EUROPA-KOMMISSIONEN 
Bruxelles, den 19.12.2011 
SEK(2011) 1611 endelig 
  
ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE 
RESUME AF KONSEKVENSANALYSEN 
Ledsagedokument til 
Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning 
om Hercule III-programmet til fremme af ak tioner til beskyttelse af Den Europæiske 
Unions finansielle interesser 
{KOM(2011) 914 endelig} 
{SEK(2011) 1610 endelig}  
 
 Denne rapport forpligter kun de tjenestegrene i Kommissionen, der har været involveret i 
udarbejdelsen og foregriber på ingen måde en eventuel senere afgørelse truffet af 
Kommissionen. 
 
 RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSE N AF HERCULE-PROGRAMMET............................................. 1  
1. DEN POLITISKE BAGGRUND OG BIDRAG TIL EU’S  PRIORI TETER .............................................. 1  
2. HØRING AF INTE RESSEREDE PARTER .............................................................................................. .... 1 
3. PROBLEMFORMULERING OG  INTERVENTIO NSLOGIK................................................................... 1  
4. PROGRAMMETS MÅL............................................................................................................. ..................... 1  
5. SUBSIDIARITET OG VÆRDI,  SOM EU KAN TILFØRE......................................................................... 1  
6. BESKRIVELSE AF POLITI SKE LØSNINGS MODELLER ....................................................................... 1  
7. KONSEKVENSANALYSE AF MODELLERNE.......................................................................................... 1  
8. FORBINDELSE MED ANDRE INITIATIVER EFTER 2013..................................................................... 1  
9. FORENKLING OG MINDSKELSE AF DEN ADMINISTRATIVE BYRDE ........................................... 1  
10. OVERVÅGNING OG EVALUERING.................................................................................................. ....... 1  
 
 Resumé af konsekvensanalys en af Hercule-programmet  
 
1. Den politiske baggrund og bidrag til EU’s prioriteter  
 
Hercule-programmet er det enes te instrument, der specifikt er  rettet mod at bekæmpe svig, 
korruption og andre ulovlige aktiv iteter, der er til skade for EU's finansielle interesser. 
Programmet forvaltes af OLAF.   I traktaten træffes der bestemmels e om princippet om effektiv og ensartet beskyttelse af EU’s 
finansielle interesser i alle medlemsstaterne og EU-institutionerne samt om et tæt samarbejde 
om at opnå dette mål.  Udgifterne under Hercule II i perioden 2007- 2013 er 98,5 mio. EUR. Det foreslås, at 
udgifterne under Hercule III holdes på det nuværende niveau på 15 mio. EUR. årligt.   Udgifterne under Hercule II er fordelt på:  
1. teknisk bistand (60 %)  2. uddannelse af specialister i bekæmpelse af svig (35 %) 
 3. støtte til de europæiske sammenslutni nger på det strafferetlige område og til 
beskyttelse af EU’s finansiell e interesser (den europæiske 
advokatsammenslutning (ELA)) (5 %) 
 
Derudover skal der årligt anvendes minimum 6 mio. EUR fra kategori 1 og 2 ovenfor til 
bekæmpelse af ulovlig cigaretha ndel. Dette er i tråd med de sp ecifikke mål om bekæmpelse af 
svig, smugling og forfalskning, som der er indg ået aftale om med fire af de største 
internationale cigaretproducenter, som har indvi lget i at betale 2,3 mia. USD til nationale og 
EU-budgettet over en 20-årig periode.  
2. Høring af interesserede parter
 
 
Konsekvensanalysen tager højde for høri ngerne af de berørte parter, navnlig i 
medlemsstaternes operationelle tjenester, andr e af Kommissionens tj enestegrene og andre 
EU-organer, samt OLAF’s operationelle erfari nger og OLAF’s erfaringer med programmets 
forvaltning. Den er baseret på materiale fra mi dtvejsrevisionen af op fyldelsen af målene i 
Hercule II-programmet, som blev udført i slutningen af 2010.  
3. Problemformulering og interventionslogik
 
 
Omfang  
I Kommissionens årsberetning, som er udarbejdet i henhold til artikel 325 om beskyttelse af 
de finansielle interesser for 2010, fremhæve s behovet for yderligere foranstaltninger til 
bekæmpelse af svig. Dette behov berøres desuden i Kommissionens strategi til bekæmpelse af 
svig, hvor også Hercule-programmets betydning understreges. Statistikkerne i rapporten under 
artikel 325 og i OLAF’s egen årsberetning give r en indikation af omfanget af svig og af 
OLAF’s arbejdsbyrde. Overordne t beløb de rapporterede ureg elmæssigheder for 2010 sig til 
1,8 mia. EUR, hvoraf de formodede tilfælde af  svig tegnede sig for 0,5 mia. EUR (ud af 
 
 5udgifter på 141 mia. EUR og cirka 17 mia. EUR i toldafgifter på den traditionelle post for 
egne indtægter). OLAF gennemførte melle m 1999 og 2011 over 1 500 undersøgelser (hvoraf 
360 endnu ikke er afsluttede), og disse undersøg elser af svig og andre uregelmæssigheder 
frem til midten af 2011 har ført til in ddrivelse af over 1 mia. EUR.  
 Økonomisk svig har alvorlige finansielle, sociale og økonomiske konsek venser. Det kan også 
skade hele EU-projektets omdømme.  
Faktorer 
 
Der identificeres i konsekvensanalysen fem vigtige faktorer
, som Hercule III-programmet bør 
tage højde for: 
 
 1. Bedragere er hurtige til at  tilpasse sig nye omstændighede r på EU-plan, de opererer på 
tværs af grænserne og udnytter svage punkter. 
 2. Kommissionen og medlemsstaterne har forpli gtet sig til at intensivere kampen mod 
cigaretsmugling.  
 3. Presset på de offentlige finanser kræver en mere omkostningseffektiv beskyttelse af 
EU’s finansielle interesser i form  af bedre afsløring og forebyggelse. 
 4. Der findes et stort antal kompetente m yndigheder i medlemsstaterne, kandidatlandene 
og associerede lande, og de er indbyrdes meget forskellige. Langt se fleste ressourcer til 
bekæmpelse af svindel med EU-budgettet ligge r i medlemsstaterne og ikke på EU-plan.  
 5. Medlemsstaterne udviser store forskelle, hvad angår incitamenter og kapacitet, hvilket 
forhindrer en ensartet beskyttels e af de finansie lle interesser.  
 
Problemer 
 
Der er under hver faktor identificeret spec ifikke problemer. Disse problemer omfatter 
utilstrækkelig ekspertviden og teknisk udstyr, den stigende trussel fra organiseret kriminalitet, 
tillidskrise hos borgerne, mangl ende bevidsthed om svig med EU-midler, utilstrækkelige 
risikoanalyser og informationsudveksling, u tilstrækkelig kapacitet hos de nationale 
kompetente myndigheder til at samarbejde med hinanden og med OLAF, uforenelighed 
mellem det tekniske udstyr og kommunikationsudsty ret, mangel på ensartede administrative 
og retlige regler til at efterforske og retsforføl ge bedragere samt huller i færdighederne og 
udvekslingen af bedste praksis mellem de nationale myndigheder.   
4. Programmets mål
 
 
Det generelle mål  er at beskytte Unionens finans ielle interesser og derved fremme 
konkurrenceevnen i den europæiske økonomi og sikr e beskyttelse af skatteydernes penge.  
 Programmets mere specifikke mål er at fore bygge og bekæmpe svig, bestikkelse og andre 
ulovlige aktiviteter rettet mod Un ionens finansielle interesser. 
 Der er fastsat yderligere operatione lle mål i bilaget til forordningen. 
 
 
 65. Subsidiaritet og værdi, som EU kan tilføre  
 
I henhold til traktaten (artikel 317, 325 TEU F) er Kommissionen i samarbejde med 
medlemsstaterne ansvarlig for at gennemføre budgettet og bekæmpe svi g. Sidstnævnte mål er 
en politik, hvor der er delt kompetence i EU. EU ha r derfor et særligt ansv ar for at fremme et 
tæt og regelmæssigt samarbejde mellem a lle kompetente myndigheder ved at tilbyde 
assistance og støtte. Derudover bliver visse aktioner under Hercule gennemført inden for 
rammerne af EU-institutionerne.   Der kan opnås en klar merværdi ved at fremme samarbejdet mellem medlemsstaternes 
myndigheder, lige fra omkostningsbesparelser ti l fælles indkøb, og ved at sætte ind over for 
de svage punkter, hvor de nationale myndighe der er særligt udsatte for organiseret 
kriminalitet, der organiseres fra nabolandes område. Der er også fordele at opnå i forbindelse med de nationale finanser, idet mange af udgiftsposterne på EU’s  budget anvendes under en 
samfinansieringsordning, og smugling har ofte negative indvirkninger på toldafgifter og 
nationale (indirekte) skatter. Programmet ve drører problemet med visse medlemsstaters 
manglende tilskyndelse til at håndtere spørgsmål,  som kun i mindre grad påvirker deres egne 
finanser, men som har negative indvirkninger på  EU-budgettet eller på  de nationale budgetter 
i andre medlemsstater, navnlig i en tid med budgetstramninger (f.eks. smugling og 
forfalskning af cigaretter).  Programmet fremmer endvidere netværksudvikl ing og udveksling af bedste praksis mellem 
medlemsstaternes administrationer og styrker overholdelsen af EU’s lovgivning ved at 
uddanne nationale specialister i fælles arrangeme nter med deltagelse af mange forskellige 
nationaliteter.  
6. Beskrivelse af politiske løsningsmodeller
 
 
Referencescenariet  er opretholdelse af status quo (model 1 ). 
 Model 2
 tager udgangspunkt i den nuværende s ituation, men forbedrer programmets 
metodologi, hvilket hovedsageligt sker ved at øge de maksimale samfinansieringslofter med 
henblik på at imødegå de voksende prob lemer med at supplere finansieringen i 
medlemsstaterne, hvilket især er vigtigt, hvis beskyttelsen i de særligt udsatte geografiske 
områder og svage punkter i EU’s indsats mod svig, skal styrkes.  Model 3
 indebærer en radikal ændring i retning af støtte til kortsigtede operationelle aktioner 
på bekostning af mere langsigtede mål så som øget overholdelse af reglerne, bedre 
informationsudveksling og udvikling af juridiske overvejelser om  strafferetlige spørgsmål i 
hele EU af betydning for beskyt telsen af EU’s midler.   
 Model 4
 består i en afbrydelse af programmet. 
 Følgende to modeller er ikke  blevet behandlet nærmere: 
 
• En model
 vedrørende en forøgelse af udgifterne over de nuvære nde niveauer blev afvist 
på grund af manglende overensstemmelse med pl anlægningen af de flerårige finansielle 
rammer, som foreslået af Kommissionen i dens meddelelse (KOM(2011) 500 "Et budget 
for Europa 2020". 
 
 7• En model  vedrørende muligheden for at ko mbinere programmet med Pericles 
(beskyttelse mod forfalskning af euroen) er  ikke holdbar, eftersom de relevante 
retsgrundlag indeholder forskellige lovgi vningsprocedurer for vedtagelse (se 
henholdsvis artikel 133 og 325 i TEUF). 
 
7. Konsekvensanalyse af modellerne  
 
De forskellige modellers indvirkning analyser es med afsæt i indvirkningen under Hercule II 
(referencemodel, model 1 ), som derefter sammenlignes med de øvrige modellers virkninger.  
  Drøftelsen af model 4
 omhandler virkningen af en sektorsp ecifik afbrydelse af programmet, 
og giver derfor mulighed for at overveje even tuelle ændringer i ford elingen af udgifterne 
mellem de forskellige sektorer. Model 4 afvise s, da omkostningerne som følge af en mindre 
effektiv indsats mod svig langt vil overstige de finansielle besparel ser. Muligheden for at 
overføre visse foranstaltninger til andre EU -programmer afvises, da det uundgåeligt vil 
medføre mindre fokus på at  beskytte EU-budgettet. 
 Model 3
 risikerer at medføre en utilsigtet uba lance i den overordnede EU-strategi til 
bekæmpelse af svig. I overensstemmelse med Ko mmissionens strategi til  bekæmpelse af svig 
(KOM(2011) 376) er det nødvendigt fortsat at bi beholde en specifik i ndsats og yderligere 
udvikle specifikke foranstaltninge r til forebyggelse og afsløring af  svig, herunder en forbedret 
udveksling af bedste praksis og uddannelse.   Den foretrukne model er derfor model 2
 (reelt en forbedring af den nuværende situation). 
Denne giver i højere grad end model 3 mulighed fo r at tage et mere forsigtigt skridt frem mod 
større fokus på operationel støtte, hvis der i betragtning af omstændighederne og de berørte 
parters holdninger træffe s beslutning herom. 
  
8. Forbindelse med andre initiativer efter 2013  
 
 
Andre initiativer inden for retshåndhævelse og toldsamarbejde vil have positiv betydning for 
beskyttelsen af EU’s finansielle interesse r. Initiativer under He rcule-programmet vil 
tilsvarende have positiv indvirkning på andre politikker vedrørende retshåndhævelse, told og sikkerhed. En scanner, som primært har til form ål at spore ulovlige ci garetforsendelser kan 
også afsløre andre ulovlige forsendelser med betydning for indtægterne eller med 
strafferetlige eller sikkerhedsmæssige konsekvenser. 
 Disse initiativer følger ikke desto mindre kl are politiske målsætninger og kan ikke anvendes 
til at yde en kontinuerlig støtte  til særlige foranstaltninger ti l bekæmpelse af svig. Det er 
afgørende at bevare fokus på et program, som er specifikt rettet mod at beskytte EU’s 
finansielle interesser, for derved at give mu lighed for specialiserede projekter, der har til 
formål at forbedre forebyggelsen, afsløringen og  efterforskningen af sv ig, herunder projekter, 
som kræver et tværfagligt samarbejde mellem de  forskellige administrationers tjenestegrene. 
Bekæmpelse af svig er et tværfagligt mål, som forudsætter et effektivt og tværnationalt samarbejde mellem mange forskellige partnermyndigheder.   OLAF og andre GD’er har foretaget den nødve ndige koordinering for at undgå overlapninger 
eller misforståelser mellem programmerne.  
 
 8 
9. Forenkling og mindskelse af den administrative byrde  
 
Der foreslås visse tekniske forbedringer, som afspejler erfaringer og høringer, i 
overensstemmelse med bestemmelserne i fi nansforordningen, såsom mere fleksible 
procedurer for finansiering af  projekter under et vist loft  (50 000 EUR), lempede krav i 
forbindelse med afskrivning af om kostninger og overslag, forenkled e krav til anvendelse samt 
rapportering af resultate r samt øget brug af arbejdsgrupper med henblik på at sikre hurtigere 
tilbagemeldinger og gøre udgifterne mere målrettede.  
10. Overvågning og evaluering
 
 
Der vil blive foretaget årlige evalueringer og  midtvejsevalueringer. OLAF-tjenestemænd 
deltager i mange af de  arrangementer, der fi nansieres for at sikre, at der er tilsyn med 
kvaliteten, og at foranstaltninger forbliver må lrettede. Dette sikrer en tilstrækkelig 
forudgående kontrol af finansieringe n af projekter og er et vigtigt aspekt af gennemførelsen af 
Kommissionens (OLAF’s) mandat til at bistå medl emsstaterne med at organisere et tæt og 
regelmæssigt samarbejde. Der vil blive foretaget en systematisk indsamling og analyse af 
output-data og tilbagemeldinger. Hvor det er muligt, vil der blive udviklet SMART-
indikatorer til at måle indvirkningen af fora nstaltningerne under programmet. Hvis dette 
grundet foranstaltningens karakter ikke er mu ligt, hvilket f.eks. er tilfældet for visse 
uddannelsesforanstaltninger, vil kvaliteten og ou tput-indikatorerne b live nøje overvåget. 
 Omstruktureringen af OLAF i begyndelsen af 2012 vil styrke OLAF’s kapacitet til at forvalte 
og evaluere Hercule-programmet.