GRØNBOG - FREMTIDEN FOR OPRINDELSESREGLERNE I PRÆFERENCEHANDELSORDNINGERNE

INDHOLDSFORTEGNELSE

GRØNBOG - FREMTIDEN FOR OPRINDELSESREGLERNE I PRÆFERENCEHANDELSORDNINGERNE

Resumé og indledning

Formålene med grønbogen

Strukturen og indholdet af grønbogen

En bred høring

1. Præferenceoprindelsen ved en korsvej

1.1. Præferenceoprindelsesreglerne inden for international handel og de fælles politikker

1.2. Forvaltning og kontrol af overholdelsen af præferenceoprindelsesreglerne

1.2.1. Vanskeligheder med forvaltning af instrumenterne til administrativt samarbejde

1.2.2. Verificering af præferenceoprindelse i forbindelse med udførsel: en falsk sikkerhed

1.2.3. Vanskelighederne i det daglige administrative samarbejde og med behandlingen af anmodninger om efterfølgende kontrol

1.2.4. En gensidig afhængighed mellem parterne med hensyn til, hvilke foranstaltninger de kan iværksætte ud fra kvaliteten og resultaterne af det administrative samarbejde.

1.2.5. En usikker procedure til bilæggelse af tvister

1.3. De økonomiske og finansielle konsekvenser af svig eller administrative forsømmeligheder for så vidt angår forpligtelserne i præferenceordningerne

2. Søgning efter ny balance i præferencesamhandelen

2.1. En definition og en ramme til forvaltning af oprindelsesreglerne, som er afpasset efter målsætningerne for præferenceordningerne og for deres internationale miljø

2.2. En bedre beskyttelse mod økonomiske og finansielle skadevirkninger som følge af dårlig anvendelse af aftalerne

2.3. En bedre ansvarsfordeling ved tildeling og kontrol af præferencer

3. Muligheder i forbindelse med certificering, angivelse og kontrol af præferenceoprindelsesreglerne

3.1. Certificering af præferenceoprindelse ved udførsel

3.1.1. At forbedre det nuværende system til at opnå bevis for oprindelse

3.1.2. At indføre, at det alene er eksportøren, der certificerer

3.1.3. At indføre et overgangssystem med "godkendt" eller "registreret" eksportør

3.2. Angivelse af præferenceoprindelse ved indførslen og ansvaret hos importøren

3.2.1. At gribe ind i forhold til skyld og inddrivelse heraf

3.2.2. At gribe ind i ansvaret for og definitionen af importørens erhvervsrisiko

3.2.2.1. I tilfælde af at det fortsat er myndighederne i udførselslandet, der skal certificere oprindelsen

3.2.2.2. I tilfælde af certificering af oprindelse alene af eksportøren (registreret/godkendt eller ikke)

3.3. Kontrol af præferenceoprindelse

3.3.1. At skærpe kontrollen hos importøren

3.3.2. At sørge for kontrol hos eksportøren

3.3.2.1. I tilfælde af at det fortsat er myndighederne i udførselslandet, der skal certificere oprindelsen

3.3.2.2. I tilfælde af certificering af oprindelse alene af eksportøren (registreret/godkendt eller ikke)

a) Direkte af indførselslandet

b) Ved hjælp af bistand fra udførselslandet til indførselslandet

BILAG I Det Europæiske Fællesskabs præferenceimport (1998-2001)

BILAG II Oversigt over præferenceordningerne - Oprindelseskumulationszoner og -typer (Situationen pr. 1.09.2003)

Resumé og indledning

Inden for rammerne af GATT-reglerne anvender Den Europæiske Union præferencetold for varer, der indføres fra en lang række lande, enten i henhold til internationale aftaler eller også ensidigt. Disse handelsordninger giver kun mening, hvis de således indrømmede toldpræferencer kommer de varer, der rent faktisk er erhvervet i disse lande, de varer, der har "oprindelse" her, til gode. Med oprindelsesregler sikres det, at der er en forbindelse mellem varer og lande, der er omfattet af præferencerne. De gavner kun, hvis de svarer til de reelle produktions- og handelsbetingelser og til de behov, som præferenceordningerne skal opfylde.

Den nuværende ramme for fastlæggelse, forvaltning og kontrol af præferenceoprindelse har dog vist sig ikke længere at være fuldt ud dækkende, hverken for disse behov eller for den kvantitative og kvalitative udvikling i international økonomi. Ud over at sørge for en korrekt anvendelse af reglerne [1] kræver denne situation også, at man ser på, om reglerne stadig er økonomisk relevante, at man forbedrer systemets pålidelighed med henblik på at beskytte Fællesskabets finansielle interesser, og at man genetablerer en afbalanceret fordeling af ansvaret mellem de operatører, der er omfattet af præferencerne, og de myndigheder, der har ansvaret for kontrollen.

[1] I sin meddelelse fra 23.7.1997 om forvaltningen af toldpræferenceordningerne (KOM(97) 402, endelig udg.) ville Kommissionen i første omgang forsøge at få disse ordninger til at fungere mere effektivt. Se ligeledes i den forbindelse konklusionerne fra Rådet (det indre marked) af 18. maj 1998 samt beslutningen fra Europa-Parlamentet af 22. oktober 1998 (EFT C 341 af 9.11.1998).

Formålene med grønbogen

Præferenceoprindelsesreglerne fortjener at blive grundlæggende revideret, især i lyset af det toldniveau, der kan blive resultatet af den nye runde af multilaterale handelsforhandlinger, af den rolle, som præferenceoprindelsesreglerne skal spille inden for frihandelsaftalerne, og af politikken vedrørende markedsadgang og støtte til bæredygtig udvikling.

Desuden bør der fastlægges forvaltningsprocedurer og kontrol- og bevaringsmekanismer for at sikre en korrekt anvendelse af præferenceordningerne, således at erhvervslivet bevares og de finansielle interesser, der står på spil, beskyttes mod misbrug.

Formålet med denne grønbog er at hjælpe Kommissionen til at formulere retningslinjer, der kan imødekomme disse formål, under hensyntagen til de forskellige interesser, der står på spil, og til de forventede bidrag fra aktørerne inden for præferenceordningerne.

Strukturen og indholdet af grønbogen

I grønbogen er der opstillet en tabel, som viser den økonomiske, lovmæssige og finansielle kontekst for præferencehandelsordningerne [2] og de hertil knyttede oprindelsesregler. Der er medtaget en oversigt over de vanskeligheder og begrænsninger, der er knyttet mere specifikt til de mange forskellige og komplicerede nuværende regler og procedurer vedrørende præferenceoprindelse og den konkrete anvendelse heraf.

[2] I bilag I er vist, hvor stor en andel Fællesskabets præferenceimport udgør i forhold til dets samlede import, samt udviklingen heraf, og i bilag II, hvilke præferenceordninger Fællesskabet anvender, samt den juridiske ramme for de tilsvarende oprindelsesregler.

Dernæst ses der på, hvordan man kan opnå bedre overensstemmelse dels mellem oprindelsesreglerne og de formål, som det er meningen de skal tjene, og dels mellem disse regler og procedurerne til gennemførelse heraf.

Kommissionen har identificeret tre områder, hvor den mener, der skal findes en ny ligevægt:

- fastlæggelse af betingelserne for erhvervelse af oprindelsesstatus og af den juridiske ramme herfor, for at disse oprindelsesregler bedre kan udfylde deres rolle og kan bidrage til, at ordningerne kan fungere korrekt, også når de bliver mere og mere rettet mod øget markedsadgang og bæredygtig udvikling,

- kontrol af, at de anvendes omhyggeligt, til størst mulig gavn for legitim handel og beskyttelse af EU's finansielle interesser

- indførelse af procedurer, der kan sikre en optimal fordeling af opgaver og ansvar mellem operatører og myndigheder; dette er genstand for en særlig udvikling, og der peges på forskellige muligheder, der kan vise sig fremover for følgende tre områder: certificering af oprindelsesstatus ved udførsel, angivelse af oprindelse ved indførsel og kontrol af oprindelse. Når det drejer sig om certificering, skal der vælges mellem at få det nuværende system, hvor toldmyndighederne i udførselslandet har en fremherskende rolle, til at fungere bedre, at få dette ansvar overført til en enkelt eksportør og at finde en mellemløsning, der går ud på, at muligheden for at certificere oprindelse alene forbeholdes eksportører, der er godkendt eller registreret hos kompetente myndigheder. Hvilke valg der skal træffes, og hvilke forbedringer der skal ske med hensyn til de andre to områder, hænger nøje sammen med, hvilken løsning der vælges med hensyn til certificering. Importørens ansvar, kontrolkapaciteten hos de kompetente myndigheder i indførselslandet og de mekanismer til administrativt samarbejde, der skal indføres mellem parterne, vil nemlig få en anden dimension, alt efter hvilket ansvar der tildeles eksportørerne og toldmyndighederne i udførselslandet. Grønbogen søger at identificere mulige kombinationer, for at der ved afslutningen af høringsprocessen vil kunne udarbejdes en "proceduremodel", der dækker disse tre områder på en sammenhængende og alsidig måde.

En bred høring

Kommissionen håber, at parterne vil bidrage til undersøgelsen med idéer til de rejste spørgsmål og de foreslåede løsningsforslag eller med alternative forslag.

Grønbogen retter sig mod operatører i international handel og de kompetente myndigheder i medlemsstaterne, kandidatlandene og de tredjelande, der har indgået partnerskab med EU i forbindelse med præferenceordninger. Kommissionen vil ligeledes inddrage EU-institutionerne i debatten.

For at kunne samle alle de indlæg, som denne grønbog måtte give anledning til, og få en struktureret drøftelse med alle interesserede parter vil Kommissionen gerne have tilsendt kommentarer skriftligt inden den 1. marts 2004, til følgende adresse:

Generaldirektoratet for Beskatning og Toldunion Toldpolitik - Oprindelsesregler TAXUD/B/4 Europa-Kommissionen B-1049 BRUXELLES

Det anbefales at benytte følgende elektroniske adresse:

I de grå felter, der følger efter hovedpunkterne, er der anført en række spørgsmål, som kan være med til at uddybe overvejelserne og give indlæggene en vis struktur.

1. Præferenceoprindelsen ved en korsvej

Problematikken ved præferenceoprindelse går ikke kun på konsekvenserne, blandt andet de budgetmæssige konsekvenser, af at procedurer og mekanismer til administrativt samarbejde, som skulle sikre, at oprindelsesreglerne bliver overholdt, ikke fungerer. Problematikken er at finde i en bredere kontekst, hvor det drejer sig om udviklingen i international handel og gennemførelse af fælles politikker inden for handel, industri og udvikling. Oprindelsesreglerne befinder sig i dag helt klart ved "en korsvej".[ENTR]

1.1. Præferenceoprindelsesreglerne inden for international handel og de fælles politikker

Toldpræferencerne er etableret for at udvikle samhandelen mellem partnere og bidrage til en bæredygtig økonomisk og social udvikling. De er umiddelbart lige fordelagtige for operatører, der er involveret i en transaktion, der er dækket af præferencen. Eksportøren nyder godt af en bedre adgang til markedet i indførselslandet, og importøren kan købe billigere ind og samtidigt sikre sin leverandør en passende betaling for varen.

"Doha-udviklingsdagsordenen" fra november 2001 skulle munde ud i en øget liberalisering af samhandelen, forsøg på at opnå en bedre markedsadgang og integration af bæredygtig udvikling i den internationale handel. Denne nye runde af multilaterale handelsforhandlinger vil kunne munde ud i et nyt fald i toldsatserne og en endnu stærkere udhuling af præferencerne med en heraf følgende kraftig indskrænkning af de margener, der stadig findes.

I den forbindelse vil den fordel, der kan forventes både af regional økonomisk integration i henhold til artikel XXIV i GATT og af autonome præferenceordninger, i stigende grad være afhængig af, hvilke produktionsbetingelser der kræves i disse aftaler eller ordninger, hvis varerne skal kunne anses for at have oprindelsesstatus og dermed være omfattet af præferencerne. Desuden vil forhandlingerne i WTO også dreje sig om samtlige regler, der berører regionalisme, herunder altså præferenceoprindelsesreglerne.

Præferenceoprindelsesreglerne er et instrument for handelspolitikken. Deres rolle var oprindeligt at bidrage til en åbning, uanset om den var gensidig eller ikke, af markedet i EU for indførsel fra partnerlande, dog kun i det omfang at der kunne sikres en passende beskyttelse af berørte interesser i EU. I betragtning af omstruktureringen og udflytningen af flere industrier og af det lave gennemsnitsniveau for de satser, der anvendes af EU, bliver denne politik i stigende grad rettet mod en global dynamik, der skal lette samhandlen på verdensplan og give lige adgang for EU's udførsel til markederne i tredjelande I visse sektorer passer Fællesskabets præferenceoprindelsesregler fra 1970'erne muligvis ikke til en sådan tilgangsvinkel.

Præferenceoprindelsesreglerne falder også ind under målet med at støtte bæredygtig udvikling og integrere udviklingslandene i verdenshandelen, så deres produkter får en bedre adgang til fællesskabsmarkedet samtidig med, at der genereres en tilstrækkelig merværdi i det pågældende land. Erfaringen har dog vist, som det fremgår af bilag I, at de bestræbelser, som EU har gjort for at opfylde sine udviklingsmål [3], ofte bliver bremset af, at de udviklingslande, som potentielt vil kunne være omfattet af præferencer, ikke er i stand til at udnytte dem, hvad der kan have mange forskellige årsager, heriblandt helt sikkert vanskeligheden med at overholde nogle af oprindelsesreglerne [4]. Produktionsstrukturen og investeringsmulighederne eller den administrative organisation i disse lande er ofte af en sådan art, at det ikke kan opfylde de betingelser, der kræves. Det kan også skyldes, at nogle af de regler, der skal overholdes, er komplicerede, og at nogle erhvervsdrivende har svært ved at forstå dem, samt omkostningerne i forbindelse med de formaliteter, der skal opfyldes. I så fald må der foretages en vurdering af, hvilken form for udvikling man ønsker at opnå ved hjælp af en toldpræference ved indførsel, og det må fastlægges, hvilke oprindelsesregler og procedurer der passer sig bedst hertil og til de involverede interesser.

[3] Nye præferenceaftaler, øgede præferencer, initiativet "Alt undtagen våben" til fordel for de mindst udviklede lande, osv.

[4] Ikke-statslige organisationer, som f.eks. Centre for European Policy Studies (det tidligere nævnte CEPS Working document n° 183 »Making EU Trade Agreements Work - the role of rules of origin«, marts 2002) eller OXFAM (den tidligere nævnte rapport »Rigged Rules and Double Standards - trade, globalisation and the fight against poverty«, 2002), har understreget nødvendigheden af en nyvurdering af, hvordan præferenceordningerne og oprindelsesreglerne indvirker på udviklingen.

Sådanne vanskeligheder kan i øvrigt øge tendensen til, at oprindelsesreglerne ikke overholdes. Dette er i så fald ikke til fordel for Fællesskabet, da præferencen i virkeligheden kommer virksomheder til gode, som ikke overholder reglerne eller som passivt udnytter, at de anvendes svigagtigt eller blot ikke korrekt, eller at de ikke kontrolleres tilstrækkeligt af myndighederne i udførselslandet.

De mange forskelligartede præferenceordninger og formålene hermed, som illustreret i bilag II, giver visse problemer med udformning og forvaltning af oprindelsesreglerne. Selv om der i flere år er gjort fremskridt med hensyn til harmonisering og forenkling, er præferenceoprindelsesreglerne, såvel de materielle regler (kriterier for erhvervelse af oprindelsesstatus) som procedureregler (bevis for og kontrol af oprindelse), stadig komplicerede. Den ensartethed, der allerede er opnået, er skjult af de mange ordninger, som der hele tiden kommer flere og flere af, og som bliver mere og mere forskelligartede. Dette bliver yderligere forstærket af betingelserne for at foretage oprindelseskumulation, der har til formål at opnå øget økonomisk integration på regionalt plan [5]. Endelig begrænser den harmonisering, der allerede er opnået, paradoksalt nok Fællesskabets og især Kommissionens muligheder for at kunne sikre og forhandle en "opretholdelse" og en løbende tilpasning af reglerne efter de behov, som industri, handel og de fælles politikker måtte have, når virksomheder eller medlemsstater i EU anmoder herom.

[5] Ved hjælp af oprindelseskumulation kan en eksportør, når en eksportvares oprindelsesstatus skal fastslås, betragte udførselslandet som oprindelsesland for materialer med oprindelse i et (bilateral kumulation) eller flere (diagonal eller fuldstændig kumulation) partnerlande. Angående de forskellige former for oprindelseskumulation, se bilag II.

Spørgsmål til punkt 1.1:

1. Hvis der sker en voldsom sænkning af toldsatserne efter forhandlingerne under Doha-udviklingsdagsordenen, vil de nedsatte præferencetoldsatser så fortsat være attraktive for virksomhederne, hvis de nuværende regler og procedurer vedrørende oprindelse må opretholdes med deraf følgende omkostninger og formaliteter?

2. Er præferenceoprindelsesreglerne globalt set, for hver økonomisk sektor, for hvert land eller gruppe af præferenceberettigede lande, egnede i forhold til de nuværende målsætninger i Fællesskabets handels-, industri-, landbrugs- og udviklingspolitikker?

3. Er der andre årsager (manglen på investeringer i produktion, interne administrative strukturer og procedurer, sundhedsmæssige eller plantesundhedsmæssige forhold osv.) end de indviklede eller strenge oprindelsesregler til at forklare, hvorfor visse lande eller grupper af præferenceberettigede lande gør så lidt brug af de præferencer, de har fået? Hvorfor bliver oprindelseskumulation ikke udnyttet noget mere, især af visse grupper af udviklingslande?

4. Skyldes den manglende overholdelse af oprindelsesreglerne primært, at der ikke er kendskab til disse regler, at de er komplicerede, at de er umulige at overholde, hvis man ønsker at udføre varer, eller at der med vilje begås svig? Fremmes den manglende anvendelse af de begrænsede muligheder for at overvåge, at præferenceoprindelsesreglerne anvendes korrekt?

5. I betragtning af at der for øjeblikket er så mange forskelligartede præferenceordninger, vil de hertil svarende oprindelsesregler så kunne bidrage til efterhånden at nå de målsætninger, der er sat for disse ordninger?

1.2. Forvaltning og kontrol af overholdelsen af præferenceoprindelsesreglerne

Da der er så mange forskelligartede præferenceordninger, er Fællesskabets og især Kommissionens kapacitet begrænset med hensyn til at kunne gennemføre dem og kontrollere brugen af dem fuldstændigt ved blandt andet at overvåge, at ordningerne fungerer korrekt, at reglerne anvendes korrekt, og at forpligtelserne overholdes af de kontraherende parters myndigheder, sådan som det er påpeget af Domstolen.

1.2.1. Vanskeligheder med forvaltning af instrumenterne til administrativt samarbejde

Gennemførelsen af præferenceordningerne forudsætter, at der er en løbende udveksling af oplysninger, som er uomgængeligt nødvendige for forvaltningen af oprindelsesreglerne. Det administrative samarbejde inden for disse regler er baseret på certificering og kontrol, som foretages af de kompetente myndigheder, hvilket blandt andet indebærer, at parterne må have kendskab til de stempler, der benyttes, og navne og adresser på disse myndigheder, og at der foregår en regelmæssig opdatering af disse oplysninger.

For mange landes vedkommende fungerer denne mekanisme ikke godt, hvilket gør, at der hele tiden opstår vanskeligheder i forbindelse med indførsel, og at sager hele tiden skal genoptages med lande, der har både økonomiske og administrative interesser samt udviklingsniveauer, som ofte er meget forskellige. Hvis der ikke opnås resultater på området, vil den eneste løsning være at suspendere eller tilbagetrække præferencerne for det land, som ikke magter det.

1.2.2. Verificering af præferenceoprindelse i forbindelse med udførsel: en falsk sikkerhed

Det nuværende system til certificering af varers oprindelsesstatus er baseret på princippet om direkte verificering af myndighederne i udførselslandet på samme tidspunkt, som certifikatet udleveres. I virkeligheden har handelen et sådant omfang, at det er umuligt for myndighederne at verificere hver enkelt eksporttransaktion tilbundsgående med hensyn til varernes præferenceoprindelse. Som for de fleste andre oplysninger, der angives om varerne, bliver oprindelsen hovedsageligt kontrolleret efterfølgende og ikke systematisk, men stikprøvevis eller målrettet. Hvis myndighederne griber ind allerede på det indledende trin i certificeringen, giver det derfor et falsk indtryk af sikkerhed såvel hos indførselslandet som hos importøren.

1.2.3. Vanskelighederne i det daglige administrative samarbejde og med behandlingen af anmodninger om efterfølgende kontrol

Præferenceordningerne forbinder parterne i et snævert partnerskab, som er baseret på fordeling af opgaver og på en gensidig tillid til, at den anden part overholder sine forpligtelser (jf. sagerne "Les Rapides Savoyards" [6] og "Huygen" [7]). Det gør certificeringen af oprindelsesstatus af udførselslandets myndigheder (direkte eller indirekte gennem "bemyndigelse" af en "godkendt eksportør") og det administrative samarbejde mellem parterne om verificering af oprindelsen til hjørnestenene i systemet. Den tillid, som systemet indgyder ikke blot parterne, men også deres virksomheder, er baseret på disse to elementer. Det er således obligatorisk, at udførselslandet selv foretager en efterfølgende kontrolprocedure vedrørende præferenceoprindelse efter anmodning fra indførselslandet, hvis en præference skal afvises i andre tilfælde, end hvor det forelagte certifikat er ugyldigt.

[6] Dom af 12. juli 1984 i sag 218/83.

[7] Dom af 7. december 1993 i sag C-12/92.

1.2.4. En gensidig afhængighed mellem parterne med hensyn til, hvilke foranstaltninger de kan iværksætte ud fra kvaliteten og resultaterne af det administrative samarbejde.

Det administrative samarbejde om kontrol af præferenceoprindelse skal i princippet gøre det muligt at be- eller afkræfte ægtheden af oprindelsesbeviserne og de udførte varers oprindelsesstatus. Det er ud fra kontrollen, holdningen hos udførselslandet og resultaterne af samarbejdsproceduren, at det afgøres, om den toldpræference, som importøren anmoder om, kan tildeles eller vil blive definitivt afvist. Det gælder især for de aftalemæssige systemer, hvor der er mekanismer til bilæggelse af tvister vedrørende oprindelse, som udelukker enhver ensidig tilbagetrækning af præferencer.

Desuden kan fejl hos de myndigheder, der tager sig af certificering og verificering af oprindelse, dvs. et sammenbrud i det administrative samarbejde, ifølge EF-retten føre til, at der ikke foretages inddrivelse af den skyldige told [8].

[8] EF-Domstolen tager udgangspunkt i, hvordan ansvarsfordelingen er mellem parterne, og i det administrative samarbejde, der skal være mellem deres myndighederne, og lægger et stadig større ansvar over på de offentlige myndigheder, der har ansvaret for forvaltning og kontrol af præferenceordningen. Det giver en øget beskyttelse af importøren, som i princippet er debitor for told, der opstår som følge af, at en uberettiget præference bliver afvist, når dette ansvar ikke er forvaltet korrekt. Se i den forbindelse især en dom afsagt af Retten i Første Instans den 10. maj 2001 om "farvefjernsyn fra Tyrkiet" (Forenede sager T-186/97 "Kaufring AG", m.fl.), samt punkt 1.3.

1.2.5. En usikker procedure til bilæggelse af tvister

Når denne procedure bruges på oprindelsesområdet inden for aftalemæssige eller somme tider autonome rammer (OLT), er det for at bilægge tvister, der er opstået i forbindelse med den efterfølgende kontrol af oprindelsesbeviserne, eller som mere generelt vedrører fortolkning af oprindelsesreglerne. Den bliver dog generelt ikke brugt meget, og resultaterne heraf er under alle omstændigheder skuffende. Sådanne uenigheder opstår nemlig generelt, fordi udførselslandet efter anmodning fra landets egne eksportører er blevet bedt om at bekræfte, at varer, som det selv tidligere har certificeret, ladet certificere eller undladt at kontrollere oprindelsesstatus for, ikke har oprindelsesstatus. Hvis parterne ikke kan blive enige, må der endvidere tages de almindelige mekanismer i brug, der fremgår af aftalen.

Spørgsmål til punkt 1.2:

6. Kan man forestille sig, at man når som helst skal kunne sikre sig, at vore handelspartnere anvender præferenceordningerne korrekt? Er der mulighed for at øge/omlægge vores overvågningskapacitet på området med henblik på at sikre, at ordningerne anvendes korrekt og i fællesskabsvirksomhedernes interesse, og i så fald hvordan?

7. Er De helt eller delvis enig i denne vurdering af begrænsningerne i det nuværende system for administrativt samarbejde omkring præferenceoprindelse?

1.3. De økonomiske og finansielle konsekvenser af svig eller administrative forsømmeligheder for så vidt angår forpligtelserne i præferenceordningerne

Som situationen nu er med hensyn til bestemmelser og Fællesskabets retspraksis vedrørende præferenceoprindelse og toldskyld som følge af en afvisning af præferencer, der igen har at gøre med anerkendelse af, at de pågældende varer ikke har oprindelsesstatus, kan disse konsekvenser opresumeres som følger:

- ifølge EF-retten vedrørende efterfølgende fritagelse for, godtgørelse af eller undladelse af efteropkrævning af toldskyld [9] kan en importør, der er anerkendt som værende "i god tro" [10], blive fritaget for at skulle betale toldskylden på grund af en erhvervsrisiko, som anses for at være "unormal"; det er tilfældet, når vedkommende står over for en fejl begået af de kompetente myndigheder med hensyn til certificering eller kontrol af præferenceoprindelse eller en særlig situation, hvor vedkommende ikke har gjort sig skyldig i forsømmeligheder

[9] Det vil sige bestemmelserne i EF-toldkodeksen (Rådets forordning (EØF) nr. 2913/92 vedrørende undladelse af efteropkrævning (artikel 220, stk. 2, litra b), eller godtgørelse af eller fritagelse for importafgifter (artikel 239).

[10] Der kan dog ikke påberåbes "god tro", når Kommissionen har offentliggjort en "meddelelse til importører": se i den forbindelse Kommissionens meddelelse KOM(2000) 550 endelig udg. af 8. september 2000 (EFT C 348 af 5.12.2000), hvor Kommissionen har præciseret vilkårene for underrettelse af de erhvervsdrivende og medlemsstaternes administrationer, når der foreligger "begrundet mistanke" vedrørende oprindelsen af varer, der omfattes af præferencetoldordninger.

- Fællesskabets budget bærer tilsvarende finansielle tab

- denne situation er en trussel for balancen mellem præferencer og for fair handel og konkurrence

- resultatet er et dårligt system, hvor den ene part lider økonomisk og finansielt på grund af en fejl, der er begået af den anden part.

Spørgsmål til punkt 1-3:

8. Er De enig i denne vurdering? Er disse konsekvenser en del af systemet, og er det skatteyderen, der skal bære omkostningerne?

9. Uanset omfanget af dette problem er det så ikke til skade for troværdigheden af præferenceordningerne at begunstige varer, som ikke opfylder betingelserne, med en præference for en importør "i god tro" under henvisning til principperne om billighed og beskyttelse af legitim forventning?

2. Søgning efter ny balance i præferencesamhandelen

Med en handels- og toldsituation i forandring og strukturelle problemer med at få præferenceordningerne til at fungere er det nødvendigt at finde en ny balance:

- hvad angår kriterierne for at fastlægge oprindelse og rammerne for gennemførelse af oprindelsesreglerne

- hvad angår mekanismerne til bevarelse og beskyttelse af de kontraherende parters økonomiske og finansielle interesser med henblik på at fremme den lovlige præferencehandel

- hvad angår aktørernes ansvar inden for procedurer til certificering, angivelse og kontrol af præferenceoprindelse.

Af hensyn til vurderingen skelnes der mellem disse forskellige aspekter, men de må dog ikke ses isoleret. Hvilke forvaltnings- og kontrolprocedurer samt hvilket beskyttelsesniveau der skal indføres over for risici, afhænger således i høj grad af de krav, der stilles, og hvor komplicerede reglerne er. Det vil altså være nødvendigt med en samlet tilgang for at sikre sammenhæng i vurderingen og garantere, at resultaterne heraf er i orden.

2.1. En definition og en ramme til forvaltning af oprindelsesreglerne, som er afpasset efter målsætningerne for præferenceordningerne og for deres internationale miljø

Den økonomiske og juridiske ramme for udformning og gennemførelse af præferenceoprindelsesreglerne bør tages op til nyvurdering i lyset af følgende overvejelser:

- præferenceoprindelsesreglerne bør gennemgås indholdsmæssigt (kriterier) og bringes på linje med det internationale miljø og målsætningerne i Fællesskabets præferenceordninger

- de bør tjene økonomiske, handels- og udviklingsmæssige interesser svarende til målsætningerne i de fælles politikker og kravene fra WTO

- der bør fastlægges en strategi om teknisk bistand til præferenceoprindelsesordninger og -regler med hjælp fra blandt andet WTO's fond til teknisk bistand til udvikling. I denne strategi skal der, når bistanden finansieres over Fællesskabets budget til udviklingssamarbejde, tages hensyn til de prioriteter, der er fastlagt i "Landestrategidokumenterne" for den pågældende periode

- der bør udformes en mere 'integreret' fremgangsmåde på regionalt plan for den retlige og institutionelle ramme for oprindelsesreglerne og indføres regionale aftaler, der i en enkelt retsakt omfatter de præferenceoprindelsesregler, der svarer til diverse områder for oprindelseskumulation.

Spørgsmål til punkt 2.1:

10. I en situation, hvor toldsatserne har tendens til at falde, vil det så være muligt at omlægge præferenceoprindelsesreglerne primært for at give adgang for fællesskabsvarer til markeder i tredjelande og adgang for varer fra udviklingslande til fællesskabsmarkedet og samtidigt opretholde en produktionskapacitet og en fællesskabseksport, der sikrer vækst og beskæftigelse?

11. Hvilke betingelser kunne man afpasse oprindelsesreglerne for en given vare eller sektor efter, blandt andet som led i gensidige aftaler, for at lette udførslen fra Fællesskabet uden at true fællesskabsproduktionen eller fællesskabsleverandørerne af de anvendte råmaterialer?

12. Hvilke betingelser kunne man afpasse oprindelsesreglerne for en given vare eller sektor efter for at bidrage til udvikling af udførselslandet uden at true fællesskabsproduktionen? Hvilken form for udvikling og hvilke typer økonomisk aktivitet i de præferenceberettigede lande bør oprindelsesreglerne fremme på den måde?

13. Er det nødvendigt at indrette denne fremgangsmåde, efter hvilke industri- eller landbrugssektorer der berøres, og i så fald hvordan? Har store virksomheder i den forbindelse andre interesser end SMV?

14. Hvordan sikres det, at der er sammenhæng mellem en teknisk bistandsstrategi finansieret på verdensplan, som primært er rettet mod udvikling, og et partnerskab mellem Fællesskabet og bestemte lande eller landegrupper? Kan man forestille sig, at Fællesskabet organiserer teknisk bistand efter anmodning? Hvordan kan man mest optimalt benytte eksisterende eller nye programmer og værktøjer til finansiering af teknisk bistand? Hvordan kan det sikres, at der foreligger en plan for teknisk bistand, som kan gives, når og hvor der er brug herfor?

15. Vil en omgruppering af oprindelsesreglerne og forvaltningen heraf i separate retsakter, der for eksempel gælder for store regionale landegrupper, der indbyrdes anvender identiske regler og oprindelseskumulation, være mere gennemskuelige for operatørerne og give større sikkerhed for, at de bliver anvendt korrekt?

2.2. En bedre beskyttelse mod økonomiske og finansielle skadevirkninger som følge af dårlig anvendelse af aftalerne

Denne beskyttelse skal sikre, at ordningerne anvendes loyalt og korrekt i Fællesskabets og dets handelspartneres fælles interesse. Svig eller manglende overholdelse af betingelserne i forbindelse med opnåelse af præferencebehandling kan forvolde skade, ikke blot for præferenceudstedelseslandets strengt finansielle interesser, men også for dette lands eller dets partneres legitime økonomiske interesser, hvis de udsættes for konkurrenceforvridning.

At sørge for beskyttelse af den art forudsætter:

- en bedre kapacitet i Fællesskabet til at forebygge og løse problemer med svig og dårlig anvendelse af præferenceoprindelsesreglerne [11]. For at være effektiv skal denne beskyttelse for Fællesskabets vedkommende indebære en klar opgave- og ansvarsfordeling mellem Kommissionen og de myndigheder i medlemsstaterne, der varetager kontrollen med, at oprindelsesreglerne overholdes af både de erhvervsdrivende og de præferenceberetigede lande; beskyttelsen forudsætter ligeledes en samordning og en øget harmonisering af den kontrol, der skal foretages, samt at der stilles de til kontrollen nødvendige midler til rådighed

[11] Kommissionen har allerede vist denne kapacitet i flere sager, hvoraf nogle (varer indført fra bosættelser i de af Israel besatte områder, sukker indført fra de vestlige Balkanlande), har givet anledning til offentliggørelse i EFT af meddelelser til importører.

- en klausul om suspension af præferencer på grund af svig eller mangel på administrativt samarbejde, der indføres i præferenceaftalerne på gensidigt grundlag [12]. Dette instrument skal anvendes i tilfælde af gentagne vanskeligheder, som giver problemer med at anvende ordningen og overholde dens målsætninger. Den skal have en forebyggende og afskrækkende virkning over for dem, som måske vil misbruge ordningen, eller som ikke sørger for at overvåge den

[12] Visse aftaler (med Kroatien, Den Tidligere Jugoslaviske Republik Makedonien og inden længe Algeriet og Libanon) indeholder en særlig klausul, der tillader en part at træffe "passende foranstaltninger" i tilfælde af svig og/eller den anden parts manglende overholdelse af forpligtelserne i henhold til aftalen. En klausul, der udtrykkelig giver mulighed for at suspendere præferencer i sådanne tilfælde, findes allerede inden for autonome præferenceordninger (GSP og vestlige Balkan). En sådan klausul blev for første gang indført i den nye aftale mellem EF og Chile, og Kommissionen vil forhandle om at få den indført i de andre præferenceaftaler.

- en klausul om finansielt ansvar for en kontraherende part, som ikke sørger for, at præferenceaftalen bliver gennemført korrekt, og som derfor har skadet den anden part. Denne klausul må ikke opfattes som et gengældelsesinstrument, der kan benyttes af en part, men som et essentielt element i en loyal anvendelse af aftaler af alle parter.

Disse instrumenter skal desuden kunne fungere i situationer, hvor det er klart defineret, hvilke regler og procedurer der skal overholdes, og hvilke forpligtelser parterne har hver især, i givet fald i en anden form for at opnå en bedre ligevægt i systemet.

Spørgsmål til punkt 2.2:

16. Hvordan kan man sikre, at der under de nuværende juridiske rammer kan gribes hurtigt ind over for problemer med svig eller dårlig anvendelse, som konstateres inden for præferenceordninger, for at beskytte såvel økonomiske som finansielle interesser?

17. Hvordan kan det, at der indføres klausuler om suspension af præferencer og om finansielt ansvar i præferenceaftaler, bidrage til en bedre beskyttelse af de interesser, der er på spil? Vil de kunne få andet end finansiel betydning?

2.3. En bedre ansvarsfordeling ved tildeling og kontrol af præferencer

Procedurer, der vedrører præferenceoprindelse og er kombineret med regler for indførsel af varer i Fællesskabet bør i højere grad afspejle, hvilken rolle de forskellige aktører i præferenceordningerne har.

- de økonomiske operatører er både dem, der har det bedste kendskab til den økonomiske og industrielle realitet bag deres handelstransaktion, og dem, der umiddelbart nyder godt af præferenceordningerne. De kan dermed tage hensyn til, hvad der kan ske i forsynings-, produktions- og distributionskæden, når deres ansvar og præferencedimensionen skal fastlægges i deres handelskontrakter. Importøren køber ikke ind med lukkede øjne og har (eller burde kræve af leverandøren) alle oplysninger vedrørende fremstilling, egenskaber og dermed oprindelse af varerne i ordets industrielle betydning. Ofte forvalter han selv som ordregiver disse indkøb, ja selve produktionen efter sine egne behov, oftest som led i en integreret (gruppe)struktur

- det er de offentlige myndigheder, der forvalter præferenceordningerne, og de skal fungere som "politi" i forbindelse med handelsudvekslinger, der er omfattet af præferenceordninger, og sørge for at kontrollere, at aftalerne overholdes, og bilægge tvister. For oprindelse som for enhver anden oplysning (værdi eller mængde, toldtarifering), der har en indvirkning på fastsættelse af tolden, er spørgsmålet, i hvor høj grad disse myndigheder skal involveres i den indledende fastsættelse af præferenceoprindelsen.

Ved certificering, angivelse og kontrol af oprindelsesreglerne vil der således kunne tages hensyn til konsekvenserne af udviklingen på internationalt plan hvad angår tilrettelæggelse af produktionen, markedsføring af varer og til rådighed stående oplysninger. Det er ikke længere muligt for myndighederne i et land ved udførsel at sammenfatte alle de elementer, der skal til for at kunne fastlægge oprindelsesstatus for visse varer.

Spørgsmål til punkt 2.3:

18. Hvordan bliver en toldpræference for en vare, med heraf følgende indvirkning på prisen, integreret i vilkårene for en international handelstransaktion? Hvordan sikrer køber/importør sig mod risikoen for, at denne præference i sidste instans bliver afvist i forbindelse med indførslen eller senere ved en kontrol, som viser, at varen ikke er præferenceberettiget eller ikke har oprindelsesstatus?

19. Hvem af aktørerne inden for præferenceordninger er de bedste til at fastslå en vares oprindelse?

20. Bør myndighedernes vigtigste rolle være at fastlægge varernes oprindelsesstatus eller at verificere, at denne status er korrekt?

3. Muligheder i forbindelse med certificering, angivelse og kontrol af præferenceoprindelsesreglerne

Når først oprindelsesreglerne er fastlagt, spiller procedurerne til gennemførelse heraf en afgørende rolle for, om præferencemekanismerne kan fungere korrekt. Der skal nemlig en korrekt afgørelse om varernes oprindelsesstatus til, for at præferencen kan tildeles eller afvises. For at kunne sikre en korrekt afgørelse, skal der være komplette kilder og data til rådighed, og det skal kunne verificeres, om de anvendte oplysninger er nøjagtige.

Men de nuværende procedurer vedrørende oprindelse lever ikke fuldt ud op til denne dobbelte målsætning.

I dette afsnit gives der derfor nogle forslag til, hvad der kan gøres med hensyn til de grundlæggende aspekter i forvaltningen og kontrollen af oprindelsesreglerne:

- certificering af præferenceoprindelsen i det udførselsland, der er omfattet af præferencerne

- angivelse af præferenceoprindelse ved indførslen og ansvaret hos den importør, der nyder godt af præferencetolden

- verificering af, at angivelse og certificering er korrekte.

De valgmuligheder, der er for hvert af disse punkter, er stærkt afhængige af, hvad der vælges for de andre punkter, og certificeringsprocedurerne har en særlig stor indflydelse på importørens ansvar og på, hvad der skal kontrolleres, eller hvordan kontrollen skal foregå.

Det er således vigtigt, at de præsenterede muligheder ikke vurderes isoleret, men derimod under ét, og at de kombineres for at opnå et samlet hele af procedurer, der skal sikre en korrekt anvendelse af præferencebehandlingen, lige fra udstedelse af oprindelsesbeviset til konsekvenserne af en kontrol, der eventuelt anfægter den pågældende vares oprindelsesstatus og i sidste instans fører til afvisning af præferencen.

Dette dokument er ikke udtømmende på dette punkt, og gennem høringsprocessen kan der dukke andre muligheder op.

3.1. Certificering af præferenceoprindelse ved udførsel

Certificeringen er det centrale ved præferencesystemer. Det er både det, der ligger til grund for anmodningen, kriteriet for tildeling af præferencen og det, som skal kontrolleres. På indeværende tidspunkt foretages den enten direkte af told- eller statsmyndigheden (certifikater) eller af eksportøren, som skal være godkendt af myndighederne, hvis vedkommende foretager transaktioner ud over en vis værditærskel (fakturaerklæring). I begge tilfælde er det myndighederne i udførselslandet, der har ansvaret for at opnå bevis for præferenceoprindelsen. Vi har tidligere set, hvilke begrænsninger der er i dette løse system.

Uanset hvilken mulighed der i sidste ende vælges med hensyn til certificering, vil den kun blive fuldt effektiv, hvis de erhvervsdrivende, der er involveret, har et godt kendskab til gældende regler og procedurer, til de forpligtelser, som er knyttet til gennemførelsen heraf, og til hvad der er deres ansvar, hvis disse forpligtelser ikke overholdes. De virksomheder, der ønsker at tage del i præferenceordningerne og følge reglerne, skal derfor kunne råde over alle nødvendige oplysninger.

Der er tre muligheder for certificering:

3.1.1. At forbedre det nuværende system til at opnå bevis for oprindelse

Hvordan

- Der udvikles uddannelses- og informationstiltag, der vedrører oprindelsesreglernes indhold og funktion, udstedelse af certifikater og hertil svarende verificering af oprindelsesstatus eller bemyndigelse og kontrol med anvendelsen heraf af eksportører, der er godkendt til at kunne afgive fakturaerklæringer.

- Der sker en styrkelse af overvågningen samt af det administrative samarbejde og den gensidige bistand, herunder fælles undersøgelser på stedet.

- Der sker en styrkelse af kapaciteten til at identificere og gribe ind over for svig eller dårlig anvendelse af reglerne (se punkt 2.2).

- Myndighederne i de præferenceberettigede lande ansvarliggøres, ved at der indføres klausuler om suspension af præferencer og i givet fald om finansielt ansvar, hvis reglerne ikke overholdes, eller der ikke er er administrativt samarbejde.

Fordele

- Denne fremgangsmåde vil kunne give myndighederne og operatørerne i de præferenceberettigede lande et bedre kendskab til de regler, der skal anvendes, og en bedre udnyttelse af præferencerne.

- Den vil kunne få det administrative samarbejde og kontrollen til at fungere bedre.

Begrænsninger

- Det er den fremgangsmåde, der er fulgt hidtil, med tiltag i form af uddannelse og teknisk bistand eller kontrol- og undersøgelsesforanstaltninger, som skulle ansvarliggøre myndighederne i udførselslandet og sikre den bedste brug af præferencerne. Det indebærer, at der mobiliseres betydelige midler.

- Den har dog vist sine begrænsninger, både hvad angår sikkerhed for, at præferenceordningerne fungerer korrekt, og med hensyn til beskyttelse af parternes respektive finansielle interesser. Ressourcerne muliggør ikke en komplet, løbende kontrol af gennemførelsen af ordningerne på grund af antallet af præferenceberettigede lande og den stadige ændring af de retlige rammer.

- Uanset hvad der gøres i den forbindelse, er der risiko for, at der vil blive ved med at være fejl, hvilket vil betyde, at operatørerne ikke føler sig ansvarlige, og det bliver vanskeligt at inddrive told ved indførsel i Fællesskabet.

3.1.2. At indføre, at det alene er eksportøren, der certificerer

Hvordan

- Det overlades alene til eksportøren at sørge for certificering af oprindelsesstatus for de varer, der udføres, som en del af vedkommendes handelsforbindelse med importøren, uden at det forhindrer de kompetente myndigheder i at foretage kontrol for at sikre, at oprindelsesreglerne overholdes.

- Der anvendes en standardformular som certifikat, som - med henblik på senere kontrol - skal indeholde alle de oplysninger, der er nødvendige for at kunne identificere eksportøren, varerne og de produktionsforhold, som oprindelsesstatus er baseret på; eksportøren udfylder og sender (evt. ad elektronisk vej) formularen til importøren.

Fordele

- Med denne mulighed overdrages certificeringen til den, der er den bedste til at gøre det i første omgang, selv om det ikke forhindrer myndighederne i senere at foretage kontrol.

- Den giver grundlæggende en bedre fordeling af opgaver og ansvar mellem den private sektor, der nyder godt af præferencerne både som køber og sælger af præferenceberettigede varer, og de offentlige myndigheder, der har til opgave at sørge for, at disse transaktioner er legale og i overensstemmelse med reglerne.

- Den fritager myndighederne for en opgave, som de ikke er i stand til at varetage på udførselsstadiet, og som desuden har den ulempe på fællesskabsplan, at importøren fratages ansvaret.

- Den burde endvidere ikke få de eksportører, der ønsker at nyde godt af præferencerne, til at holde sig tilbage, for så vidt som de under alle omstændigheder allerede på deres anmodning om et certifikat (eller en bemyndigelse som godkendt eksportør), skal erklære at ville overholde præferenceoprindelsesreglerne for de pågældende varer.

- Denne fremgangsmåde har endelig den fordel med hensyn til beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser, at hvis en præference afvises, afhænger inddrivelsen af told ikke længere af, hvad myndighederne i udførselslandet har gjort.

Begrænsninger

- Denne mulighed fjerner det "filter", som de statslige myndigheders godkendelse i princippet udgør (forudsat at beviset har form af et certifikat og ikke en fakturaerklæring), og der bliver større risiko for svigagtig certificering, når myndighederne i udførselslandet ikke griber ind på forhånd, og der ikke sker registrering af udstedte certifikater, hvilket kan skade indførselslandet og importørerne.

- Den vil kunne føre til misbrug eller svigagtig brug af præferencetoldkontingenter, der er åbne for visse varer, især landbrugsprodukter, og vil således også kunne skade de modtagerlandes interesser, med hvilke der skal findes fælles overvågningsmetoder.

- Den begrænser ligeledes mulighederne for efterfølgende kontrol, da eksportøren ikke længere identificeres og kan forsvinde fra den ene dag til den anden. Det vil alene være importøren, som kommer til at bære det finansielle ansvar ved en falsk certificering.

3.1.3. At indføre et overgangssystem med "godkendt" eller "registreret" eksportør

Hvordan

- Al certificering af myndighederne ophører, og denne opgave overdrages til de eksportører, der er bestemt hertil af udførselslandet.

- Der vælges mellem et godkendelsessystem med revision (bl.a. af virksomhedens ledelsesstruktur, finansielle sundhed og levetid) og forudgående tilladelse samt opfølgning af anvendelsen og et registreringssystem, hvor det alene - med henblik på senere kontrol - registreres, hvilke eksportører der vil kunne certificere præferenceoprindelse.

Fordele

- Denne fremgangsmåde har de samme fordele som den anden mulighed (myndighederne skal ikke længere certificere), og samtidig opretholdes en minimal ramme, som eksportørerne skal arbejde inden for.

- De kompetente myndigheder i udførselslandet er således ansvarlige for de betingelser, på hvilke de udsteder godkendelsen og kontrollerer dens brug.

- Denne mulighed vil kunne give importørerne en større sikkerhed og sikre, at der kan foretages kontrol af operatører, som er etableret i længere tid.

Begrænsninger

- Hvis der opretholdes et system med forudgående godkendelse, kan der vise sig tilsvarende ulemper som ved direkte certificering, hvis ikke tilladelserne bliver givet på en korrekt måde, og brugen heraf kontrolleres af udførselslandet.

- Systemet med registrering af eksportørerne begrænser denne risiko, men det bør ledsages af indførelsen af et passende informationssystem.

3.2. Angivelse af præferenceoprindelse ved indførslen og ansvaret hos importøren

Alle burde kunne blive enige om, at det hverken er økonomisk eller budgetmæssigt legitimt at indrømme en toldpræference for varer, som ikke har den fornødne oprindelsesstatus til denne præference. Der er desuden et generelt princip, som er fastsat ved lov, og som siger, at en klarerer står inde for, at oplysningerne på de dokumenter, som indleveres til støtte for angivelsen, er rigtige, og at dokumenterne er ægte. Hvis denne forpligtelse ikke overholdes, er der tale om en falsk erklæring, som kan gøre, at vedkommende bliver debitor for en toldskyld på grund af afgifter, som dermed ikke er blevet betalt, og kan straffes herfor.

Men med hensyn til præferenceoprindelse vil den bindende karakter af denne erklæring for at opnå præferencen og dens indvirkning på importørens forpligtelse til at betale skyldige afgifter, hvis præferencen skulle blive afvist, fordi varerne ikke har oprindelsesstatus, naturligvis være forskellig, alt efter hvilken mulighed der vælges for så vidt angår oprindelsesbevisets art og den måde, det etableres på.

3.2.1. At gribe ind i forhold til skyld og inddrivelse heraf

Hvordan

- Uden at røre de nuværende systemer med certificering og administrativt samarbejde afskaffes enhver henvisning til legitim forventning hos skyldneren eller til billighed, når det drejer sig om inddrivelse af skyld, som er opstået på grund af afvisning af en præference.

eller som alternativ

- Det præciseres, hvilke betingelser (især med hensyn til forbindelserne med eksportøren) importøren/debitoren skal opfylde for at kunne begrunde undladelse af efteropkrævning eller fritagelse/godtgørelse.

Fordele

- Med den første mulighed får toldskylden sin "objektive" karakter, idet debitor fratages ethvert retsgrundlag med hensyn til undladelse af efteropkrævning eller godtgørelse/fritagelse i forbindelse med en administrativ fejl og/eller med god tro hos operatøren (fjernelse af "administrativ risiko").

- Den anden mulighed er mindre radikal og søger at give en ny balance mellem "erhvervsrisiko" og "administrativ risiko", hvorved der kan henvises til førstnævnte over for en debitor, der søger om undladelse af efteropkrævning/godtgørelse/fritagelse, og sidstnævntes indvirkning kan begrænses.

Begrænsninger

- Disse muligheder befinder sig inden for den nuværende retlige og administrative ramme for oprindelse, men de vil kunne opfattes som forsøg på ad retlig vej at begrænse omfanget af det, som nu anses for at være generelle principper, der forsvares af EF-Domstolen, og som henviser til beskyttelse af legitim forventning og billighed.

- Disse principper er ikke begrænset til toldskyld, der opstår inden for præferenceoprindelse, og det er sandsynligt, at i lignende situationer vil Domstolen benytte sin magt til at genindføre retten til fritagelse/godtgørelse og undladelse af efteropkrævning.

3.2.2. At gribe ind i ansvaret for og definitionen af importørens erhvervsrisiko

3.2.2.1. I tilfælde af at det fortsat er myndighederne i udførselslandet, der skal certificere oprindelsen

Hvordan

- Der lægges yderligere forpligtelser på den importør, der søger om en præference (særlig erklæring om at ville overholde oprindelsesreglerne, "oprindelses"-klausul i kontrakten med eksportøren, ...).

- Der foretages en ændring/styrkelse af gennemførelsesbestemmelserne til toldkodeksen med hensyn til toldangivelse og/eller præferenceoprindelsesreglerne (systematisk krav om en særlig erklæring fra importøren).

Fordele

- Denne mulighed skulle styrke importørens forbindende med hensyn til oprindelseserklæring og forpligtelse til at udvise omhu overfor den eksporterende aftalepartner, eftersom deres forbindelse indebærer et element af "erhvervsrisiko".

Begrænsninger

- Klarereren er ifølge EF-retten allerede ansvarlig for, hvad der angives, også om en præferenceoprindelse: men hvis myndighedernes rolle med hensyn til at certificere oprindelse opretholdes, kan der fortsat være en stor "administrativ risiko", hvilket kan begrunde, at der ikke indrømmes undladelse af efteropkrævning/godtgørelse/fritagelse.

3.2.2.2. I tilfælde af certificering af oprindelse alene af eksportøren (registreret/godkendt eller ikke)

Hvordan

- Det sikres, at importøren bærer et ansvar for erklæringen om præferenceoprindelse, som er baseret på en direkte og eksklusiv handelsforbindelse med eksportøren.

- Det præciseres, hvilken forpligtelse importøren har, når han angiver præferenceoprindelsen, på eget ansvar, på grundlag af det certifikat og de oplysninger, som eksportøren har givet. Det skal være obligatorisk at opbevare disse oplysninger og give supplerende oplysninger efter anmodning, hvis der er tvivl om oprindelsen.

- Der skal være et system om omvendt bevisbyrde for præferenceoprindelse, hvorved det bliver muligt for indførselslandet af afvise præferencen, hvis varens oprindelse ikke kan bekræftes efter en kontrol eller som følge af manglende samarbejde fra udførselslandets side.

Fordele

- Denne fremgangsmåde ser ud til at komplettere den rolle, som eksportøren har med hensyn til certificering af oprindelse over for importøren og med henblik på kontrol af præferenceoprindelsen. Den genetablerer operatørernes rolle i præferencesamhandelen.

Begrænsninger

- Denne mulighed vil af importørerne kunne opfattes som en udbygning af deres ansvar.

3.3. Kontrol af præferenceoprindelse

Kontrollen af, hvordan varernes præferenceoprindelse reelt er, skal foretages både hos den importør, som angiver deres oprindelse og anmoder om præferencetold, og hos den eksportør, som har angivet betingelserne for certificeringen heraf. I begge tilfælde vil arten og resultaterne af de verificeringer, der foretages, blive påvirket af, hvilken form for certificering der vælges, og det må være absolut nødvendigt at skærpe kontrollen ved indførslen.

3.3.1. At skærpe kontrollen hos importøren

Hvordan

- Der udvikles på fællesskabsplan mekanismer og kriterier med sigte på at målrette kontrollen af den angivne præferenceoprindelse og rette undersøgelserne mod importøren og i givet fald eksportøren. På grundlag heraf skærpes kontrollen ved indførsel. Det sikres, at importøren kan drages til ansvar.

Fordele

- Ved indførslen kan det identificeres, hvilke transaktioner der kan være risici med hvad angår anvendelse af præferencetoldordningerne.

- Bevisbyrden for at kunne opnå præferencen bliver vendt om til fordel for toldvæsenet.

- Anmodninger om bistand rettes mod udførselslandet og kontrollen mod eksportørerne.

Begrænsninger

- Det bliver vanskeligt med en koordineret fremgangsmåde på fællesskabsplan.

3.3.2. At sørge for kontrol hos eksportøren

3.3.2.1. I tilfælde af at det fortsat er myndighederne i udførselslandet, der skal certificere oprindelsen

Hvordan

- De nuværende procedurer til efterfølgende kontrol og administrativt samarbejde skal fungere bedre.

Fordele

- Der vil ikke skulle foretages en ændring af lovgivningen.

Begrænsninger

- Begrænsningerne i det nuværende system er i vid udstrækning blevet påpeget.

3.3.2.2. I tilfælde af certificering af oprindelse alene af eksportøren (registreret/godkendt eller ikke)

a) Direkte af indførselslandet

Hvordan

- Der indføres retsgrundlag og procedurer, som giver indførselslandet mulighed for at foretage direkte kontrol af eksportøren ved hjælp af spørgeskema eller på virksomheden, sådan som inden for NAFTA, det nordamerikanske frihandelsområde.

Fordele

- Med en sådan kontrol vil der kunne foretages en direkte undersøgelse "ved kilden" af oplysningerne, således at enhver tvivl med hensyn til den angivne oprindelse vil kunne bekræftes eller fjernes.

Begrænsninger

- Der kan forventes visse sproglige og juridiske vanskeligheder med at få kontakt med eksportøren.

b) Ved hjælp af bistand fra udførselslandet til indførselslandet

Hvordan

- Der indføres gensidig bistand og særlige samarbejdsmekanismer, således at indførselslandet kan opnå en kontrol af oprindelsen for de udførte varer hos udførselslandet og om nødvendigt blive inddraget heri.

- Med en kontrol, der foregår inden for rammerne af denne bistand, bør det være muligt at fastslå, at de varer, der er angivet som havende oprindelsesstatus, også har det. Hvis der ikke foreligger en positiv og tilfredsstillende bekræftelse, vil indførselslandet kunne afvise præferencen på grundlag af de oplysninger, det har til rådighed.

- De bistands- og kontrolprocedurer, der skal iværksættes, og operatørernes muligheder for at klage bør beskrives nøjere, end det for øjeblikket er tilfældet.

Fordele

- Med denne nye form for bistand og samarbejde omkring kontrol inddrages parterne i at kontrollere, at ordningen gennemføres korrekt af operatørerne.

- Hermed vil udførselslandet og operatørerne blive ansvarliggjort, i og med at de risikerer at få afvist præferencen ved indførslen, hvis de ikke samarbejder.

Begrænsninger

- Det indebærer, at der skal udarbejdes særlige, detaljerede regler for gennemførelse af samarbejdet omkring kontrol.

- Det kræver altid, at der er et samarbejde fra udførselslandets side.

- Operatørernes rettigheder bør opretholdes i proceduren.

Spørgsmål til punkt 3:

21. Hvad mener De om de forskellige muligheder, der er anført her om de tre former for procedure og om vurderingen af fordele og begrænsninger herunder?

22. Hvilken kombination af muligheder ville ifølge Dem give den mest afbalancerede og mest sammenhængende procedure til at fastlægge præferenceoprindelsen for en vare, at verificere, hvordan situationen reelt er, og at beskytte de økonomiske og finansielle interesser, der er på spil?

23. Kan der tænkes andre muligheder og kombinationer?

BILAG I Det Europæiske Fællesskabs præferenceimport (1998-2001)

Formålet med dette bilag er at give læseren af grønbogen en generel idé om, hvad importen til Fællesskabet af varer, der er omfattet af præferencetoldforanstaltninger, repræsenterer. Der vil ikke være tale om en egentlig statistisk analyse, men der vil blive givet enkelte kommentarer til de viste resultater.

Den samlede andel af præferenceimporten i forhold til importen fra verden som helhed og udviklingen heraf over fire år fremgår af punkt 1.

Fordelingen heraf på de forskellige kategorier af præferenceordninger, der er omhandlet i bilag II, fremgår af punkt 2.

Deres respektive andel, efter præferenceordning og økonomisk sektor, fremgår af punkt 3.

Endelig bliver der under punkt 4 gjort nærmere rede for, hvilke kilder, hvilken terminologi og hvilken metodologi der er anvendt. Det bliver endvidere omtalt, hvilke begrænsninger der har været forbundet med arbejdet. Det tilrådes at se på punkt 4 inden de øvrige punkter.

1. Præferenceimportens samlede andel i importen fra verden som helhed og udviklingen heraf.

1.1. Præferenceimportens andel i importen fra verden som helhed i 2001

Tabel T1 viser for 2001 andelen, målt i værdi (V) og i mængde (M), af præferenceimport (præferencer uden for GSP, GSP og samtlige kumulerede præferencer) i forhold til den samlede import fra de lande, der er omfattet af præferencer, og til importen fra verden som helhed til Fællesskabet.

>TABELPOSITION>

NB: Summen af den samlede import fra ikke-GSP- og GSP-lande svarer ikke til den samlede import fra de lande, der er omfattet af præferencer, eftersom nogle af landene både er omfattet af GSP og en anden præferenceordning.

Fordelingen i værdi for 2001 mellem præferenceimport (GSP eller ikke-GSP) og ikke-præferenceimport er vist i grafik C1:

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

Kommentar:

* Præferenceimportens andel målt i værdi i den samlede import er fortsat relativt begrænset (omkring 21 %). Der må dog tages følgende i betragtning:

- for et stort antal produkter er der ikke fastsat told, eller der er indført en undtagelse for eller en suspension af tolden på det autonome plan, eller også er de bundne toldsatser i GATT erga omnes på nul eller meget lave, og/eller toldkontingenterne er åbne

- Fællesskabets vigtigste handelspartnere (USA, Japan, ...) er lande, som der ikke anvendes nogen præferenceordning over for

- når der indføres en præferenceordning for et bestemt land eller en bestemt gruppe af lande, vedrører den ikke nødvendigvis alle varer: der kan være varer, der er udelukket fra en aftales anvendelsesområde, eller som er dækket af en aftale, men uden at være omfattet af toldpræferencer; for mange af de lande, der er omfattet af GSP, er der hele sektorer, der er "graduerede" og dermed udelukket fra præferencebehandling, ...

- selv når der er fastlagt en toldpræferencebehandling, opfylder de pågældende varer ikke altid betingelserne for at kunne være omfattet heraf

- selv når disse betingelser er opfyldt, kan operatørerne i den internationale handel vælge ikke at benytte sig af præferencebehandlingen på grund af omkostninger og besværligheder i forbindelse med proceduren.

* Den præferentielle andel målt i værdi af importen fra andre lande end GSP-lande, som Fællesskabet har etableret præferentielle forbindelser med, er på omkring 45 %, hvilket ikke er ubetydeligt, hvis man tager i betragtning, at disse ordninger sjældent vedrører alle varer.

* For GSP's vedkommende er den præferentielle andel målt i værdi på ca. 45 % beregnet i forhold til de varer, der er berettigede til disse præferencer, og ikke i forhold til samtlige varer. Der må således tages hensyn til, at mange af de lande, der er omfattet af GSP, samtidig er omfattet af en anden præferenceordning for de samme varer eller for andre varer, der ikke er GSP-berettigede (se punkt 4.2). Det er dog interessant at bemærke:

- den store andel af import, såvel præferentiel som anden import, fra lande, der er omfattet af GSP, i forhold til den samlede import fra verden som helhed (ca. 40 %)

- den lille andel af GSP-berettigede varer i forhold til den samlede import fra disse lande (27 %), hvilket betyder, at andelen af præferentiel GSP-import i den samlede import fra verden som helhed er på ca. 12 %; der er dog såvel for den berettigede som for den præferentielle import kun tale om et gennemsnit, hvori der indgår store ikke-berettigede importmængder fra visse lande med "graduerede" sektorer, og som ikke afspejler diversiteten i de lande eller landegrupper (LDC-lande), der er omfattet heraf.

* I lyset af hvad der er sagt om import fra lande med "dobbelt præferenceordning", "GSP" og "andet", kan man kun generalisere ud fra tabel T1, at der i 2001 syntes at være en tilnærmelsesvis opdeling i tre mere eller mindre ækvivalente dele af den samlede import fra verden som helhed målt i værdi (ca. 900 mia. EUR), mellem import fra GSP-lande, import fra lande, der er omfattet af en anden præferenceordning end GSP, og import fra lande der ikke er omfattet af en præferenceordning, hver især på omkring 300 mia. EUR.

1.2. Udviklingen 1998-2001

1.2.1. Præferencer uden for GSP

Tabel T2 og grafik C2 viser udviklingen over fire år af præferenceimport og samlet import fra lande, der er omfattet af præferenceordninger, uden for GSP, samt andelen af førstnævnte i forhold til sidstnævnte.

>TABELPOSITION>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

Kommentar:

* Man bemærker både en stigning i den samlede import fra de lande, der er omfattet af præferencer (ikke GSP), og en relativ stabilitet i præferenceimportens andel, idet der er en stigning i et næsten sammenligneligt forhold.

1.2.2. Den generelle præferenceordning

Tabel T3 og grafik C3a og C3b viser for de lande, der er omfattet af GSP, udviklingen over fire år i præferenceimporten, i den præferenceberettigede import og i den samlede import samt forholdet mellem dem.

>TABELPOSITION>

NB: Forholdet « PRÆF/BERETTIGET » viser det årlige gennemsnit for udnyttelsen af de generelle præferencer.

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

Kommentar:

* Stigningen i den samlede import målt i værdi er ikke blevet ledsaget af en stigning i den præferenceberettigede import og præferenceimporten i samme målestok. Men man kan derimod bemærke, at de problemer, der er forbundet med tildelingen af de generelle præferencer (berettigelse og overholdelse af betingelserne for tildeling), ikke ser ud til globalt set at have bremset stigningen i den samlede import fra udviklingslandene, hvad enten den foregår efter toldordningen erga omnes eller for visse lande som led i andre præferenceordninger. Det betyder dog ikke, at alle de lande, der er omfattet af GSP, har kunnet bidrage til denne globale stigning i samme forhold.

* Af tallene for 2001 ses der ikke en global indvirkning af initiativet «Alt undtagen våben» på hele GSP-importen (samlet, GSP-berettiget eller præferentiel). Der må dog i den forbindelse tages hensyn til, at dette initiativ kun vedrører LDC-landene og hovedsageligt landbrugsprodukter med oprindelse i disse lande, og at nogle af disse lande desuden er omfattet af andre præferenceordninger (AVS eller OLT). Hvis der skal foretages en korrekt evaluering af et så nyt initiativ, forudsætter det, at der er gået en vis tid, for at der kan blive taget hensyn til, at der uundgåeligt vil være en forskydning mellem vedtagelsen af foranstaltningen og udbytningen heraf på det økonomiske plan.

2. Fordelingen af præferenceimporten på de forskellige ordninger

2.1. Fordelingen for så vidt angår samtlige præferenceordninger

Tabel T4 og grafik C4a til C4c viser den respektive andel for de forskellige kategorier af præferenceordninger, herunder GSP, i den samlede præferenceimport i 2001.

>TABELPOSITION>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

Kommentar:

* Man bemærker, hvor stor vægt Fællesskabets europæiske partnere har i den samlede præferenceimport til Fællesskabet (EFTA, CØEL og Tyrkiet står for til sammen 60 %), selv om GSP-andelen (23 %) ikke er ubetydelig.

* Udvidelsen, som vil komme til at omfatte 8 central- og østeuropæiske lande (CØEL) og 2 MED-lande, vil naturligvis vælte denne fordeling, idet der sker en omorganisering af de nye medlemsstaters nuværende udenrigshandel, dels i Fællesskabets indenrigshandel og dels i Fællesskabets udenrigshandel. Med hensyn til præferenceimporten er det dog sandsynligt i betragtning af den vægt, som disse landes samhandel med Fællesskabet har, og den store præferentielle andel heraf (ca. 60 % ifølge tabel T4), at disse landes tilførsel af nuværende præferenceimport fra tredjelande ikke opvejer faldet i præferenceimporten som følge af deres tiltrædelse af EU.

* Import på mindre end 1 % er ikke visualiseret i grafikkerne.

2.2. Fordeling på andre præferenceordninger end GSP

Ud fra samme tabel T4 giver grafik C5a og C5b mulighed for at sammenligne den respektive andel for de forskellige lande eller landegrupper, der er omfattet af andre ordninger end GSP, i den samlede og præferentielle import fra disse lande i 2001.

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

Kommentar:

* Uden for GSP er de europæiske partneres andel endnu mere slående (66 % af den samlede import og 78 % af præferenceimporten).

* Import på mindre end 1 % er ikke visualiseret i grafikkerne.

3. Præferenceimportens andel i den samlede import fordelt efter ordning eller varekategorier

3.1. Præferenceimportens andel i den samlede import fordelt efter den pågældende præferenceordning

Tabel T4 viser i procent, også hvor stor andelen af præferenceimporten er i forhold til den samlede import for det pågældende land eller den pågældende landegruppe for en given præferenceordning.

For GSP's vedkommende er der foretaget en sondring mellem præferenceimportens andel i forhold til import, der er berettiget til GSP-præferencer (GSP/BERET: "udnyttet andel af præferencerne"), og præferenceimportens andel i forhold til den samlede import (GSP/I ALT) fra GSP-landene.

Denne sammenligning mellem præferenceimport og samlet eller præferenceberettiget import er også illustreret ved grafik C3a og C3b (GSP), C6a (ikke-GSP) og C6b (sammenfatning af procentdelene for alle ordninger, målt i værdi).

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

Kommentar:

* Tabeller og grafikker viser en meget stor forskel i importens præferentielle andel alt efter land eller landegruppe.

* Man kan konstatere, at præferenceimportens andel for grupper som EFTA, CØEL, MED, Balkan eller lande eller territorier som Tyrkiet eller Færøerne er forholdsmæssigt meget stor. Det kan skyldes både omfanget af præferencerne, som vedrører store varesektorer, og niveauet af disse præferencer, som kan gøre dem yderligere attraktive for importørerne.

* De data, der vedrører lande, som Fællesskabet er i toldunion med, har en særlig interesse:

- For Tyrkiet er præferenceimportens andel meget stor (62,35 %). Præferenceordningerne mellem Fællesskabet og Tyrkiet vedrører i princippet kun landbrugsprodukter, tidligere EKSF-produkter og i givet fald industrivarer, der angives som havende oprindelse i Tyrkiet i henhold til den paneuropæiske oprindelseskumulation. Det er dog sandsynligt, at en omfattende del af den import, der er klassificeret som "præferentiel" (rubrik 36, kode 3), også for industrivarer, i virkeligheden falder ind under fri bevægelighed i toldunionen (rubrik 36, kode 099), og at der er begået fejl med hensyn til kodeangivelse.

- For Andorra derimod er andelen lille (25,18 %), hvilket i højere grad synes at svare til fordelingen af importen mellem landbrugsprodukter, som er de eneste, der er omfattet af en præferenceordning, og industrivarer, der hører under toldunionen. Det kan dog ikke udelukkes, at der er begået fejl med hensyn til kodeangivelse.

* Til gengæld er den præferentielle andel for lande som AVS eller Sydafrika meget lille, selv om man tager i betragtning, at en del af præferenceimporten fra disse lande er dækket af GSP.

3.2. Præferenceimportens andel i den samlede import fordelt efter de pågældende varekategorier

3.2.1. Præferencer uden for GSP

Tabel T5 og grafik C7a til C7c viser fordelingen af præferenceimporten fra de lande, der er omfattet af andre ordninger end GSP, på varekategorier ud fra afsnittene i det harmoniserede system (se listen i tillægget), samt denne præferenceimports andel i den samlede import af disse varer fra de pågældende lande.

>TABELPOSITION>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

Kommentar:

* Afsnit VI (kemiske produkter), XI (tekstilvarer), XV (metal), XVI (maskiner) og XVII (transportmidler) står for broderparten såvel hvad angår præferenceimporten som den samlede import fra lande, der er omfattet af andre ordninger end GSP. Når afsnit V (mineralske produkter) har så lille en andel i præferenceimporten sammenlignet med den samlede import, skyldes det udelukkende, at disse produkter er fritaget for told og dermed ikke behøver nogen præferencebehandling.

3.2.2. Den generelle præferenceordning

Tabel T6 og grafik C8a til C8c viser fordelingen af præferenceimporten fra de lande, der er omfattet af GSP, på varekategorier ud fra afsnittene i det harmoniserede system, samt denne præferenceimports andel i importen af disse varer, der er GSP-berettigede for de pågældende lande.

>TABELPOSITION>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

Kommentar:

* Der er en meget klar korrelation mellem fordelingen af afsnittene i den præferenceberettigede import og præferenceimporten for samme afsnit. Afsnit XI (tekstilvarer) og XVI (maskiner) er meget stærkt repræsenteret. Afsnit VI (kemiske produkter), VII (plast og gummi), XII (fodtøj), XV (metal), XVII (transportmidler) og XVIII (optik mm.) er signifikante, i størrelsesordenen 5 % eller mere af importen.

3.2.3. Import af landbrugsprodukter

Tabel T7 og grafik C9 viser, hvor stor en del præferenceimporten udgjorde af importen af landbrugsprodukter under afsnit I til IV (kapitel 1 til 24) i HS i 2001.

>TABELPOSITION>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

Kommentar:

* De data, der er angivet under de foregående punkter, har klart vist, hvor lille en del landbrugsprodukterne (afsnit I til IV, kapitel 1 til 24, i HS) udgør relativt set såvel inden for den samlede import fra de lande, der er omfattet af andre ordninger end GSP (7 %), eller den præferenceberettigede import fra GSP-lande (12 %) som inden for præferenceimporten fra disse lande (henholdsvis 8 % for lande, der er omfattet af andre ordninger end GSP, og 11 % for GSP-lande.

* Andelen af præferenceimporten af landbrugsprodukter i forhold til den samlede import (26 % målt i værdi) ligger dog forholdsmæssigt over gennemsnittet for den samlede præferenceimport, alle produkter taget under ét (21 %: se tabel T1 og grafik C1). Det gælder også for landbrugsimporten alene fra GSP-lande (7 % i stedet for 5 %).

4. kilder, terminologi og metodologi

4.1. Kilder

Dette bilag er blevet udarbejdet ud fra disponible statistiske data for fire år (1998-2001), udtaget fra EUROSTAT's databaser.

Til støtte for statistikkerne benyttes der toldangivelser om overgang til fri omsætning af varer i Fællesskabet, hvor der fås oplysninger om:

- varekoden i den kombinerede nomenklatur (rubrik 33 i angivelsen)

- værdien (i toldmæssig henseende)

- mængden (nettomasse, i rubrik 38)

- oprindelsesland (rubrik 16 eller 34a)

- toldordning, præferentiel eller ikke, ansøgt (rubrik 36 « Præference »).

Sidstnævnte data « Præference » er angivet med kode på følgende måde for så vidt angår det første af tre cifre:

Kode 1 // Toldordning erga omnes (MFN-behandling, uden præference)

Kode 2 // Den generelle præferenceordning (GSP)

Kode 3 // Andre toldpræferencer

Kode 0 // Andre tilfælde, herunder undladelse af opkrævning af told i henhold til EF-bestemmelser, eller som falder ind under toldunionsaftaler indgået af Fællesskabet (kode med tre cifre: 099).

Denne oplysning er det obligatorisk for klarereren at angive i henhold til gennemførelsesbestemmelserne til EF-toldkodeksen, selv når der ikke er nogen præference, og medlemsstaterne skal sende oplysningen til EUROSTAT ifølge de statistiske regler.

Der er dog konstateret en række uregelmæssigheder på området. Rubrik 36 bliver ikke altid udfyldt, som den skulle, med hensyn til hvilken toldordning der gælder for det pågældende land (for eksempel bliver der angivet kode 2 "GSP" for en import, der nævner USA som oprindelsesland, eller kode 3 "Andre præferencer" for import, der finder sted inden for en toldunion). Da der ikke foretages nogen filtrering af de statistiske oplysninger af medlemsstaterne, inden de sender dem til EUROSTAT, vil den type uregelmæssighed blive ved med at være til stede i de aggregerede data på fællesskabsplan. EUROSTAT foretager dog selv en filtrering af de mest åbenlyse fejl hvad angår GSP, hvilket også indebærer, at der inden for importen fra lande, der er omfattet af GSP, foretages en udvælgelse af den import alene, der vedrører produkter, der er « berettigede » til disse præferencer for det pågældende land (se nedenfor).

I nogle af medlemsstaterne bliver rubrikken slet ikke udfyldt, hvilket giver en usikkerhed med hensyn til, hvilken toldordning der faktisk benyttes for den pågældende vare. I den foreliggende analyse bliver denne import behandlet som "ikke-præferentiel" (kode 1).

4.2. Terminologi og metodologi

Dataene er blevet grupperet efter land eller landegruppe omfattet af autonome eller identiske konventionelle eller tilsvarende præferenceordninger (GSP, AVS, OLT, EFTA, CØEL, MED, Balkan) eller efter afsnit i den kombinerede nomenklatur (KN), som er de samme som i det harmoniserede varebeskrivelses- og varenomenklatursystem (HS) (disse afsnit er gengivet i tillægget). Dataene er angivet i værdi (toldværdien udtrykt i tusinde euro) og i mængde (nettomasse i tons).

I forbindelse med analysen af dataene forstås ved:

- præferenceimport: import, som der er anmodet om præferencetoldbehandling for knyttet til varernes oprindelse (kode 2 eller 3); import, der foregår under fri bevægelighed for varer som led i toldunioner (Tyrkiet, Andorra og San Marino: kode 099), er altså ikke medtaget som præferenceimport

- samlet import fra et land eller en landegruppe, der er omfattet af præferencer: import fra dette land eller denne landegruppe, uanset om der er anmodet om en præference eller ikke

- ikke-præferentiel import fra et land eller en landegruppe, der er omfattet af præferencer: forskellen mellem den samlede import og præferenceimporten fra disse lande

- import fra verden som helhed: al import fra lande uden for EF, dvs. summen af den samlede import fra lande, der er omfattet af præferencer, og lande der ikke er omfattet af præferencer.

Hvad angår den generelle præferenceordning skal der desuden skelnes mellem:

- den samlede import fra lande, der er omfattet af GSP, hvilket dækker al import fra disse lande, hvad enten der er en præference eller ikke, og uanset hvilken præferenceordning der måtte anvendes

- GSP-berettiget import fra lande, der er omfattet af GSP, hvilket kun vedrører de varer, som der er fastlagt en GSP-præference for for det pågældende land, uanset om der er anmodet herom eller ikke

- præferenceimport (kode 2) fra lande, der er omfattet af GSP, og hvor der er fastlagt og anmodet om en GSP-præference for; GSP-landene er blevet behandlet som en enkelt gruppe, og der er ikke foretaget en underopdeling på de særlige ordninger, hvilket ville have gjort analysen alt for kompliceret; den særlige ordning til fordel for LCD-landene ("Alt undtagen våben") er ikke behandlet særskilt, eftersom initiativet endnu er alt for nyt, især for landbrugsprodukternes vedkommende, til at der kan måles en signifikant udvikling.

- udnyttelsesgraden for de generelle præferencer, som er forholdet mellem præferenceimport og præferenceberettiget import.

Det har ikke altid været muligt at give et globalt billede af situationen for præferenceimport i forhold til den samlede import fra lande, der er omfattet af præferencer, eller i forhold til import fra verden som helhed, eftersom visse lande og produkter med oprindelse i disse lande kan henhøre under både en særlig præferenceordning og under GSP. Det er blandt andet tilfældet for AVS, OLT, Sydafrika, Mexico og størstedelen af middelhavslandene. Selv om eksportørerne i disse lande generelt fortrinsvis benytter sig af den præferenceordning, som kun gælder for dem, og som er mere fordelagtig end GSP, betyder dette dobbelte tilhørsforhold, at inden for den samlede import til Fællesskabet fra disse lande kan præferenceimporten delvis henhøre under GSP og delvis under en anden præferenceordning. Den samlede import fra disse lande med "dobbelt præferenceordning" bliver derved konteret både i den samlede GSP- og ikke-GSP-import fra lande, der er omfattet af præferenceordninger, hvorfor det ikke er muligt at kumulere de to tal.

Tillæg Afsnittene i det harmoniserede system

Afsnit // Titel (forkortet)

I // Levende dyr og animalske produkter

II // Vegetabilske produkter

III // Animalske og vegetabilske fedtstoffer og olier; ... ; tilberedt spisefedt voks ...

IV // Produkter fra næringsmiddelindustrien; drikkevarer, ethanol (ethylalkohol) og eddike; tobak

V // Mineralske produkter

VI // Produkter fra kemiske og nærtstående industrier

VII // Plast og varer deraf; gummi og varer deraf

VIII // Huder, skind, læder, pelsskind ...; sadelmagerarbejder; rejseartikler, ...

IX // Træ og varer deraf; trækul ...; kork ...; kurvemagerarbejder og andre varer af flettematerialer

X // Papirmasse af træ eller andre celluloseholdige materialer; ... ; papir og pap samt varer deraf

XI // Tekstilvarer

XII // Fodtøj, hovedbeklædning, paraplyer, parasoller, spadserestokke, siddestokke, piske, ridepiske, ...; bearbejdede fjer og dun ...; kunstige blomster ...

XIII // Varer af sten, gips, cement, ...; keramiske produkter; glas og glasvarer

XIV // Naturperler ..., ædel- og halvædelsten, ædle metaller, ...; bijouterivarer; mønter

XV // Uædle metaller og varer deraf

XVI // Maskiner og apparater samt mekaniske redskaber; elektrisk materiel; dele dertil; lydoptagere og lydgengivere ... til fjernsyn;

XVII // Transportmidler

XVIII // Optiske fotografiske og kinematografiske instrumenter og apparater; måle-, kontrol- og præcisionsinstru-menter og -apparater; medicinske og kirurgiske instrumenter og apparater; ure; musikinstrumenter; ...

XIX // Våben og ammunition samt dele og tilbehør dertil

XX // Diverse varer

XXI // Kunstværker, samlerobjekter og antikviteter

BILAG II Oversigt over præferenceordningerne - Oprindelseskumulationszoner og -typer (Situationen pr. 1.09.2003)

Kort introduktion til præferenceoprindelsesreglerne

Præferenceordningerne

Dette bilag giver en oversigt over de autonome og aftalemæssige (i henhold til aftaler om oprettelse af frihandelszoner) præferenceordninger, der er indført af Fællesskabet. Disse ordninger er baseret på oprindelsen af de varer, der er omfattet af toldpræferencer, og bilaget anfører derfor ikke de toldunionsaftaler, der er indgået mellem Fællesskabet på den ene side og Tyrkiet, Andorra og San Marino på den anden side.

For den relevante præferenceordning (modtagerland eller gruppe af modtagerlande, retlige rammer, offentliggørelse i EFT) angiver bilaget den tekst, der beskriver de tilsvarende oprindelsesregler samt den type oprindelseskumulation, der finder anvendelse.

For så vidt angår den aktuelle situation for præferenceordningerne tager bilaget ikke hensyn til, at visse af de lande, som Fællesskabet har indgået præferenceaftaler med, har status som EU-kandidatlande.

En vares oprindelse

Oprindelsesreglerne er det middel, hvormed det afgøres, i hvilket land varerne har oprindelse, dvs. ikke hvorfra de er afsendt, men hvor de anses for at være fremstillet, med henblik på at anvende visse toldmæssige eller andre foranstaltninger på dem. Præferenceoprindelsesreglerne anvendes, når det skal sikres, at en vare opfylder betingelserne for at nyde godt af en autonom eller aftalemæssig præferencetoldbehandling, og at denne præference kun begunstiger varer fra det land, som er omfattet af præferencen.

Visse varer har klart oprindelse i et bestemt land, fordi de udelukkende er fremstillet af lokale råmaterialer. I de fleste tilfælde hidrører varerne imidlertid fra en bearbejdning eller forarbejdning i det pågældende land af importerede varer uden oprindelsesstatus. For at en vare skal opnå oprindelsesstatus, skal denne forarbejdning have et sådant omfang, at der etableres en reel forbindelse mellem varen og landet. Der er således blevet opstillet kriterier (ændring af HS-position, procent af værdi, specifik proces eller en kombination af disse kriterier) for hver kategori af varer med henblik på at fastslå, om de operationer, der er udført i et bestemt land på materialer uden oprindelsesstatus, er tilstrækkelige til at give varen oprindelse i det pågældende land. Visse mindre operationer (såkaldte "utilstrækkelige" eller "minimale" operationer) giver dog aldrig oprindelsesstatus.

Oprindelseskumulation

Kriterierne om tilstrækkelig forarbejdning med henblik på at afgøre en vares oprindelse gælder i princippet for alle materialer, der importeres fra et tredjeland og anvendes til at fremstille varen i eksportlandet. For at fremme regional økonomisk integration tillader oprindelseskumulationsordningerne dog, at materialer med oprindelse i partnerlande ikke underlægges disse kriterier, hvilket letter mulighederne for at fremskaffe varer fra disse lande. Hvis den færdige vare får oprindelsesstatus, tildeles denne efter klare bestemmelser et af de lande, der er involveret i fremstillingsprocessen:

- Bilateral kumulation anvendes mellem to parter og tillader en erhvervsdrivende fra land A at benytte materialer med oprindelse i land B på samme måde, som hvis de havde haft oprindelse i land A, idet kriterierne for bestemmelse af oprindelse kun anvendes på varer uden oprindelsesstatus; det er således tilstrækkeligt, at den forarbejdning, der foretages i land A, er »mere end minimal« for at give oprindelse i dette land; denne form for kumulation anvendes i alle bilaterale aftaler, som Fællesskabet har indgået, samt i dets autonome præferenceordninger (GSP, vestlige Balkanlande, OLT).

- Diagonal kumulation følger samme princip, men involverer mindst tre parter, der indbyrdes skal have indgået et net af frihandelsaftaler med samme oprindelsesregler og mulighed for kumulation af denne type; prototypen på denne form for kumulation er den »paneuropæiske« kumulation, der forbinder Fællesskabet, EFTA-landene, de central- og østeuropæiske lande og Tyrkiet.

- Regional GSP-kumulation er en form for diagonal kumulation, der anvendes inden for en regional gruppe af modtagerlande (f.eks. ASEAN) med henblik på at give varer, der skal eksporteres til Fællesskabet, oprindelsesstatus, så de kan nyde godt af generelle præferencer; i dette tilfælde får en vare oprindelsesstatus i det land i gruppen, hvor der er foretaget en mere end minimal forarbejdning, og hvor der er tilført varen en merværdi, der mindst svarer til toldværdien af de materialer med oprindelse i de øvrige lande i gruppen, der er indgået i fremstillingen.

- Fuldstændig kumulation er derimod baseret på »kumulation af forarbejdning«, idet varens oprindelsesstatus bestemmes ved henvisning til al den forarbejdning eller omdannelse, der er foretaget i den zone, der udgøres af de lande, der deltager i kumulationen; i denne forbindelse anses forarbejdning foretaget i land A som foretaget i land B, når en vare uden oprindelsesstatus købt i land A er genstand for ny forarbejdning i land B; denne type kumulation findes (med variationer) inden for rammerne af præferenceordningerne for AVS-landene, OLT, Maghreb og EØS (i sidstnævnte tilfælde udgør Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde et enkelt område, inden for hvilket varer bl.a. gennem fuldstændig kumulation kan opnå oprindelsesstatus i området).

Præferenceordninger baseret på varernes oprindelse

Præferenceaftaler // Regler for oprindelse/ kumulation

EFTA-land

Schweiz //

- Industriprodukter (1.1.1973) (Frihandelsaftale fra 22.7.1972, EFT L 300 af 31.12.1972) // Protokol nr. 3

"Paneuropæisk" diagonal kumulation [a]

- Landbrugsprodukter (1.6.2002) (Aftale om handel med landbrugsprodukter fra 21.6.1999, EFT L 114 af 30.4.2002) // Artikel 4 i landbrugsaftalen (tilbagevenden til protokol nr. 3 i frihandelsaftalen)

Island (1.4.1973)

(Frihandelsaftale fra 22.7.1972, EFT L 301 af 31.12.1972) // Protokol nr. 3

"Paneuropæisk" diagonal kumulation [a]

Norge (1.7.1973)

(Frihandelsaftale fra 14.5.1973, EFT L 171 af 27.6.1973) // Protokol nr. 3

"Paneuropæisk" diagonal kumulation [a]

Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (EF-IS-NO-LI)

(Frihandelsaftale fra 2.5.1992, EFT L 1 af 3.1.1994) // Protokol 4

"Paneuropæisk" fuldstændig og diagonal kumulation [a]

De central- og østeuropæiske lande

Ungarn (1.3.1992)

(Europaaftale om associering fra 16.12.1991, EFT L 347 af 31.12.1993) // Protokol nr. 4

"Paneuropæisk" diagonal kumulation [a]

Polen (1.3.1992)

(Europaaftale om associering fra 16.12.1991, EFT L 348 af 31.12.1993) // Protokol nr. 4

"Paneuropæisk" diagonal kumulation [a]

Den Tjekkiske Republik (1.3.1992)

(Europaaftale om associering fra 4.10.1993, EFT L 360 af 31.12.1994) // Protokol nr. 4

"Paneuropæisk" diagonal kumulation [a]

Den Slovakiske Republik (1.3.1992)

(Europaaftale om associering fra 4.10.1993, EFT L 359 af 31.12.1994) // Protokol nr. 4

"Paneuropæisk" diagonal kumulation [a]

Bulgarien (31.12.1993)

(Europaaftale om associering fra 8.3.1993, EFT L 358 af 31.12.1994) // Protokol nr. 4

"Paneuropæisk" diagonal kumulation [a]

Rumænien (1.5.1993)

Europaaftale om associering fra 1.3.1993, EFT L 357 af 31.12.1994) // Protokol nr. 4

"Paneuropæisk" diagonal kumulation [a]

Estland (1.1.1995)

(Europaaftale om associering fra 12.6.1995, EFT L 68 af 9.3.1998) // Protokol nr. 3

"Paneuropæisk" diagonal kumulation [a]

Letland (1.1.1995)

(Europaaftale om associering fra 12.6.1995, EFT L 26 af 2.2.1998) // Protokol nr. 3

"Paneuropæisk" diagonal kumulation [a]

Litauen (1.1.1995)

(Europaaftale om associering fra 12.6.1995, EFT L 51 af 20.2.1998) // Protokol nr. 3

"Paneuropæisk" diagonal kumulation [a]

Slovenien (1.1.1997)

(Europaaftale om associering fra 10.6.1996, EFT L 51 af 26.2.1999) // Protokol nr. 4

"Paneuropæisk" diagonal kumulation [a]

Vestlige Balkanlande

Makedonien (Den Tidligere Jugoslaviske Republik (1.6.2001)

(Interimsaftale fra 9.4.2001, EFT L 124 af 4.5.2001) // Protokol nr. 4

Bilateral kumulation

Kroatien (1.1.2002)

(Interimsaftale fra 29.10.2001, EFT L 330 af 14.12.2001) // Protokol nr. 4

Bilateral kumulation

Middelhavslande

Tyrkiet (produkter uden for toldunionen) //

- EKSF-produkter (1.1.1997)

(Aftale fra 25.7.1996, EFT L 227 af 7.9.1996) // Protokol nr. 1

"Paneuropæisk" diagonal kumulation

- Landbrugsprodukter (1.1.1998)

(Afgørelse nr. 1/98 truffet af associeringsrådet den 25.2.1998, EFT L 86 af 20.3.1998) // Protokol nr. 3

Bilateral kumulation

Malta (1.4.1971)

(Associeringsaftale fra 5.12.1970, EFT L 61 af 14.3.1971) // Protokol

Bilateral kumulation

Cypern (1.6.1973)

(Associeringsaftale fra 19.12.1972, EFT L 133 af 21.5.1973) // Protokol

Bilateral kumulation

Algeriet (1.7.1976) [b]

(Samarbejdsaftale fra 26.4.1976, EFT L 263 af 27.9.1978) // Protokol nr. 2

Bilaterlal kumulation

Tunesien (1.3.1998)

(Euro-Middelhavsaftale om associering fra 17.7.1995, EFT L 97 af 30.3.1998) // Protokol nr. 4

Bilateral, diagonal og fuldstændig kumulation ("Maghreb")

Marokko (1.3.2000)

(Euro-Middelhavsaftale om associering fra 26.2.1996, EFT L 70 af 18.3.2000) // Protokol nr. 4

Bilateral, diagonal og fuldstændig kumulation ("Maghreb")

Israel (1.6.2000)

(Euro-Middelhavsaftale om associering fra 20.11.1995, EFT L 147 af 21.6.2000) // Protokol nr. 4

Bilateral kumulation

Palæstinensiske Myndighed (1.7.1997)

(Euro-Middelhavs-interimsassocieringsaftale fra 24.2.1997, EFT L 187 af 16.7.1997) // Protokol nr. 3

Bilateral kumulation

Egypten (1.7.1977) [b]

(Samarbejdsaftale fra 18.1.1977, EFT L 266 af 27.9.1978) // Protokol nr. 2

Bilateral kumulation

Jordan (1.5.2002)

(Euro-Middelhavsaftale fra 24.11.1997, EFT L 129 af 15.5.2002) // Protokol nr. 3

Bilateral kumulation

Libanon (1.3.2003)

(Euro-Middelhavs-interimsassocieringsaftale fra 24.2.1997, EFT L 187 af 16.7.1997) // Protokol nr. 2

Bilateral kumulation

Syrien (1.7.1977) [c]

(Samarbejdsaftale fra 18.1.1977, EFT L 269 af 27.9.1978) // Protokol nr. 2

Bilateral kumulation

Andre lande eller territorier

Andorra (landbrugsprodukter uden for toldunionen)

(Aftale, EFT L 374 af 31.12.1990) // Tillæg til aftalen

Bilateral kumulation

Færøerne - Danmark (1.1.1997)

(Aftale fra 6.12.1996, EFT L 53 af 22.2.1997) // Protokol nr. 3

Bilateral kumulation

Afrika-Vestindien-Stillehavet (1.4.2003)

(AVS-EF-partnerskabsaftale fra Cotonou fra 23. juni 2000, EFT L 65 af 8.3.2003 og L 83 af 1.4.2003; midlertidig anvendelse fra den 1.3.2000) // Protokol 1 i bilag V

Bilateral og fuldstændig kumulation ("EF-AVS-OLT") [f]

Sydafrika (1.1.2000)

(Aftale om handel, udvikling og samarbejde: midlertidig anvendelse, EFT L 311 af 4.12.1999) // Protokol 1

Bilateral kumulation [g]

Mexico (1.7.2000)

(Afgørelse nr. 2/2000 truffet af Det Fælles Råd EF-Mexico: midlertidig anvendelse af partnerskabsaftalen ..., EFT L 157 af 30.6.2000 og L 245 af 29.09.2000) // Bilag III til afgørelsen

Bilateral kumulation

Chile (1.2.2003)

(Midlertidig anvendelse af associeringsaftalen, EFT L 352 af 30.12.2002 og L 26 af 31.1.2003) // Bilag III til aftalen

Bilateral kumulation

autonome præferenceordninger // Regler for oprindelse/ kumulation

Oversøiske lande og territorier (2.12.2001)

(Rådets afgørelse nr. 2001/822/EF af 27. november 2001, EFT L 314 af 30.11.2001 og EFT L 324 af 7.12.2001: Tillæg II til bilag III) // Bilag III til afgørelsen

Bilateral og fuldstændig kumulation ("EF-OLT-AVS")

Den Generelle Præferenceordning

(Rådets forordning (EF) nr. 2501/2001 af 10.12.2001, EFT L 346 af 31.12.2001) // Artikel 66 til 97

(Kommissionens forordning (EØF) nr. 2454/93 af 2.7.1993 )

Bilateral, regional og diagonal kumulation (EF-NO-CH) [h]

De vestlige Balkanlande (Albanien, Bosnien-Hercegovina, Serbien og Montenegro)

Rådets forordning (EF) nr. 2007/2000 af 18.9.2000, EFT L 240 af 23.9.2000) // Artikel 66 og 98 til 123

(Kommissionens forordning (EØF) nr. 2454/93 af 2.7.1993 )

Bilateral kumulation

Ceuta og Melilla

(Protokol 2 i akten vedrørende Spaniens tiltrædelse) // Rådets forordning (EF) nr. 82/2001 af 5.12.2000 (EFT L 20 af 20.1.2001)

Bilateral kumulation med EF og diagonal eller fuldstændig kumulation afhængigt af tilfældet med EF's partnerlande [i]

Noter:

[a] Den diagonale oprindelseskumulation, også benævnt "paneuropæisk", omfatter varer, der har oprindelse i Fællesskabet, Bulgarien, Schweiz (herunder Liechtenstein),Tjekkiet, Estland, Ungarn, Island, Litauen, Letland, Norge, Polen, Rumænien, Slovenien, Slovakiet og Tyrkiet (undtagen landbrugsprodukter omhandlet i bilag I til EF-traktaten) (for situationen med hensyn til aftaler, der vedrører denne kumulation henvises til EFT C 100 af 25.4.2002, s. 5); den vedrører ligeledes industriprodukterne i kapitel 25 til 97 i HS med oprindelse i Fyrstendømmet Andorra samt produkter med oprindelse i Republikken San Marino.

[b] Ny Euro-Middelhavsassocieringsaftale er undertegnet, men endnu ikke trådt i kraft.

[c] Ny Euro-Middelhavsassocieringsaftale er ved at blive forhandlet.

[d] Oprindelseskumulationen med Sydafrika, som også er fastsat i denne aftale, er endnu ikke trådt i kraft.

[e] Oprindelseskumulationen med AVS-staterne, som også er fastsat i denne aftale, er endnu ikke trådt i kraft.

[f] Den bilaterale GPS-kumulation anvendes mellem EF og det præferenceberettigede land, den "diagonale" kumulation anvendes mellem EF, Norge eller Schweiz og det præferenceberettigede land, og den regionale kumulation anvendes mellem de præferenceberettigede lande, der tilhører en af de fire regionale grupper for GPS-kumulation (sammenslutningen af stater i Sydøstasien, det mellemamerikanske fællesmarked, det andinske fællesskab, den sydasiatiske sammenslutning for regionalt samarbejde). Disse typer kumulation kan kombineres for samme operation.

[g] Disse forskellige kumulationer anvendes i henhold til forordning nr. 82/2001 på samhandel mellem Fællesskabet og Ceuta og Melilla; men de spiller også ind ifølge oprindelsesreglerne i de præferenceordninger, som Fællesskabet har fastlag med tredjelande, på samhandelen mellem disse tredjelande og Ceuta og Melilla (for listen over de lande, med hvilke disse forskellige kumulationer er mulige, henvises til EFT C 108 af 4.5.2002, s. 3).

FINANSIERINGSOVERSIGT

Denne grønbog er ikke et forslag til lovgivning, men et debatoplæg. Den har derfor ingen finansielle indvirkninger.

KONSEKVENSANALYSE FORSLAGETS KONSEKVENSER FOR VIRKSOMHEDERNE, HERUNDER ISÆR SMÅ OG MELLEMSTORE VIRKSOMHEDER (SMV)

Denne grønbog er ikke et forslag til lovgivning, men et debatoplæg. Den har dermed ingen indvirkning på virksomhederne, især ikke SMV.

Den høring om oprindelsesreglerne fremover i præferencehandelsordningerne, som vil finde sted med udgangspunkt i grønbogen, vil dog primært være beregnet på erhvervslivet. Både enkeltvirksomheder og deres repræsentative organisationer kan bidrage til debatten og forelægge de behov, de måtte have i den forbindelse.