Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Kommissionens hvidbog om erstatningsansvar for miljøskader"

(2000/C 268/07)

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber besluttede den 18. februar 2000 under henvisning til EF-traktatens artikel 262 at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Kommissionens hvidbog om erstatningsansvar for miljøskader".

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Landbrug, Udvikling af Landdistrikterne og Miljø, som udpegede María Sánchez Miguel til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 21. juni 2000.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 374. plenarforsamling af 12.-13. juli 2000, mødet den 12. juli, med 87 stemmer for, 7 imod og 19 hverken for eller imod følgende udtalelse.

1. Indledning

1.1. Der skulle gå næsten 7 år efter offentliggørelsen af Kommissionens grønbog om erstatningsansvar for miljøskader(1), før Kommissionen kunne fremlægge en hvidbog, som udstikker rammerne for et fremtidigt sæt EF-regler om erstatningsansvar for miljøskader og redegør for de vigtigste forudsætninger for, at sådanne regler kan føres ud i livet.

1.2. Den forløbne tid har vist, at det er nødvendigt ikke kun at forebygge de skader, som menneskets aktiviteter forvolder på miljøet, men også at anvende det andet vigtige princip i EU-lovgivningen, nemlig at "forureneren betaler", som er ved at blive accepteret af alle aktører.

1.3. De seneste års alvorlige ulykker ("Doñana", "Erika", "Baia Mare" osv.) har afsløret utilstrækkeligheden af den nationale lovgivning om miljøansvar, som ikke indeholder passende instrumenter til indgriben i de tilfælde, hvor der er sket skader i mere end ét land. Ikke alene er der store forskelle mellem de forskellige nationale love om erstatningsansvar for miljøskader, men det skal også med i billedet, at der endnu er lande, som ikke har nogen lovgivning på området, hvilket gør det vanskeligt at finde en passende løsning på miljøproblemerne.

1.4. Det er også nødvendigt at tage højde for udviklingen på områder, der kræver et skøn over de mulige virkninger, såsom den udbredte anvendelse af genetisk modificerede organismer (GMO'er), der møder stor modstand i civilsamfundet. Forsigtighedsprincippet bør anvendes i hele sin udstrækning på disse organismer. EU har regler(2) på området, som er under revision. I nogle medlemsstater er der stemning for at sætte anvendelsen af denne teknik i bero, indtil det er videnskabeligt bevist, at den er uskadelig for menneskers sundhed og miljøet.

2. Hovedindholdet i hvidbogen

2.1. Hvidbogen undersøger forskellige modeller for EU-dækkende regler om erstatningsansvar for miljøskader. Formålet er at forbedre efterlevelsen af EF-traktatens miljøprincipper, som er fastlagt i EF-traktatens artikel 174, stk. 2 (principperne om forsigtighed, forebyggelse og navnlig "forureneren betaler"), samt gennemførelsen af EU's miljølovgivning. Hvad angår anvendelsen af de nævnte principper er det hensigten, at en sådan EU-ordning skal være et effektivt forebyggelsesmiddel, der supplerer anvendelsen af EU's øvrige miljølovgivning. Det vigtigste mål er dog udbedring af miljøskader gennem håndhævelse af "forureneren betaler"-princippet, således at udgifterne ikke skal afholdes direkte af samfundet.

2.2. Der gøres rede for de mulige hovedlinjer i en EU-ordning, herunder:

- ingen tilbagevirkende kraft;

- dækning af såvel traditionelle skader (person- og tingsskade) som miljøskader (forurenede arealer og skade på biodiversiteten); for sidstnævntes vedkommende kun, hvis den pågældende del af biodiversiteten er beskyttet af Natura 2000-nettet, som er baseret på habitat- og fugledirektiverne. Følgelig kan der være tale om skader ikke kun på habitater, men også på flora og fauna (f.eks. trækfugle);

- begrænsning af anvendelsesområdet ("regulerede aktiviteter") til den gældende miljølovgivning; forurenede arealer og traditionelle skader skal kun dækkes, hvis de er forårsaget af en EU-reguleret (potentielt) farlig aktivitet (disse aktiviteter er fastlagt i en lang række direktiver f.eks. om fastsættelse af grænseværdier for emission af farlige stoffer i luften eller vandmiljøet, IPPC- og Seveso II-direktiverne, bortskaffelse af affald, GMO'er osv.);

- objektivt ansvar (dvs. at det ikke er nødvendigt at afgøre skyldsspørgsmålet, men kun at bevise sammenhængen mellem sagens forhold og skaderne) for skader forårsaget af aktiviteter, der er forbundet med en iboende risiko, og culpa-ansvar for skader (alene på Natura 2000-nettet), der forårsages af en ikkerisikobetonet aktivitet;

- kodificering af grunde, der helt eller delvis fritager for ansvar;

- begrænsning af erstatningsansvar til den operatør, der har ansvaret for den skadevoldende aktivitet; hvis der er tale om et selskab, som er en juridisk person, påhviler erstatningsansvaret den juridiske person og ikke selskabets bestyrelse eller andre ansatte;

- kriterier for vurdering af de forskellige skadetyper;

- pligt til at anvende den af forureneren betalte erstatning til miljøgenopretning;

- forslag vedrørende lettere adgang til domstolene (spørgsmålet om retten til kollektivt søgsmål for at fastlægge ansvaret). Hvidbogen foreslår, at denne beføjelse i første række tillægges medlemsstaterne frem for miljøorganisationerne, som kun i hastesager vil kunne gå direkte til domstolene.

2.3. I hvidbogen vurderes en række muligheder for EU-tiltag. Det konkluderes, at den bedste løsning vil være et rammedirektiv. Den nærmere udformning af et sådant direktiv bør baseres på høringer af de interesserede parter.

3. Generelle bemærkninger

3.1. ØSU hilser hvidbogen velkommen og opfordrer Kommissionen til i forlængelse heraf at fremlægge et forslag til lovgivning på dette område, som sammen med de øvrige EU-instrumenter, der er til rådighed, kan bremse den alvorlige forringelse af miljøet i EU.

3.2. På linje med tidligere udtalelser(3) støtter ØSU den foreslåede form for retsakt (rammedirektiv), da den giver mulighed for nøje overholdelse af subsidiaritetsprincippet, harmoniserer de vigtigste retningslinjer og gør det muligt for medlemsstaterne at udforme de regler, som de har mest brug for.

3.2.1. Et rammedirektiv indebærer, at de gældende, men spredte og derfor vanskeligt anvendelige bestemmelser samles i én lovtekst. Det ophæver endvidere forældede bestemmelser, men fastholder veletablerede videnskabelige begreber, og frem for alt bliver det nemmere for de berørte parter at forstå og anvende bestemmelserne.

3.3. ØSU glæder sig over, at den foreslåede ordning ikke har tilbagevirkende kraft. Det skal dog understreges, at dette princip ikke gælder, hvis forurenende aktiviteter, som er påbegyndt før EU-ordningens ikrafttræden, fortsætter efter dette tidspunkt. I sådanne tilfælde har forureneren et erstatningsansvar. Endvidere bør det tages med i betragtning, om miljøreglerne er overholdt i perioden op til ordningens ikrafttræden.

3.4. Hvad angår hvidbogens forslag om, hvilke skader, der skal være dækket af EU-reglerne, understreger ØSU vigtigheden af et bredt ansvarssystem, som ikke kun omfatter erstatningsansvar for traditionelle skader, men også for miljøskader. Ganske vist findes der i EU i dag regler om erstatningsansvar for overtrædelse af miljølovgivningen, som er begrænset til bødestraf, og medlemsstaterne kan udvide sanktionsmulighederne med andre former for straf. Bødestraffe kan dog kun dække en del af skaderne, men ikke en fuldstændig miljøgenopretning.

3.5. Fastlæggelsen af tilladte grunde til ansvarsfritagelse bør ikke begrænse den positive effekt, der gerne skulle opnås gennem anvendelsen af reglerne om erstatningsansvar for miljøskader. Begrænsningen af ansvaret bør afhænge af, i hvilket omfang miljølovgivningen er overtrådt, og opfyldelsen af et klart pålæg fra den kompetente myndighed bør kunne fritage for ansvar.

3.6. Den foreslåede ordning kan have forebyggende virkning, eftersom den gør det nødvendigt at tilvejebringe flere midler til finansiering af mere miljøvenlige løsninger. Der bør indføres foranstaltninger, som kan lette tilpasningen af SMV's produktionssystem til miljøkravene ved hjælp af forenklede procedurer, som tager hensyn til, hvor mange små og mellemstore virksomheder der vil blive berørt, fordi deres aktiviteter er forbundet med en iboende risiko. Der kan eventuelt afsættes støttemidler for at fremme disse virksomheders tilpasning til de nye behov, herunder især forsikringsomkostninger.

3.7. Af hensyn til overholdelsen af lighedsprincippet er det nødvendigt at afgrænse kriterierne for opgørelse af miljøskadens omfang. I dag anvendes regionale bestemmelser baseret på evalueringskriterier såsom værdien af den pågældende naturressource. Et andet anvendeligt kriterium er omkostningerne ved genopretningen af de forvoldte skader. Et udvalg af forskellige evalueringskriterier vil gøre det muligt at afpasse dem til hvert enkelt konkret tilfælde og at tage hensyn til alle omstændigheder. Det er nødvendigt at fortsætte bestræbelserne på at fastlægge kriterier, som overholder lighedsprincippet i forbindelse med skadens genopretning.

3.7.1. Til udvikling af evalueringskriterier vil det være nyttigt at anvende benefittransferdatabaser såsom Environmental Valuation Resource Inventory (EVRI), der indeholder relevant evalueringsmateriale.

3.7.2. Ved beregningen af den erstatning, som forureneren skal betale, bør man blandt andet se på, om miljølovgivningen er overholdt eller ej, om myndighederne har givet tilladelse til den pågældende aktivitet, om der er mere end én ansvarlig osv., og om der foreligger formildende omstændigheder, som kan begrænse ansvaret.

3.8. Med hensyn til opretholdelsen af det europæiske erhvervslivs konkurrenceevne er der ikke noget, som tyder på, at indførelsen af en ordning med erstatningsansvar for miljøskader vil forringe konkurrenceevnen. Skønt Kommissionen i dag ikke råder over kontrollerbare data vedrørende indvirkningen på konkurrenceevnen udadtil, er udsigterne lovende, eftersom de fleste OECD-lande har denne form for lovgivning(4). En EU-regulering på dette område vil ikke indvirke synderligt på konkurrenceevnen, eftersom ikke alene erstatningsreglerne, men også deres overholdelse vil gælde overalt i EU.

3.8.1. Endvidere mener ØSU, at EU inden for rammerne af de relevante internationale aftaler (f.eks. Lugano-konventionen) bør arbejde for, at reglerne om erstatningsansvar for miljøskader bliver sammenlignelige i alle lande, især inden for WTO, således at der ikke opstår konkurrenceforvridning.

3.9. Det er også nødvendigt at tage højde for den kommende udvidelse af EU, da ansøgerlandenes miljøpolitik afviger fra EU's. Indarbejdelsen af den gældende fællesskabsret i de tiltrædende landes egen lovgivning bør ledsages af bred information og høring af de berørte parter samt økonomisk støtte f.eks. fra førtiltrædelsesfonde, som gør iværksættelsen praktisk mulig inden for den fastsatte frist.

4. Særlige bemærkninger

4.1. Vedrørende forslaget om erstatningsansvar for skader på biodiversiteten anser ØSU det for vigtigt, at man præciserer nogle af de punkter, som kunne forbedres i et kommende rammedirektiv.

4.1.1. Bestemmelserne om skader på biodiversiteten er begrænset til Natura 2000-nettet. Det er derfor af afgørende betydning, at Kommissionen hurtigst muligt kan vedtage listen over naturområder af fællesskabsinteresse. ØSU opfordrer medlemsstaterne til langt om længe at opfylde forpligtelsen, som fastsat i direktiv 92/43/EØF, og indgive de nationale lister, som faktisk opfylder direktivets krav.

4.1.2. Fastsættelsen af en tærskelværdi for anlæggelse af erstatningssager er nødvendig af hensyn til retssikkerheden. Men der må tages højde for, at en foreløbig opgørelse af skadens omfang ikke altid er mulig. Fastsættelsen af minimumsgrænsen bør heller ikke ske på rent økonomiske præmisser, og ved definitionen af "betydelige skader" bør skaden på biodiversiteten og forurening af arealer tages med i betragtning. ØSU mener, at begreberne "minimumsgrænse" og "betydelige skader" bør afgrænses bedre i den foreslåede retsakt, så den ikke giver anledning til forskellig praksis med hensyn til reglernes anvendelse.

4.1.3. Et særligt vanskeligt punkt vil være anvendelsen af rammedirektivet på GMO. Reglerne om risikovurdering og godkendelse (90/220) er under revision og nu underkastet en forligsprocedure mellem Europa-Parlamentet og Rådet. Et af de kontroversielle punkter er spørgsmålet om erstatningsansvar, og Margot Wallström har i en erklæring lovet, at Kommissionen inden udgangen af 2001 vil finde en horisontal løsningsmodel på grundlag af rammedirektivet. I øvrigt skal det bemærkes, at produkter indeholdende GMO i forvejen er omfattet af direktivet om produktansvar(5) (personskader og materielle skader), som for nyligt er udvidet, således at det omfatter uforarbejdede landbrugsvarer. Hvidbogen henviser med rette til denne sammenhæng i punkt 4.5.4, hvori det anføres, at direktivet om produktansvar har forrang i forbindelse med erstatningskrav for traditionelle skader. For skader på miljøet og biodiversiteten haster det med at få fastlagt bestemmelser om erstatningsansvar i lyset af de seneste sager, hvor landmænd uden at vide det har anvendt genetisk modificeret såsæd.

4.2. Medtagelsen af to typer erstatningsansvar indebærer, at reglerne om bevisbyrde er forskellige i de to tilfælde. Ved objektivt ansvar (for skader forvoldt af farlige aktiviteter i henhold til nuværende/gældende EU-regler(6)) skal sagsøger blot bevise årsagssammenhængen mellem skadevolderens handling og den forvoldte skade, mens det ved culpa-baseret ansvar (svigagtig handling) også skal bevises, at skadevolderen har handlet forsætligt eller uagtsomt. ØSU mener, at Kommissionens forslag på dette punkt kan forsvares, og giver sin støtte hertil.

4.3. Fastlæggelsen af tilladte ansvarsfrihedsgrunde kan som anført i punkt 3.5 indvirke på effekten af reglerne om erstatningsansvar. ØSU mener, at de eneste egentlige ansvarsfrihedsgrunde bør være force majeure og en tvingende ordre fra en offentlig myndighed. De øvrige grunde kan betragtes som formildende omstændigheder. Ofte vil der være tale om, at erstatningsansvaret for miljøskader deles mellem virksomheden og den kompetente myndighed.

4.4. Et vigtigt spørgsmål, som ikke er behandlet i hvidbogen, er oplysning. Hvis en ordning som den foreslåede skal fungere effektivt, må erhvervs- og interesseorganisationer, NGO'er og miljøbevægelser inddrages. Derfor bør der etableres et informationsnetværk, som kan kanalisere oplysninger om mulige forebyggende foranstaltninger:

4.4.1. En mulighed ville være at oprette et tematisk informationsnet svarende til det allerede eksisterende net vedrørende utilsigtet eller forsætlig havforurening.

4.4.2. Gennemførelse af De Forenede Nationers Århus-konvention(7) er endnu en mulighed.

4.4.3. IMPEL-nettet kan også udnyttes.

4.5. Ifølge hvidbogen påhviler det primært staten (forstået som enhver kompetent offentlig myndighed) at anlægge sag ved domstolene og først i anden række miljøorganisationer og berørte personer. ØSU mener, at denne ordning er velegnet, eftersom den gør det muligt at gribe ind over for eventuelle forhalinger eller forsømmelser fra myndighedernes side.

4.5.1. Det er meget positivt, at der i hastesager skal være mulighed for at få den skadevoldende aktivitet stoppet ved hjælp af foreløbige retsmidler for at undgå yderligere skade på miljøet.

4.6. Det er altafgørende for en effektiv gennemførelse af de foreslåede regler om erstatningsansvar, at der indføres et lovfæstet krav om tegning af en forsikring for alle aktiviteter, der indebærer en miljørisiko. Anvendelsen af direktiv 85/374/EØF har vist sig ikke at have nogen særlig indvirkning på de erhvervsdrivendes økonomiske omkostninger. Denne praksis har desuden bredt sig til andre servicesektorer (især det medicinske område), fordi det giver personer med erstatningsansvar en sikkerhed. ØSU mener, at kravet om obligatorisk forsikring vil sidestille erstatningsansvar for miljøskader med andre områder, hvor der allerede findes regler i EU som f.eks. bilforsikring og forsikring mod sundhedsskader forårsaget af defekte produkter osv. Det vil samtidig være hensigtsmæssigt, at virksomhederne kan træffe andre forholdsregler såsom henlæggelser, "patronatserklæringer", tegning af andre forsikringer osv., som de selv vælger.

5. Konklusioner

5.1. ØSU anerkender den betydning, som fastlæggelsen af regler om erstatningsansvar har for miljøet. Imidlertid er der mange punkter, som bør defineres klart, for at disse regler let kan anvendes i alle EU-lande. Derfor anbefaler ØSU nedenstående.

5.1.1. Der bør udarbejdes en liste over alle de EU-retsakter, der vedrører erstatningsansvar.

5.1.2. Farlige aktiviteter, skader på biodiversiteten, afgrænsning af beskyttede områder, kriterier for skadevurdering osv. samt alle andre termer, som har betydning for anvendelsesområdet, bør defineres.

5.1.3. De to objektive ansvarsordninger for henholdsvis "risikobetonede aktiviteter og culpa-baseret ansvar" og "ikkerisikobetonede aktiviteter" skal afgrænses nøje, så der ikke opstår tvivl om deres anvendelse. Det vil være hensigtsmæssigt i et bilag at anføre de EU-regler, der definerer risikobetonede aktiviteter samt de regler, der begrænser ansvaret for ikkerisikobetonede aktiviteter.

5.2. Rammedirektivet som retsakt for indførelse af regler for erstatningsansvar på miljøområdet er efter ØSU's mening bedst egnet til at imødekomme de forskellige nationale forhold inden for EU. Dog skal det sikres, at harmoniseringen ikke skaber forskelle, som påvirker konkurrenceevnen, og denne risiko skal der tages højde for ved fastlæggelsen af de obligatoriske minimumskrav.

Bruxelles, den 12. juli 2000

Beatrice Rangoni Machiavelli

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) KOM(93) 47 endelig udg. af 14.5.1993.

(2) Direktiv 90/220/EØF - EFT L 117 af 8.5.1990.

(3) ØSU's udtalelse om grønbogen om erstatningsansvar for miljøskader - EFT C 133 af 16.5.1994. Angående ØSU's holdning til valget af et rammedirektiv som retsakt henvises desuden til udtalelsen om forslag til direktiv om rammerne for Fællesskabets vandpolitiske foranstaltninger - EFT C 355 af 21.11.1997.

(4) I USA, som i 20 år har anvendt regler om erstatningsansvar for miljøskader, skønnes det, at Superfunds udgifter til rensning udgør ca. 5 % af det beløb, der hvert år bruges i USA til at opfylde alle forbundsstatens miljøbestemmelser.

(5) 85/374/EØF ændret ved direktiv 99/34/EF, EFT L 141/99.

(6) Hvidbogen anfører, at det er vigtigt, at reglerne om erstatningsansvar for skader på biodiversiteten også omfatter ikkerisikobetonede aktiviteter, da direktivet om vilde fugle og habitatdirektivet indeholder krav om, at betydelig skade på beskyttede naturressourcer skal udbedres, uanset hvilken aktivitet der forvolder skaden. Kommissionen mener dog, at erstatningsansvaret i dette tilfælde bør adskille sig fra det erstatningsansvar, der gælder for skade forårsaget af farlige stoffer.

(7) FN/ECE's konvention om adgang til oplysninger, offentlig deltagelse i beslutningsprocesser samt adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet. Konventionen blev vedtaget på den fjerde ministerkonference i Århus, 23.-25. juni 1998.

BILAG

til udtalelse fra Det Økonomiske og Sociale Udvalg

Følgende ændringsforslag blev forkastet under forhandlingerne, men opnåede over en fjerdedel af de afgivne stemmer:

Punkt 4.3

Andet og tredje punktum læses således:

"ØSU mener, at force majeure eller en tvingende ordre fra en offentlig myndighed altid bør accepteres som ansvarsfritagende omstændigheder. Andre grunde kan også betragtes som ansvarsfritagende eller formildende omstændigheder."

Begrundelse

For at sikre en rimelig grad af retssikkerhed - særlig på baggrund af, at den foreslåede ansvarsordning vil dække et nyt område som miljøskade jævnsides med skader i traditionel forstand.

Afstemningsresultat

For: 35, imod: 58, hverken for eller imod: 1.