KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER 
Bruxelles, den 28.02.1996 
KOM(96) 90 endelig udg. 
UDTALELSE FRA KOMMISSIONEN 
DEN POLITISKE UNION MÅ STYRKES OG 
UDVIDELSEN FORBEREDES" 

UDTALELSE FRA KOMMISSIONEN 
DEN POLITISKE UNION MÅ STYRKES OG 
UDVIDELSEN FORBEREDES" 
Ifølge traktaten skal der indkaldes til en konference mellem repræsentanterne for 
medlemsstaternes regeringer i 1996. 
Det italienske formandskab har med henblik herpå i overensstemmelse med artikel N 
forelagt Rådet et udkast til revision af de traktater, hvorved Unionen er oprettet, 
og 
anmodet Parlamentet og Kommissionen om en udtalelse om indkaldelsen af en 
regeringskonference. 
Dette dokument er Kommissionens udtalelse. 
A& 
•DEN POLITISKE UNION MÅ STYRKES OG 
UDVIDELSEN FORBEREDES" 
I. Et borgernes Europa 
1. Fremme af den europæiske samfundsmodel 
2. Oprettelse af et område karakteriseret ved frihed og sikkerhed 
3. Forenkling og demokratisering af EU 
IL En stærk identitet udadtil 
1. En samlet optræden udadtil 
2. En styrket optræden udadtil 
3. En mere handlekraftig fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik 
4. Europæisk sikkerhed og forsvar 
III. Institutionerne i et udvidet Europa 
1. Tilpasning af institutionerne 
2. Generel anvendelse af flertalsafstemning 
3. Fleksibilitet 
y/i 
MDEN POLITISKE UNION MÅ STYRKES OG 
UDVIDELSEN FORBEREDES" 
Regeringskonferencen er den første - og helt afgørende - etape af en stram 
tidsplan. I løbet af de kommende fire år skal Europa have indført en fælles valuta 
(1. januar 1999), udstukket retningslinjerne for sit forsvar og især WEU's 
fremtid, fastlagt Unionens nye finansielle rammer og tilpasset sine politikker med 
henblik på den kommende udvidelse. 
Medlemsstaterne indgik i 1993 traktaten om Den Europæiske Union, hvis 
bestemmelser de siden har ført ud i livet. Hovedsigtet med traktaten var: 
at optimere virkningerne af det indre marked ved at indføre en fælles valuta 
for medlemsstaterne og nå frem til konvergens mellem deres 
makroøkonomiske politikker. 
at give Unionen en politisk dimension i egentlig forstand, der bedre sætter den 
i stand til ved medlemsstaternes fælles indsats at opfylde sine interne behov 
og at gøre sig bedre gældende på den internationale scene. 
Disse to mål hænger sammen, da den fælles valuta, der er det vigtigste element, 
der skal samle såvel de økonomiske beslutningstagere som borgerne, kræver en 
stærk politisk og social identitet. 
Ifølge traktaten om Den Europæiske Union skal der afholdes en ny 
regeringskonference i 1996 for at konsolidere og styrke Unionen, der stadig er 
under opbygning. 
Derfor udarbejdede EU-institutionerne i første halvår af 1995 en fælles analyse af, 
hvorledes traktaten om Den Europæiske Union fungerer. Reflektionsgruppen 
udtrykker det på følgende måde: Unionen har ikke de midler, der svarer til dens 
ambitioner. 
Efter Kommissions opfattelse bør dette forhold alene føre til en gennemgribende 
institutionel tilpasning. 
Men det er ikke tilstrækkeligt at tilpasse traktaten på dette ene punkt, for 
opmuntrende nok giver historien nu mulighed for at samle befolkningerne i en 
udvidet Union. 
1 C 
Princippet om en udvidelse er accepteret. Og der er også enighed om følgende: 
udvidelsen ligger ikke langt ude i fremtiden. Konferencen i 1996 bliver højst 
sandsynligt en enestående og sidste lejlighed for de 15 medlemsstater til at 
overveje, hvorledes den udvidede Union skal fungere; 
den kommende udvidelse bliver ikke som de foregående. Den vil blive mere 
omfattende, og ansøgerlandene er mere forskellige. En udvidet Union bliver 
nødvendigvis mere heterogen og derfor mere kompleks. 
En forøgelse af antallet af medlemmer af Unionen medfører risiko for, at den 
udvandes. Der må ikke ske det, at "når det sidste land bliver medlem, tilslutter 
det sig noget, som allerede er passé", således som en statschef har formuleret det. 
Udvidelsen må gennemføres, uden at det går ud over resultaterne af fyrre års 
europæisk integration. Disse resultater skal være grundlaget for solidariteten med 
de nye medlemsstater. 
5. Det er grunden til, at Unionen ikke kan gå i gang med denne udvidelse, uden at 
den måde, hvorpå den fungerer, først er blevet ændret, og i nogle henseender, 
indgående. 
Desuden skal traktaten om Den Europæiske Union overholdes på alle punkter. Det 
gælder især forpligtelsen til at indføre Den Økonomiske og Monetære Union med 
den fælles valuta på det fastsatte tidspunkt. 
6. Den kommende konference bliver afgørende. Den øgede integration og udvidelsen 
af Unionen hænger snævert sammen. Kommissionen venter, at 
regeringskonferencen styrker Unionen og forbereder udvidelsen på grundlag af et 
politisk program, der 
gør Unionen mere nærværende for borgerne 
øger dens betydning udadtil, og 
giver den et institutionelt system, der kan fungere i et udvidet Europa. 
Kommissionen ser frem til en regeringskonference på grundlag af dette program. 
I- Et borgernes Europa 
7. Borgerne skal i højere grad føle sig som EU-borgere. "Unionsborgerskabet", der 
blev indført ved traktaten om Den Europæiske Union, supplerer det nationale 
statsborgerskab. 
Unionsborgerskabsbegrebet, der har mange facetter, skal videreudvikles: 
begrebet er baseret på en europæisk samfundsmodel, der bl.a. garanterer en 
række bredt accepterede grundlæggende rettigheder samt indebærer solidaritet 
mellem de enkelte medlemmer 
begrebet skal ses i relation til skabelsen af et område, hvor der både er 
bevægelses- og etableringsfrihed og sørges for den fornødne sikkerhed 
endelig indebærer begrebet, at borgerne forstår EU, der - opbygget gennem 
en række på hinanden følgende traktatændringer - er blevet en stadig mere 
kompleks størrelse. Den bør gøres enklere og mere demokratisk. 
1. Fremme af den europæiske samfundsmodel 
8. EU-samarbejdet, som er baseret på en række værdier, der er fælles for de 
europæiske samfund, kombinerer en række demokratiske træk - respekt for 
menneskerettighederne og retsstatsprincippet - med de træk, der er karakteristiske 
for en åben økonomi baseret på markedskræfternes dynamik, solidaritet og 
samhørighed. Blandt disse værdier skal nævnes borgernes adgang til universelle 
tjenester eller almennyttige serviceydelser, der fremmer solidaritets- og 
ligebehandlingsmålene. 
Den europæiske samfundsmodel kommer i traktaten om Den Europæiske Union 
navnlig til udtryk ved, at der heri er opstillet en række generelle mål (f.eks. om 
høj beskæftigelse og en bæredygtig udvikling), indført en række specifikke 
politikker, og ved at der tilskyndes til dialog mellem arbejdsmarkedets parter. 
Ved overgangen til en ny politisk fase bør denne model klart og utvetydigt støttes. 
Menneskerettighederne 
9. Unionens medlemsstater forsvarer menneskerettighederne : de har alle tiltrådt den 
europæiske konvention om menneskerettigheder og grundlæggende friheds­
rettigheder. Unionen som sådan overholder den, både når den træffer beslutninger, 
og når den handler. 
Unionen burde imidlertid kraftigere understrege, at den går ind for disse værdier, 
enten direkte i traktaten eller ved at tiltræde konventionen. Det ville der være så 
meget desto større grund til, som Unionen udvides og kommer til at omfatte stadig 
mere forskellige lande. Det afventes, at Domstolen udtaler sig om dette spørgsmål. 
Endvidere bør det på konferencen vedtages, at der i traktaten indføjes 
bestemmelser om forbud mod enhver forskelsbehandling mellem mænd og 
kvinder, og ikke kun når det drejer sig om ligeløn, samt bestemmelser om 
fordømmelse af racisme og fremmedhad. 
En union efter retsstatsprincippet 
10. At konsolidere Unionen efter retsstatsprincippet indebærer bl.a., at gennemførelsen 
og overholdelsen af fællesskabsretten sikres. Det gælder i endnu højere grad i et 
udvidet Fællesskab, hvor de nationale retssystemer og administrationer bliver 
stadig mere heterogene. 
Kommissionen mener at : 
den bør råde over mere effektive midler til sikring af, at fællesskabsretten 
anvendes korrekt, navnlig for så vidt angår det indre marked 
Domstolens rolle bør styrkes, navnlig for så vidt angår efterlevelsen af dens 
domme. 
11. Svig mod De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser skal bekæmpes 
effektivt. Det kan kun ske, hvis medlemsstaterne og institutionerne går fuldt og 
helt ind for opgaven. 
Kommissionen foreslår, at Unionen vedtager et passende retsgrundlag på dette 
område. 
Den sociale dimension 
12. Hver medlemsstat forsøger, ved hjælp af forskellige politikker og regler og under 
inddragelse af arbejdsmarkedets parter og borgerne i det hele taget, at gennemføre 
en række sociale målsætninger til gavn for borgerne, alt sammen med 
udgangspunkt i en åben økonomi. 
Unionen vil kunne bidrage til virkeliggørelsen af disse mål, idet hovedaktørerne 
i denne forbindelse er medlemsstaterne, de økonomiske beslutningstagere og 
arbejdsmarkedets parter. Borgerne skal kunne fornemme, at Unionen er med til at 
sikre udøvelsen af visse grundlæggende rettigheder på det sociale område. 
Den sociale dimension bør indrømmes en vigtig plads på konferencen. Der skal 
først og fremmest sikres et fælles socialt fundament for alle Unionens borgere. 
Efter Kommissionens opfattelse kræver dette, at protokollen om socialpolitikken 
på ny integreres i traktaten, og at der sker en tydeliggørelse af visse bestemmelser 
om samarbejdet mellem medlemsstaterne på det socialpolitiske område, bl.a. 
samarbejdet om bekæmpelse af social udstødelse og fattigdom. Desuden bør man 
i højere grad inddrage de kræfter i samfundet, der er i stand til at udvikle 
initiativer og nye former for solidaritet. 
Beskæftigelse 
13. Arbejdsløsheden anfægter selve grundlaget for vore samfund : den berører næsten 
tyve millioner mennesker og rammer ikke mindst de unge. Uden at ville forklejne 
de makroøkonomiske politikkers betydning afhænger afskaffelsen af arbejds­
løsheden først og fremmest af erhvervslivet. 
I hvidbogen om vækst, konkurrenceevne og beskæftigelse fra 1993 foreslog 
Kommissionen en række foranstaltninger, der tog sigte på at mobilisere alle 
kræfter i samfundet. Strategien er stadig aktuel : vækst, konkurrenceevne og 
beskæftigelse går hånd i hånd. Kun med en konkurrencedygtig økonomi kan der 
skabes varig beskæftigelse. 
Unionen skal, gennem en struktureret og sammenhængende indsats, bidrage til at 
genoprette et højt beskæftigelsesniveau, hvilket allerede nu er et af traktatens mål. 
Med det formål foreslår Kommissionen, at der i traktaten indføjes bestemmelser, 
der specielt vedrører beskæftigelse. Ud fra den opfattelse, at beskæftigelsen er et 
spørgsmål af fælles interesse, skal sådanne bestemmelser baseres på de hidtidige 
erfaringer på fællesskabsplan og tage sigte på at : 
skabe forudsætningerne for en fælles beskæftigelsesstrategi 
fremme samarbejdet mellem de forskellige aktører 
konsolidere den multilaterale overvågning af medlemsstaternes flerårige 
programmer 
sikre, at der i alle fælleskabspolitikker tages hensyn til beskæftigelsesaspektet. 
14. Bæredygtig udvikling 
Et miljø baseret på et højt beskyttelsesniveau er en af de ting, der ligger EU-
borgerne mest på sinde. 
Kommissionen mener, at traktatens bestemmelser om en bæredygtig udvikling og 
et sundt miljø bør styrkes på følgende to punkter: 
retten til at nyde godt af et sundt miljø og pligten til at sikre det bør indføjes 
i traktatens bestemmelser om borgeren 
miljøet bør udtrykkeligt integreres i Unionens øvrige politikker. 
2. Oprettelse af et område karakteriseret ved frihed og sikkerhed 
15. Princippet om personers fri bevægelighed inden for Unionens område er knæsat 
i traktaten. Gennemførelsen af princippet har dog i høj grad været begrænset på 
grund af følgende forhold: 
det anvendes i praksis ikke fuldt ud i hele Unionen 
for at komme videre på dette område har en række medlemsstater måttet 
indgå en ad hoc-konvention herom (Schengen-aftalen); men aftalen giver ikke 
de samme garantier som fællesskabsretten. 
Udøvelsen af retten til fri bevægelighed forudsætter nemlig, at man har styr på en 
række komplekse problemer som f.eks. asylret, indvandring, kriminalitet, narkotika 
og terrorisme. Disse problemer er blevet internationaliseret og standser ikke ved 
en medlemsstats grænser. 
De metoder og midler, Unionen hidtil har bragt i anvendelse for at tackle disse 
problemer, er forældede. 
Kommissionen foreslår, at der rådes bod på traktatens mangler for så vidt angår 
retlige og indre anliggender, navnlig den utilstrækkelige effektivitet og mangelen 
på demokratisk og retlig kontrol. Dette skal ske ved at der opstilles klare mål og 
stilles egnede instrumenter og metoder til rådighed. 
16. Det overordnede mål er at anvende og styrke princippet om fri bevægelses- og 
opholdsret, der i forvejen findes i traktaten, samtidig med at sikkerheden 
tilgodeses. 
De specifikke mål skal vedrøre følgende områder: 
der skal indføres fælles regler for tredjelandsstatsborgeres indrejse, ophold og 
status i Unionen 
der skal sikres effektiv gensidig anerkendelse af domme afsagt af de nationale 
domstole 
de forskellige former for kriminalitet og svig skal bekæmpes 
man skal fremme et effektivt samarbejde mellem medlemsstaternes 
administrationer. 
17. Desuden bør der indføres følgende instrumenter og metoder: 
Beslutningsprocessen 
Det nuværende generelle krav om enstemmighed medfører enten, at Rådet lammes, 
eller at beslutningen indholdsmæssigt reduceres til den laveste fællesnævner. 
Kommissionen mener, at enstemmighed i princippet bør erstattes af kvalificeret 
flertal. 
Det er nødvendigt, at Europa-Parlamentet i højere grad inddrages, navnlig når der 
er tale om emner, der kan have betydning for borgernes individuelle rettigheder. 
Endelig bør Kommissionen have initiativret på alle de pågældende områder. 
Retlige instrumenter 
Fælles aktioner og fælles holdninger, hvis retsvirkning er uklar, er ikke et egnet 
instrument, og det samme gælder de traditionelle internationale konventioner, hvis 
ikrafttræden er usikker og tager lang tid. Unionen råder på dette område over mere 
effektive retlige instrumenter. 
Domstolskontrol 
Vedtagne beslutninger bør underkastes Domstolens kontrol, om ikke for andet så 
for at sikre en ensartet fortolkning af teksterne. 
A rbejdsmetoder 
Der bør ske en forenkling af den nuværende arbejdsgang i Rådet, hvor der 
arbejdes på mange forskellige niveauer, hvilket gør det umuligt at arbejde 
effektivt. 
18. Kommissionen mener, at disse mål bedst kan sikres ved at retlige og indre 
anliggender - med undtagelse af det strafferetlige samarbejde og politisamarbejdet 
- overføres til fællesskabssøjlen. En sådan overførsel er især nødvendig på områder 
af direkte relevans for personers fri bevægelighed, f.eks. reglerne for passage af 
de ydre grænser, bekæmpelse af narkotika, indvandringspolitikken, politikken over 
for tredjelandsstatsborgere samt asylpolitikken. 
I forlængelse af denne tankegang vil det være naturligt, at Schengen-aftalens 
bestemmelser integreres i traktaten. 
3. Forenkling og demokratisering af EU 
19. Unionens indsats skal forstås af borgerne : det er en forudsætning for demokratiet. 
Gennemsigtigheden er derfor et krav, som institutionerne må honorere : det skal 
sikres, at interesserede har adgang til forståelige og dermed brugbare oplysninger 
om Unionens indsats. 
Europa-Parlamentets rolle er naturligvis i den forbindelse af afgørende betydning 
og må yderligere styrkes. 
Gennemsigtigheden og den demokratiske kontrol vil imidlertid kun kunne sikres 
fuldt ud, hvis de nationale parlamenter i højere grad inddrages i Unionens arbejde. 
Derfor må de i tide råde over alle nødvendige oplysninger fra Unionens 
institutioner og organer og fra deres egen regering. 
EU må handle mindre, men handle bedre. Det har den allerede forpligtet sig til 
gennem subsidiaritetsprincippet, der er knæsat i traktaten. Medlemsstaterne og 
institutionerne skal fortsætte ad denne vej, der er den eneste, der sikrer en effektiv 
indsats, hvad enten det sker på fællesskabsplan eller på nationalt eller regionalt 
plan. 
Forenklingen af EU skal først og fremmest give sig udslag i en ændring af de 
institutionelle regler. Der skal derfor ske : 
en forenkling og konsolidering af traktaterne 
en forenkling og demokratisering af beslutningsprocessen. 
/. Forenkling og konsolidering af traktaterne 
20. Traktaterne om oprettelse af Unionen og De Europæiske Fællesskaber er i årenes 
løb blevet mere og mere komplekse og stadig mere ulæselige. 
Det forhold, at der nu findes over en halv snes traktater og andre grundlæggende 
retsakter indeholdende mindst 700 artikler med en blanding af grundlæggende og 
mere teknisk betonede bestemmelser, hvoraf en lang række er forældede, gør Den 
Europæiske Unions primærret vanskeligt tilgængelig. 
Desuden gør det forhold, at der på én og samme tid findes tre juridisk set adskilte 
Fællesskaber samt en Union, der omfatter dem alle tre uden dog selv at være en 
juridisk person, del ikke lettere for borgerne at forstå den europæiske 
integrationsproces. 
Dertil kommer det "mellemstatslige" samarbejde vedrørende udenrigspolitik og 
retlige og indre anliggender, der er med til at komplicere billedet yderligere. 
Der må ske den størst mulige forenkling og konsolidering af traktaterne. 
2. Forenkling og demokratisering af beslutningsprocessen 
21. De stadig flere og mere komplekse procedurer, både når det drejer sig om at 
fastlægge og gennemføre lovgivningen, har gjort Unionens beslutningsproces 
unødigt omstændelig og uigennemskuelig. Desuden bør bestemmelserne om 
budgetproceduren forenkles og indholdet i de interinstitutionelle aftaler 
konsolideres. 
Af hensyn til gennemsigtigheden og demokratiet er det af afgørende betydning, 
at regeringskonferencen sikrer oprydning og forenkling på dette område. 
22. Kommissionen foreslår følgende fire tiltag for at forbedre situationen: 
Beslutningsprocedurerne 
Der bør kun være tre forskellige procedurer : beslutninger truffet efter udtalelse 
fra Parlamentet, beslutninger truffet efter samstemmende udtalelse fra Parlamentet 
og endelig beslutninger truffet ved fælles beslutningstagning af Parlamentet og 
Rådet. 
Fælles beslutningstagning 
Proceduren bør forenkles, samtidig med at anvendelsesområdet udvides. Den er 
et vigtigt skridt i retning af at give Europa-Parlamentet egentlige lovgivnings­
beføjelser. I henhold til traktaten skal Kommissionen forelægge Rådet en rapport 
om udvidelsen af anvendelsesområdet for proceduren med fælles 
beslutningstagning. 
Kommissionen mener, at proceduren stort set har fungeret tilfredsstillende. Den 
kunne dog gøres hurtigere og mere effektiv, hvis den blev forenklet, f.eks. ved 
indførelse af tidsfrister for førstebehandlingen, afskaffelse af forkastelsesfristen 
under andenbehandlingen og afskaffelse af tredjebehandlingen. 
Hvad angår anvendelsesområdet for proceduren med fælles beslutningstagning 
mener Kommissionen, at akter af lovgivningsmæssig art bør vedtages efter denne 
procedure. Dette kræver, at der sker en afklaring af, hvad der skal betragtes som 
lovgivning. Proceduren med fælles beslutningstagning bør i hvert fald anvendes 
på de områder, hvor man for øjeblikket anvender samarbejdsproceduren, der bør 
afskaffes. 
Samstemmende udtalelse 
Anvendelsesområdet for den samstemmende udtalelse bør justeres og tydeliggøres. 
På "forfatningsmæssige" områder (ændring af traktater, egne indtægter) bør der 
kræves samstemmende udtalelse fra Europa-Parlamentet. 
Til gengæld bør denne procedure ikke længere anvendes på det 
lovgivningsmæssige område eller i forbindelse med Fællesskabets 
handlingsprogrammer, hvor fælles beslutningstagning bør være reglen. 
Hvad endelig angår internationale aftaler bør anvendelsesområdet for den 
samstemmende udtalelse afklares, navnlig under hensyntagen til den rolle, som de 
nationale parlamenter i denne sammenhæng spiller i medlemsstaterne. 
Gennemførelsesbestemmelser 
Fællesskabets regler vedrørende gennemførelsesbestemmelser et komplekse og ret 
uigennemskuelige. 
Beslutningsprocedurerne i forbindelse med gennemførelsesakter må bringes i bedre 
overensstemmelse med institutionernes arbejdsopgaver. Det betyder, at 
Kommissionen fuldt ud må spille sin rolle som udøvende organ, under den 
lovgivende myndigheds kontrol. Der skal i den forbindelse tages hensyn til 
Parlamentets rolle, hvis basisretsakten er vedtaget ved fælles beslutningstagning. 
I så fald bør der indføres en procedure, der giver Parlamentet og PJidet mulighed 
for at modsætte sig et af Kommissionen fremsat forslag. Den pågældende 
foranstaltning skal i så fald vedtages ved fælles beslutningstagning. 
I øvrigt bør antallet af forskellige procedurer, der anvendes i forbindelse med 
gennemførelsen, reduceres for at undgå frugtesløse diskussioner mellem 
institutionerne om, hvilken procedure der skal anvendes, og for i højere grad at 
kunne tage hensyn til, hvilken form for beslutning der skal træffes. Kommissionen 
foreslår, at der højst anvendes tre typer af udvalg med dertil hørende procedurer, 
nemlig rådgivende udvalg, forvaltningskomiteer og forskriftsudvalg, idet 
varianterne afskaffes. 
10 
IL En stærk identitet udadtil 
23. Ifølge traktaten om Den Europæiske Union skal Unionen "styrke sin identitet i 
internationale sammenhænge". Men den øgede indflydelse, som medlemsstaterne 
kunne forvente af deres fælles optræden, er udeblevet. Indsatsen er ofte spredt, og 
det kan meget vel blive værre efter udvidelsen. 
Konferencen skal have et enkelt og klart mål: at give EU reelle muligheder for at 
handle i stedet for blot at reagere. Derved kan den bedre forsvare EU-borgernes 
interesser. 
En fælles, mere eller mindre samlet politik over for tredjelande findes allerede på 
nogle områder f.eks. inden for handelspolitikken, den økonomiske bistand, 
udviklingshjælpen og humanitære tiltag. Andre politikker, som den fælles udenrigs-
og sikkerhedspolitik, er stadig ikke udviklet tilstrækkeligt. 
Konferencen bør derfor have følgende hovedmål: 
- at effektivisere de forskellige politikker udadtil ved at samle dem inden for 
strukturer og procedurer, som gør, at EU's optræden udadtil bliver mere 
sammenhængende og konsekvent 
- at forbedre den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik på alle stadier 
- at skabe en egentlig europæisk identitet på sikkerheds- og forsvarsområdet, som 
en integrerende del af den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik. 
1. En samlet optræden udadtil 
24. Unionen skal kunne tale med én stemme. Dens politik over for tredjelande bliver 
først effektiv, når den fører til fælles handling, der understøttes af de forskellige 
institutioner, der har ansvaret for den. 
Traktaten pålægger allerede nu Rådet og Kommissionen at føre en sammenhængende 
politik over for tredjelande. Men traktaten sikrer ikke i sin nuværende udformning 
denne sammenhæng. Derfor må denne forpligtelse styrkes. 
11 
Rådets formandskab og Kommissionen må sørge for, at de to institutioner, som har 
ansvaret for EU's udenrigspolitik, samarbejder effektivt. Det vil gøre EU's 
udenrigspolitik betydelig mere effektiv og sikre en større kontinuitet. 
2. En styrket optræden udadtil 
Der er tre spørgsmål, som må behandles: 
Handelspolitikken 
25. Traktatens bestemmelser skal tilpasses som følge af den drastiske udvikling i de 
økonomiske strukturer på verdensplan. Serviceydelser, intellektuel ejendomsret og 
udenlandske investeringer får større og større betydning. Denne udvikling afspejler 
sig i det store ansvar, Verdenshandelsorganisationen har fået. 
Fællesskabets beføjelser med hensyn til disse dele af handelspolitikken, er imidlertid 
vage og medfører unødvendige debatter om procedurerne. Dette gør det vanskeligere 
at forsvare medlemsstaternes og dermed også virksomhedernes interesser. 
Kommissionen mener derfor, at Fællesskabets handelspolitik må gøres klarere. 
EU og de internationale organisationer 
26. Traktaten er ikke velegnet til at imødekomme EU's voksende behov for at deltage 
i forhandlingerne og det daglige arbejde i de internationale organisationer. Der 
opstår problemer, når visse aspekter på én gang henhører under Fællesskabets ansvar 
og medlemsstaternes kompetence. Det bliver dermed vanskeligt og forgæves at 
koordinere medlemsstaternes holdninger, og dette svækker jævnligt 
forhandlingspositionen. 
Kommissionen foreslår, at traktaten kommer til at indeholde en række bestemmelser, 
der udtrykkeligt sikrer, at EU taler med én stemme og kan forsvare alle de 
pågældende interesser. 
Medlemsstaternes og Fællesskabets politik over for tredjelande skal supplere 
hinanden 
27. Der bør generelt ved hjælp af egnede mekanismer sørges for, at medlemsstaterne og 
Fællesskabet fører samme politik på de områder, hvor kompetencen er delt, f.eks. 
inden for udvikling, transport og miljø. 
12 
3. En mere handlekraftig fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik 
28. Der kan naturligvis ikke skabes en fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, hvis den 
politiske vilje i medlemsstaterne ikke er til stede, og der ikke er fastsat klare mål. 
Formandskabet og Kommissionen bør sammen sørge for, at den fælles udenrigs- og 
sikkerhedspolitik er synlig. Dette kræver en række forbedringer på alle stadier lige 
fra forberedelsen af beslutningerne til vedtagelsen og gennemførelsen heraf. Det er 
hele tiden afgørende, at formandskabet og Kommissionen handler i indbyrdes 
forståelse og effektivt. Kommissionen vil internt forbedre sine muligheder for at leve 
op til dette krav. Konferencen skal derfor se på, hvordan formandskabet kan styrkes 
med støtte fra Rådets sekretariat. 
Forberedelse af beslutningerne ' 
29. Beslutningerne skal være baseret på bedre analyser, der er fælles for alle Unionens 
medlemmer. 
Der bør derfor oprettes en "fælles analysegruppe" bestående af eksperter fra 
medlemsstaterne og Kommissionen. Der tænkes oprettet en fælles tjeneste med 
eventuelt bidrag fra Den Vesteuropæiske Union. På grundlag af dens analyser kan 
formandskabet og Kommissionen udarbejde indbyrdes overensstemmende forslag. 
Det er mindre væsentligt, hvor denne analysegruppe bliver placeret. 
Det bliver lettere at fastlægge udenrigspolitikken, hvis der oprettes et stående politisk 
udvalg i Bruxelles, som integreres i de strukturer i Rådet, der forbereder 
beslutningerne på dette område. 
Vedtagelse af beslutningerne 
30. Ved traktaten indføres begreberne "fælles holdning" og "fælles aktion" i den fælles 
udenrigs- og sikkerhedspolitik. Anvendelsen af disse to retsinstrumenter har været 
uklar og givet anledning til uoverensstemmelser. 
Det er Kommissionens opfattelse, at der bør fastsættes nærmere regler for 
anvendelsen af disse begreber. 
31. Uanset hvilket instrument der anvendes, gør kravet om enstemmighed det imidlertid 
vanskeligt at træffe beslutninger. 
Kommissionen mener, at der som hovedregel bør anvendes afstemninger med 
kvalificeret flertal inden for den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik. Der må 
imidlertid indføres særlige regler, når det drejer sig om militære spørgsmål. 
13 
Det kan tænkes, at et begrænset antal medlemsstater ønsker at reagere i en særlig 
situation. Sådanne initiativer må også kunne tages på EU's vegne, når de ikke strider 
mod EU's generelle interesser, og disse er behørigt tilgodeset. 
Gennemførelse af beslutningerne 
32. At repræsentere EU udadtil og gennemføre Unionens beslutninger er en kompleks 
opgave på grund af den vigtige rolle, medlemsstaterne spiller, og de mange 
forskellige forhold, der har indflydelse på udenrigspolitikken. Fællesnævneren er den 
fælles institutionelle ramme, for uanset om der er tale om et område, hvor 
Fællesskabet har kompetence, eller om anliggender, der behandles af regeringerne, 
træffes beslutningerne af Rådet. 
Ansvaret for gennemførelsen bør hovedsagelig påhvile formandskabet og 
Kommissionen. Dette er ikke til hinder for, at bestemte opgaver kan betros personer, 
der får et særligt mandat. 
33. For udgiftskrævende beslutninger, der træffes som led i den fælles udenrigs- og 
sikkerhedspolitik, er den nuværende situation hverken gennemsigtig eller effektiv, 
da der kræves nærmere drøftelser hver gang. 
Kommissionen foreslår, at udgifterne til denne politik dækkes af Fællesskabets 
budget, medmindre der udtrykkeligt træffes anden beslutning. 
4. Europæisk sikkerhed og forsvar 
34. Som de seneste erfaringer tydeligt har vist, lider EU's udenrigspolitik under, at den 
ikke på troværdig vis kan følges op militært. Det er derfor absolut nødvendigt, at 
Unionen skaber sig en identitet på sikkerheds- og forsvarsområdet. Dertil kræves en 
klar politisk vilje fra medlemsstaternes side. 
NATO er fortsat hovedhjørnestenen i forsvaret, men der er behov for at udvikle en 
europæisk søjle. Her spiller Den Vesteuropæiske Union (WEU) en vigtig rolle, 
således som fastlagt i traktaten. Alle medlemsstaterne har imidlertid endnu ikke 
indgået samme forpligtelser over for WEU som for NATO. 
Kommissionen mener, at en egentlig fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik bør føre 
til et fælles forsvar. 
14 
35. På konferencen: 
- bør der derfor i traktaten indføjes bestemmelser om EU's fredsbevarende og 
fredsskabende opgaver (de såkaldte "Petersberg-missioner") 
- bør EU's beføjelser på sikkerhedsområdet styrkes ved, at det sikres, at 
forsvarsministrene i nødvendigt omfang deltager i Rådet 
- bør Den Vesteuropæiske Unions rolle tages op til fornyet overvejelse med henblik 
på at integrere den i EU efter en fast tidsplan. 
I denne forbindelse minder Kommissionen om, at EU's sikkerhed og forsvar bør 
hvile på et solidt industrielt grundlag, der kan opvise tilfredsstillende resultater. 
Dette kræver, at rustningssektoren integreres bedre i traktatens almindelige 
bestemmelser, at solidariteten og samarbejdet styrkes, bl.a. ved oprettelsen af et 
rustningsagentur, og at der føres en fast linje i handelen med tredjelande. 
15 
III. Institutionerne i et udvidet Europa 
36. De ovenfor nævnte forslag tager sigte på at udvide Unionen både indadtil og udadtil. 
De er under alle omstændigheder nødvendige, da deres formål er at give Unionen 
de midler i hænde, der er nødvendige for at den kan nå sine mål. De er desuden 
forudsætningen for, at den kommende udvidelse kan lykkes. 
37. Der rejser sig nemlig i forbindelse hermed en række institutionelle spørgsmål. 
Ifølge Kommissionen bør man på konferencen søge at løse følgende tre problemer: 
forudse, hvorledes det voksende antal medlemmer vil indvirke på 
institutionerne 
systematisk afskaffe brugen af afstemninger med enstemmighed 
sikre fleksibilitet, således at Unionen kan komme videre uden at blive hindret 
af de mere tøvende medlemmer 
1. Tilpasning af institutionerne 
38. Den voldsomme forøgelse af antallet af medlemmer af Unionen kan ikke undgå 
at få indvirkning på institutionernes funktion. Det bliver uden tvivl vanskeligere 
at samarbejde, når antallet af deltagere øges, idet der bliver flere sprog, møderne 
bliver længere, og drøftelserne mere omstændelige. Der vil opstå utallige praktiske 
problemer, som man ikke kan komme uden om. 
Men udvidelsen vil også få konkrete følger for institutionerne, og her er det vigtigt 
at bevare den overordnede balance mellem dem. 
Europa-Parlamentet 
39. Det antal pladser, som de enkelte medlemsstater har fået tildelt i Parlamentet, har 
hidtil afspejlet et kompromis mellem på den ene side befolkningstal og på den 
anden side ønsket om at sikre de små lande en overrepræsentation. Derved sikres 
det, at alle vigtige opfattelser i de forskellige lande er repræsenteret. 
Dette princip bør opretholdes i den udvidede Union. Men for at undgå, at 
Parlamentet får et urimeligt omfang, bør der sættes en øvre grænse for antallet af 
parlamentsmedlemmer, uanset hvor mange lande der tiltræder Unionen. 
Parlamentet har selv foreslået, at antallet af dets medlemmer begrænses til 700. 
Kommissionen tilslutter sig dette forslag. 
16 
På grund af denne begrænsning vil det enkelte parlamentsmedlem fra de 
befolkningsmæssigt største lande fa et vælgergrundlag på over 1 million 
Kommissionen mener derfor, at der må indføres et fælles valgsystem for på bedst 
mulig måde at sikre parlamentsmedlemmernes repræsentativitet, således som det 
er fastsat i traktaten. 
Ministerrådet 
40. Stigningen i antallet af medlemsstater vil ligeledes være mærkbar i Ministerrådet, 
navnlig af følgende tre grunde: 
Ordningen med de skiftende halvårlige formandskaber vil ganske rigtigt 
bevirke, at der bliver længere mellem de enkelte medlemsstaters 
formandskabsperioder. Kommissionen er imidlertid af den opfattelse, at 
formandskabet er en opgave, som de enkelte medlemsstater varetager på 
Unionens vegne, og at dette mobiliserer offentligheden i formandskabslandet 
omkring den europæiske tanke. Det bør derfor på konferencen undersøges, 
hvordan man kan styrke formandskabets handlemuligheder, og hvordan 
rækkefølgen af de halvårlige formandskabsperioder skal tilrettelægges. 
Vægtningen af medlemsstaternes stemmeandel: Afstemning med kvalificeret 
flertal er en vigtig mekanisme i Rådets beslutningstagning. Vægtningen af 
medlemsstaternes stemmer er en integreret del deraf. Den afspejler et 
kompromis mellem retligt set ligestillede stater, men med forskellig 
befolkningsstørrelse. Den nuværende vægtning, som har alle medlemsstaternes 
tilslutning, tilgodeser de befolkningsmæssigt mindre medlemsstater i Unionen. 
Nu er næsten alle ansøgerlandene befolkningsmæssigt forholdsvis små. Det vil 
sige, at de små lande vil få forholdsmæssig større vægt, hvis man fastholder 
den nuværende vægtning. 
For at bevare den nuværende balance bør man derfor ved udvidelsen ifølge 
Kommissionen enten tilpasse stemmevægtningen eller indføre en ny 
afstemningsordning, der baseres både på et flertal af medlemsstaterne og et 
flertal af Unionens befolkning. 
Tærsklen for kvalificeret flertal: En udvidelse vil nødvendigvis gøre 
beslutningstagningen mere kompleks. Kommissionens opfattelse er derfor, at 
en tilpasning ikke må føre til, at det bliver vanskeligere at træffe beslutninger. 
Den krævede stemmeandel ved kvalificeret flertal har siden Fællesskabets 
begyndelse ligget fast på ca. 71%, og denne sats må derfor under ingen 
omstændigheder hæves. 
Der er desuden behov for, at Rådet med ansvar for generelle anliggender påtager 
sig en mere effektiv koordinations- og mæglerrolle på de forskellige 
traktatområder. 
17 
Kommissionen 
41. Ved udsigten til en væsentlig forøgelse af antallet af medlemslande i Unionen bør 
det sikres, at Kommissionen bevarer sin legitimitet, at kollegialprincippet 
opretholdes, og at den ikke mister sin effektivitet, idet dens opgave er, fuldstændig 
uafhængigt, at varetage det fælles bedste. 
Dette betyder for det første, at Kommissionens initiativret, dens udøvende 
beføjelser og rolle som traktatens vogter må fastholdes. 
Yderligere mener Kommissionen, at dens formand bør udpeges af Det Europæiske 
Råd og godkendes af Parlamentet. Kommissionens formand bør spille en vigtig 
rolle i forbindelse med Kommissionens sammensætning, så kollegialprincippet 
sikres. Kommissionens medlemmer bør derfor udpeges efter fælles aftale mellem 
Kommissionens formand og de respektive medlemsstaters regeringer. 
42. Ifølge Kommissionen bør antallet af kommissærer i forbindelse med udvidelsen 
begrænses til én pr. medlemsstat. 
Kommissionen er opmærksom på, at dens sammensætning og struktur bør tages 
op til overvejelse, når antallet af medlemsstater stiger til over en vis grænse. Der 
bør på konferencen fastlægges en egnet procedure med henblik herpå. 
Domstolen 
43. Det stigende antal medlemmer bliver også en udfordring for Domstolen. Derfor 
er det nødvendigt at overveje konsekvenserne af, at der vil være ca. 60 dommere 
ved Domstolen og Retten i Første Instans. 
I sin rapport til refleksionsgruppen har Domstolen understreget, hvor vigtigt det 
er, at de forskellige nationale retssystemer er repræsenteret. Men den 
understregede desuden, "at en stor stigning i antallet af dommere vil være 
ensbetydende med, at når Domstolen mødes i plenum, så vil den usynlige grænse, 
der adskiller en kollegialdomstol fra en beslutningstagende forsamling, være 
overskredet. Desuden vil der blive fare for manglende sammenhæng i retspraksis, 
eftersom de fleste af sagerne vil blive afgjort i de enkelte retsafdelinger". 
Kommissionen deler desuden Domstolens opfattelse af, at man kunne forlænge 
dommernes embedsperiode, men uden mulighed for genudnævnelse med det 
formål i endnu højere grad at styrke deres uafhængighed. 
2. Generel anvendelse af flertalsafstemning 
44. I en udvidet Union vil opretholdelse af enstemmighedsprincippet ofte føre til 
handlingslammelse. Jo flere medlemmer der bliver, jo vanskeligere bliver det 
nemlig at opnå enstemmighed.. 
18 
Kommissionen foreslår derfor, at flertalsafstemning indføres som generel regel. 
Hertil skal der fremsættes to yderligere bemærkninger: 
det skal ikke gælde i alle tilfælde, at enstemmigheden skal erstattes af den 
nuværende form for kvalificeret flertal. På de særligt følsomme områder kan 
der eventuelt træffes beslutning med et "superkvalificeret" flertal 
hvad der gælder for den afledte fællesskabsret, gælder også for traktaten selv 
og for ændringer af traktaten. Hvis den nemlig fremover kun kan ændres med 
enstemmighed, risikerer den at blive uigenkaldeligt fastlåst, således som den 
ser ud efter regeringskonferencen i 1996, hvilket vil være en hæmsko for 
ethvert fremskridt i det europæiske samarbejde 
Det skal i denne forbindelse understreges, at traktaterne for øjeblikket 
indeholder bestemmelser af forskellig karakter, og at kun nogle få er egentligt 
grundlæggende bestemmelser (præambel, grundlæggende principper, Unionens 
målsætninger og institutionernes funktion), hvorimod andre ikke er det 
(Unionens politikker). Den traktatskonsolidering, der omtales ovenfor, bør 
gøre det muligt klart at skelne mellem disse to former for bestemmelser. 
Efter Kommissionens opfattelse bør i hvert fald de bestemmelser, som ikke 
har "forfatningsmæssig" karakter, kunne ændres efter en mindre bindende 
ordning end den nugældende. 
3. Fleksibilitet 
45. Udviklingen i Den Europæiske Union bør ikke være dømt til at følge de 
langsomste medlemslande. 
Dette gælder i endnu højere grad efter en udvidelse af Unionen. 
Unionen har i lang tid benyttet sig af forskellige muligheder for fleksibilitet ved 
bl.a. i fællesskabslovgivningen at anvende undtagelser og afvigelser, som i 
princippet er begrænsede og tidsbestemte. Denne mulighed vil uden al tvivl blive 
udnyttet i forbindelse med tiltrædelsen af nye medlemmer, så disse først gradvis 
kommer til at deltage fuldt ud i alle de fælles politikker. 
Kommissionen konstaterer desuden, at denne fleksibilitet allerede gør sig gældende 
på visse områder af Unionens udvikling, bl.a. i forbindelse med Den Økonomiske 
og Monetære Union. 
19 
Kommissionen afviser derimod på det kraftigste enhver form for "Europa som tag 
selv bord" (som f.eks. i forbindelse med protokollen om social- og 
arbejdsmarkedspolitikken), da dette er ensbetydende med en afvisning af det fælles 
europæiske projekt og af de forpligtelser og den solidaritet, der er forbundet 
dermed. 
46. Kommissionen mener således, at det i Den Europæiske Union skal være muligt, 
at de medlemslande, der ønsker at gå hurtigere frem med virkeliggørelsen af 
traktatens mål, kan udvide samarbejdet og øge integrationen. En sådan 
fremgangsmåde bør dog først anvendes, når alle de muligheder traktaten giver 
medlemslandene for at handle i fællesskab, er udtømt. 
Følgende principper bør gælde for denne fleksibilitet, så Unionens enhed 
opretholdes: 
overensstemmelsen med Unionens mål må sikres, 
Unionens institutionelle opbygning overholdes, 
stater, der ønsker det, og som er i stand til det, skal til enhver tid kunne 
tilslutte sig, 
det indre marked og dets ledsagepolitikker skal opretholdes. 
Det bør være Kommissionen, der skal sikre, at de ovenfor nævnte principper 
overholdes, dog under Domstolens kontrol. 
20 
KONKLUSION 
47. Det er således en ambitiøs regeringskonference, som Kommissionen lægger op til. 
Den bør åbne for en virkelig debat om Europa og Europas målsætninger samt om 
de kommende store udfordringer og den rolle, som hver enkelt skal spille i dette 
Europa. Debatten herom skal i gang nu, så den kan inspirere forhandlingerne. 
Kommissionen vil som udgangspunkt for debatten fremhæve nogle grundlæggende 
kendsgerninger. For det første, at det europæiske samarbejdes største succes fortsat 
er den fred og den velstand, som den har medført. Det er et forhold, der ofte 
glemmes, men som er uomtvisteligt. Nu skal der så bygges videre på denne 
dyrebare arv, som vi skal dele med andre lande i det Europa, som så længe har 
været delt. 
Dernæst at "fællesskabsmetoden" er rigtig. Det er takket være denne nyskabende 
indretning med selvstændige institutioner og på grundlag af retsprincipper og 
solidaritet, at Unionen har kunnet blive til det den er i dag. Disse værdier må 
bevares, samtidig med at metoden tilpasses til en ny virkelighed, hvor Unionen 
bliver til en egentlig politisk Union med snart over 15 medlemslande. Dette er 
tanken bag de reformer, som Kommissionen går ind for. 
Endelig at politisk vilje er nødvendig. Vi må sætte os klare mål og skaffe os de 
rigtige redskaber. Unionen må råde over de midler, der svarer til dens ambitioner. 
Men det nytter altsammen intet, hvis den politiske vilje ikke er til stede. Det er 
klart, at Unionen ikke løser arbejdsløshedsproblemet ved blot at indsætte et kapitel 
om beskæftigelsen i traktaten, ligesom den ikke får en udenrigspolitik med et 
pennestrøg. Men hvis disse spørgsmål forankres i traktaten, opstår der en pligt til 
at handle i fællesskab. 
Men denne erkendelse er ikke ensbetydende med, at vi bør give op. 
Regeringskonferencen må mobilisere kraft og vilje til at udsende et budskab af 
tillid og beslutsomhed til borgerne og verden. Vi må gøre det klart, at Unionen 
har klare mål og midler. At Europa, forenet i al sin mangfoldighed, er rede til at 
forsvare sin samfundsmodel og lade væksten og konkurrenceevnen tjene et 
samfunds- og kulturideal. At Europa ved et samarbejde mellem dets institutioner 
og medlemsstaterne vil påtage sig sin del af det internationale ansvar, og at 
Europa ikke er summen af medlemslandenes egoisme, men af kontinentets 
samlede rigdom. 
21 
ISSN 0254-1459 
KOM(96) 90 endelig udg. 
DOKUMENTER 
DA 01 
Katalognummer : CB-CO-96-095-DA-C 
ISBN 92-78-01212-2 
Kontoret for De Europæiske Fællesskabers Officielle Publikationer 
L-2985 Luxembourg