Regionsudvalgets udtalelse om »EU's nuværende og fremtidige politik for Østersøområdet med særlig vægt på lokale og regionale aspekter« (97/C 42/02)

REGIONSUDVALGET har -

under henvisning til sin beslutning af 15. november 1995 om i henhold til artikel 198 C, stk. 4, i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, at afgive udtalelse om »EU's nuværende og fremtidige politik for Østersøområdet med særlig vægt på de lokale og regionale aspekter« og henvise det forberedende arbejde til Underudvalg 1 »Regionaludvikling, Økonomisk Udvikling, Finansielle Spørgsmål på Lokalt og Regionalt Plan«,

under henvisning til Underudvalg 1's forslag til Regionsudvalgets udtalelse (CdR 141/96 rev. 3), som blev vedtaget den 21. juni 1996 med Bengt Holgersson som ordfører,

under henvisning til arbejdet i studiegruppen, som blev nedsat i henhold til artikel 17, stk. 3, i præsidiets instruks om underudvalgenes funktionsmåde,

under henvisning til Regionsudvalgets udtalelse om »Den Europæiske Unions nordiske dimension samt udviklingen af en samarbejdspolitik hen over EU's og Ruslands fælles grænse og i Barentsregionen« (CdR 10/96 fin) (),

under henvisning til Kommissionens meddelelse til Rådet af 25. oktober 1994 om retningslinjer for en EU-strategi for Østersøområdet,

under henvisning til Rådets konklusioner af 29. maj om en EU-politik for Østersøområdet,

under henvisning til Konklusionerne af den regionale konference om det tværregionale samarbejde i Nordsø- og Østersøområdet, der afholdtes i Edinburgh den 10. september 1996,

under henvisning til Kommissionens meddelelse til Rådet af 13. juli 1994 om Europa-aftalerne og den videre strategi for forberedelsen af de central- og østeuropæiske landes optagelse samt opfølgningsdokumentet fra den 27. juli 1994,

under henvisning til Kommissionens resolution af 30. november 1994 om de central- og østeuropæiske landes tiltrædelse,

under henvisning til konklusionerne fra Det Europæiske Råds topmøde i København, juni 1993, og i Essen, december 1994, om strategien forud for de central- og østeuropæiske landes tiltrædelse,

under henvisning til Kommissionens forslag om INTERREG II C,

under henvisning til Kommissionens forslag om retningslinjer for BSPF (»Baltic Small Projects Facility«) fra den 23. november 1995,

under henvisning til Kommissionens rapport om samarbejdet i Østersøområdet - den aktuelle situation og fremtidsperspektiver (»Report on the Current State of and Perspectives for Cooperation in the Baltic Sea«) af 29. november 1995,

under henvisning til konklusionerne fra Det Europæiske Råds topmøde i Madrid i december 1995 om et særligt Østersøprogram,

under henvisning til Kommissionens forslag om et initiativ for Østersøområdet (»Baltic Sea Region Initiative«) af 10. april 1996,

under henvisning til Østersøstaternes topmøde 1996, formandskabets slutdokument, Visby den 3.-4. maj 1996 -

på sin 15. plenarforsamling af 13.-14. november 1996 (mødet den 13. november) enstemmigt vedtaget følgende udtalelse.

1. Indledning

1.1. Berlinmuren, symbolet på det delte Europa, faldt i november 1989. Udviklingen medførte, at en ny situation med håb om fred, samarbejde og økonomisk fremskridt opstod i Østersøregionen. Der er sket meget i de syv år, som er gået siden da. Sovjetunionen eksisterer ikke længere som en samlet stat, Tyskland er forenet, og Sverige og Finland er blevet medlemmer af EU. De naturlige forudsætninger for et nært samarbejde i Østersøregionen er dermed genskabt. Hvilke muligheder åbner disse nye forudsætninger for fremtiden?

1.2. Området omkring Østersøen vil blive præget af større åbenhed og friere strukturer. De traditionelle grænser vil efterhånden få mindre betydning. Kontaktnettene mellem regioner og kommuner kommer til at spille en afgørende rolle og vil blive udviklet på alle områder: erhvervsliv, uddannelse, kultur, miljø og ikke mindst politik. Den allervigtigste forudsætning for at kunne udnytte de muligheder, som nu viser sig, er menneskers talent, engagement og kompetence.

1.3. Skal dette blive til virkelighed, er det af afgørende betydning, at EU's politik i Østersøområdet udformes, så den omfatter det lokale og regionale plan. I det følgende fremlægges argumenter for en sådan politik og konkrete forslag til dens udformning.

2. Generelle bemærkninger

2.1. Geografi

2.1.1. Østersøen er allerede i dag i praksis et indhav i EU, omgivet af ni stater. Fire af dem - Danmark, Finland, Tyskland og Sverige - er medlemmer af EU. Estland, Letland, Litauen er associerede gennem Europaaftaler, og den niende stat, Rusland, er knyttet til EU gennem partnerskabsaftaler.

2.1.2. Der bor i alt ca. 50 mio. mennesker i det, der kan betegnes som regionens kerneområde. Det omfatter Danmark, Finland, Sverige, Estland, Letland og Litauen, delstaterne Schleswig-Holstein, Mecklenburg-Vorpommern, Hamburg, Berlin og Brandenburg, de otte amter i det nordlige Polen samt Kaliningrad og Skt. Petersborg-området. Regionens indflydelsessfære er dog noget større.

2.2. Fælles historie

2.2.1. De sidste 50-60 år, dvs. efterkrigstiden, er nærmest at betragte som en parentes i et område med stærke historiske bånd. Østersøregionen er et meget gammelt fælles kultur- og handelsområde med mellemfolkelige kontakter på såvel lokalt og regionalt som nationalt plan.

2.2.2. Den fælles historie betyder, at de nye muligheder, som nu skabes, kan bygge på et tidligere eksisterende interessefællesskab. Regionen kan dermed genvinde sin plads på det europæiske politiske og økonomiske kort, samtidig med at der skabes mulighed for, at de østeuropæiske økonomier integreres i EU. Det bør i denne sammenhæng pointeres, at Østersøområdet og Finland er den eneste del af Unionen, som grænser direkte op til Rusland.

2.2.3. Sankt Petersborg har igennem historien været Ruslands port mod Europa. Ved revolutionens udbrud i 1917 var den en af Europas vigtigste byer. Den er stadig en af Europas største byer med næsten syv millioner indbyggere. Dette indebærer, at udviklingen i Skt. Petersborg og det omliggende område i meget høj grad vil påvirke udviklingen i hele Østersøområdet. Byen vil sandsynligvis også genvinde sin historiske rolle som Ruslands port mod Europa.

2.3. Målsætninger for en Østersøpolitik og for samarbejdet i Østersøområdet

2.3.1. Efter Regionsudvalgets opfattelse bør det overordnede formål med Unionens politik i Østersøområdet - jf. Kommissionens forslag til et initiativ for Østersøområdet - være at fremme stabilitet og sikkerhed og skabe en positiv og bæredygtig økonomisk udvikling i hele regionen. Navnlig på tre områder skal der gøres en indsats: styrkelse af demokratiet, støtte til en positiv og bæredygtig økonomisk udvikling samt forbedringer på miljøområdet.

Som Kommissionens formand Jacques Santer udtalte ved Østersølandenes topmøde i Visby den 3. maj 1996, er der kun én vej frem: samarbejde.

2.3.2. Af afgørende betydning for Østersøområdet er først og fremmest udviklingen i de nye stater, der er opstået efter Sovjetunionens opløsning. Selvom der stadig er mange uløste spørgsmål i forbindelse med den økonomiske og politiske udvikling i disse lande rundt om Østersøen, står det helt klart, at man er nået ind i en ny udviklingsfase Flere iagttagere, bl.a. OECD, mener, at en vis optimisme er berettiget, forudsat at der gennemføres aktive støtteforanstaltninger. Der er dog mange fejl, der skal afhjælpes, for at få demokratiet og markedsøkonomien til at fungere. Der er stadig stor risiko for, at den positive tendens svinger over i politisk kaos og økonomiske problemer, hvis ikke vi gør en stor indsats for at støtte udviklingen.

2.3.3. Østersøområdet bør imidlertid ses i et helhedsperspektiv. I fællesskab kan Unionen og det nationale, regionale og lokale niveau udrette mere end hvert niveau for sig. Regionsudvalget er også overbevist om, at udviklingen i Østersøområdet er af største betydning for Unionens udvikling som helhed.

2.4. Demokrati

2.4.1. Støtte til demokratiseringsprocessen har længe været et prioriteret område i EU. Allerede i 1989 vedtog man støtteprogrammet PHARE, som bl.a. sætter ind på dette område. Senere er der også, inden for TACIS-programmet åbnet mulighed for støtte. På topmødet i København i 1993 konstateredes det, at, at stater i Central- og Østeuropa, der måtte ønske det, skal optages i EU. Et associeret land kan tiltræde, så snart det er i stand til at påtage sig de forpligtelser, som et medlemskab indebærer. Landet skal have stabile institutioner, som garanterer demokrati, retsorden, menneskerettigheder og beskyttelse af minoriteter, og der skal være en markedsøkonomi, der fungerer.

2.4.2. EU bør koncentrere sig om opbygning af stabile demokratiske strukturer og institutioner på såvel nationalt som regionalt og lokalt plan. Udveksling af erfaringer og viden mellem kommuner og regioner i Østersøområdet spiller en vigtig rolle, når det drejer sig om at styrke demokratiet og det lokale selvstyre. Der findes desuden på lokalt og regionalt plan omkring Østersøen et bredt engagement, som er en vigtig forudsætning for at kunne udbygge demokratiet.

2.4.3. Det er også af afgørende betydning for en fortsat positiv demokratiseringsproces, at en mere omfattende udveksling inden for kultur og uddannelse bringes i stand, samt at der træffes foranstaltninger, som sikrer en positiv social udvikling. Det er felter, hvor man på lokalt og regionalt plan har bred kompetence og omfattende erfaring.

2.4.4. Eksempelvis har omstillingen til markedsøkonomi i Østeuropa medført, at mange oplever social elendighed - en situation, som man ikke har erfaring i at håndtere. Forandringerne betyder også, at kriminaliteten bliver et større og større problem. Samtidig mangler der et effektivt socialt beskyttelsesnet til at opfange de problemer, som opstår. Vi må derfor være i stand til at formidle erfaring og viden om, hvorledes man på lokalt og regionalt plan kan håndtere disse problemer. Det gælder også sundhedsvæsenet, som står foran en omfattende omlægning. På alle de nævnte områder har lokale og regionale myndigheder i Unionens medlemslande en kompetence og en mangeårig erfaring, som er af stor betydning for østlandenes demokratiserings- og udviklingsproces.

2.5. En markedsøkonomi, der fungerer

2.5.1. En af forudsætningerne for en positiv og bæredygtig økonomisk udvikling er en velfungerende offentlig infrastruktur, og stabile spilleregler for erhvervslivet. Et af de store problemer i dag er derfor manglen på eller uklarhederne i visse institutionelle forudsætninger af væsentlig betydning for erhvervslivet og markedsøkonomien. Det gælder så vidt forskellige områder som fungerende kapitalmarkeder, ejendomsregistre og standardisering.

2.5.2. Det skal i denne forbindelse understreges, at et af de vigtigste midler til at knytte de to dele sammen i regionen er en øget og friere handel. Dette er af stor betydning for gennemførelsen af en positiv omstrukturering og indførelsen af markedsøkonomi i regionen. De små og mellemstore virksomheder spiller her en afgørende rolle. EU's foranstaltninger bør derfor i vid udstrækning sigte på at støtte den fortsatte udbygning af et effektivt marked for disse aktører. Det lokale og regionale niveau kan her spille en vigtig rolle. Flere af regionens aktører gennemfører allerede i dag direkte støtteforanstaltninger eller samarbejder med erhvervslivet om hjælp til etablering af virksomheder og kontakter i Østersøområdet. Man kan endvidere hævde, at mange af de interregionale samarbejdsprojekter i området i større eller mindre grad sigter på at fremme erhvervsudviklingen på lokalt og regionalt plan. Dertil kommer, at de lokale og regionale myndigheders daglige aktiviteter har stor betydning for den økonomiske udvikling.

2.5.3. En positiv og bæredygtig økonomisk udvikling kræver også en infrastruktur, der fungerer. Med infrastruktur menes i denne forbindelse informationsteknologi, energi og transport. For at sikre en positiv udvikling i regionen er det yderst vigtigt at få rede på og afbøde manglerne inden for disse tre områder. På alle tre områder har de lokale og regionale myndigheder kompetence og erfaring, som bør kunne udnyttes i forskellige samarbejdsprojekter.

2.5.4. Tiltag på energiområdet, f.eks. sammenkobling af elnettet i Østersøområdet, ville også indvirke positivt på miljøet. Investeringerne ville sandsynligvis også virke meget gunstigt ind på den økonomiske udvikling. Investeringsbehovet er af en sådan karakter, at det vil kræve foranstaltninger, der strækker sig over flere årtier.

2.5.5. En vigtig forudsætning for at kunne udvikle kontaktnet mellem Østersøens forskellige dele er veludviklede og effektive transportsystemer. Hurtigfærger mellem Østersøens forskellige dele samt gode regionale flyforbindelser er her af stor betydning. EU bør derfor stimulere udbygningen af disse transportsystemer.

2.5.6. Indsatsen på transportområdet bør omfatte såvel det transeuropæiske net som kystfart, havne og jernbaner.

2.5.7. Sidst, men ikke mindst, bør der investeres i informationsteknologi. Informationsteknologien, der omfatter så forskellige områder som kommunikation og præsentation af data, tekst, billeder og lyd, kan skabe helt nye forudsætninger for udviklingen i regionen. Udgangspunktet for en positiv udvikling er relativt godt, da den vestlige del af Østersøområdet måske har de bedste forudsætninger i verden, og den østlige del, sammenlignet med mange andre dele af Europa, har et godt telenet.

2.6. Miljø

2.6.1. Det måske vigtigste spørgsmål foruden demokratiet er miljøødelæggelsen og miljøforureningen i og omkring Østersøen. Ifølge visse iagttagere må miljøsituationen i visse dele af Østeuropa nærmest betegnes som katastrofal. Miljøproblemerne spænder over så forskellige områder som affaldshåndtering, spildevandsrensning, luftrensning, vandrensning, energibesparelser og ikke mindst den nukleare sikkerhed. Det er områder, som de lokale og regionale myndigheder i meget stor udstrækning har ansvaret for. Miljøforanstaltninger og udveksling af erfaringer har fra begyndelsen været et af de dominerende områder i samarbejdet mellem lokale og regionale myndigheder i Østersøområdet, og er det stadig i stigende grad.

2.6.2. Alle lande i Østersøens tilstrømningsområde er på ministerniveau blevet enige om at gennemføre et beskyttelsesprogram (»joint comprehensive action programme«) for Østersøen i perioden 1992-2012. Det er af central betydning for såvel kyststaterne omkring Østersøen som for hele EU, at dette program gennemføres. EU's støtte i denne forbindelse er særdeles vigtig.

2.6.3. I gennemførelsesprogrammet beskrives de foranstaltninger, der skal gennemføres for at løse Østersøens miljøproblemer. Det anslås, at der er behov for at gøre noget ved i alt 132 forureningskilder - såkaldte »hot-spots«. Der er både tale om kommunal spildevandsudledning og udledning fra industrivirksomheder og landbrug. I programmet nævnes også behovet for love og forskrifter samt overførsel af viden mellem forskellige niveauer i regionen. Det anslås, at det vil koste 18 mia. ecu at gennemføre programmet.

2.6.4. Helsingforskommissionen har for nylig udarbejdet en situationsrapport om fremskridtene inden for spildevandsrensning. Rapporten viser, at der er sket en hel del siden 1990. Desværre ledes der stadig helt urenset husholdnings- og industrispildevand ud i Østersøen. Et af de værste eksempler er Sankt Petersborg-området, som er en af Østersøens største forureningskilder.

2.6.5. Et af de største problemer i forbindelse med arbejdet er ifølge situationsrapporten, at de baltiske lande samt Rusland og Polen ikke stiller statslige garantier for lån fra de nordiske lande og de internationale banker. Der eksisterer heller ikke et system til opkrævning af vand- og kloakeringsafgifter, som kan finansiere udbygningen af rensningsanlæg.

2.6.6. Miljøproblemerne har skadelige konsekvenser for Østersøen. Således rammes det kommercielt vigtige fiskeri, som samtidig har stor betydning for friluftsliv, turisme og det levende miljø. Det er derfor vigtigt at træffe forholdsregler, som sikrer Østersøens fremtid som et levende hav.

2.7. Den lokale og regionale struktur

2.7.1. Regionerne og kommunerne spiller en stadig større og vigtigere rolle i det europæiske samarbejde og i integrationsprocessen. I de senere år er der blevet etableret nye samarbejdskonstellationer mellem lokale og regionale politiske aktører i Unionen og dens nabolande. Samarbejdet i Østersøområdet er et lysende eksempel herpå, hvilket vil blive uddybet senere. Det bør i denne forbindelse fremhæves, at de vestlige dele af Østersøområdet måske har den stærkeste politisk styrede lokale og regionale struktur i Unionen.

2.7.2. For at de forskellige foranstaltninger i en region skal få størst mulig effekt, er det dog vigtigt, at de tilpasses de strukturelle forudsætninger, som findes der, hvor de skal gennemføres. Kommunerne og regionerne i Østersøområdet danner nemlig på ingen måde et entydigt billede, men adskiller sig fra hinanden på forskellig vis. Systematiseres billedet, træder fem forskellige systemer frem, nemlig:

a) Sverige, Norge, Danmark og Finland, hvor kommunalbestyrelser og amtsråd (Finland: interregionale kommunale myndigheder) indtager en fremtrædende position og har ansvaret for en stor del af de offentlige aktiviteter. De har omfattende beføjelser, som i mange henseender er forankret i det lokale og regionale selvstyre. Aktiviteterne finansieres i høj grad af provenuet fra de skatter, kommunerne har ret til at opkræve.

b) Tyskland, som har en føderal struktur, hvor den statslige magt er delt mellem forbundsniveauet og de 16 delstater. Delstaterne har ret til at vedtage love om anliggender, der berører det lokale og regionale niveau. Endvidere foregår en del af den virksomhed, som i Norden henhører under det lokale og regionale niveau, på delstatsniveau i Tyskland. Det laveste niveau kaldes »Gemeinde«, følgende niveau kaldes »Kreis«, hvortil kommer såkaldte »Kreisfreistädte«. Kommunernes opgaver varierer fra delstat til delstat. Den grundlæggende struktur og kommunernes almene kompetence er dog den samme.

c) Polen, hvor man er kommet langt med at få etableret kommuner med lokalt selvstyre. Reformarbejdet er i stor udstrækning blevet gennemført med de nordiske lande som forbillede. Polen afholdt sine første frie kommunalvalg i maj 1990. Historisk set er der dog flere hundrede års tradition for lokalt selvstyre i Polen.

d) Estland, Letland og Litauen, hvor kommunerne i varierende grad har ansvaret for den offentlige virksomhed. De baltiske lande har dog ikke megen tradition for lokalt og regionalt demokrati, hvilket betyder, at man i princippet har måttet starte fra begyndelsen. Reformarbejdet i disse lande er imidlertid nået så langt, at lokale og regionale strukturer nu er ved at blive etableret.

e) Rusland, som ikke har nogen tradition for lokalt demokrati. Man har derfor det problem, at dele af det »gamle« sovjetiske system lever videre, samtidigt med at der opbygges nye strukturer. I den seneste tid er der dog sket positive forandringer på såvel lokalt som regionalt niveau.

2.7.3. Som det fremgår af ovenstående, er forskellene mellem de ni Østersølande store. De forskellige foranstaltninger, der iværksættes, bør derfor tage hensyn til disse strukturelle forskelle. Udviklingen præges også af hurtige forandringer. Det er derfor nødvendigt, at de forskellige programmer, som udformes for området, er yderst fleksible, således at de kan gøre mest mulig nytte.

2.8. Det eksisterende lokale og regionale samarbejde i Østersøområdet

2.8.1. Østersøsamarbejdet har topprioritet hos mange lokale og regionale myndigheder i området. Samarbejdet, som blev etableret meget hurtigt efter kommunismens fald, omfatter vidt forskellige områder som f.eks. demokrati, sociale og kulturelle anliggender, miljø-/uddannelseskompetence og erhvervspolitik.

2.8.2. Der er flere årsager til dette engagement. De humanistiske, demokratiske og økologiske aspekter er måske de vigtigste. Desuden skal nævnes indsatsen for at udvikle erhvervslivet i et område, som på længere sigt har udmærkede forudsætninger for en god, økonomisk bæredygtig udvikling i Europa.

2.8.3. Som det fremgår af evalueringen vedrørende »Det lokale og regionale engagement i Østersøområdet«, er der tale om en mængde projekter med tusindvis af mennesker involveret. Erfaringerne herfra viser, at konkrete projekter, som gennemføres af lokale og regionale kræfter, mange gange er de mest omkostningseffektive og målrettede. Samme konklusion er man nået frem til i en evaluering, som Sveriges rigsdag har ladet foretage. I denne rapport nævnes det bl.a., »at det intensiverede venskabssamarbejde lader til at være omkostningseffektivt i forhold til kommercielle alternativer« og »at indsatsen - dvs. den økonomiske bistand fra den svenske stat - har været begrænset«. »De lave omkostninger og det meget idealistiske arbejde har betydet, at man har fået megen bistand for de offentlige midler«.

2.8.4. Årsagerne hertil er bl.a. tiltagenes indlysende nyttevirkning og det personlige engagement i gennemførelsen af projekterne. Det er de berørte selv, som har samarbejdet om projekterne. Andre faktorer af betydning er bl.a.:

- at der er en stigende erkendelse af, at det er nødvendigt at tilpasse foranstaltninger og udefrakommende løsninger til de forudsætninger, som er til stede på lokalt og regionalt plan,

- at de lokale og regionale myndigheder har bedre muligheder for at arbejde på tværs af sektorer og stimulere til samarbejde mellem forskellige aktører,

- at nærheden til medborgerne indebærer, at problemer og løsninger oftest først bliver synlige på det lokale og regionale plan.

2.8.5. Desuden har samarbejdet resulteret i omfattende personlige kontakter og gensidigt bidraget til øget viden om den anden parts forhold. Dette er vigtigt, eftersom det er i det daglige samarbejde mellem mennesker på disse niveauer, at det mest effektive og gennemgribende arbejde kan udføres i regionen.

2.8.6. Det nuværende samarbejde har imidlertid også kastet lys over en række hindringer for en videreudbygning af samarbejdet mellem lokale og regionale myndigheder. Det kan f.eks. være utilstrækkelig finansiel støtte, manglende koordinering af forskellige samarbejdsprojekter, eller at erfaringerne fra forskellige projekter ikke spredes nok.

2.8.7. Mange samarbejdsprojekter er i dag af typen mindre pilotprojekter med begrænset finansiel støtte. Disse projekter kan man med fordel ofte bygge videre på. Det har dog vist sig svært at gå videre fra disse til større og mere omfattende projekter, f.eks. inden for PHARE-programmet, som stiller helt andre finansielle og organisatoriske krav. Regionsudvalget mener imidlertid, at der fremover bør skabes bedre mulighed for at udbygge mindre projekter til i større programmer.

2.8.8. Billedet af en ny udviklingsfase i Østersøsamarbejdet toner frem. Den første fase glider over i et bredere og dybere samarbejde mellem kommuner og regioner i området. Indsatsen vil fremover i meget højere grad blive rettet mod spørgsmål af betydning for en langsigtet udvikling i hele området.

3. Særlige bemærkninger

3.1. EU's nuværende og fremtidige politik for Østersøområdet

3.1.1. Regionsudvalget støtter i det store og hele Kommissionens forslag om et initiativ for Østersøområdet samt flere af de forslag til nye programmer, som er blevet præsenteret, og som sigter på at fremme det lokale og regionale samarbejde i Østersøområdet. Regionsudvalget foreslår dog, at programmerne justeres på en række punkter, så at de kan gennemføres med størst muligt effekt.

3.1.2. Regionsudvalget mener, at Unionens indsats hidtil i alt for stor udstrækning har været »top-down« med fokus på det nationale niveau inden for rammerne af PHARE- og TACIS-programmerne. Det er efter Regionsudvalgets opfattelse også vigtigt at forbedre de administrative rutiner og overskueligheden i PHARE- og TACIS-programmerne. Bestemmelserne i de forskellige programmer har heller ikke været tilpasset de strukturelle forudsætninger i Østersøregionen. Enkle og fleksible procedurer er nødvendige for at motivere til samarbejde om disse mindre projekter.

3.1.3. Det er yderst vigtigt at integrere Rusland i Østersøsamarbejdet. Regionsudvalget støtter arrangementer, der integrerer russiske lokale og regionale myndigheder i samarbejdet på samme vilkår som myndighederne i PHARE-regionerne.

3.2. Eksemplet ECOS-Ouverture

3.2.1. Et eksempel er programmet ECOS-Ouverture om samarbejde mellem regioner og net mellem mindst to regioner eller kommuner fra EU og en partner i et PHARE-land. Indsatsen omfatter modernisering af lokalforvaltning, miljø og økonomisk udvikling. For at komme i betragtning skal et projekt dog opfylde bestemte krav, bl.a. følgende:

a) Mindst én partner i et projekt skal komme fra et mål 1- eller et mål 6-område.

b) Hver partner bør have et indbyggertal på mindst 30 000.

3.2.2. Dette medfører problemer i Østersøregionen. De eneste kommuner i Sveriges og Finlands mål 6-områder, som opfylder disse krav, er Östersund, Skellefteå og Rovaniemi, og de eneste andre aktører i regionen, som opfylder kravene, ligger i Nordtyskland (bl.a. Mecklenburg-Vorpommern, Østberlin og Brandenburg, mål 1).

3.2.3. ECOS-Ouvertures mål er for det første at styrke økonomisk og social samhørighed ved at fremme deltagelsen af regioner og byer fra mindre begunstigede områder i EU i et Øst-Vest og et Nord-Syd-samarbejde. I Østersøområdet findes der i realiteten ingen »mindre begunstigede områder«, som kan indgå i et Øst-Vest-samarbejde, bortset fra de tidligere nævnte.

3.2.4. Det andet og tredje mål for ECOS-Ouverture er at yde bistand til den økonomiske og politiske omlægning i central- og østeuropæiske byer og regioner og at bidrage til regionaludvikling og modernisering af lokale og regionale myndigheder. Lokale og regionale myndigheder i de nye central- og østeuropæiske stater har i høj grad brug for forbilleder og inspiration fra områder i vest, når det gælder lokalt demokrati.

3.2.5. Andre problemer, som er blevet tydelige, er, at de økonomiske betingelser (minds 225 000 ecu pr. projekt i støtte til EU-deltagere) for ECOS-Ouverture har som konsekvens, at mange lokale og regionale myndigheder afholder sig fra at deltage i programmerne. Reglerne om bidrag på maksimum 75 000 ecu pr. projekt for deltagere fra Central- og Østeuropa betyder endvidere, at mange lokale og regionale myndigheder derfra har store problemer med at deltage på lige vilkår.

3.2.6. De nuværende regler forhindrer altså mange i overhovedet at forsøge at deltage i projekter. Regionsudvalget anbefaler derfor, at reglerne justeres så hurtigt som muligt.

3.3. Grænseregionalt samarbejde

3.3.1. De grænseregionale programmer er efter Regionsudvalgets opfattelse et udmærket middel til at fremskynde integrationsprocessen i Østersøregionen. Med INTERREG II A-programmerne ryddes f.eks. flere af de hindringer af vejen, som de nationale grænser kan udgøre. Bestemmelserne er også i meget stor udstrækning tilpasset de strukturelle forudsætninger i de berørte grænseregioner. EU's mål om at støtte økonomisk mindre udviklede grænseregioner samt medvirke til at tilpasse EU's ydre grænseområder til den nye funktion som grænse for det indre marked bør derfor kunne støttes i flere områder end dem, som allerede er udset til såkaldte INTERREG-områder i Østersøregionen. Efter Regionsudvalgets mening er det dog en forudsætning, at told- og grænsekontrollen fungerer tilfredsstillende. I øvrigt mener Regionsudvalget, at PHARE- og TACIS-programmerne skal integreres med INTERREG på en mere fleksibel måde.

3.3.2. Det Grænseoverskridende Østersøsamarbejde (»Baltic Sea Cross Border Cooperation«) er siden 1994 blevet gennemført som en separat del af EU's PHARE-program. Siden 1994 er der blevet godkendt mange projekter, men samarbejdet lider under dårlig administration. Implementeringen kommer først i gang nu i 1996. For nylig er repræsentanter for regionerne blevet inviteret til at deltage i arbejdet. Det Grænseoverskridende Østersøsamarbejde skal fremover udvikle sig til et reelt samarbejde mellem lokale og regionale myndigheder.

3.4. Nye programmer

3.4.1. Kommissionen har foreslået to nye handlingsprogrammer, som berører Østersøområdet: »Baltic Small Projects Facility« (BSPF), og EF-initiativet INTERREG II C. BSPF og det aktuelle projekt »Baltic Small Projects Facility Innovative Actions«, bør i årets anden halvdel evalueres sammen med de deltagende stater og erfarne aktører fra regionerne, og kommende projekter bør tilpasses bedre til forudsætningerne i Østersøregionen.

a) Det drejer sig om et program, som for første gang fokuserer på Østersøen som en sammenhængende region, og som specielt sigter på det lokale og regionale niveau. De midler, som stilles til rådighed, er dog blot tilvejebragt gennem en omfordeling af midlerne fra artikel 10 og PHARE-programmet. BSPF-programmet hilses velkommen, da dets regler er mere praktiske end ECOS-Ouverture-reglerne. EU bør sikre programmets fortsættelse gennem et langsigtet tilsagn om finansiel støtte. Rusland bør snarest få adgang til programmet. Dog bør også den vestlige partner kunne anmode om deltagelse i det russiske samarbejde.

b) INTERREG II C omfatter tre forskellige indsatsområder, hvoraf det ene er fysisk planlægning og samarbejde over grænserne. Ifølge forslaget er netop Østersøregionen en af de regioner, hvor samarbejdet skal fremmes. INTERREG II C-initiativet omfatter ikke Polen, de baltiske lande og Rusland, hvor den fysiske planlægning er lidet udviklet. Sideløbende med INTERREG II C er det nødvendigt at lægge særlig vægt på at fremme regionaludvikling og fysisk planlægning i Polen, de baltiske lande og Rusland gennem PHARE- og TACIS-programmerne.

3.4.2. Handlingsprogrammerne og projekterne skal samfinansieres af medlemsstaterne og Kommissionen. EU's udgifter i regioner, som ikke er støtteberettigede under mål 1, 2, 5b og 6, bør ifølge forslaget kun udgøre en mindre del af EU-støtten. For landene i Øst- og Centraleuropa og SNG (de uafhængige stater i det tidligere Sovjetunionen) kan aktiviteterne samfinansieres gennem PHARE- og TACIS-programmerne. Dette kan få til følge, at store dele af Syd- og Mellemsverige, Danmark, Sydfinland og visse dele af Nordtyskland ikke vil blive omfattet af foranstaltningerne, da de ikke har status som målområder. Hensigten med at placere en region i et målområde er, at man med EU-støtte skal kunne tackle de problemer, som vanskeliggør udviklingen i regionen. Regionsudvalget mener dog, at samarbejdet i regionen kan få større kraft, hvis det i større udstrækning foregår mellem svagt udviklede og rigere regioner.

3.4.3. Ifølge forslaget skal et samarbejde principielt omfatte mindst tre stater, heraf to EU-medlemsstater. Regionsudvalget finder det tvivlsomt, om dette forhold er tilpasset Østersøområdets forudsætninger. Ofte vil det være mere naturligt, at samarbejdet kun omfatter to stater.

3.4.4. I forslaget til INTERREG II C foreslås det, at programmerne udarbejdes ved at medlemsstaterne og de regionale og lokale myndigheder fremlægger en samordnet strategi for de aktuelle områder med dertil hørende forslag til gennemførelsesforanstaltninger. Det foreslås endvidere, at Kommissionen skal prioritere forslag, som er udformet i samarbejde med lokale forvaltninger. Regionsudvalget støtter denne fremgangsmåde og mener, at et »bottom-up«-perspektiv er en forudsætning for et vellykket resultat.

4. Konklusioner og yderligere forslag til foranstaltninger

4.1. Den nuværende og fremtidige indsats bør tage udgangspunkt i et fælles udviklingsperspektiv for hele Østersøregionen. De forskellige aktører i regionen kan i fællesskab udrette mere, end de enkelte aktører kan hver for sig. Behovet for fælles mål, flere økonomiske ressourcer, samordning og overskuelighed er indlysende.

4.2. Samarbejdet mellem lokale og regionale myndigheder i Østersøområdet kan give et værdifuldt bidrag til gennemførelsen af Unionens mål for Østersøpolitikken. Det gælder områder som udvikling af demokratiske strukturer og institutioner, støtte til en positiv, økonomisk bæredygtig udvikling på lokalt og regionalt plan samt indsatsen på miljøområdet.

4.3. Skal EU's politik i Østersøområdet kunne gennemføres, bør den i væsentlig højere grad end hidtil udformes således, at den inkorporerer de lokale og regionale interesser, behov og forudsætninger og udnytter den lokale og regionale kompetence. Især erfaringerne fra det igangværende bilaterale samarbejde i Østersøregionen viser bl.a., at konkrete projekter, som forvaltes lokalt og regionalt, ofte er de mest omkostningseffektive og målrettede. Det er derfor vigtigt, at det lokale og regionale niveau tildeles en mere aktiv rolle såvel ved planlægningen af den fremtidige indsats som ved gennemførelsen af forskellige programmer i området.

4.4. Det er i det daglige samarbejde mellem mennesker på lokalt og regionalt plan, at det mest effektive og gennemgribende arbejde kan udrettes. Etablering af mange og brede kontakter er også en forudsætning for fremskridt i det regionale arbejde. EU bør derfor i sin politik forsøge at involvere så store dele som muligt af disse niveauer i de berørte lande. Kontakternes bredde og mangfoldighed er også vigtig som støtte for demokratiseringsprocessen. Alle de mennesker i øst, som i årtier har savnet kontakt med de andre dele af Østersøområdet, skal nu arbejde og virke på demokratiske vilkår. Dette kan støttes af EU gennem etablering af brede kontakter mellem mennesker i hele regionen.

4.5. Det lokale og regionale samarbejde i Østersøområdet er betydeligt - både indholdsmæssigt og omfangsmæssigt. Der findes med andre ord en fast struktur at bygge videre på for det fortsatte samarbejde. En samarbejdsform, som det bør være muligt at uddybe, er venskabssamarbejdet. En anden er de net mellem lokale og regionale aktører, som i de senere år er blevet etableret i Østersøområdet. De eksisterende organisationer kan med fordel udnyttes, når EU gennemfører sin indsats.

4.6. Erfaringen viser, at samarbejdsprojekterne i regionen glider over i en mere fast struktur med fokus på det langsigtede samarbejde. Det strækker sig over flere år og udbygges til mere overordnede planer og programmer for regionen. Regionsudvalget finder det derfor vigtigt, at der skabes kontinuitet i projekterne, så at de får størst mulig gennemslagskraft og virkning på lang sigt.

4.7. Fremtidige programmer og arbejdsformer bør tage hensyn til de strukturelle forudsætninger i regionen. Udviklingen præges af hurtige forandringer. Det er derfor nødvendigt, at de forskellige programmer, som udformes for regionen, i højere grad præges af fleksibilitet for at sikre maksimalt udbytte. Eksisterende programmer bør også kunne koordineres og kombineres mere fleksibelt end i dag.

4.8. EU's indsats bør ikke begrænses til støtteberettigede områder under mål 1, 2, 5b og 6. En effektiv indsats forudsætter, at også andre egnede regioner får mulighed for aktivt at deltage i de foranstaltninger, der foreslås dels i Kommissionens forslag til initiativ for Østersøområdet, dels i formandsskabets slutdokument fra Østersøstaternes topmøde i Visby - ud fra samme forudsætninger som de regioner, der har status som målområder.

4.9. Regionsudvalget giver sin fulde støtte til gennemførelsen af Helsingfors-kommissionens - HELCOM's - handlingsprogram, der tager sigte på at løse problemerne i Østersøområdet i løbet af perioden 1992-2012. Regionsudvalget vil i øvrigt betone det lokale og regionale niveaus ansvar for gennemførelsen af foranstaltningerne og den brede kompetence og store erfaring, man har på området.

4.10. Regionsudvalget støtter, at Rådet for Østersøstaterne (CBSS) udvikles til et politisk forum, hvor forskellige interesser samt initiativer fra Kommissionen og fra nationalt, regionalt og lokalt hold kan koordineres.

4.11. Det er ikke nødvendigt at opbygge nye administrative strukturer i Østersøregionen. Det er derimod nødvendigt at udvikle de eksisterende strukturer, så de bedre underbygger samarbejdet på det lokale og regionale niveau. Disse strukturer ville f.eks. kunne udgøre en samlet platform og tjene som kontaktpunkt for samarbejde, ligesom de ville kunne synliggøre mulige samarbejdsprojekter samt fremme opbygningen af netværk og udbygningen af pilotprojekter til større programmer. Det er rigtigt, at der er behov for at koordinere de mangfoldige initiativer, programmer og institutioner, som findes i Østersøregionen, men man bør ved planlægningen altid forsøge at undgå parallelt arbejdende koordinationsorganer - jf. koordinationsarbejdet i Østersørådets sekretariat. Forvaltningsstrukturerne bør altid være transparente og fleksible.

4.12. Regionsudvalget mener endvidere, at det er vigtigt, at erfaringer og konklusioner fra gennemførte projekter indsamles og formidles videre til såvel de berørte aktører i den pågældende region som til Kommissionen. Regionsudvalget har derfor til hensigt at gennemføre et antal case-studier i løbet af efteråret 1996 for at klarlægge, hvorfor nogle projekter har været vellykkede, mens andre ikke har været det. Formålet er også at få svar på visse spørgsmål, f.eks. hvilke resultater, man har nået, hvad man har gjort for at nå dem, hvilke ressourcer man har benyttet sig af, samt hvorfra ressourcerne er kommet.

Bruxelles, den 13. november 1996.

Pasqual MARAGALL i MIRA

Formand for Regionsudvalget

() EFT nr. C 337 af 11. 11. 1996, s. 7.