Regionsudvalgets udtalelse om "Ellevte årsberetning om Strukturfondene (1999)"

(2002/C 107/19)

REGIONSUDVALGET har -

under henvisning til præsidiets beslutning af 12. juni 2001 om i henhold til EF-traktatens artikel 265, stk. 5, at udarbejde en udtalelse om Kommissionens "Ellevte årsberetning om Strukturfondene (1999)" og at henvise det forberedende arbejde til Underudvalg 1 "Regionalpolitik, Strukturfondene, Økonomisk og Social Samhørighed, Grænseoverskridende og Interregionalt Samarbejde",

under henvisning til Kommissionens "Ellevte årsberetning om Strukturfondene (1999)" (KOM(2000) 698 endelig),

under henvisning til sin udtalelse om Kommissionens 9. og 10. årsberetning om strukturfondene (1997 og 1998) EFRU - ESF - EUGFL - FIUF (KOM(1998) 562 endelig udg. og KOM(1999) 467 endelig udg.), CdR 220/1999 fin(1), og til sin udtalelse om Kommissionens sjette og syvende årsberetning om strukturfondene - 1994 og 1995 (KOM(95) 583 endelig udg. og KOM(96) 502 endelig udg.), CdR 355/96 fin(2),

under henvisning til forslag til Regionsudvalgets udtalelse (CdR 184/2001 rev. 1), som blev enstemmigt vedtaget af Underudvalg 1 den 4. oktober 2001 med Stanislaw Tillich, minister for forbunds- og Europaanliggender i delstaten Sachsen, D/PPE, som ordfører,

ud fra den betragtning, at det er ønskeligt og hensigtsmæssigt at forelægge Kommissionen, Rådet og Europa-Parlamentet en udtalelse om den ellevte årsberetning om strukturfondene (1999) for at tilkendegive regionernes og kommunernes synspunkter,

ud fra den betragtning, at den ellevte årsberetning om strukturfondene omhandler strukturfondsforordningernes anvendelse i 1999 samt strukturfondsinterventionernes gennemførelse og de resultater, der var nået på daværende tidspunkt,

ud fra følgende betragtninger:

- 1999 var det sidste år i programmeringsperioden 1994-1999, og dermed afsluttedes også gyldighedsperioden for Delors-II-pakken, der blev vedtaget i 1992 i Edinburgh,

- ligesom i de foregående år bestræbte Kommissionen sig i 1999 på at give nogle af sine prioriterede aktioner ny fremdrift, og denne gang var det beskæftigelsespolitikken, der stod i centrum,

- 1999 var det afgørende år i forberedelsen af programmeringsperioden 2000-2006; den 24. og 25. marts 1999 nåede Det Europæiske Råd i Berlin til enighed om en aftale om Agenda 2000, og det vedtog de finansielle overslag for strukturfondene og Samhørighedsfonden for perioden frem til 2006,

ud fra den betragtning, at i Berlin blev stats- og regeringscheferne ligeledes enige om bevillingerne til strukturstøtten til ansøgerlandene for perioden frem til 2006,

ud fra den betragtning, at i 1999 vedtog Rådet desuden forordningerne for strukturfondene og Samhørighedsfonden;

og ud fra den betragtning, at dermed blev der allerede afstukket vigtige linjer for forberedelsen af de nye strukturfondsprogrammer for perioden 2000-2006 -

på den 41. plenarforsamling den 14.-15. november 2001 (mødet den 15. november) enstemmigt vedtaget følgende udtalelse.

1. Generelle bemærkninger

1.1. Regionsudvalget bifalder den ellevte årsberetning, der er et omfattende, informativt sammendrag af data og udviklingstendenser i forbindelse med strukturfondsinterventionernes gennemførelse i de enkelte medlemsstater i 1999. Det må dog beklages, at beretningen kun indeholder ganske få analyser og ingen fyldestgørende evalueringer. Der savnes en evaluering af strukturpolitikkens virkninger set fra et fælleseuropæisk og et nationalt synspunkt. I stedet omhandler beretningen hovedsageligt de finansielle aspekter (forpligtelses- og betalingsbevillinger) uden at redegøre for, hvordan disse udgifter har influeret på udviklingen og opbygningen af den økonomiske og sociale samhørighed i EU som helhed og i de enkelte medlemsstater.

1.2. Det er Regionsudvalgets indtryk, at der er tale om en opsummering af tal, uden at det f.eks. undersøges, hvilke hindringer der står i vejen for en bedre udnyttelse af midlerne. Kommissionen synes at lægge større vægt på en effektiv forvaltning af strukturfondene end på de trufne foranstaltningers effektivitet. Det er beklageligt, at Kommissionen ikke har foretaget en analyse af de lokale og regionale myndigheders forvaltningsomkostninger i tilknytning til strukturfondsarbejdet. En sådan analyse kunne have dannet grundlag for foranstaltninger til forbedring af forvaltningens effektivitet, som Kommissionen netop lægger stor vægt på i programmeringsperioden 2000-2006. Regionsudvalget mener ikke, at en ren formel gennemgang af bevillings- og betalingsforpligtelsernes udnyttelsesgrad lever op til forventningerne blandt borgerne, der frem for alt ønsker, at strukturfondsmidlerne anvendes effektivt. Regionsudvalget understreger, at udarbejdelsen af Kommissionens årsberetninger ikke må begrænse sig til en ren opregning af tal efter en fasttømret model. Der skal i højere grad foretages resultatevalueringer og analyser, som muliggør en fyldestgørende evaluering af strukturpolitikkens effektivitet og viser, hvor der er plads til forbedringer fremover.

2. Programmernes gennemførelse

2.1. Regionsudvalget tager til efterretning, at det overalt i EU var lykkedes at udnytte næsten alle forpligtelsesbevillinger ved udgangen af 1999. Efter Kommissionens opfattelse skyldes dette, at gennemførelsen blev fremskyndet år for år. 75 % af periodens betalingsbevillinger var udnyttet ved årets udgang, og betalingerne "i marken" kan fortsætte indtil udgangen af 2001.

2.2. Regionsudvalget konstaterer, at programmerne under mål nr. 1 og mål nr. 3 samt de beskæftigelsespolitiske tiltag under mål nr. 3 tegnede sig for de bedste gennemførelsesresultater. Udnyttelsen af betalingsbevillingerne under mål nr. 2, nr. 4 og nr. 5b samt EF-initiativerne haltede derimod bagefter.

2.3. Det skal nævnes, at det i lighed med 1998 var "samhørighedslandene", der fik tildelt flest midler og havde den største udnyttelsesgrad for betalingsbevillingerne, mens nogle af de mest velstående EU-medlemsstater havde en bevillingsudnyttelse, der lå under EU-gennemsnittet. Det er beklageligt, at Kommissionen også på dette punkt lader det stå åbent, om samhørighedslandenes gode gennemførelsesresultater skyldes et mere udpræget behov for midler, eller om andre faktorer har været afgørende.

3. Partnerskabsprincippet

3.1. Regionsudvalget konstaterer med beklagelse, at partnerskabsprincippet ikke vies megen opmærksomhed i beretningen, selv om det er en vigtig faktor for en vellykket strukturpolitik.

3.2. Partnerskabsprincippet spiller en stor rolle i forbindelse med strukturfondsforvaltningen. Regionsudvalget gør Kommissionen opmærksom på, at den skal anvende princippet om partnerskab med de økonomiske og samfundsmæssige aktører samt subsidiaritetsprincippet i forbindelse med strukturfondsforvaltningen og således anerkende de beføjelser, der tilkommer medlemsstaternes interne politiske organer, og de opgaver, der påhviler de lokale og regionale myndigheder.

4. EF-initiativerne

4.1. I beretningen foretager Kommissionen en kortfattet analyse af nogle af EF-initiativerne. Regionsudvalget finder det beklageligt, at Kommissionen i den forbindelse har forsømt at se nærmere på det vigtige EF-initiativ INTERREG II. Linje C er som helhed et vigtigt instrument til tværnationalt samarbejde inden for fysisk planlægning, ikke mindst på baggrund af den forestående udvidelse af EU.

4.2. I den sammenhæng påpeger Regionsudvalget, at dette samarbejde kan sætte yderligere skub i udvidelsesprocessen. Samme virkning ventes det igangværende INTERREG III B-program at få, som med stort set samme indhold også omhandler tværnationalt samarbejde, især inden for fysisk planlægning, arealanvendelse og egnsudvikling.

4.3. Regionsudvalget understreger på det kraftigste, at problemer med EF-initiativernes gennemførelse især kan tilskrives de komplicerede administrative procedurer og de omfattende forsinkelser i Kommissionens godkendelse af programmerne. Således blev INTERREG II-programmer for enkelte regioner først godkendt i 1995. Det bevirkede, at regioner og kommuner i en vis periode stod uden et sikkert planlægningsgrundlag.

5. Administrative forpligtelser

Regionsudvalget beklager, at Kommissionen ikke analyserer de lokale og regionale myndigheders administrationsomkostninger i forbindelse med opfyldelse af de administrative forpligtelser. Det er kritisabelt, at disse myndigheder pålægges så mange administrative opgaver af Kommissionen i tilknytning til strukturfondene og EF-initiativerne. Set fra et regionalt og lokalt synspunkt betyder dette, at pengene gives mindre godt ud, og at EU's regionalpolitik får ringere opbakning. Regionsudvalget opfordrer udtrykkeligt Kommissionen til at yde en indsats for at forenkle de administrative procedurer og til at se nærmere på cost/benefit-forholdet ved de enkelte administrative opgaver.

6. Kontrol

6.1. Kommissionens kontrol med strukturfondsinterventionerne blev styrket i 1999, især i forbindelse med EFRU. Det forhold, at strukturfondsforanstaltningerne tegner sig for en tredjedel af EU's budget, gør det utvivlsomt berettiget at foretage en mere systematisk finanskontrol. Regionsudvalget er af den opfattelse, at Kommissionen med de nye forordninger for perioden 2000-2006 er slået ind på den rigtige kurs, idet medlemsstaterne, regionerne og kommunerne får flere kontrolopgaver i forbindelse med strukturfondsinterventioner. De lokale forvaltnings- og kontrolinstanser er bedst i stand til at gennemføre kontrollen i kraft af deres specifikke indsigt.

6.2. Regionsudvalget sætter ikke spørgsmålstegn ved, at det er medlemsstaternes, regionernes og kommunernes ansvar, at midlerne anvendes økonomisk forsvarligt, effektivt og i overensstemmelse med reglerne. De langt skrappere krav, Kommissionen nu stiller til forvaltnings- og kontrolsystemerne, rejser dog i stigende grad spørgsmålet om proportionalitet mellem omkostninger og resultater. Også her må Regionsudvalget kritisk slå fast, at forvaltningsomkostningerne er for høje som følge af EU's mange krav. Det understreger, at der kræves så mange oplysninger, som næppe har den store værdi for kontrollen med midlernes anvendelse, at det stort set forhindrer de lokale og regionale forvaltninger i at varetage deres egentlige opgaver.

7. Programmeringsperioden 2000-2006

7.1. Den ellevte årsberetning skænker forberedelsen af programmeringsperioden 2000-2006 særlig opmærksomhed. Regionsudvalget bifalder, at Kommissionen allerede i årsberetningen for 1999 kastede et blik frem mod den kommende støtteperiode.

7.2. For programmeringsperioden 2000-2006 traf Det Europæiske Råd i Berlin blandt andet beslutning om strukturfondsmidlernes fordeling på de tre nye mål, og hovedvægten er lagt på områderne under mål nr. 1, der tildeles knapt 70 % af midlerne. Rådet traf ligeledes afgørelse om støtten til førtiltrædelsesforanstaltninger og tildeling af midler til ISPA og SAPARD. I den forbindelse kan Regionsudvalget kun bifalde, at tiltrædelsesprocessen støttes med disse instrumenter. Tiltrædelsesprocessen skal videreføres med en intensiv indsats og under hensyntagen til de tidsmæssige rammer, der netop er blevet afstukket i Göteborg. Det skal understreges, at strukturfondsforvaltningen vil være af stor strategisk betydning for ansøgerlandene og deres økonomiske systemer. Regionsudvalget foreslår derfor, at de positive så vel som negative erfaringer, regioner og kommuner har indvundet i forbindelse med strukturfondsforvaltningen, stilles til rådighed for de instanser, der fremover skal varetage forvaltningen af disse midler, så de kan gøre brug af metoder og fremgangsmåder, der allerede har stået deres prøve, og undgå at gentage fortidens fejl.

7.3. Forordningen om generelle bestemmelser for strukturfondene, der nedbringer antallet af overordnede mål til tre og antallet af EF-initiativer til fire (INTERREG, EQUAL, LEADER og URBAN), samt de specifikke forordninger for de enkelte fonde blev vedtaget i perioden mellem maj og juni 1999. Regionsudvalget bifalder, at antallet af EF-initiativer er blevet nedbragt. Dermed kan man fremover undgå det problem, at der efterhånden manglede en klar linje i udnyttelsen af EF-initiativerne, som på daværende tidspunkt var kendetegnet af en overdreven spredning af midlerne.

7.4. Det skal understreges, at de finansielle aspekter ganske vist blev vedtaget rettidigt på topmødet i Berlin, men at regioner og kommuner var forhindret i at påbegynde deres planlægning, fordi Kommissionen havde forsømt at fremlægge og vedtage retningslinjerne i tide. Som følge deraf trådte programmerne i kraft med en vis forsinkelse, hvilket i nogen omfang har bragt regioner og kommuner i vanskeligheder. Regionsudvalget henstiller, at Kommissionen sørger for forbedringer på det punkt, så retningslinjerne for næste støtteperiode kan fremlægges på et tidligere tidspunkt. Forsømmelser fra Kommissionens side må ikke føre til, at støttemidler, der tilkommer regioner og kommuner, går tabt som følge af forsinkelsen og de efterfølgende højere krav, der stilles til regionernes og kommunernes gennemførelse af EU-støtteforanstaltningerne sammenholdt med den nationale støtte.

7.5. Regionsudvalget kan ikke til fulde tilslutte sig Kommissionens udsagn om, at de nye forordninger har forenklet strukturfondsstøtten. Der er dog fornuftige fornyelser, som kun kan bifaldes. Således blev betingelserne for indgivelse af betalingsanmodninger lempet. I programmeringsperioden 1994-1999 var betalingen af de forskellige trancher bundet til den procentuelle udløsning af EU-støttemidler. I den nye programmeringsperiode kan betalingsanmodninger indgives til Kommissionen tre gange årligt på grundlag af de faktisk afholdte udgifter. Sammenlignet med 1994-1999 er støttespektret for støtteperioden 2000-2006 blevet udvidet. De enkelte tyngdepunkter er blevet suppleret med forskellige foranstaltninger. Regionsudvalget erkender, at disse ændringer bl.a. kan bidrage til at højne kvaliteteten af den nationale støtteindsats. Derimod har det store antal retningslinjer og arbejdspapirer ikke ligefrem bidraget til at forenkle programlægningen og -gennemførelsen, strukturfondsforvaltningen, overvågningen og evalueringen. Tværtimod er de administrative omkostninger steget mærkbart. Hertil kommer, at der nu er gjort erfaringer, som sætter spørgsmålstegn ved de fordele, der skulle være forbundet med EU-støtten. Det gælder især kommuner og virksomheder, der får tildelt mindre støttebeløb og må erkende, hvor det stor en indsats det kræver at få del i EU-støtten.

7.6. Regionsudvalget understreger, at arbejdet med opfyldelse af formelle krav i forbindelse med strukturfondsstøtte lægger beslag på kræfter, der så ikke kan sættes ind på at sikre en effektiv indholdsmæssig udformning af strukturpolitikken.

8. Støtteeffektivitet

Regionsudvalget er fortsat af den opfattelse, at fondenes anvendelse også fremover skal være styret af det princip, at økonomisk sammenlignelige regioner skal støttes i lige omfang. EU's strukturfonde spiller en stor rolle i bestræbelserne på at støtte svagt stillede regioner. Fondene modvirker regionale skævheder. Man kan derfor kun være interesseret i, at fondene anvendes effektivt.

9. Beskæftigelse

I beretningen giver Kommissionen udtryk for, at den beskæftigelsesstrategi, der blev lanceret i Luxembourg, blev konsolideret i 1999. Der blev udformet anbefalinger til medlemsstaterne om, hvordan de bedst kunne opfylde deres forpligtelser i forbindelse med de fælles målsætninger i den europæiske beskæftigelsesstrategi. Til de nye mål tæller livslang uddannelse, adgang til informationssamfundet, inddragelse af arbejdsmarkedets parter i arbejdstilrettelæggelsen og integrering af ligestillingsaspektet. Regionsudvalget påpeger, at den nye strukturfondsforordning forpligter medlemsstaterne til at inddrage beskæftigelsespolitiske overvejelser i deres programmer. Det bliver stadig tydeligere, at beskæftigelsespolitiske foranstaltninger ikke kan gennemføres uden de regionale og lokale myndigheders medvirken. Regionsudvalget understreger, at der næppe findes noget mere overbevisende argument for, at bekæftigelsespolitikken hovedsageligt skal være en opgave for medlemsstaterne og de lokale og regionale myndigheder.

10. Tematisk prioritering og interinstitutionelt samarbejde

10.1. Regionsudvalget bifalder, at Kommissionen i sine årsberetninger fokuserer på et særligt tema, og ikke mindst at den i 1999 valgte at se nærmere på ligestillingsaspektet. Strukturfondene bidrager bestemt til at forbedre ligestillingen.

10.2. Det er glædeligt, at Kommissionen i slutningen af beretningen nævner det interinstitutionelle samarbejde med Regionsudvalget. Det skal understreges, at Kommissionen har en pålidelig partner i Regionsudvalget, der er villig til at yde en aktiv indsats for at forbedre og forenkle procedurerne på baggrund af sine erfaringer fra det regionale og lokale plan. Så meget desto mere må det beklages, at Kommissionen ikke på eget initiativ har gjort brug af Regionsudvalgets kompetence ved at anmode det formelt om en udtalelse. Regionsudvalget håber, at Kommissionen fremover vil trække på Regionsudvalgets indsigt med henblik på at forbedre sine årsberetninger.

Bruxelles, den 15. november 2001.

Jos Chabert

Formand for

Regionsudvalget

(1) EFT C 226 af 8.8.2000, s. 68.

(2) EFT C 215 af 16.7.1999, s. 28.