Forvaltning af Natura 2000-lokaliteter

Bestemmelserne i artikel 6 i habitatdirektivet 92/43/EØF

(2019/C 33/01)

INDHOLD

FORORD 4

1. Indledning 5

1.1. Artiklen set i relation til habitatdirektivet og fugledirektivet samt i en bredere sammenhæng 5

1.2. Sammenhæng med kapitlet Beskyttelse af arter 7

1.3. Pligten til at gennemføre artikel 6 i national ret 7

1.4. Fristen for anvendelse af artikel 6: Fra hvilken dato gælder forpligtelserne i artikel 6? 8

1.4.1. Særligt beskyttede områder i henhold til fugledirektivet 8

1.4.2. Lokaliteter i henhold til habitatdirektivet 9

2. Artikel 6, stk. 1 10

2.1. Tekst 10

2.2. Anvendelsesområde 10

2.3. Hvad skal indholdet af de »nødvendige bevaringsforanstaltninger« være? 11

2.3.1. Om fastsættelse af bevaringsmålsætninger på lokalitetsniveau 11

2.3.2. Udarbejdelse af de nødvendige bevaringsforanstaltninger 13

2.3.3. De økologiske behov 14

2.4. Hvilken form kan de nødvendige bevaringsforanstaltninger tage? 15

2.4.1. Forvaltningsplaner 15

2.4.2. Retsakter, administrative bestemmelser eller aftaler 16

3. Artikel 6, stk. 2 17

3.1. Tekst 17

3.2. Anvendelsesområde 17

3.3. Hvad betyder »træffer passende foranstaltninger for at undgå …«? 19

3.4. Gælder der forskellige krav for forringelser og forstyrrelser? 20

3.5. Indikatorer for forringelse og forstyrrelser 20

3.5.1. Forringelse af arternes naturtyper og levesteder 21

3.5.2. Forstyrrelse af arter 22

4. Artikel 6, stk. 3 22

4.1. Tekst 22

4.2. Anvendelsesområde 23

4.3. Forholdet mellem artikel 6, stk. 2, og artikel 6, stk. 3 23

4.4. Hvad forstås ved »planer eller projekter, der ikke direkte er forbundet med eller er nødvendige for lokalitetens forvaltning«? 24

4.4.1. Projekt 25

4.4.2. Plan 25

4.4.3. Ikke er direkte forbundet med eller nødvendige for forvaltningen … 26

4.5. Hvordan kan det fastslås, om en plan eller et projekt »kan påvirke en … lokalitet væsentligt« enten »i sig selv eller i forbindelse med andre planer og projekter«? 27

4.5.1. Kan have … 27

4.5.2. Væsentlig indvirkning 29

4.5.3. … enten individuelt eller i forbindelse med andre planer og projekter 29

4.6. Hvad forstås ved »passende vurdering af dets virkninger på lokaliteten under hensyn til bevaringsmålsætningerne for denne«? 30

4.6.1. Hvad forstås der ved en »passende« vurdering? 30

4.6.2. Indholdet af den passende vurdering 32

4.6.3. … med hensyn til lokalitetens bevaringsmålsætninger 33

4.6.4. Begrebet »lokalitetens integritet« 33

4.6.5. Vurdering af virkningerne på lokaliteten 34

4.6.6. Overvejelse af afhjælpningsforanstaltninger for at undgå eller mindske virkninger 35

4.7. Beslutningstagning 36

4.7.1. De »kompetente nationale myndigheder« 36

4.7.2. Hvornår er det hensigtsmæssigt at høre offentligheden? 37

4.7.3. En afgørelse træffes på grundlag af den passende vurdering 37

5. Artikel 6, stk. 4 38

5.1. Tekst 38

5.2. Anvendelsesområde 38

5.3. Indledende betragtninger 39

5.3.1. Undersøgelse af alternative løsninger 39

5.3.2. Undersøgelse af bydende nødvendige hensyn til væsentlige samfundsinteresser 40

5.4. Indførelse af kompensationsforanstaltninger 42

5.4.1. Hvad menes der med »kompensationsforanstaltninger«, og hvornår skal de tages i betragtning? 42

5.4.2. »Den globale sammenhæng« i Natura 2000-nettet 43

5.4.3. Kompensationsforanstaltninger — formål og generelt indhold 44

5.4.4. Centrale elementer i forbindelse med kompensationsforanstaltninger 46

5.5. Kriterier for udformning af kompensationsforanstaltninger 46

5.5.1. Målrettet kompensation 46

5.5.2. Effektiv kompensation 47

5.5.3. Teknisk gennemførlighed 47

5.5.4. Kompensationens omfang 48

5.5.5. Stedet for kompensationsforanstaltninger 48

5.5.6. Timing af kompensationsforanstaltninger 49

5.5.7. Gennemførelse på lang sigt 49

5.6. Hvem bærer omkostningerne ved kompensationsforanstaltningerne? 50

5.7. Underretning om kompensationsforanstaltninger til Kommissionen 50

5.8 Hvad sker der med lokaliteter, der rummer prioriterede naturtyper og/eller arter? 51

5.8.1. De pågældende lokaliteter 51

5.8.2. Begreberne »menneskers sundhed«, »offentlig sikkerhed« og »væsentlige gavnlige virkninger på miljøet« 51

5.8.3 Vedtagelse af Kommissionens udtalelse og følgerne heraf 52

Bilag I Sammenligning af procedurer under passende vurdering og vurdering af virkningerne for miljøet (VVM) og strategisk miljøvurdering (SMV) 53

Bilag II Overvejelse af planer og projekter, der påvirker Natura 2000-lokaliteter 56

Bilag III Skema til indsendelse af oplysninger til Europa-Kommissionen i medfør af artikel 6, stk. 4 57

FORORD

DETTE DOKUMENTS FORMÅL OG ART

Artikel 6 i habitatdirektivet (92/43/EØF) spiller en afgørende rolle i forvaltningen af de lokaliteter, der udgør Natura 2000-nettet. Med tanke for integration angiver direktivet de forskellige opgaver, der er omfattet, med henblik på at beskytte interesser i forbindelse med bevaring af naturen på disse lokaliteter.

Dette dokument har til formål at give medlemsstaterne retningslinjer for fortolkningen af visse nøglebegreber, der anvendes i artikel 6 i habitatdirektivet.

Inden for rammerne af handlingsplanen for naturen, mennesket og økonomien (1) har Kommissionen forpligtet sig til at »ajourføre dokumentet med en vejledning i fortolkningen af bestemmelserne i artikel 6 i habitatdirektivet om bevaring og forvaltning af Natura 2000«. Dette dokument erstatter derfor den oprindelige udgave af dette dokument, der blev udstedt i april 2000 (2).

Denne ajourføring indarbejder det store antal afgørelser, som EU-Domstolen har truffet i årenes løb vedrørende artikel 6 (3). Den bygger desuden på en række bemærkninger fra Kommissionen om forvaltningen af Natura 2000 samt andre relevante retningslinjer fra Kommissionen vedrørende artikel 6, som skal læses sammen med dette dokument (4).

Dokumentet er primært rettet mod medlemsstaternes myndigheder. Det vil dog formodentlig også give en bedre forståelse af »mekanikken« i habitatdirektivet for alle, der beskæftiger sig med forvaltningen af Natura 2000-lokaliteter samt godkendelsesproceduren i artikel 6.

Dokumentet er udarbejdet efter høring af medlemsstaternes myndigheder og interessenter inden for naturbeskyttelse. Det har til formål at bistå medlemsstaternes myndigheder samt alle, der beskæftiger sig med forvaltningen af Natura 2000-lokaliteter og godkendelsesproceduren i artikel 6, med anvendelsen af habitatdirektivet i denne henseende. Det er kun EU-Domstolen, der har kompetence til at fortolke EU-lovgivningen autoritativt.

Kommissionens fortolkning kan ikke gå videre end direktivet. Dette gælder navnlig dette direktiv, idet det anerkender subsidiaritetsprincippet og derved giver medlemsstaterne stor frihed med hensyn til den praktiske gennemførelse af specifikke foranstaltninger vedrørende de forskellige lokaliteter i Natura 2000-nettet. Det står under alle omstændigheder medlemsstaterne frit for at vælge, hvordan de ønsker at gennemføre de praktiske foranstaltninger, forudsat at disse tjener direktivets formål.

Selv om dokumentet er fortolkende, har det ikke til hensigt at give absolutte svar på specifikke spørgsmål om en lokalitet. Spørgsmål af denne art bør i realiteten behandles fra sag til sag i lyset af vejledningerne i dette dokument.

DOKUMENTETS STRUKTUR

Efter en indledende bemærkning om det samlede indhold af og formålet med artikel 6 følger en detaljeret gennemgang af hvert enkelt stykke (artikel 6, stk. 1, 2, 3 og 4) med den samme generelle struktur. Dette omfatter en introduktion til stykket og dets anvendelsesområde og efterfølgende en drøftelse af de vigtigste begreber og spørgsmål på grundlag af Kommissionens kendskab, eksisterende retspraksis fra EU-Domstolen og anden EU-lovgivning, hvis det er relevant.

For at muliggøre en hurtig aflæsning af de relevante konklusioner, er de centrale punkter, der følger af Kommissionens analyser, opsummeret (angivet med fed skrift) i slutningen af hvert afsnit.

1. INDLEDNING

Artikel 6 i en bredere kontekst

1.1. ARTIKLEN SET I RELATION TIL HABITATDIREKTIVET OG FUGLEDIREKTIVET SAMT I EN BREDERE SAMMENHÆNG

Inden vi analyserer artikel 6 mere detaljeret, er det værd at minde om dens plads i relation til direktiv 92/43/EØF (5) (i det følgende benævnt habitatdirektivet) og direktiv 2009/147/EF (6) (i det følgende benævnt fugledirektivet) og den bredere retlige kontekst.

Det første kapitel i habitatdirektivet, der omfatter artikel 1 og 2, har overskriften »Definitioner«. I dette kapitel beskrives formålet med direktivet, som er at »sikre den biologiske diversitet ved at bevare naturtyperne samt de vilde dyr og planter inden for det af medlemsstaternes område i Europa, hvor Traktaten finder anvendelse« (7). Det angiver også en generel retningslinje for gennemførelsen af direktivet og henviser til behovet for, at de foranstaltninger, der træffes i henhold til direktivet, skal tage sigte på at opretholde eller genoprette »en gunstig bevaringsstatus« (8) for visse naturtyper og arter, og det henviser til de foranstaltninger, der træffes i medfør af direktivet, skal »tage hensyn til de økonomiske, sociale og kulturelle behov og til regionale og lokale særpræg« (9).

De vigtigste specifikke krav i habitatdirektivet er samlet i de to efterfølgende kapitler. Det første har overskriften »Bevaring af naturtyper og af levesteder for arter« og består af artikel 3-11. Det andet har overskriften »Beskyttelse af arter« og består af artikel 12-16.

Kapitlet »Bevaring af naturtyper og af levesteder for arter« omhandler etablering og bevaring af lokaliteter, der er udpeget som naturtyper og arter af fællesskabsbetydning, der er opført i bilag I og II til direktivet. Disse lokaliteter samt de lokaliteter, der er udlagt i medfør af fugledirektivet, udgør Natura 2000-nettet (artikel 3, stk. 1). I dette kapitel indeholder artikel 6 bestemmelser om bevaring og forvaltning af Natura 2000-lokaliteter. I denne kontekst er artikel 6 en af de vigtigste af direktivets 24 artikler, da det er den artikel, der har størst indflydelse på forholdet mellem bevaring og øvrige samfundsøkonomiske aktiviteter.

Artiklens bestemmelser kan opdeles i tre hovedgrupper. Artikel 6, stk. 1, omhandler oprettelsen af de nødvendige bevaringsforanstaltninger og er koncentreret om positive og fremadrettede foranstaltninger for at opretholde eller genoprette naturtyper og populationer af arter af vilde dyr og planter i en gunstig tilstand. Artikel 6, stk. 2, har til formål at forebygge forringelse af naturtyper og væsentlige forstyrrelser af arter. Her lægges vægten altså på det forebyggende aspekt. Artikel 6, stk. 3 og 4, opstiller en række proceduremæssige og praktiske forholdsregler for planer og projekter, der kan have en betydelige indvirkning på et Natura 2000-lokaliteter.

Der kan således skelnes mellem på den ene side artikel 6, stk. 1 og 2, som definerer en generel ordning, og artikel 6, stk. 3 og 4, som definerer en procedure, der skal følges i særlige tilfælde.

Samlet set afspejler bestemmelserne i artikel 6, den generelle tilgang, der er fastsat i direktivets artikel 2 og betragtningerne til direktivet. Dette indebærer, at den biologiske diversitet skal fremmes ved at opretholde eller genoprette visse naturtyper og arter »i en gunstig bevaringsstatus« i hele deres naturlige udbredelsesområde i EU under hensyntagen til økonomiske, sociale, kulturelle og regionale behov, som et middel til at nå frem til en bæredygtig udvikling.

Ud over den plads, artikel 6 indtager i habitatdirektivet, er det også relevant at nævne sammenhængen med fugledirektivet:

— For det første svarer opbygningen af fugledirektivet stort set til den i habitatdirektivet. Navnlig svarer kapitlet »Bevaring af naturtyper og levesteder for arter« i habitatdirektivet til artikel 3 og 4 i fugledirektivet.

— For det andet er der sket en betydelig sammensmeltning mellem de to direktiver. Dels er de særligt beskyttede områder, der er udlagt i henhold til fugledirektivet, nu en integreret del af Natura 2000-nettet (10). Dels gælder bestemmelserne i artikel 6, stk. 2, 3 og 4, i habitatdirektivet nu også for særligt beskyttede områder (11).

Derudover skal artikel 6 anvendes inden for de bredere rammer for EU's politik om biodiversitet (12), og den er afgørende for at nå sine mål. Gennemførelsen af artikel 6 kan også drage fordel af andre foranstaltninger, der træffes i denne forbindelse. Navnlig arbejdet i forbindelse med at måle økosystemernes tilstand under kortlægning og vurdering af økosystemer og deres tjenester (13) giver nyttig og relevant sektorspecifik vejledning om håndtering af spørgsmål såsom måling og vurdering af tilstanden af forskellige typer af økosystemer, der svarer til de overordnede naturtyper i henhold til habitatdirektivet, måling af pres på økosystemerne kvantificering af miljømæssige krav og lokaliteters forringelse og økologiske integritet.

I en bredere sammenhæng — nemlig traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab — kan artikel 6 ses som et eksempel på efterlevelse af integrationsprincippet, eftersom den opfordrer medlemsstaterne til at forvalte Natura 2000-lokaliteterne på en bæredygtig måde, og eftersom den sætter grænser for aktiviteter, som kan have negativ indvirkning på beskyttede områder, dog med mulighed for fravigelser under særlige omstændigheder. Foranstaltninger i henhold til artikel 6 kan også drage fordel af synergier med andre relevante EU-miljøpolitikker, f.eks. vand-, hav- eller fiskeripolitikker.

Foranstaltninger i henhold til artikel 6 i habitatdirektivet kan kræve vedtagelse af foranstaltninger under den fælles fiskeripolitik (forordning (EU) nr. 1380/2013). Navnlig kan bestemmelserne i artikel 11 i den fælles fiskeripolitik om de bevaringsforanstaltninger, der er nødvendige for at opfylde forpligtelserne i EU's miljølovgivning finde anvendelse. Disse bestemmelser er præciseret i Kommissionens arbejdsdokument »om iværksættelse af bevaringsforanstaltninger som led i den fælles fiskeripolitik for så vidt angår Natura 2000-lokaliteter og med henblik på havstrategirammedirektivet« (SWD (2018) 288 final). Kommissionen har allerede vedtaget en række delegerede retsakter i medfør af artikel 11 i den fælles fiskeripolitik (de kan hentes på https://ec.europa.eu/fisheries/cfp/fishing_rules_da).

I en international sammenhæng bidrager artikel 6 til at opfylde målsætningerne i visse internationale konventioner om naturbevaring, f.eks. Bern-konventionen (14) og konventionen om den biologiske mangfoldighed (15), men dens regler om bevaring og beskyttelse af lokaliteter er mere detaljerede end i de nævnte konventioner.

Artikel 6 er et nøgleelement i det kapitel i habitatdirektivet, der har overskriften »Bevaring af naturtyper og af levesteder for arter«. Den opstiller rammebestemmelser for bevaring og beskyttelse af de berørte lokaliteter og fremadrettede, forebyggende og proceduremæssige krav. Artiklen har relevans for særligt beskyttede lokaliteter i henhold til fugledirektivet og for lokaliteter, der er udpeget i henhold til habitatdirektivet. Disse rammebestemmelser er et vigtigt middel til at støtte de overordnede mål for de to direktiver og til at nå målene for EU's politik om biologisk mangfoldighed og princippet om miljøintegrering i andre EU-politikker samt i sidste ende en bæredygtig udvikling.

1.2. SAMMENHÆNG MED KAPITLET BESKYTTELSE AF ARTER

Som nævnt ovenfor, omfatter kapitlet med overskriften »Beskyttelse af arter« i habitatdirektivet artikel 12-16, som omhandler de strengt beskyttede dyre- og plantearter, der er opført i direktivets bilag IV (16), og dem, der har behov for særlige forvaltningsforanstaltninger, og som er opført i bilag V.

Artikel 12, 13 og 14 omfatter visse plante- og dyrearter, som optræder i direktivets bilag II, og som derfor nyder beskyttelse i medfør af artikel 6 i de Natura 2000-lokaliteter, hvor de forekommer (17). Som følge heraf kan en given handling være omfattet af begge kapitler samtidig.

F.eks. kan ødelæggelsen af et rasteområde for den brune bjørn, Ursus arctos, stride mod forbuddet i artikel 12, stk. 1, litra d), og også være i strid med artikel 6, hvis rasteområdet er beliggende i en Natura 2000-lokalitet for denne art.

Dette kan forventes at føre til overlapninger, men hertil skal følgende bemærkes:

— For det første er nogle af de planter og dyr, der er omfattet af artikel 12, 13 og 14, ikke anført i bilag II. De drager altså ikke direkte fordel af Natura 2000-nettets områdebevaring og -beskyttelse.

— For det andet vil sårbare arter såsom store kødædende dyr være omfattet af både kapitlet om bevaring af naturtyper og af levesteder for arter og kapitlet om beskyttelse af arter. Den beskyttelse, de nyder i medfør af artikel 6, er begrænset til lokaliteter i Natura 2000-nettet, hvorimod beskyttelsen i henhold til kapitlet om beskyttelse af arter ikke er begrænset til lokaliteter. Artikel 6 omhandler således bevaring og beskyttelse af lokaliteter, der er udpeget for arterne inden for Natura 2000-nettet, mens kapitlet om beskyttelse af arter er fokuseret på arterne i deres udbredelsesområde inden for EU (herunder for særlige lokaliteter uden for Natura 2000, hvor arterne forekommer, navnlig ynglesteder og rasteområder for disse dyr).

Nogle plante- og dyrearter henhører både under kapitlet om bevaring af naturtyper og af levesteder for arter og under kapitlet om beskyttelse af arter, men bestemmelserne er ikke af samme art og har ikke samme anvendelsesområde.

1.3. PLIGTEN TIL AT GENNEMFØRE ARTIKEL 6 I NATIONAL RET

Det er vigtigt at fremhæve, at bestemmelserne i artikel 6 skal gennemføres i national ret (dvs. at kravene i artikel 6 skal gives retskraft gennem national lovgivning). De er således omfattet af direktivets artikel 23, hvor det fremgår: »Medlemsstaterne sætter de nødvendige love og administrative bestemmelser i kraft for at efterkomme dette direktiv inden for en frist på to år fra dets meddelelse.«. Afhængigt medlemsstaten var fristen for gennemførelse den 10. juni 1994 eller datoen for tiltrædelse af EU.

Dette afspejler, hvilken type retsakt, der er blevet anvendt, nemlig et direktiv. Et direktiv er bindende med hensyn til de tilsigtede mål, mens det overlades til medlemsstaterne at bestemme form og midler for gennemførelsen.

Ifølge fast retspraksis skal gennemførelsen være klar, præcis, loyal og have en uomtvistelig bindende karakter (jf. EU-Domstolens (i det følgende: Domstolen) sag C-363/85, C-361/88, C-159/99 præmis 32, C-415/01 præmis 21, C-58/02, C-6/04 præmis 21, 25, 26, C-508/04 præmis 80) (18).

Afhængigt af den pågældende medlemsstat skulle artikel 6 være gennemført i national ret senest den 10. juni 1994 for de første 12 medlemsstater eller på datoen for tiltrædelse af EU for de andre medlemsstater.

1.4. FRISTEN FOR ANVENDELSE AF ARTIKEL 6: FRA HVILKEN DATO GÆLDER FORPLIGTELSERNE I ARTIKEL 6?

Generelt skal der skelnes mellem fristen for gennemførelse af bestemmelserne i artikel 6 i national ret og datoen, hvorfra disse bestemmelser finder anvendelse på de enkelte naturområder.

Hvad lokaliteterne angår, skal der skelnes mellem særligt beskyttede lokaliteter, der er udlagt i henhold til fugledirektivet, og andre lokaliteter — lokaliteter af fællesskabsbetydning og særlige bevaringsområder — i henhold til habitatdirektivet.

1.4.1. Særligt beskyttede områder i henhold til fugledirektivet

Beskyttelseskravene for særligt beskyttede områder er anført i artikel 4, stk. 4, første punktum i fugledirektivet, hvor det hedder »Medlemsstaterne træffer egnede foranstaltninger med henblik på … at undgå forurening eller forringelse af levestederne samt forstyrrelse af fuglene, i det omfang en sådan forurening, forringelse eller forstyrrelse har væsentlig betydning for formålet med denne artikel.«

Efter habitatdirektivets ikrafttræden er de ovennævnte forpligtelser erstattet i henhold til dette direktivs artikel 7, hvor det fremgår:

»Forpligtelserne i artikel 6, stk. 2, 3 og 4, i nærværende direktiv træder i stedet for forpligtelserne i artikel 4, stk. 4, første punktum, i direktiv 79/409/EØF, for så vidt angår de områder, der er udlagt som særligt beskyttede efter artikel 4, stk. 1, eller tilsvarende anerkendt efter artikel 4, stk. 2, deri, fra datoen for nærværende direktivs iværksættelse eller fra den dato, hvor en medlemsstat har udlagt eller anerkendt områderne efter direktiv 79/409/EØF, hvis denne dato er senere.«

Bestemmelserne i artikel 6, stk. 1, gælder derfor ikke for særligt beskyttede områder. Tilsvarende bestemmelser gælder imidlertid for særligt beskyttede områder i henhold til artikel 3 og artikel 4, stk. 1 og 2, i fugledirektivet. Datoen, fra hvilken disse tilsvarende bestemmelser i princippet skulle gælde for særligt beskyttede områder, er datoen for direktivets gennemførelse i medlemsstaterne (sag C-355/90, Kommissionen mod Spanien, »Santoña Marshes«, C-166/97, Kommissionen mod Frankrig »Seine Estuary«).

Med hensyn til bestemmelserne i artikel 6, stk. 2, 3 og 4, fremgår det klart af artikel 7, at disse gælder for særligt beskyttede områder, der allerede var udlagt, da habitatdirektivet trådte i kraft. Artikel 7 er imidlertid formuleret på en sådan måde, at der kan rejses tvivl om, hvorvidt bestemmelserne i artikel 4, stk. 4, første punktum, i fugledirektivet fortsat gælder mellem »datoen for nærværende direktivs iværksættelse« (10. juni 1994 for de daværende medlemsstater og tiltrædelsesdatoen for senere medlemsstater) for lokaliteter, der skulle have været udlagt som særligt beskyttede lokaliteter, men som ikke er blevet udlagt.

I sagen Santoña Marshes (C-355/90, præmis 22) fastslog Domstolen, at artikel 4, stk. 4, første punktum i fugledirektivet gjaldt for en lokalitet, der ikke er udlagt, som skulle have været udlagt som en særligt beskyttet lokalitet fra datoen for gennemførelsen af fugledirektivet (dvs. 7. april 1981 for de daværende medlemsstater og tiltrædelsesdatoen for senere medlemsstater).

Ifølge sagen Basses Corbières (C-374/98, præmis 43-57; jf. også C-141/14), er områder, som ikke har været udlagt som særligt beskyttede områder, men som skulle have været udlagt som sådanne, omfattet af første punktum i artikel 4, stk. 4 i fugledirektivet, som er strengere end artikel 6, stk. 2 til 4, i habitatdirektivet, fordi den ikke indeholder nogen bestemmelser om fravigelser. Ordningernes dualitet giver medlemsstaterne et incitament til at foretage udlægninger, for så vidt dette giver dem muglighed for, grundet bydende nødvendige hensyn til væsentlige samfundsinteresser, herunder af social eller økonomisk art, og under visse betingelser til at vedtage planer eller projekter, der har en negativ indvirkning på et særligt beskyttet område.

Artikel 6, stk. 1, i habitatdirektivet, finder ikke anvendelse på særligt beskyttede områder. Der er imidlertid tilsvarende bestemmelser i fugledirektivets artikel 3, artikel 4, stk. 1 og 2, og disse gælder fra datoen for direktivets gennemførelse. For så vidt angår datoen for anvendelse af artikel 6, stk. 2, 3 og 4, i habitatdirektivet på særligt beskyttede lokaliteter, finder disse anvendelse på alle lokaliteter, der er udlagt som særligt beskyttede lokaliteter i medfør af artikel 4, stk. 1 og 4, stk. 2, i fugledirektivet, fra datoen for gennemførelsen af habitatdirektivet. lokaliteter, der ikke er udlagt som særligt beskyttede lokaliteter, men som skulle have været udlagt som sådanne, er fortsat omfattet af beskyttelsesordningen i henhold til første punktum i artikel 4, stk. 4 i fugledirektivet, som er strengere end bestemmelserne i artikel 6, stk. 2 til 4, i habitatdirektivet.

1.4.2. Lokaliteter i henhold til habitatdirektivet

Artikel 6, stk. 1, finder anvendelse på særlige bevaringsområder. I henhold til habitatdirektivets artikel 4, stk. 4, udpeges særlige bevaringsområder af medlemsstaterne. Dette kan først ske, når en lokalitet er blevet anerkendt som en lokalitet af fællesskabsbetydning i henhold til artikel 4, stk. 2, i direktivet. En lokalitet af fællesskabsbetydning skal udpeges som et særligt bevaringsområde »hurtigst muligt og senest efter seks år«.

Udpegning af en lokalitet af fællesskabsbetydning som et særligt bevaringsområde udløser i praksis gennemførelse af artikel 6, stk. 1, da alle øvrige foranstaltninger i henhold til artikel 6, herunder pligten til at forhindre yderligere forringelse (artikel 6, stk. 2, 3 og 4), allerede finder anvendelse på lokaliteter af fællesskabsbetydning, før de er udpeget som særlige bevaringsområder.

Habitatdirektivets artikel 4, stk. 5, har følgende ordlyd:

»Så snart en lokalitet er opført på listen i stk. 2, tredje afsnit, er den omfattet af artikel 6, stk. 2, 3 og 4.«

I modsætning til bestemmelserne i artikel 6, stk. 1, som først gælder, når en lokalitet af fællesskabsbetydning er blevet udpeget som særligt bevaringsområde, finder bestemmelserne i artikel 6, stk. 2, 3 og 4, anvendelse, så snart en lokalitet bliver en lokalitet af fællesskabsbetydning (dvs. inden det udpeges som særligt bevaringsområde). Artikel 6, stk. 1 gælder også for lokaliteter af fællesskabsbetydning, for hvilke den seksårige periode er udløbet, og som endnu ikke er blevet udpeget som særligt bevaringsområde i strid med artikel 4, stk. 4. Pligten til at fastsætte de nødvendige bevaringsforanstaltninger finder således senest anvendelse, når perioden på seks år er udløbet.

Af Kommissionens afgørelser, der godkender lokaliteter af fællesskabsbetydning, fremgår det tydeligt, at: det bør imidlertid fremhæves, at forpligtelserne i medfør af artikel 4, stk. 4, og artikel 6, stk. 1, i direktiv 92/43/EØF skal opfyldes hurtigst muligt og inden for højst seks år fra vedtagelsen af den foreløbige liste eller de to første ajourførte lister over lokaliteter af fællesskabsbetydning i den biogeografiske lokalitet, afhængigt af, på hvilken liste en lokalitet af fællesskabsbetydning første gang er blev opført.

Det vil sige, at den seksårige periode starter fra den dato, hvor lokaliteten første gang blev medtaget i Kommissionens afgørelse. Hvis nogle af de nærmere bestemmelser om lokaliteten i efterfølgende afgørelser bliver justeret, bør dette ikke anvendes som en undskyldning for at udskyde udpegelsen af et særligt bevaringsområdet. Disse nye justeringer skal dog indgå i udpegelsesprocessen for det særlige bevaringsområde, og de skal tages i betragtning ved fastsættelsen af de nødvendige bevaringsforanstaltninger.

I sagen Draggagi (C-117/03, præmis 29) fastslog Domstolen, at »hvad angår lokaliteter, der kan udpeges som lokaliteter af fællesskabsbetydning og er nævnt på de nationale lister, der tilsendes Kommissionen, og hvorpå navnlig kan opføres lokaliteter med prioriterede naturtyper eller prioriterede arter, er medlemsstaterne i medfør af direktivet forpligtet til at træffe beskyttelsesforanstaltninger, der er egnede til at sikre denne økologiske interesse«.

I sagen Bund Naturschutz (C-244/05, præmis 47) fastslog Domstolen endvidere, at »ordningen for en passende beskyttelse, der finder anvendelse på lokaliteter, som er opført på en national liste, der er sendt til Kommissionen i henhold til direktivets artikel 4, stk. 1, kræver, at medlemsstaterne ikke giver tilladelse til indgreb, der kan bringe disse lokaliteters økologiske kendetegn i alvorlig fare«.

På baggrund af ovenstående skal medlemsstaternes myndigheder sikre, at deres nationale lister over lokaliteter af fællesskabsbetydning ikke bliver forringet, og at de beskyttes med henblik på at sikre deres økologiske interesse, inden der opstilles en EU-liste over lokaliteter af fællesskabsbetydning. Hvis den nationale liste fortsat ikke er fyldestgørende, anbefales det desuden, at medlemsstaterne også beskytter økologien på de lokaliteter, som ifølge den videnskabelige dokumentation, der er baseret på kriterierne i bilag III til habitatdirektivet, bør være på den nationale liste. Et praktisk forslag i denne forbindelse er at anvende vurderingen af virkningerne på miljøet korrekt i henhold til direktiv 2011/92/EU (19) for projekter, der sandsynligvis vil have væsentlige virkninger på miljøet (i det omfang, at de er omfattet af dette direktiv). Domstolen har allerede bekræftet den betydning, som bør tillægges følsomme naturområder, når der træffes beslutning om, hvorvidt projekter skal underkastes en vurdering af virkningerne på miljøet i henhold til nævnte direktiv (C-392/96, præmis 66).

Ovenstående betragtninger kan sammenfattes i følgende tabel:

Lokalitetstatus Foreslået lokalitet af fællesskabsbetydning Lokalitet af fællesskabsbetydning Særligt bevaringsområde Særligt beskyttet område Lokaliteter, der skulle have været udlagt som særligt beskyttet lokalitet Artikel 6, stk. 1 Valgfrit Valgfrit (obligatorisk, hvis den seksårige periode er udløbet) Obligatorisk Ikke relevant men de tilsvarende bestemmelser i artikel 3, artikel 4, stk. 1 og stk. 2, i fugledirektivet finder anvendelse Ikke relevant. Artikel 6, stk. 2, 3 og 4 Obligatorisk, men medlemsstaterne skal træffe passende beskyttelsesforanstaltninger med henblik på at beskytte lokaliteternes økologiske betydning (20) Obligatorisk Obligatorisk Obligatorisk Ikke relevant, men disse lokaliteter er fortsat omfattet af beskyttelsesordningen i henhold til første punktum i artikel 4, stk. 4, i fugledirektivet

Artikel 6, stk. 2, 3 og 4, finder anvendelse på lokaliteter af fællesskabsbetydning og særlige bevaringsområder i henhold til habitatdirektivet. Artikel 6, stk. 1, finder anvendelse på særlige bevaringsområder i henhold til habitatdirektivet. De finder ikke anvendelse på lokaliteter, der er opført på en national liste, som er indsendt til Kommissionen i henhold til direktivets artikel 4, stk. 1. Medlemsstaterne bør dog træffe passende beskyttende foranstaltninger til at sikre disse lokaliteters økologiske betydning. Dette omfatter ikke at tillade indgreb, der i alvorlig grad kan være skadelig for disse lokaliteters økologiske egenskaber. Hvis der ikke er indsendt en fyldestgørende liste, opfordres medlemsstaterne til at vedtage en lignende tilgang for lokaliteter, der på grundlag af de videnskabelige kriterier fastsat i direktivet, klart burde stå på den nationale liste.

2. ARTIKEL 6, STK. 1

Præcisering af begreberne nødvendige bevaringsforanstaltninger, bevaringsmålsætninger, økologiske behov, forvaltningsplaner, og retsakter, administrative bestemmelser eller aftaler.

2.1. TEKST

»For de særlige bevaringsområder iværksætter medlemsstaterne de nødvendige bevaringsforanstaltninger, hvilket i givet fald kan indebære hensigtsmæssige forvaltningsplaner, som er specifikke for lokaliteterne eller integreret i andre udviklingsplaner, samt de relevante retsakter, administrative bestemmelser eller aftaler, der opfylder de økologiske behov for naturtyperne i bilag I og de arter i bilag II, der findes på lokaliteterne.«

2.2. ANVENDELSESOMRÅDE

Artikel 6, stk. 1, fastlægger en generel bevaringsordning, som medlemsstaterne skal oprette for alle særlige bevaringsområder.

Artikel 6, stk. 1:

— indeholder bestemmelser om positive bevaringsforanstaltninger, herunder om nødvendigt, retsakter, administrative bestemmelser eller aftaler, der svarer til de økologiske behov for de naturtyper i bilag I og arterne i bilag II, der forekommer på den pågældende lokalitet. I denne henseende adskiller artikel 6, stk. 1, sig fra de tre øvrige stykker i artikel 6, som indeholder bestemmelser om forebyggende foranstaltninger for at undgå forringelse, forstyrrelser og betydelige virkninger på Natura 2000-lokaliteter

— fungerer som en henvisning til formålet og den generelle opfattelse af artikel 6 og artiklens tre øvrige stykker

— opstiller en generel bevaringsordning, der gælder for alle særlige bevaringsområder i Natura 2000-nettet uden undtagelse og for alle naturtyperne i bilag I og arterne i bilag II, der forekommer på lokaliteterne, bortset fra dem, der er udpeget som ikkevæsentlige i Natura 2000-standardformularen (21)

— vedrører specifikt særlige bevaringsområder: Artikel 6, stk. 1, finder ikke anvendelse på særligt beskyttede områder i modsætning til artikel 6, stk. 2, 3 og 4. Lovgiveren har således fastlagt: — en ordning, der fastlægger »særlige bevaringsforanstaltninger« for særligt beskyttede områder, der er udlagt i henhold til fugledirektivets artikel 3 og 4, stk. 1 og 2 — en ordning, der fastlægger de »nødvendige bevaringsforanstaltninger« for særlige bevaringsområder, der er udpeget i henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 1

— gælder også for lokaliteter af fællesskabsbetydning, hvor den seksårige periode er udløbet, og som endnu ikke er blevet udpeget som særligt bevaringsområde i strid med artikel 4, stk. 4. Forpligtelsen til at træffe de nødvendige bevaringsforanstaltninger gælder med andre ord senest på tidspunktet for udløbet af perioden på seks år

— er relateret til artikel 1, litra a), som definerer bevaringsforanstaltninger som en række foranstaltninger, der er nødvendige for at opretholde eller genoprette naturtyper og populationer af arter af vilde dyr og planter i en gunstig tilstand

— er relateret til artikel 2, stk. 2, der fastlægger, at de foranstaltninger, der træffes efter dette direktiv, skal tage sigte på at opretholde eller genoprette en gunstig bevaringsstatus for naturtyper samt vilde dyre- og plantearter af fællesskabsbetydning

— er relateret til artikel 2, stk. 3, som angiver, at foranstaltningerne skal tage hensyn til de økonomiske, sociale og kulturelle behov og til regionale og lokale særpræg.

For alle særlige bevaringsområder skal medlemsstaterne udarbejde bevaringsforanstaltninger og vedtage passende retsakter, administrative bestemmelser eller aftaler. Disse foranstaltninger skal være etableret senest seks år efter vedtagelsen af EU-listerne over lokaliteter af fællesskabsbetydning. Disse foranstaltninger er positive og lokalitetspecifikke, og de gælder for alle naturtyper i bilag I og arter i bilag II, der forekommer på lokaliteterne, bortset fra dem, hvis tilstedeværelse er ikkevæsentlig i henhold til Natura 2000-standardformularen. De har til formål at opretholde eller genoprette en gunstig bevaringsstatus for naturtyper og arter af vilde dyr og planter af fællesskabsbetydning, og de tager hensyn til økonomiske, sociale og kulturelle behov samt de regionale og lokale særpræg.

2.3. HVAD SKAL INDHOLDET AF DE »NØDVENDIGE BEVARINGSFORANSTALTNINGER« VÆRE?

2.3.1. Om fastsættelse af bevaringsmålsætninger på lokalitetsniveau (22)

Der findes en række henvisninger til begrebet »bevaringsmålsætninger« i præamblen til direktivet samt en udtrykkelig angivelse heraf i artikel 6, stk. 3. Behovet for en sådant begreb understreges også i direktivets artikel 4, stk. 4, og artikel 6, stk. 1. Det er derfor nyttigt at undersøge, hvad der forstås ved »bevaringsmålsætninger«, og hvordan de er knyttet til at træffe de nødvendige bevaringsforanstaltninger for særlige bevaringsområder i henhold til artikel 6, stk. 1.

Af artikel 1 fremgår det, at der i direktivet forstås ved »bevaring: de foranstaltninger, der er nødvendige for at opretholde eller genoprette naturtyper og bestande af arter af vilde dyr og planter i en gunstig tilstand …«

Som nævnt i artikel 2 er det overordnede formål med habitatdirektivet at bidrage til at sikre biodiversitet gennem bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter. De foranstaltninger, der træffes i medfør af direktivet, har til formål at sikre, at de arter og naturtyper, der er omfattet, opnår en »gunstig bevaringsstatus«, dvs. at deres overlevelse på lang sigt er sikret i hele deres naturlige udbredelsesområde i EU.

Hver enkelt lokalitet skal bidrage til opnåelse af en gunstig bevaringsstatus, men det overordnede mål kan kun defineres og nås for det naturlige udbredelsesområde for en art eller naturtype (jf. artikel 1, litra e) og i), i direktivet). En bred bevaringsmålsætning, der sigter mod opnåelse af en gunstig bevaringsstatus, kan derfor kun efterkommes på et relevant niveau, som f.eks. nationalt, biogeografisk eller europæisk niveau.

Den generelle målsætning om at opnå en gunstig bevaringsstatus for alle naturtyper og arter, der er opført i bilag I og II til habitatdirektivet, skal dog omsættes til bevaringsmålsætninger for de enkelte lokaliteter. Det er vigtigt at skelne mellem bevaringsmålsætninger for de enkelte lokaliteter og den overordnede målsætning om at opnå en gunstig bevaringsstatus.

Bevaringsmålsætninger for enkelte lokaliteter er en række nærmere angivne formål, der skal opfyldes på en lokalitet med henblik på at sikre, at lokaliteten på den bedst mulige måde bidrager til at opnå en gunstig bevaringsstatus på det relevante niveau (under hensyntagen til de pågældende arters naturlige udbredelsesområde eller naturtyper).

Bevaringsmålsætninger for de enkelte lokaliteter bør fastlægges ikke blot for de særlige bevaringsområder i henhold til habitatdirektivet, men også for særligt beskyttede områder i henhold til fugledirektivet med henblik på at opfylde kravene i artikel 2, artikel 3, og artikel 4, stk. 1, 2 og 4, i nævnte direktiv.

I princippet bør bevaringsmålsætninger for enkelte lokaliteter fastsættes for alle arter og naturtyper af fællesskabsbetydning i henhold til habitatdirektivet og for fuglearter i bilag I til fugledirektivet eller regelmæssigt forekommende trækfuglearter, der i væsentlig grad forekommer på lokaliteten. Det er imidlertid ikke nødvendigt at fastsætte specifikke bevaringsmålsætninger eller bevaringsforanstaltninger for arter eller naturtyper, hvis tilstedeværelse på lokaliteten er ikkevæsentlig i henhold til Natura 2000-standardformularen (23).

Bevaringsmålsætninger for lokaliteter bør baseres på de økologiske behov for de naturtyper og arter, der findes på lokaliteten (jf. nedenfor i afsnit 2.3.3), og de bør fastlægge deres ønskede bevaringstilstand på lokaliteten. De bør afspejle lokalitetens betydning for opretholdelse eller genopretning af de naturtyper og arter, der findes på lokaliteten, og for sammenhængen i Natura 2000. De bør desuden afspejle de trusler om forringelse eller ødelæggelse, som naturtyperne og arterne på lokaliteten er udsat for, herunder dem som følger af klimaændringer.

Bevaringsmålsætninger for lokaliteter bør fastlægge den ønskede bevaringstilstand for arterne og naturtyperne på lokaliteten for at maksimere deres bidrag til at opnå en gunstig bevaringsstatus på det relevante niveau. De bliver undertiden defineret som et sæt af målsætninger, der skal nås over en vis periode. Disse målsætninger skal fastlægges på grundlag af bevaringsvurderingen af hver art og naturtype på lokaliteten, som er registreret i standardformularen.

Bevaringsmålsætningerne kan afspejle prioriteter inden for en lokalitet. I sag C-241/08 fastslog Domstolen, at »… fastsættelsen af bevarings- og genopretningsmålsætninger inden for Natura 2000 kan kræve, at der træffes afgørelse vedrørende konflikter mellem forskellige målsætninger, således som generaladvokaten korrekt bemærker det i punkt 71 i sit forslag til afgørelse.«

Det er vigtigt at skelne klart mellem målsætninger og foranstaltninger. Bevaringsmålsætninger kan f.eks. forventes at være forholdsvis stabile over tid — faktisk er det for det meste nødvendigt, at de er langsigtede målsætninger. Samtidig vil de bevaringsforanstaltninger, der er nødvendige for at nå disse målsætninger, sandsynligvis ændre sig, herunder som reaktion på ændrede mønstre i truslerne mod lokaliteterne og naturligvis de forhåbentlig positive virkninger af de bevaringsforanstaltninger, der allerede er truffet.

Når bevaringsmålsætningerne for en Natura 2000-lokalitet er fastsat, er der en vis fleksibilitet i definitionen og fastlæggelsen af bevaringsforanstaltningerne. Der kan overvejes flere alternativer (ved hjælp af et udvalg af administrative bestemmelser, aftaler eller retsakter), som tager andre socioøkonomiske aktiviteter på lokaliteterne i betragtning.

Eksempler på bevaringsmålsætninger for lokaliteter 1. Lokalitet x er blevet udpeget på grundlag af dens betydning for naturtypen: halvnaturlige græsområder (6210). Ifølge standardformularen har naturtypen en ringe bevaringstilstand (mærket som klasse C i standardformularen). Bevaringsmålsætningen for denne lokalitet kan derfor være fastsat til at forbedre bevaringen af naturtypen til klasse A — fremragende — inden for ti år, i betragtning af at naturtypen har en meget ugunstig bevaringsstatus i regionen. De nødvendige bevaringsforanstaltninger, der er fastsat i medfør af artikel 6, stk. 1, er beregnet til at nå dette mål. 2. Lokalitet y er blevet udpeget, fordi det rummer et stort område med aktive højmoser (7110). Ifølge standardformularen er naturtypen velbevaret (mærket som klasse A i standardformularen). Bevaringsmålsætningen for denne lokalitet er derfor blevet fastsat for blot at bevare denne tilstand, selv om naturtyperne har en ugunstig bevaringsstatus i regionen. Der er ikke truffet nogen bevaringsforanstaltninger i medfør af artikel 6, stk. 1, da lokaliteten ikke kræver nogen aktive forvaltningsforanstaltninger for at bevare sin tilstand. I princippet bør der fastsættes bevaringsmålsætninger for hver lokalitet samt for alle arter og naturtyper, der i væsentlig grad forefindes på hver lokalitet. De bør være baseret på de økologiske behov hos de arter og naturtyper, der forekommer, og bør fastlægge den ønskede bevaringstilstand for disse arter og naturtyper på lokaliteten. De bør fastsættes på grundlag af bevaringsvurderingen for hver art og naturtype, som er registreret i standardformularen. Bevaringsmålsætningen bør også afspejle lokalitetens vigtighed for sammenhængen i Natura 2000, således at hver enkelt lokalitet på den bedst mulige måde bidrager til opnå en gunstig bevaringsstatus på det relevante geografiske niveau inden for de respektive arter eller naturtypers naturlige udbredelsesområde.

2.3.2. Udarbejdelse af de nødvendige bevaringsforanstaltninger (24)

Bevaringsforanstaltninger er de faktiske mekanismer og foranstaltninger, der skal indføres for en Natura 2000-lokalitet med henblik på at nå bevaringsmålsætningerne for lokaliteten og håndtere de belastninger og trusler, som de pågældende arter og naturtyper på lokaliteten står overfor.

I henhold til artikel 6, stk. 1 »iværksætter medlemsstaterne de nødvendige bevaringsforanstaltninger«, som svarer til de økologiske behov for naturtyperne og arterne af fællesskabsbetydning, som er til stede. Dette skal forstås således, at alle de nødvendige bevaringsforanstaltninger, skal træffes .

Dette bekræftes af Domstolen, som har fastslået, at »direktivet kræver således, at der vedtages de nødvendige bevaringsforanstaltninger, hvilket udelukker enhver form for skøn for medlemsstaterne i så henseende og begrænser de nationale myndigheders eventuelle lovbestemte eller administrative muligheder hvad angår midlerne til iværksættelsen og de tekniske valg, der kan træffes som led i disse foranstaltninger.« Fællesskabslovgiver med den i direktivets artikel 6, stk. 1, anvendte formulering har villet pålægge medlemsstaterne at træffe de nødvendige bevaringsforanstaltninger, der opfylder de økologiske behov for de naturtyper og arter, der er anført i henholdsvis bilag I og bilag II til direktivet.« (sag C-508/04, præmis 76, 87).

Desuden har Domstolen fastslået, at »artikel 6, stk. 1, og fugledirektivets artikel 4, stk. 1 og 2, således som Kommissionen med rette har gjort gældende, og som Republikken Polen i øvrigt har medgivet, ikke blot vedtagelse af de bevaringsforanstaltninger, der er nødvendige for at opretholde en gunstig bevaringsstatus for de beskyttede naturtyper og arter på den pågældende lokalitet, men også, og især, deres effektive gennemførelse, idet de ellers ikke ville have nogen som helst effektiv virkning« (sag C-441/17, præmis 213).

Forpligtelsen er at fastsætte de nødvendige bevaringsforanstaltninger, uanset om disse foranstaltninger anvendes på de enkelte lokaliteter eller i nogle tilfælde endda uden for lokaliteternes grænser eller på tværs af flere lokaliteter. I nogle tilfælde kan det være, at en betydelig del af en medlemsstats overholdelse af artikel 6, stk. 1, er ved hjælp af foranstaltninger med en bredere anvendelse, der ikke desto mindre bidrager til bevaringsmålsætningerne for lokaliteter, og som tilpasses de økologiske behov for beskyttede habitater og arter i det særlige bevaringsområde. Dette kan især være relevant for havlokaliteter, hvor f.eks. en bredere regulering af fiskeri (25) kan være et væsentligt element i efterkommelsen af artikel 6, stk. 1.

Centrale elementer, der skal tages i betragtning ved fastsættelse af de nødvendige bevaringsforanstaltninger (26) Solidt videngrundlag om de eksisterende tilstande på lokaliteten, om status af arterne og naturtyperne og de største belastninger og trusler, som kan påvirke dem, eksisterende arealudnyttelse og interessenter, osv. Disse oplysninger bør omfatte den nøjagtige placering af de vigtigste fysiske kendetegn (naturtyper og arter) den vigtigste arealudnyttelse og aktiviteter, som kan påvirke bevaringsstatus for relevante naturtyper og arter identifikation af alle relevante interessenter, der skal inddrages eller høres i planlægningen af forvaltningen potentielle konflikter og de mulige måder og midler til at løse dem. Deltagelse, høring og kommunikation i planlægningen og udarbejdelsen af bevaringsforvaltningen af en Natura 2000-lokalitet giver mulighed for at tage hensyn til holdninger hos de personer, der bor og arbejder eller bruger lokaliteten, og for at sikre inddragelse af de forskellige interessenter i forvaltningen af lokaliteten, for at øge sandsynligheden for succes. Deltagelse kan være i hele processen af forvaltningsplanlægningen, der begynder med høring og inddragelse af interessenter for at informere om lokalitetens bevaringsmålsætninger og deres betydning og for at tydeliggøre faserne i korrekt forvaltning. Dette kan f.eks. ske gennem styringsgrupper eller udvalg, der omfatter lokale myndigheder og repræsentanter for jordejere, brugere og de vigtigste aktører i Natura 2000-lokaliteten. Det kræver en effektiv tilrettelæggelse af processen, samarbejde på tværs af forskellige politiske niveauer, tilstrækkeligt personale og budget samt effektive kommunikationsværktøjer målrettet uddannelse og effektive metoder til konfliktløsning og fremme af hele processen med en specifikt udpeget »lokalitetsleder« kan også være af stor merværdi. Definition af de nødvendige bevaringsforanstaltninger med en tilstrækkelig detaljeringsgrad (hvem gør hvad, hvornår og hvordan) gør gennemførelsen nemmere og kan undgå mulige interessekonflikter. Foranstaltningerne skal være realistiske, kvantificerede, håndterbare og klart formuleret, de skal bygge på et passende niveau af teknisk ekspertise, der angiver væsentlige foranstaltninger og dem, for hvilke der findes forskellige alternative muligheder for gennemførelse, der er tilpasset lokale interesser. Den nøjagtige placering og en beskrivelse af de metoder og værktøjer, der er nødvendige for gennemførelsen af dem, bør fastsættes, f.eks. via en arbejdsplan, der er tilstrækkelig fleksibel til, at den kan revideres og tilpasses efter behov. Det er vigtigt også at fastsætte en tidsplan for gennemgang af gennemførelsen af de bevaringsforanstaltninger, der er truffet, og af de fremskridt, der er nået i forbindelse med opfyldelse af bevaringsmålsætningerne. I ethvert instrument til forvaltning af Natura 2000-lokaliteter skal de nødvendige ressourcer til gennemførelse af bevaringsforanstaltninger tages i betragtning, herunder oplysninger om skønnede omkostninger til gennemførelse og overvågning, forvaltning, kompensationsbetalinger, osv. samt de nødvendige menneskelige ressourcer og kompetencer samt eventuelle finansielle instrumenter. I overensstemmelse hermed skal de mange fordele ved at investere i Natura 2000 via deres økosystemtjenester tages i betragtning. De forskellige socioøkonomiske aktiviteter og deres vekselvirkninger med miljøet bør også analyseres for at fastslå eventuelle omkostninger og fordele, som følger af forvaltningen af lokaliteten og det faktiske behov for økonomisk støtte. Effektiv gennemførelse og kommunikation skal sikres gennem en mekanisme, der viser, at de nødvendige foranstaltninger ikke kun er etableret, men også faktisk er gennemførte, og ved at gøre dem offentligt tilgængelige (f.eks. på websteder eller i officielle registre) som en kilde til oplysninger til alle de berørte parter.

Artikel 6, stk. 1, i habitatdirektivet pålægger en forpligtelse til at indføre og gennemføre de nødvendige bevaringsforanstaltninger, der opfylder de økologiske behov for de naturtyper og arter, der er omfattet af bilag I og II, hvilket i denne henseende udelukker ethvert skøn fra medlemsstaterne.

2.3.3. De økologiske behov

Artikel 6, stk. 1, fastsætter, at de nødvendige bevaringsforanstaltninger opfylder »de økologiske behov for naturtyperne i bilag I og de arter i bilag II, der findes på lokaliteterne«. Det er derfor i forbindelse med de økologiske behov for naturtyper og arter, at medlemsstaterne skal fastlægge bevaringsforanstaltningerne.

Selv om direktivet ikke indeholder nogen definition af de »økologiske behov« angiver formålet med og baggrunden for artikel 6, stk. 1, at disse omfatter økologiske behov, herunder både abiotiske og biotiske faktorer, som skønnes nødvendige for at sikre bevaring af naturtyperne og arterne samt deres forbindelser til det fysiske miljø (luft, vand, jord, vegetation, osv.) (27).

Disse behov er baseret på videnskab og kan kun fastlægges for de enkelte tilfælde i henhold til naturtyperne i bilag I og arterne i bilag II samt de lokaliteter, hvor de forekommer. Denne viden er afgørende for at gøre det muligt at udarbejde bevaringsforanstaltninger for hvert enkelt tilfælde.

De økologiske behov kan variere fra en art til en anden, men også for de samme arter fra en lokalitet til en anden. For flagermus, der er medtaget i bilag II til direktivet, er der således forskel i de økologiske behov for perioden, hvor de sover i dvale (når de hviler i underjordiske miljøer, hule skakte eller boliger), og den aktive periode, der begynder om foråret (hvor de forlader deres vinterhi og begynder at jage insekter igen). For stor vandsalamander (Triturus cristatus) i bilag II varierer de økologiske behov i løbet af livscyklussen. Arterne sover i dvale i jorden (revner, hulrum), og de lægger deres æg om foråret og i begyndelsen af sommeren i bassiner. Derefter forlader de vandmiljøet og lever på land i løbet af sommeren og efteråret. For disse arter kan de økologiske behov derfor variere afhængigt af de pågældende lokaliteter (akvatiske eller jord). Denne art forekommer også i et omfattende udbredelsesområde i hele Europa, hvilket betyder, at dens økologiske behov kan variere fra en del af dens område til et andet.

Kortlægningen af de økologiske behov for naturtyperne i bilag I og arterne i bilag II, der findes på lokaliteterne, er medlemsstaternes ansvar. Medlemsstaterne kan ønske at udveksle deres viden på dette område med støtte fra Europa-Kommissionen og Det Europæiske Miljøagentur — Det Europæiske Temacenter for Biodiversitet.

Bevaringsforanstaltningerne skal opfylde de økologiske behov for naturtyperne i bilag I og de arter i bilag II, der findes på lokaliteten. De økologiske behov for disse naturtyper og arter omfatter alle de økologiske behov, som anses for nødvendige for at sikre bevaring af naturtyper og arter. De kan kun fastlægges for de enkelte tilfælde og ved hjælp af videnskabelig viden.

2.4. HVILKEN FORM KAN DE NØDVENDIGE BEVARINGSFORANSTALTNINGER TAGE?

Bevaringsforanstaltningerne kan have form af »relevante retsakter, administrative bestemmelser eller aftaler …« og »i givet fald« form af »hensigtsmæssige forvaltningsplaner«.

Det er i overensstemmelse med subsidiaritetsprincippet op til medlemsstaterne at vælge. Direktivet fastlægger de resultater, der skal nås, og lader det være op til medlemsstaterne at beslutte, hvordan de vil gøre det i praksis. De forskellige muligheder, der er omhandlet i artikel 6, stk. 1, kan ofte anvendes i kombination med henblik på forvaltningen af Natura 2000-lokaliteter.

I alle tilfælde skal ansvaret for gennemførelsen af bevaringsforanstaltninger være klart defineret og ligeledes de relevante finansielle ressourcer.

2.4.1. Forvaltningsplaner

De nødvendige bevaringsforanstaltninger kan indebære »i givet fald … hensigtsmæssige forvaltningsplaner, som er specifikke for lokaliteterne eller integreret i andre udviklingsplaner«. Sådanne forvaltningsplaner skal omfatte alle eksisterende aktiviteter, herunder regelmæssige løbende aktiviteter såsom daglige landbrugsaktiviteter, mens nye planer og projekter behandles i henhold til artikel 6, stk. 3 og 4.

Generelt anvendes forvaltningsplanerne for hver enkelt lokalitet i forbindelse med lokalitetens bevaringsmålsætninger på baggrund af en analyse af bevaringsstatus for arter og naturtyper på lokaliteten samt belastninger og trusler, de står overfor, samt de foranstaltninger, der er nødvendige for at nå disse målsætninger. Forvaltningsplaner anvendes ofte som middel til at vejlede ledere og andre interesserede parter, der beskæftiger sig med bevaring af Natura 2000-lokaliteter, og til at inddrage forskellige socioøkonomiske interessenter og myndigheder, herunder lokale myndigheder, jordejere, landbrugere, fiskere og andre interessegrupper, der gennemfører de nødvendige bevaringsforanstaltninger, der er kortlagt.

Forvaltningsplaner er et nyttigt værktøj til at sikre, at gennemførelsen af bestemmelserne i artikel 6, stk. 1, finder sted på en klar og gennemsigtig måde, således at alle berørte parter kan blive informeret om formålet med Natura 2000 og kan deltage aktivt i denne drøftelse. Forvaltningsplaner kan også bidrage til at kortlægge foranstaltningernes finansieringsbehov og opnå bedre integration i andre planer.

Ordene »i givet fald« angiver, at forvaltningsplaner ikke altid er nødvendige. Hvis en medlemsstat vælger forvaltningsplaner, vil det ofte være nyttigt at fastlægge dem, inden de andre foranstaltninger, der er nævnt i artikel 6, stk. 1, bliver truffet, navnlig aftaler. Aftaler indebærer ofte en sammenhæng mellem de kompetente myndigheder og de individuelle jordejere og vil være begrænset til individuelle bedrifter, som normalt er mindre end den pågældende lokalitet. Under disse omstændigheder vil en forvaltningsplan, der fokuserer på lokaliteten, give en bredere ramme, og indholdet i den vil være et hensigtsmæssigt udgangspunkt for de specifikke oplysninger i aftaler.

Forvaltningsplanerne skal være »hensigtsmæssige« og »specifikke for lokaliteterne, f.eks. målrettede lokaliteter i Natura 2000-nettet. Eksisterende forvaltningsplaner for andre kategorier af beskyttede lokaliteter (f.eks. nationalparker eller naturparker osv.) er ikke altid tilstrækkelige til at håndtere forvaltningen af Natura 2000-lokaliteter og bør derfor tilpasses eller støttes af yderligere foranstaltninger for at opfylde bevaringsmålsætningerne for arter og naturtyper af fællesskabsbetydning, der findes på lokaliteten. Desuden må afgrænsningen af andre typer beskyttede lokaliteter og Natura 2000-lokaliteterne ikke falde sammen.

Forvaltningsplaner kan være selvstændige dokumenter eller være »integreret i andre udviklingsplaner« i overensstemmelse med principperne om integrering af miljøet i andre EU-politikker. Hvad angår en integreret plan, er det vigtigt at sikre, at der foreligger klare bevaringsmålsætninger, og at der er fastsat foranstaltninger for de pågældende naturtyper og arter, der findes på lokaliteten.

Forvaltningsplaner for Natura 2000-lokaliteter er et nyttigt værktøj til at sikre, at gennemførelsen af bestemmelserne i artikel 6, stk. 1, finder sted på en klar og gennemsigtig måde og med inddragelse af interessenter. Disse planer er ikke altid er nødvendige, men hvis de anvendes, bør de være udarbejdet specifikt for lokaliteterne eller være integreret i andre udviklingsplaner, når sådanne findes. De bør omfatte alle kendte aktiviteter, hvorimod nye planer og projekter behandles i henhold til artikel 6, stk. 3 og 4.

2.4.2. Retsakter, administrative bestemmelser eller aftaler

Udtrykket »i givet fald« henviser kun til forvaltningsplaner og til retsakter, administrative bestemmelser eller aftaler, som er nødvendige i alle tilfælde (sag C-508/04, præmis 71). Selv hvis en medlemsstat finder, at en forvaltningsplan er unødvendig, vil den stadig være nødt til at træffe sådanne foranstaltninger.

Opdelingen i disse tre kategorier af foranstaltninger skal anses i bred forstand. En række foranstaltninger kan anses for hensigtsmæssige til at opfylde de bevaringsmålsætninger, der fastsættes for hver lokalitet. Dette indebærer ofte aktiv forvaltning, men i nogle tilfælde kan det også omfatte flere passive forebyggende foranstaltninger (f.eks. forvaltning uden indgriben). På den anden side er de ikke nødvendigvis nye foranstaltninger, da eksisterende foranstaltninger kan anses for tilstrækkelige, hvis de er hensigtsmæssige.

— Retsakter følger normalt et mønster, der er fastlagt i lovgivningen og kan fastsætte specifikke krav i forbindelse med aktiviteter, der kan tillades, begrænses eller forbydes på lokaliteten.

— Administrative bestemmelser kan fastsætte relevante bestemmelser i relation til gennemførelsen af bevaringsforanstaltninger eller godkendelsen af andre aktiviteter på lokaliteten.

— Aftaler omfatter oprettelse af kontrakter eller aftaler, normalt mellem forvaltningsmyndigheder og grundejere eller -brugere på lokaliteten.

Miljøvenligt landbrug eller miljøvenlige skovbrugsforanstaltninger fungerer som et godt eksempel på en aftale, der i udarbejdelsen af aftaler til fordel for Natura 2000-lokaliteter tager højde for socioøkonomiske behov. De bør udformes i overensstemmelse med de bevaringsforanstaltninger, der er fastsat for lokaliteten og med henblik på at opfylde bevaringsmålsætningerne for lokaliteten. — Miljøvenlige aftaler med landbrugere inden for programmer til udvikling af landdistrikterne kan anvendes som en aftale med henblik på at opretholde eller forbedre bevaringstilstanden for nogle naturtyper (f.eks. græsningsarealer, enge) samt arter over mange udbredelsesområder. — Miljøvenlige skovbrugsforanstaltninger kan også bruges til at udforme aftaler med skovejere om forvaltning af skovene til gavn for bevaring af naturtyper og arter.

I denne sammenhæng bør alle relevante EU-fonde (f.eks. fonde for udvikling af landdistrikter og regionale fonde samt LIFE-programmet (28)) betragtes som et middel til gennemførelse af disse foranstaltninger (29).

Valget mellem retsakter, administrative bestemmelser eller aftaler overlades til medlemsstaterne. Dette er i overensstemmelse med nærhedsprincippet. Medlemsstaterne skal vælge mindst én af de tre kategorier, dvs. retsakter, administrative bestemmelser eller aftaler.

Der er ikke noget hierarki mellem disse tre kategorier. Medlemsstaterne kan altså for en Natura 2000-lokalitet vælge kun at anvende én kategori af foranstaltninger (f.eks. kun aftaler) eller kombinerede foranstaltninger (f.eks. en kombination af retsakter og aftaler i henhold til bevaringsforanstaltningerne vedrørende naturtyperne i bilag I og arterne i bilag II, der findes på lokaliteten). Desuden kan medlemsstaterne udover de obligatoriske foranstaltninger vælge at udarbejde og gennemføre forvaltningsplaner.

De tre kategorier af foranstaltninger er klassificeret som »passende«. Dette udtryk er ikke defineret i direktivet. Med hensyn til artikel 6, stk. 1, er retsakter, administrative bestemmelser eller aftaler dog omfattet af begrebet bevaringsforanstaltninger. Udtrykket »relevant« ikke har andre formål end at minde om, at uanset hvilken type foranstaltning, medlemsstaterne vælger, er der en forpligtelse til at sikre, at den svarer til de økologiske behov for målarterne for en bestemt Natura 2000-lokalitet, og at den overholder direktivets overordnede målsætninger, der er defineret i artikel 2, stk. 1 og 2.

For særlige bevaringsområder skal medlemsstaterne fastlægge og gennemføre de relevante retsakter, administrative bestemmelser eller aftaler. De skal a) opfylde de økologiske behov for naturtyper i bilag I og arter i bilag II, der forekommer på lokaliteterne; og b) opfylde direktivets overordnede mål med at opretholde eller genoprette en gunstig bevaringsstatus for naturtyper og arter af dyr og planter af fællesskabsbetydning.

3. ARTIKEL 6, STK. 2

Præcisering af begreberne træffe passende foranstaltninger for at undgå forringelse og forstyrrelse

3.1. TEKST

»Medlemsstaterne træffer passende foranstaltninger for at undgå forringelse af naturtyperne og levestederne for arterne i de særlige bevaringsområder samt forstyrrelser af de arter, for hvilke områderne er udpeget, for så vidt disse forstyrrelser har betydelige konsekvenser for dette direktivs målsætninger.«

3.2. ANVENDELSESOMRÅDE

Denne artikel tager udgangspunkt i princippet om forebyggelse:»Medlemsstaterne træffer passende foranstaltninger for at undgå forringelse … i de særlige bevaringsområder samt forstyrrelser …«.

Disse foranstaltninger går ud over de forvaltningsforanstaltninger, der er nødvendige til bevaring, da disse allerede er omfattet af Artikel 6, stk. 1. Ordene »undgå« og »har betydelige konsekvenser« understreger, at der er tale om forebyggende foranstaltninger. Det er ikke acceptabelt at vente med at træffe foranstaltninger, indtil forringelse eller forstyrrelse finder sted (sag C-418/04 — jf. også i afsnit 4.4.1 fortolkningen af »kan« i artikel 6, stk. 3).

Denne artikel skal fortolkes således, at medlemsstaterne pålægges at træffe alle hensigtsmæssige foranstaltninger til at sikre, at der ikke finder forringelse eller betydelig forstyrrelse sted. Det kræver, at både menneskeskabte og alle forudsigelige naturlige forringelser af naturtyper og arters levesteder skal undgås.

Anvendelsesområdet for denne artikel er bredere end det er for artikel 6, stk. 3 og artikel 6, stk. 4, som kun finder anvendelse på planer og projekter. Det gælder også for udførelsen af alle igangværende aktiviteter såsom landbrug, fiskeri eller vandforvaltning, som eventuelt ikke er omfattet af artikel 6, stk. 3 (30), samt planer og projekter, der allerede er godkendt og efterfølgende måtte vise sig kan give anledning til en forringelse eller forstyrrelse (31). Det kan også finde anvendelse på gennemførelsen af planer og projekter, som blev godkendt inden artikel 6, stk. 3, trådte i kraft (C-399/14, præmis 33).

Artikel 6, stk. 2:

— Finder permanent anvendelse på særlige bevaringsområder, lokaliteter af fællesskabsbetydning og særligt beskyttede områder. Det kan omfatte tidligere, nuværende eller fremtidige aktiviteter eller arrangementer. Hvis en allerede eksisterende aktivitet i et særligt bevaringsområde eller et særligt beskyttet område kan medføre forringelse af naturtyper eller forstyrrelse af arter, for hvilke en lokalitet er blevet udpeget, skal det være omfattet af de relevante foranstaltninger, der er fastsat i henholdsvis artikel 6, stk. 2, i habitatdirektivet eller artikel 4, stk. 4, i fugledirektivet, hvor det er relevant. Det kan i givet fald kræve, at den negative virkning bringes til ophør enten ved at stoppe aktiviteten og/eller ved at træffe afhjælpnings- eller genoprettelsesforanstaltninger. Dette kan ske ved hjælp af en efterfølgende vurdering. Dette underbygges af Owenduff-sagen (C-117/00, præmis 28-30) (32), hvor Domstolen fandt, at artikel 6, stk. 2, blev overtrådt, fordi der ikke var truffet foranstaltninger for at undgå forringelse af naturtyperne i et særligt beskyttet område for de arter, som det særligt beskyttede område var udpeget for. Domstolen har også fastslået, at en medlemsstat ved generelt at bestemme, at visse aktiviteter, som praktiseres på de betingelser og i de områder, der er godkendt i henhold til gældende love og regler, ikke udgør aktiviteter, som forårsager forstyrrelser, eller som har en sådan virkning, undlader at opfylde sine forpligtelser i henhold til artikel 6, stk. 2, i habitatdirektivet (sag C-241/08, præmis 76).

— Er ikke begrænset til forsætlige handlinger, men kan også omfatte alle hændelige begivenheder, der kan opstå (brand, oversvømmelse, osv.), så længe de er forudsigelige — hvis de f.eks. normalt finder sted med få års mellemrum (33). I tilfælde af katastrofer vedrører dette kun forpligtelsen til at træffe (relativt) forebyggende foranstaltninger for at reducere risikoen for sådanne katastrofer, så længe de kan bringe formålet med direktivet i fare. — Er ikke begrænset til menneskelige aktiviteter. I sag C-6/04, præmis 34, fandt Domstolen, at »for gennemførelsen af habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, kan være nødvendigt at træffe såvel foranstaltninger, der tilsigter at imødegå udefrakommende menneskeskabte skader eller forstyrrelser, som foranstaltninger, der har til formål at bremse den naturlige udvikling, der kan forringe bevaringsstatus for de forskellige arter og naturtyper i de særlige bevaringsområder«. F.eks. skal der i tilfælde af naturlige skift eller virkninger af klimaforandringer træffes foranstaltninger for at bremse eller modvirke denne proces, hvis den anses for at påvirke arter eller naturtyper negativt, for hvilke lokaliteten er blevet udpeget. Naturligt dynamiske situationer samt ændringer knyttet til klimaændringer (f.eks. vandstand i havene, forsvindende eller nye arter) bør derfor vurderes fra sag til sag (34).

Lovgiveren medtog visse grænser for medlemsstaternes ansvarsområde:

— Geografiske afgræsninger — foranstaltningerne er kun rettet mod arter og naturtyper, der forekommer i »særlige bevaringsområder«. På den anden side kan der være behov for at gennemføre foranstaltninger uden for det særlige bevaringsområde, hvis eksterne hændelser kan påvirke arterne og naturtyperne inden for det særlige bevaringsområde. I tilfælde af giftigt udslip, der påvirker et vådområde, vil anvendelse af artikel 6, stk. 2, f.eks. kræve, at alle forebyggende foranstaltninger træffes for at undgå spild, selv om dets placering er langt væk fra vådområdet. Artiklen specificerer ikke, at foranstaltninger skal træffes i det særlige bevaringsområde, men at de bør undgå forringelse af det særlige bevaringsområde. Den samme logik gælder for særligt beskyttede områder.

— Afgrænsning af de pågældende naturtyper og arter — de relevante foranstaltninger vedrører kun naturtyper og arter, »for hvilke områderne er udpeget«. De naturtyper og arter, der er berørt af de foranstaltninger, der skal træffes, er dem, der er identificeret i Natura 2000-standardformularen (jf. afsnit 2.2 og 4.6.3). Målet er derfor ikke at træffe generelle beskyttelsesforanstaltninger, men derimod at træffe foranstaltninger, der er koncentreret om de arter og naturtyper, der lå til grund for udpegelsen af lokaliteten (dvs. dem, der er registreret som betydeligt forekommende i standardformularen, og som er identificeret i udpegelsesdokumentet). Forstyrrelserne og/eller forringelserne vil således blive fastlagt med henvisning til oplysningerne indsendt af medlemsstaterne og vil blive anvendt til at sikre sammenhæng i Natura 2000-nettet for de pågældende arter og naturtyper.

Medlemsstaterne har pligt til at træffe forebyggende foranstaltninger for at undgå forringelse og forstyrrelser, der er forbundet med en forudsigelig hændelse, aktivitet eller proces. Disse foranstaltninger gælder for alle arter og naturtyper, for hvilke der er udpeget lokaliteter, og foranstaltningerne bør om nødvendigt også gennemføres uden for lokaliteterne.

3.3. HVAD BETYDER »TRÆFFER PASSENDE FORANSTALTNINGER FOR AT UNDGÅ …«?

Artikel 6, stk. 2, kræver at medlemsstaterne »træffer passende foranstaltninger for at undgå …«. En række retssager har præciseret, hvilken type retlig beskyttelsesordning der skal iværksættes for så vidt angår artikel 6, stk. 2, i habitatdirektivet. De understreger navnlig behovet for retlige beskyttelsesordninger, der er specifikke, kohærente og fuldstændige og i stand til at sikre en bæredygtig forvaltning og effektiv beskyttelse af de pågældende lokaliteter (C-293/07 præmis 26-29) (35).

Domstolen har ligeledes konstateret overtrædelser i tilfælde, hvor den indførte ordning var »for generel og ikke specifikt vedrørte det særligt beskyttede område eller de arter der« (C-166/04, præmis 15), hvor bestemmelser først bringes i anvendelse »efter de pågældende aktiviteter er påbegyndt, og dermed efter at eventuelle forringelser er indtrådt« (C-418/04, præmis 208), eller hvor særligt beskyttede områder blev underlagt »uensartede retlige ordninger, som ikke gav de særligt beskyttede områder tilstrækkelig beskyttelse« (C-293/07, præmis 26).

I visse tilfælde vil det eventuelt ikke være tilstrækkeligt alene at indlede en straffesag mod eller pålægge den part, der er ansvarlig for forringelsen/forstyrrelsen, bøder, for at sikre at en medlemsstat overholder artikel 6, stk. 2, (C-504/14, præmis 55 og 56).

Ifølge Domstolen indebærer »udtrykket »passende foranstaltninger« i artikel 6, stk. 2, i habitatdirektivet, at medlemsstaterne har skønsbeføjelser i anvendelsen denne bestemmelse. Det skal dog bemærkes, at en virksomhed kun er i overensstemmelse med artikel 6, stk. 2, hvis det sikres, at den ikke medfører forstyrrelser, der mærkbart vil kunne påvirke direktivets formål, navnlig dets bevaringsmålsætninger« (dom i sagen Kommissionen mod Spanien, C--404/09, præmis 126 og den deri citerede retspraksis). Domstolen finder endvidere, at »hvis en efterfølgende undersøgelse på grundlag af den nævnte artikel 6, stk. 2, i det foreliggende tilfælde viser sig at være en »passende foranstaltning« som omhandlet i denne bestemmelse, skal denne undersøgelse derfor på detaljeret måde definere, hvilke risici for ødelæggelse eller forstyrrelser, som kan have betydelige konsekvenser som omhandlet i den nævnte bestemmelse, udførelsen af den pågældende plan eller det pågældende projekt medfører, og være foretaget i overensstemmelse med kravene i dette direktivs artikel 6, stk. 3,« (C-399/14, præmis 40, 41 og 54).

Den retlige ordning i medfør af artikel 6, stk. 2, skal være specifik, kohærent og komplet og i stand til sikre effektiv beskyttelse af de pågældende lokaliteter. Medlemsstaterne har skønsbeføjelser, når de træffer passende foranstaltninger til at gennemføre bestemmelserne i artikel 6, stk. 2, forudsat at der er garanti for, at der ikke vil forekomme nogen forringelse og forstyrrelse. Hvis der er behov for en kontrol af en plan eller et projekt for at efterkomme bestemmelserne i artikel 6, stk. 2, skal den ske i overensstemmelse med kravene i artikel 6, stk. 3.

3.4. GÆLDER DER FORSKELLIGE KRAV FOR FORRINGELSER OG FORSTYRRELSER?

Med hensyn til forstyrrelse af arter præciserer artikel 6, stk. 2, at der skal træffes passende foranstaltninger for at undgå forstyrrelser »for så vidt disse forstyrrelser har betydelige konsekvenser for dette direktivs målsætninger«.

Den pågældende forstyrrelse skal være relevant for (have en indflydelse på) bevaringsstatus for arterne i forbindelse med direktivets målsætninger. Det er derfor i forbindelse med disse målsætninger, at medlemsstaten skal fastslå, om en forstyrrelse er betydelig.

Med hensyn til forringelse af levesteder (der vedrører både naturtyper og levesteder for arterne) er virkningerne i henhold til direktivets målsætninger imidlertid ikke udtrykkeligt nævnt i artikel 6, stk. 2. Det er blot anført, at forringelse af levesteder skal undgås.

Det kan forekomme vanskeligt at vurdere forringelse i absolutte tal uden henvisning til målbare grænser. Hvis forringelse knyttes til bevaringsmålsætninger for de enkelte lokaliteter, der bidrager til at opfylde direktivets målsætninger, kan det imidlertid være muligt at fortolke grænserne for, hvad der udgør forringelse (jf. afsnit 3.5.1).

Artikel 6, stk. 2 og 3, i habitatdirektivet skal fortolkes samlet, og de har til formål at sikre samme beskyttelsesniveau for naturtyper og levesteder for arter (C-258/11, præmis 32 C-521/12, præmis 19 C-387 og 388). Derfor bør vurderingen af forringelse, hvis en sådan vurdering er nødvendig, følge kriterier og metoder svarende til dem, der benyttes ved anvendelsen af artikel 6, stk. 3 (jf. også C-399/14, præmis 54).

En naturtypes eller arts levesteds bevaringsstatus på en lokalitet kan vurderes i forhold til deres bevaringsstatus, som omhandlet i Natura 2000-standardformularen, forudsat at denne er ajourført.

På en given lokalitet bør bevaringsstatus afspejle de pågældende naturtyper og arters dynamiske karakter.

Forstyrrelse af en art skal undgås i det omfang, at forstyrrelsen kan være betydelig i henhold til direktivets målsætninger. På den anden side klassificeres forringelse af en naturtype eller en arts levested ikke i henhold til behovet for at være betydelig med hensyn til direktivets målsætninger, forringelse skal simpelthen helt undgås. Forringelse og forstyrrelse bør vurderes i forhold til bevaringsmålsætningerne for lokaliteten og bevaringsstatus for de arter og naturtyper, der forekommer på lokaliteten, efter de samme kriterier som for proceduren efter artikel 6, stk. 3. Dette begreb skal fortolkes dynamisk i henhold til udviklingen i bevaringsstatus for naturtyper eller arter på den pågældende lokalitet.

3.5. INDIKATORER FOR FORRINGELSE OG FORSTYRRELSER

Medlemsstaterne skal træffe passende beskyttelsesforanstaltninger for at opretholde de økologiske kendetegn ved Natura 2000-lokaliteter fra det tidspunkt, hvor de er foreslået som lokaliteter af fællesskabsbetydning.

Domstolen har bekræftet dette i Bund-sagen (C-244/05, afsnit 45): »… skal det bemærkes, at i overensstemmelse med bilag III, etape 1, til direktivet afspejler de økologiske kendetegn ved en lokalitet, der er udpeget af de kompetente nationale myndigheder, de heri nævnte kriterier for vurderingen, nemlig den pågældende naturtypes repræsentativitet, dens areal, dens struktur og dens funktioner, dens størrelse og tætheden af den population af arter, der findes på lokaliteten, de levestedselementer, der er vigtige for den pågældende art, isolationsgraden af de artsbestande, der findes på lokaliteten samt lokalitetens værdi for bevaring af naturtypen og de pågældende arter«.

Heraf følger, at lokalitetens økologiske kendetegn ikke må forringes til et niveau under niveauet på tidspunktet for udpegelse. Hvis der er opnået en bedre status, skal denne forbedrede status være referencen. Som hovedregel vurderes forstyrrelser eller forringelse på en bestemt lokalitet fra sag til sag ved hjælp af indikatorer (se nedenfor) med hensyn til betydningen af deres udsving i værdi (36).

3.5.1. Forringelse af arternes naturtyper og levesteder

Forringelse er alle former for forringelse, der påvirker en naturtype. Medlemsstaten skal tage hensyn til alle påvirkninger af det miljø, der forefindes i naturtypen (areal, vand, luft, jord). Hvis disse påvirkninger resulterer i, at bevaringsparametrene for naturtypen forværres, kan det antages, at der er sket en forringelse.

Det er vigtigt at påpege, at kravet om at undgå forringelse ikke kun gælder for naturtyper , der er opført i bilag I til habitatdirektivet, for hvilke der er udpeget en lokalitet, men også levesteder for arter , der er opført i bilag II til habitatdirektivet og bilag I i fugledirektivet samt trækfugle, der er omfattet af artikel 4, stk. 2, i fugledirektivet, som lokaliteten er udpeget for.

For at vurdere denne forringelse kan der henvises bevaringsmålsætninger for lokaliteten og dens økologiske kendetegn, der er årsag til, at den blev udpeget som en lokalitet af fællesskabsbetydning (i overensstemmelse med udvælgelseskriterierne i bilag III til direktivet) eller som et særligt beskyttet område.

De økologiske kendetegn for disse naturtyper er opført i standardformularen ved hjælp af følgende parametre (37):

— Graden af en naturtypes repræsentativitet er en målestok for, »hvor typisk« en naturtype er. Dette skal være knyttet til håndbogen om fortolkningen af bilag I-naturtyper (38), som omfatter en definition af hver naturtype samt en angivelse af karakteristiske arter og andre relevante elementer. Enhver begivenhed, aktivitet eller proces, der bidrager til, at naturtypen mister sin repræsentativitet, bør vurderes som forringelse.

— Overfladen af naturtypen på lokaliteten og dens relative overflade i sammenligning med naturtypes samlede areal på det nationale område. Enhver begivenhed, aktivitet eller proces, som inden for lokaliteten reducerer størrelsen af naturtypen eller levestedet for arter, som lokaliteten er udpeget for, bør betragtes som en forringelse.

— Bevaringsgraden af den pågældende naturtypes struktur og funktioner og dens retableringsmuligheder.

Lignende overvejelser kan anvendes i forbindelse med levesteder for arter, f.eks. vådområder for fugle. Enhver forværring af disse faktorer, der er nødvendige for den langsigtede opretholdelse af naturtyper og levesteder for arter, kan betragtes som en forringelse. Forringelse kan f.eks. skyldes ikke blot reducering af naturtypens fysiske størrelse, men også af tab i egenskab som yngle-, fodrings-, rasteområde eller mellemstation for arterne.

De funktioner, der er nødvendige for opretholdelse på lang sigt, afhænger naturligvis af den pågældende naturtype. Medlemsstaterne skal kende behovene (ved hjælp af undersøgelser, dataindsamling, osv.), da artikel 6, stk. 1, fastsætter, at de skal træffe foranstaltninger »der opfylder de økologiske behov for naturtyperne i bilag I og de arter i bilag II«.

Forringelse af naturtyper på en lokalitet forekommer, når arealet, der er omfattet af naturtypen eller levestedet for arterne på lokaliteten, reduceres, eller den særlige struktur og de funktioner, der er nødvendige for opretholdelse på lang sigt af naturtypen eller status for de arter, der holder til på naturtypen, reduceres i sammenligning med deres oprindelige eller genoprettede status. Denne vurdering foretages i henhold til lokalitetens bevaringsmålsætninger og dens bidrag til sammenhængen i nettet.

3.5.2. Forstyrrelse af arter

I modsætning til forringelse, påvirker forstyrrelse ikke direkte en lokalitets fysiske betingelser. Forstyrrelse vedrører arter og kan være tidsbegrænset (støj, lyskilde, osv.). Forstyrrelsens intensitet, varighed og hyppighed er derfor vigtige parametre.

For at vurdere om en forstyrrelse er væsentlig med hensyn til direktivets målsætninger, kan der henvises til definitionen af en gunstig bevaringsstatus for en art i artikel 1, litra i), på grundlag af følgende faktorer:

— »data vedrørende bestandsudviklingen af den pågældende art viser, at arten på lang sigt vil opretholde sig selv som en levedygtig bestanddel af dens naturlige levesteder«. Enhver begivenhed, aktivitet eller proces, der bidrager til langsigtet nedgang i populationen af arten på lokaliteten, kan betragtes som en væsentlig forstyrrelse.

— »Når artens naturlige udbredelsesområde hverken er i tilbagegang, eller der er sandsynlighed for, at det inden for en overskuelig fremtid vil blive mindsket«. Enhver begivenhed, aktivitet eller proces, der bidrager til tilbagegang eller risiko for tilbagegang i arternes udbredelsesområde på lokaliteten, kan betragtes som en væsentlig forstyrrelse.

— »Der er og sandsynligvis fortsat vil være et tilstrækkeligt stort levested til på lang sigt at bevare dens bestande«. Enhver begivenhed, aktivitet eller proces, der medfører tilbagegang i størrelsen af artens tilgængelige levested, kan betragtes som en væsentlig forstyrrelse.

I denne henseende kan påvirkninger såsom støj, vibrationer og isolering af delpopulationer af en art forårsage væsentlige forstyrrelser for den pågældende art. Hvis en medlemsstat således undlader at træffe passende foranstaltninger for at forhindre disse påvirkninger, udgør det en manglende opfyldelse af forpligtelserne i henhold til artikel 6, stk. 2, i habitatdirektivet (sag C-404/09).

Faktorer såsom intensitet, hyppighed og varighed af forstyrrelsen kan tages i betragtning ved fastlæggelse af, om den er væsentlig, hvilket kan variere mellem arterne og i henhold til forskellige tidspunkter og betingelser (f.eks. foderressourcer eller gennem forekomst af tilstrækkelige uforstyrrede områder i nærheden).

Forstyrrelse af en art finder sted på en lokalitet som følge af begivenheder, aktiviteter eller processer, der inden for lokaliteten bidrager til tilbagegang i arternes populationer på lang sigt, til reducering af eller risiko for reducering af udbredelsesområdet og en reducering af dens tilgængelige levested. Denne vurdering foretages i henhold til lokalitetens bevaringsmålsætninger og dens bidrag til sammenhængen i nettet.

4. ARTIKEL 6, STK. 3

Præcisering af begreberne plan eller projekt, sandsynlighed for væsentlige påvirkninger, relevant vurdering, lokalitetens bevaringsmålsætninger kumulative virkninger, kompetente myndigheder, offentlighedens holdning, lokalitetens integritet

4.1. TEKST

»Alle planer eller projekter, der ikke er direkte forbundet med eller nødvendige for lokalitetens forvaltning, men som i sig selv eller i forbindelse med andre planer og projekter kan påvirke en sådan lokalitet væsentligt, vurderes med hensyn til deres virkninger på lokaliteten under hensyn til bevaringsmålsætningerne for denne. På baggrund af konklusionerne af vurderingen af virkningerne på lokaliteten, og med forbehold af stk. 4, giver de kompetente nationale myndigheder først deres tilslutning til en plan eller et projekt, når de har sikret sig, at den/det ikke skader lokalitetens integritet, og når de — hvis det anses for nødvendigt — har hørt offentligheden.«

4.2. ANVENDELSESOMRÅDE

For så vidt angår formål og baggrund skal formålet med tredje og fjerde stykke i artikel 6 vurderes i henhold til første (eller for så vidt angår særligt beskyttede områder, første og andet stykke i artikel 3 og 4 i fugledirektivet) samt andet stykke i artikel 6. Det er især vigtigt at huske, at selv om det konstateres, at et initiativ eller en aktivitet ikke falder ind under anvendelsesområdet for artikel 6, stk. 3, skal initiativet eller aktiviteten fortsat være forenelig med de øvrige førnævnte bestemmelser.

Det kan bemærkes, at aktiviteter, der bidrager til eller er forenelige med lokalitetens bevaringsmålsætninger, eventuelt allerede er omfattet af artikel 6, stk. 1 og 2, f.eks. traditionelle landbrugsmetoder, der bevarer bestemte naturtyper og arter. Bestemmelserne i artikel 6, stk. 3 og 4, udgør en form for tilladelsesordning, der fastsætter omstændighederne for, hvilke planer og projekter der kan have væsentlige negative virkninger på Natura 2000-lokaliteter, eller som ikke kan tillades. Dermed sikres muligheden for fuldt ud at tage økonomiske og andre ikke-økologiske behov i betragtning i lyset af lokalitetens bevaringsmålsætninger.

Artikel 6, stk. 3, fastlægger en trinvis fremgangsmåde for behandling af planer og projekter (39).

a) Den første del af denne procedure består af en forudgående vurdering (»screening«) for at afgøre, for det første om planen eller projektet er direkte forbundet med eller nødvendig for forvaltningen af lokaliteten, og for det andet, om det er sandsynligt, at det har en væsentlig indvirkning på lokaliteten. Denne del er omfattet af artikel 6, stk. 3, første punktum.

b) Den anden del af proceduren er omfattet af artikel 6, stk. 3, andet punktum, og vedrører den passende vurdering samt afgørelsen fra de kompetente nationale myndigheder.

En tredje del af proceduren (der er omfattet af artikel 6, stk. 4) er relevant, hvis det til trods for en negativ vurdering foreslås ikke afvise en plan eller et projekt, men at overveje det yderligere. Efter artikel 6, stk. 4, er der i dette tilfælde mulighed for undtagelser fra artikel 6, stk. 3, på visse betingelser.

Hvornår proceduren kan anvendes og i hvilket omfang, afhænger af mange faktorer, og i rækkefølgen af trinene påvirkes hvert trin af det foregående trin. Rækkefølgen for, hvornår trinene udføres, er derfor afgørende for korrekt anvendelse af artikel 6, stk. 3.

For så vidt angår det geografiske anvendelsesområde er bestemmelserne i artikel 6, stk. 3, ikke begrænset til planer og projekter, der udelukkende forekommer i eller omfatter en beskyttet lokalitet. De gælder også for planer og projekter, der ligger uden for lokaliteten, men som kan have væsentlig indvirkning på den uanset deres afstand fra den pågældende lokalitet (sag C-98/03, præmis 51 og C-418/04, præmis 232-233).

Desuden har Domstolen fastslået, at artikel 6, stk. 3, i habitatdirektivet ikke udelukker strengere nationale beskyttende foranstaltninger, der f.eks. kan kræve absolut forbud mod en bestemt aktivitetstype, uden krav om en vurdering af miljøpåvirkningen af det enkelte projekt eller den enkelte plan for den pågældende Natura 2000-lokalitet (C-2/10, præmis 39-75).

Artikel 6, stk. 3, fastlægger en trinvis fremgangsmåde til vurdering af planer og projekter, der kan have væsentlig indvirkning på en Natura 2000-lokalitet. Aktiviteter, der ikke er omfattet af artikel 6, stk. 3, skal fortsat være forenelige med bestemmelserne i artikel 6, stk. 1 — eller for så vidt angår særligt beskyttede områder, artikel 3, artikel 4, stk. 1 og 2, i fugledirektivet — og artikel 6, stk. 2, i habitatdirektivet.

4.3. FORHOLDET MELLEM ARTIKEL 6, STK. 2, OG ARTIKEL 6, STK. 3

Artikel 6, stk. 2 og artikel 6, stk. 3, har til formål at forhindre enhver negativ indvirkning på en lokalitet. Hvad angår artikel 6, stk. 2, er formålet at »undgå forringelse … eller væsentlig forstyrrelse«. Hvad angår artikel 6, stk. 3, sigter denne på at undgå godkendelse af alle planer og projekter, der kan »skade lokalitetens integritet«. Formålene er derfor stort set ens. Det bør imidlertid erindres, at bestemmelserne i artikel 6, stk. 2, hele tiden finder anvendelse på lokaliteten, hvorimod bestemmelserne i artikel 6, stk. 3, kun finder anvendelse, hvis der foreslås en plan eller et projekt, der kan have væsentlige virkninger på lokaliteten. Da begge stykker tjener samme overordnede målsætning, er det logisk at konkludere, at alle planer eller projekter, der er godkendt i overensstemmelse med artikel 6, stk. 3, også vil være i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 6, stk. 2, medmindre de efterfølgende viser sig at forringe naturtypen og/eller forstyrre de arter, for hvilke lokaliteten er udpeget.

Dette blev bekræftet af Domstolen (sag C-127/02, præmis 35-37): »den omstændighed, at der er givet tilladelse til en plan eller et projekt i henhold til fremgangsmåden i habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, overflødiggør — med hensyn til indgriben på den beskyttede lokalitet, der er omhandlet i planen eller projektet — en samtidig anvendelse af den generelle beskyttelsesnorm, der er fastsat i artikel 6, stk. 2. En tilladelse til en plan eller et projekt, der er meddelt i henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, forudsætter nemlig nødvendigvis, at planen eller projektet er blevet anset for ikke at kunne skade den omhandlende lokalitets integritet og følgelig for heller ikke at være egnet til at forårsage forringelse eller væsentlig forstyrrelse i artikel 6, stk. 2's forstand.

Det kan dog ikke udelukkes, at en sådan plan eller et sådant projekt, selv uden enhver fejl fra de kompetente nationale myndigheders side, senere viser sig at kunne forårsage sådanne forringelser eller forstyrrelser. Under disse omstændigheder gør anvendelsen af habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, det muligt at opfylde hovedmålsætningen om bevaring og beskyttelse af kvaliteten af miljøet, herunder bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter, som den er formuleret i første betragtning til direktivet.«

Hvis tilladelsen til en plan eller et projekt derimod meddeles uden at overholde artikel 6, stk. 3, er der tale om en overtrædelse af artikel 6, stk. 2, hvis der konstateres forringelse af en naturtype eller forstyrrelse af de arter, for hvilke den pågældende lokalitet er blevet udpeget (C-304/05, C-388/05, C-404/09, C-141/14).

Det samme gælder for alle projekter og aktiviteter, der blev godkendt forud for optagelse af lokaliteter på listen over lokaliteter af fællesskabsbetydning eller klassificeringen af dem som særligt beskyttede områder, og som ikke er omfattet af kravet om vurdering af deres indvirkning på naturtyper og arter i henhold til artikel 6, stk. 3, men hvor virkningerne heraf kan skade integriteten af disse lokaliteter. Artikel 6, stk. 2 og 3, i habitatdirektivet skal fortolkes som en helhed og har til formål at sikre samme beskyttelsesniveau for naturtyper og levesteder for arter (C-258/11, C--521/12, C-399/14, sag C-387 og 388/15).

Hvis artikel 6, stk. 2, medfører en forpligtelse til at foretage en efterfølgende undersøgelse af virkningerne af en plan eller et projekt for den pågældende lokalitet, skal undersøgelsen foretages i overensstemmelse med kravene i artikel 6, stk. 3 (sag C-399/14, præmis 54).

Artikel 6, stk. 3, finder ikke anvendelse på foranstaltninger, hvis gennemførelse kræver tilladelse, men som blev gennemført uden tilladelse og dermed var ulovlige. Sådanne foranstaltninger kan imidlertid have konsekvenser, der er i strid med artikel 6, stk. 2, og medlemsstaten er forpligtet til at handle i overensstemmelse med sidstnævnte bestemmelse (sag C-504/14).

4.4. HVAD FORSTÅS VED »PLANER ELLER PROJEKTER, DER IKKE DIREKTE ER FORBUNDET MED ELLER ER NØDVENDIGE FOR LOKALITETENS FORVALTNING«?

For så vidt at habitatdirektivet ikke indeholder nogen definition af »plan« eller »projekt«, skal der tages behørigt hensyn til de generelle fortolkningsprincipper, navnlig princippet om, at en individuel bestemmelse i EU-lovgivningen, skal fortolkes på baggrund af dens formulering og formål samt konteksten for denne bestemmelse.

Der findes to argumenter for en bred fortolkning af »plan« eller »projekt«:

— For det første afgrænser direktivet ikke anvendelsesområdet for hverken »plan« eller »projekt« med henvisning til bestemte kategorier af de to. Den vigtigste begrænsende faktor er derimod, hvorvidt det er sandsynligt, at de vil have en væsentlig indvirkning på lokaliteten.

— For det andet er en naturlig følge af den fortsatte anvendelse af artikel 6, stk. 2, at aktiviteter, der er undtaget fra anvendelsesområdet for artikel 6, stk. 3 og 4, at jo mere snævert »plan« og »projekt« defineres, jo mere begrænset kan mulighederne for at anse en bevaringsinteresse sammenlignet med en skadelig interesse i ikke at bevare, hvilket således sikrer en korrekt anvendelse af artikel 6, stk. 2, dvs. at undgå forringelse og forstyrrelser.

4.4.1. Projekt

Understøttelsen af en bred definition af »projekt«, styrkes ved analog anvendelse, hvis man henviser til direktiv 2011/92/EU om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet (40) — i det følgende benævnt VVM-direktivet. Direktivet anvendes i en tilsvarende kontekst ved at fastsætte regler for vurdering af projekter, der sandsynligvis vil påvirke miljøet. I henhold til artikel 1, stk. 2, i VVM-direktivet henviser »projekt« til:

»gennemførelse af anlægsarbejder eller andre installationer eller arbejder — andre indgreb i det naturlige miljø eller i landskaber, herunder sådanne, der tager sigte på udnyttelse af ressourcer i undergrunden.«

Dette er en meget bred definition (C-72/95 Kraaijeveld præmis 30 og 31), som ikke er knyttet til den fysiske konstruktion, men som også omfatter andre indgreb i det naturlige miljø, herunder regelmæssige aktiviteter med sigte på udnyttelse af naturressourcer (41). For eksempel kan en betydelig intensivering af landbrug, der truer med at skade eller destruere en lokalitets delvist naturlige egenskaber, være omfattet (42).

Domstolen har truffet en række afgørelser med hensyn til typen af indgreb, der forudsætter anvendelse af artikel 6, stk. 3.

I Waddenzee-sagen (C-127/02, præmis 25-29) blev det yderligere præciseret, at aktiviteter, der er blevet udført periodisk i adskillige år på lokaliteten, men for hvilke der gives tilladelse årligt i en begrænset periode, hvor hver enkelt tilladelse medfører en ny vurdering både af muligheden for at videreføre denne aktivitet og af lokaliteten, hvor den kan gennemføres, bør vurderes på tidspunktet for hver ansøgning som en specifik plan eller et specifikt projekt i medfør af habitatdirektivet.

I Papenburg-sagen (C-226/08, præmis 50-51), fandt Domstolen endvidere, at: »… løbende foranstaltninger til vedligeholdelse af en sejlrende i flodmundinger, som ikke er forbundet med eller nødvendige for lokalitetens forvaltning … i det omfang foranstaltningerne udgør et projekt og kan påvirke den omhandlede lokalitet væsentligt, skal underkastes en vurdering af deres indvirkning på denne lokalitet i henhold til disse bestemmelser [Artikel 6, stk. 3]«.

Dog »Hvis disse vedligeholdelsesarbejder bl.a. i lyset af deres tilbagevendende karakter eller betingelserne for deres udførelse kan anses for at udgøre et enkeltstående arbejde — navnlig når de har til formål at bevare en vis dybde i sejlrenden gennem regelmæssige og nødvendige opmudringer med henblik herpå — kan disse vedligeholdelsesarbejder anses for et og samme projekt som omhandlet i habitatdirektivets artikel 6, stk. 3.«

Domstolen har også afgjort, at muligheden for generelt at fritage visse aktiviteter ikke er i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 6, stk. 3 (C-256/98, C-6/04, C-241/08, C-418/04, C-538/09). Endvidere fastslog Domstolen, at projekter ikke kan udelukkes fra forpligtelsen til vurdering alene med den begrundelse, at de ikke behøver en tilladelse (C-98/03, præmis 43 — 52).

Domstolen har også afgjort, at størrelsen af projektet ikke er relevant, da det ikke i sig selv på forhånd udelukker muligheden for, at det er sandsynligt, at det vil få en væsentlig virkning på en beskyttet lokalitet (sag C-98/03, Sag C-418/04, præmis 244).

4.4.2. Plan

Begrebet »plan« har ligeledes i artikel 6, stk. 3, en potentielt meget bred betydning. Hvis man analogt henviser til direktiv 2001/42/EF om vurdering af bestemte planers og programmers indvirkning på miljøet (43) (i det følgende benævnt SMV-direktivet), fastlægger artikel 2, litra a), i nævnte direktiv planer og programmer, som:

»Planer og programmer: herunder sådanne der medfinansieres af Det Europæiske Fællesskab, samt ændringer deri:

— som udarbejdes og/eller vedtages af en national, regional eller lokal myndighed, eller som udarbejdes af en myndighed med henblik på vedtagelse af parlament eller regering via en lovgivningsprocedure, og

— som kræves ifølge love og administrative bestemmelser.«

I denne forbindelse har Domstolen fastslået, at »Henset til formålet med direktiv 2001/42, som består i at sikre et højt miljøbeskyttelsesniveau, skal bestemmelser, der afgrænser direktivets anvendelsesområde, og særligt bestemmelser, der fastsætter definitioner på de retsakter, der er omfattet heraf, fortolkes bredt« (C-567/10, præmis 24-43).

Fysisk planlægning er af åbenlys relevans i henhold til habitatdirektivet. Nogle planer har direkte retlige virkninger på den fysiske planlægning, mens andre kun har indirekte virkninger. Regional eller geografisk fysisk planlægning anvendes f.eks. ofte ikke direkte, men de danner grundlag for mere detaljeret planlægning og fungerer som en ramme for samtykke til udvikling, som derefter har direkte retlige virkninger. Begge former for fysisk planlægning bør betragtes som omfattet af artikel 6, stk. 3, i det omfang, at de sandsynligvis kan få væsentlig indvirkning på en Natura 2000-lokalitet.

Domstolen har bekræftet dette synspunkt (C-6/04, præmis 52), som angiver, at selv om arealanvendelsesplaner ikke altid giver tilladelse til udviklingsprojekter, og byggetilladelsen skal indhentes til udviklingsprojekter på almindelig vid, har de større indflydelse på udviklingsafgørelser. Arealanvendelsesplaner skal derfor underkastes en passende vurdering af virkningerne på den pågældende lokalitet (jf. også C-418/04).

Sektorplaner bør også betragtes som omfattet af anvendelsesområdet for artikel 6, stk. 3, i det omfang, at de sandsynligvis vil have en væsentlig indvirkning på en Natura 2000-lokalitet. Eksempler herpå kan omfatte planer for transportnet, energiplanlægning, affaldshåndtering, vandforvaltning eller skovforvaltningsplaner (jf. sag C-441/17, 122-124).

Der skal dog skelnes mellem »planer«, der har karakter af politiske erklæringer, dvs. politiske dokumenter, der viser et ministeriums eller en lavere myndigheds generelle politiske vilje til eller hensigt. Et eksempel kunne være en generel plan for bæredygtig udvikling på en medlemsstats samlede område eller region. Det forekommer ikke hensigtsmæssigt at betragte disse som »planer« i forbindelse med artikel 6, stk. 3, især hvis initiativer, der udspringer af sådanne politiske erklæringer, skal passere gennem en arealanvendelsesplan eller sektorplan (C-179/06, præmis 41) (44). Hvis forholdet mellem indholdet af et sådant initiativ og sandsynlige væsentlige virkninger på en Natura 2000-lokalitet derimod er klar og direkte, finder artikel 6, stk. 3, anvendelse.

Hvis et eller flere specifikke projekter indgår i en plan på en overordnet måde, men ikke i form af oplysninger om projektet, undtager vurderingen af planen ikke de specifikke projekter fra kravene om vurdering i artikel 6, stk. 3, på et senere tidspunkt, når der foreligger langt flere detaljerede oplysninger om dem (45).

4.4.3. Ikke er direkte forbundet med eller nødvendige for forvaltningen …

Ud fra baggrunden for og formålet med artikel 6, er det klart, at udtrykket »forvaltning« skal betragtes som en henvisning til »bevaringsforvaltningen« af en lokalitet, dvs. at det skal ses i den forstand, hvori det anvendes i artikel 6, stk. 1. Hvis en aktivitet er direkte knyttet til og nødvendig for opfyldelsen af bevaringsmålsætningerne, er den således undtaget fra kravet om en vurdering.

Ved at indføre muligheden for at etablere forvaltningsplaner giver artikel 6, stk. 1, medlemsstaterne fleksibilitet med hensyn til den form, sådanne planer kan antage. Planerne kan enten være specifikke for lokaliteterne eller være »integreret i andre udviklingsplaner«. Det er således muligt at have en »ren« bevaringsforvaltningsplan eller en forvaltningsplan »blandet« med bevaringsmålsætninger og andre målsætninger.

Ordene »der ikke er direkte forbundet med eller nødvendige for …« sikrer, at en del af en plan eller et projekt, der ikke vedrører bevaring, og som har bevaringsforvaltning som en af sine målsætninger eventuelt stadig kan kræve en passende vurdering.

Kommerciel skovhugst kan f.eks. indgå i en forvaltningsplan til bevaring af skove, der er udpeget som særligt bevaringsområde. For så vidt som den kommercielle dimension ikke er nødvendig for lokalitetens bevaringsforvaltning, kan det imidlertid være nødvendigt at inddrage denne dimension i en passende vurdering.

Domstolen har støttet dette synspunkt (C-241/08, præmis 55) og påpegede, at »under hensyntagen til habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, kan den blotte overensstemmelse mellem Natura 2000-aftalerne og bevaringsmålsætningerne for områderne ikke anses for at være tilstrækkeligt til systematisk at fritage arbejder, projekter eller planer, der er omhandlet i disse aftaler, fra vurdering af deres virkninger på lokaliteterne.«

Der kan også være tilfælde, hvor en plan eller et projekt, der er direkte forbundet med eller nødvendig for forvaltningen af en lokalitet, kan berøre en anden lokalitet.

Med henblik på at forbedre oversvømmelser på en lokalitet, kan der f.eks. foreslås at bygge en barriere på en anden lokalitet, hvilket kan have betydelige skadelige virkninger for sidstnævnte. I så fald bør den plan eller det projekt underkastes en vurdering for så vidt angår den berørte lokalitet.

Derudover er der i sag C-441/17 (præmis 123) udpeget et eksempel på en plan (der udelukkende omhandlede at øge omfanget af skovhugsten ved at gennemføre foranstaltninger til aktiv skovforvaltning på en Natura 2000-lokalitet), der ikke direkte er forbundet med bevaring, da den ikke indeholder nogen bevaringsmålsætninger eller -foranstaltninger og dermed ville komme i betragtning i henhold til artikel 6, stk. 3.

Begrebet »projekt« bør fortolkes bredt fo