UDTALELSE Nr. 4/97 om forslag til Rådets forordning (Euratom, EKSF, EF) om ændring af finansforordningen af 21. december 1977 vedrørende De Europæiske Fællesskabers almindelige budget (98/C 57/01)

REVISIONSRETTEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -

under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Atomenergifællesskab, særlig artikel 183,

under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Kul- og Stålfællesskab, særlig artikel 78h,

under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 209,

under henvisning til finansforordningen af 21. december 1977 vedrørende De Europæiske Fællesskabers almindelige budget (1), senest ændret ved Rådets forordning (EF, Euratom, EKSF) nr. 2335/95 af 18. september 1995 (2), særlig artikel 140,

under henvisning til Kommissionens forslag af 26. juli 1996 (3),

under henvisning til Rådets anmodning af 19. september 1996 til Revisionsretten om at afgive udtalelse om dette forslag,

under hensyn til Kommissionens udkast til forordning (Euratom, EKSF, EF) af 5. september 1996 (4) om ændring af Kommissionens forordning (Euratom, EKSF, EF) nr. 3418/93 af 9. december 1993 om gennemførelsesbestemmelser til visse bestemmelser i finansforordningen (5) -

VEDTAGET FØLGENDE UDTALELSE:

1. Siden Revisionsretten blev oprettet i 1977 har den måttet afgive en snes udtalelser om forslag til ændring af finansforordningen vedrørende det almindelige budget. Ét år (1987) afgiver den endog fire.

2. Faktisk er finansforordningen blevet ændret mange gange og med meget ujævne mellemrum lige fra Fællesskabets første år, selv før Retten blev oprettet, og siden, efter at den havde afgivet udtalelse. I stedet for regelmæssigt at undersøge, om der er grund til at revidere bestemte bestemmelser, har Kommissionen bortset fra ved den generelle revision i 1990 stort set løst særlige problemer enkeltvis og har ikke holdt sig for øje, at den samlede tekst skulle være kohærent.

3. Finansforordningen var allerede før 1977 temmelig usammenhængende, fordi så mange forskellige ordninger med hver deres mange undtagelsesbestemmelser var gældende samtidig, og i årenes løb er den blevet til en samling af heterogene elementer, der ved hver ændring har fået tilføjet nye elementer, der harmonerer stadigt dårligere med den øvrige tekst.

4. Nu er tiden derfor kommet for Kommissionen til i stedet for at foreslå delreformer præget af hastværk at tage Fællesskabets finansielle bestemmelser i deres helhed op til gennemgribende revision. Kommissionen bør omdefinere principperne for de finansielle bestemmelser, formulere dem klart og på dette grundlag udarbejde hele komplekset af finansielle bestemmelser - finansforordningen, gennemførelsesbestemmelserne og de interne finansielle bestemmelser om budgettets gennemførelse samt alle andre, mere specialiserede, underordnede bestemmelser.

5. Retten har til dato i sine udtalelser bestræbt sig på at kommentere alle Kommissionens ændringsforslag punkt for punkt. Men når Retten gør status over disse successive reformer, konstaterer den, at de ganske vist har afhjulpet bestemte mangler på specifikke områder, men at de har gjort den samlede tekst endnu mere usammenhængende. Med henblik på denne udtalelse har Retten foretaget en kritisk analyse af, hvilken effekt det ville have på den samlede finansforordning, at Kommissionens forslag blev vedtaget i uændret form, og desuden fremsætter den en række henstillinger af generel karakter. Disse henstillinger, som blot skitseres i punkt 16, men uddybes i bilaget til denne udtalelse, er forslag til nogle af hovedlinjerne i en omarbejdning af de finansielle bestemmelser.

6. Denne udtalelse afgives til Rådet i henhold til EF-traktatens artikel 209 og de øvrige traktaters tilsvarende artikler. Den vedrører altså kun forslaget til ændring af finansforordningen. Under undersøgelsen af hele dette område har Retten imidlertid holdt sig for øje, at lovgivningen skal være sammenhængende, og at der ikke kunne ses bort fra udkastet til forordning om ændring af gennemførelsesbestemmelserne. Da der er en indlysende sammenhæng mellem de to forslag, har Retten været nødt til også at tage sidstnævnte i betragtning.

7. Når Rådet ved afslutningen af den igangværende procedure har vedtaget en forordning om ændring af finansforordningen, vil Retten afgive udtalelse om udkastet til forordning om ændring af gennemførelsesbestemmelserne, og denne udtalelse vil blive tilstillet Kommissionen i henhold til finansforordningens artikel 139.

8. Der er en lang række grunde til, at finansforordningen bør ændres gennemgribende. Nogle af de begreber, der anvendes, er aldrig blevet defineret, eller det beskrives ikke klart, hvilke beføjelser bestemte begreber indebærer for de ansvarlige for budgetgennemførelsen. En lang række bestemmelser er vagt formuleret eller formuleret således, at lovgivningen bliver uklar på en række områder. Udtryk som »blandt andet«, »eventuelt«, »efter omstændighederne«, »generelt«, »i princippet«, »overveje«, »undtagelsesvis« og andre i samme stil forekommer i dusinvis. Sådanne vendinger er problematiske, for når de indgår i en regelformulering, giver de samtidig mulighed for at fravige reglen, uden at det præciseres, i hvilke tilfælde en sådan fravigelse kan godkendes. Dermed har mange bestemmelser stort set ingen retsvirkning.

9. I øvrigt ligger terminologien undertiden ikke fast. Der anvendes knap en snes forskellige udtryk for forpligtelser i såvel finansforordningen som gennemførelsesbestemmelserne og begrundelsen til de to forslag, der er forelagt Retten til udtalelse, men de begreber, der skal sondres imellem, giver ikke grundlag for at anvende mere end fem seks benævnelser (jf. punkt 2.21 og 2.22 i bilaget). Endvidere stemmer de forskellige sproglige udgaver af finansforordningen ikke altid overens. Retten vil sende Rådet og Kommissionen en liste over de bestemmelser, hvor de sproglige udgaver afviger fra hinanden. Terminologien bør gennemarbejdes og gøres ensartet.

10. I forbindelse med undtagelsesbestemmelser fra finansforordningen hersker der tvivl om rækkevidden af de almindeligt gældende bestemmelser. Dette gælder afsnit IX på grund af den foreslåede ændring af formuleringen af artikel 112 (mindre klar i denne henseende end den gældende formulering), samt afsnit XI og del II.

11. Der er ikke altid en logisk sammenhæng mellem finansforordningen og gennemførelsesbestemmelserne. Således gentages finansforordningens artikel 79 hhv. 24 unødigt i gennemførelsesbestemmelsernes artikel 19 hhv. 34. Gennemførelsesbestemmelsernes artikel 21 er så vigtig, at der er grund til at indføje den i finansforordningen. Det samme gælder en stor del af artikel 133 136, hvor der indføres en sondring mellem budgetregnskabet og det almindelige regnskab. Hovedparten af disse bestemmelser hører logisk sammen med den foreslåede ændring af finansforordningens artikel 70, som går ud på, at der indføres en ny sondring mellem budgetmæssige udgifts- og indtægtsposter og ikke-budgetmæssige udgifts- og indtægtsposter.

12. En række forordninger vedrørende bestemte politikker eller særlige aktioner (strukturfondene, nye finansielle mekanismer i forbindelse med bistand til tredjelande mv.) indeholder finansielle bestemmelser, der er af væsentlig betydning for bestemte aspekter af gennemførelsen af det almindelige budget. Strukturfondene nævnes ikke i finansforordningen, men grundforordningerne om strukturfondene omfatter budgetmæssige bestemmelser, som ikke er i overensstemmelse med finansforordningen. Sådanne bestemmelser burde stå i finansforordningen, efter at det er sikret, at de er kohærente med alle bestemmelserne heri. Dermed vil finansforordningens forrang i hierarkiet af retsakter, der er afledt af traktaterne, være genoprettet, og de pågældende bestemmelser ville fremover, medmindre særlige forhold begrunder det modsatte, være omfattet af proceduren i EF-traktatens artikel 209.

13. Visse spørgsmål omtales ganske vist i finansforordningen, men behandles ikke tilstrækkeligt indgående og hensigtsmæssigt. Det gælder definitionen af det disciplinære og økonomiske ansvar, der påhviler de ansatte med finansielle nøglefunktioner - anvisningsberettigede, finansinspektører, regnskabsførere og forskudsforvaltere - og bestemmelserne om, hvornår dette ansvar skal gøres gældende.

14. Gennem årene er der som følge af de forskellige ændringsforslag til finansforordningen blevet set igennem fingre med eller indført en mængde »arrangementer«, som man har anset for hensigtsmæssige for de ansvarlige - der foreligger ikke i noget tilfælde bevis for, at sådanne »arrangementer« var berettigede. De bevirker derimod, at principperne for regnskabsforvaltning og økonomisk forvaltning ikke følges nøje, og de komplicerer i høj grad forvaltningen, navnlig på edb-området. I bilaget til denne udtalelse analyseres en lang række af disse »arrangementer«, og Retten fremsætter konkrete henstillinger.

15. Blandt de »arrangementer«, som efter Rettens opfattelse ikke er ubetinget nødvendige, og som i nogle tilfælde endog må betragtes som regelstridige, skal følgende nævnes:

- Der godkendes og opføres negative indtægter på budgettet, der i virkeligheden er udgifter. Det gælder også negative udgifter, der i virkeligheden er indtægter, og reserver af negative bevillinger, hvormed det samlede budgetbeløb kunstigt holdes under summen af de beløb, der er afsat til de enkelte budgetposter. Ingen af disse fremgangsmåder er gennemskuelige, og i de fleste tilfælde er der også tale om brud på budgetreglen om bruttoopgørelse (jf. bilagets punkt 1.11 1.14).

- Én og samme aktion eller udgifter af samme art kan finansieres over flere budgetposter. Det er i strid med reglen om specificering i budgettet (jf. bilagets punkt 1.17).

- Antallet af budgetposter er blevet reduceret, selv om de dækker områder, hvor bevillingerne har været i hurtig vækst, navnlig på strukturfondsområdet eller i forbindelse med Samhørighedsfonden, og det i et sådant omfang, at der på visse artikler eller konti er opført bevillinger på flere milliarder ecu. Denne praksis har udvandet reglen om specificering i budgettet (jf. bilagets punkt 1.20).

- I finansforordningen opregnes en lang række komplekse tilfælde, hvor der kan foretages bevillingsfremførsel, eller hvor det endog sker automatisk. Der er her tale om fravigelse af reglen om etårighed og også af selve traktaten (jf. EF-traktatens artikel 199), hvor denne regel udtrykkeligt fastslås. I nogle tilfælde bliver der gjort uacceptable grunde gældende for sådanne fremførsler, nemlig grunde, som tillægger den institution, der beslutter fremførslen, status som budgetmyndighedens appelinstans (jf. bilagets punkt 1.25 og 1.26).

- Finansforordningen indeholder ingen bestemmelser om, hvilke regnskabsprincipper der skal være gældende for opstillingen af Fællesskabets regnskaber. Først i et af de sidste stykker i gennemførelsesbestemmelserne findes der nogle få bestemmelser herom (jf. bilagets punkt 1.33 og 1.34).

- Der er ikke defineret præcise mål for regnskaberne og for de grundlæggende regnskabsrammer, der skal anvendes, så det sikres, at regnskaberne giver et retvisende billede af budgetgennemførelsen og af udviklingen i aktiverne og passiverne på Fællesskabets balance (jf. bilagets punkt 1.39 og 1.40).

- Der er ikke fastlagt fælles regnskabsmetoder for alle institutionerne, selv om det udtrykkeligt er fastsat i gennemførelsesbestemmelsernes artikel 21 (jf. bilagets punkt 1.41).

- Der findes stadig minibudgetter under forskellige former. Herved forstås, at der anvendes aktionsbevillinger til dækning af driftsudgifter, som normalt henhører under budgettets del A. Resultatet er, at der ikke længere sondres klart mellem budgettets to dele (jf. bilagets punkt 2.4).

- Over 80 % af bevillingerne til Det Fælles Forskningscenter defineres i budgettet på grundlag af udgiftens art, men fordelingen af bevillingerne på grundlag af forskningsformål, dvs. til de forskellige programmer, er ikke gennemskuelig. Det skyldes, at der med hver ændring af finansforordningen er indført den ene undtagelse efter den anden for FFC fra princippet om, at bevillingerne til forskning skal defineres på grundlag af målsætninger (jf. bilagets punkt 2.5).

- De to begreber acontobetaling og forskud blandes sammen, og forskud konteres som budgetudgifter, når de ikke kan betragtes som budgetudgifter, fordi der er tale om kontante udbetalinger, der indebærer, at der opstår en fordring på et tilsvarende beløb (jf. bilagets punkt 3.5 3.14).

- Indtægter fra lånoptagelses- og långivningsaktiviteter regnskabsføres ikke på en post i budgettet, men tilføres uden godkendelse en likvid reserve, der anvendes til udgifter, der heller ikke indgår i budgetproceduren (jf. bilagets punkt 1.10).

- På området bistand til tredjelande indgås der aftaler, hvor visse almindeligt gældende bestemmelser ikke overholdes, fordi Kommissionen med urette skønner, at de ikke finder anvendelse på dette område (jf. bilagets punkt 4.3 4.7).

- Underentreprise anvendes i overdrevent omfang - i de alvorligste tilfælde med det resultat, at Kommissionen fritages for alle beføjelser og ethvert ansvar forbundet med en offentlig myndigheds funktioner (jf. bilagets punkt 4.8 4.17).

- I stedet for finansinspektørens forudgående påtegning er det efterhånden blevet almindelig praksis at udtage stikprøver med henblik på forudgående kontrol. I henhold til Kommissionens forslag skal sådan stikprøvekontrol anvendes generelt i forbindelse med budgetforpligtelser vedrørende kontrakter og særlige aftaler (såkaldte »enkeltforpligtelser«) (jf. bilagets punkt 5.5).

- Kommissionen foreslår, at finansinspektøren eventuelt kunne få tillagt beføjelser som intern revisor. Retten går principielt ind for denne udvidelse af hans beføjelser, men det fremgår ikke klart af Kommissionens forslag, hvilke konsekvenser den vil få for forvaltningsstrukturen og på operationelt plan. Da disse forhold ikke er præciseret og der ikke gives fyldestgørende garantier, mener Retten ikke, at denne udvidelse af finansinspektørens beføjelser kan beskytte det finansielle system tilstrækkeligt mod fejl i den interne kontrol, som kan opstå, såfremt forudgående påtegning, som foreslået andetsteds af Kommissionen, bliver afskaffet (jf. bilagets punkt 5.7 og 5.8).

16. Kommissionens forslag til ændring af finansforordningen løser ikke ovennævnte problemer. Hovedsigtet med de finansielle bestemmelser bør være, at de skal være en hjælp for Fællesskabet til effektivt at nå de politiske mål gennem optimal fordeling af budgetmidlerne, til at sikre, at dets foranstaltninger er lovlige og formelt rigtige, til at beskytte Fællesskabets finansielle interesser og til at sikre offentlighed og gennemsigtighed i de finansielle transaktioner. Til opfyldelse af disse mål bør en ny finansforordning omfatte følgende principper og bestemmelser:

a) For så vidt angår budgettet:

- Man bør vende tilbage til princippet om, at budgetreglerne skal følges nøje, og man bør navnlig afskaffe sondringen mellem opdelte bevillinger og ikke-opdelte bevillinger og de forskellige fremførsels- og modregningsmekanismer (f.eks. de negative beløb). Endvidere bør klassificeringen af udgifterne i budgettet forenkles og rationaliseres.

- Begrebet forpligtelse bør defineres så klart og generelt, at det kan anvendes på alle budgetområder.

- Alle bevillinger, selv dem af administrativ art, bør formålsbestemmes til en bestemt fælles politik. En sådan løsning ville bidrage til, at de disponible midler kunne udnyttes optimalt, og man ville vide helt præcist, hvor mange omkostninger hver enkelt aktion var forbundet med. En alternativ løsning kunne være, at man vendte tilbage til at sondre klart mellem driftsbevillinger og aktionsbevillinger og under alle omstændigheder gik væk fra løsninger, hvor driftsbevillingerne og aktionsbevillingerne blandes sammen, sådan som det er tilfældet med »minibudgetterne«.

- Det bør udtrykkeligt fastslås, at indtægter og udgifter kun kan godkendes som et led i budgetproceduren.

- Der bør kun udbetales forskud, når der er et faktisk likviditetsbehov, og sådanne forskud bør først kunne opføres i budgettet, når de anvendes til dækning af støtteberettigede udgifter.

- Der bør opstilles fælles regler for alle institutioner for overførsler af driftsbevillinger.

b) For så vidt angår regnskabsopstillingen:

- En ny finansforordning bør lige som den eksisterende pålægge Kommissionen hvert år at udarbejde et konsolideret forvaltningsregnskab, som viser den årlige budgetgennemførelse, en konsolideret oversigt over aktiver og passiver og noterne til regnskaberne.

- Noterne til regnskaberne bør imidlertid nævnes udtrykkeligt i finansforordningen. Det bør endvidere fastslås, at oversigten over aktiver og passiver og de tilhørende noter skal udarbejdes i henhold til fjerde direktiv og internationale regnskabsstandarder, og at der ud over det konsoliderede forvaltningsregnskab og oversigten over aktiver og passiver udarbejdes et foreløbigt regnskab, som viser, hvordan ikke-budgetførte indtægter og udgifter (f. eks. nedskrivninger) indvirker på oversigten over aktiver og passiver.

- Det bør pålægges Kommissionen at sende Revisionsretten udkastene til konsoliderede regnskaber, så den kan revidere dem, inden de vedtages endeligt.

- Finansforordningen bør indeholde en bestemmelse om denne formelle vedtagelse af de endelige konsoliderede regnskaber, og at de vedtages af kommissærkollegiet.

- Den bør indeholde bestemmelse om, at de reviderede konsoliderede regnskaber offentliggøres hvert år i De Europæiske Fællesskabers Tidende.

c) For så vidt angår udøvelsen af institutionens interne kontrol:

- Finansinspektørens status og beføjelser bør omdefineres med henblik på, at han eventuelt får tillagt funktionen som institutionens interne revisor.

- De anvisningsberettigedes beføjelser på området økonomisk forvaltning og finanskontrol bør defineres klarere. For eftersom det er sandsynligt, at proceduren med forudgående påtegning vil blive anvendt i meget mere begrænset omfang i fremtiden, og endog på længere sigt vil blive afskaffet, er det nødvendigt at indføje supplerende bestemmelser i finansforordningen, så det sikres, at fællesskabsaktionerne er lovlige og formelt rigtige, at den økonomiske forvaltning af dem er forsvarlig, og at Fællesskabets finansielle interesser beskyttes. Sådanne bestemmelser bør navnlig forhindre, at tjenestemænd kommer ud i situationer, hvor der opstår konflikt mellem tjenestens og tredjemands interesser.

- Ud fra samme perspektiv bør regnskabsførerens beføjelser styrkes.

17. Kommissionen kan kun gennemføre en sådan reform med held ved at tilrettelægge arbejdet på en helt anden måde end hidtil, og ved at finde helt nye arbejdsmetoder. Uden at give afkald på sine prærogativer kunne den for eksempel nedsætte en intern arbejdsgruppe, som blev bistået af eksperter på højt niveau. Sådanne eksperter kunne komme fra kredse i institutionerne og i medlemsstaterne med et indgående praktisk og teoretisk kendskab til de spørgsmål, der skal behandles.

18. Kommissionen har igennem årene fremsat forslag først til selve finansforordningen (og gennemførelsesbestemmelserne) og derefter ændringsforslag. Sigtet med disse forslag har ifølge Kommissionen været at modernisere og rationalisere de finansielle bestemmelser, og også at indføre strengere bestemmelser. Derfor henviser den i dag til de krav, der er en følge af initiativet til forbedring af den økonomiske forvaltning, »SEM 2000«.

19. I virkeligheden vil finansforordningen selv efter en ændring i overensstemmelse med Kommissionens forslag stadig indeholde mange svagheder og inkonsekvenser. Derfor er det berettiget at foretage en fuldstændig omarbejdning.

20. Disse svagheder og inkonsekvenser gør det nemmere at begå svig og uregelmæssigheder til skade for fællesskabsbudgettet. Antallet af tilfælde af svig og uregelmæssigheder er stigende, hvilket bekymrer alle institutionerne, og de nærer alle et stærkt ønske om, at finansforordningens bestemmelser bliver mere kohærent og strengere udformet.

Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg på mødet den 10. juli 1997.

På Revisionsrettens vegne

Bernhard FRIEDMANN

Formand

(1) EFT L 356 af 31.12.1977, s. 1.

(2) EFT L 240 af 7.10.1995, s. 12.

(3) KOM(96) 351 endelig udg. og EFT C 296 af 8.10.1996, s. 13.

(4) SEK(96) 1356 endelig udg. (ikke offentliggjort i EFT).

(5) EFT L 315 af 16.12.1993, s. 1.

BILAG ANALYSE MED HENBLIK PÅ OMARBEJDNING AF FINANSFORORDNINGEN

INDHOLD

Punkt Side

1. BUDGET- OG REGNSKABSPRINCIPPER 1.1 - 1.48 8

Indledning 1.1 - 1.2 8

Principperne for budgetlovgivningen 1.3 - 1.32 8

Indledning 1.3 - 1.4 8

Enhedsreglen og reglen om bruttoopgørelse 1.5 - 1.14 8

Reglen om specificering i budgettet 1.15 - 1.21 9

Reglen om etårighed 1.22 - 1.28 10

Reglen om offentlighed og reglen om gennemsigtighed 1.29 - 1.32 11

Regnskabsprincipper 1.33 - 1.48 11

Generelle rammer 1.33 - 1.34 11

De forskellige elementer i disse rammer 1.35 - 1.41 12

Omarbejdning af de finansielle bestemmelser 1.42 - 1.48 12

2. BEVILLINGSSYSTEMET 2.1 - 2.41 13

Sondringen mellem driftsbevillinger og aktionsbevillinger 2.1 - 2.7 13

Principperne, der ligger til grund for sondringen 2.1 - 2.2 13

Sondringen bliver mindre klar 2.3 - 2.5 13

Rettens henstillinger 2.6 - 2.7 14

Opdelte og ikke-opdelte bevillinger 2.8 - 2.18 14

Den grundlæggende ide med det gældende system 2.8 - 2.10 14

Systemsvagheder 2.11 - 2.17 14

Løsning: alle bevillinger opdeles 2.18 16

Forpligtelser på to eller flere niveauer 2.19 - 2.41 16

Hovedtrækkene i den foreslåede ordning 2.19 - 2.20 16

Mangler ved de gældende og foreslåede bestemmelser 2.21 - 2.41 16

3. OVERGANGEN TIL REGNSKABER OPSTILLET EFTER PERIODISERINGSPRINCIPPET 3.1 - 3.20 20

Registreringen af aktiverne og opstillingen af balancen 3.1 - 3.2 20

Værdiansættelse af aktiverne 3.3 - 3.4 20

Behandlingen i regnskaberne af forskud og acontobetalinger 3.5 - 3.14 20

Behandlingen af renter 3.15 - 3.20 21

4. INDGÅELSE AF AFTALER 4.1 - 4.17 22

Det Rådgivende Udvalg for Indkøb og Kontrakter 4.1 - 4.2 22

Bistand til tredjelande 4.3 - 4.7 23

Overdreven brug af underentreprise 4.8 - 4.17 23

5. ÆNDRING AF KONTROLFUNKTIONERNE 5.1 - 5.27 24

Funktionerne på de forskellige kontrolniveauer 5.1 - 5.17 24

Indledning 5.1 24

Den gældende ordning er ude af kurs 5.2 - 5.9 25

Ny definition af de finansielle nøglefunktioner 5.10 - 5.16 26

Revisionsrettens ret til adgang til oplysninger 5.17 27

Erstatning for tab, der påføres Fællesskabet 5.18 - 5.19 27

Det disciplinære og økonomiske ansvar, der påhviler de ansatte i finansielle nøglefunktioner 5.20 - 5.23 27

Overgangen til edb - finansforordningens bestemmelser har ikke fulgt med udviklingen 5.24 - 5.27 28

Indledning 5.24 28

Adgang til dokumentation 5.25 - 5.27 28

1. BUDGET- OG REGNSKABSPRINCIPPER

Indledning

1.1. Det grundlæggende sigte med finansforordningen er - som påpeget i punkt 16 i udtalelsen - at den skal være en hjælp for Fællesskabet til effektivt at nå de politiske mål gennem optimal fordeling af budgetmidlerne, til at sikre, at dets foranstaltninger er lovlige og formelt rigtige, til at beskytte Fællesskabets finansielle interesser og til at sikre offentlighed og gennemsigtighed i de finansielle transaktioner.

1.2. Forfølgelsen af disse mål kommer til udtryk ved, at der defineres og gennemføres dels de principper, der gælder for budgetlovgivningen om opkrævning af indtægter og afholdelse af udgifter, dels de regnskabsprincipper, der gælder for registrering af disse transaktioner og redegørelse for dem i årsregnskaber.

Principperne for budgetlovgivningen

Indledning

1.3. Fællesskabets budgetlovgivning bygger traditionelt på følgende fem grundregler:

- enhedsreglen,

- reglen om bruttoopgørelse,

- reglen om specificering,

- reglen om etårighed,

- reglen om balance mellem indtægter og udgifter.

I en demokratisk sammenhæng er det væsentligt, at der til denne liste føjes reglen om reglen om offentlighed og reglen om gennemsigtighed. »Gennemsigtighed i beslutningsprocessen« blev i øvrigt integreret i fællesskabsretten ved erklæring nr. 17 om retten til adgang til oplysninger, der er knyttet til Maastricht-traktaten.

1.4. I det følgende behandler Retten enhedsreglen og reglen om bruttoopgørelse under ét. Reglen om bruttoopgørelse er en naturlig følge af enhedsreglen. Reglen om balance mellem indtægter og udgifter volder næppe problemer i fællesskabssammenhæng og behandles ikke her. Til gengæld behandles reglen om specificering og reglen om etårighed særskilt, for de giver alvorlige problemer, som forholdene er i dag. Endelig knyttes der nogle få bemærkninger til reglen om offentlighed og reglen om gennemsigtighed.

Enhedsreglen og reglen om bruttoopgørelse

1.5. En række undtagelser fra budgetenhedsreglen skyldes politiske valg, som rækker videre end finansforordningen, og som man kun kan tage til efterretning. Sådanne undtagelser er EKSF's aktionsbudget, Euratom's Forsyningsagentur, De Europæiske Udviklingsfonde og de forskellige satellitorganer.

1.6. Også andre strukturer af nyere dato er resultatet af politiske afgørelser, der er truffet med hjemmel i en rådsforordning eller -afgørelse. I relation til finansforordningen kan man kun tage sådanne kendsgerninger til efterretning, men der er her tale om forhold, der i større eller mindre grad er i modstrid med enhedsreglen. Dette gør sig navnlig gældende for Garantifonden vedrørende eksterne aktioner, for Den Europæiske Investeringsfond og for Den Europæiske Garantifond til Fremme af Produktion af Biograf- og Tv-film, som forventes oprettet i nær fremtid ved en rådsafgørelse på grundlag af et allerede udarbejdet forslag fra Kommissionen.

1.7. For disse nye strukturer gælder der det særlige, at der opbygges en »grundkapital« eller en form for driftskapital eller »reserve« med bevillinger fra en eller flere bestemte budgetposter på det almindelige budget. Overførslerne fra fællesskabsbudgettet regnskabsføres som »budgetudgifter«, selv om de i en virksomheds bogholderi egentlig ikke ville blive betragtet som »udgifter«, fordi den tilsvarende modpostering er opbygning af et fællesskabsaktiv. Når først disse fonde er opbygget, har de deres egne udgifter og indtægter, som ikke registreres i fællesskabsforvaltningsregnskabet. Fællesskabet har på sin vis oprettet en reserve-sikkerhedsbuffer mellem de endelige udgifter, der hele tiden kan variere, og budgetudgifterne, der ved hjælp af denne buffer kan styres i et jævnt tempo. Fællesskabet undlader således at registrere de udgifter og indtægter direkte, der i sidste ende er afholdt henholdsvis indgået som et resultat af budgetbidragene, og der er dermed risiko for, at det mister overblikket og dermed også kontrollen over dem.

1.8. Når Fællesskabet kun er én blandt flere partnere er det klart, at der ikke kan undgås brud på enhedsreglen, men det bør ikke være helt så klart, når en fonds midler forbliver 100 % fællesskabsmidler (som det er tilfældet med Garantifonden for aktioner i forhold til tredjelande).

1.9. Fællesskabsinstitutionerne bør gøre sig klart, at man med sådanne komplekse og variable finansielle mekanismer, der har en tendens til at formere sig, baner vej for en stigende opsplitning af fællesskabsfinanserne, hvilket gør dem mindre gennemsigtige. Det kan blive stadigt vanskeligere at få et samlet overblik over Fællesskabets finansielle aktiviteter. Under alle omstændigheder bør finansforordningen indeholde hensigtsmæssige bestemmelser vedrørende disse mekanismer.

1.10. Også på et andet område, men i dette tilfælde uden at overordnede retlige forhold berettiger det, begås der brud på budgetenhedsreglen. Indtægterne af lånoptagelses- og långivningsaktiviteterne registreres nemlig ikke som indtægter på det almindelige budget. Forvaltningen af disse indtægter »uden for budgettet« med henvisning til, at lånoptagelses- og långivningstransaktioner er transaktioner uden for budgettet, fører til, at der oprettes en likvid reserve, som delvis anvendes til dækning af udgifter, som der ikke er lovhjemmel for, og som ikke indgår i budgetproceduren. Finansforordningen bør derfor omfatte en præceptiv bestemmelse om, at sådanne indtægter og udgifter skal opføres på det almindelige budget.

1.11. Budgettet omfatter en række negative beløb. Det drejer sig først og fremmest om negative indtægter, der i virkeligheden er udgifter, men også om negative udgifter, der i virkeligheden er indtægter. Endelig drejer det sig om negative reserver, der formelt er negative bevillinger, som opføres i budgettets »udgifts«-del. Disse negative bevillinger skal ikke »udnyttes« til forpligtelser og betalinger, men udlignes og bortfalde via overførsler af uudnyttede positive bevillinger.

1.12. Nogle af disse negative beløb er der lovhjemmel for i den gældende finansforordning, f. eks. den negative reserve (artikel 19, stk. 5) og afslutningen af EUGFL, Garantisektionens regnskaber (artikel 102, stk. 3). Andre er blevet oprettet inden for rammerne af budgetproceduren, uden at der er nogen lovhjemmel for dem i finansforordningen, f. eks. medansvarsafgiften, som opkræves i henhold til nogle markedsordninger, eller medlemsstaternes udgifter til opkrævning af traditionelle egne indtægter. Desuden kan der i henhold til finansforordningens artikel 19, stk. 5, kun oprettes en enkelt negativ reserve. Men i budgettet for regnskabsåret 1997 optræder der for første gang to særskilte, formålsbestemte reserver.

1.13. Ethvert negativt beløb gør budgettet mindre gennemsigtigt og vanskeligere at læse og forstå. Når disse negative beløb desuden er formålsbestemte og anvendes til at reducere beløb i de positive rubrikker, er der tale om modregning mellem bestemte indtægter og bestemte udgifter og dermed brud på budgetreglen om bruttoopgørelse. På samme måde er det kritisabelt, når der via bevillingsoverførsler foretages modregning mellem formålsbestemte negative reserver og bestemte positive disponible bevillinger.

1.14. Det bør derfor slet ikke være muligt at opføre negative beløb på budgettet. Det er ikke tilstrækkeligt at ophæve de bestemmelser, som giver hjemmel for nogle af de negative beløb, eftersom Kommissionen selv har taget sig ret til at oprette andre, som finansforordningen ikke giver mulighed for. Så derudover bør der indføres én enkel bestemmelse om, at negative beløb ikke kan forekomme i budgettet.

Reglen om specificering i budgettet

1.15. Reglen om specificering i budgettet er indført for at sikre, at de budgetmidler, der overdrages institutionerne, og som de selv forvalter, kun anvendes til de formål, der er fastsat og præciseret i budgettet, og at disse formål er defineret tilstrækkeligt præcist, budgetpost for budgetpost. Denne definition forudsætter, at en række regler, som ikke kommer klart nok til udtryk i finansforordningen, følges.

1.16. For at der kan afholdes en udgift, skal der være oprettet en budgetpost til den bestemte udgiftsart. Det følger heraf, at en aktion eller et program, som ikke udtrykkeligt nævnes - principielt sammen med det gældende retsgrundlag - i anmærkningerne til en budgetpost, ikke kan finansieres over denne post. Men det er forekommet, navnlig i forbindelse med strukturfondene, for eksempel under EUGFL, Udviklingssektionen, at én budgetpost omfatter så mange »foranstaltninger«, at de ikke alle nævnes særskilt. Dermed kan der opstå tvivl om, hvorvidt et beløb er bogført på den »rigtige« post. I denne henseende er artikel 20, stk. 2, litra b), bb), hvori det fastsættes, at anmærkningerne til hver budgetpost skal omfatte »de nødvendige forklaringer vedrørende bevillingernes art og formål«, ikke formuleret præcist nok og stiller for små krav. Når for eksempel »den grundlæggende retsakt« ikke findes, hvilket dokument skal så træde i stedet?

1.17. En udgift kan kun afholdes over én budgetpost. Dette andet princip overholdes langtfra i praksis, og vagt formulerede anmærkninger giver Kommissionen pseudo-hjemmel for at opføre én bestemt udgift snart på én post, snart på en anden, alt efter hvor der er disponible bevillinger. I denne henseende er artikel 5, stk. 1, artikel 19, stk. 2, og artikel 26, stk. 1, overflødige og stiller samtidig ikke tilstrækkeligt strenge krav.

1.18. Det bør præciseres, hvilke dele af budgettet der kan omfatte udgifter klassificeret efter deres art, og hvilke dele der kan omfatte udgifter klassificeret efter deres formål. Principielt bør en given post ikke kunne omfatte en blanding af udgifter klassificeret efter art og udgifter klassificeret efter formål, således som det gælder f.eks. forskning med omkostningsdeling og mere generelt alle de aktionsbevillingsposter, hvorpå der bogføres driftsudgifter.

1.19. Der bør fastlægges ensartede regler for specificering af afsnit, kapitler, artikler og konti. På dette område hersker der en udbredt forvirring. Dels er det ikke præciseret noget sted, hvor detaljeret specificeringen skal være. Dels afviger de forskellige retsakters bestemmelser om budgettets vertikale struktur med underopdelinger fra hinanden. EF-traktatens artikel 202 og finansforordningens artikel 5, stk. 1, artikel 19, stk. 2, og artikel 26, stk. 1, omfatter hver især en liste over underopdelingen i budgetrubrikker, men disse lister er helt forskellige. Endelig svarer underrubrikkerne vedrørende forskningsbevillingerne ikke til underrubrikkerne vedrørende andre områder. Disse forvirrende og inkonsekvente bestemmelser bør afklares.

1.20. Det er for nemt at omgå reglen om specificering i budgettet ved at reducere antallet af poster - samtidig med at det samlede budgetbeløb er blevet forhøjet år for år - og ved at tildele bestemte poster så enorme bevillinger, at de i sig selv er budgetter i budgettet. Dette kommer særlig tydeligt til udtryk i strukturfondene og Samhørighedsfonden. EFRU's største budgetpost er en enkel konto, hvortil der i 1997 er afsat 8,8 mia. ECU i betalingsbevillinger (10,7 % af det samlede budget). Når budgetposter får tildelt så store beløb, mister begrebet specificering enhver betydning. Paradoksalt nok omfatter budgettet også mange poster, som dækker alt for snævert definerede behov, og som derfor får tildelt ubetydelige beløb på højst nogle få tusind ecu. Finansforordningen burde omfatte en bestemmelse med det sigte at udjævne disse forskelle.

1.21. Også i tilfælde, hvor institutionen kan foretage bevillingsoverførsel uden budgetmyndighedens godkendelse, er der tale om fravigelse af reglen om specificering i budgettet, for dermed får bestemte bevillinger et andet formål. Udtrykt mere generelt: er det for nemt at foretage overførsler, kan det gå ud over gennemsigtigheden, for dermed bliver det vedtagne budget ikke længere retningsgivende i fuldt omfang. På dette punkt kan artikel 26 forbedres. Fravigelser er alvorlige i forbindelse med aktionsbevillingerne, fordi de gør det muligt at ændre såvel indholdet af de aktioner, den lovgivende myndighed og budgetmyndigheden har vedtaget, som deres relative betydning, men de er langt mindre alvorlige i forbindelse med driftsbevillinger. Det kan endog eventuelt virke produktivitetsfremmende, at institutionen har større frihed til at få mest muligt ud af de midler, den har fået stillet til rådighed. Det er i øvrigt filosofien bag de beføjelser, der er tillagt Kommissionen med hensyn til overførsler, for den kan foretage overførsler fra kapitel til kapitel af driftsbevillingerne, men kun fra artikel til artikel af aktionsbevillingerne. Dette argument gælder imidlertid for alle institutionerne, og der er ingen grund til, at Domstolen, Revisionsretten, Det Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget kun skal være beføjet til at foretage overførsler fra artikel til artikel, mens Kommissionen, Parlamentet og Rådet kan foretage overførsler fra kapitel til kapitel. For så vidt angår driftsbevillingerne, bør alle institutionerne være underlagt samme ordning.

Reglen om etårighed

1.22. Der er kun én undtagelse fra reglen om etårighed, og den er der af indlysende årsager: når der er behov, kan der indgås forpligtelser for fællesskabsmidlerne med henblik på programmer eller aktioner, der ifølge deres natur kun kan være flerårige. Som anført nedenfor under afsnittet om bevillingssystemet, er dette behov dækket tilstrækkeligt af systemet med opdelte bevillinger, og ved at nogle forpligtelser kan være flerårige - ikke de egentlige forpligtelsesbevillinger, for de bortfalder, hvis de ikke er udnyttet ved afslutningen af det regnskabsår, for hvilket de er opført (jf. artikel 7, stk. 2) - men de retlige forpligtelser indgået på grundlag af sådanne bevillinger.

1.23. Det er Kommissionens ønske, at forpligtelserne indfris hurtigere, og det kommer til udtryk i dens forslag om, at der skal fastsættes en frist for opfyldelsen af de retlige forpligtelser i alle forpligtelsesforslag (artikel 1, stk. 7, første afsnit) og - uden tvivl med henblik på de tilfælde, hvor den anvisningsberettigede ikke har anført en generelt gældende frist, nemlig udgangen af regnskabsåret, som følger det regnskabsår, hvor forpligtelsen blev indgået (artikel 36, stk. 2). Disse bestemmelser hilses velkommen. Det bør dog præciseres, at artikel 36, stk. 2, kun vedrører forpligtelser indgået på grundlag af opdelte bevillinger. Var det ikke tilfældet, ville den nye bestemmelse ikke medføre, at reglerne om ikke-opdelte bevillinger blev strammet i forhold til bestemmelserne i artikel 7, stk. 1, litra b), men snarere lempet.

1.24. Kommissionen har stillet det hensigtsmæssige forslag, at det fastsættes i finansforordningen, at forpligtelser skal bortfalde ved gyldighedsperiodens udgang. Det er faktisk mere hensigtsmæssigt, at denne bestemmelse står i finansforordningen end i gennemførelsesbestemmelserne, hvor den i dag omhandles i artikel 71. Men nævnte artikel 71 indeholder en anden, lige så vigtig, bestemmelse, som skal forebygge sovende forpligtelser og tilskynde de anvisningsberettigede til at være opmærksomme herpå, nemlig bestemmelsen om, at endnu ikke indfriede forpligtelser skal bortfalde, når den sidste betalingsordre er udfærdiget, og saldoen kendes. Også denne bestemmelse bør overføres til finansforordningen.

1.25. Selv om det accepteres som en undtagelse fra reglen om etårighed, at visse forpligtelser er flerårige, bør denne regel følges generelt. Den komplekse »samling« af fremførsler, som Kommissionen kan foretage automatisk eller har mulighed for at foretage i henhold til finansforordningens artikel 7, bør stort set afskaffes. Specielt er det ikke acceptabelt, at der kan henvises til tilfælde, hvor »de bevillinger, der er opført under de pågældende poster i budgettet for det følgende regnskabsår, ikke kan dække behovet« [artikel 7, stk. 1, litra a), og stk. 2, litra b)], som begrundelse for, at det er hensigtsmæssigt eller nødvendigt at foretage fremførsler.

1.26. Det er uden tvivl Kommissionens hensigt at sikre kontinuiteten i fællesskabsaktionerne. Men der er to muligheder at vælge imellem:

- Enten har budgetmyndigheden afsat bevillinger for det kommende regnskabsår til samme formål som de bevillinger, der i henhold til reglerne i dag fremføres eller kan fremføres. I så fald kan institutionen allerede den 1. januar i det nye regnskabsår fortsætte de igangværende aktioner.

- Eller budgetmyndigheden har ikke fastsat bevillinger for det kommende regnskabsår til samme formål og dermed klart givet udtryk for sin beslutning om at afslutte de igangværende aktioner.

1.27. Når Kommissionen skal yde nødhjælp, som kræver meget hurtig finansiel intervention (humanitær bistand og fødevarenødhjælp), som ikke har kunnet forudses, skal og kan der hvert år tages højde for sådanne situationer under budgetproceduren. Der findes allerede alternativer til fremførsel, såsom reserven til nødhjælp (budgettets kapitel B7-91).

1.28. I finansforordningens oprindelige artikel 99 (som i mellemtiden er blevet artikel 102) var det i stk. 3 fastsat, at »de eventuelle forskelle mellem de på regnskaberne for et regnskabsår . . . opførte udgifter og de udgifter, som er godkendt af Kommissionen ved regnskabsafslutningen, opføres som forøgede eller formindskede udgifter under det regnskabsår, hvor afslutningen finder sted«. Ved forordning (EKSF, EØF, Euratom) nr. 2049/88 af 24. juni 1988 blev sidste del af sætningen ophævet (»under det regnskabsår, hvor afslutningen finder sted«). Dermed kan Kommissionen nu selv bestemme, i hvilket regnskabsår den pågældende difference skal opføres på budgettet. Kommissionen har endog [jf. Rettens udtalelse nr. 6/95, punkt 26 (1)] kunnet fordele tilbagebetalinger fra medlemsstaterne over fire regnskabsår. Derfor bør man genindføre det sætningsled, der blev ophævet i 1988, i artikel 102. Det kan dog accepteres, at der indsættes en bestemmelse om, at dette princip kan fraviges, hvis det beløb, der skal inkasseres, overstiger, hvad en medlemsstats budget kan bære, og at beløbet i givet fald inkasseres over flere regnskabsår. Når betaling fordeles over flere regnskabsår, bør det imidlertid kun ske i henhold til præcise betingelser med hensyn til beløbsstørrelser og antal regnskabsår, og sådanne betingelser bør stå i finansforordningen.

Reglen om offentlighed og reglen om gennemsigtighed

1.29. De regnskaber, Fællesskabet offentliggør i dag over budgetgennemførelsen, er langt fra lige så detaljerede som selve budgettet, og de indeholder heller ikke de samme rubrikker. Både med hensyn til offentlighed og gennemsigtighed er der mangler, for det er meget vanskeligt for ikke at sige umuligt for alle andre end fællesskabsorganerne at sammenligne den planlagte med den faktiske budgetgennemførelse.

1.30. En stor del af de budget- og regnskabsmæssige bevægelser i forbindelse med Det Fælles Forskningscenter forstår de fleste fællesskabstjenestegrene heller ikke selv. FFC har nemlig opbygget et regnskabssystem uden for budgettet til intern brug, og dette system beskrives ganske vist i dokumenter, der distribueres i begrænset omfang, men de er så komplicerede, at de kan tage modet fra enhver læser uden forkundskaber.

1.31. Lignende praksis genfindes på mange andre budgetområder, for eksempel strukturfondene, hvor der helt uden om budgetproceduren udarbejdes vigtige dokumenter om fordelingen af de finansielle midler.

1.32. Finansforordningen bør altså omfatte dels et forbud mod mere eller mindre detaljeret formålsbestemmelse af bestemte bevillinger på grundlag af rent administrative procedurer, dels et krav om, at redegørelsen for budgetgennemførelsen offentliggøres i de samme medier som budgettet, og at regnskaberne er lige så detaljerede som og opstillet efter samme rubrikker som budgettet.

Regnskabsprincipper

Generelle rammer

1.33. I henhold til EF-traktatens artikel 54, stk. 3, litra g), skal Europa-Kommissionen udarbejde forslag, der tager sigte på at samordne regnskabs- og revisionspraksis i medlemsstaterne. De finansielle forskrifter omfatter nogle få bestemmelser baseret på sådanne forslag, men kun i gennemførelsesbestemmelserne, hvor det i artikel 136, stk. 10, er fastsat, at »medmindre andet gælder i henhold til en forordning, opstilles alle finansielle oversigter efter gældende regnskabsprincipper, herunder de ved Rådets direktiver fastlagte principper . . .« (2).

1.34. Det er usædvanligt, at bestemmelser, der skal anvendes på et så væsentligt område, ikke findes i selve finansforordningen, og at de desuden behandles så kortfattet. Finansforordningen bør indeholde præcise bestemmelser om dette område.

De forskellige elementer i disse rammer

1.35. Regnskabsprincipperne indgår i en helhed, der omfatter tre elementer: de grundlæggende rammer for regnskabsopstilling, de egentlige regnskabsprincipper og desuden regnskabsreglerne og -metoderne.

1.36. De grundlæggende rammer for regnskabsopstilling (kasseregnskab, periodiseringsregnskab eller et kompromis mellem de to metoder) er bestemmende for, på hvilket tidspunkt i gennemførelsen af en transaktion effekten af denne transaktion skal regnskabsføres. Grundlaget bør vælges ud fra de sammenhænge, den pågældende organisation virker i, og de mål, der er fastlagt for regnskaberne. For den offentlige sektor har INTOSAI (3) offentliggjort normer, som anvendes i fællesskabssammenhæng.

1.37. Reglerne for opstilling af regnskaber fastlægges i henhold til regnskabsprincipper. De almindelige regnskabsprincipper er fastsat i artikel 31 i Rådets fjerde direktiv.

1.38. Endelig definerer organisationen selv regnskabsreglerne og -metoderne, som omfatter detaljerede regler for registrering af regnskabstransaktioner og finansielle transaktioner samt opstilling af regnskaber under iagttagelse af de grundlæggende regnskabsrammer og regnskabsprincipperne.

1.39. Den gældende finansforordning (og gennemførelsesbestemmelserne til den) har tre centrale funktioner i det system, der anvendes i Fællesskabet til regnskabsføring og opstilling af regnskaber. For det første udbygger den de budgetprincipper, der er fastlagt i traktaten. For det andet indeholder den en definition af de regnskabsregler og -metoder, der skal anvendes, så det sikres, at budget- og regnskabsprincipperne følges. Heri er også fastsat strukturen i det regnskabssystem, der skal anvendes ved opstillingen af regnskaberne. For det tredje giver finansforordningen hjemmel til en række undtagelser, der tager sigte på at »tilpasse« regnskaberne eller de regnskabsprincipper, som danner grundlaget for dem, til en række særbehov. Den legaliserer med andre ord afvigelser fra budget- og regnskabsprincipperne og giver dermed mulighed for en vis »kreativitet«, hvilket generelt er beklageligt i forbindelse med regnskaber.

1.40. Fællesskabet anvender en blanding af et kasseregnskab og et periodiseringsregnskab. Der hersker alvorlig uklarhed om dette system, og en god del af disse uklarheder - såsom problemet med behandlingen af forskud - skyldes, at de aktiviteter eller de begivenheder, der skal regnskabsføres efter periodiseringsprincippet, ikke kan regnskabsføres korrekt med de budget- og regnskabsprincipper, der er gældende i Fællesskabet.

1.41. Retten påpegede i DAS-særberetningen for 1995 (4):

»Med hensyn til Fællesskabernes regnskaber er det Kommissionen, der i henhold til artikel 21 i gennemførelsesbestemmelserne har beføjelse til at fastlægge regnskabsmetoderne og at harmonisere opstillingen af årsregnskaberne. Efter at have hørt de øvrige institutioners regnskabsførere skal Kommissionen således navnlig fastlægge de regnskabsmetoder, der skal gælde for alle institutionerne.

Men oplysningerne i de finansielle oversigter er ikke altid ensartede (det gælder f. eks. den måde, hvorpå edb-udstyr opføres på ØSU's og RU's balance, eller hvordan Rådet omregner værdien af materielle anlægsaktiver til ecu).«

Det er ikke en normal situation, og derfor bør ordlyden og rækkevidden af gennemførelsesbestemmelsernes artikel 21 ændres, ligesom de forpligtelser, der følger heraf, bør styrkes, om fornødent på grundlag af interinstitutionelt samråd.

Omarbejdning af de finansielle bestemmelser

1.42. En af de første etaper af omarbejdningen af finansforordningen må være at omdefinere de grundlæggende rammer for regnskabsopstilling. Dette indebærer, at der skal vedtages budget- og regnskabsprincipper, der tager højde for, at der både er tale om aktiviteter, der henhører under kasseregnskabet, og aktiviteter, der afspejles bedre i et periodiseringsregnskab. Hovedsagen må faktisk være, at man bestræber sig på at arbejde hen imod et regnskabsprincip, der i stadigt stigende grad er baseret på periodiseringsprincippet (INTOSAI anerkender fordelene ved denne form for regnskabsføring, som udmærker sig ved, at den er en sammenhængende og almindeligt anerkendt regnskabsramme).

1.43. Dernæst skal finansforordningen præcisere de regnskabsregler og -metoder, der direkte afledes af disse principper. De undtagelser, der findes nødvendige, bør begrundes både teknisk og politisk. Gennemførelsesbestemmelserne bør omfatte bestemmelser om, hvordan disse regler anvendes, mens mere specifikke regler om fornødent fastsættes i underordnede retsakter (f. eks. interne regler for, hvordan mængde- og værdifortegnelser føres).

1.44. Denne metode ville skabe større gennemsigtighed, udelukke risiciene for, at bogføringsreglerne fraviges, og at der anvendes ukorrekt praksis. Dermed ville der også kunne findes en korrekt løsning på de nuværende problemer med regnskabsføringen og den økonomiske forvaltning, såsom behandlingen af forskud.

1.45. For så vidt angår regnskaberne, skal Kommissionen hvert år udarbejde et konsolideret forvaltningsregnskab, som afspejler budgetgennemførelsen, en konsolideret oversigt over aktiver og passiver og noter til regnskaberne.

1.46. Det er imidlertid nødvendigt at styrke bestemmelserne i finansforordningen, hvor det bør fastsættes eksplicit, at de omtalte noter skal vedlægges som bilag, og at oversigten over aktiver og passiver med tilhørende noter skal opstilles i overensstemmelse med bestemmelserne i fjerde direktiv og med internationale regnskabsstandarder. Det ville også, som anført i Kommissionens forslag til ændring af finansforordningens artikel 70, stk. 1, litra a), være hensigtsmæssigt at indføje en bestemmelse om, at der ud over det konsoliderede forvaltningsregnskab og oversigten over aktiver og passiver udarbejdes et foreløbigt regnskab, som viser, hvordan ikke-budgetførte indtægter og udgifter (f. eks. nedskrivninger) indvirker på oversigten over aktiver og passiver. Opstilles regnskaberne efter disse principper, bør Kommissionen kunne fremlægge finansielle oplysninger af lige så høj kvalitet som en virksomhed af sammenlignelig størrelse.

1.47. Disse bestemmelser bør udbygges med, at det pålægges Kommissionen at sende udkastene til de konsoliderede regnskaber til Revisionsretten, så denne kan revidere dem, før de vedtages endeligt. Finansforordningen bør indeholde en bestemmelse om denne formelle vedtagelse af de endelige konsoliderede regnskaber, og det bør være kommissærkollegiet, der vedtager dem. Endelig bør kravet om gennemsigtighed i den offentlige forvaltning indebære, at det fastsættes i finansforordningen, at de reviderede konsoliderede regnskaber offentliggøres hvert år i De Europæiske Fællesskabers Tidende.

1.48. Anvendes der en sådan rationel metode, som beskrevet ovenfor, burde man kunne undgå den absurde situation, at den institution, der skal forberede retsgrundlaget for regnskabspraksis i den private sektor i Europa, ikke selv er i stand til at efterleve almindeligt anerkendte regnskabsprincipper.

2. BEVILLINGSSYSTEMET

Sondringen mellem driftsbevillinger og aktionsbevillinger

Principperne, der ligger til grund for sondringen

2.1. Kommissionens sektion i budgettet har længe været opdelt i en del A til institutionens driftsbevillinger og en del B til »aktionsbevillingerne«, det vil sige bevillinger formålsbestemt til de enkelte fællesskabspolitikker og inden for disse politikker til programmer og aktioner.

2.2. Kun Kommissionens budgetsektion har denne sondring mellem to former for bevillinger, fordi kun den iværksætter fællesskabspolitikkerne. De øvrige institutioners budgetsektioner omfatter altså kun driftsbevillinger svarende til dem i del A i Kommissionens sektion.

Sondringen bliver mindre klar

2.3. Denne, i princippet klare, sondring har i tidens løb udviklet sig uhensigtsmæssigt. På den ene side finder man i del A i Kommissionens sektion bevillinger, som faktisk har karakter af aktionsbevillinger. Det gælder hele afsnit A-3 (Udgifter ved institutionens udførelse af særlige opgaver), og også en del af kapitel A-10 0 (Formålsbestemte reserver). Desuden fordeles der bevillinger fra en hel række budgetposter i del A mellem nogle store områder med aktionsformål - ganske vist under nogle få rubrikker. Denne klassificering »sui generis« af bestemte driftsbevillinger svarer end ikke til rubrikkerne i de finansielle overslag, selv om antallet er nogenlunde det samme.

2.4. Omvendt er der mange budgetposter i del B, som i teorien omfatter aktionsudgifter, men hvor en del af beløbet anvendes til udgifter, der reelt er driftsudgifter af samme type som dem, der opføres i budgettets del A. Det drejer sig om »minibudgetterne«, som endog i to år - 1991 og 1992 - var opført i en særlig undersektion (B8). I takt med bestræbelserne på at gøre budgettet gennemsigtigt havde man imidlertid gjort det så vanskeligt håndterligt, at man i 1993 gik bort fra den særlige undersektion. Men i modsætning til den dengang hyppigt fremførte - og fejlagtige - påstand »afskaffede« man ikke minibudgetterne, men blandede dem på ny sammen med de tilsvarende aktionsposter, hvilket ganske vist var en enklere, men også mindre gennemsigtig løsning. I et tillægs- og ændringsbudget for regnskabsåret 1996 fastslås denne mulighed udtrykkeligt for PHARE-, TACIS- og MEDA-programmernes vedkommende, dog inden for bestemte procentuelle grænser. Denne løsning er ganske vist lidt mere gennemsigtig, men den afhjælper alligevel ikke ulemperne ved minibudgetterne.

2.5. Det Fælles Forskningscenter (FFC) er et endnu alvorligere særtilfælde. Ganske vist fastslås der i finansforordningen (artikel 93, stk. 1) stadig princippet om, at budgetkontoplanen for bevillingerne til forskning opstilles »på grundlag af udgifternes anvendelsesformål, således som disse fremgår af målsætningerne for forskning«, dvs. som en egentlig kontoplan for aktionsbevillinger, men med hver ændring af finansforordningen har Kommissionen trods Rettens gentagne udtalelser herom (5) næsten berøvet dette princip ethvert indhold og defineret hovedparten af bevillingerne på grundlag af arten af de anvendte ressourcer og ikke på grundlag af målsætningerne for forskning. Dette er årsagen til, at kun 16,8 % af betalingsbevillingerne til FFC i budgettet for 1997 stadig defineres »på grundlag af målsætninger«.

Rettens henstillinger

2.6. I sidste ende er sammenblandingen af del A's og del B's funktion i budgettet først og fremmest et spørgsmål om budgetfilosofi. Man kan være af den opfattelse, at der bør skelnes mellem aktionsbevillinger, hvormed specifikke politiske mål skal opfyldes, og driftsbevillinger, som er mere eller mindre permanente aktionsmidler, og som når som helst kan omfordeles mellem de forskellige politikker og aktioner. Eller man kan mene, at alle midler i sidste ende skal anvendes til opfyldelse af klart definerede mål, og i så tilfælde bør alle bevillinger betragtes som aktionsbevillinger.

2.7. Fællesskabet indtog i starten førstnævnte standpunkt, men bevægede sig derefter i retning af sidstnævnte, uden at det dog på noget tidspunkt er gået klart ind for det. Dette forklarer, hvorfor Fællesskabet i dag indtager det ovenfor beskrevne dobbeltstandpunkt. Fællesskabet bør beslutte klart at gå ind for sidstnævnte standpunkt, eller også bør del A og del B defineres helt klart, så enhver sammenblanding af dem udelukkes. Finansforordningens opgave er at redegøre klart for denne sondring, der i dag er ganske uklar.

Opdelte og ikke-opdelte bevillinger

Den grundlæggende ide med det gældende system

2.8. Selv om reglen om etårighed er et grundlæggende princip i Fællesskabets budgetlovgivning, kan man ikke se bort fra, at forvaltningen har flerårige aspekter. Når der vedtages et flerårigt program, skal det samlede udgiftsbeløb til gennemførelsen regnskabsføres lige fra begyndelsen, sideløbende med, at betalingerne regnskabsføres efterhånden, som de afholdes. Derfor indførtes systemet med opdelte bevillinger, som gør det muligt for forpligtelsesbevillingernes vedkommende at regnskabsføre de samlede anslåede udgifter med det samme, og for betalingsbevillingernes vedkommende at regnskabsføre de faktisk afholdte udgifter. Med denne løsning kan man på sin vis sikre, at reglen om etårighed overholdes, selv i forbindelse med forpligtelsesbevillingerne, eftersom de ved regnskabsårets afslutning ikke udnyttede forpligtelses- og betalingsbevillinger bortfalder, bortset fra i de begrænsede tilfælde, der er defineret i finansforordningen (artikel 7, stk. 2). Det er forpligtelserne og ikke selve bevillingerne, der er flerårige.

2.9. I forbindelse med transaktioner, hvor forpligtelserne kan indgås og betalingerne afholdes inden for samme regnskabsår, kan reglen om etårighed tilsyneladende følges til punkt og prikke, og også for sådanne transaktioner indførtes begrebet ikke-opdelte bevillinger, hvor der både indgås forpligtelser og derefter afholdes de tilsvarende betalinger på grundlag af bestemte bevillinger i det regnskabsår, for hvilket de er opført.

2.10. Uanset hvilken løsning der vælges, og uanset om bevillingerne er opdelte eller ikke, fungerer systemet med budgetforpligtelser stort set som beskrevet ovenfor. I bredeste forstand har systemet to væsentlige funktioner, nemlig:

a) Der fastsættes en udgifts beløb, uanset om denne udgift fordeler sig på flere regnskabsår eller ej, samt forfaldsplanen for de tilsvarende betalinger,

b) et bestemt bevillingsbeløb afsættes til et bestemt formål ved blokering, så bevillingerne ikke er disponible til andre formål.

Systemsvagheder

Reglen om etårighed overholdes endnu mindre i forbindelse med ikke-opdelte end med opdelte bevillinger

2.11. I forbindelse med ikke-opdelte bevillinger, hvor reglen om etårighed i teorien skulle overholdes strengere end i forbindelse med opdelte bevillinger, overholdes den i praksis måske endnu mindre strengt, fordi der findes en lang række komplekse undtagelsesbestemmelser, der giver mulighed for bevillingsfremførsler, hvorved bevillingernes levetid forlænges med endnu et regnskabsår. De opdelte forpligtelsesbevillinger, der ikke er udnyttet i løbet af det regnskabsår, for hvilket de er opført, kan kun fremføres på ganske særlige betingelser, nemlig når der bliver behov for beløb, men hvor forpligtelsen lige akkurat ikke har kunnet indgås før regnskabsårets udgang [artikel 7, stk. 2, litra a)]. Til gengæld er betingelserne for fremførsel af ikke-opdelte bevillinger, der ikke er indgået forpligtelse for i løbet af det regnskabsår, for hvilket de er opført, ikke nær så strenge. Der kan nemlig foretages fremførsel, når de bevillinger, der er opført under de pågældende poster for det følgende regnskabsår, »ikke kan dække behovet« [artikel 7, stk. 1, litra a)].

2.12. For betalingernes vedkommende kan der konstateres et lignende paradoks. Opdelte betalingsbevillinger kan fremføres, når de bevillinger, der er opført under de pågældende poster for det følgende regnskabsår, »ikke kan dække behovet« [artikel 7, stk. 2, litra b)]. Som i sidstnævnte tilfælde ovenfor er betingelserne temmelig bredt formuleret. Men betingelserne for fremførsel af ikke-opdelte bevillinger er endnu bredere formuleret: bevillinger, der er indgået forpligtelse for inden den 15. december i det regnskabsår, for hvilket de er opført, og som ikke må være formålsbestemte reserver eller vedrøre vederlag, »fremføres . . . automatisk«, [artikel 7, stk. 1, litra b)]. Det sker altså systematisk.

Ikke-opdelte bevillinger anvendt som opdelte bevillinger

2.13. Del A i Kommissionens sektion og de øvrige institutioners sektioner omfatter kun ikke-opdelte bevillinger, hvad der i princippet indebærer, at der skal indgås forpligtelse i løbet af det regnskabsår, for hvilket de er opført, og afholdes betaling senest det følgende regnskabsår. Men blandt de foranstaltninger, der finansieres over del A i Kommissionens sektion og over de øvrige institutioners sektioner, er der også fler- og ofte mangeårige foranstaltninger, som er helt sammenlignelige med foranstaltninger finansieret over de opdelte bevillinger i del B. Det drejer sig blandt andet om opførelse eller erhvervelse af fast ejendom. Hvordan kan der i forbindelse med en sådan transaktion indgås »forpligtelse« for bevillinger, der pr. definition er etårige? Hvordan kan finansinspektøren i henhold til artikel 38, stk. 1, fastslå bevillingernes tilstedeværelse, før der indgås forpligtelser, når de nødvendige (flerårige) bevillinger, i hvert fald i teorien, ikke findes? I praksis vælges der en løsning, som er en krænkelse af finansforordningen, nemlig den, at sådanne erhvervelser kan iværksættes, uden at der allerede er oprettet en budgetpost til dette formål, uden noget forslag til udgiftsforpligtelse og dermed uden påtegning.

Opdelte bevillinger anvendt som ikke-opdelte bevillinger

2.14. Det omvendte forhold er derimod omhandlet i de finansielle bestemmelser i grundforordningerne om strukturfondene, selv om strukturfondene ikke omtales i finansforordningen. Det fastsættes således bl.a. i artikel 20, stk. 2, i Rådets forordning (EØF) nr. 4253/88 (6), som ændret ved Rådets forordning (EØF) nr. 2082/93 af 20. juli 1993 (7), som er gennemførelsesbestemmelser til det grundlæggende regelsæt, der gælder for alle strukturfondene (8), at »forpligtelser vedrørende aktioner med en varighed på mindst to år indgås som regel . . . i årlige trancher«. Der skal kun indgås en enkelt, samlet forpligtelse for aktioner med en varighed på under to år, eller når den ydede EF-støtte ikke overstiger 40 mio. ECU (nævnte forordnings artikel 20, stk. 3).

2.15. Indgåelse af forpligtelser i årlige trancher er et usædvanligt forhold, hvor man overser, at det i forbindelse med flerårige aktioner, der får tildelt opdelte bevillinger, er betalingsbevillingerne, der skal give sikkerhed for, at reglen om budgettets etårighed overholdes, og at de udgifter, der afholdes det ene regnskabsår efter det andet, afholdes på et korrekt grundlag.

2.16. Dette forkerte princip, der går ud på - i forbindelse med tildelinger af opdelte bevillinger - at opsplitte selv forpligtelserne på de enkelte år, udspringer uden tvivl af filosofien bag de finansielle overslag, som har til formål at fordele udgifterne jævnt over en periode på syv år (1993 1999), at begrænse og kontrollere udgiftsstrømmene (bevillingerne til betaling), og også forpligtelsesstrømmene (bevillingerne til forpligtelser), samt at sikre en afbalanceret udvikling. Desuden er de årlige beløb i de finansielle overslag klart mere bindende, for så vidt angår forpligtelserne, end for så vidt angår betalingerne, eftersom kun beløbene vedrørende bevillingerne til forpligtelser er fordelt på politikker og udgiftskategorier. Det er selvmodsigende, at man i 1993 fastlagde grundbestemmelserne for strukturfondene og de samlede bevillinger for hele perioden 1994 1999 (6 år) en bloc, og at man samtidig fordelte selve forpligtelserne over hele perioden med en på forhånd fastlagt årlig stigning i omfang. Det ville være mere hensigtsmæssigt, at hver medlemsstat forelagde sit program allerede ved periodens start, og at der blev indgået forpligtelse vedrørende hele programmet, så snart det var vedtaget. Så ville der blive tale om det omvendte, nemlig at beløbene hvert år ville være faldende, og at kun betalingerne ville blive fordelt jævnt over den samlede periode. Kun når betalingsstrømmene flyder i et jævnt tempo, skal indtægtsstrømmene flyde i et tilsvarende jævnt tempo, og skal man sikre, at den europæiske skatteborgers bidrag opkræves i et jævnt tempo, er det kun nødvendigt at holde øje med indtægtsstrømmene.

2.17. Kommissionen er medundertegner af de forskellige interinstitutionelle aftaler om budgetdisciplin og bør foreslå de øvrige institutioner at følge en politik, der går i ovennævnte retning. Den bør tilsvarende foreslå, at artikel 20 i forordning (EØF) nr. 4253/88 ophæves eller ændres grundlæggende således, at man går bort fra at indgå forpligtelser vedrørende strukturfondsaktioner i årlige trancher.

Løsning: alle bevillinger opdeles

2.18. Som følge af, at bevillingssystemet mangler konsekvens på disse områder, og at bevillingerne heller ikke anvendes på en konsekvent måde, anbefaler Retten, at alle bevillinger under ét gøres opdelte. Såfremt alle bevillinger bliver opdelte bevillinger, bør det ikke medføre, at reglen om etårighed fraviges mere end i dag. Faktisk bør opførelse af forpligtelsesbevillinger på hver budgetpost medføre, at der i anmærkningerne fastsættes en vejledende forfaldsplan for betalingsbevillingerne. Denne løsning indebærer følgende fordele:

- Forfaldsplanen begrænses til kun at dække en bestemt periode, som det er rimeligt at afsætte til gennemførelsen af aktionerne og dermed til afholdelse af betalingerne. I mange tilfælde vil forfaldsplanen for betalingerne ikke løbe over mere end et eller to regnskabsår, således som det i dag normalt gælder for budgettets del A, men det vil ikke være muligt at foretage fremførsler.

- Der kan fastsættes en frist for forpligtelsernes gyldighed, for efter det sidste år på forfaldsplanen vil eventuelle »uindfriede forpligtelser« bortfalde. De i kontrakter fastsatte tidsfrister for gennemførelse af aktioner bør aldrig overskride tidsfristerne i budgettet.

- Budgetmyndigheden kan hvert år uden problemer fastsætte det beløb, der skal afsættes til betalingsbevillinger.

- Regnskabsføringen af forpligtelserne, betalingerne og de »uindfriede forpligtelser« gøres ensartet og gennemsigtig, og man undgår ovennævnte usædvanlige forhold, hvor ikke-opdelte, hhv. opdelte bevillinger, anvendes til andre formål end de lovbestemte, og dermed også mange uregelmæssige forhold.

- Reglen om etårighed vil atter kunne håndhæves strengt samtidig med, at der bliver mulighed for at gennemføre flerårige aktioner.

Forpligtelser på to eller flere niveauer

Hovedtrækkene i den foreslåede ordning

2.19. Kommissionen foreslår, at der indføres et system med regnskabsføring af forpligtelserne på to niveauer, så der kan føres et strengt regnskabsmæssigt tilsyn med, at »primære« eller »samlede« forpligtelser konteres de disponible bevillinger, at »sekundære« forpligtelser eller »enkeltforpligtelser« konteres beløb, der er indgået forpligtelse for på »primært« niveau, og at betalingerne konteres sekundære forpligtelser. På hvert niveau skal man altså kunne føre tilsyn med det bevillingsbeløb, der er anvendt på det underliggende niveau, og det beløb, der stadig er disponibelt. Så snart fristen udløber, uanset på hvilket niveau, bortfalder tiloversblevne disponible beløb, og det vil slå igennem på de forskellige niveauer op til det højeste niveau, de disponible bevillingers niveau, hvor alle beløb, der ikke er udnyttet inden for fristen, vil bortfalde. Det her beskrevne system fremgår af Kommissionens forslag til ændring af finansforordningens artikel 1, stk. 7, artikel 7, stk. 6, og artikel 36, stk. 1 3, samt til dens forslag til formulering af gennemførelsesbestemmelsernes artikel 52 og 53, første, fjerde og femte afsnit.

2.20. Retten kan gå ind for princippet i dette forslag, for det burde bl.a. sikre, at så snart der er indgået en samlet forpligtelse, fører hhv. den anvisningsberettigede, finansinspektøren og regnskabsføreren indgående tilsyn med gennemførelsen af den, når der indgås individuelle aftaler og kontrakter, og siden hen når de tilsvarende betalinger afholdes. Det vil endog være hensigtsmæssigt, at der med tiden indføres flere end to forpligtelsesniveauer, så alle stadier dækkes i den proces, hvor institutionen går over til stadig mere detaljeret og uigenkaldelig formålsbestemmelse af de bevillinger, den har til rådighed. Skal der f.eks. finansieres et projekt inden for rammerne af udviklingsbistand, skal Kommissionen først vedtage en principbeslutning, dernæst skal der undertegnes en finansieringsaftale, hvorefter der eventuelt skal indgås kontrakter og aftaler.

Mangler ved de gældende og foreslåede bestemmelser

Indledende bemærkninger

2.21. Finansforordningen er selv med de af Kommissionen foreslåede ændringer yderst uklar på området forpligtelser. Der kan dog identificeres to grundlæggende sondringer i lovgivningen:

- Dels sondres der mellem den retlige handling med udgiftsvirkning for budgettet (i artikel 36, stk. 1, benævnt »foranstaltning«) og den eventuelt tilsvarende gennemførelse på budgetniveau (forslag om indgåelse af udgiftsforpligtelse, som udstedes af enanvisningsberettiget og påtegnes af finansinspektøren). Handlingen eller foranstaltningen kaldes »retlig forpligtelse«, og gennemførelsen på budgetniveau »budgetmæssig forpligtelse«.

- Dels sondres der mellem forpligtelser på globalt niveau, hvor modtagerne af fællesskabsmidlerne ikke anføres med navns nævnelse, og beløbene til dem ikke er fastsat, og forpligtelser til fordel for udpegede modtagere, hvor der er fastsat et bestemt beløb inden for den beløbsramme, der er fastsat i henhold til forpligtelsen på globalt niveau. Førstnævnte type kan kaldes »samlet forpligtelse«, sidstnævnte »enkeltforpligtelse«.

2.22. Ovennævnte to sondringer overlapper hinanden, så man i sidste ende har fire typer forpligtelser:

- samlede retlige forpligtelser,

- samlede budgetmæssige forpligtelser,

- retlige enkeltforpligtelser og

- budgetmæssige enkeltforpligtelser.

Hvis man i finansforordningen (samt gennemførelsesbestemmelserne til den) og i Kommissionens ændringsforslag holdt sig nøje til disse fire benævnelser, og altid præciserede, hvilken type der sigtedes til, ville der allerede herske lidt mere klarhed på dette område. Hvad det angår, er finansforordningens artikel 36, både som den nu er formuleret, og med de af Kommissionen foreslåede ændringer, uhensigtsmæssig, fordi den ikke er entydig med hensyn til, om artiklen omhandler samlede forpligtelser eller enkeltforpligtelser, og om det er retlige eller budgetmæssige forpligtelser.

Substansspørgsmål

2.23. Når dette terminologiproblem er løst, skal der tages stilling til en række substansspørgsmål. Retten har identificeret følgende seks substansspørgsmål:

a) Skal en intern beslutning, der ikke omfatter noget løfte til identificerbar tredjemand, give anledning til en budgetmæssig forpligtelse?

b) Hvorledes er rangfølgen for retlige forpligtelser og de tilsvarende budgetmæssige forpligtelser?

c) Kan et beslutningsforslag have gyldighed som en retlig forpligtelse?

d) Er det hensigtsmæssigt at indgå flere på hinanden følgende budgetmæssige forpligtelser svarende til de forskellige niveauer for de tilsvarende retlige forpligtelser, altså samlede forpligtelser og enkeltforpligtelser?

e) Hvilket niveau er det mest hensigtsmæssige niveau for den budgetmæssige forpligtelse (samlet forpligtelse eller enkeltforpligtelse), og dermed på hvilket niveau er det mest hensigtsmæssigt, at finansinspektøren giver sin påtegning?

f) Skal de samlede forpligtelser og enkeltforpligtelserne regnskabsføres særskilt eller samlet?

2.24. Bestemmelserne giver hverken i gældende form eller for den sags skyld med de af Kommissionen foreslåede ændringer entydige eller acceptable svar på disse spørgsmål. De skaber tværtimod forvirring, som ganske vist kamufleres af, at de bestemmelser, der giver mulighed for at vælge mellem de forskellige mulige løsninger, er fordelt på forskellige dele i finansforordningen og gennemførelsesbestemmelserne, men det skaber i virkeligheden kun mere forvirring. Svarene på disse forskellige spørgsmål bør altså overvejes meget omhyggeligt.

Spørgsmål a: Skal en intern beslutning give anledning til en budgetmæssig forpligtelse?

2.25. I henhold til én fortolkning af begrebet forpligtelse kan kun foranstaltninger, der uigenkaldeligt fører til, at der opstår eller kan opstå gæld til tredjemand, betragtes som eller give anledning til en budgetmæssig forpligtelse.

2.26. Denne fortolkning er for snæver. Det er langt mere nyttigt og praktisk at fastsætte, at enhver foranstaltning eller beslutning med udgiftsvirkning for budgettet skal betragtes som en retlig forpligtelse, og at der derfor skal indgås en tilsvarende budgetmæssig forpligtelse. Hovedkriteriet er, om der til gennemførelsen af en - selv rent intern - foranstaltning skal afsættes et bestemt bevillingsbeløb, som dermed ikke er disponibelt til andet formål. Ud fra denne betragtning bør en intern beslutning i institutionen betragtes som en forpligtelse i lighed med undertegnelsen af en konvention, en aftale eller en kontrakt, eller tildeling af støtte.

Spørgsmål b: Hvorledes er rangfølgen for retlige forpligtelser og de tilsvarende budgetmæssige forpligtelser?

2.27. I artikel 36, stk. 1, fastsættes et grundprincip, som umiddelbart modsiges i stk. 2. Grundprincippet er, at den budgetmæssige forpligtelse går forud for den retlige forpligtelse. Artikel 36, stk. 1, er faktisk grundbestemmelsen vedrørende indgåelse af forpligtelser, og den omhandler alle de forpligtelsestyper, der er beskrevet i punkt 2.22.

2.28. Men artikel 36, stk. 2, omhandler beslutninger truffet af Kommissionen (principbeslutninger, altså samlede retlige forpligtelser), og hvis Kommissionens ændringsforslag til gennemførelsesbestemmelsernes artikel 53, som omhandler de samme principbeslutninger, blev fulgt, ville det indebære, at forslaget om indgåelse af udgiftsforpligtelser skulle forelægges finansinspektøren til »forudgående påtegning« »så snart institutionen har godkendt udkastet til beslutning«.

2.29. Gennem disse uklare og selvmodsigende bestemmelser søger Kommissionen i virkeligheden at slå et system fast, hvor de samlede budgetmæssige forpligtelser oftest indgås efter de samlede retlige forpligtelser, mens de budgetmæssige enkeltforpligtelser altid indgås før de retlige enkeltforpligtelser. Kommissionen viser faktisk med flere eksempler i begrundelsen til forslaget til ændring af finansforordningen, at de samlede budgetmæssige forpligtelser, i de fleste tilfælde først indgås, efter at institutionen har truffet principbeslutningen, men den omtaler dog forskningsområdet, hvor der sammen med institutionens beslutningsforslag forelægges et forpligtelsesforslag, »der normalt - men ikke altid - påtegnes af finansinspektøren«.

2.30. Det bør afklares, hvordan beføjelserne på dette område er fordelt mellem Kommissionen og dens anvisningsberettigede, navnlig i betragtning af Kommissionens faste praksis. Det er grundlæggende Kommissionen som den institution, der på eget ansvar gennemfører budgettet (EF-traktatens artikel 205), der har de beføjelser, der knytter sig til funktionen som anvisningsberettiget. Kommissionen kan imidlertid delegere beføjelsen til at indgå udgiftsforpligtelser til tjenestemænd, og den delegerer altid beføjelsen til at anvise udgifter (interne regler om budgetgennemførelsen, artikel 3). Men i de tilfælde, hvor Kommissionen ikke har delegeret sin beføjelse til indgåelse af udgiftsforpligtelser, skal den høre en række tjenestegrene, før den træffer beslutning. Specielt skal finansinspektøren afgive udtalelse (på dette tidspunkt endnu ikke påtegning), før forslaget forelægges Kommissionen til afgørelse (interne regler, artikel 8). Det er dermed klart, at den budgetmæssige forpligtelse og finansinspektørens påtegning principielt ikke går forud for Kommissionens principbeslutninger, ikke engang når sådanne beslutninger har finansielle følger.

2.31. Artikel 53 i gennemførelsesbestemmelserne indeholder en klar beskrivelse af dette system, som her omfatter alle institutionerne. Det fastslås her, at forpligtelsesforslag forelægges finansinspektøren til forudgående påtegning, »så snart institutionen har godkendt udkastet til beslutning«. Påtegningen følger altså efter beslutningen, men er fortsat »forudgående« i den forstand, at der først indgås budgetmæssig forpligtelse, efter at påtegningen er givet.

2.32. Et sådant system er acceptabelt på bestemte betingelser, som bør præciseres i finansforordningen. Når institutionen træffer en principbeslutning, giver finansinspektøren sin »påtegning«, efter at beslutningen er truffet, men han anmodes imidlertid om en udtalelse, før denne samme beslutning foreligger, og dermed har Kommissionen i sit forslag indført en ny sondring mellem finansinspektørens »godkendelse« - givet på grundlag af et beslutningsforslag - og hans »påtegning« - givet, efter at beslutningen er truffet - (gennemførelsesbestemmelsernes foreslåede artikel 53). Der mangler stadig en præcisering af rækkevidden af en sådan godkendelse, på hvilke betingelser den gives, og hvorved den adskiller sig fra en forudgående påtegning.

2.33. Den foreslåede ændring går i retning af, at der foretages en klarere opdeling af forpligtelser i to niveauer, og derfor bør de artikler i gennemførelsesbestemmelserne, som omhandler samlede forpligtelser (artikel 52 og 53), overføres til finansforordningen, så der skabes større klarhed.

Spørgsmål c: Kan et beslutningsforslag have gyldighed som en retlig forpligtelse?

2.34. I betragtning af ovenstående bemærkninger er formuleringen af gennemførelsesbestemmelsernes artikel 52 uforklarlig og ukorrekt. I nævnte artikel er det faktisk fastsat, at »institutionens udkast til generelle afgørelser betragtes som foranstaltninger med udgiftsvirkning« og dermed, i henhold til finansforordningens artikel 36, stk. 2, som »indgåelse af en . . . forpligtelse«. Et beslutningsforslag er ikke nogen beslutning, det er dermed ikke nogen »foranstaltning«, og kan på dette stadium ikke sidestilles med »indgåelse af forpligtelse«. Denne usædvanlige bestemmelse skyldes, at finansinspektøren i strid med den almindeligt gældende regel beskrevet i punkt 2.30 og 2.31 i nogle tilfælde er nødt til at give et beslutningsforslag forudgående påtegning. Sådan forudgående påtegning gives naturligvis kun på bestemte betingelser og under forudsætning af, at der efterfølgende vedtages en beslutning, der er i overensstemmelse med det forslag, han har givet påtegning. Forudgående påtegning kan selvfølgelig ikke have den virkning, at selve beslutningen træder i kraft, før den er vedtaget af institutionen. Formuleringen af artikel 52 er misvisende, for der er tale om sammenblanding af og overlapninger mellem beslutningsproceduren og proceduren for indgåelse af budgetmæssige forpligtelser.

Spørgsmål d: Skal der kun indgås budgetmæssige forpligtelser på et enkelt niveau eller på flere på hinanden følgende niveauer?

2.35. Det kan overvejes, om man skal holde fast ved systemet med indgåelse af budgetmæssige forpligtelser, det være sig samlede forpligtelser eller enkeltforpligtelser, på et enkelt niveau, eller om der skal indføres et system efter samme model som det, der er indført inden for rammerne af 8. EUF, hvor der systematisk indgår budgetmæssige forpligtelser på to niveauer. Kommissionen har i sit forslag holdt fast ved budgetmæssige forpligtelser på et enkelt niveau, som imidlertid indgås snart som samlede forpligtelser, snart som enkeltforpligtelser.

2.36. Dette valg fremgår dog ikke klart af forslaget, der ikke er klart nok i denne henseende. Ud fra artikel 36, stk. 1, der er alment gældende, kunne man slutte, at der altid indgås samlede budgetmæssige forpligtelser, men dette er ikke tilfældet. Formuleringen af nævnte artikels stk. 2 rejser tvivl om, hvorvidt beslutninger truffet af Kommissionen, der »sidestilles med indgåelse af udgiftsforpligtelser«, er budgetmæssige eller blot retlige forpligtelser. Det fremgår ikke af teksten, om der i forbindelse med de »retligt bindende enkeltforpligtelser«, nævnte stykke omhandler, indgås tilsvarende budgetmæssige forpligtelser. Ifølge Kommissionen er det ikke tilfældet. Kommissionens ændringsforslag tager ikke højde for de tilfælde, hvor budgetmæssige forpligtelser kun indgås som enkeltforpligtelser. Der er altså alvorlige uklarheder i formuleringen af bestemmelserne om budgetmæssige forpligtelser.

2.37. Det kan siges til fordel for valget af budgetmæssige forpligtelser på et enkelt niveau, at denne løsning er enklere at forvalte. Indgåelse af budgetmæssige forpligtelser på to niveauer ville gøre forvaltningen noget tungere. Imidlertid kan dette spørgsmål kun besvares fyldestgørende, hvis svarene på følgende to spørgsmål indgår i betragtningerne, og af disse svar kan det konkluderes, at man må anbefale den klareste fremgangsmåde, nemlig indgåelse af budgetmæssige forpligtelser på to niveauer.

Spørgsmål e: Hvis der indgås budgetmæssige forpligtelser på et enkelt niveau, er det da mest hensigtsmæssigt at indgå dem som samlede forpligtelser eller som enkeltforpligtelser?

2.38. Det er klart, at der ifølge Kommissionen i de fleste tilfælde kun vil være tale om samlede budgetmæssige forpligtelser, eftersom den endog har glemt at behandle den alternative løsning. Men indgås der kun samlede forpligtelser og ingen enkeltforpligtelser, vil finansinspektøren kun påtegne samlede forpligtelser - det indikerer, hvis ikke beviser, den kendsgerning, at hverken forslaget til ændring af finansforordningen (artikel 36) eller udkastet til ændring af gennemførelsesbestemmelserne (artikel 52 og især 53) nævner noget om indgåelse af budgetmæssige enkeltforpligtelser eller finansinspektørens påtegning af enkeltforpligtelser. Men især begrundelsen til forslaget til ændring af finansforordningen efterlader ingen tvivl: »Da finansinspektøren jo har påtegnet den primære forpligtelse, skønnes det ikke nødvendigt, at han på ny inddrages i forbindelse med de retligt bindende enkeltforpligtelser, da regnskabernes pålidelighed allerede er sikret. Ikke mindst fordi han senere får forelagt disse forpligtelser i form af betalingsbilag« (punkt 8.3, syvende afsnit).

2.39. Denne løsning og Kommissionens argumenter for den kan ikke godtages. Dermed ville der nemlig ikke mere blive foretaget forudgående kontrol af kontrakter og aftaler. Men netop på dette niveau er der størst risiko for svig og uregelmæssigheder eller endog for, at den økonomiske forvaltning ikke er forsvarlig, og ikke, når der indgås forpligtelser vedrørende et program, for på det stadium er både tilslagsmodtagere og støttemodtagere fuldstændig ukendte. Det er ikke tilfredsstillende at »indhente det forsømte« ved kontrol af betalingerne, for det første fordi der generelt er langt flere betalinger, end der er kontrakter og aftaler, for det andet fordi kontrollen ikke længere ville være en forudgående kontrol, og endelig fordi uanset om den retlige forpligtelse er i strid med de interne bestemmelser, vil den fortsat være ligeså bindende for Fællesskabet. Retten kan godt gå ind for, at alle forudgående påtegninger afskaffes (punkt 5.5 og 5.12), men kun hvis der samtidig findes en seriøs alternativ løsning, og dette må undersøges meget omhyggeligt.

Spørgsmål f: Hvor detaljeret skal forpligtelserne regnskabsføres?

2.40. Med et system med indgåelse af budgetmæssige forpligtelser på flere på hinanden følgende niveauer - først samlede forpligtelser, så enkeltforpligtelser - ville det være nødvendigt at opstille særskilte oversigter over de samlede forpligtelser og enkeltforpligtelserne, ligesom de nuværende særskilte oversigter over forpligtelser og betalinger. På hvert niveau burde regnskaberne vise de samlede udnyttede bevillinger og den disponible saldo.

2.41. Spørgsmålet er, efter hvilke retningslinjer oversigterne over udnyttelsen af bevillingerne og forvaltningsregnskabet skal opstilles med det system, Kommissionen har valgt, hvor der indgås budgetmæssige forpligtelser - såvel samlede forpligtelser som enkeltforpligtelser - på et enkelt niveau. Kommissionen har ikke til hensigt at ændre noget ved den gældende ordning i så henseende: i oversigterne over forpligtelserne skal alle forpligtelser lægges sammen, uanset om de er samlede forpligtelser eller enkeltforpligtelser. Kommissionens ændringsforslag til forbedring af bogføringen af budgettransaktionerne tager ikke sigte på bogføring på horisontalt plan efter bevillingernes udnyttelsesniveau, men på vertikalt plan med bogføring i flere etaper: først de betalinger, der svarer til en enkeltforpligtelse, dernæst de enkeltforpligtelser, der svarer til den samlede forpligtelse, og endelig den samlede forpligtelse svarende til de bevillinger, der er opført på en bestemt budgetpost. Men eftersom det er »den anvisningsberettigede i hovedbogholderiet«, der skal registrere enkeltforpligtelserne under den samlede budgetmæssige forpligtelse (artikel 36, stk. 2, andet afsnit, jf. også artikel 53, fjerde afsnit, i gennemførelsesbestemmelserne), og eftersom det i nogle tilfælde vil være nødvendigt at registrere enkeltforpligtelserne direkte under den relevante budgetpost, fordi der ikke er indgået en samlet budgetmæssig forpligtelse, er det vanskeligt at se, hvordan hovedbogholderiet kan undlade systematisk at oprette to niveauer til registrering af forpligtelserne. Hvis man i nogle tilfælde simpelthen »sprang over« niveauet samlet forpligtelse, kunne man komme i den paradoksale situation, at summen af enkeltforpligtelser oversteg summen af samlede forpligtelser. Det regnskabssystem, der skal anvendes, bør være fuldstændig klart beskrevet, og edb-systemet bør være tilpasset dette regnskabssystem.

3. OVERGANGEN TIL REGNSKABER OPSTILLET EFTER PERIODISERINGSPRINCIPPET

Registreringen af aktiverne og opstillingen af balancen

3.1. Skal Fællesskabet overgå til et regnskabssystem baseret på periodiseringsprincippet, spiller registreringen af aktiverne og passiverne en væsentlig rolle. Registrering af anlægsaktiver efter dette princip er særlig vanskelig, fordi det er kompliceret at gøre dem op, fordi der er så mange af dem, fordi de ligger geografisk spredt, fordi der er anvendt forskellige metoder ved anskaffelsen af dem, og fordi der ikke har fundet harmonisering sted på interinstitutionelt plan, så der kan opstilles konsoliderede regnskaber. Bogføringen af aktiverne forudsætter, at finansforordningen indeholder bestemmelser om procedurer, der sikrer, at de samlede aktiver og alle bevægelser i aktiverne registreres korrekt. Det nuværende system (artikel 65 68) kan forbedres.

3.2. Alle institutioner bør anvende samme procedurer for dataindsamling og datatilførsel til systemet til opstilling af mængde- og værdifortegnelser, og de bør fastlægges ved interinstitutionel aftale, hvilket ikke er tilfældet under det gældende system. Procedurerne bør sikre, at systemerne kan samkøres, således at et aktiv kan følges, fra det erhverves og opføres på mængde- og værdifortegnelsen, til det slettes af fortegnelsen, og samtidig, at sådanne transaktioner afspejles korrekt i regnskaberne, hvorved det sikres, at de pågældende transaktioner kan revideres. Ansvaret i forbindelse med disse transaktioner, såvel regnskabsførerens som det ansvar, der påhviler de administrative tjenestegrene, der varetager dataindsamling og -behandling, bør defineres i de finansielle bestemmelser.

Værdiansættelse af aktiverne

3.3. I Den Europæiske Unions driftsregnskab fremgår det af noterne til den konsoliderede balance (9), at materielle anlægsaktiver og andre aktiver er opført på balancen med bruttoværdien. De er modposteret på passivsiden på posten egenkapital, hvor udviklingen fra det ene regnskabsår til det næste følger udviklingen i de tilsvarende aktiver.

3.4. Når omkostningerne ved anskaffelse af løsøre og fast ejendom indgår i budgetudgifterne for anskaffelsesregnskabsåret, og der foretages nedskrivninger i de efterfølgende regnskabsår, kan denne regnskabsføringsmetode skabe en vis forvirring, som forstærkes af, at værdiansættelsen af grunde og ejendomme regelmæssigt ændres på den konsoliderede balance. Kommissionen har søgt at løse disse problemer ved, at man i højere grad forfølger målene for et klassisk periodiseringsregnskab. Den foreslår, at der indføjes artikel 70a i finansforordningen og artikel 131a og 131b i gennemførelsesbestemmelserne, der skal give mulighed for at registrere værdiforringelsen af aktiver i regnskaberne som nedskrivninger eller henlæggelser, der udelukkende opføres på balancen og dermed ikke har budgetmæssige følger. Det er et godt initiativ, såfremt de dermed forbundne mekanismer præciseres klart, dvs. de metoder, der anvendes ved nedskrivning og hensættelser til formålsbestemte reserver, samt beregnings- og regnskabsføringsgrundlaget. Muligheden for at opskrive en række aktiver er allerede blevet anvendt tidligere (10), selv om finansforordningen ikke nævner denne mulighed. Med den foreslåede ændring (gennemførelsesbestemmelsernes artikel 131a) vil den blive indført uden tilstrækkelige sikkerhedsforanstaltninger, for sådanne opskrivninger er generelt et brud på forsigtighedsprincippet.

Behandlingen i regnskaberne af forskud og acontobetalinger

3.5. Retten har i forbindelse med revisionen af Fællesskabets regnskaber og de finansielle bestemmelser om regnskabsopstillingen flere gange påpeget over for Kommissionen, at der bør skelnes klart mellem de forskellige former for betalinger, som i retlig henseende er forskellige.

3.6. Betaling er en handling, som forudsætter, at modtageren har ydet noget til gengæld, dvs. at den pågældende har leveret en ydelse (bygge- og anlægsarbejder, tjenesteydelser eller leverancer) i henhold til en aftale eller kontrakt, eller, hvis der er tale om støtte, har afholdt en støtteberettiget udgift. Betalinger, der ikke skal tilbagebetales, indebærer altså ikke, at der opstår en fordring.

3.7. Til forskel fra betalinger er forskud enten foreløbige udbetalinger (forskud, der skal tilbagebetales, jf. f.eks. artikel 46, stk. 2), eller udbetalinger med henblik på en senere præsteret modydelse. Ved udbetaling af forskud opstår der altså en fordring til fordel for Fællesskabet på et tilsvarende beløb, og den bringes først ud af verden, når beløbet tilbagebetales, når den kontraktlige ydelse leveres, eller når det på grundlag af dokumentation påvises, at udgiften er blevet støtteberettiget. Til forskel fra betaling indebærer forskud altså, at der opstår en fordring, der opføres på balancen. Et forskud er altså ikke en budgetudgift og kan ikke regnskabsføres som sådan. Derfor er det fastsat i finansforordningens artikel 71, at alle forskud bogføres på en interimskonto, indtil de er afregnet.

3.8. Endelig findes der acontobetalinger. De omhandles i finansforordningen (artikel 46, stk. 1), men defineres ikke. En acontobetaling, som generelt er en begrænset andel af en betaling, hvor den største andel afholdes senere på grundlag af foreskreven dokumentation, sidestilles imidlertid almindeligvis med en betaling, selv om der endnu ikke foreligger nogen modydelse, på det tidspunkt hvor acontoudbetalingen finder sted. Således er det kutyme, at der ved undertegnelse af bygge- og anlægskontrakter foretages acontobetaling på f.eks. 10 % af kontraktbeløbet til dækning af den kontrakthavende virksomheds øjeblikkelige likviditetsbehov, navnlig til startudgifter til byggepladsen. Der er tradition for både i regnskaberne og i budgettet at sidestille acontobetaling med en egentlig betaling. Begrundelsen herfor er, at beløbet er begrænset, at det udbetales ved starten af et projekt, og at modydelsen forventes leveret umiddelbart efter betalingen. Som enhver anden betaling bogføres acontobetalinger direkte som budgetudgift og indebærer altså ikke, at der opstår en fordring.

3.9. Går man ud fra disse grundlæggende definitioner, er der en lang række mangler og svagheder i de finansielle bestemmelser om forskud og acontobetalinger. Den primære opgave bør være at indføje en præcis definition af disse to begreber i finansforordningen, for det sker jævnligt, at de anvendes i flæng.

3.10. Den næste - og vanskeligere - opgave bør være at præcisere, hvornår der kan foretages acontobetalinger, og hvornår der kan udbetales forskud. I betragtning af, at det er blevet praksis i Fællesskabets budgetforvaltning at udbetale meget store forskud, er det beklageligt, at dette spørgsmål kun behandles ud fra et sekundært aspekt i finansforordningen, nemlig forskud til personalet (artikel 46, stk. 2). Hertil må der knyttes tre bemærkninger.

3.11. For det første kan den kendsgerning, at en udgift på et senere tidspunkt vil indgå i regnskabsafslutningen (f.eks. i forbindelse med EUGFL, Garantisektionen), eller at den kan indgå i en stikprøve og blive underkastet ekstern revision, der kan medføre, at godkendte og udbetalte beløb korrigeres (dette gælder kontrakter vedrørende forskning med omkostningsdeling), ikke give grundlag for at undlade at betragte sådanne betalinger, som eventuelt vil blive korrigeret, som egentlige budgetudgifter. For ud fra dette synspunkt måtte næsten alle budgetudgifter behandles som forskud, der skulle udlignes, for når der udbetales for meget, kan det uretmæssigt udbetalte beløb tilbagesøges eller bogføres som fradrag i en senere udbetaling.

3.12. For det andet giver betegnelsen af de beløb, der betales til medlemsstaterne inden for rammerne af den fælles landbrugspolitik, og behandlingen af dem anledning til bemærkninger. Medlemsstaterne præfinansierer udgifterne, mens Kommissionen betaler dem tilbage på grundlag af månedlige udgiftsanmeldelser, de indsender. Disse beløb er altså kort og godt udgifter og bør ikke længere kaldes forskud, en betegnelse, som stadig anvendes i finansforordningens artikel 99, og som var berettiget, da det var Fællesskabet, der præfinansierede udgifterne.

3.13. For det tredje er der aktionsudgifterne, f.eks. under strukturfondene. Det regnskabsprincip, der anvendes ved udarbejdelsen og opstillingen af Den Europæiske Unions konsoliderede regnskaber (11), omfatter begrebet acontobetalinger (oversætterens bemærkning: i den franske udgave af referencedokumentet er anvendt ordet »acomptes«, som i den danske udgave er oversat med »forskud«), mens der i grundforordningerne kun anvendes termen forskud for disse midler. Terminologien bør være ensartet, og man bør anvende den term, der bedst svarer til de faktiske forhold.

3.14. Disse tilfælde illustrerer klart, at de lovtekster, der finder anvendelse, er tvetydige og indbyrdes modstridende. På dette område giver de foreslåede ændringer ingen forbedringer.

Behandlingen af renter

3.15. I forbindelse med gennemførelsen af et meget stort antal EF-aktioner udbetales der forskud til modtagerne. Ofte anvendes de midler, der er udbetalt som forskud, ikke med det samme, men bliver stående på bankkonti, hvor de giver renter. Som allerede nævnt har Retten flere gange (12) gjort Kommissionen opmærksom på, at der er stor forskel på, hvordan de forskellige tjenestegrene forvalter renter, og hvilke foranstaltninger der træffes. Finansforordningen og gennemførelsesbestemmelserne giver nemlig ikke en tilfredsstillende løsning på disse problemer.

3.16. De gældende og de foreslåede bestemmelser giver ikke nogen generel løsning, eftersom de kun omhandler særtilfælde, der ikke behandles ensartet:

- Den foreslåede artikel 22, stk. 4 a, omhandler kun renter af forskud udbetalt til underleverandører.

- Artikel 49 omhandler kun betaling af renter i de tilfælde, hvor der skal tilbagesøges uretmæssigt udbetalt fællesskabsstøtte. Problemet med tilbagesøgning af uretmæssigt udbetalte beløb gør sig gældende på mange andre områder end fællesskabsstøtte, men selv på dette område er det langt fra kun i de tilfælde, hvor der skal tilbagesøges uretmæssigt udbetalte beløb, at der påløber renter.

- Artikel 111, stk. 4, omhandler kun renter af bistand til tredjelande indsat på interimsbankkonti.

3.17. De grundlæggende problemer behandles altså slet ikke eller kun perifert. Sådanne grundlæggende problemer er især følgende:

a) Følger ejendomsretten til renterne kontohaveren?

b) Følger ejendomsretten til renterne ejendomsretten til de udbetalte beløb?

c) Hvad skal renterne anvendes til?

I finansforordningen behandles spørgsmålet om kontohaveren kun i artikel 111, spørgsmålet om ejendomsretten til midlerne kun i artikel 49, og spørgsmålet om renters formålsbestemmelse kun i artikel 22, stk. 4 a, og artikel 111. De løsninger, der er valgt i disse artikler, forekommer i øvrigt ikke altid hensigtsmæssige.

3.18. For Retten er det vigtigste spørgsmål ikke kontohaveren, men ejendomsretten til de udbetalte midler. Det er således ikke væsentligt, om Kommissionen overfører midler til gennemførelse af et program til en konto i sit eget navn eller indsætter et forskud på en konto oprettet i modtagerstatens - en medlemsstats eller et tredjelands - navn. Så længe Kommissionen har ejendomsretten til de udbetalte midler, bør renterne også tilfalde den. Ejendomsretten til accessoriske ydelser følger ejendomsretten til hovedstolen.

3.19. Det kunne kun forholde sig anderledes, såfremt midlerne blev udbetalt direkte til støttemodtageren, forudsat at der er tale om støtte. Men selv i så tilfælde ville der sikkert være grund til at skelne mellem støtte, der fordeles på et stort antal modtagere, og hvor hver enkelt får udbetalt et beskedent beløb, og anden, mere omfattende støtte. I det førstnævnte tilfælde er det forståeligt, at man kan se bort fra, at disse midler i en kort periode fortsat har karakter af forskud, og at Kommissionen giver afkald på meget ubetydelige og spredte rentebeløb, således som det henstilles i gennemførelsesbestemmelsernes artikel 95.

3.20. Når, jf. reglerne nævnt ovenfor, renter betragtes som tredjemands ejendom, vedkommer det ikke Fællesskabet, hvad de skal anvendes til. Renter af midler, som er Kommissionens ejendom, skal i henhold til budgetreglen om bruttoopgørelse opføres som generelle budgetindtægter uden formålsbestemmelse. Hverken den fremgangsmåde, der anvendes i forbindelse med en række programmer som f.eks. PHARE, hvor renter af de beløb, som Kommissionen udbetaler kontant til underleverandører, anvendes til finansiering af de pågældende programmer, eller den foreslåede artikel 22, stk. 4 a, som befæster denne praksis, er korrekt. Det samme gælder artikel 111, hvor der anvendes det vage udtryk »projekt«, som bør præciseres. Er der udelukkende tale om projekter, eller dækker dette udtryk også mere omfattende aktioner såsom programmer? Generelt er artikel 111 ikke præcist formuleret, hvad angår ejendomsretten til bankindeståender og forbindelsen mellem denne ejendomsret og anvendelsen af de oppebårne renter.

4. INDGÅELSE AF AFTALER

Det Rådgivende Udvalg for Indkøb og Kontrakter

4.1. Beløbsgrænserne for, hvornår procedurerne for indgåelse af kontrakter ændres, er blevet forhøjet successivt, og ser man nærmere på disse forhøjelser, viser det sig, at de sammenholdt med inflationen i det store og hele har været af en rimelig størrelsesorden. Dette er imidlertid ikke tilfældet med en af de vigtigste beløbsgrænser, for ikke at sige den allervigtigste, nemlig det beløb, der er bestemmende for, hvornår der skal indhentes udtalelse fra Det Rådgivende Udvalg for Indkøb og Kontrakter. Fulgte man Kommissionens udkast til ændring af gennemførelsesbestemmelserne, skulle denne grænse være forhøjet med 900 % (en tidobling) i perioden 1973 1996 (det år, hvor udkastet blev forelagt), selv om inflationen i samme periode kun var på knap 400 % (knap en femdobling). Regnet fra ændringen i 1993 ville Kommissionens ændringsforslag indebære en forhøjelse på + 185,7 % med en kumuleret inflation i samme periode på kun + 8,8 %.

4.2. Da det er lettere for Kommissionen at ændre gennemførelsesbestemmelserne end finansforordningen, har den mulighed for at forskyde de grænser, nyttige bestemmelser sætter for dens forvaltningsfrihed. Det bør derfor overvejes at undersøge, om ikke i hvert fald den nedre grænse for, hvornår der skal indhentes udtalelse fra Det Rådgivende Udvalg for Indkøb og Kontrakter, bør indføjes påny i finansforordningen.

Bistand til tredjelande

4.3. Finansforordningens afsnit IX omfatter særlige bestemmelser vedrørende bistand til tredjelande. Det fastsættes her, at de almindelige bestemmelser i finansforordningens afsnit I til VI, afsnit XI og del III finder anvendelse på bistand til tredjelande, jf. dog undtagelserne i afsnit IX. Dette betyder, at det i forbindelse med enhver foranstaltning på området bistand til tredjelande er nødvendigt at undersøge, hvilke bestemmelser der finder anvendelse. Afsnit IX er på en række områder desværre tvetydigt formuleret, hvad der undertiden gør det vanskeligt at afgøre, hvilke bestemmelser der finder anvendelse.

4.4. Særlig tvetydige er bestemmelserne i afsnit IX om indgåelse af aftaler (del III, artikel 112 119). F.eks. lyder artikel 113: »Den fremgangsmåde, der skal følges ved indgåelse af aftaler om bygge- og anlægsarbejder, indkøb eller tjenesteydelser, fastlægges i finansieringsaftalen eller kontrakten under iagttagelse af nedenstående principper«. Der mangler en udtrykkelig angivelse af, i hvilke artikler disse principper opregnes, for all