ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE RESUME AF KONSEKVENSANALYSEN Ledsagedokument til Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om ændring af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 861/2007 om indførelse af en europæisk småkravsprocedure og Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1896/2006 af 12. december 2006 om indførelse af en europæisk betalingspåkravsprocedure /* SWD/2013/0460 final */





ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE RESUME AF KONSEKVENSANALYSEN Ledsagedokument til Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om ændring af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 861/2007 om indførelse af en europæisk småkravsprocedure og Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1896/2006 af 12. december 2006 om indførelse af en europæisk betalingspåkravsprocedure ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE RESUME AF KONSEKVENSANALYSEN Ledsagedokument til Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om ændring af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 861/2007 om indførelse af en europæisk småkravsprocedure og Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1896/2006 af 12. december 2006 om indførelse af en europæisk betalingspåkravsprocedure 1. Problemstilling Formålet med forordningen om indførelse af en europæisk småkravsprocedure er at lette adgangen til retlig prøvelse og forbedre den gensidige anerkendelse af retsafgørelser på det civil- og handelsretlige område. Afskaffelsen af eksekvaturprocedurer har skabt bedre rammer for den gensidige anerkendelse, men domstolsadgangen i forbindelse med tvister om mindre krav er ikke blevet forbedret synderligt. Fordelene ved den forenklede europæiske procedure udnyttes ikke til fulde, og flere interesserede parter, især SMV'erne, har ikke draget større fordel af forbedret domstolsadgang. 1. problem: Forordningens begrænsede anvendelsesområde Grænseværdien på 2 000 EUR er for lav Grænseværdien på 2 000 EUR begrænser i høj grad SMV'ernes muligheder for at anvende proceduren, idet deres grænseoverskridende tvister med andre virksomheder i gennemsnit beløber sig til 39 700 EUR. Omkring 30 % af virksomhedernes krav er for en værdi mellem 2 001 EUR og 10 000 EUR. Disse virksomheder er nødsaget til at anvende de nationale småkravsprocedurer, eller – når en sådan ikke findes – de almindelige civilretlige procedurer. Navnlig i de medlemsstater, hvor der ikke findes proceduremæssige forenklinger for behandling af tvister om mindre krav, medfører dette uforholdsmæssigt høje sagsomkostninger og langvarige retssager, hvilket afholder fordringshaverne fra at forfølge deres krav. Det medfører økonomiske tab og undergraver tilliden i forbindelse med grænseoverskridende handel. Den snævre definition af "grænseoverskridende" Forordningen finder i øjeblikket udelukkende anvendelse for tvister, hvor mindst en af parterne har bopæl eller sædvanligt opholdssted i en anden medlemsstat end den, hvor den ret, som behandler sagen, er beliggende. Det begrænser forordningens anvendelsesområde, og proceduren kan således ikke anvendes i andre grænseoverskridende sager, hvor den kunne virke både omkostnings- og tidsbesparende for borgerne. Særligt i tilfælde hvor fordringshaveren i henhold til bestemmelserne i forordning (EF) nr. 44/2001 kan vælge mellem domsmyndigheden i den medlemsstat, hvor både han selv og skyldneren har bopæl, og de specielle kompetenceregler i henhold til afsnit 2 i Bruxelles I-forordningen, bør fordringshaverens beslutning om at gå til domsmyndigheden i den medlemsstat, hvor begge parter har bopæl, ikke fratage ham retten til at anvende den europæiske småkravsprocedure, som ellers kunne anvendes. Samtidig betyder begrænsningen, at der ikke kan anlægges sag af eller mod personer fra tredjelande efter den europæiske småkravsprocedure ved retterne i EU-medlemsstaterne, f.eks. hvis forbrugeren er bosiddende i EU, og virksomheden er beliggende i et tredjeland. 2. problem: Den europæiske småkravsprocedure er ineffektiv grundet de høje omkostninger og den langvarige behandling forbundet med grænseoverskridende sager for under 2 000 EUR Manglende effektivitet på grund af prioriteringen af forkyndelse pr. post frem for elektronisk forkyndelse: Den europæiske småkravsprocedure er i princippet en skriftlig procedure. Forordningen fastsætter i forbindelse med forkyndelse af dokumenter, at dette skal ske pr. post, og at forkyndelsen attesteres ved et modtagelsesbevis. Det er kun muligt at foretage forkyndelse på anden vis, hvis det ikke er muligt pr. post. Selv om forkyndelse pr. post allerede er billigere end de andre former for forkyndelse, der normalt anvendes i forbindelse med almindelige retssager i medlemsstaterne, skaber det stadig øgede omkostninger og forsinkelser, som kunne undgås ved anvendelsen af elektronisk forkyndelse. Behov for at rejse på grund af manglende indførelse af midler til fjernkommunikation i forbindelse med retsmøder og bevisoptagelse: Selv om den europæiske småkravsprocedure er en skriftlig procedure, kan retten beslutte at afholde retsmøder, hvis den skønner det nødvendigt. Hvis retten ikke anvender IKT-teknologi, er de personer, der indkaldes, nødsaget til at rejse til den pågældende ret, som kan være beliggende i en anden medlemsstat. Dette kan medføre ekstraomkostninger og forsinkelser for parterne. Indførelsen af IKT‑teknologi vil være en hensigtsmæssig løsning på problemet med de geografiske afstande. Retsgebyrerne står ikke i rimeligt forhold til kravenes værdi: I de fleste medlemsstater betales retsgebyrerne forud. Retsgebyrer, der udgør mere end 10 % af kravets værdi, anses for at være uforholdsmæssigt høje, og kan spille en rolle i forbindelse med borgernes beslutning om ikke at anlægge sag. I nogle medlemsstater står retsgebyrerne ikke i rimeligt forhold til kravets værdi, navnlig hvad angår krav af laveste værdi, og jo lavere værdien af kravet er, jo mere uforholdsmæssige er retsgebyrerne. Praktiske hindringer for betaling af retsgebyrer: Betalingsmåderne varierer blandt medlemsstaterne og spænder fra direkte kontantbetaling i retten til bankoverførsel. Navnlig i tilfælde, hvor der skal betales kontant, med frimærker, med checks eller via en advokat, pådrager parterne sig omkostninger i forbindelse med rejsen til eller ansættelse af en advokat i den medlemsstat, som retten er beliggende i, hvilket kan afholde dem fra at forfølge deres krav. Unødvendige rejseomkostninger: Den part, der anmoder om fuldbyrdelse af en retsafgørelse, skal sørge for en original kopi af retsafgørelsen og af formular D (attest angående en retsafgørelse i den europæiske småkravsprocedure). Kravet om at oversætte formular D medfører unødvendige omkostninger, idet det kun er punkt 4.3 i formularen (retsafgørelsens konklusion), der behøver at blive oversat, eftersom de andre punkter blot indeholder navne og tal. Manglende gennemsigtighed af oplysninger vedrørende sagsomkostninger og betalingsmåder i forbindelse med retsgebyrer i sager under den europæiske småkravsprocedure: I henhold til forordningen skal medlemsstaterne allerede udveksle oplysninger om flere praktiske aspekter. Der findes dog i øjeblikket ingen oplysninger om sagsomkostninger og accepterede betalingsmåder for retsgebyrer i forbindelse med den europæiske småkravsprocedure. Manglende gennemsigtighed af oplysninger om borgernes mulighed for at modtage praktisk bistand: Selv om medlemsstaterne i øjeblikket er forpligtede til at sørge for, at borgerne modtager bistand med at udfylde anmodningsformularerne, synes det i praksis at være uigennemskueligt, hvilke myndigheder eller organisationer, der er kompetente til at yde denne bistand. Problem 3: Begrænset kendskab til proceduren og dens anvendelse Hvis den europæiske småkravsprocedure skal anvendes effektivt, er det nødvendigt, at de relevante aktører - borgerne, retterne og andre organisationer, der yder bistand og rådgivning - er opmærksomme på procedurens eksistens og ved, hvordan den anvendes. Undersøgelser viser, at hverken borgerne eller retterne er velinformerede om den europæiske småkravsprocedures eksistens, eller om hvordan den fungerer. Kommissionen har prøvet at afhjælpe problemet ved en række aktioner med henblik på at øge opmærksomheden og udvikle uddannelsesprogrammer. Disse tiltag vil sandsynligvis give gode resultater og føre til flere anmodninger under den europæiske småkravsprocedure. 2. Analyse af nærhedsprincippet Det pågældende spørgsmål er af transnational karakter, og kan ikke løses tilfredsstillende af de enkelte medlemsstater. De nationale forenklede procedurer, når de rent faktisk findes, er meget varierede, både hvad angår grænseværdier og procedureforenkling. Kompleksiteten og omkostningerne i forbindelse med behandlingen af grænseoverskridende tvister vil i mangel af fælles EU-procedurestandarder i endnu højere grad øge de urimelige omkostninger og tidsspildet i forbindelse med retssager. Den konkurrenceforvridning, der opstår på det indre marked som følge af skævheder med hensyn til den måde, hvorpå de proceduremæssige midler, som fordringshavere råder over i de forskellige medlemsstater, fungerer, betyder, at der er behov for EU-lovgivning, som sikrer ensartede vilkår for fordringshavere og skyldnere overalt i EU. Lovgivning på EU-plan vil være mere effektiv, eftersom den ændrede forordning indfører fælles proceduremæssige værktøjer for alle grænseoverskridende krav, uanset hvor i EU den pågældende ret er beliggende. 3. EU-initiativets målsætninger Det vigtigste formål med initiativet er at lette adgangen til retlig prøvelse for flere grænseoverskridende krav af mindre værdi og reducere de aktuelle økonomiske ulemper for SMV'er og forbrugere som følge af omkostningstunge retssager. 4. Løsningsmuligheder Fire løsningsmuligheder er taget i overvejelse: Løsning 1 og 3 er blevet vurderet indgående. Løsning 1 – Status quo (referencescenariet): Forordningen forbliver uændret. Løsning 2 – Forenkling ved at ophæve forordningen: Forordning (EU) nr. 1215/2012 om retternes kompetence og om anerkendelse og fuldbyrdelse af retsafgørelser på det civil- og handelsretlige område (omarbejdede udgave af Bruxelles I-forordningen), som træder i kraft den 10. januar 2015, afskaffer generelt eksekvaturproceduren i hele EU. Den europæiske småkravsprocedure skaber dog alligevel en merværdi, idet det er en forudsigelig, ensartet, hurtig og enkel procedure, som udgør et omkostningseffektivt alternativ til de nationale procedurer. Derfor er denne løsning blevet afvist. Løsning 3 - Revision af forordningen: Tre elementer i forordningen bør ændres, og for hvert element er der set på flere eventuelle løsninger. For det første kan de uforholdsmæssigt høje omkostninger i forbindelse med grænseoverskridende krav for over 2 000 EUR imødekommes ved at hæve grænseværdien til i) 5 000 EUR, ii) 10 000 EUR eller iii) over 10 000 EUR. For det andet kan den snævre definition af "grænseoverskridende sager" imødekommes ved at udvide anvendelsesområdet til at omfatte alle sager, hvori der indgår et grænseoverskridende element. For det tredje kan den manglende effektivitet ved proceduren afhjælpes ved en række forbedringer for så vidt angår: prioriteringen af forkyndelse pr. post ved enten i) at sidestille elektronisk forkyndelse med forkyndelse pr. post, hvis medlemsstaterne har indført elektroniske forkyndelse, eller ii) at forpligte alle medlemsstaterne til at indføre elektronisk forkyndelse, nødvendigheden af at rejse på grund af manglende indførelse af midler til fjernkommunikation i forbindelse med retsmøder og bevisoptagelse ved at sørge for, at alle retsmøder afholdes ved hjælp af midler til fjernkommunikation, undtagen når en part anmoder om at møde i retten, de uforholdsmæssigt høje retsgebyrer ved enten i) at indføre en begrænsning på retsgebyrer, så de højst udgør 5 % af kravets værdi med en eventuel minimumsgrænse på højst 45 EUR, eller ii) indføre en begrænsning på retsgebyrer, så de højst udgør 10 % af kravets værdi med en eventuel minimumsgrænse på højst 35 EUR, de praktiske hindringer for betaling af retsgebyrer ved i) i det mindste at indføre obligatorisk accept af bankoverførsler eller ii) i det mindste indføre obligatorisk accept af bankoverførsler og online‑betalingssystemer med kredit- eller betalingskort; de unødvendige oversættelsesomkostninger i forbindelse med fuldbyrdelse ved at fjerne kravet om oversættelse af formular D med undtagelse af punkt 4.3 (retsafgørelsens konklusion), og omkostningerne i forbindelse med manglende gennemsigtighed af sagsomkostningerne, betalingsmåden for retsgebyrer og muligheden for bistand med den europæiske småkravsprocedure ved at forpligte medlemsstaterne til at meddele Kommissionen disse oplysninger. Løsning 4 – Harmonisering af de nationale småkravsprocedurer i et direktiv: Denne løsning består i indførelsen af én enkelt og fælles procedure for krav af en værdi under en bestemt grænse, som harmoniserer de nationale procedureregler, der gælder i grænseoverskridende og indenlandske sager, uden at gøre forskel. En harmonisering af medlemsstaternes retsplejelove risikerer dog at blive et særdeles omstridt emne. Derfor er denne løsning også blevet afvist. 5. Konsekvensanalyse Indtil videre er den europæiske småkravsprocedure på grund af ovennævnte problemstillinger kun blevet anvendt i mindre grad. De potentielle fordele ved at anvende en forenklet procedure i større omfang er dog betydelige. Med henblik på at illustrere fordelene ved at gennemføre løsning 3 er der taget udgangspunkt i, at 50 % af kravene af en værdi på op til 10 000 EUR vil blive forfulgt efter den europæiske småkravsprocedure i de medlemsstater, der allerede har en national forenklet procedure. I de øvrige medlemsstater forventes det, at alle disse krav forfølges efter den europæiske småkravsprocedure som følge af de væsentlige omkostningsmæssige fordele ved at forfølge et krav efter den europæiske småkravsprocedure i stedet for efter de almindelige procedurer. I alt vil den tid og de omkostninger, der spares ved de enkelte elementer af den foretrukne løsning, tegne sig for en potentiel reduktion af omkostningerne på 325–418 mio. EUR. Vurderingskriterier || Status quo || Foretrukne løsning || Forklaring Løsningernes effektivitet med hensyn til at nå målene || 0 || 2 || Øget domstolsadgang: ændringen forventes at medføre en væsentlig stigning i antallet af anmodninger under den europæiske småkravsprocedure. Ved at hæve grænseværdien til 10 000 EUR forventes hen mod 217 500 nye sager at udnytte proceduren. For det andet vil de proceduremæssige forbedringer i forbindelse med krav for op til 2 000 EUR sandsynligvis også medføre nye anmodninger under den europæiske småkravsprocedure, som forventes at nå op på 414 060 potentielle sager (fra 3 500 i 2012). Forenklet retlig procedure: den europæiske småkravsprocedure vil blive yderligere forenklet ved at anvende teknologi, der nærmest gør de geografiske afstande irrelevante. Billigere og kortere søgsmål: anvendelsen af teknologi vil også nedbringe omkostningerne og tidsspildet i forbindelse med proceduren. Mere gennemskuelig procedure: medlemsstaterne vil være forpligtede til at indsende yderligere oplysninger til Kommissionen. Kommissionen vil på sin side gøre disse oplysninger offentligt tilgængelige på internettet (på e-justice-portalen). Gennemførelsesomkostninger || 0 || 1 || Gennemførelsesomkostningerne beløber sig til mellem 500 EUR og 10 000 EUR for midler til fjernkommunikation i forbindelse med retsmøder. Omkostningerne i forbindelse med indførelsen af online betalingsmetoder kan variere afhængigt af den administrative organisation af domstolssystemerne i medlemsstaterne. Der forventes et fast beløb på 14 400 EUR. Samfundsmæssige konsekvenser || 0 || 1 || De foreslåede ændringer til forordningen forventes at få positiv indvirkning, navnlig for økonomisk dårligt stillede personer, eftersom de uforholdsmæssigt høje omkostninger især påvirker denne gruppe. Bredere økonomiske virkninger || 0 || 2 || De foreslåede ændringer til forordningen forventes at lette domstolsadgangen, hvilket vil skabe større tillid til den grænseoverskridende handel og dermed skabe et mere velfungerende indre marked. Gennemførlighed || 0 || 3 || Eftersom den europæiske småkravsprocedure kan anvendes direkte i medlemsstaterne, har de fleste af dem ikke indført supplerende national lovgivning og vil derfor ikke skulle tilpasse deres nationale lovgivning til en ændring af forordningen. Grundlæggende rettigheder || 0 || 1 || De processuelle garantier får større vægt, jo højere værdi kravet har. Derfor kombinerer løsning 3 indførelsen af en højere grænseværdi med en begrænsning af dommerens skønsbeføjelse i forbindelse med afslag på afholdelse af retsmøder ved hjælp af IKT under den europæiske småkravsprocedure samt anvendelsen af midler til fjernkommunikation med muligheden for, at borgerne kan anvende traditionelle kommunikationsmidler. 6. Den foretrukne løsningsmodel På baggrund af konsekvensanalysen er den foretrukne løsningsmodel løsning 3 med følgende underelementer: Hæve grænseværdien til 10 000 EUR: ved at udvide den forenklede procedure til også at omfatte krav for mellem 2 000 EUR og 10 000 EUR vil sagsomkostningerne i forbindelse med grænseoverskridende tvister blive reduceret. Udvide forordningens geografiske anvendelsesområde til at omfatte alle sager, der ikke er rent indenlandske. Sørge for, at elektronisk forkyndelse sidestilles med forkyndelse pr. post, hvilket nedbringer de samlede omkostninger i forbindelse med oversættelse af dokumenter. Forpligte retterne til, hvis det er nødvendigt at afholde retsmøder, at disse afholdes ved hjælp af midler til fjernkommunikation, f.eks. videokonference eller telekonference: fordelene omfatter bl.a. mindre transporttid og færre omkostninger for SMV'er og forbrugere. Et loft over retsgebyrer, så de højst udgør 10 % af kravets værdi suppleret med muligheden for at fastsætte et mindstegebyr på højst 35 EUR: ved at indføre et loft over retsgebyrer i forbindelse med grænseoverskridende tvister af mindre krav begrænses omkostningerne i de medlemsstater, hvor gebyrerne ikke står i rimeligt forhold til kravenes værdi. Indføre obligatorisk accept af bankoverførsler og kredit- eller betalingskort som betalingsmidler: retssystemet vil generelt blive mere effektivt, eftersom parterne vil pådrage sig færre omkostninger og spilde mindre tid, og myndighederne vil sandsynligvis kun pådrage sig færre gennemførelsesomkostninger. Afskaffe kravet om oversættelse af formular D med undtagelse af punkt 4.3 (retsafgørelsens konklusion): denne løsning vil reducere fuldbyrdelsesomkostningerne. Forpligte medlemsstaterne til at meddele Kommissionen alle oplysninger vedrørende sagsomkostninger og betalingsmidler i forbindelse med retsgebyrer: det vil skabe større gennemsigtighed. Forpligte medlemsstaterne til at meddele Kommissionen alle oplysninger om, hvor parterne kan få praktisk bistand til at udfylde anmodningsformularerne: det vil skabe større gennemsigtighed. 7. Overvågning og evaluering For at kontrollere at ændringerne til forordningen gennemføres korrekt, foretager Kommissionen regelmæssige evalueringer og rapporteringer. Med henblik herpå udarbejder Kommissionen regelmæssige evalueringsrapporter om anvendelsen af forordningen med udgangspunkt i høringer af medlemsstaterne, interesserede parter og eksterne eksperter. Der vil også blive afholdt regelmæssige møder på ekspertniveau med henblik på at drøfte problemer med anvendelsen og udveksle bedste praksis mellem medlemsstaterne inden for rammerne af Det Europæiske Retlige Netværk om civil- og handelsmæssige spørgsmål.