DA ECB -PUBLIC  
 
 
DEN EUROPÆISKE CENTRALBANKS UDTALELSE  
af 12. februar 2019  
om et forbud mod anvendelse af 500 -eurosedler og visse ændringer af lovgivning om 
bekæmpelse af hvidvask af penge  
(CON/201 9/5) 
 
Indledning og retsgrundlag  
Den 18. december 2018 modtog Den Europæiske Centralbank (ECB) en anmodning fra Finanstilsynet 
om en udtalelse om et forslag til lov om ændring af lov om forebyggende foranstaltninger mod hvidvask 
og finansiering af terrorisme  og lov om finansiel virksomhed (herefter "lovforslaget "). 
ECB's kompetence til at afgive udtalelse fremgår af artikel 127, stk. 4, og artikel 282, stk. 5, i traktaten om 
Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF) og artikel 2, stk. 1, andet led, i Rådets beslutning 
98/415/EF1, da lovforslaget vedrører betalingsmidler. I overensstemmelse med artikel 17.5, første 
punktum, i forretningsordenen for Den Europæiske Centralbank er denne udtalelse vedtaget af ECB's 
styrelsesråd.  
 
1.  Formålet med lovforslaget  
1.1 De tre vigtigste formål med lovforslaget er at: i) gennemføre visse bestemmelser i Europa -
Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2018/8432, som ændrede Europa -Parlamentets og 
Rådets direktiv (EU) 2015/8493, i dansk ret, ii) gennemføre visse dele af en politisk aftale, 
der blev indgået den 19. september 2018 mellem hovedparten af de danske politiske partier, 
herunder partierne i den danske regering, om yderligere initiativer til styrkelse af indsatsen 
mod hvidvask o g terrorfinansiering (herefter " den politiske af tale") i dansk ret4 og iii) sikre en 
yderligere tilpasning af den danske lovgivning til direktiv (EU) 2015/849.  
1.2 Som en del af gennemførelsen af den politiske aftale foreslås der i lovforslaget et forbud 
mod anvendelse af 500 -eurosedler i Danmark5. I henhold til den foreslåede beste mmelse 
kan 500 -eurosedler ikke "anvendes" . En liste over de forskellige former for anvendelse 
                                                 
1  Rådets beslutning 98/415/EF af 29.6.1998 om de nationale myndigheders høring af Den Europæiske Centralbank 
om udkast til retsforskrifter (EFT L 189 af 3.7.1998, s. 42).  
2  Europa -Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2018/843 af 30.5.2018 om ændring af direktiv (EU) 2015/849 om 
forebyggende foranstaltninger mod a nvendelse af det finansielle system til hvidvask af penge eller finansiering af 
terrorisme og om ændring af direktiv 2009/138/EF og 2013/36/EU (EUT L 156 af 19.6.2018, s. 43).  
3   Europa -Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2015/849 af 20.5.2015 om forebyg gende foranstaltninger mod 
anvendelse af det finansielle system til hvidvask af penge eller finansiering af terrorisme, om ændring af Europa -
Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 648/2012 og om ophævelse af Europa -Parlamentets og Rådets direktiv 
2005/ 60/EF samt Kommissionens direktiv 2006/70/EF (EUT L 141 af 5.6.2015, s. 73).  
4  Aftale mellem regeringen (Venstre, Liberal Alliance og Det Konservative Folkeparti) og Socialdemokratiet, Dansk 
Folkeparti, Radikale Venstre og Socialistisk Folkeparti om yderligere initiativer til styrkelse af indsatsen mod 
hvidvas k og terrorfinansiering, af 19.9. 2018.  
5  Jf. lovforslagets § 1, nr. 11.  
ECB -PUBLIC  
2 omfatter, men er ikke begrænset til, udlevering, indlevering, veksling, brug som 
betalingsmiddel eller overdragelse i Danmark. Ifø lge bemærkningerne til lovforslaget er den 
blotte besiddelse af 500 -eurosedler tilladt, hvilket omfatter at indføre 500 -eurosedler til eller 
at udføre disse sedler fra Danmark. Desuden gør forbuddet sig kun gældende i Danmark og 
begrænser ikke anvendelsen af 500 -eurosedler uden for Danmark. Ifølge bemærkningerne 
formuleres forbuddet så bredt som muligt for at sikre, at det ikke kan omgås, f.eks. ved 
overdragelse af 500 -eurosedler i form af en gave. En forsætlig eller grov uagtsom 
overtrædelse af forbuddet k an straffes med bøde, medmindre højere straf er forskyldt efter 
straffelovens regler6. Forbuddet foreslås på baggrund af den politiske aftale og indgår 
ligeledes i den danske strategi til bekæmpelse af hvidvask og terrorfinansiering 2018 -20217. 
1.3 Det nævnes desuden i bemærkningerne, at rapporter8 viser, at 500 -eurosedlerne 
hovedsageligt anvendes af kriminelle, og at en række konkrete sager i Danmark såvel som i 
udlandet de senere år har vist, at 500 -eurosedler i stort omfang har været anvendt til 
kriminelle a ktiviteter. Det anføres ligeledes i bemærkningerne, at ECB 's styrelsesråd den 4. 
maj 2016 meddelte, at ECB ophører med produktion af 500 -eurosedlen9, samt at Financial 
Action Task Force har anbefalet, at produktionen af 500 -eurosedler standses.  
1.4 I bemærkningerne afvejes det foreslåede forbud desuden i forhold til EU -retten10. Heri 
bemærkes det, at forbuddet udgør en restriktion for kapitalbevægelser og for betalinger 
mellem medlemsstaterne indbyrdes og mellem medlemsstaterne og tredjelande, hvilket s om 
hovedregel er forbudt i henhold til artikel 63, stk. 1, TEUF. Det anføres desuden i 
bemærkningerne, at forbuddet er begrundet, navnlig idet det indføres af tvingende almene 
hensyn til den offentlige orden og sikkerhed for at forhindre, at 500 -eurosedler  anvendes til 
kriminelle aktiviteter11. Forbuddet vurderes endvidere at være et proportionalt middel til at 
forfølge de nævnte hensyn12. 
1.5 I lovforslaget foreslås det ikke at forbyde større pengesedler i andre valutaer end euroen.  
1.6 Som en del af gennemførelsen af direktiv (EU) 2015/849, med senere ændringer, foreslås 
det i lovforslaget at indføre en undtagelse til den forpligtelse til fortrolighed, som påhviler 
Finanstilsynet, hvorefter udveksling af oplysninger mellem Finanstilsynet og ECB ikke udgør 
en tilside sættelse af denne forpligtelse13. Denne bestemmelse gennemfører artikel 57a, stk. 
2, i direktiv (EU) 2015/849, hvorefter tavshedspligten ikke er til hinder for udveksling af 
oplysninger mellem kompetente myndigheder, der fører tilsyn med kredit - og finansinstitutter 
i forskellige medlems stater i overensstemmelse med dette direktiv eller andre retsakter 
vedrørende tilsyn med kredit - og finansinstitutter, herunder ECB, der handler i medfør af 
                                                 
6  Jf. lovforslagets § 1, nr. 75, om ændring af § 78, stk. 1, i lov om forebyggende foranstaltninger mod hvidvask og 
finan siering af terrorisme.  
7   Jf. den politiske aftale, s. 2. Jf. desuden bilag 1 til den politiske aftale, s. 20.  
8  Jf. Anklagemyndigheden, Statsadvokaten, Hvidvasksekretariatet og Sporingsgruppen, Årsberetning 2010. Jf. også 
Europol, "Why is cash still ki ng?", Europol, 2015.  
9  Jf. ECB 's pressemeddelelse af 4.5.2016, som findes på ECB 's websted www.ecb.europa.eu.  
10  Jf. bemærkningerne til lovforslaget, s. 39 -40. 
11  Jf. bemærkningerne til lovforslaget, s. 40, andet afsnit.  
12   Jf. bemærkningerne til lovfors laget, s. 40, andet afsnit.  
13  Jf. lovforslagets § 1, nr. 59, om ændring af § 56, stk. 3, i lov om forebyggende foranstaltninger mod hvidvask og 
finansiering af terrorisme.  
ECB -PUBLIC  
3 Rådets forordning (EU) nr. 1024/201314. 
 
2.  Udtalelsens sigte  
Denne udtalelse har fokus på de bestemmelser i lovforslaget, der vedrører: a) det foreslåede 
forbud mod anvendelse af 500 -eurosedler i Danmark og b) Finanstilsynets udveksling af 
fortrolige oplysninger med ECB. ECB understreger, at ECB ikke udtaler sig om, hvorvidt 
lovforslaget reelt gen nemfører direktiv (EU) 2015/849 eller de ændringer, der blev indført ved 
direktiv (EU) 2018/843, i dansk ret.  
 
3.  Foreslået forbud mod anvendelse af 500 -eurosedler i Danmark  
3.1 I maj 2016 foretog ECB' s styrelsesråd en gennemgang af strukturen for værdierne af 
eurosedlerne i Europa -serien. Styrelsesrådet har besluttet permanent at ophøre med 
produktionen af 500 -eurosedlen og udelukke den fra Europa -serien, som er den anden serie 
af eurosedler, af hensyn til bekymringer om, at denne seddel kan fremme ulovlige aktiviteter. 
I betragtning af, at der er et stort antal af sedler med denne værdi i omløb, også 
internationalt, og med henblik på at bevare tilliden til eurosedlerne vil 500 -eurosedlen fortsat 
have st atus af lovligt betalingsmiddel og kan anvendes i forbindelse med betalinger og som 
et værdiopbevaringsmiddel. Ligesom de andre eurosedler vil 500 -eurosedlen altid bevare sin 
værdi, og der er ikke sat nogen tidsbegrænsning for, hvor længe den kan omveksles  i de 
nationale centralbanker i Eurosystemet. Kreditinstitutter, vekselkontorer og andre, der 
håndterer kontanter som led i deres virksomhed, kan recirkulere 500 -eurosedler.  
3.2 Artikel 3, stk. 4, i traktaten om den Europæiske Union bestemmer, at " Unionen opre tter en 
økonomisk og monetær u nion, der har euroen som valuta" . Danmark er undtaget fra at 
deltage i Den Økonomiske og Monetære Unions tredje fase i henhold til protokol (nr. 16) til 
TEUF om visse bestemmelser vedrørende Danmark. Virkningen af denne undtag else er, at 
alle artikler og bestemmelser i traktaterne og statutten for ESCB og ECB, hvori der henvises 
til en dispensation, vil gælde for Danmark15. Derfor finder artikel 128 TEUF, hvorefter de 
pengesedler, der udstedes af ECB og de nationale centralbanke r, er de eneste, der har 
status som lovlige betalingsmidler i Unionen, ikke anvendelse i Danmark, jf. protokol (nr. 16) 
og artikel 139, stk. 2, litra d), TEUF.  
3.3 I medfør af princippet om loyalt samarbejde i artikel 4, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske 
Union bistår medlemsstaterne Unionen i gennemførelsen af dens opgaver og afholder sig fra 
at træffe foranstaltninger, der kan bringe virkeliggørelsen af Unionens mål i fare. 
Anerkendelse af en stats monetære lovgivning ( lex monetae) er et universelt accepte ret 
princip i international sædvaneret16. Lovgivningen i det land, der udsteder en valuta, afgør 
                                                 
14  Rådets forordning (EU) nr. 1024/2013 af 15.10.2013 om overdragelse af specifikke  opgaver til Den Europæiske 
Centralbank i forbindelse med politikker vedrørende tilsyn med kreditinstitutter ( EUT L 287 af 29.10.2013, s. 63 ). 
15  Jf. stk. 1 i protokol ( nr. 16) til TEUF om visse bestemmelser vedrørende Danmark.  
16  Jf. f.eks. ottende betragtning til Rådets forordning (EF) nr. 1103/97 af 17.6.1997 om visse bestemmelser vedrørende 
indførelsen af euroen (EFT L  162 af 19.6.1997, s.  1). Jf. desuden meddelelse fra Kommissionen om "Konsekvenser 
for kapitalmarkederne af euro ens indførelse " KOM(97) 337 endelig udg. (Euro Papers 3. Juli 1997. Bruxelles. Tab. 
Ann. Free.),  s. 63.  
ECB -PUBLIC  
4 bl.a. spørgsmål om valutaens identitet og dens status af lovligt betalingsmiddel, herunder 
spørgsmålet om, hvilke sedler og mønter der udgør lovlige betalingsmi dler. Princippet om lex 
monetae  finder generelt anvendelse uanset stedet for betalingen eller den lovgivning, der 
gælder for en kontrakt, der fastsætter en betalingsforpligtelse.  
3.4 På denne baggrund opfordres de danske myndigheder til at undlade at indføre et forbud mod 
anvendelse af 500 -eurosedlen i Danmark. Et sådan forbud er ikke blevet indført på EU -plan. 
Selv om ECB har besluttet permanent at ophøre med produktionen af 500 -eurosedlen, vil 
500-eurosedlen ikke desto mindre, som nævnt ovenfor, fortsat have  status af lovligt 
betalingsmiddel og kan således anvendes i forbindelse med betalinger og som et 
værdiopbevaringsmiddel. For så vidt som danske partier har indgået i handelstransaktioner i 
euro, ofte med deres modparter i euroområdet, opfordrer ECB de dan ske myndigheder til – i 
overensstemmelse med princi ppet om loyalt samarbejde og EU' s monetære lovgivning – at 
anerkende, at 500 -eurosedlen fortsat er et lovligt betalingsmiddel til indfrielse af gæld i euro 
og fortsat kan anvendes som betalings - og vekslin gsmiddel, uanset det forhold, at 
produktionen af 500 -eurosedlen ophører.  
3.5 Data vedrørende 500 -eurosedlernes bevægelser mellem banksektoren og ikke -banksektoren 
inden for og uden for euroområdet viser, at der er legitime grunde til at anvende 500-
eurosedlerne, herunder bl.a. til øjeblikkelig afvikling af almindelige betalinger af høj værdi 
eller midlertidig besiddelse af aktiver i centralbankpenge. Den legitime anvendelse af 500 -
eurosedler understøttes af resultaterne af en undersøgelse fra ECB  om anvendelsen af 
kontanter i euroområdet, som antyder, at en væsentlig større end forventet andel af 
befolkningen var i besiddelse af større pengesedler og modtog og/eller brugte dem til 
legitime formål17. 500 -eurosedler kan anvendes til hvidvask af penge , men dette gør sig også 
gældende for alle andre seddelværdier samt kontantløse betalinger. Derfor er antagelsen 
om, at 500 -eurosedler hovedsagelig  anvendes af kriminelle, uunderbygget. Myndighederne 
har ikke fremlagt bevis for, at 500 -eurosedler anvendes til ulovlige aktiviteter i Danmark i et 
større omfang end den nationale møntfod, andre eurosedler eller elektroniske 
betalingsmidler.  
3.6 Desuden er ECB af den opfattelse, at lovforslaget medfører en ulige behandling af større 
pengesedler, eftersom den foresl åede foranstaltning ikke omfatter andre større pengesedler, 
såsom 1000 -schweizerfranc -sedlen, som har en større købekraft.  
 
4.  Finanstilsynets udveksling af fortrolige oplysninger  
4.1 ECB ser positivt på lovforslagets § 1, nr. 59, som, i overensstemmelse med artikel 57a i direktiv 
(EU) 2015/849, med senere ændringer, indeholder en udtrykkelig tilladelse til, at Finanstilsynet kan 
udveksle fortrolige oplysninger, der er indhentet i forbindelse med Finanstilsynets tilsynsopgaver i 
henhold til den nuværende l ov om forebyggende foranstaltninger mod hvidvask og finansiering af 
terrorisme, med ECB. Opgaven med at føre tilsyn med kreditinstitutter i forbindelse med 
                                                 
17   Jf. H. Esselink, L. Hernández, "The use of cash by households in the euro area ", ECB Occasional Paper Series nr. 
201, november 2017, Den Europæiske Centralbank, 2017. Findes på adressen: 
https://www.ecb.europa.eu/pub/pdf/scpops/ecb.op201.en.pdf.  
 
ECB -PUBLIC  
5 forebyggelsen af anvendelsen af det finansielle system til hvidvask af penge eller finansiering af 
terrorisme er ikke blevet overdraget til ECB. Resultaterne af tilsynet med bekæmpelsen af hvidvask 
af penge og terrorfinansiering er imidlertid vigtige at tage i betragtning med henblik på udøvelsen af 
de specifikke opgaver, som er blevet overdraget til ECB  vedrørende tilsyn med kreditinstitutter i 
henhold til artikel 127, stk. 6, TEUF og forordning (EU) nr. 1024/2013. Det er derfor yderst vigtigt, 
at ECB, såvel som andre tilsynsmyndigheder, modtager rettidige og pålidelige informationer om 
risici for hvidva sk af penge og finansiering af terrorisme samt enheder under tilsyns tilsidesættelse 
af kravene til bekæmpelse af hvidvask af penge og finansiering af terrorisme fra de 
tilsynsmyndigheder, der beskæftiger sig med bekæmpelse af hvidvask af penge og finansie ring af 
terrorisme18. Med henblik på at lette udvekslingen af oplysninger mellem ECB og de 
tilsynsmyndigheder, der beskæftiger sig med bekæmpelse af hvidvask af penge og finansiering af 
terrorisme inden for Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, herunder Finanstilsynet, 
blev der med støtte fra Den Europæiske Banktilsynsmyndighed, Den Europæiske Værdipapir - og 
Markedstilsynsmyndighed og Den Europæiske Tilsynsmyndighed for Forsikrings - og 
Arbejdsmarkedspensionsordninger udformet en aftale om de prak tiske regler for udveksling af 
oplysninger i overensstemmelse med artikel 57a, stk. 2, i direktiv (EU) 2015/849, med senere 
ændringer, som blev undertegnet af ECB den 10. januar 201919. 
4.2 Med hensyn til gennemførelsen af artikel 57a, stk. 2, i direktiv (E U) 2015/849, med senere 
ændringer, står det ikke helt klart, hvordan de øvrige bestemmelser i nævnte artikel skal 
gennemføres i dansk ret. Det er navnlig uklart, om Finanstilsynet kun har tilladelse til at videregive 
fortrolige oplysninger, som er blevet m odtaget i forbindelse med dets tilsyn med bekæmpelsen af 
hvidvask af penge og terrorfinansiering, til ECB, eller om Finanstilsynet også kan videregive 
sådanne oplysninger til andre kompetente myndigheder, der fører tilsyn med kredit - og 
finansinstitutter i  forskellige medlemsstater i overensstemmelse med andre retsakter end direktiv 
(EU) 2015/849. Dette ville omfatte videregivelse til kompetente myndigheder i overensstemmelse 
med Europa -Parlamentets og Rådets direktiv 2013/36/EU20. Den nuværende danske lovgi vning om 
videregivelse af fortrolige oplysninger til myndigheder i EU og i Det Europæiske Økonomiske 
Samarbejdsområde forekommer at være begrænset til myndigheder, der er ansvarlige for at sikre 
overholdelse af lovgivningen om bekæmpelse af hvidvask af pen ge og terrorfinansiering, og 
omfatter ikke videregivelse til myndigheder, der er ansvarlige for at føre tilsyn med overholdelsen af 
andre retsakter vedrørende tilsyn med kredit - og finansinstitutter21. Eftersom Den Fælles 
Tilsynsmekanisme består af ECB og d e kompetente nationale myndigheder, er det vigtigt at sikre, 
at de kompetente nationale myndigheder kan modtage fortrolige oplysninger, som Finanstilsynet 
har indhentet i forbindelse med dets tilsyn med bekæmpelsen af hvidvask af penge og 
terrorfinansierin g, jf. artikel 57a i direktiv (EU) 2015/849. Derfor anbefaler ECB, at lovforslaget 
                                                 
18  Jf. afsnit 1.2 i udtalelse CON/2018/55. Alle ECB's udtalelser findes på ECB' s websted www.ecb.europa.eu.  
19   Jf. Multilateral agreement on the practical modalities for exchange of information pursuant to Article 57a(2) of 
Directive (EU) 2015/849, der blev indgået mellem Den Europæiske Centralbank og de undertegnede kompetente 
myndigheder.  
20  Jf. artikel 56 i Europa -Parlamentets og Rådets direktiv 2013/36/E U af 26.6.2013 om adgang til at udøve virksomhed 
som kreditinstitut og om tilsyn med kreditinstitutter og investeringsselskaber, om ændring af direktiv 2002/87/EF og 
om ophævelse af direktiv 2006/48/EF og 2006/49/EF (EUT L 176 af 27.6.2013, s. 338).  
21  Jf. § 56, stk. 3, nr. 18, i lov om forebyggende foranstaltninger mod hvidvask og finansiering af terrorisme.  
ECB -PUBLIC  
6 ændres for at sikre, at Finanstilsynets videregivelse af fortrolige oplysninger til myndigheder, der er 
ansvarlige for at føre tilsyn med kredit - og finansinstitutter, er ti lladt, når disse myndigheder ikke er 
ansvarlige for at føre tilsyn med bekæmpelsen af hvidvask af penge og terrorfinansiering.  
4.3 På nuværende tidspunkt er EU' s lovgivningsramme om udveksling af oplysninger om 
bekæmpelsen af hvidvask af penge og terrorfin ansiering ved at blive revideret af lovgiverne for at 
lette informationsstrømmen mellem de relevante myndigheder. De danske lovgivere kan derfor 
overveje at give Danmarks finansielle efterretningsenhed, Statsadvokaten for særlig økonomisk 
kriminalitet, til ladelse til at udveksle fortrolige oplysninger med de kompetente myndigheder, der 
fører tilsyn med kredit - og finansinstitutter i henhold til andre retsakter i andre medlemsstater, 
herunder ECB, når disse oplysninger er nødvendige for at udføre deres opgav er. Europa -
Kommissionen har bemærket, at divergerende nationale regler for gennemførelse af direktiv (EU) 
2015/849 medfører betydelige forskelle med hensyn til adgangen til oplysninger om bekæmpelsen 
af hvidvask af penge og terrorfinansiering22.  
 
Denne udtalelse vil blive offentliggjort på ECB's websted.  
 
 
Udfærdiget i Frankfurt am Main, den 12. februar 2019.  
 
[signed]  
 
Formand for ECB  
Mario DRAGHI  
                                                 
22  Jf. punkt 2, litra b), i meddelelse fra Kommissionen: " Stærkere EU -rammer for tilsyn og for tilsyn med bekæmpelse af 
hvidvask af penge i forbindel se med finansielle institutioner " (COM(2018) 645 final) (12.9.2018, Bruxelles), s. 4.