ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE

RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN

Ledsagedokument

Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning

om foranstaltninger til nedbringelse af omkostningerne ved udrulning af elektroniske højhastighedskommunikationsnet

1. Problemformulering

Opnåelse af Europa 2020-strategiens mål om intelligent, bæredygtig og inklusiv vækst vil i høj grad afhænge af, om der er adgang til og gøres brug af højhastighedsinternettet. En digital infrastruktur af høj kvalitet understøtter stort set alle sektorer i en moderne og innovativ økonomi. Den er rygraden i det indre marked og en væsentlig og stadig i vidt omfang uudnyttet kilde til vækst samt en nøglefaktor i EU's konkurrenceevne.

Den digitale dagsorden for Europa, som er et af flagskibsinitiativerne i Europa 2020-strategien, indeholder ambitiøse mål for bredbåndsdækning og -hastighed. Men selv om selskaberne i telekommunikationssektoren allerede selv har foretaget betydelige investeringer, ser det ud til, at det er nødvendigt at styrke indsatsen for at stimulere udrulningen af bredbånd.

Denne konsekvensanalyse ledsager et lovforslag, som efter vedtagelse i Europa-Parlamentet og Rådet vil gøre det billigere og lettere at etablere højhastighedsbredbåndsnet. Det vil ske i kraft af bedre adgang til passiv infrastruktur, som er egnet til bredbåndsudrulning, flere muligheder for samarbejde i forbindelse med bygge- og anlægsarbejder, strømlinede tilladelsesprocedurer og flere bygninger, der er klar til højhastighedsnet. Forslaget er udarbejdet på baggrund af, at Rådet på forårstopmødet i 2012 opfordrede til at træffe foranstaltninger på EU-plan til nedbringelse af omkostningerne som led i indsatsen for at fuldføre det digitale indre marked inden 2015. Det indgår i akten for det indre marked II.

Det problem, der søges afhjulpet med dette initiativ, hidrører fra forskellige effektivitetsmangler og flaskehalse i processen med udrulning af bredbåndsnet. Disse effektivitetsmangler og flaskehalse medfører store omkostninger og tunge administrative byrder for virksomheder, der ønsker at etablere net. Det skal også bemærkes, at den altoverskyggende udgift (op til 80 %) ved etablering af nye net er forbundet med bygge- og anlægsarbejder.

Baseret på undersøgelser og omfattende feedback fra berørte parter tegner der sig fire indsatsområder: 1) effektivitetsmangler eller flaskehalse i forbindelse med brug af eksisterende passiv infrastruktur (f.eks. kanaler, rør, mandehuller, kabinetter, pæle, master, antenneanlæg, tårne og andre støttestrukturer), 2) flaskehalse i forbindelse med samtidig etablering, 3) effektivitetsmangler i forbindelse med administrative tilladelser og 4) flaskehalse i forbindelse med etablering af net i bygninger med henblik på tilslutning af kunder.

Det menes, at der kan opnås besparelser på mellem 20 og 30 % ved at indføre et sæt sammenhængende og gensidigt forstærkende foranstaltninger på alle disse områder.

2. Analyse af nærhedsprincippet

Disse foranstaltninger er som supplement til de retlige rammer for elektronisk kommunikation nødvendige på EU-plan for at forbedre betingelserne for etablering af et velfungerende indre marked med det formål:

– at fjerne hindringer for et velfungerende indre marked, der skyldes det brogede billede af regler på nationalt og undernationalt plan, som hæmmer europæiske virksomheders videreudvikling og vækst, har en negativ virkning på Europas konkurrenceevne og lægger hindringer i vejen for investeringer og drift på tværs af landegrænser og dermed står i vejen for den EU-retligt sikrede frihed til at levere elektroniske kommunikationstjenester og -net

– at stimulere 100 % bredbåndsdækning, som er en forudsætning for udviklingen af det digitale indre marked, og dermed bidrage til fjernelsen af en vigtig forhindring for fuldførelsen af det indre marked

– at udnytte det betydelige, uudnyttede potentiale til omkostningsnedbringelse og befordring af bredbåndsudrulning.

3. Formål

Dette initiativ har specifikt til formål at nedbringe omkostningerne og øge effektiviteten i forbindelse med etablering af højhastighedsbredbånd. Mere præcist bør omkostningerne ved udrulning af højhastighedsbredbånd nedbringes med 25 %. Samtidig vil en indsats på dette område på EU-plan også konsolidere det indre marked.

Disse to specifikke formål skal ses på baggrund af en generel stimulering af bredbåndsudrulning i hele EU i overensstemmelse med målene for den digitale dagsorden.

Initiativets operationelle målsætninger er:

1) en forøget brug af eksisterende passiv infrastruktur, der er egnet til bredbåndsudrulning, ved at skabe større gennemsigtighed for denne infrastruktur og sikre en mere sammenhængende og effektiv lovgivning om adgang hertil uanset ejerskab

2) et udvidet samarbejde i forbindelse med bygge- og anlægsarbejder, der er relevante for bredbåndsudrulning i hele EU, navnlig ved at sikre åbenhed og ved at skærpe retssikkerheden for samarbejde på tværs af sektorer/forsyningsselskaber

3) strømlining af de administrative procedurer i forbindelse med udrulning af net i hele EU, primært ved at øge gennemsigtigheden i og koordineringen af tilladelsesprocedurerne og samtidig sikre, at tidsfristerne og minimumsstandarder for "rimelige vilkår" overholdes

4) en forøgelse af massen af bygninger med åben infrastruktur, der er klar til højhastighedsnet, i hele EU for at reducere omkostningerne og byrderne ved eftermontering.

4. Politiske løsningsmodeller

Fire brede politiske løsningsmodeller blev valgt ud til yderligere analyse på baggrund af deres potentiale til at nedbringe omkostningerne ved bredbåndsudrulning og lette processen, deres overordnede sammenhæng og fuldstændighed og endelig deres teknologisk neutrale karakter.

I model 1 ville Kommissionen bevare status quo eller drive "business as usual", idet denne type foranstaltninger ikke er helt nye, og der allerede danner sig en bedste praksis. Indsatsen ville bestå i at tilvejebringe overvågning, håndhævelse af eksisterende regler og yderligere vejledning om bestemte artikler.

Model 2 fremmer en mere intensiv, sammenhængende og harmoniseret anvendelse af de bestående bestemmelser og redskaber i den retlige ramme for elektronisk kommunikation. Konkret ville Kommissionen udstede en henstilling med præcisering af anvendelsen af disse bestemmelser.

I model 3 ville Kommissionen foreslå mere holistiske og ambitiøse omkostningsnedbringelsesforanstaltninger i hele EU, som også skulle gælde andre aktører end telekommunikationsselskaber. Konkret foreslås følgende foranstaltninger:

1) En generel ret til på rimelige vilkår at tilbyde og udnytte de eksisterende fysiske infrastrukturer, der er egnet til etablering af bredbånd, uanset om de ejes eller udnyttes af udbydere af elektroniske kommunikationsnet. Anvendelsesvilkårene skulle være genstand for kommercielle forhandlinger med mulighed for indgreb fra en tvistbilæggelsesmekanisme i tilfælde af, at de kommercielle forhandlinger uden rimelig begrundelse mislykkes.

2) En ret til adgang til åben information om eksisterende fysisk infrastruktur, der er egnet til bredbåndsudrulning, uanset ejerskab (privat eller offentligt, eller om ejeren er et telekommunikationsselskab eller ikke).

3) Specifikke rettigheder og pligter med sigte på at muliggøre øget koordinering af bygge- og anlægsarbejder (en generel ret til at forhandle om koordinering af bygge- og anlægsarbejder koblet med en generel ret til at få adgang til information om planlagte bygge- og anlægsarbejder; der forudses yderligere forpligtelser i forbindelse med arbejder finansieret med offentlige midler).

4) Øget gennemsigtighed og rettidighed, for så vidt angår tilladelsesprocedurer, kombineret med garantier for, at der kun stilles ikkediskriminerende, gennemsigtige, objektivt set berettigede og forholdsmæssige krav og/eller vilkår.

5) En pligt til at forsyne nye bygninger samt gamle bygninger, der undergår større renoveringsarbejder, med indbygget fysisk infrastruktur, der er klar til højhastighedsnet (f.eks. tilstrækkelig plads i kabelkanaler) og samtidig er teknologisk neutral, og en pligt til at forsyne nye eller massivt renoverede beboelsesejendomme med et krydsfelt placeret inde i eller uden for bygningen.

Model 3 kan opdeles i to undermodeller, 3a og 3b, alt efter det instrument, der foreslås til gennemførelse af førnævnte foranstaltninger.

I model 4 ville Kommissionen foreslå et nyt bindende instrument til etablering af infrastrukturatlasser efter EU-standarder, bemyndiget adgang til alle infrastrukturer, der er egnet til bredbåndsudrulning, til omkostningsorienterede priser, yderligere forpligtelser til at samarbejde inden for bygge- og anlægsarbejder, oprettelse af en fuldt udbygget kvikskranke for alle tilladelser, der er nødvendige for at etablere en ny infrastruktur, samt obligatorisk forsyning af alle bygninger med højhastighedsklar infrastruktur inden 2020.

5. Konsekvensanalyse

Da dette initiativ primært er af økonomisk art, er de vigtigste konsekvenser også økonomiske. De sociale og miljømæssige konsekvenser er primært af indirekte karakter, da de afhænger af den tilhørende netværksinvestering og de øvrige indirekte økonomiske virkninger. De foreslåede foranstaltningers konsekvens for grundlæggende rettigheder er blevet analyseret.

Model 1 – grundscenariet med "business as usual" – kan hverken forventes at nedbringe omkostningerne ved udrulning af bredbånd i hele Europa væsentligt eller få en stærk indflydelse på investeringer heri. Da der kun kan forventes en meget begrænset virkning på investeringer i hele EU, vil de afledte virkninger også være begrænsede. Dertil kommer, at det er meget sandsynligt, at den nuværende fragmentering af reglerne i EU vil blive værre. På grund af den begrænsede virkning på investeringerne ville den sociale og miljømæssige virkning også blive marginal.

På grund af omkostninger og fordele for de primære berørte parter og de kraftigere virkninger af en henstilling sammenlignet med vejledning og udveksling af bedste praksis forventes der en samlet set moderat positiv virkning på investeringer i net af model 2. Derfor kan der også forventes en noget større bredbåndsdækning og konkurrence. I model 2 ville man dog fortsat ikke udnytte det fulde omkostningsbesparelsespotentiale ved infrastruktursamarbejde på tværs af forsyningsselskaber (kortlægning og fælles udnyttelse af infrastruktur og koordinering af bygge- og anlægsarbejder), hvilket ville påvirke cost-benefit-forholdet i hele planen. Der forventes også moderate, positive makrovirkninger for økonomien. For så vidt angår det indre marked, vil en henstilling sandsynligvis kun til en vis grad øge konsekvensen på tværs af EU, eftersom gennemførelsen af bestemmelserne i den retlige ramme ville blive fremmet yderligere. For så vidt angår sociale virkninger, forventes de moderate, positive virkninger på investeringer i net at give sig udslag i en lille positiv virkning på jobskabelsen. Den øgede gennemsigtighed og koordinering af arbejder inden for telekommunikationssektoren ville også medføre en beskeden positiv virkning på miljøet (primært fordi man undgår dobbeltarbejde).

Model 3 (effektivitetsgevinster) ville skabe store nettogevinster for alle EU-virksomheder, der ønsker at etablere bredbånd, primært på grund af betydelige besparelser på anlægsudgifterne ved investeringer i net som følge af øget gennemsigtighed, muligheder for at bruge meget mere af den eksisterende passive infrastruktur, muligheder for at etablere flere net samtidig på tværs af sektorer, hurtigere, nemmere og billigere etablering, herunder i kraft af strømlinede tilladelsesprocedurer og højhastighedsparate bygninger. For ejere af passiv infrastruktur ville denne model indebære en forpligtelse til at oplyse om og give adgang til deres infrastruktur, hvilket giver anledning til visse omkostninger. Men gevinsten ville overstige udgiften, især fordi adgangen ville blive givet på baggrund af kommercielle forhandlinger, der rummer mulighed for ekstra indtægter. Selv om omkostningerne for offentlige myndigheder ved disse foranstaltninger forekommer høje, er der mange synergier mellem disse foranstaltninger og andre foranstaltninger, der kræves indført i henhold til nationale politikker (f.eks. katastrofeforebyggelse) eller EU-lovgivningen (f.eks. INSPIRE-direktivet), som ville reducere de samlede omkostninger.

Man må derfor forvente af model 3, at den giver en samlet betydelig positiv virkning for investering i højhastighedsnet og dermed en højere bredbåndsdækning og en skærpet konkurrence. Bredbåndsnettet ville nå ud til områder, som ellers ikke ville blive betragtet som kommercielt attraktive. På grund af den forøgede investering i net ville de positive makrovirkninger for økonomien blive synlige såvel i form af afledte virkninger for tilknyttede brancher (udstyrsfabrikanter og bygge- og anlægsfirmaer) som øget innovation og produktivitet for alle virksomheder, herunder SMV'er. Dette kunne få en positiv samlet virkning på EU's konkurrenceevne i kraft af etablering af hurtigere intelligente net og transportsystemer og tilhørende energieffektivitetsgevinster.

Sådanne harmoniseringsforanstaltninger vil også mindske antallet af forhindringer for især små operatørers adgang til markedet og mindske fragmenteringen af det digitale indre marked betydeligt.

For så vidt angår sociale virkninger, har model 3 betydelige positive virkninger på investering og dermed også på arbejdsmarkedet. Den øgede fælles udnyttelse af infrastruktur og koordinering af bygge- og anlægsarbejder ville også garantere færre forstyrrelser for offentligheden.

På grund af foranstaltningens tværsektorielle karakter kunne de forøgede synergier desuden indebære en betydelig miljøvirkning i kraft af hurtigere etablering af intelligente net og transportsystemer og dermed energieffektivitetsgevinster.

Med hensyn til virkningerne af model 4 ville lovbefalet adgang til passiv infrastruktur på tværs af forsyningsselskaber til omkostningsorienterede priser maksimere den fælles udnyttelse, men den ville også indebære en betydelig risiko for at afskrække investorer fra at investere i fysisk infrastruktur. Yderligere synes nogle af foranstaltningerne at være for vanskelige at gennemføre og at medføre en risiko for dobbeltudgifter og overlapning af administrativt arbejde. Derfor vurderes de økonomiske virkninger af denne model at være mindre end af model 3. På den anden side giver denne model klare fordele set fra et indre marked-perspektiv.

Der forventes også positive sociale konsekvenser og miljøvirkninger af model 4.

6. Sammenligning af løsningsmodeller

Modellerne blev sammenlignet under hensyntagen til deres virkningsfuldhed, deres effektivitet (herunder omkostninger og fordele som beskrevet ovenfor) og deres sammenhæng (balance mellem økonomiske, sociale og miljømæssige virkninger, sammenhæng med overordnede EU-politiske målsætninger).

På grund af manglen på virkningsfuldhed kan model 1 derfor ikke sikre opfyldelse af de ønskede målsætninger og forekommer ikke forholdsmæssigt udformet.

Model 2, der fremmer en mere intensiv, sammenhængende og harmoniseret anvendelse af de eksisterende bestemmelser og redskaber i den nugældende retlige ramme for telekommunikation ville have visse positive virkninger sammenlignet med grundscenariet, men ville dog ikke kunne levere de forventede effektivitetsgevinster, især fordi modellen ikke ville gøre det muligt at udnytte det uudnyttede omkostningsbesparelsespotentiale ved tværsektorielt samarbejde og koordinering af tilladelsesprocedurer.

Derimod udnytter model 3 fuldt ud omkostningsbesparelsespotentialet ved at udvide anvendelsesområdet for de bindende foranstaltninger til at omfatte alle sektorer og alle trin af bredbåndsetableringen. Samtidig ville model 3 opretholde kommercielle forhandlinger, hvilket er et incitament i sig selv, og respektere medlemsstaternes organisatoriske selvbestemmelse. Gennemførelsesomkostningerne ville i høj grad afhænge af de strukturer og systemer, der findes i medlemsstaterne, hvorfor der vil kunne opnås besparelser. Nok så vigtigt synes disse omkostninger at blive udlignet af de betydelige gevinster, der forventes, ved at operatørerne bliver mere og mere effektive i deres etablering af bredbånd, og i kraft af bredbåndsdækningen i samfundet som helhed. Samlet set sikrer model 3 sin virkningsfuldhed i henseende til de identificerede målsætninger med et særdeles godt cost-benefit-forhold og en god sammenhæng med de generelle målsætninger for EU's politik (f.eks. retningslinjer for statsstøtte til bredbånd og INSPIRE-direktivet).

Model 4 forekommer at maksimere fordelene for virksomheder, der vil etablere bredbåndsnet. Dog indebærer denne model en række forpligtelser og begrænsninger, som kan være unødvendige og uforholdsmæssige i henseende til opfyldelsen af de ønskede målsætninger. Model 4 ville desuden betyde en betydeligt forøget institutionel kompleksitet, herunder kompetenceoverdragelse. Desuden kunne det fri forretningsvalg blive alvorligt hæmmet med risiko for, at investorerne afskrækkes fra at investere, hvilket medfører færre sociale fordele og fordele for miljøet og dermed igen en hindring for opfyldelsen af de generelle målsætninger for EU's politikker og den overordnede sammenhæng i denne model.

I lyset af ovenstående forekommer det, at model 3 er den bedste løsningsmodel takket være dens virkningsfuldhed med hensyn til de identificerede målsætninger, dens effektivitet og dens sammenhæng med hensyn til udnyttelse af omkostningsbesparelsespotentialet i de generelle EU-politiske målsætninger.

7. Overvågning og evaluering

En række indikatorer svarende til de generelle og specifikke målsætninger for dette initiativ vil blive overvåget i forbindelse med udfyldelsen af resultattavlen for den digitale dagsorden. Navnlig vil den generelle målsætning (stimulere bredbåndsudrulning) og den specifikke målsætning (øge effektiviteten og nedbringe omkostningerne ved bredbåndsudrulning) blive overvåget gennem analyser af årlige netinvesteringer.

Der forventes en evaluering af virkningen af instrumentet hvert tredje år på baggrund af information indhentet gennem overvågning og dybtgående undersøgelser med henblik på at foreslå eventuelle nødvendige ændringer.