DA Den Europæiske Unions Tidende C 221/40

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om »Forslag til Rådets forordning om finansiering af den fælles landbrugspolitik«

KOM(2004) 489 endelig — 2004/0164 (CNS)

(2005/C 221/09)

Rådet for Den Europæiske Union besluttede den 29. oktober 2004 under henvisning til EF-traktatens artikel 37, stk. 2, at anmode om Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til EØSU's Faglige Sektion for Landbrug, Udvikling af Landdistrikterne og Miljø, som udpegede Adalbert Kienle til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 13. januar 2005.

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 414. plenarforsamling den 9.-10. februar 2005, mødet den 9. februar 2005, følgende udtalelse med 133 stemmer for og 6 hverken for eller imod.

1. Indledning

Den 1. januar 2005 begyndte gennemførelsen af den omfattende landbrugsreform. Kernen i reformen er den afkoblede bedriftspræmie og en stærkere fokusering på udviklingen af landdistrikter. Det finansielle grundlag for den fælles landbrugspolitik udgøres af statschefernes beslutning fra oktober 2002, som fastlægger en øvre grænse for landbrugsudgifterne til den første søjle, som ikke må overskride det rent faktiske niveau for 2006 frem til 2013 for EU-25. I de finansielle overslag for EU for perioden 2007-2013, som regulerer EU's samlede finansiering, accepteres denne beslutning for landbrugsområdets vedkommende. Udgifterne til den fælles landbrugspolitik inklusive landdistriktudvikling (for EU-27) vil beløbe sig til 57 180 mia. euro i 2007 og stige med 1,1 % indtil 2013 (i 2004-priser).

Emnet for det foreliggende kommissionsforslag om finansiering af den fælles landbrugspolitik er imidlertid ikke, således som titlen lader formode, oprindelsen og anvendelsen af midlerne til den fælles landbrugspolitik. Forslaget omhandler i højere grad den budgettekniske gennemførelse af støtten til landbruget og landdistrikterne.

2. Kommissionsforslagets indhold

Kommissionen vil med det foreliggende forslag skabe det budgetmæssige grundlag for EU's fælles landbrugspolitik, herunder politikken for landdistriktsudvikling i perioden 2007-2013. Finansieringen af den fælles landbrugspolitik skal reguleres i en eneste retsakt. Forslaget skal ses i sammenhæng med forslaget til en forordning om støtte til udvikling af landdistrikterne. Kommissionen tilstræber en forenkling og større effektivitet. I dette øjemed foreslås en opstramning af overvågnings-, evaluerings- og rapporteringssystemerne.

2.1 Finansieringsfondenes udformning

2.1.1 Den nuværende situation: Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL)

Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), der for øjeblikket finansierer den fælles landbrugspolitik, består af en Garantisektion og en Udviklingssektion. Garantisektionen anvendes til at finansiere de fælles landbrugsmarkedsordninger (direkte betalinger, eksportrestitutioner, interventionsopkøb), visse udgifter på veterinær- og plantebeskyttelsesområdet samt foranstaltninger til information om og vurdering af den fælles landbrugspolitik. Garantisektionen finansierer også i hele EU visse foranstaltninger til landdistriktudvikling (landbrugsmiljøforanstaltninger, udligningsbeløb til ugunstigt stillede områder, skovbeplantning, førtidspensionering) samt investeringsforanstaltninger i områder uden for mål-1.

Udviklingssektionen finansierer andre investeringsudgifter til landdistriktsudvikling, som ikke er dækket af EUGFL's Garantisektion, dvs. foranstaltninger i mål 1-områder og Leader+initiativet.

2.1.2 Principperne for de fremtidige fonde for den fælles landbrugspolitik

De nye fondes struktur skal ligne EUGFL's, dvs. de skal forvaltes af en komité, der består af repræsentanter fra medlemsstaterne og Kommissionen (artikel 41, komitéen for fondene). Alle foranstaltninger, der finansieres af de nye fonde, skal underkastes regnskabsafslutningsproceduren, hvor dette krav for øjeblikket kun gælder for foranstaltninger finansieret af Garantisektionen. Foranstaltninger, der finansieres af Udviklingssektionen, er hidtil blevet overvåget inden for rammerne af det flerårige støtteprogram (i henhold til forordning EF 1260/1999 om strukturfondene).

2.1.3 Den nye Europæiske Garantifond for Landbruget (EGFL)

EGFL ligner den nuværende Garantisektion under Den Fælles Landbrugsfond (EUGFL) og skal ligesom nu vedblive med at finansiere bl.a. interventionsforanstaltninger, eksportrestitutioner, direkte betalinger, informationsaktiviteter og afsætningsfremme. Støtteforanstaltningerne til landdistriktsudvikling vil ikke længere blive finansieret af EGFL, men af ELFUL.

2.1.4 Den nye Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL)

Den nye fond, ELFUL, skal fremover finansiere alle foranstaltninger til udvikling af landdistrikterne, så finansieringen af den anden søjle dermed forenkles. Fonden skal samle midlerne fra EUGFL-Udviklingssektionen og fra EUGFL-Garantisektionen, når der er tale om midler til udvikling af landdistrikterne. Med gradueringsmidlerne fra den første søjle, der følger af nedsættelserne i henhold til artikel 10 i forordning (EF) 1782/2003, skal 2013-budgettet for udvikling af landdistrikterne efter Kommissionens forestillinger beløbe sig til i alt 14,2 mia. EUR (for EU-27, i 2004-priser)

2.2 Betalings- og kontrolprocedurer

2.2.1 Betalingsorganer

I henhold til Kommissionens forslag skal disse procedurer fortsat varetages af de betalingsorganer, der oprettes af medlemsstaterne. Betalingsorganer er godkendte kontorer eller organer i medlemsstaterne, der har til opgave at kontrollere, at ansøgningerne er berettigede, og indgive de nødvendige dokumenter til Kommissionen.

2.2.2 Betalingsmåde og budgetforpligtelse

EGFL's betalinger vil være månedlige og ELFUL's kvartalsvise. Ifølge forordningsforslaget vil ELFUL indgå budgetforpligtelser for hvert enkelt program og for en flerårig periode. Efter denne periode vil bevillingerne i henhold til n+2-reglen automatisk blive frigjort. »n+2«-reglen betyder, at de midler, som er tildelt inden for rammerne af et program, skal bruges inden udgangen af det andet år efter deres tildeling (n = tildelingsår).

2.2.3 Meddelelse af oplysninger til Kommissionen

Medlemsstaterne skal indsende udgiftsanmeldelser til Kommissionen og årsregnskaber ved budgetårets udløb sammen med en attest om, at de fremsendte regnskaber er fuldstændige, nøjagtige og pålidelige. Som noget nyt skal der kræves en revisionserklæring fra den ansvarlige for betalingsorganet. For ELFUL-udgifterne foreslår Kommissionen, at betalingsorganet også indsender separate årsregnskaber for de enkelte programmer.

2.2.4 Regnskabsafslutning, overensstemmelseskontrol og finansrapport

Ifølge forordningsforslaget afslutter Kommissionen inden den 30. april betalingsorganernes regnskaber. I beslutningen om regnskabsafslutning tages der hensyn til, om de forelagte årsregnskaber er fuldstændige, nøjagtige og pålidelige. Som under den nuværende procedure skal Kommissionen efterprøve, om og hvilke beløb der skal udelukkes fra fællesskabsfinansiering (overensstemmelseskontrol). Som noget nyt er fristerne for finansiel korrektion forlænget fra 24 til 36 måneder. Kommissionen skal hvert år inden den 1. september (i stedet for som nu den 1. juli) forelægge Europa-Parlamentet og Rådet en finansrapport om forvaltningen af fondene.

3. Generelle bemærkninger

3.1 Støtten skal være acceptabel og forståelig for befolkningen

EØSU er klar over, at de finansielle midler til den fælles landbrugspolitik udgør en stor del af EU's samlede budget, selv om andelen gradvis er faldende. EØSU anser det for særligt vigtigt, at støtten til landbruget og til landdistrikterne bliver acceptabel og forståelig for befolkningen. EØSU mener derfor, at følgende to betingelser bør opfyldes:

— betalingerne skal nå frem til slutmodtagerne så ubeskåret som muligt

— effektiv kontrol skal gøre det muligt at forhindre misbrug.

3.2 Innovative tiltag til at forenkle afviklingen

EØSU mener, at der i det foreliggende forordningsforslag indgår flere helt innovative tiltag til en bedre budgetteknisk afvikling og forenkling. Det er efter EØSU's mening en god idé at oprette to fonde med en klar opgavedeling. Forordningen er et vigtigt fremskridt i henseende til forenkling. Finansieringen af den fælles landbrugspolitik reguleres på et enkelt retsgrundlag. I stedet for de nuværende to kontrolsystemer indføres ét kontrolsystem. De forskellige finansforvaltningssystemer for foranstaltninger til landdistriktsudvikling gøres ensartede. Der opretholdes dog et andet finansforvaltningssystem for EGFL-foranstaltninger. Forordningsforslaget om støtte til landdistriktsudvikling erstatter de fem programplanlægningssystemer med ét eneste system og mindsker antallet af programmer. EØSU godkender disse forenklinger, som især vil blive mærkbar for Bruxelles-administrationen.

3.3 Forenklingen skal være mærkbar for støttemodtagerne

EØSU mener dog, at forenklingen bør kunne mærkes på alle niveauer og gavne både EU, medlemsstaterne og slutmodtagerne. For EØSU er det særdeles vigtigt, at forenklingen af de bureaukratiske procedurer når helt frem til de sidste i forvaltningsleddet, nemlig landmændene. Den nuværende situation for de europæiske landmænd er præget af meget bureaukrati, som ofte ledsages af forsinket støtteudbetaling. Dette gjaldt eksempelvis i et ekstremt tilfælde for SAPARD (førtiltrædelsesstøtte til landbruget og landdistrikterne i kandidatlandene), hvilket EF-domstolen for nyligt kritiserede. Der er imidlertid kun en meget begrænset risiko for, at beløb, der er blevet fejlagtigt udbetalt til landmænd, ikke kan inddrives. EØSU finder det derfor yderst vigtigt, at der ydes en hurtig og helst ukompliceret støtte til slutmodtagerne.

3.4 Den administrative byrde kan reduceres

Det tilstræbte mål om en forenkling opnås nok for Kommissionen, men ikke for medlemsstaterne i tilstrækkeligt omfang. Nogle dele af forordningen er sågar i modstrid med målet om forenkling og øger den administrative byrde. EØSU beklager, at betalingsorganerne som følge af de forskellige procedurer for betaling og budgetforpligtelse fortsat skal køre med to finansforvaltningssystemer. Derfor bør man absolut sørge for, at de to systemer rationaliseres, så byrden bliver så ringe som mulig. Følgelig er der behov for andre justeringer, især i forordningen om fremme af støtten til landdistrikter. Kravet om yderligere dokumentation vil blot øge medlemsstaternes administrative byrde.

3.5 Flere krav til medlemsstaterne

I lyset af den længere afregningsperiode, skærpede frister og bestemmelser om Kommissionens inddrivelse af midler vil det foreliggende Kommissionsforslag øge medlemsstaternes finansielle medansvar. EØSU udtrykker principielt tilfredshed med, at bestemmelserne om inddrivning af midler ikke placerer ansvaret for udbetalt støtte hos EU alene, men også hos medlemsstaterne. Af hensyn til en effektiv og åben anvendelse af midlerne bør uberettiget udbetalt støtte kunne inddrives selv efter en relativt lang periode. På baggrund af mange medlemsstaters kritik af det øgede medansvar vil EØSU nøje påse, at medlemsstaterne ikke mister interessen for programmerne — til skade for de potentielle endelige modtagere. Den stramme frist for betalinger skal også øge disciplinen blandt medlemsstaterne. EØSU udtrykker tilfredshed med grænser for udbetalingerne, men mener, at de fastsatte frister er alt for strikse og opfordrer Kommissionen til at tage dem op til ny overvejelse.

3.6 Indirekte støtte bør være en undtagelse

EØSU er bekymret over, at øget teknisk bistand vil medføre en omdirigering af midler fra fondenes egentlige mål, som er at støtte landbruget og udviklingen i landdistrikter. En sådan indirekte støtte, dvs. støtte til institutioner og strukturer, som er ansvarlige for at yde den egentlige støtte, bør ikke tage overhånd og kun være tilladt, hvor det er absolut nødvendigt. I den forbindelse er EØSU især kritisk over for EU's støtte til op- og udbygning af forvaltnings- og kontrolstrukturer i medlemsstaterne. Dette er utvivlsomt en opgave, som tilkommer medlemsstaterne. EØSU foreslår, at en sådan udvidelse af den tekniske støtte kun foretages i nogle få undtagelsestilfælde og for et begrænset tidsrum. EØSU anmoder i denne sammenhæng Kommissionen om at rapportere tilbage, så der kan holdes et vågent øje med denne støtteindsats.

4. Særlige bemærkninger

4.1 Navnet på den europæiske landbrugsfond for udvikling af landdistrikterne (ELFUL)

I den tyske udgave af forordningen om støtte til landdistriktudvikling har den nye europæiske landbrugsfond for udvikling af landdistrikterne (ELFUL) et andet navn. EØSU henstiller, at man undgår forskellige betegnelser, og at navnet på fonden gøres ens i alle lovtekster.

4.2 Den administrative byrde

4.2.1 Udvidelse af godkendelsesproceduren (artikel 7)

Udvidelsen af godkendelsesproceduren til at omfatte overvågningssystemer (artikel 7) vil betyde en øget administrativ byrde. Hidtil har godkendelsesorganet efterprøvet, om de årsregnskaber, der indsendes til Kommissionen, er fuldstændige, nøjagtige og pålidelige. Nu skal godkendelsesorganet have ansvar for godkendelse af de systemer til forvaltning, overvågning og kontrol, der er etableret af de godkendte betalingsorganer, samt for sidstnævntes årsregnskaber. EØSU vil gerne have en forklaring på, hvorfor en sådan godkendelse er nødvendig. Målet bør være at koncentrere godkendelsesorganernes arbejde om godkendelse af de udgifter, som betalingsorganerne afholder.

4.2.2 Årsregnskaber (artikel 8)

Der skal opstilles årsregnskaber over betalinger fra den nye Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne, ELFUL, men finansieringssystemet (budgetforpligtelser, forfinansiering, mellemliggende betalinger, betaling af saldo) baseres på hele programmets løbetid. EØSU frygter, at betalingsorganerne bliver nødt til at angive deres udgifter både i årsregnskaber og ved den generelle afslutning af et program, hvilket vil forøge arbejdsbyrden. Årsregnskaber bør accepteres i hvert tilfælde

Betalingsorganerne skal desuden indsende særskilte årsregnskaber over udgifterne til det enkelte ELFUL-program. Godkendelsesorganerne, som hidtil har indsendt rapporter sammen med årsregnskabet, skal nu udarbejde særskilte rapporter for de forskellige årsregnskaber. EØSU beklager, at Kommissionen ikke er nået frem til en yderligere forenkling, men anser byrden for acceptabel.

4.2.3 Yderligere dokumentation (artikel 8)

Ud over årsregnskaberne kræves en revisionserklæring fra den ansvarlige for betalingsorganet. EØSU mener ikke, at dette er nødvendigt. Arrangementerne for betalings- og godkendelsesorganerne omfatter allerede et kontrolsystem. Efter EØSU's mening vil det være tilstrækkeligt, hvis den ansvarlige for betalingsorganet bekræfter, at oplysningerne er pålidelige.

4.3 Finansiering

4.3.1 Øget finansiering af faglig bistand (artikel 5)

Finansieringen af faglig bistand skal udvides til at omfatte analyse, forvaltning, overvågning og gennemførelse af den fælles landbrugspolitik samt etablering af kontrolsystemer og teknisk og administrativ bistand. Forslaget indfører også finansiering af gennemførelsesorganer, der oprettes i overensstemmelse med Rådets forordning (EF) nr. 58/2003, samt finansiering af foranstaltninger vedrørende formidling, bevidstgørelse, fremme af samarbejde og udveksling af erfaringer på fællesskabsplan, som gennemføres i forbindelse med udvikling af landdistrikterne, (herunder etablering af netværk af de berørte aktører). Disse udgifter forvaltes centralt. EØSU stiller sig yderst kritisk til forslag om EU-støtte til en medlemsstats administrative funktioner.

Det er derimod fornuftigt, at Kommissionen bliver ansvarlig for fremme af netværksetablering.

4.3.2 Inddrivelse af midler (artikel 32, 33, 35)

Manglende inddrivelse vil få større finansielle konsekvenser for medlemsstaterne. Kommissionen kan ifølge forslaget kræve, at de beløb, der skal inddrives, skal betales af medlemsstaten, hvis den ikke har iværksat alle relevante administrative eller retslige procedurer med henblik på inddrivelse (for EGFL i det år, hvor den første administrative eller retslige konstatering har fundet sted). Dette har hidtil ikke været muligt. Hvis inddrivelsen ikke har fundet sted inden for en frist på fire år (eller seks år, hvis inddrivelsen er genstand for søgsmål ved de nationale domstole), bæres de finansielle konsekvenser af den pågældende medlemsstat med 50 %. For øjeblikket bærer fællesskabsbudgettet alle de finansielle følger. EØSU udtrykker generelt tilfredshed med, at ansvaret for betalingerne ikke ligger hos Kommissionen alene, men også hos medlemsstaterne. Dette kan måske føre til en mere omhyggelig tilrettelæggelse af støttestrukturerne og medlemsstaternes kontrol hermed. Et større finansielt medansvar må imidlertid ikke føre til, at medlemsstaterne mister interessen for programmerne. Da proceduren kan strække sig over mere end 4 eller 6 år, foreslår EØSU, at man tager tidsrammerne og procentsatserne for medlemsstaternes involvering op til ny overvejelse.

4.3.3 Begrænsning af udbetaling af forfinansiering til 7 % (artikel 25)

Artikel 25 begrænser den forfinansiering, som Kommissionen efter godkendelse af et program for landdistriktsudvikling udbetaler til det betalingsorgan, der er udpeget af medlemsstaten, til 7 % af ELFUL's deltagelse i programmet. EØSU finder denne begrænsning acceptabel, da der allerede gælder lignende begrænsninger, og da det ikke vil komme til at gå ud over betalingsorganernes likviditet.

4.4 Frister (artikel 16)

Artikel 16 fastsætter, at den 15. oktober i det pågældende regnskabsår er den sidste frist for forsinkede betalinger fra medlemsstaterne. Nogle gange kan efterbetalinger imidlertid ikke undgås (f.eks. i tilfælde af domstolsafgørelser). Administrationerne har behov for mere tid, især som følge af overgangen til det nye system med (afkoblet) betaling til bedrifterne. Udvalget mener derfor ikke, at datoen 15. oktober er særlig velvalgt.

4.5 Frist for afvisning af finansiering (artikel 31)

Artikel 31 (efterprøvende regnskabsafslutning) giver Kommissionen mulighed for at afvise finansiering under visse omstændigheder (overtrædelse af fællesskabsreglerne, forsøg på at opnå enighed med den pågældende medlemsstat). Dette gælder ikke for udgifter, der er afholdt mere end 36 måneder forud for den dato, hvor Kommissionen skriftligt meddeler den pågældende medlemsstat resultaterne af sin efterprøvning Denne »forældelsesfrist« har hidtil været på 24 måneder. Ændringen øger Kommissionens muligheder for at undgå betalinger, som ikke stemmer overens med EF-retten. EØSU mener imidlertid, at en vis grad af tidspres for undersøgelse af overensstemmelsen — således som tilfældet er med de nuværende regler — er nyttig. Et hurtigt indgreb fra EU's side virker desuden forebyggende og skaber disciplin i medlemsstaterne.

4.6 Nedsættelse af betalinger fra Kommissionen (artikel 17)

Artikel 17 giver Kommissionen mulighed for at nedsætte eller suspendere de månedlige betalinger til medlemsstaterne. Ud over at tilbagekræve eller afvise betalinger i forbindelse med regnskabsafslutningen får Kommissionen nu mulighed for at nedsætte betalinger med kort frist i tilfælde af et klart misbrug af fællesskabsmidler. EØSU går ind for at fastsætte et retsgrundlag for en sådan fremgangsmåde, der allerede anvendes i det nuværende system.