MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET i henhold til EF-traktatens artikel 251, stk. 2, andet afsnit vedrørende Rådets fælles holdning med henblik på vedtagelse af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om behandling af personoplysninger og beskyttelse af privatlivets fred i den elektroniske kommunikationssektor

2000/0189 (COD)

MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET i henhold til EF-traktatens artikel 251, stk. 2, andet afsnit vedrørende Rådets fælles holdning med henblik på vedtagelse af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om behandling af personoplysninger og beskyttelse af privatlivets fred i den elektroniske kommunikationssektor

1. Baggrund

Den 12. juli 2000 forelagde Kommissionen Europa-Parlamentet og Rådet et forslag til direktiv om behandling af personoplysninger og beskyttelse af privatlivets fred i den elektroniske kommunikationssektor, KOM(2000)385 - C5-0439/2000 - 2000/0189(COD) [1]. Det skulle vedtages efter den fælles beslutningsprocedure i henhold til artikel 251 i EF-traktaten.

[1] EFT C 365 E, 19.12.2000, s. 223.

Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse forelå den 24. januar 2001 [2].

[2] EFT C 123, 25.4.2001, s. 53.

Den 13. november 2001 vedtog Europa-Parlamentet ved førstebehandlingen en lovgivningsmæssig beslutning med en række ændringsforslag til Kommissionens forslag (A5-0374/2001).

Rådet nåede til politisk enighed om en fælles holdning på mødet i Rådet om telekommunikation den 6. december 2001. I overensstemmelse med EF-traktatens artikel 251 vedtog Rådet en fælles holdning til direktivforslaget den 28. januar 2002 [3].

[3] Endnu ikke offentliggjort

I denne meddelelse redegør Kommissionen i overensstemmelse med EF-traktatens artikel 251, stk. 2, andet afsnit, for sin holdning til Rådets fælles holdning.

2. Målet med Kommissionens forslag

Det foreslåede direktiv indgår i en pakke med fem direktiver og en beslutning, der tilsammen udgør en reform af de eksisterende lovrammer for elektroniske kommunikationsnet og -tjenester i EU. Et af formålene med denne generelle reform er at skabe regler, der er teknologisk neutrale. Regelsættet skal sikre, at tjenester reguleres efter samme principper, uanset hvilken teknologi der anvendes til at levere tjenesterne.

Dette indebærer også, at forbrugere og brugere bør nyde samme grad af beskyttelse, uanset hvilken teknologi der anvendes af en bestemt tjeneste. Et af de erklærede mål for den aktuelle revision er at bevare et højt niveau af databeskyttelse og beskyttelse af privatlivets fred.

Det foreslåede direktiv skal erstatte direktiv 97/66/EF om behandling af personoplysninger og beskyttelse af privatlivets fred inden for telesektoren, der blev vedtaget af Europa-Parlamentet og Rådet den 15. december 1997. Formålet er at tilpasse og ajourføre de eksisterende bestemmelser i overensstemmelse med den nye og forventede udvikling inden for elektroniske kommunikationstjenester og -teknologier.

3. Bemærkninger til den fælles holdning sammenlignet med Europa-Parlamentets udtalelse

3.1. Sammenfatning af Kommissionens holdning

Kommissionen konstaterer med tilfredshed, at Rådet i sin fælles holdning har overtaget hovedparten af Parlamentets ændringsforslag fuldt ud eller i ændret form. Resultatet er en velafbalanceret og solid tekst, der i meget høj grad tager hensyn til Parlamentets udtalelse, og som Kommissionen kan støtte fuldt ud.

3.2. Ændringer i den fælles holdning set i forhold til Europa-Parlamentets udtalelse ved førstebehandlingen

3.2.1 Betragtninger

Betragtning 11 [tidligere betragtning 10] - (nationale foranstaltninger, der begrænser rettigheder og pligter)

Kommissionen støtter tilføjelsen i den fælles holdning af en henvisning til den europæiske menneskerettighedskonvention, således som foreslået i Parlamentets ændringsforslag 4. Desuden tydeliggøres det, at nationale foranstaltninger, der indskrænker de rettigheder og pligter, der fastlægges i direktivet, skal være begrænset til, hvad der er nødvendigt i et demokratisk samfund, og stå i et rimeligt forhold til det mål, der forfølges.

Parlamentet havde også foreslået at indføje en erklæring om, at enhver form for elektronisk overvågning generelt eller som led i efterforskning er forbudt i henhold til den europæiske menneskerettighedskonvention og Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis. Dette har Rådet ikke accepteret. Det kan nok hævdes, at en fortolkning af Menneskerettighedsdomstolens praksis ikke hører hjemme i dette direktiv, og at den foreslåede erklæring heller ikke ville være dækkende for samtlige de kriterier, som Domstolen konsekvent har fulgt. Kommissionen kan derfor acceptere ordlyden i den fælles holdning.

Nye betragtninger: 2, 13-18, 22, 23, 26-28, 31, 32 og 39; tilføjelser til betragtning 20 og 33

Der er tilføjet en lang række nye betragtninger, de fleste i overensstemmelse med ændringsforslag fra Europa-Parlamentet, med det formål at tydeliggøre indholdet og rækkevidden af de forskellige definitioner og udtryk, der anvendes i direktivet, give eksempler for at lette anvendelsen af disse samt forklare baggrunden for de retlige bestemmelser. Kommissionen anser disse betragtninger for en væsentlig forbedring af det oprindelige forslag:

* Parlamentets ændringsforslag 1 vedrørte en ny betragtning med en henvisning til Nice-charteret om grundlæggende rettigheder. Rådet har overtaget dette udmærkede forslag om tydeliggørelse af baggrunden for direktivet i den 2. betragtning, med et par mindre redaktionelle ændringer.

* Betragtning 13 præciserer, at forudbetalte kort også betragtes som en kontrakt i forbindelse med dette direktiv.

* Betragtning 14 indeholder eksempler på datatyper, der er omfattet af definitionen af lokaliseringsdata, og tydeliggør således teksten.

* Betragtning 15 forklarer, at man i vore dages elektroniske kommunikationsnet ikke længere kan skelne så klart mellem selve kommunikationsindholdet og trafikdata vedrørende den pågældende kommunikation som i de traditionelle taletelefoninet. Dette er vigtigt at bemærke i forbindelse med gennemførelsen af direktivet.

* Betragtning 16, der svarer til Parlaments ændringsforslag 2, præciserer, at radio- og fjernsynsindhold som sådan ikke er omfattet af definitionen af kommunikation i dette direktiv, fordi det sigter mod et ubegrænset publikum. I de tilfælde, hvor det er muligt at fastslå, hvilket radio-/tv-indhold der modtages af den enkelte bruger, finder direktivets bestemmelser om beskyttelse af privatlivets fred dog anvendelse.

* Betragtning 17 svarer til Parlamentets ændringsforslag 8, der tydeliggør, at definitionen af samtykke således som fastlagt i direktiv 95/46/EF også gælder i tilfælde, hvor brugeren eller abonnenten er en juridisk person. Betragtningen forklarer desuden, at der på Internet kan gives samtykke ved at afkrydse en rubrik.

* Betragtning 18, der følger Parlamentets ændringsforslag 7, giver tydeliggørende eksempler på tillægstjenester.

* I betragtning 20 (tidligere betragtning 13) er Parlamentets ændringsforslag 5 blevet indarbejdet. Eksemplet analog mobiltelefoni er tilføjet, og det tydeliggøres, at tjenesteudbydere altid er forpligtet til at garantere et normalt sikkerhedsniveau for deres tjenester for egen regning, og at kravet om at underrette abonnenterne om særlige sikkerhedsrisici ikke fritager tjenesteudbyderne for denne forpligtelse.

* Betragtning 22 er identisk med Parlamentets ændringsforslag 9, der forklarer, at transmission af information kan indebære midlertidig teknisk lagring, og at en sådan ikke er i strid med direktivets artikel 5, forudsat at sikkerhedsbeskyttelsen af oplysningerne i lagringsperioden fortsat er garanteret. Betragtningen præciserer også, at såkaldt 'caching' er tilladt, forudsat at de lagrede oplysninger ikke kan forbindes med de enkelte tidligere brugere.

* Betragtning 23 følger Parlamentets ændringsforslag 10, der præciserer, at brugerne bør underrettes, hvis kommunikationer registreres til lovlige forretningsformål i overensstemmelse med direktivets artikel 5. Endvidere bør de registrerede kommunikationer ikke bevares længere end nødvendigt for det oprindelige formål.

* I betragtning 26 er rækkevidden af bestemmelserne om, at trafikdata efter samtykke fra brugeren eller abonnenten kan viderebehandles med henblik på markedsføring af elektroniske kommunikationstjenester, blevet udvidet til at omfatte alle elektroniske kommunikationstjenester, også andre udbyderes, for at undgå diskrimination. Denne ændring følger Parlamentets ændringsforslag 7.

* Betragtning 27 præciserer, at tidspunktet for afslutningen på transmissionen af en kommunikation, hvorefter trafikdata bør slettes, kan variere fra tjeneste til tjeneste.

* Betragtning 28 præciserer yderligere, at visse former for lagring af trafikdata, der er nødvendige for levering af en tjeneste via Internet, ikke er omfattet af forpligtelsen til at slette trafikdata.

* Tilsvarende understreger betragtning 29, at det i individuelle tilfælde kan være nødvendigt at viderebehandle trafikdata for at afsløre tekniske fejl. Desuden kan det være nødvendigt at behandle debiteringsdata for at kunne opdage svig i form af uretmæssig gratis brug af en tjeneste.

* Betragtning 30 understreger, at systemer bør være baseret på princippet om begrænsning af datamængden til et minimum, og at aktiviteter i forbindelse med levering af en elektronisk kommunikationstjeneste, der går ud over det, der er strengt nødvendigt for levering af tjenesten, enten bør baseres på aggregerede trafikdata, eller kræve samtykke fra den, som oplysningerne vedrører.

* Betragtning 31 følger Parlamentets ændringsforslag 12 og vedrører spørgsmålet om, hvorvidt det er abonnenten eller brugeren, der skal give sit samtykke ifølge direktivets bestemmelser. Betragtningen forklarer, at dette afhænger af, hvilken type tjeneste der er tale om, og om det er muligt at skelne mellem abonnenter og brugere.

* Parlamentets ændringsforslag 14 og 15 er slået sammen i betragtning 32, der tydeliggør visse aspekter af overførsel af trafik- og lokaliseringsdata til tredjemand, hvor dette er nødvendigt for levering af en tillægstjeneste.

* Parlamentets ændringsforslag 11 er indføjet i ændret form i slutningen af den eksisterende betragtning 33 (tidligere betragtning 16). Parlamentet havde foreslået at give medlemsstaterne mulighed for at kræve, at nogle af cifrene i specificerede opgørelser slettes for at beskytte individuelle afsenderes og modtageres privatliv over for abonnenten af en elektronisk kommunikationstjeneste. Rådet har valgt at formulere det således, at medlemsstaterne kan anmode operatørerne om at tilbyde deres kunder en sådan sletning af cifre i stedet for at stille krav herom. Kommissionen foretrækker Rådets fremgangsmåde.

* Betragtning 36 er en omredigeret udgave af den tidligere betragtning 23 om mulighederne for at begrænse retten til privatlivets fred i tilfælde af generende opkald eller af hensyn til nødtjenester. Der er ingen væsentlige ændringer.

* Betragtning 39 svarer til Parlamentets ændringsforslag 17 og forklarer nærmere, hvilke forpligtelser til at underrette abonnenterne der påhviler parter, som indsamler personoplysninger til brug i offentlige abonnentfortegnelser.

Betragtning 24 og 25 (cookies og andre usynlige sporingsanordninger)

Den fælles holdning indeholder to nye betragtninger, der i detaljer forklarer, hvordan den nye bestemmelse i artikel 5, stk. 3, om brug af usynlige sporingsanordninger (se nedenfor) bør anvendes i praksis. I betragtningerne skelnes rimeligt nok mellem lovlig og ulovlig brug. Kommissionen støtter Rådets fremgangsmåde.

Betragtning 40 - 45 (uanmodet e-mail)

I overensstemmelse med den fremgangsmåde, Rådet har valgt i forbindelse med uanmodet e-mail med direkte markedsføringsformål (se nedenfor), forklarer seks nye betragtninger baggrunden for de retlige bestemmelser. Kommissionen hilser disse tydeliggørelser velkommen, da de vil bidrage til en bedre forståelse og gennemførelse af direktivet.

3.2.2 Artikler

Artikel 2 - Definitioner

Ændringerne i artikel 2, stk. 2, litra b) og d), i den fælles holdning svarer til Parlamentets ændringsforslag 19 og 21, dog med mindre forskelle i ordlyden, og de nye litra f), g) og h) indarbejder Parlamentets ændringsforslag 22. Kommissionen støtter disse udmærkede redaktionelle ændringer.

Artikel 4 - Sikkerhed

Ordlyden i stk. 2 er blevet ændret en smule som reaktion på Parlamentets ændringsforslag 23.

Artikel 5 - Kommunikationshemmelighed

Parlamentets ændringsforslag 24 er indarbejdet i stk. 1 for at præcisere, at kravet om forbud mod lagring af kommunikationer ikke vedrører den tekniske lagring, der er nødvendig for overføring af sådanne kommunikationer, f.eks. elektronisk post; når blot kommunikationshemmeligheden er sikret.

Der er tilføjet et nyt stk. 3 som reaktion på Parlamentets ændringsforslag 26. Dette ændringsforslag gik ud på at kræve forudgående samtykke til brug af usynlige sporingsanordninger, f.eks. de såkaldte cookies. Rådet har accepteret at indføje en ny bestemmelse om dette problem, men har ændret kravet om samtykke til et krav om, at brugerne informeres, og at de skal have ret til at nægte, at sådanne midler anvendes. Rådet har lagt vægt på, at brugen af sporingsanordninger i mange tilfælde har til formål at lette leveringen af tjenester via elektroniske kommunikationsnet, og at et krav om forudgående samtykke kunne skabe urimelige hindringer for den slags brug. Hvis brugerne informeres fuldt ud om formålet med sporingsanordningerne og sikres ret til at nægte, at disse anvendes på deres terminaludstyr, opfyldes målsætningen om beskyttelse af privatlivets fred også. Der er tilføjet to nye betragtninger, 24 og 25, for at forklare mere detaljeret, hvordan den nye bestemmelse bør anvendes på forskellige sporingsanordninger, og her skelnes der mellem anordninger til lovlige formål og anordninger såsom spionsoftware og web bugs, der tydeligvis ikke tjener noget lovligt formål. Kommissionen kan acceptere fremgangsmåden i den fælles holdning og mener, at den skaber den rette balance mellem Parlamentets ændringsforslag og de bekymringer, som operatørerne har givet udtryk for i forbindelse med dette ændringsforslag.

Artikel 6 - Trafikdata

I stk. 1 er der tilføjet en krydshenvisning til artikel 15, stk. 1, for at præcisere, at fravigelser fra princippet om sletning af trafikdata er mulige i henhold til betingelserne i denne artikel. Kommissionen anser denne krydshenvisning for overflødig, da artikel 15, stk. 1, i forvejen indeholder en henvisning til artikel 6, og muligvis forvirrende, da der ikke findes tilsvarende krydshenvisninger i andre artikler, hvorfra der kan fraviges. Kommissionen er dog villig til at gå på kompromis og acceptere krydshenvisningen.

I stk. 3, 4, 5 og 6 i artikel 6 er der foretaget en række redaktionelle ændringer som reaktion på Parlamentets ændringsforslag 28, 29 og 30. I stk. 3 præciseres det, at brugere og abonnenter bør have mulighed for nårsomhelst at trække et samtykke tilbage, som de tidligere har givet til behandling af deres trafikdata med henblik på levering af tillægstjenester eller markedsføring.

Artikel 8 - Visning af A-nummer og af tilsluttet nummer samt begrænsning heraf

Der er foretaget en mindre redaktionel ændring i stk. 1 til 4 i den fælles holdning, hvor den passive beskrivelse af forpligtelsen til at tilbyde privatlivsfremmende muligheder er blevet ændret til en aktiv formulering for at tydeliggøre, at operatørerne er ansvarlige for at tilbyde disse muligheder. Dette indebærer ikke nogen ændring af indholdet, men gør blot teksten lettere at forstå. Kommissionen hilser denne forbedring velkommen.

Artikel 9- Lokaliseringsdata, bortset fra trafikdata

I overensstemmelse med Parlamentets ændringsforslag 32 er der foretaget et par redaktionelle ændringer i stk. 1 samt indføjet en præcisering af, at brugere og abonnenter bør kunne trække deres samtykke tilbage nårsomhelst ligesom i forbindelse med trafikdata.

Artikel 12 og Artikel 16, stk. 2 - Abonnentfortegnelser og overgangsordninger

Rådet har ikke accepteret Parlamentets ændringsforslag 34 om fortegnelser, der ville være en tilbagevenden til bestemmelserne i det eksisterende direktiv 97/46/EF, men har i stedet fulgt Kommissionens forslag om at ajourføre og tilpasse de eksisterende regler til de nye tjenester og nye former for fortegnelser. Den fælles holdning tager dog i artikel 16, stk. 1, hensyn til bekymringerne vedrørende de traditionelle fortegnelser inden for fastnettelefoni. Her er Rådet enedes om en overgangsordning for at sikre, at det ikke bliver nødvendigt for udgivere af sådanne fortegnelser at bede om samtykke fra alle de abonnenter, der allerede er optaget i fortegnelserne. Kravet vil kun gælde for andre elektroniske kommunikationstjenester end fastnettelefoni og for nye abonnenter. Kommissionen støtter fuldt ud den fælles holdning vedrørende fortegnelser, der skaber en ligevægtig fremgangsmåde, som kan anvendes på alle tjenester, og som tager hensyn til brugernes ret til beskyttelse af privatlivets fred, set i lyset af de nye vidtrækkende sammenkædningsmuligheder, der er i forbindelse med elektroniske abonnentfortegnelser.

Artikel 13 - Uanmodet kommunikation

Med hensyn til kravet i stk. 1 i denne artikel om forudgående samtykke fra modtagerne skulle ifølge Parlamentets ændringsforslag 35 kun SMS-meddelelser nævnes særskilt, mens det var overladt til medlemsstaterne at træffe beslutning om fremgangsmåden for andre former for e-mail. Rådet foretrak en harmoniseret fremgangsmåde baseret på forudgående samtykke for alle former for elektronisk post. Kommissionen er yderst tilfreds med, at Rådet har valgt en ensartet strategi for hele markedet, som efter Kommissionens mening er den bedste løsning på uanmodet elektronisk post til direkte markedsføringsformål.

Rådet har dog indarbejdet Parlamentets ændringsforslag 44 i ændret form. Ifølge det nye stk. 2 kan adresseoplysninger, der er indhentet fra eksisterende kunder, som allerede har købt et produkt eller en tjenesteydelse, bruges til direkte markedsføring, forudsat at kunderne har en klar og nem mulighed for at afvise dette på tidspunktet for dataindsamlingen og i forbindelse med hver direkte markedsføringsmeddelelse. Endvidere bør kun den, der oprindelig har indsamlet adresseoplysningerne, kunne bruge dem. Kommissionen kan acceptere denne bestemmelse i den fælles holdning som en kompromisløsning.

Rådet har også indarbejdet en del af Parlamentets ændringsforslag 35 i et nyt stk. 4, ifølge hvilket afsenderen af uanmodet e-mail ikke må skjule sin identitet eller bruge en ugyldig returadresse. Kommissionen mener, at dette er en forbedring af teksten.

Endelig har Rådet fulgt Parlamentets ændringsforslag 42 ved at indføje et krav om rapportering i et nyt stk. 6 i artikel l3. Ifølge dette skal Kommissionen undersøge erfaringerne med de nye regler om uanmodet elektronisk post efter tre år.

Rådet har ikke overtaget Parlamentets forslag om at påtvinge udbydere af e-posttjenester bestemte tekniske løsninger (en del af Parlamentets ændringsforslag 35). Kommissionen var også modstander af denne fremgangsmåde, der for det første ikke er teknologineutral, for det andet er meget vanskelig at gennemføre på en ensartet måde, og for det tredje sandsynligvis ikke vil løse problemet med uanmodet elektronisk post effektivt.

Artikel 14 - Tekniske funktioner og standardisering

Som foreslået af Parlamentet i ændringsforslag 36 er artikel 14, stk. 3, ændret i den fælles holdning på grund af de bekymringer, erhvervslivet har givet udtryk for. Rådet har endvidere foretaget nogle redaktionelle ændringer i Parlamentets tekst for at sikre fuld overensstemmelse med direktiv 1999/5/EF.

Artikel 15 - Anvendelsesområdet for visse bestemmelser i direktiv 95/46/EF

Rådet har ført lange og vanskelige drøftelser om spørgsmålet om lagring af trafikdata i retshåndhævelsesøjemed. Kommissionen er af den opfattelse, at det aktuelle direktiv, der er baseret på traktatens artikel 95, ikke kan indeholde egentlige bestemmelser om retshåndhævelsesforanstaltninger. Direktivet bør hverken forbyde eller godkende bestemte foranstaltninger, som medlemsstaterne måtte finde nødvendige. Artikel 15, stk. 1, i direktivforslaget danner et generelt grundlag for, at medlemsstaterne kan træffe sådanne foranstaltninger, idet de overholder deres forpligtelser i henhold til EU-retten, herunder forpligtelser i henhold til den europæiske menneskerettighedskonvention.

Ikke desto mindre har Rådet besluttet at tilføje et nyt punktum i artikel 15, stk. 1, der lyder: "Med henblik herpå kan medlemsstaterne bl.a. foreskrive lagring af data i en begrænset periode, som kan begrundes i et af de hensyn, der er nævnt i dette stykke, i overensstemmelse med fællesskabsrettens generelle principper."

I en formel erklæring til protokollen for ministerrådets samling den 6. december 2001 fastslog Kommissionen, at den "(..) fortolker artikel 15, stk. 1, (.....) således, at der blot tilføjes et muligt eksempel på foranstaltninger, som medlemsstaterne kan træffe under de omstændigheder og forhold, der er omhandlet i artikel 15, stk. 1. Dette punktum ændrer ikke rent juridisk substansen i eller tilføjer noget til første punktum i artikel 15. Det fritager heller ikke foranstaltninger, som medlemsstaterne måtte træffe, fra kontrol af, om de opfylder forpligtelserne i henhold til direktivet eller fællesskabsretten generelt, herunder pligten til at overholde de grundlæggende rettigheder og generelle principper i fællesskabsretten, såsom dem, der er fastsat i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder og den europæiske menneskerettighedskonvention."

På grundlag af denne erklæring og eftersom betragtning 11 tydeliggør de forpligtelser, som medlemsstaterne under alle omstændigheder skal overholde i henhold til den europæiske menneskerettighedskonvention, kan Kommissionen acceptere tilføjelsen i artikel 15, stk. 1.

4. Konklusion

Den fælles holdning, der indarbejder en lang række af Parlamentets ændringsforslag, indeholder væsentlige tydeliggørelser og forbedringer af det oprindelige forslag fra Kommissionen. Kommissionen støtter derfor den nye tekst og opfordrer Europa-Parlamentet til at godkende den.

Med hensyn til andenbehandlingen er det vigtigt at bemærke, at det aktuelle direktivforslag er en del af en større lovpakke om elektronisk kommunikation bestående af fire andre direktiver og en beslutning. Da institutionerne nåede til fuld enighed om resten af pakken den 13. december 2001, er det yderst vigtigt, at man undgår forsinkelser og forsøger også at nå til enighed om dette direktivforslag hurtigst muligt, så de seks nye retsakter forhåbentlig kan træde i kraft samtidig.

Overensstemmelsestabel

>TABELPOSITION>