Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Information i den offentlige sektor: en vigtig ressource for Europa - Kommissionens grønbog om information i den offentlige sektor i informationssamfundet"

(1999/C 169/12)

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber besluttede den 22. januar 1999 under henvisning til EF-traktatens artikel 198 at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Transport, Energi, Infrastruktur og Informationssamfundet, som udpegede Bernardo Hernández Bataller til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 13. april 1999.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 363. plenarforsamling af 28.-29. april 1999, mødet den 28. april 1999, følgende udtalelse med 71 stemmer for og 1 hverken for eller imod.

1. Indledning

1.1. Offentlighed i forvaltningen er i dag et uundværligt led i demokratiet, uanset regeringens sammensætning og dens administrative opbygning. Dette princip betyder, at de daglige forvaltningsopgaver i det offentlige kan varetages mere stringent og effektivt.

1.2. En politik til fremme af offentlighed i forvaltningen betragtes overalt i EU som en nødvendig forudsætning for at vinde befolkningens tillid og støtte til den europæiske integrationsproces.

1.3. I erklæring nr. 17 i slutakten, der er knyttet til traktaten om Den Europæiske Union, omtales retten til adgang til oplysninger, og det anbefales, at Kommissionen forelægger Rådet en rapport om foranstaltninger, der kan øge offentlighedens adgang til de oplysninger, institutionerne råder over.

1.4. På Det Europæiske Råds møde i Birmingham og Edinburgh i 1992 blev Kommissionen endnu en gang opfordret til at fortsætte sit arbejde med at forbedre adgangen til de oplysninger, Fællesskabets institutioner råder over. Kommissionen vedtog en meddelelse om offentlig adgang til institutionernes dokumenter 93/C 156/05(1), som var baseret på en undersøgelse af borgernes aktindsigt i de forskellige medlemsstater. Den konkluderede, at det ville være hensigtsmæssigt at udvide aktindsigten på EU-plan, hvilket blev fulgt op med en meddelelse om åbenhed i Fællesskabet 93/C 166/04(2), hvori de grundlæggende principper for adgangen til dokumenterne blev fastlagt.

1.5. Rådet og Kommissionen vedtog den 6. december 1993 en adfærdskodeks for aktindsigt i Rådets og Kommissionens dokumenter. Heri fastlagdes principperne for offentlighedens adgang til disse to institutioners dokumenter, og i Rådets nye forretningsorden blev der følgelig indføjet visse bestemmelser om offentlighedens adgang til dokumenterne, som blev nærmere præciseret i Rådets afgørelse 93/731/EF(3) om aktindsigt i Rådets dokumenter.

1.6. Amsterdam-traktaten fastsætter i artikel 191 A, at alle unionsborgere har ret til aktindsigt i dokumenter fra Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen efter visse principper og på nærmere fastsatte betingelser(4).

2. Grønbogens indhold

2.1. Grønbogen om information i den offentlige sektor i informationssamfundet er ikke blot et led i bestræbelserne på at skabe større åbenhed i EU, men omhandler også behovet for at give den europæiske informationsindustri passende udviklingsmuligheder.

2.2. Grønbogen slår fast, at EF-traktaten giver EU's borgere en række frihedsrettigheder på dette område. Der er dog betydelige praktiske vanskeligheder, som kan forhindre borgerne i at udøve disse rettigheder. Vanskelighederne skyldes først og fremmest manglende gennemsigtighed for borgere, arbejdsgivere og myndigheder på alle niveauer.

2.3. På baggrund af de store forskelle mellem medlemsstaternes politik for informationsspredning, som kan skabe hindringer for udviklingen af den europæiske informationsindustri, lægger grønbogen op til en debat med erhvervslivet og andre kredse i samfundet om adgangen til og udnyttelsen af information i en stadig mere kompliceret verden.

2.4. Adgang til oplysninger i den offentlige sektor er af stor betydning for de europæiske virksomheder, eftersom en fuldstændig åbning af det europæiske marked for telekommunikation og datatjenesteydelser sammen med lettere adgang til administrativ information og andre data, som de offentlige myndigheder ligger inde med, kan forbedre virksomhedernes konkurrenceevne. Det Europæiske Patentkontor skønner, at udgifterne til forskning, som allerede er gennemført, beløber sig til over 18 mia. euro årligt.

2.5. Grønbogen opdeler informationskæden i tre vigtige komponenter, hvorimellem der skal være kontakt: den offentlige sektor, den private sektor og borgerne. Overalt i Europa skal der være hurtig og let adgang til information i den offentlige sektor for at fremskynde informationsindustriens tilpasning til strukturforandringerne i de europæiske virksomheder, der benytter sig af den information, som den offentlige sektor i medlemsstaterne råder over.

2.6. Den europæiske integrationsproces kræver i sig selv informationsudveksling mellem de nationale offentlige myndigheder samt adgang for borgere og virksomheder til offentlige dokumenter og data.

2.7. De forskelle mellem medlemsstaterne, som grønbogen fremdrager, vedrører betingelserne for adgang til information og de forskellige former for praksis på dette område samt politikken for spredning og udnyttelse af information. Disse forskelle kan ifølge grønbogen skabe hindringer for den europæiske informationsindustris fremtidige udvikling.

2.7.1. Grønbogen påviser forskelle på følgende områder:

- definition af den offentlige sektor og anvendelsesområde,

- adgangsret,

- frister, mængde og format,

- gebyrer for information fra den offentlige sektor,

- kompetence,

- beskyttelse af privatlivet,

- fortegnelser over information i den offentlige sektor,

- erstatningsansvar,

- behov for EU-initiativer (aktioner på europæisk plan).

3. Generelle bemærkninger

3.1. Indledende betragtninger

3.1.1. ØSU er enig i de synspunkter, som Kommissionen fremfører i grønbogen, og går ind for:

- ret til information og hermed ret til adgang til offentlige dokumenter, som er en grundlæggende frihedsrettighed, der indgår i unionsborgerskabet. Derfor mener ØSU, at denne rettighed altid bør fortolkes på den for borgerne mest favorable måde i overensstemmelse med de demokratiske principper og regler,

- større åbenhed i den offentlige sektor - også på EU-plan, skabelse af gunstigere vilkår for virksomhedernes og især SMV's initiativ og udvikling i hele EU samt en aktiv beskæftigelsespolitik.

3.1.2. Adgang til information i den offentlige sektor bør efter ØSU's mening omfatte:

- en forpligtelse til at give adgang til administrative arkiver og registre ikke blot ved, at informationen stilles til rådighed på anmodning, men også gennem aktiv formidling for at give borgerne god information på en rationel måde,

- lige adgang for alle aktører til kilderne til administrative oplysninger,

- forpligtelse for det offentlige til at beskytte adgangsretten.

3.1.3. Udviklingen af informationssamfundet og især Internettet byder på nye muligheder, som den offentlige sektor, herunder EU, bør udnytte i sin politik og procedurer på informationsområdet. Internettet kan give det store flertal af borgere reel - og ikke kun formel - mulighed for at udøve retten til information.

3.2. Definition af offentlig sektor

3.2.1. Det forekommer vanskeligt helt at udelukke nogen af de tre indfaldsvinkler (funktionel, juridisk-institutionel og finansiel), der nævnes i grønbogen. Under alle omstændigheder bør definitionen omfatte ethvert organ - uanset juridisk status - som på opdrag af en offentlig myndighed og under dennes kontrol leverer tjenesteydelser af almen interesse og i den forbindelse har langt større beføjelser, end privatretten giver mulighed for(5).

3.2.2. Adgangsretten bør omfatte statsejede virksomheder, som falder under privatretten, private virksomheder, der har koncession eller bemyndigelse til at forvalte offentlige tjenesteydelser, for hvilke kommerciel udnyttelse er udelukket, samt lovgivende myndigheder og domstole. For disses vedkommende bør adgangsretten omfatte vejledende dokumentation, der danner grundlag for beslutninger, samt retsdokumenter af kommerciel værdi for tredjemand (f.eks. tvangsauktioner).

3.2.3. Skønt der ikke kan ses helt bort fra nogen af de tre indfaldsvinkler, som nævnes i grønbogen, bør der efter ØSU's mening opstilles en liste over de forskellige kategorier af tilgængelig information ud fra en institutionel og funktionel synsvinkel. Det bør i overensstemmelse med subsidiaritetsprincippet være medlemsstaterne, der udarbejder en sådan liste og forelægger den for Kommissionen.

3.2.4. Under alle omstændigheder bør adgangen til offentlige dokumenter efter ØSU's mening gælde for alle organer med juridisk status som offentlig myndighed og på alle administrationsniveauer (på EU-plan samt nationalt, regionalt og lokalt plan).

3.3. Hindringer på EU-plan

3.3.1. ØSU mener, at de nuværende forskelle i adgangen til information i den offentlige sektor i medlemsstaterne skaber hindringer på EU-plan. Derfor bør enhver fysisk eller juridisk person, som anmoder herom, kunne få adgang til information i den offentlige sektor uden at skulle godtgøre særlig interesse deri. Det er en rettighed, som følger med unionsborgerskabet, og som kan bidrage til en højnelse af livskvaliteten samt en harmonisk og afbalanceret udvikling af de økonomiske aktiviteter og af mulighederne for individuel og kollektiv deltagelse i samfundslivet.

3.3.2. ØSU er klar over, at der på trods af de nuværende hindringer er ved at opstå en niche for innovative virksomheder, som leverer information på anmodning under udnyttelse af den teknologiske udvikling.

3.3.3. ØSU anser det for vigtigt, at der fastlægges en detaljeret regulering af adgangsretten og undtagelserne herfra, for hvilke der bør gælde følgende retningslinjer:

- Loft over antallet af undtagelser: undtagelser bør anvendes i begrænset omfang og klart afgrænses, således at tvetydige situationer undgås.

- Restriktiv fortolkning: undtagelser bør kun tages i anvendelse, hvis det er absolut nødvendigt, og de må aldrig fortolkes bredt.

- Overholdelse af proportionalitetsprincippet: undtagelser fra adgangsretten bør kun omfatte information eller dele heraf, hvis offentliggørelse vil være reelt skadelig.

- Godtgørelse af skadevirkningen: det er ikke tilstrækkeligt, at de offentlige myndigheder giver en begrundelse for at nægte adgang til information. De skal også godtgøre, hvilken skadevirkning en offentliggørelse vil få.

- Kontrol: den retlige kontrol med offentlige myndigheders tilsidesættelse af retten til information skal styrkes. Navnlig bør den indsats, der udføres af mæglerorganer som for eksempel ombudsmandsinstitutionen, fremmes.

4. Store databaser (information om tilgængelig information)

Etablering af store databaser (information om tilgængelig information) på europæisk plan kan hjælpe de europæiske borgere og virksomheder til at finde vej i den information, som er tilgængelig i den offentlige sektor. Efter ØSU's mening vil det være hensigtsmæssigt at etablere en "indgang" med "forgreninger" over hele Europa og anvendelse af fremgangsmåder og teknologi, som bidrager til at bevare den sproglige mangfoldighed i Europa, hvilket især vil være til gavn for borgerne og SMV.

5. Prispolitikker

5.1. ØSU er klar over, at medlemsstaternes forskellige prispolitikker for adgangen til og udnyttelsen af information i den offentlige sektor kan skabe konkurrenceforvridning for virksomhederne og ulige muligheder for borgerne.

5.2. Der bør i det mindste skelnes mellem på den ene side information, der har afgørende betydning for borgerne især i forbindelse med udøvelsen af deres demokratiske rettigheder, og som evt. kan stilles til rådighed gratis eller mod betaling af et beskedent gebyr, og på den anden side information af kommerciel interesse, der bør være tilgængelig mod betaling af omkostningerne ved trykning, ajourføring, datafremhentning og dataoverførsel eller en rimelig markedspris.

6. Offentlige organers aktiviteter på informationsmarkedet

6.1. Offentlige virksomheder skaber ikke unfair konkurrence på europæisk plan, når de offentliggør og formidler information i almindeligt oplysningsøjemed, eller når de som led i den offentlige administration tager initiativer, der må siges at indgå i deres arbejdsområde eller tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse.

6.2. Al anden informationsvirksomhed, der ikke indgår i den offentlige administration eller levering af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, bør omfattes af traktatens bestemmelser, navnlig konkurrencereglerne, i det omfang anvendelsen af disse bestemmelser ikke retligt eller faktisk hindrer opfyldelsen af de særlige opgaver, som er betroet disse offentlige virksomheder(6).

6.3. Tildelingen af særlige eller eksklusive rettigheder bør foregå via offentlige procedurer baseret på objektive, gennemsigtige og ikke-diskriminerende kriterier, og de virksomheder, som opererer på grundlag af særlige eller eksklusive rettigheder, skal overholde reglerne om statsstøtte og om fri konkurrence generelt.

6.4. Med hensyn til den information, hvortil der kun er adgang via én kilde, går ØSU ind for, at den i et rimeligt omfang stilles til rådighed for alle borgere og økonomiske aktører af den offentlige myndighed, som ligger inde med den pågældende information.

7. Databaser

De forskellige reguleringer af ophavsretten til informationen i den offentlige sektor i Europa kan skabe hindringer for udnyttelsen af informationen af følgende grunde:

- Den offentlige myndighed kan have en interesse i at bevare oplysningernes integritet for ikke at skulle bære ansvaret for efterfølgende bearbejdning af den udleverede information, idet ophavsretten kun gælder dataene, men ikke udvælgelsen eller redigeringen. Denne beskyttelse kan via ophavsretten også omfatte de elementer, som er nødvendige for forvaltningen af og adgangen til visse databaser af tesaurus-typen og indekseringssystemerne. Den beskyttelse, der er fastlagt i lovgivningen om databaser, gælder andre aspekter end dem, der er omfattet af ophavsretten, idet ejendomsretten tilkommer den virksomhed, som har udviklet databasen.

- Ophavsretten kan blive en indtægtskilde for institutionerne i den offentlige sektor.

8. Privatlivets fred

8.1. De nuværende bestemmelser om beskyttelse af privatlivets fred og personlige data, som databaser og telekommunikationsvirksomheder skal overholde, bør være den minimumsbeskyttelse, som fællesskabsretten skal sikre, og de bør også fuldt ud gælde for den offentlige sektor.

8.2. ØSU går ind for et højt beskyttelsesniveau for privatlivets fred, eftersom dette er en af grundpillerne i et demokratisk samfund.

8.3. ØSU mener, at kommercielle interesser under ingen omstændigheder kan retfærdiggøre adgang til personlige data i det offentliges besiddelse. Dette er der ikke hjemmel for i den gældende lovgivning, især direktivet om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger og om fri udveksling af sådanne oplysninger (direktiv 95/46/EF)(7) og direktivet om behandling af personlige data og beskyttelse af privatlivet i telekommunikationssektoren (direktiv 97/66/EF)(8).

9. Erstatningsansvar

Det forhold, at medlemsstaterne har forskellige ordninger for erstatningsansvar, kan være en hindring for adgangen til eller udnyttelsen af informationen i den offentlige sektor. Hvis der formidles oplysninger fra en offentlig institution i ét land, og erstatningsreglerne ikke er de samme som dem, der gælder i det land, hvor en given operatør har sæde, kan det føre til, at operatørerne vælger at etablere sig der, hvor beskyttelsesniveauet er lavest.

10. Den politik, der føres af EU-institutionerne vedrørende adgang til information

ØSU mener, at den politik, som EU-institutionerne hidtil har ført mht. adgang til information og udnyttelse af information, har været utilstrækkelig. Det er nødvendigt at gå videre i den retning, som Rådet og Kommissionen har afstukket i deres beslutninger og i denne grønbog, for at sikre størst mulig gennemsigtighed for borgerne og de bedste konkurrencevilkår for de europæiske virksomheder. Efter ØSU's mening bør indsatsen som et minimum rettes ind efter de principper, der er nævnt ovenfor i punkt 3.3.3.

11. Hvilke aktioner bør prioriteres på europæisk plan?

11.1. Af effektivitetshensyn og i betragtning af den værditilvækst, der herigennem kan opnås på europæisk plan, mener ØSU, at der først og fremmest er behov for en bindende retlig ramme til regulering af adgangen til information i den offentlige sektor og informationens fri bevægelighed i EU under overholdelse af principperne om proportionalitet og subsidiaritet.

11.2. Som et supplement hertil foreslår ØSU, at der træffes andre foranstaltninger f.eks. i form af informations- og erfaringsudveksling mellem offentlige institutioner, kampagner med henblik på oplysning og vejledning af borgerne om eksisterende informationskilder samt pilotprojekter, der sigter mod at udbrede kendskabet til og koordinere de forskellige kilder.

Bruxelles, den 28 april 1999.

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) KOM(93) 191 endelig udg.; Borgernes adgang til institutionernes dokumenter - Meddelelse til Rådet, Europa-Parlamentet og Det Økonomiske og Sociale Udvalg.

(2) EFT C 166 af 17.6.1993, s. 4; Meddelelse til Rådet, Europa-Parlamentet og Det Økonomiske og Sociale Udvalg: Gennemsigtighed i Fællesskabet.

(3) EFT L 340 af 31.12.1993, s. 43; Rådets afgørelse af 20.12.1993 om aktindsigt i Rådets dokumenter.

(4) Artikel 191 A i Amsterdam-traktaten:

1. Alle unionsborgere og alle fysiske og juridiske personer, der har bopæl eller hjemsted i en medlemsstat, har ret til aktindsigt i dokumenter fra Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen efter de principper og på de betingelser, der fastsættes i henhold til stk. 2 og 3.

2. Generelle principper for og begrænsninger i denne aktindsigt af hensyn til offentlige eller private interesser fastsættes af Rådet efter fremgangsmåden i artikel 189 B senest to år efter Amsterdam-traktatens ikrafttræden.

3. Ovennævnte institutioner indarbejder hver især særlige bestemmelser vedrørende aktindsigt i deres forretningsordener.

(5) Domstolens Samling af Afgørelser 1990: Sag C-188/89 ("Foster-dommen").

(6) EF-traktatens artikel 90, stk. 2.

(7) EFT L 281 af 23.11.1995, s. 31-50; Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 95/46/EF af 24 oktober 1995 om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger og om fri udveksling af sådanne oplysninger.

(8) EFT L 24 af 30.1.1998, s. 1-8; Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/66/EF af 15 december 1997 om behandling af personoplysninger og beskyttelse af privatlivets fred inden for telesektoren.