4. Denne rapport omhandler resultaterne af midtvejsevalueringen (i det følgende benævnt "evalueringen") af initiativet EU-bistandsfrivillige og ledsages af et arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene, der omhandler de specifikke evalueringsresultater. Rapporten er baseret på dokumentation fra den eksterne evaluering samt tilbagemeldinger fra drøftelser med interessenter og en åben offentlig høring. Endvidere anfører rapporten nogle potentielle områder, hvor initiativet kunne udbygges yderligere ved at tage højde for anbefalingerne og behovet for at styrke initiativets udbredelse.

2. Initiativet stiller finansiering til rådighed for konsortier af organisationer, der er etableret i og uden for EU til udsendelse og forberedelse til udsendelse (herunder praktikophold) af EU-bistandsfrivillige til tredjelande. Derudover finansierer det projekter inden for opbygning af kapaciteter inden for organisationer, der er etableret i og uden for EU, så de kan overholde de nødvendige standarder og procedurer, der er påkrævet for at deltage i initiativet og styrke deres kapacitetsopbygning, herunder inden for organisering af frivillige. Endvidere fastsætter initiativet standarder, procedurer og en certificeringsmekanisme, et uddannelsesprogram til at forberede EU-bistandsfrivillige til udsendelse til tredjelande, en database over støtteberettigede EU-bistandsfrivillige, et netværk samt en kommunikationsplan.

1. Som fastsat i Lissabontraktaten oprettede Den Europæiske Union (EU) i 2014 initiativet EU-bistandsfrivillige (i det følgende benævnt "initiativet"). Initiativet er underlagt tre retsakter: Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 375/2014 af 3. april 2014 (i det efterfølgende "forordningen"), Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) nr. 1244/2014 af 20. november 2014 og Kommissionens delegerede forordning (EU) nr. 1398/2014 af 24. oktober 2014. Initiativet har til formål at bidrage til at styrke EU’s evne til at yde behovsbaseret humanitær bistand og til at styrke kapaciteten og modstandsdygtigheden i sårbare eller katastroferamte samfund i tredjelande og samtidig give de europæiske borgere mulighed for at deltage i humanitære aktioner i tredjelande og udvise solidaritet med mennesker i nød.

8. Det fremgår af de interview, den eksterne evaluator udførte med diverse interessentgrupper, at initiativets fem mål som fastsat i forordningen har relevans for initiativets støttemodtagere, sende- og værtsorganisationerne samt de frivillige. Nytteværdien ligger ifølge lokalsamfundene navnlig i de aktiviteter, der styrker det lokale frivillige arbejde og kapacitetsopbygningen for at forbedre færdighederne på lokalt plan inden for katastrofeberedskab. Generelt har de forskellige foranstaltninger, der gennemføres inden for rammerne af initiativet, relevans for initiativets mål. Det er dog kun et mindre antal interessenter (hovedsageligt frivillige), der mener, at målet om at udbrede EU’s principper for humanitær bistand er relevant. Opmærksomheden på dette punkt bør således øges i initiativets kommunikationsaktiviteter. Interessen hos de etablerede partnere i partnerskabsrammeaftalen om humanitær bistand er fortsat meget lav. Dette udgør et problem for et initiativ, som netop har til formål at tjene sektoren for humanitær bistand. De sende- og værtsorganisationer, der deltager i initiativet, har en forholdsvis positiv indstilling til initiativets evne til at opfylde deres behov og styre udsendelsen af frivillige med de rette profiler alt efter værtsorganisationernes behov.

9. Initiativet har ikke været effektivt i sin opfyldelse af disse fem mål, og der er stadigvæk lang vej igen, før målene i den flerårige finansielle ramme for 2014-2020 er opfyldt. Budgettet i de første tre år blev ikke udnyttet fuldt ud, på trods af at tallene fra 2017 viste, at finansieringen til kapacitetsopbygning/teknisk bistand var betydelig. Selv om antallet af frivillige er stigende, ligger det dog betydeligt under målsætningen. Der er blevet udsendt over 200 EU-bistandsfrivillige til humanitære projekter i tredjelande. Dette tal ligger dog en del under målet om 4 000 EU-bistandsfrivillige inden 2020. Hovedårsagen ligger i de hindringer, der eksisterer for deltagelsen, herunder certificeringen af organisationer og kravet om at indgå i partnerskaber med andre organisationer for at kunne søge om EU-støtte. Disse hindringer har især været en udfordring for de organisationer, der ikke indgår i etablerede netværk. Effektiviteten undergraves, idet organisationerne skal søge efter konsortiepartnere og følge administrative procedurer for at forvalte konsortierne. Hurtigere procedurer ville øge rekrutteringsprocessens effektivitet yderligere. Initiativet har i lyset af dets begrænsede budget og langsomme udbredelse ydet et begrænset bidrag til den hidtidige styrkelse af EU’s evne til at yde humanitær bistand. Det fremgår af evalueringsundersøgelserne, at de frivillige til en vis grad føler, at deres færdigheder er blevet forbedret gennem udsendelsen. De få praktikpladser, der er tilbudt gennem initiativet inden for de første år, har medført flere muligheder for at kunne bidrage til den humanitære bistand. Indtil videre er der intet belæg for, at standarderne for frivilligt arbejde som fastsat i initiativet har haft en positiv effekt på EU-medlemsstaternes nationale standarder. Nogle organisationer fandt konsortiedannelsen vanskelig, især når de ikke arbejder inden for etablerede netværk.

10. De procedurer og krav, der spiller en afgørende rolle for initiativets effektivitet, reguleres nøje i tre retsakter. På den ene side er dette forbundet med en vis administrativ byrde for organisationerne. På den anden side har det en positiv effekt på de frivilliges oplevelse, idet der med udgangspunkt i disse skabes en gennemsigtig rekrutteringsproces, mens deres indlæring og udvikling understøttes under udsendelsen. De nye europæiske regler og procedurer til styring af frivillige kan være særligt byrdefulde for organisationerne at efterleve, hvis de anvender deres nationale ordning for frivilligt arbejde sideløbende med initiativet. Nogle organisationer oplever processen som afskrækkende, fordi den kan tage op til 18 måneder: fra offentliggørelsen af indkaldelsen af forslag over udvælgelsesproceduren, offentliggørelsen af stillinger for frivillige og uddannelsen af de frivillige til udsendelsen af de frivillige. Kommissionen arbejder vedvarende på at forenkle og fremskynde processerne inden for lovgivningsrammen for at højne initiativets fordele over for interessenter. Ansøgnings-, udvælgelses- og indberetningsprocedurerne synes særligt byrdefulde for de organisationer, der hovedsageligt er aktive inden for EU-projekter for humanitær bistand (katastrofeberedskab), der følger forskellige procedurer for støtteforvaltning. Der er blevet iværksat et effektivt overvågningssystem, som kunne udbygges yderligere for at behandle kvalitative oplysninger og ad hoc-rapporter i tillæg til de kvantitative oplysninger. Eventuelle analyser af omkostningseffektiviteten fungerer udelukkende som foreløbige vurderinger, idet der på dette tidspunkt ikke foreligger nogen endelige projektrapporter eller finansielle data forbundet hermed. Det fremgår af den eksterne evaluering, at Kommissionen har en omkostningsbevidst tilgang til tjenesteydelseskontrakter, der tager udgangspunkt i antallet af uddannede og forsikrede frivillige. Initiativet kræver forenklede processer, mere opsøgende arbejde og kommunikation vedrørende initiativets potentielle positive effekt på organisationerne i EU og udlandet og den måde, initiativet fungerer, en større sammenkobling mellem initiativet og EU’s humanitære og udviklingsmål samt finansiering.

11. Der er plads til forbedringer, hvad angår initiativets sammenhæng med instrumenterne for humanitær bistand, udvikling og civilbeskyttelse. Initiativet er ikke blevet integreret i de eksisterende EU-instrumenter for humanitær bistand, men er oprettet som uafhængigt instrument. Frivillige må ikke udsendes til regioner med væbnede konflikter, hvilket betyder, at nogle af de tredjelande, der modtager store dele af den humanitære bistand, er udelukket fra initiativets anvendelsesområde. I forhold til sammenhængen med EU’s politik om udviklingssamarbejde sikrer forordningens brede definition af humanitær bistand synergieffekter, idet de frivillige kan blive udsendt inden for en bred vifte af projekter, herunder aktiviteter, der sammenkobler nødhjælp, rehabilitering og udvikling, og som støtter og udbygger lokalsamfundenes generelle modstandsdygtighed. På trods af at initiativet ikke er formelt knyttet til målene for bæredygtig udvikling, anfører størstedelen af de deltagende værtsorganisationer, at de både har aktiviteter inden for humanitær bistand og udvikling. Den interne sammenhæng vedrørende de udførte aktiviteter kan ikke vurderes fuldt ud på initiativets nuværende stadium, men deres udformning antyder, at der eksisterer en sammenhæng mellem aktiviteterne.

12. Initiativet skaber en europæisk merværdi gennem de fælles standarder for styringen af frivillige fra alle EU-lande, fælles uddannelse og finansiering af kapacitetsopbygning og teknisk bistand. Organisationer med forskellige baggrunde (f.eks. humanitære organisationer, udviklingsorganisationer, civilbeskyttelse og frivilligt arbejde) og af forskellige størrelser anspores således til at samarbejde. Deltagelse er både mulig for partnere i partnerskabsrammeaftalen og for alle organisationer, der er etableret i EU med aktuelle eller planlagte aktiviteter inden for humanitær bistand. Det er eksempelvis kun 3 % af partnerne i partnerskabsrammeaftalen om humanitær bistand, der er organisationer fra de medlemsstater, der tiltrådte EU i 2004 eller senere. Disse organisationers andel i det samlede antal certificerede organisationer er betydeligt højere (20 %). I denne henseende kunne initiativet inddrage en bred vifte af organisationer fra forskellige EU-medlemsstater.

4. Konklusioner

13. I lyset af resultaterne i den eksterne evalueringsrapport og Kommissionens egne erfaringer og dialog med interessenter i løbet af initiativets indledende gennemførelsesperiode kan Kommissionen generelt konkludere, at initiativet skaber en merværdi, og at initiativets mål er af relevans for interessenterne. Det fremhæves dog i evalueringen, at der hersker en række udfordringer, der bør håndteres for at øge initiativets effekt yderligere og gøre det mere attraktivt for organisationerne og de frivillige. Det ledsagende arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene fokuserer netop på disse aspekter, som sammenfattes i de nedenstående stykker.

14. Initiativets foranstaltninger reguleres nøje i tre retsakter. I løbet af de første tre gennemførelsesår var der en langtrukken opbygning af en organisationsbase for interessenter. Denne opbygning var forbundet med langtrukne procedurer og en overgang til EU-finansierede projekter for kapacitetsopbygning og teknisk bistand til udsendelsesprojekter. Så snart det er lykkedes at certificere et tilstrækkeligt antal organisationer, og der er blevet udarbejdet standarder efter den tekniske bistand og kapacitetsbygningsstøtten, forventes det, at organisationerne føler sig bedre rustede og er mere interesserede i at udsende EU-bistandsfrivillige.

15. Processerne og de administrative procedurer skal forenkles, således at organisationerne i højere grad vælger at deltage i initiativet. Tilbagemeldinger fra de deltagende organisationer og organisationer, der endnu ikke deltager i initiativet, viser et tydeligt behov for at revidere procedurerne. Sendeorganisationerne oplever eksempelvis certificeringsprocessen som udfordrende. Det bør derfor overvejes at revidere certificeringsprocessen og i højere grad bistå de interesserede organisationer på kort og mellemlangt sigt. Projekterne inden for teknisk bistand, der sætter organisationerne i stand til at opfylde de forventede standarder inden for styring af frivillige, deres sikkerhed og beskyttelse, bør knyttes bedre sammen med certificeringsprocessen for organisationer, der er etableret i EU.

16. Det er muligt at øge initiativets attraktivitet ved at nedbringe tiden frem til udsendelsen (fra offentliggørelsen af indkaldelsen til den egentlige udsendelse) fra ét år, som er gældende i dag, til et halvt år for at sikre hurtigere udsendelser. Dette ville potentielt forbedre antallet af udsendelsesmuligheder for EU-borgerne og reducere antallet af frafald.