DA Den Europæiske Unions Tidende C 317/80

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om meddelelse fra Kommissionen til Rådet, Europa-Parlamentet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget — En strategi for indregning af de eksterne omkostninger i transportpriserne

KOM(2008) 435 endelig/2

(2009/C 317/14)

Ordfører: Jan SIMONS

Kommissionen besluttede den 8. juli 2008 under henvisning til EF-traktatens artikel 262 at anmode om Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om:

Meddelelse fra Kommissionen til Rådet, Europa-Parlamentet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget - En strategi for indregning af de eksterne omkostninger i transportpriserne

KOM(2008) 435 endelig/2.

Det forberedende arbejde henvistes til Den Faglige Sektion for Transport, Energi, Infrastruktur og Informationssamfundet, som udpegede Jan Simons til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 20. maj 2009.

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 455. plenarforsamling af 15. og 16. juli 2009, mødet den 15. juli 2009, følgende udtalelse med 133 stemmer for, 6 imod og 3 hverken for eller imod:

1. Konklusioner

1.1. EØSU noterer, at Kommissionen har gjort en stor indsats for at udarbejde en metode til internalisering af de eksterne omkostninger for alle transportformer. Udvalget anerkender denne indsats, da der er tale om en vanskelig opgave, men der er stadig en række hindringer at overvinde i forbindelse med den praktiske gennemførelse, og det er i den forbindelse vigtigt at sikre bred opbakning.

1.2. Indregningen af de eksterne omkostninger bør medføre en reducering af forureningen og generne fra hver enkelt af de eksisterende transportformer

1.3. EØSU opfordrer Kommissionen til straks fra starten at sørge for, at transportvirksomheder fra tredjelande reelt omfattes af indregningen af de eksterne omkostninger, så det undgås, at de befinder sig i en gunstigere situation.

1.4. Som det forholder sig i øjeblikket, er det ikke de enkelte transportleverandører og -brugere, der bærer de eksterne omkostninger, hvilket giver en konkurrencefordel til de transportformer, der er forbundet med store eksterne omkostninger. Indregningen af disse omkostninger vil kunne sikre en sund konkurrence, hvilket vil føre til en forskydning henimod mere miljøvenlige transportformer. EØSU anser det for vigtigt, at dette princip fremhæves langt tydeligere, da det også vil kunne føre til ændringer i leverandør- og brugerstrukturerne inden for transport.

EØSU er enigt med Kommissionen i, at der må skabes fælles rammebestemmelser på EU-niveau. Udvalget mener ikke, at nogen medlemsstat kan unddrage sig dette.

1.5.1. Denne ramme bør efter EØSU's opfattelse omfatte en række generelle vilkår, f.eks. at afgifternes størrelse tager udgangspunkt i levestandarden med en geografisk differentiering efter sted og tid, der ikke er bestemt af nationale grænser, og hvor de afgifter, der skal indregnes med henblik på neutralisering af de eksterne omkostninger, skal ligge inden for en bestemt margen.

1.5.2. Afgiftsmyndigheden, det være sig en medlemsstat eller en regional eller lokal forvaltning, skal derefter med sit detaljerede kendskab til de lokale forhold finafstemme afgifterne inden for ovennævnte margen.

1.6. EØSU mener, at Kommissionen også i den aktuelle krise snarest bør fremlægge konkrete forslag til en sådan europæisk rammeordning for indregning af eksterne omkostninger, som gælder alle transportformer, og som skal konkretiseres og bringes i anvendelse af medlemsstaterne i samarbejde med Kommissionen. Disse forslag må naturligvis have opbakning i samfundet og fra de forskellige transportformer samt imødekomme miljøhensyn. Betalinger eller afgifter skal have relation til brug og ikke blot besiddelse af transportmidler.

1.7. Hvis indregning af eksterne omkostninger gennemføres i praksis, bør de herved opståede indtægter, under iagttagelse af de nationale budgetbestemmelser, efter EØSU's mening anvendes til gennemførelse af foranstaltninger, der skal sikre en mindskelse af de eksterne virkninger, herunder direkte relaterede miljøskader eller udgifter på sundhedsområdet, som er forårsaget af transportformerne.

2. Indledning

2.1. Spørgsmålet om indregning af de eksterne omkostninger er ikke nyt. I 1924 blev der af den britiske økonom Pigou, og senere, i 1960, af Coase, en anden britisk økonom, udviklet teorier om, hvordan omkostningerne ved de positive og negative eksterne virkninger kan indregnes i markedsmekanismen via prisfastsættelse. I Pigous teori skulle dette ske ved hjælp af subsidier og afgifter, mens Coase foreslog omsættelige ejendomsrettigheder, men under strenge betingelser (ingen eller næsten ingen transaktionsomkostninger; en målbar skade og et begrænset antal aktører).

2.2. Også inden for transport – den styrede bevægelse af køretøjer langs transportinfrastrukturer – forekommer der eksterne virkninger. I tilfælde, hvor der er tale om et stort antal aktører, f.eks. inden for landtransport, bør Pigous tilgang foretrækkes, navnlig når en effektiv omkostningsfordeling, der er afstemt efter de marginale omkostninger, finder sted.

2.3. Dette spørgsmål blev allerede i slutningen af 1960'erne rejst i EØF-sammenhæng, men på grundlag af den daværende viden var det ikke muligt at vurdere, hvor nøjagtigt virkningerne kunne måles og opgøres i priser. Målet var dengang at afhjælpe formodede ulige konkurrencevilkår for de forskellige transportformer.

2.4. Det blev imidlertid ikke herved. Der kan henvises til grønbogen fra 1995 om prissætning på transportområdet, hvidbogen fra 1998 om en trinvis indførelse af fælles afgiftsbestemmelser for transportinfrastrukturen i EU, hvidbogen fra 2001 om den europæiske transportpolitik frem til 2010 og midtvejsevalueringen af denne hvidbog i 2006.

2.5. I 2006 blev Kommissionen anmodet om (1) senest den 10. juni 2008 på baggrund af en undersøgelse af alle elementer, inklusive omkostningerne i forbindelse med miljø, støjgener, trafikoverbelastning og sundhed at fremlægge en almindeligt anvendelig, gennemskuelig og forståelig model til vurdering af de eksterne omkostninger for alle transportformer. Denne model skal danne grundlag for fremtidige beregninger af infrastrukturbenyttelsesafgifter. Denne model suppleres med en konsekvensanalyse af internaliseringen af eksterne omkostninger for alle transportformer og en strategi for en trinvis anvendelse af denne model på alle transportformer.

2.6. Formålet er at indregne de eksterne omkostninger for alle transportformer for herved at sikre korrekte prissignaler, så brugerne betaler de reelle omkostninger, de forårsager. På baggrund af denne viden vil brugerne være mere bevidst om følgerne af deres aktiviteter og således kunne ændre deres adfærd med henblik på at nedbringe de eksterne omkostninger.

2.7. EØSU har i allerede i enkelte af sine tidligere udtalelser været inde på spørgsmålet om indregning af de eksterne omkostninger. I sin udtalelse fra 1996 påpegede udvalget, at »ufuldstændig påligning af infrastrukturomkostningerne og de eksterne omkostninger, der varierer fra transportform til transportform, kan føre til illoyal konkurrence«. I sin udtalelse om hvidbogen fra 2001 giver udvalget således udtryk for enighed med Kommissionen i, at EU-politikken bør tage sigte på gradvist at erstatte de eksisterende afgifter, som belaster transportsystemet, med mere effektive instrumenter med henblik på at integrere infrastrukturomkostningerne og de eksterne omkostninger.

2.8. I sin udtalelse om midtvejsvurderingen af transporthvidbogen fra 2001 støtter EØSU Kommissionens ændrede strategi om at gå fra tvungen trafikoverflytning til såkaldt samordnet mobilitet (2), hvor den enkelte transportform optimeres med henblik på at gøre den mere konkurrencedygtig, bæredygtig, social, rentabel, miljøvenlig og sikker, hvilket giver mulighed for flere og bedre kombinationer.

2.9. I lyset heraf finder EØSU det også rimeligt, at hver transportform (3) betaler sine samlede omkostninger.

2.10. Også på området bæredygtig transport i byer har udvalget afgivet udtalelser, bl.a. en udtalelse om grønbogen »På vej mod en ny kultur for mobilitet i byer« (4) og en sonderende udtalelse om »Transportsektorens energimix« (5). Der føjes en ekstra dimension til udvalgets tilgang til denne problematik. Princippet om at »brugeren betaler« bliver til »forureneren/in casu brugeren betaler«.

2.11. Kernen i den strategi, der nu lægges frem, er at princippet om »de samfundsmæssige marginalomkostninger« anvendes som et generelt princip for indregning af de eksterne omkostninger.

2.12. Efter dette princip bør transportpriserne være lig med den ekstraomkostning, som én ekstra bruger af infrastrukturen forårsager. Teorien går ud på, at denne ekstraomkostning skal omfatte både brugerens private omkostninger og de eksterne omkostninger og føre til en effektiv udnyttelse af infrastrukturen samt en direkte forbindelse mellem forbruget af de fælles ressourcer og transporttjenesterne. Er det tilfældet, vil en pris, der svarer til de sociale marginalomkostninger, medføre, at den bestående infrastruktur udnyttes effektivt (6).

2.13. EØSU mener, at indregningen af de eksterne omkostninger kan have samfundsmæssige følger. Det er derfor nødvendigt at inddrage arbejdsmarkedets parter på så tidligt et stadium som muligt i drøftelserne af, hvordan indregningen skal gennemføres inden for de forskellige sektorer.

3. Resumé af Kommissionens meddelelse og Rådets konklusioner

3.1. Med lovpakken om grønnere transport, der omfatter en generel meddelelse, et forslag til ændring af Eurovignet-direktivet, en meddelelse om støjbegrænsningsforanstaltninger for den bestående jernbaneflåde og en strategimeddelelse sigter Kommissionen mod at indregne de eksterne omkostninger (CO2, luftforurening, støj og trafikoverbelastning) i transportprisen, så brugerne bærer de omkostninger, de faktisk forårsager.

3.2. Der er stadig behov for yderligere politikker, herunder en politik baseret på forureningsforebyggelse ved kilden, en politik for det indre marked og en politik til fremme af teknologisk innovation. Indtægterne bør investeres i en nedbringelse af de eksterne omkostninger, f.eks. ved at skyde penge i forskning og innovation, en miljøvenlig infrastruktur og udvikling af den offentlige transport. I 2013 bør der foretages en evaluering.

3.3. Rådet har på sit møde den 8.-9. december 2008 allerede erklæret, at der må anlægges en gradvis, fair, effektiv og afbalanceret strategi vedrørende alle transportformer, som er teknologineutral. Rådet tog til efterretning, at Kommissionen havde foreslået en evaluering af strategien i 2013. Rådet sagde endvidere, at overholdelse af disse principper var en forudsætning for at sikre støtte i offentligheden for internalisering af eksterne omkostninger.

4. Generelle bemærkninger

4.1. EØSU konstaterer, at Kommissionen siden 2006 har gjort en indsats. Efter offentlige høringer og workshopper med de berørte aktører har Kommissionen fremlagt et forslag til en fællesskabsramme for internalisering af de eksterne omkostninger, foretaget en konsekvensanalyse og lagt en strategi til gradvis indregning af de eksterne omkostninger for alle transportformer.

4.2. Kort sagt har Kommissionen i løbet af ret kort tid udført et stort arbejde inden for et vanskeligt område, nemlig indregning af de eksterne omkostninger. EØSU anser Kommissionens arbejdsdokumenter, SEK(2008) 2209, SEK(2008) 2208 og SEK(2008) 2207, for fornuftige, bortset fra de konklusioner, der drages. Det er beklageligt, at Kommissionens formelle meddelelse ikke indeholder flere elementer fra arbejdsdokumenterne. Navnlig kunne de »bedste løsninger«, som analysen førte frem til, være medtaget. EØSU mener, at det ville være værd at undersøge, om basisoplysningerne i »Handbook on estimation of external costs in the transport sector« (håndbog i vurdering af transportsektorens eksterne omkostninger) kunne udnyttes bedre.

4.3. Kommissionen og Rådet anser det for væsentligt at bevare den støtte, der allerede findes i samfundet for et objektivt, almindeligt anvendeligt, gennemsigtigt og forståeligt system, navnlig når det gælder transportformer.

4.4. EØSU mener, at der må tages hensyn til en række vigtige forhold, f.eks. den teknologiske udvikling, de samfundsmæssige følger af systemets indførelse, følgerne for EU's ø-områder, indlandsområder og perifere områder, omfanget af investeringer i sektoren og bidraget til målsætningen om en bæredygtig transportpolitik.

4.5. EØSU er enigt med Kommissionen i, at det er vigtigt, at indtægterne ved indregningen af de eksterne omkostninger reelt kommer foranstaltninger til gode, som for at fremme bæredygtigheden i overensstemmelse med samordningen og optimeringen af transportformerne fortrinsvis bør gennemføres inden for de transportformer, hvor de vil have størst effekt, hvad angår bekæmpelse af forurening, støj og trafikoverbelastning.

4.6. Indtægterne bør anvendes til at forebygge og/eller afhjælpe uønskede eksterne virkninger, f.eks. foranstaltninger, som løser problemet ved kilden, eller som er rettet mod f.eks. sundhedsomkostninger, der klart er direkte transportrelaterede, eller kulstofdræn.

4.7. EØSU finder det også vigtigt, at de eksterne omkostningers forskellige bestanddele kendes og anerkendes for hver enkelt transportform.

4.8. Når det f.eks. gælder vejtransport, er det rimeligt, at omkostningerne ved trafikal overbelastning bæres proportionelt af persontransporten og godstransporten i overensstemmelse med »forureneren/in casu brugeren betaler«-princippet.

4.9. Når det f.eks. gælder vejtransport, er det rimeligt, at omkostningerne ved trafikal overbelastning bæres proportionelt af godstransporten og persontransporten.

4.10. Endvidere understreger EØSU, at indregning af de eksterne omkostninger ikke må have følger for arbejdstagernes indkomster. I stedet bør omkostningerne bæres af transportbrugerne.

4.11. EØSU er derfor i princippet enigt med Kommissionen i, at alle eksterne omkostninger skal indregnes (7). Den ønskede virkning kan kun opnås, hvis denne filosofi er lige udbredt over alt, hvor eksterne omkostninger forekommer.

4.12. Som det forholder sig i øjeblikket, er det ikke de enkelte transportleverandører og –brugere, der bærer de eksterne omkostninger, hvilket giver en konkurrencefordel til de transportformer, der er forbundet med store eksterne omkostninger. Indregningen af disse omkostninger vil kunne sikre en sund konkurrence, hvilket vil føre til en forskydning henimod mere miljøvenlige transportformer. EØSU anser det for vigtigt, at dette princip fremhæves langt tydeligere, da det også vil kunne føre til ændringer i leverandør- og brugerstrukturerne inden for transport.

EØSU er enigt med Kommissionen i, at der må skabes fælles rammebestemmelser på EU-niveau.

4.13.1. Denne ramme bør efter EØSU's opfattelse omfatte en række generelle vilkår, f.eks. at de afgifter, der skal indregnes med henblik på neutralisering af de eksterne omkostninger, skal ligge inden for en bestemt margen. Her tænkes der på de forskellige former for eksterne omkostninger og afgifternes størrelse baseret på levestandarden med en geografisk differentiering efter sted og tid, der ikke er bestemt af nationale grænser.

4.13.2. Afgiftsmyndigheden, det være sig en medlemsstat eller en regional eller lokal forvaltning, skal derefter med sit detaljerede kendskab til de lokale forhold finafstemme afgifterne inden for ovennævnte margen under hensyntagen til forskelle i levestandard mellem forskellige områder.

Inden for søtransport og luftfart skal indregningen af de eksterne omkostninger tage hensyn til de faktiske konkurrenceforhold på verdensplan, som disse transportformer er konfronteret med.

4.13.3.1. De tre traditionelle former for landtransport – vej, jernbane og indre vandveje – må fra et konkurrencesynspunkt omfattes af samme strategi og metode og på samme vilkår, hvilket naturligvis kan føre til forskellige resultater afhængigt af, hvilken transportform der er tale om.

4.13.3.2. En sådan internalisering er forenelig med politikken for samordnet modalitet og konkurrencepolitikken og bringer »1992« (!), dvs. fuldførelsen af det indre marked uden landegrænser, et skridt nærmere.

5. Særlige bemærkninger

5.1. Hvad angår transport ad de indre vandveje henviser Kommissionen med rette til Mannheim-konventionen som en lovgivningsmæssig ramme, som der må tages hensyn til. Denne konvention gælder Rhinen, herunder den schweiziske del, og bifloder. Den er ældre end EU-traktaterne og har, eftersom et tredjeland er involveret, forrang for disse (8). Konventionen forbyder afgifter for skibsfart, som i dette tilfælde skal forstås som transport.

5.2. Vi står på den ene side over for en dyb global krise. På den anden side stiller EØSU sig imidlertid positivt over for tanken om indregning af de eksterne omkostninger, som frem for alt berører miljøaspekter, og udvalget håber, at man ikke taber modet.

5.3. EØSU opfordrer derimod til, at der også under krisen tages positive skridt til at videreudvikle og fastlægge rammerne for indregning af de eksterne omkostninger, således som det er beskrevet i punkt 4.13.1 og de efterfølgende punkter. Denne opgave bør udføres i nært samarbejde mellem EU-institutionerne, medlemsstaterne og erhvervslivet.

Bruxelles, den 15. juli 2009 Mario SEPI Formand for Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) Artikel 11 i direktiv 2006/38/EF.

(2) Punkt 1.2, sidste afsnit, og punkt 9, 4. afsnit, i midtvejsvurderingen.

(3) Enhver transportform, som er underlagt fællesskabslovgivningen, dvs. at militærkøretøjer o.lign. ikke er omfattet.

(4) EUT C 224 af 30.8.2009, s. 39.

(5) EUT C 162 af 25.6.2008, s. 52.

(6) Baseret på Kommissionens dokument KOM(2008) 435 endelig om Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget - En strategi for indregning af de eksterne omkostninger i transportpriserne.

(7) EØSU pointerer, at såkaldt »kørende, sejlende eller flyvende kulturarv«, dvs. historiske transportmidler, bør undtages.

(8) EF-traktatens artikel 307.