Særberetning nr. 5/2002

om ekstensiveringspræmieordningen og ordningen for ekstensiveringsbeløb inden for den fælles markedsordning for oksekød, med Kommissionens svar

(artikel 248 EF, stk. 4, andet afsnit)

(2002/C 290/01)

INDHOLD

>TABELPOSITION>

RESUMÉ

I. Retten har undersøgt ordningen for ekstensiveringsbeløb(1), en direkte støtteordning inden for den fælles markedsordning for oksekød, der tager sigte på at tilskynde til ekstensiv oksekødproduktion på en miljømæssigt bæredygtig måde og til at nedbringe overskudsproduktionen (jf. punkt 2 og 4). Formålet med revisionen var at efterprøve, i hvilket omfang ekstensiveringsbeløbet har tilskyndet til ekstensivt opdræt af kvæg i EU, og at undersøge, hvorledes ordningen, som ændret ved Agenda 2000, gennemføres (jf. punkt 10-12).

II. To tredjedele af EU's oksekødproduktion hidrører fra malkekobesætninger (denne andel aftager dog gradvis - jf. punkt 6 og 7), der som hovedregel ikke er berettiget til ekstensiveringsbeløb, og som normalt opdrættes mere intensivt end specialiserede ammekobesætninger. Udgifterne til ordningen androg i alt 4 039,4 millioner euro i perioden 1994-2000 og kom især medlemsstater, der har betydelige ammekobesætninger, til gode (jf. punkt 41).

III. Med Agenda 2000-reformen blev der afhjulpet en mangel ved ordningen, idet det faktiske antal kreaturer nu medregnes ved beregningen af belægningsgraden (jf. punkt 3), og der blev indført et krav om græsningsarealer (jf. punkt 14.b)- 18). Belægningsgraden er blot et løst og bekvemt grundlag, hvorpå der kan sondres mellem intensiv og ekstensiv landbrugspraksis (jf. punkt 17-20).

IV. Ordningen for ekstensiveringsbeløb eksisterer sideløbende med arealbaserede ordninger for miljøvenligt landbrug og udvikling af landdistrikter (jf. punkt 21), og de grænser for belægningsgraden, der gælder for hovedordningerne for husdyrbesætninger, vil efterhånden blive sat ned, således at de svarer til kravene i henhold til ordningen for ekstensiveringsbeløb, når det tostrengede system anvendes (jf. punkt 20).

V. I alle de besøgte medlemsstater var der problemer med gennemførelsen af ordningen (jf. punkt 22-28). Der blev konstateret mangler ved inspektionsprocedurerne og ordningerne for identifikation og registrering af kvæg, og der var problemer i forbindelse med definition og opmåling af foderarealer (jf. punkt 29-32). Nogle landbrugere fik udbetalt ekstensiveringsbeløb uden udtrykkeligt at have anmodet om det (jf. punkt 33).

VI. Kommissionen har ikke nok oplysninger om virkningerne af ekstensiveringspræmieordningen (jf. punkt 34-35). Ekstensiveringsbeløbet fungerer som indkomststøtte til oksekødproducenter, der anvender ekstensive driftsmetoder, men ordningen har kun begrænset indvirkning på ekstensivt kvægopdræt. Ordningen tilskynder kun i ringe omfang landbrugere, der driver intensivt landbrug, til at anvende mere ekstensive driftsmetoder, og den har kun i beskeden udstrækning tilskyndet til yderligere ekstensiv drift (jf. punkt 36-45).

VII. Retten anbefaler, at Kommissionen vurderer, hvor effektiv og produktiv ordningen er, og om den er i overensstemmelse med andre ordninger, som f.eks. ordningerne for miljøvenligt landbrug og udligningsordningerne. Det bør overvejes at ændre forordningerne, for så vidt angår risikovurdering og for at afhjælpe manglerne ved inspektionerne (jf. punkt 53).

INDLEDNING

Baggrund

Retsgrundlaget for ordningen for ekstensiveringsbeløb

1. Fra 1. januar 2000, hvor Agenda 2000-reformerne trådte i kraft, er den støtte, der udbetales direkte til landbrugerne under den fælles markedsordning for oksekød(2), øget med henblik på at kompensere for indkomsttab som følge af prisnedsættelser og reduceret markedsstøtte fra oplagring, eksportrestitutioner og importrestriktioner. De direkte støtteordninger omfatter en særlig præmie til producenter af tyre og stude, en ammekopræmie (dvs. for kvæg, der opdrættes og holdes specielt med henblik på kødproduktion), en slagtepræmie for alle typer hornkvæg og supplerende betalinger enten pr. dyr eller som arealstøtte(3) (de to sidstnævnte støtteordninger blev indført ved Agenda 2000). Der kan udbetales et ekstensiveringstillæg for kvæg, for hvilket producenterne i forvejen får udbetalt "den særlige præmie" eller "ammekopræmien".

2. Ekstensiveringspræmieordningen blev indført ved reformen af den fælles landbrugspolitik i 1992(4) med det sigte at yde en godtgørelse til specialiserede oksekødproducenter som kompensation for den konkurrencefordel, som producenterne af oksekød fra intensivt og semiintensivt opdræt havde fået som følge af faldet i kornpriserne (jf. punkt 4). Med denne ordning søgte man at anvende bedrifternes belægningsgrad, dvs. hver enkelt bedrifts foderkapacitet sat i relation til antallet og arten af de holdte dyr, som grundlag for at afgøre, om en producent var støtteberettiget. Ekstensiveringspræmien blev betalt, hvis producenten holdt belægningsgraden for de dyr, for hvilke der ansøgtes om den særlige præmie og ammekopræmien, under et vist niveau. Ordningen er blevet ændret to gange med henblik på at forhøje beløbet for de supplerende betalinger og for at indføre differentierede grænser for belægningsgrad med det sigte at øge ekstensiveringsstøttens effektivitet ved at udbetale højere beløb i de tilfælde, hvor der blev opretholdt lavere belægningsgrader (jf. tabel 1).

Tabel 1

Ekstensiveringspræmien

>TABELPOSITION>

3. Belægningsgraden er baseret på antallet af dyr sammenholdt med det foderareal(5), der er til rådighed til græsning for disse dyr. Antallet af dyr beregnes udtrykt som "storkreaturer" (SK'er). På nuværende tidspunkt udgør tyre, køer og andet kvæg over to år 1 SK'er: Kvæg, der er mellem seks måneder og to år gamle, udgør 0,6 SK'er, og får og geder udgør hver 0,15 SK'er. Den nuværende belægningsgrad på maksimalt 2 SK'er pr. ha, der skal overholdes for at være støtteberettiget under præmieordningerne for oksekød, er fastsat på grundlag af de 170 kg N/ha fra organiske kilder, som er den mængde, der maksimalt kan accepteres i henhold til nitratdirektivet.

4. Selv om de relevante forordninger ikke indeholder klare og detaljerede mål for ekstensiveringsstøtteordningen, er udbetalingen af ekstensiveringsbeløb en af en række foranstaltninger, der har til formål at nedbringe overskudsproduktionen af oksekød, tilskynde til miljømæssigt bæredygtig landbrugsproduktion og fremme fødevarekvaliteten(6) og, mere specifikt, dæmme op for den stigende tendens til intensivering ved at tilskynde til ekstensiv produktion af oksekød(7). I 1996(8) blev der tilføjet mål med hensyn til produktionsstyring, og med Agenda 2000-reformerne blev der opstillet miljømæssige mål(9). I lighed med de andre støtteordninger inden for den fælles landbrugspolitik har ekstensiveringsstøtteordningen det overordnede mål at støtte landbrugernes indkomster. Retten anførte i sin årsberetning for 1996(10), at beregningen af belægningsgraden udelukkende var baseret på dyr, for hvilke der var ansøgt om oksekødpræmier, og anbefalede, at samtlige dyr på bedriften blev taget i betragtning. Agenda 2000-reformen af ordningen, der nu er kendt som ordningen for ekstensiveringsbeløb(11), afhjalp denne mangel ved at medregne alt kvæg og visse får og geder på bedriften og ved at indføre strengere støtteberettigelseskriterier fra 1. januar 2000 (jf. punkt 14-16). Ekstensiveringstillægget gives adskilt fra den ekstensiveringsstøtte, der kan ydes i henhold til foranstaltningerne for miljøvenligt landbrug, som var emnet for Rettens særberetning om en grønnere fælles landbrugspolitik(12).

Hvad er ekstensivering?

5. Udtrykkene "ekstensivt landbrug" og "ekstensivering" er ikke defineret i de relevante retsforskrifter. Ekstensivt kvægbrug anses generelt for at være husdyrhold, hvor besætningen ernæres ved græsning på det areal, hvor den holdes, i modsætning til intensivt landbrug, hvor dyrene som regel er under tag i det meste af eller i hele deres levetid, og hvor de fodres med indkøbt foder. Den nugældende fælles markedsordning for oksekød følger denne definition ved at fastsætte grænser for belægningsgraden (dvs. det maksimale antal dyr, der må holdes på hver ha foderareal, der er til rådighed (jf. tabel 1), og ved at fastsætte, at mindst 50 % af foderarealet skal være til rådighed til græsning for dyr (jf. punkt 14.b)).

Sammenhængen mellem ekstensivering og oksekødproduktion

6. Kun en tredjedel af EU's oksekød hidrører fra specialiseret oksekødproduktion (dvs. ammekobesætninger - kvæg af kødkvægracer, som opdrættes med henblik på produktion af oksekød), selv om denne andel er stigende(13) (jf. punkt 7). Den resterende del stammer fra malkekobesætninger. Malkekøer berettiger ikke til udbetaling af støtte under hovedordningerne for oksekød (ammekopræmien og den særlige præmie) og heller ikke til at få udbetalt ekstensiveringspræmie (for undtagelser jf. punkt 45) og opdrættes som regel mere intensivt end andet kvæg med henblik på at producere tilstrækkelige mængder mælk. Denne tendens til intensivering inden for mejerisektoren bekræftes af en undersøgelse fra 1999(14) af de driftsformer i EU, der anvendes i forbindelse med kvægopdræt, foretaget på Kommissionens foranledning, og hvori det bl.a. påvises, at på 40 % af de specialiserede malkekobedrifter i EU var belægningsgraden højere end 2 SK'er pr. ha, hvilket kun gjaldt 23 % af de specialiserede kødkvægsbedrifter. Selv om der er forskelle fra medlemsstat til medlemsstat, overstiger koncentrationen af ammekøer set i forhold til de græsarealer, der er til rådighed, som regel ikke et dyr pr. hektar.

Den specialiserede oksekødproduktion er steget i EU

7. I perioden 1995-1999 faldt de gennemsnitlige oksekødpriser i EU med ca. 8 %(15), og kvægpopulationen i EU blev lidt mindre, idet faldet i antallet af handyr og malkekøer blev opvejet af en lille stigning i antallet af ammekøer(16). Den andel af EU's oksekødproduktion, der hidrører fra specialiserede ammekohold, er således steget, mens den procentvise andel af malkekøer i den samlede kopopulation i EU faldt fra 73 til 63 % i perioden 1990-2000(17).

8. Antallet af dyr, for hvilke producenterne fik udbetalt de almindelige præmier, dvs. ammekopræmien og den særlige præmie, var stabilt i perioden 1995-1999, idet der blev udbetalt præmier for ca. en tredjedel af dyrene. Antallet af de dyr, som producenterne også fik udbetalt ekstensiveringspræmie for, steg lidt. Selv om situationen var forskellig fra medlemsstat til medlemsstat, kunne der i medlemsstaterne med undtagelse af Spanien konstateres et fald eller en meget lille stigning i den samlede kvægpopulation.

9. I Spanien steg kvægpopulationen derimod med næsten 14 % (796000 dyr). Spanske producenter kan traditionelt opdeles i to særskilte kategorier - de avler enten kvæg eller færdigproducerer (opfeder) det tættere på storbyområderne, hvor kødet forbruges. EU's præmieordninger for oksekød har imidlertid været en af de faktorer, der har bidraget til udviklingen af "integrerede" landbrug, der tilstræber at bevare den maksimale merværdi inden for produktionsenhederne ved både at avle og opfede dyrene(18).

Målene for Rettens revision og den anvendte revisionsmetode

10. Rettens væsentligste anbefaling vedrørende ekstensivering i årsberetningen for 1996 er blevet fulgt med Agenda 2000-reformerne (jf. punkt 4), men på baggrund af de øgede udgifter til ekstensiveringsbeløb, som reformerne medførte, besluttede Retten i 2000 på ny at undersøge spørgsmålet om tilskyndelse til ekstensivering. Rettens revisionsmål var at undersøge gennemførelsen af den reformerede ekstensiveringsstøtte i de besøgte medlemsstater og finde frem til, i hvilket omfang ekstensiveringsstøtten havde tilskyndet til ekstensiv kvægproduktion i EU. Ekstensiveringsbeløbets funktion som indkomststøtte til oksekødproducenterne blev også undersøgt.

11. Kommissionen har ikke fastlagt detaljerede, målelige mål, og Rettens undersøgelse af, hvorvidt ekstensiveringsbeløbet havde fungeret som en tilskyndelse til ekstensivering, blev derfor foretaget med henvisning til:

a) i hvilket omfang ordningen havde afholdt producenterne af kød fra ekstensivt opdrættede dyr fra at intensivere deres produktion, og

b) i hvilket omfang producenterne af kød fra intensivt opdrættede dyr var blevet tilskyndet til at ekstensivere deres produktion.

Rettens særberetning om en grønnere fælles landbrugspolitik omhandlede ekstensiveringspræmiens indvirkning på opfyldelsen af målene angående miljøbeskyttelse, men Retten undersøgte ikke målene med hensyn til fødevarekvalitet og produktionskontrol direkte, da disse påvirkes af alle oksekødforanstaltningerne.

12. Der blev aflagt revisionsbesøg hos Kommissionen og i fem medlemsstater (Spanien, Frankrig, Irland, Østrig og Det Forenede Kongerige). Ud over at efterprøve forvaltningsprocedurerne i de pågældende medlemsstater eller regioner ledsagede revisorerne myndighederne under 15 inspektioner på modtagernes bedrifter og gennemgik ansøgningerne fra 30 modtagere af ekstensiveringsstøtte i hvert land og hver region i perioden 1993-2000 for at vurdere, hvilken indvirkning støtten havde haft på deres aktiviteter.

FINANSIELLE OPLYSNINGER

13. Udgifterne til ekstensiveringsbeløbet i 2000 (rapporteringsåret 2001) beløb sig til 913,8 millioner euro(19) (jf. tabel 2 vedrørende udviklingen i de samlede udgifter til oksekødordninger siden 1994, inklusive ekstensiveringsstøtte). Frankrig efterfulgt af Det Forenede Kongerige, Irland og Spanien tegner sig i fællesskab for over 80 % af udgifterne til ekstensiveringsstøtte. I perioden mellem 1999 (det sidste år før Agenda 2000-reformen af ekstensiveringspræmien) og 2000 var der tale om en nedgang i antallet af dyr, for hvilke producenterne både fik udbetalt de almindelige præmier (ammekopræmien eller den særlige præmie) og ekstensiveringspræmien(20) (jf. tabel 3), selv om situationen er forskellig fra medlemsstat til medlemsstat, og selv om det endnu ikke står klart, hvilke langfristede virkninger reformen vil få på antallet af dyr, der er berettiget til ekstensiveringsbeløb (jf. figur 1 vedrørende udgifterne til ekstensiveringsstøtte siden 1994 fordelt på medlemsstater og figur 2 vedrørende udviklingen i udgifterne til ekstensiveringsstøtte).

Tabel 2

Udgifter til oksekød

>TABELPOSITION>

NB:

1994 var det første år, hvor der var udgifter til ekstensivering.

Kilde:

GD for Landbrug, udviklingen i EUGFL-udgifterne, 1994-2001; budget 2002.

Tabel 3

Sammenlignende oversigt over kvæg, for hvilket der blev udbetalt særlig oksekødpræmie, ammekopræmie og ekstensiveringspræmie i 1999 og 2000((Udbetalingsårene 2000 og 2001.))

>TABELPOSITION>

Kilde:

GD for Landbrug, D2, arbejdsdokumenter.

Figur 1

Udgifter i alt i perioden 1994-2000: 4 039,4 mio. EUR

>PIC FILE= "C_2002290DA.000801.TIF">

Kilde:

Finansberetninger fra EUGFL, Garantisektionen.

Figur 2

Udviklingen i ekstensiveringsudgifter i EU

>PIC FILE= "C_2002290DA.000901.TIF">

NB:

Stigningen fra 1997 til 1998 skyldes, at der blev indført en høj ekstensiveringssats for overholdelse af en lav belægningsgrad.

Kilde:

Finansberetninger, EUGFL, Garantisektionen.

UDFORMNINGEN AF EKSTENSIVERINGSSTØTTEORDNINGEN

Med Agenda 2000-reformerne blev der foretaget betydelige ændringer

14. De væsentligste ændringer, der blev indført med virkning fra 1. januar 2000, var følgende:

a) Alt hornkvæg(21) på bedriften tages nu i betragtning (jf. punkt 4).

b) Mindst 50 % af det indberettede foderareal, som fastlagt i artikel 12 og 13 i forordning (EF) nr. 1254/1999, skal være græsarealer, der er til rådighed til græssende dyr(22), herunder arealer, der er slået for græs til hø eller ensilage.

c) Arealer, der berettiger til arealstøtte for markafgrøder, kan ikke længere betragtes som foderareal med henblik på at få udbetalt ekstensiveringsbeløb, selv om det fortsat kan betragtes som foderareal i forbindelse med ammekopræmien og den særlige præmie for oksekød.

15. Efter standardmetoden til beregning af belægningsgraden medregnes det antal dyr, der er til stede på producentens bedrift på bestemte "optællingsdatoer", i beregningen af SK'er. Der findes også en forenklet ordning, hvorefter producenterne forpligter sig til til enhver tid at holde antallet af dyr under den givne belægningsgrad. Grækenland, Spanien, Irland og Det Forenede Kongerige har alle valgt at tillade den forenklede ordning, da den nedbringer den administrative byrde for såvel myndighederne som for producenterne, som anvender ekstensive driftsformer, og som derfor med stor sandsynlighed vil overholde kravene til belægningsgrad (jf. punkt 44).

16. Medlemsstaterne kan derudover enten fastsatte en enkelt lav grænse for belægningsgraden, der skal overholdes for at være berettiget til ekstensiveringsbeløb, eller de kan vælge en ordning med to grænser, hvor der udbetales forskellige beløb(23) (jf. tabel 1). Seks medlemsstater (Tyskland, Grækenland, Spanien, Østrig, Portugal og Sverige) valgte kun at anvende én grænse for belægningsgraden og betale et højere ekstensiveringsbeløb til de producenter, hvis belægningsgrad ligger under denne grænse. De øvrige medlemsstater valgte den tostrengede ordning med lavere ekstensiveringsbeløb(24). Myndighederne i Spanien og Østrig meddelte Retten, at grunden til, at de havde valgt kun at anvende én grænse for belægningsgraden, var, at de ønskede at gøre det muligt for producenterne at få udbetalt et højere ekstensiveringstillæg, da de fleste oksekødproducenter i disse lande ikke ville have nogen problemer med at overholde den lavere belægningsgrad. Myndighederne i Frankrig, Irland og Det Forenede Kongerige meddelte Retten, at de havde valgt den tostrengede ordning, fordi det ville give producenterne mulighed for at nedbringe deres produktion over en årrække, og/eller fordi den giver flere producenter mulighed for at komme i betragtning.

Men belægningsgraden er fortsat en forenklet og bekvem måde at afgrænse ekstensive driftsformer på

17. Ved at medtage kvæg, får og geder ved beregningen af belægningsgraden med henblik på udbetaling af ekstensiveringsbeløb kan der foretages en forenklet afgrænsning mellem producenter, der anvender intensive driftsformer, og producenter, der anvender ekstensive driftsformer, særligt da der er tendens til, at mange af kvægproducenterne i de ugunstigt stillede områder (USO) har blandede fåre- og kvægbesætninger. Alt kvæg(25), der er fysisk til stede på bedriften, medregnes ved beregningen af belægningsgraden, hvorimod kun de får og/eller geder, som kvoteindehaveren har ansøgt om præmier for, medregnes ved beregningen af bedriftens belægningsgrad, uanset hvor dyrene fysisk befinder sig. For får og geder betales der udelukkende præmier for hundyr, der er over et år gamle, og derfor holdes alle handyr og lam, der er under et år gamle, uden for beregningen af belægningsgrad.

18. Efter forordning (EF) nr. 1254/1999 skal 50 % af det indberettede foderareal være græsarealer defineret som "arealer, som ifølge lokale driftsmetoder er anerkendt som værende bestemt til græsning for kvæg og/eller får"(26) (jf. punkt 14.b)). Arealer, der er indberettet som foderareal med henblik på at få udbetalt ekstensiveringsbeløb, skal således ikke nødvendigvis anvendes til græssende kvæg - selv om beløbet udbetales for kvæg og ikke for får.

Og ordningen indeholder ikke noget incitament for producenterne til at reducere belægningsgraden

19. De grænser for belægningsgraden, der er fastlagt i forordningen, tager sigte på at begrænse intensiv produktion af oksekød(27). Udbetalingen af et ekstensiveringsbeløb pr. dyr tilskynder imidlertid producenter, hvis belægningsgrad endnu ikke nærmer sig grænserne, til inden for disse grænser at maksimere deres produktion og dermed deres indkomststøtte (jf. punkt 37-44). Hvad angår Det Forenede Kongerige, støttes denne konklusion af resultaterne af en omfattende undersøgelse, som organisationen Countryside Commission har gennemført(28).

20. For hovedordningerne for husdyrbrug (ammekopræmien og den særlige præmie for oksekød), som producenten i forvejen skal være omfattet af for at være berettiget til at modtage ekstensiveringsbeløb, anvendes der en belægningsgrad på 2 SK'er beregnet på grundlag af det antal dyr, der er indgivet ansøgning for(29). I kølvandet på BSE-krisen, der opstod i efteråret 2000, gik en af de foranstaltninger, som Rådet indførte i 2001 for at begrænse oksekødproduktionen fremover, ud på at tilskynde til yderligere ekstensivering ved at indføre strengere krav til belægningsgraden under hovedordningerne for husdyrbrug. Kravet om en belægningsgrad på højst 2 SK'er pr. ha reduceres til 1,9 SK'er i 2002 og til 1,8 SK'er med virkning fra 2003(30). Dermed bringes kravene til belægningsgrad under hovedordningerne for oksekød ned på niveauer, der svarer til dem, der gælder i forbindelse med ekstensiveringsbeløb (jf. tabel 1). Fra 2003 vil grænserne på 1,8 SK'er pr. ha være de samme, når den tostrengede ordning anvendes (jf. punkt 16)(31), og forskellene mellem den måde, belægningsgraden beregnes på i forbindelse med hovedordningen, og ekstensiveringstillægget vil være foderarealet (jf. punkt 14.b) og 18) og det antal dyr, der medregnes ved beregningen af belægningsgraden (jf. punkt 15 og 17).

Ekstensiveringsstøtteordningen og andre ordninger

21. Ekstensiv oksekødproduktion og drift med blandede besætninger finder ofte sted i områder i EU, hvor jordkvaliteten, ugunstige naturforhold og klimaet ikke frembyder mange muligheder for at drive anden form for landbrug. Ud over at være omfattet af de direkte præmier for oksekød og fårekød kan husdyrproducenterne i disse områder også være omfattet af EU-betalte arealbaserede ordninger for miljøvenligt landbrug og udligningsordninger for ugunstigt stillede områder, der ofte gennemføres af andre organer end dem, der forvalter ekstensiveringsstøtten. At blive støtteberettiget under disse ordninger forudsætter godt landmandskab og overholdelse af en belægningsgrad, der beregnes forskelligt for at tage hensyn til de særlige krav i forbindelse med den enkelte ordning. Producenter af oksekød fra ekstensivt opdrættede dyr kan således få udbetalt flere forskellige former for godtgørelser for at holde et begrænset antal dyr på deres jord - f.eks. et ekstensiveringsbeløb pr. dyr og arealbaseret støtte over miljø- og udligningsordningerne.

GENNEMFØRELSEN AF ORDNINGEN FOR EKSTENSIVERINGSBELØB I DE BESØGTE MEDLEMSSTATER

Mangler i kvægdatabaserne gav anledning til problemer

22. Det var planen, at databaserne for identifikation og registrering af kvæg(32) skulle være færdige pr. 1. januar 2000. Medlemsstaterne kan anvende disse til at fastsætte antallet af SK'er, forudsat at den pågældende medlemsstat har tilstrækkelig sikkerhed for, at dataene i basen er korrekte. Ellers må medlemsstaterne fastsætte SK'erne på grundlag af oplysninger fra hver enkelt producent indhentet på bestemte optællingsdatoer(33).

23. Selv om der ikke er tale om et krav i henhold til forordningerne, letter anvendelsen af disse databaser beregningen af SK'er og belægningsgrader. På det tidspunkt, hvor revisionsbesøgene fandt sted (november 2000 til juli 2001), kunne kun Østrig på tilfredsstillende vis anvende sin kvægdatabase til dette formål. Databaserne i Spanien, Irland og Det Forenede Kongerige omfattede ikke alt kvæg, og belægningsgraden for ansøgere under standardordningen blev beregnet på grundlag af oplysninger, som blev indgivet af ansøgerne på givne optællingsdatoer i løbet af året. Oplysningerne i kvægdatabaserne kunne anvendes i forbindelse med stedlig kontrol i Østrig og Det Forenede Kongerige, men dette var ikke tilfældet i Spanien og Irland.

24. I Frankrig anvendte myndighederne det nationale system til identifikation og registrering af kvæg ved beregningen af SK'er med henblik på udbetaling af ekstensiveringsbeløb, selv om der var praktiske problemer og problemer med hensyn til dataenes korrekthed(34). Skemaerne med de relevante oplysninger om antallet af dyr på bedrifterne i år 2000 blev først fremsendt til kvægproducenterne til godkendelse i maj 2001, hvilket førte til, at 20 % af ekstensiveringsbeløbene for ammekøer og 100 % for handyr blev udbetalt efter den fastsatte frist den 30. juni 2001(35). Kun i fem ud af 95 departementer var skemaerne til kvægbedrifterne adresseret korrekt - i 19 departementer var over 25 % af skemaerne forkert adresseret, og i otte af disse departementer oversteg procentsatsen 40 %. I Saône-et-Loire blev der fremsendt skemaer til 13513 kvægbedrifter, selv om der kun er 6045. Desuden indeholdt mange af skemaerne fejl - i den stikprøve på 30 ansøgninger, der blev gennemgået for Saône-et-Loire, indeholdt de 12 (40 %) fejl, mens forholdene var mindre problematiske i Vendée, hvor kun to af de 30 skemaer indeholdt fejl(36).

Inspektionerne i forbindelse med ordningen for ekstensiveringsbeløb kunne målrettes bedre

25. Betalingsorganerne skal foretage stedlig kontrol af en stikprøve på mindst 10 % af ansøgningerne om husdyrstøtte og 5 % af ansøgningerne om arealstøtte udvalgt på grundlag af en risikoanalyse og ved anvendelsen af en faktor, der sikrer, at de udvalgte ansøgninger er repræsentative for de støtteansøgninger, der er indgivet(37).

26. I alle de besøgte medlemsstater blev kontrollen af dyr på bedrifterne og arealstøttekontrollen med henblik på ordningen for ekstensiveringsbeløb gennemført særskilt, nogle gange af forskellige tjenestegrene og på basis af særskilte risikovurderinger. Under de inspektioner af husdyr i forbindelse med ordningen for ekstensiveringsbeløb, som revisorerne deltog i, var det kun i Spanien samt i forbindelse med nogle af inspektionerne i Det Forenede Kongerige, at der systematisk blev foretaget en gennemgang af foderarealet og arealanvendelsen.

27. Bortset fra i Irland og i Frankrig indgik der særlige risikofaktorer i risikovurderingerne vedrørende husdyr- og arealinspektioner, som skulle sikre, at landbrugere, hvis belægningsgrad lå tæt på den grænse, der er fastsat i forbindelse med ekstensiveringsbeløb, blev udvalgt, fordi der er størst risiko for, at det er deres bedrifter, der ikke er berettigede til ekstensiveringsstøtte (såfremt det ved inspektionen konstateres, at foderarealet er angivet lidt for højt eller antallet af dyr lidt for lavt). I Irland var der ikke indbygget en sådan faktor i risikovurderingerne vedrørende inspektioner af husdyr med henblik på udbetaling af ekstensiveringsbeløb. Og i Frankrig var der ikke nogen sådan risikofaktor i forbindelse med ekstensiveringsrelaterede arealstøtteinspektioner.

Metoderne til inspektion af kvæg i forbindelse med ordningen for ekstensiveringsbeløb varierer fra medlemsstat til medlemsstat

28. Medlemsstaterne kan til en vis grad selv bestemme, hvordan de vil gennemføre den kontrol og de inspektioner, der kræves i henhold til reglerne for det integrerede system for forvaltning og kontrol(38). Inspektionsmetoderne kan variere og varierer fra medlemsstat til medlemsstat, men resultaterne er ikke fuldt ud tilfredsstillende. Nedenstående eksempler viser, at inspektionerne i de fleste af de besøgte medlemsstater kunne blive mere produktive og effektive, hvis det blev fastslået, hvad der er god praksis, så man sikrede, at producenterne overalt i EU blev behandlet retfærdigt:

a) I Irland, Spanien og Frankrig (siden 2001) gennemføres inspektionerne vedrørende ekstensivering sammen med inspektionerne i forbindelse med hovedordningerne for husdyrhold. Det Forenede Kongerige har indført en mere effektiv og integreret fremgangsmåde, der dækker alle kvægordningerne, og som omfatter kontrol på stedet og dokumentkontrol.

b) I Irland afstemmes SK'er med henblik på ordningen for ekstensiveringsbeløb med producenternes husdyrjournaler på givne datoer, men der foretages kun fysisk kontrol og dokumentkontrol vedrørende dyr, for hvilke der er ansøgt om støtte i henhold til hovedordningen. Der anvendes ikke udskrifter fra kvægdatabasen (jf. punkt 23), og der foretages heller ikke nogen fuldstændig optælling af dyrene, som afstemmes med de løbende totaler i bedriftens fortegnelse over dyr.

c) I Frankrig var der ingen kontrol af, om indberetningsfristerne var overholdt, og de tilgrundliggende dokumenter blev heller ikke kontrolleret. Inspektionerne omfattede ikke kontrol af hele kvægbesætningen, og der blev i forbindelse hermed heller ikke foretaget nogen kontrol af, hvor dyrene fysisk befandt sig. Hvad angår arealstøtteinspektionerne, foretog den tjeneste, der er ansvarlig for foderarealinspektioner(39), ikke nogen fyldestgørende kontrol af foder med henblik på udbetaling af ekstensiveringsbeløb og heller ikke for så vidt angår beregningen af belægningsgraderne.

d) I Frankrig og Spanien var der ikke noget krav til producenterne om at samle alle deres dyr, og øremærkninger blev kontrolleret på afstand, og hvis det var nødvendigt ved brug af kikkert. Dette sikrede ikke, at de pågældende dyr blev korrekt identificeret.

Usædvanlige forhold i forbindelse med gennemførelsen af ordningen for ekstensiveringsbeløb

I forbindelse med ekstensivering behandles foderraps som en foderafgrøde i Skotland, men ikke i England

29. Arealer, for hvilke der udbetales arealstøtte, er ikke støtteberettigede som foderareal(40). På grundlag af dette kriterium har de engelske myndigheder ikke medregnet arealer tilsået med foderraps (som ikke er omfattet af arealstøtte) som foderareal med henblik på udbetaling af ekstensiveringspræmie, hvorimod det er godkendt som en foderafgrøde i Skotland. Landbrugerne i de to lande behandles dermed forskelligt. Myndighederne i Det Forenede Kongerige har bedt Kommissionen om vejledning. I sit svar siger Kommissionen klart, at der i den nugældende lovgivning ikke skelnes mellem forskellige former for rapsfrø, og at raps derfor ikke kan betragtes som foder med henblik på ekstensiveringspræmie.

Foderarealet i det alpine græsland (Almen) i Østrig er ansat for højt

30. Hvert år sender over 50 % af kvægbedrifterne deres kvæg (over 300000 dyr) til "Almen" (det alpine græsland) til græsning hen over sommeren. Der er i Østrig næsten 10000 alpine græsgange, der dækker et samlet areal på 1,6 million ha, hvoraf 50 % betragtes som foderareal og udgør ca. en tredjedel af Østrigs foderareal. Langt færre dyr kan græsse på de alpine græsgange end på andre græsarealer. De fleste alpine græsgange er offentligt ejede og tildeles de enkelte landbrugere af administratoren af Almen (Almbewirtschafter).

31. Det samlede alpine græsareal er baseret på matriklen, men producenterne indberetter deres del af foderarealet på grundlag af administratoren af Almens skøn over foderarealet. De regionale myndigheder i Østrig begyndte for første gang i 1998 at anvende luftfotografier til beregning af det faktiske foderareal. Det østrigske betalingsorgan har dog ikke fået disse oplysninger og kunne derfor ikke anvende dem til at sammenholde det indberettede foderareal i de alpine græsgange med det faktiske foderareal beregnet på grundlag af fotografierne.

32. I 2000 foretog de østrigske myndigheder stedlig kontrol af 554 alpine græsgange. For 185 af dem forelå der fotografier på inspektionstidspunktet. En sammenholdelse af det indberettede foderareal på 43200 ha med det foderareal, som var beregnet ved hjælp af fotografier, viste, at det faktiske foderareal kun var på 26167 ha, og at foderarealet altså var angivet 61 % for højt. Denne difference skyldes, at de skøn over det alpine græsland, som Alm-myndighederne havde udarbejdet på grundlag af oplysningerne i matriklen, var ansat alt for højt. Luftfotografering, som så småt var begyndt at blive indført i 1998, havde bragt dette problem frem i lyset, men teknikken var kun blevet anvendt i nogle få områder i Østrig, f.eks. i delstaten Salzburg i 2001. I delstaten Salzburg var det indberettede foderareal for 2000 for to vilkårligt udvalgte alpine græsgange angivet henholdsvis 52 og 33 % for højt, og hvis det faktiske foderareal lægges til grund i stedet for det indberettede areal, ville fem ud af de 11 bedrifter, som Retten undersøgte, ikke længere være berettiget til at få udbetalt ekstensiveringsbeløb.

Franske producenter, som var berettigede til ekstensiveringsbeløb, fik det udbetalt uden udtrykkeligt at have anmodet om det

33. Med virkning fra 2000 skal alle producenter, der ønsker at få udbetalt ekstensiveringstillægget, angive dette i deres ansøgninger om arealstøtte. Dette krav blev ikke overholdt i Frankrig, hvor alle berettigede producenter fik udbetalt ekstensiveringsbeløb, såfremt de havde sendt skemaet tilbage med oplysninger, som bekræftede antallet af dyr på deres bedrifter i 2000.

KOMMISSIONENS OPLYSNINGER OM EKSTENSIVERINGSSTØTTEN ER UTILSTRÆKKELIGE

34. For at kunne kontrollere, om ordningen gennemføres korrekt, og om den opfylder sine mål, skal Kommissionen have fyldestgørende administrative oplysninger til rådighed på det rigtige tidspunkt. Det kontor i Generaldirektoratet for Landbrug, der forvalter oksekødmarkedet, har oplysninger om de dyr, for hvilke der ydes støtte i henhold til hovedordningerne for husdyrhold, og om, hvor mange af dem der også udbetales ekstensiveringsbeløb for. Sammenholdt med andre oplysninger, hovedsagelig fra regnskabsafslutningsproceduren, har Kommissionen tilstrækkelige oplysninger om, hvorvidt ordningen gennemføres korrekt. Kommissionen har dog endnu ikke systematisk indsamlet oplysninger med henblik på at vurdere, om ekstensiveringsbeløbet har nogen indvirkning på anvendelsen af ekstensive driftsformer, og den har heller ikke opstillet klare målsætninger eller målelige resultatkriterier for dette.

EKSTENSIVERINGSSTØTTENS EFFEKT

35. Bortset fra den undersøgelse, der er iværksat som led i Agenda 2000-reformen, er der ikke foretaget nogen evalueringer af ekstensiveringsstøtten eller oksekødordningerne(41), og Kommissionens tjenestegrene har heller ikke kopier af evalueringer eller undersøgelser, som medlemsstaterne har foretaget på dette område.

Ekstensiveringsbeløbet er en af de foranstaltninger, der anvendes som indkomststøtte til producenter af kød fra ekstensivt opdræt

36. Ekstensiveringsbeløbet er en af en række foranstaltninger, der anvendes som indkomststøtte til producenterne af oksekød fra ekstensivt opdrættede dyr. I 2001 tegnede udgifterne til ekstensiveringsbeløb sig for ca. 19 % (914 millioner euro) af de samlede budgetudgifter til ordningerne for direkte støtte (4862 millioner euro - jf. tabel 2) til kvægavlere. Samlet udgør disse beløb en betydelig del af producenternes indkomst og tilskynder dem til fortsat at drive landbrug og forblive i områder, som ellers ville ligge uudnyttede hen. For eksempel er mange oksekødproducenter i Frankrig og Det Forenede Kongerige, der tilsammen tegnede sig for over halvdelen af udgifterne til ekstensiveringsbeløb (jf. figur 1), afhængige af den direkte støtte til oksekød for fortsat at kunne udøve deres erhverv(42), og uden denne støtte ville de få større tab eller ingen fortjeneste.

Ekstensiveringsstøtten bidrager kun i beskedent omfang til at tilskynde producenter af kød fra intensivt opdræt til at anvende mere ekstensive driftsmetoder

37. Ekstensiveringspræmiens effekt på ekstensivt kvægopdræt kan vurderes på grundlag af to faktorer, nemlig i hvilket omfang ordningen har fastholdt allerede anvendte ekstensive produktionsmetoder, eller i hvilket omfang ordningen har tilskyndet producenter med intensivt opdræt til at omlægge driften til mindre intensive driftsformer. I praksis er der andre faktorer end ekstensiveringspræmien, der har indvirkning på producenternes beslutninger. For eksempel er mulighederne for at erhverve jord og bygninger og omkostningerne forbundet hermed, naturbetingede forhold, tilskud fra anden side, landbrugspriserne, forbrugernes efterspørgsel, BSE's og andre dyresygdommes indvirkning samt eksportmulighederne faktorer, som alle er væsentlige.

38. Ekstensiveringsbeløbet udbetales udelukkende til landbrugere, der i forvejen er berettiget til ammekopræmien eller den særlige oksekødpræmie, og som i forbindelse med disse ordninger allerede skal overholde bestemte krav vedrørende den maksimale belægningsgrad, som ville udelukke producenter med meget intensiv produktion.

39. Ekstensiveringsbeløbet er kun et incitament til at nedbringe belægningsgraden for de landbrugere, hvis belægningsgrad ligger tæt på eller over grænserne (enten ved at reducere antallet af dyr eller ved at øge foderarealet), da dette samlet set ville resultere i højere støtte. Nogle producenter har været i stand til at øge deres belægningsgrad inden for de grænser, der er fastsat i bestemmelserne, samtidig med at de har kunnet få udbetalt ekstensiveringsbeløb.

Og ekstensiveringsbeløbet bidrager kun i beskedent omfang til at tilskynde til yderligere ekstensiv drift, selv om ordningen kommer de bedrifter til gode, der allerede anvender ekstensive driftsformer

40. Som allerede konstateret af Retten(43) var den største svaghed ved ekstensiveringspræmieordningen (før Agenda 2000-reformerne), at der i støtteberettigelseskriterierne ikke var taget hensyn til den faktiske belægningsgrad. Oksekødproducenter kunne derfor få udbetalt mere i husdyrstøtte enten ved at undlade at medtage et antal dyr i deres ansøgninger om den særlige oksekødpræmie og ammekopræmien med henblik på at opnå en lavere teoretisk belægningsgrad og på den måde få udbetalt ekstensiveringspræmie for alle de dyr, for hvilke der var indgivet ansøgning, eller ved kun at ansøge om præmie for 15 dyr, eftersom der ikke stilles krav om, at mindre producenter skal overholde kravene til belægningsgrad for at kunne modtage oksekødpræmierne i henhold til hovedordningerne. Med Agenda 2000-reformen blev der taget fat på at få afhjulpet disse svagheder (se punkt 4).

41. Over 65 % af det kvæg i EU, for hvilket der i perioden 1994-2000 blev udbetalt enten den særlige oksekødpræmie eller ammekopræmien, var også berettiget til ekstensiveringspræmie (jf. figur 3). I Frankrig, Irland og Det Forenede Kongerige, der råder over to tredjedele af EU's ammekohold, og hvor driftsformerne traditionelt var ekstensive, var andelen af det kvæg, der modtog ekstensiveringspræmie højere: Frankrig (80 %), Irland (75 %) og Det Forenede Kongerige (76 %)(44). I samme periode blev mindre end 5 % af ekstensiveringspræmiebeløbene udbetalt i medlemsstater, hvor intensivt kvægopdræt er mere udbredt (nævnt i rækkefølge efter finansiel betydning: Italien, Belgien, Danmark og Nederlandene).

Figur 3

Procentvis andel af kvæg berettiget til ekstensiveringspræmie i perioden 1994-1999

>PIC FILE= "C_2002290DA.001401.TIF">

Kilde:

Kommissionens arbejdsdokument "Oksekødpræmier: supplerende beløb til ekstensive bedrifter".

42. Det fremgik af revisorernes undersøgelse af en stikprøve af ansøgninger om ekstensiveringspræmie i hver af de besøgte medlemsstater, at præmien ikke havde ret stor indvirkning på de beslutninger vedrørende produktionen, som producenterne traf (jf. punkt 43 og tabel 4)(45). Desuden faldt antallet af dyr, som var berettiget til ekstensiveringspræmie efter den nye ordning, med 9,2 % i anvendelsesåret 2000 (jf. tabel 3).

43. Undersøgelsen af en stikprøve af præmiemodtagere i de besøgte medlemsstater viste, at 83 % af de producenter, der ansøgte om ekstensiveringspræmie i perioden 1995-1999, allerede anvendte ekstensive driftsformer som fastlagt i de nugældende (efter 2000) retsforskrifter vedrørende ekstensiveringsbeløb (jf. tabel 4). Med undtagelse af Vendée i Frankrig, hvor der anvendes intensive og semiintensive driftsformer, ville mellem 81 og 100 % af de producenter, der modtog ekstensiveringspræmie i perioden 1995-1999, også have været præmieberettigede, hvis de strengere betingelser, der har været gældende efter Agenda 2000, også havde fundet anvendelse i den periode. Igen med undtagelse af Vendée, hvor de nye strengere bestemmelser vil udelukke producenter, som førhen modtog ekstensiveringspræmie på grundlag af ændringer i belægningsgraden, som kun var foretaget på papiret, og hvor det er usandsynligt, at producenter, der anvender intensive produktionsmetoder, vil omlægge deres drift til mere ekstensiv produktion, var mellem 89 og 97 % af de producenter, der ansøgte om ekstensiveringsbeløb i 2000, berettiget til at modtage det. De fleste ansøgere ville let kunne opfylde kravene til belægningsgrad og i nogle tilfælde faktisk øge deres belægningsgrad og alligevel modtage ekstensiveringsbeløbet. Det bekræfter, at størstedelen af de producenter, der anvender ekstensive driftsformer som fastlagt inden for rammerne af de gældende retsforskrifter, fortsat vil kunne modtage ekstensiveringsbeløbet. Endvidere gav de fleste producenter, som revisorerne talte med på stedet, udtryk for, at det ikke var sandsynligt, at de ville ændre deres produktionsmetoder på grund af den reformerede ordning.

Tabel 4

Resultaterne af en stikprøveundersøgelse af producentansøgninger om ekstensiveringspræmier i de besøgte medlemsstater

>TABELPOSITION>

Kilde:

Revisionsrettens undersøgelse af producentfiler.

44. Desuden har 89 % af ansøgerne i Spanien, 43 % i Irland og 44 % i Det Forenede Kongerige (52 % i Skotland, 40 % i England) valgt at ansøge om ekstensiveringsbeløb i henhold til den forenklede ordning, hvorefter de forpligter sig til til enhver tid at holde belægningsgraden på deres bedrifter under et bestemt niveau, hvilket viser, at der højst sandsynligt er tale om producenter, der driver ekstensivt landbrug.

45. I Østrig og Finland kan producenterne være berettigede til at få udbetalt ekstensiveringsbeløb for deres malkekøer(46). Eftersom de fleste ekstensive bedrifter findes i bjergområder og traditionelt har malkekvæg, vil de fleste bedrifter i Østrig få udbetalt mere i ekstensiveringsstøtte, fordi antallet af berettigede dyr stiger, uden at de behøver at ændre på sammensætningen af deres bedrifter eller ændre deres driftsformer. Udgifterne til ekstensiveringsstøtte i Østrig blev mere end fordoblet mellem 1999 og 2000, fra 15,5 til 37,98 millioner euro, hvoraf 15,1 millioner euro kunne henføres til ekstensiveringsbeløb udbetalt for malkekøer(47). Selv om blandede malkeko- og kødkvægbedrifter også er almindelige i ugunstigt stillede højlandsområder i andre regioner i EU, hvor grænsningsbaserede produktionsmetoder er fremherskende, er Østrig og Finland de eneste medlemsstater, der er udset til at have denne fordel.

KONKLUSION OG ANBEFALINGER

Konklusion

46. I henhold til den oprindelige ekstensiveringspræmieordning blev kun kvæg, for hvilket der var ansøgt om støtte i henhold til hovedordningerne for oksekød, taget i betragtning, og det betød, at nogle producenter blev præmieberettigede, fordi de havde ændret deres præmieansøgninger, og ikke fordi de var gået over til ekstensiv drift eller havde fastholdt ekstensive driftsformer. Den reformerede ordning med ekstensiveringsbeløb afhjalp dette problem (jf. punkt 4 og 14) ved at lægge det faktiske antal dyr på bedriften til grund ved beregning af belægningsgraden.

47. Belægningsgraden er dog fortsat en omtrentlig beregning, eftersom det faktiske antal får og geder på bedriften ikke tages i betragtning (jf. punkt 17); jord, der udelukkende kan anvendes til fåregræsning, behandles som berettiget foderareal (jf. punkt 18); og landbrugerne får størst fordel af ordningen, når de maksimerer deres produktion (jf. punkt 19).

48. Ordningen for ekstensiveringsbeløb og ordningerne for miljøvenligt landbrug og udligningsgodtgørelserne eksisterer jævnsides, og det betyder, at producenter af kød fra ekstensivt opdræt er omfattet af flere støtteordninger (jf. punkt 21); kravene til belægningsgrad efter hovedordningerne for oksekød nærmer sig de krav, der gælder for ordningen for ekstensiveringsbeløb, når den tostrengede ordning anvendes (jf. punkt 20).

49. I alle de besøgte medlemsstater, undtagen Østrig, var der problemer med systemerne til registrering og identifikation af kvæg, og det gjorde det vanskeligt at administrere ordningen for ekstensiveringsbeløb (jf. punkt 22-24).

50. Der var mangler ved de risikoanalyser, der anvendes til at målrette inspektionerne i Irland og Frankrig (punkt 27), og resultaterne af inspektionerne i alle de besøgte medlemsstater er mangelfulde (jf. punkt 28).

51. Der var problemer med hensyn til opmåling af visse foderarealer (alpine græsgange) i Østrig; der var ligeledes problemer med hensyn til afgrænsning af foderarealet (foderraps) i Det Forenede Kongerige (punkt 29-32) og med hensyn til forvaltningen af ordningen i Frankrig, hvor støtteberettigede producenter fik udbetalt ekstensiveringsbeløb uden udtrykkeligt at have anmodet om det (jf. punkt 33).

52. Kommissionen har de oplysninger, den skal anvende til at forvalte ekstensiveringsstøtteordningen, men bortset fra den undersøgelse, der blev foretaget som led i Agenda 2000-reformen, har den ikke tilstrækkelige oplysninger til at kunne vurdere ordningens effekt (jf. punkt 34), og der er ikke foretaget nogen evalueringer (jf. punkt 35). Ordningen har kun haft beskeden indvirkning på driftsmetoderne i form af at modvirke intensiv drift (jf. punkt 37-39) eller tilskynde til ekstensivering (jf. punkt 40-45), men udgør en betydelig indkomstkilde og bidrager til, at producenter, der anvender ekstensive driftsformer, fortsat kan udøve deres erhverv (jf. punkt 36).

Anbefalinger

53. Kommissionen bør:

a) vurdere ekstensiveringsstøtteordningens effektivitet og produktivitet ved at sammenholde den med de andre ordninger for direkte støtte, som modtagerne af ekstensiveringsbeløb også kan være omfattet af

b) opstille klare og ikke modstridende mål for ekstensiveringsstøtteordningen og udforme målrettede støtteforanstaltninger, som mere effektivt tager sigte på at tilskynde til ekstensivering

c) vurdere om ordningen er forenelig med andre ordninger, såsom ordningerne for miljøvenligt landbrug og udligningsordningerne, der er nævnt i punkt 48

d) overveje, hvordan manglerne ved ordningens udformning og de problemer, som er omhandlet i punkt 47, kan afhjælpes

e) afhjælpe manglerne ved inspektionerne og fremme integreret stedlig kontrol i alle medlemsstater og vedrørende alle de præmier, der udbetales til hver enkelt endelig modtager

f) ændre kravene til risikovurdering i forbindelse med inspektioner vedrørende husdyrbrugs- og arealstøtte og medtage specifikke risikofaktorer, så det sikres, at producenter, der ligger tæt på den maksimale belægningsgrad, udvælges.

Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg på mødet den 17. og 18. juli 2002.

På Revisionsrettens vegne

Juan Manuel Fabra Vallés

Formand

(1) Indtil 1. januar 2000 kendt som "ekstensiveringspræmieordningen".

(2) Rådets forordning (EF) nr. 1254/1999 af 17. maj 1999 om den fælles markedsordning for oksekød (EFT L 160 af 26.6.1999).

(3) Der findes også en "sæsonpræmie", der kan ydes for dyr, der slagtes uden for slagtesæsonen, men udbetalingerne hertil er ikke særlig store og kommer kun et begrænset antal medlemsstater til gode.

(4) Rådets forordning (EØF) nr. 805/68 af 27. juni 1968 om den fælles markedsordning for oksekød (EFT L 148 af 28.6.1968), ændret ved forordning (EØF) nr. 2066/92 af 30. juni 1992 (EFT L 215 af 30.7.1992), (EF) nr. 2417/95 af 13. oktober 1995 (EFT L 248 af 14.10.1995) og (EF) nr. 2222/96 af 18. november 1996 (EFT L 296 af 21.11.1996).

(5) Foderarealet er det areal på en bedrift, der i hele kalenderåret er til rådighed til opdræt af dyr. I henhold til ordningen for ekstensiveringsbeløb skal 50 % af foderarealet bestå af græsarealer, som ifølge lokale driftsmetoder er anerkendt som værende bestemt til græsning for dyr, idet resten af arealet anvendes til dyrkning af foderafgrøder.

(6) Den fælles landbrugspolitiks udvikling og fremtid - Kommissionens betragtninger (KOM(91) 100 endelig udg. af 1. februar 1991).

(7) Betragtningerne til forordning (EØF) nr. 2066/92 om ændring af forordning (EØF) nr. 805/68.

(8) Betragtningerne til forordning (EF) nr. 2222/96 om ændring af forordning (EØF) nr. 805/68.

(9) Betragtning 14 til forordning (EF) nr. 1254/1999.

(10) Årsberetning for regnskabsåret 1996, punkt 4.44 (EFT C 348 af 18.11.1997).

(11) Forordning (EF) nr. 1254/1999 og Kommissionens forordning (EF) nr. 2342/1999 af 28. oktober 1999 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 1254/1999 om den fælles markedsordning for oksekød, for så vidt angår præmieordningerne (EFT L 281 af 4.11.1999).

(12) Særberetning nr. 14/2000 om en grønnere fælles landbrugspolitik omhandler miljøaspekterne ved alle ordninger inden for den fælles landbrugspolitik. Afsnittet om de fælles markedsordningers indvirkning på miljøet efter 1992, punkt 19-26 og 92, omhandler husdyrordningerne (EFT C 353 af 8.12.2000).

(13) Kilde: Kommissionens arbejdsdokument om den fælles landbrugspolitik 2000 "Situation and Outlook - Beef Sector", april 1997.

(14) Institut National de la Recherche Agronomique (INRA): "Typologie des systèmes d'élevage dans l'Union européenne - Étude réalisée à partir du Réseau d'Information Comptable Agricole (RICA), Rapport final, mai 1999", tabel 6.4.

(15) Priserne varierer efter de enkelte dyrekategorier, medlemsstater og årstider. Fra uge 8/1995 til uge 8/1999 faldt den gennemsnitlige pris i EU for ungtyre (dødvægt) (kvalitetsklasse A R3) fra 312,85 til 288,529 euro pr. 100 kg og for stude (klasse C R3) fra 298,419 til 274,058 euro. BSE-kriserne i 1996 og 2000 førte også til midlertidige kraftige prisfald. Kilde: "EU market situation for bovine live cattle and carcasses", GD for Landbrug, 1. marts 2001.

(16) Kilde: Eurostats New Cronos-database.

(17) Kilde: Eurostats New Cronos-database.

(18) Kilde: Ministeriet for landbrug, fiskeri og fødevarer, Spanien.

(19) Kilde: Kommissionens dokument "EAGGF Guarantee expenditure 2001", budgetpost B1-2 1 2 5.

(20) Fra 1999 til 2000 faldt det samlede antal dyr, som producenterne fik udbetalt den særlige præmie og ammekopræmie for, med 517870 - der var et stort fald i antallet af dyr, for hvilke der blev ydet ammekopræmie, nemlig 590120 dyr, hvorimod antallet af dyr, for hvilke producenterne fik udbetalt den særlige præmie, steg lidt, nemlig med 72250.

(21) Kvæg, der er over seks måneder gammelt.

(22) Forordning (EF) nr. 1254/1999, kapitel 1, Direkte betalinger, afdeling 1, Præmier, underafdeling 6, Ekstensiveringsbeløb, artikel 13.

(23) Forordning (EF) nr. 1254/1999.

(24) Kilde: GD for Landbrug.

(25) Kvæg, der er over seks måneder gammelt.

(26) Forordning (EF) nr. 1254/1999, kapitel 1, Direkte betalinger, afdeling 1, Præmier, underafdeling 6, Ekstensiveringsbeløb, artikel 13, stk. 3, litra c).

(27) Betragtning 13 i forordning (EF) nr. 1254/1999.

(28) "Final Report of the Countryside Commission", marts 1998, bind 1, Konklusion og anbefalinger, punkt 4.3.2.

(29) Forordning (EF) nr. 1254/1999, kapitel 1, Direkte betalinger, afdeling 1, Præmier, underafdeling 5, Belægningsgrad, artikel 12, stk. 2, litra a).

(30) Rådets forordning (EF) nr. 1512/2001 af 23. juli 2001 om ændring af forordning (EF) nr. 1254/1999 om den fælles markedsordning for oksekød, betragtning 5 og artikel 1, nr. 9 (EFT L 201 af 26.7.2001, s. 1).

(31) Den tostrengede ordning anvendes i ni medlemsstater: Belgien, Danmark, Frankrig, Irland, Italien, Luxembourg, Nederlandene, Finland og Det Forenede Kongerige.

(32) Som fastlagt ved artikel 3, litra b), i Rådets forordning (EF) nr. 820/97 af 21. april 1997 om indførelse af en ordning for identifikation og registrering af kvæg og om mærkning af oksekød og oksekødsprodukter (EFT L 117 af 17.5.1997).

(33) Artikel 32, stk. 3, i forordning (EF) nr. 2342/1999 af 28. oktober 1999 (EFT L 281 af 4.11.1999).

(34) Som følge af fejl i systemet til identifikation af kvæg og i det integrerede system for forvaltning og kontrol samt manglende opfølgning af usædvanlige forhold konstateret ved krydskontrol tog de attesterende organer forbehold med hensyn til de pågældende betalingsorganers regnskaber for 2001. Hvad angår ekstensiveringsbeløbet specifikt, konstaterede det attesterende organ, at der var en betydelig kontrolrisiko som følge af de anvendte procedurer. Kilde: 2001-rapporterne fra "Commission de Certification des Comptes des Organismes Payeurs des dépenses financées par le FEOGA-Garantie" (CCCOP) for "Office Interprofessionnel des Viandes" (OFIVAL) og "Services déconcentrés de l'État" (SDE).

(35) På grund af formildende omstændigheder forlængede Kommissionen fristen for udbetaling af ekstensiveringsbeløb i Frankrig til den 31. juli 2001. Korrektionen for for sen udbetaling af ekstensiveringsbeløb blev fastsat til i alt 0,29 million euro, hvilket svarede til 0,1 % af de samlede ekstensiveringsudgifter i Frankrig.

(36) For OFIVAL's vedkommende har Retten anslået, at de fejl, som det attesterende organ har indberettet, beløber sig til ialt 6,5 millioner euro (heraf vedrører 0,82 million euro specifikt ekstensiveringsbeløb) og skyldes i de fleste tilfælde problemer i forbindelse med systemet til identifikation og registrering af kvæg.

(37) Kommissionens forordning (EØF) nr. 3887/92 af 23. december 1992 om gennemførelsesbestemmelser for det integrerede system for forvaltning og kontrol af visse EF-støtteordninger, artikel 6, stk. 4, som ændret (EFT L 391 af 31.12.1992).

(38) Medlemsstaterne skal overholde Kommissionens forordning (EØF) nr. 3887/92 af 23. december 1992 om gennemførelsesbestemmelser for det integrerede system for forvaltning og kontrol (EFT L 391 af 31.12.1992), som ændret, som fra 1. januar 2001 er erstattet med Kommissionens forordning (EF) nr. 2419/2001 (EFT L 327 af 12.12.2001). Ud over kontrollen af de udbetalte præmier, i henhold til det integrerede system, skal medlemsstaterne også kontrollere, at fællesskabsbestemmelserne vedrørende registrering og identificering af kvæg samt de andre krav i henhold til retsforskrifterne på sundhedsområdet er overholdt.

(39) ONIC - Office national interprofessionnel des céréales.

(40) Artikel 12, stk. 2, litra b), i forordning (EF) nr. 1254/1999.

(41) Generaldirektoratet for Landbrug planlægger at foretage en evaluering af oksekødmarkedet i 2004/2005.

(42) Frankrig: "La réforme (Agenda 2000) renforce le rôle des aides directes dans la formation du revenu des exploitations agricoles ... Cette dépendance à l'égard des aides est plus importante pour les exploitations bovine-viande (133 % du résultat) et les aides directes représentent plus de 150 % du résultat courant dans près d'une unité par deux." (Reformen (Agenda 2000) øger den direkte støttes andel i landbrugsbedrifternes indkomstdannelse ... Denne afhængighed af støtte er større for oksekødproducenterne (133 % af resultatet), og den direkte støtte svarer til mere end 150 % af det løbende resultat i henved halvdelen af bedrifterne). Kilde: INRA: "Le compromis de Berlin (Agenda 2000) - conséquences pour l'agriculture française, analyse des simulations à partir du RICA, avril 1999".

Det Forenede Kongerige: Den direkte oksekødsstøtte udgjorde i gennemsnit 39 % af nettolandbrugsindkomsten (NFI) for alle driftstyper i 1999/2000, men den udgjorde mellem - 504 % (dvs. indkomststøtten var næsten fem gange større end nettotabet) og 270 % af NFI for landbrugere i højlandsområder og i ugunstigt stillede områder, hvor landbrugerne er specialiseret i kvægproduktion og blandede husdyrhold. I de fem år fra 1995 til 2000 fik den direkte husdyrstøtte øget betydning, idet den, udtrykt i procent af indkomsten for kvægavlere i ugunstigt stillede områder, steg fra 33 til 45 %, og ekstensiveringspræmien udgjorde mellem en femtedel og en fjerdedel af denne støtte til oksekød. Kilde: "Analysis of income from farming, farm business subsidy data from DEFRA".

(43) Revisionsrettens årsberetning for regnskabsåret 1996, kapitel 4, punkt 4.40-4.44.

(44) Kilde: GD for Landbrug med hensyn til udgifter og andelen af det kvæg, for hvilket der blev udbetalt ekstensiveringspræmie; Eurostats kvægoversigter med hensyn til andelen af ammekøer.

(45) I Det Forenede Kongerige blev dette bekræftet af The United Kingdom Countryside and Community Research Unit's mere omfattende undersøgelse af, hvilken indvirkning MacSharry-reformerne fra 1992 havde haft på de britiske landdistrikter. Kilde: "Final Report of the Countryside Commission, March 1998, on the effects of the 1992 reform of the Common Agricultural Policy on the countryside of Great Britain", bind 1, "Project overview and summary findings" og bind 1, "Executive summary, the beef sector", s. xiv.

(46) Forordning (EF) nr. 1254/1999, artikel 13, stk. 4.

(47) I Østrig var yderligere 150552 malkekøer berettigede til ekstensiveringsbeløb, hvilket resulterede i ekstraudgifter på 15,1 millioner euro. I Finland blev der udbetalt ekstensiveringsbeløb for 170308 malkekøer, hvilket resulterede i ekstraudgifter på 10,5 millioner euro.

Kommissionens svar

RESUMÉ

I-III. Rådet har indført to supplerende instrumenter vedrørende produktionsmetoder for oksekød med henblik på at begrænse intensiveringen af produktionen og tilskynde til ekstensivering. I begge tilfælde er begrebet belægningsgrad det bedst egnede værktøj, idet det er baseret på et måleligt forhold mellem dyrene og det areal, der er nødvendigt for at skaffe foder til dem. Når belægningsgraden anvendes til at begrænse antallet af dyr, for hvilke der udbetales "grund"præmier, er den et instrument til gennemførelse af det første aspekt (begrænsning). Når belægningsgraden anvendes i forbindelse med ekstensiveringspræmier, vedrører den det andet aspekt (tilskyndelse).

Kommissionen har foretaget en analyse i forbindelse med forslagene til Agenda 2000-reformen.

Kommissionen betragter virkningerne af ekstensiveringspræmien som et resultat af den supplerende økonomiske støtte til producenterne, selvom de pågældende producenter allerede anvender ekstensive produktionsmetoder. Præmien tilskynder disse landmænd til at fortsætte deres ekstensive produktion.

IV. Selvom belægningsgraderne er begyndt at nærme sig hinanden efter ændringen af forordning (EF) nr. 1254/1999, som blev vedtaget i juli 2001, anvendes der forskellige beregningsmetoder for belægningsgraden for kvægenheder og det areal, der betragtes som foderareal. Belægningsgraden for "grund"præmierne medfører en begrænsning af det antal dyr, der er berettiget til præmierne, samt en begrænsning af antallet af udbetalte præmier. Belægningsgraden for ekstensiveringspræmien kan udløse en ekstrapræmie ud over "grund"præmien.

V. Kommissionen foretager en hensigtsmæssig opfølgning af problemerne med gennemførelsen af ordningen, som fremhæves af Retten, og Kommissionen betragter dem som normale vanskeligheder i forbindelse med indførelse af en ny støtteordning. Problemerne behandles inden for rammerne af de normale procedurer (regnskabsafslutning, juridisk fortolkning: nærmere oplysninger findes i punkt 29-33).

VI. Man er i færd med at iværksætte ordningen, og evalueringen finder sted i 2004.

Kommissionen har den holdning, at når producenter (uanset hvorvidt de allerede er gået over til ekstensive produktionsmetoder) får udbetalt ekstensiveringspræmie, får de mulighed for at producere en anderledes kvalitet af oksekød, der afspejler forbrugernes højere forventninger. Som følge af problemer på oksekødsmarkedet, der skyldes de på hinanden følgende sygdomskriser, mener Kommissionen, at uden specifik støtte vil ekstensive oksekødsproducenter være fristet til at forlade denne produktionsform.

VII. Kommissionen har planlagt og gennemfører evalueringen af FMO'en for oksekød i 2004/2005 og vil analysere virkningerne af de forskellige planlagte instrumenter inden for denne sektor, navnlig den nye ordning for ekstensiveringspræmier, som blev indført gennem Agenda 2000.

Endvidere vil foranstaltningerne vedrørende udviklingsplaner for landdistrikterne i perioden 2000-2006 ligeledes blive evalueret for så vidt angår deres sammenhæng med markedsforanstaltningerne.

Ved Kommissionens forordning (EF) nr. 2419/2001 indførtes den specifikke risikofaktor fra 1. januar 2002, og samtidig indførte eller forstærkede man en række procedurer for kontrol på stedet samt en sanktionsordning.

Inden for rammerne af midtvejsevalueringen af Agenda 2000 har Kommissionen til hensigt at fremsætte forslag, som går videre i retning af at definere de respektive roller for instrumenterne i den fælles landbrugspolitiks første og anden søjle på dette område.

INDLEDNING

10. Fjernelse af incitamenter til at intensivere produktionen og tilskyndelse til ekstensivering er to supplerende instrumenter, som indføres gennem forordningen vedrørende produktionsmetoder for oksekød. I begge tilfælde er begrebet belægningsgrad det bedst egnede værktøj, idet det er baseret på et måleligt forhold mellem dyrene og det areal, der er nødvendigt for at skaffe foder til dem. Når belægningsgraden anvendes til at begrænse antallet af dyr, for hvilke der modtages "grund"præmier, er den et instrument til gennemførelse af det første aspekt (begrænsning). Når belægningsgraden anvendes i forbindelse med ekstensiveringspræmien, er det i overensstemmelse med "tilskyndelsesaspektet".

11. Rådet havde to målsætninger med indførelsen de to instrumenter vedrørende intensive og ekstensive produktionsmetoder for oksekød. For det første at begrænse dyrepræmierne ved at tage hensyn til bedriftens foderkapacitet i forhold til antallet af dyr på bedriften med henblik på at begrænse tendensen i retning af en intensivering af produktionen. For det andet at styrke incitamenterne til at ekstensivere produktionen ved at udbetale et supplerende beløb oven i "grund"præmien.

Kommissionen vurderer virkningen af ekstensiveringspræmien som et resultat af den yderligere økonomiske støtte til producenterne, selvom de pågældende producenter allerede anvender ekstensive produktionsmetoder. Gennem ordningen tilskyndes de til at fortsætte deres ekstensive produktionsmetoder. I forbindelse med evalueringen af FMO'en for oksekød vil Kommissionen evaluere de enkelte resultater nærmere.

UDFORMNINGEN AF EKSTENSIVERINGSSTØTTEORDNINGEN

16. Formålet med indførelsen af en belægningsgrænse i to niveauer er at give medlemsstaterne større fleksibilitet ved anvendelsen af ekstensiveringsincitamentet og give producenterne mulighed for at blive ved med at producere ekstensivt. Et stort antal producenter i mange af medlemsstaterne ville kun med vanskelighed have været i stand til at overholde et system med kun én tærskel. Man har truffet et realistisk valg mellem indførelsen af et enkelt og mere stringent system med fordele for nogle få producenter og indførelsen af et valgfrit system, som et større antal producenter kan anvende.

17. Den nye ordning for ekstensiveringspræmier, der blev indført med Agenda 2000, udgjorde en betydelig forbedring for så vidt angår medregningen af det faktiske antal dyr på bedriften. Medregningen af får måtte begrænses til får, for hvilke der udbetales præmie, på grund af de nuværende bestemmelser for identificering. Det ville således have være utroligt kompliceret at medregne alle får og geder og meget vanskeligt at kontrollere. Der ventes imidlertid nye fremskridt på området for identificering af får og geder, og Kommissionen vil meget snart fremsætte et forslag på dette område.

På det mere overordnede plan vil dette spørgsmål blive undersøgt i forbindelse med midtvejsrevisionen af Agenda 2000, som Kommissionen vedtog den 10. juli 2002. I den forbindelse vil der vil blive fremsat forslag til nye foranstaltninger.

18. Det vil af forvaltningsmæssige og kontrolmæssige årsager være vanskeligt at foretage en eventuel begrænsning af foderarealet i form af en udskilning af græsningsarealet i henhold til, hvilken dyreart der græsser på det.

19. Belægningsgraden som fastsat i artikel 12 i forordning (EF) nr. 1254/1999 har til formål at begrænse tendensen i retning af en intensivering af produktionen gennem nedsættelse af dyre"præmier" på grundlag af forholdet mellem bedriftens foderareal og antallet af dyr. Formålet er således at begrænse de økonomiske godtgørelser til producenter, der driver intensiv produktion, idet man begrænser antallet af dyr, for hvilke der udbetales præmier.

Spørgsmålet, som Retten har rejst, undersøges i forbindelse med analysen, der foretages forud for udarbejdelsen af midtvejsrevisionen af Agenda 2000, med henblik på dels at begrænse forpligtelsen til at producere for at kunne nyde godt af præmierne og dels på at styrke miljøkoblingen.

20. Selvom belægningsgraderne nærmer sig hinanden efter ændringen af forordning (EF) nr. 1254/1999, som blev vedtaget i juli 2001, anvendes der forskellige beregningsmetoder for belægningsgrad for kvægenheder og det areal, der betragtes som foderareal. Belægningsgraden, som fastsættes i artikel 12 i forordning (EF) nr. 1254/1999, medfører en begrænsning af antallet af dyr, der er berettiget til grundpræmien, og en begrænsning af antallet af udbetalte præmier. Belægningsgraden i henhold til artikel 13 vedrørende ekstensiveringspræmien kan udløse en ekstrapræmie ud over "grund"præmien.

21. Bevæggrundene og begrundelserne for miljøordninger for landbruget og kompensationsgodtgørelse adskiller sig grundlæggende fra de direkte præmier til oksekød og får:

- Gennem miljøordninger for landbruget belønnes landmændene for deres miljøindsats ud over god landbrugspraksis. Præmierne beregnes på grundlag af afholdte udgifter, tabte indtægter og omfatter i visse tilfælde et incitationselement. Forpligtelserne indgås på et frivilligt grundlag.

- Kompensationsgodtgørelser, der tildeles inden for rammerne af ordningen for ugunstigt stillede områder, sigter mod kompensering i forbindelse med landbrugsdrift i områder, der er ugunstigt stillede på grund af naturbetingede forhold eller miljørestriktioner. Godtgørelsens størrelse afspejler disse begrænsninger, og der tages hensyn til praksis i de pågældende områder, dvs. hele husdyrholdet på en bedrift, produktionstypen på bedriften, samtidig med at indtægter som følge af overkompensation bør undgås (proportionalitetsprincippet - artikel 15, stk. 1, i forordning (EF) nr. 1257/1999).

- Sammenhængen mellem miljøforanstaltninger i landdistrikterne, kompensationsgodtgørelser og ekstensiveringspræmier samt nødvendigheden af at undgå dobbeltfinansiering af de samme forpligtelser (i denne sammenhæng hold af et begrænset antal dyr) sikres gennem tydelige bestemmelser i artikel 37, stk. 3, i forordning (EF) nr. 1257/1999, og i artikel 35 i forordning (EF) nr. 445/2002 (gennemførelsesbestemmelser for forordning (EF) nr. 1257/1999) specificeres denne sammenhæng yderligere med specifik henvisning til ekstensiveringspræmien i henhold til artikel 13 i forordning (EF) nr. 1254/1999.

Sammenhængen fremkommer også ved, at gennemførelsesorganerne i medlemsstaterne anvender de samme kontrolinstrumenter i forbindelse med de forskellige foranstaltninger.

Hvad angår miljømålsætningerne for de forskellige foranstaltninger, kan der være tale om en vis overlapning mellem ekstensiveringspræmierne under Agenda 2000 og foranstaltningerne under anden søjle af den fælles landbrugspolitik (miljøvenligt landbrug).

Inden for rammerne af midtvejsevalueringen af Agenda 2000 har Kommissionen imidlertid til hensigt at fremsætte forslag, som går videre i retning af at definere de respektive roller for instrumenter i den fælles landbrugspolitiks første og anden søjle på dette område.

GENNEMFØRELSEN AF ORDNINGEN FOR EKSTENSIVERINGSBELØB I DE BESØGTE MEDLEMSSTATER

22. Overordnet set er ordningen med direkte betalinger, som blev indført med Agenda 2000, baseret på, at en elektronisk database, som er oprettet i henhold til forordning (EF) nr. 1760/2000 om identifikation og registrering af kvæg, fungerer normalt. I virkeligheden har nogle medlemsstater ikke kunnet oprette en sådan elektronisk database i tide. Dette har medført, at forenklede løsninger til forvaltning af direkte udbetalinger ikke kan anvendes overalt.

I henhold til forordning (EF) nr. 1254/1999 har medlemsstaterne mulighed for at anvende en sådan database i denne sammenhæng, på den betingelse at databasen giver medlemsstaterne tilstrækkelig garanti for nøjagtigheden af de registrerede oplysninger i forbindelse med ekstensiveringspræmieordningen. Medlemsstaten skal først vurdere, hvorvidt den pågældende database giver den mulighed for at overholde dette krav.

23. Medlemsstaterne er ikke forpligtede til at anvende denne database som kontrolinstrument. Den elektroniske database er rent faktisk en af de metoder, som medlemsstaterne kan vælge at benytte til optælling af dyr i henhold til artikel 32, stk. 3, i forordning (EF) nr. 2342/1999.

24. Med hensyn til nøjagtigheden af oplysningerne til beregning af kvægenhederne i Frankrig er Kommissionens tjenestegrene allerede opmærksomme på problemet, og man er i færd med at evaluere foranstaltninger som led i den igangværende regnskabsafslutningsprocedure.

Kommissionens tjenestegrene har besluttet ikke at anvende de i artikel 4 i forordning (EF) nr. 296/96 hjemlede sanktioner i lyset af de problemer, som de franske myndigheder har gjort opmærksom på. Problemerne skyldes dels en ændring af betingelserne for tildeling af præmier inden for rammerne af Agenda 2000 og dels, at udviklingen af et nyt informationssystem har varet længere end oprindeligt forudset.

Kommissionens tjenestegrene foretog revisioner på stedet vedrørende ekstensiveringspræmier i Frankrig. Den tilhørende regnskabsafslutningsprocedure går videre.

26. Kommissionens tjenestegrene har regelmæssigt opfordret medlemsstaterne til at integrere deres kontrolsystemer bedre. Selvom ordningen allerede findes i den tidligere IFKS-forordning, (EØF) nr. 3887/92, underbygges ordningen yderligere gennem den nye forordning (EF) nr. 2419/2001. Medlemsstaterne skal naturligvis selv foretage de relevante ændringer af deres organisatoriske procedurer. Hvis denne mangel udgør en risiko for fonden, vil der blive gennemført hensigtsmæssige foranstaltninger under regnskabsafslutningsproceduren.

27, 50 og 53.f) Som følge af resultaterne af Kommissionens tjenestegrenes revision indeholder den nye IFKS-forordning, (EF) nr. 2419/2001, et udtrykkeligt krav om den risikoanalyse, der foreslås af Retten.

For Irlands og Frankrigs vedkommende fremsatte Kommissionens tjenestegrene allerede i 1999 skriftlige anbefalinger om en sådan risikoanalyse.

28. Kontrolkravene fastsættes i IFKS-forordningerne. En af de vigtigste funktioner for Kommissionens tjenestegrene er at fastslå og tilskynde til anvendelse af bedste praksis. For Frankrigs, Spaniens og Det Forenede Kongeriges samt adskillige andre medlemsstaters vedkommende indledtes regnskabsafslutningsproceduren med revisioner på stedet i 2000 og 2001, og proceduren fortsætter.

29. Det specifikke problem, som Retten rejste i forbindelse med Det Forenede Kongerige, vil blive fulgt op i regnskabsafslutningsproceduren.

30-32 og 51. Rettens konstateringer vedrørende ekstensiveringspræmier i Østrig er i øjeblikket genstand for en undersøgelse under regnskabsafslutningsproceduren.

33. Det forhold, at nogle støtteberettigede producenter i Frankrig fik udbetalt ekstensiveringspræmie uden at anmode om det, strider udtrykkeligt mod artikel 32, stk. 1, i forordning (EF) nr. 2342/1999.

Kommissionens tjenestegrene tager hensyn til Rettens bemærkninger i den igangværende regnskabsafslutningsprocedure.

KOMMISSIONENS OPLYSNINGER OM EKSTENSIVERINGSSTØTTEN ER UTILSTRÆKKELIGE

34 og 35. Kommissionen vil måle virkningerne ved at anvende de oplysninger, som medlemsstaterne indberetter i overensstemmelse med artikel 46 i forordning (EF) nr. 2342/1999, kumuleret over en årrække. De hidtidige erfaringer er ikke tilstrækkelige til, at man kan foretage denne evaluering (i øjeblikket kender man kun tallene for udbetalinger i 2000).

EKSTENSIVERINGSSTØTTENS EFFEKT

35. Kommissionen har planlagt og gennemfører evalueringen af den fælles markedsordning for oksekød i 2004/2005 og vil analysere virkningerne af de forskellige planlagte instrumenter inden for denne sektor og navnlig den nye ordning for ekstensiveringspræmier, som blev indført gennem Agenda 2000.

39-43. Kommissionen betragter det som en positiv følge af ekstensiveringspræmien, at producenter, som allerede producerer ekstensivt, kan fortsætte med at producere en anderledes kvalitet af oksekød, som er i overensstemmelse med forbrugernes forventninger, idet de modtager supplerende støtte, der giver dem mulighed for at kompensere for de højere produktionsomkostninger.

Som følge af den negative udvikling på oksekødsmarkedet, der skyldes de på hinanden følgende sygdomskriser, mener Kommissionen, at uden specifik støtte vil ekstensive oksekødsproducenter have været tvunget til at opgive denne produktionsform for oksekød.

Kommissionen understreger, at ordningen befinder sig i en startperiode, og at der vil blive foretaget en evaluering i 2004.

45. Rådet vedtog princippet om at yde ekstensiveringspræmier til malkekøer til producenter, hvis bedrift er placeret i medlemsstater, hvor "mere end 50 % af mælkeproduktionen finder sted i bjergområder i henhold til definitionen i forordning (EF) nr. 1257/1999". På dette grundlag skulle Kommissionen i 1999 afgøre, hvilke medlemsstater der opfyldte de således formulerede betingelser. Efter Kommissionens gennemgang af situationen i de enkelte medlemsstater i henhold til de kriterier, som Rådet havde fastsat, fandt man, at kun Østrig og Finland opfyldte disse krav.

KONKLUSION OG ANBEFALINGER

46. Gennem definitionen af nye og strengere betingelser for tildeling af ekstensiveringspræmier indførtes der gennem Agenda 2000-reformen en øget differentiering mellem den almindelige belægningsgrad og belægningsgraden i forbindelse med ekstensiveringspræmier.

47. Spørgsmålet, som Retten har rejst, undersøges i forbindelse med analysen, der foretages forud for udarbejdelsen af midtvejsrevisionen af Agenda 2000, med henblik på dels at begrænse forpligtelsen til at producere for at kunne nyde godt af præmierne og dels på at styrke miljøkoblingen.

48. Som allerede anført under punkt 21 er begrundelserne for miljøordninger i landbruget og kompensationsgodtgørelser grundlæggende anderledes end for direkte ekstensiveringspræmier. Entydige juridiske bestemmelser sikrer sammenhængen mellem disse ordninger og sikrer, at man undgår dobbeltfinansiering.

Kravene til belægningsgrad tilnærmes ganske vist til hinanden, men er fortsat forskellige, idet bestemmelserne for beregning af belægningsgrad er forskellige for henholdsvis kvægenheder og foderareal.

49. Ordningen med direkte betalinger, som blev indført med Agenda 2000, er baseret på, at en elektronisk database, som er oprettet i henhold til forordning (EF) nr. 1760/2000 om identifikation og registrering af kvæg, fungerer normalt. Nogle medlemsstater har ikke kunnet oprette en sådan elektronisk database i tide. Medlemsstaten skal først vurdere, hvorvidt den pågældende database giver den mulighed for at overholde lovgivningskravene.

50. Som følge af resultaterne af Kommissionens tjenestegrenes revision indeholder den nye IFKS-forordning et udtrykkeligt krav om den risikoanalyse, der foreslås af Retten.

Kommissionens tjenestegrene tager hensyn til Rettens bemærkninger om de enkelte medlemsstaters gennemførelsessystemer ved regnskabsafslutningsproceduren.

51. Hvad angår problemerne i Østrig er en regnskabsafslutningsprocedure i gang. Hvad angår problemerne med Det Forenede Kongerige har Kommissionen afvist medlemsstatens fortolkning. For Frankrigs vedkommende tager Kommissionens tjenestegrene hensyn til Rettens bemærkninger i den igangværende regnskabsafslutningsprocedure.

52. Ekstensive produktionsmetoder medfører generelt højere omkostninger for producenterne. De højere omkostninger skyldes hovedsagelig behovet for at have adgang til et større areal, som købes eller forpagtes, til fodring af dyrene. Afgrøderne på dette areal sælges ikke direkte, men anvendes til fremstilling af hjælpestoffer. Denne omkostning gør sig ikke gældende i samme grad ved en mere intensiv produktion, idet indkøb af kornbaserede foderstoffer er billigere. Ved at yde den ekstensive producent godtgørelse for denne ekstraudgift og for dennes særlige indsats for at producere oksekød af en anderledes kvalitet fungerer ekstensiveringsordningen som det incitament, Rådet ønskede.

Fra et markedsmæssigt synspunkt er ekstensiv produktion baseret på en længerevarende opdrætsproces end en mere intensiv produktionsform og er dermed et element, der trækker i retning af opretholdelse af regelmæssighed og ligevægt på markedet. Dette gælder i særlig grad for medlemsstater, hvor man traditionelt anvender ekstensiv oksekødsproduktion og samtidig har adgang til jord.

Ordningen befinder sig i en startperiode, og Kommissionen har planlagt og gennemfører evalueringen af den fælles markedsordning for oksekød i 2004/2005, hvor man vil analysere virkningerne af de forskellige planlagte instrumenter inden for denne sektor og navnlig den nye ordning for ekstensiveringspræmier, som blev indført gennem Agenda 2000.

53. a)-d) Kommissionen har planlagt og gennemfører evalueringen af den fælles markedsordning for oksekød i 2004/2005 og vil analysere virkningerne af de forskellige planlagte instrumenter inden for denne sektor og navnlig den nye ordning for ekstensiveringspræmier, som blev indført gennem Agenda 2000.

Mere generelt undersøges det spørgsmål, som Retten har taget op, i forbindelse med analysen, der foretages forud for udarbejdelsen af midtvejsrevisionen af Agenda 2000, med henblik på både at mindske forpligtelsen til at producere for at kunne nyde godt af præmierne og at styrke miljøkoblingen.

e) Kommissionen har i adskillige år støttet en integreret indfaldsvinkel med hensyn til kontroller på stedet, hvilket blev fremhævet i Kommissionens egne integrerede revisioner af landbrugsudgifterne, der blev foretaget i 1998 og 1999. Selvom de integrerede kontroller på stedet blev hjemlet i forordning (EØF) nr. 3887/92, ændret ved forordning (EF) nr. 1678/98, som trådte i kraft pr. 1. januar 1999, blev de indført som et lovbestemt krav i relevante tilfælde med den nye IFKS-forordning fra den 1. januar 2002.

f) Kommissionen har allerede anbefalet flere af de medlemsstater, som Retten har besøgt, at deres risikoanalyse skal omfatte de specifikke risikofaktorer for udvalgte producenter, der befinder sig tæt på grænsen for deres belægningsgrad. Disse anbefalinger blev forstærket yderligere pr. 1. januar 2002 ved artikel 19, stk. 1, litra f), i den nye IFKS-forordning, hvor man indførte den nye faktor "landbrugere, der ligger umiddelbart over eller under grænser eller lofter, der er af betydning for ydelsen af støtte".