Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Kommissionens forslag til Europa-Parlamentets og Rådets beslutning om vedtagelse af et handlingsprogram for toldvæsenet i EF (Told 2007)"

(KOM(2002) 26 endelig - 2002/0029 (COD))

(2002/C 241/02)

Rådet for Den Europæiske Union besluttede den 21. marts 2002 under henvisning til EF-traktatens artikel 262 at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Det Indre Marked, Produktion og Forbrug, som udpegede John Simpson til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 26. juni 2002.

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 392. plenarforsamling af 17.-18. juli 2002, mødet den 17. juli, følgende udtalelse enstemmigt.

RESUMÉ

a) Det Økonomiske og Sociale Udvalg (ØSU) bifalder Kommissionens initiativ til at udstrække og forbedre toldtjenesterne under Told 2007. Målsætningerne er upåklagelige og de foreslåede metoder til opfyldelsen af disse målsætninger er logiske.

b) ØSU er dog klar over, at der stadig er mange kritiske problemer, som skal løses for at sikre mere effektive toldtjenester, mindske den uregistrerede handel og etablere det nødvendige samarbejde mellem medlemsstaterne og Kommissionen og mellem disse indbyrdes.

c) ØSU er særlig opsat på, at programmet skal anvendes som en mulighed til at fremme og udvide toldtjenesterne i ansøgerlandene. Det er vigtigt såvel for ansøgerlandene hver for sig som for Fællesskabet som helhed, at toldaktioner koordineres overalt i et udvidet EU.

d) De forslåede aktiviteters rækkevidde er omfattende og nødvendig.

e) Det er helt logisk, at Told 2007 fokuserer på koordinerede og effektive toldpolitikker, der gør risikoen for utilstrækkelig håndhævelse så lille som mulig, optimerer personalets kompetence og udnytter personalet maksimalt. Med disse prioriteringer vil Fællesskabet, medlemsstaterne og de lovlydige virksomheder kunne drage fordel af reduceret svig og skatteunddragelse. Hovedformålet med en udvidet toldpolitik er dog at forbedre virksomhedernes konkurrencesituation, at skabe beskæftigelse og at fremme lovlig handelsvirksomhed.

f) Behovet for koordinerede politikker i hele EU, fælles kommunikationsteknologier, standarder, håndhævelse og uddannelse for toldtjenester anerkendes.

g) Da der er tale om et femårsprogram, er det nødvendigt med en metode til at måle fremskridt i de tidlige stadier og til, om nødvendigt, at foretage ændringer.

h) Der bør foretages en grundig evaluering i samarbejde med medlemsstaterne på grundlag af objektive kriterier og indikatorer, som defineres, inden programmet sættes i gang. ØSU håber, at Kommissionen vil sammenholde de foreslåede aktioner med præstationsdispositioner baseret på de forventede resultater af toldordningens forbedrede administrationsmetoder.

i) ØSU bifalder Kommissionens vilje til at opstille en række omhyggeligt udvalgte resultatindikatorer for at sikre, at programmets målsætninger opfyldes.

1. Indledning

1.1. Kommissionen har udsendt en meddelelse til Europa-Parlamentet og Rådet om det ønskelige i at forny handlingsprogrammet for toldvæsenet i EF i yderligere fem år fra 2002 til 2007.

1.2. Forslaget vil forlænge det igangværende program, Told 2002(1), der selv er en to års forlængelse af et tidligere program, Told 2000, som blev sat i gang i 1996(2).

1.3. Told 2000-programmet blev behandlet ex post i en meddelelse fra Kommissionen(3).

1.4. For nylig har Kommissionen ex ante udsendt en rapport om gennemførelsen af Told 2002-programmet.(4)

1.5. Konklusionen af disse evalueringer af tiltag og resultater af tidligere og igangværende toldprogrammer har været, at de har været værdifulde, fordi de har styrket håndhævelsen af Fællesskabets politik og øget effektiviteten i toldtjenesterne i hele EU.

1.6. I marts 1999 vedtog ØSU en udtalelse(5) om interimrapporten om handlingsprogrammet under Told 2000(6) ØSU gav i det store hele sin støtte til principperne og de planlagte operationelle ordninger.

2. Told 2002 og det foreslåede Told 2007

Told 2002

2.1. Det nuværende toldprogram, Told 2002, gør toldtjenesterne i Fællesskabet mere effektive ved at kombinere en række aktioner.

2.2. Told 2002 er især karakteriseret ved

- oprettelsen af en Toldpolitikgruppe og et Told 2002-udvalg, hvor Kommissionens tjenestemænd sammen med embedsmænd fra medlemsstaterne finder frem til fælles løsninger på problemer og vedtager gennemførelsesforanstaltninger for programmet;

- bedre vurderingsmetoder i forbindelse med risikostyring og foranstaltninger, der kan bidrage til bekæmpelse af svig;

- godkendte investeringer i vedligeholdelse og udbygning af eksisterende edb-systemer samt udvikling af nye edb-systemer til at opfylde nye krav på toldområdet;

- anvendelsen af den større kapacitet på IT-området til at understøtte nye computerplatforme som Det Fælles Kommunikationsnet/Det Fælles Systeminterface (CCN/CSI);

- tilføjelse til disse platforme af det nye edb-baserede forsendelsessystem (NCTS/NSTI) og dataspredningssystemet (DDS), der giver adgang til informationssystemet for Fællesskabets integrerede tarif (TARIC) og toldkontigenter; disse databaser konsulteres nu 2,5 millioner gange om måneden;

- bedre gennemførelse af EU-toldstandarder;

- bedre samarbejde om at bekæmpe import af forfalskede varer;

- standardisering af forskellige aktiviteter til støtte for toldtjenester, såsom toldlaboratorier, produktsikkerhed, kemiske prækursorer og anvendelse af røntgen-scannere;

- eksterne aktiviteter, som hovedsageligt er rettet mod ansøgerlandene;

- udveksling af embedsmænd og tættere samarbejde mellem toldmyndigheder som f.eks. i RALFH-projektet for de fem store havne i Rotterdam, Antwerpen, Le Havre, Felixstowe og Hamborg og anvendelse af container-scannere.

Told 2007

2.3. Det foreslåede Told 2007-program vil videreføre arbejdet i de eksisterende programmer, men herudover foreslås visse aspekter udvidet og nye foranstaltninger tilføjet.

2.4. Da Kommissionen udstak rammerne for det nye program, formulerede den også de vigtigste politiske målsætninger bag forslagene. Disse er:

- at skabe beskæftigelse ved at bidrage til et konkurrencepræget erhvervsklima med reducerede omkostninger til at overholde reglerne;

- at forberede udvidelsen og efter udvidelsen fuldt ud integrere de nye medlemsstater, således at alle toldadministrationer i det udvidede Fællesskab kan fungere som en enkelt administration;

- at forbedre den beskyttelse, som toldvæsenet yder forbrugerne, og beskyttelsen af Fællesskabets finansielle interesser(7).

2.5. Hovedformålet er at sikre, at Fællesskabets toldbestemmelser anvendes på en konsistent og professionel måde i alle medlemsstater. Toldaktiviteterne skal opfylde behovene på Fællesskabets indre marked [artikel 3, stk. 1 a, som ændret af Rådet). Ikke alene skal toldaktiviteterne opfylde behovene, det er også vigtigt, at de anvendes mere konsistent i de enkelte medlemsstater.

2.6. Told 2007 lægger ny vægt på øget digitalisering, en reform af forsendelseskontrollen, bedre risikoanalyse og kontrol dér, hvor illegale aktiviteter er mest sandsynlige, et bedre grundlag for at kunne bekæmpe svig og et klarere sæt fælles standarder for ansøgerlandene i førtiltrædelsesfasen.

2.7. Selv om det primære mål er øget effektivitet i medlemsstaternes toldtjenester, vil told - som en sideeffekt - blive beskyttet som "egen indtægt" for Fællesskabet, hvilket anerkendes i artikel 3, stk. 1 d, som ændret af Rådet. Dette bør også bidrage til at højne standarden i forvaltningen og forbedre håndhævelsen af toldkravene for varer, der importeres til Fællesskabet.

2.8. Det er særlig vigtigt, at programmet forudser en række fremskyndede bestræbelser i retning af e-told med alt, hvad dette medfører for effektiviteten, samt bestræbelser i retning af papirløse systemer.

2.9. Hertil kommer, at praktisk bistand og uddannelse af relevant personale i alle dele af Fællesskabets toldbestemmelser vil høre til programmets karakteristika.

2.10. Disse foranstaltninger bør bl.a. føre til en reduktion af omkostningerne til overholdelse af regler, som på sin side vil bidrage til at sikre, at toldomkostninger ikke bliver uforholdsmæssigt store i forhold til de generelle fordele. En anden gevinst er, at foranstaltningerne vil sikre, at krav til datainput, især for toldangivelser, vil blive mere standardiseret.

2.11. De overordnede budgetomkostninger vurderes til 133 mio. EUR over fem år. Af dette beløb øremærkes 18,8 mio. EUR til fælles aktioner, herunder ikke mindst benchmarking-aktioner. 79 mio. EUR vedrører edb-investeringer og forbedringer, hvortil kommer 22,7 mio. EUR til støtte til ansøgerlandenes investeringer i sammenkobling af systemer. 12,5 mio. EUR afsættes til andre aktioner.

3. Generelle bemærkninger

3.1. Det Økonomiske og Sociale Udvalg (ØSU) bifalder Kommissionens initiativ til at udstrække og forbedre toldtjenesterne under Told 2007. Målsætningerne er upåklagelige, og de foreslåede metoder til opfyldelsen af disse målsætninger er logiske.

3.1.1. ØSU er dog klar over, at der stadig er mange kritiske problemer, som skal løses for at sikre effektive toldtjenester, mindske den uregistrerede handel og etablere det nødvendige samarbejde mellem medlemsstaterne og Kommissionen og mellem disse indbyrdes.

3.2. Med henblik på en vellykket udvikling af det indre marked må de nationale regeringer og virksomhederne i Fællesskabet forsikres om, at forvaltningen af toldtjenesterne er af høj standard. De enkelte medlemsstater skal have tillid til de andres indsats for at håndhæve og kontrollere toldkravene ved de ydre grænser og for at overvåge indenrigshandelen.

3.3. Effektive toldtjenester vil medføre ensartede, konsistente og høje standarder i hele Fællesskabet. Opfyldelsen af dette mål fordrer fællesskabsaktioner som dem, der forudses i Told 2007.

3.4. Udviklingen af nye toldtjenester skal ske under hensyntagen til de modstridende bestræbelser på på den ene side at undgå for meget bureaukrati og på den anden at sikre effektive håndhævelsesprocedurer.

3.5. Det er derfor helt logisk, at Told 2007 fokuserer på koordinerede og effektive toldpolitikker, der gør risikoen for utilstrækkelig håndhævelse så lille som mulig, optimerer personalets kompetence og udnytter personalet maksimalt. Med disse prioriteringer vil Fællesskabet, medlemsstaterne og de lovlydige virksomheder kunne drage fordel af reduceret svig og skatteunddragelse.

3.6. Behovet for koordinerede politikker i hele EU, fælles kommunikationsteknologier, standarder, håndhævelse og uddannelse for toldtjenester anerkendes. Men eftersom toldtjenester i de enkelte medlemsstater kun udgør en del af en større mængde krav til den nationale forvaltning (f.eks. visse momsforpligtelser og afgifter, samt forebyggelse af narkotikahandel) vil toldtjenesterne fortsat høre under den offentlige administration i medlemsstaterne. Fællesskabets rolle er på nuværende tidspunkt at sikre et passende mål af effektivt samarbejde.

3.6.1. ØSU anbefaler, at Kommissionen spiller en mere proaktiv rolle i forbindelse med kontrol af medlemsstaternes standarder. Dette kunne til dels ske ved at udnævne toldkontrollører, der opererer på hele EU's område. Denne henstilling ville være særligt relevant med henblik på at hjælpe ansøgerlandene med at overtage de nødvendige kontrolstandarder og overvåge EU's (nye) udvidede grænser.

3.6.2. RALFH-projektet (se punkt 2.2), som er et eksempel på god praksis, bør udvides i forbindelse med indførelsen af en politik, der grupperer steder med de samme kontrolproblemer eller handelsmønstre med henblik på at forbedre kontrol og efterforskning (f.eks. havne i Middelhavet). Dette bør ske i forbindelse med udveksling af tjenestemænd i toldadministrationen (se punkt 4.10).

3.7. Denne kompetence gælder selvfølgelig i særlig grad med hensyn til virkningerne af Told 2007 i ansøgerlandene.

3.8. ØSU bifalder Kommissionens forslag om at udvikle effektive aftalememoranda med medlemsstaterne og ansøgerlandene, så ansøgerlandene kan få maksimalt udbytte af programmet og få hjælp til at udvikle mere effektive toldtjenester.

3.9. Under drøftelserne om forslaget til beslutning har Rådet ændret artikel 3, der indeholder de overordnede målsætninger. ØSU noterer sig, at toldpolitikken ifølge den nye formulering til stadighed skal tilpasses udviklingen i et samarbejde mellem Kommissionen og medlemsstaterne. Dette er en vigtig præcisering og vægtning.

3.10. ØSU har tidligere henledt opmærksomheden på problemerne med skattesvig(8). Udvalget forventer, at der med Told 2007 fokuseres på at reducere svig og skatteunddragelse. Udvalget er skuffet over, at denne målsætning ikke understreges stærkt nok. En forpligtelse til i højere grad at deles om viden, samarbejde om undersøgelser og en effektiv indsats i forbindelse med mistanke til bestemte personer eller virksomheder ville være guld værd og vise, at Told 2007 handler om at skaffe gode resultater.

3.11. Mens målsætninger og metoder i Told 2007 hilses velkommen, har ØSU noteret sig, at det er umuligt at vurdere cost-benefit-aspektet i igangværende og foreslåede aktioner ud fra den meddelelse, Kommissionen har offentliggjort. ØSU så gerne en eller anden angivelse fra Kommissionens side om, at dette aspekt er blevet vurderet i forbindelse med udarbejdelsen af programmet. Oplysninger af denne type findes i interimrapporten om Told 2002(9).

4. Særlige bemærkninger

4.1. Programmet bør understøttes af en operationel plan med en beskrivelse af, hvad der skal gøres, og med specifikation af de forventede resultater i form af målsætninger og frister osv. Dette vil tilføre programmet en dynamik, som vil styre og befordre forandringer. ØSU er blevet underrettet om, at der blev udarbejdet en detaljeret handlingsplan for gennemførelsen af Told 2002-programmet, og foreslår derfor, at noget lignende også sker for Told 2007.

4.2. Da der er tale om et femårsprogram, er det nødvendigt med en metode til at måle fremskridt i de tidlige stadier og til, om nødvendigt, at foretage ændringer. Der bør desuden på forhånd sættes datoer på de perioder som evalueringsrapporter skal dække med krav om, at rapporterne skal foreligge senest 6 måneder efter afslutningen af hver af de fastsatte perioder. Der foreslås en rapport for det første år (2003) og en anden rapport for perioden 2003-2005. Herved kan man sikre sig, at resultaterne sammenholdes med handlingsplanen.

4.3. Evaluering bør foretages i samarbejde med medlemsstaterne på grundlag af objektive kriterier og indikatorer, som defineres, inden programmet sættes i gang.

4.4. ØSU har især noteret sig, at mens programmet omtaler værdien af en evaluering af resultaterne baseret på passende præstationsindikatorer, refererer gennemførelsesprogrammet ikke til nogen konkrete præstationsindikatorer i det nuværende program, og foreslår ingen specifikke foranstaltninger for det nye program. Udvalget vil håbe, at Kommissionen bliver en smule mere konkret og vurderer forslagene ud fra præstationsværktøjer på grundlag af de forventede resultater af toldordningens forbedrede administrationsmetoder ved Fællesskabets ydre grænser og i forbindelse med overvågning af den interne godstransport, der er genstand for supervision. Udvalget hilser Kommissionens plan om at udarbejde en række resultatindikatorer til dette formål velkommen.

4.4.1. For at programmet kan få succes, må samarbejdet med og mellem medlemsstaterne øges. Medlemsstaterne skal levere tilstrækkeligt med ressourcer, til at præstationsniveauet kan højnes, og må acceptere, at Fællesskabet som helhed afhænger af de enkelte medlemsstaters engagement.

4.5. I punkt 3 i begrundelsen, hvor der refereres til evalueringen af Told 2002, er der en bemærkning om "bedre resultater" som følge af udveksling af tjenestemænd, men uden at der gives nogen konkrete tal. Der er flere detaljer i interimrapporten vedrørende Told 2002(10). Denne refererer til en undersøgelse, der understreger behovet for mere konkrete målsætninger og løbende overvågning. (se punkt 3.1.A).

4.6. I punkt 4 A i forslaget til Told 2007, refereres til forbedringer på højrisikoområder, men heller ikke her gives konkrete tal, og der henvises ikke til specifikke mål for 2003-2007. ØSU foreslår, at disse præciseres nærmere, selv om det er forståeligt, at der er behov for at holde kortene tæt ind til kroppen.

4.7. I punkt 4 D finder man en række skøn over omkostninger. Det er uklart, om beløbet under IT-aktioner er Kommissionens omkostninger, eller om det skal dække omkostningerne i alle medlemsstater og ansøgerlande. Er det første tilfældet, bør der tilføjes et skøn over medlemsstaternes omkostninger.

4.8. Forslag til beslutning: kapitel 1 Anvendelsesområde og mål

4.8.1. Artikel 4 hed i det oprindelige forslag "specifikke mål". Rådet har ændret dette til prioriteringer for programmet og artikel 3 bærer nu overskriften "mål". Dette giver dokumentet en bedre orientering. Listen over prioriteringer er blevet ændret radikalt inden for en mere hensigtsmæssig ramme. En kopi af Rådets ændringer er vedlagt i bilag 1.

4.8.2. Hvis programmet skal give maksimalt udbytte må aktionerne i artikel 4 under litra [b] "at identificere, udvikle og anvende bedste arbejdspraksis" og litra [c] "at fastlægge et system til måling af medlemsstaternes resultater inden for toldadministrationerne" iværksættes meget tidligt i femårsperioden - måske allerede før udgangen af 2002.

4.8.3. Litra [g] (tidligere [e]) er nu blevet omformuleret med henblik på en klarere markering af den nødvendige prioritering af en fremhævelse af de potentielle fordele ved elektronisk kommunikation såvel internt i som mellem toldmyndigheder samt understregning af ambitionerne om at skabe papirløse toldprocedurer med forbedret og sikker adgang for brugerne.

4.8.4. Den foreslåede uddannelsesinfrastruktur under den oprindelige litra [j] var uklar. Medlemsstaterne har deres egne uddannelsesfaciliteter og -programmer, som må samordnes, hvor det er nødvendigt, og deles i henhold til fælles arbejds- eller udvekslingsordninger. Den ændrede formulering, nu i litra [k], flytter prioriteringen til fælles uddannelsesforanstaltninger, der skal opfylde de behov, som skabes af programmets aktiviteter. Dette placerer et klarere ansvar hos Kommissionen for at tage teten i forbindelse med udviklingen af en passende fælles organisatorisk uddannelsesramme.

4.8.4.1. Dette peger naturligt i retning af den potentielle værdi af at oprette et formelt uddannelsescenter, hvor Kommissionen kan uddanne udvalgte embedsmænd fra medlemsstaterne.

4.9. "Artikel 7 Benchmarking" bør været en højt prioriteret aktion. Man bør holde sig strengt til den fastsatte definition, og foranstaltninger, der mangler konkret indhold eller sammenhæng, bør undgås.

4.10. "Artikel 8 Udveksling af embedsmænd" kan være et meget værdifuldt middel til at sikre øget samarbejde og bedre præstationer/reducerede omkostninger til overholdelse af reglerne. Det er ikke sikkert, at bestemmelserne under stk. 2 og 3 vil falde i god jord eller blive accepteret alle steder. Artikel 8, stk. 2, kan omformuleres, som følger: med henblik på det størst mulige udbytte af udvekslinger skal embedsmænd besidde de nødvendige sproglige færdigheder og skal helst have bemyndigelse til at udføre samtlige relevante opgaver i værtslandes toldadministration. Værtsforvaltningerne vil udøve deres myndighed til at sikre, at juridiske hindringer ryddes af vejen og at håndhævelsesaktioner, undersøgelser eller opklaringsarbejde ikke bringes i fare.

4.11. "Artikel 9 Seminarer, workshopper og projektgrupper" synes at være en meget vigtig del af programmet, som dog kræver nøje kontrol. Det er vigtigt at insistere på, at deltagerne har de rigtige kvalifikationer med hensyn til arbejde og beføjelser. Henstillinger fra disse grupper bør være klare og koncise. Direktoratet i Kommissionen, der står for arrangementerne, skal sikre, at de afholdes på en fornuftig cost-benefit basis.

4.12. "Artikel 11 Tilsyn": forslaget om at føre tilsyn med bestemte dele af Fællesskabets toldbestemmelser bør præciseres nærmere, strammes op og aftales med medlemsstaternes toldmyndigheder, inden programmet sættes i gang.

4.13. Medlemsstaternes forpligtelser med hensyn til forholdsmæssig beregning af omkostninger kan måske præciseres bedre i forbindelse med de forskellige aktionsforslag.

4.14. Det er afgørende for programmets succes og bedre standarder for effektive toldtjenester, at der indgås en række arbejdsaftaler og -metoder omfattende alle medlemsstater under supervision af Kommissionen. Disse bør indbefatte ordninger med strengere kontrol, fælles politik vedrørende tilsyn og stikprøvekontrol samt en passende balance mellem nye teknikker og embedsmandsallokering på passende niveauer.

Bruxelles, den 17. juli 2002.

Göke Frerichs

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) EFT L 13 af 19.1.2000.

(2) EFT L 33 af 4.2.1997.

(3) KOM(2001) 51 endelig af 8. februar 2001.

(4) SEK(2001) 1329 af 31.7.2001.

(5) EFT C 138 af 18.5.1999.

(6) EFT C 396 af 19.12.1998.

(7) KOM(2001) 26 endelig, tredje afsnit i begrundelsen.

(8) EFT C 268 af 19.9.2000.

(9) SEK(2001) 1329 af 31.7.2001.

(10) SEK(2001) 1329.