For at være fri skal handelen være fair. EU's handelsbeskyttelse er hjørnestenen i EU's indsats for at opretholde retfærdige handelsvilkår. Samtidig bør moderne handelspolitiske beskyttelsesinstrumenter tilpasses til de økonomiske realiteter, og brugen af dem bør begrænses til et omfang, der er nødvendigt for at afhjælpe konsekvenserne af skadevoldende og unfair import. Det er i denne ånd, at Kommissionen i sin meddelelse "Handel for alle" har fastsat et prioriteret mål om at gøre de handelspolitiske beskyttelsesinstrumenter mere effektive og virkningsfulde.

Derudover var 2018 også noget særligt, idet der kunne gælde forskellige regelsæt for de handelspolitiske beskyttelsesinstrumenter afhængigt af datoen for påbegyndelse af en undersøgelse, hvilket betød, at hele tre regelsæt blev anvendt samtidig.

For det andet beskrives EU's antidumping-, antisubsidie- og beskyttelsesforanstaltninger samt tredjelandes handelsbeskyttelsesaktiviteter over for EU i 2018 i rapporten. Denne del af rapporten er udarbejdet i overensstemmelse med de ajourførte bestemmelser i artikel 23 i antidumpinggrundforordningen, artikel 34 i antisubsidiegrundforordningen og artikel 23 i grundforordningen om beskyttelsesforanstaltninger. Denne rapport suppleres ligesom i de foregående år af et arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene samt bilag med nærmere oplysninger og statistikker.

I denne 37. rapport redegøres der for to aspekter af Den Europæiske Unions handelsbeskyttelsesaktiviteter. For det første gøres der status over de vigtigste udfordringer og udviklingstendenser samt de vigtigste resultater, som Juncker-Kommissionen har opnået på området for handelsbeskyttelse. Dette gøres undtagelsesvis, idet det rækker ud over de retlige forpligtelser. I løbet af de 60 år, hvor EU har gjort brug af sine handelspolitiske beskyttelsesinstrumenter, har der sandsynligvis ikke været en mere udfordrende periode end tiden mellem 2014 og 2019. Den globale overkapacitet på markedet for stål førte til en væsentlig stigning i antallet af anmodninger om handelspolitiske beskyttelsesforanstaltninger. Ved at indføre 25 nye handelspolitiske beskyttelsesforanstaltninger på området for stål i denne periode har Kommissionen ydet et vigtigt – om ikke afgørende – bidrag til den europæiske stålindustris levedygtighed og globale konkurrenceevne. Endvidere blev EU's regelsæt for handelspolitisk beskyttelse ajourført for første gang siden 1994 i kraft af to større lovændringer. Disse ændringer har bidraget til at sikre, at EU's handelspolitiske beskyttelsesinstrumenter har kunnet anvendes til at imødegå den omsiggribende og skadevoldende dumping og subsidiering mere effektivt. Kommissionen har for første gang siden 2002 iværksat en beskyttelsesundersøgelse med fokus på stålprodukter og indført foranstaltninger på dette område. Som det fremgår af denne rapport har Kommissionens effektive, faste og afbalancerede tilgang givet mulighed for at beskytte EU's arbejdspladser. Den sendte også et stærkt svar på en stadig mere protektionistisk holdning hos visse handelspartnere, samtidig med at den sideløbende reformerer sit eget handelspolitiske beskyttelsessystem for at arbejde endnu mere effektivt i fremtiden.

Før der blev indført handelspolitiske beskyttelsesforanstaltninger mod aluminiumshjul fra Kina, var situationen i denne EU-erhvervsgren blevet forringet på grund af kinesisk dumpingimport, hvilket bl.a. kom til udtryk i produktions- og omsætningsfald og meget store tab. Fem år efter indførelsen af antidumpingtolden var situationen blevet væsentlig bedre. EU-erhvervsgrenen formåede at komme på fode igen og opnå en god fortjeneste, som voksede i takt med markedet. Importen fra Kina faldt, og den kinesiske imports markedsandel blev reduceret med næsten 75 %. I kraft af foranstaltningerne blev der sikret en sund konkurrence på EU-markedet, efterhånden som leverandører fra tredjelande igen vandt markedsandele, hvorved der blev åbnet for et bredere udbud af produkter, som ikke var urimeligt prissat. EU-erhvervsgrenen øgede sin omsætning og produktion med henholdsvis 28 % og 25 % og skabte 1 200 nye job (en stigning på 10 %). Den øgede sin produktionskapacitet for at imødekomme den voksende efterspørgsel og opgradere sit produktudvalg. Der er dog stadig behov for at opretholde foranstaltningerne, da de kinesiske eksportører ellers vil vende tilbage til EU-markedet med store mængder af produkter til lave og dumpede priser. Derved vil EU-erhvervsgrenen igen blive ramt af en nedadgående cyklus.

Opretholdelsen af EU's cykelindustri indebærer en række strukturelle følgevirkninger for hele EU's økonomi. Uden en velfungerende cykelindustri i EU ville vi ikke have nogen industrisektor, der fremstiller dele til cykler. EU ville heller ikke have kunnet udvikle det vigtige nye marked for elcykler, som stadig rummer et betydeligt vækstpotentiale. På EU-plan er 11 000 job direkte forbundet med cykelproduktion, mens fremstilling af elcykler og dele til cykler tegner sig for henholdsvis 3 600 og 16 000 job. I januar 2019 indførte Kommissionen endelige antidumping- og antisubsidieforanstaltninger mod import af elcykler fra Kina. Det blev konstateret, at de kinesiske eksportører af elcykler nød godt af meget store subsidier.

Foranstaltninger vedrørende cykler fra Kina er endnu et bemærkelsesværdigt eksempel på handelspolitiske beskyttelsesinstrumenters effektivitet. Disse foranstaltninger blev første gang indført i 1993, og en række efterfølgende udløbsundersøgelser og interimsundersøgelser har vist, at foranstaltningerne fortsat var nødvendige for at afværge skadevoldende dumping fra kinesisk side. Det kan med rimelighed hævdes, at EU's cykelindustri ikke havde eksisteret i dag uden antidumpingforanstaltningerne. I andre lande, hvor lignende foranstaltninger ikke blev indført eller forlænget, overtog kinesiske eksportører næsten hele det indenlandske marked. Flere undersøgelser har vist, at den kinesiske overskudskapacitet er meget vigtig. Ved den seneste undersøgelse blev der påvist en overskudskapacitet, der var 25 % højere end den samlede efterspørgsel i EU, og Kina havde tilsyneladende forsøgt at udnytte denne kapacitet fuld ud. Som følge heraf måtte EU i 2013 sætte en stopper for en omfattende ordning for omgåelse af antidumpingforanstaltningerne over for import af kinesiske cykler via Indonesien, Malaysia, Sri Lanka og Tunesien. Dette har gjort det muligt for EU-erhvervsgrenen igen at opnå et beskedent, men vedvarende overskud, hvilket fremgår af anmodningen om en udløbsundersøgelse, som i øjeblikket er i gang.

Udløbsundersøgelsen af foranstaltninger vedrørende keramiske fliser er et af de mange eksempler på, hvordan EU-foranstaltninger har været effektive med hensyn til at sikre en EU-erhvervsgrens levedygtighed på lang sigt. Før der blev indført foranstaltninger for at sætte en stopper for kinesisk dumping, udgjorde kinesisk import en trussel for EU's keramiske industris overlevelse: Fortjenesten forsvandt, og investeringerne og beskæftigelsen faldt betydeligt. Indførelsen af foranstaltninger forbedrede situationen: EU-erhvervsgrenen begyndte at tjene penge igen. Produktiviteten og investeringerne steg betydeligt. I en sektor, der hovedsageligt består af SMV'er, er en sådan tendens med hensyn til investeringer afgørende for, at EU's virksomheder kan trives, da de hele tiden har behov for at modernisere deres udstyr for at kunne konkurrere. Takket være de indførte foranstaltninger har beskæftigelsen desuden stabiliseret sig på omkring hele 60 000 medarbejdere (selv om dette tal er lavere, end før dumpingen fandt sted). På trods af denne positive udvikling har det dog været nødvendigt at opretholde foranstaltningerne på grund af de kinesiske eksportørers meget store uudnyttede kapacitet og aggressive prissætning. Det fremgik af undersøgelsen, at der i mangel af foranstaltninger ville have været en betydelig risiko for, at den kinesiske illoyale eksportpraksis ville blive genoptaget med en deraf følgende negativ indvirkning på EU-erhvervsgrenen.

Antidumping- og antisubsidieforanstaltninger skal revideres fem år efter indførelsen, hvis EU-erhvervsgrenen ønsker at opretholde dem ud over denne periode. Fra november 2014 til december 2018 indledte Kommissionen 52 udløbsundersøgelser af EU-foranstaltninger. Disse undersøgelser gør det muligt at sammenligne situationen i EU-erhvervsgrenen på tidspunktet for indførelse af foranstaltninger med situationen fem år senere. Kommissionen kan opretholde foranstaltninger, hvis den ved en udløbsundersøgelse konstaterer, at der sandsynligvis fortsat eller igen ville forekomme dumping/subsidiering og skade, hvis foranstaltningerne blev ophævet. EU's industri anmoder om udløbsundersøgelser i ca. 75 % af tilfældene.

Dette er særlig vigtigt, da Juncker-Kommissionen i hele sin mandatperiode har beskæftiget sig med et meget stort antal sager om unfair import, hvoraf mange har været afgørende for den europæiske økonomi. I perioden fra november 2014 til december 2018 blev der i 170 tilfælde anvendt handelspolitiske beskyttelsesinstrumenter, og der blev indført 95 foranstaltninger for at genetablere lige konkurrencevilkår. 35 af sidstnævnte er nye foranstaltninger, mens resten er fornyelser eller forlængelser af eksisterende foranstaltninger.

Globaliseringen af samhandelen har gjort det nemmere at omgå de handelspolitiske beskyttelsesforanstaltninger eller mindske deres effektivitet. Derfor har Kommissionen løbende holdt øje med importstatistikkerne for at afsløre eventuelle tilfælde, hvor foranstaltningerne omgås, eller tolden absorberes. For at afhjælpe sådanne situationer har Kommissionen mellem november 2014 og december 2018 indledt 14 antiomgåelses- eller antiabsorberingsundersøgelser og i 14 tilfælde udvidet de eksisterende foranstaltninger, så de omfatter andre lande eller produkter, for at fastholde foranstaltningernes ønskede effekt.

Sidst, men ikke mindst har Kommissionen løbende været i kontakt med alle centrale interessentorganisationer, der berøres af handelspolitiske beskyttelsesforanstaltninger, for at vurdere, om foranstaltningerne har opfyldt deres mål, og anslå deres effekt. Der er afholdt regelmæssige møder med repræsentanter for erhvervslivet og andre interessenter, bl.a. for at informere om og drøfte ændringer af lovgivningen om handelspolitiske beskyttelsesinstrumenter, og der er så vidt muligt taget hensyn til de forskellige interessenters bekymringer.

I.2 Et system, der er omlagt for at opnå endnu mere effektivitet og sikkerhed

Modernisering

Kernen i EU's regelsæt for handelspolitiske beskyttelsesinstrumenter er fra afslutningen af forhandlingerne under Uruguay-runden. Allerede i 2008 blev der gjort forsøg på at modernisere grundforordningerne. Alligevel er det under den nuværende Kommission, at de nødvendige moderniseringsændringer i sidste ende blev bragt til en vellykket afslutning. Det var ikke mindst på grund af de nye realiteter på det globale marked og den stigende bølge af illoyal handelspraksis, at der er et klart behov for yderligere effektivitet og sikkerhed. Efter at Rådet og Europa-Parlamentet den 5. december 2017 nåede til enighed om Kommissionens forslag, trådte det moderniserede regelsæt i kraft den 8. juni 2018. Dette vigtige fremskridt har gjort EU's handelspolitiske beskyttelsesinstrumenter mere effektive og gennemsigtige og bedre tilpasset til at imødegå udfordringerne i verdensøkonomien, idet der samtidig tages hensyn til behovene hos alle interessenter, både EU-producenter, -importører og -brugere længere nede i systemet.

Moderniseringen af EU-lovgivningen indebærer mange ændringer. Der er bl.a. indført en forbedret beregning af skadesmargenen, der er afgørende for anvendelsen af reglen om "den laveste told", som er et af de centrale kendetegn ved EU's handelspolitiske beskyttelsesinstrumenter. Desuden er beregningen af den ikke-skadevoldende pris blevet ajourført for bedre at afspejle de aktuelle økonomiske realiteter. Den omfatter bl.a. en minimumsfortjeneste på 6 % og bedre muligheder for at tage hensyn til EU's industris investeringer og F&U-behov ved beregning af skadesmargenen. Endvidere kan der i de nye regler tages højde for fordrejninger af råvarepriserne, som i stigende grad plager samhandelen i dag.

For at opnå øget effektivitet er der fastsat en kortere tidsfrist for indførelse af midlertidige foranstaltninger. Disse foranstaltninger skal nu normalt indføres inden for syv måneder og senest inden for otte måneder, hvor det tidligere tog ni måneder. EU-erhvervsgrenen vil således hurtigere få støtte til at afhjælpe de skadelige virkninger af unfair konkurrence. Med det mål at sikre mere gennemsigtige procedurer og gøre det muligt for de erhvervsdrivende at indrette sig efter foranstaltningerne på et tidligere tidspunkt har EU desuden oprettet en mekanisme til tidlig varsling om indførelse af midlertidige antidumping- og antisubsidieforanstaltninger. Ingen anden instans med kompetence på området for handelspolitiske beskyttelsesinstrumenter anvender et sådant system.

Et andet vigtigt mål, som Kommissionen har forsøgt at nå, bestod i at knytte de handelspolitiske beskyttelsesinstrumenter tættere sammen med behovene hos mindre virksomheder. I tråd med denne indsats vil SMV'er i EU få yderligere støtte, hvis de overvejer at indføre handelspolitiske beskyttelsesforanstaltninger eller berøres af dem.

Endelig åbner ny lovgivning om handelsbeskyttelse for første gang mulighed for, at Kommissionen under en række nærmere definerede omstændigheder tager hensyn til sociale og miljømæssige aspekter i de lande, der undersøges. Dette gælder navnlig med hensyn til reglen om "den laveste told", når skadesmargenen skal fastsættes. Denne nye tilgang anlægges som en reaktion på den udbredte holdning hos mange institutionelle interessenter og store dele af offentligheden om, at en åben handelspolitik kun kan baseres på bæredygtig samhandel, hvor et minimum af fælles værdier respekteres.

Ny metode til beregning af dumping og et styrket antisubsidieinstrument

På forslag af Kommissionen blev EU's grundforordninger den 20. december 2017 ændret for at kunne håndtere nye økonomiske realiteter bedre. Disse lovgivningsmæssige ændringer indebærer en omfattende gennemgang af EU's handelspolitiske beskyttelsesinstrumenter. For det første er der indført en ny metode til at beregne den normale værdi af de varer, der undersøges, i tilfælde af væsentlige fordrejninger, som forårsages af myndighederne i eksportlandet. Disse fordrejninger kan eksistere i et land som helhed eller i en given sektor. De nye regler har ingen indflydelse på, om et land anses for at have en markedsøkonomi eller ej. For at gøre det muligt for interessenter at understøtte deres argumentation over for lande, hvor der forekommer fordrejninger, kan Kommissionen offentliggøre rapporter om konstaterede fordrejninger i bestemte lande eller sektorer. Den første af disse rapporter vedrørte Kina, som er det land, der hyppigst er genstand for EU's handelsbeskyttelsesaktiviteter. Kommissionen har endvidere bebudet, at den næste landerapport vil vedrøre Rusland.

For det andet har nye ændringer også styrket antisubsidieinstrumentet. Den gør det lettere for Kommissionen at få et overblik over subsidieringens fulde omfang, da den gør det muligt også at tage hånd om subsidier, der kun konstateres ved en undersøgelse. Denne ændring er vigtig, fordi udenlandske regeringer i stigende grad yder subsidier på en ugennemsigtig måde og i strid med Verdenshandelsorganisationens (WTO's) regler om anmeldelse af subsidier.

I.3 Et system til effektiv håndtering af nye globale udfordringer

I løbet af de seneste år har handelspolitiske beskyttelsesinstrumenter fået stadig større betydning, da de har vist sig at være afgørende for at tage hånd om globale handelsmæssige udfordringer.

På grund af den kinesiske overkapacitets afsmittende virkning på samhandelen led den europæiske stålindustri alvorlige tab i perioden 2013-2016. Den politiske reaktion var både hurtig og omfattende, idet Kommissionen i marts 2016 offentliggjorde en meddelelse, hvori der fastlægges en bred vifte af foranstaltninger, som navnlig omfatter handelspolitik.

For så vidt angår handelspolitiske beskyttelsesinstrumenter var reaktionen tostrenget. I perioden 2014-2018 indførte EU 25 nye foranstaltninger vedrørende stålprodukter (ud af alle 35 nye handelspolitiske beskyttelsesforanstaltninger) for dels at afhjælpe de skadelige følgevirkninger af dumpingimport og subsidieret import og dels at genetablere fair handelsvilkår og dermed bidrage til at genoprette sektoren. Derudover traf EU en række foranstaltninger for bedre at kunne sikre handelspolitisk beskyttelse af stålindustrien i kraft af importovervågning, fremskyndede undersøgelser, indledning af undersøgelser på baggrund af trusler om skade (hvor det var begrundet) eller anvendelse af endelig told med tilbagevirkende kraft, hvor det var berettiget.

Disse foranstaltninger har haft en væsentlig indvirkning: Importen af stålprodukter, der er omfattet af de foranstaltninger, som blev indført i perioden 2014-2017, er faldet med mere end 95 % i gennemsnit sammenlignet med importen før foranstaltningerne. De importerede varer var ikke længere konkurrencedygtige, når de urimelige elementer ved importen, dvs. dumpede eller subsidierede priser, blev neutraliseret af handelspolitiske beskyttelsesforanstaltninger. For så vidt angår kritiske stålprodukter, hvor EU's brugerindustri er afhængig af import, f.eks. varmtvalsede bredbånd, er dumpingimport eller subsidieret import blevet erstattet af import fra andre kilder, for hvilke der på daværende tidspunkt ikke forelå dokumentation for urimelig prissætning. Ved at neutralisere dumpingimport og subsidieret import har de handelspolitiske beskyttelsesforanstaltninger genskabt lige konkurrencevilkår, ikke blot for EU's fremstillingsindustri, men også for andre leverandører fra tredjelande, og dermed gjort det muligt for EU's forbrugere fortsat at drage fordel af diversificerede forsyningskilder.

I 2017 sås de første håndgribelige tegn på en genopretning af stålsektoren, og dette kan til dels tilskrives Kommissionens indførelse af handelspolitiske beskyttelsesforanstaltninger. EU's stålindustri var dog fortsat sårbar og såret af dumpet og/eller subsidieret import. Dette skyldtes navnlig den globale overkapacitet på stålmarkedet.

I den sammenhæng opstod der i 2018 yderligere udfordringer på handelsområdet, som krævede en hurtig og velafvejet indsats fra Kommissionens side. Den 23. marts 2018 lagde USA en importtold på 25 % på stålprodukter. EU anså disse foranstaltninger for ikke at være juridisk berettigede og reagerede resolut på disse handelsforstyrrelser. Ved en trestrenget indsats rejste Kommissionen tvivl om USA's tiltag i WTO's tvistbilæggelsessystem, ligesom den indførte foranstaltninger til at genskabe balance og traf handelspolitiske beskyttelsesforanstaltninger ved at indlede en beskyttelsesundersøgelse – den første af sin art siden 2002. Som følge af USA's told begyndte flere globale leverandører at omdirigere en del af deres eksport fra USA til EU. For at undgå en yderligere kraftig stigning i importen, som truede med at forværre EU's stålproducenters allerede skrøbelige økonomiske situation (pga. overkapacitet på verdensmarkedet), vedtog Kommissionen endelige beskyttelsesforanstaltninger erga omnes. Foranstaltningerne i form af toldkontingenter vil opretholde de traditionelle handelsstrømme og mangfoldigheden af forsyningskilder, som EU's brugerindustri har behov for, og samtidig beskytte EU's produktionsindustri mod handelsfordrejning.

Kommissionen har desuden intensiveret sin kamp mod tredjelandes handelsfordrejende subsidier. Navnlig kan subsidier, der bidrager til overkapacitet, vise sig at være særlig fordrejende og ofte indebære afsmittende virkninger fra overskudsproduktion på eksportmarkederne. Denne subsidiering har de facto ofte den samme virkning som eksportsubsidier, som er forbudt i henhold til WTO's regler. Mellem november 2014 og december 2018 indledte Kommissionen 25 antisubsidieundersøgelser, og i samme periode indførte, udvidede eller forlængede den 12 antisubsidieforanstaltninger. I mange tilfælde afslørede undersøgelserne forholdsvis omfattende subsidiering, som var forekommet forholdsvis sjældent i foregående perioder. For eksempel blev der pålagt en betydelig udligningstold på varmtvalsede flade produkter af stål fra Kina (på op til 35,9 %) og dæk fra Kina (på op til 51,08 %). Da det bliver stadig vigtigere at bekæmpe problemet med tredjelandes subsidiering, har Kommissionen oprettet en særlig subsidiedatabase, som skal skabe større gennemsigtighed om udenlandske ordninger. Denne database offentliggøres nu på Kommissionens websted, og den opdateres løbende. I den henseende skal det bemærkes, at WTO's medlemmer er retligt forpligtet til at anmelde deres subsidier til WTO. Mange WTO-medlemmer overholder dog kun delvist eller slet ikke denne forpligtelse. EU har systematisk henledt opmærksomheden på denne manglende overholdelse i WTO's antisubsidieudvalg. Desuden har Fællesskabet bestilt undersøgelser, der skal blotlægge subsidiering foretaget af udenlandske regeringer, navnlig Kina. Disse undersøgelser vil blive gjort offentligt tilgængelige for at kompensere for den manglende gennemsigtighed i forbindelse med udenlandske subsidieordninger.