Særberetning nr. 13/2003

om støtten til bomuldsproduktionen, med Kommissionens svar

(artikel 248, stk. 4, andet afsnit, EF)

(2003/C 298/02)

INDHOLD

>TABELPOSITION>

RESUMÉ

I. Denne beretning indeholder resultaterne af den revision, Retten har foretaget med henblik på at efterprøve, om den økonomiske forvaltning af ordningen for støtte til bomuldsproduktionen er forsvarlig. Retten reviderede sidst ordningen i begyndelsen af 1990'erne, og resultaterne blev offentliggjort i Rettens årsberetninger for 1992 og 1995.

II. Det overordnede mål med ordningen er at støtte bomuldsproduktionen og at sikre producenterne en rimelig indkomst. De vigtigste bomuldsproducerende medlemsstater er Grækenland og Spanien. En beskeden mængde bomuld produceres i Portugal.

III. Støtten udbetales til egreneringsvirksomhederne, som skal betale producenterne en minimumspris. Støttebeløbet varierer efter markedspris og producerede mængder. Mekanismen til beregning af støtten har til formål at give egreneringsvirksomhederne en stabil indtægt, som er stor nok til at dække deres driftsomkostninger, og at gøre det muligt for EU-produceret bomuld at konkurrere på prisen med importeret bomuld. Når producenterne sælger bomulden til egreneringsvirksomhederne, får de en pris, der er to til tre gange højere end bomuldens handelsværdi.

IV. Resultaterne af Rettens revision præsenteres under to overskrifter:

- Kommissionens forvaltning

- Evaluering af medlemsstaternes kontrolsystemer.

V. Siden ordningen blev indført i 1981, er den årlige bomuldsproduktion i EU steget fra 0,3 millioner ton til 1,7 millioner ton. Stigningen afspejler, at bomuldsstøtten er tre til fire gange højere end støtten til dyrkning af andre afgrøder. En sammenligning af bruttofortjenesten for bomuld og kernemajs viser, at fortjenesten ved dyrkning af bomuld er ca. halvanden gang så stor som den ved kernemajs. Omkring en fjerdedel af stigningen i produktionen skyldes, at Spanien tiltrådte EØF i 1986.

VI. I 1987 blev der indført en stabilisatorordning med det formål at reducere støtten, når produktionen overstiger den maksimale garantimængde.

VII. I 2001 blev der gennemført en reform af produktionsstøtteordningen, som blandt andet omfattede en styrkelse af stabilisatorordningen, der har den effekt, at støtten falder drastisk, når de fastsatte grænser for produktionen overskrides.

VIII. I produktionsåret 2001/2002 var den græske produktion højere end forventet, og det fik Grækenland til at anmode om tilladelse til at holde en del af produktionen uden for ordningen. Ved behandlingen af denne anmodning konstaterede Kommissionen, at der var en række problemer i de gældende bestemmelser om støtteberettigede mængder og de mængder, der skal lægges til grund for beregningen af sanktioner for produktion ud over garantimængderne. Lovgivningen blev så ændret, og der blev fastsat kriterier for beregningen af disse mængder, for hvis ikke det afsløres, at ikke-støtteberettiget bomuld er medregnet i garantimængderne, vil samtlige producenter blive straffet med en højere bøde i henhold til stabilisatorordningen. Et af kriterierne for støtteberettigelse er, at støtten kun udbetales for bomuld fra arealer, der er anmeldt som arealer med bomuldsdyrkning inden for rammerne af IFKS. I praksis gør svaghederne ved IFKS det vanskeligt for de nationale myndigheder i Grækenland at beregne den støtteberettigede produktion. Hertil kommer, at resultaterne af den kontrol, myndighederne har foretaget til beregning af de mængder, der skal holdes ude fra den produktion, som er omfattet af stabilisatorordningen, ikke stemmer overens med resultaterne af de kontroller af individuelle producenter, der er foretaget som led i efterprøvelsen af arealerklæringerne. Svaghederne ved anvendelsen af IFKS i Grækenland har gjort det vanskeligere for Kommissionen at føre tilsyn med, om stabilisatorordningen anvendes korrekt. Kommissionen ønskede at gennemføre en reform af den eksisterende ordning med virkning fra det produktionsår, der begyndte den 1. september 2003. Denne frist er ikke blevet overholdt, og Kommissionen har til hensigt at fremsætte et forslag til reform af bomuldstøtteordningen for Rådet og Europa-Parlamentet i efteråret 2003.

IX. Hvis fællesskabsudgifterne til ordningen et produktionsår ikke når op på 770 millioner euro, er det fastsat i forordningerne, at det beløb, der ydes til producenterne, kan forhøjes under forudsætning af, at visse betingelser er opfyldt. I tre af de syv produktionsår fra 1995/1996 til 2001/2002 modtog producenterne et forhøjet støttebeløb i medfør af denne bestemmelse. Hertil kommer, at denne foranstaltning formindsker effekten af stabilisatorordningen, og at den kan betragtes som en bonus til producenterne. Det kan ikke garanteres, at ordningen er budgetneutral, og i de andre fire år oversteg udgifterne 770 millioner euro.

X. Kommissionen har ikke tilstrækkelige oplysninger om de negative virkninger, bomuldsproduktionen kan have på miljøet, og der føres ikke løbende tilsyn med miljøsituationen i de regioner, hvor bomulden produceres.

XI. Kommissionen kan ikke sige noget om effekten af den bonus, der ydes til egreneringsvirksomhederne for at højne kvaliteten. Den udbetalte bonus er tilsyneladende en unødvendig udgift og betragtes blot som en ekstra indtægt oven i den indtægt, som opnås fra salg på markedet, når kvaliteten er høj og udbyttet stort. Hertil kommer, at Kommissionen ikke har undersøgt egreneringsvirksomhedernes driftsomkostninger på ny og derfor ikke ved, om man ved regulering af de støttebeløb, der udbetales til egreneringsvirksomhederne, kan få reduceret fællesskabsudgifterne.

XII. Revisionen i Spanien gav ikke anledning til væsentlige bemærkninger, men Retten konstaterede alvorlige svagheder ved de græske myndigheders kontrol af producenternes arealerklæringer. Effekten af disse svagheder forstærkes yderligere af, at der ikke er sket fremskridt i gennemførelsen af IFKS i Grækenland. For så vidt angår produktionsåret 2001/2002, skønnede de græske myndigheder, at ca. 10 % af de arealer, der var tilsået med bomuld, enten ikke var anmeldt i henhold til IFKS eller var anmeldt med en anden afgrøde. Hvis det ikke opdages, modtager producenterne støtte to gange for den samme parcel: én gang på grundlag af høsterklæringen og én gang på grundlag af den faktiske bomuldsproduktion.

XIII. Retten anbefaler, at Kommissionen benytter sig af den foreslåede reform til at få afhjulpet svaghederne i den gældende ordning (at ordningen ikke er budgetneutral, at støttesatsen for producerede mængder er så attraktiv, og at der ikke foreligger oplysninger om bomuldsproduktionens indvirkning på miljøet). Med hensyn til den gældende ordning anbefaler Retten endvidere, at Kommissionen undersøger ordningens betydning for egreneringsvirksomhedernes økonomi, samt at den undersøger virkningen af den bonus, der gives for at højne kvaliteten.

INDLEDNING

1. Der blev indført en ordning for støtte til bomuldsproduktionen, da Grækenland tiltrådte EØF(1), og den fandt første gang anvendelse på bomuld høstet i 1981. Ordningen blev udvidet, da Spanien og Portugal tiltrådte EØF i 1986.

2. I 2001 blev bestemmelserne om gennemførelse af ordningen forenklet og samlet i Rådets forordning (EF) nr. 1051/2001(2). De detaljerede gennemførelsesbestemmelser for produktionsstøtteordningen er fastlagt i Kommissionens forordning (EF) nr. 1591/2001(3) som ændret(4).

3. Det overordnede mål med ordningen er at støtte bomuldsproduktionen i de af Fællesskabets områder, hvor den spiller en betydelig rolle for landbrugsøkonomien, og sikre producenterne en rimelig indkomst(5).

Bomuldsproduktion

4. Bomuld sås om foråret og høstes om efteråret. Den rå bomuld leveres til egreneringsvirksomheder, hvor fibrene skilles fra frø og urenheder ved en proces kaldet egrenering. Produktionsåret strækker sig fra 1. september til 31. august.

5. I EU dyrkes bomuld næsten udelukkende i Grækenland og Spanien. I de tre produktionsår fra 1999/2000 til 2001/2002 har den årlige produktion i gennemsnit været på 1,6 millioner ton, hvilket giver et udbytte på 0,51 millioner ton egreneret bomuld. Denne produktion dækker ca. 47 % af EU's eget behov. Resten af behovet dækkes af bomuld, der importeres told- og afgiftsfrit til Fællesskabet.

6. EU-landene står for ca. 3 % af verdensproduktionen (anslået til 19 millioner ton egreneret bomuld). USA, Kina og Indien er de største producenter.

Indvirkning på budgettet

7. Der ydes gennemsnitligt 600 millioner euro i støtte til bomuldsproduktionen i Grækenland og 200 millioner euro i Spanien, hvilket udgør næsten 2 % af EUGFL-budgettet.

De væsentligste træk ved produktionsstøtteordningen

8. Det er fastsat i forordningen(6), at bomuldsproducenterne får en pris (minimumsprisen(7)), som er højere end handelsværdien, for den ikke-egrenerede bomuld, de leverer til egreneringsvirksomhederne. Det er et af de vilkår, der er fastsat i de skriftlige kontrakter om egreneringsvirksomhedernes opkøb af bomuld. Egreneringsvirksomhederne er forpligtet til mindst at betale minimumsprisen for bomuld af standardkvalitet, men de kan også tilbyde mere.

9. Den støtte, der ydes til egreneringsvirksomhederne, udligner forskellen mellem den såkaldte målpris(8) (minimumsprisen plus 5 %(9)) og den pris, Kommissionen fastsætter(10) for den ikke-egrenerede bomuld, der er opkøbt hos producenterne. Det er fastsat i forordningen, at værdien af ikke-egreneret bomuld beregnes som en procentdel af markedsprisen på egreneret bomuld, som er en handlet råvare med internationalt noterede priser.

10. Støttens størrelse afhænger af udviklingen i markedspriserne på egreneret bomuld. Når markedspriserne er lave, forhøjes støtten for at kompensere, og omvendt. Det betyder, at en egreneringsvirksomheds indtægt fra salg af en given mængde egreneret bomuld altid er stort set den samme, når støtten regnes med. Dette system giver egreneringsvirksomhederne økonomisk sikkerhed og gør det muligt for EU-produceret bomuld at konkurrere på prisen med importeret bomuld.

11. Hvis de samlede budgetudgifter til støtteordningen et produktionsår ikke når op på 770 millioner euro, er det fastsat i forordningen(11), at støttebeløbet kan forhøjes, når visse betingelser er opfyldt(12). I forordningen er der fastsat grænser for, hvor meget støttebeløbet kan forhøjes, og de samlede fællesskabsudgifter til ordningen må ikke overstige 770 millioner euro. Denne foranstaltning, som ikke findes inden for andre støtteordninger end bomuldsstøtteordningen, begrænser stabilisatorordningens effekt, når verdensmarkedspriserne er relativt høje, og kan betragtes som en bonus til producenterne. I tre af de syv produktionsår fra 1995/1996 til 2001/2002 fik producenterne udbetalt højere støtte som følge af denne bestemmelse (jf. tabel 1, som indeholder mere detaljerede oplysninger). I de tre pågældende år (1995/1996, 1997/1998, 2000/2001) blev der i alt udbetalt 260 millioner euro i støtte i henhold til denne bestemmelse.

12. I forordningerne fra 2001 er det fastsat, at medlemsstaterne skal træffe miljøforanstaltninger for bomuldssektoren.

Tabel 1

Beløb modtaget af producenterne

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

13. I 1987 blev der indført en stabilisatorordning, primært for at begrænse Fællesskabets udgifter, men også for at bremse den stigende produktion. Ordningen indebærer, at støtten for hele produktionen nedsættes, når den maksimale garantimængde overskrides(13).

14. I 1995 blev den maksimale garantimængde forhøjet til 1,031 millioner ton, og målprisen blev tilsvarende reduceret for at sikre, at disse ændringer var budgetneutrale. De bomuldsproducerende medlemsstater fik tildelt nationale garantimængder(14). Siden da har støttenedsættelsen ved overproduktion kun været gældende i den medlemsstat, hvor overproduktionen har fundet sted.

15. I 2001 blev stabilisatorordningen styrket(15), og nu nedsættes støtten yderligere, når produktionen i Spanien og Grækenland overstiger 1,5 millioner ton. Den styrkede stabilisatorordning har den effekt, at forholdsvis beskedne stigninger i produktionen over denne grænse medfører en kraftig nedsættelse af støtten for hele produktionen. Den maksimale garantimængde blev ikke forhøjet i 2001, og der blev ikke foretaget ændringer i proceduren for beregning af sanktioner, når produktionen er på mellem 1,031 millioner ton og 1,5 millioner ton. Diagram 1 viser stabilisatorordningens effekt og sammenligner dens effekt før og efter styrkelsen.

16. Siden indførelsen af stabilisatorordningen i 1987 har produktionen hvert år oversteget den maksimale garantimængde, og støtten til producenterne er derfor blevet nedsat.

17. Verdensmarkedspriserne kan variere, men generelt er producenternes minimumspris på 101 euro pr. 100 kg 3-4 gange højere end værdien af den ikke-egrenerede bomuld, der produceres. Efter anvendelse af stabilisatorordningen falder det beløb, producenterne modtager, til 2-3 gange værdien af den ikke-egrenerede bomuld. Samlet set stiger støtten til producenterne, indtil produktionen når 1,5 millioner ton. Derefter falder det samlede støttebeløb, fordi den sanktion, som pålægges i tilfælde af overproduktion, overstiger den yderligere støtte, producenterne får for øget produktion (jf. tabel 2, som indeholder mere detaljerede oplysninger).

Diagram 1 - STABILISATORORDNINGEN

Stabilisatorordningens effekt på fællesskabsudgifterne

(værdi af ikke-egreneret bomuld = 250 euro pr. ton)(16)

>PIC FILE= "C_2003298DA.002601.TIF">

NB:

Diagrammet viser støtten for forskellige produktionsmængder før og efter ændringen af stabilisatorordningen i 2001.

Ved en stigning i produktionen fra 1,0 til 1,34 millioner ton begrænser stabilisatorordningen stigningen i udgifterne.

Når produktionen overstiger 1,34 millioner ton, medfører stabilisatorordningen, at den samlede støtte reduceres.

Den samlede støtte falder langt mere drastisk efter ændringen ved Rådets forordning (EF) nr. 1051/2001.

Tabel 2

Sammenligning af støtten til producenterne før og efter styrkelsen af stabilisatorordningenNB:

Det samlede beløb til producenterne er størst, når produktionen er på 1,5 millioner ton.

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

Tabel 3

Sammenligning af støtten, når værdien af ikke-egreneret bomuld er 200, 250, 300 og 350 euro pr. ton

>TABELPOSITION>

NB:

Uanset markedsprisen er det omkring en produktion på 1,3 millioner ton, Fællesskabets udgifter begynder at falde.

18. Som anført i punkt 9, 10 og 13 beregnes fællesskabsudgifterne på grundlag af den minimumspris, som egreneringsvirksomhederne betaler producenterne, minus virkningen af stabilisatorordningen og minus den pris, der er fastsat for opkøbt ikke-egreneret bomuld. Fællesskabsudgifterne begynder at falde, når den gradvist stigende sanktion for overproduktion samt stigningen i den samlede værdi af ikke-egreneret bomuld overstiger den yderligere støtte, der udbetales for øget produktion. Dette sker normalt, når produktionen ligger på eller omkring 1,3 millioner tons (jf. tabel 3, som indeholder mere detaljerede oplysninger).

19. Selv om ordningen er produktionsbaseret, skal alle bomuldsdyrkere i Fællesskabet anmelde de tilsåede arealer ved at indgive støtteansøgninger inden for rammerne af det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem (IFKS)(17). Oplysningerne i disse ansøgninger anvendes til udarbejdelse af prognoser for produktionen og til kontrol af, at de anmeldte producenter faktisk findes, og til kontrol af, at de leverede mængder svarer nogenlunde til de anmeldte arealer.

Rettens revision

Rettens tidligere bemærkninger

20. Resultaterne af Rettens tidligere revision blev offentliggjort i årsberetningen for 1992(18), og resultaterne af en opfølgende revision blev offentliggjort i årsberetningen for 1995(19). Retten kritiserede, at risikoen for uregelmæssigheder var høj, at kontrollen var svag, og at der var udbetalt støtte for fiktive mængder (i Grækenland). I 1995 søgte Kommissionen at afhjælpe disse mangler ved en lovgivningsændring, hvori det fastsættes, at den mængde ikke-egreneret bomuld, der udbetales støtte for, skal nedsættes, når udbyttet af egreneret bomuld ikke når op på de 32 %, der er standard(20). I sådanne tilfælde udbetales der støtte for den mængde ikke-egreneret bomuld, som ville have givet de producerede fibre, hvis bomulden havde været af standardkvalitet. Formålet med at sammenkoble det opnåede udbytte med den mængde, der udbetales støtte for, er at fjerne incitamentet til at angive råvarens vægt for højt eller forsøge at ændre den.

21. Retten udtalte også kritik af, at stabilisatorordningen ikke opfyldte målet om at modvirke en stigning i produktionen. Fra 1995 og fremefter er produktionen fortsat med at stige.

Den aktuelle revision

22. Ved den aktuelle revision, som dækkede årene fra 1999 til 2002, undersøgte Retten, om Kommissionens forvaltning af støtten til bomuldsproduktion var forsvarlig, og vurderede i den forbindelse virkningen (tilsigtet og utilsigtet) af de gældende foranstaltninger og regler for gennemførelse af ordningen, samt overvågningen af støtteordningen i medlemsstaterne.

23. Retten aflagde revisionsbesøg i Kommissionens tjenestegrene, i fire af de vigtigste produktionsområder i Grækenland(21) og i Andalusien i Spanien. Retten evaluerede medlemsstaternes kontrolsystemer og undersøgte blandt andet, om de var i overensstemmelse med de nationale regler og fællesskabsreglerne. Den gennemgik dokumentation og registre og overvågede leverings- og egreneringsprocessen og de forskellige fysiske kontroller, som inspektører foretager i egreneringsvirksomhederne. Retten foretog endvidere en analytisk gennemgang af oplysninger og havde samtaler med de vigtigste aktører (ansatte i Kommissionen, de nationale myndigheder og repræsentanter for egreneringsvirksomhedernes sammenslutning og producentgrupper). På grundlag af dette arbejde indsamlede Retten revisionsbevis.

KOMMISSIONENS FORVALTNING

Hensynet til budgetdisciplinen og til miljøet førte til en ændring af stabilisatorordningen

24. EU's bomuldsproduktion steg støt indtil 2000, hvor den årlige produktion var steget fra 330000 ton i 1982/1983 til over 1,7 millioner ton (jf. tabel 4). Stigningen afspejler såvel, at støtten til bomuldsproduktion er attraktiv sammenlignet med støtten til dyrkning af andre afgrøder, som at den samlede produktion steg, da Spanien tiltrådte EØF i 1986, og at den maksimale garantimængde blev forhøjet i 1995. Fordi støtten beregnes på grundlag af de producerede mængder, har de enkelte producenter desuden et incitament til at øge den støtte, de kan få under ordningen ved at producere mere(22). Tallene i tabel 5 viser, at bomuldsstøtten er tre til fire gange højere end støtten til dyrkning af andre afgrøder. For de tre år fra 1998 til 2000 sammenlignede Retten endvidere bruttofortjenesten(23) ved dyrkning af bomuld med den tilsvarende fortjeneste ved dyrkning af hård hvede og kernemajs i to af de bomuldsproducerende regioner i Grækenland og i den vigtigste bomuldsproducerende region i Spanien. I begge tilfælde var fortjenesten ved bomuldsdyrkning større end ved dyrkning af de to andre afgrøder. En sammenligning af bruttofortjenesten ved dyrkning af bomuld og kernemajs i perioden 1999/2000 viser, at fortjenesten ved dyrkning af bomuld er ca. halvanden gang så stor som fortjenesten ved dyrkning af kernemajs.

25. Anvendelsen af stabilisatorordningen begrænser fællesskabsudgifterne trods den stigende produktion, men støttens størrelse afhænger også af værdien af den ikke-egrenerede bomuld, der opkøbes af egreneringsvirksomhederne. Når markedspriserne er lave i en lang periode, stiger Fællesskabets udgifter. Tabel 3 viser, hvor meget støtte der skal udbetales, når markedspriserne svinger mellem 200 og 350 euro pr. ton. I perioden fra 1995/1996 til 2001/2002 oversteg Fællesskabets udgifter til bomuldsstøtte 770 millioner euro i produktionsårene 1996/1997, 1998/1999, 1999/2000 og 2001/2002 - jf. tabel 4.

26. Den stigende produktion har også givet anledning til bekymring over de negative miljøpåvirkninger(24) fra det intensive landbrug, monokulturproduktionsmetoden(25) og dyrkningen af bomuld i områder, som ikke er særligt egnede til det. Disse betænkeligheder blev nævnt i et forslag til en rådsforordning(26), som Kommissionen fremsatte i 1999, og hvori det blev påpeget, at der var sket en væsentlig stigning i bomuldsarealerne og produktionen. I den forordning, der blev vedtaget i 2001, er det fastsat, at medlemsstaterne skal træffe de miljøforanstaltninger, de anser for passende, og inden den 31. december 2004 forelægge Kommissionen en rapport om miljøsituationen i bomuldssektoren og virkningerne af de nationale foranstaltninger, der er truffet(27). Når disse oplysninger er modtaget og evalueret, vil Kommissionen have et bedre grundlag for at træffe beslutninger om bæredygtige produktionsniveauer.

27. Kommissionens forslag fra 1999 omfattede en ændring af stabilisatorordningen, som ville gøre støtten til bomuldsproduktion mindre attraktiv(28) og nedbringe fællesskabsudgifterne. Denne ændring skulle begrænse muligheden for, at udgifterne overstiger referencebeløbet på 770 millioner euro i de år, hvor markedspriserne er lave. Rådet kunne ikke tilslutte sig forslaget og vedtog i stedet en ændring af stabilisatorordningen, som finder anvendelse, når produktionen overstiger 1,5 millioner ton(29). Ændringen af ordningen medfører, at støtten falder mere drastisk end tidligere, hvis denne grænse overskrides. Produktionen havde i de tre foregående år været gennemsnitlig 1,6 millioner ton, så det var sandsynligt, at den ændrede stabilisatorordning ville finde anvendelse allerede det første år efter dens ikrafttræden.

Tabel 4

Udgifterne til støtte til bomuldsproduktionen siden 1982

>TABELPOSITION>

Kilde:

Kommissionen, Generaldirektoratet for Landbrug/C/2001.

Tabel 5

Støtten for bomuld sammenlignet med støtten for andre afgrøder

>TABELPOSITION>

NB:

a) Produktionsomkostninger er ikke medregnet i tabellen.

b) Rentabiliteten er højere i Andalusien end i Grækenland, fordi gennemsnitsudbyttet er højere i Spanien.

c) Gennemsnitlig støtte pr. år i perioden 1995-1999.

Kilde:

Kommissionens arbejdsdokument "The Cotton Sector in the European Union" (SEC(2000) 1630 af 5.10.2000).

>TABELPOSITION>

Kilde:

Kommissionen, Generaldirektoratet for Landbrug/G.3, marts 2003.

Stabilisatorordningen

28. Når produktionen når de grænser, hvor den styrkede stabilisatorordning finder anvendelse (Grækenland 1138000 ton og Spanien 362000 ton), reduceres den minimumspris, der betales producenten, med 24 % (24,18 euro pr. 100 kg). Når produktionen når 1,7 millioner ton (13 % over grænserne), reduceres minimumsprisen med 48 % (48,28 euro pr. 100 kg), og når produktionen når 1,840 millioner ton (23 % over grænserne), reduceres den minimumspris, der betales producenten, med 69 % (70,07 euro pr. 100 kg). Markedspriserne svinger ganske vist, men det er omkring dette sanktionsniveau, støtten svinder ind til ingenting(30), og det beløb, der betales til producenten, svarer til bomuldens handelsværdi.

29. I produktionsåret 2001/2002, som var det første år, de nye fællesskabsregler og nationale regler var gældende, nåede Grækenlands produktion op på 1,354 millioner ton, hvilket er 19 % over den grænse, der udløser den styrkede stabilisatorordning. De græske myndigheder anmodede Kommissionen om, at en produktion på 206362 ton blev holdt uden for ordningen, at der ikke blev udbetalt støtte for denne mængde, og at den ikke blev taget i betragtning ved beregningen af den sanktion, der skulle anvendes på støttesatsen. I forordningerne var der ikke taget højde for en sådan procedure. Kommissionen påpegede i den forbindelse en række problemer vedrørende forordningernes bestemmelser:

a) Der var ikke fastlagt præcise regler for, om hele produktionen eller kun den del af den, der var produceret i overensstemmelse med Fællesskabets regler, skulle lægges til grund for beregningen af stabilisatorordningens indvirkning.

b) Hvis man, som det tidligere havde været praksis, havde lagt samtlige producerede mængder bomuld af sund og sædvanlig handelskvalitet til grund for beregningen af sanktionen, ville støtten til producenterne være blevet reduceret med 58 %. Det er en betydelig højere sanktion end i de foregående år(31). Efter at have gennemgået de oplysninger, som de græske myndigheder havde indsendt, holdt Kommissionen 144551 ton uden for ordningen, hvilket resulterede i, at den minimumspris, der blev betalt producenterne, blev reduceret med 41 %.

c) Fremgangsmåden med at lægge hele produktionen til grund for sanktionsniveauet var ikke i overensstemmelse med den metode, der blev anvendt i andre landbrugsstøtteordninger.

d) Der var ikke fastsat en specifik tidsgrænse for, hvornår kontrollerne på stedet af producenternes arealerklæringer skulle være fuldført. Sådanne kontroller er ineffektive, hvis de ikke foretages, mens planten stadig er i jorden. Man er nødt til at have resultaterne af disse kontroller, når man skal vurdere, om arealerklæringerne indeholder pålidelige oplysninger om de arealer, der er anmeldt til bomuldsdyrkning, og hvor stort et udbytte de enkelte dyrkere kan forventes at producere og levere til egreneringsvirksomhederne.

30. De forhold, Kommissionen påpegede i denne sag, var anledningen til, at lovgivningen blev ændret i august 2002, og de støtteberettigede mængder og de mængder, der skal lægges til grund for beregningen af stabilisatorordningens indvirkning, blev fastlagt. Kun bomuld af sund og sædvanlig handelskvalitet, som stammer fra arealer, der er anmeldt i henhold til IFKS, og ikke stammer fra arealer, der er udelukket fra støtte af miljømæssige årsager, kan være støtteberettigede og lægges til grund for beregningen af sanktionsniveauet. Disse regler blev brugt til at beregne stabilisatorordningens indvirkning på støtten for den græske produktion i 2001/2002 og førte som anført til en reduktion på 41 % af den minimumspris, der blev betalt producenterne.

31. I 2001 var Grækenlands faktiske produktion langt højere end forventet, og der var en risiko for, at de beløb, der var blevet udbetalt som forskud, skulle vise sig at være større end den endelige støtte. Da det græske udbetalende organ blev klar over dette, gav det egreneringsvirksomhederne instrukser om kun at betale handelsværdien for bomuld, der blev opkøbt ud over de grænser, der var fastsat for de enkelte producenter.

Det er vanskeligt at efterprøve, om arealerklæringerne er korrekte, og at opgøre de støtteberettigede mængder

32. Tidligere blev der udbetalt støtte for den bomuld, der blev opkøbt af egreneringsvirksomhederne i overensstemmelse med de fastlagte regler, herunder at producenten skulle have anmeldt de arealer, hvor han havde sået bomuld. Det er specifikt angivet i lovgivningsændringen fra 2002, som blev vedtaget, fordi det var nødvendigt at præcisere støttebetingelserne, at der ikke ydes støtte for bomuld, som ikke stammer fra anmeldte arealer, eller som stammer fra arealer, der er udelukket fra støtte af miljømæssige årsager. Denne bomuld kan ikke identificeres med absolut nøjagtighed, og det er op til de nationale myndigheder at afgøre, hvilke mængder der accepteres under ordningen, og hvilke der skal kontrolleres yderligere.

33. Igennem årene har de nationale myndigheder kontrolleret, om de leverede mængder stemte overens med de anmeldte arealer, og de har indhentet oplysninger om udbytter. Eftersom der kan være mange grunde til, at udbyttet varierer, for eksempel vejrforholdene, landbrugsmetoderne og de sorter, der er sået, er det op til de nationale myndigheder at afgøre, hvor store udbytter de anmeldte områder med rimelighed kan forventes at have givet. Som følge af svaghederne i IFKS-systemet i Grækenland kan systemet imidlertid ikke betragtes som en fuldstændig pålidelig kilde til nøjagtige og fyldestgørende oplysninger, der kan danne grundlag for beslutninger, og som kan anvendes i forbindelse med yderligere kontrol. Eftersom det i praksis er umuligt at kontrollere oprindelsen af alle leverancer til egreneringsvirksomheder, er der endvidere risiko for, at der vil blive ubetalt støtte til bomuld, der ikke er dyrket på anmeldte arealer, eller til bomuld fra arealer, der er udelukket fra støtte af miljømæssige årsager. Hvis det ikke opdages, at der er ydet støtte til sådanne ikke-støtteberettigede mængder, vil alle de producenter, der handler i god tro, blive straffet i form af højere bøder.

34. Det er fastsat i forordningerne, at de nationale myndigheder ved kontrol på stedet, der omfatter mindst 5 % af arealerklæringerne, skal efterprøve, om oplysningerne er nøjagtige. Ved kontrollen på stedet sammenlignes det tilsåede areal med det anmeldte areal(32). Sådanne kontroller gør det muligt at afgøre, om de kontrollerede producenter har afgivet nøjagtige erklæringer om de anmeldte arealer. Ved den stedlige kontrol kan man imidlertid ikke være sikker på at finde frem til de arealer, der er tilsået med bomuld men ikke anmeldt.

35. Under den stedlige kontrol i 2000 konstaterede de græske nationale myndigheder kun tre tilfælde af uoverensstemmelser i de mere end 5000 kontrollerede arealerklæringer. Konklusionen af den dybtgående kontrol, der blev gennemført det efterfølgende år, var derimod, at ca. 10 % (44000 hektarer) af det samlede tilsåede areal enten ikke var anmeldt i henhold til IFKS eller var anmeldt med en anden afgrøde. Det pågældende år (2001) havde 94000 producenter indgivet arealerklæringer, i henhold til hvilke der blev dyrket bomuld på i alt 379000 hektarer. I betragtning af at det gennemsnitlige dyrkningsareal for de enkelte producenter var 4 hektarer, er det sandsynligt, at en betydelig del af producenterne ikke har anmeldt hele det areal, der var tilsået med bomuld i 2001. Den dybtgående kontrol, som Grækenland gennemførte i 2001, var baggrunden for, at Kommissionen vedtog en forordning om at holde en mængde bomuld uden for ordningen. Denne bomuld kom fra områder, der ikke var støtteberettigede i henhold til artikel 17, stk. 3, i Rådets forordning (EF) nr. 1051/2001(33), eller fra områder, der ikke var anmeldt i henhold til IFKS eller var anmeldt med en anden afgrøde. Denne foranstaltning reducerede sanktionen for overproduktion og øgede støtten til producenterne.

Ordningens betydning for egreneringsvirksomhedernes økonomi er ikke blevet undersøgt på baggrund af de ændrede omstændigheder, navnlig den øgede produktion

36. Det er fastsat i forordningen(34), at der ved beregningen af støtten fastsættes en værdi for den ikke-egrenerede bomuld, egreneringsvirksomhederne har opkøbt, på mellem 20,6 % og 24,4 % af den internationalt noterede pris for egreneret bomuld. Mekanismen til beregning af støtten til egreneringsvirksomhederne fungerer sådan, at den giver virksomhederne et overskud, der kan dække egreneringsomkostningerne på mellem 98,8 euro og 125,4 euro pr ton - jf. tabel 6, som indeholder yderligere oplysninger.

37. Indtil 1995 beregnede Kommissionen egreneringsomkostningerne og fastsatte værdien af den ikke-egrenerede bomuld således, at egreneringsvirksomhederne tjente nok til at dække deres driftsomkostninger. Det viste sig imidlertid at være en besværlig fremgangsmåde, og det var vanskeligt at skaffe tilstrækkelige og pålidelige oplysninger, så i stedet blev der indført en forenklet procedure(35), hvor værdien af ikke-egreneret bomuld fastsættes på grundlag af forholdet i de foregående år mellem markedsprisen på egreneret bomuld og den af Kommissionen fastsatte værdi af ikke-egreneret bomuld.

38. Egreneringsomkostningerne kan have ændret sig med tiden og med den øgede produktion, men Kommissionen har ikke sammenholdt egreneringsvirksomhedernes indtægter med deres faktiske driftsomkostninger og ved derfor ikke, om der er en mulighed for at reducere fællesskabsudgifterne ved at ændre de procentsatser, der anvendes. Ingen af de egreneringsvirksomheder, Retten talte med under revisionen, var utilfredse med mekanismen til fastsættelse af værdien af ikke-egreneret bomuld.

Tabel 6

Egreneringsvirksomhedernes indtægter

>TABELPOSITION>

Ikke alle egreneringsvirksomheder ser på kvaliteten, når de køber bomuld, og "kvalitetsbonussen" forekommer blot at være en ekstra indtægtskilde

39. Fællesskabsordningen tager højde for, at der kan produceres bomuld af forskellig kvalitet, og det er fastsat, at producenterne skal have betaling i overensstemmelse med den kvalitet, de leverer.

40. I Grækenland er der egreneringsvirksomheder, der ikke betaler producenterne efter kvaliteten af de enkelte partier, men foretrækker at tilbyde alle en pris svarende til prisen på bomuld af en kvalitet over gennemsnittet(36). Denne praksis fjerner producenternes incitament til at anvende de dyrknings- og høstmetoder, der giver den bedste bomuldskvalitet.

41. Det er også fastsat i forordningen, at en egreneringsvirksomhed modtager støtte for en større mængde end den leverede, når kvaliteten af den egrenerede bomuld i et produktionsår er over standard(37). Den procentuelle forhøjelse af mængden er begrænset til 3,125 %(38). Forhøjelsen beregnes, når hele egreneringen er fuldført, og den er baseret på årets udbytte som helhed. Kommissionen har ingen nøjagtig viden om, hvorvidt denne bestemmelse har bidraget til at højne kvaliteten af den producerede bomuld. Det kræves i øvrigt ikke i forordningen, at egreneringsvirksomheden skal lade denne ekstra indtægt gå videre til producenterne.

42. Ønsket om at højne kvaliteten er prisværdigt, men markedet giver allerede i form af højere indtægter et incitament til at øge både kvaliteten og kvantiteten af de producerede fibre. At dømme efter det foreliggende materiale må den bonus, der betales for at højne kvaliteten, nærmest blot betragtes som en ekstra indtægtskilde for egreneringsvirksomhederne.

EVALUERING AF MEDLEMSSTATERNES KONTROLSYSTEMER

43. I perioden fra oktober 2001 til februar 2002 foretog Retten en specifik undersøgelse af støtten til bomuldsproduktion i forbindelse med det revisionsarbejde, den udførte med henblik på revisionserklæringen om Kommissionens regnskab for 2001(39). Kun Rettens revision af kontrollerne i Grækenland gav anledning til væsentlige bemærkninger.

Manglende anvendelse af risikokriterier og dårlig kontrol i Grækenland

44. En af de centrale kontroller består i at kontrollere, om producenterne faktisk findes, og om de leverede mængder svarer nogenlunde til de arealer, producenterne har anmeldt i deres arealerklæringer. Denne kontrol er kun effektiv, hvis IFKS anvendes korrekt i medlemsstaterne. Retten konstaterede mange svagheder i anvendelsen af systemet i Grækenland. Eftersom disse svagheder ikke er blevet afhjulpet, anføres nedenfor Rettens revisionsresultater fra årsberetningen for regnskabsåret 2001.

45. I Grækenland anvendes der i forbindelse med ca. 30 % af de anmeldte parceller referencer, som er inkompatible med IFKS-referencerne, og derfor er det ikke muligt at få bekræftet, om oplysningerne om parcellerne er rigtige. Desuden kan der registreres flere forskellige referencenumre på hver enkel parcel i it-systemerne.

46. Hertil kommer, at der ikke blev anvendt risikokriterier ved udvælgelsen af den stikprøve, der skulle kontrolleres, at der ikke fandtes klare og dækkende instrukser om, hvornår den stedlige kontrol af bomuldsproducenternes arealerklæringer skulle finde sted, eller hvilke metoder der skulle anvendes i den forbindelse, og at der for produktionsåret 2000/2001 blev rapporteret meget få uoverensstemmelser (0,05 % af de undersøgte erklæringer). Denne fejlprocent på 0,05 % stemmer ikke overens med resultaterne af Rettens test af, om arealerklæringerne for 2001/2002 var rigtige. I 16,7 % af de undersøgte erklæringer konstateredes der væsentlige differencer (større end der tillades i henhold til nationale bestemmelser) mellem de anmeldte arealer og de arealer, hvor der blev dyrket bomuld. Fejlprocenten på 0,05 % stemmer heller ikke overens med resultaterne af den kontrol, som myndighederne har foretaget til beregning af de mængder, der skal holdes ude fra den produktion, der er omfattet af stabilisatorordningen.

47. På grund af den betydelige forskel mellem den forventede produktion og den faktiske produktion i 2001 gennemførte de græske myndigheder en undersøgelse, der førte til den konklusion, at ca. 10 % af den jord, der var tilsået med bomuld i 2001, enten ikke var anmeldt i henhold til IFKS eller var anmeldt med en anden afgrøde. Det indikerer, at producenter indgiver ansøgninger om støtte til dyrkning af afgrøder for jord, hvor der i virkeligheden dyrkes bomuld. Hvis det ikke opdages, modtager producenten EU-støtte to gange for den samme parcel: én gang på grundlag af høsterklæringen og én gang på grundlag af den faktiske bomuldsproduktion. Denne situation viser de problemer, der er forbundet med tilsynet af EU-støttebetalinger, når IFKS ikke anvendes korrekt.

KONKLUSION

48. Retten har i forbindelse med sine tidligere revisioner kritiseret ordningen, fordi risikoen for uregelmæssigheder var høj, kontrollen var svag, og der var blevet udbetalt støtte for fiktive mængder (i Grækenland). Kommissionen søgte at afhjælpe disse mangler ved lovgivningsændringen i 1995 (jf. punkt 20). Men ordningen er også behæftet med andre svagheder.

Den anvendte mekanisme og dens indvirkning på fællesskabsudgifterne

49. Stigningen i bomuldsproduktionen i de sidste tyve år, fra 0,3 millioner ton til 1,7 millioner ton, afspejler, at ordningen gør bomuld attraktiv i forhold til andre afgrøder - bomuldsstøtten er tre til fire gange større end støtten til dyrkning af andre afgrøder. En sammenligning mellem bruttofortjenesterne pr. hektar viser, at fortjenesten ved dyrkning af bomuld er ca. halvanden gang så stor som fortjenesten ved andre afgrøder. Omkring en fjerdedel af stigningen i produktionen skyldes, at Spanien tiltrådte EØF i 1986 (jf. punkt 24).

50. Ved en stabilisatorordning, som blev indført i 1987, blev støtten for produktionen nedsat ved overskridelse af den maksimale garantimængde. Men fordi ændringer i markedspriserne også afspejles i støttesatsen, har Kommissionen ikke kontrol over de endelige udgifter, og budgetneutralitet kan aldrig garanteres (jf. punkt 25).

51. Når markedspriserne er lave, bærer Fællesskabet omkostningerne ved, at støttesatsen forhøjes. Men i produktionsår, hvor markedspriserne er høje og produktionen er stor, og fællesskabsudgifterne ikke når op på 770 millioner euro, udbetales der ekstra støtte til producenterne. Denne foranstaltning formindsker virkningen af stabilisatorordningen (jf. punkt 11 og 25).

52. Fællesskabsstøtten plus indtægten fra salg giver egreneringsvirksomhederne et stabilt indtægtsniveau, som dækker drifts- og administrationsomkostninger. Siden 1995 har Kommissionen ikke undersøgt, om de midler, egreneringsvirksomhederne har tilbage, når de har betalt producenterne minimumsprisen, svarer til de faktiske driftsomkostninger, og Kommissionen ved derfor ikke, om der er en mulighed for at reducere fællesskabsudgifterne (jf. punkt 36 og 37).

53. Reglerne for ordningen var uklare, og det førte i 2002 til en lovgivningsændring, hvorved de støtteberettigede mængder og de mængder, der skal lægges til grund for beregningen af sanktioner for overproduktion, blev fastlagt (jf. punkt 29 og 30).

54. Det er fastsat i de nye regler, at der kun kan udbetales støtte for bomuld, som stammer fra arealer, der er anmeldt i henhold til IFKS, og ikke fra arealer, der er udelukket fra støtte af miljømæssige årsager. Svagheder i anvendelsen af IFKS har gjort det vanskeligere for Kommissionen at føre tilsyn med, om stabilisatorordningen anvendes korrekt, og det er i praksis umuligt at kontrollere oprindelsen af alle leverancer til egreneringsvirksomheder. Resultaterne af de kontroller, som de nationale myndigheder har gennemført i 2000 og 2001 til efterprøvelse af, om arealerklæringerne var nøjagtige, og om de mængder, der var leveret til egreneringsvirksomhederne, var støtteberettigede, viser, at der er stor forskel på kvaliteten af dette kontrolarbejde. Når de nationale myndigheder skal beregne de støtteberettigede mængder, skal de vurdere, hvor stort et udbytte af ikke-egreneret bomuld der kan forventes fra de anmeldte arealer. Der kan imidlertid være mange grunde til, at udbyttet varierer, så reelt er Kommissionens mulighed for at føre tilsyn med dette aspekt ved ordningen blevet svækket. Hvis sådanne ikke-støtteberettigede mængder ikke opdages, vil alle producenter over en kam blive straffet i form af en større nedsættelse af minimumsprisen (jf. punkt 32-34).

Miljø

55. Fordi bomuldsproduktion kan skade miljøet, er det fastsat, at de bomuldsproducerende medlemsstater skal træffe de miljøforanstaltninger, de anser for passende til regulering af, hvilke områder der må anvendes til dyrkning af bomuld. Der foreligger endnu ingen oplysninger om virkningen af denne bestemmelse, da Kommissionen ikke fører løbende tilsyn med anvendelsen af den. Inden den 31. december 2004 skal medlemsstaterne i henhold til forordningerne forelægge Kommissionen en rapport om miljøsituationen i bomuldssektoren og virkningerne af de foranstaltninger, der er truffet (jf. punkt 26).

Højnelse af kvaliteten

56. Ordningen fremmer produktionen af kvalitetsbomuld, fordi støtten til producenterne justeres på grundlag af kvaliteten af det leverede produkt. I Grækenland er det ikke alle egreneringsvirksomheder, der betaler forskellige priser for forskellige kvaliteter, hvilket fjerner producenternes incitament til at producere den bedst mulige kvalitet. Desuden ved Kommissionen ikke, om denne kvalitetsbonus til egreneringsvirksomhederne har nogen virkning. Bonusen er en ekstraindtægt på linje med den højere indtægt, som kan opnås fra salg på markedet, når kvaliteten er høj og udbyttet stort (jf. punkt 39-42).

Kontrolsystemer

57. Rettens undersøgelse af medlemsstaternes kontrol har afsløret, at der fortsat er alvorlige svagheder i Grækenland, navnlig i kontrollen af de arealer, bomuldsproducenterne har anmeldt (jf. punkt 43-47).

ANBEFALINGER

58. Retten anbefaler, at Kommissionen søger at afhjælpe de påpegede svagheder i den gældende ordning, når den udarbejder sine reformforslag. Retten anbefaler navnlig, at Kommissionen:

a) overvejer at indføre en mekanisme, der sikrer budgetneutralitet, og som ikke svækker virkningen af stabilisatorordningen

b) tager højde for, at støtten til bomuldsproduktion er forholdsvis attraktiv, og at støttens størrelse har betydning for, hvor store mængder der produceres

c) indsamler oplysninger om bomuldsproduktionens negative indvirkning på miljøet.

59. Med hensyn til den gældende ordning anbefaler Retten, at Kommissionen:

a) sørger for, at medlemsstaternes kontrol til efterprøvelse af støtteberettigelse er gennemskuelig, velfunderet og gennemføres konsekvent

b) undersøger ordningens betydning for egreneringsvirksomhedernes økonomi

c) undersøger virkningen af den bonus, der gives for at højne kvaliteten af den producerede bomuld.

Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg på mødet den 24. og 25. september 2003.

På Revisionsrettens vegne

Juan Manuel Fabra Vallés

Formand

(1) Protokol nr. 4 til den græske tiltrædelsesakt af 1979 (EFT L 291 af 19.11.1979, s. 174).

(2) Rådets forordning (EF) nr. 1051/2001 af 22. maj 2001 (EFT L 148 af 1.6.2001, s. 3).

(3) Kommissionens forordning (EF) nr. 1591/2001 af 2. august 2001 (EFT L 210 af 3.8.2001, s. 10).

(4) Kommissionens forordning (EF) nr. 1486/2002 af 19. august 2002 (EFT L 223 af 20.8.2002, s. 3).

(5) Protokol nr. 4 til den græske tiltrædelsesakt af 1979 (EFT L 291 af 19.11.1979, s. 174).

(6) Rådets forordning (EF) nr. 1051/2001, som erstattede forordning (EØF) nr. 1964/87 og (EF) nr. 1554/95.

(7) Rådets forordning (EF) nr. 1051/2001, artikel 2. Minimumsprisen fastsættes af Rådet og er i dag 100,99 euro pr. 100 kg ikke-egreneret bomuld.

(8) Rådets forordning (EF) nr. 1051/2001, artikel 2. Målprisen fastsættes også af Rådet og er i dag 106,30 euro pr. 100 kg ikke-egreneret bomuld.

(9) Egreneringsvirksomhederne får differencen mellem minimumsprisen og målprisen (5 %) til dækning af administrationsomkostninger.

(10) Kommissionens forordning (EF) nr. 1591/2001, artikel 2.

(11) Rådets forordning (EF) nr. 1051/2001, artikel 8.

(12) Betingelserne er, at stabilisatorordningen er anvendt, at den vægtede gennemsnitspris for ikke-egreneret bomuld, der er lagt til grund for beregningen af støtten, er over 302 euro pr. ton, at producenterne i alt ikke kan få mere end minimumsprisen, og at det forhøjede støttebeløb ikke kan overstige det beløb, der skulle udbetales, hvis den maksimale mængde blev forhøjet til 1,120 millioner ton.

(13) I produktionsårene fra 1992/1993 til 1994/1995 var den maksimale garantimængde fastsat til 701000 ton.

(14) Rådets forordning (EF) nr. 1553/95 af 29. juni 1995, artikel 2 (EFT L 148 af 30.6.1995, s. 45). Den maksimale garantimængde blev forhøjet til 1031000 ton, og der blev tildelt nationale garantimængder til Spanien, 249000 ton, og til Grækenland, 782000 ton. Når disse mængder overskrides, nedsættes målprisen med 50 % af den procentuelle overskridelse af den nationale garantimængde.

(15) Rådets forordning (EF) nr. 1051/2001, artikel 7.

(16) Der er anvendt en værdi på 250 euro, da det var den gennemsnitlige værdi, der blev fastsat for ikke-egreneret bomuld i de fem produktionsår fra 1997/1998 til 2002.

(17) Rådets forordning (EØF) nr. 3508/92 af 27. november 1992 (EFT L 355 af 5.12.1992, s. 1).

(18) EFT C 309 af 16.11.1993, s. 1.

(19) EFT C 340 af 12.11.1996, s. 1.

(20) I Rådets forordning (EF) nr. 1051/2001, artikel 3, er standardkvaliteten defineret som ikke-egreneret bomuld, der indeholder 10 % vand og 3 % urenheder og har de egenskaber, der er nødvendige for efter egrenering at opnå 32 % fibre af kvalitet nr. 5 og af en længde på 28 mm.

(21) Præfekturerne Kardítsa, Lárisa, Rodópi og Évros.

(22) Dette gælder, indtil produktionen når op på 1,5 millioner ton. Derefter falder det samlede støttebeløb, producenterne får, fordi den sanktion, der pålægges i tilfælde af, at de garanterede mængder for produktion overskrides, overstiger den yderligere støtte, producenterne får for den øgede produktion.

(23) Bruttofortjenesten er defineret som de samlede indtægter fra produktion og støtte minus forbrug i produktionen (sæd, gødning, beskyttelse af afgrøderne, brændstof, vand, vedligeholdelse, energi, kontraktarbejde og andre direkte omkostninger), afskrivning, lønninger, leje og renter.

(24) Ved bomuldsproduktion anvendes der vand, kemikalier (jorddesinfektionsmidler, vækstregulatorer, herbicider, pesticider, afløvningsmidler), gødning og plastik (tildækning og kemikaliebeholdere).

(25) Med tiden kan monokultur føre til udpining af jorden og vandressourcerne.

(26) KOM/1999/492 endelig.

(27) Rådets forordning (EF) nr. 1051/2001, artikel 17.

(28) Kommissionen foreslog, at målprisen skulle nedsættes med 60 % i stedet for med 50 % af den procentdel, hvormed den nationale garantimængde var overskredet, hvilket skønnedes at ville reducere fællesskabsudgifterne med ca. 75 millioner euro om året.

(29) Rådets forordning (EF) nr. 1051/2001, artikel 7, stk. 4. Når produktionen overstiger 1,5 millioner ton (Grækenland 1138000 ton, Spanien 362000 ton), forhøjes nedsættelsen af målprisen på 50 % med 2 procentpoint af den procentuelle overskridelse af de nationale garantimængder for hver 20000 ton ekstra bomuld, der produceres (Grækenland 15170 ton, Spanien 4830 ton).

(30) Støtten er målprisen på 106,3 euro minus sanktionen (i dette eksempel 70 euro) og værdien af den ikke-egrenerede bomuld.

(31) I de fire foregående år førte den fastsatte sanktion til, at den minimumspris, der blev betalt de græske producenter, blev reduceret med gennemsnitlig 29 %.

(32) Kommissionens forordning (EF) nr. 1591/2001, artikel 13, stk. 1, litra a).

(33) I henhold til artikel 17, stk. 3, i Rådets forordning (EF) nr. 1051/2001 kan medlemsstaterne begrænse de arealer, som er berettigede til støtte til produktion af ikke-egreneret bomuld på grundlag af objektive miljøkriterier.

(34) Kommissionens forordning (EF) nr. 1591/2001, artikel 2, stk. 2.

(35) Rådets forordning (EF) nr. 1554/1995 af 29. juni 1995, artikel 3 (EFT L 148 af 30.6.1995, s. 48).

(36) Nogle egreneringsvirksomheder mener, at eftersom den ikke-egrenerede bomuld forarbejdes i store partier, kan det ikke betale sig at måle kvaliteten af de enkelte partier og betale producenterne marginalt forskellige priser.

(37) Rådets forordning (EF) nr. 1051/2001, artikel 15.

(38) For begge medlemsstater øges den mængde, der betales støtte for, hvert år med ca. 3 %, hvilket er tæt på den maksimale procentsats. Antager man, at den gennemsnitlige støttesats er 500 euro pr. ton, udbetales der ca. 25 millioner euro pr. år til egreneringsvirksomhederne i henhold til denne bestemmelse.

(39) EFT C 295 af 28.11.2002, s. 1.

Kommissionens svar

RESUMÉ

IX. På grund af udligningsordningen er udgifterne pr. definition, i hvert fald delvist, afhængig af verdensmarkedspriserne, og det er derfor ikke muligt at sikre budgetneutraliteten som nævnt af Retten.

Som en integreret del af stabilisatoren er denne bestemmelse med til at mindske faldet i støtten, når udgifterne ikke når op på 770 mio. EUR.

X. Medlemsstaterne har siden 2001 på grundlag af Rådets forordning (EF) nr. 1051/2002 vedtaget miljøbestemmelser, som er blevet gennemgået af Kommissionens tjenestegrene.

Gennem opfølgningen af disse nationale bestemmelser og den efterfølgende rapport, som medlemsstaterne skal fremlægge inden udgangen af 2004, vil Kommissionen få yderligere oplysninger om miljøsituationen i bomuldssektoren.

XI. Eftersom udbyttet af egreneret bomuld som regel ligger over standardsatsen på 32 %, er det Kommissionens opfattelse, at bestemmelserne om en højnelse af kvaliteten fungerer.

Den kvalitetsbonus, der betales oven i verdensmarkedspriserne for egreneret bomuld, er forholdsvis beskeden og kan i betragtning af verdensmarkedspriserne ikke have nogen særlig betydning som ekstraindtægt for egreneringsvirksomhederne.

Kommissionen har tidligere forsøgt at tage egreneringsvirksomhedernes driftsomkostninger op til vurdering, men forhandlingerne med medlemsstaterne førte ikke til noget på grund af de store forskelle i resultaterne. Derfor besluttede Rådet i forbindelse med reformen i 1995 at beregne verdensmarkedsprisen for ikke-egreneret bomuld på grundlag af den historiske ratio mellem verdensmarkedsprisen for egreneret bomuld og verdensmarkedsprisen for ikke-egreneret bomuld, hvorved der blev taget hensyn til egreneringsomkostningerne.

XII. Kommissionen er opmærksom på, at IFKS har fungeret dårligt i Grækenland, herunder især ordningen med identifikation af marker og kontrollen hermed, og der foretages derfor en særlig kontrol i forbindelse med regnskabsopgørelsen, uanset om det drejer sig om betaling af arealstøtte eller andre støtteordninger.

Det samme gælder problemet med manglende anmeldelse af de arealer, der i Grækenland er tilsået med bomuld. Ud over det specifikke problem med IFKS i Grækenland hænger dette problem sammen med, at medlemsstaternes miljøbestemmelser er af ny dato, at visse producenter bevidst forsøger at omgå bestemmelserne, og at producenterne undervurderer betydningen af forholdet mellem de producerede mængder (støtteberegningsgrundlag) og størrelsen af de arealer, der anvendes til at frembringe dem.

XIII. Kommissionen vil under udarbejdelsen af reformforslagene tage hensyn til de svagheder, som Retten påpeger. Der vil desuden blive taget hensyn til, at den nuværende ordning er meget indviklet og ikke stemmer overens med den seneste udvikling i den fælles landbrugspolitik.

INDLEDNING

11. Som en integreret del af stabilisatoren bevirker denne bestemmelse, at faldet i støtteniveauet reduceres, når udgifterne ikke når op på 770 mio. EUR.

17. Såvel EF's udgifter som størrelsen af det beløb, der modtages af producenterne, er først og fremmest afhængig af de producerede mængder.

20. De lovgivningsændringer, der blev vedtaget i 1995, omfattede en række foranstaltninger, som havde til formål at forbedre ordningen. Blandt de vigtigste kan nævnes:

- opdeling af de maksimale garantimængder i nationale garantimængder med det formål at gøre producenterne i de enkelte medlemsstater mere ansvarlige for deres produktion

- forhøjelse af de maksimale garantimængder samtidig med en proportionel nedskæring af de vejledende priser og mindstepriserne med det formål at tilpasse disse mængder til den konstaterede gennemsnitsproduktion, som gør det muligt at fastholde budgetneutraliteten

- afskaffelse af den særlige støtteordning for mindre producenter, da den ikke opfyldte det oprindelige formål, og

- en bestemmelse, som gør, at der er en forbindelse mellem de støtteberettigede mængder og udbyttet, som nævnt af Retten.

I 2001 blev stabilisatorordningen opstrammet, hvilket øgede faldet i den støtte, der udbetales ved produktioner på over 1,5 mio. tons. Opstramningen af stabilisatorordningen har bevirket, at selv ved forholdsvis små overskridelser af denne produktionsgrænse, så sker der et drastisk fald i den støtte, der udbetales til hele produktionen.

KOMMISSIONENS FORVALTNING

24. I 1995 blev de maksimale garantimængder forhøjet og den vejledende pris blev tilsvarende reduceret ud fra et ønske om, at disse ændringer skulle være budgetneutrale.

25. I forbindelse med en udligningsordning er udgifterne pr. definition i det mindste delvist afhængig af verdensmarkedspriserne.

26. Før 2000 havde Kommissionen kun begrænsede muligheder for at kræve detaljerede miljøbestemmelser for bomuldsproduktionen, da bomuld hverken var omfattet af bilaget til Rådets forordning (EF) nr. 1259/99 eller Rådets forordning (EF) nr. 1257/99.

Siden 2001 har medlemsstaterne på grundlag af Rådets forordning (EF) nr. 1051/2002 indført miljøbestemmelser, som er blevet vurderet af Kommissionens tjenestegrene.

Kommissionen forventes gennem opfølgningen af disse nationale bestemmelser og den rapport, som medlemsstaterne skal fremlægge inden udgangen af 2004, at få yderligere oplysninger om miljøsituationen i bomuldssektoren.

28. De sanktioner, der i forlængelse af stabilisatorordningen anvendes i medlemsstaterne, afhænger næsten udelukkende af den enkelte medlemsstats produktion. Sanktionerne er derfor højere i de medlemsstater, der har hovedansvaret for overproduktionen.

29. Efter en detaljeret gennemgang af de tal, som de græske myndigheder har indberettet, og en juridisk vurdering af fordelingen af de 206362 tons, har Kommissionen truffet følgende beslutninger:

- 6376 tons blev udelukket fra ordningen, da kravet om sund og sædvanlig handelskvalitet ikke var opfyldt.

- 61811 tons blev henregnet til den faktiske produktion, hvorimod de resterende 138175 tons blev udelukket.

a) Denne udlægning af retsforskrifterne gjorde, at retsakterne straks blev ændret, så det blev klarere, hvornår produktionen var støtteberettiget, og hvor stor en del af produktionen der var berørt af stabilisatorordningen; hensigten var at de skulle være gældende for det følgende produktionsår 2002/2003.

d) Siden produktionsåret 2002/2003 har fristen for gennemførelsen af kontrollen på stedet af arealanmeldelserne været den 15. november, altså umiddelbart før fremlæggelsen af det reviderede skøn over produktionen.

I forbindelse med regnskabsafslutningen tages der hensyn til de risici, som kan opstå for EUGFL, hvis kvaliteten af de kontroller, der på stedet udføres af de arealer, der er tilsået med bomuld, ikke er tilfredsstillende. Der er således allerede foretaget finansielle korrektioner, og om nødvendigt vil det fortsat ske.

33-35. Rettens bemærkninger vedrører især svaghederne i det græske kontrolsystem. Kommissionen er bekendt med disse svagheder. I forbindelse med regnskabsafslutningen tages der højde for de risici, som kan opstå for EUGFL på grund af de svagheder i IFKS og forvaltnings- og kontrolordningen, som Grækenlands mangelfulde gennemførelse afstedkommer. Der er således allerede foretaget finansielle korrektioner, og om nødvendigt vil det fortsat ske.

Kommissionen har desuden konstateret visse risici i forbindelse med den metode, der anvendes til at udvælge de ansøgere om direkte støtte, hos hvem der skal foretages kontrol på stedet i Grækenland. Man er for øjeblikket i færd med at analysere disse risici i forbindelse med de igangværende regnskabsafslutninger.

36. Da der ikke findes nogen international prisnotering for ikke-egreneret bomuld, fastsættes prisen herfor på grundlag af den internationale pris for egreneret bomuld under hensyntagen til det historiske forhold mellem de to varer. På denne måde tages der hensyn til egreneringsudgifterne, som således indirekte kommer til at indgå i beregningen af verdensmarkedsprisen for ikke-egreneret bomuld.

38. Kommissionen har tidligere forsøgt at tage egreneringsvirksomhedernes driftsudgifter op til vurdering, men forhandlingerne med medlemsstaterne førte ikke til noget på grund af de store forskelle i resultaterne. Derfor besluttede Rådet i forbindelse med reformen i 1995 at beregne verdensmarkedsprisen for ikke-egreneret bomuld på grundlag af den historiske ratio mellem verdensmarkedsprisen for egreneret bomuld og verdensmarkedsprisen for ikke-egreneret bomuld, hvorved der tages hensyn til egreneringsomkostningerne.

40. Ifølge støtteordningen skal prisen tilpasses efter kvaliteten af den leverede bomuld. Tilpasningen sker efter gensidig overenskomst på grundlag af prøver, der ved leveringen tages af hver enkelt parti ikke-egreneret bomuld. Herved anspores producenterne til at levere bomuld af en bedre kvalitet.

Kommissionens revision ved regnskabsafslutningen har ikke gjort det muligt at konstatere, at der skulle være problemer med at få den nuværende ordning til som planlagt at virke fremmende for kvaliteten.

41. En bedre kvalitet af den ikke-egrenerede bomuld er ensbetydende med et højere udbytte af egreneret bomuld, men det kan først konstateres efter egreneringen. De støtteberettigede mængder må med henvisning til denne bestemmelse kun stige med 3,125 %, hvorimod der ikke er nogen grænser for, hvor meget de støtteberettigede mængder må falde, hvis udbyttet er lavt som følge af, at der leveres ikke-egreneret bomuld af dårlig kvalitet. Da udbyttet af egreneret bomuld som regel ligger over standardsatsen på 32 %, er det ensbetydende med, at kvaliteten af den ikke-egrenerede bomuld, der leveres, generelt er god. Dette incitament gør det muligt for egreneringsvirksomhederne at tilbyde producenterne en pris, der ligger over mindsteprisen, hvilket som regel også er tilfældet.

42. Den kvalitetsbonus, der betales oven i verdensmarkedspriserne for egreneret bomuld, er forholdsvis beskeden, og i betragtning af verdensmarkedsprisernes størrelse kan den ikke siges at udgøre nogen væsentlig ekstra indtægtskilde for egreneringsvirksomhederne.

EVALUERING AF MEDLEMSSTATERNES KONTROLSYSTEMER

45. Kommissionen er opmærksom på, at IFKS har fungeret dårligt i Grækenland, herunder især ordningen med identifikation af marker (LPIS).

De hermed forbundne risici for EUGFL tages der højde for i forbindelse med regnskabsafslutningen, uanset om det drejer sig om arealstøtte eller andre støtteordninger. Hvad angår produktionsstøtten til bomuld, pågår der for øjeblikket flere afslutningsprocedurer.

46. Kommissionen erkender fuldt ud de alvorlige mangler, som Retten har påpeget i forbindelse kontrol på stedet af de marker, der er tilsået med bomuld. De er stort set sammenfaldende med de mangler, som Kommissionen regelmæssigt har påpeget i sine rapporter.

47. Arealer, som uretmæssigt er anmeldt til IFKS med en anden afgrøde end bomuld, udgør en risiko for udbetalingen af arealstøtte, hvilket der tages hensyn til i forbindelse med regnskabsafslutningen.

Kommissionens tjenestegrene ser i forbindelse med de igangværende procedurer for regnskabsafslutning på spørgsmålene vedrørende den fælles markedsordning for bomuld.

KONKLUSION

50. På grund af udligningsordningen er udgifterne pr. definition, i hvert fald delvist, afhængig af verdensmarkedspriserne, og det er derfor ikke muligt at sikre budgetneutraliteten som nævnt af Retten. Med 2001-reformen blev stabilisatormekanismen ændret med det formål at øge reduktionen i den støtte, der betales, når produktionen overskrider grænsen på 1500000 tons, hvilket i visse tilfælde kan føre til store fald i udgifterne.

51. Som en integreret del af stabilisatoren er denne bestemmelse med til at mindske faldet i støtten, når udgifterne ikke når op på 770 mio. EUR.

52. Kommissionen har tidligere forsøgt at tage egreneringsvirksomhedernes driftsomkostninger op til vurdering, men forhandlingerne med medlemsstaterne førte ikke til noget på grund af de store forskelle i resultaterne. Derfor besluttede Rådet i forbindelse med reformen i 1995 at beregne verdensmarkedsprisen for ikke-egreneret bomuld på grundlag af den historiske ratio mellem verdensmarkedsprisen for egreneret bomuld og verdensmarkedsprisen for ikke-egreneret bomuld, hvorved der bliver taget hensyn til egreneringsomkostningerne.

54. Ifølge Kommissionen har ændringen af bestemmelserne i 2002 gjort det lettere at definere den støtteberettigede produktion, og det er ikke Kommissionens opfattelse, at dens muligheder for at forvalte ordningen er blevet forringet. De mangler, som Retten påpeger i forbindelse med IFKS og kontrolordningen for bomuld i Grækenland, svarer til de mangler, som Kommissionens tjenestegrene allerede har påpeget i forbindelse med regnskabsafslutningen. Der har allerede fundet finansielle korrektioner sted, og det vil der fortsat gøre, hvis det er nødvendigt.

55. Før 2000 havde Kommissionen kun begrænsede beføjelser til at kræve, at der blev vedtaget detaljerede miljøbestemmelser for bomuldsdyrkningen, idet bomuld hverken var omfattet af bilaget til Rådets forordning (EF) nr. 1259/99 eller Rådets forordning (EF) nr. 1257/99.

Med udgangspunkt i Rådets forordning (EF) nr. 1051/2002 har medlemsstaterne siden 2001 truffet miljøbestemmelser, som er blevet gennemgået af Kommissionens tjenestegrene.

Gennem opfølgningen af disse nationale bestemmelser og den efterfølgende rapport, som medlemsstaterne skal fremlægge inden udgangen af 2004, vil Kommissionen få yderligere oplysninger om miljøsituationen i bomuldssektoren.

56. Ifølge ordningen sker der efter fælles overenskomst mellem egreneringsvirksomheden og producenten en tilpasning af priserne på grundlag af kvaliteten af de enkelte partier ikke-egreneret bomuld, der leveres. På denne måde opmuntres alle producenter til at anvende dyrkningsmetoder, som sikrer bomuld af en bedre kvalitet. En bedre kvalitet af den ikke-egrenerede bomuld er ensbetydende med et højere udbytte af egreneret bomuld, men det kan først konstateres efter egreneringen. Da udbyttet af egreneret bomuld som regel ligger over standardsatsen på 32 %, er det ensbetydende med, at kvaliteten af den ikke-egrenerede bomuld, der leveres, generelt er god. Den kvalitetsbonus, der betales på verdensmarkedet for egreneret bomuld, er forholdsvis beskeden, så dette incitament gør det muligt for egreneringsvirksomhederne at tilbyde producenterne en pris, der ligger over mindsteprisen, hvilket ofte er tilfældet.

Det kan ikke på grundlag af den revision, som Kommissionens tjenestegrene foretager i forbindelse med regnskabsafslutningen, officielt konstateres, at man med den nuværende ordning ikke har opnået målet om at fremme kvaliteten.

57. Som understreget i punkt 42-46 er de svagheder, som Retten har påpeget i forbindelse med anmeldelsen og kontrollen af dyrkningsarealer i Grækenland, allerede blevet påpeget af Kommissionens tjenestegrene i forbindelse med tidligere revisioner. De risici, som dette medfører, er genstand for et særligt tilsyn, og der tages højde for risiciene i forbindelse med regnskabsafslutningen, både når det drejer sig om arealstøtte og andre støtteordninger, f.eks. produktionsstøtte til bomuld.

ANBEFALINGER

58. a) og b) Kommissionen vil tage hensyn til de svagheder, som Retten har påpeget, i forbindelse med fremsættelsen af reformforslag. Herudover vil den også være opmærksom på, at den nuværende ordning er meget kompliceret, og at den ikke er i overensstemmelse med den seneste udvikling inden for den fælles landbrugspolitik.

c) Kommissionen er allerede i færd med at indsamle alle de oplysninger, som den har kendskab til.

59. a) Kommissionens tjenestegrene tilslutter sig Rettens anbefaling og vil som hidtil fortsat overvåge, at kontrolordningerne anvendes korrekt og på en ensartet måde.

b) Kommissionen har tidligere forsøgt at tage egreneringsvirksomhedernes driftsomkostninger op til vurdering, men forhandlingerne med medlemsstaterne førte ikke til noget på grund af de store forskelle i resultaterne.

c) Ifølge Kommissionen kan det faktum, at udbyttet af egreneret bomuld som regel ligger over standardsatsen på 32 %, forklares med, at bestemmelserne om forbedring af kvaliteten fungerer efter hensigten.