I.Indledning

Fri bevægelighed for personer er en grundlæggende rettighed, som EU sikrer sine borgere, og som giver alle EU-borgere ret til at rejse, arbejde og bo i et hvilket som helst EU-land uden særlige formaliteter. Schengensamarbejdet øger denne frihed ved at gøre det muligt for mere end 400 millioner EU-borgere samt tredjelandsstatsborgere med lovligt ophold på EU's område at rejse fra en medlemsstat til en anden uden at blive kontrolleret ved grænserne. Schengenområdet uden kontrol ved de indre grænser består på nuværende tidspunkt af 26 stater. Det fælles mål er at dele dette positive resultat med flere medlemsstater.

For at medlemsstater fuldt ud kan tilslutte sig Schengenområdet, skal de opfylde en række betingelser. De skal være forberedt på og have kapacitet til at tage ansvaret for at kontrollere de ydre grænser på vegne af de øvrige Schengenstater og for at udstede ensartede Schengenvisa. De skal have kapacitet til effektivt at samarbejde med retshåndhævende myndigheder i andre Schengenstater med henblik på at opretholde et højt sikkerhedsniveau, når der ikke længere er kontrol ved de indre grænser. De skal anvende det fælles sæt Schengenregler til f.eks. kontrol af land-, sø- og luftgrænser (lufthavne) og på områderne udstedelse af visa, politisamarbejde og beskyttelse af personoplysninger. Endelig skal de kunne koble sig på og anvende Schengeninformationssystemet.

For at kontrollere, at de nødvendige betingelser for anvendelsen af alle dele af Schengenreglerne er opfyldt, skal medlemsstater, der ønsker at tilslutte sig Schengenområdet, være genstand for en evaluering . Siden 2013 har medlemsstaterne og Kommissionen i fællesskab været ansvarlige for Schengenevaluerings- og overvågningsmekanismen med støtte fra EU-organer, -kontorer og -agenturer, idet Kommissionen har haft den overordnede koordinerende rolle. Kommissionen forbereder og planlægger evalueringen og vedtager evalueringsrapporter, mens Rådet har ansvaret for at vedtage henstillinger vedrørende afhjælpende foranstaltninger.

Det er første gang, at der er blevet iværksat en Schengenevaluering på alle relevante politikområder inden for rammerne af den nye mekanisme til kontrol af, at en medlemsstat, der ønsker at tilslutte sig Schengenområdet uden kontrol ved de indre grænser, opfylder de nødvendige betingelser for anvendelsen af alle relevante dele af Schengenreglerne. Denne proces er baseret på besøg på stedet, der foretages af eksperter fra medlemsstaterne og Kommissionen, en række evalueringsrapporter, der indeholder resultaterne af besøgene, og Rådets henstillinger til afhjælpning af manglerne, som medlemsstaterne skal følge op på med handlingsplaner.

I tiltrædelsesakten af 2011 fastsættes det, at Schengenreglerne først vil blive fuldt ud anvendt i Kroatien, efter at Rådet har truffet afgørelse herom, og at der skal træffes en sådan afgørelse, efter at det i overensstemmelse med Schengenevalueringsprocedurerne er kontrolleret, at Kroatien opfylder alle de nødvendige betingelser for at anvende alle dele af de relevante EU-regler, herunder at landet effektivt anvender alle Schengenreglerne i overensstemmelse med de aftalte fælles standarder og grundlæggende principper. Når Rådet træffer denne afgørelse, skal det også tage hensyn til den rapport fra Kommissionen, som bekræfter, at Kroatien fortsat opfylder de tilsagn, landet afgav under tiltrædelsesforhandlingerne, som er relevante for Schengenreglerne, navnlig de tilsagn, Kroatien afgav vedrørende retsvæsenet og de grundlæggende rettigheder (bilag VII til tiltrædelsesakten), herunder den fortsatte udvikling af resultatlister vedrørende reform af og effektivitet i retsvæsenet samt bekæmpelse af korruption. Seks af de ti tilsagn i bilag VII er relevante for Schengenreglerne.

Formålet med denne meddelelse er at gøre status over de fremskridt, Kroatien har gjort med hensyn til at opfylde de nødvendige betingelser for anvendelsen af alle dele af Schengenreglerne, idet der tages hensyn til resultaterne af Schengenevalueringerne og Kroatiens opfølgning herpå siden iværksættelsen af evalueringen i 2016 frem til oktober 2019. Der rapporteres desuden om Kroatiens opfyldelse af de tilsagn, landet afgav under tiltrædelsesforhandlingerne, som er relevante for Schengenreglerne, fra datoen for tiltrædelsen (den 1. juli 2013) til september 2019.

II.Schengenevaluering

Den 6. marts 2015 erklærede Kroatien sig parat til at indlede Schengenevalueringsprocessen på alle relevante områder fra den 1. juli 2015 med henblik på, at Rådet skulle træffe afgørelse om fuld anvendelse af Schengenreglerne. Efter Kroatiens erklæring herom blev Schengenevalueringsprocessen indledt i 2016, jf. Rådets forordning (EU) nr. 1053/2013 om indførelse af en evaluerings- og overvågningsmekanisme til kontrol af anvendelsen af Schengenreglerne, og overordnet koordineret af Kommissionen.

Schengenevalueringen af Kroatien fandt sted som fastsat i artikel 1, stk. 1, litra b), i forordning (EU) nr. 1053/2013. I tidsrummet juni 2016-maj 2019 kontrollerede hold af eksperter fra Kommissionen og medlemsstaterne Kroatiens anvendelse af Schengenreglerne på områderne databeskyttelse, politisamarbejde, den fælles visumpolitik, forvaltning af de ydre grænser, tilbagesendelse, Schengeninformationssystemet, skydevåben og strafferetligt samarbejde. Under disse evalueringer blev der lagt særlig vægt på overholdelsen af de grundlæggende rettigheder og den måde, hvorpå de myndigheder, der anvender de relevante dele af Schengenreglerne, fungerer. Denne proces mundede ud i en række evalueringsrapporter, som Kommissionen vedtog i perioden mellem 2016-2019, og som indeholdt resultaterne af besøgene og vurderingerne af disse samt Rådets henstillinger til afhjælpning af de konstaterede mangler. Efter at Rådet havde fremsat sine henstillinger, forelagde Kroatien som omhandlet i artikel 16 i forordning (EU) nr. 1053/2013 Kommissionen og Rådet handlingsplaner med henblik på at afhjælpe de mangler, der var konstateret i de relevante evalueringsrapporter. På grundlag af de opfølgningsrapporter, Kommissionen har modtaget, har den vurderet hele gennemførelsen af handlingsplanerne og regelmæssigt orienteret Rådets Gruppe vedrørende Schengenspørgsmål om gennemførelsen af handlingsplanerne.

Resultaterne af Schengenevalueringen på hvert politikområde

Evalueringen på området databeskyttelse fandt sted i februar 2016 og førte til den generelle vurdering, at Kroatien opfylder de nødvendige betingelser for anvendelsen af Schengenreglerne på området databeskyttelse. Der blev ikke konstateret nogen problemer med manglende overholdelse af reglerne. Til trods herfor var det nødvendigt med forbedringer, navnlig i relation til databeskyttelsesmyndighedens uafhængighed og styrkelsen af indenrigsministeriets databeskyttelsesansvarliges stilling. Den 30. januar 2019 meddelte Kommissionen Kroatien og Rådet, at Kroatien i tilstrækkelig grad havde gennemført de henstillinger med henblik på forbedringer, der var indeholdt i Rådets henstilling.

Også hvad angår evalueringen på området politisamarbejde, der fandt sted i juni 2016, var den generelle vurdering, at Kroatien opfylder de nødvendige betingelser for at anvende Schengenreglerne på dette politikområde. Der blev ikke fundet nogen problemer med manglende overholdelse af Schengenreglerne på området politisamarbejde. Der blev dog indkredset en række områder, hvor forbedringer blev anset for nødvendige, f.eks. gennemførelse og modernisering af aftaler om politisamarbejde med nabomedlemsstater, styrkelse af politiets organisation på området internationalt politisamarbejde og forbedring af udvekslingen af oplysninger ved at træffe konkrete tekniske foranstaltninger. Den 28. maj 2019 meddelte Kommissionen efter en grundig analyse af Kroatiens opfølgningsrapporter vedrørende gennemførelsen af Rådets henstillinger i relation til de nødvendige forbedringer Kroatien og Rådet, at henstillingerne blev anset for generelt at være gennemført. Henstillingen vedrørende fortsættelsen af genforhandlingen af den bilaterale aftale med Slovenien om særlige former for politisamarbejde på tværs af grænserne for at forebygge kriminalitet mangler dog stadig at blive fuldt gennemført. Kroatien er blevet anmodet om at fortsætte sin indsats for hurtigt at undertegne og ratificere den bilaterale aftale med Slovenien og holde Kommissionen underrettet om de fremskridt, der gøres.

Hvad angår evalueringen på området den fælles visumpolitik, hvor der blev foretaget besøg på stedet i juni 2016 på den kroatiske ambassade i Pristina (Kosovo) og Moskva (Den Russiske Føderation), var den generelle vurdering, at Kroatien opfylder de nødvendige betingelser for at anvende Schengenreglerne på området den fælles visumpolitik. Der blev ikke konstateret nogen problemer med manglende overholdelse af reglerne. Det blev imidlertid anset for nødvendigt at foretage forbedringer på adskillige områder, navnlig hvad angår workflowet i visumafdelingerne og det kroatiske visuminformationssystem. Efter at Kommissionen havde analyseret handlingsplanen og opfølgningsrapporterne vedrørende gennemførelsen af Rådets henstillinger for at tage hånd om de forhold, der krævedes forbedret, og efter undertegnelsen den 17. juni 2019 af den ændrede aftale mellem regeringen i Republikken Kroatien og regeringen i Den Russiske Føderation om deres respektive statsborgeres mulighed for at rejse anså Kommissionen henstillingerne for at være fuldt gennemført. Den meddelte Kroatien og Rådet dette den 28. juni 2019.

Schengenevalueringen på området tilbagesendelse fandt sted i juni 2016. På grundlag af resultaterne heraf var den generelle vurdering, at Kroatiens opfyldelse af de nødvendige betingelser for anvendelsen af Schengenreglerne på området tilbagesendelse er betinget af, at Kroatiens udlændingelov tilpasses yderligere til bestemmelserne i direktivet om tilbagesendelse og gennemføres. Det drejer sig navnlig om udstedelsen af indrejseforbud og deres gyldighed i hele EU, kriminaliseringen af ulovligt ophold, som kan risikere at forsinke tilbagesendelsesprocessen, og den manglende definition af "risiko for forsvinden". Ifølge handlingsplanen med henblik på gennemførelsen af Rådets henstillinger og opfølgningsrapporterne er der foretaget de nødvendige tilpasninger af udlændingeloven i forhold til direktivet om tilbagesendelse. Den 18. marts 2019 meddelte Kommissionen Kroatien og Rådet, at Rådets henstillinger i forbindelse med evalueringen på området tilbagesendelse var fuldt gennemført.

Efter den positive Schengenevaluering af Kroatien på området databeskyttelse i februar 2016 og efter kontrol af, at Kroatiens nationale Schengeninformationssystem ud fra et teknisk synspunkt var parat til at blive integreret i Schengeninformationssystemet (SIS), vedtog Rådet den 11. april 2017 en afgørelse om anvendelsen af bestemmelserne i Schengenreglerne vedrørende SIS. SIS blev fuldt operationelt i Kroatien den 27. juni 2017 undtagen med hensyn til indberetninger vedrørende udstedelse af afslag på indrejse eller ophold i Schengenområdet (indtil kontrollen ved de indre grænser er ophævet). Den tilknyttede Schengenevaluering fandt sted i september 2017. I evalueringen blev det konkluderet, at gennemførelsen af SIS er tilfredsstillende, og at Kroatien opfylder de nødvendige betingelser for at anvende EU-retten på dette område. Kroatien har indført en robust, avanceret systemarkitektur, der sikrer høj tilgængelighed og forretningskontinuitet. En vis finjustering vedrørende søgefunktionerne og SIRENE-sagsforvaltningssystemet blev dog stadig anset for nødvendig. Den 4. juni 2019 meddelte Kommissionen, efter at den havde analyseret handlingsplanen og opfølgningsrapporterne vedrørende Rådets henstilling, der blev fremlagt for at sikre de nødvendige forbedringer, Kroatien og Rådet, at foranstaltningerne i forbindelse med henstillingerne var fuldt gennemført.

Evalueringen i forbindelse med lovgivningen om skydevåben blev foretaget i september 2016 på grundlag af et spørgeskema. Den retlige ramme vedrørende skydevåben, administrative strukturer og politiets procedurer for politisamarbejdet blev vurderet til generelt at overholde Schengenreglerne. Visse forbedringer blev anset for nødvendige i forhold til de EU-retlige krav såsom at bringe klassificeringen af gasvåben, der let kan ombygges, i overensstemmelse med direktiv 91/477/EØF (bilag I, del II) og sikre, at kravene til mærkning af importerede våben i praksis overholder forordning (EU) nr. 258/2012 (artikel 2, stk. 15, litra c)). Den 6. november 2018 meddelte Kommissionen Kroatien og Rådet, at foranstaltningerne i forbindelse med Rådets henstillinger var gennemført.

Evalueringen på området strafferetligt samarbejde har været begrænset i omfang, da langt størstedelen af bestemmelserne i Schengenreglerne på dette område via forbindelserne mellem medlemsstaterne er blevet erstattet af retsakter, der ikke vedrører Schengen. Der blev derfor i perioden juli-oktober 2018 foretaget en spørgeskemabaseret evaluering af Kroatiens gennemførelse og anvendelse af de bestemmelser i Schengenreglerne, som ikke er blevet erstattet. Den generelle vurdering var, at Kroatiens retlige ramme vedrørende strafferetligt samarbejde, navnlig vedrørende gensidig retshjælp i straffesager og princippet om "ne bis in idem", opfylder de betingelser, der er nødvendige for at anvende Schengenreglerne på dette område. Der blev ikke fastlagt nogen henstillinger om forbedringer. Det blev i stedet vurderet, at Kroatien fuldt ud vil overholde Schengenreglerne, når landet bliver part i konventionen af 20. maj 2000 om gensidig retshjælp i straffesager mellem Den Europæiske Unions medlemsstater og tillægsprotokollen hertil. Det bliver tilfældet, når Rådet har truffet afgørelse med enstemmighed om fastsættelse af datoen for ikrafttrædelsen af denne konvention og protokollen hertil.