DA Den Europæiske Unions Tidende C 317/115

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om fastsættelse af kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger eller en statsløs i en af medlemsstaterne (omarbejdning)

KOM(2008) 820 endelig — 2008/0243 (COD)

(2009/C 317/22)

Ordfører: An LE NOUAIL-MARLIÈRE

Rådet for Den Europæiske Union besluttede den 1. april 2009 under henvisning til EF-traktatens artikel 262 at anmode om Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om:

Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om fastsættelse af kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger eller en statsløs i en af medlemsstaterne (omarbejdning)

KOM(2008) 820 endelig - 2008/0243 (COD).

Det forberedende arbejde henvistes til Den Faglige Sektion for Beskæftigelse, Sociale og Arbejdsmarkedsmæssige Spørgsmål og Borgerrettigheder, som udpegede An Le Nouail-Marlière til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 25. juni 2009.

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 455. plenarforsamling den 15.-16. juli 2009, mødet den 16. juli, følgende udtalelse med 154 stemmer for, 6 imod og 7 hverken for eller imod.

1. Konklusioner

1.1. EØSU udtrykker tilfredshed med den måde, hvorpå Kommissionen foreslår at udvikle »Dublin II«-forordningen med henblik på at styrke systemets effektivitet og i forbindelse med anvendelsen af proceduren at sikre respekt for rettighederne for enhver person, som har behov for international beskyttelse, og for at afhjælpe de situationer, som visse medlemsstater havner i, hvis de på grund af modtagekapacitetsproblemer ikke kan garantere det fornødne beskyttelsesniveau.

1.2. Udvalget bifalder og støtter ønsket om at garantere effektiv adgang til asylansøgningsproceduren og forpligtelsen for enhver ansvarlig medlemsstat til at foretage en fuldstændig vurdering af behovene for beskyttelse hos asylansøgere, som overføres til den.

1.3. Udvalget noterer sig fremskridtene i Kommissionens forslag med hensyn til at garantere højere beskyttelsesstandarder, især gennem bedre information til asylansøgerne om, hvor i proceduren behandlingen af deres ansøgning befinder sig. EØSU tager dog forbehold med hensyn til det sproglige aspekt og det sprog, som information om anmodningen eller overførslen udfærdiges i. Eftersom informationen har status af »meddelelse«, giver ret til klage og skal overholde bestemte frister, bør ansøgeren om international beskyttelse altid modtage meddelelsen på sit eget sprog eller på et sprog, som han anerkender at forstå, eventuelt via en autoriseret tolk eller en retsgyldig oversættelse og en forsvarer, der enten udpeges automatisk af domstolene eller vælges af ansøgeren selv.

1.4. Ansøgere om international beskyttelse bør automatisk have ret til gratis forsvar og retshjælp.

1.5. Udvalget hilser velkommen, at humanitære klausuler udvides til diskretionære klausuler, men så gerne anvendelsesområdet præciseret, så de diskretionære klausuler og suverænitetsklausulerne ikke kommer til at svække beskyttelsen af asylsøgerne eller at modarbejde deres interesser.

1.6. Udvalget understreger, at det er nødvendigt altid at foretage en individuel vurdering af hver enkelt ansøgers situation, også når det skal afgøres, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, med henblik på en fyldestgørende vurdering af ansøgningen, og betoner, at overvejelser om sekundær beskyttelse kun bør finde sted, hvis betingelserne for at opnå flygtningestatus i henhold til Genève-konventionen ikke er opfyldt.

1.7. EØSU gentager sin anbefaling til medlemsstaterne og EU om ikke at anvende lister over såkaldte sikre tredjelande, så længe der ikke er etableret en fælles liste for medlemsstaterne, som er forelagt for Europa-Parlamentet, de nationale parlamenter og de ikke-statslige organisationer, der er aktive på området – f.eks. når det skal afgøres, hvilken stat der er ansvarlig for behandlingen af ansøgningen.

1.8. Udvalget beklager, at frihedsberøvelse af asylansøgere ikke karakteriseres som en uacceptabel praksis, når den ikke er besluttet af en retsinstans.

1.9. EØSU ser gerne, at klager i overensstemmelse med den europæiske menneskerettighedsdomstols retspraksis automatisk får opsættende virkning på såvel tvangsmæssige som såkaldt frivillige tilbagesendelser.

1.10. Udvalget anbefaler at udnytte de ikke-statslig menneskerettighedsorganisationers erfaringer ved at give disse adgang til ansøgere om international beskyttelse og give asylsøgerne mulighed for assistance og henstiller til medlemsstaterne, at de gør brug af disse organisationers kompetencer med henblik på eventuel senere deltagelse i uddannelsesprogrammer for de ansatte, der har ansvaret for at vurdere ansøgninger om beskyttelse, herunder i den altafgørende fase, hvor det afgøres, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, og at tage hensyn til den lokale dimension ved at tillade de lokale og regionale myndigheder at trække på hjælp og støtte fra de relevante ikke-statslige organisationer.

1.11. EØSU opfordrer medlemsstaterne til at være mere aktive over for kriminelle, som er ansvarlige for menneskehandel, og ratificere de internationale instrumenter til bekæmpelse af kriminalitet, herunder de to tillægsprotokoller til De Forenede Nationers konvention om bekæmpelse af grænseoverskridende organiseret kriminalitet, til fra deres liste over sikre tredjelande at slette de lande, som ikke har ratificeret disse instrumenter og Genève-konventionen om beskyttelse af flygtninge, til at yde beskyttelse og skåne ofrene for menneskehandel for forfølgelse ved bedre at respektere deres ret til international beskyttelse, når de ansøger om asyl og beskyttelse, så snart det er kommet til de offentlige myndigheders repræsentanters kendskab, og til at sørge for disses uddannelse i overensstemmelse hermed.

1.12. Fortrolighed og håndtering af personlige data

— EØSU bifalder de forslag, der skal garantere større datasikkerhed i Eurodac (KOM(2008) 825-3), herunder at hver medlemsstat forpligtes til at udarbejde en sikkerhedsplan bl.a. med henblik på at beskytte oplysninger fysisk, undgå, at uautoriserede personer får adgang, og forhindre, at uautoriserede personer læser, kopierer eller indlæser oplysninger (1). Der kræves høje standarder for fortrolighed og sikkerhed, fordi asylsøgere er særligt sårbare over for risici i forbindelse med offentliggørelse af oplysninger.

— EØSU støtter også de bestemmelser, der skal sikre en mere »effektiv forvaltning af sletningen af data«, fordi de vil sikre, at følsomme oplysninger ikke gemmes i en database længere end højst nødvendigt, især efter meddelelsen af opholdstilladelse eller efter at de omfattede personer har forladt medlemsstaterne.

1.13. Beskyttelse af flygtninge i tredjelande, der støder op til EU

Udvalget opfordrer EU til ikke at overlade behandlingen og den individuelle gennemgang af asylansøgersager til lande, der ikke har ratificeret den internationale konvention om beskyttelse af flygtninge (2) eller tillægsprotokollen hertil (3).

2. Indledning og resumé af Kommissionens forslag

2.1. Det fælles europæiske asylsystem har udviklet sig i to særskilte faser. Den første fase blev indledt på Det Europæiske Råds møde i Tammerfors i 1999 efter ikrafttrædelsen af Amsterdamtraktaten, som gav immigrations- og asylpolitikken en fællesskabsdimension. Denne første fase afsluttedes i 2005.

2.2. Denne første fase gjorde det muligt at udarbejde direktiver om asyl og lagde grundstenen til et vist samarbejde medlemsstaterne imellem.

2.3. Anden fase i opbygningen af det fælles europæiske asylsystem blev indledt med vedtagelsen af Haag-programmet i november 2004, hvori det fastslås, at det fælles europæiske asylsystems overordnede målsætninger skal være opfyldt i 2010 gennem vedtagelsen af instrumenter og foranstaltninger, der tager sigte på mere udstrakt harmonisering og forbedring af beskyttelsesnormerne med henblik på et fælles europæisk asylsystem.

2.4. Som forberedelse til nye initiativer udarbejdede Kommissionen i 2007 en grønbog (4), som blev sendt til de forskellige institutioner, medlemslandene og civilsamfundet (5). På baggrund af denne vedtog Kommissionen dernæst en handlingsplan på asylområdet. Den opregner de foranstaltninger, som Kommissionen regner med at træffe for at gennemføre anden fase af det fælles europæiske asylsystem.

2.5. Rådets forordning (EF) nr. 343/2003 af 18. februar 2003 om fastsættelse af kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger i en af medlemsstaterne (herefter kaldet Dublinforordningen) (6), som Kommissionen nu foreslår omarbejdet, har været genstand for en udtalelse fra EØSU (7).

2.6. Hovedformålet med forslaget er at gøre systemet mere effektivt og sikre højere beskyttelsesstandarder til personer, der er underlagt »Dublinproceduren«, som hovedsagelig tjener til at afgøre, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for den individuelle behandling af en ansøgning om asyl, subsidiær beskyttelse eller international beskyttelse, som defineret i Genève-konventionen fra 1965, New York-protokollen fra 1967, Rådets direktiv om modtagelse af asylansøgere (2003/9/EF) fra 27. januar 2003 og Rådets direktiv om anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse (2004/83/EF) fra 29. april 2004, der ligeledes er under omarbejdelse. Samtidig sigter forslaget mod at bidrage til en bedre håndtering af situationer med særligt pres på medlemsstaternes modtagelsesfaciliteter.

2.7. Forslaget bibeholder de samme grundlæggende principper som den nuværende Dublinforordning, nemlig at ansvaret for behandling af en ansøgning om international beskyttelse først og fremmest påhviler den medlemsstat, som spillede den største rolle i forbindelse med ansøgerens indrejse i eller ophold på medlemsstaternes område, med en række undtagelser, der skal beskytte familiens enhed.

2.8. Det bibeholder stort set medlemsstaternes forpligtelser over for hinanden og de bestemmelser, der regulerer medlemsstaternes forpligtelser over for asylansøgere, som er underlagt Dublinproceduren, for så vidt som disse bestemmelser påvirker forløbet af procedurerne mellem medlemsstaterne eller er nødvendige for at sikre overensstemmelse med andre asylinstrumenter. De nye bestemmelser, som forbedrer de eksisterende proceduremæssige garantier, så der sikres et højere beskyttelsesniveau, sigter kun mod bedre at opfylde de særlige behov hos de personer, som er underlagt proceduren, og at undgå huller i beskyttelsen af dem.

Med henblik på at sikre overensstemmelse med direktivet om anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse (2004/83/EF) udvider den foreslåede omarbejdelse forordningens anvendelsesområde, så det kommer til at omfatte personer, der har ansøgt om (eller nyder) subsidiær beskyttelse (hvor den oprindelige forordning (EF) nr. 343/2003 kun omfattede asylansøgere), og forbedrer visse bestemmelser med henblik på at sikre, at ansvarsfastlæggelsesproceduren fungerer gnidningsløst ved at styrke retsgarantierne for ansøgere om international beskyttelse og give dem bedre muligheder for at forsvare deres rettigheder,

idet der lægges større vægt på foranstaltninger, der sigter mod at bevare familiens enhed og beskytte uledsagede mindreårige og »andre sårbare grupper«.

Endelig indføres der en ny procedure i forordningen, som gør det muligt at suspendere Dublinoverførsler, for at undgå, at Dublinoverførsler overbebyrder bestemte medlemsstater med begrænset modtagelses- og absorptionskapacitet i situationer, hvor disse i forvejen er under særligt pres.

3. Generelle bemærkninger

3.1. Forslaget udgør en del af de foranstaltninger, som blev annonceret i asylhandlingsplanen med henblik på indførelsen af et fælles europæisk asylsystem (8). Det indgår i den harmoniseringsramme, som udvalget brændende ønsker, og tager højde for de mangler, som blev bragt frem i lyset under høringen om grønbogen om det fremtidige fælles europæiske asylsystem. Men det er vigtigt at konstatere, at der ikke sås tvivl om princippet om, at ansvaret for behandling af en ansøgning om international beskyttelse, med en række undtagelser, først og fremmest påhviler den medlemsstat, som spillede den største rolle i forbindelse med ansøgerens indrejse i eller ophold på medlemsstaternes område. Kommissionen foreslår selv at foretage væsentlige ændringer, men uden at fastsætte en frist (resumé af konsekvensanalysen - SEK(2008) 2962/2963-2, Kapitlet om overvågning og evaluering, tredje afsnit) - ændringer, som er baseret på, at ansvaret fastlægges ud fra, hvor en ansøgning om international beskyttelse er indgivet (KOM(2008) 820 - Begrundelse, punkt 2. Høring af interesserede parter, 3. afsnit).

3.2. EØSU gør opmærksom på, at Kommissionen synes at have valgt den tilgang, som forsvares af flest medlemsstater, men minder samtidig om, at det siden 2001 har slået kraftigt til lyd for, at asylansøgeren skal kunne vælge, »til hvilket land ansøgningen skal indgives, og dermed tage højde for de kulturelle og sociale overvejelser, … som er afgørende for en hurtigere integration« (9). Udvalget bemærker om det fremtidige fælles europæiske asylsystem (10), at dets holdning deles af »mange af civilsamfundets organisationer« og UNHCR.

3.3. Bortset fra dette principielle forbehold bifalder EØSU planerne om en ny procedure, der skal suspendere Dublinoverførslerne til en ansvarlig medlemsstat, som ville blive sat under yderligere pres.

3.4. EØSU konstaterer, at disse foranstaltninger sigter mod at yde bedre retsgaranti og større proceduremæssig garanti for, at asylansøgernes grundlæggende rettigheder overholdes.

3.5. Udvalget beklager, at frihedsberøvelse af asylansøgere ikke karakteriseres som en uacceptabel praksis – bortset fra de tilfælde, hvor asylansøgeren ved dom er blevet afsløret i en forhandlingsmanøvre eller i at have svigagtige intentioner - og er henvist til absolut ekstraordinære situationer, men kan anvendes i henhold til kriterier, der giver alt for stor vurderingsmargin til de pågældende medlemsstater og tvinger asylansøgernes forsvarere ud i mange og lange procedurer.

3.6. EØSU bifalder den systematiske mulighed for at klage i forbindelse med enhver afgørelse, ikke mindst afgørelser, der kan føre til en overførsel, og mener, at påklage skal have »opsættende virkning« for at give retsgarantien fuld effekt, hvilket vil være i overensstemmelse med Den Europæiske Menneskeretsdomstols retspraksis.

4. Særlige bemærkninger

4.1. Vedrørende betragtningerne:

4.1.1. Om familiens enhed (12): Den fælles behandling af familiemedlemmers ansøgninger skal ikke bare sikre »at medlemmerne af en familie ikke adskilles«, men har også til formål at garantere familiesammenføring af personer, der søger international beskyttelse under behørig hensyntagen til de enkelte ansøgeres – især kvinders - individuelle rettigheder.

4.1.2. EØSU støtter kraftigt forslaget om, at enhver medlemsstat bør kunne fravige ansvarskriterierne, navnlig af humanitære årsager (14).

4.1.3. Retten til at klage ved overførsel til den ansvarlige medlemsstat (16, 17) skal have opsættende virkning for ikke at modarbejde målsætningen om, at den skal være effektiv (11).

4.1.4. Frihedsberøvelse af asylansøgere (18) kan i overensstemmelse med Genève-konventionen kun anvendes under »særlige omstændigheder«. »Særlige omstændigheder« defineres dog ikke præcist i forslagets betragtninger. Udvalget mener kun, at man skal kunne anvende frihedsberøvelse over for en asylansøger, hvis denne har indgivet sin ansøgning efter at have fået meddelelse om en udsendelsesforanstaltning.

4.2. Om formål og definitioner (kapitel I, artikel 1 og 2)

4.2.1. Udvalget sætter spørgsmålstegn ved relevansen af tilføjelsen af en definition af »risiko for, at den pågældende forsvinder«i artikel 2 l) i rækken af definitioner, idet dette princip efterfølgende anvendes i den omarbejdede udgave af forordningen til at afgøre, hvornår der kan frihedsberøves. Under alle omstændigheder er der behov for at begrænse de »grunde, baseret på objektive, lovfæstede kriterier«, som gør det muligt at formode, at en person, der er genstand for en afgørelse om overførsel, vil forsvinde ved at præcisere, at grundene skal vurderes af en kompetent domstol i respekt for retten til at forsvare sig i henhold til konventionen til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder.

4.3. Om almindelige principper og garantier (kapitel II, artikel 3-6)

Retten til information

4.3.1. Asylansøgeren skal informeres om sin ret til»at påklage en afgørelse om overførsel« og have adgang til information om midlerne til at udøve denne ret og ikke kun informeres om »muligheden« for at påklage (artikel 4.1 e)).

4.3.2. Udvalget mener, at man ved at skrive, at oplysningerne skal gives »på et sprog, som ansøgeren med rimelighed kan formodes at forstå«, tildeler en skønsbeføjelse til myndighedernes repræsentanter, uden at man kan garantere, at disse besidder tilstrækkelige sproglige færdigheder til at kunne udøve denne beføjelse (artikel 4, stk. 2) Udvalget ønsker, at det præciseres, at informationen skal gives på et sprog, asylansøgeren anerkender at forstå.

Garantier for mindreårige

4.3.3. Hvis der først og fremmest skal tages hensyn til »barnets tarv« i forbindelse med alle procedurer (artikel 6, stk. 1), bør man udtrykkeligt præcisere, at der sker i overensstemmelse med artikel 3, stk. 1, i børnerettighedskonventionen, således at der gives et juridisk grundlag for at påberåbe sig dette hensyn ved domstolene.

Afhængige slægtninge (artikel 11, stk. 1)

4.3.4. For at gøre teksten homogen bør udtrykket »asylansøgeren« erstattes med »ansøger om international beskyttelse«.

4.3.5. Kravet om, at ansøgeren skal søge »skriftligt«, begrænser ansøgerens udtryksmuligheder, hvilket er imod tekstens ånd. Det ville være mere rimeligt at præcisere: denne ansøgning kan udtrykkes under enhver form, som myndighederne er i stand til at registrere (skriftligt, ved en mundtlig samtale eller gennem besvarelse af en række spørgsmål).

Om diskretionære klausuler (kapitel IV, artikel 17)

4.3.6. EØSU bifalder, at »en afgørelse om afslag på anmodningen skal begrundes« af den medlemsstat, der har modtaget en anmodning om at overtage ansøgeren (artikel 17, stk. 2, litra 3). Det mener desuden, at det skal præciseres, at »den anmodede medlemsstat bliver ansvarlig for undersøgelsen, hvis ikke den har svaret inden en frist på to måneder«.

Om procedurer for overtagelse og tilbagetagelse (kapitel VI artikel 20 til 31)

4.3.7. Udvalget opfordrer medlemsstaterne til hurtigst muligt at fremsætte anmodningen om tilbagetagelse af den pågældende (artikel 23, stk. 3) og under alle omstændigheder inden den af Kommissionen fastsatte frist (to måneder, hvis under Eurodac-forordningen – tre måneder i alle andre tilfælde).

4.3.8. Hvis man ønsker at give ansøgeren en så fyldestgørende information som muligt og at sikre sig, at ansøgeren forstår denne information, er det ikke nok, at »meddelelsen sker skriftligt på et sprog, som den pågældende med rimelighed kan formodes at forstå« (artikel 25, stk. 1). Af de samme grunde som i artikel 4, stk. 2, ønsker udvalget, at det præciseres, at meddelelsen skal ske på et sprog, som ansøgeren anerkender at forstå.

Det skal præciseres, at en klage har opsættende virkning (artikel 25, stk. 2, og artikel 26, stk. 1), som nævnt ovenfor (betragtning 16 og 17):

4.3.9. Udvalget finder det selvmodsigende på den ene side at fremme retten til at klage (med opsættende virkning) for en ansøger, der er genstand for en afgørelse om overførsel, og på den anden side nægte den pågældende at forblive på den pågældende medlemsstats område, indtil resultatet af klagen eller indbringelsen for en domstol foreligger (artikel 26, stk. 3, og artikel 26, stk. 4).

4.3.10. For at overholde Genève-konventionens princip om, at medlemsstaterne ikke kan frihedsberøve en person alene med den begrundelse, at vedkommende har ansøgt om international beskyttelse (artikel 27, stk. 1), foreslår udvalget, at artikel 27, stk. 3, flyttes op foran artikel 27, stk. 2, med henblik på at fremhæve alternativerne til frihedsberøvelse.

4.3.11. Udvalget peger på, at det skal præciseres udtrykkeligt, at mindreårige kun kan frihedsberøves, når de er ledsagede (artikel 27, stk. 10).

Bruxelles, den 16. juli 2009 Mario SEPI Formand for Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) Se artikel 19 (KOM(2008)/825-3).

(2) Genève 1951.

(3) New York 1967.

(4) KOM(2007) 301 endelig, forelagt 6. juni 2007.

(5) EØSU har taget stilling til dette emne i udtalelsen af 12. marts 2008 om »Grønbog om det fremtidige fælles europæiske asylsystem«, ordfører: An Le Nouail Marlière (EUT C 204 af 9.8.2008).

(6) Se »Rådets forordning (EF) nr. 343/2003 af 18. februar 2003 om fastsættelse af kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger i en af medlemsstaterne« (EUT L 50 af 25.2.2003, s. 1).

(7) EØSU's udtalelse af 20.3.2002 om »Forslag til Rådets forordning om fastsættelse af kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandling en af en asylansøgning, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger i en af medlemsstaterne«, ordfører: Sukhdev Sharma (EFT C 125 af 27.5.2002).

(8) EØSU er ikke blevet hørt om ændringerne af »Eurodac« [KOM(2008) 825]. Rådets forordning (EF) nr. 2725/2000 af 11.12.2000 supplerer Dublinforordningen.

(9) Se især:

— EØSU's udtalelse af 20.3.2002 om »Forslag til Rådets forordning om fastsættelse af kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandling en af en asylansøgning, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger i en af medlemsstaterne [Dublin II]« (KOM(2001) 447 endelig), ordfører: Sukhdev Sharma (EFT C 125 af 27.5.2002, s. 28-31), og

— EØSU's udtalelse af 12.3.2008 om »Grønbog om det fremtidige fælles europæiske asylsystem« (KOM(2007) 301 endelig), ordfører: An Le Nouail Marlière (EUT C 204 af 9.8.2008, s. 77-84).

(10) Grønbog om det fremtidige fælles europæiske asylsystem, KOM(2007) 301 endelig.

(11) Dom af 26. april 2007 i sagen Gebremedhin mod Frankrig, ECHR, punkt 66 og 67: konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder (1950), artikel 3 og artikel 13: uafvendelig skade, der kan tænkes at skyldes tortur eller grusom behandling, fuld adgang til retsmidler med opsættende virkning. http://cmiskp.echr.coe.int/tkp197/view.asp?action=html&documentId=816069&portal=hbkm&source=externalbydocnumber&table=F69A27FD8FB86142BF01C1166DEA398649.