Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Kommissionens forslag til Rådets forordning om fastsættelse af kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger i en af medlemsstaterne"

(KOM(2001) 447 endelig - 2001/182 (CNS))

(2002/C 125/08)

Rådet for Den Europæiske Union besluttede den 30 august 2001 under henvisning til EF-traktatens artikel 262 at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Beskæftigelse, Sociale og Arbejdsmarkedsmæssige Spørgsmål og Borgerrettigheder, som udpegede Sukhdev Sharma til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse enstemmigt den 27. februar 2002.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 389. plenarforsamling af 20.-21. marts 2002, mødet den 20. marts, følgende udtalelse med 79 stemmer for, 1 stemme imod og 3 hverken for eller imod.

1. Indledning

1.1. Der er tale om et forslag fra Kommissionen til Rådets forordning om fastsættelse af kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger i en af medlemsstaterne.

1.2. Formålet med Kommissionens forslag til en forordning, der skal afløse Dublin-konventionen, er ikke blot at gennemføre EF-traktatens artikel 63, stk. 1, litra a), men også at opfylde det ønske, som Det Europæiske Råd fremsatte på mødet i Tammerfors, om, at kriterierne og procedurerne til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning, skal hvile på en "klar og brugbar" metode, der indgår i en "retfærdig og effektiv" asylprocedure.

1.3. Efter først at have overvejet en række alternativer har Kommissionen besluttet at fastholde de nugældende kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning.

1.4. Det generelle princip er, at ansvaret for behandlingen af en asylansøgning påhviler den medlemsstat, der har spillet den største rolle ved asylansøgerens indrejse eller ophold på medlemsstaternes områder, med en række undtagelser, der skal beskytte familiens enhed. Det er værd at bemærke, at bestemmelserne om afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, kun finder anvendelse på de personer, der søger om anerkendelse af flygtningestatus som omhandlet i Genève-konventionen af 28. juli 1951, og ikke dækker de forskellige former for subsidiær beskyttelse, som endnu ikke er harmoniseret.

1.5. Forslaget sigter mod at sikre asylansøgere effektiv adgang til procedurerne til fastlæggelse af flygtningestatus; at forhindre misbrug af asylprocedurerne; at rette op på manglerne og uklarhederne i Dublin-konventionen; at tilpasse bestemmelserne til den nye situation, der følger af fremskridtene hen imod etablering af et område uden indre grænser; så hurtigt som muligt at afgøre, hvilken medlemsstat der er ansvarlig; og at gøre bestemmelserne mere effektive.

1.6. Forslaget indeholder en række fornyelser:

Nye bestemmelser, der fremhæver det ansvar, som hver enkelt medlemsstat påtager sig over for alle sine partnere i EU ved ikke at gribe ind over for tredjelandsstatsborgere, der opholder sig ulovligt på dens område; kortere procedurefrister; længere frister for gennemførelsen af overførslerne til den ansvarlige medlemsstat og nye bestemmelser, der sigter mod at holde asylansøgernes familier samlet.

2. Generelle bemærkninger

2.1. Det er ØSU's ønske, at denne udtalelse ses i sammenhæng med to tidligere udtalelser om beslægtede emner.

2.2. Den første af disse er udtalelsen om Kommissionens forslag til Rådets direktiv om minimumsstandarder for procedurer i medlemsstaterne for tildeling og fratagelse af flygtningestatus(1). Heri hedder det: Det bringes i hu, at Genève-konventionen er et instrument, som vedrører menneskerettigheder. Henvisningerne i konventionens præambel til menneskerettighedserklæringen fra 1948 styrker den tanke, at beskyttelse af flygtninge må anses for at være et integrerende led i beskyttelse af menneskerettigheder, da den er baseret på beskyttelse af alle menneskers værdighed og grundlæggende rettigheder.

2.3. Ud over ovennævnte konvention burde der i direktivforslaget også have været henvist til andre relevante internationale konventioner: Den Europæiske Menneskehedsrettighedskonvention, Den Internationale Konvention om Borgerlige og Politiske Rettigheder, Den Internationale Konvention om Økonomiske, Sociale og Kulturelle Rettigheder, Konventionen om Børns Rettigheder og Den Internationale Konvention om Afskaffelse af Alle Former for Diskrimination mod Kvinder.

2.4. Den anden udtalelse, der henvises til, omhandler Kommissionens meddelelse til Rådet og Europa-Parlamentet: På vej mod en fælles asylprocedure og en ensartet status, som gælder i hele EU, for dem, der indrømmes asyl(2), hvori det hedder: Det er under alle omstændigheder klart, at Dublin-konventionen må revideres i lyset af den nye overordnede indfaldsvinkel, og især bør der tages hensyn til følgende aspekter: "- Man må gøre den fælles holdning af 4 marts 1996, som giver en ensartet fortolkning af begrebet 'flygtninge', juridisk bindende efter først at have korrigeret begrebet forfølgelse, så det også omfatter forfølgelse fra ikke-statslige organers side

- Asylansøgeren må have mulighed for at vælge, hvilket land han ønsker at rette sin anmodning til, idet der tages hensyn til de kulturelle og sociale faktorer, der betinger dette valg, og som er afgørende for en hurtig integration

- Retten til juridisk beskyttelse, information og brug af ankemuligheden må garanteres

- Der må opstilles minimumsnormer for modtagelse af asylansøgere

- Der må rettes op på den ekstremt langsommelige informationsoverførsel og den mangelfulde information af asylansøgerne."

2.5. Dublin-konventionen blev vedtaget med det dobbelte mål at nedbringe det store antal gentagne asylansøgninger (dvs. ansøgninger indgivet af den samme person i flere stater) og løse problemet med asylansøgere, der videresendes fra det ene land til det andet.

2.6. Erfaringen har vist, at konventionen ikke virker, som den burde, og at den skaber flere problemer, end den løser. Den arbejdsbyrde og de omkostninger, den indebærer, står ikke i forhold til de opnåede resultater, og mange asylansøgere forsvinder før videresendelsen, hvilket får antallet af illegale indvandrere til at svulme op.

2.7. Kun i 6 % af tilfældene er der nogen diskussion om, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning, og i 95 % af tilfældene er det den medlemsstat, hvor ansøgningen er indgivet, der påtager sig ansvaret for behandlingen af den. Dublin-konventionens besværlige procedure anvendes derfor kun i forbindelse med en meget lille del af alle asylansøgningerne, og heraf er det kun 1,7 %, der rent faktisk overføres til en anden medlemsstat end den, hvor ansøgningen er indgivet. I årene 1998 og 1999 blev kun 10998 ud af 655000 asylansøgere rent faktisk overført til en anden medlemsstat end den, hvor deres ansøgning var indgivet. Tallene viser således, at kun omkring 5000 mennesker blev overført eller tilbageført pr. år.

2.8. ØSU konkluderer, at forordningen indføjer hovedelementerne i den temmelig mangelfulde Dublin-konvention i Fællesskabslovgivningen. Selv med de forbedringer, Kommissionen foreslår, får vi ikke en forordning, der er klar, brugbar, effektiv, rimelig og human.

2.9. Men ØSU accepterer, at der kan være politiske årsager til at gå videre med forordningen på indeværende tidspunkt. Det bifalder derfor, at der lægges større vægt på princippet om medlemsstatens ansvar for personer, der illegalt trænger ind på dens territorium, og for personer, der illegalt har opholdt sig der i længere tid. Det bifalder også, at der lægges større vægt på familiens enhed, om end der på dette punkt ikke leves op til Kommissionens forslag om familiesammenføring. Endelig bifalder ØSU de langt kortere frister, som forhåbentlig vil føre til, at asylansøgninger afgøres hurtigere.

3. Særlige bemærkninger

3.1. Artikel 3

Artikel 3 henviser til kriterierne til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning. Det er bemærkelsesværdigt, at der ikke som i Dublin-konventionen er nogen henvisning til medlemsstaternes internationale forpligtelser. ØSU lægger vægt på, at medlemsstaterne mindes om deres forpligtelser i henhold til international lovgivning som Den Europæiske Menneskerettighedskonvention og Konventionen mod Tortur.

3.2. Artikel 6

Artikel 6 omhandler uledsagede mindreårige. Det foreslås, at en medlemsstat, hvor et medlem af en uledsaget mindreårigs familie, som kan tage sig af ham, befinder sig, skal påtage sig ansvaret for at afgøre den pågældendes asylansøgning. ØSU erkender, at behandling af ansøgninger fra uledsagede mindreårige kan volde mange problemer, og af hensyn til de pågældende bør den personkreds, som kan tage ansvaret for dem, ikke defineres unødigt restriktivt, så procedurerne kan afsluttes hurtigst muligt. Den foreslåede definition udelukker bedsteforældre, onkler, tanter og voksne søskende, som alle kan være egnede til at tage sig af sådanne børn. ØSU foreslår derfor, at udtrykket familiemedlem af hensyn til de mindreårige ændres til familiemedlem eller anden pårørende, som både er i stand til og villig til at tage sig af den pågældende.

3.3. Artikel 16

Artikel 16 omhandler situationer, hvor en medlemsstat kan tage hensyn til kriterierne for familiesammenføring i forbindelse med afgørelsen af, hvor en asylansøgning fra en person, der er afhængig af hjælp fra en anden, skal afgøres. I forslaget til forordning hedder det: "I de tilfælde, der ikke er omfattet af denne forordning, betragter medlemsstaterne situationer, hvor en af de berørte personer er afhængig af hjælp fra den anden på grund af graviditet eller fødsel eller på grund af den pågældendes sundhedstilstand eller høje alder, som tilstrækkelig begrundelse for, at asylansøgeren familiesammenføres midlertidigt i præasylfasen med et medlem af hans familie, som befinder sig på en af medlemsstaternes område." ØSU foreslår, at udtrykket familiemedlem ændres til familiemedlem eller anden pårørende.

3.4. Artikel 18, stk. 1

Artikel 18 omhandler tidsfristen for at anmode en anden medlemsstat om at overtage behandlingen af en asylansøgning. Ifølge forslaget er den maksimale frist for en sådan anmodning 65 arbejdsdage. ØSU finder denne frist for kort i forbindelse med asylansøgninger fra uledsagede mindreårige. Det foreslås, at tidsfristen suspenderes, og at de 65 arbejdsdage først regnes

- fra det tidspunkt, hvor der foreligger en vurdering af, om et familiemedlem eller en anden pårørende er egnet til at tage sig af barnet

- og, i påkommende tilfælde, fra det tidspunkt, hvor der foreligger et resultat af den indledende undersøgelsesprocedure vedrørende et familiemedlems asylansøgning.

3.5. Artikel 20

Artiklen bestemmer, at en afgørelse om, at en ansøgning ikke kan behandles, kan indbringes for domstolene. Domstolsprøvelse skal imidlertid ikke have opsættende virkning, for, som det hedder i forslaget: "Da overførsel til en anden medlemsstat ikke kan volde den pågældende alvorlig og vanskeligt oprettelig skade, er det ikke nødvendigt, at gennemførelsen af overførslen udsættes, indtil resultatet af klageproceduren foreligger". ØSU accepterer ikke denne argumentation, da det er særdeles vanskeligt for en asylansøger at holde kontakt med den advokat, som fører sagen. De fleste asylansøgere har kun lige til dagen og vejen, og international kommunikation vil sandsynligvis overstige deres muligheder.

4. Konklusion

4.1. ØSU glæder sig over de forbedringer af Dublin-konventionen, der findes i forslaget til forordning, men er af den opfattelse, at der først bør foretages en harmonisering af asylprocedurerne, modtagelsesbetingelserne og fortolkningen af definitionen af flygtninge og modtagere af andre former for beskyttelse, før der fastlæges regler for, hvordan ansvaret for behandling af asylansøgere fordeles mellem medlemsstaterne. Efter ØSU's opfattelse vil en sådan harmonisering begrænse tilskyndelsen til, at asylansøgere vælger mellem medlemsstaterne, når de indgiver deres ansøgning. Ingen regler for fordeling af ansvaret for behandlingen af asylansøgninger kan fungere ordentligt, uden at lovene og procedurerne harmoniseres.

4.2. På Det Europæiske Råds møde i Tammerfors blev det bekræftet, at det er vigtigt, at både EU og medlemsstaterne respekterer retten til at søge asyl, og at de, der søger beskyttelse i eller adgang til EU, nyder visse garantier.

4.3. Retten til at søge asyl, som er indeholdt i den universelle menneskerettighedserklæring, undermineres af et system, der knytter ansvaret for asylansøgninger til ansvaret for adgangskontrol. Dette system tilskynder medlemsstaterne til, ved hjælp af et omsiggribende arsenal af kontrolforanstaltninger, at forhindre asylansøgere i nogensinde at nå deres territorium.

4.4. Den foreslåede forordning bidrager på ingen måde til at sikre asylansøgeres rettigheder i medlemsstaterne; den underminerer tværtimod disse rettigheder. Den lægger op til, at medlemsstaterne markerer deres grænser skarpt og træffer repressive foranstaltninger imod folk, der søger at komme ind på deres territorier, med det resultat, at asylansøgerne drives i hænderne på organiserede kriminelle, der giver sig af med menneskehandel.

Bruxelles, den 20. marts 2002.

Göke Frerichs

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) EFT C 193 af 10.7.2001, punkt 2.1.1.1 og 2.1.2.

(2) EFT C 260 af 17.9.2001, punkt 2.3.4.3.