KOMMISSIONENS RAPPORT TIL DET EUROPAEISKE RAAD - Bedre lovgivning 1999

"Bedre lovgivning" betyder ikke blot at anvende principperne om naerhed og proportionalitet korrekt, men ogsaa at goere lovgivningen enklere, tydeligere og lettere tilgaengelig. Derved bliver EU's initiativer mere effektive og vinder stoerre anerkendelse.

Siden topmoedet i Edinburgh i december 1992 har Kommissionen arbejdet resolut med denne opgave, hvilket fremgaar af de forudgaaende rapporter om bedre lovgivning . I dag er Kommissionen fast besluttet paa at gaa videre ad denne vej, ligesom den goer sig klar til at tage de nye udfordringer op og loese sine opgaver effektivt i en kontekst, der hele tiden aendrer sig.

I overensstemmelse med Det Europaeiske Raads konklusioner i Wien i december 1998 goeres der i rapporten om bedre lovgivning status over "udviklingen i det seneste aar", ligesom rapporten i aar foerst forelaegges "de forskellige beroerte institutioner og organer (Europa-Parlamentet, Raadet, Regionsudvalget, COSAC og Det OEkonomiske og Sociale Udvalg)". Dermed er der aabnet mulighed for en grundig gennemgang af rapporten og en passende forberedelse af Det Europaeiske Raad.

I NAERHED OG PROPORTIONALITET

1) En kontekst i forandring

Den nuvaerende udvikling viser foerst og fremmest, at der paa flere omraader er behov for en mere udtalt europaeisk dimension.

De nye bestemmelser, som er vedtaget med Amsterdam-traktaten vedroerende folkesundhed og udviklingen af et omraade med frihed, sikkerhed og retfaerdighed , afspejler behovet for en handling paa faellesskabsplan eller i EU-regi paa disse omraader. Den senere tids begivenheder har tydeliggjort behovet for, at EU goer brug af de nye befoejelser.

Paa foedevareomraadet har BSE-krisen og andre sager saasom problemet med dioxin i foedevarer medvirket til at skabe fornyet opmaerksomhed om betydningen af en EU-politik for foedevaresikkerhed .

Paa Det Europaeiske Raads moede i Tammerfors den 15.-16. oktober, der havde oprettelse af et omraade med frihed, sikkerhed og retfaerdighed i Den Europaeiske Union som overordnet tema, fremhaevedes behovet for, at EU udformer faelles asyl- og indvandringspolitikker og udvikler et egentligt omraade med retfaerdighed og bekaempelse af kriminalitet paa EU-plan.

Tilsvarende har man inden for udenrigs- og sikkerhedspolitikken i forbindelse med krigen paa Balkan kunnet konstatere, at EU's bidrag er af stor betydning, hvad enten det drejer sig om genopbygning eller stoette- og handelsordninger.

Disse nye behov er ikke i strid med naerhedsprincippet. Vi maa altid spoerge os selv, om maalene for indsatsen ikke paa tilfredsstillende vis vil kunne naas af medlemsstaterne, eller om opgaverne bedre vil kunne loeses paa EU-plan. Svaret afhaenger naturligvis af omstaendigheder og behov i de enkelte situationer. Dette er grunden til, at det i artikel 3 i protokollen om anvendelse af naerhedsprincippet og proportionalitetsprincippet, der er knyttet som bilag til EF-traktaten (i det foelgende benaevnt "Amsterdam-protokollen"), anfoeres, at naerhed er et dynamisk begreb.

Et andet aspekt er, at naerhedsprincippet kommer til at faa afgoerende betydning i forbindelse med udvidelsen. I den forbindelse er det grundlaeggende spoergsmaal, hvilken indflydelse udvidelsen vil have paa de faelles politikker. Efterhaanden som EU udvides, vil det blive vanskeligere at afgoere, hvilke emner det er tvingende noedvendigt at behandle paa EU-plan. Der maa arbejdes serioest med denne problematik, og naerhedsprincippet maa vaere en rettesnor i dette arbejde. Det er klart, at borgerne kun vil acceptere EU som en legitim enhed, hvis naerhedsprincippet anvendes fleksibelt og i traad med udviklingen. EU's prioriteringer maa ikke lammes, men tvaertimod goeres dynamiske, samtidig med at betingelserne og rammerne for EU's befoejelser maa goeres fleksible og tilpasses omstaendighederne.

2) Status over 1999

Det fremgaar af resultaterne i 1999, at Kommissionen i overensstemmelse med Amsterdam-protokollen noeje har overholdt principperne om naerhed og proportionalitet. Dette er ikke altid en nem opgave. Faktisk laegger de andre institutioner, som det anfoeres i rapporten "Bedre lovgivning 1998: et faelles ansvar" , til stadighed et betydeligt lovgivningsmaessigt pres paa Kommissionen. Disse "krav" om lovgivningsinitiativer er ikke altid i overensstemmelse med principperne om naerhed og proportionalitet.

Naerhed

Paa de omraader, hvor kompetencen er delt mellem EU og medlemsstaterne, indebaerer naerhed, at man kun handler i det omfang, det er noedvendigt. Mere specifikt fastsaettes det i Amsterdam-protokollens artikel 5, at foelgende to aspekter skal vaere overholdt, for at en handling fra Faellesskabets side er berettiget:

- maalene for den paataenkte handling kan ikke i tilstraekkelig grad opfyldes af medlemsstaterne (noedvendighedskriteriet)

- maalene kan bedre opfyldes ved en handling paa faellesskabsplan (effektivitetskriteriet).

Dette er blandt andet grunden til, at Kommissionen paa miljoeomraadet ventede med at fremsaette forslag om emissionslofter for visse luftforurenende stoffer , til den havde konstateret, at handling paa medlemsstatsniveau ikke rakte til at loese de graenseoverskridende problemer med forsuring, troposfaerisk ozon og eutrofiering af jordbunden. Med Kommissionens initiativ har medlemsstaterne dog stadig mulighed for at tilpasse gennemfoerelsesforanstaltningerne til deres saerlige omstaendigheder.

Med naerhedsprincippet for oeje fortsaetter Kommissionen desuden med i videst mulige omfang at benytte sig af alternativer til lovgivning. I aar er der for eksempel indgaaet aftaler direkte med erhvervslivet inden for rammerne af Auto/olie II-programmet (som sigter mod at faa fastsat miljoepolitiske maal for emissionerne fra koeretoejer) samt om nedbringelse af energiforbruget .

Kommissionen giver ogsaa plads til selvregulering. Der er i aar, inden for rammerne af en dybtgaaende dialog med arbejdsmarkedets parter og i overensstemmelse med bestemmelserne i protokollen om social- og arbejdsmarkedspolitikken, indgaaet to aftaler om henholdsvis tidsbegraenset ansaettelse og tilrettelaeggelse af arbejdstiden for soefarende .

Proportionalitet

Kommissionen fremsaetter forslag til foranstaltninger, som i overensstemmelse med Amsterdam-protokollen giver "saa meget spillerum til nationale beslutninger som muligt". Blandt andet har Kommissionen i aar stillet forslag om anvendelse af en nedsat momssats for arbejdskraftintensive tjenesteydelser, i henhold til hvilket medlemsstaterne har mulighed for at anvende denne sats paa forsoegsbasis . Paa toldomraadet har Kommissionen fremsat et forslag til beslutning ("Told 2000") , hvori der fokuseres paa samarbejde mellem toldmyndighederne som middel til at sikre et hoejt og ensartet effektivitetsniveau.

Kommissionen udarbejder sine forslag til handling paa faellesskabsplan i overensstemmelse med Amsterdam-protokollen, hvoraf det fremgaar, at handlingen skal "udformes saa enkelt som muligt og vaere forenelig med en tilfredsstillende opfyldelse af foranstaltningens maal og behovet for effektiv haandhaevelse". Nedenstaaende er eksempler herpaa:

? Kommissionen fremhaevede i en meddelelse om det indre markeds virkemaade, hvor vigtigt det er at sikre gensidig anerkendelse, samtidig med at der foretages de aendringer, der er noedvendige for at styrke dette princip. Anvendes dette princip, er det muligt at sikre den frie bevaegelighed for varer og tjenesteydelser, uden at det er noedvendigt at ty til harmonisering af de nationale lovgivninger .

? I overensstemmelse med Raadets oensker vil Kommissionen tilskynde til anvendelse af de principper, der ligger til grund for den nye metode inden for teknisk harmonisering, og som goer det muligt at skabe stoerre klarhed i og oege effektiviteten af EF-lovgivningen.

? Paa omraadet supplerende pensioner stillede Kommissionen paa grundlag af en groenbog om dette emne forslag til en samordnet strategi (ikke harmonisering), der er tilpasset de forskelligartede bestemmelser, der gaelder i medlemsstaterne .

? For saa vidt angaar miljoeinspektioner, har Kommissionen, frem for at anvende bindende retsakter, udarbejdet en henstilling med det formaal at faa fastsat en raekke minimumsbestemmelser, som er acceptable for medlemsstaterne .

Paa grundlag af henstillingerne fra BEST-taskforcen (forenkling af erhvervsklimaet for smaa og mellemstore virksomheder) satte Kommissionen sig i 1998 for at styrke arbejdet med at vurdere virkningerne af lovgivningen paa virksomhederne . Kommissionen er i dette oejemed i faerd med at aendre sit system for vurdering af virkningerne af lovforslag paa virksomhederne med henblik paa en effektivisering heraf.

Pilotprojektet "det europaeiske virksomhedspanel" har siden 1998 gjort det muligt via spoergeskemaer at analysere virkningerne paa virksomhederne af forslag til retsakter, som skal vedtages af Kommissionen, navnlig hvad angaar omkostningerne ved tilpasningen og den administrative byrde. Dette initiativ har omfattet hoeringer af virksomheder i medlemsstaterne om tre udkast til forslag. Resultaterne har vaeret opmuntrende. For eksempel hoertes 1 744 virksomheder om udkastet til forslag til direktiv om affald fra elektrisk eller elektronisk udstyr. Der vil blive taget hensyn til resultaterne af disse hoeringer, naar der laegges sidste haand paa forslaget.

Kommissionen benytter sig ogsaa af risiko- og costbenefitnalyser som led i forberedelsen af forslag til handling. Dette har blandt andet vaeret tilfaeldet med forslag paa energibesparelses- og kemikalieomraadet .

Forudgaaende hoeringer

Kommissionens agter at viderefoere sin aarelange praksis med forudgaaende hoeringer. Denne praksis involverer en bred vifte af fora og droeftelser om hensigtsmaessigheden af mulige initiativer (rundbordssamtaler, seminarer samt groen- og hvidboeger). Kommissionen har i aar offentliggjort yderligere to groenboeger og to hvidboeger plus en lang raekke arbejdsdokumenter og hoeringsoplaeg (meddelelser og rapporter). Disse initiativer muliggoer udvekslingen af oplysninger og synspunkter, ligesom de goer det nemmere at skraeddersy aktioner til de gaeldende behov.

II ANDRE FORANSTALTNINGER

1) OEget politisk interesse

Det er tydeligt, at indsatsen for at goere lovgivningen klarere, enklere og lettere tilgaengelig figurerer meget hoejt paa den politiske dagsorden, baade paa faellesskabsplan og i medlemsstaterne som "hovedproducenter" af lovgivning . Det er dog noedvendigt, at der goeres reelle fremskridt, og der er i den forbindelse behov for en helt ny lovgivningskultur.

Hvad Kommissionen angaar, tager den initiativer vedroerende hoejnelse af kvaliteten af lovteksters affattelse, forenkling, kodifikation, omredigering og konsolidering samt lettelse af adgangen til lovgivningen.

Kommissionen understreger i denne forbindelse behovet for en mere effektiv intern samordning.

I oevrigt er Kommissionen bekendt med behovet for og giver sin stoette til droeftelser og dialog med de oevrige institutioner samt med medlemsstaterne om disse emner.

2) Status over 1999

Kvaliteten af EF-lovgivningens affattelse

Hvis man oensker at skabe et Europa, som er mere gennemsigtigt og naermere borgerne, er det af afgoerende betydning, at EF-lovgivningen kan forstaas af dem, den vedroerer. Lovteksterne maa vaere klare, sammenhaengende og utvetydige, om ikke andet saa for at sikre en ensartet anvendelse af lovgivningen i alle medlemsstaterne.

En interinstitutionel overenskomst om faelles retningslinjer for EF-lovgivningens affattelse blev med dette maal for oeje vedtaget i december 1998 og offentliggjort i marts 1999 paa grundlag af en stor, faelles indsats af de juridiske tjenester i Kommissionen, Raadet og Europa-Parlamentet. Overenskomsten vedtoges i overensstemmelse med erklaering nr. 39 om kvaliteten af EF-lovgivningens affattelse, der er knyttet som bilag til slutakten til Amsterdam-traktaten, og hvori institutionerne opfordres til i faellesskab at fastlaegge vejledende retningslinjer paa omraadet. Institutionerne forbereder sig i oejeblikket paa at foelge op paa denne aftale og samarbejder om at udarbejde en faelles praktisk vejledning til forfatterne af EF-lovgivningen. Raadet har allerede taget hensyn til denne udvikling i sin nye forretningsorden . Kommissionen har etableret et net af lovgivningskoordinatorer, der blandt andet har til opgave at overvaage kvaliteten af affattelsen af de forslag til retsakter, der udarbejdes i de enkelte generaldirektorater.

Endelig har Kommissionen indfoert to edb-redskaber til effektivisering af affattelsen og praesentationen af lovgivningsmaessige dokumenter, nemlig Greffe 2000 og LegisWrite.

Forenkling

Det maa foerst og fremmest undgaas, at retsakter er unoedvendigt komplicerede, og dette bestraeber Kommissionen sig altid paa. Det sker imidlertid stadig, at ordlyden af Kommissionens forslag bliver tungere under behandlingen i de oevrige institutioner . Det er derfor noedvendigt, at sidstnaevnte ogsaa er opmaerksomme paa problemet og arbejder med samme maal for oeje.

Kommissionen viderefoerer den proces med at forenkle EF-lovgivningen, som ivaerksattes for adskillige aar siden, paa alle omraader (om end Kommissionens forslag, jf. nedenstaaende tabel, ikke vedtages af Raadet i samme tempo):

? Som led i forenklingen af den faelles landbrugspolitik har Kommissionen i aar ivaerksat ganske vidtgaaende initiativer, som er beskrevet i en rapport om forenkling af landbrugslovgivningen . Kommissionen har i den forbindelse ophaevet 13 forordninger vedroerende EUGFL samt frugter og groentsager .

? Gennemfoerelsen af det femte rammeprogram for henholdsvis EF og Euratom inden for forskning er forbundet med fremskridt med hensyn til etableringen af en enklere, mere gennemsigtig og mere fleksibel lovgivningsmaessig ramme, idet gennemfoerelsen af programmerne blandt andet indebaerer en effektivisering af standardkontrakterne.

? Slim-initiativet (enklere lovgivning for det indre marked) er ét af de mest ioejnefaldende eksempler paa tiltag som led i det igangvaerende forenklingsarbejde. Der er allerede fremlagt 11 forslag vedroerende forenkling under dette projekt. For yderligere at stroemline indsatsen har Kommissionen ivaerksat et evalueringsprojekt i samarbejde med medlemsstaterne, og der vil blive udarbejdet henstillinger herom. Som det paapeges i Kommissionens meddelelse om strategien for EU's indre marked , boer Slim-metoden paa koordineret vis anvendes paa EU-direktiver og paa de tilsvarende nationale gennemfoerelsesforanstaltninger.

? Kommissionen yder ogsaa en indsats for at modernisere konkurrencereglerne. I en hvidbog, som blev offentliggjort i aar , slaar Kommissionen til lyd for, at man ophaever Kommissionens monopol paa at indroemme undtagelser efter EF-traktatens artikel 81. Samtidig foreslaas det, at de nationale domstole og konkurrencemyndigheder gives adgang til i fuld udstraekning at anvende EF-traktatens artikel 81 og 82.

Kodifikation, omredigering og konsolidering

Kommissionen har i aar vedtaget otte forslag vedroerende kodifikation, som skal foere til ophaevelsen af omkring 130 retsakter. Det maa imidlertid konstateres, at vedtagelsen af forslagene i mange tilfaelde forsinkes af, at de retsakter, der skal kodificeres, hele tiden aendres, hvorved det bliver noedvendigt ogsaa at aendre forslagene til kodifikation.

For saa vidt angaar den faelles landbrugspolitik (Agenda 2000), har Raadet - paa grundlag af forslag, som Kommissionen fremlagde i 1998 - i aar vedtaget foranstaltninger til omredigering af en raekke basisretsakter. De juridiske tjenester i Europa-Parlamentet, Raadet og Kommissionen har arbejdet videre paa en interinstitutionel aftale om en mere struktureret omredigeringsstrategi.

Den informative konsolidering, som indfoertes for at imoedekomme behovene blandt alle brugere af EF-lovgivningen, er stadig genstand for et stoerre arbejde. I aar har offentligheden via internetbaserne Eur-Lex og Celex faaet adgang til indholdet af hen ved 500 konsoliderede retsakter i samtlige sprogversioner. Eur-Lex og Celex vil senere blive lagt sammen paa ét enkelt websted, som giver integreret adgang til EF-retsakterne.

Adgang til oplysninger

Hvis EU skal kunne tjene borgerne, maa disses behov noedvendigvis saettes i hoejsaedet, navnlig hvad angaar adgangen til oplysninger om EF-lovgivningen.

Der stilles allerede talrige oplysende brochurer og vejledninger til raadighed for brugerne via kanaliseringskontorer og informationsnet. Samtidig frembyder de nye teknologier i dag et imponerende potentiel som medier for adgangen til oplysninger, og Kommissionen bestraeber sig paa at udnytte disse redskaber fuldt ud. Beviset herpaa er den stadig stoerre succes med EUROPA-serveren .

De forskellige sider paa EUROPA-serveren goeres loebende mere brugervenlige og lettere tilgaengelige. For eksempel aabnedes i januar 1999 en «internet-kvikskranke» (flersproget og med gratis adgang) med titlen «Dialog med Erhvervslivet» med det formaal at goere det muligt for virksomhederne at udnytte mulighederne i det indre marked bedre. Derudover er Kommissionen i faerd med at forbedre internetskranken «Dialog med borgerne» , som giver oplysninger om borgernes rettigheder. Med denne dialog aabnes der mulighed for at faa identificeret de mangler paa nationalt plan, som laegger hindringer i vejen for udoevelsen af disse rettigheder, og at faa loesningsforslag paa bordet, som blandt andet kan vedroere forenkling af de administrative procedurer.

CORDIS-serveren giver adgang til lovgivningen samt til supplerende oplysninger om det femte rammeprogram inden for forskning og gennemfoerelsen heraf.

Kommissionen udvikler desuden loebende en ny svartjeneste, som kaldes EUROPE DIRECT. Via denne service kan borgerne hurtigt faa oplysninger om EU's aktiviteter, enten paa et gratis telefonnummer eller pr. e-mail, telefax eller brev.