Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Euro-landenes økonomiske politik: konvergens, divergens, resultater og konklusioner"

(2002/C 125/17)

Det Økonomiske og Sociale Udvalg besluttede den 31 maj 2001 under henvisning til forretningsordenens artikel 23, stk. 3, at afgive udtalelse om "Euro-landenes økonomiske politik: konvergens, divergens, resultater og konklusioner".

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Den Økonomiske og Monetære Union og Økonomisk og Social Samhørighed, som udpegede Lars Nyberg til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 25. februar 2002.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 389. plenarforsamling af 21. marts 2002 følgende udtalelse med 90 stemmer for, 1 imod og 3 hverken for eller imod.

1. Indledning

1.1. I en udtalelse om koordination af den økonomiske politik(1) som følge af ØMU'en(2) konstaterede ØSU, at en sådan koordination er nødvendig, og foreslog forskellige tænkelige retningslinjer.

- For det første er det vigtigt at vælge det rigtige mål for de økonomisk politiske foranstaltninger - dvs. enten en stram eller lempelig politik.

- For det andet er det vigtigt at vide, på hvilken måde de forskellige foranstaltninger påvirker de øvrige euro-lande. Man bør vælge foranstaltninger, der har størst mulig indvirkning på andre lande med tilsvarende konjunkturforhold. Hvis et land derimod er "ude af fase" med de øvrige, kan man f.eks. vælge foranstaltninger, som kun i ringe udstrækning påvirker andre lande.

- Efter fælles overvejelser om den mest hensigtsmæssige kombination af foranstaltninger for hver enkelt land bør det være op til det enkelte land at vælge de nøjagtige foranstaltninger.

- Hvis man overvejer andre effekter af foranstaltningerne, f.eks. på skatteniveauet, bør det være et sekundært mål, mens effekten på konjukturforholdene er det primære mål.

- Hvis man kan opnå positive effekter på andre mål og samtidig sikre den ønskede konjunktureffekt, bør man naturligvis tilstræbe sådanne foranstaltninger.

1.2. ØSU har besluttet at udarbejde en tillægsudtalelse for at fortsætte diskussionen om koordination af den økonomiske politik. Denne udtalelse gennemgår de 12 euro-landes forskellige økonomiske politikker for at undersøge, om der i praksis sker en konvergens eller eventuelt en divergens på bestemte politikområder. Hvordan har de vedtagne politikker påvirket den økonomiske situation i de enkelte lande? Er der, her nogle år efter ØMU'ens oprettelse, allerede nu gode eksempler?

1.3. Denne udtalelse kan også ses som et led i ØSU's årlige studier af de overordnede retningslinjer for den økonomiske politik. I disse studier behandles den almene økonomiske udvikling i EU og de politiske foranstaltningers overordnede mål. Vi har endnu ikke haft mulighed for at undersøge de enkelte lande mere indgående.

1.4. De tal, som anvendes i dette studie, er hovedsagelig hentet fra forskellige publikationer fra Kommissionens GD for Økonomiske og Finansielle anliggender og GD for Beskæftigelse, Sociale Anliggender og Arbejdsmarkedsforhold(3).

2. Politiske mål

2.1. Målet for pengepolitikken fastlægges af Den Europæiske Centralbank (ECB). Inflationen skal holdes nede på under 2 % på mellemlang sigt. Denne udtalelse vil ikke diskutere ECB's foranstaltninger, renter og indgriben på markedet. I stedet er den faktiske situation efter de pengepolitiske aktioner udgangspunktet. Men en lav inflation er selvfølgelig et af de vigtigste politiske mål for alle beslutningstagere.

2.2. Målet for de offentlige finanser er baseret på målet om, at loftet for underskuddet på 3 % af BNP ikke må overskrides. Men dette tidligere "mål" er blevet udviklet til et mål på mellemlang sigt om, at de offentlige finanser skal være "tæt på balance eller udvise overskud". Diskussionerne i Kommissionen og Rådet om den økonomiske politik synes at betragte dette som et overordnet mål.

2.3. Loftet på 60 % for den offentlige gæld, der bygger på Maastricht-kriterierne, er fortsat et mål, men forekommer nu mindre interessant på grund af reduktionerne i de seneste år. Inden for de kommende år vil kun tre af EU-landene have en gæld, der ligger over dette loft. En øget interesse for dette mål er nødvendig, da de demografiske ændringer blandt andet vil gøre det nødvendigt med en så lille rentebyrde som muligt.

2.4. Diskussioner om den økonomiske situation og om økonomisk-politiske alternativer er baseret på målene vedrørende budgetbalance og offentlig gæld. Man ser dog en voksende interesse for målet om økonomisk vækst. Der er ikke fastlagt en procentsats for dette mål. Det betragtes snarere som et resultat af den økonomiske situation og den økonomiske politik. Når et land har lavere vækst end gennemsnittet, indebærer det ikke nødvendigvis, at der bør sættes spørgsmålstegn ved landets økonomiske politik. Selv om det ikke er et eksplicit mål, anses økonomisk vækst for et centralt mål i Kommissionens økonomiske studier. Bæredygtig økonomisk vækst bør derfor være et hovedmål for den økonomiske politik.

2.5. Når man undersøger den økonomiske politik, ser man ofte bort fra beskæftigelsen som faktor, og det gælder både målsætningen om at holde arbejdsløsheden nede og om at øge erhvervsfrekvensen(4). Økonomisk vækst er ikke blot et mål i sig selv, men er også nødvendigt for at opnå lav ledighed og høj erhvervsaktivitet. Vi vil i denne udtalelse ikke komme ind på lønpolitikken og dens mulige indvirkning på beskæftigelsen og efterspørgslen. Beskæftigelsen påvirkes selvfølgelig også i betydeligt omfang af Luxembourg- og Cardiff-processen såvel som af strukturfondene. Beskæftigelse bør være et af hovedmålene for den økonomiske politik. Landene bør også vurderes på grundlag af, i hvilken udstrækning de har opnået dette mål inden for rammerne af de overordnede retningslinjer for den økonomiske politik og stabilitets- og vækstpagten(5).

2.6. At tilstræbe et højt socialt tryghedsniveau i overensstemmelse med de grundlæggende artikler i EU-traktaten(6) om styrkelse af den sociale samhørighed opstilles sjældent som mål. Det kan også betragtes som et slutresultat af højere økonomisk vækst, ja, faktisk som det virkelige resultat, som alle foranstaltninger under de overordnede retningslinjer for den økonomiske politik og stabilitets- og vækstpagten tilstræber. Hvordan denne velfærd fordeles, bliver ikke belyst på en udtømmende måde i analysen, og det samme gælder andre aspekter af de sociale systemer. Sådanne effekter af den økonomiske politik er i høj grad de enkelte medlemsstaters ansvarsområde, og ØSU vil derfor ikke behandle velfærdspolitiske mål i analysen. Vi vil heller ikke, som det ofte sker, pege fingre ad de lande, der sænker deres skatter uden samtidig at reducere udgifterne til de sociale velfærdssystemer.

2.7. ØSU vil i denne udtalelse om økonomisk politik ikke direkte komme ind på inflationen - et centralt mål for pengepolitikken. Emnet er i stedet vækst som et mål, mål for ledighed og deltagelse i arbejdsstyrken og social velfærd som et slutresultat af vækst, beskæftigelse og andre foreløbige mål.

3. Medlemsstaternes økonomiske politik 1999-2001 i et generelt perspektiv

3.1. Kommissionen mener, at stabilitets- og vækstpagtens mål om tilnærmelsesvis balance eller overskud i de offentlige budgetter bør overholdes. En årsag til dette er, at det fremover skal være muligt for medlemsstaterne at lade de automatiske stabilisatorer fungere fuldt ud i tilfælde af en økonomisk afmatning. Hvornår der foreligger en afmatning, er dog ikke blevet defineret.

3.1.1. Kombinationen af foranstaltninger på nationalt niveau bør ikke blot være tilpasset den økonomiske situation i det enkelte land, men også være i overensstemmelse med den overordnede finanspolitik i euroområdet.

3.2. Kommissionen påpeger korrekt(7), at diskussionerne om finanspolitikken på EU-niveau må udvides fra udelukkende at gælde budgetdisciplin til også at omfatte, hvordan de offentlige finanser kan bidrage til vækst og beskæftigelse. Dette hilses særdeles velkommen, men det er svært at finde henstillinger, der går i denne retning. De henstillinger, man kan finde, vedrører ofte lande, hvor de kan ledsages af budgetstabilisering.

3.3. To hovedspørgsmål står nu med rette i centrum for diskussionerne - finanspolitikkens konjunkturstabiliserende rolle og i hvilken udstrækning de automatiske stabilisatorer skal tillades at fungere. Næste skridt i konjunkturpolitikken - diskretionære konjunkturudlignende foranstaltninger - gennemføres i visse lande, men betegnes sjældent som "diskretionære". Her ser vi endnu et eksempel på "at ledsage". Hvis de kan beskrives som strukturreformer, bør de tages med i Kommissionens økonomiske rapporter.

3.3.1. Kommissionen siger i sin rapport om offentlige finanser, at budgetresultatet for 2000 generelt "burde ... have været bedre, da nogle regeringer brugte en del af den 'vækstdividende', der blev højere end forventet, til skattenedskæringer eller udgiftsforøgelser"(8). Men et parallelt spørgsmål kunne være, hvordan vækstudsigterne ville have set ud for 2001, hvis landene ikke havde udnyttet den mulighed.

3.3.2. Det hedder i samme ånd, at automatiske stabilisatorer kan benyttes, når der er risiko for en afmatning i økonomien, men kun i den udstrækning landet har opnået målene om "tæt på balance eller udviser overskud". Problemet bliver værre, når de, som har mest behov for et sådant økonomisk incitament, er de lande, der ikke har indfriet dette mål.

3.4. Kommissionen er med god grund bekymret over den procykliske adfærd. Den er ofte forekommet, navnlig i 1990erne. Det var den negative side af gennemførelsen af Maastricht-kriterierne. For øjeblikket følger visse lande, der igen oplever en afmatning, atter, hvad man kan betegne som en procyklisk politik ved strengt at efterleve stabilitets- og vækstpagten. De kritiseres ikke. På den anden side vil de, som betragter et konjunkturtilbageslag som anledning til bekymring og træffer passende foranstaltninger, blive kritiseret for ikke at efterleve stabilitets- og vækstpagten. Konflikten mellem målsætninger bør løses ved at lære af erfaringerne fra 1990'erne. At holde sig til kun et af målene er ikke løsningen. Målene vægtes forskelligt af Kommissionens generaldirektorater. Det er et problem, når man skal anlægge et helhedssyn på politikken.

3.4.1. Situationen i 2001 med mindsket vækst har forværret problemerne. Ifølge Kommissionen er der inflationstendenser i visse lande, mens andre ikke har opnået budgetbalance, og resten kan anvende deres automatiske stabilisatorer. For alle lande undtagen to er de mulige virkninger af de automatiske stabilisatorer helt nede på 0,1 eller 0,2 procent af BNP. Visse lande har truffet diskretionære foranstaltninger. Holland mindsker sit overskud, hvilket også synes acceptabelt i den nuværende situation. Finland, Luxembourg og Irland er i færd med at mindske deres meget høje overskud. Det kan ses som en form for incitament og accepteres formodentlig ikke af Kommissionen. Disse er ikke desto mindre små lande, der ikke har stor indvirkning på den samlede inflation. Dette økonomiske incitament kunne være ønskeligt for lande, som har større problemer med vækstraten. Endelig øger Tyskland sit underskud, hovedsagelig på grund af sin skattesænkningsordning. Tyskland kommer ganske vist tæt på underskudsloftet på 3 %, men dette forklares ved den fortsatte korrigering i nedadgående retning af vækstprognoserne.

3.5. Kommissionen forsøger på en sofistikeret måde at vurdere både den økonomiske politik og pengepolitikken for at kunne afgøre, om de økonomiske og pengepolitiske foranstaltninger har været neutrale, ekspansive eller restriktive. Den økonomiske politik siges at have været neutral under ØMU'ens første år, men udvikles i en mindre restriktiv retning. De pengepolitiske betingelser var til at begynde med jævnt ekspansive, men udvikledes i en mere restriktiv retning. Blandt euro-landene var det kun Finland, som oplevede virkelige økonomiske stramninger i løbet af 2000. I Grækenland blev der løsnet noget op for pengepolitikken. De fleste andre lande, som allerede havde relativt stramme pengepolitiske betingelser, oplevede yderligere stramninger. I Irland førte de pengepolitiske forhold til øget inflation.

3.5.1. Når det gælder 2001, er situationen meget mere splittet. Finland, Holland, Tyskland og Irland fører en mindre restriktiv finanspolitik. At stramme pengepolitikken er lige så almindeligt som at lempe på den. Set i relation til kapacitetsudnyttelsen er det ifølge Kommissionens beregninger fra foråret kun Tyskland, som i 2001 stadig besidder uudnyttet kapacitet i nævneværdigt omfang. Blandt andet som følge af terrorangrebet den 11 september 2001 er der sket ændringer, kendetegnet ved faldende efterspørgsel og voksende uudnyttet kapacitet i de fleste lande såvel som forskellige reaktioner på dette, f.eks. rentesænkning.

4. Økonomiske effekter

4.1. Overordnede økonomiske effekter

4.1.1. Vurderingen af den økonomiske politiks indvirkning på den økonomiske vækst har mange facetter. Det går ikke an at basere vurderingen på en enkelt foranstaltning, uanset hvor tungtvejende denne er. Hele pakken af foranstaltninger må analyseres og vurderes i henseende til sammensætning og vekselvirkning. En endelig vurdering kan først foretages, hvis også tidspunktet for, hvornår effekten af enkeltforanstaltningerne slår igennem, tages med i betragtning. Kommissionen har forsøgt at foretage beregninger på grundlag af sådanne overvejelser. Den er nået frem til, at forandringer på de offentlige budgetters udgiftsside virker hurtigere end skatteforanstaltninger.

4.1.2. Foranstaltninger, der tager sigte på økonomiens efterspørgselsside, vil føre til hurtigere forandringer end foranstaltninger, der vedrører udbudssiden. Skattesænkninger kan både have en indvirkning på efterspørgsel og på forsyning, hvilket til dels forklarer den langsommere reaktion på skatteændringer.

4.1.3. En økonomisk politik, der er sammensat på den rigtige måde, kræver, at man overvejer alle disse aspekter. F.eks. vil en skattesænkning måske ikke give den ønskede effekt på beskæftigelsen. På samme måde er det muligt, at en sænkning af udgifterne til børnepasning eller bedre adgang til børnepasning måske ikke har en så stor effekt som forventet. På den anden side kan disse to foranstaltninger i kombination måske have større effekt end summen af deres enkelte effekter.

4.1.4. Et andet aspekt, der komplicerer planlægningen og vurderingen af den økonomiske politik, er forskellen mellem det almene offentlige budget, der omfatter alle myndighedsniveauer, og statsbudgettet. Regering og parlament har under normale omstændigheder direkte indflydelse på statsbudgettet. I visse lande er man nået til enighed om at koble budgetterne på lavere myndighedsniveauer til statsbudgettet. Dette problem er selvfølgelig meget mere kompliceret i føderale stater. ECB's og Kommissionens fokus er på de almene budgetter.

4.1.5. Det siges ofte, at belastningen på den økonomiske politik bliver større, når pengepolitikken er givet. Forskelle i økonomisk situation kan i dag kun håndteres via den økonomiske politik. På den anden side havde en økonomisk-politisk foranstaltning større spredningseffekt inden ØMU'ens fælles pengepolitik. Effekterne kunne forsvinde gennem handel og højere inflation, men også gennem højere rente og ændrede vekselkurser. Man kan derfor hævde, at den fælles pengepolitik ikke blot udvider den økonomiske politiks anvendelsesområde, men også gør den mere effektiv.

4.2. Vækst og økonomiske resultater

4.2.1. Det er vanskeligt at vurdere effekterne af en økonomisk foranstaltning, eftersom der er to bestemmende faktorer - de konkrete politiske foranstaltninger og den økonomiske situation, især vækst, der igen afhænger af forbrugernes og producenternes tillid. Dette er ikke noget større problem, hvis vækstprognoserne for det kommende år viser sig at passe. Da er det muligt på forhånd at beslutte, efter at have bedømt effekterne af denne vækstrate, om man skal føre en ekspansiv, neutral eller restriktiv økonomisk politik. I 1999 og 2000 var regeringerne tilbøjelige til at undervurdere væksten. Når resultaterne vurderes ud fra forbedret budgetbalance og mindsket offentlig gæld, vil regeringerne fremstå i et mere gunstigt lys, end deres foranstaltninger gør dem fortjent til. I f.eks. 2001, hvor væksten i de fleste lande vil være lavere end forventet, kan den førte politik bedømmes som passende eller vise sig at være for restriktiv.

4.2.2. Desuden afhænger væksten meget af de konkrete foranstaltninger. En foranstaltning, der svækker købekraften, vil mindske forbruget og i sidste instans væksten. Denne gensidige afhængighed gør det yderst vanskeligt at vurdere de politiske foranstaltninger.

4.2.2.1. Kommissionen gør et bravt forsøg på at adskille vækstens effekter fra de politiske foranstaltningers effekter. At det samlede underskud mindskedes hurtigere end forventet, forklares frem for alt med en uventet hurtig vækst. Desuden skelner Kommissionen mellem på den ene side effekterne af lavere rentebetalinger på statsgælden og effekterne af automatiske stabilisatorer og på den anden side effekterne af diskretionære foranstaltninger. Effekterne af de diskretionære foranstaltninger viser sig da kun at udgøre 0,1 % af BNP. At måle effekten af hver enkelt foranstaltning separat ville frembyde uløselige problemer. For eksempel svarede sænkningen af arbejdsgiverudgiften i Spanien kun til 0,1 % af BNP. Hvordan kan effekten på BNP af denne forandring bedømmes separat, når sænkningen gennemføres samtidig med mange andre foranstaltninger?

4.2.3. Man kan desuden drage forskellige politiske konklusioner af disse tal. Kommissionen påviser, at tre lande med vedvarende store underskud ikke forbedrede deres situation i år med høj vækst, men den glemmer at nævne, at samme lande var at finde blandt de lande, der havde lavest vækst og derfor størst behov for økonomiske incitamenter. Hvis de ikke havde benyttet muligheden for at stimulere deres økonomier i disse år, ville de i dag have været i en værre økonomisk situation, men på den anden side haft bedre muligheder for at modvirke problemerne. Den valgte politik er vanskeligere at vurdere, når man både tager foranstaltningernes karakter og timing i betragtning.

4.2.4. De fleste lande har mindsket deres statsgæld inden for de senere år, men med tanke på den høje vækst var dette ikke nogen særligt storslået bedrift. Et eksempel er Belgien, der mindskede sin gæld med 5,5 % i 2000. Af dette kan 4,5 % tilskrives den matematiske ændring af gældens værdi udtrykt i procent af BNP, når væksten er højere. Der findes ingen tal, som viser, hvor stor en del af gældsreduktionen i euro-landene, der var reel afskrivning af gælden. Kommissionen kommenterer Spaniens gældskvotereduktion i 2000 (hvoraf 2,5 af 2,7 procentpoint kunne tilskrives væksten), men ØSU efterlyser sådanne tal for alle lande.

4.3. Automatiske stabilisatorer

4.3.1. Når budgetunderskuddet er lavere end 3 % af BNP (eller snarere når balancen i de offentlige finanser er blevet opnået), opstår spørgsmålet om, hvorvidt de automatiske stabilisatorer skal have lov til at virke frit. Men hvor stor en del af konjunkturstabiliseringen kan komme fra de automatiske stabilisatorer? Kan de forbedres?

4.3.2. Den generelle vurdering er, at automatiske stabilisatorer(9) har størst virkning, når strukturproblemet (chokket) ligger på efterspørgselssiden. For eksempel har visse typer af progressive skatter og arbejdsløshedsunderstøttelse en udglattende effekt både under en økonomisk nedgangsperiode og under et konjunkturopsving ved at modvirke effekterne på fysiske personers indkomster. Disse faktorer er mest effektive i forbindelse med chok, der påvirker forbruget, og mindre effektive i forbindelse med chok, der har at gøre med investeringer eller den udenlandske efterspørgsel. Chok på udbudssiden siges at påvirke inflationen og resultatet i modsat retning. En højere oliepris vil f.eks. øge inflationen og sænke produktionen. Det er svært at finde en automatisk stabilisator, som både har en stimulerende og dæmpende effekt.

4.3.3. Hvor følsomme de offentlige finanser er over for konjunktursvingninger, varierer desuden meget fra land til land. I økonomier, hvor den offentlige sektor påvirkes kraftigt af konjunktursvingninger via de automatiske stabilisatorer, kan forandringer, der opnås gennem den økonomiske politik, også have større effekt. Følsomheden virker i begge retninger, dvs. er koblet til såvel konjunkturen som til politiske foranstaltninger. Disse lande har ofte omfattende socialsikringssystemer.

4.3.4. Dette fører frem til konklusionen, at det ikke er muligt at have en generel holdning til anvendelsen af automatiske stabilisatorer. Kommissionen har regnet på passende målniveauer for budgetunderskud/budgetoverskud, der kan anvendes som mål under konjunkturudsvingene, og som er forskellige fra land til land. Jo mere ustabil økonomien er, desto større overskud kræves der. Når sådanne minimumsniveauer er blevet fastlagt, har man opstillet nye målniveauer, som gør, at de automatiske stabilisatorer kan virke frit.

4.4. Investeringer

4.4.1. Mange typer af offentlige udgifter kan have en positiv indvirkning på både vækst og beskæftigelse. Dette er tilfældet med "traditionelle" udgifter, f.eks. til uddannelse, sundhed, regionale overførsler og socialpolitik. Kvantiteten og kvaliteten af disse tjenester skaber grundlaget for en moderne vækstøkonomi. Selv om de er så vigtige, er det dog forskning såvel som private og offentlige investeringer, der prioriteres højest. I konklusionerne fra Lissabon-topmødet, som blev fulgt op i Stockholm, formuleres en politisk vilje til at forbedre disse politikker. Der er dog gået alt for kort tid til, at man kan se en effekt på væksten og beskæftigelsen, og til at man har kunnet vedtage alle de nødvendige foranstaltninger. I første række gælder det om at finde relevante indikatorer for disse foranstaltninger, og det har man endnu ikke gjort.

4.4.2. Der er stor forskel mellem euro-landene, både hvad angår udgifter til og investeringer i forskning og udvikling. Trods disse forskelle kan man vel næppe være uenig i, at alle lande bør føre en politik, som øger disse udgifters andel af BNP. Selv om vi ikke kan vurdere virkningerne af nyligt vedtagne foranstaltninger, viser tidligere erfaringer klart og tydeligt, at foranstaltninger på disse områder har en effekt. De store udgifter til IT (uddannelse, netværk, anvendelse) og forskning på dette område, f.eks. i USA og de nordiske lande, er forbundet med øget vækst og beskæftigelse.

4.4.3. Der er et statistisk dilemma her, eftersom investeringsstatistikker kun tager hensyn til fysiske investeringer. Der bør udvikles statistikker, som også omfatter investeringer i menneskelig kapital. Her foreligger et stort målingsproblem, da vi så må finde en skillelinje mellem "almindelige" uddannelsesudgifter og udgifter til almene og erhvervsfaglige uddannelser, der øger produktionskapaciteten. Én mulighed ville være at betragte alle virksomhedernes udgifter til uddannelse som en investering i menneskeligt kapital (selv om de delvist betales via offentlige midler).

4.4.4. De fleste investeringer er private, og disse er de vigtigste vækstfaktorer. Men når vi taler om offentlige fysiske investeringer, som også er vigtige for væksten og som supplement til private investeringer, kompliceres disse af den måde, hvorpå stabilitets- og vækstpagten er konstrueret. Et land, hvor en høj procentandel af BNP går til offentlige investeringer, hvilket anbefales, vil have sværere ved at opnå budgetbalance, eftersom nedskæringerne inden for øvrige offentlige udgifter skal være større for at opveje disse "ekstra" offentlige investeringsudgifter, såfremt sidstnævnte ikke finansieres uden for budgettet og dermed ikke indgår i beregningen af BNP. I en sådan situation kan ØMU'ens konvergenskriterier måske reducere de offentlige investeringer. I 1990'erne udgjorde reduktionen af de offentlige fysiske udgifter op til en tredjedel af reduktionen af underskuddet på de offentlige budgetter, hvorved deres andel af BNP blev reduceret fra 2,9 % (1991) til kun 2,3 % (1999)(10). Dette er økonomisk set blot endnu mere absurd, da sådanne udgifter ville øge væksten og i sidste instans gøre det lettere at opfylde stabilitets- og vækstpagtens mål.

4.5. Ændringer i skattesystemerne

4.5.1. Der bliver sjældent sat spørgsmålstegn ved de positive effekter af forskning og investeringer, mens resultaterne på vækst og beskæftigelse som følge af ændringer i skattesystemerne ikke altid er generelt accepterede. Skattesystemet påvirker viljen til at arbejde, spare og investere. Effekterne afhænger ikke blot af beskatningsniveauet, men også af skattesystemets konstruktion. Nedenfor gives nogle eksempler, men som Kommissionen fastslår, har resultaterne indtil videre været temmeligt blandede. Generelt kan man konstatere, at det tager lang tid - et par år - inden man kan se nogen resultater. Og forandringerne skal være relativt store, hvis menneskers adfærd skal påvirkes.

4.5.2. Ændringer i skattesystemet skal desuden ses i en bredere sammenhæng, der også omfatter sociale ydelser. Samspillet mellem skatter og sociale ydelser bør ses som en helhed, når man undersøger effekten på beskæftigelse og vækst. Hvis man vil øge beskæftigelsen ved at gennemføre ændringer i skatte- og socialsikringssystemerne, må man desuden gå fra passive til aktive arbejdsmarkedsforanstaltninger.

4.5.3. Det er ikke muligt her at behandle problemet med en aldrende befolkning på en udtømmende måde, men det skal understreges, at dette yderligere understreger betydningen af gældsreduktion. I nogle lande kan dette problem have gjort det endnu vanskeligere at få en overgang til mere konjunkturdæmpende foranstaltninger i stand.

4.5.4. I årene inden ØMU'ens tredje fase blev der lagt meget vægt på at stramme den økonomiske politik. Den stramme politik er blevet videreført, men tempoet er aftaget, da behovet bliver mindre, når man næsten har opnået budgetbalance, og reformerne er begyndt at virke. I de fleste lande har ændringerne både omfattet udgiftsbeskæringer og skattesænkninger, hvilket har indebåret en relativ mindskning af den offentlige sektor. I nogle lande har skatteændringerne været i form af ændringer i skatteopkrævningssystemet eller i skatteberegningsgrundlaget, så skatteindtægterne er steget, uden at beskatningsniveauet er blevet hævet. Skattesystemerne er derfor blevet mere retfærdige.

4.6. Beskæftigelse

4.6.1. For at finde statistikker over beskæftigelsestendensen må vi henholde os til bl.a. rapporten om "Beskæftigelsen i Europa". Dette er i sig selv et tegn på, at Kommissionen endnu ikke er fuldt opmærksom på, at beskæftigelsen nu indgår i topmødekonklusionerne. Indvirkningen på beskæftigelsen bliver der egentlig ikke taget hensyn til ved bedømmelsen af euro-landenes økonomiske politik.

4.6.2. Spanien, Belgien og Irland oplevede et fald i ledigheden på mere end 1 procentpoint per år i den toårige periode 1999-2000. Belgien og Irland opnåede dette, selv om de ikke udgik fra en situation med høj ledighed. Otte af de tolv lande nåede ikke det opstillede mål på -1 procentpoint per år, og tre lande (Østrig, Luxembourg og Portugal) kom kun halvvejs, men de havde allerede de laveste ledighedsniveauer(11).

4.6.3. Hvis vi i stedet ser på erhvervsfrekvensens udvikling, finder vi den største stigning i Holland, Irland, Luxembourg og Spanien. Den mindste stigning finder man i Østrig, Tyskland og Frankrig. Der er ingen klar sammenhæng mellem ændringerne i erhvervsfrekvensen i disse år og udgangspunktet for denne frekvens. Der er brug for flere faktorer til at forklare de forskellige resultater.

4.6.4. Spanien synes at have opnået de bedste resultater i denne periode, selv om man som udgangspunkt havde de højeste ledighedstal og en lav erhvervsfrekvens. Østrig har de dårligste resultater, men udgangspunktet var lav ledighed og høj erhvervsfrekvens(12). Der kan være forskellige grunde til forskellene i udviklingstendenserne, men der synes at være en sammenhæng mellem disse arbejdsmarkedsfaktorer.

4.6.5. Når man skal forsøge at finde årsagen til disse forskelle, forekommer vækstraten at være en naturlig forklaring. Vi kan også se, at høje vækstrater hænger tæt sammen med en positiv udvikling i beskæftigelsen.

4.6.6. De til tider modsatrettede udviklingstendenser på de nationale arbejdsmarkeder gør det nødvendigt at foretage en mere tilbundsgående undersøgelse af årsagerne til positive og negative arbejdsmarkedsresultater. En del af forklaringen kan henføres til de foranstaltninger, der vedtages inden for rammerne for de tolv landes diskretionære økonomiske politik. Et støttedokument, udarbejdet af studiegruppen, som gennemgår de enkelte landes økonomiske politikker, førte til den konklusion, at disse foranstaltninger synes at være specifikke for hvert land.

5. Inkonsekvente henstillinger

5.1. Hvis man ser på andre politikområder og ikke blot på de overordnede retningslinjer for den økonomiske politik, er henstillingerne for 2001 for visse lande ikke i overensstemmelse med den ekspansive politik, som en lavere vækstrate ville berettige. I sin generelle bedømmelse af den økonomiske situation (monetært og konjunkturmæssigt) interesserer Kommissionen sig hovedsagelig for de lande, som oplever overophedning og inflation. Hvad angår de lande, hvor efterspørgslen ikke er tilstrækkelig til at sikre en acceptabel økonomisk vækst, gives der ikke direkte udtryk for tilsvarende bekymringer. Det gælder også de fleste regeringer. Den økonomiske politik kan generelt siges at støtte den fælles monetære politik i perioder med kraftig vækst, men der er en fare for, at de modvirker hinanden i perioder med lav vækst. Den nuværende økonomiske situation og de modsvarende henstillinger til den økonomiske politik må derfor give anledning til stor bekymring.

5.2. Den virkning, som et lands politik kan have på et andet lands, bliver sjældent taget op, kun indvirkningen på den generelle situation i euroområdet. Det synes desuden mest at være et spørgsmål om en matematisk sammenhæng, hvor de nationale tal for inflation osv. sammenfattes, snarere end en økonomisk beregning af de faktiske relationer mellem de tolv økonomier. Dette kan illustreres med Irland som eksempel. Henstillingerne fra Rådet (økofin) til Irland om at føre en mindre ekspansiv politik kan udmærket forsvares, når man ser på den irske økonomi isoleret. Virkningerne på euroområdet fra den overekspansion er imidlertid til at overse. Den irske økonomi er så lille, at den ikke i noget nævneværdigt omfang vil påvirke inflationsmålet. Irlands handel er i meget stor udstrækning rettet mod lande uden for euroområdet (f.eks. Storbritannien), hvilket betyder, at indvirkningen på Irlands handelspartnere inden for euroområdet også er til at overse.

5.3. I år med høj vækst opnår man let gode resultater hvad angår ledighed og erhvervsfrekvens, da de går hånd i hånd med vækstraten. I en situation med lav vækst er det meget mere kompliceret. Med en vækst på under 3 % vil beskæftigelsen ikke automatisk stige, og hvis man samtidig lægger vægt på budgetbalance, er der en klar fare for, at den valgte politik kan føre til højere ledighed. Vækstrate og beskæftigelsesudvikling bør derfor være de centrale spørgsmål i debatten om den økonomiske politik. De reelle økonomiske udviklingstendenser er nu så tydelige, at en sådan forandring må afspejles i kommissionsforslag og rådsbeslutninger.

5.4. Eftersom dele af stabilitets- og vækstpagtens mål er indeholdt i traktaten, har henstillinger, der er baseret på dem, en langt større vægt end mål, der blot vedtages på rådsmøder. Denne forskel i retsgrundlag bør ikke have så stor indvirkning på de faktiske henstillinger til foranstaltninger. De foranstaltninger, der anbefales, bør snarere være baseret på økonomiske argumenter end på politiske hensyn.

6. En ny ramme for målsætningerne

6.1. Kommissionens rapporter og Rådets beslutninger giver klart det indtryk, at prisstabilitet, budgetbalance og gældsreduktion er de vigtigste målsætninger. En generel lære, man kan drage af de første år efter euroens indførelse, er, at det nødvendigt at forsøge at opfylde målsætningerne i stabilitets- og vækstpagten, så man kan skabe et policy-mix, der tager hensyn til alle målsætninger for den økonomiske politik.

6.2. Vækstens indvirkning på disse målsætninger er omhyggeligt beregnet. Det, som mangler, er den økonomiske politiks indvirkning på vækst og beskæftigelse. Det synes at være hovedårsagen til, at vores henstillinger ofte mere går i en ekspansiv retning. Det kan udmærket tænkes, at et reduceret budgetoverskud eller øget underskud kan anbefales, hvis man både vil tage hensyn til finanspolitikken og til vækst og beskæftigelse. Målet på mellemlang sigt om en vækst på mindst 3 %, der er fastlagt i topmødekonklusioner, kan også angives i de overordnede retningslinjer for den økonomiske politik og i stabilitets- og vækstpagten.

6.3. I Lissabon blev der opstillet et langsigtet mål for beskæftigelsen - reducér ledigheden for at opnå fuld beskæftigelse. For beskæftigelsesfrekvensen blev der opstillet langsigtede mål på 70 % for mænd og 60 % for kvinder. Disse langsigtede mål bør afspejles i en stabilitets- og vækstpagt som mål på mellemlang sigt med det formål at stimulere foranstaltninger, der skal opfylde de langsigtede mål.

6.4. Eftersom vi nu har nogle års praktisk erfaring med stabilitets- og vækstpagten, er tiden kommet til at vurdere de hidtidige erfaringer og forbedre dette grundlag for den økonomiske politik i eurolandene. Foruden ovennævnte forslag ønsker ØSU at understrege nogle principper om fleksibilitet for de årlige henstillinger til politikken.

- Målene bør betragtes som mål på mellemlang sigt, så resultaterne fra hvert enkelt år vurderes på det grundlag,

- der bør altid tages hensyn til konjunktursvingninger,

- vurderinger på kort sigt for hver enkelt medlemsstat bør altid afhænge af, hvor tæt den er på at opfylde de langsigtede mål,

- de bør også ses i forhold til den demografiske udvikling i hver medlemsstat.

7. Konklusion

7.1. Generelt kan man konkludere, at der er et stort behov for en mere koordineret økonomisk politik, herunder en styrkelse af den makroøkonomiske dialog, og der er også behov for større fleksibilitet i henstillingerne til foranstaltninger inden for stabilitets- og vækstpagtens rammer. Men der er også grund til at nævne nogle gode nationale eksempler, der på en gang opfylder kravene vedrørende budgetbalance, gældsreduktion, inflationstakt samt vækst- og beskæftigelsesmålene. Og arbejdet med at udvikle en konsekvent politik bør også omfatte mål for en reformering af pensionssystemerne, så de kan tilpasses efter en stadig ældre befolkning, og finansiering af offentlige investeringer på visse nøgleområder i overensstemmelse med Lissabon-topmødet.

7.2. Det betyder selvsagt, at foranstaltninger til at fastholde en høj vækstrate måske vil være en mere effektiv metode til at reducere gæld end foranstaltninger, der går ud på rent faktisk at afbetale gælden ved at skabe store budgetunderskud. En politik, der fremmer en høj vækstrate, er derfor den bedste politik til at mindske gælden.

7.3. Visse af eksemplerne kan klassificeres som strukturreformer, der har en længerevarende effekt, mens andre snarere er foranstaltninger til at modvirke konjunktursvingninger. I Grækenland synes foranstaltningen til at bekæmpe skattesvindel med f.eks. en negativ indkomstskat at have været effektiv. Skattelettelserne i Tyskland, både af indkomstskatten og selskabsskatten, kan betragtes som gode eksempler på foranstaltninger til at modvirke konjunktursvingninger, selv om det ikke var deres primære hensigt. I Belgien havde udgiftsloftet og aftalen med regionale og lokale myndigheder en stor effekt på budgetbalancen. Den hollandske model med at fordele de virkninger, som væksten har på de offentlige budgetter, mellem skattesænkninger og en reduktion af den offentlige gæld, er interessant at studere. Selv om det kan forekomme retfærdigt rent fordelingsmæssigt, kan man dog sætte spørgsmålstegn ved det som konjunkturstabiliserende foranstaltning. Som helhed synes den finske budgetpolitik at være fornuftigt gearet til en videreførelse af den nødvendige stramme politik, trods kraftige ændringer i indtægter og udgifter, i en situation præget af gunstige pengepolitiske forhold og høj vækst.

7.3.1. I visse lande har man gennemført ændringer i skattesystemet for at mindske skattesvig og øge skatteberegningsgrundlaget. Disse foranstaltninger har ikke blot vist sig at være effektive, men har også indebåret en tilnærmelse af de forskellige skattesystemer. Sådanne ændringer er meget vigtige og bør fortsætte.

7.3.2. I visse lande har man sænket forskellige skatter. På grund af den høje vækstrate har dette ikke resulteret i mindskede skatteindtægter. Indtægterne er i stedet fortsat med at vokse. Med en lavere vækst vil en sådan indtægtsforøgelse dog næppe fortsætte, men snarere ende i tab af indtægter. Den effekt, som disse skattesænkninger har på efterspørgslen, kan allerede have vist sig, men det tager længere tid for de ønskede effekter på udbudssiden at vise sig. Desværre kan de komme til at slå igennem i en økonomisk sammenhæng, hvor det er efterspørgslen, som har brug for støtte. Dette viser de alvorlige problemer med at gennemføre skatteændringer i tide.

7.3.3. Udover den sandsynlige tilnærmelse af skatteberegningsgrundlaget og færre muligheder for skattesvig synes der også nu at ske en reel overgang fra arbejds- og indkomstbeskatning til andre former for skatter. Der er en svag, men tydelig tendens til en tilnærmelse af skattesystemerne, både hvad angår deres udformning og skattesatserne.

7.4. Nogle lande har indført udgiftslofter af forskellig art. De kan løse visse problemer, f.eks. være med til at mindske tendensen til en automatisk forøgelse af de offentlige udgifter, så snart der bliver tilgang til flere offentlige ressourcer. Systemet kan siges at være "valgresistent", eftersom disse lofter ofte vedtages på forhånd og enstemmigt. Samtidig kan de skabe andre problemer, f.eks. at man altid er nødt til at foretage ændringer på indtægtssiden, fordi udgiftssiden allerede er blevet låst på forhånd for en årrække, selv om det er foranstaltninger til at dæmpe konjunktursvingningerne, som der er brug for. Det er også mere ufleksibelt, når visse nøglefaktorer for udgiftsloftet ændres.

7.5. Dette var nogle af de "positive eksempler," man kan finde, hvor visse gælder for et bestemt land, andre mere generelt. Det må understreges, at en foranstaltning, der fungerer i ét land, ikke nødvendigvis fungerer lige så godt i alle andre lande. Den økonomiske situation i et land kan være så speciel, at det, som har vist sig effektivt dér, måske er ineffektivt eller uhensigtsmæssigt i et andet land. De eksempler på foranstaltninger, som er blevet behandlet i denne udtalelse, og bemærkningerne om, hvordan de kan anvendes i et eller flere lande, er værd at diskutere i alle euro-lande, men hvordan de rent faktisk skal anvendes, må afhænge af situationen i det enkelte land.

Bruxelles, den 21. marts 2002.

Göke Frerichs

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) Denne udtalelse beskæftiger sig med de aspekter af "økonomisk politik", der er omfattet af begrebet "finanspolitik", både indtægts- og udgiftssiden af de offentlige budgetter.

(2) EFT C 139 af 11.5.2001, s. 60.

(3) "European Economy", Reports and studies, nr. 3, 2000, nr. 3, 2001 og "Employment in Europe".

(4) Antal personer i arbejdsstyrken (erhvervsfrekvens) = beskæftigede og ledige udtrykt i procent af den potentielle arbejdsstyrke.

(5) SGP = Stability and Growth Pact.

(6) EU-traktatens artikel 2.

(7) KOM(2001) 355 endelig, s. 3.

(8) Offentlige finanser i ØMU - 2001, s. 2 (European Economy. Reports and Studies, nr. 3, 2001).

(9) For en diskussion om automatiske stabilisatorer, se ØSU's udtalelse i EFT C 139 af 11.5.2001, s. 60.

(10) Den samlede offentlige sektors faste bruttoinvesteringer i EU15, Eurostat.

(11) Luxembourg er et særligt tilfælde, hvor en god udvikling på arbejdsmarkedet har stor indvirkning på nabolandene.

(12) Luxembourg er et særligt tilfælde, hvor en god udvikling på arbejdsmarkedet har stor indvirkning på nabolandene.