[pic] | KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER |

Bruxelles, den 3.3.2008

SEK(2008) 275

ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE

Ledsagedokument til EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS FORORDNING om markedsføring og anvendelse af foder RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN {KOM(2008) 124 endelig} {SEK(2008) 276}

RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN

vedrørende forslaget om modernisering og forenkling af lovgivningen om omsætning og anvendelse af foderstoffer

1. PROCEDURE OG HØRING AF BERØRTE PARTER

Det første skridt i projektet "revision af lovgivningen om foderstoffer" blev taget i 2003, hvor Kommissionen lod foretage en ekstern undersøgelse. Det blev i 2005 fulgt af en interaktiv onlinehøring om politikudformning. I februar 2007 blev der udsendt et spørgeskema til de berørte parter og medlemsstaterne med det formål at indsamle oplysninger om administrative byrder og andre konsekvenser.

Sideløbende hermed blev der gennemført samtaler med eksperter for bedre at dække informationsbehovene, særligt med hensyn til de finansielle konsekvenser. Herudover blev der løbende afholdt paneldrøftelser med medlemsstaterne, Den Europæiske Fødevaresikkerhedsautoritet (EFSA) og de berørte parter. Kommissionen oprettede en tværtjenstlig styringsgruppe vedrørende konsekvensanalysen. Kommissionens udvalg for konsekvensanalyse gennemgik udkastet til rapport om konsekvensanalysen på udvalgsmødet den 13. juni 2007. Henstillingerne blev indarbejdet i rapporten, der derved blev yderligere forbedret.

2. IDENTIFIKATION AF PROBLEMERNE

2.1. Foderstofsektoren i EU

I 2005 opdrættede 5 mio. landmænd husdyr til en værdi af 129 mia. EUR. Foder[1] er den betydeligste omkostningsfaktor og udgør 47 % af værdien af animalske produkter i EU. Udgifterne til foderblandinger beløb sig til 37 mia. EUR. EU's foderstofindustri (foder til selskabsdyr ikke medregnet) beskæftiger direkte ca. 100 000 personer på ca. 4 000 virksomheder.

Teknologiske fremskridt, bedre landbrugsdrift og innovation har betydet en konstant forbedring af foderomsætningen. F.eks. var der for at producere 1 kg æg i 1968 behov for 3,1 kg foder, hvorimod der i 2001 kun var behov for 1,9 kg. Ud over de økonomiske fordele er der også færre affaldsprodukter (kuldioxid, nitrat og ammonium) pr. produktionsenhed.

Ca. 62 mio. husstande har selskabsdyr – de talrigeste er katte (60 mio.) og hunde (59 mio.). EU-markedet skønnes at aftage omkring 6 mio. tons foder til selskabsdyr, der produceres af omkring 450 virksomheder og har en værdi på ca. 9 mia. EUR om året. 21 000 personer skønnes at være direkte beskæftiget hermed og 30 000 indirekte.

2.2. Problemer

For øjeblikket reguleres omsætningen af fodermidler og foderblandinger af fem gamle rådsdirektiver og omkring 50 ændrings- eller gennemførelsesretsakter. Som situationen har udviklet sig, er lovgivningen nu yderst spredt og indeholder mange krydsreferencer, der gør det vanskeligt at forstå og gennemføre reglerne på en ensartet måde. Endvidere er det kun 2,6 % af foderblandingerne fra EU, der omsættes på tværs af landegrænserne i EU, hvilket tyder på handelshindringer.

Lister over fodermidler

Det er vigtigt at have utvetydige betegnelser for og klare beskrivelser af de fodermidler, der anvendes til at producere foderblandinger, eller som gives direkte til dyr som foder. De særlige karakteristika ved disse midler er nødvendige for at sikre, at det færdige produkt er effektivt. Selv om der findes sådanne betegnelser/beskrivelser for mange fodermidler, er listerne absolut ikke udtømmende. Mest problematiske er de mange nye fodermidler, f.eks. biprodukter fra fødevareforarbejdning eller biobrændstofindustrien. Der indgår stadig flere biprodukter i foderrationerne, og denne tendens fortsætter på grund af den skærpede konkurrence om korn som råvare til foderstoffer, fødevarer og brændstoffer. Mangelen på klare produktoplysninger bidrager til, at disse midler ikke udnyttes optimalt.

Godkendelsesprocedurer for foderstoffer

Hvad angår bioproteiner (proteinrige produkter fremstillet ved bestemte tekniske processer), har udvalget af fodermidler i denne kategori ændret sig efter ikrafttrædelsen af forordningen om fodertilsætningsstoffer. Efter denne ændring overvejes det nu, om proceduren for udstedelse af før-markedsføringstilladelser vedrørende de øvrige bioproteiner er for kostbar og ikke står i rimeligt forhold til eventuelle sikkerhedshensyn. Endvidere er der givet udtryk for bekymring over, at der ifølge den nuværende lovgivning ikke kræves godkendelser af nye fodermidler (f.eks. eksotiske planter). Selv om der ikke umiddelbart er beviser for, at sådanne produkter er problematiske ud fra et sikkerhedsmæssigt synspunkt, omsættes de hyppigt uden tydelig produktidentitet.

Mærkning af foderblandinger til dyr, der er bestemt til konsum

Det kræves i henhold til den nuværende lovgivning, at fodermidler, der anvendes i foderblandinger til dyr, dog ikke til selskabsdyr, skal opføres i aftagende rækkefølge efter vægt i procentandel med en tolerance på 15 % til hver side. Den specifikke opskrift på en foderblanding betragtes i alt væsentligt af branchen som en intellektuel ejendomsret, og hvis opskriften blev afsløret, ville det betyde, at konkurrenterne let kunne udnytte den investering, der er foretaget i produktudviklingen. Derfor betragter mange den åbne varedeklaration som et argument for ikke at investere i forskning og udvikling af nye foderstoffer. Mærkningen af fodertilsætningsstoffer i foderblandinger er forældet, reguleret ved en artikel i det i øvrigt ophævede direktiv om fodertilsætningsstoffer og trænger til at blive strømlinet.

Mærkning af foder til selskabsdyr

Der er udtrykt bekymring over, at den nuværende lovgivning om mærkning af foder til selskabsdyr ikke i tilstrækkeligt omfang tager hensyn til kundernes behov for oplysninger om det færdige produkts specifikke bestanddele. Det kan medføre, at kunderne forvirres eller i værste fald vildledes om, hvad det foder, de giver deres selskabsdyr, indeholder.

3. MÅLSÆTNINGER

Projektet indgår i Kommissionens rullende forenklingsprogram. De generelle målsætninger er således at:

( opnå juridisk klarhed og en ensartet gennemførelse

( bidrage til at få det indre marked til at fungere tilfredsstillende

( forenkle de tekniske krav og afskaffe unødige administrative byrder

( øge konkurrenceevnen i EU's foder- og landbrugssektor

( sætte brugerne af foderstoffer i stand til at træffe et velbegrundet valg uden at være vildledt af moderne mærkning.

De operationelle mål er

( for listerne over fodermidler: at få det indre marked til at fungere tilfredsstillende ved at anvende klare betegnelser og give kunden korrekte oplysninger

( for godkendelsesprocedurerne: at gøre procedurerne risikoafhængige, så det sikres, at nye fodermidler udspecificeres tilstrækkeligt

( for mærkning af foderblandinger til husdyr: at øge innovation og konkurrenceevne ved at mindske unødvendige mærkningskrav og yderligere ajourføre mærkningen af fodertilsætningsstoffer

( for mærkning af foder til selskabsdyr: at forbedre etiketterne på foder til selskabsdyr og modernisere bestemmelserne.

4. VURDERING AF DE VIGTIGSTE POLITIKSPØRGSMÅL

Der er absolut ingen tvivl om, at en ny samlet forordning ville skabe sammenhæng og klarhed i hele foderstofsektoren i EU.

4.1. Lister over fodermidler

Mulighed 1: Den ikke udtømmende liste over fodermidler udgår

Mulighed 2: Status quo bevares

Mulighed 3: Den nuværende ikke udtømmende liste over fodermidler udvides

Mulighed 4: De berørte parter udarbejder en EU-liste over fodermidler (adfærdskodeks).

Konsekvenserne[2] for foder- og fødevaresikkerheden synes at være neutrale i alle muligheder. Listen over fodermidler, der indeholder betegnelsen, beskrivelsen og de analytiske bestanddele, som skal mærkes, skønnes at være et redskab til at identificere produkterne snarere end at skabe fodersikkerhed. Hvad brugerrettighederne angår, kunne det føre til dårligere produktidentifikation, hvis listen udgår, hvorimod en udvidelse af listen skønnes at ville betyde bedre brugeroplysning. En udvidelse af listen ville øge dækningen af fodermidler og detaljeringsgraden og dermed optimere foderbrugernes produktionsprocesser. Tilsvarende ville adfærdskodeksen forbedre specifikationerne af og oplysningerne om fodermidlerne.

På grund af den skærpede konkurrence om råvarer til foder, fødevarer og brændstoffer anvendes der flere biprodukter fra fødevare- og biobrændstofindustrien til foder. Derfor ville mulighed 3 og 4 have positive konsekvenser for markedsoplysningerne, fordi der ikke findes en ordentlig definition af disse produkter. Hvis man går ud fra, at de berørte parter bedre kan udfylde denne informationskløft mellem virksomhederne end lovgiverne, synes mulighed 4 at kunne give bedre resultater end mulighed 3. Små og mellemstore virksomheder ville drage fordel af en samlet liste, fordi de bedre produktoplysninger om fodermidlerne ville være frit tilgængelige.

Hvis den nuværende liste udgår, ville den administrative byrde blive mindsket. Hvis lovgiverne udvider listen, ville den administrative byrde blive øget betragteligt. Mulighed 4 ville også medføre betydelige, men dog betragteligt lavere omkostninger.

Konklusion: Konsekvensanalysen viser, at der gennem samregulering bør opstilles en omfattende liste over fodermidler, da merværdien hovedsageligt vedrører de kvalitative elementer i markedsføringen af foderstoffer.

4.2. Godkendelsesprocedurer for foderstoffer[3]

Mulighed 1-1: Bioproteiner – proceduren for godkendelse før markedsføring afskaffes

Mulighed 1-2: Bioproteiner - status quo bevares

Mulighed 1-3: Bioproteiner – godkendelsesproceduren lempes

Mulighed 2-1: Nye foderstoffer – status quo bevares

Mulighed 2-2: Nye foderstoffer – der indføres en procedure for godkendelse før markedsføring.

Mulighed 1-2 og 2-2, der kræver en procedure for godkendelse før markedsføring af bioproteiner og nye fodermidler, ville give lidt bedre resultater med hensyn til foder- og fødevaresikkerheden. Mulighed 1-3 er bedre end mulighed 1-1, fordi sikkerhedsaspekterne ville være dækket ind af selv en lempet procedure.

Hvad angår brugerrettigheder og markedets gennemsigtighed, anses mulighed 1-2 og 2-2 (lempet i 1-3) for at skabe lidt bedre resultater på grund af kravet om en risikovurdering.

Ser man på de positive økonomiske konsekvenser af mulighed 1-1 og 1-2, synes disse at have en favorabel virkning på beskæftigelsen. Ser man på handelen med tredjelande, ville mulighed 1-1 og 2-1 gøre det lettere at importere i betragtning af den potentielle kløft mellem godkendelsen af disse produkter i og uden for EU. Tilsvarende ville konkurrenceevnen for både de virksomheder, der bringer sådanne produkter i omsætning, og for de potentielle købere af produkterne blive meget positivt påvirket af mulighed 1-1 og 2-1 og noget positivt af mulighed 1-3. I tråd med konsekvenserne for konkurrenceevnen kunne mulighed 1-1 og 2-1 udløse midler til forskning og udvikling med henblik på markedsføring af nye fodermidler. Små og mellemstore virksomheder har ikke sædvanligvis ressourcerne til at indgive og følge op på ansøgninger om godkendelse. Derfor ville mulighed 1-1 og 2-1 udvide deres potentielle forretningsområde.

Konsekvenserne for den administrative byrde skal vurderes for den potentielle producerende virksomhed, for den institution, der foretager risikovurderingen (EFSA), og for de kompetente myndigheder, og dette skal ske ved at overvåge godkendelsesprocessen og markedskontrollerne. Mulighed 1-2 (den lempede mulighed 1-3) og 2-2 medfører betydelige omkostninger på hvert område.

Konklusion: Merværdien af en procedure for godkendelse før markedsføring når, for så vidt angår fodersikkerheden, ikke et niveau for hverken bioproteiner eller nye fodermidler, der kan begrunde, at de alle skal underkastes en sådan procedure. Bioproteiner og nye foderstoffer ville således være normale fodermidler, der omsættes under foderstofvirksomhedens ansvar og under de kompetente myndigheders tilsyn.

4.3. Mærkning af foderblandinger til dyr, der er bestemt til konsum

Mulighed 1-1: Fodermidler – status quo bevares

Mulighed 1-2: Fodermidler – bestanddelene anføres i aftagende rækkefølge efter vægt

Mulighed 2-1: Fodertilsætningsstoffer – status quo bevares

Mulighed 2-2: Fodertilsætningsstoffer – det gøres obligatorisk at anføre navnene.

Selv om angivelsen af fodermidlerne i procentandele (mulighed 1-1) er blevet indført som en foranstaltning i forbindelse med folkesundhed og fodersikkerhed, tyder de rammer for gennemførelse af generel fødevarelovgivning, der efterfølgende er opstillet, på, at merværdien ved procentangivelsen, der skal understøtte fodersikkerheden, er marginal. Eftersom der for det første er et grundprincip om, at alle fodertilsætningsstoffer skal godkendes og være sikre, og for det andet, at sporbarheden sikres ved hjælp af systemer til identifikation af både fabrikanten og det konkrete parti, bedømmes de potentielle negative konsekvenser af mulighed 2-2 til at være marginale.

Mulighed 1-2 og 2-1 kunne på mellemlangt sigt medføre øget beskæftigelse i foderstofindustrien på grund af de positive økonomiske konsekvenser.

Mulighed 1-1 (lempet mulighed 2-2) anses for at være meget negativ for konkurrenceevnen i EU's foderstofindustri, hvilket også kunne påvirke konkurrenceevnen hos EU's husdyrproducenter. Med hensyn til markedets gennemsigtighed synes forskellen mellem en obligatorisk procentangivelse kombineret med en betydelig tolerance og aftagende rækkefølge at være marginal. Et krav om, at alle tilsætningsstoffer angives i mærkningen, anses for at have en positiv virkning på gennemsigtigheden for kunden, om end nogle har hævdet, at alt for mange oplysninger ville gå ud over mærkningens egnethed.

Så vidt vides findes der ikke uden for EU noget system, som kan sammenlignes med den obligatoriske procentangivelse, og derfor kunne en afskaffelse heraf gøre det lettere at handle med tredjelande.

Konsekvenserne af mulighed 1-2 for forskning og udvikling anses for at være yderst positive og vil kunne sætte skub i innovation og investeringer i foderstofindustrien. Det er blevet nævnt, at mulighed 1-1 og obligatorisk mærkning af alle fodertilsætningsstoffer, der indgår i foderblandinger (mulighed 2-2), vil få negative konsekvenser for beskyttelsen af knowhow. Mulighed 1-1 og 2-2 ville kunne gå ud over små og mellemstore virksomheder, for hvilke det lykkes at markedsføre specialfoder efter ekstraordinært at have investeret i produktudvikling.

Konsekvenserne af mulighed 1-1 og 2-2 for den administrative byrde i branchen synes at være af mindre betydning, eftersom virksomhedernes pakkesystemer er moderne. For medlemsstaterne har man fremhævet den betragtelige administrative byrde, der er forbundet med mulighed 1-1 (lempet i mulighed 2-2) og betyder en vanskelig analytisk kontrol af de mærkede værdier.

Konklusion: Resultaterne af konsekvensanalysen viser, at det ikke længere bør være obligatorisk at angive fodermidlernes procentandel efter vægt i foderblandinger, hvis dette dels kombineres med muligheden for frivilligt at angive procentandelene, dels underlægges en bestemmelse om, at køberen kan anmode om at få flere oplysninger.

Mærkning af fodertilsætningsstoffer i foderblandinger ville generelt kun være obligatorisk for følsomme tilsætningsstoffer. Det kunne være frivilligt at mærke de øvrige tilsætningsstoffer, eventuelt i overensstemmelse med en adfærdskodeks, der var udarbejdet af de berørte parter, og som godkendes ved en udvalgsprocedure.

4.4. Mærkning af foder til selskabsdyr

Mulighed 1: Status quo bevares, og mærkningen af tilsætningsstoffer ajourføres

Mulighed 2: Alle fodermidler anføres i aftagende rækkefølge efter vægt, og der anføres navn på alle fodertilsætningsstoffer

Mulighed 3: Der gives yderligere oplysninger ved hjælp af en adfærdskodeks.

Konsekvenserne af disse muligheder for foder- og fødevaresikkerheden anses for at være neutrale. For det første kommer selskabsdyr ikke ind i fødevarekæden. For det andet er sikkerheden under produktion og omsætning omfattet af den reviderede fødevarelovgivning.

Konsekvenserne af disse muligheder for brugernes rettigheder er tvetydige, fordi mulighed 2 på den ene side i alle tilfælde giver større markedsgennemsigtighed og sikrer flere produktoplysninger, hvilket ved første øjekast skulle være en positiv virkning. På den anden side ønsker den almindelige kunde, der køber foder til selskabsdyr, at mærkningen er enkel og letforståelig. Hvis det tages med i brugerrettighederne, at mærkningen skal sigte mod at være enkel og letforståelig, synes konsekvenserne af mulighed 3 at være positive.

Der blev imidlertid under høringen peget på en negativ konsekvens af mulighed 2 for beskæftigelsen som følge af de negative konsekvenser for konkurrenceevnen, beskyttelsen af knowhow og de administrative omkostninger. Mulighed 2 vedrører direkte miljøet på grund af det øgede antal biprodukter med lidet tiltrækkende navne, som skal bortskaffes i stedet for at blive anvendt til foder til selskabsdyr. Ved at mindske branchens fleksibilitet med hensyn til at skaffe råvarer ville mulighed 2 desuden øge transportafstandene og derved forårsage negative miljøkonsekvenser.

Forskningen og udviklingen samt konkurrenceevnen i EU's foderindustri ville blive påvirket negativt af mulighed 2, fordi det ville betyde afsløring af opskrifter og øgede omkostninger, ikke mindst i betragtning af de mange ikke-mærkevarer, der produceres specielt til detailhandelen. Mulighed 3 kunne forbedre konkurrenceevnen på grund af den større frihed til selv at tage initiativer. Konsekvenserne af mulighed 2 for handelen inden for EU og med tredjelande ville i første omgang betyde et alvorligt sammenbrud i de traditionelle handelsstrømme, som kunne ramme tredjelandene hårdt.

Små og mellemstore virksomheder, der køber til "markedets billigste priser", ville navnlig blive berørt af mulighed 2, fordi de ikke i samme omfang som de store multinationale virksomheder kan kompensere for skiftende råvarekilder. Mulighed 3 ville støtte små og mellemstore virksomheder, fordi de kunne drage fordel af kodeksen uden at behøve en intern afdeling til at skabe de samme fordele.

Konsekvenserne af mulighed 2 for branchen anses for at være meget negative, især på grund af de yderligere udgifter til anskaffelse af råvarer, lagerfaciliteter og personale. Hvad angår den administrative byrde hos de kompetente myndigheder, synes de positive og negative konsekvenser af mulighed 2 at være i ligevægt. Da branchen allerede på eget initiativ er begyndt at udarbejde en adfærdskodeks, synes de supplerende omkostninger ved mulighed 3 at være marginale.

Konklusion: Resultaterne af konsekvensanalysen støtter tanken om at bevare status quo i en ajourført udgave under hensyntagen til råvarekategorierne og reglerne for fodertilsætningsstoffer, idet der fokuseres på, at den almindelige ejer af selskabsdyr får tilstrækkelige oplysninger. De berørte parter bør udarbejde en kodeks for god mærkning af foder til selskabsdyr, som godkendes ved en udvalgsprocedure.

5. OVERVÅGNING OG EVALUERING

Med hensyn til overvågning og evaluering foreslås det, at følgende indikatorer angives: antallet af og de analytiske egenskaber ved de opførte fodermidler, risici med negativ virkning på folkesundheden, detaljeringsgraden i kodeksen for god mærkning af foder til selskabsdyr og foderbrugernes tilfredshed.

[1] Foder kan opdeles i kategorierne fodermidler, fodertilsætningsstoffer, foderblandinger og foderlægemidler.

[2] Konsekvenserne for beskæftigelsen, brugerrettighederne, miljøet og de små og mellemstore virksomheder nævnes kun, hvis der påvises nogen.

[3] Den store import af oliekager, mel af oliefrø og majsprodukter, der i stadig højere grad produceres af gmo-materiale, skal godkendes i henhold til særlig EU-lovgivning, der ikke er omfattet af dette forslag.