DA Den Europæiske Unions Tidende C 204/77

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs Udtalelse om Grønbogen om det fremtidige fælles europæiske asylsystem

KOM(2007) 301 endelig

(2008/C 204/17)

Kommissionen besluttede den 6. juni 2007 under henvisning til EF-traktatens artikel 262 at anmode om Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om

Grønbogen om det fremtidige fælles europæiske asylsystem.

Det forberedende arbejde henvistes til Den Faglige Sektion for Beskæftigelse, Sociale og Arbejdsmarkedsmæssige Spørgsmål og Borgerrettigheder, som udpegede An Le Nouail-Marlière til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 21. februar 2008.

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 443. plenarforsamling den 12.-13. marts 2008, mødet den 12. marts, følgende udtalelse med 118 stemmer for, 1 imod og 9 hverken for eller imod:

1. Indledning af høringen om Grønbogen om det fremtidige fælles europæiske asylsystem

1.1 Det fremtidige fælles europæiske asylsystem har sit retsgrundlag i Amsterdam-traktaten (1999) i afsnit IV om Visum, asyl, indvandring og andre politikker i forbindelse med den fri bevægelighed for personer, som hidrører fra beslutningerne på topmødet i Tammerfors (Tampere) i Finland 1999 og senest topmødet i Haag. Man må også minde om den »funktionelle« baggrund, nemlig Dublin I-forordningen fra 1997, Dublin II-forordningen fra 2003, som trådte i kraft i 2006, den første Schengen-aftale fra 1985 og for nyligt udvidet i 2007 til også at omfatte et vist antal nye medlemsstater. Man må ikke glemme, at hovedformålet var at iværksætte og gennemføre den internationale flygtningekonvention, Genève-konventionen af 1951, som blev ensartet ratificeret af de fleste medlemsstater i EU og som sikrede, at der rent faktisk ydes international beskyttelse til de personer, der har behov for det. Dette skete med ønsket om at gøre Den Europæiske Union til et område, hvor der ydes beskyttelse til flygtninge ved fuld og bred anvendelse af Genève-konventionen under hensyn til de fælles humanitære værdier for alle medlemsstaterne. Ifølge handlingsplanen til iværksættelse af Haag-programmet skal forslaget om det fælles europæiske asylsystem vedtages inden udgangen af 2010.

1.2 Med henblik på at indlede anden fase og forud for lanceringen af sin handlingsplan, som foreslås offentliggjort i juli 2008, har Kommissionen igangsat en omfattende høringsproces gennem denne grønbog med det formål at afgrænse mulige løsninger inden for de eksisterende EU-rammer.

1.3 Tammerfors-programmet, som senere blev bekræftet af Haag-programmet, kan sammenfattes således: Der skal skabes en fælles procedure, en ensartet status, en ensartet ramme og et harmoniseret højt beskyttelsesniveau i samtlige medlemsstater, der går ud på at sikre en ensartet gennemførelse af Genève-konventionen.

1.4 I den første periode 1999-2006 udgjorde vedtagelsen af fire store lovtekster den nuværende gældende EU-ret og dannede grundlaget for det fælles europæiske asylsystem. Kommissionen sikrer, at den lovgivning, der allerede er vedtaget, gennemføres og iværksættes rettidigt.

1.5 Evalueringen af lovgivning og initiativer i forbindelse med første fase er ganske vist stadig i gang, men da der er behov for så tidligt i forløbet som muligt at fremlægge forslag til anden fase med henblik på deres vedtagelse i 2010, finder Kommissionen det afgørende, at der allerede nu igangsættes tilbundsgående overvejelser og debat om asylsystemets opbygning.

1.6 Kommissionen har desuden som målsætning at skabe større solidaritet medlemsstaterne imellem, at styrke samtlige aktørers kapacitet og den generelle kvalitet i processen, udfylde aktuelle lakuner og harmonisere gældende praksis, takket være iværksættelsen af ledsageforanstaltninger til det praktiske samarbejde mellem medlemsstaterne.

1.7 Kommissionen har struktureret sin høringsproces i 4 kapitler og 35 spørgsmål, der vedrører lovgivningsinstrumenter, gennemførelse, solidaritet og ansvarsfordeling samt eksterne aspekter.

2. Resumé af konklusioner og anbefalinger

2.1 EØSU tager højde for de (talrige) udtalelser, der tidligere er vedtaget på området, anbefalingerne fra ngo'er, der er aktive inden for flygtningehjælp samt bemærkningerne fra UNHCR (1) til de portugisiske og slovenske EU-formandskaber.

2.2 Udvalget minder om, at asylspørgsmål allerede vedtages i Rådet med kvalificeret flertal, mens immigrationsspørgsmål stadig vedtages med enstemmighed og først skal vedtages med kvalificeret flertal inden for rammerne af Lissabontraktaten. EØSU anbefaler derfor, at Kommissionen og Rådet sørger for at udelukke eller undgå nationale undtagelsesbestemmelser (»opt out«), som visse medlemsstater flittigt benytter, når en fælles procedure indledes.

2.3 EØSU støtter vedtagelsen af et retfærdigt, og dermed også mere menneskeligt asylsystem, hvor asylansøgernes behov for beskyttelse betragtes som et egentligt mål blandt målsætningerne for at skabe et Europa, der også er socialt. EØSU minder om, at disse sociale målsætninger hverken står i modsætningsforhold til eller konkurrerer med værtsbefolkningernes eller medlemsstaternes økonomiske og sikkerhedsmæssige interesser.

2.4 Udvalget har et oprigtigt ønske om at skabe vilkår, der fremmer overholdelsen af internationale konventioner, europæiske direktiver, der er i overensstemmelse med international lovgivning og humanitær folkeret og Europarådets Menneskerettighedskonvention. EØSU ønsker også en bedre fordeling af det ansvar, der tilfalder medlemsstaterne: genbosættelse og hurtig integration af personer, der nyder flygtninge- eller subsidiær beskyttelse, en seriøs politik med henblik på samarbejde eller fælles udvikling, som forbedrer det reelle demokrati i visse tredjelande og som bidrager til den internationale solidaritet som reaktion på behovene inden for asylområdet.

2.5 I den forbindelse anbefaler udvalget, at der træffes foranstaltninger, der hænger uløseligt sammen, og som supplerer hinanden:

2.5.1 Personer, der har behov for international beskyttelse, skal altid kunne få adgang til EU's territorium, uanset hvor meget grænsekontrollen måtte være skærpet, således at de i det mindste sikres retten til at indgive en asylansøgning — uagtet i hvilken form — og får adgang til en retfærdig og effektiv sagsbehandling.

2.5.2 Ansøgninger om anerkendelse af flygtningestatus skal altid behandles, og den begrundede skriftlige afgørelse fra den beslutningsdygtige myndighed skal foreligge forud for behandling af en ansøgning om subsidiær beskyttelse. Dette gælder også for ansøgninger, der indgives ved grænsen.

2.5.3 Asylansøgerne skal frit kunne vælge, hvilket land de vil indgive ansøgningen til.

2.5.4 Uledsagede mindreårige og kvinder skal kunne nyde særlig beskyttelse på samme måde som sårbare (2) personer, dvs. asylansøgere, som er dårligt stillet fysisk, psykisk eller mentalt, og personer, som har behov for særlig bistand: gravide, børn, ældre, syge, handicappede osv.

2.5.5 Der skal tages højde for den specifikke forfølgelse, nogle kvinder udsættes for, og det skal betragtes som begrundelse for behovet for beskyttelse af dem selv og de personer, de ledsager, eller som ledsager dem (mindreårige børn eller ægtefæller, forældre eller andre…) (3).

2.5.6 Alle asylansøgere skal tilbydes en effektiv og individuel sagsbehandling, tolkebistand, gratis retshjælp og tilstrækkelig lang tidsfrist til indgivelse af ansøgningen.

2.5.7 De vigtigste principper, som en asylprocedure består af, skal finde anvendelse for alle asylansøgninger også for dem, der er åbenbart grundløse.

2.5.8 Appelsager mod afslag på ansøgninger om anerkendelse af flygtningestatus eller subsidiær beskyttelse skal altid have en opsættende virkning for beslutninger om hjemsendelse, navnlig for personer, som ikke kan udvises uden at deres liv eller frihed trues eller som udsættes for fare, hvis de udvises til et andet land.

2.5.9 Integration og genbosættelse i normale og anstændige livsvilkår skal sikres via adgang til en selvstændig livsførelse, som der skal skabes mulighed for så tidligt som muligt fra det øjeblik den pågældende ankommer og efter aftale med denne. Det vil sige, at vedkommende får adgang til lægehjælp, bliver fortrolig med sproget og modtager undervisning i det, får kontakt til lokalbefolkningen og organisationer, der er aktive inden for flygtningehjælp, uddannelse herunder også evaluering og anerkendelse af kvalifikationer, mulighed for at få et lovligt arbejde osv.

2.6 Udvalget anbefaler, at ngo'er og de organisationer, der yder juridisk, materiel og humanitær bistand til flygtninge, sikres adgang til asyl- og interneringscentrene, uanset om disse er åbne eller lukkede. Med hensyn til genbosættelse af de personer, der har fået flygtningestatus og med henblik på en ansvarsfordeling medlemsstaterne imellem, henviser udvalget til sin udtalelse CESE 1643/2004 fra 15. december 2004 navnlig punkt 2.4, hvori det hedder: »Betingelserne for tilstedeværelsen af ngo'er og flygtningehjælpsorganisationer i modtagelsescentrene bør forbedres ved, at værtslandets myndigheder indgår partnerskabsaftaler med disse organisationer eller i det mindst klarlægger deres rettigheder«.

2.6.1 Disse humanitære modtagelsesvilkår bør uden undtagelse gælde for alle asylansøgere, der er berettigede til flygtningestatus eller subsidiær beskyttelse.

2.6.2 Alternative løsninger (indkvartering i åbne centre) bør have fortrinsret frem for systematisk tilbageholdelse af asylansøgere i fuldstændigt lukkede centre, som er utilgængelige for ngo'er og endda til tider Røde Kors.

2.7 Udvalget fraråder brugen af lister over såkaldte sikre lande (overholdelse af den individuelle sagsbehandling, som asylansøgere har ret til i henhold til Genèvekonventionen) og anbefaler at revidere anerkendelsen af tredjelande som sikre oprindelseslande eller »sikre transitlande«, som afskærer asylansøgerne fra at få deres individuelle situation og de dermed forbundne rettigheder undersøgt (4).

2.8 Udvalget anbefaler ikke desto mindre, at listerne over såkaldt »sikre« lande, såfremt de bibeholdes, skal være ens for medlemsstaterne, at de godkendes af de nationale parlamenter og Europa-Parlamentet, og at ngo'ernes oplysninger tages i betragtning. Indtil det sker, bør deres anvendelse under alle omstændigheder indstilles.

2.9 Udvalget anbefaler, at kystvagter, offentlige myndigheder og ansatte i offentlige eller private tjenester, som er i kontakt med asylansøgerne i de forskellige etaper i forløbet, (politiet, toldere, sundhedsvæsnet, uddannelsesinstitutioner og arbejdsmarkedet) modtager undervisning i asylret og humanitær folkeret.

2.10 EØSU gentager og fastholder anbefalingen om, at der tages højde for de krav, der stilles til de lokale og regionale myndigheder for så vidt angår den umiddelbare bistand og den varige integration, når ansøgerne får flygtningestatus eller nyder international beskyttelse, og at man derfor på bedste vis skal inddrage dem i udarbejdelsen af en fælles asylpolitik og bibeholde og klarlægge brugen og fordelingen af Flygtningefondens midler (se nedenfor).

2.11 Udvalget godkender oprettelsen af et europæisk støttekontor for medlemsstaterne, såfremt det supplerer de regionale eller lokale UNHCR-underafdelingers arbejde og på betingelse af, at det opfylder målsætningerne — forbedre kvaliteten og sammenhængen i beslutningerne så man sikrer, at de personer, der har behov for international beskyttelse, rent faktisk også får den, uanset hvor i EU de ansøger om den, og at man hele tiden holder øje med, om europæisk lovgivning er i fuld overensstemmelse med international flygtningelovgivning og humanitær folkeret. Støttekontoret kunne arrangere kurser for grænsevagter, så de lærer at skelne mellem flygtninge og andre immigranter. Det kunne foregå i samarbejde med UNHCR, som indtil nu har sørget for og deltaget i sådanne kursusforløb, navnlig men ikke udelukkende ved EU's østlige grænser siden Schengen-området blev udvidet (Ungarn, Polen, Slovakiet og Slovenien).

2.12 EØSU anbefaler, at de foranstaltninger, der træffes for at kontrollere indvandringen, ikke fører til krænkelse af de grundlæggende rettigheder, navnlig retten til at søge om og få asyl i tilfælde af forfølgelse.

2.13 Udvalget beder om at fremhæve, at kaptajner ombord på fartøjer, i tilfælde af tilbageholdelse og redning af personer til søs, har en klar pligt til at komme nødstedte til undsætning, at løse problemet med deres manglende anerkendelse af det ansvar, de har for udskibningen af de reddede personer, straks at sørge for behandling af ansøgningerne og i givet fald sikre international beskyttelse.

2.14 Med hensyn til den specifikke debat om indføringen af en fælles, ensartet europæisk procedure, henviser EØSU til sin udtalelse CESE 1644/2004 fra 15. december 2004, navnlig for så vidt angå anbefalingerne og advarslerne om lavere beskyttelsesstandarder, som kan risikere at opstå i perioden 2004/2008 mellem høringen om en fælles procedure og grønbogen om en fælles asylpolitik.

2.15 EØSU minder medlemsstaterne om, at alle disse etaper, uanset procedurens form (administrativ eller retslig) skal tilstræbe beskyttelse og ikke anklage.

2.16 Udvalget anbefaler Kommissionen og Rådet at sikre synlighed og transparens i fordelingen og anvendelsen af den europæiske flygtningefond i perioden 2008-2013 inden for rammerne af det overordnede program »solidaritet og forvaltning af migrationsstrømme«, som udvalget anbefalede i sin udtalelse (5), og at der navnlig »træffes konkrete foranstaltninger i forbindelse med beslutningerne om at oprette disse forskellige fonde, så de ikke-statslige operatører inddrages så tidligt som muligt i medlemsstaternes og Kommissionens fastsættelse af den flerårlige ramme af retningslinjer.«

2.17 EØSU anbefaler, at de finansielle incitamenter, som er blevet fordelt i forhold til den indsats, visse medlemsstater har gjort, — eksempelvis Sverige — eller i mindre målestok (geografisk størrelse og fordelt i forhold til befolkningens størrelse) — som Malta og Cypern — ikke må føre til, at andre fralægger sig noget af deres ansvar eller nogle af deres forpligtelser, både for så vidt angår adgang til territoriet som behandlingen af asylansøgningen eller genbosættelse af flygtningegrupper enten internt (solidaritet og fordeling) eller eksternt (bidrag til indsatsen uden for regionen).

3. Generelle bemærkninger

3.1 EØSU udtrykker tilfredshed med den offentlige høring om det fremtidige fælles europæiske asylsystem gennem denne grønbog. EØSU er tilfreds med, at Kommissionen benytter sig af muligheden for at fremhæve, hvordan man kan råde bod på manglerne i de europæiske retlige regler og på forskellene mellem europæisk lovgivning og medlemsstaternes praksis.

3.2 Udvalget opfordrer Kommissionen og Rådet til at holde øje med, at diskussionerne om grænseforvaltningen ikke udhuler den grundlæggende rettighed til at søge asyl eller international beskyttelse. Det gælder også foranstaltninger ved land-, luft- eller søgrænserne i eller uden for medlemsstaternes farvande i forbindelse med tilbageholdelses- og redningsaktioner til søs.

3.3 I forbindelse med kampen mod terrorisme og navnlig kampen mod kriminalitet og menneskehandel, opfordrer EØSU Kommissionen og Rådet til at sikre, at den usikre verdenssituation ikke får negative følger for offentlighedens syn på flygtninge og asylansøgere og ikke bringer asylbegrebets integritet og karakter i fare.

4. Særlige bemærkninger

4.1 Lovgivningsinstrumenter — Behandling af asylansøgninger — Nationale undtagelsesbestemmelser

Ifølge Kommissionen, som har hentet inspiration fra adskillige ngo- og UNHCR-rapporter, har direktivet om »asylprocedure« fastlagt nogle procedurestandarder, som tager udgangspunkt i fælles minimumskriterier, der giver mulighed for nationale tilpasninger og medlemsstaternes undtagelsesbestemmelser. Dermed har personer, der søger beskyttelse i EU ikke de samme garantier alt efter, hvilket land de ankommer til og nogle gange alt efter, hvilket sted i landet deres asylansøgning indgives. Dette spillerum har samtidig haft den konsekvens, at respekten for asylansøgernes rettigheder gradvist daler, hvilket en række nationale lovgivningsreformer vidner om.

Udvalget støtter målsætningen om at etablere et fælles europæisk asylsystem, som har det grundlæggende formål at sikre enhver asylansøger adgang til en retfærdig og effektiv sagsbehandling. Allerede nu forekommer iværksættelsen af en fælles procedure ikke særlig forenelig med de nationale undtagelsesbestemmelser, som medlemsstaterne anvender flittigt. EØSU vil være opmærksom på fællestrækkene for de særlige procedurer, som foreslås i Kommissionens »handlingsplan« og vil holde øje med, at fastlæggelsen af procedureregler og fælles kriterier for beskyttelsen af flygtningen ikke foregår ud fra laveste fællesnævner.

4.2 Sikre oprindelseslande

Udvalget er bekymret over de hindringer, der for visse asylansøgere findes for adgangen til en retfærdig sagsbehandling. Det er i strid med Genèvekonventionens princip om ikke- diskrimination (artikel 3).

Personer, der kommer fra såkaldte »sikre lande« eller »sikre tredjelande«, og hvis ansøgning kan vurderes at være »grundløs« inden for rammerne af en hurtig sagsbehandling eller risikere at indgå i en »hasteprocedure« eller »prioriteret procedure«, har således ingen garanti for at kunne appellere afgørelsen med opsættende virkning. Den kendsgerning, at medlemsstaterne ikke har formået at nå til enighed om en fælles liste, skaber ulighed, navnlig i medfør af Dublin II-forordningen., »Den ansvarlige medlemsstat« kan således afvise en asylansøgning under henvisning til sin nationale liste over sikre lande, samtidig med, at det pågældende land måske ikke står anført på listen i det land, som sender asylansøgeren hjem igen.

EØSU anbefaler, at medlemsstaterne snarest muligt opstiller en fælles liste.

EØSU minder om, at »fri og ubegrænset adgang til territoriet og til asylproceduren udgør nogle grundlæggende garantier, som medlemsstaterne bør bestræbe sig på at efterleve (6) «. Udvalget vurderer desuden, at henvisningen til et såkaldt sikkert land »ikke i sig selv kan berettige til en afvisning af en ansøgning (7) «, men skal ledsages af en specifik sagsbehandling i henhold til Genèvekonventionen. Kravet om at foretage en individuel sagsbehandling af hver enkelt ansøgning om beskyttelse eller asyl udelukker, at et land kan være sikkert for alle personer, eller at en person ikke kan være genstand for eventuel forfølgelse som følge af hans/hendes særlige status (tilhørsforhold til en social gruppe, forfølgelse udøvet af en eller flere ikke-statslige aktører eller andre grunde).

Derudover kan man fremhæve, at den planlagte foranstaltning ikke rummer garanti for, at det land, en asylansøger ville blive sendt tilbage til, kan yde effektiv og vedvarende beskyttelse.

4.3 Retsmidler med opsættende virkning

Anvendelsen af effektivitets- og lighedsprincipperne bør ikke forhindre muligheden for at appellere afgørelserne til en upartisk og uafhængig juridisk myndighed. EØSU konstaterer, at nogle medlemsstater i mange tilfælde anvender denne rettighed restriktivt eller på kunstig vis og insisterer derfor på, at enhver appel skal have opsættende virkning og forlanger, at Kommissionen og Rådet holder øje med, at dette sker.

4.4 Oplysninger om oprindelseslandene

EØSU er af den opfattelse, at behandlingen af en asylansøgning også skal medtage troværdige oplysninger om de reelle risici, der findes i oprindelseslandet. I sin udtalelse fra 26. april 2001 havde EØSU udtrykt ønske om, at disse »oplysninger om asylansøgernes oprindelseslande og transitlande også kan leveres af reelt repræsentative organisationer for civilsamfundet, som er aktive i hver enkelt medlemsstat, der behandler asylanmodningen (8) «.

I lyset af et fælles system for samtlige medlemsstater er udvalget af den opfattelse, at kvaliteten og homogeniteten i beslutningerne fra første instans i høj grad vil afhænge af kvaliteten og homogeniteten i de oplysninger om oprindelseslandene, som medlemsstaternes instanser eller juridiske myndigheder gør brug af.

4.5 Asylansøgninger, der indgives ved grænsen

Udvalget noterer sig, at medlemsstaterne opfordres til at forbedre kvaliteten i procedureadgangen, men er bekymret for de ringe oplysninger, asylansøgerne modtager om deres rettigheder og garantier.

Det vedvarende fald i mængden af de asylansøgninger, der indgives i EU (9) — i modsætning til det indtryk mediebevågenheden giver — får EØSU til at minde om, at enhver asylansøger, uanset situation eller opholdssted, skal kunne forvente en effektiv sagsbehandling og i den forbindelse tilbydes tolkebistand, gratis retshjælp og tilstrækkelig tid til indgivelse af ansøgningen. EØSU minder om, at det har fremsat følgende forslag: »ansøgeren bør således [ud over retten til på alle procedurestadier at kontakte UNHCR eller andre organisationer, der optræder på UNHCR's vegne] også have ret til at kontakte anerkendte ikke-statslige organisationer (NGO), som har til formål at værne om og fremme asylret« (10).

På samme måde minder udvalget om de forbehold, det udtrykte vedrørende medlemsstaternes udtalte vurdering af ansøgninger som værende »åbenbart grundløse«. Udvalget konstaterer, at der forekommer flere og flere eksempler på sådanne vurderinger som følge af en alt for vag formulering af artikel 23-4 i »proceduredirektivet« og finder det nødvendigt at stramme dette begreb op. EØSU er på det område enig med UNHCR og gentager sit ønske om at »de principper, som er væsentlige for en retfærdig asylprocedure (…) gælder for alle asylansøgninger, herunder også dem, som er »åbenbart grundløse« «. (11)

Følgelig noterer udvalget sig med interesse Kommissionens forslag om en »styrkelse af den retslige beskyttelse i forbindelse med den vigtige indledende fase af grænseprocedurerne og navnlig registrering og screening«.

4.6 En enkelt procedure

Kommissionen vurderer, at »der desuden kan gøres mærkbare fremskridt (…) ved, at der som et obligatorisk element i det fælles europæiske asylsystem indføres en enkelt procedure til vurdering af ansøgninger om flygtningestatus og efterfølgende beskyttelse« (12) . Det ser ud til, der hvor den »enkelte procedure« allerede er blevet gennemført, at den rent faktisk har gjort det muligt at reducere ventetiden for afgørelsen og dermed også den usikkerhed, som alle asylansøgere befinder sig i.

En sådan procedure betyder, at ansøgeren henvender sig et enkelt sted, og at den beslutningsdygtige myndighed i første omgang udtaler sig om anerkendelse af flygtningestatus i henhold til Genèvekonventionen og først derefter — og som supplement — om subsidiær beskyttelse. For at opfylde denne målsætning bør en sådan procedure være gældende alle steder, også for de ansøgninger, der indgives ved grænsen (13) .

Udvalget lægger i overensstemmelse med sin udtalelse fra 29. maj 2002 stadig vægt på den kendsgerning, at »subsidiær beskyttelse ikke må kunne svække den beskyttelse, som anerkendelse af flygtningestatus ville give« (14), og konstaterer, ligesom UNHCR (15), at medlemsstaterne synes at gøre stor brug af subsidiær beskyttelse uden at denne drejning egentlig kan knyttes an til en udvikling i oprindelseslandet endsige begrundes i afgørelserne, hvilket ansøgerne ellers ville være i deres gode ret til at forvente.

4.7 Modtagelsesbetingelser for asylansøgere — Standarder

Med hensyn til modtagelsesbetingelserne for asylansøgerne konstaterer EØSU store forskelle medlemsstaterne imellem. Udvalget konstaterer, at visse lande snarere ønsker, at harmoniseringen skal ske i form af mere restriktive retlige standarder, som f.eks. indførelsen af »geografiske begrænsninger(...) med hensyn til indgivelse af ansøgningen og bopæl (16)«, idet man mener på den måde at kunne gøre visse lande mindre attraktive i forhold til andre.

Udvalget er klar over, at asymmetriske nationale standarder udgør en kilde til sekundære strømme, men kan alligevel ikke konkludere, at man skal mindske asylansøgernes rettigheder. Det er ikke nødvendigt at forlange et højere beskyttelsesniveau end allerhøjst nødvendigt for at udjævne forskellene, når blot standarderne er fælles for medlemsstaterne og bliver anvendt på samme måde.

4.8 Adgang til uddannelse og arbejdsmarkedet

Med hensyn til asylansøgernes adgang til arbejdsmarkedet er der i visse medlemsstaterne to modargumenter, der vinder terræn: Der er behov for et spillerum af hensyn til landets beskæftigelsessituation. Den kendsgerning, at mange asylansøgere får afslag, og at sagsbehandlingen går hurtigere betyder, at adgangen til arbejdsmarkedet kun vil være midlertidig.

Udvalget mener, at til trods for målsætningen om en hurtigere behandling af asylsagerne, så kan mængden og arten af en lang række ansøgninger medføre store forsinkelser i visse landes sagsbehandling. EØSU bemærker således, at selvom »modtagelsesdirektivet« forudser, at medlemsstaterne skal træffe foranstaltninger vedrørende materielle modtagelsesforhold, »der muliggør en levestandard, som sikrer asylansøgernes sundhed og midlerne til deres underhold« (art. 13), så afhænger flygtningenes integration i værtslandene af muligheden for at føre et selvstændigt liv. Jo hurtigere efter flygtningens ankomst betingelserne herfor opfyldes, desto mere vellykket vil integrationen blive.

I sin udtalelse fra 28. november 2001 vurderede EØSU, at »der ligger en klar materiel og moralsk fordel for såvel værtslandet som asylansøgerne i muligheden for at få adgang til arbejdsmarkedet (17) «. Udvalget gentager denne bemærkning, ligesom det insisterer på det faktum, at asylansøgerne skal kunne følge en uddannelse, sprogundervisning og navnlig have adgang til lægehjælp.

Det faktum, at visse af dem ikke vil kunne blive i landet, hvis de får endeligt afslag på deres ansøgning, er ikke noget vægtigt argument imod indførelse af foranstaltninger, der giver asylansøgerne større selvstændighed, og som »er den bedste forudsætning for en vellykket integrationsproces eller, hvis forholdene tillader det, en fornuftig tilbagevenden til hjemlandet« (18). Til gengæld tyder alt på, at udelukkelse fra arbejdsmarkedet kan anspore til sort arbejde.

EØSU er enig med Kommissionen i, at disse humanitære modtagelsesvilkår uden undtagelse bør gælde for alle asylansøgere, der er berettigede til flygtningestatus eller subsidiær beskyttelse.

4.9 Tilbageholdelse

EØSU er bekymret over, at adskillige medlemsstater syntes at placere asylansøgerne i »lukkede centre,« som har mere til fælles med begrebet tilbageholdelse end modtagelse.

I overensstemmelse med Europarådets anbefalinger har EØSU allerede udtalt sig om den kendsgerning, at tilbageholdelse af asylansøgere kun må ske undtagelsesvist og kun inden for det strengt nødvendige tidsrum (19) . Alternative løsninger bør foretrækkes (20) .

Ansøgeren, der befinder sig i en sådan situation, må under ingen omstændigheder behandles som en »kriminel« og skal ligesom andre ansøgere tilbydes gratis, uafhængig og kvalificeret retshjælp. Ngo'er skal kunne træde til for at yde råd og vejledning til asylansøgerne. »Sårbare (21)« personer som mindreårige og navnlig uledsagede mindreårige skal nyde en særlig beskyttelse.

Der skal tages højde for den specifikke forfølgelse, nogle kvinder udsættes for, og det skal betragtes som begrundelse for behovet for beskyttelse af dem selv og de personer, de ledsager, eller som ledsager dem (mindreårige børn eller ægtefæller, forældre eller andre…)

EØSU mener desuden, at de »lukkede centre« bør evalueres regelmæssigt af Den Europæiske Komité til Forebyggelse af Tortur (CPT).

4.10 Indrømmelse af beskyttelse

Personer, der ikke kan beskyttes, men heller ikke udvises

Kommissionen planlægger at harmonisere status for de personer, der af specifikke årsager ikke kan udsendes fra landet, selvom de har fået afslag på deres asylansøgning. Det drejer sig om anvendelsen af de principper, der er indeholdt i de internationale instrumenter om flygtninges rettigheder eller menneskerettighederne og som konstant trækker på Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols retspraksis.

Der er på det område forskel på medlemsstaternes praksis, og EØSU finder det nødvendigt, at grundlaget for en sådan status defineres ordentligt og ensartet i hele EU. Det er navnlig beklageligt, at der i visse lande findes »statusløse« personer — uden opholdstilladelse, men som ikke kan udvises — som dermed er udsat for juridisk, social og økonomisk usikkerhed, hvilket strider mod respekten for den menneskelige værdighed og sætter dem på spil i udsendelsespolitikkerne for personer med ulovligt ophold. Uden at ville undervurdere spørgsmålets kompleksitet mener EØSU, at lignende situationer burde kunne udløse udstedelse af en midlertidig opholdstilladelse og give ret til at udøve et hverv.

4.11 Solidaritet og fordeling af byrder

Ansvarsdeling — Dublin-systemet

I en udtalelse fra 12. juli 2001 om »en fælles asylprocedure og en ensartet status« (22), forholdt EØSU sig til anvendelsen af Dublinkonventionen. Udvalget kunne slå fast, at mekanismen skabte flere problemer end den løste og forårsagede uforholdsmæssigt store omkostninger i forhold til de opnåede resultater uden dog at kunne forhindre asylansøgere i at fordufte inden deres overførsel til det land, de først ankom til.

EØSU mener således, at Dublin-systemet (forordningen og EURODAC) har haft den fordel at stille spørgsmålstegn ved behandlingen af asylansøgere på fællesskabsplan, men må samtidig konstatere, at den ordning, hvis hovedformål var »hurtigst muligt at slå fast, hvilken stat der er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning,« ikke har opfyldt den anden målsætning, nemlig »at undgå sekundære bevægelser mellem medlemsstaterne,« (23) men til gengæld har medført ekstra byrder, nogle gange meget tunge byrder for nogle af medlemsstaterne, herunder navnlig medlemsstater, der udgør EU's ydre grænse.

Ifølge Kommissionens (24) evalueringsarbejde er der for visse landes vedkommende så meget balance i overførslerne, at man kunne forestille sig at »gøre det muligt for medlemsstaterne at indgå bilaterale aftaler om i konkrete tilfælde ikke at skulle udveksle det samme antal asylansøgere« (25). Registrering af asylansøgernes fingeraftryk i EURODAC burde være tilstrækkeligt til at reducere asyl-shopping og indgivelse af flere ansøgninger på en gang.

Udvalget konstaterer således, at anvendelsen af Dublin-systemet har uforholdsmæssigt høje menneskelige omkostninger i forhold til systemets tekniske målsætninger. EØSU mener, at vedtagelsen af fælles standarder ved at udligne forskellene i medlemsstaternes behandling af asylansøgningerne vil mindske betydningen af dette kriterium blandt de mange, der er udslagsgivende for, at en asylansøger vælger at indgive sin ansøgning i én medlemsstat frem for i en anden, men at de kulturelle og sociale aspekter fortsat vil spille en afgørende rolle i flygtningens integration i værtslandet.

Udvalget anbefaler derfor, som i tidligere udtalelser (26), at asylansøgeren frit kan vælge, hvilket land ansøgningen indgives i, og at medlemsstaterne til dette formål allerede opfordres til at gøre brug af den humanitære klausul i forordningens artikel 15-1. I det omfang, at anerkendte flygtninge har frihed til at rejse til et andet land end det, der oprindeligt anerkendte deres flygtningestatus, er der blot tale om en forsmag på gennemførelsen af denne rettighed.

EØSU er under alle omstændigheder af den opfattelse, at forordningen ikke bør anvendes over for uledsagede mindreårige, medmindre det viser sig at være i barnets tarv.

4.12 Finansiel solidaritet

En reform af Dublin-systemet, der går i den retning, vil udgøre en betragtelig lettelse for de medlemsstater, der modtager flest asylansøgere. Det er trods alt et faktum, at der er store forskelle på, hvor tung en byrde de registrerede ansøgninger er for medlemsstaterne. Det synes derfor nødvendigt at indføre en effektiv byrdefordelingsmekanisme, som kan hjælpe dem, der registrerer flest ansøgere.

Den såkaldt »interne« genbosætning (inden for EU) kunne også udgøre en del af løsningen, men må ikke være nogen fast regel eller nogen endegyldig løsning ligesom der kun må finde genbosætninger sted med pågældende flygtnings udtrykkelige samtykke og kun, hvis man kan garantere, at betingelserne for denne genbosætning placerer flygtningen på et højt integrationsniveau i det ny værtsland.

4.13 Den eksterne dimension af asyl

Støtte til tredjelande for at styrke beskyttelsen — Programmer for regional beskyttelse

Det er Kommissionens hensigt at konsolidere og bygge videre på de erfaringer, der er gjort inden for rammerne af de regionale beskyttelsesprogrammer, der har til formål at sørge for beskyttelse af flygtninge i deres oprindelsesregioner eller i transitlandene. Denne tilgang indgår i Haag-programmets hovedområder.

Udvalget støtter de initiativer, der kan være medvirkende til bedre modtagelsesvilkår for asylansøgerne i tredjelande, men sætter spørgsmålstegn ved formålet med oprettelsen af asylcentre i visse lande, f.eks. de ny uafhængige stater — Ukraine, Moldova og Belarus (Hviderusland), som langt fra synes at kunne garantere asylansøgerne ordentlige modtagelsesforhold. EØSU fremhæver, at programmerne giver indtryk af snarere at ville begrænse flygtningenes tilbøjelighed til at præsentere sig ved EU's grænser end at forbedre disse menneskers beskyttelse.

Europarådets Parlamentariske Forsamling (27) understreger, at såfremt sådanne centre fortsætter med at dukke op, »så bør de først og fremmest åbnes i EU, inden man udvider erfaringen til lande uden for Unionen eller Europa« . Udvalget holder fast ved, at lande, der ikke har ratificeret den internationale flygtningekonvention (Genève, 1951), skal udelukkes fra disse programmer. Til gengæld går EØSU ind for, at EU udviser solidaritet over for de tredjelande, som fremover vil blive udsat for mere eller mindre massive flygtningestrømme.

4.14 Blandede flygtningestrømme ved de ydre grænser

EØSU minder om, at det i sin udtalelse om Frontex understregede, at en effektiv grænsekontrol ikke må stå i modsætningsforhold til retten til asyl. »Agenturet bør også have til opgave at koordinere redningstjenesterne — især til søs — for at advare og bistå mennesker, som er nødstedte på grund af anvendelsen af farlige transportformer i forbindelse med illegal indvandring« (28). Udvalget henstillede også, at grænsevagternes uddannelse bør omfatte humanitær folkeret.

Med hensyn til redningstjenester til søs, bemærker udvalget, at der ikke blot mangler en procedure for behandling af ansøgninger om adgang til territoriet, men faktisk også en egentlig procedure for indgivelse af asylansøgninger. Udvalget forlanger, at der stilles midler til rådighed til iværksættelse af disse procedurer, således, at asylansøgningerne kan registreres så tæt som muligt på det sted, personen blev tilbageholdt.

4.15 EU's rolle som global spiller på flygtningeområdet

Udvalget er af den opfattelse, at EU i lyset af den fælles europæiske asylordning også bør tilrettelægge det fremtidige asylsystem på en sådan måde, at det inspirerer andre aktører i verden. Det kan ske ved, at EU selv foregår med et godt eksempel og varetager sit eget ansvar ved at deltage i systemet for international flygtningebeskyttelse og ved at sikre, at de europæiske love fuldt ud er i overensstemmelse med international flygtningelovgivning og humanitær folkeret.

4.16 Kontrolmuligheder

EØSU bemærker, at Kommissionen har anmodet om en udtalelse om den fremtidige opbygning af en fælles europæisk ordning, selvom værktøjerne og initiativerne fra første fase endnu ikke er blevet evalueret, og direktiverne endnu ikke er blevet gennemført i alle nationale lovgivninger. Med henblik på overholdelse af tidsfristen 2010 foreslår udvalget at fastsætte en tilpasningsmekanisme i lyset af de kommende evalueringer og foreslår, at iværksættelsen af nye instrumenter og/eller revisionen af allerede eksisterende suppleres med et analyse- og kontrolsystem af den fælles asylordnings følger og flygtningenes situation. Denne opgave kunne overlades til det støttekontor, grønbogen omtaler med bistand fra UNHCR, relevante ngo'er samt Den Europæiske Unions Agentur for Grundlæggende Rettigheder og bør føre til udarbejdelsen af en årlig rapport, der rettes til EU-institutionerne og medlemsstaterne.

Udvalget beder Kommissionen om efterfølgende at sørge for udarbejdelsen af en årlig rapport om iværksættelsen af den fælles ordning. Denne rapport skal fremlægges for de rådgivende udvalg (EØSU og Regionsudvalget) samt Europa-parlamentet.

Bruxelles, den 12. marts 2008 Dimitris DIMITRIADIS Formand for Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) De Forenede Nationers Højkommissariat for Flygtninge.

(2) I henhold til Flygtningehøjkommissariatet (Master Glossary of Terms, juni 2006).

(3) Voldtægt, voldtægt begået i krigstid, fysisk, psykisk eller social forfølgelse, fordi man nægter at underkaste sig nogle bestemmelser, som mænd har fastlagt. Se punkt 2.5.1 i EØSU's udtalelse om direktivet om minimumsstandarder for status som flygtning, Ordfører An Le Nouail Marlière, (EFT C 221 af 17. september 2002) »Selv om der ikke er taget udtrykkeligt højde herfor i Genève-konventionen af 1951, bør de særlige former for kønsspecifik forfølgelse (lemlæstelse af de kvindelige genitalier, tvangsægteskaber, stening pga. formodet utroskab, systematisk voldtægt af kvinder og unge piger som led i krigsstrategi for at nævne nogle eksempler) anerkendes af medlemsstaterne som begrundelse for at indgive en ansøgning om asyl, og som retmæssigt kriterium for at imødekomme en asylansøgning.«

(4) EØSU's udtalelse af 15. december 2004 om Kommissionens meddelelse til Rådet og Europa-Parlamentet: »En mere effektiv fælles asylordning i Europa: En enkelt procedure som næste skridt«, ordfører An Le Nouail Marlière (EUT C 157 af 28. juni 2005) punkt 2.7.

(5) EØSU's udtalelse fra 14. februar 2006, ordfører An Le Nouail Marlière, (EUT C 88 af 11. april 2006) punkt 2.4 og konklusioner 4. led.

(6) EØSU's udtalelse fra 26. april 2001 om »Kommissionens forslag til Rådets direktiv om minimumsstandarder for procedurer i medlemsstaterne for tildeling og fratagelse af flygtningestatus«, ordfører Vitor Melícias Lopez (EFT C 192 af 10. juli 2001) punkt 3.2.2.

(7) Vitor Melícias Lopez, punkt 3.2.12.3.

(8) EØSU's udtalelse fra 26. april 2001 om »Kommissionens forslag til Rådets direktiv om minimumsstandarder for procedurer i medlemsstaterne for tildeling og fratagelse af flygtningestatus«, ordfører Vitor Melícias Lopez (EFT C 192 af 10. juli 2001) punkt 2.3.

(9) I 2006 registrerede EU 27 i alt 192.300 asylansøgninger, hvilket svarer til et fald på 50 % i forhold til 2001 og et fald på 70 % i forhold til 1992 (EU 15) — Eurostat »Statistics in focus« 110/2007.

(10) Vitor Melícias Lopez, punkt 3.2.4.4.

(11) Vitor Melícias Lopez, punkt 3.2.15.2; Pressekonference i FN's flygninghøjkommissariat og anbefalinger til det portugisiske formandskab for EU og til det ny formandskab fra 15. juni 2007 og 11. december 2007.

(12) Grønbogen, s.4.

(13) »Asylum in the European Union, A study of the implementation of the Qualification Directive« UNHCR, november 2007.

(14) EØSU's udtalelse af. 29. maj 2002 om »Kommissionens forslag til Rådets direktiv om fastsættelse af minimumsstandarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere og statsløse som flygtninge, eller som personer, der af anden grund behøver international beskyttelse« ordfører: An Le Nouail-Marlière (EFT 221 af 17. af september 2002) punkt 2.3.5.

(15) Samme undersøgelse. EØSU henviser desuden til ændringsforslagene til direktivet om minimumsstandarder for status som flygtning (artiklerne 8.3, 8,1, betragtning 26 i art. 15 litra c artiklerne 12 og 14 (overensstemmelse med Genève-konventionen 1951), 17 og 19 og til følgende henstillinger: til Kommissionen: anmode om EF-domstolens fortolkninger og afgørelser, sikring og kontrol af afgørelsernes kvalitet i hele EU, Uddannelse, vedtagelse af retningslinjer, Til medlemsstaterne i EU: anvendelse af UNHCR's retningslinjer, Forelægge EF-domstolen spørgsmål fra de nationale domstole til præjudiciel afgørelse, Skriftlige afgørelser, Kvalitetskontrol af de afgørelser, der træffes nationalt, Analyse af beredskabspotentiale, Beskyttelse på stedet, Adgang og støtteberettigelse, Alvorlige risici. Motivations and exclusions UNHCR, november 2007.

(16) Frankrig: »Informationsrapport indgivet af Nationalforsamlingens delegation til EU«, fremlagt af Pierre Lequiller, nr. 105, den 25. juli 2007.

(17) EØSU's udtalelse fra 28. november 2001 om »Kommissionens forslag til Rådets direktiv om fastlæggelse af minimumsstandarder for modtagelse af asylansøgere i medlemsstaterne« ordførere: Dario Mengozzi og Luis Miguel Pariza Castaños (EFT C 48 af 21. februar 2002) punkt 4.3.

(18) Idem, punkt 3.1.

(19) EØSU's udtalelse fra 26. april 2001 om »Kommissionens forslag til Rådets direktiv om minimumsstandarder for procedurer i medlemsstaterne for tildeling og fratagelse af flygtningestatus«, ordfører Vitor Melícias Lopez (EFT C 192 af 10. juli 2001, punkt 3.2.11.

(20) Rapport fra en international undersøgelsesmission »enfermer les étrangers, dissuader les réfugiés: le contrôle des flux migratoires à Malte« International Federation of Human Rights, Catherine Teule, punkt 4-1.1.

Se også moderniseringen af kontrollerede, men åbne asylcentre ved Rumæniens tiltræden i EU, som blev konstateret under den mission, der fandt sted under udfærdigelsen af EØSU's udtalelser af 15.12.2004 om »Kommissionens meddelelse til Rådet og Europa-Parlamentet om styret indrejse i EU af personer, der har behov for international beskyttelse, og styrkelse af beskyttelseskapaciteten i hjemregionerne — bedre adgang til holdbare løsninger« og om »Kommissionens meddelelse til Rådet og Europa-Parlamentet: En mere effektiv fælles asylordning i Europa: En enkelt procedure som næste skridt«, ordfører: An Le Nouail Marlière (EUT C 157 af 28.6.2005).

(21) Ifølge UNHCR (Master Glossary of Terms, juni 2006): personer, der er fysisk, psykisk eller mentalt svækkede og har behov for særlig bistand: kvinder, gravide, børn, ældre, syge, handicappede osv.

(22) EØSU's udtalelse fra 12. juli 2001 om »Meddelelse fra Kommissionen til Rådet og Europa-Parlamentet: På vej mod en fælles asylprocedure og en ensartet status, som gælder i hele EU, for dem, der indrømmes asyl«, ordførere: Dario Mengozzi og Luis Miguel Pariza Castaños (EFT C 260 af 17.september 2001).

(23) Grønbog, punkt 12.

(24) Kommissionen: »Rapport Fra Kommissionen til Europa-Parlamentet og Rådet om evalueringen af Dublin-systemet — KOM(2007) 299 endelig — 6. juni 2007«.

(25) KOM(2007) 299, s. 8.

(26) EØSU's udtalelse fra 12. juli 2001 om »Meddelelse fra Kommissionen til Rådet og Europa-Parlamentet: På vej mod en fælles asylprocedure og en ensartet status, som gælder i hele EU, for dem, der indrømmes asyl«, ordførere: Dario Mengozzi og Luis Miguel Pariza Castaños (EFT C 260 af 17. september 2001) og EØSU's udtalelse fra 29. maj 2002 om »Kommissionens forslag til Rådets direktiv om fastsættelse af minimumsstandarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere og statsløse som flygtninge, eller som personer, der af anden grund behøver international beskyttelse«, ordfører: An Le Nouail-Marlière (EFT C 21 af 17. september 2002).

(27) Europarådets Parlamentariske Forsamling: »Assessment of transit and processing centres as a response to mixed flows of migrants and asylum seekers« — Dok. 11304, 15. juni 2007.

(28) EØSU's udtalelse fra 29. januar 2004 om »Forslag til Rådets forordning om oprettelse af et europæisk agentur for forvaltning af det operative samarbejde ved de ydre grænser«, ordfører: Luis Miguel Pariza Castaños (EUT C 108 af 30. april 2004) punkt 3.2.