1. Problemafgrænsning

Problemets karakter

Drivhusgasemissionerne fra vejtransport steg med 29 % mellem 1990 og 2007, men er siden faldet på grund af høje oliepriser, mere energieffektive personbiler og aftagende trafikvækst. Ifølge køreplanen for omstilling til en konkurrencedygtig lavemissionsøkonomi i 2050[1] og transporthvidbogen[2] skal transportsektoren som helhed mindske sine CO2-emissioner med omkring 60 % af 1990-niveauet frem til 2050.

CO2-emissionerne fra tunge køretøjer, som udgør cirka en fjerdedel[3] af vejtransportens CO2-emissioner, er i modsætning til emissionerne fra person- og varebiler ikke reguleret efter de nuværende regler. Trods visse forbedringer i køretøjernes brændstofforbrug og CO2-præstationer har de stigende godsmængder i EU medført stigende emissioner, undtagen i årene med økonomisk krise. Det skønnes, at CO2-emissionerne fra de tunge køretøjer er steget med ca. 36 % mellem 1990 og 2010[4]. Uden indgreb forventes det, at CO2-emissionerne fra tunge køretøjer stadig vil ligge omkring 35 % over 1990-niveauet i 2050. Den absolutte størrelse af CO2-emissionerne fra tunge køretøjer, deres udviklingslinje og relative andel gør det nødvendigt at behandle dem særskilt og nedbringe dem.

Der foregår ikke standardiserede målinger af CO2-emissionerne fra tunge køretøjer. Markedet savner gennemskuelighed i denne henseende, og det er en hæmsko for dets funktionsevne, som der må findes en løsning på. Dertil kommer, at Japan, USA og Canada allerede har lovgivning på området, og Kina overvejer, hvordan CO2-emissionerne fra tunge køretøjer skal måles og nedbringes.

I juni 2007 opfordrede Rådet Kommissionen til "at udvikle og gennemføre politikinstrumenter og ‑foranstaltninger, der kan nedbringe emissionerne af drivhusgasser fra tunge køretøjer"[5]. I meddelelsen fra april 2010 om "En europæisk strategi for rene og energieffektive køretøjer"[6] bebudede Kommissionen, at den ville foreslå en strategi for brændstofforbrug og CO2-emissioner fra tunge køretøjer.

Hvordan vil situationen udvikle sig uden nye EU-tiltag?

De vigtigste faktorer bag tunge køretøjers CO2-emissioner er i) den samlede transportefterspørgsel, som er forbundet med den økonomiske aktivitet, ii) trafikfordelingen mellem vej, bane, luft og vandveje, iii) ibrugtagningen af ny teknologi, der påvirker køretøjets ydeevne, iv) brændstoffets kulstofindhold og v) måden, hvorpå vognparken af tunge køretøjer drives.

Kommissionens regnemodel, PRIMES-TREMOVE, viser for grundscenariet uden politikændring, at den samlede transportaktivitet vil vokse i de næste 40 år[7]. Der ses dog en vis afkobling i modelresultaterne for grundscenariet og BNP-udviklingen med langsommere vækst i vejtransporten. Uanset EU's politik til fremme af mindre kulstofintensive transportformer som jernbanetransport ventes vejtransporten at fastholde sin dominans inden for både passager- og godstransport i EU, idet der kun kommer en beskeden overflytning af godstransport fra vej til bane. Hvad angår tunge køretøjer forventes producenterne efter to årtier, hvor opmærksomheden har været rettet mod at nedbringe emissionen af forurenende stoffer for at overholde EU-lovgivningen, nu at fokusere deres indsats på at mindske brændstofforbruget og CO2-emissionerne. Det skulle medføre, at CO2-emissionerne fra tunge køretøjer holder sig stort set konstante i perioden 2010-2050.

Nærhedsprincippet

Handling fra EU's side er nødvendig for at undgå, at der opstår nye barrierer på det indre marked i bilbranchen, og fordi klimaforandringerne går på tværs af landegrænser. Gør EU ikke noget, risikerer vi, at der opstår en række nationale ordninger for at mindske CO2-emissionerne fra tunge køretøjer, og dermed at markedet fragmenteres, og stordriftsfordele går tabt.

Mulighederne for at nedbringe CO2-emissionerne fra tunge køretøjer

Undersøgelser udført af AEA-Ricardo[8] og TIAX[9] har udpeget mulige brændstof- og CO2‑besparende tekniske forbedringer af tunge køretøjer. Ifølge TIAX-undersøgelsen, som i det store og hele når til de samme konklusioner som AEA-Ricardo, er der mulighed for brændstofbesparelser og CO2-emissionsreduktioner på mellem 30 % og 50 % på nye køretøjer fra 2014, og det vil medføre en emissionsreduktion for vognparken af tunge køretøjer på ca. 28 % i 2030. En undersøgelse fra CE Delft, der i hovedsagen bygger på estimaterne fra TIAX, har resulteret i marginalomkostningskurver for emissionsreduktion[10] og afdækket et stort potentiale for omkostningseffektive teknologier, der kunne medføre gennemsnitsreduktioner på op til 35 % for nye tunge køretøjers brændstofforbrug og CO2-emissioner.

Markedsbarrierer for ibrugtagning af omkostningseffektive teknologier til brændstofbesparelse for tunge køretøjer

Markedsbarriererne for ibrugtagning af tekniske forbedringer, der sparer brændstof mere effektivt, er vanskelige at vurdere på grund af samspillet mellem de forskellige forretningsmodeller hos producenter af køretøjer, karosserier og påhængsvogne, transportvirksomheder og finansierings- og leasingselskaber. Dette spørgsmål har været behandlet i en undersøgelse fra CE Delft[11], som pegede på, at den mest oplagte markedsbarriere for udbredelse af de mest brændstofeffektive teknologier var, at transportvirksomhederne ikke kunne vurdere teknologiernes virkninger for brændstofforbrug og CO2-emissioner og sammenligne de forskellige køretøjsproducenters salgstilbud på dette punkt. I særlige tilfælde ses også andre barrierer. Eksempelvis gør begrænset adgang til finansieringsmuligheder det i nogle lande vanskeligt at finansiere modernisering af vognparken. I nogle, men ikke alle tilfælde foretages teknologiindkøb ikke af den samme som den, der får fordel af brændstofbesparelsen ved energieffektiv teknologi (modsatrettede incitamenter).

2. Mål

Det overordnede mål er at bidrage til opfyldelsen af klimamålsætningerne ved at reducere CO2-emissionerne fra tunge køretøjer i transportsektoren.

De specifikke mål omfatter:

"Absolut effektivitet": At yde reelle bidrag til at mindske tunge køretøjers brændstofforbrug og CO2-emissioner i EU med det overordnede mål for øje at mindske transportens drivhusgasemissioner med 60 % i 2050 (i forhold til 1990-niveauet) og bidrage til at nedbringe CO2-emissionerne fra økonomisk aktivitet generelt, der er relevant for vurdering af instrumenter uden for godstransportsektoren, som f.eks. emissionshandelssystemet.

"Relativ effektivitet": At bidrage effektivt, dvs. på en omkostningseffektiv og forholdsmæssig måde, til at mindske tunge køretøjers brændstofforbrug og CO2-emissioner i EU.

"Forudsigelighed:" At give erhvervslivet, transportvirksomhederne, den offentlige sektor og forbrugerne i EU en klar og sammenhængende forestilling om de politiske rammer og den sandsynlige udvikling i reguleringen af CO2-emissionerne fra tunge køretøjer, og derved gøre det lettere at træffe beslutninger og planlægge investeringer.

De operationelle mål omfatter:

– Overvågning, indberetning og verifikation af nye tunge køretøjers CO2-emissioner i hele EU. – Fastsættelse af en CO2-grænseværdi for emissioner fra transport med tunge køretøjer for at opnå emissionsreduktioner.

3. Mulige politikker

Grundscenariet "ingen politikændring"

Dette scenario omfatter en række vedtagne eller foreslåede foranstaltninger, bl.a. det reviderede energibeskatningsdirektiv[12]. I grundscenariet antages det navnlig, at de nye regler om offentlige udbud gennemføres i forbindelse med køretøjer, kørselsafgifter og incitamenter til at bruge alternative brændstoffer.

Løsningsmodel 1: Forbedringer mht. viden om, sammenlignelighed af og mulighed for at måle tunge køretøjers CO2-emissioner

Inden for denne løsningsmodel undersøges to alternativer: i) certificering og indberetning af tunge køretøjers brændstofforbrug og CO2-emissioner for så vidt angår motoren alene, efter at Euro VI-forordningen er trådt i kraft, eller ii): certificering og indberetning af nyindregistrerede køretøjers brændstofforbrug og CO2-emissioner for så vidt angår hele køretøjet. Sidstnævnte forudsætter, at simuleringsværktøjet VECTO, som på nuværende tidspunkt er under udvikling, tages i brug for tunge køretøjers CO2-emissioner.

Løsningsmodel 2: Vejtransportens CO2-emissioner inddrages i EU's emissionshandelssystem

ETS udvides til at omfatte hele vejtransportsektoren. Udvidelsen sker i et tidligere led, idet det bliver brændstofleverandørerne, der deltager i ETS.

Løsningsmodel 3: Indførelse af bindende lofter over tunge køretøjers CO2-emissioner

I forlængelse af løsningsmodel 1, som er en forudsætning for løsningsmodel 3, kan der fastsættes sådanne lofter enten i) udelukkende for motorens emissioner, eller ii): for hele køretøjets emissioner. Formålet med denne løsningsmodel er at fremskynde ibrugtagningen af teknologi, der muliggør betydelige nedsættelser af CO2-emissionerne fra tunge køretøjer.

4. Konsekvensanalyse

Grundscenariet "ingen politikændring"

Grundscenariet, hvor politikken ikke ændres, er blevet vurderet ved hjælp af Kommissionens regnemodel PRIMES-TREMOVE. Konklusionen var, at CO2-emissionerne fra tunge køretøjer uden yderligere foranstaltninger vil forblive nogenlunde konstant på langt sigt (2030-2050), dvs. langt over niveauet i 1990 (ca. 35 %), og dette kan ikke forenes med transporthvidbogens mål om at mindske transportsektorens samlede emissioner med 60 % i forhold til referenceåret 1990.

Løsningsmodel 1: Forbedringer mht. viden om, sammenlignelighed af og mulighed for at måle tunge køretøjers CO2-emissioner

Løsningsmodel 1, variant i), som indebærer certificering og indberetning af emissioner fra motoren alene, er nok effektiv i relativ forstand, da den kun kræver begrænsede foranstaltninger og små omkostninger, men den forventes ikke at få særlig stor absolut effekt i form af færre CO2-emissioner fra tunge køretøjer. Løsningsmodel 1, variant ii), som indebærer certificering og indberetning af hele køretøjers CO2-emissioner kan først gennemføres, når simuleringsværktøjet VECTO er færdigudviklet, hvad det endnu ikke er. Den får større effekt end variant i), da den tilvejebringer mere omfattende viden om nye køretøjers CO2-emissioner, hvad der vil gøre det lettere for markedet at tage de mest energieffektive køretøjer i brug. Denne variant forventes kun at medføre begrænsede omkostninger og vil derfor samlet set også opfylde målet om relativ effektivitet. Begge varianter af løsningsmodellen vil bidrage til øget opmærksomhed og gennemsigtighed, men ingen af dem vil i sig selv kunne tilvejebringe langsigtede retningslinjer og forudsigelighed omkring de lovgivningsmæssige rammer for de berørte parter.

De økonomiske, sociale og miljømæssige virkninger af begge varianter af løsningsmodellen er enten ubetydelige eller meget begrænsede.

Løsningsmodel 2: Inddragelse af vejtransportens CO2-emissioner i EU's emissionshandelssystem

Inddrages emissionerne fra tunge køretøjer i ETS sammen med emissionerne fra anden vejtransport, vil det bidrage til at nedbringe udledningen af drivhusgasser i hele EU, da effekten af at overholde emissionsloftet for alle de sektorer, der er omfattet af ordningen, er forholdsvis sikker. Men de relative CO2-priser og brændstofafgifter og brændstofprisernes elasticitet betyder, at det ikke vil udløse større forbedringer af brændstofeffektiviteten at inddrage emissionerne fra tunge køretøjer i ETS. ETS-systemets fordeling af emissionsreduktionsindsatsen mellem sektorer efter den mest effektive omkostningsstruktur sikrer, at dette virkemiddel har en høj grad af omkostningseffektivitet og relativ effektivitet. ETS-mekanismen sikrer forudsigelighed hvad angår efterlevelse af det samlede kvantitative emissionsloft, men giver til gengæld usikkerhed om prisen. Virkningerne for økonomien afhænger i vid udstrækning af, hvordan CO2-priserne udvikler sig. Samlet set forventes de sociale virkninger at blive begrænsede. Virkningerne for miljøet, ud over de generelle CO2-mål, angår de sektorer, hvor nedskæringen finder sted.

Løsningsmodel 3: Indførelse af bindende lofter over tunge køretøjers CO2-emissioner

Løsningsmodel 3, variant i), hvor der alene sættes grænser for CO2-emissionerne fra tunge køretøjers motorer, vil give en vis effekt med hensyn til at nedbringe brændstofforbruget og CO2-emissionerne, men en del af nedskæringspotentialet vil ikke blive udnyttet. Løsningsmodel 3, variant ii), hvor der fastsættes grænseværdier for emissionerne fra hele (nyindregistrerede) køretøjer vil give en mere tilfredsstillende udnyttelse af hele potentialet for emissionsnedskæringer og dermed få større effekt. Den bidrager dermed mere til at opfylde transporthvidbogens langsigtede mål. Begge varianter af løsningsmodellen vil kun kræve begrænsede midler til at nå målene. Antages det, at standarder defineres på en sådan måde, at omkostninger til investering i bedre køretøjer fører til højere priser på tunge køretøjer, som slutbrugerne kompenseres for i kraft af sparet brændstofforbrug, vil løsningsmodel 3 alt i alt stå godt hvad angår relativ effektivitet. Begge løsninger bidrager til at gøre de lovgivningsmæssige rammer mere forudsigelige.

En vejledende kvantitativ vurdering af de økonomiske og sociale virkninger giver forventning om betydelige fordele for producenterne af tunge køretøjer, fordi køretøjerne bliver mere værd, og for transportvirksomhederne, fordi brændstofforbruget bliver lavere. Tilsvarende gælder for miljøet, at lavere brændstofforbrug også giver færre emissioner af andre forurenende stoffer.

5. Sammenligning af løsningsmodellerne med hensyn til hovedmålene

Løsnings-modeller Mål || Grund-scenarie || Løsningsmodel 1: Forbedringer mht. viden om, sammenlignelighed af og mulighed for at måle tunge køretøjers CO2-emissioner || Løsningsmodel 2: Inddragelse af vejtransportens CO2-emissioner i EU's emissionshandelssystem || Løsningsmodel 3: Bindende grænseværdier for CO2-emissioner fra nyindregistrerede køretøjer

Effekt med hensyn til at mindske tunge køretøjers brændstofforbrug og CO2-emissioner || – (lav) || + Beskeden reduktion af emissionerne fra tunge køretøjer || + sandsynlig (men lav) for tunge køretøjer, men potentielt høj (+ + +) for resten af økonomien i sektorer, hvor de marginale reduktionsomkost-ninger er mindre || i) emissionsloft for motoren alene: ++ (middel) ii) emissionsloft for hele køretøjet +++ (høj)

Relativ effektivitet || = || + Beskedne omkostninger || + eksisterende infrastruktur for brændstofafgifter kan eventuelt udnyttes || i) emissionsloft for motoren alene: + + + ii) emissionsloft for hele køretøjet ++

Lovrammernes forudsigelighed || Ingen klare udsigter i den nuværende situation || + en vis partiel forbedring, men der kræves yderligere afklaring || ++ angående emissionsniveau (fastsat ved loft) – angående omkostninger pga. usikkerhed om CO2-prisudviklingen || i) emissionsloft for motoren alene: + ii) emissionsloft for hele køretøjet: ++

6. Konklusion

Denne konsekvensanalyse understøtter Kommissionens strategi for reduktion af tunge køretøjers brændstofforbrug og CO2-emissioner i EU. Kommende forslag vil blive underkastet en mere specifik konsekvensanalyse.

Løsningsmodel 1, variant i), som handler om registrering af emissioner fra motoren alene, og derpå model 3, variant i), om fastsættelse af grænser for emissioner fra motoren alene, skulle kun tages op til overvejelse igen, hvis simuleringsværktøjet VECTO viste sig ikke at kunne bruges. Men i april 2013 udsendte Det Fælles Forskningscenter en rapport om koncepttesten af VECTO, og den bekræfter, at dette VECTO kan levere nøjagtige og pålidelige estimater af tunge køretøjers brændstofforbrug og CO2-emissioner, og at en fremtidig ordning om certificering af CO2-emissioner kan bygge på et sådant simuleringsværktøj. Denne seneste positive udvikling betyder, at der ikke vil blive arbejdet videre med model 1, variant i), og model 3, variant i).

Det forventes, at VECTO-værktøjet og løsningsmodel 1, variant ii), om certificering og indberetning af emissionerne kan klare opgaven.

Disse skridt er nødvendige og højt prioriterede kort- og mellemfristede tiltag, som må iværksættes, inden det overvejes at træffe mere ambitiøse og langsigtede foranstaltninger for: - at nedbringe tunge køretøjers CO2-emissioner – løsningsmodel 3, variant ii), med emissionsgrænser - og/eller at inddrage transport med tunge køretøjer sammen med vejtransportsektoren som helhed i ETS-ordningen, jf. løsningsmodel 2. Begge disse muligheder kræver mere tilbundsgående analyser i fremtidige konsekvensanalyser.

7. Overvågning og evaluering

Når simuleringsværktøjet VECTO er færdigudviklet, og løsningsmodel 1 sat i værk, vil Kommissionen overvåge tunge køretøjers brændstofforbrug og CO2-emissioner samt gennemførelsesomkostningerne. Den vil også holde øje med, hvordan markedet og teknologien udvikler sig. På grundlag af disse overvågningstiltag vil initiativet derefter blive evalueret.

[1] COM(2011) 112 final.

[2] "En køreplan for et fælles europæisk transportområde – mod et konkurrencedygtigt og ressourceeffektivt transportsystem", (KOM(2011) 0144).

[3] 26,6 % af EU's samlede drivhusgasemissioner ifølge skøn fra AEA-Ricardo i "Lot1"-rapporten, Reduction and Testing of GHG emissions from Heavy Duty Vehicles, februar 2011, s 170. Se: http://ec.europa.eu/clima/policies/transport/vehicles/docs/ec_hdv_ghg_strategy_en.pdf

[4] Kilde: Databasen Odyssee-Mure, se: http://www.odyssee-mure.eu

[5] http://register.consilium.europa.eu/pdf/da/07/st11/st11483.da07.pdf

[6] KOM(2010) 186 endelig, s. 6, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0186:FIN:DA:PDF

[7] "Referencescenario 2010" er færdiggjort i begyndelsen af 2012.

[8] http://ec.europa.eu/clima/policies/transport/vehicles/docs/ec_hdv_ghg_strategy_en.pdf

[9] http://ec.europa.eu/clima/policies/transport/vehicles/heavy/docs/icct_ghg_reduction%20_potential_en.pdf

[10] http://ec.europa.eu/clima/policies/transport/vehicles/heavy/docs/hdv_2012_co2_abatement_cost_curves_en.pdf

[11] http://www.theicct.org/market-barriers-increased-efficiency-european-road-freight-sector

[12] KOM(2011) 168/3.