Regionsudvalgets udtalelse om "Kommissionens rapport til Det Europæiske Råd 'Bedre lovgivning 1998. Et fælles ansvar'"

(1999/C 374/04)

REGIONSUDVALGET har -

under henvisning til EF-traktaten, især artikel 5,

under henvisning til Amsterdam-traktaten, især protokol nr. 7 om anvendelse af nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet samt erklæring nr. 39 om kvaliteten af EF-lovgivningens affattelse,

under henvisning til konklusionerne fra Det Europæiske Råds møde i Wien den 11.-12. December 1998, ifølge hvilke Kommissionens kommende rapport "Bedre lovgivning" skal foreligge i tilpas god tid til, at grundige drøftelser kan finde sted, bl.a. i Regionsudvalget,

under henvisning til Kommissionens rapport til Det Europæiske Råd "Bedre lovgivning 1998. Et fælles ansvar" KOM(1998) 715 endelig udg.,

under henvisning til Europa-Parlamentets beslutning om Kommissionens rapport til Rådet "Bedre lovgivning 1997", der blev vedtaget den 18. december 1998,

under henvisning til præsidiets beslutning af 10. marts 1999 om at afgive udtalelse herom i henhold til EF-traktatens artikel 198 C, stk. 4, og henvise det forberedende arbejde til Underudvalget for Institutionelle Anliggender,

under henvisning til Regionsudvalgets udtalelse af 11. marts 1999 om subsidiaritetsprincippet, "For en veritabel subsidiaritetskultur! En appel fra Regionsudvalget" (CdR 302/98 fin)(1),

under henvisning til forslag til Regionsudvalgets udtalelse (CdR 50/99 rev. 1), som blev vedtaget af Underudvalget for Institutionelle Anliggender den 27. april 1999 med Mercedes Bresso som ordfører,

og på baggrund af nærhedsprincippet, der blev indført med Maastricht-traktaten i 1992 (den nye artikel 5 i EF-traktaten), er et dynamisk princip af forfatningsmæssig karakter, som skal sikre, at beslutningerne træffes så tæt på EU-borgerne som muligt;

og på baggrund af nærhedsprincippet, som fastlagt i traktaterne og protokol nr. 7, der er vedføjet Amsterdam-traktaten, vedrører de områder, hvor EU ikke har enekompetence; dette princip danner rettesnor for udøvelsen af EU's kompetence under overholdelse af EU-retten og ligevægten mellem institutionerne;

og på baggrund af overholdelsen af nærhedsprincippet er i dag vigtigere end nogensinde, fordi der nu skal opbygges og befæstes et bredere unionsborgerskab -

på den 30. plenarforsamling den 15.-16. september 1999 (mødet den 15. september) enstemmigt vedtaget følgende udtalelse.

1. Indledning

1.1. Den rapport om anvendelse af nærhedsprincippet, som Kommissionen hvert år siden 1992 har forelagt for Det Europæiske Råd, blev udvidet i 1995. Siden da har Kommissionen i den samme rapport gjort rede for sine initiativer til forbedring af fællesskabslovgivningen, både hvad angår anvendelsen af nærheds- og proportionalitetsprincippet og problemerne med retsakternes redaktionelle kvalitet og udbredelse af kendskabet til dem.

1.2. Kommissionen mener, at der efter indføjelsen af nærheds- og proportionalitetsprincippet i den nye artikel 5 i EF-traktaten og vedføjelsen af den nævnte protokol 7 som bilag til Amsterdam-traktaten foreligger ganske klare regler for anvendelsen af disse principper. Kommissionen følger disse regler uden at afvente ratifikationen af den nævnte protokol.

1.3. I løbet af 1998 har Kommissionen konstant bestræbt sig på at forbedre lovgivningen, og den mener selv, at arbejdet har "båret frugt" i form af konkrete resultater. Det samlede antal forslag er faldet, Kommissionen har under udøvelsen af sin initiativret koncentreret sig om de mål, der står øverst på den politiske dagsorden, og har i den forbindelse hørt de berørte parter blandt andet gennem fremlæggelse af hvidbøger, grønbøger og meddelelser, og bestræbt sig på at udarbejde retsakter, der er så klare, enkle og let tilgængelige som muligt.

1.4. Efter vedtagelsen af protokol nr. 7 om nærheds- og proportionalitetsprincippet og erklæring nr. 39 om kvaliteten af EF-lovgivningens affattelse, der begge er knyttet som bilag til Amsterdam-traktaten, er den politiske interesse for lovgivningsprocessen steget kraftigt. Det Europæiske Råd understregede på sit møde i Cardiff i juni 1998 og på det uformelle møde i Pörtschach i oktober 1998 nærhedsprincippets afgørende betydning for styrkelsen af EU's demokratiske legitimitet.

1.5. Bedre lovgivning er en opgave, der påhviler alle EU's lovgivende myndigheder, et fælles ansvar - det understreges også i selve titlen på Kommissionens rapport - som alle institutioner har over for borgerne. Dette ansvar gælder også medlemsstaterne, der må gøre en større indsats, dels for at forenkle deres nationale lovgivning, dels for at omsætte EU-direktiverne korrekt og til tiden.

1.6. Hvis bestræbelserne på en bedre lovgivning skal vinde genklang på alle niveauer, er det desuden absolut nødvendigt med en informations- og kommunikationsindsats, der er rettet mod borgerne, og som udnytter alle de muligheder, der ligger i den nye teknologi.

1.7. Alle aktører i EU's lovgivningsproces bør gå sammen om en oplysningsindsats for at forklare, "hvem der gør hvad i EU", så borgerne kan indse nytten af en indsats på EU-plan. Folkelig opbakning bag den europæiske integrationsproces forudsætter gennemsigtighed mht. beføjelser og mulighed for at placere ansvaret.

2. Generelle bemærkninger

2.1. En banebrydende udtalelse

2.1.1. I konklusionerne fra Det Europæiske Råds møde i Wien den 11.-12. december 1998 påpeges det, at Kommissionens kommende rapporter om "Bedre lovgivning" skal foreligge i tilpas god tid til, at grundige drøftelser kan finde sted, bl.a. i Regionsudvalget. Derfor har Regionsudvalget nu for første gang behandlet rapporten "Bedre lovgivning", som Kommissionen hvert år fremlægger for Det Europæiske Råd.

2.1.2. Regionsudvalget understreger betydningen af denne udtalelse, der er banebrydende i den forstand, at den bliver forløber for den kommende høringsprocedure om den årlige rapport om nærhedsprincippet, der bebudes i konklusionerne fra Wien.

2.1.3. Nærheds- og proportionalitetsprincippet danner i dag grundlaget for al lovgivning i EU på de områder, hvor EU ikke har enekompetence.

2.1.4. I sin udtalelse om nærhedsprincippet "For en veritabel subsidiaritetskultur! En appel fra Regionsudvalget" af 11. marts 1999(2) anføres det, at Regionsudvalget siden sin oprettelse har haft gennemførelsen af nærhedsprincippet som et af sine prioriterede mål. Regionsudvalget er således altid gået ind for stærke EU-institutioner, der samtidig arbejder hurtigt og effektivt og koncentrerer sig om de opgaver, som ikke kan løses effektivt på de andre myndighedsniveauer, der er direkte ansvarlige over for borgerne.

2.1.5. Det forekom derfor helt ulogisk, at det udvalg, hvori repræsentanterne for de lokale myndigheder har sæde, og som derfor er nærhedsprincippets naturlige vogter, ikke blev anmodet om at fremsætte sine egne kommentarer til rapporten om en lovgivning, som netop er baseret på dette princip, også hvad angår dens anvendelse.

2.1.6. Regionsudvalget glæder sig derfor over, at denne anomali i EU's høringsprocedure nu er elimineret.

2.2. Nærheds- og proportionalitetsprincippet

2.2.1. Kommissionen beskriver i sin rapport "Bedre lovgivning 1998. Et fælles ansvar" de "klare og kodificerede principper", som nærheds- og proportionalitetsprincippet er baseret på, idet den først forklarer, hvad nærhedsprincippet ikke er.

2.2.2. Det understreges dog, at disse principper skal kunne tilpasses udviklingen, og at EU's beføjelser derfor ikke bør fastlægges udtømmende. Tværtimod skal de gøres mere dynamiske, ved at EU handler eller undlader at handle på et velbegrundet og detaljeret grundlag med hensyn til arten og omfanget af EU's indsats.

2.2.3. Regionsudvalget er enig med Kommissionen i, at nærhedsprincippet har en dynamisk karakter, forstået på den måde, at EU kan øge eller reducere sin indsats, når omstændighederne kræver det, men altid inden for de mål og beføjelser, der er fastsat i traktaterne.

I den forbindelse mener Regionsudvalget, at der snarest muligt må indledes en debat om kompetencefordelingen for at fremme udviklingen af regionernes og kommunernes spillerum, og opfordrer til, at spørgsmålet behandles på den næste regeringskonference.

2.2.4. Regionsudvalget betragter nærhedsprincippet som en rettesnor for relationerne mellem EU, medlemsstaterne og de regionale og lokale myndigheder. Derfor burde definitionen i artikel 5 omfatte forbindelserne mellem EU, medlemsstaterne og de regionale og lokale myndigheder, uden dog at gribe ind i forholdet mellem lokale, regionale og nationale myndigheder, som er fastlagt i de respektive forfatninger.

2.2.5. Traktaten foreskriver dog, at beslutningerne skal træffes på det niveau, der er så tæt på borgerne som muligt, hvilket ikke nødvendigvis er det nationale niveau. Dermed sættes der lighedstegn mellem subsidiaritetsprincippet og principperne om nærhed og effektivitet, hvoraf følger, at nærhedsprincippet også gælder for forbindelserne med de lokale myndigheder. Dette indebærer, at medlemsstaterne skal overlade opgaver og beslutninger, som kan varetages henholdsvis træffes mere effektivt på lokalt plan, til de regionale og lokale myndigheder.

2.2.6. Regionsudvalget henleder opmærksomheden på, at det selv flere gange har krævet retlige og politiske garantier for en fuld gennemførelse af nærhedsprincippet i forbindelse med traktatændringer. Dette krav er dog aldrig blevet imødekommet, heller ikke i Amsterdam-traktaten.

2.2.7. Efter Regionsudvalgets mening ville en sådan traktatfæstelse af de lokale myndigheders rolle desuden give sikkerhed for, at medlemsstaterne ikke falder for fristelsen til at benytte nærhedsprincippet som alibi for en renationalisering af Fællesskabets politikker.

2.2.8. Regionsudvalget mener, at principperne om nærhed og effektivitet kan tilgodeses gennem en ny definition af EU's beføjelser, som tillader en fordeling af ansvarsområderne eller en anerkendelse af fælles ansvarsområder ikke blot mellem det fælleseuropæiske og det nationale niveau, men mellem flere niveauer. Det niveau, som giver størst mulighed for effektiv beslutningstagning og for inddragelse af borgerne, bør foretrækkes. Der skal således tages hensyn til, at den administrative del af fællesskabsretten henhører under medlemsstaterne i overensstemmelse med deres forfatningsmæssige bestemmelser.

Det er selve udøvelsen af de beføjelser, der er fordelt på og deles af alle, der skal analyseres for at garantere konsekvens og for at videreudvikle subsidiariteten.

2.2.9. Regionsudvalget er af den faste overbevisning, at nøje overholdelse af nærhedsprincippet i dag er vigtigere end nogensinde, fordi det nu gælder om at opbygge og befæste et bredere unionsborgerskab.

2.2.10. Regionsudvalget understreger endvidere, at solidaritet på europæisk plan er en grundlæggende faktor i den europæiske samfundsmodel og et supplement til nærhedsprincippet.

3. Særlige bemærkninger

3.1. Regionsudvalget påpeger, at behandlingen af nærheds- og proportionalitetsprincippet og problemerne med retsakternes redaktionelle kvalitet i én og samme rapport vanskeliggør en grundig analyse og drøftelse af de to aspekter, som er meget forskellige, men dog lige vigtige for en tilnærmelse af Den Europæiske Union til borgerne.

3.2. Regionsudvalget værdsætter Kommissionens bestræbelser på at overholde nærhedsprincippet under udøvelsen af sine lovgivnings- og reguleringsbeføjelser. Den har f.eks. trukket mange af sine forslag tilbage og reduceret antallet af nye forslag. Kommissionen bør koncentrere sig om de egentlige europæiske spørgsmål, som traktaterne har pålagt den at behandle, og afholde sig fra at udstikke regler for områder, som ligger inden for regionernes eller kommunernes kompetence, og som klart behandles bedst på de myndighedsniveauer, der er tættest på borgerne.

3.3. EU's beslutninger bør udarbejdes på en måde, der giver størst mulig margen for medlemsstaternes, regionernes og kommunernes beslutninger. Regionsudvalget understreger derfor, at lovgivningen på EU-plan så vidt muligt bør begrænses til rammelovgivning, der fastlægger fælles mål, men overlader det til de lavere myndighedsniveauer at fastsætte de nærmere bestemmelser. En alt for detaljeret harmonisering på EU-plan kan således få mærkbare følgevirkninger for de lokale og regionale myndigheder, både når det gælder deres udøvelse af beføjelser og deres muligheder for at tilpasse sig.

3.4. I denne forbindelse er det vigtigt at prioritere rammedirektiver over forordninger, idet førstnævnte giver de nationale og lokale myndigheder mulighed for at udvælge de instrumenter, som i den givne situation er bedst egnede til at opfylde de mål, der er fastsat på EU-plan.

3.5. Regionsudvalget mener, at terminologien i EU's retsakter bør revideres, og at der bør opstilles en hierarkisk oversigt over forskrifterne, hvilket også understreges i Europa-Parlamentets beslutning om rapporten "Bedre lovgivning 1997" af 18. december 1998.

3.6. Med hensyn til retsakternes redaktionelle kvalitet påpeger Regionsudvalget, at dette problem berører regionerne og de lokale myndigheder i to henseender, idet de som adressat i bestemte tilfælde har kompetence til at gennemføre retsakterne og også har til opgave at informere de lavere myndighedsniveauer og borgerne herom.

3.7. Grønbogen om information i den offentlige sektor i informationssamfundet understreger vigtigheden af, at borgerne har adgang til information, og den offentlige sektors rolle i den forbindelse. De lokale myndigheder skal i stigende grad sikre almen adgang til information for at leve op til borgernes krav om at vide mere om EU, hvilket også fremgår af de opinionsundersøgelser, som "Eurobarometer" har foretaget.

Regionsudvalget mener, at kommissionsdokumenterne fremover bør tage hensyn til, at regionerne og de lokale myndigheder spiller en stadig større rolle som formidlere af information om EU.

Regionsudvalget erindrer i denne forbindelse om udtalelsen om Eurotraining for regionale og lokale myndigheder i EU(3). I denne udtalelse opfordrer Regionsudvalget Kommissionen til at etablere et program, som netop skal sikre, at regionale og lokale politikere og embedsmænd efteruddannes, så de er i stand til at påtage sig informationsforpligtigelsen.

3.8. Regionsudvalget bifalder Kommissionens intention om at skabe en bred, åben og konstruktiv dialog med de grupper, der direkte berøres af EU's lovgivning, men beklager, at de regionale og lokale myndigheder ikke nævnes i listen over partnere til trods for den nøglerolle, disse forvaltningsled spiller i den europæiske dagligdag. Regionsudvalget mener, at det ligger i sagens natur, at det selv og de regionale og lokale myndigheders officielle organisationer bør høres om alle større problemstillinger, der berører det og de borgere, det repræsenterer.

3.9. Regionsudvalget noterer sig derfor med stor interesse de fælles retningslinjer for kvaliteten af lovgivningens affattelse(4).

3.10. Regionsudvalget værdsætter de initiativer til forenkling af lovgivningen, der er truffet efter Det Europæiske Råds møde i Edinburgh såsom SLIM-programmet og BEST-taskforcen, men mener, at der i samarbejde med medlemsstaterne bør gøres en yderligere indsats for at gøre hurtige fremskridt på dette område.

3.11. Regionsudvalget opfordrer endvidere Kommissionen til at fremskynde arbejdet med kodificering og konsolidering mest muligt og især gøre alt, hvad der står i dens magt, for snarest muligt at realisere sin egen ide om indgåelse af en interinstitutionel aftale om omarbejdning af lovteksterne. En sådan omarbejdning er ofte nødvendig for at gøre EU-bestemmelserne læselige.

3.12. Med hensyn til udnyttelsen af mulighederne i de nye informationsteknologier påpeger Regionsudvalget, at der snart vil være behov for en udbygning af det tekniske udstyr på dette område. Som Kommissionen påviser i sin rapport, er den overordentligt nyttige EUROPA-server efterhånden så overbelastet på grund af det meget store antal konsultationer, at det næsten er umuligt inden for rimelig tid at få adgang til den med det tekniske udstyr, som borgerne normalt råder over. Disse problemer præger også visse databanker, hvortil der er adgang mod betaling af et gebyr. På den anden side bør gebyret for adgang til disse databanker ikke overskride kostprisen.

3.13. Regionsudvalget opfordrer Kommissionen til at udbygge disse instrumenter for at imødekomme det behov, som stadig flere borger har for at komme i kontakt med EU via EUROPA-serveren.

3.14. Regionsudvalget understreger endvidere, at EU-institutionernes valg af teknologi bør foretages under overholdelse af reglerne om fri konkurrence, og at alle borgere bør sikres adgang hertil, uanset hvilket edb-system de anvender.

3.15. Det påpeges også, at der må gøres en større indsats for at udbygge informationsnettene i samarbejde med de lokale myndigheder, således som det allerede sker i mange tilfælde. Disse net bør i større omfang benyttes til formidling af publikationer og gennemførelse af informationskampagner.

3.16. Regionsudvalget er enig med Kommissionen i, at et samarbejde mellem institutionerne er nødvendigt for at nå målet om bedre lovgivning, men vil dog understrege, at målet kun kan nås gennem en revision af lovgivningsprocessen i EU samt en klar fordeling af beføjelserne mellem institutionerne.

Bruxelles, den 15. september 1999.

Manfred DAMMEYER

Formand for

Regionsudvalget

(1) EFT C 198 af 14.7.1999, s. 73.

(2) EFT C 198 af 14.7.1999, s. 73.

(3) CdR 404/98 fin - EFT C 198 af 14.7.1999, s. 68.

(4) EFT C 73 af 17.3.1999.