Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Meddelelse fra Kommissionen til medlemsstaterne om retningslinjer for EU-initiativet vedrørende udvikling af landdistrikterne (Leader+)"

(2000/C 51/18)

Kommissionen besluttede den 19. oktober 1999 under henvisning til EF-traktatens artikel 262 at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte emne.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg besluttede at overdrage det forberedende arbejde til Jean-Paul Bastian som hovedordfører.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 368. plenarforsamling af 8.-9. december 1999 (mødet den 9. december 1999) enstemmigt følgende udtalelse.

1. Indledning

1.1. ØSU udtrykker tilfredshed med udkastet til Kommissionens meddelelse om retningslinjer for initiativet Leader+. Det godkender, at dette initiativ til fordel for landdistriktudvikling er blevet valgt, inden for rammerne af Agenda 2000, som led i de fire EU-initiativer, der fastholdes for perioden 2000-2006.

1.2. Landdistrikterne dækker over 80 % af EU's territorium og tegner sig for over en fjerdedel af EU's befolkning. ØSU udtrykker derfor tilfredshed med, at Leader+-initiativet indføres som et supplement til de øvrige tiltag vedrørende landdistriktudvikling inden for rammerne af strukturfondene og udtrykker ønske om, at samtlige disse programmer vil bidrage til at opretholde et levedygtigt samfundsgrundlag i EU's landdistrikter.

1.3. Erfaringerne fra Leader II får ØSU til at fremsætte følgende kommentarer:

2. EUGFL-udviklingssektionens finansiering af Leader+

2.1. Ud fra et ønske om administrativ forenkling foreslår Kommissionen, at Leader+ finansieres via én enkelt strukturfond, nemlig EUGFL's udviklingssektion, i stedet for at blive finansieret af EUGFL-udviklingssektionen, Regionalfonden og Socialfonden, således som tilfældet var med Leader II.

2.2. Ligesom EUGFL's garantisektion fremover delvis skal finansiere politikken for landdistriktudvikling, som udgør "den fælles landbrugspolitiks anden søjle", nærer Kommissionen ønske om, at EUGFL's udviklingssektion - som hidtil udelukkende har beskæftiget sig med landbrugsspørgsmål - fremover benyttes til at finansiere tiltag, som ikke udelukkende falder ind under landbrugsvirksomhed, men som vedrører landdistrikterne i deres helhed.

2.3. Denne udvikling, som på dette stadium er begrænset og skal anses for et forsøg, kan ikke gennemføres blot ved at henvise til princippet om forenkling. ØSU vurderer, at der her er tale om, at EU med forsæt leder politikken i en ny retning, hvorfor der bør afholdes en indgående ny debat, hvis politikken skal videreføres efter 2006.

2.4. På indeværende tidspunkt og i overensstemmelse med EUGFL-udviklingssektionens hovedformål ser ØSU gerne, at en lang række projekter vedrørende landbrugsudvikling i landdistrikter, som gennemføres af bedriftsledere - herunder mindre landbrugsbaserede industrier - og deres familier, indgår som led i Leader+'s udviklingsstrategier.

3. Udvidelsen af Leader+ til at omfatte hele EU

3.1. Støtteberettigelsen inden for Leader-initiativet, som hidtil har været begrænset til mål 1, mål 5b- og mål 6-områder, udvides med Leader+ til at dække alle landdistrikter, og der gives medlemsstaterne mulighed for at definere et støtteberettiget område.

3.2. ØSU udtrykker tilfredshed med denne vigtige nyskabelse i forhold til Leader II. Det mener, at den vil give medlemsstaterne større autonomi i valget af prioriterede områder.

3.3. ØSU er imidlertid bange for, at der vil fremkomme alt for mange projekter, og at de vil blive alt for spredt, hvilket kan gå ud over initiativets effektivitet. Risikoen herfor skyldes bl.a., at udvidelsen af støtteberettigelsen inden for Leader+ finder sted samtidig med, at den årlige budgetramme nedsættes (2,02 mia. euro i 1999-priser over 7 år i stedet for 6 år som for Leader II).

3.4. ØSU opfordrer derfor Kommissionen og medlemsstaterne til at foregribe faren for, at støtten "strøs ud" i alt for små mængder, da dette kan gå ud over de tilstræbte resultater. Samtidig bør der sørges for en god koordinering af programmerne for landdistriktudvikling (jf. punkt 5 nedenfor).

4. De støtteberettigede Leader+-projekter skal være "pilotprojekter"

4.1. I udkastet til Kommissionens meddelelse præciseres (bl.a. i punkt 14) kriterierne for evaluering af de udviklingsstrategier, som de lokale aktionsgrupper (LAG) foreslår.

4.2. Generelt fremhæver Kommissionen, at strategierne skal være "pilot-strategier" for at være berettigede til EU-samfinansiering (jf. punkt 37).

4.3. ØSU anser dette krav for at stemme overens med Leader+'s ambition om at tilskynde til og støtte gennemførelsen af originale strategier og kvalitetsstrategier med sigte på integreret landdistriktudvikling.

4.4. ØSU anser ligesom Kommissionen "pilotudvikling" for at udgøre et kriterium ved udvælgelsen af de foreslåede strategier på lige fod med kravene om, at strategien skal være integreret, at den skal være sammenhængende for landdistriktet, at de metoder der foreslås i strategien skal kunne overføres, og at strategien udviser komplementaritet med de regionale programmer for landdistriktudvikling.

4.5. Selve grundtanken bag Leader+ er, at det er en betingelse for en strategis støtteberettigelse, at den omfatter en lang række lokale initiativer og projekter, således at man på sammenhængende vis kan imødekomme de berørte befolkningers og områders behov.

4.6. Nogle af disse initiativer og projekter vil ikke være nyskabende som sådanne, men bliver alligevel nødvendige for at kunne iværksætte den planlagte integrerede udviklingsstrategi.

4.7. Ligesom Kommissionen mener ØSU, at det nyskabende element, "pilot", i en strategi skal indgå i handlingsplanen som helhed betragtet. Endvidere bør dette udvælgelseskriterium vurderes forskelligt, alt efter om de berørte områder har indhøstet erfaringer fra programmerne Leader I og Leader II, eller de ikke har det.

4.8. ØSU påskønner Kommissionens ønske om, at Leader+-handlingsplanerne bygges op omkring et "centralt emne", der er karakteristisk og samlende for det pågældende område. Kommissionen vil herigennem undgå, at der ikke blot er tale om en sammenlægning af en række lokale projekter, som foregiver at udgøre en sammenhængende lokal udviklingsplan.

4.9. ØSU henstiller imidlertid, at dette krav ikke må føre til, at tværsektorielle og decideret integrerede indfaldsvinkler opgives. ØSU ser tværtimod gerne, at Kommissionen og medlemsstaterne udtrykkeligt opfordrer til en tværsektoriel integration.

4.10. ØSU - som sætter ligestilling i højsædet og er bevidst om, at kvinderne og de unge kan sætte skub i landdistrikternes udvikling - godkender Kommissionens forslag vedrørende disse to prioriterede befolkningsgrupper. Det udtrykker tilfredshed med, at Kommissionen anmoder medlemsstaterne om at analysere, hvilke behov arbejdende kvinder og unge har i landdistrikterne, og at fremlægge forslag til imødekommelse af disse behov samt træffe de nødvendige forholdsregler for at undgå den nuværende forskelsbehandling; endvidere bør der tages hensyn til landdistrikternes forskelligartede økonomiske situation.

5. Komplementaritet med andre EU-programmer

5.1. Man bør undgå overlapninger mellem de forskellige EU-instrumenter vedrørende landdistriktudvikling, overlapninger i finansieringen og i de muligheder, som kan opstå for de støtteberettigede. Leader-initiativet bør finde anvendelse der, hvor de klassiske programmer for landdistriktudvikling hører op.

5.2. Dette gælder naturligvis ved koordineringen mellem Leader+ og de tiltag, som omfattes af den nye forordning (EF) nr. 1257/1999 (den fælles landbrugspolitiks "anden søjle"), og alle de programmer, som rummer supplerende målsætninger med hensyn til jobskabelse, erhvervsuddannelse, håndværk eller det sociale område.

5.3. Denne komplementaritet er ligeledes nødvendig mellem Interreg-initiativet og den støtte, som Leader+-initiativet (punkt 2) kan yde til det tværnationale samarbejde mellem EU's landdistrikter.

5.4. ØSU mener eksempelvis, at Leader+ kan blive et fortrinligt værktøj til strukturering af højlandsområder, idet disse områder som regel er spredt på flere administrative enheder. Leader-programmerne har vist deres relevans i bjergområder. ØSU ytrer ønske om, at den dynamiske udvikling, som er sat i gang i disse områder, fortsætter, og at Leader+ ved hjælp af nettilslutning og grænseoverskridende arbejde vil bidrage til udvekslinger af erfaringer og til samarbejde mellem de forskellige højlandsområder i EU. Dette eksempel er naturligvis ikke ensbetydende med, at Leader+ ikke indebærer reelle muligheder for ugunstigt stillede områder generelt set.

5.5. ØSU henstiller tillige, at de tværnationale samarbejdsprojekter ikke begrænses til medlemsstaterne. De bør kunne udvides til landene i Central- og Østeuropa. ØSU er klar over, at Leader+-bevillingerne er forbeholdt medlemsstaterne. Det ser dog gerne, at adgangen til førtiltrædelsesfondene lettes for de central- og østeuropæiske lande, som måtte ønske at indgå i landdistriktssamarbejdsprogrammer med områder i EU.

5.6. ØSU anmoder ligeledes Kommissionen og medlemsstaterne om at sørge for komplementaritet mellem Leader+ og de miljøprogrammer, som EU finansierer. Det udtrykker således tilfredshed med, at udnyttelse af Natura 2000-områder, der er af interesse for EU, er et af de overordnede emner, som Kommissionen foreslår. Generelt skal ØSU minde om, at det stiller sig positivt til miljødimensionen i politikken for landdistriktudvikling, herunder ikke mindst fremme af godt landmandskab.

5.7. ØSU henviser til sin nylige udtalelse om tredje etape i det finansielle instrument for miljøet (Life III)(1), og understreger det vigtige i at videreformidle og udnytte resultaterne af de projekter, som finansieres af Life, herunder både Life-miljø (ikke mindst projekter vedrørende områdeplanlægning og -udnyttelse), samt Life-natur. I den nævnte udtalelse understreger ØSU, at "medlemsstaternes og EU's finansieringsinstrumenter inden for regional- og landbrugspolitik (f.eks. strukturfondene og Samhørighedsfonden) bør spille en langt større og mere innovativ rolle end hidtil". Det er indlysende, at dette også gælder for Leader+-initiativet.

5.8. Observatoriet for udvikling af landdistrikterne vil få en vigtig rolle at spille i sikringen af en god koordinering mellem Leader+ og de øvrige EU-instrumenter vedrørende støtte til landdistriktudvikling.

5.9. For at hjælpe de potentielle støttemodtagere med at finde vej i systemet, foreslår ØSU - eksempelvis - at der udarbejdes en vejledning vedrørende samtlige EU-politikker med hensyn til landdistriktudvikling og de dertil knyttede støttekriterier.

5.10. Dette kunne være en af de første opgaver for "Observatoriet for udvikling af landdistrikterne", som styres af Kommissionen i samarbejde med medlemsstaternes relevante forvaltninger.

5.11. ØSU ser gerne, at observatoriets indsats evalueres af en uvildig arbejdsgruppe bestående af repræsentative aktører fra de erhvervs- og samfundskredse, som er involveret i landdistriktudvikling; arbejdsgruppen bør have en repræsentant for Kommissionen som formand.

6. Nedsættelse af lokale aktionsgrupper (LAG)

6.1. De lokale aktionsgrupper er et særtræk ved Leader+, som må forventes at blive særdeles relevant for fremme af græsrodsgruppernes indflydelse på den lokale udvikling.

6.2. Erfaringerne fra Leader I og Leader II har imidlertid vist, at hovedparten af de eksisterende lokale aktionsgrupper blev præget af aktører, som udgik fra offentlige myndigheder. Selv om disse LAG ofte har været effektive, har de berørte befolkningsgrupper ikke opfattet dem som et nyt udtryk for lokalt demokrati, men som et yderligere administrativt led.

6.3. ØSU ønsker ligesom Kommissionen, at de lokale aktionsgrupper udgør en helhed, der er repræsentativ for de forskellige socioøkonomiske aktører i et område. Det kan derfor godkende, at der fastsættes en tærskel, således at offentlige aktører (offentlige myndigheder og folkevalgte) højest må udgøre 50 % af sammensætningen af en lokal aktionsgruppe.

6.4. ØSU anmoder medlemsstaterne om ikke at omgå denne regel ved at pålægge, at halvdelen af de lokale aktionsgrupper, som hovedsagelig bør sammensættes af private aktører, skal bestå af offentlige aktører, såsom tilfældet ofte er det i Finland for eksempel.

6.5. Den nye regel, som Kommissionen har fastsat, skal nemlig gøre det muligt for flere grupper af lokale aktører at blive repræsenteret i en lokal aktionsgruppe. Endvidere bør aktionsgruppernes sammensætning gøres til genstand for forhandlinger mellem private og offentlige partnere, og ikke fastsættes ved en ensidig administrativ afgørelse.

7. Netværksarbejde

7.1. Kommunikation og erfaringsudveksling var et af hovedtrækkene ved Leader I og Leader II. Fremme af netværksarbejde mellem grupper blev løbende fulgt af den enhed, som på EU-plan blev styret af AEIDL (Leader-bladet, seminarer, rejser og besøg hos LAG osv.).

7.2. ØSU godkender Kommissionens vilje til at intensivere den proaktive indfaldsvinkel til netværksarbejde, med opbakning fra nationale støttegrupper og et europæisk observatorium for udvikling af landdistrikter.

7.3. På basis af den lære, som kan uddrages af Leader I og Leader II, henstiller ØSU til disse støttestrukturer at foretage en nøje definition af de forskellige former for netværksaktiviteter, deres målsætninger og forventede resultater. Der bør her skelnes mellem det konkrete samarbejde mellem LAG og de kommunikationsmidler, som stilles til deres rådighed.

7.4. ØSU henstiller, at observatoriet og de nationale støttegrupper ud over at formidle generel information om den igangværende erfaringsindsamling sørger for en bredere formidling ved hjælp af besøg, udvekslinger og særlige projekter, som de lokale aktionsgrupper igangsætter omkring emner af fælles interesse.

7.5. Netværksarbejde vil herigennem kunne bidrage til at bringe den lokale udvikling ud af den isolation, som den ofte befinder sig i.

8. Gennemførelse

8.1. ØSU peger på, at den græsrodsmetode, som Leader+-initiativet bygger på, er af eksemplarisk karakter. Den gør det muligt at få et konkret kendskab til EU-landdistrikternes forskelligartethed og kan måske bevirke, at politikker, som presses ned ovenfra, som er unuancerede, og som er fælles for samtlige områder i EU, bliver mindre udbredte.

8.2. Med henvisning til traktatens artikel 6 vedrørende integration af miljøbeskyttelseskravene i de øvrige politikker, og artikel 8 i forordning (EF) nr. 1260/1999 (i forbindelse med betragtning nr. 27) opfordrer ØSU medlemsstaterne til at sørge for, at miljømyndighederne inddrages i udformningen, gennemførelsen og evalueringen af programmerne under Leader+ og dermed også i det arbejde, der udføres af opfølgningsudvalgene. Denne opfordring gælder også de lokale aktionsgruppers udarbejdelse af udviklingsplaner, hvori samtlige lokale aktører, herunder miljøorganisationerne og landbrugsorganisationerne, bør inddrages i så vid udstrækning som muligt.

8.3. For at bistå aktørerne i marken med at fremlægge nyskabende projekter, er det ØSU's ønske, at Kommissionen og medlemsstaterne sætter alt i værk for:

- at redegøre klart og tydeligt for kriterierne for at yde støtte til lokale aktionsgrupper og projekter,

- at forenkle de administrative procedurer, som de lokale aktionsgrupper underkastes efter at deres projekter er blevet udvalgt.

8.4. Uden at foregribe, hvilke finansieringsregler medlemsstaterne vælger, stiller ØSU sig positivt til globaltilskud. Det giver de lokale aktionsgrupper større frihed ved fordelingen af de midler, de får. Skal ordningen komme til at virke helt effektivt, må de berørte forvaltninger i medlemsstaterne ikke besværliggøre tildelingsprocedurer og krav om garantier, da dette vil forsinke samfinansieringen.

8.5. Som foreslået i udkastet til meddelelse (jf. punkt 31) opfordrer ØSU Kommissionen og de berørte nationale og regionale forvaltninger til straks fra initiativets start at oplyse om deres krav til regnskabsføringen, således at den finansielle forvaltning af Leader+ forenkles på de forskellige berørte institutionelle niveauer.

8.6. Kommissionen giver medlemsstaterne en frist på seks måneder fra kommissionsmeddelelsens vedtagelse og offentliggørelse til at forelægge deres forslag til initiativprogrammer under Leader+. Denne frist forekommer ØSU at være lidt kort, ikke mindst hvis det skal lykkes at få medtaget projekter fra områder, som ikke tidligere har indhøstet erfaringer fra projektdeltagelse.

8.7. ØSU henstiller derfor, at man bevarer den smidighed, som indførtes i Leader II, og at man tillader, at handlingsplanerne under Leader+ tilpasses under gennemførelsen. Enhver eventuel tilpasning skal ledsages af en nyformulering af målsætninger, strategier og indikatorer med det sigte at fremme "god praksis" med hensyn til projektudformning.

8.8. ØSU henstiller ligeledes, at LAG - og især nytilkomne LAG - tildeles reel teknisk støtte til projektudformningen og at de orienteres nøje om de bedste eksempler på god praksis og på nyskabende aktioner, som fremkom under Leader I og Leader II.

8.9. Under hensyntagen til ovenstående henstillinger går ØSU ind for en hurtig vedtagelse af udkastet til Kommissionens meddelelse og af det regelsæt, som er nødvendigt for at iværksætte Leader+.

Bruxelles, den 9. december 1999.

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) EFT C 209 af 22.7.1999.