Særberetning nr. 22/2000

om evaluering af den reviderede procedure for regnskabsafslutning, med Kommissionens svar

(artikel 248 EF, stk. 4, andet afsnit)

(2001/C 69/01)

INDHOLD

>TABELPOSITION>

LISTE OVER FORKORTELSER

AIMA Azienda di Stato per gli Interventi nel Mercato Agricolo

AMA Agrarmarkt Austria

Cnasea Centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles

DCCC Direzione Compartimentale delle Contabilitá Centralizzate

DDAF Direction départementale de l'agriculture et de la forêt

DMNR Department of Marine and Natural Resources

edb elektronisk databehandling

ENR Ente Nazionale Risi

EUGFL Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget

FEGA Fondo Español de Garantia Agraria

Firs Fonds d'intervention et de régularisation du marché du sucre

FLP den fælles landbrugspolitik

GD generaldirektorat

GEDIDAGEP Directorate General for the Administration of Purchases of Agricultural Produce

IAS International Audit Standards

IFAC International Federation of Accountants

IFADAP Instituto do Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas

IFKS det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem

INGA Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agricola

ISA International Standards on Auditing

LASER Dienst Landelijke Service Regelingen

MSF mest sandsynlige fejl

MUS Monetary Unit Sampling (pengeenhedsstikprøvekontrol)

Ofival Office national interprofessionnel des viandes, de l'élevage et de l'aviculture

OLAF Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig

RRV Riksrevisionsverket

SDE Services déconcentrés de l'état

ØFG øvre fejlgrænse

RESUMÉ

Baggrund

I 1996 blev ordningen for regnskabsafslutning revideret for at løse problemet med, at der går alt for lang tid, fra regnskaberne er afsluttet, til Kommissionen træffer sine beslutninger om regnskabsafslutning, og til budgetmyndigheden meddeler decharge. Formålet med denne beretning er at vurdere, hvordan den reviderede ordning fungerer. De vigtigste elementer i den reviderede ordning er, at betalingsorganerne skal godkendes af medlemsstaterne, og at deres regnskaber hvert år skal attesteres af et organ udpeget af medlemsstaterne, hvorefter beslutningen om regnskabsafslutning træffes i april det følgende år. Det skal fremgå af attesten, om det attesterende organ har opnået rimelig sikkerhed for, at betalingsorganets regnskaber er pålidelige, fuldstændige og nøjagtige. Det attesteres ikke, at betalingerne er i overensstemmelse med EF-reglerne, men kun, at betalingsorganernes administrative struktur giver tilstrækkelig sikkerhed for, at dette er blevet kontrolleret, før betalingerne gennemføres. Korrektioner baseret på Kommissionens egen undersøgelse af, om reglerne er overholdt, indgår i senere overensstemmelsesbeslutninger. Medlemsstaterne har mulighed for at forelægge Kommissionens forslag om korrektioner for forligsorganet og har, uanset om de gør det eller ej, også ret til at indbringe sagen for EF-Domstolen.

Godkendelse

Der er stadigvæk for mange betalingsorganer (91 i 1998 og 86 i september 2000), og antallet må forventes at stige, fordi Italien har til hensigt at oprette regionale betalingsorganer (jf. punkt 10). Nogle betalingsorganer er ikke uafhængige (jf. punkt 9), og alt for mange opfylder ikke samtlige godkendelseskriterier (jf. punkt 14-22). På trods heraf har medlemsstaterne ikke trukket godkendelsen af dem tilbage, og Kommissionen har måttet iværksætte sanktioner over for Portugal og Grækenland (jf. punkt 23).

De attesterende organer

Mindst fire attesterende organer havde ikke opfyldt kriteriet om uafhængighed (jf. punkt 29), men dette problem er senere blevet løst af Kommissionen. I mange tilfælde opfyldte de attesterende organers arbejdspapirer ikke internationalt anerkendte revisionsstandarder (jf. punkt 31-32). De attesterende organers oplysninger om stikprøvekontrol var specielt mangelfulde. Fejlene er ikke defineret og klassificeret på en ensartet måde, og de er enten ikke ekstrapoleret, eller i givet fald er beregningerne i mange tilfælde forkerte (jf. punkt 33-47). Endvidere er betalingsorganernes interne revisionsressourcer uhensigtsmæssigt blevet anvendt til attesteringsarbejde.

På trods af disse mangler er det som hovedregel lykkedes de attesterende organer at udarbejde rapporterne og attesterne inden for de fastsatte frister. Rapporternes kvalitet er blevet væsentligt bedre siden 1996, og i de tilfælde, hvor det har været nødvendigt, er der udstedt attester med forbehold. I periodens løb er antallet af attester med forbehold faldet, men i 1998 blev næsten en tredjedel af de samlede udgifter anmeldt af betalingsorganer, over for hvis regnskaber der var taget forbehold (jf. punkt 51).

Forligsproceduren

Forligsproceduren har givet medlemsstaterne mulighed for at anfægte de foreslåede korrektioner. Det har resulteret i et samlet fald i korrektionerne på ca. 275 millioner euro (jf. punkt 65). Alligevel er det kun i få tilfælde lykkedes at forlige Kommissionens og medlemsstaternes modstridende synspunkter (jf. punkt 65). Forligsorganet bør tage klar stilling i alle de sager, det får forelagt, og komme med konkrete forslag til, hvor stor en korrektion der skal foretages. Kommissionen bør acceptere disse forslag, medmindre den klart kan påvise, at forligsorganet har taget fejl. Det vil måske kunne resultere i flere endelige forlig, og i at færre sager indbringes for EF-Domstolen (jf. punkt 71).

Beslutninger om regnskabsafslutning

Det samlede beløb for korrektioner for et givet år er mindre under den reviderede ordning end under den gamle (jf. punkt 74). Det skyldes til dels, at dataene endnu ikke er komplette. Andre årsager er, at der nu foretages bedre kontrol, før betalingerne gennemføres (det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem, IFKS), at der gælder en 24-månedersregel, at fejl, som de attesterende organer finder, ikke anvendes som grundlag for korrektioner, hvis medlemsstaterne selv har truffet de fornødne forholdsregler, samt forligsorganets indsats.

Kommissionen har ikke kunnet afslutte alle betalingsorganernes regnskaber i april-beslutningen om regnskabsafslutning. Betydelige beløb har måttet udskilles i 1996 (jf. punkt 81). Der er nu gået mere end tre år siden det første år, den reviderede ordning blev anvendt (1996), og den endelige overensstemmelsesbeslutning er endnu ikke truffet.

Konklusion

Der er ikke noget, der tyder på, at den reviderede procedure, hvor det først skal afgøres, om regnskaberne er rigtige, og derefter om udgifterne er i overensstemmelse med EF-reglerne, generelt har gjort det hurtigere at få afsluttet regnskaberne over udgifterne for et givet EUGFL-regnskabsår. Reformen af proceduren for regnskabsafslutning har dog gjort medlemsstaterne mere ansvarlige og bør betragtes som en væsentlig forbedring (jf. punkt 90).

INDLEDNING

Formål

1. Formålet med denne beretning er at give en generel vurdering af, hvordan den reviderede ordning for regnskabsafslutning(1) fungerer, med særlig vægt på det arbejde, der udføres af de attesterende organer, og forligsproceduren. Retten har tidligere - i forbindelse med regnskabsafslutningen for 1996(2) - gennemgået forskellige aspekter ved ordningen, bl.a. godkendelsen af betalingsorganerne. Beretningen dækker EUGFL-regnskabsårene 1991 til 1998 begge inklusive, men analyserer ikke selve beslutningerne om regnskabsafslutning, eftersom Rettens konklusioner herom indgår i dens årsberetninger og andre publikationer (tabel 1).

Tabel 1

Beslutninger om afslutning af regnskaberne for EUGFL-regnskabsårene 1991-1998 og procedurens varighed

>TABELPOSITION>

Kort redegørelse for baggrunden for regnskabsafslutningsproceduren

2. Indtil 1996 var beslutningen om regnskabsafslutning primært baseret på revisioner foretaget af et særligt kontor i Kommissionens Generaldirektorat for Landbrug og omfattede navnlig gennemførelsen af foranstaltningerne i medlemsstaterne. Betalingsorganerne blev ikke revideret, og deres regnskaber blev ikke attesteret, men revisionerne kunne resultere i, at de udgifter, medlemsstaterne havde anmeldt til Kommissionen, blev korrigeret. Når alle korrektioner for et givet EUGFL-regnskabsår forelå, vedtog Kommissionen én samlet beslutning om regnskabsafslutning, som omfattede disse korrektioner. Disse procedurer medførte, at det tog meget lang tid, før beslutningerne om regnskabsafslutning blev truffet.

3. I april 1991 nedsatte Kommissionen en arbejdsgruppe, der skulle komme med forslag til, hvordan ordningen for regnskabsafslutning kunne ændres. Arbejdsgruppens rapport fra oktober 1992 ("Belle-rapporten" efter arbejdsgruppens formand) banede vejen for to grundlæggende ændringer: Der skal nu træffes to særskilte beslutninger, én om regnskabernes rigtighed og én om udgifternes overensstemmelse med EF-reglerne, og der blev indført en forligsprocedure. I rapporten anbefaledes det, at man skulle søge at forebygge problemerne frem for at idømme sanktioner, og at der burde satses på et tættere samarbejde og partnerskab mellem medlemsstaterne og Kommissionen. Det var hensigten, at den reviderede procedure skulle træde i kraft allerede for EUGFL-regnskabsåret 1992, men med undtagelse af forligsproceduren blev den udskudt til 1996.

4. Reformerne var indeholdt i et forslag til ændring af Rådets forordning (EØF) nr. 729/70(3) om finansiering af den fælles landbrugspolitik. I sin udtalelse fra december 1994 om de foreslåede ændringer(4) bekræftede Retten, at den går ind for princippet om én samlet årlig beslutning om afslutning af regnskaberne, men erkendte samtidig, at det eksisterende system gav anledning til problemer i form af store forsinkelser i regnskabsafslutningsproceduren og svagheder ved den interne kontrol. Retten fandt, at den nye ordning med to særskilte beslutninger var en kompromisløsning og ikke fuldstændig kunne afhjælpe de problemer, der var konstateret i forbindelse med regnskabsafslutningsproceduren. Den anbefalede, at Kommissionen holdt sig forsigtighedsprincippet for øje, og foreslog, at ordningen blev indført i en forsøgsperiode, og at Kommissionen foretog en komplet evaluering af den inden den 31. december 1998.

5. Forslaget blev udmøntet i Rådets forordning (EF) nr. 1287/95(5). Rettens forslag om en forsøgsperiode efterfulgt af en evaluering blev ikke fulgt. De vigtigste ændringer bestod i, at betalingsorganerne skulle godkendes af de kompetente myndigheder i medlemsstaterne, og at betalingsorganernes regnskaber, som er grundlaget for Kommissionens beslutning om regnskabsafslutning, skulle attesteres hvert år. Det skal fremgå af attesten, om det attesterende organ har opnået rimelig sikkerhed for, at betalingsorganets regnskaber er pålidelige, fuldstændige og nøjagtige. Det skal ikke attesteres, at betalingerne er i overensstemmelse med EF-reglerne, men kun, at betalingsorganernes administrative struktur er egnet til at sikre, at dette kontrolleres, inden betalingen effektueres.

6. I Belle-rapporten anbefaledes det, at Kommissionen skulle have ansvaret for at godkende betalingsorganerne, og at den også skulle godkende de attesterende organer, men Rådet accepterede ikke Kommissionens forslag.

7. Kommissionens forordning (EF) nr. 1663/95(6) indeholder detaljerede bestemmelser om anvendelsen af de reviderede procedurer for regnskabsafslutning samt retningslinjer (i form af et bilag) for, hvilke kriterier medlemsstaterne skal lægge til grund, når de godkender et betalingsorgan, og hvilken karakter og opgaver det attesterende organ skal have. Det attesterende organ skal udarbejde en rapport og en attest for hvert betalingsorgan inden den 31. januar det år, der følger efter det regnskabsår, regnskaberne vedrører. Attesten, rapporten og regnskaberne skal sendes til Kommissionen inden den 10. februar. Kommissionen har frist til den 31. marts til at kontrollere disse oplysninger og informere medlemsstaterne om resultaterne af sin undersøgelse.

8. På grundlag af disse oplysninger skal Kommissionen træffe en beslutning om regnskabsafslutning senest den 30. april. I henhold til artikel 5, stk. 2, litra b), i forordning (EØF) nr. 729/70(7) er denne beslutning "betinget af, at de indsendte regnskaber er fuldstændige, nøjagtige og pålidelige". Artikel 5, stk. 2, litra c), giver Kommissionen beføjelse til at beslutte, hvilke udgifter der skal udelukkes fra EF-finansiering, fordi de ikke er afholdt i overensstemmelse med EF-reglerne. Der er ikke fastsat tidsfrister for sådanne overensstemmelsesbeslutninger, men korrektioner kan kun foretages med tilbagevirkende kraft i højst to år(8), og den pågældende medlemsstat skal på forhånd underrettes skriftligt.

GODKENDELSE

Betalingsorganer

9. Artikel 4 i forordning (EØF) nr. 729/70 indeholder generelle bestemmelser om, hvad der kræves, for at et udbetalende organ kan godkendes, men der står intet nærmere om, hvilken form betalingsorganerne skal have, blot at de skal være "kontorer og organer i medlemsstaterne" (artikel 4, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 729/70). Det er kun medlemsstaterne, der kan godkende betalingsorganerne. Hovedparten af betalingsorganerne er opbygget som uafhængige organer, organiseret efter markedsordninger (Frankrig, Nederlandene) eller geografisk (Tyskland, Spanien, Østrig). I nogle medlemsstater er der kun ét betalingsorgan (Danmark, Grækenland, Sverige) eller et generelt organ med nogle få langt mindre, specialiserede kontorer (Belgien, Italien, Portugal). I visse tilfælde har betalingsorganet ingen særskilt struktur, idet det består af et helt ministerium (Irland, Luxembourg, Finland, Det Forenede Kongerige). Det kan gøre det vanskeligt at vurdere, om de lokale kontorer skal behandles som delegerede organer. I Tyskland (Bayern og Baden-Württemberg) er betalingsorganet en særlig enhed eller en række særlige enheder (Bayern), men godkendelsen vedrører ministerierne som helhed, og det har betydning for det attesterende organs uafhængighed.

10. I samme artikel står der desuden, at medlemsstaterne skal begrænse antallet af betalingsorganer mest muligt. Retten har tidligere givet udtryk for bekymring over det stigende antal betalingsorganer og peget på mulighederne for rationalisering (særberetning nr. 21/98(9) og senere også årsberetningen for 1998(10). Østrig har nedlagt tre mindre betalingsorganer, men i andre medlemsstater anmeldte 16 betalingsorganer tilsammen under 10 millioner euro i 1998. I 1998 var der i alt 91 betalingsorganer (tabel 2). Antallet af sådanne organer er faldet til 86 i 2000, men Italien har meddelt, at man vil oprette (op til 20) regionale betalingsorganer. Kontoret for regnskabsafslutning, som skal gennemgå og bedømme 90 rapporter i løbet af seks uger (fra midten af februar til slutningen af marts), har i forvejen en stor arbejdsbyrde, og hvis der oprettes flere betalingsorganer, må Kommissionen enten afsætte flere ressourcer til opgaven eller risikere, at kontrollen bliver mindre dækkende, og/eller at beslutningen om regnskabsafslutning må udskydes til efter den frist, der er fastsat i forordningen.

11. Selv om det ikke fremgår udtrykkeligt af forordningerne, kan en godkendelse per definition ikke overføres. Kommissionen bør derfor insistere på, at alle de nye betalingsorganer, der træder i stedet for AIMA i Italien og GEDIDAGEP i Grækenland(11), skal godkendes.

12. I Irland effektuerede et nyt betalingsorgan (DMNR) betalinger for 33 millioner euro i 1998, men blev først godkendt i december samme år.

Tabel 2

Udbetalende organer og de tilsvarende attesterende organer

>TABELPOSITION>

Manglende opfyldelse af godkendelseskriterierne

Kriterierne

13. Bilaget til forordning (EF) nr. 1663/95 indeholder retningslinjer for godkendelseskriterierne. I forbindelse med regnskaberne for 1996(12) bemærkede Retten en række svagheder ved godkendelsessystemet: Den interne kontrol var svag, der var ingen edb-sikkerhed, der blev ikke ført tilstrækkeligt tilsyn med de tjenester, der havde fået delegeret funktioner, og der var problemer med regnskabsføringen. Retten fremhævede i sin årsberetning for 1998 i særlig grad, at der fortsat var problemer vedrørende delegeringen af funktioner og beskyttelsen af EF's finansielle interesser. Der er siden gennemført visse forbedringer, men der blev fortsat konstateret væsentlige svagheder, som er nærmere beskrevet i det følgende.

Debitorer

14. I punkt 2 i bilaget til forordning (EF) nr. 1633/95 anføres det også, at debitorer skal registreres korrekt i regnskaberne. Situationen med hensyn til debitorer var også utilfredsstillende i hele 1998, hvor de samlede udestående fordringer, som betalingsorganerne havde indberettet, udgjorde ca. 1000 millioner euro (Rettens årsberetning for 1998, punkt 2.94). Kommissionen udsendte derfor i juli 1998 en ny udgave af sin vejledning (nr. 5), og kontoret for regnskabsafslutning har aflagt besøg hos de ni betalingsorganer, som har registreret de største beløb i udestående fordringer. Kommissionen konkluderede, at forvaltningen af udestående fordringer er blevet bedre siden reformen af regnskabsafslutningsproceduren, men at debitorregnskaberne stadig ikke er fuldstændige, at en stor del af de udestående fordringer aldrig vil blive inddrevet, og at hovedparten af de fordringer, der omfatter de største beløb, vedrører sager, der er indberettet til Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) i henhold til artikel 3 i Rådets forordning (EØF) nr. 595/91(13).

15. OLAF er ansvarligt for at følge inddrivelsen af de fordringer, medlemsstaterne har anmeldt til Kommissionen. Hvis fordringerne må anses for at være uinddrivelige, foreslår OLAF på grundlag af oplysningerne fra medlemsstaterne, at Kommissionen lader EU-budgettet eller den pågældende medlemsstat dække beløbet. Medlemsstaterne skal kun betale, hvis de skønnes at have udvist forsømmelighed i forbindelse med inddrivelsen af de pågældende fordringer. De underrettes om korrektionen, som derefter følger de normale procedurer for regnskabsafslutning (forlig og formel beslutning mv.).

16. De seneste korrektioner baseret på indberetninger fra OLAF vedrører 1994 (beslutning truffet i maj 1998) og 1995 (beslutninger truffet i februar og juli 1999 og marts 2000). Disse korrektioner drejer sig kun om 1 million euro, hvorimod der ifølge OLAF stadig er udestående fordringer for 1700 millioner euro. I 1999 foretog OLAF en gennemgang af alle de sager, der var indberettet før 1995 og endnu ikke afsluttet (svarende til 1000 millioner euro), for at lade enten EU eller medlemsstaterne dække de pågældende beløb. Der er fremsendt lister over udestående fordringer til seks medlemsstater(14) med forslag til, hvem der skal betale hvad (EU 2,6 millioner euro, medlemsstaterne 57,2 millioner euro (hvoraf 90 % vedrører Spanien) og 2,6 millioner euro bør undersøges nærmere). Der er endnu ikke fremsendt lister vedrørende andre medlemsstater, heriblandt de to største debitorer (Italien og Tyskland, som tegner sig for henholdsvis 75 og 6 % af alle udestående fordringer før 1995). Der vil tidligst i 2001 blive truffet beslutninger om, hvilke korrektioner der skal foretages i sidste ende.

Intern kontrol

17. Ifølge punkt 3 i bilaget til forordning (EF) nr. 1663/95 skal det udbetalende organ have en intern revisionstjeneste, der kan sikre, at det interne kontrolsystem fungerer effektivt, og en teknisk tjeneste, der skal kontrollere de oplysninger, betalingerne til ansøgerne er baseret på.

18. Flere af de franske betalingsorganer (Ofival, Firs, Cnasea) har ikke tilstrækkelige interne revisionsressourcer til at opfylde godkendelseskriterierne. SDE er en sammenblanding af de 93 DDAF'er (som hører under landbrugsministeriet) og Trésor public (som er en del af finansministeriet), og den interne revision og eksterne kontrol er her utilstrækkelig. Problemet forværres yderligere af, at DDAF på vegne af andre betalingsorganer også er ansvarlig for forvaltning og stedlig kontrol af en lang række EUGFL-ordninger (primært IFKS-kontrol, 72 % af de udgifter, der blev anmeldt i 1998).

Delegering af funktioner

19. I henhold til punkt 2 i bilaget skal betalingsorganet gennemføre betalinger og aflægge regnskab for disse. I Danmark havde betalingsorganet imidlertid for ledsageforanstaltningernes vedkommende delegeret disse funktioner til Strukturdirektoratet og for skovbrugsforanstaltningernes vedkommende til Skov- og Naturstyrelsen. I Grækenland har betalingsorganet delegeret betalingsfunktionen til kooperativerne, og beløbene udbetales ofte kontant til de endelige modtagere. Det er indlysende, at en sådan delegering er i strid med reglerne i bilaget til forordningen.

20. I punkt 4 i bilaget står der, at godkendelsesfunktionen og/eller den tekniske tjeneste kan uddelegeres under forudsætning af, at ansvar og forpligtelser er klart defineret, og at de pågældende organer har effektive systemer der sikrer, at de varetager deres opgaver tilfredsstillende. Resultaterne af den tekniske kontrol forud for betalingerne skal regelmæssigt meddeles betalingsorganet. Hovedparten af denne kontrol indgår i IFKS-kontrollen eller vedrører eksportrestitutioner.

21. I Frankrig bør betalingsorganerne have bedre adgang til DDAF, så det attesterende organ kan sikre sig, at betalingsorganernes procedurer "giver rimelig sikkerhed for, at de udgifter, der konteres Fonden (EUGFL), er i overensstemmelse med EF-reglerne". Det Forenede Kongerige betragter betalingsorganernes regionalkontorer som en integreret del af betalingsorganet og ikke som organer, hvortil de pågældende funktioner er delegeret, og det har Kommissionen accepteret med den begrundelse, at det attesterende organ har fuld adgang til dem.

22. Den fysiske kontrol af varer, der eksporteres med restitutioner, varetages af de nationale toldmyndigheder. Disse myndigheder er uafhængige organisationer, der er ansvarlige for en lang række former for kontrol af eksportvarer, herunder også de produkter, der hører under den fælles landbrugspolitik. I denne egenskab optræder de ikke som organer, hvortil der er delegeret bestemte funktioner, og er ikke formelt forpligtet til at give betalingsorganerne nærmere oplysninger om den kontrol, de har udført. Det er dog klart, at betalingsorganerne har brug for disse oplysninger for at kunne sikre sig, at der er udført kontrol, før der udbetales eksportrestitutioner(15). Informationsudvekslingen mellem toldmyndighederne og betalingsorganerne har generelt ikke været god nok til dette formål, og Kommissionen har insisteret på, at problemet løses i form af en protokol mellem de to parter. Der er nu undertegnet sådanne protokoller, men kvaliteten og/eller antallet af toldvæsenets fysiske kontroller i visse medlemsstater (Tyskland, Italien, Sverige) giver fortsat anledning til bekymring, og de indsendte data er endnu ikke så komplette (Grækenland og Frankrig), at betalingsorganerne har sikkerhed for, at eksportrestitutionerne er udbetalt i overensstemmelse med EF-reglerne.

Sanktioner

23. Det er medlemsstaterne og ikke Kommissionen, der i henhold til artikel 4 i forordning (EØF) nr. 729/70 har beføjelse til at trække en godkendelse tilbage. Som det fremgår af tabel 3, er der i mere end et år taget forbehold over for regnskaberne fra en række betalingsorganer. Medlemsstaterne har været tilbøjelige til at forsøge at løse de specifikke problemer frem for at trække en godkendelse tilbage, hvilket kunne få særdeles alvorlige konsekvenser i de tilfælde, hvor det drejer sig om et meget stort eller måske det eneste betalingsorgan. Hvis Kommissionen finder, at en medlemsstat ikke gør nok for at forbedre situationen, kan den i henhold til artikel 13 i Rådets beslutning 94/729/EF(16) nedsætte de månedlige forskud. Denne sanktion er kun blevet anvendt over for Portugal, 5,3 millioner euro (svagheder i IFKS-kontrollen - 1999), og over for Grækenland, 105,7 millioner euro (svagheder i IFKS-kontrollen og manglende opfyldelse af andre godkendelseskriterier - 1999).

Tabel 3

De attesterende organers forbehold over for betalingsorganernes regnskaber siden 1996

>TABELPOSITION>

ATTESTERENDE ORGANER

Krav

24. I henhold til artikel 3 i forordning (EF) nr. 1663/95 skal det attesterende organ fungere uafhængigt af betalingsorganet. Det skal basere sin attest på en undersøgelse af procedurerne og en undersøgelse af en stikprøve af transaktionerne. Det skal anføres i attesten, om regnskaberne er pålidelige, fuldstændige og nøjagtige, og om procedurerne for intern kontrol har fungeret tilfredsstillende. Attesten skal underbygges af en rapport om de resultater, det attesterende organ er nået frem til. Det kontrolleres ikke, om betalingerne er i overensstemmelse med EF-reglerne, det attesterende organ skal blot sikre sig, at betalingsorganet selv kan bevise, at det har de nødvendige administrative strukturer til at sikre, at det kontrolleres, om ansøgningerne er i overensstemmelse med EF-reglerne, før betalingen gennemføres. Det attesterende organ skal udføre sin undersøgelse efter internationalt anerkendte revisionsstandarder.

25. Kommissionens kontor for regnskabsafslutning har gennemgået de attesterende organers arbejde og læst og analyseret deres rapporter og aflagt besøg hos en række betalingsorganer og attesterende organer og drøftet eventuelle afgørende resultater og/eller åbenbare mangler i rapporterne. Kontoret har gennemgået de metoder, de attesterende organer anvender til stikprøvekontrol og fejlvurdering, og undersøgt, om de overholder internationale revisionsstandarder, men dette var ikke et systematisk led i kontorets arbejde.

26. Tidligere ledsagede GD for Finanskontrol de grupper, der stod for regnskabsafslutningen, på flere af deres besøg hos de attesterende organer/betalingsorganer. I nogle tilfælde delte GD for Landbrug og GD for Finanskontrol arbejdet med godkendelse og attestering mellem sig. Efter Rettens opfattelse bør GD for Finanskontrol ikke udføre arbejde, der mere hensigtsmæssigt kan udføres af GD for Landbrug, men bør i stedet evaluere det.

27. I 1999 besøgte Retten 18 attesterende organer (se tabel 2) og foretog en detaljeret gennemgang af deres arbejde i relation til 1998-regnskaberne og undersøgte, om det var udført i overensstemmelse med internationalt anerkendte revisionsstandarder. Disse attesterende organer var tilsammen ansvarlige for at attestere regnskaberne for 48 betalingsorganer, der tegnede sig for ca. 70 % af de samlede udgifter anmeldt i 1998. Det fremgår af Rettens undersøgelse, at 11 af de attesterende organers arbejde var af en sådan kvalitet, at det opfylder Kommissionens krav, og at Retten kan anvende det til sin revision (tabel 4). Det skal bemærkes, at kvaliteten af de rapporter, de attesterende organer har udarbejdet for perioden fra 1996 til 1998, generelt er blevet bedre.

Tabel 4

Resultatet af Rettens bedømmelse af de attesterende organer

>TABELPOSITION>

Uafhængighed

28. 60 attesterende organer var ansvarlige for at attestere de 91 betalingsorganers regnskaber for 1998; Tyskland og Spanien har tilsammen 41 attesterende organer, hvilket skyldes, at de er forbundsstater. Generelt er de attesterende organer enten private firmaer eller offentlige organer (se tabel 2). Private firmaer var ansvarlige for direkte at attestere 9610 millioner euro (25 % af de samlede anmeldte udgifter). Medlemsstaterne er ansvarlige for at udpege og eventuelt betale vederlag til de attesterende organer. De private firmaer var udvalgt enten efter et offentligt udbud eller på grundlag af en underhåndsaftale.

29. I Danmark blev den interne revisionsafdeling i betalingsorganet indtil 1998 anvendt som attesterende organ og var således ikke uafhængigt. I Tyskland (Bayern, Baden-Württemberg) er den interne revision og det attesterende organ en "kombineret" enhed under landbrugsministeriet(17). I Østrig (Zollamt Salzburg) var det usikkert, om det attesterende organ kunne betragtes som uafhængigt, der var nemlig en interessekonflikt, fordi den ene af de to revisorer også arbejdede for Finanzlandesamt Salzburg, som har ansvaret for betalingsorganet. Efter revisionen har Kommissionen løst disse problemer.

30. Nogle attesterende organer har brugt betalingsorganernes interne revisionstjeneste til at foretage substanstest af en stikprøve af betalingerne. Fra 10 % af revisionsarbejdet (Sverige) til over 50 % (Italien (ENR), Nederlandene (LASER), Portugal (INGA, IFADAP)) er foretaget af sådanne enheder. Det kan være hensigtsmæssigt, at de attesterende organer forlader sig på sådanne enheders arbejde, når de skal vurdere den interne kontrol, men interne revisionsressourcer bør ikke anvendes til at udføre attesteringsarbejde i et omfang, så de pågældende enheder ikke længere kan varetage deres øvrige opgaver, og således gør det svært for betalingsorganerne at opfylde godkendelseskriterierne.

Revisionsstandarder

31. I Kommissionens vejledning "Principper for attestering af et udbetalende organs regnskaber" (juli 1997) påpeges det, at attesteringen almindeligvis skal udføres i overensstemmelse med de internationale revisionsstandarder (International Audit Standards (IAS), nu kaldet International Standards on Auditing (ISA)), der er udarbejdet af International Federation of Accountants (IFAC).

32. Der står i IFAC's håndbog, at arbejdspapirerne skal kunne give en udenforstående revisor, som ikke har noget forhåndskendskab til revisionen, en forståelse af det udførte arbejde og af grundlaget for de vigtigste beslutninger, der er truffet. Det fremgår af Rettens undersøgelse af de arbejdspapirer, de attesterende organer har vedlagt deres rapporter, at dette materiales omfang og kvalitet varierer fra utilfredsstillende (Irland) til fyldestgørende (Grækenland, Spanien, Nederlandene, Portugal). I mange tilfælde har det attesterende organ ikke arkiveret dokumentationen korrekt, ikke angivet på arbejdspapirerne, hvem der har udarbejdet dem og hvornår, og disse er heller ikke underskrevet af ledelsen (Frankrig, Østrig, Sverige, Det Forenede Kongerige). Dokumentationen vedrørende stikprøvekontrol er særlig mangelfuld.

Stikprøvekontrol

Metode

33. Det anføres i Kommissionens vejledning nr. 3, "Principper for attestering af et udbetalende organs regnskaber" (juli 1997), at det attesterende organ bør skaffe sig 95 % sikkerhed for, at regnskaberne er korrekte. Dette sikkerhedsniveau kan opnås ved at undersøge det interne kontrolsystem og ved at kontrollere en stikprøve af transaktionerne. Til stikprøvekontrollen anbefales det at anvende pengeenhedsstikprøvemetoden (MUS).

34. De fleste attesterende organer anvendte MUS (tabel 5). Nogle af de attesterende organer, der ikke anvendte MUS i 1998, anførte, at de ville gøre det i 1999 (Italien (AIMA, Østrig (AMA)). Selv om MUS blev anvendt til at beregne stikprøvens størrelse, blev metoden ikke i alle tilfælde anvendt til at udvælge transaktionerne (Grækenland, Italien (DCCC)).

35. Nogle attesterende organer har ladet det koordinerende organ/betalingsorganerne foretage stikprøvekontrollen på deres vegne (Frankrig, Østrig (AMA)), men har efterfølgende selv overtaget denne opgave. I Spanien udliciterede det attesterende organ for fire selvstyrende regioner stikprøvekontrollen til et universitet og kunne ikke fremlægge den fornødne dokumentation for stikprøvekontrollen.

Tabel 5

Kriterier for stikprøvekontrol 1998

>TABELPOSITION>

Populationer

36. Det er helt afgørende at få fastslået, at den population, stikprøven skal tages fra, er komplet. Det betyder, at det attesterende organ skal afstemme dataene i populationen med regnskaberne. De attesterende organer for nogle af betalingsorganerne har ikke dokumenteret, at de har gjort det (Irland, Italien, Det Forenede Kongerige), og andre har ikke været i stand til at afstemme dataene (SDE (Frankrig)). I nogle tilfælde omfattede populationen fejlagtigt betalinger, der ikke vedrørte EUGFL, og/eller det nationale element af medfinansierede foranstaltninger (Irland, Det Forenede Kongerige), og det kan få indvirkning på de konklusioner, der drages af revisionsresultaterne.

Parametre

37. Stikprøvekontrol anvendes til at afgøre, om fejl i regnskaberne som helhed er væsentlige (dvs. uacceptabelt store). Det gøres ved at ekstrapolere de fejl, der findes i stikprøverne, og sammenholde den mest sandsynlige fejlværdi og den øvre fejlgrænse(18) med en på forhånd fastsat væsentlighedstærskel. Hvis den øvre fejlgrænse er lavere end væsentlighedstærsklen, kan regnskaberne godkendes. Alle de besøgte attesterende organer har anvendt en væsentlighedstærskel på 1 %.

38. Det er et krav, at sikkerhedsniveauet for de revisioner, de attesterende organer foretager, som helhed skal være 95 %, men det skal ikke nødvendigvis udelukkende være baseret på substanstest af stikprøver. Ifølge revisionsstandarderne kan en del af sikkerheden opnås ved at vurdere de iboende risici og kontrolrisiciene, hvorved kravet til sikkerhed opnået ved substanstest og dermed stikprøvernes størrelse kan reduceres. Hvis sikkerheden baseres på en vurdering af kontrolrisiciene, skal revisor imidlertid evaluere det interne kontrolsystem og kontrollere, hvordan det virker, og konkludere, at det fungerer effektivt.

39. To tredjedele af de attesterende organer søgte at nå det fastsatte sikkerhedsniveau (95 % som anbefalet af Kommissionen) udelukkende på grundlag af substanstest af udvalgte transaktioner i stikprøven (se tabel 5). Nogle attesterende organer baserede sig på tidligere erfaringer og en effektiv intern kontrol for at reducere den sikkerhed, der skulle opnås ved stikprøvekontrol, og reducerede på den baggrund stikprøvens størrelse. Danmark vurderede risikoen for hver enkelt population, og stikprøvens størrelse blev beregnet, så man i forbindelse med markafgrøder opnåede 80 % sikkerhed ved stikprøvekontrol og i forbindelse med eksportrestitutioner 90 %. Det attesterende organ for ENR (Italien) søgte at opnå 80 % sikkerhed ved stikprøvekontrol og baserede resten på en evaluering af de interne kontrolprocedurer og især den interne revisionsafdelings arbejde. Arealstøtten blev imidlertid først indført i 1998, og hverken det attesterende organ eller den interne revision havde nogen erfaring med at revidere en sådan ordning. I Irland søgte det attesterende organ at opnå 75 % sikkerhed ved stikprøvekontrol i forbindelse med de fleste af de reviderede ordninger. Det Forenede Kongerige skaffede sig mellem 63 og 74 % sikkerhed ved substanstest og resten ved en evaluering af iboende risici og kontrolrisici. En sådan fremgangsmåde er acceptabel, hvis det attesterende organ kan dokumentere, at det kan få resten af den sikkerhed, der kræves, fra andre kilder.

Stikprøvens størrelse

40. I den vejledning om stikprøvekontrol og fejlvurdering, Kommissionen udsendte i juli 1998, anbefales det, at mindst 85 % sikkerhed opnås ved substanstest. Det forudsætter en stikprøve på mindst 223 transaktioner og helt op til 406, hvis det fastsatte niveau skal nås alene ved substansrevision. Selv om denne vejledning blev udsendt for sent til at få indvirkning på den stikprøvekontrol, de attesterende organer udførte i forbindelse med attesteringen af 1998-regnskaberne, udtog de fleste attesterende organer rent faktisk stikprøver af denne størrelsesorden. Nogle kontrollerede langt flere transaktioner, end anvendelsen af MUS strengt taget kræver. F.eks. kontrollerede RRV (Sverige) dobbelt så mange.

41. I 1998 kontrollerede de attesterende organer ca. 32000 betalinger. Der er væsentlig forskel på, hvor mange transaktioner der blev revideret i de forskellige lande: fra 131 i Grækenland til over 11000 i Spanien. For en stor dels vedkommende kan dette forklares med antallet af betalingsorganer i de enkelte lande og deres art, men det skyldes også, at de attesterende organer selv kan afgøre, hvor mange populationer der skal indgå i revisionen.

Fejlvurdering

42. I Kommissionens vejledning henvises der til IAS nr. 19 (afløst af ISA nr. 530). I henhold hertil skal revisor analysere alle de fejl, der afdækkes i stikprøven, og projicere de fundne fejl i stikprøven over på populationen. Revisor skal sammenholde den projicerede fejlværdi i populationen med den acceptable fejlværdi. Til dette formål skal det attesterende organ beregne den mest sandsynlige fejlværdi (MSF) og den øvre fejlgrænse (ØFG)(19). Det vil rent faktisk sige, at kun hvis den øvre fejlgrænse er lavere end den på forhånd fastsatte væsentlighedstærskel, kan revisor være 95 % sikker på, at der ikke er tale om en væsentlig forekomst af fejl.

43. Fejl kan opdeles i to typer, substansfejl og formelle fejl. Substansfejl er fejl, der har en finansiel effekt, idet de betyder, at der er udbetalt et forkert beløb til modtageren, og at Kommissionen efterfølgende fejlagtigt har godtgjort denne betaling. Formelle fejl er fejl i forbindelse med håndteringen af en bestemt transaktion, men det beløb, der er udbetalt til modtageren og anmeldt til Kommissionen, er korrekt. I forbindelse med attestering af regnskaber interesserer Kommissionen sig kun for substansfejl. Inden for denne kategori sondrer den mellem systematiske fejl og tilfældige (enkeltstående) fejl. Systematiske fejl skal undersøges nærmere for at afgøre fejlens faktiske omfang i populationen og skal ikke ekstrapoleres. Tilfældige fejl, der findes i stikprøven, skal ekstrapoleres.

44. Det er Rettens opfattelse, at de fejlvurderinger, som forekommer i de attesterende organers rapporter, i nogle tilfælde er ufuldstændige eller usammenhængende. Mere præcist er der tale om følgende:

a) Nogle medlemsstater har medtaget alle fundne fejl, uanset deres værdi (Tyskland), hvorimod andre har en indbygget tolerance, som betyder, at mindre fejl ikke medtages i ekstrapolationen (Italien).

b) Det attesterende organ har ikke behandlet nationale fradrag i betalingerne til støttemodtagerne som fejl (Grækenland).

c) Systematiske fejl var anført i rapporten fra det attesterende organ, men var ikke kvantificeret og ikke medtaget i resuméet af fejlvurderingen, men var blevet konteret det nationale budget (Det Forenede Kongerige).

d) Fejl er blevet omklassificeret fra tilfældige fejl til systematiske fejl og er dermed ikke blevet ekstrapoleret (Tyskland, Sverige), og i Italien var en uregelmæssig betaling, der var blevet fundet i den stikprøve, det attesterende organ undersøgte, ikke blevet behandlet som en fejl, fordi der var taget skridt til at inddrive fordringen, men det skete først efter, at regnskaberne var afsluttet.

45. De attesterende organer beregnede MSF for 37 betalingsorganer (der tegnede sig for 36 % af udgifterne). For disse organer udgør den samlede værdi af fejlene 43,4 millioner euro, svarende til en fejlfrekvens på 0,2 %. Af de attesterende organers rapporter om 17 andre betalingsorganer (som tegnede sig for 33 % af udgifterne) fremgår det udtrykkeligt, at der ikke var fundet fejl. For de resterende 37 betalingsorganers vedkommende (31 % af udgifterne) fremgår det enten ikke klart, hvorvidt der var fundet fejl, eller fejlene var ikke blevet ekstrapoleret.

46. Kommissionen foretog en ny fejlvurdering for Tyskland og konstaterede da, at tre attesterende organer (Bayern, Baden-Württemberg og Niedersachsen) fejlagtigt havde godkendt betalingsorganernes regnskaber. To af de attesterende organer (Bayern og Baden-Württemberg) omklassificerede senere nogle tilfældige fejl til systematiske fejl og overbeviste derved Kommissionen om, at regnskaberne var korrekte. Tilsvarende fandt det attesterende organ i Sverige to fejl, som burde have fået det til at udstede en attest med forbehold, men det besluttede at klassificere den største som en systematisk fejl og foretage yderligere revision. Dette er i overensstemmelse med den nye vejledning, der blev udsendt i juli 1998, og som giver medlemsstaterne mulighed for at undgå at udstede attester med forbehold, hvis de foretager yderligere revision. Det er efter Rettens opfattelse kun acceptabelt, hvis revisionen foretages, før attesten udstedes.

47. De attesterende organer har ikke fulgt op på de fejl, de havde afsløret i forbindelse med attesteringen af regnskaberne for de foregående år. Desuden fører Kommissionen ikke tilsyn med, hvordan fejlfrekvenserne udvikler sig. Kommissionen bør begynde at opbygge en database for at kunne afgøre, hvorvidt situationen i et givet betalingsorgan bliver bedre eller værre, og for at kunne afdække alle tilsyneladende usædvanlige forhold vedrørende de fejlfrekvenser, de attesterende organer har indberettet for forskellige betalingsorganer inden for samme medlemsstat.

Lokalkontorer og kontrol på stedet

48. Nogle attesterende organer har ikke dækket lokalkontorer i fornødent omfang. I de selvstyrende regioner i Spanien er et antal regionale kontorer og et langt større antal lokalkontorer f.eks. involveret i behandlingen af ansøgninger, men kun få har haft besøg af det attesterende organ(20).

49. Forordning (EF) nr. 1663/95 indeholder ingen bestemmelser om, at de attesterende organer ikke må udføre kontrol på stedet hos de endelige støttemodtagere. De skal attestere, at betalingsorganet er i stand til at sikre, at ansøgningerne er i overensstemmelse med EF-reglerne, før betalingerne gennemføres (jf. punkt 5). I praksis vil det for de fleste ordningers vedkommende være ensbetydende med kontrol af, at det integrerede system er iværksat korrekt, og at der er foretaget de fornødne inspektioner på de enkelte brug. De fleste attesterende organer har kun bekræftet, at det krævede antal inspektioner er foretaget, og har ikke foretaget fornyet inspektion eller deltaget i IFKS-inspektioner. De attesterende organer har normalt ikke oplysninger om fejlfrekvenser og sanktioner i forbindelse med det integrerede system, eller de gør ikke brug af dem, når de skal attestere, at EF-reglerne er overholdt. Kommissionen forlanger hverken, at betalingsorganerne skal fremlægge klare resultater opnået på grundlag af kontrol af tilfældigt udvalgte stikprøver og risikobaserede stikprøver, eller at de skal kvantificere de anvendte sanktioner. Det betyder, at en grundlæggende angivelse af den faktiske fejlværdi i den population, der er omfattet af det integrerede system, ikke bliver beregnet. Kommissionen bør insistere på, at disse data forelægges og kontrolleres af det attesterende organ.

50. I Sverige har det attesterende organ ifølge loven ikke ret til at aflægge besøg på stedet hos den endelige støttemodtager. Reglerne i de øvrige medlemsstater er mere fleksible. F.eks. har det attesterende organ i Østrig ledsaget inspektørerne på 29 IFKS-inspektioner. I Spanien deltog det attesterende organ i én af de tre selvstyrende regioner, Retten besøgte, i tre af de ti nye inspektioner, der blev udført af betalingsorganets tekniske tjenester. I Nederlandene deltog det attesterende organ ikke i nogen inspektioner. Efter Rettens opfattelse bør de attesterende organer lægge større vægt på at vurdere, hvor effektivt IFKS-kontrollen fungerer, og skaffe sig førstehåndskendskab til forholdene ved at ledsage inspektørerne både på de normale inspektioner og på fornyede inspektioner. Det samme gælder toldkontrollen.

Forbehold

51. Det fremgår af tabel 3, at antallet af regnskaber, over for hvilke de attesterende organer har taget forbehold, er faldet med 40 % (fra 21 til 13) i perioden fra 1996 til 1998. Udgifterne i de regnskaber, over for hvilke der blev taget forbehold i 1998, andrager dog fortsat et uacceptabelt højt beløb, nemlig 11700 millioner euro (30 %). Der blev taget forbehold over for syv betalingsorganers regnskaber både i 1996 og 1997, men de har senere fået blanke attester. Tre betalingsorganer giver fortsat anledning til bekymring, fordi der blev taget forbehold over for deres regnskaber både i 1997 og 1998, og blandt disse er det græske, som er det tredjestørste udbetalende organ. FEGA (Spanien) er det eneste betalingsorgan, over for hvis regnskaber der blev taget forbehold i tre på hinanden følgende år. De mest almindelige årsager til, at der udstedes en attest med forbehold, er begrænsninger i det attesterende organs arbejde (det kunne ikke få alle de oplysninger, det forlangte) og manglende opfyldelse af godkendelseskriterierne - bogføring af lagre og debitorer, kontrol med organer, hvortil der er delegeret bestemte funktioner, de tekniske tjenesters indsats (IFKS) og regnskabs- og interne kontrolsystemer.

52. Når der udstedes en attest med forbehold, kan det medføre, at de udgifter, der er anmeldt af betalingsorganet, udskilles fra den beslutning om regnskabsafslutning, der træffes i april, indtil der foreligger yderligere oplysninger, eller der er foretaget yderligere undersøgelser. Kommissionen træffer efterfølgende en ny beslutning, hvorved regnskabet afsluttes med eller uden korrektioner. Nogle af de regnskaber, over for hvilke der er taget forbehold, accepteres af Kommissionen, fordi forbeholdet ikke har finansiel indvirkning på det pågældende regnskabsår.

OVERENSSTEMMELSESBESLUTNINGER

53. Den beslutning om regnskabsafslutning, der træffes for et givet EUGFL-regnskabsår, forhindrer ikke Kommissionen i senere at afvise udgifter, som den ikke mener er afholdt i overensstemmelse med EF-reglerne. De attesterende organer er ikke forpligtet til at attestere lovligheden og den formelle rigtighed af de udgifter, betalingsorganerne anmelder, men deres rapporter indeholder ofte bemærkninger herom. Rapporterne er derfor nyttige for det kontor i GD for Landbrug, som er ansvarligt for at undersøge, om betalingerne er i overensstemmelse med EF-reglerne. Dette kontor har et omfattende løbende program med at kontrollere, at EF-bestemmelserne er anvendt, som de skal, og at de beløb, de endelige støttemodtagere har fået udbetalt, er korrekte. Hvis disse undersøgelser viser, at forvaltningen af landbrugsstøtten ikke har været tilfredsstillende, kan Kommissionen korrigere de pågældende udgifter enten efter en fast sats (2, 5, 10 eller 25 %) eller, hvor det er muligt, på grundlag af en specifik beregning af, hvor store beløb der ukorrekt er udbetalt til støttemodtagerne. Alle sådanne korrektioner, der foreslås af Kommissionen enten som følge af en undersøgelse af sådanne bemærkninger eller som resultat af Kommissionens egne undersøgelser, skal meddeles medlemsstaterne, som har ret til at forlange forligsproceduren iværksat. Først når denne procedure er afsluttet, kan Kommissionen træffe en overensstemmelsesbeslutning. Beslutningen kan højst have tilbagevirkende kraft i to år forud for den dato, hvor revisionsresultaterne er blevet meddelt medlemsstaten.

54. Den første overensstemmelsesbeslutning blev først truffet i februar 1999 (se tabel 1) og omfattede primært korrektioner for gentagne mangler. Den anden beslutning vedrørte mangler ved anvendelsen af ordningen for kvæg over 30 måneder i Det Forenede Kongerige(21), medens den tredje overensstemmelsesbeslutning vedrørte betalinger, der var afholdt efter fristens udløb, og andre regnskabsreguleringer. Den samlede værdi af disse tre overensstemmelsesbeslutninger, som blev truffet i 1999, er forholdsvis beskeden (207 millioner euro); beslutningerne dækker EUGFL-regnskabsårene 1996 til 1998 (tabel 6). Eftersom der senere vil kunne træffes overensstemmelsesbeslutninger, som også dækker udgifter for 1996, er det - selv for det første år (1996) - for tidligt at drage nogen konklusioner om den samlede værdi af korrektioner under den reviderede ordning for regnskabsafslutning.

Tabel 6

Regnskabsafslutning, korrektioner (1991-1998)

>TABELPOSITION>

NB:

beløbene i kursiv er foreløbige.

Vekselkurser

1991: den vekselkurs, der er anvendt i den 24. finansrapport i bilag 23 "Finansielle resultater af beslutningen om regnskabsafslutning 1991".

1992, 1993: de vekselkurser, der er anvendt i Revisionsrettens særberetninger nr. 1/97 og 2/98 for korrektioner og udskilte beløb samt anmeldte udgifter.

Fra og med 1994: de vekselkurser, der er anvendt af Kommissionen i dennes sammenfattende rapporter.

FORLIGSPROCEDUREN

Baggrund

55. Forligsproceduren indledes, efter at Kommissionen har fremsendt sine bemærkninger til medlemsstaten. Som hovedregel oplyses det i skrivelsen, at det overvejes at foretage korrektioner, men der anføres ingen beløb. Medlemsstaterne skal svare skriftligt og får derefter lejlighed til at drøfte den foreslåede korrektion på bilaterale møder med Kommissionen. Når disse møder er afsluttet, meddeler Kommissionen den pågældende medlemsstat, hvor stor en korrektion den påtænker at foretage. Medlemsstaten har 30 dage til at beslutte sig for eventuelt at forelægge sagen for forligsorganet. Der er afsat fire måneder til forligsproceduren, uden at dette i øvrigt berører medlemsstatens ret til at indbringe sagen for EF-Domstolen. Medlemsstaten kan også gå direkte til EF-Domstolen i stedet for først at forelægge sagen for forligsorganet.

56. Forligsorganet blev oprettet i 1994(22) (organet har fungeret siden september 1994) som led i "Belle-reformen" og er en integreret del af regnskabsafslutningsproceduren. Organets udtalelser er ikke bindende for Kommissionens endelige beslutning om regnskabsafslutning. Forligsorganet består af fem medlemmer, der udpeges af Kommissionen efter høring af EUGFL-komitéen.

57. Proceduren blev anvendt første gang i forbindelse med 1992-regnskabsafslutningen, og således før proceduren med den særskilte årlige beslutning om regnskabsafslutning blev indført i 1996. De fleste af de 120 udtalelser, der var afgivet ved udgangen af 1999, vedrører perioden 1992-1995.

58. Retten har tidligere fremsat bemærkninger om forligsorganets arbejde i sine særberetninger om regnskabsafslutningerne for 1992 og 1993(23), men har ikke tidligere foretaget en samlet gennemgang af, hvordan forligsorganet fungerer. I 1999 foretog kontoret for regnskabsafslutning i GD for Landbrug en evaluering i samarbejde med forligsorganets sekretariat. Denne evaluering burde have været udført af en mere uafhængig instans, f.eks. finansinspektøren.

59. I evalueringsrapporten redegøres der for forligsorganets arbejde og de problemer, det er stødt på. De største problemer består i at få de forskellige tjenestegrene i Kommissionen til at blive enige inden for den frist på fire måneder, der er fastsat(24); desuden er det et stort arbejde at gennemgå de "nye" oplysninger, der først forelægges af medlemsstaterne, når forligsproceduren er indledt. Retten er enig i mange af bemærkningerne i rapporten, men drager andre konklusioner ud fra de data, den indeholder. Retten baserer disse konklusioner på en undersøgelse af en stikprøve på 50 udtalelser fra forligsorganet. Resultaterne af denne undersøgelse fremgår af det følgende.

Forligsorganets rolle

60. "Belle-arbejdsgruppen" anbefalede en obligatorisk ordning i form af et uafhængigt rådgivende organ, der skulle gøre det muligt for Kommissionen og medlemsstaterne at forhandle sig frem til et udenretligt forlig. Det, der rent faktisk blev oprettet i henhold til Kommissionens beslutning 94/442/EF(25), var et forligsorgan, som har til opgave at "forsøge at forlige Kommissionens og den pågældende medlemsstats divergerende opfattelser" med hensyn til de korrektioner, Kommissionen har foreslået i forbindelse med regnskabsafslutningsproceduren.

61. I december 1995 udarbejdede formanden for forligsorganet en rapport om det første år, organet havde fungeret. Det stod allerede da klart, at det ikke var lykkedes organet at opnå endelige forlig. Rapporten indgik i grundlaget for Kommissionens arbejdspapir(26), hvori det erkendes, at det nok var urealistisk at forvente, at der generelt kunne indgås forlig, men Kommissionen afviste samtidig enhver tanke om voldgift, som ville betyde, at forligsorganets udtalelser blev bindende. I stedet foreslog Kommissionen, at forligsorganet skulle koncentrere sig om de argumenter, der blev fremsat af parterne, vurdere deres gyldighed og komme med forslag til, hvad der efter organets opfattelse ville være en rimelig korrektion. Arbejdspapiret indeholdt også et forslag til ændring af beslutningen om oprettelse af forligsorganet for at give artikel 1, stk. 1, litra c), større vægt; Heri står der, at forligsorganet skal udarbejde en rapport og komme med alle relevante bemærkninger, såfremt tvisten fortsat består helt eller delvis. Forslaget blev ikke vedtaget. Forligsorganet har udtalt sig i tilfælde, hvor der efter dets opfattelse var foreslået urimeligt store korrektioner, men har aldrig åbent givet udtryk for, at nogle korrektioner burde have været højere, selv om artikel 1, stk. 1, litra c), ikke udelukker noget sådant.

Vurdering af forligsorganets indsats

62. I et forsøg på at måle den merværdi, forligsorganet har tilført, og vurdere dets effektivitet, nævner evalueringsrapporten en række kriterier: overholdelse af den fastsatte tidsfrist på fire måneder, de opnåede resultater, indvirkningen på, hvor mange sager der indbringes for EF-Domstolen, og den finansielle effekt. Retten har foretaget sin egen analyse af, hvordan disse kriterier er opfyldt.

Firemånedersfristen

63. Som hovedregel skal forligsorganet udsende sin rapport inden udløbet af en frist på fire måneder. I 25 af de 120 sager er fristen imidlertid blevet forlænget med en eller to måneder (i et enkelt tilfælde med fire måneder), fordi Kommissionen havde accepteret en anmodning herom fra medlemsstaterne for at give dem mere tid til at fremlægge deres bevismateriale. Selv ved udløbet af denne forlængede frist kunne kun 20 % af de 25 sager rent faktisk afsluttes.

64. Det tager gennemsnitligt yderligere fem måneder for Kommissionen at træffe en overensstemmelsesbeslutning, der formaliserer de korrektioner, som har været til behandling i forligsorganet. Som følge af spidsbelastningsperioder i forligsorganet kan det ske, at sagerne forsinkes og ikke som forudset kan medtages i en overensstemmelsesbeslutning. F.eks. kunne 18 sager (277 millioner euro) ikke medtages i den fjerde overensstemmelsesbeslutning(27), fordi de stadig var til behandling i forligsorganet. Selve regnskaberne justeres gennemsnitligt to måneder efter datoen for overensstemmelsesbeslutningen. En typisk korrektion tager derfor et år, fra den indbringes for forligsorganet, og til den konteres medlemsstaten. Retten har ikke fundet noget, der underbygger påstanden i evalueringsrapporten om, at forligsproceduren har gjort det muligt for Kommissionen at træffe sine beslutninger hurtigere.

Resultater

65. Den samlede værdi af de 279 korrektioner, der i alt blev meddelt medlemsstaterne i den periode, evalueringsrapporten omfatter, er 2 436,2 millioner euro; 125 korrektioner, svarende til 1 636,2 millioner euro (to tredjedele), er blevet indbragt for forligsorganet. Under forligsproceduren blev det samlede beløb nedsat med 275 millioner euro (17 %).

66. Det fremgår af evalueringsrapporten, at det er lykkedes at opnå forlig i 17 % af de 120 sager, idet medlemsstaterne accepterede de foreslåede korrektioner, eller Kommissionen nedsatte korrektionerne eller trak dem tilbage. Fire korrektioner blev ikke desto mindre efterfølgende indbragt for EF-Domstolen(28), og flere blev opgivet, fordi Kommissionen nedsatte den foreslåede korrektion inden den første høring. Hvis man undlader at tælle disse sager med, har forligsorganet faktisk kun haft "succes" i 10 % af sagerne.

67. I 26 % af sagerne er forligsorganet enig i den korrektion, Kommissionen har foreslået, og i 50 % af sagerne er forligsorganet enig i, at en korrektion er berettiget, men på et lavere niveau end det foreslåede. Kommissionen fastholder imidlertid sin holdning. Mange af disse sager er ligeledes blevet indbragt for EF-Domstolen.

68. I 10 % af sagerne kan forligsorganet ikke nå frem til en konklusion, fordi det ikke har den fornødne juridiske kompetence, eller fordi der ikke foreligger tilstrækkelige oplysninger. Også her er hovedparten af korrektionerne blevet indbragt for Domstolen.

Årsager til, at korrektionerne anfægtes

69. Fire medlemsstater (Grækenland, Spanien, Frankrig og Italien) tegner sig for 70 % af alle de sager, der blev forelagt for forligsorganet (80 % i værdi). Det stemmer også med deres andel i de samlede korrektioner, der er foretaget (figur 1). De opnåede nedsættelser er af tilsvarende størrelse målt i forhold til den samlede nedsættelse, nemlig ca. 200 millioner euro (75 %).

70. De fleste af de korrektioner, der blev forelagt for forligsorganet, var baseret på faste satser - for perioden 1992-1995 var der tale om 60 % efter antal og 70 % efter værdi. Der er flere grunde til, at medlemsstaterne indbringer faste korrektioner for forligsorganet(29):

a) Der kan være tale om forhøjelser af de korrektioner, Kommissionen oprindeligt har foreslået.

b) Regionale svagheder: "Centraliserede" medlemsstater (i modsætning til medlemsstater med et regionalt netværk af kontrolorganer og betalingsorganer) rammes særligt hårdt af faste korrektioner, fordi de resultater, der vedrører en bestemt region, ekstrapoleres på hele landet.

c) Forbedringer efter revisionen: Før indførelsen af den reviderede ordning for regnskabsafslutning gav Kommissionen medlemsstaterne mulighed for at dokumentere, at de mangler, som lå til grund for den foreslåede korrektion, efterfølgende var blevet afhjulpet. Hvis de kunne det, blev korrektionen nedsat, selv om de pågældende fejl og mangler helt klart havde gjort sig gældende i hele den pågældende periode. Efter kritik fra Den Europæiske Revisionsret og Europa-Parlamentet blev denne fremgangsmåde opgivet. Det fremgår af de seneste sager, at hvis forbedringerne ikke har haft den ønskede virkning, kan korrektionerne for de pågældende mangler gentages fra det ene år til det næste.

Figur 1

Samlet beløb for korrektioner i beslutningerne og værdien af de sager, der er indbragt for forligsorganet - pr. medlemsstat (1992-1995)

>PIC FILE= "C_2001069DA.002101.EPS">

EF-Domstolen

71. En af de fordele, man forventede, forligsproceduren ville medføre, var, at der ville blive indbragt færre sager for EF-Domstolen, men det har ikke været tilfældet (der indbringes fortsat gennemsnitligt 5-6 sager om året). I den periode, undersøgelsen vedrører (EUGFL-regnskabsårene 1992-1995), blev der indbragt 25 sager for Domstolen, og de vedrører i alt 54 korrektioner (979 millioner euro, svarende til 60 % af det samlede korrektionsbeløb, der er blevet forelagt for forligsorganet). Pr. november 1999 var der afsagt dom i ti sager vedrørende 21 korrektioner (283 millioner euro), og i alle disse sager har Kommissionen fået medhold(30).

72. I sag 347/85(31) slår Domstolen fast, at når Kommissionen har beregnet den økonomiske virkning af overtrædelsen, "må bevisbyrden for, at beregningen er forkert, påhvile... medlemsstat[en]". Mere generelt påpeges det også i denne dom med henvisning til sag 49/83, at "såfremt Kommissionen afslår at lade EUGFL afholde en række udgifter med den begrundelse, at udgifterne beror på, at medlemsstaten har tilsidesat Fællesskabets retsforskrifter, må medlemsstaten selv godtgøre, at de nødvendige betingelser er opfyldt for finansiering over EUGFL af de udgifter, som Kommissionen har afslået af afholde".

73. EF-Domstolen kan kun afgøre, om en korrektion skal opretholdes eller annulleres. Den kan ikke foreslå at ændre beløbet for den pågældende korrektion, men i en enkelt sag (C-253/97 vedrørende 96/IT/044 - olivenolie) anførte Domstolen, at en større korrektion kunne have været berettiget.

BESLUTNINGER OM REGNSKABSAFSLUTNING

Korrektioner som resultatindikator

74. Under den reviderede ordning har korrektionerne foreløbig været væsentligt mindre end under den gamle (figur 2). Europa-Parlamentet og udvalget af uafhængige eksperter har udtrykt bekymring over, at korrektionerne er blevet mindre. De ser det som et tegn på, at Kommissionens kontor for regnskabsafslutning ikke er så effektivt som tidligere, fordi der ikke foretages så mange kontroller, og/eller fordi kvaliteten af disse er faldet. Der er ikke fundet noget, der kan underbygge en sådan teori. Tværtimod peger alting på det modsatte, idet kontoret for regnskabsafslutning er blevet væsentligt udbygget i årenes løb, og de rapporter, der udarbejdes, er for størstepartens vedkommende både fyldestgørende og skarpsindige.

Figur 2

Regnskabsafslutning, korrektioner (1991-1998)

>PIC FILE= "C_2001069DA.002201.EPS">

75. De årlige beslutninger om regnskabsafslutning, der er offentliggjort, er vanskelige at gennemskue. Der gives ganske vist en grundig redegørelse, men den er samtidig meget kompliceret. Den centrale oplysning, nemlig værdien af korrektionerne, fremgår ikke af de offentliggjorte beslutninger; den figurerer kun i de resuméer, som ikke offentliggøres. Derimod fremgår værdien af korrektionerne tydeligt af overensstemmelsesbeslutningerne. Det er den samlede værdi af korrektionerne - minus korrektioner for forsinkede betalinger og andre "automatiske" korrektioner (som jo ikke kan anvendes til måling af regnskabsafslutningskontorets effektivitet) - som bør være udgangspunktet for enhver sammenligning. Tabel 6 viser disse beløb for årene 1991 til 1998. Kun regnskabsårene 1991 til 1995 er afsluttet, og de sidste korrektioner vedrørende regnskabsåret 1996 vil muligvis først blive besluttet ved udgangen af 2000. Der er flere andre forhold, der kan være med til at forklare, hvorfor den årlige værdi af korrektionerne tilsyneladende er faldet.

76. De meget begrænsede data, der foreligger, tyder på, at de korrektioner, der er omfattet af de årlige beslutninger om regnskabsafslutning, kun udgør en meget lille del af de samlede korrektioner for et givet år (se figur 2). I et dokument, der er udarbejdet som svar på nogle spørgsmål fra udvalget af uafhængige eksperter, har Kommissionen anført, at de årlige beslutninger om regnskabsafslutning omfatter beskedne bogføringsjusteringer og andre fejl, og at den reviderede procedure nødvendigvis vil medføre, at det vil tage lang tid at vedtage overensstemmelsesbeslutningen og foretage de endelige korrektioner for et givet regnskabsår. I de årlige beslutninger om regnskabsafslutning godkendes udgifterne, men disse beslutninger foregriber ikke Kommissionens senere overensstemmelsesbeslutninger, der normalt dækker to til tre år og træffes med forskellige intervaller, når forligsproceduren er afsluttet.

77. Den årlige attestering af betalingsorganernes regnskaber har som helhed medført større ansvarlighed. Kravet om opfyldelse af godkendelseskriterier, især med hensyn til intern kontrol, har resulteret i, at man i højere grad føler sig ansvarlig for at beskytte EF's finansielle interesser.

78. Der kan ikke være tvivl om, at indførelsen af det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem (IFKS) har haft væsentlig betydning med hensyn til at forhindre ukorrekte betalinger. Den forudgående fysiske kontrol på bedrifterne (5 % af ansøgningerne om arealstøtte og 10 % af ansøgningerne om dyrepræmier) medfører, at et stort antal ansøgninger afvises af medlemsstaten, før støtten udbetales, eller at der pålægges sanktioner. Brugen af teknikker som f.eks. telemåling via satellit, luftfotografering, risikoanalyse og kontrol af tilfældigt udvalgte stikprøver har haft stor afskrækkende effekt. Muligheden for at foretage krydskontrol af ansøgninger er ligeledes med til at øge sandsynligheden for, at ukorrekte ansøgninger og svindel afsløres.

79. Kommissionen har besluttet kun at foretage korrektioner, hvis medlemsstaterne ikke inden for en rimelig frist træffer de fornødne korrigerende foranstaltninger for at rette de fejl, de attesterende organer har påvist. Desuden kan korrektioner for manglende overholdelse af EF-reglerne kun have tilbagevirkende kraft i højst to år regnet fra det tidspunkt, korrektionerne er meddelt medlemsstaten.

80. Der vil muligvis blive foretaget omfattende korrektioner i løbet af de næste to år (2000-2001) som følge af OLAF's gennemgang af fordringer, som har været udestående i lang tid (jf. punkt 16). Andre korrektioner, der foretages som følge af overensstemmelsesrevisioner foretaget af kontoret for regnskabsafslutning, kan ligeledes forventes at øge korrektionernes samlede værdi på kort sigt. På mellemlang sigt skulle værdien af korrektioner falde, efterhånden som IFKS bliver mere effektivt og får et større anvendelsesområde.

Udskillelser

81. Der er to årsager til, at udgifter udskilles fra den beslutning om regnskabsafslutning, der skal være truffet senest den 30. april: Det attesterende organ har udstedt en attest med forbehold på grund af mangler, og/eller det attesterende organs arbejde er ikke tilfredsstillende/tilstrækkeligt (Kommissionen har brug for flere oplysninger om visse punkter og anmoder om yderligere undersøgelser). Når Kommissionens krav er opfyldt, skal der træffes en ny beslutning om regnskabsafslutning. I hvert af regnskabsårene 1996-1998 er der blevet udskilt betydelige beløb (28500 millioner euro i alt). Det meget store beløb skyldes, at samtlige udgifter, der er anmeldt af det pågældende betalingsorgan, udskilles, selv om det kun er en del af dem, der anfægtes. Det tager ti måneder at afslutte regnskaberne for de udgifter, der er udskilt fra april-beslutningen, mod tidligere tre (se tabel 1).

Forsinkede betalinger til støttemodtagerne

82. I Kommissionens forordning (EF) nr. 296/96(32) gøres der rede for, hvordan betalingerne til medlemsstaterne skal nedsættes, når de ikke selv har betalt udgifterne inden for de frister, der er fastsat af Kommissionen (i forordningen opereres der med en tolerance på 4 %). De reguleringer, der er foretaget som følge af forsinkede betalinger, fremgår af tabel 6. For perioden fra 1994 til 1998 udgør de kun 8 % af den samlede værdi, systemet oprindeligt havde beregnet. Medlemsstaterne har givet mange begrundelser for, hvorfor de ikke burde straffes for at have udbetalt beløbene for sent, og Kommissionen har accepteret disse begrundelser.

83. I den tredje overensstemmelsesbeslutning i 1996 nedsatte Kommissionen f.eks. kun betalingerne med 25,2 millioner euro i stedet for de 271,7 millioner euro, den oprindeligt havde beregnet. Beslutningerne om at reducere de beregnede nedsættelser blev truffet "ad hoc" på baggrund af de oplysninger, medlemsstaterne havde fremsendt, og som Kommissionen accepterede efter mange diskussioner og efter igen at have gennemgået dokumentationen. Reduktionerne vedrører bogføringsfejl (53 millioner euro for Grækenland), at Italien fik fristen forlænget, så man kunne foretage de supplerende kontroller, Kommissionen havde bedt om (154 millioner euro), og at det tog længere tid for Det Forenede Kongerige at få løst de problemer, der opstod under revisionen af betalingssystemet.

84. Det er Kommissionens opgave at vurdere medlemsstaternes begrundelser for de forsinkede betalinger. Dette aspekt af regnskabsafslutningskontorets arbejde anses imidlertid af Kommissionen for at indebære meget begrænsede risici og prioriteres derfor ikke særligt højt. Selv om de beløb, der i første omgang beregnes på grundlag af systemet, siden 1996 har været langt højere end den samlede værdi af de faktisk foretagne korrektioner, har man ikke beskæftiget sig noget videre med dette aspekt af regnskabsafslutningen.

Decharge

85. Et af de væsentligste kritikpunkter ved den gamle ordning var, at det tog så lang tid at få afsluttet regnskaberne og meddele decharge. Det fremgår af tabel 1, at indførelsen af den reviderede ordning endnu ikke har haft nogen indvirkning på den tid, det tager at afslutte regnskaberne.

86. Det er endnu for tidligt at sige noget om, hvilken virkning - om nogen overhovedet - den reviderede regnskabsafslutningsprocedure vil få for meddelelsen af decharge. Parlamentet meddelte decharge for EUGFL-regnskabsårene 1993-1995 i juli 2000. Dechargemyndigheden har endnu ikke taget stilling til 1996, på trods af at regnskabsafslutningen var færdig i juli 1997.

KONKLUSION

87. Der er stadigvæk for mange betalingsorganer, og antallet forventes at stige yderligere. Kommissionen bør opfordre medlemsstaterne til at rationalisere betalingsorganerne. Nogle af betalingsorganernes struktur er meget vagt defineret, og for mange af dem opfylder ikke alle godkendelseskriterierne (jf. punkt 9-12). Det sidstnævnte problem giver specielt anledning til bekymring, når de pågældende betalingsorganer er blandt dem, der anmelder flest udgifter (jf. punkt 13-25). Uddelegering af opgaver og opnåelse af den nødvendige sikkerhed for, at toldkontrollen er udført tilfredsstillende, giver fortsat anledning til store problemer (jf. punkt 20-22).

88. Det er Rettens opfattelse, at forligsproceduren ikke har været tilstrækkeligt effektiv, og at forligsorganet bør tage klar stilling til alle de sager, det får forelagt, og fremkomme med konkrete forslag til, hvor store korrektioner der bør foretages.

89. Det samlede beløb for korrektioner for et givet år har hidtil været lavere under den reviderede ordning end under den gamle (jf. punkt 74). Det skyldes til dels, at man endnu ikke har truffet alle de overensstemmelsesbeslutninger, der vedrører 1996. Andre faktorer, der også kan have spillet ind, er bedre kontrol, før der foretages betalinger (IFKS) (jf. punkt 78), 24-månedersreglen, det forhold, at fejl, der afdækkes af de attesterende organer, ikke anvendes som grundlag for korrektioner, hvis medlemsstaterne selv træffer de fornødne forholdsregler, og effekten af forligsorganets indsats. Det er derfor ikke rimeligt at drage en negativ konklusion af den kendsgerning, at korrektionerne er blevet mindre.

90. Med den reviderede procedure for regnskabsafslutning skal det først afgøres, om regnskaberne er rigtige, og dernæst, om udgifterne er i overensstemmelse med EF-reglerne. Der er ikke noget, der tyder på, at denne procedure har gjort det hurtigere at få afsluttet de samlede regnskaber for et givet år. Der er nu gået mere end tre år siden det første år med den reviderede ordning (1996), og den endelige overensstemmelsesbeslutning er endnu ikke truffet. Kravene med hensyn til godkendelse af betalingsorganerne og attestering af regnskaberne (jf. punkt 77) har i høj grad øget medlemsstaternes ansvarlighed i forvaltningen af EUGFL-midler, selv om der på begge områder stadig kan ske forbedringer.

91. De rapporter, de attesterende organer har udarbejdet i årene 1996 til 1998, er generelt blevet bedre. Det kan til dels tilskrives, at Kommissionen oftere udsender vejledninger, og at disse er mere præcise, men også, at de attesterende organer har fået mere erfaring undervejs. Der er dog behov for yderligere forbedringer og harmonisering, især af de metoder, der anvendes til stikprøvekontrol og til identificering, klassificering og vurdering af fejl (jf. punkt 33-46). På trods af disse mangler har reformen af regnskabsafslutningsproceduren været en succes.

Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg på mødet den 29. og 30. november 2000.

På Revisionsrettens vegne

Jan O. Karlsson

Formand

(1) Under den fælles landbrugspolitik er det medlemsstaternes opgave at sikre, at udbetalingerne foretages korrekt med anvendelse af tilstrækkelig nøje kontrolmekanismer. Med denne ordning forvaltes udgifterne praktisk talt 100 % af medlemsstaterne, mens Kommissionen skal varetage rollen som ærlig og upartisk kvalitetsgarant. Mener Kommissionen, at udbetalingerne ikke opfylder de fastlagte kriterier, indledes tilbagesøgning af de for meget betalte beløb ved en procedure, som betegnes "beslutning om regnskabsafslutning". Den pågældende medlemsstat kan enten acceptere denne beslutning eller anfægte den bilateralt via forligsorganet, eller, hvis det slår fejl, indbringe sagen for Domstolen, som er endelig opmand (PE 285.788/A).

(2) Særberetning nr. 21/98 om godkendelses- og attesteringsproceduren i forbindelse med regnskabsafslutningen for 1996 (EFT C 389 af 14.12.1998).

(3) Rådets forordning (EØF) nr. 729/70 af 21. april 1970 om finansiering af den fælles landbrugspolitik (EFT L 94 af 28.4.1970, s. 13).

(4) Udtalelse nr. 5/94 (EFT C 383 af 31.12.1994).

(5) Rådets forordning (EF) nr. 1287/95 af 22. maj 1995 (EFT L 125 af 8.6.1995, s. 1).

(6) Kommissionens forordning (EF) nr. 1663/95 af 7. juli 1995 (EFT L 158 af 8.7.1995, s. 6).

(7) Rådets forordning (EØF) nr. 729/70 af 21. april 1970, ændret ved forordning (EF) nr. 1287/95 (jf. fodnote 3).

(8) Denne frist gælder ikke, hvis der er tale om svig.

(9) Se fodnote 2, s.5

(10) EFT C 349 af 3.12.1999.

(11) Grækenland har påbegyndt en gennemgribende reform af sit betalingsorgan. Bl.a. vil Olivenoliekontoret og de forskellige styrelser (bomuld, tobak og mælk) blive nedlagt. Et moderniseret og væsentligt udbygget betalingsorgan (med 1700 ansatte) skal erstatte GEDIDAGEP, og der skal oprettes et offentligt attesterende organ (med 50 ansatte).

(12) Se fodnote 2, s.5.

(13) Rådets forordning (EØF) nr. 595/91 af 4. marts 1991 om uregelmæssigheder og tilbagebetaling af beløb, der uberettiget er udbetalt (EFT L 67 af 14.3.1991, s. 11).

(14) Belgien, Grækenland, Spanien, Irland, Nederlandene og Portugal.

(15) Ifølge punkt 4, nr. iv), i bilaget til Kommissionens forordning (EF) nr. 1663/95 skal betalingsorganet "regelmæssigt og på de rette tidspunkter informeres om resultaterne af den udførte kontrol, således at der altid kan tages hensyn til tilstrækkeligheden af denne kontrol, inden der træffes afgørelse om en ansøgning".

(16) Rådets beslutning 94/729/EF af 31. oktober 1994 om budgetdisciplin (EFT L 293 af 12.11.1994, s. 14).

(17) I Danmark er et privat revisionsfirma blevet udpeget som attesterende organ for 1999. I Tyskland forventes problemet løst, inden 2000-regnskaberne skal attesteres.

(18) Den mest sandsynlige fejlværdi beregnes ved, at de fejl, der er konstateret i stikprøven, ekstrapoleres på hele populationen. Den øvre fejlgrænse er den mest sandsynlige fejlværdi plus en statistisk margen for at tage hensyn til risikoen for, at stikprøven ikke er repræsentativ for populationen.

(19) Den mest sandsynlige fejlværdi = summen af ASI taintings (ASI = Average Sampling Interval).

Øvre fejlgrænse = basispræcision + summen af ASI PC taintings (Poisson-koefficient) + kendte (systematiske) fejl.

(20) I de tre selvstyrende regioner, Retten besøgte, var syv af de 18 regionale kontorer og tre af de 169 lokalkontorer blevet kontrolleret af de attesterende organer.

(21) Jf. særberetning nr. 19/98 om Fællesskabets finansiering af visse foranstaltninger truffet som følge af BSE-krisen (EFT C 383 af 9.12.1998).

(22) Kommissionens beslutning 94/442/EF af 1. juli 1994 (EFT L 182 af 16.7.1994, s. 45).

(23) Særberetning nr. 1/97 (EFT C 52 af 12.2.1997) og særberetning nr. 2/98 (EFT C 121 af 20.4.1998).

(24) Dette punkt er tidligere blevet påpeget af formanden for forligsorganet i dennes rapport (december 1995) om det første år, proceduren var i kraft.

(25) Se fodnote 1.

(26) FR/06/95/50800000. P00.

(27) Kommissionens beslutning 2000/216/EF af 1. marts 2000 (EFT L 67 af 15.3.2000, s. 37).

(28) Grækenland 28, 48, 65 og Italien 94.

(29) De faste korrektioner er på 2, 5, 10 og 25 %.

(30) Yderligere to sager (C-245/97 og C-129/99) blev indbragt direkte for EF-Domstolen; der er endnu ikke afsagt dom i den første af dem, og den anden er blevet trukket tilbage.

(31) Det Forenede Kongerige mod Kommissionen, afslutning af EUGFL-regnskaber, Sml. 1988, s. 1749.

(32) Kommissionens forordning (EF) nr. 296/96 af 16. februar 1996 om de oplysninger, som medlemsstaterne skal fremsende, og om månedlig bogføring af de udgifter, der finansieres gennem EUGFL, Garantisektionen, og om ophævelse af forordning (EØF) nr. 2776/88 (EFT L 39 af 17.2.1996, s. 5).

Kommissionens svar

RESUMÉ

Baggrund

Reformen af regnskabsafslutningsproceduren har været en stor opgave for Kommissionen og for medlemsstaterne. I mange tilfælde krævede den store ændringer i medlemsstaterne.

Kommissionen er enig med Revisionsretten i, at der er sket store forbedringer med hensyn til ansvarlighed, gennemsigtighed og resultater. Der er imidlertid stadig behov for forbedringer. Det er dog yderst vanskeligt at få et nøjagtigt billede af situationen på et givet tidspunkt, da forbedringer og udvikling til stadighed finder sted.

Kommissionens tjenestegrene vil ved egen hjælp og via den årlige gennemgang af de attesterende organers rapporter fortsætte med at behandle spørgsmålet om overholdelsen af godkendelseskriterierne. Disse rapporters kvalitet bliver bedre og bedre. En ny rapporteringsstandard for 1999 har standardiseret og forbedret rapporteringen, specielt med hensyn til stikprøvekontrol og fejlevaluering.

Rettens gennemgang var på mange måder et supplement til det arbejde, Kommissionen foretager. Retten koncentrerede sig om de attesterende organers arbejde i detaljer, mens Kommissionen har brugt mere tid på at gennemgå de udbetalende organers arbejde. Der er blevet taget hensyn til Rettens bemærkninger ved gennemgangen af 1999-rapporterne. Kommissionen vil gerne takke Retten for dens bistand i den forbindelse.

Godkendelse

Den lovgivende myndighed har besluttet, at antallet af udbetalende organer skal fastsættes af medlemsstaterne. Skønt Kommissionen ville sætte pris på en reduktion af antallet af udbetalende organer, er dens indflydelse begrænset. Kommissionen har imidlertid tilskyndet medlemsstaterne til at reducere dette antal, og nogle har gjort det.

De attesterende organer

Retten fastslår, at fire attesterende organer ikke opfyldte kriteriet om uafhængighed. Kommissionen mener ikke, at det er uhensigtsmæssigt, at de attesterende organer benytter sig af den kontrol, der foretages af de udbetalende organers interne kontrol; imidlertid vil den interne kontrol kunne forbedres, så den i højere grad overholder de internationale revisionsstandarder og forsynes med passende dokumentation. Som Retten har kunnet konstatere (se punkt 29), har Kommissionen i mellemtiden løst dette problem.

Kommissionen er af den opfattelse, at det er alt for simpelt at tage det udgiftsbeløb, de attesterende organer har opgivet, og hvor der er taget forbehold over for regnskaberne, og benytte det som resultatindikator. Det er vigtigt også at se på hvert enkelt forbehold for sig for at få et korrekt indtryk af tingenes tilstand.

Forligsproceduren

Kommissionen har store beføjelser i regnskabsafslutningsproceduren. For det første er den ansvarlig for at revidere og evaluere medlemsstaternes forvaltning af udgifter under EUGFL, Garantisektionen, og for det andet er den den institution, der unilateralt træffer afgørelse om, hvilke beløb der skal nægtes finansiering.

I et system af den slags er det som i et hvilket som helst revisionssystem vigtigt, at den reviderede har ret til at blive hørt og også til at sætte spørgsmålstegn ved styrken af revisorernes argumenter.

Dette garanteres delvis gennem en udveksling af synspunkter og information i den bilaterale procedure mellem medlemsstaten og Kommissionen. En gennemgang af styrken i de argumenter, Kommissionen fremkommer med, sikres endvidere i kraft af forligsorganet, der også fungerer som en slags ekstern kvalitetskontrol af det arbejde, Kommissionens revisorer udfører. Forligsproceduren er således efter Kommissionens opfattelse en vigtig og nødvendig del af regnskabsafslutningen.

Den vurdering, at det kun i få tilfælde er lykkedes forligsorganet at forlige Kommissionens og medlemsstaternes modstridende synspunkter, må anses for at være for negativ. På grund af de store beløb, der er tale om, er det forståeligt, at der kun sjældent opnås en aftale mellem Kommissionen og medlemsstaten. Kommissionen er juridisk forpligtet til at nægte fællesskabsfinansiering i de tilfælde, hvor udgifterne ikke er afholdt i overensstemmelse med EU-reglerne, og kan derfor ikke acceptere kompromiser vedrørende beregningen af korrektioner, der ikke ville være forenelige med denne forpligtelse. På den anden side vil de nationale myndigheder ikke acceptere nogen begrænsninger i deres ret til at forelægge sager for Domstolen, som giver en ekstra mulighed for at annullere eller nedsætte korrektionen.

Det skal understreges, at forligsorganets konklusioner altid ledsages af detaljerede rapporter og ofte munder ud i, at Kommissionen bør tage hensyn til visse argumenter eller faktiske omstændigheder, som har betydning for korrektionens størrelse. Korrektionsorganet er imidlertid ikke altid i stand til nøjagtigt at beregne den ændrede korrektions størrelse.

I tilfælde af, at Kommissionens tjenestegrene ikke er enige i forligsorganets konklusion, begrundes dette i den sammenfattende beretning, og medlemsstaterne har mulighed for at drøfte det i EUGFL-Komitéen.

Beslutninger om regnskabsafslutning

Den tid, der er til rådighed til at gennemgå regnskaber og attester, er begrænset. Hvis der er usikkerhed eller udestående spørgsmål, mener Kommissionen, at det er klogt at udskille regnskaberne.

Konklusion

Med hensyn til den samlede tidsplan for gennemgangen af, om udgifterne er i overensstemmelse med EF-reglerne, erkender Kommissionen, at de sidste korrektioner vedrørende 1996 ikke vil blive foretaget hurtigere end under den gamle procedure. Den ny procedure har imidlertid medført, at der er blevet foretaget korrektioner for betydelige beløb på et langt tidligere stadium end tidligere (se punkt 54-55).

1996 var det første år med de nye procedurer for regnskabsafslutning - Kommissionen forventer, at de endelige korrektioner for efterfølgende år foretages langt tidligere end tilfældet ville have været under den gamle ordning. Den samlede virkning af reformen ses endnu ikke. I den forbindelse mener Kommissionen, at forligsproceduren har bidraget til denne samlede forbedring.

Kommissionen ser med tilfredshed på Revisionsrettens konklusion gående ud på, at reformen af proceduren for regnskabsafslutning har gjort medlemsstaterne mere ansvarlige og bør betragtes som en væsentlig forbedring (se også svaret under punkt 91).

GODKENDELSE

Betalingsorganer

10. Med hensyn til Italien er Kommissionen endnu ikke blevet formelt underrettet om nye udbetalende organer (selv om dette fortsat er en mulighed).

12. Ansvaret for betaling af visse ledsagende foranstaltninger og foranstaltninger på fiskeriområdet blev overført til Department of Marine and Natural Resources den 1. januar 1998. Der blev foretaget en gennemgang af godkendelseskriterierne, og en omfattende beretning blev offentliggjort den 13. marts 1998. I denne blev der foreslået foreløbig godkendelse og opstillet en liste over nødvendige forbedringer.

Der blev givet foreløbig godkendelse den 15. juni 1998. Regnskabsafslutningsholdet aflagde besøg hos det nye udbetalende organ i juni 1998 for at bekræfte, at godkendelsen var korrekt. De 33 millioner euro, dette udbetalende organ opgav i 1998, blev fuldstændig godkendt.

Kommissionen var derfor overbevist om, at disse udgifter var afholdt korrekt.

Der blev givet fuld godkendelse i december 1998, efter at alle de nødvendige betingelser var opfyldt.

Manglende opfyldelse af godkendelseskriterierne

Debitorer

14-16. Kommissionen deler Rettens bekymring med hensyn til forvaltningen og opkrævningen af EUGFL-fordringer. Dette spørgsmål har været genstand for øget opmærksomhed fra afslutningsafdelingens side siden opstillingen af godkendelseskriterierne, der kulminerede i den undersøgelse, som blev foretaget i 1999.

Intern kontrol

18. Efter henstillinger fra Kommissionen og det attesterende organ er der sket en række forbedringer i den interne revision og kontrolvirksomheden hos de franske udbetalende organer og i de franske departementer.

Delegering af funktioner

19. I visse medlemsstater er små udgiftsbeløb i forbindelse med ledsageforanstaltninger blevet betalt af andre organer end de udbetalende organer. Dette er kun blevet tilladt af Kommissionen i de tilfælde, hvor der har været tilstrækkelige sikkerhedsforanstaltninger. Det er i overensstemmelse med erklæringer, der blev afgivet til Rådet under udarbejdelsen af forordningen. Der er kun tale om små beløb.

Strukturdirektoratet er nu blevet en integrerende del af det danske udbetalende organ, så dette problem eksisterer ikke længere.

Uddelegeringen af endelige betalinger til støttemodtagere til kooperativer i Grækenland har Kommissionen aldrig anset for acceptabel. Men da det i øjeblikket er den eneste måde, hvorpå man kan sikre, at bønderne får udbetalt deres støtte, har Kommissionen været tvunget til at tolerere denne ordning.

Det udbetalende organ i Grækenland er ved at udvikle informationsteknologisystemer med henblik på direkte betaling til modtageren, men det går ret langsomt. Efter identificeringen af andre problemer i den græske betalingsordning vil Kommissionen insistere på, at dette arbejde fremskyndes.

22. Kommissionen er bekendt med de problemer, Retten påpeger, og som anført af Retten har Kommissionen insisteret på, at informationsudvekslingen mellem toldvæsenet og de udbetalende organer formaliseres ved indførelse af protokoller mellem disse to parter.

Kommissionen kontrollerer regelmæssigt, at eksportrefusionerne er i overensstemmelse med EF-reglerne.

ATTESTERENDE ORGANER

Krav

25. Det er korrekt, at de attesterende organers gennemgang af stikprøvekontrol og fejlvurdering ikke har været en systematisk del af arbejdet for regnskabsafslutningsafdelingen. Denne afdeling har haft tendens til i højere grad at koncentrere sig om de udbetalende organers resultater. Kommissionen hilste derfor Rettens beslutning om at se nærmere på dette spørgsmål velkommen. Der er blevet taget hensyn til Rettens resultater og gjort forbedringer for regnskabsåret 1999.

26. I henhold til finansforordningen har finanskontrollen ret til at gennemgå alle aspekter i forbindelse med attestering. Dette indbefatter også aflæggelse af besøg hos de nationale udbetalende organer og attesterende organer, om nødvendigt efter høring af GD for Landbrug. Som oplyst af Retten og som led i omarbejdelsen af forordningen ønsker Kommissionen at styrke selve revisionen, også hvad angår afslutningen af EUGFL-regnskaberne.

Uafhængighed

30. Kommissionen er enig i Rettens forbehold med hensyn til brugen af interne revisionsafdelinger i attesteringen. Under ekspertgruppens arbejde i juli 2000 insisterede Kommissionens tjenestegrene på, at hvis de attesterende organer skal kunne have tillid til den interne revision, må de relevante interne revisionsstandarder følges. Dette punkt vil blive omhyggeligt kontrolleret af Kommissionens tjenestegrene. Det er klart, at selv om interne revisionsafdelinger beskæftiger sig med attestering, må de også være i stand til at gøre deres eget arbejde.

Revisionsstandarder

32. Med hensyn til Irland vil Kommissionen gerne understrege, at den til trods for de svagheder, der er konstateret, har været meget tilfreds med den samlede kvalitet af det attesterende organs arbejde.

Stikprøvekontrol

Stikprøvens størrelse

40-47. Kommissionen har gjort en stor indsats for at forbedre rapporteringen vedrørende de tekniske parametre for stikprøvekontrol, herunder også udviklingen af en ny standardrapport. Dette emne fik særlig opmærksomhed under regnskabsafslutningen 1999, og de svagheder, der er blevet identificeret, skulle nu være rettet.

41. Det er en bevidst politik fra Kommissionens side at give de attesterende organer en vis handlefrihed ved gennemførelsen af deres arbejde.

Da der er store forskelle mellem de udbetalende organer, er Kommissionen af den opfattelse, at de udbetalende organer selv bedst er i stand til at afgøre, hvordan de skal udføre deres arbejde på grundlag af internationale revisionsstandarder.

Fejlvurdering

44. Kommissionen har gjort en stor indsats for at forbedre rapporteringen med hensyn til fejlvurdering, herunder også udviklingen af en ny standardrapport. Dette emne fik særlig opmærksomhed under regnskabsafslutningen 1999, og de svagheder, der er blevet iagttaget, skulle nu være rettet.

44.b) Kommissionen er af den opfattelse, at fradrag fra støtte i Grækenland til IFKS-ordninger er ulovlig, og den har foretaget finansielle korrektioner svarende til de fradrag, der måtte være foretaget. De græske myndigheder anfægter denne dom, og sagen er i øjeblikket indbragt for De Europæiske Fællesskabers Domstol.

For ikke-IFKS-foranstaltninger fastslås det i den ny lovgivning, der fandt anvendelse fra 1. januar 2000, klart, at al støtte skal udbetales i sin helhed til modtageren. Før denne dato var der intet formelt krav i EF-bestemmelserne om at betale modtageren fuldt og helt uden fradrag. Kommissionen mener ikke af den grund, at disse fradrag kan behandles som fejl. Det græske attesterende organ har klart anført alle fradrag fra betalinger i revisionsberetningen.

47. Bortset fra en enkelt undtagelse har alle attesterende organer indberettet en samlet fejlfrekvens på under 1 %. Kommissionen er enig i at se nærmere på Rettens forslag om at opbygge en database over fejlfrekvenser.

I henhold til internationale revisionsstandarder er det ikke et krav til revisorer, at de foretager en opfølgning af de fejl, der er opdaget i tidligere år. Kommissionen har dog tilskyndet de attesterende organer til at gå videre end de internationale revisionsstandarder i denne henseende.

Lokalkontorer og kontrol på stedet

48-50. Kommissionens tjenestegrene har tilskyndet de attesterende organer til at foretage kontrol på stedet, f.eks. ved at ledsage kontrollørerne. Mange attesterende organer har fulgt denne opfordring.

Forbehold

51-52. Hvert enkelt forbehold gennemgås grundigt af Kommissionen. Om nødvendigt foretages der yderligere undersøgelser, herunder også aflæggelse af besøg hos betalingsorganet og/eller det attesterende organ. Kommissionen tager så stilling til, hvad der videre skal ske i hvert enkelt tilfælde; dertil hører finansielle korrektioner, udskillelse, overladelse af sagen til afslutningsafdelingens konformitetshold med henblik på opfølgning eller notering med henblik på senere opfølgning.

I mange tilfælde udtrykker det attesterende organ tvivl med hensyn til en vis del af det betalende organs udgifter, men kan ikke kvantificere fejlens omfang. Ofte behandles disse tilfælde bedst inden for rammerne af overensstemmelsesproceduren, og der kan foreslås finansielle korrektioner. I andre tilfælde er Kommissionens tjenestegrene af den opfattelse, at de har brug for yderligere oplysninger, før de kan godkende et regnskab - i så tilfælde udskilles regnskabet.

Hvis et eller flere af godkendelseskriterierne ikke er opfyldt, får dette ikke nødvendigvis indvirkning på regnskabets rigtighed. Regnskabet udskilles ikke på dette grundlag, men de svagheder, der er konstateret, vil blive fulgt op af konformitets- eller godkendelseskontrolbesøg.

Nogle regnskaber, der tages forbehold over for, godkendes af Kommissionen, fordi den efter en gennemgang finder, at forbeholdet - om end det er relevant for det udbetalende organs transaktioner som helhed - ikke er relevant for et bestemt års udgifter.

OVERENSSTEMMELSESBESLUTNINGER

54. Revisionsretten beretter om de første tre konformitetsbeslutninger. Siden da er der blevet truffet yderligere to beslutninger. I marts 2000 blev der foretaget korrektioner for et samlet beløb på 229 mio. EUR for perioden 1996-1998(1). I juli 2000 blev der foretaget korrektioner for et samlet beløb på 351 mio. EUR for perioden 1996-1999(2).

Kommissionen indrømmer, at de sidste korrektioner for 1996 ikke vil blive foretaget hurtigere efter den nye ordning end efter den gamle. Efter den gamle ordning ville alle korrektioner for 1996 imidlertid være blevet foretaget i 2000 og korrektionerne for 1997 i 2001 osv. Reformen har således fremskyndet korrektionsprocessen betydeligt. Mange hundrede millioner euro er blevet opkrævet for Kommissionen hurtigere, end det ville have været tilfældet efter den gamle ordning.

Endelig er Kommissionen af den opfattelse, at 1996 er det første år med den ny procedure, og den er overbevist om, at korrektionerne fremover vil blive foretaget hurtigere.

FORLIGSPROCEDUREN

Baggrund

58. Evalueringsrapporten om forligsproceduren er udarbejdet af Generaldirektoratet for Landbrug.

Forligsorganets rolle

60. Kommissionen er juridisk forpligtet til ikke at finansiere udgifter over EU-midler i de tilfælde, hvor udgifterne ikke er afholdt i overensstemmelse med fællesskabsreglerne, og den kan derfor ikke indgå kompromiser vedrørende beregningen af korrektioner, der ikke ville være forenelige med denne forpligtelse. Forslaget om at forhandle sig frem til et forlig kunne derfor ikke accepteres.

61. Kommissionen tillægger forligsorganets rolle i forbindelse med kvalitetskontrol stor betydning. Imidlertid kan Kommissionen kun acceptere forligsorganets konklusion i de tilfælde, hvor det på grundlag af udvekslingen af argumenter og redegørelse for faktiske forhold viser sig, at denne konklusion er mere rimelig end det oprindelige forslag fra dens tjenestegrene.

For at fremhæve dette aspekt ved forligsorganets rolle har Kommissionen med beslutning 2000/649/EF(3)ændret beslutning 94/442/EF for at lette udnævnelsen af medlemmer med speciale i moderne revisionsteknikker ved siden af medlemmer med indgående kvalifikationer på EUGFL-området, som det i øjeblikket er tilfældet.

Med hensyn til forligsorganets mulighed for at foreslå en forhøjelse af korrektionerne er dette grundlæggende uforeneligt med idéen om forlig.

Vurdering af forligsorganets indsats

Firemånedersfristen

64. Efter Rettens opfattelse har forligsproceduren ikke fremskyndet regnskabsafslutningsproceduren. Kommissionen bemærker, at de problemer, der er rejst, specielt vedrører den gamle metode for regnskabsafslutning, som bestod i at vedtage én beslutning pr. regnskabsår. Under den ny ordning er der mulighed for at vedtage flere beslutninger om regnskabsafslutning i løbet af et enkelt kalenderår.

Fremskyndelsen af afslutningsproceduren er et resultat af reformen i sin helhed, som forligsproceduren ikke kan adskilles fra.

Resultater

66-68. Procentsatserne i forligsorganets evalueringsrapport må fastholdes, for de tjener blot til at give et indtryk af dets evne til at opnå en tilnærmelse mellem Kommissionens og medlemsstaternes holdning. De foregriber ikke som sådan den endelige løsning af tvisterne, blandt andet fordi det kun er medlemsstaterne, der kan anlægge sag ved Domstolen, og denne ret ikke berøres af forligsproceduren.

EF-Domstolen

71. Kommissionen håbede naturligvis, at indførelsen af forligsproceduren ville medføre, at der ville blive indbragt færre sager for EF-Domstolen, men dette har aldrig været et formelt mål med ordningen, da dette ligger uden for Kommissionens kontrol. Oprettelsen af forligsorganet opfyldte i realiteten behovet for at styrke medlemsstaternes ret til at forsvare sig og sikre en større åbenhed i sager, hvor der bliver tale om eventuelle finansielle korrektioner.

Kommissionen skal minde om, at en medlemsstats indbringelse af sager for EF-Domstolen er en rettighed, der er anerkendt i traktaten. Kommissionen har ingen indflydelse på medlemsstaternes handlemåde i den henseende.

BESLUTNINGER OM REGNSKABSAFSLUTNING

Korrektioner som resultatindikator

74. Kommissionen bemærker, at formålet med regnskabsafslutningsproceduren ikke er at foreslå finansielle korrektioner. Hovedformålet er at kontrollere, om betalingerne har fundet sted i overensstemmelse med reglerne. Kommissionen er af den opfattelse, at overensstemmelsen med reglerne har forbedret sig i kraft af bedre og klarere regler og i kraft af bedre kontrolordninger (som det integrerede administrations- og kontrolsystem IFKS).

Kommissionen arbejder sammen med medlemsstaterne på konstant at forbedre anvendelsen af bestemmelserne i den fælles landbrugspolitik. Det er målet med tiden at reducere korrektionernes størrelse og ideelt at nå frem til en situation, hvor der ikke længere er behov for korrektioner.

75. Kommissionen er enig i Rettens bemærkning om, at beslutningen om regnskabsafslutning, der er offentliggjort, er vanskelig at gennemskue. Den vil undersøge muligheden af at offentliggøre en klarere beslutning.

Udskillelser

81. I 1999 blev der ikke udskilt nogen regnskaber. Kommissionen vil dog fortsætte med at udskille regnskaberne, hvis der fortsat består usikkerhed ved afslutningen af attesteringsproceduren. På grund af den begrænsede tid, der er til rådighed til afslutning af regnskaberne, er det naturligvis klogt at udskille regnskaberne, hvis der er behov for yderligere oplysninger. Hvor megen tid, der medgår til at træffe den anden beslutning, afhænger af mange faktorer. Tiden vil øges eller mindskes afhængigt af, hvilke vanskeligheder man støder på. Der kan endnu ikke fastslås et mønster.

Forsinkede betalinger til støttemodtagerne

82-84. Kommissionen kan benytte de skønsbeføjelser, der er fastsat i forordning (EF) nr. 296/96. Dette skøn blev specielt benyttet i de første år, hvor ordningen med direkte støtte fandt anvendelse.

Afslutningsafdelingen er forpligtet til at basere sit arbejde på en risikoanalyse og er af Revisionsretten og Parlamentet blevet tilskyndet til at gøre dette. Det kan således ikke undgås, at visse områder ikke vil blive kontrolleret i en given periode. Der er foretaget mange undersøgelser af dette spørgsmål.

Kommissionen understreger, at disse betalinger ikke var ukorrekte eller uregelmæssige betalinger til den endelige modtager. De vedrører betalinger fra medlemsstaterne til den endelige modtager efter udløbet af den i forordningen fastsatte frist.

Denne ordning til fremme af betaling af støttebeløb inden for de fastsatte frister blev indført i 1996. Den berørte alle medlemsstater og alle ordninger. I de første år under den ny ordning fandt mange medlemsstater det vanskeligt at afslutte det nødvendige administrative arbejde inden fristens udløb.

I de første år ønskede Kommissionen ikke at straffe de medlemsstater, der bestræbte sig på at beskytte EF's finansielle interesser. Idømmelsen af for store sanktioner kan have tilskyndet medlemsstaterne til at betale støtte inden for de fastsatte frister, uanset om alle kontroller var afsluttet, og Kommissionen ønskede at undgå denne risiko. Den har derfor gjort brug af de i forordning (EF) nr. 296/96 fastsatte skønsbeføjelser. De tilfælde, hvor der blev gjort brug af disse skønsbeføjelser, er anført i arbejdsdokumenter, som er omdelt til medlemsstaterne for at bevise, at alle tilfælde behandles ens.

Korrektionernes størrelse i forbindelse med forsinkede betalinger er faldende, uanset at der er fastsat frister for stadig flere foranstaltninger inden for rammerne af forpligtelsen til budgetdisciplin.

KONKLUSION

87. Kommissionen tager Rettens kommentar om, at der stadigvæk er for mange udbetalende organer, ad notam. Det er imidlertid medlemsstaternes afgørelse, hvor mange udbetalende organer der oprettes. Kommissionen har tilskyndet medlemsstaterne til at rationalisere deres strukturer, og det har mange allerede gjort.

88. En medlemsstats indbringelse af sager for Domstolen er en rettighed, der er anerkendt i traktaten. Kommissionen har ingen indflydelse på medlemsstaternes handlemåde i den henseende. For en medlemsstat kan en retssag enten føre til, at den finansielle korrektion, Kommissionen har pålagt den, fastholdes uændret, eller at den nedsættes.

Kommissionen er af den opfattelse, at forligsproceduren er et integrerende led i reformen af regnskabsafslutningsproceduren og kun vanskeligt kan adskilles fra alle de andre aspekter, der er indført med reformen. Den finder, at forligsproceduren har bidraget til den gennemgribende forbedring af regnskabsafslutningsproceduren, som Retten har bemærket.

89. Retten konkluderer, at det ikke er rimeligt at drage en negativ konklusion på baggrund af den kendsgerning, at korrektionerne er blevet mindre. Kommissionen mærker sig Rettens konklusioner i den forbindelse og er enig i dem.

90. Kommissionen indrømmer, at de sidste korrektioner for 1996 ikke vil ske hurtigere end under den gamle procedure. Den ny procedure har imidlertid ført til, at der foretages korrektioner for betydelige beløb på et langt tidligere stadium end førhen (se punkt 54-55).

1996 var det første år, hvor den ny procedure fandt anvendelse - Kommissionen forventer, at de endelige korrektioner for efterfølgende år vil blive foretaget væsentligt tidligere, end det ville have været tilfældet under den gamle ordning.

Et nyt rapporteringsformat, der blev indført i forbindelse med regnskabsafslutningen 1