RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL RÅDET OG EUROPA-PARLAMENTET OM PUNKTAFGIFTSSTRUKTUREN OG -SATSERNE FOR CIGARETTER OG ANDRE FORMER FOR FORARBEJDEDE TOBAKSVARER .

Indhold

Resumé

I. EF's punktafgiftsordning

1. Generelle bemærkninger

2. Punktafgifterne på cigaretter

3. Punktafgifterne på andre former for forarbejdet tobak end cigaretter

II. Gennemgang af punktafgiftsstrukturen og -satserne

1. Generelle bemærkninger

2. Kommissionens første rapport

3. Kommissionens anden rapport

III. Rækkevidden af den tredje gennemgang

1. Generelle bemærkninger

2. Det indre markeds funktion

A. Generelle bemærkninger

B. Cigaretter

C. Anden forarbejdet tobak

3. Punktafgifternes realværdi

A. Cigaretter

B. Anden forarbejdet tobak

4. Traktatens bredere målsætninger

5. Gennemgangenes hyppighed

IV. Konklusioner

Liste over bilag

Resumé

I rapporten gives en kortfattet beskrivelse af EF's gældende punktafgiftsordning, som trådte i kraft den 1. januar 1993 og undergik en række mindre ændringer i 1999. Den omfatter bestemmelser om fælles afgiftsstrukturer i medlemsstaterne og et system med minimumssatser for forarbejdet tobak og harmoniserede procedurer for oplægning og omsætning af goder, der pålægges punktafgifter.

I rapporten henledes opmærksomheden på, at der i direktiverne om tilnærmelse af satserne er fastsat en forpligtelse til at foretage en gennemgang af punktafgiftsstrukturen og -satserne. Der henvises derfor også til Kommissionens foregående rapporter fra 1995 og 1998.

Der foretages en detaljeret gennemgang af de gældende bestemmelser ud fra følgende indfaldsvinkler: Det indre markeds tilfredsstillende funktion, punktafgiftssatsernes realværdi og traktatens bredere målsætninger. En analyse af udviklingen i priserne og punktafgiftssatserne for tobaksvarer i EU viser, at der stadig er betydelige forskelle mellem medlemsstaterne. For at opnå større tilnærmelse af afgiftsniveauerne mellem medlemsstaterne undersøges det derfor i rapporten, hvilke virkninger eventuelle ændringer i de eksisterende regler, men dog ikke i hovedelementerne af regelværket, ville få. Desuden må konkurrerende tobaksvarer beskattes ens, medmindre de har særlige kendetegn, der gør det berettiget at anvende forskellige satser. Med hensyn til punktafgifternes realværdi må det sikres, at de specifikke minimumsbeløb følger inflationsudviklingen. Endelig skal der under hensyntagen til traktatens bredere målsætninger og i betragtning af de karakteristika, der kendetegner forarbejdede tobaksvarer, udvises særlig opmærksomhed over for sundhedsbeskyttelsesaspekterne og forholdet mellem en sådan beskyttelse og disse varers pris.

De vigtigste konklusioner af gennemgangen af punktafgiftsstrukturen og -satserne er følgende:

-der bør indføres et fast minimumsbeløb udtrykt i euro foruden det eksisterende minimumsprocentsatskrav for punktafgiftsincidensen

-medlemsstaterne bør have større fleksibilitet til at opkræve en minimumspunktafgift på cigaretter

-definitionen af cigarer bør ændres

-det er nødvendigt med en gradvis tilpasning af minimumssatserne for finskåren tobak til rulning af cigaretter.

I. EF's punktafgiftsordning

1. Generelle bemærkninger

1.1. Punktafgifter er afgifter på forbruget af goder som f.eks. cigaretter, cigarer, cigarillos og røgtobak. Punktafgifterne på tobak er en vigtig indtægtskilde for medlemsstaterne, idet de udgør mellem 0,32% og 1,90% af BNP (se bilag A). Eftersom medlemsstaterne, såfremt de overholder EF's minimumsniveauer, frit kan fastlægge punktafgiftsniveauerne på nationalt plan, svinger punktafgiftssatserne en hel del fra én medlemsstat til en anden. Medlemsstaterne tager ved fastlæggelsen af disse satser hensyn til faktorer som f.eks. sundhed, landbrugspolitik, svig og beskæftigelse, forudsat at dette ikke griber forstyrrende ind i det indre markeds funktion.

1.2. Den gældende ordning blev indført den 1. januar 1993. Den er resultatet af drøftelser, der blev indledt i 1985 i forbindelse med hvidbogen om virkeliggørelsen af det indre marked, hvori Kommissionen foreslog en fuldstændig harmonisering af punktafgifter for forarbejdet tobak. Denne tilgang blev imidlertid ikke godkendt af Rådet, og harmoniseringen kom kun til at omfatte afgiftsstrukturerne. Der blev ligeledes fastsat minimumssatser. I 1999 blev der med vedtagelsen af direktiv 1999/81/EF [1] indført en række tekniske ændringer, der dog ikke ændrede punktafgiftsstrukturen.

[1] Rådets direktiv 1999/81/EF af 29. juli 1999 om ændring af direktiv 92/79/EØF om indbyrdes tilnærmelse af cigaretafgifterne, direktiv 92/80/EØF om indbyrdes tilnærmelse af afgifterne på andre former for forarbejdet tobak end cigaretter og direktiv 95/59/EF om forbrugsbeskatning af forarbejdet tobak bortset fra omsætningsafgift (EFT L 211 af 11.8.99, s. 47).

1.3. Varer, der pålægges punktafgifter, omsættes mellem medlemsstaterne under suspensionsordningerne [2]. De erhvervsdrivende, som ønsker at forsende goder inden for rammerne af disse ordninger, skal godkendes i den medlemsstat, hvor de er etableret, og de pågældende forsendelser skal ledsages af et administrativt dokument. I overensstemmelse med principperne for det indre marked har privatpersoner større frihed til til eget brug at købe goder, for hvilke afgifterne er erlagt, i en medlemsstat efter eget valg og tage dem med til en anden medlemsstat uden at skulle betale afgifter endnu engang.

[2] Rådets direktiv 2000/12/EØF af 25. februar 1992 om den generelle ordning for punktafgiftspligtige varer, om oplægning og omsætning heraf samt om kontrol hermed (EFT L 76 af 23.3.1992, s. 1), som ændret ved direktiv 2000/44/EF af 30. juni 2000 (EFT L 161 af 1.7.2000, s. 82).

2. Punktafgifterne på cigaretter

2.1. Ifølge gældende EF-bestemmelser [3] skal der i de punktafgifter, der opkræves af medlemsstaterne for cigaretter, indgå et proportionalt (værdibaseret) element, der beregnes på grundlag af den højeste detailsalgspris, og et specifikt element (pr. vareenhed). De to elementer skal tilsammen udgøre mindst 57% af detailsalgsprisen, inklusive alle afgifter, for cigaretter i den mest efterspurgte prisklasse, i det følgende benævnt "57%-reglen". Punktafgiftens specifikke element kan ikke være under 5% eller over 55% af det samlede afgiftsbeløb, der fremkommer ved en sammenlægning af den proportionale punktafgift, den specifikke punktafgift og den omsætningsafgift, der opkræves for disse cigaretter. Når disse to elementer er fastlagt for denne kategori af cigaretter, anvendes de på cigaretter i alle prisklasser.

[3] Rådets direktiv 95/59/EF af 27. november 1995 om forbrugsbeskatning af forarbejdet tobak bortset fra omsætningsafgift (EFT L 291 af 6.12.1995, s. 40), som ændret ved direktiv 1999/81/EF af 29. juli 1999 (EFT L 211, s. 47).

2.2. I artikel 4 i Rådets direktiv 92/79/EØF af 19. oktober 1992 om indbyrdes tilnærmelse af cigaretafgifterne fastsættes det, at Rådet mindst hvert tredje år og første gang senest den 31. december 2000 på grundlag af en rapport, og eventuelt et forslag fra Kommissionen, gennemgår den samlede minimumspunktafgift samt punktafgiftsstrukturen og efter høring af Europa-Parlamentet med enstemmighed vedtager de fornødne foranstaltninger. I Kommissionens rapport og Rådets overvejelser skal indgå hensynet til, at det indre marked fungerer tilfredsstillende, og til traktatens bredere målsætninger.

3. Punktafgifterne på andre former for forarbejdet tobak end cigaretter

3.1. De gældende EF-bestemmelser [4] vedrører cigarer og cigarillos, finskåren tobak til rulning af cigaretter samt anden røgtobak. Der er i artikel 3 i direktiv 92/80/EØF fastsat minimumspunktafgifter for disse varer. Medlemsstaterne kan anvende enten en proportional punktafgift, der beregnes ud fra de højeste detailsalgspriser, eller en specifik punktafgift, eller en blanding heraf, under forudsætning af, at visse nærmere fastlagte grænser overholdes.

[4] Rådets direktiv 92/80/EØF af 19. oktober 1992 om indbyrdes tilnærmelse af afgifterne på andre former for forarbejdet tobak end cigaretter (EFT L 316 af 31.10.92, s. 10), som ændret ved direktiv 1999/81/EF af 29. juli 1999 (EFT L 211, s. 47).

3.2. De pr. 1. januar 2001 gældende minimumssatser er følgende:

- cigarer og cigarillos: 5% af detailsalgsprisen inklusive alle afgifter eller 10 EUR pr. 1000 stk. eller pr. kg

- finskåren røgtobak til rulning af cigaretter: 30% af detailsalgsprisen inklusive alle afgifter eller 25 EUR pr. kg

- anden røgtobak: 20% af detailsalgsprisen inklusive alle afgifter eller 19 EUR pr. kg.

Under alle omstændigheder kan medlemsstaterne vælge at anvende en rent proportional punktafgift eller en rent specifik afgift eller en blanding af de to punktafgiftstyper.

3.3. I artikel 4 i Rådets direktiv 92/80/EØF af 19. oktober 1992 om indbyrdes tilnærmelse af afgifterne på andre former for forarbejdet tobak end cigaretter fastsættes det, at Rådet mindst hvert tredje år og første gang senest den 31. december 2000 på grundlag af en rapport, og eventuelt et forslag fra Kommissionen, gennemgår de fastsatte punktafgiftssatser og efter høring af Europa-Parlamentet med enstemmighed træffer de fornødne foranstaltninger. I Kommissionens rapport og Rådets overvejelser skal indgå hensynet til, at det indre marked fungerer tilfredsstillende, til afgiftssatsernes realværdi og til traktatens bredere målsætninger.

II. Gennemgang af punktafgiftsstrukturen og -satserne

1. Generelle bemærkninger

1.1. Som anført ovenfor fastsættes det i direktiverne om indbyrdes tilnærmelse af punktafgifterne, at punktafgiftssatserne og -strukturen skal gennemgås hvert tredje år. Kommissionen skal forelægge en rapport, eventuelt ledsaget af forslag til revision af direktiverne.

2. Kommissionens første rapport

2.1. I september 1995 forelagde Kommissionen sin første rapport, der foruden tobak også vedrørte alkoholholdige drikkevarer og mineralolier [5].

[5] KOM(95) 285 endelig udg. af 13.9.1995.

2.2. I den første rapport blev det bemærket, at der generelt kun havde fundet en beskeden tilnærmelse sted. Der blev indkredset en række punkter, hvor det kunne være berettiget at indføre ændringer, men rapporten konkluderede, at det var nødvendigt med mere detaljerede analyser og høringer med interesserede parter, før der kunne træffes en endelig afgørelse. Blandt de punkter, der blev identificeret, var der vanskelighederne i forbindelse med den måde, hvorpå minimumsincidensen for cigaretter udtrykkes, samt visse problemer med svig med finskåren tobak til rulning af cigaretter.

2.3. Den 19. september 1996 vedtog Europa-Parlamentet en udtalelse om Kommissionens gennemgang og opfordrede Kommissionen til at fremsætte forslag til retsakter med henblik på at løse de problemer, der var indkredset i rapporten.

3. Kommissionens anden rapport

3.1. Som led i høringerne af de berørte parter og som forberedelse til den anden rapport besluttede Kommissionen at afholde en konference om punktafgiftsspørgsmålet i Lissabon i november 1995. Det var den første etape i en løbende høringsproces. Formålet med konferencen var at vurdere resultaterne af EF's punktafgiftsordning, der har været i kraft siden januar 1993, og navnlig at bistå Kommissionen i dens arbejde med at udforme den fremtidige politik på punktafgiftsområdet.

3.2. I den anden rapport, som Kommissionen forelagde i maj 1998 [6], blev det konkluderet, at det kun var nødvendigt med en række få tekniske ændringer af den gældende EF-lovgivning. Efter høring af de nationale forvaltninger og erhvervsorganisationerne og eftersom den foregående gennemgang var forholdsvis ny, konkluderede Kommissionen, at punktafgiftsstrukturen og -satserne kunne forblive uforandrede.

[6] KOM(98) 320 endelig udg. af 15.05.1998.

3.3. For så vidt angik cigaretter, konkluderede Kommissionen, at medlemsstaterne skulle have større spillerum til at tilpasse incidensen af den samlede minimumspunktafgift i tilfælde af ændringer i detailsalgsprisen for cigaretter i den mest efterspurgte prisklasse eller i merværdiafgiften. Et lignende spillerum burde indføres for tilpasninger af punktafgiftens specifikke element udtrykt som en procentsats af detailsalgsprisen. Desuden fik medlemsstaterne lov til at opkræve en minimumspunktafgift på cigarer, cigarillos og røgtobak. De specifikke minimumsbeløb for anden tobak end cigaretter blev tilpasset i overensstemmelse med inflationen.

3.4. Rapporten var ledsaget af et forslag til et direktiv om ændring af den gældende tobakslovgivning med henblik på at indarbejde de anbefalede tekniske tilpasninger deri. Den 25. februar 1999 godkendte Europa-Parlamentet forslaget [7], idet det kun anmodede om en ændring af tidsrummet mellem gennemgangene af satserne og strukturerne for punktafgifter på tobaksvarer. Den 29. juli 1999 vedtog Rådet forslaget som direktiv 1999/81.

[7] EFT C 153 af 1.6.1999, s. 37.

III. Rækkevidden af den tredje gennemgang

1. Generelle bemærkninger

1.1. I rapporten skal indgå hensynet til, at det indre marked fungerer tilfredsstillende, til afgiftssatsernes realværdi og til traktatens bredere målsætninger.

1.2. Bortset fra disse generelle betragtninger er Kommissionen af et stort antal medlemsstater i en erklæring, der er opført i referatet fra vedtagelsen af Rådets direktiv 1999/81/EF [8], blevet anmodet om at overveje en mere tilbundsgående gennemgang af punktafgiftssatserne og -strukturen for tobaksvarer. Delegationernes erklæring skal ses i lyset af de drøftelser, der fandt sted i Rådet i slutningen af 1998 og begyndelsen af 1999 vedrørende rækkevidden og indholdet af den anden gennemgang, som var begrænset til kun at omfatte tekniske ændringer af den gældende lovgivning.

[8] "Den belgiske, danske, tyske, franske, irske, nederlandske, østrigske, portugisiske, finske, svenske og britiske delegation forventer, at Kommissionen i sin næste gennemgangsrapport i henhold til artikel 4 i direktiv 92/79/EØF og direktiv 92/80/EØF vil fremlægge tilstrækkelige elementer til at foretage en generel gennemgang af strukturerne og afgiftssatserne for tobaksvarer".

1.3. Kommissionen tilsluttede sig det synspunkt, at punktafgiftsstrukturen for tobaksvarer skulle gennemgås mere grundigt og indbefatte høring af de nationale forvaltninger, erhvervskredse og interessegrupper, da systemet ikke var blevet ændret i adskillige år.

1.4. Der blev gennemført en omfattende høringsproces forud for denne gennemgang. Kommissionen anmodede medlemsstaterne om at udtrykke deres holdning til en eventuel generel gennemgang af afgiftssatserne og -strukturerne for tobaksvarer på grundlag af et spørgeskema. Svarene blev brugt som udgangspunkt for de efterfølgende bilaterale drøftelser mellem de berørte nationale forvaltninger og tjenestegrene i Kommissionen, og under dette forløb blev hver enkelt medlemsstat underrettet om de problemer, der var rejst, og de bemærkninger og forslag, de øvrige medlemsstater var fremkommet med. Erhvervsorganisationerne blev også opfordret til at forelægge dokumenter med deres standpunkter og fik desuden mulighed for at drøfte de pågældende spørgsmål under bilaterale møder. Kommissionen kiggede endvidere nærmere på andre af traktatens målsætninger som f.eks. sundhed, landbrugspolitik og beskæftigelse. Desuden er Kommissionen af den opfattelse, at det er nødvendigt at styrke afgiftskonvergensen for at forbedre punktafgiftssystemet og det indre markeds funktion før den kommende udvidelse af Den Europæiske Union.

2. Det indre markeds funktion

A. Generelle bemærkninger

2.1. Ordningerne for handelsforsendelser inden for EF understøtter et system med afgiftsopkrævning i bestemmelsesmedlemsstaten, som er foreneligt med ophævelsen af grænsekontrol. Generelt er der ikke rapporteret om større problemer med dette systems funktion.

2.2. En analyse af ændringerne i priserne og punktafgiftssatserne for tobaksvarer i EU viser, at der stadig er betydelige forskelle mellem medlemsstaterne. Cigaretter i den mest efterspurgte prisklasse er næsten fire gange dyrere (inkl. alle afgifter) i Det Forenede Kongerige end i Spanien. Forskellen mellem de to landes punktafgiftsbyrde i euro er på over 400%. Når producenterne fastsætter prisniveauet for deres produkter i en bestemt medlemsstat, tager de hensyn til flere forskellige faktorer, herunder produktionsomkostningerne, den lokale købekraft, produktets konkurrencemæssige stilling på markedet og beskatningsniveauet. Det er umuligt at fastslå, nøjagtig hvilken indvirkning hver enkelt af disse faktorer har på den endelige pris; forskellene mellem punktafgifterne bidrager utvivlsomt til prisforskellene, men er ikke den eneste årsag. Pris- og beskatningsforskellene mellem medlemsstaterne overstiger langt forskellene mellem medlemsstaterne med hensyn til bruttonationalprodukt pr. indbygger, udtrykt i købekraftsstandard (KKS), som bortset fra Luxembourg overvejende ligger på ca. 75% (se bilag B).

2.3. Som anført i den foregående rapport er tobakssektoren genstand for omfattende svig. Mange medlemsstater anførte i deres besvarelse af spørgeskemaet, at incidensen af svig og smugling i vid udstrækning måtte tilskrives prisforskellene. De mener, at en tilnærmelse af EU-afgiftssatserne helt sikkert vil bidrage til at mindske svig inden for EU, men ikke i sig selv er tilstrækkelig og må ledsages af andre forholdsregler mod svig. Den foregående rapport henledte også opmærksomheden på resultaterne af arbejdet i Gruppen på Højt Plan vedrørende Alkohol- og Tobakssvig, som gjorde det klart, at medlemsstaterne havde interesse i sammen med Kommissionen at tage de nødvendige skridt til at gennemføre rapportens anbefalinger. Nogle medlemsstater har oplyst, at svig inden for EF synes at være aftaget i de seneste år som følge af denne indsats. Til gengæld synes den svig, der indbefatter ikke-EU-lande, at være tiltaget. I visse medlemsstater er smugling af tobaksvarer fra østeuropæiske nabolande, hvor priser og afgifter er lave, nået op i en alarmerende størrelsesorden, som ødelægger hjemmemarkedet. Derfor vil det være nødvendigt, at medlemsstaterne og Kommissionen fortsat gennemfører anbefalingerne fra Gruppen på Højt Plan vedrørende Alkohol- og Tobakssvig, og at der opretholdes en passende balance mellem bestræbelserne for at lette samhandelen og en effektiv kontrol.

2.4. Desuden ansporer de store forskelle i detailsalgspriserne inden for EU folk til at købe varer i medlemsstater med lave afgifter til forbrug i det land, hvor de bor, og som ofte er en medlemsstat, hvor afgifterne er høje. Dette er en af fordelene ved det indre marked og er fuldt ud lovligt, såfremt varerne købes af privatpersoner til personligt forbrug. Der kan imidlertid opstå alvorlige problemer, når bevægelserne over grænserne bliver hyppigere og de mængder, der tages med, overstiger købernes egne behov. I så tilfælde skal punktafgiften betales i bestemmelsesmedlemsstaten (se artikel 8 og 9 i direktiv 92/12/EØF), men det er vanskeligt at håndhæve de rejsendes overholdelse af denne forpligtelse. Desuden organiserer kriminelle organisationer i stigende omfang smugling i stor målestok. Salg via Internet, hvor forbrugerne køber tobaksvarer, som sælgeren sender til dem, og punktafgifterne betales i den medlemsstat, hvor sælgeren er etableret (som regel en medlemsstat med lave priser og afgiftssatser), i stedet for i den medlemsstat, hvor varerne forbruges (som regel en medlemsstat med høje priser og afgiftssatser), synes også at være i stigning. I disse tilfælde overholder sælgerne ofte ikke bestemmelserne i artikel 10 i direktiv 92/12/EØF, hvori det fastsættes, at punktafgiften skal erlægges i bestemmelsesmedlemsstaten, når afgiftspligtige varer forsendes eller transporteres direkte eller indirekte af en sælger til privatpersoner i en anden medlemsstat. Såvel sælgere som købere har oprettet flere forskellige systemer, som tager sigte på at udnytte forskellene mellem medlemsstaternes satser, og hvis overensstemmelse med de eksisterende forskrifter er tvivlsom.

B. Cigaretter

2.5. Bilag C indeholder en oversigt over medlemsstaternes punktafgiftssatser for cigaretter. Den måde, hvorpå den samlede minimumspunktafgift er udtrykt (i procent af detailsalgsprisen), kan give et misvisende indtryk af graden af indbyrdes tilnærmelse af afgiftssatserne. Forskellen mellem det højeste niveau på 65,14% og det laveste niveau på 50,47% (se kolonne 12 i tabellen for cigaretter i bilag C) synes at være forholdsvis beskeden, men i absolutte tal er afgiftsbeløbet over fire gange højere i den medlemsstat, der opkræver de højeste afgifter, end i den medlemsstat, der opkræver de laveste afgifter. Sverige, som har opnået en undtagelse fra 57%-reglen indtil den 31. december 2002, anvender målt i absolutte tal den 5. højeste afgiftssats i EU.

Punktafgiftsincidensen for cigaretter

2.6. Punktafgiftsincidensen på 57% for cigaretter vedrører cigaretter i den mest efterspurgte prisklasse i overensstemmelse med de data, der etableres den 1. januar hvert år for en given medlemsstat. Medlemsstaterne fastlægger denne kategori enten på grundlag af afgiftsbanderoler, der sælges til cigaretter, eller på basis af disponible salgsstatistikker. Hvis prisklassen pr. 1. januar i et givet år ændres, skal medlemsstaterne kontrollere, om de stadig opfylder kravet om 57% afgiftsincidens. Ifølge de informationer, der modtages fra medlemsstaterne, falder cigaretter i den mest efterspurgte prisklasse almindeligvis ikke ind under markedssegmentet for cigaretter i de billigere prisklasser.

2.7. Under høringsprocessen syntes de fleste medlemsstater at gå ind for 57%-incidensreglen for cigaretter, selv om visse medlemsstater henledte opmærksomheden på manglerne ved denne ordning og understregede, at anvendelsen af en minimumssats ikke i sig selv ville skabe større tilnærmelse. 57%-reglen har ikke forhindret, at der stadig forekommer store forskelle i satser og detailsalgspriser. Dette illustreres af Sveriges vanskeligheder med at overholde minimumssatskravet, til trods for at de svenske cigaretpriser er blandt de højeste i EU.

2.8. Selvom referencen til 57%-incidensen i forbindelse med cigaretter i den mest efterspurgte prisklasse måtte have nogle mangler, har systemet også visse fordele. Det gør det muligt at sammenligne den samlede punktafgift, der opkræves i de forskellige medlemsstater, som inden for rammerne af de eksisterende regler kan vælge mellem et mere specifikt eller et mere værdibaseret afgiftssystem.

2.9. I henhold til direktiv 1999/81/EF fik medlemsstaterne større spillerum til at tilpasse incidensen af den samlede minimumspunktafgift i tilfælde af ændringer i detailsalgsprisen for cigaretter i den meste efterspurgte prisklasse eller i merværdiafgiften. De medlemsstater, hvor afgiftsniveauet ligger på ca. 57% eller lidt derover, betragter dette som en nyttig facilitet. Uheldigvis er der i ændringen ikke forudset nogen langsigtet løsning for medlemsstater med høje afgifter, der ligger omkring de 57%, eftersom disse skal øge deres afgifter for atter at opfylde 57%-reglen senest fra det andet år efter det år, hvor reglen ikke længere var opfyldt. Dette krav om at forhøje afgifterne alene for at opfylde 57%-incidensreglen kan øge afgiftsforskellene inden for EU, hvis de medlemsstater, der opkræver lave punktafgifter, ikke skal forhøje deres afgifter for at nå op på 57%-incidensen.

2.10. Der skal findes en mere grundlæggende løsning, hvilket også er blevet foreslået af visse medlemsstater og erhvervslivet. Efter en række drøftelser med medlemsstaterne har Kommissionen kigget på forskellige muligheder for at forbedre de eksisterende regler. Hverken medlemsstaterne eller erhvervslivet føler, at det er nødvendigt med drastiske ændringer af det eksisterende system som f.eks. en gennemgribende reform af punktafgiftsstrukturen. Under hensyntagen hertil mener Kommissionen, at det bør tilstræbes at opnå større konvergens mellem de forskellige medlemsstaters afgiftsniveauer med henblik på at reducere svig og smugling, og at dette burde kunne gøres uden nogen større komplikation af det eksisterende system og under hensyntagen til de strukturelle og historiske forskelle, der er mellem medlemsstaterne.

2.11. På nuværende tidspunkt skal der opkræves en minimumspunktafgift på 57% af detailsalgsprisen (inkl. alle afgifter) på cigaretter i den mest efterspurgte prisklasse, moms iberegnet. Et alternativ kunne være at forpligte medlemsstaterne til at respektere en minimumsincidens for den samlede punktafgift, udtrykt som en kombineret procentdel af moms og punktafgifter på detailsalgsprisen (inkl. alle afgifter) for cigaretter i den mest efterspurgte prisklasse.

2.12. En sådan metode har imidlertid sine begrænsninger og vil ikke kunne løse alle problemer. Hvis medlemsstater med høje afgifter skal forhøje deres satser for at overholde det nye minimum, vil afgifts- og prisforskellene inden for EU blive forøget. Dertil kommer, at procentsatsen for minimumsafgiftsincidensen vil skulle fastsættes således, at der også tages hensyn til traktatens bredere målsætninger som f.eks. sundhed, hvilket betyder, at den kombinerede afgiftsincidens vil skulle ligge på ca. 73% af detailsalgsprisen (inkl. alle afgifter) for cigaretter i den mest efterspurgte prisklasse. Denne procentsats fremkommer ved, at man til minimumsafgiftsincidensen på 57% af detailsalgsprisen lægger den gennemsnitlige faktiske momssats, der anvendes for cigaretter i EU. Det skal bemærkes, at Luxembourg i henhold til sjette momsdirektiv stadig har lov til at anvende en mellemsats på 12% for forarbejdede tobaksvarer. Indførelsen af en kombineret afgiftsincidens ville imidlertid få en række specielle virkninger. Den ville tvinge fem medlemsstater, hvoraf nogle allerede har høje afgiftssatser, til at øge deres punktafgifter endnu mere, mens andre medlemsstater med lave punktafgifter vil kunne bevare deres afgifter på det nuværende niveau. Kommissionen er derfor slet ikke overbevist om, at dette alternativ vil øge afgiftskonvergensen inden for EU.

2.13. Et brugbart alternativ til den eksisterende regel ville være at indføre et fast minimumsbeløb udtrykt i euro foruden minimumsafgiftsincidensen på 57% af detailsalgsprisen for at garantere et minimumsniveau af punktafgifter på cigaretter i alle medlemsstater.

2.14. Medlemsstaternes punktafgifter ville så skulle opfylde to krav: 57%-reglen og et minimumsbeløb udtrykt i euro pr. 1 000 stk. cigaretter i den mest efterspurgte prisklasse. Den grundliggende ide bag dette yderligere krav er, at medlemsstater, som har relativt lave prisniveauer, selvom de opfylder 57%-kravet, stadig har en meget lav incidens af den samlede punktafgift udtrykt i euro. Desuden er indførelsen af et sådant yderligere beløbskrav udtrykt i euro blevet foreslået eller støttet af adskillige medlemsstater, enten i deres besvarelse af spørgeskemaet eller under de bilaterale drøftelser. Kommissionen mener, at et fast minimumsbeløb af denne type i betydelig grad vil mindske tilskyndelsen til smugling ved at sætte en nedre grænse for punktafgifterne.

2.15. I stedet for at fastsætte et minimumsbeløb i euro på basis af det gennemsnitlige udbytte fra punktafgifter for cigaretter i den mest efterspurgte prisklasse, som er ca. 90 EUR pr. 1 000 stk. cigaretter, foreslår Kommissionen et betydeligt lavere beløb, nemlig 70 EUR, for at undgå, at hovedparten af medlemsstaterne bliver nødt til at forhøje deres punktafgiftssatser. Hvis minimumsbeløbet fastsættes til 70 EUR, vil kun få medlemsstater skulle forhøje deres punktafgifter. Eftersom detailsalgsprisen på cigaretter i tidens løb almindeligvis stiger i takt med inflationen, vil anvendelsen af de eksisterende satser i en given medlemsstat i sig selv automatisk medføre en forøgelse af punktafgifterne. Hvis den fremtidige inflationstakt i en medlemsstat f.eks. er 2-3% pr. år, vil priserne stige med ca. 7 til 8% over en periode på 3 år uden nogen ændringer i den pågældende medlemsstats punktafgiftssatser. Desuden anvendes 57%-reglen og det faste beløb i forhold til den mest efterspurgte prisklasse, og det afgiftsniveau, der således fastsættes, anvendes således på alle cigaretkategorier. I de medlemsstater, hvor den umiddelbare indførelse af dette minimumsbeløb i euro af økonomiske årsager ville være problematisk, kan der overvejes en gradvis indførelse over en begrænset tidsperiode. I betragtning af at prisniveauerne for cigaretter (inkl. afgifter) i de fleste kandidatlande er langt lavere end i EU, bør der også i forbindelse med tiltrædelsen overvejes en sådan gradvis indførelse for disse lande.

2.16. Da et af Kommissionens mål er at opnå større indbyrdes tilnærmelse af punktafgiftsbyrden på cigaretter, er det imidlertid nødvendigt at indføre en undtagelsesklausul for at sikre, at medlemsstater med højere afgifter ikke bliver nødt til hele tiden at forhøje punktafgifterne for at opfylde 57%-reglen. Det er således ikke logisk, at en medlemsstat som Sverige med en meget kraftig punktafgiftsbyrde behøver en undtagelse fra 57%-reglen, mens andre medlemsstater med en meget beskeden punktafgiftsbyrde ikke har vanskeligheder ved at overholde reglen om 57% afgiftsincidens. Hvis man hidtil ikke havde indrømmet en sådan undtagelse, ville punktafgiftsbyrden målt i faktiske tal have været meget højere og ville formodentlig have resulteret i et forstyrret nationalt marked med omfattende svig og smugling. I stedet for hele tiden at forlænge undtagelsen med hensyn til overholdelse af 57%-reglen for denne medlemsstat og for at undgå lignende anmodninger fra andre medlemsstater må der findes en lettere og mere solid løsning En sådan løsning kunne være indførelsen af endnu et punktafgiftsbeløb på et højt niveau, over hvilket medlemsstaterne ikke længere skal overholde 57%-reglen. Medlemsstater, der anvender en effektiv punktafgiftsbyrde på mindst 100 EUR pr. 1 000 stk. cigaretter i den mest efterspurgte prisklasse, vil således ikke skulle anvende 57%-reglen.

2.17. Beløbene på 70 og 100 EUR skal ses på baggrund af minimumsincidensen på 57%, og Kommissionen finder, at det vil være nødvendigt at gennemgå dem, når den i henhold til artikel 4 i direktiv 92/79/EØF og direktiv 92/80/EØF undersøger punktafgiftssatserne og -strukturerne, for at opretholde det oprindelige forhold mellem det faste beløb og 57%-incidensen.

2.18. Kommissionen finder, at ovennævnte ændringer vil sikre større afgiftskonvergens mellem medlemsstaterne og som sådan vil forbedre det indre markeds funktion og mindske markedsfordrejninger mellem medlemsstaterne. Disse ændringer vil også gøre det muligt at indarbejde traktatens bredere målsætninger i afgiftspolitikken, især inden for sundhedsbeskyttelse, som forklaret nærmere under punkt 4.

Niveauet for punktafgiftens specifikke element

2.19. I øjeblikket skal medlemsstaterne anvende både en specifik og en proportionel (værdibaseret) punktafgift på cigaretter. Punktafgiftens specifikke element kan ikke være under 5% eller over 55% af det samlede afgiftsbeløb, der fremkommer ved en sammenlægning af den proportionale punktafgift, den specifikke punktafgift og den omsætningsafgift, der opkræves på disse cigaretter.

2.20. Disse procentsatser giver medlemsstaterne tilstrækkelig fleksibilitet til frit at fastlægge den relative vægt, de to punktafgiftselementer skal have, under hensyntagen til de karakteristika, der kendetegner deres nationale cigaretmarked, og under forudsætning af, at 57%-reglen overholdes. Hverken medlemsstaterne eller erhvervslivet har udvist nogen reel interesse for at ændre de eksisterende procentsatser, og nogle var tilmed udtrykkeligt imod ændringer. Kommissionen vil derfor ikke foreslå nogen ændring af den eksisterende punktafgiftsstruktur for cigaretter.

Minimumspunktafgiften på cigaretter

2.21. Medlemsstaterne har i en række tilfælde været konfronteret med, at der er dukket billige cigaretter op på deres nationale marked, ofte med forstyrrende virkninger.

2.22. I øjeblikket kan medlemsstaterne i henhold til artikel 16, stk. 5, i direktiv 95/59/EF opkræve en minimumspunktafgift på cigaretter, såfremt den ikke bevirker, at det samlede afgiftsbeløb bliver højere end 90% af det samlede afgiftsbeløb for den mest efterspurgte prisklasse. Det indebærer, at der for hver pakke cigaretter, der udbydes til salg til forbrugerne, skal betales et minimumsbeløb af punktafgifter. Denne regel tager sigte på at skaffe medlemsstaterne et vist indtægtsniveau og sikre, at cigaretter ikke sælges til priser, som ligger for langt under de normale markedsniveauer.

2.23. Visse medlemsstater har meddelt, at denne mekanisme ikke altid er hensigtsmæssig til at foregribe en drastisk udbudsstigning i markedets lavere prissegmenter, og har ønsket en forøgelse af det minimumspunktafgiftsbeløb, der kan opkræves for disse cigaretter. Andre medlemsstater har ikke følt behov for at anvende eller indføre en minimumspunktafgift for cigaretter, men mener dog også, at en forøgelse af den i artikel 16, stk. 5, fastsatte begrænsning på et tidspunkt vil kunne være nyttig, om ikke andet så for at foregribe drastiske prisnedsættelser.

2.24. Udbydningen af billige cigaretter på markedet kan føre til illoyal konkurrencen og tilskynde unge til at ryge. Derfor vil Kommissionen foreslå en ændring af de eksisterende bestemmelser, således at medlemsstaterne får mulighed for at opkræve en minimumspunktafgift på cigaretter, såfremt denne ikke overstiger den punktafgift, der opkræves for cigaretter i den mest efterspurgte prisklasse. Hvis der indføres en sådan bestemmelse i det eksisterende direktiv, vil medlemsstaterne få større fleksibilitet til at håndtere priskrige.

C. Anden forarbejdet tobak

2.25. Bilag D indeholder en oversigt over de punktafgiftssatser, medlemsstaterne anvender på cigarer, cigarillos, tobak til rulning og anden røgtobak. Cigarforbruget udgør kun 1% af det samlede EU-forbrug af samtlige tobaksvarer. Markedet for finskåren tobak til rulning af cigaretter tegner sig for ca. 7% af det samlede EU-marked for tobaksvarer. Markedet for anden røgtobak udgør under 1% af det samlede marked.

2.26. Generelt set fungerer det indre marked for disse produkter ganske godt. Ved direktiv 1999/81/EF fik medlemsstaterne lov til at indføre en minimumspunktafgift for cigarer og røgtobak, en facilitet, der tidligere kun i begrænset omfang kunne anvendes for finskåren tobak. Dette og den omstændighed, at der i direktiv 92/80/EØF er fastsat minimumsniveauer for satserne, giver medlemsstaterne en hel del fleksibilitet til at tage nationale hensyn i betragtning ved fastsættelsen af afgiftsniveauer. Da direktiv 1999/81/EF først blev vedtaget for nylig, er der hidtil kun få medlemsstater, som allerede har anvendt denne bestemmelse, eller som sandsynligvis vil gøre det i nær fremtid.

Cigarer og cigarillos

2.27. Adskillige medlemsstater har underrettet Kommissionen om, at der på tobaksmarkedet sidste år kunne konstateres et stigende salg af et produkt, som faktisk har eksisteret i mange år. Hvad angår funktion, smag, filter og udseende, kan det betragtes som en cigaret eller cigareterstatning, når der ses bort fra, at det mere har samme farve som en cigar eller cigarillo end den hvide farve, der kendetegner en cigaret, og at dæksbladet er fyldt med skåren tobak i stedet for en reven blanding. Fremstillingsprocessen er nogenlunde den samme som for cigaretter. I henhold til gældende lovgivning beskattes produktet i medlemsstaten til samme sats som cigarer og cigarillos, hvilken er betydeligt lavere end satsen for cigaretter. Dette produkt er ikke alene en konkurrent til cigaretter, det griber også forstyrrende ind på markedet for cigarer og cigarillos. Da det er billigere end cigaretter, er det i stadig højere grad tiltrækkende for de unge. For at undgå, at sådanne produkter beskattes til den lave sats, der gælder for cigarer og cigarillos, i stedet for den sats, der gælder for cigaretter, foreslår Kommissionen, at definitionen af cigarer og cigarillos i artikel 3 i direktiv 95/59/EF ændres for at udelukke sådanne produkter. En sådan ændring skal også sikre en ensartet beskatning af disse produkter og indskrænke anvendelsen af de lavere minimumssatser til kun at omfatte cigarer og cigarillos, som er mere arbejdskraftintensive at fremstille end cigaretter.

Finskåren tobak til rulning af cigaretter

2.28. De betydelige forskelle mellem medlemsstaterne i afgiftsniveauerne for finskåren tobak til rulning af cigaretter kombineret med store prisforskelle før beskatning tilskynder til smugling mellem nabolande og giver anledning til fordrejninger på det indre marked. Som det blev fremhævet i den foregående rapport, er det til en vis grad op til de medlemsstater, der har høje afgifter, at løse dette problem ved at nedsætte deres nationale satser og/eller stramme deres kontrol. På den anden side er der også på EF-plan stor forskel mellem minimumspunktafgiftsincidensen på 57% af detailsalgsprisen på cigaretter i den mest efterspurgte prisklasse og minimumssatsen på enten 30% af detailsalgsprisen eller de 25 EUR pr. kg finskåren tobak.

2.29. De to produkter har forskellige kendetegn; ikke desto mindre er de på en vis måde indbyrdes konkurrerende. På alle EU-markeder tilhører rygere af finskåren tobak overvejende de socialgrupper, der har lavere indtægt, end tilfældet er for cigaretrygerne. Når cigaretpriserne stiger, kan der være rygere, som ikke længere har råd til de dyrere cigaretter, og som i stedet går over til tobak til rulning. Fra et sundhedsmæssigt synspunkt er begge produkter skadelige. Så der er ikke meget, der berettiger til store forskelle i minimumssatserne for disse produkter på EF-plan.

2.30. Under de bilaterale drøftelser med medlemsstaterne kom det klart frem, at mange medlemsstater opretholder et vist forhold mellem afgifterne på finskåren tobak og cigaretter, selvom de ikke er forpligtet hertil. Ved fastlæggelsen af dette forhold tager de hensyn til forskellen mellem halvfabrikata og færdige produkter, de forskellige rygergruppers købekraft, forskellene mellem de to produkters kostpris og den relativt arbejdskraftintensive proces, der er forbundet med fremstilling af finskåren tobak.

2.31. Kommissionen mener, at minimumssatsen for finskåren tobak bør tilnærmes reglen om 57%-minimumsincidens for cigaretter i den mest efterspurgte prisklasse. I betragtning af de to produkters forskellige kendetegn forekommer det rimeligt, at minimumspunktafgiften for finskåren tobak fastsættes til ca. to tredjedele af minimumsincidensen af punktafgiften på cigaretter. Dermed hæves minimumsincidensen for finskåren tobak fra 30 til 39%. Ved at hæve den specifikke minimumsafgift med samme procentsats som den værdibaserede minimumssats vil man nå frem til en ny specifik minimumspunktafgift på 33 EUR.

2.32. Disse nye minimumssatser vil således afspejle den praksis, der følges i langt størsteparten af medlemsstaterne (se bilag E). Medlemsstater, som i øjeblikket ikke opretholder et sådant forhold mellem deres satser for cigaretter og finskåren tobak, eller som fastsætter deres satser på et meget lavt niveau, vil få den fornødne tid til at tilpasse sig til de nye minimumssatser. Kommissionen foreslår derfor, at minimumssatserne hæves i etaper fra nu af og frem til år 2004 på følgende måde:

-1. januar 2001: 30% af detailsalgsprisen inklusive alle afgifter eller 25 EUR pr. kg

-1. januar 2002: 33% af detailsalgsprisen inklusive alle afgifter eller 28 EUR pr. kg

-1. januar 2003: 36% af detailsalgsprisen inklusive alle afgifter eller 30 EUR pr. kg

-1. januar 2004: 39% af detailsalgsprisen inklusive alle afgifter eller 33 EUR pr. kg.

3. Punktafgifternes realværdi

3.1. Gennemgangen skal også omfatte punktafgifternes realværdi. Derfor er det nyttigt at undersøge medlemsstaternes justeringer af satserne for at se, i hvor høj grad de afspejler inflationen. De nationale myndigheder tager almindeligvis inflationen i betragtning, når de udarbejder deres budget. Det kan formodes, at de alt andet lige normalt vil hæve punktafgifterne i takt med inflationen, og nogle forvaltninger tilpasser tilmed punktafgifterne forud for inflationen.

A. Cigaretter

3.2. I henhold til gældende lovgivning er minimumsincidensen af punktafgifter for cigaretter fastsat til 57% af detailsalgsprisen (inkl. alle afgifter) for cigaretter i den mest efterspurgte prisklasse i hver medlemsstat på grundlag af de data, der etableres pr. 1. januar hvert år. Eftersom dette minimum udtrykkes som en procentdel af detailsalgsprisen, følges inflationen automatisk, hvorfor der ikke kræves nogen tilpasning.

B. Anden forarbejdet tobak

3.3. Som anført i punkt 3.2 i første kapitel udtrykkes minimumssatserne for cigarer, cigarillos, tobak til rulning og anden røgtobak dels som procent af detailsalgsprisen dels som et specifikt beløb.

3.4. De fleste medlemsstater anvender satser, der først og fremmest eller udelukkende hviler på et værdibaseret element, hvilket sikrer, at der mere eller mindre automatisk tages hensyn til inflationen. Endvidere har de medlemsstater, der anvender specifikke afgifter, almindeligvis tilpasset deres punktafgiftsniveauer til inflationen.

3.5. For at opretholde det forhold, der blev fastlagt ved den første fastsættelse af satserne i 1992, blev de specifikke minimumsbeløb tilpasset inflationen ved gennemgangen i 1998. Eftersom det i den pågældende gennemgang og det forslag til direktiv, der var vedlagt, blev anbefalet at indføre en femårsperiode for gennemgangene af punktafgiftssatserne og -strukturerne for tobaksvarer, var der allerede forudset en inflationstilpasning for årene 1999-2000, og de specifikke minimumsbeløb for andre tobaksvarer var pr. 1. januar 2001 følgende:

- 10 EUR for cigarer og cigarillos

- 25 EUR for tobak til rulning

-19 EUR for anden røgtobak.

4. Traktatens bredere målsætninger

4.1. I traktaten fastsættes det klart, at det påhviler Fællesskabet at vedtage foranstaltninger med henblik på oprettelse af det indre marked, herunder bestemmelser om harmonisering af lovgivningerne vedrørende punktafgifter, i det omfang en sådan harmonisering er nødvendig for at sikre det indre markeds oprettelse og funktion. I traktatens artikel 152 fastsættes det desuden, at der skal sikres et højt sundhedsbeskyttelsesniveau ved fastlæggelsen og gennemførelsen af alle Fællesskabets politikker og aktiviteter [9], mens det i artikel 127 fastlægges, at målsætningen om et højt beskæftigelsesniveau skal tages med i overvejelserne ved udformningen og gennemførelsen af Fællesskabets politikker og aktiviteter.

[9] I artikel 152 fastsættes det ordret, at:

4.2. Punktafgifter er primært et instrument til at skabe indtægter på nationalt niveau, men ved fastlæggelsen af politikker på dette område skal der tages hensyn til traktatens bredere målsætninger, og det skal tilstræbes at forene disse med forbedringer i det indre markeds funktion. I betragtning af de karakteristika, der kendetegner forarbejdede tobaksvarer, skal der derfor udvises særlig opmærksomhed om sundhedsaspekterne og forholdet mellem forbrugerbeskyttelse og varens pris.

4.3. Rygning er en af de vigtigste sygdoms- og dødsårsager i EU, hvor der hvert år er en halv million mennesker, som dør af virkningerne af tobaksforbrug. Dødskvotienten vil fortsat stige kraftigt, og ifølge statistikker fra Verdenssundhedsorganisationen og Det Internationale Kræftforskningscenter vil rygning fortsat være den største isolerede årsag til dødsfald, som kunne være undgået, i EF.

4.4. Afgiftsniveauet for tobaksvarer har gennem sin virkning på den endelige pris tydeligvis en betydelig indflydelse på forbruget. Beskatningen må ses som en vigtig del af en politik, der tager sigte på at mindske tobaksforbruget. Den må indgå som led i en overordnet strategi for forebyggelse og afskrækkelse, som f.eks. kan omfatte regler vedrørende tilsætningsstoffer i tobaksvarer, tjære- og nikotinindholdet i cigaretter, salg af cigaretter og andre tobaksvarer til unge og foranstaltninger med henblik på at begrænse rygning på offentlige steder.

4.5. Under høringerne med medlemsstaterne stod det klart, at alle er meget bevidste om den kendsgerning, at tobak udgør en sundhedsrisiko. De tillægger alle sundhedsaspektet stor betydning, men selvom de forfølger samme mål (at nedbringe tobaksforbruget), er de ikke alle på nuværende tidspunkt gået i gang med at realisere det på samme måde. De er alle enige om, at det er nødvendigt med et minimumsniveau for beskatningen af disse produkter i EU og støttes heri kraftigt af sundhedsmæssige pressionsgrupper. Visse lande har allerede et højt afgiftsniveau og mener, at det er afgørende at indføre andre foranstaltninger for at begrænse forbruget, eftersom den høje beskatning resulterer i det massive problem med smugling. En række medlemsstater mente, at afgiftsforhøjelser var afgørende for nedbringelsen af rygning, især blandt unge. Punktafgifterne skal afføde et vist indtægtsniveau, og hvis prisforskellene bliver for store, kan smuglingen indvirke på indtægtsniveauet. Selvom de sundhedsmæssige hensyn spiller en betydelig rolle i fastlæggelsen af punktafgiftssatsen, tager visse medlemsstater også hensyn til andre vigtige faktorer, herunder beskæftigelse og budgetmidler.

4.6. Cigaretter og finskåren tobak til rulning af cigaretter er begge sundhedsskadelige, men det er vanskeligt at foretage nøjagtige sammenligninger, eftersom indholdet af tjære, nikotin og kulilte i artikler af finskåren tobak, som fremstilles af forbrugerne selv, varierer betydeligt alt efter faktorer som f.eks. tobaksvægt, papirtype og eventuel anvendelse af filter. Ikke desto mindre hævder tobaksindustrien, støttet af visse undersøgelser, at tjæreindholdet i artikler af finskåren røgtobak generelt ligger på samme niveau som i fabriksfremstillede cigaretter. Fra en sundhedsmæssig synsvinkel bør de to produkter derfor beskattes på samme måde, under passende hensyntagen til deres karakteristika.

4.7. Som anført i den foregående rapport vil det folkesundhedsmæssige mål om at mindske forbruget ved at opretholde et højt afgiftsniveau blive svært at nå, hvis tobaksvarerne unddrager sig denne beskatning. Hvis tobaksvarerne desuden undviger de normale markedsføringskanaler (med betaling af afgifter i den medlemsstat, hvor de i virkeligheden skyldes), kan de endvidere slippe uden om andre regler, såsom reglerne for salg til mindreårige, tjære-, nikotin- og kulilteindhold, tilsætningsstoffer, mærkning osv. Dette forhold skal tages i betragtning, når der overvejes en afgiftsforhøjelse. Forbrugere, som ikke har råd til at købe tobak lovligt, men ikke kan undvære tobak, er fristede til at købe på det sorte marked, og normalt betragter de medlemsstater, der har ydre EU-grænser, smugling af billige tobaksvarer med lave afgifter som en trussel. I nogle tilfælde kan ulovligt salg af smuglede cigaretter repræsentere en øget sundhedsrisiko, da det ikke er muligt at kontrollere deres kvalitet og indhold.

4.8. Det tilsigtes at opfylde alle ovennævnte mål ved at fastlægge et rimeligt minimumsniveau for afgifter på EU-plan, under hensyntagen til bl.a. det indre markeds funktion og beskyttelsen af forbrugernes sundhed. Medlemsstaternes regeringer kan over dette minimumsniveau frit fastsætte niveauet for deres punktafgifter på baggrund af de nationale mål og prioriteringer.

4.9. Verdenssundhedsorganisationen er i øjeblikket ved at føre forhandlinger om en international rammekonvention om kontrol med tobak. Kommissionen fik i oktober 1999 mandat fra Rådet til at deltage i disse forhandlinger på Fællesskabets vegne. Det skal bemærkes, at udkastet til konventionen indeholder elementer vedrørende beskatning af tobak og tobakssmugling. Den næste forhandlingsrunde skal efter planen finde sted i april-maj 2001.

5. Gennemgangenes hyppighed

5.1. Både i artikel 4 i direktiv 92/79/EØF om indbyrdes tilnærmelse af cigaretafgifterne og i artikel 4 i direktiv 92/80/EØF om indbyrdes tilnærmelse af afgifterne på andre former for forarbejdet tobak end cigaretter fastsættes det, at Rådet på grundlag af forslag fra Kommissionen skal gennemgå punktafgiftsstrukturen og -satserne mindst hvert tredje år.

5.2. Med henblik på denne gennemgang er der foretaget en tilbundsgående undersøgelse af det indre markeds funktion og afgiftssatserne og -strukturen for de forskellige tobaksvarer. Som det klart fremgår af denne rapport, er det nødvendigt at indføre en række større ændringer i den gældende lovgivning, og rapporten ledsages derfor af et forslag om ændring af de relevante direktiver.

5.3. Kommissionen mener, at perioden på tre år er for kort til, at man kan få det rette perspektiv til at vurdere ændringerne i medlemsstaternes lovgivning. Et tidsrum på fire år vil være mere hensigtsmæssigt til at vurdere det indre markeds funktion og indflydelsen fra eventuelle ændringer i lovgivningen.

5.4. Af den grund mener Kommissionen, at artikel 4 i begge direktiver bør ændres således, at de fastsætter, at der skal foretages en gennemgang hvert fjerde år. I betragtning af den tid, der kræves til drøftelser i Rådet, Europa-Parlamentet og Det Økonomiske og Sociale Udvalg, vil det være logisk at fastlægge, at den fireårige periode indtil den næste gennemgang starter fra det tidspunkt, hvor drøftelserne om den foregående gennemgang i Rådet er afsluttet. Det siger sig selv, at Kommissionen kan fremsætte forslag på eget initiativ på et hvilket som helst tidspunkt før udgangen af den fireårige periode, hvis den finder, at det er nødvendigt, eller hvis det er påkrævet, at der tages hensyn til ændringer på tobaksmarkedet.

5.5. Eftersom den næste gennemgang først vil finde sted i 2005, agter Kommissionen at foreslå en forhøjelse af den specifikke minimumsafgift for andre tobaksvarer end cigaretter (der er allerede fastlagt inflationsjusterede satser for perioden fra den 1. januar 2001; se punkt 3.5.).

5.6. Det er nødvendigt at foretage en yderligere tilpasning af de specifikke punktafgiftsbeløb for disse varer, således at der tages hensyn til inflationen for perioden 1. januar 2001 til 31. december 2002. Ud fra Eurostats data kan den årlige inflationsrate anslås til ca. 1,9%, dvs. en samlet rate på 3,8% for hele perioden. Når denne procentsats anvendes på de specifikke minimumsbeløb, der er beregnet under punkt 2.32. og 3.5., og der rundes op til det nærmeste hele tal, når man frem til følgende minimumstal:

-cigarer og cigarillos: 11 EUR pr. 1. januar 2003

- finskåren tobak til rulning af cigaretter:

-pr. 1. januar 2003: 31 EUR

-pr. 1. januar 2004: 34 EUR

-anden røgtobak: 20 EUR pr. 1. januar 2003.

5.7. Kommissionen vil indarbejde denne oversigt over forhøjelser i sit forslag om ændring af direktiv 92/80/EØF.

IV. Konklusioner

1.1. På baggrund af denne gennemgang af punktafgiftsstrukturen og -satserne for forarbejdede tobaksvarer konkluderer Kommissionen, at det er nødvendigt at indføre en række vigtige ændringer i den gældende lovgivning, men at man bør bevare hovedelementerne i regelværket og ikke indføre et nyt system. De ændringer, der forudses, er resultatet af en tilbundsgående undersøgelse, Kommissionen har foretaget af punktafgiftssatserne og -strukturen for tobaksvarer, og som har omfattet høring af de nationale forvaltninger, erhvervskredse og interessegrupper.

1.2. Hvad angår cigaretter, mener Kommissionen, at medlemsstaterne bør anvende både reglen om minimumsafgiftsincidens og et fast minimumsbeløb udtrykt i euro. Medlemsstater, som allerede anvender et højt punktafgiftsniveau, bør dog have større spillerum til at fastsætte deres satser. Medlemsstaterne bør også have større fleksibilitet til at opkræve en minimumspunktafgift på cigaretter.

1.3. Kommissionen finder endvidere, at den nuværende definition af cigarer bør ændres, således at specifikke cigaretlignende produkter kommer til at falde ind under cigaretbeskatningsbestemmelserne.

1.4. Minimumssatserne for finskåren tobak til rulning af cigaretter bør gradvis tilpasses satsen for cigaretter.

1.5. De specifikke minimumsbeløb for anden tobak end cigaretter bør tilpasses i forhold til inflationen.

1.6. Punktafgiftsstrukturen og -satserne bør gennemgås hvert fjerde år i stedet for hvert tredje år.

BILAG

Liste over bilag

Bilag A: Indtægter fra punktafgifter på forarbejdet tobak i procent af bruttonationalproduktet (1999)

Bilag B: Bruttonationalprodukt i løbende markedspriser udtrykt i 1 000 KKS

Bilag C: Gældende satser for cigaretter i medlemsstaterne

Bilag D: Gældende satser i medlemsstaterne for anden forarbejdet tobak end cigaretter

-bilag D.1: cigarer og cigarillos

-bilag D.2: finskåren tobak til rulning af cigaretter

-bilag D.3: anden røgtobak

Bilag E: Satser for finskåren tobak til rulning af cigaretter udtrykt som procentdel af satserne for cigaretter

Bilag A

INDTÆGTER FRA PUNKTAFGIFTER PÅ FORARBEJDET TOBAK I PROCENT AF BRUTTONATIONALPRODUKTET (1999)

>TABELPOSITION>

Denne tabel viser indtægterne fra punktafgifter på alle tobaksvarer: cigaretter, cigarer, cigarillos og røgtobak. Tallene indbefatter ikke moms.

Bilag B

Bruttonationalprodukt i løbende markedspriser udtrykt i 1 000 KKS (købekraftsstandard)

>TABELPOSITION>

Kilde: EUROSTAT

Bilag C

Cigaretter

>TABELPOSITION>

P: Portugal kan anvende en reduceret sats, der er indtil 50% lavere end den samlede minimumssats, for så vidt angår cigaretter, der forbruges i de mest afsidesliggende regioner Azorerne og Madeira, og som fremstilles af småproducenter, hvis respektive årsproduktion ikke overstiger 500 tons. (artikel 3, stk..2, i direktiv 92/79/EØF)

Bilag D.1.

Cigarer og cigarillos

>TABELPOSITION>

Generel bemærkning: Satserne eller beløbene gælder for alle varer, der tilhører den pågældende kategori forarbejdet tobak, og der foretages ikke inden for den enkelte kategori nogen sondring på grundlag af varernes kvalitet, frembydning, oprindelse eller fremstillingsmaterialer eller på grundlag af virksomhedernes art eller andre kriterier (direktiv 92/80/EØF, artikel 3, stk. 2).

D, DK, S: *Den specifikke punktafgift er angivet pr. 1 000 stk.

Bilag D.2

Finskåren røgtobak (til rulning af cigaretter)

>TABELPOSITION>

Generel bemærkning: Satserne eller beløbene gælder for alle varer, der tilhører den pågældende kategori forarbejdet tobak, og der foretages ikke inden for den enkelte kategori nogen sondring på grundlag af varernes kvalitet, frembydning, oprindelse eller fremstillingsmaterialer eller på grundlag af virksomhedernes art eller andre kriterier. (artikel 3.2 i direktiv 92/80/EØF)

Bilag D.3.

Anden røgtobak

>TABELPOSITION>

Bilag E

Satser for finskåren tobak til rulning af cigaretter udtrykt som procentdel af satserne for cigaretter - år 2000

>TABELPOSITION>