MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL RÅDET, EUROPA-PARLAMENTET, DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG REGIONSUDVALGET - Udkast til Fælles rapport fra Kommissionen og Rådet om tilstrækkelige og bæredygtige pensioner

Resumé

Sikring af tilstrækkelige pensioner

Pensionssystemernes finansielle bæredygtighed

Modernisering af pensionssystemerne

Samlet vurdering

1. Indledning

2. Problemet omkring aldringen af befolkningen: Demografiske tendenser og holdninger i befolkningen

2.1. Aldringen af befolkningen

2.2. Holdninger i offentligheden

3. Sikring af tilstrækkelige pensioner

3.1. Målsætning 1: Forebyggelse af social udstødelse

3.1.1. Garanterede mindstepensioner

3.1.2. Risikoen for fattigdom blandt ældre

3.1.3. Konklusion: Eliminering af fattigdomsrisikoen for de ældre

3.2. Målsætning 2: Mulighed for at opretholde den hidtidige levestandard

3.2.1. Adgang til ordninger, der giver folk mulighed for at opretholde en rimelig levestandard efter pensioneringen

3.2.2. Forventet udvikling i dækningsgraden

3.3. Målsætning 3: Øget solidaritet

3.3.1. Solidaritet mellem generationer

3.3.2. Solidaritet blandt de ældre

3.3.3. Aldringen og den forventede udvikling i indkomstskævhederne

3.3.4. Konklusion: Solidariteten fremover

4. Pensionssystemernes finansielle bæredygtighed

4.1. Målsætning 4: Øget beskæftigelse

4.1.1. Kortfattet analyse af den aktuelle arbejdsmarkedssituation (bl.a. uudnyttet beskæftiglesespotentiale)

4.1.2. Vigtigste planlagte foranstaltninger til forøgelse af beskæftigelsen

4.1.3. Analyse af den tilsigtede højere beskæftigelsesfrekvens' finansielle indvirkning på pensionssystemerne (de ældre arbejdstagere er ikke medregnet)

4.1.4. Konklusion

4.2. Målsætning 5: Længere forbliven på arbejdsmarkedet

4.2.1. Ældre arbejdstageres erhvervsfrekvens i dag

4.2.2. Mål på mellemlang og lang sigt for de ældre arbejdstageres beskæftigelsesfrekvens

4.2.3. Foranstaltninger til forøgelse af de ældre arbejdstageres beskæftigelsesfrekvens

4.2.4. Vurdering af de økonomiske konsekvenser af længere forbliven på arbejdsmarkedet

4.2.5. Konklusion: Længere forbliven på arbejdsmarkedet er en effektiv metode til at sikre pensionssystemernes finansielle bæredygtighed

4.3. Målsætning 6: Bæredygtige pensionssystemer baseret på sunde offentlige finanser

4.3.1. Pensionssystemernes nuværende og forventede indvirkning på de offentlige udgifter

4.3.2. De offentlige pensionsordningers betydning

4.3.3. Generelle foranstaltninger, der skal sikre finansieringen af udgifterne til offentlige pensioner

4.3.4. Konklusion: Offentlige pensionssystemers finansielle bæredygtighed og sunde offentlige finanser

4.4. Målsætning 7: Afbalanceret regulering af ydelser og bidrag

4.4.1. Mindskelse af pensionsbyrden for fremtidige generationer

4.4.2. Opretholdelse af tilstrækkelige pensioner

4.4.3. Konklusion: Risikodeling mellem de erhvervsaktive og pensionisterne

4.5. Målsætning 8: Sikring af en tilstrækkelig og finansielt solid privat pensionsopsparing

4.5.1. Arbejdsmarkeds- og private pensionsordningers aktuelle og fremtidige rolle

4.5.2. Lovgivning omkring privat pensionsopsparing

4.5.3. Nedbringelse af administrationsomkostningerne

4.5.4. Konklusion: De opsparingsbaserede ordningers andel af fremtidige pensionsydelser

5. Modernisering: Imødekommelse af ændrede behov

5.1. Målsætning 9: Tilpasning af pensionssystemerne til mere fleksible beskæftigelses- og karrieremønstre

5.1.1. Optjening af pensionsrettigheder

5.1.2. Overførsel af pensionsrettigheder

5.1.3. Konklusion: Behov for forbedringer af søjle 2-ordningerne

5.2. Målsætning 10: Ligestilling mellem mænd og kvinder

5.2.1. Forskelle i mænds og kvinders pensionsvilkår

5.2.2. Kønsbetingede forskelle i pensionslovgivningen

5.2.3. Tiltag, der skal skabe øget ligestilling mellem mænd og kvinder i pensionssystemet

5.2.4. Konklusion: Pensionssystemernes indvirkning på ligestillingen mellem kønnene

5.3. Målsætning 11: Påvisning af pensionssystemernes evne til at klare udfordringerne

5.3.1. Tilsyn med pensionssystemer

5.3.2. Mekanismer for tilvejebringelse af bred politisk enighed

5.3.3. Information til de pensionsberettigede

5.3.4. Konklusion: Information som en væsentlig forudsætning for ændringer

6. Generelle konklusioner og næste skridt

6.1. Opfyldelse af de fælles målsætninger

6.2. Yderligere samarbejde på EU-plan

BILAG - Landeresuméer

BELGIEN

DANMARK

TYSKLAND

GRÆKENLAND

SPANIEN

FRANKRIG

IRLAND

ITALIEN

LUXEMBOURG

NEDERLANDENE

ØSTRIG

PORTUGAL

FINLAND

SVERIGE

DET FORENEDE KONGERIGE

MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL RÅDET, EUROPA-PARLAMENTET, DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG REGIONSUDVALGET

Udkast til Fælles rapport fra Kommissionen og Rådet om tilstrækkelige og bæredygtige pensioner

Resumé

På flere Europæiske Råd - fra Lissabon til Barcelona - har man peget på den udfordring, der ligger i aldringen af befolkningen og dens konsekvenser for opret holdelsen af tilstrækkelige og finansielt bæredygtige pensioner. Denne udfordring blev yderligere understreget i konklusionerne fra Det Europæiske Råd i Stockholm i marts 2001, som lagde grunden til anvendelsen af den åbne koordinationsmetode på pensionsområdet. Startskuddet til processen blev givet på Det Europæiske Råd i Laeken i december 2001 på grundlag af elleve fælles målsætninger under tre over skrifter: sikring af pensionssystemernes evne til at opfylde deres sociale formål, opretholdelse af systemernes finansielle bæredygtighed og imødekommelse af varierende samfundsøkonomiske behov.

I september 2002 forelagde medlemsstaterne deres nationale strategirapporter om pensionssystemerne, hvori de gør detaljeret rede for, hvordan de forsøger at opfylde de elleve fælles målsætninger. Kommissionens tjenestegrene analyserede efter følgende de nationale strategirapporter for at vurdere, i hvilket omfang de elleve fælles målsætninger er opfyldt.

Sikring af tilstrækkelige pensioner

Alle medlemsstaterne sørger for, at de fleste mennesker optjener pensions rettigheder, og sikrer en mindsteindkomst til ældre, som ikke selv har optjent tilstrækkelige pensionsrettigheder. Et vigtigt resultat af pensionssystemerne er, at alderdom ikke længere er synonymt med fattigdom. I mange medlemsstater er de ældres risiko for at leve i fattigdom lavere end de yngres. Specielt i de medlems stater, hvor fattigdomsrisikoen fortsat er høj, er man i færd med at indføre en lang række foranstaltninger for at forbedre mindsteindkomstgarantien og sikre forskellige kontant- og naturalydelser.

Pensionssystemerne, og det vil sige både de offentlige indkomstafhængige ordninger (søjle 1), private arbejdsmarkedspensionsordninger (søjle 2) og individuel pensions opsparing (søjle 3) giver de fleste mennesker i Europa gode muligheder for at opretholde deres levestandard efter tilbagetrækningen fra arbejdsmarkedet. Resultatet er, at de ældre i de fleste medlemsstater, hvis man medregner skattemæssige og andre fordele for pensionister, har en rimelig - og i visse medlemsstater endda en relativt høj - levestandard. Udviklingen af pensionssystemerne og den øgede erhvervs frekvens for kvinderne har været medvirkende årsager til stigningen i det gennem snitlige pensionsniveau. Mange medlemsstater forventer yderligere forbedringer fremover i pensionsydelserne, bl.a. via muligheden for den enkelte for at optjene yderligere pensionsrettigheder ved at udsætte sin tilbagetrækning fra arbejds markedet og via tilskyndelse for arbejdsmarkedets parter til at oprette sektor dækkende pensionsordninger baseret på obligatoriske kollektive overenskomster. Hovedparten af pensionisternes indkomst vil fortsat hidrøre fra søjle 1-ordninger, men medlemsstaterne satser også på at fremme privat pensionsopsparing.

Medlemsstaterne har indbygget udprægede omfordelingselementer i deres søjle 1-pensionsordninger, navnlig i form af garanterede mindstepensioner eller tilkendelse af pensionsrettigheder for visse perioder uden pensionsgivende indkomst (arbejds løshed, forældreorlov osv.). Det har været med til at udjævne indkomstforskellene mellem pensionisterne - i mange tilfælde endnu mere end i befolkningen som helhed. Større udbredelse af arbejdsmarkedspensioner, ofte baseret på kollektive overenskomster eller offentlige pensioner med stærke solidaritetselementer og tæt sammenhæng mellem bidrag og ydelser vil i endnu højere grad sikre tilstrækkelige pensioner og skabe større lighed mellem generationerne.

Pensionssystemernes finansielle bæredygtighed

Medlemsstaterne har i de seneste par år erkendt, at det haster med at gøre pensions systemerne finansielt robuste i betragtning af de begrænsede aktionsmuligheder, der foreligger, før aldringen af befolkningen begynder at kunne mærkes. I denne forbindelse har medlemsstaterne i deres strategier i vidt omfang baseret sig på en kombination af øget beskæftigelse, nedbringelse af den offentlige gæld og reform af pensionssystemerne, hvilket alt sammen er i tråd med de overordnede retningslinjer for de økonomiske politikker.

Alle medlemsstaterne betragter deres bestræbelser på at øge beskæftigelsen som et vigtigt element i en langsigtet strategi for at sikre bæredygtige pensionssystemer. Højere beskæftigelsesfrekvens er ensbetydende med, at flere mennesker kan bidrage til finansieringen af ydelserne, og dermed at niveauet for ydelserne kan opretholdes. Prognoser for udgifterne til offentlige pensioner [1] viser, at hvis de mål for beskæftigelsen, der blev opstillet i Lissabon, opfyldes, og der opnås vedvarende vækst i beskæftigelsen også efter 2010, kan stigningen i udgifterne til offentlige pensioner udtrykt i procent af BNP reduceres med ca. en tredjedel i 2050 sammen holdt med referencescenariet baseret på uændrede politikker. Det betyder, at højere beskæftigelsesfrekvenser ikke i sig selv er nok til at løse problemet omkring pensionssystemernes finansielle bæredygtighed.

[1] Udarbejdet af medlemsstaterne i 2001 på foranledning af Udvalget for Økonomisk Politik.

I dag forlader de fleste mennesker i Europa arbejdsmarkedet før den formelle pensionsalder. Hvis den reelle pensionsalder kan forhøjes med et år, uden at det indebærer øgede pensionsrettigheder, vil den forventede stigning i pensions udgifterne blive reduceret med 0,6-1 procentpoint af BNP i 2050. Det betyder, at en forhøjelse af den reelle pensionsalder med et år ville absorbere ca. 20% af den forventede gennemsnitlige stigning i pensionsudgifterne i 2050. Medlemsstaterne har erklæret, at de vil arbejde for at få udskudt tidlig tilbagetrækning fra arbejds markedet, og de er i færd med at revidere dels de systemer, der giver mulighed for tidlig tilbagetrækning, dels deres arbejdsmarkedspolitik. I mange tilfælde gennem føres reformerne imidlertid for langsomt i forhold til, hvad der er nødvendigt for at nå de mål, der blev opstillet i Stockholm og Barcelona for beskæftigelsesfrekvensen for ældre arbejdstagere (50% inden 2010 sammenholdt med 38,5% i dag) og for en forhøjelse af den reelle pensionsalder med 5 år inden 2010.

Nogle medlemsstater har allerede iværksat - eller er ved at iværksætte - helheds strategier, der skal sikre pensionssystemernes og de offentlige finansers bæredygtig hed generelt i overensstemmelse med den treleddede strategi, der indgår i de overordnede retningslinjer for de økonomiske politikker. Der kan imidlertid forventes store stigninger i udgifterne til offentlige pensioner i de fleste medlems stater, og nogle lande kæmper desuden fortsat med en stor offentlig gæld og behov for budgetsaneringer. Det er nødvendigt at gennemføre yderligere reformer på alle tre områder, navnlig yderligere pensionsreformer i de medlemsstater, som endnu ikke har sikret pensionssystemernes finansielle bæredygtighed på lang sigt.

Medlemsstaterne er klar over, at det kan blive vanskeligt at sikre en retfærdig fordeling mellem generationerne af de store finansielle byrder, der er forbundet med det hastigt stigende antal ældre i befolkningen. For at undgå negative virkninger for beskæftigelsen bør man sørge for ikke at øge den samlede skattebyrde, navnlig på arbejdskraft, og opnå en bæredygtig balance mellem skatten på arbejdskraft på den ene side og andre former for beskatning, herunder af kapital, på den anden side. Flere medlemsstater har taget fat på de store årganges konsekvenser for pensionssystemerne ved at opbygge pensionsreserver i de offentlige pensions ordninger for at undgå store stigninger i bidragssatserne. Mange medlemsstater har også skabt bedre muligheder for supplerende privat pensionsopsparing og privat finansiering og har dermed mindsket presset på udgifterne til offentlige pensioner. Nogle få lande har omlagt deres offentlige pensionssystemer til principielt bidrags definerede systemer for at sikre mere stabile bidragssatser på tværs af generationerne og via pensionsordningerne give folk øget tilskyndelse til at tage arbejde, hvorved pensionssystemerne også bidrager til opfyldelsen af målet om højere beskæftigelses frekvenser.

De opsparingsbaserede pensionsordningers finansielle bæredygtighed afhænger af en fornuftig forvaltning af pensionsmidlerne og udviklingen på kapitalmarkederne. De risici, der er forbundet med opsparingsbaserede pensionsordninger, kan nedbringes betydeligt gennem effektivt tilsyn og forsvarlig forvaltning af pensionsmidlerne. Det direktiv om arbejdsmarkedsorienterede pensionskassers aktiviteter, som er til behandling i Rådet og Europa-Parlamentet, indebærer vigtige fremskridt på dette felt.

Modernisering af pensionssystemerne

De lovbestemte ordninger imødekommer i det store og hele behovet for også at sikre personer med atypisk arbejde (deltidsarbejde, vikararbejde, selvstændige) eller skiftende job tilstrækkelige pensioner. Derimod kan forholdene i søjle 2-ordningerne endnu ikke anses for tilfredsstillende: arbejdstagere med atypisk arbejde er fortsat ringere dækket af arbejdsmarkedspensionsordningerne, og i mange medlemsstater afslutter arbejdstagere, som skifter job, ofte deres erhvervskarriere med lavere arbejdsmarkedspensionsrettigheder end arbejdstagere, som bliver hos den samme arbejdsgiver.

Medlemsstaterne er i færd med gradvist at tilpasse deres pensionssystemer til mænds og kvinders ændrede sociale og økonomiske roller. De indfører nye regler, der skal gøre det lettere for begge forældre at forene familiemæssige forpligtelser og arbejde. På trods af sådanne foranstaltninger og på trods af kvindernes øgede erhvervs frekvens vil der dog fortsat i lang tid fremover bestå væsentlige forskelle mellem mænds og kvinders pensionsrettigheder.

Endelig har hovedparten af medlemsstaterne bestræbt sig på at gøre deres pensions systemer mere gennemskuelige, både hvad angår selve systemerne, og hvad angår den enkeltes pensionsforhold. De erkender også, at det er vigtigt at skabe bred enighed om udviklingen og reformerne af pensionssystemerne.

Samlet vurdering

Den første komplette vurdering af de nationale pensionssystemer og -politikker på EU-plan viser, at medlemsstaterne bevæger sig i retning af finansielt bæredygtige pensionssystemer, som vil kunne sikre tilstrækkelige pensioner i fremtiden, navnlig på det tidspunkt, hvor aldringen af befolkningen begynder at accelerere. Medlems staterne er helt klar over sammenhængen mellem finansiel bæredygtighed og pensionernes tilstrækkelighed i et samfund med stadigt flere ældre: pensions systemernes finansielle bæredygtighed er en nødvendig forudsætning for tilstrækkelige pensionsydelser i fremtiden, og sikring af tilstrækkelige pensioner er en forudsætning for at opnå politisk tilslutning til de nødvendige reformer af pensionssystemerne.

I de nationale strategirapporter redegøres der for en lang række positive udviklinger i relation til de fælles målsætninger. Udfordringerne i relation til den finansielle bæredygtighed har været den vigtigste drivkraft bag de gennemførte reformer, men medlemsstaterne har samtidig sørget for ikke at underminere de sociale formål med deres pensionssystemer og bestræber sig på at tilpasse dem til de ændrede samfundsmæssige behov. Denne balance mellem sociale og finansielle hensyn er forudsætningen for, at det lykkes rent politisk at gennemføre pensionsreformer. Alle medlemsstater har indledt reformprocesser, og flere medlemsstater har gennemført ganske omfattende - i nogle få tilfælde ligefrem drastiske - reformer i løbet af 1990'erne. Ikke desto mindre mener mange medlemsstater, at der er behov for yderligere reformer for at sikre pensionssystemernes finansielle bæredygtighed på lang sigt og samtidig opretholde sunde offentlige finanser.

Det er vigtigt at fastholde tempoet i reformprocessen for at sikre, at der fortsat kan finansieres tilstrækkelige pensioner. Reformerne skal ses i sammenhæng med medlemsstaternes samordnede bestræbelser på at implementere den vækststrategi, der blev vedtaget på topmødet i Lissabon, og som også omfatter struktur- og finanspolitiske reformer og bedre og mere produktive offentlige investeringer. I de fleste medlemsstater vil aldringen af befolkningen begynde at få mærkbare virkninger for pensionssystemerne inden for de næste ti år. Det haster derfor med at få fastlagt realistiske og effektive strategier og give befolkningen klare signaler om, hvad man kan forvente af pensionssystemerne, og hvad man selv kan gøre for at sikre sig en acceptabel levestandard som pensionist. Mange medlemsstater kan forvente meget store udgiftsstigninger i deres pensionssystemer med den nuværende pensionspolitik og er nødsaget til at træffe foranstaltninger til at klare disse finansielle udfordringer, uden at det medfører uacceptabelt lave pensioner. Det bliver især vigtigt at give ældre arbejdstagere øget tilskyndelse til at forblive længere på arbejdsmarkedet. Det kan især opnås ved en tættere sammenkædning af bidrag og ydelser. Desuden kan det finansielle grundlag for pensionssystemerne udvides gennem øget offentlig og privat opsparing. Endelig afhænger spørgsmålet om de fremtidige pensioners tilstrækkelighed også af, om det lykkes at tilpasse pensions systemerne til mere fleksible beskæftigelses- og karrieremønstre og til ændringerne i kønsrollemønstrene.

I mange medlemsstater vil aldringen af befolkningen begynde at få mærkbare virkninger for pensionssystemerne inden for de næste ti år. Det haster derfor med at få fastlagt realistiske og effektive strategier og give befolkningen klare signaler om, hvad man kan forvente af pensionssystemerne, og hvad man selv skal gøre for at sikre sig en acceptabel levestandard som pensionist.

1. INDLEDNING

Flere Europæiske Råd har peget på den udfordring, der ligger i aldringen af befolkningen, navnlig dens konsekvenser for opretholdelsen af tilstrækkelige og bæredygtige pensioner. Det Europæiske Råd i Lissabon (2000) fremhævede behovet for at undersøge "hvordan den sociale beskyttelse vil udvikle sig på lang sigt med særlig vægt på holdbarheden af pensionsordningerne inden for forskellige tids rammer i årene indtil 2020 og eventuelt derefter". Derefter fulgte vedtagelsen på Det Europæiske Råd i Göteborg (2001) af tre grundlæggende principper for modernisering af pensionssystemerne, nemlig "at værne om systemernes evne til at opfylde deres sociale mål, at opretholde deres økonomiske bæredygtighed og at reagere på ændringer i samfundets behov".

I en fælles rapport [2] fra Udvalget for Social Beskyttelse og Udvalget for Økonomisk Politik til Det Europæiske Råd i Laeken (december 2001), anbefales det at anvende den åbne koordinationsmetode på pensionsområdet "for at bistå medlemsstaterne med gradvis at udvikle deres egen politik for at sikre tilstrækkelige pensioner og samtidig opretholde pensionssystemernes finansielle bæredygtighed og evne til at opfylde varierende samfundsbehov." I rapporten opstilles elleve fælles målsætninger grupperet under de tre hovedprincipper, der blev vedtaget i Göteborg.

[2] Pensioners kvalitet og bæredygtighed - Fælles rapport vedrørende målsætninger og arbejdsmetoder på pensionsområdet.

Endelig opfordrede Det Europæiske Råd i Barcelona (2002) til, "at reformen af pensionssystemerne fremskyndes med henblik på at sikre, at de både er finansielt holdbare og opfylder deres sociale mål", og understregede i denne forbindelse "vigtigheden af Kommissionens og Rådets fælles rapport om pensioner, der skal ... udarbejdes på grundlag af de nationale strategirapporter, der forventes i september 2002, og forelægges Det Europæiske Råd på forårsmødet i 2003." Medlemsstaterne forelagde i september 2002 de nationale strategirapporter, som skulle danne grundlag for ovennævnte rapport, og gør i disse rapporter detaljeret rede for, hvordan de forsøger at opfylde de elleve fælles målsætninger. Det fremgår af rapporterne, at medlemsstaterne allerede har iværksat forskellige foranstaltninger - og fortsat gør det - for at opfylde de elleve målsætninger. Med hensyn til målet om pensions systemernes finansielle bæredygtighed har medlemsstaterne i deres løsningsmodeller indarbejdet den treleddede strategi til håndtering af de budgetmæssige konsekvenser af befolkningens aldring, som blev fastlagt på Det Europæiske Råd i Stockholm og efterfølgende indarbejdet i de overordnede retningslinjer for de økonomiske politikker i 2002. De led i denne strategi er: forøgelse af beskæftigelsesfrekvenserne, nedbringelse af den offentlige gæld og reformer af selve pensionssystemerne. Formålet er at begrænse presset på de offentlige finanser og skabe et solidt finansielt grundlag for pensionssystemerne. Blandt de foranstaltninger, medlemsstaterne har iværksat, bør navnlig fremhæves begrænsning af tilgangen til ordninger for tidlig tilbagetrækning, øgede incitamenter til at forlænge erhvervs karrieren og trække sig senere tilbage fra arbejdsmarkedet samt forøgelse af det budgetmæssige råderum fremover gennem nedbringelse af den offentlige gæld eller opbygning af offentlige pensionsreserver.

Ansvaret for udformningen og forvaltningen af pensionssystemerne ligger fortsat hos medlemsstaterne i overensstemmelse med subsidiaritetsprincippet. Der er ingen intentioner om at ændre på dette, men der er i dag bred enighed om, at spørgsmålet om pensionssystemernes tilstrækkelighed og finansielle bæredygtighed har konse kvenser, der rækker ud over landegrænserne. Denne kendsgerning blev først slået fast i relation til den økonomiske politik og de offentlige finanser: den fælles valutas stabilitet afhænger af sunde finanspolitikker. Aldringen af befolkningen udgør et alvorligt problem for de offentlige finanser i betragtning af, at ca. en tiendedel af EU's BNP i dag går til offentlige udgifter til pensioner.

Aldringen er imidlertid også en stor udfordring for pensionssystemernes muligheder for at opfylde deres sociale formål, som er at sikre de ældre en tilstrækkelig og rimelig indkomst og forhindre, at ældre skal leve i fattigdom. Set fra et EU-synspunkt er det også vigtigt at sikre, at det stigende antal vandrende arbejdstagere, som har optjent pensionsrettigheder i forskellige medlemsstater, kan være sikre på at få de ydelser, de er blevet lovet, og ikke vil være nødsaget til at søge om bistands hjælp i bopælslandet.

I overensstemmelse med, hvad der blev vedtaget på Det Europæiske Råd i Stockholm og Barcelona, vurderes de aldringsrelaterede udgifters konsekvenser for de offentlige finanser inden for rammerne af stabilitets- og vækstpagten. Hvert år forelægger medlemsstaterne deres stabilitets- og konvergensprogrammer, hvori der er opstillet mål for sikringen af de offentlige finansers bæredygtighed på lang sigt. Desuden blev det på Det Europæiske Råd i Laeken, hvor man vedtog arbejds metoderne og de fælles målsætninger for anvendelsen af den åbne koordinations metode på pensionsområdet, slået fast, at denne proces forløber parallelt med en række eksisterende og velfungerende EU-processer, der som led i deres mere generelle sigte også omhandler aspekter af pensionspolitikken. Det forudsætter desuden, at processen ikke ændrer ved de politiske beslutningstageres respektive ansvarsområder på europæisk og nationalt plan. Den åbne koordinationsmetode, der blev lanceret på Det Europæiske Råd i Laeken, udgør en integreret ramme, som også tager hensyn til eksisterende koordineringsaktiviteter på andre politiske områder (navnlig den økonomiske politik, de offentlige finanser og beskæftigelsen) og lader resultaterne indgå i videreudviklingen af disse andre processer.

En vigtig fordel ved dette nye samarbejde vil være, at medlemsstaterne kan lære af hinandens erfaringer. Medlemsstaterne er konfronteret med mange fælles problemer - først og fremmest den fælles udfordring, der ligger i aldringen af befolkningen. Den åbne koordinationsmetode vil på ingen måde begrænse de nationale beslutnings tageres handlefrihed, men vil tværtimod give dem bedre mulighed for at vurdere deres relative resultater, gøre dem mere opmærksomme på andre politiske muligheder og skabe bedre forståelse af fordele og ulemper ved disse forskellige muligheder.

Den foreliggende rapport er den første helhedsanalyse af de nationale strategier på pensionsområdet og beskriver, hvordan medlemsstaterne reagerer på den udfordring, der ligger i aldringen af befolkningen, med sigte på de tre overordnede mål om pensionssystemernes tilstrækkelighed, finansielle bæredygtighed og modernisering.

2. PROBLEMET OMKRING ALDRINGEN AF BEFOLKNINGEN: DEMOGRAFISKE TENDEN SER OG HOLDNINGER I BEFOLKNINGEN

2.1. Aldringen af befolkningen

EU vil i de kommende tiår opleve en markant accelerering af aldringen af befolkningen som følge af tre hovedfaktorer: (i) "de store årgange" begynder at nå pensionsalderen, (ii) den forventede levealder stiger fortsat og (iii) fertiliteten har været faldende siden 1970'erne. Den første af disse faktorer vil skabe en forbigående demografisk betinget ubalance, medens de to andre faktorer til få varige virkninger. Alle tre faktorer spiller dog sammen og resulterer i en enorm finansiel udfordring for pensionssystemerne i de kommende tiår, når antallet af pensionister stiger hurtigt, medens antallet af erhvervsaktive falder. Der er risiko for, at den deraf følgende øgede ældrebyrde indebærer en uholdbart stor økonomisk belastning af den erhvervs aktive befolkning fremover og samtidig får negativ indvirkning på Europas økonomiske vækstpotentiale.

Det forventes, at europæerne i 2050 vil leve mindst 4-5 år længere end i dag (jf. diagram 1). I betragtning af, at den forventede resterende levetid ved 65 år er ca. 15½ år for mænd og 19½ år for kvinder, vil en forlængelse med fem år betyde, at udgifterne til at sikre et uændret pensionsniveau vil stige med 25-30%. Det er imidlertid kun den ene side af den demografisk betingede udfordring, Europa står overfor. Den anden side af problemet består i, at de store årgange, der blev født efter Anden Verdenskrig, begynder at nå pensionsalderen, og de efterfølgende årgange er langt mindre som følge af lavere fødselsfrekvens. Det fremgår af Europas befolkningspyramide (diagram 2), hvor gruppen mellem 35 og 55 år i øjeblikket er meget stor. I de kommende 10-15 år vil disse store årgange begynde at forlade arbejdsmarkedet og hæve pension.

Diagram 1

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

Kilde: Eurostat Befolkningsprognoser - Referencescenario

Diagram 2

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

Kilde: Eurostat Befolkningsprognoser - Referencescenario

Den samlede effekt af store årgange, der når pensionsalderen, og stigende levealder medfører en fordobling af ældrebyrden, dvs. antallet af personer i pensionsalderen (65 år og derover) i forhold til personer i den erhvervsaktive alder (15-64 år). I 2000 udgjorde gruppen over 65 år ca. en fjerdedel i forhold til befolkningen i den erhvervsaktive alder; i 2050 vil den være næsten 50%.

Diagram 3

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

a) Antallet af personer på 65 år og derover i procent af de 15-64-årige. Kilde: Eurostat Befolkningsprognoser - Referencescenario

Det Europæiske Råd i Stockholm i marts 2001 beskæftigede sig også med den demografiske udfordring, der ligger i aldringen af en befolkning, hvor den erhvervsaktive aldersgruppe vil udgøre en mindre del af den samlede befolkning. Det Europæiske Råd anførte, at "antallet af pensionerede kvinder og mænd vil stige hurtigt, medens den andel af befolkningen, der er i den arbejdsdygtige alder, begynder at falde i 2010. Dette vil føre til et betydeligt pres på de sociale sikrings ordninger, navnlig pensionerne, sundhedssektoren og ældreplejen [3]. EU og medlems staterne handler nu ved at definere nye strategier (...). Det kommende tiår giver mulighed for at tage den demografiske udfordring op ved at øge beskæftigelses frekvensen, nedbringe den offentlige gæld og tilpasse de sociale sikringssystemer, herunder pensionssystemerne."

[3] Kommissionen vil behandle spørgsmålet om sundheds- og ældreplejesystemernes tilgængelighed, finansielle bæredygtighed og kvalitet i en særskilt meddelelse.

2.2. Holdninger i offentligheden

Denne demografiske udviklings potentielle konsekvenser for pensionssystemerne giver anledning til alvorlig bekymring i alle medlemsstaterne. Der er voksende opmærksomhed omkring problemet både hos de politiske beslutningstagere og hos befolkningen, hvilket fremgår af den Eurobarometer-undersøgelse, Kommissionen lod gennemføre i efteråret 2001 (diagram 4). [4]

[4] Kommissionen bebudede i sin meddelelse af 11. oktober 2000 med titlen "Den fremtidige udvikling for den sociale beskyttelse på lang sigt: Sikre og bæredygtige pensioner" (KOM(2000) 622 endelig), at den ville gennemføre en spørgeundersøgelse om pensioner og pensionsreformer. Formålet var at måle offentlighedens interesse for og forventninger til moderniseringen af pensionssystemerne. I dette afsnit præsenteres kun et lille udvalg af resultater, som er specielt relevante i forbindelse med den foreliggende rapport. En mere omfattende analyse af resultaterne er under udarbejdelse. Der blev stillet spørgsmål til repræsentative udsnit af befolkningen over 15 år i de enkelte medlemsstater. Det normale udsnit i Eurobarometers standardundersøgelser er 1000 personer pr. land, undtagen i Luxembourg (600) og i Det Forenede Kongerige (1000 i Storbritannien og 300 i Nordirland).

Diagram 4

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

Bevidstheden om denne demografiske udfordring, der primært betragtes som et problem for de offentlige pensionsordninger, vil formentlig få mange europæere til at se forholdsvis pessimistisk på deres fremtidige offentlige pensionssikring. Et flertal af europæere forventer at få visse vanskeligheder ved at klare sig på deres offentlige pension, og der er en stor del af befolkningen, som ikke har nogen klar idé om, hvad man kan forvente: næsten 30% af de adspurgte svarede "Ved ikke".

Diagram 5

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

Resultaterne kan afspejle usikkerhed om, hvorvidt de lovbestemte pensionsordninger fremover vil være holdbare, og manglende tillid til den førte politik, men de kan også - i hvert fald i nogle lande - være udtryk for en vis forvirring om, hvad der forstås ved "offentlig pension". Under alle omstændigheder er folk forholdsvis fortrøstnings fulde med hensyn til deres økonomiske situation som pensionister, som ikke kun afhænger af indkomst fra forskellige pensionsordninger, men også af andre faktorer såsom opsparing og ejerbolig. Dette mere generelle spørgsmål om folks forvent ninger til deres egen situation som pensionister viser, at ca. 20% af europæerne er bekymrede for deres pensionisttilværelse, medens over 60% er fortrøstningsfulde. Den største tillid til systemerne kan konstateres i de nordiske lande. Det er også interessant at bemærke, at færre personer svarede "Ved ikke" til dette spørgsmål om deres generelle situation som pensionister.

Diagram 6

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

En indlysende politisk løsning på konsekvenserne af den højere forventede levealder ville være at forhøje pensionsalderen, således at balancen mellem perioden på arbejdsmarkedet og perioden som pensionist forbliver uændret. Det ville gøre det muligt at opretholde tilstrækkelige pensionsniveauer uden at være nødsaget til at forhøje bidrag eller skatter for at finansiere pensionsordninger. Det vil muligvis ikke være nødvendigt at forhøje den formelle pensionsalder, som typisk er 65 år i de fleste medlemsstater. I praksis er det kun et mindretal, der forbliver på arbejdsmarkedet, indtil de når den formelle pensionsalder. De fleste europæere har i sinde at trække sig tilbage mellem 56 og 60 år, og kun meget få regner med fortsat at være på arbejds markedet efter det fyldte 65. år (diagram 7).

Diagram 7: I hvilken alder forventer De at gå på pension?

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

Det bliver en vanskelig opgave for politikerne at ændre folks holdning til, hvornår man skal gå på pension. Det er klart, at en forhøjelse af den formelle pensionsalder ikke er nogen populær politisk løsning på problemet med aldringen af befolkningen: det er under en fjerdel af europæerne, der vil støtte et sådant forslag (diagram 8).

Diagram 8

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

Fastholdelse af den nuværende formelle pensionsalder er dog ikke ensbetydende med, at man ikke kan hæve den reelle alder, hvor folk trækker sig tilbage fra arbejds markedet, og bringe den tættere på den formelle pensionsalder. Det er også værd at bemærke, at den gennemsnitlige pensionsalder var højere i 1960'erne, end den er i dag, også selv om den resterende forventede levealder ved 65 år på det tidspunkt var langt lavere og de over 65-åriges helbredstilstand ringere end i dag, eller end den må forventes at være om en snes år.

Forhøjelse af den reelle pensionsalder forudsætter, at der i pensionsordningerne indbygges incitamenter til at forblive længere på arbejdsmarkedet. Det kan være i form af en tæt aktuarmæssig sammenkædning af bidrag og ydelser, en idé, som i hvert fald principielt har tilslutning i befolkningen (diagram 9).

Diagram 9

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

Samtidig er det stadigvæk en meget udbredt opfattelse, at ældre arbejdstagere bør gøre plads på arbejdsmarkedet for de yngre og de arbejdsløse. Den vildfarelse, at der kun findes et bestemt antal job, som skal deles så retfærdigt som muligt, er tilsyne ladende stadigvæk dybt rodfæstet i befolkningen. Det er dog ikke tilfældet alle steder. I Danmark, Nederlandene, Det Forenede Kongerige og Irland, hvor offentlig heden i de senere år er blevet mere bevidst om aldersdiskriminationsproblemet via omfattende debatter og offentlige kampagner, er flertallet lige så indædte mod standere af forslaget. Eftersom det ikke er længe siden, holdningerne i disse lande var de samme som dem, vi finder i flertallet af medlemsstater, ser det ud til, at følelser kan påvirkes og ændre sig, når der i en længere periode føres debat om disse spørgsmål, som folk så må forholde sig til.

Diagram 10

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

Et flertal af europæere mener fortsat, at pensionering bør være obligatorisk ved en bestemt aldersgrænse, men også her er der stor forskel mellem medlemsstaterne. Italien er et interessant eksempel: der er tilsyneladende kraftig tilslutning til obligatorisk pensionering, men det forhindrede ikke regeringen i (over en længere overgangsperiode) at indføre meget fleksible systemer, hvor den enkelte har en høj grad af frihed til at beslutte, hvornår han eller hun vil gå på pension, og mulighed for at øve indflydelse på pensionsbeløbet gennem valget af pensionstidspunkt.

Diagram 11

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

Optjening af yderligere pensionsrettigheder ved at udskyde sin tilbagetrækning fra arbejdsmarkedet kan være en vigtig metode til at sikre, at ens pension fortsat vil være tilstrækkelig i en situation, hvor dækningsgraden reduceres som reaktion på en mindre gunstig balance mellem de erhvervsaktive og pensionisterne. Denne tanke, som allerede er ved at blive udmøntet i visse reviderede pensionssystemer, har dog ikke bred tilslutning i befolkningen (diagram 12).

Diagram 12

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

Tanken om, at pensionister skal have lov til at have en vis indkomst ud over deres pension - en anden måde at tilskynde ældre arbejdstagere til at forblive på arbejds markedet og sikre pensionisterne en højere levestandard - vinder større tilslutning, men der er stadig en stor del af europæerne, som mener, at det ikke bør være muligt at kombinere indkomst fra erhvervsarbejde med en pension (diagram 13).

Diagram 13

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

Disse udvalgte resultater af Eurobarometer-undersøgelsen synes at vise, at offentlig hedens holdninger i flere medlemsstater halter bag efter den reformproces, som allerede er godt i gang. Det bør derfor være en vigtig opgave at gøre befolkningen mere bevidst om, hvilke reformforanstaltninger der er brug for, og hvilke fordele de indebærer for de ældre arbejdstagere, dem, der indbetaler på pensionsordninger, og pensionisterne. Der er navnlig brug for mere oplysning omkring sammenhængen mellem beskæftigelse og pensionssystemer.

3. SIKRING AF TILSTRÆKKELIGE PENSIONER

Pensionssystemerne er et af de største fremskridt på det sociale område i vor tid. De har mindsket risikoen for, at ældre skal ende i fattigdom, og det endda i sådan en grad, at risikoen for at måtte leve i fattigdom ofte er større for de yngre end for de ældre. Pensionssystemer er også et vigtigt træk ved moderne økonomier. De gør de ældre økonomisk uafhængige af deres afkom og giver folk i den erhvervsaktive alder mulighed for at være mere mobile, end hvis de levede i traditionelle husholdninger med tre generationer under samme tag.

De fleste mennesker bliver pensioneret i en alder, hvor de stadig er sunde og raske. Pensionen betragtes derfor som en vigtig belønning, når arbejdslivet er slut, og giver folk mulighed for at påbegynde nye projekter og ændre livsstil.

Selv om der er stor forskel på medlemsstaternes pensionssystemer, forfølger alle medlemsstater de samme sociale mål, som er skitseret i den fælles rapport til Det Europæiske Råd i Laeken om pensioners kvalitet og bæredygtighed: at forhindre fattigdom blandt de ældre, at give folk mulighed for i rimelig grad at opretholde samme levestandard også efter pensionstidspunktet og at fremme solidariteten inden for og mellem generationerne.

3.1. Målsætning 1: Forebyggelse af social udstødelse

Sikre, at ældre ikke udsættes for risiko for fattigdom, kan opretholde en anstændig levestandard, får del i den økonomiske velfærd i deres land og derfor kan deltage aktivt i det offentlige, sociale og kulturelle liv [5].

[5] I den sammenhæng bør ydelser og skattefordele, der ikke er en del af pensionerne, også medtænkes, hvor det er passende.

3.1.1. Garanterede mindstepensioner

Et vigtigt træk ved de europæiske velfærdssystemer er, at folk er garanteret en vis mindsteindkomst. Hvor det drejer sig om personer i den erhvervsaktive alder, kan det være et problem, at sådanne trangsbestemte sociale bistandsordninger indvirker på folks tilskyndelse til at tage arbejde, men for folk i pensionsalderen er det problem ikke aktuelt. Det er desuden klart mere acceptabelt, at de ældre er garanteret en indkomst fra det offentlige frem for de yngre, som med rimelighed kan forventes at tjene til deres eget underhold.

De ældre har derfor generelt en bedre minimumsbeskyttelse end folk i den erhvervs aktive alder. Danmark og Nederlandene opererer med et fast, ikke-trangsbestemt pensionsbeløb, som er indkomstafhængigt (for Nederlandenes vedkommende indirekte), for alle, som har boet i landet, mens de var i den erhvervsaktive alder. Det nye svenske pensionssystem omfatter en garanteret pension, som kun er indkomstreguleret i forhold til indkomst fra den lovfæstede indkomstafhængige pensionsordning. I andre lande er ydelserne i højere grad trangsbestemte; det gælder f.eks. supplerende ydelser, der skal bringe de ældres indkomst op på det garanterede mindsteniveau. Mere omfattende brug af trangsvurderinger kan imidlertid også afholde folk fra at spare op til deres pension. I Det Forenede Kongerige forsøger man at løse dette problem med den nye "Pension Credit", som er en indkomstafhængig pension, der giver folk mulighed for at kombinere indkomst fra pensionsopsparing med trangsbestemte ydelser og dermed nå op over den garanterede mindsteindkomst.

Det er vigtigt at understrege mange af disse ordningers supplerende karakter. Pensionssystemer er som hovedregel udformet med det sigte i højere grad at forhindre, at folk skal leve i fattigdom, når de bliver ældre, end at afhjælpe fattig dom, og det gør man ved at tilstræbe, at alle optjener tilstrækkelige rettigheder inden for offentlige og/eller private pensionsordninger til, at de kan forblive økonomisk uafhængige af familiemedlemmer og offentlig bistandshjælp. Ordningerne med garanterede mindstepensioner fungerer generelt som et sidste socialt sikkerhedsnet for folk, der kun har haft ringe eller ingen tilknytning til arbejdsmarkedet (f.eks. kvinder, indvandrere) eller meget lav indtjening fra deres arbejde. Tyskland, Frankrig og Østrig understreger, at antallet af personer, der kun får mindstepensionen, er faldet kraftigt i de seneste tiår som konsekvens af, at folk har optjent øgede pensions rettigheder i pensionssystemet. Grækenland og Italien kan melde om den modsatte udvikling, men det skyldes det forhold, at mindstebeløbene blev sat op.

Skema 1 nedenfor indeholder en oversigt over de forskellige former for garanterede mindstepensioner i medlemsstaterne; det er dog vanskeligt at foretage sammen ligninger på grund af de meget forskelligartede vilkår og betingelser, der er knyttet til disse ordninger - i visse tilfælde endog inden for ét og samme land. I nogle lande har den garanterede mindsteindkomst form af en ydelse med et fast beløb, der kommer til udbetaling, hvis der er indbetalt bidrag i en fuld periode (Det Forenede Kongerige, Irland) eller efter en bestemt bopælsperiode i landet (Nederlandene, Danmark). Flertallet af medlemsstater opererer med tillægsydelser for at bringe den indkomstafhængige pension op på et vist minimum. Disse ordninger vil normalt være tilstrækkelige til at sikre den nødvendige mindsteindkomst, medmindre den pågældende ikke har indbetalt bidrag i den fulde periode eller ikke har boet længe nok i landet. I sådanne tilfælde ydes der fuld trangsbestemt bistandshjælp.

Skema 1: Garanteret mindsteindkomst for ældre

>TABELPOSITION>

3.1.2. Risikoen for fattigdom blandt ældre

Mange af disse ordninger er først indført for nylig eller er ved at blive indført. Medlemsstaterne har også redegjort for deres seneste tiltag for at sikre de ældre en bedre minimumsbeskyttelse. Det skal man være opmærksom på, når man analyserer dataene fra EU's Husstandspanel (ECHP). De seneste disponible data afspejler indkomstsituationen i 1998. Det fremgår ikke af ECHP-data, om en person bor i egen bolig (beregnet lejeværdi), og en meget væsentlig afgørende faktor for levestan darden er således ikke medregnet. De mange former for naturalydelser (f.eks. ydelser på sundhedsområdet og sociale ydelser, gratis offentlig transport, lavere priser for forskellige varer og tjenesteydelser såsom telefon, energi osv.), de ældre får i visse medlemsstater, er heller ikke medregnet. Man skal også huske på, at ECHP-indkomstdata beregnes for husstande og derefter individualiseres med brug af en ækvivalensskala [6]. Indkomstdata baseret på ECHP viser derfor ikke mænds og kvinders eller ældres og yngres individuelle indkomster, men en andel af den samlede indkomst i den husstand, hvori de pågældende er medlemmer. Højere fattigdomsrisici for kvinder - eller lavere gennemsnitsindkomster - er derfor ens betydende med, at flere kvinder end mænd lever i en husstand, der er truet af fattigdom, eller som har en meget lav husstandsindkomst. ECHP-data dækker ikke personer, der ikke lever i en privat husstand, men f.eks. på plejehjem. Endelig giver fattigdomsrisici målt ud fra en indkomstgrænse (i dette tilfælde 60% af median indkomsten) et ufuldstændigt billede af forholdene. En garanteret mindsteindkomst lige over indkomstgrænsen vil således betyde, at kun en lille procentdel er truet af fattigdom, selv om de faktiske indkomstforhold kun askiller sig ganske lidt fra den situation, hvor den garanterede mindsteindkomst ligger lige under grænsen. Det kan f.eks. være forklaringen på det store spring i flere medlemsstater mellem andelen af personer, der lever i husstande med under 60% af medianindkomsten, og husstande med under 50% af medianindkomsten (diagram 14).

[6] Der er redegjort mere detaljeret herfor i metodeforklaringen om baggrundsstatistikkerne i bilaget med landeresuméerne.

De data, der præsenteres i diagram 14, viser, at fattigdomsrisikoen varierer ganske betydeligt fra land til land, og at den normalt er højere for kvinder end for mænd. Indførelse af en ny garanteret mindsteindkomst eller forhøjelse af den eksisterende kan dog ændre dette billede markant. Det kan f.eks. være tilfældet i Det Forenede Kongerige, hvor den nye "Pension Credit" vil være et stort skridt fremad i retning af fuldstændig eliminering af fattigdomsrisikoen for pensionister. Virkningerne af højere garanterede mindsteindkomster kan dog kun registreres med en ganske stor tidsforskydning i dataene fra europæiske indkomstundersøgelser.

Diagram 14

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

a) Se metodeforklaringen til baggrundsstatistikkerne i bilaget over landeresuméer. Kilde: ECHP-UDB, Eurostat, december 2002. Data for UK er foreløbige. Vægtningen af de spanske data skal revideres. Data for Sverige dækker kun personer under 85 år.

Skema 2: Fattigdomsrisiko (% af personer under fattigdomsgrænsen) og indkomst niveau for personer over 65 år i % af indkomsten hos gruppen 0-64 år, 1998 (ECHP)

>TABELPOSITION>

For EU som helhed var fattigdomsrisikoen for de ældre kun en smule højere end for befolkningen under 65 år, hvilket primært skyldes kvindernes lavere indkomster. Mænd over 65 år er ikke mere udsat for risikoen for fattigdom end mænd under 65 år. Dataene fra 1998 tyder dog på, at ca. 17% af alle over 65 år er truet af fattigdom, hvis 60% af medianindkomsten anvendes som fattigdomsgrænse, og ca. det halve af denne andel, hvis fattigdomsgrænsen sættes ved 50% af median indkomsten [7]. Fattigdomsrisikoen er derfor den samme for ældre som for befolkningen som helhed.

[7] 65 år kan betragtes som repræsentativ for den formelle pensionsalder i hovedparten af medlemsstaterne. I nogle lande er den formelle pensionsalder imidlertid lavere for kvinder eller for begge køn (i Frankrig er den 60 år). Desuden trækker de fleste sig tilbage fra arbejdsmarkedet, før de bliver 65. Sætter man 60 år som aldersgrænse, giver det lavere fattigdomsrisiko og højere relativ levestandard for de ældre.

Diagram 15

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

a) Se metodeforklaringen til baggrundsstatistikkerne i bilaget over landeresuméer. Kilde: ECHP-UDB, Eurostat, december 2002. Data for UK er foreløbige. Vægtningen af de spanske data skal revideres. Data for Sverige dækker kun personer under 85 år.

Fattigdomsrisikoen er generelt højere for de ældste pensionister (over 75 år) end for de yngste pensionister. Det kan skyldes flere faktorer: de ældre årgange har muligvis optjent mindre pensionsrettigheder (f.eks. gennem beskæftigelse i sektorer med mindre veludviklede pensionsordninger eller under en lovgivning, der gav lavere pensioner); inflationen kan have udhulet en given pensionsydelses købekraft, efter at den er begyndt at komme til udbetaling; der kan være flere enkelt personhusstande med enker eller enkemænd uden tilstrækkelige efterladteydelser til at opretholde samme ækvivaliserede indkomst. Kvinder udgør flertallet af disse ældre pensionister over 75 år.

Diagram 16

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

a) Se metodeforklaringen til baggrundsstatistikkerne i bilaget over landeresuméer. Kilde: ECHP-UDB, Eurostat, december 2002. Data for UK er foreløbige. Vægtningen af de spanske data skal revideres. Data for Sverige dækker kun personer under 85 år.

Det fremtidige behov for - og dermed omkostningerne ved - disse garanterede mindsteindkomster vil i høj grad afhænge af, hvorvidt fremtidige pensionister har optjent tilstrækkelige pensionsrettigheder under offentlige og private ordninger til at sikre sig en indkomst over det garanterede minimum. Strukturbetingede ændringer i de sydeuropæiske lande har medført, at flere gennemfører en fuld erhvervskarriere med god pensionsforsikringsdækning. Kvindernes øgede erhvervsfrekvens vil give dem flere individuelle pensionsrettigheder, og endelig - som det nævnes i afsnittet om målsætning 2 nedenfor - vil udviklingen af supplerende private pensions ordninger sandsynligvis i flere lande kompensere for de noget mere begrænsede offentlige pensionsydelser, navnlig på grund af indeksregulering efter pristallet frem for lønningerne og automatiske reguleringsmekanismer, der i visse tilfælde er kædet sammen med en omlægning til bidragsdefinerede ordninger. De fleste medlemsstater forventer således, at de garanterede mindsteindkomster fortsat kommer til at fungere som sikkerhedsnet for de dårligst stillede, men ikke skal udgøre den vigtigste indkomstkilde for en stor del af pensionisterne.

3.1.3. Konklusion: Eliminering af fattigdomsrisikoen for de ældre

Alle medlemsstater opererer med ordninger, som sikrer en vis mindsteindkomst for de ældre, som af en eller anden grund ikke selv har optjent tilstrækkelige pensionsrettigheder. I 1998 var de ældre i EU som helhed udsat for samme fattigdomsrisiko som befolkningen under 65 år. I flere medlemsstater er fattigdoms risikoen imidlertid væsentligt højere for de ældre. Det er endnu for tidligt at sige noget om, hvorvidt tiltagene med henblik på at forhøje mindstepensionerne samt den generelle udvikling af pensionssystemerne (flere pensionister med en fuld erhvervs karriere osv.) vil mindske fattigdomsrisikoen i de kommende år.

3.2. Målsætning 2: Mulighed for at opretholde den hidtidige levestandard

Tilvejebringe adgang for alle mennesker til passende offentlige og/eller private pensionsordninger, hvorigennem de kan opnå pensionsrettigheder, så de i rimelig grad kan opretholde deres levestandard efter pensioneringen.

Formålet med pensionssystemer er ikke blot at sikre, at ældre ikke skal leve i fattig dom. De skal også være indrettet på at gøre det muligt for folk i rimeligt omfang at opretholde den samme levestandard, som de havde, medens de var på arbejds markedet [8]. Medlemsstaterne er bevidste om dette behov, og de fleste af dem sikrer i vidt omfang den fornødne dækning inden for de (indkomstafhængige) lovbestemte pensionsordninger. De giver imidlertid også mulighed for supplerende privat pensionsopsparing i kollektive ordninger (søjle 2) eller individuelle ordninger (søjle 3) og tilskynder folk til at foretage denne form for pensionsopsparing, bl.a. via skattebegunstigelser.

[8] Det vil normalt kræve en lavere indkomst, fordi ældre generelt har færre familiemæssige forpligtelser, ingen erhvervsrelaterede udgifter og i mange tilfælde også ejer deres egen bolig.

Medlemsstaterne opererer generelt ikke med konkrete mål for en rimelige levestandard efter pensioneringen i forhold til situationen som erhvervsaktiv. Tyskland satser på at nå op på en dækningsgrad på 67-68% i søjle 1-ordningen i 2030 for en arbejdstager med en gennemsnitsløn og 45 forsikringsår, men dette tal er forholdsvis teoretisk og ikke nødvendigvis repræsentativt for de reelle pensions resultater. Grækenland har for nylig vedtaget en lov, som tager sigte på at justere dækningsgraden op til 70% fra den primære pensionsordning for alle lønmodtagere gennem en nedsættelse af dækningsgraden for de ældre generationer og en forhøjelse for de yngre. Finland har som mål en dækningsgrad på 60% via den lovbestemte ordning uanset indkomstgruppe (maksimumniveau efter 40 års fuld erhvervs karriere). Disse eksempler vedrører søjle 1-ordninger. For ordninger under søjle 2 og 3 kan der i visse tilfælde udledes implicitte mål af beskatningsreglerne. Bidrag til pensionsordninger er kun fradragsberettigede op til et vist beløb. I Nederlandene er dette beløb begrænset til, hvad der skal til for at opnå en bruttodækning på 70% af bruttoslutlønnen efter 40 år på arbejdsmarkedet.

3.2.1. Adgang til ordninger, der giver folk mulighed for at opretholde en rimelig levestandard efter pensioneringen

I de fleste medlemsstater sikrer de lovbestemte ordninger indkomst afhængige pensioner og bidrager derved til opretholdelsen af den samme levestandard efter pensioneringen. Ydelser under disse ordninger er relateret til lønindtægten enten gennem et nærmere bestemt antal år mod slutningen af erhvervs karrieren eller - og det gælder i stadigt flere lande - i hele perioden på arbejds markedet.

I tre medlemsstater - Danmark, Irland og Nederlandene - opererer de lovbestemte ordninger primært med faste pensionsbeløb. I Det Forenede Kongerige findes der - ud over ordningen med faste beløb - en "State Second Pension" med indkomst afhængige ydelser, som især kommer personer med lave indkomster til gode. Andre kan fravælge ordningen til fordel for private arbejdsmarkedspensionsordninger eller individuelle opsparingsordninger. I disse lande afhænger muligheden for at opret holde den hidtigie levestandard også efter pensioneringen i vidt omfang af adgangen til private arbejdsmarkedspensioner eller individuel pensionsopsparing. Det bliver derfor et vigtigt mål for de politiske beslutningstagere at sikre, at disse ordninger bliver mere udbredt og giver tilstrækkeligt høje ydelser. Skattemæssige incitamenter alene vil ikke automatisk resultere i, at en stor del af befolkningen bliver omfattet af sådanne ordninger, og flere medlemsstater gør brug af det kollektive overenskomst system for at opnå en bedre dækning. I skema 3 nedenfor opsummeres dataene fra de nationale strategirapporter om de private pensionsordningers betydning (primært arbejdsmarkedspensionsordningerne).

Skema 3: Adgang til private pensionsordninger

>TABELPOSITION>

De politiske instrumenter, der anvendes til at fremme private pensionsordninger, er skatteincitamenter, typisk i form af den model, hvorefter bidrag er skattefri, investeringsafkast er skattefrit, men ydelserne beskattes. Hertil kommer direkte økonomisk støtte i form af subsidier (f.eks. den seneste tyske pensionsreform) eller regler, som gør medlemskab af sådanne ordninger obligatorisk.

Fagforeninger og arbejdsgiverorganisationer spiller en særligt vigtig rolle i flere medlemsstater. I Nederlandene, Danmark og Sverige har arbejdsmarkedets parter indgået kollektive overenskomster om arbejdsmarkedspensionsordninger for hele sektorer. Medlemskab af disse ordninger er obligatorisk. Resultatet er, at ordningerne dækker rigtigt mange, op til 91% af lønmodtagerne for Nederlandenes ved kommende. Andre lande (Belgien, Tyskland og Spanien) er nu ved at indføre samme model; Italien overvejer desuden at gøre medlemskab af en privat pensionskasse obligatorisk.

Takket være lovbestemte ordninger og bindende kollektive overenskomster er medlemskab af pensionsordninger, der sikrer en forholdsvis høj indkomst kompensation efter en fuld karriere på arbejdsmarkedet, obligatorisk for det store flertal af arbejdstagere i de fleste medlemsstater. Kun Irland har ingen obligatorisk indkomstafhængig ordning, og de indkomstafhængige pensionsydelser fra obligato riske ordninger i Det Forenede Kongerige og Belgien er forholdsvis lave for folk med højere indkomster. I Det Forenede Kongerige skal lønmodtagere, der ikke indbetaler til den offentlige ordning, være medlem af en arbejdsmarkedspensions ordning eller privat pensionsopsparingsordning, som opfylder bestemte kriterier. I Belgien er indkomstdækningsgraden lav sammenholdt med de medlemsstater, der har en indkomstafhængig pensionsordning.

Der er en vis bekymring for, at de obligatoriske sektordækkende arbejdsmarkeds pensionsordninger muligvis strider imod EU's konkurrenceregler. EF-Domstolen betragter sådanne ordninger som virksomheder, hvorfor det må vurderes sag for sag, hvorvidt obligatorisk medlemskab er berettiget af sociale hensyn [9]. Hidtil har konkurrencelovgivningen dog ikke været nogen alvorlig hindring for udviklingen af sektordækkende obligatoriske arbejdsmarkedspensionsordninger, men de nationale politiske beslutningstagere har nok behov for større sikkerhed omkring de retlige aspekter af dette spørgsmål.

[9] Jf. bl.a. Domstolens dom af 21. september 1999 i sag C-67/96 (Albany International).

Lønmodtagere kan i visse tilfælde selv bestemme, om de vil indbetale til en arbejdsmarkedspensionsordning eller spare op i en individuel pensionsordning, som ikke har noget at gøre med deres beskæftigelsesforhold. Tilbuddet om supplerende pensionsydelser i forbindelse med et ansættelsesforhold giver dog god mening, fordi formålet i sidste ende er at erstatte arbejdsindkomsten. Det er også normalt billigere at organisere gruppepensionsforsikring. Endelig kan det for de fleste forbrugere være særdeles vanskeligt at vælge det rette pensionsopsparingsprodukt. Det Forenede Kongerige og Irland har tradition for frivillig deltagelse i arbejdsmarkeds pensionsordninger og forsøger at løse problemerne omkring utilstrækkelig dækning og indviklede pensionsregler med indførelsen af nye pensionsplaner, de såkaldte "Stakeholder Pensions" i Det Forenede Kongerige og "Personal Retirement Savings Accounts" i Irland. Begge ordninger er frivillige for lønmodtageren, men arbejds giveren er pligtig at stille sådanne pensionsprodukter til rådighed, hvis han ikke kan tilbyde en arbejdsmarkedspensionsordning.

Ydelser under søjle 3 kan også være vanskelige at skelne fra andre individuelle måder, hvorpå man kan sikre sig en passende levestandard som pensionist. Navnlig kan en ejerbolig gøre en stor forskel med hensyn til levestandarden, men dette aspekt indgår desværre endnu ikke i EU's husstandsdata (som ikke medtager beregnet lejeværdi af egen bolig i indkomsten). Af andre ordninger, som kan være med til at opretholde levestandarden efter pensioneringen, kan nævnes sundhedsydelser og længerevarende pleje - som bliver stadigt vigtigere, jo ældre man bliver - boligstøtte og forskellige andre goder såsom gratis offentlig transport, fritagelse for tv-licens osv.

Skattesystemet kan også bidrage i væsentlig grad til at højne de ældres relative levestandard. Dækningsgraden minus skat er højere end bruttodækningsgraden, som afspejler progressiv beskatning og særlige ydelser til pensionister og ældre. Desuden er pensionister fritaget for at betale visse socialsikringsbidrag. Det er umuligt at vurdere, om pensionsniveauerne er tilstrækkelige, hvis man ikke medregner alle disse faktorer. Bruttodækningsgraden alene er derfor ikke nok til at vise, om et pensionssystem er tilstrækkeligt.

Med forbehold af de begrænsninger i EU-husstandsdataene, der er nævnt i det foregående afsnit og i afsnittet om målsætning 1, kan man konkludere, at ind komsterne for personer over 65 år ikke er væsentligt lavere end for folk under 65. Der er stor forskel på de mandlige og de kvindelige pensionisters indkomstsituation med et overraskende stort spring i Sverige, som kan skyldes, at man foretrækker individuelle pensionsydelser frem for afledte pensionsrettigheder (efterladte pension) [10]. En nærmere fortolkning af disse resultater forudsætter dog, at man tager hensyn til, hvilken type husstand personerne lever i, eftersom ECHP-dataene kun dækker husstandsindkomster og ikke personindkomster.

[10] Tabet af partner medfører et kraftigt fald i husstandsindkomsten, hvis partnerens egen indkomst ikke delvis erstattes af en efterladteydelse. Det vil især berøre ældre kvinder, som har større sandsynlighed end mænd for at overleve deres partner.

Diagram 17

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

a) Se metodeforklaringen til baggrundsstatistikkerne i bilaget over landeresuméer. Kilde: ECHP-UDB, Eurostat, december 2002. Data for UK er foreløbige. Vægtningen af de spanske data skal revideres. Data for Sverige dækker kun personer under 85 år.

3.2.2. Forventet udvikling i dækningsgraden

De fremtidige pensionsniveauer i forhold til indkomsten (dækningsgraden) kommer til at afhænge af flere faktorer. Det fremgår af de nationale strategirapporter, at tendensen går i retning af, at de lovbestemte ordninger bliver noget mindre givtige som følge af forskellige reguleringer. Flere lande har forlænget - eller er i færd med at forlænge - den periode i den enkeltes arbejdsliv, der skal danne grundlag for beregningen af pensionsretten (det gælder f.eks. Frankrig, Spanien, Portugal og Finland). I stedet for at lægge årene med den højeste indtjening i slutningen af arbejdslivet til grund, tager man således udgangspunkt i indkomsten i en meget længere periode eller måske i hele den tid, den pågældende har været på arbejds markedet. Det vil som hovedregel resultere i lavere pensionsniveauer, navnlig hvis den tidligere indtjening ikke korrigeres i fuldt omfang for stigningen i nominal lønnen.

Pensionsniveauer kan også nedsættes gennem justeringer af de formler, der anvendes til at beregne ydelserne. En markant udvikling i så henseende har været indførelsen af en demografisk justeringsfaktor. I de nye svenske og italienske pensionsordninger vil den stigende forventede levealder medføre en lavere dækningsgrad, medmindre folk udskyder pensioneringstidspunktet.

Blandt de lande, der hovedsagelig opererer med offentlige pensioner med faste pensionsbeløb, satser Nederlandene og Danmark på at opretholde sammenkædningen med gennemsnitslønnen, således at dækningsgraden skulle forblive uændret. Det Forenede Kongerige garanterer pristalsregulering (med minimum 2,5%) af den offentlige grundpension, medens den trangsbestemte mindstepension ("Pension Credit") er indkomstafhængig. I Irland er det besluttet at hæve den ikke-bidragspligtige mindstepension ganske betydeligt i 2007, og det forventes også, at de bidragspligtige pensioner vil blive forhøjet for at sikre, at de fortsat vil være højere end de ikke-bidragspligtige ydelser. Dækningsgraden kan der derfor forventes at stige på lidt længere sigt.

Der må sondres mellem den teoretiske og den reelle dækningsgrad. I visse lande giver de lovbestemte indkomstafhængige pensionsordninger en meget høj dæknings grad for en fuld erhvervskarriere, men i nogle tilfælde viser det gennemsnitlige aktuelle pensionsniveau sig at være meget lavt i forhold til det aktuelle indkomst niveau, hvilket afspejler "modningsprocessen" i pensionssystemet, afbrydelser i arbejdslivet eller tidligere "sort arbejde" af et vist omfang. I de sydeuropæiske lande vil den økonomiske modernisering og de beskæftigelsesmæssige ændringer, den indebærer, føre til højere pensioner i fremtiden. Den stigende erhvervsfrekvens for kvinderne i samtlige medlemsstater vil ligeledes resultere i højere gennemsnits pensioner. Tendensen i retning af mindre gunstige pensionsregler vil derfor i betyde ligt omfang blive opvejet af virkningerne af længere perioder på arbejdsmarkedet og højere indkomster.

En vigtig metode til at sikre tilstrækkelige pensioner fra de lovbestemte ordninger bliver at give folk mulighed for at optjene yderligere pensionsrettigheder ved at forblive længere på arbejdsmarkedet. Det gælder især i det svenske og det italienske pensionssystem, som er ved at være aktuarmæssigt neutrale. Det fremgår af den italienske rapport, at det ved at arbejde 40 år og lade sig pensionere i en alder af 65 år bliver muligt at opnå samme dækningsgrad som den typiske arbejdstager i dag, der trækker sig tilbage i en alder af 60 år efter 35 år på arbejdsmarkedet. Frankrig har ingen planer om at hæve den lave pensionsalder på 60 år, men i stedet for som tidligere at skulle betale bidrag i 37½ år for at opnå fuld pension, skal der nu indbetales i 40 år, hvilket vil betyde, at mange funktionærer vil være nødsaget til at forblive længere på arbejdsmarkedet, medens arbejdere (som begyndte på arbejdsmarkedet i en yngre alder og generelt har en lavere forventet levealder) fortsat kan trække sig tilbage som 60-årige. Selv om der i en række lande er indført pensionstillæg for at udskyde pensioneringstidspunktet, er der behov for yderligere reformer i de fleste medlemsstater for at give folk mulighed for at øge deres pensionsrettigheder ved at forblive længere på arbejdsmarkedet (jf. afsnittet om målsætning 5).

Det må forventes, at de private pensionsordningers bidrag til pensionisternes indkomst vil blive forøget i de fleste medlemsstater. Det vil afspejle det forhold, at udviklingen af arbejdsmarkedspensionsordninger selv i de lande, hvor de er mest udbredt, er af forholdsvis ny dato (i forhold til pensionssystemer generelt). Antallet af pensionister med pensionsrettigheder fra en fuld karriere på arbejds markedet kan derfor forventes at stige markant i de kommende tiår.

Oplysningerne i de nationale strategirapporter giver ikke mulighed for at foretage systematiske sammenligninger af aktuelle og fremtidige dækningsgrader i medlemsstaterne. Der arbejdes i den såkaldte "Indicators Sub-Group" under Udvalget for Social Beskyttelse på at forsøge at beregne de nuværende dæknings grader og deres forventede udvikling som følge af pensionsreformerne. Det er umuligt at vurdere, om den tillid, der gives udtryk for i de nationale strategirapporter, er velbegrundet, fordi det er meget vanskeligt at forudsige noget om de fremtidige pensionsniveauer i betragtning af de yderligere reformforanstaltninger, der skal gennemføres, og usikkerheden omkring udviklingen på kapitalmarkederne.

3.3. Målsætning 3: Øget solidaritet

Fremme solidaritet inden for og mellem generationerne

3.3.1. Solidaritet mellem generationer

Medlemsstaterne tilstræber at sikre, at folk over pensionsalderen har en anstændig indkomst i forhold til befolkningen som helhed. I denne henseende anfører de fleste medlemsstater, at de ældres relative indkomstsituation som helhed er ganske god eller i det mindste tilfredsstillende. Det understøttes i vidt omfang af ECHP-dataene i diagram 17, især hvis man tager hensyn til, at ECHP-dataene kan undervurdere de ældre husstandes relative velfærd. Grækenland og Frankrig anfører, at ældre forventes at kunne trække på deres større formue, navnlig i form af ejerboliger. Ifølge franske nationale statistikker har pensionisthusstande en disponibel indkomst svarende til 91% af gennemsnittet. Finland regner med en gennemsnitsindkomst for pensionisthusstande på 90% af niveauet for befolkningen som helhed (under den økonomiske nedgangsperiode i starten af 1990'erne lå tallet over 100%).

De fleste nationale strategirapporter refererer til den skattefinansierede ordning (pay-as-you-go) som den vigtigste mekanisme til at sikre solidariteten mellem de unge og de ældre. Skattefinansiering må dog ikke opfattes som synonymt med solidaritet. Det er klart, at den allerførste generation af pensionister i en skattefinansieret ordning nød godt af en national solidaritet (i stedet for solidaritet i familien). For de efter følgende årgange kan der imidlertid være en nøje sammenhæng mellem bidrag og ydelser, som indebærer, at der kun bliver tale om begrænset omfordeling.

Der kan desuden også findes solidaritetselementer i opsparingsbaserede pensions ordninger. Den nederlandske rapport henviser til, at Nederlandenes opsparings baserede ordninger normalt er ydelsesdefinerede. Det kan også have en vis omfordelingseffekt (fra den erhvervsaktive til den pensionerede generation), eftersom den erhvervsaktive generation i perioder kan blive nødsaget til delvis at kompensere for lavere investeringsafkast gennem højere bidrag, medens over skuddene i gode investeringsperioder kan gå videre til næste generation. På den anden side kan selv skattefinansierede ordninger omfatte visse elementer, som går imod solidaritetsprincippet: i ordninger, hvor pensioner er baseret på slutindkomsten, kan der blive tale om omfordeling til fordel for arbejdstagere med stigende indtjening, som typisk også har indkomster over gennemsnittet.

Denne risiko for en uretfærdig omfordeling via pensionssystemet var en af begrundelserne for at erstatte den gamle svenske og italienske pensionsordning med nye, som er baseret på aktuarmæssig neutralitet, hvilket indebærer, at pensionens samlede værdi afspejler summen af bidrag i hele arbejdslivet. Inden for den indkomstafhængige ordning sker der en omfordeling mellem mænd og kvinder (via aktuarmæssige unisex-faktorer) og til fordel for andre kategorier via pensions rettigheder og pensionsgarantier, der finansieres over statsbudgettet og dermed over skatten.

Aktuarmæssig neutralitet i pensionsordninger forhindrer imidlertid ikke de offentlige myndigheder i at tilkende ekstra pensionsrettigheder til personer med lave ind komster eller personer, som i perioder ikke har været i stand til at skaffe sig indtjening og indbetale bidrag. De mekanismer, der skal sikre de ældre en garanteret mindste indkomst eller forbedre deres levestandard (jf. afsnittene om målsætning 1 og 2), er et klart udtryk for solidaritet. Medlemsstaterne tilkender også pensions rettigheder for visse perioder, hvor folk ikke har indbetalt bidrag, f.eks. perioder, hvor en person har taget sig af børnepasning eller pleje af ældre eller handicappede, været under videregående uddannelse eller været arbejdsløs, uarbejdsdygtig eller syg. Der synes at være en tendens i medlemsstaterne til at styrke disse solidaritets mekanismer, som i mange tilfælde finansieres over statsbudgettet og ikke via indtæg terne fra bidrag.

3.3.2. Solidaritet blandt de ældre

Flere medlemsstater anfører som et enten direkte eller stærkt indirekte mål for deres pensionssystemer at opnå en mere ligelig indkomstfordeling blandt pensionisterne sammenholdt med befolkningen som helhed (Spanien, Belgien, Grækenland, Italien, Nederlandene, Sverige). Det fremgår af diagram 18, at indkomstspredningen mellem de 20% mest velstillede og de 20% fattigste er mere jævn i aldersgruppen over 65 år end i aldersgruppen 0-64 år (med undtagelse af Grækenland, Danmark, Tyskland, Østrig og Belgien, hvor andre faktorer opvejer de offentlige pensioners indkomst udjævnende virkning).

Diagram 18

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

a) Forholdet mellem indkomsten hos de 20% mest velstillede inden for en given population (øverste kvintil) og indkomsten hos de 20% dårligst stillede i samme population (nederste kvintil). Se også metodeforklaringen til baggrundsstatistikkerne i bilaget over landeresuméer. Kilde: ECHP-UDB, Eurostat, december 2002. Data for UK er foreløbige. Vægtningen af de spanske data skal revideres. Data for Sverige dækker kun personer under 85 år.

Medlemsstaterne fremhæver forskellige elementer i deres søjle 1-ordninger, som skal udjævne indkomstskævhederne mellem de ældre. Hovedparten af medlemsstaterne nævner således i denne forbindelse omfordelingsmekanismerne i deres systemer og navnlig garanterede mindstepensioner eller -indkomster til ældre og optjening af pensionsrettigheder for perioder med børnepasning, sygdom eller arbejdsløshed. Nederlandene peger f.eks. på det forhold, at alle med fast bopæl i Nederlandene erhverver pensionsret i den skattefinansierede søjle 1-ordning med samme årlige sats. Belgien opregner en række foranstaltninger inden for pensionssystemet, som indebærer en omfordeling af indkomst fra de mest velstillede til de fattigste pensionister. Det er bl.a. minimums- og maksimumspensionssatser, en afgift (cotisation de solidarité) på de højeste pensioner samt bestemmelsen om, at kun personer med pensioner over et vist beløb skal betale sygesikringsbidrag.

Solidaritetsmekanismer inden for pensionssystemerne har stor betydning for lige stillingen mellem kønnene. På grund af kvindernes lavere erhvervsfrekvens og lavere indkomst både før og nu modtager de lavere pensioner end mændene, men har større fordel af garanterede mindstepensioner og pensionsrettigheder for perioder med børne pasning. Nederlandene og Sverige peger desuden på, at anvendelsen af akturar mæssige unisex-faktorer indebærer en omfordeling til fordel for kvinderne, som takket være deres højere forventede levealder modtager pension i en længere periode end mændene.

I de fleste nationale strategirapporter anføres det, at ældre pensionister generelt får lavere pension end yngre pensionister. Det skyldes flere forskellige faktorer. Beregning af pensionsrettigheder på grundlag af slutlønnen indebærer en fordel for de sidst pensionerede. Gradvis større udbredelse af private pensionsordninger og forbedring af vilkårene for beregningen af forsikringsrettigheder har været til fordel for dem, som er kommet sidst ind på arbejdsmarkedet. Andelen af kvinder vokser i de ældre aldersgrupper, og på grund af deres lavere individuelle pensionsrettigheder og lavere efterladtepensioner vil gennemsnitsindkomsten i de ældste aldersgrupper blive mindre. Resultatet er, at ældre pensionister er uforholdsmæssigt stærkt repræsenteret blandt modtagere af mindstepensioner. Medlemsstaterne er klar over dette forhold, men henviser til, at de fortsatte forbedringer af indkomstgarantierne og andre solidaritetsmekanismer til en vis grad vil rette op på indkomstfordelingen. Frankrig refererer til nogle nationale tal, hvoraf det fremgår, at den gennemsnitlige bruttopension for de ældste pensionister er ca. 60% af de yngste pensionisters, men når man medregner skattebegunstigelser og andre fradrag samt visse andre fordele for pensionisterne, stiger tallet til 90%.

Belgien og Italien erkender, at indkomstskævheder mellem pensionisthusstandene giver anledning til fortsat bekymring. Italien anfører, at indkomstfordelingen er mest skæv blandt de yngste pensionister, hvilket kan tilskrives, at arbejdsmarkeds pensionerne (som generelt er mindre omfordelingsorienterede) har fået øget vægt for denne gruppe, hvortil kommer indkomst fra andre kilder (navnlig formue). Det Forenede Kongerige oplyser, at de 20% mest velstillede pensionister i perioden fra 1979 til 1996/1997 havde en indkomststigning på 80%, medens de 20% fattigste pensionister kun havde en indkomststigning på 30%. Det skyldes den kraftige vækst i private pensionsordninger og arbejdsmarkedspensioner, som de fattigste pensionister ikke har haft del i. De reformer, der er gennemført siden 1997, har derfor fokuseret på at overføre ressourcer til de fattigste grupper.

Endelig gør Italien og Grækenland opmærksom på, at de midler, der i tidens løb er opsparet i pensionskasser for forskellige erhvervsgrupper, har givet forskelligt afkast til medlemmerne, og det bidrager ligeledes til skævheden mellem pensionisterne. En konsolidering af systemet og en mere retfærdig fordeling på tværs af ordningerne har derfor været et vigtigt element i deres pensionspolitik og er det fortsat.

3.3.3. Aldringen og den forventede udvikling i indkomstskævhederne

Flere nationale strategirapporter kommer ind på spørgsmålet om den forventede udvikling i indkomstskævhederne, og hvordan solidariteten kan opretholdes med de stadigt flere ældre i befolkningen. Danmark påpeger, at nye pensionister både nu og fremover i højere grad vil modtage arbejdsmarkedspensioner eller andre opsparings baserede pensioner. Danmark forventer derfor, at dækningsgraden fortsat vil stige sideløbende med en mere jævn indkomstfordeling mellem pensionisterne. Sådan som det danske system er bygget op i dag, vil solidariteten inden for og mellem generationerne derfor kunne bevares.

De fleste medlemsstater hævder, at deres systemer på grundlag af den aktuelle samfundsudvikling (f.eks. i retning af øget erhvervsfrekvens for kvinder) og takket være forbedringerne af de garanterede grundpensioner vil være bedre i stand til at opfylde dette dobbelte solidaritetsmål fremover. Kun nogle få medlemsstater nævner, at de reguleringer, der er foretaget for at sikre de offentlige systemers finansielle bæredygtighed, muligvis kan få negative virkninger for målene om solidaritet. Italien erkender således, at pensionernes dækningsgrad må forventes at falde. Også Tyskland forudser et fald i dækningsgraden i søjle 1-ordningen, men yder omfattende støtte til opsparingsfinansierede pensionsydelser for at opveje denne nedgang. Italien har ligeledes til hensigt at udvikle supplerende pensioner for at kompensere for lavere offentlige ydelser.

Nogle medlemsstater henviser til det øgede pres på pensionsordningerne som følge af den stigende forventede levealder. De finansielle konsekvenser af denne udvikling bliver lettere at håndtere, hvis man i højere grad går over til bidragsdefinerede ordninger, således at der i pensionsordningerne tages hensyn til den længere levetid ved fastsættelsen af pensionsbeløbene. I den nederlandske nationale strategirapport anføres det dog udtrykkeligt, at den højere forventede levealder ikke har direkte konsekvenser for det pensionsbeløb, der udbetales fra ydelsesdefinerede ordninger. Nederlandene henviser desuden til en undersøgelse, som sammenlignede ydelses definerede pensionsplaner med solidaritet mellem generationerne med bidrags definerede pensionsplaner uden denne form for solidaritet. Undersøgelsen nåede frem til, at indbetalingerne til en bidragsdefineret ordning skulle være 25% højere end til en ydelsesdefineret ordning for at dække samme risiko for et ringere pensions resultat.

Den svenske nationale strategirapport føjer et nyt aspekt til solidaritetsbegrebet. I den nye lovbestemte pensionsordning vil både pay-as-you-go-elementet (skattefinansie ringen) og bidragselementet (opsparingen) blive reguleret for at afspejle stigninger i den gennemsnitlige forventede levealder for efterfølgende aldersgrupper. Det forklares i rapporten, at systemet er udformet med henblik på at sikre et konstant afkast af pensionsindbetalingerne både for alle enkeltpersoner og for hele alders grupper. Med et sådant konstant afkast vil højere forventet levealder enten resultere i højere bidragssatser eller i flere år på arbejdsmarkedet. Eftersom bidragssatsen ligger fast, tilskyndes folk til at forblive længere på arbejdsmarkedet, hvis de ønsker at opretholde samme pensionsniveau som tidligere aldersgrupper.

3.3.4. Konklusion: Solidariteten fremover

Der er stærk tilslutning i befolkningen til solidaritetselementerne i pensions systemerne, og flere medlemsstater har forstærket mange af disse elementer i deres seneste pensionsreformer. Det skulle sikre effektivt mod risikoen for fattigdom blandt pensionister, men er muligvis ikke tilstrækkeligt til at forhindre, at de ældres gennemsnitsindkomst bliver lavere end de yngre aldersgruppers, eller at der bliver tale om større indkomstforskelle blandt de ældre. Større vægt på private pensions ordninger vil kunne øge denne ulighed, idet private ordninger afspejler indtjeningen mere præcist og generelt er lettere tilgængelige for folk med høje indkomster. Mange medlemsstater satser imidlertid på at gøre det lettere at deltage i sådanne ordninger. En vigtig bestemmende faktor for de fremtidige indkomstskævheder mellem de unge og de gamle og mellem pensionisterne indbyrdes bliver udviklingen i kvindernes pensionsrettigheder. De udgør flertallet af de ældre - og i dag også flertallet af pensionisterne med de laveste indkomster (jf. afsnittet om målsætning 10). Der er brug for bedre instrumenter til at holde øje med, om solidaritetsmekanismerne virker efter hensigten.

Skema 4: Oversigt over de nationale strategier til sikring af tilstrækkelige pensioner

>TABELPOSITION>

4. PENSIONSSYSTEMERNES FINANSIELLE BÆREDYGTIGHED

Hvorvidt fremtidige pensioner vil være tilstrækkelige, afhænger af vor evne til at sikre en bæredygtig finansiering af pensionssystemerne på trods af en hastig stigende aldring af befolkningen. Det er klart, at tilstrækkelige pensionsydelser ikke kan finansieres i det uendelige gennem offentlig låntagning. Vi kan heller ikke forvente, at opsparingsbaserede pensionsordninger skal kunne sikre de forventede pensions niveauer i faste priser, hvis økonomien ikke producerer tilstrækkelige ressourcer til de erhvervsaktive og pensionisterne. Alle pensionsordninger, uanset hvilken finansieringsmekanisme de er baseret på (opsparing eller skattefinansieret), over fører en del af økonomiens nuværende output fra de erhvervsaktive til pensio nisterne [11].

[11] Lande med store nettoaktiver i udlandet kan via et underskud på betalingsbalancens løbende poster bruge outputtet fra andre økonomier til at skaffe ressourcer til deres egne pensionister.

På baggrund af problemet med aldringen af befolkningen blev det i den fælles rapport om pensioners kvalitet og bæredygtighed, som blev forelagt for Det Europæiske Råd i Laeken, slået fast, at "medlemsstaterne bør følge en mangesidet strategi for at give pensionssystemerne et sundt finansielt grundlag". Denne strategi skulle baseres på en passende kombination af politikker, der afspejler de fem målsætninger under overskriften "Pensionssystemernes finansielle bæredygtighed". De målsætninger, der skal sikre den finansielle bæredygtighed, er følgende:

- opnå en høj grad af beskæftigelse

- sikre, at der navnlig i pensionssystemerne tilbydes effektive incitamenter for ældre arbejdstagere til at være erhvervsaktive (længere forbliven på arbejds markedet)

- reformere pensionssystemerne på hensigtsmæssig vis under hensyntagen til den overordnede målsætning om at opretholde de offentlige finansers bære dygtighed; pensionssystemernes bæredygtighed skal samtidig ledsages af en sund finanspolitik, herunder eventuelt en nedbringelse af statsgælden [12]; de strategier, der vedtages for at opfylde denne målsætning, kan også omfatte oprettelsen af pensionsreservemidler til bestemte formål

[12] Medlemsstaternes strategier for sunde og bæredygtige offentlige finanser bliver rapporteret og bedømt inden for rammerne af de overordnede retningslinjer for de økonomiske politikker og stabilitets- og vækstpagten og skal være i overensstemmelse hermed.

- sikre en retfærdig fordeling af pensionsordninger og pensionsreformer mellem erhvervsaktive og pensionister

- sikre, at både private og offentlige pensionsordninger kan tilbyde effektive, økonomisk overkommelige og sikre pensioner, der kan overføres mellem forskellige ordninger.

Den åbne koordinationsmetode på pensionsområdet, som disse målsætninger tager sigte på, skal også tage højde for de fremskridt, der gøres på beskæftigelsesområdet og i relation til de offentlige finanser, men koordineringen af politikken på disse to områder skal fortsat finde sted inden for rammerne af de veletablerede koordineringsprocesser for de økonomiske politikker og beskæftigelsespolitikkerne. Navnlig skal de offentlige finansers bæredygtighed på lang sigt, herunder de forventede belastninger som følge af de fremtidige demografiske ændringer, behandles inden for rammerne af stabilitets-/konvergensprogrammerne (i overens stemmelse med konklusionerne fra Det Europæiske Råd i Stockholm), hvorimod ældre arbejdstageres beskæftigelse fortsat er et prioriteret område inden for den europæiske beskæftigelsesstrategi. Derfor har man ved udformningen af det følgende afsnit gjort sig store anstrengelser for at sikre, at de oplysninger, medlemsstaterne formidler i deres nationale strategirapporter om pensioner, er i overensstemmelse med oplysningerne i stabilitets-/konvergensprogrammerne [13], de overordnede retningslinjer for de økonomiske politikker og de nationale handlingsplaner på beskæftigelsesområdet. Det er vigtigt, at konklusionerne af disse forskellige politiske koordinationsaktiviteter er indbyrdes konsistente. I de følgende afsnit gennemgås medlemsstaternes pensionssystemer og strategier for fremtiden på baggrund af ovennævnte fem målsætninger.

[13] Stabilitets-/konvergensprogrammerne fra efteråret 2001 er anvendt til analysen i den foreliggende rapport, eftersom Kommissionen først modtog 2002-programmerne i november-december 2002.

4.1. Målsætning 4: Øget beskæftigelse

Opnå en høj grad af beskæftigelse, og det om nødvendigt gennem omfattende arbejdsmarkedsreformer, sådan som det er bestemt i den europæiske beskæftigelses strategi, og således at det foregår i overensstemmelse med de overordnede retnings linjer for de økonomiske politikker.

Forøgelse af erhvervsfrekvensen og beskæftigelsesfrekvensen blandt de i øjeblikket erhvervsinaktive og/eller underbeskæftigede i den del af befolkningen, der er i den erhvervsaktive alder, er medlemsstaternes vigtigste middel til at imødegå den ind skrænkning af arbejdsstyrken, der bliver resultatet, når de store årgange begynder at gå på pension. Den demografiske udviklings negative indvirkning på beskæftigelsen og det økonomiske vækstpotentiale kan i nogen grad afbødes af lavere arbejdsløshed og øget erhvervsfrekvens. Politikerne har kun begrænset indflydelse på alders fordelingen i befolkningen: selv massiv indvandring - det er den mest fleksible demografiske variabel på kort sigt - vil ikke kunne forhindre den kraftige stigning i ældrebyrden. Det væsentlige i relation til pensionssystemernes finansielle bære dygtighed er imidlertid "den økonomiske ældrebyrde", dvs. antallet af pensionister i forhold til antallet af personer i beskæftigelse. Der er i Europa store muligheder for at opnå forbedringer på dette felt ved at opfylde de ambitiøse beskæftigelsesmål, der blev opstillet på Det Europæiske Råd i henholdsvis Lissabon og Stockholm (diagram 19).

Diagram 19

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

Kilde: EU - LFS, Eurostat

4.1.1. Kortfattet analyse af den aktuelle arbejdsmarkedssituation (bl.a. uudnyttet beskæftiglesespotentiale)

Alle medlemsstaterne undtagen Østrig har kunnet registrere en forbedring af den samlede beskæftigelsesfrekvens siden midten af 1990'erne, og alle understreger de deres vilje til at opfylde de beskæftigelsesmål, der blev vedtaget i Lissabon og Stockholm, selv om flere giver udtryk for bekymring over den seneste neddæmpning af væksten i beskæftigelsen. I en række lande er der desuden behov for en markant forøgelse af beskæftigelsen, før selv de overordnede mål kommer inden for rækkevidde. Nogle af disse lande (bl.a. Belgien, Spanien og Italien) erkender, at det kræver yderligere tiltag.

Skema 5

>TABELPOSITION>

De tre mål for beskæftigelsesfrekvenserne (i alt, for kvinderne og for ældre arbejds tagere) hænger naturligvis nøje indbyrdes sammen. Den samlede beskæftigelses frekvens kan kun øges, hvis det uudnyttede arbejdsstyrkepotentiale mobiliseres - og det findes primært blandt kvinderne og den ældste del af befolkningen i den erhvervsaktive alder. Det kan blive en sej kamp, fordi der er behov for adfærds ændringer, det er nødvendigt at gøre dem, der i dag ikke er i beskæftigelse, mere beskæftigelsesegnede, og - det er især relevant for kvindernes erhvervsfrekvens - det forudsætter omfattende investeringer i børnepasningsfaciliteter og plejefaciliteter for ældre familiemedlemmer, således som det også påpeges i den græske rapport.

Selv om de arbejdsløse fortsat udgør en stor umiddelbar arbejdskraftreserve i flere medlemsstater, kan beskæftigelsen formentlig kun øges ved først og fremmest at mobilisere de kvinder og ældre arbejdstagere, som i dag er erhvervsinaktive (jf. afsnittet om målsætning 5). Spanien og Grækenland forventer, at indvandrere i høj grad vil bidrage til en forøgelse af arbejdsstyrken; det kan også omfatte indvandrere, som i forvejen opholder sig i landet, og som får opholds- og arbejdstilladelse. I den spanske nationale strategirapport fremhæves de udenlandske arbejdstageres store betydning for den aktuelle gunstige finansielle situation for det spanske social sikringssystem. Antallet af udlændinge, der er dækket af det sociale sikringssystem, blev mere end fordoblet fra 332 000 i 1999 til 792 000 i 2002. Forbedring af beskæftigelsesfrekvensen for indvandrerne og deres efterkommere indgår som led i strategierne i Danmark og Sverige. I andre nationale strategirapporter tillægges spørgsmålet om indvandring og indvandrernes integration på arbejdsmarkedet ikke større betydning.

På baggrund af den forholdsvis stramme arbejdsmarkedssituation i både Danmark og Nederlandene peger begge disse lande på de potentielle arbejdskraftreserver, der findes blandt invalidepensionister og socialt udstødte.

Selv de medlemsstater, som allerede har nået beskæftigelsesmålene - eller er meget tæt ved det - satser ihærdigt på at øge beskæftigelsen yderligere. Sverige, Danmark og Finland sammenkæder deres målsætninger og tiltag på beskæftigelsesområdet direkte med den forventede indskrænkning af deres arbejdsstyrke. For at modvirke det demografisk betingede fald i udbuddet af arbejdskraft vil disse medlemsstater satse endnu stærkere på at få alle i den erhvervsaktive alder i beskæftigelse og få folk til at gå tidligere ind på arbejdsmarkedet og blive der længere.

En støt strukturbetinget stigning i kvindernes erhvervsfrekvens og beskæftigelses frekvens er et af de vigtigste mål på mellemlang til lang sigt for Østrig, Tyskland, Spanien, Grækenland, Irland, Italien, Nederlandene og Portugal.

4.1.2. Vigtigste planlagte foranstaltninger til forøgelse af beskæftigelsen

Nationale handlingsplaner for forøgelse af beskæftigelsen udarbejdes inden for rammerne af den europæiske beskæftigelsesstrategi. Medlemsstaterne blev anmodet om at fremhæve de vigtigste af deres beskæftigelsesmæssige foranstaltninger i de nationale strategirapporter om pensioner.

Italien og Tyskland har planer om omfattende arbejdsmarkedsreformer, som forventes at skabe kraftig vækst i beskæftigelsen og nedbringe arbejdsløsheden. Danmark er i gang med en handlingsplan med betegnelsen "Flere i arbejde", som fokuserer på, at det skal kunne betale sig at arbejde, og at indsatsen for at finde job til folk gøres mere effektiv og fleksibel.

De fleste medlemsstater forventer, at højere beskæftigelsesfrekvenser kan opnås ved en kombination af mange indbyrdes forbundne, men hver for sig ret begrænsede initiativer og politiske tiltag. Sveriges generelle bestræbelser på at øge beskæftigelsesfrekvensen (som også omfatter fastsættelse af nationale mål for beskæftigelsen) er centreret omkring fire områder: (i) skattefradragsregler med øget incitament til at arbejde, (ii) aktive arbejdsmarkedspolitikker og effektiv job formidling, (iii) bedre jobkvalitet og arbejdsmiljø og (iv) uddannelse og livslang læring. Man genfinder variationer over disse fire temaer i flere medlemsstaters initiativer på beskæftigelsesområdet. Finland fokuserer på, hvordan den samlede beskæftigelse kan øges gennem en mere beskæftigelsesfremmende helhedspolitik, der også omfatter arbejdsmiljø og sundhedsydelser, tiltag vedrørende livslang læring, revaliderings- og genoptræningsprogrammer og et erhvervsmiljø, som er gunstigt for iværksættere og nystartede virksomheder. Frankrig peger på de positive virkninger, som den nylige lovgivning om forbud mod forskelsbehandling og sikring af lige muligheder kan få på beskæftigelsesniveauet.

Nogle få lande har udarbejdet detaljerede overslag over, hvor meget de forskellige tiltag kan bidrage relativt til opfyldelsen af de samlede beskæftigelsesmål. Danmark, som har planer om at få ca. 133 000 flere i beskæftigelse, forventer, at de 20 000 skal komme fra de arbejdsløses rækker takket være bedre incitamenter til at tage arbejde, medens ca. halvdelen af de resterende 113 000 skal hentes blandt ældre arbejds tagere, der udskyder pensioneringstidspunktet som følge af de nye regler om efterløn, invalidepension og alderspension. Endelig skal den resterende del skaffes gennem forøgelse af beskæftigelsesfrekvensen for indvandrere og deres efterkommere og genindpasning af tidligere socialt udstødte.

De lande, hvor kvindernes erhvervsfrekvens er lav (bl.a. Spanien, Grækenland og Irland), forventer generelt, at den vil øges gennem en kombination af generations mæssige og kulturelt betingede ændringer i kønsrollemønstrene, investeringer i fortsat udbygning af børnepasningsfaciliteter og plejefaciliteter for familie medlemmer, der ikke kan klare sig selv, samt foranstaltninger, der skal gøre det lettere at forene arbejde og familieliv. Lande, hvor kvindernes erhvervsfrekvens er endnu lavere end i de ovennævnte (Østrig, Belgien, Tyskland, Nederlandene), understreger, at det bliver nødvendigt at få gennemført mere udbredt ligestilling mellem mænd og kvinder med hensyn til løn og arbejdsvilkår.

En række lande med mindre veludviklede børnepasningsfaciliteter yder forholdsvis omfattende støtte til kvinder, som forlader arbejdsmarkedet i en længere periode for at passe deres børn de første 2-3 år. Det er klart, at sådanne politikker nok primært afspejler en prioritering inden for familiepolitikken, men i betragtning af disse foranstaltningers betydning for beskæftigelsesfrekvensen og det faktum, at mange kvinder har svært ved at vende tilbage til arbejdsmarkedet efter længere tids fravær, er det et spørgsmål, om det ikke ville være bedre at udnytte disse ressourcer til at investere i udbygning af børnepasningsfaciliteterne for at få kvinderne til at vende hurtigere tilbage til arbejdsmarkedet efter forældreorloven.

Flere medlemsstater (Østrig, Belgien, Tyskland, Grækenland, Spanien og Portugal) opererer med lavere socialsikringsbidrag for at skabe og styrke incitamenter på efterspørgselssiden med det formål at øge beskæftigelsesmulighederne for arbejds tagere, som har problemer med at finde beskæftigelse. I Østrig er dette i særlig grad rettet mod ældre arbejdstagere. Spanien tilbyder arbejdsgivere fritagelse for eller nedsættelse af socialsikringsbidragene, hvis de ansætter kvinder, unge og personer over 45 år. Der gennemføres også ændringer i reglerne om personlig indkomstskat (speciel skattemæssig behandling, skattekredit) for at øge incitamenterne på udbudssiden.

Mange medlemsstater forventer desuden, at selve strukturen i deres pensions- og skattesystemer og de seneste reformer af disse systemer vil få en beskæftigelses fremmende virkning. Tyskland peger på de beskæftigelsesvenlige aspekter af det offentlige pensionssystem med dets tætte sammenkædning af beskæftigelsesperioder og optjening af pensionsrettigheder og understreger, hvordan den nylige reform af systemet har forstærket de grundlæggende beskæftigelsesincitamenter i forholdet mellem bidrag og ydelser. Rapporten fremhæver også de beskæftigelsesfremmende virkninger af revalideringsydelser, der har til formål at hjælpe folk til at vende tilbage til eller bevare deres job. I forbindelse med en fuldstændig omlægning af pensionssystemerne har Sverige og Italien indbygget langt større incitamenter til at arbejde i ordningerne og gjort det offentlige pensionssystem mere beskæftigelses venligt. Hovedparten af medlemsstaterne har på lignende måde iværksat forskellige reformer - men dog i mindre målestok - med henblik på at give folk øget incitament til at tage arbejde.

Næsten alle medlemsstaterne har oplevet en betydelig nettoindvandring fra tredje lande i det seneste tiår. Spanien regner direkte med, at den støtte tilgang af indvandrere skal modvirke faldet i antallet af personer i den erhvervsaktive alder. Grækenland mener også, at der kan forventes en positiv effekt af indvandringen, men peger på, at selv om indvandrerne giver pensionssystemerne større råderum på kort til mellemlang sigt, opbygger de også deres egne pensionsrettigheder, som naturlig vis skal indfries på længere sigt. Andre medlemsstater er klar over, at det positive potentiale ved indvandringen kun kan realiseres, hvis det lykkes at integrere indvandrerne fuldstændigt i økonomisk og social henseende. Nederlandene, Sverige og Danmark er blandt dem, der anfører, at en forøgelse af beskæftigelsesfrekvensen for indvandrergrupper og andre etniske grupper i dag må prioriteres højt.

4.1.3. Analyse af den tilsigtede højere beskæftigelsesfrekvens' finansielle indvirkning på pensionssystemerne (de ældre arbejdstagere er ikke medregnet)

Som tidligere nævnt vil øget beskæftigelse generere yderligere pensionsrettigheder i fremtiden, navnlig for kvinderne, og dermed øgede pensionsudgifter. Samtidig vil mobiliseringen af arbejdskraftreserver blandt kvinder og ældre arbejdstagere formentlig kræve yderligere investeringer og udgifter (f.eks. efteruddannelse, børnepasningsfaciliteter). På den anden side bliver der også tale om skatte- og bidragsindtægter, som ikke afføder nye rettigheder (f.eks. sygesikringsbidrag), betydelige besparelser på overførsler fra det offentlige og et større BNP. Virkningerne for de offentlige finanser og økonomien som helhed er således positiv. Efterhånden som flere kvinder kommer i beskæftigelse og optjener deres egne pensionsrettigheder, vil man desuden opnå en højere grad af social beskyttelse, fordi pensionistpar vil have en højere husstandsindkomst.

Kun nogle få medlemsstater fremlægger beregninger af den øgede beskæftigelses indvirkning på pensionsudgifterne. I nogle overslag udarbejdet af Frankrig ville en stigning i beskæftigelsesfrekvenserne på 1 procentpoint medføre et fald i pensions udgifternes andel af BNP på mellem 0,2 og 0,4 procentpoint i 2040. Til sammen ligning hermed vil en forhøjelse af den gennemsnitlige pensionsalder med ét år uden øgede pensionsrettigheder være ensbetydende med et fald i pensionsudgifterne på 0,06% af BNP.

4.1.4. Konklusion

Alle medlemsstaterne betragter bestræbelserne på at øge beskæftigelsesfrekvenserne som et afgørende element i deres langsigtede strategi for at gøre pensionsordningerne finansielt bæredygtige på det fornødne niveau. Selv for de lande, der allerede har opnået ganske gode resultater, såsom Danmark, Sverige og Det Forenede Kongerige, betragtes en forøgelse af beskæftigelsesfrekvensen som et vigtigt element i pensionsstrategien. Som det er blevet fremhævet af Italien og andre medlemsstater, er højere beskæftigelsesfrekvenser en forudsætning for at kunne opfylde målsæt ningerne om såvel tilstrækkelige pensioner som pensionssystemets finansielle bæredygtighed. Højere beskæftigelsesfrekvens er ensbetydende med, at flere mennesker kan bidrage til at finansiere ydelserne, og dermed også at ydelses niveauerne kan opretholdes.

Det er vanskeligt at vurdere, hvordan højere beskæftigelsesniveauer vil indvirke på de fremtidige pensionsudgifter, og de nationale strategirapporter indeholder generelt ikke detaljerede beregninger. De prognoser, Udvalget for Økonomisk Politik har udarbejdet for stigningen i pensionsudgifterne, omfattede imidlertid en række følsomhedsanalyser, navnlig et såkaldt "Lissabon-scenario". Dette scenario forud satte en stigning i beskæftigelsesfrekvenserne svarende til Lissabon-målene i 2010 og vedvarende vækst i beskæftigelsen derefter. Resultaterne viser, at en sådan støt stigning i beskæftigelsesfrekvenserne ville absorbere ca. en tredjedel af stigningen i pensionsudgifterne ifølge referencescenariet, således at stigningen kun ville være ca. 2 procentpoint af BNP sammenholdt med lidt over 3 procentpoint i reference scenariet. Højere beskæftigelsesfrekvenser kan med andre ord kun delvis afbøde de finansielle konsekvenser af aldringen af befolkningen, men ikke opveje dem fuldstændigt. Et tilsvarende resultat nåede man frem til i en OECD-undersøgelse, som skønnede, at en gradvis stigning i beskæftigelsen på 5 procentpoint i gennemsnit ville reducere stigningen i pensionsudgifternes andel af BNP med ca. 0,5 procent point i forhold til referencescenariet uden reformer.

Det er klart, at øget beskæftigelse (navnlig blandt kvinder og ældre arbejdstagere) vil få størst virkning i de medlemsstater, hvor afhængigheden af sociale ydelser og tidlig tilbagetrækning kan reduceres mest. Da flere af disse lande samtidig er blandt dem, hvor aldringen af befolkningen er mest markant, er forøgelsen af beskæftigelses frekvensen af afgørende betydning for de overordnede politiske løsninger på aldringsproblemet - navnlig i den kommende snes år, hvor det kan mildne de finansielle virkninger af, at de store årgange går på pension.

De fleste af de nationale strategirapporter indeholder en generel redegørelse for, hvad der gøres for at øge beskæftigelsen, men kun ganske bredt relateret til pensioner. De steder, hvor man overhovedet forsøger at afdække arbejdskraftreserverne, gøres det normalt kun i meget generelle vendinger uden en nærmere forklaring på, hvordan reserverne kan mobiliseres, og hvilke omkostninger de