DA    DA DA 
 
DA    DA  KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER 
Bruxelles, den 23.9.2008 
SEK(2008) 2490 
  
ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE 
 
som ledsager 
Forslag til 
 
EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS FORORDNING 
 
om ændring af forordning (EF) 717/2007 om roaming på offentlig e mobiltelefonnet i 
Fællesskabet og af direktiv 2002/21/EF om fæ lles rammebestemmelser for elektroniske 
kommunikationsnet og -tjenester 
 
RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN   
{KOM(2008) 580 endelig} 
{SEK(2008) 2489} 
 
DA 2   DA RESUMÉ 
1. B AGGRUND  
Europa-Kommissionen skal tage roamingforordningens funkti on op til revision og forelægge 
en rapport for Europa-Parlamentet og Råde t senest den 30. december 2008. Kommissionen 
skal i sin rapport vurdere, om roamingforordningens mål er nået, og om der er behov for at 
forlænge og/eller ændre den. Europa-Parla mentet og Rådet pålægger også specifikt 
Kommissionen at gennemgå udviklingen i engros- og detailpriser på dataroamingtjenester, 
herunder sms og mms, og, hvis det er hensigtsmæ ssigt, at fremsætte henstillinger om behovet 
for at regulere disse tjenester. 
I denne konsekvensanalyse gøres der rede fo r de valgmuligheder, der er afdækket under 
Kommissionens gennemgang af, hv ordan roamingforordningen har fungeret. Der bliver især 
set nærmere på, om dens gyldighed skal forl ænges ud over den nuværende udløbsdato, som er 
den 30. juni 2010 for samtaleroaming, og om dens  anvendelsesområde skal udvides til også at 
omfatte sms-roaming og/eller pakkedataroaming. Der er taget højde for de bemærkninger til 
nærværende dokument, Udvalget for Konse kvensanalyse fremlagde den 1. september. 
2. U DVIKLINGEN SIDEN FORORDNINGEN BLEV VEDTAGET  
Roamingforordningen trådte i kraft den 30. juni 2007, og allerede i efteråret 2007 begyndte 
Kommissionen at forberede gennemgangen af de ns funktion. Anvendelsen af forordningen og 
især overgangen til "eurotariffen"  er gået glat med kun få undt agelser, som konstateret af de 
nationale tilsynsmyndigheder.  
I samarbejde med Kommissionen iværksatte De Europæiske Tilsynsmyndigheders Gruppe 
(ERG) en omfattende seksmåneders dataindsamling, som har dannet grundlag for to benchmark-rapporter. Under arbejdet hermed blev  det konstateret, at pr iserne på detail- og 
engrosniveau ikke har bevæget sig så langt væ k fra de maksimalt tilladte lofter, at man kan 
konkludere, at der nu er konkurrence på de mark eder. Rapporten påpegede også et problem 
med, hvordan de mange operatører fakturerer roam ing, idet det sker på minutbasis og ikke på 
grundlag af den faktisk forbrugte tid.  
Det fremgår også af rapporten, at priserne for sms-roaming ikke har ændret sig ret meget i 
nogen af medlemsstaterne, hverken på detailnivea u eller engrosniveau. Også for datatjenester 
danner gennemsnitsprisen pr. MB et broget billede, idet der er store prisforskelle fra land til 
land og meget høje gennemsnitspriser i mange lande.  
2.1. Offentlig høring 
Europa-Kommissionen igangsatte den 7. maj 2008 en omfattende høring, hvor den bad om 
kommentarer til gennemgangen af roamingforordn ingen og til en eventuel udvidelse af den til 
at omfatte sms- og dataroaming. De fleste opera tører er imod en forl ængelse af forordningen 
om samtaleroaming, mens de fleste nationale  tilsynsmyndigheder og medlemsstater og flere 
af de mindre operatører og forbrugerg rupper går ind for en forlængelse.  
 
DA 3   DA Operatørerne mener generelt, at det bør overla des til markedet selv at løse problemet med 
minut- eller sekundtaksering, mens ERG og forbr ugergrupper finder, at det haster med at 
gribe ind over for, hvad de ka lder et "skjult pristillæg".  
ERG konstaterede, at detailpriserne på sms-ro aming stort set ikke æn drede sig frem til april 
2008. Den har derfor anbefalet, at der indføres et prisloft på de n gennemsnitlige engrossats for 
sms-roaming, og at eurotarif-pligten udvides til ogs å at omfatte et tilbud om sms-roaming til 
en detailpris, der ikke må overstige en be stemt værdi. GSM Association og de fleste 
mobiloperatører er med få undtagelser generelt imod en sådan regulering.  
Hvad dataroaming angår, var der næsten fuldstændig enighed om, at de ubehagelige 
overraskelser på regningen bør undg ås. Forbrugerorganisationerne har også tilkendegivet, at 
de går ind for regulering både på engrosniveau  og detailniveau. Efter ERG's opfattelse er et 
omgående formelt reguleringsindgreb påkrævet , hvis man vil opnå stø rre gennemsigtighed og 
undgå overraskelser på regningen. GSM Associa tion og de fleste operatører er imod 
prisregulering, men flere operatører går dog  ind for regulering af sms-roaming på 
engrosniveau.  
2.2. Andre forhold 
Kommissionens tjenestegrene har været åbne fo r henvendelser fra interesserede parter under 
hele høringsprocessen. Komm issionen har også ladet uafhængige konsulenter udføre en 
undersøgelse, og den offentliggjort af Kommissionen den 27. juni 2008.  
På GSM-verdenskonferencen i Ba rcelona i februar 2008 advarede  Viviane Reding branchen 
om, at priserne på sms- og data roaming skulle være sat ned i nden den 1. juli 2008, hvis man 
ville undgå regulering. Hun skrev også den 4. juni  2008 til alle mobiloperatørerne i EU og bad 
den administrerende direktør om oplysninge r om, hvilke priser de tilbyder på sms- og 
dataroaming i EU, og hvilke foranstaltninger de har truffet for at tilvejebringe gennemsigtighed i sådanne tje nester pr. 1. juli 2008.  
Alle nationale tilsynsmyndigheder har givet opera tørspecifikke data, som de har indsamlet i 
forbindelse med deres generelle tilsynsvi rksomhed. Disse omfattende data har sat 
Kommissionens tjenestegrene i stand til at opby gge en økonomisk model, som giver et skøn 
både over virkningerne af den nuværende forord ning og over de økonomiske virkninger af de 
politikmuligheder, der er be skrevet i denne rapport.  
3. P
ROBLEMFORMULERING  
3.1. Samtaleroaming 
Selv om forbrugerne har fået lavere roamingpriser , er der konkrete tegn på , at de strukturelle 
problemer på markedet for samtaleroaming stadig er uløste efter vedtag else af forordningen. 
ERG bekræfter i sit responsum til den offentlig e høring, at de grundlæggende problemer, der 
fandtes før den nugældende fo rordning, stadig er der. 
3.2. Taksering af samtaler 
Forordningen fastsætter prislofter  på samtaleroaming i EU, som er  angivet i beløb "pr. minut". 
I forordningens bestemmelser herom er det imidlertid ikke udtrykkelig anført, hvilken 
mindste tidsenhed der skal benytte s, når prisen for samtaleroami ng på engros- og detailniveau 
 
DA 4   DA beregnes. ERG har i sin benchmarkdata-rappor t for september 2007 - marts 2008 skønnet, at 
fakturering pr. påbegyndt minut i gennemsnit øger beløbet på kundens regning med ca. 24 % for foretagne opkald og 19 % for modtagne opka ld efter eurotariffen. Mobiloperatørernes 
forskellige takseringspraksis er en alvor lig hæmsko for systematisk anvendelse af 
eurotariffen. 
3.3. Sms'er 
I lighed med, hvad der gælder for taletelefoni, skyl des de høje priser på sms-roaming bl.a., at 
forbrugerne ikke tager disse pris er med i betragtning, når de vælger en mobiloperatør. Derfor 
bliver forbrugerne først klar over de høje pris er, når de bruger tjenesten. Sms-roamingpriserne 
i EU påvirker millionvis af EU-borgere. Det er især de unge forbrugere, der bruger sms-tjenester. Engrostaksterne for at sende en sms under roaming i EU synes ikke at kunne 
begrundes i de underliggende omkostninger, og de r synes ikke at være tilstrækkelig stærk 
konkurrence mellem operatørerne til at presse priserne ned.  
3.4. Roaming med pakkekoblede datatjenester 
De høje takster for dataroaming blev kritiseret under de politiske drøftelser inden vedtagelsen 
af forordningen. Der er sket en vis positiv udv ikling, men priserne på dataroaming i EU er 
både på engrosniveau og detailniveau urimelig t høje, når de sammenholdes med taksterne for 
tilsvarende tjenester i hjemlandet og de underlig gende omkostninger ved at tilbyde tjenesten, 
og de giver ofte ubehagelige ove rraskelser på regningen. De fo rtsat høje engrostakster for 
dataroaming (især for ikke-foretrukne net) skyl des bl.a. begrænsninger for trafikstyringen og 
fører til ekstremt forskellige engrosomkostninger. Disse urimelige engrostakster forvrider konkurrenceforholdene og hi ndrer, at det indre marked fungerer gnidningsfrit. 
4. M
ÅLSÆTNINGER  
Den generelle målsætning med EU's indsats er at fremme yderligere u dvikling af et indre 
marked for elektroniske kommunikationstje nester, herunder taletelefoni, sms og 
datatransmission, til brugere af mobiltelefonne t ved roaming under rejser i hele EU. Mere 
konkret er målet at sikre, at den pris, som br ugerne af mobiltelefonnet betaler for roaming, når 
de er på rejse i EU, ikke er uberettiget højere end, hvad de betaler for at ringe, sende sms'er 
eller modtage data i deres hjemland.  
5. A NDRE POLITIKMULIGHEDER  
I denne konsekvensanalyse tages andre mulighe der for målrettet regulering i betragtning, 
f.eks. selvregulering, samreguler ing og "soft law". Da de konsta terede problemer har ganske 
særlig karakter, er det imidlertid konkluderet,  at disse muligheder i kke kan tages i brug (se 
kapitel 5). 
Reguleringsmulighederne vurdere s efter, om de er virkni ngsfulde, konkurrencefremmende, 
effektive, konsekvente og sammenhængende.  
 
DA 5   DA 6. P OLITIKMULIGHEDER INDEN FOR SAMTALEROAMING  
Inden for samtaleroaming kan flere politikmuli gheder komme på tale. En af dem er, at der 
ikke ændres politik, dvs. at forordningen udl øber den 30. juni 2010. Det er imidlertid 
konkluderet, at der er betydelig risiko for,  at den underliggende mangel på konkurrencepres 
på markedet for samtaleroaming vil give sig udslag i en tilbagevenden til højere detail- og engrospriser, hvis prisbegrænsningerne falder  bort med forordningens udløb i 2010. Derfor 
konkluderes det, at forordningen bør forl ænges med tre år til 30. juni 2013.  
De foranstaltninger, der skal skabe gennemsig tighed for samtaleroaming, er en uundværlig del 
af den nuværende forordning. Men sådanne fo ranstaltninger alene menes ikke at være 
effektive.  
Det konkluderes videre, at forordningen bør forl ænges både på engrosniveau og detailniveau. 
Uden regulering på engrosniveau er der risi ko for, at roamingmarkedet holder op med at 
fungere korrekt, idet de mindre operatører pludselig bliver still et meget ringere i 
konkurrencen. På den anden side vil forbrugern e sandsynligvis ikke få nogen fordel af en 
regulering, der kun omfatter engrosniveauet , i form af lavere detailpriser.  
I konsekvensanalysen overvejes det dernæst, hvil ken struktur der er mulig ved en forlængelse 
af samtalereguleringen, næ rmere betegnet, om der skal  ske en jævn sænkning af de 
nuværende prislofter på engros- og detailniveau, og i bekræftende  fald, af hvilken størrelse. 
Det konkluderes, at lofterne fortsat skal sæ nkes, så de afspejler forventede fald i 
omkostningerne. Det konkluderes, at den mest effektive fremgangsmåde er at fastsætte et 
jævnt fald som en forlængelse af det line ære fald, der er indledt med den nuværende 
forordning, på detailniveau, mens nedsættelsen på  engrosniveau gøres større for at afspejle 
forventede fald i omkostningerne. Denne metode  fremmer konkurrencen, idet den giver større 
fleksibilitet i konkurrencen.  
7. P
OLITIKMULIGHEDER FOR TAKSERING  
Når roamingsamtaler faktureres efter forskellig e metoder, opstår der di vergerende betingelser, 
hvilket hæmmer en systematisk anvendelse af  eurotariffen og forvrider konkurrencen på det 
indre marked. Derfor bør forordningen harmon isere mobiloperatørernes forpligtelser i den 
henseende.  
De muligheder, der foreligger i dette spørgsmål, er , at politikken ikke ændres, at der skiftes til 
ubetinget eller modificeret sekundbaseret taksering, eller at lofterne justeres. Konklusionen er, 
at modificeret sekundbaseret taks ering, dvs. fakturering af en startperiode på op til 30 
sekunder, er mest effektivt, da forbrugerne ved den metode generelt kun bliver faktureret for 
deres forbrug, mens operatørerne både kan få godt gjort rimelige omkostninger til etablering af 
samtalen og får fleksibilitet til at give di fferentierede tilbud. Ta ksering af indkommende 
opkald og taksering på engrosniveau bør ske udelukkende på sekundbasis.  
8. P OLITIKMULIGHEDER FOR SMS 'ER 
Som det er tilfældet for samtaleroaming, har man set på flere muligheder for løsning af 
problemerne på sms-roamingmarkedet. Forskellene mellem hjemmemarkedsprisen på sms'er og sms-roamingprisen er fortsat uberettiget  høj. Selv om Europa-Kommissionen og de 
 
DA 6   DA nationale tilsynsmyndigheder for nylig har opfordr et kraftigt til prisneds ættelser, har markedet 
bevæget sig forholdsvis lidt.  
Foranstaltninger til at gøre sms-roamingtjene ster mere gennemsigtige anses for særdeles 
vigtige, men sådanne foranstaltninger alen e menes ikke at kunne løse disse problemer 
effektivt.  
Regulering kun på engrosniveau forudsætter, at markedskræfterne er tilstrækkelig stærke til, 
at prisnedsættelser på engr osniveau trænger mærkbart ig ennem til detailniveauet på 
forholdsvis kort tid. Omvendt er der uden regulering på engrosniv eau risiko for, at de mindre 
operatører kan komme i en prisklemme, fordi de  kan stå med forholds vis høje engrospriser, 
mens der er loft over detailpriserne.  
Ligesom for samtaler anses en kombination af gennemsigtighedsforanstaltninger og detail- og 
engrosregulering for effek tivt at føre til det øns kede resultat. Det syns punkt støtte s af ERG, 
som er af den opfattelse, at sms-engrostaks terne ikke kan begrundes i værtsoperatørernes 
omkostninger.  
Kommissionens tjenestegrene konkluderer, at forordningen bør ændres med tilføjelse af 
regulerende foranstaltninger på engros- og deta ilniveau og til forøgelse af gennemsigtigheden 
for sms-roamingtjenester, som gælder i fire  år fra den 1. juli 2009 til den 30. juni 2013. 
I konsekvensanalysen gennemgås der tre mulighede r for regulering af sms-roamingtakster på 
engros- og detailniveau. Den første er foresl ået af den danske tilsynsmyndighed, NITA, og er 
en omkostningsbaseret model, mens de andr e muligheder er fremlagt af ERG. NITA-
modellen foreslår 0,0348 EUR på detailnive au og 0,008 EUR på engrosniveau. I det ene 
ERG-forslag fastsættes loftet på detailniveau t il 0,15 EUR og på engrosniveau til 0,08 EUR. I 
det andet ERG-forslag er loftet 0,11 EUR på  detailniveau og 0,04 EUR på engrosniveau. 
Meget taler for NITA-metoden, men den menes at føre  til prislofter, der er for aggressive til at 
kunne indføres i praksis i de fleste medlemsstater. 
På engrosniveau må ERG's andet forslag foretrækkes frem for det første, da det bedre 
afspejler de faktiske engrosomkostninger, men sa mtidig giver større fleksibilitet end metoden 
i NITA-forslaget. På detailniveau er ERG's a ndet forslag klart at fo retrække set fra et 
forbrugersynspunkt.  
9. P OLITIKMULIGHEDER FOR DATAROAMING  
Der er fortsat store forskelle mellem hj emmemarkeds- og roamingpriserne for 
datatransmission og variationer fr a medlemsstat til medlemsstat, hvilket til stadighed udsætter 
forbrugerne for risiko for ubehagelig e overraskelser på re gningen. Manglende 
gennemsigtighed er et centralt problem, og de t er langt fra sikkert , at de forsøg, nogle 
operatørers i den seneste tid har gjort på at gi ve denne tjeneste større gennemsigtighed, kan få 
problemet med overraskelser på regningen til at forsvinde i alle medlem sstaterne. Derfor må 
det til trods for, at regulerende  indgreb bør foretages med lemp e, anses for en umulighed at 
føre en politik, der ikke indebærer ændringer.  
Det konkluderes, at gennemsigtighe dsproblemet især kræver to fo ranstaltninger. For det første 
er det afgørende for forbrugerne at få grundl æggende prisoplysninger, og for det andet vil 
forbrugernes mulighed for at fastsætte en øvre grænse for udgiften give dem et meget 
 
DA 7   DA effektivt værktøj til at undgå overraskelser på  regningen; begge forans taltninger bør indgå i 
reguleringsforslaget.  
I konsekvensanalysen er der også set nøje på  muligheden af at regulere på detail- og 
engrosniveau. Høje engrostakster (især på ik ke-foretrukne net) gi ver i kombination med 
vanskeligheder med trafikstyringen ved dataro aming en forvridning af konkurrencevilkårene 
og forhindrer operatørerne i at  beregne deres forventede engrosomkostninger. Med et 
sikkerhedsloft på engrosniveau kan man sli ppe af med disse meget høje takster, mens 
konkurrencen får mulighed for at udfolde sig på rest en af engrosmarkedet. Loftet skal være så 
lavt, at problemet med de uventet  høje regninger bliver løst, me n samtidig så højt i forhold til 
de aktuelle markedstilbud, at konkurre ncekræfterne stadig virker.  
Derfor anses regulering på engrosni veau for påkrævet (kombineret med 
gennemsigtighedsforanstaltninger). Reguleringspe rioden sættes til det samme som for sms'er, 
dvs. frem til den 30. juni 2013.  
Det menes, at der ikke bør indføres detailprisregulering, da der formentlig opstår 
konkurrencepres fra substituerende tjenester på markedet.  
10. E VALUERING OG OVERVÅGNING  
De nationale tilsynsmyndigheder og Kommissi onen vil fortsætte ov ervågningen af den 
udvidede og forlængede roamingforordning. Kommi ssionens tjenestegrene har den opfattelse, 
at der i hele den foresl åede forlængede periode fortsat bør  indsamles data i samme omfang og 
med samme hyppighed. De nationale tilsynsmyndi gheder vil blive anmode t om at indsamle 
data om samtale-, sms- og dataroaming på detail- og engrosniveau  hvert halve år. Om 
roamingforordningen har været e ffektiv, virkningsfuld og releva nt vil blive vurderet hen mod 
afslutningen af dens treårige gyldigheds periode som et led i revisionsproceduren.