MEDDELELSE TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET FRA KOMMISSIONEN - Det indre marked for energi: Samordnede foranstaltninger på energiforsyningssikkerhedsområdet

1. Mål: Opbygningen af det indre marked for energi

I overensstemmelse med EF-traktatens artikel 14 indebærer det indre marked et område uden indre grænser med fri bevægelighed for varer, personer, tjenesteydelser og kapital. For at bidrage til at nå dette væsentlige mål i Romtraktaten tilvejebringer Det Europæiske Fællesskab bl.a. de nødvendige vilkår for virkeliggørelsen af et indre marked på energiområdet. Derigennem kan der skabes et marked, som åbnes gradvis med det formål at øge konkurrencen i energisektoren. Dette indre marked bygger også på et behov for solidaritet mellem EU-medlemsstaterne, hvilket i særdeleshed gør sig gældende inden for gas- olie- og elsektorerne, der har så afgørende betydning for forsyningssikkerheden.

Opnåede resultater

Siden begyndelsen af 1990'erne har Fællesskabet vedtaget en serie foranstaltninger i form af direktiver, der bidrager til at virkeliggøre det indre marked for naturgas og el. Opfyldelsen af denne målsætning skal styrke konkurrencen inden for EU's økonomi og give sig udslag i betydelig lavere forbrugerpriser.

Åbningen for konkurrence på markedet for naturgas og el reguleres gennem regler for adgang til ressourcer og transportnet, for konkurrence og gennemskuelighed, der især skal beskytte EU-landene, hvis de udsættes for interne forsyningssvigt. Disse regler er absolut påkrævede og gør det muligt at undgå krisesituationer som den, der opstod i Californien i 2000, hvor der indtraf alvorlige afbrydelser i elforsyningen.

Hvis det indre energimarked skal kunne fungere ordentligt, har det meget stor betydning, at forsyningsnettene er fintmaskede på grund af den fundamentale rolle, det har for fleksibiliteten i forsyningerne. Mangel på netinfrastruktur, herunder opretholdelse af forsyningskvaliteten (nettenes stabilitet), kan bremse integrationen af de nationale markeder og dermed føre til en forringelse af forsyningssikkerheden. Den 20. december 2001 fremsatte Kommissionen forslag til en række nye foranstaltninger vedrørende energiinfrastrukturen, som skulle føre til en optimal udnyttelse af den eksisterende gas- og elinfrastruktur og tilskynde til anlæggelse af ny infrastruktur af europæisk interesse. Som understreget i Det Europæiske Råds konklusioner fra Barcelona-mødet vil et hensigtsmæssigt og effektivt energiinfrastrukturnet kunne sikre, at det indre marked fungerer tilfredsstillende, samtidig med at der opnås en større energiforsyningssikkerhed.

Selv om oliemarkedet er langt mere konkurrencepræget end markedet for de øvrige energiprodukter, er der alligevel brug for en yderligere indsats for at gøre markedet endnu mere åbent. I grønbogen om energiforsyningssikkerhed, som Kommissionen vedtog i november 2002, konstaterede denne, at der stadig var hindringer på raffinaderi- og distributionsmarkederne, og især i distributionsleddet. Selv om de store forskelle, der er mellem priserne på olieprodukter i medlemsstaterne, ikke i sig selv udgør en overtrædelse af konkurrencereglerne, viser de dog, at markedsintegrationen endnu ikke er fuldført. For øvrigt er der foretaget undersøgelser på fællesskabsniveau og af de nationale konkurrencemyndigheder, og visse olieselskaber er endog blevet pålagt sanktioner.

Åbningen af oliemarkedet, bl.a. over for nye operatører, vil medvirke til at skabe forudsætninger for en sund konkurrence, der vil bidrage til at sikre de forskellige forbrugere regelmæssig intern forsyning, selv om dette marked fortsat vil være underlagt de usikkerhedsmomenter, der er knyttet til den øgede afhængighed af import udefra.

En løbende proces

Fællesskabets mange initiativer med henblik på at skabe et indre marked for gas og dets indsats for at sikre et mere åbent oliemarked bidrager til at opnå fair konkurrence og styrke den interne energiforsyningssikkerhed.

Grønbogen "På vej mod en europæisk strategi for energiforsyningssikkerheden" bringer i forbindelse med behandlingen af udbuddet af energi en paradoksal situation frem i lyset; netop på det tidspunkt, hvor EU er ved at skabe det mest integrerede energimarked i verden, har det ikke sørget for, at der samtidig foretages den nødvendige samordning af de foranstaltninger, der gør det muligt at garantere den eksterne forsyningssikkerhed, hverken for så vidt angår olie eller naturgas.

Grønbogen fremhæver de strukturelle svagheder i energiforsyningen udefra og peger på EU's geopolitiske, økonomiske og sociale sårbarhed. Den europæiske økonomi er nemlig i væsentlig grad baseret på fossile brændstoffer, som udgør 4/5 af energiforbruget, og hvoraf 2/3 importeres. Det tyder på, at denne sårbarhed vil blive forværret i fremtiden med en import af energi, der i løbet af de kommende 30 år vil kunne nå op på 70% af de samlede behov, og måske op til 90% af olies vedkommende, hvis der ikke gøres noget for at vende denne tendens.

Når det drejer sig om olie, er det fastsat inden for rammerne af Det Internationale Energiagentur (IEA), at staterne skal opretholde sikkerhedslagre af råolie og olieprodukter, og der findes muligheder for at træffe kriseforanstaltninger. Disse mekanismer, som blev indført i begyndelsen af 1970'erne, svarer ikke længere til forholdene på oliemarkedet, hvor der inden for rammerne af et mere og mere integreret energimarked er sket en stor udvikling. Fællesskabsforanstaltningerne er kendetegnet ved, at der ikke er nogen solidaritet mellem medlemsstaterne, hvilket er uforeneligt med målsætningerne for et indre marked, fordi energikriser rammer samtlige lande i EU. I praksis har EU ingen beføjelser til at træffe beslutning om at afsætte olielagrene på markedet. Og grundelementerne i traktaten om Det Internationale Energiagentur (IEA) fra 1974 finder ikke længere anvendelse. Der er indført andre forholdsregler, som dog kræver enstemmig vedtagelse blandt de 26 deltagerlande. Endelig er disse mekanismer blevet forældet, for så vidt som de ikke fastlægger et fælles indgreb fra alle medlemsstaternes side, hvis der indtræder en fysisk afbrydelse af olieforsyningen. Der findes ingen rammebestemmelser, der gør det muligt at samordne et indgreb, hvis en overhængende fare for fysisk afbrydelse bevirker, at oliepriserne presses op over, hvad der er rimeligt.

Fællesskabslovgivningen om olielagre, hvor det første direktiv går tilbage til 1968, og IEA, som blev oprettet i 1973, udgjorde et første vigtigt skridt på vejen mod en bedre styring af afhængigheden af importeret energi. Man må ikke desto mindre erkende, at disse mekanismer, hvis interventionsmåder ikke har været taget op til en gennemgribende revision i 30 år, ikke længere passer til den nuværende situation på energiområdet. De blev indført på et tidspunkt, hvor tanken om det indre marked for energi kun lige netop var ved at dukke op. Og som bekendt var medlemsstaternes samhandel med el og den indbyrdes afhængighed mellem elsystemerne dengang ubetydelige.

Det var på denne baggrund, at Kommissionen allerede i sin meddelelse om EU's olieforsyning af 4. oktober 2000 havde sagt, at den ville undersøge, hvordan man kunne overtage ledelsen med henblik på at styrke bestemmelserne om de strategiske olielagre ved at indføre en fællesskabsordning for anvendelsen af dem.

Forsyningssikkerheden for gas er hidtil blevet effektivt varetaget af den europæiske gasindustri. Fordi gasvirksomhederne helt eller delvis var ejet af de offentlige myndigheder, og fordi disse monopolvirksomheder kontrollerede al infrastruktur og var herrer over udbud og efterspørgsel, var der ikke behov for at indføre fælles regler, som kunne sikre gasforsyningen.

På det nye indre marked for gas, som pålægger industrien at gennemføre omstruktureringer, for at den kan udvikle sig på et integreret marked, hvor der vil opstå nye virksomheder i et mere og mere konkurrencepræget miljø, vil det nødvendigvis ikke længere være en og samme aktør, der bærer hele ansvaret for forsyningssikkerheden. Problemet er så meget mere presserende, som afhængigheden af importeret gas i løbet af de kommende år vil blive større. Derfor kan forsyningssikkerheden inden for gassektoren ikke længere fuldstændigt overlades til gasindustrien, der selv er afhængig af eksterne forsyninger fra et meget begrænset antal leverandørlande.

På det femte møde i Madrid i februar 2002 mellem de nationale lovgivningsmyndigheder, medlemsstaterne, gasmarkedets berørte parter og Kommissionen (Det Europæiske Gasreguleringsforum), var der i øvrigt enighed om, at "i det indre gasmarkeds nye lovgivnings- og markedsmiljø, som præges af en lang række forskellige markedsdeltagere og regnskabsmæssig adskillelse af integrerede gasselskaber, kan forsyningssikkerheden ikke længere anses for at være en enkelt parts ansvar. En række nye led i ansvaret for forsyningssikkerhed og infrastrukturplanlægning mellem de offentlige myndigheder og de forskellige markedsdeltagere skal derfor kædes sammen for at skabe sikkerhed på dette område. Forpligtelserne må fordeles klart på de forskellige deltagere i overensstemmelse med deres rolle."

Der bør altså fastsættes harmoniserede foranstaltninger, som kan garantere en solidarisk og samordnet indsats på gasforsyningssikkerhedsområdet, herunder især foranstaltninger vedrørende gasoplagring og infrastruktur. Oplagring og infrastruktur spiller en vigtig rolle for EU's gasforsyning og for, hvordan markedet fungerer, såvel under normale vilkår som i nødsituationer. Disse foranstaltninger skal være "ledsageforanstaltninger" i det europæiske gasmarkeds åbningsproces for at sikre, at markedet kan fungere ordentligt.

En fællesskabsproces

EU gør stadig fremskridt på vejen mod gennemførelse af det indre energimarked, som vil blive det største og mest integrerede og åbne regionale marked i verden. På dette liberaliserede marked skal EU spille en vigtig rolle som koordinator og støtte for medlemsstaterne på forsyningssikkerhedsområdet. Det drejer sig faktisk om at sikre et velfungerende marked og i denne sammenhæng at sørge for et betryggende forsyningssikkerhedsniveau.

Foranstaltninger til forbedring af olie- og gasforsyningssikkerheden vil kun få ringe eller ingen virkninger, hvis de ikke integreres i en mere global ramme, dvs. det indre energimarked. De får ingen positiv indvirkning, hvis de f.eks. hæmmes af prismanipulationer, eller hvis adgangen til transportnettene begrænses. Det indre marked udgør derfor det nødvendige grundlag for foranstaltninger på energiforsyningssikkerhedsområdet.

Omvendt er det umuligt at opbygge et indre energimarked, hvis denne målsætning ikke ledsages af regler for forsyningssikkerhed. De alvorlige elafbrydelser, som Californien blev ramt af i 2000, er et godt eksempel. Disse afbrydelser skyldtes nemlig ikke uegnede forsyningssikkerhedsregler; de var en følge af en liberalisering af elmarkedet, der blev gennemført uden passende ledsageregler, som ville have gjort det muligt at garantere et tilstrækkeligt forsyningssikkerhedsniveau. I det nye konkurrenceprægede miljø prioriterede virksomhederne det højest (på kort sigt) at holde eller øge deres position på det californiske elmarked. Og af den grund foretog de ikke de investeringer (på mellemlangt og langt sigt), der ville have været nødvendige for at garantere alle forbrugere tilstrækkelige forsyninger.

Foranstaltninger med henblik på at forbedre olie- og gasforsyningerne bør altså være baseret på et velfungerende indre marked, og det indre energimarked bygger i sig selv på passende foranstaltninger, der garanterer forsyningssikkerheden. Men det må konstateres, at de gældende nationale lovgivninger om olieforsyningssikkerhed, som ikke er tilstrækkeligt samordnet på fællesskabsplan, kan føre til - og faktisk har ført til - forvridninger på det indre marked for olieprodukter.

Disse forsyningssikkerhedsforanstaltninger skal integreres i et konkurrencepræget marked for naturgas og olie, og de må ikke indebære forskelsbehandling, for så vidt angår virksomhedernes rettigheder og forpligtelser. Forpligtelserne vedrørende energiforsyningssikkerhed skal defineres klart, de skal være gennemskuelige, de må ikke indebære forskelsbehandling, og det skal kunne kontrolleres, om de overholdes. De må ikke gå ud over, hvad der er absolut nødvendigt for kunne imødegå eventuelle forsyningsvanskeligheder. På denne måde skaber de færrest mulige forstyrrelser på det indre marked.

Der er altså behov for at fastlægge rammebestemmelser på fællesskabsniveau, i henhold til hvilke der iværksættes foranstaltninger, som tager sigte på at sikre energiforsyningerne udefra, og som begrænser konkurrencen mindst muligt. I disse regler skal det fastlægges, hvilke opgaver og hvilket ansvar de forskellige aktører på markedet for olie og gas skal varetage på forsyningssikkerhedsområdet. Hvis der ikke er klarhed omkring disse opgaver og ansvar, vil det kunne øge risikoen for, at der opstår en energiforsyningskrise.

Ud fra nærhedsprincippet skal der være tale om rammebestemmelser, inden for hvilke det overlades medlemsstaterne at fastsætte visse gennemførelsesbestemmelser. Og disse skal iværksættes i nært samarbejde med virksomhederne.

Det er vigtigt at notere sig, at det ville være utænkeligt at opbygge et indre marked for olie uafhængigt af udviklingen af andre energikilder, og da navnlig markedet for naturgas. Olie og gas er to produkter, der indgår i ét og samme energimarked. De kan erstatte hinanden og konkurrerer indbyrdes til bestemte anvendelsesformål. Desuden prisreguleres gaspriserne i vid udstrækning efter oliepriserne. Disse to energikilder er altså indbyrdes snævert forbundet.

2. EU's energiafhængighed

Energisituationen i EU

Den europæiske økonomi er i væsentlig grad baseret på fossile brændstoffer (olie, gas og kul), hvoraf 2/3 importeres. Disse brændstoffer udgør 80 % af EU's samlede energiforbrug. Hvis der ikke gøres noget, vil deres andel i den europæiske energibalance forøges i løbet af de kommende 20-30 år, og importen vil komme til at udgøre 70% af det samlede energibehov. EU's eksterne energiafhængighed kan i 2020 endog nå op på 90% for oliens og 70% for gassens vedkommende. Det bør også nævnes, at for tiden transporteres 90% af olien af søvejen.

Den risiko, der er knyttet til EU's meget store strukturelle afhængighed af fossile brændstoffer, øges yderligere på grund af den politiske ustabilitet i mange af producentlandene. Man har gentagne gange været ude for, at begivenhederne i Mellemøsten eller visse politiske kriser, som har destabiliseret den politiske magt i producentlandene, har kunnet bringe energimarkedet under stærkt pres. Selv om sådanne pres ikke giver anledning til fysiske forsyningsafbrydelser, så medfører de i det mindste kraftige udsving i oliepriserne, der uundgåeligt indvirker på forbrugerlandenes økonomiske vækst.

Det er vigtigt, at man på nuværende stadium mærker sig, at i en globaliseret økonomi er målet ikke i sig selv at opnå den størst mulige selvforsyning eller at nedbringe afhængigheden mest muligt, men at tage de risici, som afhængigheden indebærer, i betragtning, når den når op på et foruroligende niveau.

Energiforsyningssikkerhed er et essentielt spørgsmål for EU. Selv om flere på hinanden følgende kriser har medvirket til at mindske olieforbrugets belastning af vores økonomier, er og bliver olie et vitalt element i medlemsstaternes økonomi. Olieforbruget i EU vil i 2004 kræve ca. 20% af verdensproduktionen.

Situationen inden for transportsektoren viser noget om dette. Markedet er bundet til olien med op til 98%, hvilket svarer til 67% af det endelige forbrug af olie, og sektoren skriver sig for en stigende andel af energiefterspørgslen. Transportsektorens energiintensitet steg med 10 % i tidsrummet mellem 1985 og 1998. Og væksten inden for transportsektoren skulle fortsætte med en årlig stigningstakt på 2% i de kommende år.

Gas er nu blevet en bredspektret energikilde, der vinder indpas i alle energiforbrugende sektorer, især i elproduktionen og kraftvarmeproduktion, men også inden for transport, hvor den dog endnu kun er på udviklingsstadiet. I 2020-2030 vil ca. halvdelen af elproduktionen være baseret på naturgas. Naturgassen er i dag en af de energikilder, der satses på i bestræbelserne for at diversificere energiforsyningen og sikre en fornuftig balance i energiforbruget, og som kan medvirke til at nedbringe CO2-emissionerne; men med et hurtigt stigende gasforbrug f.eks. inden for elproduktionen, kan man frygte, at en ny strukturel svaghed vil vise sig i EU's afhængighed af energi udefra.

Det skønnes i økonomiske undersøgelser, at en forhøjelse på 10 USD pr. tønde råolie vil kunne føre til en nedgang i den økonomiske vækst på 0,5% i industrilandene. I udviklingslandene ville en sådan prisstigning betyde en nedgang i den økonomiske vækst på 0,75%. Der skal også tages hensyn til, at olieprisernes virkninger på den økonomiske vækst ikke er lineær; pludselige, uventede og store stigninger vil kunne påføre økonomien langt større skader end de ovennævnte skøn. Det er for øvrigt interessant at konstatere, at forud for de store fald i den økonomiske vækst, der er indtruffet i USA og Europa siden 1973, er der hver gang gået pludselige stigninger af råoliepriserne.

Endelig kan ustabile energiforsyninger, hvad enten den skyldes ustabile markedspriser, forbindelser til leverandørlandene eller andre uforudsete hændelser give anledning til et brud på den sociale sammenhængskraft. En sådan krise kan føre til socialpolitiske krav, reaktioner fra bestemte erhverv, og der kan endog udløses konflikter. Man må ikke glemme, at de to første oliekriser bidrog til en stærk stigning i arbejdsløsheden. På den baggrund tjener det ikke noget formål at opbygge et indre marked for erhvervslivet, som har til formål at øge den europæiske økonomis effektivitet, hvis ikke markedet hviler på principper, der sikrer den sociale samhørighed. Et eksempel herpå er vognmændenes strejke, som ramte flere europæiske lande i efteråret 2000 efter en kraftig stigning i oliepriserne. Følgen blev en større uorden på afgiftsområdet, idet medlemsstaterne søgte at afbøde virkningerne af stigningerne i energipriserne for erhvervslivet ved at gennemføre ukoordinerede afgiftsnedsættelser. Sådanne individuelle initiativer er en hæmsko for et velfungerende indre marked, især for en fælles og samordnet transportpolitik.

Som Det Europæiske Råd gentog i Barcelona, er EU's energiforsyningssikkerhed en forudsætning for realiseringen af det indre marked. Denne målsætning vil bidage til sikre borgernes velfærd og en velfungerende økonomi, forudsat at der til stadighed er energiprodukter til rådighed på markedet til en pris, som alle forbrugere, private og virksomheder, kan betale.

Risiciene

Denne afhængighedssituation indebærer to typer risici til på energiområdet, som EU skal forholde sig:

* Fysiske risici Vedvarende fysisk afbrydelse kan skyldes, at en energikilde slipper op, eller at produktionen opgives. Det kan ikke udelukkes, at de gas- og olieressourcer i EU, som kan udvindes til en rimelig pris, med tiden slipper op. F.eks. skønner eksperterne, at oliereserverne i Nordsøen gradvis vil blive opbrugt senest 2030-2050. I denne forbindelse kan man som eksempel nævne kulminerne, hvor medlemsstaterne gradvis har indstillet produktionen. Desuden er der stor risiko for, at EU udsættes for en midlertidig fysisk afbrydelse, der skyldes alvorlige uheld på transport- og lagerinfrastruktur - både inden for og uden for EU's grænser - som har stor betydning for, at forsyningerne er tilstrækkelige og ikke afbrydes. Indtræder der en begivenhed af f.eks. politisk eller militær art i et område, hvor der produceres olie, eller som fungerer som transitområde for olie, kan det for øvrigt til enhver tid blive årsag til, at forsyningerne til det internationale oliemarked standses i en periode.

* Økonomiske risici En økonomisk risiko skyldes ustabilitet på markederne. Og en sådan ustabilitet kan bl.a. fremprovokeres, hvis der er udsigt til en fysisk afbrydelse af forsyningerne. En analyse af udviklingen på energimarkederne viser faktisk, at der ved siden af de fysiske forsyningsafbrydelser er dukket et andet problem op, som giver anledning til foruroligelse; nemlig forventninger om en potentiel forsyningsafbrydelse. En "udbredt opfattelse" blandt operatørerne af, at der er risiko for en afbrydelse, fører nemlig til panikopkøb, også selv om der tilsyneladende er ligevægt mellem udbud og efterspørgsel. Deraf følger kraftige prisstigninger, som direkte påvirker virksomhedernes omkostninger og de private forbrugeres købekraft. Disse usikkerhedsmomenter på det internationale marked vil til enhver tid kunne bringe den europæiske økonomi i fare med alvorlige følgevirkninger for beskæftigelsen. For nylig har man mellem 1998 og 2000, hvor der indtraf en lille nedgang i udbuddet af olie på 3%, observeret en meget kraftig prisstigning på 10 USD pr. tønde - på visse tidspunkter - helt op til 37 USD pr. tønde. En sådan prisforhøjelse udgør på årsbasis en ekstraregning for olie på 100 mia. EUR. I øvrigt er den største risiko på energiområdet i dag af økonomisk art. Selv om en fysisk afbrydelse af forsyningen ikke helt kan udelukkes, kan det kun ske under ekstraordinære omstændigheder som f.eks. en større konflikt i et kulbrinteproducerende område. Det egentlige problem er derfor den økonomiske risiko, idet prisstigningerne direkte påvirker virksomhedernes omkostninger og de private forbrugeres købekraft.

3. Egnede indsatsmidler

Det er absolut nødvendigt, at EU's energiafhængighed styres bedst muligt, for så vidt som en forsvarlig styring vil bidrage til opbygningen af det indre energimarked.

Med henblik på styring af energiefterspørgslen har Kommissionen allerede fremsat flere forslag, hvor det ikke længere drejer sig om forslag med sigte på tilskyndelse til anvendelse og udveksling af bedste praksis, men om forslag til retsakter, hvoraf flere allerede er blevet vedtaget af Rådet og Europa-Parlamentet. Der er bl.a. tale om direktivet om produktion af elektricitet fra vedvarende energikilder, direktivet om energibesparelser i bygningssektoren og pakken om biobrændsler. Gennemførelsen af disse retsakter vil føre til besparelser i forbruget af konventionelle energikilder på 10% i løbet af de kommende år og gøre det muligt at bremse den tendens til forøgelse af energiefterspørgslen i EU, der skyldes et øget forbrug i husholdningerne og servicesektoren.

På udbudssiden har debatten vedrørende grønbogen om energiforsyningssikkerhed vist, at EU er ude af stand til at yde indflydelse på udbudsvilkårene for kulbrinter. Den viste, hvor farlig en forsyningsafbrydelse er for EU, hvilke strukturelle svagheder vores energiforsyning lider under, og den pegede på den geopolitiske, økonomiske og sociale sårbarhed. Den understregede også - og det var inden begivenhederne den 11. september - nødvendigheden af at inddrage forsyningssikkerheden i spørgsmål med tilknytning til anlæggenes sikkerhed.

En given medlemsstats egen produktion af vedvarende energi har således - som EU også fremhævede under verdenstopmødet om bæredygtig udvikling i Johannesburg - en positiv virkning på energiforsyningssikkerheden, idet den reducerer de mængder, som staten er forpligtet til at opbevare i sine strategiske olie- og gaslagre.

Utilstrækkelig harmonisering af EU's olielagerforanstaltninger

Tre fællesskabsdirektiver regulerer medlemsstaternes oprettelse af nationale reserver af råolie og olieprodukter. Medlemsstaterne skal opretholde minimumslagre svarende til 90 dages forbrug af de tre hovedkategorier af mineralolieprodukter til energiformål. Desuden skal de være klar til at gribe ind, hvis der er risiko for fysisk afbrydelse, dvs. indføre interventionsplaner, oprette de nødvendige organer og give sidstnævnte beføjelser, som bl.a. gør det muligt at frigive lagrene til markedet, begrænse forbruget, sikre forsyningerne til prioriterede forbrugere og regulere priserne.

I en krisesituation kan Europa-Kommissionen efter anmodning fra en medlemsstat eller på eget initiativ fastsætte et mål for reduktion af forbruget. Kommissionen har dog ingen beføjelser til at påbyde anvendelse af lagrene. Beslutningen om at frigive lagrene hører under staterne, selv om der arrangeres en høring med henblik på samordning på fællesskabsplan. Det er den enkelte stat, som træffer den endelige beslutning om at tage lagrene i anvendelse. Bortset fra at den enkelte stats individuelle foranstaltninger kan skabe forstyrrelser på det indre marked, vil sådanne ukoordinerede initiativer kun få ringe eller ingen indvirkning på grund af oliemarkedets størrelse.

Hvis der opstår forsyningsvanskeligheder, findes der altså ingen fællesskabsmekanisme for anvendelse af olielagrene, der påbyder solidaritet mellem stater, som tager del i det samme indre marked.

Desuden er det sådan i de fleste EU-lande, at det i modsætning til "Strategic Petroleum Reserve" i USA, hvor de offentlige myndigheder varetager lagrene, er olieselskaberne, der varetager sikkerhedslagrene, som opbevares sammen med deres driftslagre. Kun nogle få medlemsstater har oprettet ad hoc-organer til at varetage opbevaringen af sikkerhedslagrene. Denne opsplitning inden for lagermekanismerne er til skade for et velfungerende indre energimarked. Den er kilde til konkurrenceforvridning mellem raffinaderier og andre operatører, som ikke er raffinaderier, og som kun har små driftslagre. Desuden hersker der stor usikkerhed om, hvilke mængder olieprodukter medlemsstaterne rent faktisk har, som kan mobiliseres i en fart, da operatørernes sikkerhedslagre ikke opbevares adskilt fra deres driftslagre. Det bør i denne forbindelse nævnes, at "Strategic Petroleum Reserve" har lagre, der for tiden andrager 545 mio. tønder, og USA har besluttet gradvis at forøge mængderne til 700 mio. tønder inden 2004.

Endelig er der i den nuværende fællesskabslovgivning kun fastsat harmoniserede regler for anvendelsen af sikkerhedslagrene til at imødegå en fysisk afbrydelse af olieforsyningerne. De er et middel til at styre en eksisterende knaphedssituation og er slet ikke bestemt til at bekæmpe ustabilitet på markederne. En sådan ustabilitet på markederne, som bl.a. skyldes forventninger om en eventuel forsyningsafbrydelse, kan få alvorlige virkninger for vores økonomiske vækst.

Det er derfor forståeligt, at fællesskabsordningen med sikkerhedslagre aldrig har fungeret, da den slet ikke er tilpasset forholdene inden for energisektoren og udviklingen på det indre energimarked. Derfor bør der fastlægges regler, der kan bidrage til en indbyrdes tilnærmelse af de nationale bestemmelser, og som, hvis der opstår eller er overhængende fare for en forsyningskrise, kan sikre den solidariske og samlede indsats, der er nødvendig, for at det indre marked kan fungere tilfredsstillende.

Det Internationale Energiagenturs regler er utilstrækkelige

Traktaten om oprettelse af Det Internationale Energiagentur (IEA) indeholder en bestemmelse om, at de deltagende stater skal opretholde lagre, der svarer til 90 dages nettoimport af olie eller olieprodukter. Der er fastsat beredskabsforanstaltninger i tilfælde af en forsyningskrise, nemlig dels pligt til at begrænse forbruget, når en bestemt tærskel i faldet i olieforsyningerne er nået, dels en procedure for, hvordan lagrene skal tages i brug og den disponible olie fordeles mellem de deltagende lande.

I begyndelsen af 1980'erne havde IEA konstateret, at ordningerne i traktaten fra 1974 ikke længere var tilpasset udviklingen på oliemarkedet. IEA's styrelsesråd indførte en anden krisemekanisme CERM (Coordinated Emergency Response Measures), som skal gøre frigivelsen af sikkerhedslagrene enklere. Men alle beslutninger, der træffes som led i CERM, kræver enstemmighed i styrelsesrådet, der består af repræsentanter for de 26 deltagende lande, hvis geografiske tilhørsforhold og ofte meget afvigende interesser ikke gør det lettere at nå til enighed (blandt deltagerlandene er bl.a. USA, Australien, Japan og Korea). Da der ikke findes noget klart kriterium for, hvornår denne mekanisme skal tages i brug, og fordi de deltagende lande har divergerende opfattelser, er der tydeligvis fare for, at beslutninger blokeres.

Faktisk er CERM kun blevet anvendt en enkelt gang, nemlig mere end fem måneder efter Golfkrigens begyndelse som følge af Iraks invasion af Kuwait, hvor oliepriserne allerede var nået op på deres højeste og de negative virkninger på forbrugerlandenes økonomier indtruffet.

Derudover binder IEA-ordningerne forvaltningen af EU's olielagre til mange andre eksterne partneres forvaltning (26 stater), hvis prioriteringer ikke nødvendigvis stemmer overens med EU's. Det bør desuden bemærkes, at den gradvise gennemførelse af et indre energimarked, således som det findes mellem EU's medlemsstater, er helt enestående i sin art; ingen andre af de deltagende lande i IEA, heller ikke USA, har været i stand til at udvikle et så integreret system.

Med de nuværende regler i IEA-traktaten kan selv en frigivelse af reservelagrene, som er ønsket af et flertal i IEA, f.eks. EU-landene, blokeres af et eneste land på grund af reglen om, at der kræves enstemmighed i arbejdet inden for CERM. De ordninger, der er indført i IEA, gør det altså ikke muligt at give EU, som er verdens næststørste økonomiske magt, beføjelser til selv at træffe beslutninger inden for et så strategisk område som energiområdet og til at sikre, at dets indre marked fungerer tilfredsstillende.

I lighed med den nuværende fællesskabslovgivning blev IEA's regler udelukkende indført med henblik på en eventuel fysisk afbrydelse af olieforsyningerne. Grundelementerne i disse bestemmelser, som stammer fra 1974, blev fastlagt for at imødegå den embargo, som OPEC havde besluttet at gennemføre over for visse industrialiserede lande på baggrund af den vanskelige politiske situation i Mellemøsten i slutningen af 1973. Denne situation er langt fra den, vi kender i dag.

Ingen samordnede foranstaltninger for gasforsyningen

Da naturgassen i fremtiden vil få stor strategisk betydning, er der behov for en nyskabende tilgang, for så vidt som Fællesskabet på nuværende tidspunkt ikke har nogen rammebestemmelser, der harmoniserer de foranstaltninger, som skal garantere et mindstemål af sikkerhed i EU's gasforsyninger. IEA har for øvrigt heller ingen særlige beredskabsplaner for at sikre de deltagene landes gasforsyninger udefra. Man må jo ikke glemme, at 40% af det gasforbrug, som EU importerer, stammer fra 3 store forsyningskilder. Siden 1995 har den gasbaserede elproduktion desuden hvert år skrevet sig for 50-60% af de nye investeringer i EU's elproduktion. Gasforsyningssikkerheden har altså en enorm betydning for, at det kan sikres, at elproduktion forløber uden afbrydelser.

Det er lykkedes den europæiske gasindustri at garantere forsyningssikkerheden på et europæisk gasmarked, der har været i konstant fremgang i de sidste 40 år. Der konstateres dog hurtige ændringer på det europæiske gasmarked, og de traditionelle markedsdeltageres rolle er også under udvikling.

Hidtil har arbejdet med at planlægge og udvikle gasnettet for at nå de sikkerhedsmæssige mål, som ofte er blevet fastlagt af gasindustrien selv, været relativt enkelt, da det var de store leverandører, der havde rådighed over hele infrastrukturen, dataene vedrørende udbud og efterspørgsel af gas, oplysningerne og de andre midler, der var nødvendige for at gennemføre planlægningen. Desuden var direkte statsindgreb mindre påkrævet, fordi de nationale gasselskaber, der var ansvarlige for forsyningssikkerheden, ofte helt eller delvis var statsejede.

På det nye liberaliserede gasmarked vil der på grund af omstruktureringen inden for sektoren, integrationen af de nationale markeder, fremkomsten af nye selskaber og den øgede konkurrence nødvendigvis ikke længere være nogen enkelt aktør, som på kort eller mellemlangt sigt vil være ene om at bære ansvaret for gasforsyningssikkerheden på nationalt plan. Derfor bør forsyningssikkerhedspolitikken og -procedurerne tages op til revision og udmøntes i denne nye kontekst. På et konkurrencepræget marked er det nemlig ikke sikkert, at gaslevandørerne vil give forsyningssikkerheden strategisk førsteprioritet, idet konkurrenceevnen mere og mere bliver gasselskabernes vigtigste mål.

Derfor kan det ikke længere udelukkende overlades til virksomhederne at varetage forsyningssikkerheden. Der er behov for nye rammebestemmelser for at sikre, at alle markedsdeltagerne træffer et minimum af forholdsregler for at nå dette mål

Dertil kommer, at det på et marked under rivende udvikling er særdeles vigtigt at undgå enhver form for usikkerhed med hensyn til, hvem der bærer ansvaret for forsyningssikkerheden. Manglende klarhed vil nemlig øge risikoen for, at der skal opstå en forsyningskrise.

Mens gasindustrien skal blive ved med at bære ansvaret for driften, er det fremover Det Europæiske Fællesskab, som skal spille en vigtig rolle som samordner af og støtte for energisikkerheden inden for gassektoren. Fællesskabets rolle består i at sikre, at det indre marked fungerer tilfredsstillende, og at markedsdeltagerne får nogle præcise holdepunkter, så de kan fortolke og forvalte udviklingen og samtidig skabe grundlag for et tilstrækkelig højt sikkerhedsniveau for gasforsyningerne.

Hvad der gælder for olien, gælder også for gassen, og der bør altså træffes et minimum af foranstaltninger til at sikre et velfungerende indre marked. Hertil kræves harmoniserede foranstaltninger, som kan sikre en solidarisk og samlet indsats fra alle medlemsstaternes side, hvis der opstår en forsyningskrise.

4. Løsningen: Fællesskabsrammebestemmelser

Som nævnt i grønbogen om energiforsyningssikkerhed er medlemsstaterne blevet mere afhængige af hinanden, både i forbindelse med bekæmpelsen af klimaændringerne og etableringen af det indre marked for energi. Det kan ikke undgås, at medlemsstaternes energipolitiske beslutninger, især på olie- og gasforsyningsområdet, får indvirkning på, hvordan markederne kommer til at fungere i de andre medlemsstater. På samme måde vil virksomhedernes transaktioner, som vil blive lettet gennem den gradvise gennemførelse af det indre energimarked, ikke længere være begrænset til det nationale område.

Desuden vil en reaktion fra enkelt medlemsstat på en ændring i forsyningsvilkårene for olie og gas kun have liden eller slet ingen virkning. En samordnet reaktion fra samtlige medlemsstater, der optræder solidarisk, er den eneste måde at finde frem til effektive og hensigtsmæssige løsninger for at sikre et passende niveau med hensyn til at skaffe tilstrækkelige og sikre forsyninger og for at forebygge kriser og alvorlige uheld.

Desuden er EU inde i en betydningsfuld politisk proces, nemlig udvidelsen. Og i denne forbindelse kan man ikke undlade at gøre en indsats for at sikre en ordentlig forvaltning af et af de vitale behov, nemlig olie- og gasforsyningen.

Derfor kan målene for den påtænkte handling ikke i tilstrækkelig grad opfyldes af medlemsstaterne og på grund af den påtænkte handlings omfang eller virkninger bedre gennemføres på fællesskabsplan i overensstemmelse med EF-traktatens artikel 5.

I grønbogen om energiforsyningssikkerhed var der allerede stillet forskellige generelle forslag, der gik ud på:

* at undersøge mulighederne for at styrke de strategiske olielagre, ved at der fastlægges fælles EU-regler herom

* eventuelt at udvide oliereservemekanismen til også at omfatte naturgas

* at sikre en løbende dialog med producentlandene, som kan føre til bedre prisdannelsesmekanismer og indgåelse af aftaler og anvendelse af reservelagre i gensidig interesse,

* at styrke integrationen af og spredningen på forsyningsnettene samt at garantere, at nettene er sikre og tilstrækkeligt udbyggede.

I meddelelsen af 26. juni 2002 til Europa-Parlamentet og Rådet om slutrapporten om grønbogen om energiforsyningssikkerhed anførte Kommissionen, "at de usikre geopolitiske forhold og olieprisernes ustabilitet rejser spørgsmålet om en bedre organisation af lagrene og en samordning af brugen af dem".

Målsætninger

De foranstaltninger, der skal indføres for at sikre, at det indre energimarked fungerer tilfredsstillende, bør ud fra et fællesskabssynspunkt tage sigte på:

* at fremme solidariteten mellem EU's medlemsstater i en energikrisesituation ved indførelse af foranstaltninger og mekanismer, der fastlægges på forhånd og sikrer en samordnet indsats,

* at forvalte forsyningssikkerheden ved hjælp af passende ordninger, der gør de muligt at beherske en situation med fysisk afbrydelse af energiforsyningerne,

* at forvalte sikkerhedsaspekterne af forsyningerne og infrastrukturerne ved hjælp af forholdsregler, der kan sikre den størst mulige pålidelighed i forsyningsstrømmene fra producentlandene,

* at fremme stabiliteten på markederne i samråd med producentlandene ved at fastlægge muligheder for at reagere, når der hersker forventninger på markederne om en forsyningsafbrydelse, og således genetablere tilfredsstillende markedsforhold.

Disse målsætninger skal opfyldes inden for rammerne af et indre energimarked, hvor Kommissionen træffer de fornødne foranstaltninger til at sikre fair konkurrencevilkår. Foranstaltninger med henblik på at opnå en bedre olie- og gasforsyning får nemlig kun ringe eller slet ingen virkning, hvis de hæmmes af prismanipulationer, fordi adgangen til transportnettene begrænses.

Foranstaltningerne med henblik at forbedre forsyningssikkerheden bør ikke kunne lægge hindringer i vejen for nye aktørers adgang til det europæiske energimarked eller gøre det mere besværligt for virksomheder med små markedsandele at udøve deres virksomhed. Det bør også påses, at de regler, som medlemsstaterne indfører, sikrer anvendelse af retfærdige og lige vilkår for oplagring, bl.a. med henblik på opførelse af lageranlæg og adgang til lagerkapacitet.

Under hensyntagen til disse målsætninger bør der på grundlag af overvejelserne i grønbogen om energiforsyningssikkerhed tages en række initiativer på fællesskabsniveau.

Harmonisering af organiseringen og fremme af samordnet anvendelse af olielagrene

1. Harmonisering af de nationale lagersystemer

Nogle medlemsstater har skabt ad hoc-organer, som varetager oplagringen af samtlige eller en del af sikkerhedslagrene. I andre lande foretages oplagringen af private operatører.

Denne opsplitning inden for lagermekanismerne er til skade for et velfungerende indre energimarked. Uafhængige distributører eller importører af raffinerede produkter, som kun har behov for begrænsede driftslagre, anser lagerforpligtelsen for at være en nettoomkostning for dem, mens raffinaderierne under alle omstændigheder råder over driftslagre, selv om de ikke er forpligtede til at have sikkerhedslagre. Lagerforpligtelserne kan derfor være årsag til konkurrenceforvridning. For at afhjælpe dette skal alle medlemsstaterne oprette en offentlig organisation til at opbevare olielagrene, og denne skal være ejer af lagre, der mindst skriver sig for en tredjedel af de påbudte forpligtelser. Denne meget delvise og utilstrækkelige indbyrdes tilnærmelse af reglerne for oplagring i medlemsstaterne bidrager også til, at det indre marked fungerer bedre, når der fastsættes regler, der sikrer bedre konkurrence mellem de erhvervsdrivende. Oprettelsen af en central lagerorganisation gør det unødvendigt for uafhængige distributører og importører af raffinerede produkter selv at opbygge lagre. De kan lade denne organisation opfylde deres lagerforpligtelser mod betaling af et rimeligt gebyr. Sunde konkurrencevilkår mellem de forskellige typer operatører på oliemarkedet vil gøre det muligt at sikre en fortsat spredning på de forskellige forsyningskilder, der findes på markedet, og derved i sig selv bidrage til at give forbrugerne bedre forsyningsvilkår.

Det må desuden konstateres, at sikkerhedslagrene for nuværende er meget lidt synlige og dermed savner troværdighed. Industriens driftslagre kan nemlig medregnes under forpligtelsen til opretholdelsen af de minimale sikkerhedslagre. Det er derfor meget svært at identificere, hvilke dele af disse lagre der ikke indgår i driftslagrene, men opbevares med henblik på forsyningssikkerheden. Hvis en del af disse lagre opbevares af en central organisation, kan det afbøde denne manglende synlighed og sikre en effektiv ibrugtagning af lagrene i en krisesituation.

2. Samordnet anvendelse af sikkerhedslagrene

Med henblik på frigivelse af lagrene foreskriver EU's lovgivning kun en simpel procedure for konsultationer mellem medlemsstaternes tekniske eksperter under Kommissionens ledelse. De enkelte stater kan altså iværksætte foranstaltninger til anvendelse af lagrene, som det passer dem.

Og den mekanisme, der for tiden anvendes inden for IEA (CERM), kan som bekendt kun bringes i anvendelse, hvis de 26 medlemslande er enige herom. Selv hvis der iværksættes en aktion under IEA's ledelse, vil det store spillerum, som landene har til at vælge, hvordan de yder deres bidrag til styringen af en energikrise, tydeligvis føre til en meget uensartet indsats.

Fremover skal det altså være Det Europæiske Fællesskab, der træffer beslutning om en fælles strategi for, hvad der iværksættes i samtlige medlemsstater, for at der kan reageres effektivt på en fysisk eller økonomisk betonet afbrydelse af olieforsyningerne. I denne strategi vil det blive præciseret, hvilke foranstaltninger der skal træffes, hvor længe de skal vare, og hvad medlemsstaterne skal stille med.

Iværksættes der en aktion for at imødegå en afbrydelse i olieforsyningen eller afværge en truende afbrydelse, der bevirker ustabilitet, afhænger dens effektivitet af dens hurtighed. Følgelig vil Kommissionen, hvis det på grund af udviklingen på oliemarkedet er bydende nødvendigt, få beføjelse til at træffe de påkrævede hasteforanstaltninger under hensyntagen til de generelle målsætninger for mekanismerne til anvendelse af sikkerhedslagrene. Kommissionen skal bistås af et udvalg, som består af repræsentanter for medlemsstaterne med en repræsentant for Kommissionen som formand.

3. Harmonisering af interventionskriterierne

Den nuværende fællesskabslovgivning fastsætter kun regler for anvendelsen af lagrene til at imødegå en fysisk afbrydelse af olieforsyningerne. Der er tale om et middel til at styre en eksisterende fysisk knaphed, men det er ikke egnet til reagere på ustabilitet på markederne, der skyldes forventninger om en fysisk forsyningsafbrydelse.

Analyser af tilfælde af ustabilitet på markederne viser faktisk, at når operatørerne har den opfattelse, at der er risiko for en potentiel afbrydelse, foretager de panikopkøb, også selv om der tilsyneladende er ligevægt mellem udbud og efterspørgsel. Derudover vil den indvirkning, som de "ikke-kommercielle" operatører har, accelere og forstærke virkningerne på priserne af denne tro på en fysisk afbrydelse.

Udover det klassiske interventionskriterium, nemlig ibrugtagning af lagrene i tilfælde af en fysisk afbrydelse af olieforsyningerne, bør der også fastlægges fælles regler for anvendelse af sikkerhedslagrene, således at der kan reageres ensartet og solidarisk, hvis der opstår en økonomisk betonet risiko, eller sagt mere præcist, hvis en udbredt opfattelse af, at der er risiko for en fysisk forsyningsafbrydelse, skaber voldsom ustabilitet. Hvis medlemsstaterne handler hver for sig, vil det nemlig modvirke målsætningerne for det indre marked og derudover være ineffektivt med henblik på genoprettelse af større smidighed på oliemarkedet. I tilfælde af krise bidrager fælles regler til at opnå den solidaritet og samlede indsats, som er nødvendig for, at det indre marked kan fungere tilfredsstillende.

Enhver beslutning om at gribe ind, som træffes af Kommissionen, skal være baseret på et sammenfald af faktorer, hvor der tages nøje hensyn til energikrisens nærmere omstændigheder. Det er dog klart, at "priselementet" vil være afgørende, når det skal fastslås, hvad der forstås ved en situation med økonomisk betonet risiko, da opfattelsen af, at der kommer en forsyningsafbrydelse, vil skabe ustabilitet på markedet, hvilket vil influere på priserne. I denne forbindelse må "beredskabstærsklen" anses for nået, når råolieprisen på spotmarkederne når et niveau, som i de følgende 12 måneder - forudsat at det holder sig i en 12-måneders periode - vil få EU's eksterne olieregning til - i forhold til gennemsnittet af de foregående fem års eksterne olieregning - at stige med et beløb svarende til mere end en halv procent af det foregående års BNP i EU. Eksempelvis kunne Kommissionen under de nuværende forhold (2002) iværksætte fællesskabsmekanismerne, hvis tærsklen på 30 USD for en tønde Brent-olie (svarer til en tærskel på ca. 28 USD for OPEC-priskurven) overskrides.

Denne beredskabstærskel udgør en nødvendig, men ikke tilstrækkelig betingelse for, at der gribes ind; overskridelsen af tærsklen åbner blot mulighed for, at Kommissionen iværksætter en undersøgelse af samtlige elementer, der har bidraget til krisen, især arten, varigheden og omfanget af de elementer, der er årsag til krisen. Enhver beslutning om, der er grund til at gribe ind, vil faktisk bygge på et sammenfald af flere faktorer, som gør det muligt at afgøre, hvor vidt der er en så overhængende fare for en forsyningsafbrydelse, at det kræver et indgreb.

I denne nye situation, hvor mekanismerne for anvendelse af sikkerhedslagrene vil spille en mere og mere betydningsfuld rolle, bør man forøge de mængder, der oplagres. Hvis kriseforanstaltningerne skal blive effektive og troværdige, må minimumslagrene forøges, så de svarer til 120 dages forbrug i stedet for de nuværende 90 dage. Denne forøgelse af lagrene skal ske gradvis bl.a. under hensyntagen til mulighederne for at udbygge den nødvendige lagerkapacitet. Det bør bemærkes, at gennemsnitslagerniveauet på fællesskabsplan for tiden svarer til ca. 114 dages forbrug.

Og der må i denne forbindelse også tages hensyn til situationen i de lande, der er på vej til at tiltræde EU. Hvis man henholder sig til den aktuelle situation i tiltrædelsesforhandlingerne, er der med de fleste af disse lande allerede aftalt en overgangsperiode indtil den 31. december 2009, som gør det muligt for dem gradvis at opbygge sikkerhedslagre svarende til 90 dages forbrug. Kommissionen forventer af de nye medlemsstater, at de tiltræder princippet om, at der skal oprettes sikkerhedslagre svarende til 120 dages forbrug. Den indrømmer ganske vist, at det i velbegrundede tilfælde kan blive nødvendigt at give tilladelse til, at de nye bestemmelser om forøgelse af olielagrene indføres gradvist over en længere periode end de aftalte overgangsperioder.

Harmonisering af minimumsforanstaltninger til at sikre gasforsyningerne

Selv om gasoplagringsvilkårene afviger fra oplagringsforholdene for olie og olieprodukter, også hvad angår de tekniske aspekter, er den mekanisme, som gaspriserne fastsættes efter, bundet til oliepriserne gennem et indekseringssystem, hvor førstnævnte følger sidstnævnte. Derfor ligner problemerne, hvad angår forsyningssikkerhed og de løsninger der skal findes, meget hinanden for de to energikilders vedkommende. Og derfor er det vigtigt, at der lige som for oliens vedkommende fastsættes harmoniseringsforanstaltninger til at sikre, at der findes gaslagre af et bestemt omfang og beføjelser til at frigive disse lagre. Disse nye foranstaltninger skal indarbejdes i de bestemmelser, der allerede er fastsat i fællesskabslovgivningen, således at tredjeparter kan få adgang til gaslagrene.

1. Fastlæggelse af en forsyningspolitik og afklaring af ansvarsforhold

De fleste medlemsstater har på nuværende tidspunkt ingen særlig sammenhængende fremgangsmåde til at sikre gasforsyningen på det indre marked. Det er altså nødvendigt, at medlemsstaterne, inden der træffes andre foranstaltninger, vedtager de fornødne bestemmelser, så der kan fastlægges en generel politik for gasforsyningssikkerhed. Denne politik, som skal bidrage til at sikre et velfungerende nyt og åbent gasmarked, indebærer, at man klart definerer de forskellige markedsdeltageres opgaver og ansvar på forsyningssikkerhedsområdet.

Når medlemsstaterne fastlægger denne generelle forsyningssikkerhedspolitik, skal de lægge stor vægt på at kunne sikre, at gasforsyningerne ikke afbrydes under vanskelige forhold, især til de forbrugere, der ikke har mulighed for at anvende andre energikilder, at der er passende lagre af gas eller af erstatningsbrændstoffer, at der er en forsvarlig spredning af forsyningerne og ligevægt mellem de forskellige forsyningskilder.

Medlemsstaternes politik bør være gennemskuelig. Med henblik herpå udarbejder medlemsstaterne og Kommissionen med regelmæssige mellemrum rapporter, der bl.a. skal indeholde oplysninger om de mekanismer, der er indført for nødssituationer og uforudselige forhold med henblik på at afbøde en krise på gasmarkedet, om lagermængderne og de foranstaltninger, der er truffet eller skal træffes for at nå de vejledende mål for oplagringen. Kommissionen skal også vurdere harmoniseringsgraden af foranstaltningerne på forsyningssikkerhedsområdet, og hvordan disse bidrager til det indre gasmarkeds funktionsduelighed.

2. Harmonisering af minimumsstandarderne for gasforsyningssikkerheden

Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger til, at forsyningen til uafviselige kunder, der ikke kan stille om til andre brændselsformer, i tilfælde af afbrydelse af den vigtigste gasforsyningskilde sikres i 60 dage under normale vejrforhold. Medlemsstaterne træffer også harmoniserede foranstaltninger til inden for det nye åbne gasmarked at sikre forsyningerne under usædvanligt lave temperaturforhold.

Disse forsyningssikkerhedsstandarder opfyldes ved hjælp af virkemidler, som medlemsstaterne benytter alt efter de omstændigheder, der gør sig gældende i forbindelse med forsyningskrisen og ud fra de særlige forhold på deres respektive nationale gasmarkeder.

Blandt de foranstaltninger, der skal iværksættes for at afbøde en forsyningsafbrydelse, træffer medlemsstaterne de fornødne forholdsregler til at sikre, at gaslagrene i det nødvendige mindstemål bidrager til at opfylde forsyningssikkerhedsstandarderne. Ved oprettelse eller opretholdelse af gaslagre på et harmoniseret minimumsniveau skal der tages hensyn til de enkelte medlemsstaters geologiske og økonomiske oplagringsmuligheder. Visse medlemsstater har nemlig kun begrænsede eller slet ingen geologisk egnede områder, hvor der kan indrettes nye underjordiske oplagringsanlæg.

3. Samordnet iværksættelse af kriseforanstaltninger - Gaslagre

Hvis der opstår en energikrise og medlemsstaterne ikke samordner deres reaktion vil det kunne bringe det indre gasmarked i fare. Solidaritet mellem medlemsstaterne er af afgørende betydning i usædvanlige gasforsyningssituationer, for at det indre marked for gas kan fungere tilfredsstillende, og for at forsyningssikkerheden kan opretholdes. Derfor bør der indføres mekanismer, således at sådanne situationer kan afbødes ved iværksættelse af foranstaltninger, der samordnes på fællesskabsniveau.

Det bliver derfor Kommissionens opgave at gribe ind, alt efter hvor alvorlig situationen er, og iværksætte de nødvendige foranstaltninger til, at de medlemsstater, der er hårdest ramt af en afbrydelse i gasforsyningen, ydes en særlig bistand. Og det forekommer hensigtsmæssigt at fastlægge en dobbelt interventionsmekanisme, hvor der tages hensyn til de særlige forhold på markedet for naturgas.

I tilfælde af usædvanlige gasforsyningssituationer, herunder en alvorlig afbrydelse af gasforsyningerne fra en af EU's vigtigste gasleverandører, kan Kommissionen rette henstillinger til medlemsstaterne om at træffe de nødvendige foranstaltninger for at yde de medlemsstater, der rammes specielt hårdt af gasforsyningsafbrydelsen, særlig bistand.

Hvis de foranstaltninger, medlemsstaterne har truffet, er utilstrækkelige på grund af markedsudviklingen, eller hvis den usædvanlige gasforsyningssituation får yderst alvorlige økonomiske følger, kan Kommissionen ved beslutning pålægge medlemsstaterne at træffe særlige foranstaltninger for at yde de medlemsstater, der rammes særlig hårdt af gasforsyningsafbrydelsen, den nødvendige bistand.

Disse foranstaltninger, som Kommissionen alt efter omstændighederne træffer enten ved en henstilling eller en beslutning, kan omfatte frigivelse af gaslagre, tilrådighedsstillelse af ledningskapacitet, så gasforsyninger kan omdirigeres til de berørte områder eller afvisning af afviselig efterspørgsel, så gassen kan omdirigeres, og systemet gøres fleksibelt, og de kan også omfatte spotmarkederne.

På samme måde som for oliesikkerhedslagrene bistås Kommissionen af et udvalg bestående af repræsentanter for medlemsstaterne.

I modsætning til, hvad der skal gælde for olielagrene, fastlægger de nye fællesskabsregler ikke harmoniserede minimumsmængder for de gaslagre, som medlemsstaterne skal opbevare for at kunne sikre forsyningerne. Derimod indføres kvantitative krav for forsyningssikkerhedsstandarderne. De nye fællesskabsregler kræver bl.a., at medlemsstaterne fastlægger, hvordan de kan garantere, at de kunder, der ikke har mulighed for at omstille til andre brændselsformer, kan vedblive at modtage forsyninger i 60 dage, hvis den største leverandør på markedet svigter. For at kunne garantere 60 dages forsyninger skal hver medlemsstat iværksætte en kombination af foranstaltninger, der omfatter gasoplagring, men også afbrydelse af leveringer til afviselige kunder, som gør det muligt at omdirigere gasdistributionen og sikre system- og forsyningsfleksibiliteten samt spotmarkederne.

Denne kombination af forskellige foranstaltninger skulle gøre det muligt for de enkelte medlemsstater at garantere en gasforsyningssikkerhed, som svarer til den olieforsyningssikkerhed, som de obligatoriske olieoplagringsforanstaltninger bidrager til, samtidig med at der tages hensyn til de særlig forhold, der gør sig gældende på gasmarkedet. På grund af ugunstige geologiske forhold er det nemlig ikke alle medlemsstaterne, der har mulighed for at oprette underjordiske gaslagre; visse lande har endog ikke nogen passende steder at indrette gasoplagringsanlæg.

Da oplagring imidlertid udgør en vigtig foranstaltning blandt de forskellige foranstaltninger, der kan træffes, fastsættes det, at medlemsstaterne skal fastlægge vejledende nationale mål for et minimumsbidrag til gaslagrene med henblik på opfyldelse af standarderne for forsyningssikkerheden. Sådanne lagre kan indrettes i eller uden for medlemsstaternes område.

Det bør bemærkes, at gasoplagringsforanstaltningerne, såvel som olielagerforpligtelserne, ikke berører de foranstaltninger, der kan træffes i anden sammenhæng vedrørende lageranlæggenes sikkerhed.

4. Forsyningskontrakter

Langtidsforsyningskontrakter har spillet en fundamental rolle for udviklingen af det europæiske gasmarked. De er absolutte forudsætninger for, at der kan iværksættes storstilede investeringsprojekter til udvikling af gasfelter og fjerninfrastrukturprojekter. For forbrugerlandene udgør disse kontrakter et stabilt element, når de skal købe gassen. Langtidskontrakter gør det også lettere på mellemlangt sigt at opnå en spredning i EU's gasforsyning og medvirker til, at nye gaskilder kommer ind på markedet, hvilket fremmer konkurrencen på udbudssiden. Medlemsstaterne bør derfor sørge for, at en passende andel af deres forsyninger fra lande, der ikke er medlemmer af EU, bygger på langtidskontrakter. Kommissionen fører til med udviklingen i medlemsstaternes gasforsyningsstruktur og kan i givet fald træffe de foranstaltninger, der måtte blive nødvendige.

Ved siden af langtidskontrakterne skal medlemsstaterne træffe de nødvendige foranstaltninger til at udvikle et mere likvidt marked for gas og gennemskuelige priser for at fremme forsyningssikkerheden, lette adgangen til gas og skabe afsætningsmuligheder for de virksomheder, der har indgået langtidsforpligtelser. I denne sammenhæng bør et mindstemål af de nye gasforsyninger bygge på kortsigtede spotmarkedskontrakter eller langtidskontrakter, hvor prisen afhænger af spotmarkedet for gas.

Der er opstået en misforståelse, først og fremmest i forbindelserne med Rusland, da visse tredjelande syntes at tro, at EU ikke længere var gunstigt indstillet over for disse langtidsforsyningskontrakter. Europa-Kommissionen har dog forsikret, at disse kontrakter var nødvendige, fordi de havde en stabiliserende virkning såvel for producentlandene som for forbrugerlandene. Og langtidskontrakterne er for øvrigt udtrykkeligt anerkendt i fællesskabslovgivningen vedrørende de fælles regler for det indre marked for naturgas.

Kommissionen sørger for, at disse kontrakter ikke skaber konkurrenceforvridninger, som enten skyldes udtrykkelige bestemmelser i kontrakterne, der kan få markedsbegrænsende virkninger, eller som skaber monopolstilling, der kan "fastlåse" markedet. Det er derfor vigtigt, at disse kontrakter gradvis afpasses efter de nye forhold på det indre marked for gas.

Energidialog mellem producent- og forbrugerlande

Alle disse foranstaltninger til samordning af interventionsmidler på olie- og gasforsyningssikkerhedsområdet er kun tænkelige i samarbejde med producentlandene, ikke i konfrontation med dem. Det udvidede EU grænser op til de vigtigste kulbrinteproducerende områder (Rusland, Det Kaspiske Hav og Nordafrika). Denne geografiske fordel ved udvidelsen bør tages med i betragtningerne, når det skal besluttes, hvor olie- og gaslagrene skal placeres. Lagrene kunne f.eks. placeres i EU-medlemsstaterne og kandidatlandene, også i producentlandene eller endog i transitlandene.

Det Europæiske Fællesskab bør derfor udvikle, institutionalisere og give et konkret indhold til en dialog om energi mellem producentlande og forbrugerlande. I denne sammenhæng skal det handle i samarbejde med Det Internationale Energiforum (Riyadh).

En energidialog mellem producent- og forbrugerlande vil bidrage til mere stabile forsyninger. Desuden vil den gøre det muligt at sikre, at EU's sikkerhedsstandarder anvendes på vores eksterne forsyninger, især hvad angår opførelse og drift af olie- og gasinfrastruktur og søtransport af kulbrinter og farlige afledte kulbrinteprodukter.

Endvidere er en bedre dialog mellem EU og producentlandene en af de absolut nødvendige forudsætninger for at sikre en bedre prisfastsættelsesmekanisme og fremme indgåelse af tilfredsstillende forsyningsaftaler. Som fremhævet i grønbogen om forsyningssikkerhed bør en sådan dialog finde sted løbende, uanset hvordan de internationale konjunkturer er, og uanset om priserne er stigende eller faldende; den bør også omfatte vilkårene for, hvordan lagrenes opbygges og anvendes. Især når det drejer sig om naturgas, vil rådføringen kunne tage form af forhandlinger for bl. a. at opfylde behovet for langtidsforsyningskontrakter.

I dette perspektiv kan EU's dialog med Rusland ses som en første model. Som det bl.a. har vist ved topmøderne i Paris og Bruxelles, tager den sigte på at skabe en ny solidaritet på energiområdet. Der har således kunnet lanceres tiltag vedrørende nettenes sikkerhed, beskyttelse af investeringerne og identificering af store projekter af fælles interesse. Der er håb om, at denne dialog vil gøre det muligt at fastlægge, hvordan man fremover bedst kan anvende de langsigtede regeringsaftaler og aftalerne om produktionsfordeling.

Dialogen med Rusland er ikke til hinder for en dialog med EU's andre partnerlande, navnlig Norge, landene omkring det Det Kaspiske Hav, Euro-Middelhavslandene og landene i Mellemøsten. Der bør også ses på forbindelserne med OPEC, som man må opretholde løbende forbindelser med, også når oliepriserne ikke er unormalt høje.

Opnåelse af teknisk ekspertise til gennemførelse af foranstaltningerne

Virkeliggørelsen af det indre energimarked sker gradvist og er meget kompleks, især fordi gennemførelsesreglerne er meget tekniske. Det er altså vigtigt at sørge for, at den nye lovramme anvendes effektivt og ensartet af alle aktører på markedet på vilkår, som sikrer virksomhedernes konkurrenceevne.

Derfor har de forskellige faser i gennemførelsen af det indre marked for gas og elektricitet været ledsaget af mekanismer, hvor de nationale lovgivere, medlemsstaterne, erhvervslivet og Kommissionen har mødtes til tekniske arbejdsmøder (Firenze-forummet for elektricitet og Madrid-forummet for gas). På arbejdsmøderne drøftes, hvilke foranstaltninger der er bedst egnede til at få åbnet markederne for gas og elektricitet, og der sendes jævnligt meget tekniske anbefalinger til Kommissionen.

Også den nye fællesskabsramme, der som led i opbygningen af det indre energimarked skal indføres med henblik på at samordne foranstaltningerne vedrørende olie- og gasforsyningssikkerheden, kræver løsning af meget komplekse og tekniske opgaver. Især bør udviklingen på de internationale olie- og gasmarkeder følges, så det kan vurderes, hvilken indvirkning de har på olie- og gasforsyningssikkerheden og anlæggenes sikkerhedsaspekter. Det skal løbende vurderes, hvor effektive foranstaltningerne er; og i den forbindelse bliver det nødvendigt at overvåge beholdningerne af medlemsstaternes olie- og gaslagre. Til løsning af disse opgaver er der behov for objektive, pålidelige og sammenlignelige oplysninger.

I tilfælde af en energikrise, hvor Europa-Kommissionen træffer beslutning eller retter henstilling om foranstaltninger til frigivelse af olie- eller gaslagrene, skal virkningerne for energimarkedet og økonomien vurderes i deres helhed.

Man kan også nævne, at det viser sig mere og mere nødvendigt at udvikle prisindekser, der er mere pålidelige og afspejler markedsrealiteterne bedre end de nuværende. Kommissionen havde allerede i meddelelsen af 4. oktober 2000 om EU's olieforsyning angivet, at producentlandene, såvel som markedsdeltagerne og industrien burde anspores til forbedre prisdannelsesindikatorerne, navnlig omkring et generelt indeks, der afspejler hele markedet.

Det er derfor essentielt, at der inden for Kommissionens egne tjenestegrene oprettes et europæisk observationssystem for olie- og gasforsyning, hvor man samler den ekspertise, som er nødvendig for at løse de meget tekniske opgaver. Under Kommissionens ledelse skal det yde teknisk og videnskabelig støtte på et højt fagligt niveau for at medvirke til, at fællesskabslovgivningen vedrørende olie- og gasforsyningssikkerheden anvendes korrekt.

Dette europæiske observationssystem ledes af Kommissionen, som indkalder repræsentanter for medlemsstaterne og for de berørte sektorer til møde.

5 Konklusion

Det Europæiske Fællesskab skaber gradvis de forudsætninger, der er nødvendige for etableringen af et indre marked på energiområdet. Opfyldelsen af denne målsætning skal styrke konkurrencen inden for EU's økonomi og give sig udslag i betydelig lavere forbrugerpriser. Den bidrager desuden til at forbedre energiforsyningssikkerheden.

Som led i etableringen af det indre energimarked er det nødvendigt at samordne de foranstaltninger, der skal tjene til at sikre såvel olie- som naturgasforsyningerne udefra. Samtidig med at der oprettes og udvikles et indre energimarked, bliver medlemsstaterne nemlig mere og mere indbyrdes afhængige med hensyn til forsyningssikkerheden. Hvis der ikke findes et mindstemål af fælles regler for alle medlemsstaterne med hensyn til sikre forsyninger, vil det være til skade for et velfungerende indre marked for olie og gas.

Den eneste måde at garantere et passende niveau for energiforsyningerne og anlæggenes sikkerhedsaspekter på, som også kan bidrage til at sikre et velfungerende indre energimarked, består i, at der handles på fællesskabsplan og på et overordnet plan. En samordnet indsats fra indbyrdes solidariske stater, der har del i ét og samme indre marked, er faktisk den eneste holdbare reaktion på en energikrise.

Der er grund til at sørge for, at en fællesskabsindsats samordnes med de øvrige forbrugerlande, herunder inden for rammerne af IEA. Hvis der i en krisesituation eller en situation, hvor der er overhængende fare for en, skal gribes ind, kræver det iværksættelse af virkemidler af en rækkevidde, der er så global som muligt.

Det er derfor nødvendigt i samråd med Det Internationale Energiforum (Riyadh), alle forbrugerlandene og producentlandene at udstyre EU med sine egne reaktions- og interventionsmidler for det tilfældes skyld, at der skulle opstå en energikrise. Det drejer sig først og fremmest om at få fastlagt bestemmelser, der gør det muligt for EU at foretage en bedre samordning af forsyningssikkerhedsforanstaltningerne. Disse mekanismer skal bidrage til opbygningen af det indre energimarked.

Dette initiativ, som har direkte berøring med et væsentligt grundlag for, hvordan vores økonomier fungerer, er så meget mere uopsætteligt, som det indgår i processen omkring nye staters tiltrædelse af EU. Disse lande er meget afhængige af fossile brændstoffer. Det Europæiske Fællesskab vil tage hansyn til situationen i hver især af disse stater, således at der om nødvendigt kan fastægges overgangsperioder for bestemte forpligtelser.

Passende foranstaltninger vedrørende olie- og gasforsyningssikkerheden vil betyde en nedsat risiko for vedvarende eller forbigående fysisk afbrydelse af forsyningerne og de dermed forbundne økonomiske risici. De nye interventionsmidler vil blive gennemført i samarbejde med producentpartnerlandene inden for rammerne af en energidialog, der føres ikke blot med OPEC-landene, men også med en privilegeret partner som Rusland.

På baggrund af ovenstående fremsætter Kommissionen i henhold til EF-traktatens artikel 95 forslag til følgende to forskriftsmæssige foranstaltninger:

(1) Et forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om indbyrdes tilnærmelse af forsyningssikkerhedsforanstaltningerne for olieprodukter

(2) Et forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om foranstaltninger til opretholdelse af naturgasforsyningssikkerheden.