EUROPA-KOMMISSIONEN Bruxelles, den 1.10.2015 COM(2015) 481 final RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET om fremskridt med etableringen af beskyttede havområder (som fastsat ved artikel 21 i havstrategirammedirektivet (direktiv 2008/56/EF))



RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET om fremskridt med etableringen af beskyttede havområder (som fastsat ved artikel 21 i havstrategirammedirektivet (direktiv 2008/56/EF)) 1.Indledning Mange marine arter i de europæiske have er ramt af nedgang i populationernes størrelse samt en tilbagegang i deres udbredelsesområde og habitater på grund af menneskeskabte belastninger. De Forenede Nationer har i de seneste to årtier til stadighed givet udtryk for bekymring for havenes sundhed og den marine biodiversitet. EU har under konventionen om biologisk mangfoldighed forpligtet sig til at sikre bevaring af 10 % af sine kyst- og havområder. Dette engagement er også i overensstemmelse med mål nr. 14 for bæredygtig udvikling, som vedrører bevaring og bæredygtig anvendelse af have og havressourcer med henblik på at sikre bæredygtig udvikling. Den Europæiske Union vedtog i 2011 sin biodiversitetsstrategi, som har til formål at standse tab af biodiversitet og forringelse af økosystemtjenester i Unionen senest i 2020. Habitatdirektivet kræver, at der etableres særlige områder til bevaring, herunder kyst- og havhabitater. Hertil kommer, at EU’s havstrategirammedirektiv (rammedirektivet) fokuserer på navnlig at beskytte biodiversiteten i havene. I henhold til rammedirektivet skal medlemsstaterne vedtage programmer over foranstaltninger, der skal sikre en god miljøtilstand i deres havområder senest i 2020. Programmerne over foranstaltninger skal indeholde geografiske beskyttelsesforanstaltninger, der bidrager til etablering af sammenhængende og repræsentative netværk af beskyttede havområder (BHO’er). BHO’er er en foranstaltning, der anvendes på de europæiske have med henblik på at beskytte sårbare arter og habitater. Nærmere betegnet er der tale om: -geografisk definerede havområder, -hvis primære og tydeligt erklærede mål er naturbevaring, -og som reguleres og forvaltes ved retlige eller andre effektive midler til at nå dette mål. Det er dokumenteret, at de velforvaltede BHO’er i Europa har positive økologiske virkninger. I havområder med en høj beskyttelsesgrad blev artstætheden øget med gennemsnitligt 116 %, plante- og dyrebiomassen blev øget med 238 %, dyrenes størrelse blev øget med 13 % og artsrigdommen med 19 %. Ved at bidrage til at opretholde sunde og bæredygtige have, bidrager effektivt forvaltede BHO’er også til at understøtte de tjenester, som havene skaber. Den rolle, som BHO’erne spiller, går derfor længere end til naturbeskyttelse, i og med at de skaber økonomiske gevinster for samfundet: de udgør det grønne grundlag, som den blå økonomi er baseret på. Den samlede økonomiske gevinst hidrørende fra Natura 2000-havområderne skønnedes f.eks. i 2011 årligt at være på ca. 1,5 mia. EUR. Denne gevinst kunne øges til 3,2 mia. EUR, hvis Natura 2000-dækningen af havområderne blev fordoblet.

BHO’erne skaber socioøkonomiske gevinster på en række måder. Ved at øge arternes biomasse kan BHO’erne medvirke til at genopbygge fiskebestandene. Der er dokumentation for, at de positive virkninger hidrørende fra BHO’erne også har indvirkning på det tilgrænsende fiskeri. F.eks. medførte etableringen af havreservatet ved de spanske Columbretes-øer, at fangsterne inden for det tilgrænsende fiskeri blev øget med ca. 10 % om året. Rent vand, sunde habitater og righoldig havbiodiversitet er også nogle af grundpillerne for kyst- og havturisme. BHO’er kan blive betydelige turistattraktioner, der skaber vækst i kyst- og havøkonomierne. Turismen omkring Great Barrier Reef Marine Park and World Heritage Area i Australien genererede ca. 6,4 mia. dollars i direkte udgifter, 5,2 mia. dollars i merværdi og mere end 64 000 fuldtidsjob i 2012. Ved at forbedre havmiljøet kan BHO’erne endelig styrke andre tjenester, som er baseret på havøkosystemer, f.eks. affaldsassimilering, beskyttelse af kysterne og oversvømmelsesstyring. Det skønnes, at etableringen af det britiske BHO-netværk genererede en værdi på 8,2 mia. pund til emissions- og klimaregulering samt 1,3 mia. pund til næringsstofkredsløb. Der gøres med denne rapport status over de fremskridt, der er gjort i medlemsstaterne med etablering af BHO’er ved udgangen af 2012, således som det er fastsat i rammedirektivets artikel 21. Med udgangspunkt i det arbejde, der er gjort af Det Europæiske Miljøagentur med evaluering af det europæiske BHO-netværk, ses der i denne rapport på de fremskridt, medlemsstaterne har gjort med etablering af BHO’er (afsnit 2), inden der foretages en gennemgang af de nævnte netværks sammenhæng og repræsentativitet, jf. artikel 13, stk. 4 (afsnit 3). I sidste afsnit ses der nærmere på det arbejde, som endnu mangler at blive gjort. Der er to tekniske bilag til denne rapport, som omhandler den terminologi, der benyttes i rapporten, redegør for den europæiske og internationale retlige kontekst for etablering af BHO’er og endelig indeholder tabeller med de tal, der er brugt i rapporten. 2.Vurdering af de fremskridt, der er gjort Det Europæiske Miljøagentur offentliggør i 2015 en rapport om BHO’er i Europa. Det fremgår heraf, at Europa har gjort betydelige fremskridt med at udpege BHO’er og etablere BHO-netværk, siden konventionen om den biologiske mangfoldighed trådte i kraft i 1993. Ved udgangen af 2012 var 5,9 % af de europæiske have udpeget som BHO’er, men der er store regionale forskelle for så vidt angår dækningen med disse områder i Europa. I tre ud af ti havsubregioner udgjorde BHO-dækningen mere end 10 %, mens deres andel var på under 2 % i to regionale have i 2012 (tabel 1). Ud over de regionale forskelle blev der observeret store forskelle med hensyn til dækningen af beskyttede havområder i kystfarvande og det åbne hav (tabel 2). Det skal bemærkes, at BHO-dækningen er øget yderligere siden 2012, eftersom visse medlemsstater har udpeget et betydeligt antal BHO'er. Det Europæiske Miljøagentur skelner mellem tre forskellige BHO'er i Europa: Natura 2000-havområder, BHO'er, der er udpeget under regionale havkonventioner, og individuelle BHO'er. Det skal bemærkes, at de tre typer BHO'er kan være overlappende (dvs. at et givet område kan udpeges under mere end én ordning), være omfattet af forskellige procedurer for udpegning og underlagt forskellige lovgivningskrav. 2.1 Natura 2000-havområder Netværket af Natura 2000-havområder er en stor succes, eftersom det tegner sig for den største dækning inden for de europæiske BHO’er. Ved udgangen af 2012 dækkede det mere end 228 000 km², hvilket svarede til mere end 4 % af Europas have. Natura 2000-dækningen varierede således fra den ene havregion til den anden. I Nordsøen og Østersøen dækkede Natura 2000-havområderne henholdsvis næsten 18 % og 12 % af farvandene. I andre regioner, f.eks. Det Joniske Hav, Adriaterhavet og Makaronesien, nåede Natura 2000-dækningen ikke op på 2 % (tabel 3). På tilsvarende vis var Natura 2000-dækningen betydeligt højere i kystområder. Natura 2000-områderne dækkede 33,3 % af farvandene tæt på kysterne, 11,3 % af kystfarvandene og kun 1,7 % af det åbne hav. Der var derfor store åbne havområder, som endnu ikke var dækket af Natura 2000-områderne. Samtidigt udgør Natura 2000-områderne, som er omhandlet i habitatdirektivet, en stærk retlig ramme til beskyttelse af områderne og bæredygtig forvaltning af de menneskelige aktiviteter i disse, og kystmedlemsstaterne har øget indsatsen for at afhjælpe eksisterende mangler.

2.2 BHO-netværk, der er etableret under regionale havkonventioner BHO-netværk, der er udpeget under regionale havkonventioner, overlapper i betydeligt omfang i forhold til Natura 2000-områder og nationale BHO-områder. Regionale havkonventioner udgør imidlertid en vigtig platform for medlemsstaternes samarbejde om udvikling og gennemførelse af en økosystembaseret tilgang til BHO-udpegning og forvaltning. Dette betyder, at de regionale havkonventioner er en af drivkræfterne bag udbygningen af det europæiske BHO-netværk. Østersøen var det første regionale hav i Europa, hvor dækningen oversteg 10 %. Da HELCOM evaluerede sit BHO-netværk i 2010, lå dækningen på 10,3 %. I 2012 dækkede BHO-netværket i Østersøen 12,4 % af det evaluerede område. Der kan også konstateres betydelige fremskridt i visse områder i den nordøstlige del af Atlanterhavet. Et af eksemplerne herpå er Nordsøen, hvis BHO-dækning er den højeste i Europa (næsten 18 %). Gennemsnitligt dækkede BHO'erne 3,2 % af det evaluerede område i den nordøstlige del af Atlanterhavet i 2012. I 2012 dækkede BHO'erne gennemsnitligt 9,7 % i Det Europæiske Miljøagenturs evalueringsområde i Middelhavet. Det Europæiske Miljøagentur var ikke i stand til at bestemme BHO-dækningen i Sortehavet, fordi der ikke forelå tilstrækkeligt med oplysninger (tabel 4). 2.3 Nationale BHO'er Medlemsstaterne har også udpeget BHO’er for at værne om nationale interesser. Disse områder kan indgå i Natura 2000-netværket og BHO-netværk under regionale havkonventioner, eller de kan stå alene. Graden af konvergens mellem BHO-netværk, der er udpeget under forskellige ordninger, varierer fra den ene medlemsstat til den anden, og var på gennemsnitligt 68,2 % i Europa, hvad angår nationale områder og områder under regionale havkonventioner (dvs. mere end to tredjedele af det samlede område, der er omfattet af nationale og regionale BHO'er, er udpeget under begge ordninger), og lå gennemsnitligt på 54,5 % for så vidt angår nationale områder og Natura 2000-BHO’er. Det var ikke muligt at påvise, at multiple udpegninger af havområder øger beskyttelsesniveauet for BHO-områderne. 3.Sammenhængende og repræsentative BHO-netværk Der findes på nuværende tidspunkt ikke nogen metode til at evaluere de europæiske BHO-netværks sammenhæng og repræsentativitet i hele EU. De regionale havkonventioner har imidlertid spillet en vigtig rolle i forbindelse med fastlæggelsen af kriterier til evaluering af BHO-netværkenes sammenhæng. OSPAR, HELCOM og det regionale aktivitetscenter for særligt beskyttede områder (RAC/SPA), som er oprettet under Barcelona-konventionen sammen med MedPAN i Middelhavet, har alle evalueret sammenhængen i BHO-netværkene i Middelhavet.

OSPAR definerer den økologiske sammenhæng for BHO-netværkene ud fra seks kriterier: kendetegn, repræsentativitet, replikation, konnektivitet, modstandsdygtighed og tilstrækkelighed/gennemførlighed. Den første evaluering af BHO-netværket under OSPAR blev gennemført i 2010, og den viste, at det ikke kunne anses for at være økologisk sammenhængende ud fra den geografiske fordeling af BHO'erne. I 2012 forsøgte OSPAR igen at vurdere den økologiske sammenhæng i sit BHO-netværk, men kunne ikke nå frem til sammenfattende konklusioner på grund af manglen på relevante distributionsdata om arter og habitater. I 2012 kunne der kun gennemføres overfladiske evalueringer af BHO’ernes geografiske fordeling, og heraf fremgik det, at der kun var ringe sandsynlighed for, at BHO-netværket under OSPAR var økologisk sammenhængende. Netværket udviste imidlertid de første tegn på sammenhæng i visse subregioner, f.eks. i Nordsøen, og i et vist omfang også i Det Keltiske Hav. HELCOM har opstillet fire kriterier for økologisk sammenhæng: tilstrækkelighed, repræsentativitet, replikation af træk og konnektivitet. På trods af det stigende antal BHO'er under sit område konkluderede HELCOM i 2010, at BPO-netværkene i Østersøen endnu ikke var økologisk sammenhængende. MedPAN-RAC/SPA evaluerede BHO-netværkssammenhængen i Middelhavet ud fra to kriterier: repræsentativitet og konnektivitet i 2012. Det blev konkluderet, at BHO-netværket i Middelhavet hverken kunne anses for at være sammenhængende eller repræsentativt. Man fandt, at den vestlige del af Middelhavet var den region, der havde den største konnektivitet i Middelhavet. Som et første forsøg på at fastlægge et fælles sæt kriterier og en metode til vurdering af de europæiske BHO-netværks sammenhæng og repræsentativitet gennemførte eksterne konsulenter i 2014 en undersøgelse for Europa-Kommissionen. Det blev i undersøgelsen fundet, at BHO-netværket i et testområde i Østersøen ikke var sammenhængende. Kommissionen vil fortsætte sit arbejde med at forbedre metoden til gennemførelse af EU-dækkende evalueringer af BHO-netværkene. 4.Konklusioner og fremtidsudsigter BHO’erne udgør vigtige værktøjer til fysisk planlægning, som kan anvendes i naturbevaringsindsatsen. De kan fungere som reservater for den truede biodiversitet i vores have. Ved at styrke økosystemernes modstandsdygtighed kan effektive BHO-netværk skabe store gevinster for vores samfund. De socioøkonomiske gevinster omfatter jobskabelse, fødevareforsyninger eller klimaregulering. BHO'erne er derfor et tydeligt eksempel på konvergensen mellem den blå og den grønne økonomi. Siden konventionen om den biologiske mangfoldighed trådte i kraft i 1993, er det europæiske BHO-netværk udbygget betydeligt, således at det i 2012 dækkede næsten 6 % af de europæiske havområder. Denne rapport viser, at der er gjort meget store fremskridt med etableringen af BHO'er i Europa. Der er siden 2012 udpeget endnu flere BHO'er, men indsatsen standser ikke her. Der vil blive gjort en yderligere indsats for at sikre, at mindst 10 % af Europas have beskyttes gennem sammenhængende BHO-netværk. Målene i EU's biodiversitetsstrategi frem mod 2020 nås i stigende grad gennem EU's politikrammer, som frembyder en enestående mulighed for udpegning og samlet forvaltning af BHO'er. Havstrategirammedirektivet, habitat- og fugledirektiverne, direktivet om maritim fysisk planlægning og den reviderede fælles fiskeripolitik indeholder alle bestemmelser, som kan fremme udbygningen af europæiske BHO-netværk i de kommende år. For at kunne udnytte BHO'ernes fulde potentiale skal de være omfattet af forvaltningsforanstaltninger og være genstand for effektiv overvågning og håndhævelse. Forvaltningsforanstaltningerne kan omfatte forvaltningsplaner for selve BHO'erne og fysiske beskyttelsesforanstaltninger i tilgrænsende områder som et supplerende redskab til at øge BHO'ernes virkninger. BHO'erne bør være en integreret del af den maritime fysiske planlægning, der understøtter den grønne og blå infrastrukturtilgang for at sikre og forbedre tilvejebringelsen af flere forskellige økosystemtjenester fra det samme område. Denne samlede tilgang er også vigtig for at sikre, at presset på havene reduceres, og økosystemets modstandsdygtighed styrkes derfor. Kommissionen vil blive ved med at støtte national og international indsats med hensyn til udpegning og effektiv forvaltning af BHO’er og gennemførelse af andre fysiske planlægningsforanstaltninger til beskyttelse af havenes biodiversitet. Mere specifikt vil Kommissionen: