Regionsudvalgets udtalelse om "Migrationsstrømme i Europa"

(2000/C 57/10)

REGIONSUDVALGET har -

under henvisning til præsidiets beslutning af 2. juni 1999 om i henhold til EF-traktatens artikel 265, stk. 5, at afgive udtalelse om "Migrationsstrømme i Europa" og henvise det forberedende arbejde til Underudvalg 7 "Uddannelse, Erhvervsuddannelse, Kultur, Ungdom, Sport, Borgernes Rettigheder",

under henvisning til Underudvalg 5's bidrag, der blev indgivet efter underudvalgsmødet den 6. september 1999 (ordfører: Rüdiger von Plüskow, D, PES),

under henvisning til forslag til Regionsudvalgets udtalelse (CdR 227/99 rev. 2), som blev vedtaget af Underudvalg 7 den 1. oktober 1999 med Salvatore Distaso (I, EPP) som ordfører -

på den 31. plenarforsamling den 17.-18. november 1999 (mødet den 18. november) enstemmigt vedtaget følgende udtalelse.

1. Indledning

1.1. 1990'erne var for en stor del kendetegnet ved en voldsomt stigende indvandring til EU-landene. Indvandrertallet ligger nu på flere millioner, og i flere medlemsstater har den øgede indvandring tegnet sig for den største andel af befolkningstilvæksten.

1.2. Den kraftigt stigende indvandring til medlemsstaterne skyldes hovedsagelig følgende forhold:

- Det kraftigt øgede befolkningspres, navnlig i EU's nabolande mod syd.

- Murens fald, Sovjetunionens opløsning m.m.

- Jugoslaviens opløsning og følgerne heraf for Balkanområdet og det øvrige Europa.

- Den stærkt øgede indvandring til medlemsstaterne har til tider haft og har stadig af og til alvorlige konsekvenser for de lokale og regionale myndigheder. EU's lokale og regionale myndigheder, som har migrationsproblematikken tættest inde på livet, har bestræbt sig på at deltage i de nationale regeringers og overnationale organers beslutningstagning om foranstaltninger på dette område.

1.3. Eksempelvis har Puglia-regionen (Italien) og Kongressen af Lokale og Regionale Myndigheder i Europa (CLRAE) under Europarådet taget initiativ til en international konference om "Regionerne og kommunerne over for migrationsstrømmene i Middelhavsområdet: fra intolerance til udvikling", som blev afholdt den 2.-3. oktober 1997 i Bari.

1.4. Det var hensigten med konferencen at påvirke den offentlige mening og de nationale og lokale myndigheder. Den mundede ud i en sluterklæring samt inddragelse af CLRAE's plenarforsamling, som på baggrund af en rapport fra de regionale myndigheder i Puglia vedtog resolution nr. 69/98 og anbefaling nr. 50/98, der blev tilsendt Europarådets ministerkomité.

1.5. I de nævnte dokumenter påpeges det, at dette alvorlige og komplicerede fænomen vil strække sig over lang tid, og der opstilles en egentlig strategi til imødegåelse af konsekvenserne for hele Europa og især EU's Middelhavsregioner. Det påpeges, at hvis de nødvendige forholdsregler ikke træffes, kan disse problemer give næring til forskellige former for intolerance, fremmedhad og organiseret kriminalitet med alvorlige følger for den offentlige orden.

1.6. Nærmere bestemt opfordrer CLRAE i sin anbefaling nr. 50/98 Den Europæiske Union til at bidrage til fastlæggelse af fælles regler om migrationsstrømmene i Middelhavsbækkenet samt anerkende, at Middelhavslandenes lokale og regionale myndigheder har status som grænsemyndigheder, når de indleder tværnationalt eller interregionalt samarbejde om konkrete projekter med henblik på modtagelse af immigranter og udvikling af oprindelseslandene.

1.7. Problemet kompliceres af, at statistikken på området langt fra giver et nøjagtigt billede af situationen, idet der er et ukendt antal illegale indvandrere. Denne uregistrerede indvandring foregår i alle medlemsstater. På kort sigt kræves der forbedret grænsekontrol kombineret med en øget politiindsats mod de personer i medlemsstaterne, der udnytter den illegale indvandring. Den illegale indvandrings omfang synes langt større i de sydlige medlemsstater end i resten af EU. Dette skyldes dels nærheden til de tætbefolkede Maghreb-lande og det kriseramte Balkanområde og dels en grænsekontrol, der vanskeliggøres af geografiske forhold.

2. Generelle bemærkninger

2.1. Regionsudvalget ønsker at deltage mere aktivt i EU's beslutningsproces på dette område, idet indvandring hører ind under dels medlemsstaternes dels de lokale og regionale myndigheders kompetence, alt efter hvilke aspekter der er tale om.

2.2. På grundlag af de ændringer og nye bestemmelser, der blev indført med Amsterdam-traktaten, kan EU spille en væsentlig rolle på forsknings- og lovgivningsområdet for at sikre, at de forskellige nationale foranstaltninger på området går i samme retning. Målet bør være fastlæggelse af en EU-ordning med henblik på en retfærdig og nogenlunde ligelig fordeling af de personer, der ønsker at slå sig ned i EU, idet der principielt bør skelnes mellem flygtninge, der er omfattet af Geneve-konventionen, og flygtninge, der ikke er. I dette perspektiv bifalder Regionsudvalget Rådets og Kommissionens handlingsplan for gennemførelse af Amsterdam-traktatens bestemmelser, der blev godkendt af Det Europæiske Råd i Wien den 11.-12. december 1998, og som bl.a. fastlægger en samlet migrationsstrategi. Desuden støtter Regionsudvalget udtrykkeligt Det Europæiske Råds beslutninger truffet i Tammerfors den 15.-16. oktober 1999, som understreger, at det er vigtigt at udvikle en fælles asyl- og migrationspolitik i EU.

2.3. Det er presserende at få styr på migrationsstrømmene i Europa for at beskytte de grundlæggende borgerrettigheder, bekæmpe racisme, fremmedhad og social udstødelse. Migrationsstrømme i og til Europa er et normalt og ønskeligt fænomen, som værtslandene og -regionerne af mange - herunder kulturelle, demografiske og økonomiske - årsager kan have fordel af. Kun i forbindelse med unormalt store migrationsstrømme er der derfor brug for statslig styring. Det Europæiske Råd fastslår derfor i sine beslutninger af 15.-16. oktober 1999 med rette, at styring af disse migrationsstrømme er en opgave for hele Unionen, som skal løses solidarisk under inddragelse af følgende elementer:

- partnerskab med hjemlandene

- et fælles EU-asylsystem

- retfærdig behandling af tredjelandsstatsborgere.

2.4. Der bør anlægges en overordnet synsvinkel på migration, og der bør skelnes nøje mellem årsag og symptom.

2.5. Migrationsstrømmene er udslag af komplekse problemer, herunder endemisk fattigdom, økonomisk og social tilbagegang, etniske konflikter, politisk og kønsbetinget forfølgelse eller utilstrækkelig beskyttelse af befolkningens sikkerhed på grund af et svækket statsapparat eller udbredt organiseret kriminalitet.

2.6. Sådanne problemer er med til at udløse migrationsstrømmene, der forstærkes af destabiliserende faktorer såsom Balkankrisen og befolkningstilvæksten syd for Middelhavet, hvis der ikke sættes ind med passende udviklingspolitikker.

2.7. For at opnå mærkbare resultater på dette område, bør EU have mulighed for at gribe ind med alle hensigtsmæssige midler, herunder finansielle, ikke kun for at beskytte medlemslandene, men også for at løse ovennævnte problemer med omhyggeligt udformede foranstaltninger i emigrationslandene.

2.8. Det drejer sig om at bryde den onde cirkel, der er roden til flere af nutidens svøber, såsom prostitution, også blandt børn og unge, handel med organer samt narkotikamisbrug.

2.9. Kun gennem en målbevidst indsats over for de grundlæggende problemer, kan migrationsstrømmene bringes ned på et normalt niveau.

3. Særlige bemærkninger

3.1. For at få migrationsstrømmene under kontrol må der sættes ind på to fronter. Den første front er immigrationsområderne, den anden er emigrationsområderne.

3.2. Immigrationsområderne

Her bør indsatsen bestå i:

a) foranstaltninger med henblik på modtagelse af flygtninge i en nødsituation som den, der er fremkaldt af krisen på Balkan og situationen i Kosovo, især i de grænseregioner, hvor en styrkelse af flygtningearbejdets første fase er påkrævet;

b) en integrationspolitik, der kan forhindre, at immigranterne havner i den organiserede kriminalitet, og som giver dem mulighed for at leve under velordnede forhold. Denne indsats bør fremmes i alle regioner i Europa på grundlag af aftaler mellem EU, de nationale regeringer og de lokale og regionale myndigheder.

3.3. Med henblik på en korrekt evaluering af politikken på disse områder er det først og fremmest nødvendigt at rette indsatsen specifikt mod hver enkelt kategori af immigranter:

- Asylansøgere

Personer, hvis asylansøgning er under behandling, og som i øvrigt er officielt registreret som asylansøgere i værtslandet eller under De Forenede Nationers Højkommissariat for Flygtninge.

- Flygtninge, som får opholdstilladelse på et humanitært grundlag

Personer, som søger beskyttelse uden at opfylde betingelserne for at opnå flygtningestatus under flygtningekonventionerne, men som får midlertidig opholdstilladelse. Målet bør være at fastlægge én fælles procedure med henblik på en ensartet behandling af denne kategori af flygtninge for at løse problemet med de mange forskellige fortolkninger af de humanitære kriterier, der anvendes i EU-landene.

- Interne flygtninge

Personer, som drives på flugt inden for hjemlandets egne grænser, hvilket er et fænomen af begrænset betydning i EU's medlemsstater.

- Illegale indvandrere

Personer, som falder uden for de officielle statistikker, og som er et let bytte for kriminelle organisationer, hvilket er et skjult, men meget udbredt fænomen.

3.4. I betragtning af fænomenets kompleksitet og indviklede årsagssammenhæng kan det ikke nytte, at Regionsudvalget på egen hånd konstruerer en løsningsmodel og derefter søger at forelægge den for Kommissionen, Rådet og Europa-Parlamentet. I stedet bør der nedsættes en arbejdsgruppe bestående af repræsentanter og eksperter fra Underudvalg 5 og 7, som løbende og i samarbejde med Kommissionen kan yde et specifikt og nyttigt bidrag til den igangværende beslutningsproces.

3.5. Emigrationsområderne

3.5.1. Ud over ovennævnte stærkt påkrævede modtagelses- og integrationspolitikker må der skabes udviklingsmuligheder for emigrationsområderne.

3.5.2. Der er behov for samarbejdsforanstaltninger, som kan bestå i en lokal indsats målrettet mod de enkelte sektorer med inddragelse af de erhvervskredse i EU, der har tættest tilknytning til de pågældende områder.

3.5.3. Det drejer sig om at udforme et samlet program for den lokale udvikling gennem støtte til mikrovirksomheder og bedre organisering af sundhedsvæsenet og uddannelsessektoren.

3.5.4. Desuden bør alle kræfter sættes ind på at styrke det lokale selvstyre og støtte den demokratiske udvikling for at tilvejebringe de nødvendige forudsætninger for, at udviklingspolitikken kan gennemføres under overholdelse af subsidiaritetsprincippet.

3.5.5. Målet hermed skal blandt andet være at sikre passende kontrol og forhindre, at de udviklingsprojekter, der gennemføres med støtte fra det internationale samfund, bliver udnyttet af den organiserede kriminalitet.

3.5.6. EU-institutionerne har allerede taget mange initiativer i erkendelse af, at der er tale om en kompliceret og alvorlig problematik, som må tackles på en hensigtsmæssig måde, også på grundlag af de nye muligheder for indgriben, der ligger i Amsterdam-traktaten.

3.6. EU-initiativer

3.6.1. Af EU's nyere initiativer på området ønsker Regionsudvalget især at fremhæve følgende:

- Kommissionens forslag til Rådets afgørelse om Fællesskabets handlingsprogram til fremme af integrationen af flygtninge(1);

- en fælles aktion vedtaget af Rådet på grundlag af artikel K.3 i traktaten om Den Europæiske Union vedrørende foranstaltninger vedrørende praktisk støtte i forbindelse med modtagelse af flygtninge, fordrevne personer og asylansøgere og deres frivillige tilbagevenden(2);

- oprettelse af en arbejdsgruppe på højt niveau vedrørende asyl og migration (7.-8. december 1998);

- forslag til en fælles aktion med henblik på indførelse af et hurtigt alarmsystem for udveksling af oplysninger om illegal indvandring og menneskesmugling vedtaget af Rådet på grundlag af artikel K.3 i traktaten om Den Europæiske Union(3);

- de forskellige initiativer på immigrations- og asylområdet samt Europa-Parlamentets beslutning på plenarmødet i april 1999;

- det igangværende arbejde med at harmonisere den måde, hvorpå asyl- og flygtningespørgsmål behandles, både proceduremæssigt og med hensyn til substans.

3.6.2. Ovennævnte initiativer er tydeligvis nødforanstaltninger, som fokuserer på løsrevne aspekter, men ikke indgår i en overordnet strategi. Regionsudvalget ser positivt på beslutningerne fra Tammerfors om en ny fælleseuropæisk asylpolitik, nye foranstaltninger mod organiseret kriminalitet samt det fornyede krav om dels at skabe forudsætninger for en ny strategi på migrationsområdet, dels af konkretisere de vigtigste elementer i en sådan strategi. En aktiv dialog mellem Regionsudvalgets Underudvalg 5 og 7 og repræsentanter for Kommissionen i den fælles arbejdsgruppe kan gøre det lettere at udforme en sådan fælles strategi.

3.6.3. Derfor er det vigtigt, at indsatsen fremover bliver mere langsigtet og ikke som nu dikteret af forskellige nødsituationer (dette indebærer blandt andet fastlæggelse af rammer for hjælpeaktioner i uforudsigelige nødsituationer samt afsættelse af passende midler til hastende og uopsættelige aktioner), hvilket også påpeges i Kommissionens meddelelse af 23. februar 1994 om indvandrer- og asylpolitik(4). Her slår Kommissionen til lyd for en differentieret og samlet strategi, der omfatter problemerne i forbindelse med:

- indvandrerpresset

- kontrollen med indvandringen

- udbygning af politikkerne over for de lovlige indvandrere.

3.6.4. Med en sådan ny indfaldsvinkel kan der skabes synergi mellem de potentielle samarbejdspartnere, herunder centralregering og lokale myndigheder, NGO'er og erhvervsliv, universiteter og civilsamfund.

3.6.5. Hvis indvandringen skal bringes ned på et normalt niveau, må der som sagt satses på en passende udvikling af emigrationsområderne, således at indsatsen rettes mod årsagerne i stedet for symptomerne.

3.6.6. Med henblik på stabilisering af Balkan har FN, EU og Organisationen for Samarbejde og Sikkerhed i Europa iværksat nogle tiltag, som uden tvivl vil forbedre situationen, og som Regionsudvalget mener bør understøttes yderligere f.eks. ved hjælp af finansieringsplanerne for gennemførelsen af korridor nr. 8 og lignende initiativer. Formålet er at igangsætte en udviklingsproces i regionen og med dette udgangspunkt fastlægge en politik for Balkanlandenes optagelse i EU. Derigennem vil man utvivlsomt kunne bremse de igangværende migrationsstrømme.

3.6.7. Hvis det var muligt at opgøre omkostningerne ved ingen eller utilstrækkelig indgriben for at løse de problemer, der udløser migrationsstrømmene, ville det internationale samfund helt sikkert være endnu mere motiveret til at iværksætte et investeringsprogram for emigrationsområderne. Derfor vil det være hensigtsmæssigt at styrke "grænsepolitikken" og give især grænseregionerne mulighed for at medvirke til fastlæggelsen og gennemførelsen af udviklingspolitikken.

3.6.8. Regionsudvalget er overbevist om, at migrationsstrømmene gennem en stærk solidaritetspolitik kunne forvandles til en ressource for Europa.

4. Konklusioner

4.1. De fremlagte synspunkter viser, hvor komplekse migrationsrelaterede spørgsmål er. De er som regal af stor relevans for de lokale og regionale myndigheder. Næsten alle migrationsspørgsmål, der behandles på nationalt niveau, skal i sidste ende løses af de lokale og regionale myndigheder. Derfor er det meget vigtigt, at Kommissionen og Parlamentet konsulterer Regionsudvalget i forbindelse med spørgsmål vedrørende migrationsstrømmene og de relaterede områder, der behandles i Kommissionens forslag, så de kan danne sig et billede af de lokale og regionale myndigheders interesser og forpligtelser. I denne forbindelse foreslår Regionsudvalget følgende med henblik på styring af migrationsstrømmene:

a) der afholdes en konference - helst på Kommissionens initiativ - mellem repræsentanter for de nationale og regionale regeringer, de lokale myndigheder og NGO'er. En sådan konference bør ud fra en overordnet strategi fastlægge hensigtsmæssige retningslinjer og konkrete tiltag med henblik på modtagelses- og integrationsprojekter i immigrationslandene og udviklingsprojekter i emigrationslandene;

b) Kommissionen udarbejder et program, der sigter mod at forbedre informationsudvekslingen blandt andet gennem afholdelse af seminarer om de mange forskellige årsager til migrationens opståen. Der skal specielt fokuseres på medlemsstaternes social- og sundhedsvæsen;

c) der etableres et informationsnet, som skal dække EU, ansøgerlandene og emigrationsområderne og danne grundlag for studier og overvågning af migrationsstrømmene. Nettet skal bl.a. baseres på et tæt samarbejde mellem de eksisterende centre og observatoriet for migration, som er under oprettelse på initiativ af Puglia-regionen og Kommunalkongressen under Europarådet - CLRAE -(resolution nr. 69/98), og som blandt andet skal bidrage til udarbejdelse af en målrettet indvandrerpolitik. I denne forbindelse bør man også støtte sig til de relevante initiativer, som Kommissionen har taget i samarbejde navnlig med Eurostat;

d) der nedsættes en arbejdsgruppe sammensat af repræsentanter fra Regionsudvalgets Underudvalg 5 og 7, som i et passende samarbejde med Kommissionen skal sikre, at de berørte lokale og regionale myndigheder høres om Kommissionens og medlemsstaternes igangværende initiativer, blandt andet med henblik på en passende forberedelse af den i litra a) nævnte konference;

e) de euro-mediterrane aftaler styrkes, grænsesamarbejdet udbygges og der oprettes en reservefond til nødaktioner for at beskytte EU's grænser og til den første fase i flygtningemodtagelsen;

f) Rådet og Parlamentet anerkender vigtigheden af FN's Konvention om Børns Rettigheder i forbindelse med arbejdet vedrørende en harmonisering af behandlingen af asyl- og flygtningespørgsmål.

Bruxelles, den 18. november 1999.

Manfred DAMMEYER

Formand for

Regionsudvalget

(1) KOM(1998) 731 endelig udg.- 98/0356 (CNS).

(2) KOM(1998) 733 endelig udg.

(3) 99/0909 (CNS).

(4) KOM(94) 23 endelig udg.