Et stærkere integreret tilsyn for at styrke kapitalsmarkedsunionen og den finansielle integration i et miljø under forandring

1. Indledning

Finansiel integration er et centralt element i det indre marked og Den Økonomiske og Monetære Union, der giver betydelige økonomiske fordele for euroområdet og EU som helhed. Efter et tilbageskridt på grund af den finansielle krise har den finansielle integration i EU været stigende siden 2011. EU-investorerne har øget deres aktivbeholdninger på tværs af grænserne. Investeringerne inden for EU i gældsinstrumenter og egenkapital steg med 2 bio. EUR mellem 2006 og 2015. Prisbaserede indikatorer for finansiel integration viser, at konvergensen som helhed blev næsten fordoblet i samme periode. Efterhånden som EU's økonomi bliver bedre og bedre, er det på den baggrund vigtigt at udnytte dette momentum og komme videre med de nødvendige skridt til at styrke den finansielle integration i EU.

Betydningen af kapitalmarkedsunionen og et stærkere indre marked blev understreget af Kommissionens formand Jean-Claude Juncker i hans tale om Unionens tilstand den 13. september 2017. Det Europæiske Råd og Europa-Parlamentet har også gentagne gange opfordret til fuldførelsen af kapitalmarkedsunionen.

Det indre marked for finansielle tjenesteydelser fremmer beskæftigelse, vækst og investeringer i alle EU's medlemsstater ved mere effektivt at kanalisere opsparede midler til de mest produktive anvendelsesformål. Hvis markederne virkelig integreres, kan sparere og investorer opnå højere afkast, samtidig med at forbrugere og virksomheder kan få bedre finansieringsbetingelser — baseret på et mere fuldstændigt og konkurrencedygtigt udbud af finansielle instrumenter. Den finansielle integration kan navnlig give et yderligere løft til en vellykket gennemførelse af investeringsplanen for Europa ved at imødegå investeringsunderskuddet i EU og samtidig lette overgangen til en mere ressourceeffektiv lavemissionsøkonomi.

Fortsat finansiel integration er også af afgørende betydning for at styrke Den Økonomiske og Monetære Union. Dybe og likvide markeder øger modstandskraften over for negative chok og fremmer i væsentlig grad privat risikodeling på tværs af grænserne og reducerer samtidig behovet for offentlig risikodeling. Med de fem formænds rapport om gennemførelse af Europas Økonomiske og Monetære Union og nyere oplæg fra Kommissionen om en dybere økonomisk og monetær union er der i det øjemed blevet opfordret til at fuldføre den finansielle union — med både en bankunion og en kapitalmarkedsunion — senest i 2019, således at euroens integritet sikres, og funktionsmåden for euroområdet og EU som helhed forbedres. Alle disse fordele ved integration fremmes gennem de nye muligheder som følge af den teknologiske udvikling i den finansielle sektor (fintech). Netop fintech vil komme til at spille en central rolle i udformningen af fremtidens finansielle sektor i EU ved at lette adgangen til finansielle tjenesteydelser, forbedre den operationelle effektivitet og udvide valgmulighederne. Samtidig rejser den teknologiske udvikling også spørgsmål vedrørende cybersikkerhed og betalingssikkerhed, som der bør tages hånd om på passende vis.

På denne baggrund er det en prioritet for Juncker-Kommissionen hurtigt at fuldføre bankunionen og have alle byggestenene til en kapitalmarkedsunion på plads senest i 2019.

For at opnå dette skal EU have som en prioritet at styrke og integrere sine tilsynsmæssige rammer. Et stærkt og stadig mere integreret finansielt tilsyn vil spille en vigtig rolle i indsatsen for at opnå de fordele og tackle de udfordringer, der er forbundet med den yderligere integration af finansielle markeder i EU, udviklingen af finansielle teknologier og den finansielle sektors rolle med hensyn til at støtte en bæredygtig økonomisk udvikling. I midtvejsevalueringen af kapitalmarkedsunionen varslede Kommissionen derfor forslag om et styrket tilsyn som en første prioritet for at fremskynde integrationen af markederne. De lovgivningsmæssige forslag, der ledsager denne meddelelse, omhandler de næste skridt, som EU nu skal tage hurtigt for at styrke sine tilsynsmæssige rammer.

2. Et mere integreret tilsyn med henblik på at fremme kapitalmarkedsunionen og den finansielle integration

Fremskridt i den finansielle integration forudsætter primært af to grunde en mere integreret EU-tilsynsramme.

-For det første er det lettere at udøve finansielle aktiviteter på tværs af grænserne, hvis de pågældende aktiviteter er reguleret og omfattet af tilsyn på konsekvent måde i alle medlemsstaterne. Udbydere af finansielle produkter drager fordel af lige vilkår i hele det indre marked, og tjenesteudbydere kan udvide deres produktudbud og nyde godt af stordriftsfordele. Brugere af finansielle produkter og tjenesteydelser — forbrugere og virksomheder — kan drage fordel af et bredere udbud uden betænkeligheder ved forbrugerbeskyttelsen eller markedets integritet.

-For det andet øger finansiel integration — uanset alle fordelene — også mulighederne for afsmittende virkninger mellem medlemsstaterne i tilfælde af negative chok, hvilket vi mærkede under finanskrisen. Utilstrækkeligt tilsyn i én medlemsstat kan derfor også være en kilde til risiko for deltagere på det finansielle marked og forbrugere i andre medlemsstater. Derudover er der risiko for, at markedsdeltagerne aktivt udnytter sådanne forskelle i tilsyn med henblik på at øge deres profit på kort sigt.

Med oprettelsen af Det Europæiske Finanstilsynssystem i 2010-2011 er EU's tilsynsmæssige rammer blevet væsentligt styrket som reaktion på finanskrisen. Det Europæiske Finanstilsynssystem omfatter såvel mikrotilsyn, der koordineres af de tre europæiske tilsynsmyndigheder, som makrotilsyn, som koordineres af Det Europæiske Udvalg for Systemiske Risici. I november 2014 blev den fælles tilsynsmekanisme operationel, og den er nu ansvarlig for tilsynet med store og systemisk vigtige banker i lande, der deltager i bankunionen. Arbejdet vedrørende afvikling af banker i bankunionen er overdraget til et nyt europæisk organ, Den Fælles Afviklingsinstans. De fremskridt, der er gjort i løbet af de 10 år efter udbruddet af efterkrigstidens værste finansielle krise, er markante. EU's tilsynsmæssige ramme er imidlertid stadig under opbygning, og der er behov for en yderligere styrkelse i lyset af de nye udfordringer, der er knyttet til den igangværende proces med finansiel integration både i EU og på globalt plan. Mere specifikt øger Det Forenede Kongeriges beslutning om at forlade EU behovet for et mere integreret tilsyn i EU27 og for en revurdering af de tilsynsmæssige forbindelser med tredjelande med henblik på at sikre en forsvarlig styring af alle risici i den finansielle sektor.

Banksektoren er allerede omfattet af den fælles tilsynsmekanismes konsekvente tilsyn inden for bankunionen, som 19 medlemsstater deltager i. Det geografiske anvendelsesområde for den fælles tilsynsmekanisme vil blive udvidet, efterhånden som yderligere medlemsstater kommer med i bankunionen. Det er imidlertid vigtigt, at den fælles tilsynsmekanisme opererer under en sammenhængende tilsynsmæssig ramme for EU som helhed. Dette vil sikre lige vilkår for de medlemsstater, der deltager i bankunionen, og de medlemsstater, der ikke deltager, og det vil bidrage til at medlemsstater, der ikke deltager i bankunionen, i fremtiden på en gnidningsløs måde kommer til at deltage. Med henblik herpå bør Den Europæiske Banktilsynsmyndigheds rolle med hensyn til at fremme tilsynsmæssig konvergens i EU's banksektor styrkes.

Med nogle få undtagelser foregår tilsynet med EU's kapitalmarkeder på nationalt plan. I de fem formænds rapport blev der peget på en fælles europæisk kapitalmarkedstilsynsførende som et langsigtet mål, og ifølge oplægget om en dybere økonomisk og monetær union burde de første skridt hen imod dette mål træffes inden for rammerne af denne revision af Det Europæiske Finanstilsynssystem. Da kapitalmarkedsunionen vil føre til yderligere finansiel integration, er det af afgørende betydning at styrke de europæiske tilsynsmyndigheders evne til at sikre et konsekvent tilsyn og en ensartet håndhævelse af det fælles regelsæt. Dette vil understøtte velfungerende kapitalmarkeder ved at mindske hindringer for investeringer på tværs af grænserne, forenkle erhvervsmiljøet og nedbringe omkostninger til regeloverholdes, der skyldes forskelligartet gennemførelse af bestemmelserne, for virksomheder, der opererer på tværs af grænserne. Fra en investors synsvinkel bidrager konsekvent tilsyn og ensartet håndhævelse af reglerne til at forbedre investorbeskyttelsen og opbygge tilliden til kapitalmarkederne.

Desuden kan direkte tilsyn ved Den Europæiske Værdipapir- og Markedstilsynsmyndighed i høj grad bidrage til at sikre konsekvent tilsyn, og det udgør det første konkrete skridt hen imod en fælles europæisk kapitalmarkedstilsynsførende. I denne sammenhæng har Parlamentet også understreget, at de lovgivnings- og tilsynsmæssige rammer bør spille en afgørende rolle i at undgå overdreven risikotagning og ustabilitet på de finansielle markeder, og det understregede, at en stærk kapitalmarkedsunion er nødt til at være ledsaget af skarp overvågning på EU-plan og på nationalt plan.

EU's forsikrings- og pensionsmarkeder giver EU-borgerne mulighed for at afbøde risici, planlægge deres pensionering og spare op til alderdommen, men har også potentiale til at fremme investeringer på tværs af grænserne i en kapitalmarkedsunion. Selv om det forekommer hensigtsmæssigt indtil videre at lade tilsynet på nationalt plan følge de nye Solvens II-regler, skal yderligere konvergens af tilsynspraksis sikres og intensiveres under ledelse af Den Europæiske Tilsynsmyndighed for Forsikrings- og Arbejdsmarkedspensionsordninger for at adressere eventuelle betænkeligheder og praktiske problemer vedrørende divergerende anvendelse af reglerne fra de nationale tilsynsmyndigheders side.

Som led i EU's bestræbelser for yderligere at integrere de finansielle markeder, bliver makroprudentiel overvågning, dvs. overvågning af risici for det finansielle systems stabilitet som helhed, endnu mere vigtig. Det Europæiske Udvalg for Systemiske Risici er, baseret på sin brede medlemsskare, herunder nationale centralbanker, tilsynsmyndigheder og EU-institutionerne, nødt til at spille en endnu større rolle i fremtiden, støttet af en forbedret ledelsesstruktur for at sikre hurtigere procedurer.

Det er vigtigt, at skridt hen imod en styrket tilsynsordning skal gælde for de finansielle markeder i alle medlemsstaterne, således at alle medlemsstater kan få gavn af mere integrerede finansielle markeder, samtidig med at der opretholdes lige vilkår i hele EU.