GRØNBOG om en EF-procedure for betalingspåbud og om foranstaltninger til forenkling og fremskyndelse af søgsmål om krav af mindre værdi

(forelagt af Kommissionen)

INDHOLDSFORTEGNELSE

formålet med grønbogen

Samråd med alle interesserede parter om grønbogen

1. DEL I: INDLEDNING

1.1. Skal en EF-retsakt kun gælde for grænseoverskridende sager, eller skal den også omfatte rent indenlandske sager?

1.2. Udvælgelse af den mest hensigtsmæssige retsakt til tilnærmelse af retsplejereglerne

2. DEL II: EN EF-PROCEDURE FOR BETALINGSPÅBUD

2.1. INDLEDNING

2.1.1. Adgang til effektiv retsprøvelse i tilfælde, hvor skyldnere ikke opfylder deres forpligtelser, selv om disses berettigelse, art og omfang ikke kan bestrides

2.2. Udformning af en procedure for betalingspåbud

2.3. Nødvendigheden af tiltag på EU-plan

2.4. BAGGRUND

2.4.1. Initiativer med henblik på indførelse af en EF-procedure for betalingspåbud forud for Amsterdam-traktatens ikrafttrædelse

2.5. Amsterdam-traktaten og dens konsekvenser

2.6. Tammerfors-konklusionerne

2.7. Programmet om gensidig anerkendelse

2.8. EF-tvangsfuldbyrdelsesdokumentet for ubestridte krav som første led i en totrinsløsning

2.9. En grønbog som andet trin i denne strategi

3. EF-BETALINGSPÅBUD

3.1. Den generelle strategi

3.1.1. Oversigt over medlemsstaternes forskellige modeller

3.2. Retsaktens anvendelsesområde

3.2.1. Kun pengekrav?

3.2.2. Skal proceduren være forbeholdt bestemte typer krav, eller skal bestemte typer krav være udelukket fra proceduren?

3.2.3. Beløbsgrænse for krav? (eller - hvis proceduren gælder for andet end pengekrav - for værdien af kravet)

3.2.4. Skal anvendelsen af ordningen være obligatorisk?

3.3. Reglerne for proceduren

3.3.1. International kompetence i grænseoverskridende sager - sagsøgtes værneting?

3.3.2. Kompetenceregler for de medlemsstater, hvis retter har kompetence

3.3.3. Regler om den nærmere ansvarsfordeling i proceduren

3.3.4. Begæring om betalingspåbud

3.3.5. Omfanget af rettens efterprøvelse af kravets berettigelse

3.3.6. Rettens afgørelse om betalingspåbud

3.3.7. Underretning af sagsøgte om dennes proceduremæssige rettigheder og pligter ved forkyndelse af afgørelsen

3.3.8. Forkyndelse af betalingspåbuddet for sagsøgte

3.3.9. Sagsøgtes indsigelse

3.3.10. Konsekvenser af indsigelsen

3.3.11. Konsekvenser af manglende rettidig indsigelse

3.3.12. Regler om repræsentation ved en advokat?

3.3.13. Regler for omkostninger (retsafgifter og lignende) og godtgørelse heraf

3.3.14. Tvangsfuldbyrdelse

4. DEL III: FORANSTALTNINGER TIL FORENKLING OG FREMSKYNDELSE AF SØGSMÅL OM KRAV AF MINDRE VÆRDI

4.1. EKSISTERENDE EF-LOVGIVNING - TIDLIGERE FÆLLESSKABSFORANSTALTNINGER

4.2. BAGGRUND

4.3. EKSISTERENDE PROCESFORMER FOR SMÅKRAV I MEDLEMSSTATERNE

4.3.1. Beløbsgrænser

4.3.2. Kravstyper

4.3.3. Småkravsproceduren som en valgmulighed eller en obligatorisk procesform

4.3.4. Anlæggelse af søgsmålet

4.3.5. Repræsentation og bistand

4.3.6. Alternativ konfliktløsning

4.3.7. Lempelse af visse regler vedrørende bevisoptagelse

4.3.8. Mulighed for en rent skriftlig procedure

4.3.9. Lempeligere regler for retsafgørelsens indhold og sagsbehandlingens varighed

4.3.10. Sagsomkostninger

4.3.11. Udelukkelse/begrænsning af appelmuligheder

4.4. BEHOVET FOR TILTAG PÅ EU-PLAN

5. ANVENDELSESOMRÅDET FOR EN RETSAKT VEDRØRENDE SMÅKRAV

5.1. Beløbsgrænse

5.2. Søgsmålstyper

5.3. Småkravsproceduren som frivillig eller obligatorisk procesform

6. FORENKLING AF RETSPLEJEREGLERNE

6.1. Fælles minimumsstandarder for formularer

6.2. Repræsentation og bistand

6.3. Alternativ konfliktløsning

6.4. Lempelse af visse regler om bevisoptagelse

6.5. Mulighed for en rent skriftlig procedure

6.6. Lempelse af reglerne om retsafgørelsens indhold og sagsbehandlingens varighed

6.7. Sagsomkostninger

6.8. Udelukkelse af eller begrænsninger i appelmuligheden

6.9. Yderligere muligheder for forenkling

7. OVERSIGT OVER SPØRGSMÅL

formålet med grønbogen

Denne grønbog skal danne grundlag for en høring af alle interesserede parter om eventuelle foranstaltninger på EU-plan

- for at opstille en EF-procedure for betalingspåbud, dvs. en særskilt hurtig og omkostningseffektiv procedure, som skal gælde i samtlige medlemsstater, for krav, som ikke forventes bestridt, og

- for at forenkle og fremskynde sager om krav af mindre værdi, et område, hvor det er af yderste vigtighed at få harmoniseret procesreglerne og begrænset omkostningerne, så det ikke bliver urimeligt dyrt at forfølge sådanne krav.

Grønbogen tager afsæt i en sammenlignende analyse af, hvordan medlemsstaterne i dag griber de proceduremæssige aspekter an i denne forbindelse. Denne gennemgang skal gøre det lettere at finde de optimale metoder, som kan give inspiration til tiltag på EU-plan.

Samråd med alle interesserede parter om grønbogen

Grønbogens kapitel 1, 2, 3 og 5 indeholder en række spørgsmål om de forhold, som Kommissionen mener, det er vigtigst at få afklaret som led i vurderingen af mulige initiativer vedrørende en EF-procedure for betalingspåbud og foranstaltninger til forenkling og fremskyndelse af sager om krav af mindre værdi. Spørgsmålene opsummeres til sidst i grønbogen. Kommissionen vil være glad for at modtage begrundede svar på disse spørgsmål fra alle interesserede parter. Man behøver naturligvis ikke lade sig begrænse af spørgsmålene, hvis man har kommentarer til andre aspekter vedrørende disse forhold, som grønbogen ikke kommer ind på. Svarene på spørgsmålene eller eventuelle andre kommentarer skal inden den 31. maj 2003 sendes til:

Europa-Kommissionen Generaldirektoratet for Retlige og Indre Anliggender, kontor A.3 B-1049 Bruxelles Fax: +32 2 299 64 57

E-mail: jai-coop-jud-civil@cec.eu.int

For at lette arbejdet bedes interesserede parter, som fremsender svar og kommentarer via flere forskellige medier (f.eks. pr. e-mail og på papir), venligst angive, når de pågældende dokumenter allerede er blevet sendt til Kommissionen på et tidligere tidspunkt. Svar og kommentarer offentliggøres eventuelt på Kommissionens websted, medmindre afsenderen udtrykkeligt anmoder om det modsatte. I foråret 2003 tager Kommissionen stilling til, om der skal afholdes en offentlig høring for at få drøftet spørgsmålene i grønbogen nærmere.

1. DEL I: INDLEDNING

Programmet med foranstaltninger med henblik på gennemførelse af princippet om gensidig anerkendelse af retsafgørelser på det civil- og handelsretlige område [1] tager, som navnet siger, som Kommissionens igangværende arbejdsprogram primært sigte på at lette anerkendelse og håndhævelse af retsafgørelser, som er afsagt i andre medlemsstater, og ikke på at harmonisere medlemsstaternes retspleje eller tilnærme reglerne efter hinanden. Det anerkendes dog i programmet, at man inden for visse områder bør afskaffe de mellemliggende foranstaltninger, som stadig er nødvendige for at give mulighed for anerkendelse og fuldbyrdelse, samtidig med at der oprettes en særskilt procedure på fællesskabsplan, enten i form af en fælles procedure, som fastlægges i en forordning, eller en harmoniseret procedure, som hver enkelt medlemsstat fastlægger i henhold til et direktiv.

[1] EFT C 12 af 15.1.2001, s.1.

I forlængelse af konklusionerne fra Det Europæiske Råds møde i Tammerfors opfordres der i programmet om gensidig anerkendelse udtrykkeligt til at fastsætte sådanne fælles regler

- om en særlig procedure for hurtig og effektiv fuldbyrdelse af ubestridte krav (EF-proceduren for betalingspåbud) og

- med henblik på forenklet og hurtig afgørelse af søgsmål om krav af mindre værdi.

Selv om procedurerne for krav af mindre værdi og en procedure for betalingspåbud er to forskellige områder af retsplejen, er det dog i et vist omfang de samme spørgsmål, som tages op i forbindelse med harmonisering eller indførelse af en fælleseuropæisk procedure. Disse initiativer bliver trods alt de første inden for civilretligt samarbejde, som direkte vedrører reglerne om, hvordan man når frem til en eksigibel afgørelse.

De to vigtigste spørgsmål angående fastlæggelsen af EF-lovgivning, som de to områder har til fælles (om end løsningerne ikke nødvendigvis er de samme) er som følger:

1.1. Skal en EF-retsakt kun gælde for grænseoverskridende sager, eller skal den også omfatte rent indenlandske sager?

Der kan meget vel udformes et regelsæt, som kun gælder for sager om krav af mindre værdi eller for betalingspåbudssager, som omfatter to parter med hjemsted i to forskellige medlemsstater, dvs. at man indfører en EF-procedure for betalingspåbud eller sager om krav af mindre værdi, som kun gælder for "grænseoverskridende sager". På den anden side kan det tænkes, at en sags grænseoverskridende aspekter først viser sig, når kreditoren når til fuldbyrdelsesfasen og finder ud af, at den skal gennemføres i en anden medlemsstat, fordi debitoren er flyttet dertil eller kun har aktiver der, som det kan betale sig at gøre udlæg i. Det er måske ikke det mest hensigtsmæssige, hvis en særlig effektiv EF-procedure kun skal gælde for krav med en international dimension, mens søgsmål i rent indenlandske sager skal være overladt til et ufleksibelt civilretligt processystem, som ikke opfylder de behov, som også "almindelige" kreditorer må forventes at have. Man må ikke blot spørge, om et sådant system vil være praktisk gennemførligt og retfærdigt, men også gøre sig klart, at en udtalt uligevægt i effektiviteten af de processystemer, der er til rådighed for kreditorer fra forskellige medlemsstater til inddrivelse af disses krav - også "småkrav" og ubestridte krav - kan have en direkte afsmittende virkning på det indre markeds funktion. Det kunne være hævdes at være tilfældet, når kreditorer i EU ikke har de samme muligheder for retsprøvelse, men princippet om ligestilling mellem borgere eller forretningsparter inden for et fællesområde forudsætter, at alle parter har samme adgang til gældende retsmidler. Det kan tænkes, at et selskab, som driver virksomhed i en medlemsstat, hvor retssystemet giver mulighed for hurtig og effektiv fuldbyrdelse af et krav, har en mærkbar konkurrencefordel frem for et firma, som driver virksomhed, hvor der ikke er adgang til sådanne effektive retsmidler. Sådanne forskelle kan endog medføre, at virksomheder vælger ikke at benytte sig af den etableringsfrihed, som de i henhold til EF-traktaten har i andre medlemsstater. Derfor kunne det være en god idé at lade eventuelle retsakter vedrørende sager om betalingspåbud og krav af mindre værdi gælde også for sager af rent indenlandsk tilsnit.

Spørgsmål 1:

Skal EF-retsakter for søgsmål om betalingspåbud og krav af mindre værdi kun gælde for grænseoverskridende sager, eller skal de også gælde for rent indenlandske sager? Angiv venligst, hvilke fordele og ulemper der vil være ved at lade sådanne potentielle retsakter have et mere eller mindre bredt anvendelsesområde.

1.2. Udvælgelse af den mest hensigtsmæssige retsakt til tilnærmelse af retsplejereglerne

Valget af, hvilket type retsakt der vurderes som hensigtsmæssig for at tilnærme retsplejen, kan få betydelige følgevirkninger. Et direktiv kan begrænses til de centrale principper og give medlemsstaterne en vis frihed til at tilrettelægge proceduren efter deres egne behov. Men forpligtelsen til at tilpasse lovgivningen efter bestemmelserne i et direktiv medfører uvægerligt, at det tidligere nationale system skal skiftes ud. På den anden side giver en forordning, som gælder direkte, ikke medlemsstaterne nogen bevægelsesfrihed. Men blot fordi der indføres en ensartet EF-procedure, betyder det ikke, at medlemsstaternes tidligere lovgivning fejes af bordet. En EF-procedure kan sagtens tænkes som en særskilt valgmulighed, som sidestilles med de nationale regler for afgørelse af ubestridte krav eller krav af mindre værdi.

Hvor høj en grad af standardisering skal der - under hensyntagen til nærhedsprincippet - til for at opnå den tilstræbte gevinst i effektivitet og brugervenlighed? Hvor megen frihed og fleksibilitet kan medlemsstaterne gives, uden at man undergraver det oprindelige formål, nemlig at gøre det lettere at opnå en ligelig og lige effektiv retsadgang?

Man må i den forbindelse også huske, at skillelinjen mellem fælles og tilnærmede procedurer ikke er så utvetydig, som man umiddelbart kunne tro. Selv hvis der vedtages en forordning, er der stadig mulighed eller ligefrem brug for supplerende nationale regler for de områder, som med vilje ikke berøres i en sådan retsakt. Man kan udmærket forestille sig, at man f.eks. foretrækker en forordning som den mest hensigtsmæssige retsakt til sikring af fuld ensartethed i kerneprincipperne i en EF-procedure for betalingspåbud, mens visse mindre centrale aspekter får lov at stå åbne, så medlemsstaterne kan opstille deres egne, eventuelt forskellige, regler herfor alt efter deres individuelle behov. Samtidig er et direktiv måske mere hensigtsmæssigt til at fastlægge grundtrækkene i en procedure for krav af mindre værdi. Det skal under alle omstændigheder afgøres, hvilke centrale aspekter af retsplejen det vil være på sin plads at harmonisere og lægge ind under en retsakt, det være sig en forordning eller et direktiv. Resten af denne grønbog er helliget disse forskellige grundlæggende overvejelser vedrørende en EF-procedure for betalingspåbud og krav af mindre værdi.

Spørgsmål 2:

Hvilken retsakt er mest hensigtsmæssig om betalingspåbud og krav af mindre værdi, en forordning eller et direktiv?

2. DEL II: EN EF-PROCEDURE FOR BETALINGSPÅBUD

2.1. INDLEDNING

2.1.1. Adgang til effektiv retsprøvelse i tilfælde, hvor skyldnere ikke opfylder deres forpligtelser, selv om disses berettigelse, art og omfang ikke kan bestrides

Der hersker ikke megen tvivl om, at en stor del af de retssager, der føres i medlemsstaterne, ikke drejer sig om at få en officiel, upartisk afgørelse vedrørende juridiske eller faktiske stridsspørgsmål. Det er nemlig efterhånden reglen snarere end undtagelsen, at kreditorer må gå rettens vej, hvis de skal have en adkomst, som giver dem ret til at få tvangsfuldbyrdet et krav over for en skyldner, som ikke bestrider kravet, men blot ikke vil eller kan betale det [2].

[2] I 2000 iværksatte Kommissionen en undersøgelse om medlemsstaternes procedurer for småkrav. Det spørgeskema, som i denne forbindelse blev rundsendt til medlemsstaterne, indeholdt også spørgsmål om ubestridte krav. Det fremgår af medlemsstaternes svar, som opsummeres i en oversigt i slutrapporten, udarbejdet af Evelyne Serverin, forskningsleder i CNRS IDHE-ENS CACHAN ("Des Procedures de traitement judiciares des demandes de faible importance ou non contestées dans les droits des Etats-Membres de l'Union Européenne", Cachan 2001, s. 30), at ubestridte krav i de lande, som ligger inde med dækkende statistikker for området, udgør fra ca. 50 % (Irland) til over 80 % (Tyskland, Østrig, Sverige) af samtlige sager, som anlægges ved de lavere civilretter.

Denne situation indebærer en kompleks udfordring for medlemsstaternes retssystemer. Det er nu vigtigt så tidligt i sagsforløbet som muligt at skelne mellem reelle kontradiktoriske sager og sager, hvor der ikke som sådan er nogen tvist. En sådan skelnen er en nødvendig forudsætning - om end ikke den eneste - når domstolenes begrænsede midler skal udnyttes effektivt. Dermed kan de koncentrere sig om de kontroversielle sager og få dem afgjort inden for en rimelig frist. Det lader sig dog kun gøre, hvis der er en hurtig og effektiv procedure for ubestridte krav, som kan lette domstolenes arbejde og dermed forebygge omfattende sagspukler. Da der som sagt er så mange ikke-kontradiktoriske sager, er det således en afgørende faktor for hele retssystemets funktion, at der findes retsplejeregler, som sikrer en effektiv håndtering af disse sager.

En hurtig inddrivelse af tilgodehavender, som ikke bestrides, er af yderste vigtighed for EU's virksomheder. Et retssystem, som ikke garanterer en kreditor adgang til en hurtig fuldbyrdelse af ubestridte krav, kan give uvederhæftige skyldnere en vis straffrihed og dermed tilskynde dem til bevidst at tilbageholde betalinger til deres egen fordel [3]. Betalingsforsinkelser kan være en vigtig medvirkende årsag til insolvens, som er en trussel mod virksomhedernes levedygtighed, navnlig hvad angår små og mellemstore virksomheder, og som i mange tilfælde koster arbejdspladser. Hvis virksomhederne er nødt til at føre langtrukne, besværlige og bekostelige retssager blot for at få inddrevet ubestridte tilgodehavender, kan det ikke undgå at forværre disse problemer.

[3] På grundlag af resultaterne i en undersøgelse, som Kommissionen fik foretaget i 1994 ('European Late Payment Survey' - Intrum Justitia), anslog Kommissionen i sin meddelelse til Rådet og Europa-Parlamentet med titlen "En mere effektiv opnåelse og fuldbyrdelse af retsafgørelser i Den Europæiske Union" (EFT C 33 af 31.1.1998, s. 3, pkt. 38), at forsætlige betalingsforsinkelser på EU-plan udgør 35 % af de samlede betalingsforsinkelser.

2.2. Udformning af en procedure for betalingspåbud

Alle medlemsstater prøver at afhjælpe problemet med massive inddrivelser af ubestridte krav via retssystemet ud fra deres egne nationale synsvinkler og inden for deres egne retsplejesystemer og -traditioner. Der er naturligt nok stor forskel på, hvilke løsninger man har fundet, både hvad angår hvordan løsningerne teknisk er udformet og hvor godt de fungerer. I nogle medlemsstater gribes ubestridte krav primært an via udeblivelsesdomme, hurtig retsforfølgning som led i almindelige civilretlige procedurer eller endog foreløbige foranstaltninger, som reelt fungerer som endelige domme, eftersom sagerne i praksis kun yderst sjældent går videre [4].

[4] Da der i Nederlandene ikke er adgang til en hurtig, enkel og billig procedure til inddrivelse af tilgodehavender, gør domstolene udbredt brug af foreløbige foranstaltninger (kort geding).

I mange af medlemsstaterne har det dog vist sig, at en særlig procedure for betalingspåbud er et yderst nyttigt værktøj til hurtig og omkostningseffektiv fuldbyrdelse af krav, som ikke bestrides juridisk. I dag har elleve medlemsstater (Østrig, Belgien, Finland, Frankrig, Tyskland, Grækenland, Italien, Luxembourg, Portugal, Spanien, Sverige) en sådan procedure som en integreret del af deres civilretlige retspleje [5], hvor Frankrigs injonction de payer og Tysklands Mahnverfahren kan fremhæves som de kendteste eksempler. De seneste år har man endog indført betalingspåbud i to medlemsstater (Spanien, Portugal), hvor kreditorerne ikke tidligere havde denne mulighed for at få fuldbyrdet deres krav [6]. Denne udvikling viser, at sådanne procedurer bliver stadig mere anerkendte i hele EU.

[5] Undtagen Belgien, hvor de såkaldte summariske betalingspåbud (procédure sommaire d'injonction de payer) på grund af strukturelle mangler (betalingspåbuddet forudsætter f.eks. forudgående skriftligt varsel) har vist sig at være mere besværlige end almindelige civile søgsmål og derfor ikke har fået bred opbakning fra advokatsamfundet.

[6] Portugals lovgivning om proceduren for betalingspåbud, som blev vedtaget i 1993, blev tilpasset i 1998, så den blev betydelig mere effektiv. I Spanien indførte man i 1999 den såkaldte proceso monitorio.

De enkelte medlemsstaters procedurer for betalingspåbud er vidt forskellige hvad angår centrale aspekter, f.eks. hvornår de kan anvendes, hvem der har beføjelse til at afsige dom, eller hvilke formelle og materielle forhold der lægges til grund for dommen. På trods af forskellene mellem de eksisterende regler, som grønbogen kommer nærmere ind på, har de alle følgende træk til fælles, som kan danne grundlag for udformningen af en fælles procedure for betalingspåbud:

Efter begæring fra sagsøgeren træffer domstolen eller en anden kompetent myndighed en ensidig afgørelse om sagskravet, dvs. at sagsøgte ikke kan deltage. Afgørelsen forelægges sagsøgte med påbud om at efterleve afgørelsen eller bestride kravet inden for en bestemt tidsfrist. Hvis sagsøgte ikke gør nogen af delene, kan afgørelsen tvangsfuldbyrdes. Kun hvis sagsøgte bestrider kravet, går sagen videre til almindelig domsforhandling. I modsætning til de normale retsregler er det altså i sådanne sager den part, som modtager betalingspåbuddet, der skal iværksætte en kontradiktorisk procedure. Denne omvendte ansvarsbyrde og beskyttelsen af sagsøgtes rettigheder (muligheden for at forhindre en tvangsfuldbyrdelse) er de centrale elementer i proceduren for betalingspåbud.

2.3. Nødvendigheden af tiltag på EU-plan

Det siger vel nærmest sig selv, at når tidsforbruget og omkostningerne ved at inddrive ubestridte krav ikke kan svare sig, så gælder det i endnu højere grad for grænseoverskridende sager. Manglende kendskab til andre medlemsstaters retssystemer og det deraf følgende behov for advokatbistand, tidskrævende forkyndelse af retslige dokumenter over for parter i andre medlemsstater end den, hvor sagen verserer, og oversættelsesudgifter er blot de mest iøjnefaldende faktorer, som gør livet besværligt for kreditorer med grænseoverskridende tilgodehavender. Disse problemer gælder for alle grænseoverskridende sager, uanset om kravet bestrides eller ej. Men kontrasten mellem en hurtig fuldbyrdelsesprocedure for indenlandske søgsmål og de forsinkelser og udgifter, som det giver, når parterne har hjemsted i forskellige medlemsstater, forstærkes i helt urimeligt omfang, hvis det pågældende krav end ikke bestrides af sagsøgte. Denne situation stiller uvederhæftige skyldnere fordelagtigt i grænseoverskridende sager og kan afholde virksomheder fra at udvide deres aktiviteter ud over deres hjemlands grænser og dermed begrænse samhandlen mellem medlemsstaterne. Selv hvis der fandtes en effektiv national procedure til inddrivelse af ubestridte tilgodehavender i samtlige medlemsstater, hvilket i dag langt fra er tilfældet [7], ville det ikke nødvendigvis være en afgørende forbedring, eftersom procedurerne er meget forskellige fra land til land og kendskabet til andre landes procedure er meget ringe, hvilket i sig selv stiller alvorlige hindringer i vejen for behandlingen af grænseoverskridende sager. Et harmoniseret EF-betalingspåbud kunne være et stort skridt på vejen til bedre og lettere adgang til effektiv retspleje.

[7] Selv i de medlemsstater, som har procedurer for betalingspåbud, finder de i mange tilfælde (i Østrig, Belgien, Italien og Luxembourg) ikke anvendelse, hvis sagsøgte har hjemsted i udlandet.

Det skal også tages med i betragtning, at sager med grænseoverskridende aspekter absolut ikke behøver involvere parter fra forskellige medlemsstater. En sag, som tidligere har været rent indenlandsk, kan antage en international dimension, fordi en retsafgørelse, som er afsagt i én medlemsstat, skal håndhæves i en anden, f.eks. fordi skyldneren er flyttet til det pågældende land eller kun har aktiver der, som der kan gøres udlæg i. Den afgørelse om, at en retsafgørelse erklæres for eksigibel (eksekvatur), som er nødvendig for at kunne tvangsfuldbyrde en retsafgørelse i en anden medlemsstat end den, hvor retsafgørelsen blev afsagt [8], medfører forsinkelser og udgifter, og dét i et sådant omfang, at Rådet og Kommissionen i programmet med foranstaltninger med henblik på gennemførelse af princippet om gensidig anerkendelse af retsafgørelser på det civil- og handelsretlige område [9] har besluttet, at sådanne mellemliggende foranstaltninger skal afskaffes hurtigst muligt. Hvis man gav mulighed for via en harmoniseret procedure for betalingspåbud, som overholdt reglerne om international retskompetence, at få håndhævet en afgørelse i en anden medlemsstat, ville det i mange tilfælde slet ikke være nødvendigt at tage dertil for at få fuldbyrdet kravet længere. I sager, hvor afgørelsen uomgængeligt må håndhæves i en anden medlemsstat end den, hvor afgørelsen er afsagt, ville det lette anerkendelses- og håndhævelsesprocedurerne betydeligt eller måske endog fjerne behovet herfor, hvis man indførte et EF-betalingspåbud [10]. Når myndigheder nægter at håndhæve en udenlandsk afgørelse, skyldes det ofte forskelle mellem nationale love og manglende kendskab til reglerne i andre lande, især hvad angår disses overensstemmelse med de krav, som angives i listen over begrundelser for afslag på eller ophævelser af eksekvaturafgørelser [11]. Hvad angår udeblivelsesdomme - et betalingspåbud er faktisk også en udeblivelsesdom, eftersom det kun får retskraft, hvis sagsøgte forholder sig passivt og ikke bestrider det [12] - så gælder dette ræsonnement navnlig for kontradiktionsprincippet, som omhandles i artikel 34, stk. 2, i Rådets forordning (EF) nr. 44/2001. Hvis en EF-procedure for betalingspåbud omfattede ensartede fælles regler, herunder også om kontradiktionsretten, ville man tilsyneladende ikke være langt fra en fuldstændig afskaffelse af de mellemliggende anerkendelses- og håndhævelsesforanstaltninger [13].

[8] Eksekvaturproceduren, som oprindeligt blev fastlagt i artikel 33 ff. i Bruxelles-konventionen af 1968 om retternes kompetence og om fuldbyrdelse af retsafgørelser i borgerlige sager, herunder handelssager (konsolideret udgave EFT C 27 af 26.1.1998, s. 1), er blevet tilpasset og reguleres nu efter artikel 38 ff. i Rådets forordning (EF) nr. 44/2001 af 22. december 2000, EFT L 12, s. 1, som trådte i kraft den 1. marts 2002.

[9] EFT C 12 af 15.1.2001, s.1.

[10] Denne holdning tilkendegives allerede i Kommissionens meddelelse til Rådet og Europa-Parlamentet 'En mere effektiv opnåelse og fuldbyrdelse af retsafgørelser i Den Europæiske Union', EFT C 33 af 31.1.1998, s. 3.

[11] Artikel 45, stk. 1, sammenholdt med artikel 34 og 35 i Rådets forordning (EF) nr. 44/2001.

[12] EF-Domstolen har taget stilling til, om betalingspåbud er i overensstemmelse med artikel 27, stk. 2 i Bruxelles-konventionen af 1968, som har relevans for udeblivelsesdomme i Hengst Import BV mod Campese (C-474/93), 13.7.1995, Sml. 1995, I-2113 (den italienske procedimento d'ingiunzione) og i Klomps mod Michel (C-166/80), 16.6.1981, Sml. 1981, 1593 (den tyske Mahnverfahren).

[13] Den uundgåelige risiko for fejlfortolkning eller forkert anvendelse af disse regler i enkeltsager er ikke til hinder herfor, da fejl af en sådan art ikke forhindrer håndhævelsen af en afgørelse i rent indenlandsk sammenhæng, medmindre selve afgørelsen bestrides af den part, som den går imod.

Det kan diskuteres, om en EF-procedure for betalingspåbud kun bør gælde for grænseoverskridende sager. Ud over de generelle betragtninger i denne forbindelse med henblik på de forskellige emner i denne grønbog [14] kan følgende forhold tages med i overvejelserne. En procedure for betalingspåbud er dybest set en metode til masseinddrivelse af ubestridte tilgodehavender via domstolene, som er de eneste, der kan afsige afgørelser om tvangsfuldbyrdelse, og derfor kunne man med rimelighed hævde, at en situation med et udtalt misforhold mellem effektiviteten af de procedurer, som kreditorer i forskellige medlemsstater har adgang til, er konkurrenceforvridende inden for det indre marked [15]. At indføre et EF-betalingspåbud kunne være en hensigtsmæssig form for harmonisering i overensstemmelse med nærhedsprincippet, da denne procesform ikke hænger tæt sammen med de øvrige civilretlige procesregler, men nærmest udgør et afsnit for sig. Det er derimod når betalingspåbudsproceduren slutter, fordi sagsøgte bestrider kravet, at sagen overgår til det almindelige civilretlige system. Hvis der blev indført et EF-betalingspåbud, ville det således ikke nødvendiggøre yderligere tilnærmelser i den nationale procesret.

[14] Ovenstående pkt. 1.1.

[15] I henhold til Kommissionens meddelelse til Rådet og Europa-Parlamentet 'En mere effektiv opnåelse og fuldbyrdelse af retsafgørelser i Den Europæiske Union' (EFT C 33 af 31.1.1998, s. 3, pkt. 38) viser en undersøgelse (European Payment Habits Survey, april 1997, Intrum Justitia), at den forsætlige del af betalingsforsinkelserne er langt mindre end EU-gennemsnittet (35 %) i de medlemsstater, hvor opnåelsen og fuldbyrdelsen af retsafgørelser foregår hurtigt, effektivt og uden større omkostninger.

Kommissionen skal have mulighed for bedre at vurdere, hvordan og i hvilket omfang der er behov for tiltag på EU-plan, og derfor er det på baggrund af ovenstående bemærkninger sigtet med grønbogen at indhente flere oplysninger om, hvordan procesreglerne for inddrivelse af ubestridte krav fungerer i medlemsstaterne, såvel hvad angår betalingspåbud som andre procedurer. En analyse af gældende lovregler giver ikke i sig selv mulighed for at drage en endegyldig konklusion om, hvordan en bestemt procedure fungerer i det daglige. Jo større forskel, der er mellem hvor anerkendte og hvor velfungerende de forskellige metoder er, som har til formål at gøre proceduren enklere og hurtigere for retsafgørelser om krav, der viser sig ikke at blive bestridt, desto større bliver den uligevægt, som beskrives i det ovenstående, og dermed behovet for harmonisering på EU-plan.

Spørgsmål 3:

Hvilke problemer har der eventuelt været med gennemførelsen af proceduren for betalingspåbud eller andre procedurer til inddrivelse af ubestridte krav i Deres medlemsstat? Angiv, hvor godt procedurerne er blevet modtaget og hvor godt de har fungeret i praksis. Kommer disse procedurer også til anvendelse i grænseoverskridende sager, hvor sagsøger eller sagsøgte har hjemsted i en anden medlemsstat? Hvis dette er tilfældet, hvilke problemer har der så eventuelt været i denne forbindelse? Hvis det ikke er tilfældet, hvordan skal ubestridte krav med grænseoverskridende aspekter så retsprøves?

2.4. BAGGRUND

2.4.1. Initiativer med henblik på indførelse af en EF-procedure for betalingspåbud forud for Amsterdam-traktatens ikrafttrædelse

2.4.1.1. Storme-forslaget

I 1993 udarbejdede en arbejdsgruppe, sammensat af eksperter i procesret under ledelse af professor Marcel Storme, et udkast til et direktivforslag om tilnærmelse af medlemsstaternes love og regler om visse aspekter af procedurerne for civile søgsmål (det såkaldte Storme-forslag) [16], som blev fremlagt for Kommissionen. Dette første bredtfavnende forsøg på at tage fat i de grundlæggende aspekter i civilsager [17] med klart afsæt i det indre marked [18] indeholder et afsnit med detaljerede principper for en procedure for betalingspåbud, hvilket klart påpeger behovet for harmonisering inden for dette område [19]. Selv om forslaget aldrig mundede ud i et lovforslag fra Kommissionen, er det et godt referencepunkt og en nyttig inspirationskilde.

[16] Teksten blev offentliggjort i 1995, Storme (ed.), Rapprochement du droit judiciaire de l'Union Européenne - Approximation of judiciary law in the European Union, Dordrecht/Boston/London.

[17] Det bør nævnes, at Det Europæiske Råd forud for dette forslag i sin henstilling nr. R (81) 7 af 14.5.1981 om lettere adgang til domstolene foreslår, at der opstilles bestemmelser vedrørende ubestridte krav eller erstatningskrav for at sikre, at der på disse områder hurtigt kan opnås en endelig afgørelse uden unødige formaliteter, retsmøder eller omkostninger.

[18] Stormes indledende rapport har en omfattende gennemgang af behovet for harmonisering af de civilretlige procesregler efter indførelsen af det indre marked, både hvad angår de økonomiske aspekter og lovgrundlaget for EF-retsakter på området.

[19] Arbejdsgruppen havde i første omgang tænkt sig at opstille en komplet EF-model for procedurer i civile søgsmål. I det endelige forslag er der dog udprægede forskelle mellem områderne, idet man nogle steder (f.eks. vedrørende betalingspåbud) går meget i detaljer og foreslår en harmoniseret fælles procedure, mens man andre steder blot opstiller generelle principper eller minimumsstandarder.

2.4.1.2. Direktivet om betalingsforsinkelser

I 1998 forelagde Kommissionen Rådet og Europa-Parlamentet et direktivforslag om bekæmpelse af overskridelse af betalingsfrister i handelstransaktioner [20]. Ud fra det ræsonnement, at konsekvenserne af overskridelse af betalingsfrister, f.eks. morarenter, som kreditor tilskriver efter fristens udløb, kun har en afskrækkende virkning, hvis de ledsages af hurtige, effektive og udgiftsmoderate retsprocedurer [21], indeholder forslagets artikel 5 en bestemmelse om, at medlemsstaterne skal sikre, at der findes en hurtig inkassoprocedure for ubestridt gæld, ligesom artiklen angiver visse minimumskrav til proceduren. Udtrykket 'betalingspåbud' bruges ganske vist ikke i teksten, men man kan alligevel gå ud fra, at ophavsmændene til forslaget først og fremmest havde en procedure af denne type i tankerne [22]. Det direktiv, der i sidste ende blev vedtaget den 29. juni 2000 [23] med retsgrundlag i artikel 95 i Traktaten om Oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, var noget mere forbeholdent. I stedet for at indføre en (ny) særskilt procedure forpligtes medlemsstaterne i artikel 5 til at sikre, at kreditorer kan opnå et tvangsfuldbyrdelsesgrundlag inden for 90 kalenderdage i overensstemmelse medlemsstaternes nationale lovgivning. Det står dog endnu ikke klart, om gennemførelsen af artikel 5 vil medføre mærkbare ændringer i medlemsstaternes retsplejesystemer. Denne bestemmelse må under alle omstændigheder betragtes som en forsigtig første fase og ikke det sidste trin i processen hen imod at få etableret en effektiv EF-procedure for inddrivelse af ubestridt gæld.

[20] KOM (98) 126 endelig udgave, EFT C 168 af 3.6.1998, s. 13.

[21] Forslagets betragtning 14, som blev til betragtning 20 i direktivet.

[22] I forslagets begrundelse henvises der udtrykkeligt til den franske injonction de payer og den tyske Mahnverfahren.

[23] Direktiv 2000/35/EF, EFT L 200 af 8.8.2000, s. 35. Fristen for gennemførelse udløb den 8. august 2002.

2.5. Amsterdam-traktaten og dens konsekvenser

Med ikrafttrædelsen af Amsterdam-traktaten blev det civilretlige samarbejde flyttet fra søjle 3 (EU-traktatens - artikel K.1, stk. 6) til søjle 1. I henhold til artikel 61, litra c), og artikel 65 i Traktaten om Oprettelse af Det Europæiske Fællesskab vedtager EU foranstaltninger vedrørende civilretligt samarbejde i spørgsmål med grænseoverskridende virkninger i det omfang det er nødvendigt for det indre markeds funktion. I henhold til artikel 65, litra c), omfatter sådanne foranstaltninger fjernelse af hindringer for, at civile retssager forløber tilfredsstillende, om nødvendigt ved fremme af foreneligheden mellem medlemsstaternes civile retsplejeregler.

Denne nye fællesskabskompetence satte nyt skub i diskussionen om en mere vidtrækkende tilnærmelse af retsplejereglerne, også hvad angår ubestridte krav [24].

[24] Det vil dog ikke sige, at artikel 61, litra c), og artikel 65 er det eneste mulige retsgrundlag for en EF-procedure for betalingspåbud.

2.6. Tammerfors-konklusionerne

Det Europæiske Råd fastslog på sit møde i Tammerfors den 15.-16. oktober 1999, at princippet om gensidig anerkendelse af domme og andre retsafgørelser er af central betydning for retssamarbejdet inden for EU. Under overskriften "Større konvergens på det civilretlige område" opfordrede man Rådet og Kommissionen til at forberede nye procedureregler for grænseoverskridende sager, navnlig på punkter, der kan fremme et smidigt retligt samarbejde og en bedre retsadgang. Betalingspåbud blev udtrykkeligt nævnt som eksempel herpå [25].

[25] Formandskabets konklusioner pkt. 38.

Det Europæiske Råd anmodede Rådet og Kommissionen om inden december 2000 at vedtage et program med foranstaltninger med henblik på gennemførelse af princippet om gensidig anerkendelse og igangsætte arbejde med hensyn til et europæisk tvangsfuldbyrdelsesdokument og de aspekter af retsplejen, for hvilke det skønnedes nødvendigt at vedtage fælles minimumsstandarder for lettere at gennemføre princippet om gensidig anerkendelse.

2.7. Programmet om gensidig anerkendelse

I Kommissionens og Rådets fælles program med foranstaltninger med henblik på gennemførelse af princippet om gensidig anerkendelse af retsafgørelser på det civil- og handelsretlige område, som Rådet vedtog den 30. november 2000, angives det, at afskaffelsen af eksekvaturproceduren i forbindelse med ubestridte krav bør være en af Fællesskabets prioriteter. Det påpeges, at det i sig selv er ulogisk, at fuldbyrdelsen af afgørelser vedrørende krav, der ikke bestrides, kan forsinkes af en eksekvaturprocedure, og at det derfor er helt igennem på sin plads, at dette område bliver et af de første, hvor eksekvaturproceduren afskaffes, da det for forretningslivet er bydende nødvendigt, at uindfriede fordringer hurtigt kan inddrives, og da dette længe har været et ønske i de økonomiske kredse, som er afhængige af, at det indre marked fungerer optimalt [26].

[26] EFT C 12 af 15.1.2001, s. 1, afsnit I B 3.

Programmet om gensidig anerkendelse tager som sagt klart sigte på at lette anerkendelse og håndhævelse af domme afsagt i andre medlemsstater. Det er ikke et program til harmonisering af de nationale retsplejeregler. Tilnærmelse af retsplejereglerne via indførelse af minimumsstandarder eller harmonisering planlægges ikke som et mål i sig selv, men som en ledsageforanstaltning, der inden for visse områder kan være en forudsætning for at opnå de ønskede fremskridt hen imod at få afskaffet eksekvaturproceduren [27]. I samme dokument påpeges det, at afskaffelsen af eksekvaturproceduren inden for visse områder kan ske ved at indføre et egentligt EF-tvangsfuldbyrdelsesdokument, som opnås ved afslutningen af en specifik fælles eller harmoniseret procedure fastlagt i fællesskabsregi [28]. Det må understreges, at afskaffelse af eksekvaturproceduren og harmonisering af retsplejereglerne er to forskellige ting. Den første forudsætter, at der afsiges en retsafgørelse, og vedrører adgangen til tvangsfuldbyrdelse i andre lande, mens den anden har at gøre med, hvor effektiv adgang der er til at opnå en retsafgørelse, uanset om den skal fuldbyrdes i udlandet eller ej. Selv om der er en sammenhæng mellem disse forhold som opridset herover, skal man huske denne forskel og det forhold, at de kan gribes an hver for sig som selvstændige områder. Her skal blot nævnes, at afskaffelsen af eksekvaturproceduren ikke har nogen relevans for en kreditor, som i en grænseoverskridende sag skal sagsøge en part i en anden medlemsstat, som ikke har nogen effektiv procedure for inddrivelse af ubestridt gæld. Ligeledes vil det i de fleste tilfælde, hvor en afgørelse opnås via en sådan procedure i den stat, hvor sagsøgte har hjemsted, ikke være nødvendigt at fuldbyrde afgørelsen i en tredje medlemsstat. På den anden side kan man altid komme ud for domme eller andre retsafgørelser vedrørende ubestridte krav (forlig, officielt bekræftede dokumenter), eventuelt opnået via ikke-harmoniserede procedurer, som skal fuldbyrdes i andre medlemsstater end den, som de stammer fra.

[27] Det bør i den forbindelse bemærkes, at programmet omhandler forhold, som egner sig til harmonisering eller opstilling af minimumsstandarder i form af 'foranstaltninger, der skal ledsage gensidig anerkendelse'.

[28] Afsnit II A 2 b i programmet. Selv om der ikke nævnes noget om en procedure for betalingspåbud (eller procedurer for andre områder) i afsnittet, viser det efterfølgende forslag til et EF-tvangsfuldbyrdelsesdokument i forbindelse med ubestridte krav som led i første gennemførelsesetape i afsnit III A, at man havde en harmonisering af denne type i tankerne, navnlig i forbindelse med inddrivelse af ubestridte krav.

2.8. EF-tvangsfuldbyrdelsesdokumentet for ubestridte krav som første led i en totrinsløsning

Under hensyn til ovennævnte forhold har Kommissionen valgt en totrinsstrategi med henblik på både

* at få afskaffet eksekvaturproceduren under forudsætning af, at en række minimumsstandarder overholdes for alle afgørelser eller dokumenter med retskraft vedrørende ubestridte krav, uanset hvilken procedure der har ført frem dertil

og

* at få indført en særlig harmoniseret procedure for inddrivelse af gæld, som antages ikke at blive bestridt, dvs. et EF-betalingspåbud,

dog ikke samtidig i samme retsakt. Via denne strategi kan man hurtigt komme af med eksekvaturproceduren i situationer, hvor en gælds art og omfang tydeligvis ikke bestrides (ikke blot betalingspåbud), og samtidig arbejde videre med udformningen af en harmoniseret procedure for betalingspåbud.

I april 2002 vedtog Kommissionen sit forslag til Rådets forordning om indførelse af et europæisk tvangsfuldbyrdelsesdokument for ubestridte krav [29]. Dette lovinitiativ er det første skridt i den omtalte totrinsstrategi og sigter på at afskaffe eksekvaturproceduren for alle retsafgørelser i forbindelse med ubestridte krav, uanset hvilken procedure afgørelserne er opnået ved. For at få afskaffet de mellemliggende foranstaltninger må en række minimumskrav dog overholdes i procedurerne, f.eks. angående dokumenternes forkyndelsesmåde, tidsintervallet mellem forkyndelses- og afgørelsesdato, så forsvaret kan forberede sig, og fyldestgørende underretning af sagsøgte. Kun hvis disse krav overholdes og attesteres af retten i domsstaten, bortfalder kontrollen af, hvorvidt kontradiktionsprincippet er tilgodeset, i den medlemsstat, hvor afgørelsen skal fuldbyrdes. Dette attestationssystem via flersprogede standardformularer vil være en klar fordel for kreditorerne, som får adgang til hurtig og effektiv fuldbyrdelse i udlandet uden at skulle inddrage retsinstanserne i den medlemsstat, hvor der anmodes om fuldbyrdelse, med deraf følgende forsinkelser og udgifter.

[29] KOM (2002) 159 endelig udgave.

2.9. En grønbog som andet trin i denne strategi

Nærværende grønbog er andet trin i denne strategi, og den skal ses i sammenhæng med Kommissionens overordnede politik for de spørgsmål, som blev taget op i programmet om gensidig anerkendelse i forbindelse med ubestridte krav.

Det bør følge helt logisk af ovenstående overvejelser om gennemførelsen af programmet om gensidig anerkendelse, og af de generelle betragtninger om tanken bag et EF-betalingspåbud [30], at de forskellige formål med den harmonisering af retsplejen, som grønbogen sigter mod, og med de lettere anerkendelses- og fuldbyrdelsesregler hverken udelukker, modvirker eller overlapper hinanden. Kommissionens to initiativer i denne forbindelse supplerer derimod hinanden. Hvis der fandtes en EF-procedure for betalingspåbud, ville det ikke blot ligestille kreditorer og debitorer i samtlige medlemsstater, som dermed ville have samme retsadgang. Det kunne også skabe bedre forhold hvad angår anerkendelse og fuldbyrdelse ved sågar at overflødiggøre det påtænkte attestationskrav i forslaget om et EF-tvangsfuldbyrdelsesdokument.

[30] Ovenstående pkt. 2.3.

3. EF-BETALINGSPÅBUD

3.1. Den generelle strategi

Det er tanken med denne grønbog at sætte gang i en bred høring om, hvordan man kan indføre en speciel fælles eller harmoniseret EF-procedure for betalingspåbud. I den forbindelse gennemgås de forskellige regler, som kunne regulere en sådan procedure, så vidt muligt i kronologisk rækkefølge. De enkelte områder præsenteres på grundlag af en indledende, kortfattet oversigt over medlemsstaternes relevante lovgivning. Gennemgangen skal give inspiration til debat for at indkredse de bedste af de nuværende løsninger i EU - eller, hvor det vil være mest hensigtsmæssigt, nye innovative løsninger - og omsætte resultatet af denne analyse til et nyt EU-dækkende betalingspåbudsprocedure, som vil være en mærkbar forbedring for de europæiske borgere.

Men en isoleret gennemgang af de nærmere detaljer i en procedure for betalingspåbud én for én ville i sig selv være ufuldstændig og utilstrækkelig, eftersom der så ikke ville blive taget højde for den større sammenhæng, dvs. målsætningen om at sammensætte en procedure, hvor de enkelte elementer passer harmonisk sammen og danner en velafbalanceret helhed. Derfor gives der forud for detaljegennemgangen en kort oversigt over de forskellige "familier" af procedurer for betalingspåbud i Europa, som kan give en større indsigt i de proceduremæssige forhold, som de forskellige nationale systemer typisk kombinerer. Når procedurens enkelte aspekter behandles, skal der også tages hensyn til eventuelle vekselvirkninger herimellem. Det kan få afgørende betydning, om man vælger at følge de bedste eksisterende løsningsmodeller eller at opstille en ny ved at sammensætte dele fra forskellige eksisterende modeller og eventuelle nye elementer.

3.1.1. Oversigt over medlemsstaternes forskellige modeller

Man kan groft sagt skelne mellem to typer procedurer for betalingspåbud i Europa. Selv om der er afvigelser i mindre detaljer, falder lovgivningen i de medlemsstater, som har betalingspåbud, ind under en af disse to kategorier.

Det vigtigste træk i det, man kunne kalde "bevismodellen" (Belgien, Frankrig, Grækenland, Luxembourg, Italien, Spanien) er kravet om, at sagsøger skal fremlægge skriftlig dokumentation for søgsmålets berettigelse. Uden sådan dokumentation betragtes en begæring om et betalingspåbud som uantageligt. Denne betingelse er en sikring mod ubegrundede krav. Samtidig tillader systemet først betalingspåbud efter summarisk efterprøvelse fra en dommer. Det er ved denne efterprøvelse, at dokumentationen spiller så vigtig en rolle. Foreligger denne skriftlige dokumentation og støtter den kravet i tilstrækkelig grad til, at dommeren kan beslutte at udstede et betalingspåbud? Dommerens nødvendige stillingtagen til disse spørgsmål beskytter sagsøgte også i søgsmålets ensidige fase, hvor sagsøgte ikke selv kan udtale sig om kravets berettigelse. Krav, som er uberettigede selv på grundlag af de oplysninger, som sagsøger fremlægger, eller som ikke understøttes af skriftlig dokumentation, kan dommeren selv filtrere fra meget tidligt i forløbet. Hvis der imidlertid udstedes et betalingspåbud, er det blåstemplet, idet visse rimelighedskrav er kontrolleret. I de fleste medlemsstater i "bevisfamilien" (Frankrig, Grækenland, Italien, Spanien) har sagsøgte kun én mulighed for at bestride kravet. Når indsigelsesfristen er udløbet, får betalingspåbuddet øjeblikkelig retskraft, hvorefter det ikke længere kan appelleres.

Den "bevisløse" procedure for betalingspåbud, som Østrig, Finland, Tyskland, Sverige og Portugal bruger, er derimod kendetegnet ved en fuldstændig mangel på indledende retsprøvelse af sagskravet. Hvis en anmodning er antagelig og opfylder de grundlæggende krav, udsteder retten et betalingspåbud uden yderligere vurdering af anmodningens realitet [31]. Mens "bevisgruppen" øjensynlig mener, at der er brug for et vist mindstemål af beskyttelse af sagsøgte, lægges der blandt de "bevisløse" mere vægt på sagsøgtes eget ansvar. Det kan på sin vis ses som en fuld gennemførelse af princippet om den omvendte bevisbyrde, da sagens udfald helt og fuldt afhænger af sagsøgtes reaktion (eller mangel på samme) uden yderligere indgriben fra rettens side. Hvis sagsøgte kan forhindre, at der udstedes en eksigibel afgørelse blot ved at sige "nej", ved at bestride kravet, betragtes det som unødvendigt med yderligere sikkerhedsforanstaltninger. De øvrige hovedforskelle følger logisk af denne holdningsforskel. Hvis der ikke foretages nogen vurdering, er der naturligvis ikke brug for dokumentation af kravet, som kun skal give mulighed for en sådan kontrol. Og når kravet ikke vurderes af retten og hele proceduren dermed hælder i retning af en administrativ foranstaltning [32], er der tilsyneladende heller ingen grund til at ulejlige en dommer; derfor uddelegerer man i disse medlemsstater beføjelserne til at udstede betalingspåbud enten til embedsmænd ved retten eller, som det er tilfældet i Sverige, til fogedretten, en administrativ instans uden for den dømmende myndighed. I de fleste medlemsstater i denne kategori opvejes den manglende beskyttelse ved retsprøvelse af kravenes berettigelse interessant nok i et vist omfang af, at sagsøgte får to muligheder for at gøre indsigelse i stedet for én. I Finland, Tyskland og Sverige udstedes der ved manglende rettidig indsigelse en ny afgørelse (om tvangsfuldbyrdelse), som ikke er endelig, men kan bestrides af sagsøgte inden for en ny frist. Først hvis sagsøgte sidder denne mulighed overhørig, får betalingspåbuddet endelig retskraft.

[31] Det skal dog bemærkes, at Østrig for nylig har vedtaget nye regler, som foreskriver, at retten skal foretage en summarisk forhåndsvurdering af kravets berettigelse; se herom nedenstående pkt. 3.3.5.

[32] Med udtrykket "administrativ" henvises til den manglende vurdering af kravets berettigelse. Det må ikke misforstås som at der stilles spørgsmålstegn ved procedurens retlige karakter som sådan. Kun Sverige er gået så vidt som til at overlade ansvaret for betalingspåbudsprocedurer til en administrativ instans.

Det må dog påpeges, at to medlemsstater har afveget fra dette mønster i deres lovgivning. Både Østrig og Portugal har tilsluttet sig den "bevisløse" model, men har af hensyn til effektiviteten valgt en procedure med kun ét trin. Når sagsøgte har forpasset sin eneste chance for at bestride kravet, skal der ikke længere tages hensyn til indsigelser eller appelindbringelser; herefter bliver betalingspåbuddet umiddelbart bindende.

De østrigske og portugisiske eksempler viser, hvordan man kan udvælge og sammensætte de mest velfungerende elementer fra de to eksisterende klassiske proceduremodeller for betalingspåbud. Den østrigske Mahnverfahren kombinerer enkelheden i den "bevisløse" model (intet dokumentationskrav, ingen efterprøvelse af kravet, ingen inddragelse af dommere) med kraftige begrænsninger i appelmulighederne inspireret af "bevismodellen" og giver en kreditor mulighed for at opnå en afgørelse, som ikke blot kan tvangsfuldbyrdes, men har fuld retskraft, på lidt mere end to uger [33]. Kan denne kombinationsmodel inspirere til en løsning på europæisk plan? [34] Eller bør man holde sig til et af de i ovenstående beskrevne standardsystemer? Kan der slås bro over kulturkløften mellem "bevismodellen" og den "bevisløse" tradition, og hvordan? Hvor stor en del af ansvaret kan overlades til sagsøgte? Er der en minimumsstandard for rettens beskyttelse af sagsøgte mod uberettigede søgsmål via betalingspåbud?

[33] Det må dog tilføjes, at tidsfristen for indsigelse, som i dag er på 14 dage, fra 1. januar 2003 fordobles til 4 uger; se nedenstående pkt. 3.3.9.1.

[34] Det bør i den forbindelse bemærkes, at både Østrigs og Portugals ordninger om betalingspåbud kun finder anvendelse op til en bestemt beløbsgrænse. Det kan ses som en sikkerhedsventil til sikring mod misbrug af en ny højeffektiv procedure.

Den efterfølgende gennemgang af mulige strategier for at tage højde for alle detaljer i en procedure for betalingspåbud skal ses i lyset af disse brede spørgsmål. De løsninger, som de forskellige medlemsstater har taget i brug, kan og må ikke analyseres løsrevet fra den overordnede sammenhæng, som de indgår i. Og ethvert forslag til et EF-betalingspåbud skal selv være i ligevægt under hensyntagen til det komplicerede samspil mellem forskellige aspekter af retsplejen. I det efterfølgende gøres der udtrykkeligt opmærksom på, hvilke konsekvenser bestemte løsninger har for proceduren som helhed, hvor dette skønnes relevant.

3.2. Retsaktens anvendelsesområde

3.2.1. Kun pengekrav?

I de fleste medlemsstater (Østrig, Belgien, Tyskland, Grækenland, Luxembourg, Portugal, Spanien) omfatter den særlige procedure til opnåelse af en eksigibel afgørelse om krav, som ikke forventes at blive bestridt og som indebærer omvendt ansvarsbyrde, kun pengekrav op til et bestemt beløb. I Frankrig, Finland, Italien og Sverige kan denne procesform også anvendes på andre krav. I disse medlemsstater er der ikke blot tale om et betalingspåbud, men et langt bredere "handlingspåbud". Det er forskelligt, hvilke typer krav proceduren omfatter, men det drejer sig typisk om overdragelse eller tilbageføring af løsøre samt udsættelsesforretninger [35].

[35] I Italien omfatter proceduren i henhold til den italienske retsplejelovs 639 krav vedrørende en angiven mængde af materielle varer eller tilbageføring af angivet løsøre. Den svenske inkassoprocedure (handräckning) gælder også for udsættelsesforretninger, tilbageføring af løsøre, opfyldelse af leveringspligt, fjernelse af formuegoder, opfyldelse af ansættelseskontrakter og overholdelse af adgangsforbud eller -rettigheder til fast ejendom eller forretningssteder. I Frankrig anvendes et handlingspåbud (injonction de faire) i henhold til den franske retsplejelovs 1425-1 på alle ikke-monetære kontraktforpligtelser, hvor én eller flere parter ikke er erhvervsdrivende.

Når der skal tages stilling til, om ikke-økonomiske krav skal falde ind under en harmoniseret EF-procedure, må man huske på, at da så stor en del af de civile søgsmål drejer sig om inddrivelse af pengekrav, vil et handlingspåbud få forholdsvis ringe praktisk betydning i forhold til et betalingspåbud [36]. Sådanne forpligtelser er pr. definition også sværere at standardisere, f.eks. hvad angår formularer og bearbejdning af data, eftersom kravet i sig selv (og dermed ordlyden i et tvangsfuldbyrdelsesdokument) altid forudsætter en nøjagtig beskrivelse, som er langt sværere at formulere end et rent pengekrav, som kan udtrykkes i kroner og øre (eller anden valuta).

[36] I den forbindelse må det bemærkes, at proceduren for handlingspåbud i Frankrig ikke har fungeret særlig godt, og at det i et reformforslag fremlagt af retspræsidenten for Tribunal de Grande Instance de Paris anbefales at afskaffe den.

Spørgsmål 4:

Skal en EF-procedure for betalingspåbud kun omfatte pengekrav? Hvis det ikke skal være tilfældet, hvilke typer ikke-økonomiske krav skal den så omfatte?

3.2.2. Skal proceduren være forbeholdt bestemte typer krav, eller skal bestemte typer krav være udelukket fra proceduren?

I forbindelse med pengekrav stiller flere medlemsstater (Østrig, Belgien, Grækenland, Italien, Spanien, Sverige [37]) ingen begrænsninger for proceduren for betalingspåbud hvad angår sagskravets karakter eller retsgrundlag. De øvrige medlemsstater har to forskellige tilgange til at begrænse procedurens anvendelsesområde. Frankrig og Portugal tillader kun betalingspåbud for krav, som er en følge af kontraktlige forbindelser, og udelukker dermed søgsmål om forhold uden for kontrakt [38]. Tyskland, Finland og Luxembourg definerer ikke, hvilke kravstyper proceduren omfatter, men angiver i stedet bestemte tilfælde, hvor der ikke må afsiges retsafgørelser [39].

[37] Kravet om en ubetinget, skyldig forpligtelse betragtes i denne del af grønbogen som selvindlysende og dermed ikke som en begrænsning.

[38] I Frankrig tillader den franske retsplejelovs 1405 anvendelse af betalingspåbud ikke blot på kontraktforpligtelser, men også på visse lovbestemte forpligtelser, f.eks. bidrag til pensionsordninger.

[39] I Luxembourg omfatter betalingspåbudsproceduren ikke krav vedrørende lejemål i fast ejendom samt arbejds- og lærlingekontrakter. I Tyskland er begrænsningen ikke så omfattende, idet den kun vedrører forbrugerkredit med en rentesats, som er højere end den, der er fastsat i den tyske retsplejelovs 688 (II) (1). I Finland finder proceduren ikke anvendelse i søgsmål, hvor parterne ikke må indgå udenretligt forlig.

Det må dog understreges, at ovenstående forskelle ikke er så udtalte, som de måske umiddelbart virker. Man må i den forbindelse huske, at mange medlemsstater kræver, at der fremlægges dokumentation, inden kravet kan gøres til genstand for et betalingspåbud. Denne kan sjældent lade sig gøre ved krav om erstatningsansvar uden for kontrakt. Derfor er der kun marginal forskel på en ordning, som kun gælder for kontraktlige krav, og en ordning, som gælder for alle typer krav, men forudsætter fremlæggelse af skriftlig dokumentation (som man har i f.eks. Belgien, Grækenland, Italien og Spanien).

Det skal analyseres nøje, om og i hvilket omfang anvendelsesområdet for et EF-betalingspåbud skal begrænses til bestemte typer krav, og i så tilfælde hvilken metode denne begrænsning skal gennemføres ved. En ordning, som omfatter alle (penge-)krav, vil naturligvis være den mest gennemskuelige, eftersom enhver begrænsning uundgåeligt vil afstedkomme vanskeligheder ved fortolkningen af, om krav kan antages eller ej [40], som domstolen eller den kompetente myndighed må tage stilling til, inden påbuddet kan udstedes. En sådan eventuel begrænsning vil tilsyneladende kun være berettiget, hvis der er et tvingende behov for at udelukke bestemte områder fra proceduren. Hvis sagsøgte i mange tilfælde vil stå svagt på bestemte områder, kan det betragtes som en tilsidesættelse af kontradiktionsretten, selv om forsvaret kan bestride kravet og dermed forhindre en eksigibel afgørelse.

[40] Således betragtes erstatningskrav vedrørende forhold forud for kontraktindgåelsen (culpa in contrahendo) som kontraktbaserede i nogle medlemsstater (f.eks. Tyskland), mens det i andre betragtes som værende uden for kontrakt (f.eks. Frankrig).

Spørgsmål 5:

Skal en EF-procedure for betalingspåbud kun gælde for krav vedrørende bestemte civil- og handelsretlige områder, eller skal bestemte typer krav udelukkes? Angiv i begge tilfælde hvilke typer krav der tænkes på.

3.2.3. Beløbsgrænse for krav? (eller - hvis proceduren gælder for andet end pengekrav - for værdien af kravet)

Anvendelsesområdet for proceduren for betalingspåbud kan begrænses ikke blot ved at foreskrive, hvilke typer krav den omfatter, men også ved at indføre en grænse for kravets beløb (eller værdi, hvilke proceduren også omfatter andet end pengekrav). Nogle medlemsstater (Østrig, Belgien, Portugal, Spanien) giver kun mulighed for betalingspåbud op til et bestemt beløb [41], mens de øvrige (Finland, Frankrig, Tyskland, Grækenland, Italien, Luxembourg og Sverige) ikke har en sådan begrænsning [42].

[41] Der er stor forskel på, hvilke maksimumsbeløb disse medlemsstater foreskriver. Grænsen er ca. 1.850 EUR i Belgien, 3.750 EUR i Portugal og 30.000 EUR i Spanien. I Østrig har man for nylig vedtaget nye regler, hvorefter grænsen sættes op fra 10.000 EUR til 30.000 EUR pr. 1. januar 2003.

[42] I Luxembourg har man to forskellige procedurer (ordonnance conditionelle de paiement og provision sur requête), alt efter kravets beløb. Provision sur requête gælder for krav over 10.000 EUR, og denne ordning blev først indført i 1997 efter samme model som reglerne for ordonnance conditionelle de paiement, dog med den forskel, at der er tale om en foreløbig foranstaltning, som ikke i sig selv har retskraft.

Da formålet med proceduren for betalingspåbud er at give mulighed for effektiv og billig inddrivelse ikke af småkrav, men af ubestridte krav, og da omfanget af et krav ikke nødvendigvis har nogen indflydelse på, om det bestrides, kan en sådan begrænsning tilsyneladende kun berettiges med, at man vil beskytte sagsøgte mod ubodelig skade ved tvangsfuldbyrdelse af en afgørelse, som senere omstødes [43]. Dette ræsonnement holder dog tilsyneladende kun stik, hvis de almindelige procesformer, som sagsøger kan benytte sig af, yder sagsøgte en højere beskyttelsesgrad end proceduren for betalingspåbud i tilfælde, hvor denne forholder sig passivt. Det er tvivlsomt, om det er tilfældet, eftersom næsten alle medlemsstater giver mulighed for udeblivelsesdomme, hvis sagsøgte ikke møder frem til retsmødet, uanset værdien af det pågældende krav og uden grundigere prøvelse af kravets berettigelse i forhold til proceduren for betalingspåbud [44]. Den sammenlignende analyse af medlemsstaternes regler for betalingspåbud viser interessant nok ingen klar sammenhæng mellem ubegrænset adgang til denne procesform og øget beskyttelse af sagsøgtes rettigheder. Bortset fra Østrig har de fleste af de medlemsstater, som ikke kræver dokumentation eller vurdering af kravets berettigelse og som bemyndiger andre embedsmænd end dommere til at træffe sådanne afgørelser (Tyskland, Sverige, Finland) ikke nogen overgrænse for adgang til betalingspåbud. I Portugal og Spanien kan beløbsgrænsen for krav måske til dels forklares med, at procesformen i disse medlemsstater er så ny, og at de derfor udviser større forsigtighed [45].

[43] Den østrigske overgrænse skal forebygge risikoen for, at sagsøgte fratages sit eksistensgrundlag. Da man for nylig drøftede, om beløbsgrænsen skulle sættes op, lagde man også stor vægt på forholdet mellem kravets værdi og sandsynligheden for at det bestrides. Dette kriterium skal ses i lyset af, at proceduren for betalingspåbud er obligatorisk i Østrig (se nedenstående pkt. 3.2.4). I alle andre medlemsstater er det sagsøgers eget valg, om proceduren skal anvendes i tilfælde, hvor denne ikke forventer, at sagsøgte vil bestride kravet.

[44] Men det må dog også tages med i betragtning, at udeblivelsesdomme generelt kan appelleres, hvilket i mange medlemsstater ikke er tilfældet for betalingspåbud (se nedenstående pkt. 3.3.11.2).

[45] Det bør også bemærkes, at beløbsgrænsen i Østrig og Portugal for nylig er blevet sat kraftigt op, og at yderligere forhøjelser siden er blevet gennemført (Østrig) eller er under forberedelse.

Ud fra ovenstående betragtninger kan man så spørge, om (og hvorfor) der bør fastlægges en beløbsgrænse for en betalingspåbudsprocedure (og hvad denne grænse skal være), eller om proceduren skal kunne finde anvendelse uanset kravets beløb.

Spørgsmål 6:

Skal en EF-procedure for betalingspåbud kun finde anvendelse på krav op til en bestemt værdi? Og i så fald hvilken?

3.2.4. Skal anvendelsen af ordningen være obligatorisk?

Bortset fra Østrig er proceduren for betalingspåbud i alle de medlemsstater, som har en sådan, en ikke-obligatorisk ordning til inddrivelse af krav, som kreditorer generelt kun vælger, hvis de har grund til at forvente, at kravets realitet ikke vil blive bestridt. I Østrig er den såkaldte Mahnverfahren obligatorisk, og sagsøger skal ikke udtrykkeligt anmode om, at denne procedure anvendes. At proceduren for betalingspåbud er et obligatorisk første trin i alle sager om pengekrav under den i østrigsk ret fastsatte grænse kan forklares med de særlige omstændigheder, som gælder i denne medlemsstat [46], men det står endnu ikke klart, om dette ræsonnement betragtes som hensigtsmæssigt på europæisk plan. En obligatorisk procedure for betalingspåbud vil måske modsat af hensigten forårsage yderligere forsinkelser, hvis parterne skal følge en bestemt rækkefølge, selv om det allerede fra starten står klart, at sagsøgte vil bestride kravet [47].

[46] Før reformen af den østrigske procedure i 1983 blev betalingspåbuddet ugyldigt, blot sagsøgte bestred det. For at komme videre med kravet måtte kreditor anlægge et nyt søgsmål efter de sædvanlige civilprocessuelle regler, hvilket i almindelighed blev betragtet som overdrevent besværligt, og derfor blev proceduren aldrig rigtigt anerkendt. Den nyindførte obligatoriske procedure for betalingspåbud, som automatisk fortsætter som et almindeligt søgsmål, hvis kravet bestrides, har tilsyneladende afhjulpet dette problem. Reglen om, at søgsmål obligatorisk skal indledes med en begæring om betalingspåbud, ser dog ikke ud til at være nogen forudsætning for en glat overgang til almindelige procesformer i tilfælde, hvor sagsøgte bestrider kravet.

[47] De østrigske myndigheder hævder dog, at det ikke medfører forsinkelser, at proceduren for betalingspåbud er gjort obligatorisk, fordi tidsfristen for at bestride kravet også giver mulighed for at forberede forsvaret, hvilket er med til at lette sagsgangen i den ordinære procedure.

Spørgsmål 7:

Skal anvendelsen af en EF-procedure for betalingspåbud være obligatorisk eller kun være frivillig, hvis kreditor mener, at kravet ikke vil blive bestridt?

3.3. Reglerne for proceduren

3.3.1. International kompetence i grænseoverskridende sager - sagsøgtes værneting?

Hvis sagsøger og sagsøgte har hjemsted i to forskellige medlemsstater, afgøres den internationale kompetence efter bestemmelserne i Rådets forordning (EF) nr. 44/2001. I henhold hertil skal søgsmålet som hovedregel anlægges ved retterne i den medlemsstat, hvor sagsøgte har hjemsted (artikel 2, stk. 1). Forordningen indeholder dog en lang række undtagelser, i henhold til hvilke sagsøger kan vælge et andet forum end det, hvor sagsøgte har hjemsted, eller endog bestemmelser om enekompetence uden hensyn til sagsøgtes hjemsted.

Det er øjensynlig værd at overveje, om en retsakt om et EF-betalingspåbud skal indeholde særlige regler om international kompetence, som tager forrang for Rådets forordning (EF) nr. 44/2001. Det kunne måske overvejes ved denne type procedure at give enekompetence til retterne i den medlemsstat, hvor sagsøgte har hjemsted. Så ville sagsøger ikke have fordelen af at kunne anlægge sag i sit hjemland eller for den sags skyld i den medlemsstat, som har (ene-)kompetence i ordinære kontradiktoriske søgsmål. Derfor kan det, hvis sagsøgte bestrider kravet, være nødvendigt at flytte søgsmålet til en anden medlemsstat, når det bliver kontradiktorisk, da en eventuel særregel om proceduren for EF-betalingspåbud ikke bør berøre de internationale kompetenceregler hvad angår den ordinære procesform. Det kan medføre store praktiske problemer. Disse potentielle ulemper i et begrænset antal sager kan dog opvejes af den juridiske vished, der ligger i en ukompliceret og utvetydig regel om international kompetence. En sådan bestemmelse kunne også være med til at sikre kontradiktionsprincippet. Hvis proceduren for betalingspåbud kun kunne anlægges i sagsøgte hjemland, ville det f.eks. sikre, at det ikke var nødvendigt at tage til et andet land for at forkynde betalingspåbuddet for sagsøgte. Forkyndelsen af dokumentet er et afgørende betydning for kontradiktionsretten [48], og derfor kunne man undgå komplikationer og forsinkelser i forbindelse med forkyndelse i andre lande og således gøre proceduren hurtigere og mere effektiv. Det må under alle omstændigheder analyseres nøje, om de mulige fordele ved en kompetenceregel herom virkelig berettiger til at fravige det velafvejede internationale kompetencesystem, som er etableret via Rådets forordning (EF) nr. 44/2001.

[48] Dette aspekt behandles nærmere i nedenstående pkt. 3.3.8.

Spørgsmål 8:

Skal retterne i den medlemsstat, hvor sagsøgte har hjemsted, have enekompetence i forbindelse med en procedure for EF-betalingspåbud i grænseoverskridende søgsmål?

3.3.2. Kompetenceregler for de medlemsstater, hvis retter har kompetence

Der er i dag stor forskel på, hvilke regler der gælder for den interne kompetencefordeling i sager om betalingspåbud i de medlemsstater, som har en sådan procesform. I nogle medlemsstater (Østrig, Italien, Luxembourg) gælder de generelle kompetenceregler som i ordinære søgsmål. Andre har forskellige særregler. I næsten alle medlemsstater har retterne i sagsøgtes hjemdistrikt kompetence i sager om betalingspåbud. I mange tilfælde kan sagsøger desuden vælge at henvende sig til retten på det sted, hvor den pågældende forpligtelse (som oftest betalingen) skal opfyldes og/eller det sted, hvor der anmodes om tvangsfuldbyrdelse. Tyskland er undtagelsen i denne forbindelse, da det her i princippet altid er retterne i sagsøgtes hjemdistrikt, som har kompetence i forbindelse med betalingspåbudsproceduren [49].

[49] Den tyske retsplejelovs 689 (2). Denne særregel har formodentlig til formål at gøre systemet mere brugervenligt for massekreditorer, som har fordelen af kun at skulle henvende sig til én ret med alle deres krav, uanset hvor sagsøgte har hjemsted. Her må man også holde sig for øje, at proceduren for betalingspåbud er en rent skriftlig procedure, og at det ikke gør den store forskel for sagsøgte, hvor han får påbuddet fra eller skal sende sin indsigelse hen. Det må dog bemærkes, at reglen i henhold til 703 d ikke gælder, hvis sagsøgte ikke har hjemsted i Tyskland. I sådanne sager tilfalder kompetencen den ret, som ville have kompetence i hovedsagen (dvs. hvis sagsøgte bestrider kravet) efter de almindelige kompetenceregler. Den samme regel gælder for proceduren for betalingspåbud ved arbejdsretten. Fordi der findes særlige kompetenceregler dels for betalingspåbud og dels for almindelige procesformer, må sagen henvises til en anden ret, hvis sagsøgte gør indsigelse, så sagen bliver til en ordinær kontradiktorisk proces. Desuden må delstaterne i henhold til 689 (3) samle kompetencen i sager om betalingspåbud hos én instans for at gøre sagsgangen hurtigere og mere effektiv, først og fremmest ved i vidt omfang at gøre brug af automatisk databehandling, så proceduren kan gennemføres og munde ud i en eksigibel afgørelse uden menneskers indblanding (dette aspekt behandles nærmere i nedenstående pkt. 3.3.4.4). Flere delstater har benyttet sig af denne mulighed og har oprettet centrale retsinstanser til behandling af sådanne sager. For fuldstændighedens skyld skal det nævnes, at visse liberale erhverv i Italien, f.eks. advokater, notarer og fogeder kan anmode om et betalingspåbud ved den ret, hvor deres advokatsamfund eller anden brancheorganisation er registreret (den italienske retsplejelovs 637).

Hvis reglerne var de samme i hele EU, ville det naturligvis være lettere for sagsøgere fra andre medlemsstater, som ikke skulle bekymre sig om, hvilke særlige forhold der gjaldt for retssystemet i den medlemsstat, hvor søgsmålet skulle anlægges. Der kan dog stilles spørgsmålstegn ved, om en europæisk retsakt bør indeholde bestemmelser om medlemsstaternes interne kompetencefordeling. Det ville være i bedre overensstemmelse med Rådets forordning (EF) nr. 44/2001 at begrænse kompetencereglerne til en angivelse af, hvilken medlemsstat der har kompetence i grænseoverskridende sager. Forskellige kompetenceregler ville under alle omstændigheder forudsætte let adgang til oplysninger herom, f.eks. via det europæiske retlige netværk.

Spørgsmål 9:

Skal en EF-retsakt om en procedure for betalingspåbud indeholder regler om retternes kompetence i de enkelte medlemsstater? Og i så fald hvilke regler?

3.3.3. Regler om den nærmere ansvarsfordeling i proceduren

En væsentlig forskel på ovennævnte to modeller er, at det i "bevislandene" (Belgien, Frankrig, Grækenland, Italien, Luxembourg, Spanien) er dommere, som har bemyndigelse til at udstede betalingspåbud, mens man i de "bevisløse" lande (Østrig, Finland, Tyskland, Portugal, Sverige [50]) har uddelegeret ansvaret herfor til embedsmænd ved retten (greffier, Rechtspfleger) eller, i Sveriges tilfælde, ved fogedretten.

[50] Denne uddelegering til embedsmænd ved retten i forbindelse med ubestridte krav ses også i medlemsstater, som ikke har en særlig procedure for betalingspåbud, f.eks. i Det Forenede Kongerige i forbindelse med udeblivelsesdomme. For Østrigs vedkommende er denne uddelegering ret begrænset i praksis, eftersom dommerne ofte selv forestår søgsmål om betalingspåbud ved de større distriktsdomstole eller domstole, som ikke har embedsmænd, der kan gennemføre sådanne sager. Den kompetente dommer har desuden altid selv mulighed for at gå ind i sagen.

Denne forskel kan som sagt, i hvert fald til dels, forklares ved den manglende sammenhæng mellem afgørelser, som afsiges efter summarisk efterprøvelse af søgsmålets realitet på grundlag af skriftlig dokumentation, og afgørelser, som udelukkende baseres på at sagsøgte ikke bestrider kravet.

Når man skal vælge mellem disse modeller og kombinere elementer af dem eller overlade spørgsmålet herom til medlemsstaterne, er det et vigtigt aspekt, at indførelsen af en procedure for betalingspåbud, som administreres af embedsmænd ved retten, kan lette dommernes arbejdsbyrde betydeligt og lade dem koncentrere sig om de reelt "svære sager". Men må dog også huske, at selv om selve kravet ikke bestrides af sagsøgte, kan den ansvarlige for betalingspåbudsproceduren være nødt til at tage stilling til komplicerede juridiske problemer, f.eks.: Er søgsmålet blevet forskriftsmæssigt forkyndt for sagsøgte? Har sagsøger fremlagt begrundelser for kravet, som er selvmodsigende eller lader formode, at der er tale om bedragerisk adfærd? Har sagsøger fyldestgørende redegjort for, hvorfor han er berettiget til en højere rente end den lovbestemte? Har sagsøgte i tilfælde, hvor denne har overskredet indsigelsesfristen og efterfølgende ansøger om fritagelse fra konsekvenserne af fristoverskridelsen, uforskyldt ikke haft mulighed for at fremsætte sin indsigelse rettidigt [51]? Embedsmændenes evne til at klare sådanne opgaver afhænger naturligvis af deres juridiske uddannelsesniveau og -kvalitet, som tilsyneladende er vidt forskellig fra land til land [52].

[51] I Østrig falder begæringer om genindsættelse i tidligere rettigheder (Wiedereinsetzung in den vorigen Stand) og en eventuel afvisning af indsigelser (f.eks. ved fristoverskridelse) ind under den såkaldte Rechtspflegers kompetence (med de i foregående fodnote omhandlede begrænsninger), mens disse forhold i Tyskland behandles af en dommer.

[52] I Østrig og Tyskland har en Rechtspfleger en flerårig juridisk uddannelse.

Hvis man vælger at uddelegere beføjelserne, skal det altså overvejes nøje, hvilke begrænsninger der skal være i embedsmændenes beføjelser hvad angår behandlingen af et EF-betalingspåbud. Nogle medlemsstater ser ud til at have forsøgt at løse problemet ved enten at give embedsmændene mulighed for eller pligt til at henvise "svære" sager til den kompetente dommer [53]. Hvis der skal være henvisningspligt, skal det defineres klart, hvilke kriterier der skal gælde herfor.

[53] I Portugal skal embedsmænd i tvivlstilfælde henvise sagen til en dommer. Ved finske betalingspåbudssager skal embedsmanden - som ikke nødvendigvis har nogen juridisk uddannelse - henvise "svære sager" til juridisk uddannede medarbejdere, f.eks. notarer eller dommere.

Spørgsmål 10:

Skal en retsakt om et EF-betalingspåbud indeholde nøjagtige regler om, hvilke personer ved retten der forestår proceduren (dommere, embedsmænd) og har bemyndigelse til at udstede et betalingspåbud? Og i så fald hvilke regler?

3.3.4. Begæring om betalingspåbud

3.3.4.1. Begæringens indhold, navnlig hvad angår beskrivelsen af kravet og dets retsgrundlag

De grundoplysninger, som skal medtages i en begæring om betalingspåbud, f.eks. parternes navne og adresser, kravsbeløbet inklusive eventuelle renter og sagsomkostninger og beskrivelsen af de omstændigheder, der ligger til grund for kravet, kan der formentlig ikke være de store problemer med eller den store uenighed om. Et punkt, som derimod kan tænkes at skabe en vis polemik, er, hvilke krav der skal stilles til beskrivelsen af kravets oprindelse. Medlemsstaternes gældende lovgivning om betalingspåbud spænder fra forskrifter, som er identiske med dem, der gælder for en almindelig stævning (Italien), til en sammenfatning i telegramstil af omstændighederne bag kravet (Sverige, Østrig, Tyskland, Finland) [54]. Hvilken metode der vælges i denne forbindelse, hænger uløseligt sammen med, hvordan man vælger at gribe en række andre grundlæggende forhold an, som tages op her i grønbogen. Kravsberettigelsens kvalitet og detaljeringsgrad afhænger naturligvis i vidt omfang af, hvor grundigt retten efterprøver kravet. Hvis betalingspåbuddet er resultatet af en (summarisk) juridisk efterprøvelse foretaget af retten, skal redegørelsen for de tilgrundliggende faktiske omstændigheder, som har afstedkommet kravet, være tilstrækkelig grundig til at give mulighed for en sådan efterprøvelse. Hvis det derimod er sagsøgte, som ved at gøre indsigelse skal træffe foranstaltninger for at få efterprøvet denne berettigelse, og betalingspåbuddet i modsat fald udstedes uden den mindste efterprøvelse af kravets realitet, vil det være nok blot at fremlægge de oplysninger, som er strengt nødvendige for at sagsøgte kan identificere kravet og tage stilling til, om han vil bestride det eller ej.

[54] Den svenske informationsfolder, som vedlægges begæringsformularen, illustrerer reglen om klar angivelse af, hvad kravet vedrører, med følgende eksempel: bilkøb, reg.nr. BMG 689, den 19. januar 1996. Det ændrede østrigske system, som træder i kraft den 1. januar 2003 og indeholder bestemmelser om summarisk efterprøvelse af kravets berettigelse, vil sikkert forudsætte en noget mere detaljeret beskrivelse af omstændighederne bag kravet for at lette sagsgangen.

Spørgsmål 11:

Hvilke bestemmelser skal der opstilles for indholdet af begæringen om EF-betalingspåbud? Hvilke betingelser skal der f.eks. gælde for beskrivelsen af de omstændigheder, der påberåbes som grundlag for kravet?

3.3.4.2. Dokumentationsregler for kravet

Bestemmelsen om, at der skal fremlægges en vis dokumentation for kravet, er som tidligere nævnt et centralt element i "bevismodellen" for betalingspåbudsprocedurer. Den klare fordel, der ligger i at sagsøgte beskyttes mod uberettigede krav, sikres ved en juridisk efterprøvelse af søgsmålets berettigelse, som retten foretager ud fra sagsøgers påstand og den dokumentation, som sagsøger har fremlagt. Denne fordel skal sammenholdes med den effektivitetsforringelse, som en sådan efterprøvelse medfører, og det arbejde, der er med at få den fremlagte dokumentation ind i de elektroniske systemer. Det er i sidste ende groft sagt spørgsmålet, om det betragtes som strengt nødvendigt, at retten efterkontrollerer, om kravet er velbegrundet, eller om det fuldstændig kan overlades til sagsøgte at bestride kravet og om manglende indsigelse i sig selv er tilstrækkeligt til at berettige en afgørelse til fordel for sagsøger.

For at kunne vurdere betydningen og konsekvenserne af et dokumentationskrav fuldt ud er det vigtigt at vide, hvor bredt eller snævert begrebet skal forstås, dvs. hvilke typer dokumenter der kan antages som fyldestgørende bevis for kravet. Hvis bestemmelserne bliver for strenge, så det reelt kræves, at sagsøgte udtrykkeligt anerkender kravet, mister proceduren for betalingspåbud en stor del af sin praktiske relevans. Hvis reglerne derimod er for lempelige, bliver rettens rolle som kontrolinstans forringet i en sådan grad, at dokumentationskravet måske ligefrem bliver ligegyldigt. De medlemsstater, som anvender "bevismodellen" (Belgien, Frankrig, Grækenland, Luxembourg, Italien, Spanien), gør mildest talt ikke de samme kriterier gældende i denne forbindelse. Der er stor forskel på, hvor detaljerede og præcis bestemmelserne på området er. I Frankrig fastslås det blot i retsplejelovens 1407, at begæringen skal vedlægges dokumentation [55] uden yderligere angivelse af, hvad dette indebærer, dvs. at det er op til domstolene at fastlægge nærmere retningslinjer via deres retspraksis. Den belgiske lovgivning går et skridt videre og kræver et dokument udfærdiget af sagsøgte, om end det dog specificeres, at det ikke behøver drejer sig om en anerkendelse af kravet [56]. Den spanske og navnlig den italienske lovgivning indeholder omfattende og detaljerede lister over og definitioner af, hvad der med henblik på proceduren for betalingspåbud kan anvendes som dokumentation [57]. Der vil ikke i denne grønbog blive gået nærmere ind på, hvilke dokumenter disse bestemmelser omfatter. Det skal blot bemærkes, at kravet i begge medlemsstater kan understøttes af dokumenter, som ikke er underskrevet af sagsøgte, men udfærdiget af sagsøger alene [58].

[55] Den franske retsplejelovs 1407, stk. 3: "Begæringen skal vedlægges bilag til dokumentation". Artikel 11, stk. 2 (4) i "Storme-forslaget", som indeholder følgende passus "Begæringen ... skal vedlægges alle nødvendige bilag til støtte for kravet", er tilsyneladende lige så upræcist kvalitativt, men dog mere krævende kvantitativt.

[56] 1338 i den belgiske retsplejelov ("... et skriftligt dokument fra debitors hånd". I det forberedende arbejde nævnes som eksempler på gyldig dokumentation bl.a. ordreformularer, modtagelseskvitteringer underskrevet af sagsøgte og kvitterede fakturaer.

[57] I Spanien retsplejelovens 812, i Italien retsplejelovens 633 - 636. I begge tilfælde er listerne ikke udtømmende.

[58] De spanske regler tillader dokumenter, som er udfærdiget af sagsøger alene, men som dokumenterer det konkrete kravs omstændigheder eller understøtter et andet dokument, hvoraf det kan udledes, hvilket beløb det drejer sig om samt at parterne har haft med hinanden at gøre gennem længere tid. Den italienske lovgivning giver visse kategorier kreditorer forrang, idet de må udfærdige dokumenter selv, som antages som bevis i søgsmål om betalingspåbud. Således må advokater og notarer på visse betingelser fremlægge deres egne fakturaer, banker må fremlægge kontoudskrifter og statslige eller statskontrollerede myndigheder må henholde sig til deres egne regnskaber og registre.

I betragtning af disse forskelle må man ikke undervurdere, hvor kompleks en opgave det kan blive at fastlægge en definition af, hvilke dokumenter der kan antages som dokumentation for søgsmål om betalingspåbud. Dette aspekt skal muligvis også tages med i betragtning, når der tages stilling til det generelle spørgsmål, om udstedelse af et EF-betalingspåbud skal forudsætte fremlæggelse af skriftlig dokumentation for kravet.

Spørgsmål 12:

Skal der fremlægges dokumentation for kravet ved begæring om EF-betalingspåbud? Og hvilke typer dokumenter skal i så fald betragtes som fyldestgørende dokumentation for kravet?

3.3.4.3. Formalitetskrav - anvendelse af standardformularer

Flere af de medlemsstater, som har en procedure for betalingspåbud, giver mulighed for at anvende officielle standardformularer (Østrig, Tyskland, Luxembourg, Portugal, Sverige, Spanien) [59], men det er kun i visse af landene obligatorisk at anvende sådanne formularer [60], mens det i andre er et frivilligt alternativ til en stævning [61]. I de medlemsstater, hvor der må eller skal fremlægges en stævning, er der også forskellige dokumentationskrav, i nogle svarende til de regler, som gælder for stævninger i ordinære civile søgsmål [62], i andre en forenklet udgave blot med angivelse af parterne og disses hjemsted, beløbet og omstændighederne bag kravet [63].

[59] I Frankrig udgives standardformularer, som ikke er officielle, at private forlag.

[60] I Østrig, Tyskland (medmindre søgsmålet skal forkyndes i udlandet) og Portugal (medmindre formularen ikke egner sig til den pågældende sag).

[61] Dette er tilfældet i Luxembourg, hvor søgsmålet også kan anlægges via en mundtlig eller skriftlig begæring, som indgives til den lokale ret).

[62] Italien.

[63] Spanien (retsplejelovens 814).

Standardformularer er en særlig måde at strukturere de oplysninger, som er nødvendige ved anlæggelse af søgsmål om betalingspåbud. De kan tjene en række forskellige formål. For det første er de en hjælp for sagsøger - især hvis denne ikke er repræsenteret ved en advokat - som heri får en samlet liste over forhold, der skal tages stilling til for at fremlægge en gyldig begæring, helst ledsaget af visse forklarende bemærkninger til de enkelte punkter. For det andet er de et vigtigt værktøj til at lette brugen af edb-systemer, især hvis der også er mulighed for at overføre dem elektronisk til rettens system. I grænseoverskridende sager kan flersprogede standardformularer desuden forenkle og fremskynde sagsgangen betydeligt, idet de minimerer behovet for oversættelse og de deraf følgende omkostninger og forsinkelser. Endelig kunne en standardiseret begæring ses som en nødvendig forudsætning for en standardiseret afgørelse, som skal kunne "tages med" og tvangsfuldbyrdes overalt i Fællesskabet.

Hvis det betragtes som nødvendigt at opstille en EF-standardformular jf. ovennævnte betragtninger, er der en række tekniske problemer. De nationale regler er vidt forskellige på en række punkter, f.eks. hvilke omkostninger der kan forlanges erstattet, og det skal der formodentlig tages hensyn til både i standardformularen og i noterne dertil. En løsning på disse komplekse spørgsmål kunne være at opstille en grundskabelon for formularen, som kun gælder de centrale aspekter, så medlemsstaterne får mulighed for at tilpasse andre elementer efter deres individuelle behov eller indføje yderligere punkter.

Spørgsmål 13:

Skal det være obligatorisk at anvende en standardformular til begæring om EF-betalingspåbud? Og hvad skal standardformularen i så fald indeholde?

3.3.4.4. Fremlæggelse af begæringen for retten ad elektronisk vej, og brug af edb-systemer generelt

Kommunikation mellem retten og parterne

Kommunikation mellem retten og parterne ad elektronisk vej, navnlig e-mail, giver mulighed for at strømline processen yderligere og opnå store besparelser i både tid og penge. Det gælder navnlig grænseoverskridende søgsmål, hvor fremsendelse af papirpost og forkyndelse af dokumenter i andre medlemsstater ofte forårsager store forsinkelser. Den stigende brug af edb-systemer ved medlemsstaternes retter ved behandling af procedurer for betalingspåbud kunne desuden lettes endnu mere via elektronisk fremsendelse af (standardiserede) begæringer, så retterne ikke behøvede at gøre arbejdet med at lægge begæringen ind i edb-systemet, eftersom sagsøger så at sige allerede havde gjort det for dem. Elektronisk fremsendelse af et dokument fra sagsøger til retten udgør i højere grad et teknisk problem end et juridisk, da det ikke giver anledning til de samme komplekse betænkeligheder som forkyndelse af retslige dokumenter via elektronisk kommunikation.

Derfor er der flere medlemsstater, som giver mulighed for eller gennemfører forsøg med indgivelse af begæringer ad elektronisk vej [64]. Det kan næppe overraske, at de medlemsstater, som er længst fremme hermed, er de samme, som også i deres interne arbejde med proceduren for betalingspåbud anvender edb-systemer i vidt omfang.

[64] I Tyskland kan begæringer indgives online, dog kun til visse af de distriktsdomstole, hvor man har centraliseret kompetencen vedrørende betalingspåbudssager (se ovenstående pkt. 3.3.2, fodnote 50) og generelt behandler sådanne sager på edb. I Frankrig kan begæringer indgives via det franske datakommunikationssystem Minitel. I Sverige kræves en særlig tilladelse for at sikre, at rekvirenten kan anvende de elektroniske hjælpemidler på sikker og teknisk hensigtsmæssig vis. For at gøre denne procedure omkostningseffektiv skal der ganske vist indgives ca. 1000 begæringer om året, men over halvdelen af alle begæringer til de udøvende myndigheder indgives da også i elektronisk form. Disse oplysninger understreger betydningen af en betalingspåbudsprocedure for massekreditorer, som også vil kunne opnå de største fordele ved brugen af elektronisk kommunikation i denne forbindelse. I Finland kan alle typer dokumenter som hovedregel sendes til retten via fax, e-mail eller andre edb-medier, og det samme gælder for korrespondance med parterne, undtagen hvad angår forkyndelse af stævninger. Massekreditorer kan ansøge om tilladelse til at kommunikere med retten på anden vis end ovennævnt. I henhold til en overenskomst mellem det finske justitsministerium og postvæsnet kan retslige dokumenter desuden fremsendes elektronisk til et posthus i nærheden af sagsøgtes hjem, hvor de udskrives og herefter forkyndes for sagsøgte.

En retsakt om et EF-betalingspåbud bør ikke stå i vejen for, men derimod tilskynde til, yderligere åbenhed over for tekniske fremskridt for at fremme en mere effektiv sagsgang, hvor dette ikke truer parternes ret til en retfærdig rettergang. Men der må dog herske betydelig tvivl om, hvorvidt et forslag herom skal foreskrive bestemte kommunikationsmidler, som retten må benytte sig af, da dette ville lægge pres på ressourcerne i de medlemsstater, som stadig arbejder på at udbygge deres retssystemers edb-infrastruktur.

Det afhænger af den videre tekniske udvikling, især hvad angår den elektroniske kommunikations sikkerhed og driftssikkerhed, om og i hvilket omfang brugen heraf kan udvides til forkyndelse af dokumenter for parterne [65].

[65] Forkyndelse af dokumenter behandles mere detaljeret i nedenstående pkt. 3.3.8.

Rettens forvaltning af sagen

Informationsteknologiens anvendelsesmuligheder er ikke begrænset til kommunikation mellem retten og parterne. Den kan også være et nyttigt redskab i rettens forvaltning af sagerne. Hver gang arbejdsbyrden lettes, fordi en opgave kan udføres lettere med edb, kan retten bruge mere tid på de reelt vanskelige opgaver. De sager, der skal behandles som led i en procedure for betalingspåbud, må siges at være "lette" sager, hvis de ikke bestrides, og da de skal fremlægges for retten i standardiseret form, ligger det lige for at øge brugen af edb i denne forbindelse.

I dag bruger en række medlemsstater (Østrig, Finland, Frankrig, Sverige) edb-systemer i behandlingen af deres respektive betalingspåbudsprocedurer, til at registrere sager, administrere tidsfrister, beregne omkostninger osv. Afgørelsen om, hvorvidt selve begæringen om betalingspåbud kan indgives elektronisk, overlades til den ansvarlige for proceduren, det være sig en dommer eller anden embedsmand. Tyskland er på den anden side gået et skridt videre med brugen af edb, idet proceduren gennemføres fuldstændigt elektronisk ved flere distriktsdomstole. Den software, der bruges, giver sammen med særlige standardformularer mulighed for automatisk at kontrollere, om der mangler oplysninger, om sagen er klart uantagelig eller uberettiget, eller om der foreligger andre særlige omstændigheder (sagsøger med udenlandsk hjemsted, usædvanligt høje rentesatser eller lignende) [66]. Embedsmanden behøver kun beskæftige sig med sagen, hvis der ved denne gennemgang konstateres problemer. Ellers sender systemet selv betalingspåbuddet ud og, hvis sagsøgte ikke gør indsigelse, også den anden afgørelse, fuldbyrdelsesordren og opgørelsen over sagsomkostninger, uden menneskelig indblanding. Hvis sagsøgte bestrider kravet rettidigt, videresendes oplysningerne automatisk til retten til den almindelige søgsmålsprocedure.

[66] I Østrig gennemføres tilsvarende kontrolforanstaltninger.

Foregående afsnit viser, hvor vigtigt og komplekst spørgsmålet om brugen af edb og elektronisk kommunikation er. Da dette punkt hænger tæt sammen med andre strategiske beslutninger om grundprincipperne i proceduren for EF-betalingspåbud [67], lægger grønbogen op til en bred debat om, hvilken rolle edb og elektronisk kommunikation skal spille i en EF-retsakt.

[67] Det er f.eks. klart, at man kun kan tænke sig en edb-baseret procedure som den tyske, som den beskrives i teksten, hvis retten ikke efterprøver sagens berettigelse, eftersom det vil forudsætte menneskelig indblanding.

Spørgsmål 14:

Hvilken rolle skal computerteknologi og edb spille

a) i kommunikationen mellem retten og parterne og

b) i rettens forvaltning af proceduren for EF-betalingspåbud?

3.3.5. Omfanget af rettens efterprøvelse af kravets berettigelse

Det er vel indlysende, at den ret, som har modtaget en begæring om et betalingspåbud, i første omgang må kontrollere, om begæringen kan antages (om kravet falder ind under procedurens anvendelsesområde, dvs. om det er et civilretligt pengekrav, om den obligatoriske standardformular foreligger i korrekt udfyldt stand, om begæringen er underskrevet osv.) og om den har international kompetence på området [68].

[68] I henhold til artikel 26, stk. 1, i Rådets forordning (EF) nr. 44/2001 gælder følgende: såfremt en person, der har bopæl på en medlemsstats område, sagsøges ved en ret i en anden medlemsstat, men ikke giver møde, erklærer den pågældende ret sig på embeds vegne inkompetent, hvis den ikke er kompetent efter reglerne i forordningen.

Hvad angår søgsmålets berettigelse må man endnu en gang skelne mellem de "bevisbaserede" og de "bevisløse" betalingspåbud. I medlemsstaterne med "bevismodellen" kan der generelt kun udstedes et betalingspåbud, hvis gennemgangen af den information og dokumentation, som rekvirenten har fremlagt, fører frem til, at kravet er berettiget. I den "bevisløse" model afhænger en afgørelse, som giver sagsøger medhold, ikke af nogen forudgående efterprøvelse af kravets berettigelse [69]. Valget mellem disse to muligheder hænger uløseligt sammen med, hvilket af de to systemer der foretrækkes og hvilke muligheder de overordnet indebærer. Som allerede påpeget i forbindelse med bestemmelsen om dokumentation af kravet eller behovet for at inddrage en dommer står filosofien om, at det fuldt ud er sagsøgtes ansvar at undgå en afgørelse, som går ham imod, ved at påbegynde en kontradiktorisk procedure, over for princippet om et mindstemål af beskyttelse for sagsøgte.

[69] I Østrig må der i henhold til retsplejelovens 448 (2) ikke udstedes et betalingspåbud, hvis kravet tydeligvis ikke kan danne grundlag for retlig indgriben (f.eks. spillegæld) eller endnu ikke er forfaldent. Bortset herfra blev det diskuteret i den juridiske litteratur, om og i hvilket omfang det skal undersøges, om kravet er berettiget. Retspraksisen i den forbindelse har tidligere været meget lempelig. Nu er det imidlertid blevet fastsat ved den nye lovgivning, som træder i kraft den 1. januar 2003, at retten skal foretage en summarisk efterprøvelse af kravets berettigelse i lighed med den, der foretages forud for en udeblivelsesdom, dvs. på grundlag af de faktuelle oplysninger, som sagsøger har fremlagt og som ikke er blevet bestredet.

Som forberedelse til dette valg kan det være godt at tage stilling til følgende aspekter vedrørende den praktiske gennemførelse af et af principperne.

Man må huske, at selv de medlemsstater, som ikke har en institutionaliseret efterprøvelse af sagens berettigelse, har en "sikkerhedsventil", idet begæringer, som tydeligvis er uvederhæftige, afvises i henhold til udtrykkelige bestemmelser herom eller etableret praksis [70]. Behovet for i et vist omfang at beskytte sagsøgte, som forholder sig passive, mod uvederhæftige krav anerkendes med andre ord selv i den "bevisløse" model. En EF-retsakt, som tager udgangspunkt i denne model, burde måske indeholde en udtrykkelig bestemmelse herom, hvor rettens pligter i denne forbindelse defineres så klart som muligt.

[70] I henhold til 23 i Sveriges lov om summarisk rettergang skal begæringen, "hvis det kan antages, at rekvirentens krav... er ubegrundet eller uberettiget, behandles som om rekvisitus havde bestridt den". Den juridiske litteratur indeholder følgende eksempler: - krav om erstatning for ikke-monetære tab, som utvetydigt ikke anerkendes efter svensk lov - krav i forbindelse med ulovlig spillegæld, som ikke beskyttes i det svensk retssystem - krav om erstatning, som er berettiget som sådan, men hvor det krævede beløb er urimeligt højt. I Tyskland henvises til næsten identiske eksempler for at illustrere krav, som er klart uberettigede og hvor begæringer om betalingspåbud derfor skal afvises. I henhold til den tyske retsplejelovs 691 (1) skal rekvirenten gives mulighed for at rette (formelle såvel som materielle) fejl, før begæringen kan afvises. I Finland betragtes et krav som klart ubegrundet, hvis det er ulovligt eller generelt anerkendes som uberettiget. I Østrig kan retten, hvis den har mistanke om bedragerisk adfærd, anmode rekvirenten om at fremlægge yderligere oplysninger eller dokumentation, og afvise begæringen, hvis rekvirenten ikke reagerer fyldestgørende herpå. Denne mulighed bruges i praksis hovedsagelig til at forhindre overdrevent høje krav om renter eller erstatning af omkostninger.

De praktiske forskelle i den mindstegrad af beskyttelse, der i "bevismodellen" ligger i at afvise klart ubegrundede krav og i at efterprøve kravets berettigelse, ville kun kunne vurderes fyldestgørende, hvis der forelå oplysninger om omfanget af denne efterprøvelse. Det ser ud til at være en uundgåelig konsekvens af sagsgangens ensidige karakter forud for afgørelsen, at den vurdering, retten foretager, kun går på kravets sandsynlighed eller troværdighed, men ikke udgør en grundig efterprøvelse af kravets berettigelse. Det afhænger i vidt omfang af bestemmelserne om dokumentation og af rekvirentens fremstilling, om retten kan foretage andet end en meget overfladisk kontrol af søgsmålets berettigelse [71]. I alle de medlemsstater, som kræver dokumentation for kravet, udsteder dommerne kun et betalingspåbud, hvis de mener, at kravet er velbegrundet, men det betyder ikke, at der ikke er betydelige forskelle i, hvordan princippet i praksis gennemføres, eller at sagsøgte alene derved er sikret en høj grad af beskyttelse. En ensartet standard i hele Europa kan måske kun sikres ved at udstikke visse overordnede retningslinjer for, hvor grundig vurderingen af søgsmålets realitet skal være.

[71] I Italien og Grækenland kan retten anmode rekvirenten om at fremlægge yderligere dokumenter eller uddybe visse aspekter eller detaljer, hvis den betragter den oprindelige begæring som utilstrækkelig, hvilket kan opfattes som en nøjere efterprøvelse af kravets berettigelse. En grundig gennemgang af disse spørgsmål ville forudsætte yderligere oplysninger om, hvordan medlemsstaterne i "bevisgruppen" generelt anvender disse regler.

Spørgsmål 15:

Skal der foretages en vurdering af kravets realitet, inden der udstedes et EF-betalingspåbud? Og hvilke kriterier skal der i så fald lægges til grund for vurderingen?

3.3.6. Rettens afgørelse om betalingspåbud

3.3.6.1. Skal det være muligt at udstede påbud om delbetaling?

Hvis begæringen kun delvis opfylder de formelle eller materielle betingelser, men ikke dem alle, kan man spørge, om der skal udstedes betalingspåbud for den del af den, som opfylder bestemmelserne [72]. Det fremgår af flere medlemsstaters systemer (Tyskland, Luxembourg), at de ikke mener, det skal være tilfældet, men at det skal være "enten/eller". Hvis begæringen ikke gives fuldt medhold, inklusive krav om renter og omkostninger, afvises den fuldstændigt [73].

[72] Dette er ikke det samme som en situation, hvor sagsøgte bestrider visse dele af et krav.

[73] 691 (1) i Tysklands retsplejelov. I Østrig gælder denne regel kun hvis kravet er delvist ubegrundet. Hvis der derimod er tale om, at visse dele af begæringen ikke kan antages, kan der udstedes betalingspåbud for den øvrige del kravet.

I det franske og det belgiske system gribes tingene anderledes an. Hvis kravet efter den kompetente dommers mening kun delvist er berettiget, udsteder han et betalingspåbud for den gyldige del af kravet. Denne afgørelse kan ikke appelleres, men sagsøger kan reagere på to forskellige måder over for denne delvise afvisning. Hvis han er fast besluttet på at forfølge kravet fuldt ud, også den del, som retten har afvist, må han afholde sig fra at forkynde betalingspåbuddet for skyldneren og anlægge et almindeligt søgsmål. Hvis han derimod forkynder og får tvangsfuldbyrdet påbuddet om delvis betaling, mister han retten til at indlede yderligere søgsmål om den resterende del af kravet [74].

[74] Retsplejelovens 1409: "Hvis begæringen på baggrund af de fremlagte dokumenter må vurderes som helt eller delvist berettiget, udsteder dommeren et betalingspåbud på det af denne anerkendte beløb. ...Hvis dommeren kun anerkender en del af begæringen, kan kreditor heller ikke appellere afgørelsen, medmindre han ikke forkynder påbuddet og i stedet anlægger et ordinært søgsmål". Belgien har i 1343 (4), stk. 2 en sammenlignelig bestemmelse. Det må dog påpeges, at et sådant system kun kan gennemføres, hvis rekvirenten selv kan bestemme, om påbuddet skal forkyndes for skyldneren. Det bruges med andre ord kun i de medlemsstater, hvor rekvirenten selv har ansvaret for forkyndelsen (f.eks. Frankrig og Belgien, hvor rekvirenten skal gennemføre forkyndelsen via en foged, hvis tjenesteydelser rekvirenten selv bestiller og betaler). Det kunne dog blive vanskeligt at overføre dette system til de medlemsstater, hvor retten selv forestår forkyndelsen.

Det må dog bemærkes, at forskellene mellem disse to systemer kan være betydeligt mindre i det daglige arbejde. Hvis retten f.eks. følger en etableret praksis eller sågar en regel om, at rekvirenten skal have mulighed for at rette fejlene i begæringen eller nedsætte den til et beløb eller en rentesats, som kan anerkendes, så der kan udstedes et betalingspåbud [75], inden begæringen afvises, betyder det i praksis, at rekvirenten selv kan tage stilling til, om han vil nøjes med det beløb, som retten finder berettiget, eller om han vil anlægge et almindeligt søgsmål for at inddrive det fulde beløb.

[75] En sådan regel