EUROPA-KOMMISSIONEN Bruxelles, den 24.11.2020 COM(2020) 755 final RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, RÅDET OG DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG Evaluering af anvendelsen af forordning (EU) nr. 386/2012 af 19. april 2012



















{SWD(2020) 282 final}



I. BAGGRUND FOR EVALUERINGEN Intellektuelle ejendomsrettigheder (IPR) støtter iværksættere og skabere af nye, bedre og mere effektive produkter, teknologier og tjenester. IPR giver også incitamenter til at fremstille og dele akademisk og videnskabelig forskning, kunstneriske værker og underholdning. IPR hjælper opfindere, forfattere og lokalsamfund, der bliver belønnet for deres arbejde og deres bidrag til samfundsmæssige fremskridt. IPR kan hjælpe små virksomheder og nystartede virksomheder med at finde investeringer og hjælper virksomheder med at udvide og eksportere, hvilket gør et større udvalg af produkter tilgængelige for flere forbrugere, samtidig med at der skabes nye og vellønnede job. Desuden giver IP forbrugerne sikkerhed for kvaliteten og oprindelsen af de produkter, de køber. Intellektuel ejendom (IP) er særlig vigtig for EU. Europa udmærker sig ved knowhow, kreativitet og innovation. I 2016 genererede IPR-intensive industrier i EU 82 % af EU's eksport, hvilket svarer til et handelsoverskud på ca. 182 mia. EUR. Patenter, varemærker, ophavsret, design og geografiske betegnelser beskytter EU's industri mod illoyal kopiering udført af konkurrenter, der ikke har investeret i kreativitet, forskning og udvikling. IP-systemet yder også beskyttelse mod kriminelle organisationers aktiviteter, som vildleder forbrugere og virksomheder med dårligt fremstillede (og ofte farlige) kopier. Varemærkeforfalskede varer kan have alvorlige konsekvenser for forbrugernes sundhed og sikkerhed samt negative konsekvenser for miljøet. Forfalskning og piratkopiering drives af kriminelle organisationer med global rækkevidde og kan kun bekæmpes gennem en fælles indsats mellem den offentlige og private sektor og civilsamfundet i EU, men også i samarbejde med lande uden for EU. I 2009 oprettede Kommissionen et uformelt netværk af private og offentlige interessenter, der er berørt af IPR-krænkelser, under navnet "Det Europæiske Observationscenter for Varemærkeforfalskning og Piratkopiering" (herefter "observationscentret"). Dets vigtigste mål var at: ·vurdere omfanget og konsekvenserne af IPR-krænkelser i EU ·forbedre samarbejdet mellem dem, der beskæftiger sig med beskyttelse og håndhævelse af IPR ·udveksle bedste praksis inden for håndhævelse og ·øge bevidstheden blandt forbrugerne. I 2010 opfordrede Rådet for Den Europæiske Union Kommissionen til at arbejde videre med observationscentrets beføjelser, opgaver og rolle, hvilket fik Kommissionen til at foreslå at overføre observationscentret til Den Europæiske Unions Kontor for Intellektuel Ejendomsret (EUIPO). I 2012 overdrog forordning nr. 386/2012 (herefter "forordningen") observationscentret, som nu hed Det Europæiske Observationscenter for Krænkelser af Intellektuelle Ejendomsrettigheder, til EUIPO sammen med en række opgaver med henblik på at lette de nationale myndigheders, den private sektors og EU-institutionernes bestræbelser på at bekæmpe IPR-krænkelser. Disse opgaver blev føjet til EUIPO's vigtigste opgave med at forvalte EU's varemærke- og designsystemer og tilbyde registrering af sådanne rettigheder på EU-plan. I forordningen hedder det endvidere, at "[kontoret] tilrettelægger, administrerer og støtter [...] møder mellem eksperter, myndigheder og berørte parter, der samles under betegnelsen "Det Europæiske Observationscenter for Krænkelser af Intellektuelle Ejendomsrettigheder" (herefter "observationscentret")". Den 31. december 2019 bestod observationscentret af 123 repræsentanter fra nationale myndigheder, erhvervslivet, forbrugerorganisationer og civilsamfundet samt forskellige internationale organisationer og institutionelle organer såsom OECD, Verdenstoldorganisationen, Den Europæiske Patentmyndighed, Europa-Parlamentet og Europol. Tjenestemænd fra forskellige tjenestegrene i Kommissionen deltager også i observationscentrets møder. I denne rapport evaluerer Kommissionen forordningens gennemførelse og funktion og vurderer, om dens oprindelige mål stadig er gyldige, og om de blev opfyldt på en effektiv og sammenhængende måde. Rapporten dækker ikke EUIPO's aktiviteter uden for forordningen, dvs. registrering af varemærker og design, og EUIPO's overordnede funktion. Kommissionen indledte evalueringen i 2016. En ekstern kontrahent gennemførte en undersøgelse, der blev offentliggjort i 2018. Den væsentligste begrænsning i undersøgelsen var, at evalueringen startede for tidligt, da de første resultater begyndte at dukke op mellem 2015 og 2017. For at forbedre evalueringen udvidede Kommissionen sit anvendelsesområde til alle de aktiviteter, som EUIPO havde gennemført i henhold til forordningen indtil den 31. december 2019. Denne rapport sammenfatter evalueringens konklusioner, og Kommissionen forelægger den for Europa-Parlamentet, Rådet og Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg. Det ledsagende arbejdsdokument indeholder en detaljeret redegørelse for metoden, referencescenariet og resultaterne af evalueringen. II. EVALUERINGENS RESULTATER Evalueringen vurderede forordningen og EUIPO's gennemførelse heraf i overensstemmelse med de fem standardevalueringskriterier: i) virkningsfuldhed, ii) effektivitet, iii) sammenhæng, iv) relevans og v) EU-merværdi. A. Relevans Under relevanskriteriet blev det undersøgt, i hvilket omfang de oprindelige mål i forordningen er hensigtsmæssige og stadig svarer til de nuværende behov. EUIPO's opgaver kan inddeles i fire hovedområder:

1) forskning og videndeling om IP's rolle, omfanget og virkningen af IP-krænkelser samt bedste praksis for håndhævelse af IPR og forebyggelse af krænkelser 2) oplysning om IP, herunder risici og negative virkninger af varemærkeforfalskning og piratkopiering 3) samarbejde mellem myndigheder samt mellem myndigheder og ejere af IPR, herunder gennem udvikling af værktøjer og fremme af teknologier til støtte for håndhævelsen af IPR og 4) samarbejde med IP-kontorer i lande uden for EU om håndhævelse af IPR. Evalueringen konkluderede, at alle de opgaver, der pålægges EUIPO, er relevante i dag. Ulovligt onlineudbud og -forbrug af ophavsretligt beskyttet indhold såsom film, musik og livesport er fortsat udbredt. Mellem 2012 og 2016 forårsagede piratvirksomhed i EU et årligt gennemsnitligt tab for musikindustrien på 200 mio. EUR og 1 300 arbejdspladser. Importen af forfalskede varer til EU steg i værdi fra 85 mia. EUR i 2013 (svarende til 5 % af EU's samlede import) til 121 mia. EUR (6,8 % af EU's samlede import) i 2016 , hvilket førte til tab af driftsindtægter, skatteindtægter og arbejdspladser. De interviews, der blev gennemført af kontrahenten, og den feedback, der blev modtaget gennem den offentlige høring, viste, at der var bred enighed om relevansen af de opgaver, som forordningen har overdraget til EUIPO. Mens nogle interessenter, navnlig nogle, der repræsenterer varemærkeindehavere, udtrykte tvivl om samarbejdet med myndigheder i tredjelande, blev et sådant samarbejde ikke desto mindre anset for vigtigt af 62 % af respondenterne i den offentlige høring. De interessenter, der blev interviewet af kontrahenten, var enige i, at "(...) mange forfalskede varer kommer fra tredjelande. Der kan gøres meget for at opnå en bedre forståelse af og dermed bekæmpe varemærkeforfalskning i tredjelande, navnlig i Kina, Sydøstasien eller Sydamerika." Det er ikke muligt effektivt at bekæmpe varemærkeforfalskning og piratkopiering ved kun at handle på det indre marked og se bort fra fremstillingsstederne eller de ruter, der anvendes til at distribuere forfalskninger. Desuden skader forfalskning af europæiske varemærker og ulovlig distribution af ophavsretligt beskyttet indhold i EU i lande uden for EU også europæiske virksomheder. Ikke alle interessenter støtter EUIPO's opgave med at fremme sporingssystemer, der bidrager til at skelne ægte produkter fra forfalskninger. Nogle borgere udtrykte bekymring med hensyn til privatlivets fred, mens rettighedshaverne generelt ser sådanne systemer som uegnede til standardisering, da der ikke findes nogen universalløsning. Mens sporingsløsninger bør have lov til at konkurrere, bør SMV'er og forbrugere have let adgang til oplysninger om de forskellige tekniske løsninger, der anvendes. EUIPO kan øge bevidstheden og forbedre gennemsigtigheden uden at begunstige bestemte produkter. Halvdelen af respondenterne i den offentlige høring (54 %) og 82 % af respondenterne inden for kategorien fagfolk og organisationer mener, at EUIPO's opgaver på dette område er vigtige. Evalueringen afslørede ingen mangler i forbindelse med de opgaver, der er tildelt EUIPO i henhold til forordningen. B. Virkningsfuldhed Det umiddelbare operationelle mål, som Kommissionen havde søgt at opnå, var at sikre, at observationscentret havde den nødvendige infrastruktur til at udføre sine aktiviteter effektivt. Før vedtagelsen af forordningen havde Kommissionens tjenestegrene tre medarbejdere, der forvalter observationscentret. Ved udgangen af 2019 havde EUIPO's observationscenter 55 ansatte. EUIPO's udgifter til aktiviteter i henhold til forordningen var på 2,4 mio. EUR i 2012 og 11,7 mio. EUR i 2019. EUIPO udvidede observationscentrets netværk ved at udfylde hullerne i dets tidligere sammensætning og tilføje civilsamfundsorganisationer og en række organisationer med relevant ekspertise. Ved udgangen af 2019 bestod det af 123 repræsentanter, hvoraf otte repræsenterede forbrugerne og andre civilsamfundsorganisationer. Som hovedregel fastholder EUIPO sit netværk af interessenter, der er engageret i planlægningen og gennemførelsen af dets arbejdsprogrammer. Ikke desto mindre har nogle interessenter påpeget, at EUIPO i enkelte undtagelsestilfælde ikke har hørt dem nok. Evalueringen er også positiv over for EUIPO's aktiviteter. Selv om EUIPO er god til at registrere sine aktiviteter, bør det indføre overvågningsmekanismer med henblik på at vurdere deres virkninger og cost-benefit-forholdet, forbedre prioriteringen og planlægningen og støtte fremtidige evalueringer. Kontrahenten konkluderede i sin undersøgelse, at EUIPO tydeligvis har bidraget til en effektiv beskyttelse af IPR ved at opfylde alle forskellige mål på en måde, der er uafhængig af erhvervslivet. Tilsvarende mener 43 % af respondenterne i den offentlige høring, at EUIPO har opnået gode eller meget gode resultater med hensyn til at bidrage til at forbedre beskyttelsen af IPR. Godkendelsessatsen er højere blandt fagfolk og organisationer (68 %). EUIPO har udviklet en gennemsigtig metode til bestemmelse af omfanget og virkningen af IPR-krænkelser — en opgave af fundamental betydning. EUIPO har også leveret oplysninger om sin forskning i IP-intensive industriers bidrag til økonomien og IP's rolle i forbindelse med virksomhedernes resultater. Blandt mange andre emner har EUIPO også givet værdifuld indsigt i, i hvilket omfang SMV'er er i besiddelse af IPR, og de vanskeligheder, som de står over for, når de fuldt ud drager fordel af IP-systemet, samt i den opfattelse, som forbrugere og unge har af IP og deres adfærd med hensyn til varemærkeforfalskninger og piratkopiering. EUIPO's omfattende forsknings- og publikationsaktiviteter bidrager til udformningen af politikker på EU-plan og nationalt plan. EUIPO's publikationer i henhold til forordningen er tilgængelige online. EUIPO skal imidlertid forbedre adgangen til sit omfattende bibliotek. Den nuværende visning af publikationer og den dertil knyttede søgefunktion er ikke tilfredsstillende. EUIPO's forlagsaktiviteter bidrager til at øge bevidstheden. EUIPO's undersøgelser blev nævnt i næsten 2 000 offentliggjorte artikler og genererede en værdi på 8,3 mio. EUR i reklameværdi. Derudover har EUIPO investeret 1,5 mio. EUR i forskellige oplysningskampagner med et højt outreachniveau. De kampagner, der blev gennemført i 2018 og 2019, nåede ud til 60 mio. europæere. EUIPO tilbyder uddannelse af retshåndhævende personale, der er involveret i bekæmpelse af varemærkeforfalskning og piratkopiering. Uddannelsen gennemføres i samarbejde med de relevante retshåndhævende myndigheder i Kommissionen, f.eks. Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) og andre EU-organer (f.eks. Cepol, Europol eller Eurojust) og forskellige nationale og internationale myndigheder og organisationer. EUIPO's uddannelsesprogram har udfyldt et hul i udviklingen af den nødvendige ekspertise. I dag er uddannelse i IP-håndhævelse ikke længere begrænset til toldembedsmænd. Det når også ud til politiet, dommere og anklagere med en gennemsnitlig tilfredshedsgrad på 97,4 % blandt deltagere. EUIPO opnåede meningsfulde resultater med hensyn til udvikling af værktøjer for IP-indehavere og retshåndhævende myndigheder. Ved udgangen af 2019 var der 63 retshåndhævende myndigheder med adgang til EUIPO's håndhævelsesportal for intellektuelle ejendomsrettigheder, herunder alle EU's toldmyndigheder, Europol, OLAF og politistyrker fra 17 medlemsstater. Portalen samler bl.a. data indsamlet af Kommissionens tjenestegrene om grænsetilbageholdelser, oplysninger fra de nationale håndhævelsesmyndigheder om tilbageholdelse på det indre marked samt data indsendt af mere end 800 virksomheder. EUIPO spiller en vigtig rolle i gennemførelsen af EU-finansierede projekter i tredjelande. Den offentlige høring og undersøgelsen viste, at der er globalt positive godkendelsessatser for EUIPO's internationale samarbejde, men mindre end på andre aktivitetsområder. Ifølge kontrahenten "manglede nogle interessenter kendskab til observationscentrets ansvar for det internationale samarbejde med tredjelande." EUIPO bør derfor styrke repræsentanternes bidrag til og opfølgning på observationscentrets aktiviteter i forbindelse med tredjelande.

I henhold til forordningen skal medlemsstaterne oplyse EUIPO om deres politikker for IPR-håndhævelse, levere statistiske data om IP-krænkelser samt oplyse om retspraksis. EUIPO har indgået en aftale med medlemsstaternes repræsentanter om en procedure, der har forbedret situationen, men indsamlingen af data fra medlemsstaterne er generelt fortsat en udfordring, navnlig for så vidt angår beslaglæggelse af varer, der krænker IPR i det indre marked, og retspraksis. Generelt har EUIPO været i stand til at gennemføre sine arbejdsprogrammer som planlagt. En lille del af projekterne blev imidlertid forsinkede som følge af ændringer i prioriteterne. EUIPO bør derfor sikre, at alle de aftalte projekter støttes af tilstrækkelige ressourcer til at opfylde sine forpligtelser. Evalueringens samlede resultat er positivt. Både kontrahentens undersøgelse og den feedback, der blev modtaget gennem den offentlige høring, viser, at EUIPO bidrog til at forbedre håndhævelsen af IPR og opfyldte målene i forordningen. C. Effektivitet Forordningen tager sigte på at styrke og udvide observationscentrets aktiviteter og samtidig sikre en bæredygtig finansiering uden omkostninger for EU-budgettet. Med overdragelsen af observationscentret til EUIPO blev begge disse mål nået. Alle EUIPO's aktiviteter finansieres af de gebyrer, der betales af brugerne af EU's varemærke- og designsystemer. Med henblik på at udføre de opgaver, der er pålagt ved forordningen, bevilger EUIPO ca. 5 % af sine årlige udgifter til observationscentret. Observationscentrets gennemsnitlige budget for 2012-2019 var på 9,25 mio. EUR, herunder gennemsnitlige personaleudgifter på 3,75 mio. EUR. Udgiftsniveauet er sammenligneligt med tilsvarende EU-organer som Det Europæiske Overvågningscenter for Narkotika og Narkotikamisbrug, som blev evalueret positivt i 2019. De fordele, der opnås ved forordningen, omfatter tilgængeligheden af objektive, pålidelige og sammenlignelige data om værdien af IP, omfanget og virkningen af IP-krænkelser, de værktøjer, der stilles til rådighed under IP-håndhævelsesportalen, de omfattende uddannelsesprogrammer for retshåndhævelsespersonale og en permanent ramme for oplysningskampagner, der koordineres på EU-plan. Derudover gør observationscentret det muligt at dele oplysninger, viden og bedste praksis, og det har en værdifuld netværkseffekt, der letter grænseoverskridende og tværsektorielt samarbejde, og som skabes ved regelmæssigt at samle et betydeligt antal myndigheder og interessenter inden for en stabil og varig samarbejdsramme. EUIPO giver god valuta for pengene. Stigninger i budget og personale førte til flere resultater, og omkostningerne til forvaltning af dets aktiviteter i henhold til forordningen er på linje med dem, der findes i andre EU-organer, der udfører lignende aktiviteter. Et enkelt nationalt organ kunne ikke give de samme fordele på europæisk plan, og repræsentanter fra den offentlige og private sektor finder, at deltagelse i observationscentrets arbejde er omkostningseffektiv. I evalueringen konkluderede kontrahenten, at "den forordning, der er under evaluering, blev gennemført effektivt. Der er forskellige synspunkter fra forskellige interessenter om visse særlige forhold ved EUIPO's arbejde i henhold til forordningen. De aktiviteter og projekter, der gennemføres af EUIPO, betragtes dog generelt som positive bidrag til håndhævelsen af IPR, til at øge bevidstheden, til at skabe viden og ekspertise og til at styrke samarbejdet mellem alle relevante interessenter, samtidig med at de omkostninger, der afholdes af alle involverede i observationscentrets arbejde (f.eks. tidsudgifter), holdes på et minimum. Der er ingen tegn på, at observationscentret for de opgaver, det har fået tildelt i henhold til forordningen, råder over midler, der ikke står i rimeligt forhold til formålet, eller har uforholdsmæssigt store udgifter." Som nævnt ovenfor bør EUIPO øge sin indsats for at overvåge virkningen af de forskellige initiativer, herunder en cost-benefit-analyse. D. Sammenhæng De opgaver, som tildeles EUIPO i henhold til forordningen, understøtter hinanden og er i overensstemmelse med den overordnede politiske målsætning om at sænke niveauet for IP-krænkelser. Mere faktabaseret viden er til gavn for uddannelse og oplysning, bedre håndhævelsesredskaber styrker samarbejdet og effektiviteten, en større håndhævelsesindsats bidrager til at tackle udbuddet af IP-krænkende produkter, og oplysningskampagner er rettet mod efterspørgslen. En reduktion af IP-krænkelser i EU kræver også, at man når ud til de lande og regioner, hvor de fleste varemærkeforfalskninger kommer fra. De synspunkter, som er indsamlet af kontrahenten, og den offentlige høring viser, at der er bred enighed om, at de opgaver, forordningen pålægger EUIPO, er sammenhængende. EUIPO udarbejder og gennemfører i samråd med Kommissionens tjenestegrene sine årlige arbejdsprogrammer. Som følge heraf supplerer og støtter EUIPO's aktiviteter Kommissionens aktiviteter på dette område, hvad enten det drejer sig om ophavsret eller industrielle ejendomsrettigheder (som f.eks. patenter og varemærker, design eller geografiske betegnelser), og hvad enten fokus er på det indre marked, EU's grænse eller lande og regioner uden for EU. EUIPO yder værdifuld støtte til flere af Kommissionens initiativer. For eksempel tilbyder EUIPO uddannelsesprogrammer til de eksperter, der udfører forhåndsdiagnosticeringen af IP, og som Kommissionen har stillet til rådighed for innovative SMV'er. EUIPO støtter også Kommissionens tjenestegrene med hensyn til at lette samarbejdet mellem rettighedshavere og internetplatforme i kampen mod onlinesalg af varemærkeforfalskninger. EUIPO hjælper Kommissionen med at tilrettelægge arrangementer for toldmyndighederne med fokus på at standse importen af varemærkeforfalskninger. EUIPO supplerer også Kommissionens arbejde med bekæmpelse af piratvirksomhed gennem forskellige databaser og værktøjer (Agorateka, database over forældreløse værker osv.). Desuden gennemfører det EU-finansierede IP-projekter i lande uden for EU. Der henvises ofte til EUIPO's offentliggjorte undersøgelser i EU's politikdokumenter, f.eks. strategien for det indre marked fra 2015, pakken om ophavsret fra 2016, opstartsinitiativet fra 2016 og IP-pakken fra 2017. EUIPO har også sikret samarbejdet med de relevante EU-organer såsom Europol, Cepol og Eurojust, navnlig på uddannelsesområdet. Det tætte samarbejde mellem Kommissionens tjenestegrene og EUIPO har sikret, at dets aktiviteter er i overensstemmelse med Kommissionens prioriteter. Det er imidlertid vigtigt, at EUIPO i sine meddelelser gør disse forbindelser tydelige for interessenterne. E. EU-merværdi De resultater, der blev opnået med oprettelsen af observationscentret og vedtagelsen af forordningen, ville ikke have været mulige uden indgriben fra EU's side. EUIPO råder over betydelig ekspertise og betydelige ressourcer, men det er også præget af det input, som det regelmæssigt modtager fra interessenter og forskellige nationale myndigheder og EU-myndigheder. Alle disse ressourcer er ikke til rådighed for de medlemsstater, der arbejder uafhængigt. Medlemsstaterne ville ikke have været i stand til at trække på det samme niveau af data og ville navnlig ikke have været i stand til at indsamle og vurdere dem inden for rammerne af en i fællesskab aftalt metode. Opsplitning af ressourcer og manglen på en platform for fælles indsats og udveksling af bedste praksis ville betyde, at nationale myndigheder og interessenter ikke ville have så mange oplysninger, værktøjer og databaser og så megen støtte, som de nu har. De stordriftsfordele, der skabes ved at samle alle relevante parter omkring EUIPO, gjorde det muligt at iværksætte en række initiativer, som ellers ikke ville blive realiseret. Både undersøgelsen og den offentlige høring viste, at der er meget stærke tegn på, at interessenterne ser forordningens og EUIPO's klare merværdi. En ophævelse af forordningen vil bringe EUIPO's tværfaglige tilgang og tilgang med flere interessenter til ophør. Det vil sætte en stopper for EU's vidensbase og observationscentrets netværksaktiviteter og øge byrden for de nationale myndigheder. III. KONKLUSIONER OG ERFARINGER Evalueringen, der blev støttet af undersøgelsen og en offentlig høring, konkluderer, at forordningen fungerer godt, og at EUIPO har udført sine opgaver tilfredsstillende. Evalueringen er positiv med hensyn til alle fem evalueringskriterier, selv om der stadig er plads til visse forbedringer på de områder, der beskrives nedenfor, og som er beskrevet mere detaljeret i det ledsagende arbejdsdokument. EUIPO påbegyndte sine nye opgaver med beslutsomhed og gav observationscentret en solid infrastruktur med hensyn til budget, ekspertise, mødefaciliteter, kommunikationsværktøjer og andre nødvendige ressourcer. EUIPO har også udvidet netværket af interessenter, der deltager i observationscentrets aktiviteter, og har sikret, at de nationale myndigheder, der er mest berørt af IP-krænkelser, engagerer sig både på EU-plan og nationalt plan, og at interessenter fra den private sektor og civilsamfundsorganisationer deltager.