DA    DA DA 
 
DA 1   DA  KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER 
Bruxelles, den 8.10.2008 
SEK(2008) 2545 
  
ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE 
 
Ledsagedokument til 
Forslag til 
 
EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS DIREKTIV 
 
om forbrugerrettigheder 
  
RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN 
{KOM(2008) 614 endelig} 
{SEK(2008) 2544} {SEK(2008) 2547} 
 
DA 2   DA 1. HØRING OG EKSPERTUDTALELSE  
Den 8. februar 2007 vedtog Kommissi onen grønbogen om gennemgangen af 
forbrugerlovgivningen og indledte dermed en offentlig høring1. Kommissionen modtog over 
300 reaktioner fra forbruger- og erhvervssa mmenslutninger, medlemsstater, Europa-
Parlamentet, Det Europæiske Økonomiske og So ciale Udvalg og andre berørte parter såsom 
videnskabelige kredse og jurister. 
Generaldirektoratet for Sundhed og Forbruge re afholdt en heldagskonference den 14. 
november 2007 for at identificere reguleringsprob lemer og drøfte forskellige spørgsmål, som 
fremgik af svarene fra høringen om grønbogen. Der blev i forbindelse med konsekvensanalysen afholdt omfattende høringer af berørte parter i perioden fra december 
2007 til marts 2008. Høringen gav vigtige oplys ninger om problemstillingen og vurderingen 
af de politiske løsninger.  
Den 20. december 2007 sendte Kommissionens kontrahent to spørgeskemaer (med 
henholdsvis erhvervslivet og forbrugerne so m målgrupper) til en lang række berørte 
forbrugere og virksomheder. Endvidere indarb ejdede kontrahenten resultaterne af to 
Eurobarometerundersøgelser bes tilt af Kommissionen om forb rugernes og detailhandlernes 
holdninger. 
Kontrahenten havde under Kommissionens tilsyn over 20 møder ansigt til ansigt med centrale 
erhvervsaktører i januar og februar 2008.  
Der blev oprettet et eksp ertpanel med juridiske og økonomiske eksperter og 
forbrugerrepræsentanter til at rådgive om de politiske løsninger og deres sandsynlige virkninger.  
Den 6. februar 2008 blev der organiseret en held agsworkshop for berørte parter, hvor over 40 
repræsentanter for erhvervslivet drøfte de virkningerne af ændringer i EU's 
forbrugerlovgivning for virksomhederne.  
Den 13. februar 2008 blev der organiseret en forbrugerfokusgruppe med over 20 forbrugere. 
Fokusgruppen vurderede virkningerne af de nuvære nde forbrugerbeskyttelsesbestemmelser på 
forbrugernes adfærd og konsekvenserne af de pl anlagte lovgivningsændri nger for deres tillid 
til handel på tværs af grænser. 
Den 29. februar 2008 organiserede kontra henten i Den Europæiske Rådgivende 
Forbrugergruppes regi en workshop for at drøfte virkningerne af ændringer i EU's 
forbrugerlovgivning for forbrugerbeskyttelse og  forbrugertillid, navnlig i forbindelse med 
handel på tværs af grænser. 
Endvidere afholdt Kommissionens tjeneste grene bilaterale møder med BEUC, og 
repræsentanter for BEUC deltog i forbruge rfokusgruppen, ekspertpanelet og mødet i Den 
Europæiske Rådgivende Forb rugergruppes undergruppe.  
Kommissionen foretog to særskilte høringer om direktiverne om fjernsalg og aftaler indgået 
uden for fast forretningssted. Alle interesserede pa rter blev opfordret til at indsende deres svar 
til Kommissionen inden henholdsvis de n 21. november 2006 og den 4. december 2007
2. 
                                                 
1 Grønbogen om gennemgangen af forbrugerlovgivningen (KOM(2006) 744 endelig af 8.2.2007). 
Grønbogen og resultaterne af høringen findes på:  
http://ec.europa.eu/consumers/rights/cons_acquis_en.htm .  
2 Resultaterne af begge høringer findes på: http://ec.europa.eu/consumers/rights . 
 
DA 3   DA Endelig blev andre GD'er i nddraget i konsekvensanalysepro cessen via den tværfaglige 
styregruppe for konsekvensanalyse i forbin delse med gennemgangen af den gældende 
lovgivning.  
2. PROBLEMSTILLING  
Problemstillingen i denne konsekvensanalyse er det ufuldstændige indre marked for 
virksomheder og forbrugere. Forbrugerne drager  endnu ikke fordel af et fuldt integreret 
detailmarked med større udvalg og lavere pris er. Der er adskillige praktiske og strukturelle 
hindringer på det indre marked, f.eks. sproglige,  logistiske og reguleri ngsmæssige hindringer.  
En af de vigtige reguleringsmæssi ge hindringer er den, der er sk abt af de opsplit tede nationale 
bestemmelser om forbrugert ransaktioner. Ved denne lovgivning gennemføres en række 
direktiver, som udgør EU's gælde nde forbrugerlovgivning. Ifølge 
Eurobarometerundersøgelsen fra 2008 ser 60 % af de erhvervsdrivende de ekstraomkostninger, der er forbundet med at ove rholde forskellige nationale bestemmelser om 
forbrugertransaktioner, som en vigtig hindri ng for virksomheders og forbrugeres handel på 
tværs af grænser.  
Den vigtigste årsag til opsplitningen er forbrugerdirektivernes bestemmelser om 
minimumsharmonisering. Disse bestemmelser  indebærer udtrykkelig anerkendelse af 
medlemsstaternes ret til at behol de eller indføre stre ngere forbrugerbesky ttelsesbestemmelser 
i national ret. Medlemsstaterne har gjort stor  brug af muligheden fo r at sikre et højere 
beskyttelsesniveau for deres forbrugere. Probl emet med opsplittet lovgivning forværres af 
yderligere to forhold. EU's lovgivning er  ikke koordineret fuldt ud, og nogle af 
bestemmelserne i direktiverne er foræld ede. De nationale l ovgivningsmyndigheders 
ukoordinerede forsøg på at løse disse problemer  har forårsaget yder ligere opsplitning. Denne 
konsekvensanalyse fokuserer udelukkende på  opsplitningens konsekvenser, navnlig for 
forbrugerne og erhvervslivet.  
Opsplitningen har to former for konsekvenser fo r det indre marked. For det første bliver 
virksomhederne utilbøjelige til at sælge til forb rugere på tværs af græn ser. Erhvervslivet får 
konsekvenserne af opsplitningen at føle på  grund af lovvalgsreglerne, navnlig Rom I-
forordningen, som kræver, at erhvervsdrivende  ikke må berøve forbrugere, der har 
opholdssted i en anden medlemsstat, det besk yttelsesniveau, som tilkommer dem der. En 
erhvervsdrivende, som ønsker at sælge på tværs af grænser, bliver nødt  til at sikre, at 
forbrugerbeskyttelsesniveauet i det pågældende  land overholdes, og får derfor visse udgifter, 
bl.a. til juridisk bistand. Sådanne udgifter væltes i sidste ende over på forbrugerne eller – hvad 
værre er – forårsager, at virksomheder næ gter at sælge på tværs af grænser.  
For det andet får forbrugerne ri nge tillid til handel på tværs af grænser. Manglende tillid 
blandt forbrugerne skyldes flere ting, bl.a. at forbrugerne ikke har t ilstrækkeligt kendskab til 
deres rettigheder og en opfattelse af, at de vil være mindre beskyttet, hvis de køber fra 
udenlandske erhvervsdrivende, og at eventuel  håndhævelse og mægling er vanskeligere i 
udlandet. Opsplitningen af lovgivningen og den fo rskel for forbrugerbeskyttelsesniveauet i 
hele EU, som er forbundet hermed, gør det va nskeligt at gennemfø re fælleseuropæiske 
oplysningskampagner om forbrugerrettigheder og anvende alternative metoder til bilæggelse 
af tvister. 
 
DA 4   DA 3. EU' S RET TIL AT HANDLE  
Efter traktatens artikel 153, stk. 1 og stk. 3, litra a), skal Fæll esskabet bidrage til 
virkeliggørelsen af et højt forbrugerbeskyttelses niveau ved foranstaltninger, som det vedtager 
i henhold til traktatens artikel 95 som led i gennemførelsen af det indre marked. 
Som følge af opsplitningen bliver en erhverv sdrivende, som ønsker at sælge på tværs af 
grænser, nødt til at sikre, at  forbrugerbeskyttelses niveauet i det land, hvor forbrugeren har 
opholdssted, overholdes, jf. Rom I, og får derfor vi sse udgifter, bl.a. til juri disk bistand. Der er 
her tale om en lovgivnings mæssig hindring for gennemførelsen af det indre marked. 
Dette problem kan kun løses ved en koordinere t EU-indsats, for det er medlemsstaternes 
ukoordinerede brug af bestemmelserne om minimumsharmonisering, som er roden til 
problemet. På samme måde føre r ukoordinerede tiltag med hens yn til nye markedstendenser 
samt huller og uoverensstemmelser i EU’s forb rugerlovgivning til yderligere opsplitning og 
forværrer problemet. 
4. M ÅLSÆTNINGER  
Overordnet målsætning:  Bidrage til forbedring af den måde, det indre marked for 
virksomheder og forbrugere fungere r på, og til at opnå et højt fælles 
forbrugerbeskyttelsesniveau. 
Tilknyttet særlig målsætning: 
Øge konkurrencen på tværs af grænser og derigenne m give forbrugerne et større udvalg af 
varer og tjenesteydelser til lavere priser.  
Tilknyttet operationel målsætning:  
Forbedre lovgivningen om forbrugerbeskytte lse ved at forenkle den og gøre den mere 
sammenhængende.  
Generel målsætning 1: Gøre erhvervslivet 
mere tilbøjeligt til at handle på tværs af grænser 
Tilknyttet særlig målsætning:  
Reducere erhvervslivets omkostninger i 
forbindelse med overholdelse af bestemmelser 
Tilknyttet operationel målsætning: 
Mindske retsusikkerheden for erhvervslivet 
ved at fjerne lovgivningsmæssig opsplitning
3 
og reducere erhvervslivets administrationsomkostninger og omkostninger i forbindelse med opfyldelse af kravene i lovgivningen om forbrugerbeskyttelse  
Øge antallet af transaktioner på tværs af 
grænser mellem virksomheder og forbrugere  Generel målsætning 2: Øge forbrugernes 
tillid til det indre marked 
Tilknyttet særlig målsætning: 
Sikre forbrugerne samme 
beskyttelsesniveau, når de handler på tværs 
af grænser 
Sikre et højt forbrugerbeskyttelsesniveau 
Tilknyttet operationel målsætning: 
Mindske forbrugernes retsusikkerhed 
I højere grad tilskynde forbrugerne til at 
handle på tværs af grænser 
                                                 
3 Opsplitning henviser her til forskelle mellem gæld ende lovgivninger, som kunne  finde anvendelse på 
bestemte transaktioner. 
 
DA 5   DA 5. P OLITISKE LØSNINGER  
Med udgangspunkt i resultaterne af høringern e blev der udarbejdet forskellige politiske 
løsninger (PL'er): Visse PL'er, f.eks. en dobbe ltordning for indenlandske transaktioner mellem 
virksomheder og forbrugere og tilsvarende transak tioner på tværs af grænser, blev forkastet på 
et tidligt tidspunkt. En dobbeltordning for indenl andske transaktioner og transaktioner på 
tværs af grænser ville skabe yderligere opsp litning og gøre de vanskeligere for forbrugere, 
som allerede er utilstrækkeligt bekendt med deres rettigheder, at skaffe sig kendskab til lovgivningen. Den ville øge andre omkostni nger i forbindelse med overholdelse af 
lovgivningen, såsom omkostningerne ved at  styre forretningsprocesser (f.eks. 
tilbageleveringer), modarbejde målsætningen om forenkling og skabe konkurrenceforvridninger mellem virksomheder, som kun handler på hjemmemarkedet, og 
virksomheder, som både handler på hjem memarkedet og på tværs af grænser. 
Resultaterne af analysen viser, at status quo (PL nr. 1), som medfører opsplitning, ville få 
negative konsekvenser for det indre marked. Ikke-lovgivningsmæssige foranstaltninger (PL 
nr. 2), som består af oplysningskampagner og  selvregulering, ville få beskedne positive 
konsekvenser for forbrugerne, men den opsplitted e lovgivning ville i praksis begrænse deres 
fordele for virksomhederne. De negative aspekter ved opsplitningen ville ikke blive afhjulpet. 
PL nr. 2 kunne også blive gennemført som et supplement til lovgivningsmæssig løsning nr. 3, 
4 og 5 og på den måde styrke fordelene ved disse løsninger.  
De lovgivningsændringer i PL nr. 3, 4 og 5 ta ger udgangspunkt i fuld harmonisering. PL 4 
omfatter PL 3 og visse andre reguleringsspørgsmå l. PL nr. 5 omfatter PL nr. 4 og visse andre 
reguleringsspørgsmål.  
De fire lovgivningsændringer foreslået i PL nr. 3 ville få begrænsede positive følger i form af 
et mere velfungerende indre marked og bedre regulering. Fordelene ville være begrænset til 
en præcisering af lovgi vningen og "oprydning".  
Ændringerne i PL nr. 4 er af mellems tort omfang og omfatter sammenlagt 20 
lovgivningsændringer (dvs. de fi re ændringer under PL nr. 3 + 16 yderligere ændringer), som 
bl.a. ville i) definere levering  og fastlægge, hvem der er bærer risikoen for tab og forringelse, 
navnlig når varerne transporteres til forbrugere n, ii) tilpasse og fore nkle anvendelsesområdet 
for bestemmelserne for aftale r vedrørende fjernsalg og af taler indgået uden for fast 
forretningssted, iii) harmonisere oplysningskrav ene og bestemmelserne om fortrydelsesret i 
forbindelse med aftaler vedrørende fjernsalg og  aftaler indgået uden for fast forretningssted, 
iv) harmonisere rækkefølgen af mangelsbeføjels er i forbindelse med defekte varer og v) 
indføre en harmoniseret "sortlis te" og "gråliste" over urimelige kontraktvilkår på EU-niveau i 
stedet for den nuværende vejledende liste. 
Fordelene ved PL nr. 4 forventes stort set at opv eje omkostningerne. Forslaget ville i høj grad 
medvirke til at sikre et mere velfungere nde indre marked gennem harmonisering og 
strømlining og reducere den byrde , der hviler på erhvervslivet, navnlig små og mellemstore 
virksomheder, som ønsker at handle på tværs af grænser. Løsningen ville samlet set øge forbrugernes tillid til handel på tværs af grænser og på hjemmemarkedet, navnlig gennem 
lavere priser og et større udvalg for forbruge rne. Den politiske løsning ville i høj grad 
forbedre lovgivningens kvalitet og hæve forbr ugerbeskyttelsesl ovgivningens niveau, navnlig i 
forbindelse med transaktioner i henhold til aftaler vedrørende fjernsalg eller aftaler indgået 
uden for fast forretningssted, samt fjerne uoverensstemmelser og huller gennem fælles 
bestemmelser og definitioner. 
De yderligere lovgivningsændringer under PL  nr. 5 er vidtrækkende forslag (såsom 
bestemmelser om gentagne defekter eller mu ligheden for at få reservedele), der påfører 
 
DA 6   DA erhvervslivet udgifter, som ikke står mål med forbrugernes fo rdele og derfor ikke opfylder 
gennemgangens to målsætninger (dvs. at re ducere erhvervslivets omkostninger ved at 
overholde bestemmelser og øge  forbrugernes tillid).  
PL nr. 6 kombinerer en klausul for det indre ma rked med enten PL nr. 3 (delløsning nr. 1) 
eller PL nr. 4 (delløsning nr. 2). Men ud over di sse to delløsninger er der mange andre mulige 
varianter med tilsvarende konsekvenser. En såda n klausul for det indre marked ville være i 
strid med Rom I og give erhvervsdrivende, som ha ndler på tværs af grænser, mulighed for frit 
at vælge, hvilken lov der skulle finde anvende lse på en given aftale. Under den offentlige 
høringsproces fik klausulen for det indre ma rked opbakning fra erhvervslivet, men mødte 
modstand fra et stort flertal af medlemsst aterne og forbrugerorganisationerne.  
Denne politiske løsning ville nok fjerne lovgivn ingsmæssige hindringer på det indre marked 
og lette erhvervslivets byrde væsentligt, men problemet med retsusi kkerhed ville blive 
overført til forbrugerne og få negative følger fo r forbrugernes tillid. Forbrugerne ville være 
genstand for forskellige beskyttelsesniveauer  ved handel med udenlandske erhvervsdrivende. 
Løsningen ville skabe problemer for domstolen e og mæglingsinstanser. Den ville ikke 
forbedre lovgivningens kvalitet og ville indebæ re en større politisk omlægning få måneder 
efter vedtagelsen af Rom I-forordningen, som i ndeholder en revision sklausul, der giver 
Kommissionen mulighed for at evalue re dens praktiske anvendelse.  
Det er ikke nødvendigt at vurdere  en kombination af klausulen om det indre marked og PL nr. 
5, for som det fremgår af vurderingen af PL  nr. 5, drejer det sig om en ringere 
reguleringsmulighed.  
På baggrund af ovenstående foreslås det at  anvende PL nr. 4 (lovgivningsændringer af 
mellemstort omfang) som den mest hensigts mæssige løsning på de problemer, der er 
identificeret under gennemgangen. Kun med denne  løsning vil det være muligt at opfylde 
gennemgangens to målsætninger. Det udelukker  ikke, at der samtidig anvendes ikke-
lovgivningsmæssige supplementer under PL nr. 2.  
6. A DMINISTRATIV BYRDE  
Da den valgte politiske løsning (PL nr. 4)  tager udgangspunkt i fuld harmonisering, vil 
nuværende erhvervsdrivende, som indgår aftaler vedr ørende fjernsalg, få en ekstra byrde på 
grund af forslaget (prisen for ændringer) på 2 153 EUR/virksomhed. For nuværende erhvervsdrivende, som anvender aftaler indgået ude n for fast forretningssted, vil prisen for 
ændringer blive på 3 653 EUR/ virksomhe d. Der påregnes ingen ekstra byrde for 
detailhandlere ved direkte handel. Ved at betale  denne pris for ændringer vil eksisterende 
virksomheder opfylde de relevante lovfæste de krav i hele EU og kunne handle frit i 27 
medlemsstater. Det vil medføre en væsentlig mindskelse af byrden for virksomheder, som ønsker at sælge på tvær s af grænser i EU.  
En erhvervsdrivende, som allerede indgår aftaler vedrørende fjernsalg i hjemlandet, vil f.eks. 
kunne sælge i 27 medlemsstater ved at betale en pris på 2 153 EUR i stedet  for 70 526 EUR. 
En erhvervsdrivende, som anvender aftaler indgået  uden for fast forretningssted i hjemlandet, 
vil på samme måde kunne udvide sine operation er til 27 lande for 3 653 EUR i stedet for de 
71 625 EUR, som man ville skulle betale under den nuværende opsplittede ordning.  
For en ny virksomhed, som opfylder lovgivningen i 27 medlemsstater, vil prisen blive mindre. 
For en nyetableret virksomhed, som indgår afta ler vedrørende fjernsalg, vil byrden blive 5 
526 EUR i stedet for 70 526 EUR. For en nyetableret virksomhed, som anvender aftaler indgået uden for fast forretningssted, vil byr den blive 6 625 EUR i stedet for 71 625 EUR. 
Virksomheder, som allerede handler  på tværs af grænser, vil skulle betale prisen for opsplittet 
 
DA 7   DA lovgivning i den mellemliggende periode, fr a Rom I-forordningens ikrafttrædelse til 
gennemførelsen af det eventuelle lovgi vningsforslag om forbrugerrettigheder.  
I betragtning af Eurobarometerundersøgelsen  fra 2008 får disse om kostningsbesparelser 
endnu større betydning, for næsten halvdelen af de 75 % af alle erhvervsdrivende, som ikke 
på indeværende tidspunkt sælger på  tværs af grænser med brug af 
fjernkommunikationsteknikker, anførte, at de  ville gøre det, hvis lovgivningerne blev 
harmoniseret. Hvis antallet af erhvervsdrivende , som indgår aftaler vedrørende fjernsalg på 
tværs af grænser, i så fald ville stige 31 % (uden at medregne eventuelle multiplikatorvirkninger), ville konsekvenserne for handelsvolumen blive meget store.  
De vigtigste konklusioner på analysen  er udtrykt i vindere og tabere: 
• Virksomheder, som på indeværende tids punkt kun opererer på hjemmemarkedet, 
men som overvejer at udvide deres aktivite ter på tværs af grænser, vil blive 
vindere, for de vil drage ford el af de meget lavere omkostninger, som skyldes fuld 
harmonisering. 
• Virksomheder, som på indeværende tid spunkt handler med 1-2 medlemsstater, 
men som overvejer at udvide deres aktivitet er, således at de kommer til at omfatte 
flere medlemsstater, vil blive vindere i den forstand, at omkostningerne bliver meget lavere på grund af fuld harmonisering. 
Visse erhvervsvirksomheder, som kun opererer på hjemmemarkedet og ikke er interesseret  i 
at udvide deres aktiviteter på tværs af grænser, vil få et marginalt tab på grund af begrænsede 
engangsudgifter i forbindelse med tilpasning til lovgivningsændringerne. Både for erhvervsdrivende, som anvender aftaler vedrør ende fjernsalg, og erhvervsdrivende, som 
anvender aftaler indgået uden for fast fo rretningssted, vil der blive tale om 
tilpasningsomkostninger på EU-niveau (en engangsudgift ), for de bliver nødt til at tilpasse sig 
til det nye direktiv, gøre sig bekendt med forpligtelserne og opstille nye standardkontraktvilkår. De tailhandlere kan påregne en mindre forøgelse af byrden ved særlige 
former for direkte handel (f.eks. når ge nbrugsforretninger funge rer som mellemmænd for 
forbrugere). Alle omkostningerne i forbinde lse med denne tilpasning er engangsudgifter. Der 
forventes ikke væsentlige konsekvenser i fo rm af administrative byrder for offentlige 
myndigheder.  
7. E
VALUERING OG OVERVÅGNING  
Overvågnings- og evalueringsprocessen bør navnlig omfatte: 
• Systematiske case studies af særlige er hvervsdrivende, som øger handelen på det 
indre marked for virksomheder og forbrugere. 
• Der kunne oprettes et eller flere paneler med erhvervsdrivende, og 
omkostningerne i forbindelse med den valgte løsning kunne tages op til revision.  
• Der kunne nedsættes en mindre gruppe beståe nde af "juridiske eksperter" til at 
gennemgå dokumentation om, hvordan den valgte løsning f ungerer i retlig 
henseende. Forbrugernes markedstilsyn, som Kommissionen oprettede for nylig, 
kunne blive relevant for fremtidig overv ågning og evaluering af den foretrukne 
løsning. 
En evaluering af lovgivningen om forbrugerb eskyttelse i 2016 indgår i SANCO's flerårige 
evalueringsprogram.