ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE

RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN Ledsagedokument til forslag til Rådets direktiv om ændring af direktiv 2009/71/EURATOM om EF-rammebestemmelser for nukleare anlægs nukleare sikkerhed

1. Indledning

Nuklear energi genererer på nuværende tidspunkt næsten 30 % af al elektricitet i EU og står for ca. to tredjedele af den kulstoffattige elektricitet. Nuklear sikkerhed er af største betydning for Unionens og dens borgere. Omkostningerne ved en nuklear ulykke kan være så store, at de potentielt kan ødelægge de nationale økonomier. Det er derfor vigtigt for samfundet og økonomien at mindske risikoen for en nuklear ulykke i en EU-medlemsstat ved at anvende høje standarder for nuklear sikkerhed og en høj kvalitet af lovpligtige tilsyn. Fukushima-atomulykken i Japan i 2011 fik verdens politikere til igen at fokusere på de foranstaltninger, der er nødvendige for at sikre høj nuklear sikkerhed.

På grundlag af et mandat fra Det Europæiske Råd iværksatte Europa-Kommissionen (EF) og European Nuclear Safety Regulators Group (ENSREG) i marts 2011[1]omfattende risiko- og sikkerhedsvurderinger af kernekraftværker i hele EU, de såkaldte stresstests. Resultaterne viste forskelle i både nuklear sikkerhed og forretningspraksis i de deltagende lande[2].

Mandatet fra Det Europæiske Råd indeholdt en anmodning til Kommissionen om at revidere det eksisterende retsgrundlag vedrørende sikkerheden på de nukleare anlæg og fremlægge forslag om nødvendige forbedringer. Ethvert lovforslag bør tage hensyn til konklusionerne af stresstestene, erfaringerne fra Fukushima-ulykken, input fra en åben offentlig høring og interessenternes synspunkter. Høringen viste, at langt de fleste går ind for en styrkelse af EU's lovrammer.

Denne konsekvensanalyse tager højde for ovennævnte faktorer og beskriver den udfordring, det er at sikre et tilstrækkeligt niveau af nuklear sikkerhed i EU. Den fastsætter de generelle og specifikke mål for en forbedret forebyggelse og afbødning af nukleare ulykker. Der foreslås og analyseres en række løsningsmodeller, lige fra opretholdelse af den nuværende situation til mere dybtgående reformer. Hver model er blevet vurderet med henblik på anslået sikkerhed samt økonomiske, miljømæssige og sociale indvirkninger.

Den valgte model ændrer Rådets direktiv 2009/71/Euratom om EF-rammebestemmelser for nukleare anlægs nukleare sikkerhed[3](direktivet om nuklear sikkerhed) ved både at styrke de eksisterende generelle principper for og krav til nuklear sikkerhed og indføre nye, hvilket suppleres af harmoniserede Euratom-kriterier for nuklear sikkerhed og procedurer, der skal sikre, at de bliver gennemført på nationalt niveau. Modellen giver ligeledes myndighederne større uafhængighed og øger den offentlige gennemskuelighed med hensyn til branchen og myndighederne. Mens visse af modellens underliggende foranstaltninger umiddelbart kan gennemføres, kræver andre teknisk udvikling i samarbejde med medlemsstaterne.

2. Problemformulering

Ulykken på Fukushima Daiichi-atomkraftværket i 2011 forårsagede store miljømæssige, økonomiske og sociale skader og skabte bekymring for mulige sundhedsvirkninger hos den berørte befolkning i Japan. Selv om ulykken blev udløst af et jordskælv og en tsunami af umådelig styrke, afslører undersøgelserne af årsagerne til ulykken en række forudsigelige faktorer, der til sammen gav et katastrofalt resultat. Analysen af Fukushima-ulykken viser ganske væsentlige og tilbagevendende tekniske problemer samt vedvarende institutionelle fejl, der ligner dem, der blev konstateret ved evalueringerne efter atomkraftulykkerne på Tremileøen og i Tjernobyl for mange år siden. Denne seneste atomulykke har endnu engang ødelagt offentlighedens tillid til sikkerheden ved atomkraft, og det på et tidspunkt, hvor det diskuteres, hvorvidt brugen af atomkraft er en bæredygtig løsning på den globale energiefterspørgselsproblematik.

EU har 132 reaktorer i drift, hvilket er omkring en tredjedel af de 437 atomkraftreaktorer, der er i drift på verdensplan. Mange af EU's atomkraftværker blev opført for 30-40 år siden og er baseret på konstruktioner og sikkerhedsbestemmelser, som løbende er blevet ajourført siden. De såkaldte stresstests blev iværksat i maj 2011 for at vurdere, om de nuværende sikkerhedsmarginer er tilstrækkelige til at kunne håndtere forskellige uforudsete begivenheder. Resultaterne viser forskellige styrker og svagheder ved atomkraftværkerne, herunder et klart behov for at gennemføre en række foranstaltninger, der skal øge værkernes robusthed over for adskillige former for interne og eksterne risici. Testene viste også, at der er væsentlig forskel på, hvordan medlemsstaterne vurderer beyond design basis-ulykker, hvilket gør det svært, hvis ikke ligefrem umuligt, at foretage en tilstrækkelig vurdering af de nuværende sikkerhedsniveauer. I visse tilfælde indgik jordskælvsrisikoen eksempelvis ikke i konstruktionsforudsætningerne men var først blevet indført på et senere tidspunkt og/eller undervurderet. Der er siden udviklet nye tilgange til jordskælvsrisiko og risikovurdering, men ikke alle operatører har taget farerne ved anlæggene og jordskælvsrisikoen op til revurdering ved hjælp af nye metoder, data og kriterier.

3. Specifikke problemstillinger, der skal håndteres

På grundlag af forskellige kilder til ekspertise såsom tilsvarende initiativer fra Den Internationale Atomenergiorganisation (IAEA) og De Vesteuropæiske Nukleare Tilsynsmyndigheders Sammenslutning (WENRA) og de erfaringer, som er høstet i forbindelse med stresstestene og undersøgelserne af Fukushima-ulykken, er der udpeget hovedområder, hvor den nukleare sikkerhed skal forbedres. Disse problemområder vedrører tekniske spørgsmål (især placering og udformning af anlæg), lovpligtige tilsyn, aspekter af forvaltningen af den nukleare sikkerhed (reguleringsmæssig uafhængighed og gennemskuelighed) og nødberedskabs- og indsatsforanstaltninger.

• Tekniske spørgsmål • Lovpligtige tilsyn • Reguleringsmæssig uafhængighed • Gennemskuelighed • Nødberedskabs- og indsatsforanstaltninger

De største mangler, der er konstateret, drejer sig bl.a. om at der mangler en sammenhængende og gennemskuelig identifikation og håndtering af vigtige sikkerhedsspørgsmål, at vigtige sikkerhedsforanstaltninger ikke er blevet indført, og at der mangler en samlet tilgang blandt medlemsstaterne med hensyn til håndtering af nukleare risici til trods for deres grænseoverskridende karakter.

Den nuværende Euratom-lovgivning om nuklear sikkerhed, især direktivet om nuklear sikkerhed, fastsætter en retlig bindende Euratom-ramme, der er baseret på internationalt anerkendte principper og forpligtelser. Eftersom direktivets mål er begrænset til disse overordnede principper, er dets største svagheder, at det ikke giver mulighed for - på et passende detaljeringsniveau - at håndtere de tekniske sikkerhedsspørgsmål, der dels er opstået som følge af Fukushima-ulykken, dels er konstateret i forbindelse med stresstestene. Derudover lader direktivets nuværende bestemmelser til ikke at være tilstrækkelige hvad angår de nationale tilsynsmyndigheders uafhængighed. Stresstestene har vist, at samarbejdet og koordinering mellem alle parter, der har ansvar for nuklear sikkerhed og tekniske spørgsmål, f.eks. i form af peerevalueringer, bør styrkes. Direktivets nuværende bestemmelser vedrørende gennemskuelighed bør ligeledes forbedres yderligere. Endelig bør tilstrækkeligheden ved anlægstilsynsmyndighedernes nødberedskab og indsatsforanstaltninger også tages op til overvejelse.

Uanset stresstestenes rolle med hensyn til at øge sikkerheden på medlemsstaternes atomkraftværker, har de stadig svagheder pga. deres ikke-bindende karakter. Da der er tale om frivillige engangsforeteelser, er der ingen garanti for, at de fastsatte foranstaltninger vil blive gennemført fuldt ud og ajourført jævnligt.

Gennem IAEA er sikkerhedsprincipper, standarder og internationale konventioner[4] vedrørende nuklear sikkerhed blevet udviklet og vedtaget. Sikkerhedsstandarderne er imidlertid ikke retlig bindende, hvilket er tilfældet med de internationale konventioner, der dog ikke kan håndhæves. Euratom-lovgivningen har den fordel, at den har klare og stærke sanktionsmekanismer, der muliggør en ordentlig gennemførelse. Efter hændelserne i Fukushima har IAEA's medlemsstater generelt erkendt, at der er behov for at øge effektiviteten, forvaltningen og håndhævelsen af de internationale retlige rammer for nuklear sikkerhed.

4. Euratoms kompetence, subsidiaritet og proportionalitet

Enhver lovændring bør bygge på og styrke tilgangen i det nuværende direktiv om nuklear sikkerhed. Retsgrundlaget forbliver artikel 31 og 32 i Euratomtraktaten.

Ændringsforslaget sigter mod yderligere at styrke de kompetente tilsynsmyndigheders rolle og uafhængighed, da det er klart, at kun stærke tilsynsmyndigheder, der har alle de nødvendige beføjelser og garantier for uafhængighed, kan overvåge og sørge for en sikker drift af nukleare anlæg i EU. Et tæt samarbejde og informationsudveksling mellem tilsynsmyndigheder bør - i betragtning af de potentielle grænseoverskridende konsekvenser af en atomkraftulykke - fremmes.

På baggrund af de omfattende følger af en nuklear hændelse og navnlig offentlighedens behov for information i et sådant tilfælde er en EU-tilgang til gennemskuelighedsspørgsmål væsentlig. Det kan sikre, at offentligheden - på tværs af grænser - informeres ordentligt om alle relevante spørgsmål vedrørende nuklear sikkerhed, således at der sikres et ensartet gennemskueligheds- og informationsniveau i hele EU.

I Europa har stresstestene bekræftet, at der til stadighed ikke blot er forskelle på, hvordan medlemsstaterne sikrer en samlet og gennemskuelig identifikation og håndtering af vigtige sikkerhedsspørgsmål, men at der også fortsat er markante huller. En styrket Euratom-lovgivning vil kunne indeholde en række tekniske bestemmelser med en passende grad af detaljering for et lovgivningsmæssigt instrument. Disse bestemmelser bør sikre en fælles EU-tilgang til nuklear sikkerhed.

Erfaringerne fra Fukushima-ulykken og det værdifulde indblik fra stresstestene har tydeligt vist, at et stærkt og gennemskueligt overvågningssystem (herunder peerevalueringer) er et væsentligt element i en effektiv løbende gennemførelse af enhver sikkerhedsordning.

I overensstemmelse med proportionalitetsprincippet går den foreslåede revision ikke ud over, hvad der er nødvendigt for at nå de fastlagte mål. Under hensyntagen til de forskellige situationer i medlemsstaterne bør der fastlægges en fleksibel og forholdsmæssig tilgang til anvendelsesniveauet. Der bør - særligt af hensyn til proportionalitetsprincippet - påtænkes en mekanisme for udvikling af tekniske kriterier i EU, hvor den viden og de praktiske erfaringer, som medlemsstaternes eksperter ligger inde med, bliver anvendt til fulde.

5. Mål

Generelle målsætninger

· At beskytte arbejderne og offentligheden mod de farer, som ioniserende stråling fra nukleare anlæg kan udgøre, ved at skabe ordentlige driftsforhold, forhindre ulykker og afbøde følgerne af ulykker

· At bevare og fremme løbende forbedringer af den nukleare sikkerhed og dens regulering på Euratom-niveau.

Specifikke målsætninger

· Løbende forbedre den generelle nukleare sikkerhedsstruktur (f.eks. ved at styrke de eksisterende og indføre nye generelle krav og principper vedrørende nuklear sikkerhed)

· Løbende at forbedre den specifikke nukleare sikkerhedsstruktur (f.eks. ved at supplere ovenstående sikkerhedsprincipper og -krav med Euratom-kriterier for nuklear sikkerhed)

· Løbende at forbedre metoderne til nuklear sikkerhedsvurdering (f.eks. ved at fremme sammenhængende og omfattende brug af risikoinformerede metoder til støtte til beslutningstagning)

· At sikre samarbejde og koordinering mellem alle parter, der har ansvar for nuklear sikkerhed og tekniske spørgsmål, herunder peerevalueringer

· At styrke de nationale tilsynsmyndigheders rolle

· At styrke de nationale reguleringsmyndigheders faktiske uafhængighed

· At øge den nukleare sikkerheds gennemskuelighed

· At styrke anlæggenes nødberedskab og indsatsforanstaltninger.

6. Politiske løsningsmodeller

Løsningsmodel 0

· Det nuværende Euratom-rammedirektiv (direktivet om nuklear sikkerhed) forbliver uændret.

· Den eksisterende samarbejdsmekanisme mellem Europa-Kommissionen og medlemsstaterne vedrørende gennemførelse af foranstaltninger, der hidrører fra stresstest-processen via Ensreg anvendes fortsat.

Løsningsmodel 1

· Lovgivning (retlig bindende retsakt) på Euratom-niveau.

· Ændring af direktivet om nuklear sikkerhed ved at styrke eksisterende generelle principper og krav (f.eks. de nationale tilsynsmyndigheders rolle og uafhængighed, gennemskuelighed) og tilføje nye (f.eks. nødberedskab og indsatsforanstaltninger på stedet), placering, udformning og konstruktion samt drift af nukleare anlæg.

· Den eksisterende samarbejdsmekanisme mellem Europa-Kommissionen og medlemsstaterne vedrørende gennemførelse af foranstaltninger, der hidrører fra stresstest-processen via Ensreg anvendes fortsat.

Løsningsmodel 2

Delmodel 2.1

· Lovgivning (kombination af retlig bindende retsakter og fastsættelse af ikke-bindende retsakter) på Euratom-niveau.

· Direktivet om nuklear sikkerhed ændres ved at styrke eksisterende/indføre nye generelle principper og krav (ligesom Løsningsmodel 1), og det indføjes i direktivet, at Europa-Kommissionen bemyndiges til at støtte disse generelle principper og krav ved at udvikle retlig ikke-bindende Euratom-sikkerhedskriterier (henstillinger fra Kommissionen).

· Disse Euratom-sikkerhedskriterier vil blive udviklet i tæt samarbejde med eksperter fra medlemsstaterne.

Delmodel 2.2

· Lovgivning (kombination af en retlig bindende retsakt og fastsættelse af retlig bindende retsakter) på Euratom-niveau.

· Direktivet om nuklear sikkerhed ændres ved at styrke eksisterende/indføre nye generelle principper og krav (ligesom løsningsmodel 1), og det indføjes i direktivet, at Europa-Kommissionen bemyndiges til at fastsætte disse generelle principper og krav ved at udvikle retlig bindende Euratom-sikkerhedskriterier (Kommissionens henstillinger).

· Disse sikkerhedskriterier vil blive udviklet i tæt samarbejde mellem ekspertarbejdsgrupper såsom Ensreg og WENRA og Europa-Kommissionens eksperter. Kriterierne vil efterfølgende blive vedtaget gennem en "udvalgsprocedure", som kræver input fra alle medlemsstater.

Løsningsmodel 3

· Lovgivning (retlig bindende retsakt) på Euratom-niveau.

· Etablering af et Euratom reguleringsagentur for nuklear sikkerhed, som under Europa-Kommissionens tilsyn skal administrere og videreudvikle de Euratom-regler for nuklear sikkerhed, som er udviklet under løsningsmodel 2, med det formål at:

- fremme de højeste fælles standarder for sikker generering af atomkraft i EU

- bistå Europa-Kommissionen med at udvikle harmoniserede krav til og standarder/kriterier for nuklear sikkerhed, som kan indgå i forslag til ny Euratom-lovgivning om nuklear sikkerhed, udføre kontrol, der skal sikre korrekt gennemførelse af lovgivningen, udvikle et Euratom-certificeringssystem for standardudformningen af nukleare anlæg, udvikle en ensartet procedure for indhold og udstedelse af tilladelser, så der kan skrides ind i tilfælde af nukleare ulykker eller hændelser, formulere udtalelser og henstillinger til Kommissionen om spørgsmål vedrørende nuklear sikkerhed, samt indsamle og analysere data for at øge den nukleare sikkerhed yderligere.

7. Konsekvensanalyse

Tabel 1 - Sammenligning af løsningsmodellerne ud fra deres virkning (sammenfatning)

Løsnings­model || Virkning for sikker­heden || Opfyldelses­omkostninger for operatørerne (pr. reaktorenhed) || Lovgivnings­mæssige omkostninger og administrativ byrde for medlemsstaterne (pr. reaktorenhed pr. år) || Miljømæs­sige virkninger || Beskæf­tigelse i Europas nukleare sektor || Økonomisk overkommelig energiforsyning

0 || Reduk­tion af risici meget usand­synlig || Interval: ~30-200 mio. EUR || ~3 mio. EUR Interval: ~1-4 mio. EUR || Reduktion af risici meget usandsynlig || ~500 000 personer || Høj

1 || Kun visse sikker­heds­mæssige fordele || Interval: ~30-200 mio. EUR || £5 mio. EUR || Ingen væsentlig reduktion af risici || ~500000 + ~500 || Høj

2 || Væsent­lige sikker­heds­forbed­rin­ger, i det mindste for visse atom­kraftværker i nogle medlemsstater || ≥200 mio. EUR || £5 mio. EUR || Væsent­lige forbedringer, i det mindste for visse atomkraft­værker i nogle medlemsstater || ~500000 + ~500 + ~500 || ~Høj

3 || Væsentlige sikker­heds­forbed­ringer, i det mindste for visse atom­kraft­værker i nogle medlemsstater || ≥200 mio. EUR || £5 mio. EUR || Væsent­lige forbed­ringer, i det mindste for visse atom­kraft­værker i nogle medlemsstater || ~500 000 + ~500 + ~500 + ~250 || ~Høj

8. Sammenligning af løsningsmodeller

På den ene side har løsningsmodel 1 visse gavnlige virkninger for den nukleare sikkerhed, da den omfatter yderligere retlig bindende regler, der kan håndhæves (også selvom disse kun hører under generelle principper og krav). På den anden side er det sandsynligt, at løsningsmodel 2 og 3 vil resultere i væsentlige yderligere forbedringer af sikkerheden på EU's atomkraftværker, da vedtagelsen af Euratom-sikkerhedskriterier vil fastsætte objektive og kontrollerbare benchmarks for sikkerhed. Sammenlignet med løsningsmodel 0 og 1 virker meromkostningerne ved løsningsmodel 2 og 3 på mindst ~200 mio. EUR pr. reaktorenhed over de næste ca. 5 til 10 år rimelige, specielt når de sammenholdes med omkostningerne ved en nuklear ulykke.

Løsningsmodel 3, som går endnu længere, kræver væsentlige ændringer i Kommissionens organisation og Euratoms nuværende sikkerhedsstruktur. Eftersom dette kræver store ændringer af medlemsstaternes sikkerhedskultur og -struktur, er denne løsning ikke for øjeblikket en realistisk mulighed, hvis der skal skabes øjeblikkelige forbedringer af den nukleare sikkerhed.

Med hensyn til løsningsmodel 2 tager både delmodel 2.1 og 2.2 fuldt ud højde for de mål, der er fastsat i afsnit 5. En fuldstændig bindende tilgang som den i delmodel 2.2 vil være den mest effektive. Fordelen ved delmodel 2.1 er imidlertid, at selvom den kræver gennemførelse af generelle principper og krav, giver den alligevel større fleksibilitet, når medlemsstaterne skal overholde de anbefalede Euratom-kriterier for nuklear sikkerhed. Den vil gøre det muligt at høste erfaringer vedrørende, hvordan disse kriterier anvendes i praksis og gøre det muligt at reagere hurtigere på den teknologiske udvikling. Derudover vil det via en trinvis fremgangsmåde også være muligt - ud fra disse erfaringer - at omsætte de anbefalede kriterier til retlig bindende regler på et senere tidspunkt. Derfor anbefales enten løsningsmodel 2.1 eller 2.2.

[1] Det Europæiske Råds konklusioner, EUCO 10/1/11.

[2] Peerevalueringsrapport "Stress Tests performed on European nuclear power plants", 25. april 2012 (http://www.ensreg.eu/node/407).

[3] EUT L 172 af 2.7.2009.

[4] Særlig direktivet om nuklear sikkerhed (INFCIRC/449 af 5. juli 1994)