Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Kommissionens forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om krav til og harmoniserede procedurer for sikker lastning og losning af bulkskibe"

(2001/C 14/08)

Rådet for Den Europæiske Union besluttede den 23. juni 2000 under henvisning til EF-traktatens artikel 80, stk. 2, at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Transport, Energi, Infrastruktur og Informationssamfundet, som udpegede Anna Bredima-Savopoulou til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 28. september 2000.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 376. plenarforsamling af 19. oktober 2000 enstemmigt følgende udtalelse.

1. Indledning

1.1. Over 45000 bulkskibe varetager 30 % af den internationale godstransport på verdenshavene (tørlast i bulk) under skrappe markedsvilkår og med hårde operationelle krav. Bulkskibe skal håndteres med stor agtsomhed såvel i havn som på søen. Vilkårlig belastning eller beskadigelse under lastning eller losning kan føre til katastrofale konstruktionssvigt med uacceptable tab af menneskeliv til følge.

1.2. At mange bulkskibe de senere år er gået ned med deraf følgende tab af menneskeliv, har givet anledning til voksende bekymring. Ifølge de nyeste statistikker gik 131 skibe og 731 menneskeliv tabt i perioden 1990-1998(1). Forskning har vist, at overbelastning som følge af ukorrekt lastning, høje lasterater i en ukontrolleret proces og fysisk beskadigelse af lastrumselementer under losning har medvirket til svigt i skrogkonstruktionen, som har ført tab af skibe. Virkningerne af lastning og losning af fast bulklast er som oftest usynlige, men kan blive farlige, især når de forstærkes af de dynamiske påvirkninger fra bølgerne under skibets sejlads.

1.3. Bulkskibes sikkerhed er et af de vigtigste emner, som Den Internationale Søfartsorganisation IMO beskæftiger sig med. IMO har således for nylig vedtaget en række sikkerhedsforanstaltninger, der omfatter såvel konstruktionsmæssige som operationelle aspekter af disse skibe. Koden for sikker lastning og losning af bulkskibe (BLU-koden) er en sådan foranstaltning. Formålet med denne kode er at hjælpe personer med ansvar for sikker lastning eller losning af bulkskibe med at udføre deres opgaver og at forbedre bulkskibes sikkerhed.

1.4. ØSU er blevet anmodet om at afgive udtalelse om Kommissionens forslag til direktiv om krav til og harmoniserede procedurer for sikker lastning og losning af bulkskibe.

2. Kommissionens forslag

2.1. I 1993 fremhævede Kommissionen i sin meddelelse om en fælles politik for sikkerhed til søs problemet med bulkskibe, der forsvinder, og gik ind for at opprioritere en forbedring af sikkerheden for denne sårbare skibstype.

2.2. Ifølge en undersøgelse af årsagerne til bulkskibes forlis, som den internationale sammenslutning af ejere af tørlastskibe, Intercargo, har foretaget, kan forkert håndtering af lasten ligge til grund for nogle af de forlis, hvor skibe er gået tabt ved en pludselig forsvinden, som der ikke kunne fastslås nogen som helst årsag til. Endvidere viste en særlig undersøgelse foretaget af Kommissionen klart, at der er behov for at forbedre procedurerne for samarbejde og kommunikation mellem bulkskibe og tørlastterminalerne i de europæiske havne, de anløber. Endelig fremgik det, at en sådan forbedring bedst kan opnås ved at opstille en kvalitetssikringspolitik for terminalerne.

2.3. Blandt de driftsmæssige aspekter, der kan indvirke på sikkerheden ved bulkskibe, bør der efter Kommissionens mening lægges særlig vægt på de aspekter, der vedrører grænsefladen mellem skib og havn. På den anden side kan håndteringen af gods, som er afgørende for skibenes sikkerhed, skabe konkurrenceforvridning, hvis sikkerhedsbestemmelserne ikke anvendes ensartet i alle havne.

2.4. Direktivforslaget har til formål at forbedre sikkerheden for bulkskibe, der anløber terminaler i EU for lastning eller losning af fast bulklast. Forslaget stiller krav vedrørende bulkskibenes og terminalernes egnethed, skibsførernes og terminalrepræsentanternes ansvar, procedurer mellem skib og terminal og de kompetente myndigheders rolle.

2.5. Forslaget skal opstille de EU-retlige rammer for harmoniseret anvendelse af de relevante bestemmelser i koden for sikker lastning og losning af bulkskibe (BLU-koden), som blev vedtaget af IMO-forsamlingen i december 1997 ved resolution A.862(20). De foreslåede obligatoriske bestemmelser er baseret på vigtige dele af BLU-koden, idet det ikke skønnedes nødvendigt at indarbejde alle BLU-kodens bestemmelser i forslaget.

3. Generelle bemærkninger

3.1. I udtalelsen om Kommissionens meddelelse: En fælles politik for sikkerhed til søs(2) erklærer ØSU sig enig i, at "EF's søtransportpolitik må bidrage til at tilvejebringe konkurrencedygtige transportydelser og sikre, at sådanne foregår med mindst mulig risiko for besætning, passagerer, fragt og fartøjer, for havmiljøet og aktiviteter på kysten". Kommissionens direktivforslag falder i tråd med denne holdning og udstrækker effektivt rækkevidden af handlingsprogrammet for den fælles politik for sikkerhed til søs til et vigtigt aspekt af den operationelle sikkerhed, hvor der hidtil kun har hersket begrænset overensstemmelse og harmonisering.

3.2. ØSU skriver ligeledes i ovennævnte udtalelse(3), at "det dog i sidste instans er nødvendigt, at skibsredere, skibsoperatører, søfolk, søassurandører, befragtere, flagstater, klassifikationsselskaber og havnestater samarbejder for at ... finde formlen for renere og sikrere have." Søfartsindustricharteret, som blev undertegnet på Mare Forum-konferencen i Amsterdam den 22. juni 1999 af 24 af søfartsindustriens organisationer - herunder to havneorganisationer (ESPO(4) og FEPORT(5)) - går i samme retning: "hvert led i søfartens ansvarskæde, på søen såvel som på land, bør gøre overvejelser vedrørende sikkerheden til en fast del af sine aktiviteter".

3.3. Der er ca. 100 kommercielle terminaler i EU, hvor fast bulklast lastes og losses. Havne- og terminaloperatører, og hvad der er lige så vigtigt, befragtere med egne terminaler skal overbevises om, at deres godshånteringspraksis kan være farlig. Alt for længe har havne og terminaler anvendt en praksis, der har været dikteret af et ønske om at laste eller losse så hurtigt, som maskineriet gjorde det muligt. Presset på skibene for at laste godset hurtigere og hurtigere øges konstant. Ved losning er det normalt at anvende meget store grabber eller pneumatiske hammere for at få godset på plads og store jordbaserede maskiner med stålblade er standard på mange kajpladser, hvor der losses. IACS' forskning(6) viser her, at forkert håndtering af tungt gods med høj massefylde under lastning og losning kan belaste og beskadige lastrum og skotter samt ødelægge den belægning, som skal beskytte lastrum mod tæring. Dette kan med tiden nedsætte eller true sikkerhedsmarginer for konstruktionen, når skibet kommer ud i dårligt vejr.

3.3.1. Mange bulkskibe, der af kommercielle grunde har været presset til ikke at ændre kurs eller nedsætte hastigheden for at nå i havn i tide, er gået tabt eller har fået beskadiget deres konstruktion i dårligt vejr.

3.3.2. Skibsfører og besætning har ansvaret for vedligeholdelsen af skibet under normal sejlads. Men i mange tilfælde vil kravet til sikkerheden om bord på skibet - og dermed også besætningens egen sikkerhed - være underlagt økonomiske faktorer, hvilket substandardskibene i drift vidner om. Endvidere fører den store arbejdsbyrde og de mange opgaver, som påhviler skibsfører og besætning i havn, til træthed, hvilket påvirker sikkerheden på skibet.

3.3.3. Efter ØSU's mening skal et økonomisk pres på skib og besætning ikke have lov til at nedbryde de relevante sikkerhedsmarginer.

3.4. Skibsofficerer har pligt til at forhindre, at deres skib bliver beskadiget. Men oftest kan man først konstatere en fysisk skade, når losningen er afsluttet, og det er endnu sværere at forebygge skader. Det er også temmelig vanskeligt at bevise, at terminalen bærer skylden, når skibet i al hast har forladt kajen efter losningen. Med henblik på en tidlig diagnose af eventuelle problemer indeholder IMO's beslutning A.866 (20) nogle retningslinjer til skibets besætning og ansatte i terminalerne om, hvor i bulkskibene risikoen er størst for beskadigelser eller tæring. Vejledningen anbefaler, at terminaloperatøren sammen med medlemmer af besætningen med faste mellemrum inspicerer lastrummene, lugedæksler og ballasttanke for at opdage eventuelle skader eller mangler. Det understreges også, at det er ønskværdigt ud fra et sikkerhedssynspunkt, at terminaloperatøren sammen med besætningen inspicerer før enhver lastning eller losning under forbehold af praktiske begrænsninger.

3.5. ØSU gør opmærksom på, at selv om IMO's BLU-kode ikke i sig selv er et juridisk bindende instrument, så er visse dele af koden blevet indskrevet i SOLAS-regel VI/7, der trådte i kraft den 1. juli 1998, og derved blevet bindende. Denne regel fokuserer navnlig på grænsefladen mellem skib og terminaler til lastning og losning af bulkgods. At gøre bestemmelserne i IMO-resolutionerne bindende via fællesskabslovgivning og at træffe de relevante supplerende foranstaltninger, såsom indførelse af et kvalitetsstyringssystem i terminalerne, anses for at være den mest hensigtsmæssige og effektive metode til at fremme sikkerheden på bulkskibe.

3.6. ØSU glæder sig over det længe ventede forslag og støtter dets hovedmål, nemlig harmoniseret gennemførelse i EU af hovedprincipperne og bestemmelserne i IMO-resolutionerne om sikkerheden i skibe, der fragter faste bulklaster, samt sikker lastning og losning af bulkskibe - herunder især de fem principper, som er anført i den dispositive tekst i IMO-resolution A.862 (20). ØSU mener også, at de relevante dele af IMO-resolution A.866 (20) burde indskrives i forslaget. Forslaget om at give retsakten form af et direktiv vil i overensstemmelse med subsidiaritetsprincippet give medlemsstaterne større råderum.

4. Særlige bemærkninger

4.1. Artikel 2 - Anvendelsesområde

ØSU er enig med Kommissionen i, at eftersom BLU-koden ikke indfører nogen grænser for størrelsen af terminaler eller bulkskibe i forbindelse med fastsættelsen af anvendelsesområdet, bør man undgå et tvedelt sikkerhedssystem, hvor visse typer af bulkskibe eller terminaler udelukkes fra direktivforslaget alene på grundlag af deres størrelse.

4.2. Artikel 3 - Definitioner

ØSU gør opmærksom på, at definitionen af "terminalrepræsentant" kan blive fortolket sådan, at terminalen skal udpege en repræsentant for hvert skib. Selv om dette måske nok kan lade sig gøre i praksis, bør terminalrepræsentanten - der modsvarer "den udpegede person" i ISM-koden(7) - have en permanent status, og den udpegede person bør tildeles det overordnede ansvar for terminalens opfyldelse af forpligtelserne i bilag VI.

4.3. Artikel 5 - Krav vedrørende terminalens egnethed

Artikel 5 udgør en uundværlig del af den samlede pakke, som skal sikre en ligelig fordeling af sikkerhedsforpligtelserne mellem skibe og terminaler. Kravet om, at terminalerne skal udforme, gennemføre og vedligeholde et kvalitetsstyringssystem, der er certificeret ifølge ISO 9001:2000-standarderne skal ses som modstykke til skibenes og redernes forpligtelse til at leve op til ISM-koden. Det skønnes, at kun 20 % af terminalerne i dag anvender et kvalitetsstyringssystem. Visse terminaler i Vesteuropa er i dårligere stand end terminaler i ulandene. ØSU bifalder Kommissionens visioner og intentioner om at sikre, at bulkskibe og terminaler i samme grad forpligtes til at gennemføre internationalt anerkendte sikkerheds- og kvalitetsstyringsprincipper.

4.4. Artikel 6 - Skibsførernes og terminalrepræsentanternes ansvar

BLU-koden og direktivforslaget indeholder en klar definition på henholdsvis skibsførerens og terminalrepræsentantens ansvarsområder. Skibsførerens overordnede rolle anerkendes. Denne har hovedansvaret for skibets sikkerhed og det sidste ord i tilfælde af divergerende opfattelser i grænsefladen mellem skib og terminal, men ikke ansvar for terminalens praksis, handlinger eller forsømmelser.

4.5. Artikel 9 - Udbedring af skader, der er forvoldt under lastning eller losning

BLU-koden foreskriver, at afgørelsen af spørgsmålet om, hvorvidt en skade, der er sket på et skib under lastning eller losning, skal udbedres med det samme eller kan udsættes, skal træffes i overensstemmelse med de krav, som administrationen (eller en af denne anerkendt organisation) og havnestatsmyndigheden stiller. Den foreskriver også, at når det vurderes at være nødvendigt at udbedre skaden med det samme, skal udbedringen godkendes af skibsføreren, inden skibet forlader havnen. Ifølge direktivforslaget træffes afgørelsen af havnestatens kontrolmyndighed, som kan søge støtte hos en anerkendt organisation (tilsyneladende en anden end den, der er anerkendt af administrationen). Det ville måske være hensigtsmæssigt at præcisere, at muligheden for at anvende en anden organisation bør begrænses til skibe, som er certificeret af organisationer, der ikke er anerkendt af EU.

4.6. Artikel 10 - Overvågning og rapportering

Efter ØSU's opfattelse skal bestemmelserne udstrækkes til også at omfatte rapportering og overvågning af, at terminalerne har udviklet og gennemført samt vedligeholder det kvalitetsstyringsystem, som der stilles krav om i artikel 5, stk. 4.

4.7. Bilag V og VI - Skibsførerens og terminalrepræsentantens pligter før og under lastning og losning

Skibsførerens og terminalrepræsentantens pligter bør suppleres med et krav om - når og hvor dette kan lade sig gøre - at inspicere lastrummene før og efter enhver lastning og losning med henblik på at identificere eventuelle skader og fejl.

5. Konklusioner

5.1. Gennemførelsen af direktivet vil efter ØSU's mening øge sikkerheden for bulkskibe i EU's havne, samtidig med at det vil sende et stærkt signal til medlemsstaterne om at støtte foranstaltninger, som er vedtaget på internationalt niveau. Dette vil desuden mindske risikoen for konkurrenceforvridning mellem terminaler.

5.2. ØSU støtter de foreslåede målsætninger, der skal tilfredsstille søfartsindustrien, som med rette er bekymret. Bulkskibes sikkerhed omfattes af passende bestemmelser, og der indføres mekanismer til at gennemføre og håndhæve eksisterende internationale regler og EU-lovgivning. Direktivets supplerende tiltag vil skabe en passende ligevægt mellem skibenes og terminalernes interesser. Denne ligevægt skal opretholdes, hvis sikkerheden skal forbedres.

Bruxelles, den 19. oktober 2000.

Göke Frerichs

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) Bulk carrier casuality report, 1998.

(2) EFT C 34 af 2.2.1994, s. 47.

(3) Ibidem.

(4) ESPO: European Sea Ports Organization.

(5) FEPORT: Federation of European Private Port Operators.

(6) IACS: International Association of Classification Societies.

(7) ISM Code: International Safety Management Code.