Indledning

Det irakiske folk, dets regering og dets væbnede styrker har med international støtte fra den globale koalition mod Daesh haft held til at bringe Da'eshs faktiske territoriale kontrol i Irak til ophør. Landet har i årevis, både før og efter 2003, lidt under konflikter, men de interne voldshandlinger nåede et makabert højdepunkt med Da'eshs terrorhandlinger fra og med 2014. Nu bør Irak gribe den nye mulighed for at opbygge et inkluderende og ansvarligt politisk system, der virker til gavn for alle befolkningsgrupper, regioner og mennesker af alle overbevisninger, bevarer landets mangfoldighed og forbedrer dets demokratiske orden. Det er afgørende at genskabe tilliden mellem befolkningen og regeringen og at undgå en tilbagevenden til sekterisk og separatistisk splittelse.

Den tre år lange kamp mod Da'esh har haft kolossale omkostninger for landet. Blandt andet har mange civile og militærfolk mistet livet, de menneskelige lidelser og traumer er omfattende, millioner af personer er fortsat fordrevne, den sociale sammenhængskraft er ødelagt, ikke mindst i de befolkningsgrupper, der er hårdest ramt af konflikten, ødelæggelserne af offentlig og privat infrastruktur er stor, og den finansielle og økonomiske situation er alvorlig. Den irakiske regering og det irakiske folk står over for mange udfordringer. Det er afgørende for Irak, Mellemøsten og det internationale samfund som helhed – der alle har oplevet konsekvenserne af krisen og vil mærke de negative konsekvenser, hvis ustabiliteten i Irak fortsætter – er, at Irak overvinder disse udfordringer.

Navnlig er det af vital betydning for EU at sørge for, at Irak kommer stærkere ud af krisen. Hvis der ikke tages fat om de grundlæggende årsager til krisen, vil landets enhed, sikkerhed og demokratiske orden samt dets økonomiske udvikling lide skade og den irakiske regerings reform- og forsoningsbestræbelser blive undergravet. En sådan udvikling ville højst sandsynligt forværre den sekteriske splittelse og de etniske spændinger. Så ville Irak forblive et fristed for terrorister, til direkte og vedvarende fare for EU's sikkerhed, og desuden hensættes i en ny krise med humanitære konsekvenser for nabolandene og EU, ikke mindst i form af irregulær migration. Det er derfor afgørende vigtigt, at EU og det internationale samfund fastholder sin indsats til støtte for Irak på et kritisk tidspunkt.

Denne meddelelse bygger videre på de bredere mål i den globale strategi for Den Europæiske Unions udenrigs- og sikkerhedspolitik og erfaringerne med gennemførelsen af den regionale EU-strategi for Syrien og Irak samt over for truslen fra Da'esh (2015) og er et naturligt næste skridt, hvor EU's indsats bevæger sig videre fra den territoriale kamp mod Da'esh til at fokusere på, hvordan EU kan bidrage til at tackle de specifikke udfordringer, som Irak nu står over for. Den imødekommer Rådets (udenrigsanliggender) anmodning af 19. juni 2017 til den højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik og Europa-Kommissionen om at forlægge en strategi, der udstikker retningslinjerne for de næste skridt i EU's indsats i Irak. Irakstrategien har tre hovedformål:

1) at kortlægge de betydelige udfordringer, som Irak står over for

2) at udpege EU's interesser og strategiske mål i forbindelserne med Irak

3) at opstille prioriteterne for EU's indsats på grundlag af EU's eksisterende støtte og i første omgang med fokus på EU's støtte til håndteringen af de mest påtrængende udfordringer: fortsatte fordrivelser, stabilisering og forsoning, i overensstemmelse med den irakiske regerings prioriteter. Hvor vellykket gennemførelsen af strategien bliver, afhænger i sidste ende af den politiske vilje hos landets politiske beslutningstagere.

1. De udfordringer, som Irak står over for, og den regionale kontekst

1.1 Udfordringen med hensyn til den humanitære situation, lokal regeringsførelse og stabilisering: Irak står over for en massiv og påtrængende humanitær udfordring. Den tre år lange konflikt i hele landet har udsat lokalbefolkningen, herunder minoriteter, for forfærdende krænkelser af grundlæggende menneskerettigheder, som sandsynligvis udgør forbrydelser mod menneskeheden, og konflikten har haft alvorlige følger for den sociale sammenhængskraft i landet. Der er fortsat over 3 mio. internt fordrevne irakere, og flere millioner andre har akut behov for humanitær bistand. Det drejer sig bl.a. om sårbare grupper som børn, som i flere år ikke har været under fuldtids skoleuddannelse, og kvinder, som har været udsat for seksuel vold. Som følge af konflikten er den civile infrastruktur i vidt omfang ødelagt. Det gælder bl.a. vandforsyningssystemer, sundhedsfaciliteter og skoler. Desuden har konflikten medført mangel på basale tjenester. Konflikten har også medført en betydelig miljøpåvirkning i form af forurening af jord og grundvand med deraf følgende indvirkning på befolkningens sundhed og indkomstmuligheder.

De indledende irakiske og internationale bestræbelser på at stabilisere de befriede områder har resulteret i betydelige fremskridt, idet to mio. fordrevne allerede er vendt tilbage til deres oprindelsessted, og i det store og hele er det foregået fredeligt og ordenligt. Ikke desto mindre forestår der et stort arbejde med at bringe de resterende tre mio. fordrevne borgere hjem igen. For at muliggøre de fordrevne borgeres sikre, frivillige, værdige og ikkediskriminerende tilbagevenden til deres hjem bør den irakiske regering sørge for sikkerhed, udføre minerydning, retablere basale tjenester og infrastruktur, skabe indkomstmuligheder og hurtigt sikre et ansvarligt og repræsentativt civilt styre i de befriede områder med henblik på tillidsskabelse. Det er også essentielt at løse problemerne med identitetspapirer, boliger samt jord- og ejendomsrettigheder, hvis stabiliseringen skal lykkes på længere sigt. Opgaven vil medføre politiske, sikkerhedsmæssige, økonomiske og logistiske udfordringer. Bestræbelserne på at genoprette retsstaten i fuld overensstemmelse med menneskerettighederne er allerede løbet ind i vanskeligheder i visse nyligt befriede områder. Hvis stabiliserings- og genopbygningsprocesserne skal være effektive, skal de ledsages af en indsats for at opnå politisk forsoning og afhjælpe de problemer og svagheder, der skabte grobund for Da'esh. Formålet er også at afbøde en eventuel risiko for, at selve disse processer går hen og bliver katalysatorer for yderligere spændinger mellem forskellige samfundsgrupper.

1.2 Den sikkerhedsmæssige udfordring er dobbelt: at forsvare det irakiske samfund mod fortsatte terrorangreb og at overvinde den faktiske fragmentering af landets sikkerhedsstrukturer. Store dele af den irakiske hær brød i 2014 sammen, da den stod over for Da'esh hurtige ekspansion. Derfor var de irakiske politiske og religiøse myndigheder nødsaget til at opfordre irakiske borgere til at tilslutte sig nye eller eksisterende væbnede grupper i "de folkelige mobiliseringsstyrkers" regi som et ekstraordinært og akut middel til at støtte de irakiske sikkerhedsstyrkers indsats for at standse Da'eshs ekspansion og genvinde tabt land. Irak har bibeholdt en højt kvalificeret, men lille kerne af den nationale hær, som vil kræve yderligere strukturel støtte. De irakiske regeringsstyrker, herunder peshmergaerne i Iraks Kurdistanregion, har modtaget betydelig international støtte, herunder materiel og uddannelse, til den øjeblikkelige kamp mod Da'esh. På grund af den årelange konflikt og den deraf følgende militarisering af politiindsatsen er der imidlertid behov for reformer af det irakiske politi, der bidrager til, at den civile politivirksomhed udøves ansvarligt, i overensstemmelse med retsstatsprincippet og virker tillidsskabende i alle befolkningsgrupper. Der er nu et presserende behov for effektive og gennemgribende reformer af sikkerhedssektoren for at styrke statsmagtens suverænitet og legitimitet, muliggøre effektiv kontrol over landets område og begrænse terror- og kriminalitetstruslerne. Der skal bl.a. etableres passende mekanismer til reintegration i samfundet af en stor del af de mobiliserede soldater. Det er også essentielt at konsolidere retsstaten og forbedre menneskerettighedsstandarderne for at begrænse risikoen for fremtidige voldscyklusser.

1.3 Den politiske udfordring: Når Da'esh i første omgang havde medgang, afspejlede det til en vis grad Iraks politiske fragmentering som følge af de forudgående krisesituationer, og faktisk medvirkede fragmenteringen yderligere til medgangen. Derfor har det aldrig være vigtigere at opretholde og styrke landets enhed, sikkerhed og udvikling. Såvel politiske reformer som national forsoning bør derfor have en fremtrædende plads i de politiske lederes indsats. Regeringen fremlagde allerede i september 2014 et ambitiøst reformprogram, der skulle opfylde de mest akutte behov. Dette program bør nu gennemføres på alle niveauer i landet. De søjler, som programmet hviler på, at korruptionsbekæmpelse og retfærdig fordeling af den nationale velstand, konsolidering af retsstaten og fuld overholdelse af menneskerettighederne samt en indsats for at nå frem til national forsoning og politisk inklusion. Gennemførelsen af det er imidlertid blevet forsinket, ikke blot af behovet for at fokusere på indsatsen mod Da'esh, men også af politisk splittelse i landet og af den gamle og vidt udbredte udfordring, som korruption og nepotisme udgør. I forbindelse med at den irakiske regering bygger videre på de initiativer, den allerede har taget, bliver det af afgørende betydning, at den genskaber tilliden til det politiske system, imødegår fragmenteringen og styrker landets enhed. Det er vigtigt at have en samlet national politik for social, politisk og økonomisk reintegration af befolkningsgrupper, særlig i de områder, der er ramt af konflikt, frem for blot en politik for tilbagevenden, så en gentagelse af de forhold, der førte til Da'eshs ekspansion, undgås. Det er også nødvendigt at forbedre situationen for Iraks talrige minoriteter, så det irakiske samfunds mangfoldighed, enhed og stabilitet bevares. Desuden er det vigtigt at tage fat på problemerne med fattigdom og social udstødelse på områder, som ikke er direkte berørt af konflikten, herunder i den sydlige del af landet, eftersom velafbalancerede fremskridt og udvikling i hele landet er altafgørende for dets stabilitet. Fornyet dialog for at forhandle sig frem til politiske løsninger på gamle og nyere konflikter er afgørende for landets stabilitet på lang sigt. Der er akut behov for at skabe et holdbart og stabilt fundament for forbindelserne mellem forbundsregeringen og regionalregeringen i Kurdistan gennem konstruktiv dialog om alle relevante spørgsmål på tværs af det politiske, sikkerhedsmæssige og økonomiske spektrum. Ledetråden i en sådan dialog skal være, at parterne undgår at handle ensidigt og stræber efter at gennemføre den irakiske forfatning fuldt ud.

1.4. Den økonomiske og finansielle udfordring: De politiske reformer og forsoningen bør understøttes af sammenhængende politikker for økonomisk og social udvikling, som kommer alle irakere til gode, på grundlag af en retfærdig model for fordeling af velstand og lighed mellem generationerne. Indtil videre har Iraks olieindtægter ikke haft gunstige virkninger for landet som helhed på grund af rent seeking, ineffektive statsejede virksomheder, fokus på kortsigtet forbrug gennem en overdimensioneret offentlig sektor og omsiggribende korruption. Derfor lider Irak under vedvarende makroøkonomiske svagheder, som der hurtigt skal tages hånd om, for en sund finanspolitisk og monetær ramme er en afgørende vigtig stabiliserende faktor i landet. Irak regnes blandt mellemindkomstlandene på grundlag af landets bruttonationalprodukt (BNP) pr. indbygger, som imidlertid faldt fra 7 021 USD i 2013 til 4 533 USD i 2016, og klassificeringen afspejler ikke den barske kendsgerning, at en fjerdedel af befolkningen nu lever under fattigdomsgrænsen. De seneste tre år har den stigende olieproduktion, som gennemsnitligt nåede op på ca. 4,5 mio. tønder om dagen i 2017, understøttet økonomien og de statslige indtægter. Kombinationen af faldet i oliepriserne og den væbnede konflikt har imidlertid fået den ikkeolierelaterede økonomi til at synke ned i recession og underskuddet på de offentlige finanser til at nå helt op på 14 % af BNP i 2016. I mellemtiden indgik regeringen i juli 2016 en standbyaftale (SBA) med Den Internationale Monetære Fond (IMF) om 5,3 mia. USD i støtte, hvoraf foreløbig 2,1 mia. USD er blevet udbetalt. G7, herunder EU, har bakket op om aftalen, som er betinget af et finanspolitisk og økonomisk reformprogram. Ved udgangen af 2017 er der fare for, at standbyaftalen (SBA) med Den Internationale Monetære Fond ikke videreføres, fordi den irakiske regerings finanspolitik ikke i tilstrækkelig grad afspejler det aftalte reformprogram. Hvis det ikke lykkedes at gennemføre programmet, ville Irak ikke kunne opfylde sine betalingsforpligtelser, og den betydelige G7-støtte ville ikke have nogen virkning.

Samlet set har irakisk økonomi været i recession i 2017, mens udsigterne for 2018 ser en anelse lysere ud, afhængigt af sikkerhedssituationen og oliemarkedet. Irak har aftalt med Organisationen af Olieeksporterende Lande (OPEC), at landet nedskærer sin olieproduktion i 2017 med 6 %, hvilket har begrænset BNP-væksten og det offentliges indtægter. Eftersom OPEC-aftalen er blevet forlænget, forventes det offentliges olieindtægter ikke at stige nævneværdigt i 2018, og der er behov for en stærkere økonomisk opstramning, hvis standbyaftalens krav skal opfyldes, og statsfinanserne skal undgå at kuldsejle. Derfor kan Irak kun opnå den hårdt tiltrængte makroøkonomiske stabilitet og opfylde sine betalingsforpligtelser, hvis landet fremskynder sine forvaltningsmæssige og finanspolitiske reformer, som allerede burde have været gennemført inden sikkerhedskrisen. Der venter store økonomiske og finansielle byrder forude på grund af udfordringerne på det humanitære område og med hensyn til stabilisering og genopbygning – den irakiske regering skønner på nuværende tidspunkt, at regningen for genopbygningen efter Da'esh løber op i 150 mia. USD. De sociale omkostninger ved genopbygningen vil blive enorme, f.eks. ved reintegration af millioner af internt fordrevne, handicappede og traumatiserede personer, krigsveteraner og unge, der har fået afbrudt deres uddannelse. Desuden står landet over for en vanskelig opgave med at skabe beskæftigelse til den hastigt voksende unge del af befolkningen. De lave oliepriser åbner mulighed for at fremme økonomisk diversifikation. Strukturelle ændringer tager dog normalt mange år, og der er behov for omgående foranstaltninger, der integrerer den voksende unge del af befolkningen på arbejdsmarkedet. I perioden med høje oliepriser gav den offentlige sektor dem beskæftigelse, men det kan den ikke længere. Det understreger betydningen af at satse på udvikling af den private sektor og udenlandske direkte investeringer (FDI), som har mulighed for at blive en stærk drivkraft for vækst og jobskabelse.

1.5 Migrationsudfordringen: Irak er både værtsland for flygtninge og oprindelsesland for betydelige migrationsstrømme. Landet har modtaget 250 000 syriske flygtninge ud over de tre mio. internt fordrevne (IDP). Det høje antal internt fordrevne øger sammen med de vanskelige vilkår for tilbagevenden til de befriede områder og den ustabile politiske og økonomiske situation yderligere risikoen for migrationsstrømme, både inden for Irak og i retning af Europa. Mellem 2014 og 2016 ankom over 135 000 irakere irregulært til EU. Irakiske borgere indgav 125 286 asylansøgninger i EU i 2016. Efter påbegyndelsen af gennemførelsen af erklæringen fra EU og Tyrkiet faldt antallet af irregulære indrejser i EU betydeligt, men risikoen for irregulær migration til EU er fortsat høj. Der indrejste næsten 7 500 irakere irregulært i EU i 2017 (januar-september). Indtil videre er det kun en begrænset andel af irakerne på irregulært ophold i EU, der er vendt tilbage til Irak. Der er dog en støt og kraftigt stigende tendens til frivillig tilbagevenden fra EU til Irak. Samtidig er der bl.a. på grund af den forbedrede situation i Irak og Da'eshs nederlag tendens til, at asylanerkendelsesprocenten falder, hvilket medfører, at stadig flere irakere tilbagesendes fra EU.

1.6 Den regionale udfordring: Iraks forbindelser til nabolandene spiller en vigtig rolle for landets stabilitet og dets politiske og økonomiske reformprogram. Irak har altid ligget på brudlinjen for de sekteriske uoverensstemmelser i regionen, og det er grundlæggende i landets interesse, at disse uoverensstemmelser ikke skærpes. Situationen efter Da'eshs fald giver Irak nye muligheder for at genskabe balancen i forholdet til alle nabolandene og for at blive reintegreret i den regionale økonomi på grundlag af de positive skridt, som den irakiske regering allerede har taget for at komme alle Iraks naboer i møde. Dette kunne spille en afgørende rolle for at mindske og dæmpe regionale spændinger i både Iraks og hele regionens interesse, herunder i sammenhæng med den syriske krise.