Meddelelse fra Kommissionen til Rådet og Europa-Parlamentet - Handlingsplan for biodiversitet: fiskeri

INDHOLDSFORTEGNELSE

1. Indledning

2. Begrebet biodiversitet

3. Handlingsplanens overordnede mål

4. Handlingsplan for fangstfiskeri

4.1. Relevans for fiskerisektoren

4.2. De juridiske rammer for fiskeriet

4.2.1. Fællesskabets juridiske rammer

4.2.2. De internationale juridiske rammer

4.3. Foranstaltninger til beskyttelse af den biologiske mangfoldighed

4.3.1. Bevarelse og bæredygtig udnyttelse af kommercielt betydningsfulde fiskebestande gennem en samlet reduktion af fiskeritrykket

4.3.2. Tekniske foranstaltninger for kommercielle fiskebestande

4.3.3. Tekniske foranstaltninger i forhold til andre organismer og levesteder

4.4. Forskning, resultatindikatorer, overvågning og evaluering

4.4.1. Forskning og integreret rådgivning

4.4.2. Dataindsamling

4.4.3. Indikatorer, overvågning og evaluering

5. Akvakultur

5.1. Indledning

5.2. De juridiske rammer for akvakultur

5.2.1. Fællesskabets juridiske rammer

5.2.2. De internationale juridiske rammer

5.3. Foranstaltninger til beskyttelse af den biologiske mangfoldighed

5.3.1. Reduktion af miljøpåvirkningen

5.3.2. Indførelse af nye arter, sikkerhed ved dyrevelfærd og genetisk modificerede akvakulturdyr

5.4. Forskning vedrørende akvakultur

6. Information, undervisning, uddannelse og bevidsthedsfremmende aktioner

7. Gennemførelse og tidsplan

Bilag I: Liste over forkortelser, der anvendes i handlingsplanen

Bilag II: Gennemførelse af nødvendige foranstaltninger til opnåelse af handlingsplanens prioriteringer: mål og tidsplan

1. Indledning

1. I dette dokument foreslås der bestemte forvaltningsmål og -foranstaltninger i forbindelse med bevarelse og bæredygtig udnyttelse af biodiversitet inden for fiskeri og akvakultur. Det Europæiske Fællesskabs biodiversitetsstrategi indeholder et krav om udarbejdelse og gennemførelse af strategier, der giver mulighed for "bevarelse og bæredygtig udnyttelse af biodiversitet" inden for alle politikområder. Fiskerisektoren, der ligeledes omfatter akvakultur, påvirker biodiversiteten i havet, langs kysterne, i flodmundinger og til dels også på landjorden på mange forskellige måder og er derfor i særlig grad underlagt dette krav. Kommissionen vedtog Det Europæiske Fællesskabs biodiversitetsstrategi [1] i en meddelelse til Rådet og Parlamentet i februar 1998, som fik Rådets og Parlamentets tilslutning i oktober 1998.

[1] Meddelelse fra Kommissionen til Rådet og Europa-Parlamentet KOM(1998)42, endelig udgave.

2. Den største bekymring med hensyn til fiskeriets og akvakulturens indvirkning på biodiversiteten har gået på virkningen af overfiskning, fysiske konsekvenser på levestederne, overdreven udledning af næringsstoffer og udbredelse af sygdomme. Der har været mindre bekymring over de mulige genetiske virkninger af et omfattende og størrelsesselektivt fiskeritryk gennem årtier.

3. Et kraftigt fiskeritryk gennem længere tid har medført, at gydebestanden for mange fiskebestande har nået et kritisk niveau, og nogle er endda tæt på at bryde sammen, hvilket gælder de fleste torskebestande og kulmule. Et kraftigt fiskeritryk kan føre til ringere genetisk varians samt mindre effektive og forenklede fødekæder, hvor energistrømmen i økosystemet er blevet kraftigt forstyrret. De mulige konsekvenser er lavere fleksibilitet og mindre stabilitet i økosystemet. Endvidere kan et sådant økosystem have ringere evne til at tilpasse sig naturlige forandringer i omgivelsern.

4. Man har endnu ikke overblik over problemets alvor, da man endnu ikke har nogen klar forståelse af fiskeriets og akvakulturens faktiske indvirkning på biodiversiteten, navnlig med hensyn til genetisk og funktionel mangfoldighed samt økosystemets mangfoldighed. Dette skaber risiko for, at der i al ubemærkethed opstår alvorlige skader. Den meget langsomme genopretning af visse bestande i Nordatlanten og tabte gydeområder synes at antyde, at sådanne ændringer allerede er indtruffet.

5. Alligevel kommer der stadig flere forskningsresultater om disse og andre aspekter af biodiversitet, som bidrager til at udvikle vores forståelse og at give oplysninger til brug for fremtidige politikker inden for fiskeri og biodiversitet. Nedenfor behandles fiskerisektorens relevans for og afhængighed af biodiversitet samt fiskeriets mulige trussel imod biodiversitet, og der foreslås foranstaltninger til genopretning af fiskeriets og akvakulturens mulige konsekvenser.

6. Denne meddelelse udgjorde et vigtigt skridt i retning af at indarbejde miljøhensyn i fiskerisektoren. Et videre skridt blev beskrevet i meddelelsen om Fiskeriforvaltning og Naturbeskyttelse i Havmiljøet [2]. Her beskrives de største problemer med samspillet mellem fiskeri og miljø, og der foreslås politiske rammer på fællesskabsplan til opnåelse af en bæredygtig udnyttelse af fiskeri og biodiversitet.

[2] Meddelelse om Fiskeriforvaltning og Naturbeskyttelse i Havmiljøet KOM(1999)363.

2. Begrebet biodiversitet

7. FN-konventionen om biologisk mangfoldighed [3] indeholder en bred definition af begrebet i artikel 2: "Biologisk mangfoldighed" er mangfoldigheden af levende organismer fra alle kilder, bl.a. organismer fra landjorden og havet samt andre vandlevende organismer og de økologiske sammenhænge, de er en del af; dette omfatter mangfoldighed inden for de enkelte arter samt på tværs af arter og økosystemer;

[3] FN-konventionen om biologisk mangfoldighed blev vedtaget den 5. juni 1992 og trådte i kraft den 29. december 1993.

8. I definitionen hentydes der klart til biodiversitetens kompleksitet, og man udelukker overforenklede tolkninger såsom antallet af arter i et økosystem eller kun kommercielle arter. Biodiversitet kan således ikke begrænses til en definition ud fra arter, men bør ligeledes omfatte begreber som:

* Genetisk foranderlighed inden for arter

* Foranderlighed med hensyn til arternes størrelses-/aldersstruktur samt forplantningsevne

* Arternes mangfoldighed

* Økosystemernes mangfoldighed (mht. populationer, levesteder og funktioner)

9. Der findes kun begrænset videnskabelig viden om disse faktorer, navnlig med hensyn til evnen til at forstå, måle og forudsige økosystemernes reaktion på menneskelig påvirkning og naturlige variationer. Mens man gennem de seneste årtier har indsamlet betydelig viden om de kommercielle fiskearter, hydrografi osv., findes der kortfattede, ufuldstændige eller begrænsede mængder af data for arter, der ikke fiskes efter, eller for vigtige parametre, der beskriver den komplekse funktionalitet og samspillet mellem arterne samt mellem arterne og deres omgivelser.

10. De seneste fremskridt med formuleringen af et forsigtighedsprincip til forvaltning af kommercielle fiskebestande har vist, at det i talrige tilfælde, hvor der findes relevante data og pålidelige risikoanalyser, er muligt at udvikle et operationelt princip for bæredygtigheden af enkeltbestande baseret på kvantitative rammer, der omfatter biologiske grænser samt referencepunkter og forvaltningsmodeller. På nogle områder, hvor der findes modeller for flere arter, kan der udvikles fangststrategier, hvor der tages hensyn til flere arter. Anvendelsen af forsigtighedsprincippet bør sikre bæredygtigheden, men garanterer ikke nødvendigvis den genetiske bæredygtighed.

11. Den videnskabelige viden har endnu ikke nået et stade, hvor man som minimum kan sikre økosystemets bæredygtighed i det marine miljø i samme grad som bæredygtigheden for enkeltarter. Dog kommer der stadig flere forskningsresultater, der bidrager til at fremme forståelsen og identificere de data, der skal indsamles. Der arbejdes også med at udvikle en bredere vifte af miljømålsætninger (mål for miljøkvalitet) og med at identificere indikatorer på miljøområdet.

12. Historien viser, at økosystemer, eller dele heraf såsom fiskebestande, kan genoprettes, når presset fra de menneskelige aktiviteter mindskes, og hvis der ikke er sket uoprettelige skader på det pågældende levested (og vigtigst af alt på de genetiske ressourcer). Normalt sker der det, at hvis ændrede menneskelige aktiviteter giver bedre betingelser, kan fiskebestandene genoprettes og vende tilbage til tidligere ødelagte levesteder, om end denne proces kan tage temmelig lang tid.

13. Formålet med at sikre bevarelsen og en bæredygtig udnyttelse af biodiversiteten skal derfor være bevarelse af de naturlige, genetiske ressourcer, så de kan udnyttes i dag og i fremtiden.

3. Handlingsplanens overordnede mål

14. I Kommissionens meddelelse fra 1998 antydes det, at handlingsplaner for biodiversitet bør udgøre de praktiske værktøjer med henblik på at få biodiversitet integreret i indsatsområder, der dækker enkeltsektorer og flere sektorer. Nogle af handlingsplanerne kan have form af juridiske instrumenter, men bør ligeledes udgøre en integrerende del af eksisterende sektorpolitikker og tage hensyn til eksisterende aftaler og internationale forpligtelser.

15. Den overordnede målsætning bør derfor være inden for de nuværende lovgivningsmæssige rammer at definere og identificere sammenhængende foranstaltninger, der fører til bevarelse eller genopretning af biodiversiteten, hvor denne menes at være truet på grund af fiskeri [4]. eller akvakultur. I Kommissionens meddelelse identificeres fire områder, hvor der er behov for en indsats med hensyn til fiskeriet:

[4] I denne sammenhæng henviser ordene fiskerisektoren, fiskeri og fiskebestande i givet fald ikke blot til fiskearter, men ligeledes til skaldyr, bløddyr og andre vandlevende organismer.

(1) Fremme bevarelse og bæredygtig udnyttelse af fiskebestandene og deres fødeområder gennem kontrol med udnyttelsestakten og gennem udvikling af tekniske bevarelsesforanstaltninger til støtte for bevarelse og bæredygtig udnyttelse af fiskebestandene. De mulige foranstaltninger omfatter bl.a. områder med fiskeforbud (navnlig til beskyttelse af større samlinger af fiskeyngel) og maskestørrelse. De enkelte foranstaltninger bør anvendes i henhold til de opnåede resultater og den forventede bevarelseseffekt.

(2) At mindske fiskeriindsatsens og andre menneskelige aktiviteters indvirkning på andre arter end målarterne samt på økosystemerne i havet og i kystområderne for at sikre en bæredygtig udnyttelse af biodiversiteten i havet og i kystområderne.

(3) At undgå akvakultur, der kan påvirke bevarelsen af levesteder, idet der lægges beslag på følsomme områder, dvs. mangrovesumpe i tredjelande og tidevandsområder i Fællesskabet, forurening med input og output fra fiskefarme og genetisk forurening med dyrkede arter eller sorter, der udsættes ud eller undslipper fra farmene.

16. I startfasen kan der opstå tydelige synergivirkninger mellem fiskeriets interesser og bevarelse af biodiversiteten, idet en moderat reduktion af fiskeritrykket vil føre til et mere bæredygtigt og rentabelt fiskeri og bedre bevarelse af biodiversiteten. Ved at indføre begrænsninger for andre arter end målarterne og beskyttelse af levesteder vil fiskeriindsatsen ikke blot blive tilpasset situationen for målarterne, men ligeledes blive bestemt af situationen for andre arter eller levesteder. Dette vil føre til en lavere udnyttelse, færre fiskemuligheder og lavere beskæftigelse inden for fiskeriet. Der vil opstå betydelige konflikter mellem mål, der implicit anvendes inden for fiskerisektoren og mål, der skyldes hensynet til biodiversiteten.

17. Den begrænsede videnskabelige viden om biodiversitetens iboende aspekter og måske navnlig om fiskeriets indvirkning på biodiversiteten udgør en naturlig begrænsning på omfanget af de foranstaltninger, der kan anvendes i den nuværende fase. Men inden for den tilgængelige videnskabs begrænsninger er der behov for en positiv og realistisk fremgangsmåde. Handlingsplanen indeholder forslag til foranstaltninger, der vil gøre det muligt at nå et passende startniveau for beskyttelsen. Endvidere skal virkningen af de gennemførte foranstaltninger kunne måles og overvåges, således at det bliver muligt at foretage en passende evaluering af virkningerne. Desuden skal foranstaltningerne under handlingsplanen revideres i lyset af nye videnskabelige oplysninger og videreudvikles hen ad vejen. Derfor er støtte til forskning, overvågning og evaluering af central betydning for den videre udvikling af planen.

18. Det bliver ikke muligt at gennemføre alle målsætningerne samtidig, men med udgangspunkt i den nuværende viden kan der opnås betydelige forbedringer. Sådanne foranstaltninger vil bane vejen for yderligere skridt, der kan tages, når resultaterne af den igangværende og den planlagte forskning foreligger. Gennemførelsen af biodiversitetsmålene inden for fiskeriet kræver en langsigtet strategi.

19. Der eksisterer en mere eller mindre klar sondring mellem aspekter vedrørende decideret fiskeri og aspekter vedrørende akvakultur. I afsnit 4 i dette dokument henvises der til handlingsplanen for så vidt angår fangstfiskeri og det naturlige miljø (vildtlevende arter), mens der i afsnit 5 henvises til handlingsplanen for så vidt angår akvakultur. De mange akronymer, der anvendes i teksten, forklares i bilag 1.

20. I denne meddelelse fokuseres der på fiskeri- og akvakulturaktiviteter i hav- og kystområder, men disse aktiviteter foregår også i vid udstrækning i ferskvandsområder. Endvidere vandrer nogle fiskebestande mellem ferskvand og kyst- og havområder. Der bør indføres kompatible foranstaltninger for ferskvandsområder for de arter, der vandrer mellem havvand og ferskvand, bl.a. laksefisk og ål. Dette kan nås mest effektivt gennem forvaltnings- og bevarelsesforanstaltninger for disse arter under den fælles fiskeripolitik. På samme måde skal de foranstaltninger, der foreslås for akvakultur både gælde for hav-, kyst- og ferskvandsområder.

21. For fiskearter og fiskeri, der udelukkende foregår i ferskvandsområder skal udarbejdelsen af biodiversitetsplaner imidlertid fortsat være de enkelte medlemsstaters ansvar. Den større geografiske isolation og de heterogene levesteder i ferskvandsområder kræver regionale eller lokale planer, der er tilpasset de særlige kendetegn ved de enkelte systemer. Medlemsstaterne bør derfor anmodes om at revidere eksisterende planer eller udarbejde deres egne handlingsplaner, hvor denne handlingsplan kan et godt udgangspunkt. Der kan også vise sig et behov for, at de nationale planer for fiskeriområdet følges op på fællesskabsplan. Kommissionen kan derfor eventuelt gennemgå de planer, som udarbejdes af medlemsstaterne.

4. Handlingsplan for fangstfiskeri

4.1. Relevans for fiskerisektoren

22. Den nuværende situation, hvor et stort antal fiskebestande overfiskes både hvad angår vækstmuligheder og endnu mere bekymrende hvad angår begrænset tilgang, viser klart, at de nuværende fangstmængder ikke er bæredygtige for mange arters vedkommende. De overdrevne fangster har resulteret i gydepopulationer, der befinder sig på historisk lave niveauer, og som domineres af nogle få gydeårgange. Dermed reduceres tilgangen, og der bør kun fanges mængder, der ligger et godt stykke under det maksimale bæredygtige udbytte på langt sigt. Det grundlæggende problem er den kapacitetsmæssige skævhed mellem fiskeflåderne og de fiskeressourcer, de udnytter.

23. Ud over overfiskningens direkte negative økonomiske og biologiske konsekvenser for målarterne udtrykkes der bekymring over konsekvenserne for andre dele af økosystemet. Når arter fjernes selektivt, og når der forårsages ændringer i populationernes størrelsesstruktur, kan der ske ændringer i samspillet mellem prædator og bytte, og derved kan energistrømmen gennem fødekæden ændres på forskellig vis. Måske ændres energistrømmen ikke, og måske sker der ingen større funktionsmæssige ændringer, men det kan betyde, at strukturen i fiskebestandene ændres. Dette kan medføre, at arter med høj markedsværdi erstattes af mindre værdifulde arter.

24. I en undersøgelse foretaget af ICES for nylig fandt man, at når der fandt sådanne større ændringer sted i fødekæden, var det ikke fiskeriet som sådan, der forårsagede skaderne, men normalt overfiskning kombineret med en større miljøpåvirkning. Dette gør det vanskeligt at isolere overfiskningens rolle i ændringerne af fødekæden. Så selvom miljøfaktorer spiller en vigtig rolle med hensyn til påvirkning af fødekædestrukturen, kan økosystemets modstandsdygtighed over for kraftige miljøpåvirkninger forbedres ved at gardere ressourcerne mod overfiskning. Risikoen for store og uigenkaldelige påvirkninger af økosystemet kan reduceres betydeligt gennem en bæredygtig forvaltning af fiskeriet.

25. Fiskeriet påvirker også levestederne fysisk. Bomtrawl og skovltrawl ødelægger havbunden, reducerer mangfoldigheden på levestederne og bevirker, at indlejrede næringsstoffer i bundlagene frigives i vandsøjlen. Dette kan føre til en højere lokal produktion og øget energitilførsel til de lavere trin i fødekæden. Ifølge videnskaben kan sådanne variationer i adgangen til ressourcer påvirke energioverførslen opad og ændre prædatorarternes relative tæthed. Der hersker ikke vished om konsekvenserne af sådanne ændringer, og der er behov for mere forskning, men der er risiko for uønskede ændringer i visse fiskearters relative tæthed, som ikke er gavnlige for fiskerisektoren.

26. Selvom virkningerne af kortvarige til mellemlange påvirkninger kan konstateres, og der kan udformes foranstaltninger for at rette op på sådanne ændringer, kan ændringer i biodiversiteten, der opstår over et længere tidsrum, såsom ændringer af den genetiske diversitet, være vanskeligere at identificere og afbøde.

27. Man bliver stadig mere bevidst om, at årtier med overdrevne fangster kan have påvirket den genetiske diversitet hos i det mindste nogle af de bestande, der fanges kommercielt. Hvis sådanne ændringer er sket, kan de muligvis kun rettes op meget langsomt, men kan også være uigenkaldelige. Det hersker en potentiel risiko for, at bestandene ikke reagerer som forventet på de foranstaltninger, der gennemføres, eller at de har fået ødelagt deres evne til at tilpasse sig naturlige forandringer i miljøet.

28. Akvakultursektoren er ligeledes afhængig af, at biodiversiteten bevares som grundlag for den videre udvikling og anvendelse af nye arter.

29. Både fangstfiskeri og fiskefarme er afhængige af de vandbaserede økosystemers kvalitet, idet både vildtlevende og opdrættede fisk udsættes for smitstoffer fra kosten og fra vandet. Persistente, bioakkumulerbare smitstoffer kan udgøre en trussel mod dyrene i fødekæden med følger for fisk, havfugle, sæler, hvaler, og i alvorlige tilfælde kan de også begrænse menneskers forbrug. Blandt de menneskelige aktiviteter, som indvirker på vandmiljøet, er fiskeriaktiviteterne blandt de vigtigste, men andre vigtige faktorer omfatter forurening, ændringer eller ødelæggelse levesteder, eutrofiering og indførelse af fremmede arter.

30. Bæredygtigheden og den fremtidige udvikling inden for fiskerisektoren afhænger derfor i høj grad af et bæredygtigt, vandbaseret økosystem og dermed på bevarelsen af den biologiske mangfoldighed og produktion.

4.2. De juridiske rammer for fiskeriet

4.2.1. Fællesskabets juridiske rammer

31. De juridiske rammer for den europæiske fiskeripolitik omfatter princippet om bevarelse af levende marine akvatiske ressourcer og har udviklet sig i takt med de stadig flere videnskabelige beviser for fiskeriets indvirkning på kommercielle fiskebestande og ligeledes en bedre forståelse af, hvordan man gennemfører en politik for et sådant kompliceret spørgsmål i praksis.

32. I denne sammenhæng hedder det i artikel 2 i det grundlæggende lovgivningsinstrument for den fælles fiskeripolitik, forordning (EØF) nr. 3760/92 [5], at "hovedformålene med den fælles fiskeripolitik [er] at beskytte og bevare de disponible og tilgængelige levende marine akvatiske ressourcer og sikre en rationel og ansvarlig udnyttelse af dem på et bæredygtigt grundlag på økonomiske og sociale betingelser, der er hensigtsmæssige for sektoren, under hensyntagen til følgerne for det marine økosystem og navnlig under hensyntagen til såvel producenternes som forbrugernes behov".

[5] Rådets forordning (EØF) nr. 3760/92 af 20. december 1992 om en fællesskabsordning for fiskeri og akvakultur, EFT L 389 af 31.12.1992, s. 1.

33. Forordning (EØF) nr. 3750/92 indeholder ligeledes forvaltningsværktøjer, der kan anvendes til at indføre yderligere beskyttelse af den marine biodiversitet. I artikel 4 i forordningen hedder det navnlig, at Rådet kan:

(1) etablere områder, hvor fiskeriaktiviteter er forbudt eller begrænset, lukkede områder eller områder med fiskeforbud

(2) begrænse udnyttelsesgraden (en nærmere beskrivelse af, hvordan begrænsningerne indføres, findes i artikel 8 i forordning 3760/92);

(3) fastsætte kvantitative fangstbegrænsninger (i forbindelse med 2 ovenfor);

(4) begrænse tiden på havet (i forbindelse med 2 ovenfor);

(5) fastsætte, hvilket antal fiskefartøjer der kan få tilladelse til at fiske (i forbindelse med 2 ovenfor);

(6) fastsætte tekniske foranstaltninger for fiskeredskaber og deres anvendelsesmåde;

(7) fastsætte mindstemål eller mindstevægt for fisk, der må fanges;

(8) fastsætte incitamenter, herunder også økonomiske, til fremme af et mere selektivt fiskeri.

34. I princippet kan Rådet imidlertid "For at sikre en rationel og ansvarlig udnyttelse af ressourcerne på et bæredygtigt grundlag [vedtage] fællesskabsbestemmelser om betingelserne for adgang til farvande og ressourcer og for udnyttelse af dem". Dette omfatter indførelse af foranstaltninger til beskyttelse af biodiversitet, der er omfattet af principperne om "ansvarlig udnyttelse" og "bæredygtigt grundlag" i artikel 2 i forordning (EØF) nr. 3760/92.

35. Mens adskillige sekundære retsakter under den fælles fiskeripolitik vedrørende kvantitative, tekniske eller strukturelle bevarelsesforanstaltninger sigter mod at gennemføre disse principper, udgør grundforordningen det rette værktøj til indarbejdelse af biodiversitetsmålsætninger i Fællesskabets bevarelsespolitik. EF-Domstolen har endvidere bekræftet, at foranstaltninger til beskyttelse af fangstpladser, bevarelse og afbalanceret udnyttelse af ressourcerne og begrænsningen af fiskeriindsatsen i vid udstrækning kan omfatte miljøaspekter. [6] De juridiske rammer for den fælles fiskeripolitik giver derfor plads til en generel integration af miljøhensyn inden for fiskerisektoren, således som der opfordres til i de relevante bestemmelser i EF-traktaten, ændret ved Amsterdam-traktaten (artikel 6) og i den såkaldte Cardiff-proces.

[6] Se Domstolens dom af 24. november 1993 (Etablissements Armand Mondiet SA v Armement Islais SARL), sag 405/92, Sml. 1993 s. I-6133.

36. "Cardiff-processen" er en mekanisme til integration af miljøhensyn og bæredygtig udvikling i Fællesskabets politikker. Inden for disse rammer skal Rådet (fiskeri) udarbejde en overordnet strategi for bæredygtig udvikling. Fiskerisektoren skal ligeledes udvikle en detaljeret sektorstrategi og identificere mål og indikatorer til overvågning af fremskridtene. Høringer vedrørende handlingsplanen for biodiversitet inden for fiskeriet giver mulighed for at bidrage til denne proces på et tidligt tidspunkt samt for at udvikle en systematisk metode til integration af biodiversitet inden for fiskeripolitikken.

4.2.2. De internationale juridiske rammer

37. Ud over konventionen om den biologiske mangfoldighed, Jakarta-mandatet og andre internationale naturaftaler såsom Bonn-konventionen er Fællesskabet bundet af internationale bestemmelser om fiskeri, der er indeholdt i instrumenter som FN's havretskonvention fra 1982. Fællesskabet har underskrevet FN's aftale om grænseoverskridende fiskebestande (UN Straddling Fish Stocks Agreement) og har ligeledes erklæret, at det vil overholde FAO's adfærdskodeks for ansvarligt fiskeri. [7] Denne adfærdskodeks indeholder henvisninger vedrørende hensyntagen til beskyttelsen af den biologiske mangfoldighed inden for principperne om ansvarligt fiskeri, navnlig i artikel 6. Fællesskabet samarbejder med en række regionale fiskeriorganisationer som IBSFC, NASCO, NEAFC, NAFO og CCAMLR, der ligeledes beskæftiger sig med spørgsmål som bevarelse af økosystemer, biodiversitet og anvendelsen af forsigtighedsprincippet inden for fiskerisektoren. Fællesskabet har ligeledes været meget aktivt i Agenda 21-processen for Østersøområdet [8] gennem IBSFC, der repræsenterer fiskerisektoren. Baltic 21 er et af de første forsøg på at definere mål og indikatorer med henblik på opnåelse af en bæredygtig udvikling og bevarelse af biodiversiteten. Blandt hovedprincipperne er "en yderligere integration af fiskeri og miljøbeskyttelse, bevarelses- og forvaltningsforanstaltninger, hvor der anvendes en fremgangsmåde baseret på økosystemer, i det omfang den videnskabelige viden giver mulighed for det." Det deltager også aktivt i udviklingen inden for FAO af handlingsplaner for hajer og havfugle [9] og gennemfører CITES-anbefalingerne.

[7] Code of Conduct for Responsible Fishing, FAO 1995.

[8] Rapport fra det ekstraordinære møde "Baltic 21", fiskerisektoren, Warszawa, 16.-20. februar 1998.

[9] International handlingsplan til reduktion af tilfældig fangst af havfugle ved langlinefiskeri og international handlingsplan for bevarelse og forvaltning af hajer. FAO 1999.

38. Der findes ligeledes andre konventioner vedrørende beskyttelse af miljø og økosystemer i tre regionale have i Europa, Østersøen, Middelhavet og Nordøstatlanten. For eksempel kræves det i konventionen om beskyttelse af havmiljøet i Nordøstatlanten (OSPAR-konventionen) og i Østersøen (HELCOM), at parterne beskytter, bevarer og genopretter økosystemerne og den biologiske mangfoldighed i havområderne ved at kontrollere og reducere andre former for menneskelige påvirkninger end fiskeri i havområderne.

4.3. Foranstaltninger til beskyttelse af den biologiske mangfoldighed

39. I praksis skal denne handlingsplan medføre, at forsigtighedsprincippet anvendes som beskrevet i meddelelsen om forsigtighedsprincippet og ordningerne for flerårige TAC'er [10] samt bestemmelserne i FAO's adfærdskodeks for ansvarligt fiskeri. I forbindelse med planen kan der også anvendes relevante bestemmelser som fastlagt i meddelelsen om forsigtighedsprincippet [11]. Et centralt aspekt af disse ordninger er, at man ønsker at undgå uoprettelige skader såsom reduceret genetisk variabilitet for en population. Et andet centralt aspekt af dette princip er, at manglende videnskabelige oplysninger ikke kan anvendes som begrundelse for at udsætte foranstaltninger, der skønnes nødvendige, når foreløbige, objektive videnskabelige vurderinger viser, at der er rimelig grund til bekymring for mulige uoprettelige påvirkninger af miljøet. Anvendelsen af forsigtighedsprincipperne har fået betegnelsen forsigtighedsmetoden inden for fiskeriforvaltning. Denne fremgangsmåde har helt klart vundet indpas, og man har opnået betydelig erfaring både inden for EU og internationalt i de regionale fiskeriorganisationer. På grundlag af disse erfaringer står det klart, at forsigtighedsprincippet udgør et velegnet instrument til opnåelse af de mål, der opstilles i meddelelsen.

[10] Meddelelse fra Kommissionen om anvendelse af forsigtighedsprincippet og flerårige mekanismer til fastsættelse af TAC'er. KOM(2000) 803 endelig udg., 01.12.2000.

[11] Meddelelse fra Kommissionen om forsigtighedsprincippet. KOM(2000) 1 endelig udg., 2.2.2000.

40. De resulterende foranstaltninger kan omfatte:

* vedtagelse af forvaltningsmålsætninger i overensstemmelse med forsigtighedsprincippet for kommercielt betydningsfulde fiskebestande, andre arter end målarterne og levesteder;

* foranstaltninger med henblik på at undgå ødelæggelse af lokale, genetisk specifikke bestande;

* en mere effektiv gennemførelse af eksisterende samt udvikling af nye tekniske bevarelsesforanstaltninger med henblik på at reducere fiskeriets indvirkning på disse bestanddele af økosystemer, der kun har ringe eller slet ingen kommerciel betydning;

* grundforskning med henblik på at støtte, fremskaffe oplysninger om og fremme inddragelsen af hensynet til biodiversiteten i fiskeripolitikkerne;

41. Det er endvidere også vigtigt at:

* fremme sammenhængen mellem instrumenter inden for den fælles fiskeripolitik og instrumenter på miljøområdet samt anvendelsen af disse;

* sikre, at fiskeripolitikkerne og instrumenterne ikke forårsager skade på miljøet i tredjelande eller områder uden for den nationale jurisdiktion, samt bistand til tredjelande med henblik på at bevare den biologiske mangfoldighed og udnytte den på bæredygtig vis;

* i højere grad inddrage fiskerne i genopretningen af levesteder og reduktionen af persistente forureningsstoffer og udledning af overskydende næringsstoffer til floder, flodmundinger og havene.

42. Hver af disse foranstaltninger gennemgås nedenfor.

4.3.1. Bevarelse og bæredygtig udnyttelse af kommercielt betydningsfulde fiskebestande gennem en samlet reduktion af fiskeritrykket

Begrundelse

Kommercielle fiskebestande

43. Forskellige faktorer har betydning for mulighederne for bevarelse og bæredygtig udnyttelse af fiskebestandene, men det vigtigste resultat er graden af fiskeriintensitet samt arten af det fiskeri, der finder sted i praksis. Et reduceret fiskeritryk vil i første omfang give lavere fangster end i øjeblikket. På mellemlangt og langt sigt vil et reduceret fiskeritryk føre til fiskebestande, der gennemsnitligt består af en større andel af ældre og større fisk samt en større biomasse. Dette bør ligeledes føre til øget genetisk diversitet i hver af disse fiskebestande. Det vil endvidere føre til mere stabile fangster med økonomiske fordele for fiskeriet og dermed bidrage til en bæredygtig udvikling.

Andre organismer og levesteder

44. En samlet reduktion af fiskeritrykket vil bidrage til beskyttelsen af andre dele af de marine økosystemer, idet dette ikke kun vil være gavnligt for de kommercielle arter, men ligeledes for arter af begrænset eller ingen kommerciel betydning, der fanges sammen med disse. For eksempel vil en reduktion af fiskeritrykket, der udføres med fangstredskaber, som trækkes hen over havbunden, mindske indvirkningen på bundlevende organismer og disses levesteder, idet sådanne fangstredskaber vil passere sjældnere. Nogle levesteder og arter er imidlertid utroligt skrøbelige, sjældne eller repræsentative og kan derfor blive alvorligt påvirket trods en generel reduktion af fiskeriindsatsen. Det er derfor nødvendigt at identificere relevante områder med henblik på at beskytte levesteder og visse arter i overensstemmelse med kravene i levestedsdirektivet. Handlingsplanen vil derfor tage udgangspunkt i udviklingen inden for NATURA 2000-processen med henblik på at nå dette mål.

45. Lukkede område eller områder med fiskeforbud har længe været anvendt til fiskeriforvaltning både inden for EU og andre steder. Det er vigtigt at erkende, hvilket formål man har med sådanne lukninger, da disse kan være forskellige, afhængigt af om lukningen skal i forbindelse med traditionel fiskeriforvaltning eller af hensyn til miljøet. I forbindelse med fiskeriforvaltning sker lukningerne hovedsagelig af følgende grunde:

* i nødssituationer for at forhindre høj fiskedødelighed, når fiskene er yderst sårbare, fordi de danner tætte samlinger,

* for at beskytte fiskeyngelen, når fangstredskabernes selektivitet ikke giver tilstrækkelig beskyttelse,

* det eneste middel til at beskytte lokal yngel mod udtynding eller udryddelse.

46. I sådanne situationer mener man, at lukninger er effektive til trods for, at dette kun i ringe udstrækning underbygges af videnskabelige beviser. Dette vil ligeledes gælde arter, der ikke fiskes efter, eller arter, der fanges som bifangst.

47. Erfaringerne med lukninger viser, at det er meget vanskeligt at vurdere virkningerne, og områder med fiskeforbud er ikke noget mirakelmiddel mod alle problemer i forbindelse med fiskeriforvaltning og miljøproblemer. Lukninger er mindre effektive med hensyn til at reducere det samlede fiskeritryk end reduktioner af fiskeriindsatsen, idet virkningen kan blive, at fiskeriindsatsen flyttes til områder eller perioder, der stadig er åbne. For at imødegå sådanne konsekvenser skal de lukkede områder dække en meget stor del af de bestande, der skal beskyttes, hvilket rejser spørgsmålet om, hvorvidt brugen af andre forvaltningsværktøjer (lavere TAC'er, øget selektivitet osv.) eller kombinationer af disse, vil være mere effektive og mindre diskriminerende over for fiskere tæt på det lukkede område.

48. Der findes færre erfaringer med lukninger af miljøhensyn i det marine miljø, selvom adskillige lukninger har været gældende i mange år. Nogle af disse havde til formål at beskytte enkeltbestande, men der er også indført omfattende lukninger omkring visse anlæg til havs, såsom olie- og gasanlæg, hvor fiskeri er forbudt.

49. Det er vigtigt at bemærke, at sammenlignet med landlevende organismer er marine organismer forholdsvis mere mobile, og lukninger kan derfor være mere relevante med henblik på beskyttelse af følsomme eller repræsentative levesteder som koralrev og vigtige fødesteder for havfugle i ynglesæsonen.

50. Det er imidlertid den almindelige opfattelse, at hvis de lukkede områder er veldefinerede, kan de udgøre et nyttigt supplerende værktøj til beskyttelse af bestande og af følsomme levesteder. Derfor foreslås det i planen, at de lukkede områder bruges til beskyttelse af fisk og levesteder, men der bliver behov for en klar definition af målsætningerne og en begrundelse af det biologiske grundlag for sådanne lukninger. Det er af lige så stor betydning at fremme forskning med henblik på at vurdere og overvåge virkningerne, og der må derfor iværksættes pilotundersøgelser som en integrerende del af denne foranstaltning.

51. Det er den generelle opfattelse, at den kraftige udnyttelse af kommercielt betydningsfulde fiskearter har mere vidtgående konsekvenser og fører til kortere og mindre komplekse fødekæder og generelt til økosystemer med mindre biodiversitet. De marine levesteder påvirkes ligeledes. Selvom der kan sættes spørgsmålstegn ved, hvorvidt disse virkninger kan genoprettes, når der er tale om større forandringer i forhold til den "uberørte" tilstand, mener man generelt, at en reduktion af fiskeritrykket på kommercielle fiskebestande på mellemlangt sigt kan bidrage til en forøgelse af den samlede biodiversitet for de marine økosystemer.

52. I nogle tilfælde kan fiskeriindsatsens indvirkning på miljøet imidlertid betragtes som positiv for nogle populationer eller resultere i øget produktivitet. For eksempel har store mængder af genudsatte fisk i nogle områder ført til en forøgelse af populationerne af ådselsædende havfuglearter. En reduktion i tætheden af dominerende prædatorfisk gennem opfiskning kan give mulighed for en øget tæthed af forskellige arter af byttefisk. Endvidere kan mindre fysiske forstyrrelser øge biodiversiteten og økosystemernes produktivitet. Disse virkninger kan anses for positive, så længe fiskeriet ikke har været så intensivt, at populationerne mister genopretningsevnen. Man skal derfor huske på, at virkningerne af en ændret fiskeripraksis og -fordeling bør undersøges til bunds uden at foregribe de positive eller negative følger.

Foranstaltninger til opnåelse af en samlet reduktion af fiskeritrykket

53. Et reduceret fiskeritryk kan opnås ved at:

(1) fastsætte passende fangstbegrænsninger for kommercielle arter eller

(2) reducere fiskerikapaciteten (flådens/redskabernes størrelse og effektivitet) eller

(3) reducere fiskerflådens aktivitet eller

(4) en kombination af a), b) og c).

54. Fangstbegrænsninger i form af tilladte fangstmængder har været anvendt inden for den fælles fiskeripolitik siden 1983. I praksis og indtil for nylig er TAC'erne imidlertid ofte blevet fastsat som reaktion på årlige udsving i bestandenes størrelse med begrænset hensyntagen til en reduktion af fiskeritrykket til et bæredygtigt niveau. I 1996 indførte man for første gang fangstbegrænsninger på grundlag af langsigtede forvaltningsplaner udarbejdet i overensstemmelse med forsigtighedsprincippet for nogle få bestande, som udnyttes i Den Europæiske Union. Siden da er dette sket for omkring 11 bestandes vedkommende, og denne proces vil fortsætte inden for rammerne af handlingsplanen. TAC'erne vil i stigende grad blive fastsat for flere år ad gangen i overensstemmelse med målsætningen om bæredygtighed, således som denne defineres med begrænsninger og referencepunkter.

55. Endvidere har man gennemført en række flerårige udviklingsprogrammer (FUP'er) med henblik på at reducere fiskerikapaciteten, og der er ligeledes indført begrænsninger af fiskerflådens aktivitet for den vestlige del af Fællesskabets farvande (ICES-delområde VI til IX). Trods disse bestræbelser udgør overkapacitet fortsat et grundlæggende problem med hensyn til en bæredygtig udvikling af fiskerisektoren. [12] Overkapacitet skaber et kontrol- og håndhævelsesproblem, for høje udnyttelsesgrader og dermed både mindre gydebestande og populationsstrukturer domineret af små fisk. Overkapacitet udgør derfor en trussel mod biodiversiteten. Den fælles fiskeripolitik har vist sig i stand til at stabilisere fiskeridødeligheden, men på et for højt niveau. Dette betyder, at mere end halvdelen af fiskebestandene i EU fortsat udnyttes ud over deres langsigtede potentiale, og for adskillige bestande som torsk er situationen kritisk. Det har været muligt at forhindre vedvarende kollaps inden for bestandene og genopbygge bestandene, men ikke at forhindre nye kriser i at opstå. Denne situation kan ikke fortsætte, og fiskeritrykket må reduceres permanent gennem anvendelse af fangstbegrænsninger samt en reduktion af kapaciteten gennem de instrumenter, der er til rådighed. Revisionen af FUP i 2001 giver mulighed for at tage kapacitetsproblemet op på kort og mellemlangt sigt samt genoprette den ønskede ligevægt mellem kapacitet og ressourcer.

[12] Beretning fra Kommissionen til Rådet - Forberedelse af en midtvejsrevision af de flerårige udviklingsprogrammer (FUP); KOM(2000) 272 endelig udg., 10.5.2000.

56. På grundlag er gennemgangen af de juridiske instrumenter kan man konkludere, at følgende aktioner kan gennemføres og forventeligt føre til en gennemførelse af målsætningerne, hvis de anvendes og håndhæves korrekt. Den igangværende revision af den fælles fiskeripolitik i 2002 giver imidlertid mulighed for overvejelser af behovet for en yderligere styrkelse af de eksisterende instrumenter, herunder finansielle instrumenter, eller udvikling af en bredere vifte af forvaltningsinstrumenter inden for andre strukturelle eller institutionelle rammer.

Aktion I - Samlet reduktion af fiskeritrykket for at fremme bevarelse og bæredygtig udnyttelse af kommercielle fiskebestande

Gennemførelse af langsigtede forvaltningsplaner i overensstemmelse med forsigtighedsprincippet for kommercielle fiskebestande:

* definition af forsigtighedsgrænser og referencepunkter for fiskeridødelighed og bestandens biomasse;

* når der er tale om utilstrækkelige data, skal der udarbejdes forsigtighedsgrænser for en givet bestand, der bør udarbejdes regler for udnyttelsen af disse bestande, hvor der tages hensyn til den tidligere udnyttelse, udbyttet og de sandsynlige konsekvenser af udnyttelsen;

* der bør udarbejdes tilhørende genopretningsforanstaltninger, hvor dette er nødvendigt;

* hvor det er muligt, skal hensynet til flere arter indarbejdes i forvaltningsplanerne;

* hvor det er muligt, bør man undgå kraftige lokale reduktioner af fiskebestande, der kan udgøre separate enheder i genetisk eller adfærdsmæssig henseende;

* reduktion af fiskerflådernes overkapacitet og fiskeriindsats.

4.3.2. Tekniske foranstaltninger for kommercielle fiskebestande

Begrundelse

57. Tekniske foranstaltninger som definition af krævede maskestørrelser for fiskeredskaber og oprettelse af områder med fiskeforbud anvendes i vid udstrækning som et supplement for at regulere udnyttelsen og fremme bevarelsen af kommercielle fiske- og skaldyrsarter. Sådanne foranstaltninger findes i øjeblikket defineret for Fællesskabets farvande i Rådets forordning 850/98, [13] som er en større revision af tidligere forordninger, og som trådte i kraft den 1. januar 2000. Tilsvarende foranstaltninger er defineret for Østersøen [14] og Middelhavet [15] . Forbedringen af sådanne foranstaltninger er en løbende proces, og gennem handlingsplanen vil man fortsat søge yderligere forbedringer gennemført.

[13] Rådets forordning (EF) nr. 850/98 om bevarelse af fiskeressourcerne gennem tekniske foranstaltninger til beskyttelse af unge marine organismer. EFT L 125 af 27.04.1998, s. 1.

[14] Rådets forordning (EF) nr. 88/98 om fastsættelse af tekniske foranstaltninger til bevarelse af fiskeressourcerne i Østersøen, Bælterne og Øresund. EFT L 9 af 15.01.98, s. 1.

[15] Rådets forordning (EF) nr. 1624/94 om fastsættelse af tekniske foranstaltninger til bevarelse af fiskeressourcerne i Middelhavet. EFT L 171 af 06.07.97, s.1.

58. Det primære mål med sådanne foranstaltninger er at beskytte unge fisk og gydende fisk og dermed reducere nedgangen i bestanden gennem restriktioner på den type redskaber, der kan bruges, definition af egenskaberne for de net, der kan bruges, samt de områder, hvor arterne må fiskes, samt fastsættelse af mindstestørrelser for fangst af kommercielle arter samt lukninger af bestemte områder (i realtid, sæsonbetinget eller permanent) for at undgå uønsket dødelighed blandt unge fisk og gydende fisk. Dette udgør en logisk tilføjelse til den langsigtede forvaltning af fiskeriet af kommercielle arter til gavn for bevarelsen af biodiversiteten og den bæredygtige anvendelse af ressourcerne.

59. Nogle arter forvaltes navnlig gennem TAC'er og kvotabestemmelser, der gælder for en gruppe arter eller en gruppe populationer, der vides at være adskilte delpopulationer. Et yderligere mål er bevarelsen af genetisk og funktionel diversitet i sådanne tilfælde ved at undgå lokal udtynding af sådanne delpopulationer. Foranstaltninger som områdebestemte restriktioner på fangster samt områder og perioder med fiskeriforbud vil blive brugt med samme mål for øje.

Aktion II - Tekniske foranstaltninger til fremme af bevarelse og bæredygtig udnyttelse af kommercielle fiskebestande

* forbedret størrelsesselektivitet med henblik på at reducere genudsætning af fiskeynglen;

* forbedret artsselektivitet;

* lukninger i perioder eller af områder for at forbedre overlevelsesmulighederne for fiskeyngel eller koncentrationen af gydebestande, herunder delpopulationer;

* eventuelt nye eller ændrede mindste fangststørrelser for fisk og skaldyr;

* lukninger i perioder eller af områder for at forbedre overlevelsesmulighederne for lokale populationer for at bevare den genetiske mangfoldighed;

4.3.3. Tekniske foranstaltninger i forhold til andre organismer og levesteder

60. Alle fiskeriaktiviteter indvirker på økosystemerne. Men graden og den tid, der er påkrævet for at rette op på virkningerne af en sådan påvirkning på arter, der ikke fiskes efter, er ofte ikke særlig veldefineret.

61. Virkningerne for økosystemerne falder i fire hovedgrupper:

(1) fiskeriets indvirkning på demografien i kommercielle fiskebestande (behandles i afsnittet ovenfor)

(2) forstyrrelse af og fysisk skade på marine organismer

(3) fysisk skade på havbunden og tilhørende strukturer

(4) forstyrrelse af marine fødekæder.

62. Eftersom en reduktion af fiskeriindsatsen og fiskeridødeligheden er den ønskede virkning af flere af de nuværende aspekter af den fælles fiskeripolitik, er det selvindlysende, at en reduktion af fiskeriets miljøpåvirkning vil finde sted selv i mangel på andre foranstaltninger. Man bør imidlertid overveje yderligere foranstaltninger for yderligere at reducere de mulige konsekvenser for arter, der ikke fiskes efter, og levestederne. Man bør være særligt opmærksom på at mindske konsekvenserne for de arter, der står opført i direktiv 79/409 EF (fugle) og 92/43 (levesteder).

Aktion III - Tekniske foranstaltninger med henblik på at reducere konsekvenserne for arter, der ikke fiskes efter, og levestederne

* indførelse og fremme af brugen af selektive redskaber, der mindsker eller fjerner bifangster af arter, der ikke fiskes efter;

* indførelse og fremme af fiskemetoder, der har færre fysiske konsekvenser for miljøet;

* eventuel indførelse af lukninger i perioder og af områder for at øge beskyttelsen af arter eller levesteder, herunder områder med fangstforbud;

* eventuelt indførelse af grænser for bifangster eller tilfældige fangster, navnlig af arter, der står opført i lovgivningsinstrumenter på miljøområdet.

63. FIUF rummer allerede mulighed for at finansiere eksperimentelle fiskeriprojekter, der sigter mod beskyttelsen af ressourcerne samt brug af mere selektive teknikker (artikel 17 i Rådets forordning 2792/1999). Disse typer af aktioner bør fremmes, idet de tillige vil fungere som instrumenter, der kan give yderligere oplysninger og skabe yderligere bevidsthed samt fremme branchens engagement i processen.

4.4. Forskning, resultatindikatorer, overvågning og evaluering

4.4.1. Forskning og integreret rådgivning

64. Den fælles fiskeripolitik er formentlig en af de EU-politikker, der er mest afhængig af videnskabelig rådgivning. I sit arbejde er Kommissionen meget afhængig af videnskabelig rådgivning af god kvalitet og af, at rådgivningen kommer på det rigtige tidspunkt. De vigtigste rådgivningskilder, som Kommissionen anvender, er ICES, NAFO's videnskabelige råd og ICCAT. I Middelhavsområdet ventes GFCM at få en større rolle som rådgiver. Rådgivningen fra disse organisationer evalueres og suppleres med synspunkterne fra STECF. Rådgivningen er traditionelt fokuseret på enkeltarter, men i visse tilfælde omfatter den også overvejelser vedrørende flere arter.

65. Udviklingen af integreret rådgivning, hvor der tages hensyn til miljømæssige, økonomiske eller sociale konsekvenser, sker kun langsomt. Dette skyldes hovedsagelig kompleksiteten af denne rådgivning, men ligeledes fejlbehæftede metoder samt manglen på hensigtsmæssige rammer og de nødvendige data for en sådan rådgivning. Der findes klart et behov for at forbedre den integrerede rådgivning som grundlag for udvikling af en økosystembaseret forvaltning. Dette udføres bedst af den eksisterende videnskabelige rådgivningsorganisation samt gennem en bedre koordinering af eksisterende forskning og information mellem fiskeri- og miljødisciplinerne.

66. Fiskeriforskning er meget kostbar, og der er behov for at retfærdiggøre disse offentlige udgifter. Med henblik på at sikre forskningen til gavn for den kommende fælles fiskeripolitik findes der et stadigt større behov for at levere resultater for pengene og dermed forbedre definitionen af forskningsprioriteringerne. Allerede nu er der en tydelig tendens i retning af, at fiskeriforskningen nedprioriteres. Tilsvarende udviser det videnskabelige samfund stadig mindre interesse for dette område, fordi andre forskningsområder opfattes som mere givtige eller udfordrende.

67. Den rutinemæssige drift af den fælles fiskeripolitik kræver en løbende overvågning af situationen for de kommercielle fiskebestande, herunder dataindsamling og rutinemæssige vurderinger. Medlemsstaterne har pligt til at støtte sådanne aktiviteter, og de modtager ligeledes støtte fra Kommissionen. Man er først for nylig begyndt at anvende den lange tidsserie af forskningsundersøgelser og andre data, der indsamles som grundlag for den traditionelle fiskeriforskning, til undersøgelse af spørgsmål vedrørende biodiversitet såsom ændringer af artspopulationer og -strukturer. Det er derfor vigtigt i forhold til biodiversiteten at sikre den traditionelle overvågning og evaluering af fiskeriet.

Aktion IV - Forskningsprioriteringer til sikring af den traditionelle støtte til den fælles fiskeripolitik

* forskning i metoder til bedre og mere effektive (billigere) evaluerings- og stikprøveprogrammer;

* forskning i mere selektive fiskerimetoder med mindre miljøpåvirkning;

* forskning i alternative forvaltningssystemer, herunder andre kontrol- og håndhævelsesforanstaltninger.

68. Den fælles fiskeripolitik skal udvikles, så det bliver muligt at tage fremtidige udfordringer op såsom hensyntagen til miljømæssige, økonomiske og sociale overvejelser. Den fælles fiskeripolitik omfatter i øjeblikket forpligtelser til at reagere på samfundets behov, hvilket omfatter hensyntagen til miljøaspekter som biodiversitet, bæredygtig udvikling, forvaltning af økosystemer, men ligeledes til forbrugernes krav om produkter fra fiskeri og akvakultur af garanteret kvalitet. De nye udfordringer øger behovet for evaluering af de omkostningsmæssige følger, den miljømæssige effektivitet samt økonomiske og sociale bivirkninger. Dette vil stille større krav til indsamling af nye data og analyse af disse.

69. For effektivt at behandle spørgsmålet om biodiversitet i havene er der behov for forskning i og anvendelse af eksisterende molekylærteknikker til undersøgelse af de naturlige genetiske ressourcer. Dette vil bidrage til evalueringen af potentielt uoprettelige genetiske konsekvenser af forvaltningsforanstaltninger og give bedre mulighed for at bevare sådanne ressourcer. Med anvendelsen af sådanne metoder vil det blive muligt at overvåge variationer i bestandene over tid og inden for bestemte områder, og dermed kan der forventes en betydelig forbedring af forvaltningen og bevarelsen. Der findes et meget stort antal biologiske stikprøver, og der lader til at være mulighed for, at sådanne analyser kan føres adskillige årtier tilbage for at undersøge spørgsmålet om mulige ændringer i den genetiske variabilitet.

70. Fiskeriets umiddelbare indvirkning på andre organismer end de kommercielle fiskearter er endnu ikke defineret eller beregnet fuldt ud. Der er behov for en kvalitativ vurdering af fiskeriets direkte og indirekte virkninger på samspillet inden for fødekæderne. Endvidere er virkningerne af menneskeskabte påvirkninger som forurening, eutrofiering og ødelæggelse af levesteder ikke defineret særlig godt, hverken for kommercielle fiskebestande eller andre organismer.

71. Nedenstående forskningsprioriteringer skal bidrage til en bedre forståelse af den genetiske variabilitet over tid og forbedre adgangen til integreret rådgivning som grundlag for bevarelsen af biodiversiteten.

Aktion V. Forskning til sikring af bedre viden om biodiversitet

* udvikling og anvendelse af molekylærteknikker til identifikation af bestande, beregning af deres genetiske variabilitet og ændringer inden for og mellem populationer samt overvågning af genetiske forandringer;

* udvikling af kvantitative modeller for menneskeskabte påvirkningers indvirkning på populationer af arter af ringe eller slet ingen kommerciel betydning, herunder konsekvenserne af ødelæggelsen af levesteder;

* udvikling af biodiversitetsindikatorer for marine økosystemers sundhed, både for fiskebestande og for andre arter. Disse indikatorer kan fungere som målestokke eller referencestandarder for forvaltningen og anvendes til vurdering af fiskeriets eller andre menneskelige aktiviteters indvirkning på miljøet;

* identifikation af nye data, der skal indsamles rutinemæssigt;

* identifikation af centrale levesteder og biotoper samt bevarelses- og forvaltningsforanstaltninger, der vil være nødvendige for at minimere fiskeriets påvirkning af disse;

* undersøgelse af samspillet mellem arter og forholdet mellem prædatorer og byttedyr for at opnå en bedre forståelse af fiskeriaktiviternes virkninger.

72. Nogle af disse forskningsprioriteringer findes i det femte rammeprogram. I programmet tages disse forskningsprioriteringer op i temaprogram 1, "Livskvalitet og forvaltning af bioressourcer", nøgleaktion 5, "Bæredygtigt landbrug, fiskeri og skovbrug samt integreret udvikling af landdistrikterne, herunder bjergområderne". Der findes ligeledes vigtige forskningsprioriteringer af relevans for forståelsen af biodiversitet under temaprogram 4: "Energi, miljø og bæredygtig udvikling" under nøgleaktion 3 "Bæredygtige marine økosystemer."

73. Det er for tidligt at vurdere de samlede resultater af det femte rammeprogram, men det er sandsynligt, at der vil være behov for yderligere strategisk forskning som grundlag for handlingsplanen. Udviklingen af det sjette rammeprogram, som er gået i gang, vil give yderligere muligheder for at revidere de opnåede fremskridt og styrke forskningsprioriteringerne som støtte for handlingsplanen.

4.4.2. Dataindsamling

74. Kommissionen har erkendt behovet for at sikre indsamling af grunddata som grundlag for den fælles fiskeripolitik. I juni 2000 vedtog Rådet et forslag fra Kommissionen om rammerne for dataindsamling og forvaltning af sådanne data som grundlag for den fælles fiskeripolitik. [16] De nye rammer for indsamling og analyse af biologiske og økonomiske data vil især være fokuseret på kommercielle fiskebestande og fiskefartøjer. Det nye dataindsamlingsprogram vil blive gennemført i løbet af 2001.

[16] Fastlæggelse af en EF-ramme for indsamling og forvaltning af fiskeridata, der er nødvendige til gennemførelse af den fælles fiskeripolitik. Rådets forordning (EF) nr. 1543/2000, EFT L 176 af 15.07.2000, s. 1.

75. Miljødata er ikke omfattet af denne forordning. Det er ligeledes vigtigt, at datasæt og undersøgelsesmaterialer standardiseres, således at de pågældende data er kompatible og sammenlignelige. Oplysninger som disse er væsentlige for evalueringen af fiskeripolitikkernes miljøpåvirkning og effektiviteten af foranstaltninger til fremme af den miljømæssige integration. Det foreslås derfor i handlingsplanen, at der gennemføres en revision af rammerne for dataindsamlingen i 2003. I mellemtiden er det vigtigt at vurdere, hvilke yderligere data der bør indsamles.

4.4.3. Indikatorer, overvågning og evaluering

Kommercielle fiskebestande

76. Fiskeriaktiviteternes indvirkning på de vigtigste målarter har været undersøgt gennem mange år i de europæiske farvande. Ved at fortsætte overvågningen og vurderingen af situationen for målarterne, tendenser for biomassen samt fiskeridødeligheden bliver det muligt at vurdere virkningen af de foranstaltninger, der foreslås i planen. Disse målarter kan derfor bruges sammen med andre lange dataserier som forskningsundersøgelser og muligvis benthosserier som repræsentanter for de mere generelle virkninger, indtil der bliver adgang til mere specifikke indikatorer. Der er derfor absolut nødvendigt, at disse undersøgelser videreføres og udvides.

77. Fiskeriaktivitetens intensitet måles som fangsthastigheden, der omtales fiskeridødeligheden, der hænger direkte sammen med den numeriske del af bestanden, der hvert år fiskes op. Fiskeridødeligheden hænger sammen med den samlede fiskeriindsats (defineres i fællesskabslovgivningen som kilowatt-dages fiskeri), der genereres af fiskerflåderne, og er derfor en passende indikator for fiskeritrykket.

78. Fiskeridødeligheden vurderes hvert år for en lang række fiskebestandes vedkommende i (og uden for) EU-farvandene. Vurderingen foretages af videnskabsfolk, der arbejder i Det Internationale Havundersøgelsesråd (ICES) samt andre videnskabelige organisationer. I sammenhæng med vurderingen af dødeligheden udarbejdes der ligeledes vurderinger af biomassen af voksne fisk (gydebestandens biomasse) og fiskeyngel. Disse oplysninger findes for de bestande, der udgør den største fangstmængde, og som skaber de største fiskeriindtægter.

79. Alle nuværende skøn over fiskeridødeligheden eller gydebestandens biomasse kan sammenlignes med referencepunkter, der er udpeget som forsigtighedsgrænser på et videnskabeligt grundlag. I henhold til denne procedure er fiskebestandene i Rådets afgørelse 97/413/EF af 26. juni 1997 klassificeret som:

(1) Underudnyttede, hvis der kan opnås større fangster på langt sigt ved en højere fiskeridødelighed, hvis biomassen af voksne fisk ved denne højere dødelighed holder sig over et niveau, under hvilket genopretningen af bestandene bringes i fare, hvilket medfører ringe indvirkning på biodiversiteten;

(2) Fuldt udnyttede, hvis der ikke kan opnås betydeligt større [eller mindre] fangster på langt sigt ved en moderat højere fiskeridødelighed, hvis biomassen af voksne fisk ved denne højere dødelighed holder sig over et niveau, under hvilket genopretningen af bestandene bringes i fare, hvilket medfører en moderat indvirkning på biodiversiteten;

(3) Overfiskede, hvis der kan opnås moderat til betydeligt større fangster på langt sigt ved en lavere fiskeridødelighed, og hvis en sådan reduktion mindsker sandsynligheden for, at biomassen af voksne fisk vil falde til et niveau, under hvilket genopretningen af bestandene bringes i fare, hvilket indebærer en mulig indvirkning på biodiversiteten;

(4) Udryddelsestruede, hvis fiskeridødeligheden er så høj, at biomassen af voksne fisk allerede befinder sig på et niveau eller i nærmeste fremtid efter al sandsynlighed vil falde til et niveau, hvor genoprettelsen af bestandene bringes i fare, hvilket indebærer en trussel mod biodiversiteten.

80. Man kan imidlertid også forestille sig lige så legitime klassificeringer baseret på referencepunkter i henhold til forsigtighedsprincippet. Det videnskabelige, tekniske og økonomiske fiskeriudvalg udstikker visse retningslinjer for klassificeringen af bestandene i sin 10. beretning. [17]

[17] 10. beretning fra det videnskabelige, tekniske og økonomiske fiskeriudvalg. (SEK(2000, under udarbejdelse), 3.-7. april 2000.

Aktion VI - Overvågning og vurdering af situationen for kommercielle fiskebestande

* overvågning af nøgleparametre for vigtige fiske- og skaldyrsbestande, herunder fortsættelse af undersøgelser;

* evaluering af tendenserne over tid for sådanne bestande.

Andre organismer og levesteder

81. Det Europæiske Miljøagentur er i færd med at udvikle et europæisk system for overvågning af situationen og tendenserne for biodiversiteten. Desuden indeholder en ny rapport udarbejdet i forbindelse med FAO's adfærdskodeks for ansvarligt fiskeri en forholdsvis omfattende vurdering af det igangværende internationale arbejde med fiskeriindikatorer, herunder sociale, miljømæssige og økonomiske indikatorer. I rapporten understreger man behovet for bæredygtighedsindikatorer, der går videre end de traditionelle data for enkeltbestande, og man fremhæver den begrænsede udvikling, der hidtil er sket inden for dette område. Det er målet, at handlingsplanen skal drage nytte af disse projekter. Men i mellemtiden er der behov for andre indikatorer for at overvåge de mulige påvirkninger og følge resultaterne af foranstaltninger, der gennemføres under handlingsplanen som beskrevet ovenfor.

82. En sammenholdelse af statistikkerne for disse påvirkninger (fiskeri, eutrofiering, forurening, ødelæggelse af levesteder osv.) i EU-farvandene vil føre til en mere objektiv og kvalitativ metode for prioritering af foranstaltninger til bevarelse af biodiversiteten.

Aktion VII - Overvågning af andre organismer og levesteder

* overvågning af biodiversitetsindikatorer (som identificeret af Miljøagenturet) for marine økosystemers sundhed, både for fiskebestande og for andre arter. Disse indikatorer kan fungere som målestok eller referencestandarder for forvaltningen og anvendes til vurdering af fiskeriets eller andre menneskelige aktiviteters indvirkning på miljøet;

* videreførelse af traditionelle fiskeriundersøgelser med flere stikprøver af ikke-kommercielle arter;

* langsigtet overvågning af miljø- og klimaforandringer og disses indvirkning på fiskepopulationer, levesteder og bestande.

5. Akvakultur

5.1. Indledning

83. I Det Europæiske Miljøagenturs anden miljøvurderingsberetning med titlen "Environment in the European Union at the turn of the century" hedder det: Marin akvakultur er en voksende industri i kystområderne, hvor biodiversiteten er stor (flodmundinger, marskområder), og hvor den menneskeskabte påvirkning er stigende og kompleks. Selvom indvirkningen på biodiversiteten gennem foder (yderligere næringsstoffer), skadedyr og undslupne arter (med efterfølgende genetiske ændringer i vildtlevende populationer) oprindeligt blev anset for ubetydelig, anses den for alvorlig visse steder.

84. Akvakulturproduktion [18] finder hovedsagelig sted ved kysterne og i ferskvand. Den strækker sig fra intensiv produktion i bure eller lukkede miljøer til omfattende akvakultur af naturlige skaldyr og fiskefarme som for laks i Østersøen. Selvom der er forskel på arten af de mulige konsekvenser, kan der nævnes følgende vigtige miljøpåvirkninger:

[18] I henhold til definitionen af akvakultur i Rådets forordning (EF) nr. 2792/1999 defineres fiskefarme ikke som akvakultur, men denne meddelelse beskæftiger sig også med fiskefarme.

* fysiske virkninger for levesteder, ændringer af naturlige eller semi-naturlige levesteder;

* kemisk indvirkning på vand og havbund, herunder eutrofiering, iltsvind samt fra brugen af lægemidler og begroningshæmmende midler;

* indførelse af sygdomsorganismer, herunder vira, bakterier, svampe og parasitter;

* indførelse af fremmede eller muligvis genetisk modificerede organismer.

85. De fleste af de fysiske påvirkninger fra akvakultur begrænser sig til lokale forstyrrelser i nærheden af anlægget. På samme måde er virkningerne af næringsudslip til miljøet fra fiskefarme lokale og har ringe betydning sammenlignet med den naturlige, regionale omsætning af næringsstoffer i åbne vandmasser. Derfor er de mulige indvirkninger på biodiversiteten begrænset til selve farmens område og de umiddelbare omgivelser. Den samlede påvirkning afhænger derfor af anlæggenes antal samt deres størrelse og placering. Generelt kan disse konsekvenser afbødes ved at integrere akvakulturen i forvaltningen af kyst- og afvandingsområderne samt gennem en effektiv udnyttelse af foderet. I denne forbindelse må man erkende, at der er ydet en betydelig indsats for at nedbringe den anvendte fodermængde og dermed mindske udslippet af næringsstoffer i miljøet.

86. Der er større miljømæssig bekymring med hensyn til undslupne dyr og spredning af sygdomme og parasitter Navnlig lakseopdræt udgør forskelligartede trusler mod de mange flodlevende bestande af laks, som dels blandes med og dels erstattes af undslupne dyr fra farmene. Men de undslupne dyr synes at have mindre succes med forplantningen end de vildtlevende fisk.

87. En anden betydelig trussel mod tætheden af laksefisk i områder med laksefarme er fiskelus fra fiskefarme i områder med lakseopdræt, idet de vildtlevende ungfisk af vandrende arter (navnlig havørred) kan blive alvorligt smittet med disse ectoparasitter. Det skal imidlertid understreges, at den lavere tæthed for vildtlevende laksefisk uden tvivl også hænger sammen med andre faktorer såsom overfiskning, forurening og klimaforandringer, der ikke har nogen forbindelse med fiskeopdrættet. De enkelte faktorers relative betydning er stadig uklar.

88. Indførelse af fremmede arter til Europa med henblik på opdræt har ført til trusler mod biodiversiteten, enten gennem indførelse af sygdomme (Bonamia hos østers og Gaffkemia hos hummere) eller som følge af konkurrence (f.eks. edderkoppekrabben og troldkrabben i Barentshavet).

89. Akvakultur kan også have en gunstig indvirkning på biodiversiteten, f.eks. gennem markedsføring af opdrættede fiske- og skaldyrsarter til en pris og med en kvalitet, der kan resultere i et mindsket fiskeritryk på de samme vildtlevende arter. Bidraget til mindre overfiskning kan være med til at afbøde en af truslerne mod den marine biodiversitet. På den anden side har den stigende akvakulturproduktion øget efterspørgslen efter foder og dermed øget efterspørgslen efter råvarer, der stammer fra fisk (selvom akvakultur fortsat kun er en mindre forbruger af den samlede produktion af fiskemel). Foranstaltningerne, der foreslås nedenfor, afspejler såvel de positive som de negative følger af fiske- og skaldyrsopdræt.

5.2. De juridiske rammer for akvakultur

5.2.1. Fællesskabets juridiske rammer

90. Den specifikke europæiske lovgivning til mindskelse af akvakulturens indvirkning på biodiversiteten er mindre veletableret end for fangstfiskeriet. Den relevante fællesskabslovgivning omfatter blandt andet lovgivningen om dyresundhedsmæssige betingelser for akvakulturdyr [19] og lovgivningen vedrørende miljøvurderinger (VVM), [20] mens en nyttig referencepublikation er "Aquaculture and the Environment in the European Community", som Kommissionen offentliggjorde i 1995 (CU-88-95-993-EN-C).

[19] Rådets direktiv 91/67/EF med ændringer.

[20] Rådets direktiv 85/337/EØF af 27. juni 1985 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet (EFT L 175, af 5.7.1985, s. 40). Direktivet ændret ved direktiv 97/11/EF (EFT L 73, af 14.3.1997, s. 5).

91. De fleste aspekter af akvakultur reguleres gennem den nationale lovgivning, der påvirkes af en række horisontale fællesskabsdirektiver om vand (f.eks. konsolideres og ajourføres lovgivningen om udledninger til vandmiljøet i rammedirektivet om vand), levesteder og fugleliv. I henhold til disse direktiver stilles der krav om, at udviklingsprojekter, herunder nye fiskefarme, skal underkastes en forudgående vurdering, hvis de kan have en betydelig indvirkning på miljøet. Som et middel til gennemførelsen af denne handlingsplan bemærkes det, at der i De Finansielle Instrumenter til Udvikling af Fiskeriet ved finansiering af akvakultur kræves skærpede bestemmelser for VVM i forhold til Rådets direktiv 85/337/EEC18, og at der kan udbetales større offentlig støtte (op til 10% mere) til akvakulturprojekter, når investeringerne vedrører anvendelsen af teknikker, der indebærer en betydelig reduktion af miljøpåvirkningen. [21]

[21] Rådets forordning (EF) nr. 2792/1999.

92. Direktiv 90/220/EØF om udsætning i miljøet af genetisk modificerede organismer dækker udsætning af levende, genetisk modificerede organismer både til forsøgsformål og markedsføring, hvilket også omfatter udsætning af genetisk modificerede fisk eller skaldyr (brugen af disse i fødevarer kræver tilladelse i henhold til forordningen om nye levnedsmidler, Parlamentets og Rådets forordning nr. 258/97). Direktiv 90/219/EØF dækker indesluttet anvendelse af genetisk modificerede mikroorganismer, selvom et flertal af medlemsstaterne har udvidet direktivets anvendelsesområde til også at omfatte planter og dyr i deres nationale følgelovgivning.

5.2.2. De internationale juridiske rammer

93. Adskillige internationale konventioner som Oslo-Paris-konventionen (OSPAR), Bern-konventionen, Helsingfors-konventionen (HELCOM) indeholder bestemmelser vedrørende akvakultur. Endvidere har Fællesskabet forpligtet sig til at overholde forsigtighedsprincipperne, retningslinjerne for akvakultur i FAO's adfærdskodeks for ansvarligt fiskeri (artikel 9 dækker akvakulturprojekter) samt andre internationale aftaler eller retningslinjer som ICES' adfærdskodeks om indførelse og overførsel af marine organismer. NASCO og branchen selv arbejder med spørgsmål vedrørende biodiversitet. Disse protokoller og resolutioner er ikke juridisk bindende, men fungerer som nyttige retningslinjer for "bedste miljøpraksis", hvilket gælder FEAP's [22] adfærdskodeks, NASCO-initiativerne og Oslo-resolutionen. I sidstnævnte behandles både indførelse og overførsel samt transgene fisk. I FEAP's kodeks fordømmer man udtrykkeligt brugen af GMO'er inden for akvakultur.

[22] FEAP: Federation of European Aquaculture Producers.

5.3. Foranstaltninger til beskyttelse af den biologiske mangfoldighed

94. Handlingsplanen for akvakultur skal fungere som et forsigtighedsprincip.

95. De væsentligste forsigtighedsforanstaltninger med hensyn til akvakultur vedrører:

* retningslinjer for output fra akvakultur, der omfatter kemiske, fysiske og biologiske kriterier;

* retningslinjer for anvendelse, opbevaring og transport af opdrættede organismer;

* integration af akvakultur i forvaltningen af afvandings- og kystområder som en blandt mange sektorer, der udnytter naturressourcerne;

* anvendelse af grundige VVM-procedurer ved placering af akvakulturprojekter;

* en mere effektiv ressourceudnyttelse og produktivitet generelt for projektet, hvorved de mulige følgevirkninger begrænses;

* miljøvirkningsvurdering.

5.3.1. Reduktion af miljøpåvirkningen

96. Der er brug for foranstaltninger til løsning af lokale problemer (som det iltfattige lag på havbunden, der lokalt kan forårsage en alvorligt nedsat biodiversitet) samt foranstaltninger, der kan reducere anvendelsen af veterinærmedicinske produkter inden for akvakultur til et minimum (under hensyntagen til dyrevelfærden).

97. De forebyggende foranstaltninger kan være berettiget til offentlig støtte i forbindelse med indsamling af miljøoplysninger. For eksempel kan der gennem FIUF ydes tilskud til dataindsamling og modellering i forbindelse med udviklingen af integrerede forvaltningsplaner for kystområderne. Det kan ligeledes finansiere udgifterne til VVM, når der stilles krav om en sådan, før der gives tilladelse til et akvakulturprojekt.

98. Genopretningen af naturlige skaldyrsbanker, hvor fiskeriindsatsen begrænses til et bæredygtigt niveau, vil medføre en forbedring af den eutrofiering af de kystnære farvande, der skyldes menneskelige aktiviteter. Denne form for skaldyravl kombineret med en udvidet dyrkning af marine alger vil forøge kvælstofoptagelsen, hvilket igen kan begrænse forekomsten af skadelige algeopblomstringer.

99. Handlingsplanen indeholder følgende aspekter til fremme af harmoniseringen mellem akvakulturprojekter og bevarelse af miljøet som et middel til fremme af biodiversiteten:

Aktion VIII - Reduktion af miljøpåvirkningen

* fremme af foranstaltninger til reduktion af den direkte miljøpåvirkning fra affaldsprodukter fra akvakulturanlæg;

* fremme af bedste praksis for VVM for akvakulturprojekter med et krav om, at fiskefarmprojekter skal underkastes VVM-bestemmelser;

* fremme af skaldyravl og genoprettelse af naturlige skaldyrsbanker. Skaldyravl kræver hverken tilførsel af foder eller direkte energitilførsel for at fremme væksten;

* fremme af miljøvenlige metoder til høstning af skaldyrsbanker;

* fremme af udviklingen af sikker offshore-teknologi og vandrecirkulationssystemer.

5.3.2. Indførelse af nye arter, sikkerhed ved dyrevelfærd og genetisk modificerede akvakulturdyr

100. I FAO's adfærdskodeks omtales behovet for at bevare genetiske ressourcer og minimere skadevirkningerne ved indførelse af fremmede arter eller genetisk modificerede arter, der anvendes til akvakultur. (Artikel 9.3.1).

101. Gennem fremme af en stringent overholdelse af ICES' adfærdskodeks for indførelse og overførsel af marine organismer (1994 eller senere revisioner) sigter disse aktioner mod at forebygge tilfældige bevægelser af skadelige organismer, mindske miljøpåvirkningen og negative genetiske virkninger. Man søger også at fremme bedste praksis for karantænebestemmelser, der anvendes i denne sammenhæng. ICES-kodeksen giver mulighed for kontrol med overførsel af bestanden inden for samme region. Men listen over sygdomme, der skal overvåges, kan være for begrænset til, at man kan undgå overførsel af sygdomme og skadedyr inden for Europa. Med en sådan liste tager man muligvis ikke fuldt hensyn til den geografiske variation inden for Europa. Overførsel af levende dyr, der opdrættes i åbne, akvatiske systemer (have, søer og floder) har allerede ført og vil føre til øget udbredelse af sygdomme og skadedyr. Disse uønskede organismer kan have en negativ indvirkning på den naturlige biodiversitet på lokalt og regionalt plan. Ved en gennemgang af sundhedslovgivningen for akvakulturdyr skal man således være særligt opmærksom på at undgå overførsel af skadedyr og parasitter sammen med akvakulturarter, som i øvrigt kan flyttes rundt inden for Fællesskabet.

102. I sidste ende ved man meget lidt om den sygdomsrisiko, som opdrættede fisk udgør for vildtlevende fisk. Meget tyder på, at visse parasitter kan have skadelige virkninger (Gyrodactylus, Martelia refringes, havlus), og det kan blive nødvendigt med en ajourføring af veterinærlovgivningen. Men oftere synes det omvendte at være tilfældet - vilde fisk er sygdomsbærere, så sygdommene synes ikke at påvirke dem i særlig grad - men når disse vilde fisk kommer for at søge føde langs fiskenettene, udvikler de "stressede", opdrættede fisk sygdommene.

103. Manglen på genetisk diversitet på flere niveauer hos de vilde arter kan eksemplificeres ved laksefisk, der har veldefinerede, lokale genotyper. Overfiskning, forurening, klimaforandringer, dæmningsbyggeri og programmer til genopretning af gydepladser er alle faktorer, der har ført til tab et genetisk diversitet hos disse fisk. For at forebygge yderligere tab af genetisk diversitet hos laks bør forsigtighedsprincippet anvendes ved udarbejdelse af retningslinjer for at mindske antallet af undslupne dyr fra akvakulturprojekter. Den proces, som NASCO og den nordatlantiske lakseopdrætsbranche indledte i februar 2000 med henblik på at udarbejde sådanne retningslinjer, fortjener især støtte.

104. Inden for EU kræver ansøgninger om tilladelse til udsætning af GMO'er i henhold til direktiv 90/220/EØF en forudgående, omfattende vurdering af risici for menneskers sundhed og miljøet og behandles fra sag til sag. For udsætning af fisk vil dette klart omfatte en vurdering af omgivelsernes type (farvandet), hvor fisken skal udsættes. Tilladelsen gives normalt kun, hvis der ikke er nogen grund til at tro, at udsætningen får negative følger for menneskers sundhed eller miljøet. Til dato er der ikke indkommet ansøgninger om tilladelse til kommerciel udsætning af genmodificerede fisk eller skaldyr med henblik på markedsføring, og man har ikke overvejet eller givet tilladelse til noget sådant.

105. Man er i øjeblikket i færd med at revidere direktiv 90/220/EØF, og der foreslås indført en række nye bestemmelser, der skal give mulighed for mere effektive og gennemsigtige lovgivningsmæssige rammer for udsætning af GMO'er i miljøet. Når disse nye bestemmelser er vedtaget og omsat i national lovgivning, vil de gælde for udsætning af GMO'er både til forsøgsformål og med henblik på markedsføring, herunder genetisk modificerede fisk eller skaldyr.

106. EU-lovgivningen er omfattende og er baseret på princippet om, at man kan gøre det, der i princippet er sikkert. Eftersom vandlevende organismer er vanskelige at holde i fangenskab, navnlig i det marine miljø, er det sandsynligt, at risikovurderingsproceduren ikke vil omfatte udsætning i miljøet af genmodificerede fiskeriprodukter.

Aktion IX - Begrænse indførelsen af nye arter og sikre dyrevelfærden

* en grundig vurdering af de mulige konsekvenser ved fremmede arter i akvakultur samt fremme af anvendelsen af ICES/EIFAC-kodeksen;

* en revision af den eksisterende fællesskabslovgivning for dyresundhedsmæssige betingelser for akvakulturdyr med henblik på at sikre en ajourføring, der bidrager til bevarelse af biodiversiteten i vandmiljøet;

* fremme af udviklingen af retningslinjerne for opbevaring af opdrættede fisk inden for akvakultur.

5.4. Forskning vedrørende akvakultur

107. I det femte rammeprogram tages forskningsbehovet vedrørende akvakultur op i temaprogram 1, "Livskvalitet og forvaltning af bioressourcer", nøgleaktion 5, "Bæredygtigt landbrug, fiskeri og skovbrug samt integreret udvikling af landdistrikterne, herunder bjergområderne". Der findes ligeledes vigtige forskningsprioriteringer af relevans for forståelse af biodiversitet under temaprogram 4: "Energi, miljø og bæredygtig udvikling" under nøgleaktion 3 "Bæredygtige marine økosystemer."

108. Forskningen skal fokusere på metoder og strategier til vurdering eller eventuelt begrænsning af virkningerne af samspillet mellem miljø, fiskeri og akvakultur. Forskningens overordnede mål er at forbedre vores forståelse af miljøforandringers indvirkning (uanset om disse skyldes menneskelige aktiviteter eller ej) på dynamikken ved kommercielt fangede levende ressourcer og på akvakultur med særlig vægt på virkningerne af giftige alger. Hvad angår akvakultur skal forskningen fokusere på virkningerne af forurening fra brugene samt på samspillet mellem vilde og opdrættede fisk samt prydfisk med særlig vægt på genetik, herunder GMO'er, og sygdomme.

109. I programmet prioriteres også tværfaglig forskning, der omfatter forskellige aspekter af akvakulturgenetik, herunder de tilhørende genbaser samt arvelighed. Udviklingen af værktøjer til at lette identifikationen af passende kildepopulationer med nyttige træk herunder brug af genomkortlægning vil også give fordele hvad angår bevarelse og bæredygtig udnyttelse af biodiversitet.

110. Ud over de forskningsaktiviteter, der nævnes i handlingsplanen, understreges behovet for større viden om følgende aspekter:

Aktion X. Forskning til sikring af bedre viden om akvakultur

* genetiske påvirkninger af vildtlevende bestande af undslupne fisk samt af udsætning fra opdrættet med henblik på genopretning;

* kvantitative modeller af overførsel af sygdomme og parasitter blandt opdrættede og mellem opdrættede og vildtlevende bestande;

* bedre opdrætspraksis, der kan mindske stress og yderligere mindske behovet for medicinsk behandling;

* teknologisk forbedring af opdrætsfaciliteterne for at mindske antallet af undslupne individer fra hav- (herunder offshore) og landbaserede akvakulturaktiviteter;

* alternativer til fiskemel/olie i fiskefoder;

* der er brug for forskning med henblik på at undersøge de mulige konsekvenser for biodiversiteten ved brugen af genetisk modificerede akvakulturdyr.

111. Ud over de igangværende forskningsaktiviteter under det femte rammeprogram vil udviklingen af det sjette rammeprogram, som er gået i gang, give yderligere muligheder for at styrke forskningen til støtte for handlingsplanen.

6. Information, undervisning, uddannelse og bevidsthedsfremmende aktioner

112. Undervisning, uddannelse og bevidsthedsskabende aktioner er vigtige og nødvendige for at sikre en vellykket gennemførelse af de aktioner, der foreslås i planen. Navnlig inden for fiskeriet er der særligt behov for at øge bevidstheden om fordelene ved bevarelse og bæredygtig udnyttelse af biodiversiteten for både fiskerierhvervet og miljøet. Der findes forskellige behov på dette område, herunder projekter for øget offentlig bevågenhed og bedre teknisk ekspertise vedrørende fiskeri- og biodiversitetsspørgsmål inden for det videnskabelige og administrative samfund samt inden for industrien og miljøorganisationerne.

113. Der er helt klart også behov for at definere og forklare indholdet af forsigtighedsprincippet, bæredygtighed, bæredygtig udvikling, biodiversitet og forvaltning af økosystemer osv. for sektoren og for den brede offentlighed.

114. Der er allerede indledt visse foranstaltninger med henblik på at efterkomme behovet for objektiv og forståelig information. GD Fiskeri har allerede forbedret den måde, hvorpå politikkerne udarbejdes, navnlig ved at øge informationen til offentligheden og ved at inddrage NGO'er på miljø- og udviklingsområdet i den officielle høringsproces. Der er imidlertid behov for en øget informationsstrøm mellem de politiske beslutningstagere, de berørte parter og andre interessenter. Nedenfor nævnes nogle af de politiske valgmuligheder, der kan gennemføres:

* finansiering af informationskampagner og andre bevidsthedsskabende foranstaltninger inden for fiskeri og miljø;

* øget brug af IT til formidling af information og begrundelser for forvaltningsforanstaltninger samt integration af miljøhensyn i den fælles fiskeripolitik;

* en meddelelse om anvendelse af forsigtighedsprincippet inden for fiskeriforvaltning;

* fremme af faglig uddannelse for at øge bevidstheden og evnen til at forbedre forvaltningen af økosystemer; og

* forbedring af evnen til overvågning og vurdering, herunder ressourcer, uddannelse og udveksling af ekspertise mellem forskellige tekniske grupper.

115. GD Fiskeri deltager i Kommissionens arbejde med udvikling af en overordnet strategi for bæredygtig udvikling i Fællesskabet. Denne handlingsplan vil udgøre et vigtigt element i denne proces.

7. Gennemførelse og tidsplan

116. De foreslåede aktioner i planen er fokuseret på en kort- til mellemsigtet strategi, der kan føre til betydelige forbedringer af bevarelsen af biodiversiteten baseret på den nuværende viden om fiskeri og det marine økosystem.

117. Man har ligeledes identificeret behovet for at udvikle integreret rådgivning og væsentlige forskningsprioriteringer til støtte for udviklingen af en strategi, der fører til en mere holistisk metode. Der skal ligeledes defineres begrænsninger og referencepunkter for arter, der ikke fiskes efter, samt levesteder med henblik på at kunne garantere beskyttelsen af økosystemets struktur og funktion. Handlingsplanen er således forløber for en gradvis udvikling, der kan føre til udvikling af et forvaltningssystem for økosystemer. Anvendelsen af forsigtighedsprincippet i første omgang for kommercielle arter og efterfølgende for arter, der ikke fiskes efter, vil udgøre et centralt værktøj for opnåelsen af den overordnede målsætning med planen.

118. Grundforordningen og de sekundære retsakter for den fælles fiskeripolitik udgør allerede hensigtsmæssige instrumenter til gennemførelse af de fleste af de foreslåede aktioner under denne handlingsplan. De største hindringer for gennemførelsen er derfor ikke mangel på forvaltningsværktøjer, men den manglende bevidsthed og den manglende videnskabelige viden. Der er voksende forståelse af de grundlæggende processer bag samspillet mellem arterne, naturlig variation og fiskeriets indvirkning på arter, der ikke fiskes efter, samt miljøet. De rådgivende organer har imidlertid endnu ikke kunnet indarbejde denne viden i deres operationelle rådgivning over for forvalterne af fiskeriet. Man håber, at større videnskabelig viden vil styrke grundlaget for, at beslutningstagerne kan anvende de værktøjer, der allerede er til rådighed, samt udvikle nye værktøjer til forvaltning af økosystemer.

119. Muligheden for at foretage realistiske og nyttige miljøvurderinger (VVM) som vejledning for forvalterne af fiskeriet stemmer derfor ikke overens med den bredere målsætning for planen. Endvidere vil manglen på metoder til overvågning og evaluering af de trufne foranstaltningers indvirkning på biodiversiteten såsom de miljømæssige konsekvenser af områder med fangstforbud på havet og i kystområder, der foreslås under NATURA 2000, forudsætte en gradvis gennemførelse med realistiske prioriteringer og tidsplaner. Det har derfor høj prioritet, at sådanne områder identificeres og udvælges til pilotundersøgelser.

120. Men en bedre koordinering af den eksisterende viden vil kunne give et tilstrækkeligt videnskabeligt grundlag for øget anvendelse af midlertidige eller permanente lukninger af områder for at beskytte skrøbelige, følsomme eller repræsentative levesteder og arter. Derfor foreslås det i planen, at sådanne foranstaltninger anvendes hyppigere for at højne beskyttelsen og bevarelsen af arter, der ikke fiskes efter, samt levesteder. Den betingede lukning af et område ud for Det Forenede Kongerige for visse typer af fiskeri med henblik på at give havfugle bedre ynglebetingelser er et sådant eksempel. Endvidere er ICES blevet bedt om at vurdere miljøpåvirkningen fra fiskeriaktiviteter på dybt vand samt om at rådgive om mulige foranstaltninger, der kan reducere eller helt fjerne sådanne virkninger.

121. Der findes imidlertid uomtvistelige beviser (både biologiske og økonomiske) på, at fiskeritrykket er for højt for adskillige fiskebestande, og der er behov for en betydelig og permanent reduktion. Som beskrevet ovenfor i afsnit 4.3.1 vil sådanne foranstaltninger føre til en forbedring af biodiversiteten i bred forstand samt større bæredygtighed for fiskerisektoren.

122. Førsteprioriteten er derfor at udvikle mere langsigtede forvaltningsplaner for EU's eksklusive bestande og fortsætte den proces, der blev indledt på internationalt plan inden for NEAFC, IBSFC samt i bilaterale aftaler. Sådanne forvaltningsplaner er blevet indført for omkring 11 bestande. Det er ambitionen, at handlingsplanen inden fem år skal danne grundlag for udarbejdelsen af langsigtede forvaltningsplaner for alle større bestande, herunder laksefisk og ål.

123. Ud over reduktionen af fiskerflådens kapacitet må man være mere ambitiøs med hensyn til at støtte sådanne forvaltningsplaner gennem permanent udtagning af overskydende kapacitet. Den revision af FUP'erne, der foreslås i 2001, er en meget vigtig lejlighed i denne sammenhæng. Reduktionen af flådens kapacitet kan ikke opnås på kort sigt, men vil få stor betydning for den mellemsigtede strategi for reduktion af fiskeritrykket og dermed miljøpåvirkningen.

124. Den anden prioritet er anvendelsen af forsigtighedsprincippet på arter, der ikke fiskes efter, samt definition af begrænsninger og referencepunkter på samme måde som for kommercielle bestande. Anvendelsen af dette princip vil også skulle omfatte en definition af bedste fiskeripraksis og muligvis begrænsninger på uacceptable fiskemetoder. Aftalen om udfasning af visse former for drivgarnsfiskeri er et sådant eksempel. Tidshorisonten for sådanne foranstaltninger er vanskelig at definere, men inden for de kommende fem år vil videnskaben muligvis blive i stand til at levere tilstrækkelige oplysninger, således at yderligere foranstaltninger kan anvendes specifikt for arter og levesteder, der identificeres i direktivet om levesteder.

125. Endvidere bekræfter erfaringerne med den fælles fiskeripolitik, at det bliver nødvendigt med forskellige kombinationer af forvaltningsværktøjer for at opnå en reduktion af fiskeritrykket. Lukkede områder eller områder med fiskeforbud er ikke nogen mirakelløsning på alle problemer vedrørende miljø og fiskeri. Erfaringen viser også, at drastiske ændringer af forvaltningssystemerne med korte tidshorisonter efter al sandsynlighed vil slå fejl og skabe yderligere problemer med håndhævelsen. Disse foranstaltninger skal være specifikke for de enkelte tilfælde med udgangspunkt i særtrækkene ved de enkelte arters biologi og fiskeriet. Derfor vil den tid, det tager at bringe fangstraterne ned på et bæredygtigt niveau, variere.

126. Der vil også være behov for supplerende værktøjer til sådanne foranstaltninger. Det stærke engagement i at forbedre selektiviteten er en løbende proces, og der kan forventes yderligere forbedringer af redskabernes selektivitet, når resultaterne af allerede påbegyndte forskningsaktiviteter bliver klar. Det foreslås endvidere, at der gøres øget brug af de eksisterende muligheder for at yde finansiel støtte til eksperimentelt fiskeri med henblik på at indføre mere selektive fiskemetoder og -redskaber.

127. De foreslåede aktioner vil føre til betydelige reduktioner af fiskeritrykket og få store konsekvenser for fiskerisektoren hvad angår intensiteten og arten af det eksisterende fiskeri samt rentabiliteten og beskæftigelsen på kort sigt. Reduktionen af fiskeritrykket vil i det mindste indledningsvis føre til lavere fangster, indtil bestandene er genoprettet og fangsterne bliver mere stabile på bæredygtige niveauer. Gennem indførelse af supplerende målsætninger vedrørende økosystemerne er der stor sandsynlighed for, at det bliver nødvendigt med et endnu lavere fiskeritryk. Det er nødvendigt at finde en rimelig balance mellem hensynet til biodiversiteten og fiskeriets interesser. Med henblik på at opnå denne balance bliver det nødvendigt at evaluere ikke blot miljøeffektiviteten, men også de økonomiske og sociale bivirkninger ved foranstaltningerne.

128. De strukturelle og finansielle ændringer, der er nødvendige for de krævede justeringer af den kommende fælles fiskeripolitik, er genstand for løbende revidering, den fælles fiskeripolitik 2002. Det er derfor mere hensigtsmæssigt at tage disse spørgsmål op inden for den proces.

129. En oversigt over de foreslåede foranstaltninger findes i bilag 2.

Bilag I: Liste over forkortelser, der anvendes i handlingsplanen

CCAMLR Kommission for Bevarelse af Marine Levende Ressourcer i Antarktis (Commission for the Conservation of Antarctic Marine Living Resources)

CFP den fælles fiskeripolitik (Common Fisheries Policy)

VVM Vurdering af indvirkning på miljøet

FAO FN's organisation for ernæring og landbrug (Food and Agriculture Organisation)

FIUF Finansielt Instrument for Udvikling af Fiskeriet

FEAP Federation of European Aquaculture Producers (sammenslutningen af europæiske akvakulturproducenter)

GMM Genetisk Modificerede Mikroorganismer

GMO Genetisk Modificerede Organismer

HELCOM Helsingfors-Kommissionen - kommissionen til beskyttelse af havmiljøet i Østersøområdet (Helsinki Commission)

ICCAT International Kommission for Bevarelse af Tunfiskebestanden i Atlanterhavet (International Commission for the Conservation of Atlantic Tunas)

ICES Det Internationale Havundersøgelsesråd (International Council for the Exploration of the Sea)

IBSFC Den Internationale Østersøfiskerikommission (International Baltic Sea Fisheries Commission)

FUP flerårigt udviklingsprogram

NAFO Organisationen for Fiskeriet i Det Nordvestlige Atlanterhav (Northwest Atlantic Fisheries Organisation)

NASCO organisationen for bevarelse af laks i Nordatlanten (North Atlantic Salmon Conservation Organisation)

NEAFC kommissionen for fiskeriet i Det Nordøstlige Atlanterhav (Northeast Atlantic Fisheries Commission)

NGO ikke-statslig organisation (Non Governmental Organisation)

OSPAR Oslo- og Paris-konventionen for forebyggelse af havforurening (Oslo and Paris Convention for the Prevention of Marine Pollution)

STECF det videnskabelige, tekniske og økonomiske fiskeriudvalg (Scientific, Technical and Economic Committee for Fisheries)

TAC tilladt fangstmængde (Total Allowable Catch)

Bilag II: Gennemførelse af nødvendige foranstaltninger til opnåelse af handlingsplanens prioriteringer: mål og tidsplan

>TABELPOSITION>