Det Økonomiske og Sociale Udvalg udtalelse om "Kommissionens meddelelse til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget - Miljøaftaler på fællesskabsplan i tilknytning til handlingsplanen om bedre og enklere lovgivningsmæssige rammer"

(KOM(2002) 412 endelig)

(2003/C 61/23)

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber besluttede den 18. juli 2002 under henvisning til EF-traktatens artikel 262 at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Landbrug, Udvikling af Landdistrikterne og Miljø, som udpegede José Ignacio Gafo Fernández til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 29. august 2002.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 393. plenarforsamling af 18.-19. september 2002, mødet den 18. september, følgende udtalelse med 83 stemmer for og 2 hverken for eller imod.

1. Indledning

1.1. Den foreliggende meddelelse indeholder en systematisering af de såkaldte miljøaftaler på fællesskabsplan, en analyse af deres forskellige karakteristika og en vurdering af de forskellige procedurer for anerkendelse af disse aftaler fra EU-institutionernes side som et supplement til den traditionelle lovgivningsproces. Denne meddelelse skal betragtes som et supplement til en lignende meddelelse fra 1996(1) om frivillige miljøaftaler på nationalt plan, som især i Holland og Tyskland, har resulteret i hundredvis af frivillige miljøaftaler på nationalt plan.

1.2. Den skal ikke ses isoleret, men i lyset af meddelelserne af 5. juni 2002 om "Bedre og enklere lovgivningsmæssige rammer"(2) og "Konsekvensanalyse"(3). Den indgår ligeledes i de foranstaltninger, som er fastlagt i EU's sjette miljøhandlingsprogram.

Meddelelsen fastlægger de minimumskrav, som miljøaftalerne skal opfylde for at være af "fællesskabsinteresse" (først og fremmest overensstemmelse med Kommissionens prioriterede foranstaltninger) og for at blive anerkendt på EU-plan. Der opstilles følgende kriterier for vurdering af miljøaftaler:

- Administrativ omkostningseffektivitet

- Repræsentativitet

- Veldefinerede og kvantificerede mål

- Inddragelse af civilsamfundet i udformningen af aftalerne

- Overvågning og rapportering

- Bæredygtighed

- Forenelighed med andre incitamenter og foranstaltninger.

1.3. Der foreslås to forskellige procedurer for anerkendelse fra EU-institutionernes side:

1.3.1. Ved den såkaldte selvregulering anerkender Kommissionen ved en formel henstilling eller ganske enkelt ved brevveksling eksistensen af den frivillige aftale. En sådan anerkendelse udelukker dog ikke, at Kommissionen senere hen kan tage initiativ til lovgivning på det pågældende område (især hvis den frivillige aftale ikke opfylder de fastsatte mål).

1.3.2. Samregulering baseres på et direktiv, som er specielt derved, at det begrænser sig til fastsættelse af generelle mål og betingelserne for overvågning og offentliggørelse, idet gennemførelsesbestemmelserne forudgående fastlægges i en anden frivillig aftale. Dette indebærer (som det klart siges i meddelelsen om "Bedre og enklere lovgivning"), at samregulering anvendes, når der "er behov for fleksible foranstaltninger og/eller hasteforanstaltninger, for så vidt disse foranstaltninger ikke kræver en ensartet anvendelse af lovgivningen i Fællesskabet, og de ikke påvirker konkurrencevilkårene."

Som det anføres i meddelelsen, bliver miljøaftaler - for så vidt angår deres indhold og anvendelsesområde samt metoderne til overvågning og offentliggørelse af resultaterne - ikke indgået gennem forhandlinger med Kommissionen.

2. Bemærkninger og forslag

2.1. EØSU har altid slået til lyd for at forbedre lovgivningen, så den bliver mere fleksibel, foregår tættere på borgerne og bliver mere forståelig for dem. Det bifalder derfor denne meddelelse, som skal fremme indgåelsen af frivillige miljøaftaler på fællesskabsplan, og håber, at den efter en kort indkøringsperiode kan udvides til andre erhvervs- og samfundsområder som et i visse tilfælde hurtigere og mere fleksibelt alternativ til den konventionelle lovgivning.

2.2. Frivillige aftaler skal i sagens natur altid gå videre end de gældende minimumsregler og må under ingen omstændigheder stride mod de minimumsnormer, der er fastsat på nationalt eller EU-plan.

2.3. EØSU mener dog, at dette initiativ kan forbedres på visse punkter, så det bliver mere tilgængeligt, mere gennemskueligt og navnlig med et mere forudsigeligt slutresultatet for de parter, som i første række er med til at udbrede disse frivillige aftaler. Med dette udgangspunkt fremsætter EØSU følgende bemærkninger med det sigte at ændre den foreslåede indfaldsvinkel.

2.4. Begrebet "interesserede parter" må defineres bedre. Skønt EØSU er af den opfattelse, at begrebet ikke skal begrænses til erhvervslivet, er der på den anden side ingen tvivl om, at en meget betydelig del af de frivillige aftaler vil blive indgået i erhvervslivet, som i sin natur har størst mulighed for på kort sigt at gennemføre foranstaltninger på fællesskabsplan med tilstrækkelig stor dækning og dermed repræsentativitet og naturligvis med den "merværdi", som er en af Kommissionens prioriteter.

2.5. Forslag 1 - Der bør ved definitionen af begrebet "interesserede parter" klart skelnes mellem initiativtagerne til frivillige aftaler, såsom virksomheder og eventuelt civilsamfundsorganisationer, der kun spiller en rolle som formidler af information til offentligheden om de frivillige aftaler.

2.6. Intetsteds i meddelelsen peges der på de fordele, som frivillige aftaler kan give de interesserede parter, bortset fra henvisningen til deres karakter af alternativ til konventionel lovgivning. Der er dog andre indlysende fordele ved miljøaftaler, idet de over for forbrugerne og borgerne generelt kan signalere en åben og engageret holdning til miljøbeskyttelse. Desuden kan deltagelse i miljøaftaler føre til opnåelse af et miljømærke eller et EMAS-certifikat eller medtages i de deltagende virksomheders årsopgørelser. Ligeledes kunne man i en vis udstrækning tage en virksomheds deltagelse i en miljøaftale på fællesskabsplan med i betragtning ved tildeling af offentlige bygge- og anlægskontrakter og indkøbskontrakter, forudsat at miljøaspektet af den pågældende frivillige aftale er et relevant ekstra udvælgelseskriterium og med forbehold af de endelige bestemmelser i de direktiver, som for tiden er til behandling i Rådet og Europa-Parlamentet.

2.7. Forslag 2 - Certifikat for miljøkvalitet: En virksomheds deltagelse i en miljøaftale på fællesskabsplan bør være en faktor, der tages med i betragtning ved tildeling af miljømærke eller EMAS-certificering.

2.8. Forslag 3 - Relation til offentlige indkøb: I de direktiver om offentlige bygge- og anlægs og tjenesteydelseskontrakter, som nu er ved at blive endeligt vedtaget af Parlamentet og Rådet, bør det fastsættes, hvilken vægt der skal tillægges miljøaftaler ved tildeling af disse kontrakter.

2.9. Det er nødvendigt at skelne tydeligere mellem de forskellige frivillige aftaler i relation til gældende lovgivning på det pågældende område, da nogle miljøaftaler sigter mod at gøre fremskridt af generel karakter, mens andre frivillige aftaler vedrører specifikke problemer inden for bestemte sektorer, hvor der ikke i forvejen findes nogen form for lovgivning og hvor Kommissionen ikke umiddelbart agter at tage lovgivningsinitiativer (hvilket Kommissionen i sin meddelelse definerer som en faktor, der i sig selv gør det berettiget ikke at underkaste aftalen en evaluering). Endelig kan der indgås aftaler på områder eller om aspekter, hvor der allerede findes en lovgivning, og hvor aftalen gør det muligt at forbedre dens praktiske gennemførelse.

2.10. Forslag 4 - Anerkendelsesprocedurer: Fremgangsmåderne for anerkendelse af frivillige aftaler foreslås sammenkædet på følgende måde:

- Brevveksling mellem Kommissionen og initiativtagerne til en miljøaftale. Denne procedure bør anvendes på frivillige aftaler på områder, hvor der ikke i forvejen findes nogen lovgivning, og hvor Kommissionen ikke umiddelbart har planer om at træffe lovgivningsforanstaltninger. Denne anerkendelse har ingen indvirkning på tildelingen af et miljømærke, et EMAS-certifikat og giver ingen fortrinsstilling ved tildelingen af offentlige kontrakter.

- Formel anerkendelse fra Kommissionens side af en frivillig aftale. Denne procedure kunne anvendes i de tilfælde, hvor Kommissionen anser alle kriterier for opfyldt, herunder muligheden for, at aftalen - i det mindste midlertidigt - kan træde i stedet for et bebudet lovgivningsinitiativ. Denne procedure kunne - efter nærmere fastsatte betingelser - have en indvirkning på tildelingen af et miljømærke eller et EMAS-certifikat og eventuelt give en fortrinsstilling ved tildelingen af offentlige kontrakter.

- Samregulering. Denne procedure foreslås anvendt i de tilfælde, hvor der allerede findes en lovgivning på området, som et middel til at gøre lovgivningen mere fleksibel og forbedre dens anvendelse på nationalt plan, og ligeledes som en opfølgning af frivillige aftaler, som er blevet godkendt ved en formel henstilling fra Kommissionen, men hvor det har vist sig, at den pågældende aftale ikke har kunnet opfylde de opstillede mål tilfredsstillende.

2.11. Efter EØSU's opfattelse bør det tages i betragtning, at en potentiel miljøaftale kan indebære en merværdi for miljøet, hvis bestemmelserne om overvågning og offentliggørelse opfylder kriterierne for repræsentativitet og effektivitet. Ligeledes bør de tre foreslåede procedurer for anerkendelse tilpasses disse situationer, for at såvel de interesserede parter som borgerne kan have en fælles interesse i at indgå miljøaftaler på fællesskabsplan.

2.12. Forslag 5 - Kriterier vedrørende miljøaftalernes interne funktionsmåde: Det bør også kræves, at miljøaftaler opfylder kriterier vedrørende ligelig byrdefordeling, og at de skal omfatte et selvforvaltet internt sanktionssystem i tilfælde af alvorlig gentagen overtrædelse af aftalen.

2.13. Kravet om administrativ omkostningseffektivitet er for restriktivt og bør opgives til fordel for en styrkelse af kriterierne vedrørende overvågning og offentliggørelse af resultaterne. På denne måde vil miljøaftaler automatisk blive forvaltet internt med størst mulig garanti for deres overholdelse og mindst muligt arbejde for EU-institutionerne (Kommissionen og eventuelt Det Europæiske Miljøagentur).

2.14. Forslag 6 - Godkendelseskriterier: Der bør hurtigst muligt fremlægges et forslag til Europa-Parlamentets og Rådets henstilling, som præcist og detaljeret fastsætter de kriterier, som miljøaftaler skal opfylde for at blive anerkendt, for så vidt angår overvågning af målene og kontrol foretaget af et anerkendt uafhængigt organ, især for de miljøaftalers vedkommende, som er blevet anerkendt ved en formel henstilling fra Kommissionens side, eller som indgår i samregulering. Der bør lægges vægt på disse aftalers administrative autonomi, så EU-institutionerne fritages for kontrolopgaver i den forbindelse.

2.15. Det er nødvendigt at gøre det mere gennemskueligt, om en miljøaftale er forenelig med EU's konkurrenceregler, da den i visse tilfælde kan omfatte fælles aktiviteter vedrørende teknologiske spørgsmål, udveksling af fortrolige oplysninger eller endog fælles reklamering, hvilket ligefrem, som det anføres i meddelelsen, i visse tilfælde kan indebære skattemæssige fordele. Man bør således lægge vægt på, at miljøaftaler følger Kommissionens "Retningslinjer for anvendelse af EF-traktatens artikel 81 på horisontale samarbejdsaftaler"(4).

2.16. Forslag 7 - Relation til EU's konkurrenceregler: Kommissionen bør kræve, at disse aftaler følger ovennævnte retningslinjer for at sikre overholdelse af EU's konkurrenceregler under sektorielle forhandlinger eller forhandlinger om en specifik aftale. Disse retningslinjer må ikke hindre Kommissionen i at gribe ind i tilfælde af åbenbar overtrædelse af konkurrencereglerne.

2.17. Procedurerne for anerkendelse kan, som defineret i meddelelsen, i visse tilfælde kræve Europa-Parlamentets og Rådets deltagelse i den ikke-lovgivningsmæssige fase af den formelle henstilling, hvilket gør processen overordentlig dyr og kompliceret, så omkostningseffektiviteten for aftaleparterne kan vise sig meget tvivlsom. De gode hensigter, som Kommissionen tilkendegiver i sin meddelelse, kan dermed falde til jorden.

2.18. Forslag 8 - Anerkendelse via brevveksling: Hvis der er tale om miljøaftaler, som kun sigter mod en simpel skriftlig anerkendelse af deres eksistens fra Kommissionens side (via en brevveksling), bør det være tilstrækkeligt at offentliggøre udkastet til aftalen i EUT og oprette et netsted, hvortil der kan indgives forslag til det pågældende aftaleudkast. Initiativtagerne til aftalen skal frit kunne vælge at indarbejde disse forslag i deres udkast. De øvrige krav skal opfyldes på samme måde som for andre miljøaftaler, der skal anerkendes ved en formel henstilling.

2.19. Forslag 9 - Formel henstilling: De miljøaftaler, som gøres til genstand for en henstilling fra Kommissionen, bør offentliggøres efter samme regler som i ovennævnte tilfælde, men det bør kræves af parterne, at de underretter Kommissionen om de indgivne forslag og begrunder, hvorfor de har valgt at medtage eller ikke medtage dem i det endelige forslag. Kommissionen skal, inden den afgiver den formelle henstilling, vurdere de indgivne bemærkninger og begrundelsen for medtagelsen eller afvisningen af dem. På denne måde kan man, i hvert fald delvist, opveje den ulempe, at Kommissionen ikke deltager i forhandlingerne om indgåelse af disse aftaler, inden de bliver anerkendt. EØSU anser det ikke for nødvendigt, at Europa-Parlamentet og Rådet deltager i anerkendelsen af frivillige aftaler, eftersom den ikke har direkte retskraft, og anerkendelsen af dem bør derfor udelukkende påhvile Kommissionen.

2.20. Forslag 10 - Samregulering: I tilfældet med frivillige aftaler, som følger proceduren for samregulering, hvori Europa-Parlamentet og Rådet deltager, bør der allerede ved fremsættelsen af forslaget til retsakt (det vil i sagens natur være et direktiv) skelnes mellem aspekter, som reguleres direkte ved lovgivning, og aspekter, hvor der kræves en frivillig aftale mellem de interesserede parter om iværksættelse af visse foranstaltninger til opfyldelse af direktivets mål. På grund af aftalernes frivillige karakter vil det være nødvendigt at træffe yderligere foranstaltninger for de individuelle aktører, som er omfattet af direktivet, men som ikke ønsker at deltage i en frivillig aftale på fællesskabsplan.

Bruxelles, den 18. september 2002.

Göke Frerichs

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) KOM(96) 561 endelig.

(2) KOM(2002) 278 endelig.

(3) KOM(2002) 276 endelig.

(4) EFT C 3 af 6.1.2001, s. 2.