2008
DET STRUKTURPOLITISKE 
FØRTILTRÆDELSESINSTRUMENT ISPA, 
20002006DEN EUROPÆISKE 
REVISIONSRET
Særberetning  nr. 12
DA

DET STRUKTURPOLITISKE 
FØRTILTRÆDELSESINSTRUMENT ISPA, 20002006Særberetning  nr. 12   2008
DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET(artikel 248, stk. 4, andet afsnit, EF)
Særberetning nr. 12/2008 — Det strukturpolitiske førtiltrædelsesinstrument (ISPA), 2000-20062
DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG
Tlf. +352 4398-45410
Fax +352 4398-46430
E-post: euraud@eca.europa.eu
Internet: http://www.eca.europa.eu
Særberetning nr. 12   2008
Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren (http://europa.eu)
Bibliografiske data findes bagest i denne publikation
Luxembourg: Kontoret for De Europæiske Fællesskabers Officielle Publikationer, 2009
ISBN 978-92-9207-157-8
doi: 10.2865/5319
© De Europæiske Fællesskaber, 2009
Eftertryk tilladt med kildeangivelse
Printed in Belgium
Særberetning nr. 12/2008 — Det strukturpolitiske førtiltrædelsesinstrument (ISPA), 2000-20063
INDHOLD
Punkt
 ORDLISTE
IVI  RESUMÉ
16  INDLEDNING
12   STØTTE TIL EUANSØGERLANDE
36   FORVALTNINGEN AF ISPA OG DE FINANSIELLE MIDLER
712   REVISIONSOMFANG OG METODE
1342   REVISIONSBEMÆRKNINGER
1324   VAR ISPAFORANSTALTNINGERNE BASERET PÅ EN SAMMENHÆNGENDE STRATEGI 
OG HENSIGTSMÆSSIGE FORBEREDELSER?
1315  GENEREL RAMME OG REVISIONSKRITERIER
1619  ISPASTRATEGIERNE VAR GODT MÅLRETTET
2021  DA ISPA BLEV OPRETTET, FORELÅ TRE VIGTIGE DOKUMENTER MED METODOLOGISKE RETNINGSLINJER ENDNU IKKE
2224  DE FINANSIELLE ANALYSER OG COSTBENEFITANALYSERNE VAR MANGELFULDE
2536   BLEV PROJEKTERNE GENNEMFØRT SOM PLANLAGT?
2526  GENEREL RAMME OG REVISIONSKRITERIER
2732  NÆSTEN ALLE PROJEKTER VAR FORSINKEDE
3336  FINANSIERINGSPLANERNE BLEV IKKE GENNEMFØRT SOM PLANLAGT
3742   HAR PROJEKTERNE MEDVIRKET TIL AT FREMME MODTAGERLANDENES OVERHOLDELSE 
AF EU’S MILJØDIREKTIVER OG FORBEDRE TENT?
3738  GENEREL RAMME OG REVISIONSKRITERIER
3940  EU’S MILJØSTANDARDER OVERHOLDES I HØJERE GRAD
4142  SAMMENHÆNGEN MED DE TRANSEUROPÆISKE TRANSPORTNETVÆRK ER BLEVET BEDRE
43  KONKLUSIONER OG ANBEFALINGER
 BILAG I   DE FORSKELLIGE STADIER I FORVALTNINGEN AF ISPAPROJEKTER 
OG CENTRALE KOMMISSIONSAKTIVITETER
  KOMMISSIONENS SVAR
Særberetning nr. 12/2008 — Det strukturpolitiske førtiltrædelsesinstrument (ISPA), 2000-2006
Særberetning nr. 12/2008 — Det strukturpolitiske førtiltrædelsesinstrument (ISPA), 2000-20065
ORDLISTE
Cost-benefit-analyse : Teknik, som har til formål at opgøre alle omkostninger og gevinster 
ved en intervention med henblik på at afgøre, om gevinsterne er større end omkostnin-gerne og i givet fald i hvilket forhold.
Finansieringsaftale : Aftale, som fastlægger de budgetforpligtelser, der er indgået ved-
rørende et projekt, samt de fysiske og finansielle indikatorer, der skal anvendes til at overvåge projektets resultater.
Forordninger : De to vigtigste forordninger om ISPA er:
– Rådets forordning (EF) nr. 1266/1999 af 21. juni 1999 om samordning af støtten til 
ansøgerlandene som led i førtiltrædelsesstrategien og om ændring af forordning (EØF) nr. 3906/89 (EFT L 161 af 26.6.1999, s. 68) (»Samordningsforordningen«).– Rådets forordning (EF) nr. 1267/1999 af 21. juni 1999 om oprettelse af et strukturpolitisk førtiltrædelsesinstrument (EFT L 161 af 26.6.1999, s. 73) som ændret ved forordning (EF) nr. 2382/2001 (EFT L 323 af 7.12.2001, s. 1) (»ISPA-forordningen«).
ISPA-manual : Manual, der skal sikre, at ISPA-projekter programmeres og implemente-
res på grundlag af bedste praksis. Den dækker hele projektcyklussen og giver praktisk vejledning om ISPA- og samordningsforordningen.
Nationale sektorstrategier : Ramme for projektidentifikation, herunder fastsæt-
telse af kriterier for udvælgelse og vurdering af projektforslag inden for miljø- og transportsektorerne.
Phare : Programmet for fællesskabsstøtte til landene i Central- og Østeuropa (Phare) var 
det vigtigste finansielle instrument i førtiltrædelsesstrategien for de central- og øst-europæiske lande, som havde ansøgt om medlemskab af Den Europæiske Union. Phare-programmet var oprindeligt forbeholdt de central- og østeuropæiske lande, men det er blevet udvidet til også at omfatte ansøgerlandene på Vestbalkan.
PRAG : PRAG: Praktisk vejledning om Phare- og ISPA-kontraktindgåelsesprocedurer.
Projektansøgning : Sæt af dokumenter, der består af en standardformular og en række 
bilag (f.eks. en gennemførlighedsundersøgelse, oplysninger vedrørende projektets udformning, en cost-benefit-analyse, finansielle analyser, en vurdering af projektets indvirkning på miljøet), der beskriver og underbygger forslaget. Ansøgningen omfatter også en beskrivelse af overvågnings- og kvalitetskontrolmekanismerne.
Samhørighedsfonden : Instrument, der har til sigte at fremme økonomisk og social sam-
hørighed gennem finansiering af store projekter inden for miljø og transport i medlems-stater, der har en BNI på mindre end 90 % af gennemsnittet i Fællesskabet. Oprindeligt 
intervenerede Samhørighedsfonden i Spanien, Grækenland, Irland og Portugal. Fra og 
med 1. januar 2004 er Irland ikke længere berettiget til støtte fra fonden. Efter EU-til-
trædelsen blev de igangværende ISPA-projekter i de nye medlemsstater konverteret til samhørighedsfondsprojekter.
Sapard : Særligt tiltrædelsesprogram vedrørende landbrug og udvikling af  
landdistrikter.
Særberetning nr. 12/2008 — Det strukturpolitiske førtiltrædelsesinstrument (ISPA), 2000-20066
RESUMÉ
Særberetning nr. 12/2008 — Det strukturpolitiske førtiltrædelsesinstrument (ISPA), 2000-20067
I.
ISPA var et af de instrumenter, der blev  
oprettet for at bistå kandidatlandene i Cen-
tral- og Østeuropa med tiltrædelsesforbe-
redelserne i perioden 2000-2006. Målet var 
at støtte kandidatlandene i anvendelsen  
af EU-miljøstandarderne og at udbygge og udvikle transportnetværkene, herunder for-
bindelserne til de transeuropæiske netværk. 
Instrumentet gav også kandidatlandene  
erfaring i forvaltning af EU-midler til store infrastrukturprojekter. Den samlede finan-sielle bevilling var på 7 280 millioner euro.
II.
Ved revisionen af dette instrument under-søgte Retten, om ISPA-foranstaltningerne  var baseret på en sammenhængende strategi 
og hensigtsmæssige forberedelser, om pro-jekterne blev gennemført som planlagt, og 
om projekterne har medvirket til at fremme 
modtagerlandenes overholdelse af EU’s mil-
jødirektiver og forbedre TEN-T.
III.
Retten konkluderer, at der var en sammen-
hængende strategi, men at projekterne  
ikke altid blev forberedt hensigtsmæssigt.  
Tre vigtige dokumenter med metodologiske 
retningslinjer blev udleveret sent i forhold 
til den første bølge af ansøgninger.RESUMÉ
IV.
Projekterne blev ikke gennemført som plan-lagt; de var meget forsinkede, og finansie-
ringsplanerne blev ændret væsentligt.
V.
De projekter, som Retten reviderede, med-
fører, at EU-standarderne i højere grad  overholdes, og forbedrer forbindelsen til  de transeuropæiske net.
VI.
Retten anbefaler, at Kommissionen følger op på gennemførelsen af ISPA og undersøger, hvordan man kan undgå eller reducere for-sinkelser i fremtiden, når lignende instru-menter implementeres. Kommissionen bør  i denne sammenhæng udlevere retningslin-jerne til kandidatlandene, inden de begyn-der at forberede deres projekter, og gøre  en større indsats for at forkorte den tid, det tager at gennemføre procedurerne.
Særberetning nr. 12/2008 — Det strukturpolitiske førtiltrædelsesinstrument (ISPA), 2000-20068
INDLEDNING
STØTTE TIL EUANSØGERLANDE
 1.  Det strukturpolitiske førtiltrædelsesinstrument (ISPA) er et af de tre 
finansielle instrumenter (sammen med Phare og Sapard), der blev  oprettet for at bistå kandidatlande med tiltrædelsesforberedelserne. ISPA blev oprettet i 1999 for at medvirke til at forberede tiltrædel-sen til Den Europæiske Union på miljø- og transportområdet
1 i de  
tidligere kandidatlande i Central- og Østeuropa2. Støtten blev ydet 
på nogenlunde samme måde som den støtte, der ydes til de mindst velstående EU-medlemsstater under Samhørighedsfonden (jf. figur 1 ). 
Instrumentet hjalp også kandidatlandene med at forberede sig på at forvalte EU-midler efter tiltrædelsen ved at give dem erfaring i anven-delsen af EU-midler til store infrastrukturprojekter.1 Artikel 1 i forordning (EF) 
nr. 1267/1999. 
2 Bulgarien, Den Tjekkiske 
Republik, Estland, Ungarn, Letland, 
Litauen, Polen, Rumænien, 
Slovakiet og Slovenien. 
ISPAINTERVENTIONSLOGIKFIGUR 1
BEHOV
•  Bedre miljøstandarder•  Bedre transportinfrastruktur
MÅL
•  At bringe landenes standarder på højde med EU’s miljøstandarder•  At udbygge de transeuropæiske netværk
INPUT
•  Kommissionens koordinering•  ISPA-midler og nationale midler•  ISPA-strategier, ﬁ  nansieringsaftaler, kommissionsbeslutninger
•  Personale
PROCESSER
•  Etablering og forbedring af infrastruktur i miljø- og transportsektorerne
OUTPUT
•  Nye og/eller sanerede vandbehandlingssystemer•  Mange kilometer nyt vej- eller banenet eller forbedrede netværk
RESULTATER EFFEKT
Andel (i %) af husstande/ 
virksomheder, der er omfattet af foranstaltning-erne, tidsbesparelser og forbedret tilgængelighedMiljøeﬀ  ekt, forbedret vandkvalitet
Mere jævnt traﬁ  kﬂ ow, 
forbedret vej-/banenet
Særberetning nr. 12/2008 — Det strukturpolitiske førtiltrædelsesinstrument (ISPA), 2000-20069
 2.  ISPA var operationelt i programmeringsperioden 2000-2006. Siden januar 
2007 er lignende foranstaltninger blevet finansieret under instrumen-
tet for førtiltrædelsesbistand (IPA)3.
FORVALTNINGEN AF ISPA OG DE FINANSIELLE MIDLER
 3.  Figur 2  viser rammen for udvikling og godkendelse af ISPA-projekter.
ISPA’S PROCEDUREMÆSSIGE RAMMEFIGUR 23 IPA omfatter Kroatien, Den 
Tidligere Jugoslaviske Republik 
Makedonien, Tyrkiet, Albanien, 
Bosnien-Hercegovina, Montenegro, Serbien og Kosovo som defineret 
i FN’s Sikkerhedsråds resolution 
1244/99. 
Programmering af det strukturpolitiske førtiltrædelsesinstrument
National ISPA-strategi  med fastsættelse af sektorstrategier og listen over prioriterede projekter
Forberedt af ansøgerlandet
Projektansøgning med en detaljeret projektbeskrivelse
Udarbejdet af de endelige modtagere og sendt til Kommissionen.
Vurdering
Efterfulgt af to tværtjenstlige høringer
Kommissionens beslutning
Finansieringsaftale
Medunderskrevet af kandidatlandet•  Rådets forordning (EF) nr. 1267/1999 af 21. juni 1999 om oprettelse af et strukturpolitisk 
førtiltrædelsesinstrument
•  Rådets forordning (EF) nr. 1266/1999 af 21. juni 1999 om samordning af støtten til ansøgerlandene som 
led i førtiltrædelsesstrategienTiltrædelsespartnerskab
Prioriterede områder af »acquis communautaire« (gældende fællesskabsret)Udarbejdet af KommissionenNationalt program
Handlingsplan for forberedelsen af tiltrædelsenUdarbejdet af kandidatlandetNational udviklingsplan
UdviklingsstrategiUdarbejdet af kandidatlandetRetningslinjer
ISPA-manual
Retningslinjer for 
cost-beneﬁ  t- analyserObligatorisk 
udtalelse
Afgivet af ISPA-
forvaltningsudvalgetKommissionen
Særberetning nr. 12/2008 — Det strukturpolitiske førtiltrædelsesinstrument (ISPA), 2000-200610
 4.  Den samlede tildeling til ISPA i perioden 2000-2006 var på 7 280 mil-
lioner euro (1 040 millioner euro in 1999-priser pr. år4), som skulle 
fordeles mellem modtagerlandene på basis af en række udvalgte kri-terier. Målet var, at der ved anvendelsen af disse midler skulle sikres 
en passende balance mellem foranstaltninger på miljøområdet og  
foranstaltninger med relation til transportinfrastruktur.
 5.  I alt blev 366 projekter godkendt til ISPA-støtte, hvoraf 201 vedrørte 
miljøsektoren, 78 transportsektoren og 87 teknisk bistand. ISPA-bud-gettet (i 2006-priser) inden ændringer og eksklusive teknisk bistand var på 7 708 millioner euro
5. Der blev ydet 3 804 millioner euro i ISPA-
støtte til projekter i miljøsektoren og 3 904 millioner euro til projekter 
i transportsektoren. I miljøsektoren (jf. figur 3 ) vedrørte størstedelen 
af de 201 projekter (73 %) spildevandsbehandling og vandforsyning. I transportsektoren vedrørte de 78 ISPA-projekter først og fremmest 
(97 %) bane- og vejsektoren (jf. figur 4 ).
ISPA MILJØPROJEKTERNES  FORDELINGFIGUR 34 Artikel 4 i forordning (EF) 
nr. 1267/1999 og interinstitutionel 
aftale af 6. maj 1999 mellem 
Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen om 
budgetdisciplin og forbedring af 
budgetproceduren (EFT C 172 af 
18.6.1999), s. 2 og Bilag II. 
5 Kommissionen, 
Generaldirektoratet for 
Regionalpolitik, stillingen pr. 
31.12.2007. 
Antal projekter: 9
Andel 4 %Antal projekter: 46
Andel 23 %Antal projekter: 89
Andel 45 %
Antal projekter: 52
Andel 26 %Antal projekter: 5
Andel 2 %Kombinerede spildevandsnetværk og 
spildevandsbehandlingsanlæg
Drikkevandsforsyning
Kombineret spildevandsbehandling og 
drikkevandsforsyning
Håndtering af fast aﬀ  ald
Ande
Særberetning nr. 12/2008 — Det strukturpolitiske førtiltrædelsesinstrument (ISPA), 2000-200611
 6.  Satsen for fællesskabsstøtte under ISPA kan andrage indtil 75 % af de 
offentlige eller lignende udgifter6. Det nationale bidrag var underti-
den lån, der var ydet af finansielle institutioner såsom Den Europæiske Investeringsbank (EIB) og Den Europæiske Bank for Genopbygning og 
Udvikling (EBRD).
ISPA TRANSPORTPROJEKTERNES  FORDELINGFIGUR 46 I forbindelse med projekter, 
der menes at være af afgørende 
betydning for at nå ISPA’s 
generelle mål, kan denne sats forhøjes indtil 85 %, jf. artikel 
6, stk. 2, i forordning (EF) 
nr. 1267/1999. 
Veje og motorveje
Jernbaner
AndetAntal projekter: 2
Andel 3 %
Antal projekter: 37
Andel 47 %
Antal projekter: 39
Andel 50 %
Særberetning nr. 12/2008 — Det strukturpolitiske førtiltrædelsesinstrument (ISPA), 2000-200612
REVISIONSOMFANG OG METODE
 7.  Gennemførelsen af ISPA i kandidatlandene var disse landes første erfa-
ring med storstilede investeringer medfinansieret af Den Europæiske 
Union. Retten besluttede derfor, i betragtning af ISPA’s betydning  for kandidatlandenes tiltrædelse og resultaterne af tidligere revisio-
ner
7, at gennemføre en revision af ISPA for at få besvaret følgende 
spørgsmål:
Var ISPA-foranstaltningerne baseret på en sammenhængende stra- a) 
tegi og hensigtsmæssige forberedelser?
Blev projekterne gennemført som planlagt? b) 
Har projekterne medvirket til at fremme modtagerlandenes over- c) 
holdelse af EU’s miljødirektiver og til at forbedre TEN-T?
 8.  ISPA var programmeret for perioden 2000-2006, og størstedelen af modta-
gerlandene tiltrådte Unionen i maj 2004. Pr. 31. december 2007 forelå 
der kun endelige rapporter om et begrænset antal af de 279 infra-
strukturprojekter. Retten kunne derfor kun foretage en foreløbig vur-
dering af projekternes resultater og målopfyldelse.
 9.  Retten reviderede en stikprøve på 32 projekter vedtaget mellem 2000 
og 2003 (16 miljø og 16 transport), der dækkede seks modtagerlande. 
16 projekter blev besøgt på stedet (otte miljø og otte transport) i Den Tjekkiske Republik, Polen, Letland og Rumænien. De sidste 16 projek-
ter blev underlagt dokumentkontrol og vedrørte ovennævnte lande 
samt Ungarn og Bulgarien.
 10.  Retten gennemgik sagsakter og gennemførte interviews i Kommissio-
nens hovedsæde og i dens delegationer. I kandidatlandene blev der 
afholdt møder med miljø- og transportministerierne, med regionale 
og lokale myndigheder samt med de endelige modtagere.
 11.  Retten gennemførte også en rundspørgeundersøgelse, hvor den sendte 
spørgeskemaer til 155 projektledere og organer med ansvar for den 
daglige forvaltning af projekter8 i de fire besøgte lande, med henblik 
på at indsamle udtalelser om de mest almindelige problemer, der  opstår under gennemførelsen af ISPA. Retten modtog 145 besvarelser
9 
(svarprocent på 93 %).
 12.  Endvidere blev Retten rådgivet af eksperter fra internationale finan-
sielle institutioner, der var specialiseret inden for miljø- og  transportprojekter.7 Rettens særberetning nr. 5/2003 
om Phare- og ISPA-støtte til 
miljøprojekter i kandidatlandene 
(EUT C 167 af 17.7.2003, s. 1), særberetning nr. 15/2000 om 
Samhørighedsfonden (EFT C 279 
af 2.1.2000, s. 1) og særberetning 
nr. 6/2005 om transeuropæiske 
transportnetværk (TEN-T) (EUT C 94 af 21.4.2006, s. 1). 
8 Projektlederne repræsenterede 
42 % af ISPA-projekterne i miljø- 
og transportsektorerne. 
9 Af tekniske årsager, f.eks. at 
spørgeskemaet ikke var udfyldt 
korrekt, eller svaret ikke var 
fyldestgørende, kunne kun 
127 besvarelser anvendes (82 %). 
Særberetning nr. 12/2008 — Det strukturpolitiske førtiltrædelsesinstrument (ISPA), 2000-200613
REVISIONSBEMÆRKNINGER
VAR ISPAFORANSTALTNINGERNE BASERET 
PÅ EN SAMMENHÆNGENDE STRATEGI OG HENSIGTSMÆSSIGE FORBEREDELSER?
GENEREL RAMME OG REVISIONSKRITERIER
 13.  På anmodning af Kommissionen udarbejdede hvert enkelt modtagerland 
nationale ISPA-strategier for miljø- og transportsektorerne. Formålet med disse strategier var at definere de prioriterede mål på basis af 
prioriteter for de enkelte sektorer/subsektorer og geografiske prio-riteter såsom transportflaskehalse eller »sorte miljøpletter« samt at finde ud af, hvor mange ressourcer der var brug for. De nationale  
ISPA-strategier skulle også udgøre rammen for projektidentifikatio-
nen og for fastlæggelsen af de kriterier, der skulle anvendes til at  
udvælge og vurdere de foreslåede projekter (jf. bilag I ).
 14.  Kandidatlandenes ansøgning til Kommissionen skulle bl.a. indeholde 
følgende elementer10:
tidsplanen for arbejdets gennemførelse a) 
en cost-benefit-analyse b) 
finansieringsplanen, herunder andre finansieringskilder end  c) 
ISPA.
 15.  Retten analyserede dokumentationen for strategien og forberedelsen af 
ISPA-projekter, idet den undersøgte om:
de nationale sektorstrategier indeholdt en vurdering af sektorbe- a) 
hov inden for miljø- og transport med det formål at bringe stan-
darderne op på højde med EU-miljøstandarderne og at forbedre og 
udvikle forbindelserne til de transeuropæiske transportnetværk
Kommissionen i rette tid havde udarbejdet manualer og retnings- b) 
linjer, som gjorde det muligt for kandidatlandene at forelægge forslag med alle de relevante oplysninger.10 Artikel 7, stk. 3, litra a), og bilag 
I i forordning (EF) nr. 1267/1999. 
Særberetning nr. 12/2008 — Det strukturpolitiske førtiltrædelsesinstrument (ISPA), 2000-200614
ISPASTRATEGIERNE VAR GODT MÅLRETTET
 16.  Kommissionens rammedokumenter for miljø- og transportsektorerne viste 
sig at være et effektivt redskab ved opstillingen af de centrale kriterier for forberedelsen af de nationale ISPA-strategier, som indeholdt de generelle prioriteter og identificerede de projekter, der skulle gen-nemføres med ISPA-støtte (jf. tekstboks 1 ).
 17.  Såfremt der blev konstateret mangler, ydede Kommissionen støtte til at 
afhjælpe disse svagheder (jf. tekstboks 2 ).
I miljøsektoren i Letland blev der i forbindelse med ISPA primært fokuseret på projekter, som gjorde det muligt 
for landet at overholde EU’s miljøkrav og opfylde de mål, der var fastsat i tiltrædelsespartnerskabet. I strategien 
identifi  ceres og udvælges projekter, der er i overensstemmelse med ovennævnte kriterier, og som skal foreslås til 
fi nansiering under ISPA-instrumentet. Udvælgelsen af ISPA-projekter var baseret på regeringens retningslinjer, 
som byggede på miljøpolitiske principper.TEKSTBOKS 1
I Rumænien fi  k den nationale transportstrategi, der var opdateret i 2003, ikke uforbeholden tilslutning fra Kom-
missionen, fordi der var fl  ere mangler. For at afh  jælpe disse mangler besluttede Kommissionen at støtte et projekt 
for teknisk bistand, hvis sigte var at udarbejde en overordnet masterplan for transport.TEKSTBOKS 2
Særberetning nr. 12/2008 — Det strukturpolitiske førtiltrædelsesinstrument (ISPA), 2000-200615
I begyndelsen af 1990’erne iværksatte den polske regering i samarbejde med andre lande en række foranstalt-
ninger til beskyttelse af miljøet i Østersøområdet. Allerede i Helsinki-konventionen12 blev Krakow-regionen 
identifi  ceret som et af de følsomme punkter i beskyttelsen af Østersøen, fordi dette område — selv om det ligger 
langt fra kysten — har et stort antal industrivirksomheder, som udleder aff  ald i Vistula-fl  oden, der munder ud 
i Østersøen. Der blev udarbejdet en fælles løsning for hele Krakow-byområdet, som var integreret i det nationale 
program for rensning af kommunalt spildevand. Et projekt vedrørende et spildevandsrensningsanlæg i Krakow 
blev eft  erfølgende i 1999 integreret i den nationale ISPA-strategi for miljø og blev gennemført som et af de prio-
riterede projekter.TEKSTBOKS 3
I Letland var det primære mål med den nationale miljøpolitikplan, som blev vedtaget i 1995, at sætte landet i stand 
til at overholde kravene i Fællesskabets miljøbestemmelser og nå målene i tiltrædelsespartnerskabet. Målene i denne 
politikplan blev overtaget i den nationale ISPA-miljøstrategi, og projekterne blev udvalgt på basis af disse mål.TEKSTBOKS 4 18.  Selv om det i nogle tilfælde ikke var muligt at begrunde prioriterings-
rækkefølgen af investeringsprojekter11, kan Retten på basis af en  
undersøgelse af strategierne i de fire besøgte lande konkludere, at de enkelte landes behov generelt var klart identificeret i de nati-
onale ISPA-sektorstrategier, og at også de eksisterende nationale  
planlægningsdokumenter blev taget i betragtning (jf. tekstboks 3 ). 
Nationale ISPA-strategier var et redskab til udvælgelse af ISPA-pro-
jekter, i og med at de forbandt mål og prioriteter med specifikke  
projektforslag.
 19.  I nogle tilfælde var de nationale ISPA-strategier en videreudvikling af 
eksisterende nationale strategier, hvor der allerede er taget hensyn til 
behovet for at gennemføre gældende fællesskabsret ( Acquis Commu-
nautaire ) på miljøområdet (jf. tekstboks 4 ).11 Dette blev også påpeget 
i Rettens særberetning nr. 5/2003 
(mangler i miljøstrategierne, 
punkt 18-20). 
12 Helsinki-konventionen: konvention om beskyttelse af havmiljøet i Østersøområdet, der blev underskrevet i 1974 og 
revideret i 1992, og som vedrører alle de lande, der grænser op til Østersøen. Konventionen dækker hele Østersøområdet, 
herunder indvande såvel som selve havvandet og havbunden. For at nedbringe den landbaserede forurening træffes der 
desuden afbødende foranstaltninger i hele afvandingsområdet. 
Særberetning nr. 12/2008 — Det strukturpolitiske førtiltrædelsesinstrument (ISPA), 2000-200616
DA ISPA BLEV OPRETTET, FORELÅ TRE VIGTIGE DOKUMENTER 
MED METODOLOGISKE RETNINGSLINJER ENDNU IKKE
 20.  Kommissionen udarbejdede og udleverede tre vigtige sæt retningslinjer 
om projektforberedelse:
en ISPA-manual, som modtagerlandene fik udleveret i 2000 under a) 
forberedelsesfasen for de første projektansøgninger
en ny udgave af ISPA-manualen i 2002, hvor navnlig procedurerne b) 
for indgåelse af aftaler blev præciseret
en opdateret vejledning om cost-benefit-analyser, der blev offent- c) 
liggjort i 2002, adresserede de svagheder, der var identificeret  
i den foregående udgave. Vejledningen indeholdt navnlig gen-
nemsnitlige rentabilitetssatser og anbefalede »tidshorisonter«  for forskellige sektorer. Vejledningen indeholdt imidlertid ingen 
nærmere oplysninger om eller prognosemetoder til måling af  
effekten på miljøet.
 21.  Disse metodologiske retningslinjer blev udarbejdet efter, at de projekter, 
Retten reviderede, var forelagt Kommissionen til godkendelse. Fordi 
retningslinjerne blev stillet til rådighed så sent, var det begrænset, 
hvor meget de kunne bidrage til at forbedre kandidatlandenes kend-
skab til EU’s politikker, procedurer og finansieringsprincipper.
DE FINANSIELLE ANALYSER OG COSTBENEFITANALYSERNE 
VAR MANGELFULDE
 22.  Hver enkelt ansøgning om ISPA-støtte skulle indeholde en finansiel analyse 
og en cost-benefit-analyse. I forbindelse med nogle projekter forelå disse analyser ikke, eller analyserne var mangelfulde. Men eftersom 
formålet med størstedelen af projekterne var at opfylde basale behov 
i kandidatlandene, mente Kommissionen ikke, at det var hensigtsmæs-
sigt at forhale dem på grund af mangler i cost-benefit-analyserne.
Særberetning nr. 12/2008 — Det strukturpolitiske førtiltrædelsesinstrument (ISPA), 2000-200617
 23.  Ved Rettens gennemgang af de finansielle analyser og cost-benefit-ana-
lyser, der var udarbejdet for de reviderede projekter, konstateredes 
der følgende svagheder13:
der manglede oplysninger om de anvendte diskonteringssatser  a) 
og scenarieantagelser med en risikoanalyse
der var uoverensstemmelser mellem tallene i cost-benefit-analy- b) 
serne og i de finansielle analyser i forskellige dokumenter ved-rørende samme projekt
de socioøkonomiske fordele var ikke dokumenterede, og skønnene c) 
over effekten på transportsektoren var ikke fyldestgørende.
 24.  Under sådanne omstændigheder var Kommissionen ikke i stand til at 
bekræfte på grundlag af cost-benefit-analysen, at de projekter, kan-
didatlandene havde forelagt, relativt set gav den højeste merværdi.
BLEV PROJEKTERNE GENNEMFØRT SOM PLANLAGT?
GENEREL RAMME OG REVISIONSKRITERIER
 25.  Når projektansøgningen var blevet vurderet og godkendt af Kommis-
sionen, blev der underskrevet en finansieringsaftale, som navnlig  
vedrørte de finansielle midler og planlægningen af projektimple-
menteringen, herunder datoen for afslutningen af projektet. Efter  
afslutningen af projektet skulle kandidatlandene aflægge en endelig 
rapport.
 26.  Retten vurderede, i hvilket omfang de vigtigste betingelser i finansie-
ringsaftalen var blevet overholdt, dvs.:
om projekterne var blevet implementeret i henhold til den oprin- a) 
delige plan og årsagerne til eventuelle forsinkelser
om de finansielle planer for projekterne var blevet overholdt og b) 
hvis ikke, hvad årsagen til dette var.13 Jf. også særberetning 
nr. 5/2003 (svagheder ved 
projektvurderingen, punkt 30-34) 
og særberetning nr. 6/2005 (svagheder ved vurderingen 
og udvælgelsen af projekter, 
punkt 30-43). 
Særberetning nr. 12/2008 — Det strukturpolitiske førtiltrædelsesinstrument (ISPA), 2000-200618
NÆSTEN ALLE PROJEKTER VAR FORSINKEDE
 27.  Hvis projekterne afsluttes senere end planlagt, opnås fordelene også først 
senere, og de problemer, som projekterne har til formål at afhjælpe, 
vil eksistere længere end nødvendigt. Forsinkelser skaber også usik-
kerhed, fordi de socioøkonomiske forhold kan ændre sig, og det kan gøre det vanskeligt at implementere projekterne som planlagt.
 28.  De 32 projekter i Rettens stikprøve blev vedtaget mellem 2000 og 2003. De 
fleste af de reviderede projekter skulle i henhold til den oprindelige 
finansieringsaftale have været afsluttet mellem 2004 og 2006. Men da 
revisionen blev gennemført, var kun fem af projekterne blevet afslut-
tet på den oprindeligt fastsatte dato14 (to i Den Tjekkiske Republik 
og tre i Letland)15. Afslutningsdatoen for de øvrige 27 projekter var 
ændret. Forsinkelserne var på 2 til 5 år (Polen), 4 til 4,5 år (Bulgarien), 2 til 4,8 år (Rumænien), 1,5 år (Ungarn) og 1 til 3 år (Letland). I Den Tjekkiske Republik var der ingen væsentlige forsinkelser.
 29.  Retten gennemførte en rundspørgeundersøgelse blandt projektlederne 
i de fire reviderede lande og fik på den baggrund oplysninger om  
forsinkelserne i gennemførelsen og årsagerne hertil.
 30.  I miljøsektoren var den gennemsnitlige forventede varighed af projek-
terne fem år og i transportsektoren 4,2 år. I henhold til rundspør-gen var projekterne i gennemsnit forsinket 2,5 år i begge sektorer  (jf. figur 5 ).
 31.  Retten konstaterede, at de væsentligste årsager til forsinkelserne i de 
reviderede projekter var16:
at kandidatlandene ikke havde et særligt godt kendskab til EU- a) 
procedurerne og til projektforberedelse og -gennemførelse, samt at der var problemer med udbudsprocedurerne (jf. f.eks. tekst-
boks 5 ) (84 % af projekterne i stikprøven)
at det ikke lykkedes de virksomheder, som vandt udbuddet,  b) 
at udføre arbejdet (jf. f.eks. tekstboks 6 ) (13 % af projekterne  
i stikprøven)
at planlægningen var urealistisk (jf. f.eks. c) tekstboks 7 ) (22 % af 
projekterne i stikprøven)
at ISPA-projekterne efter kandidatlandenes tiltrædelse af EU blev d) 
ændret til samhørighedsfondsprojekter, som er underlagt andre 
regler
17.14 Et projekt anses for at være 
afsluttet, når infrastrukturen er 
taget i brug. Kandidatlandene 
skulle forelægge en endelig 
rapport til Kommissionen senest 
seks måneder efter afslutningen af 
projektet. 
15 24 af de 32 reviderede projekter 
blev forsinket (75 %). 
16 Nogle projekter var berørt af 
mere end et af de beskrevne 
problemer. 
17 F.eks. med hensyn til 
støtteberettigelsen af 
omkostninger til varigt udstyr (som 
afgøres i hvert enkelt tilfælde), 
ændringer af projektafgørelser og procedurerne for indgåelse af 
offentlige aftaler. 
Særberetning nr. 12/2008 — Det strukturpolitiske førtiltrædelsesinstrument (ISPA), 2000-200619
GENNEMSNITLIGE FORSINKELSER I PROJEKTGENNEMFØRELSENFIGUR 5
I forbindelse med et projekt til udvikling af vandforsyningen i Letland gik der tre år fra underskrivelsen af fi  nan-
sieringaft  alen, til udbudsproceduren blev iværksat.
I et spildevandsbehandlingsprojekt i Polen blev arbejdet afb  rudt næsten et år under udbudsfasen. Projektet var 
opdelt i underkontrakter, hvoraf den ene blev medfi  nansieret af EBRD. I henhold til EBRD-låneaft  alen skulle 
EBRD’s regler for indgåelse af aft  aler have været anvendt i forbindelse med udbudsprocedurerne vedrørende hele 
projektet. Udbudsproceduren måtte derfor afb  rydes, indtil donorerne var nået til enighed om hensigtsmæssige 
procedurer.TEKSTBOKS 5
Et projekt for sanering af et spildevandsnetværk og spildevandsbehandlingsanlæg blev forsinket. Udbuddet måtte 
annulleres og gentages på grund af problemer med sammensætningen af vurderingsudvalget. Endvidere lykkedes 
det ikke den virksomhed, som havde fået tildelt kontrakten i det andet udbud, at udføre arbejdet i henhold til tids-
planen, og den overhørte fl  ere advarsler fra den ansvarlige ingeniør. Kontrakten blev derfor ophævet. Der måtte 
afh oldes et tredje udbud, men da revisionen blev gennemført, var projektet ikke kommet videre.TEKSTBOKS 6
I Letland blev et projekt for udvikling af vandforsyningen forsinket, blandt andet fordi man havde undervurderet 
de omkostninger og den tid, der skulle bruges til undersøgelser og udformning af rørledningerne.TEKSTBOKS 7
År
Gennemsnit pr. land/sektor
Gennemsnitlig forventet varighed ForsinkelsePL CZ RO LV MILJØ PL CZ RO LV TRAN. IALT012348
7
6
59
Særberetning nr. 12/2008 — Det strukturpolitiske førtiltrædelsesinstrument (ISPA), 2000-200620
 32.  Rundspørgeundersøgelsen viser, at den manglende overholdelse af fri-
sterne for gennemførelse af projekterne primært skyldtes procedu-
rernes varighed, eller at der opstod problemer i forbindelse med  planlægningen (jf. figur 6 )
18.
FINANSIERINGSPLANERNE BLEV IKKE GENNEMFØRT 
SOM PLANLAGT
 33.  I forbindelse med 18 af de 32 reviderede projekter blev den oprinde-
lige finansieringsplan ikke overholdt. I seks tilfælde steg de samlede 
omkostninger, og i 12 tilfælde faldt omkostningerne. I de tilfælde, 
hvor omkostningerne steg, og der ikke blev stillet yderligere ISPA-
midler til rådighed, skulle kandidatlandene selv finansiere de sup-plerende omkostninger med deres egne midler (jf. tekstboks 8 ).18 Der blev også påpeget problemer 
under projektgennemførelsen 
i Rettens særberetning nr. 5/2003 (utilstrækkelige 
ledelsesressourcer, forsinkelser, 
problemer i forbindelse med 
udbudsprocedurerne, punkt 35-39) 
og i særberetning nr. 6/2005 
(forsinkelser i gennemførelsen af 
projekter, punkt 11-25). 
ÅRSAGERNE TIL FORSINKELSERNE PROJEKTLEDEREFIGUR 6
Årsagerne til forsinkelserne
Proceduremæssige årsager Planlægningsmæssige årsager
Klager indgivet 
af tilbudsgivere
8 %Gentagelse 
af proceduren
15 %Andet
11 %Urealistisk planlægning
15 %
Udbudsdokumenternes 
utilfredsstillende kvalitet
6 % Hyppige ændringer 
af PRAG-vejledningen
10 %Tidskrævende 
EU-procedurer
26 %Komplicerede lokale 
bestemmelser
9 %
Særberetning nr. 12/2008 — Det strukturpolitiske førtiltrædelsesinstrument (ISPA), 2000-200621
Ved et jernbaneprojekt i Letland kunne ISPA-støtten som følge af prisstigninger ikke dække alle de oprindeligt 
planlagte elementer. Det resterende arbejde skulle således fi  nansieres med nationale midler.TEKSTBOKS 8
I et projekt om udvikling af vandforsyningen i Letland opsagde kontrahenten kontrakten, da han ikke længere 
var i stand til at udføre arbejdet til den fastsatte pris, fordi infl  ationen var steget kraft  igt kort eft  er, at arbejdet var 
påbegyndt. Kontrakten blev derfor ændret med højere omkostninger til følge.TEKSTBOKS 9ÆNDRINGER AF DEN OPRINDELIGE FINANSIERINGSPLAN
RUNDSPØRGE BLANDT PROJEKTLEDERNE
SvarÆndringer af 
den oprindelige 
ﬁ  nansieringsplanFastholdelse af 
den oprindelige 
ﬁ  nansieringsplan
123 66 % 34 %TABEL 1 34.  Som det fremgår af tabel 1 , viser rundspørgen blandt projektlederne, at 
der for de fleste ISPA-projekters vedkommende var foretaget ændrin-
ger af den oprindelige finansieringsplan.
 35.  I forbindelse med fem af de 32 projekter i stikprøven kan ændringerne 
forklares ved, at inflationen var blevet undervurderet (16 % af tilfæl-dene) (jf. tekstboks 9 ).
Særberetning nr. 12/2008 — Det strukturpolitiske førtiltrædelsesinstrument (ISPA), 2000-200622
 36.  Svarene på rundspørgen blandt projektlederne viste, at omkostningsover-
skridelserne primært skyldes to kategorier af faktorer (jf. figur 7 ):
problemer i forbindelse med projektforberedelsen, f.eks. util- a) 
strækkelige omkostningsoverslag
gennemførelsesproblemer, f.eks. mangelfuld overvågning eller  b) 
forsinkelser.
OMKOSTNINGSOVERSKRIDELSERFIGUR 7
De vigtigste årsager til omkostningsoverskridelser
Planlægningsrelaterede Gennemførelsesrelatterede
Andet
19 %Tekniske 
årsager
9 %Utilstrækkelige 
omkostningsoverslag
20 % Mangelfuld 
overvågning
14 %
Forsinkelser
12 %Ændring 
af projektet
26 %
Særberetning nr. 12/2008 — Det strukturpolitiske førtiltrædelsesinstrument (ISPA), 2000-200623
HAR PROJEKTERNE MEDVIRKET TIL AT FREMME 
MODTAGERLANDENES OVERHOLDELSE 
AF EU’S MILJØDIREKTIVER OG FORBEDRE TENT?
GENEREL RAMME OG REVISIONSKRITERIER
 37.  Hovedformålet med ISPA var at hjælpe kandidatlandene med at redu-
cere de strukturelle forskelle i miljø- og transportsektorerne. Med  
henblik på at vurdere projekternes effektivitet, målt efter i hvilken udstrækning de konkret har bidraget til at forbedre miljø- og trans-
portsektorerne, undersøgte Retten:
om miljøprojekterne var i overensstemmelse med EU’s direktiver a) 
på områderne vandforsyning og spildevand
om transportprojekterne havde bidraget til færdiggørelsen af de b) 
transeuropæiske transportnetværk.
 38.  Da revisionen blev gennemført, forelå der kun endelige rapporter om 
et begrænset antal af de 279 infrastrukturprojekter, der var med-
finansieret af ISPA og Retten kunne derfor ikke drage endelige  
konklusioner.
EU’S MILJØSTANDARDER OVERHOLDES I HØJERE GRAD
 39.  Kun tre af de 16 miljøprojekter i stikprøven var afsluttet, da revisionen 
blev gennemført. Vurderingen af disse projekter viser, at de på trods af visse mangler bidrager til overholdelsen af EU’s miljøstandarder (jf. tekstboks 10 ).
I Letland var målet for et projekt at forbedre vandforsynings- og spildevandstjenesterne og sikre, at drikkevand og 
renset spildevand opfyldte de nationale bestemmelser og kravene i EU-direktiverne. Ifølge den endelige rapport 
havde projektet sikret en tilfredsstillende kvalitet af det behandlede vand i overensstemmelse med direktivet om rensning af byspildevand (91/271/EØF) og af drikkevandet.
I Letland var målet for et projekt at forbedre drikkevandskvaliteten og udvikle spildevandstjenesterne. EU-standar-
derne for drikkevandskvalitet var opfyldt. Men retskravene vedrørende spildevand var endnu ikke opfyldt fuldt ud. 
Et biologisk spildevandsbehandlingsanlæg var blevet saneret og moderniseret, men nitrogen- og fosforindholdet 
i det udledte spildevand lå stadig over EU-normerne og de lokale normer, da revisionen blev gennemført.TEKSTBOKS 10
Særberetning nr. 12/2008 — Det strukturpolitiske førtiltrædelsesinstrument (ISPA), 2000-200624
 40.  På trods af en række mangler burde de projekter, der ikke var afslut-
tet på revisionstidspunktet, såfremt de gennemføres som plan-
lagt, kunne bidrage til, at EU’s miljøstandarder bliver overholdt  (jf. tekstboks 11 ).
SAMMENHÆNGEN MED DE TRANSEUROPÆISKE 
TRANSPORTNETVÆRK ER BLEVET BEDRE
 41.  Kun to af de 16 transportprojekter i stikprøven var blevet afsluttet, da 
revisionen blev gennemført. Vurderingen af disse projekter viser, at 
de bidrager til færdiggørelsen/udbygningen af de transeuropæiske 
netværk (jf. figur 8  og 9 og tekstboks 12  og 13).
 42.  De øvrige projekter, som ikke var afsluttede på revisionstidspunktet, 
er i overensstemmelse med TEN-T-netværket (jf. for eksempel tekst-
boks 11  og figur 11 ). I Rumænien skulle projektet »Bucharest Cer-
navoda« f.eks. øge trafikflowet mellem Bukarest og Constanta, og det 
forventes at bidrage til udviklingen af den europæiske transportkor-ridor nr. 7, Igumenitsa-Patras-Athen-Sofia-Budapest (jf.  figur 10 ).
I Polen var målet med et spildevandsbehandlingsprojekt at øge den procentvise andel af indbyggere i byen Wrocław, 
som var tilknyttet spildevandsnetværket, til 97 %. Byen, som har mere end 600 000 indbyggere, var anset for at 
være den største forurener af Oder-fl  oden.
I Rumænien omhandlede et projekt sanering og modernisering af et spildevandsbehandlingsanlæg, et spildevands-
netværk og et drikkevandsnetværk. På grund af forsinkelser i projektdelen vedrørende spildevandsbehandlings-
anlægget er der fortsat risiko for forurening af fl  oden.TEKSTBOKS 11
I Den Tjekkiske Republik er projektet for modernisering af strækningen Zabori-Prelouc en del af den paneuro-
pæiske multimodale korridor IV fra Dresden til Bratislava.  Figur 8  viser de projekter, der er medfi  nansieret af 
ISPA i Den Tjekkiske Republik.TEKSTBOKS 12
I Letland blev trafi  k- og fodgængersikkerheden samt trafi  kfl owet forbedret ved moderniseringen af motorvejen 
fra Riga til Adazi (den strækning af Via Baltica, som forbinder Warszawa med Tallinn), idet vejstrækningen blev 
bragt i overensstemmelse med de europæiske vejstandarder og -normer (jf. fi gur 9 ).TEKSTBOKS 13
Særberetning nr. 12/2008 — Det strukturpolitiske førtiltrædelsesinstrument (ISPA), 2000-200625
ISPAPROJEKTER I DEN TJEKKISKE REPUBLIKFIGUR 8
D8 motorway Prague –
Usti nad Labem — Czech/German border Section 807 Trmice-borderModernisation of the line section
Usti nad Orlici  — Ceska Trebova
Modernisation of the line section 
Zabori–PreloucOptimisation of
Zabreh na Morave –Krasikov railway section
Road R/48
Frydek Mistek — Dobra
Road I/48
Belotin by-pass
Expressway r48
Dobra–Tosanovice–Zukov, Stage I: Dobra–TosanoviceTrans-European transport networkISPA projects
Ceska Republica
TEN railway
TEN road
© EuroGeographics 2001 for the administrative boundaries
Cartography: Energy and Transport DG, 15/5/2008
Særberetning nr. 12/2008 — Det strukturpolitiske førtiltrædelsesinstrument (ISPA), 2000-200626
VEJNETVÆRKET I LETLANDFIGUR 9
© EuroGeographics 2001 for the administrative boundaries
Cartography: Energy and Transport DG, 29/9/2005LATVIJALEITSCHEMA DES TRANSEUROPÄISCHEN VERKEHRSNETZES (Horizont 2020) STRASSEN
TRANS-EUROPEAN TRANSPORT NETWORK OUTLINE PLAN (2020 horizon) ROADSSCHÉMA DU RÉSEAU TRANSEUROPÉEN DE TRANSPORT (horizon 2020) ROUTES
Bestehend
ExistingExistantGeplant
PlannedPlaniﬁ  é
Særberetning nr. 12/2008 — Det strukturpolitiske førtiltrædelsesinstrument (ISPA), 2000-200627
TENTNETVÆRKFIGUR 10
PROJECT No 7
Trans-European transport network 
priority projectsMOTORWAY AXIS
IGOUMENITSA/PATRA–ATHINA–SOFIA–BUDAPEST
© EuroGeographics 2001 for the administrative boundaries
Cartography: Energy and Transport DG, 9/3/2005Existing
PlannedPriority axis No 7
Priority sectionsOther priority axes
Særberetning nr. 12/2008 — Det strukturpolitiske førtiltrædelsesinstrument (ISPA), 2000-200628
TENTNETVÆRKFIGUR 11
© EuroGeographics 2001 for the administrative boundaries
Cartography: Energy and Transport DG, 4/6/2008ISPA projects
2004–08 countries
ISPA project
TEN railwayTEN road
Særberetning nr. 12/2008 — Det strukturpolitiske førtiltrædelsesinstrument (ISPA), 2000-200629
KONKLUSIONER 
OG ANBEFALINGER
 43.  Rettens vigtigste konklusioner er følgende:
Der var etableret en sammenhængende strategisk ramme, og de a) 
nationale ISPA-strategier viste sig at være et godt programme-ringsredskab, der gjorde det muligt klart at identificere behov, mål og ressourcer. Alligevel forberedte ansøgerne ikke altid pro-jekterne på en hensigtsmæssig måde, bl.a. fordi Kommissionen  udleverede tre vigtige dokumenter med retningslinjer sent i for-hold til den første bølge af ansøgninger (jf. punkt 16-24).
Projekterne blev ofte ikke gennemført som planlagt. Det var nød- b) 
vendigt at tilpasse finansieringsplanerne til de ændrede forhold, 
og næsten alle projekterne blev væsentligt forsinket, primært  
som følge af procedurernes varighed (på kommissionsniveau og 
i modtagerlandene) og svagheder i planlægningsprocessen (i mod-tagerlandene) (jf. punkt 25-36).
Rettens revision omfattede fem afsluttede projekter og 27 igang- c) 
værende projekter. Tre af de afsluttede projekter vedrørte miljø. 
Revisionen viste, at projekterne medfører, at EU’s miljødirektiver 
oftere overholdes i modtagerlandene. De sidste to afsluttede pro-
jekter var transportrelaterede. Revisionen viste, at projekterne  bidrager til at forbedre de transeuropæiske netværk i modtager-
landene. Endvidere ser det ud til, at målene for de 27 igangvæ-
rende projekter vil blive opfyldt, hvis projekterne gennemføres 
som planlagt (jf. punkt 37-42).
Retten anbefaler, at Kommissionen følger nøje op på gennemførel-
sen af ISPA. Kommissionen bør navnlig undersøge, hvordan man kan 
undgå eller reducere forsinkelser i forbindelse med gennemførelsen 
af projekter i fremtiden, når lignende instrumenter implementeres.  
Efter Rettens opfattelse forudsætter det, at projektansøgerne/-lederne planlægger projekterne mere omhyggeligt og realistisk, og at såvel 
Kommissionen som de nationale myndigheder i modtagerlandene fin-
der ud af, hvordan de kan fremskynde deres procedurer.
   Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg på mødet den 11. decem-
ber 2008.
  På Revisionsrettens vegne
Vítor Manuel da Silva Caldeira
Formand
Særberetning nr. 12/2008 — Det strukturpolitiske førtiltrædelsesinstrument (ISPA), 2000-200630DE FORSKELLIGE STADIER I FORVALTNINGEN AF ISPAPROJEKTER OG CENTRALE KOMMISSIONSAKTIVITETER1BILAG I
1 I overensstemmelse med Rådets forordning (EF) nr. 1267/1999, (EF) nr. 1266/1999 og (EF) nr. 2382/2001 og Revisionsrettens revi sionskriterier.Afslutning
• gennemgang 
og vedtagelse af:
→  den endelige 
rapport
→  afslutnings-
erklæringer
•  endelig betaling
•  efterfølgende 
evalueringOvervågning
•  overvågning af 
kontraktgen-nemførelsen
•  overvågning 
af projekternes fysiske og ﬁ nansielle 
situation på basis af indikatorer
•  midtvejs-
evalueringUdbud
•  gennemgang 
og godkendelse af udbudsdo-kumenta-tionen
•  vurdering 
af buddene herunder mobilisering af den nødvendige ekspertise
•  udvælgelse af 
de vindende bud
•  indgåelse af 
aftalerVurdering
Aktiviteterne 
omfatter:
• vurderings-
besøg i ansøgerlandet
• mobilisering af 
den nødvendige ekspertise til at vurdere det tekniske indhold af ansøgningerne
• tværtjenstlige 
høringer
• formel feedback 
til ansøgeren om ansøgningens indholdForberedelse
Ansøgningen skal 
indeholde:
•  en 
gennemførlig-hedsunder-søgelse
•  en cost-
beneﬁ  t- analyse
•  en vurdering af 
indvirkningen på miljøet
•  en 
ﬁ nansierings-
plan
•  en tidsplan 
for arbejdets gennemførelse
•  en overordnet 
plan for vedligeholdel-se af faciliteterneStrategi
Opstilling af en 
ISPA-strategi med:
•  præsentation 
af en plan for tilpasning af EU-politikkerne og de nationale politikker
•  nationale 
behovs-vurderinger
•  projektidenti-
ﬁ kation
Central aktivitet:•  formel feedback 
til modtager-landet om udkastet til ISPA-strategi
Særberetning nr. 12/2008 — Det strukturpolitiske førtiltrædelsesinstrument (ISPA), 2000-200631
Særberetning nr. 12/2008 — Det strukturpolitiske førtiltrædelsesinstrument (ISPA), 2000-200632
KOMMISSIONENS 
SVAR
Særberetning nr. 12/2008 — Det strukturpolitiske førtiltrædelsesinstrument (ISPA), 2000-200633
RESUMÉ
III.
Den dårlige forberedelse af visse projekter 
skyldtes i vidt omfang kapacitetsmangel  og de korte frister for programmernes til-rettelæggelse. De detaljerede ansøgnings-skemaer og de eksisterende forklaringer af indkøbsprocedurerne indeholdt også vejle-dende information.
IV.
De forsinkelser og de ændringer, der fore-kom i mange af de tidlige projekter, havde 
det været vanskeligt at undgå, da de skyldtes 
mangel på erfaring med forvaltningen af store infrastrukturprojekter og kravet om en for-
udgående kontrol af udbudsprocedurerne.
VI.
Kommissionen er enig i Revisionsrettens  anbefaling. Kommissionen vil fortsætte med 
at følge op på tidligere ISPA-projekter; nogle af disse vil blive taget op som led i den efter-
følgende evalueringsrunde i 2000-2006 og  
undersøgt for overskridelser og forsinkelser. 
Erfaringerne fra ISPA har allerede medført, 
at Kommissionen har taget skridt til at til-byde større hjælp med projektforberedelsen, bl.a. via Den Europæiske Investeringsbanks og Kommissionens særlige ordning for fag-
lig bistand, den såkaldte JASPERS-ordning. 
Kommissionen vil videreføre og udbygge  
faglig bistand af denne art under den nye  
førtiltrædelsesordning, IPA. Kommissionen har også drøftet forsinkelsesproblemerne  
med medlemsstaterne.
INDLEDNING
6.Tilskudssatsen ligger ofte under 75 %. Såle-des var gennemsnitssatsen i Rumænien 73 %, 
i Bulgarien 56 % og i Slovakiet 54 %.REVISIONSOMFANG OG METODE
9.De fleste projekter i Revisionsrettens stik-prøve var udvalgt blandt de ældre ISPA-
projekter, der var blevet godkendt i løbets 
af ordningens første — eller tidligste — år. 
Nogle var blevet forberedt endog tidligere. Den yderst korte frist for gennemførelsen af ISPA-ordningen havde konsekvenser både  med hensyn til projekteternes modenheds-
grad, og hvor godt forberedte de nationale 
myndigheder var på ordningens indførelse.
REVISIONSBEMÆRKNINGER
13.
Kommissionen sørgede for, at ansøgerlan-
dene udarbejdede nationale strategier for  
transport- og miljøsektoren på grundlag af 
nationale investeringsplaner og -program-
mer, uanset at dette ikke var noget lovfæ-stet krav. Kommissionen forelagde også  
strategierne for ISPA’s forvaltningsudvalg  
(medlemstaternes repræsentanter) inden  
fremlæggelsen af de enkelte projekter.
19.
Kommissionen tilskyndede aktivt de natio-nale myndigheder til at bygge videre på  eksisterende nationale planer (f.eks. med  
henblik på implementeringen af direkti-
verne om byspildevand) på grund af den  
korte tidsfrist.
20.
Hertil kommer den vejledning, der blev  
givet i form af detaljerede ansøgningsske-
maer, som blev stillet til rådighed i 1999,  
og den omstændighed, at procedurerne for 
offentlige indkøb var forklaret i de retnings-linjer, der blev opstillet under de tidligere 
førtiltrædelsesinstrumenter.
c)
Den foregående udgave af »Guide to cost-benefit analysis of investment projects«, som 
indeholder en forklaring på hovedprincip-
perne bag cost-benefit-analyser, har stået  
til rådighed siden 1997. 2002-versionen af  denne guide afspejlede ændringerne i lov-givningen og gav en mere uddybende for-
klaring på forskellige problemer.
Særberetning nr. 12/2008 — Det strukturpolitiske førtiltrædelsesinstrument (ISPA), 2000-200634
21.
ISPA-forordningerne blev vedtaget i 1999,  
og den første ISPA-vejledning forelå i 2000. Den vejledning, der blev givet i ISPA-vejled-
ningen og gennem forskellige andre kanaler 
(se svaret på bemærkning 20), måtte først  udarbejdes i samarbejde med det pågæl-dende kandidatland på basis af de konkrete 
omstændigheder omkring implementerin-
gen. Ud over det konkrete vejledningsar-bejde blev der gjort en stor indsats for at  
forberede grundlaget for ISPA inden for  
meget korte frister; fra 1998 og videre frem 
blev der således med Phare-støtte afholdt  
møder om projektplanlægningen med alle  kandidatlande.
22.
Manglerne i cost-benefit-analyserne og de 
finansielle analyser skyldtes ofte manglende 
konsekvens i de arbejdsmetoder, der blev  
lagt til grund af de mange internationale  konsulenter, der udarbejdede de fleste  
projekter, ringe data eller manglende eks-
pertise hos de nationale administrationer.  
Kommissionen sørgede i det mindste for en 
komplet finansiel analyse af samtlige ind-tægtsskabende projekter. For miljøprojekter 
accepterede Kommissionen ukvantificerede socioøkonomiske analyser og erklæringer  i stedet for en komplet cost-benefit-analyse, både fordi der ikke findes nogen alment  accepteret metode for, hvordan miljøforbed-
ringer gøres op i tal, og fordi disse projekter i hovedsagen blev gennemført af hensyn til 
overholdelsen af EU’s direktiver.
23.
a)ISPA-projekterne for 2000-2001 var de første, hvori der anvendes cost-benefit-analyser.
b)
Hvor Kommissionen konstaterede uoverens-
stemmelser, anmodede den rutinemæssigt  
om forklaringer eller korrektioner. Dette  
gjorde analyserne mere pålidelige.
c)
Kommissionen henviser til sit svar på  
bemærkning 22.24.
Kommissionen søgte at sikre, at modtagerne 
begrundede deres projekter ud fra økonomi-ske og finansielle principper og under hen-
visning til hensyn såsom at projekter skal  
være bæredygtige, og at befolkningen skal have råd til dem. Cost-benefit-analyser er  imidlertid af begrænset relevans for miljø-
projekter, hvor der ikke findes alternativer, 
og et projekt nødvendigvis må gennemføres under alle omstændigheder, fordi det kræ-
ves i gældende EU-ret. I nogle tilfælde ville 
en bedre cost-benefit-analyse have forsin-
ket projektet uden at have tilført det nogen 
større merværdi.
27.
Kommissionen bestræbte sig på enhver måde 
på at føre tilsyn med projekterne og bistod 
de nationale myndigheder i arbejdet på at 
afhjælpe følgerne af forsinkelser. For de  
mest problematiske projekter blev der i visse lande iværksat specifikke handlingsplaner.
28.
Ved udgangen af september 2008 var yder-
ligere tre af projekterne i stikprøven blevet afsluttet forud for den oprindelige dato.
30.
Forsinkelser er bestemt ikke usædvanlige for større infrastrukturprojekter, men det skal  dog anføres, specifikt hvad angår de lande, 
der modtog bistand under ISPA, at de første ISPA-projekter led under problemer i forbin-
delse med igangsættelsen af den nye ordning 
i kandidatlandene. Landene havde ingen  
erfaringer med så store programmer for eks-tern investeringsbistand før ISPA. Der skete dog store forbedringer — både i ansøgerlan-dene og i Kommissionen — allerede fra midt-punktet i programplanlægningsperioden.
Hovedårsagen var generelt forsinkelser  
i udbudsproceduren. Der blev gjort gode  
fremskridt i de fleste projekter, når først  
arbejdet var startet. Den forudgående  kontrol, der blev udført af Kommissionens  
delegation, var lovfæstet. Forsinkelser er  
den pris, der må betales for en retfærdig og 
gennemskuelig udbudsprocedure og dermed 
et ordentligt pris/kvalitetsforhold.
Særberetning nr. 12/2008 — Det strukturpolitiske førtiltrædelsesinstrument (ISPA), 2000-200635
31.
a)
Formålet med ISPA-ordningen var at give  kandidatlandene den fornødne erfaring  
på dette felt allerede i perioden forud for  
tiltrædelsen, således at de ville få færre  problemer med at udnytte struktur- og sam-hørighedsfondene efter optagelsen. Forsin-
kelser i forbindelse med den forudgående  
kontrol og nye udbud er en af de omkost-ninger, der må betales for en retfærdig og 
gennemskuelig udbudsprocedure. Andre  
bidragende faktorer var de mangelfulde  
procedurer for erhvervelse af jord og den  
bureaukratiske procedure for udstedelse af byggetilladelser.
Tekstboks 5
Der er sket store forbedringer i Letlands pro-
cedurer for offentlige indkøb siden ISPA’s  
start. Til eksempel kan nævnes, at de udbud 
med sigte på projekter under samhørigheds-fonden, der blev godkendt i 2005, straks blev 
lanceret, og at gennemførelsen af de fleste 
projekter blev indledt i 2006.
En retfærdig og gennemskuelig udbuds-
procedure vejer tungere end risikoen for  forsinkelser.
Tekstboks 6
I dette tilfælde beskyttede gentagelsen af  udbuddet Fællesskabets interesser. Arbejdet på projektet er siden blevet genoptaget.
c)
Kommissionen henviser til svaret på  
bemærkning 30.
Tekstboks 7
I store og komplekse infrastrukturprojekter, der forventes gennemført inden for en tids-horisont på flere år, er det ikke usædvan-ligt med en vis justering af de oprindelige planer.d)
Kommissionen stillede vejledning til rådig-
hed i januar 2005 for at undgå problemer  i forbindelse med overgangen fra ISPA-reg-
ler til samhørighedsfondsregler i medlems-
staterne (EU-10) efter tiltrædelsen.
32.
Hovedårsagen til forsinkelserne var, at man 
måtte sørge for, at reglerne for offentlige  indkøb blev overholdt, af hensyn til beskyt-
telsen af Fællesskabernes finansielle interes-
ser. Forsinkelser af denne art og den hermed 
forbundne risiko for udbudsforsinkelser og 
deraf følgende højere omkostninger er den pris, der må betales for en forsvarlig finans-
forvaltning; at det forholder sig således,  
har Revisionsretten selv fastslået i tidligere 
revisioner af ISPA, hvor den har konstateret, 
at den forudgående kontrol, der udføres af 
Kommissionens delegationer, har en gavnlig 
virkning (se punkt 8.42 af Revisionsrettens årsberetning for 2003). En hurtigere godken-
delse af fejlbehæftede udbudsdokumenter 
ville under alle omstændigheder meget vel 
kunne have medført højere bud eller uover-
ensstemmelser, og dette ville i sidste ende have betydet langt højere omkostninger.
Forsinkelser i forbindelse med afklaring af  
ansøgninger og cost-benefit-analyser må  ligeledes accepteres.
33.
At de oprindelige omkostningsoverslag ikke 
kunne overholdes, skyldtes, at projektfor-
beredelsen var utilstrækkelig på trods af  
de internationale konsulenters medvirken,  og at omkostningsforvaltningen i gennem-førelsesfasen var dårlig. Visse lande kæm-pede med en høj omkostningsinflation  i byggesektoren på grund af kraftig økono-
misk vækst. Generelt blev ISPA-ordningens finansieringsmemoranda ikke justeret for  
omkostningsstigninger, og dette tvang de  
nationale myndigheder til at skride ind over 
for disse.
Særberetning nr. 12/2008 — Det strukturpolitiske førtiltrædelsesinstrument (ISPA), 2000-200636
35.
Den pludselige inflationsstigning, der gjorde 
sig gældende i nogle af de nye medlemssta-ter efter tiltrædelsen, var uventet og kom  
bag på de finansielle institutioner. Årsagen 
var de hurtige stigninger i prisen på spe-cifikke råvarer på verdensmarkedet og den kraftige økonomiske vækst i de fleste nye  
medlemsstater; dette førte til rekordakti-
vitet i byggesektoren og dermed til pris-stigninger over gennemsnittet inden for  
erhvervslivet.
36.
Af andre faktorer, der bidrog til budgetover-skridelser, kan nævnes:
Kommissionen fik forelagt projekterne  
• 
i en meget tidlig fase, hvor der ikke fand-
tes nogen detaljeret teknisk dokumenta-
tion for, hvad den bedste løsning var
vekselkursen mellem euroen og de natio-• 
nale valutaer var svingende, for det meste 
til gavn for de nationale valutaer.
a)
Undervurderingen af omkostningerne med-førte undertiden, at der ikke indløb bud til 
de forventede priser.
b)
Der var ofte forsinkelser mellem tildelingen af tilskuddet og byggefasens start.
37.
I ISPA-ordningen indgår der også andre  
målsætninger; den vigtigste af disse er  
forberedelsen af struktur- og samhørig-hedsfondene. ISPA-bevillingen var ret lille  i forhold til behovet og kunne derfor kun  dække en meget begrænset del af behovet for infrastrukturer.
39.
Ved udgangen af september 2008 var yder-
ligere tre projekter afsluttet.Tekstboks 10
Afsnit 2.
Overholdelsen af EU’s standarder var ikke  fuldt ud realiseret på revisionstidspunk-
tet, men Kommissionens eksperter mener  
nu, at det vil være tilfældet, når projekter  afsluttes.
Tekstboks 11
Afsnit 2.Kommissionen fører tilsyn med gennemfø-
relsen af dette projekt med henblik på at  
fremskynde dets afslutning.
41. 
Ved udgangen af september 2008 var yder-
ligere fire projekter afsluttet.
KONKLUSIONER 
OG ANBEFALINGER
43.
a)
Den utilstrækkelige forberedelse kan hoved-
sageligt henføres til manglende kapacitet  og i visse tilfælde den omstændighed, at  
de anvendte internationale konsulenters  arbejde var af svingende kvalitet, snarere end til en mangel på vejledende dokumenter.
Der blev også stillet vejledning til rådighed 
i de detaljerede ansøgningsskemaer, som var blevet udarbejdet i 1999, og procedurerne 
for statslige indkøb var forklaret i de ret-
ningslinjer, der var blevet opstillet under de 
tidligere førtiltrædelsesinstrumenter.
b)
Procedurer (f.eks. for offentlige indkøb) er nødvendige for at beskytte skatteyderne. De kan imidlertid være langvarige.
Til trods for forsinkelser var det fysiske  
arbejde i forbindelse med 80 ud af 279 infra-strukturprojekter afsluttet ved udgangen af 
september 2008.
Særberetning nr. 12/2008 — Det strukturpolitiske førtiltrædelsesinstrument (ISPA), 2000-200637
c)
Ved udgangen af september 2008 var yder-
ligere syv af de 32 reviderede projekter  afsluttet.
44.
Kommissionen er enig i Revisionsrettens  anbefaling og vil fortsætte med at følge op på tidligere ISPA-projekter. Nogle projekter 
vil blive taget op som led i den efterfølgende evalueringsrunde i 2000-2006 og nærmere  
undersøgt for overskridelser og forsinkelser 
i implementeringen; der vil blive udarbej-
det anbefalinger til, hvordan risikoanalysen 
(der er en vigtig, men ofte svag del af cost-benefit-analysen) kan forbedres.
Der blev vedtaget nye førtiltrædelsesbi-
standsforordninger i 2006 og 2007. Den  
nye fremgangsmåde er mere vidtspændende 
end ISPA-ordningen, som lægger et snævert 
fokus på infrastrukturprojekter, idet den  reelt er at betragte som en miniudgave af  
strukturfonden. IPA-ordningens regional-
udviklingskomponent tager udgangspunkt  
i Revisionsrettens tidligere anbefalinger  
med hensyn til, hvordan det bedst sikres, at kandidatlandene er tilstrækkeligt forberedte 
på indførelsen af strukturfondene. Kommis-sionen og medlemsstaterne har også drøftet problemerne omkring forsinkelserne inden for fondskoordineringsudvalget og fremsat forslag til løsning heraf.
Ud over den ordning for faglig bistand  
(JASPERS), som de nye medlemsstater har  
adgang til, kan det nævnes, at Kommissio-
nen også på anden måde søger at forbedre projektforberedelsen og -gennemførelsen,  bl.a. ved at anbefale, at godkendelsespro-cedurerne — og herunder forhåndsvur-deringerne — iværksættes tidligt, og at  
udbudstilrettelæggelsen fremskyndes.

Den Europæiske Revisionsret
Særberetning nr. 12/2008
Det strukturpolitiske førtiltrædelsesinstrument (ISPA), 2000-2006
Luxembourg: Kontoret for De Europæiske Fællesskabers Officielle Publikationer2009 — 37 s. — 21 x 29,7 cmISBN 978-92-9207-157-8doi: 10.2865/5319

Hvordan får man fat i publikationer fra EU
Publikationer til salg:
• Via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)• Hos boghandleren; oplys titel, forlag og/eller ISBN-nummer•  Ved at kontakte et af vores salgssteder direkte. Adresser, telefonnumre osv. 
ﬁ ndes på følgende webadresse: http://bookshop.europa.eu, eller send en fax til 
+352 2929-42758 med anmodning om kontaktoplysninger.
Gratis publikationer:• Via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)•  Hos Europa-Kommissionens repræsentationer eller delegationer. Adresser, 
telefonnumre osv. ﬁ  ndes på følgende webadresse: http://ec.europa.eu, eller send 
en fax til +352 2929-42758 med anmodning om kontaktoplysninger.
ISPA VAR ET AF DE INSTRUMENTER, DER BLEV OPRETTET FOR 
AT BISTÅ KANDIDATLANDENE I CENTRAL OG ØSTEUROPA MED FORBEREDELSERNE TIL TILTRÆDELSEN AF DEN EUROPÆISKE UNION. 
DET STØTTEDE PROJEKTER I MILJØ OG TRANSPORTSEKTORERNE. 
I DENNE BERETNING UNDERSØGER RETTEN, OM ISPA VAR BASERET PÅ EN SAMMENHÆNGENDE STRATEGI OG HENSIGTSMÆSSIGE FORBEREDELSER, OM PROJEKTERNE BLEV GENNEMFØRT SOM PLANLAGT, OG OM PROJEKTERNE HAR MEDVIRKET TIL AT FREMME OVERHOLDELSEN AF EU’S MILJØDIREKTIVER OG TIL AT FORBEDRE DE TRANSEUROPÆISKE TRANSPORTNETVÆRK.
DEN EUROPÆISKE REVISIONSRETQJ-AB-08-012-DA-C
ISBN 978-92-9207-157-8