Særberetning nr. 9/2003

om procedurerne for fastsættelse af satserne for tilskud til eksport af landbrugsprodukter (eksportrestitutioner), med Kommissionens svar

(artikel 248, stk. 4, andet afsnit, EF)

(2003/C 211/01)

INDHOLD

>TABELPOSITION>

FORKORTELSER

GD AGRI Kommissionens Generaldirektorat for Landbrug

WTO Verdenshandelsorganisationen

fob free on board

RESUMÉ

I. Eksportrestitutioner er tilskud, der udbetales til eksportører for at gøre det muligt at eksportere landbrugsprodukter til resten af verden.

II. Udgifterne til eksportrestitutioner er ganske store: I 2000 belastede de EU-budgettet med 5,6 milliarder euro og i 2001 med 3,4 milliarder euro.

III. Målet for Rettens revision var at undersøge den metode, Kommissionen anvender ved fastsættelsen af satserne for eksportrestitutioner. Retten udvalgte de fire vigtigste produktgrupper i relation til eksportrestitutioner, nemlig kød og kødprodukter, mælk og mejeriprodukter, korn og sukker. Disse fire produktgrupper tegner sig tilsammen for over 85 % af udgifterne til eksportrestitutioner.

IV. Det er ikke et mål i sig selv at maksimere eksporten. Hovedsigtet med Kommissionens markedsforvaltning er at opnå stabile vilkår på det indre marked med priser, der sikrer, at produkterne ikke i stedet kanaliseres ind i det dyrere interventionssystem. Eksportrestitutionerne er et af midlerne til at få opfyldt dette mål.

V. Kommissionen havde generelt adgang til omfattende markedsoplysninger, men disse oplysninger var ikke altid ajourførte, fuldstændige eller objektive. Det var i mange tilfælde uklart, hvordan oplysningerne blev anvendt, og hvilken indvirkning de havde på den endelige fastsættelse af restitutionssatserne. Kommissionen understreger, at satserne fastsættes på grundlag af en kompliceret vurdering, men den definerer ikke, hvilke markedsparametre der indgår i denne vurdering.

VI. Ved fastsættelsen af restitutionssatserne redegjorde Kommissionen ikke nærmere for sine arbejdsmetoder og gav heller ikke nogen systematisk og sammenhængende begrundelse for de vedtagne satser. Den ledelseskontrol, der henvises til i Kommissionens svar, var ikke dokumenteret systematisk.

VII. Eksportrestitutionssatserne skal udligne forskellen mellem priserne i EU og verdensmarkedspriserne i det omfang, det er nødvendigt. For mælk og mejeriprodukter, korn og sukker beregner Kommissionen skønsmæssigt denne forskel på grundlag af indikativpriser eller noteringer. Det gør den ikke for oksekød med den begrundelse, at der ikke er nogen verdensmarkedspriser. De fleste af Kommissionens beregninger viser, at eksportrestitutionerne ikke overstiger den anslåede forskel. Men det fremgår af Kommissionens skønsmæssige beregninger, at i lange perioder, som revisionen dækkede, var EU-prisen på bestemte mejeriprodukter minus restitutionen lavere end verdensmarkedsprisen.

HVAD ER EKSPORTRESTITUTIONER, OG HVORDAN FASTSÆTTES SATSERNE?

1. Der udbetales eksportrestitutioner til virksomheder, der eksporterer landbrugsprodukter til lande uden for EU. Hovedformålet med restitutionerne er at gøre det muligt at afsætte landbrugsprodukter i disse lande ved at kompensere eksportørerne for forskellen mellem priserne på EU's indre marked og de lavere priser, der normalt er gældende på verdensmarkedet.

2. Udgifterne til eksportrestitutioner er faldet, mens WTO-aftalerne har været i kraft. Den fremtidige udvikling i relation til eksportrestitutioner afhænger af internationale handelsforhandlinger. De belaster fortsat EU-budgettet betydeligt: 5,6 milliarder euro i 2000 og 3,4 milliarder euro i 2001.

Figur 1

Fordelingen af eksportrestitutioner efter produktgruppe - EUGFL-året 2001

>PIC FILE= "C_2003211DA.000401.TIF">

3. Udgifterne på EU-budgettet afhænger af to faktorer: mængden af eksporterede produkter og den eksportrestitutionssats, Kommissionen fastsætter for de forskellige produkter. Kommissionen styrer mængden af eksporterede produkter ved udstedelse af eksportlicenser.

4. Restitutionssatsen for bestemte produkter er ganske høj sammenholdt med verdensmarkedsprisen, og i nogle tilfælde, navnlig for sukkers vedkommende, er den væsentligt højere end verdensmarkedsprisen. I tabel 1 er nogle af de undersøgte satser sammenholdt med verdensmarkedspriserne.

Tabel 1

Restitutionssatser og verdensmarkedspriser

>TABELPOSITION>

Kilde:

GD AGRI.

5. Markedskontorerne i Kommissionens Generaldirektorat for Landbrug (GD AGRI), som er organiseret efter produktgrupper, har til opgave at fremsætte forslag til eksportrestitutionssatser for de enkelte restitutionsberettigede produkter. Forslagene forelægges for den ansvarlige forvaltningskomité (medlemsstaternes repræsentanter), som skal stemme om hvert forslag. Hvis komitéen nedstemmer Kommissionens forslag med kvalificeret flertal, hvilket i praksis sker meget sjældent, henvises forslaget til Rådet. I modsat fald vedtager Kommissionen de foreslåede satser.

6. I bestemte produktsektorer (f.eks. oksekød og mejeriprodukter) fastsætter Kommissionen satsen med faste intervaller uden licitation; intervallerne er fastsat i forordningen om den fælles markedsordning for det pågældende produkt, f.eks. mindst hver fjerde uge for mejeriprodukter og mindst hver tredje måned for oksekød. Kommissionen kan desuden ændre satserne når som helst, hvis uforudsete omstændigheder nødvendiggør omgående indgreb. I andre produktsektorer (f.eks. korn og sukker) opfordres eksportørerne til at deltage i en licitation om eksportrestitutionssatsen og den mængde, der skal eksporteres til den tilbudte sats. Kommissionen fastsætter en "grænsesats", og alle bud på eksportrestitutionssatser under "grænsesatsen" accepteres.

DE SPØRGSMÅL, SOM RETTEN SØGTE AT FÅ BESVARET UNDER REVISIONEN

7. Denne beretning omhandler den måde, hvorpå Kommissionen forvalter fastsættelsen af eksportrestitutionssatser. Sigtet med undersøgelsen var at få besvaret det centrale spørgsmål:

- Fastsætter Kommissionen eksportrestitutionssatserne på en rationel, konsekvent og forsvarlig måde?

samt følgende underliggende spørgsmål:

- Er de faktorer, der tages i betragtning ved fastsættelsen af eksportrestitutionssatserne, relevante og fyldestgørende?

- Er de underliggende datakilder relevante, fuldstændige, pålidelige, gyldige og ajourførte?

8. Bemærkningerne i denne beretning er baseret på en vurdering af Kommissionens mål og procedurer for fastsættelsen af restitutionssatserne, på en gennemgang af referaterne af møderne i de relevante forvaltningskomitéer, på interviews med tjenestemænd i Kommissionen med ansvar for udarbejdelse af forslag til eksportrestitutionssatser samt på analyser af foreliggende dokumentation i Kommissionens sagsmateriale om fastsættelsen af eksportrestitutionssatser. Der blev udvalgt en stikprøve på 38 satser for de vigtigste produktgrupper (korn, sukker, oksekød og mejeriprodukter), som blev testet. Det drejer sig om følgende produkter: blød hvede, hvidt sukker, oksekød, smør, skummetmælkspulver og ost. Referenceperioden for de testede transaktioner var 1. januar 1999 til 31. juli 2001. Revisionen blev gennemført i perioden oktober 2001-januar 2002. Resultaterne af revisionen blev sendt til Kommissionen i perioden december 2001-januar 2002.

9. Retten undersøgte sidst dette spørgsmål i 1990(1). Hovedkonklusionen om metoden til fastsættelse af eksportrestitutionerne var, at der ikke forelå tilstrækkelig dokumentation hverken for de faktiske forhold, for Kommissionens vurdering af disse forhold, for de trufne beslutninger eller for resultaterne, og at revision ved uafhængig tredjepart og ledelseskontrol derfor stort set var umulig.

Uddrag af Rettens seneste særberetning om dette emne (1990):

- ... er det ... i sidste ende Kommissionen selv, der fastsætter et passende støtteniveau. Det burde ikke give anledning til betænkeligheder, hvis der til enhver tid forelå behørig dokumentation for de faktiske forhold, for Kommissionens vurdering heraf, for trufne beslutninger og for resultaterne.

- Det er imidlertid ikke tilfældet, og det har alvorlige følger for den uafhængige kontrol fra tredjemands side og for forvaltningen.

- Retten har ud fra oplysningerne fra Kommissionens registreringer kun kunnet foretage en helt elementær vurdering af mange af aspekterne ved eksportrestitutioner.

- Retten må ... konstatere, at det ikke fremgår klart, om forvaltningen har været forsvarlig. Det er heller ikke klart, om de forskellige forvaltningskomitéer kan fungere som en effektiv kontrolinstans i forhold til Kommissionen.

- Kommissionen erklærede i sit svar, at den havde tilstrækkelig dokumentation for vigtige afgørelser, og at den ikke delte Rettens konklusion, at det var uklart, hvorledes forvaltningen kunne udføres forsvarligt.

10. Europa-Parlamentets Budgetkontroludvalg konkluderede i sin betænkning om Rettens særberetning, som følger: "Den interne beslutningsproces i Kommissionen må af hensyn til kravet om offentlig regnskabspligt dokumenteres skriftligt og begrundes, således at den til enhver tid kan efterprøves af de for kontrollen ansvarlige instanser"(2).

FOR AT LETTE EKSPORTEN KAN FORSKELLEN MELLEM VERDENSMARKEDSPRISERNE OG EU-PRISERNE I FORNØDENT OMFANG UDLIGNES VED RESTITUTIONER

11. Forordningerne om markedsordningerne for de forskellige produktgrupper(3) indeholder bestemmelse om, at for at muliggøre eksport af disse produkter kan forskellen i produktets pris på det indre marked i EU og på verdensmarkedet i fornødent omfang udlignes ved en eksportrestitution. De faktorer, der tages i betragtning ved fastsættelsen af restitutionerne inden for disse grænser, er prisforskellen, stabiliteten på det indre marked, begrænsninger som følge af WTO-aftalerne, den forventede udvikling i markederne samt det økonomiske aspekt i forbindelse med eksporten.

KOMMISSIONENS STRATEGI FOR MARKEDSFORVALTNING

12. Kommissionens sigte med markedsforvaltningen er at opnå stabilitet på det indre marked med priser, der sikrer, at produkterne ikke kanaliseres ind i det dyrere interventionssystem. Eksportrestitutioner betragtes som et af midlerne til at opfylde denne målsætning. Det er udtrykkeligt fastsat, at markedsforvaltningen ikke har til formål at maksimere eksporten.

13. Kommissionens forskellige markedskontorer er underlagt lignende lovgivningsmæssige hensyn ved fastsættelsen af satserne for eksportrestitutioner, men i praksis er der stor forskel på, hvordan det gøres, fordi markederne er så forskelligartede, jf. punkt 19-38. Nogle kontorer fastsætter satsen ved hjælp af et licitationssystem, mens andre fastsætter den direkte. Intervallerne mellem ændringerne i satserne varierer fra ugentligt til kvartårligt, afhængigt af markedssektoren. Både korn og sukker er enårige afgrøder, og verdensmarkedspriserne på dem er umiddelbart tilgængelige hver dag, men kontoret for korn baserer sine beregninger på spotnoteringer, og kontoret for sukker anvender terminsnoteringer. Mens kontoret for korn anvender en intern EU-pris baseret på oplysninger fra markedskilder, benytter kontoret for sukker interventionsprisen til samme formål. Det er kun kontoret for oksekød, der opererer med et system med kontrol på stedet af interne EU-priser. Kontorerne for henholdsvis mælk, korn og sukker beregner forskellen mellem EU-indikativpriserne og verdensmarkedspriserne, mens kontoret for oksekød ikke gør det. Der kan være gode grunde til, at der anvendes disse forskellige fremgangsmåder, men der foreligger ikke dokumentation for, at der på ledelsesplan er udarbejdet analyser af nyere dato af, om de er berettigede.

FORELIGGENDE OPLYSNINGER

14. Fastsættelsen af eksportrestitutionssatser gør Kommissionen til aktør på markeder, hvor eksportører hele tiden forsøger at udnytte ændringer i markedssituationen. EU har interesse i at sikre sin regelmæssige tilstedeværelse på verdensmarkederne og i at undgå, at et begrænset antal større aktører overtager EU's markedsandel. For at opnå dette har Kommissionen brug for at være i tæt kontakt med markedet og for at få helt aktuelle oplysninger.

15. Kommissionen bør for at kunne opfylde sine mål og overholde bestemmelserne i forordningerne om, at restitutionerne kun i fornødent omfang skal udligne forskellen mellem verdensmarkedsprisen og EU-prisen, være i besiddelse af oplysninger om verdensmarkedspriserne og de interne priser i EU og om eksportstrømmene. Oplysninger om sidstnævnte er let tilgængelige for alle markedskontorerne, eftersom data om ansøgninger om eksportlicenser skal meddeles Kommissionen to gange om ugen (data om mejeriprodukter skal meddeles Kommissionen hver dag). Det er ofte vanskeligere at indhente oplysninger om priserne, især oplysninger om verdensmarkedspriserne. Kommissionen må, som beskrevet i det følgende, i de fleste tilfælde forlade sig på en lang række handelskilder og branchepublikationer. Det betyder nødvendigvis, at det er vanskeligt for Kommissionen at kontrollere, om restitutionerne, især restitutionerne til oksekødssektoren og sektoren for mejeriprodukter, ikke overstiger forskellen mellem verdensmarkedspriserne og EU-priserne.

16. Arten af og kilderne til dataene om verdensmarkedspriserne varierer afhængigt af, hvilken markedssektor det drejer sig om. For korns vedkommende oplyses priserne på frivillig basis af eksportører, handelssammenslutninger og pressen; for sukkers vedkommende er det den noterede pris på LIFFE (London International Financial Futures and Options Exchange); for de vigtigste mejeriprodukter foreligger der forskellige prisnoteringer for verdensmarkedet fra flere kilder, bl.a. USA's landbrugsministerium, og for oksekøds vedkommende findes der ingen verdensmarkedsreferencepriser, men der kan indhentes prisoplysninger fra USA og Australien og New Zealand, men ikke om EU's største konkurrenter (Sydamerika og Indien).

17. Også arten af og kilderne til data om EU's interne priser varierer afhængigt af markedssektoren. Medlemsstaterne indberetter hver uge priserne på oksekød og mejeriprodukter. Mens Kommissionen med jævne mellemrum verificerer oksekødspriserne på stedet, kontrollerer den for mejeriprodukternes vedkommende kun, om priserne forekommer sandsynlige. Eftersom visse medlemsstater slet ikke indberetter priser på mejeriprodukter, og andre medlemsstater gør det for sent, er de disponible prisoplysninger om mejeriprodukter både ufuldstændige og forældede. De priser, der indberettes for såvel oksekød som mejeriprodukter, varierer ganske meget mellem medlemsstaterne for samme produkt, og det gør det vanskeligt at beregne den vejledende, teoretiske forskel mellem EU-priserne og verdensmarkedspriserne (jf. tabel 2). Der findes ingen retningslinjer for, hvordan den interne EU-pris, der anvendes ved fastsættelsen af restitutionssatsen, skal beregnes på grundlag af datakilder (jf. punkt 20).

18. I kornsektoren baserer Kommissionen beregningen af den interne EU-pris på kornhandlernes oplysninger, på branchepublikationer og på data om markedet. Det samme gælder for verdensmarkedspriserne. Den interne EU-pris, der anvendes for sukker, er prisen for opkøb til intervention, som har været uændret de seneste fem år.

Tabel 2

Årlige gennemsnitspriser indberettet til Kommissionen i 2000 af de enkelte medlemsstater

>TABELPOSITION>

Kilde:

Agricultural markets 5/2001 (dokument udarbejdet af GD AGRI).

RESTITUTIONSSATSER, DER FASTSÆTTES MED FASTE INTERVALLER

Oksekød

Særlige forhold på markedet for oksekød

19. Den europæiske oksekødssektor har været ramt af flere kriser i de seneste år: valutakrisen i Rusland i 1998, dioxinproblemet i 1999, BSE-krisen i 2000 og mund- og klovesyge i 2001. Resultatet er, at der ikke har været tale om en "normal markedssituation". De vigtigste eksportdestinationer er de mindre velstående lande (Rusland tegner sig for ca. 80 %).

>PIC FILE= "C_2003211DA.000701.TIF">

Restitutionssatserne for de fleste oksekødsprodukter er afledt af satserne for hele slagtekroppe. Der er fastsat WTO-kvoter for eksporten af oksekød, men på et niveau, som ikke umiddelbart indebærer begrænsninger for eksporten.(4)

Fastsættelse af restitutionssatsen

20. Det kunne virke mod hensigten, hvis metoderne til fastsættelse af restitutionssatserne var gennemskuelige i situationer, hvor eksportører vil udnytte denne viden til at foregribe eller manipulere Kommissionens beslutninger; men metoderne bør være gennemskuelige for de ansvarlige i Kommissionen. Sammenhængen mellem de disponible oplysninger (de mængder, for hvilke der anmodes om forhåndsfastsættelse af restitutionssatsen, og det interne EU-prisniveau for oksekød baseret på prisen i Irland) og det endelige niveau for restitutionssatsen er imidlertid ikke klar. Der var ikke fastsat retningslinjer for, hvor store ændringer der skal ske (f.eks. i det interne prisniveau, i lagrene, i valutakurserne), før det udløser en ændring af restitutionssatsen. Når restitutionssatserne justeres, forklares eller begrundes det ikke systematisk, hvorfor et bestemt produkt er valgt, eller hvorfor satsen er ændret som den er. Kommissionen erklærer, at den ikke kan beregne forskellen mellem verdensmarkedspriserne og EU-priserne, fordi der ikke findes verdensmarkedspriser for denne sektor, og at det derfor er vanskeligt for den at holde øje med, at restitutionssatsen ligger på det rigtige niveau. Udgifterne til eksportrestitutioner er faldet væsentligt, og det skyldes især effekten af Agenda 2000 på de interne EU-priser, og at EU skal overholde sine forpligtelser i henhold til WTO-aftalerne.

21. Virkningen af en bestemt sats vurderes efterfølgende via løbende kontrol med efterspørgslen efter eksportlicenser. Kommissionens sagsmateriale indeholder imidlertid ingen redegørelser for denne kontrol, så derfor er det ikke klart, på hvilket grundlag det er muligt at foretage ledelseskontrol og revision.

Mælk og mejeriprodukter

Særlige forhold på markedet for mælk og mejeriprodukter

22. Markedet for mælk og mejeriprodukter omfatter et stort antal meget forskelligartede produkter. Der kan ydes eksportrestitutioner for ca. 400 produkter. Smør, skummetmælkspulver og ost udgør over 50 % af de mejeriprodukter, der eksporteres med restitutioner. Satserne for smør, sødmælkspulver og skummetmælkspulver fastsættes individuelt. Satserne for de fleste oste er baseret på satsen for edamer. Eksportmarkedet for mejeriprodukter har været berørt af de samme kriser, som dem oksekødssmarkedet har været ramt af.

>PIC FILE= "C_2003211DA.000801.TIF">

Fastsættelse af restitutionssatsen

23. I modsætning til kontoret for oksekød beregner kontoret for mejeriprodukter forskellen mellem de interne EU-noteringer og verdensmarkedsnoteringerne og sammenholder den hver uge med eksportrestitutionssatsen. Den interne EU-pris, der anvendes, er ikke det vægtede gennemsnit af de markedspriser, der indberettes af alle medlemsstater, men det aritmetiske gennemsnit af de priser, der indberettes af bestemte medlemsstater, som er udvalgt, fordi deres prisoplysninger for et givet produkt er repræsentative og indberettes tilstrækkeligt hurtigt (f.eks. anvendes de tyske og nederlandske priser for smør). Kun for smør er der fastsat retningslinjer for, om medlemsstaterne skal medregne bestemte elementer som f.eks. transportomkostninger i priserne, men ikke for andre produkter.

24. Den vigtigste datakilde, Kommissionen benytter for verdensmarkedsnoteringerne(5), anfører to priser pr. region, en lav og en høj. Kommissionen anvender konsekvent den laveste pris, hvilket gør den beregnede prisforskel (dvs. den teoretiske restitution) endnu større.

25. Selv om Kommissionen følger prisforskellen som beskrevet, er der ingen direkte sammenhæng mellem disse beregninger og den restitutionssats, der fastsættes. Det fremgår ikke klart af sagerne, hvilke af de øvrige faktorer, der er nævnt i punkt 11, der tages i betragtning ved fastsættelsen af restitutionssatsen. Man kan heller ikke se, hvordan satsen bliver fastsat. Der gives ingen forklaring på forskelle mellem den beregnede teoretiske sats og den sats, der er foreslået.

26. Ifølge Kommissionens analyser af dataene om indikativpriserne i den periode, revisionen dækkede, havde restitutionssatserne i de fleste tilfælde ikke overskredet Kommissionens beregning af forskellen mellem EU-priserne og verdensmarkedspriserne. Men Retten konstaterede temmelig mange tilfælde, hvor det fremgik af disse beregninger, at EU-prisen på bestemte produkter efter fradrag af restitutionen var lavere end verdensmarkedsprisen. Kommissionen siger, at det skyldes forholdene på de berørte tredjelandsmarkeder. Eksempel:

a) I perioden 14. februar-21. maj 2001 lå den teoretiske EU-pris på skummetmælkspulver minus restitutioner mellem 17 og 143 euro pr. ton under verdensmarkedsprisen.

Figur 2

Den teoretiske EU-pris på skummetmælkspulver sammenholdt med verdensmarkedsprisen

>PIC FILE= "C_2003211DA.000802.TIF">

b) I perioden 28. marts-12. juli 2001 lå den teoretiske EU-pris på skummetmælkspulver minus restitutioner mellem 22 og 240 euro pr. ton under verdensmarkedsprisen.

Figur 3

Den teoretiske EU-pris på sødmælkspulver sammenholdt med verdensmarkedsprisen

>PIC FILE= "C_2003211DA.000901.TIF">

Metoden til fastsættelse af restitutionssatser for ost er kompliceret, anvendes inkonsekvent og er ikke blevet ajourført

27. Der er ingen konsekvent sammenhæng mellem de restitutionssatser, der fastsættes, og markedspriserne. I 1997 beregnede Kommissionen de teoretiske eksportrestitutionssatser for de fleste ostetyper på grundlag af de ækvivalente mængder mælkefedt og skummetmælkspulver, der anvendes til fremstillingen af disse oste, og de restitutionssatser, der var gældende for de to produkter på det pågældende tidspunkt. Den vigtigste ost, der indgik i denne beregning, var edamer, og de teoretiske satser for de fleste andre ostetyper blev afledt af edamer-beregningen. Men eftersom den beregnede teoretiske sats for edamer blev anset for at være for høj sammenholdt med den gældende sats, blev den gældende sats bibeholdt, mens man beregnede, hvor stor en del af denne sats der var afledt af indholdet af fedt (smør) og tørstof (skummetmælkspulver). De teoretiske satser for alle andre ostetyper blev derefter afledt af denne korrigerede beregning for edamer. Disse teoretiske satser blev imidlertid ikke vedtaget konsekvent. I nogle tilfælde blev den beregnede sats vedtaget, i andre tilfælde var det den eksisterende sats, og for nogle ostetyper blev satsen forhøjet med tillæg på 10, 15 eller 20 %. Disse tillæg blev fjernet i 1998.

>PIC FILE= "C_2003211DA.000902.TIF">

28. Nytteværdien af mange af de detaljerede beregninger er således tvivlsom. Ingen af de originale og under halvdelen af de korrigerede teoretiske satser blev anvendt, og efterfølgende ændringer i satserne for smør og skummetmælkspulver har ikke haft konsekvenser for satserne for ost.

FASTSÆTTELSE AF RESTITUTIONSSATSER EFTER LICITATION

Korn

Særlige forhold på markedet for korn

29. Den største kornbørs for blød hvede ligger i Chicago, USA. Noteringerne på denne børs anses for at være de mest repræsentative (verdensmarkeds-) priser. Der noteres generelt priser for terminshandler (kontrakter, der skal opfyldes på en bestemt senere dato). Blød hvede findes i flere forskellige kvaliteter (og dermed til forskellige priser) lige fra blød hvede af høj kvalitet til brødfremstilling til hvede af lav kvalitet til foder. Der findes ikke noget verdensdækkende - ikke engang europæisk dækkende - klassifikationssystem for hvede; hvert land har sit eget system, hvorfor hvede af forskellig oprindelse ikke kan sammenlignes direkte.

>PIC FILE= "C_2003211DA.000903.TIF">

Fastsættelse af restitutionssatsen

30. For hvede fastsættes der en maksimal restitutionssats på grundlag af en licitation. Procedurerne for fastsættelsen af satsen er uigennemskuelige i flere henseender.

>PIC FILE= "C_2003211DA.001001.TIF">

a) Blød hvede findes i flere kvaliteter, hvis relative priser må forventes at afspejle forskelle i kvalitet og efterspørgsel. Restitutionen beregnes i princippet på grundlag af forskellen mellem de interne EU-priser for den franske hvede "tout venant" og den nærmeste tilsvarende ikke-EU-hvedekategori, den amerikanske Soft Red Winter 2 (SRW2). I fem ud af de seks undersøgte tilfælde fastholder Kommissionen imidlertid, at der blev lagt højere kvaliteter af hvede til grund end "tout venant", fordi de i disse tilfælde lå tættere i kvalitet på SRW2.

b) Kommissionen hævder, at det normalt er hvede af høj kvalitet, der eksporteres til landene i Afrika, Vestindien og Stillehavet (AVS). Med henblik på beregningen af restitutionssatserne sammenholder Kommissionen prisen på EU-hvede af høj kvalitet til brødfremstilling med prisen på den amerikanske SRW2 i stedet for en tilsvarende kvalitet til brødfremstilling på verdensmarkedet. Resultatet bliver en højere restitutionssats. Over 80 % af hveden til AVS-landene eksporteres fra Frankrig. For to af de fem undersøgte AVS-restitutionssatser, for hvilke der blev godkendt bud på 19000 tons, oversteg den fastsatte sats endog den beregnede forskel mellem verdensmarkedspriserne på amerikansk SRW2-hvede og EU-priserne for fransk hvede til brødfremstilling. I betragtning af den eksporterede hvedes oprindelse må det anses for tvivlsomt, om der rent faktisk var tale om den kvalitet, Kommissionen formodede.

c) Indtil høsten 2001 blev der udbetalt et fast tillæg til restitutioner for blød hvede til AVS-lande. Tillægget lå på mellem 0,02 og 7,63 euro pr. ton i de forskellige høstår, som denne revision omfattede.

d) Kommissionens beregninger er baseret på fob-spotnoteringen (prisen for en kontrakt, der skal opfyldes, den dag restitutionen fastsættes) og ikke på terminsnoteringen. De verdensmarkedspriser og EU-priser, der anvendes ved beregningen af den teoretiske restitution, er et gennemsnit for den pågældende dag af de priser, der er oplyst af eksportører, producentorganisationer m.fl. Sammenhængen mellem de foretagne beregninger og den endelige sats er imidlertid ikke klar.

Figur 4

Forskellen mellem normal restitution og AVS-restitution (euro pr. ton)

>PIC FILE= "C_2003211DA.001002.TIF">

Figur 5

Prisforskelle mellem EU-hvede og amerikansk SRW

>PIC FILE= "C_2003211DA.001003.TIF">

31. Den vedtagne restitutionssats forhøjes for bestemte måneder i året med tillæg, som skal kompensere for oplagringsomkostninger og tilskynde eksportørerne til at eksportere det korn, der er tilbage i slutningen af høståret. Eftersom Kommissionen allerede har fastsat fob-priserne for både verdensmarkedet og EU-markedet, og eksportrestitutionen er defineret som forskellen mellem disse to priser, har det månedlige tillæg tilsyneladende ikke nogen berettigelse.

Sukker

Særlige forhold på markedet for sukker

32. Markedet for sukker forvaltes bl.a. ved hjælp af en produktionskvote, som kombineret med en præferenceimportkvote for sukker fra AVS-landene er en af årsagerne til det store overskud af sukker på det indre marked(6). Dette overskud (som hidrører fra produktionen af hvidt sukker inden for kvoten og fra import fra AVS-lande) eksporteres med eksportrestitutioner. Al produktion i EU over produktionskvoten (såkaldt "C-sukker") skal eksporteres uden eksportrestitutioner. Det vigtigste produkt i denne gruppe, der eksporteres fra EU, er hvidt (raffineret) sukker.

>PIC FILE= "C_2003211DA.001101.TIF">

Fastsættelse af restitutionssatsen

33. Sukkermarkedet adskiller sig fra de øvrige tre produktmarkeder ved, at det er kraftigt reguleret af den fælles markedsordning. Følgen er, at Kommissionen allerede i starten af produktionsåret ved, hvor stor en mængde der kan forventes eksporteret, og denne mængde danner grundlag for udarbejdelsen af en eksportplan for hele året. Fastsættelsen af restitutionssatser er særdeles gennemsigtig. Kommissionen beregner på grundlag af interventionsprisen justeret med et fast beløb for fob-omkostninger, transport, emballering og eksportørernes avance en kunstig intern pris i EU. De tal, der anvendes for de forskellige elementer, har ikke ændret sig i de senere år, så den interne prisfaktor i beregningen er mere eller mindre fast og offentligt kendt.

>PIC FILE= "C_2003211DA.001102.TIF">

34. Noteringen på LIFFE er referenceprisen for verdensmarkedsprisen. I modsætning til kornsektoren, som er baseret på spotnoteringen (dagskursen), anvender man for sukkers vedkommende noteringerne for terminshandler. Det er normalt tomånedersnoteringen, der anvendes.

35. Tidligere blev der fratrukket et fast beløb på 0,02 euro fra forskellen mellem disse to priser. Derved nåede man frem til den maksimale restitution, der kunne accepteres i forbindelse med licitationerne. Man ønskede nemlig at undgå, at restitutionerne oversteg prisforskellen. I dag varierer fradraget, men kun inden for en snæver margen.

36. Brugen af denne metode betød, at de eksportører, der deltog i licitationerne, på forhånd kendte den nøjagtige maksimale restitution, Kommissionen ville acceptere, for eksportørerne kendte (og kender fortsat) samtlige elementer i beregningen og metoden. Selv med indførelsen af det variable fradrag kan eksportørerne fortsat regne sig frem til det mest sandsynlige restitutionsniveau, Kommissionen vil acceptere.

37. Eftersom metoderne og elementerne i proceduren for fastsættelse af den maksimale restitution er almindeligt kendt, og sukkermarkedet er domineret af nogle få større virksomheder, fungerer licitationssystemet, som skulle sikre, at eksportrestitutionerne fastsættes på den mest omkostningsbesparende måde for EU-budgettet, ikke som et regulært udbudssystem, hvor eksportørerne virkelig konkurrerer indbyrdes. Hvis Kommissionen selv fastsatte restitutionssatsen direkte, ville resultatet ikke blive meget anderledes end med det nuværende licitationssystem, som blot er mere besværligt. En anden faktor, der forhindrer licitationssystemet i at fungere efter hensigten, er interventionsprisen, som er den nedre grænse for buddene. Kommissionen bør også overveje at foretage en cost-benefit-analyse af andre metoder, nemlig direkte fastsættelse af restitutionssatsen eller fastsættelse af den efter licitation.

38. Restitutionsniveauet for sukker er ganske højt. I de undersøgte stikprøver lå de accepterede restitutioner på mellem 40 og 50 euro pr. 100 kg, hvilket er ca. det dobbelte af verdensmarkedsprisen. "C-sukker" skal eksporteres uden eksportrestitutioner, så man kunne forvente, at der ikke blev produceret ret meget af denne type sukker (ud over kvoten). I de seneste år har produktionen af "C-sukker" imidlertid udgjort mellem 11 og 21 % af kvoteproduktionen, hvilket i nogle år er lige så meget som den mængde sukker, der eksporteres med eksportrestitutioner. Det giver anledning til at sætte spørgsmålstegn ved det høje støtteniveau for eksporten af kvotesukker, når man betænker, at der kun skal ydes eksportrestitutioner i det omfang, det er nødvendigt for at muliggøre eksport af det pågældende produkt(7). I EUGFL-året 2000 beløb restitutionerne for sukker sig til ca. 1400 millioner euro.

KONKLUSION

39. I henhold til forordningerne om markedsordningerne for de forskellige produktgrupper(8) kan forskellen mellem verdensmarkedspriserne og de interne EU-priser på bestemte produkter udlignes ved eksportrestitution, således at disse produkter kan eksporteres. Ved fastsættelsen af restitutionssatsen skal der tages en række faktorer i betragtning, bl.a. prisforskellen, stabiliteten på det indre marked, forpligtelserne i medfør af WTO-aftalerne, markedsudviklingen og de økonomiske aspekter ved eksporten. Kommissionen beregner skønsmæssigt forskellen mellem EU-priserne og verdensmarkedspriserne på mejeriprodukter, korn og sukker på grundlag af indikativpriser eller noteringer. Det gør den ikke for oksekødsprodukter med den begrundelse, at der ikke er nogle verdensmarkedspriser. Kommissionens beregninger viser for størstedelens vedkommende, at restitutionen ikke overstiger differencen, men det fremgår af Kommissionens beregninger, at i længere perioder, som revisionen dækkede, var EU's interne mindstepris på bestemte mejeriprodukter minus restitutionen lavere end verdensmarkedsprisen. Kommissionen har de fleste oplysninger, den har brug for, men nogle af dataene er ufuldstændige og/eller ikke ajourført (jf. punkt 14-18), og der kan ikke etableres en systematisk sammenhæng mellem brugen af disse oplysninger og beregningerne af de foreslåede satser (jf. punkt 1, 18 og 25). I oksekødssektoren og sektoren for mejeriprodukter var de foreslåede satser ikke dokumenteret godt nok. Der findes ingen retningslinjer for fastsættelse af satserne (jf. punkt 20 og 23). Der foregår ingen samordning mellem de ansvarlige markedskontorer i Kommissionen, og der er ingen dokumentation for administrative analyser af nyere dato af årsagerne til, at markedskontorerne følger forskellig praksis (jf. punkt 13). Kommissionen siger, at der foretages ledelseskontrol, men der foreligger ikke systematisk, skriftlig dokumentation herfor. Den generelle konklusion er derfor den samme som i Rettens seneste beretning om dette emne, nemlig at der fortsat ikke er klar konsekvens i procedurerne for fastsættelse af eksportrestitutionssatser for mejeriprodukter, oksekød og i mindre omfang korn. Det er meget vanskeligt for en uafhængig tredjepart at gennemføre en revision. Men efter den revision, som denne beretning omhandler, erkendte Kommissionen i sin årlige aktivitetsrapport for GD AGRI af 1. maj 2002, at det var nødvendigt at styrke den interne kontrol med kvaliteten af de parametre, der anvendes ved fastsættelsen af restitutionssatserne.

40. Retten konstaterer, at Kommissionen foranlediget af revisionen:

a) har taget procedurerne for fastsættelse af restitutionssatserne op til fornyet undersøgelse(9)

b) er ved at udarbejde interne retningslinjer, så procedurerne bliver mere sammenhængende, og så det sikres, at satserne ændres i rette tid

c) vil undersøge mulighederne for med jævne mellemrum at foretage kontrol i medlemsstaterne af de interne EU-priser for mejeriprodukter, der indberettes af medlemsstaterne til Kommissionen, på samme måde som det sker i oksekødssektoren (jf. punkt 12)

d) vil sørge for, at de foreslåede satser er klart begrundede og underbygget med alle relevante kildeoplysninger, som skal være fuldstændige og ajour

e) vil fremlægge klar dokumentation for ledelseskontrol af forslagene til restitutionssatser

f) vil undersøge, om der er behov for månedlige forhøjelser af satserne for korn - måske kan de afskaffes

g) vil overveje at foretage en cost-benefit-analyse af direkte fastsættelse af restitutionssatserne eller fastsættelse efter licitation

h) vil gennemgå en række gældende satser for at sikre sig, at de er fastsat på et passende niveau (f.eks. satserne for sukker og ost).

Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg på mødet den 5. juni 2003.

På Revisionsrettens vegne

Juan Manuel Fabra Vallés

Formand

(1) Særberetning nr. 2/90 af 31. maj 1990 om forvaltning af og kontrol med eksportrestitutioner (EFT C 133 af 31.5.1990).

(2) Betænkning fra Budgetkontroludvalget om forvaltning af og kontrol med eksportrestitutioner (Revisionsrettens særberetning nr. 2/90) PE 151.096/endel.

(3) Forordning (EØF) nr. 1766/92 af 30. juni 1992 om den fælles markedsordning for korn (EFT L 181 af 1.7.1992, s. 21); forordning (EF) nr. 2038/1999 af 13. september 1999 om den fælles markedsordning for sukker (EFT L 252 af 25.9.1999, s. 1); forordning (EF) nr. 1254/1999 af 17. maj 1999 om den fælles markedsordning for oksekød (EFT L 160 af 26.6.1999, s. 21); forordning (EF) nr. 1255/1999 af 17. maj 1999 om den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter (EFT L 160 af 26.6.1999, s. 48).

(4) Fotoer velvilligt stillet til rådighed af USDA, Kontoret for Den Europæiske Unions Officielle Publikationer, M. Rostam og P. J. Kavanagh.

(5) USA Dairy News.

(6) Se også særberetning nr. 20/2000 om forvaltningen af den fælles markedsordning for sukker (EFT C 50 af 15.2.2001).

(7) Artikel 18 i forordning (EF) nr. 2038/1999 af 13. september 1999 (EFT L 252 af 25.9.1999, s. 1).

(8) Forordning (EØF) nr. 1766/92 af 30. juni 1992 om den fælles markedsordning for korn (EFT L 181 af 1.7.1992, s. 21); forordning (EF) nr. 2038/1999 af 13. september 1999 om den fælles markedsordning for sukker (EFT L 252 af 25.9.1999, s. 1); forordning (EF) nr. 1254/1999 af 17. maj 1999 om den fælles markedsordning for oksekød (EFT L 160 af 26.6.1999, s. 21); forordning (EF) nr. 1255/1999 af 17. maj 1999 om den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter (EFT L 160 af 26.6.1999, s. 48).

(9) Som reaktion på denne revision har Kommissionen nedsat en arbejdsgruppe vedrørende eksportrestitutioner. En af arbejdsgruppens hovedopgaver bliver at foretage en kritisk gennemgang af systemerne i de forskellige markedssektorer og om nødvendigt anbefale strukturelle forbedringer.

Kommissionens svar

RESUMÉ

II. Tabellen nedenfor (udviklingen i EUGFL, Garantisektionens udgifter til eksportrestitutioner efter sektor (mio. EUR)) viser tydeligt den væsentlige (66 %) nedgang i eksportrestitutionerne i forhold til det samlede landbrugsbudget fra 1993 til 2002.

Tabel

Udviklingen i EUGFL, Garantisektionens udgifter til eksportrestitutioner efter sektor

>TABELPOSITION>

V. Kommissionen understreger, at de metoder, der er anvendt til beregning af restitutionerne (hvad enten der er tale om licitationer eller ej) i de fire behandlede sektorer, er forskellige for produkter i løs vægt (korn, sukker) og for forædlede produkter (kød, mælkeprodukter). Hver sektors karakteristika er angivet i Rådets forordninger for de specifikke produktgrupper.

Problemet med at få fastlagt en "verdensmarkedspris" illustreres bedst i mejerisektoren (se punkt 28).

Hvad angår forholdet mellem priserne, skal det understreges, at der ikke findes nogen præcis forskel mellem priserne i EU og verdensmarkedsprisen. Der er snarere tale om prisudsving, og ligevægten på EU-markedet, udviklingsperspektiverne og problemerne "WTO/budget" er med til at bestemme, hvilket udsving der anvendes.

Endvidere kan Kommissionen i betænkningstiden, inden den godkender ansøgningerne om eksportrestitutioner, hurtigt tilpasse eksportrestitutionen, når de mængder, der ansøges om, er større end normalt.

De oplysninger, der anvendes ved fastsættelsen af eksportrestitutioner, er de seneste oplysninger, der er til rådighed. I visse sektorer er det næsten umuligt at få aktuelle markedsoplysninger. Oplysninger kan aldrig være fuldstændige uden alle kontraktoplysninger, men på den anden side kan oplysninger fra virksomheder være subjektive. Endvidere er der en klar fordel ved at søge at opnå en vis stabilitet i de eksportrestitutionssatser, der ikke fastsættes efter licitation.

VI. Fastsættelsen af eksportrestitutionssatser sker på grundlag af analyser, og forvaltningskontrol indgår i standardproceduren. Fastsættelserne forberedes på et møde med generaldirektøren, og den direktør, der er ansvarlig for den pågældende sektor (se punkt 40 d) og e)), indhenter en udtalelse fra en forvaltningskomité.

De forbedringer af arbejdsmetoderne for fastsættelse af eksportrestitutioner, som Kommissionens tjenestegrene formaliserede den 10. juli 2002, er i overensstemmelse med Revisionsrettens anbefalinger.

VII. Det fastsatte niveau for eksportrestitutioner kan ikke kun være en følge af forskelle mellem to priser eller en række priser. Andre faktorer, såsom markedsligevægten, forpligtelser i henhold til WTO-aftaler, ekstraordinære begivenheder og forventede ændringer i situationen i EU eller på verdensmarkedet, skal også tages i betragtning.

HVAD ER EKSPORTRESTITUTIONER, OG HVORDAN FASTSÆTTES SATSERNE?

2. Tabellen ovenfor (udviklingen i EUGFL, Garantisektionens udgifter til eksportrestitutioner efter sektor (mio. EUR)) viser, at eksportrestitutionerne som en samlet del af udgifterne i EUGFL's garantisektion er faldet med næsten 30 % (10,2 mia. EUR) i 1992 til under 9 % (3,4 mia. EUR) i 2002. Nedgangen skyldes reformerne efter 1992, og det er Kommissionens politik, at nedgangen skal fortsætte.

4. Kommissionen anvender visse priser fra de forskellige interne og eksterne priser, men andre parametre skal tages også i betragtning. Derfor er fastsættelsen af restitutionssatser ikke en præcis matematisk øvelse.

Den sidste kolonne i tabel 1 (restitutionssats i % af verdensmarkedspris) viser ganske enkelt, at for at bibeholde stabiliteten i Fællesskabets landbrugspriser skal restitutionen stige, når verdensmarkedspriserne falder, og omvendt. Følgelig fører en lav verdensmarkedspris nødvendigvis til en stor forskel mellem restitution og verdensmarkedspris.

5. Ud over markedskontorerne er andre tjenestegrene involveret, herunder de tjenestegrene, der er ansvarlige for budgettet, internationale forbindelser, handelsmekanismer, juridiske tjenester og den øverste ledelse.

6. Det skal understreges, at Rådet i oksekødsektoren har prioriteret, at restitutionerne fastsættes med faste intervaller (se artikel 33, stk. 3, i forordning (EF) nr. 1254/1999). Der må kun anvendes licitation som supplement og for begrænsede mængder, og kun i forbindelse med produkter, som licitationsproceduren synes at egne sig til.

Restitutioner for oksekød skal fastsættes mindst hver tredje måned, hvilket betyder, at der kan foretages ændringer i denne periode, hvis omstændighederne berettiger det, for det meste efter forvaltningskomitéproceduren. Der foretages opfølgning to gange om ugen. Det samme gælder for mælk. Fastsættelse af satsen en gang om måneden er at foretrække. Der kan anvendes en licitationsprocedure til fastsættelse af restitutioner for bulksmør og bulkskummetmælkspulver. Ansøgninger om eksportlicenser kontrolleres dagligt.

SPØRGSMÅL, SOM RETTEN SØGTE AT FÅ BESVARET UNDER REVISIONEN

9 og 10. Kommissionen mener, at der er taget skridt til at forbedre den interne beslutningstagningsprocedure, og siden Revisionsrettens revision i 1990 er der indført journalisering. For de fleste sektorer har eksportrestitutionerne været baseret på et sædvanligvis skriftligt resumé indeholdende de relevante oplysninger. Resultaterne er blevet arkiveret. Dette system er indført fra januar 2003 for alle sektorer og omfatter registrering af baggrunden for den/de fastsatte sats(er).

10. De administrative procedurer for fastsættelse af satserne er blevet væsentligt forbedret siden den sidste beretning fra Revisionsretten. Baggrunden for beslutningerne er bedre dokumenteret, herunder de interne og eksterne prisintervaller for basisprodukterne, de daglige oplysninger om forhåndsfastsættelser, de månedlige mål for en række produkter, månedlige data om den faktiske EU-eksport og vigtige konkurrenters eksport, nogle vigtige importlandes import samt valutakurser.

Disse og andre relevante dokumenter er blevet drøftet en gang om ugen, og det relevante personale i Kommissionens Generaldirektorat for Landbrug (GD AGRI) er blevet informeret om konklusionerne. Når det det har været nødvendigt at foretage ændringer, er forslagene hertil blevet udformet på disse møder, og de er blevet fremsendt til de relevante tjenestegrene til udtalelse. Alle disse dokumenter blev stillet til rådighed for Revisionsretten.

Der er udarbejdet et begrundelsesnotat til ændring af eksportrestitutionernes niveau.

Beslutningen om at ændre eller bibeholde restitutionsniveauerne er altid blevet offentliggjort, og resultatet har altid afspejlet sig i antallet af ansøgninger om eksportlicenser, udførte eksporter og ligevægten og priserne på det indre marked.

Der er fremlagt detaljerede forslag sammen med begrundelsesnotatet til medlemsstaternes repræsentanter i forvaltningskomitéerne.

KOMMISSIONENS STRATEGI FOR MARKEDSFORVALTNING

13. Produktionsforskellene mellem korn og sukker på den ene side samt mejeriprodukter og oksekødsprodukter på den anden side bør understreges. Førstnævnte produkter fremstilles i løs vægt/uemballeret en gang om året og oplagres derefter med henblik på senere at blive solgt på det indre eller eksterne marked. Den oprindeligt fremstillede mængde er ikke knyttet til restitutionsniveauet. Sidstnævnte "forædlede" produkter, som de kaldes, fordi de normalt er forarbejdede, fremstilles fra dag til dag, efterhånden som der indgås nye kontrakter i forhold til de eksportrestitutioner, der er til rådighed.

Eksportrestitutionernes betydning som et aktivt forvaltningsværktøj for det indre marked er fastlagt i Rådets grundforordninger om mejeriprodukter og oksekød (artikel 33 i forordning (EF) nr. 1254/1999 og artikel 31 i forordning (EF) nr. 1255/1999).

Alle beslutninger vedrørende restitutioner træffes på højeste niveau i GD AGRI. Da produkternes art, produktionsmetoden og markedsføringen ikke er ændret, er det ikke nødvendigt at foretage en ny undersøgelse af procedurerne for fastsættelse af eksportrestitutioner. De parametre, der er forbundet med disse procedurer, kontrolleres løbende.

FORELIGGENDE OPLYSNINGER

14. Det er ikke Kommissionens politik at forsvare en bestemt markedsandel på verdensmarkedet eller i enkelte lande på verdensmarkedet. Det er ikke desto mindre vigtigt at være løbende til stede på verdensmarkederne på grund af de økonomiske, logistiske og administrative vanskeligheder med at genåbne et marked, som ikke er blevet plejet i et stykke tid.

Derfor mener Kommissionen, at det af og til er nødvendigt at føre en mere aktiv eksportpolitik i mejerisektoren for ikke at blive skubbet ud af vigtige traditionelle markeder.

Prisoplysninger er imidlertid ikke let tilgængelige. Det er vanskeligt at indhente oplysninger om sammenlignelige eksterne priser, og selv når det lykkes, er nytteværdien af og til tvivlsom.

15. Kommissionen anvender alle tilgængelige kilder til at indhente prisoplysninger. Det er vanskeligt i sektorer, hvor der ikke findes egentlige verdensmarkeder med offentliggjorte priser. Endvidere skal fremtidige pristendenser samt nuværende priser tages i betragtning.

16. For alle mælkeprodukter er der kun prisintervaller til rådighed, og de er ofte brede. De angivne priser kan gælde for nuværende, nært forestående eller fjerne fremtidige transaktioner og produkter af forskellig kvalitet og præsentation.

I oksekødssektoren har der været oplysninger om eksport- eller importpriser til rådighed fra Argentina, Brasilien og Rusland siden begyndelsen af 2002.

17. Priserne i medlemsstaterne er kun en af de faktorer, der tages i betragtning ved fastsættelsen af eksportrestitutionssatserne. Der er prisforskelle mellem medlemsstaterne på trods af det indre marked. Det skyldes flere faktorer, f.eks. forskelle i de veterinære forhold, ekstensiv eller intensiv produktion, kød- og/eller mælkebesætninger etc. I sidste ende er prisen et resultat af forhandlingerne mellem markedsaktørerne og et udtryk for det niveau, hvor udbud og efterspørgsel udligner hinanden.

For f.eks. smørprodukter er forskellen mellem maksimums- og minimumsprisen på det indre marked fra 80,4 % af interventionsprisen i Italien (263,87 EUR/100 kg) til 96,4 % i Østrig (316,38 EUR/100 kg) - en forskel på 52,5 EUR/100 kg med en gennemsnitspris på 298,99 EUR/100 kg eller 91,1 % af interventionsprisen.

Der findes særlige regler for prisberegning (f.eks. forordning (EF) nr. 2771/1999 for smør og (EØF) nr. 563/82 og (EF) nr. 295/96 for oksekød).

I mejerisektoren beregner Kommissionen på grundlag af kildedata, der er indhentet i overensstemmelse med bestemmelserne i Kommissionens forordning (EF) nr. 2771/1999 og (EF) nr. 1498/1999 den repræsentative fællesskabspris ved at anvende priserne i de vigtigste eksportlande. Der findes interne retningslinjer, men de kunne eventuelt dokumenteres mere formelt.

18. Kommissionens tjenestegrene tager hensyn til de seneste priser, som medlemsstaterne har fremsendt. Der tages ligeledes hensyn til andre priser (erhvervsdrivende, forarbejdningsvirksomheder, mæglere) således, at der kan beregnes et gennemsnit, der svarer bedre til virkeligheden på markedet.

Det skal til sidst understreges, at medlemsstaternes repræsentanter, som er ansvarlige for at fremsende priserne, selv deltager i fastsættelsen af restitutionerne i Forvaltningskomitéen for Korn.

RESTITUTIONSSATSER, DER FASTSÆTTES MED FASTE INTERVALLER

20. Det er Kommissionens opfattelse, at fastsættelsen af eksportrestitutionssatser i oksekødssektoren er tilstrækkelig gennemsigtig i forhold til den interne beslutningstagningsproces, herunder forvaltningskomitéen, til, at den kan ske hensigtsmæssigt. De interne retningslinjer indeholdende de relevante parametre med tilhørende beregninger blev formaliseret i slutningen af 2002 som nævnt i bemærkningerne til punkt 9 og 10. Før hver fastsættelse af en ny restitutionssats udarbejdes der en skriftlig omfattende analyse af de nuværende og fremtidige forhold, og for hver markedsindikator (priser, lagre, ansøgninger om eksportlicenser, prisprognoser, produktion etc.) gives der en vurdering af, hvor de står i forhold til kriterierne i Rådets forordning. Selv om Irland er den eneste eksportør af oksekød fra stude og meget afhængig af eksportmarkeder, indhentes der også prisreferencer for kød fra unge tyre (gennemsnitlig fællesskabspris) og for kokød (gennemsnitlig fællesskabspris).

Markedsforvaltningen kan ikke være "forhåndsfastsat". Den kræver en overordnet strategi, hvor eksportrestitutioner blot er et af instrumenterne. Derfor regulerer Kommissionen ikke satserne ud fra en "alt andet lige" - forudsætning. Det ville f.eks. ikke være sund ledelse at regulere restitutionssatserne opad lige efter en devaluering af dollaren i forhold til euroen (der forekommer svingninger hver dag), når ligevægten mellem det interne udbud og den interne efterspørgsel allerede medfører faste og stabile producentpriser. Ligeledes bør en bestemt ændring i producentpriserne ikke i sig selv føre til forskellige restitutioner, når forholdet mellem dollaren og euroen kan udviske disse ændringer.

Verdensmarkedspriserne kan ikke fastsættes i oksekødssektoren på grund af de mange destinationer og produkter, der fremstilles og handles over hele verden. Følgelig er det umuligt at beregne en forskel, der kan anvendes til forvaltning. I stedet giver en nøje kontrol af ansøgningerne om eksportlicenser (to gange om ugen) en hensigtsmæssig beskyttelse mod for store tilskud. En restitutionssats, der fastsættes til et for højt niveau på baggrund af alle andre relevante parametre, der gør sig gældende mellem sælger og køber, ville forårsage en spekulationspræget stigning i ansøgningerne, og som vi har set tidligere, en reaktion fra Kommissionen i form af korrigerende tiltag (suspension af ansøgninger og nedsatte restitutioner). Endvidere viser faldet i restitutionssatserne siden 1995, hvor effektiv proceduren er.

Konklusionen er, at der har eksisteret en gennemsigtig procedure i oksekødssektoren, der har ført til en stabil forvaltning, som generelt tager hensyn til alle relevante parametre.

21. Kommissionen er ikke enig i den sidste del af Revisionsrettens bemærkninger. De markedsparametre, der danner ramme for restitutionerne, er udmærket defineret f.eks. via WTO's eksportloft og det budgetterede eksportoverskud, der fremgår af halvårsbalancen for hvert produkt. Fuldstændige oplysninger om parametre, som ændrer sig ofte, f.eks. priser, valutaer etc., stilles til rådighed skriftligt før hver fastsættelse af satser, og gør således den nødvendige forvaltningskontrol mulig. Der er åbenhed i forvaltningen, hvilket gør det muligt at udføre en revision. I forbindelse med overordnet markedsforvaltning, hvor en restitutionsordning kun er et af instrumenterne, skal man dog vide, at ændring af et bestemt parameter ikke nødvendigvis indebærer en regulering af restitutionssatserne.

23. Den bedste indikator for, at der er sket en ansvarlig forvaltning af eksportrestitutionerne i mælke- og mælkeproduktsektoren, er den bemærkelsesværdige nedgang i restitutionsniveauerne i de sidste otte år. Der er vedføjet en tabel.

24. Artikel 31, stk. 5, i Rådets forordning (EF) nr. 1255/1999 fastsætter, at det er de mest gunstige tredjelandepriser, der skal tages i betragtning.

25. Fastsættelsen af eksportrestitutioner i mælkesektoren er en løbende proces, der kombineres med en femdages betænkningstid. Restitutionerne fastsættes en gang om måneden og ændres om nødvendigt i mellemtiden.

De faktorer, der tages hensyn til, er fastsat i Rådets forordning, nemlig:

a) den aktuelle situation og den forventede prisudvikling, i hvor stort omfang der er mælk og mælkeprodukter til rådighed på fællesskabsmarkedet, samt priserne på mælk og mælkeprodukter på verdensmarkedet

b) efterspørgslen på fællesskabsmarkedet

c) formålene med den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter, som skal sikre ligevægten og en naturlig udvikling for priser og handelen på disse markeder

d) licitationer som følge af aftaler, der er indgået i overensstemmelse med traktatens artikel 300

e) vigtigheden af at undgå forstyrrelser på fællesskabsmarkedet

f) det økonomiske aspekt ved de foreslåede eksporter

g) import af mælk og mælkeprodukter i henhold til aftaler om aktiv forædling.

Alle disse faktorer tages der hensyn til ved fastsættelse af eksportrestitutioner.

Kommissionen mener imidlertid ikke, at der findes pålidelige verdensmarkedspriser for mælk og mejeriprodukter, kun en lang række noteringer, som er subjektive.

Derfor er Kommissionens praksis med at kontrollere de daglige ansøgninger om eksportlicenser og sammenligne mængderne med de mængder, der er angivet i en teoretisk profil, af afgørende betydning ved fastsættelsen af restitutionsniveauerne.

Andre betragtninger, såsom markedsligevægten og forpligtelserne i henhold til WTO-aftalerne er også relevante, ligesom stabilitet, der gavner handelsstrømmene. Derfor er fastsættelsen af restitutionssatser ikke en præcis matematisk øvelse - se Rådets forordning (EF) nr. 1255/1999.

Præamblen og artikel 31 i Rådets forordning (EF) nr. 1255/1999 giver Kommissionen et vist spillerum, når den skal træffe den endelige afgørelse om en bestemt sats. I de tilfælde, som Revisionsretten nævner, har Kommissionen forklaret, hvorfor den anvendte den fremgangsmåde, den gjorde. Selv om det ikke altid er fuldstændig dokumenteret i de enkelte sager, har Kommissionen forklaret, at der var yderst vigtige omstændigheder, der gjorde, at den valgte en anden sats end den teoretisk beregnede sats i den periode, der blev kontrolleret.

De interne procedurer er blevet forbedret, og nu skal der udarbejdes en detaljeret beskrivelse af grundene til og de beregninger, der ligger til grund for ændringerne.

26. I de fleste tilfælde lå de fob-priser, som Kommissionen havde beregnet, et godt stykke over minimumsnoteringerne for lignende produkter på verdensmarkedet. Kommissionen har allerede gjort opmærksom på, at den ved fastsættelsen af eksportrestitutioner baserer sig på bestemmelserne i Rådets forordning. Af mangel på kvalitetsoplysninger om verdensmarkedspriserne henholder den sig især til mængdemæssige oplysninger, nemlig forholdet mellem ansøgninger om eksportlicenser i forhold til den mængde, der er til rådighed i henhold til WTO-aftalerne, samt behovet for markedsligevægt.

Kommissionen har allerede i punkt 25 kommenteret nytteværdien af minimums- og maksimumsnoteringerne for priser på mejeriprodukter på verdensmarkedet, der er offentliggjort i diverse publikationer. Disse noteringer er subjektive og skal behandles derefter.

Kommissionen har illustreret dette med de seneste tilgængelige oplysninger som vist i svaret på punkt 25.

Eksporten af skummetmælkspulver i 2001 lå næsten 47 % under gennemsnittet for de foregående fire år (dvs. 140000 tons sammenlignet med et gennemsnit på 262400 tons). Eksporten af sødmælkspulver i 2001 lå 16 % under gennemsnittet for de foregående fire år (477500 tons sammenlignet med et gennemsnit på 569000 tons).

Ansøgningerne om eksportlicenser i de pågældende måneder lå også under eller var på det normale niveau for perioden. Derfor var Kommissionens skøn, som der ikke blev taget fuldt ud hensyn til i vurderingen af restitutionsniveauet, upræcise. Det viste det meget lave antal ansøgninger om eksportlicenser til skummetmælkspulver og et normalt antal ansøgninger til sødmælkspulver.

Alvorlige dyresundhedsproblemer (udbrud af BSE og mund- og klovesyge) påvirkede sektoren i denne periode. Adskillige tredjelande havde indført importforbud mod mælkepulvere fra EU eller overvejede at gøre det.

I marts 2001 foretog Kommissionens tjenestegrene en vurdering af den mulige indvirkning af mund- og klovesyge på mejerisektoren. Hvis tredjelandene opretholdt de importrestriktioner, som de havde indført, ville salget af smør og skummetmælkspulver i april, maj og juni i 2001 på grund af eksporttabet beløbe sig til 106000 tons skummetmælkspulver og 52000 tons smør. Det ville dreje sig om betydeligt større mængder, hvis alle tredjelande indførte importforbud mod EU-produkter (394000 tons skummetmælkspulver og 166000 tons smør).

Under disse omstændigheder nedsatte Kommissionen kun restitutionen for skummetmælkspulver fire gange i den pågældende periode og restitutionen for sødmælkspulver tre gange.

27 og 28. Mejeriproduktsektoren blev i betydelig grad påvirket af den russiske finanskrise i 1998, dioxinproblemet i Belgien i 1999, BSE-krisen i 2000 og udbruddet af mund- og klovesyge i februar 2001. Osteeksporten til Rusland faldt fra 140000 tons i 1997 til 71000 tons i 1998 og til 21000 tons i 1999. Ostesektoren er en kompleks sektor med hensyn til kvalitet, sammensætning, præsentation, emballering og prisfastsættelse, og der er ikke nødvendigvis en sammenhæng mellem ostemarkedet og udviklingen på markedet for smør, skummetmælkspulver eller sødmælkspulver.

Revisionsretten beskriver kortfattet Kommissionens bestræbelser på ud fra ostesektorens kompleksitet at fastsætte minimumsstandarder for oste, der er restitutionsberettigede, og at fastsætte en ny metode til beregning af eksportrestitutioner ved at fastsætte en fast restriktionssats for fedtindholdet og for tørstofindholdet og derefter anvende beløbene på minimumsindholdet af fedt og tørstof i osten.

Kommissionen har gjort en stor indsats for at forbedre systemet for ost, særlig ved at fastsætte minimumsstandarder for oste, der er restitutionsberettigede.

Som Revisionsretten påpeger, blev de teoretiske satser ikke anvendt konsekvent. Det skyldes, at udviklingen og behovene på ostemarkedet ikke var de samme som for smør og skummetmælkspulver. Det var særligt tilfældet, da udviklingen på markedet for skummetmælkspulver førte til meget lave restitutioner og til sidst til 0 fra september 2000, men også da beregningen ville have ført til en uberettiget stigning i de eksisterende satser.

Bonusordningen blev indført for at undgå voldsomme fald i restitutionsniveauerne for oste ved indførelsen af den nye metode i februar 1997, og særlig for visse oste med et højt indhold af tørstof blev den beregnede restitution midlertidigt øget med en bonus på 10, 15 eller 20 % afhængig af, om osten indeholdt 55, 60 eller 65 % tørstof. Bonusordningen blev afskaffet i oktober 1998.

RESTITUTIONSSATSER FASTSAT EFTER LICITATION

30. a) Den primære referencepris på verdensmarkedet har længe været amerikansk SRW2-hvede. Hvad angår fællesskabsmarkedet, er prisen på fransk hvede den mest repræsentative på grund af den franske hvedehøsts omfang. Den udgør mere end en tredjedel af EU-høsten. Da hvedekvaliteten er udsat for kvalitetssvingninger efter klimaforholdene, er det nødvendigt at tage dette i betragtning ved sammenligningen af de forskellige typer hvede og prisen herpå. Følgelig er det ikke tilstrækkeligt, at fastsættelsen af en eksportrestitution kun omfatter en prissammenligning af EU-hvede (fransk standardhvede) og amerikansk SRW2-hvede.

Endvidere skal andre faktorer tages i betragtning og særlig konkurrencen fra hvede af anden oprindelse, såsom fra Argentina, Sortehavsområdet, Pakistan, Indien, Kina osv. Denne hvede konkurrerer med europæisk og amerikansk hvede. Disse andre eksportlande søger ofte at udkonkurrere EU-hveden med korn til lavere priser for at kapre en del af verdenshandelen.

b) AVS-landene har i mange år traditionsmæssigt været et stabilt marked for EU.

Inden for rammerne af aftalerne mellem EU og AVS-landene har EU forpligtet sig til at garantere leveringen til AVS-landene på særlige betingelser.

Siden høståret 2001/02 har Kommissionen ikke bevilget differentierede restitutioner, da markedsbetingelserne ikke berettigede det.

c) De forskellige restitutioner kan svinge fra det ene høstår til det andet, særlig på grund af hvedekvaliteten på fællesskabsmarkedet og verdensmarkedet samt forskellige priser på de forskellige markeder. Efter gennemførelsen af Agenda 2000 fra høsten 2001 er der ikke bevilget restitutioner.

d) Ved fastsættelsen af restitutionsbeløbet tager Kommissionen ikke kun hensyn til spotnoteringerne, men også terminsnoteringerne således, at der tages mest muligt hensyn til udviklingen på markederne i hele eksportlicensens gyldighedsperiode.

Den fastsatte maksimumsrestitution svarer ikke nødvendigvis til den matematiske beregning, men inddrager andre markedselementer, som drøftes med medlemsstaternes repræsentanter i forvaltningskomitéen. Endvidere stemmer medlemsstaternes repræsentanter om fastsættelsen af satsen på grundlag af licitationer.

Endelig findes udtalelserne fra forvaltningskomitéen i et uddybende notat, som Revisionsretten har haft adgang til.

31. Kommissionen havde inden for rammerne af Agenda 2000 foreslået at lade de månedlige forhøjelser udgå, men statscheferne besluttede på topmødet i Berlin den 24. marts 1999 at bibeholde dem. Kommissionen stillede på ny det samme forslag i forbindelse med reformen af den fælles landbrugspolitik.

32. Den korte beskrivelse af sukkerordningen bør belyses nærmere. Overskuddet fra produktionen af hvidt sukker inden for kvotaen og import (herunder AVS-sukker) eksporteres med eksportrestitutioner, dog kun indtil de grænser, som EU er forpligtet til i henhold til WTO-landbrugsaftalen. Hvis det er sandsynligt, at der i et givet år opstår et eksportoverskud, der ligger over grænserne, skal Kommissionen reducere kvotaproduktionen med det beløb, der ligger over grænserne.

Eksportrestitutionen bevilges kun for kvotasukker, sukker i henhold til protokollen om AVS-sukker og indisk sukker. Derfor reeksporteres overskuddet fra anden import teoretisk med en tilsvarende mængde kvota- eller AVS/indisk sukker.

33. Før juli 2001 omfattede denne beregning af de interne priser oplagringsomkostningerne som en del af niveauet for prisgrundlaget. Referencen for den interne pris og restitutionssatsen er således siden blevet reduceret.

35 og 36. Konkurrencen mellem tilbudsgiverne finder sted ved at ændre forskellen mellem den teoretiske restitution og maksimumsrestitutionen ved at tage eksportprogrammet, prisniveauet og udviklingen på verdensmarkedet samt konkurrencegraden i betragtning. I 2001/02 svingede den nævnte forskel mellem 0,03 og 0,730 EUR/100 kg med et gennemsnit på 0,073 EUR/100 kg.

36. Skønt beregningen af den teoretiske restitution er kendt, og skønt det totale beløb for forskellen og udsvingene heri kan synes små sammenlignet med restitutionsbeløbet, er det ikke desto mindre denne forskel, der er afgørende for, om en tilbudsgiver kan opnå et godt resultat. Forskellen er normalt et resultat af alle afgivne tilbud og er dermed ikke forudsigelig. Det skal også understreges, at eksport med eksportrestitutioner under alle omstændigheder er mindre indbringende end at sælge på det indre marked (hvor priserne generelt er højere end interventionspriserne, og hvor oplagringsomkostningerne dækkes), og at indtægten herved som følge af metoden ligger under støtteniveauet.

37. At operatørerne kender den anvendte metode hæmmer ikke denne form for konkurrence. EU-eksportøren opererer mellem interventionsprisniveauet (som er garanteret sukkerproducenten/-sælgeren) og verdensmarkedsnoteringerne, da eksportkontrakterne normalt henviser til disse priser. Licitationssystemet synes at fungere hensigtsmæssigt på disse betingelser, særlig hvis man tager den smidige gennemførelse af eksportprogrammet i betragtning.

Der var især stor konkurrence mellem oktober og november 2002, da kun omkring halvdelen af de samlede udbudte mængder blev accepteret med en forskel til den teoretiske restitution på op til 0,3 EUR/100 kg.

Spørgsmålet om, hvorvidt et system med satser, der fastsættes med faste intervaller, i forhold til et licitationsssystem ville give besparelser i de samlede udgifter, kan kun besvares ved en nærmere undersøgelse, hvor alle mulige administrative konsekvenser undersøges, og hvor man især tager fat på problemet med kontrol af mængderne og de økonomiske følger af WTO-aftalerne. Kommissionen vil tage Revisionsrettens anbefalinger op til overvejelse.

38. "C-sukker" produceres for at dække risikoen for, at kvoten ikke opfyldes på grund af ugunstige vejrforhold og i de mest effektive regioner også forsætligt. Afhængig af verdensmarkedspriserne eksporteres dette sukker derefter eller overføres som sukkerkvoten for næste år.

Det betyder ikke, at også kvotasukker kan eksporteres til en lavere (eller i givet fald højere) restitution, da der for kvotasukker skal betales en minimumspris for sukkerroer, og da dette sukker, hvis det ikke eksporteres, skal kanaliseres ind i interventionssystemet.

Kommissionen ønsker at understrege, at der for tiden foretages en grundig vurdering af hele sukkerordningen.

KONKLUSIONER

39. Det fastsatte restitutionsniveau kan ikke udelukkende være et resultat af forskellen mellem to priser eller en række priser. Som fastsat i de relevante forordninger fra Rådet skal andre faktorer også tages i betragtning, såsom markedsligevægten, WTO-aftalerne, ekstraordinære begivenheder og forventede ændringer i forholdene på EU-markedet eller verdensmarkedet.

Kommissionens tjenestegrene tager hensyn til de seneste priser, der er fremsendt af medlemsstaterne. Der tages ligeledes hensyn til andre priser (handlende, forarbejdningsvirksomheder, mæglere) således, at der kan beregnes et gennemsnit, der svarer bedre til virkeligheden på markedet.

For oksekødssektoren blev der udarbejdet interne retningslinjer med de relevante parametre, og tilhørende beregninger blev formaliseret i slutningen af 2002 som nævnt i bemærkningerne til punkt 9 og 10. Før hver fastsættelse af en ny restitutionssats udarbejdes der en skriftlig omfattende analyse af de nuværende og fremtidige forhold.

I mejerisektoren beregner Kommissionen på grundlag af kildedata, der er indhentet i overensstemmelse med bestemmelserne i Kommissionens forordning (EF) nr. 2771/1999 og (EF) nr. 1498/1999, den repræsentative fællesskabspris ved at anvende priserne i de vigtigste eksportlande. Der findes interne retningslinjer, men de kunne eventuelt dokumenteres mere officielt. I henhold til artikel 7 i Kommissionens forordning (EF) nr. 2771/1999 skal der lægges et fast beløb på 2,50 EUR til prisen ab fabrik på smør for at dække transportudgifterne.

Alle beslutninger vedrørende restitutioner træffes på højeste niveau i GD AGRI. Da produkternes art og produktionsmetoden ikke er ændret, er det ikke nødvendigt at foretage en ny undersøgelse af procedurerne for fastsættelse af eksportrestitutioner. De parametre, der er forbundet med disse procedurer, kontrolleres løbende.

Alle forslag til forvaltningskomitéen om eksportrestitutionssatser udarbejdes eller drøftes på et møde, der ledes af generaldirektøren (eller hans stedfortræder) i overværelse af repræsentanter for de finansielle og juridiske tjenestegrene. Enhver beslutning om eksportrestitutionssatser godkendes af den ansvarlige direktør, som også er formand for forvaltningskomitéen, og underskrives af den administrerende direktør.

Hver sektors karakteristika fremgår af forordning (EØF) nr. 1766/92 for korn, (EF) nr. 1255/1999 for mælk, (EF) nr. 295/96 for oksekød og (EF) nr. 1260/2001 for sukker.

Fra begyndelsen af 2002 har der eksisteret en koordinationsgruppe, som har arbejdet med følgende emner: forhåndsfinansiering, differentierede restitutioner, "karrusel" - svindel og minimumsretningslinjer for fastsættelse af satser.

ANBEFALINGER

40. a) Allerede i februar 2002 blev der oprettet en koordinationsgruppe for tjenestegrenene vedrørende restitutioner. Denne gruppe har bl.a. fastsat minimumsreglerne for beregninger af restitutioner. Disse regler dækker særlig forpligtelsen til tydeliggørelse og præcision af metoderne til beregning af restitutioner samt den nødvendige dokumentation vedrørende den enkelte beslutning i denne forbindelse.

b) Retningslinjerne beskriver metoden til beregning af restitutionsbeløbet samt den fulgte politik på området for den pågældende sektor.

c) Idet Kommissionen tager alle elementer til fastsættelse af eksportrestitutioner, herunder prisnoteringer, i betragtning, vil den undersøge, hvilken rolle et priskontrolsystem kan spille på linje med det system, der anvendes i oksekødssektoren.

d) En forklarende note med en begrundelse for ændringen af restitutionsbeløbene skal fremsendes til den rette instans inden det forberedende møde i forvaltningskomitéen.

e) Der skal udfærdiges en detaljeret beskrivelse (note) af baggrunden for og de beregninger, der ligger til grund for en beslutning om at ændre eller ikke ændre restitutionsbeløbet, og som beskriver de væsentlige elementer, der er forbundet med en sådan beslutning (pris, beregninger, erhvervsoplysninger, taktiske overvejelser, målsætninger og beslutningstagningsniveau). Beslutningstagningsniveauerne skal også fremgå af denne beskrivelse.

f) I forbindelse med midtvejsrevisionen foreslår Kommissionen igen Rådet at afskaffe ordningen med de månedlige forhøjelser i kornsektoren.

g) Kommissionen går ind på at overveje idéen.

h) Hvad angår sukker, vil Kommissionen tage Revisionsrettens anbefaling op til overvejelse. Hvad angår ost, kontrolleres satserne regelmæssigt.