RETTENS BEMÆRKNINGER

INDLEDNING

6.1. I dette kapitel præsenteres vores resultater vedrørende FFR-udgiftsområdet »Økonomisk, social og territorial samhørighed«. Tekstboks 6.1 giver en oversigt over de vigtigste aktiviteter og udgifter under dette udgiftsområde i 2016.

Tekstboks 6.1 — FFR-underudgiftsområde 1b »Økonomisk, social og territorial samhørighed« — Fordeling i 2016 (milliarder euro) Regnskabsårets betalinger i alt 37,8 – forskud ( 53 ) ( 54 ) 11,7 + afregninger af forskud ( 53 ) 15 + udbetalinger til endelige støttemodtagere fra finansielle instrumenter under delt forvaltning 2,5 – betalinger for FFR-perioden 2014-2020 7,9 Revideret population i alt 35,7

RETTENS BEMÆRKNINGER

Kort beskrivelse af udgiftsområdet »Økonomisk, social og territorial samhørighed«

6.2. FFR-underudgiftsområde 1b — »Økonomisk, social og territorial samhørighed« har som fokus at mindske de udviklingsmæssige skævheder mellem forskellige medlemsstater og regioner, styrke alle regioners konkurrenceevne og udvikle interregionalt samarbejde (1). Disse mål søges opfyldt ved hjælp af følgende fonde/instrumenter:

— Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU, 56 % af betalingerne i 2016), der har til formål at udligne de største regionale skævheder gennem finansiel støtte til etablering af infrastruktur og til produktive investeringer i jobskabelse, hovedsagelig rettet mod virksomheder

— Samhørighedsfonden (20 %), der finansierer miljø- og transportprojekter i medlemsstater, hvis BNI pr. indbygger er mindre end 90 % af gennemsnittet i EU (2)

— Den Europæiske Socialfond (ESF, 21 %), der sigter mod at forbedre beskæftigelsen og jobmulighederne ved at befordre et højt beskæftigelsesniveau og skabe flere og bedre job

— mindre instrumenter/fonde (3 %) såsom det europæiske naboskabsinstrument (støtte til grænseoverskridende samarbejde og politiske initiativer til at styrke båndene mellem EU og dets naboer) og Den Europæiske Fond for Bistand til de Socialt Dårligst Stillede (FEAD — materiel bistand for at hjælpe mennesker ud af fattigdom).

6.3. Med få undtagelser gælder der fælles regler for EFRU, Samhørighedsfonden og ESF. De implementeres gennem flerårige programmer, og forvaltningen er delt mellem Kommissionen og medlemsstaterne. For hver programmeringsperiode udarbejder medlemsstaterne operationelle programmer (OP'er), som Kommissionen skal godkende (3). De projekter, der skal finansieres af et OP, udvælges på medlemsstatsniveau. Støttemodtagerne søger om godtgørelse af de afholdte omkostninger fra de ansvarlige myndigheder i medlemsstaterne, der attester udgifterne og anmelder dem til Kommissionen. Disse udgifter revideres af funktionelt uafhængige revisionsmyndigheder i medlemsstaterne. Kommissionen kan også pålægge korrigerende foranstaltninger.

6.4. 2016 var det sidste år, hvor alle de betalinger, der var omfattet af vores revision, vedrørte programmeringsperioden 2007-2013.

Revisionens omfang og revisionsmetoden

6.5. Med anvendelse af den revisionstilgang og de revisionsmetoder, der er beskrevet i bilag 1.1 , undersøgte vi dette år følgende under »Økonomisk, social og territorial samhørighed«:

a) en stikprøve på 180 transaktioner (4) i overensstemmelse med punkt 7 i bilag 1.1 . Stikprøven var udformet, så den var repræsentativ for samtlige udgifter under dette udgiftsområde i FFR. Den bestod af transaktioner fra 14 medlemsstater og inkluderede ét program for europæisk territorialt samarbejde (ETS) (5)

b) en stikprøve på 12 finansielle instrumenter under delt forvaltning i otte medlemsstater (6). Her så vi også på udbetalingssatsen (den andel af midlerne, der når de endelige modtagere) og — for garantiernes vedkommende — på det multiplikatorforhold, der er rapporteret i Kommissionens statusrapport for 2015

c) om de årlige aktivitetsrapporter fra GD for Regionalpolitik og Bypolitik (GD REGIO) og GD for Beskæftigelse, Sociale Anliggender, Arbejdsmarkedsforhold og Inklusion (GD EMPL) indeholder oplysninger om udgifternes formelle rigtighed, der i store træk stemmer overens med vores resultater.

6.6. Med henblik på anden del af dette kapitel, der fokuserer på performance, undersøgte vi de systemer, medlemsstaterne brugte til at måle fysisk afsluttede projekters performance (alle transaktionerne i vores stikprøve undtagen de 12 finansielle instrumenter under delt forvaltning).

RETTENS BEMÆRKNINGER KOMMISSIONENS SVAR

DEL 1 — TRANSAKTIONERNES FORMELLE RIGTIGHED

Resultaterne af testen af transaktioner

6.7. En oversigt over resultaterne af testen af transaktioner vises i bilag 6.1 . Af de 180 transaktioner, vi undersøgte, var 87 (48 %) behæftet med fejl. På grundlag af de 25 fejl, vi har kvantificeret, anslår vi fejlforekomsten til 4,8 % (7). 6.7. Kommissionen bemærker, at den fejlforekomst, som Retten har rapporteret om, er et årligt skøn, der tager hensyn til korrektioner af projektudgifter eller tilbagebetalinger, der er behæftet med fejl, som er opdaget og registreret inden Rettens revision. Kommissionen understreger, at den er bundet af artikel 32, stk. 2, litra e), i finansforordningen, ifølge hvilken dens interne kontrolsystem bl.a. skal sikre »tilfredsstillende styring af risiciene i forbindelse med de underliggende transaktioners lovlighed og formelle rigtighed under hensyntagen til programmernes flerårige karakter samt de pågældende betalingers art«. Takket være den flerårige karakter af forvaltnings- og kontrolsystemerne under samhørighedspolitikken i programmeringsperioden 2007-2013 kan fejl korrigeres helt frem til afslutningen. Kommissionen er i færd med at undersøge afslutningserklæringerne for at sikre, at alle nødvendige korrektioner er foretaget, og den vil ikke afslutte noget program, medmindre den har rimelig sikkerhed for, at dets restrisiko ligger under væsentlighedstærsklen (2 %). Kommissionen bemærker endvidere forbedringer med årene, for så vidt angår den mest sandsynlige fejlforekomst, som Retten beregner. Dette bekræfter, at fejlforekomsten for programmeringsperioden 2007-2013 fortsat ligger betydeligt under de rapporterede fejlforekomster for programmeringsperioden 2000-2006. Denne udvikling skyldes de styrkede kontrolforanstaltninger i programmeringsperioden 2007-2013 og Kommissionens strenge politik for afbrydelse/suspension af betalinger, når der konstateres mangler, som anført i de årlige aktivitetsrapporter for 2016 fra Generaldirektoratet for Regionalpolitik og Bypolitik og Generaldirektoratet for Beskæftigelse, Sociale Anliggender, Arbejdsmarkedsforhold og Inklusion. Kommissionen har i 2016 fortsat fokuseret sin indsats på de mest risikofyldte programmer/medlemsstater med henblik på forberedelse på afslutning, ligesom den har truffet de nødvendige afhjælpende foranstaltninger gennem en streng politik for afbrydelse/suspension af betalinger frem til afslutningen. For så vidt angår den nye periode, der løber fra 2014 til 2020, styrkes den samlede korrigerende effekt yderligere i kraft af Kommissionens mulighed for at foretage finansielle nettokorrektioner i tilfælde af alvorlige mangler, som Kommissionen eller Retten har påvist, og som medlemsstaten ikke allerede har konstateret. Dette vil være et vigtigt incitament for medlemsstaterne til selv at påvise og korrigere alvorlige uregelmæssigheder inden attestering af årsregnskaber over for Kommissionen som foreslået i forbindelse med de første årsregnskaber og vishedspakker, som blev modtaget frem til den 15. februar 2017.

6.8. Det skal bemærkes, at vi også konstaterede et væsentligt forhold vedrørende anvendelsen af midler fra finansielle instrumenter efter støtteberettigelsesperiodens ophør den 31. december 2015 (jf. punkt 6.20 og 6.21). 6.8. Kommissionen henviser til sin holdning til denne bemærkning i sine svar på Rettens årsberetninger for 2014 og 2015. Se også Kommissionens svar på punkt 6.20 og 6.21.

6.9. Tekstboks 6.2 indeholder en oversigt over den anslåede fejlforekomst i 2016. De vigtigste kilder til fejl var indførelse af ikke-støtteberettigede omkostninger i støttemodtagernes anmeldelser, brud på reglerne for det indre marked (EU-regler og nationale regler for offentlige indkøb) og udvælgelse af ikke-støtteberettigede projekter, aktiviteter eller modtagere.

Tekstboks 6.2 — »Økonomisk, social og territorial samhørighed« — Oversigt over den anslåede fejlforekomst Kilde: Den Europæiske Revisionsret.

RETTENS BEMÆRKNINGER KOMMISSIONENS SVAR

Ikke-støtteberettigede udgifter

6.10. I 10 % af de transaktioner, vi undersøgte, var der anmeldt udgifter, som ikke var støtteberettigede (jf. bilag 6.3 , eksempel 1-6). Disse tilfælde tegnede sig for 72 % af samtlige kvantificerbare fejl eller ca. 2,0 procentpoint af den anslåede fejlforekomst. 6.10. Kommissionen vil følge op på de tilfælde, Retten har fundet, og foreslå foranstaltninger, hvis den finder det nødvendigt.

6.11. De primære årsager til ikke-støtteberettigede udgifter var brud på de nationale regler eller EU's regler for støtteberettigelse. Hovedparten af de overtrådte regler var nationale. De mest almindelige fejl var manglende revisionsspor til at dokumentere udgifternes berettigelse, ikke-støtteberettigede lønomkostninger, forkert (eller manglende) beregning af finansieringsgabet for indtægtsskabende projekter, anmeldelse af refusionsberettiget moms, forkert anvendelse af finansielle korrektioner og manglende overholdelse af andre specifikke regler for støtteberettigelse. 6.11. Kommissionen mener, at dens opfordring til medlemsstaterne om at sikre yderligere forenkling af reglerne på nationalt plan og øget anvendelse af forenklede omkostningsmuligheder bør bidrage til at mindske mængden af fejl vedrørende tab af revisionsspor og ikkestøtteberettigede udgifter.

6.12. I forbindelse med 135 af de 1 437 transaktioner, vi har undersøgt i de seneste fem år, var der ved anmeldelsen af omkostninger anvendt forenklede omkostningsmuligheder. Vi kvantificerede ingen fejl, men konstaterede ti ikke-kvantificerbare fejl vedrørende anvendelsen af forenklede omkostninger i denne periode (8). Det viser, at der er mindre sandsynlighed for fejl i projekter, hvor der anvendes forenklede omkostninger, end i projekter, hvor der godtgøres faktiske omkostninger. I programmeringsperioden 2014-2020 opfordres medlemsstaterne generelt til at anvende forenklede omkostninger på samhørighedsområdet, og det er obligatorisk i forbindelse med alle ESF-projekter med en værdi på under 50 000 euro (9). 6.12. Kommissionen mener desuden, at der er mindre sandsynlighed for fejl i forenklede omkostningsmuligheder, hvorfor den sammen med programmyndighederne har gjort en indsats for gradvist at udvide anvendelsen af dem siden indførelsen af de forenklede omkostningsmuligheder. Dette har allerede ført til positive resultater. Kommissionen fortsætter med aktivt at fremme brugen af forenklede omkostningsmuligheder i programmeringsperioden 2014-2020, hvor de er blevet forbedret betydeligt både i forordningen om fælles bestemmelser og i ESF-forordningen, med henblik på at mindske den administrative byrde for støttemodtagerne, fremme en resultatorienteret tilgang og yderligere mindske risikoen for fejl. Ud over at yde omfattende vejledning og direkte støtte til medlemsstaterne om gennemførelsen af forenklede omkostningsmuligheder har Generaldirektoratet for Beskæftigelse, Sociale Anliggender, Arbejdsmarkedsforhold og Inklusion afholdt adskillige forenklingsseminarer, hvor opmærksomheden navnlig har været rettet mod visse prioriterede medlemsstater, som gentagne gange har oplevet høje fejlforekomster i programmeringsperioden 2007-2013 og endnu ikke i tilstrækkeligt omfang har gjort brug af forenklede omkostningsmuligheder. I forbindelse med midtvejsevalueringen af den flerårige finansielle ramme har Kommissionen i 2016 fremsat forslag om at tilbyde yderligere forenklingsforanstaltninger og fleksibilitet i lovgivningsrammen for ESI-fondene. I dette forslag udvides anvendelsesområdet for forenklede omkostningsmuligheder betragteligt, og brugen af dem gøres obligatorisk for ESI-fondes foranstaltninger på under 100 000 EUR.

6.13. Store projekter skal godkendes af Kommissionen (10). Vores stikprøve omfattede tre store projekter, for hvilke medlemsstaternes myndigheder ikke havde indgivet den nødvendige ansøgning før afslutningsfristen den 31. marts 2017. Da der ikke foreligger en kommissionsafgørelse om godkendelse af disse store projekter, er de anmeldte udgifter ikke støtteberettigede, og de bør inddrives. 6.13. Kommissionen har holdt skarpt øje med alle de ansøgninger om større projekter og ændringer, som medlemsstaterne har indgivet, og den vil træffe alle nødvendige beslutninger frem til afslutningen. På dette grundlag vil den vurdere de pågældende udgifters støtteberettigelse ved afslutningen. I tilfælde af store projekter, som Kommissionen ikke underrettes om i overensstemmelse med artikel 40 i forordning (EF) nr. 1083/2006, vil Kommissionen enten foreslå, at den pågældende medlemsstat indgiver en ansøgning vedrørende et stort projekt eller foretager en finansiel korrektion, hvis det er relevant. Hvis medlemsstaten indgiver en ansøgning, kan Kommissionen vedtage en afgørelse om projektet.

Ikke-støtteberettigede projekter

6.14. Vi fandt tre projekter, hvor støtteberettigelsesreglerne i forordningen og/eller støtteberettigelseskriterierne i OP'et eller den specifikke indkaldelse af forslag ikke var overholdt. Disse projekter tegnede sig for 12 % af samtlige kvantificerbare fejl eller ca. 1,3 procentpoint af den anslåede fejlforekomst (jf. bilag 6.3 , eksempel 7 og 8). 6.14. Kommissionen vil følge op på de tilfælde, Retten har fundet, og foreslå foranstaltninger, hvis den finder det nødvendigt.

Brud på reglerne for det indre marked

Offentlige indkøb

6.15. I år undersøgte vi 121 kontraktindgåelsesprocesser vedrørende de bygge- og anlægsarbejder, tjenesteydelser og vareleveringer, der havde relation til vores test af transaktioner. De pågældende kontrakter havde en samlet anslået værdi på ca. 3 milliarder euro (11), og langt hovedparten af dem vedrørte projekter under EFRU/Samhørighedsfonden (12). 6.15 og 6.16. Reglerne for offentlige indkøb finder anvendelse på alle offentlige udgifter i medlemsstaterne og er ikke specifikke for samhørighedspolitikken. Manglende overholdelse af EU's eller nationale regler for offentlige indkøb er en stor kilde til fejl på dette politikområde, navnlig for regional- og bypolitikken, primært som følge af de typer projekter, der medfinansieres. Kommissionen har derfor iværksat forskellige forebyggende og korrigerende foranstaltninger siden de sidste programmeringsperioder for at tage hånd om de svagheder, der er konstateret på området. Kommissionen henviser navnlig til sin handlingsplan for offentlige indkøb, der blev udarbejdet i 2013 og godkendt af Kommissionen i december 2015, og som sigter mod at sikre endnu bedre gennemførelse af reglerne for offentlige indkøb i medlemsstaterne i kraft af yderligere forebyggende foranstaltninger såsom vejledning, uddannelse, videndeling, oversigter over fejl, der bør undgås, og integritetspagter (http://ec.europa.eu/regional_policy/en/policy/how/improving-investment/public-procurement/). Handlingsplanen for offentlige indkøb blev opdateret i marts 2017, så den omfatter nye foranstaltninger vedrørende gennemførelsen af de nye direktiver om offentlige indkøb, og der lægges øget vægt på strategiske indkøb og gennemsigtighed. I de retlige rammer for ESI-fondene for 2014-2020 er der desuden indført en særlig forhåndsbetingelse vedrørende offentlige indkøb, som sammen med forenklede direktiver fra 2014 skal medføre yderligere forbedringer på dette område. Kommissionen vil følge op på alle fejl vedrørende offentlige indkøb, som Retten har konstateret, i overensstemmelse med Kommissionens afgørelse C(2013) 9527 final om fastlæggelse og godkendelse af retningslinjerne for fastsættelse af finansielle korrektioner, som Kommissionen skal foretage som følge af manglende overholdelse af reglerne om offentlige kontrakter.

6.16. I 23 processer fandt vi tilfælde, hvor EU's og/eller de nationale regler for offentlige indkøb ikke var overholdt. Fire af disse tilfælde var alvorlige overtrædelser og blev klassificeret som kvantificerbare fejl. De tegnede sig for 16 % af samtlige kvantificerbare fejl eller ca. 1,4 procentpoint af den anslåede fejlforekomst (jf. bilag 6.3 , eksempel 9-11).

6.17. I 2014 vedtog Rådet og Europa-Parlamentet tre direktiver, der skulle forenkle procedurerne for offentlige indkøb og gøre dem mere fleksible (13). Medlemsstaterne havde frist indtil april 2016 til at gennemføre de nye regler i national lovgivning (for e-indkøb er fristen oktober 2018). Pr. 2. juni 2017 havde 17 medlemsstater opfyldt kravene (14). Der er ikke sket tilstrækkelige fremskridt siden fristen sidste år (15). Kommissionen har sendt begrundede udtalelser til en række medlemsstater. I juni 2017 manglede der imidlertid stadig fremskridt, og sagerne vedrørende de medlemsstater, der ikke havde overholdt deres forpligtelser, bør så hurtigt som muligt indbringes for Den Europæiske Unions Domstol (16). 6.17. I juni 2017 har 17 medlemsstater gennemført alle tre direktiver, mens fire medlemsstater har gennemført direktiverne om offentlige indkøb, men ikke direktivet om koncessionskontrakter, og syv medlemsstater stadig ikke har gennemført nogen af de tre direktiver. Dette er efter Kommissionens mening ikke tilfredsstillende, navnlig i lyset af den særlige assistance, som den har ydet og fortsat yder over for medlemsstaterne. Derfor har Kommissionen i henhold til artikel 258 i TEUF indledt traktatbrudsprocedurer mod alle de medlemsstater, som ikke har overholdt deres forpligtelser til at gennemføre lovgivningen. Kommissionen sendte i maj 2016 21 åbningsskrivelser og i december samme år 15 begrundede udtalelser til de pågældende medlemsstater. De modtagne svar fra medlemsstaterne og den seneste udvikling undersøges netop nu med henblik på de kommende søgsmål ved EU-Domstolen. På baggrund af en grundig gennemgang af alle oplysninger om både allerede vedtagne og meddelte bestemmelser vil Kommissionen fra sag til sag vurdere behovet for at pålægge passende økonomiske sanktioner som foreskrevet i traktaten.

Statsstøtte

6.18. I år fandt vi 11 projekter i syv medlemsstater, hvor EU's regler for statsstøtte var overtrådt (17). Den primære årsag til den manglende overholdelse var manglende vurdering af og/eller meddelelse om statsstøtteprojekter. Vi kvantificerede imidlertid ingen fejl vedrørende statsstøtte, da vi ikke vurderer, at disse tilfælde af manglende overholdelse indvirkede på omfanget af offentlig finansiering fra EU og/eller medlemsstaterne. ESF-projekter falder meget ofte ind under »de minimis«-reglen og er derfor mindre udsat for overtrædelse af statsstøttereglerne end projekter under EFRU og Samhørighedsfonden. 6.18. Kommissionen bemærker, at der med årene har været et fald i antallet af statsstøttesager, der har haft en indvirkning på Rettens anslåede fejlforekomster. På grund af de risici, som manglende overholdelse af statsstøttereglerne indebærer for dette politikområde, har Kommissionen dog truffet forebyggende og afhjælpende foranstaltninger i henhold til en handlingsplan for statsstøtte, som blev udformet i 2015 for at forbedre gennemførelsen af statsstøttereglerne yderligere i medlemsstaterne. Desuden har Kommissionen fulgt op på Rettens anbefalinger i særberetning nr. 24/2016. Kommissionen vil også følge op på de tilfælde, Retten har fundet, og foreslå foranstaltninger, hvis den finder det nødvendigt.

Oplysninger var ikke altid anvendt hensigtsmæssigt

6.19. Kommissionen og — endnu mere væsentligt — medlemsstaternes myndigheder havde truffet korrigerende foranstaltninger, som direkte påvirkede ni af transaktionerne i vores stikprøve. Disse foranstaltninger var relevante for vores beregninger, eftersom de betød, at vi reducerede den anslåede fejlforekomst for dette kapitel med 3,3 procentpoint. For 18 af de kvantificerbare fejls vedkommende havde medlemsstaterne tilstrækkelige oplysninger (18) til at forebygge eller afsløre og korrigere fejlene, før de anmeldte udgifterne til Kommissionen. Hvis medlemsstaterne havde anvendt alle de oplysninger, de havde til rådighed, korrekt, ville den anslåede fejlforekomst for dette kapitel have været 3,7 procentpoint lavere. 6.19. Kommissionen følger op på disse tilfælde og er enig i, at der skal foretages en grundig og rettidig forvaltningskontrol for at forhindre, at uregelmæssigheder overhovedet finder sted, eller at de inkluderes i betalingsanmodninger. Kommissionen har siden 2010 udført målrettet revision af forvaltningskontrollen af højrisikoprogrammer, når det er blevet konstateret, at mangler kunne forblive uopdaget eller ikke blev opdaget i tide af programrevisionsmyndigheden. Resultaterne af disse revisioner, som er foretaget frem til 2016, præsenteres i de årlige aktivitetsrapporter for 2016 fra GD for Regionalpolitik og Bypolitik og GD for Beskæftigelse, Sociale Anliggender, Arbejdsmarkedsforhold og Inklusion (se henholdsvis s. 61-64 og 65-66). I programmeringsperioden 2014-2020 skal der rettidigt foretages forvaltningskontrol (herunder kontrol på stedet) med henblik på attestering af de årlige regnskaber for de enkelte programmer over for Kommissionen, indgivelse af forvaltningserklæringer og beregning af pålidelige restfejlforekomster i regnskaberne som følge af alle de korrektioner, der er foretaget siden regnskabsårets afslutning. Kommissionen har sendt en opdateret vejledning til medlemsstaterne, hvori den trækker på erfaringerne fra den foregående programmeringsperiode, og sammen med den krævede brug af forenklede omkostningsmuligheder bør denne vejledning bidrage til at forbedre forvaltningskontrollens kvalitet. Efter Kommissionens opfattelse bør disse styrkede kontrolprocedurer reducere fejlforekomsterne permanent, således som det var tilfældet med de vishedspakker, der blev modtaget i 2017.

Anvendelse af finansielle instrumenter under delt forvaltning i programmeringsperioden 2007-2013

6.20. I artikel 56, stk. 1, i forordning (EF) nr. 1083/2006 er den 31. december 2015 fastsat som sidste frist for støtteberettigede betalinger vedrørende perioden 2007-2013. I april 2015 gav Kommissionen i retningslinjerne for afslutning sin egen fortolkning, ifølge hvilken støtteberettigelsesperioden skulle vare indtil 31. marts 2017 (19), men bad ikke Rådet og Parlamentet om at ændre forordningen. 6.20 og 6.21. Kommissionen mener, at de ændringer, den foretog i afslutningsretningslinjerne, var forenelige med artikel 78, stk. 6, i forordning (EF) nr. 1083/2006, med senere ændringer, og den krævede derfor ikke en ændring af retsakten. Kommissionen har udtrykt sin holdning til denne bemærkning i sit svar på Rettens årsberetning for 2014 og 2015. Kommissionen har fulgt Det Europæiske Råds anbefalinger fra december 2014 og har handlet inden for rammerne af den eksisterende lovgivningsmæssige ramme. Kommissionen mener derfor, at de udbetalinger, der foretages til de endelige støttemodtagere frem til marts 2017, ligger inden for den fastsatte støtteberettigelsesperiode. Kommissionen vil kontrollere de tilsvarende beløb, som medlemsstaterne indberetter ved afslutningen, og bekræfte de pågældende tal i sin rapport, som ventes offentliggjort i oktober 2017.

6.21. Som angivet i vores to seneste årsberetninger (20) er denne fortolkning af støtteberettigelsesperioden efter vores mening ikke i overensstemmelse med regelhierarkiet, som indebærer, at en retlig bestemmelse kun kan ændres ved en lov med samme eller større juridisk værdi. På dette grundlag betragter vi alle betalinger til endelige modtagere og garantier fra finansielle instrumenter til endelige modtagere efter den 31. december 2015 som liggende uden for den støtteberettigelsesperiode, der er defineret i artikel 56, stk. 1, i forordning (EF) nr. 1083/2006. Vi anslår, at værdien af betalinger og garantier ydet til endelige modtagere siden den 31. december 2015 beløber sig til 2,5 milliarder euro.

RETTENS BEMÆRKNINGER

Bidragene blev underudnyttet, og instrumenterne indfriede ikke deres fulde potentiale

6.22. De kumulerede tildelinger beløb sig i 2015 til ca. 16,9 milliarder euro (21). Tekstboks 6.3 viser, hvordan dette beløb er blevet udbetalt indtil videre.

Tekstboks 6.3 — Kumulerede udbetalingssatser for 2011-2015 under EFRU og ESF (milliarder euro) Kilde: Den Europæiske Revisionsret på grundlag af Kommissionens gennemførelsesrapport.

RETTENS BEMÆRKNINGER KOMMISSIONENS SVAR

6.23. Pr. 31. december 2015 var der kun blevet brugt 75 % af midlerne i de finansielle instrumenter under EFRU og ESF. Som påpeget i sidste års beretning (22) viser dette lave niveau, at flere medlemsstater ikke vil være i stand til at udnytte tildelingerne til deres finansielle instrumenter fuldt ud trods den forlængede støtteberettigelsesperiode. En udbetalingssats på under 100 % sikrer ikke fuld udnyttelse af potentialet i instrumenternes »revolverende« struktur (23), som er en af de primære fordele ved disse instrumenter sammenlignet med tilskud. 6.23 og 6.24. Kommissionen understreger, at den gennemsnitlige udbetalingssats på 75 % ved udgangen af 2015 — væsentlig mere end de 57 % ved udgangen af 2014 — afspejler en meget heterogen situation i de forskellige medlemsstater, som afhænger af en række faktorer, herunder finanskrisen, den begrænsede erfaring i nogle medlemsstater og den sene ibrugtagning af en række instrumenter i programmeringsperioden. I betragtning af de finansielle instrumenters livscyklus forventes der stadig en væsentlig stigning i udbetalingssatserne i de sidste år af gennemførelsen, og der kan kun drages endelige konklusioner om udbetalingssatserne ved afslutningen. Kommissionen vil senest den 1. oktober 2017 rapportere om situationen ved afslutningen (udgangen af marts 2017) på grundlag af data, som medlemsstaterne indberetter. I henhold til artikel 78, stk. 6, i forordning (EF) nr. 1083/2006 skal medlemsstaterne ved afslutningen fratrække de resterende beløb i finansielle instrumenter, som ikke er brugt helt. I programmeringsperioden 2014-2020 vil betalingerne i trancher til finansielle instrumenter — afhængigt af de faktiske udbetalinger til de endelige støttemodtagere — begrænse risikoen for underudnyttelse af finansielle instrumenter og for udestående bevillinger under gennemførelsen.

6.24. Tekstboks 6.4 viser udbetalingssatserne for de finansielle instrumenter på samhørighedsområdet pr. 31. december 2015. I fire medlemsstater (Spanien, Italien, Nederlandene og Slovakiet) var satserne betydeligt lavere end EU-gennemsnittet på 75 %.

Tekstboks 6.4 — Udbetalingssatser for de finansielle instrumenter på samhørighedsområdet pr. 31. december 2015 Kilde: Den Europæiske Revisionsret på grundlag af Kommissionens vejledning EGESIF_16-0011-00, 20. september 2016.

RETTENS BEMÆRKNINGER KOMMISSIONENS SVAR

Ufuldstændig eller unøjagtig rapportering fra medlemsstaterne om finansielle instrumenter

6.25. Oplysningerne fra Kommissionen om gennemførelsen af de finansielle instrumenter under EFRU og ESF er baseret på data modtaget direkte fra medlemsstaterne. Siden 2011 har Kommissionen gjort en betydelig indsats for at forbedre datakvaliteten, men i nogle tilfælde er tallene stadig ufuldstændige eller unøjagtige. I år fandt vi unøjagtigheder med hensyn til fire af de 12 instrumenter, vi undersøgte. Disse fejl indebærer, at instrumenternes performance overdrives, og de kan, hvis de ikke korrigeres, kunstigt forhøje de anmeldte støtteberettigede udgifter ved afslutningen, især i forbindelse med garantifonde. 6.25. Ved afslutningen skal medlemsstaterne attestere den faktiske anvendelse af midlerne med hensyn til finansielle instrumenter. De pågældende udgifter skal kontrolleres af forvaltnings- og revisionsmyndighederne, før afslutningspakken indsendes. For så vidt angår en række operationelle programmer har revisionsmyndighederne faktisk begrænset deres revisionserklæringer på grund af behovet for at afslutte deres revisionsarbejde i den henseende. Dette løbende revisionsarbejde omfatter blandt andet udbetalingerne til de endelige støttemodtagere. Derfor vil Kommissionen ikke afslutte de pågældende programmer, før der er skabt rimelig sikkerhed om de faktisk udbetalte beløb og deres støtteberettigelse. Alternativt vil Kommissionen foretage passende finansielle korrektioner.

Kommissionens årlige aktivitetsrapporter og andre forvaltningsspørgsmål

6.26. Vi undersøgte de årlige aktivitetsrapporter for 2016 og de ledsagende erklæringer fra GD REGIO and GD EMPL (24). Vi kontrollerede navnlig, om Kommissionens beregning af risikobeløb var konsekvent og nøjagtig, og om den konstaterede fejlforekomst svarede til vores skøn.

6.27. Disse årlige aktivitetsrapporter indeholder kun foreløbige oplysninger om risikobeløbene og restrisikoen (25), både med hensyn til afslutningen af perioden 2007-2013 og med hensyn til den årlige kontrolpakke for perioden 2014-2020. 6.27. På det tidspunkt, hvor de årlige aktivitetsrapporter for 2016 blev udsendt, kunne generaldirektoraterne endnu ikke validere oplysningerne om de risikobehæftede beløb og den af revisionsmyndighederne oplyste restrisiko. Dette skyldes tidspunktet for afslutningen (31.3.2017) og den lovmæssigt fastsatte tidsfrist for både indsendelse af dokumenterne for 2014-2020 vedrørende den årlige godkendelse af regnskaberne (senest 1.3.) og Kommissionens godkendelse af regnskaberne (senest 31.5.2017). Kommissionen har imidlertid i fuld udstrækning gjort brug af alle de oplysninger, der var tilgængelige på tidspunktet for offentliggørelsen af den årlige aktivitetsrapport for 2016, herunder de data, som revisionsmyndighederne har indberettet, idet der er foretaget visse begrænsede tilpasninger.

Kommissionens kontrol vedrørende programmeringsperioden 2007-2013

6.28. Selv om fristen for indsendelse af afslutningsdokumenterne for perioden 2007-2013 var den 31. marts 2017 (26), skulle Kommissionens vurdering af afslutningsdokumenterne først foreligge den 31. august 2017. Hvis Kommissionen i sin vurdering konstaterede væsentlige problemer, kunne fristen forlænges. Kommissionen vil meddele resultatet af sin vurdering af de restrisikorater, som revisionsmyndighederne har indberettet, i de årlige aktivitetsrapporter for 2017 (april 2018). 6.28. Kommissionen er i færd med at foretage sin grundige gennemgang af de afslutningsdokumenter, som medlemsstaterne har indsendt, og denne gennemgang vil være tilendebragt inden for den lovbestemte frist den 31. august 2017. Resultaterne af gennemgangen vil blive fremlagt i den årlige aktivitetsrapport for 2017.

6.29. Kommissionen kan først afslutte et program, når restrisikoraten efter hensyntagen til samtlige finansielle korrektioner ligger under 2 % (27). Vi offentliggjorde for nylig en særberetning om forberedelserne til afslutningen af programmerne for 2007-2013 (28), hvor vi konstaterede, at Kommissionen havde truffet passende foranstaltninger til, at medlemsstaterne kan afslutte deres OP'er på samhørighedsområdet. I en anden særberetning om de finansielle korrektioner, Kommissionen gennemførte på samhørighedsområdet i programmeringsperioden 2007-2013 (29), konkluderede vi, at Kommissionen havde gjort effektiv brug af de foranstaltninger, som den rådede over til beskyttelse af EU-budgettet mod regelstridige udgifter.

Kommissionens kontrol vedrørende programmeringsperioden 2014-2020

Kommentarer om starten på perioden 2014-2020

6.30. Tre år efter starten på perioden 2014-2020 har medlemsstaterne kun udpeget 77 % af de programmyndigheder, der skal være ansvarlige for samhørighedspolitikkens fonde (30). Udgifterne i de endelige regnskaber, Kommissionen modtog den 1. marts 2017, dækkede kun 0,7 % af det budget, der er afsat for hele programmeringsperioden. I midten af 2017 var forsinkelserne i budgetgennemførelsen større, end de var på samme tidspunkt i perioden 2007-2013 (31). 6.30. De 77 % af de udpegede programmyndigheder har ansvaret for 88 % af de samlede bevillinger under samhørighedspolitikken. Kommissionen bemærker, at udpegelse er medlemsstaternes ansvar. Kommissionen har ved flere lejligheder (på møder og skriftligt) opfordret medlemsstaterne til at sætte fart i denne proces — under fuld respekt for de udpegelseskriterier, der er defineret i forordningen — og har givet forklaringer og bistand, hvor det har været nødvendigt. Dette har endnu ikke givet sig udslag i betalingsanmodninger fra medlemsstaterne af et omfang svarende til perioden 2007-2013, men alle betingelser er nu opfyldt for at sikre absorption i praksis. Den samlede udnyttelsesgrad er ved udgangen af 2016 3,7 % for projekter under EFRU/Samhørighedsfonden og 3,3 % for projekter under ESF/ungdomsbeskæftigelsesinitiativet. Dette afspejler allerede en vis forbedring sammenholdt med de tal, der var til rådighed medio 2016 på basis af de regnskaber, som var modtaget den 1. marts 2017. Kommissionen understreger dog, at udvælgelsen af de projekter, der skal medfinansieres, er et afgørende skridt i retning af vellykket gennemførelse af samhørighedspolitikken i disse første års gennemførelse. I denne henseende har Kommissionen i 2016 bemærket, at tempoet i projektudvælgelsen er steget, idet andelen af udvalgte projekter har nået 26 % for EFRU/Samhørighedsfonden og 32 % for ESF/ungdomsbeskæftigelsesinitiativet ifølge de oplysninger, som medlemsstaterne har indberettet. Dette tal er nogenlunde det samme på det samme tidspunkt i programmeringsperioden 2007-2013.

Kommissionens nye kontrolmodel vedrørende samhørighedsudgifterne

6.31. Medlemsstaterne indsender en »kontrolpakke«, som indeholder regnskaberne, der er attesteret af attesteringsmyndighederne. Med pakken bekræfter medlemsstaterne, at de enkelte OP'ers forvaltningssystemer og interne kontroller er effektive, og at de attesterede udgifter er lovlige og formelt rigtige. Endvidere oplyser medlemsstaterne de restrisikorater, der er beregnet af revisionsmyndighederne. Restrisikoraterne beregnes under hensyntagen til de finansielle korrektioner, der er anvendt og registreret i regnskaberne med henblik på at imødegå de risici, der er identificeret ved revision af transaktioner.

6.32. Kommissionen har indtil 31. maj til at godkende eller afvise regnskaberne og skal betale saldoen inden for yderligere én måned. Før den godkender regnskaberne, fokuserer den hovedsagelig på administrativ kontrol af deres fuldstændighed og pålidelighed. Kommissionen behandler ikke spørgsmål vedrørende lovlighed og formel rigtighed på dette stadium, men den kan efterfølgende iværksætte revisioner vedrørende lovlighed og formel rigtighed i medlemsstaterne for at gennemgå revisionsmyndighedernes arbejde (32). Dens konklusioner om lovlighed og formel rigtighed rapporteres derfor i de årlige aktivitetsrapporter for år n+1. 6.32. Kommissionen foretager fortsat en grundig skrivebordsundersøgelse af alle dokumenter, som den modtager i vishedspakkerne, navnlig hvad angår indberettede fejlforekomster, restrisici og revisionserklæringer udstedt af revisionsmyndighederne. I tråd med strategien baseret på én enkelt revision, som foretages af de relevante generaldirektorater, suppleres denne skrivebordsundersøgelse af risikobaserede juridisk-kritiske revisioner. Det overordnede mål er i kraft af gennemgangen af revisionsmyndighedernes arbejde efter godkendelsen af regnskaberne at søge at opnå rimelig sikkerhed for, at der i forvaltnings- og kontrolsystemet ikke findes nogen alvorlige mangler, som endnu ikke er registreret og rapporteret og derfor ikke afhjulpet.

Kommentarer om oplysningerne i de årlige aktivitetsrapporter for perioden 2014-2020

6.33. For perioden 2014-2020 indgav 18 medlemsstater regnskaber med udgifter til 71 af de 419 godkendte OP'er (33), i alt 3,3 milliarder euro (34). Kommissionen godkendte 69 regnskaber inden den lovbestemte frist den 31. maj 2017 (35). Ligesom med afslutningserklæringen for den foregående periode (jf. punkt 6.29) fandt den administrative godkendelse af regnskaberne først sted efter vedtagelsen af de årlige aktivitetsrapporter. Desuden begyndte Kommissionen ikke at kontrollere de 71 OP'ers lovlighed og formelle rigtighed før juni 2017. Resultaterne vil derfor ikke blive offentliggjort før de årlige aktivitetsrapporter for 2017 i juni 2018. 6.33. Under den nye struktur for programmeringsperioden 2014-2020 vil Kommissionen supplere sine skrivebordsundersøgelser af de fejlforekomster, som revisionsmyndighederne indberetter, med risikobaserede revisioner på stedet. Før Kommissionen bekræfter, at de data, der indberettes i de efterfølgende årlige aktivitetsrapporter, er pålidelige, vil den desuden have mulighed for at tage hensyn til eventuelle bemærkninger, som Retten måtte have afgivet på dette stadium. Dette vil gøre det muligt at forbedre kvaliteten af de data, der sendes til dechargemyndighederne i de årlige aktivitetsrapporter.

6.34. Vi konstaterede en række metodemæssige risici, der bør imødegås for at sikre gennemsigtigheden og pålideligheden af de rapporterede restrisikorater: 6.34.

— Den årlige aktivitetsrapport dækker ikke samme rapporteringsperiode som de årsregnskaber, der indgives af medlemsstaterne. GD'erne skal rapportere om gennemførelsen af betalingerne vedrørende kalenderåret n, mens medlemsstaterne indberetter udgifter anmeldt til Kommissionen vedrørende regnskabsåret fra juli år n–1 til juni år n. Det betyder, at Kommissionen vil give sikkerhed for en anden periode (kalenderåret) end den, medlemsstaternes myndigheder bruger (regnskabsåret). Derfor bør hver årlig aktivitetsrapport klart angive resultatet af Kommissionens samlede vurdering af de regnskaber, der oprindelig blev præsenteret i den årlige aktivitetsrapport for det foregående år. — Ligesom det har været tilfældet i de seneste mange år, anvender Kommissionen alle de oplysninger, der foreligger på tidspunktet for udarbejdelsen af den årlige aktivitetsrapport. Kommissionen understreger, at forordningen for programmeringsperioden 2014-2020 og den tidsramme, der er fastsat for vishedspakken, gør det muligt at sikre bedre tilpasning af rapporteringsperioderne i samarbejde med programmyndighederne i forhold til programmeringsperioden 2007-2013. Generaldirektøren må give sikkerhed med hensyn til udgifterne i løbet af kalenderåret under hensyntagen til den sikkerhed, som programmyndighederne giver i deres vishedspakke, og tilbageholdelsen af 10 % for hver mellemliggende betaling. Kommissionen vil i den årlige aktivitetsrapport fremlægge resultatet af sin samlede vurdering af lovligheden og den formelle rigtighed på baggrund af de vishedspakker, som medlemsstaterne har indsendt i de foregående år (se Kommissionens svar på punkt 6.33).

— Artikel 137, stk. 2, i forordningen om fælles bestemmelser fastsætter, at medlemsstaterne fra deres regnskaber skal udelade beløb, som tidligere har været medtaget i en betalingsanmodning, men som er genstand for en igangværende vurdering af lovlighed og formel rigtighed. De dele af sådanne beløb, der senere viser sig at være lovlige og formelt rigtige, kan medtages i en senere betalingsanmodning. Vi fandt én sag, hvor revisionsmyndigheden havde inkluderet denne type beløb i beregningen af restrisikoraterne. Kommissionen bør igen minde revisionsmyndighederne om, at de beløb, der er omtalt i artikel 137, stk. 2, skal være tydeligt identificerbare og ikke må indgå i beregningen af restrisikoraterne. — Kommissionen har i vejledningen om den årlige kontrolrapport og revisionserklæring (36) over for revisionsmyndighederne allerede præciseret kriterierne for beregning af en finansiel korrektion i forbindelse med beregning af restrisikoen. Som Retten bemærker, er det afgørende element, om den finansielle korrektion har til formål at mindske den risiko, som revisionsmyndighederne har påpeget på baggrund af revisionen af aktiviteterne (se Rettens bemærkninger under punkt 6.32). De beløb, der gennemgås med afsæt i bestemmelser i artikel 137, stk. 2, og som er trukket fra i regnskaberne, giver yderligere garantier for, at alle de udgifter, der attesteres i årsregnskaberne, er lovlige og formelt rigtige og ikke bør have nogen indvirkning på revisionsmyndighedernes beregning af restrisikoen. Kommissionen vil præcisere sin vejledning til medlemsstaterne yderligere i overensstemmelse hermed.

— De skemaer, der skal bruges til indgivelse af regnskaberne, omfatter ikke et detaljeret afsnit om individuelle tilbagetrækninger og de beløb, der er omtalt i artikel 137, stk. 2. Der gives samlede tal, men kun detaljerede oplysninger på transaktionsniveau kan sikre, at der er et passende revisionsspor med henblik på godkendelse af regnskaberne. Hvis sådanne oplysninger blev gjort direkte tilgængelige i det fælles rapporteringssystem, ville det øge gennemsigtigheden og muliggøre den nødvendige kontrol. — De beløb, der gennemgås, skal offentliggøres i bilag 8 til regnskaberne sammen med en forklaring fra attesteringsmyndigheden, og revisionsmyndigheden skal verificere disse forklaringer og eventuelle uoverensstemmelser. Attesteringsmyndigheden skal i programovervågningssystemet føre et fyldestgørende og detaljeret regnskab over de enkelte bevægelser og ændringer, der foretages mellem de mellemliggende betalingsanmodninger og de beløb, der opgives i årsregnskabet, for at holde øje med, om disse beløb opgives senere, hvilket der åbnes mulighed for i artikel 137, stk. 2. Hvis sådanne beløb senere findes lovlige og formelt rigtige og indføres i betalingsanmodninger i de følgende år, skal de underkastes den samme verifikations- og kontrolmekanisme, som anvendes for andre nye udgifter.

Behov for præcisering af, hvordan revisionspopulationerne skal defineres i forbindelse med finansielle instrumenter og statsstøtteforskud

6.35. Kommissionen bør præcisere reglerne for, hvordan medlemsstaternes revisionsmyndigheder skal definere revisionspopulationerne i forbindelse med finansielle instrumenter (37). Der foretages betalinger til et instrument, så snart dets retlige struktur er fastlagt, og der er indsendt anmodninger til Kommissionen om mellemliggende betalinger (38). Forordningen begrænser definitionen af støtteberettigede udgifter til at omfatte betalinger til endelige modtagere, midler afsat til garantiaftaler og godtgørelser af forvaltningsomkostninger og -gebyrer (39). Når revisionspopulationen defineres som den oprindelige tildeling i stedet for de støtteberettigede udgifter, der er angivet i årsregnskabet, vil restrisikoraten blive ansat for lavt. Det samme forhold gør sig gældende i forbindelse med statsstøtteforskud. 6.35. Kommissionen påtager sig at samarbejde med revisionsmyndighederne og Retten for at sikre en fælles forståelse med hensyn til de fejlforekomster, der skal indberettes. For at få en kvalitativ vurdering af fejlforekomsten har Kommissionen navnlig opfordret revisionsmyndighederne til at gøre brug af den forskriftsmæssige mulighed for at have et særligt lag for finansielle instrumenter (artikel 28, stk. 10, i delegeret forordning (EU) nr. 480/2014). Revisionsmyndighederne vil få yderligere vejledning i denne henseende. I artikel 127 i forordningen om fælles bestemmelser, som gælder for perioden 2014-2020, er det fastlagt, at revisionerne skal foretages af en tilstrækkelig del af aktiviteterne på grundlag af de anmeldte udgifter. Kommissionen understreger, at betalinger via finansielle instrumenter i perioden 2014-2020 vil blive foretaget i trancher under hensyntagen til forskriftsmæssige forpligtelser med relation til den faktiske anvendelse af tidligere betalinger, som skal være omfattet af de revisioner af aktiviteter, som revisionsmyndighederne foretager. Fra og med første tranche skal revisionsmyndighederne verificere, at de gældende krav (med hensyn til bl.a. offentlige indkøb og forudgående vurdering) er overholdt, og kontrollere, om registrerede fejl har en indvirkning på fejlforekomsten. Som det allerede er sket for afslutningen af perioden 2007-2013, vil Kommissionen med hensyn til forskud på statsstøtte præcisere over for revisionsmyndighederne, at de skal foretage revisioner (systemrevisioner) for at verificere, at forvaltningsmyndighederne har etableret et system, der sikrer, at disse forskud begrundes behørigt inden for den fastsatte tidsfrist.

Overensstemmelse mellem oplysningerne i de årlige aktivitetsrapporter og vores egne revisionsresultater

6.36. Tekstboks 6.5 indeholder en oversigt over de årlige aktivitetsrapporters oplysninger om programmeringsperioden 2007-2013.

Tekstboks 6.5 — Oversigt over de årlige aktivitetsrapporters oplysninger om perioden 2007-2013 (milliarder euro) Aktivitet Fond Relevante udgifter i alt Relevante udgifter i 2016 OP'er Fejlforekomst i 2016 Restrisiko Antal forbehold Min. Maks. Programmeringsperioden 2007-2013 EFRU/Samhørighedsfonden 254,5 26,2 322 2,2 % 4,2 % 0,4 % 66 ESF 70,2 6,4 118 3,9 % 4,3 % 0,7 % 23 I alt 324,7 32,6 440 2,6 % 4,2 % 0,5 % 89 Kilde: GD REGIO's og GD EMPL's årlige aktivitetsrapporter for 2016.

6.37. Vores skøn over fejlforekomsten er højere end de fejlforekomster, som Kommissionen rapporterer i de årlige aktivitetsrapporter på grundlag af revisionsmyndighedernes resultater. De to sæt af fejl er dog ikke fuldt ud sammenlignelige, hvilket hovedsagelig skyldes følgende: — De restrisikorater, der rapporteres i de årlige aktivitetsrapporter, vedrører ikke den samme periode som dem, vi offentliggør (40) — De restrisikorater, Kommissionen beregner, er flerårige og tager højde for alle finansielle korrektioner på EU-niveau og nationalt niveau — Vores resultater er baseret på en statistisk repræsentativ stikprøve af transaktioner på EU-niveau, mens revisionsmyndighederne — selv om de generelt anvender statistiske stikprøvemetoder — også kan udvælge operationer til revision på grundlag af ikke-statistiske stikprøver. 6.37. Kommissionen understreger, at vurderingen af pålideligheden af de fejlforekomster, som medlemsstaterne indberetter hvert år, baseres på en grundig skrivebordsanalyse af alle foreliggende oplysninger, der foretages i kraft af risikobaserede undersøgelsesmissioner på stedet, hvor der også tages hensyn til den samlede vurdering af revisionsmyndighedernes arbejde. Hvis det er nødvendigt, anmoder Kommissionen om yderligere oplysninger fra revisionsmyndighederne. Se også Kommissionens svar på punkt 6.27. Kommissionen mener, at resultaterne af dens vurdering i årsberetningen for 2016 er i overensstemmelse med de fejlforekomster, som Retten har beregnet, hvilket har været tilfældet de sidste seks år i træk for Generaldirektoratet for Beskæftigelse, Sociale Anliggender, Arbejdsmarkedsforhold og Inklusion og de sidste fem år i træk for Generaldirektoratet for Regionalpolitik og Bypolitik inden forelæggelsen af denne årsberetning (jf. s. 75 og 64 i de respektive årlige aktivitetsrapporter).

RETTENS BEMÆRKNINGER KOMMISSIONENS SVAR

KONKLUSION OG ANBEFALINGER

Konklusion

6.38. Det samlede revisionsbevis indikerer, at fejlforekomsten i udgifterne på området »Økonomisk, social og territorial samhørighed« var væsentlig. 6.38 og 6.39. Kommissionen bemærker, at den anslåede fejlforekomst, som Retten har fremlagt, er forbedret med årene og harmonerer med de fejlforekomster, som Kommissionens respektive tjenestegrene har berettet om i de årlige aktivitetsrapporter. Kommissionen har i 2016 fortsat fokuseret sine revisioner og sin indsats på de mest risikofyldte programmer/medlemsstater med henblik på forberedelse på afslutning, ligesom den har truffet de nødvendige afhjælpende foranstaltninger gennem en streng politik for afbrydelse/suspension af betalinger. Kommissionen anvender strenge analyser og procedurer ved afslutningen for at udelukke, at der resterer nogen væsentlig risiko for uregelmæssige udgifter. Kommissionen bemærker endvidere, at fejl på grund af den flerårige karakter af forvaltnings- og kontrolsystemerne i programmeringsperioden 2007-2013 for samhørighedspolitikken kan korrigeres frem til afslutningen, hvilket er illustreret i afsnit 2.1.3 i de forskellige årlige aktivitetsrapporter for 2016 fra GD for Regionalpolitik og Bypolitik og GD for Beskæftigelse, Sociale Anliggender, Arbejdsmarkedsforhold og Inklusion. Med henblik på at afhjælpe de væsentlige fejlforekomster, som Retten har rapporteret om under samhørighedspolitikken, omfatter programmyndighedernes skærpede krav vedrørende lovlighed og formel rigtighed samt ansvarlighed i programmeringsperioden 2014-2020 indførelse af årsregnskaber, hvori der ikke må være væsentlige uregelmæssigheder, og en styrkelse af Kommissionens korrigerende effekt i kraft af muligheden for at foretage finansielle nettokorrektioner på visse betingelser. Disse krav vil være vigtige incitamenter for medlemsstaterne til at påvise, indberette og udbedre alvorlige mangler inden attestering af årsregnskaber over for Kommissionen, og de vil sandsynligvis bidrage til en varig nedbringelse af antallet af fejlforekomster, som revisionsmyndighederne indberetter, hvilket også illustreres af de første vishedspakker, der blev modtaget i 2017. Kommissionen henviser i øvrigt til sine svar under punkt 6.7 og 6.19.

6.39. Vores test af transaktioner på dette udgiftsområde i FFR viste en anslået fejlforekomst på 4,8 % (jf. bilag 6.1 ).

Anbefalinger

6.40. Bilag 6.4 viser revisionsresultaterne fra vores opfølgning på de 11 anbefalinger, vi fremsatte i vores årsberetning for 2013 (41). Kommissionen havde implementeret otte af disse anbefalinger fuldt ud, mens to var blevet implementeret i de fleste henseender, og én slet ikke var blevet implementeret. 6.40. Kommissionen bemærker, at den ikke havde accepteret anbefalingen i dette punkt som ikke gennemført.

6.41. På grundlag af denne gennemgang samt vores revisionsresultater og konklusioner vedrørende 2016 anbefaler vi, at Kommissionen:

— Anbefaling 1: ved afslutningen af programmerne for 2007-2013 er særlig opmærksom på områder, hvor der er en højere risiko for ikke-støtteberettigede udgifter eller unøjagtige oplysninger, der kan føre til godtgørelse af for store beløb. Navnlig bør Kommissionen fokusere på: a) at sikre, at de støtteberettigede beløb, der indberettes for finansielle instrumenter ved afslutningen, ikke er kunstigt forhøjet ved overanmeldelse af de beløb, der er anvendt på de endelige modtageres niveau. Risikoen er størst i forbindelse med garantifonde, hvor en kunstigt lav multiplikator vil give en uberettiget stigning i de støtteberettigede omkostninger b) at kontrollere, om statsstøtteforskud har ført til reelle udgifter på projektniveau, da disse er de eneste støtteberettigede udgifter. Kommissionen bør sikre, at forvaltningsmyndighederne har foretaget tilstrækkelig kontrol til, at der er et passende revisionsspor i forbindelse med afregning af forskud og fradrag af uberettigede udbetalinger c) at sikre, at udgifterne vedrørende alle store projekter er omfattet af en kommissionsafgørelse om projektgodkendelse, da de anmeldte udgifter ellers ikke er støtteberettigede. En særlig risiko opstår, når store projekter opdeles i mindre projekter, som ligger under den tærskel, der definerer store projekter. Kommissionen accepterer denne anbefaling og er bl.a. allerede opmærksom på de særlige områder, som Retten påpeger vedrørende finansielle instrumenter, statsstøtte og større projekter, ved den gennemgang af afslutningspakkerne for 2007-2013, som den er i færd med at foretage. Kommissionen erindrer om, at det er medlemsstaternes ansvar at underrette Kommissionen om større projekter.

— Anbefaling 2: med hensyn til perioden 2014-2020 afhjælper de forhold, der kan vanskeliggøre en pålidelig beregning af restrisikoraten, ved at sørge for solid kontrol og vejledning vedrørende: Kommissionen accepterer denne anbefaling.

a) revisionspopulationerne i forbindelse med finansielle instrumenter og statsstøtteforskud. I forbindelse med finansielle instrumenter bør populationen fastlægges under behørig hensyntagen til de beløb, der er anvendt på de endelige modtageres niveau, og i forbindelse med statsstøtte bør populationen fastlægges under behørig hensyntagen til de faktiske udgifter på projektniveau som angivet i regnskaberne a) På den baggrund, der beskrives i Kommissionens svar på punkt 6.36, og i lyset af bestemmelserne i forordningen om støtteberettigede udgifter og den reviderede population forpligter Kommissionen sig til at samarbejde med revisionsmyndighederne og Retten for at sikre en fælles forståelse i forbindelse med behandlingen af finansielle instrumenter og forskud på statsstøtte i den reviderede population og det tilsvarende revisionsarbejde, der skal udføres for at opnå den krævede rimelige sikkerhed.

b) revisionsdækningen i forbindelse med de finansielle instrumenter, der forvaltes af EIB. Kommissionen bør sikre, at revisionsordningerne er hensigtsmæssige både hvad angår de finansielle formidlere og de endelige modtagere. Endelig godkendelse af de ændringer i det eksisterende retsgrundlag, som Kommissionen har foreslået i den såkaldt »omnibus«-forordning (42), samt af forpligtelsen til at revidere på medlemsstatsniveau ville være nyttige i denne henseende b) I omnibusforordningen, som Kommissionen vedtog i september 2016, har den foreslået at ændre artikel 40 i forordningen om fælles bestemmelser. I den foreslåede ændring af artikel 40, som gælder for alle finansielle instrumenter, der gennemføres af EIB og andre internationale finansieringsinstitutter, præciseres det, at der foretages kontroller/revisioner på to niveauer, nemlig 1) hos EIB/internationale finansieringsinstitutter og 2) hos de relevante organer i medlemsstaternes jurisdiktioner. For så vidt angår det første niveau vil EIB-Gruppen eller andre internationale finansieringsinstitutter fremlægge kontrolrapporter, der ledsages af en årlig revisionsrapport/-udtalelse fra de revisorer, der udpeges i finansieringsaftalen. Med hensyn til det andet niveau vil medlemsstaternes forvaltningsmyndigheder foretage kontroller, mens deres revisionsmyndigheder foretager revisioner hos de finansielle formidlere. Hvor det er relevant, vil revisionsmyndighederne foretage revisioner hos de endelige støttemodtagere inden for deres jurisdiktion. Disse kontroller og revisioner vil under hensyntagen til de påpegede risici omfatte gennemførelsen af instrumenterne. Resultaterne af disse kontroller og revisioner vil supplere de rapporter, der modtages fra EIB-Gruppen/internationale finansieringsinstitutter.

c) udelukkelse af de beløb, der som omhandlet i artikel 137, stk. 2, i forordning (EU) nr. 1303/2013 er genstand for en igangværende vurdering, fra beregningen af den restrisiko, medlemsstaterne indberetter, da medregning af dem gør restrisikoen for lav og reducerer denne nøgleindikators gennemsigtighed og pålidelighed. c) Kommissionen mener, at den allerede har truffet foranstaltninger, men er villig til at præcisere sin nuværende vejledning til medlemsstaterne yderligere. Som forklaret i Kommissionens svar på punkt 6.34 skal medlemsstaterne i henhold til lovgivningsrammerne for 2014-2020 i deres regnskaber udelade visse beløb, der tidligere blev medtaget i en betalingsanmodning, i tilfælde af en igangværende vurdering af disse udgifters lovlighed og formelle rigtighed. Alle de udgifter, som efterfølgende viser sig at være lovlige og formelt rigtige, eller dele af disse kan medtages i en fremtidig betalingsanmodning. Således har beløb, der er genstand for en igangværende vurdering i henhold til bestemmelserne i artikel 137, stk. 2, ingen indvirkning på beregningen af restrisikoen. Kommissionen har i vejledningen om den årlige kontrolrapport og revisionserklæring ( 43 ) over for revisionsmyndighederne præciseret kriterierne for beregning af en finansiel korrektion i restrisikoen. Den mulighed, som forordningen giver for at medtage disse beløb under en igangværende vurdering i en efterfølgende ansøgning om mellemliggende betaling, hvis de viser sig at være lovlige og formelt rigtige, er ikke relevant, for så vidt angår beregningen af restfejlfrekvensen, men giver yderligere garantier for, at alle de udgifter, der attesteres i årsregnskaberne, er lovlige og formelt rigtige.

— Anbefaling 3: ved genovervejelsen af ESI-fondenes udformning og gennemførelsesmekanisme efter 2020 styrker programmets fokus på performance og forenkler betalingsmekanismen ved, hvor det er relevant, at tilskynde til, at man i stedet for blot at godtgøre omkostninger indfører yderligere foranstaltninger, der forbinder betalingsniveauerne med performance. Kommissionen accepterer denne anbefaling, da den er helt enig i, at en alternativ udformning og alternative gennemførelsesmekanismer bør overvejes, herunder dem, som Retten anbefaler. Kommissionen kan dog endnu ikke forpligte sig til en bestemt stillingtagen, for så vidt angår dens forslag til ESI-fondene efter 2020. Kommissionen bemærker desuden, at den foreslåede ændring af forordningen om fælles bestemmelser, som den præsenterede og vedtog sidst i 2016 (den såkaldte omnibusforordning) — hvis den også vedtages af de øvrige institutioner — på visse betingelser allerede vil gøre det muligt at gå bort fra tilbagebetaling af omkostninger og lægge mere vægt på betalinger baseret på projektresultater. Rettidig fremlæggelse af lovgivningsforslag vedrørende samhørighedspolitikken er en prioritet for Kommissionen. Tidspunktet afhænger imidlertid af vedtagelsen af forslaget til FFR-forordningen. Kommissionens forslag til lovgivningspakken for samhørighedspolitikken for perioden efter 2020 vil blive fremlagt efterfølgende. Kommissionen vil arbejde tæt sammen med Europa-Parlamentet og Rådet med henblik på en rettidig vedtagelse og ikrafttrædelse af den juridiske ramme.

RETTENS BEMÆRKNINGER

DEL 2 — VURDERING AF PROJEKTERNES PERFORMANCE

6.42. Overholdelsen af princippet om forsvarlig økonomisk forvaltning i forbindelse med gennemførelsen af EU-budgettet kræver, at der ikke blot er fokus på overholdelse af reglerne, men også på opfyldelse af de fastsatte mål (44).

6.43. I de seneste tre år har vi ud over at kontrollere formel rigtighed også vurderet performance, når de undersøgte projekter var fysisk afsluttet (45). I år burde alle de 168 undersøgte projekter (undtagen de finansielle instrumenter) have været afsluttet, da revisionen fandt sted, eftersom støtteberettigelsesperioden udløb den 31. december 2015. I forbindelse med alle 168 vurderede vi:

— relevante aspekter vedrørende performancesystemernes udformning (navnlig om OP'erne havde output- og resultatindikatorer, der var relevante for deres mål, og om output- og resultatmålene i projektdokumenterne (46) svarede til OP'ernes mål for de enkelte prioritetsakser)

— projekternes performance, dvs. om de havde opfyldt deres mål og nået målsætningerne for de enkelte indikatorer.

Vurdering af performancesystemernes udformning

6.44. Med hensyn til programmeringsperioden 2007-2013 var støttemodtagerne juridisk forpligtede til at definere og rapportere om output. Med henblik på at vurdere et projekts bidrag til opfyldelse af OP'ets mål kunne medlemsstaterne definere resultatindikatorer, der forbandt projektresultaterne med de tilsvarende indikatorer for OP'ets prioritetsakse.

6.45. De lovgivningsmæssige bestemmelser for perioden 2014-2020 omfatter nogle foranstaltninger der, hvis de gennemføres hensigtsmæssigt, bør bidrage til en performancevurdering af programmerne. Ét eksempel er, at revisionsmyndighederne skal undersøge pålideligheden af resultatdataene (47). Et andet er, at Kommissionen efter sin resultatgennemgang kan pålægge sanktioner i tilfælde, hvor der under en prioritetsakse er alvorlige mangler med hensyn til at nå målsætningerne for de finansielle indikatorer og outputindikatorerne (48).

RETTENS BEMÆRKNINGER KOMMISSIONENS SVAR

En tredjedel af de undersøgte projekter var omfattet af et performancemålingssystem med output- og resultatindikatorer, der var forbundet med OP-målene

6.46. Vi konstaterede, at 63 af de 168 projekter (38 %) havde et performancemålingssystem, der forbandt projektoutputtene og -resultaterne med OP-målene.

6.47. I 101 andre projekter (60 %) konstaterede vi en række svagheder i måden, hvorpå medlemsstaternes myndigheder havde udformet deres performancesystemer på både OP- og projektniveau. De hyppigste svagheder var: 6.47. Selv om lovgivningsrammen for strukturfondene for 2007-2013 ikke forpligtede programmyndighederne til at opstille resultatindikatorer på projektniveau, har Kommissionen tilskyndet dem til dette, hvor det har været relevant. Nogle resultatindikatorer kunne faktisk ikke måles pålideligt for et enkelt projekt.

— I 70 tilfælde (42 % af de 168 projekter) havde myndighederne ikke defineret resultatindikatorer eller målsætninger med henblik på at måle performance på projektniveau, eller også var de definerede resultatindikatorer ikke i overensstemmelse med OP'ets resultatindikatorer. Under sådanne omstændigheder er det ikke muligt at afgøre, om projekterne har bidraget til at opfylde de overordnede programmål (jf. også punkt 6.55)

— I 13 tilfælde havde myndighederne i OP'et og/eller projektgodkendelsesdokumenterne fejlagtigt klassificeret output som resultater eller omvendt

— I 12 tilfælde var projektets outputindikatorer ikke i overensstemmelse med OP'ets outputindikatorer.

6.48. I de sidste fire projekter (2 %) (49) havde myndighederne ikke et performancesystem, der definerede og målte output og resultater på projektniveau. I disse fire tilfælde kunne vi ikke vurdere projekternes performance.

6.49. Selv om det hverken for programperioden 2007-2013 eller for programperioden 2014-2020 er et forordningskrav, at medlemsstaterne fastsætter resultatindikatorer på projektniveau, var dette blevet gjort i 90 (54 %) af de 168 projekter, vi undersøgte. Det er god praksis for forvaltningsmyndigheder og formidlende organer så vidt muligt at fastsætte resultatindikatorer af denne art, da de gør det muligt at måle projekternes specifikke bidrag til at opfylde målene for den relevante prioritetsakse. 6.49. Kommissionen bemærker, at der er sket en betydelig forbedring for 2014-2020 med et omfattende system af obligatoriske indikatorer for output og resultater på programniveau. Opfyldelsen af målene måles ved hjælp af en resultatindikator (med en basislinje — udgangspunktet — og et mål). Programmerne vil systematisk måle og rapportere om udviklingen i resultatindikatorerne. Projekter i et program udvælges til at levere output og bidrage til opnåelse af resultaterne på programniveau. Deres fremskridt måles med outputindikatorer. Disse er også obligatoriske.

6.50. Vi fandt projekter uden resultatindikatorer i 11 af de 14 medlemsstater, som transaktionerne i vores stikprøve vedrørte (50). De fleste tilfælde fandt vi dog i Bulgarien, Spanien og Italien under EFRU/Samhørighedsfonden og i Irland og Spanien under ESF. For disse lande gjaldt det, at over halvdelen af de afsluttede projekter, vi undersøgte, ikke havde resultatindikatorer, eller at indikatorerne ikke var i overensstemmelse med OP'et.

Vurdering af projekternes performance

6.51. Tekstboks 6.6 sammenfatter resultaterne af vores vurdering af projekternes performance.

Tekstboks 6.6 — Vurdering af projekternes performance Performancevurdering Projektantal og vurderingsomfang Både output- og resultatindikatorer Kun outputindikatorer (ingen resultatindikatorer defineret) Hverken output- eller resultatindikatorer Ikke-fungerende projekter I ALT Antal projekter 90 (100 %) 70 (100 %) 4 (100 %) 4 (100 %) 168 (100 %) — Fuldt ud nået 43 (48 %) 54 (77 %) 97 (58 %) — Delvis nået 45 (50 %) 12 (17 %) 57 (34 %) — Ikke nået 2 (2 %) 4 (6 %) 4 (100 %) 10 (6 %) — Kunne ikke vurderes 4 (100 %) 4 (2 %) Kilde: Den Europæiske Revisionsret.

RETTENS BEMÆRKNINGER KOMMISSIONENS SVAR

I 88 af de 90 projekter, der havde både output- og resultatindikatorer, var målene mindst nået delvis

6.52. Af de 90 projekter med performancemålingssystemer til output og resultater havde 43 (48 %) fuldt ud nået de output- og resultatmål, forvaltningsmyndighederne havde fastsat. 6.52. Kommissionen bemærker først og fremmest, at det er forvaltningsmyndighederne, der skal sikre, at der udvælges og godkendes projekter med EU-merværdi. Med hensyn til outputindikatorer er vurderingen af programresultaterne blevet styrket for perioden 2014-2020. Som foreskrevet i lovgivningsrammen for 2014-2020 (artikel 22, stk. 6 og 7, i forordning (EU) nr. 1303/2013) vil Kommissionen kunne suspendere mellemliggende betalinger eller pålægge medlemsstaterne finansielle korrektioner i tilfælde af særlig dårlige resultater for en prioritetsakse i et program, som viser sig ved en resultatgennemgang (artikel 22, stk. 6, i forordning (EU) nr. 1303/2013) eller ved afslutningen (artikel 22, stk. 7).

6.53. Yderligere 45 projekter (50 %) havde delvis nået deres output- og resultatmål. Af disse skulle syv strækkes over begge programmeringsperioder (2007-2013 og 2014-2020). Disse projekter henhørte under tre OP'er i tre medlemsstater (Ungarn, Polen og Rumænien). 6.53. Kommissionen bemærker, at støtteberettigelsesperiodens udløb ikke nødvendigvis falder sammen med den endelige måldato, der er fastsat for måling ved brug af alle resultatindikatorer.

6.54. Endelig var der to projekter, der ikke nåede nogen af deres mål. Endvidere var fire projekter »ikke-fungerende« som defineret i retningslinjerne for afslutning (51). Forvaltningsmyndighederne pålægges udtrykkeligt at rapportere om »ikke-fungerende« projekter i OP-afslutningserklæringerne. 6.54. Kommissionen anvender alle de foranstaltninger, den har til rådighed til at sikre forsvarlig og effektiv økonomisk forvaltning i anvendelsen af EU's midler. Endvidere er det først, når programmet afsluttes, at resultaterne af projekter, der finansieres af operationelle programmer, evalueres.

I 66 af de 70 projekter, der kun havde outputindikatorer, var outputmålene mindst nået delvis

6.55. 54 af de 70 projekter (77 %) havde fuldt ud nået forvaltningsmyndighedernes outputmål, 12 (17 %) havde delvis nået målene, og de sidste fire (6 %) havde ikke nået nogen af dem. 6.55. Kommissionen bemærker først og fremmest, at det er forvaltningsmyndighederne, der skal sikre, at der udvælges og godkendes projekter med EU-merværdi.

Konklusion

6.56. Kun en tredjedel af de undersøgte projekter havde et performancemålingssystem med output- og resultatindikatorer, der var forbundet med OP-målene. Størstedelen af projekterne havde mindst delvis nået deres outputmål. Med hensyn til 42 % af projekterne var det imidlertid ikke muligt at identificere og måle et specifikt bidrag til opfyldelsen af de overordnede programmål, eftersom der ikke var defineret resultatindikatorer eller målsætninger på projektniveau. 6.56. Selv om lovgivningsrammen for strukturfondene for 2007-2013 ikke forpligtede de nationale myndigheder til at opstille resultatindikatorer på projektniveau, har Kommissionen tilskyndet dem til dette, hvor det har været relevant. Nogle resultatindikatorer kunne faktisk ikke måles pålideligt for et enkelt projekt.