Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om »Udkast til Kommissionens fortolkningsmeddelelse om fri udveksling af tjenesteydelser og begrebet "almene hensyn" inden for forsikringssektoren« (98/C 407/08)

Det Økonomiske og Sociale Udvalg besluttede den 24. marts 1998 under henvisning til forretningsordenens artikel 23, stk. 2, at afgive udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Industri, Handel, Håndværk og Tjenesteydelser, som udpegede Manuel Ataíde Ferreira til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 8. juli 1998.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 357. plenarforsamling af 9. og 10. september 1998, mødet den 9. september, med 108 stemmer for, 1 imod og 5 hverken for eller imod, følgende udtalelse.

1. Indledning

1.1. I sin initiativudtalelse om forbrugerne på forsikringsmarkedet () henledte ØSU opmærksomheden på visse fortolkningsvanskeligheder, der hindrer gennemførelsen af et enhedsforsikringsmarked. Der peges bl.a. på den vanskelige sondring mellem »fri etableringsret og "friheden til at levere tjenesteydelser" samt begreberne "midlertidighed", "regelmæssighed", "periodicitet", "kontinuitet" og "hyppighed", som indgår i definitionen«. En anden hindring vedrører »begrebet "almenvellet" og skyldes den meget forskelligartede fortolkning, som følge af hvilken hver enkelt medlemsstat har været i stand til at begrunde en række afvigelser fra retten til at levere tjenesteydelser«.

1.1.1. Derfor vil ØSU nu med denne udtalelse om Udkast til Kommissionens fortolkningsmeddelelse om fri udveksling af tjenesteydelser og begrebet »almene hensyn« inden for »forsikringssektoren« () tage tråden fra ovennævnte udtalelse op.

1.2. Begrebet almene hensyn er, som Kommissionen påpeger i sit udkast til meddelelse, i vid udstrækning formet af Domstolens retspraksis.

1.2.1. Det er dog fundamentale principper i de vestlige landes forfatnings- og forvaltningsret, der danner det egentlige grundlag for begrebet »almene hensyn«, som også betegnes »almenvellet« eller »public interest«, og som de enkelte medlemsstaters forvaltninger skal fremme.

1.2.2. Princippet om hensyntagen til almenvellet indebærer en række begrænsninger eller indskrænkninger af den fri udøvelse af det private initiativ og af særinteresser, men afgrænsningen heraf, som er klart fastlagt i lovgivningen, er en forudsætning for den legitime udøvelse af de offentlige myndigheders beføjelse til at indføre begrænsninger (af bindende karakter).

1.2.3. Ifølge de almindelige forfatnings- og forvaltningsretlige principper skal loven fastlægge en klar definition af de almene hensyn, ikke kun hvad angår mål og forudsætninger. Det skal også fastlægges, hvilke midler der kan anvendes for at sikre disse hensyn.

1.3. De grundlæggende fællesskabsbestemmelser, der giver mulighed for på grundlag af almene hensyn at begrænse Rom-traktatens principper om fri bevægelighed, er at finde i traktatens artikel 36, 48, 56, 73 D, 77, 90, stk. 2, 128, 129, 129 A og 130 R.

Inden for de enkelte sektorer er der mange forordninger og direktiver, som direkte vedrører almene hensyn. Det gælder f.eks. 91/440/EØF og forordning (EØF) nr. 1893/91 om jernbanetransport, forordning (EØF) nr. 2408/92 om lufttransport, direktiv 97/67/EF af 15.12.1997 om posttjenester, direktiverne 98/10/EF af 26.2.1998 og 97/33/EF af 30.6.1997 om teletjenester, direktiv 96/19/EF af 13.03.1996 om gas og el samt det andet bankdirektiv 89/649/EØF af 15.12.1989.

Af særlig interesse i forbindelse med denne udtalelse er de såkaldte tredje forsikringsdirektiver, især artikel 28, 32, stk. 4, og 41 i direktiv 92/49/EØF og 92/96/EØF af henholdsvis 18.06.1992 og 10.10.1992 samt artikel 54 i direktiv 92/49/EØF ().

1.3.1. En analyse af ovennævnte begreber viser, at såvel i den grundlæggende fællesskabsret som i den afledte ret sondres der mellem »almene hensyn« på nationalt plan i medlemsstaterne og begrebet »fællesskabsinteresse«, idet førstnævnte især kan begrunde fritagelse fra visse traktatbestemmelser, mens det andet begrænser nationale indgreb og danner grundlag for overdragelse af kompetence til EU på forskellige områder (jf. traktatens artikel 126, 128, 129 B, 130, 130 A og 130 F).

Almene hensyn vedrører enten økonomiske interesser (især traktatens artikel 77, 90 og 92 og de nævnte bestemmelser i den afledte ret) eller ikke-økonomiske interesser, og hertil hører undtagelser fra bestemmelserne om fri bevægelighed (traktatens artikel 36, 48, 56 og 73 D), forbrugerbeskyttelse (traktatens artikel 129 A), miljøbeskyttelse (traktatens artikel 130 R), sundhedsbeskyttelse (traktatens artikel 129) og fremme og beskyttelse af kultur (traktatens artikel 128).

1.3.2. EF-retten indeholder altså de grundlæggende elementer, der er nødvendige for en afgrænsning af medlemsstaternes muligheder for at tilgodese »almenvellet« eller »almene hensyn« inden for landets grænser. De pågældende bestemmelser er imidlertid spredte og ikke systematisk ordnet, og Domstolens fortolkningspraksis er derfor en afgørende forudsætning for at forstå dem og fastlægge deres rækkevidde.

På den anden side er der i den afledte ret en tendens til en stadig større begrænsning af medlemsstaternes råderum, især på nøgleområder som økonomi, samtidig med at der tilstræbes en mere ensartet definition på EU-plan af begrebet almene hensyn og midlerne til sikring af disse hensyn, hvilket kan stride mod en bestemt fortolkning af subsidiaritetsprincippet ().

1.4. Inden for forsikringssektoren er der - i lighed med udviklingen i banksektoren () - en risiko for, at medlemsstaternes forskelligartede fortolkning og sikring af almene hensyn kan hæmme en fri udveksling af tjenesteydelser. Derved kan der opstå uberettigede hindringer for gennemførelsen af et indre marked for forsikringssektoren, uden at almene ikke-økonomiske interesser såsom folkesundhed, offentlig orden, trafiksikkerhed eller forbrugerbeskyttelse står på spil, men kun økonomiske særinteresser for nationale virksomheder eller virksomheder, der er etableret i eller opererer i en given medlemsstat.

2. Hovedtrækkene i Kommissionens udkast til meddelelse

2.1. Kommissionen ønsker med denne meddelelse at øge gennemsigtigheden og afklare de EF-regler, hvis overholdelse den skal påse, og den bebuder, at udkastet vil blive offentliggjort som en »en fortolkningsmeddelelse, der giver erhvervslivet og medlemsstaterne mulighed for at gøre sig bekendt med, hvilken holdning Kommissionen kunne tænkes at indtage til de problemer, den måtte få forelagt«.

2.2. Derfor forsøger Kommissionen allerførst at trække grænsen mellem retten til fri etablering og retten til fri udveksling af tjenesteydelser i forsikringssektoren.

2.2.1. Med henvisning til den grundlæggende EF-ret () går Kommissionen som det vigtigste kriterium ud fra, om tjenesteyderen er midlertidigt eller varigt til stede i en anden medlemsstat (hvor der præsteres tjenesteydelser) end vedkommendes hjemland.

2.2.2. Ifølge EF-Domstolens seneste retspraksis skal tjenesteydelsens midlertidige karakter vurderes ud fra tjenesteydelsens varighed, hyppighed, periodicitet og kontinuitet. Hensigten hermed er at forhindre omgåelse af de gældende bestemmelser i de tilfælde, hvor en tjenesteyder, der er etableret i én medlemsstat, fuldt ud eller primært opererer i en anden medlemsstat. Disse kriterier gælder dog efter Kommissionens opfattelse kun, hvis en tjenesteyder flytter til og permanent er til stede i en anden medlemsstat, men ikke i de tilfælde, hvor en tjenesteyder i sit hjemland får henvendelse fra borgere i en anden medlemsstat, hvor risikoen er lokaliseret.

2.2.3. Med henvisning til Domstolens retspraksis fastslår Kommissionen endvidere, at forholdet henhører under etableringsretten, hvis et forsikringsselskab permanent er til stede i værtslandet.

2.2.3.1. Ifølge samme retspraksis er der tale om permanent tilstedeværelse i værtslandet, hvis et udenlandsk selskab har en filial, et agentur eller et kontor, der drives af selskabets eget personale, eller har engageret en person med fast bemyndigelse til at handle på selskabets vegne.

2.2.3.2. Denne fortolkning har desuden belæg i artikel 1, litra b), i direktiv 92/49/EØF og 92/96/EØF samt i artikel 3 i direktiv 88/357/EØF og 90/619/EØF.

2.2.3.3. Ikke desto mindre har Domstolen for nylig fastslået, at det forhold, at et forsikringsselskab har et kontor i værtslandet, ikke nødvendigvis falder ind under etableringsretten. Tjenesteydelsens midlertidige karakter skal i dette tilfælde vurderes ud fra varigheden, hyppigheden, periodiciteten og kontinuiteten.

2.2.4. Visse situationer falder dog i en grå zone. Kommissionen klassificerer dem således:

a) Der gøres brug af selvstændige mellemmænd: etableringsretten finder kun anvendelse, hvis mellemmanden kumulativt opfylder følgende tre betingelser: (i) mellemmanden skal være underkastet det af ham repræsenterede forsikringsselskabs ledelse og kontrol (eksklusiv fuldmagt), (ii) kunne forpligte forsikringsselskabet og indgå forsikringsaftaler på dets vegne og (iii) have en fuldmagt, der har varig, kontinuerlig og ikke lejlighedsvis karakter.

b) Permanent tilstedeværelse af forsikringsselskabets personale: etableringsretten finder kun anvendelse, hvis det udsendte personale udøver egentlig forsikringsvirksomhed og på permanent basis indgår forsikringsaftaler, behandler erstatningskrav og udbetaler erstatning. Hvis aktiviteterne kun består i rekognoscering, marketing eller reklamevirksomhed, er de ikke omfattet af etableringsretten.

2.2.5. Sondringen mellem etablering og fri udveksling af tjenesteydelser har i denne forbindelse især betydning for, hvilken notifikationsprocedure, der skal følges. Kun hvis der er tale om etablering, skal denne anmeldes på forhånd i henhold til artikel 10 i direktiv 73/239/EØF og 79/267/EØF, således som ændret ved direktiv 92/49/EØF og 92/96/EØF, artikel 32. For de tilfælde, der henhører under fri udveksling af tjenesteydelser, gælder den ordning, der er fastsat i artikel 11 og 14 i ovennævnte direktiver, som ændret ved direktiv 92/49/EØF og 92/96/EØF, artikel 34 og 35.

2.2.5.1. Reklamering i sig selv er efter Kommissionens opfattelse ikke underkastet kravet om forhåndsanmeldelse i direktiv 92/49/EØF og 92/96/EØF, artikel 34. Det er tilstrækkeligt, at disse direktivers bestemmelser om almene hensyn (artikel 41) overholdes.

2.2.6. Kommissionen finder endvidere, at de notifikations- og anmeldelsesprocedurer, der er foreskrevet i direktiverne om etableringsret og fri udveksling af tjenesteydelser, ikke tager sigte på forbrugerbeskyttelse, men blot har karakter af gensidig information mellem tilsynsmyndighederne. Disse procedurer bør derfor ikke betragtes som en formel betingelse, der er afgørende for forsikringsaftalens gyldighed ().

2.3. I anden del af udkastet til meddelelse nævner Kommissionen først, hvilke regler om almene hensyn der gælder for forsikringsområdet såvel ved fri etableringsret som fri udveksling af tjenesteydelser (). Begrebet almene hensyn søges defineret ud fra Domstolens retspraksis.

2.3.1. Ved gennemgangen af de bestemmelser i de tredje forsikringsdirektiver, der er begrundet i almene hensyn, nævner Kommissionen de områder, hvor der i mangel af en EU-harmonisering () udtrykkeligt henvises til almene hensyn på nationalt plan:

- etablering af en filial (artikel 10, stk. 4, i direktiv 73/239/EØF og 79/267/EØF, som ændret ved artikel 32 i direktiv 92/49/EØF og 92/96/EØF);

- indgåelse af forsikringsaftaler (artikel 28 i direktiv 92/49/EØF og 92/96/EØF) såvel ved etablering som udveksling af tjenesteydelser;

- reklamering (artikel 41 i direktiv 92/49/EØF og 92/96/EØF);

- sygeforsikring, der tegnes som erstatning for den lovpligtige sociale sikringsordning (direktiv 92/49/EØF, artikel 54, stk. 1) ().

2.3.2. På disse områder skelner Kommissionen - stadig på grundlag af Domstolens retspraksis - først og fremmest mellem diskriminerende begrænsninger og ikke-diskriminerende begrænsninger.

2.3.2.1. Diskriminerende begrænsninger vil kun kunne retfærdiggøres med hjemmel i traktatens artikel 56, dvs. under påberåbelse af generelle ikke-økonomiske hensyn (offentlig orden, offentlig sikkerhed og folkesundhed), hvilket klart fremgår af Domstolens retspraksis ().

2.3.2.2. Ikke-diskriminerende begrænsninger kan begrundes i generelle økonomiske hensyn.

2.3.2.2.1. Kommissionen nævner derefter nogle eksempler på områder, hvor almene hensyn ifølge Domstolens retspraksis kan påberåbes [punkt IV, 2), a)].

2.3.2.2.2. Det er dog ikke tilstrækkeligt, at en restriktiv bestemmelse principielt vedrører et af disse områder. Den skal også opfylde visse kriterier:

i) den skal være nødvendig,

ii) stå i et rimeligt forhold til det tilsigtede mål og

iii) må ikke overlappe regler i hjemlandet ().

2.3.2.2.3. Da de grundlæggende principper om fri bevægelighed begrænses af begrebet almene hensyn, bør dette altid fortolkes restriktivt og kun anvendes undtagelsesvist. Kommissionen mener derfor, at det er misbrug at indføje store dele af den nationale lovgivning på listen over bestemmelser, der tilgodeser almene hensyn.

2.3.2.2.4. Almene hensyn berører såvel fri etablering som fri udveksling af tjenesteydelser, men vurderingen af en restriktions proportionalitet kan variere, alt efter hvilken form for tjenesteydelse der er tale om (i henhold til etableringsordningen eller reglerne om fri udveksling af tjenesteydelser).

2.3.2.3. Kommissionen nævner herefter en række eksempler (ni) på nationale regler, som kræves overholdt i værtslandet under påberåbelse af almene hensyn, men som efter Kommissionens opfattelse ikke har hjemmel i de tredje direktiver og i særdeleshed ikke kan retfærdiggøres med, at de sikrer forbrugerbeskyttelse, gennemsigtighed, forbeholdelse af bankvirksomhed for kreditinstitutter, sproglig suverænitet eller markedsdisciplinen. Dette gælder følgende bestemmelser:

i) krav om forhåndsmeddelelse af forsikringsbetingelserne og af kontraktdokumenterne;

ii) orbud mod, at forsikringsselskaber udøver kapitaliseringsvirksomhed i lande, hvor denne form for virksomhed er forbeholdt kreditinstitutter;

iii) lovpligtige bonus/malus-ordninger i forbindelse med beregningen af præmien i automobilansvarsforsikringer;

iv) krav om, at forsikringsaftaler uden undtagelse skal være affattet på værtslandets officielle sprog for at være gyldige ();

v) krav om, at udenlandske erhvervsdrivende skal overholde regler for god forretningspraksis, der er udarbejdet af erhvervsorganisationer, som de ikke er medlemmer af ();

vi) krav om overholdelse af værtslandets bestemmelser om maksimale forsikringsmæssige renter inden for livsforsikring, hvadenten der er tale om filialer af udenlandske forsikringsselskaber eller selskaber, der driver virksomhed som led i fri udveksling af tjenesteydelser;

vii) generel pålæggelse af standardvilkår eller minimumsvilkår for forsikringer uden i hvert enkelt tilfælde at vurdere, om de er nødvendige, står i et rimeligt forhold til det tilsigtede mål eller virker diskriminerende;

viii) lovpligtig franchise;

ix) generel forpligtelse til at fastsætte en tilbagekøbsværdi og/eller ret til bonus i livsforsikringsaftaler.

2.3.2.4. Derimod anerkender Kommissionen retten til at forbyde markedsføring af forsikringsprodukter gennem telefonisk henvendelse (»cold calling«).

2.3.3. Kommissionen påpeger endvidere, at nationale regler, der angiveligt tager sigte på at beskytte forbrugerne, ikke en bloc kan betragtes som henhørende under almene hensyn. De bør i hvert enkelt tilfælde undersøges ud fra de kriterier, Domstolen har fastlagt, og i særdeleshed skal det kontrolleres, om de indebærer positiv diskriminering over for indenlandske selskaber i værtslandet.

2.3.4. Selv i de tilfælde, hvor et værtsland kan anvende sin egen lovgivning på forsikringsaftaler, der er lovpligtige i den pågældende medlemsstat (især vedrørende store risici, livsforsikring og obligatorisk forsikring af anden art), eller i de tilfælde, hvor værtslandets præceptive bestemmelser eller »ordre public«-bestemmelser kan anvendes i henhold til lovkonfliktreglerne, bør de pågældende bestemmelser efter Kommissionens mening vurderes i lyset af kriterierne for lovlig påberåbelse af almene hensyn, hvis de hindrer fri udøvelse af forsikringsvirksomhed. I denne forbindelse skal det understreges, at fællesskabsretten har forrang for den nationale privatret.

3. Domstolens definition af begrebet »almene hensyn«

3.1. Kommissionen foretager en grundig gennemgang af EF-Domstolens stillingtagen til begrebet almene interesser og til sondringen mellem fri udveksling af tjenesteydelser og fri etablering ().

Der er dog nogle aspekter især vedrørende begrebet almene hensyn, som fortjener en nærmere præcisering og undersøgelse, fordi de har direkte betydning for forsikringssektoren.

3.2. I henhold til de tredje forsikringsdirektiver er forsikringsselskaber, der ifølge fælles tilladelse driver forsikringsvirksomhed i en anden medlemsstat, forpligtet til at overholde værtslandets bestemmelser vedrørende almene hensyn, idet der ikke umiddelbart skelnes mellem fri etablering og fri udveksling af tjenesteydelser.

3.2.1. Domstolen understreger dog, at en medlemsstat ikke har ret til at kræve, at tjenesteyderen opfylder alle betingelser i forbindelse med etablering, hvilket ville være en trussel mod den fri udveksling af tjenesteydelser ().

3.2.2. Domstolen går her ud fra, at traktatens artikel 59 kræver ikke alene ophævelse af enhver form for diskriminering, men også afskaffelse af alle restriktioner, der kan hindre fri udveksling af tjenesteydelser, selvom de håndhæves over for såvel indenlandske som udenlandske tjenesteydere ().

3.2.3. Domstolen har udtrykkeligt understreget nødvendigheden af at konsolidere det indre marked for forsikringer især for direkte forsikring af anden art end livsforsikring såvel inden for fri udveksling af tjenesteydelser som etablering for at gøre det lettere for forsikringsselskaber i EU at dække risici i de forskellige medlemsstater ().

3.3. Endvidere har Domstolen påpeget, at ikke blot bør der foretages en objektiv vurdering af de hensyn, der påberåbes, men visse betingelser bør opfyldes, før der kan indføres restriktive bestemmelser under henvisning til almene hensyn. Ellers vil den fri udveksling af tjenesteydelser i EU blive hæmmet til skade for etableringen af et enhedsforsikringsmarked (). Domstolen () anfører følgende betingelser, som skal opfyldes kumulativt:

a) de bestemmelser, som medlemsstaterne kræver overholdt, skal være begrundet i tvingende almene hensyn;

b) de må ikke vedrøre områder, der allerede er harmoniseret gennem en EU-lovgivning;

c) de skal overholde princippet om ikke-diskriminering på grundlag af nationalitet;

d) de skal være objektivt nødvendige for at beskytte de påberåbte interesser;

e) de skal stå i et rimeligt forhold til det tilsigtede mål, dvs. de må ikke gå videre end nødvendigt for at nå dette mål, som ikke må kunne opfyldes gennem mindre restriktive bestemmelser;

f) de påberåbte hensyn må ikke i forvejen være tilgodeset gennem regler, som tjenesteyderen allerede er underlagt i sit hjemland.

3.4. Domstolen har flere gange understreget, hvor vigtigt det er, at medlemsstaterne overholder betingelserne for at kunne påberåbe sig almene hensyn, især hvad angår ikke-diskriminering (), idet der ikke må forekomme overlapning mellem flere forskellige restriktive bestemmelser. De påberåbte hensyn kan enten vedrøre økonomiske interesser, især af skattemæssig art (), eller andre interesser, og medlemsstaterne skal i givet fald godtgøre, at den restriktive bestemmelse er hensigtsmæssig og nødvendig for at beskytte den pågældende interesse.

3.5. Desuden har Domstolen undersøgt, i hvilket omfang begrebet almene hensyn kan anvendes inden for etableringsretten () i forbindelse med betingelserne for adgang til erhvervsudøvelse (), og den er nået til den konklusion, at skjult diskriminering () under ingen omstændigheder kan retfærdiggøres med almene hensyn.

3.6. Hvad angår indførelse af diskriminerende bestemmelser, er det i Domstolens retspraksis () fastslået, at det ikke er tilstrækkeligt at henvise til almene hensyn. Domstolen er af den opfattelse, at bestemmelser, som medfører diskriminerende behandling af erhvervsdrivende fra andre medlemsstater, kun kan indføres på grundlag af de særlige hensyn, der er nævnt i EF-traktatens artikel 56 (). Domstolen fortolker begrebet offentlig orden klart restriktivt, og hensyn hertil kan kun komme på tale i undtagelsestilfælde.

3.7. De hensyn, der er anført i traktatens artikel 56, kan ikke påberåbes i spørgsmål af økonomisk karakter, og i særdeleshed kan de ikke tjene skattemæssige formål, eftersom konsekvensen heraf vil være beskyttelse af nationale () erhvervsdrivende.

Domstolen har klart fastslået, at medlemsstaterne ikke kan træffe foranstaltninger, som indebærer diskriminerende behandling af en erhvervsdrivende, som ifølge fælles tilladelse udøver erhvervsvirksomhed i henhold til enten etableringsordningen eller reglerne om fri udveksling af tjenesteydelser. Domstolen baserer sig her dels på en restriktiv fortolkning af traktatens artikel 56, dels på betingelserne for påberåbelse af almene nationale hensyn, og generelt på traktatens grundlæggende principper.

3.8. Hvad angår de områder, hvor almene hensyn kan gøres gældende, har Domstolen taget stilling ved forskellige lejligheder, blandt andet i forbindelse med forbrugerrettigheder. Den anerkender således, at sikringen af forbrugernes rettigheder kan retfærdiggøre visse begrænsninger af den fri udveksling af tjenesteydelser (), hvis medlemsstaterne kan godtgøre, at den nationale bestemmelse er hensigtsmæssig, nødvendig for at nå det tilstræbte mål samt overholder proportionalitetsprincippet. Men Domstolen mener dog, at der skal føres kontrol med sådanne bestemmelser, så de ikke udnyttes til at hindre fri konkurrence i det indre marked ().

3.9. Almene hensyn bør ikke anvendes som påskud for at rejse barrierer for den fri udøvelse af forsikringsvirksomhed. Det er således ikke tilstrækkeligt, at der er tale om et område, hvor almene hensyn kan påberåbes (). Det er også nødvendigt at overholde visse principper for anvendelsen af restriktive bestemmelser på disse områder.

3.9.1. Visse nationale skatteregler, der skaber hindringer for den fri udveksling af tjenesteydelser, forvrider konkurrencen på en sådan måde, at det får konsekvenser for den virksomhed, der udøves af erhvervsdrivende fra andre medlemsstater. Domstolen har accepteret, at der med henvisning til almene hensyn indføres bestemmelser, som sikrer et sammenhængende skattesystem, forudsat at de pågældende bestemmelser ikke er diskriminerende (). I forbindelse med sikring af skattekontrollen og et sammenhængende skattesystem kan almene hensyn kun retfærdiggøre bestemmelser, som ikke indebærer diskriminering, og som vedrører økonomiske områder ().

3.9.2. Medlemsstaterne skal således begrunde, hvorfor det er nødvendigt at tilgodese almene hensyn, og de skal opfylde de nødvendige betingelser for at indføre restriktive bestemmelser. Domstolen () har påpeget, at sådanne bestemmelser skal anvendes i overensstemmelse med følgende principper: de må ikke være diskriminerende, ikke overlappe () andre bestemmelser, være objektivt nødvendige og de skal stå i et rimeligt forhold til det tilsigtede mål, idet almene hensyn udgør en undtagelse fra traktatens grundlæggende principper for fri bevægelighed.

3.9.3. Det er i Domstolens retspraksis fastslået, at enhver national bestemmelse () skal være forenelig med fællesskabsretten, og følgelig kan der kun i undtagelsestilfælde indføres præceptive bestemmelser under påberåbelse af almene hensyn. En medlemsstat kan ikke indføre en masse forskellige bestemmelser alene med den begrundelse, at de betragtes som præceptive. Medlemsstaterne skal sørge for, at deres lovgivning er i overensstemmelse med fællesskabsretten. Begrebet almene hensyn er blot en sikkerhedsventil.

3.10. Domstolen () har endvidere undersøgt forbuddet mod »cold calling« inden for grænseoverskridende tjenesteydelser, der begrænser fri udveksling af tjenesteydelser. Det er i denne forbindelse særlig interessant at se nærmere på den retspraksis, der blev fastlagt med dommen i Alpine Investments-sagen om reklamering for tjenesteydelser gennem telefonisk henvendelse til borgere i andre medlemsstater. Denne sag blev rejst, fordi en medlemsstat påberåbte sig almene hensyn over for en indenlandsk erhvervsdrivende, der ikke mente, at betingelserne for indførelse af en sådan restriktion var opfyldt.

3.10.1. Domstolen tog udgangspunkt i sin fortolkning af traktatens artikel 56, i henhold til hvilken fri udveksling af tjenesteydelser ikke nødvendigvis indebærer, at tjenesteyderen begiver sig til kundens opholdsland.

3.10.2. Den bekræfter, at forbuddet mod at begrænse den fri udveksling af tjenesteydelser gennem restriktioner over for grænsehandelen gælder såvel tjenesteyderens værtsland som hjemland, også selvom bestemmelserne er rettet både mod den pågældende medlemsstats egne borgere og udlændinge.

3.10.3. Alpine Investments-sagen vedrørte anvendelse af »cold calling«, som ikke er forbudt i EU-lovgivningen, men som kan forbydes i en medlemsstats nationale lovgivning. Et sådant forbud strækker sig dog ud over de rent nationale forhold, idet den pågældende medlemsstats egne erhvervsdrivende dermed ikke har mulighed for at rette henvendelse til potentielle kunder i andre medlemsstater, hvilket påvirker den interne handel i EU.

3.10.4. Der var altså tale om, at en medlemsstat indførte en begrænsning af den fri udveksling af tjenesteydelser over for indenlandske erhvervsdrivende, og Domstolen slog i sin dom fast, at en virksomhed kan påberåbe sig retten til fri udveksling af tjenesteydelser over for den medlemsstat, hvor virksomheden er etableret, hvis den pågældende begrænsning berører tjenesteydelser til kunder i en anden medlemsstat.

3.10.5. Spørgsmålet er, om en medlemsstat kan påberåbe sig almene hensyn som begrundelse for en begrænsning af retten til fri udveksling af tjenesteydelser rettet mod indenlandske erhvervsdrivende. Ifølge Domstolens retspraksis er retten til fri udveksling af tjenesteydelser uforenelig med nationale bestemmelser, som uden legitim begrundelse vanskeliggør udveksling af tjenesteydelser i EU.

4. Bemærkninger til Kommissionens udkast til meddelelse

4.1. Det foreliggende udkast til Kommissionens meddelelse imødekommer efter ØSU's mening behovet for at præcisere fortolkningen af en række grundlæggende begreber, fordi uklarhed og uenighed om betydningen kan skade etableringen af et indre marked for forsikringssektoren. Udkastet kan ikke anvendes til at ændre lovgivningen, omend der kunne være behov herfor, således som ØSU har påpeget i en tidligere udtalelse, hvortil nærværende udtalelse er et supplement. Målet er snarere at bidrage til større retssikkerhed såvel i forbindelse med de sager, der er forelagt Kommissionen med henblik på eventuel sagsanlæg, som i forbindelse med fremtidige sager, den måtte få forelagt.

4.2. Kommissionens behandling af de to grundlæggende spørgsmål i udkastet til meddelelse giver dog anledning til nogle kommentarer.

4.3. Begrebet almene hensyn

4.3.1. Kommissionen støtter hele sin fortolkning af begrebet almene hensyn på Domstolens retspraksis. Men som allerede nævnt har Kommissionen ikke blot i sin gennemgang af denne retspraksis undladt at anføre nogle vigtige domme, f.eks. Keck- og Mithouard-dommen (november 1993), dommen vedrørende Den Franske Sammenslutning af Forsikringsselskaber (november 1995) og Jessica Safir-dommen (april 1998), men Kommissionen fortolker desuden retspraksis på en måde, der ikke fuldstændig tager hensyn til forsikringssektorens særlige karakteristika. Der er tale om såvel offentlige som private selskaber, som optræder solidarisk under hensyntagen til de almene hensyn, de forfølger, og de er i konsekvens heraf undtaget fra konkurrencereglerne ().

4.3.2. Så på trods af, at almene hensyn i henhold til de tredje direktiver uden forskel gælder både for etableringsretten og den frie udveksling af tjenesteydelser, synes Kommissionen ikke i tilstrækkelig grad at have fremhævet Domstolens opfattelse, ifølge hvilken leverandører af tjenesteydelser skal kunne drive virksomhed inden for en mere fri og mindre restriktiv ramme, når der er tale om fri udveksling af tjenesteydelser, end når der er tale om etableringsret (), navnlig når tjenesteydelsen ikke indebærer, at leverandøren begiver sig til kundens opholdsland ().

4.3.2.1. Derimod burde den vigtige sondring mellem de to situationer have bragt Kommissionen til klart at anføre, ud fra hvilke kriterier der bør sondres mellem fri etableringsret og fri udveksling af tjenesteydelser for så vidt angår almene hensyn, navnlig via en række vigtige eksempler af bekræftende karakter hidrørende fra retspraksis og medlemsstaternes praksis. Kommissionen burde ligeledes have taget ved lære, navnlig af Keck- og Withouard-dommene, og i sin meddelelse have inkorporeret de fortolkende retningslinjer vedrørende det nærmere indhold af begrebet almene hensyn, navnlig for så vidt angår proportionalitetsprincippets overholdelse.

4.3.2.2. I øvrigt kan en og samme begrænsning, pålagt under påberåbelse af almene hensyn, alt efter omstændighederne betragtes som proportional i relation til en filial etableret i et værtsland og som ikke-proportional, når der er tale om fri udveksling af tjenesteydelser ().

4.3.3. Kommissionen har i øvrigt heller ikke taget stilling til spørgsmålet vedrørende bevisbyrden i tilfælde af tvister om begrebet almene hensyn, og ØSU mener, at det påhviler tilsynsmyndighederne sag for sag at påvise, at de krav, de ønsker at pålægge virksomheder fra andre medlemsstater, overholder de kumulative kriterier som defineret af Domstolen.

4.3.4. Uanset hvad Kommissionen hævder, har den heller ikke taget klar stilling til visse medlemsstaters praksis bestående i samlet at meddele, hvilke dele af den nationale lovgivning de mener henhører under almene hensyn uden konkret at specificere, hvilke bestemmelser i dette lovkompleks der reelt udgør de grundlæggende principper for påberåbelse af almene hensyn ().

4.3.4.1. Denne måde at »underrette« forsikringsselskaberne i oprindelseslandet på kombineret med de uigennemskuelige nationale lovgivninger og fortolkningsvanskelighederne, hvilket klart fremgår af de indbyrdes modstridende afgørelser truffet af de respektive nationale domstole, navnlig for de selskaber, der udveksler frie tjenesteydelser, hæmmer i meget alvorlig grad den konkrete realisering af enhedsforsikringsmarkedet.

4.3.4.2. Derudover har Kommissionen heller ikke behandlet spørgsmålet, som undladt fra bestemmelserne i de tredje direktiver, om hvem der er forpligtet til at informere de virksomheder, der udveksler tjenesteydelser () om de bestemmelser, der er baseret på almene hensyn. Dette er et særligt vigtigt område, hvis man går ud fra, at indholdet eller i det mindste vægten af disse proportionalitetsregler ikke er identisk for etableringsret og for fri udveksling af tjenesteydelser. ØSU mener, at tilsynsmyndighedernes pligt til at informere bør ændres til en juridisk forpligtelse.

4.3.4.3. Kommissionen har ikke taget stilling til værtslandets myndigheders forpligtelse til at formidle detaljerede og præcise lister over bestemmelser, der opfattes som henhørende under almene hensyn, til forsikringssektoren sammen med både de nationale domstoles og den offentlige administrations () fortolkning af, hvorledes disse helt specifikt klart og entydigt skal anvendes i praksis ().

4.3.4.4. Endelig har Kommissionen heller ikke overvejet, om det er hensigtsmæssigt at gøre det obligatorisk for medlemsstaterne inden indførelsen af nye bestemmelser, der henviser til »almene hensyn«, at underrette Kommissionen og de andre medlemsstater om den reelle og detaljerede begrundelse for et sådant tiltag, hvilket ville sætte Kommissionen i stand til straks at sætte det juridiske maskineri i gang, hvis den ikke finder foranstaltningen berettiget ().

4.3.5. Kommissionen synes heller ikke at opfatte det som en krænkelse af de tredje direktiver, at visse værtslande kræver, at selskaberne - omend a posteriori - systematisk underretter tilsynsmyndighederne om betingelserne i de forsikringsaftaler, de markedsfører.

4.3.6. Kommissionen behandler heller ikke de situationer, hvor visse medlemsstater begrænser visse forsikringsselskabers mulighed for at investere i aktier i andre selskaber, ud over det niveau, hvor der er tale om tekniske forbehold.

4.3.7. Kommissionens opfattelse angående det sprog, policen skal foreligge på, er alt for forenklet, idet der ikke tages hensyn til, at det i visse lande i henhold til almindelig ret er et krav, at alle aftaledokumenter skal foreligge på landets eget sprog for at kunne gøres gældende for domstolene. Dertil kommer, at der eksisterer berørte tredjemænd, navnlig inden for skadesforsikring i værtslandet, hvor risikoen befinder sig, og det er dette forbindelseselement, der tages højde for i forbindelse med beslutningen om, hvilken lov der skal gælde, og hvilken domstol der er kompetent ().

4.3.8. Kommissionen har ikke taget stilling til visse medlemsstaters forbud mod, at livsforsikringsselskaber forvalter gruppepensionsfonde på trods af, at denne mulighed udtrykkeligt er nævnt i klasse 7 i bilaget til det første direktiv.

4.3.9. Kommissionen behandler i øvrigt under samme overskrift tilbagekøbsretten og retten til deltagelse i overskuddet, som imidlertid er begrundet i forskellige hensyn. Det forekommer ikke acceptabelt at behandle disse to forhold under ét, idet der for at sikre tilbagekøbsretten kan være gyldige grunde til at tilgodese almene hensyn i forbindelse med fastsættelsen af forsikringstaksterne, navnlig de første år.

4.3.10. Kommissionen udtaler sig ikke om den obligatoriske udpegelse af en skatterepræsentant i værtsmedlemsstaten, også selv om der ikke opkræves skat af præmieindtægten.

4.3.11. Selv om Kommissionen opkaster spørgsmålet om lovkonflikt for så vidt angår definitionen af, hvilken lovgivning der skal gælde for forsikringsaftaler, fremsætter den ingen praktiske forslag til at forenkle eller klargøre bestemmelserne i sådanne sager. Disse bestemmelsers meget komplekse beskaffenhed kan opfattes som en hindring for gennemførelsen af enhedsforsikringsmarkedet, navnlig i lyset af Kommissionens forslag af 22. december 1997 om ændring af Bruxelles-konventionen (KOM(97) 609 endelig udg.) ().

4.3.12. Et andet spørgsmål, som Kommissionen kunne have til taget op under hindringer for kapitalens frie bevægelighed, som har direkte indflydelse på forsikringsmarkedet, både i forbindelse med etableringsretten og i forbindelse med udvekslingen af tjenesteydelser, vedrører behovet for at forhindre, at indgåelsen af forsikringsaftaler bliver et middel til hvidvaskning af penge ().

4.4. Sondringen mellem etableringsret og fri udveksling af tjenesteydelser

4.4.1. Kommissionens fortolkning af sondringen mellem etableringsret og fri udveksling af tjenesteydelser rejser også visse tvivlsspørgsmål. Det bør først og fremmest stå helt klart, at Kommissionens analyse bør omfatte de tre former for fri udveksling af tjenesteydelser, som Domstolen har identificeret: 1) Selskabet begiver sig til forsikringstagerens medlemsstat, 2) Forsikringstageren begiver sig til selskabets medlemsstat, 3) Ingen af parterne begiver sig nogen steder hen, hverken forsikringstageren eller selskabet.

4.4.2. Angående begrebet midlertidig eller lejlighedsvis præstation af tjenesteydelser og det nærmere indhold af begreber som »hyppighed«, »regelmæssighed«, »periodicitet« eller »tilstedeværelse« og uanset, at en beslutning i sidste ende altid må være afhængig af domstolens vurdering i hvert enkelt tilfælde, gør Kommissionen ingen fremskridt i retning af en klassifikation af indholdet af de nævnte begreber, som kunne bidrage til at klargøre sondringen. En sådan afklaring kunne bestå i vigtige eksempler fra retspraksis.

4.4.3. I betragtning af den eksplicitte knæsættelse af denne sondring i forsikringsdirektiverne melder der sig det spørgsmål, om ikke det ville være mere hensigtsmæssigt at betragte etableringsret udelukkende som de tilfælde, hvor det oprindelige selskab opretter en filial eller et agentur med beføjelser til at repræsentere selskabet og indgå forsikringsaftaler og betragte de øvrige tilfælde, hvori der ikke eksisterer en sådan fysisk tilstedeværelse (»etablering«) med sådanne beføjelser som fri udveksling af tjenesteydelser ().

4.4.3.1. Sondringen mellem, hvem der tager initiativet til kontakt med henblik på indgåelse af aftaler, er således i dette tilfælde overflødig.

4.4.3.2. Men hvis den vedvarende eller hyppige karakter af tjenesteyderens aktivitet tages som kriterium for en sondring, så bør det anvendes med henblik på at placere tjenesteydelsen under etableringsordningen, uanset om denne begiver sig til værtslandet, så længe som aktiviteten primært eller udelukkende er centreret om dette marked, og formålet er at unddrage sig lovgivningsmæssige, administrative, skattemæssige eller faglige bestemmelser, der gælder for forsikringsselskaber etableret i denne medlemsstat (svig) (). I dette sidste tilfælde er det med henblik på at undgå, at transaktioner under fri udveksling af tjenesteydelser systematisk klassificeres under etableringsretten nyttigt at definere de elementer, der karakteriserer en intention om at omgå gældende regler.

4.4.4. Derimod indtager Kommissionen ikke noget klart standpunkt vedrørende anvendelsen af mæglere i forbindelse med indgåelse af forsikringsaftaler. Forsikringsmæglere synes på baggrund af deres uafhængighed () kun at kunne betragtes som henhørende under reglerne om fri udveksling af tjenesteydelser. Når Kommissionen anvender udtrykket »selvstændige mellemmænd«, bør der således forud herfor henvises til begrebet »uafhængig person« i henhold til artikel 3 i andengenerationsdirektiverne om livs- og skadesforsikring.

4.4.4.1. Princippet om eksklusivitet forekommer ikke acceptabelt i relation til andre forsikringsmellemmænd, da dette ville udelukke permanente forsikringsvirksomheder fra at falde ind under etableringsretten, alene af den grund, at de arbejder for mere end et selskab (). Eksistensen af en eksklusiv fuldmagt kan højst udgøre et »indicium« på, at en uafhængig person er underkastet etableringsretten, men dette bør dog altid vurderes efter arten og omfanget af de funktioner, den pågældende udfører ().

4.4.4.2. Det forekommer ligeledes klart, navnlig i Gebhard-dommen, at den blotte eksistens af en permanent struktur ikke er et tilstrækkeligt kriterium for, at der er tale om etableringsret, idet det er af afgørende betydning, at en sådan struktur kumulativt skal have beføjelser til at repræsentere og forpligte selskabet i forbindelse med indgåelse af forsikringsaftaler.

4.4.4.3. Det forekommer ligeledes klart på grundlag af Domstolens retspraksis, herunder navnlig Shearson Lehman Hutton-dommen, at hverken eksklusivitet, når den ikke ledsages af moderselskabets kontrol og ledelse, eller afhængighedsforholdet til moderselskabet, som er etableret i en anden medlemsstat, er afgørende kriterier for at fastslå, om der er tale om en filial, et agentur eller etablering ().

4.4.4.4. I tråd med de undtagelser, Kommissionen helt korrekt foreslår i forbindelse med anvendelsen af reglerne vedrørende etableringsretten, bør man være opmærksom på de tilfælde, hvor der i værtslandet gøres brug af en person, som kun er ansvarlig for administration og afregning for skader (f.eks. en advokat), uafhængigt af mandatets midlertidige eller permanente (navnlig juridiske) karakter ().

4.4.5. Angående reklamering mener Kommissionen, at den uanset hvilken form den antager, aldrig falder ind under notifikationsproceduren i artikel 34 i de tredje direktiver.

4.4.5.1. Situationen kræver dog nærmere undersøgelse, navnlig i sager, hvor »reklamebudskabet er en reel opfordring til at indgå en kontrakt over en geografisk afstand, eller hvis det forudsætter, at tjenesteyderen fysisk skal begive sig til et andet sted« for at indgå en aftale, som det fremgår af ØSU's udtalelse om banksektoren (). Kommissionen bør således præcist formulere, i hvilke tilfælde en reklame har en sådan karakter. Blandt kriterierne for om der i et reklamebudskab er en intention om, at få modtageren til at indgå en aftale, kan nævnes angivelse af telefonnummer, adresse, e-mail-adresse osv. samt oplysninger om, på hvilke markeder produkterne udbydes.

4.4.6. ØSU mener ligeledes, at det af hensyn til gennemsigtigheden på markedet bør opfattes som obligatorisk, at der offentliggøres eller gives fri adgang til lister over forsikringsoperatører, som formelt har oplyst deres hensigt om at udøve aktivitet under reglerne for fri udveksling af tjenesteydelser.

4.4.7. Kommissionen nævner »anvendelsen af ny teknologi for at udføre forsikringsaktiviteter på det indre marked«. Kommissionen synes imidlertid at glemme dette forhold i resten af forslaget, skønt den nye teknologi allerede i dag er af stigende betydning, idet den giver mulighed for oplysninger, forhandling og indgåelse af forsikringsaftaler over geografisk afstand via Internet eller interaktive terminaler for slet ikke at tale om anvendelsen af elektronisk udstyr.

4.4.7.1. Kommissionen kunne have undersøgt disse muligheder, og den kunne have forsøgt at gå lidt videre ved at beskrive og tage højde for situationer, som ikke længere er fremtidsvisioner, men som allerede nu er en realitet.

4.4.8. Kommissionen mener helt rigtigt, at notifikations- og underretningsprocedurerne i artikel 34 og 35 i de tredje direktiver ikke kan opfattes som en væsentlig formalitet for aftalernes gyldighed, men det er forkert at hævde, at de ikke kan udgøre en forbrugerbeskyttelsesforanstaltning.

4.4.8.1. Derimod kan en væsentlig baggrund for at en medlemsstat går imod udøvelse af en aktivitet under reglerne for etableringsret eller fri udveksling af tjenesteydelser være forbrugerbeskyttelse. Dette er f.eks. tilfældet, når tilsynsmyndigheden nedlægger forbud mod, at et selskab tegner risici, som det normalt ikke dækker i oprindelsesstaten, og som det følgelig ikke har tilstrækkelig teknisk og/eller finansiel kapacitet til at dække. Sådanne aftaler kan sætte virksomhedens samlede likviditet over styr (). Forbuddet, som i øvrigt altid kan prøves for en domstol, kan nedlægges under påberåbelse af manglende underretning til den medlemsstat, hvor selskabet er etableret eller leverer tjenesteydelser.

4.4.8.2. Det forekommer således nødvendigt at præcisere, at udøvelsen af forsikringsvirksomhed i henhold til reglerne om fri udveksling af tjenesteydelser eller etableringsret, uden at kravene om notifikation af oprindelsesstaten er opfyldt, kan begrunde en udløsning af de procedurer, herunder også hasteproceduren, der er fastsat i artikel 40 i direktiv 92/49/EØF og 92/96/EØF.

4.5. ØSU støtter fuldt ud Kommissionens fuldstændig rigtige analyse af de øvrige aspekter og mener, at det foreliggende forslag danner udgangspunktet for den påkrævede udgivelse af en fortolkende meddelelse fra Kommissionen på dette område.

4.5.1. Det må dog påpeges, at andre aspekter, som ligeledes er vigtige for realiseringen af enhedsmarkedet på forsikringsområdet, ikke behandles i den foreliggende meddelelse, f.eks. harmoniseringen af grundlæggende aspekter af forsikringsaftalen samt ordningen for direkte eller indirekte beskatning, som ØSU indgående har behandlet i den udtalelse, som nærværende udtalelse supplerer.

5. Konklusion

5.1. ØSU finder det nyttigt, at Kommissionen udgiver en fortolkningsmeddelelse om almene hensyn og om reglerne for fri udveksling af tjenesteydelser og etableringsret på forsikringsområdet, ligesom den har gjort på bankområdet.

5.2. ØSU mener, at det dokument, der nu er forelagt til offentlig debat, er et godt arbejdsgrundlag, forudsat at der tages højde for ovenstående bemærkninger. ØSU forbeholder sig ret til at afgive en udtalelse om den endelige version af Kommissionens meddelelse, og understreger, at det arbejde, Kommissionen allerede har udført, er et meget nyttigt led i forenklingsindsatsen under SLIM-programmet.

5.3. Når grundstrukturen for enhedsforsikringsmarkedet er afstukket via en fortolkning, ifølge hvilken almene hensyn bør antage en europæisk dimension, så må der ikke tillades nogen forringelse af forbrugerbeskyttelsen i forbindelse med forsikringsaftaler. Derfor bør tilsynsmyndighederne udstyres med de nødvendige midler til at sikre nøje overholdelse af reglerne på forsikringsområdet.

5.4. Mange af problemerne på forsikringsmarkedet kan ikke løses blot via en fortolkningsmeddelelse, men kræver retsakter, tilmed henhørende under international ret. ØSU henledte allerede Kommissionens opmærksomhed herpå i initiativudtalelsen om »Forbrugerne og forsikringsmarkedet« () og denne anmodning gentages hermed.

Bruxelles, den 9. september 1998.

Tom JENKINS

Formand for Det Økonomiske og Sociale Udvalg

() EFT C 95 af 30.3.1998, pkt. 2.3.1.2.1.

() EFT C 365 af 3.12.1997, s. 7.

() Artikel 28 - Den medlemsstat, hvor risikoen består, kan ikke forhindre forsikringstageren i at indgå en aftale med et forsikringsselskab, der har fået tilladelse i henhold til artikel 6 i direktiv 73/239/EØF, når aftalen ikke er i strid med gældende retsregler begrundet i almene hensyn i den medlemsstat, hvor risikoen består.

Artikel 32, stk. 4 - Inden forsikringsselskabets filial påbegynder sin virksomhed, har den kompetente myndighed i filialmedlemsstaten en frist på to måneder fra modtagelsen af de i stk. 3 nævnte oplysninger til i givet fald at meddele hjemlandets kompetente myndighed de vilkår, som begrundet i almene hensyn skal gælde for udøvelsen af denne virksomhed i filialmedlemsstaten.

Artikel 41 - Dette direktiv er ikke til hinder for, at forsikringsselskaber med hjemsted i en medlemsstat ved anvendelse af ethvert foreliggende kommunikationsmiddel kan reklamere for deres ydelser i filialmedlemsstaten eller i den medlemsstat, hvor tjenesteydelserne præsteres, så længe de ikke tilsidesætter eventuelle regler om sådanne reklamers form og indhold, der er begrundet i almene hensyn.

Artikel 54, stk. 1 - Uanset om andet måtte være fastsat, kan en medlemsstat, hvor aftaler til dækning af de risici, der er nævnt i forsikringsklasse 2 i punkt A i bilaget til direktiv 73/239/EØF, delvist eller fuldstændigt kan erstatte den sygesikring, der er indbygget i den lovpligtige sociale sikringsordning, kræve, at aftalen er i overensstemmelse med de specifikke retsforskrifter til beskyttelse af almene hensyn i forbindelse med den pågældende type forsikring, som medlemsstaten har fastsat, og at de almindelige og specielle betingelser, der er forbundet med denne forsikring, meddeles medlemsstatens kompetente myndigheder, før de anvendes.

() Jf. i den forbindelse ØSU's udtalelse om Kommissionens fortolkningsmeddelelse om »Forsyningspligtydelser i Europa«, EFT C 287 af 22.9.1997, s. 85; jf. endvidere Lionel Monnier i »Services publics, missions publiques et réglementation dans l'Union européenne«, CIRIEC, Paris, s. 195.

() Jf. Kommissionens fortolkningsmeddelelse om fri udveksling af tjenesteydelser og almene hensyn i andet bankdirektiv (SEK(97) 1193 af 20. juni 1997 og ØSU's udtalelse 542/96 af 24.4.1996, EFT C 204 af 15.7.1996, s. 66).

() Traktatens artikel 60, stk. 3 - Med forbehold af bestemmelserne i kapitlet om etableringsretten kan tjenesteyderen midlertidigt udøve sin virksomhed i det land, hvor ydelsen præsteres, på samme vilkår, som det pågældende land fastsætter for sine egne statsborgere. Jf. Kommissionens fortolkningsmeddelelse om fri udveksling af grænseoverskridende tjenesteydelser, EFT C 334 af 9.12.1993, s. 3.

() Det kan diskuteres, om Kommissionen skal uddybe dette spørgsmål i en fortolkningsmeddelelse, men det er en mangel, der blev påpeget i samarbejdsaftalen mellem tilsynsmyndighederne for anvendelse af forsikringsdirektiverne, der blev revideret på tilsynsmyndighedernes konference i oktober 1997 (DT/119/93, rev. 4).

() Jf. nittende og tyvende betragtning i henholdsvis direktiv 92/49/EØF og 92/96/EØF: »det påhviler den medlemsstat, hvor risikoen består, at påse, at der ikke findes nogen hindring for, at de forsikringsprodukter, der tilbydes i Fællesskabet, kan afsættes på dens område, forudsat at de ikke er i strid med gældende retsregler begrundet i almene hensyn i den medlemsstat, hvor risikoen består, og såfremt disse hensyn ikke er beskyttet af hjemlandets retsregler, forudsat at disse retsregler anvendes ikke-diskriminerende på ethvert selskab, der udøver virksomhed i denne medlemsstat, er objektivt begrundet og står i et rimeligt forhold til det tilstræbte mål«.

() Man bør huske på, at de tre forsikringsdirektiver kun indførte en delvis harmonisering af betingelserne for adgang til og udøvelse af forsikringsvirksomhed, idet vigtige elementer som aftaleret og beskatning ikke er medtaget.

() Jf. fodnote 1, s. 39.

() Jf. f.eks. Svensson og Gustavsson mod Boligministeriet, sag C-1184/93, Sml. 3977; jf. ligeledes generaladvokatens konklusioner i sag C-17/92, Fedicine mod Spanien, Sml. I-2258, pkt. 18.

() Jf. Union royal belge des sociétés de football ASBL mod J.M. Bosman (sag C-415/93), hvor der udtrykkeligt anføres følgende: - foranstaltningerne må objektivt set være nødvendige; - resultatet må ikke kunne opnås gennem mindre restriktive regler; - interessen må ikke allerede være beskyttet af regler i oprindelseslandet (Sml. I, 4999). I sagen Tyskland mod Kommissionen - dom 4. december 1986 (sag 205/84, Sml. s. 3803, pkt. 37) indtages en lignende holdning.

() Kommissionen godkender nok princippet, men nævner en række undtagelser, som nøje bør undersøges [punkt IV, 2 c) IV)].

() Kommissionen ser dog her bort fra regler for god forretningsskik, der er udarbejdet af nationale myndigheder, og som skal efterprøves i lyset af EF-traktatens artikel 52 og 59.

() Jf. især følgende domme: sag 33/74, Van Binsbergen - dom af 3.12.1974, Sml. 1974, s. 1299; sag 33/78, Somafer - dom af 22.11.1978, Sml. s. 2183; sag 139/80, dom af 18.3.1981, Sml. s. 819, Blanckaert mod Luisa Trost; sag 89/91, dom af 19.1.1993, Sml. I, s. 165, Shearson; sag C-23/93, TV10 - dom af 5.10.1994, Sml. s. 4795; sag C-55/94, Gebhard - dom af 30.11.1995, Sml. I, s. 4165; sag 205/84, Kommissionen mod Tyskland - dom af 4.12.1986, Sml. I, s. 3755; sag 262/82, Luisi og Carbonne-dom, Sml. 1984, s. 377; sag C-76/90 SÄGER - dom af 21.2.1991, Sml. I, s. 4221; sag 14/76, Bloos - dom af 6.10.1976, Sml. I, s. 1497; sag C-439/93, Lloyd's register-dom, Sml. 1995, s. 961; sag C-148/91, Veronica - dom af 3.2.1993 Sml. I, s. 487.

() Säger-dom, op. cit.

() Sag C-330/91, Commerzbank - dom af 31.7.1993, Sml. I, s. 4017.

() Sag C-238/94, Garcia - dom af 26.3.1996, s. 1673.

() Sag C-384/93, Alpine Investment - dom af 10.5.1995, Sml. I, s. 1141.

() Säger-dom, op. cit.

() Sag C-415//93, Bosman - dom af 20.9.1995, Sml. I, s. 4921.

() Sag C-250/95, Futura - dom af 15.5.1997, Sml. I, s. 2471.

() Gebhard-dom, op cit.

() Sag 19/92, Kraus - dom af 31.3.1993, Sml. I, s. 1663.

() Sag C-1/93, Halliburton - dom af 12.4.1994, Sml. I, s. 1137.

() Sag C-17/92, Federación de distribuidores cinematográficos - dom af 4.5.1993, Sml. I, s. 2239.

() Sag C-334/93, Alpine Investments - dom af 10.5.1995, Sml. I, s. 1141.

() Sag C-484/93, Svensson - dom af 14.11.1995, Sml. I, s. 3955.

() Svensson-dom og sag 205/84 op. cit.

() Sag 339/89, Alsthom Atlantique - dom af 24.1.1991; Sag 93/92, cmc Moto Readcenter - dom af 13.10.1993; sag 398/92, Munc e Fester - dom af 10.2.1994; Reiseburo Broede - dom op.cit.; sag 177/94, Gianfrancopertini - dom af 1.2.1996.

() Nogle områder som Domstolen anser for at høre under begrebet almene hensyn: faglige regler til beskyttelse af ydelsesmodtageren: sag 110/78 og sag 111/78, Vanwesemael - dom af 18.1.1979, Sml. I, s. 35; arbejdstagerbeskyttelse, Guiot - dom af 28.3.1996, Sml. I, s. 1905; forbrugerbeskyttelse, sag 205/84, op.cit.; beskyttelse af den nationale finanssektor, Alpine Investments-dom op.cit.; forebyggelse af svig, sag C-275/92, Schindler - dom af 24.3.1994, Sml. I, s. 1039; offentlig orden, Schindler - dom op.cit.; beskyttelse af intellektuel ejendomsret, sag 62/79, Coditel-dom, Sml. 1980, s.881; bevarelse af den kulturelle og historiske arv, sag C-180/89, Kommissionen mod Italien - dom af 26.2.1991, Sml. I, s. 709; sikring af kulturel mangfoldighed i den audiovisuelle sektor, sag C-353/89, Kommissionen mod Nederlandene - dom af 25.7.1991, Sml. I, s. 4069; Gouda-dom og sag 148/91, op.cit.; sammenhæng i skattelovgivningen, sag C-204/90, Bachmann - dom af 28.1.1992, Sml. I, s. 249; færdselssikkerhed, sag C-55/93, Gerrit - dom af 5.10.1994, Sml. I, s. 4837; beskyttelse af kreditorer, sag C-3/95, og beskyttelse af et velfungerende retsvæsen, sag C-3/95.

() Commerzbank-dom og Bachmann-dom, op.cit.

() Sag C-49/89 af 13.12.1989, Sml. I, s. 4441; jf. endvidere Jessica Safir-dom, sag C-118/96 af 28.4.1998, som endnu ikke er offentliggjort.

() Sag 304/84.

() Reiseburo Broede-dom.

() Sag 82/71, Sail - dom af 21.3.1972, Sml. I, s. 119.

() Alpine Investments-dom, op. cit.

() Sag C-244/94 af 16.11.1995, Francesa das soc. de seguros-dom, Sml. I, s. 4013.

() Säger-dom op.cit. som udtrykkeligt anfører: »En medlemsstat kan navnlig ikke betinge levering af tjenesteydelser på det pågældende lands område af at samtlige betingelser for etablering i landet er opfyldt, idet de bestemmelser i traktaten, som netop skal sikre den frie udveksling af tjenesteydelser, herved ville blive virkningsløse«; jf. ligeledes Kommissionen mod Italien - dom af 26.2.1991, sag 180/89, pkt. 15 og Kommissionens fortolkningsmeddelelse om fri udveksling af grænseoverskridende tjenesteydelser (93/C334/03) i EFT C 334 af 9.12.1993.

() Alpine Investments-dom, op.cit.

() Jf. EFT C 204 af 15.7.1996, s. 66 (ØSU's udtalelse om fri udveksling af tjenesteydelser og almene hensyn i andet bankdirektiv).

() Dette er f.eks. tilfældet med Portugal, som generelt betragter reklame og skatteregler som ordre publique-bestemmelser, eller Tyskland, der generelt henviser til civilretten.

() Punkt 2.3 i samarbejdsaftalen mellem EU's tilsynsmyndigheder for gennemførelsen af de tre forsikringsdirektiver, revideret på tilsynsmyndighedernes 109. konference i oktober 1997.

() Jf. ØSU's velfunderede holdning til dette aspekt - Jf. EFT C 204 af 15.7.1996, s. 66 (ØSU's udtalelse om fri udveksling af tjenesteydelser og almene hensyn i andet bankdirektiv).

() Jf. sag C-267-268/91, Keck - dom af 24.11.1993, Sml. I, s. 6097.

() Dette vurderes til at være et område, der bør drøftes inden for rammerne af ovennævnte samarbejdsaftale mellem tilsynsmyndighederne.

() Der henvises til den interessante pragmatiske holdning, Den Europæiske Forsikringskomité indtager i sin meddelelse af 20.11.1995.

() I EFT C 33 af 31.1.1998, s. 20; jf. i denne forbindelse referatet af konferencen om komparativ ret, afholdt på Det Europæiske Universitetsinstitut i Firenze, den 23. og 24. maj 1991 og offentliggjort under titlen »International Insurance Contract Law in the EC« (F. Reichert-Faciliddes og H.U. Jessurun d'Olivieira, Kluwer Law og Taxation Publishers, Boston, 1993) og Jenard- og Schlosser-rapporterne, EFT C 59 af 5.3.1979.

() På det strafferetlige område er dette spørgsmål harmoniseret ved direktiv 91/308/EØF af 10.6.1991, EFT L 166 af 26.6.1991.

() Jf. dommen i sagen Reinhardt Gebhard mod Consiglio dell' ordine degli avvocati e procuratori di Milano (sag C-55/94), hvor det i forbindelse med etableringsretten og under henvisning til generaladvokatens konklusioner i sagen 81/97, Daily Mail - dom af 27.9.1988, anføres, at etablering betyder integrering i en national økonomi, og at virksomheden primært er centreret om det pågældende land.

() Jf. i forbindelse med dette begreb TV 10 SA mod Commissariaat voor de Media (sag 23/93) i Sml. I, s. 4803 og 4811; ligeledes P. Troberg, som i denne forbindelse taler om »skjult etablering« i Kommentar zum EWG-Vertrag, Artikel 9, Groehen, Thesin Ehlerman, 4. udg., s. 1063, og Binsbergen-dommen, sag 33/74 af 3.12.1974, Sml. s.1299, punkt 13.

() Jf. direktiv 77/92/EØF af 31.1.1977 og henstilling (EØF) nr. 92/48 af 28.1.1991 og Kommissionens udkast til arbejdsdokument om ændring af direktiv og henstilling.

() Modsat hvad Kommissionen hævder, kan det ikke konkluderes ud fra Bloos-dommen af 6.10.1976 og Blaukant og Willems-dommen af 18.3.1981 (sag 14/76 og 139/80 i Sml. s. 1497 og 819), at eksklusiv fuldmagt er en nødvendig forudsætning for anvendelse af etableringsretten (jf. EFT C 204 af 15.7.1996, s. 66).

() I denne forbindelse skal der henvises til dom af 4. december 1986 i sagen Kommissionen mod Tyskland, som udtrykkeligt anfører, at mellemmænd i forsikringssektoren ikke er omfattet af nogen EF-lovgivning, som kunne give Kommissionen mulighed for at afgøre, om en mellemmand udøver sin virksomhed på vegne af den ene eller den anden part i en forsikringskontrakt. Det forhold, at en forsikringskontrakt er indgået via en mellemmand, som ikke har fuldmagt fra det udenlandske forsikringsselskab, ændrer ikke kontraktens karakter som en tjenesteydelse fra sidstnævnte selskab til forsikringstager (pkt. 16) (i Sml., s. 5799).

() Shearson Lehman Hutton mod TUB mbh - dom af 19.1.1993, sag C-89/91, generaladvokatens konklusioner i Sml. I, 170, punkt 42 og 45.

() Jf. i den forbindelse artikel 6 i direktivet om fri udveksling af tjenesteydelser i bilforsikringssektoren (direktiv 90/618/EØF), hvor der henvises til artikel 12 A, stk. 4, i direktiv 88/357/EØF samt til artikel 2, stk. 4, i forslaget til 4. direktiv om motorkøretøjer (af 15.10.1997).

() EFT C 204 af 15.7.1996, s. 66. Der er ikke nogen oplagt grund til at foretage en sondring i forbindelse med forsikringer, forudsat at reklamen klart angiver, at forsikringsgiver dækker risici i værtslandet, uanset om sidstnævnte begiver sig til kundens opholdsland eller ej.

() Jf. Svensson-dommen op.cit.

() EFT C 95 af 30.3.1998, pkt. 2.3.1.2.1.