Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Kommissionens forslag til Rådets direktiv om tredjelandsstatsborgeres status som fastboende udlænding"

(2002/C 36/13)

Rådet besluttede den 5. juni 2001 under henvisning til EF-traktatens artikel 63 at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Beskæftigelse, Sociale og Arbejdsmarkedsmæssige Spørgsmål og Borgerrettigheder, som udpegede Luis Miguel Pariza Castaños til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 3. oktober 2001.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 385. plenarforsamling af 17.-18. oktober 2001, mødet den 17. oktober 2001, følgende udtalelse med 87 stemmer for, 1 imod og 7 hverken for eller imod.

1. Indledning

1.1. Dette direktivforslag fra Kommissionen er det første skridt i udarbejdelsen af en EU-lovgivning om indvandring for så vidt angår tilladelse til indrejse for tredjelandsstatsborgere samt deres rettigheder efter de retningslinjer, der er beskrevet i Kommissionens meddelelse om indvandringspolitik. EU's immigrationslovgivning vil regulere følgende to områder: fastboende udlændinges rettigheder og tredjelandsstatsborgeres tilladelse til indrejse og rettigheder i begyndelsen af deres ophold. ØSU glæder sig over, at Kommissionen så hurtigt har taget fat på udarbejdelsen af disse direktiver.

1.2. Generelt bifalder ØSU det foreliggende direktiv, der lever op til de forventninger, som Kommissionen selv har lagt op til, idet det afspejler såvel meddelelsen om Fællesskabets indvandringspolitik som ØSU's kommentarer hertil.

2. Resumé af forslaget til direktiv

2.1. Ifølge forslaget kan status som fastboende opnås efter fem års lovligt ophold efter ansøgning herom, og hvis visse betingelser er opfyldt. De vigtigste krav er, at ansøgeren højst har været bortrejst fra opholdslandet i seks måneder, har tilstrækkelige midler samt en sygeforsikring og ikke udgør en trussel mod den offentlige orden eller indre sikkerhed.

2.2. Der skelnes mellem status som fastboende udlænding og den opholdstilladelse, der udstedes til indehaveren af denne status. Mens tilladelsen skal fornys (hvert 10. år) er status som fastboende derimod permanent. Manglende fornyelse af tilladelsen betragtes som en forglemmelse, men berører ikke den opnåede status som fastboende.

2.3. Trods sin permanente karakter kan ovennævnte status inddrages, f.eks. efter fraværsperioder på over to år, hvis det konstateres, at status som fastboende er opnået svigagtigt, eller at samme status er opnået i en anden medlemsstat.

2.4. Der indføres visse retsgarantier: hvis en ansøgning om status som fastboende afvises, skal dette begrundes, og ansøgeren har ret til at anke ved domstolene i den pågældende medlemsstat.

2.5. Direktivet fastsætter de fastboende udlændinges rettigheder på en række områder efter det generelle kriterium om ligebehandling med landets egne statsborgere. Der er bl.a. tale om ret til arbejde, uddannelse, social beskyttelse, lægehjælp, adgang til goder og tjenesteydelser, foreningsfrihed og frit valg af fagforening samt fri bevægelighed på medlemsstatens område.

2.6. Fastboende udlændinge beskyttes mod udvisning, medmindre de gennem deres adfærd udgør en alvorlig trussel mod den offentlige orden eller indre sikkerhed.

2.7. De fastboende udlændinges ret til at slå sig ned i en anden medlemsstat er et vigtigt aspekt af direktivet, som behandles i et særligt kapitel. Opholdsretten gælder følgende situationer: hvis den fastboende udlænding finder beskæftigelse i en anden medlemsstat, studerer eller råder over tilstrækkelige midler. I disse tilfælde har fastboende udlændinge ret til midlertidigt ophold i en anden medlemsstat.

2.8. Familiemedlemmer til en person, som udøver retten til ophold i en anden medlemsstat, har ret til at ledsage denne eller slutte sig til ham senere.

2.9. Den opholdstilladelse, der udstedes i en anden medlemsstat, skal være midlertidig og kunne fornys, da man kun kan have status som fastboende i én medlemsstat. Selv om man bor i en anden medlemsstat, bevarer man sin status som fastboende i den første medlemsstat.

2.10. Ifølge direktivforslaget har fastboende udlændinge samme rettigheder i den anden medlemsstat som i den første, bortset fra retten til social bistand og studiestipendier.

2.11. Der kan opnås status som fastboende udlænding i den anden medlemsstat efter fem års ophold, men dermed mister den pågældende sin status som fastboende i den første medlemsstat.

3. Generelle bemærkninger

3.1. Fastboende udlændinges rettigheder

3.1.1. Listen over rettigheder i artikel 12, stk. 1, er ganske vist nødvendig, men ikke tilstrækkelig, eftersom den kan give anledning til problemer med udøvelsen af andre rettigheder, som ikke er nævnt. Der bør indføjes en generel regel om, at fastboende udlændinge har samme rettigheder som EU-borgerne, bortset fra de områder, hvor der gælder særlige regler, såsom fri bevægelighed og etablering i en anden medlemsstat samt stemmeret.

3.1.2. Hermed indføres en differentiering af rettighederne afhængigt af opholdets varighed, som beskrevet i Kommissionens meddelelse. Fastboende udlændinge får således samme rettigheder som EU-borgerne, bortset fra de to nævnte områder.

3.2. Stemmeret

3.2.1. I begrundelsen henviser Kommissionen til den politiske udvikling og anerkender den betydning, som stemmeretten og adgangen til statsborgerskab har for integrationen. Den påpeger dog, at der ikke findes noget retsgrundlag for at inddrage disse to aspekter i direktivet (Begrundelse, punkt 5.5). Efter ØSU's mening bør disse to spørgsmål behandles hver for sig og ikke indgå i samme pakke. Mens adgang til statsborgerskab helt klart er et anliggende, som udelukkende henhører under medlemsstaterne, kan stemmeret ved kommunalvalg og valg til Europa-Parlamentet reguleres gennem EU-lovgivning. Den næste regeringskonference om traktatændringer bør tage dette spørgsmål op.

3.2.2. ØSU mener, at stemmeret ved kommunalvalg og valg til Europa-Parlamentet bør omfattes af EU-lovgivningen, ikke mindst fordi det er af stor betydning for integrationen.

3.3. Mobilitet mellem opholdslandet og oprindelseslandet

3.3.1. Kommissionens meddelelse om Fællesskabets indvandringspolitik gik klart ind for at øge immigranternes mobilitet mellem de europæiske opholdslande og deres hjemlande som et middel til at styrke initiativer til fremme af økonomisk udvikling af sidstnævnte. Direktivet går i denne retning, men ikke langt nok efter ØSU's mening, idet den tilladte fraværsperiode begrænses til to år (i artikel 10, stk. 1, fastsættes det, at status som fastboende udlænding inddrages, hvis fraværsperioden overstiger to år). Medlemsstaterne kan tillade længere fraværsperioder, hvis de skyldes "udstationering af arbejdsmæssige grunde", hvilket først og fremmest tager sigte på ansatte, som udstationeres af deres arbejdsgiver. Medlemsstaterne får også mulighed for at tillade længere fraværsperioder end to år.

3.3.2. For at tilskynde personer med status som fastboende i EU til at deltage i erhvervsaktiviteter i deres hjemland, bør den tilladte fraværsperiode forlænges.

3.3.3. Når fastboende udlændinge tager tilbage til deres hjemland for at deltage i samarbejdsprojekter finansieret af opholdslandet eller EU, bør de bevare status som fastboende, så længe projektet og dermed opholdet varer.

3.3.4. De samme kriterier bør gælde for fraværsperioder under de første fem års midlertidigt ophold, som går forud for opnåelsen af status som fastboende udlænding (artikel 5, stk. 3, tillader ikke fravær på over seks måneder). Efter ØSU's mening bør den tilladte fraværsperiode forlænges i disse tilfælde. Ligeledes bør der indføres fleksible bestemmelser for fravær, som skyldes deltagelse i udviklingsprojekter.

3.4. Status som fastboende udlænding for familiemedlemmer

3.4.1. Direktivforslaget omhandler ikke opnåelse af status som fastboende for familiemedlemmer. Det bør overvejes, efter hvilke regler familiemedlemmer til personer med status som fastboende kan opnå samme status.

3.4.2. ØSU foreslår, at ægtefæller og øvrige familiemedlemmer med ret til familiesammenføring(1) indrømmes samme status som det familiemedlem, der først fik status som fastboende udlænding. En betingelse herfor kunne være, at de har opholdt sig lovligt i landet i mindst to år. Familiemedlemmer skal dermed kun opholde sig to år i landet for at opnå status som fastboende, i stedet for fem år.

4. Særlige bemærkninger

4.1. To af betingelserne for at opnå status som fastboende udlænding er fremlæggelse af dokumentation for økonomiske midler og sygeforsikring (artikel 6). Disse krav bør tages op til fornyet overvejelse, idet status som fastboende alene bør indrømmes på grundlag af det lovlige opholds varighed (fem år) i overensstemmelse med retningslinjerne fra Tammerfors.

4.1.1. Hvis ansøgeren om status som fastboende i de foregående fem år har haft midlertidig opholdstilladelse af arbejdsmæssige årsager (selvstændig eller lønnet beskæftigelse), bør den eneste betingelse være, at vedkommende stadig er erhvervsaktiv, dvs. stadig har arbejde eller er arbejdssøgende. Samme krav kan dog ikke stilles til familiemedlemmer.

4.1.2. Endvidere er den foreslåede definition af tilstrækkelige økonomiske midler og deres stabile karakter uklar, hvilket kan medføre vilkårlige afgørelser i medlemsstaterne.

4.1.3. Kravet om sygeforsikring er også urimeligt, eftersom fastboende udlændinge bør have adgang til det offentlige sundhedsvæsen på samme vilkår som landets egne statsborgere.

4.2. Henvisningen til den offentlige orden og indre sikkerhed i artikel 7 bør formuleres således, at den ikke kan fortolkes vilkårligt. Der er brug for en mere præcis definition af, hvor alvorlig truslen mod den offentlige orden og indre sikkerhed skal være, for at en person kan nægtes status som fastboende udlænding. Især bør der tages hensyn til den række af domme, som EF-Domstolen har afsagt i sager af denne art.

4.3. Medlemsstaternes myndigheder skal som anført i direktivforslaget (art. 8, stk. 2) besvare en ansøgning om status som fastboende inden for en frist på seks måneder. Men ØSU anbefaler, at denne frist i praksis begrænses til tre måneder. Hele sagsbehandlingen bliver gratis for ansøgeren. I de medlemsstater, som har en generel regel om "stiltiende accept", vil den være til fordel for ansøgeren. ØSU foreslår at indføje et nyt stk. om dette spørgsmål i direktivet.

4.3.1. Når en fastboende udlænding ansøger om midlertidig opholdstilladelse i en anden medlemsstat, bør fristen for myndighedernes svar ikke overstige seks måneder (i stedet for tre måneder som anført i direktivforslagets art. 21), fordi en så lang frist er til skade for beskæftigelsen, virksomhederne og den individuelle mobilitet.

4.4. Stk. 1 i artikel 13, der omhandler beskyttelse mod udvisning af fastboende udlændinge, bør formuleres således, at bestemmelsen ikke kan fortolkes vilkårligt. Især bør der tages hensyn til den række af domme, som EF-Domstolen har afsagt i sager af denne art.

4.5. I artikel 13, stk. 5, bør det præciseres, at behandlingen af en ankesag vedrørende udvisning altid har opsættende virkning i alle medlemsstater.

4.6. I tråd med punkt 4.3 fremsætter ØSU de samme bemærkninger vedrørende ansøgerens krav på en udtrykkelig besvarelse af sin ansøgning fra myndighedernes side, "stiltiende accept" og gratis sagsbehandling, når en fastboende udlænding ansøger om opholdstilladelse i en anden medlemsstat (artikel 21).

4.7. Såvel for statsborgere fra en anden medlemsstat som for tredjelandsstatsborgere med status som fastboende udlænding skal rettighederne i den anden medlemsstat (artikel 24) svare til rettighederne i den første, men dog tillempes lovgivningen og sædvanen i den anden medlemsstat. Derfor bør undtagelsen vedrørende retten til social bistand og studiestipendier stryges i direktivforslaget, men det må ikke medføre ekstra offentlige udgifter for den anden medlemsstat.

5. Konklusioner

5.1. Skønt dette direktiv egentlig ikke har noget at gøre med regularisering af tredjelandsstatsborgere, der opholder sig illegalt i EU, vil ØSU alligevel benytte denne lejlighed til at påpege, at der må findes en løsning på deres situation. Kommissionen bør tage initiativ til at sikre, at disse menneskers grundlæggende rettigheder reelt bliver anerkendt, og sørge for, at deres situation bliver regulariseret.

5.2. Det er vigtigt, at det foreliggende direktiv bliver anvendt i hele EU. Derfor opfordres regeringerne i Storbritannien, Irland og Danmark til at anvende direktivet. Vi mener, at dette ville være et meget positivt skridt, som kan bidrage til at give fastboende udlændinge reel mulighed for at udøve deres ret til fri bevægelighed.

Bruxelles, den 17. oktober 2001.

Göke Frerichs

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) Jf. ØSU's udtalelse om familiesammenføring - EFT C 204 af 18.7.2000 og ØSU's udtalelse om midlertidig beskyttelse/massetilstrømning af fordrevne personer - EFT C 155 af 29.5.2001.