BERETNING FRA KOMMISSIONEN TIL RÅDET OG EUROPA-PARLAMENTET om anvendelsen af afsnit II i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1760/2000 om indførelse af en ordning for identifikation og registrering af kvæg og om mærkning af oksekød og oksekødsprodukter

RESUMÉ

I denne rapport til Rådet og Europa-Parlamentet vurderer Kommissionen, hvordan medlemsstaterne har anvendt retsforskrifterne om mærkning af oksekød, undersøger, om det kan lade sig gøre eventuelt at udvide oprindelsesmærkningen af oksekød til også at omfatte forarbejdede oksekødsprodukter samt oksekød, der tilberedes af storkøkkener, cateringvirksomheder, restauranter o.l., og fremsætter forslag, der skal bruges som diskussionsoplæg.

Gennemførelsen af bestemmelserne om oksekøds sporbarhed og oprindelsesmærkning i forordning (EF) nr. 1760/2000 har i vid udstrækning været med til at genvinde forbrugernes tillid og genetablere oksekødsforbruget, så det er blevet af samme størrelsesorden som før den anden BSE-krise i oktober 2000. Den har også medført, at de erhvervsdrivendes måde at tilrettelægge arbejdet på er blevet gennemgribende ændret, og har resulteret i større åbenhed inden for handelen med oksekød.

Ifølge branchen i EU er der imidlertid også sket en vis renationalisering af handelen med oksekød, især når det gælder oksekødsprodukter, der sælges direkte til de endelige forbrugere (detailhandelen).

Derfor er det værd at undersøge, om det kan lade sig gøre at angive EU-oprindelse i stedet for national oprindelse, uden at forbrugergarantien svækkes. Denne mulighed vil blive begrænset til virksomheder, der laver oksekødsudskæringer til den endelige forbruger. Det vil i den forbindelse være op til de pågældende erhvervsdrivende at afgøre, om der skal anføres en national oprindelse eller EU-oprindelse afhængigt af forbrugernes og distributionsleddets ønsker.

Kommissionen har også fastslået, at flere retsforskrifter er vanskelige at anvende for visse typer erhvervsdrivende inden for oksekødssektoren i alle medlemsstaterne. Vanskelighederne vedrører bl.a. kravet om ensartede oksekødspartier i forbindelse med den anden opskæring, mærkning af affald fra udskæring og sporing af det, leverancer til virksomheder, der fremstiller hakket kød, og forbrugeroplysning i forbindelse med oksekødsprodukter, der afsættes uemballeret.

Det vil som oftest være muligt at finde en tilfredsstillende løsning på problemerne uden at ændre principperne i EU-retsforskrifterne og uden at gribe forstyrrende ind i den sporbarhedsordning og oprindelsesmærkning af oksekød, som de erhvervsdrivende allerede har indført.

Til gengæld stiller Kommissionen sig ikke positivt over for at lade bestemmelserne om oprindelsesmærkning af oksekød gælde for forarbejdede oksekødsprodukter, sammensatte produkter, der indeholder oksekød og andre ingredienser, eller oksekød, der er tilberedt af storkøkkener, cateringvirksomheder, restauranter og fastfoodvirksomheder.

Kommissionen mener, at en sådan udvidelse vil være særdeles vanskelig at anvende for de erhvervsdrivende både af tekniske og økonomiske årsager. Mens forordning (EF) nr. 1760/2000 har skabt grundlag for at genvinde forbrugernes tillid og genetablere oksekødsforbruget, vil en udvidelse af anvendelsesområdet kun medføre problemer og ekstraomkostninger, uden at der opnås yderligere garantier for folkesundheden, og uden at det får indflydelse på oksekødsforbruget, således at cost/benefitforholdet ved en sådan foranstaltning bliver ugunstigt.

Hvad angår produktionen af hakket kød mener Kommissionen, at indførelsen af muligheden for at samle oksekød fra forskellige lande i et og samme parti hakket kød vil kunne skabe problemer med at spore oksekødets oprindelse.

Denne rapport er et oplæg, som Rådet og Europa-Parlamentet kan bruge til at drøfte den vurdering af situationen, som Kommissionen er nået frem til, og om det eventuelt er nødvendigt at ændre de gældende retsforskrifter. Når Rådet og Europa-Parlamentet har færdigbehandlet dette spørgsmål og de forskellige interesserede parter er fremkommet med deres synspunkter, vil Kommissionen fremsætte forslag.

Indtil da har Kommissionen i forvaltningskomitéen tænkt sig at søge at løse de vanskeligheder, der er konstateret, ved bl.a.:

- at tillade, at oksekød, der først er opskåret på flere forskellige opskæringsvirksomheder, samles i et parti med henblik på videreopskæring

- at vedtage forenklede foranstaltninger for mærkning af affald fra udskæring og oksekødsprodukter, der udbydes til salg i uemballeret stand

- at fremme den gensidige anerkendelse af nationale eller regionale myndigheders godkendelser af specifikationer i forbindelse med frivillig mærkning af oksekød.

1. INDLEDNING

I henhold til artikel 21 i Rådets og Europa-Parlamentets forordning (EF) nr. 1760/2000 [1] skal Kommissionen forelægge Rådet og Europa-Parlamentet en rapport om anvendelsen af denne forordnings afsnit II, der omhandler mærkning af oksekød og oksekødsprodukter.

[1] Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1760/2000 af 17. juli 2000 om indførelse af en ordning for identifikation og registrering af kvæg og om mærkning af oksekød og oksekødsprodukter (EFT L 204 af 11.8.2000, s. 1). Kommissionens forordning (EF) nr. 1825/2000 af 25. august 2000 om gennemførelsesbestemmelser til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1760/2000 for så vidt angår mærkning af oksekød og oksekødsprodukter (EFT L 216 af 26.8.2000, s. 8).

Formålet med denne rapport er tredobbelt:

- at vurdere anvendelsen af mærkningsbestemmelserne i afsnit II i forordning (EF) nr. 1760/2000 i medlemsstaterne næsten tre år efter, at den er trådt i kraft

- at undersøge muligheden for at udvide forordningens anvendelsesområde, så den kommer til at gælde for forarbejdede produkter, der indeholder oksekød og oksekødsprodukter

- eventuelt at fremsætte forslag om at tilpasse nogle af forordningens bestemmelser på mellemlang sigt.

Afsnit I: Baggrund

EU-retsforskrifterne om mærkning af oksekød er blevet tilpasset sideløbende med medlemsstaternes indførelse af en ordning for individuel identifikation af dyr. Tilpasningen er også sket for at opfylde EU-forbrugernes forventninger om information på baggrund af de to BSE-kriser.

2. BAGGRUND FOR TILPASNINGEN AF RETSFORSKRIFTERNE OM MÆRKNING AF OKSEKØD

Rådets forordning (EF) nr. 820/97 [2] indeholdt bestemmelser om en ordning for frivillig mærkning af oksekød med alle andre angivelser end de obligatoriske angivelser, der omhandles i direktiv 2000/13/EF [3] vedrørende mærkning af levnedsmidler.

[2] Rådets forordning (EF) nr. 820/97 af 21. april 1997 om indførelse af en ordning for identifikation og registrering af kvæg og om mærkning af oksekød og oksekødsprodukter (EFT L 117 af 7.5.1997, s. 1).

[3] Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2000/13/EF af 20. marts 2000 om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om mærkning af og præsentationsmåder for levnedsmidler samt om reklame for sådanne levnedsmidler (EFT L 109 af 6.5.2000, s. 29).

Forordningen gav endvidere medlemsstater, der havde indført en ordning for individuel identifikation af dyr og registrering af flytninger af dem, mulighed for at vedtage en national lovgivning om obligatorisk mærkning af visse karakteristika for oksekød fra dyr, der var født, opdrættet og slagtet på deres område.

I en overgangsperiode vedtog tre medlemsstater således en national lovgivning om obligatorisk angivelse af oprindelse og eventuelt andre oplysninger, såsom kategori og produktionstype afhængigt af dyrerace.

Ifølge forordning (EF) nr. 820/97 skulle der også indføres en ordning for obligatorisk mærkning af oksekøds oprindelse fra 1. januar 2000 i alle medlemsstaterne. Kommissionen vedtog så et forordningsforslag [4] om obligatorisk angivelse af oprindelse og kategori for det dyr, kødet stammer fra.

[4] Kommissionens rapport til Europa-Parlamentet og Rådet KOM(1999) 486 endelig af 13.10.1999 om gennemførelsen af mærkningsordningerne for oksekød i de forskellige medlemsstater.

Under forhandlingerne som led i proceduren med fælles beslutningstagning blev det imidlertid besluttet, at kun oprindelsesangivelsen skulle være obligatorisk, mens angivelsen af andre karakteristika fortsat skulle høre under den frivillige mærkningsordning som omhandlet i forordning (EF) nr. 820/97.

2.1. Forbindelse med ordningen for individuel identifikation af dyr

Den obligatoriske angivelse af oksekøds oprindelsesland blev teknisk mulig, fordi der i hver medlemsstat blev indført en ordning for individuel identifikation af kvæg og en central database med oplysninger til identifikation af alle kreaturer på statens område og oplysninger om alle flytninger af dem i hele deres levetid.

2.2. Forbindelse med BSE-krisen

Den første BSE-krise i 1996 fik forbrugerne til at miste tilliden og resulterede i et fald i oksekødsforbruget i EU. I 1999 var der igen tegn på en ny krise til trods for alle de foranstaltninger til bekæmpelse af BSE, der var vedtaget både på EU-plan og i visse medlemsstater.

Forordning (EF) nr. 1760/2000 blev vedtaget i juli 2000, kort før den anden BSE-krise udløstes, således at forbrugernes højlydte krav om oprindelsesmærkning af oksekød meget hurtigt kunne efterkommes.

Dette krav om information skyldtes dels opfattelsen af, at BSE-risikoen var forskellig fra medlemsstat til medlemsstat, dels, at der var større tillid til oksekød, som var kontrolleret af de nationale officielle myndigheder.

Derfor var det blevet uomgængeligt nødvendigt, at der blev vedtaget EU-retsforskrifter om indførelse af en obligatorisk sporbarhedsordning og obligatorisk mærkning af oksekøds oprindelsesland for at genvinde forbrugernes tillid og genetablere oksekødsforbruget i EU.

Med alle disse foranstaltninger lykkedes det faktisk fra 2002 at få oksekødsforbruget op på samme niveau som før den anden BSE-krise. At dette resultat blev nået så relativt hurtigt skyldes imidlertid en kombination af foranstaltningerne til mærkning af oksekød og en række sundhedsforantstaltninger til bekæmpelse af BSE, som regelmæssigt er blevet udbygget på grundlag af nye videnskabelige EU-udtalelser.

3. DE VIGTIGSTE MÆRKNINGSBESTEMMELSER I FORORDNING (EF) NR. 1760/2000

De vedrører på den ene side den obligatoriske oprindelsesmærkning og på den anden side den frivillige mærkning. Disse mærkningsbestemmelser er baseret på en særlig ordning til sporing af oksekød.

3.1. Ordningen til sporing af oksekød

Ordningen til sporing af oksekød fra den bedrift, hvor dyrene fødes, til oksekødsprodukterne afsættes i detailleddet, udgør et stort fremskridt med hensyn til at informere forbrugerne og skabe åbenhed inden for oksekødssektoren.

Oksekøds sporbarhed er baseret på følgende:

- den individuelle identifikation af kvæg, har været obligatorisk i EU-15 siden 1997

- registreringen i en central database af oplysninger til individuel identifikation af kreaturer og flytninger af dem fra fødsel til slagtning

- det individuelle dyrepas, som obligatorisk skal følge med ved flytninger af dyr inden for EU og eventuelt ved flytninger inden for en medlemsstats grænser

- den systematiske registrering på slagteriet af en referencekode for hver slagtekrop svarende til hvert kreaturs individuelle identifikationsnummer og overførsel af denne information frem til detailsalgsstedet.

I lighed med den successive sporbarhedsordning, der gælder for alle fødevarer, kan de erhvervsdrivende og myndighederne bruge ordningen til sporing af oksekød til at trække oksekød, der kan være sundhedsfarligt, tilbage fra markedet.

Ordningen kan også bruges til at spore oplysninger om dyr (eller kød), der er angivet i den frivillige mærkning, gennem hele forarbejdningskæden, indtil produktet sælges til den endelige forbruger.

3.2. Oksekøds sporbarhed

Ordningen til sporing af oksekød har flere kendetegn end den almindelige sporbarhedsordning. De følger især af bestemmelserne i artikel 13 i forordning (EF) nr. 1760/2000 og artikel 1 i forordning (EF) nr. 1825/2000.

I hvert forarbejdningsled skal følgende oplysninger således kunne spores:

- den eller de medlemsstater, som det dyr, kødet stammer fra, har oprindelse i

- referencekoden, så der kan fastslås en sammenhæng mellem kødet og dyret eller gruppen af dyr

- EU-autorisationsnummeret for de virksomheder (slagterier og opskæringsvirksomheder), hvor kødet er blevet forarbejdet.

Endvidere skal der i hvert forarbejdningsled kunne fastslås en forbindelse mellem de partier oksekød, der indgår til en oksekødsforarbejdende virksomhed, og de partier, der forlader samme virksomhed.

3.3. Obligatorisk mærkning af oksekød

Ved forordning (EF) nr. 820/97 defineres oksekøds oprindelse ved det eller de lande, hvor dyrene, som kødet stammer fra, er født, opdrættet og slagtet. I henhold til forordning (EF) nr. 1760/2000 blev det imidlertid obligatorisk at angive fuldstændige oplysninger om kreaturernes oprindelse fra den 1. januar 2002.

Der skal altså skelnes skarpt mellem oksekøds oprindelse og herkomst, dvs. det sidste land, hvorfra dyret eller kødet kommer, og mellem okeskøds oprindelse og begrebet oprindelse i toldlovgivningen, der svarer til det sidste land, hvor et produkt er underkastet en forarbejdning, som er tilstrækkelig til at give det oprindelsesstatus.

I hvert led i forarbejdningskæden, hvor oksekødet vil kunne afsættes, skal det i mærkningen udførligt angives, hvilken oprindelse de dyr, som kødet stammer fra, har.

Når de erhvervsdrivende eller de officielle kontrolmyndigheder foretager undersøgelser, er det altså ikke nødvendigt at gå tilbage trin for trin gennem hele kæden fra kunder til leverandører for at finde ud af, hvilken oprindelse, de råvarer, der er anvendt til fremstilling af fødevarerne, har.

Ifølge den obligatoriske mærkningsordning for oksekød skal der også angives referencekode, land, hvor dyret er slagtet og opskåret, og autorisationsnumre på forarbejdningsvirksomhederne. Disse oplysninger skal i hvert led, hvor oksekødet vil kunne afsættes, angives, så de er umiddelbart læselige.

3.4. Den frivillige mærkningsordning

Denne mærkningsordning blev allerede indført ved forordning (EF) nr. 820/97 og skulle gælde for alle angivelser vedrørende oksekød, herunder dets oprindelse.

Efter vedtagelsen af forordning (EF) nr. 1760/2000 gælder den frivillige mærkningsordning for oksekød for alle andre angivelser end oprindelse. Den gælder dog ikke for andre obligatoriske mærkningsangivelser, som er fastsat i andre EU-retsforskrifter, som fx direktiv 2000/13/EF vedrørende mærkning af levnedsmidler.

Anvendelsesområdet omfatter især oplysninger om race, produktionstype og dyrenes alder samt oplysninger om produktionssystem, foder og dyrevelfærd. For at disse frivillige angivelser kan anvendes, er det altid en betingelse:

- at der udarbejdes en specifikation med angivelse af betingelserne for anvendelse og kontrol af dem

- at de nationale eller regionale myndigheder, som hver medlemsstat har udpeget, godkender specifikationen.

Kontrollen med, at godkendte specifikationer overholdes, kan enten føres af myndighederne eller af et uvildigt eksternt organ, der opfylder kriterierne i standard EN 45011.

Afsnit II: Vurdering

4. VURDERING AF ANVENDELSEN AF SPORBARHEDSORDNINGEN OG OPRINDELSESMÆRKNINGEN AF OKSEKØD

Denne vurdering af anvendelsen af de obligatoriske mærkningsbestemmelser i forordning (EF) nr. 1760/2000 er baseret på følgende:

- rapporter fra Levnedsmiddel- og Veterinærkontoret under Generaldirektoratet for Sundhed og Forbrugerbeskyttelse, der har kontrolleret, hvordan forordningen anvendes i EU-15, og hvis rapporter er tilgængelige på internetstedet Europa

- kontrolbesøg på stedet foretaget af Generaldirektoratet for Landbrug i tre medlemsstater, hvor der ved møder med myndighederne og oksekødsbranchens forskellige parter er blevet opnået en bedre forståelse af, hvilke vanskeligheder der er forbundet med at anvende forordningen, og hvilke forventninger de forskellige parter har

- resultaterne af mødet med gruppen af regeringseksperter om mærkning af oksekød, der blev holdt i Bruxelles den 7. maj 2003.

4.1. Anvendelse af bestemmelserne om sporbarhed

Det er vanskeligere at spore oksekøds oprindelse end at spore andre landbrugsprodukters oprindelse (frugt og grøntsager) på grund af, at dyrene flyttes i løbet af deres levetid og oksekødet underkastes forskellige forarbejdninger fra slagteriet, indtil det sælges til den endelige forbruger.

4.1.1. Konsekvenser for de erhvervsdrivendes virksomhed inden for oksekødssektoren

For at bestemmelserne om sporbarhed kunne indføres overalt inden for oksekødssektoren, måtte de erhvervsdrivendes arbejdsgange ændres gennemgribende, så der kunne sammensættes partier af ens oprindelse.

At et parti oksekød er af ens oprindelse indebærer:

- at dyrene har samme nationale oprindelse, både når der er tale om en enkelt oprindelse [5] og blandet oprindelse

[5] Enkelt oprindelse for kreaturer, der er født, opdrættet og slagtet i samme land. Blandet oprindelse for kreaturer, der er født, opdrættet og slagtet i mindst to forskellige lande.

- at slagtningen og opskæringen af kroppene (udbeningen) har fundet sted på samme virksomhed

- at produktionslinjerne er organiseret således, at hvert enkelt parti behandles for sig uden at blive blandet med partier af anden oprindelse.

Virksomhederne har måttet ændre deres indkøbspolitik og vælge leverandører, der er i stand til at levere tilstrækkeligt store partier af ens oprindelse.

De har også måttet investere i en edb-baseret sporbarhedsordning, der kan registrere oplysninger om leverancerne, sørge for, at disse oplysninger er sporbare inden for virksomheden, og overføre dem til etiketter, som anbringes på de produkter, der afsættes.

4.1.2. Status over sporbarhedsordningens anvendelse

Selv om erhvervslivets forsyningspolitik og arbejdsmetoder er blevet ændret og der er investeret i en sporbarhedsordning, fremgår det af Levnedsmiddel- og Veterinærkontorets rapporter, at sporbarhedsordningen ikke er lige pålidelig i alle forarbejdningsled i EU-15.

For at undgå enhver forveksling med definitionerne i EU-hygiejnelovgivningen anvendes der i denne rapport følgende definitioner til betegnelse af de forskellige oksekødsforarbejdningsled:

- slagtning: produktion af slagtekroppe, halve slagtekroppe og fjerdinger

- første opskæring eller udbening: produktion af hele muskler, der normalt vakuumpakkes

- anden opskæring eller videreopskæring: fremstilling af udskæringer til den endelige forbruger eller restaurationsbranchen Denne del af forarbejdningskæden omfatter ud over ovennævnte udskæringer også fremstilling af hakket kød og sammensatte produkter, der indeholder oksekød og andet kød eller andre ingredienser

- fremstilling af oksekødsprodukter, som fx kødkonserves, charcuterivarer og færdigretter, hvor kødet er kogt, stegt eller på anden måde tilberedt, tørret, røget m.m.

Når man læser evalueringen, må man være klar over, at forordning (EF) nr. 1760/2000 ikke gælder for sammensatte produkter, der indeholder oksekød og andet kød (medmindre oksekødet er hovedbestanddelen) eller andre ingredienser, og heller ikke for forarbejdede oksekødsprodukter.

Ifølge Levnedsmiddel- og Veterinærkontorets rapporter er ordningen til sporing af oksekød i alle medlemsstaterne indført tilfredsstillende på langt de fleste slagterier og virksomheder, der foretager den første opskæring.

Ved slagtningen og udbeningen "opslittes" en slagtekrop i fjerdinger og derefter i individuelle muskler. I hver fase overføres slagtekroppens identifikationsnummer til de forskellige udskæringer frem til den individuelle muskel, der udgør det centrale element i forarbejdningskæden.

Ifølge rapporterne er der derimod i de fleste medlemsstater vanskeligheder med at anvende sporbarhedsordningen på udskæringer af oksekød, der er fremkommet ved den anden opskæring.

Den anden opskæring består hovedsagelig i at opskære samme type muskler fra forskellige partier for at sammensætte større eller mindre leverancer af samme produkt, der er bestemt til den endelige forbruger eller storkøkkener, cateringvirksomheder, restauranter o.l.

Denne samling af udskæringer fra et stort antal individuelle muskler medfører jævnligt, at der ved den anden opskæring sammensættes partier, som består af blandinger af kød fra forskellige slagterier og opskæringsvirksomheder. Med forskellige virksomhedsnumre er partiet nu ikke længere af ens oprindelse, og bortset fra hakket kød, som der gælder særlige bestemmelser for, er det ikke længere i overensstemmelse med de gældende regler.

Den nugældende sporbarhedsordning og oprindelsesmærkningsordning for oksekød er imidlertid ikke lagt an på partier, som ikke er af ens oprindelse, hvilket kan forklare nogle af de vanskeligheder, man er stødt på.

Endvidere fastslås det i Levnedsmiddel- og Veterinærkontorets rapporter, at forarbejdningsvirksomhedernes registrering af til- og afgang ofte er mangelfuld, selv om denne er et vigtigt led i sporbarheden og kontrollen heraf.

4.1.3. Behov for standardisering af sporbarhedsordningerne

For at oksekød skal kunne spores, kræves der normalt et edb-system, som registrerer ikke blot de obligatoriske mærkningsoplysninger om oprindelse, men også de frivillige mærkningsoplysninger, og som som oftest omsætter dem til stregkoder og umiddelbart læselige mærkningsangivelser.

Ved de besøg, der er aflagt på de forskellige forarbejdningsvirksomheder, er der konstateret følgende:

- det er ofte kompliceret at etablere en effektiv sporbarhedsordning for oksekød og det kræver store investeringer

- sporbarhedsordningerne for oksekød kan afvige kraftigt fra hinanden med hensyn til, hvor effektive, pålidelige og omkostningskrævende de er, og skal tilpasses hver enkelt virksomheds arbejdsområde og arbejdsgange.

- de ordninger, som de enkelte virksomheder i produktionskæden har etableret, er ikke altid kompatible kunder og leverandører imellem. Det kræver, at sporbarhedsoplysningerne skal registreres endnu engang med den risiko for fejl, som manuel behandling af oplysningerne indebærer.

- i forbindelse med kontrol er det ofte nødvendigt at kombinere et stort antal oplysninger på en etiket (stregkode, partinummer, udskæringstype, fremstillingsdato m.v.) for at sikre sporbarheden

- sporbarhedens pålidelighed afhænger ikke blot af det edb-udstyr og -værktøj, der anvendes, men også af virksomhedens evne til at gennemføre sporbarhedsordningen generelt, tilrettelægge arbejdet og indrette lokaler og produktionslinjer og uddanne produktionspersonalet og ledelsen i brugen af ordningen.

Under henvisning til EU's særlige sporbarhedsordning for oksekød, de meget forskellige sporbarhedssystemer, der udbydes på markedet, og branchens erfaringer i de nuværende medlemsstater, anbefaler Kommissionen følgende:

- oksekødsbranchens erhvervsorganisationer (inkl. de nye medlemsstaters) udarbejder en EU-vejledning i god sporbarhedspraksis

- der udarbejdes en specifikation, som er fælles for alle systemerne til sporing af oksekød, med krav til præstation, pålidelighed og kompatibilitet. De forskellige systemer, der udbydes på markedet, bør mindst opfylde disse krav

- erhvervsorganisationerne undersøger muligheden for at inddrage Den Europæiske Standardiseringsorganisation (CEN) for at få specifikationen gjort til en EU-standard.

4.2. Anvendelse af oprindelsesmærkningen

Oksekød skal mærkes med oprindelsen i hvert forarbejdningsled, hvor det kan blive afsat. Oprindelsesoplysningerne skal umiddelbart kunne læses af køberen, forbrugeren eller kontroltjenesten.

Af Levnedsmiddel- og Veterinærkontorets rapporter fremgår det, at der er vanskeligheder med at fortolke forordning (EF) nr. 1760/2000, og at anvendelsen af den er mangelfuld, navnlig når det gælder:

- mærkningen af kød, der kan komme fra flere slagterier, og som indgår i samme parti

- manglende mærkning af produkter, der udbydes til salg i uemballeret stand

- mærkningsfejl i detailhandelen

- sammenblanding af forskellige partier af affald fra udskæring.

4.2.1. Angivelse af flere slagterinumre i mærkningen

Kommissionens tjenestegrene har fået forelagt flere spørgsmål om fortolkning af forordning (EF) nr. 1760/2000. Flere medlemsstater har således ønsket mulighed for at angive flere slagterinumre i mærkningen af et og samme parti udskæringer. Formålet er at kunne angive alle autorisationsnumre på de slagterier, der har leveret slagtekroppe til opskæringsvirksomheden på en given produktionsdag.

Dermed ville sporbarheden blive klart dårligere, fordi det ikke præcist vil kunne afgøres, hvilken virksomhed kødet i et parti kommer fra, når alle de slagterier, som kødet kan komme fra, er angivet. Denne anmodning blev derfor afvist af Kommissionen i 2000.

4.2.2. Mærkning af uemballerede produkter

Uemballerede oksekødsprodukter, der afsættes af slagtere eller slagterafdelinger i supermarkeder og varehuse, er også omfattet af mærkningsbestemmelserne i forordning (EF) nr. 1760/2000. De nationale myndigheder skal fastsætte de praktiske gennemførelsesbestemmelser for mærkningen af produkter, der sælges uemballeret.

Ifølge Levnedsmiddel- og Veterinærkontorets rapporter er det imidlertid sjældent, at oksekødsprodukter, der afsættes uemballeret, er mærket med oprindelsen og de øvrige obligatoriske angivelser (virksomhedsnumre). De handlende oplyser, at de på forlangende giver deres kunder disse oplysninger mundtligt, men at de ikke er i stand til at bekendtgøre dem og holde dem ajour.

De fleste af dem har indført registrering af til- og afgang og et system til mærkning af oksekødet i kølerummene, således at kødet kan spores tilbage til oprindelsen, hvis myndighederne kommer på kontrolbesøg.

De handlende i slagter-/charcuteribranchen, hvis arbejdsbyrde er stigende på grund af den nye lovgivning, finder, at kravene til mærkning af oksekød er for strenge.

4.2.3. Mærkning i detailhandelen

Der er konstateret fejl i oprindelsesmærkningen i detailbutikkernes afdelinger, hvor oksekødet opskæres, emballeres og mærkes, før det udstilles i montrene.

En del af detailbutikkernes opskæringsafdelinger har ikke investeret i nyt udstyr, der kan læse oplysningerne på etiketterne på det oksekød, som de får fra leverandørerne.

Dette er så meget mere skadeligt som oprindelsessporingen er korrekt frem til detailsalgsleddet og mærkningsfejlen sker i slutningen af kæden ved salget til den endelige forbruger.

4.2.4. Mærkning af affald fra udskæring

Affald fra udskæring og afpudsning af slagtekroppe, ofte kaldet afpuds, er omfattet af de samme sporbarheds- og oprindelsesmærkningsbestemmelser som udskåret oksekød, der afsættes i uforarbejdet stand.

Afpuds kommer imidlertid fra forskellige partier og samles for at blive solgt pallevis. Endvidere er den mængde, som mindre opskæringsvirksomheder producerer i løbet af en produktionsdag, ikke stor nok til at udgøre en palle.

I praksis er de erhvervsdrivende altså normalt ikke i stand til at sammensætte partier af affald fra udskæring af ens oprindelse.

4.2.5. Import fra tredjelande

De samme oprindelsesmærkningsbestemmelser gælder også for oksekød, der importeres fra tredjelande. Hvis tredjelandet har et system til identifikation af dyr, der giver de fornødne garantier med hensyn til dyrenes oprindelse, kan det importerede oksekød derfor mærkes med angivelsen "oprindelse: tredjelandets navn". Er dette ikke tilfældet, angives i stedet "oprindelse: ikke-EU" og navnet på det land, hvor dyret er slagtet.

I virkeligheden er der ikke nogen producenter i tredjelande eller importører, der anvender sidstnævnte bestemmelse, de skriver derimod "oprindelse: tredjelandets navn", idet de går ud fra de godkendelser, som Kommissionen i 1998 gav i henhold til forordning (EF) nr. 820/97, og som aldrig er blevet revideret. Disse godkendelser indeholder for hvert tredjeland en udtømmende liste over de tilladte angivelser til mærkning af oksekød, der importeres og afsættes på EU's marked.

Disse lister kan på tredjelandets begæring revideres, ved at der udarbejdes specifikationer med betingelser, som de erhvervsdrivende skal opfylde for at måtte anvende disse mærkningsangivelser. Specifikationerne skal godkendes af tredjelandets myndigheder og dernæst forelægges for Kommissionen til godkendelse.

Selv om de fleste tredjelande endnu ikke har truffet ovennævnte foranstaltninger, har nogle af dem allerede foretaget mange forbedringer i systemerne til identifikation af dyr og sporing af oksekød for at kunne garantere dets oprindelse. Sammen med Kommissionens tjenestegrene har de største eksportører af oksekød til EU (Argentina og Brasilien) allerede vedtaget og gradvis gennemført lovgivning, der gør det obligatorisk individuelt at identificere kvæg, hvis kød skal eksporteres til EU.

Endvidere kan der ved hjælp af en sporbarhedsordning, der generelt er baseret på besætningsnummeret, etableres en forbindelse mellem hvert stykke kød, der leveres til de forskellige detailsalgssteder i medlemsstaterne, og bedriften i det tredjeland, hvor dyrene kommer fra.

4.3. Officiel kontrol af den obligatoriske mærkningsordning

Kompetencefordelingen mellem de officielle tjenester i medlemsstaterne, der er ansvarlige for kontrol af sporbarheden og oprindelsesmærkningen, er ofte kompleks og er ved at blive omstruktureret i flere medlemsstater.

De officielle tjenester, der er ansvarlige for hygiejnekontrollen på slagterier og opskæringsvirksomheder, er ofte udpeget som myndighed med ansvar for kontrol af sporbarheden og oprindelsesmærkningen for oksekød på disse virksomheder.

Disse tjenester er normalt ikke ansvarlige for kontrol af fødevaremærkningen og har undertiden ikke modtaget særlige instrukser vedrørende kontrollen af oprindelsesmærkningen og sporingen af oksekød. Endvidere betragter disse tjenester normalt ikke denne kontrol som en højt prioriteret opgave sammenholdt med den hygiejnekontrol, de foretager.

Andre officielle tjenester er ansvarlige for kontrol af sporbarheden og fødevaremærkningen i detailsalgsleddet, men foretager næsten ingen eller slet ingen kontrol af virksomheder i tidligere led.

Denne opdeling af kontrollen forekommer sideløbende med, hvad der må betragtes som manglende engagement fra de officielle tjenesters side i nogle medlemsstater. Levnedsmiddel- og Veterinærkontorets inspektører har således konstateret, at de officielle tjenester undertiden har tolereret, at der var angivet flere slagtelande på samme etiket.

De forskellige måder at føre kontrol på i medlemsstaterne kan udgøre et reelt problem, både når det gælder forbrugeroplysning og konkurrencevilkårene mellem virksomhederne, fordi oksekød er genstand for stor samhandel mellem medlemsstaterne både direkte mellem produktions- og forbrugslande og i forbindelse med trepartshandel.

4.4. Indflydelse på oksekødsmarkedet

Ifølge alle involverede parter har forordningen om oprindelsesmærkning haft stor indflydelse på opsvinget i oksekødsforbruget, som i 2002 igen nåede op på samme niveau som før den anden BSE-krise.

Takket være den store mediebevågenhed under denne krise kunne forbrugerne blive gjort opmærksom på sporbarheds- og oprindelsesmærkningsforanstaltningerne. Denne information blev bakket op af offentlige oplysningskampagner, som blev medfinansieret af EU.

EU-reglerne om mærkning af oksekød har også haft stor indflydelse på den måde, oksekødssektoren og -markedet er organiseret på i EU. De har gjort sektoren meget mere gennemskuelig ved at begrænse antallet af mellemmænd mellem producenten og den endelige forbruger og ved at reducere antallet af leverandører til hver virksomhed.

Ifølge branchen i EU har reglerne imidlertid også medført, at der er sket en vis renationalisering af handelen med oksekød, især når det gælder oksekødsprodukter, der sælges direkte til de endelige forbrugere (detailhandelen). Forbrugerne efterspørger fortrinsvis kød af national oprindelse. Der er dog sket et opsving i samhandelen mellem medlemsstaterne siden 2002.

Endvidere har distributionssektoren forstærket denne tendens ved kun at afsætte kød fra et begrænse antal oprindelseslande. Ved normalt kun at aftage kød fra det vigtigste oprindelsesland eller af national oprindelse i selvforsynende medlemsstater efterkommer sektoren ikke blot kundernes ønsker, men undgår også risikoen for fejl i oprindelsesmærkningen og de eventuelle konsekvenser for image og handel.

På grund af erhvervslivets måde at prioritere på kan det være et problem at få afsat dyr af blandet oprindelse. Det gælder især produktionen af kalve, hvoraf en stor del samles på malkekvægsbedrifter i nogle medlemsstater, hvorefter de opdrættes og slagtes i andre medlemsstater, som er specialiseret i denne produktion.

Oksekødsproducenter i Nordirland har tilsvarende problemer med at finde afsætning for deres produktion, der hovedsagelig stammer fra dyr, som er født og delvis opdrættet i Irland.

5. VURDERING AF DEN FRIVILLIGE MÆRKNINGSORDNING

5.1. Generel vurdering

Hovedformålet med den frivillige mærkningsordning for oksekød er:

- at give de erhvervsdrivende mulighed for differentiere deres produkter ved at angive særlige kendetegn og dermed opnå en økonomisk fordel

- at skabe et mere præcist retsgrundlag end de horisontale principper i mærkningsdirektiv 2000/13/EF.

Den frivillige mærkningsordning for oksekød ligger midt imellem mærkningsordningen for fjerkrækød, hvor alle tilladte angivelser vedrørende produktionstype og foder er fastlagt i EU-retsforskrifterne, og mærkningsordningen for svinekød, hvor der gælder de samme bestemmelser som for andre fødevarer.

5.2. Anvendelsesområde

Der må kun anføres frivillige angivelser i mærkningen af oksekød på betingelse af, at de erhvervsdrivende udarbejder en specifikation, som skal godkendes af de nationale myndigheder. Disse specifikationer er meget forskelligartede og kan vedrøre:

- oplysninger, som obligatorisk skal stå i de individuelle dyrepas. Den eneste begrundelse for at udarbejde en specifikation er, at det er nødvendigt at sikre, at disse oplysninger overføres frem til produktet til den endelige forbruger, og at de siden kan spores

- foranstaltninger, som det allerede er obligatorisk at anvende ifølge EU-retsforskrifterne (ingen behandling med anabolske stoffer)

- oplysninger om opdræt, foder eller dyrevelfærd, som det er nødvendigt at udarbejde en specifikation for.

Antallet af godkendte specifikationer varierer meget fra medlemsstat til medlemsstat. De anvendes især af distributører og producenter.

Når oksekødssektoren ikke er nationalt eller regionalt struktureret, er der en tendens til, at hver type erhvervsdrivende udarbejder en specifikation, der kun vedrører vedkommendes eget led i produktionskæden, for at sikre sin produktion adgang til markedet. Det får de forskellige erhvervsdrivende til at forelægge den ene specifikation efter den anden, mens det ville være tilstrækkeligt at indgå aftaler mellem handelspartnere.

Resultatet bliver en stor mængde specifikationer - op til flere hundrede i nogle medlemsstater - hvilket modarbejder bestræbelserne på at differentiere oksekød over for den endelige forbruger.

Den store mængde specifikationer fører i sidste ende til, at den frivillige mærkningsordning gradvis opgives, hvilket allerede er sket i nogle medlemsstater, fordi den ikke giver produktet nogen merværdi og udarbejdelsen og kontrollen af specifikationer kun medfører ekstraomkostninger.

5.3. Godkendelsesprocedure

Godkendelsen af specifikationer sorterer under den eller de nationale eller regionale myndigheder, som medlemsstatens officielle tjenester har udpeget.

De nationale myndigheder underretter blot Kommissionen om de specifikationer, som de har godkendt. Kommissionen kan altså kun anfægte en godkendelses gyldighed, hvis den kan skabe reelle hindringer for samhandelen.

Af Levnedsmiddel- og Veterinærkontorets rapporter fremgår det, at de nationale myndigheder har en meget forskellig opfattelse af den frivillige mærkningsordnings rolle og kriterierne for evaluering af specifikationer. Nogle tillægger den frivillige mærkning endnu større betydning end oprindelsesmærkningen, mens andre mener, at en sådan ordning hovedsagelig har et kommercielt formål, og ikke blander sig i anvendelsen af den.

Den forskellige opfattelse har flere konsekvenser, bl.a. er det kun sjældent, at godkendte specifikationer kan anerkendes gensidigt, og samhandelen mellem medlemsstaterne bremses. Der kan opstå fordrejninger af konkurrencevilkårene mellem erhvervsdrivende, der ikke er underlagt de samme betingelser for at få deres specifikation godkendt eller de samme kontrolbetingelser.

5.4. Tilrettelæggelse af kontrollen

Den officielle kontrol kan foretages af myndighederne eller af uvildige eksterne organer.

Kontrollen skal tilrettelægges efter de samme principper, hvad enten det drejer sig om specifikationer, der anvendes af et fåtal af erhvervsdrivende, eller specifikationer, der gælder for alle de erhvervsdrivende i et land. Kontrolomkostningerne pr. erhvervsdrivende svinger derimod afhængigt af, hvordan kontrollen tilrettelægges.

Når et stort antal erhvervsdrivende, især producenter, anvender den samme specifikation, der er udarbejdet af en fælles brancheorganisation eller af myndighederne selv, er kontrollen normalt baseret på et dobbelt system:

- en første kontrol eller intern revision hos den brancheorganisation, der har indgivet specifikationen, og som foretager kontrol hos alle parter, der har tilsluttet sig specifikationen

- uvildige eksterne organer validerer denne kontrol ved på grundlag af en risikoanalyse at foretage kontrol hos en del af de tilsluttede.

Hvis myndighederne ikke har indført og godkendt en sådan kontrolordning, foretager uvildige eksterne organer individuel kontrol hos de erhvervsdrivende en eller to gange om året.

Når alle kontrolomkostningerne skal afholdes af producenterne og de ikke får kompensation, ved at deres produktion får større merværdi, opstår der et reelt økonomisk problem og tvivl om, hvorvidt den frivillige mærkningsordning er holdbar på længere sigt.

5.5. Forbindelser mellem forordning (EF) nr. 1760/2000 og andre EU-retsforskrifter

Mærkningsbestemmelserne i forordning (EF) nr. 1760/2000, der er specielle for oksekød, kan volde visse sammenhængs- og fortolkningsproblemer i forhold til mærkningsdirektiv 2000/13/EF eller andre EU-retsforskrifter.

Det gælder for det første angivelsen af den kvægkategori, som kødet stammer fra:

- kvægkategorierne er defineret i flere EU-landbrugsretsforskrifter, uden at nogen af dem specifikt omhandler mærkning. Kalvekategorien er meget forskelligt defineret afhængigt af formålet

- nogle medlemsstater har på grundlag af den frivillige mærkningsordnings bestemmelser godkendt specifikationer, der omhandler fællesbetegnelser (fx kalvekød). Selv om godkendelsen af specifikationer og frivillige mærkningsangivelser sorterer under de nationale (eller regionale) myndigheder, kan Kommissionen i henhold til forordning (EF) nr. 1760/2000 sætte grænser, især hvis de godkendte specifikationer kan skabe handelshindringer

- andre medlemsstater mener, at fællesbetegnelserne "kalvekød/kalve-" eller "oksekød/okse-" er varebetegnelser eller en del af varebetegnelsen efter mærkningsdirektiv 2000/13/EF. Derfor bør definitionerne af disse betegnelser på forhånd forelægges Kommissionen til godkendelse, lige som det er tilfældet med andre nationale mærkningsforanstaltninger.

For det andet gælder det angivelsen af et områdes navn eller et geografisk sted.

Ifølge forordning (EF) nr. 1760/2000 har de erhvervsdrivende mulighed for at få godkendt mærkningsangivelser, der henviser til et områdes navn, efter en national eller regional procedure afhængigt af medlemsstaten.

Ifølge forordning (EØF) nr. 2081/92 [6] vedrørende beskyttelse af geografiske betegnelser og oprindelsesbetegnelser (BGB/BOB) kan der beskyttes oprindelsesbetegnelser for andre levnedsmidler end vin og spiritus - først efter en national procedure og siden efter en EU-procedure.

[6] Rådets forordning (EØF) nr. 2081/92 af 14. juli 1992 om beskyttelse af geografiske betegnelser og oprindelsesbetegnelser for landbrugsprodukter og levnedsmidler (EFT L 208 af 24.7.1992, s. 1).

Det kan skabe konkurrenceforvridninger, hvis de erhvervsdrivende frit kan vælge mellem den ene eller den anden procedure for at opnå en oprindelsesbetegnelse, skønt der gælder vidt forskellige krav for dem.

Det er under alle omstændigheder op til de nationale myndigheder at sørge for, at de frivillige mærkningsangivelser vedrørende en regional eller lokal oprindelse ikke fører til forveksling med produkter, der er omfattet af en beskyttet geografisk betegnelse eller en beskyttet oprindelsesbetegnelse i henhold til forordning (EØF) nr. 2081/92.

Afsnit III: Anvendelsesområde

6. MULIGHED FOR AT UDVIDE OPRINDELSESMÆRKNINGENS ANVENDELSESOMRÅDE

Kommissionen skal ifølge det mandat, den har fået af Rådet og Europa-Parlamentet, først og fremmest undersøge muligheden for at udvide anvendelsesområdet for forordning (EF) nr. 1760/2000 til at omfatte forarbejdede produkter, der indeholder oksekød, og oksekødsprodukter. Det skal også undersøges, om det er muligt at informere forbrugerne om oprindelsen af det oksekød, som storkøkkener, cateringvirksomheder, restauranter og fastfoodrestauranter tilbereder og serverer.

6.1. Udvidelse til at omfatte sammensatte oksekødsprodukter

Anvendelsesområdet for forordning (EF) nr. 1760/2000 defineres ved en række toldpositioner, der vedrører slagtekroppe og fjerdinger af hornkvæg, udskæringer af rent oksekød herfra samt hakket oksekød.

Disse toldpositioner omfatter ikke produkter, der er sammensat af råt oksekød og andre ingredienser, som fx kødspyd med grøntsagsstykker, oksekødsburgere, oksekødscarpaccio m.m.

Hvis oprindelsen af det oksekød, der er anvendt som råvare til tilberedning af disse produkter, kan spores, vil disse produkter også kunne blive omfattet af forordningens anvendelsesområde. På grund af disse sammensatte produkters forskelligartethed vil det i praksis være meget kompliceret at gennemføre. I øvrigt gælder den successive sporbarhedsordning også for disse produkter.

6.2. Udvidelse til at omfatte forarbejdede produkter, der indeholder oksekød og oksekødsprodukter

Ved forarbejdede produkter, der indeholder oksekød og oksekødsprodukter, forstås tilberedte kødprodukter, kødkonserves, færdigretter, der indeholder oksekød og oksekødsprodukter, og visse oksekødsbaserede charcuterivarer, også blandet med kød fra andre arter. Om disse produkter anvendes i denne rapport fællesbetegnelsen "forarbejdede oksekødsprodukter".

Det vil medføre flere praktiske problemer at udvide bestemmelserne om sporbarhed og oprindelsesmærkning til at omfatte disse produkter:

- i hver ny forarbejdningsfase er der mange risici for fejl i oprindelsessporingen, fordi der går mange partier råvarer til at sammensætte et parti færdigvarer. Det vil ikke være hensigtsmæssigt, at de nugældende bestemmelser også skal gælde for forarbejdede oksekødsprodukter, før det er pålideligt at anvende dem på oksekød, der produceres ved den anden opskæring

- ved den industrielle fremstilling af forarbejdede oksekødsprodukter anvendes der samtidig store mængder råvarer og dermed mange partier oksekød. Disse partier svarer til specifikationer, der er aftalt mellem købere og leverandører, hvori oksekødstykkernes kendetegn og pris er præcist fastsat, men ikke kødets oprindelse som fastsat i forordning (EF) nr. 1760/2000. Et krav om ens oprindelse for det oksekød, der anvendes, ville skabe yderligere forsyningsproblemer, som vanskeligt kan forenes med produktionsvilkårene

- oprindelsesangivelsen ville kun gælde for den bestanddel, som oksekød udgør, mens produkterne kan indeholde kød fra andre arter eller andre ingredienser, hvis oprindelse forbrugerne også gerne vil have kendskab til.

Hvis anvendelsesområdet udvides til at omfatte forarbejdede oksekødsprodukter, vil det således medføre store begrænsninger både for oksekødshandelen og den konkrete gennemførelse af den. De berørte virksomheder vil kunne finde på at udskifte oksekød med kød fra andre dyrearter, der ikke er omfattet af de samme mærkningskrav.

Det må konkluderes, at en udvidelse af anvendelsesområdet ikke vil medføre yderligere garantier for folkesundheden, fordi virksomhederne allerede anvender den successive sporbarhedsordning på deres produkter, og at den heller ikke vil øge oksekødsforbruget, der jo er nået op på samme niveau som før den anden BSE-krise. Cost/benefitforholdet er derfor negativt.

6.3. Udvidelse til at omfatte storkøkkener, cateringvirksomheder restauranter og fastfoodvirksomheder

Det er egentlig ikke rigtigt at tale om at udvide oprindelsesmærkningen til at omfatte storkøkkener, cateringvirksomheder, restauranter og fastfoodvirksomheder, fordi alt råt oksekød, der leveres til denne sektor, i forvejen er omfattet af forordningens anvendelsesområde.

Forbrugerne, der får tilbudt det tilberedte oksekød, har, selv om de kan bede om at få kødets oprindelse oplyst, ikke automatisk kendskab til oprindelsen.

Ønsket om, at oprindelsesmærkningen af oksekød udvides til også at omfatte storkøkkener, cateringvirksomheder, restauranter og fastfoodvirksomheder, er først opstået for nylig, selv om Frankrig gjorde mærkningen obligatorisk i 2001. Dette ønske er baseret på følgende:

- forbrugerne kan undertiden ikke selv vælge, hvad de vil spise, hvilket især gør sig gældende ved levering af mad fra storkøkkener og cateringvirksomheder. Derfor kan de have et ønske om at vide, hvilken oprindelse det oksekød, de får serveret, har

- nylige forbrugerundersøgelser i medlemsstaterne har vist, at de fleste forbrugere går ud fra, at det oksekød, de får serveret på restauranter, er produceret i deres eget land, skønt det kan komme fra en anden medlemsstat eller et tredjeland. De nationale oksekødsproducenter ønsker da også, at oplysningerne om det serverede køds oprindelse bekendtgøres i restauranterne.

Princippet om at informere forbrugerne om oksekødets oprindelse i restaurationsbranchen kan forekomme legitimt, for så vidt som det er baseret på "ligebehandling" af oksekød, der afsættes af distributionssektoren, og oksekød, der tilbydes af restaurationsbranchen.

Hvis det gøres obligatorisk at give disse oplysninger, vil det imidlertid give tilsvarende problemer som dem, der opstår, hvis anvendelsesområdet udvides til at omfatte forarbejdede oksekødsprodukter:

- de mængder oksekød, der tilberedes i storkøkkener og cateringvirksomheder, kræver, at der samles en stor mængde (og dermed flere partier) af den samme type oksekød, som ikke nødvendigvis har samme oprindelse

- storkøkkener og cateringvirksomheder får leveret oksekød på grundlag af specifikationer og udbudsprocedurer, der er omfattet af strenge tekniske og finansielle betingelser, men uden at der er angivet en speciel oprindelse

- de praktiske og administrative problemer forbundet med at garantere sporbarhed og bekendtgøre oprindelsen af det oksekød, der serveres, vil navnlig kunne få storkøkkener og cateringvirksomheder til at udskifte oksekød med andre former for kød

- udvidelsen af pligten til oprindelsesmærkning af oksekød i restaurationsbranchen er uløseligt forbundet med situationen i sektoren for forarbejdede oksekødsprodukter. Det drejer sig jo i begge tilfælde om oksekød, der er undergået en forarbejdning, som fx kogning eller stegning

- hvis de to sektorer ikke behandles ens, vil restaurationsbranchen kunne vælge at få direkte leverancer af tilberedte oksekødsprodukter, som ikke er omfattet af forordningen, og som der ikke foreligger nogen oprindelsesoplysninger om, i stedet for rå oksekødsprodukter.

Hvis bestemmelserne om oprindelsesmærkning gøres obligatoriske for restaurationsbranchen, vil det derfor skabe store problemer og yderligere omkostninger for alle implicerede, uden at der opnås konkrete fordele for folkesundheden, fordi det i forvejen er obligatorisk at anvende den successive sporbarhedsordning i storkøkkener og cateringvirksomheder i de fleste medlemsstater.

Dette forhindrer dog ikke restaurationsbranchen i frivilligt at bekendtgøre oksekødets oprindelse for deres kunder, hvis det er kundernes ønske.

De oplysninger, der gives om oksekødets oprindelse, må i så fald ikke vildlede forbrugerne og vil kunne blive kontrolleret af myndighederne i henhold til den nationale lovgivning om loyal forretningspraksis og forbrugerbeskyttelse. Kontrollen kan også foretages af uvildige eksterne organer på kontraktligt grundlag.

Når det drejer sig om storkøkkener og cateringvirksomheder, vil en aftale mellem leverandører, de myndigheder, der fører tilsyn med virksomhederne, og forbrugerrepræsentanter på tilfredsstillende vis kunne imødekomme brugernes forventninger til, at det oksekød, som virksomhederne serverer, opfylder bestemte krav.

Afsnit IV: Forenkling og harmonisering

7. FORENKLING AF BESTEMMELSERNE FOR OPRINDELSESMÆRKNING

I forbindelse med BSE-krisen, hvor man vedtog forordning (EF) nr. 1760/2000, lå det lovgiverne meget på sinde at formidle alle foreliggende oplysninger til forbrugeren, herunder oplysninger om sporbarhedsordningen, for så hurtigt som muligt igen at skabe tillid til sikkerheden med hensyn til oksekød.

Der er blevet truffet en lang række foranstaltninger til bekæmpelse af BSE, og efter at tre ovennævnte forordning har været anvendt i tre år, er forbruget af oksekød igen kommet op på samme niveau som før anden BSE-krise.

Til gengæld kæmper de erhvervsdrivende med en del meget tunge mærkningsbestemmelser, som ikke giver forbrugerne eller kontroltjenesterne yderligere sikkerhed.

Ud fra de resultater, som de officielle nationale kontrolmyndigheder og EU-kontrolmyndighederne har registreret, finder Kommissionen det nødvendigt i en vis grad at forenkle ordningen for obligatorisk mærkning, så man bedre kan skelne mellem foranstaltninger vedrørende sporbarhed af oprindelse og foranstaltninger vedrørende oprindelsesmærkning.

Endvidere vil en forenkling gøre det lettere for de erhvervsdrivende at gennemføre sporbarheds- og oprindelsesmærkningsforanstaltningerne med henblik på bæredygtig anvendelse af EU-bestemmelserne om mærkning af oksekød.

7.1. Sammensætning og mærkning af partier i forbindelse med anden opskæring

Rapporterne fra Levnedsmiddel- og Veterinærkontoret har i alle medlemsstater afsløret hyppige mangler af mere eller mindre alvorlig karakter i forbindelse med anvendelsen af sporbarheds- og oprindelsesmærkningsbestemmelserne ved anden opskæring.

De skyldes bl.a. de krav om ensartethed, der for øjeblikket gælder for partier, som sammensættes ved anden opskæring. Efter den hidtidige fortolkning af bestemmelserne skal kødet i et parti fra anden opskæring ikke blot komme fra dyr af samme oprindelse, men også fra samme udbeningsvirksomhed og slagteri.

Denne meget strenge fortolkning af bestemmelserne var på sin plads i 2000 i forbindelse med anden BSE-krise. Der er imidlertid en række væsentlige grunde til, at den bør revideres med hensyn til anden opskæring:

- Der er i forbindelse med anden opskæring konstateret vedvarende oprindelsessporbarhedsmangler af forskellig art i alle medlemsstater. Partiernes størrelse kan nemlig ikke tilpasses efter kundernes ordrer, selv om det jo er dem, der bestemmer arbejdsgangen i de virksomheder, som foretager anden opskæring.

- Denne fortolkning er for restriktiv i forhold til bestemmelserne i artikel 13, stk. 2, i forordning (EF) nr. 1760/2000. Ifølge artikel 4, stk. 2, i forordning (EF) nr. 1825/2000 (gennemførelsesforordningen) kan et parti kød fra anden opskæring nemlig sammensættes af kød fra forskellige partier kød fra første opskæring, også når sådanne partier ikke kommer fra samme virksomhed for første opskæring.

Derfor bør der åbnes mulighed for at kunne sammensætte et parti kød fra anden opskæring af kød fra forskellige virksomheder for første opskæring.

Med hensyn til mærkning gælder fritagelsen for angivelse af virksomhedsnummer i forbindelse med hakket kød ikke for de virksomheder, der foretager anden opskæring: kødet skal være mærket med nummeret på de forskellige slagterier og virksomheder for første opskæring, som kødet kommer fra, jf. bestemmelserne i artikel 13 i forordning (EF) nr. 1760/2000.

Den foreslåede fleksibilitet må ikke forveksles med anmodningen om tilladelse til at angive flere slagteriautorisationsnumre i mærkningen, som Kommissionen afgav negativ udtalelse om i 2000 (jf. punkt 4.2.1). Det er nemlig udelukkende autorisationsnummeret på de virksomheder, som kødet rent faktisk kommer fra (og ikke nummeret på virksomheder, som kødet kunne komme fra), der registreres og anføres i mærkningen af hvert parti kød fra anden opskæring.

Desuden bør bestemmelserne i artikel 13 i forordning (EF) nr. 1760/2000 om samme oprindelse for de dyr, hvorfra kødet til et og samme parti stammer, overholdes.

Denne fleksibilitet i sammensætningen af partier gælder af følgende grunde ikke for de virksomheder, der foretager første opskæring:

- Udbeningsvirksomheder opskærer slagtekroppe og fjerdinger, og her passer de nuværende bestemmelser fint: rapporterne fra Levnedsmiddel- og Veterinærkontoret viser, at der i langt hovedparten af udbeningsvirksomhederne ikke er problemer med anvendelsen.

- Sporbarhedspålideligheden i forbindelse med oksekød i andet opskæringsled afhænger nøje af, hvordan sporbarhedsbestemmelserne er blevet gennemført i de forudgående led.

Under alle omstændigheder er de erhvervsdrivende ansvarlige for oksekødets sporbarhed og den indførte registreringsordning. Derfor skal de virksomheder for anden opskæring, der gør brug af den foreslåede fleksibilitet ved sammensætning af partier, for hvert parti kunne registrere virksomhedsnummeret og anføre denne oplysning i mærkningen.

7.2. Indførelse af mulighed for EU-oprindelsesmærkning

Efter de nuværende bestemmelser for oprindelsesmærkning skal mærkningen indeholde følgende:

- hvis dyret er født, opdrættet og slagtet i et og samme land, angivelsen "oprindelse: medlemsstatens eller tredjelandets navn"

- hvis dyret ikke er født, opdrættet og slagtet i et og samme land, navnene på de respektive lande.

Som allerede anført i punkt 4.4 i denne rapport har en nøjagtig angivelse af kreaturernes oprindelse givet anledning til visse afsætningsproblemer i detailhandelen. Der har været visse problemer med at afsætte kød fra dyr af blandet oprindelse, og det giver producenterne et uberettiget indtægtstab. Visse distributører har også valgt kun at forsyne sig med oksekød fra deres eget land.

Man kunne derfor overveje i visse tilfælde at åbne mulighed for at fravige artikel 13, stk. 5, i forordning (EF) nr. 1760/2000 og anføre EU som oprindelse i stedet for en national oprindelse.

Denne mulighed skal gælde for kød fra anden opskæring, som afsættes direkte til den endelige forbruger. Den gælder hverken for hakket kød (idet der for dette produkt allerede gælder en fritagelse for mærkningsbestemmelserne i artikel 13), kød til restaurationsbranchen som helhed (idet denne branche ikke har ovennævnte afsætningsproblemer) eller sammensatte produkter (der ikke falder ind under anvendelsesområdet).

En sådan fritagelse kunne fjerne visse hindringer for fri omsætning i EU og være en tilfredsstillende løsning på problemet med mærkning af oksekød af blandet oprindelse.

I så fald er det de virksomheder, der foretager anden opskæring, som vælger, om de i mærkningen vil anføre en national oprindelse eller EU-oprindelse, alt efter, hvad forbrugerne i afsætningsmedlemsstaten forventer, og distributørerne ønsker. Medlemsstaternes myndigheder vil således ikke kunne diktere, at der skal anføres en national oprindelse i stedet for EU-oprindelse (eller omvendt).

Muligheden for at anføre EU-oprindelse ændrer ikke noget ved den nuværende sporbarhedsordning for oksekød: den systematiske registrering af nøjagtig national oprindelse opretholdes i alle forarbejdningsled, og det samme gør mærkningen heraf på alle produkter, der ikke er direkte bestemt til den endelige forbruger.

Denne bestemmelse gør det derfor muligt for de erhvervsdrivende at opretholde den indførte arbejdsgang, ligesom den retfærdiggør de foretagne investeringer. Bestemmelsen ændrer heller ikke noget ved de nærmere regler for myndighedernes kontrol i de forskellige forarbejdningsled for oksekød.

7.3. Mærkning af affald fra udskæring

Affald fra afpudsning og udskæring af kød, ofte kaldet afpuds, skal for øjeblikket mærkes efter samme bestemmelser som uemballerede udskæringer til den endelige forbruger.

I praksis blandes afpuds fra forskellige partier i udbeningsvirksomheder eller virksomheder for anden opskæring og afsættes i hele paller til virksomheder, der fremstiller forarbejdede oksekødsprodukter, og disse virksomheders produkter falder ikke ind under anvendelsesområdet for forordning (EF) nr. 1760/2000. De erhvervsdrivende er derfor ikke i stand til at sammensætte partier af afpuds af samme oprindelse.

Derfor bør der gælde forenklede oprindelsesmærkningsbestemmelser for sådanne produkter, som artikel 14 i forordning (EF) nr. 1720/2000 giver mulighed for.

Det er vigtigt at tage i betragtning, at afpuds har flere anvendelsesformål.

Direktiv 94/65/EF [7] vedrørende fremstilling af hakket kød udelukker, at affald fra afpudsning og andet småkød kan anvendes til fremstilling af hakket kød. Praksis med hensyn til udskæring af kød og størrelsen af afpuds varierer imidlertid fra medlemsstat til medlemsstat. Dvs. at afpuds godt kan have en sådan størrelse, at det er berettiget at anvende det til fremstilling af hakket kød.

[7] Rådets direktiv 94/65/EF af 14. december 1994 om krav til fremstilling og afsætning af hakket kød og tilberedt kød (EFT L 368 af 31.12.1994, s. 10).

Kommissionen stiller sig derfor positivt til, at der for sådant kød vedtages forenklede mærkningsbestemmelser, som tager hensyn til, at afpuds har to anvendelsesformål, og til, at det på produktionstidspunktet er umuligt at sige, hvad det vil blive brugt til i sidste ende.

Det er derfor logisk at lade de oprindelsesmærkningsbestemmelser, der allerede gælder for hakket oksekød, gælde ligeledes for afpuds.

7.4. Forsyning af virksomheder, der fremstiller hakket kød

Hakket oksekød er et sammensat produkt, som der er fastsat visse kriterier for sammensætningen af i direktiv 94/65/EF (maksimalt fedtindhold, forhold mellem proteiner og fedt ...). Hakket kød fremstilles generelt af blandet oksekød med forskellige sammensætningskarakteristika. Blandingen skal gøre det muligt uden tilsætning af fedtstof at justere fedtindholdet i det hakkede kød.

Producenter af hakket kød kan for øjeblikket sammensætte et parti hakket kød af oksekød fra forskellige slagterier i samme medlemsstat. De kan også anvende kød fra dyr af blandet oprindelse, fordi man har forenklet oprindelsesmærkningsbestemmelserne for hakket kød.

Ifølge artikel 13, stk. 5, litra a), nr. iii), må producenter af hakket kød ikke blande oksekød fra forskellige slagtelande i et og samme parti hakket kød. Denne bestemmelse bevirker, at de i praksis får deres forsyninger fra ét slagteland, hvilket kan give komplikationer af teknisk og økonomisk art.

De fleste erhvervsdrivende i de virksomheder, der fremstiller hakket kød, ønsker således denne bestemmelse fjernet, samtidig med at det fortsat skal være muligt at spore oprindelsen gennem en ordning for registrering af oprindelsen af de anvendte råvarer.

Kommissionen går dog ikke ind for en sådan fleksibilitet af følgende grunde:

- i artikel 14, stk. 2, i forordning (EF) nr. 1760/2000 er det udtrykkeligt fastsat, at oksekød, der anvendes som råvare til fremstilling af hakket kød, skal stamme fra et og samme slagteland, og forordningen må i så fald ændres i overensstemmelse hermed

- denne bestemmelse er resultatet af et kompromis, der blev indgået under forhandlingerne om forordningsudkastet, og som gør undtagelsesbestemmelserne for hakket kød betinget af, at det kød, der anvendes som råvare til fremstilling af et og samme parti hakket kød, kommer fra samme slagteland

- muligheden for at blande kød fra flere slagtelande bør gøres betinget af, at der for hvert parti hakket oksekød foretages systematisk registrering af hver anvendt råvares nøjagtige oprindelse

- en sådan registrering vil kræve en meget effektiv arbejdsgang og sporbarhedsordning, som skal ad hoc-evalueres af de officielle kontrolmyndigheder eller et uafhængigt organ

- virksomheder, der fremstiller hakket kød, og som ikke har kapacitet til at indføre en sådan ordning, vil ikke få gavn af en sådan forsyningsfleksibilitet, og det vil i praksis skabe konkurrencefordrejning mellem de erhvervsdrivende.

7.5. Uemballerede produkter

Rapporterne fra Levnedsmiddel- og Veterinærkontoret viser, at oprindelsen af uemballeret oksekød der afsættes af slagtere og slagterafdelinger i supermarkeder, varehuse og lign., kun sjældent er anført, og det gælder begge typer erhvervsdrivende og i alle medlemsstater.

Disse vanskeligheder er de samme, som gør sig gældende i forbindelse med mærkning af visse uemballerede fødevarer (intet sted til anbringelse af mærkning, løbende opfyldning med produkter i montren). Vanskelighederne forværres yderligere af de meget detaljerede mærkningsbestemmelser i artikel 13 i forordning (EF) nr. 1760/2000 (angivelse af national(e) oprindelse(r) og forskellige virksomhedsnumre for hvert produkt).

Ansvaret for at fastsætte nærmere mærkningsbestemmelser for oksekødsprodukter, der udbydes til salg i uemballeret stand, påhviler de relevante nationale eller regionale myndigheder. Ifølge artikel 19 i forordning (EF) nr. 1760/2000 kan Kommissionen efter forvaltningskomitéproceduren vedtage "de foranstaltninger, der kræves til løsning af specifikke praktiske problemer".

Med hensyn til de specifikke mærkningsproblemer, som de relevante nationale myndigheder har konstateret i forbindelse med oksekødsprodukter, der udbydes til salg i uemballeret stand, agter Kommissionen at fremsætte et forslag om forenklede gennemførelsesbestemmelser inden for rammerne af ovennævnte artikel 19.

8. HARMONISERET ANVENDELSE AF ORDNINGEN FOR FRIVILLIG MÆRKNING

Det meget store antal specifikationstyper bør reduceres ved at eliminere de angivelser, der allerede er gjort obligatoriske via lovgivningen. Desuden bør der i højere grad gøres brug af muligheden for at fastsætte specifikationer gennem aftaler mellem erhvervsdrivende i oksekødssektoren, uden at sådanne specifikationer skal godkendes af myndighederne.

8.1. Udarbejdelse, godkendelse og kontrol af specifikationer

En lang række medlemsstater udtrykte på mødet i ekspertgruppen den 7. maj 2003 ønske om, at Kommissionen opstiller retningslinjer for udarbejdelse, godkendelse og kontrol af specifikationer for frivillig mærkning.

Selv om godkendelsesproceduren hører under medlemsstaternes kompetence, så gør forskellene i de nationale procedurer for vurdering og godkendelse af specifikationer det nødvendigt at opstille sådanne retningslinjer for at udarbejdelsen kan rationaliseres, for at der kan fastlægges fælles vurderings- og godkendelseskriterier og for at der kan fastsættes fælles regler for tilrettelæggelse af kontrol.

8.2. Orientering af Kommissionen og de øvrige medlemsstater om godkendte specifikationer

I forordning (EF) nr. 1760/2000 fastsættes det, at medlemsstaterne skal orientere Kommissionen om de specifikationer, de har godkendt, og at Kommissionen formidler disse oplysninger videre til de øvrige medlemsstater.

De lister over godkendte specifikationer, som Kommissionen modtager, kan for det meste ikke anvendes og videresendes til de øvrige medlemsstater, som de er.

Kommissionen er derfor via Forvaltningskomitéen for Oksekød gået i gang med at harmonisere formatet for de oplysninger, som de nationale myndigheder skal indsende. Kommissionen har også planer om at lægge listerne over de specifikationer for frivillig mærkning af oksekød, som hver medlemsstat har godkendt, ind på EuropaAgri-webstedet.

8.3. Harmonisering af definitionerne af kvægkategorier

Oplysning i mærkningen om, hvilken kvægkategori kødet stammer fra, kan være en vigtig for forbrugeren, når han skal træffe sit valg. Et produkt, der lovligt afsættes under ét kategorinavn i én medlemsstat, kan afvige væsentligt fra det produkt, der afsættes under samme navn i en anden medlemsstat (fx kalv).

Hvis Rådet og Europa-Parlamentet skønner, at den manglende harmonisering af definitionerne af kvægkategorier er til skade for forbrugeroplysningen eller oksekødprodukters fri omsætning, kan Kommissionen undersøge mulighederne for at udarbejde et nyt forslag til definition af sådanne kategorier til mærkningsformål i lighed med definitionsskemaet i det udkast til gennemførelsesforordning, som Kommissionen udarbejdede i 2000.

9. KONKLUSION

EU-bestemmelserne for mærkning af oksekød har givet forbrugeren den sikkerhed, som han forventer med hensyn til sporbarhed og oprindelsesmærkning af oksekød. Bestemmelserne har i vid udstrækning været med til at genvinde forbrugernes tillid og genetablere oksekødsforbruget i EU på det tidligere niveau og bør derfor opretholdes.

Ifølge branchen i EU har de imidlertid også medført en vis rationalisering af handelen med oksekød, især når det gælder oksekødsprodukter, der sælges direkte til den endelige forbruger (detailhandelen).

Derfor er det værd at undersøge, om det kan lade sig gøre at angive EU-oprindelse i stedet for national oprindelse, uden at forbrugergarantien svækkes. Denne mulighed vil blive begrænset til virksomheder, der laver oksekødsudskæringer til den endelige forbruger. Det vil i den forbindelse være op til de pågældende erhvervsdrivende at afgøre, om der skal anføres en national oprindelse eller EU-oprindelse afhængigt af forbrugernes og distributionsleddets ønsker.

Der er dog også en række tekniske vanskeligheder ved anvendelsen. De vedrører kravet om ensartede oksekødspartier i forbindelse med anden opskæring, mærkning af affald fra udskæring, forbrugeroplysning i forbindelse med afsætning af uemballerede produkter og ordningen for frivillig mærkning af oksekød.

Uden at ændre på forbrugergarantien foreslår Kommissionen derfor, at der efter forvaltningskomitéproceduren træffes en række foranstaltninger, som skal forbedre og lette forordningens anvendelse.

De består bl.a. i:

- at tillade, at oksekød fra flere forskellige virksomheder for første opskæring samles i ét parti med henblik på anden opskæring

- at vedtage forenklede foranstaltninger for mærkning af affald fra udskæring og oksekødsprodukter, der udbydes til salg i uemballeret stand

- at fremme gensidig anerkendelse af nationale eller regionale myndigheders godkendelser af specifikationer i forbindelse med frivillig mærkning af oksekød.

Til gengæld stiller Kommissionen sig ikke positivt over for at lade bestemmelserne om oprindelsesmærkning af oksekød gælde for forarbejdede oksekødsprodukter, sammensatte produkter, der indeholder oksekød og andre ingredienser, eller oksekød, der er tilberedt af storkøkkener, cateringvirksomheder, restauranter og fastfoodvirksomheder.

Kommissionen mener, at en sådan udvidelse vil være særdeles vanskelig at anvende for de erhvervsdrivende både af tekniske og økonomiske årsager. Mens forordning (EF) nr. 1760/2000 har skabt grundlag for at genvinde forbrugernes tillid og genetablere oksekødsforbruget, vil en udvidelse af anvendelsesområdet kun medføre problemer og ekstraomkostninger, uden at der opnås yderligere garantier for folkesundheden, og uden at det får indflydelse på oksekødsforbruget, således at cost/benefitforholdet ved en sådan foranstaltning bliver ugunstigt.

Hvad angår produktionen af hakket kød mener Kommissionen, at indførelse af muligheden for at samle oksekød fra forskellige lande i et og samme parti hakket kød vil kunne skabe problemer med at spore oksekødets oprindelse.

Med denne rapport som oplæg opfordrer Kommissionen Rådet og Europa-Parlamentet til at drøfte den vurdering af situationen, som Kommissionen er nået frem til, og om det eventuelt er nødvendigt at ændre de gældende retsforskrifter. Når Rådet og Europa-Parlamentet har færdigbehandlet dette spørgsmål, og de forskellige aktører har givet deres synspunkter til kende, vil Kommissionen fremsætte relevante forslag.