Ifølge stabilitetsprogrammet for 2020 forventes Italiens offentlige underskud i 2020 at udgøre 10,4 % af BNP, hvilket er over og ikke tæt på traktatens referenceværdi på 3 % af BNP. Den forventede overskridelse af traktatens referenceværdi i 2020 er exceptionel, da den skyldes et alvorligt økonomisk tilbageslag. Ifølge Kommissionens forårsprognose 2020, som tager højde for konsekvenserne af covid-19-pandemien, forventes det reale BNP at falde med 9,5 % i 2020. Faldet i den økonomiske aktivitet forventes at mindske statens indtægter, mens de offentlige udgifter forventes at stige på grund af omkostninger til automatiske stabilisatorer og politiske tiltag. Sidstnævntes direkte følger for budgettet skønnes at udgøre ca. 4,5 % af BNP i 2020.

Den 20. marts 2020 vedtog Kommissionen en meddelelse om aktivering af stabilitets- og vækstpagtens generelle undtagelsesklausul. Klausulen som fastsat i artikel 5, stk. 1, artikel 6, stk. 3, artikel 9, stk. 1, og artikel 10, stk. 3, i forordning (EF) nr. 1466/97 samt artikel 3, stk. 5, og artikel 5, stk. 2, i forordning (EF) nr. 1467/97 letter samordningen af budgetpolitikken i perioder med et alvorligt økonomisk tilbageslag. I denne meddelelse forelagde Kommissionen Rådet sin vurdering af, at den aktuelle situation i lyset af det forventede alvorlige økonomiske tilbageslag som følge af covid-19-udbruddet giver anledning til at aktivere klausulen. Den 23. marts 2020 tilsluttede medlemsstaternes finansministre sig Kommissionens vurdering. Aktiveringen af den generelle undtagelsesklausul giver mulighed for midlertidigt at afvige fra tilpasningsstien i retning af den mellemfristede budgetmålsætning, forudsat at dette ikke bringer den finanspolitiske holdbarhed på mellemlang sigt i fare. For så vidt angår den korrigerende del, kan Rådet på grundlag af en henstilling fra Kommissionen beslutte at vedtage en revideret finanspolitisk kurs. Den generelle undtagelsesklausul suspenderer ikke procedurerne under stabilitets- og vækstpagten. Den tillader medlemsstaterne at fravige de budgetkrav, der normalt ville gælde, og sætter Kommissionen og Rådet i stand til at træffe de nødvendige foranstaltninger til koordinering af politikken inden for rammerne af pagten.

4.Relevante forhold

I henhold til traktatens artikel 126, stk. 3, skal Kommissionen udarbejde en rapport, hvis en medlemsstat ikke opfylder kravene i forbindelse med et af eller begge disse kriterier. I denne rapport "tages der ligeledes hensyn til, om det offentlige underskud overstiger de offentlige investeringsudgifter, samt til alle andre relevante forhold, herunder medlemsstatens økonomiske og budgetmæssige situation på mellemlang sigt".

I artikel 2, stk. 3, i forordning (EF) nr. 1467/97 præciseres det, hvilke forhold der er tale om, idet det fastsættes, at der skal tages behørigt hensyn til "alle andre forhold, som efter den pågældende medlemsstats opfattelse er relevante for at kunne foretage en samlet kvalitativ vurdering af overholdelsen af underskuds- og gældskriteriet, og som medlemsstaten har forelagt Rådet og Kommissionen". Hvad angår den klare overtrædelse af gældskriteriet, er analysen af de relevante faktorer særlig berettiget, da gældsdynamikken i højere grad påvirkes af forhold, der ligger uden for regeringens kontrol, end underskuddet. Dette anerkendes i artikel 2, stk. 4, i forordning (EF) nr. 1467/97, hvor det fastsættes, at der ved vurderingen af, om gældskriteriet er opfyldt, skal tages hensyn til de relevante forhold uanset overtrædelsens omfang. I den forbindelse skal der ved vurderingen af, om gældskriteriet er opfyldt, som minimum tages hensyn til følgende tre aspekter på grund af deres indvirkning på gældsdynamikken og holdbarheden: i) fastholdelsen af den mellemfristede budgetmålsætning eller af tilpasningsstien i retning heraf, ii) gennemførelsen af strukturreformer og iii) de underliggende økonomiske forhold.

Som præciseret i artikel 2, stk. 4, i forordning (EF) nr. 1467/97, for så vidt angår opfyldelsen af gældskriteriet i 2020, kan der, eftersom den offentlige gældskvote overstiger referenceværdien på 60 %, og den dobbelte betingelse ikke er opfyldt — dvs. at underskuddet fortsat er tæt på referenceværdien, og at overskridelsen af referenceværdien er midlertidig — ved vurderingen af, om Italien overholder underskudskriteriet ikke tages hensyn til disse relevante forhold i faserne forud for, at det fastslås, at der foreligger et uforholdsmæssigt stort underskud.

I den aktuelle situation udgør covid-19-pandemien og dens økonomiske følger, som har betydelig indvirkning på budgetstillingen og skaber stor usikkerhed om fremtidsudsigterne, et vigtigt yderligere forhold, der skal tages med i betragtning. Pandemien har desuden ført til aktiveringen af den generelle undtagelsesklausul.

4.1. Covid-19-pandemien

Covid-19-pandemien har ført til et større økonomisk chok, som har betydelig negativ indvirkning i hele Unionen. Konsekvenserne for BNP-væksten vil afhænge dels af pandemiens varighed, dels af de tiltag, der iværksættes af de nationale myndigheder og på europæisk og globalt plan for at inddæmme spredningen, beskytte produktionskapaciteten og understøtte den samlede efterspørgsel. Medlemsstaterne har allerede truffet eller er i færd med at træffe budgetmæssige foranstaltninger til at øge sundhedssystemernes kapacitet og yde hjælp til de personer og brancher, der er særlig hårdt ramt. Der er også truffet omfattende foranstaltninger til at understøtte likviditeten såvel som vedtaget andre garantier. Når der foreligger mere detaljerede oplysninger, skal de kompetente statistiske myndigheder undersøge, hvorvidt disse foranstaltninger har umiddelbar indvirkning på den offentlige saldo eller ej. Sammen med faldet i den økonomiske aktivitet vil disse foranstaltninger føre til væsentligt større offentlige underskud og højere gæld.

4.2 Den økonomiske situation på mellemlang sigt, herunder strukturreformer

Covid-19-pandemien og de tilhørende inddæmningsforanstaltninger vil medføre dyb økonomisk recession i Italien i 2020. Dette udgør en formildende omstændighed i forbindelse med vurderingen af Italiens opfyldelse af underskudskriteriet i 2020. Navnlig vil BNP ifølge Kommissionens forårsprognose 2020 falde med 9,5 % i indeværende år, bl.a. fordi nedlukningsforanstaltningerne sætter en brat stopper for privatforbruget, og eksportmarkederne svinder drastisk ind, med turismen blandt de hårdest ramte sektorer. Virksomhederne forventes endvidere at reducere investeringsudgifterne midt i et sammenbrud i efterspørgslen, hvilket dræner likviditetsstrømmen og skaber stor usikkerhed. En teknisk genrejsning forventes i andet halvår af 2020 understøttet af politiske foranstaltninger og fulgt af en delvis genopretning i 2021. De makroøkonomiske udsigter er dog præget af en usædvanlig grad af usikkerhed med hensyn til pandemiens varighed og de økonomiske konsekvenser.

Italien oplevede endvidere økonomisk afmatning allerede inden den aktuelle krise med både en realvækst i BNP og BNP-deflator på under 1 % siden 2018. Især den reelle BNP-vækst faldt fra 1,7 % i 2017 til 0,8 % i 2018 og til 0,3 % i 2019 og var dermed under den potentielle vækst i det pågældende år (0,6 %), da følgerne af en afmatning i den globale handel spredte sig til økonomien og blev forstærket af en afdæmpet efterspørgsel på hjemmemarkedet. BNP-deflatoren steg derimod fra 0,7 % i 2017 til 0,9 % i 2018 og forblev stabil i 2019. Generelt må Italiens langvarige makroøkonomiske afmatning med en nominel BNP-vækst under 2 % siden 2018 formodes delvis at forklare den betydelige manglende overholdelse af gældsreduktionsmålet i 2019.

Kommissionen vurderede i sin landerapport for 2020, at Italien havde gjort visse fremskridt med at efterleve de landespecifikke henstillinger for 2019, hvilket kan anses for en yderligere formildende faktor. Italien gjorde mere specifikt væsentlige fremskridt med at bekæmpe skatteunddragelse, blandt andet ved at fremme obligatorisk brug af elektronisk betaling. Italien gjorde visse fremskridt med at sikre, at den aktive arbejdsmarkedspolitik og socialpolitikken integreres effektivt og når ud til udsatte grupper; med at målrette investeringstiltag inden for den økonomiske politik mod forskning og kvalitet i infrastruktur; med at gøre den offentlige forvaltning mere effektiv; med at fremme omstruktureringen af bankernes saldo og med at forbedre adgangen til finansiering uden for banksektoren for små og innovative virksomheder. På anden side gjorde Italien begrænset fremskridt med at flytte beskatningen væk fra arbejdet og nedsætte skatteudgifter og omlægge matrikelsystemet; med at komme sort arbejde til livs; med at støtte kvinders deltagelse i arbejdsmarkedet; med at forbedre uddannelsesresultaterne, bl.a. ved relevant og målrettet investering og opkvalificering; med at afkorte længden af civilretlige sager ved at håndhæve og strømline retsplejereglerne; og med at effektivisere bekæmpelsen af korruption ved at reformere procedurereglerne, således at længden af strafferetssager afkortes. Endvidere gjorde Italien ingen fremskridt med at mindske den andel, som udgifterne til alderspension udgør af de offentlige udgifter, således at der skabes mulighed for at afholde andre sociale og vækstskabende udgifter; eller med at fjerne begrænsninger på konkurrencen, bl.a. ved en ny årlig konkurrencelov.

4.3 Budgetstillingen på mellemlang sigt, herunder offentlige investeringer

Det samlede underskud faldt fra 2,2 % af BNP i 2018 til et historisk lavt niveau på 1,6 % i 2019. Dette fald skyldes en positiv udvikling i indtægter, politiske foranstaltninger vedtaget af regeringen, f.eks. for at bekæmpe skatteunddragelse, og et solidt arbejdsmarked. De offentlige investeringer skønnes at være steget en smule fra ca. 2,1 % af BNP i 2018 til ca. 2,3 % i 2019, hvilket er mere end forventet i det samlede offentlige underskud, der blev registreret i 2019.

Den 13. juli 2018 blev det henstillet til Italien at sikre, at den nominelle vækstrate i de primære offentlige nettoudgifter, eksklusive diskretionære foranstaltninger på indtægtssiden og engangsforanstaltninger, ikke ville overstige 0,1 % ("udgiftsmålet") i 2019, hvilket svarer til en årlig strukturel tilpasning på 0,6 % af BNP. På grundlag af de foreliggende tal og Kommissionens prognose oversteg væksten i udgifter udgiftsmålet. Når det fradrag på 0,18 % af BNP, som blev indrømmet i henhold til klausulen om usædvanlige begivenheder, trækkes fra kravet i den forebyggende del, er resultatet en afvigelse fra tilpasningsstien i retning af den mellemfristede budgetmålsætning på 0,4 % af BNP, hvilket tyder på en vis afvigelse i 2019 og på en betydelig afvigelse i løbet af 2018-2019 samlet set. Den strukturelle saldo blev forbedret i 2019 med 0,8 procentpoint af BNP, hvilket (efter at have taget højde for klausulen om usædvanlige begivenheder) tyder på overholdelse af den anbefalede tilpasningssti i retning af den mellemfristede budgetmålsætning både i 2019 og i løbet af 2018-2019 samlet set.

Forskellen mellem de to indikatorer skyldes primært ekstraordinære indtægter (0,5 procentpoint af BNP) og ændringen i renteudgifter (0,3 procentpoint af BNP). Førstnævnte skyldes en stærk stigning i offentlige indtægter på trods af en svag realvækst i BNP, hvilket skyldes en positiv udvikling på arbejdsmarkedet, som primært vedrører faste kontrakter, og i mindre omfang betydelige politiske foranstaltninger til bekæmpelse af skatteunddragelse (f.eks. elektronisk fakturering, elektronisk overførsel af kvitteringer og den ændrede metode til at vurdere skatteyderes indtægt), hvis nærmere skønsmæssige virkning, det stadig er vanskeligt at vurdere. Sidstnævnte forhold skyldes, at statsobligationsrenterne i 2019 i gennemsnit var lavere end i 2018, hvilket også kan være resultatet af de positive forventninger til de budgetforanstaltninger, Italien vedtog i december 2018 og juli 2019 efter en dialog med Kommissionen. I betragtning af den strukturelle karakter af udviklingen i indtægter, som er mere positiv end forventet på grundlag af den reelle BNP-udvikling, fremhæves det i en overordnet vurdering, at der ikke er nogen solid dokumentation for, at Italiens afvigelse fra den henstillede tilpasningssti i retning af den mellemfristet budgetmålsætning var væsentlig i 2019 eller i løbet af 2018 og 2019 samlet set.

Stabilitetsprogrammet indeholder oplysninger om væsentlige foranstaltninger til at bekæmpe pandemien og støtte økonomien. Disse foranstaltningers direkte følger for budgettet skønnes at være 4,5 % af BNP i 2020. På trods af den vedvarende usikkerhed om de finanspolitiske udsigter på mellemlangt sigt, angiver stabilitetsprogrammet også hovedlinjerne for en langsigtet strategi for nedbringelse af den offentlige gæld efter det historisk høje niveau på 155,7 % af BNP, der forventes i 2020. Gældskvoten forventes således at begynde at falde allerede i 2021 til 152,7 % som led i en "flerårig indsats for at fastholde holdbare offentlige finanser inden for rammerne af en strategi for fair og bæredygtig udvikling set ud af et samfundsmæssigt og miljømæssigt synspunkt". Myndighederne understreger i den forbindelse, at den italienske økonomi som følge af det aktuelle chok vil få brug for en periode, hvor der sættes skub i væksten uden kontraproduktiv finanspolitisk konsolidering, idet en bæredygtig gældsreduktionsstrategi bør baseres på en primær saldo i overskud og på en styrkelse af Italiens potentielle vækst på grundlag af store offentlige og private investeringer.

4.4. Den offentlige gæld på mellemlang sigt

Den offentlige gæld lå stort set stabilt på ca. 134,8 % af BNP mellem 2016 og 2019, eftersom den gældsforøgende effekt af renteudgifter (som dog viser en faldende tendens) og stock-flow-tilpasninger stort set blev udlignet af det vedvarende samlede primære overskud og en lav, men dog positiv nominel BNP-vækst. Ifølge Kommissionens forårsprognose 2020 forventes Italiens offentlige gæld at stige fra 134,8 % af BNP i 2019 til 158,9 % i 2020, hvilket især afspejler udviklingen i BNP og en primær saldo, der forventes at blive negativ for blot anden gang siden euroens indførelse.

Gældsholdbarhedsanalysen, som er ajourført med Kommissionens forårsprognose 2020, bekræfter, at Italiens gældssituation trods risici forbliver bæredygtig på mellemlang sigt, idet der tages hensyn til betydelige formildende faktorer som den offentlige gælds profil og stillingen over for udlandet. Navnlig gælder, at mens gældssituationen forværres som følge af den aktuelle covid-19-krise, så forventes gældskvoten i basisscenariet at være på en holdbar (nedadgående) kurs på mellemlang sigt (Figur 1).

Figur 1: Gældskvote, Italiens, i % af BNP