BEGRUNDELSE

1.BAGGRUND FOR FORSLAGET

•Forslagets begrundelse og formål

Dette forslag indeholder en række foranstaltninger for i højere grad at forebygge og bekæmpe menneskehandel og beskytte ofrene herfor inden for de retlige rammer i Unionen, nemlig direktiv 2011/36/EU ("direktivet om bekæmpelse af menneskehandel"). Direktivet om bekæmpelse af menneskehandel udgør en overordnet EU-ramme for forebyggelse og bekæmpelse af menneskehandel ved at fastsætte minimumsregler for definitionen af strafbare handlinger og sanktioner på området menneskehandel og ved at indføre bestemmelser med henblik på at forbedre forebyggelsen af denne forbrydelse og beskyttelsen af ofrene, mens der samtidig tages hensyn til kønsperspektivet. Direktivet indeholder fælles EU-regler om: i) kriminalisering, efterforskning og retsforfølgelse af menneskehandel, herunder definition af, hvad der udgør strafbare handlinger, samt straffe og sanktioner, ii) bistand og støtte til samt beskyttelse af ofre for menneskehandel og iii) forebyggelse af menneskehandel.

Vedtagelsen af direktivet om bekæmpelse af menneskehandel i april 2011 var en vigtig udvikling i retning af at styrke EU's indsats for at forebygge og bekæmpe menneskehandel og beskytte ofrene herfor. Det var et afgørende skridt i retning af en harmonisering af de relevante regler i medlemsstaterne. Der er imidlertid opstået en række udfordringer, eller de har fået større betydning siden 2011. Der tages fat på disse gennem denne målrettede revision af direktivet.

Det er fortsat en prioritet for Kommissionen at sikre en korrekt og fuldstændig gennemførelse af direktivet og fuld implementering af det. Efter vedtagelsen af gennemførelsesrapporten fortsatte Kommissionen samarbejdet med medlemsstaterne og var fast besluttet på at gøre brug af de beføjelser, som traktaterne tillægger den, til at sikre fuld gennemførelse og anvendelse af direktivets bestemmelser. Ved at anlægge en tværfaglig og omfattende tilgang vedtog Kommissionen EU's strategi for bekæmpelse af menneskehandel 2021-2025, som indeholder detaljerede foranstaltninger med henblik på at forbedre gennemførelsen af de relevante bestemmelser i direktiv 2011/36/EU. Strategien udgør en solid politisk reaktion med henblik på at bekæmpe menneskehandel – fra forebyggelse over beskyttelse af ofre til retsforfølgelse og domfældelse af menneskehandlere.

De former, udnyttelsen antager, har udviklet sig siden 2011. Seksuel udnyttelse og udnyttelse som arbejdskraft har konsekvent været hovedformålet med menneskehandel. Menneskehandel med henblik på seksuel udnyttelse har været den mest udbredte form for udnyttelse i EU, som har omfattet over halvdelen af alle ofre og især har vedrørt kvinder og piger. Menneskehandel med henblik på udnyttelse som arbejdskraft har været den næsthyppigste form for menneskehandel i EU, hvor antallet af ofre er steget hurtigt og næsten fordoblet i de seneste fem år. Menneskehandel til andre formål har dog med tiden fået en mere fremtrædende plads, både hvad angår de former for udnyttelse, der er allerede er omfattet af direktivet om bekæmpelse af menneskehandel (tiggeri, udnyttelse til kriminelle aktiviteter og fjernelse af organer), og de former, der ikke udtrykkeligt er nævnt heri (herunder tvangsægteskaber og ulovlig adoption). Den samlede andel af andre former for udnyttelse omfatter mere end 10 % af alle ofre. Formålet med dette forslag er at udvide den ikkeudtømmende liste over de former for udnyttelse, der udtrykkeligt er nævnt i direktivet, til at omfatte tvangsægteskaber og ulovlig adoption for derved at sikre, at de nationale retssystemer dækker et stigende antal former for menneskehandel.

Menneskehandlerne opererer ofte inden for rammerne af organiseret kriminalitet, og de fremgangsmåder, de benytter, har udviklet sig, hvilket har øget truslen for menneskehandel. Teknologiske fremskridt gør det muligt for menneskehandlere at rekruttere, reklamere for og udnytte ofre på afstand og i vidt omfang at dele materiale om udnyttelse af mennesker online. De samme teknologiske midler gør det vanskeligere at opdage forbrydelsen, finde frem til gerningsmændene og spore de penge, der anvendes til at begå forbrydelsen, samt de fortjenester, som denne genererer. Formålet med dette forslag er at tage fat på de udfordringer, som den stigende digitalisering af menneskehandel skaber, og at styrke den strafferetlige reaktion på teknologistøttede forbrydelser. Navnlig i de seneste år har relevante interessenter, herunder EU-agenturer, retshåndhævende og retslige myndigheder, internationale organisationer og civilsamfundsorganisationer, understreget problemet med det stigende antal strafbare handlinger i forbindelse med menneskehandel, der begås eller fremmes ved hjælp af informations- og kommunikationsteknologi.

Den fakultative sanktionsordning for juridiske personer, der i øjeblikket er i kraft, samt omfanget af gennemførelsen og anvendelsen heraf i medlemsstaterne, opfylder ikke i tilstrækkelig grad målene i direktivet om bekæmpelse af menneskehandel. Dette forslag sikrer stadig, at sanktionerne er effektive, står i et rimeligt forhold til den strafbare handling og virker afskrækkende, men det har også til formål at styrke den strafferetlige reaktion på strafbare handlinger vedrørende menneskehandel, der begås på vegne af juridiske personer med henblik på fortjeneste, ved at erstatte den fakultative sanktionsordning med to forskellige obligatoriske ordninger, der finder anvendelse i tilfælde af standardovertrædelser og grove overtrædelser.

Direktivet om bekæmpelse af menneskehandel blev vedtaget i 2011 inden EU's retlige ramme for indefrysning og konfiskation. Kommissionen foreslår derfor at ajourføre henvisningen til opsporing, indefrysning, forvaltning og konfiskation af udbytte ved udtrykkeligt at henvise til EU-reglerne om disse spørgsmål.

Der er stadig betydelige muligheder for forbedringer, hvad angår praksis for tidlig identifikation og henvisning i medlemsstaterne, både på nationalt og grænseoverskridende plan. Navnlig har ikke alle medlemsstater en national henvisningsmekanisme, og sådanne mekanismers struktur og funktion varierer betydeligt fra medlemsstat til medlemsstat. Dette forslag har til formål at sikre, at alle medlemsstater ved hjælp af love eller administrative bestemmelser opretter en henvisningsmekanisme med henblik på at strømline relevante nationale institutioners funktion og sikre en yderligere harmonisering af deres struktur og praksis for henvisning af ofre til passende bistands- og støttesystemer. Dette vil også være det første skridt hen imod oprettelsen af en europæisk henvisningsmekanisme.

De oplysninger, der er indsamlet fra nylige undersøgelser og høringer med relevante interessenter, viser, at den efterspørgsel, der fremmer menneskehandel, ikke er faldet på trods af de mange relevante uddannelses- og oplysningsaktiviteter og gennemførelsen af artikel 18, stk. 4, i direktivet om bekæmpelse af menneskehandel i en række medlemsstater. Trods alle de mange interessenters indsats varer efterspørgslen efter seksuelle tjenesteydelser, billig arbejdskraft og billige produkter ved. Dette er med til at fremme menneskehandel med henblik på seksuel udnyttelse og udnyttelse som arbejdskraft. Dette forslag har til formål at skabe en yderligere harmonisering på tværs af medlemsstaterne med henblik på at mindske efterspørgslen. Det erkendes også i forslaget, at strafferetten kun indgår som en del af indsatsen for at reducere efterspørgslen. Den bør fortsat ledsages af uddannelses- og oplysningsaktiviteter i overensstemmelse med direktivet om bekæmpelse af menneskehandel.

Menneskehandel er en kompleks forbrydelse. For at kunne bekæmpe den hensigtsmæssigt er det afgørende at basere sig på sammenhængende og pålidelige oplysninger. I lighed med andre kriminalitetsområder skønnes det, at en stor del af sagerne om menneskehandel ikke indberettes. Det er en af de faktorer, der forhindrer os i at få et fuldt overblik over omfanget af menneskehandel internt i EU. Derudover er der betydelige mangler i indsamlingen af oplysninger om indberettede sager, og de statistiske oplysninger, som Kommissionen indsamler, offentliggøres med betydelig forsinkelse efter indberetningen. Dette forslag sigter mod at få medlemsstaterne til hvert år at indsamle og indberette oplysninger om menneskehandel til Kommissionen og yderligere at harmonisere indsamlingen af oplysninger med henblik på at forbedre kvaliteten heraf og fremskynde offentliggørelsen af datarapporter.