GLOSSAR

AVS : Stater i Afrika, Vestindien og Stillehavet

AGP : Agricultural Growth Programme (program for vækst i landbruget)

CAADP : Comprehensive Africa Agriculture Development Programme (det overordnede program for udvikling af landbruget i Afrika)

CBT : Community Based Treatment (lokalsamfundsbaseret behandling)

DPRPR : Decentralised Programme for Rural Poverty Reduction (det decentrale program for nedbringelse af fattigdommen i landdistrikterne)

EUF : Den Europæiske Udviklingsfond

EDPRS : Economic Development and Poverty Reduction Strategy (strategi for økonomisk udvikling og fattigdomsnedbringelse)

FAO : FN’s Levnedsmiddel- og Landbrugsorganisation

FIDP : Farm Income Diversification Programme (program for alternative indkomstkilder i landbruget)

FISP : Farm Input Subsidy Programme (program for støtte til landbrugsinput)

FN : De Forenede Nationer

GHI : Global Hunger Index (det globale sultindeks)

Hiv/aids : Humant immundefektvirus/erhvervet immundefektsyndrom

IFPRI : Det Internationale Forskningsinstitut for Fødevarepolitik

INFSSS : Integrated Nutrition and Food Security Surveillance System (det integrerede system for overvågning af ernæring og fødevaresikkerhed)

LRRD : Linking Relief, Rehabilitation and Development (sammenkobling af nødhjælp, rehabilitering og udvikling)

MDG : Millenniumudviklingsmål

MDG 1 : Millenniumudviklingsmål 1 (afskaffelse af ekstrem fattigdom og hungersnød)

MDG 4 : Millenniumudviklingsmål 4 (mindskelse af børnedødelighed)

MDG 5 : Millenniumudviklingsmål 5 (forbedring af mødres sundhed)

Ngo : Ikke-statslig organisation

OLT : Oversøiske lande og territorier

ODA : Officiel udviklingsbistand

OECD : Organisationen for Økonomisk Samarbejde og Udvikling

PASDEP : Plan for Accelerated Sustained Development to End Poverty (plan for fremskyndet bæredygtig udvikling til afskaffelse af fattigdom)

PRSP : Strategioplæg til nedbringelse af fattigdom

PSNP : Productive Safety Net Programme (program for produktive sikkerhedsnet)

ROM : Results-Oriented Monitoring (resultatorienteret overvågning)

SNRP : Sustainable Nutrition Rehabilitation Programme (program for bæredygtig ernæringsrehabilitering)

SPTA : Strategic Plan for the Transformation of Agriculture (strategisk plan for landbrugsomlægning)

Unicef : FN’s Børnefond

USAID : USA’s statslige bistandsorganisation

RESUMÉ

I. Fødevaresikkerhed er et stort problem i Afrika syd for Sahara, hvor 30 % af befolkningen sulter.

II. Retten har undersøgt effektiviteten af Den Europæiske Unions (EU’s) udviklingsbistand til fødevaresikkerhed i Afrika syd for Sahara, dvs. om EU’s udviklingsbistand til fødevaresikkerhed er relevant i forhold til landenes behov og prioriteter, og om EU-interventionerne er effektive. Revisionen havde fokus på EU’s direkte udviklingsstøtte vedrørende fødevaresikkerhedens tre dimensioner – fødevaretilgængelighed, adgang til fødevarer og ernæringsmæssig udnyttelse af fødevarer. Retten undersøgte ikke, om fødevaresikkerhed var integreret i foranstaltningerne på alle de relevante EU-samarbejdsområder, f.eks. sundhed, uddannelse og vand og sanitet.

III. Retten konkluderer, at EU’s udviklingsbistand til fødevaresikkerhed i Afrika syd for Sahara for det meste er effektiv og i væsentlig grad bidrager til opnåelse af fødevaresikkerhed. Der er imidlertid mulighed for væsentlige forbedringer på flere punkter.

IV. I de lande, hvor fødevaresikkerhed er en del af EUF-samarbejdsstrategien, er EU’s udviklingsbistand i høj grad relevant i forhold til landenes behov og prioriteter. Kommissionen fokuserede sin udviklingsbistand på de lande, hvor der er flest underernærede mennesker. Den tog imidlertid ikke tilstrækkeligt hensyn til mulighederne for at yde EU-støtte i andre lande, hvor der også er kronisk fødevareusikkerhed, og hvor det går dårligt med hensyn til at virkeliggøre millenniumudviklingsmål 1 (afskaffelse af ekstrem fattigdom og hungersnød), eller hvor udviklingen er forsinket.

V. Den Europæiske Udviklingsfond (EUF) og det tematiske program for fødevaresikkerhed supplerer hinanden. Fødevarefaciliteten, der blev etableret for at modvirke effekten af fødevarepriskrisen i 2007-2008, var imidlertid ikke udformet til håndtering af langvarige prisudsving på fødevarer.

VI. EU’s bistand er relevant i forhold til landenes behov og prioriteter med hensyn til fødevaretilgængelighed og adgang til fødevarer. Kommissionen har imidlertid lagt for lidt vægt på ernæringsdimensionen og kunne have gjort mere for at opfordre landene til på et tidligere tidspunkt at udarbejde hensigtsmæssige ernæringspolitikker og -programmer. Kommissionen har for nylig taget en række initiativer med henblik på at afhjælpe dette problem.

VII. EU-interventionerne er for det meste effektive. De er godt udformet og bygger på et godt kendskab til de relevante behov og prioriteter, og der er tæt dialog med partnerlandenes regeringer og en bred vifte af interessenter. Dog er interventionernes mål ofte ikke klare nok, og somme tider er målene også for ambitiøse, især når der er tale om ngo-projekter. Formålet med interventionerne er at opnå varige resultater og sætte lokalbefolkningen i stand til at modvirke årsagerne til fødevareusikkerhed, primært ved at øge landbrugsproduktionen og skabe indtægtsmuligheder.

VIII. I de fleste tilfælde forbedrer interventionerne fødevaretilgængeligheden og støttemodtagernes adgang til fødevarer. De bidrager til at øge og diversificere landbrugsproduktionen og landbrugernes indtægtskilder og støtter sikkerhedsnetprogrammer til fordel for de mest sårbare befolkningsgrupper. Halvdelen af interventionerne har gode udsigter til bæredygtighed, men den anden halvdel har mindre sandsynlighed for varige resultater. Store regeringsprogrammer vedrørende landbrug og sociale overførsler er ikke finansielt bæredygtige og afhænger i høj grad af fortsat donorstøtte.

IX. Retten fremsætter følgende anbefalinger til forbedring af effektiviteten af EU’s udviklingsbistand til fødevaresikkerhed i Afrika syd for Sahara:

a) Med henblik på programmeringsperioden efter 2013 bør Kommissionen og Tjenesten for EU’s Optræden Udadtil foretage en struktureret vurdering af fødevaresikkerhedssituationen i hvert enkelt land og systematisk overveje mulighederne for EU-støtte på dette område.

b) Kommissionen bør – eventuelt sammen med andre udviklingspartnere – undersøge, om det er muligt at oprette et permanent instrument til finansiering af hasteforanstaltninger og supplerende foranstaltninger, der kan modvirke konsekvenserne af potentielle fremtidige fødevarekriser i udviklingslande.

c) Kommissionen og Tjenesten for EU’s Optræden Udadtil bør prioritere ernæring tilstrækkeligt højt, når den fastlægger samarbejdsstrategier, identificerer og udformer interventioner og fører politisk dialog med partnerregeringerne, navnlig i forbindelse med budgetstøtteprogrammer.

d) Kommissionen bør fastsætte tilstrækkeligt præcise interventionsmål, der kan måles ved hjælp af resultatindikatorer. Den bør sikre, at målene er realistiske, ved at foretage en bedre vurdering af risici og forudsætninger for en vellykket gennemførelse af interventionerne.

e) Kommissionen bør støtte den finansielle bæredygtighed af programmerne for landbrug og sociale overførsler bedre. I den forbindelse bør den:

i) lægge mere vægt på udvikling af effektive landbrugskonsulenttjenester, infrastruktur til brug efter høst og lånemuligheder i landdistrikterne

ii) sikre, at programmerne for sociale overførsler i tilstrækkelig grad støtter udviklingen af støttemodtagernes indtægtsmuligheder.

INDLEDNING

DEFINITION AF FØDEVARESIKKERHED

1. Fødevaresikkerhed defineres som en tilstand, hvor hele befolkningen til enhver tid har fysisk, social og økonomisk adgang til tilstrækkelige, sikre og nærende fødevarer til at kunne dække sit ernæringsbehov, få sine personlige præferencer opfyldt og dermed føre et sundt og aktivt liv [1]. Den almindelige opfattelse er, at fødevaresikkerhed har tre særskilte dimensioner, som skal være til stede samtidigt og stabilt over tid:

a) fødevaretilgængelighed på nationalt og regionalt niveau

b) fysisk og økonomisk adgang til fødevarer på husholdningsniveau

c) ernæring, dvs. anvendelse af fødevarer på individuelt niveau.

VEDVARENDE FØDEVAREUSIKKERHED I AFRIKA SYD FOR SAHARA

2. Fødevaresikkerhed har længe været et globalt problem, og det anslås, at én milliard mennesker i verden sulter [2] (jf. figur 1). Tallet faldt i begyndelsen af 1990’erne og lå lige over 800 millioner midt i 1990’erne. I de sidste ti år er tallet steget igen, navnlig efter fødevareprisernes kraftige stigning overalt i verden i 2007 og 2008 samt den efterfølgende økonomiske krise i 2008-2009.

FIGUR 1

ANTAL MENNESKER, SOM SULTER

+++++ TIFF +++++

Kilde: FN’s Levnedsmiddel- og Landbrugsorganisation.

3. Problemet er stadig særligt alvorligt og vedvarende i Sydasien og Afrika syd for Sahara. Det største antal sultende findes i Sydasien, hvor der imidlertid er sket fremskridt – især i løbet af 1990’erne. Der er størst behov for yderligere fremskridt i Afrika syd for Sahara, hvor antallet af sultende er højere end i 1990 og i 2010 nåede op på 239 millioner, dvs. 30 % af den samlede befolkning (jf. kortet i bilag I).

4. Efter to år næsten uden regn lider Afrikas Horn i september 2011 under den værste tørke i 60 år. Tørken har ført til en alvorlig fødevarekrise, og nogle dele af Kenya og Somalia er på randen af hungersnød. Kombinationen af kraftige prisstigninger på fødevarer, større husdyrdødelighed, konflikter og begrænset adgang for humanitær bistand har forringet fødevaresikkerheden for over 12 millioner mennesker og ført til øget underernæring og dødelighed blandt børn.

FIGUR 2

UNDERERNÆRING BLANDT BØRN UNDER FEM ÅR I AFRIKA SYD FOR SAHARA: PRÆVALENSEN AF UNDERVÆGT BLANDT BØRN UNDER FEM ÅR

+++++ TIFF +++++

Kilde: Revisionsretten på grundlag af data fra FN’s Levnedsmiddel- og Landbrugsorganisation.

5. Situationen i Afrika syd for Sahara er præget af kronisk og vedvarende underernæring, især blandt børn (jf. figur 2 [3]). Ifølge de seneste undersøgelser fra FN’s Levnedsmiddel- og Landbrugsorganisation (FAO) lider gennemsnitligt 47 % af alle børn under fem år af kronisk underernæring (nedsat vækst [4]), 30 % er undervægtige [5], og 9 % lider af akut protein-energi-underernæring (afmagring [6]), som er forbundet med høj dødelighed. Voksne lider også af underernæring. Gennemsnitligt 12 % af kvinderne er underernærede. De mest skadelige virkninger af underernæring indtræffer under graviditeten og i de første to leveår. Effekten på den fysiske og kognitive udvikling er irreversibel, og underernæring er en væsentlig årsag til mødre- og børnedødelighed samt sygdom blandt børn under fem år.

6. Bilag II-IV giver en oversigt over fødevaresikkerhedssituationen i Etiopien, Malawi og Rwanda, som Retten besøgte i forbindelse med sin revision (jf. punkt 16).

DE VÆSENTLIGSTE ÅRSAGER TIL FØDEVAREUSIKKERHED

7. Fødevareusikkerhed skyldes mange faktorer, som alle forårsager fattigdom og manglende udvikling:

a) Lav produktivitet i landbruget: I Afrika syd for Sahara bor mellem 70 % og 80 % af befolkningen på landet og lever af subsistenslandbrug [9999]. Produktiviteten er kun steget med 1-2 % pr. år, hvilket ikke engang er nok til at følge med den årlige befolkningstilvækst på 2,2 % [8888]. Blandt de væsentligste årsager kan nævnes, at landbrugsbedrifterne er små, at der er for stor afhængighed af landbrugsafgrøder, der ernæres af regnvand, og at adgangen til produktionsinput (såsæd, gødning, pesticider) er utilstrækkelig.

b) Lave investeringer og faldende andel af donorbistand afsat til landbrug og udvikling af landdistrikter: Udviklingslandene afsætter i gennemsnit 5 % af deres nationale budget til landbrug og udvikling af landdistrikter, dvs. meget mindre end det mål på 10 %, som er fastsat i Maputoerklæringen ( jf. punkt 9) [7777]. I Afrika syd for Sahara har også donorerne forsømt landbrugssektoren, som kun modtog 8 % af den sektorspecifikke officielle udviklingsbistand i 2009, mens andelen var 16 % i 1996 ( jf. figur 3).

c) Lav købekraft: Manglen på beskæftigelses- og indtægtsmuligheder og fraværet af sociale overførselsordninger betyder, at de fattige ofte mangler midler til at købe mad.

d) Utilstrækkelig infrastruktur til oplagring, forarbejdning og distribution: Disse faktorer hæmmer den fysiske adgang til fødevarer på husholdningsniveau.

e) Utilstrækkeligt fødegrundlag og uhensigtsmæssige kostvaner: Disse faktorer bidrager til underernæring. De er forbundet med manglende oplysning om korrekt ernæring eller utilstrækkeligt varierede fødekilder, utilstrækkelig sundhedspleje, utilstrækkelig adgang til drikkevand og sanitetsfaciliteter samt analfabetisme blandt kvinder.

f ) Faktorer, som i overvejende grad ligger uden for udviklingslandenes egen kontrol:

i) Ofre for naturlige eller menneskeskabte katastrofer er ofte nødt til at forlade deres hjem og landbrug og trues ikke blot af sult, men af egentlig hungersnød.

ii) Sammenhængen mellem de finansielle markeder og spekulation på markedet for landbrugsfutures samt udviklingen af biobrændstoffer bidrager til manglende fødevaretilgængelighed og til prisstigninger. Det samme gør de storstilede opkøb af landbrugsjord i Afrika syd for Sahara, der foretages af udenlandske firmaer og regeringer [7], som ikke nødvendigvis garanterer, at de afrikanske landes nationale interesser respekteres.

FIGUR 3

ÅRLIGE FORPLIGTELSER VEDRØRENDE OFFICIEL UDVIKLINGSBISTAND (ODA) I AFRIKA SYD FOR SAHARA: GENERELLE TENDENSER OG ANDEL AFSAT TIL LANDBRUG

+++++ TIFF +++++

Kilde: Organisationen for Økonomisk Samarbejde og Udvikling (OECD).

INTERNATIONALE OG EUROPÆISKE DAGSORDENER FOR FØDEVARESIKKERHED

8. I november 1996 blev der på verdenstopmødet om fødevarer i Rom vedtaget en erklæring og en handlingsplan for verdens fødevaresikkerhed. Underskriverne lovede gennem en løbende indsats at arbejde på at afskaffe hungersnød i alle lande med den målsætning at halvere antallet af underernærede mennesker senest i 2015. Fødevaresikkerhedens centrale betydning for udviklingssamarbejde er anerkendt i millenniumudviklingsmål 1 (MDG 1), som FN’s Generalforsamling vedtog i september 2000 [8].

9. På det andet ordinære møde i Den Afrikanske Unions Forsamling i juli 2003 vedtog de afrikanske stats- og regeringschefer Maputoerklæringen om landbrug og fødevaresikkerhed i Afrika. De forpligtede sig til at styrke udviklingen i landbruget og de dertil knyttede merværdiskabende aktiviteter samt udviklingen af landdistrikterne og fødevaresikkerheden på nationalt og regionalt niveau og lovede, at de senest i 2008 ville afsætte 10 % af deres nationale budget til landbrug. Det overordnede program for landbrugsudvikling i Afrika (CAADP) har som målsætning at afskaffe hungersnød og nedbringe fattigdommen ved hjælp af landbrug og fastsætter et årligt vækstmål for landbruget på 6 %.

10. I den europæiske konsensus om udvikling fra december 2005 [9] udpeges landbrug, udvikling af landdistrikter og fødevaresikkerhed som områder, EU vil koncentrere sin udviklingsbistand på. På landbrugsområdet lægges der vægt på adgangen til ressourcer (jord, vand, finansiering), konkurrenceevnen på regionale og internationale markeder og risikostyring samt den globale landbrugsforskning. Med hensyn til fødevaresikkerhed fokuseres der på forebyggelse, sikkerhedsnet, forbedret adgang til ressourcer, ernæringskvalitet og kapacitetsudvikling.

11. I marts 2010 sendte Kommissionen en meddelelse til Rådet og Europa-Parlamentet om en EU-rammepolitik for bistand til løsning af udviklingslandenes fødevaresikkerhedsproblemer [10]. I lyset af de ujævne fremskridt med hensyn til at opnå fødevaresikkerhed og virkeliggøre MDG 1 forsøger Kommissionen her at fastlægge en integreret tilgang for EU og medlemsstaterne til brug i indsatsen mod sult og underernæring i verden. Målene er:

a) øget vækst i landbruget med prioritering af miljøvenlig intensivering af produktionen i små bedrifter og navnlig af kvinder

b) forbedring af adgangen til fødevarer ved forbedring af beskæftigelses- og indtægtsmulighederne

c) formulering af ernæringspolitikker og -strategier og etablering af mekanismer til koordinering mellem landbrug, sundhed, uddannelse og social beskyttelse

d) bedre kriseforebyggelse og -styring, navnlig i kraft af forbindelser mellem humanitære aktører og udviklingsaktører samt effektive nationale eller regionale systemer til tidlig varsling.

12. I Afrika syd for Sahara har Kommissionen siden 1996 primært anvendt fire instrumenter til at finansiere interventioner på fødevaresikkerhedsområdet (jf. figur 4):

FIGUR 4

OVERSIGT OVER EU’S PRIMÆRE FINANSIERINGSKILDER VEDRØRENDE FØDEVARESIKKERHED I AFRIKA SYD FOR SAHARA (FORPLIGTELSESPERIODER)

+++++ TIFF +++++

Kilde: Den Europæiske Revisionsret.

a) Som geografisk instrument er EUF [11] den væsentligste ramme for samarbejde med de enkelte lande syd for Sahara. Direkte støtte til fødevaresikkerhed ydes til lande, hvor enten fødevaresikkerhed, landbrug eller udvikling af landdistrikter er valgt som målsektor for samarbejdet i landestrategidokumentet [12] og det nationale vejledende program. Der kan også, om end i mindre omfang, stilles midler til rådighed under EUF’s støtte til andre områder eller under den såkaldte B-ramme, som skal dække uforudsete behov.

b) Tre tematiske instrumenter er blevet finansieret over Den Europæiske Unions almindelige budget:

i) I perioden 1996-2006 blev der oprettet en budgetpost for fødevaresikkerhed [13], som primært skulle finansiere tre interventionstyper på landeniveau:

- fødevarehjælp, hvor aktionerne hovedsageligt er kortvarige

- langsigtet finansiel eller teknisk bistand til styrkelse af fødevaresikkerheden (f.eks. levering af såsæd, redskaber og andre input, som er nødvendige i forbindelse med produktion af fødevareafgrøder)

- systemer til tidlig varsling og oplagringssystemer.

+++++ TIFF +++++

ii) Det tematiske program for fødevaresikkerhed under instrumentet til finansiering af udviklingssamarbejde [14] dækker perioden 2007-2013: Det vigtigste aspekt ved dette instrument er, at det fokuserer på de regionale, kontinentale og globale niveauer med henblik på at støtte forskning og teknologi inden for landbrug og bæredygtig forvaltning af naturressourcer og økosystemer, styrke forbindelsen mellem informations- og varslingssystemer vedrørende fødevaresikkerhed og udviklingen af effektive svarstrategier samt udnytte potentialet i de kontinentale og regionale tilgange i forbindelse med fødevaresikkerhed. Det kan også, under visse omstændigheder, intervenere på landeniveau.

iii) I december 2008 blev fødevarefaciliteten etableret [15] med det formål at reagere hurtigt på den krise, der var opstået som følge af de store udsving i fødevarepriserne i udviklingslandene. Fødevarefacilitetens primære mål er at øge landbrugsproduktionen, afbøde de negative virkninger for lokalbefolkningen af stigninger i fødevarepriserne og styrke produktionskapaciteten i og styringen af landbrugssektoren for at forbedre interventionernes holdbarhed. Den støtter foranstaltninger, som forbedrer adgangen til landbrugsinput og -tjenesteydelser, samt sikkerhedsnetforanstaltninger.

13. Som det fremgår af figur 5, beløb bevillingerne til fødevaresikkerhed i Afrika syd for Sahara under de fire instrumenter, der er omtalt i punkt 12, sig til 3177 millioner euro i perioden 2002-2010.

FIGUR 5

EU-STØTTE TIL FØDEVARESIKKERHED I AFRIKA SYD FOR SAHARA FRA 2002 TIL 2010

+++++ TIFF +++++

Kilde: Den Europæiske Revisionsret.

REVISIONENS OMFANG OG REVISIONSMETODEN

14. Sigtet med Rettens revision var at vurdere effektiviteten af EU’s udviklingsbistand til fødevaresikkerhed i Afrika syd for Sahara, som er den region, hvor fødevareusikkerheden er mest alvorlig (jf. punkt 4-6). Revisionen fokuserede på to nøglespørgsmål:

a) Er EU’s udviklingsbistand til fødevaresikkerhed relevant i forhold til landenes behov og prioriteter?

b) Er EU-interventionerne effektive?

15. Revisionen havde fokus på EU’s direkte udviklingsstøtte i perioden 2002-2010 vedrørende fødevaresikkerhedens tre dimensioner – fødevaretilgængelighed, adgang til fødevarer og ernæringsmæssig udnyttelse af fødevarer. Den havde fokus på interventioner på landeniveau, som modtog støtte under de fire geografiske og tematiske instrumenter, der er omtalt i punkt 12. Revisionen omfattede ikke en undersøgelse af:

a) integreringen af fødevaresikkerhed i interventioner i andre sektorer (f.eks. sundhed, uddannelse, vand og sanitet, fred og stabilitet eller handel)

b) interventioner på regionalt, kontinentalt og globalt niveau

c) nødhjælp og humanitær bistand.

16. Revisionen blev gennemført mellem maj 2010 og april 2011 og omfattede:

a) en gennemgang af politikdokumenter og samtaler i Kommissionen i Bruxelles

b) en gennemgang af udformningen og gennemførelsen af det tematiske program for fødevaresikkerhed og fødevarefaciliteten [16]

c) besøg i tre lande, hvor fødevaresikkerhed, landbrug og/eller udvikling af landdistrikter var målsektorer under både 9. og 10. EUF: Etiopien, Malawi og Rwanda. Under disse besøg talte Rettens revisorer med ansatte i EU-delegationerne, repræsentanter for de nationale myndigheder, andre donorer, ngo’er og støttemodtagere. De gennemgik også 22 interventioner for at vurdere, om de var relevante i forhold til støttemodtagernes behov og prioriteter, og om målene var blevet opfyldt eller sandsynligvis vil blive opfyldt. Interventionerne blev bedømt på grundlag af Kommissionens metode til resultatbaseret overvågning (ROM) (jf. bilag V)

d) en dokumentgennemgang vedrørende EU’s samarbejdsstrategier for fødevaresikkerhed i tre andre lande, hvor fødevaresikkerhed, landbrug og/eller udvikling af landdistrikter var målsektorer under både 9. og 10. EUF: Burundi, Eritrea og Niger

e) en gennemgang af EU’s støtte til fødevaresikkerhed i ti lande, som også lider under kronisk fødevareusikkerhed, men hvor fødevaresikkerhed, landbrug og/eller udvikling af landdistrikter ikke var målsektorer under både 9. og 10. EUF: Botswana, Cameroun, Den Demokratiske Republik Congo, Gambia, Lesotho, Liberia, Mali, Swaziland, Tanzania og Zambia.

17. Tabel 1 viser den EU-udviklingsbistand til fødevaresikkerhed, som fra 2002 til 2010 blev ydet til de 16 lande i revisionsstikprøven, og som blev finansieret over de fire instrumenter, der er omtalt i punkt 12.

+++++ TIFF +++++

TABEL 1

EU’S UDVIKLINGSBISTAND TIL FØDEVARESIKKERHED TIL DE 16 LANDE I REVISIONSSTIKPRØVEN FRA 2002 TIL 2010

Kilde: Den Europæiske Revisionsret.

(millioner euro) |

Land | 9. EUF | 10. EUF | Budgetposten for fødevaresikkerhed | Fødevarefaciliteten | Det tematiske program for fødevaresikkerhed | Andre budgetposter | I alt |

Lande, hvor der blev ydet støtte til fødevaresikkerhed i en målsektor under 9. og 10. EUF

Etiopien | 78,0 | 146,2 | 36,2 | 44,6 | 2,2 | 3,7 | 310,9 |

Malawi | 76,3 | 62,0 | 63,7 | 18,5 | 3,3 | – | 223,8 |

Niger | 53,1 | 39,4 | 21,8 | 19,6 | – | 4,9 | 138,8 |

Rwanda | 64,0 | 40,0 | 4,4 | 15,6 | – | 12,1 | 136,2 |

Burundi | 74,8 | 6,1 | 9,2 | 14,4 | 9,1 | 3,0 | 116,6 |

Eritrea | 7,9 | 4,9 | 20,4 | 13,6 | 6,3 | 13,6 | 66,6 |

Lande, hvor der ikke blev ydet støtte til fødevaresikkerhed i en målsektor under 9. og 10. EUF

DR Congo | 34,7 | – | 26,3 | 39,8 | 21,6 | 2,3 | 124,8 |

Zambia | 16,6 | 26,6 | 4,3 | 15,4 | 2,0 | – | 64,9 |

Mali | 1,8 | 20,5 | 8,0 | 26,3 | 0,1 | 2,0 | 58,7 |

Liberia | – | 22,7 | 5,7 | 14,1 | 8,0 | 2,7 | 53,3 |

Tanzania | 8,0 | 5,0 | – | 31,7 | – | – | 44,6 |

Cameroun | 10,4 | 18,7 | – | 2,5 | – | 1,3 | 32,9 |

Swaziland | 25,7 | 0,9 | – | – | – | 3,0 | 29,6 |

Gambia | – | 2,6 | – | 5,5 | – | – | 8,1 |

Lesotho | 2,0 | – | – | 5,4 | – | – | 7,4 |

Botswana | 4,0 | – | – | – | – | – | 4,0 |

I ALT | 457,2 | 395,7 | 200,0 | 266,9 | 52,6 | 48,7 | 1421,1 |

BEMÆRKNINGER

EU’S UDVIKLINGSBISTAND TIL FØDEVARESIKKERHED ER RELEVANT, MEN DER BØR ANVENDES EN MERE INTEGRERET TILGANG

18. I denne del af beretningen vurderes det, om EU’s udviklingsbistand til fødevaresikkerhed er relevant i forhold til landenes behov og prioriteter. Retten undersøgte:

a) om EUF’s samarbejdsstrategier tager hensyn til landenes situation med hensyn til fødevaresikkerhed

b) om Kommissionen anvender det tematiske program for fødevaresikkerhed og fødevarefaciliteten som supplement til EUF

c) om EU-interventionerne er relevante i forhold til landenes behov og prioriteter.

KOMMISSIONEN FOKUSEREDE PÅ DE RIGTIGE LANDE, MEN TOG IKKE TILSTRÆKKELIGT HENSYN TIL FØDEVARESIKKERHED VED UDARBEJDELSEN AF EUF’S SAMARBEJDSSTRATEGIER FOR ANDRE LANDE, HVOR FØDEVARESITUATIONEN ER USIKKER

19. Tabel 2 viser status for sultsituationen og udviklingen med hensyn til virkeliggørelsen af MDG 1 i landene syd for Sahara. Tabellen viser også, i hvilke lande der blev ydet direkte udviklingsbistand til fødevaresikkerhed i målsektorerne fødevaresikkerhed, landbrug og/eller udvikling af landdistrikter under 9. og 10. EUF.

20. Budgetposten for fødevaresikkerhed var udset til at være Kommissionens vigtigste instrument for EU-bistand til fødevaresikkerhed i perioden 1996-2006, og ca. 80 % af de midler, der blev ydet over denne budgetpost, blev kanaliseret gennem finansieringsaftaler med de nationale regeringer [17]. Nogle af de lande, der modtog midler fra budgetposten for fødevaresikkerhed, havde dog samtidig fødevaresikkerhed eller et dermed forbundet område som målsektor i deres landestrategidokument og modtog derfor også væsentlig støtte fra EUF.

TABEL 2

EU-SAMARBEJDETS SEKTORER MED RELATION TIL FØDEVARESIKKERHED UNDER 9. OG 10. EUF OG STATUS FOR FØDEVAREUSIKKERHED I AFRIKA SYD FOR SAHARA

Land | Underernærede mennesker | GHI 2010 | Virkeliggørelse af MDG 1 | Målsektorer under 9. EUF | Målsektorer under 10. EUF |

Millioner | % |

DR Congo | 41,9 | 69 | Ekstremt alarmerende | Dårlig udvikling | LB | – |

Etiopien | 31,6 | 41 | Alarmerende | God udvikling | FS | UL - FS |

Tanzania | 13,7 | 34 | Alarmerende | Dårlig udvikling | – | – |

Kenya | 11,2 | 31 | Alvorlig | Forsinket | UL | LB - UL |

Nigeria | 9,2 | 6 | Alvorlig | Opnået | – | – |

Sudan | 8,8 | 22 | Alarmerende | God udvikling | FS | – |

Mozambique | 8,1 | 38 | Alarmerende | God udvikling | FS - LB | LB - UL |

Angola | 7,1 | 41 | Alarmerende | God udvikling | FS | UL |

Uganda | 6,1 | 21 | Alvorlig | Dårlig udvikling | UL | UL |

Zambia | 5,2 | 43 | Alarmerende | Dårlig udvikling | – | – |

Burundi | 4,7 | 62 | Ekstremt alarmerende | Dårlig udvikling | UL | Rehab. - UL |

Madagaskar | 4,5 | 25 | Alarmerende | Dårlig udvikling | UL | UL - LB - FS |

Cameroun | 3,9 | 21 | Alvorlig | God udvikling | – | – |

Malawi | 3,9 | 28 | Alvorlig | God udvikling | UL | LB - FS |

Tchad | 3,8 | 37 | Ekstremt alarmerende | God udvikling | – | – |

Zimbabwe | 3,7 | 30 | Alarmerende | Forsinket | – | – |

Rwanda | 3,1 | 34 | Alarmerende | Forsinket | UL | UL |

Eritrea | 3,0 | 64 | Ekstremt alarmerende | Forsinket | – | FS |

Elfenbenskysten | 2,8 | 14 | Alvorlig | Forsinket | UL | – |

Niger | 2,7 | 20 | Alarmerende | God udvikling | UL - FS | UL |

Senegal | 2,0 | 17 | Alvorlig | Forsinket | – | – |

Togo | 1,8 | 30 | Alarmerende | God udvikling | – | – |

Sierra Leone | 1,8 | 35 | Alarmerende | Forsinket | – | – |

Den Centralafrikanske Republik | 1,7 | 40 | Alarmerende | Forsinket | – | – |

Guinea | 1,6 | 17 | Alvorlig | Forsinket | – | – |

| | | | | | |

| Stigning/forværring/dårlig udvikling | FS: Fødevaresikkerhed |

| Fald/forbedring | LB: Landbrug |

| Ingen stigning | UL: Udvikling af landdistrikter |

| | | | | GHI: Det globale sultindeks |

| | | | | Rehab.: Rehabilitering |

TABEL 2

EU-SAMARBEJDETS SEKTORER MED RELATION TIL FØDEVARESIKKERHED UNDER 9. OG 10. EUF OG STATUS FOR FØDEVAREUSIKKERHED I AFRIKA SYD FOR SAHARA

Kilde: Den Europæiske Revisionsret på grundlag af data fra "State of Food Insecurity in the World 2010", det globale sultindeks 2010, FAO’s "Progress on MDG 1" og landestrategidokumenterne for 9. og 10. EUF. http://www.fao.org/fileadmin/templates/es/Hunger_Portal/MDG_Progress_per_country.pdf

Land | Underernærede mennesker | GHI 2010 | Virkeliggørelse af MDG 1 | Målsektorer under 9. EUF | Målsektorer under 10. EUF |

Millioner | % |

Mali | 1,5 | 12 | Alvorlig | Opnået | – | – |

Ghana | 1,2 | 5 | Alvorlig | Opnået | UL | – |

Burkina Faso | 1,2 | 9 | Alarmerende | God udvikling | FS | – |

Liberia | 1,2 | 33 | Alarmerende | Dårlig udvikling | – | – |

Benin | 1,0 | 12 | Alvorlig | God udvikling | – | – |

Botswana | 0,5 | 25 | Alvorlig | Dårlig udvikling | – | – |

Congo | 0,5 | 15 | Alvorlig | Opnået | – | – |

Namibia | 0,4 | 19 | Alvorlig | God udvikling | UL | UL |

Lesotho | 0,3 | 14 | Alvorlig | Forsinket | – | – |

Gambia | 0,3 | 19 | Alvorlig | Dårlig udvikling | UL | – |

Swaziland | 0,2 | 18 | Alvorlig | Dårlig udvikling | – | – |

Mauretanien | 0,2 | 7 | Alvorlig | God udvikling | – | – |

Mauritius | 0,1 | 5 | Moderat | God udvikling | – | – |

Kap Verde | Ingen data | Ingen data | Ingen data | – | – |

Comorrerne | Ingen data | Alarmerende | Ingen data | – | – |

Djibouti | Ingen data | Alarmerende | Ingen data | – | – |

Ækvatorialguinea | Ingen data | Ingen data | Ingen data | – | – |

Guinea-Bissau | Ingen data | Alarmerende | Ingen data | – | – |

São Tomé og Príncipe | Ingen data | Ingen data | Ingen data | – | – |

Seychellerne | Ingen data | Ingen data | Ingen data | – | – |

Somalia | Ingen data | Ingen data | Ingen data | – | – |

Sydafrika | Ingen data | Ingen data | Ingen data | – | – |

| | | | | | |

| Stigning/forværring/dårlig udvikling | FS: Fødevaresikkerhed |

| Fald/forbedring | LB: Landbrug |

| Ingen stigning | UL: Udvikling af landdistrikter |

| | | | | GHI: Det globale sultindeks |

| | | | | Rehab.: Rehabilitering |

21. Siden 2007 har princippet været, at EU-finansiering til fødevaresikkerhed på landeniveau bør komme fra de geografiske instrumenter, dvs. EUF i forbindelse med lande i Afrika syd for Sahara. Landene skal integrere deres fødevaresikkerhedspolitik i den samlede nationale udviklingsplan, og Kommissionen søger at tilrettelægge sin svarstrategi på nationalt plan ved hjælp af ét enkelt planlægningsdokument, landestrategidokumentet, i stedet for en række fragmenterede instrumenter. Denne tilgang afspejler en anbefaling i Revisionsrettens særberetning nr. 2/2003 om gennemførelsen i udviklingslande af den politik vedrørende fødevaresikkerhed, der finansieres over Den Europæiske Unions almindelige budget [18].

22. Som det fremgår af tabel 2, har fødevaresikkerhed været en fast del af EUF-samarbejdsstrategien i 11 lande under både 9. og 10. EUF. Det er relevant at fokusere på disse lande, da de hører til blandt de lande i verden, hvor der er flest underernærede mennesker, og situationen i de fleste af dem vurderes som "alarmerende" eller "ekstremt alarmerende" på det globale sultindeks [19]. I omkring halvdelen af disse lande er udviklingen med hensyn til virkeliggørelsen af MDG 1 desuden forsinket eller dårlig.

23. Tabellen viser imidlertid også, at fødevaresikkerhed, landbrug og udvikling af landdistrikter mindre hyppigt er blevet valgt som målsektorer under 10. EUF (12 lande) end under 9. EUF (17 lande). Denne udvikling stemmer ikke overens med den kritiske situation vedrørende MDG 1, som er et af de MDG’er, hvor det går dårligst, og med forventningen om, at EUF ville give fødevaresikkerhed højere prioritet, da det blev besluttet, at der ikke længere skulle ydes støtte på landeniveau over budgetposten for fødevaresikkerhed.

24. I en række lande, som for eksempel Den Demokratiske Republik Congo, Sudan, Tchad, Zimbabwe, Sierra Leone og Liberia, blev EU’s støtte til fødevaresikkerhed hovedsageligt kanaliseret gennem det tematiske program for fødevaresikkerhed. Disse lande anses for at befinde sig i en langvarig krisesituation, og formålet med det tematiske program for fødevaresikkerhed er at støtte LRRD-processen – "sammenkoblingen af nødhjælp, rehabilitering og udvikling" – eller intervenere i lande, hvor det geografiske instrument på grund af usædvanlige omstændigheder ikke fungerer efter hensigten (jf. punkt 29 og 30).

25. Flere andre lande, som ikke befinder sig i en sådan situation, men hvor der også er kronisk fødevareusikkerhed, og hvor det går dårligt med at virkeliggøre MDG 1, eller hvor udviklingen er forsinket, modtog imidlertid kun begrænset eller slet ingen EU-udviklingsstøtte på dette område. Det gælder f.eks. Tanzania, Zambia, Botswana, Lesotho, Gambia og Swaziland. Dette kan ikke fuldt ud forklares med, at der er en arbejdsdeling mellem udviklingspartnerne, for det er alment anerkendt [20], at landbrug og ernæring ikke får tilstrækkelig opmærksomhed og finansiel støtte fra donorsamfundet.

26. Retten erkender, at Kommissionen ikke har eneansvaret for at fastlægge EUF-samarbejdsstrategien og vælge interventioner, da den skal gøre dette i fællesskab med partnerlandet og sørge for koordinering og komplementaritet med andre udviklingspartnere. Retten konstaterede imidlertid, at Kommissionen ikke tog tilstrækkeligt hensyn til fødevaresikkerhed ved udarbejdelsen af EUF-samarbejdsstrategierne for de lande, der er omtalt i punkt 25, især under 10. EUF. Som anført i særberetning nr. 2/2003 (punkt 90) mener Retten, at landestrategidokumenterne udtrykkeligt bør omfatte aspektet fødevaresikkerhed. Det er ikke tilfældet i de ovennævnte landes landestrategidokumenter, som ikke indeholder en fyldestgørende vurdering af fødevareusikkerheden og dens årsager samt landets behov med hensyn til fødevaresikkerhedens tre dimensioner (jf. tekstboks 1).

TEKSTBOKS 1

UTILSTRÆKKELIGE FØDEVARESIKKERHEDSVURDERINGER I DE FLESTE AF LANDESTRATEGIDOKUMENTERNE

I to af de landestrategidokumenter, som Retten gennemgik (for Zambia og Den Demokratiske Republik Congo), omtales landenes status med hensyn til fødevareusikkerhed ikke, selv om den er henholdsvis alarmerende og ekstremt alarmerende. Flere af landestrategidokumenterne fremhæver landbrugets betydning for levegrundlaget i landdistrikterne, men der foretages ingen kobling til fødevaresikkerhed med henblik på at identificere de centrale strategiske spørgsmål, nemlig problemerne med fødevaretilgængelighed, husholdningernes økonomiske evne til at dække basale fødevarebehov og den ernæringsmæssige effekt af en utilstrækkelig produktion af fødevareafgrøder. Alle landestrategidokumenterne indeholder en fattigdomsanalyse, men kun to af dem (Lesotho og Mali) vurderer fattigdommens effekt på adgangen til fødevarer. Hvad angår ernæring oplyses andelen af underernærede børn under fem år kun i tre landestrategidokumenter (Mali, Tanzania og Zambia). Behov og prioriteter med hensyn til fødevaresikkerhed omtales sjældent, og kun to landestrategidokumenter (Liberia og Mali) beskriver de aktioner, som er nødvendige for at forbedre den nationale fødevaresikkerhed.

27. På højniveaumødet i FN’s Generalforsamling i september 2010 meddelte Kommissionens formand, José Manuel Barroso, at EU havde iværksat et MDG-initiativ til en milliard euro – finansieret med ikkeanvendte EUF-reserver – som skulle hjælpe AVS-landene med at få gennemført de MDG’er, som er længst fra at være virkeliggjort, herunder MDG 1 [21]. Det er hensigtsmæssigt at sætte fornyet fokus på fødevaresikkerhed, men det bekræfter samtidig, at denne kunne have været prioriteret højere ved programmeringen af 10. EUF.

+++++ TIFF +++++

DER ER GOD KOMPLEMENTARITET MELLEM DET TEMATISKE PROGRAM FOR FØDEVARESIKKERHED OG EUF, MEN STILLET OVER FOR VEDVARENDE PRISUDSVING PÅ FØDEVARER ER DER SVAGHEDER I FØDEVAREFACILITETENS UDFORMNING

DET TEMATISKE PROGRAM FOR FØDEVARESIKKERHED

28. Det tematiske program for fødevaresikkerhed har et mere begrænset omfang end budgetposten for fødevaresikkerhed havde, og det har forbedret sammenhængen mellem EU’s instrumenter vedrørende bistand til tredjelande, navnlig komplementariteten med EUF. Det vigtigste aspekt ved den nye tilgang, der anvendes i forbindelse med det tematiske program, er, at der fokuseres på det regionale, kontinentale og globale niveau.

29. På landeniveau er det tematiske program for fødevaresikkerhed hovedsageligt blevet brugt til at støtte LRRD-processen – "sammenkoblingen af nødhjælp, rehabilitering og udvikling" – ved at supplere de nødhjælpsaktioner, der gennemføres af GD for Humanitær Bistand og Civilbeskyttelse, og danne bro til fremtidige udviklingsinterventioner (f.eks. i Sudan og Sierra Leone). Det tematiske program er en mere fleksibel finansieringskilde end EUF, hvor programmeringstiden for landestrategidokumenterne er lang, og der generelt er begrænsede muligheder for at ændre strategi i forbindelse med midtvejsevalueringen.

30. Det tematiske program for fødevaresikkerhed bruges også til at intervenere i lande med alvorlig fødevareusikkerhed, hvor EUF på grund af de politiske forhold ikke fungerer efter hensigten, og det derfor ikke har været muligt at udarbejde et landestrategidokument (f.eks. Somalia og Zimbabwe), eller hvor den nationale regering i praksis ikke har autoritet over hele landets område (f.eks. Den Demokratiske Republik Congo).

31. I forbindelse med det flerårige vejledende program for perioden 2011-2013 [22] har det tematiske program for fødevaresikkerhed fået en ny rolle på landeniveau. Det bruges til at yde supplerende støtte til visse lande, som har kronisk fødevareusikkerhed, men ikke har valgt fødevaresikkerhed som målsektor under 10. EUF. Kommissionen er nu indstillet på at tildele midler til sådanne lande under det tematiske program, hvis fødevaresikkerhed er en prioritet for regeringen og sandsynligvis vil blive en prioritet for EU-samarbejdet i den næste programmeringsperiode, som begynder i 2014. Denne tilgang afspejler det forhold, at fødevaresikkerhed og/eller dermed forbundne områder efter afskaffelsen af budgetposten for fødevaresikkerhed ikke så hyppigt som forventet er blevet valgt som målsektorer under 10. EUF (jf. punkt 23 og 25).

FØDEVAREFACILITETEN

32. Formålet med fødevarefaciliteten var at reagere hurtigt på den krise, der opstod i 2007-2008 som følge af de store udsving i fødevarepriserne i udviklingslandene. I betragtning af det store forarbejde, som Kommissionen måtte gøre, og de interinstitutionelle procedurer, som det krævede at få fødevarefaciliteten på plads, var det en betydelig bedrift at det lykkedes for Kommissionen at få den etableret på ti måneder [23]. I en international krisesituation kan meget imidlertid nå at ændre sig på ti måneder, og fødevarepriserne faldt faktisk kraftigt i anden halvdel af 2008, før implementeringen af fødevarefaciliteten begyndte (jf. figur 6).

33. Desuden blev fødevarefaciliteten kun programmeret for en kort periode (fra 2008 til 2010), selv om man erkendte, at "[alle] oplysninger vedrørende perspektiverne for fødevaremarkederne fører til den konklusion, at de store udsving i fødevarepriserne vil kunne fortsætte i de kommende år" [24]. Siden det kraftige fald i anden halvdel af 2008 er fødevarepriserne da også steget støt, og i de første måneder af 2011 satte de nye rekorder (jf. figur 6). Det sætter spørgsmålstegn ved, om det var hensigtsmæssigt ad hoc at vælge en engangsløsning som reaktion på prisstigninger, som formentlig ikke er udtryk for et kortvarigt prischok, men del af en klar og stigende tendens.

FIGUR 6

FAO’S FØDEVAREPRISINDEKS 2002-2011

+++++ TIFF +++++

Kilde: FAO’s månedlige fødevareprisindeks januar 2002 – september 2011.

34. Fødevarefaciliteten var tænkt som et supplement til EU’s udviklingspolitiske instrumenter og skulle først og fremmest dække perioden mellem nødhjælp og mellem- til langfristet udviklingssamarbejde [25], men dette afspejles ikke i den tidsramme, der er fastsat for faciliteten. Interventionerne skulle begynde i perioden 2009-2010. Hvad angår EU’s udviklingssamarbejde giver det et hul på mindst to år frem til den næste programmeringsperiode for mellem- og langfristet udviklingssamarbejde under EUF’s landestrategidokumenter. I betragtning af fødevarefacilitetens mål ville det have været mere hensigtsmæssigt med en længere gennemførelsesperiode.

EU-INTERVENTIONERNE ER RELEVANTE I FORHOLD TIL LANDENES BEHOV OG PRIORITETER, MEN ERNÆRINGSDIMENSIONEN ER BLEVET FORSØMT

35. Retten undersøgte, om EU-interventionerne i de seks lande i stikprøven, hvor fødevaresikkerhed, landbrug eller udvikling af landdistrikter var en målsektor for EU-samarbejdet under 9. og 10. EUF [26]:

a) var relevante i forhold til landenes behov og prioriteter vedrørende fødevaresikkerhedens tre dimensioner

b) var målrettet de mest sårbare grupper. De 22 undersøgte interventioners relevans blev bedømt på grundlag af Kommissionens metode til resultatbaseret overvågning (ROM) (jf. bilag V). Bedømmelsen vises i bilag VI.

FØDEVARESIKKERHEDENS TRE DIMENSIONER

36. I alle seks lande er de interventioner, der finansieres over EUF og det almindelige budget, relevante i forhold til de behov og prioriteter, der er angivet i de nationale strategier for bekæmpelse af fattigdom og i sektorstrategierne med relation til fødevaresikkerhed. Samlet set har der primært været fokus på fødevaretilgængelighed og adgang til fødevarer. Ernæringsdimensionen har ikke fået meget opmærksomhed.

FØDEVARETILGÆNGELIGHED

37. Hvad angår tilgængelighed sigter interventionerne på at støtte de nationale bestræbelser på at øge produktionen af fødevareafgrøder ved at øge produktiviteten, navnlig ved hjælp af bedre og mere udbredt anvendelse af nødvendige landbrugsinput (først og fremmest forbedret såsæd og gødning), diversificering af landbruget, små vandingsanlæg, bæredygtig forvaltning af naturressourcer (f.eks. vand) og forbedret adgang til lånemuligheder og konsulenttjenester i landdistrikterne. I Etiopien, Malawi og Niger blev der også ydet støtte til de nationale mekanismer til forebyggelse og håndtering af kriser (jf. tekstboks 2).

38. Samarbejdsstrategierne under 9. og 10. EUF omfatter ikke tilgængelighedsdimensionen i Etiopien, selv om det er angivet i landestrategidokumenterne, at forhøjet produktion og produktivitet i landbruget er en af grundpillerne i regeringens politik for fødevaresikkerhed og i planen for fremskyndet bæredygtig udvikling til afskaffelse af fattigdom (PASDEP), som skal sikre langsigtet fødevaresikkerhed og økonomisk vækst. Endvidere støtter kun nogle få donorer programmet for vækst i landbruget (AGP), som har et betydeligt finansieringsunderskud. Kommissionen har finansieret nogle ngo-projekter under budgetposten for fødevaresikkerhed og fødevarefaciliteten, men der var tale om små og kortvarige tiltag, som ikke står mål med landets behov.

TEKSTBOKS 2

FØDEVARETILGÆNGELIGHED

Malawi har som strategiske prioriteter at stimulere landbrugsproduktionen ved hjælp af diversificering og satsning på afgrøder, der bedre kan modstå tørke, etablering af små vandingsanlæg og forbedring af arbejdsgangen i det nationale agentur for fødevarereserver. EU og andre udviklingspartnere støtter programmet for støtte til landbrugsinput (FISP), som er landets største regeringsprogram og tegner sig for ca. 10 % af det nationale budget. FISP forsyner mindre landbrugsproducenter og subsistenslandbrugere – i alt 90 % af befolkningen – med prisstøttet gødning og forbedret majssåsæd. Det har bidraget til at øge majsproduktionen og gøre landet selvforsynende med majs de sidste fire år.

ADGANG TIL FØDEVARER

39. Interventionerne sigter på at forbedre den fysiske, sociale og økonomiske adgang til fødevarer. De støtter generelt udvikling af landbrugsmæssige og andre indtægtsmuligheder, udvikling af landbrugsorganisationer og forbedring af landdistrikternes infrastruktur, især veje og markedsfaciliteter. Kommissionen støtter også sikkerhedsnetinterventioner som for eksempel offentlige anlægsprogrammer, der skaber indtægtsmuligheder for husholdninger, der har meget lidt eller slet ingen landbrugsjord. Med henblik på de mest sårbare husholdninger, som ofte er helt uden arbejdsevne, støtter Kommissionen programmer for sociale overførsler, som overfører ikkebidragsbetingede kontante ydelser (f.eks. i Etiopien og Rwanda) (jf. tekstboks 3).

ERNÆRING

40. I ingen af de seks lande i Rettens stikprøve indgår ernæring i samarbejdsstrategierne og interventionerne under 9. og 10. EUF. Det er særligt bekymrende i Etiopien, Eritrea, Malawi og Niger, hvor fødevaresikkerhed er en målsektor for EU-samarbejdet [27], og hvor der ikke kan ske fremskridt uden tilstrækkelig opmærksomhed på alle fødevaresikkerhedens tre dimensioner.

TEKSTBOKS 3

ADGANG TIL FØDEVARER

I Etiopien overføres der under programmet for produktive sikkerhedsnet (PSNP) forudsigelige og stabile kontante ydelser og fødevarer til 8,3 millioner støttemodtagere i områder med kronisk fødevaremangel for at forbedre deres adgang til fødevarer og reducere landets afhængighed af fødevarenødhjælp. Ydelserne er betinget af, at støttemodtagerne arbejder for de offentlige anlægsprogrammer, medmindre de tilhører sårbare grupper, som modtager ydelserne uden tilknyttede betingelser. PSNP’s omkostninger i perioden 2005-2014 beløber sig til 3600 millioner USD, som hovedsageligt finansieres af udviklingspartnerne.

I Rwanda støttes gennemførelsen af strategien for social beskyttelse af det program for sektorspecifik budgetstøtte til social beskyttelse, der finansieres under 10. EUF. Et af målene for denne strategi er at etablere et system af programmer for ikkebidragsbetingede kontante ydelser, som a) sikrer alle ældre mennesker og deres husholdninger en garanteret minimumsindtægt, b) yder nødvendig finansiel bistand til de mest sårbare familier, som ikke modtager kontante ydelser fra andre programmer, og c) sætter regeringen i stand til at reagere hurtigt og effektivt på nødsituationer.

41. Det gælder desuden – undtagen for Malawi og Niger – at der kun er finansieret få interventioner under de tematiske programmer. At der lægges for lidt vægt på og afsættes for få midler til ernæringsdimensionen er ikke et nyt problem i forbindelse med EU’s bistand til tredjelande. Det blev allerede påpeget i juli 2004 i evalueringen af budgetposten for fødevaresikkerhed [28] og i september 2009 i midtvejsevalueringen af det tematiske program for fødevaresikkerhed [29]. I betragtning af underernæringens skadelige virkninger (jf. punkt 5) er det et problem, der giver anledning til væsentlig bekymring.

42. Bekæmpelse af underernæring er ikke blevet prioriteret højt nok af regeringerne i disse seks lande, som først i 2007-2009 begyndte at udarbejde politikker og programmer på dette område [30]. Kommissionen har ikke ageret proaktivt og opfordret landene til på et tidligere tidspunkt at udarbejde sådanne politikker og programmer og dermed øge mulighederne for EU-støtte. Landestrategidokumenterne under 9. og 10. EUF er generelt svage med hensyn til vurderingen af kronisk underernæring: Problemet nævnes i nogle af dem, men det analyseres ikke, hvilke årsager, behov og prioriteter der skal behandles.

43. Kommissionen har heller ikke benyttet den politiske dialog med partnerregeringerne til at rejse spørgsmålet om underernæring. Det kan være særligt vanskeligt i visse lande, hvor sult og underernæring er meget følsomme politiske emner, som regeringen helst ikke drøfter med udviklingspartnerne (f.eks. Eritrea og Niger). Det burde imidlertid være muligt at rejse spørgsmålet i lande, hvor den politiske dialog er god, og navnlig i de lande, hvor der er fastlagt hensigtsmæssige rammer for dialog i forbindelse med budgetstøtteprogrammer (f.eks. Rwanda).

44. Kommissionen har for nylig taget en række initiativer med henblik på at sikre bedre dækning af ernæringsspørgsmålet. I marts 2010 udsendte den en meddelelse, som fastlægger en integreret tilgang til behandling af fødevaresikkerhed (jf. punkt 11). Den fremhæver udbredelsen af underernæring og udpeger formulering af ernæringspolitikker og -strategier samt etablering af mekanismer til koordinering mellem landbrug, sundhed, uddannelse og social beskyttelse som en prioritet for EU’s støtte. Kommissionen har også givet sine ansatte vejledning i, hvordan ernæring kan integreres i programmeringen af bistand og udformningen af interventioner [31], og i 2010 oprettede den et hold af eksperter, som kan yde teknisk bistand.

45. Når Kommissionen har støttet ernæringsdimensionen, er bistanden generelt blevet kanaliseret gennem enten FN-systemet eller ngo-projekter – i de fleste tilfælde det sidste. Projekternes mål vedrører forebyggelse og konstatering af underernæring i husholdninger og lokalsamfund. Projekterne omfatter aktiviteter som kurser i varieret kostsammensætning, madlavningskurser, folkekøkkener, etablering af urtehaver og skolehaver, måling af børn og drift af lokale centre for supplerende ernæring. Nogle projekter behandler underernæring ved hjælp af CBT (lokalsamfundsbaseret behandling) [32] eller gennem sundhedstjenester. Andre projekter beskæftiger sig med underernæring i byområder og anvender innovative tilgange såsom intensivt økologisk havebrug og mælkeproduktion i lille målestok (jf. tekstboks 4).

MÅLRETNING MOD DE MEST SÅRBARE GRUPPER

46. I lande, hvor hovedparten af befolkningen er afhængig af subsistenslandbrug og er udsat for fødevareusikkerhed, er det en udfordring at målrette indsatsen mod dem, der har mest brug for støtte. Ofte mangler udviklingslandene pålidelige demografiske og finansielle oplysninger om husholdningernes situation og administrativ kapacitet til at anvende målretningsprocedurer. Der er også en risiko for, at regeringsprogrammer kan målrettes ud fra kriterier, som ikke er fattigdomsrelaterede. Nogle af de dårligst stillede kan være udelukket fra lokalt baserede aktioner, f.eks. fordi de har lav status i lokalsamfundet, eller fordi deres hjem er afsides beliggende.

TEKSTBOKS 4

ERNÆRING

I landdistriktet Zomba i Malawi finansierer fødevarefaciliteten ngo-projektet "Green health – back yard gardening to increase food production among vulnerable households". Projektet er rettet mod 5000 sårbare personer med humant immundefektvirus/erhvervet immundefektsyndrom (hiv/aids), da de rammes særligt hårdt, hvis de får utilstrækkelig ernæring. Formålet er at fremme havebrug i baghaver med henblik på at øge deltagernes egen fødevareproduktion og forbedre deres ernæringstilstand og generelle helbred. Blandt aktiviteterne kan nævnes uddannelse i enkle, billige og bæredygtige systemer til øget fødevareproduktion, forvaltning af vandressourcer og levering af havebrugsinput. Med hensyn til ernæring tilbyder projektet uddannelse i, hvordan man dyrker nærende og immunforsvarsstyrkende grøntsager, frugter, træer og urter. Der anlægges demonstrationshaver og afholdes madlavningskurser for at fremme nye afgrøder og nye måder at anvende gamle afgrøder på.

47. Under hensyntagen til disse begrænsninger, konstaterede Retten, at målretningsmekanismerne for det meste var effektive i de tre lande, som den besøgte under revisionen (Etiopien, Malawi og Rwanda) (jf. tekstboks 5). Kommissionens interventioner er koncentreret om de regioner og befolkningsgrupper, som er hårdest ramt af fødevareusikkerhed. Landbrugsinterventionerne er godt målrettet fattige, mindre landbrugsproducenter, som har viljen og potentialet til at øge og diversificere deres produktion. Somme tider foretages der imidlertid ikke en korrekt vurdering af, om støttemodtagerne har den tekniske og finansielle kapacitet til at udøve de planlagte landbrugsmæssige aktiviteter. Sikkerhedsnet, programmer for social beskyttelse og ernæringsrelaterede interventioner er rettet mod at dække behovene hos de fattigste og mest sårbare grupper, f.eks. kvinder, forældreløse, husholdninger, der har børn som forsørgere, marginaliserede befolkningsgrupper og husholdninger, som er smittet med og ramt af hiv/aids.

EU-INTERVENTIONERNE ER FOR DET MESTE EFFEKTIVE, MEN BÆREDYGTIGHED ER OFTE ET PROBLEM

48. I denne del af beretningen vurderes det i) om EU-interventionerne i de tre besøgte lande er godt udformet, ii) om de planlagte resultater er opnået og iii) om resultaterne er eller sandsynligvis vil være bæredygtige. Udformningen, resultaterne og bæredygtigheden af de 22 undersøgte interventioner blev bedømt på grundlag af Kommissionens metode til resultatbaseret overvågning (ROM) (jf. bilag V). Bedømmelsen vises i bilag VI.

TEKSTBOKS 5

MÅLRETNING AF INTERVENTIONERNE

Rwandas regering er stærkt engageret i at nedbringe fattigdommen og satte i 2007 yderligere fokus på dette i sin strategi for økonomisk udvikling og fattigdomsnedbringelse (EDPRS). Støtten under det decentrale program for nedbringelse af fattigdommen i landdistrikterne (DPRPR), som finansieres over 9. EUF, målrettes modtagerne ved hjælp af en lokalsamfundsbaseret tilgang ("Ubudehe"), som bygger på det traditionelle rwandiske solidaritetssystem. Ved en kollektiv proces på landsbyniveau klassificeres husholdningerne i syv fattigdomskategorier, og husholdninger med særligt behov for støtte får førsteprioritet. Regeringen anvender nu denne tilgang i sine programmer for social beskyttelse.

EU-INTERVENTIONERNE ER SAMLET SET GODT UDFORMET, MEN OFTE ER MÅLENE ENTEN IKKE KLARE NOK, ELLER DE ER FOR AMBITIØSE

49. Næsten alle de undersøgte interventioner bygger på et godt kendskab til den konkrete situation, de væsentligste årsager til kronisk fødevaremangel og underernæring, de hårdest ramte og mest sårbare områder og befolkningsgrupper og de vigtigste behov og prioriteter:

a) Regeringsledede interventioner udformes i tæt samarbejde mellem de involverede ministerier og EU-delegationen samt i nogle tilfælde andre donorer.

b) Ngo’ernes mangeårige praktiske erfaring har stor betydning for udformningen af deres interventioner, som følger en stærkt deltagelsesbaseret og behovsorienteret tilgang, der inddrager en bred vifte af interessenter som decentrale regeringskontorer, lokale myndigheder og lokalsamfund.

c) I de fleste tilfælde afholdes der workshops med det formål at vurdere behovene samt at drøfte og forklare de planlagte aktiviteter, de vigtigste partneres roller og ansvar samt tidsplanen og gennemførelsesordningerne.

50. De programmer for generel budgetstøtte og sektorspecifik budgetstøtte, der anvendes i Rwanda, bygger på en grundig vurdering af regeringens makroøkonomiske politik, programmet for reform af forvaltningen af de offentlige finanser og sektorpolitikkerne vedrørende landbrug og social beskyttelse. Med hensyn til det program for generel budgetstøtte, som fødevarefaciliteten finansierer i Malawi, er der foretaget en god analyse af de yderligere budgetomkostninger, som skyldes stigende gødningspriser, men der er ingen analyse af fødevaresikkerhedssituationen.

51. De mål, der fastsættes ved udformningen af interventionerne, er af varierende kvalitet. Ofte opfylder de ikke alle SMART-kriterierne [33], og navnlig er de sjældent målelige, fordi der mangler resultatindikatorer og/eller en udgangssituation, som gør det muligt at måle de fremskridt, der gøres. Det gør det vanskeligt at vurdere målopfyldelsen. I nogle tilfælde bliver målene imidlertid defineret mere præcist i gennemførelsesperiodens startfase.

52. Somme tider er målene også for ambitiøse, især når der er tale om ngo-projekter, som har beskedne budgetter og en forholdsvis kort gennemførelsesperiode. Det var især tilfældet med de ngo-projekter, som blev finansieret over fødevarefaciliteten: Gennemførelsesperioden var her på ca. 20 måneder, som i praksis blev reduceret til 15 måneder, fordi de første måneder blev brugt på udbud og andre forberedende aktiviteter. I nogle tilfælde bygger interventionerne på urealistiske antagelser vedrørende forudsætningerne for en vellykket gennemførelse, f.eks., at de nationale eller lokale myndigheder har den fornødne institutionelle og forvaltningsmæssige kapacitet, at landdistrikternes infrastruktur er af tilstrækkelig god kvalitet, eller at der er mulighed for at tilknytte kvalificeret personale (f.eks. ernæringseksperter og konsulenter).

53. Budgetstøtteprogrammerne i Malawi og Rwanda henviser til målene for de nationale strategier, sektorpolitikker og programmer til nedbringelse af fattigdommen. De fastsætter ikke, hvordan de skal bidrage til opfyldelsen af regeringens mål. I sin særberetning nr. 11/2010 [34] anfører Retten, at Kommissionen bør definere målene for programmerne for generel budgetstøtte bedre.

54. De resultatindikatorer, der anvendes i forbindelse med budgetstøtteprogrammerne i Rwanda, er specifikke, målelige, realistiske og tidsbestemte. De er også attraktive, men der er overlapning mellem de forskellige budgetstøtteprogrammer, idet de alle fokuserer på ét enkelt program i den strategiske plan for landbrugsomlægning (SPTA), hvor der sker væsentlige fremskridt. Der er ingen indikatorer knyttet til de andre regeringsprogrammer vedrørende landbrug, hvor der navnlig mangler fremskridt på områderne udvikling af institutioner og infrastruktur til oplagring, forarbejdning og distribution. Den manglende komplementaritet mellem budgetstøtteprogrammerne betyder, at tilgangen til den politiske dialog ikke er effektiv.

55. I programmet for generel budgetstøtte i Malawi skulle støtten udbetales i en enkelt, fast tranche uden resultatbaserede betingelser/indikatorer eller krav vedrørende fødevaresikkerhed i den politiske dialog. Det begrænser de potentielle fordele ved, at bistand ydes i form af generel budgetstøtte i stedet for som støtte til specifikke projekter.

56. Bæredygtighed er godt integreret i interventionernes udformning. Formålet med interventionerne er at opnå varige resultater ved at sætte lokalbefolkningen i stand til at modvirke årsagerne til fødevareusikkerhed, primært ved at øge landbrugsproduktionen og skabe indtægtsmuligheder. Interventionerne er i overensstemmelse med de nationale eller lokale udviklingsplaner, og som nævnt i punkt 49 inddrages de berørte interessenter i alle gennemførelsesfaser, hvilket fremmer ejerskabet. For de fleste interventioner er der fastlagt en exitstrategi, som indebærer, at aktiverne og ansvaret for at fortsætte aktiviteterne formelt overdrages til lokale forvaltningsstrukturer (jf. tekstboks 6).

TEKSTBOKS 6

INTERVENTIONERNES UDFORMNING

GOD PRAKSIS

Programmet for alternative indkomstkilder i landbruget (Farm Income Diversification Programme, FIDP) er udformet, så det har fokus på at sætte lokalsamfundene i stand til at forbedre deres egen fødevaresituation på en bæredygtig måde. Denne tilgang øger interventionens bæredygtighed:

Malawis regering har et stærkt ejerskab til projektet, som gennemføres via landets decentrale forvalt- ningsstruktur.

FIDP er efterspørgselsstyret og giver lokalsamfundene ejerskab og indflydelse. FIDP yder opstartsinput og rådgivning om bedste praksis til landbrugere, som først har vist deres evne til at danne foreninger, og som er villige til at starte nye aktiviteter med henblik på at diversificere deres indtægtskilder.

Der ydes støtte til kapacitetsopbygning på forskellige niveauer (distriktsforvaltninger, konsulenter, "lead farmers" (mønsterlandbrugere), ministerier og universiteter), og FIDP bruger disse mønsterlandbrugere til at uddanne og støtte andre landbrugere.

SVAG PRAKSIS

"Promoting urban agriculture" (fremme af landbrug i byområder) er et projekt, der har til formål at forbedre ernærings- og sundhedstilstanden hos hiv-/aidsramte mennesker i Addis Abeba. Det er udformet af en ngo og lokale partnere med indgående kendskab til landbrugsaktiviteter i byområder. Projektet byggede på realistiske antagelser vedrørende fødevaresikkerhedssituationen. Nogle risici blev imidlertid undervurderet, f.eks. problemerne med at skaffe landbrugsinput og jord fra de lokale myndigheder. Spørgsmålet om jord viste sig at være en væsentlig hindring i gennemførelsesfasen, og i sidste ende måtte man opgive eller væsentligt reducere nogle af aktiviteterne, f.eks. opførelsen af tre grøntsagscentraler for de hivsammenslutninger, som projektet var rettet mod.

EU-INTERVENTIONERNE OPNÅR DE FLESTE AF DE ØNSKEDE RESULTATER

57. Retten kan ikke vurdere, i hvilket omfang EU’s budgetstøtteprogrammer i Malawi og Rwanda har bidraget til resultaterne af regeringens programmer, da der er flere komplekse faktorer i spil, og der endnu ikke findes en etableret evalueringsmetode [35]. Derfor gives der ingen bedømmelse af disse programmer i bilag VI. Midlerne fra EU’s budgetstøtteprogrammer har imidlertid været afgørende for de nationale programmer for landbrug og social beskyttelse i disse lande, som i høj grad er afhængige af bistand.

58. I de interventioner, som Retten undersøgte, lykkes det for det meste at forbedre fødevaretilgængeligheden for støttemodtagerne: I Malawi og Rwanda støtter interventionerne effektivt regeringens programmer for støtte til landbrugsinput og bestræbelserne på at udbrede kendskabet til nye og miljømæssigt bæredygtige landbrugspraksis, og de bidrager til den væsentlige forøgelse og diversificering af landbrugsproduktionen og landbrugernes indtægtskilder.

59. I alle tre lande er arbejdskraftintensive offentlige anlægsprogrammer for opførelse og vedligeholdelse af infrastruktur i landdistrikterne (hovedsageligt veje og markeder samt jord- og vandbeskyttelse) både en indtægtskilde for fattige befolkningsgrupper og et bidrag til at forbedre distributionen af fødevarer i landet. I Etiopien giver sådanne programmer støttemodtagerne en mere forudsigelig indtægt og begrænser deres afhængighed af fødevarenødhjælp. Kontante overførsler, der ydes uden tilknyttede betingelser under sikkerhedsnetinterventioner, forbedrer de mest sårbare befolkningsgruppers levegrundlag og evne til at brødføde sig selv.

60. Bedre adgang til mere tilgængelige og varierede fødekilder er en forudsætning for bedre ernæring. Hertil kommer, at de ernæringsfokuserede interventioner – som der er for få af (jf. punkt 40-44) – har været effektive med hensyn til at bevidstgøre mødre og andre med ansvar for børn om årsagerne til underernæring og udbrede viden om god barnepleje og ernæringspraksis. I Etiopien gør screeningkampagner over hele landet det muligt at opdage og behandle alvorlige tilfælde af akut underernæring blandt børn under fem år.

61. De vigtigste faktorer, der indvirkede negativt på interventionernes resultater, var:

a) svagheder i projektudformningen, især i form af overambitiøse mål, urealistiske antagelser eller ad hoc-baserede projektstrukturer, som ikke inddrager de lokale institutioner i gennemførelsen af aktiviteterne

b) begrænset interesse i visse aktiviteter, f.eks. ernæringsmæssig støtte, fra regeringens side

c) forsinkelser, som har gjort det umuligt at gennemføre alle de planlagte aktiviteter (jf. tekstboks 7).

TEKSTBOKS 7

INTERVENTIONERNES RESULTATER

GOD PRAKSIS

I Rwanda var det decentrale program for nedbringelse af fattigdommen i landdistrikterne (DPRPR) en succes i hele landet. Flere DPRPR-finansierede projekter, f.eks. anlæggelse af terrasser, distribution af såsæd, gødning og husdyr samt anlæg af veje, broer og markeder, øgede fødevarernes tilgængelighed og variation. Adgangen til fødevarer blev også øget ved hjælp af indkomstskabende aktiviteter. Det fremgår af den uafhængige evaluering af projektet, at 96 % af støttemodtagerne efter projektet betragter sig selv som mindre fattige end før, og at kun 10 % stadig har svært ved at brødføde deres familier, i modsætning til 97 % før projektet. En vigtig effekt af DPRPR var, at det medførte en mentalitetsændring i landdistrikterne. De vellykkede projekter gav landbrugerne selvtillid, så de tog initiativ til nye projekter, som hverken var omfattet eller finansieret af DPRPR, f.eks. vedrørende lånemuligheder i landdistrikterne, videreuddannelse og opførelse af huse til de mest sårbare personer.

SVAG PRAKSIS

Fordi projektudformningen var uhensigtsmæssig og regeringens ejerskab utilstrækkeligt, lykkedes det ikke programmet for bæredygtig ernæringsrehabilitering (SNRP) i Malawi at øge de ansvarlige enheders kapacitet, så de kunne varetage driften af det integrerede system for overvågning af ernæring og fødevaresikkerhed (INFSSS). Projektet opnåede delvis de tilsigtede resultater: Der blev udsendt månedlige bulletiner, om end med 7-8 måneders forsinkelse, og kun halvdelen af de udvalgte klinikker indsamlede data om underernærede børn. Kort efter projektets afslutning ophørte dataindsamlingen, og INFSSS var ikke længere operationelt.

RESULTATERNES BÆREDYGTIGHED ER OFTE ET PROBLEM

62. Udsigterne med hensyn til bæredygtighed er gode i halvdelen af interventionerne, men i den anden halvdel er der mindre sandsynlighed for varige resultater. Generelt er der stærkt ejerskab hos regeringer, som har en klar vilje til at fortsætte gennemførelsen af programmerne, når EU-interventionen afsluttes, og hos støttemodtagere, der har oplevet en positiv ændring af deres levegrundlag og fødevaresikkerhedssituation og har fået kapacitet og motivation til at videreføre og udvikle aktiviteterne.

63. Store regeringsprogrammer vedrørende landbrug og sociale overførsler udgør en stor budgetbyrde for disse lande [36], og finansieringen af dem afhænger af, at de bliver ved med at modtage væsentlig donorstøtte. Den utilstrækkelige adgang til effektive landbrugskonsulenttjenester, faciliteter til brug efter høst (oplagring, forarbejdning og distribution) og lånemuligheder i landdistrikterne betyder stadig, at mange landbrugere ikke kan udvide deres aktiviteter og opnå økonomisk bæredygtighed. Så længe landbrugerne ikke har råd til at købe landbrugsinput til markedspriser, vil det være problematisk for regeringerne at gennemføre en gradvis reduktion af de høje støttesatser (f.eks. 50 % i Rwanda) for at holde omkostningerne ved sådanne programmer på et rimeligt niveau. Nogle programmer for social beskyttelse yder utilstrækkelig støtte til fremme af støttemodtagernes produktionskapacitet, og det er en af årsagerne til, at det kun er ganske få, der bliver i stand til at klare sig uden disse programmer, og at omkostningerne forbundet med dem derfor er så høje (jf. tekstboks 8).

+++++ TIFF +++++

64. Ngo-projekternes gennemførelsesperiode er somme tider for kort til at sikre, at støttemodtagerne får opbygget kapacitet til at anvende de nye landbrugs- eller ernæringsmæssige praksis. Ofte er regeringens eller de lokale institutioners vilje eller kapacitet til at overtage aktiviteterne eller yde støtte efter projektets udfasning også begrænset.

TEKSTBOKS 8

RESULTATERNES BÆREDYGTIGHED

GOD PRAKSIS

"Improved food production for home and market in Arba Minch Zuria Woreda and Chencha Woreda in the Southern Nations, Nationalities and People’s Region (SNNPR) of Ethiopia" er et program til forbedring af fødevareproduktionen, som har gode udsigter med hensyn til bæredygtighed, fordi:

a) det er udformet med henblik på at inddrage interessenter og fremme ejerskab hos de lokale landbrugshusholdninger, som det er rettet mod, og hos støttemodtagerne i den lokale regering. Behovene identificeres lokalt, og der indgås en gennemførelsesaftale med de regionale myndigheder

b) det har en klart defineret exitstrategi med et sæt specifikke aktiviteter, der skal sikre, at projektets praksis og output overdrages

c) det indbefatter en slags selvbærende ordning baseret på en revolverende fond, som er uafhængig af fremtidig finansiering, og som vil give landbrugere billigere adgang til landbrugsinput

d) det fra starten er sikret institutionel opbakning, og der ydes kapacitetsopbygningsstøtte til den lokale regering, til kooperativsammenslutningens tekniske kontorer på distrikts- og zoneniveau samt til de enkelte landbrugere.

SVAG PRAKSIS

Den etiopiske regering og lokalsamfundene har et stærkt ejerskab til programmet for produktive sikkerhedsnet, men finansiel bæredygtighed er et stort problem. Fordi målene var urealistiske og den supplerende indtægtsskabende støtte utilstrækkelig, var det frem til 2010 kun 6 % af støttemodtagerne, der kunne forlade programmet, i den forstand, at de selv kunne tjene til livets ophold og ikke længere havde brug for støtte. Den komponent, der vedrører opbygning af husholdningsaktiver, er blevet ændret med henblik på den efterfølgende fase, men der er ikke afsat tilstrækkelige finansielle ressourcer til den.

KONKLUSIONER OG ANBEFALINGER

65. Retten konkluderer, at EU’s udviklingsbistand til fødevaresikkerhed i Afrika syd for Sahara for det meste er effektiv.

66. EU’s udviklingsbistand bidrager i væsentlig grad til partnerlandenes fremskridt med hensyn til at opnå fødevaresikkerhed:

a) EU er en fremtrædende international aktør på fødevaresikkerhedsområdet i mange afrikanske lande syd for Sahara og yder effektiv støtte vedrørende fødevaretilgængelighed og adgang til fødevarer.

b) EU’s udviklingsbistand er i høj grad relevant i forhold til landenes behov og prioriteter, og der er god komplementaritet mellem EUF og det tematiske program for fødevaresikkerhed.

c) Fødevarefaciliteten blev etableret på forholdsvis kort tid og er et væsentligt supplerende EU-engagement, som tager sigte på at forbedre fødevaresikkerheden i udviklingslandene.

d) EU-interventionerne er for det meste godt udformet, de opnår de fleste af de ønskede resultater, og halvdelen af dem har rimelige udsigter med hensyn til bæredygtighed.

67. Der er imidlertid behov for væsentlige forbedringer på flere punkter:

a) I betragtning af den høje fødevareusikkerhed i regionen og det forhold, at donorsamfundets støtte til landbrug og ernæring generelt anses for at være utilstrækkelig, tog Kommissionen ikke tilstrækkeligt hensyn til mulighederne for at yde EU-støtte i andre lande, hvor der også er kronisk fødevareusikkerhed, og hvor udviklingen med hensyn til virkeliggørelsen af MDG 1 er dårlig eller forsinket.

b) Kommissionen prioriterede ernæringsdimensionen for lavt og kunne have gjort mere for at opfordre landene til på et tidligere tidspunkt at udarbejde hensigtsmæssige ernæringspolitikker og -programmer.

c) Fødevarefaciliteten var ikke udformet til håndtering af langvarige prisudsving på fødevarer, og den har ikke den ønskede komplementaritet med EUF.

d) Interventionernes mål er ofte ikke klare nok, og de er somme tider for ambitiøse.

e) Trods stærkt ejerskab hos partnerregeringerne og støttemodtagerne er store regeringsprogrammer vedrørende landbrug og sociale overførsler ikke finansielt bæredygtige, men afhængige af, at de bliver ved med at modtage væsentlig donorstøtte.

68. Retten fremsætter følgende anbefalinger til forbedring af effektiviteten af EU’s udviklingsbistand til fødevaresikkerhed i Afrika syd for Sahara:

ANBEFALING 1

Med henblik på programmeringsperioden efter 2013 bør Kommissionen og Tjenesten for EU’s Optræden Udadtil foretage en struktureret vurdering af situationen med hensyn til fødevaresikkerhed i hvert enkelt land og systematisk overveje mulighederne for EU-støtte på dette område.

ANBEFALING 2

Kommissionen og Tjenesten for EU’s Optræden Udadtil bør – eventuelt sammen med andre udviklingspartnere – undersøge, om det er muligt at oprette et permanent instrument til finansiering af hasteforanstaltninger og supplerende tiltag, der kan modvirke konsekvenserne af fremtidige fødevarekriser i udviklingslande.

ANBEFALING 3

Kommissionen og Tjenesten for EU’s Optræden Udadtil bør prioritere ernæring tilstrækkeligt højt, når den fastlægger samarbejdsstrategier, identificerer og udformer interventioner og fører politisk dialog med partnerregeringerne, navnlig i forbindelse med budgetstøtteprogrammer.

ANBEFALING 4

Kommissionen bør fastsætte tilstrækkeligt præcise interventionsmål, der kan måles ved hjælp af resultatindikatorer. Den bør sørge for, at målene er realistiske ved at foretage en bedre vurdering af risici og antagelser vedrørende forudsætningerne for en vellykket gennemførelse af interventionerne.

ANBEFALING 5

Kommissionen bør yde bedre støtte til den finansielle bæredygtighed af programmer for landbrug og sociale overførsler. I den forbindelse bør den:

a) lægge mere vægt på udvikling af effektive landbrugskonsulenttjenester, infrastruktur til brug efter høst og lånemuligheder i landdistrikterne

b) sikre, at programmerne for sociale overførsler i tilstrækkelig grad støtter udviklingen af støttemodtagernes indtægtsmuligheder.

Vedtaget af Afdeling III, der ledes af Karel PINXTEN, medlem af Revisionsretten, i Luxembourg på mødet den 10. januar 2012.

På Revisionsrettens vegne

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Formand

[1] Romerklæringen om verdens fødevaresikkerhed og handlingsplanen fra verdenstopmødet om fødevarer. FN’s Levnedsmiddel- og Landbrugsorganisation (FAO), 1996.

[2] Mennesker lider af underernæring eller kronisk sult, når deres ernæring som regel ikke dækker det minimale energibehov. Det gennemsnitlige minimale energibehov pr. person er ca. 1800 kcal pr. dag. Det nøjagtige behov påvirkes af alder, kropsstørrelse, graviditet og amning (Kilde: FAO, jf. www.fao.org/hunger/en).

[3] Data fra det seneste undersøgelsesår i hvert enkelt land.

[4] Nedsat vækst: Højde for alder er en måling af barnets lineære vækst og fungerer således som en indikator for underernæringens langsigtede virkninger uden at være påvirket af årstidsrelaterede ændringer.

[5] Undervægt: Vægt for alder omfatter både nedsat vækst og afmagring. Barnet kan være undervægtigt på grund af nedsat vækst eller afmagring eller begge dele.

[6] Afmagring: Højde for vægt giver en indikation af barnets aktuelle ernæringstilstand og afspejler den seneste tids ernæring og/eller sygdomsperioder. Alvorlig afmagring skyldes ofte akut mangel på mad.

[9999] Kilde: Verdensbanken og FAO.

[8888] Kilde: FN’s Befolkningsfond.

[7777] Der er dog nogle lande, der opfylder eller overgår dette mål, f.eks. Malawi og Etiopien.

[7] Ifølge FAO blev der fra 2004 til begyndelsen af 2009 overdraget mindst 2,5 millioner hektar fra lokale brugere til udenlandske investorer i blot fem afrikanske lande (Etiopien, Ghana, Madagaskar, Mali og Sudan).

[8] MDG 1 opstiller to indikatorer til overvågning af udviklingen: andelen af børn under fem år, der er undervægtige, og andelen af personer under det minimale ernæringsmæssige energiforbrug. Fødevaresikkerhed spiller også en vigtig rolle i forbindelse med MDG 4 (reduktion af dødeligheden blandt børn under fem år med to tredjedele fra 1990 til 2015) og MDG 5 (reduktion af mødredødeligheden med tre fjerdedele fra 1990 til 2015).

[9] Fælleserklæring fra Rådet og repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer, forsamlet i Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen om "den europæiske konsensus om udvikling" (EUT C 46 af 24.2.2006, s. 1).

[10] KOM(2010) 127 endelig af 31.3.2010.

[11] EUF er hovedinstrumentet for EU’s udviklingsbistand til staterne i Afrika, Vestindien og Stillehavet (AVS-staterne) og de oversøiske lande og territorier (OLT). EUF finansieres af medlemsstaterne. Flere detaljer om EUF’s særlige karakteristika findes i punkt 2-8 i Revisionsrettens årsberetning om EUF for 2010 (EUT C 326 af 10.11.2011, s. 251).

[12] AVS- eller OLT-staten udarbejder sammen med EU et landestrategidokument for hver EUF-programmeringsperiode, og heri fastlægges de generelle retningslinjer for samarbejdet. Landestrategidokumentet indeholder en landediagnose og EU’s svarstrategi formuleret som målsektorer og andre sektorer, hvor målsektorerne er de prioriterede støtteområder.

[13] Rådets forordning (EF) nr. 1292/96 af 27. juni 1996 om fødevarehjælpspolitik og fødevarehjælpsforvaltning og om særlige aktioner til støtte for fødevaresikkerheden (EFT L 166 af 5.7.1996, s. 1).

[14] Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1905/2006 af 18. december 2006 om oprettelse af et instrument til finansiering af udviklingssamarbejde (EUT L 378 af 27.12.2006, s. 41).

[15] Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1337/2008 af 16. december 2008 om etablering af en facilitet med henblik på hurtig reaktion på de kraftigt stigende fødevarepriser i udviklingslandene (EUT L 354 af 31.12.2008, s. 1).

[16] Med hensyn til budgetposten for fødevaresikkerhed, jf. Revisionsrettens særberetning nr. 2/2003 om gennemførelsen i udviklingslande af den politik vedrørende fødevaresikkerhed, der finansieres over Den Europæiske Unions almindelige budget (EFT C 93 af 17.4.2003, s. 1).

[17] Bilag III til Kommissionens temastrategidokument og flerårige vejledende program for perioden 2007-2010 (dokument C/2007/1924 af 4. maj 2007). Den resterende bistand blev kanaliseret gennem ngo’er (15 %) og internationale organisationer (5 %).

[18] EUT C 93 af 17.4.2003, s. 1.

[19] Det globale sultindeks (GHI) er et flerdimensionelt statistisk værktøj, som Det Internationale Forskningsinstitut for Fødevarepolitik (IFPRI) har udviklet til at beskrive et lands situation. Det kombinerer tre indikatorer med samme vægtning: i) procentdelen af underernærede mennesker i befolkningen, ii) prævalensen af undervægtige børn under fem år og iii) dødeligheden blandt børn under fem år. Landene får point på en skala fra 0 til 100, hvor 0 er det bedste resultat ("ingen sult"), og 100 er det værste, men ingen af disse yderpunkter nås i praksis. Værdier under 5,0 vidner om en lav grad af sult, værdier mellem 5,0 og 9,9 vidner om moderat sult, værdier mellem 10,0 og 19,9 vidner om alvorlig sult, værdier mellem 20,0 og 29,9 er alarmerende, og værdier på 30,0 og derover er ekstremt alarmerende.

[20] Navnlig af Verdensbanken, FAO, Den Internationale Fond for Landbrugsudvikling og Kommissionen, som i en brochure skriver, at landbrugets faldende andel i den offentlige udviklingsstøtte og dets lavere placering blandt udviklingslandenes prioriteter har forværret situationen ("Food security: understanding and meeting the challenge of poverty", s. 5, oktober 2009).

[21] Disse midler er beregnet til de lande, som er mest engagerede og har de største behov. MDG-initiativet består af to elementer: 300 millioner euro, som er forbeholdt de lande, der ifølge midtvejsevalueringen af landestrategidokumenterne under 10. EUF har opnået gode resultater, og 700 millioner euro, som er til rådighed for alle EUF-lande.

[22] Europa-Kommissionen, dokument C/2010/9263 af 21.12.2010.

[23] På grundlag af Kommissionens meddelelse af 20. maj 2008, "Udfordringerne i forbindelse med de stigende fødevarepriser – Retningslinjer for en EU-indsats" (KOM(2008) 321 endelig af 20. maj 2008) og Europa-Parlamentets beslutning af 22. maj 2008 om de stigende fødevarepriser i EU og udviklingslandene (P6_TA(2008)0229) blev forordning (EF) nr. 1337/2008 vedtaget 16. december 2008. Den 30. marts 2009 vedtog Kommissionen afgørelsen om implementeringen af fødevarefaciliteten.

[24] Betragtning 1 i forordning (EF) nr. 1337/2008.

[25] Betragtning 2 og artikel 1, stk. 1, i forordning (EF) nr. 1337/2008.

[26] Burundi, Eritrea, Etiopien, Malawi, Niger og Rwanda.

[27] I Burundi og Rwanda er målsektoren udvikling af landdistrikter.

[28] "Thematic Evaluation of Food Aid Policy and Food Aid Management and Special Operations in Support of Food Security", juli 2004.

[29] "Food Security Thematic Programme, Mid Term Review (2007-2009)", endelig rapport, september 2009.

[30] Malawi og Etiopien vedtog deres nationale ernæringsstrategier i henholdsvis 2007 og 2008. I Rwanda blev der i 2009 etableret et nationalt nødprogram til udryddelse af underernæring og oprettet en taskforce om ernæring. Niger har siden 2007 haft en national katastrofeplan vedrørende ernæring og forebyggelse af fødevaresikkerhedskriser. I Burundi blev der for nylig på Verdensfødevareprogrammets initiativ nedsat en arbejdsgruppe med henblik på at skabe et nationalt forum for fødevaresikkerhed og ernæring. Eritreas nationale fødevaresikkerhedsstrategi fra 2004 erkender problemet med underernæring, men har fokus på adgang og tilgængelighed.

[31] Rammenotat: "Améliorer la contribution de la CE à la lutte contre la malnutrition maternelle et infantile ainsi que ses causes", januar 2009.

[32] I en fælles erklæring fra Verdenssundhedsorganisationen, Verdensfødevareprogrammet, FN’s stående udvalg for ernæring og FN’s Børnefond med titlen "Community-based management of severe acute malnutrition" beskrives CBT-tilgangen således: Mange alvorligt akut underernærede børn kan behandles i lokalsamfundet uden at skulle indlægges på en sundhedsklinik eller et center for terapeutisk ernæring. CBT-tilgangen indebærer, at man rettidigt konstaterer alvorlig akut underernæring i lokalsamfundet og at børn, der ikke har medicinske komplikationer, behandles i hjemmet med færdigfremstillede terapeutiske fødevarer eller andre næringsrige fødevarer.

[33] Målene skal være specifikke, målelige, attraktive, realistiske og tidsbestemte.

[34] Anbefaling 1 c) og 1 d) i særberetning nr. 11/2010 – Kommissionens forvaltning af generel budgetstøtte i AVS-stater og lande i Latinamerika og Asien.

[35] Punkt 86 og 87 i særberetning nr. 11/2010.

[36] I Malawi tegnede programmet for støtte til landbrugsinput sig for 10 % af det nationale budget for 2009 og 71 % af landbrugsbudgettet.

--------------------------------------------------

BILAG I

FØDEVARESIKKERHEDSSITUATIONEN I AFRIKA SYD FOR SAHARA OG SYDASIEN

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

NB: GHI for 2010 er beregnet på grundlag af data vedrørende andelen af underernærede for 2004-2006, data vedrørende undervægtige børn for det sidste år i perioden 2003-2008, som der foreligger data om, og data vedrørende børnedødelighed for 2008.

De angivne grænser og navne på dette kort indebærer ikke en officiel anerkendelse eller accept fra Det Internationale Forskningsinstitut for Fødevarepolitik (IFPRI) eller dets partnere og bidragsydere.

Kilde: Tilpasset og gengivet med tilladelse fra Det Internationale Forskningsinstitut for Fødevarepolitik – www.ifpri.org. Dette kort bygger på data fra FN’s Levnedsmiddel- og Landbrugsorganisation, FN’s Børnefond, MEASURE DHS (Demographic and Health Surveys) og Verdenssundhedsorganisationen. Den rapport, som dette kort er taget fra, er tilgængelig online på adressen (http://www.ifpri.org/publication/2009-global-hunger-index).

--------------------------------------------------

BILAG II

OVERSIGT OVER FØDEVARESIKKERHEDSSITUATIONEN I ETIOPIEN

Fødevareusikkerhed er et vedvarende problem i Etiopien. Trods uafbrudt støtte til donorsamfundet gennem de sidste 20 år er antallet af mennesker med behov for fødevarebistand steget fra 6,7 millioner i 1994 til 12,6 millioner i 2010 [1]. Den væsentligste årsag til fødevareusikkerheden er den store befolkningstilvækst (i gennemsnit to millioner mennesker om året), der sammen med afhængigheden af små bedrifter med landbrug, som forudsætter regn, lægger et uholdbart pres på jorden [2] og fører til jorderosion, som igen fører til et fald i landbrugets produktivitet og udbytte. En anden væsentlig årsag til fødevareusikkerheden er de usikre ejendomsretsforhold. Eftersom jorden tilhører staten, og landbrugerne kun har brugsretten, har de intet incitament og kun begrænset adgang til at optage de lån, som er nødvendige, hvis de skal foretage produktive investeringer. Fordi de nationale markeder er ineffektive og transportinfrastrukturen utilstrækkelig, presses fødevarepriserne i vejret, hvilket yderligere hindrer adgangen til fødevarer. Desuden kompliceres den fysiske distribution fra produktionsområder med overskud til områder med underskud, og det øger behovet for import af fødevarer.

Etiopiens landbrugsproduktion er steget de sidste fem år [3], men landet er stadig afhængigt af kommerciel fødevareimport og fødevarebistand. For eksempel er der i de sidste ti år i gennemsnit blevet importeret 700000 ton fødevarer om året [4]. Der findes imidlertid ingen pålidelige tal for den nationale fødevaremangel, da der er væsentlige forskelle (på op til 40 %) [4] mellem Landbrugsministeriets og statistikkontorets data vedrørende landets vegetabilske produktion.

Etiopiens aktuelle befolkningstal anslås til 77,5 millioner, hvoraf 85 % er afhængige af landbrug som primært levegrundlag. Landbruget genererer 45 % af bruttonationalproduktet (BNP), så udviklingen på dette område har afgørende betydning for nedbringelse af fattigdommen. Siden den udarbejdede sin første samlede strategi for landbrugssektoren [5], har Etiopiens regering ydet støtte til produktion og produktivitet i landbruget, da den betragter det som det vigtigste middel til at opnå selvforsyning med fødevarer og øge den økonomiske vækst.

Fødevaresikkerhed har været en prioritet i de nationale strategier for fattigdomsnedbringelse. Programmet for bæredygtig udvikling og fattigdomsnedbringelse (PRSP), som dækkede perioden 2002-2005, anerkendte behovet for at forbedre fødevaretilgængeligheden og adgangen til fødevarer. PRSP blev efterfulgt af planen for fremskyndet bæredygtig udvikling til afskaffelse af fattigdom (PASDEP), som dækkede perioden 2005-2010 og havde fødevaresikkerhedspolitik som et element i politikken for udvikling af landbruget. Fødevaresikkerhed er bevaret som en prioritet i den aktuelle strategi for fattigdomsnedbringelse, planen for vækst og omlægning, som dækker perioden 2010-2015.

Den første politik for fødevaresikkerhed blev vedtaget i 2001 og havde til formål at øge fødevaretilgængeligheden, forbedre adgangen til fødevarer og styrke nødberedskabet. Denne politik var udtryk for regeringens ønske om at gå væk fra fødevarenødhjælp til fordel for en mere forudsigelig og udviklingsorienteret støtte. I 2003 nåede en koalition for fødevaresikkerhed bestående af regeringen og donorerne til enighed om udformningen af programmet for produktive sikkerhedsnet (PSNP). Siden 2005 har PSNP ydet støtte i form af kontante midler og/eller fødevarehjælp med og uden tilknyttede betingelser til ca. 8 millioner mennesker, som ellers ville have brug for fødevarebistand via appeller om nødhjælp. Målet er at forbedre adgangen til fødevarer og samtidig bevare sårbare husholdningers produktionsaktiver.

Fødevaresikkerhedspolitikken gennemføres ved hjælp af fødevaresikkerhedsprogrammer, der indtil videre har dækket perioderne 2005-2010 og 2010-2014. Fødevaresikkerhedsprogrammet består af fire søjler: i) PSNP, ii) programmet for frivillig genbosættelse, iii) programmet for opbygning af husholdningsaktiver og iv) programmet for supplerende investeringer i landdistrikternes infrastruktur.

På ernæringsområdet er udviklingen med hensyn til de MDG-relaterede indikatorer endnu ikke tilfredsstillende [6]. Den første nationale ernæringsstrategi blev vedtaget i 2008 og gennemføres af Sundhedsministeriet ved hjælp af det nationale ernæringsprogram for perioden 2008-2013. Målet er at reducere omfanget af underernæring i Etiopien, især blandt børn under fem år samt gravide og ammende kvinder.

[1] Etiopiens agentur for katastrofeforebyggelse og -beredskab (Disaster Prevention and Preparedness Agency), tidsseriedata for 2010.

[2] Ifølge EU-delegationen dyrker over en tredjedel af husholdningerne mindre end 0,5 hektar.

[3] Ifølge Kommissionens udkast til midtvejsrevisionen af landestrategidokumentet under 10 EUF i 2009 steg kornproduktionen efter tørken fra et niveau på 10 millioner ton i 2004 til over 16 millioner ton i 2007 og 2008.

[4] Kommissionens undersøgelse vedrørende udvikling af landdistrikter og fødevaresikkerhed i forbindelse med landestrategidokumentet under 10. EUF.

[5] "Agriculture Development-Led Industrialisation Strategy", 1993.

[6] Ifølge tabel 1 i PASDEP-rapporterne fra 2007 og 2009, som er udarbejdet af det etiopiske ministerium for finansielle anliggender og økonomisk udvikling, ligger andelen af børn under fem år, der er undervægtige, tæt på 40 %, mens MDG-målet er 30 %.

--------------------------------------------------

BILAG III

OVERSIGT OVER FØDEVARESIKKERHEDSSITUATIONEN I MALAWI

Malawis økonomi domineres af landbrug, som står for 35 % af landets BNP og beskæftiger 85 % af arbejdsstyrken, der hovedsageligt er småbønder og subsistenslandbrugere. Den vigtigste fødevareafgrøde er majs, som dækker 75 % af de dyrkede arealer, og den vigtigste salgsafgrøde er tobak. Landbrug med små bedrifter spiller således en central rolle i landets økonomiske udvikling, men lav produktivitet bremser det generelle udviklingstempo og er blevet hovedårsagen til fattigdom og fødevareusikkerhed.

Den lave produktivitet i landbruget skyldes flere strukturelle forhold: i) befolkningstætheden (den højeste i Afrika), der sammen med afhængigheden af små [1] bedrifter, som driver landbrug, der kræver regn, fører til jordforringelse, ii) den manglende adgang til lån i landdistrikterne, som hæmmer de mindre landbrugsproducenters adgang til produktionsaktiver som jord og input, iii) den dårlige markedsadgang og utilstrækkelige infrastruktur, som øger transaktionsomkostningerne og fødevarepriserne og iv) de begrænsede beskæftigelsesmuligheder uden for landbruget, som tvinger befolkningen til at vælge miljømæssigt uholdbare overlevelsesstrategier (afskovning).

De foreliggende data viser, at 70 % af alle husholdninger i Malawi har opbrugt de fødevarer, de selv producerer, mellem tre og fire måneder før den næste høst [2]. Fødevareusikkerheden i Malawi skyldes også problemer med adgangen til fødevarer. I 2005 var 22 % af befolkningen yderst fattig, hvilket vil sige, at hver femte indbygger ikke havde råd til et minimum af basale fødevarer [3]. Hovedårsagerne til den kroniske underernæring er manglende adgang til fødevarer og den ensidige kost, som hovedsageligt er baseret på majs. Mellem 60 % og 70 % af kalorieindtaget kommer fra majs, og resultatet er, at 43 % af børnene under fem år lider af nedsat vækst, 22 % er undervægtige, og 5 % lider under akut underernæring [4].

Malawis vækst- og udviklingsstrategi for perioden 2006-2011 har landbrug og fødevaresikkerhed samt forebyggelse og behandling af ernæringsrelaterede sygdomme bland sine prioriteter. Regeringens mål med hensyn til fødevaresikkerhed er at gøre Malawi til et land uden sult. På mellemlang sigt er det forventede resultat, at alle indbyggere får adgang til fødevarer i tilstrækkelig mængde og kvalitet og til overkommelige priser. De strategier, der skal bidrage til at opnå dette resultat, fokuserer på øget produktivitet i landbruget, velfungerende afgrødemarkeder, reduceret afhængighed af fødevarebistand, effektive systemer til tidlig varsling, indtægtsskabende aktiviteter, koordinering af fødevarebistand og import samt opførelse af siloer med henblik på øget oplagringskapacitet. Disse strategier er blevet udbygget i senere operationelle planer inden for rammerne af den politik for fødevaresikkerhed, der blev vedtaget i 2006.

Regeringens vilje til at forbedre fødevaresikkerheden afspejles i dens budgetmæssige prioriteringer. I 2009 var 14 % af det nationale budget afsat til landbrug, og de fleste af disse midler (71 %) gik til programmet for støtte til landbrugsinput (FISP). FISP [5] blev iværksat i 2005 og er det største program i landet. Det indgår i den nationale sikkerhedsnetstrategi [6] og forsyner småbønder og subsistenslandbrugere med gødning og forbedret majssåsæd, som i kombination med rigelig nedbør har øget majsproduktionen og gjort landet selvforsynende med majs de sidste fire år [7].

I sin nationale ernæringspolitik og -strategi fra 2007 [8] erkendte Malawis regering, at der indtil da havde været for lidt opmærksomhed på dette spørgsmål. Formålet med den nye politik er at styrke indsatsen mod underernæring med fokus på tre områder: i) forebyggelse og kontrol af de mest almindelige ernæringsrelaterede sygdomme blandt kvinder, mænd, drenge og piger i Malawi senest i 2012, ii) øget adgang til rettidig og effektiv behandling af de mest almindelige ernæringsrelaterede sygdomme og iii) et gunstigt miljø for effektiv implementering af ernæringsydelser og -programmer.

[1] Ifølge USAID’s fødevaresikkerhedsprogram for 2008-2014 dyrker tre ud af fire landbrugere mindre end én hektar jord, og 40 % af bedrifterne er på under en halv hektar.

[2] Economics Association of Malawi and Ministry of Agriculture: "Can Malawi reverse the growing chronic and acute food and nutrition insecurity?" Konceptnote til en regional konference om fødevare- og ernæringssikkerhed, 19.- 21. juni 2006.

[3] Malawi Integrated Household Survey, 2004-2005.

[4] Landerapport fra FN’s taskforce på højt plan om den globale fødevaresikkerhedskrise, 23. februar – 4. marts 2010.

[5] FISP finansieres i øjeblikket af Malawis regering (gødning) samt Kommissionen, Det Forenede Kongeriges departement for international udvikling (DFID), Irland og Norge (såsæd).

[6] Den nationale sikkerhedsnetstrategi blev vedtaget i 2002 og har fire hovedkomponenter: programmet for offentlige anlæg, det målrettede inputprogram, det målrettede ernæringsprogram og programmet for direkte overførsler.

[7] Landerapport fra FN’s taskforce på højt plan om den globale fødevaresikkerhedskrise, 23. februar – 4. marts 2010. Selvforsyningsniveauet er fastsat til 2,3 millioner ton.

[8] "National Nutrition Policy and Strategic Plan", 2007-2012.

--------------------------------------------------

BILAG IV

OVERSIGT OVER FØDEVARESIKKERHEDSSITUATIONEN I RWANDA

Folkedrabet i 1994 påførte Rwanda store lidelser. Efter en rehabiliteringsperiode har landet taget væsentlige skridt på vej mod en normalisering. Rwandas prioriteter er udtrykt i "Rwanda Vision 2020", som blev udsendt i juli 2000 efter en national høringsproces, der varede to år.

Landbrugssektoren beskæftiger 80 % af befolkningen, hovedsageligt i subsistenslandbrug, og står for 42 % af BNP. Målet med "Vision 2020" er at sikre landets overgang fra en subsistensbaseret landbrugsøkonomi til et videnbaseret samfund ved hjælp af en "pro-poor"-tilgang med fokus på bekæmpelse af sult og fattigdom. Rwandas første strategioplæg til nedbringelse af fattigdommen (2002-2005) fokuserede på genopbyggelse og rehabilitering. Trods den hurtige og vedvarende økonomiske vækst i denne overgangsperiode blev der kun gjort beskedne fremskridt med hensyn til at reducere fattigdom og ulighed. Det førte til en omlægning af prioriteterne under den anden strategi for økonomisk udvikling og fattigdomsnedbringelse (EDPRS), som dækker perioden 2008-2012. Udvikling af en fødevaresikkerhedsstrategi er en af prioriteterne på landbrugsområdet.

Trods stærk politisk vilje og imponerende resultater er Rwandas fødevaresikkerhedssituation stadig vanskelig, og landet er nr. 64 af de 84 lande på det globale sultindeks for 2010. Der er fødevaremangel [1], og befolkningen er meget sårbar over for fødevareusikkerhed, idet 40 % af indbyggerne er underernærede. Det er ikke sandsynligt, at Rwanda kan opfylde MDG 1-målene vedrørende fattigdom og underernæring. Faktisk faldt MDG 1-fattigdomsindikatoren (andel af befolkningen under den nationale fattigdomsgrænse) kun fra 60,4 % (udgangssituationen i 2000) til 56,9 % i 2006, så det bliver vanskeligt at nå 2015-målet på 30,2 %. Tilsvarende var MDG 1-indikatoren for underernæring blandt børn (andelen af børn under fem år, der er undervægtige) 22,5 % i 2006, hvilket er bedre end udgangssituationen i 2000, som var 24,5 %, men langt fra 2015-målet på 14,5 %.

Fødevaretilgængeligheden er blevet væsentligt bedre siden 2006, primært på grund af et større udbytte fra hovedafgrøderne og gunstige klimaforhold. Sideløbende med strategierne til nedbringelse af fattigdommen blev der under "Vision 2020" vedtaget strategiske planer for landbrugsomlægning (SPTA I og II), hvor programmet for intensivering af afgrøder var et centralt element i bestræbelserne på at øge landbrugets produktivitet med hensyn til højpotentielle afgrøder og garantere fødevaresikkerhed og selvforsyning. Fødevaretilgængeligheden er som helhed blevet bedre, men produktionen af afgrøder med central betydning for fødevaresikkerheden giver anledning til bekymring. Udbyttet fra flere hovedafgrøder (majs, ris og hvede) er steget, men produktionen af flere andre afgrøder med central betydning for fødevaresikkerheden (søde kartofler, bønner, bananer, maniok og sorghum) er faldet siden 2000.

Adgangen til fødevarer er stadig en udfordring. Fattigdommen og uligheden er ikke blevet reduceret i takt med Rwandas hurtige økonomiske vækst: Andelen af befolkningen, der lever under den nationale fattigdomsgrænse, faldt kun svagt, fra 60,4 % i 2000 til 56,9 % i 2006, og andelen af ekstremt fattige faldt kun fra 41,3 % til 36,9 %. Den store fattigdom og de stadigt højere fødevarepriser [2] begrænser adgangen til fødevarer for de mest sårbare og især for dem, der kun har lidt eller slet ingen jord. De største udfordringer er knapheden på lønnet arbejde og adgangen til jord, som bliver mere og mere vanskelig på grund af det demografiske pres. For at afhjælpe dette problem har regeringen iværksat programmet "Vision 2020 Umurenge", som er et flagskibsprogram under EDPRS i de to fattigste områder i hvert distrikt. "Vision 2020 Umurenge" er et stærkt decentralt, integreret program for udvikling af landdistrikter, som er udformet med henblik på at fremskynde nedbringelsen af ekstrem fattigdom ved en målrettet indsats for de dårligst stillede. Det gennemføres ved hjælp af tre komponenter: i) offentlige anlægsprojekter, som planlægges gennem en lokalsamfundsbaseret tilgang, ii) kreditpakker til kooperativer og små og mellemstore virksomheder med henblik på at fremme iværksætterånd og skabe beskæftigelsesmuligheder uden for landbruget og iii) direkte støtte til dem, der ikke kan arbejde på offentlige anlægsprojekter, og dem, der ikke har tilstrækkelig produktionskapacitet til, at de kan få en kreditpakke. Regeringen har besluttet at optrappe indsatsen under dette program med en strategi for social beskyttelse, der blev vedtaget i januar 2011, og som dækker hele landet.

Rwanda er præget af en vedvarende høj forekomst af kronisk underernæring, især blandt børn. Ifølge en undersøgelse vedrørende demografi og sundhed, der blev foretaget i 2005, lider 45 % af alle børn under fem år af kronisk underernæring (nedsat vækst [3]), 22 % er undervægtige [4] og 4 % lider af akut protein-energi-underernæring (afmagring [5]), som er forbundet med høj dødelighed. Voksne lider også af underernæring: Samlet set er 6,5 % af kvinderne underernærede, men den største procentdel er 8,8 % i den sydlige provins, hvor 4 % er alvorligt underernærede [6]. Underernæring er årsag til ca. 50 % af spædbørns- og børnesygeligheden og -dødeligheden [7].

I den nationale ernæringspolitik fra 2007 angives utilstrækkelig institutionel støtte til ernæringsinterventioner, manglende ejerskab til og kontrol over familiens ressourcer samt en lav alfabetiseringsprocent – især blandt kvinder – som nogle af de grundlæggende årsager til underernæring i Rwanda. I områder med høj fødevareproduktion, hvor udbyttet ofte sælges for at øge husstandsindkomsten, skyldes underernæringen en uafbalanceret eller ensidig kost og uhensigtsmæssig opbevaring af fødevarer, som fører til fødevaremangel i den såkaldt magre sæson. Den nationale ernæringspolitik fremhæver ernæringens multisektorielle dimension og dens betydning for landets økonomiske vækst og virkeliggørelsen af MDG. Det erkendes, at ernæringsspørgsmålet har fået utilstrækkelig finansiel støtte (0,5 % af det nationale budget) og politisk interesse fra både regeringen og udviklingspartnerne (bortset fra Unicef). Da Rwandas præsident i 2009 havde besluttet, at ernæring skulle være en national prioritet, blev der udarbejdet et nationalt nødprogram til udryddelse af underernæring og oprettet en taskforce om ernæring under Sektorarbejdsgruppen vedrørende Landbrug med det formål at sikre et tæt samarbejde mellem Sundhedsministeriet, Ministeriet for Lokalt Selvstyre, de øvrige regeringsorganisationer, FN-agenturerne, udviklingspartnerne og flere nationalt baserede ngo’er.

[1] Tallene i Landbrugsministeriets seneste fødevarebalance (for januar-juni 2010) viser et fødevareoverskud. Der skal dog tages hensyn til: i) at tab efter høst i beregningen er ansat til 15 %, selv om 30 % ville have været mere realistisk, da der ikke er konstateret nogen væsentlige forbedringer med hensyn til tab efter høst, og ii) at afgrødevurderingernes pålidelighed er tvivlsom.

[2] Ifølge Rwandas statistiske årbog for 2009 (med en udgangssituation i 2003 på 100) v