BEGRUNDELSE

1.BAGGRUND FOR FORSLAGET

•Forslagets begrundelse og formål

Ændringsforslagene til direktiv 2014/59/EU (direktivet om genopretning og afvikling af banker eller BRRD) er en del af en lovgivningspakke, der også omfatter ændringsforslag til forordning (EU) nr. 575/2013 (kapitalkravsforordningen eller CRR), til direktiv 2013/36/EU (kapitalkravsdirektivet eller CRD) og til forordning (EU) nr. 806/2014 (forordningen om den fælles afviklingsmekanisme eller SRMR).

EU har igennem de senere år gennemført en omfattende reform af regelsættet for finansielle tjenesteydelser for at styrke de europæiske finansieringsinstitutters modstandsdygtighed, og reformen er i vidt omfang baseret på globale standarder fastlagt i samarbejde med EU's internationale partnere. Reformpakken omfattede navnlig forordning (EU) nr. 575/2013 (kapitalkravsforordningen eller CRR) og direktiv 2013/36/EU (kapitalkravsdirektivet eller CRD) om tilsynsmæssige krav til og tilsyn med institutter, direktiv 2014/59/EU (direktivet om genopretning og afvikling af banker eller BRRD) om genopretning og afvikling af institutter og forordning (EU) nr. 806/2014 om den fælles afviklingsmekanisme (SRMR).

Disse foranstaltninger blev truffet som svar på finanskrisen, der udviklede sig i 2007-2008. Da der ikke var noget passende regelsæt for krisestyring og afvikling, var regeringer over hele verden tvunget til at redde bankerne som følge af finanskrisen. Den efterfølgende indvirkning på de offentlige finanser og det uønskede incitament til at gøre omkostningerne forbundet med bankkrak til et samfundsanliggende har understreget, at der er behov for en anden tilgang til håndtering af bankkriser og beskyttelse af den finansielle stabilitet.

I overensstemmelse med de vigtige skridt, der er blevet taget i internationale fora, har EU med direktiv 2014/59/EU (direktivet om genopretning og afvikling af banker eller BRRD) og forordning (EU) nr. 806/2014 (forordningen om den fælles afviklingsmekanisme (SRMR) etableret et solidt regelsæt for bankafvikling med henblik på en effektiv håndering af bankkriser og mindskelse af deres negative indvirkning på den finansielle stabilitet og de offentlige finanser. En hjørnesten i et solidt regelsæt for bankafvikling er "bail-in", der består i nedskrivning af gæld eller konvertering af fordringer eller andre forpligtelser til egenkapital i en på forhånd fastlagt rækkefølge. Værktøjet kan anvendes til at absorbere et instituts tab og til at rekapitalisere et institut, der er nødlidende eller forventeligt nødlidende, for at genoprette instituttets levedygtighed. Aktionærer og andre kreditorer skal derfor bære omkostningerne forbundet med, at et institut bliver nødlidende, i stedet for skatteyderne.

Et af BRRD's hovedmål er at fremme den private sektors tabsabsorbering i tilfælde af en bankkrise. For at nå dette mål skal alle banker overholde minimumskravet for kapitalgrundlag og nedskrivningsrelevante passiver ("MREL") for at sikre, at der er tilgængelige finansielle ressourcer til nedskrivning eller konvertering til egenkapital. I henhold til BRRD indebærer MREL ikke generelt et krav om efterstillelse af nedskrivningsrelevante instrumenter. Dette betyder i praksis, at nedskrivningsrelevante passiver ved insolvens kan være ligestillet med visse andre forpligtelser, der ikke kan omfattes af bail-in i henhold til BRRD, f.eks. driftsgæld som kortfristede interbanklån, eller visse andre forpligtelser, der kan omfattes af bail-in, men som skønsmæssigt kan udelukkes fra bail-in, hvis afviklingsmyndigheden kan begrunde, at det er vanskeligt at foretage en bail-in af disse forpligtelser på grund af den operationelle gennemførelse eller risikoen for systemiske afsmitningseffekter (f.eks. derivater). Dette kan føre til situationer, hvor obligationsejere, der er omfattet af bail-in, kan påstå, at de er blevet stillet ringere ved afvikling end ved en hypotetisk insolvens. I så fald skulle de kompenseres ved brug af afviklingsfondens finansielle midler. For at undgå denne risiko kan afviklingsmyndighederne beslutte, at MREL-kravet skal opfyldes med instrumenter, der ved insolvens er efterstillet andre forpligtelser, som enten ikke kan omfattes af bail-in i henhold til lovgivningen, eller som det er vanskeligt at foretage en bail-in af ("krav om efterstillelse").

På globalt plan offentliggjorde Rådet for Finansiel Stabilitet (FSB) den 9. november 2015 term sheet for den samlede tabsabsorberingskapacitet (Total Loss-absorbing Capacity, TLAC) ("TLAC-standarden"), som blev vedtaget en uge senere på G20-topmødet i Tyrkiet. Ifølge TLAC-standarden skal globale systemisk vigtige banker (G-SIB'er), kaldet globale systemisk vigtige institutter (G-SII'er) i EU-retten, have et tilstrækkeligt minimumsbeløb i meget tabsabsorberende forpligtelser (der kan være omfattet af bail-in) ("TLAC-minimumskravet") for at sikre en smidig og hurtig tabsabsorbering og rekapitalisering ved afvikling. I sin meddelelse af 24. november 2015 forpligtede Kommissionen sig til at fremsætte et lovforslag inden udgangen af 2016, således at TLAC-standarden kunne gennemføres inden den fastsatte frist i 2019.

Dette forslag er et led i Kommissionens bestræbelser på at gennemføre TLAC-standarden i EU sammen med en række andre forslag til ændring af det eksisterende EU-regelsæt for genopretning og afvikling.

Forslaget vedrører specifikt de målrettede ændringer til BRRD relateret til prioritetsrækkefølgen ved insolvens af indehavere af gældsinstrumenter udstedt af EU-banker med henblik på opfyldelse af BRRD og TLAC-kravene vedrørende bankers tabsabsorberings- og rekapitaliseringskapacitet. For at forbedre den operationelle gennemførelse og styrke bail-in-beføjelserne og undgå retsusikkerhed kan forpligtelser ifølge TLAC-standarden kun omfattes af TLAC, hvis de er efterstillet andre forpligtelser, dvs. hvis de absorberer tab ved insolvens eller afvikling før andre "privilegerede" forpligtelser, der er udtrykkeligt udelukket fra TLAC, såsom derivater, dækkede indskud eller skattemæssige forpligtelser. TLAC-standarden knæsætter således et krav om efterstillelse med forbehold af visse undtagelser, men den er ikke præskriptiv med hensyn til, hvorledes kravet opfyldes.

TLAC-kravet om at have efterstillede instrumenter kombineret med EU-afviklingsmyndighedernes eventuelle skønsmæssige krav om også at opfylde MREL med efterstillede instrumenter har foranlediget en række medlemsstater til at revurdere deres nationale prioritetsrækkefølge ved insolvens. En række medlemsstater har ændret (eller er i gang med at ændre) visse bankkreditorers prioritetsrækkefølge ved insolvens i deres nationale insolvensret for at operationalisere den mulige anvendelse af bail-in-værktøjet i BRRD og for at sikre, at deres G-SII'er opfylder "kravet om efterstillelse" i TLAC-standarden. I henhold til nogle nationale tilgange er eksisterende usikret seniorgæld blevet efterstillet med øjeblikkelig virkning, således at bankerne kan opfylde alle krav om efterstillelse i henhold til BRRD eller TLAC-standarden. I henhold til andre tilgange skal bankerne udstede ny gæld, der opfylder kriteriet om efterstillelse. Da de nationale regler, som er blevet vedtaget indtil videre, er meget forskellige, er der bred enighed mellem interessenterne og medlemsstaterne om, at forskellige tilgange til den lovbestemte bankkreditorrækkefølge ved insolvens skaber usikkerhed for både udstedere og investorer og gør det vanskeligere at anvende bail-in-værktøjet for grænseoverskridende institutter. Denne usikkerhed kan ligeledes resultere i konkurrencefordrejninger, idet der er risiko for, at usikrede kreditorer behandles forskelligt i forskellige medlemsstater, og at omkostningerne ved at opfylde TLAC- og MREL-kravene for banker er forskellige i de enkelte medlemsstater. Som følge af disse forskellige nationale insolvensordninger vil bankkreditorerne tillige blive behandlet meget forskelligt, når de køber gældsinstrumenter udstedt af banker, der er omfattet af forskellige nationale ordninger for kreditorrækkefølgen.

Af ovenstående grunde opfordrer Europa-Parlamentet i sin betænkning om bankunionen Kommissionen til at fremlægge forslag om yderligere reduktion af de retlige risici for fordringer ud fra princippet om, at ingen kreditorer må stilles ringere, og i sine konklusioner af 17. juni 2016 opfordrede Økofinrådet Kommissionen til at fremsætte et forslag til en fælles tilgang til bankkreditorrækkefølgen.

Et specifikt forslag om bankkreditorrækkefølgen er begrundet i lyset af de pågældende spørgsmåls særlige karakter og det presserende behov for ensartede EU-regler for at forhindre yderligere konkurrencefordrejninger på det indre marked.

1.1.Sammenhæng med de gældende regler på samme område

I henhold til det eksisterende EU-regelsæt for bankafvikling skal alle eksisterende europæiske banker allerede i dag have et tilstrækkeligt beløb i meget tabsabsorberende forpligtelser (der kan være omfattet af bail-in), som bør være omfattet af bail-in i forbindelse med bankafvikling. Ved at lette anvendelsen af bail-in-værktøjet gennem opfyldelse af kravet om efterstillelse i henhold til BRRD og TLAC-standarden vil forslaget forbedre anvendelsen af de eksisterende regler og lette gennemførelsen af TLAC-standarden i EU. Forslaget er derfor i overensstemmelse med det overordnede mål for EU-regelsættet for bankafvikling om at mindske skatteydernes bidrag til afvikling af banker.

1.2.Sammenhæng med Unionens politik på andre områder

Forslaget indgår i en bredere revision af EU's lovgivning på finansområdet, som har til formål at mindske risiciene i finanssektoren og samtidig fremme en bæredygtig finansiering af den økonomiske aktivitet. Det er fuldt ud i overensstemmelse med EU's grundlæggende mål om at fremme finansiel stabilitet, mindske skatteydernes bidrag til afviklingen af banker og bidrage til en bæredygtig finansiering af økonomien.

2.RETSGRUNDLAG, NÆRHEDSPRINCIPPET OG PROPORTIONALITETSPRINCIPPET