DA Den Europæiske Unions Tidende C 303/1

SÆRBERETNING Nr. 4/2004

om programmeringen af fællesskabsinitiativet vedrørende tværeuropæisk samarbejde Interreg III, med Kommissionens svar

(artikel 248, stk. 4, andet afsnit, EF)

(2004/C 303/01)

INDHOLD

I-XI RESUMÉ 5

1-11 INDLEDNING 6

1-5 Baggrund 6

6-9 De væsentligste kendetegn ved initiativet i perioden 2000-2006 7

10-11 Rettens revision 7

12-29 KOMMISSIONENS RETNINGSLINJER 8

13-14 Defineres det tværeuropæiske projekt hensigtsmæssigt i retningslinjerne? 8

15-16 Omfatter retningslinjerne specifikke gennemførelsesbestemmelser? 8

17-25 Foreslås der specifikke og målelige mål samt målrettede foranstaltninger i retningslinjerne? 8

19-21 Mål og indikatorer 9

22-25 Målretning af foranstaltningerne 9

26-27 Er de støtteberettigede områder klart defineret? 10

28-29 Har medlemsstaterne fået retningslinjerne og metodebeskrivelserne stillet til rådighed i tide? 10

30-39 KOMMISSIONENS GENNEMGANG AF FORSLAGENE TIL EF-INITIATIV-PROGRAMMER 10

31-34 Har forundersøgelsen bidraget til at højne kvaliteten af EF-initiativ-programmerne? 10

35-39 Godkendte Kommissionen EF-initiativ-programmerne inden for de fastsatte frister? 11

40-50 SAMARBEJDET OM FORBEREDELSEN OG GENNEMFØRELSEN 11

41-42 Indgik der en høringsproces i forberedelsen af EF-initiativ-programmerne? 11

43-50 Samarbejder medlemsstaterne om gennemførelsen af EF-initiativ-programmerne? 12

51-69 SAMMENHÆNGEN MELLEM DEN GRUNDLÆGGENDE ANALYSE OG VALGET AF FORANSTALTNINGER OG DE FØRSTE GODKENDTE PROJEKTERS MERVÆRDIEFFEKT 12

52 Var forhåndsevalueringen en hjælp ved udarbejdelsen af programmerne? 13

53-54 Blev der taget hensyn til resultaterne af den forudgående programmeringsperiode? 13

55-57 Var der blevet udført samordnede analyser af forholdene i regionerne? 13

58 Er de problemer, der sigtes til, grænserelaterede? 13

59-63 Svarer programmernes prioriteter til de identificerede behov? 14

64-65 Er EF-initiativ-programmerne under Interreg III og EFRU's traditionelle interventioner komplementære? 14

66-69 Er de første projekter, der blev godkendt, tværeuropæiske og har de merværdieffekt? 14

70-78 MULIGHEDEN FOR EFTERFØLGENDE AT MÅLE DE FREMSKRIDT, DER ER GJORT 15

71-72 Er målene for programmerne velstrukturerede? 15

73-78 Er målene målelige og er der sat tal på dem? 15

79-99 KONKLUSION OG ANBEFALINGER 16

79-96 Konklusion 16

80-83 Retningslinjerne vedrører de operative procedurer, men de blev offentliggjort for sent, og målene i dem er for generelle 16

84-85 Kommissionens undersøgelse af forslagene til EF-initiativ-programmer bør forbedres 16

86-87 Parterne samarbejdede i det store og hele om forberedelsen og starten på gennemførelsen 17

88-94 Analyserne var generelt samordnede, men ikke særlig nyttige; ingen sammenhæng mellem analyserne og definitionen af foranstaltningerne under programmerne og projekterne, som burde have større merværdieffekt 17

95-96 De eksisterende redskaber er ikke egnede til måling af effekten af EF-initiativ-programmerne i forhold til målene 17

97-99 Anbefalinger 17

Kommissionens svar 29

FORKORTELSESLISTE OG GLOSSAR

Betalingsmyndighed Myndighed eller organ, der er udpeget til at udarbejde og forelægge betalingsanmodninger og modtage betalinger fra Kommissionen. EFFU Det Europæiske Fysiske og Funktionelle Udviklingsperspektiv. Tværnationalt, vejledende og ikke-bindende dokument vedtaget i Potsdam i maj 1999 på det uformelle møde i Rådet (fysisk planlægning). Dokumentet er en politisk referenceramme, og sigtet er at forbedre samarbejdet inden for de sektorpolitikker, der indvirker væsentligt på området. EF-initiativ En af strukturfondenes interventionsformer ved siden af operationelle programmer, faglig bistand og innovative aktioner. Der findes fire EF-initiativer: Interreg, Urban, Leader og Equal. EFRU Den Europæiske Fond for Regionaludvikling EØFG Europæisk økonomisk firmagruppe. EØFG er en juridisk struktur, der er indført ved Rådets forordning (EØF) nr. 2137/85 af 25. juli 1985 (EFT L 199 af 31.7.1985, s. 1). Juridiske personer og fysiske personer hjemmehørende i forskellige medlemsstater kan slutte sig sammen juridisk i en EØFG. Forvaltningsmyndighed Myndighed eller organ, der er udpeget til at forvalte et interventionsprogram. Forvaltningsmyndigheden er ansvarlig for dels, at interventionerne forvaltes effektivt og korrekt, dels for deres gennemførelse (modtagelse, undersøgelse og evaluering af forslagene til foranstaltninger, indsamling af oplysninger, den årlige rapport, tilrettelæggelse af midtvejsevalueringen mv.). FTS Fælles teknisk sekretariat. FTS bistår forvaltningsmyndigheden med gennemførelsen af dennes opgaver. Mål nr. 1 Et af de tre prioriterede strukturfondsmål. Fremme af udviklingen og strukturtilpasningen i regioner med udviklingsefterslæb. Normalt bidrager alle fondene til de programmer, som gennemføres i disse regioner. Mål nr. 2 Et af de tre prioriterede strukturfondsmål. Støtte til økonomisk og social omstilling i områder med strukturproblemer. Inventionerne under dette mål finansieres udelukkende af Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU) og Den Europæiske Socialfond (ESF). NUTS Nomenklaturen for statistiske territoriale enheder, hvorved hver enkelt medlemsstat opdeles hierarkisk i NUTS I-regioner, der hver især opdeles i NUTS II-regioner, der atter opdeles i NUTS III-regioner. EU-territoriet omfatter således 78 regioner på NUTS I-niveau, 210 på NUTS II-niveau og 1 093 på NUTS III-niveau. Overvågningsudvalg En instans, de berørte medlemsstater har nedsat for hvert enkelt program. Overvågningsudvalget skal efterprøve forvaltningsmyndighedens forvaltning, sikre, at programmets prioriteter og gennemførelsesbestemmelser følges, og undersøge evalueringen af det. SF Strukturfondene Styringsudvalg Udvalg, der varetager den fælles udvælgelse af tiltag og det samordnede tilsyn med gennemførelsen af dem. Det er sammensat af repræsentanter for de forskellige lande. Dets opgaver kan eventuelt varetages af overvågningsudvalget. SWOT Strengths, Weaknesses, Opportunities and Threats (stærke punkter, svage punkter, muligheder og farer). SWOT-analysen er en metode til fastlæggelse af en strategi. Efter denne metode udarbejdes der en oversigt over det undersøgte områdes — i det foreliggende tilfælde et geografisk områdes — stærke punkter, svage punkter, muligheder og farer. Tværeuropæisk Term, der anvendes som fælles betegnelse for alle initiativets tre linjer: grænseoverskridende samarbejde (linje A), tværnationalt samarbejde (linje B) og tværregionalt samarbejde (linje C).

RESUMÉ

I. EF-initiativet Interreg blev oprettet i 1990, fordi man havde konstateret, at grænseregionerne var isolerede. EF-initiativet Interreg tilskynder partnere i forskellige medlemsstater til at samarbejde og er således med til at åbne grænserne. Initiativet blev videreført i perioden 1994-1999 (Interreg II) og i perioden 2000-2006 (Interreg III). Med 4 875 millioner euro i forpligtelsesbevillinger er Interreg III det vigtigste EF-initiativ.

II. Rettens revision af Interreg III dækkede perioden, fra Kommissionen udarbejdede retningslinjerne, til den traf de første beslutninger om at godkende støttemodtagernes projekter. Målet for revisionen var at få følgende spørgsmål besvaret: a) Fremmer retningslinjerne EF-initiativets målopfyldelse? b) Har Kommissionen anvendt en hensigtsmæssig procedure ved undersøgelsen af forslagene til EF-initiativ-programmer, og er beslutningerne blevet truffet inden for de fastsatte frister? c) Samarbejder de forskellige involverede parter i overensstemmelse med retningslinjerne? d) Er der en sammenhæng mellem den grundlæggende analyse af den berørte region og EF-initiativ-programmets prioriteter og foranstaltninger, sådan som retningslinjerne foreskriver? e) Kan man efterfølgende måle de fremskridt, der er gjort?

III. Retningslinjerne for Interreg III vedrører først og fremmest bestemmelserne for gennemførelsen af programmerne, der skal styrke samarbejdet. De blev imidlertid offentliggjort på et tidspunkt, hvor forberedelsen af forslagene til EF-initiativ-programmer var begyndt mindst et år tidligere. I retningslinjerne fastsættes ikke præcise og målelige mål, der kan sættes tal på. Der er ingen indikatorer, som de samlede fremskridt kan måles med.

IV. Der er blevet defineret og indført procedurer for Kommissionens undersøgelse af forslagene til EF-initiativ-programmer. Vurderingskriterierne blev imidlertid ikke forberedt godt nok, og selv om der var konstateret nogle alvorlige svagheder i forslagene, var der ikke foretaget de nødvendige forbedringer. Programmerne blev vedtaget efter fristens udløb, hvilket gav et afbræk i samarbejdet mellem de støtteberettigede regioner. Det bevirkede også, at de disponible bevillinger ikke blev udnyttet fuldt ud.

V. Programmerne blev som anbefalet i retningslinjerne forberedt inden for rammerne af en høringsproces. Partnerne i de forskellige medlemsstater havde generelt gjort en indsats for, at forberedelsen skete i samarbejde. Der er imidlertid stadig hindringer i vejen for oprettelsen af strukturer, der virkelig er fælles, til gennemførelse af EF-initiativ-programmerne, og for allokeringen af de finansielle midler fra EFRU.

VI. Hvad angår spørgsmålet om kohærens, så indgår der en mængde analyser i programmerne under linje A og B. De er imidlertid ikke særlig nyttige. Der ligger nemlig andre hensyn, som ikke forklares i programmerne, til grund for prioriteterne og målingerne. Desuden træffes der ikke valg med henblik på at løse specifikke grænserelaterede problemer, og analyserne bruges ikke, når man skal beskrive regionens udgangssituation, som fremskridtene skal måles i forhold til. De første projekter, der blev godkendt, blev forberedt og vil blive gennemført i samarbejde mellem de forskellige involverede partnere. De bidrager imidlertid ikke i alle tilfælde særlig meget til at løse de grænserelaterede problemer, for nogle projekter går ikke ud på andet end erfaringsudveksling.

VII. Indikatorerne er ikke et tilstrækkeligt grundlag for den efterfølgende evaluering af de fremskridt, der er gjort. De afspejler ikke målene godt nok. I øvrigt bør nogle af indikatorerne defineres mere præcist, og det bør præciseres, hvilke kilder indikatorerne skal beregnes ud fra. Hovedparten af de reviderede programmer havde ikke it-værktøjer.

VIII. Med henblik på indeværende periode anbefaler Retten, at de indikatorsystemer, der er fastsat for hvert enkelt EF-initiativ-program, forenkles og forbedres, så effekten af programmerne virkelig kan måles. Kriterierne for udvælgelse af projekter bør strammes op, så projekterne får mere merværdieffekt, dvs. så de bidrager mere til løsning af de grænserelaterede problemer.

IX. Såfremt initiativet fornyes efter 2006, bør Kommissionen iværksætte en analyse for at få fastslået, hvilke grænserelaterede problemer der stadig er. Uanset hvilken metode der anvendes, kunne der på grundlag af denne analyse fastsættes konkrete mål, der skal prioriteres under EF-initiativet, og som giver det en merværdieffekt. Derfor bør der fastsættes indikatorer for hver enkelt linje. Derefter bør Kommissionen fastsætte detaljerede kriterier for vurderingen af forslagene til EF-initiativ-programmer. Sådanne kriterier skulle gøre det muligt at føre en proaktiv politik over for medlemsstaterne. De analyser, der skal foretages i forbindelse med hvert enkelt EF-initiativ-program, bør tjene som grundlag for fastsættelsen af de specifikke mål og for resultatmålingen.

X. Retningslinjerne og metodebeskrivelserne bør foreligge, før forberedelsen af EF-initiativ-programmerne starter, og såvel den funktion, den myndighed har, der skal udføre forhåndsevalueringen, som indholdet af programtillægget bør præciseres.

XI. Endelig bør i samarbejdets interesse de finansielle midler til initiativet ikke mere fordeles på medlemsstaterne. Arbejdet med at få fastlagt juridiske instrumenter for samarbejdet bør afsluttes, og anbefalingerne bør føres ud i livet.

INDLEDNING

Baggrund

1. EF-initiativet Interreg blev oprettet i 1990, fordi man havde konstateret, at grænseregionerne var isolerede. De nationale grænser hindrer en afbalanceret udvikling og integration inden for det europæiske territorium, dels fordi de adskiller samfundene i grænseregionerne økonomisk, socialt og kulturelt og således hindrer en sammenhængende forvaltning (1) af dem, dels fordi der er tendens til, at de nationale politikker ikke tager hensyn til grænseregionerne, så de har fået perifer betydning i den nationale sammenhæng. Initiativet blev videreført i perioden 1994-1999 (Interreg II) og i perioden 2000-2006 (Interreg III). Initiativet tager navnlig sigte på at fremme samarbejdet mellem regioner i forskellige medlemsstater og er dermed et centralt element i opbygningen af Europa.

2. Interreg nævnes eksplicit i grundforordningen om strukturfondene (SF) (2). Interreg gennemføres på initiativ af Kommissionen, som vedtager retningslinjer, hvor mål, anvendelsesområde og gennemførelsesbetingelser for det er beskrevet. Tabel 1 viser sammenhængen mellem grundforordningen og hele forløbet, indtil støttemodtagerne gennemfører projekterne.

3. Til perioden 2000-2006 fik initiativet tildelt 4 875 millioner euro i forpligtelsesbevillinger af bevillingerne til interventioner under Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU), den ene af de fire strukturfonde. Der var i alt afsat 10 432,5 millioner euro til de fire EF-initiativer (3). Det er dermed det vigtigste af initiativerne. Tabel 2 er en oversigt over udnyttelsen siden periodens begyndelse af de disponible bevillinger.

4. Retten har allerede revideret EF-initiativet Interreg ved udgangen af dets første gennemførelsesperiode (Interreg I) (4). De væsentligste konklusioner var: a) Projekterne var ikke grænseoverskridende, og det skortede på grænseoverskridende samarbejde, også i forvaltningen af EF-initiativ-programmerne. b) Der var ikke fastlagt indikatorer, og virkningen af EF-initiativ-programmerne blev ikke evalueret tilfredsstillende. c) Kommissionen havde overskredet fristen for vedtagelse af programmerne.

5. Ved udgangen af den anden gennemførelsesperiode (Interreg II) konstaterede Kommissionen, at projekterne ikke opfyldte kravet om, at de skulle være grænseoverskridende, tilfredsstillende, og at forhåndsevalueringen og indikatorsystemerne burde forbedres (5).

De væsentligste kendetegn ved initiativet i perioden 2000-2006

6. Interreg III gennemføres via tre linjer (6): A vedrørende grænseoverskridende samarbejde mellem naboregioner (53 EF-initiativ-programmer), B vedrørende tværnationalt samarbejde mellem større grupper af regioner (13 EF-initiativ-programmer), og C vedrørende tværregionalt samarbejde i hele EF (fire EF-initiativ-programmer). Linjerne er beskrevet i hovedtræk i tabel 3. Initiativet dækker altså ikke mere kun det grænseoverskridende samarbejde, der var grundlaget for dets oprettelse i 1990. Det er blevet et initiativ for tværeuropæisk (jf. glossaret) (7) samarbejde.

7. I retningslinjerne for Interreg III lægges der meget mere vægt på procedurerne til fremme af samarbejdet end i de tidligere generationer, navnlig på følgende punkter: a) Der skal udarbejdes en fælles strategi for det støtteberettigede område. b) Enhedsreglen for de organer, der gennemfører EF-initiativ-programmerne: For hvert program skal der være én forvaltningsmyndighed, én betalingsmyndighed, ét fælles teknisk sekretariat (FTS), ét styringsudvalg sammensat af repræsentanter for de forskellige lande og ét overvågningsudvalg (jf. glossaret); hver enkelt støtteaftale skal indgås med én endelig modtager, der er juridisk ansvarlig, og som derefter indgår aftaler med partnerne i projektet om fordelingen af rettigheder og forpligtelser (8). c) Enhedsreglen for EF-initiativ-programmernes finansielle elementer: én finansieringsplan, fordi EFRU-bidraget ikke mere fordeles på de enkelte medlemsstater; betalingerne fra EFRU skal også indbetales på én bankkonto (9).

8. Enhedsreglen for gennemførelsesorganerne og for de finansielle elementer burde i princippet tilskynde til, at der anlægges en fælles strategi for det berørte område og anvendes en fælles fremgangsmåde. Desuden kan den lette Kommissionens forvaltning af EF-initiativ-programmerne i forhold til tidligere, hvor Kommissionen havde lige så mange forhandlingspartnere og betalingsanmodninger som antallet af medlemsstater, hvert enkelt EF-initiativ-program omfattede.

9. I øvrigt lægges der i de nye retningslinjer vægt på større komplementaritet med de øvrige SF-interventioner, og for at forenkle procedurerne finansieres EF-initiativet Interreg nu kun over EFRU.

Rettens revision

10. Retten besluttede at revidere programmeringen under Interreg III på grund af initiativets omfang (jf. punkt 3), på grund af de vanskeligheder, der var konstateret (jf. punkt 4 og 5), og på grund af de væsentlige ændringer af initiativet, der blev indført for perioden 2000-2006 (jf. punkt 7). Revisionens mål var dels at undersøge, hvordan der var fulgt op på bemærkningerne fra Rettens første revision (jf. punkt 4), dels at få følgende spørgsmål besvaret: a) Fremmer retningslinjerne EF-initiativets målopfyldelse? b) Har Kommissionen anvendt en hensigtsmæssig procedure ved undersøgelsen af forslagene til EF-initiativ-programmer, og er beslutningerne blevet truffet inden for de fastsatte frister? c) Samarbejder de forskellige involverede parter i overensstemmelse med retningslinjerne? d) Er der en sammenhæng mellem den grundlæggende analyse af den berørte region og EF-initiativ-programmernes prioriteter og foranstaltninger, sådan som retningslinjerne foreskriver? e) Kan man efterfølgende måle de fremskridt, der er gjort?

11. Rettens revision dækkede perioden, fra Kommissionen udarbejdede retningslinjerne, til de første beslutninger om at godkende støttemodtageres projekter blev truffet. Disse projekter havde endnu ikke givet anledning til udgiftsanmeldelser. De første to spørgsmål blev undersøgt i Kommissionen. De tre følgende blev undersøgt i medlemsstaterne. Retten udvalgte en stikprøve på otte EF-initiativ-programmer, der var repræsentativ for de forskellige situationer, dvs. de forskellige linjer, som er defineret i retningslinjerne, og for forskellige sammenhænge (jf. tabel 4). Programmerne tegner sig for 20 % af det budgetbeløb, der er afsat til initiativet. Revisionen dækkede ikke de aspekter, der er forbundet med samarbejdet over de ydre grænser, da disse aspekter er meget specielle, navnlig for så vidt angår samordningen med andre finansielle instrumenter (10).

KOMMISSIONENS RETNINGSLINJER

12. For hvert EF-initiativ udarbejder Kommissionen retningslinjer, hvori en række betingelser præciseres, som skal sikre merværdi i forhold til traditionelle mål 1- og 2-interventioner (jf. glossaret). Retten mener, at disse retningslinjer bør fastlægge særlige krav til de projekter, støttemodtagerne iværksætter, særlige gennemførelsesbestemmelser for EF-initiativ-programmerne og de støtteberettigede områder. Der skal også opstilles specifikke, operationelle og målelige mål, og foranstaltningerne skal være målrettede. Hvis retningslinjerne skal kunne tages i betragtning i det nødvendige omfang, skal de foreligge, før forberedelsen af EF-initiativ-programmerne begynder.

Defineres det tværeuropæiske projekt hensigtsmæssigt i retningslinjerne?

13. Kommissionen definerer det tværeuropæiske (11) projekt ved en beskrivelse af gennemførelse og effekt: tiltagene skal »vælges og gennemføres i fællesskab, enten i to eller flere medlemsstater eller tredjelande eller i én medlemsstat, hvor det kan godtgøres, at tiltaget har store fordele for andre medlemsstater eller tredjelande« (12). I retningslinjerne præciseres det også, at det ved samtlige foranstaltninger og projekter skal påvises, hvilke fordele den tværeuropæiske metode har.

14. Definitionen på det tværeuropæiske projekt skal altså omsættes i praksis inden for rammerne af hvert EF-initiativ-program, og på dette niveau skal det sikres, at projekterne bidrager til en løsning af de grænserelaterede problemer (jf. punkt 66-69).

Omfatter retningslinjerne specifikke gennemførelsesbestemmelser?

15. Allerede i den efterfølgende evaluering af Interreg I, som Retten gennemførte på Kommissionens anmodning, fremsatte den forskellige anbefalinger vedrørende gennemførelsen. Derefter udarbejdede Kommissionen inden for rammerne af projektet »Linkage Assistance and Cooperation for the European border regions« (LACE) (13) en typologi for EF-initiativ-programmerne under Interreg II ud fra gennemførelsesbestemmelserne for programmerne, hvor der blev lagt vægt på de mest integrerede metoder. Anbefalingerne, der er afspejlet i retningslinjerne (jf. punkt 7), var: a) Der burde være bredest mulig deltagelse af alle sektorer, inklusive de private, ikke-markedsmæssige sektorer, allerede ved forberedelsen af hvert EF-initiativ-program. b) Forberedelsen og forvaltningen burde være fælles, helst i en permanent, grænseoverskridende organisation; Kommissionen burde derfor tilskynde til oprettelse af permanente, grænseoverskridende strukturer og udarbejde standardaftaler mellem regioner. c) Der burde kun anvendes én bankkonto til EF-midlerne, og de nationale midler burde også kunne indsættes på denne konto. d) Hver støtteaftale burde indgås med kun én partner, og støtten burde indsættes på denne partners konto; denne modtager burde selv forhandle kontrakter med partnere på begge sider af grænsen.

16. Retningslinjerne foreslår som mulighed, at der etableres europæiske økonomiske firmagrupper (EØFG) (jf. glossaret), så samarbejdet gennemføres via strukturer, der virkelig er fælles. Medlemsstaterne har imidlertid peget på en række juridiske problemer, som Kommissionen ikke har haft tid til at beskæftige sig nærmere med (jf. punkt 44). I januar 2003 indledte Kommissionen en undersøgelse af, hvilke juridiske instrumenter der kan anvendes inden for rammerne af det tværeuropæiske samarbejde.

Foreslås der specifikke og målelige mål samt målrettede foranstaltninger i retningslinjerne?

17. For så vidt angår mål og indikatorer, pegede Retten allerede i den efterfølgende evaluering af Interreg I på følgende: a) Der var behov for at klarlægge formålet med samarbejdet, fordi Interreg-programmerne forfølger samme mål som de traditionelle programmer. Men de traditionelle programmer har langt mere omfattende finansielle ressourcer til rådighed, og de støtteberettigede regioner under disse programmer har ikke alle sammen udviklingsproblemer. b) Der manglede klare og kvantificerede udgangsmål. c) Det var nødvendigt at indføre relevante indikatorer.

18. Med henblik på Parlamentets udtalelse om retningslinjerne for Interreg III udarbejdede Kommissionen en kort redegørelse, som faktisk var en første evaluering af Interreg II (14). Denne redegørelse er imidlertid meget generel og omhandler spørgsmål vedrørende gennemførelsen. Trods de analyser, der omtales i punkt 15, og resultaterne af midtvejsevalueringen af EF-initiativ-programmerne under Interreg II havde Kommissionen generelt hverken for Interreg I's eller Interreg II's vedkommende en analyse af de støtteberettigede områders specifikke forhold eller oplysninger om, hvordan gennemførelsen skred frem, og om målene for initiativet eller de specifikke mål for EF-initiativ-programmerne var opfyldt. Det gjorde det vanskeligt at opstille konkrete, specifikke mål.

Mål og indikatorer

19. I retningslinjerne for Interreg III er de specifikke mål for hver enkelt linje formuleret bredt (jf. tabel 3). Det fastslås også i retningslinjerne, at aktionerne skal tage højde for de generelle retningslinjer for SF og for EF-politikkerne og tage sigte på fremme af beskæftigelsen, konkurrencen, en bæredygtig udvikling og lige muligheder for mænd og kvinder.

20. Kommissionen overlod det til de myndigheder i medlemsstaterne, der var ansvarlige for EF-initiativ-programmerne, at opstille konkrete mål på grundlag af en analyse af de grænserelaterede problemer. Kommissionen har ganske vist fastsat regler (jf. punkt 7, 15 og 16), men ikke opstillet specifikke og målelige mål. Ved undersøgelsen af medlemsstaternes programforslag er det derfor specielt nødvendigt, at Kommissionen sørger for, at der træffes velbegrundede og målrettede valg.

21. I de dokumenter (15), der skulle være en støtte for de nationale myndigheder, som skulle forberede EF-initiativ-programmerne, når de skulle foretage forhåndsevalueringen og fastlægge særlige Interreg-indikatorer, burde Kommissionen først og fremmest have redegjort for de grundtanker, der lå bag dens prioritering — specielt med henblik på den efterfølgende evaluering. Det havde således været gavnligt, hvis den havde foreslået et fælles system til fastlæggelse af minimumsindikatorer, der kunne anvendes på alle programmerne i én og samme linje, på dette grundlag og på grundlag af erfaringerne fra de to forudgående Interreg-generationer. I stedet er resultatet følgende: a) Dokumenterne fokuserer navnlig på, hvor vanskeligt det er at gennemføre en forhåndsevaluering, at definere de prioriterede indsatsområder og at måle effekten af programmerne; de er ikke særlig anvendelige i forbindelse med indførelsen af et system, der skal gøre det muligt at vurdere effekten af EF-initiativ-programmerne. b) For så vidt angår indikatorer, er dokumenterne temmelig uklare; det anbefales, at der opstilles et begrænset antal indikatorer, og samtidig opregnes på stribe kontekst-, effekt-, samarbejds-/integrations-, gennemførelses-, resultat- og nøgleindikatorer, og det anbefales, at der anvendes kvalitative indikatorer; der gives eksempler på gennemførelse, resultat og effekt; det er ikke helt klart, hvordan der skelnes mellem disse forskellige kategorier, navnlig er grænsen mellem gennemførelses- og resultatindikatorer uklar. For eksempel betragtes antallet af projektdeltagere undertiden som resultatindikator. c) Arbejdspapirerne dækker ikke linje C. Indikatorerne for denne linje skulle opstilles hen ad vejen, for Kommissionen havde med denne linje skabt en ramme for det tværregionale samarbejde, selv om den ikke kendte de specifikke behov og mål (jf. punkt 24). Selv om der under EFRU er blevet givet støtte til projekter vedrørende tværregionalt samarbejde siden 1995, havde Kommissionen ikke evalueringer af disse projekter, da den udarbejdede retningslinjerne for linje C.

Målretning af foranstaltningerne

22. Kommissionens retningslinjer omfatter en liste, som kun er vejledende, over foranstaltninger under linje A. Kommissionen har givet medlemsstaterne mulighed for at oprette meget omfattende programmer. Ligesom mål 1- og mål 2-interventions-programmerne kan de omfatte foranstaltninger på områderne økonomi, sociale forhold, kultur og miljø, men der gælder særlige betingelser for gennemførelsen af dem, som sigter mod at styrke det grænseoverskridende samarbejde. Samtidig er der afsat langt færre finansielle ressourcer til dem end til disse traditionelle programmer, navnlig i betragtning af, hvor store de områder er, der er støtteberettigede under EF-initiativ-programmerne. Disse områder kan også omfatte områder, der ikke er berettigede til EFRU's mål 1- og mål-2-interventioner, dvs. områder, hvor der ikke er særlige udviklings- eller omstillingsproblemer. Disse elementer er yderligere grunde (jf. punkt 20) til, at Kommissionen ved undersøgelsen af medlemsstaternes programforslag skal sikre sig, at interventionerne er målrettede (jf. punkt 59-63).

23. Under linje B skal der i henhold til retningslinjerne tages højde for områder, der er højt prioriterede i EF-politikken, f.eks. tværeuropæiske net og anbefalingerne om regionaludvikling i »Det Europæiske Fysiske og Funktionelle Udviklingsperspektiv« (EFFU) (jf. glossaret). Dermed giver Kommissionen ret konkrete retningslinjer for denne linje, men da den dækker et meget stort område, og de finansielle ressourcer er begrænsede, skal der træffes et valg mellem de forskellige interventionsmuligheder.

24. For så vidt angår linje C, indeholder Kommissionens oprindelige retningslinjer kun et generelt mål: effektivisering af regionaludviklings- og samhørighedspolitikker og -instrumenter (jf. tabel 3), og samarbejdsområderne er endnu ikke defineret. I en anden meddelelse offentliggjort den 15. maj 2001 blev indholdet af samarbejdet præciseret, idet der blev fastsat fem områder for tværregionalt samarbejde (16), heriblandt en kategori »andre områder«. Siden gennemførelsen af EF-initiativ-programmerne under denne linje startede, er det i denne kategori, der har været flest interventionsansøgninger og er blevet givet mest støtte, hvad der viser, at denne linje dækker et alt for bredt spektrum.

25. Målene i retningslinjerne er meget generelle. I øvrigt kan de, der skal forvalte projekterne, ikke hente støtte nok i de arbejdspapirer, Kommissionen har stillet til rådighed, når de skal fastlægge operationelle, hensigtsmæssige indikatorer, hvormed målopfyldelsen kan måles. Derfor er de støtteberettigede foranstaltninger heterogene og åbner mulighed for en stor spredning af projekterne. Det er netop det, Kommissionen i arbejdspapir 6 anfører som årsag til, at kvaliteten af evalueringerne af de tidligere programmer er så utilfredsstillende. Koncentration af interventionerne er imidlertid et af de væsentligste principper for SF-interventionen; det skal sikre, at interventionerne er effektive. Hvis ikke der træffes valg i forbindelse med EF-initiativ-programmerne, der fører til, at der fastlægges konkrete mål, og at aktionsområdet indsnævres, vil EU-støtten blive fordelt i mange små beløb, og det vil blive vanskeligt at måle, hvilke fremskridt der er gjort.

Er de støtteberettigede områder klart defineret?

26. Under udarbejdelsen af de nye retningslinjer drøftede man spørgsmålet om, hvorvidt de støtteberettigede områder under linje A skulle defineres. Det grænseoverskridende samarbejde begynder at blive mindre effektivt 50-70 kilometer fra grænsen. Da der ikke fandtes et instrument, hvormed området kunne opdeles finere, blev de støtteberettigede områder igen fastsat på grundlag af NUTS III-nomenklaturen (jf. glossaret). Nogle af dem rækker så langt som 200 kilometer fra grænsen og i en række medlemsstater endnu længere. Næsten alle de reviderede EF-initiativ-programmer under linje A omfatter støtteberettigede områder, der rækker mere end 70 kilometer fra grænsen (EF-initiativ-programmet for Ems-Dollart-området, EF-initiativ-programmet for Alpeområdet, EF-initiativ-programmet for Irland-Wales, EF-initiativ-programmet for Spanien-Portugal).

27. Dette spørgsmål vedrører ikke linje B og C, fordi det her ikke som under linje A drejer sig om samarbejde mellem naboområder.

Har medlemsstaterne fået retningslinjerne og metodebeskrivelserne stillet til rådighed i tide?

28. Kommissionen begyndte at overveje en strategi for Interreg III ved udgangen af 1997. I marts 1998 blev der udarbejdet et dokument (17) om de grundlæggende modeller. Kommissionen afsluttede først arbejdet på retningslinjerne i perioden januar-maj 2000. For så vidt angår linje C, blev arbejdet først afsluttet i de første måneder af 2001. Medlemsstaterne havde imidlertid allerede påbegyndt deres arbejde, fordi der er særlige problemer med at forberede et Interreg-program. En lignende situation opstod, da Kommissionen skulle udarbejde de specifikke Interreg-metodebeskrivelser (jf. punkt 21).

29. EF-initiativet Interreg er så komplekst, at det bidrog til at forsinke EF-initiativ-programmets faktiske start, at retningslinjerne og metodebeskrivelserne først forelå så sent. Og det kan også have været medvirkende til, at nogle af forslagene til EF-initiativ-programmer ikke var af særlig god kvalitet.

KOMMISSIONENS GENNEMGANG AF FORSLAGENE TIL EF-INITIATIV-PROGRAMMER

30. Kommissionen vurderer, om EF-initiativ-programmerne er i overensstemmelse med retningslinjerne. Retten mener, at undersøgelsen bør være tilstrækkelig detaljeret, og at de svagheder, den konstaterer, derefter bør føre til forbedringer af EF-initiativ-programmerne. Endelig er det vigtigt, at EF-initiativ-programmerne vedtages uden forsinkelse, for at det samarbejde, der er igangsat under Interreg II, ikke skal blive afbrudt, og for at de disponible bevillinger kan blive udnyttet.

Har forundersøgelsen bidraget til at højne kvaliteten af EF-initiativ-programmerne?

31. Der er blevet defineret og indført procedurer for undersøgelsen af forslag til programmer. De foregår i to faser. I den første fase undersøges støtteberettigelsen, og Kommissionen sikrer sig, at EF-lovgivningen formelt er overholdt. I den anden fase undersøges kvaliteten af programmerne, og på grundlag af denne undersøgelse udarbejdes de ændringer af indholdet, som Kommissionen forelægger under forhandlingerne med medlemsstaterne.

32. Kommissionens tjenestegrene anvendte kun i den første fase en liste over kriterierne for undersøgelsen af forslagene til EF-initiativ-programmer. Listen var ret generel, og sigtet med kontrollerne var kun at undersøge, om programforslagene indeholdt bestemte formelle elementer. Under Rettens revision var det ikke muligt at spore kilden til samtlige bemærkninger fra den anden fase, som Kommissionen havde meddelt medlemsstaterne. Sagsakterne omfattede ikke i alle tilfælde et opfølgningsdokument, hvoraf det fremgik, om kravene eller bemærkningerne i Kommissionens brev til medlemsstaterne var blevet efterlevet (det gælder dog ikke EF-initiativ-programmet for Irland-Wales, EF-initiativ-programmet for Rheintal-Bodensee-Hochrhein, EF-initiativ-programmet for Ems-Dollart-området, og til dels EF-initiativ-programmet for det vestlige Middelhav).

33. Kommissionens undersøgelse af forslagene til EF-initiativ-programmer resulterede ikke i alle tilfælde i, at kvaliteten af EF-initiativ-programmerne blev forbedret så meget, som det var ønskeligt: a) Der var ikke i alle tilfælde lagt tilstrækkelig vægt på de aspekter, der havde bevirket, at et programforslag ikke i første omgang var blevet godkendt som støtteberettiget. For så vidt angik EF-initiativ-programmet for Spanien-Portugal, havde Kommissionen konstateret, at FTS'erne ikke fungerede i overensstemmelse med retningslinjerne. Punktet blev taget op igen under Kommissionens forhandlinger med medlemsstaterne. Selv om indholdet af programforslaget ikke blev ændret, vedtog Kommissionen det senere. b) Selv om forslagene til EF-initiativ-programmer blev ændret i mange tilfælde, blev væsentlige mangler ikke afhjulpet. Nogle svagheder, f.eks. vedrørende strategi og indikatorer (EF-initiativ-programmet for Alpeområdet, EF-initiativ-programmet for Spanien-Portugal og EF-initiativ-programmet for det vestlige Middelhav) var endda blevet konstateret allerede i den første undersøgelsesfase. Nogle forslag til EF-initiativ-programmer (EF-initiativ-programmet for Spanien-Portugal og EF-initiativ-programmet for det vestlige Middelhav) burde ifølge de tjenestegrene i Kommissionen, der varetager bl.a. evalueringen af de regionale politikker, have været afvist.

34. I betragtning af, hvor mange programmer der skal undersøges, og hvor kompleks denne undersøgelse er, kunne man få EF-initiativ-programmer af bedre kvalitet, hvis man strukturerede arbejdet bedre og anvendte detaljerede kriterier, der kunne give gennemsigtige og ensartede evalueringer (jf. punkt 51-78). Sådanne kriterier kunne man så have meddelt medlemsstaterne i et af Kommissionens arbejdspapirer, før de begyndte forberedelsen af EF-initiativ-programmerne (jf. punkt 21).

Godkendte Kommissionen EF-initiativ-programmerne inden for de fastsatte frister?

35. Efter de gældende bestemmelser skulle følgende tidsplan overholdes: a) Medlemsstaterne skulle indsende programforslagene senest seks måneder efter offentliggørelsen af Kommissionens meddelelse i De Europæiske Fællesskabers Tidende, eller senest den 22. november 2000 for linje A's og B's vedkommende og senest den 14. november 2001 for linje C's vedkommende. b) Kommissionen skulle godkende et støtteberettiget forslag senest fem måneder efter modtagelsen, eller senest den 21. april 2001 for linje A's og B's vedkommende og senest den 13. april 2002 for linje C's vedkommende.

36. De foreskrevne frister blev overskredet meget. Kun 27 af de 66 forslag til EF-initiativ-programmer under linje A og B blev indsendt inden fristens udløb. Ikke et eneste forslag var blevet godkendt inden for fristen på 5 måneder. Godkendelsesproceduren havde taget mellem 7 1/2 måneder og 14 1/2 måneder, dvs. gennemsnitligt ca. 12 måneder.

37. Rettens undersøgelse af stikprøven på otte programmer viste, at denne godkendelsesprocedure gennemsnitligt kunne opdeles således: a) godkendelse af et program: knap en måned b) udarbejdelse af skriftlige bemærkninger til medlemsstaterne om det modtagne forslag: næsten tre måneder c) forhandlinger med medlemsstaterne, udarbejdelse af et ændret forslag, gennemgang af dette forslag og godkendelse: otte måneder. Selve beslutningsprocessen, efter at det endelige program var blevet fastlagt i samarbejde med medlemsstaterne: gennemsnitligt ca. én måned.

38. Når Kommissionen havde godkendt hvert enkelt program, havde overvågningsudvalget for hvert enkelt EF-initiativ-program tre måneder til at udarbejde og godkende et programtillæg. Dette tillæg skal indeholde en beskrivelse af gennemførelsen og overvågningen. Programtillægget til adskillige af de reviderede programmer var ikke blevet godkendt af overvågningsudvalget inden for den fastsatte frist (EF-initiativ-programmet for Irland-Wales og EF-initiativ-programmet for Spanien-Portugal). I en række tilfælde var tillægget af så dårlig kvalitet, at Kommissionen først kunne meddele sin godkendelse af dokumentets indhold et år eller endnu længere tid efter (EF-initiativ-programmet for Rheintal-Bodensee-Hochrhein og EF-initiativ-programmet for Ems-Dollart-området). Mange af oplysningerne i disse programtillæg var gentagelser og besværliggjorde hele forberedelsesarbejdet (18).

39. Selv om programmerne godkendes med forsinkelse, betyder det ikke, at støtteberettigelsesperioden for de endelige støttemodtageres udgifter i medlemsstaterne forrykkes. Støtteberettigelsesperioden fastsættes nemlig ud fra den dato, hvor Kommissionen har modtaget et acceptabelt forslag til EF-initiativ-program. Men sådanne forsinkelser giver et afbræk i samarbejdsprocessen. Støttemodtagerne foretrækker faktisk at vente med at begynde at iværksætte deres projekt, indtil deres ansøgning er blevet godkendt, og det kan den først blive, når Kommissionen har godkendt programmet, og når andre elementer som f.eks. kriterierne for projektudvælgelsen er blevet fastsat og indført. Disse forsinkelser kombineret med, at retningslinjerne blev offentliggjort så sent, var medvirkende årsager til, at forpligtelsesbevillingerne i tranchen for 2000 blev reallokeret, og at udnyttelsesgraden for de disponible betalingsbevillinger i 2001, 2002 og 2003 blev meget lav (jf. tabel 2).

SAMARBEJDET OM FORBEREDELSEN OG GENNEMFØRELSEN

40. Efter retningslinjerne skal de deltagende parter både forberede og gennemføre EF-initiativ-programmerne i samarbejde, navnlig med det formål at få udviklet en fælles strategi for det støtteberettigede område, så projekterne også bliver af bedre kvalitet.

Indgik der en høringsproces i forberedelsen af EF-initiativ-programmerne?

41. Det anbefales i retningslinjerne, at den private sektor, universiteter og ngo'er deltager lige fra forberedelsen af EF-initiativ-programmerne. Disse sektorer var også blevet inddraget lige fra starten af EF-initiativ-programmerne under linje A, i ét tilfælde var det dog sket på et sent tidspunkt (EF-initiativ-programmet for Spanien-Portugal). For så vidt angik EF-initiativ-programmerne under linje B, hvori mange medlemsstater deltog, havde der kun til dels, eller slet ikke, fundet en sådan høring sted, fordi programforberedelsen i forvejen var meget kompleks. Hvor høringer fandt sted, gav de kun ubetydelige resultater. Kommissionen og de ansvarlige sekretariater forberedte i fællesskab EF-initiativ-programmerne under linje C.

42. Efter forberedelsesprocessen, som følger »bottom-up«-princippet, bør der imidlertid fastlægges prioriteringer for programindsatsen. Sker det ikke, bliver resultatet meget brede interventionsprogrammer med meget forskelligartede foranstaltninger, hvilket betyder, at de disponible midler spredes på for mange projekter (jf. punkt 59-63).

Samarbejder medlemsstaterne om gennemførelsen af EF-initiativ-programmerne?

43. En af de vigtigste ændringer af programmerne under tredje generation af Interreg (jf. punkt 7) er enhedsreglen: én forvaltningsmyndighed, én betalingsmyndighed, ét overvågningsudvalg, én bankkonto, som EFRU-støtten indbetales på, én finansieringsplan, ét FTS og ét styringsudvalg.

44. Inden for hvert enkelt program blev der udpeget én forvaltningsmyndighed og én betalingsmyndighed. Der oprettedes ét styringsudvalg sammensat af repræsentanter for de forskellige deltagende lande. Forsøgene på at få oprettet EØFG'er, der skulle deltage i gennemførelsen af Interreg-programmerne, gav ikke resultat (EF-initiativ-programmet for Alpeområdet og EF-initiativ-programmet for Nordvesteuropa), selv om Kommissionen havde foreslået en sådan løsning (jf. punkt 16). Sådanne juridiske personer kunne imidlertid repræsentere de forskellige medlemsstater, der deltager i et EF-initiativ-program. Det kan ikke lade sig gøre, når de myndigheder, der er udpeget til at forvalte programmerne, er regionale myndigheder, sådan som det var tilfældet med de reviderede programmer.

45. FTS'erne blev oprettet efter forskellige modeller, som i en række tilfælde ikke var i retningslinjernes ånd: at fremme samarbejdet mellem de organer, der skulle gennemføre EF-initiativ-programmerne. Kommissionen godkendte dem imidlertid, fordi den ønskede at få godkendt programmerne uden yderligere forsinkelser: a) Den mest vellykkede model er et FTS, som er oprettet på ét sted, som er sammensat af personer fra de forskellige involverede medlemsstater, og som i de fleste tilfælde har afdelinger i nogle eller alle medlemsstater. Det FTS, der fungerer bedst, er etableret inden for et organ for tværeuropæisk samarbejde, som medlemsstaterne har oprettet (EF-initiativ-programmet for Ems-Dollart-området). Et andet FTS hører ind under en sammenslutning, der ikke har noget med gennemførelsen af EF-initiativ-programmet at gøre, men som er tværeuropæisk (EF-initiativ-programmet for Nordvesteuropa). Et sidste FTS er juridisk en del af forvaltningsmyndigheden, men fysisk placeret uden for den, og de forskellige områder i medlemsstaterne er repræsenteret i det (EF-initiativ-programmet for Alpeområdet). b) En anden FTS-model, der ikke er helt i retningslinjernes ånd, er et FTS, som er fysisk placeret i forvaltningsmyndigheden. De øvrige medlemsstater er ikke repræsenteret, men de bliver dog hørt (EF-initiativ-programmet for Irland-Wales og EF-initiativ-programmet for Rheintal-Bodensee-Hochrhein). c) En sidste model er endnu mindre i retningslinjernes ånd (EF-initiativ-programmet for Spanien-Portugal). Der er kun oprettet kontorer under de regionale forvaltninger på hver side af grænsen. Kontorerne er i mange tilfælde placeret uden for det støtteberettigede område, som i øvrigt strækker sig meget langt fra grænsen. Det betyder, at der ikke findes noget i grænseregionen, der kan informere offentligheden om EF-initiativ-programmet.

46. For hvert enkelt af de reviderede programmer gælder det, at EF-midlerne blev indbetalt på én bankkonto.

47. For hvert enkelt af de reviderede EF-initiativ-programmer gælder det også, at der kun var én finansieringsplan, dvs. at midlerne ikke blev fordelt på medlemsstaterne. Men i nogle tilfælde angav finansieringsplanen i et bilag til programtillægget, som Kommissionen havde kontrolleret, fordelingen på medlemsstaterne (EF-initiativ-programmet for Alpeområdet). I andre tilfælde var hver enkelt medlemsstats andel af EFRU-støtten angivet i EF-initiativ-programmet (EF-initiativ-programmet for Spanien-Portugal og EF-initiativ-programmet for det vestlige Middelhav). I ét tilfælde var i øvrigt kun den ene af de to medlemsstaters andele nævnt i informationsmaterialet om EF-initiativ-programmet (EF-initiativ-programmet for Spanien-Portugal).

48. Generelt bliver der imidlertid med henblik på opstillingen af finansieringsplanen for EF-initiativ-programmet ført tilsyn med udnyttelsen af de finansielle midler, hver enkelt medlemsstat bidrager med. Den finansieringsplan, der efter enhedsreglen udarbejdes for hvert enkelt EF-initiativ-program, udarbejdes nemlig på grundlag af fordelingen af EFRU-tildelingerne på medlemsstater og på interventionstyper (19) og hver enkelt medlemsstats fordeling af disse tildelinger på Interreg-programmerne på grundlag af medlemsstatens egne prioriteter.

49. Endelig anbefales det i retningslinjerne, at støtteaftalerne indgås med én modtager kaldet projektlederen, som derefter skal indgå aftale om sine rettigheder og pligter med sine tværeuropæiske partnere i det pågældende projekt. Dette princip var blevet fulgt i forbindelse med alle de reviderede programmer, undtagen i ét tilfælde, hvor hvert enkelt støtteforslag var blevet underskrevet af alle projekternes partnere (EF-initiativ-programmet for Irland-Wales).

50. Der er stadig forhold, der hindrer samarbejdet mellem alle partnerne i de reviderede EF-initiativ-programmer. Disse forhold vedrører juridiske aspekter og tildelingen af EFRU-midlerne til EF-initiativet. Alligevel bevirkede retningslinjerne for Interreg III, at samarbejdet mellem alle partnerne blev styrket, selv om parternes engagement i samarbejdet varierede fra EF-initiativ-program til EF-initiativ-program.

SAMMENHÆNGEN MELLEM DEN GRUNDLÆGGENDE ANALYSE OG VALGET AF FORANSTALTNINGER OG DE FØRSTE GODKENDTE PROJEKTERS MERVÆRDIEFFEKT

51. Det er fastsat i retningslinjerne, at processen for udarbejdelse af EF-initiativ-programmerne skal være analog med den, der er foreskrevet i SF-grundforordningen, hvor de foranstaltninger, som støttemodtagernes projekter omfattes af, udvælges på grundlag af en analyse af forholdene i regionen. Både i analysen og ved udarbejdelsen af EF-initiativ-programmet skal der tages hensyn til en udtalelse fra en myndighed, medlemsstaterne har udpeget. Om EF-initiativet bliver vellykket, afhænger navnlig af, om denne proces er kohærent, altså om foranstaltningerne er egnede til at afhjælpe de problemer, der er konstateret ved analysen. Projekterne skal også bidrage til at løse de grænserelaterede problemer, det er ikke nok, at de kan accepteres som tværeuropæiske.

Var forhåndsevalueringen en hjælp ved udarbejdelsen af programmerne?

52. Forhåndsevalueringerne havde i mange tilfælde i høj grad været en hjælp ved forberedelsen og udarbejdelsen af EF-initiativ-programmerne. De udarbejdede dokumenter, de såkaldte forhåndsevalueringer, omfattede generelt dels tekster, hvis fulde ordlyd allerede fandtes i EF-initiativ-programmerne, dels oplysninger, der skulle dokumentere indholdet. De evaluatorer, der udførte forhåndsevalueringen, udtalte sig derfor generelt ikke kritisk om de programforslag, der blev indsendt til Kommissionen, og som de havde været med til at udarbejde. I ét tilfælde (EF-initiativ-programmet for Nordvesteuropa) indeholdt forhåndsevalueringen dog kritik af flere principielle forhold, såsom at målet for EF-initiativ-programmet var for bredt, og at det ville være en fordel at få fastsat ét klart og utvetydigt mål. Men de vigtigste spørgsmål kom først frem i forhåndsevalueringen, hvor evaluator ikke havde haft noget at gøre med forberedelsen af EF-initiativ-programmet (EF-initiativ-programmet for Irland-Wales): nytten af at have flere forskellige analyser, den manglende sammenhæng mellem analysen og fastsættelsen af prioriteter og foranstaltninger og den upræcise beskrivelse af grænserelaterede problemer og potentialer. Det faktum, at der manglede et kritisk blik på forslagene til EF-initiativ-programmerne under udarbejdelsen, kombineret med at målene for EF-initiativet var for generelle, og at der manglede specifikke oplysninger om hvert enkelt støtteberettiget område (jf. punkt 17-25), samt at der ikke på forhånd var opstillet detaljerede kvalitetskriterier (jf. punkt 34), var medvirkende til, at der ikke kunne udarbejdes EF-initiativ-programmer af høj kvalitet.

Blev der taget hensyn til resultaterne af den forudgående programmeringsperiode?

53. Da Interreg III-programmerne skulle forberedes, forelå kun midtvejsevalueringerne af den forudgående periode. Anbefalingerne heri med henblik på den nye periode var meget forskellige. De væsentligste aspekter i midtvejsevalueringerne, som der ikke blev taget hensyn nok til, var følgende: a) Strategien og prioriteterne for programmerne var ikke tilstrækkeligt klart beskrevet (jf. punkt 58-63). b) Der skulle opstilles indikatorer til måling af effekten af programmerne; trods en indsats på dette område (jf. punkt 21) er forslagene ikke gode nok (jf. punkt 73-77).

54. Linje C eksisterede ikke under Interreg II. Men Kommissionen forvaltede projekter om tværregionalt samarbejde direkte som innovative aktioner under SF. Kommissionen havde ikke nogen evalueringer af disse aktioner.

Var der blevet udført samordnede analyser af forholdene i regionerne?

55. Kun i forbindelse med ét af de reviderede programmer (EF-initiativ-programmet for Irland-Wales) var der ikke forelagt en samordnet beskrivelse af regionerne baseret på statistikker. Af de reviderede programmer havde programmerne under linje B den bedst samordnede analyse, hvad der utvivlsomt skyldes, at der deltager flere medlemsstater pr. program. Det var meget vanskeligt at fremskaffe ensartede og ajourførte statistikker: En medlemsstat havde ingen statistikker, statistikkerne dækkede ikke de samme perioder eller var ikke baseret på de samme definitioner, og under linje A var de geografiske områder så små, at de statistiske data ikke var pålidelige.

56. Disse analyser var ikke særlig anvendelige, fordi de ikke opfyldte to vigtige funktioner: a) Efter analyserne blev der ikke foretaget målrettede valg og derefter fastlagt strategier, som skulle have været grundlaget for EF-initiativ-programmernes prioriteter og foranstaltninger i de berørte regioner (jf. punkt 58-63). b) De statistikker, analyserne er baseret på, kan ikke bruges, når man skal beskrive en regions udgangssituation. Effekten af EF-initiativ-programmerne skal imidlertid måles ud fra denne udgangssituation ved hjælp af indikatorerne (jf. punkt 73-77). En evaluering af effekten har derfor ikke så megen værdi.

57. Kommissionens retningslinjer har ikke en klar beskrivelse af behovene for linje C (jf. punkt 24). Det samme gælder EF-initiativ-programmerne under denne linje, hvor der ikke omtales nogen form for analyse. Det gør det vanskeligt at definere målene for disse programmer og at bestemme, hvordan resultaterne skal måles.

Er de problemer, der sigtes til, grænserelaterede?

58. I beskrivelserne påpeges udviklingsproblemer ligesom i traditionelle EFRU-interventionsprogrammer. Generelt tages der ikke fat på sådanne problemer, som grænser skaber, f.eks. missing links, altså at grænser afbryder forbindelser (20). Retten bemærker imidlertid følgende: a) Grænserne kan gøre det vanskeligt at forfølge udviklingsmål på en række områder. Det gælder navnlig miljøproblemer, som, når de opstår på den ene side af grænsen, også indvirker på den anden side (vandkvalitet, beskyttelse mod brand, gentilplantning med skov, fælles aktioner i beskyttede områder, naturkatastrofer mv.). b) En række programmer har en oversigt over det grænseoverskridende samarbejde og de fordele, det kan give inden for bestemte sektorer såsom arbejdsmarkedet, transport og kommunikation, videnskab og sundhed (EF-initiativ-programmet for Rheintal-Bodensee-Hochrhein og EF-initiativ-programmet for Ems-Dollart-området). I et andet program (EF-initiativ-programmet for Spanien-Portugal) beskrives fordelene ved samarbejde på en række områder som jernbaneforbindelser samt forvaltning af arealer, floder og vandressourcer på begge sider af grænserne i grænseregionerne. c) Under linje B (EF-initiativ-programmet for Nordvesteuropa) viser en række nye temaer inden for regionaludvikling (EFFU), at det tværnationale aspekt har stor betydning. Det drejer sig om temaer som udvikling af alternative transportmetoder og undersøgelser af, hvordan de kan supplere hinanden gensidigt, koordinering af forvaltningen af de store floder i regionen, gentilplantning med skov, foranstaltninger, der fremmer komplementariteten mellem byer, bedre adgang til transportnettene fra regionens randområder, koordinering af aktioner til bekæmpelse af forureningen af Den Engelske Kanal mv.

Svarer programmernes prioriteter til de identificerede behov?

59. Hovedparten af programmerne i linje A blev udarbejdet på grundlag af »bottom-up«-princippet, som Kommissionen gik ind for i retningslinjerne: Potentielle partnere i EF-initiativet blev opfordret til at stille forslag til, på hvilke områder der kunne gennemføres projekter. Disse forslag blev anvendt, da foranstaltningerne under EF-initiativ-programmerne og siden hen også prioriteterne blev fastlagt — der fandt ikke nogen udvælgelse sted. Man ville helst have meget brede programmer, så flest mulige aktører kunne deltage i gennemførelsen af dem. I nogle tilfælde var de involverede medlemsstater blevet enige om foranstaltningerne, før analysen af udgangssituationen i regionen forelå (EF-initiativ-programmet for Ems-Dollart-området, EF-initiativ-programmet for Spanien-Portugal).

60. Resultatet blev i mange tilfælde meget brede programmer med grupper af foranstaltninger, som ikke hørte naturligt sammen, og abstrakte prioriteter og mål, hvor målopfyldelsen ikke kan måles. I evalueringerne af de forudgående perioder og i en række forhåndsevalueringer er der blevet fremsat lignende bemærkninger (jf. punkt 52 og 53). Alle de reviderede programmer under linje A havde for eksempel foranstaltninger vedrørende følgende områder: økonomi, socialområdet, udvikling i landdistrikterne, menneskelige ressourcer, miljø, kulturarv og turisme. Det forklarer, hvorfor disse EF-initiativ-programmer ikke adskiller sig fra de traditionelle interventionsprogrammer ved andet end de særlige gennemførelsesbestemmelser til initiativet (jf. punkt 43-49). I ét tilfælde, hvor Kommissionen havde fundet foranstaltningerne for brede (EF-initiativ-programmet for Rheintal-Bodensee-Hochrhein), blev en af prioriteterne sløjfet, men foranstaltningerne under denne prioritet blev overført til de tilbageværende prioriteter.

61. Foranstaltningerne under linje B er mere specifikke, for de to programmer, Retten reviderede, har forbindelse til EFFU. EFFU's forskellige prioriteter (21) blev imidlertid fastholdt, og der blev tilføjet andre, fordi de forskellige medlemsstater skulle nå til enighed. Det område, programmet vedrører, er på størrelse med Unionens største medlemsstater, så hver enkelt foranstaltning har kun begrænset betydning.

62. Programmerne under linje C omfatter ikke behovsanalyser og heller ikke en oversigt over fordelingen af det overordnede mål, der er fastsat for denne linje i retningslinjerne, og de er ikke opdelt på prioriteter og foranstaltninger.

63. For alle de reviderede programmer under linje A og B gælder det derfor, at der ikke er sammenhæng mellem analysen af den Interreg-støtteberettigede region og den strategi og de prioriteter, der blev fastlagt for programmerne. De centrale programforanstaltninger blev fastsat ud fra andre hensyn, som ikke nævnes udtrykkeligt i programmerne, og deres indhold er meget bredt. Med kombinationen af »top-down«- og »bottom-up«-metoderne skulle man kunne tage hensyn både til de behov, som påvises via analyserne, og til de behov, de lokale aktører giver udtryk for. Enhedsreglen for de organer, der gennemfører EF-initiativ-programmerne, og for de finansielle elementer fremmer ganske vist samarbejdet (jf. punkt 50), men den har ikke resulteret i, at der er fastlagt en målrettet strategi for, hvordan grænserelaterede problemer kan løses.

Er EF-initiativ-programmerne under Interreg III og EFRU's traditionelle interventioner komplementære?

64. I nogle af de reviderede EF-initiativ-programmer under linje A er der argumenter, som skal vise, at programmerne er komplementære med traditionelle interventionsprogrammer. I virkeligheden er der komplementaritet, simpelthen fordi EF-initiativ-programmerne under Interreg er så brede og omfatter mange foranstaltninger, der ligner de traditionelle interventionsprogrammer, generelt er den eneste forskel gennemførelsesbestemmelserne (22) (jf. punkt 22-25, 59 og 60).

65. Revisionen omfattede ikke en sådan sammenligning for linje B's og C's vedkommende, for de regioner, de dækker, er generelt støtteberettigede under et tocifret antal forskellige mål 1- og mål 2-programmer. I de tilfælde, hvor komplementariteten fremhæves, er der kun tale om en formel reaktion på kravene i lovgivningen (EF-initiativ-programmet for Nordvesteuropa).

Er de første projekter, der blev godkendt, tværeuropæiske, og har de merværdieffekt?

66. I alle de reviderede programmer er den definition på det tværeuropæiske projekt, som Kommissionen giver i retningslinjerne (jf. punkt 13 og 14), omsat til støtteberettigelses- og udvælgelseskriterier, som der gives point for (det gælder dog ikke EF-initiativ-programmet for Ems-Dollart-området). Sådanne kriterier er for eksempel, at der er en effekt på begge sider af grænsen, hvor intenst samarbejdet mellem partnerne er, og oprettelse af grænseoverskridende net. Der tilføjes andre kriterier, som anvendes ved vurderingen af den samlede kvalitet af projektet, som f.eks. dets bidrag til opfyldelsen af foranstaltningens mål, dets innovative karakter, varigheden af dets effekt og partnernes kapacitet til at gennemføre det. Beregner man det samlede antal point for hvert projekt, kan man sammenligne projekterne, men det har man ikke gjort i alle tilfælde (EF-initiativ-programmet for Alpeområdet, EF-initiativ-programmet for Spanien-Portugal, EF-initiativ-programmet for Rheintal-Bodensee-Hochrhein og EF-initiativ-programmet for nordøstlige område). I øvrigt var der ikke i et eneste af de reviderede programmer defineret mindstekvalitetskrav, som projekterne skulle opfylde for at kunne forelægges eller godkendes. Det ville ellers være nyttigt med sådanne mindstekrav, for bestræbelserne på at få anvendt bevillingerne kan medføre, at der vedtages projekter af mindre god kvalitet.

67. Hovedparten af de reviderede projekter (23) er tværeuropæiske, for de er udarbejdet af partnere i forskellige medlemsstater, som skal gennemføre dem sammen. De er kendetegnet ved samarbejde. En række projekter går imidlertid i det væsentlige ud på, at underprojekter gennemføres sideløbende på begge sider af grænserne, og deres tværeuropæiske værdi er relativt begrænset (linje A: infrastrukturarbejder på begge sider af grænsen med henblik på flodturismen, arbejder på museer, renovering af to historiske beboelsesejendomme, selv om der er planer om en senere aktion, der skal gøre disse projekter grænseoverskridende; renovering af to veje på den ene side af grænsen og bygning af en vej på den anden side af grænsen, bygning af en del af et teknologisk anlæg på den ene side af grænsen og af et erhvervscenter på den anden side af grænsen; linje B: etablering af netværk mellem otte partnere i fire medlemsstater med henblik på at oprette en internetportal efter samme model for hver enkelt af regionerne).

68. Projekterne bidrager ikke altid særlig meget til løsning af de grænserelaterede problemer, for nogle af dem går stort set ikke ud på andet end erfaringsudveksling og er ikke tilstrækkeligt aktionsorienterede (linje A: overførsel af knowhow på det medicinske område, erfaringsudveksling mellem jordbrugere, oprettelse af et net af organisationer, der tilbyder virksomheder støtte gennem afholdelse af fælles seminarer; linje B: erfaringsudveksling om bekæmpelse af kysterosion).

69. At dømme ud fra de første projekter, der er godkendt, ser det ud til, at definitionen på det tværeuropæiske projekt er blevet fulgt, og at de forskellige partnere samarbejder om gennemførelsen af mange af projekterne. En række af dem har imidlertid begrænset merværdieffekt, fordi de ikke er aktionsorienterede, eller fordi de kunne være blevet gennemført i andre regioner. Systemerne til fastlæggelse af udvælgelseskriterier kan ganske vist forbedres, men denne svaghed skyldes først og fremmest, at de mål, der forfølges, er upræcist formuleret, og at foranstaltningerne i hvert enkelt EF-initiativ-program er for omfattende (jf. punkt 59-63).

MULIGHEDEN FOR EFTERFØLGENDE AT MÅLE DE FREMSKRIDT, DER ER GJORT

70. I medfør af grundforordningen om strukturfondene skal interventionerne evalueres, specielt skal der foretages efterfølgende evaluering til bedømmelse af interventionernes effekt. Resultaterne af evalueringen bør bruges til at højne kvaliteten af de interventioner, der skal gennemføres i de følgende perioder.

Er målene for programmerne velstrukturerede?

71. Som det fremgår af bemærkningerne om processen med fastlæggelse af prioriteterne og foranstaltningerne under de reviderede EF-initiativ-programmer i linje A og B (jf. punkt 55-63), kunne målene ikke opstilles på grundlag af analysen af udgangssituationen i den pågældende region og på grundlag af valg, der var led i en strategi. De fleste programmer har et eller to meget generelle mål og nogle delmål. Det gælder dog ikke bestemte programmer, som der er opstillet mange delmål for (15 for EF-initiativ-programmet for Spanien-Portugal, 21 for EF-initiativ-programmet for Nordvesteuropa og 10 for EF-initiativ-programmet for det vestlige Middelhav) (jf. tabel 5). Når der ikke er et klart og konkret hovedmål, som er opdelt i de vigtigste delmål, vil der blive problemer med at evaluere effekten.

72. Alle EF-initiativ-programmerne under linje C blev opbygget med udgangspunkt i ét eneste mål, som Kommissionen har defineret: effektivisering af regionaludviklings- og samhørighedspolitikker og -instrumenter. Der blev ikke opstillet delmål.

Er målene målelige, og er der sat tal på dem?

73. Kommissionen insisterede på, at der skulle opstilles indikatorer i hvert enkelt program. En undtagelse herfra var programmerne under linje C, hvor man besluttede at udskyde fastlæggelsen af indikatorerne, indtil der var godkendt et tilstrækkeligt antal projekter, så man bedre kunne bedømme indholdet af de igangsatte aktioner. Derefter blev der så fastlagt indikatorer. For alle de reviderede programmer gælder det imidlertid, at effekten slet ikke er målt, eller at målingen er meget ufuldstændig, dvs. at indikatorerne kun måler et aspekt af de opstillede mål, eller at de — når de vedrører en prioritet — kun dækker en del af de foranstaltninger, prioriteten omfatter (jf. tabel 5). Desuden har den endelige støttemodtager under bestemte programmer (EF-initiativ-programmet for Ems-Dollart-området, EF-initiativ-programmet for Alpeområdet og EF-initiativ-programmet for Rheintal-Bodensee-Hochrhein) mulighed for selv at fastsætte sine indikatorer.

74. I en række programmer under linje A er der anført indikatorer, der ikke har nogen sammenhæng med de opstillede mål. Det er de såkaldte indikatorer for grænseoverskridning (24) og indikatorer for samarbejdsintensitet (25) (EF-initiativ-programmet for Alpeområdet, EF-initiativ-programmet for Rheintal-Bodensee-Hochrhein og EF-initiativ-programmet for Ems-Dollart-området; det er fastsat i EF-initiativ-programmet for Spanien-Portugal, at der skal fastlægges sådanne indikatorer, men det er ikke sket). De er ganske vist forskellige fra program til program, men meget generelle og af begrænset relevans for det pågældende program. De kunne imidlertid have haft en vis relevans for linje A i dens helhed, hvis de var blevet videreudviklet og anvendt ensartet på alle EF-initiativ-programmerne under denne linje.

75. Det er også en svaghed, at det ikke er præciseret, hvor de oplysninger, som indikatorerne skal beregnes ud fra, skal hentes, og heller ikke, hvordan indikatorerne skal beregnes. Det er i mange tilfælde umuligt at se sammenhængen mellem indikatorerne fra laveste niveau til højeste niveau, dvs. fra projektniveau til EF-initiativ-programmernes overordnede mål.

76. Trods de konstaterede mangler har man forsøgt at sætte tal på målene for en række programmer, i nogle tilfælde på de overordnede mål, i andre tilfælde på prioriteter eller foranstaltninger. Retten har imidlertid ikke kunnet få adgang til arbejdspapirer, som viser, hvordan disse beregninger var foretaget. Mål, der er sat tal på, er kun relevante, hvis de efterfølgende kan sammenlignes med resultaterne, så der kan drages konklusioner. Kan man ikke rekonstruere de betingelser, målene blev opstillet under, er de konklusioner, man kan drage af denne sammenligning, ikke særlig velfunderede.

77. Der er tendens til at udskyde målingen af målopfyldelsesgraden. Det er vanskeligt at fastlægge hensigtsmæssige og anvendelige indikatorer, fordi EF-initiativ-programmernes mål er så generelle og foranstaltningerne så forskelligartede. Spørgsmålet om indikatorerne bør imidlertid afklares. Der bør træffes et valg, og man bør kun beholde dem, der er nødvendige for overvågningen af, hvordan et EF-initiativ-program skrider frem, dem, der er nødvendige for, at der kan træffes beslutninger, og dem, der er nødvendige til måling af programmets effekt.

78. Kun to af de otte reviderede programmer (EF-initiativ-programmet for Alpenrhein-Bodensee-Hochrhein og EF-initiativ-programmet for Ems-Dollart-området) havde et it-system til forvaltning af projekterne og en database til oplysninger om indikatorerne. Forskellige regioner i medlemsstaterne havde udviklet deres egne systemer, og det kan kun øge omkostningerne og forsinke overvågningen af EF-initiativ-programmerne.

KONKLUSION OG ANBEFALINGER

Konklusion

79. I forhold til de svagheder, Retten konstaterede under undersøgelsen af Interreg I, er det tværeuropæiske element i projekterne og samarbejdet om gennemførelsen af EF-initiativ-programmerne blevet styrket (jf. punkt 7). Der er dog stadig store forsinkelser, og selv om der er gjort forsøg på at finde en tilfredsstillende løsning på spørgsmålet om evalueringen af EF-initiativets effekt, er det ikke lykkedes, til dels fordi de forfulgte mål er så upræcist og bredt formulerede i retningslinjerne og i EF-initiativ-programmerne.

Retningslinjerne vedrører de operative procedurer, men de blev offentliggjort for sent, og målene i dem er for generelle

80. Kommissionen definerer i retningslinjerne det tværeuropæiske projekt, der skal gennemføres under hvert enkelt EF-initiativ-program (jf. punkt 13 og 14), og strammer kravene til gennemførelsen. Sigtet hermed er at fremme samarbejdet. Spørgsmålet om et samarbejde gennem strukturer, der virkelig er fælles, dvs. EØFG'er, behandles imidlertid ikke indgående. Sådanne strukturer kan repræsentere de forskellige involverede regioner og være ansvarlige for aspekter af gennemførelsen (jf. punkt 15 og 16).

81. Kommissionen havde ikke en analyse af de specifikke forhold i de støtteberettigede områder og heller ikke oplysninger om, hvordan gennemførelsen skred frem og om EF-initiativets mål eller EF-initiativ-programmernes specifikke mål var nået. I de nye retningslinjer fastsættes der ikke præcise og målelige mål. Derimod påpeges mulige aktionsområder, hvor medlemsstaternes regioner opfordres til at samarbejde om temaer, som det er op til dem selv at definere i fællesskab. Hvis ikke der udvælges bestemte temaer for EF-initiativ-programmerne, så der kan opstilles konkrete mål, vil midlerne blive spredt på for mange projekter under gennemførelsen af EF-initiativet. Kommissionen har ikke defineret fælles indikatorer til måling af resultaterne af initiativet i Fællesskabet som helhed (jf. punkt 17-25).

82. For linje A's vedkommende har man — på grund af den gældende NUTS-nomenklatur — ikke kunnet finde en løsning på det problem, at de støtteberettigede områder i en række medlemsstater er for store til, at der kan etableres et effektivt samarbejde (jf. punkt 26).

83. Kommissionens retningslinjer og de arbejdspapirer, der skulle være en hjælp for medlemsstaterne ved udarbejdelsen af deres programmer, blev offentliggjort på et sent tidspunkt, hvor medlemsstaterne allerede var begyndt at forberede forslagene til EF-initiativ-programmer. Det forsinkede iværksættelsen af EF-initiativ-programmerne, og det kan også have været medvirkende til, at nogle af programmerne ikke blev af særlig god kvalitet (jf. punkt 28 og 29).

Kommissionens undersøgelse af forslagene til EF-initiativ-programmer bør forbedres

84. De kriterier, der blev lagt til grund ved undersøgelsen af kvaliteten af de forslag til programmer, medlemsstaterne indsendte, blev ikke præciseret og forberedt godt nok. Kommissionens undersøgelse af forslagene til EF-initiativ-programmer resulterede ikke i alle tilfælde i, at kvaliteten af EF-initiativ-programmerne blev forbedret så meget, som det var ønskeligt (jf. punkt 31, 32 og 33.a)).

85. Undersøgelsen af forslagene til programmer blev meget mere tidskrævende end planlagt. Sådanne forsinkelser bevirker, at der bliver mindre tid til udarbejdelsen af projekterne, og de giver også større eller mindre afbræk i samarbejdet mellem støtteberettigede regioner i medlemsstaterne. Som følge af disse forsinkelser blev forpligtelsesbevillingerne i tranchen for 2000 reallokeret, og udnyttelsesgraden for betalingsbevillingerne blev meget lav i de første fire år af perioden (jf. punkt 35-39).

Parterne samarbejdede i det store og hele om forberedelsen og starten på gennemførelsen

86. I forbindelse med hovedparten af programmerne var potentielle projektledere blevet hørt under forberedelsen. Efter denne høringsprocedure blev der imidlertid ikke truffet specifikke valg, og derfor blev nogle EF-initiativ-programmer ikke tilstrækkeligt målrettede (jf. punkt 41 og 42).

87. Enhedsreglen for gennemførelsesorganerne og de finansielle elementer var fulgt ved hvert enkelt EF-initiativ-program. Samarbejdet mellem alle partnerne blev virkelig styrket. På nogle punkter kan der imidlertid stadig ske forbedringer: På den ene side fik forvaltningsmyndighederne en ret kunstig funktion, fordi der ikke fandtes strukturer, der virkelig var fælles, og som repræsenterede de forskellige medlemsstater (jf. punkt 43 og 44); på den anden side var den samarbejdsånd, der skulle kendetegne FTS'erne, ikke altid særligt fremherskende, og i flere tilfælde var enhedsreglen ikke overholdt fuldstændigt i forbindelse med finansieringsplanen, for midlerne til FS og navnlig til EF-initiativerne var blevet fordelt på de deltagende medlemsstater (jf. punkt 45-50).

Analyserne var generelt samordnede, men ikke særlig nyttige; ingen sammenhæng mellem analyserne og definitionen af foranstaltningerne under programmerne og projekterne, som burde have større merværdieffekt

88. I de fleste tilfælde havde de myndigheder, der havde foretaget forhåndsevalueringen, bidraget til forberedelsen og udarbejdelsen af EF-initiativ-programmerne, og derfor kunne de ikke afgive en sådan kritisk og fuldstændig uafhængig udtalelse, som forventedes af dem (jf. punkt 52).

89. De analyser, som EF-initiativ-programmernes prioriteter og foranstaltninger skal opstilles på grundlag af, er meget arbejds- og tidskrævende. De kræver, at der involveres eksperter. Selv om de stort set dækker den støtteberettigede region, er de ikke særlig nyttige, navnlig fordi oplysningerne fra dem ikke kan bruges, når man skal beskrive regionens udgangssituation. Effekten af EF-initiativ-programmerne skal imidlertid måles ud fra denne udgangssituation ved hjælp af indikatorer. Hvis »bottom-up«-høringsprocessen giver resultater, der afviger fra resultaterne af disse analyser, bør grundene hertil fremgå af programmerne (jf. punkt 55, 56 og 57).

90. Desuden er de konstaterede problemer generelle og ikke særlig grænserelaterede, selv om en række foranstaltninger (miljø, territoriale aspekter forbundet med EFFU…) for en række EF-initiativ-programmers vedkommende er berettigede, fordi grænser er en hindring i sig selv (jf. punkt 58).

91. Endelig er årsagssammenhængene mellem disse analyser og EF-initiativ-programmernes prioriteter ikke klare. Der ligger andre hensyn til grund for målene, prioriteterne og foranstaltningerne end hensynet til at få løst de specifikt grænserelaterede problemer ved at målrette aktionerne. Programmerne omfatter meget forskelligartede foranstaltninger. Det betyder, at de finansielle midler fordeles i små portioner, og at effekten udvandes. Enhedsreglen for de organer, der gennemfører EF-initiativ-programmerne, fremmer ganske vist samarbejdet, men den har ikke ført til en målrettet strategi (jf. punkt 59-63).

92. De programmer, der er beskrevet mindst præcist, er programmerne under linje C. Retningslinjerne hertil er uklart formuleret, og der var ikke udarbejdet forhåndsevalueringer, som kunne have vist behovene. Det havde ikke været muligt at definere indikatorer, og det viser også, at Kommissionen ikke var helt parat til at indføre denne linje (jf. punkt 24, 57, 62 og 72).

93. Komplementariteten mellem EF-initiativ-programmerne under linje A og de traditionelle interventioner hænger først og fremmest sammen med, at EF-initiativ-programmerne under Interreg er meget brede. Der er kun grund til at undersøge komplementariteten i EF-initiativ-programmerne, hvis de bliver mere målrettede (jf. punkt 64 og 65).

94. Hovedparten af de første projekter, der blev godkendt, blev forberedt og vil blive gennemført i samarbejde. Projekterne bidrager imidlertid ikke altid særlig meget til løsning af de grænserelaterede problemer, for nogle af dem går ikke ud på andet end erfaringsudveksling, eller de er ikke grænserelaterede. Retten mener, at denne merværdieffekt er for begrænset, og at det først og fremmest skyldes, at målene er upræcist formuleret, og at foranstaltningerne under hvert enkelt EF-initiativ-program er så omfattende (jf. punkt 66-69).

De eksisterende redskaber er ikke egnede til måling af effekten af EF-initiativ-programmerne i forhold til målene

95. EF-initiativ-programmerne omfatter mål på overordnet plan, på prioritetsplan og på foranstaltningsplan. Disse mål er ikke fastlagt på grundlag af valg truffet med henblik på at få løst specifikke grænserelaterede problemer, og det er ikke klart, hvordan de hænger sammen (jf. punkt 71 og 72).

96. EF-initiativ-programmernes mange indikatorer har kun begrænset — eller slet ingen — sammenhæng med målene. Indikatorerne findes, fordi de skal være der, og ikke så meget fordi udviklingen i forhold til de fastsatte mål skal måles. I øvrigt bør nogle indikatorer defineres mere præcist, og informationskilderne bør angives. Man har forsøgt at sætte tal på nogle af indikatorerne, men ikke på grundlag af udgangsanalysen, og de vedrører mål, der ikke er særlig relevante. Hovedparten af de reviderede programmer havde ikke it-værktøjer til indsamling af statistiske oplysninger om indikatorerne (jf. punkt 73-78).

Anbefalinger

97. For så vidt angår indeværende periode: a) bør de indikatorsystemer, der er fastsat for hvert enkelt EF-initiativ-program, forbedres og forenkles, så effekten af programmerne måles på en bedre måde, og så der også tages hensyn til de svagheder, der er konstateret på andre områder b) bør kriterierne for udvælgelsen af nye projekter, hvortil man kan udnytte de bevillinger, der endnu ikke er indgået forpligtelser for under hvert enkelt EF-initiativ-program, strammes op, så der lægges større vægt på at få løst specifikke grænserelaterede problemer.

98. Såfremt initiativet fornyes efter 2006: a) bør det analyseres, hvilke grænserelaterede problemer der stadig er, og på hvilke områder Interreg kan have merværdieffekt i forhold til de traditionelle mål 1- og 2-interventioner b) bør Kommissionen på grundlag af de oplysninger, den til den tid har om forholdene i de støtteberettigede områder, fastsætte de konkrete mål, den prioriterer under hver enkelt Interreg-linje. Derefter bør den foreslå et fælles sæt af indikatorer for hver enkelt linje, der gør det muligt at overvåge, hvilke fremskridt der gøres c) bør der defineres detaljerede kriterier for vurderingen af forslagene til EF-initiativ-programmer. Sådanne kriterier skulle gøre det muligt at føre en proaktiv politik over for medlemsstaterne, således at forslagene til EF-initiativ-programmer allerede fra starten bliver af bedre kvalitet og oplysningerne i dem mere relevante; dette skulle — under forudsætning af at målene for EF-initiativet bliver klarere — kunne give projekter med større merværdieffekt d) bør de analyser, der skal foretages i forbindelse med hvert enkelt EF-initiativ-program, tjene som grundlag for fastsættelsen af målene og resultatmålingen e) bør retningslinjerne, arbejdspapirerne og de øvrige oplysninger, der skal anvendes under forberedelsen af forslagene til EF-initiativ-programmer, foreligge, før forberedelsen starter f) bør såvel den funktion, den myndighed, der skal udføre forhåndsevalueringen, har, som indholdet af evalueringen præciseres, for det er ikke altid let at forene de to funktioner, der er tillagt denne myndighed, nemlig at yde bistand ved udarbejdelsen af forslagene til EF-initiativ-programmer og at foretage en kritisk gennemgang af programmernes indhold g) bør det undersøges, om oplysningerne i programtillægget er nyttige, og om teksten kunne strammes op h) bør de finansielle midler til initiativet ikke fordeles på medlemsstaterne, men være fælles i) bør bestræbelserne på at få fastlagt juridiske instrumenter for samarbejdet fortsættes, så de kan anvendes inden for rammerne af Interreg.

99. EF-initiativet Interreg tilskynder partnere i forskellige medlemsstater til at samarbejde og er med til at åbne grænserne. I alle etaper af gennemførelsen bringer det en række medlemsstater og regioner i medlemsstaterne sammen. I den resterende del af programmeringsperioden 2000-2006 bør der gøres en indsats på sådanne områder som indikatorer, måling af initiativets effekt og udvælgelseskriterier. Med tanke på den kommende periode bør der desuden, hvis Kommissionen agter at videreføre initiativet efter 2006, først og fremmest gøres en yderligere indsats på områderne programkoncept og gennemførelsesbetingelser.

Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg på mødet den 1. juli 2004. På Revisionsrettens vegne Juan Manuel FABRA VALLÉS Formand

(1) Som eksempler kan nævnes: beslutninger på miljøområdet (forurening, vandressourcer…) træffes på den ene side af en grænse uden hensyntagen til forholdene på den anden side af grænsen; der anlægges infrastrukturer (veje, bygninger…) på den ene side af en grænse uden hensyntagen til behovene på den anden side af grænsen; offentlige transportmidler kører ikke længere end til grænsen, eller der er ingen koordinering med den anden side af grænsen.

(2) Betragtning 38 og artikel 20 og 21 i Rådets forordning (EF) nr. 1260/1999 af 21. juni 1999 om vedtagelse af generelle bestemmelser for strukturfondene (EFT L 161 af 26.6.1999, s. 1).

(3) I henhold til artikel 7 i forordning (EF) nr. 1260/1999 skal 5,35 % af strukturfondenes forpligtelsesbevillinger i perioden 2000-2006, som beløber sig til 195 milliarder euro i 1999-priser, anvendes til finansiering af fællesskabsinitiativer (Interreg, Urban, Leader og Equal). I artikel 20 tilføjes det, at 2,5 % af dette beløb på 195 milliarder skal tildeles Interreg.

(4) Årsberetningen for regnskabsåret 1994, punkt 4.61-4.72 og 4.89 (EFT C 303 af 14.11.1995).

(5) Jf. »Initiative communautaire Interreg II 1994-1999: un premier bilan«, januar 2000) og arbejdspapir 6 (5. maj 2000) »Évaluation ex ante et indicateurs (Volet A)«. I arbejdspapir 7 er sidstnævnte dokument blevet suppleret med en gennemgang af linje B.

(6) Meddelelse fra Kommissionen til medlemsstaterne af 28. april 2000 om retningslinjer for et fællesskabsinitiativ vedrørende tværeuropæisk samarbejde, der skal fremme en harmonisk og afbalanceret udvikling inden for det europæiske territorium — Interreg III (EFT C 143 af 23.5.2000, s. 6) og meddelelse fra Kommissionen til medlemsstaterne af 7. maj 2001»Tværregionalt samarbejde« — Linje C under EU's Interreg III-initiativ (EFT C 141 af 15.5.2001, s. 2).

(7) Ganske vist deltager nogle regioner i kandidatlandene og i tredjelande i gennemførelsen af en række EF-initiativ-programmer under Interreg (jf. navnet på en række EF-initiativ programmer på kort nr. 1, de skraverede regioner på kort nr. 2 og en række regioner eller lande på kort nr. 3), men de får ikke finansiel støtte fra EF-initiativet. Interventionen til fordel for dem kommer fra andre EF-instrumenter end SF.

(8) Tidligere blev der udpeget et særskilt gennemførelsesorgan og forskellige endelige støttemodtagere i hver enkelt medlemsstat, som deltog i et EF-initiativ-program.

(9) Tidligere omfattede et EF-initiativ-program lige så mange finansieringsplaner som antallet af medlemsstater, som deltog i EF-initiativ-programmet, og EF-betalingerne blev indbetalt på lige så mange bankkonti.

(10) Jf. årsberetningen for regnskabsåret 2002, punkt 7.46-7.59 (Tacis-programmet for grænseoverskridende samarbejde) og 8.51-8.57 (Phare-programmet for grænseoverskridende samarbejde) (EUT C 286 af 28.11.2003).

(11) Term, der anvendes som fælles betegnelse for alle initiativets tre linjer: grænseoverskridende samarbejde (linje A), tværnationalt samarbejde (linje B) og tværregionalt samarbejde (linje C).

(12) Punkt 7 i meddelelsen til medlemsstaterne af 28. april 2000.

(13) Den efterfølgende evaluering af de grænseoverskridende EF-initiativ-programmer i perioden 1989-1993 — evaluering af initiativet Interreg I udført af Fère Consultants — august 1996. Projektet »Linkage Assistance and Cooperation for the European border regions« (LACE) blev gennemført af »Europæiske Grænseregioners Arbejdsfællesskab« (AGEG). AGEG blev oprettet i 1971 med det mål at repræsentere de europæiske grænseoverskridende regioner. Arbejdsfællesskabet omfatter næsten 80 medlemmer, der dækker 160 grænseområder ved Den Europæiske Unions indre og ydre grænser. Det har bl.a. udarbejdet følgende dokumenter: »Cross-border cooperation on maritime borders« (juni 1998), »Aspects institutionnels de la coopération transfrontalière« (marts 1999) og »Interreg IIIA: modèles de gestion de programme« (november 1999). Der er også udarbejdet andre dokumenter, men først efter at retningslinjerne var udarbejdet: »La gestion financière transfrontalière« (januar 2000) og »Document d'orientation opérationnel pour la préparation et la gestion des programmes Interreg IIIA (2000-2006)« (juni 2000).

(14) »Initiative communautaire Interreg II 1994-1999: un premier bilan«, januar 2000, Den Europæiske Union — Regionalpolitik.

(15) Der er »tale« om arbejdspapir 6 (5. maj 2000) »Évaluation ex ante et indicateurs pour Interreg (Volet A)« og arbejdspapir 7 (oktober 2000), som har samme indhold som arbejdspapir 6 suppleret med en gennemgang af linje B. Forhåndsevalueringen skal blandt andet indeholde en vurdering af sammenhængen mellem strategien og de opstillede mål, under hensyn til de konstaterede stærke og svage punkter.

(16) »Aktiviteter, der støttes under strukturfondsmål 1 og 2«, »Tværregionalt samarbejde, der sammenknytter offentlige myndigheder eller lignende organer under andre Interreg-programmer«, »Tværregionalt samarbejde inden for byudvikling«, »Tværregionalt samarbejde, der sammenknytter regioner, som deltager i en eller flere aktioner under de tre samarbejdsområder for regionale nyskabende aktioner for 2000-2006« og »Andre områder, der er velegnede til tværregionalt samarbejde«.

(17) »Trans-european co-operation initiative for balanced development«, 6.3.1998, GD XVI/A/1.

(18) Jf. særberetning nr. 7/2003 om programmeringen af strukturfondsinterventionerne i perioden 2000-2006, punkt 18-24 (EUT C 174 af 23.7.2003).

(19) Denne fordeling blev besluttet på stats- og regeringschefernes møde i Berlin den 24. og 25. marts 1999.

(20) Udtrykket anvendes i Kommissionens arbejdspapir 6 (5. maj 2000) »Évaluation ex ante et indicateurs pour Interreg (Volet A)«, s. 7. Disse »missing links« er grænsens barriereeffekt. Kommissionen nævner som eksempel, at der ikke er grænseoverskridende forbindelser, den grænseoverskridende forurening af floder, og at kvalifikationer ikke anerkendes gensidigt.

(21) EFFU's prioriterede områder vedrører: fysisk udvikling med flere centre og et nyt forhold by/land, lige adgang til infrastrukturer og viden og forsvarlig forvaltning af natur og kulturarv.

(22) For en given støtteberettiget regions vedkommende er det vanskeligt at sammenligne de finansielle midler, der er stillet til rådighed under Interreg III, og dem, der er stillet til rådighed under mål 1- og mål 2-interventionsprogrammerne, eftersom de støtteberettigede områder ikke er nøjagtig de samme. De regioner, der er støtteberettigede under Interreg-interventionen, er nemlig ikke nødvendigvis støtteberettigede under mål nr. 1 og 2. For så vidt angår Interreg-programmerne under linje A, kan det imidlertid anslås, at forholdet mellem disse finansielle midler varierer mellem 1/20 og 1/50.

(23) Revisionen omfattede en stikprøve af projekter, der var udvalgt blandt de første projekter, der blev godkendt af de myndigheder, der var ansvarlige for de EF-initiativ-programmer, revisionen dækkede. Der var endnu ikke indsendt udgiftsanmeldelser vedrørende disse projekter.

(24) For eksempel antallet af arbejdstagere, der krydser grænsen til og fra arbejde, antallet af virksomheder med grænseoverskridende aktiviteter, den procentuelle andel af befolkningen, der taler nabolandets sprog.

(25) For eksempel antallet af fælles informationssystemer, antallet af grænseoverskridende net.

Tabel 1 Sammenhængen mellem SF-grundforordningen og hele forløbet indtil EFRU-støttemodtagerne gennemfører projekter Tabel 2 Interreg III's budgetgennemførelse (millioner euro) 2000 2001 2002 2003 (foreløbige tal) Forpligtelser Oprindelige bevillinger 818,0 777,0 762,9 688,9 – reallokering – 818,0 (1) + 147,3 + 188,0 – overførsler –73,3 (2) –46,7 (2) + fremførte bevillinger + 109,4 (3) = disponible bevillinger (a) 703,7 972,8 876,9 Udnyttelse (b) 594,3 972,8 876,9 Bevillinger at fremføre (a)–(b) 109,4 (3) 0,0 0,0 Gennemførelsesgrad (b)/(a) 0 % 84 % 100 % (4) 100 % (4) Betalinger Oprindelige bevillinger 139,0 223,6 370,0 563,3 – overførsler –22,7 (5) – 370,0 (5) = disponible bevillinger (a) 200,9 370,0 193,3 Udnyttelse (b) 82,9 267,5 182,2 Bortfaldne bevillinger (a)–(b) 139,0 118,0 (5) 102,5 (5) 11,1 (5) Gennemførelsesgrad (b)/(a) 0 % 41 % (5) 72 % (5) 94 % (5)

Tabel 3 EF-initiativet Interreg III's tre linjer i hovedtræk Mål Støtteberettigede områder Prioriterede områder Midler Linje A: Grænseoverskridende samarbejde Grænseoverskridende samarbejde mellem grænseregioner, der støder op til hinanden, for at oprette grænseoverskridende økonomiske og sociale centre via fælles strategier for bæredygtig regionaludvikling. Alle områder beliggende ved Fællesskabets indre og ydre grænser og visse kystområder, jf. listen i bilag I til Kommissionens retningslinjer; under bestemte betingelser desuden områder, som grænser op til ovennævnte områder. Jf. kort 1. Specificering af de prioriterede områder i bilaget til retningslinjerne, men listen er ikke udtømmende (udvikling i byområder, landdistrikter og kystområder; små og mellemstore virksomheder; beskæftigelsesinitiativer; arbejdsmarkedsintegration og fremme af social integration; udveksling af menneskelige ressourcer og faciliteter; miljø, energikilder; transport, kommunikation; juridisk og administrativt samarbejde; menneskeligt og institutionelt potentiale…). Mindst 50 % af hver enkelt medlemsstats Interreg-bevillinger, eller 3 539,2 millioner euro i 2003-priser. Linjen omfatter 53 EF-initiativ-programmer. Projekteksempler: — Indførelse og fremme af en 1-dags-billet, som man kan anvende til samtlige kollektive transportmidler i et grænseoverskridende område. — Fælles aktioner til udvikling af en grænseoverskridende turistregion (rejselederuddannelse, reklametiltag, reservationssystem) Linje B: Tværnationalt samarbejde Fremme af en højere grad af fysisk integration af større grupper af europæiske regioner med henblik på at opnå en bæredygtig, harmonisk og afbalanceret udvikling inden for Fællesskabet og en bedre fysisk integration med ansøgerlandene og andre nabolande. Større geografiske områder, som er defineret i retningslinjerne og omfatter flere europæiske regioner eller hele medlemsstater. Jf. kort 2. Specificering af de prioriterede områder i bilaget til retningslinjerne, men listen er ikke udtømmende (strategier for fysisk planlægning på tværnationalt plan; fremme af bæredygtige og effektive transportsystemer og bedre adgang til informationssamfundet; fremme af miljøet, kulturarven og naturressourcerne; fremme af integreret samarbejde mellem kystregioner og ø-regioner; fremme af samarbejdet i EU's yderste periferi). Mindst 14 % af hver medlemsstats Interreg-bevillinger, eller 1 313,6 millioner euro i 2003-priser. Linjen omfatter 13 EF-initiativ-programmer. Projekteksempler: — Integrerede aktioner gennemført af 14 partnere fra fire medlemsstater med henblik på at fremme de eksisterende net af højhastighedstog (fælles salgssteder, større arrangementer og vandreudstillinger, rundspørger om de rejsendes behov, og om de er tilfredse, reklamer mv.). — Mellem partnere fra tre medlemsstater forsøg med og modelberegninger af landbrugs-, skovbrugs- og miljøforanstaltninger vedrørende bekæmpelse af jorderosion, overfladeafvanding og vandopsamling i et område. Ekstrapolering på to andre områder og oplysningskampagner, især med henblik på integrering i arealudnyttelsesplanlægningen. Linje C: Tværregionalt samarbejde Effektivisering af regionaludviklings- og samhørighedspolitikker og -instrumenter via etablering af netværk af partnere. Hele EF, mellem partnere fra regioner, der ikke grænser op til hinanden, i forskellige medlemsstater. Jf. kort 3. Fem områder for tværregionalt samarbejde (aktiviteter, der støttes under strukturfondsmål nr. 1 eller 2, Interreg-programmer, byudvikling, regionale nyskabende aktioner og, generelt, alle områder, der falder inden for tværregionalt samarbejde). 6 % af hver medlemsstats Interreg-bevillinger, eller 307,5 millioner euro i 2003-priser. Linjen omfatter fire EF-initiativ-programmer. Projekteksempel: — Etablering af et netværk, der omfatter 19 partnere fra 13 lande, vedrørende forvaltning af strukturfondsprogrammerne. Sigtet er at udveksle oplysninger og erfaringer om sektoren for udvikling af landdistrikter (konferencer, seminarer, navnlig rettet mod de nye medlemsstater).

Tabel 4 Programmer, revisionen omfattede EF-interventions-program Type — EFRU-beløb Særlige forhold Det støtteberettigede områdes areal i 1 000 km2 Ems-Dollart-området (D og NL) Linje A — 35,4 millioner euro lille program 19 Alpeområdet (F og I) Linje A — 63,3 millioner euro bjergområde 45 Irland-Wales (IRL og UK) Linje A — 47,6 millioner euro kystområder 27 Spanien-Portugal (E og P) Linje A — 806,9 millioner euro To delprogrammer er udvalgt til et EFRU-beløb på 330,2 millioner euro det største program 137 Alpenrhein-Bodensee-Hochrhein (A, D, CH og LI) Linje A — 17,5 millioner euro lille program 27 Nordvesteuropa (B, D, F, IRL, L, NL og UK) Linje B — 329,7 millioner euro tværnational linje 787 Det vestlige Middelhav (E, F, I, P og UK) Linje B — 103,8 millioner euro tværnational linje 545 Nordøstlige område (DK, D, SF og S) Linje C — 32,8 millioner euro tværregional linje ikke relevant (6)

Tabel 5 Eksempler på indikatorer, der skal måle effekten eller resultatet (7) af programmerne som helhed Tabellen viser eksempler på indikatorer for de otte reviderede EF-initiativ-programmer, der skal måle den samlede effekt eller det samlede resultat af programmerne og/eller effekten eller resultatet af delmål. Der findes også resultatindikatorer på lavere programniveauer. De giver supplerende oplysninger, men som det nævnes i punkt 75, beskrives det ikke, hvordan de skal aggregeres på højere programniveauer.

EF-initiativ-program Overordnet mål Måling af den samlede effekt eller det samlede resultat Prioriteter eller interventionsakser eller delmål Måling af effekten eller resultatet Ems-Dollart-området (linje A) At fremme varig økonomisk og social integration og udviklingen Ems-Dollart-området, så det menneskelige og økonomiske potentiale samt naturrigdommene, der på grund af grænsen ikke udnyttes i dag, udnyttes optimalt — 1. At fremme kvalitativ vækst 2. At etablere netværk på strukturniveau 3. At udvikle menneskelige ressourcer 4. At fremme den menneskelige kontakt og sprogindlæring samt erfaringsudveksling 5. At udnytte informations- og kommunikationspotentialet 6. At fremme mobilitet og adgangen til området Resultatindikatorer: 1. Antal projekter 2. Antal netværk 3. Antal partnere 4. Antal oprettede og bevarede stillinger 5. Antal personer, der har lært nabolandets sprog 6. Hensyntagen til ligestilling 7. Projektets holdbarhed De valgte indikatorer kan ikke måle, om det overordnede mål eller delmålene er opfyldt. Alpeområdet (linje A) At bidrage til bæredygtig udvikling af det grænseoverskridende område ved nedbrydning af hindringer, der skyldes grænsen 1. Forøgelse af beskæftigelsesmulighederne 2. Stop for afvandringen fra land- og bjergområderne 3. To indikatorer til måling af antallet af samarbejdstiltag 1. Fælles fysisk forvaltning med henblik på bæredygtig udvikling 2. At styrke den grænseoverskridende identitet som et led i EU-borgerskabet 3. At fremme grænseregionernes konkurrenceevne Eksempelvis skal sidstnævnte delmål måles af effektindikatorerne: 1. Hvilken udvikling der er sket i landområderne 2. Fordelingen af turistbesøg på perioder og steder 3. To indikatorer til måling af samarbejdet mellem virksomheder 4. Væksten i antallet af godkendte virksomheder og mærkede produkter Det overordnede mål er blot en gentagelse af det generelle mål for linje A. Det måles kun til dels, om udviklingen er bæredygtig. Indikatorerne for tredje delmål er ganske relevante, men de er ikke alle defineret. Irland-Wales (linje A) At opnå en bæredygtig udvikling gennem gradvis integration af den lokale økonomiske, sociale og miljømæssige udvikling i en region, som er fremadrettet og er attraktiv, fordi den kan tilbyde livskvalitet, rimelige sociale og miljømæssige vilkår og gode kommunikationsnet; at opbygge en region, der er godt rustet til at klare konkurrencen i en global økonomi. Målene skal nås gennem intensivering af forbindelserne mellem den offentlige, den private og den frivillige sektor med henblik på at få skabt kvalitetsarbejdspladser i en moderne økonomi. — 1. At fremme økonomisk, social og teknisk udvikling i det grænseoverskridende område 2. At opnå bæredygtig vækst ved at forbedre kvaliteten generelt i det grænseoverskridende område Eksempelvis skal det første delmål måles af resultatindikatorerne: 1. Bruttoantal skabte og bevarede arbejdspladser 2. Antal personer, der deltager i videreuddannelseskurser 3. Procentsatsen for projekter, der vedrører it og kommunikationsteknologi Det andet delmål skal måles på: 1. Antal fælles kulturarrangementer 2. Antal fælles tiltag til fremme af turismen 3. Antal fælles hav- og miljøundersøgelser Målene er komplekse og omfattende. Indikatorerne har ikke nogen klar sammenhæng med målene og drejer sig kun i begrænset grad om effekten af EF-initiativ-programmet. Spanien-Portugal (linje A) At fremme en harmonisk og afbalanceret udvikling af de grænseoverskridende områder gennem en lang række foranstaltninger, der skal give de grænseoverskridende områder med perifer økonomi en bedre position i EF-medlemsstaterne — 15 specifikke mål samlet under fire interventionsakser. Eksempelvis er målene for den første akse: 1. At fremme den økonomiske integration og integrationen af markederne 2. At øge investeringsstrømmene og at udbygge de økonomiske forbindelser, og de to landes gensidige turisme 3. At planlægge udnyttelsen af områderne med henblik på at forbedre deres konkurrenceevne 4. At fremme integrationen af området og udviklingen af landområderne Der var fastlagt følgende effektindikatorer for den første akse: 1. Person- og varestrømme 2. Kloaknettets dækningsgrad 3. Jernbaneforbindelser og andre forbindelser mellem de vigtigste bycentre Det overordnede mål er bredt og har en mængde delmål. Indikatorerne er utilstrækkelige, fordi målene er så omfattende. Alpenrhein-Bodensee-Hochrhein (linje A) At fremme en bæredygtig udvikling af regionen og etablere og intensivere grænseoverskridende netværk Resultatindikatorer: 1. Antal støttede projekter 2. Antal støttede samarbejdsprojekter 3. Antal undersøgelser af og dokumenter om grundlæggende planlægning 4. Antal støttede net 5. Antal projekter vedrørende forbedring af infrastrukturerne 1. Økonomisk udvikling 2. Miljøudvikling og fysisk udvikling 3. Sociokulturel udvikling De valgte resultatindikatorer for hver prioritet sigter mod måling af antallet af projekter på bestemte områder, som f.eks. antallet af projekter, der sigter mod at fremme regionen, og antallet af projekter vedrørende innovationsoverførsel Målene er meget generelle og indikatorerne kan ikke måle, om de er opfyldt. Nordvesteuropa (linje B) At bidrage til en mere sammenhængende, afbalanceret og bæredygtig udvikling af EU's territorium, og især af Nordvesteuropa gennem innovativt og integreret tværnationalt samarbejde om territoriale spørgsmål Resultatindikatorer: 1. Skønnet antal projekter pr. Prioritet 2. Antal tværnationale dokumenter om forvaltningen af området 3. Antal permanente netværk af beskæftigede, der er etableret i den offentlige og den private sektor 4. Antal samarbejdsmekanismer på ministerielt plan om spørgsmål, der hænger direkte sammen med forvaltningen af området 21 mål, for prioriteten »regionens eksterne og interne tilgængelighed«, f.eks.: 1. at sikre Nordvesteuropa en varig forbindelse til den øvrige verden 2. at bidrage til områdets samhørighed med stabile transportmuligheder 3. at forbedre adgangen til viden og oplysninger 4. at sikre, at fremtidige beslutninger træffes på et bedre grundlag Effektindikatorer for prioriteten »regionens eksterne og interne tilgængelighed«: 1. Regionens tilgængelighed (ekstern og intern) 2. Udvikling af transportmåderne (modal split), især i »euro-korridorerne« 3. Mindskelse af færdselstætheden 4. Antal innovative metoder 5. Antal tværnationale samarbejdsnet 6. Beløb for mindre investeringer Det overordnede mål er bredt og har indikatorer, der ikke måler opfyldelsen af det. Der er mange delmål. Der er fastlagt indikatorer, men det er vanskeligt at styre dem, fordi der er så mange. Det vestlige Middelhav (linje B) At øge Medoc-områdets samlede konkurrenceevne; at styrke samarbejdsområdets samhørighed ved at gøre udviklingsstrategierne for området mere sammenhængende gennem en mere omfattende interinstitutionel integration; med henblik på vedvarende udvikling at fremme og igangsætte et mere frugtbart og mere omfattende tværnationalt samarbejde mellem de europæiske regioner, der er støtteberettigede under programmet, og med tredjelande ved Middelhavets sydlige bred Resultatindikatorer: 1. Antal involverede organer 2. Antal gennemførte strategiske analyser og analyser af området 3. Antal netværk, offentlige organer deltager i 4. Antal projekter, som mere end to lande eller mindst ét tredjeland deltager i 4 prioriterede akser: 1. Middelhavsbækkenet 2. Strategi for territorial udvikling og bysystemer 3. Transportsystemer og informationssamfundet 4. Miljø, bevarelse og fremme af kulturarven og vedvarende udvikling Eksempler på resultatindikatorer for akse 1: — Antal finansierede planlægningsprogrammer for Middelhavsområdet — Antal aftaler mellem samfund på de to Middelhavskyster — Antal uddannede personer — Antal netportaler, der er fælles for flere virksomheder på de to Middelhavskyster — Den procentuelle stigning i de støttede forvaltningers og v