1Indledning

Formålet med plantebeskyttelsesmidler, der også ofte omtales som pesticider, er at beskytte afgrøder mod skadedyr, sygdomme eller konkurrerende planter med henblik på at optimere fødevareproduktionen inden for konventionelt eller økologisk landbrug. Der anvendes også pesticider til at sikre fødevarekvaliteten (under opbevaring) eller til at bevare visse områder i den tilstand, der er nødvendig for den korrekte anvendelse (f.eks. jernbaner). Pesticider kan være af kemisk eller ikkekemisk oprindelse (f.eks. mikroorganismer), og forbrugerne kan tage skade af pesticidrester i fødevarer og foder.

Pesticider er grundet deres potentielt skadelige virkninger på menneskers sundhed eller miljøet i EU underlagt strenge regler, nemlig forordning (EF) nr. 1107/2009, i det følgende benævnt "forordningen om plantebeskyttelsesmidler", og forordning (EF) nr. 396/2005, i det følgende benævnt "MRL-forordningen". Forordningerne har til formål at sikre et højt beskyttelsesniveau for menneskers og dyrs sundhed og for miljøet, at styrke det indre markeds funktion, at forbedre landbrugsproduktionen i EU og at fremme international handel. Gennemførelsen af forordningerne er medlemsstaternes og Kommissionens fælles ansvar. Medlemsstaterne spiller således en central rolle i den videnskabelige vurdering af aktivstoffer og maksimalgrænseværdier for pesticidrester. De arbejder tæt sammen med Den Europæiske Fødevaresikkerhedsautoritet (EFSA) i den henseende. På grundlag af disse vurderinger fremlægger Kommissionen forslag til afgørelser om godkendelse, fornyelse af godkendelse og maksimalgrænseværdier for aktivstoffer, som er genstand for en afstemning i Den Stående Komité for Planter, Dyr, Fødevarer og Foder, inden Kommissionen vedtager dem formelt. Det er fuldt ud medlemsstaternes ansvar at vurdere og godkende plantebeskyttelsesmidlerne.

Forordningen om plantebeskyttelsesmidler og MRL-forordningen indgår i en bredere lovgivningsmæssig og politisk kontekst, navnlig som fastsat i direktivet om bæredygtig anvendelse og den fælles landbrugspolitik , som opstiller forpligtelser for anvendelsen af godkendte pesticider og tilskynder til et mere bæredygtigt landbrug og bæredygtige landbrugsmetoder. Miljølovgivningen til regulering af kvaliteten af overflade- og grundvand omfatter grænser for en række pesticider, og anvendelsen af pesticider er generelt forbudt i områder, der er identificeret som værende af særlig betydning for bevarelsen af biodiversiteten.

Der er en voksende bevidsthed i samfundet om fødevareproduktionens bæredygtighed. I den forbindelse spiller den bæredygtige anvendelse af pesticider en afgørende rolle, jf. FN's 2030-dagsorden for bæredygtig udvikling og Kommissionens oplæg "På vej mod et bæredygtigt Europa i 2030".

Kommissionen reagerer på samfundets bekymringer med hensyn til bæredygtighed i den europæiske grønne pagt, navnlig via jord til bord-strategien og biodiversitetsstrategien. Disse initiativer fremmer sunde økosystemer og biodiversitet, mere bæredygtige fødevareproduktionssystemer og sundere kost, samtidig med at der sikres et bæredygtigt eksistensgrundlag for landbrugere og adgang til nærende fødevarer af høj kvalitet for forbrugerne. Meddelelsen om den grønne pagt omhandler navnlig en forpligtelse til at reducere brugen af og risiciene ved kemiske pesticider.

Et EU-landbrug helt uden pesticider er dog ikke et realistisk mål. Dette gælder også inden for økologisk landbrug, hvor det også er tilladt at anvende et begrænset antal pesticider. Anvendelsen af pesticider er et vigtigt redskab til at nå EU's mål for plantesundhed, fødevaresikkerhed og forsyningssikkerhed, navnlig i lyset af den kommende stigning i den globale efterspørgsel efter fødevarer som følge af befolkningstilvæksten. Formålet med EU-lovgivningen om pesticider er derfor ikke at eliminere pesticider, men snarere at minimere deres indvirkning på menneskers sundhed og miljøet gennem en mindre afhængighed af pesticider, alternative metoder og øget brug af lavrisikopesticider og ikkekemiske pesticider.

Kommissionen har udført en evaluering af forordningen om plantebeskyttelsesmidler og MRL-forordningen, der omhandler perioden fra deres respektive ikrafttræden indtil udgangen af 2018, som en del af programmet for målrettet og effektiv regulering (REFIT) med henblik på at vurdere, om forordningerne er egnede til formålet og opfylder deres mål, samtidig med at EU-lovgivningen forbliver enkel, og unødvendige byrder fjernes. Denne rapport indgives i henhold til artikel 82 og artikel 62, stk. 5, i forordningen om plantebeskyttelsesmidler og artikel 47 i MRL-forordningen og ledsages af et arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene, der indeholder al dokumentation. Rapporten offentliggøres samtidig med jord til bord-strategien og den anden rapport om gennemførelsen af direktivet om bæredygtig anvendelse. Den bygger på dokumentation indsamlet af en ekstern kontrahent , en udtalelse fra Kommissionens mekanisme for videnskabelig rådgivning , revisionsrapporter fra Kommissionens tjenestegrene og erfaringer fra forordningernes gennemførelse.

Desuden har Kommissionen taget behørigt hensyn til Europa-Parlamentets to betænkninger. Den første betænkning , som blev vedtaget i september 2018, vedrørte gennemførelsen af forordningen om plantebeskyttelsesmidler og konkluderede, at forordningen udgør en væsentlig forbedring i forhold til tidligere, og at det er hensigtsmæssigt at regulere pesticider på EU-plan. Det konkluderes dog også, at målene om at beskytte menneskers og dyrs sundhed og miljøet ikke opfyldes fuldt ud, og at forordningen ikke gennemføres på tilfredsstillende vis. Europa-Parlamentet opfordrer derfor til, at alle centrale aktører gør en indsats. Den anden betænkning , der blev vedtaget i januar 2019 af Det Særlige Udvalg om Unionens Godkendelsesprocedure for Pesticider (PEST), opfordrer til større gennemsigtighed, styrkede politikker til håndtering af interessekonflikter og bedre videnskabelig uafhængighed. Heri opfordres der også til en streng anvendelse af forsigtighedsprincippet og den risikobaserede tilgang i godkendelsesproceduren, og der argumenteres for flere incitamenter og mere forskning i forbindelse med alternativer med lav risiko samt udarbejdelse af en negativliste over forbudte hjælpestoffer og en godkendelsesprocedure for safenere og synergister. Kommissionen har allerede reageret direkte på de to betænkninger fra Europa-Parlamentet,.

Kommissionen har også været opmærksom på drøftelserne på mødet i Rådet for Landbrug og Fiskeri i november 2018 og i Miljørådet i december 2018. Ministrene udvekslede navnlig synspunkter om den aktuelle udvikling i godkendelses- og tilladelsessystemet og om de konsekvenser, det stigende antal ikkefornyelser af godkendelser af aktivstoffer har for det europæiske landbrug og landbrugerne. Ministrene drøftede også den mulige iværksættelse af langsigtede overvejelser vedrørende den mulige udvikling af EU-foranstaltninger for at supplere de nationale tiltag til reduktion og i sidste ende udfasning af anvendelsen af farlige plantebeskyttelsesmidler og stimulering af udviklingen af alternativer. Kommissionen mindede om, at medlemsstaterne ikke gør nok for at mindske afhængigheden af kemiske stoffer til plantebeskyttelse, og at det potentiale, der er forbundet med en integreret skadedyrsbekæmpelse, ikke udnyttes fuldt ud. Desuden overholder medlemsstaterne ofte ikke fristerne, når de fungerer som rapporterende medlemsstater for EU's godkendelsessystem og gør i stadig større grad brug af nødgodkendelser af produkter, hvilket undergraver EU-systemet. Kommissionen erkender, at det er nødvendigt at finde frem til, hvordan markedsføringen af aktivstoffer og produkter med lav risiko kan fremskyndes.

Denne rapport skitserer de vigtigste resultater af evalueringen af gennemførelsen og funktionen af forordningen om plantebeskyttelsesmidler og MRL-forordningen i alle medlemsstater siden ikrafttrædelsen i henholdsvis juni 2011 og september 2008. Rapporten indeholder forslag til foranstaltninger til at forbedre gennemførelsen af forordningerne med henblik på at forenkle eller styrke den nuværende lovgivningsmæssige ramme.

Selv om der i evalueringen blev fundet frem til en række svagheder, hvoraf nogle deler vandene blandt de forskellige interessenter, er de dog enige i, at den nuværende lovgivning fastsætter en passende ramme for den midlertidige tilladelse af aktivstoffer og godkendelse af plantebeskyttelsesmidler, og de kræver ikke grundlæggende ændringer af forordningen om plantebeskyttelsesmidler. I forhold til MRL-forordningen pegede holdningerne dog i flere retninger. I rapportens næste del peges der på 16 områder, hvor gennemførelsen kan forbedres på kort og mellemlang sigt.

2 Resultater af evalueringen og mulige løsninger

2.1Bedre beskyttelse af menneskers sundhed og miljøet

Evalueringen viste, at forordningen om plantebeskyttelsesmidler i høj grad beskytter menneskers sundhed og miljøet effektivt på grund af de strenge kriterier for godkendelse. Der er dog stadig plads til forbedringer for gennemførelsen. De forskellige interessenter mener, at de lovgivningsmæssige krav i EU er, hvis ikke de strengeste, så blandt de strengeste i verden. Antallet af aktivstoffer faldt allerede med mere end 50 % under direktiv 91/414/EØF – forgængeren for forordningen om plantebeskyttelsesmidler. Direktivet førte til, at mange stoffer, der ikke ville have opfyldt kravene i direktivet, blev trukket tilbage fra markedet. Dette betyder, at sundheds- og miljøbeskyttelsesniveauet allerede var højt, før forordningen om plantebeskyttelsesmidler trådte i kraft. Med forordningen om plantebeskyttelsesmidler blev der i 2011 indledt en procedure for regelmæssig gennemgang af godkendelsen af alle aktivstoffer: Aktivstoffer, der er blevet godkendt tidligere, vurderes i forhold til de strengere godkendelseskriterier for yderligere at øge beskyttelsesniveauet i EU. Som følge heraf reduceres antallet af aktivstoffer, der tidligere er blevet tilladt i plantebeskyttelsesmidler, yderligere, og det samlede antal godkendte aktivstoffer er væsentligt lavere end i tredjelande med en betydelig landbrugsproduktion. Andelen af aktivstoffer med høje risikoprofiler er lav (2 %) og falder yderligere i fremtiden, mens andelen af aktivstoffer med mindre problematiske profiler er relativt stor (37 %) og stigende. I de seneste år har omkring halvdelen af ansøgningerne om godkendelse af nye aktivstoffer (i gennemsnit ti om året) rent faktisk vedrørt mikroorganismer (ikkekemiske) eller stoffer, der forventes at opfylde kriterierne for lavrisikostoffer. Fra 2011 til 2018 har afgørelserne om ikke at godkende, ikke at forny godkendelsen eller at trække 22 aktivstoffer tilbage grundet sundheds- eller miljørelaterede bekymringer bidraget til nedbringelsen af alvorlige risici for forbrugere, operatører, arbejdstagere, andre tilstedeværende og beboere i EU og for miljøet. Beskyttelsen af menneskers sundhed og miljøet forventes at blive yderligere forbedret i de kommende år, når den første gennemgang af alle eksisterende godkendelser afsluttes (forventes inden 2025). Ikke alle interessenter er imidlertid enige i konklusionen om, at forordningen om plantebeskyttelsesmidler beskytter menneskers sundhed og miljøet effektivt – især NGO'erne hævder, at godkendelseskriterierne ikke gennemføres tilstrækkelig strengt, og at der fortsat gøres brug af farlige aktivstoffer i EU.

Selv om forordningen om plantebeskyttelsesmidler har et klart potentiale til at nå sine mål, herunder at øge andelen af lavrisikostoffer, har effektivitetsproblemer betydet, at disse kun delvist er blevet nået. Gennemførelsen af forordningen om plantebeskyttelsesmidler er rent faktisk blevet forsinket væsentligt, hvad angår godkendelsen og fornyelsen af aktivstoffer og godkendelsen/den fornyede godkendelse af plantebeskyttelsesmidler. Godkendelsesperioderne for aktivstoffer er således blevet forlænget med flere år, inden beslutningsprocessen kunne afsluttes, samtidig med at markedsadgangen for aktivstoffer med lav risiko er blevet forsinket, og de aktivstoffer, som i sidste ende ikke længere opfylder godkendelseskriterierne, fastholdes på markedet.

Omkostningerne og arbejdsbyrden forbundet med godkendelsen og fornyelsen af godkendelsen af aktivstoffer og godkendelsen af plantebeskyttelsesmidler inden for de tre zoner, der er fastsat i forordningen om plantebeskyttelsesmidler, fordeles ikke ligeligt mellem medlemsstaterne. Dette spiller også en rolle i forbindelse med de eksisterende forsinkelser, da visse medlemsstater oplever en stor arbejdsbyrde. Desuden synes de gebyrer, der opkræves af visse medlemsstater, at være utilstrækkelige til at dække deres omkostninger, og det er endvidere ikke alle medlemsstater, der øremærker gebyrerne til de myndigheder, der rent faktisk udfører arbejdet, hvilket resulterer i, at der ikke er tilstrækkelige ressourcer til rådighed.

Det europæiske borgerinitiativ om glyphosat, som indsamlede over en million underskrifter på under ni måneder i 2017, opfordrede til større gennemsigtighed i vurderingsprocessen for pesticider. Som reaktion herpå og for at øge tilliden til de videnskabelige vurderinger foretaget af medlemsstaterne og EFSA foreslog Kommissionen en ændring af den generelle fødevarelovgivning , som blev vedtaget af Rådet og Europa-Parlamentet den 13. juni 2019 (forordning (EU) 2019/1381 om åbenhed og bæredygtighed i EU's risikovurdering i fødevarekæden) og finder anvendelse fra den 27. marts 2021. Fra denne dato vil det fuldstændige dossier, der fremlægges af ansøgeren, og som anvendes til støtte for ansøgninger om godkendelse (eller fornyelse af godkendelser) af aktivstoffer, bortset fra behørigt begrundede fortrolige oplysninger, blive offentliggjort tidligt i risikovurderingsprocessen. Herved får offentligheden og uafhængige videnskabsfolk direkte adgang til de underliggende data. Der vil endvidere blive oprettet et EU-register over bestilte undersøgelser for at sikre, at virksomheder, der søger om godkendelse, indsender alle relevante oplysninger og ikke holder ugunstige undersøgelser tilbage. Kommissionen bemyndiges til at foretage undersøgelsesmissioner i medlemsstaterne i perioden 2021 til 2025 for at vurdere, om testfaciliteterne følger de relevante standarder for gennemførelse af forsøg og undersøgelser, der er forelagt EFSA. Med henblik på at forbedre risikokommunikationen er der i den nye forordning (EU) 2019/1381 fastsat visse målsætninger og generelle principper for risikokommunikation (f.eks. nøjagtige, rettidige og gennemsigtige oplysninger, hensyntagen til risikoopfattelser og tilgængelighed for specialister og ikkespecialister), på grundlag af hvilke Kommissionen har beføjelse til i fremtiden at vedtage en generel plan for risikokommunikation ved hjælp af en gennemførelsesretsakt.