RETTENS BEMÆRKNINGER KOMMISSIONENS SVAR

Oplysninger til underbygning af revisionserklæringen

Regnskabernes rigtighed

21. Det samlede beløb for de indtægtsordrer, der var udstedt, men endnu ikke inkasseret ved udgangen af 2003, er på 27,5 millioner euro. Det dækker ikke de samlede tilgodehavender: 21.

a) Ikke alle de fordringer, der opstår i forbindelse med projekterne (forskud at inkassere, ikke-støtteberettigede udgifter mv.) bliver registreret af Kommissionens centrale tjenestegrene eller delegationerne. Delegationerne nøjes ofte med at indtægtsføre (som negative betalinger) de beløb, som tredjemand faktisk har kunnet betale tilbage. Da der ikke føres andet tilsyn med tilgodehavenderne end det regnskabsmæssige tilsyn, kan Kommissionen i øvrigt ikke sætte tal på beløbet for de faktiske tilgodehavender at fastlægge i forbindelse med projekterne pr. udgangen af 2003 (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43). a) Der gennemføres kontrol af de forskud, der skal indkasseres, og dette punkt er også omhandlet i et kapitel i forvaltningsberetningen. I 2003 blev der gennemført en særlig analyse og kontrol af forskuddene, hvilket gjorde det muligt at indkassere 56,2 mio. EUR. Fra den 1. januar 2005 vil indførelsen af et periodiseringsprincip gøre det muligt at forelægge bestemmelser om potentielle indtægtsordrer.

b) Kommissionen har registreret forskud på 400 millioner euro, der har udestået i over 18 måneder, men den har ikke udskilt alle de beløb, som er udbetalt med urette og skal inkasseres, eller som skal afregnes. Retten kan derfor ikke se, hvor stor en del af forskuddene der bør inkasseres og opføres som tilgodehavender. b) Kommissionen vil gerne understrege den indsats, der blev gjort for året 2003. Der blev udført et meget stort arbejde med at opgøre indkasseringer af forskud, og der gennemføres en meget nøje kontrol af de foranstaltninger, der skal iværksættes med henblik på disse indkasseringer.

22. Midler, der er overført til EIB i 2003 (209 millioner euro), men også tidligere overførsler til andre internationale institutioner, og som modtageren ikke har anvendt 100 %, er ikke opført på balancens aktivside. 22. Kommissionen mener, at disse bevægelser afspejler betalinger til eksterne aktører, der handler på Kommissionens vegne. Som sådan anser Kommissionen dem for at være faktiske betalinger og ikke kun interne likviditetsbevægelser mellem konti, der kontrolleres af EUF’s regnskabsfører. Kommissionen ønsker også at påpege, at de nærmere detaljer vedrørende udestående beløb for disse transaktioner pr. 31.12.2003 er angivet i tabel 4.2.3 i beretningen om den finansielle gennemførelse. Fra og med 2005 vil sådanne transaktioner (forskud udbetalt til mellemled) som følge af indførelsen af regnskabsføring baseret på periodiseringsprincippet figurere som et aktiv på balancen i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 135, stk. 3, i finansforordningen for 9. EUF.

23. Som reaktion på Rettens tidligere bemærkninger har Kommissionen i 2003 udarbejdet en opgørelse over udnyttelsen af de Stabex-midler, der er overført til lokale konti i modtagerlandene. Udbetalinger fra disse konti skal godkendes af delegationerne (jf. punkt 63-68). Ved udgangen af 2003 var de oplysninger, Kommissionen havde modtaget fra de berørte AVS-stater, endnu ikke fuldstændige. Retten mener, at Kommissionen bør medtage resultaterne af denne registrering, også selv om de ikke er fuldstændige, i sin beretning om den finansielle forvaltning og de detaljerede oplysninger om dem i bilagene til beretningerne om den økonomiske forvaltning. 23. Kommissionen har indsamlet oplysninger for 80 % af de pågældende landes vedkommende og for 97 % af det samlede Stabex-beløb for 7. og 8. EUF. Kommissionen agter at udarbejde en fortegnelse med alle relevante oplysninger vedrørende lokale Stabex-konti. De lokale konti er, selv om Kommissionen skal kontrasignere dem, for at de kan bruges, ikke Kommissionens ejendom. Den detaljerede fortegnelse skal derfor inkluderes i beretningen om den finansielle forvaltning. Efter henstilling fra Retten er der indføjet en note om dette spørgsmål i balancen for regnskabsåret 2003.

De underliggende transaktioners lovlighed og formelle rigtighed

24. Bemærkningerne i revisionserklæringens punkt III bygger på en analyse af EUF's overvågnings- og kontrolsystemer, på en undersøgelse af en stikprøve af underliggende transaktioner samt på en analyse af den årlige aktivitetsrapport og erklæringen fra EuropeAids generaldirektør. Bemærkningerne i det følgende indeholder de væsentligste konklusioner af denne undersøgelse.

Analyse af overvågnings- og kontrolsystemerne

Der er sket forbedringer i overvågnings- og kontrolsystemerne i Kommissionen

Iværksættelse af standarderne for intern kontrol

25. EuropeAid, som er ansvarligt for gennemførelsen af EUF, fortsatte i 2003 indførelsen af de forskellige standarder for intern kontrol, som Kommissionen vedtog i 2001. Delegationernes indførelse af standarderne for intern kontrol sker parallelt med indførelsen af standarderne på centralt plan i Kommissionen og i takt med dekoncentrationsprocessen, som først vil være endeligt afsluttet ved udgangen af 2004. For så vidt angår de centrale tjenestegrene, kan Retten drage nedenstående konklusioner, som bl.a. bygger på resultaterne af den analyse af standarderne for intern kontrol, Kommissionens forskellige tjenestegrene har udført.

26. Hvert enkelt generaldirektorat skulle indføre hensigtsmæssige overvågningsforanstaltninger, herunder i fornødent omfang en efterfølgende kontrol af en stikprøve af transaktioner. I 2003 blev der i EuropeAid oprettet et kontor for efterfølgende kontrol af den finansielle forvaltning. Det skal primært afsløre tilbagevendende fejl i systemerne til finansiel forvaltning og intern kontrol, og foreslå foranstaltninger til afhjælpning af konstaterede svagheder. Kontoret har udført dybtgående efterfølgende kontrol af ca. 1 800 risikotransaktioner. Det drejer sig om indtægtsordrer, restbeløb at inkassere, ikkeafregnede forskud, garantier og kautioner. Blandt de væsentligste konklusioner, kontoret for efterfølgende kontrol er nået frem til, er dets bemærkninger om kontrollerne af ikkeafviklede forskud og inkasseringerne. I forbindelse med EUF-projekterne blev der registreret forskud på over 400 millioner euro, der ikke var afregnet efter 18 måneder. I øvrigt blev de forskellige ansvarlige tjenestegrene opfordret til at behandle 27,5 millioner euro som restbeløb at inkassere. 26. Forskudsbetalinger er en normal og regelmæssig måde til at sikre en effektiv gennemførelse af mange bistandsprojekter, og de kontrolleres.

27. Overvågningsforanstaltningen suppleres af et kontor for forudgående kontrol, der er oprettet som en midlertidig sikkerhedsforanstaltning. Kontoret er ikke i sig selv et element, der anbefales i standarderne for intern kontrol. Det startede sit arbejde i juni 2003 i det direktorat, der er anvisningsberettiget for EUF, og har undersøgt 540 transaktioner ud af i alt 5 261 (både forpligtelser og betalinger). De fejl, som kontoret for forudgående kontrol afslørede, er ikke væsentlige.

28. Ud over disse to kontorer er der også indført andre foranstaltninger til overvågning af transaktionerne, f.eks. opstilling af tjeklister til anvendelse på forpligtelserne og betalingerne, møder på tværs af afdelingerne og kontrolbesøg i delegationerne. Generelt er overvågningen mere omfattende end tidligere, men den er stadig ujævn. Skal den gøres mere produktiv, kræver det koordinering, så man kan få fastslået, hvilken form for kontrol der dækker hvilket aspekt ved de underliggende transaktioners lovlighed eller formelle rigtighed. 28. EuropeAid arbejder fortsat på at styrke og rationalisere de eksisterende foranstaltninger yderligere. I den forbindelse er der i 2004 iværksat en harmonisering (finansiel vejledning, centraliseret efterfølgende kontrol, checkliste osv.).

29. I overensstemmelse med standarderne for intern kontrol har EuropeAid også oprettet en intern revisionsenhed. I 2003 omfattede denne enheds revision af EUF en evaluering af arbejdsbyrden i delegationerne (et revisionsbesøg i Mali) og i Bruxelles i forbindelse med dekoncentrationen og af, hvordan gennemførelsen af standarderne for intern kontrol i det anvisningsberettigede direktorat skred frem. Desuden blev der udført et stort arbejde og på dette grundlag fastslået de væsentligste risici og svagheder ved EuropeAids overvågnings- og kontrolsystemer. I årsberetningen for regnskabsåret 2002 gjorde Retten opmærksom på nogle af disse risici og svagheder, navnlig dem, der var forbundet med kontrollerne af, at de arbejder og de leverancer og tjenesteydelser, EUF betalte, faktisk var blevet henholdsvis udført og leveret. 29. Kommissionen er klar over, at forvaltningen af EUF-bevillinger indebærer visse risici. Indførelsen af systemer med styrket kontrol, overvågning og regelmæssig revision gør det muligt at mindske disse risici mest muligt. Hvad angår generaldirektørens årlige erklæring, er ingen af de konstaterede svagheder blevet anset for at være materielle. Som Kommissionen anfører det i sit svar på punkt 30 i Rettens årsberetning for 2002, finder den, at kontrolsystemerne for EUF som helhed gør det muligt at sikre, at de underliggende transaktioner er lovlige og regelmæssige. Med dette system kan der gribes ind for at afhjælpe de lokale myndigheders eventuelle svagheder.

30. Ved udgangen af 2002 (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43) introduceredes rapporterne om forvaltning og bistanden til tredjelande (EAMR) til formidling af ad hoc-oplysningerne om forvaltningen, og de blev endeligt indført i 2003. I disse rapporter sender delegationerne med dekoncentreret forvaltning Kommissionen i Bruxelles de væsentligste periodiske oplysninger om gennemførelsen, betalingerne og de eksterne revisioner af de største projekter. Delegationerne anvender et standardformat, som Kommissionen har udsendt. I marts 2004 havde Kommissionen imidlertid ikke modtaget alle EAMR'erne, selv om de skulle foreligge pr. 31. januar 2004. EAMR'erne er en kilde til ad hoc-oplysninger om forvaltningen for tjenestegrenene i Bruxelles og en del af grundlaget for den ansvarlige direktørs årlige rapport og dermed for generaldirektørens aktivitetsrapport og erklæring. 30. Rapporterne om forvaltningen af bistanden til tredjelande (EAMR) er et informationsredskab vedrørende forvaltningen af ekstern bistand, som de dekoncentrerede delegationer fremsender til de kompetente direktører (ved subdelegation bemyndigede anvisningsberettigede) i EuropeAid samt Generaldirektoratet for Eksterne Forbindelser og Generaldirektoratet for Udvikling. De udgør en af de informationskilder, direktørerne benytter til udarbejdelsen af deres aktivitetsrapporter til generaldirektøren. EAMR bruges ikke som sådan til at forberede generaldirektørens årlige rapport og erklæring. Desuden har delegationerne modtaget meget klare instrukser om, at udarbejdelsen af EAMR ikke fritager delegationschefen for ansvaret for rettidigt at underrette den pågældende direktør om specifikke problemer/spørgsmål, som henhører under direktørens kompetence i dennes egenskab af anvisningsberettiget for de bevillinger, delegationen forvalter.

31. En af standarderne for intern kontrol vedrører indberetning af uregelmæssigheder. I 2003 er der sendt oplysninger til OLAF om tre tilfælde af formodet svig i forbindelse med EUF (Den Dominikanske Republik, Papua Ny Guinea og Sierra Leone). Delegationerne, som er tættere på støttemodtagerne, træffer oftere på uregelmæssigheder og er bedre informeret end de centrale tjenestegrene i Bruxelles. Derfor bør Kommissionen også fremover sørge for, at personalet er sig denne problematik bevidst. Iværksættelse af handlingsplanerne 31. I overensstemmelse med standarderne for intern kontrol underrettes delegationerne om den procedure, der skal følges, når der konstateres uregelmæssigheder eller opstår mistanke om svig, herunder også de kontakter, der skal tages med OLAF. Alt nyt personale og de tjenestemænd, der forbereder sig på udstationering i en delegation, deltager i det obligatoriske oplysningskursus om bekæmpelse af uregelmæssigheder. Dette kursus er også åbent for alle andre tjenestemænd.

32. Ud over implementeringen af standarderne for intern kontrol undersøgte Retten også de handlingsplaner, der skal styrke overvågnings- og kontrolsystemerne. Grundlaget for handlingsplanerne er generaldirektøren for EuropeAids årlige aktivitetsrapport for 2002 eller de behov, der blev konstateret i 2003.

33. Enheder i de centrale tjenester i Bruxelles yder delegationerne og de operationelle direktorater ad hoc-støtte i forbindelse med de eksterne revisioner. Disse enheder har udarbejdet standardretningslinjer, så revisionen af de finansierede projekter, som for langt de flestes vedkommende foretages af eksterne revisionsfirmaer, bliver harmoniseret. I den revisionsplan for 2003, Kommissionen i Bruxelles har opstillet, opereres der således med ca. 30 revisioner på EUF-området (rekvireret hos eksterne revisionsfirmaer), og det er relativt flere end i de tidligere år. Der er blevet indført et nyt it-redskab, CRIS Audit, som dog stadig kun fungerede delvis ved udgangen af 2003; med dette redskab kan de centrale tjenestegrene følge planlægningen af de eksterne revisioner og overvåge gennemførelsen af dem, men da Cris Audit ikke er forbundet med finansdatasystemet, kan det ikke anvendes til evaluering af revisionernes omfang. På længere sigt vil CRIS Audit blive udvidet, så det kommer til at omfatte samtlige delegationers revisionsaktiviteter. 33. Uafhængigt af de centrale tjenestegrenes revisionsplan omfatter delegationernes planer for 2003 pr. 1. juli 2004 i alt 192 revisioner. Desuden blev systemet CRIS Audit i 2004 indført for EUF. Der findes dog allerede et rapporteringssystem for revisioner, som omfatter information vedrørende revisionernes gennemførelse (referencetermer, ordresedler, missioner, foreløbige rapporter osv.) og revisorernes vigtigste konklusioner.

34. Uanset alle disse hjælpemidler er det stadig vanskeligt at fastslå, hvor megen ekstra sikkerhed de eksterne revisioner giver for, at EUF's underliggende transaktioner er lovlige og formelt rigtige. Opfølgningen på konklusionerne af revisionerne er nemlig stadig ikke særlig effektiv, fordi de forskellige aktører anvender konklusionerne meget forskelligt. Efter at man er kommet så langt med standardiseringen af retningslinjerne, bør man nu koncentrere sig om at sikre, at der følges bedre op på konklusionerne af revisionerne. 34. Niveauet for programmering og opfølgning af revisioner svarer til niveauet for forvaltningen af det projekt, der skal gøres til genstand for revision. Det gør det muligt at opnå en mere effektiv udnyttelse af resultaterne. Kommissionen er enig i, at koordinationen af opfølgningen af revisionskonklusionerne skal forbedres, og den har derfor i 2004 indført et rapporteringssystem for denne opfølgning.

35. Aktion 2 i sammenfatningen af generaldirektørernes årlige aktivitetsrapporter og erklæringer for 2001 gik ud på, at der skulle foretages en analyse af de risici, der knytter sig til bistand til tredjelande. I 2003 har Kommissionen udarbejdet et arbejdspapir (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43) om disse risici. Med analysen og de foranstaltninger, der anbefales heri, tages der højde for, at bistanden til tredjelande gennemføres på forskellige måder: ved centraliseret, decentraliseret, delt og fælles forvaltning. Denne velegnede risikoanalyse- og risikostyringsmetode bør nu anvendes på hvert enkelt bistandsinstrument og hver enkelt projekttype, så overvågnings- og kontrolsystemerne kan blive styrket mest muligt. 35. Kommissionen vil tage hensyn til Rettens bemærkning.

36. Kontoret for efterfølgende kontrol af den finansielle forvaltning har i 2003 fulgt en specifik handlingsplan for at få nedbragt de kumulerede udestående fordringer på i alt 27,5 millioner euro. Der er tale om EUF's fordringer på tredjemand vedrørende projekter. Aktionen klarlagde fordelingen af ansvaret for disse inkasseringer mellem EUF's anvisningsberettigede og EUF's regnskabsfører. Der er mangler ved koordineringen mellem EUF's anvisningsberettigede og EUF's regnskabsfører, og Kommissionen har problemer med at anvende bestemmelserne om fordringer og inkasseringer. I øvrigt er der ikke vedtaget en procedure for afregning af de nye indtægtsordrer, som vil blive udstedt i forbindelse med projekterne i 2003 og de følgende regnskabsår. 36. Efter vedtagelsen af den specifikke handlingsplan indførte EUF's anvisningsberettigede og EUF's regnskabsfører i 2003 en mekanisme for kontrol af indtægtsordrer, som trods de specifikke vanskeligheder i indkasseringsproceduren inden for rammerne af EUF – navnlig i tilknytning til de gældende juridiske regler samt OLAS-edb-systemets funktion – har gjort det muligt at gøre betydelige fremskridt. Takket være en bedre koordination og et bedre samarbejde mellem de to tjenester er der ligeledes gjort fremskridt med henblik på at skabe nye operationelle OLAS-metoder til at lette kontrollen og afviklingen af indtægtsordrer. Indførelsen i 2004 af et system for efterfølgende kontrol af transaktioner i EuropeAid vil gøre det muligt at lade problematikken med indtægtsordrer indgå i bredere og mere integrerede kontrolrammer som supplement til de almindelige aktiviteter, der udføres af de ved subdelegation bemyndigede anvisningsberettigede for indkasseringer. Dekoncentrationsprocessen, som skal gøre forvaltningen mere lokal, skulle ligeledes gøre det muligt at opnå en mere effektiv forvaltning af indtægtsordrerne.

Overvågnings- og kontrolsystemerne i AVS-staterne er generelt veludformede

37. Systemerne til overvågning og kontrol af EUF bygger på et partnerskab mellem AVS-staterne og Europa-Kommissionen. For så vidt angår indgåelse af kontrakter og afholdelse af betalinger, er hovedaktørerne i dette partnerskab den nationale anvisningsberettigede — finans- eller udenrigsministeren — og lederen af delegationen. De støtter sig til kontroller foretaget af andre aktører, herunder AVS-staternes fagministerier, programforvaltningsenheder, kontrolbesøg finansieret over projekterne, bistandseksperter og eksterne eksperter, som f.eks. rådgivende ingeniører og revisorer fra den private sektor.

38. Retten udførte stedlig revision i seks AVS-stater (Kenya, Mali, Mauretanien, Papua Ny Guinea, Salomonøerne og Senegal) for at undersøge deres systemer til overvågning og kontrol af EUF. Retten undersøgte desuden en stikprøve på stedet af endelige betalinger med Stabex-midler fra den lokale bankkonto, midlerne indbetales på, til støttemodtagerne under Stabex-programmerne.

39. Systemerne til overvågning og kontrol af kontraktindgåelser og betalinger var som helhed veludformede i de besøgte AVS-stater, eftersom Retten kun i ganske få tilfælde konstaterede, at de gældende bestemmelser på området ikke var overholdt.

40. Det fremgik af Rettens undersøgelse af, hvordan systemerne til overvågning og kontrol af betalingerne fungerede, at de nationale anvisningsberettigede, som i henhold til Cotonou-aftalen skal godkende og afholde EUF's udgifter, ikke i alle tilfælde sikrede sig, at de selv eller de andre aktører foretog de centrale kontroller af fakturaerne korrekt. Derfor blev bestemte centrale kontroller ikke foretaget, navnlig kontrol af, om det udførte arbejde og de ydede leverancer og tjenester var i overensstemmelse med kontrakterne, og om de finansielle klausuler i kontrakterne (om prisrevision, om hensigtsmæssige garantier, om anvendelse af korrekte valutakurser og om betaling af en del af kontrakten i euro og ikke i lokal valuta mv.) var overholdt. Delegationslederne, der skal godkende betalingsordrerne, skal rette op på forsømmelser fra de nationale anvisningsberettigedes side. I en række tilfælde havde de imidlertid ikke sikret sig, at disse centrale kontroller, herunder kontrollerne af de endelige modtageres anvendelse af Stabex-betalinger, var pålidelige. 40. I de fleste AVS-lande finansierer EUF iværksættelsen af bistandsprogrammer hos de nationale anvisningsberettigede for at øge deres kontrol- og overvågningskapacitet betydeligt. Som led i dekoncentrationen er delegationerne blevet styrket for fuldt ud at kunne varetage deres ansvarsområder.

41. Delegationerne med dekoncentreret forvaltning anvender i dag tjeklister, når de anviser betalinger, og det er et stort fremskridt. I nogle tilfælde var det noteret på listen, at bestemte kontroller var foretaget, og at der ikke var konstateret unormale forhold, selv om det faktisk ikke var tilfældet (f.eks. havde en kontrahent ikke stillet en gyldig bankgaranti). 41. Anvendelsen af kontrollister blev indført og formaliseret i løbet af 2002. Kommissionen arbejder på at forbedre kontrollen af anvendelsen af disse lister og af kontrolmissioner, og der er også iværksat uddannelsestiltag for tjenestemændene.

42. Opfølgningen på konklusionerne af og anbefalingerne fra de eksterne revisioner af projekterne er fortsat uensartet og begrænset, fordi revisionsberetningerne konstant er forsinkede, og fordi delegationerne i mange tilfælde mener, at de tjener et administrativt formål: Revisionsberetningerne anvendes i alt for mange tilfælde kun som dokumentation for, at et projekt er afsluttet, eller som dokumentation for yderligere betalinger til en forskudsforvaltning og giver ikke anledning til de nødvendige korrektioner. 42. Kommissionen ønsker at understrege, at: 1) Der er gennemført mange finansielle revisioner af programoverslag ved foranstaltningens afslutning, da dette er en forudsætning for den endelige betaling. 2) De finansielle revisioner af støttekontrakterne bestilles af støttemodtageren i overensstemmelse med de præcise regler, der er angivet i kontrakterne (se også svaret på punkt 34).

43. Kommissionen har bragt sig i en situation, hvor den ikke kan kontrollere anvendelsen af samtlige Stabex-midler, for den har accepteret, at de nationale anvisningsberettigede ikke aflægger regnskab herfor trods forpligtelsen hertil i den ændrede Lomé-konventions artikel 212. Retten konstaterede ved sine revisionsbesøg, at bevægelser på de lokale bankkonti, som Stabex-midlerne indsættes på, ikke var blevet godkendt af delegationslederen (Kenya og Mauretanien), eller at delegationslederen havde anvist overførsler, selv om hans navn ikke stod på den (ikke ajourførte) liste over underskriftsberettigede, som banken anvendte (Senegal). 43. I artikel 212 fastsættes det, at den nationale anvisningsberettigede skal fremlægge en rapport om modtagerlandets anvendelse af midlerne. Informationsstrømmen til Kommissionen har ikke været ensartet. På den baggrund og i lyset af Rettens anbefalinger blev der i 2003 indført en global oversigt, der skal gøre det muligt at foretage en fuldstændig opgørelse af disse midler.

Konklusion vedrørende overvågnings- og kontrolsystemerne

44. Systemerne til overvågning og kontrol af EUF dækker et bredt spektrum af bestemmelser og mål. I regnskabsåret 2003 gik man i gang med at ændre disse systemer. Først når denne proces er ført til ende, kan det måles, i hvor høj grad systemerne giver sikkerhed for de underliggende transaktioners lovlighed og formelle rigtighed. Men på det nuværende stade er det nødvendigt med mere koordination, så man undgår at der kontrolleres dobbelt, og at områder, der indebærer store risici, ikke er dækket, herunder de områder, hvor Retten har konstateret anomalier. Det vil navnlig være nødvendigt at sørge for, at kontrolforanstaltningerne og Kommissionens forskellige kontroltjenesters konklusioner anvendes fuldt ud på delegationsplan. Endvidere bør der sikres intern kontrol i passende omfang af bevægelserne i Stabex-midlerne. 44. Som følge af registreringsarbejdet er Kommissionen i færd med at udarbejde nye, mere præcise retningslinjer for anvendelsen af Stabex-midlerne for at sikre en bedre kontrol af modtagernes anvendelse af de disponible restbeløb.

Revisionen af transaktionerne

45. Retten undersøgte en stikprøve på 49 betalinger på grundlag af den dokumentation, der var tilgængelig i Kommissionen i Bruxelles og — hvor det var relevant — i delegationerne i AVS-staterne. Derudover blev yderligere 37 betalinger med tilhørende samlede og specifikke forpligtelser undersøgt under den stedlige revision i de seks AVS-stater, Retten havde udvalgt til revision. Sigtet var, at efterprøve, hvordan overvågnings- og kontrolsystemerne fungerede, navnlig kontrollen af, om de arbejder, leverancer og tjenesteydelser, som dokumentationen vedrørte, faktisk var udført.

46. For så vidt angår den direkte budgetstøtte (jf. punkt 19), giver retsgrundlaget for EUF mulighed for mange forskellige fortolkninger eller afvigelser. Derfor begrænser kontrollerne af de underliggende transaktioners lovlighed og formelle rigtighed sig til en efterprøvning af, om der er foretaget en fornuftig/rimelig/passende evaluering af de gældende betingelser. I forbindelse med vedtagelsen af de finansielle forpligtelser foretages der indledende evalueringer af, om hvert enkelt af kriterierne i Cotonou-aftalens artikel 61, stk. 2, overholdes, men de er ikke tilstrækkeligt formaliserede. En sådan formalisering, navnlig af kriteriet gennemsigtig, ansvarlig og effektiv forvaltning af de offentlige finanser, er absolut nødvendig, for ellers kan man ikke senere bedømme, om der er sket forbedringer i forvaltningen, hvilket er den grundlæggende betingelse for efterfølgende tildelinger af støtte. Kriterierne for senere frigørelser af midler er i vid udstrækning makroøkonomiske indikatorer, som kun til dels giver oplysninger om forvaltningen af de offentlige finanser. 46. I forbindelse med vedtagelsen af finansielle forpligtelser inkluderer Kommissionen i de finansieringsforslag, den forelægger medlemsstaterne, systematisk en evaluering af den makroøkonomiske situation og de offentlige finanser, hvori der på grundlag af de nyeste oplysninger foretages en analyse af de emner og den problematik, der er omhandlet i kriterierne i artikel 61, stk. 2. Det skulle i princippet give de oplysninger, som er opstillet i punkt 3.4 i metodevejledningen for budgetstøtte, der blev udgivet i marts 2002. Desuden er det værd at fremhæve de overordnede principper, der gælder for udbetalingen af budgetstøttetrancher: — for faste trancher: opretholdelse af den makroøkonomiske balance, som kontrolleres gennem et program med Bretton Woods-institutionerne — for resultatbaserede eller variable trancher er indikatorerne forskellige: resultatrelaterede indikatorer (som afspejler gennemførelsen af fattigdomsbekæmpelsesstrategier), generelle indikatorer for budgetresultater (gennemførelsesniveau, betalingsfrister osv.), procesindikatorer i relation til sektorspecifikke reformer eller forvaltningen af de offentlige finanser. Kommissionen mener ligesom Retten, at det er vigtigt med en grundig og stringent overvågning af situationen med hensyn til de offentlige finanser i de lande, der modtager budgetstøtte. Rammerne for analyse af de offentlige finanser, som omfatter 28 indikatorer og er udarbejdet sammen med andre donorer som led i projektet “Public Expenditure and Financial Accountability”, er i 2004 blevet testet i flere AVS-stater med henblik på praktisk iværktagelse i 2005. Endelig har EuropeAid siden 2003 udviklet en skabelon for overvågningen af forvaltningen af de offentlige finanser, som gør det muligt for delegationerne at fremlægge en halvårlig rapport herom.

Finansielle forpligtelser

47. Finansieringsaftalen mellem Kommissionen og AVS-staten/-staterne skal i henhold til artikel 17, stk. 2, i bilag IV til Cotonou-aftalen udarbejdes senest 60 dage efter, at Fællesskabets beslutningsorgan har truffet afgørelse. For Retten er de to parters undertegnelse af en finansieringsaftale det eneste bevis på, at finansieringsaftalen er udarbejdet. I en stikprøve på over hundrede nye forpligtelser fra 2003, næsten lige så mange som den samlede population af finansielle forpligtelser, der er opført i regnskabsåret, blev der i 82 % af tilfældene undertegnet en finansieringsaftale senest 60 dage efter, at afgørelsen var blevet truffet. For så vidt angår de resterende 18 %, blev der i 3 % (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43) af det samlede antal tilfælde undertegnet en finansieringsaftale over 120 dage efter, at den oprindelige afgørelse blev truffet. Det er en forbedring i forhold til de tidligere regnskabsår. Alligevel bør Kommissionen angive, hvordan den vil sikre, at finansieringsaftalerne fremover udarbejdes inden for 60-dages-fristen. 47. Kravet om at finansieringsaftalen skal udarbejdes inden for 60 dage betyder ikke, at aftalen skal undertegnes. Kommissionen erkender imidlertid, at denne regel kræver, at der udvises omhu ved finansieringsafgørelsens gennemførelse. Dette er i øvrigt tilfældet i langt de fleste tilfælde, således som det fremgår af de procenttal, Retten henviser til. I 99 % af tilfældene undertegnes finansieringsaftalerne af Kommissionen inden for 60 dage. De sjældne undtagelser er tilfælde (især direkte budgetstøtte), hvor det efter vedtagelsen af afgørelsen viser sig, at betingelserne for udarbejdelsen af finansieringsaftalen ikke er opfyldt; for at opretholde en god finansiel forvaltning er det nødvendigt at vente, indtil betingelserne på ny er opfyldt, før undertegnelsen kan finde sted.

Specifikke retlige forpligtelser

48. Fejlene i de specifikke retlige forpligtelser var enkeltstående, der var ikke ret mange, og de var ikke særlig væsentlige. Det drejer sig om følgende: 48.

a) Bestemte uregelmæssigheder forekom hyppigt ved aftalegarantierne: Der var ikke stillet garanti, garantierne dækkede ikke det fulde beløb, eller garantierne var stillet efter udløbet af fristerne i bestemmelserne a) Kommissionen har truffet foranstaltninger for at forbedre kontrollen med bankgarantier. Der er udviklet en specifik modul for bankgarantier i OLAS og sendt instruktioner til delegationerne. Kommissionen tillader sig at pege på, at Retten ikke har konstateret nogen negative finansielle virkninger som følge af denne konstatering.

b) Der var stadig tilfælde, hvor aftalerne var blevet ændret væsentligt på et senere tidsunkt, så det faktiske endelige beløb oversteg det loft, de gældende bestemmelser fastsætter for ændringer

c) Det er praksis i en række delegationer at undertegne kontrakter, de har godkendt, uden at datere dem eller uden at forlange, at kontrahenterne og den nationale anvisningsberettigede daterer dem. Denne anomali gør det vanskeligt for delegationerne at sikre, at de gældende bestemmelser finder anvendelse i de tilfælde, hvor datoen for kontraktundertegnelsen er afgørende for, hvornår bestemmelserne finder anvendelse (når det f.eks. skal kontrolleres, at den nationale anvisningsberettigede først har godkendt kontrakten efter, at ordremodtageren har stillet garanti for kontraktens udførelse). c) Kommissionen minder om, at delegationernes undertegnelse udgør et endossement af aftalen. Datoen for dette endossement har derfor ikke aftalemæssig værdi på samme måde som de kontraherende parters underskrift.

Betalinger

49. Substansfejlene i betalingerne var enkeltstående, der var ikke ret mange, og de var ikke særlig væsentlige. De vedrører følgende: a) Der var afholdt betalinger, der ikke var i overensstemmelse med bestemmelserne i kontrakterne (for så vidt angik pris, betalingsmåde og arten og mængden af varer) b) Der var refunderet udgifter, der ikke skulle refunderes, fordi de ikke var omfattet af kontrakten c) Der var refunderet udgifter, selv om ansøgeren ikke havde indsendt den dokumentation, som udtrykkeligt blev krævet i kontrakten d) Der var afholdt betalinger for tjenesteydelser, arbejder eller varer, uden at der forinden var skaffet rimelig sikkerhed for den faktiske udførelse.

50. Ud over disse fejl fandt Retten fejl, som forekom hyppigere og som vedrørte gennemførelsen af procedurerne. Det er vanskeligt at vurdere disse fejls eventuelle indvirkning på selve betalingernes substans (f.eks. eventuelle morarenter, hvis en frist for afregning med leverandører overskrides). 50. Kommissionen finder, at der i de seneste år er gjort store fremskridt med at mindske betalingsforsinkelserne. Kommissionen agter i øvrigt at videreføre disse bestræbelser og følge Rettens anbefalinger.

51. En hyppigt forekommende uregelmæssighed ved procedurerne er, at rapporterne udarbejdes efter udløbet af den kontraktlige frist. Når sådanne rapporter omhandler gennemførelsen af projekterne, er forsinkelsen i mange tilfælde tegn på svagheder ved den finansielle forvaltning af projekterne. Drejer det sig om revisionskontrakter, begrænses den anvisningsberettigedes muligheder for at indføre effektive korrigerende foranstaltninger og overvågning i høj grad, hvis der går for lang tid, før revisionsberetningerne udarbejdes. Generelt bør senere betalinger være betingede af, at sådanne rapporter foreligger. 51. Hvad angår udarbejdelsen af de kontraktlige rapporter, påhviler det de kontraherende parter at fremlægge disse. Kommissionen gør alt, hvad den kan, for at modtage rapporterne rettidigt. Hvad angår revisionsrapporterne, er dette emne allerede omtalt under punkt 42.

52. Listen over de områder af den interne kontrol af EUF, det er vigtigst at få styrket, kan suppleres med andre anomalier, der vedrører behandlingen af bestemte betalinger eller bestemte indtægter: 52.

a) Selv om betalingerne over de lokale Stabex-bankkonti ikke registreres i Kommissionens regnskab, skal de alligevel godkendes af både den lokale delegation og den nationale anvisningsberettigede. Nogle af disse betalinger var imidlertid ikke undertegnet af delegationen

b) For en række projekters vedkommende bogføres de bankrenter, der oppebæres på de likvide beholdninger ikke, disse renter skal imidlertid indgå i midlerne til de pågældende projekter. Denne anomali kunne afhjælpes ved egnet kontrol i form af afstemninger af bankkonti. b) Inden for rammerne af et programoverslag er det projektets regnskabsfører, som har ansvaret for at bogføre bankrenter. Ved hjælp af eksterne revisioner kan Kommissionen sikre sig, at der på dette område føres et korrekt regnskab.

Den årlige aktivitetsrapport og erklæring fra generaldirektøren for EuropeAid

53. Den årlige aktivitetsrapport og erklæringen dækker både de aktiviteter, der finansieres over det almindelige budget, og dem, der finansieres over EUF, selv om disse områder har hvert sin finansforordning. I rapporten henvises der til EUF i forbindelse med nogle spørgsmål, men ikke i forbindelse med andre, hvad der gør det vanskeligt at vurdere, om og i hvor høj grad et spørgsmål, der tages op, eller et forbehold kan indvirke på EUF (f.eks. de 250 millioner i kontrakter, som forbeholdet vedrørende ngo-sammenslutningen vedrører). Rapporten ville efter Rettens opfattelse blive nemmere at læse, hvis oplysningerne om og vurderingerne af EUF i den årlige rapport og i selve erklæringen blev klarere formuleret. 53. Forbeholdet berører ikke EUF i og med, at alle de foranstaltninger, der er omfattet af instrumentet for fødevarehjælp, finansieres ved hjælp af midler fra EF-budgettet. Den årlige aktivitetsrapport omfatter generelt alle de aktiviteter, der forvaltes af den ved delegation bemyndigede anvisningsberettigede, og det er ikke formålet, at denne præsentation skal opdeles efter programmernes finansieringskilder. Oplysningerne om og vurderingen af kontrolsystemet samt erklæringen vedrører derfor systemets funktion som helhed, uden at der skelnes mellem budget og EUF. Rapporten er snarere koncentreret om aktivitetskonceptet (ABB), som går ud over de stramme rammer for sondringen mellem budget og EUF. Således dækker aktiviteten »forbindelser med AVS-landene og OLT« foranstaltninger, der er finansieret af midler både fra budgettet og fra EUF. Det skal ligeledes bemærkes, at rapporten i et særskilt afsnit indeholder en specifik præsentation af oplysninger opdelt efter aktivitetsbaseret budgettering. Kommissionen vil tage hensyn til Rettens ønsker i det omfang, de årlige aktivitetsrapporters formål og format tillader det.

54. Fordringer at konstatere og spørgsmålet om, om Stabex-midlerne er anvendt korrekt, svarer til et beløb, som sandsynligvis har væsentlig indvirkning på regnskabets kvalitet. Generaldirektøren burde derfor have taget forbehold med hensyn til disse områder (jf. punkt 21). 54. Når Stabex-midlerne er overført til modtagerlandene, tilhører de disse og er formelt ude af EUF’s regnskaber. Modtagerlandenes successive anvendelse af midlerne har derfor ingen formel indvirkning på EUF’s regnskaber.

55. Eftersom resultaterne af Stabex-opgørelsen er ufuldstændige (jf. punkt 23), havde generaldirektøren endnu ikke adgang til alle de oplysninger, han havde brug for i sin erklæring at kunne udtale sig om, om midlerne var anvendt til de fastsatte formål i overensstemmelse med princippet om forsvarlig økonomisk forvaltning, og om de underliggende transaktioners lovlighed og formelle rigtighed. 55. Stabex-instrumentet var en mekanisme for hurtig udbetaling til at kompensere for fald i eksportindtægter fra de vigtigste landbrugsprodukter i AVS-landene. Stabex ophørte med Cotonou-aftalernes ikrafttræden i april 2003. De sidste overførsler, der skal gennemføres, vedrører derfor midler, for hvilke der allerede i de foregående år var truffet afgørelse om tildeling til modtagerstater, som opfyldte støttekriterierne. Der blev ikke foretaget nogen Stabex-overførsler i 2003. Generaldirektørens årlige erklæring vedrører året 2003. EUF-regnskaberne indeholdt ikke oplysninger om modtagerlandenes anvendelse af Stabex-midlerne, da disse midler, når de først er overført til modtagerlandene inden for rammerne af »overførselsaftaler«, tilhører disse lande og formelt er ude af EUF’s regnskaber. Modtagerstaterne (se svar på punkt 43) skal tilsende Kommissionen en rapport om anvendelsen af midlerne, og Kommissionen kan efter at have forelagt Ministerrådet (EF — AVS) sagen stille anvendelsen af afgørelser om nye overførsler i bero, så længe modtagerstaten ikke har meddelt de krævede oplysninger. Kommissionen har ikke fundet det berettiget at benytte denne mulighed på basis af de oplysninger, den hidtil har fået fra modtagerstaterne. Da de oplysninger, delegationerne har modtaget, imidlertid ikke er ensartede, fordi der ikke findes et harmoniseret indberetningssystem, indførte Kommissionen i 2003 en oversigt over disse midler med henblik på at gennemføre en kontrol uden for regnskabet og konsolidere alle de disponible oplysninger.

Udviklingen i overvågnings- og kontrolsystemerne

56. Alle de ovenstående bemærkninger er blevet integreret i en tabel over indikatorer, der skal gøre det muligt at evaluere udviklingen i overvågnings- og kontrolsystemerne (jf. tabel 4 ).

Tabel 4 — EUF-DAS 2003: Potentielle indikatorer på grundlag af revisionen 1. CENTRALE BEMÆRKNINGER — REAKTIONER 2001 2002 2003 Bemærkninger Kommissionens svar Bemærkninger Foranstaltninger, der bør træffes Bemærkninger Foranstaltninger, der bør træffes 1.1 Forvaltningen af Stabex' likvide midler Der mangler kontrol Fremtidig korrespondance med banken om køb og salg af sikkerhed vil ikke blive slettet Handelen reduceret kraftigt, men gevinst og tab ved handeler eller markedsværdien af aktierne pr. årets udgang vises ikke klart i regnskabet Gevinst og tab ved handeler eller markedsværdien af aktierne pr. årets udgang bør vises klart i regnskabet Gevinst og tab (i nogle tilfælde ganske betydelige) ved handeler og markedsværdien af aktierne pr. årets udgang vises i regnskabet De anbefalede foranstaltninger er blevet truffet 1.2 Gennemførelsen af strukturtilpasningsstøtten Retsgrundlaget giver ikke mulighed for nøje kontrol af lovlighed og formel rigtighed, fordi betingelserne ikke altid håndhæves strengt Retsgrundlaget for EUF giver mulighed for afvigelser fra betingelserne Da der mangler oplysninger om kvaliteten af forvaltningen af de offentlige finanser i AVS-staterne, kan Retten ikke udtale sig om udnyttelsen af den direkte budgetstøtte Bedre information om forvaltningen af de offentlige finanser i AVS-staterne Kommissionen har givet yderligere oplysninger om sin overvågning af forvaltningen af de offentlige finanser i AVS-staterne, blandt andet i rapporten om den finansielle forvaltning i regnskabsåret 2003 Kommunikationen om dette vigtige emne bør fortsat forbedres 1.3 Risikovillig kapital - betalinger forvaltet af EIB Højere rentesatser, end Lomé-konventionen tillader Mener at have handlet korrekt, men vil i samråd med EIB efterprøve, om Lomé-konventionen anvendes korrekt Højere rentesatser, end Lomé-konventionen tillader Korrekt anvendelse af Lomé-konventionen Ansvaret for forvaltningen af investeringsfaciliteten blev overført til EIB ved finansforordningen for den 9. EUF Retten skal ikke længere udtale sig om dette spørgsmål i forbindelse med DAS'en 1.4 Prisrevisionsmekanismer Prisrevisioner ikke fastsat i kontrakterne Kommissionen vil give alle delegationerne en påmindelse for at undgå, at problemet opstår igen Prisrevisioner betales fortsat uden et klart grundlag i kontrakterne Udformningen og kontrollen af prisrevisionsklausulerne i kontrakterne bør forbedres Gennemførelsen af prisrevisionsklausulerne giver fortsat i enkelte tilfælde problemer Dette aspekt af kontraktgennemførelsen bør fortsat overvåges 1.5 De primære forpligtelsers faktiske niveau Ansat for højt i regnskabet, fordi der ikke frigøres forpligtelser Kommissionen vil fortsat bestræbe sig på at forbedre overvågningsprocedurerne Regnskabet giver ikke et retvisende billede, fordi man ikke sørger for at få afsluttet forpligtelserne hurtigt Forpligtelserne bør overvåges og hurtigt afsluttes Kommissionen har foretaget en dybtgående undersøgelse af de problematiske uindfriede forpligtelser De problematiske uindfriede forpligtelser bør fortsat gennemgås systematisk 1.6 Afregning af forskud og diverse tilbagebetalinger Ingen bemærkninger Ikke relevant Regnskabet giver ikke et pålideligt billede af forskud og beløb at tilbagesøge Manglen bør afhjælpes Afregningen af over 18 mdr. gamle forskud (400 millioner euro) og inkasseringen af de beløb, der skal tilbagesøges (27,5 millioner euro), er dårligt organiseret Procedurerne for konstatering, registrering og overvågning af forskud at afregne og af beløb at tilbagesøge bør effektiviseres 1.7 Rapporter om udnyttelsen af Stabex-midlerne og kontrollen af de endelige betalinger Stabex-overførslerne er bogført som betalinger, selv om modtagerne endnu ikke har fået dem Vil forbedre kvaliteten af de regnskabsmæssige oplysninger Ingen oplysninger i regnskabet om udnyttelsen af Stabex-midlerne Manglen bør afhjælpes, for Kommissionen er medansvarlig for udnyttelsen af disse midler Kommissionen kan ikke kontrollere anvendelsen af Stabex-midlerne (artikel 212 i Lomé IV), og nogle bankoverførsler er ikke godkendt, som de bør De nationale anvisningsberettigede bør anmodes om at indsende alle rapporterne om anvendelsen af Stabex, og den interne kontrol af bankoverførslerne bør styrkes 2. OVERVÅGNINGS- OG KONTROLSYSTEMER 2001 2002 2003 GENNEMGANG AF FINANSIELLE REVISIONER Forekomst (a) Forekomst (a) Forekomst (a) 2.1 I mandatet er arten af ikke-støtteberettigede udgifter ikke defineret klart hyppig hyppig lejlighedsvis 2.2 I revisionsberetningen sættes der ikke præcise tal på de reviderede udgifter og på støtteberettigede og ikke-støtteberettigede udgifter hyppig hyppig lejlighedsvis 2.3 Ikke gjort tilstrækkeligt for at få tilbagesøgt ikke-støtteberettigede udgifter, som eksterne revisorer har identificeret hyppig hyppig hyppig INTERNE KONTROLSYSTEMER I BRUXELLES Vurdering af overvågnings- og kontrolsystemerne (b) Vurdering af overvågnings- og kontrolsystemerne (b) Vurdering af overvågnings- og kontrolsystemerne (b) 2.4 Faktisk gennemførelsesgrad for udvalgte interne kontrolstandarder, der gælder for de underliggende transaktioner oplysningerne foreligger ikke B B/A INTERNE KONTROLSYSTEMER I 6 AVS-LANDE (34) (35) 2.5 Samlet vurdering af udbuddene oplysningerne foreligger ikke B B/A 2.6 Samlet vurdering af betalingerne oplysningerne foreligger ikke B B/A 2.7 Samlet vurdering af revisionerne oplysningerne foreligger ikke B B 2.8 Samlet vurdering af tilbagesøgningerne oplysningerne foreligger ikke C C 2.9 Samlet vurdering af bogføringen oplysningerne foreligger ikke B B/A 2.10 Samlet vurdering af alle de besøgte lande oplysningerne foreligger ikke B B (a) Hyppighed (forekomst) sjælden lejlighedsvis hyppig (b) Vurdering af overvågnings- og kontrolsystemerne A. Fungerer godt, få eller mindre forbedringer påkrævet B. Fungerer, men forbedringer nødvendige C. Fungerer ikke efter hensigten

KAPITEL III — OPFØLGNING PÅ TIDLIGERE BEMÆRKNINGER

Opførelse af EUF på budgettet

Rettens tidligere bemærkninger

57. Retten har flere gange fremsat bemærkninger om, hvor vanskeligt det er at gennemføre flere på hinanden følgende EUF, og overvejet muligheden for at opføre EUF på budgettet (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43). Kommissionen forpligtede sig til at forelægge en meddelelse i 2003 om de eventuelle fordele og ulemper ved EUF-budgetteringen (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43). Ifølge Kommissionen kunne opførelsen på budgettet, som også Europa-Parlamentet længe har været tilhænger af, være en løsning på de overgangsproblemer, som opstår igen og igen i forbindelse med iværksættelsen af nye EUF; den ville også give mulighed for en kontinuerlig gennemførelse af de aftaler, der er indgået med AVS-landene. 57. Kommissionen er ganske rigtigt af den opfattelse, at opførelsen på budgettet kunne være en løsning på problemerne med overgangen mellem de forskellige EUF, men minder om, at dette ikke er den eneste grund til, at en budgettering vil være hensigtsmæssig (ensartede procedurer, budgetmæssig gennemskuelighed, afskaffelse af proceduren med forhandling og ratifikation med alle de frister, det indebærer). Der henvises til Kommissionens svar på punkt 12.

Udviklingen på området

58. Den 8. oktober 2003 vedtog Kommissionen en meddelelse til Rådet og Europa-Parlamentet med titlen »Gennemførelse af fuld integration af AVS-landene i EU's budget«, hvori den opstiller en række argumenter for opførelse af EUF på budgettet. Alle de berørte parter (navnlig AVS-landene) undersøger omhyggeligt spørgsmålet. Europa-Parlamentet har allerede erklæret sig for tilhænger af, at opførelsen på budgettet indføres hurtigt (jf. punkt 42 i betænkningen om decharge for regnskabsåret 2002). 58. Kommissionen har flere gange foreslået, at EUF opføres på budgettet. På baggrund af EU's udvidelse og de afgørelser, der skal træffes om de finansielle overslag for 2007-2013, vil det navnlig være hensigtsmæssigt, at EUF opføres på budgettet fra og med 2007/2008.

Inddragelse af AVS-landenes overordnede revisionsorganer i kontrollen af EUF

Rettens tidligere bemærkninger

59. Inden for rammerne af undersøgelsen af, hvordan de tidligere EUF er blevet forvaltet (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43), har Retten, Parlamentet og Rådet understreget, at oprettelse af og støtte til stærke, effektive og uafhængige overordnede revisionsorganer (OR) kan være af den allerstørste betydning for at højne kvaliteten af forvaltningen af de offentlige finanser i AVS-landene og navnlig kvaliteten af kontrollen af de EUF-finansierede foranstaltninger. 59-60. Den direkte støtte til overordnede revisionsorganer (OR) ydes i form af projekter uden for rammerne af finansieringsaftaler om budgetstøtte, men også gennem punktuelle tekniske bistandsforanstaltninger finansieret af posterne for institutionel støtte (forvaltet efter EUF-procedurerne), som i hver enkelt finansieringsaftale om budgetstøtte supplerer de midler, der er afsat hertil. Kommissionen har ajourført oplysningerne i bilag 6, således at de nu også omfatter ovennævnte punktuelle foranstaltninger. Det fremgår heraf, at der i øjeblikket ydes direkte støtte — uanset finansieringskilde — i 9 lande, og at mulighederne for direkte støtte er ved at blive undersøgt i 7 andre lande. — Når Kommissionen ikke direkte støtter et OR, er ansvaret herfor ofte blevet overladt til en anden bistandsdonor efter et samråd, som Kommissionen har deltaget i. — Støtten til OR antager også en indirekte form, i og med at der i finansieringsaftalerne i forbindelse med budgetstøtte anføres betingelser og/eller indikatorer for tiltag med henblik på at styrke disse institutioners status og midler. — Kommissionen vil desuden, når det er muligt, inddrage OR i evalueringerne af de offentlige finanser. Kommissionen har til hensigt at forelægge et forslag med sigte på at systematisere og strukturere sin støtte til OR bedre. En sådan støtte skal ydes inden for rammerne af de handlingsplaner, der indgår i de enkelte AVS-landes egne reformprogrammer for de offentlige finanser, og i samråd med alle de parter, der er involveret i budgetstøtten, herunder navnlig medlemsstaterne.

Udviklingen på området

60. Kommissionen anførte, at den var enig i denne analyse og arbejdede for denne udvikling, men erklærede samtidig, at det var et nyt område for den, der var politisk følsomt, og at den derfor ville gå gradvist frem (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43). Som reaktion på Parlamentets anmodning (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43) om detaljerede oplysninger om EUF-finansieringer til støtte for OR forelagde Kommissionen i bilag 5 til sin rapport om finansforvaltningen i regnskabsåret 2003 en liste over 14 projekter, som blandt andet omfattede støtte til offentlige kontrolstrukturer. Retten konstaterer, at disse projekter givetvis er nyttige. De vedrører hovedsagelig en styrkelse af finansministerierne, i nogle tilfælde af deres interne kontrolstrukturer. Men kun et eller to har som hovedformål en styrkelse af OR.

Kontrollen af Stabex-midlerne

Rettens tidligere bemærkninger

61. Revisionsretten har flere gange (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43) fremsat bemærkninger om Stabex-midlerne. I alle disse bemærkninger understregede den, at der ikke var nogen hensigtsmæssig regnskabsmæssig kontrol, på grundlag af hvilken det kunne afgøres, hvornår disse midler var udnyttet fuldt ud, og hvordan de var blevet anvendt. 61. Så snart Stabex-midlerne er overført til modtagerlandene, tilhører de disse og optræder derfor ikke længere i EUF’s regnskaber, selv om delegationerne fortsat fører nøje kontrol med deres anvendelse. Kommissionen udarbejdede i 2003 en oversigt over midlerne for at gennemføre en kontrol uden for regnskabet. Fra og med 9. EUF findes Stabex-instrumentet ikke længere, og Flex-instrumentet, som er forudset i Cotonou-aftalen, er fuldt ud integreret i EUF’s standardiserede regnskabssystem. De problemer, Retten har indkredset, vil derfor ikke længere forekomme (se Kommissionens svar på punkt 68).

62. Samarbejdskontoret EuropeAid har for nylig henvist til, at AVS-landene først kunne anvende Stabex-midlerne, når specifikke betingelser var opfyldt, og kun efter aftale med det, og at det ville træffe foranstaltninger til at sikre kontrol af og tilbagemelding om midlerne (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43). 62. På grundlag af analysen af den oversigt over anvendelsen af Stabex-midler pr. 31.december.2003, som delegationerne fremsendte, vil der blive indført mere detaljerede og præcise standardprocedurer og -formater før udgangen af regnskabsåret 2004, som skulle være fuldt ud operationelle i 2005.

Udviklingen på området

63. Kommissionen fik i 2003 udarbejdet en opgørelse over alle de Stabex-midler, der indtil da var overført til AVS-staterne, og som delvis henstod som uanvendte på bankkonti ved udgangen af 2002. På grundlag af disse oplysninger, som stadig var ufuldstændige ved forelæggelsen af det endelige regnskab for 2003, kunne den for første gang i lang tid give et skøn over det samlede beløb, modtagerstaterne endnu ikke havde anvendt, nemlig ca. 700 millioner euro. 63. På grundlag af de oplysninger, der den 1. juli 2004 forelå fra 80 % af de pågældende lande, og som dækkede 97 % af det samlede Stabex-beløb under 7. og 8. EUF, manglede modtagerlandene endnu at disponere over ca. 700 mio. EUR pr. 31. december 2003.

64. Selv om disse midler er blevet overført til modtagerlandene og formelt er udgået af EUF-regnskaberne, er Kommissionen stadig medansvarlig for dem, og dens delegeredes underskrift på de endelige betalinger sikrer dens fortsatte kontrol af, at midlerne anvendes forsvarligt. Som et led i revisionen med henblik på revisionserklæringen undersøgte Retten dette særlige aspekt ved Kommissionens forvaltning. Stabex-midlerne er under normale forhold beregnet på produktive investeringer inden for det område, der er ramt af det fald i eksportindtægter, der ligger til grund for afgørelsen om overførsel (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43), men de anvendes undertiden efter aftale til støtte til foranstaltninger, der tilsyneladende ikke har forbindelse med det pågældende område (f.eks. blev 50 millioner euro i målrettet budgetstøtte til Kenya, bl.a. til dækning af lærerlønninger, finansieret over kompensationen for tab af kenyanske kaffeeksportindtægter). 64. Generelt er langt hovedparten af Stabex-midlerne blevet tildelt til befolkninger i landdistrikter. I tilfældet med Kenya og den sidste udbetaling af 50 mio. EUR som målrettet budgetstøtte vedrører de planlagte foranstaltninger specifikt geografiske regioner, som er ramt af den form for indtægtstab, der ligger til grund for tildelingen af Stabex-midler.

65. Generelt er kontrollen og den regnskabsmæssige opfølgning af Stabex-midlerne præget af mangel på konsekvens, og det er en stor del af forklaringen på, at det var så vanskeligt for Kommissionen igen at få kontrol over de regnskabsmæssige oplysninger om midlerne. F.eks. bogføres og anvendes renteafkastet af dem undertiden ikke i overensstemmelse med reglerne (bl.a. i Papua Ny Guinea og på Salomonøerne, hvor renter ikke var registreret i regnskabet, men anvendt til dækning af udgifter, der ikke var nogen begrundelse for overhovedet). 65. Som følge af udarbejdelsen af oversigter, der blev iværksat i 2003, udarbejder Kommissionen nye retningslinjer, som er mere præcise og detaljerede, for anvendelsen af Stabex-midler med henblik på at sikre den bedst mulige opfølgning og en bedre udnyttelse af de resterende disponible midler. Hvad angår Rettens bemærkning om Papua Ny Guinea og Salomonøerne, har Kommissionen iværksat en revision.

66. Kommissionen har faktisk lige fra starten ikke lagt tilstrækkelig vægt på at få fastlagt minimumsrammer for kontrollen af, at Stabex-midlerne anvendes forsvarligt. Kommissionens delegationer havde hverken en referenceramme eller retningslinjer for tilsynet med midlerne at støtte sig til. Partnerens eneste forpligtelse, nemlig pligten til at aflægge regnskab for anvendelsen af Stabex-midlerne, blev ikke i alle tilfælde opfyldt og viste sig hurtigt at være utilstrækkelig. 66. Rettens bemærkning skal ses på baggrund af det historiske formål med Stabex og den fuldstændigt decentrale forvaltning af Stabex-midlerne, når den første overførsel til landene har fundet sted. Det oprindelige formål med Stabex var at oprette en hurtig betalingsmekanisme og et fleksibelt system for direkte kompensation til små producenter for deres indtægtstab i det foregående landbrugsår. Selv om referencerammerne ikke har været helt præcise i Stabex-midlernes tilfælde på grund af deres meget specifikke karakter, har det altid været klart, at reglerne og procedurerne for 7. og 8. EUF også finder anvendelse på Stabex. Visse delegationer og nationale anvisningsberettigede har formået at forvalte dette instrument udmærket.

67. Det er vigtigt, at Kommissionen nu, hvor den begynder at igen at få kontrol over disse foranstaltninger, som i nogle tilfælde blev iværksat for over ti år siden, over for sine partnere anlægger den generelle strategi, at de ikke-udnyttede midler gradvis skal bruges op. Skaber den et hensigtsmæssigt retsgrundlag, kan den overveje at udnytte disse midler som et supplement til den budgetstøtte, den ellers giver modtagerlandene. 67. Kommissionen vil bestræbe sig mest muligt for, at der er disponeret over samtlige midler i modtagerlandene inden udgangen af 2005, og hvis betingelserne er opfyldt, vil budgetstøtte være et af de foretrukne redskaber til at opnå dette.

68. Under alle omstændigheder bliver Kommissionen nødt til at påse, at de tilsvarende foranstaltninger (FLEX), der er planlagt under inden for rammerne af Cotonou-aftalerne, forvaltes korrekt og overvåges, så den inden for rimelige frister kan vise, at de pågældende midler er anvendt forsvarligt. 68. I Flex-instrumentet er der forudset enten budgetstøtte eller i mangel heraf styrkelse af den programmerbare del (rammebeløb A) under 9. EUF. I begge tilfælde indgår udgifterne i det standardiserede regnskabssystem for 9. EUF og følger de derfor gældende forskrifter. De problemer, der har været med Stabex, skulle således ikke længere forekomme med Flex.

KAPITEL IV — DE VÆSENTLIGSTE BEMÆRKNINGER I RETTENS SÆRBERETNINGER SIDEN SIDSTE DECHARGEPROCEDURE

Særberetning nr. 15/2003 om revisionen af mikroprojektprogrammer finansieret af EUF

69. Ca. 2 % af EUF-støtten ydes i form af flerårige mikroprojektprogrammer, der finansierer små infrastrukturer. Retten har undersøgt, hvordan Kommissionens centrale tjenestegrene i Bruxelles og dens delegationer i seks AVS-stater (Ghana, Madagaskar, Malawi, Uganda, Zambia og Zimbabwe) forvalter og kontrollerer disse programmer. Retten har også undersøgt, om programmernes mål var blevet opfyldt.

70. Rettens væsentligste bemærkninger vedrører udarbejdelsen af programmerne, gennemførelsen af dem og de konkrete resultater i de udvalgte lande. Retten bedømmer mikroprojektprogrammerne positivt, men har dog konstateret følgende: 70. Kommissionen ser med tilfredshed på Rettens positive vurdering af de flerårige mikroprojektprogrammer (MPP).

a) Kommissionens tjenestegrene i Bruxelles har ikke oplysninger nok om disse programmer og har ikke givet delegationerne specifikke retningslinjer herfor. Forvaltningsenhederne i AVS-staterne har ikke altid en klart defineret juridisk status. Anvendelsen af »programoverslag« bevirker, at programgennemførelsen i nogle tilfælde bliver ugennemskuelig eller langsom. Forvaltnings- og kontrolordningerne er generelt tilfredsstillende, men har dog endnu visse mangler, og informationssystemerne er ofte dårligt udformede eller anvendes forkert. a) De centrale tjenestegrene har tidligere haft vanskeligheder med at sikre en nøjere kontrol af mikroprojekterne, men bestræber sig nu på at spille en mere markant rolle i forbindelse med tematisk støtte og udbredelse af bedste praksis og er i færd med at udarbejde en generel vejledning for MPP. Selv om forvaltningsenhederne ikke altid har en klart defineret juridisk status, er bestemmelserne for deres vigtigste forbindelser med den nationale anvisningsberettigede dog fastlagt i protokoller eller aftaler. Projekter med lang forberedelsestid er ofte kendetegnet af en langsommelig gennemførelse og udbetaling af midler, men har den fordel, at lokalsamfundene bedre forstår og tilslutter denne type projekter. Inden for rammerne af 9. EUF er der nu truffet hensigtsmæssige foranstaltninger for at gøre forvaltningen af »programoverslag« mere pålidelig og effektiv. Samarbejdskontoret EuropeAid har nu færdiggjort et register over igangværende mikroprojekter og mikroprojekter, der er afsluttet siden januar 2003.

b) Selv om det undervurderes, hvor vanskeligt det er at måle mikroprojekternes effekt nøjagtigt, er det veldokumenteret, at de er til gavn for befolkningen. Betingelserne for resultaternes holdbarhed synes at være til stede, men kan bringes i fare, hvis de lokale myndigheder er svage. b) Kommissionen lægger stor vægt på at styrke den institutionelle kapacitet på alle niveauer med henblik på at fremme resultaternes bæredygtighed. De lokale myndigheder og kommunerne anspores så vidt muligt til at fremme det lokale engagementet og resultaternes bæredygtighed.

71. På grundlag af sine undersøgelser anbefaler Retten Kommissionen at: 71. I sine svar erklærer Kommissionen sig i det store og hele enig med Rettens bemærkninger og anbefalinger og forklarer, hvordan den har til hensigt at følge Rettens væsentligste anbefalinger. Samarbejdskontoret EuropeAid vil

a) organisere tjenestegrenene i Bruxelles bedre, så denne form for samarbejde fremmes a) i højere grad komme til at spille en rolle som støtteorgan

b) give delegationernes præcise og sammenhængende retningslinjer tilpasset mikroprojekter samt styrke kontrollen af forvaltningssystemet og afklare det juridiske grundlag med henblik på bedre at kunne overvåge gennemførelsen af programmerne b) omsætte den bedste praksis i en detaljeret vejledning og påse, at programforvaltningens pålidelighed og effektivitet forbedres

c) sørge for, at programgennemførelsen giver mulighed for at overvåge projektforløbet og overholde tidsfrister, der er i overensstemmelse med befolkningens forventninger c) så vidt muligt inddrage de lokale myndigheder og kommunerne i projekter med sigte på at styrke programmernes effektivtet og sikre resultaternes bæredygtighed. Cotonou-bestemmelserne gør det muligt for decentraliserede aktører at spille en større rolle på dette område