DA Den Europæiske Unions Tidende C 24/52

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om Metoder til at forbedre EU-lovgivningens gennemførelse og håndhævelse

(2006/C 24/13)

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg besluttede den 10. februar 2005 under henvisning til forretningsordenens artikel 29, stk. 2, at udarbejde en udtalelse om: Metoder til at forbedre EU-lovgivningens gennemførelse og håndhævelse

Det forberedende arbejde henvistes til EØSU's Faglige Sektion for Det Indre Marked, Produktion og Forbrug, som udpegede Joost van Iersel til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 27. juli 2005.

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 420. plenarforsamling den 28.-29. september 2005, mødet den 28. september, følgende udtalelse med 90 stemmer for, 6 imod og 12 hverken for eller imod:

Gennemførelse og håndhævelse

Resumé

I denne udtalelse slår EØSU til lyd for, at bedre lovgivning er tæt forbundet med gennemførelse og håndhævelse: En god lov er en lov, der kan og bliver håndhævet. Kommissionen, Rådet og EU-domstolen behandler løbende gennemførelsesproblemer. Opfølgningen er imidlertid begrænset. Det skyldes forskellige kulturer og ansvarsbeføjelser, og at der er varierende deltagelse i den praktiske gennemførelse i Europa. EØSU skelner mellem forskellige sæt tiltag, som skal gennemføres af medlemsstaterne og Kommissionen. For medlemsstaterne er det hovedsagelig et spørgsmål om politisk vilje. De nationale myndigheders holdning er nødt til at afspejle, at de selv repræsenterer EU og følgelig tager del i Unionens beslutninger. Det kræver en ændring af bestemte fremgangsmåder som f.eks. at garantere administrativ kapacitet, kontrollere nationale regler og procedurer, afholde sig fra at overregulere (»gold-plating«) og selektivt udvælge lovgivning (»cherry picking«) samt give bedre information. Hvad medlemsstaterne angår, er det ønskeligt med en systematisk diskussion mellem de relevante myndigheder i hele EU og efterfølgende evalueringer samt at de nationale myndigheder står til regnskab over for tilsvarende myndigheder i andre medlemsstater. Det er også nødvendigt at inddrage subnationale myndigheder med autonome lovgivningsbeføjelser. EØSU slår til lyd for, at Kommissionen spiller en aktiv rolle med henblik på at øge tilliden mellem de retshåndhævende myndigheder for at støtte netværk af offentlige myndigheder, foretage systematiske evalueringer af deres resultater og udpege og sprede eksempler på god praksis. Man bør overveje at udvide eksisterende uddannelsesprogrammer for dommere og offentlige myndigheder. Nogle af de forslag, der diskuteres i denne udtalelse, drøftes i Kommissionen, og medlemsstaterne er i færd med at omsætte visse ændringer i praksis. Overordnet set er der imidlertid fortsat alvorlige mangler, for så vidt angår gennemførelsen og håndhævelsen. Europa-Parlamentet og de nationale parlamenter bør også engagere sig. Efter EØSU's opfattelse er der brug for en ændring i kulturen, herunder et skift fra stadig mere ny EU-lovgivning til en betoning af effektiv anvendelse, så man sikrer, at den EU-lovgivning og EU-politik, der er vedtaget, opnår den fulde effekt. Det vil bidrage til et velfungerende EU med 25 medlemsstater og flere, idet man sikrer den fornødne samhørighed.

1. EU-lovgivningen som grundlag for europæisk integration

1.1 Et velfungerende indre marked med de fornødne social- og arbejdsmarkedsnormer, navnlig arbejdstagerbeskyttelse, samt forbruger- og miljønormer, er kernen i den europæiske integration. Det legitimerer integrationen ved at give borgere og virksomheder betydelige fordele.

1.2 EU bygger på retsstatsprincippet. Det styrker grundlaget for det indre marked og forebygger forskelsbehandling på grundlag af produkters, personers eller virksomheders oprindelse eller nationalitet. En effektiv anvendelse af EU-lovgivningen styrker offentlighedens tillid til EU's politikker og procedurer og gør EU mere relevant på områder, som ligger borgerne og virksomhederne på sinde. Det forudsætter imidlertid, at EU's lovgivning gennemføres rettidigt og korrekt på nationalt plan.

1.3 Ydermere må EU-lovgivning, som sigter på at fjerne hindringer af enhver art for at skabe lige markedsvilkår, anvendes omgående og sammenhængende i hele EU og håndhæves effektivt af alle relevante myndigheder, både nationale og regionale.

1.4 Det indre marked vil først fungere hensigtsmæssigt og blive en kilde til vækst og velstand, når der ikke findes nogen diskriminerende eller skjulte hindringer for borgere eller virksomheder, herunder omstændelige eller langvarige administrative procedurer. Mange af de klager, som borgere og virksomheder indgiver hvert år, skyldes nationale foranstaltninger, som ofte tenderer til at være alt for restriktive eller alt for komplicerede og uforholdsmæssige (1). Det skyldes delvist såkaldt »gold-plating« (overregulering), som finder sted i forbindelse med EU-lovgivningens gennemførelse i national lovgivning. »Gold-plating« går ud på, at der tilføjes nationale bestemmelser, som kan skabe uklarhed om EU's målsætninger.

1.5 Bedre lovgivning er et centralt element i Lissabon-dagsordenen. I Det Europæiske Råds konklusioner af 22.-23. marts 2005 erkendte man direkte, at bedre lovrammer har en positiv indvirkning på konkurrenceevnen. Det samme gjorde Rådet (konkurrenceevne) den 6.-7. juni 2005 (2). I den henseende må man understrege, at bedre lovgivning er tæt forbundet med gennemførelse og håndhævelse: en god lov er en lov, som kan og bliver håndhævet.

1.6 For at kunne håndhæve en lov er den nødt til at være tilstrækkelig klar, og for at være effektiv skal den indeholde en passende løsning på specifikke problemer. Når loven er for kompliceret og uklar, f.eks. fordi man ikke har foretaget en ordentlig konsekvensanalyse, opstår der uvilkårligt gennemførelsesproblemer. Det er derfor nødvendigt at udarbejde tillægslovgivning for at løse disse problemer. Dårlig lovgivning fører til en hastig forøgelse af lovgivningen og alt for mange regler, som påfører virksomhederne unødige overensstemmelseskrav og forvirrer borgerne (3).

1.7 Myndighederne er nødt til at råde over den fornødne administrative kapacitet, hvis man skal sikre en effektiv håndhævelse af loven. Ellers fører de administrative mangler til problemer i forbindelse med gennemførelse og håndhævelse.

1.8 En effektiv anvendelse af EU-lovgivningen forbedrer samtidig konkurrenceevnen og styrker det grænseoverskridende samarbejde, som er Lissabon-dagsordenens to grundlæggende mål.

1.9 EØSU mener, at EU har et problem med gennemførelse og overholdelse. Statistikker over, hvordan det står til med gennemførelsen af EU's lovgivning, viser, at der er forsinkelser i medlemsstaterne, hvad angår rettidig gennemførelse af direktiver. Ifølge statistikkerne over overtrædelsesprocedurer er gennemførelsen ofte ukorrekt eller ufuldstændig. Faktisk drejer 78 % af de sager, Kommissionen har indledt mod medlemsstater i perioden 2002-2005, sig om gennemførelse og anvendelse af direktiver. Det viser, at medlemsstaterne har vanskeligt ved at afgøre, hvilken national gennemførelsesmetode de skal anvende, så direktiverne kan få gennemslagskraft.

1.10 Rådet har i forskellige resolutioner taget fat på problemerne med gennemførelse og håndhævelse. (4) Den interinstitutionelle aftale af 2003 om bedre lovgivning anførte også »bedre omsættelse og anvendelse«.

1.11 I en række tilfælde har EU-domstolen fastslået, at medlemsstaterne er forpligtet til at sikre en effektiv gennemførelse og håndhævelse. (5)

1.12 Kommissionen har udarbejdet adskillige dokumenter, som i detaljer beskæftiger sig med, hvordan medlemsstaterne kan forbedre deres omsættelse og anvendelse (6). I sin hvidbog om styreformer fastslår Kommissionen: »I sidste ende afhænger virkningen af EU-regler af de nationale myndigheders vilje og evne til at sørge for, at reglerne gennemføres og håndhæves effektivt, fuldt ud og til tiden« (7). Allersenest har Kommissionen i sin meddelelse af 16. marts 2005 om»Better Regulation for Growth and Jobs in the European Union« (Bedre lovgivning for vækst og jobs i Den Europæiske Union, foreligger d.d. ikke på dansk) opridset, hvordan man kan forbedre EU's lovrammer uden overflødige administrative omkostninger.

1.13 Siden 1985 har den nye fremgangsmåde i stigende grad været et nyttigt instrument til at effektivisere harmoniseringen af standarder og reguleringsmetoder. Ved at anvende en bred vifte af instrumenter, der er defineret i direktiver, udstikker den stabile, slanke og gennemsigtige lovrammer med kontrol- og modkontrolforanstaltninger for myndighederne og pålægger producenter og tredjeparter et stort ansvar. Hvad gennemførelsen angår, konkluderer Kommissionen især på grundlag af en tilbundsgående analyse, at »erfaringerne har også vist, at gennemførelsen af disse direktiver kan forbedres yderligere på en række måder« (8). Dette dokument afslører alvorlige mangler.

1.14 I sin Anden rapport om gennemførelsen af strategien for det indre marked (2003-2006) (9) analyserer Kommissionen de mangler, der er ved gennemførelsen og håndhævelsen på et stort antal områder. Den definerer også hensigter og mål for at opnå forbedringer. Det indebærer bl.a. mere direkte engagement fra medlemsstaternes side og dermed politisk vilje. Kommissionens henstilling om gennemførelsen i national ret af direktiver af betydning for det indre marked (10) udpeger bestemte fremgangsmåder, som medlemsstaterne opfordres til at anvende. Nogle af de vigtigste eksempler på sådanne er at give en enkelt minister og et enkelt ministerium ansvaret for overvågning og koordination, at oprette en national database over gennemførte direktiver og at tilskynde til tæt samarbejde mellem nationale embedsmænd, som forhandler i Bruxelles, og embedsmænd, som gennemfører nationale foranstaltninger.

1.15 »Måltavlerne« for gennemførelsen viser mangler i den formelle omsættelse. Men til trods for de respektive europæiske institutioners interesse har gennemførelsen af de fastlagte regler i national lovgivning og/eller regelværk ikke været genstand for systematisk granskning og opfølgende diskussion i Rådet. Mens forskellig gennemførelse i forskellige dele af en medlemsstat hurtigt vil give anledning til krav om handling fra offentlighedens side, står forskellig gennemførelse fra en medlemsstat til en anden end ikke på den politiske dagsorden.

1.16 »Måltavlerne« har uden tvivl gjort medlemsstaternes gennemførelse mere gennemskuelig. Der findes endnu ingen tilsvarende »måltavler« for anvendelsen, så man kan øge gennemskueligheden af de nationale myndigheders anvendelse af EU's lovgivning og politikker.

1.17 Selv om forbedringer drøftes, er der hos de offentlige aktører i Europa fortsat alt for lidt bevidsthed og alt for lidt engagement, når det gælder om at garantere, at EU-lovgivningen er grundlaget for, at den europæiske integration kan fungere korrekt. Det vil kun ske, hvis hele processen respekteres på behørig vis: vedtagelse af direktiver, omsættelse, gennemførelse, håndhævelse. I mange tilfælde synes der heller ikke at være tilstrækkelig vilje til at gennemføre hele processen konsekvent. Kommissionens dokumenter, adskillige af EU-domstolens domme og relevant faglitteratur indeholder tilstrækkeligt med kilder, som medlemsstaterne kan trække på, når de skal forbedre deres opfyldelse af egne lovmæssige forpligtelser.

1.18 Effektiv anvendelse af EU's lovgivning kræver særlig opmærksomhed og kontrolforanstaltninger i et EU med stadig flere medlemsstater. EU's integrationsproces bør ikke sættes over styr ved en udvanding af EU-lovgivningens effektivitet.

2. Kontekst og udvikling

2.1 Mens EF-traktaten fastlægger en række forskellige tilnærmelses- og harmoniseringsforanstaltninger med henblik på færdiggørelse af det indre marked (11), har erfaringerne fra 1970'erne og 1980'erne vist, at fuldstændig harmonisering er en langsommelig, omstændelig og i ville tilfælde en overflødig proces. Det har været lettere at forhandle om og gennemføre foranstaltninger baseret på gensidig anerkendelse og kontrol i hjemlandet. De har også været mere egnede til at give friere rammer for handel og investeringer uden at stille alt for mange krav. Det bør imidlertid noteres, at EU er trådt ind i en ny fase, som er karakteriseret ved stigende forvaltningskulturelle forskelle. Det kan føre til et fornyet behov for regler for at opnå gensidig kompatibilitet og fremme af god praksis.

2.2 Trods overgangen til nye politikinstrumenter har væksten i EU-lovgivning delvis været det naturlige resultat af den uddybede og udvidede integration, men også delvis resultatet af ufuldstændig eller mangelfuld gennemførelse fra medlemsstaternes side. Nye bestemmelser er blevet tilføjet for at forhindre medlemsstaterne i at undlade at opfylde deres forpligtelser eller gøre nationale regler alt for omstændelige. (12) Et illustrativt eksempel herpå er liberaliseringsdirektiverne, som Kommissionen vedtog på grundlag af artikel 86, stk. 3, på områder som f.eks. telekommunikationstjenester og telekommunikationsudstyr.

2.3 I betragtning af de gennemførelsesvanskeligheder, man har set i mange medlemsstater (13), er der også brug for en samlet indsats fra de nationale myndigheders side for at forbedre anvendelsen af EU-lovgivningen. Denne indsats har været mangelfuld indtil nu, netop som en tiltrængt overgang til mindre interventionistiske og mindre omfattende instrumenter til politikgennemførelse og lovgivning finder sted i medlemsstaterne.

2.4 På Det Europæiske Råd i Lissabon i 2000, hvor man tog fat på arbejdet med at styrke konkurrenceevnen i Unionen, indførtes den åbne koordinationsmetode med henblik på at forbedre gennemførelse og levering ved hjælp af kvalitative og kvantitative indikatorer, benchmarking og eksempler på god praksis. Medlemsstaterne har endnu ikke på en mere systematisk måde eller i større udstrækning udnyttet sådanne eksempler på god praksis til at forbedre deres egen politikgennemførelse.

2.5 Til at begynde med var der store forventninger til den åbne koordinationsmetode. Det samme gjaldt målene om benchmarking og god praksis. Erfaringerne begrunder ikke nogen positiv konklusion. Uden bindende forpligtelser synes medlemsstaterne uvillige til at tilpasse lovgivningen, og da slet ikke gennemførelsen og håndhævelsen.

2.6 I 2004 havde de ti kandidatlande indarbejdet EU-lovgivningen i deres nationale lovgivning. Denne tidsfrist er derfor formelt blevet overholdt. Men at ændre lovgivning er ikke ensbetydende med korrekt gennemførelse. Gennemførelsen og håndhævelsen forudsætter desuden effektive administrative myndigheder og procedurer; disse har man i en række tilfælde været nødt til at indføre på et nyt grundlag, fordi der ikke har været tilstrækkelige erfaringer med at anvende EU's regler effektivt. Et større samarbejde mellem de nationale myndigheder og Fællesskabets institutioner bør gøre det lettere at foretage en ensartet anvendelse af EU's regelværk i hele EU (14).

2.7 Selv om formålet med EU's bestemmelser og -lovgivning er at skabe fælles vilkår på et åbent europæisk marked, kan redskaberne variere betydeligt fra det ene område til det andet. Princippet er måske det samme på alle områder, men graden af integration, som man sigter efter, kan variere betydeligt. Det fører til mere eller mindre strengt EU-baserede regler og følgelig til forskellige perspektiver og retlige fremgangsmåder.

2.8 Disse forskelle har deres rødder i de forskellige mål om integration mellem f.eks. områder som det indre marked og miljøpolitikker samt områder som f.eks. socialpolitik og sundhed, der primært er nationale. Traktaten selv bruger også mindre ambitiøse ord, hvad angår folkesundhed eller uddannelse. På disse politikområder er det EU's opgave at »koordinere« eller »tilskynde« snarere end at integrere.

2.9 Derfor giver den aktuelle udvikling et billede af en farverig mangfoldighed, hvor forskellige lovinstrumenter på EU-niveau eksisterer parallelt med hinanden og hver for sig påvirker de nationale fremgangsmåder. Man kan bl.a. nævne: — EU-instrumenter, der tilvejebringer fuld harmonisering af lovgivning, — EU-instrumenter, der tilvejebringer et minimum af harmonisering, så medlemsstaterne kan vedtage strengere regler (som i en grænseoverskridende kontekst kun kan anvendes, såfremt der eksisterer en gensidig anerkendelsestest), — Direktiver for en »ny fremgangsmåde«, som sigter på at opstille de grundlæggende krav, der skal opfyldes af produkter på EU's marked, — EU-lovgivning baseret på et princip om »oprindelsesland«, — Rammedirektiver, som giver medlemsstaterne betydelige skønsbeføjelser hvad angår gennemførelse, — Henstillinger, som kan gennemføres i medlemsstaternes lovgivning, — Afgørelser.

2.10 Dette brede sæt af fællesskabsbaserede instrumenter, som kræver omsættelse, gennemførelse og håndhævelse i medlemsstaterne, giver ofte anledning til nationale og dermed forskellige fortolkninger af, hvad der skal gennemføres og håndhæves på nationalt niveau og hvorledes dette skal foregå.

2.11 Den praktiske effekt af denne model, som den fungerer for øjeblikket, tager i varierende grad hensyn til følgende elementer, for så vidt angår medlemsstaterne: — forskellige nationale retskulturer og –systemer, — forskellige ansvarsbeføjelser i de nationale forvaltninger og inden for ministerier, — særlige regionale og lokale beføjelser i medlemsstaterne, — nationale lobbyers politiske, socioøkonomiske og samfundsmæssige indflydelse, — nationale behov/ønsker, der fører til overregulering og selektiv udvælgelse, — finansielle og organisatoriske ressourcer til korrekt gennemførelse.

2.12 EU's fremgangsmåde respekterer selvfølgelig medlemsstaternes forskelligheder og deres rige administrative traditioner, retskulturer og politiske systemer. Dette er også et principspørgsmål. De forskellige traditioner og kulturer må imidlertid kunne garantere en effektiv anvendelse af EU's lovgivning, så man undgår forvridninger eller forskelsbehandling. Udbygningen af EU's beføjelser og den igangværende udvidelse understreger, hvor kompliceret denne opgave er.

2.13 Hvad Kommissionen angår, kan der blandt særligt vigtige elementer, som har en indvirkning på slutresultatet, nævnes: — mangelfuld teknisk-juridisk formulering af lovbestemmelserne, herunder oversættelsesproblemer, — brug af mere eller mindre bindende retsinstrumenter som følge af Rådets beslutninger, — varierende inddragelse i gennemførelse og håndhævelse inden for Kommissionen, betydelige forskelle generaldirektoraterne imellem, — en til tider manglende klarhed om medlemsstaternes prærogativer og/eller Kommissionens prærogativer på grund af subsidiaritetsprincippets indvirkning, — at Kommissionen til tider mangler tilstrækkeligt personale, — sprogproblemer (i forbindelse med overvågningen i de nye medlemsstater), — betydningen og effekten af overtrædelsesprocedurer.

2.14 Samtidig med at EU-lovgivningen er vokset, har der været en tilsvarende stigning i antallet af ikke-retlige instrumenter og procedurer, hvis mål er at formå medlemsstaterne til at gennemføre EU-lovgivningen rettidigt og korrekt, herunder f.eks. de periodiske rapporter og måltavlerne, der viser medlemsstaternes resultater med gennemførelsen.

2.15 Desuden har Kommissionen truffet forskellige foranstaltninger for at informere borgere og virksomheder om deres rettigheder og tilskynde dem til at udøve disse rettigheder over for de nationale myndigheder og nationale domstole. Kontaktstederne for borgere og virksomheder og SOLVIT-centrene har f.eks. som mål at udpege og løse problemer for borgere og virksomheder, som flytter til eller driver virksomhed i en anden medlemsstat end deres egen.

2.16 Den seneste rapport om sager, som er blevet behandlet af SOLVIT-centrene, viser, at over 50 % af alle problemer drejer sig om anerkendelse af faglige kvalifikationer, markedsadgang for produkter, indregistrering af køretøjer og opholdstilladelser. Selv om 80 % af problemerne løses tilfredsstillende, viser disse statistikker også, at problemerne hverken er nye eller usædvanlige. Borgere og virksomheder støder hovedsageligt på vanskeligheder på grund af bureaukratiske procedurer og nationale myndigheders uvilje til at strømline deres krav. Desuden bliver 20 % af problemerne ikke løst trods SOLVIT-centrenes succes. Medlemsstaterne bør sørge for, at denne procentdel nedbringes, og at offentligheden — virksomheder såvel som borgere — gøres bedre bekendt med de nationale SOLVIT-centre og det europæiske SOLVIT-netværk.

2.17 EU's udvidelse er også en udfordring. En forøgelse af medlemsantallet kan ikke forvaltes, hvis hørings- og overvågningsprocedurer ikke styrkes i tilsvarende grad.

2.18 Denne styrkelse af hørings- og overvågningsprocedurer har været mest synlig i den nylige udvidelse og i de parametre, som blev fastlagt på Det Europæiske Råd i Bruxelles i december 2004 vedrørende de kommende udvidelser. Kommende medlemsstater vil blive underkastet større kontrol fra Kommissionens side og vil forventes at have gennemført en større del af EU-lovgivningen, inden de kan optages i EU. Man vil også forvente, at de hurtigere afslutter eventuelle overgangsbestemmelser, de er blevet bevilget.

3. Behov for tid til overvejelse

3.1 Effektiv gennemførelse og håndhævelse er af afgørende betydning for borgere og virksomheder. De er et integreret led i retsstatsprincippet. De ofte forskellige fortolkninger af fælles lovgivning får virksomheder og borgere til at rejse spørgsmål som f.eks.: Hvor skal man klage? Hvem er ansvarlig? Hvad skal man gøre på kort sigt? Mere grundlæggende er spørgsmålet: I hvilket omfang fører ineffektiv gennemførelse til forsinkelser eller ændringer i investeringsmønstre og til manglende tillid hos borgerne? Disse spørgsmål drejer sig om EU-politikkernes legitimitet, sammenhæng og forudsigelighed. At fortsætte omsættelsen og gennemførelsen i den nuværende utilfredsstillende hastighed kan ikke længere accepteres.

3.2 Den store kompleksitet og forvirrende udvikling i forbindelse med gennemførelsen af korrekt vedtagne direktiver på EU-niveau kræver en overordnet SWOT-analyse af det fungerende system: Hvordan ser vores situation ud? Hvad skyldes problemerne? Hvilke udfordringer står medlemsstaterne over for? Hvad er medlemsstaternes mål: Hvordan skal forholdet og samspillet mellem subsidiaritet og EU-overvågning se ud? Med andre ord: Hvem skal måle hvad og på grundlag af hvilke kriterier? I hvilket omfang svarer lovinstrumenter og gængs praksis til målsætningerne for den europæiske integration? Hvordan skal EU og medlemsstaterne forholde sig til klager fra virksomheder og borgere om ufuldstændig og til tider uhensigtsmæssig omsættelse, gennemførelse og håndhævelse af EU-regler i national lovgivning og praksis?

3.3 I tillæg til diskussioner om forbedringer i medlemsstaterne er man nødt til at stille disse interessante spørgsmål for at fremme en bred og åben debat mellem politikplanlæggere og embedsmænd samt den private sektor og civilsamfundet om, hvordan procedurer og praksis i EU og medlemsstaterne bør tilpasses. Man må øge bevidstheden om, hvad en korrekt omsættelse, gennemførelse og håndhævelse af alle vedtagne EU-politikker vil betyde.

3.4 Det er nødvendigt at overveje, hvilken indvirkning fremtidige udvidelser vil have på en sammenhængende og ensartet anvendelse af fællesskabslovgivningen i EU. EU bør også overveje, hvordan man undgår en situation, hvor en union med 27 eller flere medlemsstater med endnu større forskelle skaber visse hindringer for handel, investeringer og etablering.

3.5 Der er forskellige syn på, hvordan man løser problemet med fejlanvendelse af EU-lovgivning, som fra et politisk perspektiv er forbundet med spændinger mellem subsidiaritet og en fælles strategi. Nogle mener, at selv om man skal acceptere fuldt ud, at det er medlemsstaterne, som har ansvaret for EU-lovgivningens gennemførelse, bør den nøje overvåges af Kommissionen. En anden holdning tager udgangspunkt i subsidiaritetsprincippet: medlemsstaterne skal have frit råderum, og man skal overlade det til enhver at løse deres egne problemer. En tredje mulighed er, at medlemsstaterne tager opgaven til sig og påtager sig et større ansvar, idet de holder hinanden ansvarlige, og at Kommissionen nøje overvåger, at EU-lovgivningen overholdes og selvsikkert anvender sine lovgivningsbeføjelser, når dette er nødvendigt.

3.6 Som traktaternes vogter og initiativtager, hvad angår lovgivning, spiller Kommissionen en vigtig rolle, når det gælder om at sikre, at det indre marked fungerer efter hensigten. Den har ansvaret for at foreslå enkel og håndhævelig lovgivning, som løser problemerne på det indre marked uden at påføre medlemsstater og virksomheder alt for store udgifter. Faktisk har Kommissionen i de seneste par år alvorligt bestræbt sig på at forenkle lovgivningen og måle indvirkningen af den foreslåede lovgivning. Samtidig er Kommissionen nødt til at agere hurtigt og resolut for at stoppe overtrædelser. Kommissionen bør overveje, hvordan den kan udvide de henstillinger, den fremsatte i 2004 (se ovenfor), om rettidig og korrekt omsættelse, så de også omfatter gennemførelses- og håndhævelsesfaserne.

3.7 Som medansvarlige for Unionen har medlemsstaterne en pligt til at opføre sig loyalt over for EU, opfylde deres forpligtelse, arbejde for, at Fællesskabets opgaver udføres, og afholde sig fra at bringe målsætningerne i EF-traktatens artikel 10 i fare. For at sige det lige ud: Medlemsstaternes holdning er nødt til at afspejle, at det er dem selv, der er Den Europæiske Union, og at de følgelig tager et medansvar for EU's beslutninger. (15)

3.8 I utallige af EU-domstolens domsafsigelser er det blevet fastslået klart og tydeligt, at medlemsstaterne ikke kan fremføre interne administrative vanskeligheder til deres forsvar som begrundelse for ufuldstændig eller ukorrekt gennemførelse af fællesskabslovgivningen. Disse domme vil måske bidrage til at forbedre procedurerne fremover.

3.9 Det er også nødvendigt at overveje, hvilke typer lovmæssige og ikke-lovmæssige instrumenter og procedurer som vil være mest hensigtsmæssige for at garantere en effektiv politikgennemførelse i et EU med over 30 medlemmer.

3.10 Brugen af ikke-lovmæssige instrumenter og procedurer har haft ret blandede resultater. Til trods for sin lovende start synes den åbne koordinationsmetode ikke at have været nogen succes. Derimod har SOLVIT-centrene løst 80 % af de problemer, de har fået til opgave at klare.

3.11 Rådet (konkurrenceevne) opfordrede i sine konklusioner fra marts 2005 medlemsstaterne til at screene, om den nationale lovgivning er i overensstemmelse med EU's regler, når det gælder om at fjerne markedshindringer og åbne for konkurrencen. Europa-Parlamentet har også erkendt fordelene ved, at det er de nationale myndigheder, som overvåger, at landenes lovgivning er forenelig med EU's regler. Screening er en praktisk måde at udpege og fjerne handelshindringer på, uanset om de skyldes ukorrekt gennemførelse, utilstrækkelig håndhævelse af EU-lovgivningen eller simpelthen en forvaltningspraksis, som ikke svarer til EU's krav.

4. Konklusioner og henstillinger

4.1 Generelle bemærkninger

4.1.1 EØSU anser gennemførelse og håndhævelse af lovgivningen for at være uløseligt forbundet med bedre lovgivning, hvorfor det er en politisk prioritet (16). Det har indtil nu ikke været tilfældet til trods for en holdningsændring i nogle medlemsstater og internt i Kommissionen, som baner vej for fremskridt. Lovgivere har ofte i alt for ringe grad taget hensyn til gennemførelses- og håndhævelseskrav. I konsekvente konsekvensanalyser for bedre lovgivning er man også nødt til at tage hensyn til, hvordan lovgivningen skal udvikles og håndhæves. Hele processen er en forudsætning for lige konkurrencevilkår og for EU's legitimitet.

4.1.2 Principielt set er det først og fremmest op til medlemsstaterne at sikre en ordentlig gennemførelse og håndhævelse af EU-lovgivningen. Kommissionens rolle som traktaternes vogter er at sikre, at medlemsstaterne faktisk lever op til deres ansvar. Eventuelle mangler kan løses af Kommissionen ved hjælp af traktatbrudssager eller andre metoder, som forekommer hensigtsmæssige for at løse et problem med fejlagtig anvendelse af EU-lovgivning.

4.1.3 Som følge af den interinstitutionelle aftale af 2003 drøfter Rådet for øjeblikket bedre lovgivning og forenkling af lovgivning. EØSU mener, at man bør sætte tilstrækkelig fokus på, hvordan man kan forbedre anvendelsen af alle EU-regler, og ikke kun direktiver, som skal håndhæves af medlemsstaterne.

4.1.4 EØSU mener, at Rådet (konkurrenceevne) med dets forpligtelse over for det indre marked, der er kernen i integrationsprocessen, bør være Kommissionens naturlige partner på EU-niveau, når man skal diskutere gennemførelse og håndhævelse.

4.1.5 Et meget vigtigt og ofte afgørende aspekt er, at medlemsstaternes egne administrative ordninger falder uden for traktaternes rammer. Ikke desto mindre følger det af EF-traktatens artikel 10 og retspraksis, at de nationale myndigheder må sikre en passende gennemførelse og håndhævelse. I den henseende understreger EØSU, at medlemsstaterne selvfølgelig har et medansvar for EU.

4.1.6 Alt for længe har man lagt vægt på indførelse af ny EU-lovgivning. EØSU er enig med Kommissionen i, at der i et EU med 25 medlemsstater bør fokuseres på gennemførelse og håndhævelse af gældende lovgivning snarere end tilføjelse af ny lovgivning. Ny EU-lovgivning vil ikke være et tiltrækkende valg, eftersom det vil kræve betydelige investeringer i tid og ressourcer. Tilsvarende vil det også tage megen tid og optage knappe ressourcer, hvis man udelukkende går retsvejen for at få medlemsstaterne til at klare problemerne. Det, som behøves, er snarere en ny kultur, hvor fokusen i medlemsstaterne og Kommissionen flyttes fra ny lovgivning til gennemførelse og håndhævelse, så man sikrer, at vedtagen EU-lovgivning og -politik opnår den fulde virkning. Det vil selvfølgelig ikke betyde, at betoningen af gennemførelse og håndhævelse kan tjene som et alibi for ikke at lovgive på områder, hvor ny lovgivning fortsat er nødvendig.

4.1.7 Screening af eksisterende og allerede gennemført EU-lovgivning — jf. også erfaringerne i Danmark — vil være nyttigt i arbejdet med at skabe bedre lovgivning. Det er et godt eksempel på samspillet mellem forenkling og forbedret gennemførelse og håndhævelse.

4.1.8 Hvad alternativerne angår, dvs. selvregulering og samregulering (17), er man nødt til at bedømme fra sag til sag, hvor de kan fungere og hvor de ikke duer. Det er dog nødvendigt at støtte initiativer til selvregulering og samregulering, og alternativernes »levedygtighed« bør afprøves i forbindelse med den konkrete anvendelse.

4.1.9 Efter EØSU's opfattelse er det også indlysende, at de voksende problemer med gennemførelse og håndhævelse på nationalt niveau skal behandles og løses gennem tættere samarbejde mellem de nationale myndigheder og EU.

4.1.10 EØSU mener, at et intensivt samarbejde af denne art desuden gavner målet om at undgå overflødig EU-lovgivning, der næppe er den rette strategi over for nationale gennemførelsesprocedurer. Disse er alt for langsomme og omstændelige og søger ofte at gennemføre nationale politikmålsætninger ved uforholdsmæssige midler.

4.2 Medlemsstaterne

4.2.1 EØSU mener, at det fortsat bør overlades til medlemsstaterne at fastlægge deres egne gennemførelsesmetoder og -procedurer. Disse metoder og procedurer kan også behandles af medlemsstaterne og Kommissionen i deres konsekvensanalyser.

4.2.2 Efter EØSU's opfattelse og uanset hvilke metoder eller procedurer medlemsstaterne vælger for at gennemføre EU-lovgivning eller national lovgivning, som påvirker, hvordan det indre marked fungerer, skal resultaterne være de samme i hele EU. Endvidere skal resultaterne have en reel indvirkning på EU's primære og sekundære lovgivning.

4.2.3 Hvad medlemsstaterne angår, er EØSU af den opfattelse, at det også er nødvendigt at inddrage subnationale myndigheder med autonome lovgivningsbeføjelser og/eller gennemførelsesansvar (f.eks. Länder, provinser, regioner).

4.2.4 EØSU mener, at næste skridt i samarbejdet mellem EU-institutioner og nationale myndigheder, når det gælder gennemførelsen af EU-lovgivning og –politikker, er at styrke og strømline de nationale myndigheders kapacitet for at gennemføre politikkerne, som man for øjeblikket drøfter i visse medlemsstater.

4.2.5 Administrativ kapacitet er et spørgsmål af »almen interesse«, og medlemsstaterne må sikre, at de gennemførende og håndhævende myndigheder besidder en sådan kapacitet på højt niveau. For EØSU indebærer det bl.a. et tæt samarbejde mellem forhandlerne i Bruxelles og de lovgivende organer i de nationale forvaltninger.

4.2.6 En særlig fremgangsmåde, EØSU har noteret, er brugen af nationale tilsynsmyndigheder inden for bestemte områder som f.eks. telekommunikation. Nationale tilsynsmyndigheder respekterer på samme tid de fælles EU-regler og det nationale tilsyn. Sådanne fremgangsmåder bør også undersøges nøje.

4.2.7 Medlemsstaterne skal anspores til at screene nationale regler og procedurer (som det allerede sker i visse medlemsstater, f.eks. Danmark). Årsagen til gennemførelsesproblemer kan ofte findes i det faktum, at nationale regler og procedurer ikke i tilstrækkelig grad er tilpasset til det store europæiske marked.

4.2.8 Én særlig måde at gennemføre EU-lovgivningen på er gennem »gold-plating« (overregulering) og »cherry picking« (selektiv udvælgelse). EØSU går ind for, at der indføres en generel regel, ifølge hvilken medlemsstaterne, når de indberetter om nationale gennemførelsesforanstaltninger, formelt bekræfter over for Kommissionen med tidsplaner for gennemførelsen, at disse er i fuld overensstemmelse med EU-lovgivningen.

4.2.9 Det kan være at foretrække, at medlemsstaterne tilvejebringer mere og bedre information om rettigheder og pligter både i deres egne forvaltninger og til den brede offentlighed. Utilstrækkelig information er ofte årsag til, at regler overtrædes. EØSU mener, at nationale sanktioner kan blive aktuelle, hvis borgere eller virksomheder overtræder regler.

4.2.10 For øjeblikket er høringer om gennemførelse og anvendelse generelt begrænset til bilaterale kontakter mellem de enkelte regeringer og Kommissionen. Der er brug for mere dialog og fleksibilitet. Effekten af de multilaterale diskussioner, som allerede finder sted i de nationale ekspertgrupper med henblik på omsættelse og gennemførelse, bør styrkes. Det er nødvendigt med systematiske og velovervejede diskussioner mellem alle relevante myndigheder i hele EU inden for ethvert politisk område om de resultater, man har opnået, og om medlemsstaternes erfaringer. Efterfølgende evalueringer vil være nyttige.

4.2.11 I de bilaterale kontakter mellem medlemsstaterne bør man overveje udveksling af embedsmænd efter samme model som de vellykkede projekter med parvist samarbejde, som er til stor hjælp for de nye medlemsstater og kandidatlandene.

4.2.12 Efterfølgende evalueringer af direktiver og gennemført EU-lovgivning må foretages systematisk. Da høringer er afgørende for bedre lovgivning, må tilsvarende procedurer planlægges i forbindelse med efterfølgende evalueringer (18). De oprindelige lovgivende organer bør ikke være ansvarlige for at foretage sådanne evalueringer, som også kan tænkes at se på det fremtidige behov for bestemte regler og relevansen heraf.

4.2.13 Ifølge EØSU vil diskussionen føre til en systematisk kortlægning af god praksis, som kan anvendes af myndigheder i hele EU. Hvor lovmæssige eller administrative forskelle mellem medlemsstaterne gør det umuligt at anvende de konstaterede eksempler på god praksis, bør de nationale myndigheder kunne vise, hvordan deres egne metoder eller procedurer fører til tilsvarende resultater som i andre medlemsstater med god praksis. Et eksempel på god praksis, der benyttes i flere medlemsstater, er princippet om forrang. En vigtig arbejdsregel er, at omsættelsen af EU-retten har forrang frem for gennemførelsen af national lovgivning.

4.2.14 De nationale myndigheder står normalt til regnskab over for regeringen eller ministrene og i sidste instans parlamentet. Eftersom fejlagtig eller manglende gennemførelse af EU-lovgivning også har en negativ indvirkning på borgeres og virksomheders interesser i andre medlemsstater, er EU ifølge EØSU måske nødt til at udvikle et nyt begreb om gensidig ansvarlighed over for tilsvarende myndigheder i andre medlemsstater. (19)

4.2.15 Medlemsstaternes myndigheder skal over for deres modparter redegøre for deres administrative fremgangsmåder, formelle beslutninger og andre foranstaltninger vedrørende gennemførelsen og håndhævelsen af EU-lovgivning, når sådanne fremgangsmåder, beslutninger og foranstaltninger opfattes af de tilsvarende myndigheder i andre medlemsstater som værende til hindring for, at det indre marked kan fungere problemfrit.

4.2.16 For EØSU er det vigtigt, at medlemsstaterne regelmæssigt evaluerer kapaciteten hos deres gennemførende og håndhævende myndigheder og om nationale regler, bestemmelser og forvaltningspraksis er forenelige med EU-lovgivningens krav.

4.2.17 I den fortsatte udvidelsesproces må det være et krav, at kandidatlandene har gennemført hele EU's »acquis« i den nationale lovgivning. Ifølge EØSU er det bedst, hvis de har tilstrækkelig administrativ kapacitet til rådighed til at gennemføre den korrekt inden deres optagelse i EU.

4.2.18 EØSU mener, at medlemsstaterne bør være forberedt på at afsætte større menneskelige og finansielle ressourcer til at fremme gennemførelsen og håndhævelsen på en seriøs måde. Udvalget henviser til den slående forskel mellem de ressourcer, der afsættes til den åbne koordinationsmetode (embedsmænd, møder, dokumenter), og de finansielle og personalemæssige vanskeligheder, mange medlemsstater har, når det gælder om at støtte et så vigtigt netværk som SOLVIT. En positiv undtagelse i den henseende er for eksempel Sverige.

4.2.19 Der bør rettes ganske særlig opmærksomhed mod, hvordan domstolene fungerer, idet de har den særlige opgave at fortolke og direkte gennemføre EU's lovgivning (forordninger) og resultaterne af dens omsættelse (direktiver); der kan nemlig konstateres store vanskeligheder med ensartetheden i fortolkningen og tempoet i gennemførelsen i konkrete tilfælde. Der består et særligt behov for at uddanne dommere og advokater i EU-ret, især inden for konkurrenceret, sundhed og forbrugerbeskyttelse.

4.3 Kommissionen

4.3.1 EØSU mener, at Kommissionen — ud over dens tiltag for at få bedre lovgivning inden for sine egne tjenestegrene på rette spor — også skal øge tilliden mellem de håndhævende myndigheder ved at støtte netværk mellem nationale myndigheder, systematisk evaluere deres effektivitet og udpege og sprede eksempler på god praksis. Kommissionen kan via særlige instrumenter, f.eks. informationssystemer, bidrage til at forbedre det daglige administrative samarbejde mellem embedsmænd. I den forbindelse udgør Det Rådgivende Udvalg for det Indre Marked en nyttig platform for Kommissionen og medlemsstaterne. Det samme kan siges om den informationstjeneste om det indre marked, som Kommissionen planlægger med henblik på at fremme samarbejdet mellem medlemsstaterne.

4.3.2 Ud over de instrumenter, Kommissionen har udpeget i sin meddelelse om Bedre kontrol med gennemførelsen af fællesskabsretten (20) til forebyggelse af overtrædelser, finder EØSU det også vigtigt at videreudvikle samarbejdet mellem de nationale myndigheder. Kommissionen kan være nyttig, når man skal evaluere national praksis — også når denne ikke har resulteret i formelle overtrædelsesprocedurer –, styrke problemløsning og fremme eksempler på god anvendelsespraksis medlemsstaterne imellem.

4.3.3 EØSU henstiller, at Kommissionen opfordres til at gennemgå medlemsstaternes håndhævelsesstrukturer — eventuelt ved at trække på en neutral partner — og løbende indberette om gennemførelse og håndhævelse i form af de såkaldte måltavler.

4.3.4 EU-finansierede uddannelsesprogrammer, der bygger på nationale undersøgelser og erfaringer og som samler fagfolk fra hele Europa, bør stimuleres. Den nye uddannelse af dommere inden for konkurrenceområdet, der støttes af Kommissionen, har givet positive resultater. Sådanne uddannelsesprogrammer for dommere i lavere og regionale instanser såvel som for offentlige myndigheder må udvides til at omfatte alle relevante områder, da den fornødne viden ofte fortsat mangler. Man kan også se på ombudsmændenes rolle.

4.3.5 Kommissionen bør aktivt søge efter alternativer til formelle retsskridt, som ofte er for langsommelige for sagsøgeren. 50 % af overtrædelsesprocedurerne varer mere end fire år! Blandt alternativerne kan nævnes de såkaldte pakkemøder og instrumenter som f.eks. SOLVIT. Kommissionen kan måske overveje at offentliggøre udfaldet af pakkemøderne.

4.3.6 Man bør lægge vægt på at finde den bedste måde at opnå det ønskede politiske resultat på. I særlige tilfælde og for at opnå pålidelige resultater i medlemsstaterne kan Kommissionen måske overveje at fremlægge forslag til forordninger i stedet for direktivforslag. Mere generelt bør Kommissionen tage højde for de problemer, som kan skyldes forskellige nationale gennemførelsesprocedurer.

4.3.7 Efter udvalgets opfattelse må Kommissionen gives de fornødne kompetencer og ressourcer, så den kan udføre dels sin traditionelle opgave med at overvåge EU-lovgivningens gennemførelse, dels sine nye opgaver med at fremme kortlægningen og spredningen af eksempler på god praksis. EØSU bifalder den interne revision, som Kommissionen agter at gennemføre i 2006 for at evaluere sine eksisterende procedurer og arbejdsmetoder på dette område.

4.3.8 Kommissionen bør tilskyndes til at strømline sin overvågning af gennemførelsen og håndhævelsen. Det vil måske også kræve større ressourcer inden for Kommissionens rækker. I den forbindelse er det nødvendigt med større sammenhæng mellem de forskellige GD'ers fremgangsmåde.

4.4 Gode styreformer og samfund

4.4.1 Ifølge EØSU bør det ikke kun være myndigheder og embedsmænd, der skal stå for indberetning, konsultation og overvågning af gennemførelse og håndhævelse. Europa-Parlamentet og de nationale parlamenter bør pålægges at foretage de samme procedurer. EØSU ser positivt på, at Europa-Parlamentet for nylig tog initiativ til at sætte gennemførelse og håndhævelse på sin dagsorden. Det initiativ vil bestemt være med til at øge en særdeles tiltrængt politisk opmærksomhed omkring emnet.

4.4.2 Som led i initiativet om bedre styreformer iværksatte Kommissionen omfattende høringer (21). Man forventede, at medlemsstaterne ville gøre det samme. En del sekundær lovgivning, f.eks. forordninger om konkurrence eller direktiver om telekommunikation, forudsætter, at de nationale myndigheder hører de interesserede parter, inden der træffes foranstaltninger. Visse medlemsstater har tradition for at bruge offentlige undersøgelser som støtte for deres formulering og evaluering af politikker. De fleste medlemsstater foretager en eller anden form for konsekvensanalyse vedrørende de finansielle eller miljømæssige virkninger. Konsekvensanalyser indeholder både en høringsfase og et evalueringselement. Efter EØSU's opfattelse vil sådanne konsultationer og evalueringer, som grundlæggende kortlægger borgeres og virksomheders behov og dernæst politikkernes indvirkning på dem, skabe øget forståelse for politikkerne, styrke deres legitimitet og bane vej for en forbedring af politikkerne.

4.4.3 På grund af disse procedurers kompleksitet indebærer gode styreformer, at man overalt i Europa skal forklare, at regeringerne til trods for »subsidiaritetsprincippet« og særlige administrative traditioner, er forpligtet til at gennemføre, hvad de er blevet enige om på EU-niveau. Det indebærer også, at ikke kun input fra Kommissionen og medlemsstaterne, men også fra den private sektor og civilsamfundet, vil være særdeles tiltrængte for at fremme forbedringer og god praksis.

4.4.4 Efter EØSU's opfattelse er der brug for velafvejet offentlig omtale, så snart Kommissionen og medlemsstaterne har udviklet konkrete idéer om, hvordan gennemførelsen og håndhævelsen kan præsenteres som et integreret led i arbejdet med at skabe bedre lovgivning.

Bruxelles, den 28. september 2005 Anne-Marie SIGMUND Formand for Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) Svarene på et spørgeskema om eventuelle mangler i gennemførelsen og håndhævelsen i medlemsstaterne, som EØSU udsendte, opsummeres i bilag A.

(2) I punkt 11 i Rådets konklusioner opfordres medlemsstaterne til at forøge deres indsats for at nedbringe antallet af ikke-gennemførte retsforskrifter og overveje at screene, om den nationale lovgivning er i overensstemmelse med EU's regler.

(3) Det er ganske berettiget her at henvise til den britiske task-force for bedre lovgivning, som har offentliggjort tre nyttige dokumenter i 2003 og 2004 om national og europæisk lovgivning, herunder gennemførelse. Analyserne og henstillingerne understreger bl.a. behovet for klar og effektiv lovgivning for at sikre, at den fornødne interaktion mellem de forskellige procedurer bliver en succes.

(4) Rådets resolutioner af 16. juni 1994, af 29. juni 1995 og af 8. juli 1996, jf. »National Implementation of EU Law and the Shaping of European Administrative Policy«, Hans Petter Graver i ARENA Working Papers WP 02/17, s. 6.

(5) Ibid. s. 21.

(6) Jf. Kommissionens nylige henstilling af 12. juli 2004, 2005/309/EF.

(7) Hvidbog om Nye Styreformer i EU, KOM(2001) 428 endelig, s. 25.

(8) En bedre anvendelse af direktiverne efter den nye metode, KOM(2003) 240 endelig, s. 3.

(9) KOM(2005) 11 endelig, 27. januar 2005.

(10) EUT L 98/47, 16.4.2005.

(11) Artikel 94-97 i EF-traktaten.

(12) Se Hvidbogen om EU-styreformer, KOM(2001) 428 endelig.

(13) F.eks. Kommissionens 21. årsberetning om kontrollen med gennemførelsen af EU-retten, KOM(2004) 839, 30.12.2004.

(14) Se også: J. Vervaele, »Compliance and Enforcement of European Community Law«, Haag, Kluwer Law International, 1999, Ph. Nicolaides, »From Graphite to Diamond: The Importance of Institutional Structure in Establishing Capacity for Effective and Credible Application of EU Rules«, European Institute of Public Administration, 2002.

(15) En analyse af det negative resultat af folkeafstemningerne i Frankrig og Nederlandene viser i hvilket skuffende omfang, den offentlige opinion og visse politikere (!) fortsat betegner forholdet mellem en medlemsstat og »Bruxelles« som »vi« og »dem«.

(16) Denne overvejelse er helt i overensstemmelse med bemærkningerne i EØSU's udtalelser siden 2000 om ajourføring, forenkling og forbedring af fællesskabslovgivningen og lovrammerne.

(17) »Samregulering og selvregulering i det indre marked – den nuværende situation«, ordfører Bruno Vever, CESE 1182/2004.

(18) Resultatet af EØSU's spørgeskema – se bilag A – indeholder eksempler, som understreger behovet for sådanne efterfølgende evalueringer.

(19) Den britiske regering oprettede for nylig et panel for lovgivningsmæssigt ansvar. Dette panel kan også indeholde elementer, som kan være nyttige på EU-niveau.

(20) KOM(2002) 725 endelig, 11.12.2002.

(21) Jf. KOM (2002) 713 endelig, 11.12.2002.