Udtalelse om direkte og indirekte beskatning (96/C 82/11)

Det Økonomiske og Sociale Udvalg besluttede den 24. februar 1994 i henhold til forretningsordenens artikel 23, stk. 3, at fremsætte udtalelse om direkte og indirekte beskatning.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Økonomiske, Finansielle og Monetære Spørgsmål, som udpegede Ronald Janssen til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 5. december 1995.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 331. plenarforsamling af 20. og 21. december 1995, mødet den 21. december 1995, med et stort flertal af stemmer for, 20 imod og 18 hverken for eller imod, følgende udtalelse.

FORORD

Beskatning er et meget bredt emneområde. I initiativudtalelsen har man derfor valgt kun at koncentrere sig om de mest centrale eller påtrængende beskatningsspørgsmål.

Som kriterium for, hvilke beskatningstemaer, man ville behandle, har man set på, om den pågældende delproblematik kunne siges at være tilstrækkelig relevant set under en EU-synsvinkel. Nærmere bestemt har man anvendt kriteriet, om det pågældende beskatningsområde berører det indre markeds funktionsmåde og påvirker de frie kapitalbevægelser. Herudfra var det klart, at valget dels måtte falde på den indirekte beskatning, dels på to specifikke områder af den direkte beskatning (beskatning af opsparing og selskabsbeskatning).

Herudover berøres kort nogle få andre skattemæssige delområder, som også er af relevans set i forhold til EU-samarbejdet (formuebeskatning, arveafgifter og personbeskatning).

Endelig er der anvendt og taget hensyn til en række tidligere ØSU-udtalelser.

Den væsentligste udfordring for den nærmeste fremtid består i at finde frem til en form for harmonisering af beskatningen på europæisk plan og til en skattestruktur på nationalt plan, som fører til

a) at skatte- og bidragstrykket på arbejde nedbringes overalt, hvor der er behov derfor,

b) at skattebyrden fordeles på en sådan måde, at bæredygtig, ikke-inflationær økonomisk vækst og beskæftigelse stimuleres,

c) at den europæiske sociale model fastholdes i sin helhed og videreudvikles,

d) at det indre markeds udvikling fremmes.

1. Indledning

1.1. Beføjelsen til at udskrive skatter er en væsentlig bestanddel af nationalstaters (og altså medlemsstaternes) selvbestemmelsesret. Samtidig kræver den fremadskridende økonomiske integration i Europa en supplerende europæisk skattepolitik.

1.1.1. Det Europæiske Fællesskab er nu blevet til Den Europæiske Union. Efter i mange år at have været et frihandelsområde er EU nu et indre marked uden en grænsekontrol, som hæmmer varernes bevægelighed. Borgere i en given medlemsstat kan bo og arbejde i samt rejse gennem hele Unionen. Paskontrol eksisterer stadig, men vil formentlig også snart forsvinde. Kapital kan bevæge sig frit uden at blive hæmmet af kontroltiltag.

1.1.2. Man er ikke kommet nær så langt med harmonisering af direkte skatter. Medlemslandene anvender stadig forskellige satser til beskatning af selskaber og privatpersoner, forskellige skattesystemer og forskellige beregningsregler. Den nye frie bevægelighed sætter betydningen af de stadig eksisterende forskelle i skatteregler og beskatningspraksis i relief. Fra Neumark-rapporten i 1962 til Ruding-rapporten i 1992 har mange grupper, kommissioner og enkeltpersoner peget på problemerne omkring skatteharmonisering inden for EU, uden at der tilsyneladende er sket noget.

1.1.3. Man er kommet et stykke vej med den indirekte beskatning, men der er stadig problemer, især hvad angår tjenesteydelser. Der er en fælles momsordning, men satserne varierer.

1.2. Tre forhold taler for en EU-politik på beskatningsområdet:

1.2.1. De praktiske konsekvenser af det indre markeds logik må være, at økonomiske transaktioner mellem medlemsstater er underlagt skattemæssige regler, der ligger på linje med de regler, der gælder for transaktioner inden for én og samme medlemsstat.

Eksempler herpå er:

- omlægninger af afgiftssystemerne og forsøg på at skabe større afgiftsmæssig konvergens for at sikre en reel afskaffelse af grænsekontrollen, så man kan give afkald på de kontrolforanstaltninger og formaliteter, som den nuværende overgangsordning bebyrder virksomhederne med,

- »moder-/datterselskabsdirektivet«, ifølge hvilket moder- og datterselskaber etableret i forskellige medlemsstater behandles på lige fod med nationale virksomheder, ved at kildeskatten af udbytter afskaffes, når givne betingelser er opfyldt.

1.2.2. Med afsæt i hvidbogen om vækst, konkurrenceevne og beskæftigelse fremlægges der forslag til koordinerede europæiske initiativer på beskatningsområdet med henblik på at øge beskæftigelsen. Således ligger der f.eks. et forslag til en europæisk CO2/energiafgift, som ifølge Kommissionen skulle kunne lette bidragstrykket på lavereuddannedes arbejde med 1 % af BNP og skabe 2,5 % mere beskæftigelse.

1.2.3. Afskaffelsen af grænserne og de frie kapitalbevægelser kan i visse tilfælde føre til et »skattekapløb« mellem medlemsstaterne, hvor de underbyder hinanden i en nedadgående spiral. Dette er desto mere sandsynligt, jo mere mobil beskatningens genstand er. En sådan spiral i forbindelse med »mobile« beskatningskilder fører i mange tilfælde til en forhøjelse af skattetrykket på andre beskatningskilder, f.eks. af skatten på arbejdsindkomster og måske tillige til en forhøjelse af visse afgifter.

2. Indirekte beskatning

2.1. Den nuværende situation

2.1.1. Momsen er et vigtigt og karakteristisk træk ved Den Europæiske Union. Samtlige medlemsstater skal have denne form for beskatning, som skal pålægges hovedparten af forbruget, og de har ikke lov til at have andre former for skatter og afgifter med lignende dækning.

2.1.2. Momsen er udformet således, at den skulle være økonomisk neutral, dvs. påvirke forbrugernes og virksomhedernes valg mindst muligt. Denne neutralitet gælder for transaktioner inden for det enkelte land, men forudsættes tillige at gælde for transaktioner mellem forskellige lande. Det er dette forhold, der giver momsen dens særlige stilling i EU, som har lige konkurrence for varer og tjenesteydelser, uanset i hvilket land de udbydes, som en af sine fornemste målsætninger.

2.1.3. Til trods for den seneste tids tilnærmelser af momssatserne som led i forberedelsen af det indre marked pr. 31. december 1992 kan det konstateres, at der stadig er betydelige forskelle i satserne de forskellige medlemslande imellem: mellem den højeste og den laveste »normalsats« er der således en forskel på ikke mindre end 10 procentpoint. For den reducerede sats er forskellen på hele 21 procentpoint. Satsforskellene skyldes som bekendt, at medlemsstaterne er delt i to lejre, hvoraf den ene, nemlig den, hvis satser ligger i den øvre ende af skalaen, slog til lyd for en tilnærmelse opad, medens den anden, den hvis satser ligger i den nedre ende, gerne så indført en mindstenormalsats. Hertil kommer, at de lande, der opererer med en nulsats for visse goder og varer, nægtede at give afkald på denne, idet de betragter nulsatsen som et element i deres socialpolitik. Da beslutninger i skatte- og afgiftsspørgsmål kræver enstemmighed, har meningsforskellene i sidste ende ført til det kompromis, som fremgår af tabel 1. De divergerende holdninger har ligeledes stillet sig i vejen for indførelsen af den endelige ordning, hvor beskatningen finder sted i oprindelseslandet; ordningen vil indebære, at momsprovenuet tilfalder forbrugslandet, men heller ikke her har man endnu haft held til at udforme et praktikabelt system for udligning mellem lande, som er nettobetalere, og lande, som er nettomodtagere.

>TABELPOSITION>

2.1.4. For at undgå, at en åbning af grænserne i denne situation skal resultere i en forvridning af handelsstrømmene og alvorlige provenutab i visse medlemsstater, er der udformet en »momsovergangsordning«.

2.1.5. Det er en kendsgerning, at overgangsordningen - som virksomheder, der deltager i den indre EU-handel, i mellemtiden har indrettet sig på, men ikke uden betydelige edb-investeringer - er og bliver kompliceret, i og med de administrative byrder den indebærer, og fortsat er genstand for kritik på en række punkter. Samtidig er det dog denne ordnings fortjeneste, at den har gjort det muligt at fjerne kontrollen og stoppene ved grænserne og de hertil knyttede omkostninger.

2.1.6. Ved leveringer mellem momspligtige virksomheder opererer overgangsordningen med princippet om »beskatning i bestemmelseslandet«: en virksomhed i land A, som bestiller varer fra land B, skal svare moms til land A efter den her gældende sats og står selv inde for indbetalingen, ligesom den er ansvarlig for indberetning af momsen, men har samtidig, dersom land A anvender modregning i forbindelse med den månedlige eller kvartalsvise momsindberetning, ret til at fradrage den moms, der skal svares ved import, som indgående afgift. Under overgangsordningen er virksomheden i land B forpligtet til at opstille en liste over sine kunder i de øvrige EU-lande med angivelse af deres momsregistreringsnummer. Denne liste videregives til den nationale momsadministration og viderekommunikeres dernæst som led i udvekslingen af data mellem momsadministrationerne på EU-plan. Man bemærker således, at momsen i en række tilfælde ikke længere opkræves af sælger, men derimod af køber.

2.1.7. Virksomheder uden momsfradragsret og ikke-momspligtige juridiske personer kan op til et vist beløb købe varer i andre EU-lande og betale den moms, der skal svares i det pågældende EU-land.

2.1.8. For de endelige forbrugere gælder i princippet reglen om »beskatning i oprindelseslandet«, men gyldigheden af dette overordnede princip begrænses af en række undtagelsesordninger:

- ved køb af nye transportmidler skal der svares moms til momssatsen i bestemmelseslandet,

- ved overskridelse af beløbstærskelen på 100 000 ECU er det ved fjernsalg bestemmelseslandets moms, der skal anvendes. Medlemsstaterne kan sænke beløbsgrænsen til 35 000 ECU.

2.1.9. Der kan da også siges både for og imod denne overgangsordning:

2.1.9.1. Positive elementer:

- en betydelig reduktion i de administrative omkostninger og transportomkostningerne i forbindelse med toldbehandlingen,

- forbedret likviditetsstilling i virksomhederne som følge af bortfaldet af sikkerhedsstillelse i forbindelse med toldklarering og af visse forhåndsfinansieringsforpligtelser,

- lavere priser på købte varer takket være en skærpet international konkurrence.

2.1.9.2. Negative elementer:

- usikkerhed om, hvem der sidder inde med det endelige afgiftsmæssige ansvar: virksomheder, der leverer varer under ordningen med betaling af moms i bestemmelseslandet, må bevise, at leveringen kan momsfritages i oprindelseslandet. Nogle medlemsstater kræver her et bevis på, at momsen er behørigt betalt i modtagermedlemsstaten. Dette øger imidlertid de administrative byrder og gør virksomhederne sårbare over for fejl eller forglemmelser fra deres handelspartneres side,

- parallelle kredsløb opstår og breder sig: virksomheder køber varer i en anden medlemsstat, hvor der er lav moms, uden at angive, at deres køb indgår i en grænseoverskridende handel mellem EU-medlemsstater. De samme varer bliver dernæst forarbejdet og solgt til en højere momssats, uden at momsen og andre skyldige skatter og afgifter i praksis indbetales til myndigheden. Men svigagtig adfærd vil altid kunne forekomme, uanset momssystem. Ud fra antallet og omfanget af svigstilfælde observeret under overgangsordningen kan man derfor ikke slutte, at overgangsordningen »lægger op til« mere svig end den forrige ordning.

Med afskaffelsen af grænsekontrollen er det muligt at organisere fiktive varebevægelser til dubiøse og insolvente firmaer i udlandet, samtidig med at varerne selv i mellemtiden »forsvinder« i den afgiftsfri sektor.

- Ved fjernsalg, hvor beløbsgrænserne overskrides, skal virksomheden lade sig registrere hos momsadministrationen i alle de lande, den leverer varer til. Da der er tale om vidt forskellige gennemførelsesregler, som skal overholdes, er dette noget, som medfører ikke ubetydelige omkostninger for virksomheden. Det kan derfor heller ikke undre, at virksomheder afviser visse ordrer inden for EU-området for at kunne holde sig under den fastsatte beløbsgrænse eller opererer via mellemmænd i bestemmelseslandet.

- Små og mellemstore virksomheder, som i det ene land nyder afgiftsfritagelse og derfor ikke skal svare moms ved salg, forpligtes i forbindelse med grænseoverskridende transaktioner i EU til at opfylde momsidentifikationspligten og til at indgive periodiske lister.

2.2. Fra overgangsordningen til en endelig momsordning?

2.2.1. Den endelige momsordning, som efter planen skal have virkning fra 1996, vil være baseret på princippet om »beskatning i oprindelseslandet« i overensstemmelse med de eksisterende forslag. En af målsætningerne er at fjerne nulsatsen på »eksport« til andre medlemsstater.

2.2.2. Den endelige ordning har dog også sine ulemper:

- uden et effektivt clearingsystem mellem medlemsstaterne vil det være kendetegnende for den endelige ordning, at afgiftsprovenuet forskydes fra det land, hvor køberen er etableret, til det land, hvor leverandøren er etableret. Uden clearing, og modsat nu, vil princippet om »oprindelsesland« således begunstige de eksportlande, hvor varerne faktisk købes.

Dette vil være ensbetydende med, at store forskelle i afgiftssatser vil kunne føre til en forvridning af handelssamkvemmet: selv hvor den betalte moms senere kan kræves ind hos den endelige forbruger eller hos myndigheden, vil virksomhederne foretrække at købe varer i medlemsstater med lav momssats, da de herved kan gøre optimal brug af finansieringsstrømme. Samtidig vil virksomhederne gøre brug af »fjernsalgsteknik« og i det øjemed (re-)etablere sig i lande med lav moms.

2.2.3. Disse forvridninger har to konsekvenser:

- dels vil nogle medlemsstater ikke længere få noget afgiftsprovenu, fordi de transaktioner, der ellers skulle have været indenlandske, i stedet bliver grænseoverskridende,

- dels vil der opstå en forvridning af de relative konkurrencepositioner, hvilket fører til en forskydning af produktion og beskæftigelse medlemsstaterne imellem.

2.2.4. Imidlertid indebærer lavere momssatser ikke kun fordele, idet der også knytter sig en ulempe hertil. Det kan anskueliggøres med følgende eksempel:

2.2.5. Et givent produkt i land X er belagt med en moms på 16 %, medens der i land Y for samme produkt ikke betales moms. Når et stormagasin etableret i land Y køber dette produkt i land X, skal virksomheden betale 16 % moms, som ender i statskassen i land X. Videresælger virksomheden dette produkt i land Y, skal den imidlertid ikke opkræve nogen moms, og den vil være tvunget til at søge den betalte moms godtgjort hos myndigheden i land Y. Hermed opstår en situation, hvor statskassen i land Y finansierer de offentlige udgifter i land X, hvilket selvsagt rummer en række politiske og økonomiske problemer ...

2.2.6. Dette problem er imidlertid ikke nær så udtalt i tilfælde, hvor der ikke opereres med nulmomssats. Anvendes der ikke nulsatser, og er merværdien tilstrækkelig stor, kan der kompenseres for effekten af store forskelle i afgiftssatser.

2.2.7. Ændrer vi forudsætningerne i ovennævnte eksempel således, at der i land X er en moms på 20 % og i land Y på 10 %, og antager vi, at distributionsvirksomheden i land Y køber for 1 million i land X og videresælger varepartiet for 1,5 millioner i sit eget land, har vi følgende forløb: virksomheden betaler i land X 200 000 i moms, og den får godtgjort 150 000 af momsmyndigheden ved videresalg på det indenlandske marked. Hvis en del af varekøbet jævnsides sker i land Y selv, kan problemet med hensyn til tab af momsprovenu næsten ryddes helt af vejen: hvis virksomheden i sit eget land køber for endnu 1 million, og sælger partiet videre til 1,5 millioner, andrager den ekstra opkrævede moms på denne transaktion netop 50 000 (10 % af differencen mellem 1,5 millioner og 1 million), hvilket kompenserer fuldstændigt for den af virksomheden betalte moms i land X.

2.2.8. På sit møde i oktober 1994 opstillede Rådet af økonomi- og finansministre en række principper, som skal være opfyldt i den kommende momsordning:

- en mindskelse af de administrative byrder og omkostninger ved at forenkle procedurerne mest muligt og ved at begrænse det antal tilfælde, hvor en virksomhed er nødsaget til i udlandet at indhente oplysninger om en handelspartners omsætning eller at lade sig repræsentere over for afgiftsmyndigheden,

- ingen formindskelser af medlemsstaternes momsindtægter eller overførsel af afgiftsprovenuer mellem medlemsstater,

- risikoen for svig må ikke øges, men skal derimod mindskes. Enkle og gennemsigtige momsprocedurer skal i kombination med et forstærket samarbejde mellem administrationerne hjælpe med hertil.

2.3. ØSU's anbefalinger

2.3.1. Det er ØSU's opfattelse, at momsovergangsordningen i væsentligt omfang har bidraget til virkeliggørelsen af det indre marked i og med afskaffelsen af grænsekontrollen.

2.3.1.1. Overgangsordningen er imidlertid kompleks og øger i en række tilfælde usikkerheden.

2.3.2. Det er da også baggrunden for, at ØSU går ind for et forenklet og klarere system, hvor grænseoverskridende og indenlandske transaktioner så vidt muligt behandles lige. En generel anvendelse af den endelige momsordnings princip om »beskatning i oprindelseslandet« vil honorere disse krav.

2.3.3. En generel anvendelse af dette princip tillader imidlertid ikke for store forskelle i momssatserne og andre afgiftssatser. Satsforskellenes mulige forvridning af handelssamkvemmet og af konkurrencen må ikke undervurderes.

2.3.4. Uden at der dermed tilstræbes en fuldstændig harmonisering af satserne (jf. transportomkostninger), bør der arbejdes hen imod, at momssatserne ligger inden for et smallere bånd, ligesom der bør tages skridt til i det mindste at skabe større ensartethed i de reducerede satser. Der må også tages stilling til, hvad der skal ske med nulsatsen.

2.3.5. En tilnærmelse af afgiftstrykket kan foretages i to retninger, opad eller nedad. Her må politikerne foretage en afvejning af forskellige hensyn:

- kravet om en sanering af EU-landenes offentlige finanser samt behovet for offentlige midler til beskæftigelsespolitikken,

- den omstændighed, at den indirekte beskatning er en degressiv skat kendetegnet ved, at alle betaler samme sats, bevirker, at grupper med beskedne indkomster rammes hårdere end grupper med højere indkomster. ØSU konstaterer imidlertid, at en række EU-lande på ny har en tendens til at forhøje deres afgiftssatser i et forsøg på at nedbringe deres budgetunderskud. Når en række lande i EU føler sig fristede til at forhøje deres momssatser, bliver det blot endnu vanskeligere at foretage en afgørende satstilnærmelse, hvilket imidlertid er en vigtig forudsætning for indførelsen af den endelige ordning,

- en momssatstilnærmelse på EU-plan bør kunne bidrage til at sikre en lavere direkte beskatning af arbejde. I medlemsstater, hvor det indirekte skattetryk forhøjes som følge af tilnærmelsen, bør den direkte beskatning af arbejde samtidig sænkes. På den måde fastholdes det samlede skatteprovenu samtidig med, at beskæftigelsen fremmes. Dog må det påses, at der indføres ledsagetiltag for at afbøde virkningerne af afgiftsforhøjelserne for lavindkomstgrupperne.

2.3.6. I forbindelse med en harmonisering af skattesatserne er det vigtigt at opretholde en reduceret sats og en normalsats. En udvidelse af de varer og tjenester, som kan belægges med en reduceret sats, kan overvejes ud fra såvel beskæftigelses- som miljø- og indkomstpolitiske motiver. Optages lokale serviceydelser og reparations- og genbrugstjenester under den reducerede sats, vil det fremme den arbejdsintensive produktion og en mere økonomisk omgang med råstofferne. Også varer forsynet med det europæiske miljømærke bør optages under den reducerede sats, således at miljøvenlig produktion nyder fremme. I og med den reducerede sats kan man tilmed tage indkomstpolitiske hensyn ved at beskatte livsnødvendige varer lavere.

2.3.7. Detaljerede forslag bør udarbejdes i samarbejde med arbejdsmarkedets parter og erhvervslivet. Der skal fra starten af foregå omfattende samråd for at blotlægge, hvilke behov virksomhederne har, og hvilke omkostninger der vil være ved alternative løsninger - herunder meromkostningerne og de administrative byrder i forbindelse med forskellige modforholdsregler mod skatteunddragelser.

2.3.8. Der skal afsættes passende tid til omfattende samråd, efter at forslagene er blevet udformet i detaljer, herunder forslag om modforholdsregler mod skattesvig og -unddragelser, inden der tages politisk principbeslutning om videre harmonisering. Der bør kun indføres en endelig momsordning, hvis det er godtgjort, at denne ordning indebærer klare fordele (både i startfasen og derefter løbende), som kompenserer for udgifterne ved omlægningen. For de ændringer, som forudsætter omfattende edb-omprogrammering og modifikationer af forretningsmæssige rutiner, skal der være et passende tidsrum mellem beslutningen om at videreføre harmoniseringen på dette område og tidspunktet for de nye reglers ikrafttræden.

2.3.9. Arbejdet for at skabe et mere integreret EU må ikke stimulere en »fæstning Europa«-tankegang. Samhandelen med resten af verden må ikke hæmmes af protektionisme.

2.3.10. Man skal være særlig opmærksom på den betydning, de foreslåede ændringer vil få for små og mellemstore virksomheder og mikrovirksomheder, som må formodes at være meget mere følsomme over for sådanne ændringer end større virksomheder.

3. Beskatning af opsparing

3.1. Situationsbilledet

3.1.1. Den historiske baggrund

3.1.1.1. Frie kapitalbevægelser i EU har været en realitet siden 1. juli 1990. Den omstændighed, at de fleste medlemsstater har afskaffet valutakontrollen, betyder desuden, at deres borgere også kan placere deres opsparing uden for EU. Samtidig er der imidlertid betydelige forskelle i den skattemæssige behandling af indtægter af opsparing fra den ene medlemsstat til den anden.

3.1.1.2. Allerede da kapitalliberaliseringsdirektivet fra 1988 var til diskussion, advarede en række medlemsstater om, at en liberalisering uden samtidige ledsagende tiltag på det skattemæssige område kunne føre til, at opsparede midler af rent skattemæssige motiver blev overflyttet til andre lande. Derfor anmodede Rådet Kommissionen om at udarbejde et forslag, som skulle bringe ordningerne for beskatning af opsparing tættere på hinanden.

3.1.1.3. I foråret 1989 fremlagde Kommissionen to forslag: dels et direktivforslag om indførelse i hele Fællesskabet af en kildeskat på 15 % af renteindtægter af obligationer og bankindskud, dels et direktivforslag om etablering af et bedre administrativt samarbejde. Ingen af forslagene blev vedtaget. Man nåede kun frem til en aftale mellem 11 medlemsstater om at forbedre den gensidige bistand.

3.1.1.4. I mellemtiden er det europæiske indre marked kommet på plads, herunder det indre marked for finansielle tjenesteydelser. Dette har givet yderligere impulser til internationaliseringen af de finansielle markeder, samtidig med at der fortsat er forskelle i beskatningssystemerne. En eventuel EU-tilgang til forskellene i skattesystemerne vil i den forbindelse kunne baseres på traktatens artikel 100.

3.1.1.5. I 1993 blev der pustet nyt liv i drøftelserne om indførelsen af et vist mål af harmonisering. Det belgiske formandskab foreslog, at medlemsstaterne skulle have valget mellem at indføre enten en kildeskat med en mindstesats på 15 % eller pligt til at indberette renteindtægter af opsparing til skattemyndigheden i den skattepligtiges bopælsstat. Også det tyske formandskab satte harmonisering af beskatning af opsparing på dagsordenen og kunne her gøre brug af de kontakter, Kommissionen har etableret med en række tredjelande. På Det Europæiske Råd i Essen blev der imidlertid ikke taget nogen beslutning i dette spørgsmål.

3.1.2. Sammenligninger

3.1.2.1. En sammenlignende analyse peger på en tydelig tendens: på den ene side våger hvert enkelt land over, at valutaindlændinges sparemidler beskattes, men samtidig påser det, at valutaudlændinges opsparing friholdes for beskatning.

>TABELPOSITION>

I tabellens diagonale rubrikker er kildeskatteprocenter angivet med fede typer af frigørende virkning, medens de øvrige satser modregnes (og eventuelt godtgøres) i den skat, der beregnes efter indkomsskatteskalaen. »Skala« med fede typer angiver, at beskatningen efter indkomstskatteskalaen er baseret på indberetning af oplysninger.

3.1.2.2. ØSU finder, at dette er en uholdbar situation, og anbefaler, at man som middel til at afhjælpe den indfører begrebet »EU-bosiddende«. Man kan ikke på den ene side fjerne de indre grænser og på den anden side opretholde sondringen mellem »valutaindlændinge« og »valutaudlændinge« (en sondring, der forudsætter eksistensen af grænser), når der er tale om medlemsstaternes borgere. I EU's indre marked er det kun borgere i ikke-EU-lande, der kan betragtes som valutaudlændinge.

3.1.2.3. Fuldstændig kapitalliberalisering jævnsides med forskelle i skattesatser og fastholdelse af princippet om forskellig skattemæssig behandling af valutaindlændinge og valutaudlændinge fører til et skattesænkningskapløb. Sparerne har en fordel i at overflytte deres penge til udlandet, fordi de herved kan undgå beskatning. Dette tvinger medlemsstaterne til at nedsætte beskatningen af deres egne bosiddendes sparepenge. Jo mindre valutakursrisiko, desto større fare for en sådan underbudsspiral.

3.1.3. Skattemæssig underbudsspiral: situationsbillede

3.1.3.1. Nedenstående tabel giver en kortfattet oversigt over ændringer i beskatningen af bosiddendes opsparing i perioden 1989-1993.

>TABELPOSITION>

3.1.3.2. Det springer frem for alt i øjnene, at lande, som er længst fremme i økonomisk og monetær udvikling, bl.a. under indtryk af »skattekapløbet« med de øvrige lande, har været nødsaget til at sænke beskatningen af bosiddendes opsparing.

3.1.4. Konsekvenser

3.1.4.1. En væsentlig konsekvens af en sådan udvikling er, at sammensætningen af produktionsfaktorerne skævvrides til ulempe for faktoren arbejdskraft og dermed for beskæftigelsen. Relativt skatte- og bidragsbelastes arbejde jo mere end kapital. Herudover kan beskatningen af overskud også øve indflydelse på virksomhedernes nyinvesteringer.

3.2. Hvilken strategi, skal man anlægge?

3.2.1. Problemet omkring konkurrence på beskatning af opsparede midler kan imødegås ved at indføre minimumskildeskat i europæisk og OECD-regi: medlemsstaterne vil dermed have mulighed for at indføre satser, der ligger højere end den aftalte minimumssats, medens de ikke vil kunne gå under denne sats. Den »skattemæssige underbudsspiral« vil ikke hermed blive stoppet helt, men i hvert fald blive holdt inden for visse grænser.

3.2.2. En afskaffelse af sondringen mellem valutaindlændinge og valutaudlændinge i EU-lande bør desuden have prioritet.

3.2.3. Skal nævnte principper omsættes med held, må der imidlertid tages hensyn til en række praktiske problemer og betænkeligheder.

3.2.4. Det første problem vedrører en EU-kildeskat i systemer, hvor indkomster af opsparing indberettes til skattemyndigheden: medlemsstater, der beskatter indkomster af opsparing på basis af en indberetningspligt (for det meste drejer det sig om en obligatorisk udveksling af oplysninger med de finansielle institutioner) har ikke nogen umiddelbar interesse i at indføre en kildeskat. Herudover vil indførelsen af en kildeskat kunne rejse spørgsmålet, om denne kildeskat nu skal være frigørende eller ej.

3.2.5. Desuden er det vigtigt, at den enkelte medlemsstat bevarer muligheden for at lade renteindtægter indgå i det almindelige indkomstskattegrundlag på linje med andre indkomstarter eller for at indrømme visse skattefritagelser for indtægter af opsparing (f.eks. for småsparere).

3.2.6. Hertil kommer som et yderligere problem risikoen for kapitalflugt til tredjelande. På baggrund af kapitalens høje grad af mobilitet internationalt vil denne kapitalflugt kunne give sig udslag i mangel på kapital, som Europa netop har så stort behov for (finansiering af store offentlige anlægsarbejder), ligesom skatteprovenuet vil kunne vise sig at blive mindre end forudset. Denne risiko er desto mere reel, jo højere kildeskattesatsen er, herunder hvis den overstiger en »indifferenstærskel«, der formodentlig ligger på mellem 10 og 15 %.

3.2.6.1. Risikoen for kapitaludstrømning er relativt begrænset for små og mellemstore investorer:

- afstanden mellem investor og det finansielle institut vil utvivlsomt afskrække mange investorer fra at anbringe deres penge uden for Europa,

- på grund af valutakursrisiko er placeringer i andre valutaer ikke altid forbundet med samme sikkerhed som anbringelser i national valuta.

3.2.6.2. Heraf følger, at en harmonisering af beskatningen af indtægter af opsparing ikke bør begrænses til EU-området, men at man derimod skal forhandle sig frem til en løsning, som omfatter et større internationalt område, f.eks. alle OECD-landene.

3.2.7. Hvis indførelsen af en fælles kildeskat, efter at den under punkt 3.2.6.2 omtalte målsætning er opfyldt, viser sig at føre til en øget skattebelastning af indtægter af opsparing, kan man forestille sig, at sparerne og de finansielle institutioner via en renteforhøjelse søger at vælte det forhøjede skattetryk over på dem, der låner kapital. En sådan renteforhøjelse kan få negative følgevirkninger for de private investeringer og dermed for væksten og beskæftigelsen, ligesom den vil føre til ekstra renteudgifter på den offentlige sektors gæld.

3.2.7.1. Omfanget og sandsynligheden af denne risiko er bestemt af følgende faktorer:

- elasticiteten i udbuddet af opsparing. Økonomisk standardlærestof siger, at en beskatning næsten fuldt ud bæres af udbuddet (i dette tilfælde sparerne), når dette udbud er helt eller delvis ufølsomt over for ændringer i renten. Selv når opsparingsudbuddet reagerer »normalt« på en skatteudskrivning, vil den pågældende skat blive båret af begge parter: såvel af investorerne (højere rente brutto) som af sparerne (lavere modtaget rente netto),

- elasticiteten i udbuddet bestemmes på sin side også af muligheden for at overflytte finansielle placeringer til udlandet.

3.2.7.2. Indførelse af en kildeskat, som omfatter samtlige OECD-lande, vil begrænse beskatningens konsekvenser for kapitaludbuddet til et minimum.

3.3. ØSU's politikanbefalinger

3.3.1. For at holde den skattemæssige kappestrid inden for rimelige grænser, sikre frisættelse af de fornødne midler til jobskabende initiativer samt for ikke at bringe EU's stilling på de internationale kapitalmarkeder i fare, foreslår ØSU følgende foranstaltninger. Ved gennemførelsen af disse foranstaltninger må der til stadighed tages hensyn til internationale bindinger.

3.3.2. Indførelse af begrebet »EU-bosiddende«: at afskaffe de indre grænser i Europa og samtidig fastholde en sondring mellem »valutaindlænding« og »valutaudlænding«, som kun er relevant, når der eksisterer landegrænser, er ikke længere holdbart.

3.3.3. En europæisk og international indfaldsvinkel til beskatning af opsparing. En sådan politik skal respektere de eksisterende forskelle i medlemsstaternes beskatning af opsparing (kildeskat eller indberetningspligt) og må ikke prioritere det ene system frem for det andet. Medlemsstater, hvor skatteligningen sker på basis af indberetningspligt, må have sikkerhed for, at bosiddendes indtægter af opsparing i en anden EU-medlemsstat indrapporteres.

3.3.3.1. Omvendt må medlemsstater, der benytter sig af et kildeskattesystem, have sikkerhed for:

- at der enten indeholdes en minimal kildeskat i bosiddendes indtægter af opsparing i en anden medlemsstat,

- eller at der sker en systematisk indberetning af bosiddendes indtægter af opsparing i andre medlemsstater.

3.3.3.2. Konkret betyder dette, at medlemsstaterne skal kunne vælge mellem indførelsen af en kildeskat på f.eks. 15 % (jf. »indifferenstærsklen«) eller systematisk indberetning af udbetalte renter og udbytter til myndigheden i den medlemsstat, hvor spareren er bosiddende.

3.3.4. Der bør træffes foranstaltninger, som begunstiger småsparere uanset opsparingsform. Der kan f.eks. fastsættes en beløbsgrænse, under hvilken indtægter af opsparing er skattefritaget, eller der kan indføres en skattefri bundgrænse for renteindtægter.

3.3.5. Inden for EU bør skattelyer, der henhører under medlemsstaters territorier, afskaffes. Der skal endvidere forhandles om en normalisering af situationen i skattelyer i europæiske tredjelande og af forholdene i eksotiske off-shore-centre.

3.3.6. For at tage højde for, at opsparede midler også placeres i ikke-EU-lande, må der med udgangspunkt i konklusioner på EU-plan tillige søges tilvejebragt en løsning i OECD-regi i form af en kildebeskatning eller et indberetningssystem.

3.3.7. En ensartet beskatning af opsparing bør udvides til også at gælde indtægter af finansielle produkter, som er nært beslægtede med fastforrentede opsparingsprodukter.

4. Selskabsbeskatning

4.1. Situationsbilledet

4.1.1. Det Europæiske Fællesskabs indsats på selskabsskatteområdet har hidtil været koncentreret om afskaffelsen af dobbeltbeskatning af grænseoverskridende indkomststrømme (»moder-/datterselskabsdirektivet, direktivforslaget om regler for medregning af underskud i faste driftssteder og i datterselskaber i andre medlemsstater samt direktivet om rente- og royaltybetalinger inden for koncerner). Bag denne politik ligger målsætningen om at fjerne skattemæssige hindringer i det indre marked.

4.1.2. Den bedste måde at angribe spørgsmålet om harmonisering af selskabsbeskatningen på er at identificere problemerne og søge en løsning på dem. Hvorfor kan en fransk virksomhed ikke fusionere med en tysk virksomhed på tværs af grænserne? Hvorfor skal en virksomhed i Birmingham, som ønsker at åbne et salgskontor i Milano, finde sig selv fanget i krydsild mellem to rivaliserende skattesystemer? Hvorfor skal der så meget papirarbejde til, hvis en finsk virksomhed vil købe varer af en spansk underleverandør inden for det, som dog går under betegnelsen et »indre marked«? Hvorfor skal en hollandsk virksomhed, som har et datterselskab i Grækenland, have så store problemer med koncerninterne afregningspriser? Hvad kan der gøres for at fjerne eller mindske problemet omkring dobbeltbeskatning af udbytter?

4.1.3. Harmonisering af systemer, satser og skattegrundlag på selskabsbeskatningens område indgår endnu ikke i EU's politik på beskatningsområdet. Europa-Parlamentet har med rette påpeget, at det ikke tjener noget formål at harmonisere satserne, hvis man ikke samtidig harmoniserer ligningsreglerne, dvs. den måde, hvorpå den skattepligtige indkomst beregnes.

4.1.4. Ruding-rapporten har vist:

- at skattemæssige overvejelser, foruden den politiske, økonomiske og sociale situation, er en variabel i virksomhedernes lokaliseringsbeslutninger, frem for alt i forbindelse med finansielle tjenesteydelser og, i mindre omfang, når det drejer sig om vareproduktion,

- at det indre marked medvirker til at gøre virksomhedernes beslutninger mere følsomme over for forskelle i erhvervsbeskatningen,

- at de mest »udslaggivende« skatteparametre, anført af de mest betydende først, skulle være: den samlede skattebelastning af selskaber og fysiske personer (enkeltmandsledede virksomheder), den grænseoverskridende kildebeskatning af udbytte- og rentebetalinger, afskrivningsregler og skattepolitiske investeringsincitamenter, andre elementer med relation til fastsættelsen af beskatningsgrundlaget og til sidst »omkostningerne« ved at honorere de forpligtelser, skattelovgivningen pålægger,

- at skattekapløbet kan medføre, at beskatningen af mobile produktionsfaktorer lettes, og at spændet i skattetryk i forhold til ikke-mobile produktionsfaktorer tager til, med en forvridning af faktorallokeringen til følge.

4.1.5. Betydelige forskelle i skattesatser og beskatningsgrundlag i de forskellige lande kan næppe opretholdes på længere sigt i det indre marked, medmindre vægtige økonomiske hensyn taler herfor. I en situation, hvor personer, kapital og varer kan bevæge sig frit, har ingen medlemsstat råd til at have et skattetryk, som jager kapitalen på flugt, afskrækker nationale investeringer, skaber arbejdsløshed og således udhuler selve skattebasen.

4.1.6. Særlig udtalt er skattekonkurrencen på særordninger og undtagelsesregler. I mange medlemsstater gælder der særlige beskatningsordninger for »centre for finansiel service«. Disse centre kan eventuelt være koblet til »off shore«-områder og bliver brugt til at kanalisere overskud fra den øvrige del af økonomien (f.eks. vareproducerende erhverv) over i selskaber, der nyder skattefrihed, eller som er væsentligt lempeligere beskattet.

4.1.6.1. Nedenstående tabel giver en (om ikke fuldstændig) oversigt. Herudover skal bemærkes, at der i de fleste medlemsstater også findes en særordning for »hovedsæderne«, der ikke beskattes af overskuddet, men i henhold til »cost-plus«-metoden.

>TABELPOSITION>

4.1.6.2. Små og mellemstore virksomheder, der er etableret som enmandsejede virksomheder eller personlige selskaber, stilles i nogle medlemsstater over for den demotiverende progressivitet i personbeskatningen. I den sammenhæng offentliggjorde Kommissionen for nylig en henstilling, hvor den tilskynder medlemsstaterne til, hvad geninvestering af overskud angår, at give disse virksomheder mulighed for at gå over til selskabsbeskatning og/eller at begrænse skattebelastningen ved at anvende en sats, der ligger på niveau med selskabsskattesatsen.

4.2. Vurdering af mulige udspil

4.2.1. Den ovenfor skitserede problematik kan, under skyldig hensyntagen til subsidiaritetsprincippet, imødegås gennem indbyrdes tilnærmelse af et antal regler og elementer i selskabsbeskatningen.

Der tænkes specielt på:

- indførelse af en mindsteskattesats,

- harmonisering af de vigtigste parametre til bestemmelse af beskatningsgrundlaget.

4.2.1.1. En sådan tilgang vil utvivlsomt føre til en bedre beskatningsmæssig ligevægt mellem virksomheder og give de offentlige myndigheder bedre finansiel bærekraft i nogle tilfælde. Imidlertid kan et sådant skridt også medføre problemer for regionalpolitikken og føre til, at medlemsstaterne, i det øjeblik ØMU'en er en realitet, mister endnu en frihedsgrad i deres økonomiske politik (bortfald af devalueringsinstrumentet og af muligheden for at anvende skattemæssige incitamenter). Der må også tages hensyn til relationerne med tredjelande.

4.2.2. I den konkrete udformning af en minimumsharmonisering af selskabsbeskatning er det derfor nødvendigt, at der også tages højde for den regionalpolitiske dimension. Her kan ordninger for direkte investeringsstøtte tjene som forbillede: ligesom man gennem investeringsstøtte kan give tilbagestående områder nogle væsentlige fordele, kunne man tilgodese disse regioner med særlige og mere omfattende skattefordele.

4.2.3. I lighed med skattesatserne varierer også skatteberegningsgrundlaget fra den ene medlemsstat til den anden af en række årsager. Disse kan have karakter af tilfældigheder, være historisk bestemte eller være et resultat af særlige incitamenter (eller sanktioner), der sigter på at tilskynde til (eller afskrække fra) specifikke former for investerings- eller erhvervsaktiviteter. De kan have til formål at stimulere investeringerne i en bestemt, og i øvrigt ugunstigt stillet, region i en medlemsstat eller i landet som helhed. Sådanne skatteincitamenter er et vigtigt element i EU's regional- og industripolitik, og de er ikke nødvendigvis i modstrid med en markedsorienteret tilgang til harmoniseringsspørgsmålet.

4.2.4. Der må også tages hensyn til tabet af devalueringsinstrumentet i lyset af debatten om ØMU'en. Hvis der i en fremtidig monetær union skulle opstå et asymmetrisk stød, kan myndigheden trods den foreslåede harmonisering fortsat spille en vigtig rolle: en sænkning af selskabsbeskatningen er ensbetydende med, at den pågældende medlemsstat har et vist skattepolitisk råderum. Dette råderum kan da lige så godt bruges til at forbedre andre konkurrenceevneparametre for på den måde at tiltrække nye investeringer (sænkning af arbejdsgiverbidragene til sociale ordninger eller tilbud om billige erhvervsgrunde osv.).

4.2.5. Skulle medlemsstaterne nå til en enstemmig aftale om indførelsen af en mindstebeskatning, må der også her tages højde for den politik, tredjelande fører på området.

4.2.6. Forskelle i beskatningsgrundlaget kan også skyldes inflation. Endnu opkræver ingen medlemsstat skat på basis af en »monetær korrigering« endsige på basis af »nuværdikostpriser«, selv om Det Forenede Kongerige har taget et lille skridt i denne retning ved at indeksere realisationsgevinster. Så længe ikke alle medlemsstater har indført et harmoniseret system, hvor der tages højde for inflationen (eller så længe der er inflation til), vil beskatningsgrundlaget fortsat blive skævvredet både på grund af selve inflationen og på grund af enhver national foranstaltning, der måtte blive truffet for at afbøde virkningerne heraf. Problemet vil blive yderligere forværret af valutakursudsving, især hvis disse udsving ikke afspejler forskelle i relativ købekraftsudvikling. Dette aspekt er ikke behandlet i Kommissionens dokumenter.

4.3. ØSU's synspunkt

4.3.1. ØSU beklager, at EU's hidtidige politik på selskabsskatteområdet ikke har omfattet bestræbelser i retning af en minimal harmonisering af systemer, satser og ligningsgrundlag.

4.3.2. Det er ØSU's opfattelse, at en vis harmonisering af selskabsbeskatningen er ønskelig og yderst nødvendig på lang sigt. Nu, hvor de frie kapitalbevægelser er en realitet, vil skattemæssige faktorer i højere grad øve indflydelse på virksomhedernes lokaliseringsvalg. For det indre marked er det livsvigtigt, at de indbyrdes forskelle i medlemsstaternes beskatningssystemer ikke griber urimeligt forstyrrende ind i konkurrencevilkårene, og at enhver brug af beskatningssystemer som konkurrenceparameter undgås.

4.3.3. ØSU er imidlertid ikke tilhænger af en fuldstændig harmonisering af selskabsbeskatningen, ej heller på mellemlangt sigt. Noget sådant er ikke ønskeligt, da det er vigtigt, at medlemsstaterne fortsat kan disponere over de fornødne virkemidler i deres økonomiske politik.

4.3.4. ØSU er derimod tilhænger af minimumsnormer for selskabsskattesatsen og for de hovedkomponenter, der indgår i beregningen af beskatningsgrundlaget. En mindstesats må være så smidig som mulig og fastsættes under hensyntagen til skatteniveauet i tredjelande.

4.3.5. Med hensyn til skattemæssige incitamenter ønsker ØSU, at man, under skyldig hensyntagen til subsidiaritetsprincippet, følger samme linje som for direkte subsidier. Direkte støtte falder fremdeles inden for den enkelte medlemsstats kompetence, men Kommissionen kontrollerer, om der er forenelighed med konkurrencereglerne. Samme kontrol bør gennemføres på skatteområdet. Den nuværende kontrol med skatterelateret støtte opfylder ikke sin målsætning, eftersom den begrænser sig til afvigelserne i forhold til de almindelige regler i de enkelte medlemsstaters skattesystemer. Hermed overser man, at med den nuværende tingenes tilstand kan forskelle i de overordnede skattesystemer i sig selv føre til konkurrenceforvridninger, som undertiden er endnu større end dem, skattemæssige incitamenter kan medføre.

4.3.6. Da mange SMV er stillet over for mangel på kapital, og da SMV samtidig tegner sig for en stor del af beskæftigelsen, støtter ØSU Kommissionens henstilling om at bringe skattebelastningen af overskud, som geninvesteres i jobskabende projekter, ned på niveau med den gældende beskatning af selskabsoverskud.

4.3.7. ØSU er af den opfattelse, at de gældende bilaterale dobbeltbeskatningsaftaler mellem de forskellige medlemsstater bør erstattes af én enkelt EU-dobbeltbeskatningsaftale.

5. Andre beskatningsformer

5.1. Personbeskatning

5.1.1. Også på personbeskatningens område er der store forskelle i EU i de anvendte skattesystemer. Tabellen nedenfor viser skattetrykket fra personbeskatningen målt ved provenuet af personbeskatningen i procent af BNP. Selv om et sådant tal ikke tager højde for, at personbeskatningens ligningsgrundlag kan fremvise forskelle fra medlemsstat til medlemsstat, giver tabellen med den anvendte teknik dog et billede af forskellen i personbeskatningen. Provenuet fra denne beskatningsform varierer fra 4 til 26 % af BNP, dvs. mere end 1:6.

>TABELPOSITION>

5.1.2. Trods de store forskelle finder ØSU ikke, at Fællesskabet skal gå ind og begrænse disse forskelle eller, i analogi med de indirekte skatter og beskatning af opsparing, skal påse, at der sikres en minimal fællesnævner. I modsætning til »kapital« og visse komponenter i forbrugsefterspørgslen er faktoren arbejde relativt lidet mobil i EU. Selv med yderligere fremskridt inden for personers frie bevægelighed vil kulturelle forskelle og sprogbarrierer lægge begrænsninger på arbejdskraftens bevægelighed i EU. Derfor vil en forskel i personbeskatning i en given medlemsstat have ringe eller ingen indflydelse på andre medlemsstater.

5.1.3. Ikke desto mindre kan forskelle i personbeskatning medføre uforudsete eller utilsigtede konsekvenser for bestemte grupper af arbejdstagere.

5.1.4. Højere uddannede arbejdstagere er således mere mobile og mindre følsomme over for barrierer af sproglig eller kulturel art. De er derfor også mere følsomme over for væsentlige forskelle i beskatningen fra det ene land til det andet.

5.1.4.1. ØSU anbefaler derfor, at man undersøger, hvilken indflydelse store forskelle i beskatning har på de højere uddannedes adfærdsmønster; navnlig må det undersøges, om der i praksis er tale om store problemer.

5.1.5. En anden gruppe er grænsearbejdstagerne. Da disse arbejdstagere trækkes for kildeskat i deres løn og betaler bidrag til sociale ordninger i henhold til arbejdslandets lovgivning, men hvad angår slutligning fremdeles er underlagt indkomstskattelovgivningen (indgivelse af selvangivelse) i bopælslandet og den hergældende progressive indkomstskala, kan forskydninger i beskatningen over mod forhøjede sociale bidrag i arbejdslandet få negative finansielle konsekvenser. ØSU anbefaler her, at der gennemføres en form for »kontrolret«. Når medlemsstaterne træffer beslutninger om beskatning og lønrelaterede lovpligtige bidrag, bør de systematisk efterprøve, hvilke konsekvenser deres beslutninger har for grænsearbejdernes forhold.

5.2. Formuebeskatning

5.2.1. Også med hensyn til formuebeskatning kan man på grundlag af statistiske data konstatere store forskelle i skattebelastning: i nogle lande er provenuet af formuebeskatningen ringe eller nul, medens der for andre lande er tale om en indtægtskilde af en vis størrelse. Det er i høj grad sandsynligt, at der også her er et skattekapløb i gang, i og med at en stor del af formuerne (finansielle placeringer) er yderst mobile og uden ret mange problemer kan overflyttes til tilgrænsende medlemsstater, hvor formuebeskatningen er betydelig mildere.

6. Skat på arbejde og beskæftigelse

Indledende bemærkning

Da ØSU betragter beskæftigelsen som en prioritet, ser nærværende udtalelse nærmere på relationen beskatning og beskæftigelse. ØSU er opmærksom på, at beskæftigelse og ledighed via forskellige kanaler påvirkes af politikken på skatte- og arbejdsgiverafgiftområdet. Som følge af den bevågenhed, »beskatning af arbejde« har i den aktuelle debat, begrænser udtalelsen sig til en behandling af dette specifikke delproblem. ØSU agter at gå tættere på den samlede problemstilling i senere udtalelser, hvor det ligeledes vil undersøge, hvilken effekt alternative beskatningssystemer og samspillet mellem dem har på beskæftigelse og ledighed.

6.1. En kritik af den europæiske sociale model

6.1.1. I mange EU-lande er skattetrykket på arbejde højt. Ifølge Kommissionens hvidbog skulle provenuet af skat på arbejde andrage hele 23,5 % af BNP for EU som gennemsnit. Dette er mere end i eksempelvis USA (19,4 %) eller i Japan (16,6 %). Inden for EU er der også store forskelle. Skatten på arbejdsindkomster i procent af BNP varierer fra 14 % i Grækenland til 32 % i Sverige.

>TABELPOSITION>

6.1.2. Denne beskatningsform er sammen med andre beskatningstyper med til at finansiere den europæiske velfærdsmodel og dermed det sociale tryghedssystem; spørgsmålet er imidlertid, om den højere skattebelastning af arbejde virker negativt ind på beskæftigelsen og dermed skaber arbejdsløshed.

6.1.2.1. Nogle hælder til den anskuelse, at beskatning af arbejde fører til en ond cirkel: højere skat på arbejde fører til højere bruttoløn, denne højere løn reducerer beskæftigelsen, den faldende beskæftigelse fører til lavere skatteindtægter og lavere sociale bidragsbetalinger, hvilket skaber underskud på de offentlige budgetter... hvorfor skatterne på arbejde må sættes op for at indbringe et merprovenu, så underskuddet kan bringes ud af verden.

6.2. Kritik af den fremførte kritik

6.2.1. Førend man konkluderer, at opbygningen af den europæiske velfærdsstat er en direkte trussel mod beskæftigelsen, må man først se på, om de antagelser, der indgår i det just beskrevne scenario, nu også er rigtige:

- medfører højere skatte- og bidragsbelastninger af arbejde altid tilsvarende lønstigninger?

- reducerer højere lønninger i afgørende omfang beskæftigelsen?

6.2.2. En højere skattebelastning af arbejde fører ikke kun til lavere nettoløn, men indebærer tillige, at arbejdstageren tilgodeses med en social beskyttelse mod sygdom, arbejdsløshed og alderdom. Med den konsekvens, at de beskæftigede skal betale mindre til privat sygeforsikring og private pensionsordninger og ikke behøver at præstere nær samme opsparing. Dette i sig selv reducerer lønpresset.

6.2.2.1. Den belgiske økonomi er et godt eksempel herpå: Belgien har et meget veludbygget offentligt socialt sikringssystem, hvorfor de sociale udgifter i procent af BNP er relativt høje. I konsekvens heraf er det samlede skatte- og bidragstryk på arbejde ganske højt. Dette billede ændrer sig imidlertid fuldstændigt, når man ser på udgifterne til social sikring i dette ords brede forstand (offentlig sikring plus privat forsikring). De samlede udgifter som procent af BNP ligger her meget lavere end i resten af EU. Med andre ord, til trods for en meget højt udviklet velfærdsstat finansieret over et højere skatte- og bidragstryk på arbejde, er de samlede udgifter til social sikring relativt lave i forhold til lande, Belgien normalt sammenligner sig med.

6.2.3. Hvis finansieringen af den sociale model alligevel måtte føre til højere lønninger, er spørgsmålet, hvilken præcis sammenhæng der er mellem løndannelse og beskæftigelse.

6.2.4. Den negative sammenhæng mellem højere løn og lavere beskæftigelse kan under alle omstændigheder ikke afvises. Men samtidig må man erkende, at en udifferentieret lønpolitik erfaringsmæssigt har en beskæftigelseseffekt, som ikke giver anledning til stor optimisme. Mange undersøgelser og økonometriske modeller kommer nemlig til den konklusion, at den statistiske sammenhæng mellem beskæftigelse og lønudvikling er temmelig svag: elasticiteten skulle gennemsnitlig ligge på 0,2 % på kort og 0,5 % på lang sigt. Med andre ord vil en lønnedgang på 1 % kun på længere sigt skabe nye arbejdspladser og øge beskæftigelsen med 0,5 %.

6.2.4.1. Tilmed er disse tal beregnet under forudsætning af uændret lønpolitik i de øvrige lande. Hvis denne forudsætning ikke holder, idet en række lande samtidigt går over til at føre samme lønpolitik, skal man, givet integrationsgraden i det indre marked, ikke satse for meget på, at man kan forbedre sin relative konkurrencemæssige stilling i forhold til de øvrige EU-lande - tilmed må man påregne, at der opstår en vis inflationseffekt. Beskæftigelseseffekten af en samtidig lønmoderation i en række EU-lande vil derfor være mindre end de nævnte elasticiteter lader formode.

6.2.5. Med andre ord lader den økonomiske virkelighed formode, at velfærdsstatens påvirkninger af beskæftigelsen ikke er så kategoriske, som man skulle tro ved første øjekast. Dette bekræftes af statistikken: nedenstående tabel 7 viser, at der ikke er nogen klar sammenhæng mellem skatte- og bidragstrykket på arbejde og ledigheden. Der er lande med højt skattetryk, som har en relativt lav ledighed, medens andre lande har et relativt lavt skattetryk og samtidigt relativt høj ledighed.

>TABELPOSITION>

6.3. Det sociale Europas egentlige problematik

6.3.1. Det foregående rokker ikke ved, at den europæiske sociale model som følge af et højt bidragstryk på arbejde kan være problematisk for visse grupper af lønmodtagere. Der tænkes her i første række på kortuddannede arbejdstagere, som faktisk kan blive ramt ganske kraftigt af det høje skatte- og bidragstryk på arbejde:

- for kortuddannede (og det vil navnlig sige kvinder) skulle arbejdsudbudskurven i virkeligheden være temmelig elastisk, således at en højere skatte- og bidragsbelastning vil give sig udslag i krav om en højere bruttoløn, så nettolønnen ikke falder væsentligt (da man i mange medlemsstater opererer med en maksimumssats for de sociale bidrag, bliver bidragstrykket på ufaglært arbejde tilmed højere end på faglært arbejde),

- ydermere vil en lønstigning for de ufaglærtes vedkommende have en større negativ effekt på beskæftigelsen: ifølge hvidbogen skulle løn-beskæftigelseselasticiteten være ca. dobbelt så stor for lavtlønsgrupper som for de øvrige løngrupper. Dette kan bl.a. forklares med, at de lavere uddannede udgør en homogen gruppe uden specifikke færdigheder, hvorved »prisen« (lønnen) spiller en større rolle i efterspørgslen efter kortuddannet arbejdskraft; en anden forklaringsvariabel er, at der beskæftiges relativt mange kortuddannede i arbejdskraftintensive serviceerhverv,

- disse udviklinger skal også ses i lyset af internationaliseringen af økonomien og den fremadskridende teknologiske innovationsproces - to faktorer, der medvirker til yderligere at reducere efterspørgslen efter kortuddannet arbejdskraft.

>TABELPOSITION>

6.3.2. Denne ubevidste »sammensværgelse« mod de kortuddannede arbejdstageres beskæftigelse kommer til udtryk i ledighedsstatistikken: kortuddannedes ledighed ligger adskillige gange højere over ledigheden blandt højere uddannede og over den gennemsnitlige ledighedsprocent. Dette tyder på, at denne kategori af ledige er ramt af strukturelle problemer.

6.4. Hen imod en effektiv social model

6.4.1. I lyset af ovenstående er ØSU fortaler for en økonomisk politik, hvor de kortuddannedes stilling på arbejdsmarkedet tages op til revision som en af grundpillerne i en europæisk strategi til fremme af beskæftigelsen. En opkvalificering af de kort uddannede via en forstærket oplærings- og uddannelsesindsats og via en aktiv arbejdsmarkedspolitik skal i den forbindelse prioriteres højt.

6.4.2. Denne indsats må imidlertid følges op af en økonomisk politik, hvor skatte- og bidragstrykket bruges som en parameter til at sikre kortuddannede arbejdstagere væsentligt bedre jobmuligheder.

6.4.3. I sammenligning med en generel politik over for alle grupper på arbejdsmarkedet vil en sådan politik have mere varige indvirkninger på beskæftigelsen:

- chancen for, at en sænkning af bidragstrykket fører til højere nettoløn er begrænset i modsætning til, hvad tilfældet ville være med en pakke af tiltag, der ikke differentierer mellem lønmodtagergrupper (jf. analysen ovenfor),

- den opnåede jobskabelse vil snarere være en følge af en forbedret konkurrencemæssig stilling i forhold til lavtlønslandene, en mindre udtalt tendens til at substituere arbejde med kapital og en udbygning af serviceerhvervene. Faren for, at den initiale beskæftigelsesvirkning rinder ud på sigt, fordi en fælles europæisk lønomkostningsafdæmpende politik så godt som ingen indflydelse har på de relative konkurrencepositioner, er heller ikke til stede.

6.4.4. Med hensyn til, hvordan en lettelse af bidragsbelastningen af kortuddannedes løn kan finansieres, er følgende overvejelser af relevans:

6.4.4.1. Provenukompensationseffekter. Skønt kompensationseffekter (øget bidragsindbetaling og fald i udgifterne som følge af merbeskæftigelsen) vil være en realitet, vil de ikke være tilstrækkelige til at kompensere fuldstændigt for den provenunedgang, der følger af lettelsen i bidragstrykket. Hvidbogen skønner f.eks. kompensationsvirkningerne til en tredjedel af den samlede lettelse af de sociale bidrag. Supplerende tiltag vil derfor være nødvendige for at tilvejebringe ligevægt mellem udgifter og indtægter i de sociale sikringsordninger.

6.4.4.2. Forskydning i skatte- og bidragstrykket. Den basis, som den sociale sikring får sine bidrag og indtægter fra, må derfor udvides. I de sociale sikringsordninger bør finansieringen hvile mindre på arbejdsindkomster (som i forvejen er relativt hårdt skattebelastet), og i højere grad bygge på alternative finansieringskilder.

6.4.4.3. Udgifterne må under kontrol. Endelig vedrører en tredje finansieringskilde selve udgiftssiden. Uden at der må rokkes ved essensen i den sociale samhørighed, der tilvejebringes gennem de sociale tryghedssystemer i EU-landene, må der gøres et forsøg på at få de reale udgiftstigninger bedre under kontrol. Dette kan f.eks. ske gennem en systematisk undersøgelse af systemerne, hvor man søger at blotlægge de punkter, hvor øget effektivitet er mulig.

6.4.5. Anskueliggørelse. Ifølge beregninger foretaget af Kommissionen (), skulle en energiafgift, der indbringer et provenu på 1 % af BNP, på sigt (efter 7 år) føre til en merbeskæftigelse i Fællesskabet på ikke mindre end 3 %, forudsat den tilsvarende lettelse i de sociale bidrag er budgetmæssig neutral og specifikt retter sig mod de kortuddannede og de lavtlønnede. Beregningerne, der bygger på økonometriske modeller, er selvsagt behæftet med usikkerhed, men selv om virkningen kun skulle blive på halvdelen af den forudsatte, vil der alligevel med et sådant tiltag være taget et vigtigt skridt i retningen af en reduktion af ledigheden i Fællesskabet. Hvor skattebelastningen rammer lønmodtageren selv direkte, har det den effekt, at den disponible nettoindkomst og dermed købekraften reduceres. Det fører til et fald i det private forbrug, og herigennem sker der også en opbremsning i den økonomiske vækst.

Bruxelles, den 21. december 1995.

Carlos FERRER

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

() Se studie nr. 3 »Taxation, employment and environment: fiscal reform for reducing unemployment« i European Economy, nr. 56, 1994.