Særberetning nr. 15/2003

om revisionen af mikroprojektprogrammer finansieret af EUF med Kommissionens svar

(artikel 248, stk. 4, andet afsnit, EF)

(2004/C 63/01)

INDHOLD

>TABELPOSITION>

FORKORTELSER OG TERMINOLOGI

Aidco- Samarbejdskontoret EuropeAid

AVS- De stater i Afrika, Vestindien og Stillehavet, som har undertegnet Lomé-konventionen

EUF- De Europæiske Udviklingsfonde

OLAS- Online-regnskabssystem

Ngo- Ikke-statslig organisation

REFERENCER

Lomé-konventionens artikel 252, 290 og 299.

RÉSUMÉ

I. Ca. 2 % af EUF-støtten ydes i form af flerårige mikroprojektprogrammer, der finansierer små infrastrukturer. Retten har undersøgt, hvordan Kommissionens centrale tjenestegrene i Bruxelles og dens delegationer i seks AVS-stater (Ghana, Madagaskar, Malawi, Uganda, Zambia og Zimbabwe) forvalter og kontrollerer disse programmer. Retten har også undersøgt, om programmernes mål var blevet opfyldt.

II. Rettens væsentligste bemærkninger vedrører udarbejdelsen af programmerne, gennemførelsen af dem og de konkrete resultater i de udvalgte lande. Retten bedømmer mikroprojektprogrammerne positivt, men har dog konstateret(1) følgende:

- Kommissionens tjenestegrene i Bruxelles har ikke oplysninger nok om disse programmer og har ikke givet delegationerne specifikke retningslinjer herfor (punkt 18-23). Forvaltningsenhederne i AVS-staterne har ikke altid en klart defineret juridisk status (punkt 24-26). Anvendelsen af "programoverslag" bevirker, at programgennemførelsen i nogle tilfælde bliver ugennemskuelig eller langsom (punkt 27-29). Forvaltnings- og kontrolordningerne er generelt tilfredsstillende, men har dog endnu visse mangler, og informationssystemerne er ofte dårligt udformet eller anvendes forkert (punkt 30-37).

- Selv om det undervurderes, hvor vanskeligt det er at måle mikroprojekternes effekt nøjagtigt, er det veldokumenteret, at de er til gavn for befolkningen (punkt 38-47). Betingelserne for resultaternes holdbarhed synes at været til stede, men kan bringes i fare, hvis de lokale myndigheder er svage (punkt 48-57).

III. På grundlag af sin undersøgelse anbefaler Retten Kommissionen at:

- organisere tjenestegrenene i Bruxelles bedre, så denne form for samarbejde fremmes

- give delegationerne præcise og sammenhængende retningslinjer tilpasset mikroprojekter samt styrke kontrollen af forvaltningssystemet og afklare det juridiske grundlag med henblik på bedre at kunne overvåge gennemførelsen af programmerne

- sørge for, at programgennemførelsen giver mulighed for at overvåge projektforløbet og overholde tidsfrister, der er i overensstemmelse med befolkningens forventninger

- anvende realistiske metoder til måling af resultaterne, foretage en mere indgående undersøgelse af, hvordan holdbarheden af mikroprojekternes resultater i AVS-staterne kan sikres på mellemlang sigt - herunder bl.a. overveje, hvilken rolle de lokale myndigheder skal spille - og i højere grad sørge for, at der foretages evalueringer, der omfatter flere lande.

INDLEDNING

De flerårige mikroprojektprogrammer

1. Gennem mikroprojektprogrammerne, som har eksisteret siden første Lomé-konvention (1975-1980), finansierer EUF mange små lokale infrastrukturer (skoler, poliklinikker, små vandreservoirer osv.). Formålet med projekterne er, som anført i fjerde Lomé-konvention(2), at "imødekomme lokalsamfundenes udviklingsbehov". Ved udgangen af 2002 udgjorde den samlede finansiering af sådanne programmer fra 6., 7. og 8. EUF 618 millioner euro, hvilket er ca. 2 % af beløbet for samtlige finansieringsafgørelser (bilag I).

2. Disse programmer passer godt til målsætningerne for Fællesskabets udviklingsbistand, som er at støtte civilsamfundet og nedbringe fattigdommen(3), og de blev derfor videreført i Cotonou-aftalen(4) og tilknyttet det decentrale samarbejde(5).

3. Som anført i Lomé-konventionen(6) skal mikroprojekterne have "økonomisk og social indflydelse på befolkningernes levevilkår", opfylde et "klart påvist, prioriteret behov" og "iværksættes på det pågældende lokalsamfunds initiativ og med aktiv deltagelse fra dettes side". EUF-støtten må under ingen omstændigheder overstige 300000 euro og må i princippet heller ikke udgøre mere end 75 % af udgifterne til hvert projekt. Resten finansieres af det støttemodtagende lokalsamfund i form af varer, penge eller tjenesteydelser, og undtagelsesvis af AVS-staten.

4. De flerårige mikroprojektprogrammer iværksættes decentralt. I AVS-staten varetages denne opgave af en forvaltningsenhed, som spiller en central rolle, under ledelse af et styringsudvalg, hvor Fællesskabet og de nationale myndigheder er repræsenteret. Denne forvaltningsenhed har tre væsentlige opgaver: at gøre opmærksom på programmerne, at afgøre, hvilke af de potentielle støttemodtageres projekter der er støtteberettigede, og at sørge for, at projekterne bliver gennemført (jf. figur 1 og bilag II).

Figur 1

Hovedaktører

>PIC FILE= "C_2004063DA.000501.TIF">

Kilde:

Revisionsretten.

Rettens revision

5. Rettens revision omfattede Kommissionens tjenestegrene i Bruxelles og seks(7) AVS-stater, som ved udgangen af 2002 havde modtaget 44 % af de midler, der var udbetalt over 6., 7. og 8. EUF til finansiering af mikroprojektprogrammer (bilag I).

>PIC FILE= "C_2004063DA.000601.TIF">

Stedlig kontrol af et overrislingsprojekt.

6. I hvert land undersøgte Retten ét program finansieret af 7. EUF og ét program finansieret af 8. EUF(8) og mindst tyve mikroprojekter. Hovedparten af de 144 projekter, som alle blev undersøgt enkeltvis, og hvoraf 104 blev undersøgt på stedet, var afsluttet inden 2001. De repræsenterer de væsentligste sektorer: uddannelse, sundhed og udvikling af landdistrikter(9). Retten reviderede desuden 20 regnskabsmæssige transaktioner i regnskabsåret 2002 vedrørende mikroprojekter i de udvalgte lande. De projekter, der skulle kontrolleres på stedet, blev udvalgt tilfældigt, men Retten tog højde for delegationernes udtalelser om adgangsmuligheder og sikkerhed (bilag III og IV).

7. Revisionen blev udført hos Kommissionens tjenestegrene i Bruxelles, hos delegationerne, hos forvaltningsenhederne for mikroprojekterne, hos AVS-staternes nationale og lokale myndigheder og hos de endelige støttemodtagere. Formålet med Rettens revision var at vurdere Kommissionens forvaltning og kontrol af mikroprojektprogrammerne og at afgøre, om målene for disse programmer var nået. Undersøgelsen omfattede programmeringen, iværksættelsen og resultaterne af disse programmer. Der blev taget højde for de risici, der allerede var identificeret i forbindelse med Kommissionens egen revision og evaluering, især risikoen for, at projekterne ikke ville være holdbare.

UDARBEJDELSEN AF DE FLERÅRIGE MIKROPROJEKTPROGRAMMER

En gentagen, fleksibel og velegnet programmeringsproces

8. Mikroprojektprogrammerne udarbejdes ved en gentagen proces, som involverer alle de aktører, der er nævnt i figur 1 og bilag II. Hvis Fællesskabet skal forpligte sig til at finansiere et flerårigt program(10), som er foreslået af en AVS-stat, kræver det, at denne stat kan vurdere sine behov, sine prioriteringer og sin evne til at forvalte de pågældende aktiviteter.

9. Den såkaldte samlede godkendelsesprocedure gør det muligt at finansiere flere forskellige nationale programmer ved hjælp af én enkelt godkendelse fra EUF-udvalget vedrørende højst 30 millioner euro. Da AVS-staternes programmer vedrører forholdsvis beskedne beløb, er det i forbindelse med mikroprojekter ofte muligt at benytte denne procedure, som er forbeholdt programmer på under 8 millioner euro, i stedet for den normale procedure, og derved undgås det, at EUF-udvalget overbelastes.

De opnåede erfaringer udnyttes ikke lige godt

10. Mikroprojektprogrammerne evalueres, og anbefalingerne tages i betragtning i forbindelse med udarbejdelsen af senere programmer. Normalt foretages disse evalueringer imidlertid enten midtvejs eller kort efter programmernes afslutning. Selv om der i over 20 år er blevet iværksat flerårige mikroprojektprogrammer i adskillige lande, og selv om det ofte diskuteres, om projekterne er holdbare, findes der således næsten ingen evalueringer, som er foretaget lang tid efter programmernes afslutning, og som derfor kunne give nyttige oplysninger om dette særlige aspekt(11). Hertil kommer, at Kommissionens tjenestegrene i Bruxelles ikke systematisk sammenholder de foreliggende evalueringer og derved går glip af oplysninger, som kunne være nyttige i forbindelse med forvaltningen. De evalueringer, der omfatter mere end et enkelt land, er for få og for gamle(12) til, at Kommissionen kan drage nytte af dem.

Der tages ikke nok hensyn til tilsvarende programmer

11. EUF's flerårige mikroprojektprogrammer er ikke den eneste form for støtte til små projekter, der opfylder prioriterede behov. Medlemsstaterne, de øvrige multilaterale og bilaterale donorer, ngo'erne og de nationale myndigheder selv forvalter lignende programmer. Det hænder imidlertid, at disse ikke i tilstrækkelig grad tages i betragtning i forbindelse med mikroprojektprogrammerne. Dette er et eksempel på den manglede udveksling af oplysninger mellem de forskellige donorer, navnlig mellem medlemsstaterne og EF-programmerne(13).

Indrammet tekst nr. 1

Tilsvarende programmer

1. I Malawi finansierer Verdensbanken et program for opbygning af små infrastrukturer i fattige landdistrikter. Hvad angår mål, omfang og aktionsformer, er dette program meget lig EUF's mikroprojektprogrammer. Lokalsamfundene kan fremlægge projekter til finansiering under begge ordninger. Der blev konstateret en reel mangel på koordinering. For eksempel har de forskellige systemer finansieret to skoler beliggende tæt på hinanden. Den manglende koordinering er delvis blevet afhjulpet ved indføjelsen af særlige bestemmelser i det fjerde flerårige mikroprojektprogram, der finansieres af 9. EUF.

2. I Zambia blev der i 1991 oprettet en fælles forvaltningsenhed til at varetage forvaltningen af EUF's flerårige mikroprojektprogrammer og programmer finansieret af Verdensbanken. Forbindelserne mellem de to programtyper var problematiske (på grund af usikkerhed med hensyn til de respektive organisationers støtte til programmerne), og fra juni 2000 til januar 2002 skabte det betydelige vanskeligheder for EUF's mikroprojektprogrammer. Siden programmernes administrative adskillelse i januar 2003, er embedsmændene i mange af de berørte distrikter blevet flyttet fra EUF-programmerne til aktiviteter i forbindelse med Verdensbankens programmer. Selv om de to programtyper supplerer hinanden, har manglen på koordinering og samarbejde i forvaltningen udelukket enhver form for positiv synergi.

3. I Zimbabwe forvalter et europæisk, decentralt bistandsprogram, som blev iværksat i 1999, blandt andet en fond til finansiering af små infrastrukturer i by- og landdistrikter, som fuldt ud svarer til mikroprojekterne. I dette program er der ikke taget højde for den delvise overlapning, og i det tolvte mikroprojektprogram, som blev indledt nogle måneder senere, er der ingen henvisning til den decentrale udviklingsbistand.

Programmeringsvalg tilpasset de nationale behov

12. Mikroprojekterne indgår enten i de målsektorer for fællesskabsstøtten, som er fastsat i de nationale vejledende programmer, eller betragtes som en særskilt sektor(14). Som oftest tages der dels sigte på de "sociale" sektorer uddannelse og sundhed, herunder vand og kloakering, dels på en økonomisk sektor, der omfatter landbrugs- og håndværksaktiviteter, projekter med det formål at bringe områderne ud af deres isolation samt forskellige indtægtsskabende aktiviteter.

>PIC FILE= "C_2004063DA.000701.TIF">

En indtægtsskabende aktivitet: en mølle til fremstilling af majsmel

13. Når bistandsområderne er valgt, skal der træffes programmeringsvalg vedrørende den geografiske dækning (hele landet eller kun en del af det), prioriteringskriterier (mere eller mindre målrettet de fattigste områder eller befolkningsgrupper), de finansierede aktiviteters art (nybyggeri eller renovering af infrastrukturer såsom skoler, poliklinikker og vandforsyningssystemer eller uddannelsesaktiviteter) og finansieringstype (lån eller tilskud). Så godt som alle programmerne gennemføres i landdistrikter.

Indrammet tekst nr. 2

Programmeringsvalg

1. I Ghana anvendes midlerne under det fjerde og femte program, henholdsvis 8,89 og 27 millioner euro, især til renovering af eksisterende infrastrukturer i uddannelses- og sundhedssektorerne, så landbefolkningen i højere grad kan gøre brug af dem.

2. I Madagaskars tredje program, som blev finansieret af 7. EUF og indledtes i 1998 for en periode på et år og med et budget på en million euro, var det fastsat, at der i hele landet skulle bygges og renoveres infrastrukturer i sektorerne uddannelse, sundhed, vandforsyning, landbrug og veje i landdistrikterne. I det fjerde program, som blev finansieret af 8. EUF og indledtes i marts 2000 med et budget på 8 millioner euro, blev der til disse bygningsaktiviteter føjet overførsel af knowhow som et vigtigt mål.

3. Malawis første, andet og tredje program på henholdsvis 3,1, 6,38 og 21 millioner euro dækker hele landet. De har alle til formål at forsyne landbefolkningen med grundlæggende infrastrukturer i sektorerne uddannelse, sundhed, kommunikation (veje, posthuse) og naturressourcer. De omfatter en mikrofinansieringsfacilitet. Renovering og nybyggeri er ligestillet.

4. Ugandas største program under 8. EUF på 15 millioner euro iværksættes i otte af landets 29 distrikter, som er udvalgt på grund af deres fattigdomsniveau. Bistandsområderne er uddannelse (i overensstemmelse med den nationale plan "grundskoleuddannelse for alle"), sundhed og udvikling af landdistrikterne. Renovering og nybyggeri er ligestillet, og der er planlagt uddannelsesaktiviteter. Parallelt hermed iværksættes der et særligt program for anlæggelse af vand- og kloaksystemer.

5. I Zambia er der siden 1985 blevet iværksat syv flerårige mikroprojektprogrammer. Inden for rammerne af fjerde Lomé-konvention er der siden 1998 blevet indgået forpligtelser for 38,5 millioner euro, heraf 22,4 millioner fra 8. EUF. De væsentligste sektorer er uddannelse, som har modtaget over halvdelen af midlerne, sundhed, vand og kloakering.

6. De seks programmer i Zimbabwe, som finansieres af 7. og 8. EUF og i alt er på 47,6 millioner euro, dækker hele landet og støtter fortrinsvis renovering af eksisterende infrastrukturer, da landet allerede har et højt infrastrukturniveau. Bistandsområderne er uddannelse, sundhed og udvikling af landdistrikterne og omfatter små infrastrukturer i forbindelse med vand- og elforsyning i landdistrikterne og enkelte projekter for støtte til håndværkere i landdistrikterne.

En bred definition af begrebet støttemodtagende lokalsamfund

14. Begrebet "lokalsamfund", som ikke er defineret i Lomé-konventionen, kan have forskellige betydninger. Det kan være en gruppe underlagt en traditionel autoritet (en landsby og dens høvding), en gruppe mennesker med fælles materielle eller immaterielle interesser (en forening), eller befolkningen i et landområde med egen forvaltning og lovlige repræsentanter (et lokalsamfund i offentligretlig betydning).

15. Disse forskellige fortolkninger gør det muligt at tilpasse mikroprojektprogrammerne til de enkelte landes strukturer og politiske retningslinjer. Om et projekt er støtteberettiget, kan derfor være meget forskelligt fra land til land, selv om det opfylder de samme behov, er fremlagt af det samme antal personer, lyder på det samme beløb og har de samme tekniske karakteristika.

Indrammet tekst nr. 3

Begrebet lokalsamfund

1. I Ghana består de støtteberettigede lokalsamfund af mellem 20 og 700 personer, hvilket er det antal, en projektkomité er bemyndiget til at repræsentere.

2. I Madagaskar repræsenteres den støttemodtagende befolkning af de lokale myndigheder. Støtteanmodningerne skal både godkendes af de lokale myndigheder (kommunalbestyrelsens mødereferat) og af befolkningen (referat fra forsamlingen af de personer, der berøres af projektet).

3. I Malawi er der ikke fastlagt en formel definition, men en gruppe på mindst fem personer med fælles interesser betragtes som et lokalsamfund i Lomé-konventionens forstand.

4. I Uganda betegner begrebet en gruppe med fælles interesser, som støttes af de lokale myndigheder (landkommuner og distrikter), der har en formidlende funktion. Der er ikke fastsat grænser for gruppestørrelsen, men de projekter, hvor der er flest potentielle støttemodtagere, prioriteres højest.

5. I Zambia betragtes et lokalsamfund som alle de personer, der er involveret i et projekt, er parate til at deltage i gennemførelsen af det og har fordel af dets resultater. Manglen på en nøjagtig definition og grænser for gruppestørrelsen har ikke givet problemer i praksis.

6. I Zimbabwe betegner begrebet - i analogi med en national lov om kooperativer - en gruppe på mindst ti personer, som kan bevise, at de i mindst et år har haft et fælles projekt.

Varierende, men stigende ansvarliggørelse af de lokale myndigheder

16. Mikroprojektprogrammerne indeholder bestemmelser, der inddrager de lokale myndigheder. Men i praksis er disse myndigheder tilknyttet i varierende og somme tider meget begrænset omfang. Når de lokale myndigheder får væsentlige ansvarsområder, sker det som oftest med henblik på at udvikle deres forvaltningskapacitet. Ud over at dække prioriterede sociale behov tager programmerne nemlig i stadig stigende grad sigte på at støtte udviklingen af de lokale institutioner og decentraliseringspolitikker. Selv om dette ambitiøse mål ikke er fastlagt i Lomé-konventionen, er det i overensstemmelse med de generelle principper for samarbejdet mellem AVS-staterne og EU.

Indrammet tekst nr. 4

De lokale myndigheders rolle

1. I Ghana regnes distriktsforsamlingen for at være den centrale aktør i forbindelse med den decentrale iværksættelse af det femte mikroprojektprogram. Et lokalt særudvalg har til opgave at udvælge og prioritere projekterne i distriktet og overvåge iværksættelsen heraf i henhold til de lokale årlige programmer.

2. I Madagaskar kaldes det vigtigste mikroprojektprogram under 8. EUF "Program for støtte til initiativer i kommuner og lokale foreninger" (PAICAL). Det har til formål at støtte institutionsopbygningen ved at øge forvaltningskapaciteten i de deltagende kommuner. Kommunerne inddrages meget kraftigt i projektforløbets forskellige faser, og målet er at ansvarliggøre dem ved hjælp af overførsel af knowhow.

3. I Malawi nøjes de lokale myndigheder (landdistrikter) som oftest med at registrere støtteanmodningerne og fremsende dem til mikroprojektprogrammets administratorer. I enkelte tilfælde deltager myndighederne i den forudgående vurdering af projekterne.

4. I Uganda har de lokale myndigheder i henhold til det flerårige program under 8. EUF ansvaret for at finde frem til og analysere de behov, der skal dækkes, samt planlægge og forvalte mikroprojekterne. Disse projekter indgår i distrikternes udviklingsplaner. Formålet med programmet er at udvikle de lokale myndigheders forvaltningskompetence ved at give dem et stort ansvar, og det omfatter derfor også uddannelse af lokale embedsmænd.

5. I Zambia er det distrikterne, der sammen med de regionale koordinatorer gør reklame for programmerne, vurderer de fremlagte projekter på grundlag af den indsendte dokumentation og ved besøg på stedet og i givet fald anbefaler det nationale styringsudvalg at godkende dem.

6. I Zimbabwe er landdistrikterne ikke kontraktligt forbundet med programmerne, og deres rolle er nøje defineret. De afgiver udtalelse til forvaltningsenheden om de fremlagte projekter, og deres repræsentanter deltager i projektvurderings- og forvaltningsmøderne. Administratorerne og de øvrige deltagende parter er begejstrede for denne metode, men det er vanskeligt at vurdere, hvilken betydning den har.

GENNEMFØRELSEN AF DE FLERÅRIGE MIKROPROJEKTPROGRAMMER

Kommissionens tjenestegrene i Bruxelles mangler informationer

17. Generaldirektoratet for Udvikling fastlægger de overordnede retningslinjer for programmerne. Iværksættelsen overvåges af Samarbejdskontoret EuropeAid (Aidco), som har ansvaret for programmer i AVS-staterne.

18. Selv om der siden 1980 kontinuerligt er blevet iværksat mikroprojektprogrammer, har Kommissionens tjenestegrene i Bruxelles et mangelfuldt kendskab til disse programmer. Der er intet specifikt regnskabsfelt herfor i OLAS, og Aidco har ikke kunnet opstille en udtømmende liste over de flerårige programmer, som er blevet gennemført. Da Aidco ikke kan sætte programmerne i forbindelse med de tilhørende kontrakter, for eksempel kontrakterne om faglig bistand, kan kontoret hverken opgøre de faktiske omkostninger ved mikroprojekterne eller kontrollere, om de forvaltes effektivt.

19. Kendskabet til, i hvilke sektorer mikroprojekterne gennemføres, er lige så mangelfuldt. Af Aidcos seneste undersøgelse(15) fremgår det, at 26,5 % af midlerne gik til uddannelsessektoren og 18,7 % til sundhedssektoren. Men på grund af utilstrækkelige oplysninger opføres 54,81 % af udgifterne under rubrikken "andet". Kommissionens tjenestegrene i Bruxelles anmoder(16) ikke om sammenfattende oplysninger udarbejdet af mikroprojektprogrammernes administratorer i AVS-staterne.

20. Det er naturligt, at Kommissionens tjenestegrene i Bruxelles overlader det til delegationerne at overvåge den detaljerede iværksættelse af de flere tusind projekter. Men det er beklageligt, at tjenestegrenene ikke har kendskab til de overordnede retningslinjer for de nationale flerårige programmer. Det betyder, at Kommissionen ikke kan drage nytte af de erfaringer, delegationerne har gjort i forbindelse med mikroprojekterne, og på den baggrund identificere og udbrede god praksis. I forbindelse med den omorganisering, der foretages som led i dekoncentrationen af tjenesterne(17), er der ikke fastsat specifikke foranstaltninger til at forbedre denne situation. For eksempel dækkes mikroprojekterne ikke af nogen af de tematiske støttegrupper, der er ved at blive etableret.

De specifikke instrukser er uensartede

21. Kommissionen har ikke udarbejdet specifikke interne regler og forvaltningsvejledninger for mikroprojektprogrammerne med henblik på at supplere Lomé-konventionen, den interne aftale, finansforordningerne og gennemførelsesbestemmelserne hertil(18). Den side i brugervejledningen for 7. og 8. EUF's finansielle procedurer, der omhandler mikroprojekter, kan ikke betragtes som tilstrækkelige retningslinjer. Ved forvaltningen af programmerne i AVS-staterne anvendes og fortolkes Kommissionens generelle praktiske vejledninger ikke ens.

22. For at afhjælpe denne mangel på specifikke regler har de nationale administratorer udarbejdet praktiske vejledninger, der som oftest er klare og brugbare, men temmelig forskellige, for så vidt angår detaljer, udformning og indhold. Nogle af disse mange lokale vejledninger er udmærkede - f.eks. Madagaskars - men det er nødvendigt at udarbejde klare og enkle centrale retningslinjer, hvis det skal være muligt at udøve de dekoncentrerede kompetencer, som det er hensigten at udvikle.

23. Manglen på specifikke interne regler er endnu mere beklagelig set i lyset af, at Lomé-konventionen fortolkes forskelligt fra land til land, at mikroprojektprogrammerne har eksisteret i over tyve år, og at de forvaltes af selvstændige organer.

AVS-staternes forvaltninger er i høj grad selvstyrende

24. Forvaltningsenhederne med ansvar for mikroprojekter er underlagt den nationale anvisningsberettigedes myndighed og rapporterer til et styringsudvalg(19), hvori de nationale myndigheder og delegationen er repræsenteret. Enhederne er tilknyttet finansministeriet eller ministeriet for lokale anliggender, landbrug eller udvikling af landdistrikterne. De fagministerier, der har interesse i de berørte sektorer (uddannelse, sundhed, landbrug, vand og kloakering), fører også tilsyn med enhederne og kan være repræsenteret i styringsudvalget.

25. Trods denne afhængighed af de nationale myndigheder er forvaltningsenhederne i praksis i høj grad selvstyrende. Enhederne har egne driftsmidler. I visse lande kan de frit kontraktansætte medarbejdere fra den private eller den offentlige sektor. Somme tider ledes enhederne af en teknisk ekspert, som er ansat på en tjenesteydelseskontrakt, og som har et stort spillerum. Det konstateredes, at disse enheders personale generelt er velkvalificeret.

26. Enhedernes selvstændighed sikrer deres effektivitet, navnlig når der er klare juridiske bestemmelser, der gør det muligt for dem at indgå kontrakter, som præciserer deres forbindelser til tredjemand. I nogle lande har forvaltningsenhederne derimod ikke juridiske beføjelser til at indgå kontrakter, og det betyder, at deres forbindelser til de andre parter, der deltager ved iværksættelsen af programmerne - den centrale forvaltning, de lokale myndigheder, de specialiserede tekniske agenturer, de støttemodtagende lokalsamfund og delegationen - er for upræcise til, at de enkelte parters ansvarsområder kan fastlægges, når der opstår problemer i forbindelse med iværksættelsen.

Indrammet tekst nr. 5

Den retlige ramme for forvaltningen

1. I Madagaskar er rollen som forvaltningsenhed overdraget til et agentur, der også har ansvaret for det decentrale samarbejde. Agenturet er oprettet ved en bekendtgørelse og er fuldt bemyndiget til med kommunerne at indgå kontrakter, som er forskellige fra de kontrakter, der indgås af den nationale anvisningsberettigede.

2. I Uganda iværksættes programmet under 8. EUF i henhold til en protokol indgået mellem en enhed kaldet "EUF-mikroprojektprogrammet", der er defineret som et selvstændigt program under Ugandas regering, og hvert af de deltagende distriktsråd. Det fremgår imidlertid af samme dokument, at forvaltningsenheden, hvis ansvarlige leder har undertegnet kontrakten, repræsenterer den nationale anvisningsberettigede og Den Europæiske Union. Rækkevidden af en sådan kontrakt, hvor end ikke antallet af deltagende parter er klart, er ikke præciseret.

3. I Zimbabwe er man på anbefaling af en juridisk konsulent gået i gang med at undersøge et udkast til privatretlig vedtægt, hvori den nationale anvisningsberettigede kun er én af lederne i en bestyrelse. Men fordelene ved dette forslag kan diskuteres.

En velegnet og i princippet bindende forvaltningsprocedure

27. De flerårige mikroprojektprogrammer gennemføres i successive trancher, som igen er genstand for en programmering i form af "programoverslag". Disse "programoverslag" indeholder en beskrivelse af de mikroprojekter, der skal gennemføres i hver referenceperiode, et overslag over omkostningerne og finansieringen af dem ved hjælp af forskud; overslagene udgør også budgetrammen for forvaltningsenhedernes administration. Gennemførelsesperioderne og de finansielle trancher skal så vidt muligt være etårige(20), eller i det mindste dække en bestemt periode af en rimelig varighed, så det er muligt at kontrollere, at målene gennemføres uden forsinkelser, og hurtigt afregne de udbetalte forskud. "Programoverslagene" tjener ikke deres formål, hvis de ikke afsluttes rettidigt, eller hvis de systematisk forlænges ved hjælp af tillægskontrakter. Der var et par tilfælde, hvor disse regler for god forvaltning ikke var blevet overholdt.

28. Der afholdes somme tider udgifter til mikroprojektprogrammerne uden for "programoverslagene". Det er generelt tilfældet, når der ansættes tekniske eksperter på tjenesteydelseskontrakter og afholdes udgifter til revision, og det gælder undertiden for visse udgifter til leverancer og udstyr.

Indrammet tekst nr. 6

"Programoverslagene"

1. I Ghana dækker de nationale "programoverslag" perioder på halvandet år eller mere. De er knyttet til distrikternes programmer. De er omfattet af en central regnskabsmæssig forpligtelse(21).

2. I Malawi viser "programoverslagene" alle programmets udgifter. Der indgås en særskilt forpligtelse til finansiering af hvert "programoverslag".

3. I Uganda er "programoverslagene" detaljerede og knyttet til distrikternes udviklingsplaner. De er omfattet af en regnskabsmæssig forpligtelse. Uden for "programoverslagene" blev der i 2002 i forbindelse med forvaltningen af tjenesteydelseskontrakten om ledelse af forvaltningsenheden foretaget en betaling uden modydelse, som burde have været vurderet af en juridisk ekspert.

4. I Zimbabwe indeholder "programoverslagene" kun kortfattede målsætninger såsom det planlagte antal projekter i hver sektor i det pågældende år. De er ikke som sådan omfattet af en regnskabsmæssig forpligtelse. De detaljerede oplysninger om de godkendte projekter findes i en række særskilte beskrivelser, som fremsendes til Aidco med henblik på successive regnskabsmæssige forpligtelser, men som ikke desto mindre hver gang registreres som "programoverslag". Sammen med det faktum, at det tolvte program finansieres af både 7. og 8. EUF, gør denne regnskabsmæssige opdeling det ekstremt vanskeligt at foretage finansiel overvågning af projekterne.

Programmerne gennemføres i nogle tilfælde for langsomt

29. Der er mange prioriterede behov at dække, og lokalbefolkningerne fremsætter fortsat mange anmodninger om støtte. AVS-staterne har således meget stor kapacitet til at absorbere midlerne fra mikroprojektprogrammerne. Ikke desto mindre blev der konstateret betydelige forsinkelser i gennemførelsen af visse programmer under 7. og 8. EUF. Disse forsinkelser øger programmernes administrationsudgifter og fører til skuffelse hos de berørte befolkninger. Forsinkelserne har forskellige årsager, i nogle tilfælde skyldes de udefra kommende problemer og i andre interne mangler i forvaltningen.

Indrammet tekst nr. 7

Gennemførelsen af programmerne

1. I Ghana blev første fase af det femte program godkendt den 31. maj 1999, men det første "programoverslag" blev først undertegnet den 15. juni 2000, og det første forskud blev først indbetalt på distrikternes konti i maj 2001. Fra maj 2001 er den omfattede periode blevet forlænget ved seks successive ændringer. For så vidt angår det andet "programoverslag", som blev fremlagt i juli 2002, var gennemførelsen allerede væsentligt forsinket ved udgangen af 2002.

2. I Malawi var det på grund af manglende koordinering mellem den centrale forvaltningsenhed og dens lokale kontorer ikke muligt af finansiere alle de projekter, der var blevet godkendt under det tredje program. I 2002 udsendte styringsudvalget instrukser, der havde til formål at gøre den lokale projektvurdering mere selektiv.

3. I Uganda var det program, der i 1996 blev indledt i regionen Karamoja, endnu ikke afsluttet i 2001, hvilket delvis skyldtes lokale uroligheder. Dette programs første "programoverslag", som dækkede perioden 1998-1999, blev ændret tre gange, og dets varighed blev forlænget til den 31. juli 2002. For så vidt angår programmet under 8. EUF, blev der foretaget adskillige forlængelser, og der var alt for store overlapninger mellem "programoverslagene". I december 2002 var tre "programoverslag" vedrørende det samme program i gang samtidig.

4. I Zambia var der i marts 2003, over et år efter undertegnelsen af finansieringsaftalen for programmets fase II, indgået forpligtelser for næsten alle midlerne, men til under halvdelen af det antal projekter, som det var planlagt skulle gennemføres. På samme tidspunkt var 125 projekter i venteposition, selv om mange af dem var blevet godkendt over et år forinden.

5. I Zimbabwe betød landets økonomiske situation i 2001 og 2002 - med hyperinflation og abnorme vekselkurser - at bevillingerne til flere projekter under det tolvte flerårige program slap op i løbet af året. Fuldførelsen af disse projekter blev i flere tilfælde udsat.

Regnskabs- og forvaltningssystemerne og kontrolordningerne er tilfredsstillende, men kan forbedres

30. Midlerne til projekterne og til forvaltningsenhedernes administrationsudgifter indbetales på forskudskonti. Det første forskud udgør normalt mellem 30 % og 50 % af det anslåede behov. Yderligere betalinger til kontiene er betinget af, at forskuddene anvendes korrekt. Anvendelsen af denne mekanisme indebærer risici, fordi der udbetales betydelige beløb, før ydelserne er leveret.

31. En anden iboende risiko ved mikroprojektprogrammerne er, at aktiviteterne er spredt på et stort antal lokaliteter, hvilket gør det vanskeligt og dyrt at føre tilsyn med dem. Oprettelsen af regionale kontorer og styrkelsen af de lokale myndigheders rolle har gjort det muligt at forbedre overvågningen af projekterne, men det har ikke reduceret de administrationsudgifter, der skyldes spredningen. Administrationsomkostningernes andel af budgettet(22) varierer kraftigt fra land til land (10 % i Malawi, 17 % i Zambia og 20 % i Madagaskar og i Zimbabwe). Men det er ikke nok at sammenligne administrationsudgifterne, når det skal undersøges, om forvaltningen fungerer effektivt. Værdiansættelsen af de opgaver, der overlades til de lokale myndigheder, og de geografiske og økonomiske bindinger er meget forskellige fra land til land.

32. Staterne har taget højde for disse risici i udgiftssystemerne og i den interne kontrol ved på forskellig måde at kombinere regnskabsmæssig centralisering og decentralisering, ekstern revision og intern kontrol. I nogle lande åbner administratorerne særlige konti for hver udgiftskategori, mens alle udgifterne i andre lande afholdes over de samme konti. Når aktionsudgifter og administrationsudgifter afholdes over forskellige konti, bliver det lettere at overvåge og styre administrationsomkostningerne.

33. I de mikroprojektprogrammer, Retten undersøgte, var regnskabs- og forvaltningssystemerne generelt tilfredsstillende, men der var dog mulighed for at forbedre både definitionen af dem og deres funktion, navnlig kontrolfunktionen. Der blev konstateret enkeltstående funktionsfejl, navnlig under den finansielle revision af de aktiviteter i regnskabsåret 2002, som blev udvalgt og undersøgt til underbygning af Rettens revisionserklæring om forvaltningen af EUF. Nogle af disse fejl skyldes, at de lokale myndigheder ikke har tilstrækkelig teknisk kompetence og somme tider mangler væsentligt udstyr.

Indrammet tekst nr. 8

Regnskabs- og forvaltningssystemerne

1. I Ghana betales bygge- og anlægsarbejderne af distrikterne, som anvender deres egne procedurer for forudgående kontrol og har lokale konti, hvortil der overføres forskud fra forvaltningsenheden. De kontroller, der gennemføres forud for yderligere betalinger til den centrale konto, er interne. Det er imidlertid fastsat i finansieringsaftalen for det femte program, at finansieringen af anden fase er betinget af en ekstern evaluering af første fase. Denne evaluering blev foretaget, efter at midlerne var blevet udbetalt. Der blev konstateret flere tilfælde, hvor de lokale udbudsprocedurer ikke var overholdt.

2. I Madagaskar forvalter kommunerne de konti, der vedrører projektudgifterne, men den forudgående udgiftskontrol foretages af de regionale forvaltningskontorer. Den efterfølgende udgiftskontrol, som er en betingelse for, at der kan ske betalinger til en central national forskudskonto, foretages af en tjeneste under den nationale anvisningsberettigede med ansvar for kontrol af alle EUF-aktiviteter, der gennemføres ved hjælp af "programoverslag". De konstaterede mangler bestod i, at den juridiske dokumentation somme tider var ufuldstændig, og at der var blevet godkendt uacceptable enhedspriser ved gennemgangen af buddene.

3. I Malawi er kontiene til aktionsudgifter og kontiene til administrationsudgifter adskilt. Indkøbs- og udgiftsprocedurerne varetages centralt af den nationale forvaltningsenhed, som søger at opnå de mest konkurrencedygtige priser. Dette system pålægger imidlertid forvaltningsenheden en arbejdsbyrde, som med fordel kunne lægges ud til de regionale kontorer. Yderligere betalinger til forskudskontiene er betinget af ekstern revision foretaget af private firmaer, som med jævne mellemrum gennemfører fysisk kontrol. Men der bliver ikke fulgt op på revisionsberetningerne, som ofte indeholder forbehold.

4. I Uganda betaler distrikterne bygge- og anlægsarbejderne over lokale konti, hvortil der overføres forskud fra forvaltningsenheden, og foretager forudgående udgiftskontrol. Den kvartalsmæssige efterfølgende kontrol foretages af et lokalt revisionsfirma, som både reviderer regnskabet og uddanner de lokale bogholdere, der fører det. Der skelnes ikke tilstrækkelig klart mellem funktionen som ekstern revisor og konsulent. Ugandas statsrevisor har fremsat nyttige bemærkninger om distrikternes regnskaber for mikroprojekterne, men de er ikke blevet videreformidlet til forvaltningsenheden og delegationen.

5. I Zambia skulle en gruppe på tre personer foretage intern kontrol af, om forskuddene anvendes korrekt, men i praksis var det indtil januar 2003 en enkelt person, som kun var assistent, der havde ansvaret for denne opgave, hvilket har gjort kontrolsystemet skrøbeligt. Den seneste eksterne revisionsberetning, som blev fremsendt til Rettens revisorer i marts 2003, omhandlede desuden kun administrationsudgifterne i regnskabsåret 2001, selv om der endnu ikke forelå en beretning om regnskabsåret 2000.

6. I Zimbabwe foretages den forudgående kontrol af alle udgifter centralt. Aktionsudgifterne betales over en central konto, som forvaltes af forvaltningsenheden. De fem regionale forvaltningsenheders administrationsudgifter betales over lokale konti, hvortil der overføres midler fra den centrale administrationskonto. Yderligere betalinger til kontiene er betinget af kvartalsmæssig revision foretaget af den lokale filial af et internationalt firma. Denne revision omfatter ikke indtægterne fra kontiene, og der foretages ikke kontrol på stedet, hvilket begrænser brugbarheden af de attester, der udstedes.

Støttemodtagerne overholder princippet om medfinansiering

34. Støttemodtagernes bidrag, som er omtalt i Lomé-konventionen, leveres som regel i form af naturalier (mursten, sand eller diverse materialer) eller i form af arbejde (deltagelse i byggeriet), hvilket gør det vanskeligt at regnskabsføre det. Når dette anses for at være umuligt eller for formelt, kontrolleres det, om der er ydet et væsentligt bidrag. I de fleste tilfælde er der en detaljeret evaluering i projektregnskabet, men den er ofte meget svær at efterprøve, da der ikke foreligger dokumentation og formelle økonomiske referencer.

35. Lomé-konventionen bør anvendes med omtanke ved beregningen af det bidrag, støttemodtagerne skal levere. Det erkendes således hyppigt, at aids-epidemien påvirker befolkningens bidragsevne i de landdistrikter, der er hårdest ramt. Hvis reglen om støttemodtagernes bidrag, som alle i øvrigt går ind for, anvendes for ufleksibelt, kan det under bestemte og meget vanskelige forhold medføre, at fattige befolkningsgrupper ikke får opfyldt de prioriterede behov i overensstemmelse med Lomé-konventionen. Det kan være en mulighed at lade AVS-staten, dvs. de lokale myndigheder, yde dette bidrag i stedet for støttemodtagerne, men det afhænger af myndighedernes bidragsevne. Undersøgelsen på stedet viste, at det trods alt er muligt at stille større krav i forbindelse med forvaltningen og beregningen af bidragene.

Overvågningen er generelt tilfredsstillende, men kan forbedres

36. Trods de problemer, der skyldes aktiviteternes spredning, er overvågningen af byggeriet og renoveringsarbejderne generelt tilfredsstillende, navnlig fordi støttemodtagerne inddrages. Overvågningen kan dog forbedres, navnlig i forbindelse med de mest komplekse projekter, hvor der er brug for større teknisk ekspertise.

Indrammet tekst nr. 9

Den tekniske overvågning af infrastrukturerne

1. I Madagaskar er den væsentligste mangel ved den tekniske overvågning, at proceduren for godkendelse af bygge- og anlægsarbejder er utilstrækkelig, hvilket har medført, at det lokale kontor godkendte et skolebyggeri af middelmådig kvalitet.

2. I Malawi foretages overvågningen ved, at specialiserede medarbejdere fra forvaltningsenhedens lokale kontorer, og somme tider medlemmer af styringsudvalget, aflægger regelmæssige besøg på stedet. Støttemodtagerne deltager i overvågningen og kontrollerer, at de centralt indkøbte materialer leveres.

3. I Uganda er det distrikterne, der som de lokalsamfund, der ejer infrastrukturerne, skal varetage den tekniske overvågning og vedligeholdelsen af projekterne i programmet under 8. EUF. Overholdelsen af dette krav gøres nemmere af, at EUF's infrastrukturer har en højere teknisk kvalitet end de infrastrukturer, de nationale myndigheder finansierer inden for rammerne af deres forsyningsprogrammer.

4. I Zimbabwe varetages den tekniske overvågning af distrikterne eller af specialiserede nationale agenturer. Kvaliteten af den støtte, der ydes i denne forbindelse, varierer kraftigt fra projekt til projekt og afhænger af, om der er tilstrækkeligt personale til rådighed og af dettes uddannelse samt af de geografiske og finansielle forhold. I tillæg hertil overvåger støttemodtagerne selv virksomhedernes byggepladsaktiviteter på baggrund af deres tekniske viden, som styrkes gennem uddannelses- og oplysningsaktioner.

37. Ud over den tekniske overvågning af de enkelte projekter er det vigtigt, at gennemførelsen af programmerne kontrolleres ved hjælp af brugbare forvaltningsoplysninger om perioder, udgiftskategorier, modtagerkategorier og geografiske områder. Ofte giver informationssystemerne imidlertid ikke mulighed for en sådan overvågning, fordi de indberettede oplysninger er utilstrækkelige, for omfattende, ustrukturerede eller lidet relevante. Styringsudvalgene modtager mange rapporter med oplysninger, som er overflødige og lidet anvendelige.

Indrammet tekst nr. 10

Informationssystemerne

1. I Ghana var det elektroniske overvågningsprogram MISME (Management Information System Monitoring and Evaluation), som skulle være en af hovedhjørnestenene i forvaltningen af det femte program i henhold til finansieringsaftalen (januar 1999) og rumme ikke blot samtlige fysiske og finansielle data vedrørende projekterne, men også støttemodtagernes evaluering og referencescenarierne(23), endnu ikke færdigt ved udgangen af 2002.

2. I Madagaskar spreder forvaltningsenheden for mange af sine oplysninger i forskellige typer rapporter (projektskema, resultattavle, periodiske rapporter...), og det er vanskeligt at finde ud af, hvilken rapport der indeholder den korrekte oplysning. Mange inkonsekvenser kunne således undgås, hvis enhedens oplysninger og rapporter blev forenklet, havde fokus på projektet og byggede på den samme kilde.

3. I Malawi registreres oplysningerne om projekterne i flere forskellige dokumenter, så det er umuligt at undersøge samtlige data om et projekt på én gang. Oplysningerne om befolkningsgruppernes socioøkonomiske situation, de berørte sektorer og situationen før projekternes iværksættelse, kan ikke udnyttes, selv om de kunne anvendes til at sikre en bedre intern evaluering. Forvaltningsenheden har ikke anskaffet et edb-system, som kunne give mulighed for bedre dataindsamling og bedre anvendelse af de foreliggende data.

4. I Uganda konstaterede revisorerne en tendens til, at der udarbejdes mange rapporter, men at de ikke sammenfattes. Bare for programmet under 8. EUF blev der i løbet af et år udarbejdet over 100 forskellige rapporter, som det var meningen, forvaltningsenheden skulle kunne bruge.

5. I Zimbabwe forværres informationssystemets mangler af, at projektfinansieringen er opdelt i forskellige regnskabsforpligtelser. Dette forhold gør det praktisk talt umuligt at foretage overvågning, der overholder Kommissionens princip om forvaltning af projektforløbet. Informationssystemet, som er koblet på regnskabssystemet, kan ikke hurtigt give et fuldstændigt billede af et mikroprojekts fysiske og finansielle stilling.

RESULTATERNE AF DE FLERÅRIGE MIKROPROJEKTPROGRAMMER

De umiddelbare resultater er meget positive

38. I henhold til Lomé-konventionen forventes det, at mikroprojekterne får økonomisk og social effekt på befolkningernes levevilkår, og at de opfylder klart påviste, prioriterede behov.

39. Retten foretog en dybtgående revision - såvel bilagsrevision som stedlig revision hos den støttemodtagende befolkning - af en række mikroprojekter i de seks besøgte lande. Under denne undersøgelse blev der ganske vist konstateret fejl, der bør rettes, og hvoraf de væsentligste omtales i det følgende. Men undersøgelsen viste frem for alt, at projekterne i langt de fleste tilfælde havde opfyldt grundlæggende behov i overensstemmelse med Lomé-konventionen.

>PIC FILE= "C_2004063DA.001401.TIF">

Der er blevet bygget mange grundskoler

40. Støttemodtagerne er som oftest organiseret i projektkomitéer, der enten fandtes i forvejen (når der er tale om renovering), eller er oprettet specielt til formålet. De repræsentanter for disse komitéer, som Retten mødte i forbindelse med sin undersøgelse, forstod EUF-programmernes særlige krav om, at de endelige støttemodtagere skal yde et væsentligt bidrag. Det er en afgørende forudsætning for projekternes holdbarhed, at dette princip om deltagelse bliver overholdt, og det kan også betragtes som et positivt resultat i sig selv. Det svarer faktisk til Cotonou-aftalens målsætning om "ejerskab."

Effekten er dog svær at måle

41. Projektprogrammeringen bør bygge på en vurdering af behovene, og før projektets start bør der fastlægges indikatorer, som gør det muligt at måle dets effekt, efter det er afsluttet. I henhold til metoden for forvaltning af Kommissionens programmer, som er sammenfattet i logiske rammer, skelnes der mellem programmernes resultater (levering af infrastrukturer og tjenesteydelser) og deres effekt (forbedring af befolkningernes levevilkår).

42. De prioriterede behov og opfyldelsen af dem måles på nationalt plan i AVS-staterne. Opfyldelsen af behovet for drikkevand kan således måles på afstanden til vandforsyningsstederne(24). Opfyldelsen af behovet for sundheds- og sygepleje kan måles ved hjælp af WHO's kriterier, og opfyldelsen af behovet for uddannelse kan måles på, hvor stor en andel af børnene der går i skole, eller på antallet af elever i hver klasse.

43. Men det er ikke nok at udarbejde nationale eller regionale statistikker, når EUF-programmernes effekt skal måles. Det er nemlig også nødvendigt at skelne mellem denne effekt og effekten af de mange tilsvarende programmer, der finansierer små projekter(25).

44. Donorlandene, ngo'erne og AVS-staterne udveksler ikke oplysninger om deres aktiviteter på mikroprojektområdet. Det ville imidlertid være nyttigt, hvis man vidste, hvor mange klasseværelser, poliklinikker, vandforsynings- og kloaksystemer, der, uanset finansieringskilde, var blevet bygget eller renoveret i hvert enkelt land i løbet af et givet år. Det ville gøre det muligt at vurdere effekten af EUF's mikroprojekter under hensyntagen til deres relative andel i den samlede udviklingsbistand.

45. De manglende informationer om den sammenhæng, mikroprojekterne gennemføres i, er ikke den eneste hindring for at kunne måle deres effekt. Et andet problem er, at de indikatorer for måling af effekten, der fastsættes i programmerne, er for ambitiøse. Metoden med logiske rammer giver sig somme tider udslag i, at indikatorerne bliver for teoretiske. I nogle programmer er det således fastsat, at der skal anvendes "objektivt verificerbare indikatorer", som er alt for sofistikerede og ofte ikke foreligger, fordi det ville være for omkostningskrævende at udføre det nødvendige statistiske arbejde.

46. Et andet problem er, at bestemte projekter har en ubestridelig, men diffus indirekte effekt, som er mere markant og synlig på kort sigt. Mikroprojekter vedrørende overrisling og elforsyning opfylder således direkte de berørte lokalsamfunds behov, men giver samtidig økonomiske udviklingsmuligheder for hele befolkningen i de pågældende områder.

>PIC FILE= "C_2004063DA.001501.TIF">

Et vandreservoir er indirekte til gavn for mange mennesker

47. På denne baggrund er det bedre at erkende, at effekten ikke kan måles præcist, end at driste sig til at komme med tal, der ikke kan verificeres.

Indrammet tekst nr. 11

Måling af effekten

1. I Ghana var det ikke fastsat tilstrækkeligt præcist, hvordan gennemførelsen af det femte programs målsætning, som var at renovere de sociale infrastrukturer og øge anvendelsen af dem, skulle måles. Navnlig gav delen "støttemodtagernes evaluering", som er omtalt i finansieringsaftalen, ikke de forventede resultater. Den logiske rammes effekindikatorer kunne ikke anvendes.

2. I Madagaskar kunne de forventede resultater af det program, der blev finansieret af 7. EUF, verificeres og var udtrykt i antal infrastrukturer. Ud over det anlæg, der blev bygget, tager PAICAL-programmet imidlertid også sigte på at opnå resultater, der vanskeligt kan måles, for eksempel udbygning af de grundlæggende tjenester, der tilbydes befolkningen, styrkelse af samarbejdet mellem civilsamfundet, de folkevalgte og de lokale myndigheder, samt styrkelse af de lokale forvaltningskompetencer.

3. I Malawi er det fastsat i det tredje program, at de opnåede resultater med hensyn til fattigdomsbekæmpelse og forbedring af levevilkårene skal verificeres ved hjælp af indikatorer, der udarbejdes af undervisnings- og sundhedsministerierne. Der er ikke blevet anvendt nogen indikatorer af denne type.

4. I Uganda er der ikke som fastsat blevet foretaget en undersøgelse af effekten af de mikroprojekter, der blev finansieret af 8. EUF. I den logiske referenceramme er det fastsat, at der både skal anvendes "objektive og verificerbare indikatorer", som det i praksis er umuligt at verificere for EUF alene i de berørte distrikter, fordi de foreliggende statistiske redskaber er utilstrækkelige, og også mere realistiske indikatorer, der i højere grad måler det konkrete resultat end effekten. Disse indikatorer tilsammen giver ikke mulighed for at måle en eventuel forbedring af befolkningernes levevilkår.

5. I Zimbabwe anvendes der realistiske resultatindikatorer i det tolvte flerårige program, såsom antal økonomiske og sociale infrastrukturer, og ikke effektindikatorer, som har vist sig meget vanskelige at bruge. Den eksterne evaluering af programmerne viste, at det var umuligt at finde en alment accepteret metode til kvantificering af mikroprojekternes gavnlighed eller blot fastlægge, hvor mange personer de gavnede. I evalueringen af programmerne under 7. EUF blev det konstateret, at der manglede kvantitative oplysninger, og den (i øvrigt meget positive) erklæring var baseret på kvalitative indikatorer, som imidlertid ikke var beskrevet i detaljer.

Projekternes holdbarhed er i mange tilfælde ikke sikret

48. Vurderingen af, om de flerårige mikroprojektprogrammer har opfyldt befolkingernes behov bør foretages under hensyntagen til de særlige forhold, der gør sig gældende på de vigtigste indsatsområder: uddannelse, sundhed og økonomisk udvikling af landdistrikterne. Ved bedømmelsen af resultatet af projekterne er holdbarheden et grundlæggende kriterium, selv om det ikke er nævnt i Lomé-konventionen.

49. Den første garanti for infrastrukturernes holdbarhed er naturligvis deres kvalitet. Ikke desto mindre er der brug for en effektiv ledsagepolitik til at sikre holdbarheden. Når infrastrukturer skaber finansielle indtægter, afsættes der et budget til vedligeholdelse. Desuden er det en forudsætning for projekternes bæredygtighed, at støttemodtagerne overtager ejerskabet.

50. Efter at have afsluttet sit arbejde i de seks udvalgte lande finder Retten, at indsatsen for at sikre mikroprojekternes holdbarhed er tilfredsstillende. Med enkelte undtagelser var de inspicerede projekters holdbarhed tilfredsstillende, og de (ældste) var vedligeholdt i acceptabel grad. Som anført ovenfor er kendskabet til mikroprojekternes holdbarhed samlet set imidlertid begrænset, fordi der ikke er foretaget undersøgelser af de ældste projekter. Selv om det på et givet tidspunkt konstateres, at mikroprojekterne fungerer godt, er det i de fleste afrikanske lande fortsat usikkert, om denne situation vil vare ved. Den vigtigste forudsætning for holdbarhed er og bliver, at projekterne støttes af de nationale, centrale eller lokale myndigheder.

De sociale sektorer: uddannelse og sundhed

51. I sektorerne uddannelse og sundhed gør der sig særlige forhold gældende, som afhænger af de støttemodtagende lokalsamfund, af mikroprojekternes tekniske kompleksitet og af behovet for ekspertise og bistand fra de nationale eller lokale myndigheder.

>PIC FILE= "C_2004063DA.001601.TIF">

Der er med succes opført eller finansieret udstyr til gymnasieskoler

52. I uddannelsessektoren finansierer mikroprojektprogrammerne opførelse og renovering af grund- og gymnasieskoler og somme tider inventar, bøger og laboratorieudstyr til skolerne. Denne sektor egner sig godt til mikroprojekter. Uddannelsesniveauet og motivationen hos initiativtagerne, lærere og forældre, er den vigtigste faktor for succes. Den enkle og standardiserede udformning af skolebygningerne er en anden gunstig faktor. De ressourcer, der skal bruges til at finansiere små vedligeholdelsesarbejder, tilvejebringes af de nationale myndigheder, når skolen er gratis, og af forældrene, når det er en betalingsskole. Disse midler forvaltes generelt godt, hvilket kan tilskrives de sociologiske faktorer, som er nævnt ovenfor.

53. I sundhedssektoren er der flere problemer, og resultaterne af mikroprojekterne er mindre holdbare. Programmerne finansierer opførelse og renovering af poliklinikker, små hospitaler, boliger til plejepersonalet og anskaffelse af enkelt medicinsk udstyr. Indkøb af lægemidler henhører under de nationale myndigheder. En af de iboende vanskeligheder i denne sektor har at gøre med modtagerne: der er ikke tale om en så klart afgrænset målgruppe, og den er mindre positivt berørt af projekterne end forældrene i forbindelse med skoleprojekterne, selv om brugerudvalgene spiller en aktiv rolle. Regelmæssig forsyning af lægemidler fra de nationale myndigheder er desuden et mere følsomt spørgsmål end levering af skoleudstyr, som ikke skal udskiftes så ofte.

>PIC FILE= "C_2004063DA.001602.TIF">

Poliklinikker, som endnu ikke fungerer regelmæssigt

54. Projekter vedrørende drikkevandsforsyning og kloaksystemer, for eksempel i form af brønde og latriner, bidrager til at forbedre den offentlige sundhed og er underlagt færre begrænsninger.

Indrammet tekst nr. 12

Mikroprojekter i de sociale sektorer

1. I Ghana blev hovedparten af de undersøgte infrastrukturer anvendt til deres oprindelige formål. I enkelte sjældne tilfælde blev det konstateret, at infrastrukturerne blev anvendt til andre formål. I et landdistrikt blev en klinik finansieret af det fjerde program delvist anvendt som køkken og bolig for en sygeplejerske, mens dennes oprindelige bolig blev brugt af en jordemoder og en lærerinde. I en anden klinik havde der i over et år ikke været lægelig aktivitet. I ca. en fjerdedel af de undersøgte infrastrukturer var der synlige skader såsom revner, der kræver et teknisk indgreb, som ofte ikke kan klares af støttemodtagerne og derfor berettiger til en intervention fra distriktstjenesterne. Ud over problemet med at finansiere store reparationer var det vanskeligt at skaffe det nødvendige personale, fordi et stort antal skoler ligger i afsides landdistrikter. Selv om den øgede adgang til offentlige sociale tjenester tydeligvis havde forbedret befolkningernes levevilkår, var problemerne i forbindelse med de tidligere programmers bæredygtighed ikke blevet løst: Der var utilstrækkelig støtte fra fagministerierne for sundhed og uddannelse, og udstyret blev ikke leveret og udskiftet.

2. I Madagaskar havde de besøgte projekter, med undtagelse af et gymnasium, en tilfredsstillende kvalitet og opfyldte støttemodtagernes forventninger.

3. I Malawi oprettes der forvaltningskomitéer til at tage sig af mikroprojekterne, når de er afsluttet. Personalet i forvaltningsenhederne iværksætter oplysningskampagner med henblik på at udvikle den ejerskabs- og ansvarsfølelse, som er nødvendig for at sikre, at infrastrukturerne bevares i god stand. Eftersom gymnasierne er betalingsskoler, har forvaltningskomitéerne oprettet permanente fonde til løbende vedligeholdelse. På de gratis grundskoler er der ikke oprettet permanente fonde, som forældrene betaler til, da folk i lokalsamfundene generelt har den opfattelse, at regeringen er ansvarlig for den løbende vedligeholdelse.

4. I Uganda finansierer de to undersøgte programmer opførelse og renovering af grundskoler. Der lægges særlig vægt på, at eleverne får mad på stedet, da det er befordrende for deres indsats i skolen, og at der indrettes lærerboliger for at tiltrække personale. Princippet om gratis skolegang er vedtaget af staten i forbindelse med det målrettede program "grundskoleuddannelse for alle". Til gengæld får skolerne tildelt et budget til vedligeholdelse. De besøgte skoler og poliklinikker var i tilfredsstillende vedligeholdelsesstand, men deres udstyr i form af inventar var meget uensartet.

5. I Zimbabwe er mikroprojekterne kommet til at spille en stor rolle efter Rådets afgørelse om at blokere al bistand, som ikke direkte kommer befolkningen til gode, da mikroprojekternes væsentligste målsætning netop er direkte hjælp.

- Landets monetære situation har en negativ effekt på de fattigste befolkningsgrupper, som er målgruppen for støtten fra EUF. I 2002 skete det således flere gange, at bevillingerne til infrastrukturprojekter under det tolvte flerårige mikroprojektprogram slap op på grund af den meget ufordelagtige vekselkurs samt de kraftige prisstigninger, de kontraherende virksomheder blev udsat for. Der blev derfor givet supplerende bevillinger, og de oprindelige planer blev nedjusteret til ugunst for de støttemodtagende lokalsamfund, som havde ydet deres fastsatte bidrag til gennemførelsen af projekterne.

- Et projekt vedrørende drikkevandsforsyning kunne således kun afsluttes takket være et supplerende bidrag fra det støttemodtagende lokalsamfund, og et andet kunne ikke tages i brug, selv om det for en stor dels vedkommende var færdigt, hvilket betød, at lokalbefolkningen ikke fik glæde af anlægget. I et landdistrikt, som er en prioriteret region på grund af aids-epidemien, modtog en poliklinik kun halvdelen af det udstyr, der blev finansieret af programmet, fordi midlerne slap op. Det støttemodtagende lokalsamfund havde valgt at holde fast ved byggematerialerne og undvære rørlægningen i sygeplejerskens bolig og det ekstra medicinske udstyr.

- Målet for det niende og det tolvte program vedrørende uddannelse, som var at højne uddannelseskvaliteten, blev nået på overbevisende måde. Indretningen af laboratorier i gymnasierne skal gøre det muligt for undervisningsministeriet at give skolerne højere anerkendelse og udstede afgangsbeviser på højere niveau. Der er gjort en særlig indsats for at forbedre lærerboligerne. På de besøgte skoler var det EUF-finansierede udstyr generelt blevet opstillet og vedligeholdt korrekt.

De økonomiske sektorer

55. I forbindelse med projekter til støtte for indtægtsskabende erhvervsmæssige aktiviteter opstår der vanskeligheder på grund af det lave uddannelsesniveau i de støttemodtagende lokalsamfund, projekternes tekniske kompleksitet, problemer med at indføre projekterne i de økonomiske kredsløb samt klimarelaterede risici. Retten konstaterede flere funktionssvigt i denne sektor. Der er færre økonomiske mikroprojekter, og de har ofte en højere enhedspris. De kræver mere ekspertise og faglig bistand. Men udbyttet af disse programmer i form af udvikling og varig forbedring af levestandarden retfærdiggør, at programmerne løber disse risici.

>PIC FILE= "C_2004063DA.001801.TIF">

En mølle, som gerne skulle blive rentabel

56. De væsentligste aktiviteter på dette område er bygning af anlæg, navnlig til overrisling (reservoirer, kanaler, pumper), opbevaring af afgrøder (siloer), forarbejdning af afgrøder (møller), markedsføring af produkter (markedspladser) afsætning af produkter (lokale vejnet) og sygdomsbekæmpelse hos kvæg (gange til brug ved vaccination)(26). Der finansieres desuden håndværksaktiviteter af lokal interesse. I nogle lande ydes finansieringen i form af lån, mens andre lande er gået bort fra denne metode, fordi tilbagebetalingen ofte er meget lav, eller fordi administratorerne mangler ekspertise på dette område.

Indrammet tekst nr. 13

Indtægtsskabende aktiviteter

1. I Malawi blev de væsentligste fejl konstateret i forbindelse med indtægtsskabende projekter, som var lånefinansieret under direkte kontrol af den nationale forvaltningsenhed. Til en svinestald, der blev forvaltet af en gruppe på fem personer, var der ydet et første lån med en løbetid på halvandet år og et tilskud, som ikke var blevet formelt godkendt. Da Rettens besøg fandt sted, var tilbagebetalingen forsinket fem måneder, fordi støttemodtagerne ikke havde kunnet fodre dyrene på en sådan måde, at de kunne videresælges med fortjeneste. Et andet projekt, et bageri, var ikke støtteberettiget, fordi lånet var givet til en enkelt person, som tilmed havde en administrativ stilling i delegationen, da afgørelsen blev truffet. Et tredje projekt, et savværk, var ikke i drift på grund af en teknisk skade, som ikke var blevet repareret.

2. I Uganda opstod der problemer i forbindelse med lånefinansieringen af økonomiske projekter under mikroprojektprogrammet for Karamoja-regionen, hvilket førte til, at midlerne blev overført til et selvstændigt program, der blev forvaltet af en enhed med mikrofinansiering som speciale. Mikroprojektprogrammet gav dog tilskud til opførelse af flere indhegninger, en veterinærbygning og et skattekontor i forbindelse med to projekter, der havde til formål at gøre det nemmere at afholde kvægmarkeder og opkræve lokale afgifter på salg af dyr. Disse projekter, hvis opførelse var blevet afbrudt, og som ikke officielt var blevet overdraget til støttemodtagerne, fungerede kun svagt ved udgangen af 2002, og mindre end tre år efter afslutningen af arbejdet var et af dem mærkbart nedslidt (indhegninger, der ikke var konstrueret til at modstå trykket fra dyrene).

3. I Zimbabwe finansieres økonomiske projekter med tilskud. Forvaltningsenheden prioriterer enkle og billige teknikker såsom overrisling med udnyttelse af tyngdekraften. Renoveringen af et tyngdekraftsystem til overrisling, som var blevet anlagt i 1932 i den sydøstlige del af landet, er et positivt eksempel på, at der trods store problemer - tilsanding og en kraftig naturlig vækst i den støttemodtagende befolkning - er ydet støtte til eksisterende projekter, som både har udviklet sig overbevisende og har et betydeligt udviklingspotentiale. I forbindelse med et andet overrislingssystem i den samme region lykkedes det derimod ikke at producere og sælge et godt høstudbytte, hvilket var projektets succeskriterium. I det pågældende sletteområde havde man måttet anvende en sårbar teknologi - en elektrisk pumpe - i stedet for tyngdekraftsystemet, som er langt mere holdbart. Da Retten besøgte stedet, var der stor risiko for, at projektet ikke ville kunne videreføres, og den elektriske pumpe var allerede delvis rusten og utæt.

KONKLUSION OG ANBEFALINGER

Konklusion

57. De flerårige mikroprojektprogrammer giver mulighed for med beskedne midler at gøre en reel indsats til fordel for fattige befolkninger i overensstemmelse med Lomé-konventionens regler og principperne om initiativ og deltagelse. De er således et overbevisende eksempel på effektiv, sparsommelig og produktiv anvendelse af EUF's midler (punkt 38-40). Hvert land har kunnet tilpasse iværksættelsen af mikroprogrammerne til sine strukturer og politiske retningslinjer. Reglerne for støtteberettigelse i forbindelse med flerårige mikroprogrammer kan variere stærkt fra land til land, alt efter, hvordan bestemmelserne i Lomé-konventionen fortolkes (punkt 14-15).

58. EUF-programmernes effekt måles ikke, og det er vanskeligt at måle deres effekt ud over de enkelte projekter (punkt 41-47), men langt de fleste mikroprojekter opfylder grundlæggende behov på en hensigtsmæssig måde.

59. I forbindelse med sin undersøgelse konstaterede Retten ikke desto mindre en række forvaltningsmæssige mangler og iboende risici ved programmerne. Dette rejser ikke tvivl om programmernes berettigelse, men kræver, at der enten iværksættes korrigerende foranstaltninger, eller at man er særlig opmærksom.

60. Kommissionens tjenestegrene i Bruxelles har ikke oplysninger nok om de flerårige mikroprojektprogrammer, hvilket begrænser den hjælp, de kan yde delegationerne (punkt 17-20). Ved udformningen og vurderingen af EUF-programmer tages tilsvarende programmer ikke tilstrækkeligt i betragtning (punkt 11).

61. Kommissionen har ikke udarbejdet interne regler og forvaltningsvejledninger, der er specifikke for mikroprojektprogrammerne, og der findes derfor mange lokale vejledninger af varierende kvalitet (punkt 21-23). Forvaltningsenhedernes juridiske status er ikke defineret tilstrækkelig klart i programmernes referencedokumenter (punkt 26). Reglerne for forvaltning af "programoverslagene" følges ikke altid til punkt og prikke, navnlig hvad angår forlængelse af gennemførelsesperioderne (punkt 27-28). Der blev konstateret skadevoldende forsinkelser i forbindelse med gennemførelsen af nogle programmer (punkt 9).

62. Programmernes regnskabs- og forvaltningssystemer er generelt tilfredsstillende, men der er svagheder i procedurerne for intern kontrol, og forvaltningsoplysningerne om projekterne er ofte utilstrækkelige, for omfattende, ustrukturerede eller lidet relevante (punkt 30-33).

>PIC FILE= "C_2004063DA.001901.TIF">

Det er nødvendigt at vedligeholde overrislingssystemerne

63. Der findes ingen evalueringer af de nationale mikroprojektprogrammer foretaget lang tid efter projekternes afslutning. Sådanne evalueringer kunne give nyttige oplysninger om de gamle projekters holdbarhed og gøre det muligt at tage bedre højde for holdbarheden i kommende projekter. De evalueringer, der omfatter mere end et enkelt land, er for sjældne og for gamle til, at Kommissionen kan drage nytte af dem (punkt 10). Manglen på konsoliderede og pålidelige oplysninger om støtte til finansiering af små infrastrukturer i AVS-staterne betyder, at det ikke er muligt at vurdere EUF's bidrag på området (punkt 44).

64. Selv om projekterne generelt er i god stand efter nogle få år, er holdbarheden på længere sigt og kvaliteten af de ydede tjenesteydelser ofte tvivlsom, navnlig på områderne sundhed og udvikling af landdistrikterne (punkt 53 og 55-56).

Anbefalinger

65. Retten har følgende anbefalinger:

a) Kommissionen bør sørge for, at dens tjenestegrene i Bruxelles indsamler og analyserer alle relevante oplysninger om de generelle retningslinjer for de flerårige mikroprojektprogrammer og deres samlede resultater, så tjenestegrenene i højere grad kan støtte, forbedre og fremme anvendelsen af dette interessante redskab til lokal udvikling.

b) Kommissionen bør til brug for delegationerne udarbejde en fælles forvaltningsvejledning vedrørende mikroprojekter, hvori der tages højde for redskabets særlige kendetegn og de erfaringer, der er gjort på dette område.

c) Kommissionen bør beskæftige sig mere med forvaltningsenhedernes juridiske status og med den juridiske formalisering af forbindelserne mellem dem og deres partnere, især de lokale myndigheder.

d) Kommissionen bør sørge for bedre kontrol af projekter, der gennemføres ved hjælp af "programoverslag", så det sikres, at projektforløbet overvåges, og at tidsfristerne overholdes i overensstemmelse med befolkningens forventninger.

e) Kommissionen bør undersøge mikroprojekternes forudsætninger for holdbarhed mere indgående og i den forbindelse navnlig overveje, hvilken rolle de lokale myndigheder skal spille i de forskellige faser af hvert enkelt projekt. Retten anser det for ønskeligt, at der gøres en øget indsats for at inddrage AVS-staternes lokale myndigheder mere direkte i iværksættelsen af de flerårige mikroprojektprogrammer(27).

f) Kommissionen bør for hvert land fastlægge realistiske metoder til måling af resultater og udnytte evalueringerne bedre. Med henblik på at identificere god praksis, der kan udbredes til delegationerne, bør Kommissionen i højere grad sørge for, at der gennemføres evalueringer, der omfatter flere lande.

Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg på mødet den 17. og 18. december 2003.

På Revisionsrettens vegne

Juan Manuel Fabra Vallés

Formand

(1) Bemærkningerne er baseret på de detaljerede rapporter, Retten fremsendte til de berørte delegationer og til Kommissionens tjenestegrene i Bruxelles efter de seks revisionsbesøg, Retten aflagde i perioden fra november 2002 til marts 2003.

(2) Fjerde Lomé-konvention blev undertegnet den 15. december 1989 for en tiårig periode (fra marts 1990 til marts 2000), og i tilknytning hertil blev der undertegnet en femårig finansprotokol, der dækkede 7. EUF; konventionen blev revideret den 4. november 1995, og der blev i den forbindelse undertegnet en ny femårig finansprotokol, der dækkede 8. EUF.

(3) Erklæring fra Rådet og Kommissionen af 25. april 2000 om Det Europæiske Fællesskabs udviklingspolitik.

(4) Cotonou-partnerskabsaftalen blev undertegnet den 23. juni 2000 for en periode på 20 år med en klausul om ændring hvert femte år. I tilknytning hertil blev der undertegnet en femårig finansprotokol på 15,2 milliarder euro, der dækkede 9. EUF.

(5) Cotonou-partnerskabsaftalen: Del 4: Samarbejde med henblik på udviklingsfinansiering, Afsnit II: Finansielt samarbejde, Kapitel 5: Mikroprojekter og decentralt samarbejde.

(6) Artikel 252.

(7) Ghana, Madagaskar, Malawi, Uganda, Zambia og Zimbabwe.

(8) I Zimbabwe finansieres det tolvte flerårige program af både 7. og 8. EUF.

(9) Dette begrebs forskellige betydninger gennemgås senere.

(10) Artikel 290 i Lomé-konventionen tillader, at nogle finansieringsafgørelser vedrører flerårige programmer.

(11) For eksempel projekter, der er fem til ti år gamle.

(12) Den seneste er fra februar 1997 (Évaluation des programmes de microréalisations sous la Convention de Lomé IV, Groupe Recherches et Études Techniques - GRET). Lande: Uganda, Senegal, Comorerne og Malawi.

(13) EF-traktatens artikel 180 (tidligere artikel 130 X):

1. Fællesskabet og medlemsstaterne samordner deres politik med hensyn til udviklingssamarbejde og fører samråd om deres bistandsprogrammer, herunder i internationale organisationer og på internationale konferencer. De kan iværksætte fælles aktioner. Medlemsstaterne bidrager om nødvendigt til iværksættelsen af Fællesskabets bistandsprogrammer.

2. Kommissionen kan tage ethvert passende initiativ for at fremme den i stk. 1 omhandlede samordning.

(14) Dette forhold har sit udspring i Lomé-konventionen, hvori mikroprojekterne betegnes dels som et redskab (artikel 252), dels som et bistandsområde (artikel 229).

(15) Undersøgelse af det sociale indhold i de flerårige mikroprojektprogrammer under 6., 7. og 8. EUF. Aidco, 28. juni 2002.

(16) Det er fastsat i Lomé-konventionens artikel 290, stk. 3, at den nationale anvisningsberettigede sender Kommissionen en rapport om de flerårige programmers iværksættelse.

(17) Jf. Generaldirektoratet for Eksterne Forbindelsers interimsrapport om dekoncentration af 30. april 2003, punkt II: "Hovedsædets rolle bør udvikle sig i retning af koordinering, kvalitetssikring, forvaltningskontrol, faglig støtte og forbedring af arbejdsgangene".

(18) For eksempel Rådets afgørelse nr. 3/90 om almindelige betingelser for kontrakter vedrørende bygge- og anlægsarbejder, leverancer og tjenesteydelser.

(19) Kaldes også direktion, styringskomité eller bedømmelsesudvalg og er somme tider delt i to udvalg (bedømmelse og styring), f.eks. i Zimbabwe.

(20) Kaldes almindeligvis "etårige programoverslag".

(21) I denne indrammede tekst henvises der til den regnskabsmæssige forpligtelse i OLAS.

(22) De administrationsudgifter, der er omfattet af finansieringsaftalerne og "programoverslagene".

(23) Metoden med referencescenarier eller "baseline data" tager sigte på så nøjagtigt som muligt at rekonstruere, hvordan en udgangssituation ville have udviklet sig, hvis det program, der skal medføre forbedringer, ikke var blevet iværksat.

(24) Den afstand, der skal tilbagelægges for at få drikkevand, er et almindeligt anvendt kriterium.

(25) For ngo'erne er små projekter et af de foretrukne interventionsområder.

(26) En vaccinationsgang gør det muligt at fastholde dyrene, så det er lettere at vaccinere dem.

(27) Jf. de tilsvarende anbefalinger i punkt 101-102 i Rettens særberetning nr. 2/2003 om gennemførelsen i udviklingslande af den politik vedrørende fødevaresikkerhed, der finansieres over Den Europæiske Unions almindelige budget (EFT C 93 af 17.4.2003).

BILAG I

MIKROPROJEKTER FINANSIERET AF 6., 7. OG 8. EUF

(stilling pr. 31.12.2002)((De programmer, der er undersøgt i forbindelse med denne beretning, vedrører de lande, der er anført med fede typer.))

>TABELPOSITION>

Kilde:

Kommissionens regnskaber pr. 31.12.2002.

BILAG II

PROGRAMMERING OG FORVALTNING AF MIKROPROJEKTER

>PIC FILE= "C_2004063DA.002202.TIF">

Kilde:

Revisionsretten.

>PIC FILE= "C_2004063DA.002301.TIF">

BILAG III

MIKROPROJEKTPROGRAMMER UDVALGT TIL REVISIONSRETTENS UNDERSØGELSE

>TABELPOSITION>

Kilde:

Revisionsretten.

BILAG IV

ANTAL MIKROPROJEKTER UNDERSØGT AF REVISIONSRETTEN

>TABELPOSITION>

Kilde:

Revisionsretten.

Kommissionens svar

RESUMÉ

II. Kommissionen hilser den generelt positive vurdering af mikroprojektprogrammerne (MPP) velkommen.

Medens de centrale tjenester tidligere havde vanskeligt ved at føre nøjere tilsyn med MPP, agter de at spille en stadig vigtigere rolle med hensyn til tematisk støtte og formidling af "best practice" og er i færd med at udarbejde en generel vejledning for MPP.

Selv om forvaltningsenhederne ikke altid har en klar juridisk status, er deres vigtigste forbindelser med den nationale anvisningsberettigede fastsat i protokoller eller kontrakter.

Der knytter sig den fordel til projekter, hvor der investeres lang tid i forberedelsen, selv om det også tager lang tid at starte dem og udbetale midler, at lokalsamfundene har bedre forståelse for projekterne og bedre tilslutter sig projekternes målsætninger.

I forbindelse med 9. EUF er der nu truffet egnede foranstaltninger til at gøre forvaltningen af "programoverslagene" mere troværdig og effektiv.

Samarbejdskontoret EuropeAid har nu færdiggjort et register over igangværende mikroprojekter og mikroprojekter, der er afsluttet siden januar 2003.

Kommissionen lægger særdeles stor vægt på institutionel kapacitetsopbygning på alle niveauer med henblik på at fremme bæredygtigheden. Hvor det er muligt, kan en inddragelse af lokal administration og kommuner virke fremmende på ejerskab og bæredygtighed.

III. Samarbejdskontoret EuropeAid vil:

- i højere grad komme til at spille en rolle som støtteorgan.

- Omsætte "best practice" i en detaljeret vejledning og påse, at programforvaltningens troværdighed og effektivitet forbedres.

- Så vidt muligt inddrage lokale administrationer og kommuner i arbejdet til støtte for et vellykket resultat og øget bæredygtighed. Cotonou-bestemmelserne gør det muligt for decentraliserede aktører at spille en større rolle.

- I 2004 iværksætte en systematisk evaluering af MPP på et tværgående grundlag.

UDARBEJDELSEN AF DE FLERÅRIGE MIKROPROJEKTPROGRAMMER

10. Kommissionen tillægger evalueringsaktiviteterne særdeles stor betydning og har evalueret hvert enkelt mikroprojektprogram for sig. En mere systematisk evaluering på et tværgående grundlag vil blive iværksat i 2004.

11. En koordineret approach er til gavn for enhver aktivitet, og koordinationen vil antagelig blive forbedret (eftersom der i sammenhæng med dekoncentrationen tillægges delegationerne stadig større beslutningsautonomi).

Indrammet tekst nr. 1 - Tilsvarende programmer:

1. Malawi: Når der kun er tale om ringe koordinering med MASAF-projektet (Verdensbanken - Malawis regering), skyldes dette, at der knytter sig en risiko for hyppig politisk indgriben til projektet. Der finder dog en informationsudveksling sted om lokalsamfundenes anmodninger, og de tilfælde, hvor EUF og MASAF har gennemført/finansieret projekter hos de samme lokalsamfund på de samme steder, er yderst sjældne og i de fleste tilfælde fuldt ud berettigede.

3. Zimbabwe: Delegationen accepterer, at det er nødvendigt med en mere udtalt koordinering af MPP og andre initiativer. Hvad angår ZDCP, blev det ved en evaluering af nyere dato af ZCDP fundet godtgjort, at den anvendte projektapproach var meget vellykket, ligesom projekternes ensartethed blev bemærket. MPP har valgt en "hardware" - approach (bygning af infrastruktur), og ZCDP koncentrerer sig i højere grad om "software" (hvordan infrastrukturen skal benyttes). Det forhold, at projekterne ved processens afslutning viste sig at være omtrent ens, skyldtes, at ZCDP i pilotfasen havde svært ved at udvikle mere innoverende projekter. I de nye programmer, der er under udvikling i både MPP's og ZCDP's regi, vil et nøglespørgsmål fra nu af være koordinering af og komplementaritet mellem de to programmer.

15. Forskellen mellem approcherne og mulighederne for at tilpasse programmerne efter de lokale strukturer og sammenhænge er faktisk et af de positive aspekter ved mikroprojektprogrammerne, fordi de tilpasses efter de faktiske forhold på stedet.

16. Det omfang, hvori der inddrages lokale myndigheder, afhænger af decentraliseringens omfang: hvis et land i forvejen har tradition for decentralisering med stærke lokale institutioner med kapacitet til at forvalte programmet, er der al mulig grund til at fremme et decentraliseret MPP. Hvis decentraliseringen er mindre udtalt, vil vejledning og støtte fra centralt hold være af afgørende betydning.

GENNEMFØRELSEN AF DE FLERÅRIGE IKROPROJEKTPROGRAMMER

18-19. MPP er snarere et gennemførelsesværktøj end en sektor. Med hensyn til OLAS er det derfor som følge af det store antal dækkede aktiviteter vanskeligt at tildele MPP-aktiviteter en særlig DAC-kode. Dette har givet anledning til nogen uvished.

EuropeAid har nu færdiggjort et register over igangværende mikroprojekter og de projekter, der er blevet afsluttet siden januar 2003. Registeret indeholder information om aktivitetsområderne opdelt på sektorer og delsektorer og er en nyttig database til overvågning og evaluering af mikroprojekter. Der blev eksempelvis via dette register tilvejebragt en database til en undersøgelse af de aktiviteter, der er støttet via MPP på sektorniveau. Resultaterne af denne undersøgelse vil foreligge i januar 2004.

20. Samarbejdskontoret EuropeAid agter i højere grad at spille en rolle som formidler af tematiske ressourcer og levere en vejledning til brug for igangværende MPP (indhøstede erfaringer) og basisinformation om, hvilke aktiviteter der er finansieret, og hvilke gennemførelsesmodeller der er benyttet i forskellige scenarier. Dette er et mål, der kan føres ud i livet på kort sigt; på mellemlang til lang sigt kan der udarbejdes et mere detaljeret rammedokument. Siden Revisionsrettens revision er resultaterne af kontrolbesøgene vedrørende MPP og de indhøstede erfaringer blevet rundsendt til alle delegationer sammen med anden basisdokumentation vedrørende MPP (såsom Botswanas regerings rapport om dens workshop i november 2002 angående MPP i Østafrika og Det Sydlige Afrika - dette er et udmærket eksempel på, hvorledes individuelle erfaringer på dette særlige område kan formidles til gensidig fordel, og er en aktivitet, som andre regioner kan have udbytte af at overtage).

Der vil systematisk blive tilvejebragt oplysninger om midtvejsrevisioner (timing, feedback osv.).

21-22. Formidlingen af de indhøstede erfaringer kan forbedre udformningen, men ikke nødvendigvis via en standardapproach ("one size fits all"). Erfaringerne viser, at landene har forskellige behov og stærkt varierende kapacitet. En rapport af nyere dato viser, at tilpasninger til særlige landebehov giver de bedste resultater - det fremgår, at MPP-udformninger er bedst, når udformningen afspejler landets situation - og at ingen bestemt udformning er korrekt for alle lande. Den generelle vejledning for MPP, der er under udarbejdelse, vil fremhæve fleksibiliteten og indeholde grundregler og bestemmelser om acceptabel praksis. Den ventes at foreligge i marts 2004.

23. Projekter, der afviger fra Lomé-konventionens bestemmelser om MPP, er et aspekt, som bør forbedres under Cotonou ved større hensyntagen til udformningen. Bestemmelserne gør det også muligt for decentraliserede aktører at spille en større rolle og inddrager i højere grad, end det før var tilfældet, ikke-statslige aktører i det forberedende arbejde.

26. I en aftaleprotokol (hvis det er et offentligt organ, der udfører arbejdet som forvaltningsenhed for projektet) eller en servicekontrakt (hvis det er et privat organ, der udfører dette arbejde) fastlægges det mandat, som den nationale anvisningsberettigede giver enheden, samt bestemmelserne om projektets forvaltning og gennemførelse. Dette mandat omfatter forvaltningsenhedens ansvar, dens forbindelser med AVS-staten og omfanget af den delegering af beføjelser til indgåelse og tildeling af kontrakter, som den nationale anvisningsberettigede foretager, hvilket sikrer forvaltningsenhederne for projekter betydelig retlig selvstændighed.

Kommissionen er klar over, at delegeringen af beføjelser i visse tilfælde ikke er ensartet; dette problem vil blive løst inden for rammerne af 9. EUF og ved udarbejdelsen af den nye praktiske vejledning i forvaltning af entreprisekontrakter. De af Revisionsretten fremhævede spørgsmål om retsevne kan rent faktisk give anledning til problemer. Kommissionen vil sammen med partnerlandene undersøge, hvorledes disse problemer kan overvindes.

27-29. Der knytter sig den fordel til projekter, hvor der investeres lang tid i forberedelsen, selv om det også tager lang tid at starte dem og udbetale midler, at lokalsamfundene har bedre forståelse for projekterne og bedre tilslutter sig projekternes målsætninger.

I nogle tilfælde skyldes de årlige "programoverslags" varighed en forlængelse af den fase, hvori lukningen finder sted (normalt senest 6 måneder efter den af kontrakten dækkede periode), og denne forlængelse sætter ikke spørgsmålstegn ved nytten af "programoverslagene".

Indrammet tekst nr. 6 - "Programoverslagene"

4. Zimbabwe: Overgangen i 2001 til et "klynge" - forpligtelsessystem fandt sted for at undgå, at der blev tale om én stor forpligtelse, som ikke kunne afsluttes som følge af det store antal projekter, der blev henført til den, og som alle havde hver sin tidsramme for lukningen. Overgangen til et "klynge" - system havde til formål at sikre en lettere og tidsmæssigt forbedret afslutning af forpligtelserne. Arbejdet med at nå frem til et mere brugervenligt system fortsætter.

29. Der knytter sig den fordel til projekter, hvor der investeres lang tid i forberedelsen, selv om det også tager lang tid at starte dem og udbetale midler, at lokalsamfundene har bedre forståelse for projekterne og bedre tilslutter sig projekternes målsætninger. Reglerne og procedurerne giver forvaltningen de mekanismer, der gør det muligt for den at kontrollere sine projekter og for lokalsamfundene at forstå egenarten af den aftale, som de har indgået.

Indrammet tekst nr. 7 - Gennemførelsen af programmerne

1. Ghana: Den fysiske gennemførelse blev forsinket. En af årsagerne var, at regeringens udbetaling af District Common Fund-raterne til distrikterne blev forsinket.

Kommissionens tjenestegrene og den nationale anvisningsberettigede vil undersøge, hvorledes det kan gøres muligt at afslutte alle mikroprojekter og forberede et sandsynligt successorprogram for at undgå en afbrydelse af aktiviteterne mellem MPP V og et successorprogram.

2. Malawi: For at rette op på situationen besluttede styringsudvalget ved udgangen af 2002 at stille godkendelsen af nye projekter i bero og foretage en systematisk omfattende organisatorisk revision vedrørende den samlede projektperiode (MPP I, II og III). Anbefalingerne fra revisionen heraf førte til, at styringsudvalget i 2003 vedtog en opgavebeskrivelse for sig selv. Det er under MPP IV fastsat, at de regionale kontorers arbejdsressourcer skal udbygges.

3. Uganda: Det forhold, at adskillige arbejdsprogrammer er åbne samtidig og/eller er blevet forlænget, skyldes forsinkelser i arbejdets udførelse og betaling af tilbageholdelsesmidler ("retention funds") på 10 % til kontrahenterne, hvilket førte til vanskeligheder med at afslutte forpligtelserne. Med virkning fra 2003/04 er arbejdsplanerne samlet i én arbejdsplan, som både omfatter overførte forpligtelser og nye aktiviteter, og de gamle arbejdsprogrammer kan derfor afsluttes i løbet af få måneder.

5. Zimbabwe: Zimbabwes økonomiske problemer har i nogle tilfælde ført til, at visse aktiviteter er sløjfet. Som følge af den nye vekselkurs tilpasses alle MPP-projekter af nyere dato for tiden med henblik på opstilling af tillægsbudgetter for disse projekter, og det har i den forbindelse været nødvendigt at nedskære eller sløjfe visse initiativer og sikre afslutningen deraf.

30. For at dække risikoen er det nødvendigt med en bankgaranti, hvis det er en forvaltningsenhed med privat status, der gennemfører projektet. Hvis der er tale om en entreprise i offentligt regi, er det den nationale anvisningsberettigede, der i sidste ende er finansielt ansvarlig over for Kommissionen. Forskuddet suppleres kun efter kontrol af de afholdte udgifter. Denne kontrolstruktur sikrer normalt, at transaktionerne er forsvarlige og i overensstemmelse med reglerne.

33. I forbindelse med 9. EUF og entreprisekontrakterne vil det i en servicekontrakt blive præciseret, hvilke arbejdsopgaver der skal udlægges til det offentlige eller private organ, der er ansvarligt for projektets gennemførelse. Den vil obligatorisk indeholde egnede bestemmelser om kontrol med anvendelse af EUF-midler, hvilket skulle gøre forvaltningen af "programoverslagene" mere troværdig og effektiv.

Indrammet tekst nr. 8 - Regnskabs- og forvaltningssystemerne

1. Ghana: Midtvejsevalueringen fandt sted under gennemførelsen af anden etape og før starten på tredje etape. Konklusionen og anbefalingerne skal analyseres, og hvis det findes hensigtsmæssigt, vil der blive taget hensyn dertil ved gennemførelsen af tredje etape.

2. Madagaskar: Rent faktisk forvalter kommunen en konto for projektet, på hvilken den indsætter sit kontante bidrag. Den finansieringsaftale, som AMCD og kommunen har indgået, indeholder bestemmelser om betalingerne fra AMCD til kommunen. Kontraktsbestemmelsen suppleres med en aftale mellem kommunen og den virksomhed, som kontrakten er tildelt (påtegnet af AMCD som bygmester under programmet). AMCD betaler de enkelte betalingsrater til kommunen i takt med arbejdets udførelse. Derefter betaler kommunen det fastsatte beløb til den virksomhed, som kontrakten er tildelt. AMCD kontrollerer, at de enkelte betalinger rent faktisk finder sted.

3. Malawi: Problemet med overdrevent centraliseret finansiel forvaltning af projektet er kendt. Det er mærkbart for styringsudvalget og projektets ledelse. Det blev nævnt i forbindelse med den organisatoriske revision, der blev foretaget i 2003. Efter denne revision - og for at undgå, at situationen gentager sig - ventes Malawis regering at foreslå, at de decentraliserede institutioners betydning øges. Resultaterne af eksterne revisionsfirmaers påtegningsrevisioner er en afgørende forudsætning for nye tilførsler til konti. Det er nu pålagt projektets ledelse på hvert møde i styringsudvalget at fremlægge de eksterne revisionsrapporters resultater og anbefalinger.

4. Uganda: Fra fjerde kvartal 2002 at regne er revisionsfunktionen og uddannelses- og rådgivningsfunktionerne blevet adskilt, og der er indgået kontrakt med et andet revisionsfirma med henblik herpå.

De mikroprojekter, der finansieres via MPP, indgår i distriktsudviklingsplanen og distriktets regnskabsføring; mikroprojekternes regnskaber revideres derfor allerede principielt af rigsrevisoren. Denne underretter imidlertid ikke MPP om resultaterne deraf, og distrikterne er ikke villige til at formidle dem. Det er derfor nødvendigt at vurdere distrikternes regnskabsmæssige resultater via den overvågning og de revisioner, som MPP foretager internt, suppleret med evalueringsrapporterne fra LGDP (udviklingsprogrammet for lokalt styre, der finansieres af Verdensbanken og andre donorer).

36. Generel overvågning og opfølgning af programmer er centrale faktorer, når det drejer sig om at sikre ethvert initiativs succes. Efterprøvningen og tilpasningen af den overordnede udformning og de individuelle initiativer skal planlægges godt i den fase, hvor programmet udformes, og bør i videst mulig udstrækning omfatte modtagernes eget input. Programmerne bør være fleksible nok til, at en konstant evaluering er mulig, og at det er muligt at gribe ind på grundlag af resultaterne.

Indrammet tekst nr. 9 - Den tekniske overvågning af infrastrukturerne

1. Madagaskar: Projekterne er med visse sjældne undtagelser af tilfredstillende kvalitet. Siden Revisionsretten fremkom med sine anbefalinger, er der indført et system for kontrol med arbejdets udførelse før betalingen af den enkelte rate. For nogle af de iværksatte projekters vedkommende er det nødvendigt med en dags kanosejlads eller 40 km til fods for at kunne aflægge et besøg af 2 timers varighed.

37. Kommissionen er enig i, at det er nødvendigt yderligere at forbedre og forenkle overvågnings- og rapporteringssystemet på gennemførelsesniveauet, og delegationerne har i de fleste tilfælde allerede taget de nødvendige skridt.

Indrammet tekst nr. 10 - Informationssystemern

1. Ghana: Udformningen af overvågningssystemet er afsluttet, og det efterprøves nu i marken. Reaktionen i lokalsamfundene er forholdsvis utilfredsstillende, ofte som følge af mangel på landsbybeboere, som kan læse og skrive og dermed er i stand til at udfylde kontrolformularerne.

2. Madagaskar: Systemet er gennemgået, konsolideret og forenklet med henblik på at lette den umiddelbare forståelse af informationerne. Der findes nu et enhedsmedium til opfølgningen. De detaljerede oplysninger findes i de tekniske og finansielle rapporter.

3. Malawi: Det fremhævede problem var et af emnerne for den organisatoriske revision i 2003, hvis anbefalinger blev drøftet detaljeret af styringsudvalget, som i 2003 besluttede at udskifte projektlederen.

Efter revisionen i 2003 og for at sikre en optimal forvaltning af dataene af regnskabsmæssig oprindelse, erhvervede projektet programmet "PASTEL®", og der vil i forbindelse med starten på MPP IV blive opstillet en database (tekniske rapporter, evalueringer osv.).

4. Uganda: Rapporteringsprocedurerne bringer det samlede antal rapporter op på ca. 70 om året, men disse er med henblik på offentliggørelse sammenfattet i mindre end 10 rapporter.

5. Zimbabwe: Der henvises til svaret i indrammet tekst nr. 6.

RESULTATERNE AF DE FLERÅRIGE MIKROPROJEKTPROGRAMMER

39. Den generelt positive vurdering af mikroprojektprogrammerne er opmuntrende.

41. Programudformningen skal omfatte en overordnet behovsvurdering. Dette vil gøre det muligt at opstille klare kriterier for udvælgelse af individuelle projekter og klare indikatorer for virkningerne. Der bør som udviklingsværktøj benyttes en "logframe", der skal ajourføres og bearbejdes, medens programmet eller de individuelle projekter står på.

42. Det bør tilstræbes, at alle programmer virker inden for programmet for nationale strategier og planer. Mikroprojekter har dog ikke kun til formål at modsvare traditionelle indikatorer (såsom antal vandpumper), men også at øge kapaciteten. Selv om det må erkendes, at det er vanskeligt at måle mikroprojekternes virkninger inden for denne ramme, er det ikke umuligt - alt efter, hvor avancerede landenes "policy" - ramme og prioriteringer er.

44. Samarbejdskontoret EuropeAid har oprettet et register for MPP, og der vil systematisk blive indsamlet oplysninger om midtvejsrevisioner (timing, feedback osv.). Samarbejdskontoret EuropeAid er i færd med at indføre et system til nøjere overvågning af MPP.

45. Det er nødvendigt med tilstrækkelig fleksibilitet, for at mikroprojekter rent faktisk kan være "procesprojekter". En "logframe" - approach er relevant, men benyttes til tider ikke som arbejdsredskab og er for vag med urealistiske indikatorer. Indikatorerne bør finpudses i hele den periode, hvor projektet står på.

46. Indirekte effekter er for det meste et gunstigt fænomen, men kan også være det modsatte. Der bør tages hensyn hertil i forbindelse med udformningen, gennemførelsen og overvågningen.

47. Indrammet tekst nr. 11 - Måling af effekten

1. Ghana: Modtagernes vurdering af resultaterne af det femte mikroprojektprogram har altid været anset for nødvendig og vigtig. Som følge af dette forhold blev modtagernes vurdering under MPP V medtaget som en integrerende del af MISME (overvågning og evaluering under managementinformationssystemet).

Lokalsamfundenes og distrikternes svar viste sig imidlertid at være forholdsvis utilfredsstillende (der henvises tillige til bemærkningerne til indrammet tekst nr. 10, punkt 1). Distrikterne og lokalsamfundene mangler erfaring med vurderinger fra modtagernes side. Udfyldelsen af formularer på lokalsamfundsplan hæmmes af, at det kun er få, der kan læse og skrive. Der er derfor planer om i første kvartal 2004 at indgå aftale med en eller flere lokale ngo'er om en omfattende undersøgelse af modtagernes vurdering.

2. Madagaskar: Det er vanskeligt at måle resultaterne vedrørende landdistrikternes socioorganisatoriske udvikling og strukturering. Det skal dog bemærkes, at metoden til participatorisk og socialt afstemt iværksættelse af aktiviteterne i PAICAL's regi har gjort det muligt at nedsætte omfanget af sløjfede og fejlslagne projekter mærkbart sammenholdt med de tidligere mikroprojekter. Der vil i løbet af 2004 blive foretaget et efterfølgende kapitaliserings- og evalueringsarbejde vedrørende PAICAL. Denne undersøgelse vil kun kunne blive konventionel og vil tillægge en participatorisk fremgangsmåde stor betydning.

3. Malawi: I MPRSP (fattigdomsbekæmpelsesstrategien for Malawi) fastlægges en række indikatorer, der imidlertid ikke passer godt sammen med mikroprojekter. Alligevel vil iværksættelsen af MPP IV blive ledsaget af undersøgelser til fastlæggelse af "basislinjer" og et sæt objektivt kontrollerbare indikatorer.

4. Uganda: Programmets logiske ramme blev revideret i andet halvår 2002, og der er fastlagt målelige og kontrollerbare indikatorer for aktiviteter, resultater og formål. Der er i løbet af 2002-2003 via programmet blevet fastlagt "basislinjedatasæt", og programmets virkninger og gennemslagskraft kan overvåges (måles) med reference til basistidspunktet (juni 2000). Dette kan gøres på niveauerne tilvejebringelse af (aktivitet), adgang til (resultat) og brug af sociale faciliteter (formål), der er direkte forbundet med befolkningens livskvalitet.

Datasættenes nøjagtighed er blevet forbedret yderligere ved hjælp af data fra folketællingen i 2002 (befolkning og administrative enheder).

Kapacitetsopbygningens resultater overvåges ved hjælp af kvalitative mål såsom 1) projektgennemførelsesudvalgenes funktionsmåde, 2) de foreslåede mikroprojekters kvalitet og 3) indkøb, kontraktstyring og distriktsforvaltningernes ansvarlighed.

49. En inddragelse af lokale administrationer og kommuner (hvor dette er muligt) kan støtte forehavendets succes og bæredygtighed. Det krævede bidrag på 25 % skaber ikke i sig selv noget ejerskab og forudsætter yderligere bearbejdning. Uden ejerskab vil der altid være en fare for, at projekter bliver rene byggeprojekter og ikke lokalsamfundsbyggeprojekter.

50. Spørgsmålet om systematisk indhøstning af erfaringer med gamle programmer bør forbedres via det overvågningsarbejde, der udføres af Kommissionen, og en planlagt evalueringsfase på et systematisk grundlag (jf. ovenfor). Lande, hvor det som følge af ringe regeringsførelse er vanskeligt at gennemføre mere traditionelle typer programmer, betragter ofte mikroprojekter som et universalmiddel. Disse bør imidlertid tydeligt bindes sammen med institutionel kapacitetsopbygning på alle niveauer for at fremme bæredygtigheden.

Indrammet tekst nr. 12 - Mikroprojekter i de sociale sektorer:

1. Ghana: Byggeriets kvalitet og aspekterne vedrørende kvalitetskontrol bør forbedres. I midtvejsevalueringen blev det foreslået, at alle mikroprojekter i første og anden etape skulle vurderes af eksperter i kvalitetskontrol for i hvert enkelt tilfælde for sig at fastslå, om det var nødvendigt at træffe korrigerende foranstaltninger og i bekræftende fald hvilke.

I det reviderede aftalememorandum mellem distriktsforsamlingerne, MPMU, den nationale anvisningsberettigede og delegationen, som vil blive aktiveret ved den fysiske gennemførelse af den tredje etape, er der taget hensyn til det nødvendige i at forbedre mikroprojekternes bæredygtighed og videreførelse.

5. Zimbabwe: Zimbabwes økonomiske problemer har i nogle tilfælde ført til, at visse aktiviteter rent faktisk er sløjfet. Som følge af den nye vekselkurs tilpasses alle MPP-projekter af nyere dato for tiden med henblik på opstilling af tillægsbudgetter for disse projekter, og det har i den forbindelse været nødvendigt at nedskære eller sløjfe visse aktiviteter og sikre afslutningen deraf.

KONKLUSION OG ANBEFALINGER

59. Kommissionen er som nævnt i de følgende afsnit i færd med at træffe forskellige foranstaltninger til forbedring af sin forvaltning af mikroprojekter.

60. Medens de centrale tjenester tidligere havde vanskeligt ved at føre nøjere tilsyn med MPP, spiller EuropeAid nu i sammenhæng med dekoncentrationen en stadig vigtigere rolle som formidler af tematiske ressourcer, der yder vejledning til igangværende MPP (erfaringer, der skal indhøstes) og leverer basisinformation om, hvilke aktiviteter der er blevet støttet, og hvilke gennemførelsesmodeller der er anvendt i forskellige scenarier. EuropeAid har nu udarbejdet et register over igangværende MPP og de MPP, der er afsluttet siden januar 2003. Registeret udgør en nyttig database for overvågningen og evalueringen af mikroprojekter. Resultaterne af kontrolbesøgene vedrørende MPP og de indhøstede erfaringer er allerede blevet rundsendt til alle delegationer, og det samme vil være tilfældet for anden baggrundsdokumentation vedrørende MPP. Der er en generel vejledning for MPP under forberedelse, som vil indeholde grundregler og oplysninger om acceptabel praksis, samtidig med at fleksibiliteten vedrørende gennemførelsesbestemmelserne understreges.

Det fremgår klart af evalueringer, midtvejsrevisioner og kontrolbesøg, at det (som det er tilfældet for alle udviklingsprojekter) er de programmer, der er planlagt godt og udformet i samråd med de potentielle modtagere og andre aktører såsom donorerne, ngo'erne og den nationale forvaltning, som er de mest vellykkede. En koordineret approach er gavnlig for enhver aktivitet, og koordinationen vil antagelig blive forbedret (eftersom der i sammenhæng med dekoncentrationen tillægges delegationerne stadig større beslutningsautonomi).

61. Eftersom EuropeAid i højere grad påtager sig en rolle som støtteorgan, giver delegationerne på en mere systematisk måde feedback om fremskridtet med MPP, hvilket munder ud i en vejledning i "best practice" og rådgivning om accepterede støttebestemmelser.

Udformningen kan forbedres ved formidling af indhøstede erfaringer. Enhver vejledning skal imidlertid respektere den nationale anvisningsberettigedes ret til at fastsætte gennemførelsesbestemmelserne og være tilstrækkeligt fleksibel til, at der kan tages hensyn til lokale betingelser og lokal prioritering. En generel vejledning for MPP i forberedelse vil sikre grundregler og en acceptabel praksis.

Kommissionen vil sammen med partnerlandene undersøge, hvorledes spørgsmålet om visse forvaltningsenheders retsevne kan afklares, men minder om, at der er udarbejdet protokoller eller kontrakter, som klarlægger forbindelserne mellem den nationale anvisnin