[pic] | KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER |

Bruxelles, den 20.7.2005

SEK(2005) 994 endelig

Forslag til

RÅDETS HENSTILLING TIL PORTUGAL

med henblik på at bringe situationen med et uforholdsmæssigt stort underskud til ophør

(forelagt af Kommissionen)

BEGRUNDELSE

PROCEDUREN I FORBINDELSE MED UFORHOLDSMÆSSIGT STORE UNDERSKUD INDLEDT OVER FOR PORTUGAL

Den 9. juni 2005 fremsendte Portugal den seneste opdatering af sit stabilitetsprogram, der dækker perioden 2005-2009. Denne opdatering viser, at der forventes et offentligt underskud, der overstiger traktatens referenceværdi på 3 % af BNP i årene 2005-2007. Efter et indberettet underskud på 2,9 % i 2004[1] forventer Portugal et underskud på 6,2 % af BNP i 2005, der skal reduceres til 4,8 % i 2006, 3,9 % i 2007 og 2,8 % af BNP i 2008. Over de samme år er gælden i forhold til BNP fremskrevet til at stige yderligere fra et indberettet tal på 61,9 % i 2004 til en øvre grænse på 67,8 % af BNP i 2007.

Proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud reguleres af traktatens artikel 104 og Rådets forordning nr. 1467/97 om fremskyndelse og afklaring af gennemførelsen af proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud, der indgår som led i stabilitets- og vækstpagten[2]. I sin vurdering har Kommissionen taget behørigt hensyn til Økofin-Rådets rapport af 20. marts 2005 til Det Europæiske Råd om en bedre gennemførelse af stabilitets- og vækstpagten, som sidstnævnte godkendte den 22. marts 2005[3].

Kommissionens rapport i henhold til traktatens artikel 104, stk. 3, viste, at traktatens krav til såvel det offentlige underskud som den offentlige gæld ikke er opfyldt.

Det hedder i artikel 104, stk. 4, at "det i artikel 114 omhandlede udvalg (dvs. Det Økonomiske og Finansielle Udvalg) afgiver udtalelse om Kommissionens rapport". I sin udtalelse af 4. juli 2005 konkluderede udvalget, at "den forventede budgetudvikling i Portugal i 2005 er sådan, at begge kriterier i artikel 104, stk. 2, ikke opfyldes". Udvalget fandt navnlig, at det forventede underskud for 2005 på 6,2 % af BNP ikke er tæt på referenceværdien på 3 % af BNP, og at overskridelsen af referenceværdien ikke kan betragtes som exceptionel og midlertidig. Den offentlige gæld overstiger desuden referenceværdien på 60 % af BNP og forventes at stige yderligere som procent af BNP i de næste to år. Udvalget noterede også, at den økonomiske udvikling i de næste to til tre år forventes at forblive afdæmpet, og udtrykte bekymring over det høje niveau for og trenden i det strukturelle underskud. Det Økonomiske og Finansielle Udvalg undersøgte alle andre relevante forhold, men konkluderede, at der ville blive set bort fra disse i udvalgets vurdering.

Kommissionen, som henviser til sin egen rapport og til Det Økonomiske og Finansielle Udvalgs udtalelse, finder, at der foreligger et uforholdsmæssigt stort underskud i Portugal. Kommissionen vedtog den 20. juli 2005 en udtalelse, som den har afgivet til Rådet i overensstemmelse med traktatens artikel 104, stk. 5. Kommissionen har også fremlagt en henstilling med henblik på Rådets beslutning om et uforholdsmæssigt stort underskud i Portugal i henhold til artikel 104, stk. 6. Herudover forelægger Kommissionen hermed Rådet denne henstilling med henblik på Rådets henstilling til Portugal med henblik på at bringe situationen med et uforholdsmæssigt stort underskud til ophør, jf. traktatens artikel 104, stk. 7.

KORREKTIONEN AF DET UFORHOLDSMÆSSIGT STORE UNDERSKUD

Rådets forordning (EF) nr. 1467/97 siger, at "Rådets henstillinger fastsætter også en frist for korrektionen af det uforholdsmæssigt store underskud, som bør gennemføres i året efter, at det er konstateret, medmindre der foreligger særlige omstændigheder". I Portugals tilfælde bør korrektionen af det uforholdsmæssigt store underskud derfor være gennemført i 2006, medmindre der foreligger særlige omstændigheder. I sin rapport af 20. marts 2005 fastslog Rådet, at der ved vurderingen af, hvorvidt der er tale om særlige omstændigheder, skal tages hensyn til en afbalanceret overordnet vurdering af andre relevante faktorer.

Følgende forhold skal tages med i betragtning ved afgørelsen af, om der foreligger særlige omstændigheder.

Det er meget vigtigt at gennemføre en hurtig korrektion af det uforholdsmæssigt store underskud i Portugal i betragtning af det store strukturelle underskud (svarende til det konjunkturkorrigerede underskud minus engangsforanstaltninger og andre midlertidige foranstaltninger) og den høje gældskvote, og eftersom vedvarende budgetuligevægte svækker tilliden og i sidste ende dæmper outputvæksten. Budgetsituationen i Portugal er gradvist blevet væsentligt forværret de seneste år. Navnlig er den strukturelle primære saldo blevet forringet fra en situation tæt på balance eller med overskud i anden halvdel af 1990'erne til en situation med et gennemsnitligt underskud på omkring 1,5 % af BNP siden 2001 (samtidig voksede det gennemsnitlig strukturelle underskud fra 3 ¾ % af BNP til 4 ½ %). Denne trend udsætter landet for betydelige risici, hvorfor der er behov for en varig forbedring af de offentlige finanser. Ved fastlæggelsen af tilpasningskursen er det imidlertid nødvendigt også at tage hensyn til den aktuelle økonomiske situation og omfanget af den påkrævede budgetkorrektion. Mens det af hensyn til væksten på mellemlang sigt er afgørende for Portugal at gennemføre en budgetmæssig konsolidering, navnlig hvis den har den rette sammensætning og styrker tilliden, kan en for stor indsats inden for et for kort tidsrum medføre økonomiske omkostninger, især når henses til de aktuelle svage konjunkturer.

Den økonomiske vækst er faldet drastisk siden 2000 og blev direkte negativ i 2003. Afmatningen var ledsaget af et fald i den potentielle outputvækst på grund af en strukturel tilpasning vedrørende 2005 på næsten 3 % af BNP en række strukturelle svagheder, der forstærkede hinanden. I 2004 var der igen en beskeden økonomisk vækst, og der forventes en gradvis, om end moderat opadgående tendens i de kommende år. Som opdateringen af det portugisiske stabilitetsprogram fra juni 2005 viste, var der et indberettet underskud på 2,9 % af BNP i 2004, mens den forventede gældskvote for 2005 er på 6,2 % af BNP; den understøttes allerede af en korrigerende pakke på ca. 0,6 % af BNP, som blev vedtaget medio 2005. Hvis der ikke indføres yderligere foranstaltninger i 2005, og hvis væksten i BNP som antaget i opdateringen af det portugisiske stabilitetsprogram fra juni 2005 stiger fra 0,8 % i 2005 til 1,4 % i 2006, kræves der en strukturel tilpasning på næsten 3 % af BNP fra 2005 for at bringe underskuddet ned under 3 % af BNP i 2006.

Alt i alt synes der i betragtning af de aktuelle svage konjunkturer i Portugal og omfanget af den tilpasning, der er påkrævet for at bringe underskuddet ned under referenceværdien på 3 % af BNP i 2006, at være særlige omstændigheder, der kan tale for at forlænge fristen for korrektionen af det uforholdsmæssigt store underskud til efter 2006. I den forbindelse skal det bemærkes, at de portugisiske myndigheder anvender en strategi med langvarige, men gradvise korrektioner og ikke længere nøjes med store engangsforanstaltninger. I dette tilfælde er der desuden sammenfald mellem det år, hvor det uforholdsmæssigt store offentlige underskud blev konstateret, og det år, hvor det opstod, da konstateringen foretages på grundlag af de forventede data og ikke de faktiske data, som først foreligger året efter. Der bør også tages hensyn til denne tidlige konstatering af det uforholdsmæssigt store offentlige underskud og den efterfølgende fremskyndede procedure. På denne baggrund er det rimeligt at se på korrektionen af det uforholdsmæssigt store underskud på mellemlang sigt. Den opdatering af stabilitetsprogrammet, som Portugal fremlagde i juni 2005, og Rådets udtalelse herom danner grundlag for denne henstilling vedrørende tilpasningskursen for korrektionen af det uforholdsmæssigt store underskud.

En troværdig tilpasningskurs kræver, at den portugisiske regering: (i) begrænser forværringen af den finanspolitiske stilling i 2005 gennem en stram gennemførelse af de korrigerende foranstaltninger, som blev bebudet i opdateringen af stabilitetsprogrammet fra juni 2005. Hvis man går ud fra en vækst i BNP på 0,8 % i 2005, vil det føre til et nominelt underskud på højst 6,2 % af BNP; og (ii) træffer de foranstaltninger, som er nødvendige for at sikre en holdbar og væsentlig korrektion af det strukturelle underskud ved i 2006 at tage et meget stort skridt bestående i en reduktion på ca. 1½ % af BNP, efterfulgt af en betydelig reduktion på mindst ¾ % af BNP hvert år, indtil det uforholdsmæssigt store underskud er korrigeret. Hvis fremskrivningerne i opdateringen af det portugisiske stabilitetsprogram fra juni 2005 holder stik, således at væksten i BNP stiger til 1,4 % i 2006 og til 2,2 % i 2007 og 2,6 % i 2008, vil en strukturel korrektion af den anførte størrelse medføre, at det offentlige underskud vil udgøre 4,8 % af BNP i 2006 og henholdsvis knap 4 % og 3 % i 2007 og 2008.

Korrektionen bør foretages ved målbevidst at gennemføre de foranstaltninger, som er nødvendige for at nedbringe og kontrollere udviklingen i de offentlige udgifter og forbedre skatteopkrævningen, ved at benytte enhver lejlighed til at fremskynde reduktionen af det offentlige underskud, specielt ved hurtigst muligt at skabe margener, som gør det muligt at håndtere de budgetmæssige konsekvenser af, at væksten eventuelt er mindre end forventet, alt sammen på baggrund af offentlige finanser, hvis kvalitet og holdbarhed forbedres. Desuden skal budgettilpasningen foregå inden for rammerne af en samlet reformstrategi, der omfatter en reform af den offentlige sektor og socialsikringen i den private sektor, og som skal tjene til at tackle de dybe strukturelle problemer, der har plaget den portugisiske økonomi i flere år, hvilket også blev understeget i den rapport i henhold til artikel 104, stk. 3, som Kommissionen godkendte den 22. juni. I den opdatering af stabilitetsprogrammet, der skal vedtages i slutningen af 2005, bør man overveje at fremrykke gennemførelsen af tilpasningskursen på en mere ambitiøs måde, hvis det er nødvendigt for at sikre, at de mål, som er fastsat for korrektionen af det uforholdsmæssigt store underskud, kan opfyldes.

Den store offentlige gæld og den stigende tendens siden 2001 giver grund til bekymring. Hvis man i en situation med lav potentiel outputvækst skal sikre, at den offentlige bruttogældskvote falder støt og nærmer sig referenceværdien med en tilfredsstillende hastighed, kræves det, at der hurtigst muligt skabes et passende primært overskud. Desuden er det afgørende at tage fat på en række andre faktorer end nettolåntagningen, som har medvirket til at ændre gældsniveauet, specielt ved at undgå gældsforøgende finansielle transaktioner.

Endelig må man konstatere, at selv om de seneste revisioner af de offentlige regnskabsdata har været små og ikke har haft nogen væsentlig indvirkning på de overordnede tal, tyder arten af disse revisioner og den nuværende fordeling af det institutionelle ansvar på, at der er behov for yderligere forbedringer af behandlingen af de offentlige regnskabsdata.

Forslag til

RÅDETS HENSTILLING TIL PORTUGAL

med henblik på at bringe situationen med et uforholdsmæssigt stort underskud til ophør

RÅDET FOR DEN EUROPÆISKE UNION -

som henviser til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 104, stk. 7,

som henviser til forslag fra Kommissionen[4], og

som tager følgende i betragtning:

(1) Medlemsstaterne skal undgå uforholdsmæssigt store offentlige underskud, jf. traktatens artikel 104.

(2) Stabilitets - og vækstpagten er baseret på målsætningen om sunde offentlige finanser som et middel til at styrke forudsætningerne for prisstabilitet og en stærk og vedblivende vækst, som fører til øget beskæftigelse.

(3) I Økofin-Rådets rapport af 20. marts 2005 til Det Europæiske Råd om en bedre gennemførelse af stabilitets- og vækstpagten, som blev godkendt af sidstnævnte den 22. marts 2005, bekræftes det, at stabilitets- og vækstpagten udgør et essentielt element i de makroøkonomiske rammer for Den Økonomiske og Monetære Union, og rapporten indeholder forslag til styrkelse og afklaring af pagtens gennemførelse.

(4) Rådet fastslog den [xx.xx.2005] i overensstemmelse med artikel 104, stk. 6, at der forelå et uforholdsmæssigt stort underskud i Portugal.

(5) Efter at have fastslået, at der foreligger et uforholdsmæssigt stort underskud i Portugal, skal Rådet i henhold til traktatens artikel 104, stk. 7, og artikel 3 i Rådets forordning (EF) nr. 1467/97 samtidig rette henstillinger til den pågældende medlemsstat med henblik på at bringe denne situation til ophør inden for en given frist. I Rådets henstilling skal der fastsættes en frist på højst fire måneder for Portugals iværksættelse af virkningsfulde foranstaltninger og en frist for korrektionen af det uforholdsmæssigt store underskud, som bør gennemføres i året efter, at det er konstateret, medmindre der foreligger særlige omstændigheder. I sin rapport af 20. marts 2005 fastslog Rådet, at der ved vurderingen af, hvorvidt der er tale om særlige omstændigheder, skal tages hensyn til en afbalanceret overordnet vurdering af andre relevante faktorer.

(6) Følgende forhold skal tages med i betragtning ved afgørelsen af, om der foreligger særlige omstændigheder.

(7) Det er meget vigtigt at gennemføre en hurtig korrektion af det uforholdsmæssigt store underskud i Portugal på grund af det store strukturelle underskud (svarende til det konjunkturkorrigerede underskud minus engangsforanstaltninger og andre midlertidige foranstaltninger) og den høje gældskvote, og eftersom vedvarende budgetuligevægte svækker tilliden og i sidste ende dæmper outputvæksten. Budgetsituationen i Portugal er gradvist blevet væsentligt forværret de seneste år. Navnlig er den strukturelle primære saldo blevet forringet fra en situation tæt på balance eller med overskud i anden halvdel af 1990'erne til en situation med et gennemsnitligt underskud på omkring 1,5 % af BNP siden 2001. Denne trend udsætter landet for betydelige risici, hvorfor der er behov for en varig forbedring af de offentlige finanser. Ved fastlæggelsen af tilpasningskursen er det imidlertid nødvendigt også at tage hensyn til den aktuelle økonomiske situation og omfanget af den påkrævede budgetkorrektion. Mens det af hensyn til væksten på mellemlang sigt er afgørende for Portugal at gennemføre en budgetmæssig konsolidering, navnlig hvis den har den rette sammensætning og styrker tilliden, kan en for stor indsats inden for et for kort tidsrum medføre økonomiske omkostninger, især når henses til de aktuelle svage konjunkturer.

(8) Den økonomiske vækst er faldet kraftigt siden 2000 og blev direkte negativ i 2003. Afmatningen var ledsaget af et fald i den potentielle outputvækst på grund af en række strukturelle svagheder, der forstærkede hinanden. I 2004 var der igen en beskeden økonomisk vækst, og den forventes at udvise en moderat opadgående tendens i de kommende år. Som opdateringen af det portugisiske stabilitetsprogram fra juni 2005 viste, var der et indberettet underskud på 2,9 % af BNP i 2004, mens den forventede gældskvote for 2005 er på 6,2 % af BNP; den understøttes allerede af en korrigerende pakke på ca. 0,6 % af BNP, som blev vedtaget medio 2005. Hvis der ikke indføres yderligere foranstaltninger i 2005, og hvis væksten i BNP stiger til 1,4 % i 2006, kræves der en strukturel tilpasning vedrørende 2005 på næsten 3 % af BNP for at bringe underskuddet ned under 3 % af BNP i 2006.

(9) Alt i alt og i betragtning af de aktuelle svage konjunkturer i Portugal og omfanget af den tilpasning, der er påkrævet for at bringe underskuddet ned under referenceværdien på 3 % af BNP i 2006, synes der at være særlige omstændigheder, der kan tale for at forlænge fristen for korrektionen af det uforholdsmæssigt store underskud til efter 2006. I den forbindelse skal det bemærkes, at de portugisiske myndigheder anvender en strategi med længerevarende, men gradvise korrektioner og ikke længere nøjes med store engangsforanstaltninger. I dette tilfælde er der desuden sammenfald mellem det år, hvor det uforholdsmæssigt store offentlige underskud blev konstateret, og det år, hvor det opstod, da konstateringen foretages på grundlag af de forventede data og ikke de faktiske data, som først foreligger året efter. Der bør også tages hensyn til denne tidlige konstatering af det uforholdsmæssigt store offentlige underskud og den efterfølgende fremskyndede procedure. På denne baggrund er det rimeligt at se på korrektionen af det uforholdsmæssigt store underskud på mellemlang sigt. Den opdatering af stabilitetsprogrammet, som Portugal fremlagde i juni 2005, og Rådets udtalelse herom danner grundlag for denne henstilling vedrørende tilpasningskursen for korrektionen af det uforholdsmæssigt store underskud.

(10) Efter Rådets opfattelse bør budgetkonsolideringsforanstaltninger generelt sikre en vedvarende forbedring af den offentlige saldo, og de bør samtidig tilrettelægges sådan, at kvaliteten i de offentlige finanser og disses langsigtede holdbarhed forbedres og økonomiens vækstpotentiel styrkes. I Portugals tilfælde bør korrektionen af det uforholdsmæssigt store underskud foregå inden for rammerne af en samlet reformstrategi, der omfatter en reform af den offentlige sektor og socialsikringen i den private sektor, og som skal tjene til at tackle de dybe strukturelle problemer, der har plaget den portugisiske økonomi i flere år.

(11) En troværdig tilpasningskurs kræver, at den portugisiske regering: (i) begrænser forværringen af den finanspolitiske stilling i 2005 gennem en stram gennemførelse af de korrigerende foranstaltninger, som blev bebudet i opdateringen af det portugisiske stabilitetsprogram fra juni 2005. Hvis man går ud fra en vækst i BNP på 0,8 % i 2005, vil det føre til et nominelt underskud i 2005 på højst 6,2 % af BNP; og (ii) træffer de foranstaltninger, som er nødvendige for at sikre en holdbar og væsentlig korrektion af det strukturelle underskud ved i 2006 at tage et meget stort skridt bestående i en reduktion på ca. 1½ % af BNP, efterfulgt af en betydelig reduktion på mindst ¾ % af BNP hvert år, indtil det uforholdsmæssigt store underskud er korrigeret. Hvis fremskrivningerne i opdateringen af det portugisiske stabilitetsprogram fra juni 2005 holder stik, således at væksten i BNP stiger til 1,4 % i 2006 og til 2,2 % i 2007 og 2,6 % i 2008, vil en strukturel korrektion af den anførte størrelse medføre, at det offentlige underskud vil udgøre 4,8 % af BNP i 2006 og henholdsvis knap 4 % og 3 % i 2007 og 2008.

(12) Denne korrektion bør foretages ved målbevidst at gennemføre de foranstaltninger, som er nødvendige for at nedbringe og kontrollere udviklingen i de offentlige udgifter og forbedre skatteopkrævningen, ved at benytte enhver lejlighed til at fremskynde reduktionen af det offentlige underskud, specielt ved hurtigst muligt at skabe margener, som gør det muligt at håndtere de budgetmæssige konsekvenser af, at væksten eventuelt er mindre end forventet, alt sammen på baggrund af offentlige finanser, hvis kvalitet og holdbarhed forbedres. I den opdatering af stabilitetsprogrammet, der skal vedtages i slutningen af 2005, bør man overveje at fremrykke gennemførelsen af tilpasningskursen på en mere ambitiøs måde, hvis det er nødvendigt for at sikre, at de mål, som er fastsat for korrektionen af det uforholdsmæssigt store underskud, kan opfyldes.

(13) De seneste revisioner af tallene for underskuddet og gælden har været små og har ikke haft nogen væsentlig indvirkning på de overordnede tal. Arten af disse revisioner og den nuværende fordeling af det institutionelle ansvar tyder imidlertid på, at der er behov for yderligere forbedringer af behandlingen af de offentlige regnskabsdata.

(14) Kommissionen og Rådet overvåger i overensstemmelse med artikel 10 i Rådets forordning (EF) nr. 1467/97 gennemførelsen af de foranstaltninger, som Portugal træffer som reaktion på denne henstilling -

HENSTILLER:

- at de portugisiske myndigheder bør bringe den nuværende situation med et uforholdsmæssigt stort underskud til ophør snarest muligt i overensstemmelse med artikel 3, stk. 4, i Rådets forordning (EF) nr. 1467/97

- at de portugisiske myndigheder senest i 2008 bør bringe det offentlige underskud ned under 3 % af BNP på en troværdig og holdbar måde ved at træffe foranstaltninger på mellemlang sigt. Til det formål bør de portugisiske myndigheder specielt:

- begrænse forværringen af den finanspolitiske stilling i 2005 gennem en stram gennemførelse af de bebudede korrigerende foranstaltninger

- foretage en fuldstændig gennemførelse af de foranstaltninger, som er nødvendige for at sikre en holdbar og væsentlig korrektion af det strukturelle underskud ved at tage et meget stort skridt bestående i en reduktion på ca. 1½ % af BNP fra 2005 til 2006, efterfulgt af en betydelig reduktion på mindst ¾ % af BNP i hvert af de to følgende år

- hurtigt gennemføre reformer for at begrænse og mindske udgifterne i de kommende år, benytte enhver lejlighed til at fremskynde reduktionen af det offentlige underskud og være klar til at vedtage yderligere foranstaltninger, som måtte være nødvendige for at korrigere det uforholdsmæssigt store underskud senest i 2008

- at Rådet fastsætter den [xx Xxxx 200x] som frist for de portugisiske myndigheder til at tage effektive skridt til at gennemføre de foranstaltninger, der er nødvendige for at nå målet for underskuddet i 2006

- at de portugisiske myndigheder bør sikre, at den offentlige bruttogældskvote falder støt og nærmer sig referenceværdien med en tilfredsstillende hastighed ved at sikre, at gældsudviklingen afspejler fremskridt i reduktionen af underskuddet, ved at undgå gældsforøgende finansielle transaktioner og ved nøje at overveje den virkning, som større offentlige investeringsprojekter, herunder dem, der gennemføres i partnerskab med den private sektor, kan få på gælden

- at de portugisiske myndigheder bør forbedre indsamlingen og behandlingen af offentlige data.

Derudover opfordrer Rådet de portugisiske myndigheder til at sikre, at budgetkonsolideringen i retning af en mellemfristet budgetsaldo tæt på balance eller i overskud fastholdes gennem en mindskelse af det konjunkturkorrigerede underskud, ekskl. engangsforanstaltninger og andre midlertidige foranstaltninger, med mindst 0,5 % af BNP om året, efter at det uforholdsmæssigt store underskud er blevet korrigeret.

Denne henstilling er rettet til Den Portugisiske Republik.

Udfærdiget i Bruxelles, den

På Rådets vegne

Formand

[1] Disse tal er i øjeblikket genstand for en diskussion mellem Eurostat og de portugisiske statistiske myndigheder.

[2] EFT L 209 af 2.8.1997.

[3] Se formandskabets konklusioner af mødet i Det Europæiske Råd i Bruxelles den 22. og 23. marts 2005 (7619/05) og Økofin-Rådets rapport af 20. marts 2005 til Det Europæiske Råd (7423/05).

[4] EFT C, p…