[pic] | KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER |

Bruxelles, den 11.2.2005

SEK(2005) 207 endelig

UDTALELSE FRA KOMMISSIONEN

om Domstolens anmodning om ændring af statutten for Domstolen i medfør af EF-traktatens artikel 245, stk. 2, med henblik på at fastsætte betingelser og begrænsninger for Domstolens fornyede prøvelse af afgørelser truffet af Førsteinstansretten i medfør af EF-traktatens artikel 225, stk. 2 og 3

UDTALELSE FRA KOMMISSIONEN

om Domstolens anmodning om ændring af statutten for Domstolen i medfør af EF-traktatens artikel 245, stk. 2, med henblik på at fastsætte betingelser og begrænsninger for Domstolens fornyede prøvelse af afgørelser truffet af Førsteinstansretten i medfør af EF-traktatens artikel 225, stk. 2 og 3

1. Domstolen foreslår, at der mellem artikel 62 og 63 i protokollen til statutten for Domstolen indsættes tre artikler med numrene 62.a)-62.c)[1], hvori der fastsættes følgende:

a) en procedure for fornyet prøvelse har ikke opsættende virkning, "medmindre andet følger af EF-traktatens artikel 242 og 243"[2]

b) hovedindholdet af proceduren for fornyet prøvelse

Domstolen foreslår i den forbindelse,

i) at der gennemføres en skriftlig procedure med indgivelse af indlæg eller skriftlige bemærkninger

- inden for en frist, der fastsættes af parterne i sagen ved Førsteinstansretten i tilfælde af fornyet prøvelse af et retsspørgsmål i forbindelse med en afgørelse truffet af Førsteinstansretten, og parterne i en sag, der verserer ved en national ret i tilfælde af fornyet prøvelse af en præjudiciel afgørelse truffet af Førsteinstansretten

- i begge førnævnte tilfælde kan denne ret i forbindelse med præjudicielle sager udøves af medlemsstaterne og af de institutioner, som er nævnt i statuttens artikel 23, på de i denne bestemmelse fastsatte betingelser.

ii) at Domstolen skal kunne åbne en mundtlig forhandling

c) udfaldet af den fornyede prøvelse af afgørelser truffet af Førsteinstansretten, som kan påvirke fællesskabsrettens ensartede anvendelse eller sammenhæng:

- i tilfælde af en afgørelse vedrørende et retsspørgsmål tager bestemmelserne udgangspunkt i statuttens artikel 61 vedrørende appel

- i tilfælde af en præjudiciel procedure "erstattes Rettens besvarelse af de spørgsmål, som er gjort til genstand for fornyet prøvelse, med Domstolens besvarelse heraf".

2. Domstolen præciserer, at de supplerende bestemmelser til statuttens bestemmelser indsættes i procesreglementet for Domstolen og procesreglementet for Retten i henhold til statuttens artikel 63.

Den præciserer desuden, at " i præjudicielle søgsmål er det bl.a. nødvendigt at fastsætte bestemmelser om, at den forelæggende ret skal modtage underretning om, at proceduren for fornyet prøvelse er iværksat, og om sagens stade, med henblik på at denne ret, således underrettet, afventer Domstolens stillingtagen, før den træffer afgørelse i hovedsagen ".

3. Formålet med Domstolens anmodning er at følge op på erklæring nr. 13, 14 og 15, der blev vedtaget den 26. februar 2001 på Det Europæiske Råds møde i Nice.

Indledende bemærkninger

4. Nice-traktatens bestemmelser vedrørende kompetence i EU har to formål:

- at ændre strukturen for retternes kompetence for at aflaste Domstolen og Førsteinstansretten

- at bevare Domstolens rolle som EU's øverste domstol, uanset hvilken kompetence Førsteinstansretten får.

Proceduren for fornyet prøvelse opfylder det andet mål, idet Førsteinstansretten træffer afgørelse i de sager, der indbringes vedrørende afgørelser truffet af de særligt oprettede retsinstanser, og i forbindelse med præjudicielle procedurer[3].

5. Proceduren for fornyet prøvelse er nyskabende, idet der indføres en efterfølgende retlig kontrol, hvorved Domstolen får kompetence til prøvelse af retsspørgsmål i forbindelse med afgørelser truffet af Førsteinstansretten og præjudiciel kompetence. Den er udtryk for den vilje, der ligger bag traktaten, til på Domstolens niveau hverken at oprette en tredje instans for direkte søgsmål eller en anden instans i forbindelse med præjudicielle spørgsmål.

6. Kommissionen finder, at det forhold, at det bevidst tilstræbes, at denne procedure gøres til en undtagelsesprocedure, kræver, at der vedtages en række specifikke bestemmelser i statutten.

I. Forslaget om fornyet prøvelse og beslutningen om at indlede proceduren med fornyet prøvelse bør have opsættende virkning

7. Proceduren for fornyet prøvelse kan ikke sammenlignes med direkte søgsmål eller almindelige appelsager, som støttes på søgsmålsgrunde, der afhænger af den pågældende parts valg. Kommissionen finder, at der i den forbindelse ikke er grund til at afstemme proceduren for fornyet prøvelse med bestemmelserne om almindelige søgsmål eller appelsager[4].

8. Det skal påpeges, at hovedårsagen til, at søgsmål og almindelige appelsager ikke har opsættende virkning, er behovet for at undgå misbrug af almindelige søgsmål og appelsager, der udelukkende indledes af parterne for at forsinke anvendelsen af den anfægtede retsakt eller gennemførelsen af en retsafgørelse. I forbindelse med proceduren for fornyet prøvelse er der imidlertid ikke risiko herfor, da denne procedure udelukkende indledes på initiativ af Domstolens førstegeneraladvokat.

9. Det fremgår desuden af traktatens artikel 225, stk. 2 og 3, at de afgørelser, der eventuelt kan være genstand for fornyet prøvelse ved Domstolen, er afgørelser truffet af Førsteinstansretten vedrørende retsspørgsmål og præjudicielle spørgsmål, og at en fornyet prøvelse kun "undtagelsesvis ….." kan finde sted "……… hvis der er alvorlig risiko for, at fællesskabsrettens ensartede anvendelse eller sammenhæng kan påvirkes".

10. Det fremgår af disse bestemmelser, at proceduren for fornyet prøvelse er en undtagelsesprocedure, idet den tager sigte på at undgå de alvorlige problemer i forbindelse med fællesskabsretten, som gennemførelsen af afgørelser truffet af Førsteinstansretten kan afstedkomme.

11. Kommissionen finder det vigtigt at understrege, at Domstolens fornyede prøvelse vedrører afgørelser i forbindelse med retsspørgsmål og præjudicielle afgørelser. Sådanne afgørelser har til formål at sikre en ensartet fortolkning og anvendelse af retten og spiller således en væsentlig rolle i forbindelse med retsordenen i EU. Domstolen har principielt enekompetence til at foretage prøvelse af retsspørgsmål og præjudicielle spørgsmål og træffe endelig afgørelse.

12. For så vidt som afgørelser truffet af Førsteinstansretten ved fravigelse af dette princip kan kontrolleres af Domstolen, under henvisning til at de bringer fællesskabsrettens ensartede anvendelse eller sammenhæng i fare, kan de ikke længere betragtes som endelige afgørelser, og der bør ikke gives meddelelse herom, og de bør ikke straks finde anvendelse. Kommissionen finder, at de først bør gennemføres efter udløbet af den frist, der er omhandlet i statuttens artikel 62, hvis førstegeneraladvokaten ikke anmoder om fornyet prøvelse, og hvis det er tilfældet, efter udløbet af den anden frist på én måned, der er fastsat i samme bestemmelse, hvis Domstolen beslutter ikke at foretage fornyet prøvelse.

13. Det forhold, at det kun meget sjældent sker, at proceduren for fornyet prøvelse indledes, ændrer ikke på det foregående. Ifølge Kommissionen er det vigtigt at sikre, at der i forbindelse med alle søgsmål vedrørende retsspørgsmål og alle præjudicielle spørgsmål gives ét retligt svar for derved at bevare retssikkerheden og undgå enhver risiko for inkohærens i anvendelsen af fællesskabsretten.

14. I lyset af det foregående finder Kommissionen, at det bør anses som naturligt, at denne procedure har opsættende virkning og derfor anerkendes som sådan i statutten.

15. Domstolen foreslår en mindre automatisk løsning, der går ud på kun at udsætte gennemførelsen af Førsteinstansrettens afgørelse, hvis førstegeneraladvokaten anmoder herom, jf. traktatens artikel 242.

16. Kommissionen finder, at en sådan løsning medfører visse risici, da den ikke giver mulighed for at dække alle mulige situationer, hvor Domstolens fornyede prøvelse kan medføre en ændring af Førsteinstansrettens afgørelse. Det skal imidlertid forhindres, at en afgørelse truffet af Førsteinstansretten, hvis gennemførelse førstegeneraladvokaten ikke har anmodet om udsættelse af, og som kan skabe de ovenfor nævnte problemer, midlertidigt gennemføres og derefter ændres, når Domstolen har foretaget en fornyet prøvelse heraf.

17. Af alle disse årsager finder Kommissionen, at ved at give proceduren for fornyet prøvelse opsættende virkning bliver det muligt mere effektivt at sikre, at den har den ønskede virkning. Det bliver desuden muligt at forenkle og derved fremme proceduren for fornyet prøvelse, idet førstegeneraladvokaten og Domstolen umiddelbart kan behandle sagens realitet uden først at skulle undersøge, om det eventuelt er nødvendigt i medfør af traktatens artikel 242 eller 243 at udsætte gennemførelsen af Førsteinstansrettens afgørelse.

18. Kommissionen finder desuden, at det er at foretrække, at det anerkendes, at proceduren for fornyet prøvelse har opsættende virkning med henblik på at sikre

- dels autoriteten hos den myndighed, der har truffet afgørelsen, og som risikerer at blive undergravet, hvis der gives meddelelse om flere afgørelser i samme sag, som udelukkende har til formål at få afgjort, hvad der er lov og ret

- dels denne procedures specificitet, som ikke kun har til formål at få fastsat den fremtidige retspraksis, dvs. et korrektionssøgsmål, men også at sagens parter drager nytte heraf.

Disse to punkter kræver en nærmere forklaring, som følger nedenfor.

Direkte søgsmål

19. Ved afgørelse af 2. november 2004 oprettede Rådet i overensstemmelse med artikel 225 A en ret for EU-personalesager.

Det skal påpeges,

- at i henhold til artikel 11 i bilaget til denne afgørelse er appeller til Førsteinstansretten af afgørelser truffet af EU-Personaleretten begrænset til retsspørgsmål

- og at hvis Førsteinstansretten i henhold til artikel 13 i samme bilag[5] giver appellanten medhold, ophæver den den af EU-Personaleretten trufne afgørelse og træffer selv afgørelse i sagen eller hjemviser sagen til EU-Personaleretten til afgørelse, hvis den ikke er moden til påkendelse.

20. Det fremgår af det foregående, at hvis den fornyede prøvelse ikke får opsættende virkning som foreslået af Domstolen, vil EU-Personaleretten komme til at påkende en sag på grundlag af en retsregel fastsat af Førsteinstansretten, selv om Domstolen endnu vil kunne ændre denne.

21. Det skal desuden påpeges, at Domstolen ved afslutningen af den fornyede prøvelse vil hjemvise sagen til Førsteinstansretten, undtagen hvis afgørelsen af sagen er baseret på de faktiske omstændigheder, som dannede grundlaget for Førsteinstansrettens afgørelse. I sidstnævnte tilfælde træffer den selv endelig afgørelse (artikel 62.c) i forslaget).

Det foreslåede system risikerer derved at føre til, at der i en og samme sag træffes flere retsafgørelser for at få fastsat, hvad der er lov og ret, både ved appel af et retsspørgsmål (Førsteinstansretten afgørelse, der eventuelt følges op af EU-Personalerettens afgørelse) og ved fornyet prøvelse (Domstolens afgørelse, der eventuelt følges op af Førsteinstansrettens afgørelse).

22. Dette risikerer igen at overbelaste retssystemet, hvilket Nice-traktaten netop havde til formål at korrigere, og det risikerer at skade den myndighed, der har truffet en retsafgørelse.

Præjudicielle spørgsmål

23. På nuværende tidspunkt har Førsteinstansretten ingen præjudiciel kompetence. Da Domstolens forslag imidlertid også omfatter fornyet prøvelse af præjudicielle afgørelser truffet af Førsteinstansretten, understreger Kommissionen, at det er særlig vigtigt at henstille, at Domstolens fornyede prøvelse får opsættende virkning på dette område.

Proceduren for fornyet prøvelse bør ikke iværksættes, som om der var tale om behandling i anden instans af et præjudicielt spørgsmål. Derved forsvinder både den præjudicielle procedures troværdighed og besparelserne i forbindelse med den fornyede prøvelse samt dennes effektivitet.

24. Den præjudicielle procedures troværdighed og nærmere bestemt formålet med pligten til at henvise en afgørelse truffet i sidste instans hviler hovedsageligt på det forhold, at de nationale retter skal henvende sig til Domstolen, der er det eneste retlige organ, der er specialiseret i fortolkning af fællesskabsretten og vurdering af dens gyldighed. En national ret bør ikke modtage to forskellige svar på et præjudicielt spørgsmål, nemlig et fra Førsteinstansretten og et andet fra selve Domstolen, som i henhold til forslaget "erstatter" Førsteinstansrettens.

25. Det foreslåede system risikerer desuden at vise sig at være svært for en national ret at forvalte, og det mindsker i væsentlig grad effektiviteten ved proceduren for fornyet prøvelse.

Domstolen forelægges et præjudicielt spørgsmål, når en national ret udsætter påkendelsen af en sag, og denne udsættelse varer normalt, indtil der foreligger et svar på det præjudicielle spørgsmål; det vil her sige ved meddelelsen af den afgørelse, Førsteinstansretten har truffet. Den nationale ret kan således være forpligtet til at gennemføre Førsteinstansrettens afgørelse.

Under sådanne forhold er der en risiko for, at det ikke vil være muligt at tage hensyn til de oplysninger, som Domstolen vil give den nationale ret "med henblik på at denne ret, således underrettet, afventer Domstolens stillingtagen, før den træffer afgørelse i hovedsagen", dvs. med henblik på at denne ret ikke tager hensyn til Førsteinstansrettens afgørelse, som den forud herfor fik meddelelse om, og derved forsvinder den effektivitet ved proceduren for fornyet prøvelse, som sagens parter ønskede.

26. Som Domstolen påpeger, fremgår det af traktaten og ovennævnte erklæringer, at en "fornyet prøvelse" ikke er en appel af retsordenshensyn i ordets traditionelle forstand, idet det af drøftelserne på regeringskonferencen fremgik, at en sådan appel ikke kunne overføres inden for rammerne af den da påtænkte domstolsstruktur.

Formålet med en appel af retsordenshensyn er generelt at undgå, at en afgørelse truffet af en ret ved en lavere instans danner retspraksis, hvis parterne vælger ikke at indbringe deres sag for en ret i sidste instans, der kun er kompetent til at påkende bestemte spørgsmål[6]. På den baggrund er det fuldt ud acceptabelt, at den afgørelse, der er truffet efter en appel af retsordenshensyn, kun har den virkning, at den korrigerer den fremtidige retspraksis, men ikke korrigerer afgørelser, der har fået retskraft[7].

Det stiller sig anderledes her, for så vidt som Domstolens indgriben vedrører prøvelse af et retsspørgsmål i forbindelse med en afgørelse truffet af Førsteinstansretten eller et præjudicielt spørgsmål.

På den særlige baggrund fandt man på regeringskonferencen, at Domstolens indgriben ikke blot skulle korrigere fremtidig retspraksis, men også konkret komme sagens parter til gavn, når Domstolens fornyede prøvelse medfører en anden løsning end den, Førsteinstansretten traf.

27. Det er følgelig vigtigt, at statuttens bestemmelser vedrørende proceduren for fornyet prøvelse garanterer, at Domstolens afgørelse ikke kun får virkning i forhold til en appel af retsordenshensyn, men reelt kommer sagens parter til gavn.

28. Det fremgår af alle disse overvejelser, at det i statuttens bestemmelser vedrørende fornyet prøvelse skal fastsættes, at anmodningen om fornyet prøvelse og beslutningen om at indlede denne procedure har opsættende virkning, således at der findes én enkelt løsning i forbindelse med søgsmål vedrørende et retsspørgsmål, og at der kun gives ét svar på et præjudicielt spørgsmål, der forelægges Førsteinstansretten.

II. Den fornyede prøvelse bør ske inden for rammerne af en hasteprocedure

29. I henhold til erklæring nr. 15 i Nice-traktaten skal der indledes en sådan procedure i forbindelse med præjudicielle spørgsmål. Det forekommer også begrundet at anvende en fremskyndet procedure i forbindelse med direkte søgsmål, for så vidt som en fornyet prøvelse kun undtagelsesvis finder sted og i forbindelse med præcise punkter i Førsteinstansrettens afgørelse, som i sin fulde længde og med alle de argumenter, der allerede er fremført, sendes til Domstolen.

30. Den procedure, Domstolen har påtænkt, synes at gå i den retning, for så vidt som der ikke automatisk indledes en mundtlig procedure.

31. Bestemmelserne vedrørende den skriftlige procedure trænger imidlertid til at blive tydeliggjort. I de foreslåede bestemmelser fastsættes det, at sagens parter har ret til at indgive deres bemærkninger inden for den frist, Domstolen fastsætter, mens medlemsstaterne og institutionerne kan indgive bemærkninger på betingelserne i statuttens artikel 23, dvs. inden for en frist på to måneder at regne fra meddelelsen af de punkter i afgørelsen, der skal prøves på ny.

32. Kommissionen finder, at fristen for at indgive indlæg eller skriftlige bemærkninger bør være den samme for sagens parter, medlemsstaterne og institutionerne og højst være på 2-3 uger.

33. Det vil desuden være nyttigt at fastsætte en passende frist for, hvornår den endelige afgørelse skal foreligge og meddeles parterne eller en national ret.

III. Konklusion

1. Af alle førnævnte årsager finder Kommissionen, at statuttens bestemmelser vedrørende proceduren for fornyet prøvelse bør

a) fastsætte, at anmodningen om fornyet prøvelse og beslutningen om at indlede denne procedure har opsættende virkning

b) præcisere, at afgørelser truffet af Førsteinstansretten i medfør af traktatens artikel 225, stk. 2 eller 3, skal betragtes som endelige

- ved udløbet af den frist på en måned, der er fastsat i statuttens artikel 62, stk. 2, hvis førstegeneraladvokaten ikke har foreslået en fornyet prøvelse af afgørelsen

- og hvis førstegeneraladvokaten har foreslået en sådan, efter udløbet af den anden frist på en måned, der er fastsat i statuttens artikel 62, stk. 2, hvis Domstolen beslutter ikke at indlede proceduren for fornyet prøvelse

c) fastsætte en hasteprocedure

d) fastsætte en passende frist for, hvornår den endelige afgørelse skal foreligge og meddeles parterne eller en national ret.

2. Kommissionen finder, at det i overensstemmelse med erklæring nr. 14 i Nice-traktaten vil være nyttigt at indføre en mekanisme til vurdering af proceduren for fornyet prøvelse.

[1] Rådets dokument nr. 12464/03 JUR 359 COUR 24 af 12.9.2003.

[2] Bestemmelse, der ligner bestemmelsen i statuttens artikel 60 vedrørende appeller.

[3] Domstolens kontrol med Førsteinstansrettens kompetence i første instans sker ved fornyet behandling af retsspørgsmål i forbindelse med afgørelser truffet af Førsteinstansretten, der kan påvirke fællesskabsrettens ensartede anvendelse eller sammenhæng.

[4] Traktatens artikel 242 og artikel 60 i statutten for Domstolen (hvori det fastsættes, at direkte søgsmål og appeller ikke har opsættende virkning).

[5] Gengivelse af indholdet af statuttens artikel 61 om appel af afgørelser truffet af Førsteinstansretten.

[6] Se EF-traktatens artikel 68, stk. 1, i henhold til hvilken kun nationale retter i sidste instans kan anmode Domstolen om at afgøre et præjudicielt spørgsmål.

[7] Se EF-traktatens artikel 68, stk. 3.