DA Den Europæiske Unions Tidende C 110/75

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om »Forebyggelse og håndtering af ungdomskriminalitet samt ungdomsretssystemets rolle i EU«

(2006/C 110/13)

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg besluttede den 10. februar 2005 under henvisning til forretningsordenens artikel 29, stk. 2, at afgive udtalelse om: »Forebyggelse og håndtering af ungdomskriminalitet samt ungdomsretssystemets rolle i EU«.

Det forberedende arbejde henvistes til Den Faglige Sektion for Beskæftigelse, Sociale og Arbejdsmarkedsmæssige Spørgsmål og Borgerrettigheder, som udpegede José Maria Zufiaur Narvaiza til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 22. februar 2006.

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 425. plenarforsamling den 15.-16. marts 2006, mødet den 15. marts 2006, følgende udtalelse med 98 stemmer for, ingen imod og 1 hverken for eller imod:

1. Indledning

1.1. Ungdomskriminalitet er i dag et fænomen, som vækker stadig større bekymring i de europæiske samfund, og det har siden det forrige århundrede også været et af de kriminologiske problemer, som er blevet fulgt løbende verden over. Det skal dog bemærkes, at unges adfærd ofte tiltrækker sig større opmærksomhed i samfundet end de voksnes, især hvis den er dårlig, hvorved der opstår en særligt negativ opfattelse i befolkningen af unge lovovertrædere. Man må heller ikke glemme, at det i mange tilfælde er de unge selv, der er ofre for ungdomskriminaliteten. Når det europæiske samfund betragter ungdomskriminalitet som så alvorligt et fænomen, må det også finde effektive svar herpå, og de bør først og fremmest baseres på tre søjler eller aktionslinier: forebyggelse, sanktionerende/opdragende foranstaltninger samt integration og social rehabilitering af mindreårige og unge lovovertrædere.

1.2 Efter EØSU's mening bør udformningen af en fælles strategi for bekæmpelse af ungdomskriminalitet prioriteres højere i EU — ikke kun fordi dette problem berører en særligt følsom befolkningsgruppe (mindreårige og unge og heriblandt ofte unge fra grupper, som er i fare for social marginalisering) — men også fordi en forebyggende indsats i dag over for de mindreårige og unge lovovertrædere ikke blot er et forsøg på at reintegrere dem i samfundet, men også en forebyggelse af voksenkriminalitet senere hen. Der findes ganske vist projekter og EU-politikker, som kan få en indirekte forebyggende effekt på ungdomskriminaliteten (Den Europæiske Beskæftigelsesstrategi vedtaget på Det Europæiske Råd i Luxembourg i november 1997, Den Europæiske Social- og Arbejdsmarkedspolitiske Dagsorden vedtaget på Det Europæiske Råd i Nice i december 2000, Den Europæiske Ungdomspagt og Fremme af Aktivt Medborgerskab vedtaget af Det Europæiske Råd i Bruxelles i marts 2005 osv.) samt diverse aftaler og resolutioner vedrørende unge (1), som ligeledes fremmer en normal integration af denne befolkningsgruppe i deres respektive samfund, men der savnes instrumenter og foranstaltninger rettet specielt mod ungdomskriminalitet.

1.3. Det er ikke nogen nem opgave at undersøge dette område i EU-landene, da hvert land definerer ungdomskriminalitet efter forskellige kriterier. I nogle lande omfatter dette begreb handlinger begået af mindreårige, som er omfattet af straffeloven. I andre lande, hvor børne- og ungdomsretten er baseret på et rehabiliterings- eller forsorgssystem, opereres der med en bredere vifte af handlinger, som udløser en indgriben fra retssystemet, hvis de begås af mindreårige, idet der også gribes ind over for handlinger, som — hvis de begås af voksne — kun kan medføre administrative eller civilretlige sanktioner eller slet ingen (2). Der er også store forskelle mht. sanktionsordningerne, idet nogle lande har udviklet en ungdomsstrafferet med en specifik sanktionsordning, mens andre lande giver mindreårige de samme straffe som voksne, dog med mulighed for at begrænse og mildne dem i et vist omfang. Hertil kommer, at den aldersgruppe, inden for hvilken unge mennesker kan holdes strafansvarlige, afgrænses forskelligt. Ganske vist er den øvre grænse mere ensartet fastlagt (18 år med mulighed i nogle lande for at udvide den til 21 år), men det gælder ikke den kriminelle lavalder, hvor der er markante forskelle (idet den svinger fra 7 til 16 år) (3).

1.4 Med forbehold af de begrænsninger, som disse forskelle medfører, fremgår det af en sammenligning af EU-landenes statistikker, at ungdomskriminaliteten i gennemsnittet udgør 15 % af den samlede kriminalitet, skønt den i nogle lande når op på 22 %. Under alle omstændigheder skal det påpeges, at den kriminalitet, der ikke kommer med i statistikkerne (dvs. den procentdel eller det antal af kriminelle handlinger, som ikke anmeldes til de sociale kontrolmyndigheder, nærmere bestemt politi og domstole) er mere udbredt for ungdomskriminalitetens vedkommende, fordi forseelserne som regel ikke er særligt alvorlige og ofrene tit også er mindreårige, der sjældnere henvender sig til sådanne instanser.

1.5 Uanset resultaterne af skiftende statistiske opgørelser er det en udbredt opfattelse i de europæiske lande, at ungdomskriminaliteten stiger, og at de forbrydelser, som unge begår, bliver stadig alvorligere. I en sådan situation kræver borgerne mere effektive kontrolmekanismer, hvilket i mange lande er ved at føre til en skærpelse af ungdomslovgivningen. Alt dette skaber behov for koordinerende og retningsgivende initiativer, som kan fremme en europæisk styring af fænomenet, men også for passende informationspolitikker, som kan bidrage til at afdramatisere fænomenet og sikre, at det ses i det rette perspektiv og ikke overdrevent negativt, som nævnt i første punkt i denne udtalelse.

1.6 Uden at forklejne betydningen af at undersøge årsagerne til fænomenet ungdomskriminalitet (det ses der, om end i korte træk, nærmere på i næste punkt) og drøfte politikkerne for forebyggelse (som udtalelsen også kommer ind på, men som under alle omstændigheder bør sigte mod at overvinde de nævnte årsager), er det vigtigste sigte med denne udtalelse dog at analysere situationen for de mindreårige, som på grund af en lovstridig adfærd er blevet underlagt de respektive ungdomsretssystemer, samt de foranstaltninger, der kan tages i anvendelse for at beskytte, genopdrage og reintegrere dem i samfundet for at undgå, at de falder tilbage i det negative adfærdsmønster.

2. Årsager til ungdomskriminalitet

2.1 Der er mange vidt forskellige årsager og omstændigheder, som kan lede en mindreårig ud i kriminalitet, og der er ikke generel enighed blandt eksperterne herom. Men hvis man tager udgangspunkt i de mest almindeligt anerkendte årsager med særlig vægt på de økonomisk og socialt relaterede — som er de årsager, der har størst interesse i forbindelse med denne udtalelse — kan der peges på følgende:

2.1.1 Opbrudte familiestrukturer (broken homes) eller blot de vanskeligheder, der undertiden er med at forene familie- og arbejdsliv, dvs. situationer, hvor omsorgssvigt og mangel på grænser og kontrol over for børnene bliver stadig mere udbredt. En sådan situation kan få nogle unge til at kompensere for disse mangler ved at søge ind i bander eller kliker af unge, som er knyttet sammen med fælles bånd af vidt forskellig art (ideologisk, musikalsk, etnisk, sportsligt osv.), men som regel karakteriseret ved en grænseoverskridende adfærd. I grupperinger af denne art er antisocial (vandalisme, graffiti) eller direkte voldelig og kriminel adfærd meget udbredt.

2.1.2 Socioøkonomisk marginalisering eller fattigdom, som ligeledes gør en passende socialisering af den mindreårige vanskelig. En sådan marginalisering er udbredt blandt unge fra indvandrerfamilier (særligt sårbare er uledsagede, mindreårige indvandrere) og i visse storbyghettoer, hvor en ofte anonym og kold arkitektur kan fremkalde følelser af angst og aggressivitet hos beboerne.

2.1.3 Pjækkeri og nederlag i skolen med det resultat, at nogle unge allerede i skolen stemples som sociale tabere, hvilket i mange tilfælde leder til antisocial adfærd eller kriminalitet.

2.1.4 Arbejdsløshed, idet den er størst blandt unge og ofte fører til frustration og håbløshed, som på sin side giver grobund for afvigende adfærd (4).

2.1.5 Transmission af voldssituationer og voldelig adfærd i visse tv-programmer eller videospil for børn og unge, som er med til at indgyde de unge et værdisystem, hvor vold er en acceptabel udvej.

2.1.6 Indtagelse af narkotika og farlige stoffer, som i mange tilfælde tvinger stofmisbrugeren ud i kriminalitet for at skaffe penge til sit forbrug. Desuden svækkes eller forsvinder de normale hæmninger under påvirkning af narkotika eller ved abstinenser. Her bør også nævnes et umådeholdent stort forbrug af alkohol (også selvom det er sporadisk), som er en vigtig medvirkende årsag til hærværk og tilsidesættelse af trafiksikkerheden.

2.1.7 Personligheds- eller adfærdsforstyrrelser i tilknytning til eller uafhængigt af den i foregående punkt nævnte faktor, der som regel hænger sammen med andre sociale eller miljømæssige faktorer, som bevirker, at den unge reagerer impulsivt eller tankeløst imod de socialt accepterede normer for opførsel.

2.1.8 Utilstrækkelig undervisning i og formidling af sociale værdier såsom lovlydighed, solidaritet, generøsitet, tolerance, respekt for andre, selvkritisk indstilling, empati, høj arbejdsmoral osv., som i vore »globaliserede« samfund er ved at blive afløst af mere nyttefikserede værdier såsom individualisme, konkurrence og et umådeholdent forbrug, som under visse omstændigheder kan føre til en vis opløsning af normfællesskabet.

2.2 Alle disse faktorer gør sig i større eller mindre grad gældende overalt i EU, i samfund med høj velstand, men hvor socialt opbrud fører til denne form for antisocial eller afvigende adfærd.

2.3 For at forebygge og gøre noget ved ungdomskriminaliteten må samfundene udforme strategier, der kombinerer forebyggelse, intervention og straf. Forebyggelse og intervention bør sigte mod at socialisere og integrere alle mindreårige og unge, især via familien, samfundet, gruppefællesskabet, skolen, erhvervsuddannelserne og arbejdsmarkedet. De retlige foranstaltninger eller straffe skal under alle omstændigheder følge principperne om lovlighed, antagelse om uskyld, ret til forsvar, behandling af sagen med alle retsgarantier, respekt for privatlivet, proportionalitet og fleksibilitet. Såvel sagens afvikling som valget af foranstaltning og dens iværksættelse skal først og fremmest være baseret på princippet om tilgodeseelse af barnets tarv (5).

3. Begrænsningerne ved de traditionelle ungdomsretssystemer

3.1 De klassiske ungdomsretssystemer har haft meget vanskeligt ved at reagere på og tilpasse sig nutidens kriminalitet. De europæiske kriminalretlige systemer for børn og unge har faktisk været langsomme, ineffektive og økonomisk skrantende: lange ventetider var almindelige og de unges tilbagefaldsprocent meget høj. Samtidig er de miljøer, der traditionelt har udøvet uformel social kontrol (skole, familie, arbejdsplads osv.), lidt efter lidt blevet svækket.

3.2 I nogle lande (især de nordiske) er den beskyttende tilgang, der vandt indpas i de første år af det 20. århundrede, og som i en paternalistisk ånd betragtede den mindreårige lovovertræder som et socialt tilfælde (på linie med andre ubeskyttede mindreårige), blevet afløst af en behandlende eller velfærdsorienteret tilgang som samfundets reaktion på ungdomskriminalitet, men som ikke yder den mindreårige den nødvendige retsgaranti, fordi indsatsen foregår uden for retssystemet.

3.2.1 Siden 1980 har en række internationale konventioner og aftaler om børne- og ungdomsret (De Forenede Nationers Standardminimumsregler for Retspleje over for Mindreårige »Beijingreglerne« fra 1985; De Forenede Nationers retningslinier for forebyggelse af ungdomskriminalitet, »Riyadh-retningslinierne« fra 1990; De Forenede Nationers regler om beskyttelse af frihedsberøvede unge fra 1990; Anbefaling nr. R (87) 20 fra Europarådets ministerkomité om sociale reaktioner på ungdomskriminalitet) sat gang i en gradvis ændring af ungdomsretssystemerne i de europæiske lande med indførelsen af den såkaldte ansvarsmodel. Af særlig stor betydning i denne proces er Konventionen om Barnets Rettigheder, som blev vedtaget af FN's Generalforsamling den 20. november 1989. Den er ratificeret af alle EU's medlemsstater og er således bindende for alle EU-lande. Artikel 37 og 40 i denne konvention omhandler emnet for denne udtalelse. Med den nævnte ansvarsmodel styrkes de unges retsstilling, og børne- og ungdomsretten bevæger sig i retning af de strafferetlige systemer for voksne ved at give de unge samme rettigheder og garantier som voksne. Det drejer sig om at kombinere opdragende og retlige elementer gennem anvendelse af en model med indbyggede garantier og nogle foranstaltninger, der først og fremmest er af opdragende karakter. Hensigten er kort sagt at »opdrage til ansvarlighed«.

3.3 Ovennævnte model, som bygger på de nævnte internationale standardregler, er efterhånden blevet indarbejdet i lovgivningen i de 25 EU-lande.

3.3.1 Ansvarsmodellen bygger på følgende principper: — forebyggelse frem for straf: den bedste måde at bekæmpe ungdomskriminalitet på er at forhindre unge i at blive kriminelle, og hertil kræves passende programmer for bistand af social, beskæftigelsesmæssig, økonomisk og uddannelsesmæssig art (her må man ikke glemme de tiltag, som skal fremme en passende udnyttelse af fritiden og lette adgangen til fritidstilbud). — anvendelsen af de traditionelle strafferetlige systemer bør begrænses til et absolut minimum, og der bør indføres nye retlige strukturer, som er specielt designet til ungdomskriminalitet. Indsatsen over for unge med andre problemer (forladte, mishandlede, utilpassede børn osv.) bør overlades til andre instanser (under socialvæsenet). — Samfundets straffesanktioner bør begrænses, samtidig med at forebyggende strategier tages i anvendelse på områderne social bistand til unge, socialpolitik, arbejdsmarked, fritidstilbud og det kommunalpolitiske område generelt, således at lokalsamfundet og andre grupper i samfundslivet får en større rolle at spille i løsningen af konflikten og i udforskningen af mulige alternativer (såsom familie, socialarbejdere, skole, lokalsamfund, frivillige sociale organisationer osv.). — Frihedsberøvende foranstaltninger eller sanktioner bør begrænses mest muligt og kun anvendes i særtilfælde. — Tilgangen til straf bør være fleksibel og varieret og omfatte foranstaltninger, som kan afpasses efter den unges forhold afhængigt af omstændighederne og de fremskridt, der er sket i behandlingen eller iværksættelsen af foranstaltningen som alternativer til frihedsberøvelse. — Unge lovovertrædere skal have samme rettigheder og garantier under en retssag som voksne (fair, upartisk og retfærdig retssag). — De officielle sociale kontrolinstanser, som tager sig af unge kriminelle, skal være professionelle og specialiserede. Det er derfor absolut nødvendigt at specialuddanne de personer, som varetager retshåndhævelsen over for børn og unge (politi, dommere, offentlige anklagere, advokater og de ansatte i kriminalforsorgen).

4. Nye tendenser inden for børne- og ungdomsretten

4.1 Der er altså flere mulige alternativer til imødegåelse af ungdomskriminalitet bortset fra de traditionelle frihedsberøvende foranstaltninger. Der er verden over en tendens til at anvende andre supplerende systemer for at gøre behandlingen af mindreårige mere effektiv og frem for alt mere gavnlig for deres personlige og sociale/uddannelsesmæssige udvikling, samtidig med at frihedsberøvelse bevares som en sidste udvej.

4.2 God europæisk praksis på ungdomsretsområdet kan opdeles i tre store kategorier: forebyggelse, socialpædagogisk behandling i lokalsamfundet eller på en institution samt social og beskæftigelsesmæssig integration.

4.2.1 Bortset fra forebyggelse, som er omtalt ovenfor, skal den socialpædagogiske behandling på institutioner helst gennemføres med lokale ressourcer eller på institutioner i de unges eget miljø, for at de kan erhverve de kompetencer og uddannelsesmæssige færdigheder, som de hidtil har manglet, og som ligger til grund for deres konflikt med loven. De unge bør undersøges grundigt af specialister på forskellige områder for at afdække disse »huller« og finde frem til, hvorledes de kan bibringes færdigheder, som kan mindske risikoen for tilbagefald til det afvigende adfærdsmønster. Med dette mål for øje bør man arbejde sammen med de unges familier for at få dem til at samarbejde og engagere sig i den opdragende og resocialiserende indsats.

4.2.2 Unge lovovertrædere er — på linie med andre grupper såsom handicappede, etniske minoriteter, ældre osv. — blandt de grupper i samfundet, som enten er marginaliserede eller i fare for at blive det. De har som nævnt særlige behov og vanskeligheder, som gør, at de har brug for specifik hjælp til at blive selvstændige mennesker, da de ellers uvægerligt vil lide nederlag og blive socialt utilpassede, hvilket vil øge faren for, at de får tilbagefald og ender i det kriminalretlige system for voksne.

4.2.3 Derfor har disse unge brug for at blive hjulpet og støttet i deres integration på mange forskellige måder (social, kulturel, sproglig integration osv.). Der er ikke kun én måde, hvorpå man kan sikre social integration af unge lovovertrædere, ligesom der heller ikke er nogen garanti for, at en perfekt integreret person ikke kan begå asociale handlinger. Der er dog bred enighed om, at beskæftigelsesmæssig integration er altafgørende, hvis det skal lykkes at få de unge lovovertrædere sluset ind i et miljø, hvor de kan opleve økonomisk og social stabilitet og integration.

4.3 Med hensyn til udviklingen i ungdomsretssystemerne og idet der henvises til bemærkningerne i punkt 3.2 og 3.3 skal det for det første nævnes, at der som en modsætning til begrebet gengældelsesretfærdighed (»retributive justice« — straf baseret på skyld) nu er en tendens til at lægge mere vægt på retssystemets genoprejsende eller genoprettende funktion (»restorative justice« — genoprettende retshåndhævelse). Baggrunden herfor er den kriminalpolitiske bevægelse til støtte for offeret, som vil gengive offeret en rolle i straffeprocessen. Den genoprettende retshåndhævelse inddrager offeret, gerningsmanden og samfundet i forsøget på at finde en løsning på den konflikt, som overgrebet har foranlediget, med det mål at genoprette skaden, forsone parterne og styrke følelsen af kollektiv sikkerhed. Den genoprettende resthåndhævelse søger at beskytte både offerets interesse (gerningsmanden skal erkende den forvoldte skade og søge at yde erstatning), samfundets interesse (i at rehabilitere lovovertræderen, forebygge tilbagefald og nedbringe strafferetssystemets omkostninger) og gerningsmandens interesse (i at blive holdt uden for strafferetssystemet under opretholdelse af de forfatningsmæssige garantier).

4.4 Desuden har den genoprettende foranstaltning en specifik opdragende funktion, da de unge lovovertrædere herigennem tilskyndes til at tænke over deres skyld, når de konfronteres direkte med offeret, hvilket kan afskrække dem fra at begå lignende handlinger fremover. Det er derfor en model, der egner sig godt til unge kriminelle, fordi den ikke virker specielt stemplende, men har en stor pædagogisk værdi og karakter af en mildere straf.

4.5 Kort sagt er der i de sidste tyve år virkelig sket end ændring i procedurerne, sanktionsformerne og dommene på ungdomsretsområdet. De ikke-straffende indgreb såsom samfundstjeneste, erstatning og genopretning, mægling mellem gerningsmanden og offeret eller mellem gerningsmanden og det miljø, vedkommende er vokset op i, erhvervsuddannelse i praktik eller særlig behandling af stofmisbrug og andre former for afhængighed såsom alkoholisme. Denne form for foranstaltninger kræver overvågning og løbende kontrol af den unges fremskridt og resultater. I dag bliver det stadig mere almindeligt at anvende disse foranstaltninger, og det sker ofte i form af anbringelse på åbne eller halvåbne institutioner, overvågning og løbende kontrol, løsladelse under tilsyn, elektronisk overvågning af den unges færden osv. eller en kombination af forskellige indgreb. Ikke desto mindre er anbringelse på behandlingshjem eller fængsling stadig en sanktion, der benyttes meget.

4.6 På den anden side har den opmærksomhed, der i offentligheden har været omkring nye fænomener, som især har vundet frem i de europæiske storbyer (organiseret kriminalitet, ungdomsbander, hærværk på offentlig ejendom, vold inden for sporten, bander i skolerne, vold mod forældre, racistiske handlinger og ekstremistiske gruppers fremfærd, sammenkædningen af nye former for kriminalitet og indvandring, stofmisbrug osv.) ført til, at der i de seneste år i nogle europæiske lande har været en tendens til en skærpelse af de strafferetlige sanktioner over for børn og unge ved at give mulighed for anvendelse af hårdere sanktioner og indføre forskellige former for anbringelse på lukkede institutioner eller ligefrem i en vis udstrækning stille forældrene til den unge lovovertræder til ansvar.

4.6.1 I den forbindelse skal nævnes reformerne af strafferetten for mindreårige, som blev gennemført i Nederlandene i 1995 og i Frankrig i 1996 såvel som den britiske Criminal Justice Act fra 1994, som forhøjer maksimumstraffen for unge mellem 15 og 18 år fra et til to år og anbringelse på en lukket institution i en periode på mellem seks måneder og 2 år for unge mellem 12 og 14 år. I Storbritannien indførtes også en såkaldt »parenting order«, hvorefter forældre til unge lovovertrædere eller til unge, som er blevet optaget i politiets registre, fordi de uden gyldig grund er udeblevet fra skolen, kan forpligtes til at følge ugentlige kurser i op til tre måneder. Forældre, som gentagne gange svigter deres opdragelsespligt, kan idømmes bøder på op til 1000 GBP.

4.6.2 Problemet med forholdsregler af denne art er, at de tager ansvaret fra de unge lovovertrædere, som ifølge de moderne strafferetlige principper baseret på ansvarliggørelse, bør tilskyndes til selv at gøre en indsats for at genoprette den forvoldte skade og forsøge at yde erstatning. Desuden lider forældrene i visse tilfælde uretmæssig skade (især forældre med få økonomiske ressourcer og dermed mere begrænsede muligheder for at tage sig af deres børn og holde øje med dem), hvis de ikke kan bevise, at de ikke bærer ansvaret. Det, som forældrene har brug for, er hjælp til at opdrage deres børn ordentligt, og ikke at skylden for noget, de ikke har gjort, væltes over på dem.

4.6.3 Nogle lande genindfører sanktioner, som i 80'erne blev anset for forældede, såsom anbringelse på lukkede institutioner, der også er beregnet for støttetrængende børn. Det vil sige, at man igen blander mindreårige, som er anbragt af de sociale myndigheder og unge strafafsonere.

5. Aktuel behandling i EU

5.1 Mens Europarådet allerede ved flere lejligheder har taget emnet ungdomsret op (især i førnævnte anbefaling nr. R (87) 20 fra Europarådets ministerkomité om sociale reaktioner på ungdomskriminalitet og senere i ministerkomitéens anbefaling Rec (2003) 20 om nye metoder til håndtering af ungdomskriminalitet og børne- og ungdomsrettens rolle (6)) kan det samme ikke siges om EU-institutionerne, som kun i forbifarten har berørt dette emne i forbindelse med behandlingen af andre mere overordnede emner såsom kriminalitetsforebyggelse.

5.2 Den Europæiske Unions og Det Europæiske Fællesskabs grundlæggende tekster indeholder to indfaldsvinkler til emnet for denne udtalelse: Afsnit VI i Traktaten om Den Europæiske Union (EU-traktaten), der indeholder Bestemmelser om politisamarbejde og retligt samarbejde i kriminalsager og afsnit XI i Traktaten om Oprettelse af Det Europæiske Fællesskab (EF-traktaten), der omhandler Social- og arbejdsmarkedspolitikken, uddannelse, erhvervsuddannelse og ungdom.

5.2.1 Politisamarbejde og retligt samarbejde er underlagt bestemmelserne i artikel 29 ff. i EU-traktaten, der fastsætter, at det er Unionens mål at give borgerne et højt tryghedsniveau i et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed. Disse bestemmelser giver mulighed for samarbejde mellem regeringerne på det strafferetlige område og mellem politi og retlige myndigheder, herunder forebyggelse og bekæmpelse af organiseret og anden kriminalitet. På dette område fremlagde Kommissionen den 30. april 2004Grønbog om tilnærmelse, gensidig anerkendelse og fuldbyrdelse af strafferetlige sanktioner i EU. Med dette høringsdokument vil Kommissionen undersøge, om det skaber problemer for det retlige samarbejde mellem medlemsstaterne, at der er forskellige systemer i EU, og indkredse hindringerne for gennemførelsen af princippet om gensidig anerkendelse. Intetsteds i dette dokument nævnes ungdomskriminalitet eller børne- og ungdomsret. Der ville dog ikke være noget til hinder for at lade disse to aspekter være omfattet både af de mål, der opstilles i grønbogens indledning, og af henvisningerne til såvel frihedsstraffe som alternative straffe og mægling.

5.2.2 Her kan også nævnes Rammeprogrammet AGIS (7) , der blev vedtaget af Kommissionen den 22. juli 2002, og som skal fremme politi-, told- og retligt samarbejde på det strafferetlige område og støtte de berørte fagfolk i deres indsats for at udvikle EU-politikken på dette område. Under dette program er der lanceret en række initiativer om gensidig anerkendelse af lovgivning og god praksis på området ungdomskriminalitet og børne- og ungdomsret.

5.2.3 Ligeledes skal der i forbindelse med afsnit VI i EU-traktaten henvises til Rådets beslutning af 28. maj 2001 om oprettelse af Det Europæiske Kriminalpræventive Net (8), der omfatter alle former for kriminalitet, dog med særlig fokus på ungdomskriminalitet (9), storbykriminalitet og narkotikarelateret kriminalitet.

5.2.4 På området social- og arbejdsmarkedspolitik, uddannelse, erhvervsuddannelse og ungdom fremhæver artikel 137 i EF-traktaten EU-institutionernes indsats til fremme af integration af personer, der er udstødt fra arbejdsmarkedet samt bekæmpelse af social udstødelse. I lyset af ovennævnte er der ingen tvivl om, at arbejdsmæssig og social integration er to afgørende faktorer i forebyggelsen og bekæmpelsen af ungdomskriminalitet. På dette område har Det Europæiske Råd og EU-institutionerne gennem tiden vedtaget en lang række strategier, agendaer, projekter og programmer, hvoraf nogle er nævnt i punkt 1.2. Særlig relevant i denne forbindelse på grund af dets tættere forbindelse med unge lovovertrædere er programmet for bekæmpelse af forskelsbehandling (10), som indgår i Den Europæiske Socialfonds mål nr. 1.

5.3 Europa-Parlamentet har for sin part om end snarere i form af principerklæringer beskæftiget sig meget med beskyttelse af mindreårige og blandt andet vedtaget en lang række beslutninger, hvoraf især skal fremhæves det såkaldte europæiske charter om børns rettigheder, vedtaget af Parlamentet den 8. juli 1992 (beslutning A 3-0172/1992). Punkt 8.22 og 8.23 i dette charter indeholder en række garantier for mindreårige i forbindelse med straffesager samt de principper og kriterier, som bør ligge til grund for sanktioner og retsmidler, som tages i anvendelse over for mindreårige lovovertrædere.

6. Er der brug for en europæisk ungdomsretlig referenceramme?

6.1 Som tidligere nævnt er mange europæiske borgere bekymret over kriminaliteten blandt unge. Der er desuden en klar bevidsthed om, at problemet findes i alle europæiske lande, og at det ville være hensigtsmæssigt, om EU-institutionerne tog fat på dette spørgsmål. Dette fremgik af en Eurobarometer-undersøgelse i 2001 (den første vedrørende indre sikkerhed i medlemslandene). Ifølge samme undersøgelse mente 45 % af EU-borgerne, at politikken for forebyggelse af ungdomskriminalitet burde være et fælles anliggende for de nationale myndigheder og EU-institutionerne.

6.2 Som nævnt ovenfor findes der forskellige internationale standarder fastlagt af FN og Europarådet vedrørende ungdomskriminalitet og børne- og ungdomsret. De har dog ingen eller kun ringe bindende kraft (bortset fra ovennævnte Børnekonvention) og omfatter blot nogle fælles minimumsstandarder for hele det internationale samfund. Med udgangspunkt i disse principper bør EU i betragtning af sit udviklingsniveau og større interne homogenitet imidlertid stræbe efter at forbedre de internationalt fastsatte principper og sørge for, at de i højere grad håndhæves inden for EU.

6.3 Endvidere kan EU-landene ved fastlæggelsen af deres politik på området ungdomskriminalitet — herunder forebyggelse, retshåndhævelse, beskyttelse og integration — trække på erfaringer og god praksis i de forskellige medlemsstater, især i en tid, hvor der er stadig større lighed mellem de forskellige årsager til og former for ungdomskriminalitet i medlemsstaterne (stofmisbrug, fremmedfjendsk adfærd, vold inden for sporten, anvendelse af nye teknologier til begåelse af forbrydelser, vandalisme i byerne osv.).

6.4 Også andre forhold — såsom ophævelsen af indre grænser og den fri bevægelighed for personer — taler for fastlæggelsen af fælles regler på området børne- og ungdomsret: unge kan bevæge sig frit mellem EU-landene og mellem naboregioner med fælles grænser, som strækker sig over flere tusinde kilometer mellem de 25 medlemsstater. Større homogenitet og/eller koordination mellem nationale lovgivninger og politikker på området vil kunne afværge eller mindske risici eller nye problematikker i tilknytning til den øgede mobilitet (som f.eks. muligheden for, at en ung lovovertræder med bopæl i ét EU-land bliver dømt for en lovovertrædelse i et andet EU-land).

6.5 Endvidere bruges børne- og ungdomsret ofte som et forsøgslaboratorium for fremtidige reformer af strafferetten for voksne, og koordination og tilnærmelse mellem ungdomsretssystemerne vil derfor på deres side kunne fremme tilnærmelsen mellem de nationale strafferetssystemer. Som tidligere nævnt er dette allerede et af Den Europæiske Unions mål, og der er allerede sket store fremskridt i denne retning (europæisk arrestordre, gensidig anerkendelse og fuldbyrdelse af retsafgørelser osv.). Desuden er lovgivningen på området ungdomskriminalitet ret ny (de tidligste stammer fra begyndelsen af det 20. århundrede), og der vil derfor ikke være så megen modvilje og problemer som inden for strafferetten på voksenområdet, som er resultatet af en meget lang proces, hvor dybt rodfæstede historiske, kulturelle og juridiske forhold spiller ind.

6.6 Man må heller ikke se bort fra, at en EU-referenceramme vil kunne begrænse eller forhindre bagstræberiske tendenser i behandlingen af ungdomskriminalitet og i børne- og ungdomsretten, der som tidligere nævnt er ved at dukke op i nogle medlemsstater.

6.7 Kort sagt er der såvel ud fra en forebyggende, social synsvinkel som ud fra en sanktionerende, retlig synsvinkel fælles fænomener, som gør sig gældende for EU-landene (fri bevægelighed for kapital, varer og personer, voksende befolkningstal i byerne og de dermed forbundne problemer osv.), og som taler for at gå i gang med udarbejdelsen af en fælles ramme for behandlingen af dette spørgsmål. Dette har Europarådet opfordret til i sin henstilling 2003 (20), hvori det peger på behovet for at fastlægge europæiske regler for sanktioner og foranstaltninger, der anvendes i Fællesskabet, samt specifikke europæiske strafferetsbestemmelser for mindreårige.

7. Forslag til en europæisk politik på området børne- og ungdomsret

7.1 På baggrund af ovenstående fremstilling i denne udtalelse kan der uddrages følgende overordnede tilgange:

7.1.1 Alle EU-lande er i større eller mindre grad konfronteret med en række næsten ens fænomener, som kræver nogenlunde samme svar: de traditionelle udøvere af uformel social kontrol (skole, familie, arbejdsplads osv.) er i krise; der er opstået storbyghettoer, hvor en stor del af indbyggerne er i fare for social marginalisering; der er dukket nye former for ungdomskriminalitet op (vold i hjemmet og i skolen, ungdomskliker, byvandalisme), narkotika- og alkoholmisbrug osv.

7.1.2 Siden 1970'erne og 80'erne er der med udgangspunkt i de i punkt 3.2.1 nævnte internationale konventioner sket en gradvis tilnærmelse mellem ungdomsretssystemerne i EU's medlemsstater, hvor den såkaldte ansvarsmodel har vundet frem normalt kombineret med en genoprejsende eller genoprettende retshåndhævelse. Dette forhindrer dog ikke, at der stadig er store forskelle (dette gælder især aldersgrænsen for unges strafansvar som anført ovenfor).

7.1.3 Mange forskellige forhold, som der redegøres detaljeret for i nærværende udtalelse (medlemsstaternes ensartede socioøkonomiske og politiske forhold, retlige traditioner, som i nogle tilfælde ligger meget tæt på hinanden og i andre tilfælde i det mindste ikke er uforenelige, socialpolitikker, som lægger vægt på forebyggelse af ungdomskriminalitet og som allerede finansieres eller støttes over EU's budgetter), taler for en gradvis tilnærmelse mellem modellerne og systemerne for forebyggelse, beskyttelse, indsats samt behandling af fænomenet ungdomskriminalitet samt tackling af retshåndhævelsen over for børn og unge.

7.1.4 Endelig er der på det område, vi her beskæftiger os med, forskellige faktorer, som gør en sådan tilnærmelse, koordination og udveksling velbegrundet:

7.1.4.1 Indsatsen på området ungdomskriminalitet og retshåndhævelsen over for børn og unge begrænser sig ikke til det juridiske felt (hvor de forskellige retlige modeller og traditioner kan være en hindring for en sådan indsats), men skal være tværfaglig og tværinstitutionel med inddragelse af andre videnssfærer — såsom sociologi og adfærdspsykologi — og mange forskellige institutioner, myndigheder og organisationer (statslige, regionale og lokale forvaltninger, forskellige områder inden for socialvæsenet, politi og retsvæsen, ikke profitorienterede organisationer, private virksomheder via projekter vedrørende virksomhedernes sociale ansvar, foreninger af pårørende, økonomiske og sociale aktører osv.), som ofte går lidet koordineret til værks.

7.1.4.2 Informationssamfundet, de teknologiske fremskridt, de gennemtrængelige grænser og andre lignende faktorer spiller utvivlsomt en vigtig rolle i udbredelsen af de fænomener, der nævnes i punkt 7.1.1 (11), uden at undervurdere den simple »smitteeffekt« af en sådan opførsel (som forstærkes af mediernes omtale af begivenhederne); der er i alle tilfælde tale om forandringer, som sker i en rasende fart, og som de europæiske lande ikke kan forholde sig passivt til.

7.2 På denne baggrund anser EØSU det for hensigtsmæssigt, at der tages følgende skridt til udvikling af en fællesskabspolitik om ungdomskriminalitet og børne- og ungdomsret:

7.2.1 For det første er det absolut nødvendigt at råde over opdaterede og sammenlignelige data om ungdomskriminalitetens udbredelse i de 25 EU-lande, som gør det muligt at få et pålideligt kendskab til problemets art, dets omfang og de forskellige måder at tackle det på. De forskelle, der kan være mellem mandlige og kvindelige lovovertrædere, bør også tages med i betragtning.

7.2.2 Set ud fra en kvalitativ synsvinkel vil det også være hensigtsmæssigt at råde over nogle minimumsstandarder eller fælles retningslinier for alle medlemsstater — lige fra den forebyggende politik over politiets og retsvæsenets behandling af børn og unge, som er kommet i konflikt med straffeloven, til den socialpædagogiske og resocialiserende indsats. Når sådanne standarder med udgangspunkt i Konventionen om Børns Rettigheder, især artikel 37 og 40 heri, og i de internationale retningslinier på området i ovennævnte konventioner (jf. punkt 3.2.1 i denne udtalelse), først er defineret, kan man arbejde videre på udviklingen og anvendelsen af dem.

7.2.3 Det første skridt henimod udarbejdelsen af sådanne minimumsstandarder er at opbygge et så præcist kendskab som muligt til de forskellige forhold og erfaringer i hver enkelt medlemsstat. Det kan gøres på forskellig vis — blandt andet ved at indsamle information via rundspørger i hvert enkelt medlemsstat, som følges op med afholdelse af møder mellem eksperter og fagfolk på området, som kan udveksle erfaringer og god praksis. Sådanne møder kan få en permanent karakter gennem oprettelse af et ekspertnet, hvis sammensætning og opgaver er tilpasset det specifikke mål, der arbejdes hen imod. Endelig vil det for bedre at styre overvejelserne og debatten om dette emne og nå ud til flest mulige institutioner, organisationer og enkeltpersoner være passende, at Kommissionen offentliggør en grønbog om emnet.

7.2.4 Sideløbende med de i foregående punkt nævnte skridt eller i det mindste som næste trin i videnindsamlingen og tilnærmelsen mellem medlemsstaternes ungdomsretssystemer vil det være hensigtsmæssigt at oprette et europæisk observatorium om ungdomskriminalitet, hvilket vil gøre det lettere ikke alene løbende at undersøge dette fænomen, men også at formidle resultaterne og yde de kompetente myndigheder og institutioner råd og vejledning i beslutningstagningen. Tanken er altså, at dette forskningsarbejde og videnindsamling ikke blot skal ende i en samling akademiske resultater, men tjene som støtteredskaber for vedtagelsen af reelle politikker og strategier (12).

7.3 Uanset ovenstående er det nødvendigt med en operativ koordination mellem de berørte instanser og agenturer, således at ungdomskriminaliteten kan behandles på den tværfaglige og tværinstitutionelle måde, der — som det understreges i denne udtalelse — er den bedst egnede for dette fænomen i betragtning af, at de mange forskellige aspekter af ungdomskriminalitet og børne- og ungdomsret er omfattet af forskellige EU-politikker (fri bevægelighed, sikkerhed og retlige anliggender, ungdom, almen og faglig uddannelse, beskæftigelse og sociale anliggender).

7.4 De særlige træk, som kendetegner ungdomskriminaliteten, og dens dynamiske og skiftende karakter, kræver en faglig uddannelse, der er så specialiseret som muligt, og løbende efteruddannelse og ajourføring af det faglige personale og de aktører, som medvirker i hele indsatsen over for unge kriminelle: dommere, anklagere, advokater, politifolk, offentligt ansatte, ombudsmænd, undervisere, de ansvarlige for gennemførelsen af foranstaltningerne osv. I indsatsen på dette felt tilkommer det EU-institutionerne at spille en fremtrædende rolle via ovennævnte mekanismer (ekspertnet, observatorium osv.) og via andre supplerende, såsom programmer for udveksling af faguddannede mellem medlemsstaterne, networking, fjernundervisning som f.eks. e-learning osv. I dette øjemed bør der iværksættes EU-programmer, som skal søge at dække disse konkrete uddannelsesbehov. Man må heller ikke glemme, at de fremskridt, der sker i EU på området børne- og ungdomsret vil medvirke til at højne dette fagområdes prestige og bane vejen for særstudier på de europæiske universiteter, som bør understøtte hele denne proces.

7.5 Da denne problematik har en åbenbar social og borgerretlig dimension må man ikke forsømme at inddrage civilsamfundets organisationer og fagfolk, som er direkte knyttet til dette område (den »tredje« sektors organisationer, foreninger, familier, ngo'er osv.), så de kan bidrage til udformningen og den senere anvendelse af de programmer og strategier, der udvikles i EU.

7.6 I forbindelse med den sociale reintegration af mindreårige og unge lovovertrædere — den i punkt 1.1 nævnte tredje søjle — vil det også være nødvendigt at tage hensyn til fagforeningernes og arbejdsgiverorganisationernes og deres specifikke dialogforas rolle i udformningen af løsningsmodeller, som kan muliggøre social og erhvervsmæssig integration af unge socialt marginaliserede. Hertil fordres medvirken fra alle berørte aktørers side, da social og erhvervsmæssig integration er en af de vigtigste veje frem mod en reintegration af disse unge i vort samfund.

7.7 Endelig er EØSU bevidst om, at for at gennemføre alle disse foranstaltninger er der brug for tilsvarende budgetbevillinger. Derfor bør Kommissionen stille budgetmidler, der er afsat til beskyttelse af børn og unge, forebyggelse af ungdomskriminalitet og behandling af unge lovovertrædere til rådighed, både via eksisterende projekter eller budgetposter (som dem, der er afsat til bekæmpelse af marginalisering og social udstødelse eller til støtte for unge og deres sociale og erhvervsmæssige integration) (13) og via programmer rettet specifikt mod disse mål.

Bruxelles, den 15. marts 2006 Anne-Marie SIGMUND Formand for Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) Resolution af 14. december 2000 om social inddragelse af unge, vedtaget af Rådet og repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer forsamlet i Rådet, (EFT C 374 af 28. december 2000); Resolution af 27. juni 2002 om rammen for det europæiske samarbejde på ungdomsområdet, vedtaget af Rådet og repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer forsamlet i Rådet, (EFT C 168 af 13. juli 2002); Kommissionens hvidbog af 21. november 2001 om et nyt afsæt for europæisk ungdom (KOM(2001) 681 endelig); Kommissionens meddelelse til Rådet om europæiske ungdomspolitikker, KOM(2005) 206 endelig.

(2) Det er f.eks. tilfældet med »statuskrænkelser« såsom at løbe hjemmefra, bo på gaden osv.

(3) For den øvre grænses vedkommende er der ikke så store afvigelser mellem EU-landene, idet der i strafferetten i alle tilfælde tages hensyn til ung alder indtil det fyldte 18. år, og der er lande, som giver mulighed herfor i forskelligt omfang og afhængigt af de enkelte sager for unge indtil 21 år (Østrig, Tyskland, Grækenland, Italien, Holland og Portugal). Den nedre grænse svinger mere, idet den er fastsat til 7 år i Irland, 8 år i Skotland og Grækenland, 10 år i England, Wales og Frankrig, 12 år i Holland og Portugal, 13 år i Polen, 14 år i Østrig, Estland, Tyskland, Ungarn, Italien, Letland, Litauen, Slovenien og Spanien, 15 år i Tjekkiet, Danmark, Finland, Slovakiet og Sverige og 16 år i Belgien. Man må dog huske på, at i de fleste tilfælde er de foranstaltninger, der kan iværksættes over for børn i aldersgruppen mellem 7 og 13-15 år, ikke af egentlig strafferetlig karakter eller de er mildere end dem, der kan gribes til over for unge i aldersgruppen derover og indtil 18-21 år, idet anbringelse på lukkede institutioner i mange tilfælde er helt udelukket.

(4) I forbindelse med denne faktor og den i punkt 2.1.2 nævnte fattigdomsfaktor henvises til undersøgelsen »Thematic Study on Policy Measures concerning Disadvantaged Youth«, som er under udarbejdelse i Kommissionens Generaldirektoratet for Beskæftigelse og Sociale Anliggender under koordination af Institute for Regional Innovation and Social Research (IRIS).

(5) Artikel 40 i konventionen om barnets rettigheder, vedtaget af FN's Generalforsamling den 20. november 1989.

(6) Her kunne også nævnes anbefaling (66) 25 om metoder til kortvarig behandling af unge kriminelle under 21 år, anbefaling (78) 62 om social forandring og ungdomskriminalitet, anbefaling (88) 6 om sociale reaktioner på ungdomskriminalitet begået af unge fra indvandrerfamilier og anbefaling (2000) 20 om betydningen af tidlig psykosocial indgriben for at forebygge kriminalitet.

(7) Dette program viderefører og udvikler arbejdet under de foregående programmer, der var baseret på afsnit VI: Grotius II Criminal, Oisin II, Stop II, Hippocrates og Falcone.

(8) EFT L 153 af 8.6.2001.

(9) Et eksempel på det arbejde, Det Europæiske Kriminalpræventive Net udfører, er rapporten »A Review of the knowledge on juvenile violence: treds, policies and responses in the EU member states«; Fitzgerald, Stevens and Hale, 2004.

(10) Som eksempel på dets anvendelse inden for børne- og ungdomsretten i Spanien kan nævnes den ikke-statslige organisation »Fundación Diagrama« (et organ, som i samarbejde med mange autonome regioner forvalter frihedsberøvende foranstaltninger over for mindreårige lovovertrædere). Sammen med de regionale myndigheder forvalter den et operativt program for mindreårige, som afsoner eller har afsonet frihedsberøvende sanktioner. Det er målet med dette program at afstikke integrerede, individuelt afpassede rammer for integration af disse unge på arbejdsmarkedet, endnu før den mindreårige forlader anbringelsesstedet. Programmet kan opvise gode resultater.

(11) Det skal her nævnes, at anvendelsen af chats, e-mail, blogs, mobiltelefoner osv. tilsyneladende spillede en stor rolle i forbindelse med begivenhederne i de franske forstæder i november 2005.

(12) Allerede den 21. februar 2003 fremlagde en stor gruppe medlemmer af Europa-Parlamentet et forslag til beslutning (B5-0155/2003) om oprettelse af et europæisk observatorium for ungdomskriminalitet.

(13) Blandt de eksisterende projekter og programmer kan nævnes programmerne AGIS, DAPHNE II, EQUAL og det operative program til bekæmpelse af diskrimination.