Elementer til en EU-strategi i Afghanistan 2014-2016

1. Formål

Rådet konkluderede den 20. januar 2014, at de overordnede strategiske mål for EU's fremtidige rolle i Afghanistan bør være at udvikle Afghanistans institutioner, så de er tilstrækkelig modstandsdygtige til at sikre de hidtidige fremskridt og skabe en landsdækkende platform for en mere effektiv og i sidste ende bæredygtig afghansk stat[1].

EU's engagement i Afghanistan er langsigtet, og EU er i færd med at bekræfte sine finansielle forpligtelser frem til 2020. En række medlemsstater har allerede tilkendegivet deres fortsatte langsigtede støtte. Afghanistan er det land, som modtager mest i støtte fra EU[2]. Dette dokument bidrager med en strategisk ramme for en bedre koordinering af EU's og medlemsstaternes civile engagement i Afghanistan fra midten af 2014 til 2016. Heri fastsættes EU's målsætninger for 2014-2016 og skitseres de foranstaltninger, der er planlagt for at nå disse målsætninger. Strategien skal være tilstrækkeligt fleksibel til både at kunne påvirke og reagere hensigtsmæssigt på de mange mulige scenarier i Afghanistan. Det strategiske mål og målsætningerne er blevet udviklet, før der er klarhed om størrelsen og omfanget af en eventuel international militær tilstedeværelse efter 2014. Forventningerne til graden af fremskridt og leveringen af international bistand til støtte for den afghanske regering og dens prioriteter vil nødvendigvis skulle dæmpes i tilfælde af en meget begrænset international tilstedeværelse.

2. Den politiske baggrund

Afghanistan har gjort betydelige politiske, sikkerhedsmæssige, økonomiske og udviklingsmæssige fremskridt i løbet af det seneste årti. Men de resultater der er opnået, er for det meste skrøbelige og kan lide tilbageslag. Landet står over for akutte udfordringer i de kommende tre år med at fastholde de hidtidige fremskridt og iværksætte de nødvendige reformer og strukturer, der vil gøre det muligt for Afghanistan at nå det endelige mål om en fuldstændig bæredygtig stat.

Det er vanskeligt at lave håndfaste forudsigelser om Afghanistan i 2016. Det er klart, at afghanerne i stigende grad vil overtage kontrollen med deres egne anliggender i løbet af de kommende tre år. Den internationale indflydelse vil mindskes. Selv i det mest optimistiske scenarie vil Afghanistan fortsat være en sårbar stat med nogle af de laveste indikatorer for menneskelig udvikling globalt set, landet vil være afhængigt af international finansiel bistand og risikerer voldelige konflikter. Centralregeringen bliver nødt til at imødegå truslerne fra oprørsgrupper, korruption og en kriminalisering af staten, særligt via narkopenge, og opretholde sikkerhed og levering af tjenester i tyndt befolkede landdistrikter, hvis den skal bevare sin troværdighed og folkelige opbakning.

Afghanistan ligger i en kompleks og ustabil region. Til trods for mange mangler er man længere fremme med demokrati og ytringsfrihed i Afghanistan end i store dele af regionen. Mange af nabolandene har for nylig oplevet interne voldelige konflikter, som har bredt sig over grænsen til Afghanistan på grund af den svage stat, og konflikterne er blevet koblet sammen med og har forværret den allerede igangværende konflikt i Afghanistan. Fredsprocessen i Afghanistan bør styres og ledes af afghanerne selv, men det er klart, at alle regionale aktører har en vigtig rolle at spille, både når der drejer sig om at etablere en vellykket fredsproces og opretholde en eventuel fredsaftale, som vil være til gavn for ikke blot Afghanistan, men hele regionen. Et øget regionalt samarbejde og øget indbyrdes afhængighed kan spille en vigtig rolle i understøttelsen af en politisk proces ved at skabe incitamenter for landene i regionen til at arbejde for et mere stabilt Afghanistan, særligt ved fremme af handel og kommercielle aktiviteter.

På kort sigt forstærker det igangværende oprør og overdragelsen af sikkerhedsansvaret en allerede vanskelig politisk og økonomisk situation. Den forsinkede afslutning på den bilaterale sikkerhedsaftale mellem Afghanistans regering og USA, som er en forudsætning for den fortsatte tilstedeværelse af internationale styrker, skaber yderligere usikkerhed om situationen efter 2014. I mangel af en samlet fredsaftale er det sandsynligt, at betydelige operationelle forskelle i forskellige dele af landet vil kræve fleksible og differentierede tilgange, fra mere stabile områder, hvor man fortsætter med at udvikle en mere normaliseret statsopbygning, til konfliktramte områder, der falder tilbage i en tilstand, der vil kræve en humanitær nødhjælpstilgang. Over 600 000 mennesker er blevet internt fordrevet på grund af konflikten. Nabolandene, i særdeleshed Iran og Pakistan, er fortsat hjemsted for et stort antal flygtninge fra Afghanistan. Det humanitære behov blandt de mest sårbare dele af den afghanske befolkning vil vare ved i den nærmeste fremtid. Fortsatte fremskridt vil for en stor dels vedkommende afhænge af den nye regerings evne til at gøre fremskridt i forhandlingerne om en politisk løsning, der inddrager alle betydelige oprørsgrupper og militser, opretholder sikkerhed, bekæmper korruption og gennemfører centrale økonomiske og politiske reformer.

En troværdig og vellykket overgang er lige så afhængig af en styrkelse af demokratisk og ansvarlig regeringsførelse i Afghanistan på alle niveauer som af sikkerhedsstyrkernes kapacitet. Der er tale om en langsigtet opgave for flere generationer, men de fremskridt der gøres inden for de næste tre år, kan både forhindre tilbagegang og give et vigtigt grundlag for yderligere fremskridt i de kommende år. Der er en væsentlig risiko for, at Afghanistan vil opleve en alvorlig økonomisk nedgang, hvis regeringen ikke er i stand til at skabe den tillid, der skal til for at tiltrække investeringer og forhindre kapitalflugt, i takt med at den internationale tilstedeværelse og bistandsaftaler begrænses. Der er navnlig behov for at skabe arbejdspladser til de omkring 400 000 afghanere, der indtræder i arbejdsstyrken hvert år. Hvis det behov ikke opfyldes, er der risiko for, at der opstår en ny generation af unge arbejdsløse og udstødte, hvilket kan føre til en større pulje for rekruttering til oprøret og en ukontrolleret og ulovlig indvandring til nabolandene og til Europa.

3. Strategisk mål og målsætninger

EU fokuserer i sin strategi på de områder, som er af afgørende betydning for at opnå fremskridt i Afghanistan frem til 2016, under hensyntagen til de rammer, der blev fastsat af de internationale konferencer i 2011 og 2012, navnlig Tokyo Mutual Accountability Framework (TMAF), som fortsat vil udgøre grundlaget for forholdet mellem det internationale samfund og den afghanske regering i det meste af perioden.

Den afgørende betydning, som systemisk reform har for de fremskridt, der gøres i Afghanistan, er en af årsagerne til, at EU fortsat vil fremme principperne for TMAF, hvor bistanden tilpasses regeringens prioriteter, samtidig med at den kollektive gearing af EU's midler anvendes til at fremme reformer. Strategien vil ligeledes udgøre en platform for gennemførelse af samarbejdsaftalen om partnerskab og udvikling, som fastlægger de retlige rammer for EU's engagement på lang sigt, forudsat at forhandlingerne afsluttes og udkastet til aftalen undertegnes af den kommende regering.

EU's overordnede strategiske mål for 2014-2016 vil være udviklingen af Afghanistans institutioner for at sikre den modstandsdygtighed, der er nødvendig for at beskytte de hidtidige fremskridt, og for at skabe grundlag for en mere effektiv og i sidste ende bæredygtig afghanske stat.

Dette mål rummer fire målsætninger, der målretter EU's engagement mod de områder, hvor EU kan tilføre merværdi og styrke de værdier, som europæere og afghanere har tilfælles, herunder demokrati, retsstatsforhold og menneskerettigheder. Målsætningerne er blevet udformet således, at de virker gensidigt forstærkende. For eksempel er en effektiv civil politiindsats tydeligvis både et vigtigt element i og afhængig af eksistensen af en retsstat og overholdelsen af menneskerettighederne. Bekæmpelse af korruption og fremme af kvinders rettigheder er centralt for EU's engagement på tværs af alle områder i strategien i Afghanistan. Målsætningerne er følgende:

Fremme fred, stabilitet og sikkerhed i regionen ved at slå til lyd for en omfattende fredsaftale, afbøde de trusler, der stammer fra narkotika og organiseret kriminalitet, og støtte udviklingen af en professionel og ansvarlig civil politistyrke. Styrke demokratiet: For at et demokrati kan fungere må det have en indbygget demokratisk kontrol på nationalt, regionalt og lokalt plan, inklusive og gennemsigtige valg og kapacitetsopbygning i centrale regeringsinstitutioner. Fremme økonomisk og menneskelig udvikling, herunder ved at skabe en gennemsigtig økonomisk ramme, for at fremme investeringer, øge indtægter, omfordele økonomiske midler, styrke modstandskraften og forbedre adgangen til sundhedsydelser og uddannelse, herunder for de mest udsatte befolkningsgrupper. Fremme retsstatsforhold og respekt for menneskerettigheder, navnlig kvinders og børns rettigheder, ved at fremme respekten for menneskerettighederne (herunder især den fuldstændige gennemførelse af en lovfæstet beskyttelse af kvinders og pigers rettigheder), støtte til større lighed for loven for alle borgere og hjælp til udvikling af en overordnet ramme for en styrkelse og reform af retsvæsenet.

3 (a). Fremme fred, stabilitet og sikkerhed

En varig sikkerhed vil kræve en omfattende fredsaftale med oprørsgrupper, hvilket vil føre til en væsentlig reduktion i antallet af konflikter og volden i landet. EU vil søge at fremme en afghanskledet og afghanskejet inklusiv aftale og lejlighedsvist gribe ind for at understøtte konfliktløsning. Regionalt samarbejde kan spille en vigtig rolle for sikringen af stabilitet, og nabolandene bør deltage fuldt ud i at fremme fred og stabilitet. I mellemtiden vil de afghanske nationale sikkerhedsstyrker (ANSF) være af afgørende betydning for at inddæmme oprøret og skabe et sikkerhedsmæssigt fundament. På topmødet i 2012 i Chicago fremsatte det internationale samfund en række forpligtelser til støtte for udvikling af ANSF's kapacitet. Men denne EU-strategi fokuserer udelukkende på udvikling af den civile politiindsats.

EU vil engagere sig og anvende sine instrumenter, hvor det måtte være relevant, til:

Delmålsætninger

Ø at støtte en inklusiv afghanskledet og afghanskejet freds- og forsoningsproces, der fører til en politisk løsning, som forhindrer vold, kapper enhver forbindelse til terrorisme og respekterer menneskerettigheder, navnlig kvinders rettigheder

Ø at udvide det politiske og økonomiske samarbejde mellem Afghanistan og nabolandene

Ø at støtte den regionale løsningstrategi for reintegration af afghanske flygtninge på grundlag af princippet om frivillig repatriering og bæredygtighed

Ø at styrke de afghanskledede bestræbelser på at øge kvaliteten og bæredygtigheden af den civile politiindsats

Ø at styrke afghanske og regionale bestræbelser på at reducere organiseret kriminalitet og ulovlig produktion af, handel med og efterspørgsel efter narkotika.

3 (b). Styrke demokratiet

En velfungerende politik vil være afgørende for statens legitimitet. Det kræver en velfungerende demokratisk kontrol og en adskillelse af den udøvende, lovgivende og dømmende magt. Institutionelle ændringer bør suppleres med mangesidige og uafhængige medier, et pluralistisk og aktivt civilsamfund og en større deltagelse og repræsentation af kvinder på alle niveauer i det offentlige. Disse foranstaltninger vil medvirke til at sikre stærke demokratiske institutioner, øge statens ansvar over for befolkningen og forbedre en effektiv levering af tjenesteydelser til borgerne.

EU vil engagere sig og anvende sine instrumenter, hvor det er hensigtsmæssigt, for at støtte:

Delmålsætninger

Ø solide valgstrukturer og procedurer

Ø troværdigt parlamentsvalg i 2015, med resultater, som opnår udbredt accept blandt afghanerne

Ø større ansvarlighed i regeringen ved hjælp af parlamentarisk og uafhængig kontrol

Ø mindre korruption og øget ansvarlighed ved hjælp af kapacitetsopbygning i den regionale forvaltning, med fokus på forbedringer i levering af tjenesteydelser og budgetforvaltning.

3 (c). Fremme økonomisk og menneskelig udvikling

Afghanistan bliver nødt til at bekæmpe korruption for at øge befolkningens tillid til staten og investorernes tillid. Vedvarende investeringer og udviklingen af både den private sektor og økonomien i landdistrikterne vil være af afgørende betydning for at opnå den vækst, der skal til for at skabe arbejdspladser og øge de indenlandske indtægter. De indenlandske indtægter er nødvendige for at nedbringe fattigdommen, forbedre levevilkårene, levere grundlæggende tjenesteydelser, særligt inden for sundhed og uddannelse, og fremskynde den sociale og menneskelige udvikling, som stadig befinder sig et godt stykke under de regionale standarder.

EU vil engagere sig i og anvende sine instrumenter, hvor det måtte være hensigtsmæssigt, for at støtte regeringen i at opnå:

Delmålsætninger

Ø en forbedret menneskelig udvikling, herunder for de mest udsatte befolkningsgrupper, særligt inden for uddannelse og sundhed

Ø en forbedret forvaltning af de offentlige finanser

Ø en mere finansielt bæredygtig afghansk stat ved hjælp af en øget indtægtsskabelse

Ø en stimulering af økonomien i landdistrikterne.

3 (d). Fremme retsstatsforhold og menneskerettigheder

Der er stadig meget at gøre for at sikre fremskridt på menneskerettighedsområdet og en fuldstændig gennemførelse af lovgivningen. Udviklingen af et velfungerende og effektivt retssystem er en forudsætning for, at afghanernes rettigheder, navnlig de afghanske kvinders og pigers rettigheder, overholdes, og at retsstatsforholdene forbedres. En velfungerende retsstat vil øge ansvarligheden og erhvervslivets tillid, men kræver en betydelig institutionel udvikling. EU vil engagere sig i og anvende sine instrumenter, hvor det måtte være hensigtsmæssigt, for at:

Delmålsætninger

Ø forbedre menneskerettighederne, navnlig kvinders og børns rettigheder

Ø støtte alle dele af det formelle retsvæsen i at samarbejde mere effektivt på en mere uafhængig og virkningsfuld, mindre korrupt og mere lettilgængelig måde for derved bedre at kunne opretholde retsstatsprincipperne

Ø arbejde for at bringe traditionen med straffrihed for alvorlige krigsforbrydelser og krænkelser af menneskerettigheder til ophør

Ø bevare retten til forsamlingsfrihed og styrke retten til ytringsfrihed.

4. Konklusion

Afghanerne vil selv være hovedansvarlige for at sikre, at denne proces bliver en succes og bevæger Afghanistan i retning af sit endelige mål om bæredygtighed. Det internationale samfund har imidlertid ved adskillige lejligheder givet udtryk for sin vilje til at yde ekstraordinær teknisk og finansiel bistand for at hjælpe Afghanistan med at bygge videre på de fremskridt, der hidtil er opnået. Denne strategi vil forbedre koordineringen af EU's og medlemsstaternes indsats til støtte for det afghanske folk og de angivne principper, herunder en bedre tilpasning til den afghanske regerings målsætninger, og vil tilskynde til vigtige reformer. Strategien vil danne den overordnede ramme for en vejledende gennemførelsesplan, hvori den planlagte arbejdsfordeling mellem EU og medlemsstaterne fastsættes. Selv om de strategiske mål og målsætninger burde være tilstrækkeligt holdbare til at tage højde for de fleste scenarier i Afghanistan, vil gennemførelsesplanen og særligt gennemførelseshastigheden i høj grad afhænge af sikkerhedssituationen.

[1] Rådet erklærede også følgende: "EU vil koncentrere sin indsats på de områder, hvor den giver størst værdi. De vigtigste mål bør være at fremme fred, stabilitet og sikkerhed i Afghanistan og i regionen som helhed, at styrke demokratiet, at tilskynde til økonomisk og menneskelig udvikling, herunder at forbedre adgangen til sundhedsydelser og uddannelse yderligere, og at fremme retsstatsforholdene og respekten for menneskerettighederne, navnlig kvinders og pigers rettigheder. Strategien bør tage hensyn til den regionale dimension og være tilstrækkelig fleksibel til at kunne tage passende højde for eventuelle ændringer i Afghanistan."

[2] Dette gælder både samlet set og samtidig for en række individuelle donorlande, herunder EU selv, Tyskland, Italien, Sverige, Danmark, Finland og Nederlandene.