EUROPA-KOMMISSIONEN Bruxelles, den 16.2.2016 COM(2016) 54 final RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, RÅDET OG DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG om anvendelsen af afgørelse 994/2012/EU om indførelse af en mekanisme for udveksling af oplysninger vedrørende mellemstatslige aftaler mellem medlemsstaterne og tredjelande på energiområdet



1. Indledning I henhold til artikel 8 i afgørelse 994/2012/EU (afgørelsen om mellemstatslige aftaler) forelægger Kommissionen en rapport om anvendelsen af denne afgørelse for Europa-Parlamentet, Rådet og Det Økonomiske og Sociale Udvalg. Formålet med denne rapport er at efterkomme denne forpligtelse, og den er baseret på resultaterne af evalueringsrapporten, der er vedlagt konsekvensanalysen om revisionen af afgørelsen om mellemstatslige aftaler. Revisionen er fastlagt i den europæiske energisikkerhedsstrategi fra maj 2014 og i strategien for energiunionen fra februar 2015 , hvori der henvises til behovet for, at nationale aftaler med tredjelande på energiområdet skal være i fuld overensstemmelse med EU-retten. I samme ånd krævede Det Europæiske Råd i sine konklusioner af 19. marts 2015 "fuld overensstemmelse med EU-retten i alle aftaler vedrørende køb af gas fra eksterne leverandører, navnlig ved at styrke gennemsigtigheden af sådanne aftaler og foreneligheden med EU's energisikkerhedsbestemmelser". Forhandlinger med energileverandører i tredjelande kræver ofte politisk og juridisk støtte i form af indgåelsen af mellemstatslige aftaler. Mellemstatslige aftaler forhandles normalt bilateralt og danner ofte grundlag for mere detaljerede kommercielle kontrakter. Overholdelsen af visse bestemmelser i EU's lovgivning for det indre energimarked og konkurrencelovgivning er ikke altid i energileverandører fra tredjelandes kommercielle interesse. Derfor kan medlemsstaterne komme under pres for at medtage reguleringsmæssige indrømmelser i deres mellemstatslige aftaler med tredjelande. Sådanne indrømmelser kan true den problemfri og korrekte funktion af EU's indre energimarked. Med henblik på at imødegå denne udfordring og for at sikre konsekvens i forbindelserne med tredjelande på energiområdet opfordrede Det Europæiske Råd den 4. februar 2011 medlemsstaterne til fra den 1. januar 2012 og derefter at oplyse Kommissionen om alle deres nye og eksisterende bilaterale energiaftaler med tredjelande . Med vedtagelsen af afgørelse 994/2012/EU af 25. oktober 2012 (afgørelsen om mellemstatslige aftaler) blev denne anmodning imødekommet ved at oprette en mekanisme for denne udveksling af oplysninger. I afgørelsen om mellemstatslige aftaler defineres mellemstatslige aftaler som "enhver retligt bindende aftale mellem en eller flere medlemsstater og et eller flere tredjelande, der har indvirkning på det indre energimarkeds virkemåde eller funktionsmåde eller på energiforsyningssikkerheden i Unionen". I denne forbindelse undtages kun mellemstatslige aftaler vedrørende spørgsmål, der hører under Euratom-traktaten. I denne rapport om gennemførelsen af afgørelsen om mellemstatslige aftaler, jf. afgørelsens artikel 8, vurderes navnlig: i hvilket omfang afgørelsen om mellemstatslige aftaler fremmer mellemstatslige aftalers forenelighed med EU-retten og fremmer en høj grad af koordinering mellem medlemsstaterne med hensyn til mellemstatslige aftaler afgørelsen om mellemstatslige aftalers indvirkning på medlemsstaternes forhandlinger med tredjelande i hvilket omfang anvendelsesområdet for afgørelsen om mellemstatslige aftaler og de procedurer, den fastlægger, er hensigtsmæssige. Denne rapport dækker gennemførelsen af afgørelsen om mellemstatslige aftaler siden dens ikrafttrædelse den 17. november 2012 og dens indvirkning på mellemstatslige aftaler, der er meddelt både før og efter denne dato. Denne rapport følger kriterierne i retningslinjerne for bedre lovgivning, dvs. nyttevirkning, effektivitet, kohærens, relevans og merværdi for EU. Det vurderes ligeledes, hvorvidt den aktuelle ramme, der fastlægges i afgørelsen om mellemstatslige aftaler, kan forenkles. 2. Vurdering

Siden vedtagelsen af afgørelsen om mellemstatslige aftaler har medlemsstater meddelt 124 mellemstatslige aftaler til Kommissionen. Så vidt det kan vurderes, har medlemsstaterne overholdt deres meddelelsespligt. Men der findes aftaler, der ikke er juridisk bindende, enten i henhold til definitionen i artikel 2 i afgørelsen om mellemstatslige aftaler eller i henhold til folkeretten, som ikke er omfattet af meddelelsespligt i henhold til den nuværende afgørelse om mellemstatslige aftaler. Ikke desto mindre kan sådanne aftaler være meget detaljerede for så vidt angår de juridiske og tekniske kendetegn ved det pågældende spørgsmål (f.eks. om energiinfrastrukturprojekter). Blandt de 124 meddelte mellemstatslige aftaler: vedrørte omkring 60 % generelt energisamarbejde (navnlig bilateralt energisamarbejde mellem EU's medlemsstater og en lang række tredjelande, bl.a. Cuba, Vietnam, Singapore, Korea, Indien eller Kina). Ingen af disse mellemstatslige aftaler gav anledning til betænkeligheder, og derfor har Kommissionen ikke fulgt op på nogen af dem omkring 40 % vedrørte enten aftaler om levering, import eller transit af energiprodukter (olie, gas eller elektricitet) eller fastsættelse af regler for udnyttelse af gas- eller oliefelter, bilaterale eller multilaterale aftaler om udvikling af energirelateret infrastruktur, hvoraf langt størstedelen er olie- og gasrørledninger. Efter at have analyseret de meddelte mellemstatslige aftaler i sidstnævnte kategori udtrykte Kommissionen tvivl om, hvorvidt 17 af dem var forenelige med EU-retten. Den pågældende EU-ret var navnlig enten bestemmelserne i den tredje energipakke (f.eks. adskillelse, tredjepartsadgang og takstfastsættelse, herunder den nationale tilsynsmyndigheds uafhængighed) eller EU's konkurrencelovgivning (forbud imod markedssegmentering ved hjælp af klausuler om bestemmelsessted). Derfor blev det vurderet, at omkring en tredjedel af de meddelte mellemstatslige aftaler vedrørende energiforsyning eller energiinfrastruktur giver anledning til betænkeligheder. I 2013 blev der sendt skrivelser til de ni medlemsstater, hvis mellemstatslige aftaler gav anledning til betænkeligheder, med en opfordring til at ændre eller ophæve de pågældende mellemstatslige aftaler med henblik på at afhjælpe de konstaterede uoverensstemmelser. 2.1 Nytteværdi Indtil videre er det ikke lykkedes for nogen medlemsstater at ophæve eller genforhandle de ikkebindende mellemstatslige aftaler . Dette skyldes navnlig den komplekse juridiske situation, der opstår, når mellemstatslige aftaler indgås med et tredjeland. Det gælder specifikt, at når en medlemsstat har indgået en mellemstatslig aftale, som er bindende i henhold til folkeretten, og som ikke indeholder en opsigelses- eller suspensionsklausul, er det – i juridisk henseende – nærmest umuligt for den pågældende medlemsstat at opsige den mellemstatslige aftale med kort varsel og inden udløbet af den mellemstatslige aftales oprindelige gyldighedsperiode uden det pågældende tredjelands samtykke. Det samme gør sig gældende for genforhandling af en mellemstatslig aftale, hvilket også kræver tredjelandets samtykke. Dette begrænser igen Kommissionens håndhævelsesbeføjelser i betydelig grad, også selvom den indleder en overtrædelsesprocedure. For så vidt angår mellemstatslige aftaler, der er undertegnet, efter at afgørelsen om mellemstatslige aftaler er trådt i kraft, er der kun meddelt én mellemstatslig aftale til Kommissionen. Derfor er det ikke på nuværende tidspunkt muligt at udlede generelle konklusioner om nytteværdien af afgørelsen om mellemstatslige aftaler med henblik på at sikre, at mellemstatslige aftaler indgået efter 2012 er forenelige med EU-retten. Siden vedtagelsen af afgørelsen om mellemstatslige aftaler har Kommissionen ikke modtaget meddelelse om forhandlinger om mellemstatslige aftaler fra medlemsstaterne. Det står imidlertid klart, at medlemsstaterne har været i kontakt med tredjelande om infrastruktur og tilhørende forsyninger af råvarer. I denne henseende er Kommissionen ikke i stand til at vurdere, i hvilken udstrækning medlemsstater og tredjelande har indgået politiske forpligtelser (f.eks. i form af aftalememoranda, udvekslinger af notater eller hensigtserklæringer). På grundlag af ovenstående har bestemmelserne i den nuværende afgørelse om mellemstatslige aftaler ikke medført, at indgåede mellemstatslige aftaler, der ikke er forenelige med EU-retten, er blevet ændret til aftaler, der er forenelige med EU-retten. Dette skyldes navnlig, at kontrollen af foreneligheden, som fastsættes i afgørelsen om mellemstatslige aftaler, udføres efterfølgende.

Bestemmelserne i den nuværende afgørelse om mellemstatslige aftaler har heller ikke haft direkte indvirkning på medlemsstaternes forhandlinger med tredjelande. Derfor anses afgørelsen om mellemstatslige aftaler i dens nuværende form ikke for at have nogen nytteværdi. 2.2 Effektivitet Det er umuligt at foretage en empirisk vurdering eller endda at modellere omkostningerne som følge af den nuværende afgørelse om mellemstatslige aftaler. Men det forhold, at vurderingen af de mellemstatslige aftalers forenelighed med EU-retten, foregår efterfølgende, giver anledning til en række kvalitative overvejelser. For så vidt angår mellemstatslige aftaler, der er forenelige med EU-retten, og mellemstatslige aftaler vedrørende et generelt bilateralt energisamarbejde, der ikke vedrører nogen aspekter af EU-retten, indebærer afgørelsen om mellemstatslige aftaler ingen direkte omkostninger for medlemsstaterne ud over de administrative omkostninger ved meddelelsen af mellemstatslige aftaler i henhold til den nuværende informationsudvekslingsmekanisme. Disse administrative omkostninger er meget begrænsede, eftersom mellemstatslige aftaler kan overføres elektronisk, og der ikke stilles krav til medlemsstaterne om oversættelse. På den anden side medfører en mellemstatslig aftale, der efterfølgende vurderes som værende uforenelig med EU-retten, yderligere direkte og indirekte omkostninger. Disse omkostninger omfatter direkte omkostninger for offentlige myndigheder såsom administrationsomkostninger i) for Kommissionen i forbindelse med intern beslutningstagning og kommunikation med de(n) berørte medlemsstat(er) og ii) for såvel medlemsstaten/-staterne og Kommissionen, når Kommissionen skal gennemføre opfølgende foranstaltninger som f.eks. en struktureret dialog med medlemsstaterne eller overtrædelsesprocedurer. Desuden kan medlemsstaterne blive påført procesomkostninger, når der er tale om mellemstatslige aftaler uden ophævelsesklausuler, idet tredjelandet kan kræve erstatning ved en international voldgiftsdomstol for manglende gennemførelse af den pågældende mellemstatslige aftale. Desuden kan der være tale om indirekte omkostninger for de berørte nationale myndigheder og virksomheder, der er involveret i infrastrukturen. Disse hænger sammen med annullering, suspension eller udsættelse af infrastrukturprojekter, for hvilke den juridiske ramme efterfølgende vurderes som værende uforenelig med EU-retten, efter at den fysiske infrastruktur allerede er delvist opført, og/eller der er afholdt udgifter. De hidtidige fordele ved det nuværende system kan forventes at skyldes, at de mellemstatslige aftaler i højere grad er forenelige med EU-retten, hvilket skyldes en forventning hos de parter, der indgår aftalen, eller at den senere gøres til genstand for en efterfølgende evaluering. De økonomiske fordele ved forenelige mellemstatslige aftaler vedrører: øget retssikkerhed, hvilket gavner investeringerne. Dette gælder navnlig infrastrukturrelaterede mellemstatslige aftaler, der skal skabe juridisk og reguleringsmæssig sikkerhed for projekter, der indebærer store investeringer. Denne styrkede retssikkerhed er særligt vigtig, når flere bilaterale mellemstatslige aftaler dækker samme transitaftale/infrastrukturprojekt et velfungerende indre energimarked uden segmentering på nationalt plan og med øget konkurrence større gennemsigtighed med hensyn til forsyningssikkerheden i alle medlemsstaterne, hvilket igen kan betyde, at overflødige investeringer og/eller huller i infrastrukturen undgås øget samarbejde mellem medlemsstaterne og mellem medlemsstaterne og Kommissionen, hvilket kan hjælpe EU med at sende et samlet og konsekvent budskab til tredjelande og dermed styrke EU's forhandlingskraft ved energiforhandlinger. Sammenfattende kan afgørelsen om mellemstatslige aftaler anses for at være rimeligt effektiv. Generelt retfærdiggøres omkostningerne ved den nuværende afgørelse om mellemstatslige aftaler af de relative fordele, den skaber, for så vidt angår det indre energimarkeds funktion og integritet, og dens bidrag til forsyningssikkerheden. Afgørelsen om mellemstatslige aftaler kunne imidlertid være mere effektiv med en forudgående vurdering af foreneligheden med EU-retten. Dette ville øge retssikkerheden betydeligt og undgå udgifter for såvel medlemsstaterne som Kommissionen.

2.3 Kohærens Afgørelsen om mellemstatslige aftaler hænger sammen med en række foranstaltninger, som er blevet vedtaget på EU-niveau for at forbedre funktionen af EU's energimarked og øge EU's energisikkerhed. Den blev udarbejdet i 2012 og supplerer forordningen om gasforsyningssikkerhed, der blev vedtaget i 2010 . Desuden er revisionen af den nuværende afgørelse om mellemstatslige aftaler et af målene i henhold til energiunionen. En af de fem dimensioner af energiunionen, der gensidigt forstærker hinanden – energisikkerhed, solidaritet og tillid – understreger ligeledes betydningen af de mål, som forfølges med afgørelsen om mellemstatslige aftaler. Generelt er afgørelsen om mellemstatslige aftaler fuldstændig kohærent i forhold til andre initiativer i rammestrategien for energiunionen, som har tilsvarende mål. 2.4 Relevans Større infrastrukturprojekter er fortsat afhængige af offentlig støtte i form af mellemstatslige aftaler, der skal indgås eller fornys i de kommende år. Når det gælder naturgasforsyning, nåede andelen af gas via rørledninger af den samlede import fra tredjelande op på 90 % i 2014. Størstedelen af gasrørledningerne, der forbinder EU og EU's handelspartnere, blev taget i brug mellem sidst i 1970'erne og sidst i 1990'erne. Når det gælder olie, kommer 90 % af EU's råolieimport via havet, og kun 10 % ankommer via rørledningsinfrastruktur, hvor de projektansvarlige kan have brug for en mellemstatslig aftale. På elektricitetsområdet er andelen af EU's nettoimport af bruttoelektricitetsproduktionen mindre end 1 % for EU28 . Som det er tilfældet med råolie, er nogle isolerede elektricitetssystemer i EU (navnlig i de baltiske medlemsstater) imidlertid i høj grad baseret på elektricitet, der importeres via kabler fra tredjelande. Som for gas og olie blev den relevante sammenkoblingsinfrastruktur etableret for flere årtier siden. Sammenfattende importeres enten en stor del af en råvare på EU-niveau (gas) eller en kritisk andel af en råvare til bestemte EU-medlemsstater (for olie og elektricitet) til EU fra tredjelande via fysiske sammenkoblinger. Bygningen af infrastrukturprojekter er baseret på komplekse kontrakter mellem projektlederne, som ofte underbygges af en eller flere aftaler mellem producent-, transit- og modtagerlandene. På grund af den lange løbetid for mange mellemstatslige aftaler er fornyelsen og meddelelsen af aftalerne genstand for en cyklisk effekt. Det forhold, at der kun er meddelt én mellemstatslig aftale til Kommissionen siden 2012, indebærer derfor ikke, at der ikke fremover vil blive meddelt nye mellemstatslige aftaler. Desuden er det vigtige ikke antallet af meddelte mellemstatslige aftaler, men betydningen af de projekter, som de danner grundlag for, og deres forenelighed med EU-retten. Med hensyn til fornyelse af mellemstatslige aftaler om ældre infrastruktur kan de oprindelige konstruktionsrelaterede risici ligeledes være blevet afhjulpet på nuværende tidspunkt, hvilket betyder, at det nu er så meget desto vigtigere at foretage en vurdering af mellemstatslige aftalers forenelighed med EU-retten. EU's importafhængighed ventes at forblive stabil eller øges i løbet af de kommende to årtier (for brændsel, teknologi og andre materialer). Selvom der kun forventes åbnet et begrænset antal nye energikorridorer i de kommende år, kan den potentielle nye infrastruktur for hver af dem få betydning for hele det europæiske energimarked. Derfor er det vigtigt, at mellemstatslige aftaler vedrørende denne infrastruktur er forenelige med EU-retten og med EU's diversificeringspolitik. Desuden er antallet af områder, som typisk berøres af mellemstatslige aftaler, stigende for nye infrastrukturprojekter. Eftersom energiruterne bliver længere og mere talrige, øges det juridiske hierarki og kompleksiteten af mellemstatslige aftaler ligeledes. I forbindelse med brændsel er ansvar et vigtigt tema, som kun kan håndteres af regeringerne, og næsten alle netsammenkoblinger er omfattet af bilaterale eller multilaterale mellemstatslige aftaler. I forbindelse med denne voksende kompleksitet er mellemstatslige aftaler fortsat relevante, navnlig hvad angår udvikling af nye energiprojekter, der foregår inden for rammerne af EU's diversificeringspolitik på energiområdet. Når der er tale om mellemstatslige aftaler vedrørende indkøb af energiråvarer, er der sket et skift i den måde, hvorpå disse råvarer importeres til EU's indre marked, i løbet af det seneste årti. Navnlig for gas har den foretrukne prisfastsættelsesmetode ændret sig fra langfristede olie-indekserede kontrakter til en markedsbaseret mekanisme, dvs. hub-baseret prisfastsættelse. Men den generelle overgang til markedsbaserede prisfastsættelsesmekanismer for gas dækker over, at der findes forskelle mellem de enkelte EU-medlemsstater. Mens situationen i Central- og Nordvesteuropa afspejler den generelle tendens, har andre regioner i EU – f.eks. Baltikum og Sydøsteuropa – endnu ikke oplevet overgangen til hub-baseret prisfastsættelse. På grundlag af ovenstående vurderer Kommissionen, at mellemstatslige aftaler fortsat vil spille en central rolle i EU's energisektor. Afgørelsen om mellemstatslige aftaler er således stadig relevant, men skal tilpasses energiforsyningens og -ruternes ændrede karakter.

2.5 EU-merværdi Situationen i medlemsstaterne vedrørende energisikkerhed er meget forskelligartet. Europas mindst sårbare områder er områder, hvor der er adgang til leverancer fra et betydeligt antal forskellige kilder/ruter, og hvor der findes et fungerende og likvidt engrosmarked. De mest sårbare områder lider ofte under manglende infrastruktur, som er nødvendig både for at kunne have et diversificeret leverandørgrundlag og for at kunne udvikle et fungerende marked. Selvom der kun findes likvide markeder i et begrænset antal lande, dækker efterspørgslen i disse lande omkring 80 % af EU's samlede gasbehov. Denne forskelligartede situation betyder, at forhandlingspositionen over for tredjelande og eksponeringen over for eksternt pres varierer afhængigt af, hvilken EU-medlemsstat der er tale om. Den gradvise integration af energiinfrastruktur og markeder og den deraf følgende fælles afhængighed af eksterne leverandører indebærer, at grundlæggende politiske beslutninger om energi, der træffes af én medlemsstat, bør drøftes med nabolandene. Det samme gælder den eksterne dimension af EU's energipolitik. Afgørelsen om mellemstatslige aftaler spiller en central rolle for sammenkædningen af energipolitikkens eksterne (eftersom den vedrører aftaler med tredjelande) og interne dimension (eftersom bestemmelserne i mellemstatslige aftaler, der ikke er forenelige med EU-retten, har negativ indvirkning på det indre energimarkeds funktion). Derfor har afgørelsen om mellemstatslige aftaler en tydelig EU-merværdi, eftersom den styrker samarbejdet og gennemsigtigheden på EU-niveau og bidrager til det indre energimarkeds funktion og til forsyningssikkerheden. 2.6 Forenkling Den nuværende afgørelse om mellemstatslige aftaler indeholder en forholdsvis enkel informationsudvekslingsmekanisme. Den største administrative byrde for medlemsstaterne vedrører meddelelsesproceduren. Mellemstatslige aftaler kan overføres elektronisk, og der påhviler ikke medlemsstaterne noget oversættelseskrav. En præcisering snarere end en forenkling kunne overvejes. I artikel 3 i den nuværende afgørelse om mellemstatslige aftaler fastsættes fristen for indsendelse af eksisterende mellemstatslige aftaler til den 17. februar 2013. Eftersom denne ikke længere er relevant, bør det præciseres, at fristen på ni måneder til gennemførelse af den efterfølgende vurdering gælder for alle nye mellemstatslige aftaler, der er indgået, efter at afgørelsen om mellemstatslige aftaler er trådt i kraft. Der findes begrænsede muligheder for forenkling i den nuværende afgørelse om mellemstatslige aftaler. Der kan imidlertid foretages en præcisering vedrørende indsendelsesfristen for mellemstatslige aftaler, der er indgået, efter at afgørelsen om mellemstatslige aftaler er trådt i kraft.



3. Konklusion Denne rapport er baseret på Kommissionens erfaringer siden ikrafttrædelsen af afgørelsen om mellemstatslige aftaler i 2012 og på den tilbundsgående analyse af de 124 mellemstatslige aftaler, der er meddelt i denne forbindelse. Den opfylder Kommissionens forpligtelse til at vurdere afgørelsen om mellemstatslige aftaler, jf. artikel 8 i afgørelsen. Afgørelsen om mellemstatslige aftaler anses ikke for at have nogen nytteværdi i sin nuværende form. De nuværende bestemmelser (og navnlig at forenelighedsvurderingen foretages efterfølgende) har ikke medført, at ikkeforenelige mellemstatslige aftaler ændres til forenelige, og har ikke haft nogen direkte indvirkning på medlemsstaternes forhandlinger med tredjelande. Blandt andet har ingen medlemsstater frivilligt indsendt udkast til mellemstatslige aftaler til forudgående vurdering. For så vidt angår effektiviteten og navnlig aspekterne vedrørende omkostninger og cost-benefit-forholdet anses afgørelsen om mellemstatslige aftaler for at være forholdsvis effektiv. Det gælder navnlig, at omkostningerne ved den nuværende afgørelse om mellemstatslige aftaler retfærdiggøres af de fordele, den indebærer for så vidt angår det indre energimarkeds funktion, og dens bidrag til forsyningssikkerheden. Afgørelsen om mellemstatslige aftaler kunne imidlertid være mere effektiv med en forudgående vurdering af foreneligheden med EU-retten. Dette ville styrke retssikkerheden betydeligt og undgå betydelige omkostninger. Afgørelsen om mellemstatslige aftaler er fuldstændig kohærent i forhold til andre EU-initiativer og retsakter.