MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, RÅDET, DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG REGIONSUDVALGET om den praktiske gennemførelse af bestemmelserne i direktiverne for sundhed og sikkerhed på arbejdspladsen (89/391 (rammedirektiv), 89/654 (arbejdsstedet), 89/655 (arbejdsudstyr), 89/656 (personlige værnemidler), 90/269 (manuel håndtering af byrder) og 90/270 (skærmterminaler)

Resumé

Forebyggelse er det overordnede princip bag arbejdsmiljølovgivningen i EU. For at undgå arbejdsulykker og erhvervssygdomme er der på EU-plan vedtaget fælles minimumsforskrifter for sikkerhed og sundhed under arbejdet.

Denne rapport undersøger, hvordan rammedirektivet fra 1989 og fem af dets særdirektiver er blevet gennemført i medlemsstaternes lovgivninger, og hvordan de finder anvendelse i medlemsstaterne. Den drager også konklusioner om anvendelsen - og på nogle områder snarere manglen på korrekt anvendelse - af EU's arbejdsmiljølovgivning og den økonomiske og samfundsmæssige betydning heraf.

Direktivet fra 1989 fastlægger principperne for indførelsen af foranstaltninger til fremme af forbedringer i arbejdstagernes sundhed og sikkerhed og fastlægger rammerne for specifikke arbejdspladsmiljøer, som udbygges i særdirektiver. Målet om at skabe en kultur baseret på forebyggelse tager udgangspunkt i den kendsgerning, at minimumsforskrifterne skaber lige konkurrencevilkår for virksomheder inden for det betydelige hjemmemarked i EU, samtidig med at de yder en høj grad af beskyttelse til arbejdstagere, der undgår smerte og lidelser, og minimerer indtægtstabet for virksomhederne takket være forebyggelsen af arbejdsulykker og erhvervssygdomme.

EU-lovgivningen har angiveligt haft positiv indvirkning på de nationale standarder for sundhed og sikkerhed på arbejdspladsen. Samtidig har foranstaltninger vedrørende sundhed og sikkerhed på arbejdspladsen i høj grad bidraget til at forbedre arbejdsvilkårene og fremme både produktiviteten, konkurrenceevnen og beskæftigelsen.

Både statistikkerne og de nationale resultatredegørelser påpeger væsentlige forbedringer med hensyn til sikkerhed og sundhed under arbejdet. De viser, at gennemførelsen og anvendelsen af EU-lovgivningen har haft afgørende betydning for nedbringelsen af tallene. Dataene er overbevisende: der er skabt reelle strukturelle ændringer.

I henhold til de foreløbige beregninger, som er baseret på Eurostats tal for 2000, faldt antallet af ulykker pr. 100 000 arbejdstagere med mere end tre dages fravær fra arbejde til følge fra 4 539 i 1994 til ca. 4 016 i 2000. Denne primære indikators udvikling viser en klar forbedring med hensyn til nedbringelsen af antallet af ulykker, også når den ændrede økonomiske struktur og jobtypologi samt nye risici tages i betragtning.

Men i absolutte tal mister næsten 5 200 arbejdstagere hvert år livet som følge af arbejdsrelaterede ulykker. Der sker i alt ca. 4,8 mio. ulykker om året, og omkring to tredjedele af ulykkerne medfører mere end tre dages fravær fra arbejdet. Næsten 14 % af arbejdstagerne var ude for mere end en ulykke på et år. Hvert år mistes der ca. 158 mio. arbejdsdage.

Højrisikoområderne falder generelt sammen med de sektorer og jobtyper, hvor rapporten påpeger væsentlige mangler i anvendelsen. Det bekræfter, at antallet af ulykker kan sænkes yderligere, hvis overholdelsen af arbejdsmiljøforskrifterne styrkes.

De små og mellemstore virksomheder skiller sig ud. Også den offentlige sektor er præget af betydelige mangler. Unge arbejdstagere, arbejdstagere med midlertidige kontrakter og lavtkvalificerede arbejdstagere er særligt udsatte. Denne kendsgerning understreger klart omfanget og vigtigheden af den prioritering, der tildeles jobkvalitet som en politisk drivkraft bag gennemførelsen af EU's socialpolitiske dagsorden.

Det faktum, at ca. 7 % af de arbejdstagere, der er involveret i en ulykke, ikke kan vende tilbage til det samme job, og at ca. 4 % er nødt til at reducere antallet af arbejdstimer eller ikke længere kan arbejde, er en alvorlig hindring for opfyldelsen af Lissabon-målet om fuld beskæftigelse. Det er også dokumenteret, at "flere og bedre" job er to sider af samme sag. Hvert år rammes næsten 300 000 arbejdstagere af forskellige grader af permanent handicap som følge af arbejdsrelaterede ulykker eller sygdomme.

Det anslås, at de samlede omkostninger for økonomien beløber sig til mellem 2,6 % og 3,8 % af BNP. Alle disse tal dokumenterer de høje økonomiske omkostninger, der opstår, hvis der ikke er etableret en effektiv socialpolitik. Det stadigt høje antal ulykker og sygdomme samt en lang række mangler, som er dokumenteret i detaljer i denne rapport, understreger behovet for en styrket indsats over for de pågældende sektorer og arbejdstagere for at opnå de nødvendige ændringer.

Dette er endnu vigtigere, når EU efter udvidelsen kommer til at omfatte flere lande, hvor forebyggelseskulturen endnu ikke har fået rodfæste.

At præcisere og løse misforståelser og at korrigere eventuelle problematiske situationer, der kan opstå i anvendelsen af lovgivningen, er en presserende opgave. Arbejdstilsynene spiller en afgørende rolle i denne forbindelse, idet deres tilsynsførende medvirker til at skabe forandringer for at fremme overholdelsen i de små og mellemstore virksomheder, først og fremmest gennem uddannelse, overtalelse og opmuntring og gennem øget håndhævelse i de nødvendige tilfælde.

Et højt niveau for beskyttelse af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed, som er den overordnede målsætning for rammedirektiv 89/391 og dets fem første særdirektiver, kan kun opnås, hvis alle de involverede parter, dvs. arbejdsgivere, arbejdstagere, repræsentanter for arbejdstagerne og de kompetente nationale myndigheder, yder den nødvendige indsats for at sikre effektiv og korrekt anvendelse og deltager i samarbejdet. Meddelelsen fra Kommissionen - Tilpasning til ændringerne i arbejdslivet og i samfundet: en ny fællesskabsstrategi for sundhed og sikkerhed på arbejdspladsen 2002-2006 [1] indeholder klare retningslinjer for dette arbejde.

[1] KOM(2002) 118.

En styrket forpligtelse til at tage fat om de problemer, der kortlægges i denne rapport, vil resultere i de ændringer, der er nødvendige for at forbedre gennemførelses- og anvendelsesniveauet for direktiverne for sundhed og sikkerhed på arbejdspladsen og gøre sundhed og sikkerhed til virkelighed for alle arbejdstagere og dermed bidrage til at forbedre både produktivitet og jobkvalitet.

Denne indsats vil udgøre kernen i den topprioritet, der tildeles konsolideringen af EU's regelværk på området, jf. midtvejsevalueringen af den social- og arbejdsmarkedspolitiske dagsorden [2] for de kommende år.

[2] KOM(2003) 321.

1. Indledning

Denne rapport er Kommissionens svar på det krav, der er fastlagt i de afsluttende bestemmelser i direktiv 89/391, 89/654, 89/655, 89/656, 90/269 og 90/270 [3], om, at "Kommissionen forelægger regelmæssigt Europa-Parlamentet, Rådet og Det Økonomiske og Sociale Udvalg en rapport om gennemførelsen af dette direktiv".

[3] Artikel 18 i Rådets direktiv 89/391/EØF af 12. juni 1989 om iværksættelse af foranstaltninger til forbedring af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed under arbejdet; artikel 10 i Rådets direktiv 89/654/EØF af 30. november 1989 om minimumsforskrifter for sikkerhed og sundhed i forbindelse med arbejdsstedet (første særdirektiv i henhold til artikel 16, stk. 1, i direktiv 89/391/EØF); artikel 10 i Rådets direktiv 89/655/EØF af 30. november 1989 om minimumsforskrifter for sikkerhed og sundhed i forbindelse med arbejdstagernes brug af arbejdsudstyr under arbejdet (andet særdirektiv i henhold til artikel 16, stk. 1, direktiv 89/391/EØF); artikel 10 i Rådets direktiv 89/656/EØF af 30. november 1989 om minimumsforskrifter for sikkerhed og sundhed i forbindelse med arbejdstagernes brug af personlige værnemidler under arbejdet (tredje særdirektiv i henhold til artikel 16, stk. 1, i direktiv 89/391/EØF); artikel 9 i Rådets direktiv 90/269/EØF af 29. maj 1990 om minimumsforskrifter for sikkerhed og sundhed i forbindelse med manuel håndtering af byrder, som kan medføre risiko for især ryg- og lændeskader hos arbejdstagerne (fjerde særdirektiv i henhold til artikel 16, stk. 1, i direktiv 89/391/EØF); og artikel 11 i Rådets direktiv 90/270/EØF af 29. maj 1990 om minimumsforskrifter for sikkerhed og sundhed i forbindelse med arbejde ved skærmterminaler (femte særdirektiv i henhold til artikel 16, stk. 1, i direktiv 89/391/EØF).

Et vigtigt bidrag til denne meddelelse er de nationale rapporter [4], som medlemsstaterne udarbejder i overensstemmelse med direktiverne, som anfører, at "medlemsstaterne forelægger hvert femte år (hvert fjerde år for direktiv 90/269 og 90/270) Kommissionen en rapport om den praktiske gennemførelse af bestemmelserne i dette direktiv med anførelse af de af arbejdsmarkedets parter fremførte synspunkter". Den er også baseret på rapporter fra uafhængige eksperter, som analyserer gennemførelsen af direktiverne inden for alle sektorer, herunder den offentlige sektor. Endelig afspejler rapporten de erfaringer, Kommissionen har høstet under arbejdet med at overvåge gennemførelsen af direktiverne i de nationale lovgivninger og deres anvendelse i den samlede økonomi.

[4] De nationale rapporter er baseret på en i fællesskab fastlagt struktur. Omfanget af arbejdsmarkedsparternes deltagelse i udarbejdelsen af rapporterne varierer betydeligt fra medlemsstat til medlemsstat, alt efter de nationale fremgangsmåder. Alle medlemsstaterne forelagde deres rapport vedrørende rammedirektiv 89/391. Frankrig og Irland har ikke forelagt alle rapporterne for de første fem særdirektiver. De nationale rapporter er forelagt Rådet og Europa-Parlamentet.

Analysen vedrører gennemførelsen og anvendelsen af rammedirektiv 89/391 i forbindelse med indførelsen af foranstaltninger til forbedring af sundheden og sikkerheden under arbejdet og af de første fem særdirektiver, som omhandler særlige arbejdsmiljøer eller -risici. Særdirektiverne omhandler navnlig:

* minimumsforskrifter i forbindelse med arbejdsstedet (89/654)

* brug af arbejdsudstyr (89/655)

* brug af personlige værnemidler (89/656)

* manuel håndtering af byrder (90/269)

* skærmterminaler (90/270).

Rapporten undersøger først omfanget af den retlige betydning af rammedirektivet og særdirektiverne i medlemsstaterne. Den beskriver derefter den kontrol, der udføres i forbindelse med gennemførelsen af lovgivningen, og fremhæver de forsinkelser, der er opstået med hensyn til gennemførelsestidspunktet, og indvirkningen af overensstemmelseskontrollen på kvaliteten af den nationale lovgivning.

Et stort afsnit omhandler gennemførelsen i den samlede økonomi. For hvert enkelt område gives der en detaljeret statusbeskrivelse baseret på lovgivningens kerneelementer. Der lægges særlig vægt på situationen i de små og mellemstore virksomheder og i den offentlige sektor.

Det efterfølgende kapitel opsummerer de vigtigste positive elementer og de vigtigste vanskeligheder ved gennemførelsen i henhold til medlemsstaterne.

Den aktuelle situation og evalueringen heraf sammenlignes derefter med statistiske oplysninger om arbejdsmiljølovgivningen i EU.

Afslutningsvis gives der en oversigt over medlemsstaternes egne forslag i deres nationale rapporter til forbedring af den korrekte anvendelse. Endelig omhandler rapporten de næste trin til fremme af fuld og korrekt anvendelse over alt i et udvidet EU.

2. Retlig indvirkning i medlemsstaterne

Før vedtagelsen af rammedirektivet og de fem første særdirektiver varierede beskyttelsen af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed under arbejdet betydeligt fra medlemsstat til medlemsstat. Direktiv 89/391 ændrede den praktiske tilgang til beskyttelsen af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed i medlemsstaterne, da det fastlagde en integreret forebyggende tilgang til sundhed og sikkerhed på arbejdspladsen med krav om løbende forbedring af arbejdsmiljøet. Arbejdsgiverens ansvar, de fastlagte forebyggelsesprincipper samt information, uddannelse, høring og afbalanceret deltagelse af arbejdstagerne er hjørnestenene i den nye tilgang til sikkerhed og sundhed under arbejdet. De grundlæggende principper for sundhed og sikkerhed på arbejdspladsen, som er fastlagt i rammedirektivet, blev efterfølgende fastlagt og suppleret i særdirektiver. Det sikrer, at minimumsforskrifter gælder i hele Europa, samtidig med at medlemsstaterne har mulighed for at opretholde eller udvikle højere beskyttelsesniveauer [5].

[5] I den forbindelse henvises der til Domstolens dom af 12. november 1996, Det Forenede Kongerige mod Rådet, sag C-84/94, præmis 17: "Det bemærkes hertil, at når artikel 118 A, stk. 2, tillægger Rådet beføjelse til at vedtage minimumsforskrifter, er det ikke derved på forhånd afgjort, hvor indgribende foranstaltninger Rådet kan anse for nødvendige for at varetage den opgave, som den omtvistede bestemmelse udtrykkeligt pålægger Rådet, og som består i at arbejde for forbedring på et stadigt stigende niveau af vilkårene for arbejdstagernes sikkerhed og sundhed. Udtrykket "minimumsforskrifter" i artikel 118 A betyder blot, hvilket i øvrigt bekræftes i bestemmelsens stk. 3, at medlemsstaterne kan vedtage strengere regler end dem, Fællesskabet har fastsat (jf. bl.a. ovennævnte udtalelse 2/91, præmis 18)".

Det omfang, hvori rammedirektiv 89/391 og de fem første særdirektiver har haft konsekvenser for de nationale lovgivninger, kan opdeles i tre kategorier.

* I nogle lande [6] har rammedirektivet haft betydelige retlige konsekvenser, fordi disse lande havde forældet eller utilstrækkelig lovgivning på området, da direktivet blev vedtaget.

[6] Grækenland, Irland, Portugal, Spanien, Italien og Luxembourg.

* I andre medlemsstater [7] fuldendte eller præciserede direktivet den eksisterende nationale lovgivning.

[7] Østrig, Frankrig, Tyskland, Det Forenede Kongerige, Nederlandene og Belgien.

I enkelte medlemsstater [8] krævede gennemførelsen i den nationale lovgivning ingen større tilpasninger, da disse lande allerede havde etableret regler, der var på højde med de pågældende direktiver. De medlemsstater, der har haft størst gavn af lovgivningen med hensyn til modernisering af deres arbejdsmiljølovgivning, understreger følgende innovative aspekter i rammedirektivet: det brede anvendelsesområde, herunder den offentlige sektor, princippet om arbejdsgiverens objektive ansvar, kravet om udarbejdelse og dokumentation af risikovurderinger, forpligtelsen til at udarbejde en forebyggelsesplan baseret på resultaterne af risikovurderingen, iværksættelsen af beskyttelses- og forebyggelsestjenester og arbejdstagernes ret til underretning, høring, medbestemmelse og uddannelse.

[8] Danmark, Finland og Sverige.

De omtaler desuden følgende styrker, der opnås via særdirektiverne:

* Direktiv 89/654: beskrivelsen af termen "arbejdssted", herunder alle ændringer, udvidelser eller ombygninger samt introduktion af særlige krav om nødudgange, adgang til tilstrækkelig omgivende plads, omgivende forhold, hvileområder og beskyttelse af gravide arbejdstagere.

* Direktiv 89/655: medvirkede i høj grad til at samle den nationale lovgivning vedrørende arbejdsudstyr. Dette direktiv har generelt ikke introduceret væsentlige fornyelser, men har bidraget til en rationalisering og generalisering af de eksisterende nationale regler. De fleste af medlemsstaterne har anført, at gennemførelsen af minimumsforskrifterne for arbejdsudstyr udvidede anvendelsesområdet for den nationale lovgivning til alle erhvervssektorer. Denne retlige indvirkning var større i nogle lande, f.eks. Grækenland, hvor det nye direktiv var et stort skridt i den rigtige retning, mens indvirkningen på andre landes lovgivning [9] var mindre markant.

[9] F.eks. Danmark og Nederlandene.

* Direktiv 89/656: indførelsen af visse forpligtelser for arbejdsgiveren, f.eks. vurdering, udvælgelse, levering og vedligeholdelse af personlige værnemidler til arbejdstagerne. Udvidelsen af arbejdsgiverens ansvar på dette område og hans forpligtelse til at vurdere risici ved udvælgelsen af personlige værnemidler er andre vigtige spørgsmål. Generelt udvidede gennemførelsen af direktivet anvendelsesområdet for den eksisterende nationale lovgivning [10].

[10] F.eks. personlige værnemidler i fartøjer i Danmark.

* Direktiv 90/269: samlede den eksisterende lovgivning ved at forenkle og supplere de eksisterende regler vedrørende kvæstelser som følge af håndtering af byrder. I de fleste medlemsstater blev omfanget udvidet til alle erhvervssektorer, og forpligtelsen til at fastlægge og vurdere risici i forbindelse med håndtering af byrder anerkendes som en fornyelse. Nogle lande har fremhævet vigtigheden af princippet om at undgå manuel håndtering af byrder og arbejdsgiverens forpligtelse til at mindske risiciene gennem brug af passende organisatoriske eller tekniske foranstaltninger.

* Direktiv 90/270: indførelse af bestemmelser vedrørende skærmarbejde og hensyntagen til ergonomiske aspekter. Medlemsstaterne har også anført, at pauser eller ændringer i aktiviteterne for arbejdstagere, der bruger skærmterminaler, retten til øjenundersøgelser og udleveringen af synskorrigerende hjælpemidler efter behov er vigtige fornyelser, der blev indført i de nationale lovgivninger ved direktivet. Kravene vedrørende emissioner, udstyr, arbejdsmiljø og samspil datamat/menneske har også bidraget til at modernisere den nationale lovgivning.

De nationale rapporter og Kommissionens analyse viser, at rammedirektiv 89/391 og direktiv 89/654, 89/655, 89/656, 90/269 og 90/270 har været drivkraften bag etableringen af en forebyggelsesbaseret kultur i hele EU og bag rationaliseringen og forenklingen af de nationale lovgivninger vedrørende sikkerhed og sundhed under arbejdet. Indvirkningen har tydeligvis været mest markant i medlemsstater med mindre udviklet lovgivning på området eller med lovgivning baseret på korrigerende principper og ikke på en forebyggende tilgang til bekæmpelse af arbejdsrelaterede risici.

Denne ændring i tilgang, som medlemsstaterne blev pålagt af EU's arbejdsmiljølovgivning - som er et skridt væk fra en teknologisk baseret tilgang til forebyggelse af ulykker og hen imod en arbejdsmiljøpolitik, som i højere grad fokuserer på personlig adfærd og organisatoriske strukturer - har angiveligt haft størst betydning for medlemsstaternes nationale systemer. Ved gennemførelsen heraf var medlemsstaterne nødt til at gå fra en forskriftsbaseret lovgivning til en formålsbaseret lovgivning. Dette er efterfølgende afspejlet i domstolenes fortolkninger og håndhævelsen af lovgivningen.

3. Tilsyn med gennemførelsen

Dette kapitel omhandler tilsynet med gennemførelsen af direktiverne i de nationale lovgivninger. Det omhandler navnlig den langvarige proces, der var nødvendig for at gennemføre direktiverne. Det beskriver også medlemsstaternes nuværende forpligtelser trods de forskellige mangler i EU, som blev observeret under overensstemmelsesanalysen.

3.1. Rettidighed for gennemførelse

Gennemførelsen af rammedirektiv 89/391 og de fem første særdirektiver 89/654, 89/655, 89/656, 90/269 og 90/270 i medlemsstaternes nationale lovgivninger var en langvarig proces. Forsinkelser i gennemførelsen har haft en betydelig indvirkning på omfanget af den praktiske gennemførelse på selve arbejdspladserne.

På trods af, at alle direktiverne havde været genstand for forudgående dybdegående høringer af arbejdsmarkedets parter på europæisk og nationalt niveau, og på trods af, at de alle var vedtaget enstemmigt i Rådet, kunne de fleste medlemsstater ikke opfylde de forpligtelser, de havde pådraget sig, med hensyn til fristerne for gennemførelsen. Finland, Østrig og Sverige gennemførte de nødvendige ændringer, dels før deres medlemskab og dels umiddelbart efter deres tiltrædelse af Den Europæiske Union [11].

[11] I bilaget findes en liste over de nationale bestemmelser indberettet af medlemsstaterne vedrørende rammedirektiv 89/391 og de fem første særdirektiver 89/654, 89/655, 89/656, 90/269 og 90/270.

Allerede i 1993 indledte Kommissionen overtrædelsesprocedurer over for de medlemsstater, som ikke i tide havde indberettet deres lovgivning til gennemførelse af direktiverne. På grund af disse overtrædelsesprocedurer accelererede medlemsstaterne deres lovgivningsproces og vedtog de nødvendige lovgivningsmæssige foranstaltninger til gennemførelse af direktiverne inden den endelige fase af overtrædelsesprocedurerne. I et tilfælde - Spanien - resulterede den overtrædelsesprocedure, som Kommissionen havde indledt på grund af manglende meddelelse om nationale foranstaltninger til gennemførelse af direktiv 89/654, 89/655, 89/656, 90/269 og 90/270, i en dom fra EF-Domstolen [12].

[12] EF-Domstolens dom af 26. september 1996, Kommissionen mod Spanien, sag C-79/95.

3.2. Overensstemmelseskontrol

Efter gennemførelsen i de nationale lovgivninger gennemførte Kommissionen en overensstemmelseskontrol af de nationale lovgivninger. I stedet for straks at indlede overtrædelsesprocedurer gennemførte Kommissionen drøftelser med de nationale myndigheder med henblik på at præcisere og løse misforståelser og udbedre den mangelfulde situation. De klager, som blev forelagt Kommissionen, var til stor nytte i kortlægningen af svaghederne.

3.2.1. Rammedirektivet

Selv om overensstemmelsesanalysen fremhævede medlemsstaternes aktuelle forpligtelse, afslørede den også mangler i næsten alle medlemsstater med hensyn til gennemførelsen af rammedirektiv 89/391 i den nationale lovgivning.

Hvad angår rammedirektiv 89/391, indledte Kommissionen overtrædelsesprocedurer for manglende overensstemmelse imod alle medlemsstater med undtagelse af Grækenland (Kommissionen havde allerede indledt overtrædelsesprocedurer imod Grækenland for forkert anvendelse og håndhævelse i den græske lovgivning til gennemførelse af direktiv 89/391). Efter Kommissionens afsendelse af formelle meddelelser og begrundede udtalelser tilpassede 11 medlemsstater (Østrig, Belgien, Danmark, Finland, Frankrig, Irland, Luxembourg, Portugal, Nederlandene, Sverige og Det Forenede Kongerige) deres lovgivning med henblik på at afhjælpe de konstaterede mangler. Men da alle de mangler, som Kommissionen havde påpeget, ikke blev anerkendt af medlemsstaterne, henviste Kommissionen flere sager til EF-Domstolen [13].

[13] Kommissionen mod Tyskland, sag C-5/00; Kommissionen mod Italien, sag C-49/00; Kommissionen mod Portugal, sag C-425/01; Kommissionen mod Nederlandene, sag C-441/01; Kommissionen mod Luxembourg, sag C-335/02. Det bør nævnes, at overtrædelsesprocedurer stadig køres mod nogle medlemsstater (Østrig, Frankrig, Finland, Irland, Spanien, Sverige og Det Forenede Kongerige).

De vigtigste problemer med manglende overensstemmelse i gennemførelsen af rammedirektiv 89/391 var følgende:

* Anvendelsesområdet (artikel 2): flere medlemsstater havde begrænset dette i den nationale lovgivning. I den forbindelse skal det bemærkes, at ved en dom af 3. oktober 2000 i sag C-303/98, Sindicato de Médicos de Asistencia Pública (Simap) and Conselleria de Sanidad y Consumo de la Generalidad Valenciana, undersøgte EF-Domstolen anvendelsesområdet for rammedirektiv 89/391 og anførte, "at det fremgår af såvel grunddirektivets formål, nemlig at forbedre arbejdstagernes sikkerhed og sundhed under arbejdet, som af ordlyden af direktivets artikel 2, stk. 1, at dets anvendelsesområde skal fortolkes vidt", og "følgelig må undtagelserne fra grunddirektivets anvendelsesområde, herunder undtagelsen i artikel 2, stk. 2, fortolkes snævert" [14].

[14] Jf. i denne forbindelse også forslag til afgørelse fremsat af generaladvokaten den 6. maj 2003 i forenede sager C-397/01-C-403/01, Bernhard Pfeiffer e.a. mod Deutsches Rotes Kreuz Kreisverband Waldshut eV., præmis 22.

* Arbejdsgiverens forpligtelser (artikel 5).

* Gennemførelsen af de generelle forebyggelsesprincipper (artikel 6, stk. 2).

* Omfanget af forpligtelsen til at vurdere risiciene for arbejdstagernes sikkerhed og sundhed (artikel 6, stk. 3, litra a)): dette skabte et overensstemmelsesproblem i den italienske gennemførelse (i henhold til den italienske lovgivning skulle arbejdsgiverne kun vurdere specifikke risici), som blev præciseret af EF-Domstolen i dom af 15. november 2001 [15]. Navnlig i præmis 12 anfører Domstolen, at "indledningsvis må det fastslås, at det fremgår såvel af direktivets formål - der ifølge femtende betragtning gælder i relation til samtlige risici - som af affattelsen af direktivets artikel 6, stk. 3, litra a), at arbejdsgiverne har pligt til at vurdere samtlige risici for arbejdstagernes sikkerhed og sundhed". Præmis 13 i denne dom er af særlig betydning: "Desuden må det nærmere bemærkes, at de faglige risici, der skal vurderes af arbejdsgiverne, ikke er fastlagt én gang for alle, men er i stadig udvikling på grundlag af bl.a. den gradvise udvikling af arbejdsvilkårene og videnskabelige undersøgelser vedrørende faglige risici".

[15] Sag C-49/00, Kommissionen mod Italien.

* Beskyttelses- og forebyggelsestjenester (artikel 7): i den forbindelse er der flere problemstillinger:

- Flere medlemsstater havde bestridt den prioritet, der skulle tildeles de interne tjenester. De fleste medlemsstater korrigerede deres nationale bestemmelser, men i et tilfælde henviste Kommissionen sagen til EF-Domstolen, som den 22. maj 2003 [16] afgjorde, at "Kongeriget Nederlandene har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 7, stk. 3, i Rådets direktiv 89/391/EØF af 12. juni 1989 om iværksættelse af foranstaltninger til forbedring af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed under arbejdet, idet det i sin nationale lovgivning ikke har overført den subsidiære karakter af benyttelsen af sagkundskab uden for en virksomhed med henblik på at sikre aktiviteterne til beskyttelse og aktiviteterne til forebyggelse af erhvervsbetingede risici".

[16] Sag C-441/00, Kommissionen mod Nederlandene.

- Denne artikel skabte også alvorlige overensstemmelsesproblemer i forbindelse med den franske gennemførelse, idet Frankrig fastholdt, at "médecine du travail" ville gennemføre denne bestemmelse på korrekt vis. Kommissionen accepterede ikke dette synspunkt, og efter iværksættelsen af en overtrædelsesprocedure vedtog Frankrig national lovgivning med henblik på at integrere en tværfaglig tilgang i gennemførelsen af artikel 7 [17].

[17] Jf. "Loi de modernisation sociale" af 17. januar 2002.

- En anden mangel vedrørte arbejdsgiverens forpligtelse til at henvende sig til kompetent sagkundskab (personer eller serviceorganer) uden for virksomheden og/eller institutionen, hvis personalet i virksomheden og/eller institutionen ikke er tilstrækkeligt kompetent med henblik på tilrettelæggelsen af disse aktiviteter til beskyttelse og forebyggelse (artikel 7, stk. 3). I ovennævnte dom af 15. november 2001 [18] bestemte EF-Domstolen, at "det er af hensyn til retssikkerheden særlig vigtigt, at de privates retsstilling er klar og bestemt, så de sættes i stand til at få fuld kendskab til deres rettigheder og i givet fald kan håndhæve rettighederne ved de nationale domstole" (præmis 22) og "det må herved påpeges, at direktivets artikel 7, stk. 1 og 3, indeholder en forpligtelse for arbejdsgiveren til at indrette en forebyggelses- og beskyttelsestjeneste vedrørende de erhvervsbetingede risici i virksomheden, eller, såfremt personalet i virksomheden ikke er tilstrækkeligt kompetent, at henvende sig til kompetent sagkundskab uden for virksomheden" (præmis 23).

[18] Sag C-49/00.

- Endelig havde flere medlemsstater ikke i tilstrækkeligt omfang gennemført artikel 7, stk. 8, første sætning "medlemsstaterne definerer de tilstrækkelige færdigheder og kvalifikationer, der er omhandlet i stk. 5" (færdigheder og kvalifikationer hos de udpegede arbejdstagere og eksterne personer eller serviceorganer, der er ansvarlige for beskyttelses- og forebyggelsesforanstaltningerne). EF-Domstolen afgjorde i dom af 15. november 2000 [19], at "gennemførelsen af denne forpligtelse indebærer, at medlemsstaterne skal vedtage lov- eller forvaltningsforskrifter i overensstemmelse med direktivets krav og give meddelelse om disse til de berørte virksomheder ved egnede midler med henblik på, at de kan få kendskab til deres pligter på området og de kompetente nationale myndigheder mulighed for at undersøge, om disse foranstaltninger overholdes" (præmis 36). Denne bestemmelse i direktiv 89/391 var også genstand for EF-Domstolens dom af 22. maj 2003 [20].

[19] Sag C-49/00.

[20] Kommissionen mod Luxembourg, sag C-335/02.

* Gennemførelsen af bestemmelserne om førstehjælp, brandbekæmpelse og evakuering af arbejdstagerne (artikel 8): i nogle tilfælde skyldtes problemerne primært, at ansvaret for gennemførelsen heraf var fordelt på flere ministerier (Irland, Det Forenede Kongerige og Finland).

* Forpligtelsen til at dokumentere risikovurderingen i alle kategorier af virksomheder (artikel 9): EF-Domstolen fandt i dom af 7. februar 2002 [21], at "indledningsvis bemærkes, at direktivets artikel 9, stk. 1, litra a), indebærer en forpligtelse for arbejdsgiveren til at råde over dokumenter, der indeholder en vurdering af risici for sikkerheden og sundheden under arbejdet, hvortil arbejdstagerne eller arbejdstagernes repræsentanter, som har en særlig funktion inden for beskyttelse af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed, skal have adgang i medfør af direktivets artikel 10, stk. 3, litra a)" (præmis 24), og at "hertil bemærkes, at en bestemmelse, som for visse virksomheder navnlig på grundlag af antallet af ansatte i virksomheden giver vedkommende forbundsminister beføjelse til at fritage virksomhedslæger og det personale, som er specialiseret i arbejdssikkerhed, fra pligten til at udarbejde rapporter om vurdering af arbejdsvilkårene, klart synes at stride mod direktivet artikel 9, stk. 1, litra a), og artikel 10, stk. 3, litra a), eftersom virksomheder med ti eller færre ansatte dermed ville kunne blive fritaget for pligten til at råde over en risikovurdering i form af dokumenter" (præmis 35).

[21] Kommissionen mod Tyskland, C-5/00.

* Underretning af arbejdstagerne (artikel 10): i nogle medlemsstater begrænsede lovgivningen oprindeligt denne ret til bestemte arbejdstagerantal eller til et bestemt omfang af underretning.

* Høring af arbejdstagerne og disses medbestemmelsesret (artikel 11 og 12): i de fleste tilfælde accepterede medlemsstaterne Kommissionens synspunkter, korrigerede manglerne og ændrede derved deres lovgivning.

3.2.2. Særdirektiverne

Overensstemmelsen i gennemførelsen af de fem første særdirektiver 89/654, 89/655, 89/656, 90/269 og 90/270 var allerede fra et tidligt tidspunkt betydeligt bedre, idet medlemsstaterne generelt indføjede minimumsforskrifterne ordret i deres nationale lovgivninger. De fleste af de konstaterede mangler i gennemførelsen blev desuden løst uden iværksættelse af overtrædelsesprocedurer. Alligevel måtte Kommissionen dog henvise en række sager til EF-Domstolen [22].

[22] Kommissionen mod Italien, sag 65/01 (gennemførelse af direktiv 89/655); Kommissionen mod Italien, sag C-455/00 (direktiv 90/270); Kommissionen mod Spanien, sag C-168/03 (direktiv 89/655). Det bør nævnes, at overtrædelsesprocedurer stadig køres mod nogle medlemsstater (Østrig, Tyskland og Sverige).

De fleste af de konstaterede uoverensstemmelser vedrørte direktiv 89/654 (arbejdsstedet), direktiv 89/655 (arbejdsudstyr) og direktiv 90/270 (skærmterminaler) og vedrørte de tekniske krav i bilagene. Med hensyn til direktiv 90/270 (skærmterminaler) skabte bestemmelserne vedrørende afbrydelser i aktiviteten og tilsyn med arbejdstagernes sundhed også vanskeligheder i forbindelse med gennemførelsen i nogle af medlemsstaterne.

4. Indsats i marken: den praktiske gennemførelse

Forsinkelserne i gennemførelsen og overensstemmelsesproblemerne, især i forbindelse med rammedirektivet, har haft en betydelig indvirkning på de faktiske gennemførelsesniveauer og på kvaliteten af gennemførelsen, idet støtteforanstaltningerne (information, uddannelse, teknisk osv.) til etablering af den krævede sikkerhedskultur også blev forsinket.

Analysen af situationen på arbejdspladsniveau giver et tvetydigt billede med et område, hvor gennemførelse og anvendelse af lovgivningen generelt overholdes og sikrer de facto-fordele med hensyn til mindskelse af sikkerheds- og sundhedsrisici og forebyggelse af ulykker, og et område, hvor der skal ydes en betydelig indsats for at opfylde standarderne og at få mulighed for til fulde at udnytte forebyggelsesfordelene i lovgivningen.

Det betyder på den ene side, at hovedmålsætningerne om at sikre arbejdstagerne i EU fælles minimumsstandarder for beskyttelse gennem harmonisering af sundheds- og sikkerhedskravene og om at mindske antallet af arbejdsulykker og erhvervssygdomme er opfyldt. På den anden side har den uensartede anvendelse af disse standarder i de forskellige erhvervssektorer og i forskellige virksomhedsstørrelser forhindret, at antallet af arbejdsulykker og erhvervssygdomme kunne falde yderligere.

En kombination af flere faktorer påvirker omfanget af den praktiske gennemførelse på arbejdspladsen. Nedenfor følger en beskrivelse af de relevante karakteristika, som omfatter følgende nøgleelementer: udbredelse og opfølgning af lovgivning; bevidstgørelse; risikovurdering, dokumentation og tilsyn; beskyttelses- og forebyggelsestjenester; underretning, høring, medbestemmelse og uddannelse; organisation og forvaltning af sundhed og sikkerhed på arbejdspladsen; håndhævelse; små og mellemstore virksomheder og den offentlige sektor.

4.1. Udbredelse og opfølgning af den nye lovgivning til gennemførelse af direktiverne vedrørende sundhed og sikkerhed på arbejdspladsen

Allerede i 1992 iværksatte Kommissionen og medlemsstaterne en række foranstaltninger, herunder navnlig Det Europæiske Arbejdsmiljøår 1992 og de efterfølgende europæiske arbejdsmiljøuger samt kampagner på nationalt niveau for at fremme og udbrede den nye arbejdsmiljølovgivning og rådgive om gennemførelsen af direktiverne på arbejdspladsniveau. Ved etableringen i 1994 [23] overtog Det Europæiske Arbejdsmiljøagentur sådanne oplysningsaktiviteter på europæisk niveau.

[23] Rådets forordning (EF) nr. 2062/94 af 18. juli 1994 om oprettelse af et europæisk arbejdsmiljøagentur, EFT L 216 af 20.8.1994, s. 1, ændret ved Rådets forordning (EF) nr. 1643/95 af 29. juni 1995, EFT L 156 af 7.7.1995, s. 1.

Siden vedtagelsen af direktiverne har medlemsstaterne gennemført omfattende handlingsplaner for at fremme en aktiv holdning til forebyggelse, skabe bevidsthed om begrebet "integreret forebyggelse" og udvikle praktiske retningslinjer, der kan hjælpe arbejdsgivere og arbejdstagere med at opfylde deres forpligtelser under den nye lovgivning.

Medlemsstaterne beretter generelt, at de vedtagne foranstaltninger er tilstrækkelige og tilfredsstillende, selv om flere lande [24] understreger behovet for yderligere oplysnings- og rådgivningsaktiviteter med det formål at påvirke små virksomheder og selvstændige til at indføre højere arbejdsmiljøstandarder og anerkende de økonomiske og sociale fordele heraf.

[24] Luxembourg, Det Forenede Kongerige og Irland.

Selv om indsatsen på nationalt og europæisk niveau har bidraget væsentligt til en bedre forståelse af den nye lovgivning og har øget arbejdsgivernes og arbejdstagernes bevidsthed om deres rettigheder og forpligtelser, varierer virkningen af disse foranstaltninger på tværs af det økonomiske spektrum. Indsatsen har været vellykket i større virksomheder. Men samtidig skal situationen i mange små og mellemstore virksomheder i hele EU forbedres, og der mangler stadig et kvalitativt skridt for at udvikle en fornemmelse af sikkerhed, skabe vilje til at kontrollere risiciene og opnå den nødvendige deltagelse af de involverede parter i kontrollen over risiciene på arbejdspladsen.

4.2. Bevidstgørelse

Trods den store mængde af oplysningsmateriale, der findes, er oplysningsniveauet over for arbejdsgivere og arbejdstagere, især i små og mellemstore virksomheder, tilsyneladende utilstrækkeligt til at nå ud til alle målgrupperne. Dette kan illustreres af følgende eksempler:

- Undersøgelser gennemført i Nederlandene viser, at omfanget af oplysninger til arbejdsgiverne skal forbedres. Blandt de virksomheder, der ikke havde opfyldt deres forpligtelse til at udføre en risikovurdering, udtalte 9 %, at de ikke havde kendskab til denne forpligtelse, og 8 % udtalte, at de ikke havde kendskab til en analyse af arbejdsvilkårene og evalueringen af risiciene på arbejdspladsen. Disse virksomheder var hovedsagelig små virksomheder.

- Resultaterne af en undersøgelse gennemført i Spanien viste, at 68 % af virksomhederne angiveligt ikke forstår arbejdsgivernes forpligtelser. 16 % af virksomhederne udtalte, at informationsniveauet om arbejdsmiljø var utilstrækkeligt. 59 % af arbejdsgiverne anførte, at de ikke havde kendskab til forpligtelsen til at udvikle og gennemføre de foranstaltninger, der er nødvendige for at sikre arbejdstagernes sundhed og sikkerhed på arbejdspladsen. 18 % af arbejdsgiverne anførte, at de kun havde en vag idé om sådanne foranstaltninger, og 13 % af arbejdsgiverne udtalte, at de havde kendskab til deres forpligtelse, men ikke havde iværksat foranstaltninger.

- I Sverige rapporterer små virksomheder om problemer med at forstå bestemmelserne. Oplysningerne når tilsyneladende ud til arbejdsmiljøspecialister og -organisationer og ikke ud til de vigtigste aktører i forbindelse med forebyggelse, nemlig arbejdsgiverne og arbejdstagerne.

- I Det Forenede Kongerige bekræftede empiriske undersøgelser, at arbejdsgivere i små virksomheder har problemer med at forstå informationsmaterialet fra de myndigheder, der er ansvarlige for gennemførelsen af arbejdsmiljølovgivningen.

Den manglende forståelse forklares af bestemmelsernes art, idet de fastlægger en målsætning, uden at der på nationalt niveau leveres de relevante oplysninger, som kan hjælpe arbejdsgiverne med at udarbejde tilstrækkelige forebyggelsesplaner til håndtering af de risici, der konstateres under risikovurderingen. Især arbejdsgivere i små virksomheder rapporterer, at udviklingen af sådanne forebyggelsesplaner er en særdeles krævende opgave.

Med hensyn til arbejdsgivernes motivation er den eneste tilgængelige empiriske undersøgelse af arbejdsmiljø gennemført i Det Forenede Kongerige. Den konkluderer, at overholdelse af de lovgivningsmæssige krav er den vigtigste årsag til, at arbejdsgiverne træffer nye foranstaltninger (80 % af arbejdsgiverne). Ud fra denne undersøgelse kan der dog konstateres tre grundlæggende adfærdsmønstre:

1. En almindelig holdning blandt arbejdsgiverne er, at de ønsker at overholde de lovgivningsmæssige krav og sikre, at de godkendes under tilsynene, og at de næsten ikke overvejer, hvilke fordele de kan opnå ved at forbedre arbejdsmiljøet. Denne såkaldte "lovfikserede adfærd" søger således at minimere gennemførelses omkostningerne med henblik på at overholde de lovgivningsmæssige krav.

2. En anden kategori af arbejdsgivere er reelt interesseret i omkostningerne og fordelene ved arbejdsmiljø og tager hensyn hertil ved optimeringen af processer og integrerede ledelsessystemer. Disse arbejdsgivere gennemfører foranstaltninger på grundlag af såkaldt "iboende motivation". Denne gruppe er dog ret lille. Som følge heraf har programmer baseret på "eksempler på bedste praksis" kun særdeles begrænset gennemslagskraft.

3. En tredje grupper består af virksomheder, der arbejder med arbejdsmiljø, fordi vigtige kunder og udbudsbetingelser stiller krav herom, og fordi de ellers pålægges sanktioner af de kompetente myndigheder. Det betyder med andre ord, at der er en såkaldt "ekstern drivkraft" bag forpligtelsen med hensyn til arbejdsmiljøstandarder.

4.3. Risikovurdering, dokumentation og tilsyn

En af de vigtigste nyskabelser i EU's arbejdsmiljølovgivning var indførelsen af risikovurdering og dokumentation af resultaterne som et grundlag for etableringen af et forebyggelsesprogram af tekniske og/eller organisatoriske foranstaltninger til bekæmpelse af risiciene. Disse opgaver omfatter også regelmæssigt tilsyn med effektiviteten af de iværksatte foranstaltninger og den løbende forbedring af situationen i overensstemmelse med bestemmelserne i rammedirektiv 89/391. Indsatsen skal være dynamisk med løbende opdatering af forebyggelsesprogrammet, så længe risikosituationerne varer ved.

Det rapporteres, at opgaverne vedrørende risikovurdering, dokumentation og tilsyn ikke er fordelt ensartet, heller ikke i medlemsstater, der har tradition for forebyggelse. De empiriske resultater omfatter bl.a. følgende:

- I Danmark viste en undersøgelse fra 1998, at næsten halvdelen af virksomhederne ikke havde gennemført en risikovurdering. Blandt virksomheder med 5-19 ansatte havde kun 27 % gennemført en undersøgelse af risikovurderingen. Blandt virksomheder med 20-49 ansatte var procentdelen allerede 61 %, og i virksomheder med 50-199 var den 67 %. Blandt de store virksomheder med 200 eller flere ansatte havde 95 % gennemført en undersøgelse af forholdene på arbejdspladsen.

- Undersøgelser i Tyskland har vist, at mellem en fjerdedel og en tredjedel af alle virksomheder har gennemført systematiske og omfattende risikovurderinger. Selv om virksomhedernes størrelse tages i betragtning, omfatter dette alligevel 75 % af alle arbejdspladser.

- I Nederlandene opfylder 58 % af virksomhederne den netop indførte forpligtelse til at analysere risiciene på arbejdspladsen. I virksomheder med mere end 20 ansatte er tallet mere end 80 %, og i virksomheder med mere end 100 ansatte er det 96 %. Procentdelen for små virksomheder er lavere. Blandt de mindste virksomheder med 2-9 ansatte, har kun 52 % opfyldt deres forpligtelser. Arbejdsgiverne anfører følgende årsager til de manglende risikovurderinger: 30 % af arbejdsgiverne mener ikke, at det er nødvendigt; 21 % har endnu ikke haft tid til det; 9 % havde ikke kendskab til deres forpligtelse; 8 % havde aldrig før hørt om det; og 7 % fandt, at det var for tidskrævende og for dyrt. For Nederlandene var der også indsendt data om de foranstaltninger, der er iværksat på grundlag af risikovurderingen. I henhold til disse oplysninger er to tredjedele af de virksomheder, der har udført risikovurderinger, begyndt at fastlægge de relevante foranstaltninger, og to tredjedele af virksomhederne har allerede iværksat konkrete arbejdsmiljøforanstaltninger.

- I Det Forenede Kongerige havde 30 % af de virksomheder, der havde kendskab til de nye bestemmelser, analyseret forholdene på arbejdspladsen, endnu inden de europæiske bestemmelser var gennemført. Omkring halvdelen af virksomhederne har gennemført risikovurderinger for første gang efter gennemførelsen af EU-direktiverne. I alt har mere end 80 % af alle virksomheder udført risikovurderinger. 22 % af virksomhederne har ingen dokumentation for de vigtigste resultater af disse vurderinger. Blandt disse er mange af de mindste virksomheder med mindre end fem ansatte fritaget for dokumentationsforpligtelsen. Men også 3 % af de store virksomheder og 24 % af virksomhederne med under 50 ansatte opfylder ikke deres dokumentationsforpligtelse.

Med hensyn til kvaliteten af risikovurderingerne er evalueringerne af forholdene på arbejdspladsen og dokumentationen heraf samt tilsynet med effektiviteten af de iværksatte foranstaltninger helt klart udfærdiget med henblik på at opfylde de retlige forpligtelser.

Tilsynet i virksomhederne med effektiviteten af de iværksatte foranstaltninger afslører en ret dobbelttydig situation. Resultaterne for Tyskland viser f.eks., at 84 % af virksomhederne med mere end 250 ansatte fører tilsyn med virkningerne af de foranstaltninger, der er iværksat på arbejdsmiljøområdet. Det samme gør sig gældende for mindre end 30 % af virksomhederne med under 10 ansatte.

Kort sagt skal følgende punkter vedrørende den praktiske gennemførelse af bestemmelserne for risikovurdering forbedres:

- I forbindelse med overfladiske, skematiske procedurer lægges der vægt på iøjnefaldende risici. Langsigtede virkninger (f.eks. psykiske faktorer) og risici, som ikke umiddelbart kan konstateres, overses. Det gælder f.eks. risici i forbindelse med kemiske stoffer.

- Psykosociale risikofaktorer og faktorer vedrørende tilrettelæggelsen af arbejdet tages næsten ikke i betragtning.

- Risici analyseres og evalueres ikke på et overordnet plan. Det betyder, at separate foranstaltninger iværksættes, men at der mangler en integreret tilgang til analysen af forholdene på arbejdspladsen.

- Risikovurdering betragtes ofte som en engangsforpligtelse og mangler kontinuitet.

- Arbejdsgiverne fører ikke tilstrækkeligt tilsyn med effektiviteten af foranstaltningerne.

4.4. Beskyttelses- og forebyggelsestjenester

I henhold til rammedirektiv 89/391 skal hver arbejdsgiver udpege en eller flere arbejdstagere, som skal varetage aktiviteterne til beskyttelse og forebyggelse af erhvervsbetingede risici inden for virksomheden og/eller institutionen. Hvis personalet i virksomheden og/eller institutionen ikke er tilstrækkeligt kompetent med henblik på tilrettelæggelsen af disse aktiviteter til beskyttelse og forebyggelse, skal arbejdsgiveren henvende sig til kompetent sagkundskab (personer eller serviceorganer) uden for virksomheden og/eller institutionen. Med andre ord skal enten ansatte i virksomheden med den nødvendige viden eller ekstern sagkundskab udfærdige risikovurderingerne og fastlægge de forebyggende foranstaltninger.

Lovgiverens hensigt med etableringen af reglen om at prioritere brugen af en intern forebyggelsestjeneste frem for en ekstern [25] var at sikre, at virksomheder, der i forvejen har en intern beskyttelses- og forebyggelsestjeneste, beholder denne, og samtidig give de virksomheder, der ikke har en sådan tjeneste, adgang til beskyttelses- og forebyggelsestjenester af høj kvalitet.

[25] Jf. i denne forbindelse EF-Domstolens dom i sag C-441/01, Kommissionen mod Nederlandene.

Omfanget af den leverede beskyttelses- og forebyggelsestjeneste er en vigtig indikator for evalueringen af den praktiske gennemførelse. Dette vedrører omfanget, rækkevidden og kvaliteten af de forebyggende tjenester.

Det Rådgivende Udvalg for Sikkerhed, Hygiejne og Sundhedsbeskyttelse på Arbejdspladsen vedtog den 15. maj 2001 [26] en udtalelse om tværfaglige tjenester for beskyttelse og forebyggelse samt lægelig kontrol, hvori det hedder, at medlemsstaterne anmodes om kvalitetskontrol, og at arbejdsgiverne, som er ansvarlige for at gennemføre sikkerhedsforanstaltningerne, skal kunne sikre arbejdstagernes deltagelse og søge kvalificeret bistand med kompetence til at løse opgaverne.

[26] KOM(2003) 346 endelig af 12.6.2003.

Selv om der stadig er langt igen, inden beskyttelses- og forebyggelsestjenesterne dækker generelt (sikkerhedsteknik, sundhed på arbejdspladsen, psykologiske aspekter på arbejdspladsen), er der sket betydelige forbedringer i etableringen af eksterne forebyggelsestjenester.

Følgende oplysninger tegner et billede af situationen i nogle medlemsstater:

- Belgien: Ca. 91 % af virksomhederne har indgået aftaler med eksterne leverandører af forebyggelsestjenester. I principper skal alle virksomheder, herunder små og mellemstore virksomheder, indgå aftaler med eksterne tjenester (der er 27 SEPR - eksterne leverandører af beskyttelses- og forebyggelsestjenester). Store virksomheder tilrettelægger generelt disse tjenester internt.

- Danmark: Arbejdstilsynet har udført en evaluering, der viser, at kun 12 % af virksomhederne med under 10 ansatte gjorde brug af bedriftssundhedstjenesten i 1994 (Arbejdstilsynet i Danmark, 1995). I henhold til en undersøgelse fra 1999 gjorde 38 % af de små virksomheder slet ikke brug af de forebyggende tjenester, og andre 21 % brugte disse tjenester mindre end en gang om året. [27]

[27] Tyberg, A. m.fl.: Evaluering af erfaringerne med den nuværende bedriftssundhedstjeneste, Tastrup 2000.

- Tyskland: I omkring halvdelen af de tyske små og mellemstore virksomheder med under 20 ansatte er der ingen sikkerhedsmedarbejder og/eller arbejdsmiljøekspert. Disse små og mellemstore virksomheder tegner sig for 90 % af alle tyske virksomheder. Ca. 20-25 % af arbejdstagerne i den private sektor arbejder i disse virksomheder.

- For Grækenland anfører eksperter, at forebyggelsestjenesterne i virksomheder med over 150 ansatte betragtes som tilfredsstillende. Små og mellemstore virksomheder med op til 150 ansatte har ikke adgang til forebyggelsestjenester.

- Finland: Langt de fleste arbejdstagere er omfattet af forebyggelsestjenester. Kun 8 % af arbejdstagerne kan ikke modtage lægeligt tilsyn på arbejdspladsen. Der er betydelige mangler navnlig blandt virksomheder med under 10 ansatte, hvor tjenester ikke tilbydes i 44 % af dem.

- Indtil for nylig påstod Frankrig, at den eksisterende bedriftssundhedstjeneste, der var etableret i 1946, opfyldte kravene i rammedirektivets artikel 7. Derfor er kun den arbejdsmedicinske dækning af arbejdstagerne, som formelt garanteres 85 % af arbejdsstyrken, omhandlet her.

- I Luxembourg tilbyder næsten alle store virksomheder beskyttelses- og forebyggelsestjenester til deres ansatte. Eksperter anslår dog, at ca. halvdelen af virksomhederne med 50-250 ansatte og flertallet af små virksomheder med under 50 ansatte ikke udnytter de forebyggende tjenester i det lovbestemte omfang. Som følge heraf er ca. 100 000 ud af de i alt 190 000 ansatte angiveligt ikke tilstrækkeligt dækket af beskyttelses- og forebyggelsestjenester.

- I Nederlandene har 97 % af virksomhederne indgået den påkrævede aftale om levering af tjenester med en godkendt ekstern virksomhed, der leverer bedriftssundhedstjenester.

- Østrig: 70 % af alle arbejdstagere har adgang til forebyggelsestjenester, men dækningen er ganske overfladisk i små virksomheder.

- Portugal: Kun et mindretal af virksomheder har adgang til ekspertise vedrørende forebyggelse.

- Sverige rapporterede, at 72 % af virksomhederne og de offentlige institutioner har adgang til forebyggelsestjenester. Blandt de små virksomheder med under 10 ansatte er så mange som 45 % omfattet af sådanne tjenester. For virksomheder med mere end 50 ansatte er dette tal 88 %.

- I Spanien rapporterede den nationale arbejdsmarkedsundersøgelse af arbejdsvilkårene i 1999, at 24 % af virksomhederne ikke havde tilrettelagt forebyggende aktiviteter [28].

[28] Rapport: Resultados Estadisticos del Plan de Visitas a Empresas (statistiske resultater af virksomhedsbesøg).

- I Det Forenede Kongerige har 85 % af virksomhederne en arbejdsmiljøekspert, der arbejder på virksomheden, eller har indgået en aftale med en leverandør af sådanne tjenester.

I forbindelse med de foreløbige konklusioner skal det bemærkes, at ikke alle virksomheder gennemfører denne bestemmelse ved enten at udpege en medarbejder til at udføre aktiviteterne i forbindelse med forebyggelse af arbejdsrelaterede risici eller ved i mangel af kompetent personale at henvende sig til en ekstern beskyttelses- og forebyggelsestjeneste. Der er problemer især i de små og mellemstore virksomheder i alle de europæiske lande.

Et af problemerne ved tilrettelæggelsen af beskyttelses- og forebyggelsestjenester er manglen på tilstrækkeligt kvalificeret personale. Det gælder især for tjenester, der tilrettelægges eksternt, og for sundhedsaspekterne på arbejdspladsen. Rammedirektivet definerer ikke forebyggelsestjenesternes færdigheder og kompetencer, men overlader dette til medlemsstaterne. Det følger logisk af rammedirektivets bestemmelser, at forebyggelsestjenestene skal være tværfaglige.

Medlemsstaterne har defineret disse færdigheder og kompetencer på forskellig vis, og det afspejles i kvaliteten af de tjenester, der leveres i de forskellige medlemsstater.

Den kvantitative dækning af virksomhederne, de offentlige institutioner og arbejdstagerne er ikke i sig selv nok til at evaluere leveringen af beskyttelses- og forebyggelsestjenester. Kvalitative aspekter (uddannelsesordninger for arbejdstagerne, intensiteten af de leverede tjenester, vellykkede forbedringer) bør også tages i betragtning. I den forbindelse er der betydelige mangler, bl.a. et ensidigt fokus på de tekniske aspekter, lægetilsyn, der er alt for fokuseret på forebyggelse alene, og arbejdsgivernes tendens til at reducere tjenesternes omfang til et minimum.

Det er særdeles vanskeligt at evaluere kvaliteten af de leverede forebyggelsestjenester. Der findes ingen generelt accepteret standard for evalueringen af kvaliteten. I den sammenhæng er det et spørgsmål, om de minimumsperioder, der er fastlagt i de enkelte medlemsstater, rent faktisk er tilstrækkelige til en effektiv levering af tjenesterne. Det skal erindres, at arbejdsgiverne næsten udelukkende betragter minimumsperioderne for levering af tjenester til arbejdstagerne som en generel regel og praktisk talt ikke er villige til at tilrettelægge yderligere tjenester.

Certificeringen af leverandører af forebyggelsestjenester er én mulighed for at sikre et højt kvalitetsniveau. I nogle medlemsstater skal alle leverandører af eksterne tjenester certificeres for at kunne yde disse tjenester. Det gælder f.eks. Belgien (siden 2002), Grækenland, Portugal og Nederlandene. Andre lande klarer sig uden nogen form for certificering og anmoder blot om dokumentation for gode kvalifikationer i form af f.eks. referencer eller eksamensbeviser. Frivillig certificering er et kompromis, som for nylig blev introduceret i Tyskland.

Drøftelserne om certificering som et værktøj til at sikre et højt kvalitetsniveau er endnu ikke afsluttet. Der skal tages højde for, at certificeringer kun hjælper med at analysere strukturerne. De kan ikke bruges som et grundlag for evaluering af processernes og resultaternes kvalitet.

I alle tilfælde bør det bemærkes, at certificering af beskyttelses- og forebyggelsestjenester også kan bidrage til at sikre den frie bevægelighed for personer og tjenester i den henseende.

For at opsummere:

- Ikke alle virksomheder i Europa har i øjeblikket adgang til beskyttelses- og forebyggelsestjenester. Problemerne er særligt udtalte i de små og mellemstore virksomheder over alt i Europa. Derudover er der især i de sydeuropæiske lande og i Irland et meget stort antal virksomheder, der ikke tilbydes nogen form for forebyggelsestjenester.

- Der er betydelige vanskeligheder, fordi antallet af leverandører af forebyggelsestjenester er alt for lille til at opfylde behovet i visse lande som f.eks. Grækenland og Portugal, navnlig med hensyn til arbejdsmedicin.

- Praktisk talt alle medlemsstater har problemer med kvaliteten af de eksterne tjenester. En af hovedårsagerne hertil er virksomhedernes tilbøjelighed til at forsøge at indkøbe disse tjenester så billigt som muligt. De tillægger ikke kvaliteten af tjenesterne nogen værdi.

- De eksisterende beskyttelses- og forebyggelsestjenester har tilsyneladende begrænset kapacitet til at håndtere de arbejdsrelaterede risici ud fra en holistisk tilgang (tværfaglige tjenester).

- Det er øjensynligt nødvendigt at styrke foranstaltningerne til sikring af kvaliteten af de eksterne leverandører af tjenester. I den forbindelse kunne arbejdstilsynet spille en væsentlig rolle.

4.5. Underretning, høring, medbestemmelse og uddannelse

Arbejdstagernes underretning, høring, medbestemmelse og uddannelse er en af hjørnestenene i den forebyggelsespolitik, der er fastlagt ved EU's arbejdsmiljølovgivning. De omhandlede direktiver indeholder detaljerede bestemmelser vedrørende underretning, høring og uddannelse. I den forbindelse bør den afgørende rolle, som uddannelse bør spille med henblik på at oplyse alle om arbejdsmiljø, fremhæves.

På informationsområdet er der indtil videre kun indsamlet ganske få data. Enkelte eksempler kan dog beskrives her:

- I Finland anfører arbejdstagerorganisationerne og de håndhævende myndigheder, at der er betydelige forskelle mellem virksomhederne, og de klager over problemer med informationen af arbejdstagerne. Der er også mangler med hensyn til arbejdsplader med arbejdstagere fra forskellige virksomheder. Synspunkterne vedrørende kvaliteten af instruktionen og undervisningen af arbejdstagerne er modstridende. Mens arbejdsgiverne og de politiske forvaltninger mener, at det opnåede niveau er acceptabelt, mener fagforeningerne og de håndhævende myndigheder det modsatte.

- Tre fjerdedele af virksomhederne i Det Forenede Kongerige anførte, at de efter gennemførelsen af de nye bestemmelser havde informeret arbejdstagerne langt mere, og halvdelen af virksomhederne gennemfører videreuddannelsesprogrammer. Med hensyn til de fem første særdirektiver var kravet om informationer størst i forbindelse med bestemmelserne om brugen af personlige værnemidler og håndteringen af byrder. Under 20 % af virksomhederne har indberettet problemer med information og kvalifikationer. Disse er først og fremmest problemer i forbindelse med tidsfristerne for indsamling af materiale og de organisatoriske strukturer for viderebringelsen af informationer.

- Italien og Portugal rapporterede, at der var betydelige mangler i forbindelse med information og instruktion af arbejdstagerne, herunder en mangel på tilstrækkelig opfyldelse af de grundlæggende krav.

Det er vanskeligt at indsamle data, som kan bruges til at drage konklusioner om informationsniveauet, blandt arbejdsgivere eller de personer, der er ansvarlige for gennemførelsen af arbejdsmiljølovgivningen, og dette er i endnu højere grad tilfældet for indsamling af data fra arbejdstagerne. Kun få medlemsstater har relevante data om dette emne. Disse kan opsummeres til følgende:

- I Nordrhein-Westfalen i Tyskland kunne kun en tredjedel af arbejdstagerne give et positivt svar, da de blev spurgt om, der var blevet gennemført en risikovurdering på deres arbejdsplads. Omkring en tredjedel gav et negativt svar, og næsten en tredjedel kunne slet ikke besvare spørgsmålet. Det kan antages, at sidstnævnte gruppe slet ikke har kendskab til arbejdstagernes rettigheder og forpligtelser i henhold til arbejdsmiljølovgivningen. En fjerdedel af de tyske arbejdslæger kunne slet ikke fremkomme med oplysninger i denne forbindelse.

- I Spanien anførte 90 % af arbejdsgiverne i interviews gennemført i 1999, at de ikke havde informeret deres ansatte. En spansk undersøgelse fra 1999 bekræftede, at kun 11 % af arbejdsgiverne havde informeret eller instrueret deres ansatte.

- Underretning og undervisning af arbejdstagere udpeges også som et problem i de virksomhedsmæssige casestudier, der er gennemført. Finske virksomhedsmæssige casestudier viser, at arbejdstagerne kun havde udvist ringe interesse for at blive informeret og instrueret, da de ikke var klar over de umiddelbare incitamenter eller fordele.

Forpligtelsen til at informere arbejdstagerne omfatter også ansatte fra andre virksomheder, der arbejder i de samme lokaler eller det samme sted. Den praktiske gennemførelse af denne bestemmelse halter langt bag efter gennemsnittet af de øvrige kategorier af arbejdsgivernes forpligtelser. Problemet forekommer i praktisk talt alle erhvervssektorer, i alle medlemsstater og i alle de forskellige virksomhedstyper af forskellige størrelser og er særlig udtalt for midlertidigt ansatte.

I de fleste tilfælde benyttes midlertidigt ansatte til mindre kvalificerede job med tunge fysiske byrder. Da disse midlertidigt ansatte hyppigt skifter job fra en virksomhed til en anden, har de ikke kendskab til de potentielle risici og processerne i virksomheden.

Mange arbejdsgivere mener ikke, det er nødvendigt, eller de glemmer at informere og uddanne de midlertidigt ansatte. Det faktum, at disse arbejdstagere kun arbejder for virksomheden i en kort tidsperiode, den indsats, der skal ydes for at informere disse arbejdstagere, eller devisen om, at "det plejer at gå godt", er kun en del af forklaringen på mange arbejdsgiveres modvilje mod at iværksætte de nødvendige foranstaltninger på dette område.

Med hensyn til arbejdstagernes medbestemmelse har de generelt tilfredsstillende medbestemmelse i virksomhederne på et overordnet plan.

Bedre muligheder for medbestemmelse til arbejdstagerne blev sikret ved rammedirektivet, som gør arbejdstagerne til en ligestillet aktør i forebyggelsesstrategien og forpligter denne til at samarbejde med arbejdsgiveren om den løbende forbedring af arbejdsmiljøet. Mulighederne for de institutioner, der repræsenterer arbejdstagerne, for at deltage er blevet væsentligt forbedret i mange medlemsstater. Det gælder også for lande, hvor arbejdstagernes deltagelse traditionelt har været prioriteret højt, f.eks. Tyskland og Nederlandene.

Med hensyn til samarbejdsudvalg viser empiriske undersøgelser og interviews endvidere, at de kun udnytter disse nye muligheder med en vis modvilje.

Årsagerne til arbejdstagernes manglende deltagelse er meget forskelligartede og kan opsummeres til følgende:

- Der er generel mangel på viden om de nye medbestemmelsesrettigheder.

- Der fokuseres på praktiske løsninger og den daglige drift. De personer, der er ansvarlige for repræsentationen af arbejdstagernes interesser i virksomheder, er meget pragmatiske og er ikke i stand til at benytte en holistisk tilgang. I stedet fokuserer de kun på iøjnefaldende problemer.

- Yderligere aktiviteter opfattes som tidskrævende, og man frygter, at den administrative byrde vil blive større.

- Uddelegeringen af ansvaret til arbejdstagernes repræsentanter og/eller arbejdsmiljøudvalg. Det mindsker de enkelte arbejdstageres vilje til at interessere sig for arbejdsmiljø og selv påtage sig et ansvar.

- Manglende balance mellem ekspertise og generel viden: medlemmerne af samarbejdsudvalgene skal normalt yde en væsentlig indsats for at opnå den nødvendige ekspertise og viden for at indhente arbejdsgiverne eller de arbejdsmiljøspecialister, der arbejder for virksomheden. Generelt er arbejdstagere og deres arbejdsmiljørepræsentanter ikke forberedt på at drøfte dette emne med arbejdsgiveren.

- Arbejdstagernes manglende interesse for spørgsmål vedrørende deres egen sikkerhed.

Særlig opmærksomhed bør rettes mod de institutioner, der specifikt er ansvarlige for sundhed og sikkerhed på arbejdspladsen. Det kan f.eks. være udvalg, som ud over arbejdstagere består af arbejdsgiverrepræsentanter eller personer, der er ansvarlige for sundheden og sikkerheden på arbejdspladsen, eller institutioner, hvori kun arbejdstagerne er repræsenteret. Kendskabet til aktiviteterne i disse organisationer er meget begrænset i alle EU-landene. Franske eksperter anslår, at kun en femtedel af de nuværende arbejdsmiljøudvalg yder en effektiv forebyggende indsats.

I medlemsstater med en klart defineret medbestemmelseskultur er der konstateret en negativ tendens i forbindelse med den institutionaliserede repræsentation af interesser. Jo tydeligere definerede ansættelsesforhold og jo flere institutioner og udvalg, der arbejder med sundhed og sikkerhed på arbejdspladsen, jo mindre sandsynligt er det, at arbejdstagerne selv deltager aktivt i fastlæggelsen af forebyggelsespolitikken i virksomheden.

Hvad angår undervisning, betragtes uddannelses- og undervisningsniveauerne i de store virksomheder generelt som tilstrækkelige. Der er dog generelt mangel på uddannelse og undervisning af arbejdstagere, sikkerhedsrepræsentanter og arbejdsgivere i styringen af sundheds- og sikkerhedsrisici i små og mellemstore virksomheder. Denne situation forringer mulighederne for en effektiv anvendelse af arbejdsmiljølovgivningen.

4.6. Tilrettelæggelse og ledelse af arbejdsmiljøet

Sundhed og sikkerhed på arbejdspladsen er en vedvarende og kompleks forpligtelse, der kræver en gennemsigtig og systematisk tilgang.

Stadig mere komplekse arbejdsprocesser og forandringer i arbejdsvilkårene med deraf følgende nye eller anderledes former for risici nødvendiggør en ny, omfattende tilgang til sundhed og sikkerhed på arbejdspladsen. Der er behov for intelligente og metodiske løsninger, der gør det muligt for arbejdsgiveren at tage hensyn til arbejdsmiljøprincipper på alle operationelle niveauer og for alle aktiviteter og udmønte dem i passende foranstaltninger. Sådanne foranstaltninger må spille en stadig vigtigere rolle, når det gælder om at forme arbejdsvilkår, optimere processer og procedurer og øve indflydelse på holdninger, således at man kan undgå arbejdsrelaterede sundhedsrisici og yderligere udvikle sundheden i organisationer.

Arbejdsmiljøledelse skal være en integreret del af den overordnede ledelse af virksomheden.

I mange tilfælde udtaler virksomhederne, at den manglende arbejdsmiljøledelse skyldes gennemførelsesomkostningerne. Men lovgiveren krævede ikke avancerede ledelsessystemer, men opfordrede blot virksomhederne til også at anvende grundlæggende ledelsesprincipper på arbejdsmiljøområdet.

I Tyskland iværksatte man f.eks. en kampagne i tekstilindustrien for at hjælpe virksomhederne med at integrere arbejdsmiljø i deres overordnede ledelse. Ved afslutningen af kampagnen havde fire femtedele af virksomhederne fuldstændigt integreret arbejdsmiljø i deres driftsstyringsprocesser. I gennemsnit er det kun tilfældet for ca. en tredjedel af virksomhederne.

Med undtagelse af de store virksomheder er der mangel på effektiv tilrettelæggelse og ledelse af arbejdsmiljøet, hvor det opfattes som en integreret del af hele organisationen. Denne situation udgør en betydelig hindring for en tilstrækkelig gennemførelse af arbejdsmiljølovgivningen.

4.7. Håndhævelse

I henhold til artikel 4 i rammedirektiv 89/391/EØF træffer medlemsstaterne de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at arbejdsgiverne, arbejdstagerne og arbejdstagernes repræsentanter bliver omfattet af de retsforskrifter, som er påkrævet for iværksættelsen af dette direktiv, og skal navnlig påse, at der sikres fyldestgørende kontrol og tilsyn. Effektiv og ensartet håndhævelse i alle medlemsstater er derfor afgørende, ikke kun for at opfylde forpligtelserne, jf. rammedirektivets artikel 4, men også for at sikre, at direktivernes bestemmelser finder ensartet anvendelse og sikrer alle arbejdstagere i hele EU samme niveau af beskyttelse. Det er derfor vigtigt at analysere medlemsstaternes håndhævelse og indvirkningen af den nye EU-lovgivning i forhold til arbejdstilsynene og effektiviteten af håndhævelsesindsatsen.

Arbejdstilsynene er det primære organ til håndhævelse af sundhed og sikkerhed på arbejdspladsen. Desuden findes der andre specialiserede tilsynsorganer, som er ansvarlige for særlige erhvervssektorer, eller hvis indsats også påvirker gennemførelsen af arbejdsmiljølovgivningen (mineinspektorater, atominspektorater, søfartsinspektorater, overvågning af markedet for arbejdsudstyr osv.).

Almindeligt anvendte indikatorer til måling af håndhævelsen omfatter antallet af tilsynsførende på arbejdsmiljøområdet i hver medlemsstat og antallet af gennemførte kontrolbesøg hvert år. I EU gennemfører ca. 12 000 tilsynsførende hvert år 1 400 000 kontrolbesøg. De tilgængelige data om tilsynsindsatsen og dækningen af den erhvervsaktive befolkning (tilsynsførende/den erhvervsaktive befolkning) varierer markant fra land til land afhængigt af den socioøkonomiske struktur og de forskellige former for håndhævelsessystemer. Den relative betydning af særlige erhvervssektorer og de særlige risici i disse sektorer har fået de fleste lande til at oprette specialiserede tilsynsorganer (mineinspektorater, atominspektorater, søfartsinspektorater osv.), som håndhæver forskellige aspekter af EU's arbejdsmiljølovgivning.

De almene tilsyn vedrører dog ikke kun arbejdsmiljølovgivningen, men også andre aspekter af arbejds- og sociallovgivningen. Ofte er flere tilsynsorganer ansvarlige for håndhævelsen af forskellige bestemmelser i den samme nationale lov. Det er derfor særligt vanskeligt at differentiere den effektive håndhævelsesindsats i forbindelse med sundhed og sikkerhed på arbejdspladsen i de forskellige medlemsstater.

Ikrafttrædelsen af EU's nye arbejdsmiljølovgivning medførte tilsyneladende ikke en stigning i de forskellige medlemsstaters tilsynsindsats. Som følge deraf rapporteres der om en kronisk mangel på ressourcer i arbejdstilsynene til at dække alle aspekter af den nye lovgivning, især med hensyn til de små og mellemstore virksomheder.

Som en konstruktiv reaktion på de utilstrækkelige ressourcer har arbejdstilsynene indført nyskabende tilgange til gennemførelsen af tilsyn. De planlægger f.eks. tilsynene efter niveauet af risiko og tager virksomhedernes vilje og evne til at gennemføre forskrifterne i betragtning. I nogle tilfælde har man indført en skarp adskillelse mellem tilsynsfunktionen og informations- og rådgivningsfunktionen, og der er oprettet separate institutioner og ansvarsområder for disse funktioner.

Medlemsstaterne rapporterer om investeringen i uddannelsen af de tilsynsførende, så de kan håndtere den tværfaglige tilgang til forebyggelse, der kræves i EU's arbejdsmiljølovgivning, og som er nødvendig for at kontrollere risiciene i forbindelse med ny teknologi eller nye former for tilrettelæggelse af arbejdet.

I den sammenhæng er det vigtigt at være opmærksom på den udvikling, der er konstateret i de to traditionelle former for arbejdstilsyn, nemlig almene tilsyn, der arbejder med alle aspekter af arbejdsretten, og specialiserede tilsyn, der udelukkende håndhæver arbejdsmiljølovgivningen.

Behovet for at kontrollere gennemførelsen af forebyggelsesplaner baseret på risikovurderinger, som ikke kun omfatter teknologiske risici (f.eks. risici i forbindelse med arbejdsudstyr), men også andre risici, som skyldes ansættelsesforhold eller arbejdets tilrettelæggelse, har bevirket, at de specialiserede tilsyn nu i højere grad interesserer sig for kontrol af risici i forbindelse med arbejdets tilrettelæggelse, mens de almene tilsyn har intensiveret deres overvågning af de teknologiske risici. Det har på sin side skabt et behov for at udvide de tilsynsførendes kompetencer og har påvirket rekrutteringen af, uddannelsesniveauerne for og uddannelsen af de tilsynsførende.

Det er vanskeligt matematisk at opgøre effektiviteten af tilsynenes indsats med hensyn til deres bidrag til mindskelsen af antallet af arbejdsulykker og erhvervssygdomme. Kun virkningen af konkrete aktioner som f.eks. kontrolkampagner eller særlige programmer giver et indtryk af effektiviteten, selv om det også i de tilfælde er vanskeligt at differentiere virkningerne af oplysningskampagnerne fra virkningerne af de påbud om forbedringer, som tilsynene har udsendt, eller de sanktioner, de har pålagt.

Det er derfor vigtigt, at der på europæisk plan fastlægges en passende metode samt kriterier og indikatorer for målingen af arbejdstilsynenes effektivitet. Det vil også give et fingerpeg om de mest effektive metoder og midler, der skal anvendes, og vil kunne begrunde behovet for at tildele yderligere ressourcer til arbejdstilsynene. Resultaterne af det arbejde, der er iværksat på dette område af SLIC (Senior Labour Inspectorates Committee), er af særlig betydning.

Arbejdstilsynenes effektivitet skal måles, ikke kun ud fra kvantiteten og kvaliteten af tilsyn, men også ud fra deres indvirkning på forøgelsen af de forskellige aktørers viden, de opnåede holdningsændringer og organiseringen af virksomhederne med henblik på forbedring af arbejdsmiljøet. Det er især vigtigt, at arbejdstagernes og deres repræsentanters ret til at indgive klager til den håndhævende myndighed og arbejdstagerrepræsentanternes mulighed for at bidrage med deres observationer under tilsynene gennemføres fuldt ud.

Den udførte analyse viser, at de europæiske arbejdstilsyn aktivt bidrager til mindskelsen af fravær som følge af arbejdsulykker og erhvervssygdomme og til ændringen i adfærd blandt de forskellige aktører i forbindelse med forebyggelse på arbejdspladsen.

Forskellige klager modtaget af Kommissionen tyder på, at der stadig er behov for at forbedre kontrolindsatsen over for de små og mellemstore virksomheder og over for højrisikosektorer og for at forøge den afskrækkende virkning af forbedringspåbud og sanktioner. I den forbindelse tilrådes det, at forholdet mellem foreslåede, pålagte og bekræftede sanktioner analyseres, og at årsagerne til betydelige misforhold undersøges.

Et tættere samarbejde mellem arbejdstilsynene og de retlige myndigheder vil kunne bidrage til at sænke andelen af mislykkede sager eller fremme anvendelsen af sanktioner i tværnationale sager.

Koordineringen mellem de forskellige myndigheder, der er ansvarlige for de forskellige tilsyn på nationalt niveau, og medlemsstaternes arbejdstilsyn skal styrkes med henblik på at sikre minimumsstandarder for tilsyn i hele EU. De fælles principper for tilsynet med sundhed og sikkerhed på arbejdspladsen, som er fastlagt af SLIC, bør være udgangspunktet i arbejdet for at opnå en effektiv og ensartet gennemførelse af EU's arbejdsmiljølovgivning og for at undgå konkurrencemæssige fordele til bestemte virksomheder.

4.8. To konkrete sager

Den praktiske gennemførelse af rammedirektiv 89/391 og de fem første særdirektiver 89/654, 89/655, 89/656, 90/269 og 90/270 i de små og mellemstore virksomheder og i den offentlige sektor fortjener særlig opmærksomhed.

EU's direktiver vedrørende sundhed og sikkerhed på arbejdspladsen gælder for de små og mellemstore virksomheder, og deres særlige behov blev taget i betragtning med henblik på at fremme anvendelsen og undgå administrative byrder.

Også den offentlige sektor er udtrykkeligt omfattet af anvendelsesområdet for de pågældende direktiver. Det var en fornyelse med vidtrækkende konsekvenser for de berørte arbejdstagere og for de nationale administrationer.

4.8.1. Små og mellemstore virksomheder

I løbet af de sidste ti år er den gennemsnitlige virksomhedsstørrelse i EU faldet, idet 90 % af virksomhederne i dag har under 20 ansatte. Ikke kun er antallet af små og mellemstore virksomheder stigende, der er også en stor udskiftning i disse virksomheder, og hvad der må betegnes som deraf følgende ustabile arbejdsvilkår.

De fleste af disse mindre virksomheder har også en uformel organisationsstruktur. Ofte leder ejeren/lederen af firmaet alle aspekter af virksomheden og skal tage sig af salg, markedsføring, økonomi, produktion, personale, lagerstyring osv., samtidig med at han/hun også er ansvarlig for sundheden og sikkerheden på arbejdspladsen. Arbejdsmiljø betragtes ofte som en stor ekstraudgift og ikke som en integreret del af god virksomhedsledelse.

En nøgle til at mindske antallet af ulykker i disse mindre virksomheder er derfor at udsende alle de nødvendige oplysninger til lederne af disse virksomheder og overbevise dem om, at arbejdsmiljøledelse skal indgå som en integreret del af ledelsen af deres virksomhed.

I modsætning til større virksomheder er mange af de mindre virksomheder ikke så gamle og har ikke oplevet ulykker. Men når der sker ulykker i meget små virksomheder, involverer de ofte en medarbejder, der også er en ven eller slægtning og i betragtning af virksomhedens størrelse en nøglemedarbejder. Ulykker kan have alvorlige konsekvenser for virksomheden og kan endda tvinge den til at lukke.

En brancheopdelt sammenligning af små virksomheder med større virksomheder i samme branche viste, at risikoniveauerne var lige høje. Den udførte analyse viste, at risiciene i højere grad var afhængig af aktivitetstype end af virksomhedsstørrelse. Det betyder med andre ord, at størrelsen af en virksomhed er uden betydning for de iboende risici.

Det er dokumenteret, at der er betydelige mangler i overholdelsen af de væsentligste dele af EU's arbejdsmiljølovgivning i de små og mellemstore virksomheder, især med hensyn til risikovurdering, arbejdstagernes medbestemmelse og uddannelse, og i de traditionelle højrisikosektorer, landbrug samt byggeri og anlæg.

Hovedårsagerne til disse lave niveauer af overholdelse tilskrives:

- manglen på specifik og forståelig information og vejledning

- ringe evne og færdigheder til at udføre arbejdsmiljøledelse

- mangel på ressourcer til at sikre tilstrækkelig grundlæggende uddannelse af personale og ledelse

- vanskelig adgang til specifik og specialiseret kompetent teknisk assistance.

Forespurgt herom bekræftede de små og mellemstore virksomheder disse synspunkter. De tilføjede desuden følgende bemærkninger:

- den nuværende arbejdsmiljølovgivning var baseret på, at alle virksomheder havde samme ledelsesstruktur som de store virksomheder

- arbejdsmiljø bør omfatte alle arbejdspladser og alle, der arbejder (dvs. der bør ikke gives dispensation på grund af lille størrelse)

- ledelsesfærdighederne (hvori arbejdsmiljøledelse indgår) skal forbedres

- al undervisning skal ske lokalt

- uddannelse og rådgivning skal ydes af mennesker, der kender branchen, og ikke af skrivebordseksperter

- formidlere, f.eks. brancheorganisationer, banker, forsikringsselskaber osv., bør spille en vigtig rolle i forbindelse med leveringen af information og assistance

- der er ikke mangel på informationer - der mangler kun lettilgængelig, branchespecifik, målrettet og jargonfri information.

Niveauet af information og viden blandt arbejdsgiverne er afgørende for gennemførelsen af de nye nationale bestemmelser til gennemførelse af EU-direktiverne. Empiriske undersøgelser og casestudier har vist, at anvendelsesniveauet er ekstremt lavt blandt de små og mellemstore virksomheder. I de fleste medlemsstater er der ingen problemer med tilgængeligheden af information. Problemet ligger i stedet i arbejdsgivernes evne til at forstå de leverede informationer. Ofte er materialet rettet mod de små og mellemstore virksomheder præget af et højt abstraktionsniveau og er derfor uforståeligt for arbejdsgiverne i de små og mellemstore virksomheder.

I henhold til de nationale rapporter udarbejdet af medlemsstaterne har en af de mest almindelige foranstaltninger i medlemsstaterne i forbindelse med de små og mellemstore virksomheder været at udsende mere specifikke og forståelige informationer med henblik på at fremme gennemførelsen af bestemmelserne. Nogle medlemsstater [29] har desuden afskaffet visse administrative formaliteter eller slækket på bestemte forpligtelser for virksomheder med meget få ansatte, uden at det har forringet beskyttelsen af arbejdstagerne.

[29] Det Forenede Kongerige, Østrig, Grækenland og Portugal.

Samtidig har flere nationale rapporter understreget de små og mellemstore virksomheders økonomiske problemer i forbindelse med tilpasningen af det eksisterende arbejdsudstyr til kravene i direktiv 89/655 eller udskiftningen heraf for at opfylde de væsentligste sikkerhedskrav i direktivet for det indre marked (tidligere direktiv 89/392, nu direktiv 98/37).

Nogle medlemsstater har derfor iværksat specifikke foranstaltninger for at mildne eller mindske de økonomiske omkostninger ved gennemførelsen af disse direktiver. Tyskland har udviklet programmer for modernisering af gamle maskiner, og Frankrig og Belgien fremlægger investeringsplaner og yder lån til indkøb af nye maskiner. Nogle medlemsstater rapporterer også om informationsmæssige og økonomiske vanskeligheder i håndværkssektoren, hvor den industrielle sektor har iværksat et initiativ [30] til udarbejdelse af fælles planer.

[30] Frankrig.

I Kommissionens meddelelse om en ny fællesskabsstrategi for sundhed og sikkerhed på arbejdspladsen 2002-2006 [31] anbefales en kombination af instrumenter, der kan bidrage til at sikre høje niveauer af overholdelse af arbejdsmiljølovgivningen i de små og mellemstore virksomheder:

[31] KOM(2002) 118.

- udbredelse af god praksis på lokalt plan

- uddannelse af ledere og arbejdstagere

- udvikling af enkle værktøjer til fremme af risikovurdering

- levering af information og vejledning, der er nem at følge, nem at få fat på og skrevet på et lettilgængeligt sprog

- øget åbenhed og adgang til rådgivning

- adgang til eksterne beskyttelses- og forebyggelsestjenester af høj kvalitet og til en rimelig pris

- brug af tilsynsførende som "forandringsagenter" med henblik på at fremme bedre overholdelse i de små og mellemstore virksomheder, først gennem uddannelse, overtalelse og opmuntring og derefter om nødvendigt gennem øget håndhævelse.

4.8.2. Den offentlige sektor

Medtagelsen af den offentlige sektor i anvendelsesområdet for arbejdsmiljølovgivningen er noget nyt i de fleste medlemsstater.

Trods vanskeligheder i nogle medlemsstater (især inden for militæret) [32], som Kommissionen stadig arbejder med, er EU's arbejdsmiljølovgivning generelt blevet korrekt gennemført i den offentlige sektor. Der er dog problemer med niveauet af gennemførelse af regler, som viser sig at være fejlagtige.

[32] F.eks. Spanien.

Den almindelige opfattelse i den offentlige forvaltning af, at risikoniveauerne er ubetydelige sammenlignet med de samme niveauer i industrien, kombineret med en særdeles hierarkisk arbejdsorganisation, hvor princippet om arbejdsgiverens ansvar ikke står klart, har skabt en paradoksal situation, hvor medlemsstaterne i deres egne forvaltninger ikke anvender de bestemmelser, de har tilsluttet sig og vedtaget af hensyn til arbejdstagernes sundhed og sikkerhed på arbejdspladsen. Det gælder også for de europæiske institutioner og deres tjenestegrene.

Men de risici, der er omhandlet i rammedirektiv 89/391 og de fem første særdirektiver 89/654, 89/655, 89/656, 90/269 og 90/270, forefindes på samme niveau i den offentlige sektor som i den private sektor. Risici i forbindelse med ergonomi, forholdene på arbejdspladsen, håndtering af byrder, brug af skærmterminaler og organisatoriske forhold, herunder psykosociale risici, kan uden tvivl observeres mange steder i den offentlige sektor. De klager, som Kommissionen har modtaget fra arbejdstagere i den offentlige sektor, bekræfter de dårlige arbejdsvilkår med hensyn til disse risici og det ringe gennemførelsesniveau.

Den offentlige sektor i de fleste medlemsstater er præget af en mangel på sikkerhedskultur, bevidsthed og motivation af arbejdstagere og deres overordnede omkring en forbedring af arbejdsmiljøforholdene. Tilgængeligheden af tilstrækkelige ressourcer til gennemførelse af bestemmelserne i arbejdsmiljølovgivningen forringes ofte af begrænsningerne i de nationale budgetter.

Det er sjældent at finde nationale administrationer, der udfører risikovurderinger, har indført forebyggelsestjenester eller gennemfører systematiske ordninger for undervisning, information og deltagelse af arbejdstagerne i indsatsen vedrørende sundhed og sikkerhed på arbejdspladsen.

Håndhævelsen af arbejdsmiljølovgivningen i den offentlige sektor er yderligere et problem med hensyn til kontrollen af overholdelsen af lovgivningen. I de fleste medlemsstater er arbejdstilsynet enten ikke kompetent til at håndhæve arbejdsmiljølovgivningen i den offentlige forvaltning, hvor denne funktion udføres af en intern tjeneste, der ikke er hierarkisk uafhængig, eller dets håndhævelsesbeføjelser mindskes af vanskelighederne med at gøre de udstedte forbedringspåbud eller sanktioner gældende.

Andelen af arbejdstagere i centraladministrationen, det faktum, at tjenestemænd traditionelt forbliver i den offentlige sektor i hele deres karriere og derfor udsættes for de samme risici, betydningen af deres arbejdsforhold og arbejdspladser (skoler, hospitaler, offentlige tjenesteydelser) for andre menneskers sundhed og sikkerhed og den offentlige sektors moralske forpligtelse til at vise et godt eksempel, retfærdiggør, at medlemsstaterne forøger indsatsen for at forbedre niveauet for overholdelse af arbejdsmiljøstandarderne.

5. Vurdering af effektivitet

I henhold til de nationale rapporter er de fleste af medlemsstaterne [33] af den opfattelse, at der ikke er gået tilstrækkelig lang tid, til at der kan foretages en korrekt og udførlig vurdering af effektiviteten. Selv om næsten alle medlemsstaterne kan konstatere en positiv indvirkning [34], foreligger der endnu ingen data eller statistiske resultater, der direkte kan påvise direktivets praktiske indvirkning. Resultatet af evalueringen, dvs. at lovgivningen har bidraget til at forbedre sikkerheden på arbejdspladserne, støttes dog af generelle statistiske data om arbejdsmiljø.

[33] Tyskland, Belgien, Danmark, Det Forenede Kongerige, Irland osv.

[34] Særlige konsekvenser i Grækenland.

5.1. Indvirkning på arbejdsulykker og erhvervssygdomme

De seneste tal [35] om arbejdsulykker, der foreligger, er for år 2000 [36]. I henhold til disse oplysninger er antallet af ulykker pr. 100 000 arbejdstagere (ulykkesfrekvens) sammenlignet med 1994 faldet fra 4 539 til ca. 4 016. [37]

[35] Det skal bemærkes, at oplysningerne ikke er fuldstændigt sammenlignelige, fordi kriterierne for indsamling af data ikke er helt forenelige, og fordi det faktiske omfang af problemet undervurderes i de frivillige systemer til registrering af arbejdsulykker.

[36] ESAW- europæiske arbejdsulykkesstatistikker. For erhvervssygdomme har Eurostat udviklet EODS (europæiske statistikker over erhvervssygdomme).

[37] Personberegninger baseret på de (foreløbige) data fra Eurostats NewCronos-database.

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

Med hensyn til frekvensen af arbejdsulykker med dødelig udgang er der sket en klar forbedring på europæisk niveau i perioden 1994-2000. Frekvensen af dødsulykker er faldet konstant siden 1994 og er faldet med i alt 25 %. De absolutte tal faldt også i samme periode fra 6 423 til 5 237.

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

Men i sektorer, hvor kvinder repræsenterer en stor del af de ansatte, steg antallet af ulykker, om end ganske lidt. Det gælder tekstil- og beklædningsindustrien, handel og reparationer, hotel- og restaurationsbranchen samt finans- og handelssektoren.

En anden informationskilde, som denne gang leverer subjektive data (arbejdstagernes og arbejdsgivernes opfattelse) om udviklingen inden for arbejdsvilkår, er arbejdsstyrkeundersøgelsen fra 1999 og de undersøgelser, der er udført af Det Europæiske Institut til Forbedring af Leve- og Arbejdsvilkårene.

I modsætning til de statistiske data, som viser et konstant fald i antallet og omfanget af arbejdsulykker, føler den erhvervsaktive befolkning ikke, at arbejdsforholdene generelt er blevet forbedret. De vigtigste resultater af undersøgelserne er følgende:

Flere og flere arbejdstagere lider angiveligt af rygproblemer, selv om direktiv 90/269 om manuel håndtering af byrder og direktiv 90/270 om arbejde ved skærmterminaler burde have haft en forebyggende effekt. Det rapporteres også, at det antal arbejdstagere, der manuelt skal håndtere tunge byrder, er steget. Det er tilsyneladende i strid med en effektiv anvendelse af direktiv 90/269, som ville sikre et fald i antallet af berørte arbejdstagere. I alle tilfælde finder medlemsstaterne stadig, at den manuelle håndtering af byrder er et alvorligt problem. [38]

[38] Det Europæiske Arbejdsmiljøagentur: Arbejdsmiljøsituationen i Den Europæiske Union - Pilotundersøgelse, sammenfattende rapport, s. 29 (Luxembourg 2000).

Dette kan være et tegn på, at direktiv 90/269 og direktiv 90/270 ikke gennemføres fuldt ud. Det er dog ikke definitivt muligt at kvantificere, hvorvidt stigningen i rygproblemer skyldes forkert gennemførelse af lovgivningen eller skyldes ikke-arbejdsrelaterede aktiviteter eller risici, som ikke er omhandlet i disse direktiver. I alle tilfælde bør arbejdstagernes klager undersøges nærmere med henblik på at kortlægge de reelle årsager.

Et andet særdeles alvorligt problem er monotont arbejde, hvilket bekræftes af medlemsstaterne og Det Europæiske Arbejdsmiljøagentur [39]. Antallet af sygdomme forårsaget af denne type arbejde er steget, selv om forbedret planlægning og tilrettelæggelse af arbejdet i mange tilfælde kunne bidrage til at undgå disse problemer.

[39] Ibid., s. 30.

Tilrettelæggelsen af arbejdsprocesser er tilsyneladende ikke i overensstemmelse med kravene om væsentligt at reducere antallet af arbejdstagere, der lider under ugunstige arbejdsvilkår. I forhold til for fem eller ti år siden er flere arbejdstagere tilsyneladende i dag udsat for særlige former for belastning, f.eks. smertefulde eller trættende arbejdsstillinger. Især arbejdstagere i atypiske eller ømtålelige ansættelsessituationer lider under sådanne belastninger.

I de nationale rapporter har medlemsstaterne desuden anført, at korrekt gennemførelse af bestemmelserne i direktiv 90/270 bør sikre ergonomisk bedre forhold på disse arbejdspladser. Spørgsmålet om lidelser forårsaget af skærmterminalarbejde er kontroversielt. Nogle medlemsstater [40] finder, at risici i forbindelse med arbejde ved skærmterminaler er af sekundær betydning. De mener, at visse synsproblemer uretfærdigt tilskrives skærmarbejde, og at lidelser, der opstår under dette arbejde (øjentræthed og belastende arbejdsstillinger) nemt kan afhjælpes ved at holde pauser fra skærmarbejdet eller ved at tilpasse arbejdspladsen. Andre medlemsstater anerkender visse symptomer, f.eks. stress, hovedpine, øjenirritation og generel træthed, og andre mere alvorlige problemer med elektromagnetisk stråling, lasere og magnetiske felter i forbindelse med skærmterminaler [41].

[40] Frankrig og Det Forenede Kongerige.

[41] Finland og Nederlandene.

Endelig udtrykker arbejdstagerne, at der stadig er langt igen med hensyn til kontrol og tilrettelæggelse af arbejdet med henblik på at forebygge højt arbejdstempo, monotont arbejde og psykosociale risici. Det antyder, at nogle af de generelle principper om forebyggelse, jf. rammedirektiv 89/391 og de fem første særdirektiver, ikke finder tilstrækkelig anvendelse.

5.2. Omkostninger og fordele i virksomhederne

Virksomheder ved, at ulykker koster penge. Når mennesker kommer til skade, maskiner og anlæg beskadiges, eller produkter går tabt, mister virksomhederne penge. God sundhed og sikkerhed på arbejdspladsen er økonomisk fordelagtig. Der er udviklet modeller til kvantificering af de præcise omkostninger og fordele for virksomhederne. Disse modeller er dog særdeles komplekse og kan ikke umiddelbart anvendes i praksis. Som følge deraf har kun få virksomheder været i stand til at udføre en økonomisk analyse af arbejdsmiljøet.

Medlemsstaterne har i deres nationale rapporter anført, at de på grund af manglen på indikatorer ikke kan foretage en udførlig vurdering, selv om et fald i antallet af arbejdsulykker og arbejdstagernes fravær tydeligvis sænker virksomhedernes omkostninger, hvilket bør resultere i øget produktivitet.

Empiriske undersøgelser har vist, at der stadig er behov for at udvikle økonomiske indikatorer for at opnå mere dybdegående dokumentation af fordelene ved arbejdsmiljø for virksomhederne. Det fremgår også, at fordelene findes i de "bløde" faktorer:

- I Tyskland blev arbejdsgiverne spurgt om deres krav til et moderne arbejdsmiljøsystem: 26 % forventede lavere omkostninger til medarbejdere på sygeorlov, og et tilsvarende højt antal håbede, at det ville sikre uproblematisk drift uden afbrydelser. 25 % forventede forbedret motivation blandt medarbejderne, og 13 % forventede en forbedring i produktionsprocesserne og tjenesteydelserne i virksomhederne. De resterende 10 % havde flere andre forventninger.

- I en undersøgelse gennemført i Nederlandene i 1996 mente 36 % af de adspurgte virksomheder, at investeringer i bedre arbejdsvilkår havde resulteret i en (betydelig) stigning i produktiviteten. I visse industrielle sektorer, f.eks. fødevareindustrien eller forarbejdningsindustrien, var dette tal højere end 40 %. Samtidig anførte 32 % af de adspurgte virksomheder, at forbedringen i arbejdsvilkårene for deres medarbejdere havde resulteret i en (betydelig) indtægtsfremgang.

- Det Forenede Kongerige rapporterede, at kun 15 % af arbejdsgiverne har anført, at de retlige bestemmelser har haft en indvirkning på indikatorerne for omkostninger og fordele. De fleste af arbejdsgiverne har konstateret positive resultater, især med hensyn til motivation af arbejdstagerne. Af arbejdsgivernes subjektive vurdering kan det konkluderes, at fordelene er større end omkostninger med hensyn til bestemmelserne i direktiv 90/269 om manuel håndtering af byrder, direktiv 90/270 arbejde ved skærmterminaler, direktiv 89/655 om brug af arbejdsudstyr under arbejdet og direktiv 89/656 om brug af personlige værnemidler under arbejdet. Med hensyn til bestemmelserne i direktiv 89/654 om arbejdsstedet og de organisatoriske bestemmelser i rammedirektiv 89/391 er omkostninger og fordele næsten lige høje.

Omfattende tab, som f.eks. skyldes storbrand eller eksplosion, eller som koster menneskeliv, er særdeles synlige, og der er foretaget separate omkostningsberegninger for nogle af disse. Der er dog mindre klarhed over arten og omfanget af tab som følge af mere almindelige ulykker, dvs. de ulykker, som kvæster, men ikke dræber mennesker, eller som beskadiger anlæg og afbryder processer. Omkostningerne ved ulykker af denne type er ofte skjult i sygedagpenge og øgede forsikringspræmier eller vedligeholdelsesbudgetter. Få virksomheder har systemer til separat identifikation heraf, og stadig færre kan faktisk isolere og systematisk undersøge omkostningerne ved ulykker.

Casestudier gennemført i Det Forenede Kongerige viser, at forholdet mellem forsikringsudgifter og skjulte omkostninger er 1 til 11 (isbjergeffekten).

Forsikringsudgifter

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

Uforsikrede omkostninger

Ulykkesisbjerget

Skjulte omkostninger ved ulykker

Mange arbejdsgivere mener fejlagtigt, at de er dækket af forsikringer for de fleste af de omkostninger, der opstår i forbindelse med ulykker. I praksis overstiger de uforsikrede omkostninger langt de forsikrede omkostninger.

Der er desuden en række uhåndgribelige omkostninger f.eks. som følge af tab af forretningsimage, kundetilfredshed, medarbejdermoral eller goodwill. Det er vanskeligt eller umuligt økonomisk at kvantificere disse uhåndgribelige omkostninger.

Derfor er det ofte for vanskeligt for arbejdsgiverne korrekt at vurdere fordelene ved mindskelse af antallet af ulykker, når de umiddelbare omkostninger i forbindelse med ulykker sammenlignes med omkostningerne til forebyggelse.

5.3. Generelle økonomiske virkninger

De resultater, der indtil videre er fremlagt af forskerne, er for begrænsede til at understøtte en omfattende analyse af de direkte virkninger af arbejdsmiljøforskrifterne. De omkostninger, der kan påvirkes af ændringer i arbejdsmiljøet, kan analyseres. Det er f.eks. de omkostninger, som arbejdstagerne, arbejdsgiverne eller det offentlige pådrager sig, uanset om de finansieres over skatten eller med bidrag.

I EU anslås omkostningerne til arbejdsulykker og arbejdsrelateret sygdom at udgøre mellem 2,6 og 3,8 % af bruttonationalproduktet (BNP).

- I Tyskland tegner arbejdstagernes fravær fra arbejdet på grund af sygdom sig for et makroøkonomisk produktionstab på 64 mia. EUR (1999). Omfanget af arbejdsrelaterede sygdomme, erhvervssygdomme og arbejdsulykker svarer til ca. en tredjedel af det, nemlig næsten 22 mia. EUR.

- I Portugal beløb de direkte omkostninger til arbejdsulykker sig i 1994 til næsten 274 mio. EUR, og yderligere 30 mio. EUR blev brugt på erhvervssygdomme. Det omfatter dog ikke materialeomkostninger, tab af produktion eller andre omkostninger. Disse tal omfatter desuden kun de registrerede arbejdsulykker.

- I Det Forenede Kongerige beløb omkostningerne for arbejdstagerne sig i 1995-1996 til 5,6 mia. GBP om året svarende til ca. 1,2-1,4 % af det britiske BNP. Ved medregning af de fremtidige omkostninger beløb tallet sig til ca. 7 mia. GBP. Omkostningerne for arbejdsgiverne blev anslået til at udgøre henholdsvis 3,5 mia. GBP og 7,3 mia. GBP. De makroøkonomiske udgifter (inkl. fremtidige udgifter) udgjorde mellem 2,1 % og 2,6 % af BNP.

- De makroøkonomiske udgifter til arbejdsulykker, erhvervssygdomme og arbejdsrelaterede sygdomme er et særdeles vigtigt emne på den politiske dagsorden i Nederlandene. De repræsenterer ca. 2,6 % af det nederlandske BNP om året. Det svarer til 1 250 EUR pr. erhvervsaktiv indbygger i lønnet arbejde.

- I Spanien steg antallet af fraværsdage som følge af arbejdsulykker med 4,7 % om året i perioden 1997-1999. Omkring 20 mio. arbejdsdage gik tabt på grund af arbejdsulykker. Omkostningerne til arbejdsulykker og arbejdsrelaterede sygdomme beløb sig til 2 051 mio. EUR.

I EU gik i alt 158 mio. arbejdsdage tabt i år 2000. Det svarer i gennemsnit til 20 dage pr. ulykke. Ca. 350 000 arbejdstagere var nødt til at skifte job som følge af en ulykke. Næsten 300 000 arbejdstagere lider under forskellige grader af permanent handicap, og 15 000 er helt udelukket fra arbejdsmarkedet [42].

[42] Kilde: Eurostat.

På den anden side anslås det, at det overordnede fald i antallet af arbejdsulykker siden ikrafttrædelsen af EU-lovgivningen har resulteret i besparelser svarende til 25 mio. arbejdsdage. Det viser de økonomiske fordele ved gennemførelsen heraf, selv om de ikke er fuldt ud tilfredsstillende.

5.4. Indvirkning på beskæftigelse og konkurrenceevne

Gennemførelsen af de minimumskrav, der er indeholdt i EU-direktiverne, i hele EU sikrer lige konkurrencevilkår og forhindrer konkurrence baseret på lave standarder for arbejdsvilkår. Der er betydelige forskelle mellem medlemsstaterne med hensyn til de arbejdsmiljømæssige justeringer og investeringer, der skulle foretages, som følge af de særdeles forskellige niveauer af sundhed og sikkerhed på arbejdspladsen inden gennemførelsen af direktiverne.

De positive virkninger af investeringer i arbejdsmiljø bliver ofte håndgribelige efter en vis periode, og derfor skal costbenefitanalyser tage højde for både de kort- og langsigtede dimensioner. Det er derfor på nuværende tidspunkt vanskeligt at drage konklusioner om arbejdsmiljølovgivningens indflydelse på virksomhedernes konkurrenceevne. I de skandinaviske lande er konsekvenserne for virksomhederne meget begrænsede på grund af de allerede etablerede standarder. I modsætning dertil skulle mange virksomheder i det sydlige Europa, især små og mellemstore virksomheder, foretage flere investeringer. Da foranstaltninger til forbedring af arbejdsmiljøet i begyndelsen skaber flere omkostninger end fordele, bliver forholdet mellem kortsigtede omkostninger og langsigtede fordele endnu mere udtalt.

Ikke desto mindre signalerer medlemsstaterne i deres nationale rapporter, at arbejdsmiljøforanstaltninger bidrager til bedre arbejdsvilkår og fremmer produktivitet, konkurrenceevne og beskæftigelse.

Med hensyn til de nye bestemmelsers eventuelle indflydelse på beskæftigelsessituation er det særligt vigtigt at nævne, at de har skabt nye beskæftigelsesmuligheder for arbejdsmiljøeksperter og for leveringen af eksterne forebyggelsestjenester. I de fleste medlemsstater er der faktisk skabt et nyt, hurtigt voksende marked for levering af tjenester inden for information, rådgivning og undervisning.

I f.eks. Nederlandene udgør den samlede omsætning for forebyggelsestjenester 11,7 mia. EUR. Selv om halvdelen af denne omsætning kan tilskrives lægebehandling, som allerede blev ydet, før den nye lovgivning trådte i kraft, beløber nettovirkningen af leveringen af forebyggelsestjenester sig alligevel til ca. 6 mia. EUR. Disse tal viser, at der er et betydeligt potentiale for beskæftigelsen af specialiser inden for arbejdsmiljø og undervisning heri.

Hvad angår virkningen af de enkelte direktiver, er medlemsstater uenige med hensyn til virkningen af direktiv 89/654 i forhold til konkurrenceevnen og beskæftigelsen. Nogle medlemsstater mener, at gennemførelsen har resulteret i en stigning i produktiviteten og parallelt hermed i konkurrenceevnen og beskæftigelsen, mens andre medlemsstater [43] mener, at de nødvendige foranstaltninger til eliminering eller begrænsning af risiciene på arbejdspladsen har haft negative, om end begrænsede, konsekvenser for beskæftigelsen og konkurrenceevnen [44].

[43] Østrig og Belgien.

[44] Der anføres ingen data herom.

Med hensyn til direktiv 89/655 anfører medlemsstaterne, at resultaterne i forhold til produktiviteten og beskæftigelsen har været ganske gunstige, idet moderniseringen af udstyr for at tilpasse det til de nye forskrifter kombineret med renoveringen af det eksisterende udstyr og rationaliserede produktionsprocesser har haft en positiv indvirkning på produktiviteten.

Hvad angår direktiv 89/656, har medlemsstaterne ikke anført en