DA    DA DA 
DA    DA  EUROPA-KOMMISSIONEN 
Bruxelles, den 31.3.2011 
SEK(2011) 355 endelig 
  
ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE 
RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN 
  
Ledsagedokument til 
  
Forslag til 
EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS DIREKTIV 
om kreditaftaler i forbindelse med fast ejendom 
  
(EØS-relevant tekst) 
SEK(2011) 356 endelig 
SEK(2011) 357 endelig 
KOM(2011) 142 endelig 
DA 2   DA 1. INDLEDNING  
Ansvarlig långivning defineres som den omhyggelighe d, som kreditgivere og kreditformidlere 
udviser for at udlåne beløb, som forbrugern e har råd til, og som opfylder deres behov og 
passer til deres forhold.  På samme måde indebærer ansvarli g låntagning, at forbrugerne bør 
tilvejebringe relevante, fuldstændige og nøjagtige oplysninger om deres finansielle situation, og at de tilskyndes til at træffe in formerede og bæredygtige beslutninger.  
2. P
ROBLEMSTILLING  
2.1. Problemer 
Stigende gæld i husholdningerne kendes i hele Europa. Det forhol d er imidlertid i sig selv 
ikke et tegn på uansvarlig långivning og lånt agning, så længe der er tale om et bæredygtigt 
gældsniveau, og tilbagebetalingsforpligtelserne kan opfyldes. Imidlertid viser følgende taloplysninger, at borgerne har stadig st ørre vanskeligheder ved at opfylde deres 
gældsforpligtelser: I 200 8 rapporterede 16 %, at de havde svært ved at betale deres regninger, 
og 10 % af alle husstande indbere ttede, at de var i restance
1. Problemerne med at betale har 
ført til en stigning i antallet af  misligholdelser og tvangsauktioner2. Oplysningerne kan 
påvirkes af andre faktorer end uansvarlig långivning og låntagning, f.eks. den generelle 
økonomiske afmatning. De oplysninger, der er indsamlet i forbindelse med denne 
konsekvensanalyse, kombineret med kvalitativ doku mentation indsamlet af  de berørte parter 
og uofficielle oplysninger fra hele Europa, viser,  at der ikke bare er tale om et cyklisk 
problem begrænset til én eller to medlem sstater, men at det findes i hele Unionen. 
Der er en række faktorer, som er udslagsgivend e for beslutningen om at bevilge en bestemt 
type realkredit, for låntagers valg af realkred itprodukt og for låntagers evne til at tilbagebetale 
lånet. Faktorerne omfatter det økonomiske kl ima, forskelle med hensyn til information og 
interessekonflikter, hu ller og uoverensstemmelser i lovgivn ingen såvel som andre faktorer, 
f.eks. låntagers viden om økonomi  og strukturer vedrørende real kreditfinansiering. Mens disse 
andre faktorer klart spiller en rolle, er det et faktum, at ua nsvarlig adfærd udvist af visse 
markedsaktører var årsag til finanskrisen. Der er derfor klart, at det er nødvendigt at 
beskæftige sig med uansvarlig långivning og låntagning for at  undgå en gentagelse af de 
forhold, der førte til den nuværende finanskrise. 
Følgende problemer blev udpeget i relation til uansvarlig praksis i forbindelse med långivning 
og låntagning. Ud over de nedenfor beskrevne problemer var der en række problemer i forbindelse med førtidig indfriel se af realkreditlån. Disse probl emer, som skaber ulige vilkår, 
forhindrer tværnational virksomhed og kundem obilitet og påvirker forbrugertilliden, er 
beskrevet nærmere i konsekvensanalysen, som ledsager hvidbogen om integr ation af EU’s 
realkreditmarkeder
3. 
                                                 
1 Europeans’ state of mind , Eurobarometer 69, november 2008. Towards a Common Operational 
European Definition of Over-indebtedness , Observatoire de l’épargne Européenne i samarbejde med 
CEPS og universitetet i Bristol, februar 2008. 
2 Oplysninger fra medlemsstaterne til Kommissionen. 
3 SEK(2007) 1683. 
DA 3   DA 2.1.1.  Ikke-sammenligneligt, unuanceret, uful dstændigt og tvetyd igt reklame- og 
markedsføringsmateriale 
Tilfælde af misvisende reklame i forbindels e med realkreditprodukter kan findes over hele 
Unionen. Ufuldstændigt og tvetydigt reklame- og markedsføringsmateriale er ofte vanskeligt 
at sammenligne og giver ikke forbrugerne mu lighed for at se sig om efter forskellige 
produkter. Trods national lovgi vning og EU-bestemmelser, som forbyder vildledende 
reklamer, findes der uoverensstemmelser og huller . De forskellige bestemmelser betyder også, 
at de kreditgivere og/eller kreditformidlere , som tilbyder produkter og tjenesteydelser på 
tværs af grænserne, står over for en yderligere byrde. 
2.1.2.  Utilstrækkelige, ikke-rettid ige, komplekse, ikke-sammenlignelige og tvetydige 
oplysninger forud for aftaleindgåelsen 
Der er gjort en indsats for at forbedre kva liteten og sammenligneligheden i forbindelse med 
oplysninger forud for aftaleindgåelsen, f.ek s. gennem en europæisk adfærdskodeks 
vedrørende oplysninger forud for aftaleindgåelse i forbindelse med boliglån. Imidlertid er der 
stor forskel på anvendelsen af kodeksen, og mekanismerne i forbindelse med håndhævelse og 
tilsyn er ineffektive. Tidspunktet for, hvornå r det fælles europæiske standardiserede 
informationsark (ESIS) skal foreligge, varierer, hvilket begrænser dets anvendelse, f.eks. med 
hensyn til sammenligning af tilbud . Til trods for at kodeksen findes, er der fortsat en del 
markedssvigt. For det første er det vanske ligt at sammenligne oplysninger forud for 
aftaleindgåelsen. Forskellige metoder og omkostni ngsgrundlag betyder også, at en central del 
i ESIS-formularen, nemlig de årlige omkostninger i procent ( ÅOP), ikke kan sammenlignes. 
For det andet opfatter forbruge rne de leverede oplysninger so m komplekse og tvetydige. For 
det tredje er de leverede oplysninger of te ufuldstændige. Endelig findes der ingen 
bestemmelser om fremlæggelse af oplysninger vedrørende forholdet mellem kreditgiver og 
kreditformidler. 
2.1.3.  Uhensigtsmæssig rådgivning 
Uheldige incitamenter i forbindelse med rådgi vning kan føre til markedssvigt. Rådgivere kan 
blive afholdt fra at give uvildig  rådgivning, f.eks. fordi de m odtager forskel lig aflønning fra 
forskellige kreditgivere i forbindelse med salg et af visse produkter. De t fremgår, at der er 
givet mangelfuld rådgivning i en række tilfælde, og at det har skadet forbrugerne. Da der mangler bestemmelser og standarder, som kan bruges til at vurdere, om der er leveret rådgivning, er det vanskeligt at  afgøre, hvorvidt den leverede  rådgivning var hensigtsmæssig. 
2.1.4.  Utilstrækkelig egnethed og utilstræk kelige kreditværdighedsvurderinger 
Et betydeligt markedssvigt på dette område er de manglende incitamenter til at foretage en 
grundig vurdering af kreditværdigh eden og/eller egnetheden. Kred itgiverne kan basere sig på 
værdien af den underliggende si kkerhed (den prioritetsbelå nte faste ejendom), overføre 
risikoen for misligholdelse eller sælge lånet til tredjemand. På tilsvarende måde kan forbrugerne også have et incitament til at overdrive deres indtægt for at opnå lånet. 
Lovgivningssvigt i form af manglende, ukl are eller inkonsekvente lovgivningsrammer 
bidrager yderligere til util strækkelige egnetheds- og kreditværdighedsvurderinger. 
Lovgivningsmæssige hindringer sætter også begræn sninger for kreditgiverne på tværs af 
grænserne med hensyn til at få adgang via en  database til oplysninger om en låntagers 
kreditværdighed.  
DA 4   DA 2.1.5.  Ineffektive, inkonsekvente eller ikke-eksisterende registrerings-, tilladelses- og 
tilsynsordninger for kreditformidlere og ikke-kreditinstitutter, der tilbyder 
realkreditaftaler. 
Ikke alle medlemsstater forlanger, at kreditformi dlerne registreres eller får tilladelse, hvilket 
kan skabe potentiale for uansvarlig adfærd. Mangl en på krav til registrering eller tilladelse 
betyder også, at myndighederne har meget lidt spillerum med hensyn til tilsyn med 
kreditformidlernes aktiviteter eller idømmels e af sanktioner for uhensigtsmæssig adfærd. 
Dette kan risikere at skabe et ikke konkurre ncedygtigt miljø, hvor man ikke bliver holdt 
ansvarlig for uhensigtsmæssig adfærd, umåd eholden risiko eller dårlig rådgivning. 
Kreditformidlernes tværnationa le virksomhed er i øjeblikket meget begrænset: Det 
lovgivningsmæssige sammensurium, som i øjeb likket er fremherskende på EU-plan, kan 
afholde en virksomhed fra at beslutte sig fo r at involvere sig i tværnational virksomhed. 
I seks medlemsstater findes der ingen krav om registrering eller tilladelse for ikke-
kreditinstitutter, og kravene varierer meget me llem de andre medlemsstater, som har indført 
en lovgivning. Manglen på krav til registrering eller tilladelse betyder også, at myndighederne 
har meget lidt spillerum med hensyn til tilsyn med kreditformidlernes aktiviteter eller med 
hensyn til at kræve sanktioner for uhensigts mæssig adfærd med sa mme virkninger som 
beskrevet ovenfor. 
2.2. Konsekvenser 
De konstaterede problemer får konsekvenser for forbrugere, kreditformidlere, kreditgivere og 
for økonomien som helhed.  
2.2.1.  Betydelige afsmittende virkninge r på samfundsøkonomien i bred forstand 
Realkreditmarkederne spiller en vigtig rolle i EU's økonomi. I 2008 var den udestående 
realkredit til fast ejendom til beboelse i EU- 27 på ca. 50 % af BNP i Unionen. Således kan 
uansvarlig långivning og låntagning have en  betydelig virkning på samfundsøkonomien i bred 
forstand. Det påvirker solvensen hos udbyderne af realkredit. Da finansielle institutioner er 
nødt til at sætte stadig større kapitalbeløb t il side for at dække tab, forringes mængden af 
kredit, der gives til ansvarlige låntagere og vi rksomheder, hvilket til gengæld begrænser den 
økonomiske vækst og forbruget. Uansvarlig långivning og låntagning har en økonomisk 
virkning gennem statslige redningsplaner elle r nationalisering, og som en konsekvens heraf 
belastes statens budgetter, og det er ofte  nødvendigt med budgetnedskæringer. Endelig 
belastes de sociale sikkerhedsnet i takt med stigende ledighed og øget efterspørgsel efter 
sociale udgifter og boliger. 
2.2.2.  Risiko for, at forbrugerne lider skade 
Forbrugerne, som køber uegnede produkter, stød er ofte på økonomiske vanskeligheder, som 
fører til overdreven gældsætning såvel so m til misligholdelse eller tvangsauktioner. 
Forbrugerne kan lide skade gennem lovgivningsm æssige hindringer, som sætter grænser for 
kreditgiverne med hensyn til at foretage en or dentlig vurdering af kreditværdigheden og af 
egnetheden eller gennem de yderligere omkostninge r, som de kreditgivere , der er involveret i 
tværnational virksomhed, står over for. Disse forbrugere kan lide en direkte økonomisk skade 
(f.eks. betale en højere pris fo r et produkt, der kunne fås billiger e) eller en potentiel social 
skade (f.eks. afslag på et real kreditlån til trods  for evnen til at kunne tilbagebetale). Endelig 
kan forbrugerne også miste tilliden til kreditgivere og kreditformidlere. 
DA 5   DA 2.2.3.  Ringe kundemobilitet 
En række af de konstaterede problemer hæ mmer kundemobiliteten. Manglende transparens og 
sammenlignelighed kan føre til, at forbrugerne ikke  giver sig tid til at finde det bedste tilbud i 
forhold til deres behov. Forbrugere, der ønsker at  optage et lån i et land ud over deres eget 
oprindelsesland, kan stå over for højere priser eller nægtes muligheden, da de udenlandske 
kreditgivere ikke kan få  adgang til tilstrækkeli ge oplysninger om forbr ugerens kredithistorie. 
2.2.4.  Ringe tværnational virksomhed 
Økonomiske barrierer (f.eks. omkostningern e forbundet med infrastrukturadgang og behovet 
for at tilpasse reklameprodukter, fremlæggelse af oplysninger, produkter, forretningsmodeller 
og prisstrategier) øger omkostningerne ved at drive virksomhed i en anden medlemsstat. 
Disse hindringer kan virke afskrækkende på nye markedsaktører og begrænse konkurrencen. 
Eksempelvis står kreditformidlere, der ønsker at  drive forretning på tv ærs af grænserne, over 
for en yderligere byrde: I modsætning til invest erings- eller forsikringsformidlere, findes der 
ingen pasordning. 
2.2.5.  Ulige betingelser for ma rkedsaktører og produkter 
Huller og uoverensstemmelser i lovgivningen har skabt en situation, hvor aktørerne på 
realkreditmarkedet involverer si g i de samme aktiviteter, står over for de samme risici, men 
ikke nødvendigvis underlagt de samme best emmelser. De samme lovgivningsmæssige 
rammer for forbrugerkredit og realkredit kan også føre til arbitrage mellem de to forskellige låneprodukter (forbrugerk redit og realkredit). 
3. P
OLITIKMÅLSÆTNINGER  
Der er to generelle målsætninger, som er fælles for alle problematiske områder. For det første 
at skabe et effektivt og konkurrencedygtigt indr e marked for forbrugere, kreditgivere og 
kreditformidlere med en høj grad af forbr ugerbeskyttelse ved at fremme følgende fire 
specifikke målsætninger: 
– forbrugertillid 
– forbrugermobilitet 
– kreditgiveres og kreditformidle res tværnationale virksomhed 
– lige vilkår. 
For det andet at fremme finansiel stabilitet ved at sikre, at realkreditmarkederne drives på 
ansvarlig vis. 
4. ARGUMENTERNE FOR EN EU- INDSATS  
En indsats fra medlemsstaternes side alene v il medføre forskellige sæt regler, hvilket kan 
underminere det indre marked, skabe nye hindringer for det indre marked eller medføre en uensartet forbrugerbeskyttelse i Unionen. Fælles standarder på EU-plan er derfor nødvendige 
for at fremme et effektivt og konkurrenced ygtigt indre marked med en høj grad af 
forbrugerbeskyttelse og undgå udviklingen af  divergerende bestemmelser og praksis i 
DA 6   DA medlemsstaterne. Traktaten indehold er bestemmelser om en indsat s, der skal sikre oprettelsen 
af et velfungerende indre marked med et høj t forbrugerbeskyttelses niveau såvel som fri 
udveksling af tjenesteydelser. Et sådant realkr editmarked for ejendomme til fast beboelse er 
langt fra færdigudviklet, da der findes en række hindringer for den frie udveksling af 
tjenesteydelser og for oprettelsen af et indre marked. Retsgrundlaget er følgende 
traktatbestemmelse: Artike l 114 (tidl. artikel 95). 
5. POLITIKVALGMULIGHEDER  
En række politikvalgmuligheder er blevet indkr edset. Tabellen nedenfor indeholder en 
sammenfatning af disse valgmuligheder. De udva lgte muligheder er fremhævet. Analysen har 
vist, at disse muligheder er de mest effektive med hensyn til at  opfylde de ovenfor beskrevne 
målsætninger. Politikvalgmulighederne vedrørende  førtidig indfrielse er nøje analyseret og 
vurderet i konsekvensanalysen, som ledsager hvidbogen om integration af EU’s 
realkreditmarkeder4, og den undersøgelse, som vurderer omkostninger og fordele for 
realkredit i forbindelse med de forskellige politikvalgmuligheder5. 
Reklame og markedsføring  
1: Undlade at gøre noget  
2: Indførelse af bestemmelser om reklame, som ligner  bestemmelserne i artikel 4 i forbrugerkreditdirektivet  
3: Indførelse af særlige bestemmelser om form og indhold i forbindelse med reklame- og markedsføringsmateriale  
Oplysninger forud for aftaleindgåelsen  
1: Undlade at gøre noget  
2: Sikre, at forbrugerne får en ESIS-formular  
3: Sikre, at ESIS-formularen uddeles tils trækkelig tidligt, således at forbrugerne har tid til at se sig om efter produkter  
3.1: Principbaserede krav  
3.2: Angiv en frist for fremskaffelsen af oplysninger  
4: Forbedring af indholdet og formatet i forbindelse med ESIS-formularen  
5: Standardisering af ÅOP  
5.1: Standardisering ud fra en begrænset liste over omkostninger  
5.2: Standardisering ud fra artikel 19 i forbrugerkreditdirektivet  
5.3: Standardisering ud fra en omfattende liste over omkostninger  
6: Yderligere oplysninger forud for aftaleindgåelsen om udbyderen af realkredit (f.eks. oplysninger om aflønning)  
Rådgivning om realkredit  
1: Undlade at gøre noget  
1.2: Krav med hensyn til at levere fyldestgørende forklaringer (artikel 5, stk. 6, i forbrugerkreditdirektivet)  
1.3: Principbaserede standarder for rådgivning  
1.4: Krav om at yde rådgivni ng i forbindelse med realkredit  
Aflønningsstrategier for rådgivere  
2.1: Undlade at gøre noget  
2.2: Principbaseret vejledning om aflønningspolitik  
2.3: Særlige bestemmelser om aflønningsmetoder og -niveauer  
Kreditværdighedsvurderinger  
1.1: Undlade at gøre noget  
1.2: Krav til kreditgiveren om at  vurdere låntagers kreditværdighed  
1.3: Krav til kreditgiveren om at afslå at yde kredit  i tilfælde af en negativ kreditværdighedsvurdering  
1.4: Ikke-diskriminerende adgang til databaser for kreditgivere  
1.5: Harmonisere indholdet af databaserne og disses karakteristika  
1.6: Krav til låntager om at levere korrekte oplysninger om den pågældendes situation  
Vurderinger af egnethed  
                                                 
4 SEK(2007) 1683. 
5 Study on the costs and benefits of different policy options for mortgage credit , London Economics med 
Achim Dübel (Finpolconsult) i samarbejde med institutte t for finansielle tjenesteydelser (iff), november 
2009, s. 200-336. 
DA 7   DA 2.1: Undlade at gøre noget  
2.2: Krav til kreditgiveren eller kreditform idleren om at vurdere de udbudte produkters egnethed  
2.3: Krav om at advare låntager, hvis det valgte kreditprodukt ikke egner sig til den pågældende  
2.4: Krav til låntager om at levere korrekte oplysninger om den pågældendes situation  
2.5: Særlig produktlovgivning inklusive forbud e ller lofter i forbindelse med visse kreditprodukter  
Kreditformidlere: Registrering og tilladelse  
1.1: Undlade at gøre noget  
1.2: Principbaserede krav  
1.3: Specifikke krav  
1.4: Indførelse af en pasordning  
Kreditformidlere: Forsigtigheds- og tilsynskrav  
3.1: Undlade at gøre noget  
3.2: Principbaserede krav 
3.3: Specifikke bestemmelser  
3.4: Indføre tilsyn på EU-plan  
Ikke-kreditinstitutter: Registrering og tilladelse  
1.1: Undlade at gøre noget  
1.2: Principbaserede krav 
1.3: Specifikke bestemmelser  
Ikke-kreditinstitutter: Forsigtigheds- og tilsynskrav  
3.1: Undlade at gøre noget  
3.2: Principbaserede krav 
3.3: Specifikke bestemmelser  
3.4: Indføre tilsyn på EU-plan  
6. VIRKNINGER  
De foretrukne valgmuligheder re ducerer sandsynligheden for, at  forbrugerne køber et uegnet 
realkreditprodukt. En særdeles positiv virkni ng på forbrugertilliden forventes også at 
underbygge efterspørgslen efter kreditprodukter  og fremme forbrugermobiliteten på både 
nationalt plan og – om end i mindr e grad – på tværnationalt plan. 
Gennemførelsen af nogle af de udvalgte muligheder vil på udbudssi den ikke føre til 
betydelige ændringer i aktørernes markeds operationer i en række medlemsstater, hvor der 
allerede findes tilsvarende forpligtelser. Men de foretrukne politikvalg muligheder vil have en 
betydelig virkning på kreditgivernes og kreditfor midlernes tværnationale virksomhed. At der 
kommer udenlandske udbydere og formidlere af kredit ind på markedet bør øge konkurrencen 
og derigennem medføre et større  udvalg af kreditprodukter for forbrugeren og eventuelt også 
en marginal sænkning af priserne. 
Den samlede virkning af denne pakke kan ikke  beregnes ved bare at lægge de enkelte 
virkninger sammen. Det skyldes ikke bare  risikoen for at medregne overlappende 
omkostninger og fordele to gange, men også synergieffekterne mellem nogle af 
valgmulighederne, der forventes at forstærke virkningen. Ifølge Komm issionens beregninger, 
der bygger på aktuel dokumentation, fore kommer 1 272–1 931 mio. EUR at være et 
konservativt skøn med hensyn til de forventede fordele. De forventede samlede engangsomkostninger og løbende omkostninge r ligger på henholdsvis 383–621 mio. EUR og 
268–330 mio. EUR. 
Virkningerne af de fleste af de  foretrukne valgmuligheder vil sp rede sig til hele Unionen. Men 
for nogle af disse valgmuligheder vil fordel e og omkostninger blive forstærket i de 
medlemsstater, der er nødt til i væsentligt omfang at tilpasse deres bestemmelser eller indføre et helt regelsæt (f.eks. i de lande, hvor kreditf ormidlerne eller ikke-kreditinstitutter ikke er 
underlagt lovbestemmelser). 
DA 8   DA Der kan peges på to modsatretted e potentielle sociale virkninger: der er risiko for, at ansvarlig 
udlånspraksis kan medføre en forringet adgang t il kredit, især for visse  grupper af låntagere 
(f.eks. med lav indtægt), men en ansvarlig udl ånspolitik kan også forstærke bæredygtigheden 
inden for udlånspraksis og derige nnem den sociale samhørighed. 
For de fleste af de udvalgte valgmulighe der forventes der ingen forøgelse af den 
administrative byrde, bortset fra de lovgivnings mæssige rammer for kreditformidlere og ikke-
kreditinstitutter, hvor omkostningerne i forbin delse med tilladelse og registrering af disse 
markedsaktører såvel som deres fortsatte overh oldelse af den nye lovgivning vil medføre en 
administrativ byrde for disse aktører. 
7. KONKLUSIONER  
Det foretrukne politiske redskab er et EU-direktiv. Et direktiv gør det muligt at tage hensyn til 
proportionalitetsprincippet gennem graden af harmonisering. En omfattende harmonisering er 
ikke altid nødvendig eller hens igtsmæssig: Der er forskel på strukturen på bolig- og 
realkreditmarkederne i Unione n, og produkter og lønstrukturer va rierer også. En intervention 
på EU-plan skal være tilstrækkeli g detaljeret for at være effekti v, men på så højt et plan, at der 
tages hensyn til EU's mangfoldighed. 
Det foreslåede EU-direktiv vil indeholde best emmelser om, at dets hensigtsmæssighed og 
effektivitet skal tages op ti l fornyet overvejelse. Dette bør ske nogle år efter dets 
gennemførelse, og der bør i den forbindelse finde en offentlig høring sted.