EUROPA-KOMMISSIONEN Bruxelles, den 17.2.2021 COM(2021) 63 final 2021/0033(NLE) Forslag til RÅDETS AFGØRELSE om den holdning, der skal indtages på Den Europæiske Unions vegne på det fjerde møde i konferencen mellem parterne i Minamatakonventionen om kviksølv i forbindelse med vedtagelsen af afgørelser om ændring af bilag A og B til nævnte konvention om produkter tilsat kviksølv og fremstillingsprocesser, hvori der anvendes kviksølv eller kviksølvforbindelser, jf. nævnte konventions artikel 4, stk. 8, og artikel 5, stk. 10



BEGRUNDELSE 1.Forslagets genstand Dette forslag vedrører en afgørelse om fastlæggelse af den holdning, der skal indtages på Unionens vegne på det fjerde møde i konferencen mellem parterne i Minamatakonventionen om kviksølv ("konventionen"), i forbindelse med den planlagte vedtagelse af afgørelser om ændring af bilag A og B til nævnte konvention. Disse bilag indeholder lister over produkter tilsat kviksølv og fremstillingsprocesser, hvori der anvendes kviksølv eller kviksølvforbindelser ("kviksølvprocesser"), som enten er omfattet af udfasningsfrister eller bestemmelser om regulering af anvendelsen af kviksølv. 2.Baggrund for forslaget 2.1.Minamatakonventionen om kviksølv ("konventionen") Konventionen er det vigtigste internationale regelsæt til beskyttelse af menneskers sundhed og miljøet mod menneskeskabte udledninger og udslip af kviksølv og kviksølvforbindelser til luft, vand og jord. Konventionen omfatter hele kviksølvcyklussen, lige fra udvindingen af kviksølv i miner og til håndteringen af kviksølv i affaldsbehandlingen. Den trådte i kraft den 16. august 2017. Den Europæiske Union ("Unionen") og de fleste af medlemsstaterne er parter i konventionen. I henhold til konventionens artikel 4, stk. 1, må de produkter tilsat kviksølv, der er opført i del I i bilag A (f.eks. visse kompaktlysstofrør), ikke længere fremstilles, importeres og eksporteres efter de udfasningsfrister, der er angivet deri. Parterne skal i henhold til artikel 4, stk. 3, træffe foranstaltninger til at regulere anvendelsen af kviksølv i de produkter tilsat kviksølv, der er opført i del II i bilag A. I henhold til artikel 5, stk. 2, må der i forbindelse med de kviksølvprocesser, der er opført i del I i bilag B (f.eks. fremstilling af alkalisk chlorid), ikke længere anvendes kviksølv eller kviksølvforbindelser efter de udfasningsfrister, der er fastsat deri. I henhold til artikel 5, stk. 3, skal parterne træffe foranstaltninger til at regulere anvendelsen af kviksølv i de processer, der er opført i del II i bilag B, også med hensyn til konvertering til kviksølvfrie processer, når det er økonomisk og teknisk muligt. I henhold til artikel 4, stk. 4, 7 og 8, og artikel 5, stk. 5, 9 og 10, skal bilag A og B tages op til revision senest den 16. august 2022 under hensyntagen til parternes ændringsforslag, de oplysninger, der er fremsendt om produkter tilsat kviksølv og de teknisk og økonomisk gennemførlige kviksølvfrie alternativer, der er tilgængelige, idet der samtidig tages hensyn til risici og fordele for miljøet og menneskers sundhed. Artikel 26 og 27 indeholder de grundlæggende regler for bl.a. parternes forelæggelse af forslag til ændring af bilagene til konventionen og for vedtagelsen af de ændrede bilag og disses ikrafttræden. Forslag til ændring af bilagene skal af konventionens sekretariat meddeles alle parter mindst seks måneder før den konference mellem parterne i konventionen ("partskonferencen"), hvorpå en ændring foreslås vedtaget, dvs. i dette tilfælde senest den 1. maj 2021. Forslag til ændring af bilag vedtages efter de afstemningsregler, der er fastsat i artikel 26, stk. 3, og i afgørelse MC-1/1 om forretningsordenen, som blev vedtaget af partskonferencen på dennes første møde, der blev afholdt den 24.-29. september 2017. En ændring af et bilag træder i kraft for alle parter et år efter, at konventionens depositar meddeler vedtagelsen, undtagen for de parter, der har fremsat en relevant erklæring i overensstemmelse med artikel 30, stk. 5. Eftersom Unionen ikke har fremsat en sådan erklæring, finder den generelle regel om ikrafttrædelsen af ændrede eller nye bilag anvendelse. 2.2.Partskonferencen Partskonferencen varetager de opgaver, den har fået pålagt ved konventionen. Partskonferencen skal således bl.a. overveje og træffe enhver foranstaltning, der måtte være nødvendig for at nå konventionens mål, herunder vedtagelsen af relevante retningslinjer. I henhold til konventionens artikel 28 og ovennævnte afgørelse MC-1/1 har hver part én stemme. I sin egenskab af regional organisation for økonomisk integration udøver Unionen dog sin stemmeret på områder, der henhører under Unionens kompetence, med et antal stemmer svarende til antallet af Unionens medlemsstater, der er parter i konventionen. Unionen anvender ikke sin stemmeret, hvis nogen af dens medlemsstater anvender deres stemmeret, og omvendt. 2.3.De retsakter, der skal vedtages af partskonferencen

På sit tredje møde (den 25.-29. november 2019) vedtog partskonferencen afgørelse MC-3/1 om nedsættelse af en gruppe tekniske eksperter, der skulle gå videre med drøftelserne om produkter tilsat kviksølv og kviksølvprocesser i perioden frem til det fjerde møde i partskonferencen ("COP4"). I gruppens mandat opfordres der navnlig til, at den forbedrer og organiserer de oplysninger, der indgives af parterne i henhold til konventionens artikel 4, stk. 4 og 7, og artikel 5, stk. 4 og 9, om tilgængelighed, teknisk og økonomisk gennemførlighed samt de miljø- og sundhedsmæssige risici og fordele ved kviksølvfrie alternativer til sådanne produkter og processer. På baggrund af resultatet af ekspertarbejdet forventes COP4 at vedtage en eller flere afgørelser om dette emne (de påtænkte retsakter). De påtænkte retsakter ændrer bilag A til konventionen ved at supplere bilaget med yderligere produkter tilsat kviksølv, hvortil der findes økonomisk og teknisk gennemførlige alternativer til gavn for menneskers sundhed og miljøet, og som vil være omfattet af et forbud mod fremstilling, import og eksport på bestemte udfasningsdatoer eller af foranstaltninger til regulering af anvendelsen af kviksølv. De påtænkte retsakter ændrer ligeledes bilag B til konventionen ved at supplere bilagets del I med kviksølvprocesser, hvortil der findes økonomisk og teknisk gennemførlige alternativer til gavn for menneskers sundhed og miljøet, og hvori der derfor ikke længere må anvendes kviksølv efter en bestemt udfasningsdato. De påtænkte retsakter ændrer del II i bilag B til konventionen ved at indføre strengere bestemmelser til regulering af anvendelsen af kviksølv til fremstilling af monomert vinylchlorid (VCM), natrium- eller kaliummethylat og natrium- eller kaliumethylat (alkoholater) og polyurethan og/eller ved at tilføje andre kviksølvprocesser med tilhørende krav til anvendelsen af kviksølv. 3.Den holdning, der skal indtages på Unionens vegne Unionens mål er så hurtigt og så fuldstændigt som muligt at udfase anvendelsen af kviksølv, både på EU-plan og på verdensplan, hvis der findes brugbare alternativer. Hvis dette mål skal opfyldes, forudsætter det navnlig udfasning af produkter tilsat kviksølv og konvertering af kviksølvprocesser til kviksølvfrie processer, når der findes brugbare og teknisk gennemførlige alternativer til gavn for menneskers sundhed og miljøet. Fremskridt på globalt plan hen imod dette mål vil bidrage til ambitionen om nulforurening for et giftfrit miljø som fastsat i den europæiske grønne pagt. Det vil også bidrage til gennemførelsen af EU's kemikaliestrategi med bæredygtighed for øje fra 2020, hvori Europa-Kommissionen har forpligtet sig til at fastholde sin ledende rolle på internationalt plan med hensyn til at sikre en forsvarlig forvaltning af kemikalier, herunder ved at fremme EU's standarder på globalt plan. Revision af konventionens bilag A med henblik på at fastlægge listen over produkter tilsat kviksølv, der er omfattet af et fremstillings-, import- og eksportforbud eller krav vedrørende anvendelsen. Den holdning, der skal indtages på Unionens vegne, er baseret på følgende: Bilag II til forordning (EU) 2017/852 om kviksølv ("forordningen om kviksølv"), som gennemfører bilag A (del I) til konventionen, har et bredere anvendelsesområde end konventionen, eftersom det omfatter flere produkter tilsat kviksølv (f.eks. knapcellebatterier).

I Unionens dokument (indsendt i marts 2020) i overensstemmelse med afgørelse MC-3/1 udpeges en række andre produkter tilsat kviksølv, som der findes gennemførlige og gavnlige kviksølvfrie alternativer til, herunder produkter, som det allerede er forbudt at markedsføre på det indre marked og importere/, f.eks. i henhold til direktiv 2011/65/EU ("RoHS") og forordning (EF) nr. 1907/2006 ("REACH"), men som endnu ikke er omfattet af et fremstillings- og eksportforbud. Revisionen på overordnet plan af bilag A giver derfor mulighed for at skabe mere lige vilkår på verdensplan og for yderligere at reducere anvendelsen af kviksølv og den dertil knyttede forurening ved at: (1)indsnævre kløften mellem den gældende, mere avancerede EU-ret og konventionen ved til del I i bilag A til konventionen at tilføje produkter, der allerede er opført i bilag II til EU's forordning om kviksølv (2)tilføje produkter til del I i bilag A til konventionen, der endnu ikke er omfattet af et fremstillings- og eksportforbud i henhold til EU's forordning om kviksølv, men som enten ikke længere må markedsføres på EU-markedet, eller som er omfattet af lovgivningsmæssige foranstaltninger under udarbejdelse, der tager sigte på at indføre et sådant forbud på EU-plan. Hvis parterne vælger at tilføje et eller flere produkter til del II i bilag A til konventionen uden angivelse af frister for deres udfasning, ville Unionen stadig betragte en sådan politisk løsning som en mulighed for at indsnævre kløften mellem konventionen og EU-retten, forudsat at der fastsættes klare foranstaltninger til regulering af sådanne produkter. Hvis parterne bliver enige om sådanne tilføjelser på COP4, og Unionen støtter dette, vil Kommissionen i overensstemmelse med artikel 20 i forordningen om kviksølv vedtage en delegeret retsakt med henblik på at bringe forordningens bilag II i overensstemmelse med det ændrede bilag A til konventionen. Den holdning, der skal indtages på Unionens vegne på COP4, skal derfor bestå i at støtte vedtagelsen af retsakter, der tager sigte på at udvide anvendelsesområdet for konventionens bilag A til at dække produkter tilsat kviksølv, der allerede er omfattet af et fremstillings- og handelsforbud i henhold til bilag II til EU's forordning om kviksølv, eller som allerede er omfattet af et forbud mod markedsføring på EU-markedet, eller som er genstand for lovgivningsforanstaltninger under udarbejdelse, der tager sigte på at fastsætte et sådant forbud på EU-plan, og som kan erstattes med kviksølvfrie alternativer, der har vist sig at være økonomisk og teknisk gennemførlige og gavnlige ud fra et miljø- og sundhedsmæssigt perspektiv. Revision af konventionens bilag B med henblik på at fastlægge listen over kviksølvprocesser, der er omfattet af udfasningsfrister eller krav vedrørende anvendelsen. Den holdning, der skal indtages på Unionens vegne, er baseret på følgende: EU-retten, idet konventionens artikel 5, stk. 2 og 3, og bilag B er gennemført ved artikel 7, stk. 1 og 3, i og bilag III til forordningen om kviksølv i form af strengere bestemmelser. For det første dækker konventionens bilag B fem specifikke kviksølvprocesser (fremstilling af alkalisk chlorid, acetaldehyd, VCM, alkoholater og polyurethan), hvorimod bilag III til forordningen om kviksølv indeholder en bredtfavnende bestemmelse, i henhold til hvilken det efter fastsatte udfasningsdatoer er forbudt at anvende kviksølv eller kviksølvforbindelser i alle fremstillingsprocesser i Unionen, dvs. når de anvendes som en katalysator (den 1. januar 2018) eller som en elektrode (den 1. januar 2022). Anvendelsesområdet for dette forbud er således tidsubegrænset i henhold til EU-retten. For det andet er bestemmelserne i bilag III til forordningen om kviksølv strengere end bestemmelserne i konventionens bilag B, selv om der i førstnævnte bestemmelser fastsættes adskillige fritagelser fra udfasningsfristerne for så vidt angår fremstillingen af VCM, alkoholater og polyurethan. Faktisk indeholder forordningen om kviksølv et forbud mod anvendelsen af kviksølv som en elektrode ved fremstillingen af alkalisk chlorid, der har været gældende siden den 11. december 2017 til trods for, at udfasningsfristen i henhold til konventionen er fastsat til 2025. I henhold til forordningen om kviksølv har anvendelsen af kviksølv som en katalysator ved fremstillingen af polyurethan været forbudt siden den 1. januar 2018, og anvendelsen af kviksølv i fremstillingen af VCM er forbudt fra den 1. januar 2022, ligesom anvendelsen af kviksølv som en elektrode ved fremstillingen af alkoholater er forbudt fra den 1. januar 2028, selv om konventionen kun fastsætter begrænsninger for anvendelsen af kviksølv og præciserer, at parterne enten "sigter mod" at udfase denne anvendelse senest den 16. august 2027 (polyurethan) eller at udfase sådan anvendelse fem år efter, at partskonferencen har fastslået, at kviksølvfrie alternativer er blevet teknisk og økonomisk gennemførlige (for VCM og alkoholater). I forordningen om kviksølv præciseres det, at produktionskapaciteten for alkoholater, der fremstilles ved anvendelsen af kviksølv som elektroder, ikke må øges i tiden frem til udfasningsdatoen (den 1. januar 2028), hvorimod konventionen hverken indeholder en sådan standstill-forpligtelse for nogen af de tre kviksølvprocesser (VCM, polyurethan og alkoholater) eller en bindende udfasningsdato.

Ligesom revisionen af konventionens bilag A giver en revision af bilag B mulighed for at skabe mere lige vilkår på verdensplan og for at reducere den industrielle anvendelse af kviksølv med ved at: (1)indsnævre kløften mellem den gældende, mere avancerede EU-ret og konventionen ved til konventionens bilag B at tilføje udfasningsfrister for fremstillingen af VCM, alkoholater og polyurethan ved hjælp af kviksølv i overensstemmelse med gældende EU-ret og under hensyntagen til de teknisk og økonomisk gennemførlige kviksølvfrie alternative processer, der er tilgængelige, som rapporteret i det dokument, som Unionen indgav i marts 2020 i henhold til afgørelse MC-3/1 (2)indføre en bredtfavnende bestemmelse i konventionens bilag B, der dækker alle eksisterende kviksølvprocesser sammen med udfasningsfrister (3)indføre en bestemmelse i konventionens bilag B, der forbyder enhver forøgelse af produktionskapaciteten for kviksølvprocesser i tiden frem til de udfasningsfrister, som parterne fastsætter. Den holdning, der skal indtages på Unionens vegne på COP4, skal derfor bestå i at støtte vedtagelsen af retsakter, der tager sigte på at indføre en frist for udfasning af alle kviksølvprocesser og på at styrke bestemmelserne om regulering af anvendelsen af kviksølv ved navnlig at tilføje en forpligtelse til ikke at forøge produktionskapaciteten i tiden frem til den relevante udfasningsfrist. 4.Retsgrundlag 4.1.Proceduremæssigt retsgrundlag 4.1.1.Principper Artikel 218, stk. 9, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF) finder anvendelse på afgørelser om "fastlæggelse af, hvilke holdninger der skal indtages på Unionens vegne i et organ nedsat ved en aftale, når dette organ skal vedtage retsakter, der har retsvirkninger, bortset fra retsakter, der supplerer eller ændrer den institutionelle ramme for aftalen". Begrebet "retsakter, der har retsvirkninger" omfatter retsakter, der har retsvirkninger i medfør af de folkeretlige regler, der gælder for det pågældende organ. Det omfatter også instrumenter, der ikke har bindende virkning i henhold til folkeretten, men som "vil kunne få afgørende indflydelse på indholdet af de regler, der vedtages af EU-lovgiver". 4.1.2.Princippernes anvendelse på det foreliggende tilfælde Partskonferencen er et organ, der er nedsat ved en aftale, nemlig Minamatakonventionen om kviksølv. De retsakter, som partskonferencen skal vedtage, udgør retsakter, der har retsvirkninger, eftersom parterne i konventionen skal træffe foranstaltninger til at sikre, at de gennemføres og overholdes. De påtænkte retsakter supplerer eller ændrer ikke den institutionelle ramme for konventionen. Det proceduremæssige retsgrundlag for den foreslåede afgørelse er derfor artikel 218, stk. 9, i TEUF. 4.2.Materielt retsgrundlag 4.2.1.Principper

Det materielle retsgrundlag for en afgørelse i henhold til artikel 218, stk. 9, i TEUF afhænger hovedsagelig af formålet med og indholdet af den påtænkte retsakt, hvortil der skal indtages en holdning på Unionens vegne. Hvis den påtænkte retsakt har et dobbelt formål eller består af to elementer, og det ene af disse formål eller elementer kan bestemmes som det primære, mens det andet kun er sekundært, skal den afgørelse, der vedtages i henhold til artikel 218, stk. 9, i TEUF, have et enkelt materielt retsgrundlag, nemlig det, der kræves af det primære eller fremherskende formål eller element. 4.2.2.Princippernes anvendelse på det foreliggende tilfælde Hovedformålet med og indholdet af den påtænkte retsakt vedrører beskyttelsen af miljøet og menneskets sundhed. Det materielle retsgrundlag for forslaget til afgørelse er derfor artikel 192, stk. 1, i TEUF. 4.3.Konklusion Retsgrundlaget for forslaget til afgørelse bør være artikel 192, stk. 1, i TEUF sammenholdt med artikel 218, stk. 9, i TEUF. 2021/0033 (NLE) Forslag til RÅDETS AFGØRELSE om den holdning, der skal indtages på Den Europæiske Unions vegne på det fjerde møde i konferencen mellem parterne i Minamatakonventionen om kviksølv i forbindelse med vedtagelsen af afgørelser om ændring af bilag A og B til nævnte konvention om produkter tilsat kviksølv og fremstillingsprocesser, hvori der anvendes kviksølv eller kviksølvforbindelser, jf. nævnte konventions artikel 4, stk. 8, og artikel 5, stk. 10 RÅDET FOR DEN EUROPÆISKE UNION HAR — under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 192, stk. 1, sammenholdt med artikel 218, stk. 9, under henvisning til forslag fra Europa-Kommissionen, og ud fra følgende betragtninger: (1)Minamatakonventionen om kviksølv ("konventionen") blev indgået af Unionen ved Rådets afgørelse (EU) 2017/939 og trådte i kraft den 16. august 2017. (2)I henhold til afgørelse MC-1/1 om forretningsordenen, som blev vedtaget på det første møde i konferencen mellem parterne i konventionen (partskonferencen under konventionen), skal parterne bestræbe sig på at nå til enighed ved konsensus om alle væsentlige spørgsmål. (3)Partskonferencen under konventionen forventes på sit fjerde møde, der afholdes den 1.-5 november 2021, at vedtage en eller flere afgørelser ("de foreslåede afgørelser"), der tager sigte på at ændre bilag A til konventionen, som indeholder en liste over produkter tilsat kviksølv, der er omfattet af enten et fremstillings-, import- og eksportforbud på en bestemt dato eller af foranstaltninger til regulering af anvendelsen af kviksølv, og/eller bilag B til konventionen, der indeholder en liste over fremstillingsprocesser, hvori der anvendes kviksølv eller kviksølvforbindelser ("kviksølvprocesser"), der er omfattet af en forpligtelse til at bringe anvendelsen af kviksølv til ophør på en bestemt dato eller af krav vedrørende regulering af anvendelsen af kviksølv. (4)Hvis de vedtages, udvider de foreslåede afgørelser anvendelsesområdet for konventionens bilag A til at omfatte yderligere produkter tilsat kviksølv med tilhørende udfasningsfrister eller foranstaltninger til regulering af anvendelsen af kviksølv. (5) Bilag II til forordning (EU) 2017/852, der gennemfører bilag A til konventionen i EU-lovgivningen, dækker allerede flere produkter tilsat kviksølv, og andre produkter tilsat kviksølv er enten omfattet af et forbud mod markedsføring på det indre marked i henhold til EU-lovgivningen eller er genstand for lovgivningsforanstaltninger under udarbejdelse, der tager sigte på at fastsætte et sådant forbud på EU-plan. (6)Hvis de vedtages, udvider de foreslåede afgørelser anvendelsesområdet for konventionens bilag B, ved at der indføres udfasningsfrister for de kviksølvprocesser, der er omfattet af bilaget, og/eller ved at der tilføjes yderligere kviksølvprocesser kombineret med udfasningsfrister, og/eller ved at bilagets krav vedrørende regulering af anvendelsen af kviksølv styrkes for de pågældende processer.