Meddelelse fra Kommissionen for så vidt angår anvendelsen af direktivet om vurdering af indvirkning på miljøet (Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/92/EU, som ændret ved direktiv 2014/52/EU) på ændringer og udvidelse af projekter — bilag I, punkt 24, og bilag II, punkt 13, litra a), herunder de vigtigste begreber og principper i forbindelse hermed

(2021/C 486/01)

Indholdsfortegnelse

1 Indledning 3

1.1 Tilgængelige informationskilder 3

2 Nøgleprincipper og definitioner 4

2.1 Vurdering af indvirkningen på miljøet — anvendelsesområde 4

2.2 Centrale relevante definitioner og bestemmelser i VVM-direktivet 4

2.2.1 Projekt 5

2.2.2 Tilladelse 5

2.2.3 Opdeling af projekter 7

2.2.4 Vurdering af et projekts samlede virkninger 8

2.2.5 Afhjælpning af den manglende vurdering af indvirkningen på miljøet 8

3 Forvaltning af ændringer og udvidelser af projekter 8

3.1 Baggrund 9

3.2 Begrebet ændring/udvidelse af et projekt 10

3.3 Bilag I til VVM-direktivet — Projektkategori I.24 10

3.3.1 Bilag I — Projekter med tærskelværdier 11

3.3.2 Bilag I — Projekter uden tærskelværdier 11

3.4 Bilag II til VVM-direktivet — Projektkategori II.13, litra a) 12

4 Anvendelse af VVM-direktivet på ændringer og udvidelser af kernekraftværker 13

Indledning 13

4.1 Eksempler på arbejder eller fysiske indgreb i forbindelse med ændringer eller udvidelser af projektkategorien kernekraftværker 14

4.2 Godkendelse af ændringer eller udvidelser af kernekraftværksprojekter 15

4.2.1 De særlige tilfælde af forlængelse af levetiden og langsigtet drift 16

4.3 Vejledende principper for vurdering af ændringer eller udvidelser af kernekraftværksprojekter i lyset af Doel-dommen 16

4.4 Fastlæggelse af risikoen og behovet for en VVM 17

4.5 Benchmarking i forbindelse med gennemførelsen af VVM-direktivet på det nukleare område 18

5 Resumé af de vigtigste punkter 19

1 INDLEDNING

Formålet med denne vejledning er at skabe klarhed for de kompetente myndigheder og interessenter om anvendelsen af direktiv 2011/92/EU Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse af 13. december 2011 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet (1), som ændret ved direktiv 2014/52/EU Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 16. april 2014 om ændring af direktiv 2011/92/EU om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet (2) (direktivet om vurdering af indvirkning på miljøet (VVM)), i lyset af den seneste retspraksis fra Den Europæiske Unions Domstol (EU-Domstolen). Vejledningen fokuserer navnlig på ændringer og udvidelser som anført i bilag I og bilag II til VVM-direktivet og har et særligt kapitel dedikeret til den nukleare sektor.

Punkt 24 i bilag I og punkt 13, litra a), i bilag II vedrører ændringer og udvidelser af projekter og finder bred anvendelse, da de omfatter ændringer af alle projektkategorier inden for VVM-direktivets anvendelsesområde. En korrekt anvendelse af VVM-direktivet på ændringer og udvidelser af projekter er afgørende for den overordnede gennemførelse af VVM-direktivet.

En del af den seneste retspraksis, navnlig Domstolens dom i sag C-411/17 (3) om forlængelse af levetiden for kernekraftværket i Doel, Belgien (i det følgende benævnt »Doel-dommen«), har indført nye elementer, der skal tages i betragtning i forbindelse med ændringer af projekter i henhold til bilag I, og bekræftet hovedprincipperne for VVM-direktivets anvendelse. På grund af deres generelle proceduremæssige karakter har begge projektkategorier vedrørende projektændringer eller -udvidelser også været genstand for talrige anmodninger om oplysninger vedrørende deres anvendelse fra de kompetente nationale myndigheder og andre interessenter.

På grundlag af ovenstående betragtninger har Kommissionen derfor besluttet at udstede denne vejledning for at beskrive disse begreber og principper i VVM-direktivet, herunder definitioner og bestemmelser i VVM-direktivet. Ved at give kontekstuelle eksempler på forpligtelserne i VVM-direktivet, fremme en konsekvent tilgang og opstille de gældende bestemmelser om ændringer og udvidelser af projekter har vejledningen til formål at forbedre gennemførelsen af VVM-direktivet.

Da der er mange praktiske situationer, som ofte er komplekse, og VVM-direktivet finder anvendelse på en lang række sektorer og projekttyper, er det ikke muligt at opstille en udtømmende liste over eksempler. De kompetente nationale myndigheder kan være nødt til at anvende kravene i VVM-direktivet fra sag til sag og vurdere hvert enkelt tilfælde under hensyntagen til de særlige omstændigheder. For at opnå en konsekvent gennemførelse af VVM-direktivet opfordrer Kommissionen medlemsstaterne til på frivillig basis at iværksætte en benchmarkingøvelse for så vidt angår ændringer og udvidelser af projekter. En sådan øvelse vil give mulighed for at samle ekspertise og sammenligne eksempler fra hver enkelt medlemsstat og gradvist kunne føre til udvikling af fælles metoder på EU-plan og lette den praktiske gennemførelse i specifikke tilfælde.

1.1 Tilgængelige informationskilder

Kun Den Europæiske Unions Domstol har kompetence til at give en autoritativ fortolkning af EU-retten. VVM-direktivet har ofte været genstand for sager for Domstolen, og en række sager har behandlet spørgsmålet om definitionerne, beskrivelsen eller omfanget af de enkelte projektkategorier i bilag I og II.

Domstolens afgørelser indeholder centrale generelle principper, der er nyttige for fortolkningen af projektkategorier, der er opført i VVM-direktivet, samt andre begreber, herunder fortolkningen af »projekt«.

Ud over denne vejledning har Kommissionens tjenestegrene også udarbejdet og ajourfører regelmæssigt en brochure om Domstolens afgørelser — vurdering af projekters indvirkning på miljøet (4).

VVM-direktivet henviser udtrykkeligt til andre internationale aftaler såsom konventionen om vurdering af virkningerne på miljøet på tværs af landegrænserne (Esbokonventionen) (5) og konventionen om adgang til oplysninger, offentlig deltagelse i beslutningsprocesser samt adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet (Århuskonventionen) (6). VVM-direktivet bør derfor fortolkes i overensstemmelse med disse konventioner (7). I betragtning af den brede vifte af sektorer, der er omfattet af VVM-direktivet, indeholder mange andre retsakter på EU-plan definitioner af begreber, der indgår i eller vedrører aktiviteter, som er omfattet af bilag I og II (8).

Ved udarbejdelsen af disse retningslinjer har Kommissionen taget hensyn til det vejledende dokument om anvendelsen af Esbokonventionen på forlængelse af atomkraftværkers levetid, som er udarbejdet inden for rammerne af De Forenede Nationers Økonomiske Kommission for Europa (ECE) (9).

2 NØGLEPRINCIPPER OG DEFINITIONER

2.1 Vurdering af indvirkningen på miljøet — anvendelsesområde

VVM-direktivet fastsætter proceduremæssige forpligtelser, der er relevante for offentlige og private projekter inden for dets anvendelsesområde, og som sandsynligvis vil få væsentlig indvirkning på miljøet. Disse projekter skal være omfattet af en tilladelse og underkastes en vurdering med hensyn til deres indvirkning på miljøet, inden der udstedes en sådan tilladelse.

Projekter, der er omfattet af VVM-direktivets anvendelsesområde, inddeles i kategorier og er opført i bilag I og II. De projekter, der er opført i bilag I, er projekter, der anses for at have væsentlig indvirkning på miljøet og som hovedregel er underlagt en obligatorisk vurdering (VVM-direktivets artikel 4, stk. 1). I henhold til VVM-direktivets artikel 2, stk. 1, og artikel 4, stk. 1, og uanset de særlige tilfælde, der er omhandlet i artikel 2, stk. 4, skal miljøvirkningerne af projekter, der er omfattet af bilag I til direktivet, som sådan og inden godkendelse vurderes systematisk (10). Det følger heraf, at medlemsstaterne ikke har nogen skønsmargen i denne henseende. Desuden indeholder de fleste af de projektkategorier, der er nævnt i bilag I, tærskler, som er direkte forbundet med anvendelsesområdet. Hvis der er fastsat tærskler for bilag I-projektkategorier i den nationale lovgivning, for hvilke sådanne tærskler ikke er fastsat i bilag I, vil dette begrænse VVM-direktivets anvendelsesområde (11).

Projekter, der er opført i bilag II, har ikke nødvendigvis nogen væsentlig indvirkning på miljøet i alle tilfælde. De bør gennemgå en bestemmelsesproces — som er almindeligt kendt under betegnelsen »screening« — for at fastslå, om de kan forventes at få væsentlig indvirkning på miljøet. I henhold til VVM-direktivets artikel 4, stk. 2, kan vurderingen af de sandsynlige væsentlige indvirkninger på miljøet foretages ved hjælp af en undersøgelse i hvert enkelt tilfælde, ved fastsættelse af tærskelværdier eller kriterier eller ved en kombination af disse procedurer under hensyntagen til de relevante udvælgelseskriterier i direktivets bilag III (projekternes karakteristika, projekternes placering, kategori og karakteristika ved den potentielle miljøpåvirkning).

VVM-direktivets artikel 2, stk. 1 — som et centralt vejledende princip og grundlæggende mål — begrænser medlemsstaternes skønsbeføjelser, navnlig for så vidt angår bilag II-projekter, ved at kræve, at projekter underkastes en vurdering af indvirkningerne, hvis de bl.a. på grund af deres art, dimensioner eller placering kan forventes at få væsentlig indvirkning på miljøet (12).

2.2 Centrale relevante definitioner og bestemmelser i VVM-direktivet

I det følgende afsnit beskrives de vigtigste relevante definitioner og bestemmelser vedrørende projekterne og ændringer eller udvidelser heraf.

2.2.1 Projekt

I VVM-direktivets artikel 1, stk. 2, litra a), defineres »projekt« som: »– gennemførelse af anlægsarbejder eller andre installationer eller arbejder – andre indgreb i det naturlige miljø eller i landskaber, herunder sådanne, der tager sigte på udnyttelse af ressourcer i undergrunden.«

Tilstedeværelse af fysiske arbejder

Domstolen har gentagne gange bekræftet (13), at udtrykket »projekt« henviser til arbejder eller fysisk indgriben. En fornyelse af en eksisterende tilladelse (f.eks. til at drive en lufthavn som i sag C-275/09, Brussels Hoofdstedelijk Gewest m.fl., præmis 24, eller af et deponeringsanlæg som i sag C-121/11, Pro-Braine m.fl., præmis 31, kan ikke i mangel af arbejder eller indgreb, der indebærer ændringer af lokalitetens fysiske aspekter, kvalificeres som et »projekt« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 1, stk. 2, litra a). Derfor er eksistensen af arbejder eller fysiske indgreb en forudsætning for, at en aktivitet kan betegnes som et »projekt« i VVM-direktivets forstand.

I Doel-dommen har Domstolen mindet om, at: »Det fremgår af Domstolens praksis, at begrebet »projekt« for så vidt navnlig angår ordlyden af VVM-direktivets artikel 1, stk. 2, litra a), første led, sigter til arbejder eller indgreb, som ændrer områdets fysiske karakteristika« (præmis 62).

Det samme princip, når det anvendes på bilag I, punkt 24, og bilag II, punkt 13, litra a), betyder, at ændringer eller udvidelser af eksisterende projekter for at falde ind under VVM-direktivets anvendelsesområde og definitionen af projekt i henhold til artikel 1, stk. 2, litra a), forudsætter arbejder eller indgreb, der indebærer ændringer af de oprindelige projekters fysiske aspekter (14).

2.2.2 Tilladelse

I VVM-direktivets artikel 1, stk. 2, litra c), defineres »tilladelse« således:

»c) »tilladelse«: afgørelse fra den eller de kompetente myndighed(er), som giver bygherren ret til at gennemføre projektet«".

Behovet for tilladelse

Domstolen har ved flere lejligheder understreget, at »[m]edlemsstaterne skal gennemføre [VVM-direktivet] på en måde, der fuldt ud svarer til de krav, som direktivet fastsætter, henset til dettes hovedformål, der, som det fremgår af dets artikel 2, stk. 1, er, at projekter, der bl.a. på grund af deres art, dimensioner eller placering kan få væsentlig indvirkning på miljøet, undergives en vurdering af denne indvirkning, inden der gives tilladelse« (15).

Derfor skal ændringer eller udvidelser af projekter som omhandlet i punkt 24 i bilag I eller punkt 13, litra a), i bilag II til VVM-direktivet, som kan forventes at få væsentlig indvirkning på miljøet, gøres til genstand for et krav om tilladelse.

Tilladelsens form

VVM-direktivet definerer byggetilladelsen som den eller de kompetente myndigheders afgørelse, som giver bygherren ret til at gå videre med projektet (16).

Udtrykket »tilladelse« dækker således en bred vifte af retsakter (dvs. afgørelser, tilladelser og andre godkendelsesinstrumenter), afhængigt af de nationale procedurer, der finder anvendelse i medlemsstaterne. Det er ikke defineret ved dens titel eller ved proceduren for dens vedtagelse i overensstemmelse med den pågældende medlemsstats nationale lovgivning, men ved dens retsvirkning. Som Domstolen har påpeget, skal kvalificeringen af en afgørelse som en »tilladelse« som omhandlet i VVM-direktivets artikel 1, stk. 2, litra c), ske under anvendelse af national ret i overensstemmelse med EU-retten (17).

VVM-direktivet kræver ikke en enkelt tilladelsesprocedure (18), og i overensstemmelse med VVM-direktivets artikel 2, stk. 2, kan VVM »indgå i medlemsstaternes gældende procedurer for projektgodkendelse eller, i mangel heraf, i andre procedurer eller i de procedurer, der skal udarbejdes for at opfylde dette direktivs målsætninger«. Der er derfor forskelle mellem medlemsstaterne med hensyn til terminologien i forbindelse med tilladelsen. Ud over forskellige titler (f.eks. byggetilladelse, afgørelse, godkendelse) kan proceduren for vedtagelse af en tilladelse også variere. Det er f.eks. muligt at vedtage en tilladelse gennem en administrativ procedure på lokalt, regionalt eller nationalt plan eller gennem en lovgivningsprocedure (19), så længe de relevante bestemmelser i VVM-direktivet overholdes. Selve tilladelsen skal være en endelig afgørelse, der giver bygherren ret til at gå videre med projektet (det samme princip gælder i tilfælde af flertrinsprocedurer, se næste afsnit).

Hvis ændringer eller udvidelser af projekter som omhandlet i punkt 24 i bilag I eller punkt 13, litra a), i bilag II til VVM-direktivet, der kan forventes at få væsentlig indvirkning på miljøet, vedtages ved en lovgivningsprocedure, skal de også underkastes en vurdering med hensyn til deres indvirkning på miljøet i overensstemmelse med artikel 2, stk. 1 (20).

I denne forbindelse er det også vigtigt at redegøre for forskellen mellem tilladelsen i henhold til VVM-direktivet og en godkendelse/licens i forbindelse med driften (af en installation/et anlæg). Sådanne »godkendelser« som defineret eller anvendt i andre retsakter, f.eks. direktivet om industrielle emissioner (21) eller direktivet om deponering af affald (22), er relevante for visse driftsordninger. På den anden side giver udtrykket »tilladelse«, som det forstås i forbindelse med VVM-direktivet, ifølge definitionen bygherren ret til at gå videre med projektet (f.eks. til at udføre anlægsarbejder eller -installationer eller andre indgreb i det naturlige miljø og landskabet (23)). Driftsgodkendelsen eller licensen er baseret på den relevante lovgivning (24), for det meste knyttet til en godkendelse i forbindelse med driften af et projekt, og er ofte baseret på og gennemfører en forudgående afgørelse i forbindelse med en flertrinsprocedure. Som nævnt i de foregående afsnit skal en fornyelse af en driftsgodkendelse/licens i mangel af arbejder eller indgreb, der indebærer ændringer af en lokalitets fysiske aspekt, holdes adskilt fra begrebet »tilladelse« (25).

Ændringer og udvidelser af projekter i flertrinsprocedurer

Godkendelse af projekter sker undertiden inden for komplekse administrative procedurer, der omfatter forskellige faser og processer. I tilfælde, hvor der konstateres en projektændring eller -udvidelse (26), er det afgørende at fastslå, »hvornår« VVM-direktivet bør finde anvendelse, og »hvad« der bør vurderes i hver fase. I forbindelse med en tilladelsesprocedure, der omfatter flere faser, skal denne vurdering i princippet foretages, så snart det er muligt at identificere og vurdere alle de virkninger, som projektet kan have på miljøet (27).

I Doel-dommen har Domstolen mindet om den eksisterende retspraksis (28). VVM-direktivets artikel 2, stk. 1, præciserer, at den vurdering af indvirkningen på miljøet, som kræves i henhold til direktivet, skal foretages, »inden der gives tilladelse« (præmis 82). Den har også udtalt, at: »I øvrigt skal en vurdering af et projekts indvirkning på miljøet, når den nationale lovgivning fastsætter, at godkendelsesproceduren er opdelt i flere led, i princippet foretages, så snart det er muligt at identificere og vurdere alle de virkninger, som projektet kan have på miljøet« (præmis 85).

Domstolen fremhævede også de situationer, hvor tilladelsesproceduren består af flere led, og et af disse led er en grundlæggende afgørelse, der fastsætter parametrene for de øvrige gennemførelsesafgørelser. I disse tilfælde skal vurderingen af indvirkningen på miljøet relateres til den grundlæggende afgørelse, medmindre nogle af virkningerne på miljøet først kendes på et senere tidspunkt og vedrører gennemførelsesafgørelserne. Derefter kan vurderingen af yderligere virkninger, der bliver kendt på et senere tidspunkt, foretages på dette senere tidspunkt (29). Ifølge Domstolen er en »grundlæggende afgørelse« den, der definerer et projekts »væsentlige kendetegn«, som ikke vil være genstand for debat eller kan drages i tvivl på et senere tidspunkt (30). I sådanne tilfælde skal medlemsstaterne sikre, at vurderingen af indvirkningen på miljøet er knyttet til den grundlæggende afgørelse.

Desuden har Domstolen også behandlet behovet for at vurdere virkningerne af sådanne projekter som helhed. Når en tilladelsesprocedure omfatter mere end ét led — et, der omfatter en grundlæggende afgørelse, og et andet, der omfatter en gennemførelsesafgørelse, der ikke kan gå ud over de parametre, som er fastsat i den grundlæggende afgørelse — er den kompetente myndighed under visse omstændigheder forpligtet til at foretage en vurdering af indvirkningen på miljøet af et projekt selv efter udstedelsen af planlægningstilladelsen, når forholdene efterfølgende godkendes (31). Denne vurdering skal være udtømmende, således at den vedrører alle de aspekter af projektet, der endnu ikke er blevet vurderet, eller som kræver en ny vurdering. Som Domstolen har fremhævet, vedtager VVM-direktivet en samlet vurdering af projekternes indvirkning på miljøet eller af en ændring heraf, som ikke må begrænses til alene de direkte virkninger af selve de påtænkte arbejder, og til den indvirkning på miljøet, som anvendelsen og udnyttelsen af slutproduktet af disse arbejder kan medføre (32). En sådan vurdering er også uafhængig af, om projektet kan være af grænseoverskridende karakter (33).

2.2.3 Opdeling af projekter

VVM-direktivets formål kan ikke omgås gennem en projektopdeling, og manglende hensyntagen til projekternes kumulative virkning kan ikke i praksis føre til, at samtlige projektdele fritages for vurderingsforpligtelsen, idet projekterne i deres helhed kan forventes at få væsentlig indvirkning på miljøet som omhandlet i VVM-direktivets artikel 2, stk. 1 (34). Dette kan især være relevant for komplekse projekter, der udvikles i faser, hvor der kan være behov for fornyede ansøgninger om godkendelse.

Hvis flere projekter samlet set kan have væsentlige indvirkninger på miljøet som omhandlet i VVM-direktivets artikel 2, stk. 1, bør deres indvirkning på miljøet vurderes som helhed og på en kumulativ måde. I sin retspraksis går Domstolen ind for en bred fortolkning af VVM-direktivet og har understreget, at direktivet tilstræber »en samlet vurdering af den indvirkning på miljøet, projekterne eller ændringen af dem ville få (35)«.

F.eks. fandt Domstolen med hensyn til længden, at et projekt vedrørende en længere strækning ikke kan opdeles i kortere på hinanden følgende strækninger for som følge af denne opdeling at unddrage såvel projektet i sin helhed som delstrækningerne direktivets bestemmelser. Hvis dette var muligt, ville det i betydelig grad bringe den effektive virkning af direktivet i fare, eftersom de berørte nationale myndigheder kun behøvede at opdele et projekt vedrørende en længere strækning i kortere på hinanden følgende strækninger for som følge af denne opdeling at unddrage projektet direktivets bestemmelser (36).

Domstolen har ligeledes understreget, at det med henblik på at afgøre, om der skal foretages en miljøvurdering, kan være nødvendigt at tage hensyn til projekternes kumulative virkning for at undgå, at EU-lovgivningen omgås gennem en opdeling af projekter, der i deres helhed kan forventes at få væsentlig indvirkning på miljøet. Det tilkommer de nationale myndigheder i lyset af denne retspraksis at undersøge, om og i hvilket omfang de pågældende projekters og tidligere gennemførte projekters indvirkning på miljøet påvirkes (37).

2.2.4 Vurdering af et projekts samlede virkninger

I Doel-dommen bekræftedes et andet vigtigt princip i VVM-direktivet, nemlig forpligtelsen til at vurdere de samlede virkninger af et projekt og foretage en omfattende VVM. I præmis 64-72 fandt Retten, at de foranstaltninger, der var fastsat med henblik på forlængelse af et eksisterende projekt (foranstaltningerne til genetablering af et kernekraftværk i 10 år eller udskydelse af nedlukningen med 10 år, jf. præmis 59), ikke kan adskilles fra de opgraderingsarbejder, som de er uløseligt forbundet med, og som derfor tilsammen udgør et enkelt projekt. Foranstaltningerne i 2015-loven (forlængelse af levetiden) kan nemlig ikke kunstigt adskilles fra de nødvendige arbejder ud fra et teknisk og økonomisk synspunkt. Disse arbejder var kendt af lovgiveren og var knyttet til loven (jf. præmis 67-69). Selv om det var overladt til den nationale dommer at efterprøve anvendelsen af princippet, fandt Domstolen, at foranstaltningerne og arbejderne er en del af et og samme projekt (præmis 71).

Desuden skal der tages behørigt hensyn til behovet for at vurdere de samlede virkninger af et projekt som helhed, når der foretages talrige tekniske eller driftsmæssige ændringer under driften af et anlæg. Selv om det er almindeligt, at et anlæg gennemgår løbende vedligeholdelse og mange forskellige sikkerhedsforbedringer, som ikke ville udgøre en væsentlig risiko for miljøet, hvis det vurderes individuelt, bør deres kumulative indvirkning på miljøet vurderes som en helhed, hvis sådanne operationer reelt er forbundet og udgør et projekt i VVM-direktivets forstand.

Når der er en uløselig forbindelse mellem de mange mindre ændringer, der viser, at de mindre ændringer er en del af én kompleks aktivitet (som f.eks. udføres med en påviselig hensigt om at forlænge kernekraftværkets levetid eller driften af et anlæg), kan disse derfor udgøre et projekt i VVM-direktivets forstand. Tekniske dokumenter, forvaltningsplaner, investeringsplaner, administrative retsakter eller love samt begrundelser vedrørende administrative retsakter eller love kan være nyttige med henblik på at fastslå, om en række ændringer er uløseligt forbundne og er en del af en sådan kompleks aktivitet (udført med påviselig hensigt om at forlænge kernekraftværkets levetid).

Behovet for at betragte projektet som helhed (både hvad angår dets komponenter og dets virkninger) er blevet yderligere forstærket af det reviderede VVM-direktiv (38).

2.2.5 Afhjælpning af den manglende vurdering af indvirkningen på miljøet

Medlemsstaterne skal gennemføre VVM-direktivet på en måde, der fuldt ud opfylder dets krav under hensyntagen til dets grundlæggende mål. Det fremgår af artikel 2, stk. 1, at projekter, der bl.a. på grund af deres art, dimensioner eller placering kan forventes at få væsentlige indvirkninger på miljøet, undergives et krav om tilladelse og en vurdering af disse indvirkninger, inden der gives tilladelse (39). Dette grundlæggende princip i direktivet indebærer, at der for projekter, der er opført i bilag I og II til direktivet, skal foretages henholdsvis en VVM eller en screening, inden projektet godkendes.

I modsat fald kan bygherren »ikke påbegynde arbejderne i relation til det pågældende projekt uden at tilsidesætte kravene i det ændrede direktiv« (40).

VVM-direktivet indeholder ikke bestemmelser om en efterfølgende VVM- eller screeningprocedure og foreskriver heller ikke, at det er et muligt retsmiddel i tilfælde af manglende overholdelse af VVM-direktivet. Undladelse af at foretage en screening af de projekter, der er opført i bilag II, eller en procedure for vurdering af indvirkningen på miljøet af de projekter, der er opført i bilag I, udgør en overtrædelse af EU-retten (41).

I henhold til princippet om loyalt samarbejde i artikel 4, stk. 3, i TEU er medlemsstaterne imidlertid forpligtet til at afhjælpe følgerne af en overtrædelse af EU-retten. Forpligtelsen til at afhjælpe den manglende gennemførelse af en VVM følger af det princip om samarbejde, der er fastsat i den primære EU-ret og fast retspraksis (42). De kompetente myndigheder er således forpligtet til inden for rammerne af deres kompetence at træffe de nødvendige foranstaltninger for at råde bod på den manglende vurdering af indvirkningen på miljøet, f.eks. ved at tilbagekalde eller suspendere en tilladelse, der allerede er blevet givet, med henblik på at foretage en sådan vurdering inden for grænserne af medlemsstaternes processuelle autonomi (43).

Domstolen har fastslået, at EU-retten ikke er til hinder for, at nationale regler i visse tilfælde gør det muligt at lovliggøre operationer eller handlinger, der er i strid med EU-retten, og har præciseret, at en sådan mulighed for lovliggørelse imidlertid skal være underlagt den betingelse, at den ikke giver de berørte anledning til at omgå EU-reglerne eller til at undlade at anvende dem, og at en sådan lovliggørelse kun sker undtagelsesvis (44).

Efterfølgende VVM er en mulig afhjælpende foranstaltning for en reel manglende overholdelse af VVM-direktivet (f.eks. i situationer, hvor der allerede er givet tilladelse, uden at der er foretaget en VVM, og arbejder, der enten er udført eller er ved at blive udført).

Domstolen har fastslået, at en vurdering, der foretages, efter at et projekt er afsluttet og taget i brug, ikke kan begrænses til dets fremtidige indvirkning på miljøet, men også skal tage hensyn til dets indvirkning på miljøet fra tidspunktet for projektets afslutning. I tilfælde af, at der ikke er foretaget en vurdering af et projekts indvirkninger på miljøet, som kræves i VVM-direktivet, kræver EU-retten på den ene side, at medlemsstaterne bringer de ulovlige følgevirkninger af denne undladelse til ophør, og er på den anden side ikke til hinder for, at en vurdering af disse indvirkninger foretages med henblik på en lovliggørelse efter opførelsen og ibrugtagningen af det pågældende anlæg, på betingelse af:

— at de nationale bestemmelser, der tillader denne lovliggørelse, ikke giver de berørte anledning til at omgå EU-reglerne eller til at undlade at anvende dem

— at vurderingen foretaget med henblik på lovliggørelse ikke kun begrænses til dette anlægs fremtidige indvirkninger på miljøet, men også tager de indvirkninger på miljøet, der har været siden anlæggets opførelse, i betragtning (45).

Efterfølgende VVM-procedurer bør kun anvendes undtagelsesvist og som et middel til at sikre, at VVM-direktivets mål nås, selv om proceduren ikke formelt er blevet gennemført, og medlemsstaterne ikke bør anvende den til at omgå kravene i VVM-direktivet (46).

Medlemsstaternes forpligtelse til at træffe alle nødvendige foranstaltninger for at afhjælpe de ulovlige konsekvenser af den manglende VVM gælder også i tilfælde af manglende gennemførelse af en VVM i forbindelse med ændringer eller udvidelser af projekter.

3. FORVALTNING AF ÆNDRINGER OG UDVIDELSER AF PROJEKTER

3.1 Baggrund

Oprindeligt omfattede Rådets direktiv 85/337/EØF (47) ikke udtrykkeligt ændringer eller udvidelser af eksisterende projekter, bortset fra henvisningen i punkt 12 i bilag II til »Ændring af projekter i bilag I samt projekter i bilag I, som udelukkende eller hovedsagelig tjener til udvikling og afprøvning af nye metoder eller produkter, og som ikke anvendes mere end ét år« (bilag II, punkt 12).

12 år efter det oprindelige direktiv blev punkt 13, litra a), i bilag II indsat som den første projektkategori vedrørende projektændringer med samme ordlyd som i dag. Nemlig at Rådets direktiv 97/11/EF (48) ændrede direktiv 85/337/EØF med henblik på at optage følgende i bilag II, punkt 13: Ændringer eller udvidelser af projekter i bilag I eller II, som allerede er godkendt, er udført eller er ved at blive udført, når de kan være til skade for miljøet (49).

Punkt 24 i bilag I blev indsat seks år efter indsættelsen af den første projektkategori om projektændringer. De ændringer, der blev indført ved Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse 2003/35/EF (50) med henblik på at bringe fællesskabslovgivningen i overensstemmelse med Århuskonventionens bestemmelser, gjorde det klart, at en miljøkonsekvensvurdering er obligatorisk for »enhver ændring eller udvidelse af projekter, der er opført i dette bilag, såfremt en sådan ændring eller udvidelse i sig selv opfylder de eventuelle tærskelværdier, der er fastsat i dette bilag«.

Siden indsættelsen af punkt 24 i bilag I i direktivets tekst har Domstolen kun afsagt én dom, der fortolker denne projektkategori, nemlig den i sag C-411/17.

3.2 Begrebet ændring/udvidelse af et projekt

VVM-direktivet definerer ikke begreberne »ændring eller udvidelse« og giver ingen eksempler. Hvad der præcist udgør en ændring eller en udvidelse, afhænger af projektkategorien. Der gives nogle eksempler på sådanne ændringer eller udvidelser i afsnit 3.3.1 og 3.3.2 nedenfor baseret på EU-Domstolens retspraksis.

Punkt 24 i bilag I og punkt 13, litra a), i bilag II er specifikke projektkategorier, der omfatter ændringer og udvidelser af alle kategorier af projekter inden for VVM-direktivets anvendelsesområde med alle deres særlige karakteristika.

3.3 Bilag I til VVM-direktivet — Projektkategori I.24

Bilag I, punkt 24 — Enhver ændring eller udvidelse af projekter, der er opført i dette bilag, såfremt en sådan ændring eller udvidelse i sig selv opfylder de eventuelle tærskelværdier, der er fastsat i dette bilag.

Punkt 24 i bilag I henviser udtrykkeligt til enhver ændring eller udvidelse af bilag I-projekter, der opfylder de eventuelle tærskelværdier, som er fastsat i det pågældende bilag (51).

I Doel-dommen præciserede Domstolen yderligere et centralt princip, der udløser en forpligtelse til at gennemføre en miljøkonsekvensvurdering for ændringer eller udvidelser af bilag I-projekter på grundlag af miljørisikoen ved en sådan ændring.

Domstolen mindede om, at der skal foretages miljøkonsekvensvurderinger for projekter, der er opført i direktivets bilag, hvis de på grund af deres art, dimensioner eller placering kan forventes at få væsentlige indvirkninger på miljøet, og fortsatte:

»78. For så vidt angår punkt 24 i bilaget til VVM-direktivet fremgår det af bestemmelsens ordlyd og opbygning, at den vedrører ændringer eller udvidelser af et projekt, som navnlig, henset til deres art eller omfang, fremviser tilsvarende risici med hensyn til indvirkning på miljøet som selve projektet.

79. De i hovedsagen omhandlede foranstaltninger, som bevirker en forlængelse af varigheden af den tidligere ved loven af 31. januar 2003 til 40 år begrænsede tilladelse til produktion af elektricitet til industrielle formål på de to omhandlede kraftværker med en væsentlig periode på 10 år, skal, sammenholdt med de væsentlige renoveringsarbejder, der er nødvendiggjort af nedslidningen af disse kraftværker og forpligtelsen til at bringe disse i overensstemmelse med sikkerhedsstandarderne, anses for at have et tilsvarende omfang for så vidt angår risikoen for indvirkning på miljøet som den oprindelige idriftsættelse af disse kraftværker.«

I Doel-dommens præmis 78 fastlagde Domstolen det centrale princip, der udløser forpligtelsen til at gennemføre en VVM i tilfælde af ændring eller udvidelse af bilag I-projekter. Vurderingen af relevante kriterier er risikoen med hensyn til miljøvirkninger. Hvis den risiko, der er forbundet med ændringen eller udvidelsen af projektet, svarer til den risiko, der er forbundet med selve den oprindelige projektkategori, falder projektet ind under punkt 24 i bilag I til VVM-direktivet (52).

I den foreliggende sag henviste Domstolen både til de foranstaltninger, der forlænger varigheden af tilladelser til produktion af elektricitet, og til arbejdernes omfang. I præmis 79 henviste den til forlængelsen af driften af kernekraftværkerne med en betydelig periode (10 år) og det forhold, at større renoveringsarbejder (53) er nødvendige. Retten konkluderede, at projektets miljørisici er af en størrelsesorden, der kan sammenlignes med dem, der var gældende, da kernekraftværkerne blev idriftsat.

I dommen henvises der til arten eller omfanget af ændringen eller udvidelsen af et projekt som ikkeudtømmende eksempler på kriterier til vurdering af, om miljørisiciene svarer til dem, der er forbundet med det oprindelige projekt. Det fremgår ikke af dommen, at begge kriterier skal opfyldes kumulativt. Det afgørende element synes at være, at den samlede analyse af et givet projekt viser, at der er sammenlignelige risici i forhold til det oprindelige projekt (i det foreliggende tilfælde kernekraftværker og atomreaktorer). Det følger heraf, at arten og omfanget af ændringen/udvidelsen af et projekt ikke synes at være de eneste mulige kriterier. Det forekommer heller ikke nødvendigt, at risiciene skyldes både projektets art og omfang, så længe de svarer til det oprindelige projekts risici. Det synes ikke udelukket, at risikoen også kan skyldes et projekts art alene eller dets omfang (»henset til deres art eller omfang« (54)).

3.3.1 Bilag I — Projekter med tærskelværdier

For mere end halvdelen af projektkategorierne i bilag I er der fastsat tærskelværdier. For så vidt angår ændringer eller udvidelser af sådanne projekter, som opfylder eller overskrider disse tærskelværdier, skal der derfor foretages en VVM, da disse ændringer eller udvidelser udgør en risiko svarende til den oprindelige projektkategori (55).

Det er dog vigtigt at bemærke, at det på grundlag af fast retspraksis er nødvendigt nøje at vurdere, under hvilke omstændigheder disse tærskelværdier er opfyldt, når det drejer sig om at ændre elementer af eksisterende projekter, for hvilke tærskelværdierne er fastsat i bilag I. I sag C-2/07, Abraham m.fl., fastslog Domstolen, at »[...] arbejder til ændring af en lufthavn med en start- og landingsbane på 2 100 m og derover således ikke kun er arbejder, der har til formål at forlænge banen, men alle arbejder (56) vedrørende lufthavnens bygninger, installationer eller udstyr, så længe de bl.a. som følge af deres karakter, omfang og kendetegn kan anses for en ændring af selve lufthavnen. Dette er navnlig tilfældet med hensyn til arbejder, der skal udvide lufthavnens virksomhed og flytrafikken væsentligt« (præmis 36) (57).

3.3.2 Bilag I — Projekter uden tærskelværdier

For så vidt angår bilag I-projekter med tærskelværdier bør enhver ændring eller udvidelse af bilag I-projekter uden tærskelværdier, som navnlig, henset til deres art eller omfang, fremviser tilsvarende risici med hensyn til indvirkning på miljøet som selve projektet, anses for at falde ind under punkt 24 i bilag I. Sådanne projekter indebærer en iboende risiko for væsentlige indvirkninger på miljøet som omhandlet i VVM-direktivets artikel 2, stk. 1, og bør derfor underkastes en vurdering af dets indvirkning på miljøet i henhold til artikel 4, stk. 1 (58).

VVM-direktivet fastsætter ikke en procedure for fastlæggelse af risikoniveauet med hensyn til projektets miljøvirkninger, og det er derfor bygherrerne og de kompetente myndigheder, der skal analysere det pågældende projekt. Et vigtigt element fra bygherrens og de kompetente myndigheder med ansvar for miljøkonsekvensvurderingens side er at afdække, på hvilket tidspunkt en projektændring eller -udvidelse kræver en miljøkonsekvensvurdering. Vejledning til VVM-fagfolk om forskellige tilgange, der kan anvendes til at fastslå risikoen for væsentlige indvirkninger på miljøet, findes i vejledningen om afgrænsning (59) og om udarbejdelse af VVM-rapporten (60).

Medlemsstaterne skal dog i alle tilfælde, som nævnt i afsnit 2.2.2, sikre, at de gennemfører VVM-direktivet på en måde, der fuldt ud svarer til dets krav, under hensyntagen til dets hovedformål, der, som det fremgår af artikel 2, stk. 1, er, at projekter, der bl.a. på grund af deres art, dimensioner eller placering kan forventes at få væsentlig indvirkning på miljøet, undergives et krav om tilladelse og en vurdering af deres indvirkninger (61).

Bilag I indeholder 16 projektkategorier uden tildelt tærskelværdi, som kan opdeles i tre grupper — atomrelaterede projekter (bilag I, punkt 2, litra b), og bilag I, punkt 3), industrianlæg (bilag I, punkt 4, bilag I, punkt 6, bilag I, punkt 9, bilag I, punkt 18, litra a), og 22) og lineære projekter såsom nyanlæg til jernbanefjerntrafik, anlæg af motorveje og motortrafikveje (bilag I, punkt 7, litra a) — jernbanefjerntrafik (62) og bilag I, punkt 7, litra b)).

I sag C-411/17 konkluderede Domstolen i punkt 1 i den dispositive del, at genoptagelsen af den industrielle produktion af elektricitet på et kernekraftværk, der var taget ud af drift, for en periode på næsten 10 år, med den virkning, at den frist, der oprindeligt var blevet fastsat af den nationale lovgiver for dette anlægs deaktivering og ophøret af produktionen, udskydes med 10 år, og at den dato, der oprindeligt var fastsat af lovgiveren for deaktiveringen og ophøret af den industrielle produktion af elektricitet på et kraftværk, der er i drift, ligeledes udskydes med 10 år — foranstaltninger, som omfatter væsentlige (63) arbejder til opgradering af de pågældende kraftværker, der kan ændre anlæggenes fysiske tilstand — udgør et »projekt« som omhandlet i VVM-direktivet, og at der i princippet skal foretages en vurdering af indvirkningen på miljøet af dette projekt forud for vedtagelsen af disse foranstaltninger.

Tilsvarende skal ændringer eller udvidelser af bilag I-projekter uden fastsat tærskelværdi, der bl.a. henset til deres art eller omfang fremviser tilsvarende risici med hensyn til indvirkning på miljøet som selve projektet, underkastes en vurdering.

3.4 Bilag II til VVM-direktivet — Projektkategori II.13, litra a)

Bilag II, punkt 13, litra a) — Ændringer eller udvidelser af projekter i bilag I eller nærværende bilag, som allerede er godkendt, er udført eller er ved at blive udført, når de kan være til skade for miljøet (ændring eller udvidelse, som ikke er omfattet af bilag I).

Bestemmelsen henviser til enhver ændring eller udvidelse, som kan have betydelige negative indvirkninger på miljøet.

Screening af projekter, der falder ind under denne kategori, skal foretages i overensstemmelse med de detaljerede krav og kriterier i artikel 4, bilag IIA og bilag III til VVM-direktivet. I henhold til artikel 4, stk. 3, skal de kompetente myndigheder tage hensyn til relevante kriterier, når de afgør, om der er behov for en VVM, dvs. projekternes karakteristika (herunder hele projektets art og dimensioner), projektets placering og kategorien af og karakteristika ved de potentielle virkninger. Disse kriterier er anført i bilag III til VVM-direktivet. Den kompetente myndighed skal træffe afgørelse om, hvorvidt et foreslået bilag II-projekt skal underkastes VVM-proceduren eller ej, på grundlag af de oplysninger, som bygherren har fremlagt i overensstemmelse med de detaljerede krav i bilag IIA (herunder beskrivelsen af hele projektets fysiske karakteristika). Myndigheden skal også tage hensyn til alle andre relevante vurderinger, der er foretaget af indvirkningen på miljøet i henhold til anden EU-lovgivning end VVM-direktivet. Screeningafgørelsen skal begrundes, gøres offentligt tilgængelig (artikel 4, stk. 5) og underkastes revision som fastsat i retspraksis (64). Endelig skal den kompetente myndighed træffe afgørelse om, hvorvidt der er behov for en VVM eller ej, inden for den frist, der er fastsat i artikel 4, stk. 6.

VVM-direktivet indeholder ikke en definition af »væsentlige skadelige« virkninger. Den generelle betydning af »væsentlig« beskriver, hvor mærkbare eller vigtige virkninger kan være. »Negativ« beskriver derimod, at disse virkninger er ugunstige eller skadelige. I den forbindelse indeholder kriterierne i bilag III til VVM-direktivet en generel vejledning, der kan tjene som en passende ramme til at bestemme betydningen af skadelige virkninger.

Som allerede anført i afsnit 2.1 bør de kompetente myndigheder, når de afgør, om ændringer eller udvidelser af visse bilag I- og bilag II-projekter skal undergives en vurdering, tage hensyn til VVM-direktivets hovedformål, dvs. at projekter, der bl.a. på grund af deres art, dimensioner eller placering kan forventes at få væsentlig indvirkning på miljøet, inden der gives tilladelse, undergives en forudgående vurdering af deres virkninger, omfang og formål.

4 ANVENDELSE AF VVM-DIREKTIVET PÅ ÆNDRINGER OG UDVIDELSER AF KERNEKRAFTVÆRKER

Indledning

VVM-direktivet indeholder en liste over kernekraftværker (65) og andre kernereaktorer, herunder demontering eller nedlukning af sådanne kraftværker eller reaktorer i bilag I, punkt 2, litra b). Yderligere projektkategorier i bilag I, punkt 3, litra a) og b), omfatter anlæg til produktion og berigning af nukleart brændsel eller behandling, oplagring eller bortskaffelse af bestrålet nukleart brændsel eller radioaktivt affald. I lyset af Domstolens seneste retspraksis vedrørende den nukleare sektor er formålet med dette afsnit at undersøge, hvornår og hvordan miljøkonsekvensvurderingsproceduren finder anvendelse på ændringer eller udvidelser af eksisterende nukleare projekter.

I denne vejledning tages der også hensyn til den seneste udvikling på dette område inden for rammerne af Esbokonventionen om vurdering af virkningerne på miljøet på tværs af landegrænserne og præsenterer dem i lyset af VVM-direktivets bestemmelser og EU-Domstolens seneste retspraksis. Navnlig vedtog parterne i Esbokonventionen i december 2020 en vejledning om konventionens anvendelse på forlængelse af atomkraftværkers levetid (66). Sådanne udvidelser kan også udgøre ændringer eller udvidelser af projekter i henhold til VVM-direktivets bestemmelser og er derfor relevante for denne vejledning.

Terminologi

Selv om en vis terminologi i VVM-direktivet og Esbokonventionen ikke er identisk, er begreberne indbyrdes forbundne, og direktivet bør fortolkes i lyset af Esbokonventionen. Selv om VVM-direktivet f.eks. indeholder en definition af begrebet »projekt«, anvender Esbokonventionen af 1991 udtrykket »påtænkt aktivitet«. Med hensyn til VVM-direktivets koncept med ændringer og udvidelser omfatter Esbokonventionen nye eller planlagte aktiviteter samt »en hvilken som helst aktivitet eller større ændring af en aktivitet«. Som anført i afsnit 3.2, defineres termerne »ændring eller udvidelse« af eksisterende projekter ikke i VVM-direktivet. Tilsvarende defineres det ikke i Esbokonventionen, hvad en »større ændring« af en aktivitet er. På trods af forskellen i terminologi er der indholdsmæssige ligheder.

På samme måde kan der med hensyn til terminologi henvises til den fortsatte drift af anlægget ud over den oprindeligt fastsatte driftslevetid ved hjælp af en lang række termer, f.eks. afhængigt af licensordningen og de lovgivningsmæssige rammer. På denne måde kan vi henvise til en forlængelse af driften, fortsat eller langsigtet drift (67) osv.

I Esbovejledningen anvendes udtrykket »forlængelse af levetiden« for kernekraftværker på en pragmatisk måde, der er baseret på en fælles forståelse af udtrykket blandt parterne og beskriver de mest almindelige situationer i denne henseende. I denne vejledning henvises der også til udtrykket »langsigtet drift«, som er et udtryk, der anvendes generelt af Europa-Kommissionen og EU-Domstolen (og andre internationale fora, f.eks. Den Internationale Atomenergiorganisation (IAEA)).

VVM-direktivet og Euratom-lovgivningen

VVM-direktivet er baseret på traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF). Som EU-Domstolen fastslog i sin seneste retspraksis, har »Euratomtraktaten og EUF-traktaten [...] samme retlige værdi, hvilket ses af Euratomtraktatens artikel 106a, stk. 3, hvorefter EU-traktatens og EUF-traktatens bestemmelser ikke berører bestemmelserne i Euratomtraktaten. […] EUF-traktatens regler [finder] anvendelse i kerneenergisektoren, når Euratomtraktaten ikke indeholder mere specifikke regler, eftersom Euratomtraktaten er en sektorbestemt traktat, der tilsigter at fremme udvikling af kerneenergi, mens EUF-traktaten forfølger langt mere vidtrækkende mål og giver Unionen omfattende kompetencer inden for en lang række områder og sektorer« (68). Euratomtraktaten er således ikke til hinder for, at de EU-retlige miljøbeskyttelsesregler anvendes på denne sektor, og VVM-direktivet finder anvendelse på kernekraftværker og andre kernereaktorer (69).

Under alle omstændigheder finder Euratomtraktaten og VVM-direktivet anvendelse parallelt. Euratomtraktatens artikel 37 indeholder særlige bestemmelser om sikkerhed og beskyttelse mod ioniserende stråling, herunder radioaktiv kontaminering af vand, jord eller luftrum. I VVM-direktivet fastlægges det, at for et projekt, der kan få væsentlig indvirkning på miljøet, skal de direkte og indirekte væsentlige virkninger på befolkningen, menneskers sundhed, biodiversitet, jord, vand, luft, klima, materielle aktiver, kulturarv og landskabet samt samspillet mellem disse faktorer påvises, beskrives og vurderes på passende vis.

Ved anvendelsen af VVM-direktivets bestemmelser skal de kompetente myndigheder tage hensyn til »effet utile« af de procedurer, der er fastsat i Euratomtraktaten, samt til de specifikke rettigheder og forpligtelser, der tillægges og pålægges både Kommissionen og medlemsstaterne i henhold til Euratomtraktaten (70).

4.1 Eksempler på arbejder eller fysiske indgreb i forbindelse med ændringer eller udvidelser af projektkategorien kernekraftværker

VVM-direktivet definerer ikke yderligere udtrykket »ændringer eller udvidelser af eksisterende projekter« og giver heller ikke eksempler herpå. Som anført i de foregående afsnit er tilstedeværelsen af arbejder eller andre fysiske indgreb i henhold til Domstolens retspraksis en forudsætning for, at et projekt kan påvises i direktivets forstand. I mangel af en mere detaljeret definition påvises og grupperes i denne vejledning illustrative eksempler på forskellige mulige arbejder eller fysiske indgreb på et kernekraftværk, der omfatter opgraderinger, ændringer eller udskiftning af udstyr og systemer, som kan finde sted på et anlæg.

Antallet og kompleksiteten af de tekniske systemer, der installeres på et kernekraftværk, er meget højt, og det ville være upraktisk at forsøge at opstille en liste over alle de forskellige mulige indgreb. Eksemplerne på de arbejder eller fysiske indgreb, der gennemføres på kernekraftværker, og som fører til ændringer eller udskiftninger af strukturer, systemer og komponenter, kan dog sammenfattes som følgende tre kategorier:

— Forbedring af anlæggenes ydeevne/økonomi Da grunden til opførelsen og driften af kernekraftværker er at producere elektricitet og opnå fortjeneste ved salget heraf, har koncessionshavere af kernekraftværker et incitament til at forbedre anlæggets ydeevne med hensyn til elproduktionskapacitet eller ved at reducere dets driftsomkostninger. Forbedringer af anlægget, der bl.a. kan reducere vedligeholdelseskravene eller den manuelle drift, vil bidrage til at reducere driftsomkostningerne. Stigninger i den producerede mængde elektricitet opnås hovedsagelig ved at øge reaktorens produktionskapacitet eller reducere dens nedetid. Tilknyttede projekter til opgradering af anlæg kan omfatte turbine, generator, transformer, kondensatoristandsættelse eller -udskiftning, ændringer af brændselskonstruktion (f.eks. højere berigelse) for at øge den centrale varmeeffekt eller øge brændstofretentionstiden i kernen (hvilket fører til færre/kortere afbrydelser af brændstofpåfyldning), ændringer i vandets kemiske sammensætning (f.eks. for at mindske produktionen af korrosionsprodukter), renovering af udvalgte Balance of Plant-systemer for at opnå større effektivitet i kaloriecyklussen, modernisering af kontrolsystemer og grænseflader mellem menneske og maskine (f.eks. hovedkontrolrummet) for at opnå større pålidelighed og disponibilitet i anlægget, osv. Disse ændringer kan gennemføres når som helst i anlæggets levetid.

— Opretholdelse af anlæggets tilstand i overensstemmelse med dets tekniske specifikationer/licensgrundlag Arbejder eller fysiske indgreb, der udføres på et kernekraftværk med henblik på at opretholde anlæggets tilstand i overensstemmelse med dets tekniske specifikationer eller licensgrundlag, kan spænde fra rutinemæssig vedligeholdelse (f.eks. installering af reservedele), større ombygninger af systemer, strukturer og komponenter til udskiftning af komponenter, herunder større komponenter såsom dampgeneratorer, reaktortrykbeholderhoveder, kontrolstangsdrevmekanismer eller indre reaktordele. Udskiftning af komponenter kan være påkrævet på grund af ældning, slid eller beskadigelse eller på grund af forældelse (f.eks. udskiftning af ældre analoge I&C-systemer med moderne digitale systemer). I mange tilfælde er der tale om tilsvarende udskiftninger, selv om nogle kan medføre øget sikkerhed eller pålidelighed som følge af forbedret design eller brug af mere moderne teknologi. Sådanne arbejder kan være nødvendige på et hvilket som helst tidspunkt i løbet af en atomreaktors levetid (71).

— Sikkerhedsforbedringer Sikkerhedsforbedringer vedrører typisk påviste problemer som led i processen med løbende forbedring af den nukleare sikkerhed, f.eks. gennem periodisk sikkerhedsgennemgang eller feedback på driftserfaringer. Sådanne forbedringer kan være nødvendige på et hvilket som helst tidspunkt i anlæggets levetid. Typiske eksempler på sådanne sikkerhedsforbedringer kan omfatte yderligere alternative anlæg, der er nødvendige for den fortsatte drift af kernekraftværket, elektriske strømforsyninger/generatorer, filtreret udluftning af indeslutning, installation af systemer til håndtering af brint, der genereres ved alvorlige ulykker (f.eks. passive autokatalytiske rekombinatorer og/eller H2-brændere), styrkelse/kvalificering af systemer, strukturer og komponenter med henblik på øget seismisk modstand, yderligere forskellige centrale kølekredsløb eller andre sikkerhedssystemer, installation af et alternativt endeligt kølereservoir (f.eks. et køletårn) eller indførelse af yderligere midler til erhvervelse af kølevand (f.eks. brønde), primære kredsløbssystemer til overtrykssikring, øget beskyttelse mod oversvømmelse (f.eks. nye diger, ændringer af dræn eller lignende arbejde for at håndtere højere oversvømmelsesniveauer), ændringer af vandkemikontrol, supplerende branddetektions- og brandsikringsforanstaltninger osv.

De eksempler på arbejder eller fysiske indgreb, der er beskrevet i de tre ovennævnte kategorier, kan forekomme enkeltvis eller i kombination og bør overvejes fra sag til sag i overensstemmelse med bestemmelserne i VVM-direktivet og EU-Domstolens retspraksis. Afhængigt af deres art eller omfang kan disse indgreb, hvis de betragtes som ændringer eller udvidelser af et »projekt« i VVM-direktivets forstand, udløse enten en VVM (bilag I, punkt 24) eller en screening (i henhold til bilag II, punkt 13, litra a)). I visse tilfælde kan de falde uden for VVM-direktivets anvendelsesområde. Det er op til de kompetente myndigheder at vurdere, om arbejder repræsenterer et projekt i henhold til VVM-direktivet, og hvordan de bør vurderes på grundlag af principperne i VVM-direktivet.

4.2 Godkendelse af ændringer eller udvidelser af kernekraftværksprojekter

Alle kernekraftværker er underlagt en tilladelsesordning, og deres opførelse og drift er kun mulig på grundlag af en afgørelse truffet af en kompetent myndighed. Tilgangen til godkendelse af driften af kernekraftværker i medlemsstaterne er forskellig, navnlig fordi tilladelser til en sådan drift gives enten for en specifik tidsbegrænset godkendelsesperiode (f.eks. 10 år) eller for en ubegrænset periode.

Når kernekraftværker er i drift, underkastes de løbende sikkerhedsvurderinger, overvågning (herunder miljøovervågning) og inspektioner i hele deres livscyklus, som overvåges af den eller de relevante kompetente myndigheder. De kompetente myndigheder er også ansvarlige for at kontrollere, at driften af kernekraftværker opfylder betingelserne i den relevante tilladelse, og at operatørerne træffer alle nødvendige foranstaltninger for at sikre denne overholdelse og den nukleare sikkerhed (72). Afhængigt af den specifikke nationale procedure skal den operatør, der er under en kompetent myndigheds kontrol, foretage yderligere vurderinger og evaluere driften af et kernekraftværk på forskellige punkter, bl.a. i forbindelse med en periodisk sikkerhedsgennemgang, tematiske vurderinger (eksterne risici, feedback om specifikke driftserfaringer) eller en forlængelse af driftslevetiden (73). Sådanne overvejelser vil sandsynligvis omfatte spørgsmålet om, hvorvidt anlægget vil få lov til at fortsætte driften uændret (eller uden større ændringer), om der er behov for et indgreb, f.eks. foranstaltninger til forbedring af den nukleare sikkerhed, for at driften kan fortsætte, om anlægget skal lukkes definitivt (f.eks. hvis de nødvendige sikkerhedsopgraderinger i sidste ende ikke kan gennemføres, eller hvis operatøren vurderer, at gennemførelsen af sådanne foranstaltninger ikke er berettiget på grundlag af den fremtidige driftsstrategi).

Som følge af den fulde ramme for inspektioner, sikkerhedsevalueringer og princippet om løbende forbedring i henhold til direktivet om nuklear sikkerhed identificeres der løbende sikkerhedsopgraderinger, og gennemførelsen heraf planlægges rettidigt. Normalt passer sikkerhedsopgraderinger til og opfylder betingelserne i den eksisterende tilladelse til at drive et kernekraftværk (normalt grupperet i kernekraftværkets licens).

Hvis de nødvendige ændringer udgør et projekt i VVM-direktivets forstand og allerede er blevet vurderet i en tidligere VVM, skal denne vurdering ikke gentages, medmindre omstændighederne har ændret sig i mellemtiden (se afsnit 4.4 nedenfor).

Medlemsstaternes myndigheder har ansvaret for at vurdere, hvilke handlinger i deres nationale lovgivning der udgør en tilladelse til ændring eller forlængelse af kernekraftværkers driftslevetid, dvs. beslutningen om at give operatøren ret til at gå videre med projektet — for at sikre, at VVM-direktivets bestemmelser overholdes (se afsnit 2.2.2).

Det, der tæller ved afgørelsen af, hvad der er en sådan tilladelse, er ikke titlen (f.eks. »licens« eller »godkendelse«), men snarere godkendelsesfunktionen med hensyn til operatørens rettigheder eller pligter. For eksempel vil interne procedurer eller overvejelser fra en kompetent myndigheds side, som ikke følges af en tilladelse til at fortsætte arbejdet, derfor ikke blive betragtet som en tilladelse i henhold til VVM-direktivet.

4.2.1 De særlige tilfælde af forlængelse af levetiden og langsigtet drift

Denne vejledning omhandler alle typer ændringer og udvidelser. Forlængelse af levetiden og langsigtet drift er specifikke tilfælde. Teoretisk set kan begge forekomme uden arbejder, men i praksis kan det forventes, at de ledsages af arbejder i EU’s medlemsstater.

Vejledningen om anvendelsen af Esbokonventionen på forlængelse af atomkraftværkers levetid gav nyttige eksempler og faktorer, der skal tages i betragtning.

Eksemplet med den periodiske sikkerhedsvurdering

Operatørerne kan anvende løbende processer til at fastslå, om der er tale om et projekt, og om der er behov for en tilladelse i henhold til VVM-direktivet. Kernekraftværkerne i EU er underlagt en særlig ordning for gennemgang af nuklear sikkerhed i overensstemmelse med den relevante Euratomlovgivning, der også kaldes en periodisk sikkerhedsvurdering. I henhold til artikel 8c i Rådets direktiv 2009/71/Euratom (74) skal operatøren »systematisk og jævnligt, mindst hvert tiende år, [vurdere] det nukleare anlægs sikkerhed«. Sikkerhedsvurderingen »tager sigte på at sikre overholdelse af de nuværende konstruktionsforudsætninger og identificerer yderligere sikkerhedsforbedringer ved at tage hensyn til ældning, driftserfaringer, de seneste forskningsresultater og udviklingen i internationale standarder«. Sikkerhedsvurderingen er derfor en dybdegående undersøgelse, som skal identificere og evaluere den sikkerhedsmæssige betydning af afvigelser fra gældende sikkerhedsstandarder og internationalt anerkendt god praksis under hensyntagen til driftserfaringer, relevante forskningsresultater og den nuværende teknologiske udvikling. Denne proces bidrager til vurderingen af kernekraftværkets evne til at fortsætte driften på en sikker måde og videre til at forbedre sikkerhedsniveauet. På grundlag af en analyse af resultaterne af operatørens kontrol kan den kompetente myndighed f.eks. tillade fortsat drift af anlægget indtil afslutningen af den næste periodiske sikkerhedskontrolcyklus (normalt 10 år).

Det er vigtigt at bemærke, at sikkerhedsvurderingen på grund af sin karakter og sit formål generelt ikke i sig selv er en beslutning om en udvidelse eller ændring af driftsordningen (f.eks. langsigtet drift). I visse tilfælde kan resultaterne af gennemgangen imidlertid føre til, at en kompetent myndighed træffer en afgørelse med henblik på at gennemføre resultaterne af denne gennemgang (f.eks. behovet for sikkerhedsforbedringer på anlægget, inden det fortsætter driften eller parallelt med dets fortsatte drift). I nogle tilfælde anvendes en periodisk sikkerhedsvurdering også til støtte for beslutningsprocessen i forbindelse med forlængelse eller fornyelse af en licens eller kan indgå i en flertrinsbeslutningsprocedure (se også afsnit 2.2.2). En periodisk sikkerhedsvurdering kræver imidlertid ikke som sådan en VVM.

Hvis resultatet af den periodiske sikkerhedsvurdering fører til arbejder, kan de kræve en VVM og en tilladelse, hvis de udgør en ændring eller udvidelse som omhandlet i bilag I, punkt 24, i VVM-direktivet, eller hvis de udgør en ændring eller udvidelse som omhandlet i bilag II, punkt 13, litra a), i VVM-direktivet, og medlemsstaterne i overensstemmelse med artikel 2, stk. 1, og artikel 4, stk. 2, i VVM-direktivet har fastslået, at der er behov for en VVM.

4.3 Vejledende principper for vurdering af ændringer eller udvidelser af kernekraftværksprojekter i lyset af Doel-dommen

Som anført i afsnit 3.3 konkluderede Domstolen, at VVM-direktivet skal fortolkes således, at genetablering eller udskydelse af nedlukningen af et kernekraftværk (75), hver især for en periode på 10 år (»foranstaltninger«) — foranstaltninger, der indebærer arbejder, der koster ca. 700 mio. EUR (76) til opgradering af de pågældende kraftværker, der kan ændre anlæggenes fysiske aspekter — udgør et »projekt« som omhandlet i dette direktiv, og en vurdering af indvirkningen på miljøet skal i princippet foretages i forhold til dette projekt forud for vedtagelsen af disse foranstaltninger (77). For at nå frem til denne konklusion har Domstolen fastslået, at arbejdernes art (78) kan ændre de pågældende lokaliteters fysiske aspekt som omhandlet i Domstolens praksis, og at foranstaltningerne derfor ikke kan adskilles kunstigt fra de arbejder, som de er uløseligt forbundet med, når det skal vurderes, om de udgør et projekt i direktivets forstand. Den fastslog derfor, at foranstaltningerne og arbejderne tilsammen udgør et enkelt projekt som omhandlet i denne bestemmelse (79).

I Doel-dommens præmis 78 fastlægges det centrale princip, der udløser forpligtelsen til at gennemføre en VVM i tilfælde af ændringer eller udvidelser af bilag I-projekter. Vurderingen af relevante kriterier er risikoen med hensyn til miljøvirkninger. Hvis den risiko, der er forbundet med ændringen eller udvidelsen af projektet, svarer til den risiko, der er forbundet med selve den oprindelige projektkategori, falder projektet ind under punkt 24 i bilag I til VVM-direktivet. Det fremgår af dommens ordlyd, at arten eller omfanget af ændringen eller udvidelsen af et projekt ikke er udtømmende eksempler på kriterier til vurdering af, om miljørisiciene svarer til dem, der er forbundet med det oprindelige projekt, og ikke nødvendigvis skal opfyldes kumulativt.

Det kan derfor udledes af dommen, at foranstaltninger, der medfører en betydelig forlængelse af varigheden af kernekraftværkers tilladelse til at producere elektricitet, og som indebærer større renoveringsarbejder, der er uløseligt forbundet med foranstaltningerne til opgradering/ændring af de pågældende kraftværker, således at de ændrer anlæggenes fysiske aspekt, er omfattet af anvendelsesområdet for punkt 24 i bilag I til VVM-direktivet, idet de indebærer risici, der for så vidt angår deres indvirkning på miljøet svarer til dem, der blev indført på kraftværkerne. Dette er navnlig tilfældet, når den langvarige forlængelse af driftstiden og renoveringsarbejderne er af samme betydning som i sag C-411/17.

Ud over ovennævnte vejledende princip har Doel-dommen bekræftet andre vigtige principper i VVM-direktivet, som også er relevante i forbindelse med anvendelsen af direktivet på ændringer og udvidelser af kernekraftværker (se afsnittene om vurdering af de samlede virkninger af et projekt og flertrinsafgørelser).

4.4 Fastlæggelse af risikoen og behovet for en VVM

Selv om VVM-direktivet ikke indeholder kriterier for vurdering af risikoen for arbejder, der kan betegnes som ændringer eller udvidelser af projekter, og heller ikke indeholder eksempler på sådanne arbejder, der kan betegnes som ændringer eller udvidelser af bilag II-projekter, indeholder det kriterier til bestemmelse af, om de skal underkastes en miljøkonsekvensvurdering (udvælgelseskriterier som omhandlet i VVM-direktivets artikel 4, stk. 3, og kravene i bilag II.A og bilag III til direktivet, jf. afsnit 3.4). Disse udvælgelseskriterier kan derfor anvendes til at bestemme den mulige risiko og efterfølgende behovet for en VVM. Hvis arbejder eller fysiske indgreb er af en størrelsesorden, der ikke udgør en risiko for miljøet svarende til selve aktiviteten, men udgør ændringer eller udvidelser af et kernekraftværk, der allerede er godkendt, udført eller ved at blive udført, og som kan have betydelige skadelige virkninger, henhører disse under punkt 13, litra a), i bilag II til VVM-direktivet og er genstand for en screening.

I denne forbindelse bør Esbovejledningen om forlængelse af kernekraftværkers levetid også tages i betragtning. I henhold til Esbokonventionen er et af de parametre, der skal tages i betragtning for at underkaste en ændring af en aktivitet en grænseoverskridende konsekvensanalyse, dens klassificering som en større ændring af en aktivitet. Esbovejledningen indeholder derfor en ikkeudtømmende liste over illustrative faktorer (80), der kan være relevante for de kompetente myndigheder, når de afgør, om en forlængelse af levetiden udgør en større ændring. Disse faktorer er følgende:

— øget brug af naturressourcer i forhold til de grænser, der var fastsat i den oprindelige licens

— øget produktion af affald eller brugt brændsel i forhold til de grænser, der er fastsat i den oprindelige licens

— øgede emissioner, herunder radionuklider og udledning af kølevand, i forhold til de grænser, der er fastsat i den oprindelige licens

— omfanget af opgraderingsarbejder og/eller opgraderinger eller forbedringer af sikkerheden, navnlig dem, der kræver væsentlig ændring af stedets fysiske aspekter eller væsentlige forbedringer som følge af ældningskomponenter og/eller forældelse

— ændringer i det omgivende miljø, f.eks. som følge af klimaændringer

— foranstaltninger til tilpasning til og afbødning af klimaændringer.

En anden vigtig faktor, der skal tages i betragtning, er, om den pågældende forlængelse af levetiden under hensyntagen til dens særlige karakteristika kan medføre betydelige negative grænseoverskridende miljøvirkninger (81).

De mulige virkninger af arbejderne eller de fysiske indgreb på miljøfaktorerne er et andet udvælgelseskriterium til bestemmelse af den mulige risiko og behovet for en VVM. I henhold til VVM-direktivets artikel 3 skal der tages hensyn til en række forskellige miljøfaktorer (82), når et projekt underkastes en screening eller en VVM. Forskellige miljøfaktorer kan blive påvirket i forskellig målestok og varighed afhængigt af de mulige ændringer eller udvidelser af et kernekraftværk for at muliggøre dets drift (jf. i denne forbindelse de kategorier af arbejder, der er beskrevet i afsnit 4.1).

Formålet med sikkerhedsforbedringer af nukleare anlæg og arbejder med henblik på at opretholde anlæggets tilstand i overensstemmelse med dets tekniske specifikationer/tilladelsesgrundlag er i de fleste tilfælde generelt at have positive miljøvirkninger, fordi årsagen til deres gennemførelse er at mindske risikoen for ulykker, reducere normale driftsemissioner eller reducere produktionen af radioaktivt affald. De fleste af disse forbedringer foretages for at opnå lavere radiologiske eller andre emissioner til miljøet under normal drift eller i tilfælde af ulykker eller begge dele og/eller reducere arbejdstagernes optagelse af doser på lang sigt (83).

Forbedringer kan dog også have en negativ indvirkning på miljøet under anlæggets normale drift, f.eks. øget brug af ressourcer såsom vand eller energi, eller konventionelle emissioner, f.eks. fra prøvning eller lejlighedsvis drift af yderligere reservedieselgeneratorer. Andre forbedringer af sikkerheden kan også have en potentiel indvirkning på miljøet under særlige forhold, f.eks. kan en forbedring, der tager sigte på bedre beskyttelse mod oversvømmelse (f.eks. nye diger, ændringer af dræn eller lignende arbejder), have potentiale til at ændre den naturlige vandføring under oversvømmelsesforhold, hvilket kan have en indvirkning på omfanget af oversvømmelse nedstrøms, hvor vandløbet muligvis passerer gennem eller tæt på befolkede områder, eller indvirkningssteder af særlig betydning. Det kan desuden ikke udelukkes, at visse forbedringer af sikkerheden kan medføre negative miljøpåvirkninger i anlægs- eller installationsfasen (f.eks. støj, gener, midlertidig øget radiologisk og/eller konventionel affaldsproduktion, industrielle/radiologiske emissioner, ressourceforbrug såsom byggematerialer, vand, energi).

Ændringer i kontrollen med vandkemi (84) i atomreaktorer er vigtige fra mindst seks forskellige synsvinkler: materialeintegritet, anlæggets strålingsniveau, opbygning af aflejret materiale, brændstoføkonomi, miljøpåvirkning og sikkerhed. Sådanne ændringer kan f.eks. forbedre sikkerheden og forringelsen af komponenternes ældning eller give mulighed for bedre kontrol med eller reducere korrosionshastigheden (hvilket også kan forbedre arbejdstagernes optagelse af radiologiske doser og forenkle vedligeholdelsen). En ændring af en kemikaliebaseret parameter for at forbedre sikkerheden kan imidlertid øge en anden fare eller risiko, og det er nødvendigt med en omhyggelig balance. Selv om der foretages forbedringer af sikkerheden for at opnå en generelt positiv miljøpåvirkning, er der derfor også mulighed for visse negative miljøpåvirkninger.

Arbejder eller fysiske indgreb, der har til formål at forbedre kraftværkernes ydeevne, har større potentiale end forbedringer af sikkerheden med hensyn til anlæggets væsentlige miljøpåvirkning, både radiologiske (f.eks. på grund af en anden central radiologisk opgørelse) og andre påvirkninger (f.eks. øget gennemstrømning eller temperatur ved udledning af kølevand).

4.5 Benchmarking i forbindelse med gennemførelsen af VVM-direktivet på det nukleare område

Der blev regelmæssigt iværksat benchmarking på det nukleare sikkerhedsområde for mere end 20 år siden, hvilket gav vellykkede resultater med hensyn til harmonisering af den praktiske gennemførelse af sikkerhedsprincipperne. Deres centrale rolle med hensyn til at sikre et højt sikkerhedsniveau, der er harmoniseret på EU-plan, blev støttet af direktivet om nuklear sikkerhed (85), navnlig gennem bestemmelsen om tematiske peerevalueringer.

Gennemførelsen af denne vejledning og VVM-direktivet kan fremmes ved, at medlemsstaterne indleder en sådan benchmarking på frivillig basis for så vidt angår ændringer og udvidelser af kernekraftværker. Benchmarking kan resultere i fælles metoder på EU-plan og lette den praktiske gennemførelse i specifikke tilfælde. F.eks. kan benchmarking i forbindelse med overvejelser om ændringer eller udvidelser af kernekraftværker og i lyset af afsnit 4.2 være relevant for at vurdere, om radiologiske udslip under normal drift eller i tilfælde af ulykker har ændret sig, og i hvilket omfang det indebærer et behov for at gennemgå en eksisterende VVM (hvis en sådan VVM blev gennemført). En sådan benchmarking kan også bidrage til at vurdere, om ændringer og udvidelser af projekter vil skabe yderligere risici for virkningerne for nabomedlemsstater, og identificere hvilke medlemsstater.

5. RESUMÉ AF DE VIGTIGSTE PUNKTER

— Når anlægsarbejder eller indgreb, som indebærer ændringer af de fysiske aspekter af de oprindelige projekter, der er opført i bilag I eller II til direktivet om vurdering af indvirkning på miljøet, opfylder kravene i bilag I, punkt 24, eller bilag II, punkt 13, litra a), heri, udgør de »projekter« i VVM-direktivets forstand og underkastes enten en screening eller en VVM.

— Projekter, der kan få væsentlig indvirkning på miljøet, skal gøres til genstand for et krav om tilladelse.

— En ændring eller udvidelse af projekter som omhandlet i bilag I, punkt 24, til direktivet om vurdering af indvirkning på miljøet forudsætter, at der er risici, der med hensyn til deres indvirkning på miljøet ligner det oprindelige projekt. I den forbindelse er forlængelse af varigheden af tilladelser til oprindelige projekter med betydelige tidsperioder samt betydningen af arbejder, der er uløseligt forbundet med omfanget af ændringer eller udvidelser af projekter, centrale kriterier, som de kompetente myndigheder bør anvende.

(1) EUT L 26 af 28.1.2012, s. 1.

(2) EUT L 124 af 25.4.2014, s. 1.

(3) C-411/17, Inter-Environnement Wallonie og Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen, ECLI:EU:C:2019:622.

(4) https://ec.europa.eu/environment/eia/pdf/EIA_rulings_web.pdfhttps://ec.europa.eu/environment/eia/pdf/EIA_rulings_web.pdf (dette dokument afspejler ikke Kommissionens officielle holdning, er ikke bindende for Kommissionen og støttes ikke af denne meddelelse).

(5) EFT C 104 af 24.4.1992, s. 7.

(6) EUT L 124 af 17.5.2005, s. 4.

(7) Jf. generaladvokat Kokotts forslag til afgørelse i sag C-411/17, præmis 105 (»Da VVM-direktivet i store dele tjener til gennemførelse af konventionerne [Esbo], er det imidlertid hensigtsmæssigt at fortolke det i overensstemmelse med konventionerne. Desuden skal Unionens beføjelser udøves under overholdelse af folkeretten; som følge heraf skal fortolkningen af den afledte EU-ret grundlæggende ske i overensstemmelse med Unionens folkeretlige forpligtelser«).

(8) Forskellige retsakter kan have forskellige formål, som igen kan påvirke omfanget og betydningen af de projektklassificeringer og definitioner, de indeholder. En vis projektklassificering i et direktiv foreskriver således ikke nødvendigvis præcist, hvordan den samme projektkategori skal fortolkes inden for rammerne af et andet direktiv. Som Domstolen har fastslået (jf. f.eks. sag C-227/01, Kommissionen mod Spanien), skal EU-retten fortolkes på baggrund af formålet med og opbygningen af den ordning, som den udgør en del af.

(9) https://unece.org/sites/default/files/2021-02/Guidance_on_Conventions%20applicability_to_LTE%20of%20NPPs_As%20endorsed%20and%20edited.pdf.

(10) Jf. sag C-486/04 Kommissionen mod Italien, præmis 45, og sag C-255/05 Kommissionen mod Italien, præmis 52.

(11) Jf. C-435/09, Kommissionen mod Belgien, præmis 86 og 88.

(12) C-72/95, Kraaijeveld m.fl., præmis 50, C-2/07, Abraham m.fl., præmis 37, C-75/08 Mellor, præmis 50, C-427/07, Kommissionen mod Irland, præmis 41.

(13) Sag C-2/07, Abraham m.fl., præmis 23, sag C-275/09, Brussels Hoofdstedelijk Gewest m.fl., præmis 24, C-121/11, Pro-Braine m.fl., præmis 31.

(14) Jf. tilsvarende sag C-275/09, Brussels Hoofdstedelijk Gewest m.fl., præmis 24, sag C-121/11, Pro-Braine m.fl., præmis 32.

(15) C-287/98, Linster, præmis 52, C-486/04, Kommissionen mod Italien, præmis 36, C-215/06, Kommissionen mod Irland, præmis 49, C-329/17, Prenninger m.fl., præmis 35.

(16) Direktivet kræver ikke yderligere tilladelse til denne »tilladelse«, jf. sag C-332/04, Kommissionen mod Spanien, præmis 53.

(17) C-290/03, Barker — Crystal Palace, præmis 40-41.

(18) C-50/09, Kommissionen mod Irland, præmis 73-75, »[Artikel 2, stk. 2] indebærer, at den skønsmargin, der er overladt medlemsstaterne, omfatter fastlæggelsen af procedureregler og betingelser for meddelelse af den omhandlede tilladelse. Dette skøn kan imidlertid kun udøves inden for de i medfør af direktivet fastsatte grænser, og forudsat, at medlemsstaternes valg garanterer, at direktivets formål efterkommes fuldt ud.«

(19) Yderligere oplysninger findes i afsnit 4 i Kommissionens vejledning om anvendelsen af undtagelser i henhold til VVM-direktivet (EUR-Lex - 52019XC1114(02) - DA - EUR-Lex (europa.eu)).

(20) Jf. Doel-sagen, præmis 103-114.

(21) Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2010/75/EU af 24. november 2010 om industrielle emissioner (integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening) (EFT L 334 af 17.12.2010, s. 17), artikel 3, nr. 7) — »godkendelse«: en skriftlig tilladelse til at drive et anlæg eller et fyringsanlæg, affaldsforbrændingsanlæg eller affaldsmedforbrændingsanlæg eller en del heraf.

(22) Rådets direktiv 1999/31/EF af 26. april 1999 om deponering af affald (EFT L 182 af 16.7.1999, s. 1).

(23) Kvalificeringen som »tilladelse« som omhandlet i direktivets artikel 1, stk. 2, litra c), afhænger ikke af navnet (i national praksis er eksempler på udtryk, der anvendes, byggetilladelse, zonetilladelse, arealanvendelsestilladelse, (integreret) miljøgodkendelse, planlægningstilladelse, lokaliseringstilladelse), men afhænger snarere af, om betingelserne i direktivet er opfyldt.

(24) Ud over direktivet om industrielle emissioner findes godkendelsesordningerne f.eks. i affaldslovgivningen — Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/98/EF af 19. november 2008 om affald eller direktiv 1999/31/EF af 26. april 1999 om deponering af affald. Eksempel på en licensordning findes f.eks. i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/30/EU af 12. juni 2013 om sikkerheden i forbindelse med offshore olie- og gasaktiviteter og om ændring af direktiv 2004/35/EF osv.

(25) C-275/09, Brussels Hoofdstedelijk Gewest m.fl.

(26) Princippet i dette afsnit gælder også for nye projekter.

(27) C-201/02, Wells, præmis 52-53, dispositiv del 1.

(28) Sag C-201/02, Wells, sag C-508/03, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, sag C-290/03, Barker.

(29) C-201/02, Wells, og C-2/07, Abraham m.fl..

(30) Jf. præmis 88 i Doel-dommen: »88. Det følger heraf, at selv hvis gennemførelsen af disse foranstaltninger kræver vedtagelsen af yderligere retsakter inden for rammerne af en kompleks og defineret procedure, som navnlig har til formål at sikre overholdelse af de sikkerhedsstandarder, der finder anvendelse på denne aktivitet med industriel produktion af elektricitet ved kernekraft, og selv om disse foranstaltninger navnlig, som det fremgår af bemærkningerne til loven af 28. juni 2015, er betinget af en forudgående godkendelse fra AFCN, gælder det ikke desto mindre, at disse foranstaltninger, når de først er vedtaget af den nationale lovgiver, definerer projektets væsentlige kendetegn og a priori ikke længere er genstand for debat eller kan drages i tvivl.«

(31) I sag C-50/09 konkluderede Domstolen: »For at den kompetente miljømyndighed kan opfylde den i medfør af artikel 3 pålagte forpligtelse, kan den ikke begrænse sig til at påvise og beskrive et projekts direkte og indirekte virkninger på visse faktorer, men skal endvidere afhængigt af hvert tilfælde vurdere disse på passende måde« (præmis 37). Jf. også sag C-508/03, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, præmis 103-106.

(32) C-2/07, Abraham m.fl. — Liège lufthavn, præmis 42-43, C-142/07, Ecologistas en Acción-CODA, præmis 39.

(33) C-205/08, Umweltanwalt von Kärnten, præmis 51.

(34) C-392/96, Kommissionen mod Irland, præmis 76, 82, C-142/07, Ecologistas en Acción-CODA, præmis 44, C-205/08, Umweltanwalt von Kärnten, præmis 53, C-2/07, Abraham m.fl. — Liège lufthavn, præmis 27, C-275/09, Brussels Hoofdstedelijk Gewest m.fl., præmis 36, sag C-244/12, Salzburger Flughafen, præmis 37.

(35) Sag C-2/07, Abraham m.fl. — Liège lufthavn, præmis 42.

(36) Sag C-227/01, Kommissionen mod Spanien, præmis 53.

(37) Sag C-244/12, Salzburger Flughafen, præmis 37. I dette tilfælde vedrørte de pågældende projekter opførelsen af tilhørende bygninger til en lufthavn (dvs. lagerbygninger, udvidelse af parkeringsarealer og flystandpladser), som skulle overvejes i forbindelse med andre projekter, der tidligere var blevet godkendt (f.eks. opførelse af en ekstra terminal).

(38) Se bilag II.A, punkt 1, litra a), bilag III, punkt 1, litra a), og bilag IV, punkt 1, litra b, samt betragtning 22 i direktiv 2014/52/EU (»For at sikre et højt niveau for beskyttelse af miljøet og folkesundheden bør screeningprocedurer og miljøkonsekvensvurderinger tage hensyn til virkningerne af hele det konkrete projekt, herunder, hvor det er relevant, dets underjordiske dele og undergrund, i anlægs- og driftsfaserne og, i givet fald, nedrivningsfasen«).

(39) C-287/98, Linster, præmis 52, C-486/04, Kommissionen mod Italien, præmis 36, C-215/06, Kommissionen mod Irland, præmis 49.

(40) Sag C-215/06, Kommissionen mod Irland, præmis 51. »[…] nævnte direktivs artikel 2, stk. 1, [skal] nødvendigvis forstås således, at såfremt ansøgeren ikke har søgt om og derefter opnået den fornødne tilladelse og forinden foretaget en vurdering af indvirkningen på miljøet, når en sådan er påkrævet, kan han ikke påbegynde arbejderne i relation til det pågældende projekt uden at tilsidesætte kravene i det ændrede direktiv 85/337.«

(41) I tilfælde af at der ikke foretages en vurdering af indvirkningen på miljøet eller en screening, tilkommer det den nationale ret at efterprøve, om de krav i EU-retten, der finder anvendelse på ret til erstatning, særligt kravet om, at der foreligger en direkte årsagsforbindelse mellem den påståede tilsidesættelse og det lidte tab, er opfyldt (sag C-420/11, Leth, præmis 48).

(42) Sag C-201/02, Wells, præmis 66-70.

(43) Sag C-215/06, Kommissionen mod Irland, præmis 59, »[…] De kompetente myndigheder er således forpligtet til at træffe de nødvendige foranstaltninger for at råde bod på den manglende vurdering af indvirkningen på miljøet, f.eks. ved at tilbagekalde eller suspendere en tilladelse, der allerede er blevet givet, med henblik på at foretage en sådan vurdering inden for grænserne af medlemsstaternes processuelle autonomi«.

(44) Sag C-215/06, Kommissionen mod Irland, præmis 57, C-416/10, Križan m.fl., præmis 87, C-348/15, Stadt WienerNeustadt, præmis 36, C-411/17, Inter-Environnement Wallonie og Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen, præmis 174.

(45) Forenede sager C-196/16 og C-197/16, Comune di Corridonia, præmis 35-41 og 43, C-117/17, Castelbellino, præmis 30, C-411/17, Inter-Environnement Wallonie og Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen, præmis 175.

(46) C-215/06, Kommissionen mod Irland, præmis 57, C-416/10, Križan m.fl., præmis 87, C-348/15, Stadt WienerNeustadt, præmis 36.

(47) Rådets direktiv 85/337/EØF af 27. juni 1985 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet (EFT L 175 af 5.7.1985, s. 40).

(48) Rådets direktiv 97/1 l/EF af 3 . marts 1997 om ændring af direktiv 85/337/EØF om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet (EFT L 73 af 14.3.1997, s. 5).

(49) Som forløber for indsættelsen af projektkategorien i bilag II, punkt 13, litra a), i direktivets tekst, fastslog Domstolen i sag C-72/95, Kraaijeveld m.fl., at direktivet også finder anvendelse på projektændringer. Domstolen fandt, at udtrykket »anlæg til regulering af vandløb«, som er indeholdt i bilag II, punkt 2, litra e), i direktiv 85/337/EØF, (før ændringerne ved direktiv 97/11/EF) skal fortolkes således, at det ikke blot omfatter bygning af et nyt dige, men også ændring af et bestående dige ved flytning, forstærkning eller udvidelse, fornyelse på stedet af et dige ved bygning af et nyt dige på samme sted, uanset om det er stærkere eller bredere end det fjernede dige, eller en kombination af flere af disse tilfælde (præmis 42).

(50) Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/35/EF af 26. maj 2003 om mulighed for offentlig deltagelse i forbindelse med udarbejdelse af visse planer og programmer på miljøområdet og om ændring af Rådets direktiv 85/337/EØF og 96/61/EF for så vidt angår offentlig deltagelse og adgang til klage og domstolsprøvelse (EUT L 156 af 25.6.2003, s. 17).

(51) For ændringer/udvidelser af bilag I-projekter, der ligger under tærsklen, men som har betydelige negative virkninger på miljøet, henvises til bilag II, punkt 13, litra a).

(52) Sag C-411/17, præmis 79-80.

(53) Omfanget af renoveringen fremgik af det investeringsbudget på 700 mio. EUR, der var øremærket til disse kraftværker (sag C-411/17, præmis 64).

(54) Ibid., præmis 78.

(55) På grundlag af bilag I, punkt 24, er der behov for en VVM for »enhver ændring eller udvidelse af projekter, der er opført i dette bilag, såfremt en sådan ændring eller udvidelse i sig selv opfylder de eventuelle tærskelværdier, der er fastsat i dette bilag«.

(56) Det foreslåede projekt vedrørte ændring af lufthavnens infrastruktur, opførelse af et kontroltårn, nye frakørselsbaner og parkeringspladser samt arbejde med at omstrukturere og udvide start- og landingsbanerne uden at ændre deres længde.

(57) Denne tilgang blev også bekræftet i sag C-275/09, Brussels Hoofdstedelijk Gewest m.fl., og sag C-244/12, Salzburger Flughafen.

(58) Jf. analogt sag C-411/17, Doel, præmis 78.

(59) https://ec.europa.eu/environment/eia/pdf/EIA_guidance_Scoping_final.pdf (dette dokument afspejler ikke Kommissionens officielle holdning, er ikke bindende for Kommissionen og støttes ikke af denne meddelelse).

(60) https://ec.europa.eu/environment/eia/pdf/EIA_guidance_EIA_report_final.pdf (dette dokument afspejler ikke Kommissionens officielle holdning, er ikke bindende for Kommissionen og støttes ikke af denne meddelelse).

(61) Sag C-287/98, Linster, præmis 52, C-486/04, Kommissionen mod Italien, præmis 36, C-215/06, Kommissionen mod Irland, præmis 49.

(62) Denne kategori består af projekter med og uden tærskelværdier.

(63) Sag C-411/17, Doel, præmis 79.

(64) Sag C-570/13, præmis 44 og 50.

(65) I denne vejledning dækker udtrykket »atomkraftværker« både det engelske »nuclear power stations« og »nuclear power plants«.

(66) https://unece.org/sites/default/files/2021-02/Guidance_on_Conventions%20applicability_to_LTE%20of%20NPPs_As%20endorsed%20and%20edited.pdf.

(67) Langsigtet drift af et kernekraftværk er drift ud over en fastsat tidsramme, der er fastsat af licensperioden, den oprindelige udformning af anlægget, relevante standarder eller nationale bestemmelser (Ageing Management and development of a Programme for Long Term Operation of Nuclear Power Plants, IAEA Specific Safety Guide SSG-48, IAEA 2018).

(68) Jf. præmis 32 i dommen af 22. september 2020, Østrig mod Kommissionen, C-594/18 P (ECLI:EU:C:2020:742).

(69) Jf. præmis 41 og 43 i dommen af 22. september 2020, Østrig mod Kommissionen, C-594/18 P (ECLI:EU:C:2020:742).

(70) Jf. bl.a. kapitel 3 »Sundhedsbeskyttelse« i Euratomtraktaten samt præmis 40-41 og 43 i Domstolens dom af 22. september 2020, Østrig mod Kommissionen, C-594/18 P (ECLI:EU:C:2020:742).

(71) Disse indgreb er ikke nødvendigvis forbundet med en langsigtet driftsproces, selv om en forlænget driftslevetid ikke ville være mulig, hvis komponenterne ikke var blevet udskiftet (f.eks. havde en beslutning om at forlænge et kernekraftværks driftslevetid efter udløbet af dets levetid på 40 år ikke været mulig, hvis dampgeneratorerne ikke var blevet udskiftet efter 30 års drift).

(72) Direktiv 2009/71/Euratom af 25. juni 2009 (EUT L 172 af 2.7.2009, s. 18), som ændret ved direktiv 2014/87/Euratom af 8. juli 2014 (EUT L 219 af 25.7.2014, s. 42), om EF-rammebestemmelser for nukleare anlægs nukleare sikkerhed. Det generelle princip for kravet om løbende forbedring er, at operatøren under de nationale sikkerhedsmyndigheders tilsyn løbende gennemfører alle påviste rimelige sikkerhedsforbedringer. Denne tilgang suppleres af inspektion, specifikke regelmæssige sikkerhedsanalyser (såsom stresstest, menneskelig indgriben osv.) eller periodisk sikkerhedsvurdering med en grundig gennemgang af sikkerhedstilfældene.

(73) Oprindelig blev kernekraftværker typisk udformet med henblik på en specifik driftslevetid (f.eks. 30-40 år for de såkaldte generation II-kernekraftværker, der er i drift i dag, hvoraf mange nærmer sig eller allerede har passeret deres oprindelige levetid). Denne oprindelige levetid kan påvirkes af mange faktorer (f.eks. løbende vedligeholdelse og udskiftning af komponenter), og det er almindeligt, at anlægget er i drift efter denne oprindelige levetid på grundlag af en systematisk og omfattende påvisning af, at det er sikkert at gøre det.

(74) Rådets direktiv 2009/71/Euratom af 25. juni 2009 om EF-rammebestemmelser for nukleare anlægs nukleare sikkerhed (EUT L 172 af 2.7.2009, s. 18), som ændret ved Rådets direktiv 2014/87/Euratom af 8. juli 2014 (EUT L 219 af 25.7.2014, s. 42).

(75) I henhold til belgisk lovgivning skulle kernekraftværkerne deaktiveres 40 år efter, at de blev taget i brug til industrielle formål.

(76) Med hensyn til de involverede beløb er det værd at minde om, at der var investeringer på ca. 700 mio. EUR på spil i Doel-sagen. Derudover har Domstolen understreget, at arbejdernes omfang eller art er afgørende.

(77) C-411/17, Inter-Environnement Wallonie og Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen, EU:C:2019:622, præmis 94.

(78) Ibid, præmis 66 — »[…] moderniseringen af kuplerne på kraftværkerne Doel 1 og Doel 2, fornyelse af bassinerne til lagring af brugt brændsel, installering af en ny pumpestation og tilpasning af bærelagene med henblik på en bedre beskyttelse af disse kraftværker mod oversvømmelser. [...] anlægsarbejder indebærer ikke kun forbedringer af eksisterende strukturer, men også opførelse af tre bygninger, hvoraf to skal huse ventilationssystemerne og det tredje en brandbekæmpelsesstruktur.«

(79) Ibid, præmis 71.

(80) Esbovejledningen, bilag II.

(81) Espoo Guidance, del C, Lifetime extension as a major activity.

(82) Befolkning og menneskers sundhed, biodiversitet, jord, jordbund, vand, luft, klima, materielle goder, kulturarv, landskab samt samspillet mellem disse.

(83) Det skal bemærkes, at enhver ændring eller udvidelse af et kernekraftværk, der har potentiale til at øge strålingsudledningerne, vil udløse en meddelelse til Europa-Kommissionen i henhold til Euratomtraktatens artikel 37, som kræver, at hver medlemsstat giver Kommissionen sådanne almindelige oplysninger vedrørende planer om bortskaffelse af radioaktivt spild i enhver form, for at det derved kan afgøres, om iværksættelsen af denne plan kan antages at medføre radioaktiv kontaminering af en anden medlemsstats vande, jord eller luftrum.

(84) Kontrol med vandkemi er afgørende for en sikker drift af et kernekraftværk og kan anvendes til at minimere de skadelige virkninger af kemikalier, kemiske urenheder og korrosion på anlæggenes strukturer og komponenter og dermed forlænge dets levetid.

(85) Rådets direktiv 2009/71/Euratom af 25. juni 2009 om EF-rammebestemmelser for nukleare anlægs nukleare sikkerhed (EUT L 172 af 2.7.2009, s. 18) som ændret ved Rådets direktiv 2014/87/Euratom af 8. juli 2014 (EUT L 219 af 25.7.2014, s. 42).