Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Komparative undersøgelser af makroøkonomiske resultater"

(2001/C 139/12)

Det Økonomiske og Sociale Udvalg besluttede den 2. marts 2000 under henvisning til forretningsordenens artikel 23, stk. 3, at afgive udtalelse om "Komparative undersøgelser af makroøkonomiske resultater".

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Den Økonomiske og Monetære Union og Økonomisk og Social Samhørighed, som udpegede Ursula Konitzer til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 8. februar 2001.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 379. plenarforsamling af 28. februar og 1. marts 2001, mødet den 1. marts 2001, følgende udtalelse med 91 stemmer for, 3 imod og 1 hverken for eller imod.

1. Udgangspunktet

1.1. De økonomiske betingelser for mere vækst og beskæftigelse i Europa er blevet klart forbedret i de seneste år. Det skyldes dels vedholdende strukturpolitiske bestræbelser på at forbedre vare- og tjenestemarkedernes samt arbejds- og kapitalmarkedernes funktionsmåde. Dels er frem for alt de makroøkonomiske betingelser for vækst og beskæftigelse blevet afgørende styrket. Nedbringelsen af underskuddet på statsbudgetterne, lavere inflationsrater, en makroøkonomisk lønudvikling, der banede vejen for en sænkning af inflationen og for en signifikant forbedring af rentabiliteten for jobskabende investeringer, har bidraget til at skabe gunstige pengepolitiske betingelser for vækst og beskæftigelse. Disse fremskridt, som man opnåede i 90'erne, gælder det om at opretholde varigt. Derfor må det undgås, at den lille og sandsynligvis kortvarige stigning i inflationsraten, der var forårsaget af udviklingen af oliepriserne og eurokursen, får konsekvenser for den interne omkostningsudvikling.

1.2. Den Økonomiske og Monetære Union har bidraget væsentligt til disse fremskridt. Dette gælder til dels også for de medlemsstater, der endnu ikke har tiltrådt ØMU'en, idet disse ligeledes har gjort en vellykket indsats for at opnå konvergens. Også i fremtiden forhindrer ØMU'en, at internationale spændinger fører til uro på de indre valutamarkeder - noget der i de sidste 30 år ofte har forstyrret eller afbrudt vækstprocessen. Hermed er en vigtig makroøkonomisk væksthindring ryddet af vejen. Herudover bidrager ØMU'en til at mindske risikoen for konflikter mellem budget-, løn- og pengepolitikken, ligesom den skaber stabile rammevilkår for sunde makroøkonomiske politikker og forløb. På denne måde kan fejl på det makroøkonomiske område, som atter og atter har udgjort en stor hæmsko for vækst og beskæftigelse før i tiden, lettere undgås fremover. ØMU'en betyder således en ny chance for en sund makroøkonomisk politik.

1.3. Skal denne chance udnyttes fuldt ud, er det imidlertid nødvendigt, at man i alle økonomiske og sociale grupper styrker forståelsen for makroøkonomiske sammenhænge og størrelsesordner, så man kan lette den saglige dialog mellem de forskellige grupper og på den måde forbedre den konsensus, der må være omkring den adfærd og politik, som makroøkonomiske hensyn tilsiger. Den læringsproces, der er behov for her, kræver en økonomisk-politisk approach, der hviler på konsensus og en empirisk og så vidt muligt kvantitativ undersøgelse.

En lang række kommissionsdokumenter, herunder især hvidbogen "Vækst, konkurrenceevne og beskæftigelse" (specielt kapitlet om den makroøkonomiske ramme), men også dokumenter udsendt af Rådet, såsom de årlige "overordnede retningslinjer for økonomiske politikker", er righoldige kilder for en økonomisk-politisk indgangsvinkel, der i vidt omfang hviler på konsensus(1).

En empirisk og så vidt muligt kvantitativ undersøgelse af makroøkonomiske størrelser er imidlertid noget, man ikke er nået så langt med. Den bedste metode er sammenligninger over tid og mellem lande. Af en analyse af lange tidsrækker og en sammenligning af EU og USA og af enkeltlande inden for EU vil det således klart fremgå, at der er tale om signifikante forskelle, ikke blot på området ledighed og beskæftigelse, men også hvad angår vigtige makroøkonomiske størrelser, som er bestemmende for vækst og beskæftigelse. I samme sammenhæng kan det også godtgøres, hvorledes institutionelle forhold øver indflydelse på den makroøkonomiske politik og udvikling. En sammenligning og analyse af disse faktorer vil lette forståelsen af problemerne, fremme den saglige dialog og under givne omstændigheder også gøre det muligt at udarbejde reference- eller målstørrelser (benchmarking).

1.4. Et bedre indblik i de makroøkonomiske udviklinger og en større konsensus i den makroøkonomiske politik er således af stor betydning, hvis man skal have det fulde udbytte af de forbedrede grundlæggende betingelser for mere vækst og beskæftigelse. Kun hvis det lykkes at lede det aktuelle konjunkturopsving ind i et varigt forløb med stærkere vækst, olieprisstigning til trods, vil det blive muligt at løse det europæiske beskæftigelsesproblem i et fornuftigt mellem- til langfristet tidsperspektiv. En sådan udvikling er også nødvendig, hvis man skal nå de ambitiøse mål, der blev sat af Det Europæiske Råd i Lissabon(2).

1.5. Nærværende udtalelse kan naturligvis ikke udbygges til en omfattende studie, hvor man gennemfører og analyserer udførlige landesammenligninger af makroøkonomiske parametre. Udtalelsen kan og skal imidlertid blotlægge vigtige makroøkonomiske størrelsesordner og sammenhænge (kapitel 2) og diskutere vigtige bidrag fra de økonomisk-politiske aktører (kapitel 3), som så kan tages op i senere kommissionsstudier og i fremtidige ØSU-udtalelser og videreuddybes. Når ØSU har taget initiativ til denne udtalelse, er det for at fremme en saglig dialog mellem alle grupper inden for det økonomiske og sociale liv om makroøkonomiske spørgsmål, som rækker ud over den institutionaliserede makroøkonomiske dialog (Køln-processen), og for at tilkendegive sit syn på disse afgørende vigtige spørgsmål over for Kommissionen og Rådet.

2. Vigtige størrelsesordner og sammenhænge

2.1. En ramme og et instrumentarium

De sammenhænge og størrelsesordner, der afdækkes i dette kapitel, skal lette en saglig dialog om makroøkonomiske spørgsmål mellem de forskellige grupper inden for det økonomiske og sociale liv. Fremstillingen støtter sig i almindelighed til tidligere analyser gennemført af Kommissionen og bør tages op, videreføres og analyseres mere dybtgående i fremtidige komparative undersøgelser fra Kommissionen og også i fremtidige udtalelser fra ØSU (bilag 1 om Irland i ØSU's udtalelse om den økonomiske situation i EU i 1999 er et meget illustrerende eksempel i så henseende(3)).

2.2. Arbejdskraftreserven

2.2.1. Bemærkninger vedrørende målingen af forskellige størrelser med relation til ledighed og beskæftigelse

Ledighedsprocenten er den eneste og mest anvendte indikator for et lands beskæftigelsessituation. Selv om der gøres brug af en harmoniseret definition fra Eurostat, er denne indikators oplysningsværdi begrænset, når det gælder sammenligninger over tid og af medlemsstater. Dette hænger til dels også sammen med det forskellige omfang af sort arbejde, telearbejde og visse former for støttet arbejde. Derfor er det ikke bare vigtigt at tage højde for, hvordan ledigheden er fordelt, f.eks. på alder, køn, uddannelse samt ledighedens varighed osv., men det er også vigtigt, at der i analysen tages højde for udviklingen i erhvervsfrekvensen, beskæftigelsesfrekvensen, arbejdstiden, herunder især deltidsarbejde, samt migration. Beskæftigelsesfrekvensen omregnet til fuldtidsarbejde er en særlig vigtig og syntetisk information. Når et fald i ledigheden ledsages af en betydelig stigning i beskæftigelsesfrekvensen, kan man gå ud fra, at bedringen i beskæftigelsessituationen i det pågældende land hviler på et sundt grundlag og altså ikke skyldes et fald i erhvervsfrekvensen, som kan henføres til manglende incitamenter hos potentielle arbejdstagere eller en omfordeling af arbejdet. I 1990'erne oplevede man en så positiv udvikling især i Irland, men også blandt andet i Danmark, hvor det dog ikke var så udtalt. Kommissionens rapporter om beskæftigelsen indeholder dybtgående analyser af disse sammenhænge.

2.2.2. Arbejdskraftreservens størrelse

En mere præcis analyse af udviklingen i tallene for beskæftigelsen og ledigheden viser, at arbejdskraftreserven i Fællesskabet i høj grad overstiger den statistisk beregnede ledighed. Når der i en vækstproces igen opstår arbejdspladser, søger også i høj grad personer på arbejdsmarkedet, der før statistisk set ikke hørte til de ledige. Dette betyder en stigning i beskæftigelsesfrekvensen (beskæftigede i % af befolkningen i den erhvervsaktive alder) og i erhvervsfrekvensen (personer i arbejdsstyrken(4) i % af befolkningen i den erhvervsaktive alder), ligesom det skaber incitamenter til indvandring.

På baggrund af disse betragtninger og under hensyntagen til den formodede alders- og kønsbestemte beskæftigelsesfrekvenser vurderer Kommissionen arbejdskraftreserven i de nuværende 15 medlemslande til at være på omkring 30-35 mio. personer. Dette tal er dobbelt så højt som antallet af ledige og svarer næsten til det nuværende samlede antal erhvervsaktive i Tyskland. Hvis denne arbejdskraftreserve skal indpasses i arbejdslivet inden for en periode på 10 år, vil det ifølge Kommissionens beregninger være nødvendigt med en beskæftigelsesvækst på 1,8-2 % årligt. I et længere perspektiv på 15 år vil det være nødvendigt med en vækst på 1,2-1,4 % pr. år. Der er her tale om betydelige størrelsesordner, som imidlertid ligger fuldt inden for rammerne af det realiserbare! Udsigten til Fællesskabets udvidelse og den muligvis stigende migration over de indre såvel som de ydre grænser i Fællesskabet understreger yderligere nødvendigheden af så hurtigt som muligt og i så høj grad som muligt at integrere Fællesskabets store arbejdskraftreserve i erhvervslivet.

2.2.3. Er arbejdskraftreserven disponibel?

Der fremsættes af og til indvendinger om, at den store arbejdskraftreserve grundet utilstrækkelig uddannelse ikke er helt anvendelig i erhvervslivet. Arbejdskraftens kvalifikationer, livslang læring, men også arbejdskraftens mobilitet og villighed til også at påtage sig de tilbudte stillinger bliver vigtige emner for arbejdsmarkedspolitikken. Arbejdskraftens disponibilitet kan også påvirkes både positivt og negativt af skatte- og afgiftssystemet. ØSU har regelmæssigt taget stilling til alle disse spørgsmål(5). I denne sammenhæng drejer det sig dog først og fremmest om at vurdere, på hvilke områder der er flaskehalse i den makroøkonomiske vækstproces. En undersøgelse, som Kommissionen offentliggjorde i 1995 (jf. figur 3, European Economy, nr. 59, undersøgelse nr. 3, 1995) lægger op til følgende overvejelser:

Størstedelen af de personer, der udbyder deres arbejdskraft (de unge og den "skjulte" reserve), har en tilstrækkelig grundlæggende uddannelse, der ganske vist skal videreudvikles i erhvervslivet. Den største flaskehals skyldes ikke kvalifikationerne, men det ringe antal nye arbejdspladser, der bevirker, at det for mange ikke er muligt at videreudvikle deres grundlæggende uddannelse i erhvervslivet og dermed opfylde de krav, der stilles af den økonomiske og tekniske udvikling.

Den største del af de ledige er helt igennem stadig en del af arbejdsmarkedet. Også her er det største problem ikke deres "anvendelighed", men at antal tilbudte stillinger ikke er så stort, at alle kan tilbydes arbejde. Dette gælder ikke for den relativt lave konjunkturbestemte ledighed, der kan opsuges i et konjunkturopsving. Her står arbejdskraften til rådighed, og de fysiske arbejdspladser er også til stede. Dette gælder også for en stor del af den "ikke-konjunkturbestemte" ledighed. Mange af denne form for ledige har stadig haft arbejde for under nogle måneder siden. Det vil være muligt igen at tilbyde disse varig beskæftigelse (måske med en smule omskolingsomkostninger), hvis der på ny i tilstrækkelig høj grad skabes fysiske arbejdspladser.

Men de omkring 4-5 % af arbejdsstyrken, der er langtidsledige i Fællesskabet, skal ikke nødvendigvis "afskrives". Dog kan der her både mangle fysiske arbejdspladser og til dels også de påkrævede kvalifikationer. Erfaringen har dog vist, at når der i en vækstproces opstår nok arbejdspladser, kan mange langtidsledige gennem omskoling og andre foranstaltninger igen integreres på arbejdsmarkedet.

De forestående overvejelser rokker ikke ved, at det i de kommende år er helt nødvendigt at sætte ind med erhvervsmæssig uddannelse og videreuddannelse for at styrke de europæiske menneskelige ressourcer. Herigennem forbedres ikke kun hele samfundets produktivitet og konkurrenceevne - også den enkeltes muligheder i erhvervslivet øges. Det er dog kun, hvis økonomien i en lang, stabil vækstperiode stiller de arbejdspladser til rådighed, der er nødvendige, hvis beskæftigelsespotentialet skal udnyttes, at disse arbejdstagere kan få det fulde udbytte af disse ofte omkostningskrævende bestræbelser. Arbejdskraftens færdigheder og skabelsen af arbejdspladser må altså på lang sigt tilpasses hinanden.

2.2.4. Hvor kan man skabe nye arbejdspladser?

Der fremsættes også ofte indvendinger om, at arbejdskraftreserven i Fællesskabet ikke kan udnyttes, idet de tekniske fremskridt og globaliseringen konstant forårsager tab af arbejdspladser. Dette argument er for kategorisk og fører overvejelserne i en ikke-konstruktiv retning.

Det er rigtigt, at tekniske fremskridt og globalisering i en vækstperiode fører til vedvarende strukturelle forandringer. Behovet for at styrke konkurrenceevnen, øge produktiviteten og for at spare arbejdskraft bliver betydeligt større. I sektorer med stor produktivitetsfremgang fører den hårde internationale konkurrence og konkurrencen i Fællesskabet til faldende relative (og i mange tilfælde også absolutte) priser. I disse sektorer frisættes ofte arbejdskraft, og beskæftigelsen stiger kun på særligt innovative områder, der må bygge deres personale (f.eks. fremstilling og distribution af nye elektroniske produkter som computere, mobiltelefoner m.v.) op fra grunden, eller når den samlede økonomiske vækst er så stærk, at virksomhederne også i de traditionelle industrisektorer (f.eks. i automobilindustrien) kan udvide deres personale. I hvert fald øger de faldende relative priser konkurrenceevnen i disse sektorer, og en stor del af produktivitetsgevinsten bliver via prismekanismen overført til resten af økonomien. Den betydelige købekraftsoverførsel, som markedskræfterne medfører, tillader stigende relative priser i sektorer med ringere produktivitetsfremskridt og ringe konkurrencepres, men med en i vækstperioden stigende efterspørgsel, således at der kan skabes mange rentable arbejdspladser i disse sektorer (f.eks. inden for mange personlige serviceydelser, restauranter etc., men også serviceydelser i forbindelse med nye produkter og medier).

Det handler hermed om en meget lang makrostrukturel proces, som der er statistisk belæg for. Betingelsen for denne er, at prismekanismen fungerer. Denne betingelse er i vid udstrækning opfyldt takket være liberaliseringen af markederne. Skal processen kunne skabe nok arbejdspladser, er der dog flere kriterier, der skal være opfyldt:

- strukturændringerne i de forskellige sektorer skal så vidt muligt kunne fuldføres uden hindringer og skal være socialt acceptable,

- vækstraten for hele økonomien skal være høj nok, således at resultatet af den sektorbestemte jobskabelse og tab af arbejdspladser er positivt og stort nok til at nedbringe ledigheden.

De to sidste forudsætninger er afhængige af hinanden. Jo flere arbejdspladser, væksten fører med sig, jo mindre smertelige er de strukturelle forandringer, og desto mere socialt acceptable bliver de.

Forandringsprocessen fører både arbejdspladser med sig på områder, hvor nye teknologier omsættes eller anvendes til produkter, samt frem for alt på højkvalitetsserviceområdet, hvor ydelserne bliver tilsvarende godt betalt, og via mekanismen for de relative priser samt pga. stigende beskæftigelse og indkomster i hele økonomien bliver rentable og finder afsætning (jf. ØSU's udtalelse om "Ny viden, nye arbejdspladser")(6).

Jo bedre denne mekanisme, der bygger på vækst og ændring af de relative priser, fungerer, desto mindre fører markedskræfterne til lønspredning nedadtil, hvorved der frem for alt på tjenesteydelsesområdet med lavt produktivitets- og lønniveau ville blive skabt arbejdspladser. Dette var i høj grad tilfældet i USA i 1970'erne og i 1980'erne (men ikke så meget i 1990'erne). Her er også forklaringen på den lave samlede produktivitetsvækst i USA i 1970'erne og 1980'erne.

2.2.5. Mulige sociale og økonomiske følger af arbejdskraftreservens integration på arbejdsmarkedet

Det forudses, at processen for arbejdskraftreservens integration i erhvervslivet skal strække sig over omkring 10 (til 15 år)(7), og i hvert fald skal påbegyndes med det aktuelle økonomiske opsving.

Arbejdskraftreservens integration i erhvervslivet betyder per definition, at der igen bliver fuld beskæftigelse (Det Europæiske Råd i Lissabon), og at man kan opnå det "høje beskæftigelsesniveau", der omtales i artikel 2 i EF-traktaten. Dette betyder lav ledighed og høj beskæftigelse.

Også i det tilfælde, at de lave ledighedstal for perioden 1960-1973 (EUR-15: 2,4 %; D: 0,7 %) pga. en måske højere friktionsledighed ikke længere er fuldt opnåelige, så virker det dog legitimt at betragte en ledighed på 3 % som opnåelig (NL 2000: 2,4 %!). Beskæftigelsesfrekvensen kunne gradvist stige fra omkring 61-62 % af befolkningen i den erhvervsaktive alder til et tal af størrelsesordenen 70-75 % som i USA og Japan. En sådan stigning skulle primært komme fra en højere beskæftigelsesfrekvens for kvinder samt i det hele taget for aldersgrupperne over 50-55 år og under 30 år.

En sådan stigning i beskæftigelsesfrekvensen og den øgede mulighed for at finde et job ville nedsætte risikoen for en social udstødelse betydeligt. Det ville ligeledes forbedre det sociale sikringssystem væsentligt(8):

- med hensyn til arbejdsløshedsforsikringen ville der være et stigende antal bidragydere og et stærkt faldende antal dagpengemodtagere,

- med hensyn til sygesikring ville der være et stigende antal bidragydere, med et formentligt uændret antal syge,

- med hensyn til pension ville der være et stigende antal bidragydere, medens stigningen i antallet af pensionister formentligt langsomt ville aftage (færre vil gå på førtidspension).

Især hvad angår virkningerne af en stærkt stigende beskæftigelsesfrekvens på pensionssystemerne, er der udarbejdet interessante komparative undersøgelser.

Naturligvis har integrationen af arbejdskraftreserven i erhvervslivet også en betydelig indflydelse på vækst og velstand i Fællesskabet. Når beskæftigelsen ved en nogenlunde stabil samlet befolkning stiger med 30-35 mio. personer, dvs. med betydeligt mere end 20 % af det nuværende antal beskæftigede eller med 10 % af den samlede befolkning, så fremkommer der ikke blot et betydeligt højere BNP, der formentlig i høj grad overstiger USA, men også en velstand, der målt i BNP pr. indbygger næsten vil komme på niveau med USA's(9).

2.3. Makroøkonomiske betingelser for en bæredygtig vækst i BNP og beskæftigelse

2.3.1. Nogle enkle sammenhænge mellem vækst, produktivitet og beskæftigelse

Arbejdskraftsreserven i Fællesskabet udgør altså et betydeligt vækst- og velstandspotentiale. For at udnytte dette potentiale skal BNP over et langt stabilt forløb vokse hurtigere end produktiviteten pr. beskæftiget. Beskæftigelsesvækst er vækst i BNP ud over vækst i produktiviteten. Når beskæftigelsesvækst er ensbetydende med en nedbringelse af ledigheden og en stigning i beskæftigelsesfrekvensen (målt i fuldtidspersoner), stiger BNP pr. indbygger i befolkningen hurtigere end produktiviteten pr. beskæftiget. En tilbagevenden til fuld beskæftigelse ville give et stort velstandspotentiale i Fællesskabet, som USA f.eks. allerede i høj grad har udnyttet. Også inden for Fællesskabet er der betydelige forskelle, der bør analyseres (jf. situationen i Luxembourg, Irland og Spanien). Forskellene er endnu større, hvis man sammenligner med ansøgerlandene.

Vækst i produktiviteten øger konkurrenceevnen og giver velstand. Produktivitetsfremgang afhænger i grunden af det tekniske fremskridt i økonomiske termer (og hertil hørende uddannelse af arbejdskraft) samt af substitutionen af arbejde med kapital. Ganske vist er produktivitetsbegrebet overordentligt komplekst og bruges ofte upræcist. Der skal sondres mellem f.eks. produktivitetsniveau, produktivitetsudvikling pr. beskæftiget, pr. arbejdstime osv. Her er der betydelige forskelle mellem USA og Fællesskabet og mellem medlemsstaterne i Fællesskabet. Undersøgelser af årsagerne til forskellene i produktivitetsniveau og den acceleration i fremgangen, man i de seneste år har oplevet i USA, og den tilsvarende nedgang i produktivitetsstigningstempoet i Fællesskabet ville være interessante.

En acceleration af væksten i produktiviteten er velkommen, men bidrager kun til en løsning af beskæftigelsesproblemet, i det omfang BNP-væksten samtidig accelererer endnu kraftigere! En høj beskæftigelsesvækst er nødvendig, når (1) væksten i arbejdsstyrken er kraftig (USA), og/eller (2) når en stor arbejdskraftreserve skal indsluses i den økonomiske proces (EU). De økonomiske betingelser for vækst i produktiviteten og for vækst i beskæftigelsen er forskellige. Her er det nødvendigt med en bedre blotlægning af sammenhængene!

Særlig vigtigt for beskæftigelsesvæksten er jobskabende investeringer i kapacitetsudvidelser. En betingelse for, at disse finder sted i tilstrækkeligt omfang, er, at der er et rimeligt højt rentabilitetsniveau og en gunstig efterspørgselsudvikling (uden inflationspres). I denne forbindelse skal der også tages hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt kapacitetsudvidelser danner grundlag for tekniske fremskridt. Observationer (EU: 1986-1990; IRL: 1994-2000) tyder på, at kapacitetsudvidelser accelererer væksten i den samlede faktorproduktivitet og samtidig mindsker substitution af arbejde med kapital.

2.3.2. Et illustrativt referencescenario for de næste fem år (2001-2005)

Vækst og beskæftigelse kan ikke tilvejebringes pr. dekret. Politiske tiltag kan og skal imidlertid skabe de gunstige rammevilkår herfor. I denne forbindelse vil det være nyttigt at have en idé om, hvordan væksten skal og kan udvikle sig, således at arbejdskraftreserven gradvist kan udnyttes, uden at der i denne proces opstår inflationspres.

Udbudssiden: Aktuelt er vækstraten i BNP i euroområdet og i EU generelt ca. 3,5 %. Produktionspotentialet vokser med ca. 2,5 % p.a., medens den ledige produktionskapacitet reduceres med omkring 1 procentpoint af BNP(10). Til trods herfor vil en varig BNP-vækst på 3-3,5 % pr. år være mulig, dersom materielinvesteringerne stiger med 7-8 % om året (2000 euro 11: 8,1 %). Hvis denne udvikling fortsætter, vil væksten i produktionspotentialet stige med 0,2-0,3 % om året, dvs. at produktionspotentialet senest efter 5 år vokser med 3,5 % pr. år. Så er en varig væksttrend på 3,5 % uden inflationspres mulig. Indtil da er en vækst på 3-3,5 % mulig, hvis det kapacitetsmæssige råderum kan udnyttes, og forudsat at der ikke udgår omkostningsbetingede inflationstendenser fra budget- og lønpolitikken. Ved en produktivitetstrend på ca. 2 %, ville stigningen i beskæftigelsen med dette scenario være på ca. (1-1,5 %) 1,3 % pr. år (senere måske på 1,5 % pr. år eller mere). Basisbetingelserne for en genindpasning af arbejdskraftreserven på arbejdsmarkedet over et tidsrum af 10-15 år ville hermed være til stede.

Efterspørgselssiden: En sådan vækst er naturligvis kun mulig, hvis den drives af en tilsvarende efterspørgselsudvikling, uden inflationære pres. Noget sådant forekommer fuldt ud muligt og plausibelt. Efter den internationale krise i 1998 og 1999 har eksportefterspørgslen (eurokursen, vækst i den øvrige verden) haft en vis stimulerende effekt, der ganske vis til dels blev svækket af en lavere købekraft som følge af olieprisstigningerne. Efterspørgselseffekten fra nettoeksporten kunne imidlertid vise sig at blive helt neutral i de kommende år. Væksten må da trækkes af forbrugsefterspørgslen (reallønsstigninger plus beskæftigelsesvækst) og af investeringsaktiviteten, der i sig selv er en vigtig komponent i efterspørgslen.

På denne måde kunne der opstå en dynamisk ligevægt, hvor en BNP-vækst på 3-3,5 % pr. år gik hånd i hånd med en stigning i det private forbrug på 2,7-3 % pr. år og en vækst i materielinvesteringerne på 7-8 % p.a.

I et sådant scenario ville underskuddet på statens budget alt andet lige blive vendt til et moderat overskud, investeringskvoten ville stige mærkbart, og ligevægten på betalingerne til udlandet ville blive fastholdt (jf. udviklingen i Irland i de seneste 10-15 år). Så længe inflationsraten ikke presses opad som følge af en efterspørgselsbetinget overophedning eller en for hurtig omkostningsudvikling, skulle der ikke være nogen grund til, at pengepolitikken strammes og dermed afbryder denne vækstproces.

2.3.3. Overvindelse eller, for så vidt det er muligt, undgåelse af hindringer for vækst

Det netop beskrevne referencescenario ligger ganske vist i underkanten af, hvad der kræves til løsning af beskæftigelsesproblemerne i Fællesskabet. Det virker snarere optimistisk i lyset af de resultater, som Fællesskabet opnåede i 1990'erne. Trods dette er der en række årsager til at regne det for plausibelt, at scenariet kunne realiseres ved hjælp af en passende økonomisk politik og en tilsvarende adfærd fra de vigtigste aktørers side, især arbejdsmarkedets parter. I starten af udtalelsen henvises til, hvor meget de økonomiske betingelser for mere vækst og beskæftigelse i Europa har forbedret sig. Også analysen af historiske tal støtter tesen om, at europæisk økonomi kunne vokse med vækstrater på over 3 % p.a., hvis man kunne fjerne visse hindringer for vækst.

En vækst i BNP (3,3 % p.a.), i beskæftigelsen (1,3 % p.a.) og i investeringer i materiel (7,3 % p.a.), der ligger tæt på de tal, der figurerer i referencescenariet, blev faktisk virkeliggjort i perioden 1986-1990. Også i vækstperioderne 1994/1995, 1997/1998 og 1999/2000 reagerede materielinvesteringerne, med vækstrater på 7,8 eller 9 % p.a., på en accelerering i BNP-væksten af eller over størrelsesordenen 3 % p.a.

Det var frem for alt makroøkonomiske begivenheder, der satte en stopper for vækst- eller opsvingsperioderne:

- utilstrækkelig vækst i produktionspotentialet i forhold til produktivitetstrenden kombineret med fejl i den makroøkonomiske politik førte til flaskehalse og en accelererende inflation (1989-1991),

- en stabilitetskonflikt (1988-1992) mellem pengepolitik, budgetpolitik (1989-1991 pga. metoden til finansiering af den tyske genforening) og lønudviklingen (1990-1992) førte til recessionen i 1992/1993,

- manglende troværdighed i forbindelse med nogle landes budgetkonsolidering forstærkede eller forårsagede valutauro inden for Fællesskabet (1995, men også i 1970'erne og i 1980'erne).

Derudover opstod der også begivenheder uden for Fællesskabet, som f.eks. krisen i Asien 1999 og (muligvis) olieprisstigningen i 2000, der i nyere tid har haft en negativ indvirkning på vækst og beskæftigelse.

Mulighederne for at undgå eller overvinde makroøkonomiske hindringer for vækst er blevet betydelig større med ØMU'en (jf. ovenstående pkt. 1.1 og 1.2).

I fremtiden handler det om:

- at undgå kapacitetsflaskehalse i produktionsapparatet med deraf følgende inflationspres (erhvervsinvesteringer, rentabilitet, offentlige investeringer),

- at undgå, at en opkvalificering af arbejdskraften hindres på grund af flaskehalse (fremme af opbygningen af humankapital - der så vidt mulig skal geares til markedets behov og foregå uden fejlinvesteringer),

- at overvåge den måde, hvorpå ligevægten mellem opsparing og investeringer bringes i stand (højere investeringskvote - højere opsparingskvote; stabil privat opsparing stiller krav om større offentlig opsparing og investeringer), gøre sig overvejelser om stabilitetspagten, samt undgå pres på betalingsbalancen og de langfristede renter,

- at beskæftigelse, vækst og miljø skal være indbyrdes forenelige,

- at undgå nye stabilitetskonflikter, der foranlediger nye stramninger af pengepolitikken (på kort sigt: ingen sekundære virkninger fra olieprisstigningen, på lang sigt: passende lønudvikling i ØMU'en, stabilitets- og beskæftigelsespagt, makroøkonomisk dialog).

Inden for alle disse områder er der vanskelige problemer at løse, men betingelserne for, at de kan blive løst, har dog forbedret sig væsentligt.

3. Bidrag fra den økonomiske politiks aktører

3.1. Makroøkonomiske betingelser for vækst og beskæftigelse og den makroøkonomiske politiks aktører

Om det makroøkonomiske "policymix" i Den Monetære Union alt i alt er gunstigt for vækst og beskæftigelse afhænger i al væsentlighed af samspillet mellem den fælles pengepolitik på den ene side og den gennemsnitlige budget- og lønudvikling i eurolandene på den anden side. Afhængigt af, hvem der har ansvaret for disse tre overordnede politikparametre, sondrer man sædvanligvis mellem tre grupper af aktører:

1. Centralbanken og Det Europæiske System af Centralbanker, der har ansvaret for pengepolitikken,

2. regeringerne i de deltagende eurolande, der har ansvaret for budgetpolitikken,

3. arbejdsmarkedets parter, der har kompetencen på løn- og indkomstpolitikkens område.

Den dialog, som på fællesskabsplan er etableret mellem disse tre grupper af aktører (inkl. Kommissionen, der repræsenterer Fællesskabets interesser), og som er et led i den såkaldte Køln-proces, bygger på bestræbelserne - som i nogle lande er gennemført med vellykket resultat - for at skabe konsensus mellem arbejdsmarkedets parter og regeringen omkring vigtige økonomisk-politiske spørgsmål (f.eks. ville det økonomiske mirakel, som man siden 1980'erne har oplevet i Irland, ikke have været muligt uden en sådan konsensus!).

Denne europæiske makroøkonomiske dialog skal frem for alt bidrage til at forbedre samspillet mellem de tre store makroøkonomiske politikparametre.

Som en hel almindelig regel gælder det, at jo bedre pengepolitikkens stabilitetsmål understøttes af en egnet budget- og lønpolitik, desto mere vil de monetære betingelser, herunder valutakurs og lange renter, udvikle sig i en for vækst og beskæftigelse gunstig retning.

Naturligvis er der her tale om en fremstilling, der rummer en række forenklinger: inflationsraterne skal ikke være de samme i alle Den Monetære Unions lande og regioner; tværtimod nødvendiggør markedskræfterne inflationsforskelle inden for visse grænser; bedømmelsen af konsekvenserne eller nødvendigheden af udviklinger, der divergerer mellem lande eller regioner inden for Den Monetære Union, er et område, hvor der er righoldige muligheder for komparative landeundersøgelser.

Også det at inddele de makroøkonomiske aktører i tre (i øvrigt ikke homogene) grupper rummer et element af forenkling. De tre nævnte grupper er ganske vist ansvarlige for udviklingen i de nævnte tre store makroøkonomiske politikparametre, men vækst- og beskæftigelsesvilkårene bestemmes også af det økonomiske og sociale klima, der jo præges af alle relevante grupper i det økonomiske og sociale liv. Dette gælder især, når det handler om at overvinde den (25 år gamle) dybt rodfæstede vækstpessimisme, der hjemsøger Europa, og som man næsten kan betegne som en egentlig hindring for vækst og beskæftigelse i sig selv. På dette område kunne ØSU, der bredt repræsenterer alle disse grupper, spille en særlig rolle.

På baggrund af ovenstående overvejelser vil der i løbet af dette kapitel blive lagt op til mere dybtgående sammenlignende undersøgelser af de tre store makroøkonomiske politikparametre og af vækstpessimismeproblemet i forskellige lande.

3.2. De klassiske makroøkonomiske politikområder

De følgende tre afsnit giver nogle idéer til, hvilke aspekter de komparative studier og de offentlige debatter skal dreje sig om.

3.2.1. Pengepolitik og monetære udviklinger

Analyser af dette område skal naturligvis respektere Centralbankens uafhængighed. Dette er imidlertid ikke til hinder for en saglig kompetent diskussion af spørgsmålet, hvordan Centralbanken bedst tilgodeser stabilitetshensynet, og hvordan den bedst - under fastholdelse af stabilitetsmålsætningen - understøtter de overordnede mål for den økonomiske politik i Fællesskabet (traktatens artikel 105, stk. 1).

Eksempler på problemstillinger, der kunne gøres til genstand for undersøgelse og debat, kunne f.eks. være:

a) Sammenligning af pengepolitikken i Europa og i USA i konjunkturforløbet før og efter ØMU'ens start.

b) Er referenceværdien for euroens pengemængdeudvikling acceptabel på baggrund af udviklingen i produktionspotentialet og kapacitetsudviklingen?

c) Hvordan udvikler de pengepolitiske betingelser sig set under ét, og hvilke afvigende udviklinger er der i de enkelte lande i eurosamarbejdet. Hvordan skal man forholde sig til sidstnævnte?

d) Hvordan skal Centralbanken reagere på den samlede budget- og lønudvikling i ØMU'en og i de enkelte lande? Skal og kan den forsøge at påvirke overvæltningen af olieprisstigningen i lønningerne og i budgettet?

e) Hvilke inflationsforskelle er der mellem ØMU-landene, og ud fra hvilke kriterier vil det kunne bedømmes, om disse spænd er resultatet af nødvendige markedsøkonomiske udviklinger (jf. f.eks. Irland, Holland)?

3.2.2. Finanspolitik og udviklingen i de offentlige finanser

På dette område er der et stort potentiale for komparative makroøkonomiske studier. Såvel studier indeholdende faktuelle oplysninger om tendenser og størrelsesordner som redegørelse for forskellige politikvalg og deres kvantitative implikationer ville kunne bidrage betydeligt til den økonomisk-politiske dialogs saglige indhold.

Eksempler på problemstillinger, der kunne gøres til genstand for undersøgelser og diskussioner:

a) Hvorledes lykkedes det for nogle lande at reducere budgetunderskuddene fra begyndelsen af 1990'erne: udgiftsnedskæringer, forhøjelser af skatter og sociale bidrag, mekaniske effekter såsom f.eks. mindskelse af rentebyrden i kraft af ØMU'en, konjunkturbetingede skatteindtægter. Hvordan skal disse udvikinger bedømmes?

b) De offentlige investeringers andel af BNP faldt tydeligt under konsolideringsforløbet. Hvilke statistiske problemer er der på dette område. Hvorledes bør de offentlige investeringer udvikle sig, hvis Fællesskabet varigt kommer ind i et vækstforløb, som er tilstrækkeligt til på mellemlangt eller længere sigt at løse beskæftigelsesproblemet?

c) Stabilitets- og vækstpagten forudsætter for de næste år, at medlemsstaterne har et budgetunderskud tæt på nul eller et budgetoverskud. Er dette mål tilstrækkeligt på mellemlangt og længere sigt, hvis Fællesskabet går ind i et investeringsdrevet forløb med klart højere vækst, som forudsætter en signifikant stigning i investeringskvoten (investeringskvoten steg i 1990'erne med 4 procentpoint i USA og med 10 procentpoint i Irland)?

Her skal man betænke, at den private opsparing som andel af BNP (private husholdninger og virksomheder) i Fællesskabet traditionelt er meget stabil (andelen ligger på ca. 21 % af BNP), og at Fællesskabet gerne skulle undgå et større varigt underskud på betalingsbalancen (betalingsbalancen i 2000 i USA: -4,1 % af BNP, i EUR-15: + 0,1 % af BNP).

d) Hvilke faktorer var bestemmende for den kraftige stigning i de sociale udgifter og ydelser i % af BNP i Fællesskabet og medlemsstaterne siden begyndelsen af 1970'erne: mere rundhåndede ydelser i de sociale sikringssystemer eller fald i antallet af bidragsydere og stigning i antallet af ydelsesmodtagere i forhold til befolkningen i den erhvervsaktive alder. Hvordan vil de sociale sikringssystemers udgifter og ydelser ceteris paribus udvikle sig i % af BNP, hvis Fællesskabet på mellemlang eller længere sigt kommer op på de beskæftigelsesfrekvenser, som Det Europæiske Råd i Lissabon har fastlagt som referenceværdier?

e) I praktisk taget alle Fællesskabets lande er der mere eller mindre omfattende reformer i gang på de offentlige finansers område, som drejer sig såvel om strukturen i indtægterne som strukturen i udgifterne og de statslige udgifters andel af BNP. Hvordan kan man sammenfattende beskrive disse reformer? Er de kompatible med "de overordnede retningslinjer" for den økonomiske politik? Hvilke hensyn taler for og imod en stærkere koordinering af disse reformer på fællesskabsplan?

3.2.3. Lønpolitik og udviklingen i lønomkostninger og lønindkomster

Som makroøkonomisk variabel har de samlede lønomkostninger som defineret i nationalregnskabet (dvs. inkl. bidrag til social sikring) med ca. 50 % af BNP næsten samme vægt som de offentlige budgetter. Samtidig er lønudviklingen dog en vigtig faktor, der har indflydelse på den samlede økonomiske efterspørgsel og især det private forbrug. Udviklingen i lønomkostningerne bestemmes - med nuancer landene imellem - i al væsentlighed af arbejdsmarkedets parter og deres fri forhandlingsret. På grund af deres makroøkonomiske vægt og interdependenser med penge- og finanspolitik og med inflation, vækst og beskæftigelse er iagttagelsen og vurderingen af udviklingen i disse makroøkonomiske variabler i almenhedens interesse. Skønt arbejdsmarkedets parter på europæisk plan gennem deres fælles positioner i de seneste 10-15 år kan fremvise en betydelig konsensus omkring en rimelig lønudvikling, der tager samfundsøkonomiske hensyn, og endskønt de overordnede retningslinjer for Fællesskabets økonomiske politik indeholder generelt formulerede anbefalinger til den makroøkonomiske lønudvikling, savner man i den økonomisk-politiske diskussion kendskab til fakta og størrelsesordner, til sammenhænge og til aktuelle problemstillinger.

Eksempler på informative fremstillinger og problemorienterede analyser kunne være:

a) Sammenfattende og faktuel fremstilling for Fællesskabet og medlemslandene af, hvordan den makroøkonomiske løntilpasning har formet sig siden 1960'erne indtil begyndelsen af 1980'erne (reaktion på olieprischokket, på faldet i stigningstempoet i produktiviteten og på valutauroen). Dette gælder også for tilpasningen til lavere inflationsrater, overvæltningen af de stigende indirekte lønomkostninger i nettolønningerne, øgning af profitmargenen og den kraftige stigning i rentabiliteten i 1980'erne og 1990'erne. Målt i % af BNP er omfanget af den makroøkonomiske løntilpasning faktisk større end omfanget af budgetkonsolideringen i 1990'erne (for EU-15: 5-10 procentpoint af BNP, for Irland 15-20 procentpoint af BNP).

b) Sammenlignende analyse af udviklingen i rentabiliteten i EF, medlemsstaterne samt USA og Japan for tidsrummet 1960-2000. Analyse af faktorerne (reale enhedslønomkostninger, kapitalproduktivitet) bag konvergensen på fællesskabsplan (undtagelser Irland, Luxembourg) og i forhold til USA, diskussion af argumenter for og imod en yderligere signifikant stigning af rentabiliteten i Fællesskabet.

c) Fremstilling af et kvantitativt og forenklet skema til vurdering af den makroøkonomiske lønudvikling i ØMU'en (lønninger per capita og nominelle enhedslønomkostninger og deres betydning for prisudviklingen, reallønsudviklingen (plus beskæftigelse og opsparingskvote) og dens betydning for forbrugerefterspørgslen, relative nominelle enhedslønomkostninger og deres betydning for konkurrenceevnen, reale enhedslønomkostninger og deres betydning for rentabiliteten).

d) Hvilke forskelle i den makroøkonomiske lønudvikling er mulige og økonomisk retfærdiggjorte mellem de lande, der deltager i Den Monetære Union? (Eksempler: forskelle i produktivitetsudvikling, forskelle i tilpasninger i pris- og omkostningsniveauet i de enkelte lande af overordnede ØMU-hensyn, reale indhentningsprocesser og relativ pris på tjenesteydelser (Irland)). Hvad er de mulige konsekvenser af ikke-begrundede konvergenser i lønudvikling?

e) Undersøgelser om, hvordan løndannelsessystemet og den måde, hvorpå arbejdsmarkedets parter er organiseret (det sociale partnerskab), påvirker den makroøkonomiske lønudvikling og diskussionen om behovet for større løndifferentiering mellem regioner og eventuelt mellem sektorer og som følge af forskelle i kvalifikationer. Eksempler fra EU og USA.

3.3. Bekæmpelse af den almindelige vækst- og beskæftigelsespessimisme

I sin egenskab af repræsentant for alle vigtige grupper inden for det økonomiske og sociale liv kunne ØSU her yde et vigtigt selvstændigt bidrag. Afsøge vækstpessimismens årsager:

- Begrundet vækstpessimisme: så længe dette eller hint grundlæggende problem ikke er blevet løst, er en tilstrækkelig vækst ikke mulig. (Er det stadig tilfældet? - Vel næppe!)

- Naiv vækstpessimisme: hvorfor skulle det, der ikke har været muligt de sidste 25 år, være muligt i de næste 10 år? (Er det en rationel holdning?)

- Miljøbetinget vækstskepsis.

Hvorledes kan denne pessimisme overvindes?

- gennem erkendelsen af, at de vigtigste hindringer er overvundet,

- gennem erkendelsen af de muligheder, der byder sig for samfundet som helhed og for de enkelte grupper i det økonomiske og sociale liv (de enkeltes gruppers opgaver: SMV, udvikling af tjenesteydelser etc.),

- skal den miljøbetingede vækstskepsis overvindes, er det vigtigt, at man på en resolut og troværdig måde omsætter Agenda 21 (Rio) til virkelighed. Herudover gælder det, at fremtidens vækst, der vil blive båret af serviceydelser og ny teknologi, vil være mindre miljøbelastende end den traditionelle industrivækst.

4. ØSU's anbefalinger

Inden for rammerne af den europæiske integrationsproces er ØSU det forum, hvor de forskellige økonomiske og sociale gruppers interesser kommer til udtryk og så vidt muligt omsættes i konsensus. ØSU repræsenterer ud over arbejdsgiverne og arbejdstagerne et bredt udsnit af civilsamfundet i gruppe tre og har derfor muligheden for at spille en vigtig brobyggende rolle.

ØSU's aktiviteter går i to retninger: 1) varetagelse af interesser over for Fællesskabets institutioner som Kommissionen, Rådet og Parlamentet samt 2) formidler af problemstillinger, diskussion og fælles idéer på fællesskabsniveau og i egne organisationer og forbund.

Nærværende udtalelse indeholder talrige forslag til "Komparative undersøgelser af makroøkonomiske resultater", der er i overensstemmelse med den økonomisk-politiske samlede indsats. Gennemførelsen af sådanne undersøgelser ville øge forståelsen for makroøkonomiske sammenhænge og størrelsesordener, skabe en saglig dialog mellem og inden for de forskellige grupper samt skabe bedre konsensus om makroøkonomisk hensigtsmæssige fremgangsmåder og politikker (jf. pkt. 1.3).

Fremskridt på dette område ville ikke kun løfte ØSU-udtalelsernes kvalitet og forstærke deres gennemslagskraft yderligere, men også skabe gunstige forudsætninger for gennemførelsen af en sund makroøkonomisk politik i Fællesskabet.

ØSU vil for fremtiden bestræbe sig på i højere grad at tage hensyn til disse aspekter i udtalelserne om almindelig økonomisk politik og om makroøkonomisk politik. ØSU opfordrer Kommissionen til at gøre det til en regel at anmode om ØSU's udtalelse om alle vigtige økonomisk-politiske udspil i så god tid, at udtalelsen også kan blive oversendt til Rådet.

ØSU har i sinde regelmæssigt sammen med Kommissionen at diskutere, hvilke "komparative undersøgelser af makroøkonomiske resultater" i arbejdsprogrammet for Kommissionens berørte tjenestegrene, der skal prioriteres særlig højt.

Derudover har ØSU til hensigt at tilrettelægge eksperthøringer og seminarer om disse anliggender med deltagelse af repræsentanter for Kommissionen, Parlamentet og Rådet samt fremtrædende eksperter for arbejdsmarkedets parter og fra den akademiske verden.

ØSU har det synspunkt, at en debat med offentligheden og erhvervslivet øger mulighederne for - inden for ØMU'ens stabile rammer - at skabe en bæredygtig vækst, højere velstand og ikke mindst fuld beskæftigelse, der samtidig vil få vidtgående positiv indvirkning på social- og velfærdspolitikken.

Bruxelles, den 1. marts 2001.

Göke Frerichs

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) ØSU vedtog i februar 2001 en udtalelse om De overordnede økonomisk-politiske retningslinjer for 2000.

(2) Med hensyn til Det Europæiske Råd i Lissabon har ØSU udarbejdet udtalelsen om "Beskæftigelse, økonomiske reformer og social samhørighed - hen imod et Europa kendetegnet ved innovation og viden" (jf. EFT C 117 af 26.4.2000, s. 62).

(3) Se EFT C 140 af 18.5.2000, s. 44.

(4) Arbejdsstyrken udgøres af de erhvervsaktive og de registrerede ledige.

(5) ØSU tager ofte stilling til spørgsmål om arbejdsmarkedet og EU's beskæftigelsesstrategi. I denne henseende kan følgende dokumenter nævnes: især pkt. 3.1.2.2, EFT C 209 af 22.7.1999, s. 60, EFT C 368 af 20.12.1999, s. 31, EFT C 19 af 21.1.1998, s. 108 samt EFT C 355 af 21.11.1997, s. 64.

(6) EFT C 14 af 16.1.2001.

(7) Af forenklingsmæssige årsager er der under overvejelserne taget udgangspunkt i det nuværende Fællesskab med 15 medlemsstater. Mutadis mutandis gælder overvejelserne dog også det udvidede Fællesskab.

(8) ØSU har for nylig taget stilling til den demografiske udvikling og til problematikken med "Ældre arbejdstagere" EFT C 14 af 16.1.2001.

(9) Irland er et godt eksempel på, hvor meget en stor vækst i BNP og i beskæftigelse kan påvirke den relative velstand. BNP pr. indbygger i PPS: 1986: 65,3; 2000: 114,3; EUR 15 = 100.

(10) I denne sammenhæng skal det også bemærkes, at stigningen i produktionspotentialet er svær at måle. Forskellige iagttagelser (f.eks. USA i 90'erne) og fremtidsprognoser (den nye økonomi, udviklingen af servicesektoren, større tilpasningsevne i økonomien, stigende kapitalproduktivitet osv.) tyder på, at der måske vil forekomme et større stigning i produktionspotentialet, end man hidtil mente. Dette ville gøre det muligt at opnå en større vækst i BNP uden inflationspres. ØSU anser komparative studier af problemer i forbindelse hermed for at være særlig interessante.