KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER 
Bruxelles, den 19.07.1999 
KOM( 1999)372 endelig udg. 
MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN 
TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET 
OM SÆRLIGE FORANSTALTNINGER MED HENSYN 
TIL UNIONSBORGERES REJSE OG OPHOLD, SOM ER 
BEGRUNDET I HENSYNET TIL DEN OFFENTLIGE 
ORDEN, SIKKERHED ELLER SUNDHED 
(Direktiv 64/22l/EØF) 
1. INDLEDNING 3 
1.1. Baggrund 3 
1.2. Behovet for en meddelelse 3 
2. FORTOLKNINGSGRUNDLAG 6 
2.1. Anvendelsesområde for direktiv 64/221/EØF 6 
2.2. Grundlæggende principper og rettigheder 7 
3. RETNINGSLINJER FOR ANVENDELSE 9 
3.1. Begrundelser for foranstaltninger i forhold til unionsborgerskabet 9 
3.1.1. Offentlig orden 9 
3.1.2. Offentlig sikkerhed 10 
3.1.3. Offentlig sundhed 11 
3.2. Indrejse og ophold 12 
3.3. Udvisning og andre foranstaltninger 13 
3.3.1. Risikovurdering 13 
3.3.2. Beslutning om en foranstaltning 16 
3.4. Specifikke gruppers rettigheder 19 
3.4.1. Fastboende udlændinge 19 
3.4.2. Familiemedlemmer 20 
3.5. Retsmidler 20 
3.5.1. Klagemuligheder og beskyttelse 20 
3.5.2. Ret til fornyet ansøgning 22 
4. KONKLUSIONER 24 
INDLEDNING 
1.1. Baggrund 
Den fri bevægelighed for personer er en af de grundlæggende rettigheder, som er 
sikret igennem fællesskabsretten. Enhver unionsborger har i medfør af artikel 18, stk. 
1, i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab ret til at færdes og 
opholde sig frit på medlemsstaternes område. Denne rettighed er dog underlagt nogle 
begrænsninger og betingelser, som er fastsat i traktaten og 
gennemførelsesbestemmelserne hertil.1 
Medlemsstaterne kan særlig i medfør af EF-traktatens artikel 39, stk. 3, 46, stk. 1, og 
55 begrænse retten til fri bevægelighed, når det kan begrundes i hensynet til den 
offentlige orden, sikkerhed eller sundhed. Sådanne foranstaltninger skal være i 
overensstemmelse med betingelserne i Rådets direktiv 64/221/EØF af 25. februar 
1964.2 Formålet med direktivet er at give de personer, der er omfattet deraf, en 
specifik beskyttelse og specifikke garantier, når en medlemsstat træffer 
foranstaltninger under henvisning til den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed, 
eftersom disse grunde er undtagelser fra de traktatsikrede grundlæggende 
frihedsrettigheder, hvorfor de bør fortolkes strengt og i overensstemmelse med alle 
de øvrige bestemmelser i traktaten. Det er således denne korrekte anvendelse og 
fortolkning af direktivet, der er emnet for nærværende meddelelse. 
1.2. Behovet for en meddelelse 
Direktiv 64/221/EØF blev vedtaget tilbage i 1964, og dets bestemmelser er i løbet af 
årene i stort omfang blevet fortolket og udviklet i en række domme fra EF-
Domstolen, senest i Donatella Calfa-sagen.3 Udviklingen inden for europæisk 
integration og især indførelsen af begrebet "unionsborgerskab" i EF-traktatens artikel 
18 har også ændret de rammer, inden for hvilke direktivet skal fortolkes. 
1 Artikel 18 giver unionsborgerne en grundlæggende og individuel ret, der er uafhængig af enhver 
økonomisk aktivitet. Det fastsættes i artikel 18, stk. 2, at Rådet kan vedtage bestemmelser, der skal 
gøre det lettere at udøve disse rettigheder, og der anmodes allerede om sådanne nye bestemmelser i 
Europa-Parlamentets beslutning om den anden rapport fra Kommissionen om unionsborgerskab (C4-
00291/97, EFT C 226 af 20.7.1998, s. 61, rapport KOM (97) 230 endelig udg. af 27.5.1997) og i 
handlingsplanen for det indre marked (CSE(98)1 endelig udg. af 4.6.1997), som blev godkendt på 
Det Europæiske Råds mode i Amsterdam. 
2 EFT nr. 56 af 4.4.1964, s. 850-857. EF-traktatens artikel 46, stk. 2, danner retsgrundlag for 
direktivet. 
3 Sag C-348/96, hvor Domstolen afsagde dom den 19. januar 1999. Bilaget til nærværende meddelelse 
indeholder en oversigt over Domstolens mest relevante retspraksis. 
I den samme periode har Kommissionen modtaget et stigende antal klager 
vedrørende anvendelsen af direktivet. Endvidere fremgår det af disse klager, at 
medlemsstaterne fortolker og anvender en række af direktivets grundlæggende 
principper forskelligt. 
Kommissionen er derfor af den opfattelse, at det er på tide at påpege nogle af de 
vigtigste problemer i forbindelse med direktivets gennemførelse og at rådgive om, 
hvorledes disse problemer kan løses. Ved således at informere og yde assistance til 
både medlemsstater og unionsborgere håber man, at denne meddelelse også vil 
bidrage til at reducere antallet af traktatbrudssager i fremtiden. 
Nærværende meddelelse skal også ses i lyset af, at Kommissionen har forpligtet sig til 
at sikre en korrekt gennemførelse af fællesskabsretten og at bringe Unionen tættere 
på borgerne, især gennem en bedre information om borgernes traktatsikrede 
rettigheder. Kommissionen er i den samme ånd ved at udvikle nogle mekanismer, der 
skal tilvejebringe en reel dialog med borgerne, som skal gøre det muligt for 
Kommissionen at indsamle oplysninger om den daglige anvendelse af 
fællesskabsretten. 
Følgende specifikke problemer vil blive behandlet i meddelelsen: 
Indrejse og ophold: 
• Uberettiget lang behandlingstid af ansøgninger om opholdstilladelse (artikel 5). 
Udvisning og andre foranstaltninger: 
• Der tages højde for tidligere straffedomme i vurderingen af truslen mod den offentlige 
orden eller sikkerhed (artikel 3, stk. 2). 
• Generel forebyggelse, hvor alle personer, hørende til en bestemt gruppe, anses for at 
udgøre en trussel mod den offentlige orden eller sikkerhed, uden at der foretages nogen 
individuel vurdering (artikel 3, stk. 1). 
• De pågældende personer oplyses ikke om en foranstaltning, der træffes, eller om 
begrundelserne for og/eller konsekvenserne af en sådan foranstaltning (artikel 6). 
• Lagring af personoplysninger om de pågældende personer, f.eks. inden for rammerne af 
Schengen-informationssystemet eller andre nationale systemer (artikel 6). 
Specifikke gruppers retsstilling: 
• Udvisning af andengenerationsindvandrere eller fastboende udlændinge. 
• Den gældende retsstilling for tredjelandsstatsborgere, der er i familie med 
unionsborgere, som er omfattet af fællesskabsretten (artikel 1). 
• Den gældende retsstilling for tredjelandsstatsborgere, der ikke var beskyttet af 
fællesskabsretten på det tidspunkt, hvor foranstaltningen blev truffet, men som 
efterfølgende er blevet omfattet af fællesskabsretten i kraft af deres unionsborgerskab 
eller som familiemedlemmer (artikel 1). 
Retsmidler: 
• Mangelfuld genbehandling af sager. 
2. FORTOLKNINGSGRUNDLAG 
2.1. Anvendelsesområde for direktiv 64/221/EØF 
Direktivets personelle anvendelsesområde 
Domstolen har fastslået, at den ret, som statsborgere i en medlemsstat har til at rejse 
ind og opholde sig i en anden medlemsstat, direkte tilkommer enhver person, der er 
omfattet af fællesskabsretten.4 
Direktivet finder anvendelse på alle medlemsstaternes statsborgere, der rejser til en 
anden medlemsstat som arbejdere, selvstændige erhvervsdrivende eller modtagere af 
tjenesteydelser.5 Dets anvendelsesområde er efterfølgende blevet udvidet til også at 
omfatte arbejdere og selvstændige erhvervsdrivende, der ikke længere er 
erhvervsaktive, men forbliver i en anden medlemsstat.6 Direktivet finder også 
anvendelse i Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde med undtagelse af 
artikel 4, stk. 3.7 Det fremgår af artikel 2, stk. 2, i direktiv 90/364/EØF8 
(opholdsret), 90/365/EØF9 (personer, der er ophørt med erhvervsaktivitet) og 
93/96/EØF10 (studerende), at direktiv 64/221/EØF kan bringes i anvendelse inden for 
rammerne af disse direktiver. Direktivet finder i medfør af artikel 1, stk. 2, 
anvendelse på ægtefællen og andre familiemedlemmer, uanset statsborgerskab. 
4 Sag 48/75, Royer, præmis 31. Spørgsmålet om, hvorvidt en person er statsborger i en medlemsstat, 
skal udelukkende afgøres under henvisning til den pågældende medlemsstats egen lovgivning (se EF-
traktaten, erklæring (nr. 2) om statsborgerskab i en medlemsstat). Samme princip finder anvendelse i 
Europa-Rådets europæiske konvention om statsborgerskab af 6.11.1997 (ETS nr. 166). Se ligeledes 
Domstolens retspraksis i sag C-369/90, Micheletti, Sml. 1992, s. 1-4239, og sag 292/86, Gullung, 
Sml. 1988, s. 111, om dobbelt statsborgerskab og etableringsfrihed. 
5 Se EF-traktatens artikel 39, 43 og 49 samt forordning nr. 1612/68/EØF, EFT L 257 af 19.10.1968, s. 
2, som ændret ved forordning (EØF) nr. 2434/92, EFT L 245 af 26.8.1992, s. 1, direktiv 68/360/EØF, 
EFT L 257 af 19.10.1968, s. 13, og direktiv 73/148/EØF, EFT L 172 af 28.6.1973, s. 14. Domstolen 
har i forenede sager 286/82 og 26/83, Luisi og Carbone, præmis 16, specificeret, hvilke grupper der 
skal betragtes som modtagere af tjenesteydelser. 
6 Direktiv 72/194/EØF, EFT L 121 af 26.5.1972, s. 32, og direktiv 75/35/EØF, EFT L 14 af 20.1.1975, 
s. 14. 
7 Aftale om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, Bilag V, Arbejdskraftens frie 
bevægelighed- Liste som omhandlet i artikel 28, EFT L 1 af 3.1.1994, s. 325. 
8 EFT L 180 af 13.7.1990, s. 26. 
9 EFT L 180 af 13.7.1990, s. 28. 
10 EFT L 317 af 18.12.1993, s. 59. 
Foranstaltninger inden for direktivets anvendelsesområde 
Domstolen har i sag 30/77, Bouchereau,11 specificeret, at enhver retsakt, som 
berører de af traktatens artikel 39 omfattede personers ret til at rejse ind og opholde 
sig i en anden medlemsstat på de samme vilkår som modtagerstatens borgere, udgør 
en "forholdsregel" i den betydning, som er forudsat i direktivet. Medlemsstaternes 
statsborgere har i medfør af fællesskabsretten12 ligeledes ret til at rejse ud af deres 
oprindelsesmedlemsstats område for at rejse ind på en anden medlemsstats område, 
og den pågældende oprindelsesmedlemsstat skal til dette formål udstede eller 
forlænge de pågældendes identitetskort eller pas. En medlemsstat kan dog afvise 
dette eller begrænse denne ret af hensyn til den offentlige orden, f.eks. for 
værnepligtige eller militærnægtere, dog uden at tilsidesætte 
proportionalitetsprincippet. 
Ikke-anvendelse på rent interne forhold 
Direktivet finder ikke anvendelse på rent interne forhold i en medlemsstat. Sag C-
297/88, Dzodzi, drejede sig om en tredjelandsstatsborger, der udelukkende på 
grundlag af sit ægteskab med en statsborger fra en medlemsstat påberåbte sig retten 
til at bosætte sig eller opholde sig på denne medlemsstats område. Statsborgeren fra 
medlemsstaten havde imidlertid aldrig benyttet retten til fri bevægelighed ved at 
arbejde eller opholde sig i en anden medlemsstat sammen med sin ægtefælle, og 
fællesskabsretten fandt derfor ikke anvendelse. 
2.2. Grundlæggende principper og rettigheder 
Direktivet skal fortolkes i lyset af de grundlæggende principper om fri bevægelighed. 
Enhver begrænsning af det enkelte individs fri bevægelighed skal vurderes i forhold 
til de grundlæggende principper og rettigheder. 
Den Europæiske Union bygger på principperne om frihed, demokrati og respekt for 
menneskerettighederne og de grundlæggende frihedsrettigheder samt 
retsstatsprincippet, herunder især de grundlæggende rettigheder, således som de 
garanteres ved den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og 
grundlæggende frihedsrettigheder (artikel 6 i traktaten om Den Europæiske Union). 
Unionens grundlag er blevet yderligere befæstet gennem Amsterdam-traktaten med 
en bestemmelse om, at enhver medlemsstats rettigheder kan suspenderes, hvis den 
groft og vedvarende overtræder disse principper (artikel 7 i traktaten om Den 
Europæiske Union). 
Selvom Fællesskaberne som sådan ikke kan tiltræde den europæiske konvention til 
beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder13, har alle 
medlemsstaterne tiltrådt konventionen. Fællesskabernes vigtigste institutioner 
11 Præmis 21. 
12 Direktiv 68/360/EØF, EFT L 257 af 19.10.1968, s. 13, artikel 2, der finder tilsvarende anvendelse på 
de øvrige direktiver om opholdsret. 
13 Domstolens udtalelse 2/94 af 28. marts 1996, Sml. 1996, s. 1759, punkt 34-36. 
7 
erklærede allerede i 1977, at de vil respektere principperne i denne konvention14, og 
Domstolen har erklæret, at den i sin fortolkning og anvendelse af fællesskabsretten 
vil sikre, at de grundlæggende principper i konventionen overholdes.15 
Det betyder således, at medlemsstaterne træffer enhver foranstaltning om nægtelse af 
indrejse eller udvisning af unionsborgere ud fra nogle fælles kriterier, der bygger på 
respekten for menneskerettigheder og de demokratiske principper. Det medfører 
desuden, at det ikke alene vil blive gransket nøje, når en medlemsstat henviser til den 
offentlige orden og den offentlige sikkerhed, således at disse begreber ikke anvendes 
efter de enkelte medlemsstaters eget skøn uden kontrol fra Fællesskabets side16, men 
også at Fællesskabets granskning af de nationale lovgivninger vil tage udgangspunkt i 
de grundlæggende menneskerettigheder, således som de garanteres ved den 
europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende 
frihedsrettigheder.17 På grund af disse fælles kriterier (og muligheden for at 
suspendere en medlemsstats rettigheder, hvilket nu styrker denne mekanisme) er det 
meget usandsynligt, at retten til at nægte indrejse eller at udvise vil blive anvendt 
således, at en unionsborgers grundlæggende rettigheder i en anden medlemsstat 
bringes i fare. 
Foranstaltninger til beskyttelse af den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed skal 
desuden træffes i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet. Da en 
udvisning eller et afslag på genindrejse ofte har meget alvorlige konsekvenser for den 
pågældende og hans familie, skal medlemsstaterne sikre, at de foranstaltninger, der 
træffes, står mål med de legitime interesser, som de forsøger at beskytte gennem 
disse foranstaltninger. Proportionalitetsprincippet kræver, at den pågældende 
foranstaltning er fyldestgørende begrundet, og at der er balance mellem 
foranstaltningen og dens formål samt mellem den enkelte borgers og medlemsstatens 
interesser. 
Der findes dog én grundlæggende rettighed, som af indlysende årsager ikke på 
normal vis kan finde anvendelse i tilfælde af indrejseforbud eller udvisning, nemlig 
forbudet mod forskelsbehandling begrundet i nationalitet. Et land kan i henhold til 
international ret ikke udvise eller nægte sine egne borgere indrejse.18 Et land kan på 
14 Fælleserklæring fra Europa-Parlamentet,.Rådet og Kommissionen af 5. april 1977 (EFT C 103 af 
27.4.1977, s. 1). 
15 Domstolens udtalelse 2/94, ibid., punkt 33. 
16 Sag 36/75, Rutili, præmis 27. 
17 Retten til et familieliv, som fastsat i den europæiske menneskerettighedskonventions artikel 8, er 
selvsagt af stor betydning, men selv begrænsningerne af medlemsstaternes beføjelser til at foretage 
kontrol af udlændinge er blot en specifik konsekvens af den regel, der folger af undtagelserne til 
artikel 8, 9, 10 og 11, samt til artikel 2 i protokol 4 til den europæiske 
menneskerettighedskonvention, ifølge hvilken disse grundlæggende rettigheder kun "i det 
nødvendige omfang" skal begrænses med henblik på beskyttelse af den offentlige orden og sikkerhed 
"i et demokratisk samfund", se sag 36/75, Rutili, præmis 32. 
18 Sag C-171/96, Roque mod Jersey, og sag C-348/96. Donatella Calfa. 
den anden side ikke foretage forskelsbehandling mellem sine egne borgere og andre 
unionsborgere, når det drejer sig om en adfærd, der truer den offentlige orden eller 
sikkerhed. Hvis denne type adfærd fra landets egne statsborgeres side ikke er 
genstand for alvorlige repressive foranstaltninger, må samme adfærd ikke medføre 
udvisning af andre unionsborgere.19 
RETNINGSLINJER FOR ANVENDELSE 
3.1. Begrundelser for foranstaltninger i forhold til unionsborgerskabet 
3.1.1. Offentlig orden 
Begreberne offentlig orden, offentlig sikkerhed eller offentlig sundhed defineres 
hverken i traktaten eller i den afledte ret. De enkelte medlemsstater kan således selv 
skønne, hvorledes disse begreber skal anvendes i overensstemmelse med den 
nationale lovgivning og retspraksis. Direktiv 64/22l/EØF vedrører ikke disse 
begreber, men snarere foranstaltninger, der begrundes i hensynet til den offentlige 
orden, sikkerhed eller sundhed. Disse begreber eksisterede allerede i 
medlemsstaternes nationale lovgivning og praksis, inden Fællesskabernes oprettelse, 
og de har udviklet sig med tiden. Der anvendes ingen præcise definitioner af disse 
begreber i de nationale lovgivninger, og desuden overlapper de - i det mindste delvis 
- hinanden. 
Anvendelsesområdet for begreberne offentlig orden, sikkerhed eller sundhed bør ikke 
kunstigt begrænses ved at forsøge at give dem en nøjagtig og udtømmende 
definition. Det ville være meget svært og ikke tjene noget egentligt formål. Det 
betyder dog ikke, at medlemsstaterne, når de træffer foranstaltninger, som er 
begrundet i hensynet til den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed, har beføjelse til 
frit at definere og fortolke disse begreber i overensstemmelse med deres egen praksis 
og sædvane. 
Man bør klart sondre mellem en egentlig overtrædelse af den offentlige orden, 
sikkerhed eller sundhed, der ikke nødvendigvis fører medlemsstaten til at træffe en 
foranstaltning, og en medlemsstats undersøgelse af sagen og beslutning om virkelig 
at træffe en foranstaltning. -En medlemsstat er i forbindelse med en beslutning om 
eventuelt at træffe en foranstaltning begrænset af hele fællesskabsretten, særlig de 
grundlæggende principper og rettigheder samt unionsborgerskabet. 
Medlemsstaterne har en skønsbeføjelse med hensyn til fortolkning, men deres 
nationale lovgivning og praksis kan udelukkende finde anvendelse inden for 
rammerne af fællesskabsretten. De skønsbeføjelser, der gives medlemsstaterne, giver 
ingen ret til vilkårligt at bruge disse beføjelser, f.eks. ved at træffe foranstaltninger 
udelukkende ud fra en persons etniske eller religiøse baggrund. Ikke desto mindre må 
de nationale opfattelser af begreberne offentlig orden, sikkerhed og sundhed gradvist 
nærme sig hinanden i takt med den europæiske integration. Medlemsstaternes 
fortolkning og praksis med hensyn til anvendelsen af disse begreber må således ændre 
19 Forende sager 115 og 116/81, Adoui og Corniiaille, præmis 8. 
9 
sig tilsvarende. Den nationale lovgivning og praksis finder fortsat anvendelse i 
tilfælde af tredjelandsstatsborgere, der ikke som familiemedlemmer er omfattet af 
fællesskabsretten.20 
Der skal tages højde for det nye begreb om unionsborgerskab i den samlede 
vurdering af en unionsborgers situation, når en medlemsstat overvejer eventuelt at 
udvise den pågældende eller nægte at tillade hans/hendes indrejse under henvisning til 
den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed. De nationale myndigheder skal til fulde 
overholde EF-traktatens artikel 18, når de lader direktiv 64/221 /EØF gælde for en 
unionsborger. Det gælder især bestemte kategorier af unionsborgere, nemlig 
statsborgere fra andre medlemsstater, der enten er født eller lige siden deres barndom 
har boet i opholdslandet, og som har en reel kulturel, social og familiemæssige 
tilknytning til denne medlemsstat, samt fastboende udlændinge og mindreårige (se 
ligeledes afsnit 3.4.1 nedenfor).21 
Der må ikke henvises til den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed for at tjene 
økonomiske interesser, og eventuelle foranstaltninger kan ikke træffes med en 
begrundelse i hensynet til økonomiske interesser.22 Dette er blevet udtrykkeligt 
forbudt i artikel 2, stk. 2, i direktiv 64/221/EØF. Fællesskabsretten er på dette punkt 
mere omfattende end de tilsvarende bestemmelser i den europæiske konvention til 
beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, der tillader 
foranstaltninger, som anses for nødvendige for et lands velfærd. En persons 
manglende ressourcer alene berettiger endvidere ikke til, at der i forbindelse med 
denne persons indrejse træffes foranstaltninger under henvisning til den offentlige 
orden, eftersom medlemsstaterne ved indrejsen end ikke må stille spørgsmål om 
formålet og varigheden af den pågældende persons ophold eller om vedkommendes 
finansielle midler på indrejsetidspunktet.23 
3.1.2. Offentlig sikkerhed 
Kommissionen anerkender fuldtud medlemsstaternes behov for at kunne beskytte sig. 
Kriteriet "offentlig sikkerhed" giver medlemsstaterne nogle ret så omfattende 
20 Se KOM (1999) 3 endelig udg. af 27.1.1999, Forslag (il Rådets direktiv om udvidelse af retten til fri 
udveksling af tjenesteydelser over grænserne til også at omfatte tredjelandsstatsborgere, der er 
etableret inden for EF, og forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om betingelserne for 
udstationering af arbejdstagere fra tredjelande som led i udveksling af tjenesteydelser over grænserne. 
Se ligeledes afgørelse nr. 1/80 truffet af Associeringsrådet EF-Tyrkiet den 19.9.1980 vedrørende den 
fri bevægelighed for tyrkiske arbejdstagere. 
21 Se endvidere om begrebet unionsborgerskab i den anden rapport fra Kommissionen om 
unionsborgerskab (KOM (97) 230 endelig udg. af 27.5.1997). 
22 Se sag 352/85, Bond van Acfoerteerders, præmis 34. 
23 Domstolen har i sag 68/89, Kommissionen mod Nederlandene, præmis 13, fastslået, at forpligtelsen 
til at besvare spørgsmål fra de tjenestemænd, der varetager grænsekontrollen, ikke må stilles som en 
betingelse for, at en statsborger i en medlemsstat kan rejse ind på en anden medlemsstats område. Det 
bekræftes med denne dom, at forbudet gælder spørgsmål om opholdets formål og varighed samt den 
pågældende persons finansielle midler. Direktivets artikel 2, stk. 2, forbyder endvidere påberåbelsen 
af den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed af økonomiske hensyn, hvilket er en af de 
udtrykkelige begrænsninger af medlemsstaternes skønsbeføjelser i direktivet. 
10 
skønsbeføjelser. Disse beføjelser er dog selv i meget følsomme sager ikke 
ubegrænsede, og det er nødvendigt med åbenhed. Fællesskabets institutioner skal på 
grundlag af den pågældende medlemsstats begrundelser have mulighed for i det 
mindste at vurdere, om en person virkelig udgør en trussel mod den offentlige 
sikkerhed, og om denne trussel er alvorlig nok til at begrunde foranstaltninger, der 
træffes af hensyn til den offentlige sikkerhed. 
Desuden skal den pågældende person oplyses om begrundelserne for eventuelle 
foranstaltninger, dog kun i det omfang det ikke bringer landets sikkerhed i fare. Der 
er i sager om statens sikkerhed en konflikt mellem statens interesser og borgerens 
interesser. Der kan opstå situationer, hvor medlemsstaterne er nødt til at træffe 
foranstaltninger for at beskytte grundlæggende samfundsinteresser, men de bør 
anvende kriteriet om statens sikkerhed så snævert som muligt.24 
3.1.3. Offentlig sundhed 
I direktivets artikel 4 begrænses anvendelsen af kriteriet "offentlig sundhed", og 
direktivets bilag indeholder en liste over de sygdomme eller grupper af sygdomme, 
der berettiger til foranstaltninger af hensyn til den offentlige sundhed.25 Det 
specificeres i bilaget, at afhængighed afgiftstoffer og mentale forstyrrelser kan bringe 
den offentlige orden eller den offentlige sikkerhed i fare, men ikke den offentlige 
sundhed. 
Medlemsstaterne kan i medfør af direktivet nægte at udstede den første 
opholdstilladelse til personer, der lider af en af de sygdomme eller lignende tilstande, 
som fremgår af bilaget. Det skal bemærkes, at det ikke er tilladt at nægte at forlænge 
en opholdstilladelse eller at udvise en person med opholdstilladelse med en 
begrundelse i hensynet til den offentlige sundhed. Retten til at nægte at udstede den 
første opholdstilladelse giver medlemsstaten mulighed for at anmode den pågældende 
person om at fremvise en lægeerklæring, såfremt dette er i overensstemmelse med 
den nationale lovgivning, og hvis formålet med en sådan lægeerklæring er at fastslå, 
at den pågældende ikke lider af en af de i bilaget anførte sygdomme. 
Medlemsstaterne må dog ikke fastsætte nogen generelle krav om, at statsborgere fra 
en anden medlemsstat inden indrejsen skal dokumentere, at de ikke lider af en af de i 
bilaget anførte sygdomme. 
Begrundelserne i hensynet til den offentlige sundhed er ikke længere så relevante på 
grund af Den Europæiske Unions høje integrationsniveau og udviklingen af nye 
midler til håndtering af problemer på det offentlige sundhedsområde. Begrænsninger i 
den fri bevægelighed kan derfor ikke længere betragtes som nødvendige og effektive 
midler til løsning af offentlige sundhedsproblemer. Situationen har ændret sig radikalt 
24 Domstolen har fortolket hensynet til "statens sikkerhed" i de forenede sager 115 og 116/81, Adoui og 
Cornuaille. Det fastslås således i dommens præmis 13, at "det følger af direktivets formål, at 
begrundelsen i denne meddelelse skal være så detaljeret og præcis, at den giver den pågældende 
mulighed for at forsvare sine interesser", og endvidere: "Imidlertid er det under alle omstændigheder 
tilstrækkeligt, at meddelelsen er udfærdiget på en sådan måde, at den pågældende har mulighed for 
at forstå beslutningens indhold og virkning." 
25 Der er indtil videre ikke blevet tilføjet nogen sygdomme eller grupper af sygdomme til denne liste. 
11 
i forhold til 1964, selvom begrebet offentlig sundhed fortsat eksisterer i 
fællesskabsretten.26 
3.2. Indrejse og ophold 
Formaliteter 
Domstolen har fastslået, at det forhold, at en statsborger i en medlemsstat har 
undladt at opfylde de formelle krav i lovgivningen vedrørende udlændinges adgang til 
at rejse ind, flytte og tage ophold, ikke i sig selv kan berettige til udvisning.27 
Domstolen har ligeledes fastslået dette, når en person ikke overholder de foreskrevne 
erklærings- og registreringsformaliteter.28 
Det fastsættes i artikel 3, stk. 3, i direktiv 64/22l/EØF, at udløbet af et 
identitetsdokument eller pas ikke kan begrunde en udvisning, også selvom det er 
muligt at vende tilbage til grænsen uden et gyldigt identitetsdokument eller pas. Det 
er Kommissionens opfattelse, at der ikke må være knyttet nogen trussel om udvisning 
til proceduren for fornyelse af opholdstilladelsen, og at en sådan trussel må anses for 
at være i strid med direktivet. En manglende ansøgning om forlængelse af 
opholdstilladelsen må ikke berettige til udvisning, men en administrativ sanktion, 
f.eks. en bøde, der står i forhold til en sådan forseelse og ikke medfører 
forskelsbehandling, kan dog accepteres. 
Domstolen har fastslået, at forbehold, der er taget af hensyn til den offentlige orden, 
sikkerhed eller sundhed, ikke skal forstås som en forudgående betingelse for 
erhvervelse af retten til indrejse og ophold, men således at der i konkrete tilfælde, 
hvor der foreligger den fornødne begrundelse, består en mulighed for at begrænse 
udøvelsen af en ret, der er direkte afledt af traktaten.29 
26 Da begrebet offentlig sundhed fortsat eksisterer i fællesskabsretten, er det værd at nævne den fri 
bevægelig for personer, der er ramt af HIV/AIDS. Det er klart fastsat i de dokumenter, der er 
vedtaget af Fællesskabets institutioner, at personer, der er ramt af HIV/AIDS, skal sikres fri 
bevægelighed og ligebehandling. Kommissionen afviser anvendelsen af enhver foranstaltning, der 
kan fore til social udelukkelse, forskelsbehandling eller stigmatisering af personer med HIV/AIDS. 
Se bl.a. konklusioner vedtaget af Rådet og repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer, 
forsamlet i Rådet den 15. maj 1987 om AIDS (EFT C 178 af 7.7.1987, s. 1). konklusioner vedtaget af 
Rådet og repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer, forsamlet i Rådet den 31. maj 1988 om 
AIDS (EFT C 197 af 27.7.1988, s. 8), resolution vedtaget af Rådet og medlemsstaternes 
sundhedsministre, forsamlet i Rådet den 22. december 1989, om bekæmpelse af AIDS (EFT C 10 af 
16.1.1990, s. 3) og Europa-Parlamentet og Rådets afgørelse nr. 647/96/EF af 29. marts 1996 om 
vedtagelse af et EF- handlingsprogram vedrorende forebyggelse af AIDS og visse andre smitsomme 
sygdomme som led i indsatsen inden for folkesundhed (1996-2000) (EFT L 95 af 16.4.1996, s. 16). 
27 Sag 48/75, Rover, præmis 38. Se ligeledes sag C-363/89, Roux, præmis 11, og rapporten fra gruppen 
på hojt plan om den frie bevægelighed for personer under forsæde af Simone Veil, der blev forelagt 
Kommissionen den 18. mårs 1997. og opfølgningen af denne rapport (KOM (98) 403 endelig udg. af 
1.7.1998). Gruppen på hojt plan udtrykte stor bekymring, fordi det i modsætning til det, der ofte sker 
i medlemsstaterne, aldrig automatisk bor fore til udvisning, når en person ikke er i besiddelse af en 
gyldig opholdstilladelse. 
28 Sag 118/75, Watson og Heimann, præmis 20. 
29 Sag 321/87. Kommissionen mod Belgien, præmis 10. 
12 
Værtsmedlemsstaten kan i medfør af direktivets artikel 5, stk. 2, og når den skønner 
det påkrævet, anmode om oplysninger fra den medlemsstat, der er den pågældendes 
hjemland, om ansøgerens eventuelle tidligere straffe. Det specificeres i denne artikel, 
at sådanne forespørgsler ikke må antage en systematisk karakter. 
Samme principper finder anvendelse med hensyn til visum til familiemedlemmer, der 
er tredjelandsstatsborgere. En manglende ansøgning om forlængelse af visum må 
således ikke medføre en trussel om udvisning. Reglerne for visum må ikke anvendes 
som et middel til at forhindre egentlige familiemedlemmer i at udøve de rettigheder, 
der tilfalder dem i medfør af fællesskabsretten. 
Tidsfrist for behandling af ansøgninger 
Kommissionen ønsker at påpege, at det er vigtigt at overholde den i direktivets 
artikel 5 fastsatte frist. Hvis denne frist ikke overholdes, overtræder den pågældende 
medlemsstat en af de grundlæggende rettigheder og garantier i direktivet. Det skal 
understreges, at en opholdstilladelse under normale forhold skal udstedes så hurtigt 
som muligt, efter at ansøgeren har fremvist den nødvendige dokumentation, som 
krævet i det relevante direktiv om opholdstilladelse30, f.eks. inden for samme frist 
som ved udstedelse af nationale identitetsdokumenter eller pas. Fristen på seks 
måneder er undtagelsesvis og kun relevant i tilfælde, hvor der er en særlig grund til at 
undersøge om der findes forhold, der berettiger til foranstaltninger af hensyn til den 
offentlige orden, sikkerhed eller sundhed. En status-quo-situation, der skyldes en 
forsinkelse i udstedelsen af en opholdstilladelse, kan medføre forskellige problemer 
for den pågældende. Det skal fremhæves, at en opholdstilladelse kun kan være udtryk 
for en bekræftelse på og dokumentation for opholdsretten.31 Den fungerer således 
udelukkende som dokumentation for opholdsretten og er ikke en forudgående 
betingelse for andre rettigheder, som en person, der opholder sig i en anden 
medlemsstat, har. 
3.3. Udvisning og andre foranstaltninger 
3.3.1. Risikovurdering 
Samlet vurdering 
Kommissionen ønsker at påpege, at det er vigtigt at foretage en omfattende 
vurdering af alle relevante forhold, når man skal bedømme, om en person udgør en 
virkelig og tilstrækkeligt alvorlig trussel mod et grundlæggende samfundshensyn. 
Dette betyder, at man bl.a. tager højde for eventuelle kriminelle handlingers art og 
alvor, hvor lang tid det er siden, de pågældende kriminelle handlinger blev begået, og 
30 Sag C-344/95, Kommissionen mod Belgien, og især punkt 9-11 i forslag til afgørelse fra 
generaladvokat Lenz fremsat den 14. november 1996. 
31 Sag C-85/96, Martinez Sala, præmis 53. Dette begreb bygger på sag 48/75, Royer, præmis 50, 
hvormed det fastslås, at retten for statsborgere i en medlemsstat til at rejse ind på en anden 
medlemsstats område og tage ophold der er en ret, der umiddelbart tilfalder enhver person, der er 
omfattet af fællesskabsretten. 
13 
den pågældendes generelle situation.32 Hvorledes den pågældende persons situation 
har udviklet sig er især vigtig i sager, hvor risikovurderingen foretages lang tid, efter 
at de handlinger, der bragte den offentlige orden i fare, blev begået, hvor der er gået 
lang tid mellem den oprindelige beslutning og gennemførelsen deraf, og hvor den 
pågældende person anvender sin ret til fornyet ansøgning. Når begrundelserne for 
udvisning af en straffeafsoner. eller en tidligere straffeafsoner, der er statsborger i en 
anden medlemsstat, undersøges, skal god opførsel i fængslet vægtes på samme måde 
som for landets egne statsborgere, når feks. mulighederne for prøveløsladelse 
undersøges. 
Der skal efter den egentlige risikovurdering foretages en yderligere undersøgelse af, 
hvorvidt den pågældende foranstaltning står i forhold til situationen og under 
hensyntagen til alle relevante faktorer og den pågældendes aktuelle personlige 
forhold. Personens aktuelle personlige forhold kan omfatte varigheden af den 
periode, vedkommende har opholdt sig i landet, og vedkommendes sociale, kulturelle 
og familiemæssige tilknytning til samt integration i værtssamfundet. Det forhold, at 
en person er født og opvokset i værtslandet eller har opholdt sig i værtslandet fra en 
tidlig alder styrker i betydelig grad vedkommendes tilknytning til landet. I disse 
tilfælde afspejler en persons adfærd desuden både de gode og dårlige aspekter, og 
den kan vurderes i forhold til tilsvarende personer, der er statsborgere i værtslandet 
og er formet af samme samfundsforhold. En persons familiemæssige tilknytning kan 
omfatte forældres og søskendes situation, men det er særlig relevant, hvis den 
pågældende har en ægtefælle eller børn, som er statsborgere i landet eller har opholdt 
sig der i længere tid. Den samlede vurdering kan ligeledes omfatte den stærke eller 
ringe tilknytning til oprindelseslandet (familiemedlemmer, besøg og kendskab til 
sproget). 
Domstolen har med sag 30/77, Bouchereau, indskrænket medlemsstaternes 
skønsbeføjelser med hensyn til at begrunde foranstaltninger til beskyttelse af den 
offentlige orden med en henvisning til tidligere straffedomme: "Det følger heraf, af 
en tidligere straffedom kun kan få betydning i det omfang de omstændigheder, som 
har ført til domfældelsen, er udtryk for et personligt forhold, der indebærer en 
aktuel trussel mod den offentlige orden "33. En national myndigheds henvisning til 
begrebet offentlig orden forudsætter under alle omstændigheder, at der foreligger "en 
virkelig og tilstrækkeligt alvorlig trussel mod et grundlæggende samfundshensyn"^. 
Dette spørgsmål skal i hver enkelt tilfælde undersøges af de nationale myndigheder i 
lyset af fællesskabsretten.35 
32 Med hensyn til personlig adfærd henvises der ligeledes til sag 41/74, Van Duyn, præmis 24, og 
forenede sager 115 og 116/81, Acloui og Conwaille, præmis 8. 
33 Præmis 28.1 Bouchereau-sagen, præmis 29, har Domstolen dog fastslået, at det i særlige tilfælde kan 
tænkes, at det tidligere begåede forhold i sig selv opfylder betingelserne for at kunne anses for en 
sådan trussel mod den offentlige orden. 
34 Præmis 35. 
35 I sag C-348/96, Donatella Calfa, definerede Domstolen for nylig dette princip nærmere ved at fastslå, 
at der kun kan træffes en udvisningsbeslutning over for en fællesskabsborger, såfremt vedkommendes 
personlige adfærd, udover overtrædelsen af loven om euforiserende stoffer, har udgjort en virkelig og 
tilstrækkelig alvorlig trussel mod et grundlæggende samfundshensyn. 
14 
Generel forebyggelse ved specifikke omstændigheder 
I visse situationer skal der foretages en afvejning mellem andre af de hensyn, som 
medlemsstaterne ønsker at tage, og de garantier og den beskyttelse, der gives af 
direktiv 64/221/EØF. Sådanne situationer er arrangementer med tilstedeværelse af 
et stort antal mennesker, eventuelt fra forskellige medlemsstater, f.eks. store 
sportsarrangementer, rockkoncerter, politiske demonstrationer og andre 
organiserede protestarrangementer.36 
Medlemsstaterne har skønsbeføjelse til at træffe foranstaltninger, der er begrundet i 
hensynet til den offentlige orden og sikkerhed, med henblik på at forebygge vold og 
hooliganisme i forbindelse med sportsarrangementer. En omfattende anvendelse af 
denne type foranstaltninger kan dog føre til tilbageholdelser og udvisninger, der ikke 
skyldes individuelle forhold. Foranstaltningerne skal være rettet mod enkeltpersoner -
eller under særlige omstændigheder eventuelt mod en gruppe af personer - hvis 
personlige adfærd eventuelt kan true den offentlige orden eller sikkerhed37. Det 
overordnede princip er, at enhver sikkerhedsforanstaltning skal anvendes uden 
forskelsbehandling over for både landets egne statsborgere og statsborgere fra andre 
medlemsstater. 
Der skal være en begrænset anvendelse af "fast-track"-procedurer, og de skal være 
møntet på personer, der rejser ind i landet for at deltage i et bestemt arrangement og 
kun bliver i en kort periode. Sådan et system og de medfølgende foranstaltninger skal 
være nøje beskrevet af medlemsstaterne. Den trussel, som en person udgør; afhænger 
af, om personen, der tilhører en bestemt gruppe, rejser ind i landet for at deltage i et 
bestemt arrangement, der truer sikkerheden, eller om personen rejser ind i landet på 
et andet tidspunkt af året, og om denne indrejse helt tydeligt tjener helt andre formål 
(forretning, ferie med familien osv.). 
36 Forekomsten af voldelige episoder i forbindelse med fodboldkampe har fået medlemsstaterne til at 
træffe en række strenge foranstaltninger for at sikre sikkerheden og den offentlige orden i forbindelse 
med store arrangementer, hvilket uomtvisteligt horer under deres kompetence. De seneste 
dokumenter om dette emne omfatter bl.a. Rådets henstilling af 22. april 1996 om retningslinjer for 
forebyggelse og bekæmpelse af uroligheder i forbindelse med fodboldkampe (EFT C 131 af 3.5.1996, 
s. 1), Europa-Parlamentets beslutning om hooliganproblemet og fri bevægelighed for 
fodboldtilhængere (EFT C 166 af 10.6.1996, s. 40), fælles aktion af 26. maj 1997 vedtaget af Rådet 
på grundlag af artikel K.3 i traktaten om Den Europæiske Union vedrorende samarbejde om offentlig 
orden og sikkerhed (EFT L 147 af 5.6.1997, s. 1), Rådets resolulion af 9. juni 1997 om forebyggelse 
og bekæmpelse af fodboldvandalisme gennem erfaringsudveksling, stadionforbud og mediepolitik 
(EFT C 193 af 24.6.1997, s. 1). Se ligeledes Europa-Rådets europæiske konvention om tilskuervold 
og dårlig opførsel i forbindelse med sportsarrangementer, særlig fodboldkampe, af 19.8.1985 (ETS 
nr. 120). 
37 Medlemsstaterne samarbejder i kriminalsager i henhold til afsnit VI i traktaten om Den Europæiske 
Union. 
15 
3.3.2. Beslutning om en foranstaltning 
Udstedelse af en foranstaltning 
Domstolen har fastslået, at direktiv 64/22l/EØF har til formål at begrænse det skøn, 
som der i de nationale lovgivninger i almindelighed tillægges de myndigheder, der har 
kompetence angående udlændinges indrejse og udvisning.38 
I visse lande kan en kriminalret afsige en dom samtidig med en administrativ 
beslutning om efterfølgende udvisning. Denne "automatiske" sammenkobling af de to 
beslutninger anvendes oftere i praksis end egentlig foreskrevet i loven, særlig i 
forbindelse med narkosager. De nationale lovgivninger giver ganske vist de nationale 
myndigheder eller domstole hjemmel til at træffe en udvisningsbeslutning på grundlag 
af alle relevante faktorer, men denne mulighed anvendes automatisk i individuelle 
sager, hvor der udelukkende henvises til straffedommen og ikke til de individuelle 
eller .specifikke forhold. Kommissionen finder denne praksis forkert i forhold til 
fællesskabsretten. I medfør af direktivets artikel 3, stk. 1, skal medlemsstaterne 
foretage en konkret undersøgelse af de enkelte sager. 
Medlemsstaternes lovgivning må således ikke indeholde nogen bestemmelse, der 
skaber en systematisk og automatisk sammenkobling mellem en straffedom og en 
efterfølgende udvisningsbeslutning, og de kompetente nationale myndigheder må 
heller ikke træffe en sådan automatisk beslutning. En "automatisk sammenkobling" er 
enhver national bestemmelse, hvis ordlyd ikke giver de nationale myndigheder eller 
domstole nogen skønsmargin eller mulighed for at tage de individuelle forhold i 
betragtning.39 Der er dog intet til hinder for, at medlemsstaterne knytter en 
straffedom sammen med en undersøgelse af de gældende forhold med henblik på at 
fastslå, om der er grundlag for foranstaltninger af hensyn til den offentlige orden eller 
sikkerhed. De nationale domstole kan afsige en straffedom og træffe en 
udvisningsbeslutning ved samme lejlighed, eller domstolen eller de administrative 
myndigheder kan træffe en udvisningsbeslutning på et senere tidspunkt, enten mens 
den dømte afsoner sin straf eller efter løsladelse. 
Domstolen har i sag 36/75, Ru ti li, fastslået, at en medlemsstat kun kan udstede 
territorialt begrænsede opholdsforbud over for en statsborger fra en anden 
medlemsstat i tilfælde, hvor sådanne forbud kan udstedes over for statens egne 
borgere.40 
38 Sag 41/74, Van Diiyri, præmis 13. Domstolen har endvidere fastslået i præmis 15, at direktivet 
hjemler borgerne rettigheder, som de kan gore gældende ved de nationale domstole, og som disse skal 
beskytte. 
39 Denne form for automatisk sammenkobling har nogle gange været anvendt i sager, hvor den 
pågældende havde begået alvorlige kriminelle handlinger og idommes en vis mindstestraf (se sag C-
348/96, Donatella Cai fa). 
40 Præmis 50. I denne sag var en italiensk statsborger, der opholdt sig i Frankrig, genstand for et 
opholdsforbud visse steder i Frankrig. 
16 
Anvendelsen af hasteprocedurer kan i visse tilfælde være problematisk, f.eks. hvis en 
person, der dømmes for en kriminel handling, afsoner en fængselsstraf og udvises 
umiddelbart efter løsladelsen. Det er her spørgsmålet, om den pågældende virkelig 
har haft mulighed for at påberåbe sig den beskyttelse og de garantier, som direktivet 
giver, især i tilfælde af fastboende udlændinge, fordi en udvisning vil have alvorlige 
både personlige og familiemæssige konsekvenser. Der skal derfor være en reel 
begrundelse for at anvende en hasteprocedure, og det påhviler den pågældende 
medlemsstat at godtgøre dette. En systematisk henvisning til sagens hastende 
karakter kan ikke accepteres. 
Information om en foranstaltning 
De pågældende personer skal altid informeres om beskaffenheden og konsekvenserne 
af enhver foranstaltning, der falder inden for direktivets anvendelsesområde. 
Kommissionen ønsker at understrege, at det er vigtigt, at klagerne på fyldestgørende 
vis oplyses om indholdet af ethvert dokument, der tilstiles dem, om proceduren og de 
eksisterende retsmidler. Dette gælder også sager, hvor der træffes og gennemføres 
hasteforanstaltninger, undertiden i forbindelse med grupper af personer med et 
bestemt statsborgerskab. 
Ifølge Domstolen skal den pågældende gives "en nøjagtig og udførlig meddelelse om 
de hensyn, der ligger til grund for beslutningen, således at han sættes i stand til at 
sikre sit forsvar på hensigtsmæssig måde".41 Denne bestemmelse finder anvendelse 
på alle relevante beslutninger og gælder på tilsvarende vis for unionsborgeres familie, 
bl.a. vedrørende beslutninger om udstedelse af visum. 
Konsekvenser af en foranstaltning 
Kommissionen kan eventuelt undersøge enhver foranstaltning, der træffes inden for 
rammerne af direktivet, samt de administrative konsek\>enser deraf. Når en stående 
udvisningsbeslutning forhindrer en person i at rejse ind i landet igen, kan en 
beslutning om indrejseforbud ikke betragtes som en automatisk konsekvens af den 
oprindelige udvisningsbeslutning. 
Databeskyttelse 
Der er visse bekymringer vedrørende personoplysninger, der indsamles i forbindelse 
med foranstaltninger, der træffes af hensyn til den offentlige orden, sikkerhed eller 
sundhed. Disse oplysninger anvendes undertiden med henblik på indrejsekontrol, det 
vil sige for at nægte en person indrejse i en medlemsstat. I visse tilfælde overføres 
sådanne oplysninger fra en medlemsstat til en anden, således at de samme oplysninger 
efterfølgende anvendes til indrejsekontrol i den anden medlemsstat. 
Man skal i denne forbindelse være særlig opmærksom på to aspekter. 
41 Sag 36/75, Rutili, præmis 39. 
17 
For det første indsamles personoplysningerne i visse tilfælde på grund af en mistanke 
om en trussel mod den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed. Medlemsstaterne 
har tilladelse til at indsamle og opbevare sådanne oplysninger med henblik på at 
beskytte den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed i forbindelse med 
foranstaltninger, der træffes inden for rammerne af direktiv 64/221 /EØF, såfremt 
kravene i direktiv 95/46/EF42 er opfyldt. Dette betyder bl.a., at personoplysningerne 
skal være relevante og korrekte, nødvendige og udelukkende indsamlet til 
udtrykkeligt angivne og legitime formål. 
Det sker dog, at personer nægtes adgang til en medlemsstat på grundlag af sådanne 
oplysninger. Disse personoplysninger kan kun opbevares, så længe truslen mod den 
offentlige orden, sikkerhed eller sundhed består. Hvis gyldigheden af en 
foranstaltning, der træffes inden for rammerne af direktiv 64/22 l/EØF, er udløbet, 
eller hvis en foranstaltning er blevet annulleret, skal personoplysningerne vedrørende 
den pågældende foranstaltning ikke længere opbevares. 
Personoplysninger skal i medfør af artikel 6, stk. 1, litra b) i direktiv 95/46/EF, 
indsamles til udtrykkeligt angivne og legitime formål, og de må ikke være genstand 
for senere behandling, der på nogen måde er uforenelig med disse formål. Det gælder 
ligeledes personoplysninger, der oprindeligt indsamles med henblik på kontrol af den 
offentlige orden, sikkerhed eller sundhed. 
For det andet giver Schengen-informationssystemet (SIS) anledning til et særligt 
problem, når personer, der er eller er blevet unionsborgere, f.eks. gennem deres lands 
tiltrædelse eller gennem erhvervelse af statsborgerskab, fortsat er registreret på listen 
over uønskede personer i Schengen-området. Dette var i strid med fællesskabsretten, 
allerede før de gældende Schengen-regler blev gennemført i Den Europæiske Union 
og i Det Europæiske Fællesskab, og det er endnu mere i strid med fællesskabsretten, 
nu hvor disse regler er blevet integreret i det specifikke retsgrundlag i EF-traktaten. 
Sådanne oplysninger skal fjernes fra databasen efter simpel anmodning fra den 
pågældende. En medlemsstat skal desuden træffe de nødvendige foranstaltninger til 
at fjerne sådanne oplysninger, hvis den selv opdager dette forhold.43 
Medlemsstaterne skal ikke automatisk videregive oplysninger om en foranstaltning, 
der er truffet inden for rammerne af direktiv 64/221/EØF, til andre medlemsstater, og 
sådanne oplysninger må ej heller føres ind på den fælles liste. 
42 EFTL 281 af 23.11.1995, s. 31. 
43 Schengen-gruppens eksekutivkomité har vedtaget en erklæring (SCH/Com-ex(96) deel 5 corr), hvori 
ordet "udlænding" defineres i konventionens forstand. Det fastslås i denne erklæring, at personer, der 
er omfattet af fællesskabsretten, i princippet ikke skal føjes til Schengen-informationssystemets liste 
over uonskede udlændinge. Personer, der er omfattet af fællesskabsretten, må kun være opfort på 
informationssystemets liste, såfremt det er i overensstemmelse med fællesskabsretten. Det fastslås i 
en erklæring fra Kommissionen, som er indføjet i eksekutivkomitéens protokol, at registreringen i 
Schengen-informationssystemet af en person, der er omfattet af fællesskabsretten, kun er forenelig 
med fællesskabsretten, såfremt de pågældende oplysninger vedrører en person, der udgor en aktuel, 
virkelig og alvorlig trussel mod den offentlige orden og sikkerhed i hver Schengen-medlemsstat. 
3.4. Specifikke gruppers rettigheder 
3.4.1. Fastboende udlændinge 
Der bør med udgangspunkt i unionsborgerskabet og proportionalitetsprincippet gives 
en øget beskyttelse og bedre garantier med hensyn til de fastboende udlændinges 
rettigheder snarere end f.eks. turisters rettigheder. Et længerevarende ophold er en 
meget tungtvejende faktor i den samlede vurdering af den pågældendes situation. 
Hvis en turist og en fastboende udlænding har begået den samme kriminelle handling 
i værtslandet, kan det f.eks. være berettiget at udvise turisten, men ikke den 
fastboende udlænding. Forholdene undersøges naturligvis altid individuelt i hver sag, 
men fastboende udlændinge bør som en hovedregel og på grundlag af 
proportionalitetsprincippet være bedre beskyttet mod foranstaltninger, der begrundes 
i hensynet til den offentlige orden. Der stilles i tilfælde af en fastboende udlænding 
langt større krav til medlemsstatens bevisbyrde med henblik på at begrunde 
foranstaltningens proportionalitet. Der vil således være grundlag for at udvise en 
turist, der rejser ind i en anden medlemsstat i forbindelse med et sportsarrangement, 
og som gør sig skyldig i hooliganisme, hvorimod det ikke er begrundet at udvise en 
person, der begår lignende handlinger, men er født i medlemsstaten.44 
Der skal i denne forbindelse henvises til den europæiske konvention til beskyttelse af 
menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder samt til Den Europæiske 
Menneskerettighedsdomstols fortolkning af denne konvention. Domstolens 
fortolkning af konventionens artikel 8 fritager ikke fastboende udlændinge fra truslen 
om udvisning.45 Domstolen har i visse tilfælde accepteret udvisningen af fastboende 
udlændinge (se sag El Boujaidi og Dalia46). Den samlede vurdering af de personlige 
forhold (opholdets varighed, familiesituation, social integration i værtslandet og 
tilknytning til oprindelseslandet) og de kriminelle handlingers karakter har stor 
betydning. I de sager, hvor udvisningen af fastboende udlændinge er blevet 
accepteret, har foranstaltningen ikke været begrundet i et enkelt forhold, men i en 
kombination af flere faktorer (f.eks. i sagen El Boujaidi, hvor der blev henvist til 
lovovertrædelsernes alvorlige karakter, hans efterfølgende adfærd, udviklingen i hans 
familieliv, efter at udvisningen blev endelig besluttet, hans tilknytning til 
oprindelseslandet, den dårlige integration i værtslandet og det forhold, at han aldrig 
havde søgt om statsborgerskab i værtslandet). 
44 Den i fodnote 27 anførte gruppe på liojt plan om den frie bevægelighed for personer har anbefalet, at 
spørgsmålet om udvisning af medlemsstaternes statsborgere skal undersøges i lyset af begrebet 
unionsborgerskab, særlig i sager, hvor immigranterne er blevet kulturelt integreret i værtslandet, og i 
lyset af artikel 8 i menneskerettighedskonventionen, hvilket især er vigtigt for immigranters børn, der 
er født og opvokset i værtslandet. 
45 Berrehab v Netherlands (3/1987/126/177), dom 21.6.88, serie A, nr. 138; Moustaquim v Belgium 
(26/1989/186/246), dom 18.2.91; serie A, nr. 193; Beldjoudi v France (55/1990/246/317), dom 
26.3.92, serie A, nr. 234; Boujlifa v France (122/1996/741/440), dom 21.10.97 (rapport 1997-Vi). 
46 El Boujaidi v France (123/1996/742/941), dom 26.9.97 (rapport 1997-Vi), Dalia v France 
(154/1996/773/974), dom 19.2.1998 (rapport 1998-i). 
19 
Denne retspraksis er en værdifuld rettesnor for de faktorer, der er relevante for en 
beslutning om lovlig udvisning af fastboende udlændinge, og for, hvorledes disse 
faktorer skal vægtes. Den skal dog ikke som sådan anvendes med henblik på at 
udvise unionsborgere, der er fastboende udlændinge, eftersom den primært vedrører 
tredjelandsstatsborgere og ikke tager højde for de grundlæggende rettigheder til fri 
bevægelighed og etablering for personer i Fællesskabet. Medlemsstaternes 
myndigheder bør således på grundlag af principperne i direktiv 64/221/EØF give de 
unionsborgere, der er fastboende udlændinge i en medlemsstat, en større beskyttelse 
mod udvisning end den, der gives fastboende udlændinge i henhold til den 
europæiske menneskerettighedskonvention. 
Denne specifikke bekymring vedrørende fastboende udlændinge gælder også 
mindreårige, hvis rettigheder - inklusive retten til beskyttelse af familielivet - skal 
beskyttes efter samme principper. 
3.4.2. Familiemedlemmer 
Medlemsstaterne har tendens til i praksis at forsømme at beskytte 
familiemedlemmernes rettigheder, særlig når det gælder familiemedlemmer, der ikke 
er statsborgere i nogen medlemsstat. Fællesskabsretten finder anvendelse på følgende 
familiemedlemmer: ægtefællen, børn under 21 år og forsørgelsesberettigede børn 
samt forsørgelsesberettigede slægtninge i opstigende linje i forhold til borgeren eller 
ægtefællen. Sidstnævnte kategori (især forældre) finder ikke anvendelse for 
studerende. 
Det er lige så vigtigt at sikre familiemedlemmernes rettigheder som unionsborgernes 
rettigheder. Enhver garanti og beskyttelse i medfør af direktivet finder tilsvarende 
anvendelse på familiemedlemmer, således som det tidligere er blevet nævnt i 
forbindelse med formaliteter (især for visum), begrundelserne for en foranstaltning og 
det faktum, at Schengen-informationssystemet ikke kan anvendes. 
Menneskerettighedsdomstolens retspraksis, især vedrørende artikel 8 i den 
europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende 
frihedsrettigheder, der beskytter privat- og familielivet, er ligeledes gældende på 
dette område. 
3.5. Retsmidler 
3.5.1. Klagemuligheder og beskyttelse 
Artikel 8 
Enhver person, der er omfattet af direktivet, og som er genstand for en beslutning 
om indrejseforbud eller udvisning eller afslag på udstedelse eller forlængelse af 
opholdstilladelse har i medfør af artikel 8 adgang til samme retsmidler som den 
pågældende medlemsstats egne statsborgere. Dette forpligter ikke medlemsstaterne 
20 
47 
51 til at tilbyde retsmidler, som deres egne statsborgere ikke har adgang til, men det 
sikrer ligestilling.47 
Retsmidlerne kan eventuelt have opsættende virbring på foranstaltningen, selvom 
artikel 8 ifølge Domstolen ikke indeholder nogen forpligtelse i denne henseende.48 
Undtagen i hastesager kan en beslutning om udvisning dog ikke gennemføres, før den 
pågældende har haft mulighed for at fuldføre de nødvendige formaliteter i forbindelse 
med retsmidlet.49 Det betyder ikke, at en person nødvendigvis har krav på at forblive 
på den pågældende stats område, mens sagen verserer. Det skal med udgangspunkt i 
proportionalitetsprincippet være nemmere for personer, der allerede er bosat i landet, 
at opnå opsættende virkning, end for personer, der for nylig er rejst ind i landet. En 
beslutning om udvisning bør kun undtagelsesvis gennemføres øjeblikkeligt i tilfælde 
af fastboende udlændinge, og der skal være en særlig stærk begrundelse for at træffe 
en sådan beslutning. 
Artikel 9 
Article 9 supplerer de pågældende personers beskyttelse i sager, hvor artikel 8 ikke 
finder anvendelse.50 Artikel 9 giver et minimum af proceduremæssige garantier til en 
person, over for hvem der er truffet en beslutning om udvisning eller om nægtelse af 
forlængelse af opholdstilladelsen. Artikel 9, stk. 1, vedrører personer, der allerede har 
en opholdstilladelse, og artikel 9, stk. 2, vedrører personer, der endnu ikke har fået 
udstedt deres første opholdstilladelse.51 
Domstolen har specificeret, hvorledes både stk. 1 og 2 i artikel 9 finder anvendelse. 
De finder anvendelse, 1) hvis der ikke findes nogen retsmidler for domstolene, 2) 
hvis retsmidlerne kun tager sigte på spørgsmålet om beslutningens lovlighed, og 3) 
hvis retsmidlerne ikke kan have opsættende virkning og kræver, at sagen behandles 
ved en anden kompetent myndighed end den, der havde kompetence til at træffe den 
pågældende beslutning.52 
Se forenede sager C-65/95 og C-l 11/95, Shingara og Radiom, præmis 20. Se ligeledes sag 297/88, 
Dzodzi, præmis 60, og sag 98/79, Pecastaing, særlig præmis 10 og 11. 
48 Sag 98/79. Pecastaing. præmis 12 og 13, og sag C-175/94, Gallagher. 
49 Sag 48/75. Royer, præmis 60. 
50 Ifolge Domstolen supplerer artikel 9 artikel 8. En medlemsstat kan ikke gennemfore bestemmelserne 
i direktivets artikel 9 på en sådan måde, at de retsmidler, der åbnes mulighed for i medfor af artikel 
8. i praksis begrænses eller bliver uden virkning (sag 98/79, Pecastaing, præmis 15 og 16). 
Ifolge Domstolen er bestemmelserne i artikel 9 tilstrækkelig bestemte og konkrete til, at de kan 
påberåbes af enhver berort person, og at de som sådan kan anvendes af enhver domstol (sag 131/79, 
Santillo, præmis 13). 
52 Domstolen har i de forenede sager Shingara og Radiom fastslået, at de tre tilfælde i artikel 9, stk. 1, 
ligeledes finder anvendelse i artikel 9, stk. 2. 
21 
En national administrativ myndighed må i medfør af artikel 9, stk. 1, ikke træffe en 
udvisningsbeslutning over for en unionsborger, der på lovlig vis opholder sig i landet, 
før der er indhentet en udtalelse fra en kompetent myndighed.53 Den pågældende har 
i medfør af artikel 9, stk. 2, ret til at kræve en udtalelse i medfør af artikel 9, stk. 1, 
og til personligt at fremføre sit forsvar (og således forblive i landet, indtil den 
endelige beslutning er truffet), medmindre hensynet til statens sikkerhed taler 
derimod. 
Domstolen har fastslået, at udtalelsen fra den kompetente myndighed tidsmæssigt 
skal ligge så nær op ad beslutningen om udvisning, at der er sikkerhed for, at der 
ikke foreligger nye relevante omstændigheder.54 Domstolen har understreget, at det 
er afgørende, at den fare for samfundet, som beror på en udlændings tilstedeværelse, 
bedømmes på det tidspunkt, da der træffes beslutning om at udvise den pågældende, 
idet de for bedømmelsen bestemmende omstændigheder, navnlig vedrørende den 
pågældendes adfærd, kan ændre sig med tiden.55 
3.5.2. Ret til fornyet ansøgning 
Domstolen har bekræftet, at den pågældende har ret til på ny at ansøge om 
opholdstilladelse, når ansøgningen indgives efter en rimelig frist, efter den seneste 
beslutning om indrejseforbud.56 
Kommissionen er stødt på dette problem i flere sager, hvor en medlemsstat giver 
afslag på en ansøgning om fornyet indrejse eller nægter at omstøde en 
udvisningsbeslutning under henvisning til en tidligere udvisningsbeslutning, der er 
blevet truffet flere år tilbage. Sager om tredjelandsstatsborgere, der er i familie med 
unionsborgere, som på tidspunktet for den forrige beslutning ikke var omfattet af 
fællesskabsretten, bør således behandles på ny, og dette alene på grundlag af den 
53 Domstolen har ligeledes bemærket, at direktivet ikke indeholder nogen definition af begrebet 
"kompetent myndighed" (sag 131/79, Santillo, præmis 15). Se ligeledes de forenede sager 115 og 
116/81, Adoui og Cormtaille, særlig præmis 18. 
54 Sag 131/79, Santillo, præmis 18 og 19. 
55 Sag 297/88, Dzodzi, præmis 69. I medfør af sag 98/79, Pecastaing, præmis 18, følger det således af 
artikel 9, at en udvisningsforanstallning straks kan gennemføres, så snart den nævnte udtalelse er 
afgivet og meddelt den pågældende, dog stadig under forbehold af, at den pågældende har ret til at 
opholde sig på statens område i dets tidsrum, der er nødvendigt for at indbringe den klage, der er 
hjemlet i medfør af artikel 8. Domstolen gør i de forenede sager 115 og 116/81, Adoui og Cornuaille, 
præmis 18, opmærksom på, at den pågældende skal have behørig meddelelse om den kompetente 
myndigheds udtalelse. 
56 Forenede sager C-65/95 og C-l 11/95, Shingara og Radiom. Domstolen har understreget, at enhver 
statsborger fra en medlemsstat, der onsker at søge arbejde i en anden medlemsstat, kan indgive en 
fornyet ansøgning om opholdstilladelse, efter at være blevet udvist. Dette giver dog ikke den 
pågældende ret til at rejse ind i værtslandet, mens ansøgningen behandles (forende sager 115 og 
116/81, Adoui og Cornuaille, præmis 12, hvor Domstolen har fastslået, at en sådan ansøgning skal 
behandles, hvis den indgives inden for en rimelig frist. Den kompetente myndighed skal tage hensyn 
til de anbringender, ansøgeren gor gældende som bevis for, at der er sket en væsentlig ændring af den 
pågældendes forhold). 
22 
ændrede retsstilling, hvilket unægtelig er en ny omstændighed, der skal tages i 
betragtning. 
Enhver tidsbegrænsning af foranstaltningens gyldighed, feks. ti år, kan være 
problematisk af hensyn til den pågældendes ret til at indgive en ny ansøgning. En 
sådan tidsbegrænsning må ikke forhindre den pågældende i at indgive en ny 
ansøgning, inden dens udløb, såfremt betingelserne for fornyet behandling opfyldes, 
og den pågældendes situation har ændret sig. 
Eftersom en beslutning, hvorved en statsborger i en medlemsstat forbydes adgang til 
en anden medlemsstats område, udgør en undtagelse fra det grundlæggende princip 
om fri bevægelighed, kan sådanne beslutninger ifølge Domstolen ikke gælde i et 
ubestemt tidsrum.57 
Ifølge Kommissionen skal de samme rettigheder pr. analogi gælde for alle andre 
kategorier af personer, der er omfattet af fællesskabsretten, uanset deres status. 
57 Forende sager C-65/95 og C-l 11/95, Shingara og Racliom, præmis 40. 
23 
KONKLUSIONER 
• Det er fastslået i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, at 
nationale bestemmelser, begrundet i hensynet til den offentlige orden, sikkerhed 
eller sundhed, finder anvendelse, og dette sikrer medlemsstaterne en række 
skønsbeføjelser. 
• Anvendelsen af de nationale definitioner af og kriterier for enhver foranstaltning, 
som er begrundet i hensynet til den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed, er 
dog underlagt de grundlæggende principper og begrænsninger, der er fastsat i 
fællesskabsretten. De nationale myndigheder skal især tage højde for 
unionsborgernes personlige og grundlæggende ret til fri bevægelighed (traktatens 
artikel 18) samt proportionalitetsprincippet, når de træffer beslutning om en sådan 
foranstaltning. 
Enhver foranstaltning, som er begrundet i hensynet til den offentlige orden, 
sikkerhed eller sundhed, skal være stærkt motiveret med, at den pågældende 
udgør en virkelig og tilstrækkeligt alvorlig trussel mod et grundlæggende 
samfundshensyn, og være i overensstemmelse med den europæiske konvention til 
beskyttelse af menneskerettigheder og gaindlæggende frihedsrettigheder. 
Enhver beskyttelse og garanti samt ethvert retsmiddel, der i henhold til 
domstolens fortolkning gives i direktiv 64/221 /EØF, skal til fulde respekteres, 
herunder retten til fornyet behandling og retten til at blive oplyst om 
begrundelserne for enhver foranstaltning og konsekvenserne deraf. 
Der lægges vægt på den samlede og individuelle vurdering af de personlige 
forhold (familiemæssige, sociale og kulturelle forhold), der skal foretages i hver 
konkret sag, således at man undgår foranstaltninger, som træffes som led i en 
generel forebyggelse. Tidligere domme for kriminelle handlinger er kun en del af 
denne samlede vurdering og kan ikke alene give anledning til foranstaltninger, der 
begrundes i hensynet til den offentlige orden eller sikkerhed. 
Man skal især bestræbe sig på at sikre de rettigheder, herunder beskyttelsen af 
familielivet, som er givet de fastboende udlændinge og mindreårige, der er 
unionsborgere, samt den mest sårbare gruppe af personer, der er omfattet af 
fællesskabsretten, nemlig tredjelandsstatsborgere, der er i familie med 
unionsborgere, uanset deres oprindelsesland. 
Kommissionen har til hensigt at formidle indholdet af denne meddelelse videre til 
et så bredt publikum som muligt, bl.a. ved hjælp af de nye instrumenter, der er 
etableret i forbindelse med dialogen med borgerne. Ved at øge borgernes og 
medlemsstaternes bevidsthed om borgernes traktatsikrede rettigheder vil man 
således bidrage til at forbedre anvendelsen af disse rettigheder og i sidste ende 
reducere antallet af overtrædelser. Det kan blive nødvendigt med yderligere 
aktioner for på en effektiv måde at sikre disse rettigheder, herunder 
Kommissionens fortsatte henvendelser til medlemsstaterne på grundlag af 
principperne i denne meddelelse. 
24 
BILAG 
OVERSIGT OVER SAGER 
Sag 4/73, J. Nold, Kohlen- und BaustoffgroBhandlung mod Kommissionen for De Europæiske 
Fællesskaber, Sml. 1974, s. 1-491 
Sag 41/74, Yvonne van Duyn mod Home Office, Sml. 1974, s. 11-1337 
Sag 67/74, Carmelo Angelo Bonsignore mod Oberstadtdirektor der Stadt Koln, Sml. 1975, s. I-
297 
Sag 36/75, Roland Rutili mod indenrigsministeren, Sml. 1975, s. 11-1219 
Sag 48/75, Jean Noel Royer, Sml. 1976, s. 1-497 
Sag 118/75, Lynne Watson og Alessandro Belmann, Sml. 1976, s. II-1185 
Sag 30/77, Regina mod Pierre Bouchereau, Sml. 1977, s. 11-1999 
Sag 98/79, Josette Pecastaing mod den belgiske stat, Sml. 1980, s. 1-691 
Sag 131/79, Regina mod Secretary of State for Home Affairs, ex parte Mario Santillo, Sml. 1980, 
s. 11-1585 
Sag 157/79, Regina mod Stanislaus Pieck, Sml. 1980, s. 11-2171 
Forenede sager 115 og 116/81, Rezguia Adoui mod den belgiske stat og byen Liége; Dominique 
Cornuaille mod den belgiske stat, Sml. 1982, s. 11-1665 
Forenede sager, 286/82 og 26/83 Graziana Luisi og Giuseppe Carbone mod ministeriet for 
statskassen, Sml. 1984, s. 1-377 
Sag 352/85, Bond van Adverteerders m. fl. mod den nederlandske stat, Sml. 1988, s. 2085 
Sag 321/87, Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod Kongeriget Belgien, Sml. 1989, 
s. 1-997 
Forenede sager C-297/88 og C-197/89, Massam Dzodzi mod den belgiske stat, Sml. 1990, s. I-
3763 
Sag C-68/89, Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod Kongeriget Nederlandene, Sml. 
1991, s. 1-2637 
Sag C-292/89, The Queen mod Immigration Appeal Tribunal, ex parte Gustaff Desiderius 
Antonissen, Sml. 1991, s. 1-0745 
Sag C-363/89, Danielle Roux mod den belgiske stat, Sml. .1991, s. 1-0273 
Sag C-175/94, The Queen mod Secretary of State for the Home Department, ex parte John 
Gallagher, Sml. 1995, s. 1-4253 
Forenede sager C-65/95 og C-l 11/95, The Queen mod Secretary of State for the Home 
Department, ex parte Mann Singh Shingara; The Queen mod Secretary of State for the Home 
Department, ex parte Abbas Radiom, Sml. 1997, s. 1-3343 
Sag C-344/95, Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod Kongeriget Belgien, Sml. 
1997, s. 1-1035 
Sag C-85/96, Maria Martinez Sala mod Freistaat Bayern, Sml. 1998, s. 1-2691 
Sag C-171/96, Rui Alberto Pereira Roque mod His Excellency the Lieutenant Governor of Jersey, 
Sml. 1998, s. 1-4607 
Sag C-348/96, straffesag mod Donatella Calfa, Sml. 1999, endnu ikke udgivet 
25 
ISSN 0254-1459 
KOM(1999) 372 endelig udg. 
DOKUMENTER 
DA 06 10 07 05 
Katalognummer : CB-CO-99-377-DA-C 
Kontoret for De Europæiske Fællesskabers Officielle Publikationer 
L-2985 Luxembourg 
l^o