Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Udvikling af afsætningsmarkeder for emballageaffald fra fødevarer og non-food produkter"

(2000/C 51/04)

Det Økonomiske og Sociale Udvalg besluttede den 29. april 1999 under henvisning til forretningsordenens artikel 23, stk. 3, at afgive udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Landbrug, Udvikling af Landdistrikterne og Miljø, som udpegede Paul Verhaeghe til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 16. november 1999.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 368. plenarforsamling, mødet den 8. december 1999, med 112 stemmer for og 1 stemme hverken for eller imod følgende udtalelse.

1. Indledning

1.1. Med denne initiativudtalelse vil ØSU yde et bidrag til den debat om genvinding af affald og navnlig af emballageaffald, der for tiden føres på en række EU-fronter. I den forbindelse drejer det sig først og fremmest om debatten om den planlagte revision af direktiv 94/62/EF om emballage og emballageaffald, som navnlig fastsætter mål for genvinding af emballageaffald, der p.t. er fastsat til minimum 25 vægtprocent og maksimum 45 vægtprocent af emballageaffaldet. Direktivet, der trådte i kraft for 5 år siden, har givet positive resultater både i form af reducerede mængder af ikke genanvendelig affaldsemballage og inden for forvaltningen af husholdningsaffald. Det er tegn på, at direktivet i sin nuværende form(1) ganske givet er et skridt i den rigtige retning. Endvidere skal denne udtalelse ses på baggrund af debatten inden for "Forum for Genvinding", der blev oprettet i begyndelsen af året, og som har til formål at fremsætte en række konkrete henstillinger til Kommissionen ved udgangen af 1999 om, hvorledes problemerne inden for EU's genvindingsindustri kan takles, samt hvorledes Kommissionen vil følge disse henstillinger op i form af en forventet meddelelse til Rådet og Europa-Parlamentet.

1.2. Det er naturligvis ikke hensigten at gentage det grundige arbejde, der udføres i Forummet for Genvinding - som især beskæftiger sig med konkrete økonomiske, teknologiske og juridiske aspekter af affaldsgenvinding, heller ikke at udarbejde en udtalelse om Kommissionens forslag til revision af direktiv 94/62/EF, som er en opgave, ØSU vil vende tilbage til senere. I denne udtalelse understreger ØSU sin vilje til at behandle de grundlæggende spørgsmål, som er afgørende for genvindingssektorens fremtid - såvel succes'er som fiaskoer. Det er vigtigt at bevare den "proaktive" og fremtidsorienterede holdning til genvinding af affald og erkende, at der må udvikles nye markeder, fordi mængden af råstoffer svinder, og miljøet skal beskyttes. ØSU mener dog også, at de økonomiske aspekter ved genvinding af emballageaffald må undersøges nærmere. Begrebet bæredygtig udvikling dækker såvel de miljømæssige som de økonomiske aspekter.

1.3. I denne udtalelse behandles navnlig de problemer, der er forbundet med genvinding af emballageaffald fra forbrugsgoder. Det skyldes ikke, at sektoren for emballage fra forbrugsgoder(2) har større genvindingsproblemer end de øvrige sektorer, men at problematikken her er meget kompleks og iøjnefaldende, da der er mange indbyrdes forskellige parter(3) involveret.

1.4. ØSU ønsker at yde sit bidrag til debatten på området på grundlag af sin specifikke rolle som repræsentant for de forskellige socio-økonomiske aktører. Efter mere end ti års erfaring, hvor ØSU har bidraget til at fastlægge miljøpolitikkerne for så vidt angår affaldshåndtering generelt, er ØSU velegnet til med denne udtalelse at foreslå en bæredygtig politik, hvor emballage- og emballageaffaldsproblematikken anskues i sin helhed.

2. Problemer i forbindelse med genvinding af emballageaffald

2.1. Ud over metoder til forebyggelse og genbrug har man hidtil primært søgt at reducere mængden af det emballageaffald, der køres på lossepladsen og til forbrænding uden energiudnyttelse, ved hjælp af genvinding. I direktivet om emballage 94/62/EF fastsættes de minimale og maksimale målsætninger for medlemsstaternes genvinding. Omsætningen af dette direktiv til national lovgivning har betydet, at der er skabt ordninger for selektiv indsamling og sortering af emballageaffald, der har sat skub i udviklingen af teknikker og aktiviteter i forbindelse med genanvendelsen af emballageaffald, og som radikalt ændrer situationen i genvindingssektoren.

2.2. Selvom man kun kan glæde sig over, at mange forbrugere i EU aktivt har fulgt opfordringen til at deltage i den selektive indsamling ved at sortere deres affald, må man konstatere den manglende balance mellem udbud og efterspørgsel for så vidt angår genvindingsprodukter, som udviklingen inden for selektiv indsamling af affald har medført. Hidtil er efterspørgslen efter produkter, der er fremstillet på basis af genvinding, ikke steget i samme grad som udbuddet af genvindingsmaterialer fra de selektive indsamlinger. Dette gælder i forskellig grad næsten alle former for emballagemateriale. Nogle gange skyldes ubalancen priskonjunkturer, andre gange er den af mere strukturel karakter og betinget af manglen på afsætningsmarkeder. Man bør skelne mellem to kategorier af emballagemateriale: den ene kategori har kendt til genvinding i flere årtier, såsom glas, papir og karton og metaller, og den anden kategori, bl.a. plastik, som kun har kendt til genvindingsordninger i forholdsvis kort tid.

2.2.1. Udviklingen af genvindingsordninger for emballagemateriale fra den første kategori er ikke udsprunget af interesse for miljøet, men udelukkende af de økonomiske muligheder, affaldet har kunnet give, når efterspørgslen efter nye råvarer eller andre genvindingsmaterialer af bedre kvalitet (fabrikationsfejl) var højere end udbuddet. Selektive indsamlinger blev iværksat efter behov, og omkostningerne var forholdsvis lave, da det var et spørgsmål om kun at benytte det bedste affaldstilbud, dvs. at begrænse sig til de mængder, der var let adgang til. Etableringen af permanente ordninger for selektiv indsamling og sortering baseret på miljøhensyn har ofte medført meget højere indsamlingsomkostninger og skabt et udbud, der er for stort i forhold til efterspørgslen, og følgelig et fald i tilbagetagningsværdierne i en sådan grad, at det trods de besparelser, der er forbundet med anvendelse af genbrugsmateriale i stedet for nye materialer, i de fleste tilfælde og generelt ikke længere dækker omkostningerne ved de selektive indsamlinger og den eventuelle sortering. Et sådant overskud i udbuddet kan endda føre til negative tilbagetagningsværdier.

2.2.2. Når det drejer sig om emballageaffald fra den anden kategori, dvs. hovedsageligt fremstillet af plastik, er det primært miljøhensynet, der har sat gang i udviklingen inden for genvinding, og kun i ringe omfang markedsmekanismerne. Hvis man sammenligner omkostningerne ved selektive indsamlinger og sortering med prisen på nye råvarer, kan genvindingen af emballageaffald på nuværende tidspunkt ofte ikke retfærdiggøres økonomisk set. Med de tekniske muligheder, der er til rådighed i dag, er genvindingssektorerne for emballageaffald af plastik ikke altid i stand til at finde tilstrækkelige afsætningsmuligheder, og tilbagetagningsværdierne er for lave til, at de kan dække omkostningerne ved selektiv indsamling og sortering, således at genvinding kan konkurrere med nye råvarer.

2.3. På nuværende tidspunkt fører genvinding af de fleste former for emballagemateriale til et vedvarende og økonomisk "kædeunderskud". Hvis man betragter aktiviteterne i forbindelse med selektiv indsamling, sortering og genvinding som led i en værdikæde med forbindelse til de genvindingsmaterialer, som de resulterer i, vil omkostningerne ved disse aktiviteter fratrukket tilbagetagningsværdien oftest føre til et økonomisk underskud. Afhængigt af hvordan ordningerne for selektiv indsamling og sortering finansieres, dækkes underskuddet af borgerne i deres egenskab af forbrugere, når de køber produkter med en emballage, der indgår i et genvindingssystem for emballageaffald, eller i deres egenskab af skatteborgere, når de betaler afgift til den kommunale affaldsordning. Ordninger som det tyske "Grüner Punkt"(4) og affaldsafgifter har antaget anselige proportioner, og i de kommende år vil de sandsynligvis få yderligere vind i sejlene, når ordningerne for selektiv indsamling og sortering er slået an i alle medlemsstater.

2.4. Denne internalisering af omkostningerne er et af miljøpolitikkens økonomiske midler til mindskelse af miljøskaderne. Det er inspireret af "forureneren betaler-princippet", der har til formål at ændre de økonomiske beslutningstageres - og dermed forbrugernes - adfærd, således at de tager større miljøhensyn. ØSU ser gerne, at genvindingsaktiviterne udvikles, men understreger, at de økonomiske vilkår bør tages med i betragtning. Når et vist niveau for selektiv indsamling nås, kan man konstatere, at omkostningerne ved selektiv indsamling og sortering af emballageaffald ofte stiger eksponentielt. Prisen pr. ton stiger, jo mere selektiv indsamlingen er, og jo flere marginale emballageaffaldstyper der inddrages. Faren består i, at man risikerer at miste kontrollen med økonomien dels som følge af øgede omkostninger i forbindelse med selektiv indsamling og sortering, dels fordi der produceres så mange genvindingsprodukter, at markedet ikke kan opsuge dem uden tilførelse af ekstra økonomiske midler. ØSU er klar over, at øgede omkostninger i forbindelse med behandling af emballageaffald er uundgåelige, men de bør holdes inden for rimelige rammer og sammenholdes med den forventede miljøgevinst(5).

2.5. Man må konstatere, at selvom medlemsstaterne udgiver statistikker og indikatorer for genanvendelse af emballageaffald, mængden af emballageaffald, der sendes til lossepladsen eller forbrænding uden energiudnyttelse, eller omkostningerne i forbindelse med de forskellige ordninger, der er etableret for at genanvende emballageaffald eller indsamle genbrugeligt emballage, så er de ofte vanskelige at sammenligne eller koordinere på trods af EU's bestemmelser om offentliggørelse af statistikker. Denne situation er et resultat af de forskellige definitioner på emballage og emballageaffald, genvindingsmetoder, samt beregningsmodeller for genvindingsindikatorer for emballageaffald og eventuelle beregninger af omkostninger. Dette problem skaber naturligvis en del forvirring og gør ikke diskussionen om genvinding af emballageaffald lettere.

3. Udgangspunkt og baggrund for søgningen efter løsninger

3.1. Det er forholdsvist nyt at bruge miljøpolitik og økonomiske instrumenter til at ændre de økonomiske beslutningstageres adfærd, således at de tager større hensyn til miljøet, og det er ofte vanskeligt at forudsige effekten. Det gælder navnlig kreative sektorer som emballagesektoren, samt de sektorer, man kun har lidt eller intet kendskab til, hvilket indtil for nogle år siden var tilfældet for sektoren for behandling og genvinding af affald. Ud over en stigning i genvinding og andre former for genanvendelse af emballageaffald har direktivet 94/62/EF haft følgende positive konsekvenser:

- emballagesektoren har opfundet nye teknikker, såsom reduktion af emballagevægt, inkorporering af genvindingsmateriale osv.;

- man har fået et større kendskab til sektoren for behandling og genvinding af affald, som også er blevet mere gennemsigtig (hvad angår statistikker, finansielle og logistiske aspekter, ...);

- borgerne er blevet mere bevidste om (emballage)affaldets betydning for miljøet.

3.2. I lyset af den nye viden og erfaring, man har fået i løbet af de seneste år, ville det være nyttigt, måske endda nødvendigt at tilpasse politikken for genanvendelse af emballageaffald på grundlag af de muligheder og fejl, man har konstateret. De nødvendige korrektioner vil blive foretaget så meget desto hurtigere, som de involverede parter er parate til at indgå i en fremadrettet og målrettet dialog(6).

3.3. Emballage eksisterer ikke for sin egen skyld og må ikke betragtes isoleret fra det produkt, det indeholder, og de forskellige måder, indholdet bruges på. Emballagen udvikles konstant i takt med de involverede aktørers behov i løbet af produktets fremstilling, distribution og anvendelse. Emballagen bidrager i høj grad til den livskvalitet, som vi i dag nyder godt af som forbrugere. Emballagens rolle er væsentlig og mangeartet: bevaring, hygiejne, beskyttelse, sikkerhed, information, komfort osv.

3.4. ØSU erkender, at der er en konflikt mellem på den ene side udviklingen af nutidens livsstil og forbrugsvaner og på den anden side ønsket om en forebyggende miljøpolitik. Antallet af personer pr. husholdning bliver stadig mindre, og det fører til mindre portioner fødevarer med mere emballage. Befolkningen ældes, og det stiller krav til større forbrugskomfort, hvilket ofte går hånd i hånd med mere brugervenlig emballage. Erhvervsaktiviteten uden for hjemmet spreder sig til hele befolkningen - kvinder og mænd - hvilket resulterer i en stigende efterspørgsel efter færdigpakkede produkter med relativt mere emballage. Emballageproducenterne står i dag over for nye udfordringer i takt med den sociologiske udvikling ved at følge en miljøpolitik baseret på forebyggelse.

3.5. Emballageaffaldets miljømæssige virkninger har i dag antaget sådanne dimensioner, at der absolut må gribes ind. I denne forbindelse må miljømålsætningen have absolut prioritet. Det er princippet om bæredygtig udvikling, der skal være primus motor, når vi skal finde løsninger på problemer i forbindelse med genvinding af emballageaffald. Der skal findes løsningsmodeller, som gavner en økonomisk vækst, der tager hensyn til nuværende og kommende generationers naturlige miljø. Det vil sige en ansvarlig og bæredygtig politik, som tilgodeser både økonomiske, miljømæssige og sociale kriterier. Den rolle, som emballage spiller for menneskets sundhed, må ikke negligeres.

3.6. Man må lægge vægt på uddannelse af dagens og fremtidens forbruger. Forbrugerne vil kun kunne bidrage positivt, såfremt de gøres bevidste om de miljømæssige skader, emballageaffaldet forårsager, og har mulighed for at træffe valg, der afspejler deres ønsker.

3.7. ØSU vil gerne understrege vigtigheden af at iværksætte en miljøpolitik, som ud over at sikre et højt miljøbeskyttelsesniveau også på lang sigt sikrer, at genvindingssektoren er økonomisk bæredygtig og ikke har brug for faste økonomiske tilskud. På længere sigt bør emballageaffald betragtes som et materiale eller en energikilde, som i højere grad kan erstatte de naturlige ressourcer, der i dag bruges som råvarer eller brændstof, og konkurrenceevnen vil være sikret, når der til råvareprisen lægges alle de miljøomkostninger, der er forbundet med deres anvendelse.

4. Mulige løsningsmodeller

4.1. For at afhjælpe problemet med manglende afsætningsmarkeder for selektivt indsamlet og sorteret emballagemateriale foreslår ØSU en model med flere supplerende løsninger bestående af en handlingsplan, der har til formål at fremme afsætningsmarkeder for genvindingsmateriale (punkt 4.3). ØSU understreger, at man sideløbende med denne handlingsplan må integrere de økonomiske aspekter i medlemsstaternes miljøpolitikker for emballageaffald og støtte de fremgangsmåder, der muliggør det optimale forhold mellem miljø og økonomi (punkt 4.2):

4.2. Det optimale forhold mellem miljø og økonomi i forbindelse med emballage og emballageaffald

4.2.1. Hvad angår miljøpolitik med internalisering af omkostningerne og baseret på bæredygtig udvikling, bør der anvendes analysemetoder, der har til formål at bestemme det optimale forhold mellem økonomi og miljø(7). Analyser af forholdet mellem omkostninger og effektivitet gør det muligt at vælge en kombination af teknologier og forvaltningsmetoder (forebyggelse, genbrug, genvinding, genanvendelse i form af energiudnyttelse) for at reducere de skader, der er forbundet med brug af emballage og forvaltning af emballageaffald, mest muligt og med de lavest mulige omkostninger.

4.2.2. Ved at bruge costeffectivenessanalyser vil medlemsstaterne selv kunne bedømme og vælge de metoder, de vil bruge for at forebygge og reducere produktionen af emballageaffald og opfylde de målsætninger, der måtte ligge i fremtidig EU-lovgivning. Den optimale og mest effektive kombination af teknologier og metoder vil i det væsentlige bero på følgende faktorer:

- de lokale forhold i hver medlemsstat, region eller kommune (4.2.2.1.);

- konjunktursvingninger (4.2.2.2.);

- at der for hver type emballage findes en metode til genanvendelse, der er knyttet til emballagens tekniske karakter og til de teknologier, der findes på det givne tidspunkt (4.2.2.3).

4.2.2.1. Enhver medlemsstat, region - eller endda ethvert lokalområde - har sit eget særpræg - geo-demografi, forbrugertradition, turisme, behov for råstoffer, sekundære råstoffer og brændstof - hvilket betyder, at visse genanvendelsesmetoder er mere egnede end andre teknologisk, økologisk eller økonomisk set. Det er vigtigt at satse på de mest velegnede metoder, naturligvis inden for rammerne af de eksisterende miljønormer, og ikke anvende ensartede metoder, der ikke udnytter de lokale muligheder. Alle implicerede parter: forbrugere, distributører, producenter og genindvindingsaktører, må være fuldstændig klare over deres del af ansvaret. Derfor bør subsidiaritetsprincippet anvendes ved valget af metoder, der udgør den bedste kombination med henblik på at opfylde målene for genanvendelse af emballageaffald.

4.2.2.2. Afhængigt af konjunktursvingningerne for tilbagetagningsværdierne kan det retfærdiggøres midlertidigt at skifte genanvendelsesmetode for et bestemt materiale - i overensstemmelse med gældende miljønormer - for at aflaste markedet og undgå for store udsving i tilbagetagningsværdierne.

4.2.2.3. Teknisk set findes der for hvert emballagemateriale en foretrukken genanvendelsesmetode. Derfor bør der skelnes klart mellem materiale af uorganisk (mineralsk) oprindelse og materiale af organisk oprindelse. Uorganiske materialer er glas, stål og aluminium. Deres fysiske og kemiske egenskaber gør det muligt at genvinde dem i nærmest en uendelighed uden at miste materiale og uden sundhedsrisici. Dette gælder ikke for organiske materialer, hvad enten der er tale om materialer på basis af cellulose som papir og karton eller kunststoffer som plastik, som for størstedelens vedkommende er på basis af kulbrinter. Med de eksisterende teknikker er der grænser for genvinding: materialerne bliver ringere, efterhånden som de genvindes, og brugen af genvindingsmaterialer kan indebære sundhedsrisici. Til gengæld har de en meget høj brændværdi, navnlig plastik baseret på kulbrinter(8), og det gør genanvendelse i form af energiudnyttelse til et alternativ til genvinding, som ligeledes bør fremmes. Det samme gælder genanvendelsesmetoder som kompostering og biometanisering, som er velegnet til papir, karton og visse former for plastik.

4.3. Handlingsprogram for udvikling af afsætningsmarkeder for genvindingsprodukter fremstillet af emballageaffald

4.3.1. For at støtte og fremme genvinding af emballageaffald foreslår ØSU, at der udarbejdes et handlingsprogram, hvor alle aktører i forbindelse med fremstilling, brug og bortskaffelse involveres, og hvor der tages højde for de økonomiske betingelser, de er underlagt. Handlingsprogrammet består af følgende:

- øget støtte til forskning, innovation og udvikling af nye metoder i forbindelse med genanvendelse af emballageaffald (4.3.2);

- identifikation og udvikling af nye markeder for genvindingsprodukter (4.3.3);

- oprettelse af CEN-standarder for genvindingsprodukter (4.3.4);

- øge de forskellige sektorers ansvar for så vidt angår emballagemateriale (4.3.5);

- skabe en konstruktiv dialog med borgerne som forbrugere (4.3.6);

- løbende forbedring af EU's statistiksystem (4.3.7).

Både hvad angår virksomheder, der er berørt af problematikken i forbindelse med emballering af forbrugsgoder, og borgerne som forbrugere gælder det, at incitamenter (skattefradrag, kompensationsordninger for forbrugere mv.) er at foretrække frem for tvang og straf.

4.3.2. Øget støtte til forskning, innovation og udvikling af nye metoder til genanvendelse af emballageaffald

4.3.2.1. Det er hele emballeringsprocessen, der skal optimeres: lige fra emballagen udformes, til emballageaffaldet genanvendes. Det er nødvendigt at inddrage alle involverede parter, især universiteter og organisationer og foreninger for at omsætte idéer og forventninger til handling og eventuelt nå frem til ønskelige og acceptable adfærdsændringer. Set fra en samfundsøkonomisk vinkel kan iværksættelse af nye metoder skabe nye job, der tilfører en reel merværdi og bidrager til EU's økonomiske vækst.

4.3.2.2. ØSU foreslår ligeledes, at man ved udvikling af nye teknikker inden for emballage og emballagematerialer også vurderer emballagens kvantitative og kvalitative miljøpåvirkning og træffer foranstaltninger, der sikrer, at den endelige bortskaffelse ikke indebærer risici hverken for nutidige eller fremtidige generationer.

4.3.3. Identifikation og udvikling af nye markeder for genvindingsprodukter

4.3.3.1. ØSU mener, at der skal føres en proaktiv politik med henblik på at finde frem til og udvikle nye markeder for genvindingsmaterialer. Det foreslår følgende:

- finansiering af projekter, som har til formål at udvikle industrielle anvendelsesformål, der kan være afsætningsmarked for genvindingsmaterialer i forbindelse med de udviklingsprogrammer, EU støtter, både inden for forskning (5. rammeprogram) og nye anvendelsesformål;

- revision af uberettigede normative kriterier, som forhindrer anvendelsen af produkter, der er fabrikeret af genvindingsmateriale. ØSU mener, at det vil være nyttigt at udarbejde en fælles liste for alle medlemsstater over de produkter, som er underlagt bestemte kriterier(9) for inkorporering af standardgenvindingsmateriale, der ikke er begrundet i sikkerhed eller hygiejne. Ud fra denne liste kan man vurdere afsætningsmulighederne for genvindingsmateriale og etablere kontakter med de relevante myndigheder for at opnå en revidering af bestemmelserne, hvor det er berettiget;

- alle offentlige institutioner på lokalt, nationalt og fællesskabsniveau skal anvende produkter og emballage fremstillet på basis af genvindingsmateriale, hvortil der knyttes en attest, der udfærdiges og offentliggøres af et kompetent organ.

4.3.4. Oprettelse af CEN-standarder for genvindingsprodukter

4.3.4.1. ØSU understreger nødvendigheden af at have CEN-standarder, der skal sikre et konstant kvalitetsniveau for produkter, hvori der indgår genvindingsmateriale.

4.3.5. Øge de forskellige sektorers ansvar for så vidt angår emballagemateriale

4.3.5.1. Betegnelsen "sektor" omfatter i denne sammenhæng råstofproducenter, emballagemateriale- og emballagefabrikanter, forbrugere og genvindingsvirksomheder og mellemled. I forbindelse med de ovenfor skitserede fremgangsmåder anbefaler ØSU, at der for så vidt angår emballage gives udstrakt ansvar til hver sektor på grundlag af emballagens "livscyklus"(10) og et helhedssyn på de økonomiske, miljø- og sundhedsmæssige aspekter. Under hensyntagen til de forskellige sektorers egenart og teknologiske, økologiske og økonomiske muligheder skal hver sektor fremlægge et proaktivt og acceptabelt program over forebyggende foranstaltninger og genanvendelsesmetoder, således at direktivets målsætninger opfyldes, og det forhindres, at de lokale myndigheder og/eller organisationer, som har etableret ordninger for selektiv indsamling og sortering, igen oplever, at udbuddet bliver for stort i perioder med lavkonjunktur.

4.3.6. Skabe en konstruktiv dialog med borgerne som forbrugere

4.3.6.1. Et nødvendigt supplement til alle de ovennævnte foranstaltninger er en konstruktiv dialog med borgerne som forbrugere. Det er nemlig dem, der sammen bærer det tunge ansvar for at træffe nogle valg i dag, som fremtidige generationer også skal kunne acceptere. Hvis de skal vælge med fuld forståelse for sagen, må de informeres klart og objektivt om samtlige muligheder for at behandle emballage: forebyggende foranstaltninger, genbrug, genvinding, genanvendelse med energiudnyttelse og de dertil knyttede omkostninger. Det forudsætter en uddannelse, der starter i barndommen for at involvere borgerne så tidligt som muligt, og som fortsætter gennem hele livet. Det ser ud til, at industrien, de offentlige myndigheder og medierne stadig har en stor opgave at løse i den forbindelse. Det er korrekt, at det er vanskeligt at redegøre for problematikken om emballage og emballageaffald, men borgerne får for mange modstridende oplysninger og har ikke indtryk af at blive hørt, når de klager over emballage, som de ofte finder overflødig og somme tider vildledende. Det er kun gennem en konstruktiv dialog, at der kan findes kreative løsninger, som også lever op til deres stigende forventninger til miljøhensyn. Igen er gennemsigtighed en forudsætning for en konstruktiv dialog; det gælder gennemsigtighed i forhold til den pris, der skal betales, omkostningernes sammensætning, markedsmekanismerne, miljøpåvirkninger (forbrug af naturlige ressourcer, forurening af jord, luft og vand) og de sundhedsmæssige risici.

4.3.7. Løbende forbedring af EU's statistiksystem

4.3.7.1. For at forbedre kvaliteten af medlemsstaternes statistikker og gøre dem sammenlignelige anbefaler ØSU at fastlægge nogle målemetoder eller om nødvendigt fastlægge nogle nye metoder og oprette en database, der indeholder de samfundsøkonomiske aspekter i forbindelse med genanvendelse af emballageaffald. Derudover støtter ØSU anvendelsen af analyseværktøjer som analyse af emballagens livscyklus, "værdikæden", og de forskellige genanvendelsesmetoder, som gør det muligt at vurdere den relative værdi(11) af medlemsstaternes forskellige strategier til håndtering af emballageaffald både set fra en økonomisk og en miljømæssig synsvinkel. I den sammenhæng kan Det Europæiske Miljøagentur være meget nyttigt. Da der ikke findes ensartede fortolkninger af definitionerne i de forskellige medlemsstater, foreslår ØSU, at man ikke kun sammenligner medlemsstaternes resultater, men måler hver enkelt medlemsstats fremskridt på grundlag af en tidsmæssig analyse og resultaterne af deres politik for emballage og emballageaffald.

5. Konklusioner

5.1. På baggrund af de positive resultater af gennemførelsen af direktiv 94/62/EF er ØSU af den opfattelse, at en proaktiv politik for genvinding af emballageaffald må integreres i EU-lovgivningen, og at der må fastsættes ambitiøse målsætninger for forvaltning af hver kategori af emballagemateriale uden undtagelse. Det kræver den specifikke situation i EU, som er tæt befolket - hvilket gør NIMBY-syndromet (Not In My Back Yard) til en realitet - og navnlig fattig på råvarer og brændstoffer. Ligeledes minder ØSU om, at princippet om bæredygtig udvikling fører til vedtagelse af miljøpolitikker, der har til formål at skabe det optimale forhold mellem økonomi og miljø. Forudsat at målene i et nyt direktiv bliver opfyldt, foreslår ØSU derfor, at medlemsstaterne stilles forholdsvis frit i valget af kombinationen af metoder (forebyggelse, genbrug, genanvendelse i form af energiudnyttelse), hvilket gør det muligt for dem at opfylde målsætningen om at forebygge og mindske emballagens og emballageaffaldets skadelige virkninger på miljøet for lavest mulige omkostninger og under hensyntagen til de gældende miljønormer, der skal udgøre det fælles grundlag.

5.2. ØSU understreger betydningen af at bevidstgøre borgerne som forbrugere om emballageaffaldsproblematikken og lære dem, lige fra de er helt små, hvordan de kan bidrage til at beskytte miljøet. Ligeledes insisterer ØSU på, at der skabes en åben dialog mellem industri, institutionelle myndigheder, medier og borgerne som forbrugere gennem brancheforeningerne i en partnerskabsånd og med et fælles ansvar for miljøet og fremtidens generationer.

5.3. ØSU er klar over de nuværende problemer i forbindelse med genanvendelse og navnlig genvinding af emballageaffald og skønner, at der må vedtages en proaktiv politik, der omfatter alle aktører i forbindelse med fremstilling, brug og bortskaffelse af affald, og som tager højde for de økonomiske begrænsninger, de er underlagt. Til det formål foreslår ØSU at udarbejde et handlingsprogram, der har til formål at udvikle afsætningsmarkeder for genvindingsprodukter og omfatter følgende dele:

- øget støtte til forskning, innovation og udvikling af nye metoder i forbindelse med genanvendelse af emballageaffald;

- identifikation og udvikling af nye markeder for genvindingsprodukter;

- oprettelse af CEN-standarder for genvindingsprodukter;

- øge de forskellige sektorers ansvar for så vidt angår emballagemateriale;

- skabe en konstruktiv dialog med borgerne som forbrugere;

- løbende forbedring af EU's statistiksystem.

5.4. Med disse forslag ønsker ØSU at bidrage til udviklingen af en ambitiøs og proaktiv miljøpolitik for emballage og emballageaffald, som tager sigte på forebyggelse og genanvendelse af emballageaffald i overensstemmelse med princippet om bæredygtig udvikling og i stigende grad baseret på et partnerskab mellem alle involverede partere.

Bruxelles, den 8. december 1999.

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) Der henvises ligeledes til ØSU's udtalelse af 24. marts 1993 om Kommissionens forslag til Rådets direktiv om emballage og emballageaffald, som i høj grad har dannet baggrund for det nuværende direktivs indhold.

(2) Herunder primær-, sekundær- og tertiær emballage fra forbrugsgoder, da de supplerer hinanden og ofte betragtes som en helhed hvad angår forebyggelse. Et eksempel: øges vægten af den primære emballage, samtidig med at vægten af den sekundære emballage mindskes, kan den samlede vægt blive mindre.

(3) Det vil sige: offentlige myndigheder, borgere, stats- og lokaladministration, producenter af emballagemateriale eller emballage, producenter og distributører af forbrugsgoder, operatører inden for indsamling og sortering af affald, genvindingsvirksomheder.

(4) Afgifter som "Grüner Punkt" er et finansieringssystem, hvor den afgift, der er betalt forud af fabrikanten eller den markedsføringsansvarlige, inkluderes i prisen på det emballerede produkt, der sælges til forbrugeren. Som eksempel på Grüner Punkt-lignende afgifter kan nævnes DSD (Tyskland), Eco Emballage (Frankrig) og FOST Plus (Belgien).

(5) Med miljøgevinst menes de fordele, der opnås ved at reducere forurening eller de skadelige virkninger, der opstår som følge af manglende miljøhensyn.

(6) ØSU finder det vigtigt at præcisere, at selvom den generelle holdning er, at genvinding i enhver form er mere miljøvenlig end andre genanvendelsesmetoder, så findes der på nuværende tidspunkt ingen anerkendte metoder, der kan bevise, at det rent faktisk forholder sig sådan.

(7) I forhold til costbenefitanalysen er analysen af forholdet mellem omkostninger og effektivitet en nyere metode, der har den fordel, at den ikke handler om at kvantificere miljøskaderne og de deraf følgende omkostninger, hvilket netop er den del af costbenefitanalysen, der gør resultaterne usikre.

(8) Denne metode er meget velegnet til plastmaterialers livscyklus: for størstedelen af dem, der er afledt af et brændstof (olie), gælder, at de i anden fase bliver til emballagemateriale og i slutfasen let kan blive omdannet til deres oprindelige form brændstof. Genanvendelse i form af energiudnyttelse af plastikemballageaffald gør det muligt at spare på de naturlige ressourcer, der ikke kan genanvendes, samtidig med at man kan udnytte plastikemballagens udviklingsmuligheder og forbrugerfordele.

(9) Flere nye genvindingsmetoder er blevet opgivet som følge af manglende afsætningsmarkeder for de pågældende produkter, hovedsageligt fordi de ikke opfylder ofte traditionsbundne standarder i specifikationerne, som ikke nødvendigvis kan begrundes med sikkerheds- eller hygiejnehensyn.

(10) Fra valg af materiale til valg af en metode, hvorved det undgås, at emballagen omdannes til affald.

(11) Det vil herefter være muligt at udføre en "benchmarking" og fastlægge "omkostningsfaktorer" (cost drivers) og den bedste praksis.