Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om ændring af direktiv 77/799/EØF om gensidig bistand mellem medlemsstaternes kompetente myndigheder inden for området direkte og indirekte skatter"

(KOM(2003) 446 endelig/2 - 2003/0170 (COD))

(2004/C 32/20)

Rådet for Den Europæiske Union besluttede den 5. september 2003 under henvisning til EF-traktatens artikel 262 at anmode om Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte emne.

På grund af sagens hastende karakter besluttede Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg på sin 403. plenarforsamling den 29. og 30. oktober 2003 at overdrage det forberedende arbejde til Antonello Pezzini som hovedordfører, og vedtog følgende udtalelse med 45 stemmer for, ingen imod og 3 hverken for eller imod.

1. Indledning

1.1. I 1977 blev de regler, som medlemsstaternes kompetente myndigheder skal følge i forbindelse med gensidig bistand og udveksling af oplysninger med henblik på en mere effektiv håndhævelse af deres skattelove, fastlagt.

1.2. Større udbredelse af skattesvig

1.2.1. Der var behov for disse regler, fordi der forelå en stadig større risiko for, at skattesvig og skatteunddragelser rakte ud over medlemsstaternes grænser, med tab af provenu for medlemsstaterne til følge.

1.2.2. Denne situation skadede princippet om skattemæssig retfærdighed, frie kapitalbevægelser samt fri konkurrence og resulterede desuden i et endnu mindre velfungerende indre marked.

1.2.3. Nettet af bilaterale aftaler mellem medlemsstaterne har imidlertid vist sig ikke at have nogen effekt i bekæmpelsen af skattesvig og skatteunddragelse, der er af multinational karakter og en følge af udpræget internationalisering af handel og tiltagende person- og kapitalbevægelser over nationale grænser.

1.3. Direktivets opbygning

1.3.1. Det gældende direktiv indeholder bestemmelser om tre former for udveksling af oplysninger, nemlig udveksling af oplysninger efter anmodning, automatisk udveksling af oplysninger samt uopfordret udveksling af oplysninger. Medlemsstaternes kompetente myndigheder er pålagt frister og begrænsninger i udvekslingen af oplysninger, ikke mindst hvad angår respekt for og beskyttelse af skatteyderne samt tavshedspligt med hensyn til udleverede oplysninger.

1.3.2. Medlemsstaternes myndigheder skal endvidere til stadighed overvåge procedurerne for udveksling.

1.4. Direktivets anvendelsesområde

1.4.1. Direktivet vedrørte fra starten kun direkte beskatning. Først efterfølgende blev det udvidet til at omfatte merværdiafgift (moms) og punktafgift, da disse områder ellers ville forblive uregulerede.

1.4.2. De enkelte områders særlige karakteristika og kendetegn har imidlertid efterfølgende foranlediget Kommissionen til at regulere udvekslingen af oplysninger vedrørende merværdiafgiften separat,(1) og i nær fremtid vil der blive udarbejdet et forslag, som udelukkende vedrører punktafgifter.

1.5. Behov for opdatering

1.5.1. Den sociale, økonomiske og politiske situation har radikalt ændret sig i forhold til den virkelighed, som ledte til udarbejdelse og efterfølgende vedtagelse af direktivet. Det indre markeds udstrækning og omfanget af handelen mellem medlemsstaterne er ændret. Der er ingen tvivl om, at selve begrebet indre marked forstået som udvidelse af de nationale grænser, nu er fuldt ud assimileret, også på det operationelle plan, af et stadigt stigende antal aktører. På den ene side må dette bedømmes til at være glædeligt og tilfredsstillende, men på den anden side er der i takt hermed en eksponentiel vækst i transaktioner inden for Fællesskabet og større viden om de forskellige nationale skattesystemer og det har således ført til en næsten strukturel udbredelse af skattesvig og skatteunddragelse, som udnytter uklarheder i EU-lovgivningen og generelt i de gældende kontrolsystemer. I lyset af dette er det tydeligt, at der er behov for modernisering, styrkelse, forenkling og effektivisering af samarbejdet mellem myndighederne og udvekslingen af oplysninger mellem medlemsstaterne.

2. Kommissionens forslag

2.1. De foreslåede ændringer til de eksisterende artikler i det nuværende direktiv nævnes i artikel 1.

2.2. Den første foreslåede ændring, som bliver tredje afsnit i artikel 2 i det nuværende direktiv, specificerer gennemførelsesmetoden for udveksling af oplysninger efter anmodning. Det fastslås især, at for at imødekomme anmodninger fra en anden medlemsstat, skal den kompetente myndighed i medlemsstaten, til hvilken ansøgningen er rettet, forholde sig på samme måde, som hvis den handlede på egne vegne.

2.2.1. Denne ændring tilslutter EØSU sig fuldt ud, fordi den tilsigter at fjerne de forsinkelser af undersøgelser, der fremkommer ved at nationale bestemmelser pålægger myndighederne at meddele skatteyderen - via anmeldelse - at den har modtaget anmodning om bistand fra en anden medlemsstats kompetente myndigheder med henblik på tilvejebringelse af oplysninger om skatteyderen. Dette anmeldelseskrav eksisterer derimod ikke, når medlemsstaterne opererer på egne vegne. Varigheden af undersøgelserne blev således påvirket i negativ retning, alene fordi det var en fremmed myndighed, som havde iværksat dem, og ikke den nationale. Man må derfor fjerne denne forskelsbehandling, som er skadelig for både den medlemsstat, som anmoder om oplysningerne, og for det indre markeds effektivitet. Denne ændring er for øvrigt fuldt ud i tråd med ændringen i forslaget vedrørende moms(2).

2.3. Den anden foreslåede ændring vedrører artikel 7, stk. 1, andet afsnit, andet led, andet semikolon, og omhandler en medlemsstats kompetente myndigheders anvendelse af oplysninger, der er modtaget fra en anden medlemsstat. Disse oplysninger er faktisk underlagt tavshedspligt på samme måde som oplysninger, der er tilvejebragt i henhold til national lovgivning.

2.3.1. Direktivets nuværende ordlyd har ført til forskellige fortolkninger. Selvom der faktisk har været generel anerkendelse af princippet om, at kun er muligt at anvende oplysninger, som er modtaget fra en anden medlemsstat, hvis denne ikke gør indsigelse, mener visse medlemsstater, at det er nødvendigt med en udtrykkelig tilladelse (fra den kompetente myndighed, der afgiver oplysningerne), før disse oplysninger kan anvendes i forbindelse med retsforfølgelse. Modsat mener andre medlemsstater, at der formodes at være en stiltiende accept, hvis der ikke gøres specifik indsigelse.

2.3.2. EØSU er enigt i, at direktivet bør ændres og tilslutter sig den foreslåede ændring, da den nye ordlyd tilstræber at fjerne enhver form for fortolkningsmæssig tvetydighed ved at gøre proceduren hurtigere og klarere. Ordlyden fastsætter, at de udleverede oplysninger kan anvendes under åbne retsmøder eller i domme, såfremt den kompetente myndighed i medlemsstat, der afgiver dem, ikke modsætter sig dette, når de første gang udleveres. Retssager skal derfor ikke længere suspenderes, indtil der foreligger udtrykkelig tilladelse fra de kompetente myndigheder i de medlemsstater, som anser denne praksis for nødvendig.

2.4. Den efterfølgende foreslåede ændring går ud på at ændre ordlyden i stk. 1 og stk. 3 i det nuværende direktivs artikel 8, der indeholder regler for begrænsninger i udvekslingen af oplysninger.

2.4.1. Den nuværende formulering i stk. 1 er åben for fortolkning, hvilket har gjort det muligt for en medlemsstat at afslå at udlevere de ønskede oplysninger, når disse ikke er omfattet af den nationale skattelovgivning.

2.4.2. Ændringen fastlægger udtrykkeligt, at en anden medlemsstat kun kan afslå at videregive de oplysninger, der anmodes om, når undersøgelserne, som er nødvendige for at tilvejebringe dem, ikke er omfattet dens nationale lovgivning eller administrative praksis.

2.4.3. Forslaget er uden tvivl en forbedring af den nuværende ordlyd og sandsynligvis den bedste, der realistisk set lader sig gennemføre. Der gøres imidlertid opmærksom på, at de eksisterende forskelle mellem efterforskningsprocedurer, som direkte afspejler alene den tilnærmelsesvise harmonisering af nationale skattelovgivninger, bremser et effektivt system til udveksling af informationer. Dette er til skade for en effektiv kontrol med mistænkelige transaktioner og i sidste ende for det indre marked.

2.4.4. Lignende betragtninger gælder for den foreslåede ændring af stk. 3 i artikel 8, som sigter på at fjerne enhver form for uklarhed om anvendelsen af princippet om gensidighed i udveksling af informationer.

2.4.5. Kommissionens forslag slår fast, at den kompetente myndighed i en medlemsstat kan afslå at udlevere oplysninger, når den kompetente myndighed i den medlemsstat, der fremsætter anmodningen, ikke er i stand til at give samme slags oplysninger.

2.4.6. Selvom indsatsen, der er ydet for at fjerne divergerende fortolkninger, er prisværdig, skal det bemærkes, at anvendelsen af princippet om gensidighed beskytter den enkelte medlemsstat, men skader fuld gennemførelse af det indre marked.

2.5. I direktivforslaget indsættes to nye artikler efter artikel 8: artikel 8a og 8b, som har til formål at tilpasse bestemmelserne vedrørende direkte beskatning til bestemmelserne vedrørende indirekte beskatning.

2.5.1. Artikel 8a fastsætter i første afsnit, at efter anmodning fra den kompetente myndighed i en medlemsstat, meddeler den kompetente myndighed i en anden medlemsstat, i henhold til procedurer og gældende lovgivning, skatteyderen om alle instrumenter og beslutninger fra myndighederne i den medlemsstat, der fremsætter anmodningen. Andet afsnit omfatter de væsentlige elementer, som meddelelsen skal indeholde, mens tredje afsnit omhandler kravet om straks at informere den medlemsstat, som fremsætter anmodningen, om svaret på dets meddelelsesanmodning.

2.5.2. Den nye artikel tager hensyn til forskellig praksis og gældende procedurer i de nationale skattelovgivninger og understreger kravet om at indrette sig efter disse procedurer ved behandlingen af anmodninger fra andre medlemsstater. Navnlig har meddelelseskravet - som i visse medlemsstater ikke eksisterer - afgørende proceduremæssig betydning i andre. Det er klart, at proceduren ville være meget hurtigere, hvis den blev forvaltet direkte af den medlemsstat, der fremsætter anmodningen. I den nuværende situation er det dog meget lidt realistisk og tilmed risikabelt. Det er meget lidt realistisk, fordi det kræver, at alle kompetente nationale myndigheder har stor viden om procedurer, herunder også for meddelelser, i de enkelte medlemsstaters lovgivninger. Det er risikabelt, fordi en meddelelse, der er ufuldstændig og juridisk set ugyldig i henhold til en national skattelovgivning, om ikke andet vil skade efterforskningstiden.

2.5.3. Kommissionens forslag skal dog påskønnes, da det på det konkrete plan peger på betydningen af disse procedurer og fastlægger metoder for umiddelbar information om fremsendte meddelelser, med henblik på at lette alle efterfølgende skridt.

2.5.4. Artikel 8b omhandler muligheden for, at to eller flere medlemsstater kan foretage samtidig kontrol af en enkelt skatteyder, hvis det forekommer mere effektivt end én enkelt kontrol. En medlemsstats kompetente myndigheder identificerer de skattepligtige personer, den ønsker at gøre til genstand for samtidig kontrol, og underretter de respektive myndigheder i de berørte medlemsstater om begrundelserne for behørigheden af denne kontrol samt tidsplanen for gennemførelsen. Den myndighed, til hvilken ansøgningen er rettet, meddeler den anden myndighed, om den accepterer eller afslår kontrollen. I tilfælde af accept udnævner den sin repræsentant med ansvar for kontrollen.

2.5.5. Med den nye ordlyd anerkendes betydningen af samtidig kontrol, som faktisk anses for at være en af de mest effektive metoder til kontrol om ikke den ubetinget bedste. Det er indlysende, at der er større sandsynlighed for at opdage skattesvig og skatteunddragelse ved at sammenholde oplysninger, som de kompetente myndigheder har fundet i samme periode i de medlemsstater, hvor de skattepligtige personer, som ønskes gjort til genstand for kontrol, opererer. Det er ikke tilfældigt, at der fra flere sider ønskes større anvendelse af samtidig kontrol, især for at afsløre svig med over- og underfakturering i forbindelse med transaktioner inden for fællesskabet mellem enheder, der opererer i flere medlemsstater.

2.5.6. EØSU hilser derfor indføjelsen af artikel 8b velkommen. Det bemærkes dog, at muligheden for at afvise at iværksætte gennemførelse af samtidig kontrol, uagtet den er begrundet, kan begrænse den fulde betydning af en sådan kontrol og således samarbejdet mellem medlemsstaternes myndigheder.

3. Konklusion

3.1. EØSU er enigt i, at der bør indføres et effektivt system til udveksling af oplysninger mellem medlemsstaterne for at bekæmpe skattesvig og skatteunddragelse.

3.2. EØSU bemærker, at det indre markeds udvikling størrelsesmæssigt og funktionelt samt det stigende antal skattepligtige personer, som opererer i flere medlemsstater, i sagens natur skaber behov for større samarbejde mellem de nationale myndigheder.

3.3. EØSU understreger, at selvom det erkendes, at hvert område har sine særlige kendetegn og karakteristika, kan et effektivt kontrolsystem og gensidig bistand mellem medlemsstaternes kompetente myndigheder ikke se bort fra, at der bør være en større og mere systematisk koordinering mellem kontrolsystemerne vedrørende direkte og indirekte skatter og punktafgifter.

3.4. EØSU er enigt i(3), at de eksisterende forskelle i medlemsstaternes administrative procedurer er til skade for effektiviteten af kontrollen, forlænger den tid det tager, at udføre den, og udgør en stor hindring for et velfungerende indre marked.

3.5. Endnu en gang er det beskyttelsen af nationale interesser, som er en hindring for de fordele, der kunne opnås ved et mere velfungerende indre marked og mere effektive procedurer med henblik på afsløring og bekæmpelse af skattesvig og skatteunddragelse. Som EØSU(4) allerede har gjort opmærksom på, skal "administrativt samarbejde og forebyggelse af svig" ledsages af "modernisering og forenkling" af skattelovgivningerne. Det gælder ikke mindst i et udvidet EU, hvor en harmoniseringsproces får endnu større betydning.

3.6. Overnationale juridiske instrumenter, som f.eks. det europæiske selskab, bør støttes med passende skattemæssige virkemidler og tilhørende kontrolprocedurer og udveksling af information. Med andre ord kan man forestille sig et europæisk system til udveksling og kontrol, som er koblet fra de nuværende nationale procedurer, og som gradvist skal træde i kraft.

3.7. EØSU benytter lejligheden til endnu en gang at pege på begrænsningerne ved det gældende enstemmighedsprincip, som i dag styrer alle beslutninger inden for EU's skattelovgivning, og understreger behovet for at fjerne dette til fordel for beslutninger truffet med flertal, men dog kvalificeret flertal.

3.8. Det er bemærkelsesværdigt, at der generelt ofte refereres til forfatningsmæssige principper om skattelighed, med henvisning til potentielle fordrejninger af EU's indre marked, for så reelt at acceptere forskelle og privilegier, som udspringer af nationale lovgivninger og procedurer.

3.9. EØSU bifalder, under hensyntagen til gældende nationale procedurer og politisk vilje til ikke at vende op og ned på strukturerne, de fremsatte ændringer som samlingspunkt og et yderligere, om end utilstrækkeligt, skridt hen imod modernisering af samarbejdet mellem medlemsstaterne. EØSU opfordrer dog medlemsstaternes kompetente myndigheder til at reagere straks på anmodninger om samarbejde fra andre myndigheder og ikke forskelsbehandle denne praksis til fordel for rent nationale undersøgelser. I denne sammenhæng skal også de teknologiske aspekter af instrumenter til kontrol og udveksling klart tilpasses de mest raffinerede former for skattesvig og skatteunddragelse, som benytter sig af den mest moderne teknologi.

Bruxelles, den 30. oktober 2003.

Roger Briesch

Formand for

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) KOM(2001) 294 endelig.

(2) Artikel 5, stk. 3, i dokumentet KOM(2001) 294 endelig.

(3) EØSU's udtalelse om "Forslag til Rådets direktiv" om ændring af direktiv 77/388/EØF om det fælles merværdiafgiftssystem (Momsudvalget), EFT C 19 af 21.1.1998, s. 56.

(4) EØSU's udtalelse om "Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om:Kommissionens forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om ændring af Rådets forordning (EØF) nr. 218/92 om administrativt samarbejde inden for området indirekte skatter (moms), og Kommissionens forslag til Rådets direktiv om ændring af direktiv 77/388/EØF hvad angår merværdiafgiftssystemet for visse tjenesteydelser, der leveres ad elektronisk vej", EFT C 116 af 20.4.2001, s. 59.