Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om »Forslag til Rådets direktiv om ændring af direktiv 77/388/EØF om det fælles merværdiafgiftssystem (Momsudvalget)« (98/C 19/17)

Rådet for Den Europæiske Union besluttede den 11. juli 1997 under henvisning til EF-traktatens artikel 99 at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Økonomiske, Finansielle og Monetære Spørgsmål, som udpegede Kenneth Walker til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 14. oktober 1997.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 349. plenarforsamling af 29. og 30. oktober 1997, mødet den 29. oktober 1997, med 108 stemmer for, 6 imod og 9 hverken for eller imod, følgende udtalelse.

1. Indledning

1.1. Hovedformålet med det foreliggende forslag er at indføre foranstaltninger, der kan sikre, at det fælles merværdiafgiftssystem anvendes ensartet i hele EU. Et sekundært formål er at ajourføre de momsfritagelser, der indrømmes i henhold til artikel 15, nr. 10.

1.2. Ændring af Momsudvalgets retlige status

1.2.1. For at det fælles momssystem skal opfylde kravene til et egentligt indre marked, er det vigtigt, at afgiftsneutraliteten sikres, og at de resterende hindringer for varers og tjenesteydelsers frie bevægelighed mellem medlemsstaterne fjernes.

1.2.1.1. I denne forbindelse har erfaringerne især med den midlertidige ordning for beskatning af transaktioner mellem medlemsstaterne vist, at forskelle i afgiftstryk og i administrative procedurer i medlemsstaterne hæmmer momsordningens neutralitet og skaber betydelige hindringer for virksomheder, der ønsker at udnytte det indre marked. Dette skyldes til dels forskelle i fortolkning og anvendelse af de fælles momsregler i medlemsstaterne.

1.2.1.2. I øjeblikket har Kommissionen ingen beføjelse til at gennemføre detaljerede regler som andet end et forslag til Rådet. Som følge heraf er der opstået forskelle i anvendelsen af det fælles momssystem fra den ene medlemsstat til den anden, hvilket er i strid med ideen om det indre marked.

1.2.1.3. For at opfylde betingelserne i forbindelse med det indre marked er der truffet foranstaltninger for at sikre ensartet anvendelse af den fælles momsordning i henhold til sjette direktiv.

1.2.2. Da sjette direktiv blev vedtaget, blev der ikke truffet sådanne foranstaltninger. Momsudvalget blev oprettet med henblik på at fremme ensartet anvendelse af direktivets bestemmelser og muliggøre tættere samarbejde mellem medlemsstaterne og Kommissionen, men udvalget fik meget begrænsede beføjelser til at nå dette mål.

1.2.2.1. Som sådan skal udvalget, der består af repræsentanter for medlemsstaterne og ledes af Kommissionen, fastsætte retningslinjer for spørgsmål, der rejses af medlemsstaterne eller Kommissionen, og behandle emner, som i henhold til direktivet skal forelægges udvalget.

1.2.2.2. Udvalget behandler ofte spørgsmål i forbindelse med sondring mellem eller klassifikation af varer og tjenesteydelser. Beslutninger herom kan få konsekvenser for, hvor og på hvilke vilkår de pågældende transaktioner skal beskattes.

1.2.3. De retningslinjer, Momsudvalget fastsætter, burde føre til ensartet anvendelse af direktivets bestemmelser i hele EF. Imidlertid overholder ikke alle medlemsstaterne nødvendigvis udvalgets beslutninger om en fælles fortolkning, selv når de er truffet enstemmigt.

1.2.3.1. Medlemsstaterne er ikke forpligtet til at gennemføre de retningslinjer, Momsudvalget fastsætter, eftersom de ikke har nogen retlig status og ikke offentliggøres. De eksisterende retningslinjer indgår ikke i tiltrædelsesordningerne for de nye medlemsstater.

1.2.3.2. I praksis forekommer det ofte, at ikke alle medlemsstater overholder en given retningslinje. En medlemsstat kan selv beslutte at fravige den fælles fortolkning, men fravigelser kan også ske som følge af retsafgørelser, der annullerer praksis med udgangspunkt i en fælles fortolkning. Ydermere kan udvalgets retningslinjer, som ikke har nogen retlig status, ikke anvendes af parterne i et søgsmål.

1.2.4. Dermed undergraves målet med retningslinjerne, som er at sikre ensartet anvendelse af den fælles momsordning. Resultatet er, at ikke blot erhvervsdrivende, men også medlemsstaterne, mangler retssikkerhed, og der er risiko for dobbeltbeskatning eller slet ingen beskatning ved grænseoverskridende transaktioner.

1.2.5. I øjeblikket kan sådanne problemer løses gennem EF-lovgivning, der skal vedtages af Rådet. Det er imidlertid en meget tidskrævende proces, som ikke er særlig velegnet til behandling af spørgsmål, der opstår f.eks. som følge af hurtig teknisk eller økonomisk udvikling.

1.3. Anvendelsesområde for fritagelsen i medfør af artikel 15, nr. 10

1.3.1. Artikel 15, nr. 10 fritager levering af varer og tjenesteydelser inden for rammerne af diplomatiske og konsulære forbindelser, til internationale organer og til NATO-styrker, men kun når disse styrker udgør et led i det fælles forsvar.

1.3.2. Da fritagelsen gælder i hele EF, skal indførelse af forholdsregler til tilpasning af anvendelsesområdet begrænses til sager, hvor der kan påvises en fælles interesse i at indrømme fritagelsen. Det ville f.eks. gælde NATO-aktiviteter, der falder uden for det fælles forsvar, som når styrker fra NATO-lande og andre lande deltager i aktiviteter i forbindelse med aftalen om partnerskab for fred.

1.3.3. Fritagelsen er underlagt de begrænsninger, der fastsættes af den medlemsstat, der er vært for det berettigede organ. Ved levering fra en medlemsstat til en anden attesteres fritagelsen med et dokument.

1.3.4. Fritagelsen er »med tilbagebetaling«, hvorved forstås, at leverandøren stadig er berettiget til at få den indgående moms refunderet, således at de fritagne varer og tjenesteydelser er helt fritaget for moms.

2. Kommissionens forslag

2.1. Ændring af Momsudvalgets retlige status

2.1.1. For at tackle de vanskeligheder, handelsvirksomheder møder på grund af den uensartede anvendelse, og for at give medlemsstaterne den fornødne retssikkerhed foreslår Kommissionen, at Momsudvalget skal ændre status fra rådgivende udvalg til et udvalg, der handler inden for rammerne af proceduren med det såkaldte »forskriftsudvalg«, der på grundlag af Kommissionens udkast afgiver udtalelse ved afstemninger med kvalificeret flertal.

2.1.1.1. Oprettelsen af udvalget og dets arbejdsprocedurer foreslås i henhold til bestemmelserne i procedure III, variant a) i artikel 2 i Rådets afgørelse af 13. juli 1987 () om fastsættelse af de nærmere vilkår for udøvelsen af de gennemførelsesbeføjelser, der tillægges Kommissionen.

2.1.1.2. Når udvalget med kvalificeret flertal godkender Kommissionens forslag, anses det for vedtaget. Udvalgets formand (dvs. Kommissionen) kan fastsætte en frist for beslutningen. Hvis udvalget afviser forslaget eller undlader at afgive en udtalelse, kan Kommissionen forelægge forslaget til afgørelse i Rådet. Forslaget anses for vedtaget, hvis det godkendes af Rådet med kvalificeret flertal, eller hvis Rådet ikke, senest tre måneder efter at det har fået forslaget forelagt, har truffet en afgørelse. Hvis Rådet afviser forslaget med kvalificeret flertal, anses det for at være bortfaldet.

2.1.2. Ifølge forslaget skal Kommissionen bistået af udvalget kunne tage stilling til fælles anvendelse af bestemmelserne i sjette direktiv, især når manglende ensartet anvendelse kan føre til dobbeltbeskatning eller slet ingen beskatning. Når sjette direktiv ikke regulerer et område, eller når medlemsstaterne har mulighed for at anvende den fælles momsordning forskelligt, vil Kommissionen bistået af Momsudvalget ikke være bemyndiget til at træffe gennemførelsesforanstaltninger.

2.1.3. Spørgsmål om momssatser, herunder midlertidige satser, holdes eksplicit uden for anvendelsesområdet for den påtænkte procedure.

2.1.4. Ud over at udøve de foreslåede beføjelser inden for rammerne af forskriftsudvalgsproceduren skal Momsudvalget fortsat fungere som rådgivende udvalg, dvs. behandle punkter, som det skal have forelagt i henhold til direktivet, og tage stilling til spørgsmål, der rejses af formanden eller et medlem.

2.2. Anvendelsesområde for fritagelsen i medfør af artikel 15, nr. 10

2.2.1. Kommissionen finder, at den senere tids politiske udvikling har ændret NATO's rolle, og at der desuden er sket ændringer i de internationale relationer, hvilket har påvirket internationale samarbejdspartnerskaber. Den mener, at denne udvikling ikke er kommet til udtryk i den fornødne omlægning af anvendelsesområdet for momsfritagelser til sådanne organisationer.

2.2.2. For at råde bod herpå bør Kommissionen bistået af Momsudvalget i henhold til forskriftsudvalgsproceduren have beføjelse til at foretage de nødvendige justeringer af sjette momsdirektivs artikel 15, nr. 10, som indrømmer fritagelser inden for rammerne af diplomatiske og konsulære forbindelser, til internationale organer og NATO-styrker.

2.2.2.1. Inden for rammerne af artikel 15, nr. 10, vil Kommissionen kunne tage stilling til detaljerede spørgsmål vedrørende momsfritagelsescertifikatets form og indhold; dette dokument skal fungere som støttedokument for leverandøren ved levering af varer og tjenesteydelser til ovennævnte berettigede organer. Ved udarbejdelsen af dette dokuments form og indhold skal Kommissionen bistås af Momsudvalget, ligesom Afgiftsudvalget bistår Kommissionen på afgiftsområdet.

2.2.2.2. Med vedtagelsen af andet forenklingsdirektiv () har Rådet allerede i en udtalelse til protokollen givet udvalget tilladelse til at udstede et sådant certifikat. Det er imidlertid opfattelsen, at en specifik overdragelse af beføjelser til Kommissionen bistået af Momsudvalget vil sikre den rette retlige status og føre til offentliggørelse af certifikatet.

3. Generelle bemærkninger

3.1. Ændring af Momsudvalgets retlige status

3.1.1. I sin udtalelse om »Et fælles momssystem - Et program for det indre marked« () bemærkede ØSU, at »handelen og industrien i EU hæmmes af mangelen på et fælles system og af en uensartet fortolkning og anvendelse af de gældende momsdirektiver fra medlemsstaternes side«. ØSU fortsatte: »... der er behov for et centralt organ for offentlig drøftelse af fælles fortolkninger, da løsninger på praktiske spørgsmål herved kan undersøges på et lavere niveau end EF-Domstolen«.

3.1.1.1. På den baggrund hilser ØSU generelt dette forslag velkommen, idet det kan bane vej for etablering af et forum, hvor denne proces kan finde sted, forudsat at der på politikformuleringsstadiet er en passende mekanisme for medinddragelse af erhvervslivet, arbejdsmarkedets parter og de øvrige interessegrupper.

3.1.2. ØSU tilføjede i omtalte udtalelse, at »skal der sikres gennemsigtighed i denne situation, bør der efter ØSU's mening være mere åbenhed om Momsudvalgets arbejde; det hensyn kan tilgodeses ved at lade skattekonsulenter deltage i udvalgets arbejde og ved at offentliggøre resultaterne«. ØSU gentager dette synspunkt.

3.1.3. ØSU mener endvidere, at gennemsigtigheden ville blive yderligere forbedret, hvis de forslag, Kommissionen forelægger for Momsudvalget, blev offentliggjort i så god tid før det pågældende udvalgsmøde, at interesserede parter kunne fremsætte deres synspunkter over for medlemmerne af Momsudvalget.

3.1.3.1. I den forbindelse tager ØSU til efterretning, at Kommissionen er i færd med foretage en nyvurdering af Det Rådgivende Told- og Afgiftsudvalgs opgaver og funktionsmåde - et udvalg, der er oprettet som et forum til udveksling af oplysninger om told- og afgiftsspørgsmål mellem erhvervslivet og Kommissionen. ØSU er enig med Kommissionen i, at dette udvalg, som kun sjældent er trådt sammen i de seneste år, kunne danne rammen om en mere regelmæssig meningsudveksling, hvorved Momsudvalget kunne få nyttige oplysninger fra erhvervslivet til brug i sit arbejde.

3.2. Anvendelsesområde for fritagelsen i medfør af artikel 15, nr. 10

3.2.1. I kommissionsdokumentet gives der ingen eksempler på vanskeligheder, der er opstået, eller som eventuelt kunne opstå ved en uændret bibeholdelse af denne artikel, og ØSU finder ikke, at Kommissionen har begrundet de foreslåede ændringer. Dertil kommer, at det er ØSU's opfattelse, at anvendelsen af disse fritagelser og omfanget af samme er en politisk afgørelse.

4. Konklusion

4.1. ØSU er enig i den konstatering, at de vedblivende forskelle medlemsstaterne imellem mht. administrative procedurer og regler svækker momsordningens neutralitet og er en betydelig barriere for virkeliggørelsen af det indre marked.

4.1.1. I øjeblikket er der mere end fire hundrede udvalg, der virker på den måde, som foreslås for Momsudvalget fremover. Eftersom der er et erkendt behov for en mere ensartet anvendelse og fortolkning af momsdirektiverne, og for at EU's momsregler ikke udvikler sig på en usammenhængende måde, ser ØSU ingen vægtige grunde til, at Momsudvalget ikke skulle omlægges i overensstemmelse med Kommissionens forslag.

4.1.1.1. Ifølge forslaget vil både Momsudvalget og Ministerrådet i forbindelse med gennemførelsen træffe beslutning med kvalificeret flertal, når Kommissionens forslag skal vedtages eller forkastes. Dette vil indebære en betydelig ændring i forhold til hidtidig praksis, eftersom enhver beslutning, der involverer skatte- og afgiftsaspekter, til dato har forudsat enstemmighed. Ud fra den betragtning at alle spørgsmål vedrørende momssatser specifikt er udeladt fra Momsudvalgets kompetenceområde, og at disse i lighed med øvrige skatte- og afgiftsspørgsmål - og i øvrigt også vedtagelsen af det foreliggende forslag - er underlagt kravet om enstemmighed, anerkender ØSU det fornuftige i den foreslåede ændring.

4.1.1.2. ØSU anser det for vigtigt, at de forslag, Kommissionen forelægger for Momsudvalget, bliver offentliggjort forudgående. I øjeblikket kræver ændringer af EU's momsregler et direktiv eller en forordning; da direktiv- eller forordningsforslagene offentliggøres, har alle interesserede parter mulighed for at fremsætte bemærkninger på forslagsstadiet. Denne sikkerhedsventil bør også gælde forslag, der forelægges for Momsudvalget.

4.1.1.3. Endvidere bør de udtalelser, Momsudvalget afgiver, hvad enten det sker i egenskab af regeludstedende eller rådgivende organ, offentliggøres i EF-Tidende.

4.1.1.4. ØSU støtter forslaget om at puste nyt liv i Det Rådgivende Told- og Afgiftsudvalg med henblik på at etablere et forum, hvor skatterådgivere, erhvervsfolk, arbejdsmarked og andre interesserede grupper kan komme med input til Momsudvalget.

4.2. ØSU er ikke enig i, at Kommissionen bistået af Momsudvalget bør bemyndiges til at foretage ændringer i anvendelsesområdet for fritagelser i medfør af artikel 15, nr. 10, eller til at bestemme, hvilke organisationer der skal kunne omfattes af sådanne fritagelser, men ØSU ser ikke noget til hinder for, at spørgsmål i forbindelse med fritagelsescertifikatets udformning og indhold lægges ind under det reformerede Momsudvalgs kompetenceområde.

Bruxelles, den 29. oktober 1997.

Tom JENKINS

Formand for Det Økonomiske og Sociale Udvalg

() Rådets afgørelse 87/373/EØF af 13. juli 1987 om fastsættelse af de nærmere vilkår for udøvelsen af de gennemførelsesbeføjelser, der tillægges Kommissionen (EFT L 197 af 18. 7. 1987, s. 33).

() Rådets direktiv 95/7/EF af 10. april 1995 om ændring af direktiv 77/388/EØF og om nye forenklingsforanstaltninger vedrørende moms - Anvendelsesområdet for visse fritagelser og reglerne for deres praktiske gennemførelse (EFT L 102 af 5. 5. 1995, s. 18).

() EFT C 296 af 29. 9. 1997, s. 51.