Indledning og baggrund Indledning

Væbnede grupper i konfliktområder finansierer deres aktiviteter bl.a. gennem indtægter fra udvinding af og handel med mineraler, som senere indgår i den globale forsyningskæde. Derfor risikerer erhvervsoperatører længere fremme i forsyningskæden at støtte væbnede aktiviteter gennem deres opkøb af mineralmalme eller afledte produkter, og de har således en interesse i at tilvejebringe råstoffer fra disse regioner på en ansvarlig måde.

I de opdaterede retningslinjer for multinationale selskaber fra OECD henvises der til begrebet ansvarlig tilvejebringelse, som også er i overensstemmelse med målene for FN's vejledende principper om erhvervslivet og menneskerettigheder. Begge sigter mod at tilskynde virksomheder til gennem en fortløbende proces, som kaldes due diligence-ordninger, at sikre, at deres erhvervsaktiviteter ikke bidrager til at nære konflikter.

Politisk baggrund

Ansvarlig tilvejebringelse af mineraler fra konfliktområder har fået meget opmærksomhed i det internationale samfund i de senere år. Det er en udfordring, som regeringer og internationale organisationer samt erhvervslivet og civilsamfundsorganisationer har forsøgt at tackle i fællesskab, at begrænse finansieringen af væbnede grupper og samtidig tilvejebringe råstoffer fra disse regioner på en lovlig måde.

Derfor findes der nu en række præskriptive due diligence-ordninger:

- I 2011 blev den amerikanske Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act vedtaget (US DFA), hvori det i paragraf 1502 fastslås, at virksomheder, som er børsnoterede i USA, og som anvender "konfliktmineraler", skal afgive en erklæring om oprindelsen af sådanne mineraler i deres forsyningskæde og udvise passende omhu ("due diligence").

- Der findes lovgivning på området i Den Demokratiske Republik Congo (DRC) og Rwanda, som er udarbejdet på grundlag af OECD's due diligence-retningslinjer for ansvarlige forsyningskæder for mineraler fra konfliktramte områder og højrisikoområder. I andre lande (Uganda, Burundi) forberedes gennemførelse af OECD-retningslinjerne i national ret. Desuden overvejer Colombia og Elfenbenskysten at deltage i OECD's gennemførelsesprogram.

Den 7. oktober 2010 vedtog Europa-Parlamentet en beslutning, hvori EU opfordres til at indføre lovgivning, som svarer til den amerikanske lov om "konfliktmineraler". På baggrund af dette politiske krav vurderes i denne rapport de forskellige politiske løsningsmodeller for i samarbejde med Europa-Parlamentet at udarbejde EU-lovgivning på området.

Indkredsning af problemet

De vigtigste problemer i forbindelse med ansvarlig tilvejebringelse af mineraler med oprindelse i konfliktramte områder og højrisikoområder, som blev udpeget af interesseparterne under den offentlige høring omfatter:

i) den fortsatte finansiering af væbnede grupper via (indtægter fra) udvinding af og handel med mineraler i konfliktramte områder og højrisikoområder: Problemet er udbredt i lande, som har righoldige naturressourcer, men er sårbare over for væbnede konflikter på hele eller dele af deres område. Selv om problemet forekommer i hele verden fokuserer konsekvensanalysen først og fremmest på de veldokumenterede forhold i den østlige del af DRC og nabolandene, som har fået mest opmærksomhed fra interessegrupper i løbet af de seneste 10-15 år

ii) udfordringer i forbindelse med gennemførelsen af due diligence-ordninger for EU-virksomheder længere fremme i forsyningskæden, som forsøger at opretholde en lovlig handel, eller som frivilligt udviser passende omhu inden for de eksisterende rammer: EU-virksomheder har vanskeligt ved at opfylde krav om passende omhu, som er i overensstemmelse med kundernes ønsker på grund af en række problemer (f.eks. uigennemsigtige forsyningskæder, fortrolighedshensyn, manglende styrke i forhold til smelterier/forædlingsvirksomheder, mangel på viden eller etiske hensyn)

iii) forvridning af markedet i form af reduceret efterspørgsel og lave priser i den formelle sektor for mineraler fra DRC og andre lande i De Store Søers Område: Siden 2010 har DRC oplevet et fald i den formelle eksportvolumen, lavere priser og en stigning i den uformelle handel med tin-, tantal- og wolframmalme og guld samt færre muligheder for eksport til kunder i USA og EU. Dette fald kan skyldes, at virksomheder, som er direkte eller indirekte berørt af Dodd-Frank-loven, vælger ikke længere at tilvejebringe deres råstoffer fra De Store Søers Område.

Mål

Specifikke mål

1. At øge andelen af smelterier/forædlingsvirksomheder i EU og på verdensplan, som udviser passende omhu.

2. At øge den offentlige ansvarlighed i forbindelse med due diligence-ordninger (og niveauet for overholdelse) for smelterier i EU og på verdensplan.

3. At øge muligheden for EU-virksomhederne længere fremme i kæden for at identificere smelterier/forædlingsvirksomheder.

4. At forbedre forhandlingspositionen for EU-virksomheder længere fremme i kæden (i forhold til due diligence-ordninger) over for virksomheder i begyndelsen af forsyningskæden.

5. At øge kendskabet til due diligence-ordninger og betydningen af at udvise passende omhu samt de etiske dimensioner i hele forsyningskæden – både inden for og uden for EU.

6. At udbrede anvendelsen (virkningen) af due diligence-ordninger i virksomheder længere fremme i kæden.

7. At udjævne/begrænse de negative kommercielle incitamenter, som er skabt eller blevet forstærket af US DFA.

Operationelle mål

1. At sikre bedre synlighed af og gennemsigtighed i due diligence-ordninger (og niveauet for overholdelse) for smelterier i EU og på verdensplan.

2. At øge kendskabet til due diligence-ordninger, etiske dimensioner og betydningen af at forbedre overholdelsen af disse ordninger hos regeringerne i de lande uden for EU, hvor de vigtigste smelterier/forædlingsvirksomheder er beliggende.

3. At styrke virksomheder længere fremme i kæden ved at give dem et instrument, så de kan identificere operatører (bl.a. smelterier), der overholder due diligence-ordninger, og dermed lette udskiftning af leverandører.

4. At indføre sikkerhed og gennemsigtighed i forsyningskæden tættere på brugerne længere fremme i kæden.

5. At fremme øget kendskab til due diligence-ordninger og etiske dimensioner blandt EU-operatører.

6. At skabe yderligere finansielle incitamenter for at fremme/støtte due diligence-praksisser blandt brugere længere fremme i kæden.

7. At støtte anvendelsen af OECD-retningslinjerne blandt smelterier/forædlingsvirksomheder, som tilvejebringer råstoffer fra konfliktramte områder.

8. At støtte efterspørgslen efter disse mineraler fra konfliktramte områder: lette EU-operatørers muligheder for at skifte til smelterier/forædlingsvirksomheder, som udviser passende omhu, og som tilvejebringer råstoffer fra disse områder.

Politiske løsningsmodeller

Følgende politiske løsningsmodeller er blevet overvejet:

Løsningsmodel 1 – Selvstændig EU-meddelelse

Denne model består af følgende foranstaltninger, som skal indgå i en fælles meddelelse fra Kommissionen og den højtstående repræsentant:

i) nationale kontaktpunkter og Enterprise Europe Network (EEN) vil tilskynde til anvendelse af OECD-retningslinjerne ii) EU's offentlige indkøb: anvendelse af præstationsbestemmelser i Kommissionens og EU-medlemsstaternes offentlige indkøbskontrakter vedrørende relevante produkter, iii) finansiel bistand til eksisterende OECD-programmer, iv) Kommissionens støtte til hensigtserklæringer fra den europæiske industri samt v) bilaterale tiltag.

Løsningsmodel 2 – "Blød lovgivning"

Denne model kombinerer foranstaltningerne i løsningsmodel 1 med en henstilling fra Rådet, som vil bidrage til at øge kendskabet til og fremme frivillig anvendelse af OECD-retningslinjerne i EU-virksomheder, især i de virksomheder, som ikke allerede er underlagt obligatoriske tredjelandsordninger.

Løsningsmodel 3 – Forordning om krav til certificering af "ansvarlige EU-importører" på grundlag af OECD-retningslinjerne - FRIVILLIG

Denne løsningsmodel kombinerer foranstaltningerne i løsningmodel 1 med en forordning, som er rettet til alle EU-importører af tin-, tantal- og wolframmalme og -legeringer samt guld, uanset produkternes oprindelse. Forordningen er baseret på OECD-retningslinjerne og fastlægger krav til EU-importører, som ønsker en selvcertificering som ansvarlige importører af tin-, tantal- og wolframmalme og -legeringer samt guld på grundlag af en egenerklæring om overholdelse.

Selv om ordningen er frivillig, skal EU-importører, som ønsker selvcertificering, integrere alle elementer af OECD-retningslinjerne i deres ledelsessystem ved at: i) opretholde et kontrol- og gennemsigtighedssystem vedrørende mineralforsyningskæden, som bl.a. omfatter den mine og det/den smelteri/forædlingsvirksomhed, som mineralerne stammer fra, ii) identificere og vurdere risiciene i forsyningskæden i forhold til OECD-modellen for forsyningskædepolitik, iii) udarbejde og gennemføre en strategi, som modvirker de identificerede risici, iv) opnå en uafhængig auditgaranti fra tredjepart for, at EU-importøren har udvist passende omhu med hensyn til sin forsyningskæde, og v) offentligøre redegørelser om due diligence-praksis i forsyningskæden.

Den EU-selvcertificerede importør skal årligt underrette medlemsstaternes kompetente myndigheder om identiteten og den geografiske beliggenhed af smelterier/forædlingsvirksomheder i sin forsyningskæde. På baggrund heraf vil der blive oprettet en EU-liste over ansvarlige smelterier/forædlingsvirksomheder.

Efter tre år vil ordningen blive evalueret, og resultaterne vil blive anvendt efter behov af beslutningstagerne i forbindelse med en fremtidig EU-strategi og en eventuel ændring af lovrammen, som, hvis det på grundlag af en ny konsekvensanalyse viser sig hensigtsmæssigt, vil gøre ordningen obligatorisk.

Løsningsmodel 4 – Forordning om krav til certificering af "ansvarlige EU-importører" på grundlag af OECD-retningslinjerne – OBLIGATORISK

Denne løsningsmodel kombinerer foranstaltningerne i løsningsmodel 1 med en obligatorisk anvendelse af den forordning, der er beskrevet under løsningsmodel 3, i henhold til hvilken alle EU-importører af tin-, tantal- og wolframmalme og -legeringer samt guld skal være underlagt kravene i denne forordning.

Løsningsmodel 5 – Direktiv om krav til EU-registrerede virksomheder på grundlag af OECD's due diligence-retningslinjer

Denne løsningsmodel kombinerer foranstaltningerne i løsningsmodel 1 med et direktiv, der er rettet til de næsten 1 000 registrerede virksomheder i EU, som anvender tin, tantal, wolfram og guld i deres forsyningskæde, uanset produkternes oprindelse.

Direktivet vil fastlægge krav til EU-registrerede virksomheder om at integrere OECD-retningslinjernes fem trin i deres ledelsessystem ved at i) opretholde et kontrol- og gennemsigtighedssystem vedrørende mineralforsyningskæden, som omfatter den og det/den smelteri/forædlingsvirksomhed, som mineralerne stammer fra, ii) identificere og vurdere risiciene i forsyningskæden i forhold til OECD-modellen for forsyningskædepolitik, iii) udarbejde og gennemføre en strategi, som modvirker de identificerede risici, iv) opnå en uafhængig auditgaranti fra tredjepart for, at den EU-registrerede virksomhed har udvist passende omhu med hensyn til sin forsyningskæde, og v) offentligøre redegørelser om due diligence-praksis i forsyningskæden.

EU-registrerede virksomheder bør offentliggøre resultatet af den uafhængige tredjepartsaudit.

Løsningsmodel 6 – Forbud mod import, hvis EU-importøren ikke kan godtgøre, at malmen overholder OECD-retningslinjerne – importforbud

Denne løsningsmodel består af foranstaltningerne i løsningsmodel 1 og vil desuden kræve, at EU-importørerne skal godtgøre overholdelse af OECD-retningslinjerne. Hvis de kan godtgøre overholdelse over for medlemsstaternes toldmyndigheder, vil importørerne få adgang til EU-markedet.

Denne model følger strategien i Kimberley-processens certificeringsordning for handel med uslebne diamanter og Rådets forordning 2368/2002 af 20. december 2002 på grundlag af artikel 133 i EF-traktaten (nu artikel 207 i TEUF), som fastlægger regler for import og eksport af uslebne diamanter. I dette tilfælde bliver importforbud mod "konfliktdiamanter" understøttet af en international aftale.

Konsekvensanalyse

Løsningsmodel 1 – ingen tiltag

Denne model forventes i moderat omfang at påvirke anvendelsen af due diligence-praksisser blandt operatører længere fremme i kæden, men forventes kun i marginalt omfang at øge andelen af smelterier/forædlingsvirksomheder i EU og på verdensplan, som udviser passende omhu. Dens bidrag til at reducere forvridningen af markedet for mineraler fra De Store Søers område er ringe. Samlet set forventes dens bidrag til at reducere finansieringen af væbnede grupper gennem indtægter fra udvinding af og handel med mineraler i konfliktområder at være begrænset.

Løsningsmodel 2

Effektiviteten af denne løsningsmodel kan sidestilles med løsningsmodel 1. Det kan dog forventes, at en henstilling fra Rådet vil bidrage til en større synlighed af EU's fremme af due diligence-ordninger med en løsningsmodel med "blød lovgivning".

Løsningsmodel 3

Den samlede virkning af denne løsningsmodel med hensyn til at opfylde de ovenfor fastsatte mål er stor, eftersom alle målene opfyldes. Ved at rette opmærksomheden mod importørerne, som befinder sig nogle få led i kæden efter de miner, hvor mineralerne udvindes, finder denne ordning anvendelse på et afgørende punkt i forsyningskæden. Denne løsningsmodel forbedrer mulighederne for, at EU-operatører længere fremme i kæden kan overholde de eksisterende due diligence-ordninger, herunder US DFA. Den bidrager ligeledes til at reducere finansieringen af væbnede grupper gennem indtægter fra udvinding af og handel med mineraler i konfliktramte områder og mindsker forvridningen af markedet for mineraler fra De Store Søers område.

På grund af det frivillige element i denne selvcertificeringsordning afhænger de samlede omkostninger til EU-importørernes overholdelse af due diligence-ordninger af antallet af deltagere og omkostningerne ved due diligence-praksis i forhold til virksomhedernes omsætning. For de fleste virksomheder forventes omkostningerne dog at være acceptable – eller meget små – når de betragtes over en længere periode. Under denne ordning vil en importør, som vælger at certificere sig selv, være forpligtet til at fremlægge due diligence-oplysninger for sine kunder under behørig hensyntagen til forretningshemmeligheder. Operatører længere fremme i kæden bør nyde godt af dette krav, som giver dem mulighed for at mindske deres egne omkostninger i forbindelse med deres egne due diligence-behov. De incitamenter som skabes ved løsningsmodel 1 samt Kommissionens årlige offentliggørelse af en liste over smelterier, som udviser passende omhu, bør styrke interessen for ordningen.

Denne løsningsmodel er effektiv, fordi den sender et positivt signal til virksomheder, hvis beslutninger om enten at tilvejebringe råstoffer fra konfliktramte områder eller lade være har en direkte indvirkning på efterspørgslen efter mineraler. Genetableringen af lovlige handelsforbindelser skaber nye positive muligheder på stedet, herunder flere indtægter for den offentlige sektor, formalisering af minesektoren, en mere bæredygtig udvikling og bedre miljøforhold, bedre udsigter for private investeringer og jobskabelse i minesamfundene, som dermed bidrager til styrkelse af lokaløkonomien.

Løsningsmodel 4

Denne løsningsmodel forbedrer mulighederne for, at EU-operatører længere fremme i kæden kan overholde de eksisterende due diligence-ordninger, herunder US DFA. Den bidrager også til at reducere finansieringen af væbnede grupper gennem indtægter fra udvinding af mineraler. En afgørende forskel i forhold til løsningsmodel 3 er, at denne løsningsmodel ikke forventes at mindske forvridningen af markedet for mineraler fra De Store Søers Område, som skyldes meget risikosky beslutninger vedrørende tilvejebringelse.

Selv om andelen af EU-virksomheder, som deltager i ordningen, ville være større ved en obligatorisk selvcertificeringsordning, betyder det ikke nødvendigvis, at de samlede fordele ved denne løsningsmodel ville være større. Ordningen under både løsningsmodel 3 og 4 etablerer en ramme for importører, der tilvejebringer deres råstoffer fra konfliktramte områder, som gør det muligt at gøre dette på en ansvarlig måde og få deres indsats i denne henseende anerkendt af medlemsstatens kompetente myndigheder. Ordningen kan imidlertid ikke tvinge EU-importører til at tilvejebringe deres råstoffer fra konfliktramte områder. I den obligatoriske model er risikoen for, at importørerne finder en alternativ måde at tilvejebringe råstoffer på, større end i løsningsmodel 3. Denne vurdering understøttes af de erfaringer, der er gjort på stedet siden 2010, og som der er redegjort for i afsnittet om indkredsning af problemet.

Løsningsmodel 5

Denne løsningsmodel forbedrer kendskabet til due diligence-ordninger blandt EU-virksomheder længere fremme i kæden, men vil pålægge dem høje omkostninger og ikke bidrage til at tackle udfordringerne i forbindelse med gennemførelsen af due diligence-ordningerne. Det skyldes, at virksomhederne længere fremme i kæden befinder sig langt væk fra det led, hvor mineralerne kommer ind på EU-markedet; af og til er der dusinvis af mellemhandlere, inden de får mineralerne. Jo længere fremme virksomheden befinder sig i forsyningskæden, jo højere er omkostningerne ved at gennemføre due diligence-ordninger. Dermed forventes det ikke, at løsningsmodellen bidrager effektivt til at reducere finansieringen af væbnede grupper gennem indtægter fra udvinding af mineraler.

Løsningsmodel 6

Denne løsningsmodel opfylder nogle af målene, men den er betinget af, at der inden for den nærmeste fremtid vedtages en international aftale, og dermed også af antallet af deltagerlande i en sådan aftale. Hvis der kan opnås bred tilslutning, forventes dens bidrag til at reducere finansieringen af væbnede grupper gennem udvinding af mineraler i konfliktområder at være stort. Det er ikke den hurtigste løsningsmodel, og det ovenfor beskrevne problem kræver en øjeblikkelig løsning.

Sammenligning af valgmulighederne

Følgende konklusioner kan drages for så vidt angår de udpegede løsningsmodellers effektivitet med hensyn til at opfylde målene.

Løsningsmodel 1, som er en række foranstaltninger beskrevet i en EU-meddelelse, er en af de mindst effektive med hensyn til at opfylde målene. Løsningsmodel 2, som er en udvidelse af løsningsmodel 1, bakket op af en henstilling fra Rådet, befinder sig på samme niveau som løsningsmodel 1 med hensyn til effektivitet.

Løsningsmodel 3 anses for at være en af de mest effektive måder til at opfylde målene på. Løsningsmodel 4 vil være lige så effektiv som løsningsmodel 3, men den vil eventuelt også have nogle negative konsekvenser, og den vil ikke kunne løse et af de vigtigste problemer – markedsforvridningen i De Store Søers Område.

Løsningsmodel 5, som fastlægger krav til EU-registrerede virksomheder, anses for at have samme effekt som løsningsmodel 1 og 2. Løsningsmodel 6, som indfører et importforbud i henhold til en international aftale, befinder sig midt imellem de mindst effektive løsningsmodeller 1, 2 og 5 og de mest effektive 3 og 4. Det bør bemærkes, at etableringen af en international aftale er en langsigtet proces med et uvist resultat.

Hvis man sammenligner løsningsmodel 3 og 4 med hensyn til de administrative byrder for de berørte importører, hvoraf de fleste er SMV'er, anses løsningsmodel 3 for at være den mindst byrdefulde, da den kun er relevant for de virksomheder, som på grundlag af deres egne cost-benefit-analyser beslutter at foretage en selvcertificering. Derimod pålægger løsningsmodel 4 alle importører disse krav. For så vidt angår muligheden for, at brugere længere fremme i kæden i EU kan imødekomme anmodninger vedrørende passende omhu fra deres kunder, bl.a. amerikanske kunder, forventes løsningsmodel 4 at være bedst egnet til at imødekomme disse anmodninger, da ordningen er obligatorisk og således berører et større antal operatører i EU i begyndelsen af forsyningskæden i forhold til den frivillige løsningsmodel 3. Der er imidlertid en risiko for, at hvis man ikke løser problemet med markedsforvridning, vil de fleste af de nye due diligence-ordninger, som gennemføres i denne forbindelse, fungere som "grønvaskning", hvor operatørerne opfylder målene om virksomhedernes sociale ansvar ved at undlade at tilvejebringe råstoffer fra konfliktramte områder.

For så vidt angår eventuelle udflytninger af EU-importører må der igen henvises til den frivillige karakter af løsningsmodel 3, hvor risikoen for udflytning anses for mindre end i forbindelse med løsningsmodel 4.

Hvis man sammenligner løsningsmodel 3 og 4 med hensyn til deres virkninger for beskæftigelsen i EU, peger vurderingen på flere mulige uønskede konsekvenser af løsningsmodel 4.

For så vidt angår de sociale virkninger for beboerne og miljøpåvirkninger i konfliktområder kan det forventes, at løsningsmodel 3 vil give bedre resultater end løsningsmodel 4.

Løsningsmodel 3 er den foretrukne løsning.

Overvågning og evaluering

Overvågning af gennemførelsen vil blive foretaget i samarbejde med medlemsstaterne. I overensstemmelse med nærhedsprincippet bør de relevante oplysninger primært indsamles af medlemsstaterne. Der vil blive stillet krav om regelmæssig indberetning, så der kan foretages en passende evaluering af gennemførelsen. Kommissionen vil regelmæssigt underrette Europa-Parlamentet og Rådet om gennemførelsen af det nye initiativ. Kommissionen bør gennemføre en midtvejsevaluering af det nye initiativ inden for tre år efter vedtagelsen, hvori det vurderes, hvorvidt resultaterne er i overensstemmelse med de fastsatte mål. Resultaterne vil blive anvendt af beslutningstagerne til at udforme en fremtidig politik på området og eventuelt ændre lovrammen, som, hvis det på grundlag af en ny konsekvensanalyse viser sig hensigtsmæssigt, vil gøre ordningen obligatorisk.