Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om »Grønbog om en europæisk strategi for plasticaffald i miljøet«

COM(2013) 123 final

2013/C 341/14

Ordfører: Josef ZBOŘIL

Kommissionen besluttede den 10. april 2013 under henvisning til artikel 304 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde at anmode om Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om:

"Grønbog om en europæisk strategi for plasticaffald i miljøet"

COM(2013) 123 final.

Det forberedende arbejde henvistes til Den Faglige Sektion for Landbrug, Udvikling af Landdistrikterne og Miljø, der vedtog sin udtalelse den 3. september 2013.

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 492. plenarforsamling den 18.-19. september 2013, mødet den 19. september, følgende udtalelse med 138 stemmer for, 6 imod og 6 hverken for eller imod:

1. Konklusioner og anbefalinger

Grønbogen om en europæisk strategi for plasticaffald indeholder en lang række statistikker fra EØS- og Eurostatkilder og henvisninger til andre publikationer, bøger, akademiske rapporter etc. Vi anbefaler, at disse data kategoriseres og analyseres, så de bliver lettere at forstå og anvende til formulering af konklusioner om den rigtige behandling af plasticaffaldsstrømme.

EØSU påskønner i høj grad de initiativer, forskellige interessegrupper har iværksat for at afhjælpe dette alvorlige problem. EU kunne stille forslag om et internationalt initiativ om oprydning af de værste ophobninger af flydende plastic i havene. Det bør træffe alle mulige foranstaltninger for at forhindre, at plastic fra Europa ender i havene, og overveje at bruge udviklingsbistandsprogrammer til at fremme og støtte en mere bæredygtig affaldshåndteringspraksis i udviklingslandene, især med henblik på at mindske ophobningen af plastic fra disse lande i havene.

I overensstemmelse med affaldshierarkiet bør der gøres en indsats for at sikre, at der i udgangspunktet produceres mindre plasticaffald. Det er muligt at forbyde brugen af plastic i de tilfælde, hvor der findes mere miljøvenlige og gennemførlige alternativer.

Udvalget bemærker endvidere, at genanvendelse med gode resultater forudsætter, at affaldsstrømmene kortlægges og skilles, både ved kilden – hvor de skabes – og når affaldet er indsamlet. EØSU mener, at der er behov for et bedre overblik over hele processen for indsamling af husholdningsaffald for at identificere og udbrede bedste praksis. Udvalget opfordrer Kommissionen til at undersøge, om de forskellige systemer for affaldsindsamling har forskellige virkninger, især hvad angår spredning af plasticaffald til miljøet.

Udvalget er klar over, at de tre vigtigste EU-retsakter vedrørende plasticaffald (affaldsrammedirektivet, direktivet om emballage og emballageaffald og direktivet om affald fra elektrisk og elektronisk udstyr) ikke håndhæves korrekt overalt i EU. EØSU mener derfor, at håndhævelsen bør forbedres og direktiverne opdateres i det nødvendige omfang. Utilsigtede konsekvenser må vurderes ordentligt, og eventuelle smuthuller lukkes efter en grundig ekspertanalyse af tilstrækkelige og relevante data og processer. En indsats for mere effektiv nyttiggørelse og genanvendelse generelt bør medvirke til at løse de i grønbogen skitserede problemer med plasticaffald.

Endelig fremhæver EØSU den stigende rolle, forbrugerne kan spille, og bakker op om grønbogens argumenter om give forbrugerne viden om, hvad de køber: "Informerede forbrugere kan spille en afgørende rolle, når det gælder om at fremme mere bæredygtige produktionsmønstre for plastic og plasticprodukter, der også forbedrer ressourceeffektiviteten. Ved at fokusere på forbrugernes adfærd kan klare, simple og præcise oplysninger hjælpe med at oplyse forbrugerne om et produkts plasticindhold og dets potentielt skadelige additiver/farvestoffer (…). Udførlige produktoplysninger til forbrugerne om plastictypen og dens genanvendelighed kan også gives ud over de eksisterende ordninger med henblik på at sætte forbrugerne i stand til at træffe et informeret valg, når de køber et plasticprodukt".

En lang række interessenter har været hørt om affalds- og plasticaffaldsproblemstillingerne. De har foreslået initiativer til reduktion af plasticaffaldet og nyttiggørelse af disse værdifulde ressourcer i så stor udstrækning som muligt. Deres viden og ekspertise er et godt udgangspunkt for relativt hurtige skridt i retning mod en udfasning af deponering af plasticaffald. Civilsamfundet spiller en afgørende rolle i at sikre, at lovgivningen gennemføres ordentligt og i at bane vej for adfærdsændringer.

2. Grønbogen

Der er især et behov for at fortsætte indsatsen for at mindske mængden og virkningerne af plasticaffald i havmiljøet.

3. Generelle bemærkninger

EØSU mener, at der er behov for et bedre overblik over hele processen for indsamling af husholdningsaffald for at identificere, hvad der reelt er bedste praksis, og hvad der er det rigtige at gøre under hensyntagen til BNP, klima, disponible arealer osv. Bedste praksis bør tilpasses de særlige forhold i de enkelte medlemsstater og regioner og herefter formidles videre.

For at gøre de mange statistikker i grønbogen lettere at forstå og anvende anbefaler vi at kategorisere dem, så data kan sammenlignes, og tendenser kortlægges, hvorved det efterfølgende bliver muligt at foreslå løsninger på problemet.

Udvalget bemærker, at da problemet med affald i havet er globalt, er det også på globalt plan, at der skal vedtages og gennemføres løsninger. Udvalget anbefaler, at der træffes foranstaltninger, som garanterer, at ingen former for affald fra EU blot eksporteres til andre dele af verden, hvor det dumpes (hvis dette er tilfældet). Hvis affald kan genbruges, er det ikke længere affald og bør behandles som en nyttig strøm af råmateriale.

Udvalget bemærker endvidere, at genanvendelse med gode resultater forudsætter, at affaldsstrømmene kortlægges og skilles, både ved kilden – hvor de skabes – og når affaldet er indsamlet. Der bør indføres nye sorteringsteknologier, der kan adskille eksempelvis metal, plastic og cellulosefibre fra strømmen af blandet husholdningsaffald. Udvalget bemærker dertil, at selvom disse teknologier er energikrævende, er det utvivlsomt værd at investere i udviklingen af dem.

4. Særlige bemærkninger – svar på spørgsmålene i grønbogen

4.1 Løsningsmodeller for bedre håndtering af plasticaffald i Europa

Kan plastic håndteres effektivt inden for den nuværende lovgivningsramme? Det gældende affaldsrammedirektiv indeholder et krav om, at 50 % (målt på vægt) af husholdningsaffaldet skal genanvendes, hvilket implicit betyder, at der skal etableres en infrastruktur til særskilt indsamling. Direktivet om emballage og emballageaffald udgør sammen med WEEE-direktivet (direktivet om affald af elektrisk og elektronisk udstyr), for så vidt angår plastic i den type produkter, den retlige ramme for et udvidet producentansvar. Udvalget er klar over, at disse tre retsakter ikke håndhæves korrekt overalt i EU. EØSU mener derfor, at håndhævelsen bør forbedres og direktiverne opdateres i det nødvendige omfang. Utilsigtede konsekvenser må vurderes ordentligt, og eventuelle smuthuller lukkes efter en grundig ekspertanalyse af tilstrækkelige og relevante data og processer.

Hvordan kan foranstaltninger til fremme af øget genanvendelse af plastic bedst udformes? Det eneste, der mangler, er at fastsætte målene klart i direktiverne. Det kræver imidlertid, at der findes en balance mellem målene om genanvendelse og energiudvinding, så forbrugerne ikke pålægges enorme udgifter, og de miljømæssige resultater ikke forringes. Genanvendelse af det meget udbredte PE- og PET-plastic er f.eks. både økonomisk overkommeligt og miljøeffektivt, mens det for andre mindre anvendte plastictyper vil være ensbetydende med store omkostninger at transportere det til de få anlæg, der er specialiserede i denne meget lidt efterspurgte form for genanvendelse. Transport over lange afstande vil også gøre genanvendelse mindre miljøvenligt end energiudvinding. Det springende punkt er at skaffe en stadig strøm af samme kvalitet og i den nødvendige mængde. Retningslinjerne for livscyklusanalyser bør være en hjælp i den henseende.

Vil fuld og effektiv gennemførelse af kravene til affaldshåndtering i den eksisterende lovgivning om affaldsdeponering i tilstrækkelig grad reducere det nuværende omfang af deponering af plasticaffald? Et særligt problem er modsætningen mellem at mindske vægten af emballageaffald ved kilden og kravet om mere genanvendelse. Dette skyldes, at indsatsen for at begrænse vægten og samtidig bevare spærreegenskaberne kræver anvendelse af flere lag emballage bestående af forskellige typer plastic, som det nærmest er umuligt at genanvende. Tilgangen bør derfor være, at produkter designes med henblik på genanvendelse og ikke at forsøge at gøre dem lettere. Reglerne om dette bør ændres, men holdes så enkle som muligt.

Hvilke foranstaltninger er relevante og effektive med henblik på at fremme genbrug og nyttiggørelse af plasticaffald frem for deponering? Et meget vigtigt aspekt er streng og effektiv overholdelse af affaldsbehandlingskravene i den gældende lovgivning om deponering. Konsekvent gennemførelse af reglerne er en absolut forudsætning for at øge mængden af plasticaffald, der enten genanvendes eller bortskaffes under ordentligt kontrollerede forhold. Det er klart, at en gradvis udfasning af deponering af plasticaffald vil kunne øge den mængde, der nyttiggøres og genanvendes, men en forudsætning er, at der etableres den nødvendige infrastruktur.

Hvilke yderligere foranstaltninger er hensigtsmæssige for at flytte nyttiggørelse af plasticaffald længere op i affaldshierarkiet? Et egentligt forbud mod deponering eller uforholdsmæssigt store afgifter vil blot betyde, at energiudvindingen fra blandet affald, herunder plastic, vil blive optrappet massivt. En udfasning af deponering af plastic må foregå efter nøje overvejelser, så det ikke blot resulterer i forbrænding af en alt for stor mængde affald. Forbrænding er dog bedre end dumping, især ukontrolleret, ulovlig dumping.

Bør separat indsamling af alt plasticaffald hos den enkelte husholdning kombineret med pay as you throw-ordninger for restaffald fremmes i Europa? Udskillelse af plastic fra andre materialestrømme er værd at stræbe efter, og det er ønskeligt at indføre sanktioner for at modvirke dårlig praksis, men vi bør ikke undervurdere nogle af de dermed forbundne vanskeligheder. Det drejer sig bl.a. om de grundlæggende økonomiske og miljømæssige problemer, som gør det mere vanskeligt at genanvende plastic, dvs. den krævende transport af store (godt nok lette) mængder over lange afstande. Der kan indrømmes undtagelser fra at foretage separat indsamling, når gevinsterne ved genanvendelse bliver mindre end transportomkostningerne, og der kun er meget lidt plastic at udskille.

Skal der indføres specifikke mål for genanvendelse af plasticaffald for at øge genanvendelsen af plasticaffald? Det er bestemt muligt at indføre et specifikt mål i affaldsrammedirektivet, men det vil være hensigtsmæssigt at gøre det, efter at virkningerne af det nuværende direktiv er blevet evalueret.

Skal der indføres foranstaltninger for at undgå genanvendelse på substandardanlæg eller dumping af genanvendeligt plasticaffald, som er eksporteret til tredjelande? Plasticaffald til genanvendelse er blevet en handelsvare på verdensplan. Deponering i tredjelande er ikke særlig sandsynligt, da udenlandske virksomheder ikke ønsker at købe plastic til dette formål. Omkostningerne til transport af plasticemballage er meget høje, hvilket gør det usandsynligt, at det vil blive eksporteret med henblik på deponering. Det er yderst vanskeligt at fastlægge en definition af "genanvendelse på substandardanlæg" og at overvåge gennemførelsen af den relevante lovgivning, så foranstaltninger for at bekæmpe dette er mere eller mindre umulige at håndhæve og lette at omgå.

Vil yderligere frivillig indsats fra især producenter og detailhandlende være et bæredygtigt og effektivt instrument? En frivillig indsats fra især producenters og detailhandlendes side kan være et passende og effektivt instrument til at øge ressourceeffektiviteten i plasticprodukters livscyklus, navnlig i forbindelse med aftaler om anvendelse af plasticemballage med dele (kombination af materialer, farver osv.), der gør det nemmere at genanvende.

4.2 Fokus på forbrugeradfærd

Er der mulighed for at udvikle pant- og retursystemer eller leasingsystemer for bestemte kategorier af plasticprodukter? Der er behov for at påvirke forbrugernes adfærd/frivillige indsats – under behørig hensyntagen til, at processerne for affaldsindsamling og -genanvendelse skal være mere målrettede. Hvis ikke disse processer er virkelig økonomisk rentable for operatørerne, afhænger dette primært af, om der er lokale offentlige midler til rådighed. Da næsten alle myndigheder, selv i Tyskland, nu mangler penge, er det en god idé i at foreslå løsninger, der ikke kræver store tilskud, da myndighederne dermed ville have flere midler til uddannelse, sundhed, velfærd, politi osv.

Hvilke typer oplysninger er nødvendige for at sætte forbrugerne i stand til at yde et direkte bidrag til ressourceeffektiviteten, når de vælger et plasticprodukt? Det er langt fra let at inddrage forbrugerne direkte. For virkelig at ændre forbrugernes adfærd er der behov for ikke blot oplysning, men først og fremmest for brugervenlige produkter og systemer, der gør det nemt for forbrugerne at træffe de rigtige valg, både når de køber et produkt, og når de skaffer sig af med affaldet. Det er meget relevant for forbrugerne at få information om den korrekte håndtering af plastic ved separat indsamling af husholdningsaffald, dvs. produktmærkning eller sorteringsvejledninger. Den obligatoriske information om kemikalieindholdet i genanvendeligt affald skal være klar og forståelig, så forbrugerne kan træffe en kvalificeret beslutning.

Hvordan kan udfordringerne i forbindelse med brugen af mikroplastic i produkter og industriprocesser og brugen af nanopartikler i plastic bedst løses? Problemet med mikroplastic og nanopartikler i plastic kræver en analyse af, hvor stor risikoen er for, at disse – for det meste inaktive dele anvendt i små mængder – kan slippe ud i miljøet i så store mængder, at det skaber en risiko. I virkeligheden er der tale om to særskilte problemer: mikroplastic – eller rettere plasticaffald – og nanopartikler. De bør behandles separat, da de har forskellig oprindelse og forskellige virkninger. Endnu ved vi ikke nok om deres indvirkning på miljøet, de mulige risici for menneskers sundhed og påvirkningen af livet i havet. Med korrekt affaldshåndtering i almindelighed ville en stor del af problemet blive løst. Plasticaffald har formentlig været at finde de sidste 50 år og er et problem, de steder hvor det er forbundet med eller forøger risiciene for menneskers liv og miljøet.

4.3 Holdbarhed af plastic og plasticprodukter

Bør regler om produktdesign omhandle planlagt forældelse af plasticprodukter og søge at forbedre genbrug og modulopbygget design for at minimere plasticaffaldet? Plasticaffald fra nogle produkter opstår, fordi tekniske innovationer gør, at produkterne forældes. Anvendt andre steder – vinduesrammer, bilkomponenter, møbler, forbrugsgoder, medicinsk udstyr, bygningsmateriale, elektrisk og termisk isolering, sko, tøj osv. – er holdbarheden yderst vigtig. Disse produkter udgør ikke nogen stor andel af den samlede mængde plasticaffald, og de ender normalt ikke i husholdningsaffaldet. Foranstaltninger vedrørende holdbarheden af produkter vil ikke i væsentlig grad ændre på mængden af affald, men vil kunne skade konkurrencedygtigheden af EU-produkter. Krav om miljøvenligt design vil ikke have nogen særlig stor effekt, da de primært vedrører basisproduktets funktion og miljøeffektivitet, ikke de plasticdele, det indeholder.

Bør markedsbaserede instrumenter indføres for mere nøjagtigt at afspejle miljøomkostningerne fra plasticproduktion til endelig bortskaffelse? Internalisering af de eksterne faktorer for komponenter af plastic i produkter eller for andre råmaterialer bør undersøges nøje, fordi produkterne er så forskelligartede. Det bør i praksis undgås, at der skabes en alt for stor administrativ byrde, en forringelse af konkurrenceevnen og en samtidig styrkelse af importerede produkter. De nødvendige livscyklusanalyser ville skulle gennemføres for alle materialer, der kan erstatte plastic, og det ville skulle sikres, at de også gennemføres for produkter importeret fra tredjelande.

4.4 Bionedbrydeligt plastic

Til hvilke formål bør bionedbrydeligt plastic fremmes? På nuværende tidspunkt er det svært at pege på et område, hvor bionedbrydeligt plastic bevisligt har haft positiv indvirkning og ingen bivirkninger. Bionedbrydeligt plastic er at foretrække frem for anvendelser, der umuliggør genanvendelse, f.eks. hvor plasticproduktet blandes med fødevarer eller andet affald, der i det væsentlige skal komposteres. Det skal under alle omstændigheder sikres, at disse plastictyper er klart genkendelige og kan udskilles for at hindre forurening af genanvendelsesprocesserne. En livscyklusanalyse bør dokumentere dets miljøvenlighed og rentabilitet, inden det tages i mere udbredt brug.

4.5 EU-initiativer vedrørende affald i havet, herunder plasticaffald; internationale foranstaltninger

Hvilke andre foranstaltninger end dem, der er beskrevet i grønbogen, kan medvirke til at reducere mængden af affald i havet? Analyser af, hvordan plasticaffald ender i havet - hvad enten det er uheld eller systematisk - bør efterprøves og udvides på internationalt og europæisk niveau. På grundlag deraf bør muligheden for et absolut forbud mod udledning af affald, også plastic, i havet overvejes. Det siger sig selv, at der ideelt set bør iværksættes en vedvarende indsats – bl.a. rengøring af strande og andre aktiviteter – for at oplyse og opmuntre borgerne generelt til at ændre holdning.

Hvordan kan fastlæggelsen af et kvantitativt mål for reduktion af mængden af affald i havet for hele EU skabe merværdi for foranstaltninger, der generelt reducerer mængden af plasticaffald? Kvantitative mål for reduktion af mængden af affald i havene vil ikke mindske den faktiske mængde plasticaffald, eftersom affaldet i havene ikke har været en del af affaldsstrømmen og derfor juridisk set aldrig har været behandlet som affald. Målet bør formuleres sådan, at der skal dæmmes op for den uacceptable adfærd med at smide affald, hvor det ikke hører hjemme. Her handler det om at få skabt incitamenter for borgerne på nationalt og især lokalt niveau, og også når de er på ferie andre steder – "ejerskab" og ansvar går hånd i hånd. Gode erfaringer og bedste praksis bør udbredes.

Hvordan kan EU mere effektivt fremme den internationale indsats for at forbedre håndteringen af plasticaffald i hele verden? Hvad angår forslag til mulige internationale foranstaltninger til forvaltning af havene og kysterne, er vi nødt til at iværksætte undersøgelser for at vurdere situationen, dér hvor der endnu ikke er gennemført undersøgelser – og foreslå løsninger på de problemer, der dukker op i bilaterale og multilaterale forhandlinger med tredjelande og regioner uden for EU.

EØSU påskønner i høj grad de initiativer, forskellige interessegrupper har iværksat for at afhjælpe dette alvorlige problem. EU kunne stille forslag om et internationalt initiativ om oprydning af de værste ophobninger af flydende plastic i havene. Det bør træffe alle mulige foranstaltninger for at forhindre, at plastic fra Europa ender i havene, og overveje at bruge udviklingsbistandsprogrammer til at fremme og støtte en mere bæredygtig affaldshåndteringspraksis i udviklingslandene, især med henblik på at mindske ophobningen af plastic fra disse lande i havene.

(1) COM(2011) 571.

BILAG I

til Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse

Følgende afsnit i sektionens udtalelse blev forkastet til fordel for vedtagne ændringsforslag, men fik tilslutning fra mindst en fjerdedel af de afgivne stemmer (forretningsordenens art. 54, stk. 4):

Punkt 4.1.8

Bør separat indsamling af alt plasticaffald hos den enkelte husholdning kombineret med pay as you throw-ordninger for restaffald fremmes i Europa? Udskillelse af plastic fra andre materialestrømme er værd at stræbe efter, men vi bør ikke undervurdere nogle af de dermed forbundne vanskeligheder. Det drejer sig bl.a. om de grundlæggende økonomiske og miljømæssige problemer, som gør det mere vanskeligt at genanvende plastic, dvs. den krævende transport af store (godt nok lette) mængder over lange afstande. Forpligtes alle affaldsproducenter til at foretage separat indsamling, er der en risiko for, at gevinsterne ved genanvendelse bliver mindre end transportomkostningerne i de tilfælde, hvor der kun er meget lidt plastic at udskille. Derfor bør dette ikke være et fælles krav gældende i hele EU, og i overensstemmelse med nærhedsprincippet bør det overlades til medlemsstaterne at træffe de nærmere foranstaltninger.

Afstemningsresultat for ændringsforslaget

For : 74 Imod : 50 Hverken for eller imod : 22

Punkt 4.1.11

Vil yderligere frivillig indsats fra især producenter og detailhandlende være et bæredygtigt og effektivt instrument? En frivillig indsats fra især producenters og detailhandlendes side kan være et passende og effektivt instrument til at øge ressourceeffektiviteten i plasticprodukters livscyklus, navnlig i forbindelse med aftaler om anvendelse af plasticemballage med dele (kombination af materialer, farver osv.), der gør det nemmere at genanvende. Det kan dog stride mod konkurrencereglerne, da det forudsætter aftaler om samordning af markedsføringspraksis. Der er også risiko for, at borgernes uvilje mod EU vil vokse som følge af endnu mere EU-indblanding i en dagligdag, der allerede er vanskelig. Der er behov for et realitetstjek, inden der foreslås løsninger, som måske i sidste ende vil slå fejl.

Afstemningsresultat for ændringsforslaget

For : 77 Imod : 57 Hverken for eller imod : 15

Punkt 4.2.3

Hvilke typer oplysninger er nødvendige for at sætte forbrugerne i stand til at yde et direkte bidrag til ressourceeffektiviteten, når de vælger et plasticprodukt? Det er langt fra let at inddrage forbrugerne direkte. For virkelig at ændre forbrugernes adfærd er der behov for ikke blot oplysning, men først og fremmest for brugervenlige produkter og systemer, der gør det nemt for forbrugerne at træffe de rigtige valg, både når de køber et produkt, og når de skaffer sig af med affaldet. Den eneste information, som er relevant for forbrugerne, vedrører den korrekte håndtering af plastic ved separat indsamling af husholdningsaffald, dvs. produktmærkningen eller sorteringsvejledninger. Oplysningskrav om kemikalieindholdet i genanvendeligt affald vil virke mod hensigten, da forbrugerne så måske ikke træffer en kvalificeret beslutning om, hvad de skal gøre.

Afstemningsresultat for ændringsforslaget

For : 74 Imod : 66 Hverken for eller imod : 13

Punkt 4.2.4

Hvordan kan information om kemikalieindholdet i plastic stilles til rådighed for alle aktører i affaldsgenanvendelseskæden? Information om kemikalieindholdet i plastic og plasticprodukter kan nemt fås i forbindelse med købet. Det vil være urealistisk at forvente, at der huskes på denne information, når affaldet skal genanvendes og behandles. Værdien for forbrugerne af den type information er tvivlsom. Det er mere effektivt at fremstille plastic og anden emballage af stoffer, hvis sikkerhed er blevet efterprøvet ved eksponeringsforsøg og effektstudier (REACH).

Afstemningsresultat for ændringsforslaget