[pic] | KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER |

Bruxelles, den 19.9.2007

SEK(2007) 1180

ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE Ledsagedokument til

lovgivningspakken om det indre marked for elektricitet og gas

RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSE

{KOM(2007) 528 endelig}{KOM(2007) 529 endelig}{KOM(2007) 530 endelig}{KOM(2007) 531 endelig}{KOM(2007) 532 endelig}{SEK(2007) 1179}

Konsekvensanalyse af lovgivningspakken om det indre marked for elektricitet og gas

Den 10. januar 2007 forelagde Kommissionen en meddelelse for Europa-Parlamentet og Rådet med titlen "En energipolitik for Europa". Kommissionen konkluderede i meddelelsen, at det er forbrugerne og erhvervslivet, der bliver taberne ved ineffektive og dyre gas- og elektricitetsmarkeder. Kommissionen erklærede, at den dels ville følge meddelelsen op med individuelle sagsanlæg i de tilfælde, hvor den anså konkurrencereglerne for at være overtrådt, dels ville arbejde på at forbedre den eksisterende lovgivning på området.

Procedurespørgsmål og høring af de berørte parter

Høringen af de berørte parter fandt sted i begyndelsen af 2007 og omfattede energimyndigheder, transmissionssystemoperatører (TSO'er), sammenslutninger af elektricitets- og gasselskaber, sammenslutninger af uafhængige producenter, forbrugerorganisationer, sammenslutninger af energibrugere i industrien, gamle og nye aktører på markedet for handel med energi, fagforbund og ngo'er. Der indkom bidrag fra tæt ved 150 interesserede parter.

Problemdefinition og referencescenario

Følgende emner indgår i problemstillingen: markedskoncentration og markedskræfter, vertikal markedsafskærmning, manglende markedsintegration, manglende gennemsigtighed, prisdannelsesmekanismer, downstream-markeder for gas, balancemarkeder og markeder for flydende naturgas. Mange af problemerne kan delvis tilskrives tilstedeværelsen af vertikalt integrerede selskaber og manglende gennemslagskraft hos visse energimyndigheder. Der er heller ikke tilstrækkelig koordinering mellem nationale energinet.

De foranstaltninger, der foreløbigt er gennemført for at afhjælpe disse problemer, har haft en positiv effekt, men har dog ikke været tilstrækkelige. Det Europæiske Råd og Europa-Parlamentet opfordrede Kommissionen til at fremsætte forslag til ny lovgivning, der kan gøre det indre marked for elektricitet og gas mere effektivt.

Mål

Det Europæiske Råd og Europa-Parlamentet har i 2007 endnu engang påpeget, at der er behov for en europæisk energipolitik, som også omfatter fuld gennemførelse af et indre marked for elektricitet og gas. De foreslåede foranstaltninger skal bidrage til opfyldelsen af denne målsætning. Et velfungerende indre energimarked vil også gøre det lettere at opfylde Lissabon-strategiens målsætninger med hensyn til europæisk økonomis konkurrenceevne og bæredygtighed. Der er desuden en klar sammenhæng med andre politikker såsom revisionen af ordningen for handel med emissioner og nedbringelsen af CO2-udslip. Det er en vigtig opgave for Kommissionen at sikre, at alle EU-borgere får gavn af liberaliseringen. Også en række sekundære målsætninger vil få stor betydning i den overordnede strategi.

Skærpet konkurrence gennem mere effektiv regulering, øgede krav om adskillelse, åbenhed og ensartet information

Der er tale om adskillelse på forskellige niveauer i de forskellige medlemsstater, og det fordrejer konkurrencen mellem markedsaktørerne. Vertikalt integrerede el- og gasselskaber har i vidt omfang bibeholdt en dominerende stilling på deres traditionelle markeder. Det har fået mange medlemsstater til at opretholde streng kontrol med el- og gaspriserne for slutbrugerne, hvilket begrænser konkurrencen i alvorlig grad og ikke er i kundernes interesse i det lange løb.

Større forsyningssikkerhed gennem øget tilskyndelse til at foretage de nødvendige investeringer i transmissions- og distributionskapaciteten

Koordinering af investeringerne mellem TSO'er.

Forsyningssikkerhed og energidialog med Europas vigtigste gasleverandører

Støtte til teknologisk udvikling

Bedre forbrugerbeskyttelse og forebyggelse af energiknaphed

Forbedrede konkurrencevilkår og større forsyningssikkerhed er i alle forbrugeres interesse. Alle tiltag i den retning er med at beskytte forbrugerne.

ENERGIPOLITISKE LØSNINGSMODELLER OG ANALYSE AF KONSEKVENSERNE

- Adskillelse af funktioner m.m. hos TSO'er

En videreførelse af den aktuelle situation må bygge på den nuværende lovgivning, herunder adskillelse af rettigheder og funktioner hos TSO'er. To muligheder for yderligere adskillelse af transmissionsaktiviteter har været overvejet: med en ejendomsmæssig adskillelse vil en TSO have ejendomsretten til transmissionsaktiverne, stå for driften af nettet og være selvstændigt ejet, og med en uafhængig systemoperatør vil en tredjepart stå for driften og udviklingen af transmissionsnettet, helt uafhængigt af vertikalt integrerede selskaber. En tredje mulighed i form af "reguleret adskillelse" med flere reguleringsbeføjelser til tilsynsmyndighederne blev foreslået på Det Europæiske Råd i marts.

Som forholdene er nu (referencescenariet), vil der ifølge Kommissionens meddelelse fortsat være væsentlige mangler ved kravene om adskillelse. Økonomiske analyser viser, at total adskillelse stimulerer investeringslysten, reducerer markedskoncentrationen og giver lavere priser. Der er intet, der tyder på, at det vil få negativ indvirkning på selskabernes kreditværdighed og aktiekurser eller forholdet til eksterne leverandører. Der er generelt færre praktiske erfaringer med, hvordan markedet fungerer med uafhængige systemoperatører. Denne løsning har ikke negative virkninger for de pågældende selskabers parametre såsom kreditværdighed og aktiekurser.

- Styrkelse af nationale energimyndigheder gennem harmonisering af deres beføjelser

Den nuværende lovgivning har givet de enkelte medlemsstaters energimyndigheder øgede beføjelser og indeholder krav om etablering af myndigheder med specifikke beføjelser. Kommissionens tjenestegrene har desuden overvejet muligheden af at udvide energimyndighedernes forhåndsbeføjelser på en række områder.

Hvis den nuværende situation fortsætter, vil det underminere energimyndighedernes troværdighed, idet de ifølge hovedparten af deltagerne i høringen ikke har de fornødne beføjelser til at udfylde den rolle, der var tiltænkt dem. Øgede reguleringsmæssige beføjelser kan muligvis løse problemet med markedsfordrejninger og dermed bidrage til mere konkurrenceprægede energimarkeder. Det kan dog medføre øgede administrative udgifter for den offentlige sektor.

- Samarbejde mellem medlemsstaternes energimyndigheder

Det aktuelle samarbejde mellem energimyndighederne foregår via ERGEG (Gruppen af Europæiske Tilsynsmyndigheder for Elektricitet og Gas), der blev nedsat ved en kommissionsafgørelse i november 2003. Selv om det indre energimarked har udviklet sig betydeligt, findes der fortsat ikke nogen reguleringsmæssige svar på de grænseoverskridende spørgsmål. Blandt de muligheder, der findes for at komme ud af denne fastlåste situation, er en gradvis videreudvikling af den nuværende model med et europæisk netværk af uafhængige energimyndigheder ("ERGEG+") og et helt nyt EU-organ.

En vurdering af de opgaver, der vil skulle løses, fører til den konklusion, at mangelen på reguleringsmæssige svar kun kan løses ved at oprette et reguleringsagentur, der har beføjelse til at træffe individuelle afgørelser, som er retligt bindende for tredjeparter. Det er imidlertid vanskeligt at vurdere de økonomiske virkninger. En ændring af reguleringsstrukturen vil medføre stigende reguleringsomkostninger på centralt hold, men lavere omkostninger i medlemsstaterne.

- Koordinering mellem TSO'er

De eksisterende sammenslutninger af TSO'er (Europæiske Transmissionssystemoperatører (ETSO) og Gas Transmission Europe (GTE)) fungerer på frivillig basis. En mere effektiv koordinering mellem TSO'er forudsætter ny lovgivning på området. Den løsning, Kommissionen har undersøgt, består i at pålægge ETSO og GTE nye og mere formaliserede opgaver på europæisk plan med fokus på to områder, nemlig fælles planlægning af investeringer og udarbejdelse af udkast til harmoniserede tekniske regler.

De vigtigste elementer i en bedre koordinering mellem TSO'er er udvikling af markedsregler og tekniske regler, koordineret drift af forsyningsnettet og fælles investeringsplanlægning. Gas og elektricitet kan dermed produceres og transporteres i langt bedre overensstemmelse med de underliggende økonomiske og miljømæssige betingelser og således forbedre den samlede effektivitet i sektoren. Der vil være betydelige fordele forbundet med at give sammenslutningerne af TSO'er en institutionel rolle ("ETSO+\GTE+"-løsning).

- Større gennemsigtighed

Effektive engrosmarkeder forudsætter en pålidelig prisdannelse og adgang for markedsaktørerne til den fornødne markedsinformation. En mulig løsning kunne være at indføre bindende retningslinjer for gennemsigtighed eller skærpede krav til gennemsigtighed på gasmarkedet. Der bør sikres større gennemsigtighed omkring information om nettene, om balancen mellem udbud og efterspørgsel på markedet og om handelen med elektricitet og gas. Man kunne tage udgangspunkt i ERGEG's officielle udtalelse fra 2006 desangående. Den nuværende lovgivning på området har begrænset effekt i relation til gennemsigtigheden.

De gældende krav til gennemsigtighed fokuserer primært på netkapaciteten. Øget gennemsigtighed vil gøre forsyningskæden mere effektiv uden de store omkostninger. I dag er handelen med råstoffer ikke dækket af anden lovgivning, og det er ikke sandsynligt, at den bliver det inden for den nærmeste fremtid. Elektricitet og gas er vigtige handelsvarer og adskiller sig fra andre råvarer. Det er nyttigt og rimeligt, at der udvikles regler for handelen på spot- og futuremarkederne for gas og elektricitet, som tager hensyn til de særlige forhold, der gør sig gældende for disse sektorer.

- Langfristede gastransmissionskontrakter fra før liberaliseringen

Den gældende lovgivning har affødt en vis usikkerhed på dette område. En mulig løsning kunne være at ophæve eller ændre bestemmelserne for at tydeliggøre, at lovgivningen også finder anvendelse på sådanne kontrakter, men det kan skabe tvivl om gyldigheden af kontrakter om gasimport i EU fra før liberaliseringen.

Kommissionen har konkluderet, at direktivet ikke bør ændres i relation til dette spørgsmål. Det er klart, at alle kontrakter, der er indgået, før direktiv 2003/55/EF trådte i kraft, fortsat vil være gyldige, såfremt de i øvrigt er i overensstemmelse med EU's konkurrenceregler, og at sådanne kontrakter også er omfattet af bestemmelserne i den nuværende lovgivning.

- Øget adskillelse i distributionsleddet (DSO'er) omfattende en grundig gennemgang af reglerne på området, bl.a. den nedre grænse på 100 000 kunder

Ejendomsmæssig adskillelse for de DSO'er, som i dag har samme juridiske status som TSO'er, er en mulighed. En anden løsning kunne være at anvende EU-retningslinjer til at gennemføre en tydeligere adskillelse af ledelsesfunktionerne i distributionsleddet.

Kommissionens tjenestegrene har overvejet muligheden af at skærpe reglerne om adskillelse for DSO'er og stille krav om juridisk og funktionsmæssig adskillelse for alle DSO'er. Denne løsning synes dog ikke hensigtsmæssig ud fra en costbenefitanalyse.

- Gaslagre

Konkurrencen i gassektoren begrænses af manglende lagerfaciliteter. I 2004 blev der vedtaget frivillige retningslinjer, men de overholdes endnu ikke i tilstrækkeligt omfang. Det kan blive nødvendigt at gennemføre yderligere foranstaltninger for at skabe balance mellem behovet for effektiv adgang og opretholdelse af incitamenter til udvikling af nye lagerfaciliteter. Det vil kræve specifik lovgivning på området.

Adskillelse i juridisk henseende og adskillelse af funktioner i forbindelse med faciliteter til oplagring af gas og flydende naturgas (LNG) og udvikling af retningslinjer på området er en god løsning, når man sammenholder omkostninger og fordele. Det kan desuden blive nødvendigt at udvide kravene om bedre adgang til lagerfaciliteter til også at omfatte LNG-terminaler.

- Krav om strategiske gaslagre

Efter gasforsyningskriserne i 2006 og 2007 har Kommissionen overvejet, om den eksisterende ordning på området skal gøres mere omfattende. Man har undersøgt tre mulige løsninger: krav til selskaberne om at opretholde obligatoriske strategiske lagre, forbedring af den nuværende ordning eller etablering af en regional solidaritetsordning mellem medlemsstaterne.

Pligt til at opretholde gaslagre vil forbedre forsyningssikkerheden som helhed i den europæiske gasforsyning, men har også negative virkninger. I betragtning af emnets komplekse karakter vil Kommissionen om kort tid iværksætte en undersøgelse af hele spørgsmålet om strategiske gaslagre.

- Rammer for nye investeringer i gasinfrastruktur

EU er nødsaget til at arbejde på at opfylde begge målsætninger, dvs. sikre både forsyningssikkerheden og konkurrencen på gasmarkedet. Den nuværende mulighed for at undtage større ny infrastruktur fra reguleret tredjepartsadgang har i visse tilfælde vist sig vanskelig at operere med i praksis. En anden mulig løsning består i at forbedre proceduren og tydeliggøre kriterierne for at indrømme undtagelse.

Referencesceneriet vil øge de nationale forskelle med hensyn til behandlingen af anmodninger om undtagelse for nye infrastrukturprojekter. En tydeliggørelse af de lovgivningsmæssige rammer via specifikke retningslinjer vil mindske denne risiko og gøre det lettere at behandle anmodninger om undtagelse på tværs af landegrænser. Det må tilrådes at give det nye agentur for samarbejdet mellem energimyndigheder til opgave at indrømme undtagelse for rørledninger, der går gennem mere end én medlemsstat.

- Forbrugerbeskyttelse og forebyggelse af energiknaphed

De nuværende direktiver kræver sikkerhedsklausuler for at beskytte forbrugerne og opererer med begrebet "forsyningspligt" for elektricitet. Ud over de foranstaltninger, der skal sikre, at DSO'er fungerer mere effektivt, har man overvejet to muligheder: yderligere lovgivning på området eller såkaldte "soft law-bestemmelser" (energiforbrugercharter).

Informationspligten vil formentlig medføre bedre forbrugerbeskyttelse, skærpet konkurrence på markedet og lavere energipriser. Forbrugernes adgang til relevante oplysninger vil få positiv indvirkning på alle pris- og energibesparelser. Omkostningerne ved at installere det fornødne materiel forekommer begrænsede i forhold til de potentielle fordele.

- Kontrol med tredjelandes investeringer i nettene i EU

Kommissionen har analyseret forskellige foranstaltninger til kontrol med tredjelandeselskabers investeringer i gas- og elnettene i EU. Det vil kunne underminere en effektiv adskillelse hos TSO'er, hvis selskaber fra tredjelande er aktive inden for både forsyning og netdrift, og mere generelt vil ejendomsmæssig adskillelse kunne resultere i, at selskaber fra tredjelande opkøber europæiske net i større omfang. Det blev overvejet, om der er behov for yderligere lovgivning eller regler om ejendomsretten på dette område.

Investeringer i gas- og elnet i EU er særdeles velkomne, og investeringer fra tredjelande kan være en positiv ting, men hvis tredjelandeselskabers engagement i sektoren i realiteten underminerer adskillelsen hos TSO'er, eller der ligger andet end rent økonomiske motiver bag investeringerne, kan det modvirke den konkurrenceforbedrende virkning af adskillelsen og bringe forsyningssikkerheden i fare. Man kan forestille sig to løsningsmodeller: restriktioner for tredjelandeselskabers ejerskab af net i EU eller en regulering, hvorved der føres kontrol med en TSO-kandidats uafhængighed på nationalt og/eller europæisk plan.

- Analyse af makroøkonomiske virkninger

Økonomiske simulationer af de makroøkonomiske virkninger af yderligere liberalisering af energimarkedet viser, at de foreslåede løsninger vil have en positiv indvirkning på priser og BNP. Effektivitetsforbedringer i elektricitets- og gassektoren vil resultere i lavere energipriser, hvilket igen vil få indvirkning på resten af økonomien.

- Analyse af de beskæftigelsesmæssige og sociale virkninger

Alle de foreslåede foranstaltninger må forventes at få meget begrænsede sociale virkninger i relation til beskæftigelsen i energisektoren. De fleste virksomheder i sektoren er allerede i gang med at omstrukturere for at forberede sig på en liberalisering, uanset om der indføres krav om yderligere adskillelse eller vedtages mere omfattende lovgivning på området.

Potentiel energiknaphed er et problem i visse medlemsstater. En yderligere liberalisering af energimarkederne vil formentlig have en positiv virkning i og med, at el- og gaspriserne kan forventes at falde.

- Analyse af de miljømæssige virkninger

Hovedformålene med de foreslåede ændringer i lovgivningen er af økonomisk art, men det kan ikke udelukkes, at de vil få konsekvenser for energisystemets og den europæiske økonomis miljøpræstationer som helhed. Den forventede skærpede konkurrence forventes i det store og hele at opveje de fordele, der ligger i manglende konkurrence på det indre marked for elektricitet. Det kan betyde, at EU's ordning med handel med emissioner får større indvirkning på prisen på elektricitet og ad den vej sender forbrugerne et klarere og mindre fordrejet signal om prisen på kul.

KONKLUSION: SAMMENLIGNING AF DE FORSKELLIGE LØSNINGSMODELLER

- Yderligere adskillelse hos TSO'er: ejendomsmæssig adskillelse mellem transmissionsnet og energiproduktions-/forsyningsinteresser (fuld ejendomsmæssig adskillelse) giver den bedste garanti ud fra et konkurrencemæssigt synspunkt. Løsningsmodellen med uafhængige systemoperatører er en anden mulighed, men kun hvis den kombineres med mere stringent regulering omkring kontrollen med driften af transmissionssystemet.

- Styrkelse af energimyndighedernes rolle og deres indbyrdes koordinering: status quo er ikke en brugbar løsning. Hvis energimyndighederne får øgede beføjelser og større uafhængighed, vil det være gavnligt for konkurrencen og sikre lige vilkår for selskaberne i Europa. Omkostningerne er meget begrænsede i forhold til de forventede fordele ved et mere velfungerende marked. Problemet med manglende koordinering mellem energimyndighederne kan afhjælpes med oprettelsen af et EU-agentur.

- Koordinering mellem TSO'er: formel koordinering mellem TSO'er sikres bedst med "ETSO+/GIE+"-løsningen.

- Større gennemsigtighed på engrosmarkederne: en fælles tilgang til forbedring af gennemsigtigheden baseret på et sæt stringente fælleseuropæiske normer for afgivelse af oplysninger i sektoren for gas og elektricitet vil være gavnlig og hilses velkommen af markedsaktørerne.

- Foranstaltninger til regulering af langfristede kontrakter inden for gas: costbenefitanalysen af yderligere lovgivningsforanstaltninger vedrørende langfristede kontrakter inden for gas gav ikke noget entydigt svar.

- Adgang til gaslagringsfaciliteter: det bør undersøges nærmere, om der kan være potentielle fordele ved at oprette strategiske gaslagre på EU-plan. Der er begrænset tilslutning fra de berørte parters side til sådanne foranstaltninger.

- Ændrede rammer for investeringer i gasimportinfrastruktur: de nuværende rammer bør ændres. Der ligger en klar merværdi i en EU-indsats for at skabe gunstige investeringsbetingelser.

- Adskillelse hos DSO'er: fordelene ved yderligere adskillelse på det nuværende stadium er ikke væsentligt større end omkostningerne. Eftersom adskillelsen i juridisk henseende hos DSO'er i mange medlemsstater først er gennemført for nylig, forekommer det ikke rimeligt at forlange ejendomsmæssig adskillelse på indeværende tidspunkt.

- Forbrugerbeskyttelse: et energicharter vil give den fornødne beskyttelse på EU-plan, navnlig mod energiknaphed.

- Kontrol med tredjelandes investeringer i net i EU: lovgivning kan sikre, at der tages hensyn til gas- og elnettenes betydning i EU, og at selskaber fra tredjelande opfylder kravene om adskillelse.