DA Den Europæiske Unions Tidende C 191/38

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om Samhørighedsfonden og om ophævelse af Rådets forordning (EF) nr. 1084/2006

COM(2011) 612 final — 2011/0274 (COD)

2012/C 191/07

Ordfører: Carmelo CEDRONE

Europa-Parlamentet og Rådet besluttede henholdsvis den 25. og 27. oktober 2011 under henvisning til artikel 177 og 304 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde at anmode om Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om:

»Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om Samhørighedsfonden og om ophævelse af Rådets forordning (EF) nr. 1084/2006«

COM(2011) 612 final — 2011/0274 (COD).

Det forberedende arbejde henvistes til Den Faglige Sektion for Den Økonomiske og Monetære Union og Økonomisk og Social Samhørighed, som vedtog sin udtalelse den 3. april 2012.

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 480. plenarforsamling den 25.-26. april 2012, mødet den 25. april, følgende udtalelse med 180 stemmer for, 9 imod og 7 hverken for eller imod:

1. Konklusioner og anbefalinger

1.1 EØSU kan i det store og hele tilslutte sig Kommissionens tilgang i det nye forslag til forordning om Samhørighedsfonden. Udvalget bifalder især bestræbelserne på at harmonisere procedurerne for de forskellige fonde med procedurerne i den generelle forordning, men peger på forskellige væsentlige punkter, der bør uddybes og forbedres – især i lyset af den nuværende situation med finansiel krise og statsgældskrise i EU.

1.2 EØSU finder det under alle omstændigheder positivt, at Samhørighedsfonden kan anvendes til at tilskynde til produktion og udbredelse af vedvarende energikilder, fremme energieffektivitet, beskytte miljøet og fremme tilpasning til klimaændringer, genetablere biodiversitet og renovere bymiljøet. Dette kan have en positiv indvirkning på andre områder som f.eks. turisme, og alle de nævnte tiltag er til fordel for en bæredygtig udvikling.

1.3 Det er efter EØSU's mening vigtigt, at Kommissionen i disse krisetider forsøger at reducere de finansielle interventioner gennem tematisk koncentration – et vigtigt middel til at begrænse spild, koncentrere ressourcerne om specifikke aktiviteter og øge løftestangseffekten til fordel for vækst og beskæftigelse.

1.4 EØSU bifalder forslaget om at finansiere Connecting Europe-faciliteten, men den bør ikke blive til en specifik fond, da det kunne medføre unødvendige overlapninger.

1.5 EØSU er også meget bekymret og forbeholden over for forslagene vedrørende konditionalitetsprincippet (især de makroøkonomiske betingelser), der ikke bør bygge på en idé om afstraffelse, men på ansvar og belønning, så man undgår, at konvergensmålet undergraves og kompromitteres.

1.6 EØSU finder det absolut nødvendigt, at koordineringen mellem de forskellige typer af fonde og mellem samhørighedspolitikken som helhed og EU's øvrige økonomiske politikker, herunder den fælles landbrugspolitik, forbedres inden for de udvidede rammer af en fælles budgetpolitik. Det ville give en løftestangseffekt og gøre investeringerne mere effektive. Det ville være ønskeligt at indføre et udvidet samarbejde om den økonomiske politik, herunder samhørighedspolitikken, med henblik på en »fælles økonomisk styring«, i det mindste i eurozonen – hvilket EØSU flere gange har efterlyst. Dette spørgsmål blev desværre ikke løst på topmødet i december 2011.

1.7 Det er desuden absolut nødvendigt at rette op på den skæve balance i »det institutionelle partnerskab« mellem Kommissionen, medlemsstaterne og regionerne. Kommissionen bør genvinde sin rolle i partnerskabet som støtte og vejleder. Partnerskabet bør i alle faser ledsages af det partnerskab, der defineres i artikel 5, stk. 1, i forslaget til forordning om fælles bestemmelser, som selv i dag ofte kun får en rådgivende og informerende rolle. Der bør fastlægges en adfærdskodeks for hele EU samt kriterier for vurdering af den merværdi, partnerskabet kan bidrage med.

1.8 Man bør efter EØSU's mening give højeste prioritet til spørgsmålet om forenkling af Samhørighedsfonden og alle de øvrige strukturfonde, både i tidligere og senere faser. For at reducere de administrative omkostninger kunne man f.eks. indføre et fast beløb for bestemte projekttyper. Man bør under alle omstændigheder anvende princippet »kun én gang«.

1.9 For de lande, der er hårdest ramt af krisen, udgør samhørighedspolitikken et af de vigtigste instrumenter, som medlemsstaterne råder over for at kunne nedbringe sociale, økonomiske og territoriale uligheder samt for at genskabe vækst og sikre dens bæredygtighed.

1.10 Samfinansiering: Kriterierne for samfinansiering bør evalueres mere omhyggeligt og genovervejes. De bør være knyttet til regionernes reelle budgetvilkår for at undgå, at de svageste regioner kommer til at stå helt uden finansieringsmuligheder.

1.11 I den nuværende situation med reformer og gældssanering, som indgår i en »tofaset« politik (først stramninger, som en trussel, dernæst vækst), er der efter EØSU's mening ikke plads til en investerings- og vækstpolitik. Udvalget mener desuden, at vækst og stramninger bør gå hånd i hånd. Det vil derfor være hensigtsmæssigt at dreje samhørighedspolitikken i den retning ved f.eks. at støtte de virksomheder, der har en stor teknologisk komponent og en stor indflydelse på beskæftigelsen af unge.

1.12 EØSU mener, at de økonomiske politikker, der i øjeblikket føres i EU (besparelser, finansielle stramninger i medlemsstaterne, EU-budgetbegrænsninger, den finanspolitiske pagt, grænserne for Den Europæiske Centralbank osv.), er i færd med at udløse en recession, hvis følger er umulige at forudse. Men i virkeligheden burde man gøre det modsatte, nemlig – på samme tid eller måske som første skridt – støtte væksten og beskæftigelsen med et mere modigt og markant forslag. Strukturfondene (og den fælles landbrugspolitiks fonde, delvist og midlertidigt) kan yde et vigtigt bidrag hertil, som kort bemærket på topmødet den 30. januar 2012.

1.12.1 Der bør med andre ord lanceres en »europæisk vækstplan«, en »New Deal« (1) med store, målrettede projekter, der inddrager nøglesektorer, som kan sætte gang i EU's økonomi igen i løbet af relativ kort tid. Planen skal ses som et supplement til Europa 2020-strategien, hvis sigte i højere grad er at nå nogle mellemlange mål. Planen kan:

— finansieres ved øjeblikkelig udnyttelse af de ikke anvendte budgetmidler for 2007-2013 samt en del af de forudsete midler for 2014-2020, så snart som muligt og for en begrænset periode;

— realiseres gennem projekter, der kan iværksættes umiddelbart via en hasteprocedure baseret på nærhedsprincippet eller via en radikal »midlertidig« ændring af de nugældende forordninger, som muliggør en hurtig gennemførelse;

— støttes og konsolideres ved Den Europæiske Investeringsbanks mellemkomst via udstedelse af obligationer (artikel 87 i den nye forordning). Dette vil fungere som løftestang for investeringer ved at tiltrække ekstern kapital, og det vil have en positiv indvirkning på statsgælden og på euroen, som vil blive styrket.

1.12.2 Denne vækstplan bør gennemføres på de samme kriterier i mindst de første tre år af den kommende programperiode.

2. Indledning

2.1 EØSU har i tidligere udtalelser flere gange fremhævet principperne bag politikken for økonomisk og social samhørighed og betydningen af solidaritet som knæsat i traktaten. Også Kommissionen henviser flere gange til disse principper i sine dokumenter.

2.1.1 Aldrig har de været mere aktuelle end i dag, og de har måske aldrig været så meget i fare, selv ikke i forbindelse med udvidelsen, da EU's gamle medlemsstater var bange for at miste støttemidler, mens de nye var bekymrede over ikke at have midler nok til at opfylde samhørighedskravene.

2.2 Det er ikke desto mindre positivt, at Kommissionen forsøger at tage hensyn til de forskellige aspekter, der er medvirkende til ændringen af forordningerne, f.eks. forslaget om EU's fremtidige budget, Europa 2020-strategien og den statsgældskrise, der fulgte efter finanskrisen, og som sætter selve overlevelsen af det indre marked og dermed af Unionen på en hård prøve.

3. Den nye samhørighedspolitik: kontekst, spørgsmål, bemærkninger og strategiske punkter

3.1 Som bekendt vedtog Kommissionen i juni 2011 en pakke af forslag vedrørende den flerårige finansielle ramme, som skal danne grundlag for EU-støtten i perioden 2014-2020. Rammen skal først og fremmest støtte Europa 2020-strategien, og der bør sikres ekstra midler fra budgettet, eventuelt via EIB (projektobligationer og/eller euroobligationer).

3.2 Det skal desuden tages med i betragtning, at den nuværende økonomiske krise har tvunget mange medlemsstater til at vedtage drastiske budgetkonsolideringstiltag og fastfryse offentlige og private investeringer i infrastruktur med alvorlige følger for vækst og beskæftigelse. Hertil kommer, at medlemsstaterne i deres planlægning ender med at prioritere »nationale projekter« på bekostning af grænseoverskridende projekter af europæisk interesse.

3.3 Drøftelserne om samhørighedspolitikkens nye forordninger finder således sted i en meget speciel og ekstraordinær kontekst og bør håndteres derefter. Man bør f.eks. undersøge, om samhørighedspolitikken fortsat skal være så opsplittet, og om det er tilstrækkeligt og nyttigt at stille spørgsmålet om konditionalitet for at forbedre samhørigheden og hjælpe de medlemsstater, der er hårdest ramt af krisen.

3.4 I den yderst vanskelige situation, EU befinder sig i, hvor ressourcerne, der kan afsættes til vækst, er små, ville det måske tværtimod være bedre at undgå flere regler og kontroller, som burde halveres, for at sikre gennemførelsen af de igangsatte projekter. Ressourcerne bør udnyttes og rationaliseres gennem en ny, ekstraordinær europæisk plan for vækst, en europæisk »New Deal« (2).

3.5 Medmindre der foretages radikale ændringer af den aktuelle EU-strategi – hvilket ikke blev taget op på topmødet den 8.-9. december 2011 – vil også samhørighedspolitikken skulle gennemgå dybtgående forandringer. Det mest bekymrende er dog, at den ikke længere vil kunne opfylde sin vigtigste funktion, som er at formindske de økonomiske og sociale forskelle mellem områder og regioner i EU. Forskellene vil tværtimod blive større på grund af den recession, som politikken for begrænsning af de offentlige underskud vil medføre. EU har derfor brug for en radikal omstilling og en fælles økonomisk styring.

3.6 EØSU's vigtigste bemærkninger til den fremgangsmåde, der foreslås af Kommissionen i forslaget til reform af forordningerne om forvaltning af samhørighedspolitikken for perioden 2014-2020, især de fælles bestemmelser for alle de fonde, som er omfattet af den fælles strategiske ramme, er følgende:

3.6.1 Fastlæggelsen af den fælles strategiske ramme: EØSU vil gennemgå det nye forslag til en fælles strategisk ramme, når det er blevet fremlagt af Kommissionen i 2012. På grundlag af bl.a. drøftelserne om samhørighedspolitik på Det Europæiske Råds møde den 7. december 2011 (3) påpeger EØSU, at Kommissionen mangler at gøre rede for, hvordan den vil omsætte »målene for EU's prioriteter om intelligent, bæredygtig og inklusiv vækst til centrale aktioner for EFRU, Samhørighedsfonden, ESF, ELFUL og EHFF«.

3.6.1.1 I tidligere udtalelser har EØSU understreget nødvendigheden af, at samhørighedspolitikken, selv om den rettes til for at sikre den nødvendige sammenhæng med Europa 2020-strategiens mål, bevarer sine særtræk som en politik, der skal styrke den sociale, økonomiske og territoriale samhørighed i EU's medlemsstater.

3.6.1.2 Forbindelsen mellem disse mål er afgørende for Europa 2020-strategiens succes, men Kommissionen har endnu ikke præciseret, hvordan den på en funktionel, koordineret og finansielt bæredygtig måde vil sikre forbindelsen mellem de strategier, der er fastlagt i den fælles strategiske ramme, og de reformprogrammer, der gennemføres på nationalt niveau.

3.6.2 Partnerskabsaftalen: EØSU er enig med Europa-Parlamentet og Regionsudvalget i, at aftalen først bør forhandles mellem medlemsstaterne og regionerne og derefter drøftes mellem medlemsstaterne og Kommissionen.

3.6.2.1 I forbindelse med de forhandlinger, som indledes med medlemsstaterne, understreger EØSU betydningen af den fremgangsmåde for forvaltning på flere myndighedsniveauer, som Kommissionen foreslår, men efterlyser samtidig en bedre definition af de institutionelle aktører (på nationalt og lokalt plan), som skal fastlægge og underskrive partnerskabsaftalerne med Kommissionen, og en bred inddragelse af repræsentanter for civilsamfundet i udarbejdelsen af disse aftaler.

3.6.3 Tematisk koncentration: EØSU bakker op om Kommissionens forslag om at reducere antallet af initiativer, der finansieres af samhørighedspolitikken, ved at koncentrere de finansielle midler på strategiske projekter, der skønnes vigtige for samhørighedens og de økonomiske udviklingsprocessers bæredygtighed, hvad enten de iværksættes i de mindst udviklede regioner, i overgangsregioner eller i mere udviklede regioner.

3.6.3.1 Udvælgelsen af de tematiske områder, der skal investeres i i den næste syvårige planlægningsperiode, bør overlades til medlemsstaternes egen afgørelse, selv om beslutningen bør træffes i samarbejde med Kommissionen efter en omhyggelig evaluering af forslagenes sammenhæng med Europa 2020-strategien.

3.7 Konditionalitet: EØSU erkender, at dette er et af de punkter, hvor EU's institutioner (Parlamentet, Rådet, Regionsudvalget osv.) er mest uenige i Kommissionens forslag, og påpeger, at det ikke er gjort tilstrækkeligt klart, hvad konditionalitetsbegrebet indebærer, hvad målet med det er, og hvordan det gennemføres. Mens nogle forslag om forhåndsbetingelser kan betragtes som hensigtsmæssige (sociale betingelser bør dog tilføjes), kan EØSU ikke støtte de makroøkonomiske betingelser i deres nuværende udformning.

3.7.1 Selv om det står fast, at Kommissionen skal have sikkerhed for, at strukturfondsmidlerne anvendes i overensstemmelse med de principper, mål og tidsfrister, der er fastlagt i EU's forordninger, mener EØSU, at Kommissionen bør revidere sit forslag i lyset af følgende betragtninger:

— Konditionalitet er et redskab, som metodemæssigt forsvarligt udtænkt og opbygget skal hjælpe medlemsstaterne med at anvende ressourcerne på den måde, der af fastlagt af Kommissionen. Det skal ikke bruges til at »straffe« medlemsstaterne.

— Hvad angår konditionalitetsprincipperne (forhåndsbetingelser, makroøkonomiske betingelser), bør der derfor først og fremmest fokuseres på foranstaltninger, der kan tilskynde medlemsstaterne til bedre (dvs. mere effektivt) og hurtigere at anvende de midler, der er afsat til de regioner, som afviger mest fra EU-gennemsnittet.

— Kommissionen bør især være mere opmærksom på programmernes forberedelsesfase, dvs. den strategiske planlægningsfase, hvor der fastlægges prioriteter og ansvarsområder for de nationale institutioner og for regionale institutioner med henblik på at nå målene for territorial udvikling. Kommissionen bør mere aktivt bistå medlemsstaterne og regionerne i forbindelse med udnyttelsen af fondsmidlerne.

— Lige så stor opmærksomhed bør der tildeles kontrollen af forhåndsbetingelserne - fasen hvor det skal sikres, at medlemsstaterne opfylder de nødvendige betingelser for overholdelse af proportionalitetsprincippet og nærhedsprincippet under gennemførelsen af samhørighedspolitikken. EØSU vil også i dette tilfælde bekræfte, at konditionalitetsprincippet er et velegnet redskab til at tilskynde medlemsstaterne til en korrekt anvendelse af strukturfondenes regler. Der kan kun anvendes sanktioner i helt specielle tilfælde, hvor en medlemsstat åbenlyst og gentagne gange forsøger at forhale de reformer, Kommissionen har krævet.

3.7.2 Hvad angår de makroøkonomiske betingelser, deler EØSU den frygt, Europa-Parlamentet og visse medlemsstater har givet udtryk for vedrørende risikoen for, at regioner og modtagere af EU-programstøtte kan blive »straffet« på grund af centralregeringernes manglende eller ineffektive gennemførelse af politikker til nedbringelse af den offentlige gæld. Der bør findes alternative løsninger for at undgå, at ansvaret for nationale budgetpolitikker lægges over på regionale institutioner og aktører, som ikke har nogen indflydelse på disse beslutninger. En bedre koordinering mellem medlemsstaterne og inden for de enkelte medlemsstater ville kunne modvirke dette.

3.8 Ud over konditionalitet bør samhørighedspolitikken forsøge at løse nogle grundlæggende problemer, der vedrører alle fondene. Det drejer sig især om:

— fondenes koordinering og komplementaritet og koordineringen mellem disse fonde og EU's øvrige økonomiske politikker

— institutionel koordinering af samhørighedspolitikkerne, bl.a. gennem øget samarbejde

— radikal forenkling, både i tidligere og senere faser, af procedurer og forordninger, som i dag er blevet mere komplekse

— et økonomisk og socialt partnerskab (foruden det institutionelle partnerskab), som er reelt og effektivt

— graduering af samfinansieringen på grundlag af de territoriale myndigheders situation

— styrkelse af Kommissionens rolle og prioritering af projekter af europæisk eller makroregional interesse

— resultatreserven (præmieordning) kan medføre yderligere administrative byrder og forsinke tilførslen af ressourcer til nødvendige samhørighedsprojekter

— muligheden for at opkræve merværdiafgift.

4. Samhørighedsfondens vigtigste mål

4.1 Samhørighedsfonden, der blev oprettet i 1993 for medlemsstater med en bruttonationalindkomst (BNI) på under 90 % af EU-gennemsnittet, tager først og fremmest sigte på transportinfrastruktur og miljø, energieffektivitet og vedvarende energi. Investeringerne er derfor rettet mod gennemførelse af transeuropæiske net i transport- og energisektoren samt fremme af energieffektivitet, anvendelse af vedvarende energi og styrkelse af den offentlige transport.

4.2 Dette udgør 18 % af alle udgifterne til samhørighedspolitikken og bidrager til gennemførelsen af denne politik i traktatens ånd. Det skal dog understreges, at resultaterne er nået videre end dette mål, eftersom Samhørighedsfonden har udgjort en merværdi i forhold til investeringerne ved at fremme vækst og beskæftigelse i de regioner, den har ydet støtte, selv om der har været en stor spredningseffekt på grund af et alt for højt antal finansierede projekter (1 192 for perioden 2000-2006).

4.3 Der er ikke meget kød på den nye forordning. I artikel 2 beskrives anvendelsesområdet for støtte fra Samhørighedsfonden ved opstilling af to lister, en positiv og en negativ, idet det mærkværdigvis angives, hvad der ikke ydes støtte til, f.eks. afvikling af atomkraftværker og boliger. I artikel 3 opstilles investeringsprioriteterne: fire støtteområder med yderligere specifikationer, uden at det gøres klart, om de er vejledende eller bindende – selv om en sådan angivelse ville gøre det mere fleksibelt og lettere at anvende fondsmidlerne. Artikel 4 og det dertil hørende bilag handler om indikatorer.

4.4 For de lande, der er hårdest ramt af krisen, udgør samhørighedspolitikken et af de vigtigste instrumenter, som medlemsstaterne råder over for at kunne nedbringe sociale, økonomiske og territoriale uligheder samt for at genskabe vækst og sikre dens bæredygtighed.

5. Bemærkninger til det nye forslag til forordning

5.1 EØSU's bemærkninger er, bortset fra bemærkningen i punkt 3.3, hovedsageligt rettet mod kriterierne for udvælgelse af projekter, de midler, der tildeles Connecting Europe-faciliteten med henblik på finansiering af de vigtigste transportnet, samt indikatorerne.

5.2 Hvad angår udvælgelsen af projekter, som skal finansieres, står det fast, at de skal være i overensstemmelse med de retningslinjer, som Europa-Parlamentet og Rådet har vedtaget på området (transeuropæiske transportnet, miljøprojekter og energiprojekter). EØSU mener, at Kommissionen bør angive, hvilke specifikke typer aktiviteter der kan finansieres med Samhørighedsfondens midler, og opstille kriterier, som kan hjælpe medlemsstaterne med at udvælge de projekter, der er bedst egnede til at realisere Samhørighedsfondens mål, som der under alle omstændigheder er for mange af (11!).

5.3 Især mener EØSU, at midlerne fra Samhørighedsfonden i de forudgående faser af fondsprogrammeringen er blevet fordelt på et for stort antal projekter, hvilket har begrænset den samlede effekt på styrkelsen af transportinfrastrukturerne. Det ville være hensigtsmæssigt at tage hensyn til de enkelte medlemsstaters særlige situation og foretage en mere omhyggelig og målrettet udvælgelse af større projekter med større effekt, såvel i transportsektoren som på miljø- og energiområdet. Det kunne bidrage mere effektivt til at mindske de forskelle på infrastrukturområdet, som stadig findes mellem regionerne i EU.

5.4 Hvad angår midlerne til Connecting Europe-faciliteten med henblik på finansiering af projekter inden for transport, energi og kommunikation – i alt 50 mia. EUR, hvoraf 10 mia. fra Samhørighedsfonden, der allerede følger disse mål (proportionalitetsprincippet) – mener EØSU, at denne beslutning bør forklares nærmere, da det er svært at forstå, hvad der har fået Kommissionen til at

— oprette endnu en fond, der styres centralt af et forvaltningsorgan, som nødvendigvis skal koordinere sin indsats med alle de øvrige strategiske sektorprogrammer, både europæiske og nationale, samt med samhørighedspolitikkens fælles strategiske ramme og med partnerskabsaftalerne med medlemsstaterne. Det vil føre til uønskede overlapninger af aktiviteter og kompetencer;

— tildele denne fond betydelige midler, som dog er beskedne i forhold til de beløb, Kommissionen selv skønner nødvendige for at opfylde det fremtidige behov for transport af varer og passagerer (500 mia. EUR i 2020), energi (1,500 mia. EUR i perioden 2010-2030) og kommunikation (250 mia. EUR). Disse midler tages fra strukturfondene og i mindre omfang fra Samhørighedsfonden. Dette vil reducere det beløb, der står til rådighed for transport- og miljøinfrastrukturer, og skabe unødige komplikationer. Eftersom et stort antal regioner kan få adgang til denne finansiering, vil midlerne formodentlig ikke få den løftestangseffekt (for nye projekter og nye finansieringsformer, også private), som Kommissionen har ønsket, men skabe yderligere opsplitning af fondene. For at opnå den ønskede virkning henstiller udvalget endvidere at medinddrage midler fra den private sektor og at undgå en opsplitning.

5.5 EØSU bifalder Kommissionens indførelse af indikatorer, men finder dem temmelig generelle og utilstrækkelige. Der nævnes f.eks. intet om miljøpåvirkning, og der henvises kun til kvantitative mål (indikatorer), som gælder lige så vel for affald som for antal km bygget vej.

Bruxelles, den 25. april 2012 Staffan NILSSON Formand for Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) Se EØSU's udtalelse om vækst og statsgæld i EU: To nyskabende forslag, EUT C 143 af 22.5.2012, s. 10.

(2) Ibidem.

(3) COM(2011) 615 final – 2011/0276 (COD).