BILAG II: FÆLLES ERKLÆRING OM EN BETALINGSPLAN 2015-2016

Med udgangspunkt i den fælles erklæring om en betalingsplan, som blev vedtaget i december 2014 som led i aftalen om budgetterne for 2014 og 2015, har de tre institutioner i fællesskab vurderet status og udsigterne for betalingerne i EU's budget på grundlag af det dokument, som Kommissionen forelagde den 23. marts 2015.

Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen er enige om følgende:

1. Status

Europa-Parlamentet og Rådet noterer sig Kommissionens grundige vurdering i dokumentet om elementer af en betalingsplan for at bringe EU's budget tilbage på et holdbart leje (jf. bilaget), som udgør et analytisk grundlag for at udpege de vigtigste årsager til det voksende antal udestående betalingsanmodninger ved årets udgang og nå målet om at mindske antallet af ubetalte regninger med særlig fokus på gennemførelsen af programmerne under samhørighedspolitikken for 2007-2013.

Presset på de betalingsbevillinger, som blev godkendt i de tidligere budgetter, har i kombination med gennemførelsescyklussen for samhørighedsprogrammerne medført, at der gradvist er blevet opbygget et uholdbart efterslæb af udestående betalingsanmodninger ved årets udgang, som nåede et hidtil uset niveau på 24,7 mia. EUR ved udgangen af 2014. Institutionerne anerkender imidlertid, at de vanskelige beslutninger vedrørende budgetterne for 2014 og 2015 i høj grad har stabiliseret efterslæbet.

De manglende betalinger har endvidere ført til en forsinket gennemførelse af programmerne for 2014-2020 på andre udgiftsområder, navnlig med henblik på at opfylde kontraktlige forpligtelser, der stammer fra tidligere tilsagn, og dermed undgå morarenter på et tidspunkt, hvor en række vigtige programmer ventes at bidrage til vækst og beskæftigelse i Europa og styrke Unions rolle i international sammenhæng.

2. Udsigter

Europa-Parlamentet og Rådet noterer sig de udsigter for 2015 og 2016, som Kommissionen har fremlagt: Analysen viser, at efterslæbet af ubetalte betalingsanmodninger ved årets udgang for samhørighedsprogrammerne for 2007-2013 muligvis kan reduceres til ca. 2 mia. EUR ved udgangen af 2016, idet der navnlig tages hensyn til, at samhørighedsprogrammerne nærmer sig afslutningsfasen, og forudsat at der godkendes tilstrækkelige betalingsbevillinger i budgettet for 2016. Dette bør bidrage til at undgå negative følgevirkninger og unødvendige forsinkelser i gennemførelsen af programmerne for 2014-2020.

Europa-Parlamentet og Rådet understreger, at de er fast besluttet på at afvikle det uholdbare efterslæb af udestående betalingsanmodninger for samhørighedsprogrammerne for 2007-2013. De forpligter sig til fuldt ud at samarbejde med henblik på at godkende et betalingsbevillingsniveau i budgettet for 2016, der gør det muligt at nå dette mål. Deres forhandlinger vil tage hensyn til de nuværende udsigter, der vil blive overvejet og yderligere præciseret af Kommissionen i dens budgetforslag for 2016.

De tre institutioner erindrer om deres tilsagn om aktivt at overvåge situationen med hensyn til gennemførelsen af betalinger i 2015. Med henblik på at sikre en holdbar budgetproces bekræfter de, at de som led i deres regelmæssige drøftelser er villige til at tilrettelægge særlige interinstitutionelle møder den 26. maj, 14. juli og 19. oktober. I denne sammenhæng bør disse interinstitutionelle møder også omhandle de langfristede prognoser for den forventede udvikling i betalinger indtil udgangen af den nuværende FFR, i forbindelse med hvilken Kommissionen eventuelt vil blive anmodet om at fremlægge alternative scenarier.

For at lette processen vedrørende overvågning af status for programmerne for 2007-2013 vil Kommissionen i juli og oktober fremlægge rapporter om gennemførelsen af budgettet, både set i forhold til de månedlige prognoser for det nuværende år og for det foregående år, samt om udviklingen i efterslæbet af udestående betalingsanmodninger under underudgiftsområde 1b.

Europa-Parlamentet og Rådet, som har forpligtet sig til at undgå en lignende ophobning af efterslæb i fremtiden, opfordrer Kommissionen til nøje at kontrollere gennemførelsen af programmerne for 2014-2020 og oprette et system for tidlig varsling. Med henblik på at nå dette resultat påtager Kommissionen sig at udarbejde hensigtsmæssige værktøjer til i løbet af budgetproceduren at fremlægge betalingsoverslag på et rullende grundlag for hvert (under)udgiftsområde for (under)udgiftsområde 1b, 2 og 5 og for hvert program for (under)udgiftsområde 1a, 3 og 4 med fokus på årene N og N+1, herunder udviklingen i ubetalte regninger og uindfriede forpligtelser (UF'er); disse overslag vil blive ajourført regelmæssigt på grundlag af budgetbeslutninger og eventuelle relevante tendenser, der har en indvirkning på programmernes betalingsprofiler; betalingsoverslagene vil blive fremlagt i juli som led de interinstitutionelle møder om betalinger, der er omhandlet i punkt 36, tredje afsnit, i bilaget til den interinstitutionelle aftale.

Dette bør sætte budgetmyndigheden i stand til rettidigt at træffe de nødvendige afgørelser for at undgå en kommende opbygning af et uholdbart efterslæb af udestående betalingsanmodninger ved årets udgang, samtidig med at de aftaler, der er indgået som led i den flerårige finansielle ramme og de årlige budgetprocedurer, overholdes og gennemføres fuldt ud.

BILAG TIL BILAG II: ELEMENTER AF EN BETALINGSPLAN FOR AT BRINGE EU’S BUDGET TILBAGE PÅ ET HOLDBART LEJE (1)

Resumé

Den voksende kløft mellem godkendte betalingsbevillinger og tidligere forpligtelser, som EU-institutionerne har indgået, har været en af hovedtendenserne i forbindelse med gennemførelsen af EU-budgettet, navnlig siden 2012. Disse manglende betalinger har ført til en række negative konsekvenser i de forskellige udgiftsområder og navnlig mest til et voksende efterslæb af udestående betalingsanmodninger for programmerne for 2007-2013 under samhørighedspolitikken (udgiftsområde 1b), som nåede et hidtil uset højdepunkt i slutningen af 2014.

Dette voksende efterslæb af udestående betalingsanmodninger skyldes skæringspunktet mellem højdepunktet i 2007-2013-programcyklussen med reduktionen i 2014 af loftet for betalinger i den flerårige finansielle ramme (FFR) i en generel situation med konsolidering af de offentlige finanser på nationalt plan. To forskellige faktorer er derfor afgørende for at kunne forstå denne udvikling.

For det første er den cykliske stigning af betalingsanmodninger drevet af en vedvarende gennemførelse af programmerne for 2007-2013 under samhørighedspolitikken, som skal betales i det første år af den flerårige finansielle ramme for 2014-2020. Efter en langsom opstart af programmerne i 2007-2009, hvilket (bl.a.) skyldtes virkningerne af den finansielle krise og de modforanstaltninger, der blev truffet, er gennemførelsen øget siden 2012 med betalingsanmodninger, der årligt er steget til en historisk rekord på 61 mia. EUR i 2013 inden for samhørighedspolitikken, som er drevet af frister for gennemførelse og reglerne for automatisk frigørelse. der er fastsat i lovgivningen vedrørende samhørighedspolitikken (2).

Det har været vanskeligt at håndtere en så kraftig stigning i betalingsanmodninger vedrørende samhørighedspolitikken 2007-2013 i EU-budgettet med andre programmer i fulde omdrejninger, et lavere loft for betalinger i 2014 og på baggrund af den fortsatte finanspolitiske konsolidering i medlemsstaterne.

Faktisk er den anden vigtige faktor til at forklare denne udvikling den betydelige reduktion i betalingslofterne i den nye FFR, som er særdeles drastisk (8 mia. EUR lavere) i 2014. Den deraf følgende mangel på betalingsbevillinger vedrører ikke blot samhørighedspolitikken (udgiftsområde 1b), men også andre udgiftsområder og navnlig politikområderne vækst og beskæftigelse (udgiftsområde 1a) og et globalt Europa (udgiftsområde 4) og sikkerhed (udgiftsområde 3).

For at tage denne udfordring op har Kommissionen indført foranstaltninger til at sikre en aktiv forvaltning af de begrænsede betalingsbevillinger, nemlig: at fremskynde foranstaltninger til inddrivelse af uretmæssigt udbetalte beløb, at begrænse ubenyttede indestående på forvaltningskonti, at reducere andelen af forfinansiering, at gøre bedst mulig brug af maksimale betalingsfrister, at udsætte indkaldelser af forslag/udbud og tilhørende kontrakter og give højere prioritet til de lande, der modtager økonomisk bistand.

Desuden blev budgetmyndigheden rettidigt informeret om de forskellige udfordringer og udviklinger, og der blev forelagt forslag til forskellige ændringsbudgetter for at forhøje de godkendte betalingsbevillinger.

Trods forhøjelserne af betalingsbevillingerne ved hjælp af ændringsbudgetter, som blev godkendt af Europa-Parlamentet og Rådet (3) og trods Kommissionens aktive forvaltning af de disponible betalingsbevillinger, er efterslæbet af udestående betalingsanmodninger blevet ved med at stige: Alene for samhørighedspolitikken i 2007-2013 nåede den op på 24,7 mia. EUR ved udgangen af 2014 (4).

Takket være disse afhjælpende foranstaltninger, der iværksattes af Kommissionen, skyldtes efterslæbet i stort omfang de andre politikområder, der forvaltes direkte af Kommissionen. De fleste af de betalingsbevillinger, der var til rådighed i 2014, blev anvendt til at opfylde kontraktlige forpligtelser fra den forrige programmeringsperiode og dermed mindske sanktioner for forsinkede betalinger, som ikke desto mindre udviste en femdobbelt årlig stigning (3 mio. EUR) (5). Mens disse foranstaltninger forhindrede større negative finansielle virkninger for EU-budgettet, medførte de en flytning af et antal forfaldsplaner for betalinger til 2015 med en indvirkning på den berettigede forventning fra interessenter, der kan have været nødt til at udsætte iværksættelsen af deres projekt og/eller midlertidigt i højere grad medfinansiere det.

Afslutningsfasen for samhørighedsprogrammerne for 2007-2013 nærmer sig. I 2014 var det samlede niveau for betalingsanmodninger, der var modtaget, faldet til 53 mia. EUR (fra 61 mia. EUR i 2013). Medlemsstaterne forventer ifølge deres seneste overslag (januar 2015) at indgive betalingsanmodninger på ca. 48 mia. EUR i 2015 og 18 mia. EUR i 2016. Disse tal kan ikke umiddelbart tages for pålydende, da der i 2015-2016 vil blive indført et loft for anmodningerne til betaling ved 95 % af den samlede finansielle ramme for programmet som fastsat i den relevante lovgivning (6). De resulterende anmodninger til betaling for 2015 anslås af Kommissionen til ca. 35 mia. EUR og op til 3,5 mia. EUR for 2016.

2015-budgettet giver mulighed for næsten 40 mia. EUR i betalingsbevillinger til samhørighedspolitikken i perioden 2007-2013. Dette budget vil dække både efterslæbet af betalinger (24,7 mia. EUR der svarer til 62 % af budgettet for samhørighedspolitikken i 2007-2013) og nye anmodninger, der skal betales, og som blev indgivet rettidigt (anslås til 35 mia. EUR). Som følge heraf forventes efterslæbet ved udgangen af 2015 at falde til et niveau på 20 mia. EUR.

På nuværende tidspunkt anslår Kommissionen, at op til 23.5 mia. EUR skal bruges til at dække de resterende betalingsanmodninger inden afslutningen og til at afvikle efterslæbet. I sit budgetforslag for 2016 vil Kommissionen justere betalingsbevillingerne til udgiftsområde 1b for at sikre, at dette sker sammen med en korrekt gennemførelse af programmerne for 2014-2020.

Regnskabsåret 2015 for samhørighedspolitikken (mia. EUR)

Disponible betalingsbevillinger i budgettet for 2015 (1) 39,5 — Heraf efterslæb ved udgangen af 2014 (2) 24,7 — Heraf overslag for 2015 op til tærsklen på 95 % (3) -35 Forventet efterslæb ved udgangen af 2015 (4)=(1)-(2)-(3) -20





Regnskabsåret 2016 for samhørighedspolitikken (mia. EUR)

Forventet efterslæb ved udgangen af 2015 (1) -20 Maksimale resterende betalingsanmodninger, som forventes modtaget i 2016 inden afslutningen (2) -3.5 Maksimale betalingsanmodninger, der skal dækkes i budgettet for 2016 (3)=(1)+(2) -23,5

På samme måde bør niveauet af betalingsbevillinger, der skal foreslås for de andre politikområder i budgettet for 2016, gøre det muligt at opfylde forpligtelser som følge af tidligere forpligtelser og minimere risikoen for morarenter, men også for at sikre en tilstrækkelig gennemførelse og indgåelse af kontrakter til programmerne for 2014-2020.

Den flerårige karakter af en væsentlig andel af EU- budgettet er forklaringen på, at der findes en tidsforskel mellem det tidspunkt, hvor forpligtelsen er registreret og den faktiske betaling af denne forpligtelse. Opbygningen af et strukturelt omfang uindfriede forpligtelser (kaldet »RAL«, det franske akronym for »reste à liquider«) er derfor normalt og forventet. Som følge af den lovbestemte frist for betaling af anmodninger fastsat af Kommissionen (7), koncentrationen af anmodninger ved udgangen af året i forbindelse med kravet om at undgå frigørelse og eventuelle afbrydelser betragtes et vist omfang af udestående betalingsanmodninger ved årets udgang som »normalt«. Det stigende omfang af efterslæbet i de seneste år har dog nået et »unormalt« niveau (8), som på forhånd lægger beslag på en betydelig og stadig større andel af budgettet for det følgende år og ikke er holdbart med hensyn til en forsvarlig økonomisk forvaltning.

Kommissionen anslår, at ca. halvdelen af efterslæbet af udestående betalingsanmodninger inden for samhørighedspolitikken ved udgangen af 2013 og 2014 var »unormalt«, hvilket indebærer i forbindelse med manglen på godkendte betalingsbevillinger i budgettet, at der opstår en »sneboldeffekt«. Med afslutningsfasen der nærmer sig, vil det være nødvendigt med lavere betalingsniveauer i 2015 og 2016, og efterslæbet vil automatisk falde. Niveauet af afbrydelser og suspensioner forventes også at falde, når programmerne nærmer sig deres afslutning. Med betalingsbevillinger på 21,5 mia. EUR til programmerne for 2007-2013 i 2016 forventes efterslæbet at være på ca. 2 mia. EUR ved udgangen af 2016.

Programmer under samhørighedspolitikken 2007-2013: udviklingen i efterslæbet af udestående betalingsanmodninger ved udgangen af året 2007-2016

Behovet for at udfase de »unormale« efterslæb, der er opbygget, er blevet anerkendt af budgetmyndighedens to parter, Rådet og Europa-Parlamentet, der i fællesskab under forhandlingerne om budgettet for 2015 blev enige om at reducere niveauet af ubetalte regninger — med særligt fokus på samhørighedspolitikken — ved årets udgang til det strukturelle niveau i løbet af den nuværende FFR»og«påtage sig fra og med 2015 at gennemføre en plan om at reducere antallet af ubetalte regninger svarende til gennemførelsen af programmerne for 2007-2013 til det i fællesskab aftalte niveau senest ved midtvejsrevisionen af den nuværende flerårige finansielle ramme".

Dette dokument giver et solidt grundlag for en fælles forståelse mellem budgetmyndighedens to parter, der forventes at bestræbe sig på at træffe afgørelser, der gør det muligt at afvikle det »unormale« efterslæb af ubetalte regninger fra programmerne for 2007-2013 ved udgangen af 2016.

Denne betalingsplan giver også mulighed for at drage en række konklusioner om budgetforvaltningen i fremtiden:

1. Aftalen om ændringsbudget nr. 2/2014 (9) ved udgangen af 2014 var meget vigtig for i vid udstrækning at stabilisere efterslæbet af udestående betalingsanmodninger på et niveau, der kan afvikles i løbet af to år. Institutionerne har taget deres ansvar på baggrund af den meget vanskelige finanspolitiske situation i mange medlemsstater.

2. Foranstaltninger til aktiv budgetforvaltning, som Kommissionen har truffet, har vist sig at være nødvendige for at håndtere en mangel på betalingsbevillinger inden for mange politikområder. Disse foranstaltninger skal opretholdes, så længe det er nødvendigt for at undgå uforholdsmæssige forstyrrelser for modtagere og/eller betaling af morarenter.

3. Selv om der er tilbagevendende uregelmæssigheder i gennemførelsen af programmer under samhørighedspolitikken, kan størrelsen af høj- og lavpunkter blive lempet ved gennemførelse af programmer så hurtigt som muligt på et tidligt tidspunkt i programmeringsperioden. Dette er navnlig hensigtsmæssig under de nuværende økonomiske forhold, når der er et presserende behov for investeringer for at stimulere den økonomiske genopretning og konkurrenceevnen.

4. Der er behov for regelmæssig indgivelse af anmodninger. Medlemsstaterne bør undgå unødvendige administrative forsinkelser i indsendelsen af deres betalingsanmodninger i løbet af året. Regelmæssig indgivelse af anmodninger forbedrer budgetforvaltningen og bidrager til at mindske efterslæbet ved årets udgang.

5. På den anden side er opførelsen af tilstrækkelige betalingsbevillinger på budgettet en nødvendig betingelse for at gennemføre budgettet og undgå ophobning af et uholdbart niveau af udestående betalingsanmodninger ved årets udgang. Dertil kommer, at det bliver nødvendigt at anvende den »specifikke og størst mulige fleksibilitet«, der er nævnt i Det Europæiske Råds konklusioner og erklæringen fra Kommissionens formand Barroso i februar 2013 for at opfylde Unionens retlige forpligtelser. Herudover bør afgørelser, der er truffet af budgetmyndigheden, så vidt muligt sikre en problemfri betalingsprofil i løbet af FFR’s varighed.

6. Evnen til at udarbejde overslag skal styrkes. Ud over de forskellige analyser, der allerede er udarbejdet (10), vil Kommissionen yderligere forbedre sine overslag på mellemlang og lang sigt for på et tidligt tidspunkt i videst muligt omfang at kunne identificere de sandsynlige problemer. Den vil især orientere budgetmyndighedens to parter, så snart den konstaterer en udvikling i gennemførelsen af programmerne for 2014-2020, som udgør en risiko for en problemfri betalingsprofil.

1. BAGGRUND

Siden 2011 har Kommissionen været konfronteret med et stigende niveau af udestående betalingsanmodninger ved årets udgang på trods af en fuld udnyttelse af betalingsloftet i 2013 og 2014 og anvendelsen af margenen til uforudsete udgifter til betalinger i 2014. Mens praktisk talt alle de godkendte betalingsbevillinger på de årlige budgetter er blevet opbrugt, er efterslæbet af uindfriede betalingsanmodninger ved udgangen af året for samhørighedspolitikken (udgiftsområde 1b) og specifikke programmer i andre udgiftsområder (f.eks. udgiftsområde 4 »Et globalt Europa«) steget støt.

Kommissionen har fulgt op på opfordringen fra Europa-Parlamentet og Rådet til at overvåge situationen i løbet af året, og ad hoc interinstitutionelle møder har fundet sted i løbet af de seneste år for at udveksle vurderingen af situationen. Siden 2011 har Kommissionen været nødt til at forelægge forslag til ændringsbudgetter (FÆB) med henblik på at sikre en væsentlig forhøjelse af betalingsbevillinger for at løse problemer med manglende betalingsbevillinger. Indledende lavere niveauer af godkendte betalingsbevillinger har ført til tilbagevendende FÆB'er, som har bevirket. at beslutningstagningsprocessen for budgetforslag, der bør være hovedemnet for et forlig, er blevet mere kompleks. Ændringsbudgetter blev vedtaget sent, der medførte øgede problemer med at håndtere betalingsprocessen.

På baggrund af konsekvent højere niveauer for forpligtelsesbevillinger, viser grafen nedenfor de stadig strammere årlige betalingsbudgetter og -lofter og den gradvise mindskelse af forskellen mellem betalingsloftet og de vedtagne bevillinger, der kulminerede i, at det blev nødvendigt at anvende margenen til uforudsete udgifter i 2014.

I december 2014 i forbindelse med aftalen om budgetterne for 2014 og 2015 nåede Europa-Parlamentet og Rådet til enighed om følgende fælles erklæring:

Institutionerne er enige om målsætningen om at reducere niveauet af ubetalte regninger — med særligt fokus på samhørighedspolitikken — ved årets udgang til det strukturelle niveau i løbet af den nuværende FFR. For at nå denne målsætning: — påtager Kommissionen sig sammen med de fælles konklusioner om budgettet for 2015 at forelægge den mest aktuelle prognose for antallet af ubetalte regninger inden udgangen af 2014; Kommissionen vil ajourføre disse tal og forelægge alternative scenarier i marts 2015, når der er et samlet billede af antallet af ubetalte regninger ved udgangen af 2014, for de vigtigste politikområder — på grundlag heraf vil de tre institutioner bestræbe sig på at nå til enighed om et maksimalt målniveau for ubetalte regninger ved årets udgang, som kan betragtes som holdbart — på grundlag heraf og under overholdelse af FFR-forordningen, programmernes aftalte finansieringsrammer og eventuelle andre bindende aftaler påtager de tre institutioner sig fra og med 2015 at gennemføre en plan om at reducere antallet af ubetalte regninger svarende til gennemførelsen af programmerne for 2007-2013 til det i fællesskab aftalte niveau senest ved midtvejsrevisionen af den nuværende flerårige finansielle ramme. Denne plan aftales af de tre institutioner i god tid inden forelæggelsen af forslaget til budget for 2016. I betragtning af det usædvanligt høje antal ubetalte regninger er de tre institutioner enige om at overveje ethvert muligt middel til at reducere antallet af de pågældende regninger. Kommissionen påtager sig hvert år sammen med sit budgetforslag at forelægge et dokument med en evaluering af antallet af ubetalte regninger og en redegørelse for, hvordan budgetforslaget vil gøre det muligt at reducere dette antal og hvor meget. Dette årlige dokument vil gøre status over de fremskridt, der er gjort hidtil, og foreslå justeringer af planen i overensstemmelse med ajourførte tal.

Som direkte opfølgning på den fælles erklæring, forelagde Kommissionen den 15. december 2014 en ajourført prognose over omfanget af udestående betalingsanmodninger ved udgangen af 2014, som er gengivet i bilag 1.

Dette dokument giver et overblik over status for gennemførelsen ved udgangen af 2014 med fokus på efterslæbet fra programmerne for 2007-2013 under samhørighedspolitikken med henblik på at begrænse det til et aftalt niveau ved midtvejsrevisionen af den nuværende flerårige finansielle ramme i 2016. Dokumentet omhandler også udviklingen i efterslæbet i andre udgiftsområder, selv om problemet med efterslæbet er langt mindre akut med hensyn til dets absolutte størrelse end i udgiftsområde 1b: Efterslæbet af udestående betalingsanmodninger i andre udgiftsområder var ved udgangen af 2014 på ca. 1,8 mia. EUR.

2. SITUATIONEN VED UDGANGEN AF 2014

2.1. Gennemførelse ved udgangen af 2014

Ved udgangen af 2014 udgjorde gennemførelsen af betalingsbevillingerne (inden fremførsler) 134,6 mia. EUR (99 % af de endelige godkendte bevillinger på 2014-budgettet). Underudnyttelsen af betalingerne (efter overførsler) er den laveste, der nogensinde er registreret, og udgjorde 32 mio. EUR sammenlignet med 107 mio. EUR i 2013 og 66 mio. EUR i 2012. En så høj udnyttelsesgrad til trods for den sene vedtagelse af forslaget til ændringsbudget nr. 3/2014 er en bekræftelse af de stramme begrænsninger, som betalingsbevillingerne er underlagt, især for afslutningen af programmerne for 2007-2013. I mange tilfælde er de tilsvarende budgetposter også blevet forhøjet med bevillinger, der oprindelig blev afsat til at betale forfinansieringen af nyligt vedtagne programmer for 2014-2020.

I 2014 blev betalingsbevillingerne for samhørighedsprogrammerne for 2007-2013 forhøjet med 4,6 mia. EUR, som bestod af 2,5 mia. EUR via forslaget til ændringsbudget nr. 3/2014, 0,6 mia. EUR via overførslen ved årets udgang (11) og 1,5 mia. EUR via interne overførsler fra programmerne for 2014-2020. Disse forhøjelser bidrog til at stabilisere efterslæbet fra samhørighedsprogrammerne for 2007-2013 ved slutningen af 2014.

En stor del af de uudnyttede forpligtelsesbevillinger blev fremført eller omfordelt til 2015 ikke kun i forbindelse med samhørighedspolitikken, men også i forbindelse med programmerne til udvikling af landdistrikter (udgiftsområde 2) og migrations- og sikkerhedsfonde (udgiftsområde 3). Som følge heraf faldt de uindfriede forpligtelser (UF) til 189 mia. EUR ved udgangen af 2014, en reduktion på 32 mia. EUR sammenlignet med UF ved udgangen af 2013. Dette fald er imidlertid noget kunstigt, da det hovedsagelig skyldes underudnyttelsen af forpligtelsesbevillingerne til programmerne for 2014-2020, der blev fremført og omfordelt til 2015 og senere år, hvor den »vil dukke op igen«. Hvis der var blevet indgået forpligtelser for alle bevillingerne til de nye programmer i 2014, ville de uindfriede forpligtelser være forblevet meget tættere på niveauet i 2013 (224 mia. EUR).

Nedenstående diagram viser udviklingen i omfanget af uindfriede forpligtelser i perioden 2007-2014 og prognosen for niveauet af uindfriede forpligtelser ved udgangen af 2015 for budgettet som helhed samt for programmer under delt forvaltning i udgiftsområde 1b, 2 og 3 og de andre programmer/udgiftsområder. Som det fremgår af diagrammet, forventes det samlede niveau af UF ved udgangen af 2015 at vende tilbage til et niveau svarende til niveauet ved slutningen af 2013. Den fremgår dog også af grafen, at der er en forskel mellem programmerne under delt forvaltning i udgiftsområde 1b, 2 og 3, for hvilke de uindfriede forpligtelser ved udgangen af 2015 ventes at falde i forhold til 2013, og de andre programmer/udgiftsområder, hvor UF ved udgangen af 2015 forventes at stige.

2.2. Afhjælpende foranstaltninger i 2014

Den 28. maj 2014 forelagde Kommissionen sit forslag til ændringsbudget nr. 3/2014, hvori der blev anmodet om supplerende betalingsbevillinger til 2014. Efter en langvarig vedtagelsesproces blev FÆB nr. 3/2014 endeligt vedtaget den 17. december 2014. I afventning af vedtagelsen af ændringsbudgettet i 2014 har Kommissionen indført en række afhjælpende foranstaltninger for at opfylde retlige forpligtelser i forbindelse med tidligere forpligtelser, samtidigt med at den har lanceret ny generation af programmer inden for en særlig stram budgetramme.

For at gennemføre de vedtagne politikker med de afsatte bevillinger på budgettet har Kommissionen fulgt en tilgang med aktiv forvaltning af budgettet på baggrund af følgende tre hovedprincipper:

— minimere den økonomiske indvirkning på EU-budgettet af morarenter og eventuelle forpligtelser

— maksimere gennemførelsen af programmer

— minimere de potentielt negative konsekvenser af beslutninger for tredjeparter og økonomien som helhed.

De foranstaltninger, der skal sikre en aktiv forvaltning af de begrænsede betalingsbevillinger, omfattede derfor følgende: proaktivt at geninddrive uretmæssigt udbetalte beløb, at begrænse ubenyttede indestående på forvaltningskonti at reducere andelen af forfinansiering, at gøre bedst mulig brug af maksimale betalingsfrister, at udsætte indkaldelser af forslag/udbud og tilhørende kontraktindgåelse.

Disse afhjælpende foranstaltninger har hjulpet Kommissionen med at beskytte dens status som en førsteklasses investor og dens troværdighed som en pålidelig og sikker partner. Kommissionen formåede så vidt muligt at begrænse de negative virkninger af manglende betalinger, f.eks. med hensyn til at begrænse omfanget af morarenter. Trods en næsten femdobling i forhold til 2013 er omfanget af betalte renter ved udgangen af 2014 stadig begrænset (3 mio. EUR). Den forholdsvis kraftige stigning i udgiftsområde 1a (Konkurrenceevne for vækst og beskæftigelse) og udgiftsområde 4 (et globalt Europa), som fremgår af nedenstående tabel, illustrerer presset på betalingsbevillingerne.

Morarenter (i EUR)

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Udgiftsområde 1a 294 855 157 950 173 748 329 615 137 906 243 748 1 047 488 Udgiftsområde 1b 1 440 5 324 6 220 11 255 31 726 71 620 103 960 Udgiftsområde 2 27 819 1 807 9 576 15 713 61 879 30 991 61 985 Udgiftsområde 3 13 417 59 852 48 673 50 397 29 375 13 060 7 252 Udgiftsområde 4 250 204 178 468 257 818 1 266 425 335 820 247 786 1 797 825 Udgiftsområde 5 43 915 442 678 237 367 60 825 142 254 46 187 8 614 I alt 631 651 846 079 733 403 1 734 230 738 960 653 392 3 027 124

Morarenterne inden for samhørighedspolitikken (udgiftsområde 1b) er ikke betydelige, da delt forvaltning udgør den største del af dette udgiftsområde, og delt forvaltning medfører ikke morarenter. Med hensyn til troværdighed er manglende overholdelse af de lovbestemte frister for politikker under delt forvaltning særdeles skadelig.

3. TERMINOLOGI

I dette afsnit gennemgås en række definitioner, der er anvendt i dette dokument.

3.1 Projektcyklus

Inden godkendelsen af et operationelt program eller et projekt reserverer Kommissionen bevillingerne ved at indføre en forpligtelse på en budgetpost for et fastsat beløb. Denne transaktion udgør en del af de godkendte forpligtelsesbevillinger.

Meget ofte fører undertegnelsen af kontrakten for det projekt eller godkendelsen af det operationelle program til et vist niveau af forfinansiering, som gør det muligt for modtageren at påbegynde projektet uden låntagning. Opnåelsen af fastsatte milepæle giver støttemodtagen mulighed for at indgive mellemliggende betalingsanmodninger og anmodninger om at få godtgjort udgifter, der er afholdt i forbindelse med programmet.

I tilfælde af større programmer, såsom forskning (Horisont 2020), strukturfondene, Den Europæiske Fiskerifond og udvikling af landdistrikter når et bestemt stadium af gennemførelsen er nået, fører anmodninger om mellemliggende betalinger dog ikke længere til betalinger, da de er dækket af forfinansieringen. Endvidere udbetales en procentandel af de samlede forpligtede midler til projektet eller programmet først ved afslutningen, når Kommissionen har kontrolleret, at arbejdet er udført i overensstemmelse med den oprindelige aftale. Hvis dette ikke er tilfældet, frigøres midlerne delvist. I visse tilfælde kan Kommissionen også udstede indtægtsordrer for at inddrive betalinger, som ikke var begrundede.

3.2. Uindfriede forpligtelser (UF)

Uindfriede forpligtelser betegnes normalt som »RAL« fra det franske akronym for »Reste à Liquider«. Det er den del af en forpligtelse, som ikke er blevet anvendt til betalinger på et givet tidspunkt. I flerårige projekter indgås forpligtelserne i begyndelsen af projektet med en begrænset forfinansiering, mens mellemliggende betalinger foretages på et senere tidspunkt, når projektet er ved at blive gennemført, og hvor den endelige betaling foretages ved afslutningen.

En stor del af EU-budgettet vedrører investeringer, hvis gennemførelse er spredt over flere år. Forskellen mellem forpligtelses- og betalingsbevillinger, der er godkendt i det årlige budget, fastsætter ændringen i det samlede niveau af uindfriede forpligtelser. Derimod bestemmer den hastighed, hvormed forpligtelserne vokser og tempoet for gennemførelsen af programmet, den normale udvikling af uindfriede forpligtelser. De uindfriede forpligtelser øges dog yderligere, når utilstrækkelige betalingsbevillinger opføres på budgettet uafhængigt af gennemførelseshastigheden. I sidstnævnte tilfælde er virkningen, at niveauet af udestående betalingsanmodninger ved udgangen af året øges.

Forholdet mellem uindfriede forpligtelser og forpligtelserne i året er en god indikator for at sammenligne størrelsen af uindfriede forpligtelser for specifikke programmer med deres finansieringsramme. Eksempelvis er forholdet mellem uindfriede forpligtelser og forpligtelser i programmer og aktioner med en årlig karakter, såsom Erasmus og humanitær bistand, under en, hvilket viser, at de fleste forpligtelser betales inden for et år. Samhørighedsprogrammer, på den anden side, har typisk et forhold mellem uindfriede forpligtelser og forpligtelser forhold mellem 2½ og 3, hvilket afspejler virkningen af de automatiske frigørelsesregler i lovgivningen (de såkaldte »N+2«/»N+3«-regler, jf. afsnit 4.1 nedenfor). Visse programmer under udgiftsområde 4 har et højere forhold som følge af den indviklede cyklus med forhandlinger i forbindelse med gennemførelsen. Kommissionen tager i sine betalingsanmodninger hensyn til disse indikatorer.

3.3. Likviditetsproblemer versus mangel på betalingsbevillinger

Kommissionen likviditet er hovedsagelig bestemt af de beløb, der opkræves fra medlemsstaterne på månedsbasis i henhold til bestemmelserne om egne indtægter. Kommissionen har ikke lov til at låne penge til at dække manglen på likviditet. Likviditetsproblemer kan medføre midlertidige forsinkelser i betalingerne til modtagerne af EU-midler til trods for, at der er godkendt tilstrækkelig mange betalingsbevillinger i budgettet for regnskabsåret. Dette kan ske i den første del af året, fordi summen af udestående betalingsanmodninger ved udgangen af det foregående regnskabsår, og dem, der skal betales i de første måneder af det indeværende år (f.eks. til Den Europæiske Garantifond for Landbruget) er større end den maksimale månedlige tilgang af egne indtægter, der stilles til rådighed for Kommissionen. Da efterslæbet fra det foregående år er afviklet, og den månedlige tilstrømning af indtægter fortsætter senere på året, er likviditetsproblemet ikke længere er afgørende i de følgende måneder af året.

Likviditetsproblemer i begyndelsen af året forværres af manglen på betalingsbevillinger, idet den månedlige opkrævning af midler er baseret på indtægter i henhold til det godkendte budget, som det foreligger, inden vedtagelsen af ændringsbudgetter, der øger niveauet af de betalinger, som normalt finder sted hen imod slutningen af året.

Afhængigt af den præcise dato for vedtagelsen (dvs. før eller efter den 16. november i det pågældende år), kan de tilsvarende supplerende opkrævninger af egne midler til at dække de yderligere betalingsbevillinger i ændringsbudgetterne, der er vedtaget i slutningen af året, føre til, at midlerne først er til rådighed i begyndelsen af det efterfølgende regnskabsår, hvilket medfører eventuelle vanskeligheder med at gennemføre ændringsbudgetter i det samme år.

3.4. Efterslæb af udestående betalingsanmodninger ved årets udgang

Ved udgangen af hvert år er der et efterslæb af udestående betalingsanmodninger, dvs. anmodninger, der er indsendt af modtagere af EU-midler, og som skal betales inden for en fastsat frist (normalt inden 2 måneder), men som endnu ikke er blevet betalt (12). Dette skyldes en af følgende tre årsager:

a) Igangværende afbrydelser/suspensioner: Betalingerne blev afbrudt eller suspenderet for bestemte modtagere/programmer. Afbrydelser af betalinger er normalt kortsigtede formelle skridt, som Kommissionen anvender til at udskyde betalingen, mens den afventer manglende oplysninger eller kontrol af forvaltnings- og kontrolsystemet.

b) Tidsplan: Betalingsanmodninger, der ikke blev betalt, fordi de blev indsendt i de allersidste dage i året, hvilket var for sent til at behandle dem inden årets udgang.

c) Manglende bevillinger: Ubetalte betalingsanmodninger, fordi de afsatte betalingsbevillinger på den relevante budgetpost var opbrugt.

En del af efterslæbet anses for »normalt« (se punkt a og b). Væksten i det »unormale« efterslæb af udestående betalingsanmodninger, hvoraf de fleste er inden for samhørighedspolitikken, hænger sammen med manglen på betalingsbevillinger (punkt c), mens likviditetsproblemer i begyndelsen af året (se ovenfor, punkt 3.3) også har en indvirkning. I afsnit 4 redegøres nærmere for samhørighedspolitikken.

4. UDGIFTSOMRÅDE 1B: UDVIKLING AF EFTERSLÆBET OG UDSIGTER

Dette kapitel ser på det specifikke tilfælde samhørighedspolitikken (udgiftsområde 1b). For det første indeholder det de vigtigste elementer i strukturfondene, og der redegøres for, hvordan bestemte begivenheder tidligere eller i forbindelse med lovgivningen har skabt den nuværende vanskelige situation. Derefter undersøges det, hvordan et »normalt« efterslæb kan defineres, og at det indeholder en detaljeret analyse af situationen ved udgangen af 2014.

4.1. Gennemførelse af strukturfondene 2007-2013

Strukturfondene 2007-2013: hovedtræk:

Projekter, der finansieres under udgiftsområde 1b, er opdelt i operationelle programmer. Disse operationelle programmer, som foreslås af medlemsstaterne, forhandles og vedtages af Kommissionen ved begyndelsen af perioden for hele periodens varighed. Hvert operationelt program gennemføres ved delt forvaltning ved hjælp af individuelle projekter. Dette betyder, at medlemsstaterne står for anvendelsen af midlerne. Kommissionen deltager i overvågningsudvalg, hvor den har en rådgivende rolle i projektudvælgelsen og overvåger gennemførelsen af projekter gennem årlige gennemførelsesrapporter.

Programmerne medfinansieres over EU-budgettet. Dette betyder, at Kommissionen ikke betaler alle udgifter til programmet. Medlemsstaterne skal finde »medfinansiering« til at finansiere en del af programmerne.

Når et program er vedtaget, har Den Europæiske Union indgået en retlig forpligtelse for hele perioden. Kommissionen forpligtede automatisk bevillinger på årsbasis inden udgangen af april fra 2007 til 2013 på grundlag af finansieringsplanen for programmet og ikke på grundlag af den faktiske gennemførelse af projekterne under programmet. Mens EU's betalinger aldrig kan overstige EU’s budgetmæssige forpligtelser, er udgifterne støtteberettigede fra begyndelsen af perioden (dvs. selv inden vedtagelsen af programmet) indtil udløbet af støtteberettigelsesperioden.

Efter godkendelsen af programmet udbetaler Kommissionen forfinansieringen. Disse betalinger foretages automatisk til medlemsstaten og er til rådighed indtil clearingen ved afslutningen.

Mens gennemførelsen af de forskellige projekter er i gang, indsender medlemsstaterne mellemliggende betalinger gennem deres attesterende myndighed. De mellemliggende betalingsanmodninger betales af Kommissionen på grundlag af den gældende medfinansieringssats under forudsætning af, at der ikke er truffet nogen afgørelse om afbrydelse eller suspension.

Denne mekanisme fungerer, så længe den samlede forfinansiering, der udbetales af Kommissionen, og de mellemliggende betalingsanmodninger, som medlemsstaterne har indgivet til de programmer, ikke når op på 95 % af andelen af tildelingen til programmerne. Når denne tærskel er nået, kan medlemsstaten stadig indsende sine betalingsanmodninger, men de anvendes til at cleare den udestående forfinansiering. Den resterende del vil blive afregnet ved programmets afslutning. Medlemsstaterne skal begrunde støtteberettigede udgifter til dækning af forfinansiering, der er modtaget i begyndelsen af perioden, og det beløb, der er tilbageholdt til afslutningen (5 % af den samlede tildeling).

Efter udløbet af støtteberettigelsesperioden afsættes derefter en periode på 15 måneder til at udarbejde og indsende afslutningsdokumenterne til Kommissionen og anmode om, at den endelige betaling bliver afregnet. Før den endelige betaling kan ske, undersøger Kommissionen afslutningspakken (dvs. erklæringen om afslutning og den endelige gennemførelsesrapport og den endelige betalingsanmodning). Da disse dokumenter forventes inden 31. marts 2017, vil afgørelsen om afslutning (og de tilhørende endelige betalinger) blive truffet mellem 2017 og 2019.

På grundlag af resultaterne af dette anvendes de 5 %, der er tilbageholdt til afslutningen, til at betale udestående betalingsanmodninger. Ellers betaler Kommissionen ikke det fulde beløb ved afslutningen. Det beløb, der ikke er blevet betalt, vil blive frigjort. Hvis korrektionerne er højere end 5 %, vil Kommissionen inddrive det uberettiget udbetalte beløb.

N+2/N+3-reglen

N + 2/N + 3-reglen blev første gang indført for programmeringsperioden 2000-2006. Reglen foreskriver, at en forpligtelse, der blev indgået i år N, skal dækkes af samme beløb i forfinansiering og mellemliggende betalingsanmodninger inden den 31. december i år N+2 (N+2-reglen). F.eks. skal en forpligtelse, der er indgået i 2012, være fuldt dækket af betalingsanmodninger inden den 31. december 2014. Det beløb, der ikke er dækket, frigøres, hvilket betyder, at medlemsstaterne mister midlerne. For øjeblikket findes der imidlertid ingen tidligere tilfælde af betydelige N+2/N+3-frigørelser i hele strukturfondenes historie.

Formålet med reglen er at sikre finansiel disciplin i forbindelse med forvaltningen af EU-midler. Da forpligtelser indgås automatisk, når et program først er godkendt, forpligter medlemsstaterne sig til at gennemføre projekterne på en dynamisk måde og at undgå problemer i slutningen af cyklussen. Den gør det også muligt at have en mere problemfri betalingsprofil, idet medlemsstaterne forpligtes til at indgive betalingsanmodninger med regelmæssige mellemrum. Som der imidlertid redegøres for i næste kapitel, reducerede en »opblødning« af reglen, navnlig i kølvandet på den finansielle krise i 2008 dens regulerende virkning.

Denne regel er årsagen til koncentration af betalingsanmodninger ved årets udgang: Medlemsstaterne skal indsende deres betalingsanmodninger inden den 31. december midnat gennem et specifikt it-system. Selv om de er juridisk forpligtet til at sende deres anmodninger regelmæssigt i løbet af året (13), viser erfaringerne fra tidligere, at mange venter til de sidste uger med at sende store mængder.

4.2. Profilen for betalingsanmodninger for programmeringsperioden 2007-2013

De vigtigste drivkræfter i betalingscyklussen

I begyndelsen af perioden udbetales betydelige beløb i forfinansiering efterfulgt af nogle år med et relativt lavt niveau af mellemliggende betalinger i takt med, at programmer etablerer deres strukturer og påbegynder gennemførelsen af projekter. Da N+2/N+3-reglen først begynder at få virkning tidligst ved udgangen af det tredje år af programmeringsperioden, er der ikke noget pres i begyndelsen for at indgive anmodninger. Desuden dækker forfinansieringen stadig en stor del af de forpligtelser, der er indgået i begyndelsen af programmeringsperioden. Ca. 2-3 år inden udløbet af programmeringsperioden begynder det årlige niveau af mellemliggende betalinger at stige som programmerne når deres afslutning, og betalingsanmodningerne er kommet op på fuld hastighed. Et højdepunkt kan konstateres ved udgangen af perioden/begyndelsen af den efterfølgende programmeringsperiode, efterfulgt af et fald til næsten nul i de følgende år, når programmerne når tærsklen på 95 %. Som nævnt ovenfor foretages de afsluttende betalinger mellem et og tre år efter støtteberettigelsesperiodens ophør.

Undtagelser

Tre tendenser i de lovgivningsmæssige rammer, som finder anvendelse på programmeringsperioden 2007-2013, forstærkede den cykliske karakter af mellemliggende betalinger:

1. Overgangen fra N+3 til N+2. Som led i det samlede kompromis om den flerårige finansielle ramme for 2007-2013 blev de nye medlemsstater samt Grækenland og Portugal genstand for en N+3-regel for forpligtelsestrancherne for 2007-2010 og derefter for en N+2-regel indtil udgangen af perioden. Dette indebar, at disse medlemsstater indtil slutningen af 2013 skulle dække to forpligtelsestrancher: 2010-tranchen og 2011-tranchen. Medlemsstaterne ventede naturligvis ikke indtil frigørelsesfristen med at gennemføre programmer og indsende deres betalingsanmodninger, så der ikke var en fordobling af betalingsanmodninger i 2013. Denne regel styrkede ikke desto mindre kraftigt højdepunktet i 2013 med afsmittende virkninger på de efterfølgende år gennem opbygningen af et voksende efterslæb.

2. Medlemsstaterne blev pålagt at udføre en overensstemmelseskontrol af deres kontrolsystemer med hensyn til midlerne. Resultaterne af overensstemmelseskontrollen skulle godkendes af Kommissionen. Mellemliggende betalingsanmodninger kunne indgives, men godtgøres først af Kommissionen efter godkendelse af overensstemmelsesvurderingen. Mens de fleste af de programmer blev vedtaget i 2007, blev indsendelsen af anmodninger (eller i det mindste deres godtgørelser fra Kommissionens side) forsinket, med næsten ingen mellemliggende betalinger i 2008.

3. Som reaktion på den finansielle krise var der kraftige opfordringer fra medlemsstaterne til at neutralisere 2007 forpligtelsestranchen til N+2/N+3-reglen. Dette blev accepteret af Kommissionen, men i stedet for at udsætte frigørelsestranchen for 2007-tranchen med et år, blev N+2/N+3-reglerne yderligere svækket ved en enstemmig afgørelse i Rådet om at sprede forpligtelsen i forbindelse med »2007-tranchen« i seks sjettedele over hele perioden. Denne såkaldte »græske regel« gjorde det muligt at indsende færre betalingsanmodninger i begyndelsen af perioden, som blev afbalanceret med flere betalingsanmodninger ved udgangen af perioden.

Desuden blev støtteberettigelsesperioden for programmerne for 2000-2006 ligeledes som svar på krisen forlænget fra slutningen af 2008 til 2009 (ved en ændring af Kommissionens beslutning om godkendelse af programmet), og derfor fokuserede medlemsstaterne fortsat på gennemførelsen af programmerne for 2000-2006. Som følge heraf forsinkedes gennemførelsen af programmerne for 2007-2013 og de tilhørende indsendelser af mellemliggende betalingsanmodninger.

Sammenligning af programmerne for 2000-2006 med programmerne for 2007-2013

Mens man i programmeringsperioden 2007-2013 skiftede fra N+3 til N+2 ved udgangen af det fjerde år, var der i programmeringsperioden 2000-2006 kun en N+2-regel, dog med visse tilpasninger i 2004 på grund af tiltrædelsen af 10 medlemsstater.

Nedenstående diagram sammenligner de samlede mellemliggende betalinger for perioden 2000-2006, der blev foretaget i årene 2001-2007 i procent af den samlede finansieringsramme, med de kumulerede mellemliggende betalinger til programmerne for 2007-2013, der blev foretaget fra 2008 til 2014 igen i procent af den samlede finansieringsramme.

Diagram 1: Årligt mønster i de kumulerede mellemliggende betalinger (med 1 års forsinkelse): 2000-2006 (EU- 15) over for 2007-2013 (% af den samlede finansieringsramme ekskl. forfinansiering)

Som det fremgår af diagrammet forblev de samlede betalinger for programmerne for 2007-2013 konstant under det niveau, der blev nået i perioden 2000-2006, til trods for en indhentning i slutningen af perioden. Denne forsinkede profil for programmerne for 2007-2013 skyldtes en kombination af faktorer, der er beskrevet ovenfor. Det forklarer underudnyttelsen af betalingsbevillingerne og betalingsloftet i begyndelsen af perioden, idet betalingsprofilen for programmerne for 2000-2006 var blevet anvendt som grundlag for fastsættelse af lofterne.

Da betalingsanmodningerne imidlertid på et senere tidspunkt begyndte at indhente forskellen blev de betalingerne stærkt begrænset som følge af niveauet af godkendte betalingsbevillinger og/eller af det betalingsloft, der førte til opbygning af efterslæbet.

Udviklingen i efterslæbet i 2007-2014

Nedenstående diagram (14) viser udviklingen i efterslæbet for programmerne for 2007-2013 i perioden 2007-2016.

Diagram 2: Programmer under samhørighedspolitikken 2007-2013: udvikling i de udestående betalingsanmodninger ved årets udgang (i mia. EUR)

Som det fremgår af diagrammet, begyndte efterslæbet for programmerne for 2007-2013 at stige i 2011, hvor det nåede et niveau på 11 mia. EUR, og nåede et højdepunkt på 24,7 mia. EUR i 2014. Som det forklares nedenfor, viser prognoserne et fortsat højt niveau for efterslæbet ved udgangen af 2015, inden det igen vender tilbage til et »normalt« og »holdbart« efterslæb ved udgangen af 2016.

4.3. Komponenter og typer af efterslæb

Kommissionen modtager i løbet af året følgende betalingsanmodninger for strukturfondene:

a) Støtteberettigede betalingsanmodninger, som er dækket af betalinger i løbet af året.

b) Betalingsanmodninger, der allerede har været dækket af forfinansiering i begyndelsen af programmeringsperioden, og som derfor ikke er efterfulgt af supplerende betalinger.

c) Betalingsanmodninger, som først kan gives efter afslutningen, idet man bliver nødt til at afvente, indtil Kommissionen og modtageren indgår en aftale om afslutningen.

d) Betalingsanmodninger, der ikke blev betalt, fordi de blev indsendt i de allersidste dage i året, hvilket var for sent til, at de kunne behandles inden årets udgang.

e) Betalingsanmodninger, som blev afbrudt eller suspenderet for visse modtagere. Suspensioner eller afbrydelser af betalinger er normalt kortsigtede formelle skridt, som Kommissionen anvender til at udskyde betalingen, mens den afventer manglende oplysninger eller kontrol af forvaltnings- og kontrolsystemet.

f) Ubetalte betalingsanmodninger ved årets slutning, fordi de afsatte betalingsbevillinger på den relevante budgetpost var opbrugt.

De sidste fire kategorier (fra litra c til f) er fortsat udestående anmodninger ved årets udgang, men efterslæbet omfatter udestående betalingsanmodninger i henhold til litra d, e og f. Et vist niveau af uindfriede betalingsanmodninger ved udgangen af året anses for »normale«, når de svarer til litra d og e. Det »unormale« efterslæb omfatter kun udestående betalingsanmodninger i henhold til litra f.

Det følgende diagram viser strømmen af betalingsanmodninger for udgiftsområde 1b fra indsendelsen af medlemsstaterne gennem identificering af udtrykket »anmodninger til betaling« til »normalt« og »unormalt« efterslæb.

Koncentration af anmodninger ved årets udgang og tid til at betale

Der er en meget stor koncentration af betalingsanmodninger, som medlemsstaterne indsender i december, som varierer fra 27 % til 35 % af det samlede årlige antal i perioden 2011-2014. For hver enkelt betalingsanmodning, som modtages, skal Kommissionen foretage kontrol, inden udbetalingen foretages. Jo flere anmodninger, der er modtaget i de sidste uger af året, jo større er risikoen for, at anmodninger ikke bliver godtgjort inden udgangen af året.

Det er grunden til, at Kommissionen regelmæssigt opfordrer medlemsstaterne til at indsende deres anmodninger mere regelmæssigt i løbet af året.

Nedenstående diagram viser udviklingen i efterslæbet for programmerne for 2007-2013 i perioden 2011-2014.

Diagram 3a: Månedligt mønster i indsendelse af kumulative mellemliggende betalingsanmodninger for perioden 2007-2013 (i % af det samlede antal)

Diagrammet ovenfor viser klart en tilbagevendende meget kraftigt stigning i betalingsanmodninger ved udgangen af året.

Diagram 3b: Koncentration af indsendelse af betalingsanmodninger i løbet af de sidste to måneder af året (procentdel modtaget i november og december) mellem 2011 og 2014

Diagrammerne viser, at flere og flere anmodninger er ankommet sent på året på grund af det voksende pres som følge af N+2-reglen. Afskaffelsen af N+3-reglen i 2013 betød, at alle medlemsstater havde en N+2-regel undtagen Rumænien, Slovakiet og Kroatien. Det havde en stor indflydelse på antallet af anmodninger, der blev modtaget i det pågældende år. Antallet af anmodninger, der ankommer for sent til at kunne blive betalt i året, afhænger af de samlede anmodninger, der er modtaget i årets løb og af deres profil i løbet af det pågældende år.

Virkninger af afbrydelser og suspensioner

Kommissionen anvender en række forebyggelsesmekanismer til at beskytte EU-budgettet, inden den foretager betalingerne til medlemsstaterne, hvis den er bekendt med eventuelle mangler. Dette er særligt værdifuldt for at forbedre kontrolsystemerne i medlemsstaterne og dermed nedbringe behovet for fremtidige finansielle korrektioner fra Kommissionens side.

Som følge heraf er visse af de betalingsanmodninger ikke umiddelbart klar til betaling, da de er blevet afbrudt eller suspenderet af Kommissionen, indtil der er foretaget forbedringer i kontrolsystemerne. Selv om de fleste af disse anmodninger i sidste ende ikke vil blive afvist, kan de ikke betales med det samme.

I overensstemmelse med forordningen (15), kan Kommissionen:

— afbryde betalingsfristen i højst 6 måneder for programmerne for 2007-2013, hvis der er tegn på betydelige mangler ved forvaltnings- og kontrolsystemerne i den pågældende medlemsstat eller hvis Kommissionens tjenestegrene er nødt til at foretage supplerende kontrol som følge af oplysninger om, at der i udgifterne i en attesteret oversigt over udgifter knytter sig en alvorlig uregelmæssighed, som ikke er korrigeret.

— suspendere alle eller en del af en mellemliggende betaling til en medlemsstat for programmerne for 2007-2013, hvis der er tegn på alvorlige mangler i programmets forvaltnings- og kontrolsystem, og medlemsstaten ikke har truffet de nødvendige korrigerende foranstaltninger, eller udgifterne i en attesteret oversigt over udgifter er forbundet med en alvorlig uregelmæssighed, som ikke er korrigeret, eller i tilfælde af en medlemsstats alvorlige tilsidesættelse af forvaltnings- og kontrolforpligtelser. Hvis medlemsstaten ikke har truffet de nødvendige foranstaltninger, kan Kommissionen pålægge en finansiel korrektion.

Vurdering af det »normale« efterslæb

Som nævnt er det »normale« efterslæb de samlede anmodninger, der er afbrudt eller suspenderet, og de anmodninger, der ankommer for sent til at blive betalt i det pågældende år. Anmodninger, der ankommer i løbet af de sidste ti kalenderdage i året, kan betragtes som anmodninger, der ankommer for sent til at kunne blive udbetalt, da Kommissionen skal have tilstrækkelig forsikring om, at den vil være i stand til fuldt ud at gennemføre de disponible bevillinger på budgettet. Nogle af anmodningerne, der er afbrudt eller suspenderet, er imidlertid også en del af anmodningerne, der ankommer for sent til at kunne blive betalt, og bør ikke medregnes to gange.

Det »normale« efterslæb vil dermed vokse i takt med det samlede antal modtagne betalingsanmodninger i løbet af året og dens relative koncentration i årets sidste dage.

For perioden 2010-2014 giver nedenstående diagram et overblik over de betalingsanmodninger, der er modtaget, efterslæbet ved årets udgang, og de anmodninger, der ankommer for sent til at kunne blive betalt eller er suspenderet.

Diagram 4 Udgiftsområde 1b: Anmodninger, efterslæb, suspensioner i 2010-2014

I løbet af de sidste tre år (2012-2014) kan det »normale« efterslæb (dvs. betalingsanmodninger, der er modtaget i de sidste ti dage i året, eller afbrudte eller suspenderede anmodninger, selv om de er modtaget inden for de seneste ti dage), anslås til omkring halvdelen af værdien af det samlede efterslæb ved udgangen af hvert år. Den anden halvdel var forbundet med manglen på betalingsbevillinger, der var godkendt i budgettet, hvilket har skabt en »sneboldeffekt« (16).

Med det faldende antal anmodninger, der forventes i 2015 og 2016, og den forventede reduktion af tilfælde, der afbrydes/suspenderes, og uden pres fra N+2-reglen ved udgangen af 2015 (17) forventes også det »normale« efterslæb at falde kraftigt.

4.4. Udsigter for 2007-2013 betalinger (anmodninger) i 2015 og 2016

Skøn for 2015 og 2016 er baseret på medlemsstaternes overslag

Ifølge forordningen for fondene for 2007-2013 (18) skal medlemsstaterne sende Kommissionen et overslag over deres forventede mellemliggende betalingsanmodninger for år N og år N+1 senest den 30. april i år N. I de seneste år har medlemsstaterne besluttet at ajourføre disse oplysninger i september i år N med henblik på at foretage en mere nøjagtig vurdering af det stigende antal udestående betalingsanmodninger (efterslæb) og den betydelige koncentration af betalingsanmodninger, der indsendes i årets sidste måneder.

Den nye forordning for fondene for 2014-2020 (19) forpligter dog medlemsstaterne til at indsende deres overslag over mellemliggende betalingsanmodninger for år N og N+1 senest den 31. januar i år N (med en ajourføring inden den 31. juli). Denne nye frist er blevet anvendt på frivillig basis af medlemsstaterne i 2015 til deres programmer for 2007-2013 på grundlag af Kommissionens anmodning, som blev bekræftet i december 2014. Ifølge de oplysninger, Kommissionen har modtaget pr. 3. marts 2015, forventer medlemsstaterne i øjeblikket ca. 48 mia. EUR i betalingsanmodninger (både til betaling og ikke til betaling) i 2015 og ca. 18 mia. EUR i 2016 (20).

Som tidligere forklaret vil ikke alle betalingsanmodninger direkte føre til betalinger på grund af behovet for at tage hensyn til »loftet på 95 %« i betalinger, der er fastsat i artikel 79 forordning (EF) nr. 1083/2006 (21). Da flere og flere programmer når »loftet på 95 %«, vil denne korrektion blive langt mere betydelig i 2015 og senere år. Som følge heraf er de faktiske tal for de forventede betalingsanmodninger lavere end forudset af medlemsstaterne, fordi der først ved programafslutningen blev taget hensyn til anmodningerne over loftet på 95 %. På grundlag af disse reducerede overslag forventer Kommissionen at modtage samlet betalingsanmodninger til betaling for ca. 35 mia. EUR i 2015. Det tilsvarende tal for 2016 ligger i øjeblikket på ca. 3 mia. EUR. Dette beløb for 2016 vil blive mere præcist (og kunne blive en smule højere), når medlemsstaterne har indsendt de manglende data eller revideret de indberettede data for nogle operationelle programmer.

Bilag 2 indeholder nærmere oplysninger om medlemsstaternes overslag over betalingsanmodninger, der blev indsendt i 2015 og 2016 for samhørighedsprogrammerne for 2007-2013.

Kommissionens overslag på grundlag af gennemførelsen

Ved udgangen af 2014 var det samlede beløb til forfinansiering og mellemliggende betalinger på 266,1 mia. EUR. Den samlede ramme for programmerne under samhørighedspolitikken 2007-2013 er på 347,3 mia. EUR. Hvis der tages hensyn til de frigørelser, der allerede er gennemført hidtil, og frigørelsesrisikoen som følge af anvendelsen af N+2/N+3-reglen ved udgangen af 2014, men som endnu ikke bekræftet (et samlet maksimalt beløb på ca. 0,9 mia. EUR siden begyndelsen af perioden), er det maksimale beløb, der stadig mangler at blive betalt, på ca. 80,3 mia. EUR. 5 % af beløbene for hvert program skal dog først udbetales ved afslutningen (17,3 mia. EUR).

Det forventede niveau af mellemliggende betalingsanmodninger, der endnu mangler at blive betalt i 2015 eller de følgende år, er derfor på ca. 63 mia. EUR eller 18 % af den samlede finansieringsramme, som omfatter efterslæbet ved udgangen af 2014 (24,7 mia. EUR). Det maksimale niveau af nye betalingsanmodninger til betaling, der skal modtages i 2015 eller i de følgende år, er på 38,3 mia. EUR inden afslutningen. Hvis der bliver modtaget op til 35 mia. EUR i betalingsanmodninger i 2015, vil det resterende beløb på op til 3,5 mia. EUR blive modtaget i 2016.

Anslået efterslæb ved udgangen af 2015 på grundlag af medlemsstaternes korrigerede overslag

Niveauet for betalingsbevillinger, der er godkendt i budgettet for 2015, er 39,5 mia. EUR. Dette beløb vil både dække efterslæbet fra før 2015 (24,7 mia. EUR) og de nye anmodninger (anslået til 35 mia. EUR). Det forventede efterslæb ved udgangen af 2015 ville derfor beløbe sig til 20 mia. EUR, hvoraf mindst halvdelen af det, eller ca. 10 mia. EUR ville restere som et unormalt efterslæb.

(i mia. EUR) Efterslæb ved udgangen af 2014 (tilpasset) Medlemsstaternes overslag over anmodninger i 2015 korrigeret med loftet på 95 % Betalingsbevillinger godkendt i budgettet for 2015 Forventet efterslæb ved udgangen af 2015 24,7 -35 39,5 -20

4.5. Forventede betalingsanmodninger i 2016

Som anført ovenfor forventes efterslæbet ved udgangen af 2015 at være på omkring 20 mia. EUR, forudsat at medlemsstaternes overslag viser sig at være korrekte. Desuden forventes der stadig op til 3,5 mia. EUR i betalingsanmodninger inden afslutningen af programmerne. Som følge af denne relativt begrænsede mængde af betalingsanmodninger, og eftersom der ikke vil være noget pres som følge af N+2-reglen længere, er der ingen grund til at antage, at en stor del af disse betalingsanmodninger vil ankomme for sent til at kunne blive betalt i 2016.

Kommissionen vil finjustere sin anmodning i budgetforslaget for 2016, idet der tages hensyn til det »normale« efterslæb ved udgangen af 2016. Dette »normale« efterslæb — som omfatter den meget sene indgivelse af anmodninger og de resterende afbrydelser/suspensioner — ville imidlertid være meget lavt i forhold til de foregående år, eftersom de nye anmodninger, der skal modtages i 2016, også er meget lave, og Kommissionen forventer, at medlemsstaterne retter op på mangler og fremsætter »rene« anmodninger. Det kunne være i størrelsesordenen 2 mia. EUR. Dette »normale« efterslæb ved udgangen af 2016 skal derfor dækkes af budgettet for 2017. Det beløb, der skal opføres i budgettet for 2016, vil derfor være på ca. 21,5 mia. EUR.

4.6 Resumé af de oplysninger, der anvendes til beregning af betalingsanmodninger og efterslæb

Nedenstående tabel sammenfatter oplysninger om rammebeløbet for programmet, den forventede anvendelse af de bevillinger, der er til rådighed på budgettet for 2015, og de maksimale forventede betalingsanmodninger i 2016.

Udestående mellemliggende betalinger i 2015-2017 (mia. EUR)

Rammebeløbet for programmet (1) 347,3 — Heraf forfinansiering og mellemliggende betalinger indtil udgangen af 2014 (2) 266,1 — Heraf afsat til afslutning (5 %) og frigørelser (3) 18,2 Maksimalt beløb for mellemliggende betalinger til betaling (2015-2017) (4)=(1)-(2)-(3) ~63,0 — Heraf efterslæb ved udgangen af 2014 (udestående betalingsanmodninger) (5) 24,7 — Heraf maksimalt beløb for mellemliggende betalinger til betaling (2015-2017) (6)=(4)-(5) 38,3





Budgetåret 2015 i mia. EUR

Disponible bevillinger i budgettet for 2015 (1) 39,5 — Heraf efterslæbet ved udgangen af 2014 (2) 24,7 — Heraf overslag for 2015 korrigeret med loftet på 95 % (3) ~35 Forventet efterslæb ved udgangen af 2015 (4)=(1)-(2)-(3) ~20





Budgetåret 2016 i mia. EUR

Forventet efterslæb ved udgangen af 2015 (1) ~20 Maksimale resterende betalingsanmodninger, som forventes modtaget i 2016 inden afslutningen (2) ~3,5 Maksimale betalingsanmodninger, der skal dækkes i budgettet for 2016 (3)=(1)+(2) ~23.5

4.7. Betaling ved afslutning

Afslutningen af strukturfondene har sin egen betalingsdynamik. Hver medlemsstat sender sine afslutningsdokumenter for de enkelte programmer senest den 31. marts 2017. Kommissionen underretter medlemsstaten om sin holdning til indholdet af erklæringen om afslutningen senest fem måneder efter modtagelsen, forudsat at alle oplysninger er forelagt i det første afslutningsdokument (22). Som hovedregel foretages betalinger for afslutningen først efter 2016. Det samlede beløb, som er afsat til afslutningen (5 % af den samlede tildeling) er på 17,3 mia. EUR, men niveauet af betalingerne vil afhænge af kvaliteten af programmets gennemførelse i hele perioden. Mulige frigørelser ved afslutningen inden for samhørighedspolitikken kan reducere behovet for betalinger.

Som et vejledende skøn for perioden 2000-2006 var frigørelsen i procent ved afslutningen på 2,6 % af den samlede finansieringsramme for Den Europæiske Socialfond (ESF) og 0,9 % for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU). For ESF er der stadig omkring 0,5 mia. EUR i uindfriede forpligtelser, som er knyttet til problematiske sager med uregelmæssigheder, og Kommissionen forventer derfor, at den endelige procentdel af frigørelser ved afslutningen vil ligge på ca. 3 % for denne fond. Kommissionen udelukker ikke, at frigørelser ved afslutningen kan være højere end i den tidligere periode, så ovennævnte skøn bør betragtes som en forsigtig indikation.

Der er ikke taget hensyn til anmodninger ved afslutningen i analysen af reduktionen af den normale del af efterslæbet, idet de fleste af dem betales i 2017-2019 eller de efterfølgende år og vil under alle omstændigheder ikke medføre betalinger, idet det uretmæssigt udbetalte beløb først bliver afsluttet, inden den endelige betaling finder sted.

5. ANDRE UDGIFTSOMRÅDER: UDSIGTER FOR PROGRAMMERNE FOR 2007-2013

5.1. Oversigt

Efter en detaljeret analyse af det specifikke tilfælde samhørighedspolitikken (udgiftsområde 1b), jf. afsnit 4 ovenfor, behandler dette afsnit situationen i de andre udgiftsområder, der kan opsummeres som følger:

— Bevillinger til Den Europæiske Garantifond for Landbruget (udgiftsområde 2) er ikke-opdelte, hvorved betalinger og forpligtelser er opført på samme niveau. Der er derfor intet efterslæb ved årets udgang.

— Forvaltningen af Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne, Den Europæiske Fiskerifond (udgiftsområde 2) og Asyl-, Migration, Grænseforvaltnings og Sikkerhedsfonden (udgiftsområde 3) deles med medlemsstaterne på en måde, der svarer til samhørighedspolitikken. Mens der ikke hidtil har været et efterslæb inden for udvikling af landdistrikter, er dette ikke tilfældet for de andre fonde.

— De fleste af de øvrige programmer (udgiftsområde 1a og 4) forvaltes af Kommissionen. På grund af manglende betalingsbevillinger har mange af disse programmer været genstand for de afhjælpende foranstaltninger, som Kommissionen har iværksat i 2014 (og i nogle tilfælde allerede i 2013), der spænder fra reduktion af forfinansiering (med behørig hensyntagen til typen og finansielle soliditet hos gennemførelsespartnere, og støttemodtagere) til udsættelse af de endelige betalinger eller budgetstøttebetalinger, hvilket afholder fra at fremsætte nye forpligtelser og forsinker indgåelsen af kontrakter. De fleste af disse afhjælpende foranstaltninger udskyder dog kun tidspunktet for udbetalingen, mens forpligtelser stadig skal opfyldes.

Tabellen nedenfor giver en oversigt over udviklingen i efterslæbet for udgiftsområde 1a og 4. Mens der er en klar opadgående tendens i efterslæbet for udgiftsområde 4, der i 2014 nåede sit højeste niveau i de seneste år, er udviklingen i udgiftsområde 1a er mindre tydelig.

Efterslæb ved årets udgang (i mio. EUR)

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Udgiftsområde 1a 1 679 507 291 628 604 567 551 541 Udgiftsområde 4 172 178 284 226 387 367 389 630

5.2. Programmer under delt forvaltning i udgiftsområde 2 og 3

5.2.1. Udgiftsområde 2

Den Europæiske Garantifond for Landbruget (EGFL)

Der er intet efterslæb for Den Europæiske Garantifond for Landbruget (EGFL), idet fonden er baseret på ikke-opdelte bevillinger.

Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL)

Hidtil har der ikke været noget efterslæb inden for udvikling af landdistrikterne: Kommissionen har altid været i stand til at betale alle betalingsanmodninger til tiden. Under hensyntagen til størrelsen af programmet for udvikling af landdistrikterne og 95 %-reglen, som også finder anvendelse, er det maksimale niveau af mellemliggende betalinger, der fortsat kan være betalt inden afslutningen, på ca. 8,7 mia. EUR for perioden 2007-2013. De godkendte betalingsbevillinger i 2015-budgettet for programmerne for 2007-2013 beløber sig til 5,9 mia. EUR. Det resterende beløb på 2,8 mia. EUR vil blive betalt i 2016, efter at medlemsstaterne har indsendt den endelige kvartalsvise erklæring, som skal forelægges i januar 2016.

Det samlede beløb, som er afsat til afslutningen, er ca. 4,8 mia. EUR. Det faktiske beløb til betaling vil afhænge af frigørelser. Som en illustration kan det nævnes, at hvis satsen på 1,5 % for frigørelser anvendes, hvilket var tilfældet ved den tidligere afslutning af perioden 2000-2006, ville ca. 1,5 mia. EUR blive frigjort. Betalinger i forbindelse med afslutningen forventes at finde sted mellem 2016 og 2019.

Den Europæiske Fiskerifond (EFF)

Forvaltningsmetoden for EFF svarer til den for samhørighedspolitikken (udgiftsområde 1b). Da den imidlertid ikke har nogen N+3-regel, har EFF ikke noget specifikt problem med ændre N+3-reglen til N+2-reglen mellem forpligtelsestranchen for 2010 og forpligtelsestranchen for 2011. Desuden havde den heller ikke den »græske regel«, selv om programmernes start blev en smule forsinket af forpligtelserne i forbindelse med forvaltnings- og kontrolsystemerne. Ikke desto mindre har EFF's efterslæb i de senere år været særdeles betydeligt. Ved begyndelsen af 2014 svarede efterslæbet til niveauet af de vedtagne betalingsbevillinger for programmerne for 2007-2013.

Med hensyn til timingen af betalingsanmodninger i løbet af året blev to tredjedele af de årlige betalingsanmodninger i hele perioden 2010-2014 modtaget i månederne november og december. Det følgende diagram viser niveauet af efterslæbet fra 2011 til 2014 for programmerne for 2007-2013 i EFF sammen med de oprindelige betalingsbevillinger for det efterfølgende år.

Den vigtigste grund til den reduktionen af EFF's efterslæb ved udgangen af 2014 har blevet omfordeling af samtlige disponible betalingsbevillinger i dette kapitel (herunder alle betalingsbevillinger til EHFF under delt forvaltning — som følge af den forsinkede vedtagelse af det nye retsgrundlag) og de forhøjelser, der er modtaget i forbindelse med forslaget til ændringsbudget nr. 3/2014 (vedtaget som ændringsbudget nr. 2/2014) og i overførslen ved årets udgang.

Det højere niveau af de betalinger, der blev godkendt i budgettet for 2015, bør gøre det muligt at nedbringe efterslæbet til det normale niveau på ca. 0,1 mia. EUR.

5.2.2. Udgiftsområde 3

Asyl-, migrations-, grænseforvaltnings- og sikkerhedspolitikker

Den fælles asyl- og indvandringspolitik i perioden 2007-2013 blev primært gennemført via det generelle program om solidaritet og forvaltning af migrationsstrømme (Solid). Dette generelle program bestod af fire instrumenter: Fonden for De Ydre Grænser, Den Europæiske Tilbagesendelsesfond, Den Europæiske Flygtningefond) og Den Europæiske Fond for Integration af Tredjelandsstatsborgere.

Det følgende diagram viser det stigende niveau af udestående betalingsanmodninger ved udgangen af året for programmerne på områderne asyl, migration, grænseforvaltning og sikkerhed.

De uindfriede forpligtelser er steget fra 150 mio. EUR i begyndelsen af 2007 til 2,6 mia. EUR i 2014, selv om 300 mio. EUR blev frigjort i perioden 2007-2014. Ca. 1,9 mia. EUR mangler at blive betalt for programmerne for 2007-2013. De godkendte betalingsbevillinger for programmerne i 2015-budgettet er lidt over 600 mio. EUR, inklusive bevillinger til den indledende og årlige forfinansiering i forbindelse med de nye programmer for 2014-2020.

Under hensyntagen til de beløb, som vil blive betalt ved afslutningen (anslået til ca. 1 mia. EUR), og det forhold, at den anden forfinansiering ikke kunne udbetales i 2013 og 2014 på grund af manglende betalingsbevillinger, anslås de betalinger, der er nødvendige for at reducere efterslæbet for programmerne for 2007-2013 til et normalt niveau ved udgangen af 2016, til ca. 235 mio. EUR.

5.3. Programmer under direkte forvaltning i udgiftsområde 1a og 4

5.3.1. Udgiftsområde 1a

Dette afsnit giver et overblik over situationen for betalinger for programmerne under udgiftsområde 1a ved udgangen af 2014.

Udestående betalingsanmodninger ved årets udgang

Nedenstående diagram viser udviklingen i de udestående betalingsanmodninger ved årets udgang for de vigtigste programmer under udgiftsområde 1a.

Det høje niveau af udestående betalingsanmodninger ved udgangen af 2007 skyldes hovedsagelig projektforløbet i det 6. rammeprogram for forskning (RP-6) og det særdeles høje antal åbne forpligtelser på dette tidspunkt. Hertil kommer, at det i forskningskontrakterne var fastsat, at det var nødvendigt med revisionspåtegninger, inden omkostningsanmeldelserne endelig kunne betales.

De afhjælpende foranstaltninger, som Kommissionen traf i 2014 (se afsnit 2.2 ovenfor) for at afhjælpe manglen på betalingsbevillinger, har forhindret stigningen i udestående betalingsanmodninger ved udgangen af 2014. Foranstaltninger omfattede reduktion af forfinansieringsniveauet, og forsinkelse af indgåelsen af nye kontrakter/tilskudsaftaler og flyttede derned en del af betalingerne til de følgende år. Samtidig med at de udestående betalingsanmodninger blev holdt under kontrol, har bivirkningen af disse foranstaltninger været, at gennemførelsen af programmerne for 2014-2020 er blevet langsommere. I nogle tilfælde var det nødvendigt at træffe mere drastiske foranstaltninger for at prioritere betalinger til de mere sårbare modtagere.

Udvikling i uindfriede forpligtelser (UF)

Det stort set stabile niveau af udestående betalingsanmodninger ved udgangen af året til programmer under udgiftsområde 1a er i skarp modstrid med den klare opadgående tendens i niveauet af uindfriede forpligtelser (UF), som fremgår af nedenstående diagram:

I vidt omfang skyldes de stigende uindfriede forpligtelser i udgiftsområde 1a den voksende kløft mellem forpligtelses- og betalingsbevillingerne til forskning, der er det største udgiftsprogram i dette udgiftsområde. Dette illustreres af nedenstående diagram, som viser det faldende mønster i forholdet mellem betalinger og forpligtelser.

Som et eksempel på hvordan projekter under udgiftsområde 1a er ved at blive gennemført, beskrives projektcyklussen for forskningsprogrammerne nedenfor.

Projektcyklus — forskning

Forskningsprogrammer gennemføres via flerårige arbejdsprogrammer, som omfatter indkaldelser af forslag, offentlige indkøb, undersøgelser, ekspertgrupper og deltagelse i internationale organisationer, seminarer og workshopper, evaluering og overvågning. Omkring 90 % af forskningsprogrammerne er relateret til indkaldelser af forslag og de resterende 10 % til andre aktiviteter.

Det årlige arbejdsprogram for år N vedtages af Kommissionen i midten af år N-1. Fra andet halvår af år N-1 iværksættes indkaldelser af forslag. I de fleste tilfælde finder indgivelsen af forslag normalt sted inden tre måneder efter offentliggørelsen af indkaldelsen af forslag. De samlede forpligtelser indgås efter vedtagelsen af arbejdsprogrammet i år N og senest inden kontraktforhandlingerne (normalt på tidspunktet for indkaldelsesfristen). Evalueringen af forslag (tre måneder) og udvælgelseskriterierne (en til to måneder) efterfølges af kontraktforhandlinger (fra en til seks måneder) og undertegnelse (op til et par måneder). Kommissionen/forvaltningsorganet har otte måneder mellem indkaldelsens frist og undertegnelsen af tilskudsaftalen (den såkaldte »tid til at tildele«), hvoraf der er fem måneder til at underrette ansøgerne om resultatet af den videnskabelige evaluering og tre måneder til udarbejdelsen af tilskudsaftalen. Når den enkelte forpligtelse indgås, og kontrakten underskrives, bør forfinansieringen udbetales senest 30 dage efter undertegnelsen af aftalen eller 10 dage før projektets startdato alt efter, hvilken dato der er den seneste. Efter de strukturelle foranstaltninger, som forskningsgeneraldirektoraterne traf i 2014, betales forfinansieringen for forpligtelser i år N i mange tilfælde nu i år N+1 i stedet for år N. Mellemliggende betalinger er baseret på regnskaber og relateret til periodiske rapporter, normalt hver 18. måned. Den endelige betaling af de 10 % udbetales efter godkendelse af den endelige rapport.

Med hensyn til alle andre aktioner, der er planlagt i arbejdsprogrammet, indgås de foreløbige forpligtelser i år N, og forudbetalingerne betales samme år. Resten betales i år N+1.

Manglende betaling — forskning: praktiske konsekvenser

Med henblik på at håndtere manglen på betalingsbevillinger i forskningsprogrammer blev et samlet beløb i 2014 på 236,5 mio. EUR overført fra budgetposter under »Horisont 2020« for 2014-2020 for at styrke afslutningen af budgetposter fra 2007-2013 for de samme programmer, hvilket forsinkede forfinansieringen af indkaldelser til Horisont 2020, der blev iværksat i 2014-2015. Dette var ikke tilfældet i de foregående år og medfører en forsinkelse i gennemførelsen af de nye programmer.

Forskning tager tid, og tilbageholdelse af undertegnelse af kontrakter og tilskud er ikke foreneligt med målet om øget forskningsindsats for at støtte den økonomiske vækst. Forhøjelsen af niveauet af betalingsbevillinger til Horisont 2020 på 2015-budgettet forventes at give mulighed for en delvis indhentning af dette vigtige program.

Erasmus+

Erasmus + er et godt eksempel på et årligt program, hvortil betalingerne nøje følger forpligtelsesniveauet, da varigheden af de fleste foranstaltninger er knyttet til den akademiske kalender.

På grund af manglen på betalinger svarede stigningen i betalingsbevillinger i 2014, ikke til den forhøjelse af forpligtelsesbevillingerne, som skal fortsætte i perioden 2014-2020. Denne mangel på betalinger i 2014, kan også ses i forholdet mellem betalinger og forpligtelser i diagrammet nedenfor.

I 2014 var det derfor ikke muligt at udbetale en del af den anden rate af forfinansieringen til de nationale agenturer, som skal finansiere mobilitetstiltag. Mens situationen burde forbedres lidt, forventes Erasmus+ fortsat at være stillet over for lignende problemer i 2015.

Transport og energi

Diagrammet nedenfor viser den stigende forskel mellem forpligtelser og betalinger inden for de transport- og energipolitiske områder.

De godkendte betalingsbevillinger i budgettet for 2015 vil være tilstrækkelige til at dække den første forfinansiering af projekter i perioden 2014-2020 og delvist løse problemet med uindfriede forpligtelser fra 2007-2013, der anslås til mere end 2 mia. EUR.

Den europæiske økonomiske genopretningsplan (EERP)

I forhold til det høje niveau af forpligtelser i 2009 og 2010 startede gennemførelsen af betalingerne til dette program langsomt, idet EERP's projekter, hovedsagelig består af store infrastrukturprojekter.

Navnlig i 2014 var betalingsbevillingerne ikke tilstrækkelige til at dække alle de betalingsanmodninger, der blev modtaget i løbet af året, selv efter den sene vedtagelse af forslag til ændringsbudget nr. 3/2014, som indeholdt yderligere betalingsbevillinger. Ved udgangen af 2014 var de uindfriede forpligtelser stadig på 2 mia. EUR svarende til halvdelen af det beløb, der oprindeligt var afsat til EERP. Niveauet for betalingsbevillinger, der blev godkendt i 2015, beløber sig til 407 mio. EUR, som forventes at dække de forventede behov for året.

5.3.2. Udgiftsområde 4

Nedenstående diagram viser de uindfriede forpligtelser (UF) for programmer under udgiftsområde 4 siden 2007.

Udgiftsområde 4 omfatter kortsigtede kriseberedskabsinstrumenter, langsigtede instrumenter, som anvender flerårige programmering og ad hoc-instrumenter såsom makrofinansiel bistand i form af lån og tilskud. Tre store instrumenter (instrumentet til førtiltrædelsesbistand II (IPA II), det europæiske naboskabsinstrument (ENI) og instrumentet til finansiering af udviklingssamarbejde (DCI)) ved hjælp af flerårig programmering tegner sig for 73 % af udgifterne under dette udgiftsområde. Bistanden til tredjelande, som finansieres under disse programmer har typisk en levetid på ca. 6-8 år. Kriseberedskabsinstrumenterne (humanitær bistand, instrumentet, der bidrager til stabilitet og fred, den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik) og makrofinansiel bistand har derimod meget kortere betalingscyklusser på 12-18 måneder.

Siden 2013 har de fleste instrumenter under udgiftsområde 4 oplevet en alvorlig mangel på betalingsbevillinger, der først påvirker de humanitære og kriserelaterede instrumenter med hurtig udbetaling i gennemførelsescyklusser og derefter instrumenter såsom instrument til finansiering af udviklingssamarbejde og det europæiske naboskabsinstrument, hvor betalingerne for det meste er knyttet til eksisterende kontrakter og forpligtelser. Situationen blev forværret i 2014 på grund af den samlede nedgang i de disponible betalinger i forhold til 2013. Nogle af programmerne blev styrket via forslag til ændringsbudget nr. 3/2014 (og andre tiltag såsom overførsler) (23) meget sent, hvilket var utilstrækkeligt til at dække det resterende efterslæb.

Foranstaltninger, der er indført (se afsnit 2.2 ovenfor), kan kun delvis opveje følgerne af manglende betalinger ved at udskyde tidspunktet for udbetalingen, mens de tidligere forpligtelser stadig skal opfyldes.

Udestående betalingsanmodninger ved årets udgang

Samlet set er de udestående betalingsanmodninger ved udgangen af 2014 for udgiftsområde 4 steget betydeligt. Dette skyldes hovedsagelig en kraftig stigning i antallet af anmodninger og manglen på relaterede betalingsbevillinger, som det er tilfældet med det europæiske naboskabsinstrument og instrumentet til finansiering af udviklingssamarbejde, som det fremgår af diagrammet nedenfor.

På den anden side gjorde forhøjelserne af betalingsbevillinger i budgetterne for 2013 og 2014 det muligt at rette op på de udestående betalingsanmodninger til humanitær bistand (24):

Som anført ovenfor er de uindfriede forpligtelser i udgiftsområde 4 og de tre store langsigtede instrumenter steget støt i løbet af de seneste fem år i tråd med forpligtelsesniveauerne i den foregående FFR. Programmer, der for eksempel oprindeligt blev forpligtet i 2010, vil være blevet formaliseret med tilskudsmodtagertredjelandet i løbet af 2011 og indgåede kontrakter frem til 2014. Det følger heraf, at der nu skal betales for mange af disse større programmer, som der indgået forpligtelser for på et tidspunkt, hvor forpligtelserne steg kraftigt. Niveauet af betalingsbevillinger, der er godkendt i budgettet for 2015, forventes at mindske forskellen, hvilket bør bidrage til at stabilisere situationen, men situationen vil fortsat være anspændt, og både forskellen og de uindfriede forpligtelser forventes at stige for mange instrumenter såsom instrumentet til finansiering af udviklingssamarbejde.

6. UDSIGTEN FOR PROGRAMMERNE FOR 2014-2020

Budgettet for 2016 bør indeholde tilstrækkelige betalingsbevillinger ikke blot til at afvikle det unormale niveau af udestående betalingsanmodninger, der stammer fra forpligtelser i forbindelse med programmerne for 2007-2013, men programmerne for 2014-2020 under udgiftsområde 1a og 4, hvis gennemførelse har været hæmmet af manglende betalinger. 2016-budgettet skal også indeholde de nødvendige betalingsbevillinger til andre midler, såsom udvikling af landdistrikter (udgiftsområde 2) for at undgå, at der skabes et nyt efterslæb, som ikke fandtes tidligere.

Kommissionen vil vurdere betalingsbehovene i 2016 for programmerne for 2014-2020 i budgetforslaget for 2016.

7. KONKLUSIONER

I de seneste år og navnlig i 2014 var niveauet for betalingsbevillingerne utilstrækkeligt til at dække de indkomne betalingsanmodninger. Derimod har dette ført til et voksende efterslæb af udestående betalingsanmodninger ved årets udgang, navnlig for programmerne for 2007-2013 under samhørighedspolitikken. Kommissionen traf en række afhjælpende foranstaltninger for at minimere de negative virkninger af manglende betalingsbevillinger ved så vidt muligt at opfylde forpligtelser, der stammer fra tidligere forpligtelser. Gennemførelsen af programmerne for 2014-2020 blev dog som en sideeffekt hæmmet.

Betalingsbevillinger i 2015-budgettet forventes at føre til en reduktion i efterslæbet af udestående betalingsanmodninger for programmerne for 2007-2013. Kommissionen har fundet frem til det betalingsniveau, der er nødvendigt for at afvikle de unormale udestående betalingsanmodninger for programmerne for 2007-2013 inden udgangen af 2016. I sit budgetforslag 2016 vil Kommissionen foreslå betalingsbevillinger i overensstemmelse hermed.

Kommissionen mener på denne baggrund, at de tre institutioner kan påtage sig at gennemføre en plan om at reducere antallet af ubetalte regninger svarende til gennemførelsen af programmerne for 2007-2013 til et holdbart niveau inden udgangen af 2016.

(1) Den engelske udgave er den autentiske udgave af dette bilag.

(2) Dette er en følge af de såkaldte »N+2«/»N+3«-regler, hvor betalingerne skal foretages inden for to (N + 2) eller tre (N+3) år, efter at de tilsvarende forpligtelser er blevet indgået. Ved udgangen af 2013 blev de to frigørelsesregler anvendt på samme tid.

(3) De samlede yderligere betalingsbevillinger, som blev godkendt via ændringsbudgetter, beløber sig til 6,7 mia. EUR i 2012, 11,6 mia. EUR i 2013 og 3,5 mia. EUR i 2014.

(4) Efterslæbet af udestående betalingsanmodninger for samhørighedsprogrammerne for 2007-2013 ved årets udgang steg fra 11 mia. EUR i 2011 til 16 mia. EUR i 2012, 23,4 mia. EUR i 2013 og 24,7 mia. EUR i 2014.

(5) Det skal bemærkes, at morarenter ikke anvendes for politikker under delt forvaltning som f.eks. samhørighedspolitikken (hvor Kommissionen refunderer medlemsstaternes udgifter).

(6) De resterende 5 % betales ved programmets afslutning, hvilket vil finde sted i 2017-2019, efter Kommissionens vurdering af, hvorvidt programmet er blevet gennemført med succes, og at det ikke nødvendigt at foretage korrektioner.

(7) Lovgivningen om samhørighedspolitikken giver mulighed for en lovbestemt frist på 60 dage.

(8) Definitionen af et normalt og unormalt efterslæb findes i afsnit 3.4 og 4.3.

(9) Ændringsbudget nr. 2/2014 blev oprindeligt fremlagt som forslag til ændringsbudget nr. 3/2014.

(10) Månedlige rapporter om mellemliggende betalinger og udestående anmodninger, varslingssystemet vedrørende budgetprognoser (to gange om året).

(11) DEC 54/2014

(12) Ubetalte beløb som følge af reduktionen af forfinansieringen til en lavere sats end den lovlige/normale indgår ikke i den nuværende definition af »udestående betalingsanmodninger«: For en række programmer er en vis reduktion af forfinansieringssatser dog blevet gennemført i 2014 (i nogle tilfælde allerede i 2013) for at udsætte betalinger til en senere dato.

(13) Art. 87 i Rådets forordning (EF) nr. 1083/2006: »… anmodninger om mellemliggende betalinger grupperes sammen, så vidt muligt i 3 særskilte gange om året«

(14) Identisk med det i resuméet.

(15) Artikel 91 og 92 i forordning (EF) nr. 1083/2006, for programmeringsperioden 2007-2013.

(16) Som følge af de likviditetsproblemer i de første måneder af året (se afsnit 3.3 ovenfor), kunne en del af efterslæbet måske ikke betales inden for de lovbestemte frister i begyndelsen af året.

(17) Undtagen for Kroatien, Rumænien og Slovakiet.

(18) Artikel 76 i Rådets forordning (EF) nr. 1083/2006 af 11. juli 2006 om generelle bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond og Samhørighedsfonden og ophævelse af forordning (EF) nr. 1260/1999 (EUT L 210 af 31.7.2006, s. 25).

(19) Artikel 112 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1303/2013 af 17. december 2013 om fælles bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond, Samhørighedsfonden, Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne og Den Europæiske Hav- og Fiskerifond og om generelle bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond, Samhørighedsfonden og Den Europæiske Hav- og Fiskerifond og om ophævelse af Rådets forordning (EF) nr. 1083/2006 (EUT L 347 af 20.12.2013, s. 320).

(20) De overslag, som medlemsstaterne indsendte i januar 2015, omfattede ikke samtlige operationelle programmer. I disse tilfælde har Kommissionen anvendt de overslag, der blev modtaget i september. En sådan ekstrapolering af mangler medlemsstaternes overslag ikke er mulig for 2016, idet de overslag, der blev indsendt i september 2014, omfattede kun 2014 og 2015 (endnu ikke 2016). Dette betyder, at overslaget for 2016 kun omfatter de operationelle programmer, for hvilke medlemsstaterne har indsendt oplysningerne, og som måske skal revideres i opadgående retning, når de manglende oplysninger er indsendt.

(21) I artikel 79 i Rådets forordning (EF) nr. 1083/2006 fastsættes, at »Forfinansiering og mellemliggende betalinger må sammenlagt ikke overstige 95 % af bidraget fra fondene til det operationelle program, de resterende 5 % vil først blive betalt ved afslutningen af det operationelle program.«

(22) Artikel 89 i Rådets forordning (EF) nr. 1083/2006 af 11. juli 2006 om generelle bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond og Samhørighedsfonden og ophævelse af forordning (EF) nr. 1260/1999 (EUT L 210 af 31.7.2006, s. 25).

(23) + 406 mio. EUR (nettostigning i betalingsbevillinger) til humanitær bistand, + 30 mio. EUR til DCI og + 250 mio. EUR til ENI.

(24) Diagrammet afspejler imidlertid ikke virkningen af det reducerede niveau af forfinansiering.

BILAG 1: OPLYSNINGER FREMSENDT AF KOMMISSIONEN DEN 15. DECEMBER 2014 Den 15. december 2014 forelagde Kommissionen det forventede efterslæb for samhørighedsprogrammerne for 2007-2013 ved udgangen af 2014 og 2015 som følger: 2010 2011 2012 2013 2014 (*1) 2015 (*1) Efterslæb af ubetalte regninger ved årets udgang (i mia. EUR) 6,1 10,8 16,2 23,4 Op til 25 (1) 19 (2) Kommissionen forelagde også en oversigt over de forventede efterslæb for samhørighedsprogrammerne for 2007-2013 ved udgangen af 2014. Som angivet i tabellen nedenfor var de samlede antal betalingsanmodninger, der rent faktisk var modtaget ved udgangen af 2014, ca. 1,5 mia. EUR under de overslag, der var udarbejdet af medlemsstaterne, og ca. 2,5 mia. EUR over den øvre grænse, som Kommissionen havde forventet. FORVENTET EFTERSLÆB VED UDGANGEN AF 2014 mia. EUR (1) Betalingsanmodninger modtaget ved udgangen af 2013 og ikke betalt ved udgangen af 2013 (efterslæb) 23,4 (2) Betalingsanmodninger modtaget ved udgangen af november 2014 31,4 (3) = (1) + (2) Betalingsanmodninger anmodet om i slutningen af november, der skal betales i 2014 54,8 (4) Godkendte betalingsbevillinger (med ændringsbudget nr. 3/2014) 49,4 (5) = (3) – (4) Efterslæb ved udgangen af november 2014, der anmodes om at blive betalt ved udgangen af 2014 5,4

Overslag Faktisk realisering Medlemsstaternes overslag for betalingsanmodninger, der bliver indgivet i december 2014 23 21,5 Kommissionens overslag over de betalingsanmodninger, der bliver indgivet i december 2014 18 — 19 21,5 Overslag over efterslæbet af ubetalte regninger ved udgangen af 2014: op til 25 mia. EUR Endelig forelagde Kommissionen pr. land medlemsstaternes overslag over betalingsanmodninger, der skal indsendes for samhørighedspolitikken i 2014 (54,33 mia. EUR), betalingsanmodningerne indsendt frem til den 31. oktober 2014 (31,36 mia. EUR) og som følge heraf de betalingsanmodninger, der bliver indgivet i november og december (22,97 mia. EUR). Kommissionen tilføjede, at »under hensyntagen til den gennemsnitlige fejlprocenter i medlemsstaternes »bruttooverslag« i de senere år, og loftet på 95 % i betalinger inden afslutningen, der kræves ifølge art. 79 i forordning (EF) nr. 1083/2006, anslår Kommissionen, at der modtages anmodninger for 18-19 mia. EUR i december«. Dette er i overensstemmelse med de ovenstående tabeller. (*1) Kommissionens skøn baseret på medlemsstaternes justerede overslag (1) Under hensyntagen til yderligere betalingsbevillinger i forslag til ændringsbudget nr. 3/2014 som blev endeligt godkendt. (2) Under hensyntagen til yderligere betalingsbevillinger i forslag til ændringsbudget nr. 3/2014 som endeligt er godkendt og betalingsbevillinger godkendt i budgettet for 2015.