EUROPA-KOMMISSIONEN Bruxelles, den 25.4.2018 COM(2018) 235 final RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, RÅDET, DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG REGIONSUDVALGET FMT:BoldEfterfølgende evaluering af de europæiske kulturhovedstæder i 2016 (Donostia San Sebastian og Wroclaw)/FMT

{SWD(2018) 140 final}



RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, RÅDET, DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG REGIONSUDVALGET Efterfølgende evaluering af de europæiske kulturhovedstæder i 2016 (Donostia San Sebastian og Wroclaw) 1.Indledning Denne rapport forelægges i henhold til artikel 12 i Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse nr. 1622/2006/EF af 24. oktober 2006 om en fællesskabsaktion vedrørende Den Europæiske Kulturhovedstad 2007-2019 , hvori det bestemmes, at Kommissionen hvert år skal sørge for udarbejdelse af en ekstern og uafhængig evalueringsrapport om resultaterne af det foregående års aktion vedrørende Den Europæiske Kulturhovedstad og forelægge en rapport om denne evaluering for Europa-Parlamentet, Rådet og Regionsudvalget . Der redegøres nærmere for konklusionerne og metoden for den efterfølgende evaluering i det ledsagende arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene. 2.Baggrund for aktionen 2.1.EU-aktionen vedrørende Den Europæiske Kulturhovedstad (ECOC) Efter iværksættelsen af "Europas Kulturby" på mellemstatsligt niveau i 1985 udviklede arrangementet sig til en fuldgyldig EU-aktion i 1999 . Den er i øjeblikket reguleret ved afgørelse nr. 445/2014/EU , men de byer, der blev udpeget som europæiske kulturhovedstæder for årene frem til 2019, er reguleret ved afgørelse nr. 1622/2006/EF. Formålet med ECOC-aktionen er at fremhæve de europæiske kulturers rigdom og mangfoldighed samt deres fælles stræk og derved medvirke til at give de europæiske borgere større kendskab til hinanden. Aktionen skal også fremme byernes langsigtede kulturelle udvikling i bred forstand, hvilket har socioøkonomiske virkninger og styrker samarbejdet mellem kulturformidlere, kunstnere og byer i Europa og lokale (og udenlandske) borgeres involvering og deltagelse i kulturlivet. 2.2.Udvælgelse og overvågning af de europæiske kulturhovedstæder i 2016 I overensstemmelse med afgørelse nr. 1622/2006/EF fik Spanien og Polen tildelt værtskabet for ECOC i 2016. Udvælgelsesprocessen i to trin (udarbejdelse af en liste med udvalgte ansøgere og endelig henstilling) blev gennemført parallelt af myndighederne i disse to medlemsstater (de respektive kulturministerier). En jury med 13 medlemmer – hvoraf seks er udpeget af den pågældende medlemsstat og de øvrige syv af EU-institutionerne og -organerne – gennemgår buddene fra kandidatbyerne ud fra de mål og kriterier, der er fastlagt i afgørelse nr. 1622/2006/EF. 15 byer i Spanien og 11 byer i Polen deltog i konkurrencen i 2010, og i 2011 anbefalede juryen, at Donostia San Sebastian og Wroclaw fik tildelt ECOC-titlen i 2016 . I maj 2012 udpegede EU's ministerråd formelt de to byer . Begge byer blev efterfølgende underlagt overvågningsordninger. Fremskridtene i byernes forberedelse blev således overvåget, og der blev ydet rådgivning af en jury, som bestod af de syv uafhængige eksperter, der var udpeget af EU-institutionerne og -organerne, og de kontrollerede også, at det program og de forpligtelser, som byerne var udvalgt på grundlag af, blev overholdt. Repræsentanterne for Donostia San Sebastian og Wroclaw deltog i to formelle overvågningsmøder indkaldt af Kommissionen i efteråret 2013 og foråret 2015. Da overvågningsprocessen var afsluttet, afgav juryen en positiv henstilling til Kommissionen om at tildele Melina Mercouri-prisen på 1,5 mio. EUR til hver af de to byer. Pengeprisen – finansieret under programmet "Et Kreativt Europa" – blev udbetalt til de to europæiske kulturhovedstæder i efteråret 2015. 2.3.Temaer og fokus i de europæiske kulturhovedstæder i 2016 Donostia San Sebastians ansøgning havde titlen "Cultura para la convivencia" (kultur for sameksistens) og var stærkt lokalt forankret. Den tog udgangspunkt i en nær fortid i byen, der i årtier havde været mærket af terrorhandlinger. Da byens kulturudbud og kultursektorens kapacitet allerede var veludviklet på ansøgningstidspunktet, var der navnlig fokus på godkendelse af projekter af varierende kvalitet vedrørende følsomme emner såsom vold eller terrorisme, der skulle gøre det nemmere for borgerne at forlige sig med deres fortid. Programmet var baseret på de to begreber "sameksistens" og "byen". Det første begreb kom til udtryk i de tre fyrtårne - "Fyrtårnet for fred", "Fyrtårnet for livet" og "Fyrtårnet for stemmer" med fokus henholdsvis integration og sameksistens, sundhed, arbejde og miljø og kommunikation. Det andet begreb var tværgående med fokus på udvikling af metoder – inden for bæredygtig sproglig mangfoldighed, kritisk tænkning gennem moderne kunst, borgernes engagement, sammenhæng mellem kultur og teknologi og udvikling af interaktionssituationer i kulturelle rum – der skulle gøre det nemmere at opfylde målene for de enkelte projekter. Wroclaws ansøgning indgik i en bredere strategi for byen Wroclaw, der understregede potentialet for byudvikling, der skulle støttes ved at prioritere investeringer i kultur- og sportsbegivenheder og infrastruktur. Det overordnede begreb var "kulturel metamorfose", som både var en metafor for byens historiske udvikling og den kulturelle og sociale udvikling i dag (herunder globalisering, indvandring, EU-udvidelse og den digitale kommunikations stigende betydning). "Smukke rum" blev anvendt som slogan for ECOC-programmet, da hensigten var at "skabe rum, hvor man kunne genskabe skønheden i det offentlige liv og i de daglige vaner".

Wroclaw havde en meget klar vision, navnlig for de langsigtede mål, der spændte fra at øge kendskabet til og anerkendelsen af den kulturelle identitet i Wroclaw/Dolnoslaskie-provinsen til at skabe offentlige rum for sociale aktiviteter, udvikle borgernes samfundssind og øge antallet af besøgende turister. Der blev tilrettelagt kulturarrangementer inden for rammerne af faglige underprogrammer (f.eks. arkitektur, film, opera osv.), som blev formidlet på fire "scener" afhængigt af målet – lige fra dialog med lokale indbyggere til præsentation af byens rolle i den europæiske kultur og i verdenskulturen. 3.Den eksterne undersøgelse 3.1.Evalueringskriterier I evalueringen undersøges gennemførelsen og leveringen af de to ECOC-programmer i 2016 gennem hele deres livscyklus – lige fra indledningen frem til overvejelserne om bæredygtigheden og det blivende aftryk. Det vurderes navnlig, hvor relevante, virkningsfulde og bæredygtige de to ECOC i 2016 var, og der ses på EU-merværdien og aktionens sammenhæng med og komplementaritet i forhold til andre EU-initiativer. Endelig drages der individuelle og generelle konklusioner om de to ECOC-værtskaber, og der foretages en vurdering af konsekvenserne for fremtidige ECOC-byer, ansøgere og EU-institutionerne. 3.2.Metode og begrænsninger ved den valgte fremgangsmåde Evalueringen og metoden blev udformet til at leve op til kravene i afgørelse nr. 1622/2006/EF og for at bidrage til at udvikle en dybere forståelse af aktionens resultater og virkning. Den er især en vigtig mulighed for at kaste et kritisk tilbageblik på det foregående år for at fremhæve erfaringer og anbefalinger med det formål at justere den aktuelle viden og indsigt i lyset af værtsbyernes nye erfaringer. Som i de tidligere evalueringer af ECOC i 2007-2015 er den interventionslogik, som evalueringseksperterne har anvendt, baseret på hierarkisk inddelte mål, jf. afgørelse nr. 1622/2006/EF. Denne evaluering er desuden baseret på samme tilgang til indsamling og analyse af dokumentation som de tidligere evalueringer af aktionen , således at resultaterne kan sammenlignes. Evalueringen var baseret på to typer data og kilder: -Primærdata inkluderede data, som enten var blevet indsamlet under feltarbejdet eller tilvejebragt af hver ECOC, f.eks. via interview og onlinespørgeskemaer og -undersøgelser. Formålet med interview var navnlig at tilvejebringe mange forskellige perspektiver på hver ECOC, herunder fra ledelsesgrupper, beslutningstagere på lokalt og nationalt plan, kulturelle hovedaktører, en række samarbejdspartnere, der var involveret i gennemførelsen af programmet, og en række organisationer, der enten ledte eller deltog i de konkrete projekter. -De sekundære datakilder omfattede EU-dokumenter, oprindelige bud og ansøgninger, interne rapporter knyttet til ansøgningsprocessen, overvågnings- og evalueringsrapporter, undersøgelser og rapporter udarbejdet eller bestilt af ECOC, programmer om arrangementer, reklamemateriale og websteder, statistiske data om kultur og turisme og kvantitative data fra ECOC om finansiering, aktiviteter, output og resultater. -Evalueringen omfatter ikke en bred offentlig høring. Som anført i køreplanen betragtes aktionen som lokalt forankret. Den internationale deltagelse er spredt i og uden for Europa og er vanskelig at vurdere. De meninger, der måtte komme til udtryk, ville under alle omstændigheder være baseret på deltagelse i specifikke begivenheder og ville ikke give en nyttig indsigt, som kunne lægges til grund for evalueringen af ECOC-aktionen som helhed. Som det var tilfældet med alle tidligere efterfølgende ECOC-evalueringer, mener Kommissionen stadig, at den anvendte metode er hensigtsmæssig med henblik på at forelægge en rapport, der giver et rimeligt solidt grundlag for at drage velfunderede konklusioner angående resultaterne af ECOC. Det forhold, at der ikke foreligger baselinedata, som kan indgå i en komparativ undersøgelse af byen inden tildeling af titlen, inden starten af det år, hvor titlen skal bæres, og efter gennemførelsen af ECOC-året, er imidlertid en begrænsning. Disse data anses for at være af afgørende betydning for at opnå en afbalanceret vurdering af aktionens reelle indvirkning på en by baseret på et overbevisende og omfattende datagrundlag. Budgettet til evalueringsarbejdet (ca. 70 000 EUR pr. år) er imidlertid tilpasset den lave direkte EU-finansiering til ECOC (en Melina Mercouri-pris på 1,5 mio. EUR), og det gør det ikke muligt at foretage en forudgående evaluering af baselinescenariet og en efterfølgende evaluering af situationen. En yderligere konsekvens af det beskedne budget er, at indsamlingen af primærdata ofte er mere kvalitativ end kvantitativ. Selv om kvalitative data stadig er meget vigtige i evalueringen, svækker manglen på kvantitative data pålideligheden, f.eks. ved dokumentation af de objektive resultater og virkninger af ECOC på udbredelsen af deltagelsen i kulturlivet. Rapportens konklusioner er således i højere grad underbygget af omfattende kvalitative og "bløde" data (synspunkter og udtalelser fra forskellige typer interessenter) end af omfattende kvantitative datasæt. Kommissionen er fuldt ud klar over – og accepterer – sådanne begrænsninger, som allerede blev påpeget i det arbejdsdokument, som ledsagede forslaget til afgørelse om en EU-aktion vedrørende "Den Europæiske Kulturhovedstad" 2020-2033 . På baggrund af disse vanskeligheder skal de udpegede byer i henhold til Kommissionens forslag og den afgørelse, der i sidste ende er vedtaget af Europa Parlamentet og Rådet , selv være hovedaktører i evalueringsprocessen, da de bedre er i stand til at indsamle baselinedata og primærdata om effekten af ECOC. Det skal i denne forbindelse understreges, at Donostia San Sebastian og Wroclaw havde bestilt lokalt forskningsarbejde – hos henholdsvis San Sebastian Foundation og Wroclaw University’s Institute of Sociology – for at få et større kendskab til effekten af ECOC på centrale aktører såsom kulturinstitutioner, kulturelle og kreative industrier og borgere samt på indikatorer såsom den internationale dimension og økonomien. Kommissionen konkluderer, at der på trods af utilstrækkelige kvantitative data og anden dokumentation er et tilstrækkelig solidt grundlag for evalueringen, og er enig i de overordnede vurderinger og konklusioner, der anses for at give et i store træk sandfærdigt og fuldstændigt billede af ECOC-aktionen i 2016.

4.Vigtige resultater fra evalueringsrapporten 4.1.Relevansen af ECOC-aktionen og ECOC i 2016 Ifølge evalueringen har de to værtsbyer udarbejdet og gennemført kulturprogrammer, som var i overensstemmelse med og relevante for artikel 167 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, for så vidt angår Unionens bidrag til "at medlemsstaternes kulturer kan udfolde sig". Værtskabet for ECOC bidrog også til den økonomiske og sociale udvikling i de to byer, navnlig i en bymæssig sammenhæng, hvilket også er i overensstemmelse med målene i afgørelse nr. 1622/2006/EF. Det konkluderes i evalueringen, at Donostia San Sebastians program afspejlede lokale prioriteter og aspekter med et stærkt socialt og politisk fokus. Da byens eksisterende kulturudbud allerede var meget solidt, og der var et stort antal internationale besøgende og store europæiske festivaler, blev det besluttet at bruge ECOC til at opbygge stærkere forbindelser til nye europæiske kulturelle aktører – navnlig for mindre kulturinstitutioner – men frem for alt at satse stærkt på at levere en ny type følsomt indhold med fokus på byens komplekse identitet og indbyggernes sociale og personlige velvære, hvilket også har en klar europæisk dimension. Wroclaw udarbejdede et program med skarpe langsigtede mål, en stærk europæisk dimension og en sammenhængende interaktion med byens bredere udviklingsstrategi. Programmet havde fokus på at styrke byens europæiske karakter, tiltrække nationale og internationale turister, forbedre den kulturelle infrastruktur, tiltrække et større publikum og fremme borgernes proaktive deltagelse i kulturelle aktiviteter. Programmet havde også fokus på nogle af de vanskeligste aspekter af byens nyere historie, navnlig flytningen af befolkningsgrupper mellem Sovjetunionen, Polen og Tyskland efter afslutningen af Anden Verdenskrig. 4.2.Virkningsgrad Den tilgængelige dokumentation (primært kvalitativ) tyder på, at ECOC generelt fortsat er en effektiv EU-aktion, der giver et godt afkast på EU-plan med en forholdsvis beskeden EU-investering. Selve tildelingen af titlen har en betydelig løftestangseffekt på den finansiering, som værtsbyerne afsætter til udformningen og gennemførelsen af ECOC-kulturprogrammet, og den genererer en betydelig interesse og finansiering fra en bred vifte af interessenter, herunder regionale og nationale myndigheder og private bidragydere. Derudover er den absolutte værdi af Melina Mercouri-prisen, hvilket er det eneste pengebidrag, som værtsbyerne modtager fra Den Europæiske Union, minimal (1,5 mio. EUR pr. ECOC) i forhold til de samlede omkostninger for en ECOC. Driftsudgifterne for ECOC 2016 var således ca. 86,4 mio. EUR for Wroclaw og 49,6 mio. EUR for Donostia San Sebastian. På byniveau indførte både Donostia San Sebastian og Wroclaw en række meget stærke og vellykkede gennemførelses- og forvaltningsmekanismer, og begge byer brugte nationale midler og EU-midler (f.eks. Den Europæiske Fond for Regionaludvikling) til at gennemføre kulturelle programmer af høj kunstnerisk kvalitet og i betydelig større skala end normalt. Evalueringen viser ikke desto mindre også, at værtskabet for ECOC fortsat er et ressourceintensivt valg, der kan være en udfordring. For Donostia San Sebastians vedkommende blev det faktiske budget således reduceret betydeligt i forhold til det oprindelige bud (en reduktion på over 40 %), hvilket skyldtes et for ambitiøst oprindeligt forslag, men også et meget stort pres på de offentlige budgetter på alle territoriale niveauer, politisk pres for at prioritere budgetter vedrørende andre byanliggender og manglende kapacitet til at søge private midler kombineret med den dårlige økonomiske situation. 4.3.Effektivitet Begge ECOC-byer har opfyldt de opstillede kortsigtede mål i deres ansøgninger, navnlig gennemførelsen af omfattende og innovative kulturprogrammer med en europæisk dimension og med en tæt involvering af borgerne. På trods af helt forskellige visioner, programmer og gennemførelsesmetoder anvendte begge byer ECOC effektivt til at udforske og formidle temaer af lokal interesse med europæisk genklang. Donostia San Sebastian støttede aktiviteter, der var klart forskellige fra byens hidtidige kulturudbud. ECOC blev anvendt til at sætte fokus på et komplekst og følsomt spørgsmål – nemlig en voldelig forhistorie og uoverensstemmelserne mellem byens befolkningsgrupper – og det handlede således ikke blot om at gennemføre et kulturprogram for at underholde et lokalt eller internationalt publikum eller markedsføre byen. Selv om det anerkendes, at det var et "modigt valg", anføres det også i evalueringen, at det er vanskeligt at foretage en kvantitativ måling af og vurdere de fremtidige samfundsmæssige virkninger af dette valg. Selv om Donostia San Sebastian ikke havde fokus på at højne sin allerede kendte internationale profil gennem international markedsføring og tiltrækning af turister, viser tallene ikke desto mindre, at i alt 1,08 mio. mennesker deltog i ECOC-begivenheder, hvoraf 5-10 % var internationale gæster. Lokale kulturformidlere oplevede desuden, at deres netværk blev markant udvidet. Næsten 80 % af de organisationer, der var involveret i ECOC-året, samarbejdede med andre organisationer, og langt de fleste opbyggede nye professionelle relationer, hvilket sandsynligvis ikke var sket uden ECOC-året. Wroclaw gennemførte et omfattende kulturprogram som en integreret del af byens bredere udviklingsstrategi, men havde navnlig også stor succes med at tiltrække internationale besøgende. Ifølge en undersøgelse bestilt af byen Wroclaw besøgte omkring 5 mio. turister således Wroclaw i 2016, hvoraf 1,6 mio. kom fra udlandet. Data fra det centrale statistiske kontor i Polen viser også, at yderligere 50 000 internationale turister overnattede på Wroclaws hoteller i 2016 i forhold til 2015. ECOC har også været effektiv med hensyn til at styrke det kulturelle samarbejde og de kulturelle netværk i byen og med internationale formidlere. I to tredjedele af de gennemførte projekter var der en international dimension, hvor der blev samarbejdet på forskellig vis med organisationer eller kunstnere i 42 andre lande – primært europæiske lande, men også lande som Brasilien, Japan og USA. Kommunikationsstrategien var generelt også effektiv, og der blev således offentliggjort omkring 5 500 artikler i pressen om ECOC-året i Polen og 38 andre lande i 2016. Disse fordele ville højst sandsynligt ikke have været der i samme omfang uden ECOC-udpegelsen, og i den forstand har ECOC-aktionen skabt en klar europæisk merværdi. 4.4.Det blivende aftryk Det konkluderes i evalueringen, at de to ECOC-værtskaber i 2016 har et meget forskelligt potentiale med hensyn til at sikre bæredygtigheden af deres aktiviteter og forbedre kulturforvaltningen. For Donostia San Sebastians vedkommende har planlægning af ECOC-programmets blivende aftryk generelt været begrænset, der har ikke været en klar formel strategi fra starten, og de politiske partier har ikke været enige om, hvad det blivende aftryk af ECOC-programmet skulle være. Selv om kulturformidlerne generelt stadig er til stede og stadig leverer stærkt kulturelt indhold efter 2016, skyldes dette i højere grad styrken af det eksisterende kulturelle fodaftryk i byen end et specifikt blivende aftryk af ECOC-programmet. Planlægningen og koordineringen af det blivende aftryk var derimod veludviklet i Wroclaw, og der var et større potentiale for at sikre den langsigtede bæredygtighed af ECOC-programmets virkninger – som også kan tilskrives et stærkt og lineært politisk lederskab. Denne strategi understøttes ligeledes af de forskellige forsknings- og evalueringsaktiviteter på Wroclaw universitetet i ECOC-året. Den struktur, der varetager gennemførelsen af ECOC-programmet, og byens social- og kulturforvaltninger har fremlagt et udkast til en strategi for 2017-2020 og derefter: "Kultur – Strømmen!" (Kultura – Obecna!). Projektet "mikroGRANTY", et initiativ til støtte for opbygning af lokal kulturel kapacitet, vil desuden blive videreført. 4.5.Sammenhæng