4. Kommissionens arbejdsdokument om evalueringen bygger på de beviser, som den indeholder, og på tilbagemeldinger modtaget under drøftelser med deltagerlandene og den åbne offentlige høring. Den tages også hensyn til resultaterne af Revisionsrettens gennemgang af UCPM, Kommissionens rapport om resterende fremskridt og mangler i den frivillige pulje samt andre rapporter, der er offentligt tilgængelige. Generelt finder Kommissionen, at designet af den eksterne evaluering modsvarer de spørgsmål, der skal besvares, og at det er baseret på en passende metodologisk løsningsmodel. En begrænsning skal fremhæves, nemlig det begrænsede statistiske grundlag for den eksterne evaluering. De fleste af de data, som kontrahenten indsamler i løbet af den uafhængige evaluering, er af kvalitativ art og henviser til de interesserede parters "opfattelser" af UCPM's præstation. Denne begrænsning peger også på behovet for at styrke UCPM's overvågningssystem, især med hensyn til at inkludere yderligere kvantitative præstationsindikatorer (som fremhævet i den seneste rapport fra Revisionsretten). Der er ikke foreslået nogen yderligere indikatorer til at dække denne mangel i den eksterne evaluering. Resultaterne af evalueringen er ikke desto mindre pålidelige inden for rammerne af dataindsamlingen og -analysen. Konklusionerne er velafbalancerede, og logiske konsekvenser af resultaterne er forbundet med det tilgængelige bevismateriale.

1. EU-civilbeskyttelsesordningen (i det følgende benævnt: "UCPM") udgør et synligt udtryk for europæisk solidaritet ved at yde et praktisk og rettidigt bidrag til forebyggelse, beredskab og indsats ved katastrofer af enhver art, der måtte forekomme i eller uden for EU. UCPM letter mobiliseringen og koordineringen af bistand fra de deltagende medlemsstater med det overordnede mål at beskytte Europas borgere, økonomi og miljø. Det Europæiske Beredskabskoordineringscenter (ERCC) og EU-katastrofeberedskabskapaciteten (EERC, også betegnet den "frivillige pulje" af på forhånd bevilgede indsatskapaciteter og uddannede eksperter fra medlemsstaterne) er centrale elementer i ordningens virkemåde.

6. Der er tilstrækkelige beviser til at påvise, at UCPM-målene fortsat er relevante for Europas behov. 2017 Eurobarometer-undersøgelsen om civilbeskyttelse viser, at langt størstedelen af de europæiske borgere støtter en fælles EU-politik på civilbeskyttelsesområdet og er enige om, at EU bør lede koordineringen af katastrofeberedskabet for de berørte lande, både i Europa og i resten af verden. De seneste resolutioner fra Europa-Parlamentet har også opfordret Kommissionen til at yde yderligere støtte til samarbejdet mellem de europæiske civilbeskyttelsesmyndigheder. De hørte interesserede parter fremhævede også UCPM's fleksibilitet til hurtigt at tilpasse sig og imødegå nye kriser, der ikke var "traditionelle" nødsituationer i forbindelse med civilbeskyttelse (f.eks. Ebola-udbruddet i Vestafrika og migrantkrisen i Europa). Det stigende antal og anvendelsesområdet for UCPM-aktiveringer uden for Europa udgør dog en udfordring med hensyn til at finde den rette balance mellem at være en ramme for gensidig bistand mellem europæiske lande i kølvandet på naturkatastrofer og menneskeskabte katastrofer og udvikle sig i retning af et mere komplekst instrument, der kan imødegå kriser af en flerartet karakter med et globalt omfang.

7. En analyse af UCPM-virkningen viste opmuntrende fremskridt for hvert af de specifikke mål. UCPM er godt på vej til at nå målene vedrørende katastrofeforebyggelsesrammer (mål 1) og katastrofeberedskabets parathed (mål 2) baseret på de indikatorer, der er fastsat i lovgivningen, og på tilbagemeldinger fra de vigtigste af de hørte interesserede parter. UCPM's indsats ved katastrofer (mål 3) har været rettidig og effektiv i henhold til langt de fleste af de hørte interesserede parter. Den eksterne evaluering bekræftede et af resultaterne fra Revisionsrettens gennemgang af UCPM og fandt begrænsninger med hensyn til konsekvente og robuste kvantitative data (f.eks. hastighed, omkostninger og behovsanalyse) for at få bekræftelse på de interesserede parters meget positive holdninger vedrørende UCPM-katastrofeindsats. Endelig har bevidstgørelsen af borgerne omkring katastrofeberedskab (mål 4) fået lidt mindre tilfredsstillende synspunkter fra de interesserede parter i forhold til de øvrige mål. I den forbindelse ville det være vanskeligt at finde en direkte årsagssammenhæng mellem det i afgørelsen fastsatte mål om at gøre EU-borgerne opmærksomme på risici i deres regioner og aktiviteter, der udføres af UCPM. Kommissionen erkender ikke desto mindre, at det er relevant og rettidigt at styrke indsatsen for at fremme borgernes bevidsthed på baggrund af det skiftende risikolandskab i Europa.

8. De interesserede parters opfattelse af UCMP's effektivitet er generelt set positiv. Nødhjælp og administrative omkostninger i forbindelse med gennemførelsen af UCPM-beslutningen anses af de fleste deltagende medlemsstater for at være acceptable. Under den eksterne evaluering blev der udført omkostningsanalyser for sammenlignelige indsatsopgaver (f.eks. flyvende missioner ved skovbrande, transport af moduler og tilsvarende assistance osv.). Beviserne betragtes ikke som tilstrækkelige til at træffe endegyldige konklusioner. Dette bekræftede dog, at det var ønskeligt at gennemføre mere detaljerede omkostningsanalyser og eventuelt fastsætte benchmarks (eller omkostningsniveauer) for udsendelse og transport af bistand, der blev ydet i henhold til UCPM.

9. Intern kohærens, det vil sige kohærens inden for ordningens forskellige søjler, anses for tilfredsstillende ved den eksterne evaluering. Adskillige tværgående aktiviteter i UCPM (f.eks. indhøstede erfaringer, rådgivningsmissioner, fagfællebedømmelser, ekspertudveksling osv.) giver en integreret metode, der omfatter forebyggelse, beredskab og indsats. Ekstern kohærens, det vil sige forbindelserne mellem UCPM og andre EU-politikområder, er øget i forhold til de tidligere rammebestemmelser (2007-2013). Dette blev bekræftet ved interview med en lang række af Kommissionens tjenester. At fokusere på en resultatorienteret dagsorden og milepæle anses for at kunne bidrage til et mere effektivt samarbejde, og der er en følelse af, at forbedrede koordineringsordninger bør overvejes for at forbedre samspillet mellem instrumenter, der finansierer forebyggelses- og beredskabsaktiviteter, f.eks. i naboskabs- og førtiltrædelseslande. Hvad angår indsatsen uden for Europa, skal den komparative fordel ved civilbeskyttelsesindsats i forhold til humanitær bistand nøje overvejes, da UCPM i stigende grad aktiveres for at håndtere humanitære kriser og komplekse nødsituationer. Tilsvarende anses en bedre sammenhæng med andre af EU's eksterne politikker (f.eks. udviklingsbistand) og redskaber for at være nødvendige, da UCPM i stigende grad griber ind uden for EU (f.eks. Ebola-udbrud, jordskælv i Nepal, migrationskrise), hvor gentagne katastrofer kan interagere med andre risikofaktorer, såsom konflikter og skrøbelige situationer.

10. Eksistensen af et fælles europæisk center til informationsdeling og operationel koordinering, indførelsen af fælles europæiske standarder for katastrofeberedskab og fælles retningslinjer for risikovurderinger, som har bidraget til, at der er udarbejdet et overblik over risici i EU inden for rammerne af UCPM-lovgivningen, anses for at have givet høj EU-merværdi med hensyn til katastrofeindsats, beredskab og -forebyggelse. Øget kapacitet og forudsigelighed af EERC fra UCPM i form af den "frivillige pulje" ville ikke have været muligt uden en koordineret indsats på EU-plan. I de kommende år kan indførelsen af indikatorer til at overvåge virkningen og effektiviteten af UCPM i tilstrækkelig grad give yderligere beviser for at vurdere (og kommunikere) fordelene ved en EU-indsats inden for civilbeskyttelse.

11. Videndeling, ekspertudveksling og uddannelsesaktiviteter betragtes som afgørende for at skabe et fællesskab af europæiske civilbeskyttelseseksperter og i sidste ende sikre bæredygtigheden af UCPM's bidrag til at støtte sikrere og mere modstandsdygtige samfund. Disaster Risk Management Knowledge Centre (videncenter for risikostyring ved katastrofer), et onlinecenter, der blev lanceret i slutningen af 2015, yder diverse tjenester for at forbedre videndeling og kapacitetsopbygning på tværs af de medlemsstater, der deltager i UCPM. På systemniveau er der imidlertid en række emner, der betragtes som centrale for UCPM-bidragets fremtidige bæredygtighed. Den finansielle model skal revurderes for at sikre, at kapaciteter, der er tilpasset risikobaserede behov, er tilgængelige i den frivillige pulje; en effektiv strategi til at opbygge de menneskelige ressourcer for den europæiske civilbeskyttelseskapacitet; og den private sektors rolle i gennemførelsen af UCPM-aktiviteter skal klargøres. For at maksimere virkningen af forebyggelses- og beredskabsprojekter, der finansieres af UCPM, skal slutbrugernes behov ligge til grund for design og overvågning af projekterne. Det bør desuden overvejes, hvordan deres indvirkning kan evalueres på længere sigt. Endelig anerkendes vigtigheden af de regionale og lokale myndigheders rolle ved katastrofehåndtering, og UCPM's arbejde skal således bringes tættere på lokale aktører samtidig med, at de primært støtter de nationale civilbeskyttelsesmyndigheder. Der bør også tages behørigt hensyn til grænseoverskridende forebyggelse og beredskab, hvilket vil styrke forvaltningen af risikostyringen langs den europæiske-nationale-regionale-lokale kæde.

3.Konklusioner

12. Under hensyntagen til resultaterne af den eksterne evalueringsrapport, dens egen vurdering af de kvalitative og kvantitative beviser, der er tilvejebragt, samt operationelle erfaringer og opnået læring, er Kommissionens overordnede konklusion, at ordningen har et solidt grundlag og kan realisere de specifikke og generelle målsætninger i afgørelsen. For perioden 2014-2016, som er under evaluering, har UCPM vist opmuntrende resultater i hver af de tre søjler (forebyggelse/beredskab/indsats) og overordnet set fået en positiv karakter af deltagerlandene og de vigtigste interessenter. Samtidig fremviste evalueringen også en række udfordringer, der, hvis de blev imødegået med det samme, kunne øge effekten af det af UCPM understøttede tiltag yderligere. Disse aspekter fremhæves yderligere i det ledsagende arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene med anbefalinger (sammenfattet nedenfor), der omfatter UCPM's forebyggelses-, beredskabs- og indsatssøjler. Et generelt område, som det planlægges at forbedre, er styrkelsen af rammerne for UCPM-resultatovervågningen, herunder bedre målbarhed, eventuelt gennem indførelse af kvantitative indikatorer og basislinjer for at kunne fokusere bedre på effekten over tid.

3.1.Forebyggelse

13. Øge fokuseringen i de årlige forebyggelses- (og beredskabs-) projekter, som UCPM finansierer hver år. Programmet, der har været i gang siden 2000, har finansieret et stort antal projekter, men har ikke altid draget nytte af deres resultater. I betragtning af den forholdsvis lille finansiering (mellem 2014 og 2016 var den gennemsnitlige EU-finansiering 470 000 EUR) skal projekter: imødegå slutbrugernes behov, træffe foranstaltninger med henblik på at opnå resultater i større målestok og opnå en større effekt. Samarbejde mellem UCPM's and EU's dagsordner for tilpasning til klimaændringer.

14. Forbindelserne mellem UCPM-forebyggelses- (og beredskabs-) projekterne og EU-programmerne mere bredt (f.eks. Samhørighedsfonden/Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Investeringsbank osv.) skal formuleres bedre, og der skal bygges videre på det arbejde, der er startet med støtte fra Disaster Risk Management Knowledge Centre. En mere strategisk sammenhæng med sådanne programmer kan bidrage til at maksimere optagelsen af projektresultater og udnytte supplerende tekniske og økonomiske ressourcer for at opnå mere signifikante forebyggelsesresultater.

15. Styrke forbindelsen mellem forebyggelses- og beredskabs-/indsatsaktiviteterne. Denne henstilling, som allerede blev fremhævet i 2014 ved den efterfølgende evaluering af den tidligere civilbeskyttelsesordning (2007-2013), er fortsat relevant ved midtvejsevalueringen af 2014-2020-ordningen. Behovet for at matche indsatskapaciteten med de største risici i Europa og med globale nødsituationer er den centrale udfordring i arbejdet for at sikre UCPM's fortsatte relevans. "Oversigt over risici i EU" understregede, at der i fremadrettede vurderinger i stigende grad skal tages højde for "nye" risici (f.eks. kaskaderende risici, såsom teknologiske ulykker som følge af naturbegivenhedersamt tab af kritisk infrastruktur, atomulykker og arbejdsulykker på grund af øget risiko for terrorisme og cyber-angreb). En præstationsbaseret metode til risikovurdering kan bidrage til at gå ud over den anslåede fysiske skade på infrastrukturen og fokusere på niveauet af vitale tjenester, der kræves efter en katastrofe, og forbedre beredskabsplanlægning og indsatsoperationer udført af civile beskyttelsesmyndigheder.

3.2.Beredskab

16. Revidere kapacitetsmålene for den frivillige pulje med en evidensbaseret metode. Kapacitetsmålene for moduler og andre indsatsaktiver fastlægges i UCPM-gennemførelsesafgørelsen og bør revideres i henhold til de største/mest kritiske risici, som Europa eller andre modtagerlande står over for og prioriterer i overensstemmelse hermed. Kapacitetsmål for forskellige profiler af individuelle eksperter (ikke i øjeblikket fastlagt i beslutningen) vil være nødvendige for at kunne foretage en nøjere kortlægning af tekniske ressourcer og mangler i Europa. En tættere dialog med de deltagende medlemsstater er afgørende for at registrere alle nationale kapaciteter, herunder dem, der ikke er registreret i den frivillige pulje, men stadig kan implementeres via UCPM. På samme måde bør den rumlige fordeling af (naturlige og menneskeskabte) risici på tværs af og uden for Europa danne grundlag for den geografiske fordeling af visse indsatskapaciteter, idet det sikres, at der kan ydes tilstrækkelig bistand i UCPM's regi, hvor det er nødvendigt.

17. Re-evaluere systemet med incitamenter til sammenlægning af aktiver i den frivillige pulje ud fra erfaringer og anden viden, der er indhøstet gennem arbejdet. Niveauet af medfinansiering til implementering af frivillig puljekapacitet eller mobilisering af bufferkapacitet (især uden for EU), støtte til multinationale moduler og indsatskapaciteter, sygeforsikring og forsikring for ansvar over for tredjemand for udsendte eksperter er blandt de incitamenter, der er nødvendige for at styrke UCPM's evne til at reagere. Den administrative byrde, der er forbundet med registrering og certificering af moduler skal også forbedres, selv om dette varetages af Kommissionen med en mere strømlinet og sammenhængende planlægningsproces for øvelser, certificering og registrering af aktiver i den frivillige pulje.

18. Udarbejde en mere behovsbaseret og effektiv tilgang til uddannelses- og øvelsesprogrammerne. At skifte uddannelsesfokus fra resultater (dvs. antal uddannede personer) til kompetencer gør det muligt at imødegå behov, der stammer fra operationer. Dette behandles i øjeblikket af Kommissionen med den kommende "strategiske ramme for uddannelse og øvelser", der er opbygget omkring kompetencer. Desuden anses en robust ramme for evaluering af de afholdte uddannelseskurser og de uddannede personer for at være en prioritet for at kunne afstemme de lokale behov med de bedste tekniske ressourcer, der er til rådighed. Tilsvarende overvejelser blev fremsat i forbindelse med øvelserne. Endvidere kan det hjælpe med at få mere ud af de investerede midler at overveje forskellige gennemførelsesmodeller til UCPM's "grundkurser", som f.eks. EU's introduktionskursus til civilbeskyttelsesordningen (CMI), der er rettet mod store målgrupper, og specialuddannelse/avanceret uddannelse (f.eks. uddannelse med henblik på udstationering, vurderinger, medicinske teams osv.), som tilbydes til bestemte ekspertgrupper. Endelig bør der i den strategiske ramme for uddannelse og øvelser også tages højde for behov som følge af nye og voksende trusler, såsom CBRN og risici forbundet med kritiske infrastrukturer eller terrorangreb, samtidig med at overlapning af eksisterende uddannelsesinitiativer, der støttes af EU, undgås.

19. Udvide slutbrugersiden af transnationale platforme for tidlige varslingssystemer, som f.eks. det europæiske informationssystem for skovbrande (EFFIS) og det europæiske oversvømmelsesvarslingssystem (EFAS). Disse systemer giver en meget høj EU-merværdi ved at konsolidere nationale data til europæiske prognoseværktøjer, der yder støtte til den beslutningstagning, som beredskabslederne i ERCC og i deltagerlandene er ansvarlige for. At udvikle gruppen af slutbrugerne ville bidrage til at færdiggøre teknologiplatformen, så eksperter fra deltagende medlemsstater kan evaluere, hvor godt tidlige varslingssystemer og indsatsoperationer fungerer, for at forbedre praksis. En sådan udviklingsindsats ville gøre værktøjerne mere relevante for alle lande i Europa, uanset deres beredskabsniveau.

3.3.Indsats

20. Promovere en konsekvent samling kvantitative data og producer systematisk analyse af indsatsmissioner for at forbedre fremtidige præstationer. Dette kunne bidrage til at fastlægge basislinje/benchmarks (lavere/højere grænser eller et interval) for hastighed og omkostninger, der ville muliggøre sammenligninger mellem beredskabsaktioner, og hjælpe med at forbedre beredskabets effektivitet. Behovsanalyser i bistandsanmodningerne skal også stilles til rådighed med jævne mellemrum og leveres i et mere standardiseret format.

21. Overveje at udsende et lille UCPM-team forud for den formelle UCPM-aktivering, når der er en katastrofe på vej (f.eks. cykloner, floder, der går over deres bredder, osv.). Dette ville medvirke til at opnå en bedre forståelse af behovene på stedet og forberede den efterfølgende udstationering af EU's civilbeskyttelseshold (EU CP-hold), hvilket øger hastigheden og effektiviteten af UCPM-indsatsen.