Særberetning Omkostningseffektiviteten 
af EU’s landdistriktsstøtte 
til ikke-produktive 
investeringer i landbrugetDA 2015  nr. 20
DEN
EUROPÆISKE
REVISIONSRET

DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
Tlf. +352 4398-1
E-post: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren ( http://europa.eu )
Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2015
Print ISBN 978-92-872-3240-3 ISSN 1831-0796 doi:10.2865/077266 QJ-AB-15-017-DA-C
PDF ISBN 978-92-872-3264-9 ISSN 1977-5636 doi:10.2865/103059 QJ-AB-15-017-DA-N
EPUB ISBN 978-92-872-3261-8 ISSN 1977-5636 doi:10.2865/457736 QJ-AB-15-017-DA-E
© Den Europæiske Union, 2015
Eftertryk tilladt med kildeangivelse
Printed in Luxembourg
Omkostningseffektiviteten 
af EU’s landdistriktsstøtte 
til ikke-produktive 
investeringer i landbruget
(artikel 287, stk. 4, andet afsnit, TEUF)SærberetningDA 2015  nr. 20
02
 Revisionsholdet
Revisionsrettens særberetninger præsenterer resultaterne af forvaltningsrevisioner og juridisk-kritiske revisioner 
vedrørende specifikke EU-budgetområder eller forvaltningsspørgsmål. Med henblik på at opnå maksimal effekt 
udvælger og udformer Revisionsretten sine revisionsopgaver under hensyntagen til de risici, der knytter sig til resul -
tatopnåelse eller regeloverholdelse, de pågældende indtægters eller udgifters omfang, den fremtidige udvikling 
samt den politiske og offentlige interesse.
Denne forvaltningsrevision blev udført af Revisionsafdeling I - der ledes af Augustyn Kubik, medlem af Revisionsretten — 
hvis speciale er udgiftsområderne beskyttelse og forvaltning af naturressourcer. Revisionsarbejdet blev ledet af Jan 
Kinšt, medlem af Revisionsretten, med støtte fra kabinetchef Alejandro Ballester Gallardo, attaché Bernard Moya, 
kontorchef Davide Lingua og holdleder Paulo Oliveira. Revisionsholdet bestod af Franco Radicati, Anne Poulsen, 
Paul Toulet-Morlane og Zoltan Papp. Murielle Siffert ydede sekretariatsbistand.
03
 Indhold
Punkt
 Glossar
I-IX Resumé
1-9 Indledning
1-9 EU’s støtte til ikke-produktive investeringer i landbruget
10-14 Revisionens omfang og revisionsmetoden
15-71 Bemærkninger
15-34 Retten fandt indikationer på, at støtten til ikke-produktive investeringer havde været effektiv, selv 
om der var svagheder ved udvælgelsesprocedurerne og overvågningsredskaberne
17-18 Behovene vedrørende miljøvenligt landbrug var bredt defineret, men medlemsstaterne målrettede støtten 
ved at begrænse typerne af ikke-produktive investeringer, der var støtteberettigede
19-23 Alle fire reviderede medlemsstater henviste til komplementaritet i forbindelse med støtten til ikke-
produktive investeringer, men kun to anvendte komplementaritet på operationelt niveau til at fremme 
synergier med andre støtteordninger
24 Svagheder i de reviderede medlemsstaters udvælgelsesprocedurer førte til, at der blev ydet støtte til 
ikke-produktive investeringer, der ikke var støtteberettigede, eller hvis udvælgelse ikke var tilstrækkeligt 
begrundet
25-31 Der manglede relevante oplysninger, der kunne vise, hvad der var opnået med EU-støtten til ikke-
produktive investeringer på EU- og medlemsstatsplan
32-34 … alligevel fandt Retten tegn på, at 71 % af de reviderede ikke-produktive investeringer bidrog til mål, der 
var forbundet med bæredygtig anvendelse af landbrugsarealer
35-50 I de medlemsstater, Retten reviderede, var omkostningerne ved de støttede ikke-produktive 
investeringer ofte urimeligt høje eller ikke tilstrækkeligt begrundet
39-41 Ikke-produktive investeringer modtog høj offentlig støtte, selv om de nogle gange omfattede 
indbringende elementer
42-48 De reviderede medlemsstater finansierede investeringer med alt for høje omkostninger eller med 
omkostninger, der ikke var tilstrækkeligt begrundet
49-50 Der var problemer med omkostningernes rimelighed i forbindelse med størstedelen af de ikke-produktive 
investeringer, som Retten reviderede
04 Indhold
51-71 Ved begyndelsen af perioden 2014-2020 var der endnu ikke rettet op på en række svagheder, der 
indvirkede på omkostningseffektiviteten for støtten til ikke-produktive investeringer i perioden 
2007-2013
60-61 Der opnås ikke altid komplementaritet på operationelt plan med henblik på at fremme synergier
62-64 Der manglede egnede indikatorer og resultatdata, der gik videre end input og output
65-66 Svagheder i udvælgelsesprocedurerne
67-68 Støttesatserne blev ikke justeret på grundlag af investeringernes indbringende elementer
69-70 Urimelige eller utilstrækkeligt begrundede omkostninger
71 Andre støtteberettigelsesspørgsmål
72-81 Konklusioner og anbefalinger
 Bilag  I —  Vigtigste karakteristikker ved ELFUL-foranstaltningsstøtten til ikke-produktive 
investeringer i landbruget
 Bilag  II —  Kort beskrivelse af de ikke-produktive investeringer, der blev besøgt på stedet
 Bilag  III —  Kort beskrivelse af behov, mål og typer af ikke-produktive investeringer pr. 
medlemsstat
 Kommissionens svar
05
 Glossar
CMEF : den fælles overvågnings- og evalueringsramme. Én enkelt ramme for overvågning og evaluering af 
foranstaltninger i forbindelse med udvikling af landdistrikter i programmeringsperioden 2007-2013 som et middel 
til at forbedre programresultaterne, sikre ansvarlighed og gøre det muligt at foretage en vurdering af, i hvilket 
omfang målene er opfyldt.
Delt forvaltning : metode til gennemførelse af EU-budgettet, hvor Kommissionen delegerer 
gennemførelsesopgaver til medlemsstaterne, men stadig har det endelige ansvar.
Effektivitet : opfyldelse af de fastsatte mål. I forbindelse med denne revision anses støtteberettigede ikke-
produktive investeringer for at være effektive, hvis de afhjælper et behov og/eller bidrager til at nå et mål 
i forbindelse med miljøvenligt landbrug, der er identificeret i medlemsstaternes LDP’er.
ELFUL : Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne.
ELFUL-forordningen : Rådets forordning (EF) nr. 1698/2005 af 20. september 2005 om støtte til udvikling af 
landdistrikterne.
Evaluering : en periodisk indsamling og analyse af dokumentation med det formål at drage konklusioner om 
interventionernes effektivitet og produktivitet.
Foranstaltning : en støtteordning til gennemførelse af en politik. Hver foranstaltning fastsætter særlige regler, som 
de projekter eller aktioner, der kan modtage finansiering, skal overholde. Der er to hovedtyper af foranstaltninger: 
investeringsforanstaltninger og arealrelateret støtte.
Forhåndsevaluering : Forhåndsevalueringen er en del af proceduren med henblik på at udforme et 
landdistriktsudviklingsprogram og har til formål at optimere tildelingen af budgetressourcer og forbedre 
programmeringskvaliteten.
Forvaltningsmyndigheden : et nationalt eller regionalt organ, som medlemsstaten har udpeget til at forvalte et 
program for udvikling af landdistrikter.
Landdistriktsprogram (LDP) : et dokument, der udarbejdes af en medlemsstat eller en region og godkendes 
af Kommissionen med henblik på planlægning og overvågning af gennemførelsen af politikken for udvikling af 
landdistrikterne.
Midtvejsevaluering (MTE) : en løbende evalueringsrapport. Midtvejsevalueringen skal indeholde forslag til 
foranstaltninger til forbedring af landdistriktsprogrammernes kvalitet og deres gennemførelse.
NPI : non-productive investments - ikke-produktive investeringer støttet af ELFUL-foranstaltning 216.
Omkostningseffektivitetsanalyse : sammenligner omkostningerne ved og virkningerne af en aktion for at vurdere, 
i hvilket omfang den kan anses for at give valuta for pengene. I forbindelse med denne revision anses ikke-produktive 
investeringer for at være omkostningseffektive, når: i) de er effektive (jf. definitionen af effektivitet nedenfor), 
og ii) der intet bevis er for, at den samme investering kunne have været foretaget med lavere omkostninger. Når 
samme investeringer kunne have været foretaget med lavere omkostninger, undermineres princippet om valuta for 
pengene for sådanne investeringer, eftersom man ville have kunnet opfylde de samme mål og/eller resultater med 
lavere omkostninger.
06 Glossar
Overvågning : regelmæssig undersøgelse af de ressourcer, der er investeret i interventionerne, samt 
interventionernes output og resultater.
Produktivitet : opnåelse af det optimale forhold mellem effektivitet og omkostninger.
Programmeringsperiode : flerårig ramme for planlægning og gennemførelse af EU-politikker, f.eks. politikken for 
udvikling af landdistrikterne.
Resultater : de direkte følger eller ændringer, der indtræder på grund af interventionen.
07
 Resumé
I
Som led i EU-politikken for udvikling af landdistrikterne 
kan medlemsstaterne bruge EU-budgettet til at yde 
tilskud til omkostninger til ikke-produktive investerin -
ger. Ikke-produktive investeringer er investeringer, der 
ikke medfører et væsentligt afkast eller en væsentlig 
indtægt eller indkomst, eller som ikke øger værdien 
af støttemodtagerens bedrift væsentligt, men som 
har en positiv miljøindvirkning. Ikke-produktive 
investeringer bør navnlig spille en supplerende rolle 
ved at bidrage til at opfylde landbrugsmiljømål eller 
forpligtelser, som kan indgås under andre miljøord -
ninger, eller ved at styrke miljøværdien af beskyttede 
områder.
II
Der ydes offentlig støtte til ikke-produktive investerin -
ger fra Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling 
af Landdistrikterne (ELFUL) og gennem national medfi -
nansiering. De offentlige støttesatser for ikke-produktive 
investeringer er meget højere end for produktive inve -
steringer og udgør ofte 100 % af de samlede investe -
ringsomkostninger. I programmeringsperioden 2007-
2013 blev der brugt ca. 860 millioner euro i offentlige 
midler på ikke-produktive investeringer. Revisionen 
undersøgte omkostningseffektiviteten af ikke-produk -
tive investeringer med hensyn til at bidrage til mil -
jømål i programmeringsperioden 2007-2013.
III
Konklusionerne af denne revision bygger på undersø -
gelsen af forvaltnings- og kontrolsystemerne i fire med -
lemsstater, der brugte 80 % af de samlede ELFUL-midler 
til ikke-produktive investeringer, og på besøg på 28 
ikke-produktive investeringsprojekter, der var den 
type investeringsprojekter, der oftest blev finansieret. 
Retten konkluderer generelt, at støtte til ikke-produk -
tive investeringer har bidraget til gennemførelsen af 
miljømål, der er forbundet med bæredygtig anven -
delse af landbrugsarealer, men ikke på en omkostnings -
effektiv måde.IV
Medlemsstaterne sørgede ikke altid for, at de ikke-pro -
duktive investeringer spillede en supplerende rolle 
i synergi med andre støtteordninger, men målrettede 
midlerne til ikke-produktive investeringer mod den 
type investeringer, der havde potentiale til reelt at 
afhjælpe deres behov inden for miljøvenligt landbrug. 
Det fremgik dog af revisionen, at medlemsstaterne 
godtgjorde investeringsomkostninger, der var urimeligt 
høje, eller som ikke var tilstrækkeligt begrundet, hvilket 
gjorde, at støtten til ikke-produktive investeringer ikke 
var omkostningseffektiv. Svagheder i udvælgelsespro -
cedurerne medførte endvidere, at medlemsstaterne 
finansierede ikke-produktive investeringsprojekter, der 
ikke var berettigede til EU-støtte, eller at de udvalgte 
projektansøgninger uden at kontrollere ordentligt, om 
de opfyldte afgørende udvælgelseskriterier.
V
Det konstateredes ved revisionen, at 71 % af de besøgte 
projekter bidrog til opfyldelsen af landbrugsmiljømål 
som f.eks. beskyttelse af landskab og biodiversitet. 
Det er afgørende for dette bidrags omkostningseffekti -
vitet, at omkostningerne ved de støttede ikke-produk -
tive investeringer er rimelige og berettigede. Retten 
fandt klare indikationer for urimelige omkostninger 
i 75 % af disse projekter. Som følge heraf viste kun fem 
ud af de 28 (18 %) reviderede projekter sig at være 
omkostningseffektive.
VI
Problemerne med omkostningernes rimelighed i for -
bindelse med ikke-produktive investeringer er muligvis 
ikke begrænset til stikprøven af projekter, eftersom 
de konkret identificerede tilfælde skyldtes svagheder 
i medlemsstaternes forvaltnings- og kontrolsystemer. 
Medlemsstaterne godtgjorde bl.a. investeringsomkost -
ninger på grundlag af enhedsomkostninger, der var 
meget højere end de faktiske markedspriser, de kontrol -
lerede ikke tilstrækkeligt de anmeldte omkostningers 
forekomst, eller de accepterede det dyreste bud i forbin -
delse med investeringen uden at kræve nogen begrun -
delse fra støttemodtagerne eller uden at sammenholde 
de foreslåede omkostninger med benchmarks. Retten 
fandt endvidere adskillige tilfælde i alle de reviderede 
medlemsstater, hvor ikke-produktive investeringer med 
åbenbare indbringende elementer blev støttet med den 
højeste sats, der fandtes for denne type investeringer, 
hvilket betød, at de i de fleste tilfælde blev finansieret 
fuldt ud med offentlige midler.
Resumé 08
VII
Der manglede resultatoplysninger, der kunne vise, 
hvad der var opnået med støtten til ikke-produktive 
investeringer på EU- og medlemsstatsplan. De dispo -
nible overvågningsindikatorer målte kun input- og 
outputdata, f.eks. omfanget af afholdte offentlige 
midler, antallet af bedrifter, der modtager støtte, og 
det samlede investeringsomfang. Da der ikke fandtes 
specifikke resultatindikatorer, slog nogle medlemssta -
ter vurderingen af resultaterne vedrørende ikke-pro -
duktive investeringer sammen med andre miljøordnin -
ger, idet de håbefuldt antog, at resultaterne var ens for 
alle.
VIII
ELFUL-støtten til ikke-produktive investeringer fort -
sætter i programmeringsperioden 2014-2020, men 
Kommissionen og medlemsstaterne har endnu ikke 
korrigeret de fleste af de svagheder, Retten identifice -
rede. Det skyldes fortrinsvis, at de ikke gjorde tilstræk -
keligt for at identificere svagheder rettidigt, således at 
de nødvendige korrigerende foranstaltninger kunne 
træffes inden begyndelsen af den nye periode. På den 
ene side analyserede medlemsstaterne ikke årsagerne 
til de uregelmæssigheder, som blev påvist gennem 
deres egne kontroller, for at forbedre forvaltningen af 
ordningen. På den anden side fandt Kommissionens 
egen revision sted for sent til at hjælpe medlemssta -
terne med at identificere og korrigere manglerne ved 
forvaltningen i løbet af gennemførelsesperioden 
2007-2013.
IX
På grundlag af disse resultater fremsætter Retten 
følgende anbefalinger med henblik på at forbedre 
omkostningseffektiviteten af de ikke-produktive inve -
steringer, der vil blive finansieret i programmeringspe -
rioden 2014-2020:
- Kommissionen bør fra 2017 overvåge de relevante 
medlemsstaters gennemførelse af ikke-produktive 
investeringer ved hjælp af disse medlemsstaters 
årlige gennemførelsesrapporter, som også bør 
indeholde antallet og andelen af ikke-produktive 
investeringsprojekter, der er blevet gennemført 
i synergi med andre foranstaltninger til udvikling 
af landdistrikterne eller miljøordninger, herunder 
integrerede projekter.- Medlemsstaterne bør i deres evalueringsplaner 
medtage en vurdering af, i hvilket omfang ikke-pro -
duktive investeringer implementeres i synergi 
med andre foranstaltninger til udvikling af landdi -
strikterne eller miljøordninger.
- Medlemsstaterne bør offentliggøre alle de kriterier, 
der anvendes i udvælgelsen og prioriteringen af 
ikke-produktive investeringer, og systematisk 
kontrollere de bilag, der beviser, at disse kriterier 
opfyldes. Medlemsstaterne bør endvidere sikre en 
passende funktionsadskillelse mellem organisationer 
og personer, der er involveret i fremsendelsen og 
udvælgelsen af ansøgninger.
- For så vidt angår den nye programmeringsperiode 
bør Kommissionen vejlede medlemsstaterne om 
udvælgelseskriterier, under behørig hensyntagen 
til disse kriteriers gennemsigtighed, og kontrollere, 
at medlemsstaterne anvender passende procedu -
rer i forbindelse med udvælgelsen af projekter.
- Kommissionen bør sikre, at ikke-produktive inve -
steringers bidrag til opfyldelsen af EU’s landbrugs -
miljømål overvåges eller i det mindste vurderes 
specifikt under evalueringerne af programmerings -
perioden 2014-2020.
- De medlemsstater, der yder en betydelig støtte til 
ikke-produktive investeringer, bør definere speci -
fikke resultatindikatorer og rapportere om disse 
indikatorer i deres årlige gennemførelsesrapporter 
og evalueringer.
- Medlemsstaterne bør hurtigst muligt opstille 
egnede kriterier til at bestemme de indbringende 
elementer i de ikke-produktive investeringer, der 
modtager de højeste støttesatser. På grundlag af 
denne vurdering bør medlemsstaterne modulere 
støtteintensiteten.
- Kommissionen bør også yde yderligere vejledning 
om opstillingen af sådanne kriterier.
- Medlemsstaterne bør omgående implementere 
procedurer, der sikrer, at omkostningerne ved de 
støttede ikke-produktive investeringer ikke over -
stiger omkostningerne ved lignende typer af 
varer, tjenesteydelser eller arbejder, der udbydes på 
markedet.
Resumé 09
- Kommissionen bør inden for rammerne af sin fler -
årige revisionsplan efterprøve, at medlemsstaterne 
på effektiv vis anvender de planlagte kontroller for 
at sikre omkostningernes rimelighed.
- Før gennemførelsen af de første stedlige kontroller 
vedrørende perioden 2014-2020 bør medlemssta -
terne definere en metode for rettidig konsolidering 
og analyse af årsagen til de fejl, der konstateres 
i forbindelse med disse kontroller.
- I forbindelse med planlægningen af fremtidige re -
visioner bør Kommissionen tage behørigt hensyn 
til omfanget af de svagheder, Retten har identifi -
ceret på dette udgiftsområde, uanset områdets 
begrænsede økonomiske betydning.
10
 Indledning
EU’s støtte til ikke-pro -
duktive investeringer 
i landbruget
01 
Ikke-produktive investeringer er 
investeringer, der ikke medfører et 
væsentligt afkast eller en væsentlig 
indtægt eller indkomst, eller som ikke 
øger værdien af støttemodtagerens 
bedrift væsentligt, men som har en 
positiv miljøindvirkning. Offentlig 
støtte til ikke-produktive investeringer 
er et finansielt incitament for ejere 
af landbrugsbedrifter til at foretage 
denne form for miljøvenlige investe -
ringer. Indholdet af ikke-produktive 
investeringer varierer fra retablering 
af landskabstræk, f.eks. traditionelle 
skel, vådområder, hække og stenmure 
til skabelse og/eller retablering af et 
levested eller landskabselement, f.eks. 
retablering af heder, artsrige græsarealer 
eller græskanter med mange blomster 
(jf. tekstboks 1 ).02 
I perioden 2007-2013 ydede Den Euro -
pæiske Landbrugsfond for Udvikling 
af Landdistrikterne (ELFUL) støtte til 
ikke-produktive investeringer under 
foranstaltning 216. Som det fremgår af 
figur 1 , er denne foranstaltning en del 
af akse 2 i EU’s landdistriktsudviklings -
politik, der har bæredygtig anvendelse 
af landbrugsarealer som overordnet mål.
Eksempler på støttede ikke-produktive investeringerTekstboks 1
Stenvæg i Puglia (IT) Sti i vådområde i East Devon (Det Forenede Kongerige)
Kilde : Den Europæiske Revisionsret.
11 Indledning
03 
I henhold til ELFUL-forordningen1 bør 
der ydes støtte »til investeringer, som 
ikke giver noget afkast, når de er 
nødvendige for at efterleve tilsagn, 
der er afgivet som led i ordninger 
for miljøvenligt landbrug eller andre 
landbrugsmiljømål, eller hvis de på 
bedriften øger herlighedsværdien for 
offentligheden af et Natura 2000-om -
råde og andre områder af høj natur- og 
landskabsværdi«.
04 
Ikke-produktive investeringer bør 
navnlig spille en supplerende rolle 
med henblik på at opnå bæredygtig 
anvendelse af landbrugsarealer enten 
ved at fremme miljøværdien af be -
skyttede områder eller ved at bidrage 
til at overholde forpligtelserne til at 
drive miljøvenligt landbrug, f.eks. de 
forpligtelser, der støttes af foranstalt -
ning til udvikling af landdistrikterne 2142 
»betalinger for miljøvenligt landbrug«. 
Alternativt kan ikke-produktive investe -
ringer blive gennemført uafhængigt for 
at opnå andre landbrugsmiljømål, der 
ofte deles af andre miljøordninger og/
eller foranstaltninger.05 
I programmeringsperioden 2014-2020 
er støtte til ikke-produktive investe -
ringer fortsat under den nye delfor -
anstaltning3 4.4 »støtte til ikke-pro -
duktive investeringer i tilknytning til 
gennemførelse af miljø- og klimamål«. 
Foranstaltningen er i det væsentlige 
den samme som i 2007-2013 for så 
vidt angår rationale, omfang, støtte -
modtagere, type og støttesats. Den 
beholder også sin supplerende rolle 
i forhold til andre foranstaltninger4 og/
eller andre miljømål. Bilag I  viser til 
sammenligning rationalet bag og visse 
karakteristikker for foranstaltningen 
i programmeringsperioderne 2007-
2013 og 2014-2020.Figur 1Strukturen i akse 2 i EU’s landdistriktsudviklingspolitik med hensyn til bæredygtig 
anvendelse af landbrugsarealer
Kilde : Det Europæiske Netværk for Landdistriktsudvikling (ENRD).
Akse/uni00A02 - Forbedring af miljøet og landskabet
Bæredygtig anvendelse 
af landbrugsarealerBetalinger for naturbetingede ulemper til landbrugere i bjergområder
Betalinger til landbrugere i andre områder med ulemper end
bjergområder
Natura 2000-betalinger og betalinger i forbindelse med direktiv 
2000/60/EF
Betalinger for miljøvenligt landbrugBetalinger for dyrevelfærdIkke-produktive investeringer 216215214213212211
1 37. betragtning i præamblen 
til Rådets forordning (EF) 
nr. 1698/2005 af 20. septem -
ber 2005 om støtte til 
udvikling af landdistrikterne 
fra Den Europæiske Land -
brugsfond for Udvikling af 
Landdistrikterne (ELFUL) (EUT 
L 277 af 21.10.2005, s. 1).
2 Foranstaltning 214 »betalinger 
for miljøvenligt landbrug« 
støtter bæredygtig udvikling 
af landdistrikter. Betalingerne 
ydet under denne foranstalt -
ning udgør 57 % af den 
offentlige finansiering til 
bæredygtig anvendelse af 
landbrugsarealer. Den 
tilskynder landbrugere og 
andre jordforvaltere til at 
forpligte sig frivilligt til at 
indføre eller fortsat at anvende 
landbrugsproduktionsmeto -
der, der er forenelige med 
beskyttelse og forbedring af 
miljøet, landskabet og dets 
karakteristika, naturressour -
cerne, jordbunden og den 
genetiske diversitet.
3 Som fastsat i Kommissionens 
gennemførelsesforordning 
(EU) nr. 808/2014 af 17. juli 2014 
om fastlæggelse af regler for 
anvendelsen af Europa-Parla -
mentets og Rådets forordning 
(EU) nr. 1305/2013 om støtte til 
udvikling af landdistrikterne 
fra Den Europæiske Land -
brugsfond for Udvikling af 
Landdistrikterne (ELFUL) 
(EUT L 227 af 31.7.2014, s. 18).
12 Indledning
06 
Kommissionen og medlemsstaterne 
deler ansvaret for at forvalte EU-støt -
ten til ikke-produktive investeringer. 
Medlemsstaterne skal fastsætte spe -
cifikke mål og implementere effektive 
forvaltnings- og kontrolsystemer for 
at sikre, at de støttede investeringer 
overholder de gældende regler og er 
omkostningseffektive.
07 
Kommissionen fastsætter gennemfø -
relsesbestemmelser og retningslinjer 
og godkender nationale eller regionale 
landdistriktsprogrammer (LDP), hvor 
medlemsstaterne identificerer deres 
mål for de udvalgte støttede foran -
staltninger. Kommissionen overvåger 
og fører tilsyn med programgennem -
førelsen og kontrollerer, at de nationa -
le myndigheder i medlemsstaterne har 
implementeret effektive forvaltnings- 
og kontrolsystemer.08 
I perioden 2007-2013 kan den offent -
lige støttesats for ikke-produktive 
investeringer komme op på 100 % af 
de støtteberettigede omkostninger. Til 
sammenligning anvendes der generelt 
en støttesats på 40 % for andre produk -
tive investeringer, der f.eks. kan være 
forbundet med moderniseringen af 
landbrugsbedrifter eller forøge værdien 
af landbrugsprodukter. Disse offentli -
ge støttesatser fastholdes i perioden 
2014-2020.
09 
I programmeringsperioden 2007-2013 
var ca. 1 014 millioner euro, dvs. 1,5 % 
af de offentlige midler (ELFLUL og 
national medfinansiering) til bæredyg -
tig anvendelse af landbrugsjord, afsat 
til ikke-produktive investeringer (jf. 
tabel 1). Da de fleste LDP’er for pro -
grammeringsperioden 2014-2020 ikke 
var godkendt, da denne beretning blev 
skrevet (slutningen af maj 20155), er det 
ikke muligt at angive beløbene for de 
programmerede ELFUL-udgifter.Tabel 1Samlede ELFUL-udgifter og offentlige udgifter (ELFUL samt national 
medfinansiering) til ikke-produktive investeringer i 2007-2013 (i euro)
Foranstaltning BeskrivelseUdbetalt Planlagt
ELFUL Offentlige ELFUL Offentlige
216 Ikke-produktive investeringer 549 900 632 859 331 286 610 843 250 1 013 996 313
Kilde : Europa-Kommissionens SFC2007-system (maj 2015).4 »Klimavenligt landbrug« 
henviser til den nye 
foranstaltning 10 til udvikling 
af landdistrikterne for 
perioden 2014-2020. 
Betalingerne under denne 
foranstaltning har til formål at 
bevare og fremme de 
nødvendige ændringer af 
landbrugsmetoder med 
henblik på at yde et positivt 
bidrag til miljøet og klimaet.
5 Pr. 29.5.2015 var der ifølge 
Kommissionens SFC2014-
system 51 
programmeringsdokumenter, 
der var godkendt af 
Kommissionen, og 67 
programmeringsdokumenter, 
der stadig var under 
behandling med henblik på 
godkendelse.
13
 Revisionens omfang og 
revisionsmetoden
10 
Retten gennemførte en revision af, 
om de ikke-produktive investeringer 
havde bidraget omkostningseffektivt 
til ELFUL-målet om bæredygtig an -
vendelse af landbrugsarealer i pro -
grammeringsperioden 2007-2013 med 
henblik på at fremsætte anbefalinger 
til den nye programmeringsperiode. 
Medlemsstaterne kan således tage 
disse anbefalinger i betragtning, når de 
udformer gennemførelsesbestemmel -
ser og -procedurer for deres program -
mer, og Kommissionen kan også bruge 
dem, navnlig til at forbedre sin over -
vågning af medlemsstaternes forvalt -
nings- og kontrolsystemer.
11 
Retten havde fokus på at få besvaret 
følgende spørgsmål:
Har ikke-produktive investeringer 
bidraget omkostningseffektivt 
til en bæredygtig anvendelse af 
landbrugsarealer?
12 
Rettens beretning besvarer i denne 
forbindelse følgende delspørgsmål:
- Har ikke-produktive investeringer 
bidraget effektivt til opfyldelsen 
af landbrugsmiljømål, der hænger 
sammen med en bæredygtig ud -
nyttelse af landbrugsarealer?- Var omkostningerne til de støttede 
ikke-produktive investeringer beret -
tigede og rimelige?
- Har Kommissionen og medlems -
staterne identificeret og korrigeret 
de svagheder, der har indvirket på 
de ikke-produktive investeringers 
omkostningseffektivitet i perioden 
2007-2013, med henblik på forbed -
ringer i perioden 2014-2020?
13 
Revisionen blev gennemført mellem 
juli 2014 og april 2015. Revisionen fo -
kuserede på programmeringsperioden 
2007-2013 og dækkede medlemsstater -
nes forvaltnings- og kontrolsystemer 
i relation til støtte til ikke-produktive 
investeringer og en stikprøve på 28 
projekter, der afspejlede de mest rele -
vante ikke-produktive investeringer i fire 
medlemsstater6: Portugal (hovedlandet), 
Danmark, Det Forenede Kongerige 
(England) og Italien (Puglia), der teg -
nede sig for 80 % af ELFUL-udgifterne 
og 60 % af støttemodtagerne under 
foranstaltning 216, da revisionen blev 
indledt (jf. figur 2 ).6 I denne beretning forstås der 
ved medlemsstat landet eller 
en region i landet.
14 Revisionens omfang og revisionsmetoden
14 
Der blev indsamlet revisionsbevis 
gennem dokumentgennemgang og 
revisionsbesøg hos forvaltningsmyn -
digheder og støttemodtagere i de revi -
derede medlemsstater. Retten vurde -
rede de 28 reviderede ikke-produktive 
investeringsprojekters støtteberetti -
gelse og komplementaritet med andre 
foranstaltninger eller mål vedrørende 
miljøvenligt landbrug, og om de reelt 
havde bidraget til at afhjælpe de 
identificerede behov for miljøvenligt 
landbrug til rimelige omkostninger. 
Resultaterne af denne vurdering vises 
i bilag II .Figur 2Programmeringsperioden 2007-2013 - Implementerede ELFUL-udgifter til ikke-
produktive investeringer
Kilde : Europa-Kommissionens SFC2007-system (marts 2014).020406080100120140160180200
UK IT PT DK SE NL ES DE FR HU EE LT GR FI BEUdvikling af landdistrikterne 2007-2013 - Støtte til ikke-produktive investeringer
Implementeret ELFUL-ﬁnansiering (i millioner euro)
15
 Bemærkninger
Retten fandt indikationer 
på, at støtten til ikke-
produktive investeringer 
havde været effektiv, selv 
om der var svagheder ved 
udvælgelsesprocedurerne 
og overvågningsredskaberne
15 
Retten har gennemgået de reviderede 
medlemsstaters forvaltnings- og kontrol -
systemer og anvendt følgende kriterier 
til at vurdere, om støtten til ikke-pro -
duktive investeringer har bidraget 
effektivt til en bæredygtig anvendelse 
af landbrugsarealer:
- Medlemsstaterne skal klart identi -
ficere deres specifikke behov inden 
for miljøvenligt landbrug med 
hensyn til bæredygtig anvendelse 
af landbrugsarealer og de typer af 
ikke-produktive investeringer, der 
ville kunne bidrage til at opfylde 
disse behov. Da ikke-produktive 
investeringer bør supplere andre 
relevante foranstaltninger og mål 
vedrørende miljøvenligt landbrug, 
skal medlemsstaterne sikre denne 
komplementaritet ved eksplicit at 
kæde støtten til ikke-produktive investeringer sammen med disse 
foranstaltninger og/eller mål.
- Medlemsstaterne skal anvende 
projektudvælgelseskriterier effek -
tivt med henblik på at målrette 
den disponible støtte mod de 
identificerede typer af ikke-pro -
duktive investeringer, samtidig 
med at de sikrer gennemsigtighed 
og overholdelse af den gældende 
lovgivning.
- Medlemsstaterne skal overvåge 
projektgennemførelsen og vurdere, 
om de støttede ikke-produktive 
investeringer har bidraget til at 
opfylde de fastsatte miljømål.
I figur  3 vises en interventionslogik, 
der kan illustrere disse kriterier.
16 
Ud over denne vurdering af for -
valtningssystemerne gennemgik 
Retten en stikprøve på 28 ikke-pro -
duktive investeringsprojekter (jf. 
punkt 13), medlemsstaternes LDP’er 
og relevante overvågningsdata og 
evalueringsrapporter.Figur 3Interventionslogik for ikke-produktive investeringer i programmeringsperioden 
2007-2013
Identiﬁkation af behov og 
fastlæggelse af målIdentiﬁkation af typer af 
investeringer, der er 
sammenhængende, og som 
er knyttet til behov og mål.Vurdering af ikke-produktive 
investeringers bidrag og 
synergibaserede rolle med 
hensyn til at supplere andre 
foranstaltninger og mål.
16 Bemærkninger
Behovene vedrørende miljø -
venligt landbrug var bredt 
defineret, men medlems -
staterne målrettede støtten 
ved at begrænse typerne af 
ikke-produktive investeringer, 
der var støtteberettigede
17 
For at være effektiv skal støtten til ik -
ke-produktive investeringer være målret -
tet med henblik på at afhjælpe specifikke 
behov vedrørende miljøvenligt landbrug, 
der har relation til bæredygtig anven -
delse af landbrugsarealer. Selv om alle 
medlemsstaterne definerede deres land -
brugsmiljømæssige behov bredt, konsta -
terede Retten, at de afbødede risikoen 
for, at støtten ikke var målrettet, ved at 
begrænse de typer af ikke-produktive 
investeringer, der var støtteberettigede. 
Bilag III  indeholder en oversigt over de 
behov og mål vedrørende miljøvenligt 
landbrug samt de typer af ikke-produk -
tive investeringer, der er observeret i de 
enkelte reviderede medlemsstater. Det 
viser, at der generelt er overensstem -
melse mellem typen af ikke-produktive 
investeringer, som medlemsstaterne har 
udvalgt, og de landbrugsmiljømål, der er 
beskrevet i deres LDP’er.
18 
Ved den finansielle tildeling af offentlig 
støtte har to medlemsstater målrettet 
støtten yderligere, primært mod projek -
ter i relation til landskabsvedligeholdelse 
og -beskyttelse. I Portugals tilfælde ved -
rørte 89 % af støtten til ikke-produktive 
investeringer restaureringen af traditio -
nelle stenmure, der støtter terrassevin -
marker i Douro-dalen. I Italien (Puglia) 
vedrørte 97 % af den offentlige støtte til 
ikke-produktive investeringer restaure -
ring af traditionelle stenmure, der er ka -
rakteristiske for de regionale landbrugs -
systemer og for landskabet. Disse er 
eksempler på et klart valg med hensyn til 
at koncentrere støtten til ikke-produktive 
investeringer for at afhjælpe et behov 
vedrørende miljøvenligt landbrug.Alle fire reviderede 
medlemsstater henviste 
til komplementaritet 
i forbindelse med støtten 
til ikke-produktive 
investeringer, men kun to 
anvendte komplementaritet 
på operationelt niveau til at 
fremme synergier med andre 
støtteordninger
19 
ELFUL-forordningen gav ikke-produktive 
investeringer en supplerende rolle (jf. 
punkt 3 og 4), men overlod det til med -
lemsstaterne at vælge, på hvilket niveau 
komplementariteten skulle være. Ved 
revisionen konstateredes det, at der blev 
henvist til komplementaritet i alle de 
reviderede medlemsstater, men kun i to 
medlemsstater - Portugal (hovedlandet) 
og Det Forenede Kongerige (England) - 
var komplementariteten defineret på 
operationelt niveau, således at den reelt 
kunne fremme synergier mellem for -
skellige miljørelaterede støtteordninger. 
Disse to medlemsstater havde navnlig 
integreret støtte til ikke-produktive inve -
steringer med ELFUL-foranstaltning 214 
»betalinger for miljøvenligt landbrug« 
i en sådan grad, at adgangen til støtte til 
ikke-produktive investeringer var betin -
get af, at der var landbrugsmiljømæssige 
forpligtelser i tilknytning til foranstalt -
ning 214 til udvikling af landdistrikterne.
20 
Danmark og Italien (Puglia) definerede 
derimod komplementaritet i mindre kon -
krete og mere vage vendinger, eftersom 
støtten til ikke-produktive investeringer 
var knyttet til generelle landbrugsmil -
jømål, der var fastsat i deres LDP’er 
(f.eks. beskyttelse af landskab og natur -
ressourcer), og som var gældende for 
andre ELFUL-foranstaltninger under akse 
2 (jf. figur 1 ). Der var dog ikke udviklet 
nogen komplementaritet på tværs af 
foranstaltningerne. Tekstboks 2  viser 
eksempler på synergier og vag komple -
mentaritet i støtten til ikke-produktive 
investeringer.
17 Bemærkninger
21 
Retten er af den opfattelse, at valget 
om at integrere støtten til ikke-produk -
tive investeringer med andre foran -
staltninger til udvikling af landdistrik -
terne, f.eks. foranstaltning 214, gav 
mulighed for en potentielt stærkere 
forbindelse til allerede eksisterende 
forpligtelser vedrørende miljøvenligt 
landbrug og derfor fremmer en stær -
kere synergieffekt i forbindelse med 
gennemførelsen af landbrugsmiljømål.22 
Denne integration af foranstaltninger 
medfører dog også risiko for overlap -
ning af støtte, hvis de aktiviteter, der 
skal finansieres under de enkelte for -
anstaltninger, ikke er klart afgrænsede. 
Det var tilfældet i Portugal (hovedlan -
det), hvor støtten under foranstaltning 
214 »betalinger for miljøvenligt land -
brug« omfattede beløb til vedligehol -
delse/restaurering af dele af stenmure, 
der havde brug for at blive restaureret 
(de var i dårlig stand). Derfor kunne 
betalingerne under foranstaltning 214 
vedrørende vedligeholdelsesforpligtelsen 
omfatte både mure, der skulle vedlige -
holdes, og mure, der skulle restaureres. 
Samtidig kunne der også ansøges om 
100 % støtte til omkostningerne ved 
restaurationsarbejdet under ordningen 
for ikke-produktive investeringer. Støtten 
til rekonstruktion af nogle stenmure kun -
ne derfor objektivt set overstige 100 %. 
Retten konstaterede fire sådanne tilfælde 
i de seks projekter, der blev besøgt 
i Portugal.Eksempler på komplementaritet med andre foranstaltninger/mål
I Portugal (hovedlandet) skal ansøgerne ifølge ordningerne for støtte til ikke-produktive investeringer i stenmure 
i Douro-dalen være støttemodtagere under foranstaltning 214 »betalinger for miljøvenligt landbrug«. Under 
foranstaltning 214 får støttemodtagerne finansiel støtte for at påtage sig en række forpligtelser med henblik 
på miljøvenligt landbrug. En af disse forpligtelser er at holde eksisterende stenmure på deres landbrugsbedrift 
i god stand i en periode på mindst fem år. I sådanne tilfælde supplerer støtten til ikke-produktive investeringer 
til restaurering af stenmure forpligtelsen til at vedligeholde murene, og de to foranstaltninger bidrager sammen 
til målet om at bevare et vigtigt landskabstræk i regionen i god stand.
I Det Forenede Kongerige (England) er Environmental Stewardship en frivillig ordning, der tilbyder betalinger 
(finansieret under foranstaltning til udvikling af landdistrikterne 214) til jordforvaltere, der forpligter sig til at for -
valte deres jord til fordel for landbrugsmiljømål. Denne ordning består af forskellige lag med stadigt stigende 
krav. Et af disse lag er High Level Stewardship (HLS), hvor der er mulighed for at finansiere visse typer anlægs -
arbejder (f.eks. restaurering af landskaber og træk eller traditionelle skel), som støttemodtagerne skal varetage. 
Finansieringen af disse anlægsarbejder foregår via støtten til ikke-produktive investeringer.
For så vidt angår Italien (Puglia) og Danmark var støtten til ikke-produktive investeringer knyttet til gennem -
førelsen af en række generelle landbrugsmiljømål, der var fastsat for hele akse 2, f.eks. beskyttelse af landlige 
områder og bevaring af den biologiske mangfoldighed, og den var ikke begrænset til bestemte områder, der 
var identificeret som havende særlig miljømæssig værdi. For så vidt angår Italien (Puglia) skal støttemodtagerne 
bare have en landbrugsaktivitet, mens støttemodtagere i Danmark kan være fysiske eller juridiske personer, 
herunder ejere og forpagtere af landbrugsarealer, dog med undtagelse af delforanstaltningen erhvervelse af 
land til etablering af et vådområde, hvor det er den danske stat, der er støttemodtager.Tekstboks 2
18 Bemærkninger
23 
Generelt afspejledes medlemsstaternes 
valg med hensyn til at implementere 
støtte til ikke-produktive investeringer 
i den stikprøve af projekter, som Retten 
besøgte, hvor 16 af de 28 besøgte pro -
jekter blev implementeret i synergi med 
andre foranstaltninger til udvikling af 
landdistrikterne, og størsteparten af 
projekterne (21 ud af 28) blev anset for 
at være komplementære til andre land -
brugsmiljømål. Se nærmere oplysninger 
i bilag II .Svagheder i de reviderede 
medlemsstaters 
udvælgelsesprocedurer 
førte til, at der blev ydet 
støtte til ikke-produktive 
investeringer, der ikke var 
støtteberettigede, eller 
hvis udvælgelse ikke var 
tilstrækkeligt begrundet
24 
Medlemsstaterne skal målrette de 
sparsomme offentlige midler mod de 
projektforslag, der bedst opfylder de 
nationale og regionale behov, samtidig 
med at de overholder de gældende 
regler og principperne om lige adgang 
og gennemsigtighed. Retten under -
søgte udvælgelsesprocedurerne i de 
reviderede medlemsstater og konsta -
terede i alle med undtagelse af én 
svagheder i den forbindelse. Der gives 
eksempler herpå i  tekstboks 3 .
Svagheder konstateret i udvælgelsen af ikke-produktive investeringsprojekter
a) Udvælgelse af ikke-støtteberettigede investeringer
Danmark
Forundersøgelserne med henblik på vådområdeprojekter behandles som individuelle ikke-produktive investeringer, 
har deres egne individuelle godkendelsesprocedurer og er økonomisk uafhængige af investeringer, der kan finde 
sted på et senere stadium. I henhold til artikel 55 i forordning (EF) nr. 1974/20067 kan generalomkostninger i for -
bindelse med en investeringsforanstaltning, der er berettiget til medfinansiering, kun anses for støtteberettiget, 
hvis der reelt findes en investeringsforanstaltning. Det er Rettens opfattelse, at dette krav beskytter princippet om værdi 
for pengene, da det hindrer, at der bruges EU-midler på foranstaltninger, der ikke bidrager til målene for støtte -
ordningen. Det er tilfældet for gennemførlighedsundersøgelser, der ikke fører til konkrete investeringer. I Danmark 
blev under halvdelen af de finansierede forundersøgelser i sidste ende efterfulgt af en særskilt ansøgning om 
faktiske investeringer i vådområder. Endvidere førte forundersøgelser med et positivt resultat i flere tilfælde ikke 
til gennemførelse af konkrete projekter.
Italien (Puglia)
De nationale myndigheder har defineret, at kun gårdejere, der er registreret i handelskammerets gårdregister, 
kan have adgang til støtte til ikke-produktive investeringer. Retten konstaterede, at tre af de seks støttemodtagere, 
der blev besøgt på stedet, ikke opfyldte dette krav og derfor ikke skulle have haft adgang til støtte til ikke-produktive 
investeringer.
7 Kommissionens forordning (EF) nr. 1974/2006 af 15. december 2006 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 1698/2005 om 
støtte til udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) (EUT L 368 af 23.12.2006, s. 15).Tekstboks 3
19 Bemærkninger
b) Projektudvælgelsen var ikke tilstrækkeligt gennemsigtig
Det Forenede Kongerige (England)
De nationale myndigheder identificerer bedrifter, der potentielt kan modtage støtte. Til dette formål bruger 
de forudfastsatte lister over bedrifter, der er prioriteret efter deres potentiale til at levere resultater på miljø -
området, hvorefter de forhandler med de potentielle støttemodtagere. Der forelå dog ikke oplysninger om 
grundlaget for prioriteringen og vurderingen af værdien af ansøgningen. Endvidere tyder dokumentationen 
vedrørende ordningen på, at det er de ansatte hos de nationale myndigheder, der afgør, om der skal medtages 
yderligere forslag til jordforvaltning.
Danmark
Forvaltningsmyndigheden modtager næsten udelukkende støtteansøgninger om kollektive beplantningspro -
jekter under ikke-produktive investeringer fra én national sammenslutning af jordejere og jordforvaltere. 
Den landsdækkende forening afgør på grundlag af sine egne kriterier, hvilke lokale foreninger der deltager i de 
forelagte projekter, og i sidste ende hvilke projekter der støttes. Den landsdækkende forening er endvidere 
medlem af det rådgivende udvalg, der fastsætter, hvordan der skal prioriteres mellem de forelagte ansøgninger. 
Der er efter Rettens opfattelse en mulig interessekonflikt.
c) Uegnet kontrol af afgørende udvælgelseskriterier
Italien (Puglia)
I indkaldelsen af forslag i 2009 vedrørende støtte til ikke-produktive investeringer til restaurering af stenmure 
blev 602 af de 3 887 ansøgninger godkendt, hvilket medførte samlede offentlige udgifter på i alt 42,7 millioner euro. 
Med prioriteringskriterierne kunne der højst tildeles syv point. Alle ansøgninger med under seks point blev udelukket.
Blandt de afgørende prioriteringskriterier var, at bedriften blev klassificeret af høj miljømæssig værdi og høj 
landskabsværdi, hvis den havde olivenlunde. Ansøgere, der opfyldte dette kriterium, fik to point, hvilket var 
afgørende for ikke at blive udelukket.
De nationale myndigheder foretog ikke en uafhængig kontrol af, om dette specifikke kriterium var overholdt. 
Denne opgave blev overladt til producentorganisationerne, der skulle attestere, at deres medlemmer opfyldte 
kriteriet. 
20 Bemærkninger
Der manglede relevante 
oplysninger, der kunne 
vise, hvad der var opnået 
med EU-støtten til ikke-
produktive investeringer på 
EU- og medlemsstatsplan
25 
Et centralt redskab til sikring af, at 
ELFUL-støtten til ikke-produktive investe -
ringer anvendes fornuftigt, er over -
vågning og evaluering. For perioden 
2007-2013 indførtes der med forord -
ningen om udvikling af landdistrikter 
en »fælles overvågnings- og evalu -
eringsramme« (CMEF). CMEF brugte 
fælles indikatorer, der skulle registrere 
fremskridt med hensyn til opfyldelsen 
af målene for landdistriktsudvikling, 
således at de enkelte LDP’er kan sam -
menlignes, og dataene aggregeres. 
Eftersom fælles indikatorer ikke fuldt 
ud kan registrere alle virkninger af de 
enkelte støtteordninger, kan medlems -
staterne også fastsætte et begrænset 
antal yderligere indikatorer.26 
Retten konstaterede adskillige svag -
heder ved overvågningen og evalu -
eringen, der fører til, at der generelt 
mangler relevante oplysninger om de 
resultater, der er opnået med ikke-pro -
duktive investeringer, navnlig i hvilket 
omfang ikke-produktive investeringer 
har bidraget til opnåelsen af landbrugs -
miljømål, der er forbundet med bære -
dygtig anvendelse af landbrugsarealer.
27 
For det første definerede medlems -
staterne ikke yderligere udgangs -
indikatorer med hensyn til støtte til 
ikke-produktive investeringer under 
programmeringsfasen. Brugen af yder -
ligere udgangsindikatorer ville gøre det 
muligt at etablere en sammenhæng, 
hvor tildelingen af midler til støtte til 
ikke-produktive investeringer bliver 
klarere og gør det muligt at sammenligne 
støttebidragene til ikke-produktive 
investeringer ved udgangen af peri -
oden. Tekstboks 4  giver et eksempel 
på, hvordan udgangsindikatorer kunne 
gøre det lettere at måle de resultater, 
der er opnået med støtten til ikke-pro -
duktive investeringer.
Eksempler på mulige udgangsindikatorer
Italien (Puglia) og Portugal (hovedlandet)
Restaurering af stenmure var den vigtigste type ikke-produktiv investering, der var fastsat i LDP’et (97 % af den 
samlede offentlige støtte i Puglia, 89 % i Portugal). De nationale myndigheder har imidlertid ikke defineret 
en udgangssituation med hensyn til den samlede mængde stenmure på de arealer, der er omfattet af denne 
form for støtte til ikke-produktive investeringer, mængden af stenvægge, der blev identificeret som krævende 
vedligeholdelse ved begyndelsen af programmeringsperiode, eller den tilsigtede mængde af stenmure, der 
skulle restaureres ved udgangen af programmeringsperioden. Det ville have givet et klarere billede af betyd -
ningen og effektiviteten af de ressourcer, der blev tildelt til denne type ikke-produktive investeringer.Tekstboks 4
21 Bemærkninger
28 
For det andet måler CMEF’s fælles 
indikatorer input- og outputdata, 
f.eks. de offentlige udgifter, antallet 
af støttemodtagende bedrifter og det 
samlede investeringsomfang, men er 
slet ikke tilstrækkelige til at vurdere 
effekten af investeringsforanstaltnin -
ger som f.eks. ikke-produktive inve -
steringer. Tilsvarende tager den fælles 
resultatindikator for støtte til ikke-pro -
duktive investeringer hensyn til arealet 
(målt i hektar) af områder omfattet 
af effektiv arealforvaltning, og derfor 
giver det ikke mening at udtrykke 
forbindelsen til eller bidraget fra en 
investeringsforanstaltning.
29 
Selv om de fælles resultatindikatorer 
ikke er passende, hvilket eksplicit blev 
erkendt i LDP’erne for Portugal (hoved -
landet) og Det Forenede Kongerige 
(England), har de reviderede medlems -
stater ikke defineret yderligere indika -
torer for at få fremskaffet disse vigtige 
oplysninger om støtten til ikke-produk -
tive investeringer.30 
Evaluering er en anden kilde til relevan -
te resultatoplysninger. I modsætning 
til den egentlige undersøgelse, der 
foregår ved overvågning, er evaluering 
en periodisk indsamling og analyse af 
bevis, herunder af de oplysninger, der 
er fremlagt med henblik på overvåg -
ning. Da revisionen fandt sted, var det 
kun de midtvejsevalueringer, der var 
udført henimod midten af perioden, 
der forelå. Gennemgangen af disse 
evalueringsrapporter viste, at de ikke 
gav relevante oplysninger om de resul -
tater, der blev opnået gennem støtte 
til ikke-produktive investeringer. Det 
skyldtes navnlig en kombination af, at 
de blev implementeret sent, og at der 
manglede relevante overvågnings -
oplysninger. Faktisk blev det nævnt 
i Kommissionens gennemgang af de 
enkelte midtvejsevalueringer, at det 
var vanskeligt at få adgang til overvåg -
ningsdata, og at de var ufuldstændige. 
Tekstboks 5  giver eksempler på de 
meget begrænsede oplysninger om 
resultaterne af støtten til ikke-produk -
tive investeringer.
Eksempler på henvisninger til støtten til ikke-produktive investeringer 
i midtvejsevalueringerne
Midtvejsevalueringen for Portugal (hovedlandet) nævnte ikke ikke-produktive investeringer på grund af den 
sene gennemførelse af foranstaltningen.
Midtvejsevalueringen for Italien (Puglia) indeholdt oplysninger om resultaterne af støtten til ikke-produktive 
investeringer og de dermed forbundne miljømæssige fordele. Men da midtvejsevalueringen fandt sted, var 
der ikke afholdt nogen udgifter, hvilket tyder på, at rapporten gentog de ønskede miljømæssige fordele, der 
var udtrykt i LDP og forhåndsevalueringen.
Ifølge midtvejsevalueringen for Danmark var der ikke formuleret tilstrækkelige operationelle målsætninger i de 
nationale foranstaltninger til gennemførelse af støtten til ikke-produktive investeringer.
Midtvejsevalueringen for Det Forenede Kongerige (England) medtog en specifik anbefaling vedrørende behovet 
for at definere nye indikatorer for at gøre det muligt at vurdere effektiviteten og relevansen af støtten til ikke-pro -
duktive investeringer.Tekstboks 5
22 Bemærkninger
31 
De ovennævnte problemer gjorde, 
at de nationale myndigheder hverken 
kunne drage meningsfulde konklusio -
ner om, hvorvidt støtten til ikke-pro -
duktive investeringer havde været 
vellykket, eller om den effektivt havde 
bidraget til gennemførelsen af andre 
miljøforanstaltninger eller -mål. Dette 
kunne medføre, at f.eks. de medlems -
stater, der begrænsede støtten til 
ikke-produktive investeringer til støt -
temodtagere af andre foranstaltninger til udvikling af landdistrikterne, f.eks. 
betalinger for miljøvenligt landbrug, 
slog vurderingen af begge foran -
staltninger sammen, idet de håbefuldt 
antog, at det, hvis resultaterne i forbin -
delse med betalinger for miljøvenligt 
landbrug pegede i en bestemt retning, 
også ville betyde, at de ikke-produktive 
investeringer havde haft resultater, der 
gik i samme retning, selv om der ikke 
fandtes objektive data om resultaterne 
af støtten til ikke-produktive investe -
ringer (jf. tekstboks 6 ).
… alligevel fandt Retten 
tegn på, at 71 % af de 
reviderede ikke-produktive 
investeringer bidrog til 
mål, der var forbundet med 
bæredygtig anvendelse af 
landbrugsarealer
32 
Som anført i punkt 13 undersøgte Retten 
en stikprøve på 28 ikke-produktive inve -
steringsprojekter. For at vurdere, om 
disse projekter har bidraget effektivt 
til den bæredygtige anvendelse af 
landbrugsarealer, vurderede Retten 
følgende.
- om projekterne var berettigede til 
ELFUL-støtte
- om de opfyldte et miljømæssigt 
behov, som medlemsstaterne 
erkendte de havde i deres LDP’er, 
og forfulgte mål forbundet 
med bæredygtig anvendelse af 
landbrugsarealer- om de relaterede investeringer blev 
gennemført som planlagt, og om 
de var bæredygtige, da revisions -
besøgene fandt sted. Bilag II  viser 
for hvert projekt resultaterne af 
denne vurdering sammen med en 
analyse af rimeligheden af deres 
omkostninger, hvilket behandles 
nærmere i næste del.Eksempel på en kombineret vurdering
I Det Forenede Kongerige (England) erklærede myndighederne, at de, da de vurderede resultaterne af støtten 
til ikke-produktive foranstaltninger, havde set på resultaterne af to foranstaltninger (214 - miljøvenligt landbrug/216 - 
ikke-produktive investeringer) samlet. Påvisningen af, hvordan støtten til ikke-produktive investeringer bidrog 
positivt til landbrugsmiljømæssige forpligtelser på længere sigt, er imidlertid præget af, at der manglede specifikke 
mål og indikatorer for de ikke-produktive investeringer.Tekstboks 6
23 Bemærkninger
33 
Med hensyn til støtteberettigelse fandt 
Retten, at fire projekter ikke var støtte -
berettigede på tidspunktet for ansøg -
ningen (jf. tekstboks 3 ). Dertil kommer, 
at Retten fandt tre projekter, der ikke 
var støtteberettigede på grund af proble -
mer, der opstod under deres gennem -
førelse (jf. punkt 44). Eftersom disse 
syv projekter (25 %) ikke skulle have 
modtaget ELFUL-støtte, anser Retten 
dem ikke for at bidrage til målene for 
denne foranstaltning.
34 
Retten fandt bevis, der tydede på, at 20 
af de 21 resterende projekter opfyldte 
identificerede landbrugsmiljømæssige 
behov. De behov, der oftest blev dækket, 
var beskyttelse af landskab og biodi -
versitet. Disse projekter blev endvidere 
implementeret som planlagt og fun -
gerede bæredygtigt, da revisionsbesø -
gene fandt sted. Generelt fandt Retten 
tegn på, at 20 af de 28 undersøgte 
projekter (71 %) bidrog til opfyldelsen 
af mål, der var forbundet med bære -
dygtig anvendelse af landbrugsarealer.I de medlemsstater, 
Retten reviderede, var 
omkostningerne ved de 
støttede ikke-produktive 
investeringer ofte 
urimeligt høje eller ikke 
tilstrækkeligt begrundet
35 
For at udgøre et omkostningseffektivt 
bidrag til en bæredygtig anvendelse af 
landbrugsarealer skal ikke-produktive 
investeringer ikke alene afhjælpe dermed 
forbundne miljørelaterede behov, men 
også gøre dette uden for mange 
omkostninger. I betragtning af, at 
andelen af investeringsomkostninger, 
der finansieres med offentlige midler, 
er højere (op til 100 %) end for andre 
ELFUL-investeringsforanstaltninger, kan 
støttemodtagerne i forbindelse med 
ikke-produktive investeringer i mindre 
grad have incitament til at begrænse 
deres omkostninger. Medlemsstaterne 
bør derfor være særligt opmærksomme 
på at sikre, at de kun godtgør investe -
ringsomkostninger, der er rimelige og 
tilstrækkeligt berettigede.
36 
Som anført i punkt 3 er rationalet bag 
tildeling af offentlig støtte til ikke-pro -
duktive investeringer at give støtte -
modtagerne et finansielt incitament 
til at foretage investeringer, der ikke 
genererer noget væsentligt afkast, 
men som har en positiv miljømæssig 
virkning. Derfor kan støttesatsen være 
på op til 100 % af de støtteberettigede 
udgifter til ikke-produktive investerin -
ger. Da næsten enhver form for inve -
stering potentielt kan give en direkte 
eller indirekte økonomisk gevinst, må 
ikke-produktive investeringer i henhold 
til de gældende forordninger ikke 
give støttemodtageren et væsentligt 
økonomisk afkast. Kommissionen 
gav ingen retningslinjer for, hvad et 
væsentligt økonomisk afkast er, eller 
hvordan medlemsstaterne skal vurdere 
dette.
24 Bemærkninger
37 
For at overholde princippet om 
sparsommelighed bør medlemssta -
terne efter Rettens opfattelse tage de 
indbringende eller afkastgenererende 
elementer8 i de operationer, der støttes 
i forbindelse med ikke-produktive 
investeringer, i betragtning, når de 
fastsætter, hvor meget der skal ydes 
i offentlig støtte. Støttesatsen bør 
navnlig fastsættes på grundlag af det 
lønsomme aspekt eller de agrono -
miske fordele, der forventes af den 
ikke-produktive investering, mellem 
de finansieringssatser, der ydes ved 
normale produktive investeringer, 
typisk 40 %, og den maksimale sats på 
100 %, der kan ydes for ikke-produktive 
investeringer.
38 
Retten undersøgte for en stikprøve 
på 28 ikke-produktive investerings -
projekter de offentlige støttesatser, 
som de fire besøgte medlemsstater 
anvendte i forbindelse med ikke-pro -
duktive investeringer, og vurderede, 
om disse satser var moduleret, således 
at der blev taget hensyn til et hvilket 
som helst produktivt element. Retten 
vurderede endvidere om omkostnin -
gerne var rimelige. Retten konstaterede 
generelt, at de fleste ikke-produktive 
investeringer havde nogle produktive 
elementer, men at medlemsstaterne 
ikke tog disse elementer i betragtning 
og nedsatte de høje offentlige støt -
tesatser. Retten konstaterede også 
systematiske problemer med at sikre 
omkostningernes rimelighed i alle 
medlemsstaterne.Ikke-produktive 
investeringer modtog høj 
offentlig støtte, selv om 
de nogle gange omfattede 
indbringende elementer
39 
Alle de reviderede medlemsstater har 
fastsat specifikke satser for støtte til 
ikke-produktive investeringer. Portugal 
(hovedlandet) og Italien (Puglia) har 
fastsat støtten til 100 % af de støtte -
berettigede udgifter, mens Danmark 
og Det Forenede Kongerige (England) 
har fastsat specifikke satser for hver 
type ikke-produktiv investering, fra 
50 % for ikke-produktive investeringer 
med nogle indbringende elementer til 
100 %, hvis der ikke er nogen indbrin -
gende elementer. Eksempler på mo -
dulering omfatter projekter til rejsning 
af hegn, der medfinansieres med 50 % 
i Det Forenede Kongerige (England), 
projekter med henblik på at restaurere 
hække i rækker, der finansieres med en 
sats på 60 % i både Danmark og Det 
Forenede Kongerige (England), og pro -
jekter, der finansieres med 100 %, f.eks. 
projekter, der går ud på at omdanne 
arealer til hede (Det Forenede Konge -
rige) og statens erhvervelse af jord til 
etablering af vådområder (Danmark).
40 
Det er Rettens opfattelse, at Det 
Forenede Kongeriges (England) LDP 
var det eneste LDP , hvor aspekter 
som f.eks. forventede miljømæssige 
og agronomiske fordele eller mar -
kedssvigt blev taget i betragtning, 
når den individuelle støttesats skulle 
fastsættes for hver enkelt ikke-produktiv 
investering.8 Produktive eller indbringende 
elementer i en investering er 
de elementer, der medfører 
eller bidrager til en stigning 
i bedriftens rentabilitet. Det 
kan dreje sig om økonomiske 
og agronomiske fordele, f.eks. 
investeringens strukturelle 
rolle i bedriftens 
landbrugssystemer, lavere 
omkostninger ved 
operationer, der er forbundet 
med investeringen, eller en 
stigning i bedriftens output.
25 Bemærkninger
41 
I alle de medlemsstater, Retten besøgte, 
fandt den imidlertid ikke-produktive 
investeringer, hvis indbringende elementer 
ikke var taget i betragtning, da støtte -
satserne blev fastsat, hvilket reelt var 
de højest mulige. Efter Rettens mening 
underminerer det princippet om spar -
sommelighed, fordi der er betalt for 
meget for visse typer af varer, når de 
kunne have været opnået med lavere 
omkostninger i betragtning af den del 
af indtægterne, der går til støttemod -
tageren og/eller til dermed forbundne 
enheder.
- I Portugal (hovedlandet) udgjorde 
restaurering af stenmure, der støt -
ter terrasselandbrug i Douro-dalen, 
den største andel af de støttede 
ikke-produktive investeringer (i 
alt 89 % af de samlede udgifter 
til foranstaltningen). Støttesatsen 
var 100 % af de støtteberettigede 
udgifter med et loft på 70 000 euro 
pr. bedrift. Det er Rettens opfattel -
se, at denne type ikke-produktiv 
investering omfatter et produk -
tivt element, da murene spiller en 
strukturel rolle i det terrassesystem, 
der bruges i området, hvor investe -
ringerne blev afholdt, og at land -
skabselementet derfor ikke er den 
eneste drivkraft for de pågældende 
landbrugssystemer. Den meget høje 
støttesats i Portugal (hovedlandet) 
kan ses i modsætning til satsen 
i Det Forenede Kongerige (England), 
hvor støttesatsen for stenmurspro -
jekter var 60 %.
 I forbindelse med en af de seks 
ikke-produktive investeringer, der 
blev besøgt, konstaterede Retten 
endvidere, at den støtte, som det 
var meningen skulle gå til vedlige -
holdelse af traditionelle landbrugs -
strukturer, medførte, at en ikke-tra -
ditionel struktur, der blev brugt til 
landbrugsaktiviteter, blev støttet.
- I Italien (Puglia) udgjorde restaure -
ringen af stenmure, der afgrænsede 
landbrugsparceller, den største 
del (97 % af de samlede udgifter til foranstaltningen) af de støtte -
de ikke-produktive investeringer 
i Italien. Støttesatsen var 100 % 
af de støtteberettigede udgifter, 
og der var ikke loft over beløbet 
i den første ansøgningsperiode. 
I efterfølgende perioder var der et 
udgiftsloft på 100 000 euro. Retten 
er af den opfattelse, at denne form 
for ikke-produktiv investering 
omfatter et produktivt element, 
fordi stenmure anvendes som skel, 
der holder husdyrene på bestemte 
græsningsarealer eller beskytter 
beplantninger mod at blive ødelagt 
af naboens husdyr eller af vilde dyr. 
Den meget høje støttesats i Italien 
(Puglia) kan ses i modsætning til 
satsen i Det Forenede Kongerige 
(England), hvor stenmursprojekter 
blev medfinansieret med 60 %.
- Selv om der i Det Forenede Kongeri -
ge (England) findes en metodologi, 
der gør det muligt at tage hensyn 
til graden af de støttede ikke-pro -
duktive investeringers økonomiske 
indvirkning, når støttesatsen skal 
fastsættes, konstaterede Retten, at 
der i fire ud af ti projekter, der blev 
besøgt på stedet, og som alle blev 
finansieret 100 %, var væsentlige 
økonomiske fordele for støttemod -
tagerne og/eller dermed forbundne 
enheder. I to tilfælde, der vedrørte 
restaurering af ødelagte tørvejorder9, 
havde støttemodtagerne forvaltet 
projekterne i et partnerskab, der 
også omfattede to vandselskaber. 
De to projekter ligger i afvandings -
området for to vandreservoirer, 
som disse selskaber styrede. Sel -
skabernes økonomiske interesser 
lå i lavere udgifter til vandrensning 
som følge af gennemførelsen af 
de ikke-produktive investeringer. 
Disse projekter henhører under 
anvendelsesområdet for støtte 
til ikke-produktive investeringer, 
men vandselskabernes iboende 
økonomiske interesser burde tages 
i betragtning ved fastsættelsen af 
støttesatsen.9 Tørvejorder er vådområder 
med et tykt organisk lag (tørv), 
der er gennemvædet af vand, 
og som består af dødt og 
rådnende plantemateriale. 
Tørvejorder omfatter heder, 
sumpe, tørvemoser, 
sumpskove og permafrost 
tundra.
26 Bemærkninger
- I et andet tilfælde anvendte støt -
temodtageren støtten til at købe 
udstyr, der primært blev brugt 
i forbindelse med hans økonomiske 
aktivitet som skovejer. Det fjerde 
tilfælde vedrørte genopretning 
af historiske bygninger på en 
ejendom, hvor støttemodtageren 
har en Bed & Breakfast. Disse to 
projekter blev støttet med en sats, 
der var væsentligt højere end den 
sats, de ville have modtaget for 
produktive investeringer under 
andre foranstaltninger til udvikling 
af landdistrikterne, der er beregnet 
til lignende projekttyper.
- Trods de nationale myndigheders 
angivelse af, at ikke-produktive 
investeringer, der er forbundet 
med kommercielle transaktioner, 
bør have støttesatser på under 75 %, 
konstaterede Retten i Danmark, at 
to af de seks projekter, der blev 
besøgt, var græsningsprojekter, 
der var forbundet med kommer -
cielle transaktioner, men som 
modtog standardstøttesatsen på 
75 %. Disse projekter omfattede 
bl.a. indhegning og skabelse/udvi -
delse af græsningsarealer til kvæg, 
der tidligere var opstaldet, hvilket 
følgelig medførte en stigning 
i antallet af kvæg til opdræt eller 
udlejning af en del af de yderligere 
græsningsarealer.De reviderede medlemsstater 
finansierede investeringer 
med alt for høje 
omkostninger eller med 
omkostninger, der ikke var 
tilstrækkeligt begrundet
42 
Retten har gennemgået procedurerne 
i de reviderede medlemsstater for at 
sikre sig rimeligheden af omkostnin -
gerne forbundet med de støttede 
ikke-produktive investeringer. Reviso -
rerne konstaterede svagheder i alle de 
besøgte medlemsstater.
43 
For så vidt angår Portugal og de 
stenmure, der støtter terrasselandbrug 
i Douro-dalen (89 % af den samlede 
støtte til ikke-produktive investerin -
ger), havde de nationale myndigheder 
defineret en maksimal støtteberettiget 
enhedsomkostning, der var for høj 
i forhold til uafhængige benchmarks10 
eller i forhold til tilsvarende typer af 
ikke-produktive investeringer i andre 
medlemsstater (jf. tekstboks 7 ).
44 
I Portugal konstaterede Retten end -
videre, at en støtteberettigelsesbe -
tingelse for ikke-produktive investe -
ringer, hvor der skulle gennemføres 
bygge- og anlægsarbejder, der gik 
ud på, at den kontrahent, der udførte 
arbejdet, skulle have en tilladelse til at 
udføre dette, ikke blev opfyldt for tre 
af de seks projekter, der blev besøgt 
på stedet. Det fremgik af en yderligere 
undersøgelse, at i alt 12 ud af yderligere 
20 støttemodtagersagsmapper, der 
blev undersøgt, havde samme støtte -
berettigelsesproblem. En begrænset 
opfølgning foretaget af de nationale 
myndigheder viste, at de kontrahenter, 
der blev brugt af fem af disse støttemod -
tagere, i alt var involveret i 79 lignende 
sager.10 Benchmarks fra den offentlige 
database i den nationale 
forening af byggefirmaer 
(National association of 
construction companies).
27 Bemærkninger
45 
I Danmark krævede procedurerne 
for kontrol af, at omkostningerne var 
betalt, ikke fuldstændig bilagskontrol. 
En erklæring fra støttemodtagerens re -
visor om overholdelse af miljømæssige 
og retlige regler, herunder udbud, blev 
faktisk anset for at være tilstrækkelig. 
Tilsvarende kontrollerede de danske 
myndigheder frem til udgangen af 
2013 heller ikke, om støttemodtagerne 
rent faktisk havde betalt de indsendte 
fakturaer forud for betalingsanmod -
ningen. Retten konstaterede også, at 
de nationale myndigheder ikke kontrol -
lerede, om støttemodtagerne havde 
medtaget moms, der kan trækkes 
fra, og som ikke er støtteberettiget, 
i betalingsanmodningen. Som følge 
heraf blev moms, der kunne trækkes 
fra, og som beløb sig til 20 % af de 
samlede investeringsomkostninger, 
der var anmeldt, efterfølgende godt -
gjort for en af de seks ikke-produktive 
investeringer, som Retten undersøgte 
i Danmark. Siden udgangen af 2013 har 
der været en ny procedure for kontrol af 
omkostningerne, men Retten fandt ikke 
bevis herfor, som f.eks. en tjenestelig 
instruks eller en officiel meddelelse til 
de ansatte, der dokumenterede imple -
menteringen af den nye procedure.46 
I Det Forenede Kongerige (England) 
undersøgte Retten, når det var relevant, 
udbudsdokumenterne og aftalerne 
om levering af tjenesteydelser mel -
lem støttemodtagere og tredjemand 
i forbindelse med forvaltningen af ti 
investeringsprojekter. Retten fandt 
eksempler på, at de faktisk afholdte 
omkostninger var højere end omkost -
ningerne ved alternative muligheder, 
der var blevet foreslået. I andre til -
fælde anvendtes der ikke ved analy -
sen af bud en sammenholdelse med 
benchmarks for at begrænse risikoen 
for at vælge et bud med for høj pris (jf. 
tekstboks 8 ). De nationale myndigheder 
aflagde endvidere ikke besøg, hvilket 
var en mangel i forhold til at sikre, at 
de støttede ikke-produktive investe -
ringer faktisk havde fundet sted, og 
at der var opnået valuta for pengene, 
navnlig i betragtning af de høje støtte -
satser og fraværet af en afskrækkende 
faktor, som f.eks. at støttemodtagerne 
deltager med et betydeligt beløb.Eksempler på urimeligt høje omkostninger - Portugal (hovedlandet)
De nationale myndigheder havde fastsat en maksimal støtteberettiget enhedsomkostning på 250 euro pr. kubikmeter, 
for så vidt angik opbygning af stenmure, der støttede terrasselandbrug. Ifølge de nationale myndigheders data 
var den gennemsnitlige omkostning, der blev udbetalt til støttemodtagerne, 198 euro pr. kubikmeter. Uafhængige 
professionelle benchmarks, f.eks. referenceomkostninger fra den nationale forening af byggefirmaer, indikerer, at 
enhedsomkostningen for tilsvarende typer arbejder skulle være 75  euro pr. kubikmeter.
Med hensyn til stenmure, der udelukkende anvendes som skel, hvilket er en anden type ikke-produktiv investering, 
kan den maksimale støtteberettigede enhedsomkostning på 150 euro pr. kubikmeter sammenlignes med lignende 
ikke-produktive investeringer i Italien (Puglia), hvor den maksimale støtteberettigede enhedsomkostning var 
74 euro pr. kubikmeter i den første indkaldelse af ansøgninger. Dette beløb blev senere reduceret til 61 euro pr. 
kubikmeter i den anden indkaldelse af ansøgninger. I Det Forenede Kongerige (England) var den maksimale støtte -
berettigede enhedsomkostning 75  euro pr. lineære meter.Tekstboks 7
28 Bemærkninger
47 
For så vidt angik Italien (Puglia) viste 
revisionen, at omkostningerne ved 
ikke-produktive investeringer vedrø -
rende stenmure systematisk svarede 
til den maksimalt støtteberettigede 
enhedsomkostning. Selv om Retten 
kun fandt indikationer for, at den 
maksimalt støtteberettigede enheds -
omkostning var fastsat højt, er det 
åbenlyst, at implementeringen af 
ikke-produktive investeringsprojekter 
på forskellige betingelser, afhængig af 
deres beliggenhed (i bjerge eller lav -
land), tilgængelighed eller jordforhold, 
kræver differentiering i det mindste af 
nogle af investeringsomkostningerne. 
(jf. tekstboks 9 ).48 
Endvidere indeholdt de fakturaer, som 
støttemodtagerne forelagde i forbin -
delse med fire af de seks ikke-produk -
tive investeringer, der blev besøgt 
i Italien (Puglia), ikke tilstrækkelige 
oplysninger til, at mængden af restau -
reret stenmur og arbejdernes beliggen -
hed kunne kontrolleres. Det betød, at 
de nationale myndigheder ikke kunne 
forvisse sig om omkostningernes rime -
lighed eller de støttede operationers 
faktiske forekomst.Eksempler på urimeligt høje omkostninger - Det Forenede Kongerige (England)
I tre ud af ti projekter, der blev besøgt på stedet, fremgik det af udbudsmaterialet, at omkostningerne til ikke-produktive 
investeringer var højere end nødvendigt i betragtning af, at der fandtes andre mindre omkostningskrævende alternativer. 
Eksempler herpå er brug af lufttransporttjenester, fjernelse af fældede træer samt forberedende jordarbejde og restaure -
ring af en historisk struktur, hvor de valgte bud oversteg konkurrenternes med henholdsvis 65 %, 139 % og 31 %.
I forbindelse med tre andre projekter, der blev besøgt på stedet, var de vindende bud de laveste. Men da der ikke 
fandtes et benchmarksystem til vurdering af omkostningernes rimelighed, er risikoen i forbindelse med omkost -
ningernes rimelighed ikke afbødet, f.eks. i de tilfælde, hvor alle bud i forbindelse med en ikke-produktiv investering 
er for høje.
Eksempler på urimeligt høje omkostninger i Italien (Puglia)
Støttebetingelserne for stenmure gjorde det muligt for støttemodtagerne at anvende egen arbejdskraft fra bedriften 
til at berettige en del af omkostningerne ved arbejderne. De resterende omkostninger ved arbejderne skulle 
udføres af eksterne kontrahenter, og udgifterne skulle underbygges af fakturaer. Den systematiske tilpasning af 
omkostningerne ved ikke-produktive investeringer i forhold til de maksimale støtteberettigede omkostninger blev 
ikke ledsaget af et krav om, at der skulle anvendes udbud til at udvælge eksterne kontrahenter.
En indikation af, at den maksimale enhedsomkostning for stenmure var fastsat for højt, er, at den maksimale støtte -
berettigede enhedsomkostning i indkaldelsen af ansøgninger i 2011 var 23 % lavere end i indkaldelsen af ansøg -
ninger i 2009. På trods af denne nedsættelse oversteg efterspørgslen efter støtte til ikke-produktive investeringer 
de disponible midler.
Manglen på konkurrencebaserede bud kombineret med systematisk tilpasning af omkostningerne til de maksimale 
støtteberettigede enhedsomkostninger, der er fastsat på et højt niveau, bringer støttens omkostningseffektivitet 
i fare.Tekstboks 8 Tekstboks 9
29 Bemærkninger
Der var problemer 
med omkostningernes 
rimelighed i forbindelse 
med størstedelen af de ikke-
produktive investeringer, 
som Retten reviderede
49 
Bilag II  giver detaljerede oplysninger 
om de 28 projekter, der blev besøgt på 
stedet, samt individuelle vurderinger 
af, om projekterne omfattede produk -
tive elementer, og om deres omkost -
ninger var rimelige. Det indeholder også 
Rettens overordnede vurdering af deres 
omkostningseffektivitet.
50 
Som anført i punkt 34 var 71 % af de 
reviderede projekter effektive i den 
forstand, at de bidrog til opnåelsen af 
mål forbundet med bæredygtig anven -
delse af landbrugsarealer. Retten fandt 
dog indikationer af urimelige omkost -
ninger i 75 % af disse projekter. Den 
kombinerede analyse af omkostnin -
gernes effektivitet og rimelighed viste, 
at det samlet set kun var fem af de 28 
reviderede ikke-produktive investe -
ringer (dvs. 18 %), der gav et omkost -
ningseffektivt bidrag til opfyldelsen 
af landbrugsmiljømål. Problemerne 
med investeringsomkostningernes 
rimelighed er muligvis ikke begrænset 
til stikprøven af projekter, eftersom de 
konkrete identificerede tilfælde skyld -
tes de svagheder i medlemsstaternes 
forvaltnings- og kontrolsystemer, som 
er beskrevet i punkt 41-48.Ved begyndelsen af perio -
den 2014-2020 var der 
endnu ikke rettet op på en 
række svagheder, der 
indvirkede på omkost -
ningseffektiviteten for 
støtten til ikke-produktive 
investeringer i perioden 
2007-2013
51 
Siden den nye flerårige finansielle ramme 
for 2014-2020 trådte i kraft, har med -
lemsstater eller regioner, der ønsker at 
modtage ELFUL-midler, skullet forelægge 
deres nye LDP’er for Kommissionen til 
godkendelse. Dette udgjorde en ene -
stående mulighed for Kommissionen og 
medlemsstaterne til at løse svagheder 
ved programmeringen, forvaltningen, 
overvågningen og evalueringen af støt -
ten til ikke-produktive investeringer fra 
den tidligere periode. Det er så meget 
mere vigtigt i en sammenhæng, hvor de 
reviderede medlemsstater vil fastholde 
eller udvide omfanget af støtteberetti -
gede investeringer11.
52 
Retten har vurderet, i hvilket omfang 
Kommissionen og de besøgte medlems -
stater har identificeret og korrigeret de 
svagheder, der blev fremhævet i de to 
tidligere afsnit af denne beretning, med 
henblik på at forbedre ikke-produktive 
investeringers omkostningseffektivitet 
i den nye programmeringsperiode. Denne 
vurdering byggede på oplysninger i de 
fire LDP’er, Retten reviderede12, gen -
nemførelsesbestemmelser, vejledninger 
og forvaltnings- og kontrolprocedurer, 
der var disponible på tidspunktet for 
revisionen. Retten gennemgik endvi -
dere kommunikationen mellem Kom -
missionen og de fire medlemsstater på 
baggrund af Kommissionens gennem -
gang af udkastene til LDP’er. Generelt 
fremgår det af de beviser, Retten har 
opnået, at der endnu ikke er truffet kor -
rigerende foranstaltninger for de fleste 
af de svagheder, som Retten identifice -
rede (jf. punkt 60-71).11 I Det Forenede Kongerige 
(England) vil støtten til 
ikke-produktive investeringer 
stadig være integreret med 
den nye foranstaltning 10 
»klimavenligt landbrug«, der 
erstatter den tidligere 
foranstaltning 214 »betalinger 
for miljøvenligt landbrug«, 
hvilket også er tilfældet 
i Portugal (hovedlandet). For 
så vidt angår Danmark, 
fastholdes støtten til 
ikke-produktive investeringer 
på tilsvarende betingelser 
som i den tidligere 
programmeringsperiode, og 
i Italien (Puglia) er støttens 
rækkevidde udvidet til også at 
omfatte offentlige organer 
som potentielle 
støttemodtagere og nye typer 
af ikke-produktive 
investeringer som f.eks. 
stenstrukturer, der ikke 
vedrører beboelse, eller 
traditionelle stier (Tratturi).
12 Det godkendte LDP for 
Danmarks, Portugals 
(hovedlandet) og Det 
Forenede Kongeriges 
vedkommende, og for Italiens 
(Puglia) vedkommende det 
seneste tilgængelige udkast.
30 Bemærkninger
53 
En af årsagerne til, at der indtil nu kun 
er sket begrænset forbedring, er, at 
Kommissionen og medlemsstaterne 
ikke har gjort nok for at identificere 
mulige svagheder i god tid. De nationale 
myndigheder har navnlig ikke i tilstræk -
kelig grad analyseret årsagerne til de 
uregelmæssigheder, der blev konstate -
ret i forbindelse med deres kontroller 
med henblik på at forbedre forvaltnin -
gen af ordningen.
54 
De nationale myndigheders kontrol på 
stedet13 viste en høj frekvens af uregel -
mæssigheder. I Portugal (hovedlandet) 
var 50 % af de projekter, der blev un -
dersøgt af de nationale myndigheder, 
behæftet med uregelmæssigheder, 
eller den endelige anvendelse af den 
ikke-produktive investering var i høj 
grad produktiv (dvs. genereret afkast). 
I Italien (Puglia) var der uregelmæs -
sigheder ved 27 % af de ikke-produk -
tive investeringer, som de nationale 
myndigheder undersøgte, og i Det 
Forenede Kongerige (England) var 
reglerne om støtte til ikke-produktive 
investeringer blevet overtrådt i ca. 10 % 
af tilfældene. Retten modtog ikke data 
for de kontroller, som de danske myn -
digheder havde udført14.
55 
Undtagen i Danmark gjorde de natio -
nale myndigheder dog kun i begræn -
set omfang brug af oplysningerne om 
de konstaterede uregelmæssigheder. 
De anvendte dem hovedsageligt til at 
reducere de beløb, der skulle betales 
til de pågældende støttemodtagere, 
men analyserede ikke årsagerne til 
uregelmæssighederne for at finde 
frem til, hvilke aspekter ved forvaltnin -
gen af ordningen der skulle forbedres.56 
Kommissionen er ansvarlig for at over -
våge, at de ikke-produktive investe -
ringsordninger gennemføres korrekt 
i medlemsstaterne. I den forbindelse 
er det af afgørende vigtighed, at der 
aflægges revisionsbesøg for at iden -
tificere svagheder, der indvirker på 
gennemførelsen af forvaltningsproce -
durer (f.eks. udvælgelse af projekter, 
kontrol af omkostningernes rime -
lighed, udarbejdelse af pålidelige over -
vågningsdata osv.), og som ikke kan 
påvises ved dokumentgennemgang. 
Retten konstaterede dog, at Kommissio -
nens revisioner fandt sted for sent til, at 
det kunne hjælpe medlemsstaterne 
med at identificere og korrigere de 
mangler, der var konstateret i gennem -
førelsesperioden 2007-2013. Endvidere 
var resultaterne af disse revisioner 
ikke disponible under Kommissio -
nens gennemgang og godkendelse af 
LDP’erne for 2014-2020 i nogen af de 
reviderede medlemsstater med undta -
gelse af Italien (Puglia)15. Det betyder, 
at Kommissionen ikke kunne bruge de 
endelige resultater fra disse revisioner 
til at anmode medlemsstaterne om at 
indføje de nødvendige korrigerende 
foranstaltninger i de nye LDP’er, inden 
de blev godkendt. Når Kommissionen 
først har godkendt et LDP , og EU-mid -
lerne er stillet til medlemsstatens rådig -
hed, er det sværere for Kommissionen 
at sikre sig, at medlemsstaterne træffer 
de nødvendige korrigerende foranstalt -
ninger i rette tid16.
57 
Tabel 2  viser, at revisionsresultaterne 
for tre ud af de fire reviderede med -
lemsstater ikke var disponible før 
efter godkendelse af det nye LDP for 
2014-2020.13 Artikel 25 i Kommissionens 
forordning (EU) nr. 65/2011 af 
27. januar 2011 om 
gennemførelsesbestemmelser 
til Rådets forordning (EF) 
nr. 1698/2005 for så vidt angår 
kontrol og 
krydsoverensstemmelse 
i forbindelse med 
støtteforanstaltninger til 
udvikling af landdistrikterne 
(EUT L 25 af 28.1.2011, s. 8).
14 Der var ikke blevet udleveret 
yderligere data vedrørende 
fejltyper og 
uregelmæssighedernes 
finansielle betydning bortset 
fra for Italien (Puglia), hvor den 
hyppigste årsag til 
uregelmæssigheder var 
beregningen af kubikmeter af 
restaureret mur.
15 For så vidt angår Italien havde 
Kommissionens tjenester ikke 
revideret gennemførelse af 
ikke-produktive investeringer 
i Puglia. I stedet dækkede 
Kommissionens revision støtte 
til ikke-produktive 
investeringer på Sicilien. 
Kommissionen havde stadig 
ikke godkendt LDP’et for 
Puglia i juni 2015.
16 Pr. maj 2015 var Kommissionen 
stadig i gang med at vurdere 
resultaterne af sine revisioner 
af Det Forenede Kongerige 
(England), Portugal 
(hovedlandet) og Italien 
(Sicilien) vedrørende perioden 
2007-2013 som led i den 
beslutningsproces, der kunne 
føre til anvendelse af 
finansielle korrektioner til de 
pågældende medlemsstater.
31 Bemærkninger
58 
Overvågningen og evalueringen bør 
også gøre det muligt for Kommissionen 
og medlemsstaterne at identificere 
problemer, lære af erfaringerne og 
anvende dette i deres forberedelse og 
gennemgang af udkastene til LDP’er. 
Som anført i punkt 25-31 gav overvåg -
ningen kun oplysninger om de afholdte 
udgifter, antal støttemodtagere og den 
samlede investering. Midtvejsevalue -
ringerne gav ingen relevante oplysnin -
ger om implementeringen og resulta -
terne. Dette var en yderligere hindring 
for den rettidige identifikation og kor -
rektion af svagheder, der indvirker på 
omkostningseffektiviteten af støtten 
til ikke-produktive investeringer.
59 
I de følgende punkter præsenteres 
Rettens analyse af, i hvilket omfang 
Kommissionen og de besøgte med -
lemsstater har korrigeret de svaghe -
der, der er rapporteret i de to tidligere 
afsnit af denne beretning.Der opnås ikke altid 
komplementaritet på 
operationelt plan med 
henblik på at fremme 
synergier
60 
Retten konstaterede, at to ud af de fire 
reviderede medlemsstater (Danmark og 
Italien (Puglia)) ikke implementerede 
støtten til ikke-produktive investeringer 
i komplementaritet med andre støt -
teordninger (jf. punkt 20). I perioden 
2014-2020 har Danmark i lighed med 
Det Forenede Kongerige og Portugal til 
hensigt at implementere ikke-produk -
tive investeringer i synergi med andre 
foranstaltninger til udvikling af landdi -
strikterne og/eller miljøordninger. Den 
nye ELFUL-forordning giver mulighed 
for at implementere integrerede projek -
ter vedrørende investeringer i fysiske 
aktiver, hvorved samme støttemodtager 
ansøger en gang for gennemførelsesak -
tioner under mindst to forskellige foran -
staltninger eller delforanstaltninger. 
Kun i LDP’et for Danmark er der en 
direkte henvisning til muligheden for at 
modtage støtte for integrerede projek -
ter, hvor de tre typer af ikke-produktive 
investeringer (etablering af vådområder, 
ekstensivering af lavbundsjorder og 
restaurering af de naturlige vandstands -
betingelser i Natura 2000-områder) 
kombineres med den nye foranstaltning 
10 »klimavenligt landbrug«. Det seneste 
udkast til LDP for Italien (Puglia) foreskri -
ver ikke implementering af ikke-produk -
tive investeringer i synergi med andre 
ELFUL-foranstaltninger eller andre 
miljøordninger.Tabel 2Tidsplan for Kommissionens revisioner af ikke-produktive investeringer set i forhold 
til godkendelsesdatoerne for LDP 2014-2020
Medlemsstat Dato for Kommissionens revision Status for revisionenDato for godkendelse af LDP 
2014-2020
Portugal (hovedlandet) Februar 2014 I gang December 2014
Det Forenede Kongerige (England) Juni 2014 I gang Februar 2015
Danmark Oktober 2014 I gang December 2014
32 Bemærkninger
61 
Retten konstaterer, at støtten til ved -
ligeholdelse af stenmure i Portugal 
(hovedlandet) under den nye foran -
staltning 10 »klimavenligt landbrug« 
i det store og hele er den samme som 
i den tidligere programmeringsperiode 
under foranstaltning 214 »betalinger 
for miljøvenligt landbrug«. Retten 
fandt ikke bevis for, at de nationale 
myndigheder havde afhjulpet pro -
blemet med overlapning mellem den 
støtte, der vedrørte vedligeholdelse, 
og den støtte, der vedrører restaure -
ring af stenmure (jf. punkt 22).
Der manglede egnede 
indikatorer og resultatdata, 
der gik videre end input og 
output
62 
Retten konstaterede, at der manglede 
overvågningsindikatorer til at måle 
resultaterne af støtten til ikke-produk -
tive investeringer i programmeringspe -
rioden 2007-2013. Det gjorde, at oplys -
ningerne om resultater var begrænset 
til antallet af støttede bedrifter og af -
holdte beløb, da resultatindikatorerne 
ikke var passende for en investerings -
foranstaltning (jf. punkt 26-29). Retten 
konstaterede endvidere, at ingen af de 
besøgte medlemsstater havde supple -
ret rækken af fælles indikatorer med 
resultatindikatorer, der var specifikke 
for deres ikke-produktive investeringer. 
Kommissionen har gennemgået den 
resultatramme, som de reviderede 
medlemsstater har foreslået i deres 
udkast til LDP’er. Denne gennemgang 
dækkede medlemsstaternes overhol -
delse af kravene i overvågnings- og 
evalueringssystemet for 2014-202017. 
Navnlig undersøgtes det ved gen -
nemgangen, om LDP’erne omfattede 
de fælles kontekst-, resultat- og out -
putindikatorer, og om der var fastsat 
rimelige mål og milepæle i relation til 
de foreslåede budgettildelinger.63 
Det nye sæt fælles indikatorer omfat -
ter imidlertid kun resultatindikatorer 
inden for fokusområder, hvor adskillige 
foranstaltninger bidrager. Det betyder, 
at der ligesom i den foregående perio -
de ikke er nogen fælles indikatorer for 
måling af resultater opnået med de 
enkelte foranstaltninger eller delfor -
anstaltninger. Da budgettildelingerne 
foretages på foranstaltnings-/delforan -
staltningsniveau, mener Retten, at det 
er vigtigt at måle resultaterne for hver 
enkelt foranstaltning/delforanstaltning 
for at finde årsagen til problemerne og 
for effektivt at målrette korrigerende 
foranstaltninger. Det bliver vanskeligt, 
når resultaterne kun vurderes på fo -
kusområdeniveau. F.eks. hvis der ikke 
nås mål for et bestemt fokusområde, 
vil det være vanskeligt at identificere, 
hvilke foranstaltninger eller delforan -
staltninger der halter bagefter, eller 
hvilke der bidrager mest til opnåelsen 
af de definerede mål. Tekstboks 10  
viser de overvågningsrammer, der gæl -
der for delforanstaltning 4.4 »ikke-pro -
duktive investeringer«. Det fremgår, at 
der ikke vil blive udfærdiget oplysnin -
ger om resultater for ikke-produktive 
investeringer.
64 
I de nye LDP’er for 2014-2020, som de 
reviderede medlemsstater har udar -
bejdet, er der ingen regel om yderli -
gere indikatorer i relation til støtte til 
ikke-produktive investeringer.17 Det fælles overvågnings- og 
evalueringssystem er nævnt 
i artikel 67 i Europa-
Parlamentets og Rådets 
forordning (EU) nr. 1305/2013 
af 17. december 2013 om 
støtte til udvikling af 
landdistrikterne fra Den 
Europæiske Landbrugsfond 
for Udvikling af 
Landdistrikterne (ELFUL) og 
om ophævelse af Rådets 
forordning (EF) nr. 1698/2005 
(EUT L 347 af 20.12.2013, s. 487) 
og yderligere udviklet 
i Kommissionens 
gennemførelsesforordning 
(EU) nr. 808/2014.
33 Bemærkninger
Overvågningsrammerne for delforanstaltning 4.4 »ikke-produktive investeringer«
Ikke-produktive investeringer kan potentielt bidrage til mindst tre fokusområder, der hænger sammen 
med den prioritet for udvikling af landdistrikter, der vedrører genopretning, bevarelse og forbedring af 
økosystemer:
 ο4(a) biodiversitet, bl.a. i Natura 2000-områder og i områder med naturbetingede eller andre specifikke 
begrænsninger og inden for landbrug af høj naturværdi, samt de europæiske landskaber
 ο4(b) bedre vandforvaltning, herunder forvaltning af gødningsstoffer og pesticider, og
 ο4(c) forebyggelse af jorderosion og forvaltning af jordbunden.
Ud over ikke-produktive foranstaltninger kan følgende andre foranstaltninger også bidrage til disse fokusområder: 
foranstaltning 1 - videnoverførsel og information, foranstaltning 2 - rådgivningstjenester, foranstaltning 10 - 
klimavenligt landbrug, foranstaltning 11- økologisk landbrug, foranstaltning 12 - Natura 2000 og betalinger 
under vandrammedirektivet og foranstaltning 13- betalinger til områder med naturbetingede eller andre speci -
fikke begrænsninger.
De fælles resultatindikatorer gælder dog kun på fokusområdeniveau:
 οResultatindikatorer for fokusområde 4(a): R6 - % af skov eller andre skovbevoksede områder under forvalt -
ningskontrakter, der støtter biodiversitet, og R7 - % af landbrugsarealer under forvaltningskontrakter, der 
støtter biodiversitet og/eller landskaber.
 οResultatindikatorer for fokusområde 4(b): R8 - % af landbrugsarealer under forvaltningskontrakter for at 
forbedre vandforvaltningen og R9 - % af skovbrugsarealer under forvaltningskontrakter for at forbedre 
vandforvaltningen.
 οResultatindikatorer for fokusområde 4(c): R10 - % af landsbrugsarealer under forvaltningskontrakter for at 
forbedre jordbearbejdningen og/eller forebygge jorderosion og R11- % af skovbrugsarealer under forvalt -
ningskontrakter for at forbedre jordbearbejdningen og/eller forebygge jorderosion.
De fælles indikatorer, der er specifikke for ikke-produktive investeringer, er outputindikatorer, der måler antallet 
af støttede projekter, eftersom de samlede udgifter og de samlede offentlige udgifter anvendes på foranstalt -
ningsniveau (inklusive delforanstaltning 4.1-4.4).
Der vil derfor være meget begrænsede resultatinformationer om ikke-produktive investeringer.Tekstboks 10
34 Bemærkninger
Svagheder 
i udvælgelsesprocedurerne
65 
Retten identificerede svagheder, 
der indvirkede på gennemsigtighe -
den i udvælgelsen af ansøgninger om 
ikke-produktive investeringsprojekter 
og på efterprøvelsen af, om ansøgerne 
opfyldte centrale udvælgelseskriterier 
(jf. punkt 24). Kommissionen har kun 
begrænset mulighed for at korrigere 
disse problemer i forbindelse med 
LDP-godkendelsesprocedurerne, da 
de detaljerede udvælgelsesprocedu -
rer defineres i de nationale regler for 
gennemførelsen af ordningen, almin -
deligvis efter at LDP’erne er godkendt. 
Kommissionen har dog krævet af med -
lemsstaterne, at deres LDP inderholder 
en forpligtelse til at bruge relevante 
udvælgelseskriterier og anvende 
minimumstærskler i forbindelse med 
udvælgelsen af projektansøgninger. 
Retten har anbefalet disse praksis 
adskillige gange i tidligere særberet -
ninger. Under alle omstændigheder 
kan Kommissionen gennem sine revi -
sioner overvåge, at medlemsstaternes 
udvælgelsesprocedurer gennemføres 
korrekt.
66 
Af de reviderede medlemsstater var det 
kun Det Forenede Kongerige (England), 
der eksplicit henviste til principperne 
for projektudvælgelse i sit LDP . De 
oplysninger, der blev givet, indikerer, 
at det er sandsynligt, at de problemer, 
der omhandles i  tekstboks 3 , vil blive 
afhjulpet, f.eks. fastlæggelse af klare 
medtagelses- og udelukkelseskriterier, 
adskillelsen af funktioner og brugen 
af et pointsystem, i henhold til hvilket 
ansøgninger over et vist pointtal prio -
riteres. De øvrige reviderede medlems -
stater refererer til udvælgelseskriterier, 
der vil blive fastlagt på et senere stadium. 
Disse kriterier var dog ikke udviklet, da 
revisionen fandt sted.Støttesatserne blev ikke 
justeret på grundlag 
af investeringernes 
indbringende elementer
67 
I alle de besøgte medlemsstater fandt 
Retten ikke-produktive investeringer, 
hvor de indbringende elementer ikke 
var taget i betragtning med henblik 
på at reducere de høje tildelte støt -
tesatser (jf. punkt 35-41). I den nye 
ELFUL-forordning er støttesatsen for 
ikke-produktive investeringer fastsat 
til højst 100 %. I sin gennemgang af 
udkastene til LDP’er kontrollerede 
Kommissionen, at de støttesatser, 
medlemsstaterne foreslog, var i over -
ensstemmelse med de maksimale støt -
tesatser i forordningen. Retten fandt 
dog intet bevis for, at Kommissionen 
krævede, at medlemsstaterne skulle 
reducere støttesatserne for ikke-pro -
duktive investeringer på grundlag af 
projekternes indbringende elementer.
68 
I de reviderede medlemsstaters nye LDP’er 
er der, med undtagelse af Danmarks, en 
større variation i støttesatser for ikke-pro -
duktive investeringer, hvilket øger 
mulighederne for, at de nationale 
myndigheder kan modulere støtten 
i overensstemmelse med investe -
ringernes indbringende elementer. 
Det er generelt en begrænset for -
bedring, da det kun er Det Forenede 
Kongerige (England), der anvender 
den gode praksis med at definere en 
specifik støttesats for hver enkelt type 
ikke-produktiv investering på grundlag 
af dens indbringende elementer. Det 
Forenede Kongerige (England) har en 
udtømmende liste over mulige bygge- 
og anlægsarbejder med støttesatser 
mellem 10 % og 100 %, alt efter det 
pågældende bygge- og anlægsarbejdes 
indbringende elementer. Det skal dog 
bemærkes, at Retten konstaterede pro -
blemer med hensyn til den korrekte 
anvendelse af denne moduleringspro -
cedure i perioden 2007-2013.
35 Bemærkninger
Urimelige eller 
utilstrækkeligt begrundede 
omkostninger
69 
Ud over de generelle erklæringer 
om medlemsstaternes hensigt om 
at bruge referenceomkostninger og 
sammenligne forskellige tilbud fandt 
Retten eksempler på konkrete forbed -
ringer i procedurerne for kontrol af 
omkostningernes rimelighed i to med -
lemsstater (Det Forenede Kongerige 
(England) og Portugal (hovedlandet)).
70 
For så vidt angår Det Forenede Kongerige 
(England) skal støttemodtagerne give 
en klar beskrivelse af den aktivitet, der 
skal leveres, gennemføre en udbuds -
procedure, modtage mindst tre skriftli -
ge tilbud, evaluere alle bud og give en 
begrundelse for valget af leverandør, 
hvori der henvises til forudfastsatte og 
registrerede »value for money«-krite -
rier. Med hensyn til Portugal (hoved -
landet) vil referenceomkostningerne 
blive valideret ved anvendelse af uaf -
hængige professionelle benchmarks. 
Danmark angav også sin hensigt om 
at anvende referenceomkostninger for 
de forskellige faser af etableringen af 
vådområdeprojekter. Da disse omkost -
ninger ikke var defineret, da revisionen 
fandt sted, kunne Retten imidlertid 
ikke vurdere, om de benchmarks, på 
grundlag af hvilke disse referenceom -
kostninger ville blive defineret, var 
egnede.Andre 
støtteberettigelsesspørgsmål
71 
Retten konstaterede, at der i Danmark 
var planlagt gennemførlighedsundersø -
gelser (jf. tekstboks 3 ) for støtteberet -
tigede ikke-produktive investeringer 
for alle typer interventioner på natio -
nalt plan. Den nye ELFUL-forordning 
angiver specifikt, at gennemførligheds -
undersøgelser er støtteberettigede 
udgifter, også når der på grundlag af 
resultaterne af disse undersøgelser 
ikke afholdes investeringsudgifter18. 
Retten mener ikke desto mindre, at 
det, at man automatisk yder støtte 
til ikke-produktive investeringer til 
gennemførlighedsundersøgelser, 
underminerer princippet om sparsom -
melighed, navnlig i betragtning af er -
faringerne fra den foregående periode, 
hvor et væsentligt antal forundersø -
gelser med positivt resultat ikke førte 
til nogen investering. Retten mener 
endvidere, at den udbredte brug af 
gennemførlighedsundersøgelser kan 
medføre risiko for, at andre generalom -
kostninger, f.eks. konsulenthonorarer 
eller professionel rådgivning, bliver 
betegnet som gennemførlighedsun -
dersøgelser, og at støtteberettigelses -
kravet om, at sådanne generalomkost -
ninger skal være forbundet med den 
faktiske investeringsudgift, dermed 
undgås.18 Artikel 45 i Europa-
Parlamentets og Rådets 
forordning (EU) nr. 1305/2013.
36
 Konklusioner og 
anbefalinger
72 
Under EU-politikken for udvikling af 
landdistrikterne kan medlemsstaterne 
bruge EU-midler til at yde tilskud til 
omkostninger ved ikke-produktive 
investeringer. Ikke-produktive investerin -
ger er investeringer, der ikke bør genere -
re et væsentligt afkast for modtagerne, 
men som skal bidrage til en bæredyg -
tig anvendelse af landbrugsarealer. 
Ikke-produktive investeringer bør 
navnlig spille en supplerende rolle ved 
at bidrage til at opfylde landbrugs -
miljømål eller forpligtelser, som kan 
indgås under andre miljøordninger, 
eller ved at styrke miljøværdien for 
beskyttede områder. På grund af inve -
steringernes ikke-produktive karakter 
anvender medlemsstaterne offentlige 
støttesatser, der er højere end de sat -
ser, der ydes til produktive investerin -
ger, og de når ofte op på 100 % af de 
samlede investeringsomkostninger.
73 
Revisionen stillede følgende spørgs -
mål: Har ikke-produktive investeringer 
bidraget omkostningseffektivt til en 
bæredygtig anvendelse af landbrugsare -
aler? Retten konkluderer generelt, at 
støtte til ikke-produktive investeringer 
har bidraget til gennemførelsen af de 
miljømål, der er forbundet med bære -
dygtig anvendelse af landbrugsarealer, 
men ikke på en omkostningseffektiv 
måde.
74 
Retten konstaterede, at medlemsstaterne 
målrettede støtten til ikke-produktive 
investeringer mod investeringstyper 
med potentiale til effektivt at afhjælpe 
deres landbrugsmiljømæssige behov. 
Dette blev underbygget af den stikprø -
ve af projekter, som Retten besøgte, 
hvor 71 % opfyldte landbrugsmiljø -
mæssige behov og mål identificeret 
af medlemsstaterne, navnlig inden for 
beskyttelse af landskab og biodiversi -
tet. De ikke-produktive investeringers 
supplerende rolle med hensyn til at bidrage til at opfylde specifikke mål 
for andre landbrugsmiljøordninger 
blev ikke altid ført ud i virkeligheden. 
Ikke-produktive investeringer blev 
ofte ikke implementeret i synergi med 
andre ordninger, og støtten blev ydet 
til støttemodtagere, der ikke havde 
påtaget sig nogen yderligere land -
brugsmiljømæssig forpligtelse, eller 
som modtog støtte fra andre miljøstøt -
teprogrammer. Efter Rettens opfattelse 
begrænsede det de ikke-produktive 
investeringers potentielle effekt for 
miljøet (punkt 19-23 og 32-34).
Anbefaling 1  
Komplementaritet og 
synergier med andre 
støtteordninger
a) For at fremme en større synergi -
effekt med henblik på opfyldelse 
af landbrugsmiljømål bør de 
ikke-produktive investeringers 
komplementære rolle maksimeres. 
Med henblik herpå bør Kommissi -
onen opfordre medlemsstaterne 
til i højere grad at gennemføre 
ikke-produktive investeringer 
i synergi med andre foranstaltnin -
ger til udvikling af landdistrikterne 
og/eller miljøordninger. Mere kon -
kret bør Kommissionen fra 2017 
overvåge de relevante medlems -
staters gennemførelse ved hjælp af 
disse medlemsstaters årlige gen -
nemførelsesrapporter, som også 
bør indeholde antallet og andelen 
af ikke-produktive investeringspro -
jekter, der er blevet gennemført 
i synergi med andre foranstaltnin -
ger til udvikling af landdistrikterne 
eller miljøordninger, herunder 
integrerede projekter.
b) Medlemsstaterne bør i deres 
evalueringsplaner medtage en 
vurdering af, i hvilket omfang 
ikke-produktive investeringer 
implementeres i synergi med 
andre foranstaltninger til ud -
vikling af landdistrikterne eller 
miljøordninger.
37 Konklusioner og anbefalinger
75 
Støttens samlede effektivitet blev 
undermineret af svagheder ved med -
lemsstaternes udvælgelsesprocedurer. 
Disse svagheder førte til, at medlems -
staterne finansierede investeringer, 
der ikke var berettigede til EU-støtte, 
og som sådan ikke bidrog til målene 
for støtteordningen eller til at udvælge 
projektansøgninger uden at kontrolle -
re tilstrækkeligt, at de opfyldte afgø -
rende udvælgelseskriterier. Endvidere 
brugte nogle medlemsstater udvæl -
gelsesprocedurer, der ikke var fuld -
stændigt gennemsigtige (punkt 24).
Anbefaling 2  
Udvælgelse af 
projektansøgninger 
vedrørende ikke-
produktive investeringer
a) Medlemsstaterne bør sikre, at 
udvælgelsesprocedurerne er 
gennemsigtige og implementeres 
effektivt. Medlemsstaterne bør 
navnlig offentliggøre alle de krite -
rier, der anvendes i udvælgelsen 
og prioriteringen af ikke-produkti -
ve investeringer, og effektivt kon -
trollere, at disse kriterier opfyldes. 
Medlemsstaterne bør endvidere 
sikre en passende funktionsad -
skillelse mellem organisationer 
og personer, der er involveret 
i fremsendelsen og udvælgelsen af 
ansøgninger.
b) For så vidt angår den nye program -
meringsperiode bør Kommissionen 
vejlede medlemsstaterne om ud -
vælgelseskriterier, under behørig 
hensyntagen til disse kriteriers 
gennemsigtighed og relevans, og 
kontrollere, at medlemsstaterne 
anvender passende procedurer 
i forbindelse med udvælgelsen af 
projekter.76 
Det fremgik af revisionen, at hverken 
Kommissionen eller medlemsstaterne 
havde relevante oplysninger om de di -
rekte resultater af støtten til ikke-pro -
duktive investeringer. Der manglede 
grundlæggende resultatdata, f.eks. om 
stigningen i antallet af traditionelle struktu -
rer eller restaurerede landskabstræk, eller 
om, i hvilken udstrækning ikke-pro -
duktive investeringer har bidraget til at 
beskytte biodiversiteten. Der var flere 
årsager hertil. For det første opstillede 
medlemsstaterne ikke udgangsindi -
katorer i programmeringsfasen, som 
kunne ligge til grund for en rimelig 
ressourceallokering og en efterføl -
gende sammenligning af de opnåede 
fremskridt. For det andet målte de 
fælles overvågningsindikatorer kun 
input- og outputdata, der blev brugt til 
at samle resultater på medlemsstats- 
og EU-plan, f.eks. det afholdte beløb, 
antallet af støttemodtagende bedrifter 
og det samlede investeringsomfang.
77 
Da der manglede specifikke resultatin -
dikatorer, slog nogle medlemsstater 
vurderingen af ikke-støtteberettigede 
investeringer sammen med andre mil -
jøordninger, idet de håbefuldt antog, 
at hvis resultaterne i forbindelse med 
ordningerne for miljøvenligt landbrug 
pegede i en bestemt retning, ville det 
også betyde, at de ikke-produktive in -
vesteringer har haft resultater i samme 
retning, selv om der ikke fandtes ob -
jektive data om resultaterne af støtten 
til ikke-produktive investeringer (jf. 
punkt 25-31).
38 Konklusioner og anbefalinger
Anbefaling 3  
Overvågning og evaluering
a) Kommissionen bør sikre, at ikke-pro -
duktive investeringers bidrag til at 
opfylde EU’s landbrugsmiljømål 
overvåges eller i det mindste vurde -
res specifikt under evalueringerne af 
programmeringsperioden 2014-
2020. I den forbindelse bør Kom -
missionen tilråde de medlemssta -
ter, der yder en betydelig støtte 
til ikke-produktive investeringer, 
at opstille specifikke resultatindi -
katorer for de typer af ikke-pro -
duktive investeringer, der oftest 
finansieres.
b) Fra juni 2016 bør medlemsstaterne 
rapportere om disse indikatorer 
i deres årlige gennemførelsesrap -
porter. De bør medtage vurderin -
gen af resultaterne af ikke-pro -
duktive investeringer i deres 
evalueringsplaner.
78 
Selv om de fleste projekter, som Retten 
besøgte, bidrog positivt til at afhjælpe 
medlemsstaternes landbrugsmiljø -
mæssige behov og opfylde målene, er 
det af afgørende betydning, hvis dette 
bidrag skal være omkostningseffektivt, 
at omkostningerne ved de støttede 
ikke-produktive investeringer er rimeli -
ge og begrundede. Det er så meget 
desto mere vigtigt i de tilfælde, hvor 
de offentlige finansieringssatser er 
høje (op til 100 %), og hvor støttemod -
tagerne kan have mindre incitament til 
at begrænse omkostningerne. Retten 
fandt dog klare indikationer af urimelige 
omkostninger i 75 % af disse projekter. 
Som følge heraf viste kun fem ud af de 
28 (18 %) reviderede projekter sig at 
være omkostningseffektive.79 
De konstaterede svagheder ved om -
kostningernes rimelighed i forbindelse 
med ikke-produktive investeringer er 
ikke begrænset til stikprøven af pro -
jekter, eftersom de konkrete tilfælde, 
Retten identificerede, skyldtes svaghe -
der i medlemsstaternes forvaltnings- 
og kontrolsystemer. Medlemsstaterne 
refunderede bl.a. investeringsomkost -
ninger på grundlag af enhedsomkost -
ninger, der var meget højere end de 
faktiske markedspriser, eller de kontrol -
lerede ikke tilstrækkeligt de anmeldte 
omkostningers forekomst, eller de 
accepterede det dyreste bud i for -
bindelse med investeringen uden at 
kræve nogen begrundelse fra støtte -
modtagerne eller uden at sammenhol -
de de foreslåede omkostninger med 
benchmarks.
80 
Retten fandt endvidere adskillige 
tilfælde i alle de reviderede medlems -
stater, hvor ikke-produktive investe -
ringer med åbenbare indbringende 
elementer blev støttet med de højeste 
satser, der fandtes for denne type 
investeringer, hvilket betød, at de i de 
fleste tilfælde blev finansieret fuldt ud 
med offentlige midler. Efter Rettens 
opfattelse medførte det forhold, at 
medlemsstaterne ikke nedsatte disse 
høje støttesatser for at tage højde 
for de indbringende elementer, en 
overbetaling af de relaterede inve -
steringsomkostninger. Når det afkast, 
som disse investeringer gav støtte -
modtagerne, blev trukket fra, kunne 
disse omkostninger reelt være lavere 
end den støtte, der blev ydet (jf. punkt 
35-50).
39 Konklusioner og anbefalinger
Anbefaling 4  
Intensiteten af støttesatser 
og omkostningernes 
rimelighed
a) Medlemsstaterne bør hurtigst 
muligt opstille egnede kriterier 
til at bestemme de indbringende 
elementer i de ikke-produktive in -
vesteringer, der modtager de høje -
ste støttesatser. Disse kriterier bør 
f.eks. tage hensyn til økonomiske 
og agronomiske fordele, graden af 
finansiel bistand, der er nødvendig 
for at tilskynde til gennemførelsen 
af den ikke-produktive investering, 
og den grundstøttesats, der gæl -
der for produktive investeringer 
i samme geografiske område. 
På grundlag af denne vurdering 
bør medlemsstaterne modulere 
støtteintensiteten.
b) Kommissionen bør også yde yder -
ligere vejledning om opstillingen 
af sådanne kriterier og fremme 
implementeringen heraf gennem 
overvågningsudvalget.
c) Medlemsstaterne bør omgående 
implementere procedurer, der 
sikrer, at omkostningerne ved de 
støttede ikke-produktive inve -
steringer ikke overstiger omkost -
ningerne ved lignende typer af 
varer, tjenesteydelser eller arbejder, 
der udbydes på markedet. Helt 
konkret bør medlemsstaterne 
opstille passende benchmarks og/
eller referenceomkostninger, som 
omkostningerne ved ikke-produk -
tive investeringer sammenholdes 
med som led i deres administrative 
kontroller. Disse kontroller skal om -
fatte efterprøvelse af bevis for, at 
støttemodtagerne reelt har afholdt 
omkostningerne.d) Kommissionen bør bygge på de 
oplysninger, som medlemsstaterne 
leverer, om foranstaltningernes 
kontrollerbarhed og verificerbar -
hed med henblik på godkendelsen 
af deres LDP’er for 2014-2020 for at 
sikre, at medlemsstaterne defi -
nerer og gennemfører passende 
procedurer med hensyn til om -
kostningernes rimelighed.
e) Kommissionen bør inden for ram -
merne af sin flerårige revisionsplan 
efterprøve, at medlemsstaterne på 
effektiv vis anvender de planlagte 
kontroller for at sikre omkostnin -
gernes rimelighed.
81 
ELFUL-støtten til ikke-produktive 
investeringer fortsætter i programme -
ringsperioden 2014-2020, men Kom -
missionen og medlemsstaterne har 
endnu ikke korrigeret de fleste af de 
svagheder, Retten identificerede. Det 
skyldes fortrinsvis, at de ikke gjorde til -
strækkeligt for at identificere svaghe -
der rettidigt, således at de nødvendige 
korrigerende foranstaltninger kunne 
træffes inden begyndelsen på den nye 
periode. På den ene side analyserede 
medlemsstaterne ikke årsagerne til de 
uregelmæssigheder, som blev påvist 
gennem deres egne kontroller, for at 
forbedre forvaltningen af ordningen. 
På den anden side fandt Kommissio -
nens revision sted for sent til at hjælpe 
medlemsstaterne med at identificere 
og korrigere mangler ved forvaltnin -
gen i gennemførelsesperioden 2007-
2013 (jf. punkt 51-71).
40 Konklusioner og anbefalinger
Anbefaling 5  
Identifikation af svagheder 
ved forvaltningen
a) Før de første kontroller på stedet 
vedrørende perioden 2014-2020 
bør medlemsstaterne definere en 
metode for rettidig konsolidering 
og analyse af årsagen til de fejl, der 
konstateres i forbindelse med disse 
kontroller. Resultaterne af denne 
analyse bør i givet fald medføre 
forbedringer i forvaltnings- og 
kontrolsystemerne under ordnin -
gen for ikke-produktive investerin -
ger. Medlemsstaterne bør rapporte -
re disse forbedringer i deres årlige 
gennemførelsesrapporter frem -
over at regne fra juni 2016.b) I forbindelse med planlægningen 
af fremtidige revisioner bør Kom -
missionen tage behørigt hensyn til 
omfanget af de svagheder, Retten 
har identificeret på dette udgifts -
område, uanset områdets begræn -
sede økonomiske betydning.
Vedtaget af Afdeling I, der ledes af Augustyn KUBIK, medlem af Revisionsretten, 
i Luxembourg på mødet den 11. november 2015.
 På Revisionsrettens vegne
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Formand

41
 Bilag
Vigtigste karakteristikker ved ELFUL-foranstaltningsstøtten til ikke-produktive inve -
steringer i landbruget
Programmeringsperioden 2007-2013 Programmeringsperioden  2014-2020
Titel/  
aktionForanstaltning 216  - Støtte til ikke-produktive investeringer
Investeringer, der ikke medfører nogen væsentlig stigning 
i landbrugsbedriftens værdi eller rentabilitet.Foranstaltning 4.4  - Støtte til ikke-produktive investeringer 
i tilknytning til opfyldelse af miljø- og klimamål vedrørende 
landbrug
Investeringer, der ikke medfører nogen væsentlig stigning 
i landbrugsbedriftens værdi eller rentabilitet.
Rationale Der er behov for støtte til ikke-produktive investeringer, hvor 
disse er nødvendige for at opfylde:
-  forpligtelser indgået som led i  ordninger for miljøvenligt 
landbrug
-  andre landbrugsmiljømål
-  styrkelse på bedriften af herlighedsværdien af et Natura 
2000-område eller andre områder af høj naturværdi.Der er behov for støtte til ikke-produktive investeringer, hvor 
disse er nødvendige for af opfylde landbrugsmiljø- og klimamål, 
herunder:
-  biodiversitet - bevarelse af den biologiske mangfoldighed af 
arter og naturtyper
-  styrkelse af herlighedsværdien af et Natura 2000-område 
eller andre ordninger af høj naturværdi i medlemsstaterne.
Støttemodtagere -  Landbrugere og/eller jordforvaltere -  Landbrugere og/eller jordforvaltere
Typer af operationer -  Ændringer i  arealanvendelsen
-  Genoprettelse af vådområder
-  Omlægning af agerjord til sump
-  Oprettelse/forvaltning af biotoper/levesteder
-  Forvaltning af flerårige afgrøder af høj værdi-  Anlægsarbejder inden for rammerne af forpligtelsen til at 
drive et klima- og miljøvenligt landbrug
-  indhegning og andre arbejder, der er nødvendige for beva -
relse og forvaltning
-  Restaurering af vådområder og tørvemoser
-  Restaurering af landskaber og landskabstræk
-  Stenmure.Bilag  I
42 Bilag
Med -
lemsstatBeskrivelseELFUL - 
godkendt  
(euro)Komplementaritet1Ikke- pro -
duktive 
investeringer2Støttesats  
(%)Miljømålsætning3
Støtteberet -
tigelse4Omkost -
ningernes 
rimelighed5Overordnet 
omkostnings -
effektivitet6 Synergi Generelt Foreslået Opfyldt
DK7Beplantninger 107 786 J Delvist 60Landskabs- og 
biotopforbedrendeJ J N N
DK Græsning 29 132 J Delvist 75Landskabs- og 
biotopforbedrendeJ Delvist N N
DK Vådområde 2 089 870 J J 100Beskytte/forbedre 
vandmiljøetN Delvist N N
DKForundersøgelse 
- vådområde48 523 J N 100Beskytte/forbedre 
vandmiljøetN N N N
DK Levende hegn 6 926 J Delvist 60Landskabs- og 
biotopforbedrendeJ J N N
DK Græsning 43 529 J Delvist 75Landskabs- og 
biotopforbedrendeJ J N N
IT Stenmure 251 245 J Delvist 100 Landskab N N N N
IT Stenmure 975 328 J Delvist 100 Landskab J J N N
IT Stenmure 208 760 J Delvist 100 Landskab J J N N
IT Stenmure 200 397 J Delvist 100 Landskab J Delvist N N
IT Vådområder 35 759 J N 100Biologisk 
mangfoldighedN N N N
IT Vådområder 492 196 J J 100Biologisk 
mangfoldighedN N J N
UK8Hængebro 407 4089J J 99 Landskab J Delvist N N
UKAdgangsfaciliteter 
- vådområder 264 576 J J 99Offentlig adgang 
og beskyttelse af 
vilde dyr og planterJ J J J
UKCulm 
græsningsarealer294 845 J Delvist 95Biologisk mangfol -
dighed, beskyttelse 
af vilde dyr og 
planterN N N N
UKStenmur, beplant -
ning af træer166 883 J Delvist 65Biologisk mangfol -
dighed, landskabJ J J J
UK Højmoser 1 027 307 J J 100Biologisk mangfol -
dighed, beskyttelse 
af vilde dyr og 
planterJ Delvist N N
UK Tørvemose 1 710 408 J Delvist 100Biologisk 
mangfoldighed 
og beskyttelse af 
ressourcerJ J N NBilag  IIKort beskrivelse af de ikke-produktive investeringer, der blev besøgt på stedet
43 Bilag Med -
lemsstatBeskrivelseELFUL - 
godkendt  
(euro)Komplementaritet1Ikke- pro -
duktive 
investeringer2Støttesats  
(%)Miljømålsætning3
Støtteberet -
tigelse4Omkost -
ningernes 
rimelighed5Overordnet 
omkostnings -
effektivitet6 Synergi Generelt Foreslået Opfyldt
UK Tørvemose 1 153 002 J J 100Biologisk 
mangfoldighed 
og beskyttelse af 
ressourcerJ J J J
UK Stenmur 159 183 J Delvist 68 Landskab J J J J
UK Tørvemose 622 402 J Delvist 89Biologisk 
mangfoldighed 
og beskyttelse af 
ressourcerJ J J
UK Historiske bygninger 284 775 J N 93 Landskab J J N N
PTTraditionelle 
strukturer21 721 J N 100 Landskab N N N N
PT Stenmure 59 500 J Delvist 100 Landskab J J N N
PT Stenmure 59 500 J Delvist 100 Landskab J Delvist N N
PT Stenmure 59 500 J Delvist 100 Landskab J Delvist N N
PT Stenmure 59 479 J Delvist 100 Landskab J Delvist N N
PTTraditionelle 
strukturer25 876 J J 100 Landskab J Delvist N N
1 Komplementaritet: Ikke-produktive investeringer blev anset for at blive implementeret i synergi, når støtten til ikke-produktive investeringer supplerede betalinger fra andre 
ELFUL-foranstaltninger og/eller andre miljøordninger. Generel komplementaritet vedrører de projekter, der ikke blev gennemført i synergi med andre ordninger, men som 
delte de samme generelle mål.
2 Vurdering af væsentligheden af indbringende elementer i de ikke-produktive investeringsprojekter: Når der ikke var tegn på, at investeringen leverede og/eller indeholdt 
væsentlige indbringende elementer, blev investeringen anset for ikke at være produktiv. Når de indbringende elementer blev anset for at være ikkevæsentlige, men Retten 
mente, at disse elementer burde have været taget i betragtning på grund af de meget høje støttesatser, så støttesatsen blev reduceret, blev investeringen anset for at være 
delvist produktiv. Investeringer, der klart indvirkede på støttemodtagerens kommercielle eller industrielle hovedaktivitet, blev anset for at have et »væsentligt« indbringende 
element.
3 Vurdering af, om de ikke-produktive investeringsprojekter bidrog til opnåelsen af de(t) foreslåede miljømål (J/N). I forbindelse med ikke-produktive investeringer, der blev 
vurderet til ikke at være støtteberettigede, anså Retten det pågældende ikke-produktive investeringsprojekt for ikke at bidrage til foranstaltningens mål.
4 Vurdering af ikke-produktive investeringsprojekters støtteberettigelse med hensyn til deres art og omkostninger (J/N/delvist). »Delvist« betyder, at der er ikke-støtteberet -
tigede omkostninger, der ikke indvirker på hele det støttede projekt.
5 Vurdering af omkostningernes rimelighed i forbindelse med ikke-produktive investeringsprojekter (J/N). Der tages hensyn til, om der findes passende udbudsprocedurer, 
og/eller om der bruges rimelige referenceomkostninger, og om den høje støtteintensitet tog hensyn til, om projektet havde indbringende elementer.
6 Omkostningseffektivitet (J/N): Ikke-produktive investeringer anses for at være omkostningseffektive, når de opfylder følgende to kriterier: i) De er effektive, dvs. at de er 
støtteberettigede, opfylder et landbrugsmiljømæssigt behov og/eller bidrager til at opfylde et landbrugsmiljømål, som medlemsstaterne har identificeret i deres LDP’er, og 
ii) der intet bevis er for, at samme investering kunne have været foretaget med lavere omkostninger (dvs. at investeringsomkostningerne er rimelige). Når der kunne have 
været foretaget effektive investeringer med lavere omkostninger, undermineres princippet om valuta for pengene for sådanne investeringer, da man ville have kunnet 
opnå de samme mål og/eller resultater med lavere omkostninger.
7 Beløbene i DKK vedrørende projekter i Danmark er blevet konverteret til euro med en valutakurs på 0,13 euro/DKK.
8 Beløbene i GBP vedrørende projekter i Det Forenede Kongerige er blevet konverteret til euro med en valutakurs på 1,18 euro/GBP.
9 Det individuelle ELFUL-bidrag til hvert projekt, der blev finansieret i Det Forenede Kongerige, fremgik ikke af de gennemgåede tilskudsdokumenter. Retten brugte derfor 
den gennemsnitlige medfinansieringssats for ELFUL for projekter under foranstaltning 216 i perioden 2007- maj 2015 i Det Forenede Kongerige, hvilket var 74 %. Denne sats 
er anvendt til beregningen af ELFUL-beløbene for disse projekter.
44 Bilag
Kort beskrivelse af behov, mål og typer af ikke-produktive investeringer pr. 
medlemsstat
Medlemsstat Identificerede behov og mål Beskrivelse af typer af ikke-produktive investeringer
Det Forenede Konge -
rige (England)-  Beskyttelse af vilde dyr og planter
-  Beskyttelse af naturressourcer
-  Tilpasning af landbrugsmetoder
-  Vedligeholdelse af landskabskvalitet og -karakter
-  Fremme af offentlig adgang og forståelse-  Traditionelle skel
-  Indhegning i  forbindelse med bevaringsarbejder
-  Elementer forbundet med træbeplantning og forvaltning
-  Restaurering af heder og vådområder
-  Kontrol af undervækst og bregner
-  Omstilling af landarealer til hedeland og artsrige 
græsarealer
-  Restaurering af landskaber og landskabstræk
-  Strukturer for specifikke arter
-  Ændringer af tilkørsler til bedrifter og portaler
Portugal 
(hovedlandet)-  Vedligeholdelse af landskabskvalitet og -karakter
-  Vedligeholdelse af landbrugssystemers økologiske struktur 
for at bevare områder af høj naturværdi
-  Vedligeholdelse af specifikke levesteder-  Stenmure
-  Traditionelle strukturer
-  Beskyttelse af flodområder
-  Indhegning (til beskyttelse mod vilde dyrs aktiviteter)
-  Traditionelle skel
-  Vandforvaltningsstrukturer
Danmark-  Bevaring af det vilde dyre- og planteliv
-  Beskyttelse af naturressourcer
-  Tilpasning af landbrugsmetoder
-  Vedligeholdelse af landskabskvalitet og -karakter
-  Fremme af offentlig adgang og forståelse-  Opretholdelse af landskabs- og kulturelementer
-  Etablering af landskabs- og biotopforbedrende 
beplantninger
-  Genopretning af diger
-  Operationer, der fremmer bæredygtig brug af og offentlig 
adgang til naturarven i landdistrikterne
-  Etablering af permanente vådområder
-  Periodisk og jævnligt forekommende oversvømmelse af 
landbrugsarealer
-  Rydning af undervækst og indhegning
-  Retablering af hydrologiske betingelser
-  Omlægning af landbrugsjord til permanente græsarealer
Italien (Puglia)-  Bevarelse af biodiversitet
-  Beskyttelse og udbredelse af landbrugs-og skovbrugssyste -
mer med høj naturværdi
-  Landskabsbeskyttelse-  Stenmure
-  Små konstruerede vådområder
-  Interventioner i vådområder, f.eks. udsigtstårne til at 
studere vilde dyr, gangstier
-  Plantning af levende hegnBilag  III
45
Medlemsstaterne skal ligeledes sikre, at projekterne 
er støtteberettigede, holde dem op mod de udvæl -
gelseskriterier, der er fastlagt i samråd med overvåg -
ningsudvalget, og rangordne dem i overensstemmelse 
med deres kvalitet. Kommissionen har udarbejdet 
vejledning om kriterier for støtteberettigelse og 
udvælgelse til støtte for medlemsstaternes og 
regionernes programmering og gennemførelse af 
LDP’erne for 2014-2020.
V
Hvis støtteniveauet fastsættes på grundlag af tariffer 
og standardantagelser om indkomsttab, skal med -
lemsstaterne sikre, at beregningerne kun indehol -
der verificerbare oplysninger, at de er baseret på tal, 
der er opstillet på grundlag af passende ekspertise, 
og at de er differentierede under hensyntagen til de 
regionale eller lokale vilkår, hvis relevant.
Hvis støtteniveauet fastsættes på grundlag af for -
enklede omkostningsmuligheder, skal der foretages 
en grundig forhåndsvurdering af beregningsmetoden 
for udgifter, der henhører under den valgte kategori.
Disse metoder skal sikre, at de afholdte og anmeldte 
udgifter er rimelige, og gøre det nemmere at begrunde 
de betalinger, som medlemsstaterne har foreslået.
VI
For at efterprøve, at de afholdte udgifter er i over -
ensstemmelse med reglerne, gennemfører Kommis -
sionen overensstemmelsesrevisioner i medlemssta -
terne. Da Kommissionen også har fundet svagheder, 
for så vidt angår omkostningernes rimelighed, under 
disse revisioner, er der allerede blevet gennemført 
betydelige finansielle korrektioner desangående, 
og på nuværende tidspunkt foretages en række 
efterprøvende regnskabsafslutninger, som bør føre 
til yderligere finansielle korrektioner.Resumé
I
Ikke-produktive investeringer bør ikke generere et 
væsentligt økonomisk afkast for dem, der gennem -
fører dem. Dette betyder ikke, at modtagerne ikke 
kan forvente eller acceptere et økonomisk afkast. 
I de fleste investeringer er der altid et element af 
afkast, selv om investeringen er af helt ikke-produktiv 
karakter, f.eks. i forbindelse med opførelse af hegn 
fremstillet af træer eller buske, hvor de beskårne 
eller fældede træer og buske kan omdannes til bio -
masse, der kan anvendes som elektricitetskilde. Det 
er således vanskeligt at foretage en helt ikke-pro -
duktiv investering.
Forvaltningsmyndighederne kan reducere støtte -
intensiteten. Hvis miljømålene skal opfyldes, skal 
indvirkningen af denne reduktion på anvendelsen 
af foranstaltningen imidlertid vurderes for at sikre, 
at miljømålene opfyldes.
II
Forskellen i den maksimale støttesats mellem pro -
duktive og ikke-produktive investeringer skyldes, at 
ikke-produktive investeringer pr. definition ikke for -
modes at indebære væsentlige økonomiske fordele. 
Uden en højere støttesats ville det derfor ikke være 
muligt at nå landbrugsmiljø- og klimamål.
IV
I henhold til artikel 24, stk. 2, litra d), i Kommissionens 
forordning (EU) nr. 65/2011 skal medlemsstaterne 
som led i deres administrative kontrol evaluere, om 
de pågældende omkostninger er rimelige, ved hjælp 
af et passende system som f.eks. referenceomkost -
ninger, en sammenligning af flere tilbud eller en 
evalueringskomité. Denne bestemmelse gælder 
stadig for programmeringsperioden 2014-2020.Kommissionens  
svar
Kommissionens svar 46
IX Andet afsnit
Denne del af anbefalingen rettes til 
medlemsstaterne.
IX Tredje afsnit
Denne anbefaling er rettet til medlemsstaterne.
IX Fjerde afsnit
Kommissionen accepterer denne anbefaling.
Kriterierne for udvælgelse fastlægges af medlems -
staterne efter samråd med overvågningsudvalget, 
som Kommissionens repræsentanter deltager i som 
rådgivere.
Kommissionen har udarbejdet vejledning om krite -
rier for støtteberettigelse og udvælgelse til støtte 
for medlemsstaternes og regionernes programme -
ring og gennemførelse af LDP’erne for 2014-2020.
Kommissionen vil fortsat udføre overensstemmelses -
revisioner i medlemsstaterne i henhold til dens revi -
sionsplanlægning for at efterprøve, at de afholdte 
udgifter er i overensstemmelse med reglerne, 
herunder en passende procedure for udvælgelse 
og vurdering af projekter. Det fastlægges, hvilke 
foranstaltninger og betalingsorganer der skal revi -
deres, på grundlag af en risikoanalyse, hvis vigtigste 
element er udgiftsniveauet.
IX Femte afsnit
Kommissionen accepterer denne anbefaling.
I det fælles overvågnings- og evalueringssystem for 
2014-2020 vil der være fokus på gennemførelsen af 
foranstaltningen, hvorimod der ved evalueringen vil 
være fokus på systemets effektivitet i forhold til de 
relevante mål for udvikling af landdistrikterne.
IX Sjette afsnit
Denne anbefaling er rettet til medlemsstaterne.VII
Det fælles overvågnings- og evalueringssystem til -
vejebringer overvågningsoplysninger om støttede 
foranstaltninger. Der vil blive foretaget en grundigere 
vurdering af effektiviteten af alle foranstaltninger 
i forhold til programmernes mål i forbindelse med 
den efterfølgende evaluering. Der skal imidlertid 
findes en balance mellem, hvad der kan gøres 
gennem overvågning og evaluering, under hen -
syntagen til risikoen for en for stor administrativ 
byrde og de finansielle begrænsninger. Det kan være 
besværligt at opstille specifikke resultatindikatorer 
for ikke-produktive investeringer.
VIII Kommissionen har forbedret bestemmelserne 
og vejledningen om omkostningernes rimelighed 
for programmeringsperioden 2014-2020.
Arbejdsprogrammet for revision fastlægges på 
grundlag af en risikoanalyse, hvis vigtigste element 
er udgiftsniveauet. Da det involverede finansierings -
niveau er relativt lavt, prioriteres mere økonomisk 
vigtige foranstaltninger, hvor svagheder i forvalt -
nings- og kontrolsystemer kan have en større finan -
siel indvirkning på EU’s budget.
IX Første afsnit
Kommissionen accepterer denne anbefaling.
Efter Kommissionens opfattelse skaber den nye 
programmeringsperiode 2014-2020 mulighed for 
at øge synergierne mellem foranstaltninger til 
udvikling af landdistrikterne til fremme af politiske 
målsætninger. Det er ikke et krav, at alle ikke-pro -
duktive investeringer skal supplere andre foranstalt -
ninger og ordninger til udvikling af landdistrikterne 
direkte, men i tilfælde af en sådan komplementaritet 
vil Kommissionen anmode de pågældende med -
lemsstater om i deres årlige gennemførelsesrappor -
ter at indberette antallet og andelen af ikke-pro -
duktive investeringsprojekter knyttet til opfyldelsen 
af forpligtelserne til at drive miljø- og klimavenligt 
landbrug.
Kommissionens svar 47
Den flerårige revisionsplan fastlægges imidlertid på 
grundlag af en risikoanalyse, hvis vigtigste element 
er udgiftsniveauet. Da det involverede finansierings -
niveau for ikke-produktive investeringer er relativt 
lavt, prioriteres mere økonomisk vigtige foranstalt -
ninger, hvor svagheder i forvaltnings- og kontrolsy -
stemer kan have en større finansiel indvirkning på 
EU’s budget.
Indledning
08
Forskellen i den maksimale støttesats mellem pro -
duktive og ikke-produktive investeringer skyldes, at 
ikke-produktive investeringer pr. definition ikke for -
modes at indebære væsentlige økonomiske fordele. 
Uden en højere støttesats ville det derfor ikke være 
muligt at nå landbrugsmiljø- og klimamål.
Observationer
19
Formålet med ikke-produktive investeringer er at 
bidrage til at nå de overordnede mål og priorite -
ter i politikken for udvikling af landdistrikterne. 
Ikke-produktive investeringer supplerer i denne 
forbindelse andre foranstaltninger til udvikling af 
landdistrikterne i forbindelse med opfyldelsen af 
landbrugsmiljømål (og i 2014-2020 også klimamål). 
Der kan skabes synergi mellem ikke-produktive 
investeringer og andre foranstaltninger til udvik -
ling af landdistrikterne ved at sammenkæde deres 
gennemførelse (dvs. ved at knytte ikke-produktive 
investeringsprojekter til opfyldelsen af specifikke 
forpligtelser til at drive miljø- og klimavenligt land -
brug), og ikke-produktive investeringer kan ligele -
des bidrage til landbrugsmiljø- og klimamål, Natura 
2000 og systemer af høj naturværdi som en særskilt 
foranstaltning.IX Syvende afsnit
Denne anbefaling er rettet til medlemsstaterne.
IX Ottende afsnit
Kommissionen accepterer denne anbefaling.
Forvaltningsmyndighederne kan imidlertid reducere 
foranstaltningens støtteintensitet. Hvis miljømålene 
skal opfyldes, skal indvirkningen af denne reduk -
tion på anvendelsen af foranstaltningen imidlertid 
vurderes for at sikre, at miljømålene opfyldes.
IX Niende afsnit
Denne anbefaling er rettet til medlemsstaterne.
IX Tiende afsnit
Kommissionen accepterer denne anbefaling.
Kommissionen vil fortsat udføre overensstemmelses -
revisioner i medlemsstaterne i henhold til dens fler -
årige revisionsplan for at efterprøve, at de afholdte 
udgifter er i overensstemmelse med reglerne, her -
under omkostningernes rimelighed. Det fastlægges, 
hvilke foranstaltninger og betalingsorganer der skal 
revideres, på grundlag af en risikoanalyse.
IX Ellevte afsnit
Denne anbefaling er rettet til medlemsstaterne.
IX Tolvte afsnit
Kommissionen accepterer til dels denne anbefaling.
Kommissionen tager behørigt hensyn til Rettens 
konklusioner ved fastlæggelsen af sin revisionsplan.
Kommissionens svar 48
27
Kommissionen anbefalede medlemsstaterne at 
opstille yderligere indikatorer i overensstemmelse 
med solide cost-benefit-analyser. Det er imidlertid 
ikke altid muligt at definere yderligere udgangsin -
dikatorer for alle delforanstaltninger, og det vil øge 
den administrative byrde.
Tekstboks 4
Der er få omfattende statistikker for specifikke miljø -
karakteristika såsom stenmure, og det vil være dyrt 
at udarbejde sådanne statistikker.
28
CMEF er et af de redskaber, der kan anvendes til at 
vurdere investeringsindvirkningen.
Resultatindikatorer såsom antal hektarer, der er 
omfattet af en effektiv arealforvaltning, er relevante, 
da de anvendes som input til evalueringerne, der har 
til formål at evaluere den relevante gruppe foran -
staltningers bidrag.
Se også Kommissionens svar på punkt 27.
30
Midtvejsevalueringen for programmeringsperioden 
2007-2013 kom så tidligt, at resultaterne ikke var 
målbare. I programmeringsperioden 2014-2020 vil 
forbedrede gennemførelsesrapporter i 2017 og 2019 
erstatte midtvejsevalueringen.
31
Det kan være besværligt at opstille specifikke resul -
tatindikatorer for ikke-produktive investeringer. 
Der vil blive foretaget en grundigere vurdering af 
effektiviteten af alle foranstaltninger i forhold til 
programmernes mål i forbindelse med den efterføl -
gende evaluering.21
Se fælles svar på punkt 19.
22
Efter Kommissionens opfattelse skal overlapningen 
af forpligtelser, der fører til dobbeltfinansiering, prin -
cipielt forhindres.
Målene for foranstaltning 214 og 216 er forskellige og 
klart fastsat i LDP’erne. Under foranstaltning 214 kan 
der ydes støtte til vedligeholdelse af eksisterende 
stenmure, hvorimod ikke-produktive investeringer 
kan omfatte støtte til rekonstruktion/restaurering af 
stenmure. I nogle tilfælde kan det imidlertid være 
vanskeligt at foretage en klar afgrænsning, og det 
kan øge den administrative byrde.
23
Se Kommissionens fælles svar på punkt 19.
24
Udvælgelseskriterierne for programmeringsperioden 
2014-2020 er obligatoriske i forbindelse med støtte 
til ikke-produktive investeringer.
Se også Kommissionens svar på punkt 19.
Tekstboks 3 a)
I lyset af ikke-produktive investeringers forventede 
bidrag til opfyldelsen af miljømål kan det undermi -
nere anvendelsen i alvorlig grad at udelukke gen -
nemførlighedsundersøgelser fra støtteberettigede 
udgifter.
Gennemførlighedsundersøgelser skal gøre det nem -
mere at beslutte, om der skal foretages en investe -
ring. Konklusionen på en gennemførlighedsunder -
søgelse kan være, at investeringen ikke vil bidrage 
til målene for støtteordningen. Sager, hvor der blev 
draget en positiv konklusion i gennemførligheds -
undersøgelsen med hensyn til investeringen, som 
efterfølgende ikke blev foretaget, skal analyseres 
individuelt. Budgetbegrænsninger kan være en af 
årsagerne til ikke at gennemføre det projekt, der var 
genstand for gennemførlighedsundersøgelsen.
Kommissionens svar 49
41
Se Kommissionens samlede svar på punkt 37 og 38.
41 Tredje afsnit
Hvis operationens miljøfordel er meget væsentlig, 
kan vandagenturer være støttemodtagere af foran -
staltningen alene eller sammen med landbrugere, 
uanset en potentiel resterende økonomisk fordel.
42
For at efterprøve, at de afholdte udgifter er i over -
ensstemmelse med reglerne, gennemfører Kommis -
sionen overensstemmelsesrevisioner i medlemssta -
terne. Da Kommissionen også har fundet svagheder, 
for så vidt angår omkostningernes rimelighed, 
under disse revisioner, er der allerede blevet gen -
nemført betydelige finansielle korrektioner desan -
gående, og på nuværende tidspunkt foretages en 
række efterprøvende regnskabsafslutninger, som 
bør føre til yderligere finansielle korrektioner.
50
Se Kommissionens svar på punkt 33.
51
For programmeringsperioden 2014-2020 er der 
blevet truffet følgende foranstaltninger for at 
løse svagheder ved programmeringen, forvaltnin -
gen, overvågningen og evalueringen af støtten til 
ikke-produktive investeringer:
– Den foranstaltningsspecifikke vejledning og ho -
risontale vejledning om betingelser for støttebe -
rettigelse og udvælgelseskriterier og vejlednin -
gen om investeringer, herunder ikke-produktive 
investeringer, er blevet udstedt.
– Forvaltningsmyndigheden og betalingsorganet 
er blevet pålagt at foretage en fælles forhåndseva -
luering for at vurdere verificerbarheden og kon -
trollerbarheden af alle foranstaltninger i pro -
grammet for udvikling af landdistrikterne.33
Selv om projekterne ikke altid opfyldte støtteberet -
tigelseskriterierne, kan de have bidraget til foran -
staltningens mål.
34
Se Kommissionens svar på punkt 33.
36
Ikke-produktive investeringer forventes i sagens 
natur ikke at generere et væsentligt afkast, selv om 
det ikke kan udelukkes, at de kan have begrænsede 
økonomiske fordele. Hvis de økonomiske fordele 
er større end miljøfordelene, bør den pågældende 
investering finansieres under foranstaltning 121. 
Afgrænsningen af de to foranstaltninger vurderes 
på tidspunktet for programmernes godkendelse.
Kommissionens fælles svar på punkt 37 
og 38
Selv om ikke-produktive investeringer ikke bør 
omfatte produktive elementer, har enhver form 
for investering i det mindste et lille element af 
»produktivitet«. Disse investeringer bør imidlertid 
hovedsagelig være ikke-produktive, og deres »pro -
duktive« eller indbringende elementer bør være 
begrænsede.
Forvaltningsmyndighederne kan reducere støtte -
intensiteten. Hvis miljømålene skal opfyldes, skal 
indvirkningen af denne reduktion på anvendelsen 
af foranstaltningen imidlertid vurderes for at sikre, 
at miljømålene opfyldes.
Forskellen i den maksimale støttesats mellem pro -
duktive og ikke-produktive investeringer skyldes, at 
ikke-produktive investeringer pr. definition ikke for -
modes at indebære væsentlige økonomiske fordele. 
Uden en højere støttesats ville det derfor ikke være 
muligt at nå landbrugsmiljø- og klimamål.
39
Se Kommissionens samlede svar på punkt 37 og 38.
Kommissionens svar 50
Foranstaltning 216 var ikke omfattet af overens -
stemmelsesrevisionerne i de første revisionsår 
i perioden 2007-2013, hvor der var fokus på land -
brugsmiljøforanstaltningerne, der udgør over 50 % 
af udgifterne anmeldt under akse 2. Foranstaltning 
216 blev revideret i 2014-2015.
57
Det forhold, at revisionen fortsat er i gang, betyder 
ikke, at medlemsstaten ikke har kendskab til de 
foreløbige resultater. For så vidt angår Portugal, 
blev konklusionerne fremsendt i april 2014, og det 
bilaterale møde mellem medlemsstaten og Kom -
missionen fandt sted i september 2014. For så vidt 
angår England, blev konklusionerne fremsendt til 
medlemsstaten i juli 2014, og det bilaterale møde 
fandt sted i december 2014.
58
Overvågningsudvalg med deltagelse af forvaltere af 
landdistriktsudvikling, en bredere kreds af interes -
senter inden for landdistriktsudvikling og Kommis -
sionens tjenestegrene i deres rådgivende kapacitet 
har bedre forudsætninger for at håndtere proble -
merne og lære af erfaringerne.
Den primære årsag til, at der ikke foreligger tilstrække -
lige oplysninger om resultaterne ved midtvejsevalue -
ringen, er timingen. For det første tager det et mini -
mum af tid at lancere og indlede gennemførelsen, 
og for det andet går der noget tid, før resultaterne 
af operationer, navnlig på miljøområdet, kan måles.
60
Se svar på punkt 19.
61
Se svar på punkt 22.
62
Se fælles svar på punkt 27 og 28.– Den resultatorienterede tilgang er blevet styrket 
med fastlæggelsen af specifikke mål for pro -
grammerne og rapportering i hele program -
meringsperioden baseret på et rationelt fælles 
overvågnings- og evalueringssystem.
– Formålet med SWOT-analysen af programmet 
for udvikling af landdistrikterne er at etablere 
udgangspunktet for overvågning og evaluering 
af programmet.
52
Korrigerende foranstaltninger til afhjælpning af 
potentielle svagheder kan ligeledes gennemføres efter 
vedtagelsen af programmerne gennem ændringer.
Se også Kommissionens svar på punkt 51.
55
I nogle medlemsstater er de ikke-produktive inve -
steringers kontrollerbarhed og verificerbarhed og 
tilknyttede vedligeholdelseskontrakter blevet drøf -
tet i forbindelse med forhandlingerne om program -
meringsperioden 2014-2020.
56
For at efterprøve, at de afholdte udgifter er i over -
ensstemmelse med reglerne, gennemfører Kommis -
sionen overensstemmelsesrevisioner i medlemssta -
terne. Hvis der konstateres svagheder under disse 
revisioner, anvendes finansielle korrektioner.
Det fastlægges, hvilke foranstaltninger og beta -
lingsorganer der skal revideres, på grundlag af 
en risikoanalyse. Der tages højde for risikofaktorer 
såsom den finansielle betydning, kontrolsystemernes 
kvalitet, betalingsorganets karakter, foranstaltnin -
gernes karakter (kompleksitet) og andre oplysnin -
ger og resultater fra andre organer. Den finansielle 
betydning spiller en vigtig rolle i kvantificeringen af 
risikoeksponeringen. Høje udgifter vil således med 
større sandsynlighed blive rangordnet højt og 
revideret.
Kommissionens svar 51
65
I programmeringsperioden 2007-2013 mindede 
Kommissionen ved flere lejligheder medlemssta -
terne om forpligtelsen til at opstille reelle udvælgel -
seskriterier, der sikrer en rangordning af projekter, 
når det ikke var muligt at finansiere alle støtteberet -
tigede projektansøgninger på grundlag af budget -
tildelingen. For at hjælpe medlemsstaterne med at 
undgå svagheder i anvendelsen af udvælgelseskri -
terier og tage hensyn til Revisionsrettens tidligere 
anbefalinger har Kommissionen udarbejdet vejled -
ning om støtteberettigelses- og udvælgelseskrite -
rier for programmeringsperioden 2014-2020.
Kommissionen kan gennem sine revisioner kontrol -
lere anvendelsen af udvælgelseskriterier. Ved revi -
sionen af investeringsforanstaltninger kontrolleres 
anvendelsen af udvælgelseskriterier systematisk. 
Kommissionen har pålagt en række medlemsstater 
finansielle korrektioner for konstaterede mangler 
i anvendelsen af udvælgelseskriterier.
66
For så vidt angår Danmark, vil projekterne blive 
udvalgt på grundlag af deres omkostningseffekti -
vitet i forhold til foranstaltningens mål (f.eks. den 
oprettede biotop/projektomkostningerne osv.).
67
Se Kommissionens samlede svar på punkt 37 og 38.
68
Danmark har forenklet LDP’et ved at reducere det 
antal mulige ikke-produktive investeringer, der kan 
støttes. Det kan til dels forklare den faldende varia -
bilitet i støttesatserne i forhold til det tidligere LDP .
71
I lyset af denne delforanstaltnings forventede bidrag 
til opfyldelsen af miljømål kan det underminere anven -
delsen i alvorlig grad at udelukke gennemførligheds -
undersøgelser fra støtteberettigede udgifter.63
Der vil blive foretaget en vurdering af virkningerne 
af foranstaltningerne eller delforanstaltningerne 
i forhold til de programmål, de bidrager til. Målene 
fastsættes for fokusområder, hvor målene fastsæt -
tes på forhånd. Programmernes fremskridt i retning 
af at nå disse mål overvåges regelmæssigt. Denne 
tilgang afspejler en resultatorienteret strategi og 
giver bedre mulighed for at håndtere de kombine -
rede virkninger af foranstaltningerne i forhold til 
relevante mål.
Medlemsstaterne kan opstille yderligere programspe -
cifikke indikatorer for en række centrale foranstalt -
ninger. Dette bør imidlertid ikke kræves systematisk 
for alle foranstaltninger og delforanstaltninger af 
hensyn til nødvendigheden af at holde overvågnings-/
og evalueringsomkostninger på et rimeligt niveau og 
undgå en for stor administrativ byrde.
Hvis programmernes resultater er utilfredsstillende 
i forhold til målene, kan forvaltningsmyndighederne 
undersøge hver enkelt foranstaltning/delforanstalt -
ning for at finde årsagen til problemerne og for 
effektivt at målrette korrigerende foranstaltninger.
Ved de efterfølgende evalueringer vil resultaterne 
for hver enkelt foranstaltning/delforanstaltning blive 
nærmere undersøgt.
De indikatorer, der er fastlagt i lovgivningen eller af 
medlemsstaterne, er desuden kun udgangspunktet 
for en evaluering. Evaluatorerne kan indsamle yder -
ligere oplysninger, f.eks. gennem casestudier.
Tekstboks 10
Overvågningen i perioden 2014-2020 vil ligeledes 
indeholde samlede udgifter pr. delforanstaltning, 
herunder ikke-produktive investeringer (4.4). 
Indikatorer er én komponent i overvågnings- og 
evalueringssystemet.
Se også Kommissionens svar på punkt 63.
Kommissionens svar 52
Anbefaling 1 a)
Kommissionen accepterer denne anbefaling.
Efter Kommissionens opfattelse skaber den nye 
programmeringsperiode 2014-2020 mulighed for 
at øge synergierne mellem foranstaltninger til 
udvikling af landdistrikterne til fremme af politiske 
målsætninger. Det er ikke et krav, at alle ikke-pro -
duktive investeringer skal supplere andre foranstalt -
ninger og ordninger til udvikling af landdistrikterne 
direkte, men i tilfælde af en sådan komplementa -
ritet vil Kommissionen anmode de pågældende 
medlemsstater om i deres årlige gennemførelsesrap -
porter at indberette antallet og andelen af ikke-pro -
duktive investeringsprojekter knyttet til opfyldelsen 
af forpligtelserne til at drive miljø- og klimavenligt 
landbrug.
Anbefaling 1 b)
Denne del af anbefalingen rettes til medlemsstaterne.
75
Kommissionen er af den opfattelse, at der kun bør 
ydes støtte til de projekter, der opfylder udvælgel -
seskriterierne, og at udvælgelseskriterierne bør være 
klare og gennemsigtige.
Der er mere fokus på udvælgelsen af operationer 
i lovgivningsperioden for programmeringsperioden 
2014-2020, og medlemsstaterne/regionerne har 
fået omfattende vejledning for at sikre, at der kun 
udvælges de bedste operationer og investeringer, 
som bidrager til programmernes mål og prioriteter.
Anbefaling 2 a)
Denne anbefaling er rettet til medlemsstaterne.Efter Kommissionens opfattelse er Danmarks hensigt 
om at yde støtte til gennemførlighedsundersøgel -
ser under ikke-produktive investeringer i overens -
stemmelse med lovgivningen, og gennemførlig -
hedsundersøgelser bør kunne udmunde i negative 
investeringskonklusioner.
Konklusioner og anbefalinger
72
Ikke-produktive investeringer bør ikke generere et 
væsentligt økonomisk afkast for modtagerne. Dette 
betyder ikke, at modtagerne ikke kan forvente eller 
acceptere et økonomisk afkast. I de fleste investerin -
ger er der altid et element af afkast, selv om investe -
ringen er af helt ikke-produktiv karakter, f.eks. i for -
bindelse med opførelse af hegn fremstillet af træer 
eller buske, hvor de beskårne eller fældede træer og 
buske kan omdannes til biomasse, der kan anven -
des som elektricitetskilde. Det er således vanskeligt 
at foretage en helt ikke-produktiv investering.
Forvaltningsmyndighederne kan reducere støtte -
intensiteten. Hvis miljømålene skal opfyldes, skal 
indvirkningen af denne reduktion på anvendelsen 
af foranstaltningen imidlertid vurderes for at sikre, 
at miljømålene opfyldes.
74
Landbrugsmiljømålene for ikke-produktive investe -
ringer skal ikke altid supplere andre foranstaltninger 
til udvikling af landdistrikterne. I de fleste tilfælde 
var støtten til ikke-produktive investeringer knyttet 
til forpligtelserne til at drive miljø- og klimavenligt 
landbrug. Det er imidlertid muligt at opfylde målene 
for ikke-produktive investeringer uden tilknytning 
til en anden foranstaltning til udvikling af landdi -
strikterne. Støtte til køb af hegn, f.eks. for at undgå, 
at store kødædende dyr er til skade for husdyr, 
opfylder i sig selv landbrugsmiljømålet, selv om der 
ikke er nogen tilknytning til en anden foranstaltning 
til udvikling af landdistrikterne. Støtte til ikke-pro -
duktive investeringer kan ligeledes være en særskilt 
delforanstaltning, der bidrager til opfyldelsen af 
landbrugsmiljø- og klimamål.
Kommissionens svar 53
Anbefaling 3 a)
Kommissionen accepterer denne anbefaling.
I det fælles overvågnings- og evalueringssystem for 
2014-2020 vil der være fokus på gennemførelsen af 
foranstaltningen, hvorimod der ved evalueringen vil 
være fokus på systemets effektivitet i forhold til de 
relevante mål for udvikling af landdistrikterne.
Anbefaling 3 b)
Denne anbefaling er rettet til medlemsstaterne.
78
For at efterprøve, at de afholdte udgifter er i over -
ensstemmelse med reglerne, gennemfører Kommis -
sionen overensstemmelsesrevisioner i medlemssta -
terne. Da Kommissionen også har fundet svagheder, 
for så vidt angår omkostningernes rimelighed, under 
disse revisioner, er der allerede blevet gennemført 
betydelige finansielle korrektioner desangående, 
og på nuværende tidspunkt foretages en række 
efterprøvende regnskabsafslutninger, som bør føre 
til yderligere finansielle korrektioner.
79
Overholdelse af en af metoderne til udvælgelse 
af et tilbud (dvs. sammenligning af forskellige 
tilbud, evalueringskomitéens evaluering eller 
sammenligning af referenceomkostninger med 
omkostningerne til andre tilsvarende projekter) er 
tilstrækkeligt til at sikre udvælgelsen af projekter 
med begrundede og rimelige omkostninger. Flere 
forpligtelser kan resultere i en unødvendig admini -
strativ byrde.
80
Selv om ikke-produktive investeringer ikke bør 
omfatte produktive elementer, er det vanskeligt at 
foretage en investering uden et element af »pro -
duktivitet«. Det er med andre ord vanskeligt at fore -
stille sig en fuldstændig ikke-produktiv investering.
Disse investeringer bør imidlertid hovedsagelig 
være ikke-produktive, og deres »produktive« eller 
indbringende elementer bør derfor være tilstrække -
lig begrænsede. Den administrative byrde og kom -
pleksitet forbundet med at udlede de økonomiske 
fordele af de støtteberettigede udgifter bør heller 
ikke undervurderes.Anbefaling 2 b)
Kommissionen accepterer denne anbefaling.
Kriterierne for udvælgelse fastlægges af medlems -
staterne efter samråd med overvågningsudvalget, 
som Kommissionens repræsentanter deltager i som 
rådgivere.
Kommissionen har udarbejdet vejledning om krite -
rier for støtteberettigelse og udvælgelse til støtte 
for medlemsstaternes og regionernes programme -
ring og gennemførelse af LDP’erne for 2014-2020.
Kommissionen vil fortsat udføre overensstemmelses -
revisioner i medlemsstaterne i henhold til dens revi -
sionsplanlægning for at efterprøve, at de afholdte 
udgifter er i overensstemmelse med reglerne, 
herunder passende procedurer for udvælgelse og 
vurdering af projekter. Det fastlægges, hvilke for -
anstaltninger og betalingsorganer der skal revide -
res, på grundlag af en risikoanalyse, hvis vigtigste 
element er udgiftsniveauet.
76
Det fælles overvågnings- og evalueringssystem til -
vejebringer overvågningsoplysninger om støttede 
foranstaltninger. Der vil blive foretaget en grundigere 
vurdering af effektiviteten af alle foranstaltninger 
i forhold til programmernes mål i forbindelse med 
den efterfølgende evaluering. Der skal imidlertid 
findes en balance mellem, hvad der kan gøres 
gennem overvågning og evaluering, under hensyn -
tagen til risikoen for en for stor administrativ byrde 
og de finansielle begrænsninger. Det kan være 
besværligt at opstille specifikke resultatindikatorer 
for ikke-produktive investeringer.
77
Der vil blive foretaget en grundigere vurdering af 
effektiviteten af alle foranstaltninger i forhold til 
programmernes mål i forbindelse med den efterføl -
gende evaluering.
Kommissionens svar 54
81
Kommissionen har forbedret bestemmelserne og 
vejledningen om omkostningernes rimelighed for pro -
grammeringsperioden 2014-2020, hvilket bør afhjælpe 
nogle af de svagheder, Retten identificerede.
Arbejdsprogrammet for revision fastlægges på 
grundlag af en risikoanalyse, hvis vigtigste element 
er udgiftsniveauet. Da det involverede finansierings -
niveau er relativt lavt, prioriteres mere økonomisk 
vigtige foranstaltninger, hvor svagheder i forvalt -
nings- og kontrolsystemer kan have en større finan -
siel indvirkning på EU’s budget.
Anbefaling 5 a)
Denne anbefaling er rettet til medlemsstaterne.
Anbefaling 5 b)
Kommissionen er delvist enig i denne anbefaling.
Kommissionen tager behørigt hensyn til Rettens 
konklusioner ved fastlæggelsen af sin revisionsplan.
Den flerårige revisionsplan fastlægges imidlertid på 
grundlag af en risikoanalyse, hvis vigtigste element 
er udgiftsniveauet. Da det involverede finansierings -
niveau for ikke-produktive investeringer er relativt 
lavt, prioriteres mere økonomisk vigtige foranstalt -
ninger, hvor svagheder i forvaltnings- og kontrolsy -
stemer kan have en større finansiel indvirkning på 
EU’s budget.Medlemsstaterne kan desuden gøre brug af de 
forenklede omkostningsmuligheder ved beregning 
og udbetaling af støtte. I dette tilfælde skal der 
foretages en rimelig, afbalanceret og kontrollerbar 
beregning på forhånd.
Anbefaling 4 a)
Denne anbefaling er rettet til medlemsstaterne.
Anbefaling 4 b)
Kommissionen accepterer denne anbefaling.
Anbefaling 4 c)
Denne anbefaling er rettet til medlemsstaterne.
Anbefaling 4 d)
Kommissionen accepterer denne anbefaling og er 
begyndt at gennemføre den.
Under screeningen af programmerne for udvikling 
af landdistrikter for programmeringsperioden 2014-
2020 havde Kommissionen fokus på foranstaltnin -
gernes kontrollerbarhed og verificerbarhed. Hvis 
der ikke var redegjort eller redegjort tilstrækkeligt 
herfor, skulle medlemsstaten fremsende yderligere 
oplysninger.
Anbefaling 4 e)
Kommissionen accepterer denne anbefaling.
Kommissionen vil fortsat udføre overensstemmelses -
revisioner i medlemsstaterne i henhold til dens fler -
årige revisionsplan for at efterprøve, at de afholdte 
udgifter er i overensstemmelse med reglerne, her -
under omkostningernes rimelighed. Det fastlægges, 
hvilke foranstaltninger og betalingsorganer der skal 
revideres, på grundlag af en risikoanalyse.
SÅDAN FÅR MAN FAT I PUBLIKATIONER FRA EU
Gratis publikationer:
  et eksemplar:  
via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)
  /f_lere eksemplarer eller plakater/kort:  
hos Den Europæiske Unions repræsentationer (http://ec.europa.eu/represent_da.htm)  
hos delegationerne i ikke-EU-lande (http://eeas.europa.eu/delegations/index_da.htm)  
ved at kontakte Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_da.htm)  
eller ringe på 00 800 6 7 8 9 10 11 (frikaldsnummer fra overalt i EU) (*).
(*)  Oplysningerne er gratis ligesom de /f_leste opkald (nogle operatører, telefonbokse eller hoteller kan dog kræve  
penge for opkaldet).
Betalingspublikationer:
 via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
DEN
EUROPÆISKE
REVISIONSRET
Ikke-produktive investeringer er investeringer, der ikke 
medfører et væsentligt afkast eller en væsentlig indtægt 
eller indkomst, eller som ikke øger værdien af 
støttemodtagerens bedrift væsentligt, men som har en 
positiv miljøindvirkning. Der ydes offentlig støtte til 
ikke-produktive investeringer fra Den Europæiske 
Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne og 
gennem national medfinansiering. Denne offentlige støtte 
udgør ofte 100 % af de samlede investeringsomkostninger. 
Retten konkluderer, at støtte til ikke-produktive 
investeringer har bidraget til gennemførelsen af mål, der 
er forbundet med bæredygtig anvendelse af 
landbrugsarealer, men ikke på en omkostningseffektiv 
måde. Det skyldtes, at omkostningerne til 75 % af de 
besøgte projekter var urimeligt høje. Selv om mange af 
disse projekter havde åbenbare indbringende elementer, 
blev de finansieret fuldt ud med offentlige midler. Retten 
fremsætter fem anbefalinger med henblik på at forbedre 
omkostningseffektiviteten af de ikke-produktive 
investeringer, der vil blive finansieret 
i programmeringsperioden 2014-2020.