DA Den Europæiske Unions Tidende C 327/1

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om »Det uudnyttede økonomiske potentiale i EU's konkurrenceevne — reform af offentlige virksomheder« (sonderende udtalelse)

2013/C 327/01

Ordfører: Raymond HENCKS

På vegne af det kommende litauiske rådsformandskab anmodede viceudenrigsminister Vytautas Leškevičius den 15. april 2013 Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg (EØSU) om at udarbejde en sonderende udtalelse om:

"Det uudnyttede økonomiske potentiale i EU's konkurrenceevne – reform af offentlige virksomheder".

Det forberedende arbejde henvistes til Den Faglige Sektion for Det Indre Marked, Produktion og Forbrug, som vedtog sin udtalelse den 27. juni 2013.

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 491. plenarforsamling den 10.-11. juli 2013, mødet den 10. juli, følgende udtalelse med 170 stemmer for, 10 imod og 2 hverken for eller imod:

1. Baggrund

1.1 Denne sonderende udtalelse fra EØSU sigter mod at afklare, hvordan offentlige virksomheder kan bidrage specifikt til at forbedre EU's konkurrenceevne. Den har til formål at fremhæve de særlige udfordringer på dette område for EU's politikker og institutioner.

1.2 Udtalelsen ligger inden for rammerne af traktaterne, som tildeler medlemsstaterne vide skønsbeføjelser med hensyn til at fastlægge, organisere og finansiere deres tjenester af almen interesse. Ligeledes har medlemsstaterne ifølge traktaterne beføjelse til at vælge, hvilke virksomheder der skal stå for udførelsen af deres offentlige opgaver, og hvilken status de skal have (privat, offentlig eller offentligt/privat partnerskab) (1).

1.3 En offentlig myndighed kan fra sag til sag ud fra en sektoranalyse, de fastlagte mål og opgaver og de tilstræbte langsigtede mål beslutte at anvende en offentlig virksomhed som et af sine aktionsmidler.

1.4 I Kommissionens direktiv 80/723/EØF af 25. juni 1980 om gennemskueligheden af de økonomiske forbindelser mellem medlemsstaterne og de offentlige virksomheder forstås ved "offentlig virksomhed" enhver virksomhed, på hvilken de offentlige myndigheder direkte eller indirekte kan have en dominerende indflydelse som følge af ejerforhold, kapitalindskud eller de regler, der gælder for virksomheden. Dominerende indflydelse antages at foreligge, når de offentlige myndigheder direkte eller indirekte i relation til en virksomhed: a) besidder majoriteten af virksomhedens tegnede kapital, eller b) råder over mere end halvdelen af de stemmer, som er knyttet til andele, som virksomheden har udstedt, eller c) kan udpege mere end halvdelen af medlemmerne i virksomhedens bestyrelse, direktion eller tilsynsråd.

1.5 Alle europæiske lande har i historiens løb stiftet offentlige virksomheder enten direkte eller ved at nationalisere private virksomheder eller gøre dem til kommunale foretagender. Det har de gjort af en lang række grunde: — for at gennemføre strategiske mål i forbindelse med ekstern eller intern sikkerhed eller forsyningssikkerhed for en række vigtige varer eller tjenester — for at opbygge infrastrukturer, der er nødvendige for det økonomiske og sociale liv — for at mobilisere større investeringer (især efter verdenskrigene) — for at fremme nye aktiviteter, som ikke nødvendigvis er rentable på kort sigt — for at afhjælpe markedssvigt (naturligt monopol, outsourcing) eller svigtende privat initiativ — for at imødegå finansielle, økonomiske, sociale eller miljømæssige krisesituationer — for at opfylde public service-opgaver.

1.6 Offentlige virksomheders effektivitet og lønsomhed og eventuelle behov for omstrukturering kan ikke måles alene ved hjælp af de sædvanlige rentabilitetsindikatorer for økonomiske aktiviteter, men bør vurderes ud fra alle de målsætninger og opgaver, som de offentlige myndigheder har tildelt dem.

1.7 Ifølge EU's officielle definition er konkurrenceevne evnen til at forbedre indbyggernes levestandard varigt og sikre dem et højt beskæftigelsesniveau og et højt niveau af social samhørighed.

1.8 EU's produktivitet går lidt tilbage hvert år. Afmatningen er ensbetydende med forringet konkurrenceevne. Blandt de afslørende tegn på denne tilbagegang kan nævnes utilstrækkelig innovation, manglende investering i infrastrukturer og teknologi og i menneskelig kapital.

1.9 EU's konkurrenceevne og tiltrækningskraft hænger altså sammen med investering i infrastrukturer, uddannelse, forskning og udvikling, sundhed og socialsikring, miljøbeskyttelse osv. – en lang række områder, hvor de offentlige myndigheder kan bruge offentlige virksomheder som et af indsatsmidlerne.

1.10 Men staten og de offentlige regionale eller lokale myndigheder er ikke fornuftige pr. definition, og der findes også svigt fra de offentlige virksomheders side, som kan skyldes: — bureaukratisk eller "politisk" administrativ kontrol — mangel på ansvar hos den offentlige myndighed, som kan indskrænke sig alene til finansielle eller økonomiske mål — instrumentalisering af den offentlige virksomhed til andre målsætninger end dens formål.

1.11 Offentlige virksomheder kan indgå i en defensiv eller offensiv strategi fra den kompetente offentlige myndigheds side: — defensiv: for at begrænse virkningerne af krisen, optræde som redningstjeneste i tilfælde af virksomhedsfiasko eller redde arbejdspladser, nationalisere, indtil der findes en overtager, eller straffe klart misbrug af en privat virksomhed osv. — offensiv: for at fremme en industripolitik eller ny teknologi, gennemføre en offentlig politik, udvikle nye politiske mål, fremme nye målsætninger (biodiversitet, vedvarende energi, energisystemskifte) eller skabe et nyt udviklingsmønster (bæredygtigt, inklusivt).

1.12 Det indebærer, at den offentlige myndighed påtager sig ansvaret for at fastlægge de strategiske retningslinjer og samtidig giver virksomhedsledelsen stor forvaltningsfrihed. Den offentlige myndighed skal imidlertid sørge for at tilrettelægge reel offentlig kontrol og regulering, hvilket forudsætter en forvaltning af deres virksomheder baseret på inddragelse af alle de berørte parter og af virksomhedernes medarbejderrepræsentanter.

1.13 Hvad angår tjenester af almen økonomisk interesse, som medlemsstaterne varetager via deres offentlige virksomheder, tilbyder disse virksomheder aktiviteter af industriel og kommerciel karakter, som ofte konkurrerer direkte med andre virksomheders aktiviteter.

1.14 Blandt de offentlige virksomheder, som arbejder i et liberaliseret og konkurrencepræget miljø, bør først og fremmest nævnes netindustrierne (elektricitet, gas, elektronisk kommunikation, transport, posttjenester), hvor tilgængelighed, uafbrudt levering og god kvalitet til en rimelig pris er nødvendige ikke alene for borgerne, men også for en stor del af de private virksomheder. Derfor spiller de en afgørende rolle for medlemsstatens nationale økonomi og globale konkurrenceevne. Det gælder også andre sektorer som den audiovisuelle sektor, boligsektoren, sundhedspleje og social omsorg, hvor borgerne ved markedssvigt ikke på nogen måde kan påberåbe sig deres grundlæggende rettigheder.

2. Formålet med anmodningen om sonderende udtalelse

2.1 I sin indbringelsesskrivelse anmodede det kommende litauiske formandskab især om at betone forbedringer af de offentlige virksomheders effektivitet og deres betydning for den nationale konkurrenceevne. Der ønskes en analyse af den nuværende situation og af god (eller dårlig) praksis, som stadig savnes på EU-niveau, såvel som en strukturreform, der omfatter en evaluering af denne type virksomheders effektivitet inden for rammerne af samordningen af den økonomiske politik og dens indvirkning på det indre marked.

2.2 Selv om EU-lovgivningen kun vedrører nogle få af de offentlige virksomheders specifikke aktivitetsområder (statsstøtte og tjenester af almen økonomisk interesse), foreslår det kommende litauiske formandskab med hensyn til en reform af de offentlige virksomheder at begrænse initiativerne på EU-plan til ikkelovgivningsmæssige foranstaltninger og ikke at fastsætte mål for den nye lovramme. Eventuel privatisering af offentlige virksomheder bør ligeledes fortsat henhøre under medlemsstaternes enekompetence.

2.3 Endelig beklager det kommende litauiske formandskab, at der i Kommissionens eksisterende eller planlagte initiativer eller dokumenter hidtil ikke har været nogen generel debat om en reform af de offentlige virksomheder, deres forvaltning, en forbedring af deres effektivitet eller deres bidrag til konkurrenceevnen og gennemførelsen af Europa 2020-strategien. Kommissionen og Parlamentet har hidtil kun fokuseret på to aspekter, nemlig overholdelse af reglerne om statsstøtte og reglerne om levering af tjenesteydelser af almen økonomisk interesse.

3. EØSU's forslag

3.1 EØSU kan kun bifalde det kommende litauiske formandskabs anmodning om en analyse af den nuværende situation og af god (eller dårlig) praksis samt af en strukturreform, der omfatter en evaluering af denne type virksomheders effektivitet inden for rammerne af samordningen af den økonomiske politik og dens indvirkning på det indre marked.

3.2 Af traktaterne følger, at Unionen og medlemsstaterne har et skærpet ansvar for, at tjenesteydelser af almen økonomisk interesse fungerer godt, f.eks. ved at indføre en progressiv, dynamisk evaluering af disse tjenesteydelsers effektivitet. Så længe det ikke er opnået, vil effektivitetsevalueringerne ikke kunne imødekomme borgernes og økonomiens behov på nationalt og europæisk niveau.

3.3 En sådan evaluering skal bruges til at forbedre effektiviteten og lønsomheden af tjenesteydelser af almen økonomisk interesse og deres tilpasning til ændringer i borgernes og virksomhedernes behov. Den skal desuden give de offentlige myndigheder oplysninger, som vil sætte dem i stand til at træffe de mest hensigtsmæssige valg. Ligeledes skal den spille en vigtig rolle i indsatsen for at nå frem til et harmonisk kompromis mellem marked og almen interesse og mellem økonomiske, sociale og miljømæssige mål.

3.4 I sin udtalelse om En uafhængig evaluering af tjenesteydelser af almen interesse (2) fremkom EØSU med nogle konkrete forslag til på EU-niveau at definere udvekslings-, debat-, sammenlignings- og koordinationsmetoderne. EU bør derfor sætte skub i en proces til uafhængig evaluering, under iagttagelse af nærhedsprincippet og de i protokollen til reformtraktaterne omtalte principper, ved i en dialog med de berørte aktørers repræsentanter at udforme en metode til harmoniseret evaluering på EU-plan med afsæt i fælles indikatorer og de midler, hvormed tjenesterne fungerer.

3.5 I forbindelse med sine overvejelser om, hvordan de offentlige virksomheder kan bidrage mere til EU's økonomiske genopretning og konkurrenceevne, har EØSU i forskellige udtalelser beskæftiget sig med spørgsmålet om europæiske tjenesteydelser af almen økonomisk interesse.

3.6 Der har siden den 8. oktober 2001 eksisteret en "statut for det europæiske selskab". Denne statut har været tilgængelig siden den 8. oktober 2004 og åbner mulighed for, at virksomheder, som opererer i flere medlemsstater, etablerer sig som ét selskab omfattet af EU-retten og således anvender samme regler, dvs. én og samme ordning for forvaltning og offentliggørelse af finansielle oplysninger. Selskaber, som benytter sig af denne statut, undgår så at skulle overholde den nationale lovgivning i hver enkelt medlemsstat, hvor de har datterselskaber, hvorved deres administrationsomkostninger reduceres.

3.7 På denne baggrund bør det overvejes at oprette en "statut for den europæiske offentlige virksomhed", sådan som Kommissionen var inde på i 2011 i forbindelse med Galileo (3), der i dag de facto er en europæisk offentlig virksomhed.

3.8 Man kunne især forestille sig europæiske offentlige virksomheder til de store transeuropæiske energi- eller transportinfrastrukturnet, der er defineret som fælles politik i traktaterne, og at de samarbejder med nationale eller lokale virksomheder i disse sektorer med henblik på at gennemføre de nye bestemmelser og kompetencer i Lissabontraktaten, navnlig med hensyn til EU's politik på energiområdet (EUF-traktatens artikel 194).

3.9 I sin udtalelse om grønbogen Et europæisk energinet, der sikrer forsyningerne, bæredygtigheden og konkurrenceevnen (4), har EØSU udtrykt ønske om, at der gennemføres studier af muligheden for og gennemførligheden af en europæisk forsyningspligtydelse for energi til fordel for borgerne og med en fælles strategi med hensyn til pris, afgifter, finansielle sikkerhedsregler, kontinuitet, økonomisk udvikling og klimabeskyttelse.

3.10 I samme grønbog gør Kommissionen sig til fortaler for en europæisk systemoperatør for gastransport gennem gradvis oprettelse af en uafhængig virksomhed, som er ansvarlig for forvaltningen af et fælles net til transport af gas i hele EU.

3.11 Sådanne EU-tjenester kan uanset udbyderens status (offentlig, privat, offentlig-privat partnerskab) tilføre en merværdi på væsentlige og multinationale eller transnationale områder såsom energiforsyningssikkerhed, sikring af vandressourcer, bevarelse af biodiversitet, opretholdelse af luftkvaliteten, intern og ekstern sikkerhed o.l., i det omfang disse tjenesteydelser kan leveres mere effektivt på EU-plan end på nationalt eller lokalt plan.

3.12 EØSU går i den forbindelse ind for offentlige partnerskaber (EU og medlemsstaterne) og private partnerskaber for at øge energiforsyningssikkerheden og nå frem til en integreret forvaltning af sammenkoblede energinet (gas, elektricitet, olie) samt udvikling af vindmøllenettet på havet og vindmølleparkernes tilslutning til landnettet, hvilket kunne reducere drifts- og investeringsomkostningerne væsentligt og i højere grad være et incitament til at investere i nye netprojekter (5).

3.13 Hvad angår de enkelte landes beføjelser, f.eks. vedrørende energimix, rækker de sociale og samfundsmæssige spørgsmål om forvaltning og udnyttelse af naturressourcer, kernekraft, klimaændringer og bæredygtig forvaltning samt sikkerhed ud over staternes traditionelle grænser og kan kun finde en tilfredsstillende løsning i en europæisk idé om almen interesse og tilsvarende tjenesteydelser.

3.14 Man kunne også rejse spørgsmålet om de europæiske forvaltningsorganers økonomiske aktiviteter.

3.15 På nuværende tidspunkt findes der seks europæiske forvaltningsorganer (6), som i perioden 2007-2013 tilsammen forvaltede programmer til ca. 28 mia. EUR. De fleste af disse programmer hører under områder, hvor EU er kompetent til at støtte medlemsstaterne.

3.16 På den ene side kan disse forvaltningsorganer betragtes som en slags underleverandører af visse af Kommissionens funktioner, og der kan så opstå tvivl om, i hvor høj grad de i virkeligheden er uafhængige, hvorimod de på den anden side har opgaver og ansvar, som griber direkte ind i de økonomiske og sociale aktiviteter. Er vi så langt fra EU-Domstolens udvidende definition af begreberne økonomisk aktivitet og virksomhed?

Bruxelles, den 10. juli 2013 Henri MALOSSE Formand for Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) De ejendomsretlige ordninger i medlemsstaterne berøres ikke af traktaterne. Af EUF-traktatens artikel 345 fremgår, at EU er neutral med hensyn til, om indehaverne af virksomhedens kapitalandele er offentlige eller private, og ikke griber ind i medlemsstaternes ejendomsretlige ordninger.

(2) EUT C 162 af 25.6.2008, s. 42.

(3) Impact assessment on the Proposal for a Regulation on further implementation of the European satellite navigation programme (2014-2020) (SEC(2011) 1446.

(4) EUT C 306 af 16.12.2009, s. 51.

(5) EUT C 128 af 18.5.2010, s. 65.

(6) Trans-European Transport Network Executive Agency (TEN-TEA), European Research Council Executive Agency (ERC), Research Executive Agency (REA), Executive Agency for Competitiveness and Innovation (EACI), Executive Agency for Health and Consumers (EAHC), Education, Audiovisual and Culture Executive Agency (EACEA).