FORKORTELSER

BNP : Bruttonationalprodukt

CSF : Civilsamfundsfacilitet

CSO : Civilsamfundsorganisationer

CSP : Landestrategipapirer

DCI-NSA : Instrumentet for udviklingssamarbejde — ikke-statslige aktører

EED : Den Europæiske Demokratifond

EIDHR : Det Europæiske Instrument for Demokrati og Menneskerettigheder

ENP : Den europæiske naboskabspolitik

ENPI : Det europæiske naboskabs- og partnerskabsinstrument

EU-Udenrigstjenesten : Tjenesten for EU’s Optræden Udadtil

IfS : Stabilitetsinstrument

IMF : Den Internationale Valutafond

Meda : Ledsageforanstaltninger i forbindelse med reformen af de økonomiske og sociale strukturer i tredjelande i Middelhavsområdet

NCCM : Det Nationale Råd for Børn og Moderskab

NCHR : Det Nationale Råd for Menneskerettigheder

NCW : Det nationale kvinderåd

ngo : Ikke-statslig organisation

NSA : Ikke-statslige aktører

NVP : Nationalt vejledende program

PEFA : Offentlige udgifter og finansiel ansvarlighed

PFM : Forvaltning af offentlige finanser

SBS : Sektorbudgetstøtte

I. Egypten er det største land i den arabiske verden og har traditionelt spillet en førende rolle i Nordafrika og Mellemøsten. Det har også spillet en ledende rolle i det arabiske forår med oprøret mod Mubarakregimet i begyndelsen af 2011.

II. Både før og efter oprøret har Egypten været en af hovedmodtagerne af støtte fra det europæiske naboskabs- og partnerskabsinstrument (ENPI), som EU bruger til at støtte sin europæiske naboskabspolitik (ENP).

III. I perioden 2007-2013 har Egypten modtaget en tildeling på ca. 1 milliard euro. Ca. 60 % af disse midler kanaliseres i form af sektorbudgetstøtte (SBS) til den egyptiske regering, mens resten kanaliseres gennem projekter, som er aftalt med de egyptiske myndigheder. EU har også stillet meget mindre beløb til rådighed direkte til civilsamfundsorganisationer (CSO), navnlig via Det Europæiske Instrument for Demokrati og Menneskerettigheder (EIDHR).

IV. Revisorerne undersøgte, om Europa-Kommissionen og Tjenesten for EU’s Optræden Udadtil (EU-Udenrigstjenesten) har forvaltet den støtte, som EU har ydet til forbedring af regeringsførelsen i Egypten før og efter oprøret i 2011, effektivt.

V. Revisionen dækkede perioden frem til september 2012. Den fokuserede på to centrale områder inden for regeringsførelse: på den ene side menneskerettigheder og demokrati og på den anden side forvaltning af offentlige finanser (PFM) og bekæmpelse af korruption. Revisorerne gennemgik 25 projekter og de tre største SBS-programmer. De undersøgte også, hvordan EU forvaltede den bredere ENP-samarbejdspolitik med Egypten med henblik på at opnå fremskridt på disse områder.

VI. Retten konstaterede, at det generelt ikke var lykkedes Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten at forvalte EU’s støtte til forbedring af regeringsførelse i Egypten effektivt. Det skyldes til dels de vanskelige forhold, som de havde stået over for i Egypten, men også mangler ved EU-Udenrigstjenestens og Kommissionens forvaltning af samarbejdet med Egypten.

VII. Inden oprøret lykkedes det Kommissionen at inkludere en lang række spørgsmål vedrørende menneskerettigheder og demokrati i ENP-handlingsplanen for reform (EU-Egypten), og den gjorde også dette område til en af prioriteterne for ENPI-støtte. Kommissionen var imidlertid ikke i stand til at opnå fremskridt, hverken inden for rammerne af sin ENP-dialog eller gennem det vigtigste ENPI-projekt, som den finansierede på området. Uanset disse problemer fortsatte Kommissionen med at yde betydelig økonomisk støtte til den egyptiske regering, navnlig i form af budgetstøtte.

VIII. Før oprøret var projekter, som ydede støtte direkte til civilsamfundsorganisationer, relativt set mere vellykkede, men de modtog meget begrænset støtte. Til trods for, at der ydes betydelig bistand via budgetstøtte, har dette instrument ikke været effektivt til at fremme forvaltningen af de offentlige finanser, og der er kun gjort langsomme fremskridt. Kommissionen finansierede et meget relevant projekt til bekæmpelse af korruption, men projektet kom langsomt i gang, og det er ikke blevet overvåget tilstrækkeligt nøje.

IX. Efter oprøret var ENP-revisionen udtryk for en stor indsats fra den nyoprettede EU-Udenrigstjenestes og Kommissionens side for at forbedre EU-støttens effektivitet. ENP-revisionen har imidlertid endnu ikke udmøntet sig i en gennemgribende ændring af EU-støtten til Egypten. ENP-revisionens fokus på at fremme et "velforankret demokrati" er meget relevant for Egypten, men kvinders og minoriteters rettigheder er centrale spørgsmål i Egypten, som der ikke blev lagt stor vægt på i ENP-revisionen og efterfølgende i den nye støtte. Merværdien af de nye mekanismer til støtte for civilsamfundet er endnu ikke blevet påvist, samtidig med at den supplerende støtte til civilsamfundsorganisationer i Egypten har været beskeden.

X. Den gennemgang af EU’s budgetstøtte, der blev foretaget i den forbindelse, kortlagde en række vigtige metoder til styrkelse af Kommissionens forvaltning, men disse ændringer vil ikke blive effektive, medmindre Kommissionen anvender bestemmelserne om konditionalitet mere stringent.

XI. Beretningen indeholder en række anbefalinger af metoder til styrkelse af støtten til menneskerettigheder og demokrati samt forvaltning af de offentlige finanser og bekæmpelse af korruption. Retten anbefaler endvidere, at anvendelsen af budgetstøtte til Egypten tages op til fornyet overvejelse.

INDLEDNING

1. I denne beretning vurderer Retten de bestræbelser, som Tjenesten for EU’s Optræden Udadtil (EU-Udenrigstjenesten) og Europa-Kommissionen har iværksat for at fremme god regeringsførelse i Egypten før og efter begivenhederne i 2011.

DEN SENESTE UDVIKLING I EGYPTEN

2. Egypten er med sine 84 millioner indbyggere det største land i den arabiske verden og har traditionelt spillet en ledende rolle i Nordafrika og Mellemøsten. Landet har også en af de største muslimske befolkninger i verden, men et betydeligt kristent mindretal. Forholdet til nabolandet Israel er af afgørende betydning for freden i regionen og andre steder.

3. Efter afskaffelsen af monarkiet i 1952 blev Egypten indtil 2011 regeret af tre autokratiske præsidenter, der alle havde en militær baggrund. Først af oberst Nasser indtil hans død i 1970, derefter af oberst Sadat, indtil han blev myrdet af muslimske fundamentalister i 1981, og fra 1981 til 2011 af Sadats vicepræsident, Hosni Mubarak, som også havde været chef for luftvåbnet.

4. Mubarak videreførte de undtagelseslove, som oprindeligt var blevet indført, efter at Sadat blev myrdet, i de tredive år, han var ved magten. Indtil 2005 var han den eneste kandidat til præsidentvalgene, og han vandt derfor fem på hinanden følgende valg med et stort flertal. Hans "Nationale Demokratiske Parti" dominerede også parlamentet. Han gav til sidst efter for pres og tillod i 2005, at der blev afholdt frie præsidentvalg, men opstillede så restriktive betingelser for valgene, at det var svært for en seriøs kandidat at stille op imod ham.

5. Derimod iværksatte Mubarak navnlig fra og med 2005 en række reformer for liberalisering af økonomien, som generelt blev hilst velkommen af det internationale samfund. Disse reformer reducerede imidlertid ikke, men styrkede snarere uligheden, idet både militæret og kredse, der var knyttet til Mubaraks familie, havde store økonomiske interesser.

6. Den 25. januar 2011 begyndte en folkelig opstand med demonstranter, der protesterede mod de fortsatte undtagelseslove og den dertilhørende politibrutalitet og -tortur, manglen på frie valg og den begrænsede ytringsfrihed. Protesterne var også rettet imod den omfattende korruption og den høje arbejdsløshed kombineret med stigende fødevarepriser. Disse højst uventede begivenheder førte til, at Mubarak trak sig tilbage den 11. februar 2011.

7. Fra februar 2011 til juni 2012 blev Egypten reelt ledet af de væbnede styrkers øverste råd (Supreme Council of the Armed Forces (SCAF)). SCAF fortsatte på mange måder de tidligere regeringers autoritære tilgang, f.eks. begyndte det i efteråret 2011 at slå hårdt ned på udenlandske ngo’er. Efter flere udsættelser blev der i maj og juni 2012 afholdt præsidentvalg, hvor kandidaten for det muslimske broderskab, Mohammed Morsi, vandt en snæver sejr.

8. Det muslimske broderskab opnåede også succes ved parlamentsvalget ved udgangen af 2011, hvor dets kandidater fik 235 ud af de 498 mandater. Samtidig fik en mere konservativ islamisk blok, som er ledet af salafister, 123 mandater. Sekulære, liberale grupper fik kun ca. 20 % af mandaterne, selv om de havde spillet en vigtig rolle i oprøret. I juni 2012 afgjorde den egyptiske højesteret imidlertid, at visse aspekter ved valget var forfatningsstridige, og der er planlagt nye valg i 2013.

9. I december 2012 vedtog egypterne en ny forfatning. Store dele af det egyptiske samfund gav imidlertid udtryk for bekymring, da de betragtede dette som et skridt hen imod sharialovgivning, restriktioner for både ytringsfrihed og kvinders og minoriteters rettigheder og en fortsat privilegering af militæret.

EU’S SAMARBEJDSRAMME

10. Egyptens associeringsaftale med EU, som trådte i kraft i 2004, er retsgrundlaget og den institutionelle ramme for samarbejdet med EU. Det er fastsat, at et associeringsråd skal mødes på ministerniveau mindst én gang om året for at drøfte vigtige emner i relation til aftalen eller andre bilaterale eller internationale emner af fælles interesse. Et associeringsudvalg, der bistås af underudvalg, skal skabe dialog mellem højtstående embedsmænd for at sikre aftalens gennemførelse.

11. Et centralt punkt i associeringsaftalen er, at der insisteres på overholdelse af demokratiske principper og grundlæggende menneskerettigheder (artikel 2). Det afspejler EU’s mangeårige engagement i fremme af menneskerettigheder og demokrati i sine internationale forbindelser, som også er nedfældet i artikel 21 i traktaten om Den Europæiske Union [1].

12. Målt i befolkningstal er Egypten det største land, der er omfattet af den europæiske naboskabspolitik (ENP) [2]. ENP blev iværksat i 2004 med det formål at undgå, at der opstår nye skillelinjer mellem det udvidede EU og dets sydlige og østlige nabolande, ved at øge velstanden, stabiliteten og sikkerheden for både EU og dets naboer.

13. En central del af ENP er de bilaterale handlingsplaner mellem EU og de enkelte ENP-partnerlande. I disse planer fastsættes en række prioriteter på kort og mellemlang sigt for de politiske og økonomiske reformer, der er aftalt mellem de to sider. EU-Egypten-handlingsplanen blev vedtaget af EU-Egypten-associeringsrådet i marts 2007 og omfatter seks områder [3]. Den skulle være udløbet i marts 2012, men den er blevet forlænget, mens der udarbejdes en ny handlingsplan i samarbejde med de nye egyptiske myndigheder. Europa-Kommissionen offentliggør hvert år en ENP-statusrapport om gennemførelsen af de reformer, der er planlagt i handlingsplanerne.

14. Frem til udgangen af 2010 var Europa-Kommissionen ansvarlig for at udvikle ENP-tilgangen og dernæst for at programmere og gennemføre bistanden og den overordnede ENP-samarbejdsramme. Efter etableringen af Tjenesten for EU’s Optræden Udadtil (EU-Udenrigstjenesten) i december 2010 er EU-Udenrigstjenesten blevet ansvarlig for udviklingen af politikken og den overordnede samarbejdsramme, og EU-Udenrigstjenesten og Kommissionen deler ansvaret for programmeringen af bistanden. Kommissionen er fortsat ansvarlig for at gennemføre bistanden.

EU’S FINANSIELLE BISTAND

15. Det europæiske naboskabs- og partnerskabsinstrument (ENPI) [4] blev oprettet i 2007 med det formål at yde finansiel bistand til partnerlandene for at hjælpe dem med at implementere handlingsplanen. ENPI erstattede det tidligere EU-program for finansiel bistand "Meda", som kun dækkede landene i det sydlige og østlige Middelhavsområde [5]. ENPI-bistanden er afhængig af, at demokrati og menneskerettigheder respekteres (artikel 28). Egypten er en af de største modtagere af støtte under ENPI, idet landet modtager ca. 1 milliard euro inden for rammerne af EU’s landestrategipapir for Egypten (CSP) for 2007-2013. I landestrategipapiret fastlægges tre prioriterede områder for ENPI-bistanden (jf. bilag I for nærmere oplysninger om tildelingerne):

a) Støtte til reformer på områderne demokrati, menneskerettigheder og retsvæsen (90 millioner euro)

b) Udvikling af økonomiens konkurrenceevne og produktivitet (409 millioner euro)

c) Sikring af en bæredygtig udvikling (508 millioner euro).

16. Ca. 40 % af ENPI-bistanden til Egypten anvendes til at finansiere projekter, mens omkring 60 % af ENPI-bistanden til Egypten implementeres gennem sektorbudgetstøtte. Det indebærer, at EU-midlerne kanaliseres direkte til Egyptens nationale budget på betingelse af, at Egypten opfylder sektorreformkrav og krav om reform af forvaltningen af offentlige finanser [6]. I de seneste år har Kommissionen i sine støtteprogrammer lagt stor vægt på at forbedre forvaltningen af offentlige finanser - hvordan modtagerregeringerne planlægger, implementerer og kontrollerer deres budgetter - med henblik på at bidrage til at gøre anvendelsen af både landets egne nationale midler og også EU-midlerne mere sparsommelig, produktiv, effektiv og gennemsigtig. Budgetstøtte er det vigtigste instrument, Kommissionen har brugt til dette formål i Egypten.

17. EU’s bistand i Egypten er primært blevet finansieret gennem ENPI, men der er dog også i meget mindre omfang blevet ydet supplerende støtte inden for området god regeringsførelse gennem Det Europæiske Instrument for Demokrati og Menneskerettigheder (EIDHR), tematiske programmer, der finansieres under instrumentet for udviklingssamarbejde (DCI), stabilitetsinstrumentet (IfS) og den for nyligt oprettede civilsamfundsfacililtet. Et væsentligt aspekt i denne støtte er, at Kommissionen kan yde den direkte gennem tilskud til civilsamfundsorganisationer og andre ikke-statslige aktører uden at skulle indgå finansieringsaftaler med de nationale myndigheder.

REVISIONENS OMFANG OG REVISIONSMETODEN

18. Revisorerne søgte svar på følgende overordnede spørgsmål:

"Har Europa-Kommissionen og Tjenesten for EU’s optræden Udadtil (EU-Udenrigstjenesten) forvaltet den støtte til forbedring af regeringsførelsen, som Den Europæiske Union har ydet før og efter oprøret i 2011, effektivt?"

19. Revisionen dækkede perioden fra iværksættelsen af ENPI i 2007 til september 2012 [7].

20. Revisionen fokuserede på to nøglespørgsmål inden for regeringsførelse: på den ene side demokrati og menneskerettigheder og på den anden side forvaltning af offentlige finanser (PFM) og bekæmpelse af korruption.

a) På området demokrati og menneskerettigheder undersøgte revisorerne:

i) det største program for menneskerettigheder finansieret over ENPI (17 millioner euro)

ii) den årlige finansiering fra EIDHR og det dertilhørende tematiske program for ikke-statslige aktører (NSA) finansieret under DCI, herunder en stikprøve på 15 projekter til en samlet værdi af 2,95 millioner euro.

iii) to projekter finansieret over stabilitetsinstrumentet til en samlet værdi af 2,86 millioner euro.

b) På området forvaltning af offentlige finanser og bekæmpelse af korruption undersøgte revisorerne:

i) de tre største sektorbudgetstøtteprogrammer (samlet værdi 304 millioner euro) [8]

ii) de vigtigste projekter til bekæmpelse af korruption finansieret af ENPI (2,5 millioner euro).

Bilag II indeholder mere detaljerede oplysninger om samtlige reviderede interventioner.

21. For hvert enkelt af disse områder inden for regeringsførelse vurderede revisorerne også EU-Egypten-handlingsplanen, dialogen mellem EU og Egypten om gennemførelse af handlingsplanen og Kommissionens statusrapporter.

22. Retten indsamlede de beviser, som danner grundlag for dens vurdering, via dokumentgennemgang samt interview med EU-Udenrigstjenesten, Kommissionen, de egyptiske myndigheder, civilsamfundsorganisationer og andre bidragydere. Revisionen omfattede et tougers besøg i Egypten i juni 2012. En international ekspert rådgav revisionsholdet på området demokrati og menneskerettigheder.

BEMÆRKNINGER

DER VAR KUN OPNÅET FÅ RESULTATER FØR OPRØRET

INEFFEKTIV BEHANDLING AF MENNESKERETTIGHEDSOMRÅDET FØR OPRØRET

23. I 2005, inden handlingsplanen blev forhandlet med de egyptiske myndigheder, udsendte Europa-Kommissionen ligesom for alle ENP-lande en "landerapport" [9], der redegjorde for dens vurdering af situationen i Egypten. Rapporten omfattede en række kritiske bemærkninger om den politiske situation og fremhævede undtagelsestilstandens negative virkning på menneskerettigheder og demokrati.

24. Efter forhandlinger med de egyptiske myndigheder lykkedes det for Kommissionen at få tre højtprioriterede områder vedrørende menneskerettigheder og demokrati inkluderet i de 19 højtprioriterede områder i handlingsplanen [10]. På mere detaljeret niveau indeholdt handlingsplanen hele 39 prioriterede aktioner på områderne menneskerettigheder og demokrati. Det var en alt for ambitiøs dagsorden, der ikke var baseret på klart formulerede prioriteter fra Kommissionens side.

25. De planlagte foranstaltninger dækkede følsomme emner såsom samarbejde på valgområdet, forsamlings- og foreningsfrihed og tilbageholdte personers rettigheder. En række centrale emner, som var blevet påpeget i landerapporten, blev imidlertid ikke adresseret direkte, navnlig bibeholdelsen af undtagelsestilstanden, militær- og statssikkerhedsdomstoles rolle og den udbredte brug af tortur. Hertil kommer, at en række aktioner var ret vagt defineret, og at der ikke var fastsat klare benchmarks til vurdering af fremskridt.

VIGTIGT MENNESKERETTIGHEDSPROJEKT VAR I DET STORE OG HELE RESULTATLØST

26. Landestrategipapiret for 2007-2013 var det første, hvor menneskerettigheder og demokrati var blevet udvalgt som et prioriteret område for EU’s finansielle bistand (jf. punkt 15). Det var en succes for Kommissionen, som i sine forbindelser med Egypten forsøgte at rykke disse emner op på den politiske dagsorden.

27. Den vigtigste intervention, der blev lanceret på dette område inden for rammerne af landestrategipapiret, var et ENPI-program for fremme og beskyttelse af menneskerettigheder og civilsamfundet. Det havde som mål at øge de egyptiske institutioners og civilsamfundsorganisationernes kapacitet til effektivt at implementere internationale konventioner på dette område. Programmet skulle bidrage til at leve op til den høje prioritet, som menneskerettigheder blev givet i handlingsplanen. Det blev vedtaget i 2008 med 17 millioner euro (for nærmere detaljer jf. bilag II).

28. Der var flere svagheder i udformningen af programmet. Det var i stor udstrækning en fortsættelse af forskellige projekter, der var finansieret under landestrategipapiret for 2002-2006 [11]. Disse projekter blev imidlertid ikke integreret godt indbyrdes i det nye program, navnlig projektet "fremme af miljørettigheder gennem civilsamfundsorganisationer". Hertil kommer, at Kommissionen ved udformningen af programmet ikke i tilstrækkelig grad tog hensyn til de erfaringer, der var høstet ved disse tidligere projekter. To af de organisationer, der var udvalgt til at implementere programmet, havde en reformvenlig tilgang, men de var offentlige organer, der var etableret af Mubarakregimet og specifikt knyttet til præsidentens kone, og ikke ministerier [12]. Denne tilknytning er blevet et handicap for programmet efter oprøret.

29. Gennemførelsen af programmet har været præget af væsentlige forsinkelser, som i stor udstrækning skyldes manglende engagement fra de egyptiske myndigheders side:

a) De egyptiske myndigheder underskrev først finansieringsaftalen den 23. december 2009, som var den sidste dag inden udløbet af fristen for underskrivelse. Dette fulgte i kølvandet på en vanskelig forhandlingsproces mellem Kommissionen og de egyptiske myndigheder om indholdet og gennemførelsen af programmet.

b) Efter underskrivelsen fortsatte gennemførelsen med at være meget langsom. Efter 30 måneder og kun seks måneder før fristen for kontraktindgåelse var der kun indgået kontrakter for 53 % af programmidlerne, og kun 22 % af midlerne var udbetalt. Der gik navnlig lang tid, før programforvaltningsenheden blev operationel, hvilket indvirkede på gennemførelsen af programmet som helhed.

c) I april 2012 blev komponenten til styrkelse af civilsamfundsorganisationers kapacitet (4 millioner euro) annulleret, hvilket var et stort tilbageskridt for programmet. Det skyldtes, at der ikke var indgået en aftale mellem de egyptiske myndigheder og Kommissionen om den ordlyd, der skulle anvendes i relation til minoritets- og kønsaspekter ved udarbejdelsen af indkaldelser af forslag til projekter. Kommissionens tjenester traf ikke selv en klar beslutning om disse forhold.

30. Trods Kommissionens bestræbelser på at holde programmet i live har det hidtil kun produceret få resultater, og disse resultaters bæredygtighed afhænger i stor udstrækning af den politiske udvikling i Egypten. Kommissionen ønskede, at programmet skulle bidrage til at profilere menneskerettighedsspørgsmål, men i praksis var den ikke i stand til at bruge det som et middel til at videreudvikle dialogen med de egyptiske myndigheder om dette emne.

BEGRÆNSET FINANSIERING TIL CIVILSAMFUNDET VIA EIDHR OG DET DCI-FINANSIEREDE TEMATISKE NSA-PROGRAM FØR OPRØRET

31. Kommissionen har brugt EIDHR til at adressere en række meget følsomme emner såsom valgprocessen og bekæmpelse af tortur og mishandling. Disse emner kunne ikke adresseres inden for rammerne af ENPI-bistanden, eftersom det kræver, at Kommissionen indgår finansieringsaftaler med de nationale myndigheder. EIDHR blev oprindeligt i højere grad brugt til at fokusere på socioøkonomiske rettigheder, men siden Kommissionen indførte det tematiske NSA-program finansieret under DCI på dette område i 2010, har den kunnet koncentrere EIDHR om demokrati og politiske rettigheder. Finansieringen blev brugt til at opbygge civilsamfundsorganisationernes kapacitet til at agere effektivt på disse områder og yde støtte til ofre for krænkelser af menneskerettigheder.

32. Den meget begrænsede finansiering, der blev stillet til rådighed til disse to instrumenter før oprøret, afspejler ikke den politiske vægt, som EU-Udenrigstjenesten og Kommissionen tillagde demokrati og menneskerettigheder i handlingsplanen (jf. punkt 24). Den er også lav sammenlignet med den støtte, der tildeles fra ENPI til menneskerettigheder og demokrati (jf. det foregående afsnit) [13], og de beløb, der tildeles til budgetstøtte. For EIDHR’s vedkommende androg den gennemsnitlige årlige finansiering i perioden 2008-2010 kun 875000 euro til trods for, at der i gennemsnit var 40 ansøgninger om året. Der blev kun tildelt mellem fire og syv tilskud hvert år til et gennemsnitligt beløb på ca. 150000 euro. Tildelingerne var tilsvarende beskedne for det tematiske NSA-program finansieret under DCI, da det blev introduceret i 2010 [14].

33. Kommissionen har endnu ikke foretaget en kortlægning af de egyptiske civilsamfundsorganisationer. Dens mangel på detaljerede oplysninger om civilsamfundsorganisationer gjorde det sværere at sikre, at forskellige civilsamfundsorganisationers holdninger til indholdet af de årlige indkaldelser af forslag til EU-programmer blev taget i betragtning. Den gjorde det også sværere at udforme indkaldelser af forslag, som passer til deres kapacitet [15].

34. Gennemførelsen af bistanden gennem EIDHR og det tematiske NSA-program finansieret under DCI blev bremset af, at Kommissionens procedurer for indkaldelse af forslag tog så lang tid. For så vidt angår den stikprøve af kontrakter, som Retten gennemgik, gik der i gennemsnit 8,5 måneder fra civilsamfundsorganisationernes frist for indsendelse af projektforslag til Kommissionens underskrivelse af tilskudsaftalen om finansiering af projektet. Og dette til trods for, at der er tale om små kontraktbeløb, og at tidsfristen for gennemførelse ofte kun er 24 måneder.

35. Ni af de 14 underskrevne projekter i stikprøven led under forsinkelser, som skyldtes de lange godkendelsesprocedurer i det egyptiske ministerium for solidaritet og social retfærdighed [16]. I disse tilfælde indførte Kommissionen en fleksibel og støttende tilgang, hvor tidsrammen for projektgennemførelse systematisk blev suspenderet, indtil civilsamfundsorganisationerne havde opnået den nødvendige godkendelse.

36. Tre af de fem projekter i stikprøven, der var blevet afsluttet, havde leveret de planlagte output til gavn for målgrupperne. De to øvrige projekter nåede ikke fuldt ud deres mål, hvilket især skyldtes de egyptiske myndigheders indblanding. Projekterne har hovedsageligt bidraget til at forbedre forvaltningen på meget lokalt niveau.

DIALOG, MEN FÅ FORANSTALTNINGER VEDRØRENDE MENNESKERETTIGHEDER OG DEMOKRATI

37. Efter langvarige forhandlinger lykkedes det Kommissionen at opnå de egyptiske myndigheders tilladelse til at nedsætte et underudvalg om politiske forhold inden for rammerne af associeringsudvalget. Underudvalgets navn afspejlede imidlertid det indgåede kompromis: "underudvalg om politiske forhold: menneskerettigheder og demokrati — internationale og regionale forhold". Kommissionen ønskede at fokusere dialogen på menneskerettigheder og demokrati, mens man fra egyptisk side ønskede at koncentrere dialogen om international sikkerhed i overensstemmelse med de egyptiske myndigheders ambition om at udvikle et strategisk partnerskab med EU.

38. Underudvalget mødtes en gang om året fra 2008 til 2010. EU-siden rejste i stadig stigende grad kritiske spørgsmål om menneskerettigheder og demokrati i Egypten, herunder spørgsmål vedrørende tortur, forsamlings- og ytringsfrihed, den restriktive lov om ngo’er [17] og bibeholdelsen af selve undtagelsestilstanden. Fra egyptisk side reagerede man ved at fokusere på internationale spørgsmål og forsikre EU om, at man var i færd med at iværksætte foranstaltninger vedrørende indenlandske forvaltningsspørgsmål, eller nedtone deres betydning. De egyptiske myndigheder fremførte også, at de tog hånd om menneskerettighedsspørgsmål via ENPI-programmet vedrørende dette emne, selv om de i realiteten konstant forsinkede dette projekt (jf. punkt 29).

39. Det lykkedes ikke Kommissionen at sikre, at de egyptiske myndigheder efterfølgende med konkrete foranstaltninger fulgte op på de emner, som Kommissionen tog op til drøftelse i underudvalget. Selv når de rejste emner blev opført som specifikke aktioner ved mødets slutning, blev de normalt ikke gennemført. For eksempel blev der ikke fulgt op på en specifik foranstaltning vedtaget af underudvalget i 2009 "udforskning af muligheden for at anvende faglig bistand fra EU til at underrette Egypten om ngo-lovgivningen i medlemsstaterne".

40. I Kommissionens statusrapporter om gennemførelsen af handlingsplanerne blev der tilsvarende rejst følsomme spørgsmål vedrørende menneskerettigheder og demokrati, og der blev anlagt en stadig mere kritisk linje. Rapporterne omhandlede imidlertid ikke de problemer, der var opstået i relation til gennemførelsen af den EU-bistand, som skulle afhjælpe disse forhold. Indtil 2011-statusrapporten [18] fremsatte Kommissionen heller ikke i rapporterne forslag til de foranstaltninger, som de egyptiske myndigheder skulle træffe for at tackle de rejste spørgsmål.

41. Kommissionen knyttede ikke en forbindelse mellem den kritik af krænkelser af menneskerettigheder, som den fremsatte i statusrapporterne, og muligheden for at reducere eller suspendere EU-bistanden. Dette til trods for, at associeringsaftalen, ENPI-forordningen (jf. punkt 11 og 15) og finansieringsaftalerne for individuelle programmer indeholder klausuler om menneskerettigheder. En reduktion eller suspension af budgetstøtten kunne have været en særdeles potent måde at fremme menneskerettighedsspørgsmål på, eftersom støtten direkte finansierede det nationale budget, men dette blev ikke gjort før oprøret.

INGEN PLAN FOR REFORM AF FORVALTNINGEN AF OFFENTLIGE FINANSER

42. EU-Egypten-handlingsplanen behandler en række prioriterede mål for en reform af forvaltningen af offentlige finanser, dog ikke på detaljeret vis. Planen henviser også til behovet for mere gennemsigtighed og en ændret politik for bekæmpelse af korruption, men uden at lægge vægt på betydningen af at tackle korruption og at inkludere det blandt de nitten højt prioriterede områder.

43. Budgetstøtte er et centralt instrument, som Kommissionen anvender til at fremme reform af forvaltningen af offentlige midler i partnerlande. Kommissionens politik lægger vægt på behovet for, at lande, som modtager budgetstøtte, udformer PFM-reformplaner med henblik på at prioritere og koordinere reformerne. Til trods for, at ca. 60 % af EU’s bistand kanaliseres gennem budgetstøtte, krævede Kommissionen ikke, at de egyptiske myndigheder etablerede en sådan plan.

44. I 2009 finansierede Kommissionen en PEFA-vurdering (vurdering af offentlige udgifter og finansiel ansvarlighed) af status for forvaltningen af offentlige finanser i Egypten, som fremhævede svagheder på centrale PFM-områder, herunder ekstern revision og lovgivningsmæssig behandling af revisionsrapporter. Der blev imidlertid ikke fulgt op på denne vurdering med målrettede foranstaltninger til iværksættelse af et reformprogram. Først i december 2011 godkendte finansministeriet en køreplan fra Den Internationale Valutafond, som udgjorde grundlaget for et PFM-reformprogram [19].

45. Egypten har stadig ikke en strategi for bekæmpelse af korruption, selv om et af målene for det ENPI-projekt for bekæmpelse af korruption, der blev iværksat i 2011, er at udforme en sådan strategi (jf. punkt 52).

VÆSENTLIGE SVAGHEDER I FORVALTNINGEN AF OFFENTLIGE FINANSER ER IKKE AFHJULPET

46. Tempoet i reformen af forvaltningen af offentlige finanser i Egypten har været langsomt, og SBS-programmerne har kun i begrænset omfang bidraget til reformerne. Som eksempler kan nævnes:

a) Der er ikke sket betydelige fremskridt i etableringen af en effektiv intern revisionsfunktion, selv om dette område blev fremhævet i EU-Egypten-handlingsplanen fra 2007. Finansministeriet anmodede oprindeligt om Kommissionens støtte på dette område i juni 2009, men Kommissionens eneste konkrete input, da revisionens fandt sted, var et regionalt seminar om emnet, der blev afholdt i juni 2011 [20].

b) De egyptiske myndigheder begyndte i 2006 arbejdet med at etablere et fælles kontosystem, som er et væsentligt redskab for konsolidering og forvaltning af offentlige likvide midler. Pr. juni 2012 var ca. 500 af regeringens i alt 2600 regnskabsenheder blevet integreret i det fælles kontosystem. Selv om Kommissionen inkluderede fremskridt på dette område som en betingelse i SBS-programmet "Sundhed", havde denne betingelse ikke en væsentlig incitamentvirkning.

c) Fremskridtene i gennemførelsen af regeringens økonomistyringssystem har også været langsomme som følge af manglende ressourcer og finansministeriets lave prioritering af systemet. Dette igen på trods af Kommissionens konditionalitet på dette område.

d) Der var fremskridt i udviklingen af en mellemfristet udgiftsramme (MTEF) på pilotbasis og programbaseret budgetplanlægning for uddannelsessektoren. Den efterfølgende udbredelse af disse pilotprojekter til andre ministerier er stadig i gang.

47. Kommissionen har ikke anvendt sine sektorbudgetstøtteprogrammer til at afhjælpe følgende væsentlige mangler i forvaltningen af offentlige finanser:

a) Vigtige områder af budgettet er ikke gennemsigtige. Militærudgifter oplyses ikke, og der er heller ingen oplysninger om præsidentens udgifter.

b) De egyptiske myndigheder holder mindst 36 milliarder egyptiske pund (ca. 4 milliarder euro), svarende til 2,4 % af det egyptiske BNP, uden for statsbudgettet i såkaldte "særlige fonde". Det vides ikke nøjagtigt, hvor store fondene er, hvad de bruges på, og hvordan de anvendes. Kommissionen har ikke anvendt SBS-programmerne til specifikt at adressere dette forhold.

c) Der er ikke sket fremskridt i reformen af den eksterne revision. Den centrale revisionsinstans, Egyptens overordnede revisionsorgan, rapporterede direkte til præsident Mubarak, og revisionsrapporterne er i stor udstrækning hemmelige. Revisionsorganets manglende reformer og gennemsigtighed er en alvorlig hindring for forbedring af forvaltningen af offentlige finanser.

48. I henhold til Kommissionens politik er en tilfredsstillende overordnet gennemførelse af PFM-reformer en generel betingelse for at modtage budgetstøtte. Kommissionen fastsatte imidlertid ikke klare kriterier med hensyn til årlige reformmilepæle og benchmarks, som kunne anvendes til overvågning og vurdering af, hvad der var et passende reformtempo, men fortsatte med at uddele budgetstøtte trods den langsomme gennemførelse af reformerne.

49. Kommissionen er den eneste bidragyder, der har ydet budgetstøtte til Egypten. Som følge heraf har der ikke været mulighed for at koordinere med andre bidragydere med henblik på at øge den finansiering, der er knyttet til betingelser, og dermed øge incitamentvirkningen.

50. Mens EU’s budgetstøtteprogrammer i de fleste lande normalt ledsages af faglig bistand i form af rådgivning om PFM-reformer, er der kun i begrænset omfang gjort brug af sådan faglig bistand i Egypten. Hertil kommer, at der først i december 2011 blev finansieret et specifikt projekt om faglig bistand vedrørende generelle PFM-reformer [21]. SBS-programmerne er heller ikke blevet ledsaget af finansiering af civilsamfundsorganisationer med henblik på at udvikle deres rolle i overvågningen af det nationale budget.

BEGRÆNSEDE FREMSKRIDT I BEKÆMPELSE AF KORRUPTION

51. Trods Egyptens alvorlige problemer på korruptionsområdet [22] har SBS-programmerne kun gjort lidt for direkte at tackle dette problem. Nogle EU-budgetstøtteprogrammer i andre lande har omfattet særlige betingelser om korruption, men dette var ikke tilfældet i Egypten. Den vigtigste undtagelse var bestemmelsen i rammen for SBS-programmet "Uddannelse" vedrørende faglig bistand til en analyse af de offentlige midlers flow, fra de går ind, til de er anvendt (public expenditure tracking survey (PETS)). Formålet med analysen var til dels at identificere "lækager" i uddannelsessektoren, men analysen var ikke særlig effektiv.

52. Det vigtigste EU-projekt, der specifikt var rettet mod bekæmpelse af korruption, blev godkendt i 2008 med 2,55 millioner euro. Det var det eneste væsentlige bidragyderprojekt, der blev iværksat på dette område i årene før oprøret. Gennemførelsen af projektet har imidlertid været vanskelig, og Kommissionen har ikke i tilstrækkelig grad overvåget projektet trods dets betydning. Eftersom projektet først blev iværksat for nylig, og der allerede er opstået forsinkelser, er de hidtidige output begrænsede. Ikke desto mindre lader udsigterne med hensyn til bæredygtighed til at være gode på trods af, at der i øjeblikket er udbredt offentlig bekymring i Egypten om korruption.

KOMMISSIONEN ANVENDTE IKKE ENP-SAMARBEJDSRAMMEN HENSIGTSMÆSSIGT MED HENBLIK PÅ AT BEHANDLE PFM-SPØRGSMÅL OG AFHJÆLPE KORRUPTION

53. Hverken Kommissionen eller de egyptiske myndigheder satte PFM-spørgsmål på dagsordenen i associeringsudvalget, og der var heller ikke nogen af de otte underudvalg, der inkluderede PFM i deres mandat. De årlige økonomiske dialogmøder mellem EU og Egypten kunne potentielt have været anvendt til at behandle PFM-spørgsmål, men det blev de ikke.

54. Korruptionsspørgsmål blev drøftet i underudvalget om retfærdighed og sikkerhed, som mødtes en gang om året fra 2007 til 2010. Der blev udvekslet en række oplysninger om initiativer til bekæmpelse af korruption, men regelmæssige opfordringer til samarbejde fra begge sider blev ikke fulgt op af konkrete aktioner. Dialogen førte heller ikke til nye ENPI-projekter, og den afhjalp heller ikke de vanskeligheder, der opstod i forbindelse med opstarten af ENPI-projektet i 2008 (jf. punkt 52). Underudvalgets brede mandat og den begrænsede tid, der var afsat til møder, gjorde det vanskeligt at føre mere dybdegående diskussioner, at træffe beslutninger og at følge op på foranstaltningerne.

55. I ENP-statusrapporterne får PFM ikke megen opmærksomhed. Rapporterne er imidlertid blevet mere kritiske. 2010-rapporten noterede således, at det generelt går langsomt med PFM-reformen, mens 2011-rapporten for første gang berørte militærbudgettet, idet den kritiserede militærets bestræbelser på at holde budgettet uden for enhver form for civil eller demokratisk kontrol, men der bør stadig være meget opmærksomhed på dette emne.

56. Tilsvarende behandlede Kommissionen kun kort korruptionsemnet i statusrapporterne. Fra 2007 til 2010 var rapporterne moderat positive om de fremskridt, der var sket, samtidig med at grundlæggende udfordringer på området blev ignoreret. 2011-rapporten var mere kritisk, idet det blev anerkendt, at korruption var et væsentligt spørgsmål.

FÅ ÆNDRINGER SOM REAKTION PÅ OPRØRET

STØTTEPROGRAMMERNE FORBLEV I STOR UDTRÆKNING UÆNDREDE TRODS ENP-REVISIONEN

57. Inden det arabiske forår i 2011 iværksatte den højtstående repræsentant og Kommissionen i juli 2010 en samlet revision af ENP, der omfattede høringer af medlemsstater, partnerlande og civilsamfundet med henblik på at undersøge, hvordan politikken kunne gøres mere effektiv. Udfaldet af denne revision blev offentliggjort i maj 2011 i en fælles meddelelse med titlen "En ny tilgang til nabolande i forandring" [23]. Dens primære fokus var at understrege EU’s støtte til demokratiske reformer, og den foreslog at give landene incitamenter til at gå i denne retning ved at tilbyde, hvad den kaldte "flere midler for flere reformer": mere EU-støtte, bedre handelsadgang til EU og bedre muligheder for at rejse til EU til gengæld for flere demokratiske reformer [24]. Der blev udnævnt en særlig EU-repræsentant (EUSR) for det sydlige Middelhavsområde i juli 2011, som skulle hjælpe med at gennemføre revisionen [25].

58. I en meddelelse fra 2007 efter iværksættelsen af ENPI henviste Kommissionen allerede til en "mere giver mere"-approach: "Naboskabspolitikken er et partnerskab for reform, idet "mere giver mere", dvs. at jo dybere en partner engagerer sig med EU, jo mere giver EU tilbage politisk og økonomisk samt via finansielt og teknisk samarbejde" [26].

59. Den samlede ENP-revision omfattede en bredt anlagt høringsproces, men der blev kun i begrænset omfang gennemført specifikke høringer af de berørte parter i Egypten:

a) Der blev ikke foretaget en specifik og dybtgående evaluering for at identificere årsagerne til ENPI-bistandens begrænsede effektivitet før oprøret i Egypten.

b) Kommissionen afholdt et møde for højtstående embedsmænd fra ENP- partnerlandene, inklusive Egypten, i oktober 2010 som led i ENP-revisionen, men det ministermøde, der var planlagt til begyndelsen af 2011, blev ikke afholdt.

c) Der blev foretaget meget få høringer af ngo’er, som arbejder i Egypten, som led i ENP-revisionen. I november 2010 afholdt Kommissionen et møde i Bruxelles med ngo’er fra alle ENP-partnerlande, men invitationen blev sendt med kort varsel til kun seks egyptiske ngo’er, hvoraf kun én deltog.

60. Efter oprøret gennemførte EU-Udenrigstjenesten og Kommissionen også en revision af landestrategipapiret for 2007-2013 og det nationale vejledende program for 2011-2013 for at vurdere, om de fortsat var relevante. EU-Udenrigstjenesten og Kommissionen konkluderede, at der ikke var behov for formelt at ændre disse to dokumenter, eftersom den bistand, der var fastsat i dem, var tilstrækkelig vidtrækkende og fleksibel. Det nationale vejledende program for 2011-2013 var baseret på 2009-revisionen af landestrategipapiret, som havde et positivt syn på udviklingen i Egypten inden for menneskerettigheder og demokrati, idet der blev henvist til behovet for at konsolidere de hidtidige fremskridt og tilskynde til yderligere afgørende skridt hen imod politiske reformer. Tilsvarende førte EU-delegationens evaluering af det foreslåede ENPI-bistandsprogram for 2011 heller ikke til nogen større ændringer [27].

61. Navnlig inden for rammerne af landestrategipapirer og nationale vejledende programmer kunne man have ventet, at EU-Udenrigstjenesten og Kommissionen ville foreslå flere ændringer i lyset af oprøret og ENP-revisionen. Dette uanset, at de væbnede styrkers øverste råd i de 18 måneder, hvor det fungerede som overgangsregering efter oprøret, begrænsede mulighederne for at udvikle en helt ny bistandsstrategi med de egyptiske myndigheder.

MINDRE OPMÆRKSOMHED TIL KVINDERS OG MINORITETERS RETTIGHEDER

62. ENP-revisionen lagde vægt på behovet for et "velforankret demokrati" og understregede vigtigheden ikke alene af valg, men af et uafhængigt retsvæsen, et ansvarligt politi og en ansvarlig hær samt behovet for at bekæmpe korruption. Alle disse spørgsmål er vigtige i Egypten, og konceptet velforankret demokrati står i kontrast til myndighedernes tomme floskler om demokrati før oprøret.

63. På den anden side giver ENP-revisionen mindre opmærksomhed til to aspekter af et "velforankret demokrati", som er særligt vigtige i Egypten, og som er kommet i fare efter oprøret:

a) Minoriteters rettigheder: Den sekteriske vold har været stigende, hvilket primært de kristne har lidt under. Undersøgelser af volden har været langsomme eller ikkeeksisterende [28].

b) Kvinders rettigheder: Dette er et område, hvor der var sket en række fremskridt i de sidste ti år af Mubarakregimet, men disse fremskridt er kommet i fare efter oprøret. Efter oprøret opfordrede det nye parlament til nedlæggelse af flere institutioner, der støtter kvinders rettigheder. Det krævede også en nedsættelse af minimumsalderen for indgåelse af ægteskab, afkriminalisering af kønslemlæstelse af kvinder og en gennemgang af loven om personlig status og børneloven i overensstemmelse med sharia-principper.

Yderligere regression på disse områder risikerer at forværre ikke blot menneskerettighedsaspektet, men også de nuværende økonomiske problemer, navnlig gennem deres negative indvirkning på turisme og på inden- og udenlandske investorers tillid.

64. EU-Udenrigstjenesten og Kommissionen har hidtil kun iværksat få nye finansieringsinitiativer på disse to områder på baggrund af ENP-revisionen. De inkluderede en række nye temaer i EIDHR-indkaldelserne af forslag for 2011 og 2012 om fremme af tolerance, pluralisme og interkulturel dialog, men støtten beløb sig kun til ca. 500000 euro for 2011-budgettet. Det vigtigste nye finansieringsinitiativ om kvinders rettigheder var et forslag om at overføre 4 millioner euro fra den del af ENPI-programmet for menneskerettigheder og demokrati, der var blevet annulleret (jf. punkt 29 c)), til et projekt med UN Women til støtte af kvinders rettigheder og eksistensgrundlag.

NY STØTTE TIL CIVILSAMFUNDSORGANISATIONER HAR INDTIL VIDERE HAFT BEGRÆNSET EFFEKT

65. Som led i, at der i ENP-revisionen lægges vægt på udvikling af et "velforankret demokrati", understreges vigtigheden af civilsamfundets rolle. I ENP-revisionen foreslås der derfor to nye initiativer på dette område, civilsamfundsfaciliteten (CSF) og Den Europæiske Demokratifond (EED).

66. Et specifikt mål for EED er at støtte ikke-registrerede civilsamfundsorganisationer. Dette kan være en nyttig foranstaltning til at afhjælpe de problemer, som civilsamfundsorganisationer har stået over for i Egypten både før og efter oprøret. Målet med EED er også at åbne mulighed for mere fleksible procedurer for finansiering af civilsamfundsorganisationer, end der findes i øjeblikket. EED er imidlertid endnu ikke begyndt at yde bistand, da den stadig var under etablering medio 2012 og havde svært ved at tiltrække finansiering.

67. Civilsamfundsfaciliteten var først ved at begynde at blive operationel, da revisionen fandt sted, og Egyptens tildeling for 2011 var kun på 600000 euro. Den supplerende finansiering, der er ydet til EIDHR og det DCI-finansierede tematiske NSA-program efter oprøret, har også været beskeden, trods en stigning i antallet af ansøgninger fra civilsamfundsorganisationer. Der er en risiko for overlapning mellem civilsamfundsfaciliteteten, EED og det eksisterende EIDHR og det DCI-finansierede tematiske NSA-program.

68. De egyptiske myndigheder har gennemgået den nuværende restriktive lov om ngo’er, men det er uklart, i hvor stor udstrækning den nye lov, der er planlagt for 2013, vil føre til en væsentlig liberalisering.

BUDGETSTØTTE: POTENTIELLE FREMSKRIDT, MEN DE ÆNDREDE BETINGELSER SKAL ANVENDES STRENGT

69. ENP-revisionen henviste også til planlagte ændringer i budgetstøtte. Der blev efterfølgende redegjort for de faktiske ændringer i Kommissionens meddelelse: "EU’s fremtidige tilgang til budgetstøtte til tredjelande" [29]. Flere elementer i den ændrede tilgang er relevante for Egypten:

a) Inden for rammerne af sine generelle PFM-betingelser for budgetstøtte vil Kommissionen lægge særlig vægt på bekæmpelse af korruption.

b) Gennemsigtighed i og kontrol med budgettet vil være et nyt kriterium for berettigelse til budgetstøtte.

c) Bedre koordinering med andre bidragydere for at få en større løftestangseffekt i den politiske dialog og i dialogen om politiske reformer og øge midlernes virkning.

70. De potentielle fordele af den nye tilgang vil imidlertid ikke kunne udnyttes fuldt ud, medmindre Kommissionen anvender en strengere tilgang end før oprøret, når den skal vurdere, om støtteberettigelseskriterierne reelt er blevet opfyldt. Dertil kommer, at den ændrede tilgang til budgetstøtte gør overholdelse af menneskerettigheder og demokrati en betingelse for generel budgetstøtte (nu kaldet "kontrakter om god regeringsførelse og udvikling"), men dette er ikke helt så klart i forbindelse med sektorbudgetstøtte (nu kaldet "sektorreformkontrakter"), som har været den form for budgetstøtte der er blevet brugt i Egypten [30].

71. Igangværende programmer for sektorbudgetstøtte i Egypten er ikke blevet ændret efter oprøret for at tage hensyn til den ændrede tilgang. Arbejdet med at implementere IMF-køreplanen (jf. punkt 44) blev ikke påbegyndt i første halvår af 2012.

KONKLUSIONER OG ANBEFALINGER

KONKLUSIONER

72. Generelt har EU-Udenrigstjenesten og Kommissionen ikke været i stand til effektivt at forvalte EU’s støtte til forbedring af regeringsførelsen i Egypten. Dette skyldes til dels de vanskelige forhold, som de har arbejdet under i Egypten, men også en række mangler ved EU-Udenrigstjenestens og Kommissionens forvaltning af EU-samarbejdet med Egypten. Før oprøret forsøgte Kommissionen at afhjælpe en række centrale problemer inden for området regeringsførelse, men den var ikke i stand til at opnå konkrete resultater. Efter oprøret har EU-Udenrigstjenestens og Kommissionens revision af ENP rettet fokus på en række områder, hvor samarbejdet skulle gøres mere effektivt, men der er hidtil kun nået begrænsede fremskridt.

73. Før oprøret havde Kommissionen inkluderet en lang række menneskerettigheds- og demokratispørgsmål i handlingsplanen, men den havde ikke en klar strategi for prioritering og gennemførelse af dem. Kommissionen rejste også vigtige emner inden for rammerne af dialogen, men den sikrede ikke, at der blev fulgt op på drøftelserne med specifikke aktioner. Det samme gjorde sig gældende med dens årlige "statusrapport" om Egypten.

74. Før oprøret gjorde Kommissionen gjorde en væsentlig indsats for at etablere og gennemføre et stort ENPI-program om menneskerettigheder, men hidtil har programmet kun leveret få af de forventede output, hvilket primært skyldes manglende samarbejde fra de egyptiske myndigheders side. Trods de manglende fremskridt med hensyn til menneskerettigheder og demokrati fortsatte Kommissionen med at yde store beløb til den egyptiske regering, navnlig via budgetstøtte. De projekter, som Kommissionen finansierede direkte gennem civilsamfundsorganisationer, opnåede bedre resultater, men der blev ydet meget begrænsede midler til dette område.

75. PFM og korruptionsspørgsmål blev ikke prioriteret højt i EU-Egypten-handlingsplanen til trods for de væsentlige udfordringer, der er på dette område. Der blev ikke etableret et forum for dialog om PFM inden for rammerne af associeringsrådet, og disse områder fik meget lidt opmærksomhed i statusrapporterne, som indtil for nylig havde tendens til at have et for optimistisk syn på de resultater, der blev opnået på disse områder.

76. Budgetstøtte har været Kommissionens vigtigste mekanisme til gennemførelse af bistand til Egypten, og et af budgetstøttens vigtigste mål er at forbedre forvaltningen af offentlige finanser. Fremskridtene hen imod opfyldelsen af dette mål har været meget langsomme, og en række centrale mangler i PFM blev ikke afhjulpet. Kommissionen, som er den eneste bidragyder, der bruger budgetstøtte, har været for fleksibel i sine vurderinger af, om de egyptiske myndigheder gennemførte PFM-reformerne på tilfredsstillende vis, hvilket er en central betingelse for ydelse af budgetstøtte.

77. Kommissionen anvendte ikke budgetstøtte direkte til at tackle korruption, selv om dette var normal praksis i andre lande. Kommissionen har finansieret et vigtigt projekt til bekæmpelse af korruption, men projektet er blevet forsinket, og Kommissionen har ikke overvåget det tilstrækkeligt. Projektet har endnu ikke nået store resultater og udsigterne med hensyn til bæredygtighed vil afhænge af de egyptiske myndigheders opfølgning på offentlighedens krav om, at der iværksættes foranstaltninger til tackling af korruption.

78. Efter oprøret var ENP-revisionen udtryk for en stor indsats fra EU-Udenrigstjenestens og Kommissionens side for at forbedre effektiviteten af støtten til ENP-landene inklusive Egypten. De har imidlertid endnu ikke omsat ENP-revisionen til væsentlige ændringer i den støtte, der ydes til Egypten, primært som følge af de vanskelige betingelser, der er gældende på stedet i Egypten. Prioriteringen af et "velforankret demokrati" er meget relevant for Egyptens vedkommende, men kvinders og minoriteters rettigheder er centrale spørgsmål i Egypten, som der ikke blev lagt stor vægt på i ENP-revisionen og den efterfølgende nye bistand. Der er etableret to nye mekanismer til at støtte civilsamfundet, men hidtil har den nye bistand på stedet i Egypten været begrænset.

79. Den seneste gennemgang af budgetstøtte kortlægger en række centrale områder, hvor der kan ske forbedringer, og fastsætter nye og strengere støtteberettigelsesbetingelser. Virkningen af disse konditionaliteter afhænger i stor udstrækning af, hvor strengt de gennemføres.

ANBEFALINGER

80. I relation til menneskerettigheder og demokrati bør EU-Udenrigstjenesten og Kommissionen anvende den nye situation, der er opstået efter oprøret til at:

a) identificere et begrænset antal benchmarkede menneskerettigheder og demokratiske prioriteter, og udvikle en intensiv dialog om dem med de egyptiske myndigheder

b) gennemgå budgettet for EIDHR og det tematiske NSA-program finansieret under DCI i overensstemmelse med ENP-revisionens forpligtelse til et "velforankret demokrati" og omfordele midler fra ENPI-bistand til disse instrumenter i de tilfælde, hvor de egyptiske myndigheder ikke samarbejder tilstrækkeligt om ENPI-programmerne om regeringsførelse

c) undgå overlapning og spredning af midler mellem de forskellige instrumenter, der anvendes på dette område (EIDHR, DCI-NSA, CSF, EED)

d) fremskynde støtten til civilsamfundsorganisationer, navnlig på stadiet for indkaldelser af forslag, og gøre den mere fleksibel og bedre tilpasset til deres organisatoriske kapacitet

e) anvende konditionalitet strengt i relation til menneskerettigheder og "velforankret demokrati".

81. I relation til forvaltningen af offentlige finanser og bekæmpelsen af korruption bør EU-Udenrigstjenesten og Kommissionen sætte mere fart i fremskridtene på dette område ved at:

a) lægge mere vægt på disse spørgsmål i den nye handlingsplan, navnlig i relation til at sikre budgetgennemsigtigheden og en fuldstændig uafhængig ekstern revision

b) etablere et underudvalg i tilknytning til associeringsaftalen, der specifikt beskæftiger sig med PFM og bekæmpelse af korruption

c) støtte de egyptiske myndigheders gennemførelse af IMF-køreplanen og blive enige om klare milepæle.

82. Specifikt i relation til styrkelsen af forvaltningen af budgetstøtte bør EU-Udenrigstjenesten og Kommissionen på basis af den ændrede EU-tilgang til budgetstøtte evaluere hensigtsmæssigheden af at yde budgetstøtte til Egypten. Støtteberettigelseskriterier som for eksempel overholdelse af menneskerettigheder, gennemsigtighed, overvågning af budgettet og tackling af det alvorlige korruptionsspørgsmål bør anvendes strengt.

Vedtaget af Afdeling III, der ledes af Karel PINXTEN, medlem af Revisionsretten, i Luxembourg på mødet den 14. maj 2013.

På Revisionsrettens vegne

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Formand

[1] I artikel 21, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Union hedder det: "Unionens optræden på den internationale scene bygger på de principper, der har ligget til grund for dens egen oprettelse, udvikling og udvidelse, og som den tilstræber at fremme i den øvrige verden: demokrati, retsstatsprincippet, menneskerettighedernes og de grundlæggende frihedsrettigheders universalitet og udelelighed, respekt for den menneskelige værdighed, principperne om lighed og solidaritet samt respekt for grundsætningerne i De Forenede Nationers pagt og folkeretten. Unionen bestræber sig på at udvikle forbindelser og skabe partnerskaber med tredjelande samt internationale, regionale eller globale organisationer, der er enige i de […] nævnte principper".

[2] De øvrige nabolande, der modtager støtte under ENP er: Algeriet, Armenien, Aserbajdsjan, Belarus, Georgien, Israel, Jordan, Libanon, Libyen, Marokko, Moldova, de besatte palæstinensiske områder, Syrien, Tunesien og Ukraine.

[3] 1. Styrket politisk dialog, økonomisk og social udvikling og reform, 2. Handelsrelaterede spørgsmål, markeds- og lovreformer 3. Transport, energi og miljø, 4. Migration, social integration, retfærdighed og sikkerhed, 5. Videnskab og teknologi, forskning og udvikling, informationssamfundet og audiovisuelt samarbejde, 6. Mellemfolkelige kontakter.

[4] Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1638/2006 (EUT L 310 af 9.11.2006, s. 1).

[5] Rådets forordning (EF) nr. 2698/2000 (EFT L 311 af 12.12.2000, s. 1).

[6] Kommissionens budgetstøtte kan antage to former: Generel budgetstøtte (GBS) og sektorbudgetstøtte (SBS). GBS fokuserer i højere grad på at støtte nationale udviklingsplaner, mens SBS fokuserer på sektorstrategier. Kommissionen har i overensstemmelse med sin generelle fremgangsmåde med at yde budgetstøtte i mellemindkomstlande i den nederste halvdel, udelukkende ydet SBS i Egypten.

[7] Revisionen omfattede ikke EU-støtte ydet gennem det tidligere "Meda"-program (jf. punkt 15).

[8] I disse programmer undersøgte revisorerne kun aspekterne forvaltning af offentlige finanser og bekæmpelse af korruption.

[9] KOM(2005) 72 endelig af 2. marts 2005.

[10] i) At styrke politisk dialog og samarbejde baseret på fælles værdier, ii) at udbygge effektiviteten af de institutioner, der har til opgave at styrke demokratiet, iii) at fremme beskyttelsen af alle aspekter af menneskerettigheder.

[11] Finansieringen til landestrategipapiret for 2002-2006 kom fra Medainstrumentet (program for støtte på området demokratisering, menneskerettigheder og civilsamfundet og program vedrørende udsatte børn).

[12] Det Nationale Råd for Børn og Moderskab (NCCM), og det nationale kvinderåd (NCW).

[13] Nogle af de civilsamfundsorganisationer, som revisionsholdet mødtes med under sit arbejde i Egypten, udtrykte navnlig frustration over den begrænsede EU-finansiering, der kanaliseres til civilsamfundsorganisationer til støtte for menneskerettigheder og demokrati, sammenlignet med de beløb, der tildeles til de egyptiske myndigheder.

[14] Tildelingen til det tematiske NSA-program for 2010 var 970000 euro. Der blev modtaget 48 ansøgninger og indgået tre tilskudsaftaler.

[15] For eksempel størrelsen af de tilskud, der skal tildeles, eller det krævede niveau for medfinansiering.

[16] I henhold til lov 84/2002 skal ngo’er opnå godkendelse af hvert enkelt projekt, der finansieres af udenlandske kilder, før aktiviteterne gennemføres.

[17] Lov 84/2002.

[18] Fra og med 2011 har statusrapporten været et fælles arbejdsdokument fra Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten, som sidstnævnte er ansvarlig for.

[19] Denne rapport er ikke blevet gjort offentligt tilgængelig af de egyptiske myndigheder.

[20] Kommissionen afholdt et regionalt seminar, der omfattede flere nordafrikanske lande, der anvendte SIGMA (støtte til forbedret offentlig ledelse og forvaltning).

[21] I et projekt vedrørende støtte til reform af den offentlige administration (9 millioner euro), for hvilket finansieringsaftalen blev indgået i december 2011, skulle der efter planen have været indgået en kontrakt om faglig bistand vedrørende PFM- reform.

[22] Egypten lå på 77.-pladsen i det internationale korruptionsindeks (Transparency International Corruption Perception Index) i 2004, og på 112.-pladsen i 2011 (183 lande var med i undersøgelsen). Verdensbankens verdensomspændende indeks for regeringsførelse (Worldwide Governance Indicators) viser, at kontrollen med korruption i Egypten er blevet forringet i perioden fra 2001 til 2011.

[23] KOM(2011) 303 endelig af 25. maj 2011.

[24] Disse potentielle fordele, som EU tilbyder, kaldes undertiden de tre "M’er": money, markets and mobility (penge, markeder og mobilitet).

[25] Rådets afgørelse 2011/424/FUSP af 18. juli 2011 (EUT L 188 af 19.7.2011, s. 24).

[26] "En stærk europæisk naboskabspolitik", KOM(2007) 774 endelig af 5. december 2007 (s. 2).

[27] To projekter, ét om familieplanlægning (20 millioner euro) og ét om minerydning (10 millioner euro), blev annulleret, fordi de ikke blev betragtet som værende af høj proritet. De blev erstattet af et projekt om støtte til små og mellemstore landbrugsbedrifter (22 millioner euro), og støtten til et projekt om sanering af Cairos slumkvarterer, blev fordoblet.

[28] "Egypten: Investigate Violence Against Coptic Christians", Human Rights Watch, 10.10.2011 (http://www.hrw.org/news/2011/10/10/egypt-investigate-violence-against-coptic-christians).

[29] KOM(2011) 638 endelig af 13. oktober 2011.

[30] I meddelelsen anføres det, at en nedsættelse eller indstilling af den generelle budgetstøtte kunne være en måde at reagere på i forbindelse med en "betydelig" forværring af et partnerlands håndtering af menneskerettigheder og demokrati. I sådanne tilfælde kan finansieringen overføres til programmer for sektorbudgetstøtte. I forbindelse med SBS skal spørgsmål vedrørende politisk ledelse afvejes i forhold til behovene for levering af ydelser. SBS-programmerne skal således kun indstilles i forbindelse med en indstilling af alle bistandprogrammer som følge af en "alvorlig" forværring i den politiske ledelse.

--------------------------------------------------

BILAG I

ENPI-PROGRAMMEREDE TILDELINGER TIL EGYPTEN 2007-2013

Kilde: Egyptens nationale vejledende programmer for 2007-2010 og 2011-2013.

(millioner euro) |

| NVP 2007-10 | NVP 2011-13 |

Prioritet 1 — Støtte til reformer på områderne demokrati, menneskerettigheder og retsvæsen | 40 | 50 |

Støtte til politisk udvikling, decentralisering og fremme af god regeringsførelse | 13 | 5 |

Fremme og beskyttelse af menneskerettigheder | 17 | 15 |

Støtte til modernisering af retsplejen | 10 | 10 |

Opgradering af reguleringsmæssige, institutionelle og lovgivningsmæssige rammer | 0 | 20 |

Prioritet 2 — Udvikling af økonomiens konkurrencedygtighed og produktivitet | 220 | 189 |

Støtte til gennemførelsen af handlingsplanen (SAAP) | 220 | |

—Handelslettelser og toldreform | | 20 |

—Økonomisk lovgivning og erhvervsklima | | |

—Landbrug og sundheds- og plantesundhedssystemer (SPS) | | |

—Transport, energividenskab og teknologi | | 169 |

—Modernisering af det statistiske system | | |

Prioritet 3 — Sikring af en bæredygtig udvikling | 298 | 210 |

Støtte til uddannelsesreform | 120 | 105 |

Støtte til reform af den offentlige sundhedssektor | 120 | 0 |

Rentegodtgørelser (transport, energi, miljø) | 58 | 0 |

Vand- og spildevandstjenester | 0 | 50 |

Støtte til udvikling af landdistrikter | | |

Udvikling af lokalsamfundet | 0 | 35 |

Støtte til små og mellemstore landbrugsbedrifter | | |

Forvaltning af fast affald | | 20 |

I alt NVP | 558 | 449 |

--------------------------------------------------

BILAG II

OVERSIGT OVER REVIDEREDE PROGRAMMER OG PROJEKTER

MENNESKERETTIGHEDER OG DEMOKRATI

ENPI-programmet om fremme og beskyttelse af menneskerettigheder og civilsamfundet i Egypten (17 millioner euro) |

Komponentens titel | Kontraktbeløb (euro) | Udbetalt beløb (euro) |

Program for rettigheder for børn og familie (Family and Child Rights Programme) | 2000000 | 821736 |

Støtte til NCW’s ombudsmandsinstitutions bestræbelser på at fremme kvinders rettigheder og forøgelse af institutionens effektivitet (Support NCW Ombudsman Office in promoting Women’s right and increase its efficiency) | 1200000 | 578666 |

Støtte til NCHR’s ombudsmandsinstitution med henblik på at fremme en menneskerettighedskultur i institutionens struktur (Support NCHR Ombudsman Office to enhance a culture of Human Rights through its structure) | 1000000 | 470224 |

Fremme af miljørettigheder via civilsamfundsorganisationer — PERCSO (Promotion of Environmental Rights through Civil Society Organisations — PERCSO) | 500000 | 282654 |

Faglig bistand til programmerne for fremme af menneskerettigheder og civilsamfundet og for støtte til politisk udvikling og god regeringsførelse (Technical assistance to the "Protection of Human Rights and Civil Society" and "Support to Political Development and Good Governance" Programmes) | 1161700 | 531915 |

Ministeriet for internationalt samarbejde. Overslag over et opstartsprogram til programforvaltningsenheden (PMU) vedrørende programmerne "fremme og beskyttelse af menneskerettigheder og civilsamfundet i Egypten" og »støtte til politisk udvikling og god regeringsførelse ("Promotion and Protection of Human Rights and Civil Society in Egypt" and "Support to Political Development and Good Governance" Programmes) | 128035 | 76821 |

Fælles program for afskaffelse af kønslemlæstelse af kvinder og styrkelse af familiernes indflydelse (Abandonment of FGM and Empowerment of Families Joint Programme) | 3000000 | 1006320 |

Subtotal ENPI-programmet | 8989735 | 3768336 |

EIDHR |

Titel | Kontraktbeløb (euro) | Udbetalt beløb (euro) |

Støtte til kvinders lederskab og deltagelse i valg (Supporting Women Leadership and Participation in Elections "Elections Supportive to Women Engagement in Public life") | 134071 | 134071 |

Bekæmpelsen af straffrihed og tortur i Egypten (en integreret tilgang på flere niveauer) Combating Impunity and Stopping Torture in Egypt (a multilevel integrated approach) | 135457 | 75986 |

Program for styrkelse af socioøkonomiske rettigheder for netværket af marginaliserede producenter (Socio-Economic Rights Advocacy Empowerment Program for Marginalized Producers Network) | 56123 | 28649 |

Styrkelse af økonomiske og sociale rettigheder gennem overgang til voksenlivet — Handicappede børn og unge mennesker i Minia-provinsen (Enforcing Economic and Social Rights through Transition to Adult Life Disabled Children and Young People in Minia Governorate) | 72780 | 72136 |

Den egyptiske platform for partineutral overvågning af parlaments- og præsidentvalg (The Egyptian Platform for Non-partisan Parliamentarian and Presidential Electoral Observation) | 300000 | 269149 |

Lovgivningsmæssige og juridiske hindringer for økonomiske og sociale rettigheder (Legislative and judicial obstacles to economic and social rights) | 111645 | 106051 |

Beskyttelse af udsatte børn ved at give dem adgang til deres rettigheder (Protect the at-risk children through giving them access to their rights) | 111280 | 53002 |

Ordninger for juridisk beskyttelse af undertrykte kvinder (Mechanisms for legal protection of oppressed women) | 173578 | 156220 |

Egypten, giv din mening til kende! Kvinders stemmer (Speak Up Egypt! Women’s Voices) | 235046 | 87884 |

Gør det rigtigt! Udvikling af juridiske aktørers kendskab til offentlig ret og grundlæggende rettigheder (Get it Right! Enhancing knowledge of legal professionals on Public Law and Fundamental rights) | 246239 | 95920 |

Fremme af interkulturel dialog: Opbyggelse af borgerretlige værdier og kapacitet med henblik på fredelig sameksistens og samarbejde (Promoting intercultural dialogue: Building civic values and capacity for peaceful co-existence and cooperation) | 213840 | 49045 |

Subtotal EIDHR | 1790059 | 1128113 |

DCI-NSA |

Titel | Kontraktbeløb (euro) | Udbetalt beløb (euro) |

Vand og sanitet til fattige i Øvre Egypten (Water and Sanitation for the Poor in Upper Egypt) | 257000 | 167107 |

Støttetjenester til reintegration af gadebørn og unge i samfundet (Support Services for the Reintegration of Street Children and Youth into Society) | 350000 | 87442 |

Sætte gadebørn i stand til at håndhæve deres borgerlige retttigheder (Empowering Street Children to claim their rights as citizens) | 281237 | 85918 |

Borgerinddragelse via sociale netværksaktiviteter (Civic Engagement Through Social Networking) | Oprindeligt planlagt beløb: 272787 | Bortfaldet |

Subtotal DCI-NSA | 1161024 | 340647 |

IfS |

Titel | Kontraktbeløb (euro) | Udbetalt beløb (euro) |

Støtte til demokratiseringen i Egypten (Support to Democratisation in Egypt) | 1654235 | 846171 |

Støtteaktiviteter til fremme af valgprocessen i Egypten (Support Activities to Electoral Processes in Egypt) | 1203431 | 962745 |

Subtotal IfS | 2857666 | 1808916 |

FORVALTNING AF OFFENTLIGE FINANSER OG BEKÆMPELSE AF KORRUPTION

Tilsammen:

Der er indgået kontrakter for 17,3 millioner euro til 25 projekter.

Der er indgået kontrakter for 304,8 millioner euro til 3 programmer for sektorbudgetstøtte.

Kilde: Det fælles Relex-informationssystem (CRIS) pr. 30.9.2012.

ENPI — sektorbudgetstøtte [1] | |

Titel | Tildelt beløb (euro) | Kontraktbeløb (euro) | Udbetalt beløb (euro) |

Støtteprogram for transportsektorpolitik (Transport Sector Policy Support Programme (TSPSP)) | 80000000 | 78947955 | 36543674 |

Støtteprogram for uddannelsessektorpolitik (Education Sector Policy Support Programme (ESPSP)) | 120000000 | 118178898 | 75549034 |

Støtteprogram for uddannelsessektorpolitik (Education Sector Policy Support Programme (ESPSP)) — Supplerende forpligtelse | 20000000 |

Støtteprogram for sundhedssektorpolitik (Health Sector policy Support Programme II (HSPSP II)) | 110000000 | 107700000 | 20700000 |

Subtotal ENPI-SBS 3 sektorbudgetprogrammer (plus en supplerende forpligtelse) | 330000000 | 304826853 | 132792708 |

ENPI Program om støtte til politisk udvikling, decentralisering og fremme af god regeringsførelse (3 millioner euro tildelt) |

Støtteforanstaltninger til bekæmpelse af korruption og hvidvaskning af penge og til fremme af inddrivelse af aktiver i Egypten 1 projekt (Supporting Measures to Combat Corruption and Money Laundering, and to Foster Asset Recovery in Egypt 1 project) | 2548657 | 487528 |

[1] Revisorerne undersøgte kun de aspekter af programmerne for sektorbudgetstøtte (SBS), der vedrørte forvaltning af offentlige finanser (PFM) og bekæmpelse af korruption på lande- eller sektorniveau.

--------------------------------------------------