MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, RÅDET, DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG REGIONSUDVALGET

Fri bevægelighed for EU-borgere og deres familiemedlemmer: Fem foranstaltninger, der gør en forskel

1. Fri bevægelighed i EU

1.1. En grundlæggende ret for EU-borgere

EU-borgeres ret til sammen med deres familiemedlemmer frit at bevæge sig og tage ophold inden for EU-medlemsstaternes område er en af de fire grundlæggende frihedsrettigheder i EU-lovgivningen og en hjørnesten i den europæiske integration.

Arbejdstagere i EU har været omfattet af denne ret siden 1960'erne[1]. For tyve år siden fastslog Maastrichttraktaten retten til fri bevægelighed for alle EU-borgere, uanset om de er erhvervsaktive eller ej. Siden er muligheden for at bevæge sig frit af ikke-arbejdsmæssige årsager, f.eks. for at gå på pension, studere eller ledsage pårørende, blevet et naturligt led i unionsborgerskabet[2].

I 2004 blev lovgivningen og retspraksis vedrørende betingelser og begrænsninger for opholdsretten kodificeret. I 2009 forsynede Kommissionen medlemsstaterne med retningslinjer for en korrekt anvendelse af reglerne og har siden da ført en stram håndhævelsespolitik, der har betydet, at næsten 90 % af alle gennemførelsesproblemer er blevet løst. Fokus er nu på den praktiske anvendelse.

Alle EU-borgere er omfattet af retten til fri bevægelighed. Når borgerne i en medlemsstat tillægges retten til fri bevægelighed, sker det som en direkte følge af landets tiltrædelse af EU. Sådanne afgørelser træffes enstemmigt af medlemsstaterne.

Som led i det indre marked har arbejdskraftens frie bevægelighed positive følger for økonomierne og arbejdsmarkederne. De fire grundlæggende frihedsrettigheder, som hænger uløseligt sammen, skaber betingelserne for en mere effektiv ressourceallokering i EU. Fri bevægelighed for EU-borgere fremmer den økonomiske vækst, da borgerne får mulighed for at rejse, studere og tage arbejde på tværs af grænserne, og da arbejdsgiverne får mulighed for at rekruttere fra en større talentmasse. I betragtning af de betydelige ubalancer på EU's arbejdsmarkeder og befolkningens aldring bidrager arbejdskraftens mobilitet til at afhjælpe misforholdet mellem færdigheder og job.

For EU-15 skønnes BNP at være steget med næsten 1 % på lang sigt som følge af den øgede mobilitet efter udvidelsen (2004-2009)[3].

For EU-borgere er fri bevægelighed den rettighed, der er tættest knyttet til unionsborgerskab[4]. I alt 56 % af EU-borgerne opfatter denne ret som EU's mest positive resultat[5]. Endvidere mener 67 % af EU-borgerne, at fri bevægelighed medfører økonomiske fordele for deres lands økonomi[6].

Samtidig med at fri bevægelighed medfører fordele for EU-borgerne og for EU's økonomi generelt, kan denne ret skabe udfordringer for de lokale myndigheder, som oplever nye tilstrømninger. Den økonomiske krise har i nogle medlemsstater styrket debatten om den virkning, fri bevægelighed har på de nationale sociale systemer og presset på lokale tjenester.

Samtidig har alle medlemsstater gentaget deres støtte til fri bevægelighed, og de anerkender de gensidige fordele, den medfører. Det er blevet bekræftet ved mange lejligheder, f.eks. under en nylig debat i Rådet (Retlige og Indre Anliggender) den 8. oktober 2013.

Formålet med denne meddelelse er at præcisere EU-borgernes rettigheder og forpligtelser samt betingelserne og begrænsningerne i henhold til EU-lovgivningen og at behandle nogle af de problemer, medlemsstaternes har rejst. Meddelelsen foreslår fem foranstaltninger for at hjælpe medlemsstaterne og de lokale myndigheder med at anvende EU-lovgivning og EU-værktøjer på optimal vis. Det omfatter fuld anvendelse af EU's strukturfonde og investeringsfonde.

1.2. Hvem er de mobile EU-borgere?

Ved udgangen af 2012 havde 14,1 millioner EU-borgere bopæl i en anden medlemsstat (2,8 % af den samlede befolkning). Det er færre end antallet af tredjelandsstatsborgere (4,0 %). Fra omkring 1,6 % af den samlede befolkning ved udgangen af 2004 steg andelen af mobile EU-borgere til 2,4 % på fire år (udgangen af 2008) og derefter langsommere (til 2,8 % ved udgangen af 2012[7]) på grund af både den økonomiske recession og den gradvise reduktion i mobilitetspotentialet fra de central- og østeuropæiske medlemsstater[8].

Den væsentligste årsag til, at EU-borgere gør brug af den frie bevægelighed, er arbejdsrelateret[9] og derefter familierelateret[10]. Af alle EU-borgere med bopæl i en anden EU-medlemsstat ("mobile EU-borgere") i 2012 var mere end tre fjerdedele (78 %) i den arbejdsdygtige alder (15-64) sammenlignet med omkring 66 % for de pågældende landes egne statsborgere. Gennemsnitligt var beskæftigelsesfrekvensen blandt mobile EU-borgere (67,7 %) højere end for de pågældende landes egne statsborgere (64,6 %).

Mobile EU-borgere, som ikke er i beskæftigelse[11], udgør kun en begrænset andel af det samlede antal mobile EU-borgere[12]; endvidere havde 64 % af dem tidligere arbejdet i deres nuværende bopælsland[13]. 79 % bor i en husholdning med mindst et medlem i beskæftigelse[14]. Antallet af personer uden beskæftigelse blandt mobile EU-borgere faldt mellem 2005 og 2012[15].

1.3. Mobile EU-borgeres betydning for værtsmedlemsstaternes sociale sikringssystemer

I gennemsnit er mobile EU-borgere mere tilbøjelige til at være i beskæftigelse end værtslandets egne statsborgere[16]. De hjælper værtslandets økonomi med at fungere bedre, da de bidrager til at afhjælpe manglen på kvalificeret arbejdskraft og takle flaskehalse på arbejdsmarkedet[17]. I de fleste medlemsstater er mobile EU-borgere nettobidragsydere til værtslandets velfærdssystem — de betaler mere i skat og socialsikringsbidrag, end de modtager i ydelser. Mobile EU-borgere er også typisk nettobidragsydere til de offentlige ydelser, de bruger i værtsmedlemsstaten[18]. De kan derfor ikke formodes at udgøre en byrde for værtsmedlemsstaternes velfærdssystemer. Det bekræftes af nylige uafhængige undersøgelser[19]. Det understreges også af de seneste oplysninger, medlemsstaterne har fremsendt til Kommissionen, der viser, at EU-borgere ikke bruger velfærdsydelser mere end værtslandets egne statsborgeres[20], [21].

EU's indkomst- og levevilkårsundersøgelse bekræfter også, at EU-borgere i de fleste lande modtager de samme eller færre sociale ydelser end værtslandets egne statsborgere.

I betragtning af deres alder og beskæftigelsesstatus modtager mobile EU-borgere generelt typisk sociale ydelser i relation til arbejdsløshed, bolig og familie snarere end ydelser i relation til alderdom, sygdom eller invaliditet. De udgør imidlertid kun en lille del af de personer, der modtager sådanne ydelser, svarende til deres forholdsvis lave andel af den samlede befolkning i de fleste medlemsstater.

Endvidere viser data, at mobile EU-borgere udgør en meget lille andel af modtagerne af særlige ikke-bidragspligtige ydelser, som er ydelser, der kombinerer sociale sikringsydelser og sociale bistandsydelser: under 1 % af alle modtagere (som er EU-borgere) i seks lande (Østrig, Bulgarien, Estland, Grækenland, Malta og Portugal); mellem 1 % og 5 % i fem andre lande (Tyskland, Finland, Frankrig, Nederlandene og Sverige) og over 5 % i Belgien og Irland (selv om tallene for Irland er skøn baseret på anmodninger)[22].

Nylige undersøgelser[23] konkluderer, at der ikke er nogen statistisk forbindelse mellem velfærdssystemernes generøsitet og tilstrømningen af mobile EU-borgere.

2. EU-borgeres rettigheder og forpligtelser ifølge EU-lovgivningen

Retten til fri bevægelighed og til bistandsydelser og sociale sikringsydelser er underlagt betingelser i henhold til EU-lovgivningen, selv om medlemsstaterne kan vælge at anvende gunstigere betingelser. EU-lovgivningen skal fremme grænseoverskridende mobilitet til gavn for både dem, der rejser, og dem, der bliver.

Betingelser og begrænsninger for EU-borgeres ret til at færdes og opholde sig frit i EU er fastsat i direktiv 2004/38/EF ("direktivet")[24]. Særlige rettigheder for arbejdstagere er fastsat i forordning (EU) nr. 492/2011[25]. Mobile EU-borgeres ret til sociale sikringsydelser på EU-plan er reguleret af forordning (EU) nr. 883/2004 og 987/2009 ("forordningerne")[26], [27].

2.1. Hvem har ret til fri bevægelighed?

I de første tre måneder har alle EU-borgere ret til at opholde sig på et andet EU-lands område uden at opfylde andre betingelser eller formaliteter end at være indehaver af et gyldigt identitetskort eller pas[28].

Efter de første tre måneder skal EU-borgere opfylde visse betingelser afhængig af deres status i værtslandet for at have ret til ophold. Studerende og andre ikke-erhvervsaktive personer, som f.eks. pensionister, og deres familiemedlemmer, har kun ret til at opholde sig længere end tre måneder, hvis de har en sygeforsikring, der dækker samtlige risici i værtslandet og tilstrækkelige finansielle midler til sig selv og deres familie, således at de ikke bliver en byrde for værtslandets sociale bistandssystem. Jobsøgende kan opholde sig indtil seks måneder uden nogen betingelser og eventuelt længere, hvis de viser, at de har en reel chance for at finde et job[29].

Efter fem år får EU-borgere og deres familiemedlemmer ret til at opholde sig permanent i landet[30].

2.2. Hvem har ret til sociale bistandsydelser?

Sociale bistandsydelser er typisk ydelser, som en medlemsstat yder til personer, der ikke har tilstrækkelige ressourcer til at opfylde deres grundlæggende behov.

Mobile EU-arbejdstagere og deres familiemedlemmer har fra begyndelsen af deres ophold ret til de samme sociale bistandsydelser som landets egne statsborgere[31]. Andre EU-borgere, som har lovligt ophold i en anden EU-medlemsstat, skal også behandles på samme måde som landets egne statsborgere[32], men der findes beskyttelsesforanstaltninger, der skal værne værtsmedlemsstaterne mod urimelige finansielle byrder.

I de første tre måneder af et ophold er værtsmedlemsstaten ifølge EU-lovgivningen ikke forpligtet til at tillægge ikke-erhvervsaktive EU-borgere ret til sociale bistandsydelser. Den er heller ikke forpligtet til at yde social bistand til førstegangsjobsøgende[33].

I den efterfølgende opholdsperiode på op til fem år er det i praksis ikke sandsynligt, at EU-borgere kan modtage sociale bistandsydelser, da de for at få ret til ophold har skullet godtgøre over for de nationale myndigheder, at de råder over tilstrækkelige ressourcer, der typisk svarer til eller er højere end det indkomstloft, der berettiger til sociale bistandsydelser[34].

Hvis ikke-erhvervsaktive EU-borgere søger om sociale bistandsydelser, hvis f.eks. deres økonomiske situation ændrer sig over tid, skal deres anmodning vurderes i lyset af deres ret til ligebehandling. I særlige tilfælde kan ansøgning om sociale bistandsydelser give anledning til begrundet tvivl hos de nationale myndigheder om, hvorvidt den pågældende er blevet en urimelig byrde for det sociale bistandssystem[35].

I den forbindelse kan en medlemsstat gøre en social bistand eller en særlig ikke-bidragspligtig ydelse[36] til en EU-borger fra en anden medlemsstat betinget af, at borgeren opfylder kravene til at opnå opholdsret ifølge loven for en periode over tre måneder[37]. Medlemsstaterne kan imidlertid ikke afvise automatisk at tildele disse ydelser til ikke-erhvervsaktive EU-borgere, og de kan heller ikke automatisk antage, at personer, der anmoder om disse ydelser, ikke råder over tilstrækkelige ressourcer og derved ikke har ret til ophold[38]. Myndighederne bør vurdere den konkrete situation og tage højde for en række faktorer, som f.eks. beløb, varighed, midlertidige problemer og den samlede byrde, som et bidrag vil udgøre for det nationale bistandssystem[39]. Hvis myndighederne på dette grundlag konkluderer, at de pågældende personer er blevet en urimelig byrde, kan opholdsretten bringes til ophør[40].

Efter fem år med lovligt ophold har EU-borgere ret til social bistand på samme vilkår som værtsmedlemsstatens egne statsborgere.

2.3. Hvem har ret til sociale sikringsydelser?

Forordningerne sikrer, at mobile EU-borgere ikke mister erhvervede rettigheder, når de færdes i EU. Typiske eksempler på sociale sikringsydelser er folkepension, pension til efterladte, invaliditetsydelser, ydelser i tilfælde af sygdom, barselsydelse, arbejdsløshedsunderstøttelse, familieydelser eller sundhedspleje.

Arbejdstagere – lønmodtagere eller selvstændige erhvervsdrivende – og deres familiemedlemmer er omfattet af værtslandets sociale sikringssystem på de samme betingelser som værtslandets egne statsborgere – fordi de, som alle andre nationale arbejdstagere, gennem deres skatter og afgifter bidrager til det offentlige budget, som finansierer ydelserne.

Der er imidlertid ingen EU-harmonisering på dette område. Værtslandets lovgivning bestemmer, hvilke ydelser der findes, på hvilke betingelser og i hvor lang tid de ydes, og hvor meget der udbetales. Retten til ydelser er derfor forskellig fra medlemsstat til medlemsstat.

Socialsikringsdækningen skal sikres af det land, hvor borgeren er erhvervsaktiv, og af bopælslandet, når EU-borgeren ikke er erhvervsaktiv.

Der kan kun være et opholdssted i medfør af koordineringsbestemmelserne, og det svarer til den pågældende persons interessecenter (den medlemsstat, hvor vedkommende har sit sædvanlige opholdssted). Ikke-erhvervsaktive personer kan kun opnå sociale sikringsydelser, når de opfylder strenge krav om sædvanligt opholdssted, der beviser, at de har en reel tilknytning til den pågældende medlemsstat. Efterprøvning af, om dette krav er opfyldt, omfatter en vurdering af ansøgerens individuelle situation i henhold til strenge kriterier (opholdets varighed, motivation, familiesituation og hensigt)[41]. Personer, der flytter midlertidigt til et andet land og beholder den tidligere bopæl i deres oprindelsesland, ændrer normalt ikke deres sædvanlige opholdssted.

3. Betingelser og begrænsninger i henhold til EU-lovgivningen

EU-lovgivningen indeholder en række strenge beskyttelsesforanstaltninger, der skal hjælpe medlemsstaterne med at bekæmpe misbrug og svig. Det er medlemsstaternes ansvar at udnytte disse beskyttelsesforanstaltninger fuldt ud. Kommissionen støtter deres bestræbelser.

3.1. Bekæmpelse af misbrug og svig i henhold til direktivet

Direktivet definerer[42] misbrug og svig som følger:

· Svig forsætlig vildledning eller påfund for at opnå ret til fri bevægelighed og ophold i henhold til EU-lovgivningen. Der er typisk tale om forfalskning af identitets- eller opholdsdokumenter eller løgnagtig gengivelse af vigtige oplysninger vedrørende de betingelser, der er knyttet til opholdsretten, som f.eks. falske påstande om tilstrækkelige ressourcer eller om selvstændig erhvervsvirksomhed.

· Misbrug: en adfærd, der alene har til formål at opnå ret til fri bevægelighed og ophold i henhold til EU-lovgivningen, som ikke er i overensstemmelse med formålet med EU-bestemmelserne, selv om de betingelser, der er fastsat i disse bestemmelser, formelt er opfyldt.

Typiske eksempler på misbrug er proformaægteskaber. Data fremsendt af medlemsstaterne om afslørede tilfælde af proformaægteskaber[43] viser, at dette fænomen eksisterer, men at problemets omfang svinger betydeligt fra medlemsstat til medlemsstat. Selv om tallene er lave, er det bekymrende, at den organiserede kriminalitet er involveret. Ifølge Europol[44] arrangerer visse organiserede kriminelle netværk proformaægteskaber mellem tredjelandsstatsborgere og mobile EU-borgere for at lette indrejse og lovligt ophold i EU. På det område kan Europol og Eurojust tilbyde de nationale myndigheder bistand og støtte, navnlig i sager i forbindelse med menneskehandel.

3.2. Begrænsninger for fri bevægelighed i henhold til direktivet på grund af hensynet til den offentlige orden

EU's regler om fri bevægelighed giver medlemsstaterne mulighed for at træffe effektive foranstaltninger for at bekæmpe misbrug og svig ved at begrænse de rettigheder, der indføres ved direktivet, navnlig ved at afvise eller ophæve disse rettigheder.

Foranstaltninger, der begrænser fri bevægelighed, kan kun retfærdiggøres, hvis de overholder proportionalitetsprincippet. Dette princip[45], som er baseret direkte på traktaten, gælder for alle grundlæggende frihedsrettigheder og afspejles derfor i direktivet[46]. Begrænsninger af generelle forebyggelseshensyn, som f.eks. udsendelser og indrejseforbud for personer i en given situation uden at tage hensyn til proportionalitetsprincippet, de personlige forhold og overtrædelsens alvor, kan under ingen omstændigheder indføres.

Den form, sådanne begrænsninger tager, afhænger af den enkelte medlemsstat, men omfatter typisk:

· Indrejseforbud eller udsendelse af en person med henvisning til den offentlige orden og sikkerhed.

Begrebet "offentlig orden" og "offentlig sikkerhed" fastlægges af medlemsstaterne i overensstemmelse med nationale behov. Disse begreber skal fortolkes restriktivt[47] og forudsætter en aktuel, reel og tilstrækkelig alvorlig trussel mod en grundlæggende samfundsinteresse[48]. I særlige tilfælde kan gentagne småforbrydelser udgøre en trussel mod den offentlige orden, selv om en engangsforbrydelse/-lovovertrædelse i sig selv ikke ville være nok til at udgøre en tilstrækkelig alvorlig trussel. Gentagne domfældelser er imidlertid ikke i sig selv nok til at udgøre en alvorlig trussel mod den offentlige orden. De nationale myndigheder skal vise, at den pågældendes personlige adfærd udgør en trussel mod den offentlige orden[49]. Endvidere kan adfærd, som en medlemsstat accepter for egne statsborgere, ikke føre til restriktive foranstaltninger[50]. Der kan ikke træffes restriktive foranstaltninger som generelle forebyggende foranstaltninger[51] eller med et økonomisk formål[52].

· Indrejseforbud[53] kan kun pålægges sammen med en udsendelsesafgørelse i alvorlige tilfælde, hvor det er godtgjort, at lovovertræderen må formodes fortsat at udgøre en alvorlig trussel mod den offentlige orden i fremtiden. De kan ikke automatisk efterfølge en straffedom[54].

Personer, som er omfattet af et indrejseforbud, kan ansøge om at få det ophævet efter udløbet af en rimelig frist[55].

I tilfælde, hvor retten til fri bevægelighed misbruges eller opnås svigagtigt, vil lovovertrædelsens alvor være afgørende for, om personen kan betragtes som en alvorlig trussel mod den offentlige orden, der berettiger til udsendelse, og i nogle tilfælde indrejseforbud.

3.3. Bekæmpelse af svig og fejl i forbindelse med koordinering af sociale sikringsordninger

Med henblik på koordinering af sociale sikringsordninger defineres svig og fejl som følger.

· Svig i forbindelse med social sikring: enhver handling eller undladelse af at handle for at opnå eller modtage sociale sikringsydelser eller undgå forpligtelser til at betale sociale sikringsbidrag i strid med en medlemsstats lovgivning[56].

· Fejl: en utilsigtet misforståelse eller undladelse fra en embedsmands eller borgers side[57].

Kommissionen støtter medlemsstaterne i deres bestræbelser på at bekæmpe svig og fejl inden for sociale sikringsordninger. Der findes et veletableret system til forbedring af samarbejdet mellem medlemsstaterne inden for rammerne af Den Administrative Kommission for Koordinering af Sociale Sikringsordninger. Inden for denne ramme har medlemsstaterne oprettet et netværk af kontaktpunkter for at forbedre samarbejdet og udarbejde årsrapporter om svig og fejl.

Svig i forbindelse med social sikring kan også omfattes af sanktioner - strafferetlige eller administrative - i medlemsstaternes retssystemer. Svig i forbindelse med social sikring udgør ikke i sig selv misbrug eller svig i forbindelse med fri bevægelighed i medfør af direktivets artikel 35. Når en mobil EU-borger med lovligt ophold svigagtigt opnår en ydelse på grundlag af urigtige oplysninger, er udsendelse og indførelse af et indrejseforbud muligt i henhold til direktivets generelle regler, hvis EU-borgeren anses for at udgøre en alvorlig trussel for den offentlige orden i overensstemmelse med ovennævnte proportionalitetsprincip.

4. Social integration

Nogle medlemsstater melder om vanskelige situationer i nogle af deres byer. Selv om det kun vedrører en minoritet af mobile EU-borgere, kan dårlige beskæftigelsesudsigter og andre vanskelige situationer medføre en særlig byrde for allerede ugunstigt stillede områder, navnlig med hensyn til lokale tjenester, som f.eks. uddannelse, sundhedspleje og bolig. Hjemløshed er et voksende problem, der - selv om der er få hjemløse i absolutte tal - giver anledning til bekymring og er et stærkt udtryk for social eksklusion[58].

Social integration fokuserer på de hindringer, borgerne møder i forbindelse med uddannelse, arbejdsformidling, finansielle tjenester og familie- og børneydelser. Kommissionen støtter fortsat medlemsstaternes gennemførelse af integrerede strategier for aktiv integration[59], som kan spille en positiv rolle for integration af mobile EU-borgere i værtslandet.

Formålet med EU-finansiering af social integration er at hjælpe i den henseende. Den Europæiske Socialfond (ESF) kan anvendes af medlemsstaterne ved udarbejdelsen af programmer, der støtter de lokale myndigheder i deres udfordringer med marginaliserede borgere på deres område, uanset om det er deres egne statsborgere eller borgere, der indrejser fra andre EU-medlemsstater. 12,9 mia. EUR af ESF's budget er øremærket social integration i perioden 2007-2013. Mobile EU-borgere kan også drage fordel af andre ESF-foranstaltninger, som f.eks. livslang læring, hjælp til at komme i beskæftigelse og styrkelse af de berørte parters kapacitet. Der er afsat i alt 17,8 mia. EUR i 2007-2013 fra Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU) til at forbedre den sociale infrastruktur, til støtte til boliger og investeringer i uddannelse, sundhed og børnepasning. Medlemsstaterne opfordres til at bruge de muligheder, ESF og EFRU tilbyder, til fortsat at støtte social integration i programmeringsperioden 2014-2020.

Kommissionen har foreslået at oprette en Europæisk Fond for Bistand til de Socialt Dårligst Stillede for perioden 2014-2020. Formålet med fonden er at afhjælpe de værste former for fattigdom ved at yde ikke-finansiel støtte til de dårligst stillede personer, bekæmpe fødevaremangel, hjemløshed og materielle afsavn hos børn.

5. Fem foranstaltninger

For at hjælpe nationale og lokale myndigheder med effektivt at anvende EU's bestemmelser om fri bevægelighed og anvende de tilgængelige midler i praksis, fremlægger Kommissionen fem konkrete foranstaltninger, som gennemføres sammen med medlemsstaterne:

1. Hjælpe medlemsstaterne med at bekæmpe proformaægteskaber

Kommissionen vil hjælpe myndighederne med at implementere EU-regler, der skal give dem mulighed for at bekæmpe potentielt misbrug af retten til fri bevægelighed ved at udarbejde en håndbog om håndtering af proformaægteskaber.

Denne håndbog, som udarbejdes sammen med medlemsstaterne, vil give de nationale myndigheder mere klarhed over den retlige ramme, inden for hvilken de arbejder, når de behandler sager om mistanke og træffer afgørelse om at tilbagekalde eller nægte retten til fri bevægelighed på grund af proformaægteskab. Det vil hjælpe dem med at takle tilfælde af misbrug uden at påvirke det grundlæggende mål, som er at beskytte og fremme den frie bevægelighed for EU-borgere og deres familiemedlemmer, der bruger EU-lovgivningen i god tro.

2. Hjælpe myndighederne med at anvende EU's regler om koordinering af de sociale sikringsordninger

Kommissionen arbejder tæt sammen med medlemsstaterne om at forbedre anvendelsen af reglerne om koordinering af de sociale sikringsordninger. I den forbindelse udarbejdes der en praktisk vejledning, der skal præcisere "kriteriet om sædvanligt opholdssted", der anvendes i EU's sociale sikringsregler.

Et tættere og mere effektivt samarbejde mellem socialsikringsinstitutioner er afgørende, for at borgerne kan udnytte deres rettigheder så hurtigt som muligt på det bedst mulige grundlag, men også for at undgå overbetalinger og uberettigede krav. De myndigheder og institutioner, der er repræsenteret i Den Administrative Kommission, samarbejder for at sikre ensartethed, effektivitet, udveksling af oplysninger og de nødvendige procedurer til gennemførelse af bestemmelserne. Vigtige værktøjer, som diskuteres, er oprettelse af et system baseret på elektronisk kommunikation mellem institutioner, som også bør omfatte en sikker elektronisk platform til udveksling af personoplysninger for at bekæmpe svig og fejl.

Kommissionen arbejder tæt sammen med medlemsstaterne i Den Administrative Kommission om en praktisk vejledning for at fremme en effektiv anvendelse af forordningen. Den vil blive offentliggjort på Kommissionens website ved udgangen af 2013.

Den praktiske vejledning vil afklare begrebet "sædvanligt opholdssted" med henblik på anvendelsen af forordningerne og give medlemsstaterne nyttige retningslinjer og forklaringer[60].

3. Hjælpe medlemsstaterne med at løfte udfordringerne ved social integration

Kommissionen har foreslået, at mindst 20 % af ESF i programmeringsperioden 2014-2020 anvendes til at fremme social integration og bekæmpe fattigdom i medlemsstaterne.

Kommissionen vil fortsætte sin indsats for at hjælpe med at opbygge lokale myndigheders kapacitet, så de kan anvende de europæiske struktur- og investeringsfonde effektivt.

I den nye programmeringsperiode 2014-2020 skal mindst 20 % af ESF-bevillingerne i hver medlemsstat (sammenlignet med den aktuelle andel på ca. 17 %) gå til at fremme social integration og bekæmpe fattigdom og enhver form for diskrimination. Derudover vil ESF også kunne yde støtte til kapacitetsopbygning til alle interessenter på nationalt, regionalt eller lokalt plan. Medlemsstater, der er oprindelses- og bestemmelseslande for mobile EU-borgere, vil blive vejledt i politikudformning med henblik på at udvikle programmer for social integration med støtte fra ESF. Der lægges særlig vægt på social integration af dårligt stillede, herunder romaer. Kommissionen arbejder tæt sammen med medlemsstaterne og opfordrer dem til at være ambitiøse, når det gælder specifikke udfordringer på dette område i deres partnerskabsaftaler og efterfølgende i de relevante operationelle programmer og tilvejebringe den nødvendige finansiering. For at overvinde kapacitetsproblemer, som f.eks. manglende knowhow og administrativ kapacitet hos forvaltningsmyndighederne, opfordrer Kommissionen medlemsstaterne til at overveje at overdrage forvaltningen og gennemførelsen af visse dele af deres programmer til formidlingsorganer med konkret erfaring og viden om aktører. Ved at fokusere på områder, hvor der er behov for hjælp, undersøger Kommissionen sammen med andre internationale organisationer[61] konkrete foranstaltninger for at tilbyde en omfattende pakke med yderligere støtte til de lokale myndigheder, der forpligter sig til at forbedre integration af marginaliserede befolkningsgrupper, navnlig romaer, på deres område. Kommissionen støtter også samarbejde mellem europæiske byer om integration af romabefolkningen gennem Progressprogrammet.

Endvidere vil Kommissionen offentliggøre landespecifikke brochurer med tilgængelige europæiske struktur- og investeringsfonde, som kan hjælpe de regionale og lokale myndigheder med at finde finansieringsmuligheder for deres projekter til fremme af social integration og bekæmpelse af fattigdom.

4. Tilgodese lokale myndigheders behov ved at fremme udveksling af bedste praksis

Kommissionen vil hjælpe de lokale myndigheder med at udveksle bedste praksis udviklet i EU for at gennemføre bestemmelserne om fri bevægelighed og skaffe bedre løsninger på problemerne med social integration.

Kommissionen vil ved udgangen af 2013 fremlægge en vurdering af virkningerne af fri bevægelighed i seks storbyer[62] i EU, som har gennemført strategier for at fremme og støtte fri bevægelighed og social integration af mobile EU-borgere, f.eks. ved at indføre kvikskrankeinformationspunkter for nytilkomne. På det grundlag vil Kommissionen i samarbejde med Regionsudvalget arrangere en første konference i februar 2014 med repræsentanter for regionale og lokale myndigheder for at udveksle bedste praksis.

5. Hjælpe lokale myndigheder med at anvende EU's bestemmelser om fri bevægelighed i praksis

Kommissionen vil oprette et onlinetræningsmodul, der skal hjælpe ansatte hos de lokale myndigheder med at forstå og anvende EU-borgernes ret til fri bevægelighed.

Kommissionen har foreslået, at der i alle medlemsstater oprettes organer, der tilbyder juridisk bistand og information for mobile EU-borgere, og den arbejder på at styrke EURES-netværket, hvad angår bistand til jobsøgende og arbejdsgivere for at matche kvalifikationer med ledige stillinger.

Som nævnt i rapporten om EU-borgerskab 2013[63] spiller lokale myndigheder en vigtig rolle i håndhævelsen af borgernes ret til fri bevægelighed, da de ofte er det første kontaktpunkt for borgere, der flytter til en ny by. Klager til Kommissionen viser, at frontpersonale i nogle tilfælde ikke har tilstrækkeligt kendskab til de rettigheder, der er knyttet til fri bevægelighed. Kommissionen vil inden udgangen af 2014 sammen med medlemsstaterne udvikle et onlinetræningsmodul (foranstaltning 10), der skal forbedre de lokale myndigheders kendskab til EU-borgeres ret til fri bevægelighed og hjælpe dem, når de skal håndtere usikkerheder og komplekse sager.

I april 2013 fremlagde Kommissionen et forslag til direktiv om foranstaltninger til fremme af arbejdstagernes udøvelse af deres ret til fri bevægelighed.

Europa-Parlamentet og Rådet opfordres til at vedtage det så hurtigt som muligt[64]. Direktivet sikrer, at nationale organer stiller rådgivning og bistand til rådighed for mobile arbejdstagere og deres familiemedlemmer, der sætter dem i stand til at udøve deres rettigheder.

Kommissionen vil også - i overensstemmelse med Kommissionens arbejdsprogram for 2013 og foranstaltning 2 i rapporten om EU-borgerskab 2013[65] - fremlægge et forslag til modernisering af EURES, det europæiske arbejdsformidlingsnet, for at fremme de nationale arbejdsformidlingers rolle og virkning, forbedre koordineringen af arbejdskraftens mobilitet i EU og udbygge EURES til et fuldt udviklet europæisk ansættelses- og rekrutteringsværktøj.

6. Konklusion

Fri bevægelighed er en traktatfæstet ret, som borgerne sætter meget pris på og opfatter som det vigtigste resultat i integrationsprocessen i EU. Det er helt centralt i unionsborgerskabet.

Medlemsstaterne og EU har sammen ansvaret for at sikre, at reglerne om fri bevægelighed fungerer til fordel for borgerne, væksten og beskæftigelsen.

EU's bestemmelser om fri bevægelighed og adgang til social bistand og social sikring fremmer en effektiv udøvelse af retten til fri bevægelighed og beskytter dem, der faktisk gør brug af denne ret. Samtidig indeholder bestemmelserne strenge beskyttelsesforanstaltninger, der skal sikre, at de rettigheder, der tillægges EU-borgere, ikke misbruges, at forpligtelserne i henhold til EU-lovgivningen overholdes, og at der ikke lægges urimelige byrder på værtsmedlemsstaternes sociale bistandsordninger. Det er både medlemsstaternes og EU-institutionernes ansvar at garantere retten til fri bevægelighed, herunder ved at imødegå offentlighedens opfattelser, der ikke er baseret på fakta eller økonomiske realiteter. Ved udøvelsen af dette ansvar kan nationale myndigheder regne med Kommissionens støtte i overensstemmelse med den metode og gennem de fem foranstaltninger, der fremsættes i denne meddelelse.

STATISTISK BILAG

Diagram 1: Erhvervsfrekvens hos mobile EU-borgere og medlemsstaternes egne statsborgere (mellem 15-64 år), 2012

Diagrammet viser andelen af mobile EU-borgere i den erhvervsaktive alder (15-64), der bor i landet.

Kilde: Eurostat, arbejdsstyrkeundersøgelse i EU (tabel lfsa_argan). Kun de væsentligste bestemmelseslande for mobile EU-borgere er vist i diagrammet. Disse 17 medlemsstater tegner sig for 99 % af de mobile EU-borgere i 2012.

Diagram 2: Mobile EU-borgeres modtagelse af sociale ydelser i visse medlemsstater.

Ydre ring: procentsats for mobile EU-borgere i forhold til medlemsstatens egne statsborgere; indre ring: procentsats for modtagere af velfærdsydelser, som er statsborgere i landet, og mobile EU-borgere. Medlemsstatens egne statsborgere er angivet med lyseblå, mobile EU-borgere med sort og tredjelandsstatsborgere (når det er relevant) med violet. Oplysninger om befolkningsandel: Eurostats migrationsstatistikker 2012 suppleret af Eurostats arbejdsstyrkeundersøgelse, nationale datakilder og egne beregninger. Oplysninger om modtagelse af sociale ydelser: oplysninger fra medlemsstaterne indsamlet af Kommissionen gennem ekspertgruppen vedrørende fri bevægelighed (Freemo). De er ikke sammenlignelige, bl.a. på grund af manglende harmonisering af ydelser på EU-plan. || Cypern — velfærdsydelser i juli 2013 ||

||

Den Tjekkiske Republik — velfærdsydelser (undtaget forsikringsydelser) (ikke daterede oplysninger) || Danmark — modtagere af sociale ydelser eller arbejdsindtægt i 2012 || Estland — velfærdsydelser i 2012 || Finland — arbejdsløshedsunder­støttelse i 2012 ||

|| || || ||

Tyskland — sociale ydelser til jobsøgende i 2012 || Grækenland — pensioner i juni 2013 || Irland — jobsøgendes bolig- og børneydelser (familie og børn) i 2013 || Nederlandene — velfærdsydelser i 2012 ||

|| || || ||

Portugal — integrationsydelser, familieydelser og ældreydelser || Rumænien — velfærdsydelser i juni 2013 (aggregerede tal for mobile EU-borgere og tredjelandsstatsborgere) || Slovakiet — velfærdsydelser i maj 2013 || Slovenien — social bistand i august 2013 ||

|| || ||

[1] Artikel 45 og 48 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF).

[2] Artikel 21 i TEUF.

[3] Employment and Social Developments in Europe 2011, intra-EU labour mobility and the impact of enlargement, s. 274.

[4] Flash Eurobarometer (EB) 365, februar 2013, http://ec.europa.eu/public_opinion/flash/fl_365_en.pdf.

[5] Standard EB 79, maj 2013, http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/eb/eb79/eb79_en.htm.

[6] Flash EB 365, nævnt ovenfor.

[7] Skøn fra Europa-Kommissionens Generaldirektoratet for Beskæftigelse baseret på Eurostats migrationsstatistikker og arbejdsstyrkeundersøgelsen i EU (Labour Force Survey, LFS).

[8] European Commission, EU Employment and Social Situation Quarterly Review, juni 2013, s. 42-43, baseret på oplysninger fra Eurostat, arbejdsstyrkeundersøgelse i EU.

[9] ICF GHK Milieu: A fact finding analysis on the impact on the Member States’ social security systems of the entitlements of non-active intra-EU migrants to special non-contributory cash benefits and healthcare granted on the basis of residence, kapitel 4 og s. 61, http://ec.europa.eu/social/BlobServlet?docId=10972&langId=en.

[10] Eurostat, arbejdsstyrkeundersøgelse i EU, 2008 module on Labour market situation of migrants, online table: lfso_08cobr.

[11] Der er typisk tale om studerende, pensionister, jobsøgende og familiemedlemmer uden beskæftigelse.

[12] ICF GHK Milieu report, nævnt ovenfor, kapitel 3, s. 16, baseret på Eurostat, arbejdsstyrkeundersøgelse i EU.

[13] ICF GHK Milieu report, nævnt ovenfor, kapitel 3, s. 25, baseret på Eurostat, arbejdsstyrkeundersøgelse i EU.

[14] ICF GHK Milieu report, nævnt ovenfor, s. 24, baseret på Eurostat, arbejdsstyrkeundersøgelse i EU.

[15] Eurostat, arbejdsstyrkeundersøgelse i EU. Andelen af mobile EU-borgere (15 år og derover), som ikke er erhvervsaktive, faldt fra 34,1 % i 2005 til 30,7 % i 2012 (Eurostat, arbejdsstyrkeundersøgelse i EU).

[16] Eurostat, arbejdsstyrkeundersøgelse i EU.

[17] Employment and Social Developments in Europe 2011, intra-EU labour mobility and the impact of enlargement, s. 268-276.

[18] Dustmann et al., Assessing the Fiscal Costs and Benefits of A8 Migration to the UK, http://ideas.repec.org/p/crm/wpaper/0918.html; OECD, Fiscal Impact of Migration, in OECD International Migration Outlook 2013, http://www.oecd.org/els/mig/imo2013.htm.

[19] OECD, Fiscal Impact of Migration, in OECD International Migration Outlook 2013, http://www.oecd.org/els/mig/imo2013.htm; ICF GHK Milieu report nævnt ovenfor; Dustmann et al., Assessing the Fiscal Costs and Benefits of A8 Migration to the UK, http://ideas.repec.org/p/crm/wpaper/0918.html; CEPS, Social Benefits and Migration, A contested relationship and policy challenge in the EU (Kapitel 1 og 7); EU Labor Markets After Post-Enlargement Migration, Martin Kahanec, Klaus F. Zimmermann (eds.), Springer-Verlag Berlin Heidelberg, 2010; Ian Preston, The Effect of Immigration on Public Finances, Centre for Research and Analysis of Migration, 2013, http://www.cream-migration.org/publ_uploads/CDP_23_13.pdf.

[20] Oplysninger indsamlet af Den Administrative Kommission for Koordinering af Sociale Sikringsordninger påpeger faktuelle og retlige vanskeligheder med at anvende koordineringsbestemmelserne og tildele bopælsbaserede skattefinansierede ydelser til ikke-erhvervsaktive. Der findes imidlertid ingen dokumentation for omfattende svigagtig adfærd.

[21] Se statistisk bilag, diagram 2. Efter anmodning fra Rådet bad Kommissionen i juni 2013 medlemssstaterne om bl.a. at fremlægge oplysninger om mobile EU-borgere, som anmodede om eller modtog sociale ydelser. Ud af de 21 medlemsstater, som svarede, var Østrig, Belgien, Kroatien, Ungarn, Polen, Sverige og Det Forenede Kongerige ude af stand til at fremlægge disse oplysninger. Litauen fremlagde oplysninger om eksporterede sociale ydelser. Oplysninger fra de resterende 13 medlemsstater vedrører forskellige ydelser og er ikke sammenlignelige; de er derfor grafisk repræsenteret i landespecifikke diagrammer.

[22] ICF GHK Milieu report, nævnt ovenfor, kapitel 5, s. 84.

[23] Se f.eks. gennemgang af litteraturen i ICF-GHK Milieu report og i CEPS, Social benefits and migration, A contested relationship and policy challenge in the EU.

[24] Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF af 29. april 2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, EUT L 158 af 30.4.2004, s. 77.

[25] Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 492/2011 af 5. april 2011 om arbejdskraftens frie bevægelighed inden for Unionen, EUT L 141 af 27.5.2011, s. 1.

[26] Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 883/2004 af 29. april 2004 om koordinering af de sociale sikringsordninger, EUT L 166 af 30.4.2004, s. 1. Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 987/2009 af 16. september 2009 om de nærmere regler til gennemførelse af forordning (EF) nr. 883/2004 om koordinering af de sociale sikringsordninger, EUT L 284 af 30.10.2009, s. 1.

[27] Specifikke bestemmelser om patientrettigheder i forbindelse med grænseoverskridende sundhedsydelser findes i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 9. marts 2011 om patientrettigheder i forbindelse med grænseoverskridende sundhedsydelser, EUT L 88 af 4.4.2011, s. 45.

[28] Direktivets artikel 6.

[29] Betragtning 9, artikel 7 og artikel 14, stk. 4, litra b), i direktivet.

[30] Direktivets artikel 16.

[31] Artikel 7, stk. 2, i ovennævnte forordning (EU) nr. 492/2011.

[32] Direktivets artikel 24.

[33] Ydelser af økonomisk art, som uafhængig af deres status i henhold til national lovgivning, skal fremme adgangen til beskæftigelse på værtsmedlemsstatens arbejdsmarked, kan ikke betragtes som "social bistand", direktivets artikel 24, stk. 2: Forenede sager C-22/08 og C-23/08 Vatsouras og Koupatantze, præmis 45.

[34] Direktivets artikel 8, stk. 4.

[35] Direktivets artikel 14, stk. 2.

[36] Dækket af forordning 883/2004, se kapitel 1.3 ovenfor; sag C-140/12 Brey.

[37] Sag C-140/12 Brey, præmis 38 og 42.

[38] Direktivets artikel 14, stk. 3.

[39] Direktivets artikel 15 og sag C-140/12 Brey, præmis 72.

[40] Direktivets artikel 14, stk. 1.

[41] Se sag C-76/76 Di Paolo, C-102/91 Knoch og C-90/97 Swaddling.

[42] KOM(2009) 313 endelig, punkt 4,1.

[43] På Rådets anmodning bad Kommissionen medlemsstaterne om at fremlægge oplysninger om misbrug af fri bevægelighed gennem proformaægteskaber. 12 medlemsstater fremlagde statistikker om identificerede sager. I perioden 2010-2012 registrerede Cypern 174 proformaægteskaber og Portugal 144; i samme periode afviste Polen 2 (ud af i alt 391) ansøgninger om opholdstilladelse på dette grundlag; Tjekkiet registrerede 51 proformaægteskaber i 2012 og 22 mellem januar og juli 2013; i 2012 afslørede Danmark 8 proformaægteskaber, og Finland afviste 10 (ud af i alt 650) visumansøgninger på dette grundlag; i 2012-2013 afviste Sverige opholdsret i 30 tilfælde med henvisning til proformaægteskaber eller dokumentfalsk (ud af 26 546 ansøgninger om opholdstilladelse); Nederlandene identificerede 368 proformaægteskaber (ud af 550 ægteskaber undersøgt i tre pilotprojekter) siden 2007; Irland registrerede 9 proformaægteskaber i 2010; mellem maj og oktober 2011 afviste Det Forenede Kongerige 176 ansøgninger om EØS-familiesammenføring med henvisning til tvivl om ægteskabets ægthed (ud af 256 sager, hvor der var mistanke om misbrug, og som udgør ca. 2 % af de indkomne ansøgninger i denne periode); endelig anførte Estland og Rumænien, at de ikke havde registreret proformaægteskaber i henholdsvis perioden 2011-2013 og siden januar 2007. I to tilfælde blev der fremlagt data om mistanke om proformaægteskaber: Det Forenede Kongerige: rapporter fra personregistret 934 (2010), 1 741 (2011) og 1 891 (2012) sager om mistanke. Tyskland: rapporter om 250 sager om mistanke i alle delstater; 167 (Hessen), 43 (Berlin) og 71 (München) sager om mistanke i 2012.

[44] EU Serious and Organised Crime Threat Assessment 2013, Section 1.9, https://www.europol.europa.eu/sites/default/files/publications/socta2013.pdf; 2011 EU Serious and Organised Crime Threat Assessment, Chapter on Facilitated Illegal Immigration, https://www.europol.europa.eu/sites/default/files/publications/octa2011.pdf.

[45] Sag C-55/94 Gebhard, præmis 37, og C-100/01 Olazabal, præmis 43.

[46] Betragtning nr. 16 og artikel 15, stk. 1, artikel 15, stk. 3, og artikel 27, stk. 2.

[47] Sag 41/74 Van Duyn, præmis 18, C-348/09 P. I., præmis 23, og C-434/10 Aladzhov, præmis 34.

[48] Direktivets artikel 27, stk. 1, og sag 30/77 Bouchereau, præmis 35 og C-348/09 P.I., præmis 34.

[49] Sag C-349/06 Polat, præmis 39; Meddelelse om retningslinjer for en bedre gennemførelse og anvendelse af direktiv 2004/38/EF, KOM(2009) 313, slutningen på afsnit 3.2.

[50] Forenede sager 115/81 og 116/81 Adoui og Cornouaille, præmis 8, og sag C-268/99 Jany, præmis 61.

[51] Direktivets artikel 28, stk. 1, og sag 67/74 Bonsignore, præmis 6.

[52] Sag C-434/10 Aladzhov, præmis 29 og 30, og C-249/11 Byankov, præmis 35 og 36.

[53] I denne meddelelse henviser "indrejseforbud" til "udsendelsesafgørelse", jf. direktivets artikel 32.

[54] Sag C-348/96 Calfa, præmis 27 og 28.

[55] Direktivets artikel 32, stk. 1, og forenede sager 115/81 og 116/81 Adoui og Cornuaille, præmis 12.

[56] Del A, afsnit 2a) i Rådets resolution af 22. april 1999, EFT C 125 af 6.5.1999, s. 1.

[57] Afgørelse nr. H5 af 18. marts 2010 truffet af Den Administrative Kommission for Koordinering af Sociale Sikringsordninger om samarbejde om bekæmpelse af svig og fejl inden for rammerne af Rådets forordning (EF) nr. 883/2004 og Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 987/2009 ved koordinering af sociale sikringsordninger, EUT L C 149 af 8.6.2010, s. 5.

[58] Se arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene Confronting homelessness in the European Union, SWD (2013)42 endelig, som ledsager Kommissionens meddelelse af 20. februar 2013 Sociale investeringer i vækst og samhørighed, herunder gennem anvendelse af Den Europæiske Socialfond. 2014-2020, COM(2013) 83 endelig.

[59] Kommissionens meddelelse af 3. oktober 2008 vedrørende Kommissionens henstilling om aktiv integration af mennesker, der er udstedt af arbejdsmarkedet, KOM(2008) 639 endelig; Kommissionens meddelelse af 20. februar 2013: Sociale investeringer i vækst og samhørighed, herunder gennem anvendelse af Den Europæiske Socialfond 2014-2020, nævnt ovenfor; Kommissionens meddelelse af 5. april 2011: En EU-ramme for de nationale strategier for romaernes integration frem til 2020", KOM(2011) 173 endelig.

[60] Den praktiske vejledning vil udelukkende vedrøre anvendelsen af forordningerne og ikke anvendelsen af direktivet.

[61] F.eks. EEA Norway Fund, Europarådet, De Forenede Nationers Udviklingsprogram, Open Society Foundation og EU's agentur for grundlæggende rettigheder.

[62] Barcelona, Dublin, Hamborg, Lille, Prag and Torino

[63] Kommisionens rapport om unionsborgerskab 2013 — Unionsborgere: jeres rettigheder, jeres fremtid, COM(2013) 269 endelig af 8.5.2013.

[64] COM(2013) 236 af 26.4.2013.

[65] COM(2013) 269 endelig af 8.5.2013.