EUROPA-KOMMISSIONEN Bruxelles, den 11.10.2021 COM(2021) 1000 final RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL RÅDET OG EUROPA-PARLAMENTET Rapport om gennemførelsen af Rådets direktiv 91/676/EØF om beskyttelse af vand mod forurening forårsaget af nitrater, der stammer fra landbruget på grundlag af medlemsstaternes rapporter for perioden 2016-2019 {SWD(2021) 1001 final}



RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL RÅDET OG EUROPA-PARLAMENTET Rapport om gennemførelsen af Rådets direktiv 91/676/EØF om beskyttelse af vand mod forurening forårsaget af nitrater, der stammer fra landbruget på grundlag af medlemsstaternes rapporter for perioden 2016-2019

1.HVAD ER PROBLEMET? Planterne har brug for næringsstoffer, såsom kvælstof og fosfor. De anvendes ofte som gødningsstoffer i landbruget for at sikre højere udbytte og kvalitetsprodukter. Den stigende efterspørgsel efter fødevareproduktion har imidlertid resulteret i øget produktion og anvendelse af gødningsstoffer, der er forbundet med betydelig ineffektivitet, hvilket har ført til forurening af vand, luft og jord, som påvirker menneskers sundhed og miljøet. På globalt plan overskrider kvælstof- og fosforoverskuddet i miljøet allerede klodens sikre begrænsninger, hvilket udgør en alvorlig trussel mod naturen og klimaet . Europa yder et betydeligt bidrag til denne form for forurening, og Det Europæiske Miljøagentur (EEA) anslår, at grænsen for kvælstoftab i Europa overskrides med en faktor på 3,3 og grænsen for fosfortab med en faktor på 2 . I strategierne for biodiversitet og fra jord til bord fastsættes et fælles mål om at reducere tabet af næringsstoffer i miljøet med mindst 50 % inden 2030, samtidig med at jordens frugtbarhed bevares. Rådets direktiv 91/676/EØF om beskyttelse af vand mod forurening forårsaget af nitrater, der stammer fra landbruget ("nitratdirektivet"), er en vigtig retsakt for at nå dette mål og andre mål i EU's grønne pagt . Nitratdirektivet er også en grundlæggende foranstaltning i henhold til vandrammedirektivet , som kræver, at alle europæiske overfladevandområder — søer, floder, overgangsvande og kystvande samt grundvand — skal opnå en "god tilstand" inden 2027. Sammen med direktivet om rensning af byspildevand spiller nitratdirektivet en central rolle med hensyn til at forbedre tilstanden i EU's vandområder, da næringsstofforurening er en af hovedårsagerne til, at der ikke opnås en "god tilstand" , . Nitratdirektivet er desuden et vigtigt instrument til forebyggelse af næringsstofforurening af kyst- og havområder i henhold til havstrategirammedirektivet . Nitratdirektivet kræver, at medlemsstaterne: –udpeger vand, der er berørt af og risikerer at blive berørt af nitratforurening, og udpeger de områder, der har afløb til disse vandområder, om hvor landbruget bidrager væsentligt til denne forurening, som værende nitratsårbare zoner –udvikler handlingsprogrammer med foranstaltninger til reduktion og forebyggelse af nitratforurening, anvender sådanne programmer på nitratsårbare zoner eller hele området og styrker disse foranstaltninger, så snart det viser sig, at de ikke er tilstrækkelige til at nå direktivets mål. Det kræver også, at Kommissionen hvert fjerde år underretter Europa-Parlamentet og Rådet om statussen for gennemførelsen af direktivet på grundlag af medlemsstaternes rapporter. Denne rapport ledsages af et arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene (SWD(2021) 1001), som indeholder kort og tabeller over indikatorer for næringsstofbelastninger fra landbrugskilder, vandkvalitet og udpegede nitratsårbare zoner. 2.UDVIKLINGEN I PRESSET FRA LANDBRUGET Landbrugsareal og husdyr EU's landbrugsareal dækker ca. 47 % af det samlede areal for EU-27 + Det Forenede Kongerige. Landbrugsproduktionen steg med 14,5 % mellem 2010 og 2019. Husdyrproduktionen tegner sig for ca. 81 % af landbrugets kvælstoftilførsel til vandsystemer og 87 % af ammoniakmængden fra landbrugets emissioner til atmosfæren . De højeste belægningsgrader, udtrykt i husdyrenhed pr. hektar, blev konstateret i Nederlandene (3,8) med en stigende tendens siden 2013, Malta (2,9) med en faldende tendens siden 2010 og Belgien (2,8), hvor den har været stabil siden 2005. Næringsstofbalance Næringsstofbalancen defineres som forskellen mellem næringsstoftilførslen til et landbrugssystem (hovedsagelig gødning) og det næringsstofoutput, der forlader systemet (hovedsagelig afgrøder og foder). Der opstår et næringsstofoverskud, når planterne ikke optager alle næringsstoffer og udgør et potentielt tab for miljøet, mens en negativ balance viser, at jorden udvindes med risiko for tab af jordens frugtbarhed. Eurostat fremmede brugen af en fælles metode til beregning af næringsstofbalancer, men den anvendes ikke af alle medlemsstater, hvilket vanskeliggør sammenligningen. Nogle medlemsstater indberetter heller ikke næringsstofbalancer til Eurostat .

For EU27 + Det Forenede Kongerige steg nettokvælstof- og fosfatbalancen mellem rapporteringsperioderne 2008-2011 og 2012-2015 en smule på EU-28-niveau fra henholdsvis 31,8 til 32,5 kg N/ha og fra 1,8 til 2,0 kg P/ha. For perioden 2016-2019 er N-balancen højere end 100 kg/ha for Belgien, Cypern, Luxembourg og Nederlandene. Fosfatbalancerne er højere end 20 kg/ha for Cypern, Irland og Malta. Siden 2008 har der for de medlemsstater, der udviser et stort næringsstofoverskud, kun kunnet konstateres et fald i fosfatbalancen i Malta. N-udledning til miljøet fra landbruget Desværre har 13 medlemsstater ikke fremlagt oplysninger om landbrugets bidrag til kvælstofudledningen i vandmiljøet . Baseret på data fra dem, der gjorde det, er landbruget ansvarlig fra 22 % til 99 % af den samlede kvælstofbelastning i miljøet (i gennemsnit 77 %), så det er den mest fremtrædende kilde. Sammenlignet med den foregående periode ser vi et uensartet billede: Ud af de 14 medlemsstater, der indberettede data for de to sidste rapporteringsperioder, faldt den del af kvælstofudledningen, der tilskrives landbruget, i seks medlemsstater, mens den steg for otte medlemsstater. 3.HVOR ER FORURENINGEN? Flagskibsresultat 1 — fremviser med bedre adgang til data fra nitratrapporter Kommissionens Fælles Forskningscenter har udviklet en online fremviser , der giver adgang til indberettede data i henhold til nitratdirektivet. Regionale registre og sågar individuelle stationsregistre om vandkvalitet er tilgængelige, og landbrugsdata er også tilgængelige. Overvågning Nitratdirektivet kræver, at medlemsstaterne udarbejder og gennemfører passende overvågningsprogrammer for at vurdere handlingsprogrammernes effektivitet. Det fastsætter grundlæggende principper og kriterier for vandovervågning, men aspekter som overvågning af nettets tæthed, stabilitet og prøvetagningshyppighed er fortsat medlemsstaternes ansvar. For første gang blev medlemsstaterne anmodet om at rapportere om hver af de overvågningsstationer, der blev fjernet fra deres overvågningsnet, årsagerne til denne fjernelse og de alternative stationer, der blev etableret i tilfælde af vedvarende forurening. I de to sidste rapporteringsperioder kunne der beregnes tendenser for 83 % af grundvandsstationerne (dog kun 20 % i Sverige) og 75 % for overfladevandstationerne (dog under 50 % for Grækenland, Letland, Malta, Slovakiet, Sverige og Ungarn). Hvad angår saltvand, hilses det velkommen, at det kraftige fald på 29 % i det samlede antal overvågningsstationer, der blev observeret mellem 2008 og 2015, delvist blev korrigeret med yderligere stationer. Desværre er antallet af saltvandsovervågningsstationer dog stadig relativt lavt i visse medlemsstater . Overvågningen af saltvand er meget vigtig for at fastslå forureningen i havområderne og virkningerne for havets biodiversitet. Grundvand I 2016-2019 overskred 14,1 % af grundvandsstationerne stadig i gennemsnit 50 mg nitrat pr. liter om året, hvilket er en situation, der kan sammenlignes med den foregående rapporteringsperiode, hvor 13,2 % af stationerne overskred 50 mg/l. Figur 1: procentdel af grundvandsstationen, der overstiger 50 mg nitrat pr. liter. Figur 2: de årlige gennemsnitlige nitratkoncentrationer i grundvandet på NUTS 2-niveau for rapporteringsperioden 2016-2019 Overfladevand

Nitrater og fosfor i overfladevand kan føre til eutrofiering, dvs. iltsvind som følge af algeblomstringer, der påvirker ferskvands- og havøkosystemer. Eutrofiering, uanset om det skyldes nitrater eller fosfor, udløser en forpligtelse for medlemsstaterne om at træffe afhjælpende foranstaltninger for disse vandområder i henhold til direktivet . Med henblik på vurderingen af den trofiske status har Kommissionen anbefalet at følge klassifikationen i vejledningen om eutrofiering, der anvendes i forbindelse med gennemførelsen af vandrammedirektivet , hvilket var tilfældet for et flertal af medlemsstaterne. De parametre, der blev anvendt til denne vurdering, varierede imidlertid meget fra medlemsstat til medlemsstat. På EU-plan blev 36 % af floderne, 32 % af søerne, 31 % af kystområder, 32 % af overgangsvandet og 81 % af havområderne indberettet som eutrofierede. På den anden side findes der desværre heller ingen tendenser på EU-plan for den trofiske tilstand for fersk overfladevand på grund af manglen på data og forskellene i de metoder, der anvendes til at definere den trofiske tilstand i medlemsstaterne. Eutrofisk Kan blive eutrofisk Ikke-eutrofisk Figur 3: Frekvensdiagram over den trofiske tilstand for vandløb (a), søer (b), overgangsvande (c), kystvande (d) og havområder (e) i rapporteringsperioden 2016-2019. Figur 4: Procentdel af overfladevandstationer (alle kategorier) i eutrofisk tilstand på NUTS 2-niveau for rapporteringsperioden 2016-2019 Flagskibsresultat 2: Konferencen "Our Baltic" I betragtning af det meget akutte eutrofieringsproblem, der berører 97 % af Østersøen, forpligtede ministrene for landbrug, fiskeri og miljø i Østersøens medlemsstater sig den 28. september 2020 til i en fælles politisk erklæring i forbindelse med konferencen "Our Baltic" under ledelse af kommissær Sinkevičius at øge indsatsen for at få Østersøen til at opnå en god miljøtilstand ved at mindske de centrale belastninger og navnlig næringsstofbelastningerne. Denne erklæring henviser til nitratdirektivet som et vigtigt redskab til at opnå denne gode miljøtilstand. Den opfordrer medlemsstaterne til at revidere udpegelsen af nitratsårbare zoner, hvor det er relevant. Den opfordrer også til en revision af foranstaltningerne i handlingsprogrammerne. 4.UDPEGNING AF FORURENEDE OMRÅDER Medlemsstaterne skal finde de forurenede områder og udpege dem som nitratsårbare zoner for at anvende obligatoriske foranstaltninger deri. De kan i stedet for at udpege nitratsårbare zoner vælge at anvende deres handlingsprogram på hele deres område. Østrig, Danmark, Finland, Tyskland, Irland, Litauen, Luxembourg, Malta, Nederlandene, Polen, Rumænien, Slovenien og Belgien (begrænset til Flandern) har brugt denne fremgangsmåde. I Det Forenede Kongerige var dette også tilfældet for Nordirland. Nogle medlemsstater definerer også yderligere typer af zoner (f.eks. "hotspots" eller "røde områder") med skærpede foranstaltninger på grund af et højere lokalt forureningsniveau eller på grund af drikkevandsindvindingssteder i nærheden. Dette kan være tilfældet for begge medlemsstater, der udpeger nitratsårbare zoner eller anvender en tilgang baseret på hele området. Mellem 2012-2015 og 2016-2019 er det samlede areal af nitratsårbare zoner (herunder de medlemsstater, der anvender en tilgang baseret på hele området) steget med 14,4 %. De vandkvalitetsdata, som medlemsstaterne har indberettet, viser imidlertid, at der er områder med vandforurening eller potentiel forurening, som ikke er omfattet af nitratsårbare zoner. Bulgarien, Cypern, Spanien, Estland, Letland og Portugal har et meget stort antal hotspots, som ikke er omfattet af nitratsårbare zoner.

I nogle medlemsstater, f.eks. Bulgarien, Spanien, Ungarn, Italien og Slovakiet, er nitratsårbare zoner undertiden meget begrænsede områder, som ikke tager hensyn til hele afvandingsområdet, hvilket resulterer i en meget fragmenteret udpegning og mindre effektive handlingsprogrammer. På trods af, hvad der er foreskrevet i loven, er det blevet konstateret, at der ikke tages tilstrækkeligt hensyn til eutrofiering ved kortlægningen og udpegningen af forurenede områder. Kommissionen forventer, at alle medlemsstater hurtigst muligt afhjælper denne mangel for at sikre en passende og effektiv udpegelse af nitratsårbare zoner. 5.HVAD GØR MEDLEMSSTATERNE? Der gælder handlingsprogrammer inden for nitratsårbare zoner eller hele området. De skal ajourføres mindst en gang hvert fjerde år. Flere medlemsstater har også vedtaget handlingsprogrammer på regionalt plan. Foranstaltningerne i handlingsprogrammerne bør sikre afbalanceret gødskning, dvs. at gødninger, og navnlig kvælstofgødning, anvendes med størst mulig effektivitet, således at tab af nitrater i miljøet minimeres, hvorved forurening reduceres og forhindres. Flere og flere medlemsstater (17 for denne rapporteringsperiode) medtager også foranstaltninger vedrørende fosforgødskning, hvilket er nødvendigt, når fosfortab fører til eutrofiering af vandområder. Medlemsstaterne har siden 2012 haft videnskabelige og tekniske anbefalinger til rådighed til udarbejdelse af handlingsprogrammer for hver type foranstaltning . De fleste medlemsstater vedtog nye eller reviderede handlingsprogrammer i rapporteringsperioden 2016-2019. Der er stadig behov for opdateringer for Belgien (Vallonien), Cypern, Finland og Rumænien. Flagskibsresultat 3 — Informationssystem for nitrathandlingsprogrammet (Nitrate Action Programme Information system — NAPINFO) Kommissionen har stillet en unik samling af alle medlemsstaternes tilgange og foranstaltninger i handlingsprogrammer i henhold til direktiv 91/676/EØF til rådighed for offentligheden . Denne meget omfattende database, der er udarbejdet i samarbejde med medlemsstaterne, omfatter også en analyse af disse foranstaltningers potentiale til at bekæmpe næringsstofforurening . Analysen i NAPINFO-rapporten viser, at der er betydelige forskelle mellem handlingsprogrammerne med hensyn til de gennemførte foranstaltninger og disse foranstaltningers ambitionsniveau. Medlemsstaterne har mulighed for at lære af hinanden, især når de regionale forhold minder om hinanden (klima, jordbund). Den udveksling af bedste praksis, som denne database giver mulighed for, bør anvendes til at optimere handlingsprogrammerne. 20 medlemsstater indberettede prognoser for vandkvaliteten, ni forventede en yderligere reduktion af nitratkoncentrationerne i grundvand og overfladevand, seks en negativ tendens og fem en status quo. Det skal bemærkes, at direktivet kræver, at medlemsstaterne træffer forebyggende foranstaltninger, når vandkvaliteten stagnerer og ikke forbedres. Kommissionen opfordrer alle medlemsstater til at anvende og rapportere prognoser for vandkvaliteten for på behørig vis at undgå enhver risiko for yderligere vandforurening. Medlemsstaterne bemærker ofte, at virkningerne af klimaændringerne gør det vanskeligt at forudsige den fremtidige kvalitet af overfladevand og grundvand. De uventede tørre forhold i Europa i 2018 og 2019 førte til lavere høstudbytte, men også til øget næringsstofforurening. Klimaændringerne fører også til perioder med stærkt øget nedbør, som kan føre til akkumulering af vandmættede arealer, oversvømmelser og høj risiko for tab af næringsstoffer. De nuværende handlingsprogrammer tager muligvis ikke i tilstrækkelig grad højde for disse risici og er muligvis ikke effektive til at begrænse tab af næringsstoffer under og efter tørker eller oversvømmelser. Kommissionen insisterer på, at medlemsstaterne bør tage hensyn til disse fremskrivninger og risici i forbindelse med revisionen af handlingsprogrammerne ved at gøre brug af forsigtighedsprincippet. 6. ANVENDELSEN AF HUSDYRGØDNING I FORURENEDE OMRÅDER SKAL BEGRÆNSES En af de vigtigste bestemmelser i direktivet er, at landbrugere i områder, hvor handlingsprogrammerne finder anvendelse, ikke må sprede mere end 170 kg kvælstof fra husdyrgødning pr. hektar om året på deres marker. Denne grænse gælder i hele EU, hvor vand allerede er forurenet eller risikerer at blive forurenet, uanset klima- og jordbundsforholdene og de dyrkede afgrøder. Vækstbetingelserne i de koldere nordlige områder kan imidlertid være anderledes end i de milde vestlige Atlanterhavsområder eller de varme og tørre forhold i Middelhavet. Derfor giver nitratdirektivet mulighed for at anvende en højere mængde kvælstof pr. hektar om året. Det er yderst vigtigt at understrege, at disse undtagelser kun kan gives, hvis disse mængder ikke hindrer opfyldelsen af direktivets målsætninger med hensyn til vandkvalitet. For at afvige fra loftet på 170 kg/ha skal medlemsstaten anmode om en undtagelse og med videnskabelig dokumentation bevise, at anvendelsen af højere mængder for bestemte afgrøder under lokale forhold på ingen måde vil skade vandkvaliteten. Denne mulighed for at anvende en større mængde husdyrgødning gives ved kommissionsafgørelser, ved hvilke der udpeges bedriftstyper og fastsættes strengere landbrugsmiljøbetingelser. Disse afgørelser vedtages efter en positiv udtalelse fra medlemsstaterne i nitratkomitéen , som bistår Kommissionen med gennemførelsen af direktivet. I rapporteringsperioden blev der givet dispensation til følgende medlemsstater: Belgien, for så vidt angår regionen Flandern, Danmark, Irland, Italien, for så vidt angår regionerne Lombardiet og Piemonte (udløb i december 2019 og er ikke fornyet) og Nederlandene. For så vidt angår Det Forenede Kongerige udløb en afgørelse vedrørende England, Skotland og Wales i december 2016, og der blev tildelt en ny til Nordirland (gælder for hele rapporteringsperioden). 7.HVAD GØR KOMMISSIONEN FOR AT SIKRE OVERHOLDELSE? Kommissionen er i løbende dialog med medlemsstaterne for at sikre fuld overholdelse af direktivet. Denne dialog fokuserer på handlingsprogrammernes indhold, behovet for yderligere foranstaltninger, nye eller reviderede udpegelser af nitratsårbare zoner og øget overvågning af vandkvaliteten. I den forbindelse tager Kommissionen også hensyn til kravene til vandkvalitet i henhold til vandrammedirektivet og havstrategirammedirektivet samt risiciene for ammoniakemissioner fra gødninger, der er reguleret i direktivet om nationale emissionsreduktionstilsagn .

I rapporteringsperioden var der 10 igangværende traktatbrudssager mod medlemsstater: –Belgien: Vallonien om nitrathandlingsprogrammet, Flandern om dispensationsbetingelser –Bulgarien (afsluttet i 2018) –Estland (afsluttet i 2017) –Frankrig om udpegning af nitratsårbare zoner (lukket i 2019) –Tyskland om handlingsprogrammet –Grækenland om udpegning af nitratsårbare zoner og handlingsprogrammer (afsluttet i 2020) –Italien om overvågningsnetværkets stabilitet, udpegning af nitratsårbare zoner og handlingsprogrammer –Polen om udpegning af nitratsårbare zoner og handlingsprogrammer (afsluttet i 2018) –Slovakiet om overvågning af vandkvaliteten og handlingsprogrammet for nitrat (afsluttet i 2019) samt –Spanien om overvågningsnetværkets stabilitet, nitratsårbare zoner og nitrathandlingsprogrammerne. 8.DEN FÆLLES LANDBRUGSPOLITIKS BIDRAG Den seneste reform af den fælles landbrugspolitik indeholder værktøjer til håndtering af næringsstofforurening. Den nye forbedrede betingelser fastsætter forpligtelserne til mere ambitiøse og bæredygtige landbrugsforpligtelser gennem "god landbrugs- og miljømæssig stand" (GLM) og lovgivningsbestemte forvaltningskrav, hvor sidstnævnte omfatter overholdelse af nitratdirektivet og vandrammedirektivet. Desuden vil de nye økoordninger nyde godt af finansiel støtte til belønning af landbrugere, der anvender god miljø- og klimapraksis ud over det obligatoriske minimum af betingelser, der gør det muligt at opfylde ambitionerne i den grønne pagt. I sine henstillinger til de strategiske planer under den fælles landbrugspolitik anmodede Kommissionen om en indsats til bekæmpelse af næringsstofforurening i 26 medlemsstater. Bedriftsrådgivningstjenesterne vil informere landbrugerne om innovation, forskning, praksis og teknologier for bl.a. at sikre miljøvenligt landbrug, herunder reduktion af tab af næringsstoffer. 9.KONKLUSIONER Gennemførelsen og håndhævelsen af nitratdirektivet har mindsket landbrugets tab af næringsstoffer i løbet af de seneste 30 år. Dokumentationen gør det muligt at konkludere, at vandforureningen i EU ville være betydeligt højere uden direktivet. Dataene om nitratkoncentrationen på EU-plan viser, at grundvandets kvalitet er blevet bedre siden vedtagelsen af direktivet, men den yderligere forbedring har været meget langsom siden 2012. Dette kan fortolkes som, at de lavthængende frugter allerede er blevet indsamlet, og at der nu er behov for mere vidtrækkende foranstaltninger for at forbedre den positive tendens. En høj procentdel af grundvandsovervågningsstationerne viser stadig niveauer, der ligger over de maksimale 50 mg nitrat/l i Malta, Tyskland, Luxembourg, Spanien, Portugal og Belgien (Flandern).