1.Indledning

I den nye pagt om migration og asyl fastlægges en helhedsorienteret tilgang til migration, der samler alle relevante politikområder med henblik på at opbygge et langsigtet og robust EU-system til migrations- og asylforvaltning. Et retfærdigt og effektivt system skal sikre hurtig beskyttelse og integration af dem, der har behov for international beskyttelse, og samtidig sikre faktisk tilbagesendelse og holdbar reintegration i oprindelseslandet af dem, der ikke har ret til ophold.

Den nye pagt understreger vigtigheden af omfattende, afbalancerede, skræddersyede og gensidigt fordelagtige migrationspartnerskaber med lande uden for EU, hvor en effektiv tilbagetagelse udgør et vigtigt element. Disse partnerskaber skal tage hensyn til både EU's og partnernes interesser og indgå i EU's overordnede forbindelser med tredjelande på linje med andre politikker såsom udviklingssamarbejde, investeringer og handel. Målet er gennem disse partnerskaber at tackle fælles udfordringer og udnytte fælles muligheder ved at forbedre migrationsstyringen, herunder grænseforvaltning og bekæmpelse af migrantsmugling og menneskehandel, støtte flygtninge og værtssamfund i partnerlande, skabe økonomiske muligheder og tackle de grundlæggende årsager til irregulær migration, udvikle lovlige migrationsveje for at tiltrække færdigheder og talenter til Europa og intensivere samarbejdet om tilbagetagelse og reintegration.

Opbygningen af et fælles EU-system for tilbagesendelser, der bygger på stærke, effektive og humane tilbagesendelsesprocedurer inden for EU samt et mere effektivt samarbejde med eksterne partnere om tilbagetagelse, er et grundlæggende aspekt af en samlet og troværdig EU-migrationspolitik. I en situation, hvor medlemsstaternes politikker er tæt forbundne, og de foranstaltninger, der træffes af én medlemsstat, påvirker de andre, er der behov for en ny og robust europæisk ramme, der skaber sammenhæng, sikkerhed og klarhed. Den nye pagt baner vejen for et fælles EU-system for tilbagesendelser med en konsekvent og sammenhængende tilgang, der sikrer, at tilbagesendelserne kan gennemføres i overensstemmelse med målene for EU's migrations- og asylpolitik. Dette kræver forbedrede procedurer, der mindsker forskellene mellem medlemsstaternes tilgange og skaber tættere samarbejde og stærkere solidaritet mellem alle medlemsstaterne.

Vellykket tilbagesendelse, tilbagetagelse og reintegration afhænger også af, at EU og dets medlemsstater handler samlet, i en Team Europe-tilgang med en bred vifte af redskaber og relevante politikker og i en koordineret og løbende dialog med partnerlandene.

For at opnå konkrete fremskridt i samarbejdet om tilbagetagelse opfordrede Det Europæiske Råd i oktober 2018 til at mobilisere de nødvendige incitamenter ved at anvende alle relevante EU-politikker, -instrumenter og -værktøjer, herunder visumpolitikken. I henhold til den reviderede visumkodeks skal Kommissionen hvert år foretage en vurdering af tilbagetagelsessamarbejdet med tredjelande og aflægge rapport til Rådet (artikel 25a). Som den nye pagt bekræfter, vil processen med regelmæssige vurderinger i henhold til visumkodeksen med tiden fremme en struktureret tilgang til samarbejdet med tredjelande om tilbagetagelse og være et vigtigt redskab, der bidrager til en vellykket gennemførelse af de bredere politiske mål på migrations- og asylområdet.

På denne baggrund har Kommissionen afsluttet den første faktuelle vurdering i henhold til visumkodeksen på grundlag af kvantitative og kvalitative data fra medlemsstaterne og de associerede Schengenlande og data indsamlet af Eurostat og Det Europæiske Agentur for Grænse- og Kystbevogtning (Frontex) om tilbagesendelse og irregulær indrejse. Denne vurdering giver et evidensbaseret, omfattende og detaljeret billede af samarbejdet og bidrager dermed til at identificere målrettede måder at forbedre samarbejdet på. Som fastsat i visumkodeksen forelægges vurderingen for Rådet, hvilket er det første trin i en proces, der omfatter drøftelser med medlemsstaterne og partnerlandene.

I denne meddelelse skitseres de generelle konklusioner i den første årlige vurdering af partnerlandenes samarbejde om tilbagetagelse. Den beskriver, hvordan Kommissionen i tæt samarbejde med den højtstående repræsentant og medlemsstaterne, hvor det er relevant i overensstemmelse med deres respektive kompetencer, agter at bygge videre på den proces, der er indledt med denne vurdering, for yderligere at tackle interne og eksterne udfordringer i forbindelse med tilbagesendelse og tilbagetagelse på en integreret, struktureret og effektiv måde.

I overensstemmelse med Kommissionens forslag til en ny forordning om asylforvaltning og migrationsstyring kan vurderingen også bidrage til at identificere incitamenter inden for andre områder end visumpolitik for at forbedre tilbagetagelsessamarbejdet under hensyntagen til Unionens overordnede interesser og forbindelser med partnerlande. I afventning af vedtagelsen af dette forslag og i betragtning af, hvor vigtigt mærkbare fremskridt er for tilbagetagelsessamarbejdet, vil Kommissionen allerede nu inddrage denne bredere overvejelse i sin opfølgning på denne første vurdering. Vurderingen giver værdifuldt input til, hvordan man kan intensivere tilbagetagelsessamarbejdet med relevante partnere. Bredere set kan den også hjælpe med til at styrke migrationssamarbejdet med disse partnere som led i en samlet tilgang.

2.Udfordringer og forhindringer — vejen frem for et mere effektivt EU-system for tilbagesendelse og tilbagetagelse

Trods en øget indsats for at imødegå irregulær migration og sikre en faktisk tilbagesendelse af dem, der ikke har ret til at opholde sig i Unionen, er der stadig meget at gøre. Et tæt og gensidigt fordelagtigt samarbejde med partnerlande på forskellige områder som led i omfattende migrationspartnerskaber bør bidrage til at mindske antallet af irregulære indrejser. Der er stadig alt for mange mennesker, der kommer til Europa via usikre og irregulære ruter, ofte som følge af vanskelige socioøkonomiske og politiske forhold. Mellem januar og november 2020 kom over 110 000 mennesker irregulært til Europa. Øget engagement i bekæmpelsen af migrantsmugling er fortsat afgørende.

En stor del af de migranter, der ankommer på irregulær vis, vil sandsynligvis ikke kunne opnå beskyttelse i EU eller få ret til ophold af andre årsager. I 2019 var den gennemsnitlige anerkendelsesprocent for førstegangsansøgninger i EU kun 30 %. Tilbagesendelse af personer uden opholdsret er fortsat en udfordring. Ud af dem, der skal tilbagesendes, er det kun en tredjedel, der rent faktisk bliver tilbagesendt, og af dem bliver mindre end 30 % det frivilligt. De utilfredsstillende resultater med hensyn til tilbagesendelse og tilbagetagelse skyldes de mange udfordringer, som medlemsstaterne står over for, både når de skal realisere afgørelser om tilbagesendelse af irregulære migranter, og når de samarbejder med tredjelande om tilbagetagelse.

Covid-19-pandemien har forårsaget yderligere kompleksitet i forbindelse med tilbagesendelses- og tilbagetagelsesoperationerne. Selv om der fortsat er rejserestriktioner over hele verden, bør asyl- og tilbagesendelsesprocedurerne fortsætte under behørig hensyntagen til de foranstaltninger, der er nødvendige for at beskytte de tilbagesendtes og de modtagende samfunds sundhed. Også genbosætningsaktiviteterne har været afbrudt på grund af covid-19-restriktionerne, men er nu i høj grad blevet genoptaget.

2.1. Udfordringer i forbindelse med tilbagesendelsesprocedurer inden for EU

Medlemsstaternes retlige og administrative rammer for tilbagesendelse varierer betydeligt, og der forekommer både mangler og god praksis i de enkelte nationale systemer. At identificere og håndtere sådanne mangler og samtidig fremme eksisterende god praksis er det første skridt til at gøre tilbagesendelsesprocedurerne robuste, hurtige og stabile, samtidig med at migranternes rettigheder beskyttes og fremmes i overensstemmelse med EU-retten og chartret om grundlæggende rettigheder.

Nogle af de største hindringer for en effektiv tilbagesendelsespolitik er betydelige forskelle mellem asyl- og tilbagesendelsesprocedurerne, langvarige procedurer, herunder i appelfasen, vanskeligheder med at forhindre, at personer forsvinder, utilstrækkelige ressourcer, infrastruktur og begrænset administrativ kapacitet til at følge op på afgørelser om tilbagesendelse, herunder ved anmodninger til tredjelande om tilbagetagelse.

Den bedste måde at gennemføre effektive tilbagesendelser og fremme holdbare løsninger på er at tilstræbe, at flere migranter uden opholdsret vælger at forlade EU frivilligt. Frivillig tilbagevenden kombineret med effektive reintegrationsstrategier øger accepten og succesraten for disse procedurer.

Oplysninger indsamlet under Schengenevalueringer og via andre kilder, bl.a. Det Europæiske Migrationsnetværk, bekræfter, at der trods medlemsstaternes generelle præference for frivillig tilbagevenden er vedvarende problemer med at yde tilstrækkelig støtte til irregulære migranter, der er villige til at rejse frivilligt. Dette skyldes de eksisterende programmers snævre sigte (som f.eks. kun omfatter afviste asylansøgere), begrænset rådgivning om tilbagesendelse og stærkt varierende støtte til de tilbagesendte.

Det er også vigtigt, at sårbare personer, navnlig uledsagede mindreårige og ofre for menneskehandel, modtager specifik, skræddersyet støtte og beskyttelse, både i EU og i partnerlandene. De foranstaltninger, som EU har indført for at beskytte ofrene for menneskehandel og sikre overholdelse af princippet om nonrefoulement, under hensyntagen til migranternes behov og særlige forhold samt behovet for at finde holdbare løsninger på deres situation, skal garanteres effektivt i alle faser af tilbagesendelsesprocessen. Navnlig for børn bør der indføres konkrete beskyttelsesforanstaltninger for at sikre, at deres rettigheder respekteres.