Udtalelse om :

- Kommissionens forslag til Raadets direktiv om udstedelse af licenser til jernbaneforetagender, og - Kommissionens forslag til Raadets direktiv om tildeling af jernbaneinfrastrukturkapacitet og opkraevning af infrastrukturafgifter () (94/C 393/10)

Raadet for Den Europaeiske Union besluttede den 18. januar 1994 under henvisning til EF-traktatens artikel 75 at anmode om Det OEkonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om de ovennaevnde emner.

Det forberedende arbejde henvistes til OESU's Sektion for Transport og Kommunikation, som den 12. januar 1994 udpegede René Bleser til ordfoerer. Da René Bleser imidlertid af helbredsmaessige aarsager blev forhindret i at udfoere ordfoererhvervet, blev det senere overdraget til Joël Decaillon. Sektionen vedtog sin udtalelse den 20. juli 1994.

Det OEkonomiske og Sociale Udvalg vedtog paa sin 318. plenarforsamling af 14.-15. september 1994, moedet den 14. september 1994, enstemmigt foelgende udtalelse.

1. Baggrund

1.1. Forud for gennemgangen af de to direktivforslag vil det vaere nyttigt at undersoege jernbanevirksomhedernes stilling paa EU's transportmarked.

Jernbanerne har i flere aar tabt store markedsandele inden for saavel gods- som personbefordring. Det har haft skaebnesvangre konsekvenser for miljoeet.

Det OEkonomiske og Sociale Udvalg finder det noedvendigt at ivaerksaette og fremme aktioner, der tager sigte paa at forbedre jernbanenettenes situation.

I den forbindelse er det nyttigt at skitsere jernbanevirksomhedernes juridiske rammevilkaar.

1.2. Lige siden indfoerelsen i sidste aarhundrede har den traditionelle jernbanetransport og de virksomheder, der varetager den, i aarenes loeb indfoert ensartede juridiske instrumenter for at fremme den internationale jernbanetransport.

I de fleste tilfaelde drejede det sig om aftaler mellem de beroerte virksomheder, og saadanne instrumenter var ikke noedvendigvis daekket af den nationale lovgivnings internationale aspekter.

De forskelle, der praeger lovgivningen og forskrifterne i de enkelte lande, vanskeliggoer lovgivningstiltag paa EU-plan.

1.3. Jernbanevirksomhederne i EU-omraadet, der oprindeligt var private, har udviklet sig til offentlige virksomheder, der har til opgave at levere og saelge person- og godstransportydelser. De opererer paa de forskellige transportmarkeder i konkurrence med andre offentlige eller private virksomheder.

1.4. Jernbanevirksomhederne har oprettet Den Internationale Jernbaneunion (UIC), som er anerkendt af FN. Der er tale om en sammenslutning med status som juridisk person, der goer det muligt for jernbanevirksomhederne at gennemfoere et teknisk og kommercielt samarbejde.

1.5. Med de bestemmelser, der i dag gaelder for jernbanesektoren, afvikles internationale jernbanetransporter inden for rammerne af et samarbejde mellem alle beroerte jernbanevirksomheder.

I praksis gennemfoeres bestemmelserne i de fleste tilfaelde gennem anvendelse af »UIC-fiches«. Til trods herfor er det ikke lykkedes jernbanerne at fastholde deres markedsandel. Tvaertimod falder jernbanetransportens andel fra aar til aar.

1.5.1.

Den tekniske ramme

Det foerste egentlige juridiske instrument saa dagens lys, da de kontraherende lande undertegnede »Teknisk Enhed inden for Jernbanerne« (UT), der fastlaegger de regler, som skinneveje og rullende materiel til international transit skal opfylde.

1.5.2.

Den kommercielle ramme

Den internationale person- og godsbefordring er normalt underkastet Konventionen om International Jernbanetransport (COTIF) og tillaeggene om ensartede regler for befordring af gods paa jernbaner (CIM) og ensartede regler for befordring af personer og bagage paa jernbaner (CIV).

1.5.3.

Trafikstyring

Den internationale jernbanetrafik (baade person- og godsbefordring) styres af jernbanenettene indbyrdes, idet der regelmaessigt afholdes konferencer.

2. Indledning

2.1. De foreliggende direktivforslag, der omhandler dels udstedelse af licenser til jernbaneforetagender, dels tildeling af jernbaneinfrastrukturkapacitet og opkraevning af infrastrukturafgifter, fremsaettes som led i gennemfoerelsen af Raadets direktiv 91/440/EOEF af 29. juli 1991.

2.2. I foerstnaevnte direktivforslag [KOM(93) 678 endelig udg. - SYN 488] fastlaegges de kriterier, der skal laegges til grund for medlemsstaternes udstedelse, opretholdelse og aendring af licenser til jernbanevirksomheder, der er etableret i EU.

2.3. I sidstnaevnte direktivforslag [KOM(93) 678 endelig udg. - SYN 490] fastlaegges de principper og procedurer, der skal anvendes ved tildeling af jernbaneinfrastrukturkapacitet og ved opkraevning af infrastrukturafgifter.

3. Generelle bemaerkninger

3.1. Raadets direktiv 91/440/EOEF udgoer det juridiske grundlag for, at EU-jernbanevirksomheders driftsregnskaber kan holdes adskilt fra infrastrukturregnskaberne.

3.2. Uden at ville bestride, at det er berettiget at fremsaette de to direktivforslag, maa OESU konstatere, at visse forhaandsbetingelser ikke er opfyldt, men boer opfyldes inden direktivernes ivaerksaettelse. Ud over de juridiske aspekter drejer det sig primaert om de fysiske forbindelser mellem nettene. Derfor erstattes de eksisterende aftaler ikke af praecise bestemmelser i direktivforslagene.

3.3. Den adskillelse af jernbaneinfrastrukturernes forvaltning og drift, der er paakraevet i regnskabsmaessig henseende, og den paakraevede omlaegning af jernbanevirksomhedernes oekonomiske struktur er i de fleste medlemsstater langt fra gennemfoert.

Anvendelsen volder ikke blot juridiske problemer, men ogsaa problemer i relation til medlemsstaternes budgetpolitik.

Den tekniske kompatibilitet er ogsaa et omraade, der ikke er harmoniseret.

3.4. Selv om de forskellige medlemsstater har en lovramme for en stor del af jernbanesektorens aktiviteter (jf. bemaerkningerne under punkt 1), er det klart, at der vil opstaa et juridisk tomrum, navnlig med hensyn til jernbaneteknikken, hvis man ikke laengere skal henholde sig til UIC-konventionerne og ikke mindst til UIC-fiches. Debatten om transportpolitikken er ikke begraenset til Den Europaeiske Union, den afvikles gennem CEMT.

3.5. UIC-aftalerne er ikke retsakter. De er resultatet af frivillige forhandlinger mellem net med faelles problemer. De anvendes frivilligt som referenceramme, dels i kommercielle og tekniske sammenhaenge, dels i forbindelse med retsakters gennemfoerelse. Aftalernes styrke skal i oevrigt snarere maales i anerkendelsen af deres praktiske nyttevaerdi end i deres juridiske status. Det maa undersoeges, om UIC ikke burde fungere som referenceorganisation (i hvert fald i en overgangsperiode), lige som det er tilfaeldet med ECAC inden for civil luftfart og IMO inden for soefart. Det drejer sig derfor om at fastsaette maalsaetninger og generelle kriterier, som medlemsstaterne har ret til at forhandle; samtidig skal man tilskynde de selskaber, der opererer paa markedet, til at harmonisere andre omraader ad forhandlingens vej.

3.6.

Licenser, de ansattes sundhed og arbejdsvilkaarene

3.6.1. Selv om det grundlag, der kraeves ved ansaettelsen, er en generel uddannelse, for hvilken der udstedes et statsligt uddannelsesbevis, kraever stoersteparten af de stillinger, der er typiske inden for jernbanesektoren, en specialiseret erhvervsuddannelse, som kun kan tages paa jernbanernes uddannelsescentre.

3.6.2. Dette indebaerer, at en stor del af de ansatte i det foretagende, der ejer infrastrukturerne, skal have en licens, der er udstedt af medlemsstaten. For saa vidt er spoergsmaalet om indfoerelse af EU-licenser for jernbanemedarbejdere stadig aktuelt. Det samme gaelder uddannelsen af jernbanevirksomhedernes personale.

3.6.3. Et andet aspekt, som ogsaa er vigtigt, er laegeundersoegelser og loebende overvaagning af visse medarbejderkategoriers sundhed, navnlig hvor det har betydning for sikkerheden (f.eks. lokomotivfoerere).

3.6.4. For at undgaa konkurrenceforvridninger mellem virksomhederne maa der indfoeres en ordning svarende til den, der gaelder inden for civil luftfart.

3.6.5. Faellesskabet har ikke fundet det hensigtsmaessigt at udstede lovbestemmelser om arbejdsvilkaarene i jernbanesektoren, men spoergsmaalet rejser sig ikke desto mindre i lyset af de nye markedsvilkaar. Arbejdsvilkaarene skal forbedres.

3.7.

Driftssikkerheden

3.7.1. Selv om én af direktivets vigtigste maalsaetninger er at bevare jernbanernes sikkerhedssystem, er det ikke en selvfoelge, at alle betingelser er opfyldt for at garantere sikkerheden under de nye markedsvilkaar.

3.7.2. Hvis jernbanesystemets effektivitet skal sikres, vil samspillet mellem sikkerhed, regelmaessighed og rentabilitet skulle garanteres gennem et integreret system. Det maa derfor vaere en vigtig forudsaetning, at staten overdrager infrastrukturforvalterne ikke alene befoejelserne til at fordele infrastrukturkapaciteten, men ogsaa ansvaret for sikkerheden.

3.7.3. Der findes maaske nok mere eller mindre overensstemmende faerdselsregler for vejtrafikken i Europa, men det er ikke tilfaeldet inden for jernbanetrafikken. Der er ikke nogen samstemmende approach, naar det gaelder de tilsvarende regler for jernbanerne.

3.8.

Infrastrukturafgifter

3.8.1. Kommissionen har allerede ved flere lejligheder forsoegt at foreslaa loesninger til paaligning af infrastrukturafgifter, herunder de eksterne omkostninger i det omfang, det nu kan lade sig goere. Alle disse overvejelser og forslag har imidlertid ikke foert til nogen mere eller mindre harmoniseret approach, dvs. brugerbetaling af infrastrukturomkostninger.

3.8.2. Selv om direktivet i sin ordlyd tilstraeber at gaa i den retning, er den anvendte terminologi ret vag. Udtryk som »effektivt at markedsfoere den disponible infrastrukturkapacitet«, »der kan ikke opkraeves urimeligt hoeje afgifter« eller »ikke-diskriminerende grundlag« er bestemt ikke velegnede til at sikre en rimeligt ensartet opkraevning af infrastrukturafgifter inden for EU.

3.8.3. Det er selvsagt vanskeligt at foretage en noejagtig vurdering af de eksterne omkostninger, men der er behov for et konkret udgangspunkt i form af et forslag, der kan danne grundlaget for alle transportformer. Ethvert system, der ikke muliggoer en fuldstaendig, harmoniseret vurdering af de enkelte transportformers eksterne omkostninger og fordele, medfoerer konkurrenceforvridninger mellem de forskellige transportformer. Faellesskabets tiltag til paaligning af infrastrukturomkostningerne skal bygge paa dette princip.

3.8.4. Med forordning (EOEF) nr. 1108/70 af 14. juni 1970 og forordning (EOEF) nr. 2598/70 af 18. december 1970 indfoertes der bogfoering af de udgifter, der er forbundet med infrastrukturerne for transporter med jernbane, ad landeveje og sejlbare vandveje.

Selv om der dermed ikke er taget hoejde for medregning af de eksterne omkostninger, danner de paagaeldende forordninger et nyttigt grundlag for beregning af infrastrukturomkostningerne med henblik paa brugerbetaling.

3.9.

Klageadgang og forsikringer

3.9.1. Saa laenge der er en direkte forbindelse mellem det foretagende, der ejer infrastrukturerne, og det foretagende, der driver dem, afgoeres jernbanevirksomhedernes indbyrdes stridigheder inden for rammerne af den internationale ret.

3.9.2. Med de foreslaaede direktiver vil dette forhold aendre sig. Ud over de klagemuligheder, der findes inden for den nationale lovgivning og EU-lovgivningen, vil der ikke vaere mulighed for at anke medlemsstatens afgoerelser om licenser og ret til benyttelse af infrastrukturer over for Kommissionen.

3.9.3. Det civilretlige ansvar og forsikringsomraadet byder i dag paa omfattende, men meget divergerende anvendelsesmuligheder paa nationalt plan. Der boer derfor foretages en harmonisering.

I. KOMMISSIONENS FORSLAG TIL RAADETS DIREKTIV OM UDSTEDELSE AF LICENSER TIL JERNBANEFORETAGENDER

4. Saerlige bemaerkninger

4.1.

Artikel 2, litra a), »jernbaneforetagende«

Definitionen i den franske version boer bringes i overensstemmelse med direktiv 91/440/EOEF: »prestations de transport de marchandises et ou de voyageurs« ().

4.2.

Artikel 8, stk. 1, litra c), samt stk. 2

4.2.1. Det eneste referencedokument, der findes, er Kommissionens meddelelse 92/C 338/01 () om sammenligneligheden af de ved erhvervsuddannelse i De Europaeiske Faellesskabers medlemsstater opnaaede kvalifikationer udarbejdet under anvendelse af Raadets beslutning 85/368/EOEF af 16. juli 1985, »TRANSPORT/TRAFIK«. Dette dokument indeholder en sammenlignende oversigt over eksamensbeviser, certifikater eller andre erhvervsuddannelsesbeviser udstedt til lokomotivfoerere i de enkelte medlemsstater.

4.2.2. Dette dokument kan danne udgangspunkt for fastlaeggelse af ensartede eksamensbeviser, certifikater eller andre erhvervsuddannelsesbeviser, som udstedes i de enkelte medlemsstater til de former for erhvervsvirksomhed, der indgaar i de internationale transportrelationer.

4.2.3. For at sikre det grundlaeggende princip om fri bevaegelighed for personer, etableringsfrihed og fri udveksling af tjenesteydelser, som er knaesat i traktatens artikel 48, 52 og 59, maa spoergsmaalet om gensidig anerkendelse af en kommende licens tages op.

4.2.4. Vilkaarene for de forskellige jernbaneerhverv kan kun afgraenses og fastlaegges enten gennem et specifikt faellesskabsinstrument, der tager sigte paa harmonisering, eller i det foreslaaede direktiv.

4.2.5. Man kan ikke ved lov foreskrive det princip, at de eksisterende jernbaneforetagender skal sikre personalets uddannelse - navnlig ikke paa sikkerhedsomraadet - og dermed ogsaa forpligtes til at videregive sin knowhow til nytilkomne foretagender; hvis et saadant princip skulle gennemfoeres efter faelles overenskomst, skulle det bygge paa objektive, kommercielle kriterier.

4.3.

Artikel 9

Erstatningsansvarets omfang boer praeciseres.

Der skal fastsaettes en minimumsgraense for daekningen af de enkelte typer af uheld.

Der boer skabes sammenhaeng mellem denne artikel og bestemmelserne i artikel 7, idet der indfoeres et finansielt sikringsinstrument, som goer det muligt at forene begreber som finansiel kompetence og civilretligt ansvar.

4.4.

Artikel 12 og 13

I forbindelse med kravet om overholdelse af »national ret, der er forenelig med faellesskabsretten« skal det paapeges, at den foreliggende tekst kun kan daekke en del af de gaeldende forskrifter, der tager sigte paa at sikre transportvilkaarene (jf. bemaerkningerne under punkt 1).

II. KOMMISSIONENS FORSLAG TIL RAADETS DIREKTIV OM TILDELING AF JERNBANEINFRASTRUKTURKAPACITET OG OPKRAEVNING AF INFRASTRUKTURAFGIFTER

5. Saerlige bemaerkninger

5.1.

Artikel 2, litra a)

Samme bemaerkning som i punkt 4.1, idet der dog ogsaa skal indfoejes en henvisning til direktivet om udstedelse af licenser.

5.2.

Artikel 5

Analogt med den gaeldende praksis inden for civil luftfart boer der efter princippet om »haevdvundne rettigheder« indroemmes en fortrinsret til bestemte kanaler til de selskaber, der allerede udfoerer jernbaneydelser paa tidspunktet for direktivets ikrafttraeden.

5.3.

Artikel 6

I henhold til artikel 7 i direktiv 91/440 skal medlemsstaterne traeffe »de noedvendige foranstaltninger til at udvikle den nationale jernbaneinfrastruktur, idet de i givet fald tager hensyn til Faellesskabets samlede behov«. Spoergsmaalet om oekonomisk rentabilitet beroeres ikke.

Der skal i den sammenhaeng henvises til bemaerkningerne i punkt 3.8.3 om inddragelse af alle omkostninger, herunder de eksterne.

Hvis medlemsstaten paatager sig de samlede jernbaneinfrastrukturomkostninger, er det vanskeligt at forstaa artiklens indhold.

5.4.

Artikel 8

Der henvises til bemaerkningerne under punkt 3.8.

5.5.

Artikel 10

Stk. 2

Paa grundlag af hvilke kriterier fastlagt af hvilken instans kontrolleres det, om den fornoedne viden foreligger?

Stk. 3, 4, 5 og 6

De regelmaessige konferencer vedroerende internationale togkoereplaner for gods- og passagerbefordring har staaet deres proeve. Der har altid vaeret en fleksibilitet, som muliggjorde aendringer. Tildelingen af kanaler efter de foreslaaede bestemmelser synes mindre fleksibel.

Stk. 7 og 8

Retsgrundlaget for det sikkerhedscertifikat, der skal udstedes af den ansvarlige myndighed, vil ikke faa karakter af harmonisering, medmindre visse saerlige bestemmelser i aftalerne mellem nettene medtages i lovteksterne.

5.6.

Artikel 12

I modsaetning til de bestemmelser, der gaelder for andre transportformer, er der her ikke hjemlet mulighed for at indgive klager til EF-instanserne. I tilfaelde af stridigheder mellem flere parter og brugere af kanaler boer denne klagemulighed forefindes.

6. Konklusioner

6.1. De to foreliggende direktivforslag daekker anvendelsesomraadet for direktiv 91/440, som OESU har behandlet i sin udtalelse af 4. juli 1990 (ordfoerer: Haas). De forslag til omsaetning til national lovgivning, der for oejeblikket droeftes i de forskellige medlemsstater, viser, hvor vanskeligt det er at forstaa den grundlaeggende tekst. Hertil kommer saa yderligere vanskeligheder som foelge af de direktivforslag, der er forelagt til udtalelse paa nuvaerende tidspunkt. De foreslaaede direktivers anvendelse er i farezonen, fordi de ikke tager tilstraekkelig hensyn til de gaeldende forhold og de internationale organismer, der for oejeblikket er kompetente i spoergsmaalet om interoperabilitet.

Af hensyn til jernbanetransportens udvikling i al almindelighed og dermed miljoeets udvikling skal disse omsaetnings- og anvendelsesproblemer loeses paa forhaand.

6.2. Hvis man oensker at integrere jernbanerne i et konkurrencepraeget marked, maa man tage hoejde for denne transportforms saerlige karakteristika og anvende en intermodal approach, som tager hoejde for alle interne og eksterne omkostninger og fordele.

6.3. OESU plaederer for mere entydige kriterier og for tidsmaessigt lempeligere etaper, ligesom det maa kraeves, at visse tekstdele omarbejdes i lyset af bemaerkningerne i naervaerende udtalelse.

Bruxelles, den 14. september 1994.

Susanne TIEMANN

Formand for

Det OEkonomiske og Sociale Udvalg

() EFT nr. C 24 af 28. 1. 1994, s. 2.

() O.a.: Den danske version stemmer overens med direktiv 91/440/EOEF.

() EFT nr. C 338 af 21. 12. 1992.