Regionsudvalgets udtalelse om:

- »Kommissionens meddelelse til Rådet og Parlamentet om en EF-strategi til bekæmpelse af forsuring«,

- »Forslag til Rådets direktiv om begrænsning af svovlindholdet i visse flydende brændstoffer of om ændring af direktiv 93/12/EØF«, og - »Forslag til Rådets afgørelse om Det Europæiske Fællesskabs indgåelse af protokollen til konventionen af 1979 om grænseoverskridende luftforurening over store afstande angående yderligere begrænsning af emissionen af svovl« (98/C 64/05)

REGIONSUDVALGET har -

under henvisning til Kommissionens meddelelse til Rådet og Parlamentet om en EF-strategi til bekæmpelse af forsuring (KOM(97) 88 endelig udg.),

under henvisning til Kommissionens forslag til Rådets direktiv om begrænsning af svovlindholdet i visse flydende brændstoffer og om ændring af direktiv 93/12/EØF (),

under henvisning til Kommissionens forslag til Rådets afgørelse om Det Europæiske Fællesskabs indgåelse af protokollen til konventionen af 1979 om grænseoverskridende luftforurening over store afstande angående yderligere begrænsning af emissionen af svovl (),

under henvisning til Kommissionens beslutning af 20. maj 1997 om at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse herom,

under henvisning til sin beslutning af 11. juni 1997 om i henhold til artikel 198 C, stk. 3, i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, at afgive en udtalelse og at henvise det forberedende arbejde til Underudvalg 5 »Fysisk Planlægning, Miljø og Energi«,

under henvisning til Underudvalg 5's forslag til Regionsudvalgets udtalelse (CdR 174/97 rev.), som blev vedtaget med Tony McKenna som ordfører -

på den 20. plenarforsamling den 19.-20. november 1997 (mødet den 19. november) vedtaget følgende udtalelse.

1. Indledning

1.1. Atmosfærisk deposition af forsurende stoffer og deres reaktionsprodukter fører til: forandringer i den kemiske sammensætning eller til forsuring af jordbund og overfladevand, hvilket har betydelige biologiske følger for både det akvatiske og det terrestriske økosystem, medfører sundhedsfarer for mennesker og fremskynder ødelæggelsen af byggematerialer og mindesmærker. De vigtigste forsurende luftforureningsstoffer er:

- svovldioxid (SO2),

- nitrogenoxider (NOx),

- ammoniak (NH3).

Disse forureningsstoffer kan bæres af vinden over tusinder af kilometer inden de afsættes i miljøet som svovlsyre og salpetersyre. For at begrænse forsuringen i ét land er det derfor nødvendigt at begrænse emissionerne i mange lande, både i og uden for EU.

1.2. Selv om der gøres fremskridt i retning af at begrænse emissionerne af disse forureningsstoffer, anses gennemførelseshastigheden for alt for langsom. Den foreslåede strategi reviderer derfor både gældende og planlagt lovgivning i et forsøg på at opfylde de langsigtede mål i det femte miljøhandlingsprogram om, at de kritiske belastninger og mængder af forsurende stoffer aldrig må overskrides. Hensigten med strategien er således at opstille et foreløbigt mål på 50 % udbedring i år 2010 mellem miljøbeskyttelsesniveauet i 1990 og endemålet på 100 % økosystembeskyttelse. Strategien giver retningslinjer for følgende foranstaltninger:

- Et forslag til nationale emissionslofter;

- Ratifikation af 1994-svovlprotokollen til Genève-konventionen;

- Forslag til revision af direktivet om svovlindholdet i visse flydende brændstoffer;

- Foranstaltninger i tilknytning til direktiverne om store fyringsanlæg og integreret forureningsbekæmpelse: Bekæmpelse af emissionerne fra stationære kilder;

- Foranstaltninger til bekæmpelse af emissionerne fra skibsfart;

- Foranstaltninger i tilknytning til landene i Central- og Østeuropa;

- Foranstaltninger i tilknytning til konventionen om grænseoverskridende luftforurening over store afstande;

- Mulige foranstaltninger til reduktion af emissionerne af ammoniak;

- Økonomiske virkemidler;

- Mulige yderligere foranstaltninger til bekæmpelse af emissionerne fra transportsektoren;

- Foranstaltninger til fremme af energieffektivitet og energibesparelser.

1.3. De foreslåede foranstaltninger vil føre til yderligere emissionsreduktioner ud over dem, der forventes som resultat af gældende lovgivning og forpligtelser, der skønnes at ville mindske EU-emissionerne af SO2, NOx og NH3 med henholdsvis 66, 48 og 15 % mellem 1990 og 2010.

1.4. Kommissionen er af den opfattelse, at det foreløbige miljømål på 50 % udbedring udgør en god balance mellem økosystembeskyttelse og den samlede, billigste løsning for hele EU. Kommissionen mener, at dette mål bør kunne nås i år 2010, og at der skal foretages en revision i år 2004.

2. Regionsudvalgets rolle

2.1. Omend forsuring er et grænseoverskridende fænomen, som kræver sammenhængende foranstaltninger både internationalt og på EU-niveau, finder Regionsudvalget det dog på sin plads at fremsætte kommentarer til ethvert forslag om bekæmpelse af forsuring, da dette også kræver koordinerede foranstaltninger på nationalt, regionalt og lokalt niveau. De lokale og regionale myndigheder er allerede involveret i miljøovervågning, anvender økonomiske instrumenter til at bekæmpe forurening og har mandat til at påvirke investeringer i retning af emissionsreduktioner. De lokale og regionale myndigheder er ofte de myndigheder, som besidder kompetencen til at udvikle lokale emissionsplaner, fastlægge lokale brændstofstandarder og give skattebegunstigelse for brændstoffer med lavt svovlindhold.

Regionsudvalget bifalder opstillingen af denne strategi til bekæmpelse af forsuring, eftersom den tilvejebringer en kontekst, hvor gældende direktiver vil kunne anvendes, og en klar ramme for udvikling og anvendelse af fremtidige politiske redskaber med henblik på at skabe komplementaritet mellem de foranstaltninger som nationale, regionale og lokale myndigheder gennemfører.

2.2. I løbet af 1998 suppleres den foreslåede strategi med en strategi til bekæmpelse af forureningen af troposfærisk ozon. Regionsudvalget ønsker at blive hørt inden denne strategi er færdigbehandlet, så dets bemærkninger vil indgå i overvejelserne og ikke blot blive taget til efterretning. Dette er vigtigt af ovennævnte årsager og på grund af denne strategis konsekvenser for den økonomiske og sociale udvikling i bestemte EU-regioner.

3. Strategien

3.1. Regionsudvalget mener ikke, at der skal ændres ved endemålet om ingen overskridelse af de kritiske belastninger, som er beskrevet i det femte handlingsprogram på miljøområdet, og som Rådet i sin beslutning af december 1995 tilslutter sig. Udarbejdelsen af en forsuringsstrategi med det formål at opstille realistiske og sammenhængende mål for at målrette de forebyggende foranstaltninger og maksimere deres virkning, er særdeles ønskelig og hilses velkommen af Regionsudvalget.

3.2. Regionsudvalget anerkender imidlertid også de forbedringer, som hidtil er opnået ved at reducere emissionsniveauet for de forsurende forureningsstoffer. Selv om disse forbedringer ikke svarer til de opstillede mål, må de betragtes som værende af stor betydning for udarbejdelsen af fremtidige foranstaltninger.

3.3. Regionsudvalget erkender, at iværksættelsen af denne strategi har mange forskellige virkninger, ikke mindst hvad angår sammenkoblingen mellem gældende og foreslåede direktiver og de foranstaltninger, som der lægges op til i strategien. Eftersom den foreslåede strategi opstiller klare prioriteringer, anser Regionsudvalget det for afgørende, at der gennemføres en revision og opdatering af gældende direktiver for at undgå overlapninger og/eller mangel på direktiver om forsuringsproblematikken.

3.4. Regionsudvalget mener, at målet om en udbedring på 50 % af økosystembeskyttelsen er et realistisk mål, omend det for visse regioners vedkommende vil skabe en betydelig ubalance i cost-benefit effekten. Selv om Regionsudvalget understreger, at strategiens fornemste mål er at forbedre beskyttelsen af økosystemerne mod forsuring, går det dog ind for, at strategien iværksættes på en fleksibel måde for at give regioner med ambitiøse emissionsmål mulighed for en mere gradvis tilpasning.

3.5. Regionsudvalget bifalder tilsagnet om en løbende revision af strategien, da der formodentlig vil blive tale om en mindskelse af emissionerne fra de central- og østeuropæiske lande i løbet af den foreslåede strategis løbetid, og da udviklingen af nye teknologier og en strammere national lovgivning i nogle medlemsstater vil gøre det lettere at opfylde visse regioners mere ambitiøse, men realistiske mål.

3.6. Regionsudvalget sætter dog spørgsmålstegn ved de metoder og grundantagelser, som er blevet anvendt ved udarbejdelsen af strategien. Denne er baseret på en generel cost-benefit analyse og tager ikke tilstrækkelig hensyn til, hvad det vil indebære for den enkelte region at iværksætte strategien. Regionsudvalget mener ikke, at omkostningseffektiviteten er tilstrækkelig stor i forhold til det niveau af miljøbeskyttelse, som det er muligt at opnå. For at strategien kan forblive omkostningseffektiv, er det vigtigt, at de enkelte foranstaltninger, som er blevet foreslået, tager hensyn til økosystemets følsomhed i de forskellige regioner, til emissioner og sur nedbør, men også til regionernes evne til at opfylde målene.

4. De foreslåede foranstaltninger

4.1. Generelle bemærkninger

4.1.1. Regionsudvalget støtter den brede vifte af foranstaltninger, som Kommissionen foreslår i denne strategi og understreger, at disse foranstaltninger skal have en komplementær og gensidigt forstærkende karakter, hvis målene skal nås.

4.1.2. Regionsudvalget er især tilfreds med, at Kommissionen har medtaget foranstaltninger til at bekæmpe ammoniakemissionerne, et spørgsmål, som i gældende EU-lovgivning ikke behandles i større udstrækning. Regionsudvalget er imidlertid enig med Kommissionens forslag om, at foranstaltninger vedrørende miljømål inden for landbrugsområdet måske bedst kan gennemføres i forbindelse med en revideret fælles landbrugspolitik, og når de forebyggende foranstaltninger har fået en mere detaljeret udformning.

4.1.3. Regionsudvalget anser det også for passende, at en strategi af denne art giver retningslinjer for nye fremgangsmåder og mere proaktive »bløde« foranstaltninger til at løse forsuringsproblemet. Fokusering på nye og bedst mulige fremgangsmåder vil øge medlemsstaternes incitament til på passende niveauer at iværksætte forskellige økonomiske foranstaltninger såsom »bobleprincippet« og nøgletal, oplysnings- og forbrugerkampagner og frivillige aftaler, der vil åbne en bred vifte af muligheder for at få målene opfyldt.

De foranstaltninger, Kommissionen foreslår, vedrører direkte brændstofkvalitetsstandarder og emissionsstandarder for motorkøretøjer, og der henvises kort til en eventuel yderligere indsats på transportområdet, men Regionsudvalget er bekymret over, at Kommissionen ikke nævner, hvorledes trafikvæksten kan tackles.

4.2. Nationale emissionslofter

4.2.1. Regionsudvalget er enig i, at de nationale emissionslofter skal danne grundlag for en forsuringspolitik. Dette vil tillade en vis fleksibilitet i spørgsmålet om, hvordan målene kan opfyldes på den mest omkostningseffektive måde. Det grundlæggende problem med de foreslåede lofter er imidlertid, at de baseres på ambitiøse mål på mellemlang sigt, som vil medføre yderligere byrder for de regioner, der allerede forsøger at sænke emissionsniveauet i overensstemmelse med gældende EF-direktiver.

Desuden er det specielt ømfindtligt at beregne de nationale emissioner, fordi en stor del af SO2- og NOx-emissionerne ender som sur nedbør i andre lande. Derfor vil det være særdeles væsentligt, at der foregår en effektiv samordning på EU-plan.

4.2.2. Regionsudvalget går ind for, at de nationale lofter fastsættes, efter at der er udarbejdet en ozonstrategi, og de anvendte forskningsmetoder er blevet forbedret, således at de forsuringsbekæmpende foranstaltninger, som for øjeblikket iværksættes i medlemsstaterne, ikke undergraves.

4.2.3. Brugen af nationale emissionslofter gør det også muligt for de kompetente myndigheder (nationale, regionale eller lokale) at udforme økonomiske instrumenter, som rækker ud over de fælles miljømæssige minimumskrav. Regionsudvalget understreger forpligtelserne under traktaten til at følge »forureneren betaler«-princippet og forebyggelsesprincippet og betoner nødvendigheden af at integrere miljøkrav i finanspolitikken. Sådanne instrumenter ville give en merværdi ved at bevirke, at de nationale lofter opfyldes, og ved at føre til yderligere emissionsreduktioner ved hjælp af strukturændringer i forbindelse med bl.a. energiudnyttelse og i landbrugssektoren.

4.3. Ratifikation af 1994-svovlprotokollen til Genève-konventionen

4.3.1. Regionsudvalget støtter Kommissionens forslag om, at EU bør ratificere 1994-svovlprotokollen til konventionen fra 1979 om grænseoverskridende luftforurening over store afstande. Dette ville understrege EU's forpligtelse til at reducere emissioner.

Men samtidig må det betænkes, hvilke konsekvenser emissionsreducerende foranstaltninger får for kulregionerne i medlemsstaterne.

4.3.2. Regionsudvalget ønsker også at opfordre alle medlemsstaterne til at undertegne 1994-svovlprotokollen og ratificere den, så den kan træde i kraft. Ratifikation af denne protokol vil vise tredjelande, som for øjeblikket bidrager til sur nedbør i EU, at medlemsstaterne har en politisk vilje på dette område.

Det er dog uklart, hvorledes tredjelande kan blive yderligere opmuntret til at ratificere denne protokol. Man må ikke glemme, at anvendelsen af lignit eller »brunkul« i industrien og i husholdningerne kan blive et langvarigt problem for nogle central- og østeuropæiske lande. Det er derfor af væsentlig betydning, at der opstilles et realistisk program og en realistisk tidsplan for gennemførelsen af den ønskede begrænsning af SO2-emissionerne.

4.3.3. Regionsudvalget bifalder, at Kommissionen anvender en sammenhængende fremgangsmåde ved at udarbejde denne forsuringsstrategi i overensstemmelse med Genève-konventionens forskningsundersøgelser og metoder. Dermed sikres det, at strategien understøtter foranstaltninger, som gennemføres på internationalt niveau, og at risikoen for at EU-foranstaltningerne får en minimal virkning, undgås.

I den henseende hilser Regionsudvalget det velkommen, at der er blevet oprettet en styrelsesgruppe mellem Kommissionen og Genève-konventionen for at lette koordineringen, og Regionsudvalget vil gerne høres yderligere om dette spørgsmål.

4.4. Revision af direktivet om svovlindholdet i visse flydende brændstoffer

4.4.1. Regionsudvalget mener, at foranstaltninger med henblik på at reducere SO2-emissionerne fra forbrænding af svær fyringsolie og gasolie bør være en integreret del af forsyningsstrategien.

4.4.2. Regionsudvalget anerkender, at visse medlemsstater er afhængige af svær fyringsolie, og at der er store variationer i det gennemsnitlige svovlindhold i de brændstoffer, der i dag anvendes i medlemsstaterne. Regionsudvalget bifalder derfor den fleksible fremgangsmåde, som Kommissionen foreslår i sit udkast til en generel grænseværdi for svær fyringsolie på 1 vægtprocent og øvre grænser på op til 2,5 vægtprocent, hvor miljømålene ikke bringes i fare.

4.4.3. For så vidt angår brugen af gasolie, støtter Regionsudvalget også Kommissionens forslag om ikke at indføre en svovlgrænse på 0,1 % i EU, men i stedet bevare den gældende standard på 0,2 % som minimumsstandard. Regionsudvalget vil gerne understrege, at dette ikke forhindrer medlemsstaterne i at indføre strengere foranstaltninger end dem, som er beskrevet i strategien. Regionsudvalget opfordrer således medlemsstaterne til at indføre sådanne foranstaltninger, hvis de er begrundet i miljøhensyn.

Regionsudvalget bifalder, at man af hensyn til behovet for fleksibilitet indfører disse foranstaltninger i form af et direktiv snarere end en forordning, da en sådan ville fastlægge en streng standard for hele EU.

4.4.4. Regionsudvalget ser med tilfredshed på Kommissionens forslag om at revidere Den Internationale Søfartsorganisations konvention om havforurening (MARPOL-konventionen), således at det pålægges skibe i områder, som er følsomme med hensyn til SOx-emissioner, såsom Østersøen og dele af Nordsøen/Den Engelske Kanal, at bruge bunkerolie med et maksimalt svovlindhold på 1,5 %. Uden unilaterale bestemmelser kan dette forslag dog vise sig vanskeligt at gennemføre. Det er af afgørende betydning, at medlemsstaterne anvender en klar og sammenhængende fremgangsmåde, når MARPOL-konventionen i slutningen af 1997 skal revideres.

5. Konklusion

5.1. Kommissionens foreslåede forsuringsstrategi er blevet udformet med henblik på, at der skal ske væsentlige fremskridt i retning af at opfylde målet i det femte miljøhandlingsprogram om ingen overskridelse af de kritiske belastninger for forsuring. Udviklingen af en sådan strategi hilses velkommen, da den vil give den enkelte medlemsstat konkrete mål for emissionsreduktionen. Regionsudvalget frygter dog, at de mål som er blevet opstillet for at reducere forureningsstofferne, er for ambitiøse i forhold til de nuværende foranstaltninger og vil medføre betydelige omkostninger for medlemsstaterne i forhold til udbyttet målt i forbedrede miljøstandarder.

I den forbindelse må man ud over et ensartet højt generelt miljøbeskyttelsesniveau også sørge for at nedbringe konkurrenceforvridninger ved hjælp af differentierede miljøbeskyttelsesforskrifter.

5.2. Regionsudvalget mener desuagtet, at den grad af fleksibilitet, som er indbygget i mange af foranstaltningerne, også er vigtig for at hjælpe de regioner, som har svært ved at opfylde de opstillede mål. I forbindelse med en revision af strategien bør denne fleksibilitet dog gradvist afskaffes.

Bruxelles, den 19. november 1997.

Pasqual MARAGALL i MIRA

Formand for Regionsudvalget

() EFT C 190 af 21.6.1997, s. 9.

() EFT C 190 af 21.6.1997, s. 13.