1.Indledning

Formålet med denne meddelelse er at fremlægge en politisk strategi, der skal forhindre langvarig tvangsfordrivelse, og som gradvis skal bringe afhængigheden af humanitær bistand til ophør i de aktuelle tilfælde, hvor mennesker er blevet fordrevet. Det skal ske ved at fremme evnen til selvhjælp og gøre det muligt for de fordrevne at leve et værdigt liv, hvor de bidrager til deres værtssamfund, indtil de frivilligt kan vende tilbage til deres hjemland eller bliver genbosat.

Som aktiv global spiller og førende donor af humanitær bistand og udviklingsbistand ser Den Europæiske Union det som en vigtig opgave at yde bistand til mennesker i nød over hele verden. Unionen yder både bistand i forbindelse med kriser og for at fremme landes langsigtede bæredygtige udvikling. På baggrund af den aktuelle flygtninge- og migrationskrise har Europa-Kommissionen fremlagt en omfattende og helhedsorienteret europæisk dagsorden for migration. Dagsordenen lægger op til "strategiske overvejelser" om, hvordan virkningen af EU's udviklingsbistand og humanitære bistand kan maksimeres, således at man på en hensigtsmæssig måde kan håndtere tvangsfordrivelsernes omfang, de flerdimensionelle drivkræfter bag og virkningerne på lokalt plan.

På verdensplan er mere end 60 mio. mennesker – flygtninge og internt fordrevne – fordrevet som følge af konflikter, vold og krænkelser af menneskerettighederne. Dette udgør det højeste niveau af tvangsfordrivelser siden anden verdenskrig. De fem mest omfattende fordrivelser af flygtninge har fundet sted i Syrien, Afghanistan, Somalia, Sudan og Sydsudan og er alle langvarige, f.eks. har mange afghanere være fordrevet fra deres hjemland i mere end tre årtier. Denne langvarighed forværres af, at der i 2014 var det laveste antal frivillige repatrieringer af flygtninge i tre årtier. Tre af de fem største interne fordrivelser er også langvarige, nemlig i Syrien, Colombia og Sudan. Ser man udelukkende på krisen i Syrien, som nu går ind i sit sjette år, har den resulteret i 4,7 mio. flygtninge og 6,5 mio. internt fordrevne. Alene i 2015 modtog EU 1 mio. flygtninge. Klimatiske fænomener såsom dette års El Niño – som forventes at være den værste i 20 år – kan også have betydelige konsekvenser i denne henseende. Den samlede effekt af øget konflikt, vold, klimaændringer og miljø- og naturkatastrofer vil fremover tvinge endnu flere mennesker til at flygte. Baggrundsoplysninger om sammenhængen og drivkræfterne bag tvangsfordrivelser samt en vurdering af Kommissionens eksisterende politikker, instrumenter og praksis med hensyn til at bistå flygtninge, internt fordrevne og asylansøgere i partnerlande uden for EU findes i det arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene, som er vedlagt denne meddelelse.

I 2015 pegede De Forenede Nationers Højkommissariat for Flygtninge (UNHCR) på de vigtigste faktorer, som tvinger syriske flygtninge i nabolandene til at søge asyl i Europa. Faktorerne omfatter mangel på håb, høje leveomkostninger og voksende fattigdom samt begrænsede muligheder for at tjene til livets ophold eller få en uddannelse. Når flygtninge og internt fordrevne ikke har nogen udviklingsperspektiver og muligheder for at nyde godt af sociale og økonomiske rettigheder, er de mere tilbøjelige til at forlade deres oprindelsesregion. Sekundære fordrivelser og fordrivelser mellem flere lande afspejler en manglende kollektiv evne til at håndtere specifikke mellem- til langfristede behov og sårbarheder hos de tvangsfordrevne og deres værtssamfund og tilbyde dem varige løsninger. Det humanitære system alene kan ikke imødekomme de voksende behov blandt de tvangsfordrevne og i deres værtssamfund. Tvangsfordrivelser er ikke blot en humanitær udfordring: Tvangsfordrivelser er også en udfordring med hensyn til politik, menneskerettigheder, udvikling og økonomi, og de er uløselig forbundet med det bredere fænomen migration.

Selv om EU's umiddelbare problem er tvangsfordrivelser på grund af konflikter i lande i dets nærområder, er langsigtede tvangsfordrivelser globalt problem. I Kommissionens meddelelse om EU-Udenrigstjenestens rolle i den nuværende flygtningekrise opfordredes der derfor til, at EU og dets medlemsstater forpligter sig til langsigtet at gøre mere ved de grundlæggende årsager til migration og fordrivelser. EU har vist sin vilje til at tackle de grundlæggende årsager til tvangsfordrivelser ved kilden ved at styrke sin indsats for at forhindre nye konflikter, løse de eksisterende og adressere menneskerettighedskrænkelser. Disse fænomener er alle betydelige drivkræfter bag tvangsfordrivelser. EU's og dets medlemsstaters løbende politiske og diplomatiske engagement med henblik på at løse eksisterende konflikter og fremme menneskerettighederne globalt er derfor en vigtig del af denne dagsorden. Det samme gælder at redde live og hjælpe med dække akutte humanitære behov. Ud over den juridiske og fysiske beskyttelse, mad og husly har tvangsfordrevne imidlertid også behov for adgang til arbejde og tjenesteydelser som sundhed, uddannelse og boliger. EU-retten og den gode praksis, der siden 1999 er udviklet med henblik på at skabe et fælles asylsystem og harmonisere fælles minimumsstandarder for asyl, kan anvendes som gode eksempler på, hvordan partnerlande kan modtage store flygtningebefolkninger.

Tvangsfordrivelse: et langvarigt og komplekst problem

I denne meddelelse fokuseres der på langvarige tvangsfordrivelser til partnerlande pga. konflikt, vold eller krænkelser af menneskerettighederne, uanset de tvangsfordrevnes status ifølge Flygtningekonventionen af 1951. Dele af den nye politik kan også være anvendelig ved fordrivelser som følge af natur-- og klimakatastrofer, så længe der tages hensyn til forskellige politikker, situationer, behov og løsninger. På grund af manglen på fredelige løsninger i mange oprindelseslande, restriktive politikker i værtslandene og begrænsede pladser til genbosættelse lever de fleste fordrevne i langvarig fordrivelse på over fem år. Kun få har fundet varige løsninger såsom frivillig hjemsendelse, genbosættelse eller lokal integration. Mens der i 2014 var 2,9 mio. nye flygtninge, vendte kun 126 800 tidligere flygtninge tilbage til deres oprindelseslande, og kun 105 200 blev genbosat permanent. I dag varer langvarig fordrivelse i gennemsnit 25 år for flygtninge og mere end 10 år for 90 % af de internt fordrevne.

I 2014 boede 86 % af verdens flygtninge i udviklingslandene, og de mindst udviklede lande gav asyl til 25 % af det samlede globale antal. Dette lægger ikke blot et enormt pres på de fordrevne selv og deres værtslande samt disses regeringer og lokalsamfund, men også på donorerne. Alle disse aktører har et fælles ansvar for at reagere. Det pres, der er opstået som følge af fordrevne befolkningers tilstrømning og længerevarende ophold, er særligt akut for sårbare lokalsamfund, lande og regioner. Dette har en vidtrækkende konsekvenser for det offentlige uddannelsessystem, affaldshåndtering, boligsituation og ejendomspriser, goder som elektricitet og vandforsyning, fødevarepriser og lønninger samt den generelle stabilitet. Eftersom et stigende antal fordrevne søger tilflugt i byerne, mærkes konsekvenserne inden for planlægning og ydelse af tjenester især dér.

Med 2030-dagsordenen for bæredygtig udvikling anerkendes tvangsfordrivelse som en af de centrale faktorer, der truer med at skrue de seneste årtiers udviklingsfremskridt tilbage. Derfor medregner denne dagsorden flygtninge og internt fordrevne i kategorien af sårbare personer, som ikke bør lades i stikken. Tvangsfordrevne kan nyde godt af humanitær bistand, men de er ofte udelukket fra udviklingsaktørernes programmer og aktiviteter. Værtsstaternes politikker begrænser ofte flygtninges adgang til arbejdsmarkedet og fastlægger begrænsninger med hensyn til deres bevægelighed og bopæl i landet. De forbyder også forbedringer af flygtningenes logi, hvis disse er af en karakter, der kan anspore til permanent ophold, og de gør det svært eller ligefrem umuligt at opnå en sikker retsstilling på lang sigt. Resultatet af disse politikker er, at fordrevne befolkninger fastholdes i en uafklaret situation, og at de i mangel på et langsigtet udviklingsperspektiv forbliver afhængige af støtte fra de humanitære aktører. Flygtninge og internt fordrevne er produktive enkeltpersoner med kompetencer og ressourcer, der kan bidrage til økonomien og fællesskabet i værtslandet eller lokalsamfundet. Uden udviklingsmuligheder underminerer den fremherskende støtteafhængighedsbaserede "pleje- og omsorgsmodel" imidlertid flygtninge og internt fordrevnes muligheder for at blive mere selvhjulpne.

Situationer med fordrivelser er meget komplekse og forskellige. Nogle flygtninge er måske i begyndelsen bedre i stand til at klare sig end deres værter, f.eks. ved hjælp af opsparinger eller tætte familiemæssige forbindelser i værtslandet. Endvidere modtager værtslandene muligvis udviklingsbistand fra EU, men de sårbare lokalsamfund, der huser flygtningene, modtager sjældent humanitær bistand. Befolkningsgrupper, der er forblevet i deres oprindelseslande, mens andre har valgt at flygte, kan også være sårbare. De, som frivilligt er rejst hjem, kan have relative fordele med hensyn til kompetencer og kapital, som de har erhvervet i udlandet. Flygtninge og internt fordrevne kan stå over for de samme udfordringer som migranter, der flytter fra landet til byen, eller de fattige land- og bybefolkninger i almindelighed. Dette kan føre til spændinger og konflikter mellem samfundsgrupper og derigennem til sekundære fordrivelser. Der kan især opstå et unødigt fokus på internt fordrevnes og hjemvendte personers status, hvilket risikerer at være i strid med det humanitære princip om udelukkende at yde bistand på grundlag af behov. En statusbaseret tilgang kan også blive svær at håndhæve i situationer, hvor motivationerne bag personers bevægelser er blandede og har virket gensidigt forstærkende, og hvor sårbarhed afhænger mere af individuelle omstændigheder end af at tilhøre en bestemt kategori eller gruppe.

Når der fastlægges foranstaltninger, bør der derfor lægges større vægt på reel sårbarhed end retsstilling, så længe folkeretten og menneskerettighederne overholdes fuldt ud. Der skal tages hånd om de tvangsfordrevnes særlige behov for beskyttelse under hensyntagen til køn, alder og handicap samt deres politiske orientering, etnicitet, sprog, kaste, religion og/eller seksuelle orientering. En udifferentieret tilgang er derfor ikke anvendelig i praksis. EU er fast besluttet på skabe en politisk strategi for en mere effektiv, kontekstbestemt og værdig global reaktion på tvangsfordrivelser. Det er EU's hensigt at gøre dette ved at samordne strategierne for politiske spørgsmål, konfliktforebyggelse, udvikling, menneskerettigheder og humanitær bistand og ved at styrke de derved fremkomne forbindelser operativt.

Opbygning af en udviklingsorienteret politisk strategi for håndteringen af langvarige tvangsfordrivelser

Der bør fastlægges en ny, sammenhængende og samarbejdsbaseret politisk strategi. Strategier inden for politik, menneskerettigheder, humanitær bistand og udvikling skal kunne supplere hinanden, således at der skabes en "win-win"-situation for både de fordrevne og deres værtslande. Den nye politiske strategi vil kunne trække på EU's samlede tilgang til eksterne konflikter og kriser og EU's strategi til styrkelse af resiliens. Ved at hjælpe flygtninge og internt fordrevne til at få adgang til uddannelse, boliger, jord, produktionsmidler, eksistensgrundlag og tjenester og ved at støtte interaktionen mellem dem og deres værtssamfund vil man med strategien kunne drage fordel af deres produktive kapacitet.

Et stærkere samarbejde mellem aktørerne inden for udvikling og humanitær bistand – med et tættere samarbejde om finansiering på programmeringsniveau, udveksling og analyse af oplysninger og fastsættelse af mål – vil kunne gøre det muligt at udarbejde mere effektive og holdbare strategier for beskyttelse og selvhjulpenhed. Dette vil både være til fordel for de fordrevne og de sårbare værtssamfund. En ny, udviklingsorienteret tilgang til tvangsfordrivelse vil ikke medføre yderligere omkostninger. Tværtimod vil den på mellemlang til lang sigt øge effektiviteten og forbedre resultaterne for både donorer og støttemodtagere ved at reducere afhængigheden af humanitær bistand og maksimere udviklingsinvesteringers effektivitet.

Regeringerne i værtslandene spiller en afgørende rolle, da de er ansvarlige for at fastlægge de lovgivningsmæssige og politiske rammer, der er nødvendige for at imødekomme behov hos flygtninge, internt fordrevne og værtssamfund. Regeringerne fastlægger parametrene for udviklingstiltag og tid og sted for humanitære tiltag. Mange værtsstater er ofte ikke i stand til at håndtere disse udfordringer alene. Der er behov for betydelige investeringer fra det internationale samfund, især på lokalt niveau, for at sikre positive resultater på længere sigt og en reel byrdefordeling. Sådanne investeringer bør ikke diskriminere mellem forskellige kategorier af tvangsfordrevne. De bør fremme fair og lige behandling ved at fjerne hindringer for deltagelse på arbejdsmarkedet, lette adgangen til sociale tjenesteydelser, sørge for forbedring af boliger og bidrage til en sikker retsstilling på lang sigt.

I denne meddelelse fastlægges en ny, udviklingsorienteret politisk strategi for håndtering af tvangsfordrivelser i form af en række anbefalinger. Formålet er at forbinde forskellige instrumenter og foranstaltninger for at sikre, at EU har en effektiv tilgang, der omfatter hele cyklussen og flere aktører, med henblik på håndtere tvangsfordrivelser. Meddelelsen er samtidig en opfordring til de partnere, som skal bidrage til dens gennemførelse, om at støtte denne nye tilgang. Disse partnere er: FN-agenturer, internationale organisationer, ikkestatslige organisationer, civilsamfundsorganisationer, den private sektor og andre ikkestatslige aktører i både EU og partnerlandene.