Glossar

Benchmarking Kvantitativ og kvalitativ sammenligning af en intervention med det, der anses for at være bedst på det pågældende interventionsområde eller på et beslægtet område.

Effektivitet Forholdet mellem de opnåede virkninger og de oprindeligt opstillede mål.

Erhvervsuddannelse Enhver form for uddannelse, der er kompetencegivende inden for en profession, et erhverv eller en bestemt stilling, eller som giver de kvalifikationer, der kræves for at varetage en sådan profession, et sådant erhverv eller en sådan stilling.

Den Europæiske Socialfond (ESF) En af de såkaldte strukturfonde, der støtter foranstaltninger til forebyggelse og bekæmpelse af arbejdsløshed samt udvikling af menneskelige ressourcer og social integration med henblik på at fremme et højt beskæftigelsesniveau, ligestilling mellem mænd og kvinder samt økonomisk og social samhørighed.

Evalueringer Forhåndsevaluering Et nøgleelement i forbindelse med udformningen af programmerne. Forhåndsevalueringen foretages af myndigheder, som er udpeget af medlemsstaterne, og den omfatter primært en evaluering af styrker, svagheder og potentiale i den pågældende medlemsstat, region eller sektor samt en vurdering af, om strategien og de fastsatte mål er tilpasset de specifikke forhold i de berørte regioner eller områder — herunder de demografiske tendenser — og en vurdering af, hvilken effekt valget af prioriterede felter for aktionen kan forventes at få.

Midtvejsevaluering Evaluering foretaget midt i programperioden af bistandens foreløbige resultater, resultaternes relevans og graden af målopfyldelse. Midtvejsevalueringen foretages på forvaltningsmyndighedens ansvar i samarbejde med Kommissionen.

Efterfølgende evaluering Evaluering foretaget af uafhængige eksperter senest tre år efter programperiodens udløb på Kommissionens ansvar i samarbejde med medlemsstaterne og forvaltningsmyndighederne. Den efterfølgende evaluering skal dække anvendelsen af ressourcer samt bistandens effektivitet, produktivitet og effekt, og den skal føre til konklusioner vedrørende politikken for økonomisk og social samhørighed på grundlag af en vurdering af de faktorer, der har betydning for, om gennemførelsen bliver vellykket eller mislykket, og om de ønskede resultater opnås.

Forvaltningsmyndighed Myndighed udpeget af medlemsstaten til at forvalte en intervention (operationelt program/enhedsprogrammeringsdokument).

Indikatorer Outputindikator Værktøj til måling af fysiske output (f.eks. antal kursusdeltagere), som viser de fremskridt, der er gjort med hensyn til gennemførelsen af de finansierede aktioner.

Resultatindikator Værktøj til måling af de finansierede aktioners umiddelbare virkninger på dem, de direkte er rettet mod (f.eks. antal deltagere, der opnår de relevante kvalifikationer).

Effektindikator Værktøj til måling af de finansierede aktioners socioøkonomiske konsekvenser på længere sigt og ikke kun de umiddelbare virkninger på dem, de direkte er rettet mod (f.eks. antal personer i arbejde 12 måneder efter kurset).

Ligestilling mellem kønnene Princippet om, at alle mennesker har frihed til at udvikle deres personlige evner og foretage valg uden de begrænsninger, der fastsættes af strenge kønsroller, og at der tages lige meget hensyn til kvinder og mænds forskellige behov, at disse tillægges samme værdi, og at de i lige høj grad tilgodeses.

Opdeling af arbejdsmarkedet (lodret og vandret) Forskelle mellem mænds og kvinders deltagelse i forskellige sektorer (vandret opdeling) og i beslutningshierarkiet (lodret opdeling).

Operationelt program (OP) og enhedsprogrammeringsdokument (EPD), kaldet "programmer" i denne beretning En EF-støtteramme, som omfatter strukturfondenes og medlemsstaternes strategier og prioriterede felter for aktioner, deres specifikke mål, fondenes bidrag og de øvrige finansielle ressourcer; implementeres gennem forskellige operationelle programmer. Et OP er et dokument, som udarbejdes på centralt eller regionalt niveau i en medlemsstat og godkendes af Kommissionen, og som omfatter et sammenhængende sæt prioriterede felter med flerårige foranstaltninger. De projekter, der skal medfinansieres af strukturfondene, skal ligge inden for omfanget af en sådan foranstaltning. Under visse omstændigheder kan en EF -støtteramme og et operationelt program lægges sammen til et såkaldt "enhedsprogrammeringsdokument".

Programperiode Den flerårige ramme, inden for hvilken udgifterne til strukturfondene planlægges og afholdes.

Projektleder En person eller en organisation (f.eks. en lokal myndighed, en forening eller en virksomhed), som kan foreslå projekter og søge om støtte fra strukturfondene.

Strukturfondene EU's vigtigste politiske instrument til opfyldelse af traktatens mål om økonomisk og social samhørighed.

Resumé

I. Et af strukturfondenes mål er at fremme lige muligheder for mænd og kvinder på arbejdsmarkedet, og Fællesskabets vigtigste instrument til at fremme lige muligheder er Den Europæiske Socialfond (ESF). Denne beretning handler om ESF-medfinansierede erhvervsuddannelsesaktioner for kvinder i programperioden 2000–2006. Ca. 3 milliarder euro var øremærket til erhvervsuddannelsesaktioner i denne periode.

II. Rettens revision tog specielt sigte på at få besvaret to spørgsmål:

a) Var erhvervsuddannelsesaktionerne for kvinder udvalgt på grundlag af en klar analyse af arbejdsmarkedets prioriterede behov?

b) Var der tilstrækkelige tilsynsoplysninger, så det var muligt at vurdere, om aktionerne havde opfyldt deres mål?

III. Revisionen blev foretaget i Kommissionen og i fem medlemsstater (Det Forenede Kongerige, Frankrig, Italien, Spanien og Tyskland), som i alt tegnede sig for 76 % af udgifterne på dette område. De revisionskonklusioner, der fremsættes i denne beretning, er baseret på en undersøgelse af programudarbejdelsen og en gennemgang af en stikprøve af afsluttede projekter.

IV. Med hensyn til fastlæggelse og udvælgelse af erhvervsuddannelsesaktioner for kvinder konstaterede Retten samlet set, at uddannelsesaktionerne i de reviderede programmer ikke direkte var udarbejdet på baggrund af analyser af arbejdsmarkedets behov, og at der i foranstaltningerne var en tilbøjelighed til at afsætte vide rammer for gennemførelsen af aktionerne og ikke i tilstrækkelig grad fokusere på bestemte målgrupper.

V. Desuden var der i de reviderede medlemsstaters projektudvælgelseskriterier ikke taget tilstrækkeligt hensyn til arbejdsmarkedsanalyserne, og kriterierne sikrede ikke, at de udvalgte projekter havde mål, som var i overensstemmelse med de overordnede programmål.

VI. Retten anbefaler, at fremtidige operationelle programmer udarbejdes på grundlag af en analyse af forholdene på arbejdsmarkedet, og at valget af uddannelsestyper og opstillingen af mål tager direkte udgangspunkt i denne analyse. Endvidere anbefaler Retten, at der indføres en effektiv procedure for projektudvælgelse, så man godkender de projekter, der bedst kan løse de problemer, som analysen fremhæver.

VII. Retten konstaterede, at tilsynsoplysningerne ikke gjorde det muligt at foretage en vurdering af målopfyldelsen, fordi de opstillede indikatorer havde for snævert fokus, fordi der ofte ikke var fastsat mål, og fordi oplysningerne var upålidelige eller ufuldstændige. Efter Rettens mening var hverken de gennemførende myndigheder i medlemsstaterne eller Kommissionen derfor i stand til at vurdere, i hvilken udstrækning målene var opfyldt.

VIII. Retten bemærker, at Kommissionen fortsat bør føre tilsyn med, at medlemsstaterne opstiller hensigtsmæssige og anvendelige indikatorer, og at der bør indsamles pålidelige data, som gør det muligt at drage brugbare konklusioner om de medfinansierede aktioners produktivitet og effektivitet.

Indledning

Baggrund

1. I artikel 2 i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab fastsættes fremme af ligestilling mellem mænd og kvinder som et af Fællesskabets grundlæggende principper, og Rådet erklærer i forordning (EØF) nr. 2081/93 [1], at gennemførelse af princippet om lige muligheder for mænd og kvinder på arbejdsmarkedet er et af Fællesskabets mål, og at strukturforanstaltningerne bør bidrage hertil. Ligestilling mellem kønnene skal give mulighed for, at kvinder såvel som mænd deltager og er ligeligt repræsenterede i samfundsøkonomien, i beslutningsprocessen, i det sociale og kulturelle liv samt i civilsamfundet [2]. Kommissionen rapporterer hvert år om situationen med hensyn til ligestilling mellem kvinder og mænd og beskriver de konstaterede tendenser på de områder, hvor kønsforskellene er størst, f.eks. beskæftigelsesfrekvens og løn, den sektorspecifikke og beskæftigelsesmæssige kønsopdeling og repræsentationen af kvinder på ledelsesniveau [3]. Figur 1 viser, hvordan forskellen mellem mænd og kvinders beskæftigelsesfrekvens har ændret sig over tid. Der er en forskel i alle medlemsstaterne, men i hovedparten af EU-27-landene er den blevet mindre fra 2001 til 2007.

Figur 1

Absolutte forskelle mellem kvinders og mænds beskæftigelsesfrekvens (kvinder og mænd I alderen 15–64 år) I EU's medlemsstater I 2001 og 2007

+++++ TIFF +++++

Kilde: Eurostat, EU Labour Force Survey, årsgennemsnit, EU-27.

NB: I alle landene var mændenes beskæftigelsesfrekvens højere end kvindernes.

2. Denne beretning handler om ESF-medfinansierede erhvervsuddannelsesaktioner for kvinder i programperioden 2000–2006. Disse aktioner er de vigtigste tiltag, som ESF finansierer specifikt med henblik på at fremme lige muligheder for mænd og kvinder på arbejdsmarkedet [4]. Ud over medfinansierede foranstaltninger kan medlemsstaterne også gennemføre nationale eller regionale programmer eller aktioner uden EU-medfinansiering.

3. I programperioden 2000–2006 blev der anvendt en tostrenget tilgang i forbindelse med anvendelsen af ESF-midler til opfyldelse af ligestillingsmål, idet man kombinerede specifikke aktioner med den såkaldte "kønsmainstreaming". Kønsmainstreaming er en proces, hvor man vurderer konsekvenserne for kvinder eller mænd af enhver planlagt handling — herunder lovgivning, politikker eller programmer — på alle områder og alle niveauer [5].

4. De specifikke aktioner til forbedring af kvinders adgang til og deltagelse på arbejdsmarkedet omfatter erhvervsuddannelse med relation til kvinders karriereudvikling, kvinders adgang til nye jobmuligheder, virksomhedsoprettelse og reduktion af den lodrette og vandrette kønsopdeling af arbejdsmarkedet. I programperioden 2000–2006 var 4 milliarder euro fra ESF øremærket til "positive særforanstaltninger for kvinder på arbejdsmarkedet" [6]. De vigtigste af disse specifikke aktioner vedrørte erhvervsuddannelsesområdet, som tegnede sig for ca. 3 milliarder euro i EU-25 [7]. I programperioden 2007–2013 er budgettet til specifikke aktioner faldet betydeligt i forhold til den foregående periode, fordi der er blevet lagt mere vægt på mainstreaming.

5. I forbindelse med positive særforanstaltninger for kvinder på arbejdsmarkedet skal der træffes nogle valg med hensyn til, hvordan man bedst kan forbedre ligestillingen mellem kønnene på arbejdsmarkedet. På den ene side kan en uddannelse normalt kun betegnes som vellykket, hvis den giver en realistisk mulighed for at få et job, og den skal derfor være afpasset efter de aktuelle forhold på arbejdsmarkedet, f.eks. en tydelig mangel på bestemte kvalifikationer. På den anden side har kvinder som potentielle arbejdstagere også nogle specifikke krav, f.eks. at der er tilfredsstillende børnepasningsmuligheder og fleksible arbejdsforhold. Det er vigtigt at tage højde for disse aspekter, hvis de positive særforanstaltninger skal føre til den ønskede forbedring og forøgelse af kvindernes deltagelse i arbejdsstyrken.

Ansvaret for gennemførelsen af medfinansierede aktioner

6. Figur 2 er en forenklet oversigt over programmeringen og aspekter af gennemførelsesprocessen i forbindelse med ESF-medfinansierede erhvervsuddannelsesaktioner for kvinder [8].

7. Projekter, der medfinansieres af ESF, gennemføres ved hjælp af flerårige programmer (som kan være enten operationelle programmer (OP'er) eller enhedsprogrammeringsdokumenter (EPD'er)). I programmerne er der fastlagt prioriterede felter, og for hvert prioriteret felt er der defineret en række foranstaltninger. Disse foranstaltninger kan omfatte erhvervsuddannelsesaktioner for kvinder.

8. Programmerne udarbejdes af medlemsstaterne efter høring af Kommissionen (GD for Beskæftigelse, Sociale Anliggender, Arbejdsmarkedsforhold og Ligestilling), de regionale, lokale og andre ansvarlige myndigheder samt arbejdsmarkedets parter og de økonomiske interesseorganisationer. Kommissionen vurderer og godkender programmerne.

9. Et nøgleelement i forbindelse med udarbejdelsen af programmerne — og især i forbindelse med fastsættelsen af mål og tildelingen af finansielle ressourcer til de forskellige prioriterede felter og foranstaltninger — er forhåndsevalueringen af styrker, svagheder og potentiale i den pågældende medlemsstat, region eller sektor. Forhåndsevalueringen foretages af myndigheder, som er udpeget af medlemsstaterne, og de skal bl.a. vurdere, om strategien og de fastsatte mål er hensigtsmæssige i betragtning af de specifikke forhold i de berørte regioner eller områder.

10. Medlemsstaterne er ansvarlige for at gennemføre programmerne, og i samarbejde med Kommissionen skal de sikre, at fællesskabsmidlerne anvendes i overensstemmelse med princippet om forsvarlig økonomisk forvaltning. Kommissionen bevarer det samlede ansvar for gennemførelsen af budgettet.

Figur 2

Hvem gør hvad?

+++++ TIFF +++++

11. Projekterne foreslås af projektledere — der betegnes som modtagere i forbindelse med ESF's støtte til uddannelsestiltag — og godkendes af de udpegede nationale, regionale eller lokale myndigheder. Projektlederne skal give de ansvarlige forvaltningsmyndigheder tilsynsoplysninger om de fremskridt, der gøres, og om målopfyldelsen. Kommissionen modtager aggregerede tilsynsoplysninger én gang om året.

12. I programperioden 2000–2006 skulle hvert program midtvejsevalueres af en uafhængig ekspert på forvaltningsmyndighedernes ansvar og i samarbejde med Kommissionen. Vigtige elementer i denne evaluering var:

a) en undersøgelse af, om forhåndsevalueringens analyse af styrker, svagheder og potentiale stadig var gyldig

b) en vurdering af, om strategien stadig var relevant

c) en vurdering af kvantificeringen af målene

d) en undersøgelse af effektiviteten, produktiviteten og den forventede effekt

e) en vurdering af gennemførelses- og tilsynsordningerne.

13. Midtvejsevalueringens undersøgelse af effektiviteten, produktiviteten og den forventede effekt blev vanskeliggjort af, at mange programmer var kommet langsomt eller sent i gang, og at der derfor kun var opnået få output eller resultater i midten af 2003. Det blev desuden fremhævet, at der var problemer med tilsynssystemer, som ikke gav fuldstændige eller pålidelige data [9].

14. I forbindelse med Fællesskabets strukturbistand skal der også foretages en efterfølgende evaluering af, hvordan ressourcerne er blevet anvendt, og af, om bistanden har været effektiv og produktiv. Ved denne evaluering, som skal foretages af uafhængige eksperter på Kommissionens ansvar og i samarbejde med medlemsstaterne og forvaltningsmyndighederne, undersøges det blandt andet, om gennemførelsen har været vellykket eller mislykket, og om de ønskede resultater er opnået.

Revisionens omfang og revisionsmetode

15. I programperioden 2000–2006 var 75 % af de gennemførte "positive særforanstaltninger for kvinder på arbejdsmarkedet" specifikke aktioner på erhvervsuddannelsesområdet. Formålet med Rettens revision var at undersøge, om de ESF-medfinansierede erhvervsuddannelsesaktioner for kvinder var godt målrettet, og om der blev ført tilstrækkeligt tilsyn med dem. Retten behandlede følgende spørgsmål:

a) Var erhvervsuddannelsesaktionerne for kvinder udvalgt på baggrund af en klar analyse af arbejdsmarkedets prioriterede behov?

b) Var der tilstrækkelige tilsynsoplysninger, så det var muligt at vurdere, om aktionerne havde opfyldt deres mål?

16. Revisionen blev foretaget i Kommissionen og i fem medlemsstater (Det Forenede Kongerige, Frankrig, Italien, Spanien og Tyskland), som var blandt de største modtagere af ESF-midler til "positive særforanstaltninger for kvinder på arbejdsmarkedet" og i alt tegnede sig for 76 % af udgifterne i EU-25. For hver medlemsstat udvalgte Retten ét program på grundlag af, hvor stor en del af foranstaltningen erhvervsuddannelsesaktiviteterne udgjorde, i fire tilfælde 75 % eller mere. Retten reviderede fem programmer: Andalusien (Spanien), Île-de-France (Frankrig), Lombardiet (Italien), Sachsen-Anhalt (Tyskland) og Skotland (Det Forenede Kongerige) [10].

17. Det skønnes, at de fem programmer tegnede sig for 490 millioner euro i øremærkede midler, dvs. 12 % af de samlede udgifter til "positive særforanstaltninger for kvinder på arbejdsmarkedet". Af dette beløb var ca. 380 millioner euro tildelt erhvervsuddannelsesaktioner.

18. Retten udvalgte otte projekter i hvert land til revision på stedet, idet den både tog hensyn til projekternes finansielle betydning og sørgede for at dække de forskellige projekttyper, der var finansieret af den enkelte foranstaltning. De reviderede projekter kan betragtes som typiske både for deres eget program og for andre programmer, der vedrører erhvervsuddannelsesaktioner for kvinder.

19. Gennemgangen af udvælgelsesprocessen og analysen af tilsynsoplysningerne blev foretaget hos de myndigheder, der var ansvarlige for at gennemføre programmerne, og ved den stedlige revision af projekterne.

Bemærkninger

Var erhvervsuddannelsesaktionerne for kvinder udvalgt hensigtsmæssigt?

Baggrund

20. Med henblik på fastlæggelsen af prioriterede felter for programperioden 2000–2006 skulle medlemsstaterne foretage forhåndsevalueringer, der kunne bekræfte, at den valgte strategi var hensigtsmæssig, og at den foreslåede tildeling af finansielle ressourcer til de forskellige prioriterede felter var rimelig. Det vil sige, at fastlæggelsen af uddannelse som et prioriteret felt og opstillingen af mål, der skulle opfyldes ved hjælp af uddannelse, skulle begrundes med arbejdsmarkedets kvalifikations- og uddannelsesbehov og andre arbejdsmarkedsrelaterede krav.

21. I henhold til forordning (EF) nr. 1260/1999 skulle forhåndsevalueringen af planerne indeholde en vurdering af situationen med hensyn til ligestilling mellem mænd og kvinder samt af gennemførelsesmekanismerne og de virkninger, som strategien og interventionerne forventedes at få [11]. Den endelige strategi og de deraf følgende prioriterede felter i programmerne skulle stemme overens med analysen i forhåndsevalueringen. Kommissionen gav detaljeret vejledning om den analyse af tendenser på beskæftigelsesområdet og arbejdsmarkedet, der skulle indgå i forhåndsevalueringen [12].

22. Hensigtsmæssige procedurer for projektudvælgelse skulle indføres og anvendes konsekvent for at sikre, at de udvalgte projekter havde uddannelsesmål, som var i overensstemmelse med de overordnede programmål [13].

23. På denne baggrund undersøgte Retten:

a) om de relevante regionale eller nationale myndigheder i medlemsstaterne ved udarbejdelsen af programmerne havde foretaget en analyse af de forskellige arbejdsmarkeder, og om de mål, der lå til grund for de specifikke erhvervsuddannelsesaktioner, som Retten reviderede, var opstillet på grundlag af en sådan analyse

b) om udvælgelsen af såvel projekter som deltagere var foretaget efter kriterier, der var opstillet i overensstemmelse med de prioriterede behov på det relevante arbejdsmarked og de fastlagte programmål.

Målene var ikke opstillet på grundlag af analyserne

24. Analyserne beskrev de største barrierer for kvinders adgang til arbejdsmarkedet og påviste kønsbetingede forskelle på flere vigtige områder, f.eks. beskæftigelsesfrekvens, selvstændig beskæftigelse, beslutningstagning og det kønsopdelte arbejdsmarked.

25. Den væsentligste svaghed, der blev konstateret under revisionen, var imidlertid, at der ikke var nogen klar forbindelse mellem analyseresultaterne og de foreslåede uddannelsesmål. Der lå ikke noget klart rationale bag valget af erhvervsuddannelsestyper og af de kvalifikationer eller erhvervssektorer, aktionerne blev målrettet mod (jf. eksemplerne i tekstboks 1).

26. De foranstaltninger, der blev udviklet efter analyseprocessen, omfattede for det meste brede aktioner med generelle målsætninger om kvinders deltagelse i stedet for fokuserede aktioner med udgangspunkt i, hvordan ligestilling mellem kønnene bedst kunne fremmes på de specifikke arbejdsmarkeder, der var tale om. I tre af de fem reviderede programmer var der meget lidt forskel mellem uddannelsesaktioner der udelukkende var beregnet for kvinder, og uddannelsesaktioner for både kvinder og mænd. Der blev bare afsat flere ressourcer i form af uddannelsespladser til kvinder. Til gengæld var den situation, der er beskrevet i tekstboks 2, et eksempel på god målretning.

Tekstboks 1

I Lombardiet var der ikke foretaget nogen specifik analyse af de områder, hvor kvinder var underrepræsenteret, selv om et af foranstaltningens mål var at reducere den vandrette og lodrette kønsopdeling af arbejdsmarkedet.

I det franske program blev en række sektorer med beskæftigelsesmuligheder nævnt, men der var ingen analyse af potentialet for at skabe jobmuligheder for kvinder i disse sektorer. Et af målene var at prioritere uddannelsesforanstaltninger, som havde potentiale til beskæftigelsesudvikling, men som hidtil ikke havde været henvendt til kvinder. Der blev imidlertid ikke gjort rede for, hvilke typer foranstaltninger der kunne høre til i denne kategori.

27. Man kunne på projektniveau delvis have kompenseret for den svage sammenhæng mellem arbejdsmarkedsanalysen og fastsættelsen af programmålene, eftersom projektlederne skulle påvise, hvordan de forskellige projekter tog hensyn til de lokale arbejdsmarkeders karakteristika. Hvor meget det var muligt at kompensere afhang imidlertid af, hvor mange oplysninger projektlederne havde (jf. tekstboks 3), og af projektudvælgelsens kvalitet (jf. punkt 29).

28. Svagheder af den type, som blev konstateret i de reviderede programmer og er beskrevet i punkt 25 og 26, var allerede velkendte. I en meddelelse fra 2002 [14] skrev Kommissionen følgende med hensyn til strategien for opnåelse af ligestilling mellem kønnene: "I de fleste programmer er der en stor kløft mellem analyse og programmeringsstrategi". Den anførte videre, at analyser af forskellen på kvinders og mænds sociale og økonomiske forhold var sjældne, og at selv når der forelå en analyse, svarede strategien for udligning af forskellen ikke altid til analysen. Selv om Kommissionen således var opmærksom på problemerne tidligt i programperioden, traf den ingen foranstaltninger for at afhjælpe disse mangler, f.eks. i forbindelse med udvælgelsen af projekter.

Tekstboks 2

I Sachsen-Anhalt-programmet satsede man målrettet på at få bestemte grupper af kvinder til at deltage i erhvervsuddannelsesordningerne: langtidsledige, kvinder over 45 og enlige mødre, som tidligere havde deltaget i uddannelsesforløb, men stadig var uden arbejde efter 3 til 12 måneder.

Tekstboks 3

I forbindelse med det lombardiske program skulle projektlederne påvise sammenhængen mellem de kvalifikationer, der var lagt vægt på, og bl.a. regionens prioriterede behov. Hverken i programmet eller i indkaldelsen af ansøgninger var der imidlertid oplysninger om regionens prioriterede behov.

Ved projektudvælgelsen var der ikke taget tilstrækkeligt hensyn til arbejdsmarkedsanalyser og programmål

29. I tre af de fem reviderede programmer sikrede udvælgelseskriterierne ikke, at der blev taget tilstrækkeligt hensyn til resultaterne af arbejdsmarkedsanalyserne, og kriterierne udgjorde ikke et godt grundlag for opfyldelsen af programmålene (jf. tekstboks 4). I ét tilfælde var indkaldelserne af projektforslag ikke knyttet til bestemte foranstaltninger, og projekterne blev betegnet som "positive særforanstaltninger for kvinder på arbejdsmarkedet" alene ud fra den forventede procentdel af kvindelige deltagere. I et andet tilfælde var udvælgelseskriterierne opstillet på baggrund af foranstaltningens hovedmål, men det kriterium, der vedrørte sammenhængen med arbejdsmarkedets prioriterede behov, var ikke afgørende for, om et projekt blev godkendt eller afvist.

Tekstboks 4

Et af målene for den vigtigste aktion i det andalusiske program vedrørende erhvervsuddannelsesaktioner for kvinder var, at kurserne skulle tage hensyn til de lokale arbejdsmarkedsforhold. Fem prioriterede udvælgelseskriterier blev fastsat ved en "ministeriel afgørelse" [15], og tre af disse havde fokus på lokale forhold. De fleste projektansøgninger omfattede ikke en forpligtelse til at overholde to af disse kriterier — "forpligtelse til at ansætte den uddannede" og "praktikophold i en virksomhed indgår i kurset". Ofte var der heller ingen data vedrørende det tredje kriterium — "beskæftigelsesgrad for deltagere i tidligere kurser".

I midtvejsevalueringen af det lombardiske program blev det anført, at der i projektudvælgelsesprocessen ikke i tilfredsstillende omfang var taget hensyn til behovet for uddannelsesaktioner i de sektorer, hvor ubalancen mellem kønnene var størst, og at man ikke havde været opmærksom nok på de forskellige former for forskelsbehandling og ulighed i forbindelse med adgangen til arbejdsmarkedet.

Selv om den reviderede foranstaltning under det lombardiske program udelukkende henvendte sig til kvinder, viser dataene, at 27 % af kursusdeltagerne var mænd.

30. Et af foranstaltningernes hovedmål var at fremme kvinders repræsentation i sektorer, hvor de traditionelt var underrepræsenteret. Trods dette var der i tre af de reviderede programmer stadig fokus på traditionelle kvindefag, f.eks. inden for kultur, sundhed og rengøring.

31. Som det fremgår af eksemplerne i tekstboks 5, betød den manglende fokusering på specifikke målgrupper, at de valgte kandidater ikke altid var dem, der havde mest brug for støtte til at indtræde eller genindtræde på arbejdsmarkedet.

Tekstboks 5

I midtvejsevalueringen af det lombardiske program blev det anført, at der hovedsageligt blev givet kurser til personer, som allerede havde en "stærk" stilling på arbejdsmarkedet (f.eks. højtuddannede og/eller unge mennesker, der allerede havde en god chance for at finde et job uden yderligere uddannelse).

I 2005 forelå resultaterne af en midtvejsevaluering af den største aktion i det andalusiske program, og her blev det konkluderet, at uddannelsesforanstaltningen ikke var tilpasset behovene hos de kvinder, der havde flest vanskeligheder, dels fordi uddannelseskravet til deltagerne udelukkede kvinder, der kun havde gået i grundskole, dels fordi kurserne blev afholdt på tidspunkter, som var upraktiske for kvinder, der skulle passe deres familie.

Gjorde tilsynsoplysningerne det muligt at vurdere, om erhvervsuddannelsesaktionerne for kvinder opfyldte deres mål?

Baggrund

32. Det er svært at måle udfaldet af uddannelsesaktioner, fordi:

a) en række eksterne faktorer kan have stor betydning for, om kursusdeltagerne faktisk bliver beskæftigelsesegnede (f.eks. udviklingen i udbud og efterspørgsel af arbejdskraft som følge af den generelle økonomiske situation)

b) de ESF-medfinansierede aktioner indgår i en bred vifte af aktioner, der gennemføres i medlemsstaterne og påvirker beskæftigelsen

c) nogle resultater vanskeligt kan sættes i relation til opfyldelsen af programmål, selv om de har en gavnlig effekt i bredere samfundsmæssig forstand (genoplæring i at indpasse sig efter rutiner, herunder at overholde tider, fornyet selvtillid osv.).

33. Trods disse vanskeligheder er det dog stadig muligt at måle nogle resultater på kort og mellemlang sigt. Man kan opstille indikatorer for de mål, der skal opfyldes, og ved hjælp af benchmarks eller tilsvarende referencer kan man fastsætte mål for output, resultater og effekt. På den måde får man et grundlag for at føre tilsyn med og evaluere foranstaltningerne og aktionerne og dermed for at vurdere, om de er effektive.

34. Følgende indikatorer er det minimum, der er nødvendigt for at kunne evaluere erhvervsuddannelsesaktioner [16]:

a) outputindikatorer: antal (kvindelige) deltagere, antal afholdte kurser

b) resultatindikatorer: antal deltagere, der gennemfører kurset, antal deltagere, der opnår de relevante kvalifikationer

c) effektindikatorer: antal deltagere, der fortsætter med yderligere uddannelse, antal deltagere, der finder et job og stadig er ansat en vis tid (f.eks. 6 eller 12 måneder) efter kursets afslutning.

35. Retten undersøgte:

a) om der var opstillet hensigtsmæssige indikatorer og mål med henblik på at måle output, resultater og effekt som beskrevet i punkt 34

b) om de tilsynsoplysninger, som var indsamlet af de organer, der gennemførte aktionerne, var pålidelige

c) om målene var nået, så vidt dette kunne bedømmes ud fra de foreliggende tilsynsoplysninger.

Indikatorerne havde for snævert fokus

36. Der var opstillet outputindikatorer for alle de reviderede programmer, men billedet var mere blandet med hensyn til resultat- og effektindikatorer. Ét program havde begge typer indikatorer, mens et andet hverken havde den ene eller den anden type. De resterende tre programmer havde enten resultat- eller effektindikatorer, men ikke begge dele. Retten noterede følgende aspekter:

a) I fire programmer blev beskæftigelsessituationen 6 til 12 måneder efter kurset ikke anvendt som indikator på foranstaltningsniveau, selv om oplysningerne i nogle tilfælde forelå på projektniveau (jf. tekstboks 6). Desuden blev der ikke taget hensyn til andre forhold såsom jobvarighed (korttidsansættelse eller langtidsansættelse) og jobniveau (med hensyn til kvalitet og løn).

b) Ét af programmerne havde ikke tilstrækkelig mange indikatorer til, at der kunne foretages en brugbar analyse, og i et andet program var indikatorerne ikke egnede til at måle resultaterne af de gennemførte uddannelsesaktioner (jf. tekstboks 7).

Tekstboks 6

I Lombardiet udtog myndighederne en stikprøve af projekter og undersøgte deltagernes beskæftigelsessituation 12 måneder efter uddannelsesaktionernes afslutning. Dette betragter Retten som et eksempel på god praksis.

I Andalusien var der opstillet en indikator for deltagernes succes i forbindelse med senere jobsøgning. Retten konstaterede imidlertid nogle svagheder med hensyn til dataindsamlingen, f.eks. vedrørende en aktion, som tegnede sig for 35 % af foranstaltningens samlede udgifter. De relevante oplysninger forelå kun for 42 % af de kurser, der blev udtaget som stikprøve.

Tekstboks 7

I Andalusien var indikatoren "antal job opnået seks måneder efter aktionerne" ikke i tilstrækkelig grad tilpasset de medfinansierede foranstaltningers karakter. Eftersom 40 % af udgifterne gik til vejledning og forberedende uddannelse, ville det have været mere hensigtsmæssigt at opstille indikatorer for antallet af deltagere, der fortsatte med yderligere uddannelse eller lod sig registrere som jobsøgende. Desuden var 20 % af deltagerne allerede i beskæftigelse, hvilket forvrængede de umiddelbare resultater for denne indikator.

Nogle af indikatorerne i det skotske program var formuleret så bredt, at de ikke kunne bruges til at måle resultatet af uddannelsesaktionerne, f.eks. "antal kvinder/personer, der opnår de relevante kvalifikationer helt/delvis". Målt med denne indikator havde gennemførelsen af et enkelt modul i uddannelsesforløbet samme værdi som gennemførelsen af hele forløbet, selv om uddannelseseffekten på ingen måde var sammenlignelig.

Der var ikke fastsat mål for alle foranstaltningerne

37. Der var ikke fastsat mål for alle de reviderede foranstaltninger [17]: I to tilfælde var målene slet ikke kvantificeret, og i et tredje var "antal deltagere" det eneste mål, der var kvantificeret, selv om der var opstillet en række output- og resultatindikatorer.

38. I de to foranstaltninger, hvor der var fastsat mål, var det ikke forklaret, hvordan de var blevet fastsat, og i det ene program havde det været nødvendigt at revidere målene betydeligt efter midtvejsevalueringen (jf. tekstboks 8).

Tilsynsoplysningerne var upålidelige og somme tider ufuldstændige

39. I to af de fem programmer konstaterede Retten, at outputindikatorerne for antallet af deltagere var upålidelige. I fire af programmerne konstateredes det, at resultatindikatorer, som f.eks. antallet af deltagere, der gennemførte kurset og opnåede de relevante kvalifikationer, også var upålidelige.

Tekstboks 8

I det skotske program var de kvantificerede mål formuleret som vist i tabellen nedenfor. Trods sine henvendelser fik Retten ingen oplysninger om, hvordan man havde fastsat benchmarks, oprindelige mål og reviderede mål.

Indikator | Mål (oprindelige) | Mål (reviderede) | Benchmarks |

Kvinder, der kommer i beskæftigelse | 31 % | 5,51 % | 25-40 % |

Kvinder, der tager yderligere uddannelse | 42 % | 17,56 % | 20-30 % |

40. Der konstateredes følgende mangler med hensyn til de underliggende data:

a) Ufuldstændige oplysninger, især om, hvad deltagerne foretog sig 6 til 12 måneder efter kurset (jf. også punkt 36).

b) Problemer med definitioner eller fortolkninger, f.eks. i Skotland, hvor en erklæring om at ville fortsætte med yderligere uddannelse blev registreret som, at denne yderligere uddannelse havde fundet sted. I Skotland og Frankrig var deltagere i flerårige kurser blevet talt med flere gange, f.eks. én gang for hvert år, de havde deltaget.

c) Uoverensstemmelser i de udleverede data, f.eks. i Skotland, hvor resultaterne af spørgeskemaundersøgelser om kursusdeltagernes senere beskæftigelsessituation kun i halvdelen af de reviderede projekter svarede til de indberettede resultater, og hvor det i den årlige gennemførelsesrapport for 2006 er anført, at 14371 personer modtog vejledning, selv om det samlede antal registrerede deltagere var 11972.

41. Hvis der skal kunne drages brugbare konklusioner om de medfinansierede projekters resultater, er det afgørende, at tilsynsoplysningerne fra projektlederne er pålidelige og fuldstændige. Under revisionen konstaterede Retten, at forvaltningsmyndighederne og det organ, som kontrolansvaret var delegeret til, i de fleste tilfælde ikke foretog en vurdering af projektledernes tilsynsoplysninger.

42. Kommissionen, som modtager de årlige gennemførelsesrapporter, undersøgte ikke uoverensstemmelserne i disse rapporter og kommenterede heller ikke, at der manglede effektindikatorer (f.eks. deltagernes beskæftigelsessituation et vist antal måneder efter kurset). Endvidere kontrollerede den ikke, om tilsynsoplysningerne var pålidelige, når den foretog revision på stedet [18], selv om midtvejsevalueringerne af de enkelte programmer havde vist, at der var svagheder i forbindelse med tilsyn og rapportering.

Vurderingen blev vanskeliggjort af, at der manglede mål, benchmarks og pålidelige oplysninger om resultater og effekt

43. Det var svært at foretage vurderinger af, om de medfinansierede uddannelsesaktioner var effektive, fordi der var mangler med hensyn til indikatorer og mål (jf. punkt 36-38) og problemer med hensyn til oplysningernes pålidelighed (jf. punkt 39 og 40).

44. I to af de reviderede programmer forsøgte forvaltningsmyndighederne at vurdere, om aktionernes fokus havde været korrekt, ved at undersøge, om der var en relation mellem kursustypen og de job, som deltagerne fik efter kurset. Disse analyser førte til meget forskellige konklusioner. I Lombardiet oplyste 77 % af de deltagere, der fandt arbejde, at deres kursus havde givet dem de kvalifikationer, arbejdsgiveren efterspurgte, mens kun 28 % af dem, der fandt arbejde efter at have deltaget i en af de største aktioner i Andalusien, følte, at der var en relation mellem job og kursus.

Konklusioner og anbefalinger

45. Rettens revision af ESF-medfinansierede erhvervsuddannelsesaktioner for kvinder i perioden 2000–2006 afslørede, at der var en række svagheder i udformningen af foranstaltningerne og udvælgelsen af de projekter, Retten undersøgte. Der var også mangler vedrørende tilsynet med programmernes resultater.

Udvælgelse af erhvervsuddannelsesaktioner

46. Hvad angår fastlæggelse og udvælgelse af erhvervsuddannelsesaktioner for kvinder konkluderer Retten, at selv om de væsentligste barrierer for kvinders indtræden på arbejdsmarkedet var anført i de operationelle programmer, var uddannelsesaktionerne i de undersøgte programmer ikke direkte udarbejdet på baggrund af en analyse af arbejdsmarkedets behov (jf. punkt 24-28).

47. Medlemsstaterne udformede foranstaltninger, der blev godkendt af Kommissionen, men der var en tilbøjelighed til at afsætte vide rammer for gennemførelsen af aktionerne og ikke i tilstrækkelig grad koncentrere uddannelsesaktionerne om bestemte målgrupper (jf. punkt 29-31).

48. I de undersøgte programmer var det i stedet overladt til projektlederne at sikre en tilfredsstillende sammenhæng mellem de foreslåede aktioner og de faktiske behov på arbejdsmarkedet. Under projektudvælgelsen kontrollerede de relevante myndigheder ikke i tilstrækkelig grad, om projektledernes argumenter var gyldige (jf. punkt 27).

49. Nogle projekter havde — trods et erklæret mål om at fremme ansættelse af kvinder i sektorer, hvor de var underrepræsenteret — stadig fokus på uddannelse inden for traditionelle kvindefag (jf. punkt 30). I nogle af de reviderede projekter var de valgte kandidater ikke nødvendigvis dem, der havde mest brug for støtte til at komme ind på arbejdsmarkedet (jf. punkt 31).

50. På grundlag af ovenstående anbefaler Retten:

a) at fremtidige operationelle programmer, der udformes i medlemsstaterne og godkendes af Kommissionen, udarbejdes på baggrund af en analyse af forholdene på arbejdsmarkedet, så det står klart, hvor der mangler kvalificeret arbejdskraft, og hvilke specifikke aktioner der skal til for at forbedre kvinders adgang til og deltagelse på arbejdsmarkedet, og at valget af uddannelsestyper og opstillingen af mål tager direkte udgangspunkt i denne analyse

b) at medlemsstaterne indfører en hensigtsmæssig procedure for projektudvælgelse og anvender den korrekt, så man godkender de projekter, der bedst kan løse de arbejdsmarkedsproblemer, som analysen fremhæver, og derved optimerer foranstaltningernes merværdi.

Målopfyldelse

51. Tilsynsoplysningerne om de reviderede programmer gør det ikke muligt at vurdere, om erhvervsuddannelsesaktionerne for kvinder opfyldte deres mål, fordi:

a) de opstillede indikatorer ikke omfattede tilstrækkeligt mange aspekter, der skulle måles (jf. punkt 36)

b) der ofte ikke var fastsat mål (jf. punkt 37)

c) tilsynsoplysningerne var upålidelige eller ufuldstændige og derfor ikke gav mulighed for at drage pålidelige samlede konklusioner (jf. punkt 39 og 40).

52. Hverken de gennemførende myndigheder i medlemsstaterne eller Kommissionen er derfor i stand til at vurdere, i hvilken udstrækning målene for de specifikke foranstaltninger er blevet opfyldt.

53. På grundlag af ovenstående anbefaler Retten, at Kommissionen fortsat fører tilsyn med, at medlemsstaterne opstiller hensigtsmæssige og anvendelige indikatorer, og at der i medlemsstaterne indsamles pålidelige data, som gør det muligt at drage brugbare konklusioner om de medfinansierede aktioners produktivitet og effektivitet.

Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg på mødet den 12. november 2009.

På Revisionsrettens vegne

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Formand

[1] Rådets forordning (EØF) nr. 2081/93 om ændring af forordning (EØF) nr. 2052/88 (EFT L 193 af 31.7.1993, s. 5).

[2] Meddelelse fra Kommissionen til Rådet, Europa-Parlamentet, Det Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget - "På vej mod en EF-rammestrategi for ligestilling mellem mænd og kvinder (2001–2005)" (KOM(2000) 335 endelig).

[3] Den seneste rapport (KOM(2008) 10 endelig) fra Kommissionen til Rådet, Europa-Parlamentet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget er dateret 23.1.2008.

[4] Rådets forordning (EØF) nr. 2084/93 om ændring af forordning (EØF) nr. 4255/88 (EFT L 193 af 31.7.1993, s. 39) vedrørende programperioden 1994–1999, særlig artikel 1, stk. 1, litra d), og Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1784/1999 (EFT L 213 af 13.8.1999, s. 5) vedrørende programperioden 2000–2006, særlig artikel 2, stk. 1, litra b) og e).

[5] Defineret i Det Økonomiske og Sociale Råds konklusioner 1997/2 om mainstreaming af kønsperspektivet i alle politikker og programmer i FN-systemet.

[6] Klassificeret som interventionsområde 25 i Kommissionens forordning (EF) nr. 438/2001 om forvaltnings- og kontrolsystemerne for strukturfondenes interventioner (EFT L 63 af 3.3.2001, s. 21).

[7] Der er ikke nogen særskilt rapporteringskode for udgifter til erhvervsuddannelsesaktioner for kvinder. Det samlede beløb til disse aktioner kan derfor kun anslås på grundlag af oplysningerne fra de reviderede medlemsstater.

[8] Den grundlæggende proces, der er beskrevet her, gælder for alle ESF-medfinansierede foranstaltninger.

[9] Flere oplysninger kan findes i særberetning nr. 1/2007 om gennemførelsen af midtvejsprocesserne for strukturfondene i perioden 2000–2006 (EUT C 124 af 5.6.2007).

[10] 1)Tyskland: OP Sachsen-Anhalt, mål 1 — 1999DE161PO003Prioriteret felt 4, foranstaltning 4.51 (specifikke foranstaltninger til kvalificering og integration af kvinder)2)Spanien: OP Andalusien, mål 1 — 2000ES161PO003Prioriteret felt 45, foranstaltning 45.16 (forbedring af kvinders beskæftigelsesegnethed) og 45.17 (fremme kvinders erhvervsaktivitet)3)Frankrig: EPD Frankrig, mål 3 — 1999FR053DO001Prioriteret felt 5, foranstaltning 8/9 (udvikling af kvinders adgang til og deltagelse på arbejdsmarkedet, fremme en bedre balance mellem arbejde og privatliv samt professionalisering af aktørerne)4)Det Forenede Kongerige: OP Skotland, mål 3 — 1999GB053PO002Prioriteret felt 5, foranstaltning 5.1 (afhjælpning af ubalance mellem kønnene: fremme af positive aktioner)5)Italien: OP Lombardiet, mål 3 — 1999IT053PO010Prioriteret felt E, foranstaltning E1 (fremme af kvinders adgang til og deltagelse på arbejdsmarkedet).

[11] Artikel 41, stk. 2, litra c), i Rådets forordning (EF) nr. 1260/1999 af 21.6.1999 om vedtagelse af generelle bestemmelser for strukturfondene (EFT L 161, 26.6.1999, p. 1) kræver specifikt en evaluering af situationen med hensyn til lige muligheder for mænd og kvinder på arbejdsmarkedet og ligebehandling i arbejdet, herunder de specifikke begrænsninger, som hver gruppe er underlagt, samt en vurdering af de virkninger, som strategien og interventionerne forventes at få, navnlig for kvinders og mænds integration på arbejdsmarkedet, for uddannelse og erhvervsuddannelse, for kvinders iværksætterindsats og for muligheden for at forene familieliv med erhvervsarbejde.

[12] "Forhåndsevaluering af strukturinterventionerne". Dokument rettet til de nationale, regionale eller lokale myndigheder, der stod for programmeringen af Fællesskabets strukturinterventioner i perioden 2000–2006.

[13] Artikel 41, stk. 3, i forordning (EF) nr. 1260/1999 fastsætter, at det ved forhåndsevalueringen skal kontrolleres, at udvælgelseskriterierne er relevante, når sammenhængen med målene for de tilsvarende prioriterede felter er blevet påvist.

[14] Meddelelse fra Kommissionen om gennemførelse af kønsaspektet i strukturfondenes programmeringsdokumenter 2000–2006 (KOM(2002) 748 endelig af 20.12.2002).

[15] Ministeriel afgørelse (BOJA nr. 146 af 19.12.2000, s. 18 647).

[16] Indikatorerne er opstillet på grundlag af Rettens gennemgang af de reviderede programmer, af den vejledning, Europa-Kommissionens udsendte i 1999 ("Meanssamlingen", som skulle forbedre metoderne til evaluering af strukturpolitikker) og af Kommissionens specifikke retningslinjer fra 1999 vedrørende overvågnings- og evalueringssystemer til brug for ESF-støtten i perioden 2000–2006.

[17] En tilsvarende konklusion var allerede blevet draget i Rettens særberetning nr. 7/2003 (EUT C 174 af 23.7.2003) om programmeringen af strukturfondsinterventionerne i perioden 2000–2006. I punkt 89 i denne beretning hedder det: "Indikatorerne er fortsat heller ikke tilstrækkeligt kvantificerede og relevante".

[18] Retten har allerede behandlet dette spørgsmål, navnlig i punkt 120 i særberetning nr. 10/2006 om efterfølgende evalueringer af mål 1- og mål 3-programmer i perioden 1994–1999 (EUT C 302 af 12.12.2006): "Skal man forbedre evalueringsprocessen, er man nødt til at tage fat på spørgsmålet om kvalitet. Kommissionen bør indføre bedre kvalitetskontrolprocedurer og anvende dem effektivt, så de problemer, der blev konstateret i de reviderede evalueringer, ikke gentager sig i fremtidige efterfølgende evalueringer. Sådanne procedurer bør sikre [...] a) at der regelmæssigt indsamles relevante og pålidelige data, som er tilgængelige på alle trin i evalueringsprocessen [...]".

--------------------------------------------------