Særberetning nr. 10/2001

om den finansielle kontrol af strukturfondene, Kommissionens forordning (EF) nr. 2064/97 og (EF) nr. 1681/94, med Kommissionens svar

(artikel 248 EF, stk. 4, andet afsnit)

(2001/C 314/02)

INDHOLD

>TABELPOSITION>

ORDLISTE

BMF Bundesministerium der Finanzen (det tyske forbundsfinansministerium)

CICC Commission interministérielle de coordination des contrôles (det franske tværministerielle kontrolkoordineringsudvalg)

EFSR EF-støtteramme

GD EMPL GD for Beskæftigelse, Sociale Anliggender og Arbejdsmarkedsforhold

GD REGIO GD for Regionalpolitik

GD AGRI GD for Landbrug

GD FISH GD for Fiskeri

EFRU Den Europæiske Fond for Regionaludvikling

ESF Den Europæiske Socialfond

EUGFL Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget

FIUF Det Finansielle Instrument til Udvikling af Fiskeriet

IGA Inspection générale pour l'administration (det franske tilsyn med administrative anliggender)

IGAE Intervención General de la Administración del Estado (det spanske tilsyn med nationale udgifter)

IGAG Inspection générale de l'agriculture (det franske tilsyn med landbrug)

IGAS Inspection générale des affaires sociales (det franske tilsyn med sociale anliggender)

IGF Inspection générale des finances (det franske finanstilsyn)

IGRUE Ispettorato Generale per i Rapporti Finanziari con l'Unione Europea (det italienske tilsyn med de finansielle forbindelser til EU)

OLAF Office de lutte antifraude (Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig)

SFAM Kommissionens "Vejledning i revision af forvaltnings- og kontrolsystemer for strukturfondene"

UCLAF Unité de coordination de la lutte antifraude (Direktoratet for Koordinering af Bedrageribekæmpelse).

RESUMÉ

I. Rettens revision omfattede en undersøgelse af Kommissionens og medlemsstaternes implementering af følgende to forordninger, hvis formål er at forbedre finanskontrollen af strukturfondsaktioner: Kommissionens forordning (EF) nr. 2064/97, som fastsætter ordninger for medlemsstaternes kontrol af udgifter afholdt til projekter, som medfinansieres af EU, og Kommissionens forordning (EF) nr. 1681/94, hvorved der indførtes en ordning, som betyder, at medlemsstaterne skal indsende oplysninger om de tilfælde af uregelmæssigheder, de har konstateret.

II. Revisionen fandt sted i OLAF og i en række andre tjenester i Kommissionen samt i Tyskland, Spanien, Italien og Det Forenede Kongerige. Der blev aflagt et indledende revisionsbesøg i Portugal.

III. Med indførelsen af forordning (EF) nr. 2064/97 har Kommissionen taget et vigtigt initiativ til at forbedre medlemsstaternes finanskontrol af strukturfondsudgifter. Kontrollen og den kontrolerklæring, som afgives på grundlag heraf, når foranstaltningerne afsluttes, skulle medvirke til at undgå, at EU medfinansierer udgifter, som ikke er støtteberettigede. Selv om medlemsstaterne på mange måder gør et godt stykke arbejde, fandt Retten mange tilfælde, hvor de ikke anvendte forordningen korrekt (punkt 42-80). Kommissionen udsendte ikke i rette tid tilstrækkeligt klare retningslinjer, men retningslinjerne i to af tillæggene til den revisionsvejledning, der blev udsendt i oktober 1999, er et godt grundlag for gennemførelsen af forordningen. Ved udgangen af 2000 havde Kommissionen kun i begrænset omfang vurderet medlemsstaternes indsats på dette område (punkt 20-36). Medmindre der straks træffes foranstaltninger til at sikre, at medlemsstaterne anvender forordningen korrekt, vil Kommissionen ikke have pålidelige oplysninger nok til, at de kan danne grundlag for at afslutte interventionsformerne.

- Kommissionen bør foretage en detaljeret undersøgelse af medlemsstaternes gennemførelse af forordningen og udsende de fornødne retningslinjer.

- Kommissionen bør straks og systematisk give medlemsstaterne besked om, hvorvidt deres kontrol og rapporter er fyldestgørende.

IV. I henhold til OLAF's statistikker er antallet af konstaterede tilfælde af uregelmæssigheder på strukturfondsområdet stigende. Retten fandt svagheder ved anvendelsen af forordning (EF) nr. 1681/94 på alle niveauer - regionalt, nationalt, i OLAF og i en række andre tjenester i Kommissionen. Dataene om uregelmæssigheder var ufuldstændige, forældede og kun delvist brugbare, fordi OLAF's database i perioden 1998-2000 ikke havde fungeret i tre år, og også fordi Kommissionen ikke fulgte de foreliggende oplysninger ordentligt op (punkt 88-126).

- Kommissionen bør undersøge, hvordan de systemer, der anvendes til konstatering og indberetning af uregelmæssigheder i og af medlemsstaterne, fungerer, og derefter føre tilsyn med dem, så det sikres, at oplysningerne indsendes i rette tid, og at de er fuldstændige og relevante, samt, hvis det er nødvendigt, give den fornødne vejledning.

- Medlemsstaterne bør gennemgå deres egne systemer og sikre, at konstaterede tilfælde indberettes, og at der gøres rede for, hvordan de følges op.

- OLAF og de andre tjenester i Kommissionen bør i fællesskab definere, hvad der er deres respektive sagsområder, og finde ud af, om der kunne sikres en mere effektiv opfølgning, hvis indberetningerne blev sendt til og i første omgang gennemgået af de nye finansielle enheder, som er ved at blive oprettet i strukturfonds-GD'erne.

- Kommissionen bør formulere forslag, som kombinerer de forskellige aspekter i de to forordninger, og sørge for, at der indføres effektive og sammenhængende kontrol- og indberetningssystemer på et klart og ensartet grundlag i hele EU.

INDLEDNING

1. Strukturfondsudgifterne svarer til ca. 30 % af udgifterne på budgettet (153038 millioner euro i 1994-priser for seksårsperioden 1994-1999). I forbindelse med de flerårige programmer varetages det meste af administrationen af strukturfondsudgifterne af medlemsstaterne, som indsender udgiftsanmeldelser til Kommissionen baseret på de omkostninger, de endelige modtagere har betalt. Fællesskabet medfinansierer en nærmere fastsat andel af disse udgifter. Under tidligere revisioner har Retten konstateret mange fejl i de underliggende transaktioner og alvorlige svagheder ved kontrolsystemerne på strukturfondsområdet. Der er tale om omkostninger eller aktiviteter, som ikke er støtteberettigede, tilfælde, hvor der er anmeldt flere udgifter, end der reelt er afholdt, og utilstrækkelig underbyggende dokumentation. Mange af disse fejl har måske ingen direkte indvirkning på de forskud, Fællesskabet har betalt, men der er reel risiko for, at de vil få en effekt, når programmerne afsluttes. En forbedring af finanskontrollen skal være et af hovedmålene for implementeringen af den nye EF-støtteramme 2000-2006 (EFSR 3).

2. Denne beretning omhandler implementeringen af følgende to forordninger, hvis mål er at forbedre den finansielle kontrol af strukturfondsudgifterne:

a) Kommissionens forordning (EF) nr. 2064/97, som fastsætter detaljerede ordninger for medlemsstaternes finanskontrol af aktioner, der medfinansieres af strukturfondene(1), og

b) Kommissionens forordning (EF) nr. 1681/94 om uregelmæssigheder og tilbagebetaling af beløb, der uberettiget er udbetalt inden for rammerne af strukturpolitikkerne, samt om oprettelse af et informationssystem(2).

3. I årsberetningerne for 1998 og 1999 har Retten gjort rede for de skridt, Kommissionen har taget for at gennemføre forordning (EF) nr. 2064/97(3). I en særberetning i 1998(4) evaluerede Retten UCLAF's forvaltning (dengang Kommissionens enhed for bedrageribekæmpelse og forgængeren for OLAF, det nyligt etablerede kontor for bekæmpelse af svig).

RETTENS REVISION

4. Rettens revision omfattede en undersøgelse af, i hvilket omfang Kommissionen sørger for, at disse to forordninger gennemføres korrekt og derved sikrer en bedre finanskontrol og giver større sikkerhed for, at strukturfondsudgifterne er lovlige og formelt rigtige.

5. Revisionen blev opdelt i to særskilte områder:

a) OLAF's og de andre tjenester i Kommissionens forvaltning og sikring af, at bestemmelserne i forordningerne bliver overholdt effektivt og i fuldt omfang, og

b) medlemsstaternes implementering af forordningerne.

6. Revisionen fandt sted i OLAF og i en række andre tjenester i Kommissionen samt i Tyskland, Spanien, Frankrig, Italien og Det Forenede Kongerige. Der blev aflagt et indledende besøg (og foretaget nogle få revisionstest) i Portugal for at forberede revisionens omfang og opstille revisionsmål. Medlemsstaterne blev udvalgt på grundlag af deres finansielle betydning og forskellige administrative strukturer. De medlemsstater, som Retten ikke besøgte, blev bedt om at udfylde spørgeskemaer. Senere revisionstest af nogle af de indsendte oplysninger viser imidlertid, at man ikke kan være sikker på, at de er nøjagtige og fuldstændige. De fleste af bemærkningerne i denne beretning er derfor baseret på resultaterne af revisionen i de besøgte medlemsstater.

REGELSÆTTET

7. De gældende bestemmelser om finanskontrol af strukturfondene er afledt af artikel 23 i Rådets forordning (EØF) nr. 4253/88 (ændret ved forordning (EØF) nr. 2082/93)(5). I denne artikel er det fastsat, at medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger til at konstatere, om de aktioner, Fællesskabet har finansieret, er gennemført korrekt, at forebygge og forfølge uregelmæssigheder og få tilbagebetalt midler, der er gået tabt som følge af misbrug eller forsømmelighed. Disse bestemmelser skal ses på baggrund af traktaten, hvori det er fastsat, at Kommissionen er ansvarlig for at gennemføre budgettet, og at medlemsstaterne skal samarbejde for at sikre, at midlerne anvendes i overensstemmelse med principperne for forsvarlig økonomisk forvaltning.

Forordning (EF) nr. 2064/97

8. Forordning (EF) nr. 2064/97 ("forordningen") trådte i kraft i november 1997 og blev indført som en reaktion på kritikken af kvaliteten af den finansielle kontrol af strukturfondene, hvor næsten alle udgifter administreres af medlemsstaterne.

9. Indtil da kontrollerede medlemsstaterne et relativt begrænset antal af betalingerne, efter at beløbene var udbetalt, eller de førte slet ikke kontrol. Retten har i forbindelse med tidligere revisioner(6) påvist, at Kommissionen kun i begrænset omfang har foretaget kontrol i forbindelse med afslutningen af interventionsformerne.

10. I forordningens artikel 2 er der fastsat minimumskrav til medlemsstaternes forvaltnings- og kontrolsystemer, herunder en detaljeret beskrivelse af de informationskrav, et tilstrækkeligt revisionsspor skal opfylde.

11. I artikel 3 er det fastsat, at medlemsstaterne skal efterprøve effektiviteten af de bestående forvaltnings- og kontrolsystemer og de udgiftsanmeldelser, der foretages på de forskellige niveauer. Kontrollen, som skal foretages før afslutningen af hver interventionsform, skal vedrøre mindst 5 % af de samlede støtteberettigede udgifter og både være repræsentativ og samtidig baseret på en risikovurdering (jf. punkt 19-21).

12. I artikel 8 er det fastsat, at medlemsstaterne senest på tidspunktet for anmodningen om endelig betaling og for den endelige udgiftsanmeldelse for hver interventionsform skal forelægge Kommissionen en erklæring, som er udarbejdet af en person eller et organ, der udøver sin funktion uafhængigt af den ansvarlige tjeneste ("kontrolerklæringen"). Erklæringen skal indeholde et resumé af konklusionerne af den foretagne kontrol og en generel konklusion om gyldigheden af anmodningen om endelig betaling og om lovligheden og den formelle rigtighed af de transaktioner, der ligger til grund for den endelige udgiftsanmeldelse.

13. Forordningen trådte i kraft midt i programmeringsperioden 1994-1999, som i de fleste tilfælde løber frem til 31. december 2001, der er den sidste dato, hvor der kan afholdes betalinger. Artikel 3, stk. 2, giver medlemsstaterne mulighed for at nedsætte procentsatsen på 5 % proportionalt for interventionsformer, der var godkendt inden forordningens ikrafttræden. I henhold til Kommissionens forordning (EF) nr. 2406/98(7) er det ikke nødvendigt med en kontrolerklæring, når den endelige dato for indgåelse af forpligtelser var fastsat til før 1. januar 1997.

14. I forordningens artikel 9 er det fastsat, at medlemsstaterne hvert år senest den 30. juni underretter Kommissionen om deres anvendelse af forordningen i det foregående kalenderår. Som det fremgår af Rettens årsberetning for 1999(8), har disse rapporter været forskellige med hensyn til stil og kvalitet, og oplysningerne i dem har ikke alle været lige dækkende.

15. Det er også fastsat i forordningen, at der skal skrides ind over for uregelmæssigheder. Det fremgår af artikel 7, hvori det hedder, at medlemsstaterne sørger for, at "åbenbare uregelmæssigheder" undersøges og behandles tilfredsstillende. Dette er faktisk en stramning af bestemmelserne i forordning (EF) nr. 1681/94.

Forordning (EF) nr. 1681/94

16. Forordning (EF) nr. 1681/94 fastsætter en ramme for indberetning og opfølgning af konstaterede uregelmæssigheder. I henhold til artikel 2, stk. 1, skal medlemsstaterne sammen med en beskrivelse af de nyeste kontrolsystemer meddele Kommissionen, hvilke procedurer de anvender til sikring af, at de aktioner, Fællesskabet finansierer, er formelt rigtige, til forebyggelse af uregelmæssigheder og til at få tilbagebetalt midler, som er gået tabt. I artikel 2, stk. 3, er det fastsat, at Kommissionen skal undersøge disse oplysninger og underrette medlemsstaterne om de slutninger, som den har til hensigt at drage heraf.

17. Hovedansvaret for at indberette uregelmæssigheder påhviler de myndigheder, som medlemsstaterne udpeger hertil for hver enkelt strukturfond. Dette ansvar omfatter følgende: (artikel 3) indsendelse af detaljerede oplysninger om konstaterede uregelmæssigheder, hvis finansielle indvirkning er på mere end 4000 euro, til Kommissionen (i praksis til OLAF) hvert kvartal og (artikel 5) af opdaterede oplysninger om disse sager ligeledes hvert kvartal.

18. I artikel 8 er det fastsat, at Kommissionen skal opretholde kontakter med medlemsstaterne og informere dem om de konklusioner, der kan drages af oplysningerne, og om, hvor der er risiko for, at der kan opstå lignende uregelmæssigheder.

MÅLENE FOR FORORDNING (EF) NR. 2064/97

19. Medlemsstaterne skal foretage kontrol på grundlag af et passende antal stikprøver for at efterprøve effektiviteten af forvaltnings- og kontrolsystemerne og for på grundlag af en risikovurdering at efterprøve de udgiftsanmeldelser, der foretages på de forskellige niveauer. Fejl kan forårsage tab for fællesskabsbudgettet og skader dermed den europæiske skatteyders interesser. Derfor er målene for forordningen og de fastsatte kontrolprocedurers teoretiske og praktiske effektivitet af afgørende betydning.

20. Den metode, der skal anvendes i forbindelse med den kontrol, der skal foretages i henhold til forordning (EF) nr. 2064/97, var ikke klart defineret, da forordningen blev offentliggjort. Der blev senere i tillæg 2 og 5 til Kommissionens vejledning i revision for strukturfondene givet anvisning på, hvordan stikprøven skulle udvælges. I medfør af forordningen skal kontrollen foretages på grundlag af en stikprøve, som både skal være repræsentativ og udvalgt på grundlag af en risikovurdering. Det har medført tvivlsomme praksis i medlemsstaterne.

21. En måde kunne være at kombinere de to metoder i en logisk ramme, hvori indgår en risikovurdering, som anvendes til at finde frem til de transaktioner, der skal kontrolleres indgående for at få afsløret og korrigeret fejl, suppleret med en kontrol af en repræsentativ stikprøve af den resterende population med henblik på at få bekræftet, at der virkelig er tale om lavrisikotransaktioner, og at der derfor kun er få væsentlige fejl. Kommissionen bør udsende yderligere retningslinjer til medlemsstaterne om udvælgelsesmetoden og også om, hvordan resultaterne af kontrollen skal anvendes, navnlig i forbindelse med kontrolerklæringerne.

KOMMISSIONENS ROLLE I IMPLEMENTERINGEN AF FORORDNING (EF) NR. 2064/97

22. Kommissionens vigtigste funktion er at sikre, at forordningen anvendes korrekt i alle medlemsstater og på alle fonde, så kontrolerklæringerne udarbejdes på grundlag af konklusioner baseret på resultaterne af solidt og pålideligt revisionsarbejde.

23. Indtil juli 2000 var GD for Finanskontrol det generaldirektorat, der koordinerede sager med relation til forordningen. I perioden januar 1998 til juni 2000 udarbejdede GD for Finanskontrol de resterende administrative ordninger (protokoller med medlemsstaterne), hvis retsgrundlag er forordningens artikel 10. Derudover gennemgik Generaldirektoratet de rapporter, der skal indsendes i henhold til artikel 9, og arrangerede bilaterale møder med medlemsstaterne. Samtidig aflagde GD for Finanskontrol et begrænset antal kontrolbesøg i medlemsstaterne og undersøgte på stedet, hvordan de anvendte bestemte aspekter ved forordningen. Arbejdet var imidlertid ikke omfattende nok til, at GD'et kunne bedømme medlemsstaternes anvendelse af forordning (EF) nr. 2064/97. Hertil kommer, at de fire berørte operationelle GD'er (GD for Regionalpolitik, GD for Beskæftigelse, Sociale Anliggender og Arbejdsmarkedsforhold, GD for Landbrug og GD for Fiskeri) indtil midten af 2000 ikke mente, at det var deres opgave at vurdere gennemførelsen af forordningen.

24. I juli 2000 overtog GD for Regionalpolitik funktionen som koordinator, men de tre andre operationelle GD'er har stadig ansvaret for gennemførelsen af forordningen for så vidt angår deres respektive fonde.

Kommissionens revisionsvejledning

25. Den 19. april 1999 (ca. 18 måneder efter, at forordningen var trådt i kraft) udsendte Kommissionen en revisionsvejledning med titlen "Vejledning i revision af forvaltnings- og kontrolsystemer for strukturfondene - Regnskabskontrol i medlemsstaterne". Selv om denne vejledning ikke er juridisk bindende for medlemsstaterne, hedder det i indledningen til tillæg 2 (som er henvendt direkte til medlemsstaterne, og som omhandler deres gennemførelse af forordningen), at formålet med det er "at redegøre for kravene til medlemsstaternes kontrol og forklare, hvordan disse krav fortolkes og efterprøves af Kommissionens tjenestegrene." Retten mener, at dette tillæg er et godt grundlag for gennemførelsen af forordningen.

26. Det blev imidlertid først sendt til myndighederne i medlemsstaterne på de relevante sprog i oktober 1999, hvilket i praksis var for sent til, at det kunne få nogen større indvirkning på de metoder, der blev anvendt til gennemførelse af forordningen i nogle af de medlemsstater, Retten reviderede. For eksempel havde ingen af medlemsstaterne foretaget en risikovurdering for at afdække de relevante iboende risici og kontrolrisici som beskrevet i vejledningen. Hertil kommer, at Rettens revision i medlemsstaterne i 2000 viste, at nogle af de organer, som var ansvarlige for at gennemføre forordningen og for at samordne arbejdet forbundet hermed, ikke var klar over, at der fandtes en revisionsvejledning, og at det samme gjaldt dem, som foretog kontrollen. Det skyldtes i vid udstrækning koordineringsproblemer i medlemsstaterne selv(9).

27. Selv efter at revisionsvejledningen var udsendt, var det stadig uklart for medlemsstaterne, hvordan nogle af elementerne i forordningen skulle fortolkes, navnlig den proportionale nedsættelse af kontrolmålet på 5 % (jf. punkt 75-79). Ved udgangen af 2000 havde Kommissionen ikke udsendt fælles retningslinjer til medlemsstaterne om dette centrale spørgsmål.

28. Det fremgår af revisionsvejledningen, at Kommissionen vil vurdere, om kravene i forordningerne, dvs. kravene til medlemsstaternes planlagte og gennemførte kontrol, er opfyldt, for at sikre, at kontrollen er fyldestgørende og tilstrækkelig til at opfylde det fastsatte kontrolmål på 5 %. En sådan vurdering kan ikke foretages tilfredsstillende udelukkende ved hjælp af de rapporter, der udarbejdes i henhold til artikel 9, og de oplysninger, der kommer frem på de årlige bilaterale møder med medlemsstaterne. Det er derfor nødvendigt med yderligere undersøgelser navnlig på centralt og regionalt niveau i medlemsstaterne, så Kommissionen kan få tilstrækkelige oplysninger om kvaliteten og kvantiteten af denne kontrol.

Kommissionens vurdering af, om forordningen var overholdt

29. GD for Finanskontrol foretog et begrænset antal kontroller af visse aspekter ved forordningen. En gennemgang af GD for Beskæftigelses og GD for Landbrugs rapporter for 1999 og 2000 om besøg i medlemsstaterne viste, at der, når der blev henvist til forordningen, var tale om ad hoc-kommentarer og beskrivelser af medlemsstaternes systemer. Der var ingen eksempler på, at det havde været et revisionsmål at undersøge, om kravene i forordningen var overholdt. GD for Regionalpolitik havde ved udgangen af 2000 kun foretaget ganske få revisioner af gennemførelsen af forordningen.

30. Der er et meget stort antal interventionsformer, og hverken GD for Regionalpolitik eller GD for Beskæftigelse har ressourcer til fuldt ud at kunne bedømme, om forordningen er overholdt, navnlig fordi kontrolenhederne i de enkelte strukturfonds-GD'er i 2001 også er forpligtede til at undersøge, om de regler, der gælder for den nye programmeringsperiode 2000-2006, er overholdt, hvilket er et stort arbejde. GD for Beskæftigelse fortalte Retten, at dets revisions- og kontrolkontor lider under stor personalemangel, og at det meget vel kan komme til at gå ud over kontorets aktivitetsniveau i 2001.

31. GD for Fiskeri gennemførte en stedlig revision i oktober 2000 efter at have modtaget en kontrolerklæring afgivet ved afslutningen af et operationelt program. Rapporten var en undersøgelse af, om det nationale system var i overensstemmelse med artikel 2 i forordningen (om forvaltnings- og kontrolsystemerne var tilstrækkelige og fungerede korrekt), men ikke en evaluering af artikel 3-kontrollen (kontrollens kvalitet, indhold, opfølgning af resultater, opfyldelse af kontrolmålet på 5 %, om der var tale om en passende blanding af projekter mv.). Det er opmuntrende, at GD'et faktisk gennemførte en stedlig revision i forbindelse med afslutningen af dette program, men en undersøgelse af ovenstående spørgsmål bør indgå i alle sådanne revisioner, og der bør gøres rede for resultaterne af den.

32. De fire operationelle GD'er planlægger en række besøg i 2001 for at kunne vurdere implementeringen af forordningen. Retten mener ikke, at der vil være tid nok til, at det arbejde, der er udført af de mange forskellige organer og personer, som foretager kontrollen, og af dem, der afgiver kontrolerklæringerne, vil kunne evalueres ordentligt, når dette arbejde først går i gang i 2001. Hertil kommer, at det i juni 2002 måske vil være for sent til, at man vil kunne korrigere eventuelle alvorlige svagheder, f.eks. vedrørende kontrollens kvalitet, stikprøvernes sammensætning eller gyldigheden af det arbejde, der er udført af den person eller det organ, der afgiver kontrolerklæringerne.

33. Der var også eksempler på, at 5 %-kontrollen i medlemsstaterne var forsinket. I Italien var kun fire af 36 ministerier/regioner gået i gang med denne kontrol pr. 30. juni 2000, og i nogle tilfælde var kontrolorganet ikke engang udpeget ved udgangen af 2000. Al kontrollen skal være foretaget før 30. juni 2002 (den endelige afslutningsdato), og det er derfor bekymrende, at medlemsstaterne måske ikke vil være i stand til at foretage kontrol af tilstrækkelig god kvalitet i den tid, der er tilbage. Kommissionen bør finde frem til og følge op på alle de medlemsstater, som er kommet sent i gang med at foretage denne kontrol.

34. Kommissionen vurderede ikke medlemsstaternes implementering af denne forordning på stedet, og den blev derfor først sent klar over, at der var fortolkningsproblemer i medlemsstaterne. Det har betydet, at medlemsstaterne har foretaget kontrol, som ikke er i overensstemmelse med forordningen. Hvis Kommissionen havde foretaget en sådan vurdering tidligere, ville den ikke blot have kunnet dække flere regioner og interventionsformer, det ville også have givet den mulighed for hurtigt at finde frem til misforståelser og fejlfortolkninger, så den i god tid havde kunnet informere alle medlemsstaterne om den korrekte fortolkning af forordningen.

Samordningen i Kommissionen

35. Kommissionens GD'er bør koordinere deres svar på spørgsmål vedrørende fortolkningen af forordningen. Når medlemsstaterne har spørgsmål, henvender de sig først og fremmest til det GD, som er ansvarligt for den pågældende fond, og der var eksempler på, at medlemsstaterne havde fået modstridende råd og fortolkninger, f.eks. af bestemmelsen om nedsættelse af kontrolsatsen på 5 % (jf. punkt 75-79).

36. Et andet eksempel på forskellige fortolkninger var, da GD for Fiskeri informerede de italienske myndigheder om, at kontrolerklæringen skulle underskrives af en embedsmand. Af alle Kommissionens andre vejledninger om dette spørgsmål fremgik det, at det ikke var nødvendigt. For at undgå sådanne sager bør svarene til medlemsstaterne godkendes af GD for Regionalpolitik, som er det koordinerede GD, og kopier af alle generelle vejledninger bør sendes til et centralt kontaktpunkt i hver enkelt medlemsstat.

DE STANDARDER, DER SKAL ANVENDES

37. Der er ingen detaljerede bestemmelser i forordningens artikel 3 om, hvordan medlemsstaterne skal foretage denne kontrol. Rettens revision omfattede en evaluering af medlemsstaternes kontrolprocedurer og kontrol baseret på revisionsvejledningen og almindeligt anerkendte revisionsstandarder. Retten mener, at disse kriterier kan betragtes som de krav, en artikel 3-kontrol mindst skal opfylde, selv om arten af det detaljerede arbejde, der skal udføres på stedet af medlemsstaterne, bør skræddersyes til hver enkelt type støtte. I de følgende punkter beskrives det, hvordan Retten mener, at kontrollen kunne foretages.

38. De personer eller organer, der gennemfører kontrollen, bør ikke have noget med projektets gennemførelse at gøre. Der bør være checklister med de grundlæggende mål for sådanne kontroller, og de bør tilpasses efter de forskellige risici, der er forbundet med hver enkelt projekttype. Kontrollen bør omfatte en undersøgelse af det konkrete projekt på stedet og af alle elementer, herunder de finansielle elementer, i udgiftsanmeldelsen helt tilbage til kildedokumenterne. Det bør også undersøges, om aktionerne faktisk er gennemført, samt om de underliggende udgifter er i overensstemmelse med lovgivningen. Retten mener, at kun udgifter, som er kontrolleret på denne måde, kan medregnes i 5 %-kontrollen. Det kan være nødvendigt, at kontrolholdet omfatter både en teknisk ekspert (f.eks. en ingeniør) og en finansiel ekspert/revisor.

39. I artikel 3, stk. 1, er det fastsat, at der som led i kontrollen skal foretages en efterprøvning af effektiviteten af de bestående forvaltnings- og kontrolsystemer. Dette arbejde bør udføres af et uafhængigt organ, f.eks. det, som afgiver kontrolerklæringen. I denne sammenhæng bør projektlederne ikke efterprøve effektiviteten af deres egne forvaltnings- og kontrolsystemer.

40. Kontrollen bør være fuldt dokumenteret, og der bør foreligge en skriftlig rapport om resultaterne af det udførte arbejde. I rapporten bør der gøres rede for, hvordan projektet blev udvalgt, og det udførte revisionsarbejde bør beskrives detaljeret, herunder de kontrollerede støtteberettigede udgifter. Beløbene for de konstaterede fejl/uregelmæssigheder bør også anføres, så den person eller det organ, der afgiver kontrolerklæringen, i overensstemmelse med forordningens artikel 8, stk. 2, kan afgøre, om de er væsentlige.

41. I tilfælde, hvor det ikke er muligt at kontrollere 100 % af udgiftsposterne i et projekt, kan man i henhold til almindelig revisionspraksis udtage og revidere en repræsentativ stikprøve af passende størrelse og derved komme frem til en konklusion om hele populationens støtteberettigelse. I forbindelse med forordningen kan de samlede projektudgifter, som er afholdt til dato, betragtes som kontrollerede på betingelse af, at det kan bevises, at den reviderede stikprøve er repræsentativ. Anden substansrevision, som f.eks. analytisk gennemgang, kan også anvendes til at opnå sikkerhed for, at det pågældende projekt er lovligt og formelt rigtigt. Når der ikke foretages 100 % kontrol, skal rapporten derfor omfatte en detaljeret beskrivelse af stikprøven og en begrundelse for, at den er repræsentativ og dækkende.

MEDLEMSSTATERNES IMPLEMENTERING

42. I de følgende punkter gives et resumé af resultaterne af revisionen i de besøgte medlemsstater. Der skal imidlertid gøres opmærksom på, at det er Kommissionen, som har det endelige ansvar for, at forordningen anvendes korrekt.

Nuværende ordninger

43. I Frankrig foretages artikel 3-kontrollen vedrørende EFRU, EUGFL, Udviklingssektionen, og FIUF under præfektens myndighed af regionale embedsmænd fra den tjeneste, som administrerer udgifterne. Kontrollen for så vidt angår ESF foretages af en særlig regional kontroltjeneste.

44. Kontrolerklæringen afgives af "Commission interministérielle de coordination des contrôles" (CICC). Dette organ omfatter repræsentanter fra "Inspection générale des finances" og fra "Inspection générale" for hvert af de ministerier, som er ansvarlige for en fond. Det fungerer uafhængigt af de organer, som forvalter de medfinansierede udgifter, og er dermed i overensstemmelse med artikel 8, stk. 1.

45. I Det Forenede Kongerige udføres artikel 3-kontrollen i forbindelse med EFRU af centraladministrationens repræsentanter i den regionale forvaltning (eller for Skotlands og Wales' vedkommende af embedsmænd fra henholdsvis Scottish Executive og Welsh Assembly), som forvalter projektet. For at sikre uafhængighed er det en særlig enhed i Finance Division, som er ansvarlig for kontrollen. Det samme gælder for ESF, dog bliver en del af kontrollen foretaget af et uafhængigt centralt kontor. For EUGFL, Udviklingssektionens vedkommende anvendes der et særligt kontrolkorps. Kontrolerklæringerne vil i hvert enkelt tilfælde blive afgivet af den interne revisionstjeneste i det berørte ministerium. Dermed er der sikret uafhængighed og overensstemmelse med artikel 8, stk. 1.

46. I Spanien er ansvaret for at udføre artikel 3-kontrollen delt mellem "Intervención General de la Administración del Estado" (IGAE), som kontrollerer de foranstaltninger, der forvaltes på landsplan, og de 17 "Intervenciones Generales" for de selvstyrende samfund, som kontrollerer de foranstaltninger, der forvaltes af de selvstyrende samfund. Kontrolerklæringerne vil for alle fondenes vedkommende blive afgivet af disse organer, som fungerer uafhængigt af den tjeneste, der gennemfører foranstaltningerne.

47. I Italien var den endelige struktur ikke fastlagt, da Retten foretog sin revision i oktober 2000. Hvert ministerium og hver region, som gennemfører interventioner, vil frit kunne fastlægge sine egne ordninger. Artikel 3-kontrollen vil enten blive udført af et internt udvalg oprettet af ministeriet/regionen eller af private eksterne revisorer. Dermed skulle der være sikret uafhængighed.

48. I Tyskland er delstaterne også selvstyrende, og det meste af artikel 3-kontrollen foretages af de operationelle afdelinger i ministerierne i de delstater, som forvalter fondene, og kontrolerklæringerne afgives af uafhængige afdelinger, som f.eks. den afdeling, der er ansvarlig for budgetanliggender i det pågældende ministerium.

49. De tyske myndigheder søgte på forhånd at få Kommissionens godkendelse af, at deres administrative ordninger var i overensstemmelse med kravene i forordningen. I 1998 undertegnede GD for Finanskontrol og repræsentanter fra forbundsministerierne en aftale ("the Agreed Conclusions"), som bekræfter, at de ordninger, der anvendes af forbundsregeringen og af delstaterne, som beskrevet i de systembeskrivelser, de tyske myndigheder havde indsendt, allerede overholdt kravene i forordningen. Kommissionen undersøgte kun i meget begrænset omfang det tyske forvaltnings- og kontrolsystem, og der blev derfor taget forbehold med hensyn til et så centralt spørgsmål som uafhængigheden af det organ, som afgiver kontrolerklæringen. Alligevel gav Kommissionen de tyske myndigheder sin godkendelse uden forbehold. Det er derfor uklart, på hvilket grundlag Kommissionen besluttede, at de tyske forvaltnings- og kontrolsystemer var i overensstemmelse med kravene i forordningen. Hertil kommer, at Rettens revision viste, at de systemer, der anvendes i forbindelse med EFRU, ikke levede op til kravene i forordningen.

50. I Portugal foretages en del af kontrollen af kontrolorganer, som er uafhængige af de kontorer, som administrerer foranstaltningerne, og en del af den af det organ eller den person, som afgiver kontrolerklæringen, og som hører under finansministeriet. Dermed er der garanteret uafhængighed og overensstemmelse med artikel 8, stk. 1.

Samordningen i medlemsstaterne

51. I medlemsstaterne er det en række forskellige organer, som foretager kontrollen. Retten mener derfor, at det ville være nemmere at gennemføre forordningen, hvis der blev oprettet et koordinerende organ, som kunne udarbejde retningslinjer og eksempler på best practice, give rådgivning og varetage kommunikationen med Kommissionen. Et af de særlige kendetegn ved medlemsstaternes gennemførelse af EFRU-foranstaltninger er, at der deltager en lang række organer. Det gør det vanskeligt, men også meget vigtigt, at procedurerne standardiseres, og der udarbejdes fælles instrukser.

52. I Frankrig har CICC gjort en meget aktiv indsats for at få regionerne til at indføre best practice i forbindelse med artikel 3-kontrol. Dette organ besøger alle regioner og vurderer artikel 3-kontrollens relevans (stikprøvens overensstemmelse med artikel 3, stk. 3), omfang (om kontrollen dækker den krævede procent) og kvalitet, og har et overblik over alle interventionsformerne i denne medlemsstat. Det vurderer også, om forvaltnings- og kontrolsystemerne er egnede. CICC vender tilbage til hver enkelt region for at sikre sig, at dets anbefalinger til forbedringer er blevet ført ud i livet.

53. I Portugal har finanstilsynet også overblik over alle interventionsformer og over det arbejde, der er udført i overensstemmelse med artikel 2 og 3. Endvidere foretager dette organ sin egen kontrol. I Det Forenede Kongerige udfører det interne revisionsorgan i de respektive ministerier samme arbejde som CICC i Frankrig, men det enkelte organ tager sig kun af en fond(10).

54. I Italien er der ikke noget enkelt organ, som er ansvarligt for at afgive kontrolerklæringer, men der er et koordineringsorgan, "Ispettorato Generale per i Rapporti Finanziari con l'Unione Europea" (IGRUE), under finansministeriet. IGRUE koordinerer kun i begrænset omfang revisionsmetodologi, og der er ingen detaljerede praktiske retningslinjer vedrørende spørgsmål, som f.eks. hvad der forstås ved artikel 3-kontrol, og hvilket arbejde den person eller det organ, som afgiver kontrolerklæringen, skal udføre. Der er heller ikke udarbejdet en checkliste fra centralt hold for at sikre, at ministerier/regioner, som afholder samme type udgifter, arbejder efter de samme principper og overholder de samme minimumsstandarder. IGRUE lader hvert enkelt forvaltende organ vælge den person eller det organ, der skal afgive kontrolerklæringen. Regionerne er selvstyrende, og hvert organ er derfor ansvarligt for sit eget arbejde og kan frit vælge sin egen metodologi. Der er derfor ingen garanti for, at de forskellige organer anvender samme revisionsstandarder eller behandler fejl på samme måde, heller ikke når der er tale om samme fond.

55. IGRUE er ikke Kommissionens eneste samtalepartner i Italien i forbindelse med forordningen, og det GD, der er ansvarligt for den berørte fond, får ofte tilsendt spørgsmål direkte fra et ministerium eller en region. IGRUE bliver ikke altid informeret om sådanne henvendelser og heller ikke om Kommissionens svar.

56. I Tyskland er de 16 delstater ansvarlige for, at forordningen overholdes, og det centrale finansministerium (BMF) koordinerer gennemførelsen af forordningen for alle strukturfondene. Her har man imidlertid ikke overblik over gennemførelsen, og der foretages ingen kvalitetskontrol. På forbundsstatsniveau er der ingen oplysninger om, hvilke organisatoriske beslutninger delstaterne har truffet med henblik på artikel 3-kontrollen, eller hvem de har udpeget til at afgive kontrolerklæringerne.

57. I Spanien er regionerne også uafhængige af de nationale myndigheder. Fordelen ved de spanske ordninger er imidlertid, at de sikrer et overblik over kvaliteten af den artikel 3-kontrol, der foretages vedrørende alle fondene, fordi det organ, som afgiver kontrolerklæringen, er det samme som det, der foretager denne kontrol. Selv om IGAE har udsendt standardinstrukser og checklister til alle de selvstyrende samfund, er der på grund af Spaniens konstitutionelle opbygning ikke sikkerhed for, at disse instrukser følges, og at de fortolkes ens i regionerne, når der er tale om interventionsformer, som et enkelt selvstyrende samfund gennemfører alene(11).

58. I disse tre medlemsstater er de konstitutionelle og administrative beføjelser delegeret til en række organisationer. De ansvarlige centrale myndigheder gennemgår ikke de regionale myndigheders arbejde, og bortset fra i Spanien giver de ingen anvisninger på, hvordan revisionerne bør foretages, eftersom disse udelukkende er de regionale myndigheders ansvar. De lokale myndigheder kontakter kun i meget begrænset omfang hinanden for at diskutere metodologi og hvordan de konstaterede tilfælde skal behandles. Der er derfor ingen sikkerhed for, at sagerne behandles ens, og heller ikke for, at hver enkelt regionale myndighed anvender de samme minimumskontrolstandarder. Kommissionen bør i partnerskab med de berørte medlemsstater gå i gang med at få løst dette problem, f.eks. ved at der oprettes koordineringsudvalg.

59. Det kræver god koordinering mellem de berørte nationale og regionale organer at afgive en kombineret kontrolerklæring. Men når en interventionsform omfatter både nationale og regionale udgifter, og når de nationale og regionale organer foretager særskilt kontrol, bør der afgives en samlet kontrolerklæring. For det første fordi det i forordningen selv er fastsat, at der skal afgives en sådan erklæring for hver interventionsform, og for det andet fordi det vil være umuligt for Kommissionen at håndtere en lang række erklæringer med måske modstridende konklusioner.

60. I nogle af de medlemsstater, Retten besøgte, konstaterede den, at der på nationalt niveau ikke blev ført tilstrækkeligt tilsyn med, om kravet i forordningens artikel 3 om, at 5 % af udgifterne skal kontrolleres, blev overholdt. Kun i Spanien og Italien var tilsynet effektivt. I Frankrig fører det ansvarlige ministerium konstant tilsyn med, om målet overholdes, men kun i forbindelse med ESF. Det anbefales, at de nationale myndigheder følger denne praksis for alle fonde og i alle medlemsstater. Oplysningerne bør også omfatte en beskrivelse af alle konstaterede uregelmæssigheder, som skal indberettes til Kommissionen i overensstemmelse med forordning (EF) nr. 1681/94.

Ansvaret for at foretage kontrollen

61. Kommissionen har anført, at målene for forordningens artikel 3 kun kan nås, hvis forvaltnings- og betalingsmyndighederne fungerer klart uafhængigt af de organer, som foretager kontrollen(12), men i oktober 2000 og i marts 2001 drøftede Kommissionen og medlemsstaterne stadig, om de organisationer, der foretager artikel 3-kontrollen vedrørende perioden 1994-1999, er uafhængige. Kommissionen burde have løst dette problem, da forordningen blev indført. I artikel 3 er kravet om uafhængighed ikke anført eksplicit, men i den nye kontrolforordning(13), som gælder for programmeringsperioden 2000-2006, er det et princip, at det organ, der foretager kontrollen, skal være klart adskilt fra det, der forvalter foranstaltningerne.

62. I Brandenburg foretager de personer, som er ansvarlige for at forvalte EFRU-projekterne, herunder også for at godkende betalinger, også artikel 3-kontrollen. I Frankrig (Nord-Pas-de-Calais) var det ikke altid muligt at sikre, at det ikke var projektlederen, som foretog kontrollen. Begge regioner har efter revisionen informeret Retten om, at de har taget skridt til at sikre den fornødne adskillelse. I et andet tilfælde godkendte Kommissionen, at de interne revisionsenheder i to private selskaber (som var gennemførende organer) kunne foretage både artikel 3-kontrol og afgive kontrolerklæringer i henhold til artikel 8. Organerne var også endelige modtagere i forbindelse med en række foranstaltninger og var derfor ikke uafhængige. I sådanne tilfælde, hvor der ikke foretages ekstern offentlig revision, kan der være tvivl om, hvorvidt kontrollerne er uafhængige.

Stikprøveudvælgelse

63. Under revisionen blev der påvist alvorlige problemer i forbindelse med stikprøveprocedurerne i tre medlemsstater. De udtagne stikprøver var ikke repræsentative, og der blev ikke foretaget en risikovurdering, hvilket er et krav i henhold til forordningen.

64. I Tyskland (Brandenburg) var der ingen mekanisme, som kunne sikre, at stikprøven var repræsentativ og omfattede en passende blanding af projekttyper og -størrelser. I Tyskland (ESF, forbundsstatsniveau) blev der kun udvalgt projekter med samlede støtteberettigede udgifter på mere end 500000 euro, og i Brandenburg var den stikprøve på 5 %, som blev kontrolleret, udvalgt på grundlag af antal medfinansierede EFRU-projekter og ikke blandt 5 % af de samlede støtteberettigede udgifter som fastsat i forordningen. I Det Forenede Kongerige var afsluttede EFRU- og EUGFL-projekter endvidere blevet holdt uden for udvælgelsesproceduren.

65. I Italien var kravet om risikovurdering ikke overholdt i forbindelse med ESF, og det samme gjaldt for Tyskland (Brandenburg, ESF og EUGFL, Udviklingssektionen), mens stikprøven i forbindelse med de andre fonde udelukkende var udvalgt på grundlag af en risikovurdering, som tog hensyn til konstaterede fejl i de tilknyttede projekter. En sådan udvælgelse er ikke repræsentativ, fordi den ikke giver et retvisende billede af den samlede fejlfrekvens, og er ikke i overensstemmelse med artikel 3, stk. 2 og 3.

Kontrollens indhold

66. I Det Forenede Kongerige (Skotland) konstaterede Retten, at kontrollen af EFRU-projekter var en kontrol af systemernes funktion og ikke en substanskontrol af de enkelte anmeldelser af udgifter til projekter. Derfor overholdt medlemsstaten faktisk kun artikel 3, stk. 1, litra a), som omhandler efterprøvning af forvaltnings- og kontrolsystemerne, og ikke artikel 3, stk. 1, litra b), som vedrører efterprøvning af udgiftsanmeldelser. I samme medlemsstat blev det i forbindelse med ESF-udgifter kun kontrolleret, om der var etableret systemer, som kunne sikre korrekte udgiftsanmeldelser, og de rapporter, som Rettens revisorer gennemgik, omfattede derfor kun i begrænset omfang substanstest af projekter.

67. Retten konstaterede, at det modsatte var tilfældet i Tyskland for så vidt angår ESF-projekter, og at kontrollen både på nationalt og regionalt niveau ikke omfattede en undersøgelse af, om forvaltnings- og kontrolsystemerne fungerede effektivt. Der blev ikke foretaget anden kontrol af systemerne, og artikel 3, stk. 1, litra a), var derfor ikke overholdt.

68. I Frankrig var de instrukser, som var udsendt fra centralt hold vedrørende kontroller, der skulle foretages regionalt, i overensstemmelse med kravene i artikel 3. I Nord-Pas-de-Calais konstaterede Retten dog for alle fondenes vedkommende, bortset fra ESF, at mange af de kontroller, som blev foretaget for at komme op på det foreskrevne niveau, var rutinekontroller forud for udbetalingen af det endelige beløb, i overensstemmelse med reglerne fra før forordningen blev indført. Der indgik derfor normalt ikke en tilbundsgående finansiel revision af udgifterne. Forpligtelsen til at kontrollere 5 % af udgifterne var derfor ikke opfyldt tilfredsstillende, da revisionen fandt sted i februar 2000. De franske myndigheder har siden informeret Retten om, at denne svaghed er blevet afhjulpet.

69. Der blev konstateret mangelfulde revisionsrapporter. Det var generelt sjældent, at kontrolresultaterne i rapporterne var kvantificeret, selv om denne oplysning er nødvendig, når kontrolerklæringen skal udarbejdes. I Frankrig (Nord-Pas-de-Calais) bestod de rapporter, Retten gennemgik vedrørende EFRU og EUGFL, af en enkelt linje med en attestering af det udførte arbejde og en anbefaling af, at projektet fik udbetalt det endelige beløb. Siden Rettens revision er der blevet givet nye instrukser for at rette op på dette. I Tyskland, Brandenburg (ESF og EUGFL, Udviklingssektionen) og på nationalt niveau (ESF), var der ingen detaljerede oplysninger om, hvad der var blevet undersøgt, og om og hvordan der var blevet udtaget repræsentative stikprøver.

Kontrollerede støtteberettigede udgifter

70. I forordningens artikel 3, stk. 1, litra b), og stk. 4, litra d) og e), og i Kommissionens revisionsvejledning(14) er det fastsat, at de underliggende udgifter skal kontrolleres(15). Kun udgifter, som er betalt og anmeldt, og som har været underkastet substanstest, kan betragtes som kontrollerede i henhold til forordningen. Der var imidlertid ikke mange af de undersøgte sager, hvor der var udført sådanne test.

71. I Det Forenede Kongerige omfattede de ESF-udgifter, som var registreret som kontrollerede, udgiftsanmeldelser vedrørende år, som lå både forud for og efter det år, som faktisk var blevet kontrolleret, og den underliggende dokumentation var ikke blevet gennemgået. I et andet tilfælde var en gennemgang af det finansielle system blevet betragtet som en substansrevision af de pågældende projekter(16).

72. En almindelig svaghed, som Retten stødte på under revisionen, var, at der var medtaget udgifter, som ikke var afholdt, da kontrollen blev foretaget. Det gjaldt navnlig EFRU-udgifter, hvor projekterne blev kontrolleret på et meget foreløbigt stadium. I sådanne tilfælde betragtede medlemsstaterne de samlede godkendte støtteberettigede udgifter som kontrollerede. I et tilfælde i Tyskland indgik udgifterne til et projekt, som var blevet kontrolleret to gange, også to gange i beregningen af de 5 %.

73. Myndighederne i Spanien og Det Forenede Kongerige rapporterede, at de allerede havde nået målprocenten for nogle interventionsformer, i nogle tilfælde så tidligt som i 1998. Det er fastsat i forordningen, at kontrollen skal fordeles jævnt over den pågældende periode, og der vil derfor skulle kontrolleres yderligere udgifter i de kommende år for at sikre, at kontrollen dækker perioden som helhed.

74. Selv om en række medlemsstater mener det modsatte, kan Rettens og Kommissionens revision ikke medregnes i de 5 %, eftersom det i forordningen hedder, at "medlemsstaterne foretager kontrol af projekter..." (artikel 3). Under alle omstændigheder udvælger EU-revisorerne måske ikke projekter til revision efter de samme kriterier, og revisionsmålene kan også være anderledes. I henhold til internationale revisionsstandarder skal de personer eller organer, der afgiver kontrolerklæringerne, imidlertid tage hensyn til resultaterne af EU's revision.

Nedsættelse af kontrolmålet på 5 %

75. Kommissionen har ikke forklaret den bestemmelse godt nok, som giver mulighed for at nedsætte kontrolmålet på 5 %, og Retten konstaterede, at det var uklart for medlemsstaterne, hvordan den skulle anvendes. Hertil kommer, at der ikke gives nogen anvisninger herpå i revisionsvejledningen, hvor der blot står, at nedsættelsen beregnes på grundlag af slutdatoen for betalingerne (31. december 2001).

76. GD for Beskæftigelses fortolkning er, at der kun skal kontrolleres en stikprøve på 5 % af udgifterne for perioden 1998-2001 (dvs. efter forordningens indførelse), og at det ikke er nødvendigt at kontrollere udgifter vedrørende perioden 1994-1997. En anden fortolkning (som anbefales af GD for Finanskontrol(17) er, at der skal kontrolleres en mindre procentdel af udgifterne vedrørende hvert af årene 1994-2001(18).

77. Resultaterne af denne kontrol vil blive et af de centrale elementer i konklusionerne i kontrolerklæringerne, og Retten mener derfor, at de ligesom de endelige udgiftsanmeldelser bør dække hele programmeringsperioden. Men det vil være bedre, hvis beregningen foretages på grundlag af en forholdsmæssig udgiftsprofil, end hvis den som anbefalet af GD for Finanskontrol foretages i forhold til en bestemt periode.

78. I februar 2001 påviste Kommissionen (GD for Regionalpolitik) under det første besøg, den aflagde specifikt for at føre tilsyn med gennemførelsen af forordningen, at de irske myndigheder ikke kontrollerede udgifter, som var afholdt inden forordningens ikrafttræden. I forbindelse med den finansielle revision vedrørende 2000 konstaterede Retten selv, at bestemmelsen var fortolket på samme måde i Italien og i Sverige. Hvis Kommissionen havde vurderet gennemførelsen af forordningen på et tidligere tidspunkt, ville den have fundet ud af, at der var forskellige fortolkninger. Det er helt afgørende, at Kommissionen straks udsender vejledninger til alle medlemsstater om, hvordan bestemmelsen skal fortolkes.

79. Forordning (EF) nr. 2406/98 finder kun anvendelse på udarbejdelsen af den kontrolerklæring, der afgives, når interventionerne afsluttes. Det er stadigt et krav, at 5 % (eller den nedsatte sats) af de samlede støtteberettigede udgifter vedrørende alle interventionsformer skal kontrolleres, herunder f.eks. også udgifter vedrørende mål 2 for perioden 1994-1996. Revisionen viste, at ingen af medlemsstaterne havde kontrolleret 5 % af udgifterne vedrørende programmeringsperioden 1994-1996. Kommissionen bør enten træffe foranstaltninger til at sikre, at medlemsstaterne anvender forordningen fuldt ud, eller forelægge forslag til ændring af denne forordning.

Kontrolerklæringen

80. Kun få interventionsformer var afsluttet, da Retten foretog sin revision. Der blev ikke konstateret tilfælde, hvor kontrolerklæringen var afgivet af en person eller et organ, som ikke overholdt kravet om uafhængighed (bortset fra i de sager, der omtales i punkt 62). Under en senere revision af EFRU-foranstaltninger i Grækenland konstaterede Retten imidlertid, at det organ, der skulle afgive erklæringen, ikke gennemgik det arbejde, som dem, der foretog kontrollen, havde udført, og at der derfor vanskeligt vil kunne afgives en meningsfuld kontrolerklæring.

81. Under revisionen kom det frem, at medlemsstaterne er bekymrede for, at de vil kunne blive straffet ved, at EU's medfinansiering nedsættes, hvis de foretager omhyggelig kontrol og systemrevision og indberetter en høj uregelmæssighedsfrekvens(19). Sådanne sanktioner kan afholde medlemsstaterne fra at afgive kritiske kontrolerklæringer. Kommissionen har over for Retten anført, at kun kendte uregelmæssigheder, som stadig figurerer i de endelige udgiftsanmeldelser, vil blive udelukket fra EU-medfinansiering. Hertil kommer, at Kommissionen kun vil ekstrapolere uregelmæssigheder og foretage finansielle korrektioner i tilfælde, hvor forordningen ikke er blevet anvendt korrekt. Det er uklart for Retten, hvor Kommissionen vil finde retsgrundlaget for at handle således.

82. Det er umuligt at se bort fra en høj uregelmæssighedsfrekvens i den kontrollerede population, også selv om de konstaterede fejl bliver rettet. Stikprøven skal tage hensyn til alle risikofaktorer, men den skal også være repræsentativ. Hvis uregelmæssighedsfrekvensen i stikprøven er høj, vil det derfor være tegn på, at uregelmæssighedsfrekvensen i den del af populationen, der ikke er kontrolleret, også er væsentlig. Hvis de uregelmæssigheder, der er påvist under kontrollen, har systematisk karakter, skal medlemsstaterne korrigere de tilfælde, der ikke er blevet individuelt identificeret ved denne kontrol, jf. forordningens artikel 7. Det er helt afgørende, at Kommissionen straks får afklaret, hvad kontrolerklæringerne vil blive brugt til, og at medlemsstaterne bliver informeret herom, navnlig for så vidt angår de konstaterede uregelmæssigheder, som ikke er systematiske.

83. Kommissionen har ikke udsendt retningslinjer om, hvad der skal forstås ved en høj eller lav uregelmæssighedsfrekvens. Man risikerer derfor, at hvad der bliver betragtet som en "høj" frekvens i én medlemsstat, kan blive betragtet som en "acceptabelt lav" frekvens i en anden. Kommissionen bør undersøge de kriterier, medlemsstaterne anvender, når de afgør, om der er tale om en høj eller en lav frekvens, og den bør også udsende retningslinjer. Den bør endvidere vedtage en politik for behandling af kontrolerklæringer, som alle de operationelle GD'er skal følge, så det sikres, at medlemsstaterne og de forskellige strukturfonde behandles på samme måde.

84. Hertil kommer, at "frekvensen" ikke i sig selv er nok til at bedømme uregelmæssighedernes indvirkning på en udgiftsanmeldelse. Fejlfrekvensen kan godt være høj (hvis det er tilfældet, bør det undersøges hvorfor), selv om den finansielle indvirkning af uregelmæssighederne er minimal. Uregelmæssighedsfrekvensen er ikke et udtryk for den finansielle indvirkning af disse uregelmæssigheder, og uden at kende denne er det vanskeligt at bedømme udgiftsanmeldelsens pålidelighed nøjagtigt. Det er derfor også nødvendigt at sætte tal på uregelmæssighederne, så man får et billede af, hvordan de reelt indvirker på de underliggende udgifter.

Revisionsspor

85. I et revisionsspor indgår de enkelte udgiftsopgørelser og den underliggende dokumentation på de forskellige administrative niveauer og ud til de endelige modtagere. Kommissionen har fået et konsulentfirma til at undersøge de systemer, der anvendes til forvaltning og kontrol af strukturfondsudgifter i en række udvalgte medlemsstater. Der er blevet udarbejdet flow charts og beskrivelser af systemerne i de udvalgte medlemsstater fordelt på de enkelte fonde. De øvrige medlemsstater har samlet lignende oplysninger på grundlag af en model, som konsulenterne har udformet. Hele undersøgelsen skulle opdateres regelmæssigt.

86. I artikel 2, stk. 2, i forordningen og i bilag I er det beskrevet, hvad der forstås ved et tilfredsstillende revisionsspor. De revisionsspor, der kom ud af Kommissionens undersøgelse, gav en beskrivelse af ansvarsområderne, men kunne ikke anvendes til at bedømme, om de bestående forvaltnings- og kontrolsystemer var tilstrækkelige, og heller ikke til at påvise risikofaktorer. De gav heller ikke sikkerhed for, at revisionssporet var i overensstemmelse med modellen i bilaget til forordningen.

87. Projekterne er indbyrdes meget forskellige, og det samme gælder medlemsstaternes administrative systemer til forvaltning og kontrol af strukturfondene (navnlig EFRU), og det er derfor sjældent, at hver enkelt revisionsspor kan anvendes på alle interventionsformer i forbindelse med den pågældende fond i en medlemsstat. Det er tvivlsomt, om kontrakten har været pengene værd(20). Retten fandt nemlig ikke bevis for, at disse revisionsspor blev anvendt eller var blevet opdateret af Kommissionens tjenestemænd, som har mere tillid til deres eget kendskab til systemerne, eller af medlemsstaterne.

MÅLENE FOR FORORDNING (EF) NR. 1681/94

88. Det vigtigste formål med denne forordning er at give Kommissionen mulighed for at blive bedre informeret om de relevante lovgivningsmæssige og administrative bestemmelser i medlemsstaterne, arten og omfanget af uregelmæssigheder inden for strukturfondene, deres finansielle effekt og de korrigerende og forebyggende foranstaltninger, som de nationale myndigheder har truffet i overensstemmelse med artikel 32 i forordning (EØF) nr. 2082/93. Med henblik herpå er det meningen, at der skal der oprettes et informationssystem vedrørende uregelmæssigheder og tilbagebetaling af beløb, der uberettiget er udbetalt.

89. Forordningen giver ingen anvisning på, hvordan medlemsstaterne skal fortolke termen uregelmæssighed (det skete først med Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95(21), og den forklarer heller ikke, hvorfor Kommissionen vil have, at der oprettes et sådant informationssystem. Forordningen siger navnlig intet om, hvordan sådanne informationer vil kunne bruges, f.eks. i forbindelse med risikovurdering og tilsyn med tilbagesøgningen af uberettiget udbetalte midler.

OLAF'S OG DE ANDRE TJENESTER I KOMMISSIONENS ROLLE I IMPLEMENTERINGEN AF FORORDNING (EF) NR. 1681/94

Forvaltningssystemerne

90. UCLAF blev oprettet i december 1993 som en del af Kommissionens generalsekretariat. Et af dets ansvarsområder var at sørge for, at forordning (EF) nr. 1681/94 blev gennemført, herunder at tage imod og behandle de meddelelser om uregelmæssigheder, som medlemsstaterne indsender. Kommissionens almindelige ansvar for den finansielle forvaltning af gennemførelsen af strukturfondsaktioner i henhold til forordning (EØF) nr. 2082/93 ligger imidlertid fortsat hos de relevante generaldirektorater (GD'er).

91. UCLAF's (senere OLAF's) system til forvaltning og registrering af medlemsstaternes rapporter om uregelmæssigheder på strukturfondsområdet har ikke fungeret tilfredsstillende siden 1997 på grund af tekniske problemer og personalemangel. Fra udgangen af 1997 holdt man op med at registrere meddelelser i UCLAF's database over uregelmæssigheder(22), fordi databasen, som stod i Luxembourg, blev lukket og indholdet overført til det centrale IRENE-system(23) i Bruxelles. Da der ingen software var, blev dataene ikke behandlet, og der blev ikke registreret nye oplysninger i systemet. Lukningen af databasen betød også, at GD'et ikke længere havde adgang. Så mens medlemsstaterne fortsat har sendt deres kvartalsrapporter om uregelmæssigheder til UCLAF, er de indberettede uregelmæssigheder siden 1997 ikke regelmæssigt og heller ikke systematisk blevet overført fra UCLAF til de andre tjenester i Kommissionen(24).

92. Kun GD for Regionalpolitik og GD for Fiskeri havde et system til forvaltning, registrering og opfølgning af indberettede uregelmæssigheder, men selv deres system var behæftet med svagheder. Alle sager, som vedrørte den finansielle forvaltning af strukturfondene, var registreret i enkeltjournaler, hvilket gjorde det vanskeligt at få et samlet overblik over oplysningerne og udnytte dem fuldt ud. Efter Rettens revision har Kommissionens tjenestegrene meddelt, at de arbejder på at forbedre arbejdsgangen på dette område.

93. I forbindelse med oprettelsen af OLAF den 1. juni 1999(25) gik man i gang med at udforme et nyt databaseinformationssystem, der skal tage hensyn til det nye kontors mange forskellige informationsbehov, og som skal være operationelt i 2001. Retten er blevet informeret om, at det foreslåede system vil gøre det muligt for medlemsstaterne og Kommissionens tjenestegrene at kommunikere elektronisk og gå ind og hente oplysninger om de indberettede uregelmæssigheder.

94. I henhold til Kommissionens hvidbog(26) af marts 2000 og i forbindelse med den nuværende opstramning og omlægning af den interne revision planlægger Kommissionen at sørge for bedre koordinering og interaktion mellem OLAF og GD'erne i Kommissionen, at optimere det centrale system med tidlig varsling i forbindelse med modtagere af EU-midler (som gør det muligt at finde frem til højrisikomodtagere i Kommissionens regnskabssystem, før midlerne udbetales) og at forvalte inkasseringen af uretmæssigt udbetalte midler mere effektivt. Med henblik herpå bør OLAF og de andre tjenester i Kommissionen overveje, om strukturfonds-GD'erne skal foretage en første gennemgang af rapporterne om uregelmæssigheder. Det vil gøre det nemmere at sikre, at der i rette tid følges direkte op på uregelmæssighederne sammen med myndighederne i den pågældende medlemsstat, og at Kommissionen korrigerer fremtidige betalinger korrekt.

Kommissionens retningslinjer

95. Definitionen af begrebet uregelmæssighed findes i artikel 1, stk. 2, i forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser. I henhold til denne artikel er en uregelmæssighed:

"enhver overtrædelse af en fællesskabsbestemmelse, som kan tilskrives en økonomisk beslutningstagers handling eller undladelse, der skader eller kunne skade.... (det) almindelige budget..... ved afholdelse af en uretmæssig udgift".

96. I forordning (EF) nr. 1681/94 er der ingen definition af begrebet uregelmæssighed, og i sin vejledning til medlemsstaterne om konstatering og indberetning af uregelmæssigheder henviser OLAF derfor til ovenstående definition. Forskellen mellem svig og uregelmæssighed er generelt sagt, at svig er en forsætlig handling og en overtrædelse af straffeloven, hvorimod en uregelmæssighed er en overtrædelse af fællesskabslovgivningen, som skyldes en handling eller en undladelse.

97. OLAF's rolle har været at informere om og give vejledning i, hvordan bestemmelserne i forordning (EF) nr. 1681/94 skal fortolkes og anvendes. Det er sket på seminarer i medlemsstaterne, på bilaterale møder med de nationale myndigheder og på møder i Det Rådgivende Koordineringsudvalg for Bekæmpelse af Svig (Cocolaf(27)). Disse initiativer har i nogle tilfælde betydet, at der er blevet indberettet flere sager, og at oplysningerne er blevet af bedre kvalitet, men revisionen viste, at OLAF(28) ikke havde detaljerede oplysninger om, i hvilken udstrækning de enkelte medlemsstater overholdt bestemmelserne i forordningen, navnlig ikke om, hvordan de definerede begrebet uregelmæssighed. Sådanne oplysninger kunne have gjort det muligt at bedømme kvaliteten og kvantiteten af de oplysninger, der blev indberettet.

98. Hverken Kommissionens tjenestegrene eller de nationale koordinerende myndigheder(29) udsendte klare retningslinjer, og det var medvirkende til, at medlemsstaterne og regionerne havde mange forskellige fortolkninger, og at ikke engang de myndigheder, som forvaltede de enkelte strukturfonde, fortolkede bestemmelserne ens. F.eks. fik Italien modstridende retningslinjer fra Kommissionens tjenestegrene, som først meddelte, at kun sager, hvor der kunne idømmes sanktioner, skulle betragtes som uregelmæssigheder, der skulle indberettes, men som senere også medregnede sager, som ikke skadede fællesskabsbudgettet(30). I Italien (Lazio) viste revisionen, at de relevante regionale myndigheder hverken havde modtaget instrukser eller vejledning siden 1995.

99. I sin årsberetning for 1999 om bedrageribekæmpelse omtalte Kommissionen medlemsstaternes problemer med at definere og fortolke, hvad der skal forstås ved en uregelmæssighed, der skal indberettes. I beretningen indgik der en undersøgelse(31) baseret på medlemsstaternes rapporter om uregelmæssigheder i perioden 1993-1997, og i konklusionen hedder det, at medlemsstaternes rapporter var indbyrdes forskellige, og at medlemsstaternes nuværende praksis som følge heraf ikke var i overensstemmelse med målet, som er at sikre, at de finansielle interesser beskyttes på samme måde overalt i EU.

100. Nogle af de indberettende myndigheder fortolkede fejlagtigt deres indberetningspligt sådan, at der kun skulle indberettes sager, hvor der var tale om svig eller formodning om svig (måske på grund af UCLAF/OLAF's oprindelige funktion som kontor for bedrageribekæmpelse), på trods af, at Cocolaf på et møde den 4. oktober 1995 havde afvist denne snævre fortolkning af en uregelmæssighed og erklæret, at den ikke var i overensstemmelse med forordning (EF) nr. 1681/94.

101. I andre tilfælde accepterede man, at også uregelmæssigheder, som ikke var svigagtige, skulle indberettes i henhold til forordningen, men her herskede der uklarhed om, hvorvidt der først skulle være afholdt en betaling eller indsendt en ansøgning, før der kunne være tale om en uregelmæssighed. I Det Forenede Kongerige medførte det, at der i forbindelse med de tre strukturfonde blev anvendt tre forskellige fortolkninger, i Tyskland (Brandenburg) anvendte det samme gennemførende organ to forskellige fortolkninger, en for hver af de strukturfonde, det forvaltede, uden at der var nogen åbenbar begrundelse herfor, og i Spanien blev sagerne kun indberettet, hvis der var indledt tilbagesøgningsprocedure.

102. Bestemmelsen om, at alle uregelmæssigheder, hvor der er indledt en administrativ eller retslig forfølgning, indberettes, blev også fortolket forskelligt af de nationale myndigheder. I mange tilfælde mente myndighederne, at forudsætningen for, at en uregelmæssighed skulle indberettes, var, at der var udstedt tilbagesøgningsordre eller indledt en retssag, og ikke, at der var konstateret en uregelmæssighed, eller at der blev foretaget en undersøgelse. I Frankrig og Italien medførte denne praksis, at et væsentligt antal tilfælde af formodet svig, som var under behandling, ikke blev meddelt OLAF eller de andre tjenester i Kommissionen.

103. I henhold til artikel 3, stk. 3, i forordningen, og hvis de nationale bestemmelser foreskriver det, kan videregivelsen af oplysninger om uregelmæssigheder være betinget af, at der foreligger en tilladelse fra den kompetente juridiske myndighed. Anvendelsen af denne bestemmelse betød, at sagerne i nogle tilfælde(32) blev forsinket i op til to år, mens myndighederne ventede på resultaterne af en administrativ eller retslig forfølgning. Til gengæld bevirkede de procedurer, der blev anvendt i Spanien og Det Forenede Kongerige, at uregelmæssighederne i mange tilfælde kunne indberettes på et tidligt stadium.

104. I henhold til fortolkningen i både Tyskland (Bayern) og Italien skal forordningen ikke anvendes på uregelmæssigheder begået af de organer, der forvalter fondene. Denne fortolkning har især betydning, når det forvaltende organ har uafhængig juridisk status og derfor ikke skal revideres af de myndigheder, som attesterer finansieringen, og i disse tilfælde er EU's finansiering af de aktioner, organet forvalter, derfor forbundet med større risiko.

105. I mange tilfælde(33) korrigerede forvaltningsmyndighederne de konstaterede uregelmæssigheder og nedsatte støttebeløbet uden at indberette uregelmæssigheden. For nogle af de forvaltende organers vedkommende var denne praksis og fortolkningen af ovennævnte spørgsmål en af årsagerne til, at der blev indberettet relativt få uregelmæssigheder i Belgien, Frankrig og Nederlandene, og til, at der var tilfælde, hvor der i forbindelse med nogle af strukturfondene slet ikke blev indberettet uregelmæssigheder(34). Et af de besøgte forvaltningsorganer(35) vurderede på grundlag af en indledende undersøgelse, at der, hvis definitionen af en uregelmæssighed blev anvendt fuldt ud, hvert år ville skulle indberettes flere tusinde uregelmæssigheder. Bilag 1 viser antallet af og beløbene for indberettede uregelmæssigheder i perioden 1994-2000 pr. strukturfond og pr. medlemsstat.

106. Som følge af, at myndighederne i medlemsstaterne definerer en uregelmæssighed på mange forskellige måder og ikke sørger for, at oplysningerne opdateres, er de data, der indsendes, ufuldstændige, upålidelige, vildledende og forældede og derfor ikke til megen nytte i forbindelse med finansforvaltning. Selv om de nationale myndigheder og OLAF har afholdt fælles informationsseminarer, er det nødvendigt, at både Kommissionen og medlemsstaterne yder en ekstra indsats for at overvinde nationale juridiske og administrative hindringer, så der bliver mere konsekvens i den måde, indberetningerne behandles på. I bilag 2 gives et resumé af, hvordan systemerne i de reviderede medlemsstater overholder forordningen.

OLAF's og de andre tjenester i Kommissionens tilsyn med gennemførelsen af forordning (EF) nr. 1681/94

107. Hovedparten af ansvaret for at behandle konstaterede uregelmæssigheder og for at foretage finansielle korrektioner påhviler medlemsstaterne, men det er OLAF, GD for Finanskontrol og de operationelle GD'er i Kommissionen, som sammen er ansvarlige for at føre tilsyn med systemet og behandle de indberettede uregelmæssigheder på fællesskabsniveau. På flere områder konstateredes det, at Kommissionens tilsyn med gennemførelsen af forordningen var mangelfuldt. Retten fandt for det første intet bevis for, at Kommissionen har analyseret og vurderet de meget uensartede oplysninger, som medlemsstaterne indsender om deres forvaltnings- og kontrolsystemer og om de ordninger, de anvender i forbindelse med konstatering og indberetning af uregelmæssigheder. OLAF er den vigtigste myndighed i forbindelse med spørgsmål vedrørende gennemførelsen af forordning (EF) nr. 1681/94, og det er til dette kontor, medlemsstaterne indsender deres artikel 3- og 5-meddelelser. Medlemsstaternes retsforskrifter og administrative bestemmelser, jf. forordningens artikel 2, og artikel 23, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 4253/88, sendes kun til GD for Finanskontrol (som reviderer medlemsstaternes finansielle systemer). Stik imod forordningens hensigt omfatter disse oplysninger ikke specifikke og detaljerede data om de informationssystemer, medlemsstaterne anvender i forbindelse med konstatering og indberetning af uregelmæssigheder, og hverken OLAF eller Kommissionens GD'er havde specifikke og detaljerede oplysninger om eller analyser af de procedurer eller systemer, medlemsstaterne anvender til konstatering og indberetning af uregelmæssigheder.

108. For det andet havde ingen af Kommissionens tjenestegrene aflagt besøg i medlemsstaterne specifikt for at gennemgå disse systemer på stedet. Resultaterne af Rettens revision, hvorunder der både centralt og regionalt blev konstateret en lang række mangler ved de systemer, der anvendes til konstatering, registrering og indberetning af fejl, viser, at det er nødvendigt at aflægge sådanne besøg. OLAF og de andre tjenester i Kommissionen var ikke klar over disse problemer.

109. For eksempel havde de enkelte myndigheder, som var ansvarlige for den nationale og regionale forvaltning af strukturfondene, ikke instrukser eller skriftlige procedurer, de kunne anvende til at efterprøve kvaliteten af de indsendte oplysninger om uregelmæssigheder eller til at afgøre, om bestemmelserne var fortolket korrekt. Hverken på fællesskabsniveau eller i medlemsstaterne(36) blev der ført tilsyn med, hvordan de enkelte indberetningsorganer fortolkede termen "uregelmæssighed", men arten af de indsendte oplysninger blev ikke valideret af en myndighed i medlemsstaterne, de sendte dem blot videre til Kommissionen uden at kontrollere dem.

110. Hertil kommer, at de nationale koordinerende myndigheder i de fleste tilfælde ikke havde en fortegnelse, som omfattede en kort oversigt over alle indberettede sager, og som viste den aktuelle stilling, og de foretog heller ikke fuldstændighedskontrol eller rimelighedstest og undersøgte, hvor mange uregelmæssigheder de enkelte organer eller regioner havde indberettet. Det franske indenrigsministerium havde ingen fortegnelser over de indberettede uregelmæssigheder, det havde modtaget, og i Det Forenede Kongerige var et ministerium ude af stand til at fremlægge en liste over samtlige sager fra perioden 1994-1999, fordi det slettede sagerne i databasen, når de var afsluttet. Retten mener, at sådanne oplysninger bør bevares, så de kan anvendes, når der foretages risikovurdering i forbindelse med revisioner i henhold til forordning (EF) nr. 2064/97 og andre revisioner.

111. I henhold til forordningens artikel 5 skal medlemsstaterne hvert kvartal indsende opdaterede oplysninger om retslig eller administrativ forfølgning, der er indledt som følge af tidligere indberettede uregelmæssigheder. Denne bestemmelse overholdes generelt ikke, først og fremmest fordi efterforskningerne tager lang tid. Sådanne forsinkelser gør opfølgningsprocedurerne mindre effektive og gennemsigtige. I mange tilfælde ses der også bort fra bestemmelsen om, at Kommissionen skal underrettes hvert kvartal, hvis der ingen uregelmæssigheder er at meddele (nul indberetninger).

112. Revisionen viste, at de forvaltende myndigheders fortegnelser over uregelmæssigheder var af dårlig kvalitet, og at der var mange fejl og unøjagtigheder i myndighedernes sagsakter på alle niveauer. F.eks. afviste OLAF alle de franske sager vedrørende uregelmæssigheder, som var indberettet i perioden 1997-1998, fordi oplysningerne ikke var fyldestgørende. I mange tilfælde(37) manglede væsentlige detaljer om den uregelmæssighed, der var indberettet til OLAF, f.eks. projektets navn og beløbet for uregelmæssigheden, der var ikke anvendt samme journalnummer, eller oplysningerne var ikke analyseret.

113. I nogle tilfælde gav de indsendte data ingen mening, men var alligevel blevet godkendt uden videre opfølgning, og det viser, at der er behov for en klarere og mere brugbar definition af, hvad det er, indberetningerne skal omfatte. Endvidere bør sagsakterne føres korrekt (på edb), så man i hver enkelt sag hurtigt kan konstatere, hvilke meddelelser om uregelmæssigheder man har modtaget, og hvilke der endnu ikke er behandlet, hvad der er det generelle indhold af rapporterne, og hvilken korrespondance der er ført som opfølgning. Disse sagsakter bør med jævne mellemrum sammenholdes med de sagsakter, der føres af de andre myndigheder i indberetningssystemet, så man undgår fejl, når rapporterne udarbejdes.

114. Indberetningssystemet i de fleste af de medlemsstater, Retten undersøgte, gav endvidere ikke sikkerhed for, at alle de konstaterede uregelmæssigheder i sidste ende faktisk blev meddelt OLAF, som de skulle(38). I mange tilfælde var der ikke fuldstændig overensstemmelse mellem de centrale forvaltningsmyndigheders sagsakter vedrørende igangværende og afsluttede sager om uregelmæssigheder og sagsakterne i de organer, der gennemførte strukturfondsforanstaltningerne, og der blev konstateret tilfælde, hvor rapporteringssporet var fuldstændig afbrudt, og hvor rapporterne var unøjagtige og udarbejdet for sent. I Italien(39) blev der anvendt mange parallelle kanaler til indberetning af uregelmæssigheder, og det resulterede i, at nogle uregelmæssigheder ikke blev meddelt OLAF, og at man gik uden om de formidlende myndigheder, som derfor ikke kunne træffe de fornødne foranstaltninger til at beskytte midlerne.

OLAF's og de andre tjenester i Kommissionens opfølgning af uregelmæssighederne

115. Hvis myndighederne i medlemsstaterne indberetter en uregelmæssighed før udløbet af den endelige frist for, hvornår der kan indgås finansielle forpligtelser til det operationelle program, kan de i henhold til strukturfondsforordningerne erstatte de ikke-støtteberettigede udgifter med andre projektudgifter. Hvis de ikke indberetter uregelmæssigheden, og OLAF og de andre tjenester i Kommissionen senere får kendskab til den, kan der i henhold til artikel 24 i forordning (EØF) nr. 2082/93 iværksættes en procedure, som medfører, at fællesskabsstøtten nedsættes, suspenderes eller ophæves. I 1999 blev der f.eks. udstedt ca. 75 tilbagesøgningsordrer i henhold til artikel 24, der beløb sig til 82 millioner euro(40).

>TABELPOSITION>

Kilde:

Kommissionen.

116. Kun meget få af OLAF's undersøgelser igangsættes som følge af medlemsstaternes indberetninger. Det skyldes først og fremmest, at Kommissionens tjenestegrene forventer, at medlemsstaterne selv følger de uregelmæssigheder op, de har konstateret, og automatisk korrigerer, tilbagesøger og/eller omprogrammerer de pågældende beløb. OLAF prioriterer derfor sine egne undersøgelser højest og holder øje med højrisikoområder, mens de forvaltende GD'er prioriterer det højest at registrere og følge op på uregelmæssigheder, som er konstateret under Kommissionens egne revisionsbesøg, under Revisionsrettens besøg og i forbindelse med OLAF's efterforskning.

117. I mange tilfælde skyldes den lave prioritering også, at oplysningerne i medlemsstaternes meddelelser er ufuldstændige(41), og at de ikke egner sig til risikovurdering. I sin årsberetning for 1999-2000(42) anførte OLAF således, at det ikke kunne være tilfreds med de oplysninger, det havde modtaget fra de traditionelle kilder, og at det stadig manglede at undersøge, om de konstaterede uregelmæssigheder udgjorde størstedelen af de uregelmæssigheder, der faktisk var begået, eller om der blot var tale om en lille del.

118. Det fremgår af OLAF's data vedrørende perioden 30. juni 1994 til 31. december 2000(43), at medlemsstaterne i henhold til forordning (EF) nr. 1681/94 i alt indberettede 3244 tilfælde af uregelmæssigheder vedrørende de fire strukturfonde (EFRU, ESF, EUGFL og FIUF). Disse sager beløb sig til 433,9 millioner euro. Ved udgangen af 2000 manglede der stadig at blive inddrevet 317,3 millioner euro. Der blev således i realiteten inddrevet 116,6 millioner euro i forbindelse med disse sager eller lige godt og vel en fjerdedel af de beløb, der var indberettet som behæftet med uregelmæssigheder.

119. Tabellen viser antallet af uregelmæssigheder indberettet af medlemsstaterne i 2000 og deres værdi. I 2000 steg antallet af indberettede sager med mere end 74 % i forhold til det foregående år. De fleste af de indberettede uregelmæssigheder vedrørte Socialfonden (både for så vidt angår antal sager, 55 %, og involverede beløb, 51 %). Den væsentlige stigning i antallet af indberettede sager afspejler, at medlemsstaterne har gjort en større indsats for at få indberettet uregelmæssigheder, men tallene viser ikke de enorme forskelle, der stadig findes fra medlemsstat til medlemsstat og mellem de forskellige regioner.

Tabel

Svig og andre uregelmæssigheder indberettet af medlemsstaterne i henhold til forordning (EF) nr. 1681/94 (regnskabsåret 2000)

>TABELPOSITION>

120. Uregelmæssigheder skal først og fremmest indberettes, for at Kommissionen kan få mulighed for at tage hensyn til oplysningerne, når den godkender betalinger til de enkelte strukturfondsprogrammer, og det er derfor uhyre vigtigt, at informationerne er nøjagtige, og at de indsendes i rette tid. Men hverken strukturfonds-GD'erne eller GD'erne og OLAF anvender et fælles standardsystem til opfølgning af de uregelmæssigheder, medlemsstaterne indberetter, og det er derfor vanskeligt at udnytte disse oplysninger korrekt og effektivt.

121. I februar 1997 sendte OLAF f.eks. en liste over samtlige uregelmæssigheder modtaget pr. denne dato til strukturfonds-GD'erne. I mange tilfælde kunne GD'erne imidlertid ikke følge sagerne op, fordi medlemsstaternes oplysninger ikke var fyldestgørende(44). GD for Beskæftigelse, Sociale Anliggender og Arbejdsmarkedsforhold havde tre ringbind med kopier af indberetninger fra 1998, men alligevel blev ingen af dokumenterne analyseret eller fulgt op. GD for Regionalpolitik havde 17 sager, som var blevet sendt til de relevante geografiske enheder med henblik på opfølgning, men to år senere figurerede de stadig som endnu ikke afsluttede.

122. I mange tilfælde foregik udvekslingen af oplysninger mellem OLAF og de andre tjenester i Kommissionen ad yderst snoede kanaler. GD for Regionalpolitik sendte forespørgsler til medlemsstaterne gennem OLAF, selv om det kunne have fået svar med det samme, hvis det havde henvendt sig direkte til myndighederne i medlemsstaterne. I stedet blev der ført en omfattende og til tider unødvendig korrespondance, som resulterede i ineffektiv sagsbehandling.

123. Alle væsentlige udgiftsposter, som anmeldes med henblik på at få udbetalt tilskud, bør efterprøves uafhængigt eller direkte og med reference til det originale underliggende dokument for at sikre, at de er nøjagtige og faktisk er afholdt. For at finde frem til ikke-støtteberettigede udgifter og uregelmæssigheder, hvis værdi overstiger 4000 euro, og som skal medtages, når der udarbejdes risikoprofiler, bør forvaltningsmyndighederne endvidere overveje at foretage en horisontal analyse af tilfælde, hvor der er ansøgt om et for stort tilskud (dvs. sammenligne det beløb, der er ansøgt om, og det beløb, der i sidste ende er godkendt).

124. Nogle medlemsstater indberettede hvert kvartal et stort antal uregelmæssigheder, men mange af disse sager blev først behandlet efter lang tid. I et tilfælde(45) gik der først 16 måneder, før sagen blev taget under behandling, og dernæst yderligere fem år, hvor modtageren ikke reagerede på en lang række anmodninger om at tilbagebetale tilskuddet. I de rapporter, der hvert kvartal blev indsendt til det koordinerende organ, figurerede sagen som endnu ikke afsluttet, men alligevel tog hverken organet, OLAF eller de andre tjenester i Kommissionen skridt til at følge den op.

125. Hverken OLAF eller de andre tjenester i Kommissionen analyserede systematisk arten og frekvensen af de indberettede uregelmæssigheder og udviklingen i dem, så oplysningerne kunne anvendes til risikovurdering (dvs. kortlægning af de højrisikoområder, man især skal være opmærksom på under revisionen) eller til at forbedre eller målrette den finansielle kontrol. Endvidere var OLAF's database IRENE konfigureret og designet på en sådan måde, at den ikke kunne anvendes til udarbejdelse af analytiske rapporter om uregelmæssigheder på tværs af geografiske områder eller sektorer, og den blev almindeligvis heller ikke brugt som et værktøj i forbindelse med risikovurdering. I perioden september 1997 til langt hen i 2000 var den faktisk ikke operationel. Uregelmæssighederne følges ikke systematisk op, og der foretages ikke analyser på tværs af operationelle programmer og medlemsstater, og det gør den finansielle forvaltning mindre effektiv. Det er derfor i høj grad et spørgsmål, om denne indberetningsmekanisme tjener noget formål.

126. I medlemsstaterne blev oplysningerne vedrørende uregelmæssigheder generelt ikke udnyttet fuldt ud, og der blev ikke foretaget statistiske undersøgelser for at sammenligne sagsforløbet i de forskellige sektorer. Resultaterne af Rettens og Kommissionens revision indgik heller ikke i det indberetningssystem, Retten undersøgte. Hvis det skal kunne betale sig at indberette uregelmæssigheder, bør der sørges for, at de straks følges op, så EU-midlerne i de enkelte sager beskyttes. Og revisionsresultaterne fra alle relevante kilder skal analyseres, så der kan drages konklusioner vedrørende kontrolsystemer og risiko generelt.

KONKLUSION OG ANBEFALINGER

127. Indførelsen af forordning (EF) nr. 2064/97 var et positivt skridt til forbedring af medlemsstaternes finanskontrol, og den kontrol, der skal foretages, skulle sammen med kontrolerklæringerne kunne medvirke til, at der bliver færre fejl i de udgifter, der medfinansieres af Fællesskabet. Kommissionen bør prioritere det højere at få udsendt retningslinjer og vurderet gennemførelsen af forordningen og derved forbedre kontrollen af, om de udgifter, medlemsstaterne anmelder som støtteberettigede, er lovlige og formelt rigtige, enten mens foranstaltningerne gennemføres, eller når de afsluttes (punkt 22-36). Rettens revision har gentagne gange vist, at der er et væsentligt antal fejl i de endelige udgiftsanmeldelser, der indsendes, efter at restbeløbet er udbetalt, og interventionsformen er afsluttet (punkt 1).

128. Rettens revision viste, at der mange steder i medlemsstaterne udføres et godt stykke revisionsarbejde, men at kvaliteten af det er svingende, selv inden for den samme region (punkt 42-84). Det er helt afgørende, at Kommissionen sikrer sig, at udgifterne kontrolleres tilfredsstillende overalt i Unionen.

129. Revisionen viste, at gennemførelsen af forordningen i nogle tilfælde er forsinket (punkt 33), og at de nationale og regionale forvaltninger i vid udstrækning ikke gennemfører en række grundlæggende bestemmelser i den korrekt (punkt 78, for eksempel), til dels fordi Kommissionen ikke har givet tilstrækkelig vejledning (punkt 22-36). Revisionen viste, at ingen af de besøgte medlemsstater overholdt forordningen fuldt ud. De medlemsstater, Retten besøgte i forbindelse med revisionen, gav generelt udtryk for, at de vil tage procedurerne op til revision og foretage forbedringer. Strukturfondsorganerne i medlemsstaterne er meget forskellige, og alle medlemsstater bør derfor undersøge, hvordan de gennemfører forordningen, og Kommissionen bør omgående foretage en vurdering af de anvendte systemer og, hvor det er nødvendigt, give den fornødne vejledning.

130. For så vidt angår implementeringen af forordning (EF) nr. 1681/94 viste revisionen, at de konstaterede uregelmæssigheder i nogle tilfælde ikke indberettes, og at der ikke gøres rede for, hvordan sagerne skrider frem, og det betyder, at det er forskelligt, hvor mange og hvilken type sager medlemsstaterne meddeler Kommissionen (punkt 98-106 og 111-114). Det har svækket forordningens effekt, at OLAF i en lang periode ikke har haft en egnet database (punkt 91 og 125), og at strukturfonds-GD'erne i Kommissionen ikke systematisk fulgte sagerne op (punkt 92 og 121). Hidtil har OLAF's rolle i forbindelse med forordningen været at fungere som formidler i indberetningssystemet. OLAF og de andre tjenester i Kommissionen bør tage de nuværende procedurer op til revision, så det sikres, at de GD'er, som forvalter strukturfondene, med det samme gennemgår indberetningerne og straks følger dem op (punkt 94).

131. Retten konstaterer, at omfanget af de indberettede uregelmæssigheder er faldet i 2000. Alligevel bør Kommissionen foretage en række indgående stedlige kontroller i medlemsstaterne. Sådanne kontroller vil gøre det muligt at finde frem til mangler ved de systemer, medlemsstaterne anvender til konstatering, indberetning og opfølgning af regelstridige udgifter. Kommissionen bør give medlemsstaterne klare skriftlige instrukser om, hvilke krav kontrol- og indberetningssystemerne skal opfylde, og om, hvornår rapporterne om uregelmæssigheder skal indsendes, og hvilket format de skal have. Den bør også anbefale og sørge for, at der iværksættes korrigerende foranstaltninger, sådan som det er fastsat i Rådets ny forordning (EF) nr. 1260/1999 om strukturfondene(46) (punkt 107-108).

132. Begge forordninger skulle give OLAF og de andre tjenester i Kommissionen og medlemsstaterne et redskab, som de vil kunne anvende til at finde frem til og korrigere forvaltnings- og kontrolsvagheder. Herudover bør Kommissionen formulere forslag, som kombinerer de forskellige aspekter af begge forordninger, så der oprettes effektive og sammenhængende kontrol- og indberetningssystemer på et klart og ensartet grundlag overalt i EU.

Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg på mødet den 19. juli 2001.

På Revisionsrettens vegne

Jan O. Karlsson

Formand

(1) EFT L 290 af 23.10.1997, s. 1.

(2) EFT L 178 af 12.7.1994, s. 43.

(3) Revisionsrettens årsberetning for regnskabsåret 1998, punkt 3.14-3.19 (EFT C 349 af 3.12.1999), og for regnskabsåret 1999, punkt 3.69-3.74 (EFT C 342 af 1.12.2000).

(4) Særberetning nr. 8/98 om de tjenester i Kommissionen, der er ansvarlige for bekæmpelse af svig, navnlig Direktoratet for Koordinering af Bedrageribekæmpelse (UCLAF) (EFT C 230 af 22.7.1998).

(5) EFT L 193 af 31.7.1993, s. 20.

(6) Årsberetning 1998, punkt 3.33, og årsberetning 1999, punkt 3.75.

(7) EFT L 298 af 7.11.1998.

(8) Årsberetning 1999, punkt 3.74.

(9) Frankrig: CICC, DATAR, indenrigsministeriet, DGEFP. Det Forenede Kongerige: Department of Trade and Industry, GOWM.

(10) Det interne revisionsorgan i det britiske ministerium for landbrug, fiskeri og fødevarer dækker dog både EUGFL, Udviklingssektionen, og FIUF.

(11) Spanien: IGAE har ikke bemyndigelse til at gennemgå og indføre ændringer i det arbejde, der udføres af de 17 regionale Intervenciones Generales.

(12) Brev af 28.9.2000 fra Kommissionen til Det Forenede Kongerige.

(13) EFT L 63 af 3.3.2001 - forordning (EF) nr. 438/2001.

(14) I revisionsvejledningen tales der om "en grundig kontrol på stedet af alle aspekter af udgiftsanmeldelsen tilbage til kildedokumenter og andet materiale, som de endelige modtagere af strukturfondsstøtte er i besiddelse af" og om "substanstest for at afgøre, om de enkelte transaktioner er korrekte " (tillæg 2, B), og det fremgår, at "den kontrol, som indgår i kontrollen af de 5 % af de samlede støtteberettigede udgifter, skal omfatte kontrol på stedet af individuelle udgiftsanmeldelser". Endelig hedder det i sektion A: "verifikationen af udgiftsanmeldelser giver kun garanti for, at de anmeldelser, der rent faktisk kontrolleres, er i orden."

(15) I artikel 3, stk. 1, litra b), er det fastsat, at medlemsstaterne selektivt på grundlag af risikoanalyse efterprøver de udgiftsanmeldelser, der foretages på de forskellige niveauer.

(16) For eksempel var 28 ESF-medfinansierede kurser registreret som kontrollerede, selv om man kun havde kontrolleret de endelige anmeldelser vedrørende to af dem. Begrundelsen for, at alle kurserne blev registreret som kontrollerede, selv om man ikke havde kontrolleret, om udgifterne i de 26 andre anmeldelser var støtteberettigede, og at udgifterne reelt var afholdt, var, at der var anvendt det samme system. Selv om myndighederne helt korrekt anvendte konklusionerne af resultaterne af kontrollen af de to efteruddannelseskurser på de 26 andre, så er det ikke berettiget at ekstrapolere resultaterne af en revision, hvor der ikke er konstateret systemsvagheder eller substansfejl, og på grundlag heraf udlede, at der heller ikke er nogen fejl i de anmeldelser, som ikke er blevet kontrolleret.

(17) Breve til Danmark og Finland.

(18) Til et operationelt program for perioden 1994-1999 kan betalingerne f.eks. afholdes over otte år. Da forordningen trådte i kraft (november 1997), var der ca. 4/8 tilbage af perioden, og der skal derfor kontrolleres 4/8 af de 5 %. Dette betyder, at mindst 2,5 % af udgifterne vedrørende hvert enkelt år (1994-2001) vil skulle kontrolleres.

(19) I artikel 8 anvendes kun ordet "uregelmæssighed". I denne forbindelse mener Retten, at "uregelmæssigheder" også bør omfatte begrebet fejl.

(20) Kontraktomkostninger: 300000 euro.

(21) I artikel 1, stk. 2, i Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 (EFT L 312 af 23.12.1995, s. 1) defineres en uregelmæssighed som "enhver overtrædelse af en fællesskabsbestemmelse, som kan tilskrives en økonomisk beslutningstagers handling eller undladelse, som skader eller kunne skade De Europæiske Fællesskabers almindelige budget eller budgetter, der forvaltes af De Europæiske Fællesskaber, enten ved formindskelse eller bortfald af indtægter, der stammer fra de egne indtægter, der opkræves direkte for Fællesskabernes regning, eller ved afholdelse af en uretmæssig udgift".

(22) Af OLAF's "Activity Report 1 June 1999 to 31 May 2000" af 23. maj 2000 fremgår det om medlemsstaternes meddelelser, at alle oplysninger indsendt i henhold til forordning (EF) nr. 1681/94 blev indført i kontorets database IRENE (punkt 1.1.1).

(23) IRENE ("irregularities, enquiries, exploitation") har fungeret siden 1. december 1992.

(24) Da generaldirektoratet bad OLAF om opdaterede oplysninger i maj 1999, var det f.eks. kun blevet informeret om fire af de 14 sager om FIUF, som medlemsstaterne havde indberettet til OLAF i perioden 1997-1999.

(25) Den 28. april 1999 vedtog Kommissionen afgørelse 1999/352/EF, EKSF, Euratom om oprettelse af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) (EFT L 136 af 31.5.1999).

(26) "Reformen af Kommissionen - En hvidbog", KOM(2000) 200 endelig af 1. marts 2000 og af 5. april 2000.

(27) "Det Rådgivende Koordineringsudvalg for Bekæmpelse af Svig" (Cocolaf) blev oprettet i 1994. Det er sammensat af repræsentanter for medlemsstaterne og ledes af OLAF.

(28) OLAF anførte imidlertid i sin "Activity Report" af 23. maj 2000 (1. juni 1999 til 31. maj 2000), at medlemsstaternes procedurer for indberetning var harmoniseret, og at der for at gøre det nemmere at behandle dataene elektronisk var indført en ensartet model for indberetninger i henhold til forordning (EF) nr. 1681/94 (punkt 1.1.1).

(29) Italien: Departementet for fællesskabspolitik under statsministeriet gav ingen definition af, hvad der skulle forstås ved en uregelmæssighed, der skulle indberettes, og derfor havde hver enkelt administration sin egen fortolkning.

(30) Brev fra GD for Beskæftigelse, Sociale Anliggender og Arbejdsmarkedsforhold, april 1995, senere revideret ved brev 1319 af 16. januar 2000 til det italienske arbejdsministerium.

(31) "Joint Research Centre Study 1993-1997".

(32) Frankrig, Belgien, Nederlandene og Italien.

(33) Nederlandene, Tyskland, Det Forenede Kongerige, Italien.

(34) Det Forenede Kongerige: FIUF; Frankrig: EFRU, FIUF, EUGFL.

(35) Tyskland: MASGF. På grund af den hidtil meget restriktive fortolkning af begrebet uregelmæssighed i alle delstater kan det anslås, at hvis BMF's kriterium anvendes generelt, skal BMA nu anmelde flere tusind sager hvert kvartal, hvilket vil betyde en helt anderledes situation end tidligere, hvor der i løbet af de fem et halvt år frem til 31. december 1999 kun blev indberettet 42 uregelmæssigheder.

(36) Det Forenede Kongerige: DTI (Department of Trade and Industry); Frankrig: CICC; Italien.

(37) Frankrig: MI (indenrigsministeriet); Det Forenede Kongerige: DTI, DETR (Department for Environment, Transport and the Regions); Spanien; Italien: industriministeriet.

(38) I en region var seks tilfælde af uregelmæssigheder, som den regionale forvaltningsmyndighed havde registreret, f.eks. hverken indberettet til de nationale myndigheder eller til OLAF.

(39) I Italien forelå der en instruks om, at hvert enkelt forvaltningsorgan skulle indberette konstaterede uregelmæssigheder til departementet for fællesskabspolitik, men alligevel indberettede nogle af organerne dem direkte til finansministeriet, mens andre sendte dem direkte til de ministerier, de hørte under, og til GD'erne i Kommissionen.

(40)

(41) Medlemsstaternes meddelelser blev endvidere indsendt i mange forskellige formater, fordi der ikke er nogen bestemmelse herom i forordningen. Det gjorde det ekstra vanskeligt at indlæse dataene elektronisk.

(42) OLAF's "Activity Report" af 23. maj 2000 (1. juni 1999 til 31. maj 2000), punkt 5.1.2.

(43) Det skal bemærkes, at oplysningerne er blevet opdateret og derfor afviger fra oplysningerne i "Beskyttelse af Fællesskabernes finansielle interesser og bekæmpelse af svig" - årsberetning for 1999 (KOM(2000) 718 endelig af 8. november 2000).

(44) GD for Regionalpolitik - I 35 sager (33 % af 107 sager) var konklusionen den, at GD'et ikke kunne finde frem til modtageren/aktionen/OP mv.

(45) Tyskland: Brandenburg: ILB (Investition-Landesbank).

(46) Rådets forordning (EF) nr. 1260/1999 om vedtagelse af generelle bestemmelser for strukturfondene (EFT L 161 af 26.6.1999, s. 1).

BILAG 1

INDBERETNINGER I OVERENSSTEMMELSE MED ARTIKEL 3 I FORORDNING (EF) NR. 1681/94

(Perioden 30.6.1994 til 31.12.2000)

>TABELPOSITION>

0:

Ingen uregelmæssigheder at indberette.

Kilde:

OLAF.

>TABELPOSITION>

0:

Ingen uregelmæssigheder at indberette.

Kilde:

Kommissionen.

BILAG 2

OVERHOLDELSE AF FORORDNING (EF) NR. 1681/94 I DE MEDLEMSSTATER, RETTEN BESØGTE I FORBINDELSE MED REVISIONEN - OVERSIGT

>TABELPOSITION>

Kommissionens svar

RESUMÉ

Begge forordningerne er et led i en proces, der har til formål at forbedre medlemsstaternes finanskontrol af strukturfondsudgifterne. Denne proces har medført mange ændringer i medlemsstaternes administrative ordninger og har også skabt et ressourcebehov for at opfylde de nye krav. Mange af de pågældende ændringer er sket gradvis i løbet af de sidste tre år, og en række specifikke punkter aftegner sig tydeligere, efterhånden som programmerne nedtrappes og afsluttes.

De indhøstede erfaringer vil bidrage til at gøre kontrolsystemerne for programmeringsperioden 2000-2006 mere effektive.

III. Vedtagelsen af forordning (EF) nr. 2064/97 i slutningen af 1997 var kulminationen på en længere procedure, der indebar detaljerede drøftelser med medlemsstaterne i de strukturfondskomitéer, der skulle høres om Kommissionens forslag. Følgerne af de vigtigste fastsatte forpligtelser var derfor blevet undersøgt og forklaret endnu inden vedtagelsen af forordningen.

Efter ikrafttrædelsen af forordning (EF) nr. 2064/97 har Kommissionen i høj grad bestræbt sig på at give medlemsstaterne detaljeret vejledning om gennemførelsen af forordningens bestemmelser, navnlig med revisionshåndbogen for strukturfondene, som første gang blev fremlagt i juni 1998, og med en systematisk behandling af spørgsmål vedrørende forordningen ved de bilaterale koordinationsmøder med medlemsstaterne, på EU-finansinspektørernes årsmøde i 1998, 1999 og 2000 og ved andre lejligheder.

Med hensyn til vurderingen af anvendelsen af forordningen har strukturfondstjenestegrenene siden 1999 aflagt en række revisionsbesøg vedrørende overholdelsen af forordningen i visse henseender. Som forberedelse til afslutningen af programmerne for perioden 1994-1999 blev der i begyndelsen af 2001 indledt en fuldstændig undersøgelse af samtlige medlemsstaters gennemførelse af forordningen. Når der i forbindelse med denne undersøgelse konstateres problemer, underrettes de nationale myndigheder, så de kan træffe foranstaltninger til at afhjælpe dem.

Den stadige indsats for at forbedre mængden og kvaliteten af de oplysninger, der fremsendes i henhold til forordning (EF) nr. 1681/94, har givet gode resultater, som det ses af det voksende antal indberetninger fra medlemsstaterne. OLAF arbejder nært sammen med andre tjenestegrene i Kommissionen og med medlemsstaterne for at få afhjulpet bestående svagheder. Siden december 2000 har OLAF anvendt den nye software, der blev udviklet til indberetning i henhold til forordning (EF) nr. 1681/94. Denne nye software er blevet afprøvet i nogle af medlemsstaterne og er parat til at blive anvendt i samtlige medlemsstater.

Kommissionens hvidbog om reform af Kommissionen skitserer en række foranstaltninger vedrørende "beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser", som har til formål at forbedre opdagelses- og samarbejdssystemerne. Desuden må samarbejdet mellem Kommissionens tjenestegrene og mellem Kommissionen og medlemsstaterne, især på strukturfondsområdet, fastlægges nøjere for at sikre, at der tages mere effektive skridt til at forbedre forebyggelsen og opdagelsen af uregelmæssigheder, svig og korruption. Dette mål omsættes for strukturfondenes vedkommende til Aktion 97 "forbedret overvågning af strukturfondene" i hvidbogens handlingsplan. En meddelelse fra Kommissionen om dette spørgsmål befinder sig i sidste fase af vedtagelsen.

Hvad angår samarbejdet mellem OLAF og strukturfonds-GD'erne vedtog Kommissionen for nylig en "handlingsplan for 2001-2003" med henblik på "beskyttelse af Fællesskabernes finansielle interesser - bekæmpelse af svig", hvori det klart erkendes, at der er behov for præcisering af de forskellige tjenestegrenes ansvar for opfølgning af indberettede uregelmæssigheder og tilfælde af svig og tilbagesøgning af uberettiget udbetalte beløb. Ifølge handlingsplanen skal der udarbejdes protokoller mellem OLAF og GD'erne med ansvar for strukturfondene vedrørende opfølgning af uregelmæssigheder, som medlemsstaterne har indberettet i henhold til forordning (EF) nr. 1681/94. Disse protokoller forventes at foreligge inden udgangen af 2001.

Der er også draget omsorg for koordinering mellem OLAF, medlemsstaterne og strukturfonds-GD'erne ved de årlige kontrolkoordineringsmøder, der tidligere blev afholdt med GD AUDIT som ansvarligt generaldirektorat og fra juli 2000 med GD REGIO som ansvarligt generaldirektorat. Disse møder omfatter altid en drøftelse af de sager om uregelmæssigheder, som de enkelte medlemsstater har indberettet.

En systemrevision af anvendelsen af kontrolbestemmelserne i forordning (EF) nr. 2064/97 er nu i gang i samtlige medlemsstater, og der foretages i den forbindelse en vurdering af overholdelsen af forordningens artikel 7 vedrørende behandling af uregelmæssigheder.

Artikel 2, stk. 5, litra b), i Kommissionens afgørelse 1999/352/EF fastsætter, at OLAF skal sørge for indsamling og lagring af medlemsstaternes rapporter om uregelmæssigheder. Det er vigtigt, at enhver database, der indeholder oplysninger om uregelmæssigheder, gør det muligt at få et samlet overblik. Decentrale databaser hos de udbetalende tjenestegrene kunne ikke opfylde dette krav. Siden marts 2001 har det imidlertid igen været muligt for de operative tjenestegrene at have onlineadgang til medlemsstaternes meddelelser i det elektroniske meddelelsesregister (ECR).

Procedurerne for medlemsstaternes rapportering er blevet harmoniseret på kommissionsplan for alle sektorer. Der stilles krav om en ensartet fremlæggelsesmåde for at lette edb-behandlingen. Alle oplysnin