DA    DA DA 
 
DA    DA  KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER 
Bruxelles, den 17.9.2008 
SEK(2008) 2437  
  
ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE 
Ledsagedokument til  
 
Forslag til 
 
Rådets forordning om ændring af forordni ng (EF) nr. 1290/2005 om finansiering af den 
fælles landbrugspolitik og forordning (EF)  1234/2007 om en fælles markedsordning for 
landbrugsprodukter og om særlige bestemmelser for visse landbrugsprodukter 
(fusionsmarkedsordningen), for så vidt angår uddeling af fødevarer til de socialt dårligst 
stillede personer i Fællesskabet 
 
Sammenfatning af konsekvensanalysen  
 
 
{KOM(2008) 563 endelig} 
{SEK(2008) 2436}  
 
 
DA 2   DA 1. I NDLEDNING  
EU’s program for uddeling af  fødevarer til de dårl igst stillede i Fælless kabet (i det følgende 
benævnt fødevareprogrammet) har fungeret si den december 1987, da Rådet vedtog regler, der 
gjorde det muligt at frigive interventionslagre af landbrugspr odukter til medlemsstaterne med 
henblik på uddeling som fødevarehjælp til de socialt dårligst stillede i Fællesskabet.  
Med det formål at sikre forsyningerne til f ødevareprogrammet blev der midt i 1990-erne 
ændret på reglerne for gøre det tilladt at supplere varerne fra in terventionslagrene med opkøb 
på markedet. Denne mulighed var ikke tænkt  som en langsigtet strategi, men som en 
midlertidig løsning, man kunne grib e til, når lagrene ikke strakt e til. Programmet var fortsat 
baseret på interventionsla grene, som skulle være første forsyn ingskilde, indtil de var bragt ned 
til et normalt niveau.  
Med de løbende reformer af den fælles landbrug spolitik er interven tionsopkøb gradvis bragt 
tilbage til sin oprindelige rolle som sikkerhedsnet . I 2008 blev 90 % af de fødevarer, der blev 
uddelt, opkøbt på markedet. Nu er lagerbeholdni ngerne små, og det er som følge af reformen 
af den fælles landbrugspolitik og den genere lle verdensmarkedssitu ation ikke længere 
sandsynligt, at der vil bliv e opbygget nye overskudslagre.  
Det er derfor nødvendigt at skabe et nyt grundlag  for fødevareprogrammet. I dette øjemed er 
der foretaget en konsekvensanalyse, som om fatter en høring af repræsentanter for 
medlemsstaterne og de velgørende organisa tioner og et online-spørgeskema, der har 
muliggjort bred deltagelse fra offentligheden. 
• Hvordan fungerer fødevareprogrammet? 
Fødevareprogrammet finansieres af Den Eu ropæiske Garantifond for Landbruget (EGFL). 
Programmets budget er vokset fra lidt under 100 mio. EUR i 1987 til over 305 mio. EUR i 
2008. Det er frivilligt at deltage i prog rammet. I 2008 deltog 19 medlemsstater. 
De medlemsstater, der ønsker at deltage, unde rretter hvert år Kommissionen om, hvilke 
mængder og hvilke lagervarer de har behov fo r. På grundlag af disse meddelelser og 
oplysninger fra Eurostat om  fattigdom fastsætter Kommi ssionen et budgetloft for hver 
medlemsstat, der deltager i programmet, og ud arbejder en liste over produkter, der skal 
frigives fra de offentlige lagre eller opkøbe s på markedet med de tildelte midler. 
Hvis der anvendes produkter fra interventionsla grene, udbydes de i licitation med henblik på 
forarbejdning (f.eks. hvede) elle r ombytning til forarbejdede va rer af samme ”familie” (f.eks. 
mel eller pasta). Varerne uddeles som fødevarehjæl p til de dårligst stillede enten i form af 
fødevarepakker eller som måltider i centre, der drives af velgørende organisationer eller andre kompetente organer, der er udpeget af medl emsstaterne. I 2006 fik over 13 mio. mennesker i 
15 medlemsstater hjælp gennem fødevareprogrammet.  
• Hvem hjælper fødevareprogrammet? 
Fødevareprogrammet tager sigte på at yde fødevarehjælp til va nskeligt stillede og særlig 
udsatte familier. Det skønnes, at der i 2006 va r 43 mio. mennesker i EU-25, der var truet af 
fødevarefattigdom. Antallet af mennesker i denne  situation varierer mellem 2 % i Danmark og 
37 % i Slovakiet. I 5 ud af de 10 nye medlem sstater var indikatoren på over 20 %.  
 
DA 3   DA Børn fra fattige familier er særlig udsatte, eftersom deres ernæringstilstand er afgørende for 
deres fremtidige helbred, hjer neudvikling og indlæringsevne.  
Det rapporteres, at ældre mennesker ofte lider af fejlernæring, fordi fattigdom eller invaliditet 
hindrer dem i at ska ffe tilstrækkelig mad.  
De hjemløse er klart en udsat gruppe, hvilket  også gælder for asylansøgere og vandrende 
arbejdstagere, der generelt ikke  er omfattet af de officielle tal. Disse menneskers status kan 
hindre dem i at modtage sociale tjenester , og de udgør derfor en stor andel af 
suppekøkkenernes klientel.  
• Grundlaget for en fællesskabsindsats 
Sult, afsavn, fattigdom og social udstødelse er problemer, der findes i alle medlemsstaterne. 
Fødevareprogrammet tager sigte på  at løse dette problem direkt e, hvilket er helt i ånd med 
traktaten, der fastsætter, at EU har til mål at "fremme befolkningernes velfærd og styrke 
solidariteten mellem medlemsstaterne."  
Mere specifikt bidrager fødevareprogrammet til at nå målene for den fælles landbrugspolitik, 
der tager sigte på at stabilisere markederne  og sikre forbrugerne forsyninger til rimelige 
priser. Selvom den fælles landbrugspolitik traditionelt har været fokuseret på forsyningssituationen, har den også altid haft ti l formål at sikre, at efterspørgslen kan 
tilgodeses. 
Den sociale bistand, der ydes af medlemsstat ernes myndigheder, fokuserer sjældent på 
adgangen til fødevarer. Fødevareinitiativer, der er rettet mod de  socialt udstødte og 
marginaliserede befolkningsgrupper, ledes som re gel af velgørende organisationer og drives 
ved hjælp af frivillig arbejdskraft.  
Fødevareprogrammet skal betr agtes som et bidrag, der kan sætte skub i aktionerne på 
medlemsstatsniveau og hjælpe civilsamfundet med at  udvikle sine egne initiativer for at sikre 
alle EU-borgere retten til mad. Et EU-regelsæt kan sikre, at fødevareprogrammet gennemføres 
i overensstemmelse med EU’s normer for god fo rvaltningspraksis, samtidig med at det 
tilpasses medlemsstaternes eksisterende bistandsprogrammer.  
2. M
ÅL 
Fødevareprogrammets mål er at højne fødevare sikkerheden og dermed bidrage til at sikre 
retten til fødevarer i EU. En revisi on af programmet skal tjene til at: 
• sikre målgrupperne en  stabil fødevarekilde  
• forbedre den offentlige forvaltning 
• indrette programmet bedre på målgrupperne. 
 
DA 4   DA 3. A LTERNATIVE MULIGHEDER  
Alternativ 1 – Udelukkende in tervention (”status quo”) 
Hvis der ikke på permanent basis må opkøbes fødevarer på markedet, vil fødevareprogrammet 
være baseret på interventionslagrene som progra mmets eneste forsyningskilde. Det vil således 
være medlemsstaternes ansvar at sørge for,  at disse varer byttes med mere anvendelige 
fødevare inden for samme "familie". Fødevarerne vil som nu blive uddelt af de organisationer, 
som medlemsstaterne udpeger.  
Af forenklingshensyn skal hver medlemsstat have direkte adgang til de in terventionslagre, der 
findes på medlemsstatens område, og transp ortomkostningerne kommer til at indgå i 
licitationsproceduren. Lagrene kan overføres mellem medlem sstaterne på grundlag af 
specifikke aftaler mellem de pågældende lande. Oplysninger om de lagre, der udnyttes, gøres 
tilgængelige via Kommissionens elektroniske informations- og kommunikationssystem. 
Alternativ 2 – Interventionslagre suppleret med opkøb på markedet  
Programmet vil fortsat være baseret på varer fra interventionslagrene i det omfang, der er 
nogen til rådighed, suppleret med opkøb på ma rkedet. Hvis der ikke er egnede 
interventionslagre til rådighed, f. eks. fordi varerne ikke er egne de til konsum, eller fordi de 
pga. af lagerets beliggenhed medfører for stor e transportomkostninger, er medlemsstaterne 
ikke forpligtet til at anvende de m i deres fødevareprogrammer.  
Hvis interventionslagrene anvendes, forenkles  fremgangsmåden som under alternativ 1. De 
varer, der må opkøbes, vil ikke længere være begrænset til de nuværende "varefamilier", og 
det vil ikke være nødvendigt på forhånd at  fastsætte en tildeling pr. varetype. 
Medlemsstaterne kan beslutte , hvilke varer de vil opkøbe. 
For at øge gennemsigtigheden skal medlemsstat erne offentliggøre oplysninger om licitationer 
på nettet.  
Alternativ 3 – Udelukke nde opkøb på markedet 
Under dette alternativ vil de r blive lukket for adgangen til interventionslagrene, og 
programmet vil udelukkende blive baseret på en budgetoverførsel, som skal anvendes til 
opkøb på markedet. Medlemsstaterne kan uden rest riktioner beslutte, hvilke produkter de vil 
købe med de midler, som Fæ llesskabet har tildelt.  
Denne mulighed vil ligesom alternativ 2 give st ørre fleksibilitet og en  bedre ernæringsmæssig 
sammensætning af fødevarehjælpen, end det er tilfældet i øjeblikket, og desuden effektivisere 
forvaltningen af fødevareprogrammet. Ligesom fo r alternativ 2 skal de r gives oplysninger om 
licitationer. 
Alternativ 4 – Indstillin g af fødevareprogrammet 
Da interventionslagrene er re duceret, har programmet i nogen gr ad mistet sit grundlag og bør 
derfor fases ud efter 2009.  
 
DA 5   DA 4. T VÆRGÅENDE SPØRGSMÅL  
• Fødevareprogrammet som led i en bredere socialpolitisk sammenhæng  
EU koordinerer i øjeblikket medlemsstaternes fora nstaltninger til bekæmpelse af fattigdom og 
social udstødelse gennem udveksling af god prak sis og andre former fo r gensidig læring. 
Dette aspekt kunne styrkes i det reviderede fødevareprogram.  
• Målretning af programmet 
Dette spørgsmål vedrører tilrettelæggelse af fødevarehjælpen, således at den når specifikke 
målgrupper, fastlæggelse af tildelingskriterie r og det bedste niveau for definition af 
målgrupperne.  
• Reduktion af fødevarespild 
I en række medlemsstater har velgørende organi sationer allerede nu indledt forhandlinger med 
supermarkeder og andre fødevarebutikker for at få lov til at overtage varer, der ikke er solgt 
men endnu er egnede til konsum, med henblik på at uddele dem til de dårligst stillede. Der 
kunne fastsættes krav om, at medlemsstater, der deltager i fødevareprogrammet, skal 
inkludere foranstaltninger, de r tager sigte på at anvende uønskede varer/affaldsvarer. 
• Administrativ styring 
For at forbedre indsigten i og overensstemmels en med programmets mål kunne det kræves, at 
de flerårige nationale programmer skal indeholde en beskrivelse af  de nationale prioriteringer, 
de udvalgte målgrupper, typer produkter og/ell er måltider, der skal uddeles osv. Detaljerede 
procedurer sikrer gennemskueli ghed i licitationsproceduren. 
• Budget og finansiering 
Tilvejebringelse af en fler årig ramme vil kunne skabe konti nuitet i medlemsstaternes og de 
velgørende organisationers plan lægning på mellemlangt sigt. De  kriterier, som anvendes for 
budgetfordelingen, bør tages op til fornye t overvejelse, og det bør overvejes, om 
medlemsstaterne skal medfinansiere programmet. 
• Madkuponer 
Muligheden for at basere fødeva reprogrammet på et system med madkuponer blev afvist pga. 
risikoen for svig. Kontrolprocedurerne vill e være besværlige, e ffektiviteten ringe og 
driftsomkostningerne høje.  
5. K ONSEKVENSANALYSE  
Det ansås ikke for at være muligt at beregne de makroøkonomiske  og miljømæssige  følger 
af de forskellige alternativer. Ifølge analysen vil ordningen ikke få følger internationalt . Der 
vil kunne ydes støtte til opkøb af  importerede produkter. De fors kellige alternativer blev 
gennemgået primært med henblik på at vurdere, hvilke følger de vil få for medlemsstaternes 
politik , de velgørende organisationer  og fødevareprogrammets støttemodtagere .  
 
DA 6   DA Da interventionslagrene sandsynligvis komme r til at spille en sporadisk rolle som 
forsyningskilde, vil konsekvenserne af alternativ 1  kun være en smule mindre ekstreme end 
konsekvenserne af alternativ 4 . Førstnævnte alternativ vil føre til en drastisk nedskæring af 
programmet, mens sidstnævnte indebærer,  at programmet bringes helt til ophør. 
Hvis programmet udelukkende base res på interventionslagrene ( alternativ 1 ), betyder det en 
væsentlig reduktion af de mængde r, der uddeles. Fødevareprogrammet vil ikke længere kunne 
fungere i sit nuværende omfang og  vil derfor ikke kunne yde me gen støtte til de dårligst 
stillede.  
Beregnet på grundlag af budgettet for 2008 vil tabet for de velgørende organisationer, der står 
for fødevareuddelingen, beløbe sig til 305 mio. EUR, hvis der i kke er varer fra 
interventionslagrene til rådighed. Disse orga nisationer og de sociale myndigheder vil enten 
skulle indstille programmerne eller søge yde rligere bistand i form af private donationer og 
gennem de nationale eller lokale myndigheder.  
Hvis programmet indstilles ( alternativ 4 ), eller det udelukkende baseres på 
interventionslagrene ( alternativ 1 ), kan dette få direkte konsekvenser for over 13 mio. 
mennesker (tal fra 2006, hvor 15 medlemsstater deltog).  
I de nye medlemsstater vil uddelingen af fødeva rer til de dårligst still ede sandsynligvis blive 
helt indstillet. I de “gamle” medlemsstater  vil reduktionen af fødevarehjælpen være 
proportional med den procentdel , som EU bidrager med.  
Mens de “gamle” medlemsstater har ve lfærdssystemer, der fortsat vil komme 
lavindkomstfamilier til gode, når denne form for bistand (der i øvrigt sjældent omfatter 
uddeling af fødevarer) generelt ikke ud til de soci alt udstødte, der vil blive hårdest ramt, hvis 
fødevareprogrammet indstilles. 
Stigende fødevare- og energipris er betyder, at konsekvenserne bliver endnu mere alvorlige for 
den del af EU’s befolkning, der er true t af fødevarefattigdom, navnlig børn. 
Følgerne af alternativ 2 og 3  er nogenlunde de samme, da begge alternativer omfatter en 
fortsættelse af fødevareprogrammet. Disse to alte rnativer har den fordel, at de giver mulighed 
for fleksibilitet, hvad angår den type fødevare r, der kan uddeles. Den nuværende restriktion, 
som betyder, at der kun må opkøbes fødevarer af samme "familie", som dem, der er til 
rådighed i interventionslagrene, vil blive fjernet, og dermed få r de velgørende organisationer 
mulighed for at forbedre den ernæringsmæssige sammensætning af de fødevarer, de uddeler.  
De nye medlemsstater, der deltager i programmet,  anser det for at være  uundværligt. Det har 
gjort det muligt i langt højere grad at yde hjælp til de fattige og opfylder således et klart behov i disse lande. Det har desuden bi draget til at højne effektivit eten og professionalismen hos de 
velgørende ikke-stats lige organisationer. 
Uddelingen af fødevarer giver mulighed for at skabe den første kontakt mellem de velgørende 
organisationer og de fattige. De velgørende or ganisationer kan derefter  sørge for yderligere 
bistand, som de enten selv yder, eller som ydes af de behørige sociale myndigheder, og 
dermed bidrager programmet til reintegrering af socialt udstødte mennesker.  
 
DA 7   DA Fødevareprogrammet som led i en bredere socialpolitisk sammenhæng 
Fødevareprogrammet skulle i endnu højere gr ad kunne bidrage til at fremme den sociale 
integration gennem de mål, der fastsætte, de  målgrupper, der udpeges, måden programmet 
tilrettelægges og fødevarerne uddele s på, valget af produkter, de berørte parters deltagelse i 
programmets finansiering og andre spørgsmål. Eftersom de ikke-statslige organisationer 
hovedsagelig er afhængige af frivillig arbejd skraft, kan det dog blive vanskeligt for nogle af 
dem at påtage sig nye administrative opgaver. 
Indretning på målgrupper 
Medlemsstaterne bør fortsat indrette program met på de målgrupper, som de mener kan 
hjælpes mest effektivt, idet de tager hensyn til deres lands særlige forhold. 
Madspild 
Der findes allerede flere initiativer i EU, so m tager sigte på at indsamle fødevarer og 
gendistribuere dem til de dårligst stillede, men der kan gøres mere på dette område, f.eks. i form af logistisk støtte og udveksling af opl ysninger. Spørgsmålet om at undgå madspild har 
også miljømæssige konsekvenser, og genanvendelse af fødevarer kan bidrage til at forøge de velgørende organisationers fødevarebudget. 
Budgetmæssige virkninger 
• EU-budgettet 
Alternativ 1:  Programmet skal udelukkende fungere på basis af interventionslagrene, der kan 
være en usikker forsyningskilde. Med udgang spunkt i de interventionslagre, der er til 
rådighed for 2008-programmet, vil udgifterne be løbe sig til mellem nul og 25 mio. EUR, dvs. 
en besparelse på 275-305 mio. EUR i forhold til det nuværende budget. 
Alternativ 4: Hvis fødevareprogrammet bringes til ophør, betyder dette en besparelse 
svarende til hele budgettet, efte rsom der ikke findes ledsagefor anstaltninger, som medfører 
yderligere udgifter. 
Alternativ 2  og 3 har nogenlunde ens budgetvirkninger.  Selvom fødevareprogrammets 
omfang ikke er blevet drøftet, er det dog uomtvis teligt, at det fortsat bø r bidrage til at dække 
medlemsstaternes fødevarebehov. 
Hvis fødevareprogrammets budget skal opretho ldes på samme niveau som i 2003 i faste 
priser, kræver dette beregnet ud fra refere ncepopulationen i alle 27 medlemsstater en 
budgetforøgelse på næsten 500 mio. EUR i 2008. 
De velgørende organisationer ka n uden videre absorbere en fo rdobling af budgettet, særlig på 
grund af de høje fødevarepriser . Det budget, som fødevareprogram met de seneste år har fået 
tildelt, har konsekvent været mindre end det, som medlemsstaterne har anmodet om. 
 
DA 8   DA • Programmering 
Fordelene ved flerårig programmering er, at det giver medlemsstaterne et mellemlangt 
perspektiv, sikrer fødevarefo rsyningerne fra år til år og giver større fl eksibilitet i 
gennemførelsen af programmet. 
Årlig kontrol giver mulighed for at justere progr ammet, der hvor der er behov for det. Midler, 
der ikke er udnyttet,  kan ikke overføres. 
• Metoder for tildelin g af budgetmidler 
Den nuværende budgetfordeling er baseret på de  behov, som medlemsstaterne har meddelt, og 
det bedste skøn over anta llet af dårligt stillede personer i hver medlemsstat. For bedre at 
kunne tage højde for samhørigsmålene er der foretaget en undersøgelse af nye beregningsmetoder for fordelingen af budgettet,  hvorved der blev taget hensyn til en række 
forskellige indikatorer. 
• Medfinansiering 
Medfinansiering vil i højere grad inddra ge medlemsstaternes forvaltninger og øge 
fødevareprogrammets omfang. Medfinansieringssats en kunne fastsættes fo rskelligt alt efter, 
om medlemsstaterne modtager støtte fra Samhørighedsfonden. 
Administrative omko stninger og forenkling 
Udnyttelsen af interventionslagrene (alternativ  1 og 2) medfører yderligere omkostninger og 
administration, hvilket betyder at en del af værdien af  det tildelte  budget kan gå tabt, mens 
opkøb af fødevarer på markedet (alternativ  2 og 3) kan give stordriftsfordele. 
Under alternativ 2 vil medlemsst aternes adgang til interventionslagrene blive forenklet, uden 
at det bliver mindre effektivt end alternativ  3, der kun giver mulighed for budgetoverførsler. 
Fordelen ved at udnytte interv entionslagrene er, at  lagertiden derved reduceres, hvilket 
medfører lavere administrations- og finansieringsomkostninger. 
Opretholdelse af god forvaltningspraksis 
Hvis programmet reduceres i omfang eller bringes helt til ophør vil dette blive dårligt opfattet 
både af støttemodtagerne og offentlighede n. Alternativ 2 og 3 ville kunne opretholde 
fødevareprogrammets gode image. Hvis prog rammet gør brug af interventionslagrene 
(alternativ 1 og 2), navnlig hvis disse vokser , vil det blive positivt opfattet og være et 
eksempel på god forvaltningspraksis på EU-plan. 
6. O
VERVÅGNING , EVALUERING OG RAPPORTERING  
Jævnlig registrering af indikato rer gør det muligt at evaluere fødevareprogrammet løbene og 
bedømme, om det er i overensstemmelse med målene. Programmet kan således forbedres 
kontinuerligt.  
Medlemsstaternes forvaltninger vil fortsat være ansvarlige for kontrolprocedurerne. 
Kommissionen vil foretage regelmæssig revision. 
 
DA 9   DA Det foreslås, at de deltagende medlemsstater skal indsende flerårig e programmer, hvori de 
angiver, hvilke grupper af befo lkningen programmet er rettet mod, hvilke organisationer der 
skal forestå fødevareuddelingen, hvilke produkt er, der skal uddeles osv. De skal desuden 
forelægge årlige gennemførelsesrapporter. 
7. K ONKLUSION  
EU’s program for fødevarehjælp til de dårligst stillede har ikke til formål at løse problemet 
med fødevarefattigdom i medlemsstaterne. Det har til formål at und erbygge og/eller sætte 
skub i medlemsstaternes egne foranstaltninger og at støtte de velgørende organisationer og 
civilsamfundet med at udvikle init iativer, der skal sikre alle borgere i EU retten til mad.  
Alternativ 2 og 3 opfylder de mål, der er fastsa t for det reviderede føde vareprogram. I tilgift 
til administrativ forenkling og bedre forva ltningspraksis kunne programmet måske også 
bringe nytænkning, når det gælder madspild og spørgsmålet om den bredere sociale sammenhæng.