RETTENS BEMÆRKNINGER KOMMISSIONENS SVAR

INDLEDNING

6.1. Budgetområdet interne politikker inklusive forskning omfatter en lang række aktiviteter, der bidrager til udviklingen af det indre marked. I 2004 androg forpligtelserne 9 010 millioner euro (jf. figur 6.1 ) og betalingerne 7 255 millioner euro (jf. figur 6.2 ). Mere end halvdelen af disse bevillinger vedrørte forskning og teknologisk udvikling (FTU).

6.2. Størstedelen af foranstaltningerne under de interne politikker forvaltes direkte af Kommissionen (1). Som hovedregel implementeres de interne politikker gennem en lang række flerårige programmer, under hvilke der ydes støtte til private og offentlige støttemodtagere til gennemførelse af særlige foranstaltninger. Nogle af foranstaltningerne, såsom forskning, er i sagens natur komplekse. Støtten udbetales normalt i form af forskud efterfulgt af en række mellemliggende betalinger og den endelige betaling.

SPECIFIK VURDERING — DAS-REVISION

Revisionsmål og revisionens omfang

6.3. Sigtet med revisionen var at bidrage til Rettens revisionserklæring om det almindelige budget. Retten undersøgte, om Kommissionens interne kontrol giver sikkerhed for, at de underliggende transaktioner er lovlige og formelt rigtige. Revisionen omfattede (2): a) en undersøgelse af den måde, udvalgte overvågnings- og kontrolsystemer fungerer på: — 8 af Kommissionens 24 standarder for intern kontrol i tre generaldirektorater: Forskning (GD RTD), Informationssamfundet og Medier (GD INFSO) og Sundhed og Forbrugerbeskyttelse (GD SANCO) — forvaltnings- og kontrolsystemerne for sjette rammeprogram (6. RP) for forskning og teknologisk udvikling (3), for Den Europæiske Flygtningefond (et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed) (4) og for fællesskabsaktioner inden for området folkesundhed og forbrugerbeskyttelse (SANCO) (5) — rapporterne om Kommissionens efterfølgende finansielle revisioner b) test af en stikprøve af forpligtelser og betalinger, der blev godkendt i 2004 c) de årlige aktivitetsrapporter og erklæringer fra generaldirektørerne (6).

Evaluering af overvågnings- og kontrolsystemerne

Risikoanalyser

6.4. På området interne politikker ydes støtten hovedsageligt i form af godtgørelse af udgifter, der anmeldes af støttemodtageren. Ved dette system er den største iboende risiko med hensyn til de underliggende transaktioners lovlighed og formelle rigtighed, at støttemodtagerne anmelder for store udgifter. Hvis det ikke opdages ved Kommissionens interne kontrol, kan det resultere i, at der udbetales for meget i støtte. Denne risiko forstærkes af, at der er tale om et meget stort antal kontrakter, at det ikke er klart defineret, hvad der kan anerkendes som støtteberettigede udgifter, og at der ikke er sanktionsmuligheder. 6.4. Generaldirektørernes årsberetninger bekræfter, at der ofte er fejl i de erklæringer, støttemodtagerne forelægger. Disse fejl kan vedrøre dels for højt, dels for lavt angivne udgifter. Der vil fortsat blive iværksat særlige foranstaltninger i denne sammenhæng. For så vidt angår det sjette rammeprogram vil forenklingen af reglerne også forbedre situationen i fremtiden (se punkt 6.44).

6.5. Kommissionens kontrol består primært af en gennemgang af udgiftsanmeldelserne, inden der udbetales støtte (forudgående kontrol), og finansiel revision på støttemodtagerniveau efter afholdelsen af betalingen (efterfølgende finansiel revision). En dybtgående forudgående kontrol kunne reducere risikoen for, at der udbetales for meget i støtte. Der vil dog stadig være en betydelig risiko for, at uregelmæssigheder ikke opdages, eftersom visse typer fejl kun kan opdages ved efterfølgende finansiel revision. 6.5. Som en følge af aktion 1 i Kommissionens sammenfattende rapport for 2001 er den forudgående kontrol blevet styrket. Bl.a. kan det på grundlag af en risikoanalyse kræves, at støttemodtagerne fremlægger dokumentation, der understøtter udgiftsanmeldelsen. Intensiveringen af den efterfølgende revision, der har fundet sted med udgangspunkt i den samme handlingsplan, giver ikke alene mulighed for at reducere risikoen for fejl i de indsendte erklæringer, men har også en præventiv virkning. Indførelsen af revisionspåtegninger er ligeledes et element, der skal bemærkes i denne sammenhæng.

Implementeringen af Kommissionens interne kontrolstandarder

Revisionens omfang

6.6. Det er af stor betydning for området interne politikker, at de interne kontrolstandarder implementeres og fungerer, eftersom hovedparten af midlerne til dette område forvaltes direkte af Kommissionen.

6.7. Retten undersøgte implementeringen af 8 (7) af de 24 interne kontrolstandarder i Generaldirektoratet for Forskning, Generaldirektoratet for Informationssamfundet og Medier og Generaldirektoratet for Sundhed og Forbrugerbeskyttelse. Sigtet med revisionen var at efterprøve, om minimumskravene til de interne kontrolstandarder (de grundlæggende krav) var opfyldt.

Implementeringen af de interne kontrolstandarder skal forbedres yderligere

6.8. Generelt var de grundlæggende krav i de otte udvalgte standarder opfyldt i Generaldirektoratet for Forskning, Generaldirektoratet for Informationssamfundet og Medier og Generaldirektoratet for Sundhed og Forbrugerbeskyttelse, men der er behov for yderligere forbedringer, navnlig i nedenstående tilfælde: 6.8.

— Revisionen i Generaldirektoratet for Forskning viste, at standard 11 »Risikoanalyse og -styring« endnu ikke var opfyldt fuldt ud i 2004. Der er dog taget skridt til at gøre det lettere at opfylde denne standard i 2005. — Generaldirektoratet for Forskning foretog i 2004 i overensstemmelse med intern kontrolstandard 11 en analyse af risikoen i forbindelse med dets aktiviteter, herunder: efterfølgende analyse af forvaltningsrisikoen foretaget af revisorerne i hvert enkelt direktorat og risikoanalyse foretaget af den interne revisionstjeneste med henblik på at udarbejde den årlige revisionsplan. Desuden vil disse to analyser i 2005 blive suppleret med en analyse af de strategiske risici; denne blev indledt i 2004.

— Revisionen bekræftede Rettens bemærkning i årsberetningen for 2003 (8) om, at kravene i standard 12 »Fyldestgørende ledelsesinformation« ikke var opfyldt. Ledelsesinformationen i Generaldirektoratet for Forskning omfattede ikke bestemte oplysninger om sjette rammeprogram, som Retten mener, er af afgørende betydning for, at programmet kan overvåges effektivt (f.eks. basisoplysninger om kontraktforvaltningen) (9). — Generaldirektoratet for Forskning har truffet foranstaltninger til at forbedre denne situation i 2005 og har nedsat en arbejdsgruppe med henblik på at gøre status over de resultattavler, der er udviklet af generaldirektoraterne og deres direktorater, og forelægge henstillinger for at forbedre og harmonisere de eksisterende redskaber. Desuden har kontraktdata vedrørende det sjette rammeprogram siden marts 2005 indgået i den månedlige resultattavlerapport.

— I Generaldirektoratet for Sundhed og Forbrugerbeskyttelse var standard 22 »Intern revisionskapacitet« ikke opfyldt. To ud af tre stillinger var ubesatte i den interne revisionsenhed i en del af 2004, og det gjorde det vanskeligt at gennemføre det årlige revisionsprogram. — De utilstrækkelige personaleressourcer påvirkede rent faktisk tidsplanerne for revision. Generaldirektoratet for Sundhed og Forbrugerbeskyttelse har truffet de nødvendige foranstaltninger for at begrænse virkningen, men visse ændringer i revisionsprogrammet kunne ikke undgås.

— Generaldirektoratet for Sundhed og Forbrugerbeskyttelse har kun delvist opfyldt standard 18 »Registrering af undtagelser«. Efter den gældende procedure blev der nemlig kun registreret undtagelser fra finansielle og kontraktmæssige procedurer. — Generaldirektoratet for Sundhed og Forbrugerbeskyttelse vil opstille yderligere retningslinjer for behandlingen af undtagelser fra ikke-finansielle procedurer, især vedrørende godkendelsesniveau, formelle krav til registrering og opfølgning.

Vurdering af udvalgte aktivitetsområder

6.9. Retten gennemgik forvaltnings- og kontrolprocedurerne for det sjette rammeprogram for forskning og teknologisk udvikling (6. RP), for Den Europæiske Flygtningefond og for fællesskabsaktioner inden for området folkesundhed og forbrugerbeskyttelse (jf. bilag 2 ). Retten undersøgte på grundlag af en stikprøve af transaktioner (10), hvordan de vigtigste kontroller fungerede (jf. punkt 6.25-6.35).

Sjette rammeprogram for forskning og teknologisk udvikling (6. RP)

Det fælles it-system er stadig ikke operationelt

6.10. Et fælles it-system er en forudsætning for, at Kommissionens interne kontroller kan fungere effektivt (11). I 2002 begyndte Kommissionen at udvikle et sådant system til brug i de forskellige stadier i forvaltningen af indirekte FTU-aktioner (evaluering af forslag, forhandling og udvælgelse, kontrakt- og projektforvaltning). I 2004, dvs. to år før udløbet af programmeringsperioden for 6. RP, var der hverken et fælles eller et integreret it-system, som var fuldt operationelt til trods for, at Kommissionen havde erklæret, at den havde til hensigt at indføre et sådant system (12). Denne situation (som allerede blev konstateret i 2003 (13)) gør, at de interne kontroller på alle forvaltningsområder under 6 RP bliver mindre effektive, navnlig de interne kontroller af procedurerne for godkendelse af forpligtelser og betalinger og opstilling af ledelsesindikatorer for intern kontrolstandard 12. To forhold bekræfter dette: En anvisningsberettiget havde i sin erklæring foreslået, at der skulle tages forbehold med hensyn til it-systemet, og Kommissionen havde problemer med at få adgang til detaljerede oplysninger om aktionerne under 6. RP. 6.10. It-systemet til det sjette rammeprogram skal udvikles under hensyntagen til de forskellige behov; dels skal der i de enkelte generaldirektorater ske en integrering af forretningsgangen, dels skal der foretages en integrering på tværs af generaldirektoraterne. Alle generaldirektorater, der beskæftiger sig med forskning, indgik i sommeren 2004 en aftale om en fælles forvaltningsstruktur for tilsyn med udviklingen af it-systemet til det sjette rammeprogram. Generaldirektoraternes indbyrdes afvigende behov og forretningsgange har imidlertid indtil nu ført til et system, der er mere integreret end fælles. Kommissionen er af den opfattelse, at udvikling af et integreret it-system er vigtigt for forvaltningen af indirekte FTU-aktioner, og vil fortsætte sine bestræbelser på dette område, bl.a. i sammenhæng med de processer, der har indflydelse på forbindelserne med forslagstillere og kontrahenter, og som er relevante for rapporterings- og forvaltningsoplysningerne. Til løsning af konkrete spørgsmål om godkendelse af forpligtelser og betalinger under det sjette rammeprogram findes der centralt eller lokalt forvaltningsredskaber, der kan sikre, at de passende godkendelser gives. Spørgsmålet om kontrolstandard 12 vedrører Generaldirektoratet for Forskning og behandles i punkt 6.8.

Revisionspåtegninger

6.11. En af de vigtigste ændringer, der blev indført med 6. RP for at reducere risikoen for fejl på støttemodtagerniveau, var kravet om, at udgifter, der anmeldes til Kommissionen, skal attesteres af en ekstern revisor (14). Disse påtegninger er en del af Kommissionens kontrolsystem. Ved revisionen konstaterede Retten, at der var anmeldt ikke-støtteberettigede udgifter (15), som ikke var blevet påpeget i de revisionspåtegninger, Kommissionen havde fået forelagt til underbygning af betalingsanmodningerne. 6.11. Revisionspåtegningernes vigtigste funktion er at give Kommissionen yderligere sikkerhed for, at de opgivne omkostninger virkelig findes og er nøjagtigt oplyst. Det ville dog være urealistisk at forestille sig, at de skulle kunne eliminere alle tænkelige fejl. Revisionspåtegningerne vil sandsynligvis i takt med de indhøstede erfaringer i stigende grad bidrage til, at fejl biver opdaget, og Kommissionen har til hensigt at fremskynde forbedringerne ved hjælp af målrettet information til støttemodtagere og revisorer og ved at foretage en løbende evaluering af revisionspåtegningernes bidrag til det generelle kontrolsystem.

Den Europæiske Flygtningefond

Bestemmelserne om, at medlemsstaterne skal kontrollere foranstaltningerne, overholdes ikke

6.12. Medlemsstaterne skal ved kontrol af mindst 20 % af de samlede støtteberettigede udgifter sikre sig, at foranstaltningerne forvaltes i overensstemmelse med de relevante fællesskabsforskrifter, og at de midler, der stilles til rådighed for dem, anvendes i overensstemmelse med princippet om forsvarlig økonomisk forvaltning (16). I én af de besøgte medlemsstater bliver bilagskontrollen imidlertid ikke efterfulgt af stedlig revision af foranstaltningerne. Dette bekræfter Rettens bemærkninger i årsberetningen for 2003 (17) om svagheder i medlemsstaternes kontrolmiljø. 6.12. Kommissionen bistår medlemsstaterne med at forbedre kontrolsystemerne i Den Europæiske Flygtningefond, bl.a. i forbindelse med tilsynsbesøg og kontrol på stedet. Herudover vil Kommissionen organisere arbejdsmøder om emner vedrørende kontrolsystemer og god forvaltningspraksis, f.eks. planlægning af aktioner, opfølgning af projekter, kontrol af udgifter, osv. Kommissionen mener, at gennemførelsen af kontrolbesøg på stedet er en god praksis, selv om bestemmelserne om Den Europæiske Flygtningefond ikke udtrykkelig omtaler dem. Siden 2004-programmet har den berørte medlemsstat kontrolleret alle projekter ved hjælp kontrolbesøg på stedet.

En medlemsstat overholder ikke finansforordningens bestemmelser om delegering af opgaver

6.13. Som Kommissionen allerede havde konstateret under et kontrolbesøg i en medlemsstat, havde de nationale myndigheder delegeret en række nøgleopgaver i forbindelse med forvaltningen af foranstaltningerne under Den Europæiske Flygtningefond til et privat firma (18). Det er ikke i overensstemmelse med finansforordningens bestemmelser om delegering af opgaver til tredjemand. Der gik lang tid, før der blev truffet de korrigerende foranstaltninger, Kommissionen havde anbefalet. 6.13. Kommissionen påpegede de uddelegerede opgavers overdrevne omfang under et tilsynsbesøg og adviserede straks de nationale myndigheder. I forbindelse med den følgende kontraktprocedure vedrørende fornyelse af ydelsen ændrede man kriterierne for, hvilke opgaver der kan uddelegeres.

Ikke-støtteberettigede udgifter

6.14. Sidste år (19) konstaterede Retten, at støtteberettigelseskriterierne ikke var blevet overholdt i forbindelse med hjemsendelse af flygtninge. Under dette års revision var der igen problemet med, at støtteberettigelseskriterierne ikke var opfyldt. Dette problem kan kun afklares ved, at retsgrundlaget ændres (jf. punkt 6.34). 6.14. Generelt har Kommissionen bestræbt sig på at bistå medlemsstaterne for at sikre en præcis anvendelse af de eksisterende regler om målgruppernes støtteberettigelse, og den analyserer stadig udgiftserklæringerne omhyggeligt. Som følge af en efterfølgende kontrol i en medlemsstat blev en regnskabsafslutning således ændret, bl.a. pga. spørgsmålet om udgifter, der ikke var støtteberettigede. Kommissionen er af den opfattelse, at kriterierne for støtteberettigelse overholdes for asylsøgende, hvis ansøgning er blevet forkastet (se svaret i punkt 6.34). I øvrigt er begrebet hjemland blevet præciseret i Rådets direktiv 2004/83/EF og i det nye retsgrundlag for Den Europæiske Flygtningefond 2, som blev vedtaget i december 2004.

Fællesskabsaktioner inden for området folkesundhed og forbrugerbeskyttelse

6.15. En stor del af budgettet til programmet »folkesundhed« (20) anvendes til samfinansiering af projekter, der udvælges efter årlige indkaldelser af forslag. Inden for området forbrugerbeskyttelse (21) indkaldes der én gang om året forslag til specifikke projekter. Størstedelen af årsbudgettet gennemføres imidlertid via underhåndsaftaler om undersøgelser eller tjenesteydelser, og foranstaltningerne gennemføres i fællesskab med medlemsstaterne. Begge områder hører under Generaldirektoratet for Sundhed og Forbrugerbeskyttelse.

Analyse af procedurerne

6.16. Gennemførelsen af disse aktiviteter forvaltes og kontrolleres hovedsageligt af de enkelte direktorater. På centralt niveau i Generaldirektoratet foretages der dog supplerende forudgående kontrol af finansielle transaktioner på grundlag af stikprøver, og et udvalg om offentlige indkøb (Committee of Public Procurement) afgiver udtalelse om, om udbudsprocedurerne er gennemført i overensstemmelse med reglerne. En enhed for efterfølgende finansiel kontrol foretager revision på støttemodtagerniveau. Den interne revisionsfunktion afgiver udtalelse til generaldirektøren om kvaliteten af forvaltningen og de interne kontrolsystemer.

6.17. Retten analyserede de procedurer, som blev indført i 2004, og fandt dem fyldestgørende. De fejl, som blev konstateret ved kontrollen af de underliggende transaktioner (jf. punkt 6.29), tyder imidlertid på, at procedurerne ikke altid var fulgt, og at de ikke var anvendt konsekvent. Finansforordningens bestemmelser blev ikke overholdt fuldt ud. Som eksempel kan nævnes følgende: 6.17. Se 6.29.

— I henhold til finansforordningen skal alle betalinger kontrolleres. Der forelå intet bevis for, at den anvisningsberettigede systematisk havde foretaget forudgående kontrol af forskudsbetalingerne. — Generaldirektoratet for Sundhed og Forbrugerbeskyttelses finansielle kredsløb er udformet i overensstemmelse med finansforordningen og tager hensyn til de risici, der er forbundet med de forskellige finansielle transaktioner. I tilfælde af udbetaling af forskud er det den ansvarlige anvisningsberettigede, der personligt foretager den nødvendige kontrol, før udgifterne godkendes. Dokumentationen for disse kontrolforanstaltninger vil blive forbedret.

— Der udarbejdes ikke et overslag over de rentebeløb, forfinansieringen eventuelt giver anledning til, selv om finansforordningen foreskriver det (jf. punkt 6.28). — Kommissionen har erkendt proportionalitetsproblemet og foreslår at ændre den nuværende finansforordning og dens gennemførelsesbestemmelser for at indføre en nedre tærskel vedrørende forskudsbetaling, under hvilken der ikke skal udfærdiges overslag over fordringer, og under hvilken renteafkast ikke skal inddrives. I mellemtiden vil Generaldirektoratet for Sundhed og Forbrugerbeskyttelse bringe procedurerne for renteafkastberegning i overensstemmelse med finansforordningen.

Analyse af Kommissionens efterfølgende finansielle revisioner på området interne politikker

6.18. I programmerne om interne politikker udbetales størstedelen af støtten direkte til de endelige støttemodtagere, som ikke får anden form for offentlig finansiering. Efterfølgende finansielle revisioner på støttemodtagerniveau er derfor nødvendige for at give sikkerhed for, at støtten er udbetalt i overensstemmelse med de gældende regler. Disse revisioner, som enten gennemføres af revisionstjenesterne i de forskellige generaldirektorater eller af et eksternt revisionsfirma på Kommissionens vegne, omfatter de udgiftsanmeldelser, som støttemodtagerne indsender. På nogle budgetområder kræver Kommissionen endvidere, at støttemodtagerne forelægger en revisionspåtegning (jf. punkt 6.11) fra en uafhængig revisor til underbygning af udgiftsanmeldelserne (22).

6.19. Rettens revision omfattede: — en analyse af udviklingen i revisionernes antal, resultater og dækning i forhold til de foregående år, — en analyse af resultaterne af revisionen af en stikprøve af de eksterne revisionsfirmaers revisionsberetninger, — en gennemgang af en stikprøve af Kommissionens revisionsberetninger om indirekte forskningskontrakter og foranstaltninger, der finansieres af Generaldirektoratet for Miljø.

Udviklingen i revisionerne

6.20. Rettens analyser viste, at: 6.20.

— nogle generaldirektorater havde gennemført flere revisioner, men at der samlet set var blevet gennemført færre revisioner i 2004 ( tabel 6.1 ), for antallet af afsluttede revisioner faldt fra 552 i 2003 til 496 (hvilket svarer til 2 % af de løbende kontrakter), men det samlede beløb, der kunne tilbagesøges efter revisionerne, var faktisk større end i 2003 (23) — Situationen er meget forskellig i de forskellige generaldirektorater, da kapitel 6 indeholder en lang række forskellige politikker. Det bemærkes, at der i det meste af 2004 ikke fandtes nogen ekstern revisionskapacitet til FTU-rammeprogrammerne. Der er nu etableret en ny kontrakt.

— fem generaldirektoraters revisioner gennem de seneste seks år viser, at der tilsyneladende er en direkte sammenhæng mellem det beløb, der kan tilbagesøges efter en finansiel revision, og antallet af reviderede kontrakter (jf. figur 6.3 ). Det er derfor værd at notere, at Kommissionens eget mål om at revidere 10 % af alle kontrahenter under femte rammeprogram ikke er opfyldt (jf. tabel 6.2 ) (24). — Revisionsprogrammet for det femte rammeprogram er ved at blive gennemført, og den fastsatte dato for målet er udgangen af 2007. Kommissionen udfører fortsat intensive efterfølgende revisioner. Den bekræfter ikke desto mindre, at selv om visse generaldirektorater har overskredet målet, vil den blive nødt til at tage fornyet stilling til det overordnede mål at revidere 10 % af kontrahenterne under det femte rammeprogram, fordi det endelige antal kontrahenter, der kan revideres, ligger betydeligt højere end forventet.

Tabel 6.1 — Interne politikker — Revisioner afsluttet af (eller på vegne af) Kommissionen i 2004 (25) Generaldirektorat Antal afsluttede revisioner Antal reviderede kontrakter Antal løbende kontrakter Værdien af de reviderede kontrakter (millioner euro) Værdien af de løbende kontrakter (millioner euro) Justeringer af støtteberettigede udgifter i Kommissionens favør, som er foretaget på grundlag af revisionerne (justeringer i kontrahenternes favør er ikke medregnet) 2003 2004 2003 2004 2003 2004 2003 2004 2003 2004 2003 2004 Beløb (millioner euro) i % af de reviderede kontrakter Beløb (millioner euro) i % af de reviderede kontrakter GD for Landbrug 12 (27) 5 19 6 268 245 29,78 16,18 52,87 42,54 0,75 2,5 0,00 (30) 0,0 GD for Uddannelse og Kultur 126 75 173 80 19 424 15 884 95,46 31,20 743,88 740,30 2,43 2,5 1,40 4,5 GD for Beskæftigelse, Sociale Anliggender og Ligestilling 17 25 19 27 1 559 1 639 7,11 11,53 125,90 139,56 0,18 2,6 0,14 1,2 GD for Energi og Transport 25 59 37 89 1 630 1 508 52,92 504,00 2 061,65 1 860,00 2,53 (32) 4,8 14,91 (33) 3,0 GD for Erhvervspolitik 28 43 41 64 1 463 1 684 39,66 38,12 162,46 221,96 0,02 0,0 1,00 2,6 GD for Miljø 23 42 52 73 1 711 1 748 35,68 20,25 352,65 385,87 0,21 0,6 0,57 2,8 GD for Fiskeri og Maritime Anliggender (26) 31 18 64 41 216 238 74,20 12,23 233,43 270,01 3,90 5,3 1,16 (28) 9,5 GD for Retfærdighed, Frihed og Sikkerhed 8 8 30 47 923 901 3,62 19,93 95,88 117,00 0,80 22,1 1,62 8,1 GD for Sundhed og Forbrugerbeskyttelse (31) 0 8 0 12 : 522 0,00 4,60 123,60 153,90 0,00 0,0 0,20 4,3 GD for Informationssamfundet og Medier 74 95 197 230 2 859 2 320 64,69 115,37 3 040,00 1 745,00 (29) 4,49 6,9 8,20 7,1 GD for Forskning 208 118 258 167 8 229 7 696 181,35 263,40 3 045,00 3 451,39 3,05 1,7 2,79 1,1 I alt 552 496 890 836 38 282 34 385 584,47 1 036,81 10 037,31 9 127,53 18,36 3,1 31,99 3,1 Kilde: Europa-Kommissionen.

Tabel 6.2 — Generaldirektoraterne, der forvalter FTU-rammeprogrammerne — Oversigt over afsluttede revisioner af det 5. rammeprogram (2001-2004) Ansvarligt generaldirektorat Samlet antal afsluttede revisioner af det 5. rammeprogram Samlet antal reviderede kontrakter vedrørende det 5. rammeprogram 2001 2002 2003 2004 I alt 2001 2002 2003 2004 I alt GD for Forskning Interne 1 25 19 12 57 1 28 23 18 70 Eksterne 1 88 177 100 366 1 105 218 142 466 GD i alt 2 113 196 112 423 2 133 241 160 536 GD for Informationssamfundet og Medier Interne 0 4 2 2 8 0 4 2 2 8 Eksterne 0 8 58 91 157 0 10 159 225 394 GD i alt 0 12 60 93 165 0 14 161 227 402 GD for Energi og Transport Interne 0 0 1 0 1 0 0 1 0 1 Eksterne 0 7 7 41 55 0 17 13 58 88 GD i alt 0 7 8 41 56 0 17 14 58 89 GD for Erhvervspolitik (34) Interne 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 Eksterne 0 5 21 34 60 0 5 25 51 81 GD i alt 0 5 21 34 60 0 5 25 51 81 GD for Fiskeri Interne 1 15 20 16 52 1 17 24 30 72 Eksterne 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 GD i alt 1 15 20 16 52 1 17 24 30 72 Interne i alt 2 44 42 30 118 2 49 50 50 151 Eksterne i alt 1 108 263 266 638 1 137 415 476 1 029 I alt 3 152 305 296 756 3 186 465 526 1 180 NB: Kommissionens mål for 5. rammeprogram er således 2 337 afsluttede revisioner. Det samlede antal kontrahenter under det 5. rammeprogram (EF og Euratom) er 23 375. Tallet på 23 375 skal imidlertid justeres, fordi nogle kontrahenter er medregnet mere end én gang. I ovennævnte tal indgår der et betydeligt antal mindre kontrahenter, dvs. kontrahenter med et bidrag på mindre end 20 000 euro. Kilde: Kommissionen.

Revisioner, der gennemføres af eksterne revisionsfirmaer: omfang og varighed

6.21. Retten gennemgik resultaterne af de revisioner, der var gennemført af eksterne revisionsfirmaer på vegne af Kommissionen, med det sigte at finde ud af, om de var så pålidelige, at den kunne støtte sig til dem i sin vurdering af de underliggende transaktioners lovlighed og formelle rigtighed. Retten gennemgik en stikprøve på 31 reviderede sager i de berørte generaldirektorater (Generaldirektoratet for Forskning, Generaldirektoratet for Energi og Transport, Generaldirektoratet for Informationssamfundet og Medier og Generaldirektoratet for Erhvervspolitik).

6.22. De eksterne revisionsfirmaer har kontraktligt kun mandat til at efterprøve støttemodtagernes udgiftsanmeldelser. Andre forhold, der indvirker på transaktionernes lovlighed og formelle rigtighed (såsom om målene i kontrakten opfyldes, eller om støttemodtageren tilvejebringer de projektleverancer, der er aftalt i kontrakten, rettidigt), og som i nogle tilfælde kunne efterprøves af den eksterne revisor, er ikke omfattet af sådanne revisioner. 6.22. Kommissionens videnskabelige medarbejdere fører tilsyn med, i hvilket omfang de videnskabelige/tekniske mål nås, og evaluerer modtagernes periodiske rapporter. Et uafhængigt ekspertpanel afgiver endvidere videnskabelige udtalelser og undersøger, om der er overensstemmelse mellem de videnskabelige resultater og kontraktbestemmelserne. Revisorerne har ikke den nødvendige ekspertise til at vurdere de videnskabelige resultater, så deres arbejde indskrænker sig til at kontrollere, om der gøres krav på beløbene i overensstemmelse med kontraktens finansielle bestemmelser.

6.23. Analysen af en stikprøve af revisionsberetninger viste, at der i gennemsnit gik 416 dage fra revisionen blev påbegyndt, til den blev afsluttet. Det kan ikke undgås, at der går et stykke tid, inden revisionsprocessen kan afsluttes, men i nogle tilfælde gik der urimelig lang tid (fra 94 til 770 dage) (35) (jf. tabel 6.3 ). Ved næsten alle revisioner blev der konstateret fejl i udgiftsanmeldelserne, og så betydelige forsinkelser betyder, at støtte, som er udbetalt i strid med reglerne, ikke tilbagesøges rettidigt, og omvendt, at Kommissionen ikke kan udbetale støtten rettidigt til støttemodtagerne. 6.23. Proceduren er, at når der indledes serierevisioner, meddeler Kommissionen alle udvalgte kontrahenter, at en revision vil blive udført af det eksterne revisionsfirma på Kommissionens vegne. Det konkrete revisionsarbejde i marken indledes først mere end tre måneder senere (i gennemsnit 100 dage), afhængigt af det eksterne revisionsfirma planlægning. Denne periode bør fratrækkes den faktiske revisionstid. Efter rapportens færdiggørelse følger perioden for høring af kontrahenten på 30 dage (artikel 26, stk. 3, i bilag II til standardkontrakten i det femte rammeprogram). Tidsrammen mellem en revisions indledning og afslutning ligger derfor i størrelsesordenen 12-15 måneder (365-450 dage). I sjældne tilfælde, hvor der kræves en løsning på komplicerede revisions- og kontraktspørgsmål, eller hvor der indsendes nye omkostningserklæringer under arbejdet, kan denne periode være længere. Eksterne revisorers afslutningstid for serierevisioner ligger typisk mellem 9 og 12 måneder (270-365 dage), hvilket er i overensstemmelse med kontrakten med det eksterne revisionsfirma. Kontraktordningen med revisorerne giver mulighed for anvendelse af bøder, når det aftalte arbejde ikke er fuldført inden for den fastsatte frist (1,5 % af kontraktværdien for hver måneds forsinkelse). Kommissionen har systematisk anvendt disse bøder.

Tabel 6.3 — Antal dage fra start til afslutning af Kommissionens finansielle revisioner GD Antal revisioner i stikprøven Antal dage i gennemsnit Antal dage Antal dage fra kontrahenten informeres til revisionsberet-ningen forelægges Antal dage fra forelæggelsen af revisions-beretningen til vedtagelsen af gennemførel-sesafgørelsen (36) I alt Min. Maks. INFSO 10 357 149 506 355 770 RTD 12 334 47 381 247 605 TREN 7 244 148 392 301 475 ENTR 2 168 101 269 94 443 4 GD'er 31 310 106 416 94 770 Kilde: Revisionsrettens analyse.

Procedurerne for opfølgning på den efterfølgende finansielle revision i Generaldirektoratet for Miljø var utilstrækkelige

6.24. Rettens analyser af de revisionsberetninger og sager i Generaldirektoratet for Miljø, som var udarbejdet af revisionsenheden i dette generaldirektorat, giver anledning til følgende bemærkninger (37): 6.24.

— Indtægtsordrerne blev udstedt for sent: I 2003 anbefalede Kommissionens egne revisorer, at der skulle tilbagesøges 391 000 euro. Pr. november 2004 var kun 54 % af dette beløb blevet tilbagesøgt fra støttemodtagerne, hvilket til dels skyldes en igangværende OLAF-undersøgelse. Fra modtagelsen af den endelige revisionsberetning til udstedelsen af inkasseringsordren gik der i 2004 gennemsnitligt 138 dage, og det var et fald i forhold til 2003, hvor der gennemsnitligt gik 152 dage, men det er stadig alt for lang tid. Til gengæld tilbagebetalte støttemodtagerne i gennemsnit støtten inden for 50 dage fra udstedelsen af indtægtsordren. — De endelige rapporter om den efterfølgende revision sendes til de ansvarlige kontorer, som meddeler støttemodtagerne resultatet af revisionen og opfordrer dem til at fremsætte yderligere bemærkninger eller fremsende yderligere dokumentation. Først når modtageren har svaret, træffer den anvisningsberettigede, der er bemyndiget ved subdelegation, beslutning om udstedelse af et betalingspåkrav. Som det kræves i finansforordningen, skal der endvidere sendes en informationsskrivelse til modtageren før udstedelsen af betalingspåkravet og debetnotaen. Som følge af denne høringsprocedure er det uundgåeligt, at der går flere uger, fra revisionsrapporten modtages, og til der iværksættes korrigerende foranstaltninger.

— Der blev ikke ført tilstrækkeligt tilsyn med kontrakterne. Størstedelen af de reviderede sager i Kommissionen indeholdt ikke nogen dokumentation for, at de tekniske enheder havde givet revisionsenhederne feedback om opfølgningsforanstaltningerne. I de tilfælde, hvor de tekniske enheder havde påpeget problemer, eller problemer var dokumenteret i revisionsberetningerne, var der gået lang tid, før de berørte tjenester havde besluttet, hvad der skulle gøres i sagen — om der skulle foretages kontrol hos støttemodtageren, om den endelige betaling skulle reduceres, eller om der skulle udstedes en indtægtsordre. I et tilfælde blev beslutningen om at foretage revision på stedet først truffet 16 måneder efter, at det endelige beløb var blevet betalt. — Kommissionen kan tilslutte sig, at opfølgningen af revisionens konklusioner bør underkastes en mere formel og målelig procedure i Generaldirektoratet for Miljø. Kontoret for efterfølgende revision har siden udgangen af 2004 anvendt et format og en metode til opfølgning for regelmæssigt at minde de tekniske kontorer om, at de skal sende oplysninger om foranstaltninger, der er truffet på baggrund af revisionsrapporterne.

— Når kontrahenter modtager EU-støtte over mere end én kontrakt, og der ved revisionen konstateres fejl, der kan betragtes som systematiske, er der ingen procedurer, der sikrer, at de andre berørte kommissionstjenester orienteres, eller at der foretages revision af de andre kontrakter (38). — Efter regnskabsreformens gennemførelse (og især oprettelsen af et register over kontrakter og juridiske personer) kan der tænkes udviklet et mere generelt netværk for informationsudveksling for hele Kommissionen.

Resultaterne af test af de underliggende transaktioner på området interne politikker

6.25. Retten gennemgik Kommissionens sagsakter og reviderede i den forbindelse en generel stikprøve på 107 betalinger (39) og 8 forpligtelser udtaget på området interne politikker. 25 af de mellemliggende og endelige betalinger i denne stikprøve blev også revideret på støttemodtagerniveau. Revisionsresultaterne bekræfter de svagheder, der var konstateret i systemerne (jf. punkt 6.9-6.17).

Der var mange men ikke væsentlige fejl på kommissionsniveau

6.26. Gennemgangen af Kommissionens sagsakter viste, at 58 af de 107 betalinger var behæftet med svagheder med hensyn til lovlighed og formel rigtighed (40). Størstedelen af uregelmæssighederne blev allerede konstateret sidste år (41), og de hyppigst forekommende var følgende:

Betalingerne var mere end én måned forsinket

6.27. 20 % af betalingerne var ikke afholdt i overensstemmelse med finansforordningens bestemmelser, eftersom de var blevet afholdt for sent, og i de fleste tilfælde var forsinkelsen på mere end en måned (42). Kommissionen beregnede ikke beløbet for renterne på forsinkede betalinger, og den opførte ikke en hensættelse til denne forpligtelse i sine regnskaber. 6.27. Kommissionen erkender, at betalingsfristerne undertiden er for lange og bør forkortes. I mange af de tilfælde, som Retten henviser til i fodnote 31, har Kommissionen imidlertid givet en begrundelse. Kommissionen har bestemt sig til at tage fat på dette problem, og der er truffet foranstaltninger, både hvad angår de interne finansielle kredsløb, og hvad angår samarbejdet med de forskellige parter. At der kun i meget ringe omfang er blevet gjort krav på morarenter, bekræfter, at det ikke er nødvendigt at foretage hensættelser hertil.

Finansforordningens bestemmelser om renter af forskud overholdes ikke

6.28. I henhold til finansforordningen skal der udarbejdes et overslag over renter af forskud, der afholdes over fællesskabsmidler, og disse renter skal opføres på fællesskabsbudgettet (43). For de fleste programmers vedkommende udarbejdes der enten ikke altid eller slet ikke foreløbige overslag. Hertil kommer, at kontrakternes bestemmelser om renteberegning i dag er for upræcise til, at Kommissionens tjenester kan udarbejde et pålideligt overslag over de påløbne renter (44). 6.28. Kommissionen har erkendt proportionalitetsproblemet og foreslår at ændre den nuværende finansforordning og dens gennemførelsesbestemmelser for at indføre en nedre tærskel for forskudsbetaling, under hvilken der ikke skal udfærdiges overslag over fordringer, og under hvilken renteafkast ikke skal inddrives. I spørgsmålet om definition af renter er det Kommissionens opfattelse, at den er tilstrækkelig klar, og at støttemodtagerne har pligt til at opgive dem.

Procedurerne for tildeling af støtte følges ikke

6.29. 4 ud af 43 reviderede procedurer for støttetildeling var ikke i overensstemmelse med reglerne, hvilket havde forskellige årsager: Evalueringsudvalget (Evaluation Committee) var ikke forskriftsmæssigt sammensat, støttemodtageren var ikke støtteberettiget, institutionen havde ikke vedtaget en finansieringsafgørelse, eller støtten var tildelt, uden at der forinden var indkaldt forslag. I fem andre sager vedrørende tildeling af støtte til folkesundhedsaktioner kunne det ikke dokumenteres, at der var indsendt fuldstændige forslag til de finansierede projekter inden for tidsfristen, og i seks tilfælde forelå der ikke tilstrækkelig dokumentation for proceduren og for resultaterne af evalueringen af forslag. 6.29. På forskningsområdet vedrører det tilfælde, Retten henviser til, tildeling af et stipendium til en kandidat, som havde meddelt, at han havde eksamen, før han tog den. Denne sag er ved at blive bragt i orden. De svagheder, Retten konstaterer på folkesundhedsområdet, vedrører tilskud, der blev givet i 2000, 2001 og 2002 under de foregående otte separate folkesundhedsprogrammer. Ved afgørelse nr. 1786/2002/EF erstattedes de otte programmer med et samlet handlingsprogram for EU's indsats på folkesundhedsområdet for perioden 2003-2008. Samtidig skete der en betydelig forbedring af regler og procedurer for finansiering af aktioner, og der blev truffet de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at lignende problemer ikke skulle opstå i fremtiden.

Mange fejl på støttemodtagerniveau

Som i de tidligere år anmelder støttemodtagerne for store udgifter (45)

6.30. Udgifterne til de syv foranstaltninger under 5. RP, der blev revideret hos de endelige støttemodtagere, og som beløb sig til 6 millioner euro, var i gennemsnit anmeldt med mere end 12 % for meget, fordi der var anmeldt ikke-støtteberettigede udgifter, eller fordi der ikke forelå dokumentation. Denne procent for anmeldte, ikke-støtteberettigede udgifter er højere end den gennemsnitsprocent på 3,1 %, som var resultatet af Kommissionens revisioner (jf. tabel 6.1 ). Kommissionens 286 finansielle revisioner af foranstaltninger under 5. RP viste, at udgifterne i gennemsnit var anmeldt med 4,6 % for meget. 6.30. I to af de syv tilfælde, Retten har revideret, accepterer Kommissionen bemærkningerne og vil træffe korrigerende foranstaltninger. I fire tilfælde er høringsprocessen med støttemodtagerne i gang. I ét tilfælde er Kommissionen ikke enig i Rettens fortolkning.

6.31. I de tilfælde, hvor det var konstateret, at der var anmeldt for meget i udgifter, bemærkede Retten, at Kommissionens kontrol af støttemodtagernes udgiftsanmeldelser inden betalingen oftest blot havde bestået i en simpel efterberegning, og at udgiftsanmeldelserne ikke var blevet sammenholdt med en stikprøve af bilag (såsom tidsregistrering eller dokumentation i form af fakturaer). En sådan kontrol af udvalgte dokumenter ville have gjort det muligt at opdage uoverensstemmelser eller endda fejl i udgiftsanmeldelserne. Den ville også gøre det nemmere for støttemodtagerne at opfylde kravet om, at deres udgifter skal være korrekt dokumenteret. 6.31. Udbetaling sker på grundlag af omkostningserklæringer, der forelægges af støttemodtagerne. Visse generaldirektorater gennemfører allerede nu en sandsynlighedskontrol af disse erklæringer og kræver dokumentation for en undergruppe af disse omkostninger. For yderligere at styrke revisionen på grundlag af regnskabsbilag i forskningssektoren igangsatte Generaldirektoratet for Informationssamfundet og Medier og Generaldirektoratet for Erhvervspolitik i 2003 et pilotforsøg med tilbundsgående revision på grundlag af regnskabsbilag, som blev gennemført i hele 2004 og evalueres i 2005, især med henblik på omkostningseffektivitet. I sammenhæng med denne tilbundsgående revision på grundlag af regnskabsbilag blev der krævet yderligere oplysninger, herunder timesedler, oplysninger om timesatser og rejseudgifter. Der kunne således skabes større sikkerhed, selv om rækkevidden og omfanget af revision på grundlag af regnskabsbilag ifølge sagens natur er begrænset.

Ofte foreligger der ingen dokumentation for de personaleudgifter, der finansieres over et projekt

6.32. I størstedelen af programmerne under interne politikker udgør personaleudgifter og hertil knyttede omkostninger den største kategori af de udgifter, der godtgøres: 6.32.

— I forbindelse med FTU-aktioner skal støttemodtagerne registrere og attestere den tid, der bruges på projektet. I 50 % af de sager, Retten reviderede, opfyldte det system, som støttemodtageren havde etableret, ikke kravene i kontrakten, og i visse tilfælde var der slet ikke etableret et system. Resultatet var, at der ikke var et relevant revisionsspor, og også at der manglede vigtige oplysninger til kontrollen af, om de afholdte udgifter var nødvendige til at gennemføre det arbejde, der var defineret i arbejdsbeskrivelsen. Det er primært ved den efterfølgende revision hos de endelige støttemodtagere, at det efterprøves, om der er et system til registrering af den tid, der er anvendt på projektet. — Det er fastsat i kontraktbestemmelserne, at kontrahenterne skal forelægge tilstrækkelig dokumentation for alle omkostninger, som de anmoder Kommissionen om at refundere. For det femte rammeprograms vedkommende er det praksis i de tjenestegrene i Kommissionen, der udfører revision, at tage et overblik over, hvor alvorlig den manglende overholdelse af kontraktbestemmelserne er, før der tages stilling til, hvilke sanktioner der skal anvendes.

— På området folkesundhed og forbrugerbeskyttelse var de fleste af de støttemodtagere, der blev revideret på stedet (fire ud af fem), ikke i stand til at fremlægge tilstrækkelig dokumentation for, at samtlige anmeldte personaleudgifter faktisk var blevet afholdt til det pågældende projekt og var relevante. Det skyldes til dels, at der ikke er en specifik bestemmelse i finansieringsaftalerne om, at støttemodtagerne skal registrere den tid, der anvendes på projektet, og at der skal føres regnskab over omkostningerne forbundet med et bestemt projekt. De personaleudgiftsbeløb, der anmeldes til og medfinansieres af Kommissionen, er derfor ofte kun et overslag. — Hvis der stilles krav til støttemodtagerne om at foretage analytisk bogføring, vil det medføre en stor administrativ byrde for nogle af dem, men det vil ikke nødvendigvis give Kommissionen en større garanti. Generaldirektoratet for Sundhed og Forbrugerbeskyttelse satser derfor i stedet mere på beskrivelse og analyse af de foreslåede projekter. Projekterne opdeles nu i »pakker«, som er lettere at evaluere og afstemme. Det indebærer, at de aftalte budgetter for projekterne kommer til at stemme bedre overens med skønnet over de ressourer, der er nødvendige til gennemførelse af dem.

Andre forhold

Det sjette rammeprogram for forskning og teknologisk udvikling

6.33. Ved revisionen af transaktionerne i Kommissionen og hos de endelige støttemodtagere blev der konstateret nedenstående fejl, som afspejler svagheder i kontrolsystemet: 6.33.

— Kommissionen finansierede betalinger, der vedrørte aktioner under tidligere rammeprogrammer (4. RP og 5. RP), over budgetbevillingerne til 6. RP. Det er ikke i overensstemmelse med budgetprincippet om specificering (46). I størstedelen af de konstaterede tilfælde (47) var aktionerne blevet finansieret med budgetbevillinger, der hidrørte fra bidrag til 6. RP fra lande uden for Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde. — Selv om de budgetkonti, der er øremærket til det sjette rammeprogram, normalt kun skal finansiere aktioner under det sjette rammeprogram, er disse konti i visse tilfælde berettiget blevet brugt til at dække omkostninger vedrørende kontrakter fra tidligere rammeprogrammer. De fleste af disse transaktioner er blevet efterprøvet i første halvår 2003 (første år, hvor det sjette rammeprogram har været operationelt). I visse generaldirektorater giver anvendelse af lokale regler mulighed for opfølgning af disse tilfælde, når det viser sig hensigtsmæssigt. Der findes klare instrukser, navnlig i kraft af intern kontrolstandard 15. I henhold til tjeklisterne for forpligtelser skal der foretages en kontrol af budgetpost, regnskabsår, artikel i budgettet og enhver anden underopdeling, der er nødvending for at kontere udgifterne. I nogle generaldirektorater er der til de enkelte direktorater blevet sendt en påmindelse om reglerne for specificering af budgetposter.

— Koordinatoren af en forskningsaktion delegerede sine kontraktlige pligter til tredjemand uden nogen form for retsgrundlag og uden Kommissionens godkendelse, og de hermed forbundne udgifter (48) var derfor ikke støtteberettigede. — Kommissionen vil omhyggeligt undersøge de videnskabelige og administrative virkninger af koordinatorens anmodning om at integrere den tredje part i kontrakten, når en sådan anmodning modtages, men dette ville få til følge, at de tilsvarende omkostninger ville blive støtteberettigede under kontrakten. Der kunne så blive tale om en revision på stedet for yderligere at kontrollere de angivne udgifter. Denne situation kunne Kommissionen ikke have opdaget, da udbetalingen fandt sted, da der ikke krævedes revisionspåtegning for interimsbetalinger, men den ville formodentlig være kommet for dagens lys, da den endelige udbetaling fandt sted, eftersom revisionspåtegningen i denne sammenhæng er obligatorisk.

Den Europæiske Flygtningefond

6.34. Revisionen af betalinger afholdt af de nationale myndigheder viste, at der var anmeldt udgifter, der ikke var støtteberettigede: 6.34.

— Nogle af de kontrakter, der var indgået med en national myndighed vedrørende hjemsendelsesforanstaltninger, omfattede også asylansøgere, som havde brugt alle appelmuligheder, og hvis ansøgning og appel efterfølgende var blevet afvist af den medlemsstat, som de havde ansøgt om asyl i. Sådanne personer hører ikke under de målgrupper, som er anført i Rådets beslutning 2000/596/EF (49), og de dermed forbundne udgifter kan ikke være støtteberettigede under Den Europæiske Flygtningefond. — Kommissionen er af den opfattelse, at de udgifter, der opstår i forbindelse med asylsøgendes frivillige hjemrejse, når de har fået afslag på deres ansøgning, er støtteberettigede til samfinansiering fra Den Europæiske Flygtningefond.

— Som følge af de særlige omstændigheder finansierede et nationalt program også frivillig udrejse til en række tredjelande, selv om det er i strid med bestemmelserne om, at kun udgifter til frivillig hjemsendelse til oprindelseslandet er støtteberettigede. — I visse af de tilfælde, Retten nævner, er Den Europæiske Flygtningefonds retsgrundlag, hvor begrebet »hjemland« anvendes, fortolket således, at også særlige situationer, som strækker sig ud over det snævre begreb »land, som vedkommende er statsborger i«, er omfattet. Dette er tilfældet for statsløse, hvor en sådan snæver fortolkning ikke giver nogen mening. Desuden indføres med Genève-konventionen begrebet »sædvanligt opholdsland«. På samme måde kan andre konkrete omstændigheder, som er snævert knyttet til den personlige sikkerhed, retfærdiggøre en bredere fortolkning, f.eks. i forbindelse med det tidligere Jugoslavien.

Folkesundhed og forbrugerbeskyttelse

6.35. De substanstest, Retten foretog af en stikprøve af aktioner, viste, at støttemodtagerne i seks tilfælde ikke havde overholdt kontraktens rapporteringsbestemmelser. Rapporterne var blevet indsendt for sent, eller støttemodtagerne havde ikke indsendt tilstrækkeligt detaljerede oplysninger inden for de frister, der var fastsat i kontrakterne (rapporterne udløser Kommissionens betalinger). 6.35. Generaldirektoratet for Sundhed og Forbrugerbeskyttelse accepterer denne forsinkelse i de fleste tilfælde, på betingelse af at der er rimelig sikkerhed for, at det i sidste ende vil komme rapportens kvalitet til gode. I tilfælde, hvor de indsendte rapporter ikke når op på den krævede kvalitetsstandard, vil der ikke finde nogen udbetaling sted, før den krævede kvalitet er nået.

De årlige aktivitetsrapporter og generaldirektørernes erklæringer

Undersøgelsens omfang

6.36. Retten gennemgik de årlige aktivitetsrapporter og erklæringer fra 11 generaldirektorater (50). Retten foretog en nærmere analyse af, om der var logisk sammenhæng i de årlige aktivitetsrapporter for 2004 for tre generaldirektorater (51), og den sammenholdt rapporterne med resultaterne af revisionen af overvågnings- og kontrolsystemerne.

Der er fortsat svagheder i generaldirektørernes formulering af forbehold

6.37. Analysen bekræftede, at strukturen i og præsentationen og kvaliteten af generaldirektørernes rapporter og erklæringer var blevet forbedret yderligere.

6.38. Alle generaldirektørerne på området interne politikker erklærede, at de havde fået rimelig sikkerhed for, at de interne kontrolprocedurer gav den nødvendige garanti for, at de underliggende transaktioner var lovlige og formelt rigtige.

6.39. 6 af de 11 generaldirektører tog et eller flere forbehold i deres erklæringer (52). Retten fandt, at alle forbeholdene var berettigede, og at årsagerne til forbeholdene i de fleste tilfælde var klart begrundet. Retten mener imidlertid, at to generaldirektorater, som ikke havde taget noget forbehold, burde have gjort det på følgende områder: 6.39.

— På grundlag af analysen af rapporten fra Generaldirektoratet for Uddannelse og Kultur mener Retten, at der skulle have været taget forbehold med hensyn til den sikkerhed, generaldirektoratet kan give om programmer, der forvaltes af de nationale kontorer i medlemsstaterne (53). Revisionen af omkring en tredjedel af alle nationale kontorer, der forvalter programmer inden for området uddannelse og kultur (54), viste, at der i omkring halvdelen af de reviderede nationale kontorer var svagheder og tilbagevendende problemer, som krævede en handlingsplan. I omkring 10 % af de nationale kontorer, der blev revideret, blev der konstateret væsentlige og indlysende mangler, som foranledigede Kommissionen til at træffe foranstaltninger til at sikre dens finansielle interesser. Mere end 50 % af budgettet for Generaldirektoratet for Uddannelse og Kultur gennemføres via indirekte central forvaltning. — På grundlag af de systemrevisioner, der blev foretaget i 2004 i overensstemmelse med den handlingsplan, der blev iværksat efter forbeholdet i 2003, har generaldirektøren for Generaldirektoratet for Uddannelse og Kultur ikke fundet det nødvendigt at opretholde det tidligere principielle forbehold i 2004, som hovedsagelig var begrundet i usikkerheden som følge af den manglende kontrol. Efter disse revisioner i 2004 (som helt bevidst omfattede de kontorer, som man mente kunne være problematiske) forpligtede de kontorer, der udviste svagheder, sig desuden til at forbedre deres praksis. Hvad angår de tre kontorer, hvor der i særlig grad var problemer, har Kommissionen og kontorerne selv truffet ad hoc-foranstaltninger før regnskabsårets udgang. Under hensyn til disse reaktioner og størrelsen af de budgetmidler, der er tale om i forbindelse med de tre kontorer, hvor der har været betydelige problemer, har generaldirektoratet på baggrund af resultaterne af kontrollen i aktivitetsrapporten ikke fundet det begrundet at fastholde forbeholdet fra 2003.

— Den interne revisionsfunktion i Generaldirektoratet for Sundhed og Forbrugerbeskyttelse anbefalede i sit bidrag til 2004-rapporten, at der blev taget forbehold med hensyn til risikoen for fejl i forvaltningen af støtte på folkesundhedsområdet. Behovet for et sådant forbehold blev bekræftet af Rettens revision af fællesskabsaktioner på området folkesundhed og forbrugerbeskyttelse, som viste, at der var en høj forekomst af fejl inden for folkesundhedsområdet (55). Retten er derfor af den opfattelse, at der skulle have været taget forbehold eller i det mindste, at årsagerne til, at der ikke var taget forbehold, skulle have været anført i den årlige aktivitetsrapport. — Generaldirektoratet for Sundhed og Forbrugerbeskyttelse har nøje gransket væsentlighedsspørgsmålet i forbindelse med resultatet af den revision af støtteforvaltningen, der blev foretaget af dets interne revisionstjeneste. Det blev konkluderet, at der er sket og fortsat sker væsentlige forbedringer, og at selv om alle problemer endnu ikke er løst eller stadig findes i 2004, så er de kendt og under tilstrækkelig kontrol. Revisionsretten koncentrerer sig hovedsagelig om de underliggende transaktioners lovlighed og formelle rigtighed, mens generaldirektørernes holdning er baseret på den overordnede sikkerhed, som de forskellige kontrolsystemer giver for, at der i tilstrækkelig grad er taget højde for de vigtigste risici (konsekvenser og sandsynlighed), således at de ikke bliver en realitet og skader Kommissionens interesser.

Opfølgning på tidligere bemærkninger om DAS-revisionen

6.40. Hvad angår efterfølgende revision af de endelige støttemodtagere, der deltager i FTU-rammeprogrammer, har Kommissionen taget sit mål om at revidere 10 % af alle kontrahenter under 5. RP i 2006/2007 op til fornyet overvejelse (jf. punkt 6.20), og den har vedtaget en fælles revisionsmetode for 6. RP. Der er endnu ikke fastsat målbare revisionsmål for 6. RP, og der er endnu ikke indgået en rammekontrakt med et eksternt revisionsfirma om revision af 6. RP (jf. bilag 1.1.a ). 6.40. Kommissionen henviser til sine bemærkninger i forbindelse med punkt 6.20 ovenfor, men understreger også, at der stadig foregår en omfattende revision af kontrakter under det femte rammeprogram, idet de generaldirektorater, der har ansvar for forskning, i 2005 sammenlagt har sat ca. 280 supplerende revisioner i gang. Disse revisioner vil blive udført af det eksterne revisionsfirma, som der blev indgået en rammekontrakt om revisionsydelser med i slutningen af 2004. De eksterne revisionsenheders rolle i det sjette rammeprogram har ændret sig i forhold til deres rolle i det femte rammeprogram og skal afspejle indførelsen af revisionspåtegninger. Den eksterne revision skal først kontrollere revisionspåtegningsordningens funktionsmåde og pålidelighed og følge op på specifikke anmodninger om revision fremsat af de forskellige tjenestegrene frem for at kontrollere et bestemt antal kontrahenters omkostningserklæringer, som det var tilfældet med det femte rammeprogram. Kommissionens revisionsmål for det sjette rammeprogram bør tage hensyn til denne udvikling.

6.41. Vigtige punkter, der tidligere er blevet påpeget om TEN-T-programmet, har relation til den efterfølgende revision af TEN-T-aktioner og kontrollen af udgifternes støtteberettigelse. Generaldirektoratet for Energi og Transport bør gøre en større indsats for at nå sit revisionsmål, og det bør udarbejde en standardformular for omkostningsopgørelser eller finansielle situationsrapporter og klart afgrænse omfanget af de to vigtigste former for støtte, dvs. undersøgelser og arbejder (jf. bilag 1.1.b og 1.2 ). 6.41. Generaldirektoratet for Energi og Transport har revideret 50 % af de samlede beløb vedrørende endelige betalinger, hvilket langt overstiger målet på 35 %. Som et resultat af risikovurderingen og den geografiske dækning, som var lagt til grund for revisionsudvælgelsesprocessen, nåedes det mål at revidere 20 % af de projekter, der blev afsluttet i 2003, ikke helt i 2004. Der vil blive taget fornyet stilling til dette mål for 2005, og det vil om nødvendigt blive tilpasset. Generaldirektoratet for Energi og Transport har nu udviklet en model for omkostningserklæring, som skal attesteres, og et skema til teknisk og finansiel evaluering. Begge er vedlagt som bilag til de finansielle afgørelser for 2005. I ansøgningsskemaerne og i udkastet til den nye TEN-forordning KOM(2004) 475 (artikel 2, stk. 5 og 6) findes der klare definitioner på »anlægsarbejder« og »undersøgelser«.

Konklusion og anbefalinger

6.42. Evalueringen af overvågnings- og kontrolsystemerne viste, at til trods for de opnåede fremskridt er ikke alle grundlæggende krav i de interne kontrolstandarder på området interne politikker implementeret fuldt ud (jf. punkt 6.6-6.8), og at systemerne for 6. RP, Den Europæiske Flygtningefond og for området sundhed og forbrugerbeskyttelser er behæftet med specifikke svagheder (jf. punkt 6.9-6.17). 6.42. Kommissionen bestræber sig på at sikre en ensartet gennemførelse af Den Europæiske Flygtningefond i medlemsstaterne. Det skal endvidere understreges, at den kritik, Revisionsretten har fremsat, kun vedrører en enkelt medlemsstat. Der er allerede truffet foranstaltninger til at korrigere de påtalte forhold. Kommissionen fortsætter sin indsats for at forbedre sine forvaltningssystemer, herunder gennemførelsen af interne kontrolstandarder (se punkt 6.6-6.9).

6.43. Svaghederne i overvågnings- og kontrolsystemerne, og de svagheder, der blev konstateret ved Rettens substanstest viser, at efterfølgende revision er en vigtig og effektiv del af Kommissionens interne kontrolsystem. Antallet af revisioner bør derfor ikke reduceres, således som det har været tilfældet i 2004 inden for en række interne politikområder (jf. punkt 6.20). Som allerede påpeget i tidligere år går der også ofte for lang tid, inden der bliver fulgt op på revisionerne, og navnlig inden fællesskabsmidlerne bliver tilbagesøgt (jf. punkt 6.23 og 6.24). 6.43. Kommissionen vil blive nødt til at tage fornyet stilling til det overordnede mål at revidere 10 % af kontrahenterne under det femte rammeprogram, fordi det endelige antal kontrahenter, der kan revideres, ligger betydeligt højere end forventet, som det fremgår af svaret til punkt 6.20. Det følges nøje, om der rettidigt bliver gennemført korrigerende foranstaltninger.

6.44. Som i tidligere år viste 2004-kontrollen af transaktioner på området interne politikker en høj fejlfrekvens på støttemodtagerniveau, og denne fejlfrekvens indvirkede på transaktionernes lovlighed og formelle rigtighed. Der er ikke sket større forbedringer på dette område, hvilket også bekræftes af Kommissionens egne revisionsresultater. Inden for alle de interne politikområder, Retten reviderede, var der tilfælde, hvor der var anmeldt for meget i udgifter, hvor der var anmeldt ikke-støtteberettigede udgifter, og hvor betalingsfristerne ikke var overholdt. Sådanne fejl skyldes ofte, at de gældende regler og retningslinjer er komplicerede, og at instrukserne ikke er tilstrækkeligt klare eller detaljerede (jf. punkt 6.25-6.35). 6.44. Det er ikke længere muligt at ændre de retlige og finansielle rammer, der gælder for de projekter under det femte rammeprogram, som behandles her. Ikke desto mindre har Kommissionen, især i sammenhæng med den tværtjenstlige gruppe, der blev nedsat i forlængelse af handlingsplanen i den årlige aktivitetsrapport for 2001, forsøgt at forbedre Kommissionens tjenestegrenes og kontrahenternes forvaltning af projekterne. For det sjette og syvende rammeprogram er der indført eller foreslået forenklinger. Der er allerede gjort fremskridt, og der sker en omhyggelig opfølgning af disse spørgsmål.

6.45. Strukturen i og præsentationen og indholdet af de årlige aktivitetsrapporter for 2004 var forbedret i forhold til 2003. Forbeholdene i generaldirektørernes erklæringer var berettigede. I to tilfælde (jf. punkt 6.36-6.39) skulle der dog have været taget yderligere forbehold. 6.45. I det første tilfælde har man under hensyn til gennemførelsen af den handlingsplan, der blev indført i forbindelse med forbeholdet i 2003, ikke fundet det begrundet at opretholde et forbehold i 2004, så meget mere som forvaltningsmetoden er grundigt kommenteret i selve beretningen for 2004. I det andet tilfælde var det generaldirektørens opfattelse, at de pågældende spørgsmål i tilstrækkelig grad var under kontrol og ikke krævede et forbehold.

Samlet konklusion

6.46. Selv om der er sket fremskridt på en række områder, giver resultaterne af revisionen af overvågnings- og kontrolsystemerne og af kontrollen af de underliggende transaktioner på området interne politikker ikke tilstrækkelig sikkerhed for, at de underliggende transaktioner er lovlige og formelt rigtige. Som i tidligere år bekræfter Kommissionens egne revisionsresultater og generaldirektørernes forbehold denne konklusion. 6.46. Kommissionen fortsætter sine bestræbelser på at begrænse hyppigheden og virkningen af fejl i modtagernes erklæringer. Forbedringen af den interne kontrol fortsætter inden for rammerne af Kommissionens meddelelse om en »køreplan for indførelse af en integreret struktur for intern kontrol«. For det syvende rammeprogram tager Kommissionens forslag bl.a. sigte på en forenkling af systemerne.

6.47. Retten anbefaler, at Kommissionen gør en yderligere indsats for at begrænse risikoen for fejl Kommissionen bør: 6.47. For at efterkomme disse henstillinger har Kommissionen som anført i dens meddelelse om en køreplan for indførelse af en integreret struktur for intern kontrol til hensigt inden årets udgang at forelægge en handlingsplan for at fjerne de afvigelser, der efter dens opfattelse er mellem den eksisterende kontrolstruktur og de generelle principper, Retten har fastlagt i sin udtalelse nr. 2/2004 om indførelse af »én enkelt revisionsmodel«.

— ændre retsgrundlaget og forenkle systemerne for omkostningsgodtgørelse, så der i højere grad anvendes betalinger i form af engangsbeløb, tariffer baseret på enhedspriser og faste tilskudsbeløb (56) — Generelt set tager forslagene til ændring af både finansforordningen og gennemførelsesbestemmelserne sigte på en forenkling af regler og procedurer, særlig hvad angår mindre støttebeløb. Den reviderede udgave af finansforordningen og gennemførelsesbestemmelserne skal efter planen træde i kraft den 1. januar 2007. I så fald vil de regler om deltagelse, der skal foreslås for det syvende rammeprogram, kunne drage fordel af de nye muligheder, den reviderede finansforordning åbner for.

— præcisere de procedurer og retningslinjer, der gælder for de forskellige programmer — En del af Kommissionens indsats for forenkling drejer sig om at skabe klarhed om procedurerne.

— tage de fejl, som konstateres ved den efterfølgende revision, i betragtning, når den forbedrer forvaltnings- og kontrolsystemerne — De pågældende generaldirektorater vil fortsætte deres indsats på dette område.

— omgående træffe foranstaltninger, når revisionerne viser, at der er mulighed for at tilbagesøge beløb — Efter de gældende procedurer skal der rettidigt træffes foranstaltninger til at få uberettiget udbetalte beløb tilbagebetalt. Dette spørgsmål behandles i de rapporter, der regelmæssigt udarbejdes.

— sikre, at standarderne for intern kontrol implementeres effektivt. — Der arbejdes konstant på at gennemføre de interne kontrolstandarder effektivt. Kommissionens tjenestegrene vil forfølge dette mål og samtidig bestræbe sig på at undgå, at det medfører en overdreven administrativ byrde.

OPFØLGNING PÅ SÆRBERETNING NR. 11/2003 »LIFE«

6.48. I særberetning nr. 11/2003 fokuserede Retten især på forvaltningen af anden etape i det finansielle instrument for miljøet (LIFE II, 1996-1999) (57).

6.49. Rettens vigtigste anbefalinger var, at: — målene for programmet præciseres bedre, og at sammenhængen med Fællesskabets miljøstrategi afklares — forvaltningsrammen forbedres, ved at der i højere grad anvendes eksterne eksperter, at komplementariteten med andre fællesskabsforanstaltninger styrkes, og at reglerne om støtteberettigelse tages op til revision — overvågningen, kontrollen og evalueringen styrkes gennem en bedre anvendelse af eksterne revisorer, og at der indføres strategier for formidling af resultater.

6.50. De fleste af Rettens anbefalinger er blevet implementeret, men: 6.50.

— programmålene bør defineres endnu klarere — Europa-Parlamentet og Rådet vedtog den 15. september 2004 forordning (EF) nr. 1682/2004, i henhold til hvilken Life III-programmet forlænges indtil den 31. december 2006. I denne forordning er programmets mål fastsat mere klart (58).