Særberetning nr. 12/2001

om visse strukturinterventioner til fordel for beskæftigelsen: EFRU-støttens beskæftigelseseffekt og ESF-foranstaltninger mod langtidsledighed, med Kommissionens svar

(artikel 248, stk. 4, andet afsnit, EF)

(2001/C 334/01)

INDHOLDSFORTEGNELSE

>TABELPOSITION>

FORKORTELSESLISTE

EFRU Den Europæiske Fond for Regionaludvikling

EFSR EF-støtteramme

EPD Enhedsprogrammeringsdokument

ERBP Europæiske retningslinjer for beskæftigelsespolitikken

ESF Den Europæiske Socialfond

FDPMI Fonds de développement de la petite et moyenne industrie

FSI Fonds spécial d'implantation (F)

FRB Fælles rapport om beskæftigelsen

LTL Langtidsledighed

MEANS Program for udvikling og fremme af evalueringsmetoder og -redskaber for EF-interventioner

MSIF Merseyside Special Investment Fund (Det Forenede Kongerige)

NHP National handlingsplan

OP Operationelt program

RIME Støtteordning for mikrovirksomheder

RUP Regional udviklingsplan

SMV Små og mellemstore virksomheder

RESUMÉ

I. Øget beskæftigelse er et centralt mål for Den Europæiske Union. Retten har analyseret den rolle, henholdsvis Den Europæiske Socialfond (ESF) og Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU) spiller i den europæiske beskæftigelsesstrategi. Retten har ligeledes undersøgt, om der er taget hensyn til beskæftigelsen ved udarbejdelsen af de nye evalueringsmetoder og iværksættelsen af interventionerne for programmeringsperioden 1994-1999, herunder især den støtte til erhvervsinvesteringer, der medfinansieres af EFRU. Retten har endvidere revideret iværksættelsen af EF-interventionerne til fordel for langtidsledige, som for størstedelens vedkommende medfinansieres af ESF under mål 1 og 3.

II. Retten konstaterede under revisionen manglende sammenhæng mellem beskæftigelsesstrategien og ESF's og EFRU's foranstaltninger:

- Siden indførelsen af den europæiske beskæftigelsesstrategi i 1997 har programmeringen af ESF fulgt samme tidsplan som beslutningsproceduren for beskæftigelsesstrategien.

- Beskæftigelsesstrategien tager først og fremmest sigte på at forebygge arbejdsløshed og tager ikke tilstrækkeligt hensyn til de "helbredende" foranstaltninger, der er nødvendige for at løse problemet med langtidsledige og personer, der har været arbejdsløse i meget lang tid.

- De retningslinjer for beskæftigelsen, der hvert år udarbejdes af Rådet, nævner slet ikke EFRU, selv om dette instrument har en ikke ringe beskæftigelseseffekt. Det samme gælder med visse undtagelser de nationale handlingsplaner (NHP'er) fra medlemsstaterne og de fælles rapporter om beskæftigelsen. At EFRU i modsætning til ESF er udeladt, medfører, at visse synergimuligheder ikke udnyttes.

- Der er konstateret manglende samordning mellem de interventioner, der medfinansieres af EFRU og ESF, hvilket skyldes dels forskelle i forordningerne, de organisatoriske strukturer, støtteansøgnings- og tildelingsprocedurerne og tidsplanen, dels de mange forskellige aktører.

III. De regionale udviklingsplaner (RUP'er), EF-støtterammerne (EFSR'erne), enhedsprogrammeringsdokumenterne (EPD'erne) og de operationelle programmer (OP'erne), der er udarbejdet ud fra meget vage kommissionsinstrukser vedrørende beskæftigelsen, indeholder flere svagheder. Hvad angår mål 1- og 3-dokumenterne, er formuleringen af målene, såvel de generelle som de kvantitative, ofte upræcis, ligesom formuleringen ikke tager hensyn til alle faktorer (nyoprettede/bevarede arbejdspladser, midlertidige arbejdspladser/fuldtidsarbejdspladser, ansættelsens varighed, nøjagtige data vedrørende særlige målgrupper osv.). Med hensyn til mål 2-EPD'erne for 1997-1999 er der noteret en vis forbedring i forhold til den foregående programmeringsperiode. Som en undtagelse er der fastsat specifikke beskæftigelsesmål for de støtteforanstaltninger til fordel for erhvervsinvesteringer, som EFRU finansierer. Men infrastrukturstøtten, støtten til udvikling af det lokale potentiale og støtten til udvikling af menneskelige ressourcer, der lægger beslag på næsten 75 % af de disponible midler, fordeles, uden at der opstilles kvantificerede mål i EFSR'erne/EPD'erne/OP'erne.

IV. Midtvejsevalueringerne har været forbundet med metodeproblemer (anvendelse af uensartede koncepter og uklare definitioner) og praktiske problemer (bl.a. manglende eller upålidelige data). I nogle tilfælde, hvor det havde været hensigtsmæssigt at aggregere resultaterne, var der også problemer med at foretage en sådan aggregering. Navnlig for de langtidslediges vedkommende indeholdt evalueringsrapporterne henstillinger om en mere målrettet indsats. Der er risiko for, at der opstår de samme vanskeligheder i forbindelse med de efterfølgende evalueringer som i forbindelse med midtvejsevalueringerne.

V. I strid med Kommissionens retningslinjer (jf. punkt 31) har omprogrammeringerne af de interventioner, EFRU støtter, kun undtagelsesvis været baseret på analyser af beskæftigelseseffekten.

VI. Det forventes dog, at Kommissionens initiativer siden 1996, herunder den systematiske anvendelse af MEANS-metoden(1), samt indførelsen af de koncepter, der er foreslået i Kommissionens arbejdsdokument for den nye periode 2000-2006, klart vil forbedre situationen.

VII. Hvad angår støtten til erhvervsinvesteringer, har Retten konstateret følgende:

a) Visse meddelelser om støttetildeling indeholder kun vage henvisninger til forpligtelsen til at tage hensyn til beskæftigelsesaspektet, og dette aspekt tildeles ikke nødvendigvis den vægt, det bør have i den proces, der fører frem til medfinansieringsbeslutningen.

b) Til sanktionerne for manglende overholdelse af de beskæftigelsesmæssige betingelser er der knyttet undtagelser, som er meget vagt formuleret og derfor hindrer, at bestemmelserne anvendes konsekvent.

c) Medlemsstaternes indsats og de mekanismer, de anvender for at undgå chance- og fortrængningseffekten med henblik på at øge nettobeskæftigelseseffekten, varierer meget.

d) Selv om de fleste af de bestemmelser, der er fastsat i de undersøgte EPD'er/OP'er og støtteordninger, ikke indebærer støtte til kriseramte virksomheder for at bevare arbejdspladser, eller ikke indeholder præciseringer herom, har Rettens revision vist, at interventionerne alligevel har et meget kraftigt "defensivt" aspekt.

e) Det materiale, der indsamles ved overvågningen af interventionerne på beskæftigelsesområdet, registreres ofte forkert (det registreres forkert eller ikke fuldt ud, eller de anvendte begreber er ikke defineret), det er ikke godt nok og materialet om de forskellige regioner harmoniseres ikke. Oplysningerne om beskæftigelseseffekten er ofte utilfredsstillende, fordi overvågningsmekanismerne endnu ikke giver de relevante data.

f) Gennemgangen af overvågningssystemerne har vist, at antallet af arbejdspladser, der faktisk er skabt eller bevaret ved hjælp af de medfinansierede projekter, kun sjældent overvåges systematisk og samlet. Således indeholder databaserne i mange tilfælde kun oplysninger om det skønsmæssige antal arbejdspladser.

g) Ofte indeholder databaserne ikke tal eller kun ufuldstændigt analyserede tal for antallet af bevarede arbejdspladser, eller der differentieres ikke mellem skabte og bevarede arbejdspladser.

h) Evalueringen af EFRU's beskæftigelseseffekt er kompliceret og risikerer endog at blive fordrejet af, at medfinansiering af en national støtteordning giver de nationale myndigheder mulighed for enten at ansøge om medfinansiering af et støtteberettiget projekt eller at finansiere projektet alene med nationale midler. Endvidere tillader strukturfondsreglerne, at problematiske foranstaltninger/projekter erstattes af andre interventioner for at sikre, at midlerne bliver brugt.

i) Flere medlemsstater har fastsat lofter over støtten pr. arbejdsplads, andre har ikke. De lofter, der er fastsat pr. nyoprettet arbejdsplads, varierer i øvrigt meget (fra 4882 euro i form af lån til 511292 euro i form af tilskud).

j) Der er stor forskel mellem ordningerne på, hvor lang en tilsynsperiode der er fastsat for at undgå, at arbejdspladserne forsvinder igen, når hele støtten er udbetalt. Forordningerne indeholder nemlig ingen bestemmelser herom. Den nye generelle strukturfondsforordning(2) samt retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte(3) bestemmer, at støtten skal være betinget af, at investeringen og de skabte arbejdspladser opretholdes i mindst fem år i den støtteberettigede region. Der er dog ikke overensstemmelse mellem forordningen og retningslinjerne, for udgangspunktet for beregningen af femårsperioden er ikke det samme.

VIII. Hvad angår ESF-foranstaltningerne til bekæmpelse af langtidsledigheden kan det fastslås, at selv om den generelle arbejdsløshedssituation i EU er blevet forbedret i de senere år, har langtidsledigheden ikke fulgt denne tendens:

a) Kommissionen og medlemsstaterne fik ikke adgang til oplysningerne i forvaltnings- og kontrolsystemerne for pilot- og demonstrationsprojekter (artikel 6 i Rådets forordning nr. 4255/88 som ændret) om de positive resultater af disse pilotaktioner, og derfor blev tilsvarende projekter ikke integreret i ESF's "mainstream" -aktioner.

b) Medlemsstaterne har ikke defineret præcise målgrupper for de ESF-støttede foranstaltninger til fordel for langtidsledige, og foranstaltningerne er blevet prioriteret lavt både af de nationale og regionale forvaltninger og i de nationale lovgivninger og forvaltningsbestemmelser. Det har medført dødvægtsomkostninger (jf. også afsnit VII vedrørende EFRU) og forsinket gennemførelsen.

IX. Retten anbefaler:

a) at der sikres bedre sammenhæng mellem på den ene side beskæftigelsesstrategien og på den anden side og ESF og EFRU

b) at der ved programmeringen på strateginiveau, programniveau og underprogramniveau opstilles konsekvente beskæftigelsesmål, så det bliver nemmere at evaluere effekten af beskæftigelsesforanstaltningerne

c) at Kommissionen sørger for, at forpligtelsen til at tage hensyn til beskæftigelsesaspektet systematisk tillægges den vægt, der tilkommer den i medfinansieringsprocessen. Kommissionen bør endvidere tage i betragtning, at der bør træffes foranstaltninger, der kan sikre, at man undgår chance- og fortrængningseffekten.

INDLEDNING

Beskæftigelsesproblemerne og den politiske indsats

1. Igennem de seneste næsten 20 år har den gennemsnitlige arbejdsløshed i Den Europæiske Union (EU) stort set aldrig været under 8 %. For tiden er der ca. 14 millioner arbejdsløse i EU. Endvidere ligger beskæftigelsen på et lavt niveau med en beskæftigelsesgrad i forhold til den samlede befolkning i den arbejdsdygtige alder på 62,1 %. Den geografiske fordeling af arbejdsløsheden og beskæftigelsen inden for EU varierer meget. Arbejdsløsheden varierer således fra medlemsstat til medlemsstat mellem 2 % og 13,9 % - dvs. i forholdet 1 til 7 - og fra region til region mellem 2,1 % og 28,7 % - dvs. i forholdet 1 til 14. Beskæftigelsesgraden i de forskellige medlemsstater udgør mellem 52,3 % og 76,5 % (jf. tabel 1 og 2). I mange sydlige regioner og i EU's periferi samt i en lang række af de tidligere industriregioner i EU er en beskæftigelsesgrad på under 50 % meget almindelig.

2. Disse alvorlige strukturproblemer på beskæftigelsesområdet er efterhånden kommet til at stå højt på dagsordenen, og der blev på Det Europæiske Råds møde i Essen (december 1994) - for første gang - fastlagt fælles retningslinjer til forbedring af beskæftigelsessituationen. Senere blev det på Det Europæiske Råds møde i Amsterdam (1997) besluttet at indføje et nyt afsnit om beskæftigelse i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab (jf. også punkt 6).

Tabel 1

Eurostats harmoniserede tal for arbejdsløsheden i Den Europæiske Union efter medlemsstat

>TABELPOSITION>

Kilde:

Eurostat.

Tabel 2

Eurostats harmoniserede tal for beskæftigelsesgraden i Den Europæiske Union efter medlemsstat

>TABELPOSITION>

Kilde:

Eurostat.

Revisionens omfang

3. Rettens revision har omfattet to aspekter af strukturfondsindsatsen mod arbejdsløshed, nemlig: Den Europæiske Fond for Regionaludviklings (EFRU's) beskæftigelseseffekt og Den Europæiske Socialfonds (ESF's) indsats mod langtidsledighed (LTL).

4. Retten har undersøgt EFRU's rolle inden for den europæiske beskæftigelsesstrategi. Retten har herudover undersøgt, hvorledes der er taget hensyn til beskæftigelsesaspektet i programmeringen, tilrettelæggelsen, overvågningen, kontrollen og evalueringen af indsatsen under mål 1 i programmeringsperioden 1994-1999. Undersøgelsen har bl.a. omfattet beskæftigelsens betydning i forbindelse med støtteordningerne til fordel for erhvervsinvesteringer. Der er foretaget revision i Kommissionens tjenestegrene og i ni medlemsstater (Belgien, Tyskland, Grækenland, Spanien, Frankrig, Irland, Italien, Portugal og Det Forenede Kongerige). I de udvalgte medlemsstater/regioner er 92 projekter vedrørende virksomhedsstøtte, der er led i 13 støtteordninger for erhvervslivet, blevet revideret enten på grundlag af dokumenter (38) eller på stedet (54).

5. Retten har også revideret 25 ESF-projekter i fem medlemsstater (Belgien, Tyskland, Grækenland, Spanien og Italien). Målet for disse projekter var bekæmpelse af langtidsledighed, og revisionen tog sigte på at vurdere effektiviteten af NHP-foranstaltningerne. Retten har gennemgået Kommissionens (GD Beskæftigelse) forvaltningssystemer, især Kommissionens deltagelse i overvågningsudvalgene og arbejdet med evalueringsrapporterne. Retten har gennemgået en stikprøve af nyskabende projekter medfinansieret i henhold til artikel 6 i ESF-forordningen og undersøgt, hvorledes de bidrager til udviklingen af nye programmeringsprocedurer for ESF-interventionerne mod langtidsledighed.

FÆLLESSKABETS BESKÆFTIGELSESPOLITIK

Den europæiske beskæftigelsesstrategi

6. I Amsterdam-traktaten er beskæftigelse betegnet som en vigtig udfordring i den europæiske samlingsproces og som en første prioritet for samtlige EU-medlemsstater. Det fastslås også i Amsterdam-traktaten, at beskæftigelsesfremme er et spørgsmål af fælles interesse, som bør integreres i alle nationale politikker og EU-politikker (EF-traktatens artikel 126 og 127).

7. På Det Europæiske Råds ekstraordinære møde om beskæftigelse i Luxembourg den 20. og 21. november 1997 blev principperne og retningslinjerne for den nye europæiske beskæftigelsespolitik fastlagt for de efterfølgende år. På mødet vedtog man bl.a. den europæiske beskæftigelsesstrategi, der bygger på fire søjler(4), samt 19 europæiske retningslinjer for beskæftigelsespolitikken (ERBP). På mødet knæsattes endvidere princippet om, at medlemsstaternes beskæftigelsespolitikker skal samordnes af hensyn til den årlige implementering af ERBP-retningslinjerne (EF-traktatens artikel 128). Den nye samordningsmodel, der blev vedtaget på ovennævnte møde, benævnes "Luxembourg-processen".

8. Hvad angår langtidsledighed, besluttedes det på Nice-mødet i december 2000 som led i den europæiske social- og arbejdsmarkedspolitiske dagsorden at bekæmpe "langtidsarbejdsløsheden ved at udvikle aktive strategier til forebyggelse og reintegration på grundlag af en tidlig indkredsning af de individuelle behov og en forbedring af beskæftigelsesegnetheden", og at støtte "beskæftigelsesstrategiens lokale og regionale dimension inden for denne ramme"(5).

9. De vigtigste dokumenter, som gennemførelsen af denne proces bygger på, er:

a) de nationale handlingsplaner for beskæftigelsen (NHP'er)

b) den årlige evalueringsrapport om gennemførelsen af de nationale handlingsplaner, og

c) den fælles rapport om beskæftigelsen (FRB).

Hver medlemsstat udarbejder en national handlingsplan og gennemfører herigennem de retningslinjer, Rådet vedtager. Hver medlemsstat udarbejder en årlig evalueringsrapport om gennemførelsen af den nationale handlingsplan. På grundlag af de 15 nationale evalueringsrapporter udarbejder Kommissionen et udkast til den fælles rapport om beskæftigelsen, der også er en vurdering af, hvordan gennemførelsen af den europæiske beskæftigelsesstrategi skrider frem. Denne fælles rapport, som indeholder Kommissionens og Rådets henstillinger vedrørende medlemsstaternes nationale beskæftigelsespolitikker og de nødvendige reformer, anvendes hvert år som grundlag for udarbejdelsen af de europæiske retningslinjer for beskæftigelsespolitikken.

10. Hvad angår sammenhængen mellem Den Europæiske Unions beskæftigelsesstrategi og EFRU samt ESF henvises til punkt 17-18 og 91-98.

Den økonomiske og sociale samhørighedspolitik og beskæftigelsen

11. Den økonomiske og sociale samhørighedspolitik (EF-traktatens artikel 158-162) bygger på strukturfondenes forskellige mål (mål 1-6 for programmeringsperioden 1994-1999)(6). Strukturindsatsen under disse mål tager sigte på dels at mindske forskellene mellem de forskellige regioners udviklingsniveau, bl.a. med hensyn til investeringer, beskæftigelse og arbejdsløshed, dels at sikre bestemte målgruppers sociale og erhvervsmæssige integrering.

12. Der findes fire typer instrumenter:

- støtte til erhvervsinvesteringer bestående af bl.a. medfinansiering af virksomhedsstøtteordninger, hvor beskæftigelseseffekten er et af kriterierne for ydelsen af støtten

- infrastrukturstøtte

- støtte til udvikling af det lokale potentiale omfattende støtte til virksomhedsservice (management, markedsanalyser mm.), finansiering af teknologioverførsel, forbedring af adgangen til kapitalmarkederne, direkte investeringsstøtte, såfremt der ikke i forvejen findes nogen støtteordning, samt etablering af mindre infrastrukturer

- støtte til udvikling af menneskelige ressourcer.

EFRU er den vigtigste finansieringskilde for de tre første instrumenter og spiller også ind i forbindelse med det sidste instrument. I perioden 1994-1999 blev ca. 25 % af EFRU's samlede budget (80 milliarder euro) afsat til erhvervsinvesteringer. ESF støtter hovedsagelig udviklingen af menneskelige ressourcer og havde i perioden 1994-1999 et samlet budget på 49 milliarder euro.

13. Selv om de fleste af målene for strukturinterventionerne direkte eller indirekte har tilknytning til beskæftigelsen, afhænger den faktiske beskæftigelseseffekt i høj grad af intensiteten og kombinationen af de valgte instrumenter, som varierer efter medlemsstaternes (og regionernes) samfundsøkonomiske situation og de ansvarlige myndigheders præferencer:

a) Nogle beskæftigelseseffekter er direkte. Det gælder ansættelsesstøtten og støtten til erhvervsinvesteringer, hvor støttekriterierne er, hvor mange arbejdspladser der skabes eller bevares. Hvad angår støtten til erhvervsinvesteringer, afhænger den direkte beskæftigelseseffekt af investeringens art, hvilke sektorer og virksomheder der støttes, samt de jobskabelsesbetingelser, der er knyttet til denne støtte.

b) Andre beskæftigelseseffekter er vanskeligere at afgrænse. De er indirekte og viser sig ofte først på mellemlangt eller langt sigt. Dette gælder ofte uddannelsesaktionerne til fordel for menneskelige ressourcer, som først og fremmest tager sigte på at opretholde eller forbedre støttemodtagernes beskæftigelsesegnethed(7). Tilsvarende har ekspandering af virksomheder som følge af investeringer, der først og fremmest tager sigte på produktivitetsforøgelse, ofte positive virkninger på beskæftigelsen, som først slår igennem efter mange år. I bilag I vises årsagssammenhængene i forbindelse med EFRU-instrumenternes beskæftigelseseffekt.

Metode til vurdering af beskæftigelseseffekten

14. I 1996 konstaterede Kommissionen, at fordi der ikke findes en fælles metode til vurdering af beskæftigelseseffekten, er de oplysninger, medlemsstaterne giver i de forskellige planer, ret forskelligartede, hvorfor det er vanskeligt at få et overblik(8). For at afhjælpe dette problem havde Kommissionen iværksat en række undersøgelser og fremlagt forskellige dokumenter, bl.a. som led i MEANS-programmet, for at forbedre forståelsen og registreringen af interventionernes beskæftigelseseffekt(9).

15. Den foreslåede metode, der vises i skematisk form i bilag II, går først og fremmest ud på at fastslå en interventions bruttobeskæftigelseseffekt og derefter nettoeffekten samt den samlede effekt på jobudbuddet og på arbejdsløsheden.

16. De fleste af elementerne er defineret, men den metode, Kommissionen har foreslået, angiver ikke tilstrækkelig præcist, hvordan elementerne skal behandles bl.a. ved beregningen af den samlede effekt på jobudbuddet og arbejdsløsheden. Men det er meget positivt, at Kommissionen har givet en samlet beskrivelse af en række velkendte begreber.

EFRU-STØTTENS BESKÆFTIGELSESEFFEKT

Den europæiske beskæftigelsesstrategi og EFRU

17. I retningslinjerne for beskæftigelsen(10) (jf. punkt 2), hvoraf de første blev vedtaget i 1998, og hvis mål(11) for nogles vedkommende hænger direkte sammen med EFRU, nævnes der ikke noget om de instrumenter, der er medfinansieret med støtte fra EFRU. Den årlige gennemgang af retningslinjerne har ikke ændret på dette. I retningslinjerne for 2000 fremhæves i øvrigt Den Europæiske Socialfonds bidrag til beskæftigelsesstrategien for den nye programmeringsperiode, mens EFRU ikke er nævnt overhovedet. I den fælles rapport om beskæftigelsen 2000(12) erkender man imidlertid dette problem.

18. Generelt redegøres der hverken i de nationale handlingsplaner (jf. punkt III) eller i medlemsstaternes rapporter om gennemførelsen af de nationale handlingsplaner for de planlagte aktioner, og der gives heller ikke tilstrækkeligt detaljerede oplysninger om EFRU. Dette gælder også de fælles rapporter om beskæftigelsen, selv om det her understreges, at man bl.a. bør øge infrastrukturinvesteringerne, lette de små og mellemstore virksomheders (SMV'ernes) adgang til finansiering og hurtigt begynde at beskæftige sig med nye lovende sektorer. EFRU forfølger allerede disse mål. Denne næsten fuldstændige mangel på oplysninger om EFRU bevirker, at vigtige synergivirkninger ikke udnyttes eller risikerer ikke at blive udnyttet.

Samordning inden for Kommissionen

19. Den tværtjenstlige beskæftigelsesgruppe(13) er ifølge sit mandat et vigtigt instrument til udvikling og gennemførelse af beskæftigelsesstrategien inden for Kommissionen. Gennemgangen af det udførte arbejde viser imidlertid, at den (af EFRU støttede) regionaludvikling kunne have mere effekt på beskæftigelsen.

20. Den tværtjenstlige beskæftigelsesgruppe har udarbejdet Kommissionens meddelelse "Fællesskabspolitikker til støtte for beskæftigelsen" af 1. marts 2000(14), hvori det hedder, at jobskabelsen inden for rammerne af den lokale og regionale udvikling skal støttes aktivt.

21. Uden nogen åbenbar grund er mål 1-, 5b- og 6-programmerne og de øvrige EF-initiativer ikke nævnt i dokumentet, selv om der stilles omfattende midler til rådighed til de foranstaltninger med et stærkt beskæftigelsesfremmende potentiale. Derfor giver Kommissionens meddelelse et forkert billede af den potentielle beskæftigelseseffekt og af beskæftigelsens betydning i forbindelse med de forskellige mål.

Beskæftigelsesdimensionen i RUP'erne, EFSR'erne, EPD'erne og OP'erne(15)

22. Det var ikke udtrykkeligt fastsat i forordningerne vedrørende samhørighedspolitikken for programmeringsperioderne 1989-1993 og 1994-1999, at EFRU primært skulle bidrage til bevarelse og skabelse af beskæftigelse (jf. artikel 1 og 2 i forordning (EØF) nr. 2052/88, som ændret). Men beskæftigelseseffekt er noget, der direkte tilstræbes i forbindelse med visse foranstaltninger - f.eks. bidrager EFRU til finansieringen af erhvervsinvesteringer, der muliggør skabelse eller bevarelse af varige arbejdspladser. Endvidere er det fastsat generelt i strukturfondsforordningerne, at der som led i programmeringen og overvågningen af de forskellige former for interventioner skal foretages en analyse af beskæftigelseseffekten af aktionerne under de regionale udviklings- eller omstillingsplaner (jf. artikel 8-12 i forordning (EØF) nr. 2052/88, som ændret, samt artikel 5, 6 og 8 i forordning (EØF) nr. 4253/88, som ændret).

23. Hvad angår den nye programmeringsperiode 2000-2006 er det udtrykkeligt bestemt, at EFRU i lighed med ESF som en af sine overordnede opgaver bl.a. skal bidrage til skabelsen af varige arbejdspladser. Endvidere er EFRU's deltagelse i finansieringen af aktioner almindeligvis betinget af, at bestemte beskæftigelseskriterier opfyldes (jf. artikel 1 og 2 i forordning (EF) nr. 1783/1999).

Forudgående vurdering, fastsættelse af mål og fastlæggelse af indikatorer

RUP, EFSR, EPD og OP (EFRU) under mål 1 (programmeringsperiode 1994-1999)

24. I september 1993 forelagde GD Regio medlemsstaterne et arbejdsdokument med retningslinjerne for den forudgående vurdering, der skulle tjene som grundlag for udarbejdelsen af EFSR'erne, EPD'erne og OP'erne. I dette arbejdsdokument omtales beskæftigelsen imidlertid kun sporadisk.

25. Der er ikke foretaget samlede eller sammenlignende analyser af beskæftigelsesaspektet ved de jobskabende eller -bevarende foranstaltninger, der blev foreslået i RUP'erne, herunder analyser af foranstaltningernes effektivitet, produktivitet, komplementaritet og substituerbarhed, med det formål at få skabt det bedst mulige forhold mellem udbuddet af og efterspørgslen efter arbejdspladser.

26. De forudgående vurderinger af RUP'erne, der er foretaget på Kommissionens initiativ, er i mange tilfælde et skøn over RUP'ernes samlede beskæftigelseseffekt baseret enten på økonometriske teknikker(16) eller på makroøkonomiske eller samlede hypoteser vedrørende udviklingen af visse iboende eller eksterne faktorer uden angivelse af de ofte komplekse årsagssammenhænge. Undertiden ledsages vurderingerne ikke af de nødvendige forklaringer. Når man er gået over til EFSR'er i stedet for RUP'er bl.a. på grund af nedskæringer i bevillingerne, er det generelt ikke sket på grundlag af prioriterede mål, der specifikt tager sigte på jobskabelse.

27. Gennemgangen af de ni EFSR'er og 13 EPD'er/OP'er viser følgende svagheder:

a) De generelle mål er ofte upræcist formuleret, hvad angår den forventede beskæftigelseseffekt. I EFSR'erne/EPD'erne er der hovedsagelig tale om økonomiske mål affattet i generelle vendinger. Felterne, underfelterne, foranstaltningerne og underforanstaltningerne er ganske vist generelt angivet mere præcist (strukturforbedring, diversificering, udnyttelse af potentiale, investeringsstøtte osv.), eller de henviser til specifikke sektorer (turisme, fiskeri, handel, håndværk osv.), men udtrykket "beskæftigelse" anvendes meget sjældent, eller der henvises til "beskæftigelse" i meget forsigtige vendinger.

b) Der er heller ikke systematisk sat tal på de generelle beskæftigelsesmæssige mål. Endvidere er grundlaget for fastsættelsen af egnede kvantificerede mål på dette område ikke tilstrækkelig solidt, undtagen hvad angår EPD'et for Merseyside (Det Forenede Kongerige), der bygger på en lokal økonomisk prognosemodel, og EPD'et for Valenciennes-Douai-Avesnes (Frankrig), hvor udgangssituationen ekstrapoleres og sammenlignes med den forventede situation efter ydelsen af støtten.

c) Sammenhængen mellem de generelle mål (herunder de kvantificerede mål) for EFSR'erne/EPD'erne/OP'erne og de foreløbige mål for felterne, underfelterne, foranstaltningerne og underforanstaltningerne fremgår ikke altid klart(17).

d) De beskæftigelsesmæssige mål for de forskellige interventioner, felter, underfelter, foranstaltninger og/eller underforanstaltninger er kun punktvis angivet og er, med enkelte undtagelser, begrænset til bruttojobskabelsen og/eller -bevarelsen. I kun tre af de syv OP'er/EPD'er, Retten har revideret, og som indeholder mål (skabelse af i alt 289210 arbejdspladser, bevarelse af 165000 arbejdspladser og skabelse eller bevarelse af 24413 arbejdspladser), er der også angivet nettomål. I de fleste af landene er der fastsat nettomål for støtten til erhvervsinvesteringer.

e) Den forventede beskæftigelseseffekt er til gengæld mere præcist angivet, hvad angår støtten til erhvervsinvesteringer (mere præcis formulering og kvantificerede mål). Selv om de tre øvrige instrumenter absorberer næsten 75 % af de disponible midler (jf. punkt 14), er der stort set ikke taget initiativ til at kvantificere målene i de pågældende EFSR'er/EPD'er/OP'er.

f) I de fleste tilfælde er der ikke fastsat mål for den indirekte jobskabelse eller skabelsen af midlertidige arbejdspladser i forbindelse med gennemførelsen (bortset fra Irland og Merseyside). Problemet med den tidsmæssige forskydning af beskæftigelseseffekterne omtales heller ikke. Hertil kommer, at faldende arbejdsløshed eller stigende erhvervsfrekvens næsten aldrig nævnes som et af de tilstræbte mål.

EPD for mål 2 (programmeringsperiode 1997-1999)

28. Der er konstateret store fremskridt, hvad angår de kvantificerede mål for beskæftigelseseffekten i mål 2-EPD'erne for perioden 1997-1999, selv om der mangler tal for bestemte vigtige områder og foranstaltninger.

29. Det er ikke altid klart, hvilke metoder der er anvendt til fastlæggelse og aggregering af målene. Alligevel har Kommissionen ud fra de disponible data offentliggjort en tabel bl.a. over den effekt, mål 2-EPD'erne for perioden 1997-1999 forventedes at få målt i oprettede midlertidige job og oprettede eller bevarede varige job (jf. tabel 3). Kommissionen anførte dog, at dataene kunne forbedres yderligere (hvilket ikke er sket), og at de måtte fortolkes med varsomhed(18).

Tabel 3

Forventet indvirkning på beskæftigelsen i medlemsstaterne - mål 2-EPD'er (1997-1999)

>TABELPOSITION>

Kilde:

Meddelelse fra Kommissionen (KOM(97) 524 endelig) af 14. november 1997, "De nye regionale programmer 1997-1999 under EU's strukturpolitiske mål 2 - med særlig vægt på jobskabelse", bilag 4, side 58 (med kommentarer til visse resultater på grundlag af Rettens revision - se fodnote 3 og 4).

30. Nedenstående tabel viser de fremskridt, der er sket:

>TABELPOSITION>

NB:

For 19 af EPD'ernes vedkommende skelnes der i prognoserne ikke mellem skabelse og bevarelse af arbejdspladser.

Midtvejsevaluering - omprogrammering

Instrukser vedrørende omprogrammering

31. På grund af beskæftigelsesspørgsmålets voksende politiske betydning besluttede Kommissionen i 1996 at prioritere midtvejsevalueringen af interventionerne for programmeringsperioden 1994-1999 særlig højt. Kommissionen fremlagde således i marts 1996 en meddelelse om EU's strukturinterventioner og beskæftigelsen(19) og vedtog i maj 1997 retningslinjer for prioriteringen af justeringen af strukturfondsprogrammerne frem til 1999 undtagen hvad angår mål 2, for hvilket der er vedtaget nye programmer. I disse retningslinjer blev beskæftigelsen prioriteret højt. På dette grundlag ville Kommissionen tage de nødvendige politiske initiativer i fuld overensstemmelse med strukturfondsmålene og dermed støtte sine partneres indsats for at sikre, at den økonomiske vækst gav øget beskæftigelse. I tabel 4 vises Kommissionens mål i faldende rangorden.

Tabel 4

Kommissionens retningslinjer for samhørighedspolitikken, der skal styrke vækstens beskæftigelsesmæssige indhold i programmeringsperioden 1994-1999

>TABELPOSITION>

NB:

Retningslinje A1 og B3 vedrører ikke EFRU.

32. Efter en gennemgang af programmeringen for 1994-1999 foreslog Kommissionen endvidere bl.a. overvågningsudvalgene(20) først og fremmest at udnytte det råderum og den fleksibilitet, der er indbygget i EFRU-programmeringen, til at bekæmpe arbejdsløsheden.

Svagheder ved evalueringsmetoder og -praksis

33. Evalueringerne har været forbundet med metodeproblemer (bl.a. uensartede koncepter og uklare definitioner) og praktiske problemer (bl.a. manglende eller upålidelige data). I nogle tilfælde, hvor det havde været hensigtsmæssigt at aggregere resultaterne, var der også problemer med at foretage en sådan aggregering. Ingen af databaserne på centralt plan i medlemsstaterne eller i Europa-Kommissionen viser beskæftigelsesmål for samt forventede og opnåede beskæftigelsesresultater af de forskellige interventioner (jf. også punkt 105 for ESF's vedkommende). Det gælder dog ikke støtten til erhvervsinvesteringer, hvor der er fastsat mere eller mindre strenge kriterier for beskæftigelseseffekt. Dette er årsagen til, at de eneste disponible data om beskæftigelseseffekt ofte vedrører støtte til forbedring af virksomhedernes rammevilkår. Fordi der ikke foreligger data om beskæftigelseseffekten, er det ofte vanskeligt at tage hensyn til bl.a. Kommissionens retningslinje, ifølge hvilken det skal dokumenteres, at enhver udgift til de forskellige former for interventioner bidrager til bevarelse og skabelse af arbejdspladser.

34. Hvad angår metoden til måling af beskæftigelseseffekten, er det nødvendigt at basere midtvejsevalueringen på en analyse af støtteomfanget samt antallet, kvaliteten og varigheden af de arbejdspladser, der faktisk skabes eller bevares. I forbindelse med nogle af midtvejsevalueringerne anvendes derfor "bottom-up" - metoden, dvs. at der for hvert enkelt projekt indsamles data om beskæftigelseseffekten "i marken"(21), hvorefter dataene for de forskellige foranstaltninger, prioriterede felter og programmer aggregeres.

35. Denne "bottom-up" -metode kræver en stor indsats, fordi programmerne genererer mange aktioner, og den kan resultere i, at aktioner tælles med flere gange(22). Endvidere anvender de ansvarlige for gennemførelsen af regionale interventioner hver især deres egne metoder, hvilket gør det vanskeligt at aggregere resultaterne af evalueringerne på regionalt, nationalt og EU-plan.

36. Kun i Merseyside (Det Forenede Kongerige) er der indført et egentligt system til overvågning af beskæftigelseseffekten af de enkelte projekter (direkte og indirekte skabelse af varige arbejdspladser og direkte skabelse af midlertidige arbejdspladser)(23), som anvendes til midtvejsevalueringen.

37. Da der imidlertid ofte ikke findes "bottom-up" -data, eller de ikke er af den fornødne kvalitet, bygger midtvejsevalueringen tit alene på resultater af skønsmæssige beregninger baseret på en undersøgelse af årsager og virkninger ("top-down" -undersøgelser). Disse resultater opnås ved at anvende makroøkonomiske modeller, input/output-modeller, analyser af situationen uden offentlig støtte(24) eller sammenligninger, der går ud på for hver foranstaltnings vedkommende at konvertere investeringerne til arbejdspladser. Konverteringen sker på grundlag af forholdstal, der enten beregnes ud fra vigtige aggregater i nationalregnskabet, eller tages fra tidligere perioder. En vis fejlmargen kan ikke undgås ved en sådan fremgangsmåde(25).

38. Ved alle de modeller, der benyttes til den makroøkonomiske evaluering, er resultatet, at mål 1-EFSR'erne skaber nettoarbejdspladser (jf. tabel 5). Disse modeller behandler i øvrigt EFSR'ernes beskæftigelseseffekt forskelligt, idet nogle af modellerne giver det resultat, at beskæftigelsen vil vokse, undertiden med heraf følgende fald i arbejdsløsheden, mens andre modeller fører til det resultat, at beskæftigelsesfremgangen især sker inden for serviceområdet og ledsages af et fald i industribeskæftigelsen, delvis som følge af produktivitetsstigning. Under alle omstændigheder er det kun muligt at vurdere virkningerne, hvad angår økonomisk vækst og beskæftigelse, ved hjælp af makroøkonomiske modeller, såfremt der er tale om større interventioner som f.eks. de store EFSR'er under mål 1(26).

Tabel 5

Resultater af midtvejsevalueringen - Procentvise afvigelser i 1999 fra referencesituationen (dvs. situationen uden EFSR'er)

>TABELPOSITION>

NB:

Beskæftigelsestallet for Portugal er lig med faldet i arbejdsløsheden i procentpoint.

Kilder:

IFO Institut (D), KEPE (EL), Quasar (E), ESRI (IRL), Ministero del Tesoro-Nucleo di Valutazione (I), CISEP (P) og meddelelelse fra Europa-Kommissionen af 7. januar 1999, KOM(1998) 782 endelig, Udvikling af en forvaltningskultur gennem evaluering, Midtvejsrevision - mål 1- og 6-programmer (1994-1999), side 15.

Omprogrammeringer

39. Visse foranstaltninger har fået tilført bevillinger fra andre foranstaltninger med lav bevillingsudnyttelse, men de positive og negative ændringer, som dette har medført, er kun undtagelsesvis blevet dokumenteret i form af costbenefitanalyser, hvor der bl.a. er taget hensyn til beskæftigelseseffekten af de foranstaltninger, hvor der er sket ændringer i finansieringen. Ved forhøjelser eller nedskæringer af bevillingerne til specifikke foranstaltninger har man endvidere som regel ikke samtidig tilpasset målene eller de kvantificerede mål. Hverken i evalueringsrapporterne eller i forbindelse med omprogrammeringerne er der taget hensyn til synergivirkningen mellem fællesskabsstøtten og den nationale støtte eller mellem de forskellige strukturfonde.

40. Hvad angår Merseyside (Det Forenede Kongerige) er der gjort en reel indsats for at måle og evaluere beskæftigelseseffekten af EFRU's gennemførelse (jf. punkt 36), og resultaterne heraf er blevet anvendt ved omprogrammeringerne(27).

Efterfølgende evaluering

41. I særberetning nr. 15/98(28) pegede Retten på væsentlige mangler i de efterfølgende evalueringer af mål 1- og 2-EFSR'erne for perioden 1989-1993. En del af denne kritik gælder ligeledes beskæftigelseseffekten, og manglerne vil også komplicere den efterfølgende evaluering af programmeringsperioden 1994-1999.

42. I øvrigt kan en interventions beskæftigelseseffekt kun sjældent måles ved afslutningen af et program. Det tager sin tid, før virkningerne af et program slår igennem, og det er tidsplanen for de efterfølgende evalueringer tilsyneladende ikke særlig godt afpasset efter.

Forslag til forbedring af evalueringerne

43. Da der var udbredt interesse for at få evalueret beskæftigelseseffekten, bestilte Europa-Kommissionen (GD Regio) undersøgelsen "Evaluating Structural Fund Employment Effects". Sigtet hermed var at få gennemgået og sammenlignet de forskellige evalueringstiltag i medlemsstaterne og at få udarbejdet forslag til forbedring og harmonisering af de eksisterende metoder, bl.a. under hensyntagen til MEANS-modellen (jf. punkt 14). Den endelige rapport om denne undersøgelse blev fremlagt i maj 2000.

44. Rapporten indeholder bl.a. følgende anbefalinger, som stemmer overens med Rettens revisionsresultater:

- Det er absolut nødvendigt, at der indsamles fyldestgørende data, for uden sådanne data er de foreslåede metoder i nogle tilfælde for teoretiske og uanvendelige.

- Det er nødvendigt med klarere instrukser på operationelt plan (projektansvarlige og formidlertjenestegrene).

- Det bør prioriteres højt, at der sættes tal på skabte og bevarede arbejdspladser, for sådanne tal er nøgleelementer. Det gælder dog ikke de områder, hvor en stor del af arbejdspladserne er midlertidige eller deltidsarbejdspladser. Endvidere bør der lægges større vægt på at få vurderet arbejdspladsernes kvalitet.

- Oplysningerne for de enkelte sektorer og underregioner bør aggregeres og analyseres, så man bedre kan se, hvorledes strukturfondene bidrager til udviklingen af regionerne og til mindskelsen af skævhederne såvel mellem regionerne som inden for de enkelte regioner.

- Der bør anvendes en fælles fremgangsmåde ved evalueringen af såvel EFRU's som ESF's beskæftigelseseffekt, så der kan tages hensyn til synergivirkningerne. Tager man ikke hensyn til synergivirkningerne, når man frem til en fejlagtig eller ufuldstændig vurdering af situationen.

45. De foreslåede løsninger, som Retten kan tilslutte sig, har til formål at forbedre den nuværende praksis. Det foreslås, at der anvendes en formular, så alle absolut nødvendige oplysninger om projekternes beskæftigelseseffekt registreres på samme måde, og at oplysninger om foranstaltninger, prioriterede felter og programmer samles og lægges ind i et edb-system.

Hensyntagen til beskæftigelseseffekten i programmeringsperioden 2000-2006

46. Ifølge forordningerne for den nye programmeringsperiode skal overvågnings-, kontrol- og evalueringsprocedurerne udvikles og forbedres for at sikre en mere effektiv udnyttelse af strukturfondene (jf. bl.a. artikel 16-18 og 34-44 i Rådets forordning (EF) nr. 1260/1999). Kommissionen har med henblik herpå fremlagt et arbejdsdokument med titlen "Indicateurs pour le suivi et l'évaluation: une méthodologie indicative" ("Overvågnings- og evalueringsindikatorer: metodevejledning"). I denne vejledning defineres den anvendte terminologi, ligesom de forskellige begreber defineres på en måde, der er velegnet til overvågning og evaluering af strukturinterventioner. Sigtet med vejledningen er tillige at få fastlagt en referenceramme, der følger MEANS-metoden, og at tilpasse de mange forskellige overvågningsprocedurer og -metoder, der vedrører indikatorer, til behovet for sammenhæng på fællesskabsplan. Til det formål foreslås der en række indikatorer for de vigtigste områder, hvor der skal ydes finansiel støtte.

47. Som følge af beskæftigelsens strategiske betydning har Kommissionen foreslået, at der anvendes nøgleindikatorerne "nye arbejdspladser" og "bevarede arbejdspladser" i forbindelse med stort set alle EFRU's indsatsområder.

48. Dette forslag fra Kommissionen, der tager hensyn til de væsentligste anbefalinger i ovennævnte rapport "Evaluating Structural Fund Employment Effects", er imidlertid ikke en egentlig forpligtelse. Disse oplysninger, som principielt foreligger på projektplan, skal så efterfølgende samles først på foranstaltningsplan og derefter på programplan. Denne "bottom-up" -fremgangsmåde kan give oplysninger, der bl.a. skulle kunne sikre en effektiv overvågning og oprettelse af databaser, der kan give et mere fuldstændigt billede af de støttede interventioners effektivitet.

Støtte til erhvervsinvesteringer

Hensyntagen til beskæftigelsen

Støttebetingelser

49. Selv når støtten til erhvervsinvesteringer er betinget af, at bestemte kriterier om bevarelse og skabelse af arbejdspladser overholdes, forfølger denne støtte normalt også økonomiske mål (virksomhedernes produktivitet og produktion), som - i hvert fald midlertidigt - kan medføre, at faktoren arbejdskraft bliver mindre. I denne forbindelse er der også risiko for, at jobskabelse eller -bevarelse ikke udtrykkeligt fastsættes som mål for investeringsstøtten. Følgelig er det nødvendigt at gøre projekternes støtteberettigelse samt støttebeløbet eller støttesatsen betinget af en bestemt - udtrykkeligt anført - beskæftigelseseffekt (jf. også artikel 1 i forordning (EF) nr. 4254/88, som ændret).

50. Retten har således konstateret, at det i reglerne for ni af de 13 støtteordninger, der er revideret på stedet i medlemsstaterne, er bestemt, at meddelelserne om tildeling af støtte eller de indgåede aftaler skal indeholde en beskæftigelsesklausul. For så vidt angår fire af de gennemgåede støtteordninger henvises der i retsgrundlaget kun i meget vage vendinger til forpligtelsen til at tage hensyn til beskæftigelsesaspektet. Beskæftigelsesaspektet fremhæves således ikke eller tillægges kun meget ringe vægt i forbindelse med støtten til erhvervsinvesteringer(29), og når der skal træffes afgørelse om ydelse af støtten er jobskabelsen eller -bevarelsen i nogle tilfælde mere en indikator end et støttekriterium.

Beskæftigelseskriterierne overholdes ikke

51. I de tilfælde, hvor der tages hensyn til den forventede effekt på beskæftigelsen, når der træffes beslutning om at yde støtte, fremgik det af revisionsresultaterne, at investorerne fremlægger mere realistiske data, når der pålægges sanktioner, hvis beskæftigelseskriterierne ikke overholdes. Investorerne er også tilbøjelige til at være mere tilbageholdende, såfremt det viser sig nødvendigt at skære ned på arbejdsstyrken.

52. Ved de fleste af støtteordningerne er der undtagelser fra tilbagebetalingspligten. Men undtagelsesbestemmelserne er formuleret så bredt, at det gør det vanskeligt at anvende disse regler konsekvent, fordi der kan opstå så mange forskellige problemer. Det gør det også vanskeligt at evaluere de medfinansierede projekters effektivitet og omkostningseffektivitet.

Mekanismer til forøgelse af nettobeskæftigelseseffekten

53. Det varierer meget, hvor meget der tages hensyn til chance- og fortrængningseffekten for at forstærke nettobeskæftigelseseffekten.

Chanceeffekten

54. Kun i den franske region Nord-Pas-de-Calais foretages der grundige analyser af chanceeffekten. Der anvendes f.eks. indikatorer, der viser investeringernes selvfinansieringsevne, og der tages også hensyn til analyseresultaterne. Men i de fleste af de øvrige medlemsstater anses investeringer, der er påbegyndt før indgivelsen af støtteansøgningen, ikke for støtteberettigede, fordi det efter deres opfattelse ikke er klart, om støtten tjener som incitament til gennemførelse af et projekt. Dette gælder f.eks. i Portugal for projekter, der er igangsat mere end 12 måneder før indgivelsen af støtteansøgningen, eller som på det tidspunkt allerede er afsluttet(30).

55. Problemet med chanceeffekten er omtalt og analyseret i en række evalueringsrapporter. I nogle tilfælde tilskrives denne effekt meget lille betydning, og i andre tilfælde stor betydning (to tredjedele af beskæftigelseseffekten antages at være en følge af chanceeffekten). I de fleste tilfælde er der ikke fremsat forslag til, hvorledes problemet kan undgås under støtteansøgningsproceduren. Endvidere er der kun i enkelte tilfælde (bl.a. i Nord-Pas-de Calais) sat tal på den negative indvirkning på bruttobeskæftigelseseffekten.

Fortrængningseffekten

56. En investering bør ikke medfinansieres, hvis den kun har den effekt, at der flyttes arbejdspladser fra konkurrerende virksomheder, og/eller at de lokale og regionale markeder destabiliseres. Investeringen bør derimod påvirke udviklingen af den støtteberettigede region i positiv retning, navnlig ved at bidrage til nettojobskabelse (jf. også punkt 122 - 124 hvad angår ESF). Før der træffes beslutning om ydelse af støtte, bør der således tages hensyn til bl.a. virksomhedernes reelle kapacitet til at øge deres markedsandel uden for den støtteberettigede region(31). I forbindelse med flere projekter inden for håndværkssektoren, den lokale traditionelle handel og basisservicesektoren (f.eks. restauranter, snackbarer og diskoteker) har der imidlertid været tale om en kraftig fortrængningseffekt(32).

57. I flere medlemsstater analyseres fortrængningseffekten imidlertid ikke (Spanien, Grækenland, Italien). I andre medlemsstater er der indført "negativlister" over sektorer, der er udelukket fra enhver form for støtte (Belgien og Det Forenede Kongerige), eller "positivlister" (Portugal og Tyskland) over støtteberettigede strategiske sektorer. De enkelte projekters fortrængningseffekt tages imidlertid ikke i betragtning(33).

Redning af virksomheder for at bevare arbejdspladser

58. De fleste af de regler, der er fastsat i EPD'erne/OP'erne og de støtteordninger, Retten har revideret, indeholder ingen eller kun uklart formuleret bestemmelser om støtte til kriseramte virksomheder med henblik på at bevare arbejdspladser(34). Kun i to medlemsstater (Tyskland og Grækenland) angives det klart, at der kan ydes tilskud på dette område. Rettens revision har imidlertid vist, at interventionernes "defensive" aspekt - redning af kriseramte virksomheder og bevarelse af arbejdspladser - ofte har meget stor betydning i de øvrige medlemsstater(35).

Overvågning

Svagheder i overvågningssystemerne

59. De oplysninger om beskæftigelsen, som gennemførelsen og overvågningen af programmerne giver, er en vigtig kilde, men ofte er de ikke ordentligt registreret (de er registreret forkert eller registreringerne er ufuldstændige, eller de anvendte begreber er ikke defineret), de udnyttes ikke godt nok, eller regionerne har ikke harmoniseret registreringerne indbyrdes. Oplysningerne om beskæftigelseseffekten er f.eks. ofte ikke særligt dækkende, fordi overvågningssystemerne endnu ikke er tilstrækkeligt avancerede til at kunne generere de nødvendige data.

60. I nogle tilfælde er de databaser, der er oprettet med henblik på finansiel overvågning, ikke beregnet på registrering af oplysningerne om beskæftigelsessituationen. Og databaserne eller de systemer, der er indført som led i de nationale støtteordninger, er ikke altid sådan opbygget, at de skal vise beskæftigelseseffekten af de investeringer, der medfinansieres af EFRU(36).

61. Endvidere indeholder databaserne undertiden oplysninger om det samlede antal arbejdspladser, der er skabt ved et bestemt projekt, selv om EFRU-støtten kun medfinansierer en begrænset del af investeringerne eller af den samlede støtte(37).

Forskelle mellem prognoser og resultater

62. Gennemgangen af overvågningsværktøjerne har vist, at det kun i få tilfælde undersøges systematisk, hvor stort et antal arbejdspladser der i realiteten er skabt eller bevaret som følge af de støttede projekter. Databaserne angiver forholdsvis systematisk det samlede anslåede antal arbejdspladser i henhold til støtteansøgningerne, beslutningerne om ydelse af støtten eller aftalerne, men de anvendte beregningsmetoder er sjældent klart beskrevet. Derimod findes der ingen oplysninger om antallet af stillinger, der faktisk er besat. Dette tal kan afvige fra prognoserne. Aggregeringen bygger derfor på projektledernes prognoser og ikke på de faktiske resultater.

63. Retten konstaterede under revisionen, at antallet af faktisk skabte eller bevarede arbejdspladser kun svarede til prognoserne ved 13 af de 92 reviderede projekter. I 43 tilfælde er der negative afvigelser og i 27 tilfælde positive afvigelser mellem resultaterne og dokumentationen for den ydede støtte(38). Det vil sige, at ca. 14 % af de 15524,5 arbejdspladser, der var budgetteret med ved ydelsen af støtten, ikke er blevet realiseret.

64. Dette forhold viser, at der bør sondres klart i statistikkerne mellem prognoser og faktisk skabte eller bevarede arbejdspladser(39). Hvis der blev indført et system, hvor der mere regelmæssigt blev indsamlet data hos støttemodtagerne, ville projektforvalterne regelmæssigt blive informeret om projektforløbet og om antallet af skabte og/eller bevarede arbejdspladser.

65. De franske og italienske referencetabeller, hvor antallet af skabte eller bevarede arbejdspladser er skønsmæssigt beregnet på grundlag af de faktiske investeringers art og omfang, kan ikke erstatte opgørelser over hvert enkelt projekt. Værdien af de skønnede tal begrænses nemlig af, at der medfinansieres så mange forskellige foranstaltninger.

Problemer forbundet med bevarede arbejdspladser

66. I statistikkerne over bevarede arbejdspladser sondres der ikke mellem skabte og bevarede arbejdspladser. I de fleste af disse tilfælde er kun angivet starttallet, sluttallet og antallet af skabte arbejdspladser. Derimod angives ikke antallet af arbejdspladser, der har været i fare for at gå tabt, men som er blevet bevaret takket være støtten, og alle eksisterende arbejdspladser på tidspunktet for støtteansøgningen betragtes ofte som bevarede arbejdspladser(40). Ved revisionen på stedet konstateredes det i flere tilfælde, at de anførte arbejdspladser ikke var i fare for at gå tabt uden støtten. Endvidere konstateredes det, at statistikkerne omfattede oplysninger om bevarede arbejdspladser i konkursramte virksomheder eller virksomheder under betalingsstandsning.

Følgerne af programmernes fleksibilitet

67. Det indvirker på evalueringen af EFRU-støttens beskæftigelseseffekt, at de nationale myndigheder ved medfinansiering af en national støtteordning enten kan ansøge om medfinansiering til et støtteberettiget projekt eller finansiere projektet udelukkende med nationale midler. I øvrigt giver strukturfondsbestemmelserne mulighed for under iværksættelsen at erstatte de medfinansierede projekter med andre støtteberettigede projekter. Det er klart, at et sådant valg eller en sådan udskiftning kan indvirke både i positiv og i negativ retning på evalueringen af det støttede programs effektivitet, såfremt de pågældende projekter ikke har fået samme støttebeløb og/eller ikke har samme beskæftigelseseffekt. Det kan føre til en fejlvurdering af en støtteordnings effektivitet.

68. Når der træffes omprogrammeringsbeslutninger, er det i øvrigt ofte for at få absorberet de disponible EF-midler og ikke så meget under hensyntagen til foranstaltningernes virkninger, herunder deres beskæftigelseseffekt (jf. punkt 39). Retten konstaterede sådanne tilfælde af omprogrammeringsbeslutninger på projektniveau(41) i en række medlemsstater og også eksempler på, at vigtige foranstaltninger var blevet strøget i fællesskabsprogrammeringen i Portugal(42) og Irland(43), uden at der faktisk var taget hensyn til disse foranstaltningernes beskæftigelseseffekt.

Støtte pr. arbejdsplads

69. Mens flere medlemsstater har indført regler om maksimumstøtte pr. arbejdsplads, har andre medlemsstater ikke fastsat noget loft for det beløb, der kan ydes. Dette er en fordel for kapitaltunge projekter med en forholdsvis beskeden beskæftigelseseffekt. Maksimumstøtten pr. skabt arbejdsplads varierer mellem 4882 euro, det beløb, MSIF (Det Forenede Kongerige) yder som lån, og 511292 euro i Tyskland - det beløb, der ydes som tilskud inden for rammerne af "Gemeinschaftsaufgabe" - proceduren. Kun én medlemsstat (Tyskland) har fastsat et loft over støtten pr. bevaret arbejdsplads, nemlig 255646 euro.

70. Når man ser på de reviderede projekter, varierer den støtte, der godkendes pr. skabt/bevaret arbejdsplads, også meget. Afhængigt af projekterne er der godkendt en støtte pr. arbejdsplads, der går fra 1000 euro (lån) til 600000 euro (tilskud), uden at der tilsyneladende er nogen sammenhæng mellem disse beløb og projektområdet eller projektmålet(44).

71. De definitioner, der er anvendt til beregning af omkostningerne ved at skabe en arbejdsplads eller den ydede støtte pr. arbejdsplads, er i øvrigt ofte uigennemsigtige eller stærkt varierende (samlede investeringsomkostninger, samlede støtteberettigede omkostninger, samlede offentlige tilskud, samlede EF-tilskud osv.).

Arbejdspladsernes opretholdelse

72. Skal der sikres varige positive virkninger på arbejdsmarkedet, skal de skabte eller bevarede arbejdspladser kunne opretholdes på mellemlangt eller langt sigt (jf. også punkt 124, hvad angår ESF). En analyse af reglerne for de medfinansierede støtteordninger, som skal være med til at forhindre, at arbejdspladserne forsvinder igen efter udbetalingen af den samlede støtte, viser store forskelle mellem de fastsatte tilsynsperioder(45). Forordningerne vedrørende programmeringsperioderne 1989-1993 og 1994-1999 indeholder nemlig ingen bestemmelser herom.

73. I nogle tilfælde var det ikke fastlagt, hvor lang tid der skulle føres tilsyn med antallet af skabte eller bevarede arbejdspladser efter udløbet af den periode, inden for hvilken projekterne gennemføres. Rettens revision viste i øvrigt, at det er nødvendigt med forudgående og efterfølgende analyser af arbejdspladsernes opretholdelse(46).

74. For de øvrige medfinansierede støtteordninger ligger den maksimale tilsynsperiode på mellem to år (FSI i Frankrig) og otte år ("Gemeinschafts"- proceduren i Tyskland) regnet fra det tidspunkt, hvor investeringerne er gennemført(47).

75. På grund af disse meget uensartede regler kræves det i artikel 30, stk. 4, i den nye generelle forordning om strukturfondene (forordning (EF) nr. 1260/1999), at medlemsstaterne sikrer, at fondene kun deltager finansielt i en operation, hvis operationen ikke inden for et tidsrum på fem år fra tidspunktet for den kompetente nationale myndigheds afgørelse om deltagelse undergår en væsentlig ændring, der påvirker betingelserne for operationens iværksættelse eller giver en virksomhed en uretmæssig fordel, som skyldes enten ophør eller flytning af en produktionsvirksomhed. Denne bestemmelse er bl.a. indført for at undgå, at en virksomhed drager fordel af en støtteordning uden at have til hensigt at etablere sig på længere sigt i det støtteberettigede område (men bestemmelsen vedrører ikke de tilfælde, hvor en virksomhed flytter fra et ikke-støttet område til et sted i et støtteberettiget område alene for at modtage støtte, eller den situation, at antallet af arbejdspladser falder som følge af produktionsnedgang eller produktivitetsstigning).

76. Da tilsynsperioden allerede starter på datoen for beslutningen om at yde støtte, er der fare for, at virkningen går tabt, fordi investeringerne og dermed jobskabelsen kan strække sig over forholdsvis lang tid. Således findes der støtteordninger, hvor beskæftigelsesmålene først skal være nået nogle år efter investeringsprogrammets afslutning(48). Det vil derfor være nødvendigt at ændre sådanne bestemmelser.

77. I retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte(49), der blev godkendt af Kommissionen i marts 1998, er det imidlertid fastsat, at tildeling af denne støtte for at fremme den regionale udvikling og mindske de negative virkninger af eventuelle virksomhedsflytninger skal gøres betinget af, at investeringen og de skabte job opretholdes i mindst fem år i den ugunstigt stillede region. Det skal bemærkes, at retningslinjerne alene omfatter skabte arbejdspladser og ser bort fra de arbejdspladser, som støtten til erhvervsinvesteringer giver mulighed for at bevare. Dette betyder, at de to tilsynsperioder, der er fastsat i to forskellige forordninger, ikke falder sammen, fordi de ikke har samme udgangspunkt.

DEN EUROPÆISKE SOCIALFONDS (ESF's) INTERVENTIONER TIL BEKÆMPELSE AF LANGTIDSLEDIGHED

78. I denne del af beretningen behandles særlige ESF-finansierede foranstaltninger, der specielt tager sigte på langtidsledighed(50).

Langtidsledighed

79. Kommissionen og medlemsstaterne havde allerede identificeret målgruppen "langtidsledige" som en politisk følsom gruppe, som det ville være særdeles vanskeligt at få tilbage på arbejdsmarkedet. I erkendelse af, at dette problem havde høj prioritet, udarbejdede Kommissionen med virkning fra den første strukturfondsreform særlige retningslinjer for ESF's interventioner på dette område(51).

80. Selv om situationen for de langtidsledige generelt er blevet bedre i de senere år, ligger langtidsledigheden fortsat på et højt niveau til trods for de væsentlige beløb, medlemsstaterne og EU har brugt på at sænke niveauet. De langtidslediges andel af den samlede erhvervsaktive befolkning (jf. tabel 6) var stabil eller stigende i de fleste medlemsstater frem til 1998. Først i 1999 kunne der observeres et vist fald. Målt i procent af den samlede erhvervsaktive befolkning er langtidsledigheden højest i Spanien (7,3 %) efterfulgt af Italien (6,9 %) og Belgien (5 %). I nogle af medlemsstaterne er langtidsledigheden højere i gruppen personer under 25 år unge (f.eks. 18,8 % i Italien) (jf. tabel 6).

81. Langtidsledighedens andel af den samlede arbejdsløshed var i 1999, som det fremgår af tabel 7, højest i Italien (61,4 %) og Belgien (60,5 %) og var på over 50 % i tre andre lande (Grækenland, Tyskland og Irland). I syv medlemsstater (Belgien, Tyskland, Grækenland, Frankrig, Luxembourg, Østrig og Sverige) går tendensen i retning af, at langtidsledighedens andel af den samlede arbejdsløshed er stigende. Tabel 8 viser antallet af langtidsledige i EU-medlemsstaterne.

82. Den del af den langtidsledige befolkning, der har været "ledig i meget lang tid" (dvs. arbejdsløs i over to år), har en højere risiko for at blive socialt udstødt og udelukket fra arbejdsmarkedet. Den højeste andel af arbejdsløse, der har været ledige i meget lang tid, findes i Italien og Belgien, hvor tre fjerdedele af de langtidsledige har været uden beskæftigelse i over to år. I Det Forenede Kongerige, Spanien, Tyskland og Irland er den tilsvarende andel over 60 % (jf. tabel 8). Ifølge FRB for 1999(52) var antallet af personer, der havde været arbejdsløse i over to år, højere i 1998 end i 1994 (5,2 millioner mod 4,8 millioner).

83. Bekæmpelse af langtidsledighed var et af hovedmålene for EFSR 2-programmerne(53). Foranstaltningerne mod langtidsledighed omfatter en bred vifte af forskellige aktioner (erhvervsuddannelse, beskæftigelsesstøtte, vejledning osv.). Mål 3 er det vigtigste instrument til bekæmpelse af langtidsledighed. Også mål 1, 2 og 6 omfatter foranstaltninger til bekæmpelse af langtidsledighed, selv om sammenhængen mellem foranstaltningerne mod social udstødelse, arbejdsløshed i almindelighed og langtidsledighed ikke nødvendigvis er helt klar. Også inden for aktionsområdet Integra(54) under EF-initiativet "Employment" ydes der støtte til arbejdsløse, herunder langtidsledige.

84. De mål 3-operationer, der skal hjælpe arbejdsløse tilbage på arbejdsmarkedet, kan inddeles i to brede kategorier:

- erhvervsuddannelses- og vejledningsforanstaltninger (udbudssiden)

- udvikling af støtte-, uddannelses- og beskæftigelsesordninger samt beskæftigelsesstøtte (efterspørgselssiden).

85. Ifølge artikel 1, litra a), i Rådets forordning (EF) nr. 4255/88 som ændret ved forordning (EF) nr. 2084/93 af 20. juli 1993 om ESF 1994-1999(55) skal ESF's mål 3-interventioner først og fremmest tage sigte på at hjælpe arbejdsløse og personer, der er truet af langtidsledighed, tilbage på arbejdsmarkedet gennem erhvervsuddannelse, vejledning og rådgivning eller beskæftigelsesstøtte. Den nye ESF-forordning(56) (artikel 2 og 3) tillægger bekæmpelsen af langtidsledighed samme vægt.

Tabel 6

Data på årsbasis om langtidsledigheden (et år eller derover) af den erhvervsaktive befolkning efter alder

>TABELPOSITION>

Kilde:

Eurostat New Cronos 5/2000.

Tabel 7

Langtidsledighedens andel af den samlede arbejdsløshed

>TABELPOSITION>

Kilde:

Eurostat New Cronos 5/2000.

Tabel 8

Arbejdsløshed efter varighed

>TABELPOSITION>

Kilde:

Eurostat New Cronos 5/2000.

Finansielle og budgettekniske aspekter

86. ESF's "mainstream" -støtte til medlemsstaterne til bekæmpelse af langtidsledighed ydes til programmer og projekter, der indgår i de operationelle programmer (OP'er) under forskellige mål (1-6), EF-initiativer og pilotprojekter. ESF-interventionerne vedrører primært erhvervsuddannelse, beskæftigelsesstøtte, rådgivning og vejledning på uddannelsesområdet samt artikel 6-projekter (nyskabende aktioner).

87. ESF's udgifter fra 1994 til 1999 var skønsmæssigt ansat til ca. 48 milliarder euro(57). Mål 3, der tager specifikt sigte på bekæmpelse af langtidsledighed, absorberer 13 milliarder euro svarende til 28 % af ESF-midlerne. Mål 3-foranstaltningerne til bekæmpelse af langtidsledighed beløber sig til 5,6 milliarder euro eller over 40 % af midlerne til mål 3. 2,1 milliarder euro af bevillingerne er afsat til beskæftigelsesstøtte under mål 3. Tallene for beløbene til bekæmpelse af langtidsledighed og til beskæftigelsesstøtte under mål 1, 2 og 6 er ikke umiddelbart tilgængelige. Men ifølge Kommissionens oplysninger vedrørende henholdsvis syv og otte medlemsstater tegner mål 1-foranstaltningerne til bekæmpelse af langtidsledighed sig for 2,8 milliarder euro, mens beskæftigelsesstøtten tegner sig for 3,6 milliarder euro svarende til henholdsvis 19 % og 18,5 % ifølge de tilgængelige data (jf. tabel 9). Det er vanskeligt for Kommissionen at give en samlet redegørelse for de faktiske aktioner og udgifter på EU-plan vedrørende langtidsledighed, for aktionerne forvaltes ikke efter politiske mål eller målgrupper.

88. "Udbudssiden", dvs. initiativer til forbedring af de langtidslediges beskæftigelsesmuligheder ved at forbedre deres kvalifikationer og gøre dem mere motiverede, tegner sig for ca. 74 % af ESF-udgifterne(58). Initiativerne på "efterspørgselssiden", som repræsenterer ca. 21 % af udgifterne, tager især sigte på at øge efterspørgslen efter arbejdskraft, i nogle tilfælde direkte gennem tilskud eller andre incitamenter, der kan opmuntre arbejdsgiverne til at ansætte mere personale.

89. Beskæftigelsesstøtten er rettet mod uensartede målgrupper, eftersom de fleste medlemsstater ikke har særlige foranstaltninger med langtidsledige som eneste målgruppe. Målgruppen for beskæftigelsesstøtten omfatter alle arbejdsløse uafhængigt af, hvor længe de har været arbejdsløse, samt personer truet af langtidsledighed.

90. Pilot- og demonstrationsprojekter til bekæmpelse af langtidsledighed er blevet finansieret med artikel 6 i forordning (EF) nr. 4255/88, som ændret, som retsgrundlag. De samlede bevillinger til artikel 6-projekter for perioden 1994-1999 beløb sig til ca. 150 millioner euro.

Tabel 9

ESF-udgifter i perioden 1994-1999

>TABELPOSITION>

Kilde:

- Kommissionen 6/2000.

- Strukturfondene i 1996 - Ottende årsberetning.

Kommissionens forvaltning af strategier og aktioner

Den europæiske beskæftigelsesstrategi og ESF-interventionerne

91. I den europæiske beskæftigelsesstrategi indgår spørgsmål om langtidsledighed som et væsentligt element i retningslinjerne for beskæftigelsen. Kommissionens tjenestegrene, især GD Beskæftigelse, har til opgave at gennemgå og vurdere de nationale handlingsplaner, der indsendes af de forskellige medlemsstater. Resultaterne af disse vurderinger viser for de sidste tre år (den fælles rapport om beskæftigelsen i 1998, 1999 og 2000), at selv om langtidsledigheden faldt i perioden 1996-2000 (fra 6,3 % til 4,5 %) ligger den fortsat på et højt niveau (ca. 45,2 % af det samlede antal arbejdsløse i 2000).

92. Den nuværende opbygning af retningslinjerne med de fire søjler (jf. også punkt 7) beskæftigelsesegnethed, iværksætterkultur, tilpasningsevne og lige muligheder udgør grundlaget for en integreret flerårig beskæftigelsesstrategi. For at begrænse langtidsledigheden skal medlemsstaterne især søge at fremme beskæftigelsesegnetheden og iværksætterkulturen og udarbejde forebyggende strategier til fremme af beskæftigelsesegnetheden(59).

93. Hverken ESF-forordningen eller retningslinjerne for beskæftigelsen, som de er udformet i dag, tillægger beskæftigelsesstøttemekanismen en specifik rolle, selv om denne type foranstaltninger medfinansieres af ESF og er et nøgleinstrument til bekæmpelse af langtidsledighed.

94. Ifølge retningslinjerne (for både 1998 og 1999) for søjlen "beskæftigelsesegnethed" skal forebyggende foranstaltninger kombineres med foranstaltninger til fremme af den erhvervsmæssige reintegrering af arbejdsløse, før disse bliver langtidsledige (den forebyggende model). Disse forebyggende foranstaltninger er imidlertid ikke kombineret i tilstrækkeligt omfang med andre foranstaltninger som f.eks. beskæftigelsesstøtte til fremme af den erhvervsmæssige reintegrering af langtidsledige. Der er dermed ikke taget fat på det væsentlige problem med at "absorbere" den nuværende pukkel af langtidsledige (den helbredende model).

95. I de nuværende retningslinjer for beskæftigelsen, der er bygget op omkring fire søjler, tages der ikke specifikt hensyn til den subpopulation af personer, der har været arbejdsløse i meget lang tid. Dette er imidlertid den målgruppe, der er vanskeligst at få tilbage på arbejdsmarkedet, for en sådan indsats forudsætter optimal koordinering af uddannelses- og beskæftigelsesstøtteforanstaltninger kombineret med væsentlige incitamenter for den private sektor, hvis man skal undgå social udstødelse og tilbagetrækning fra arbejdsmarkedet. Det har ikke gjort det lettere at forbedre denne gruppes situation på arbejdsmarkedet, at der ikke findes særlige strategier og aktioner målrettet mod denne gruppe.

96. Tidsplanen for udarbejdelsen af retningslinjerne for beskæftigelsen, hvor udarbejdelsen af de nationale handlingsplaner skal koordineres med medlemsstaterne, følger ikke tidsplanen for ESF's årlige finansielle planlægning. Medlemsstaterne bliver først underrettet om de nye retningslinjer og Rådets henstillinger for det følgende år i november måned. Dette giver dem meget lidt tid (fra november til januar) til - om nødvendigt - at tilpasse ESF-interventionerne til disse henstillinger.

97. Det varierer fra medlemsstat til medlemsstat, i hvilken udstrækning de har overført principperne i den nationale handlingsplan til de eksisterende programmer. En gennemgang af referaterne fra overvågningsudvalgene i seks forskellige medlemsstater (Belgien, Frankrig, Tyskland, Italien, Spanien og Det Forenede Kongerige) har vist, at kun Frankrig og Spanien havde indbygget specifikke foranstaltninger fra den nationale handlingsplan i de eksisterende programmer. I Italien havde man besluttet at gennemføre NHP-strategien i den følgende programmeringsperiode. I Det Forenede Kongerige havde overvågningsudvalget for mål 3 indledt en diskussion blandt samtlige udvalgets medlemmer om, hvorledes denne strategi skulle indføres i programmerne. I Belgien havde overvågningsudvalgene overhovedet ikke drøftet nyorienteringen af programmerne.

98. Kun få medlemsstater giver detaljerede oplysninger om, hvorledes ESF støtter retningslinjerne eller de nationale handlingsplaner (hvilket også bekræftes af den fælles rapport om beskæftigelsen for 1999, side 40). Specielt viser det faktum, at der lægges særlig vægt på forebyggende foranstaltninger, og at hverken gruppen af personer, der har været arbejdsløse i meget lang tid, eller det vigtige beskæftigelsesstøtteinstrument er udtrykkeligt nævnt i retningslinjerne, at den europæiske beskæftigelsesstrategi ikke i tilstrækkelig høj grad tager sigte på at reducere den nuværende langtidsledighed.

Den finansielle forvaltning af de operationelle programmer

99. I medfør af forordning (EØF) nr. 2052/88 og 4253/88, som ændret, deltager Kommissionen i forvaltningen af programmerne på flere niveauer:

a) Kommissionen samordner aktiviteterne (artikel 1 i forordning (EØF) nr. 4253/88, som ændret).

b) Kommissionen deltager i overvågningsudvalgene (artikel 25 i forordning (EØF) nr. 4253/88, som ændret). Den skal bekræfte eventuelle ændringer af finansieringsplanerne inden for en frist på 20 arbejdsdage fra modtagelsen af meddelelsen om ændringerne.

c) Kommissionen skal gennemføre løbende og efterfølgende evalueringer i medfør af artikel 26 i forordning (EØF) nr. 4253/88, som ændret, og retningslinjerne for evalueringer som fastlagt i EF-støtterammerne.

100. Retten har gennemgået ændringerne i den finansielle planlægning af en række udvalgte operationelle programmer (9) og undersøgt, om disse betingelser opfyldes.

101. Hvad angår samordningen af foranstaltningerne og Kommissionens deltagelse i overvågningsudvalgene, konstaterede Retten, at medlemsstaterne ikke havde de samme prioriterede mål for bekæmpelse af langtidsledighed, det gjaldt især foranstaltningerne vedrørende ansættelsesstøtten(60).

102. Selv om overvågningsudvalgene i medlemsstaterne har bemyndigelse til at ændre programmerne, bør Kommissionen ved sin deltagelse i disse udvalg sikre, at der sker en vis harmonisering af strategierne under hensyntagen til, at arbejdsmarkedssituationen ikke er den samme i medlemsstaterne.

103. Kommissionen har 20 arbejdsdage til at bekræfte en anmodning om ændring fremsat af et overvågningsudvalg (artikel 25, stk. 5, i forordning (EØF) 4253/88, som ændret). Det fremgik af Rettens undersøgelse, at denne frist generelt ikke blev overholdt.

Evalueringsrapporter

104. Retten har gennemgået en række evalueringsrapporter om ESF's "mainstream" -aktioner. Det var forudgående, løbende og efterfølgende evalueringer, der var udarbejdet mellem 1994 og 2000 om projekter gennemført i perioden 1990-1998 i syv medlemsstater. Målene for Rettens gennemgang var at drage de vigtigste konklusioner om ESF's foranstaltninger til fordel for langtidsledige, at vurdere om disse rapporter havde været medvirkende til en nyorientering af ESF's forvaltning i sidste del af programmeringsperioden 1994-1999, og at fastslå, hvilken lære der kan uddrages af dem med henblik på reformen for perioden 2000-2006. Rettens gennemgang gav følgende resultater:

- Formularerne til brug for indsendelse af data i forbindelse med anmodninger om saldobetalinger egner sig ikke til andre foranstaltninger end erhvervsuddannelsesforanstaltninger (f.eks. beskæftigelsesstøtte).

- Overvågningssystemet er meget overfladisk.

- Indikatorerne er ikke tilpasset de enkelte foranstaltningstyper.

- Det er ikke muligt at aggregere eller sammenligne resultaterne.

- I praksis er foranstaltningerne kun i meget begrænset omfang målrettede.

- ESF-foranstaltningerne har begrænset effekt, og der sker ikke nogen målretning, som kunne give dem en "merværdi" ud over værdien af den samlede indsats.

- Der foreligger kun sjældent oplysninger om de makroøkonomiske og afledte virkninger(61) af de foranstaltninger, der medfinansieres af ESF, men sådanne oplysninger er nødvendige, for at man kan vurdere de direkte virkninger.

105. Retten konstaterede ved gennemgangen af disse rapporter, at der i de fleste tilfælde ikke var en specifik strategi til fordel for langtidsledige eller de forskellige populationer, som gruppen af langtidsledige består af. Endvidere blev der ikke anvendt en tematisk strategi til vurdering af målgruppen.

106. Det fremgik af evalueringerne, at foranstaltningerne ikke havde haft nogen væsentlig effekt. Der var dog to undtagelser: Når uddannelsen er skræddersyet til en veldefineret målgruppe og er i overensstemmelse med strategierne i de virksomheder, der ansætter praktikanter, og når uddannelsesforanstaltningerne kombineres med beskæftigelsesstøtte. Endvidere er der observeret stagnation i antallet af personer, der har været arbejdsløse i meget lang tid. Der er en hård kerne af arbejdsløse, som har alvorlige problemer med at vende tilbage til arbejdsmarkedet, og som eventuelt forsvinder helt ud ad arbejdsstyrken.

107. Rapporternes væsentligste henstillinger er følgende:

- Langtidsledige, især dem, der har været arbejdsløse i meget lang tid, bør prioriteres højere.

- Foranstaltningerne til fordel for personer, der ikke længere er i arbejde, bør tilpasses.

- Den overordnede model med "indslusningsforløb": Vejledning, rådgivning, overvågning, grunduddannelse, erhvervsuddannelse og jobstart, især for de dårligst stillede grupper, bør fremmes.

- Planlægningen bør forbedres: Bedre målretning, hvilket kan forøge "merværdien" set i forhold til det samlede input. Strategien bør indbygges i de operationelle programmer.

- Kriterierne for udvælgelse af støttemodtagere og også overvågningssystemerne bør forbedres.

- Resultaterne bør standardiseres ved anvendelse af egnede og operationelle indikatorer(62).

108. Der er ikke taget tilstrækkeligt hensyn til disse evalueringer i omprogrammeringsforanstaltningerne (jf. også punkt 100-104 om overvågningsudvalgene og den finansielle omprogrammering samt punkt 39 vedrørende EFRU).

109. Hvad angår indikatorerne, konstaterer Retten - således som det også fremgår af evalueringerne - at det i den fælles rapport om de nationale handlingsplaner for 1999 blev understreget, at der bør fastlægges mere målrettede og egnede indikatorer, så der kan gennemføres evalueringer af de enkelte målgrupper hver for sig, og således at medlemsstaternes fremgangsmåder på dette område kan harmoniseres.

Revision af artikel 6-projekter

110. I artikel 6 i Rådets forordning (EØF) nr. 4255/88, som ændret, er målene og betingelserne for finansiering af pilot- og demonstrationsprojekter fastlagt. I modsætning til de ESF-finansierede "mainstream" -projekter (ESF-undersøgelser) skal disse projekter være nyskabende, omfatte udveksling af erfaringer og knowhow og gennemføres på Kommissionens initiativ.

111. Retten har udvalgt og revideret en række projekter (7) for langtidsledige, som Kommissionen og medlemsstaterne har gennemført. Sigtet med revisionen var at undersøge, hvordan disse projekter har bidraget til udviklingen af nye og nyskabende foranstaltninger til bekæmpelse af langtidsledighed.

112. Der findes ikke et pålideligt forvaltningssystem, og projekterne er ikke defineret efter målgruppe. Som følge af svage forvaltningsprocedurer var gennemførelsen af de fleste af de undersøgte projekter blevet væsentligt forsinket. Kommissionens opfølgning var for de fleste af projekternes vedkommende ikke konsekvent, og i en række tifælde var betalingerne endnu ikke foretaget fire år efter udløbet af de faktiske frister for projektafslutningen. Beslutningerne om forlængelse af projekternes gennemførelsesperiode blev vedtaget på et meget sent tidspunkt og for alle projekters vedkommende med tilbagevirkende kraft.

113. Kommissionen fulgte ikke op på disse projekter efter deres gennemførelse for at konstatere, hvilke virkninger de havde på kort og langt sigt, og der blev ikke udarbejdet en samlet evalueringsrapport om artikel 6-projekterne. Derfor havde Kommissionen ikke værdifulde oplysninger om disse projekters effektivitet. De positive virkninger, sådanne projekter eventuelt kunne have, begrænses af, at der ikke findes nogen politik for videreformidling af projektresultaterne, hvilket er i strid med artikel 6, stk. 2, litra b), i forordning (EØF) nr. 4255/88, som ændret, om erfaringsudveksling.

114. På grund af disse svagheder er ingen af de reviderede projekter blevet integreret i ESF's "mainstream" -projekter. Det kan konkluderes, at artikel 6-projekterne ikke har bidraget til opfyldelsen af forordningens mål, især målet om at fremme nye metoder til bekæmpelse af langtidsledighed.

115. Endelig blev artikel 6-projekterne ikke fulgt op på en sådan måde, at man derigennem kunne få en viden, som kunne udnyttes i bekæmpelsen af langtidsledigheden gennem ESF's "mainstream" -foranstaltninger.

Forvaltningen i medlemsstaterne

116. Nedenfor følger en oversigt over de problemer, som Retten har konstateret i alle medlemsstaternes forvaltning af programmerne.

Upræcis definition af begrebet "langtidsledige"

117. Det er vigtigt, at medlemsstaterne fortolker begrebet "langtidsledighed" korrekt, især i forbindelse med foranstaltninger til finansiering af aktioner for denne målgruppe, for ellers kan man ikke måle, hvor effektive EU's beskæftigelsesstrategier til bekæmpelse af langtidsledighed er.

118. For flere af de operationelle programmer gælder det, at de særlige foranstaltninger for langtidsledige omfatter ikke alene personer, der har været arbejdsløse i over 12 måneder, men også personer, der muligvis kunne blive langtidsledige ("truet af langtidsledighed")(63). Det svækker statistikkerne over programmernes effekt på de langtidsledige, at der ikke differentieres mellem disse målgrupper.

Lav prioritering af langtidsledige og beskæftigelsesstøtte

119. I flere medlemsstater var der ikke overensstemmelse mellem de langtidslediges andel af det samlede antal arbejdsløse og den del af OP-midlerne, der er afsat til foranstaltninger til fordel for langtidsledige. Nogle af medlemsstaterne anvendte ikke forskellige interventionssatser for langtidsledige og for andre arbejdsløse støttemodtagere(64).

120. Kun en af de fem undersøgte medlemsstater har anvendt beskæftigelsesstøttemekanismen i væsentligt omfang(65), selv om dette instrument er forholdsvis virkningsfuldt, når det drejer sig om at bekæmpe langtidsledighed.

121. I en medlemsstat var der indført beskæftigelsesstøttemekanismer for langtidsledige, men de var derefter opgivet uden forudgående eller efterfølgende evaluering(66).

Anvendelse af beskæftigelsesstøtten

122. Det absolutte antal arbejdspladser skabt ved hjælp af beskæftigelsesstøtten var forholdsvis stort, men det fremgår af bemærkningerne nedenfor, at hvis medlemsstaternes lovgivning og administrative ordninger blev forbedret, ville nettobeskæftigelseseffekten også blive større (jf. også punkt 56 vedrørende EFRU).

123. En del af beskæftigelsesstøtteordningerne indebærer ikke nogen lovgivningsmæssig forpligtelse for de støttemodtagende virksomheder til at øge det samlede antal ansatte. Denne mangel giver mulighed for at betale beskæftigelsesstøtte for ansatte, som under alle omstændigheder ville være blevet ansat(67) (jf. også punkt 54 vedrørende EFRU).

124. Der er også fundet svagheder i bestemmelserne om varig jobskabelse. I forbindelse med disse mekanismer kræves det nemlig ikke, at der som modydelse for den udbetalte støtte indgås arbejdsaftaler af en mindste varighed(68). Endvidere er overvågningen af sanktioner for manglende overholdelse af kravet om arbejdsaftaler af en mindste varighed undertiden alt for bureaukratisk. Derfor undlader arbejdsgiverne at ansøge om sådan støtte(69).

125. Den omstændighed, at de fleste medlemsstater ikke fastsætter særlige betingelser for, hvilken form for arbejdspladser der skal skabes ved hjælp af beskæftigelsesstøtten, fører undertiden til en dødvægtseffekt(70) (jf. også punkt 72 vedrørende EFRU).

KONKLUSIONER OG ANBEFALINGER

EFRU

126. Beskæftigelse er en stor politisk udfordring, men det er vanskeligt at opgøre præcist, hvor mange arbejdspladser der er skabt eller bevaret i kraft af EFRU-støtten. Den af EFRU støttede regionalpolitik havde nemlig som det primære formål en radikal ændring af produktionsstrukturerne i regioner med handicap. Men sådanne strukturændringer følges ikke altid af en stigning i antallet af ledige stillinger - i hvert fald ikke på kort og/eller mellemlangt sigt. I vurderingen af, hvor stor beskæftigelseseffekten har været af EFRU-støtten til en foranstaltning, skal i øvrigt principielt indgå dels foranstaltningens samspil med andre foranstaltninger, både nationale og fællesskabsforanstaltninger, dels virkningerne af den almindelige konjunkturudvikling. Det er nemlig vanskeligt at sige helt nøjagtigt, hvor stor en del af virkningerne der kan tilskrives den pågældende foranstaltning. Endelig kan oplysningerne om skabte eller bevarede arbejdspladser (såvel prognoserne som de faktiske resultater) ikke altid anses for at være pålidelige.

127. Beskæftigelsesmålene og måltallene for RUP'erne/EFSR'erne/EPD'erne/OP'erne er ofte upræcise, hvad angår de forventede virkninger. Det er således tvivlsomt, om udviklingen i beskæftigelsen har den strategiske betydning, den tillægges i mange politiske beslutninger om gennemførelsen af EFRU's interventioner og i EF-traktaten som ændret ved Amsterdam-traktaten.

128. Hvad angår evalueringen af beskæftigelseseffekten giver de makroøkonomiske metoder ikke direkte de ønskede indikatorer. Endvidere er det vanskeligt at aggregere tallene, når der anvendes så mange forskellige metoder til at gennemføre projekterne og foranstaltningerne. Derfor anbefaler Retten, at Kommissionen fortsætter de bestræbelser, den har gjort siden 1996 på at få harmoniseret evalueringsreglerne og på at få fastlagt en fælles ramme på grundlag af MEANS samt på, at beskæftigelsen prioriteres højere i den nye programmeringsperiode 2000-2006.

129. De forskellige "top-down" -modeller kunne give et overblik over antallet af skabte og bevarede arbejdspladser. Det ville især være nyttigt i forbindelse med forhåndsevalueringen. "Top-down" -modellerne bør dog suppleres med "bottom-up" -metoden baseret på hver enkelt medfinansieret investerings beskæftigelseseffekt - lige fra behandlingen af støtteansøgningerne til den endelige afslutning af projekterne - og hvor der tages hensyn til varighedshedsaspektet. Ud fra disse bruttooplysninger bør nettoeffekten også beregnes ved, at man analyserer chanceeffekten og fortrængnings-/substitutionseffekten, alt efter hvilken type projekt der er tale om.

130. Databaserne vedrørende støtten til erhvervsinvesteringer er ikke pålidelige og egner sig derfor ikke til en analyse af EFRU-støttens beskæftigelseseffekt. Baserne giver imidlertid data om de indikatorer, der er valgt med henblik på overvågning og evaluering af EF-interventionerne. Da overvågningen og evalueringen af programmerne hænger sammen, er det vigtigt, at de ansvarlige i alle faser af gennemførelsen (behandling af støtteansøgninger, administrativ og finansiel forvaltning, teknisk bistand, investeringskontrol, analyser vedrørende varighedsaspektet og afslutning af sagsbehandlingen) sørger for at få pålidelige og udtømmende oplysninger, der kan anvendes i evalueringsprocessen. Bedst mulig udnyttelse af de disponible interne oplysninger har således høj prioritet. Evalueringen bør ikke opfattes som noget punktuelt, men kræver derimod en vedvarende indsats, som bl.a. forudsætter, at forbindelserne til "leverandørerne" af statistikkerne og støttemodtagerne styrkes systematisk.

131. I beskæftigelsesstrategien er der ikke taget hensyn til EFRU, men hvis man gjorde det, ville man få væsentlige synergivirkninger, og de kvantitative og kvalitative indikatorer burde også blive bedre. Systemerne til indsamling af de data, der danner grundlag for beregningen af beskæftigelseseffekten, burde også blive bedre. Det ville give programforvalterne et bedre grundlag, når de skal måle de skete fremskridt i forhold til beskæftigelsesmålene. Det ville også være i overensstemmelse med traktaten, som pålægger EU at arbejde på at opnå et højt beskæftigelsesniveau.

ESF

132. Igennem de seneste ti år har Kommissionen og medlemsstaterne gjort en stor indsats både på lovgivningsområdet, administrativt og finansielt for at rette op på situationen. I slutningen af 1990'erne kunne der spores nogen forbedring i den almindelige arbejdsløshedssituation i EU, men det er gået langsommere med at opnå resultater inden for bekæmpelsen af langtidsledigheden.

133. Kommissionen har ikke været i stand til at give en samlet oversigt over udgifterne til bekæmpelse af langtidsledighed i EU, fordi der ikke forvaltes efter politiske mål eller målgrupper.

134. Retten har konstateret, at den europæiske beskæftigelsesstrategi og ESF's aktiviteter på en række punkter ikke hænger sammen:

- Der er ikke logisk sammenhæng mellem ESF-forordningen (som tillægger beskæftigelsesstøttemekanismen en bestemt rolle) og retningslinjerne for beskæftigelsen, som ikke tillægger beskæftigelsesstøttemekanismen en bestemt rolle.

- Der er ikke logisk sammenhæng mellem retningslinjerne for søjlen beskæftigelsesegnethed og den faktiske absorbering af langtidsledige (de "helbredende" foranstaltninger). De forebyggende foranstaltninger er ikke blevet kombineret i tilstrækkeligt omfang med de "helbredende" foranstaltninger.

- Tidsplanen for ESF's planlægning følger ikke tidsplanen for beslutningsproceduren for beskæftigelsesstrategien.

- Kun få medlemsstater giver detaljerede oplysninger om, hvordan ESF støtter gennemførelsen af de europæiske retningslinjer eller de nationale handlingsplaner. Derfor er der risiko for, at ikke alle elementer i retningslinjerne tages med i ESF's interventionsområde.

135. Det har vist sig, at beskæftigelsesstøtten kan medvirke væsentligt til, at langtidsledige får stabil beskæftigelse - uddannelse alene er ofte ikke nok. Retten har konstateret, at trods anbefalingerne i evalueringerne, går tendensen ved iværksættelsen af de operationelle programmer i retning af at reducere beskæftigelsesstøtten i stedet for at øge den.

136. Rettens bemærkninger om svaghederne ved planlægningen af foranstaltningerne, især at der ikke findes egnede indikatorer, bekræftes også af evalueringesresultaterne og af Rådets henstillinger i den fælles rapport om beskæftigelsen for 1999.

137. Administrationen af beskæftigelsesstøttemekanismen og -aktionerne bør forbedres på såvel kommissions- som medlemsstatsniveau. Retten har allerede i en tidligere særberetning om "ungdomsarbejdsløshed"(71) påpeget, at de anvendte begreber bør defineres mere præcist, at foranstaltningerne bør målrettes bedre, og at der bør anvendes egnede indikatorer, at overvågningsudvalgene bør styrkes, og at der bør fastlægges klarere og mere målrettede politiske retningslinjer.

138. Kommissionen og medlemsstaterne fik ikke adgang til oplysningerne i forvaltnings- og kontrolsystemerne for pilot- og demonstrationsprojekter (artikel 6 i Rådets forordning nr. 2084/93), og derfor blev tilsvarende projekter ikke integreret i ESF's "mainstream" -aktioner.

139. Medlemsstaterne har ikke defineret præcise målgrupper for de EFS-støttede foranstaltninger til fordel for langtidsledige, og foranstaltningerne er blevet prioriteret lavt af de nationale og regionale administrationer og i de nationale lovgivninger og forvaltningsbestemmelser. Det har medført dødvægtsomkostninger og forsinket gennemførelsen.

140. Retten anbefaler følgende:

- Når der iværksættes beskæftigelsesforanstaltninger, bør der skabes bedre balance mellem den "forebyggende model" og den "helbredende model".

- Særlige aktiviteter, som f.eks. artikel 6-projekter for ESF, bør i fremtiden målrettes bedre, og det bør overvejes, hvordan de bedre kan integreres i "mainstream" -aktiviteter.

- Kommissionen bør sikre, at der ved fastlæggelsen af omprogrammeringsforanstaltninger tages tilstrækkeligt hensyn til resultaterne i evalueringsrapporterne.

- De administrative procedurer bør formuleres klarere, og de bør forenkles.

Generelle anbefalinger

141. Retten anbefaler, at der skabes bedre sammenhæng mellem på den ene side beskæftigelsesstrategien og på den anden side ESF og EFRU. Det bør i denne forbindelse tilstræbes, at synergien mellem de ESF- og EFRU-støttede interventioner udnyttes bedre.

142. Der bør opstilles indbyrdes sammenhængende mål for beskæftigelsen i strategierne, programmerne og underprogrammerne. Det vil gøre den fremtidige indsats i forbindelse med forhånds- og midtvejsevalueringerne og de efterfølgende evalueringer endnu mere effektiv. Ved hver intervention (eller gruppe af interventioner) vil det være nødvendigt at harmonisere dels metoderne for indsamling af oplysninger om aktionernes direkte og indirekte beskæftigelseseffekt, dels de aggregeringsmetoder, der anvendes i projekterne, foranstaltningerne, de prioriterede felter og interventionerne. Samtidig bør indikatorerne være af en sådan art, at effektsammenhængene mellem de forskellige niveauer fremtræder så klart som muligt.

143. Kommissionen bør sørge for, at forpligtelsen til at tage hensyn til beskæftigelsesaspektet systematisk tillægges den vægt, den bør have i medfinansieringsprocessen. Kommissionen bør endvidere træffe de nødvendige foranstaltninger til, at de nationale mekanismer, der skal sikre, at man undgår chance- og fortrængningseffekten, forbedres, og den bør sørge for, at indsatsen på dette område øges. Tilsvarende gælder de tilsynsperioder, der er nødvendige for at sikre de skabte eller bevarede arbejdspladsers beståen.

Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg på mødet den 19. juli 2001.

På Revisionsrettens vegne

Jan O. Karlsson

Formand

(1) MEANS var et program udarbejdet af Europa-Kommissionen med henblik på at forbedre evalueringsmetoderne for strukturaktionerne ("Méthodes d'Évaluation des Actions de Nature Structurelle").

(2) Rådets forordning (EF) nr. 1260/1999 af 21. juni 1999 om vedtagelse af generelle bestemmelser for strukturfondene (EFT L 161 af 26.6.1999).

(3) EFT C 74 af 10.3.1998, s. 4.

(4) De fire søjler er:

- søjle 1: evnen til integration på arbejdsmarkedet, retningslinje 1-7

- søjle 2: iværksætterkultur, retningslinje 8-12

- søjle 3: tilpasningsevne, retningslinje 13-15

- søjle 4: lige muligheder, retningslinje 16-19.

(5) Den europæiske social- og arbejdsmarkedspolitiske dagsorden, I.d) og e).

(6) Rådets forordning (EØF) nr. 2052/88, ændret ved forordning (EØF) nr. 2081/93 1993 (EFT L 193 af 31.7.1993, s. 5) - Artikel 1: Fremme af udviklingen og strukturtilpasningen i de tilbagestående regioner, i det følgende benævnt "mål 1"; omstilling i de regioner, grænseregioner eller dele af regioner (herunder beskæftigelsesområder og bysamfund), der er hårdt ramt af den industrielle tilbagegang, i det følgende benævnt "mål 2"; bekæmpelse af langtidsledighed og fremme af den erhvervsmæssige integrering af unge og af personer, der er udsat for udelukkelse fra arbejdsmarkedet, i det følgende benævnt "mål 3"; lettelse af arbejdstagernes (m/k) tilpasning til de industrielle ændringer og udviklingen i produktionssystemerne, i det følgende benævnt "mål 4"; fremme af udviklingen af landdistrikterne ved at fremskynde tilpasningen af landbrugsstrukturerne som led i reformen af den fælles landbrugspolitik og ved at lette landdistrikternes udvikling og strukturelle tilpasning (i det følgende benævnt "mål 5a" og "mål 5b"). Protokol 6 til akten om de nye medlemsstaters tiltrædelse (Rådets afgørelse af 1. januar 1995 om tilpasning af retsakterne vedrørende nye medlemsstaters tiltrædelse af Den Europæiske Union, EFT L 1 af 1.1.1995, s. 11) er grundlaget for "mål 6", udvikling af og strukturtilpasning i regioner med meget lav befolkningstæthed.

(7) En persons evne til at finde eller bevare et arbejde under givne samfundsøkonomiske betingelser.

(8) Meddelelse fra Kommissionen: "EU's strukturinterventioner og beskæftigelse" (KOM(96) 109 endelig af 20. marts 1996, s. 17).

(9) Hvad angår beskæftigelsen er resultaterne bl.a. blevet offentliggjort i MEANS-dokumenterne, bind 6 "Evaluering af strukturfondenes bidrag til beskæftigelsen. Praktiske råd til programforvalterne" fra 1996, EVALUATION-serien, dokument nr. 1 "Måling af jobskabelsen. Hvorledes skal strukturfondsinterventionernes beskæftigelseseffekt evalueres" fra maj 1997, og MEANS-dokumenterne, bind 5 "Tværgående evaluering af indvirkningerne på miljøet, beskæftigelsen og de øvrige interventionspolitikker" fra 1999.

(10) Disse retningslinjer bygger på fire søjler: 1. "forbedring af evnen til integration på arbejdsmarkedet", 2. "udvikling af en iværksætterkultur", 3. "fremme af virksomhedernes og de ansattes tilpasningsevne, således at arbejdsmarkedet kan reagere på økonomiske forandringer" og 4. "styrkelse af ligestillingspolitikken på arbejdsmarkedet".

(11) Der er først og fremmest tale om målene i forbindelse med nr. 10 og 11 ("hjælp til at starte og forvalte virksomheder") og nr. 12 og 13 ("udnyttelse af de nye jobskabelsesmuligheder") under søjle II ("udvikling af en iværksætterkultur").

(12) KOM(2000) 551 endelig af 6. september 2000, bind 1, s. 6.

(13) Oprettet på initiativ af generalsekretæren for Kommissionen og generaldirektøren for beskæftigelse og sociale anliggender.

(14) KOM(2000) 78 endelig af 1. marts 2000.

(15) EFSR'en er det dokument, Kommissionen i forståelse med den berørte medlemsstat har godkendt efter vurderingen af den af medlemsstaten forelagte plan, og som indeholder strategien og prioriteterne for fondenes og medlemsstatens indsats, de særlige mål herfor samt fondenes bidrag og de øvrige finansielle midler.

Det operationelle program (OP) er det af Kommissionen godkendte dokument til gennemførelse af en EFSR, som normalt er genstand for flere OP'er.

EPD'et er ét enkelt dokument, der er godkendt af Kommissionen, og som indeholder de samme oplysninger som en EFSR og et OP.

(16) Som ikke altid giver sammenhængende resultater (Portugal, Spanien).

(17) Undtagen for så vidt angår Merseyside er sammenhængen mellem de fastsatte generelle mål og målene for de forskellige interventioner, felter, underfelter, foranstaltninger og underforanstaltninger, ud fra hvilke ansvaret fordeles mellem forvaltningsmyndighederne, ikke altid præcist eller konsekvent angivet. F.eks. er der i mål 1-EFSR'en for de nye delstater angivet en samlet beskæftigelseseffekt på 700000 nye arbejdspladser for perioden 1994-1999, mens en sammenlægning af måltallene i de forskellige mål 1-OP'er giver i alt 481000 arbejdspladser.

(18) Se meddelelse fra Kommissionen (KOM(97) 524 endelig af 14. november 1997, s. 14 og 15).

(19) Se KOM(96) 109 endelig af 20. marts 1996.

(20) Rådets forordning (EØF) nr. 4253/88, ændret ved forordning (EØF) nr. 2082/93 af 20. juli 1993 (EFT L 193 af 31.7.1993, s. 20), artikel 25.

(21) I praksis foretages overvågningen af beskæftigelseseffekten på grundlag af beskrivelser af de enkelte projekter omfattende oplysninger om den forventede effekt og om de faktiske resultater.

(22) Retten konstaterede således under revisionen på stedet, at det positive resultat af midtvejsevalueringen af foranstaltningen "Integrering af virksomheder og erhvervsbyggeri" under mål 1-EPD'et for Valenciennes-Douai-Avesnes 1994-1999 bl.a. må tilskrives etableringen af én større virksomhed. Men denne investering blev også støttet gennem foranstaltningen "Virksomhedsinvesteringer" under samme EPD, ligesom de arbejdspladser, der skulle oprettes, blev medtaget i statistikkerne over erhvervsinvesteringer.

(23) Der er ikke krævet nogen kvantificering af de bevarede arbejdspladser eller andre oplysninger til brug for beregningen af nettoeffekten. Denne nettoeffekt er dog blevet estimeret ud fra makroøkonomiske skøn som led i midtvejsevalueringen.

(24) På fransk: analyse contrefactuelle - simulation, dvs. analyse af, hvordan forholdene ville have været uden offentlig intervention.

(25) Således er der i Tyskland som led i evalueringen af EFSR'erne for de nye delstater for programmeringsperioden 1994-1999 anvendt en metode baseret på Okun-koefficienter, hvor man beregner forholdet mellem den BNP-vækst, der er genereret af strukturfondene (+ 3,9 milliarder euro), og beskæftigelsen (stigning i antal erhvervsaktive på 57000 og fald i antal arbejdsløse på 34000). Denne fremgangsmåde er imidlertid kontroversiel. Der er nemlig ikke enighed om prognosernes betydning, fordi der som grundlag skal benyttes begrænsede og forenklede hypoteser. Endvidere gør anvendelsen af Okun-koefficienter det ikke muligt at forudse hverken effekten på længere sigt eller de dynamiske aspekter af EFSR'en.

(26) Indvirkningen på beskæftigelsen og arbejdsløsheden ifølge modelberegningerne er beskrevet i særberetning nr. 15/98 om evalueringen af strukturfondenes interventioner i programmeringsperioderne 1989-1993 og 1994-1999 (EFT C 347 af 16.11.1998, s. 29, tabel 10).

(27) Retten har konstateret, at Merseysides myndigheder ved en fejl har baseret gennemførelsen af programmet på et andet dokument end det EPD, der er godkendt af Kommissionen. Dette forkerte dokument har også tjent som grundlag for midtvejsevalueringen, hvilket har bevirket, at målene med hensyn til nye og bevarede direkte og indirekte arbejdspladser ikke er de samme. På grund af de store forskelle mellem den beskæftigelseseffekt, der er anført som mål i de to dokumenter, er nogle af de kritikpunkter, bemærkninger og forslag til omprogrammering, midtvejsevalueringen har givet anledning til, irrelevante.

(28) Særberetning nr. 15/98 om evalueringen af strukturfondenes interventioner i programmeringsperioderne 1989-1993 og 1994-1999 (EFT C 347 af 16.11.1998, s. 9-13).

(29) I Grækenland giver bestemmelserne om behandling af ansøgninger om støtte til anskaffelse af maskiner og udstyr (artikel 23b i udviklingslov 2234/94) således ikke mulighed for at give point for beskæftigelsesaspektet, når der træffes beslutninger om de projekter, der skal medfinansieres. Når der skal træffes beslutning om støtte til komplette investeringsprojekter (artikel 23a i udviklingslov 2234/94), har beskæftigelsen meget lidt vægt sammenlignet med de fire øvrige mål. I Italien kan beskæftigelseseffekten ved klassificeringen af ansøgningerne om SMV-støtte medfinansieret gennem mål 1-OP'et for Campania i 1994-1999 kun give op til 15 point ud af 100 mulige.

(30) Under revisionen konstaterede Retten, at ét projekt (i Tyskland) var påbegyndt og et andet (i Portugal) var afsluttet, før indgivelsen af støtteansøgningen. Det stemte ikke overens med oplysningerne i støttemodtagernes anmeldelser. I flere tilfælde var det endvidere ikke muligt at se ud fra de ansvarlige myndigheders sagsakter, om disse regler var fulgt.

(31) Selv om det i EPD O1 for Nord-Pas-de-Calais-regionen var et krav, at der i forbindelse med foranstaltningerne til fordel for erhvervsinvesteringer skulle tages mere hensyn til virksomhedernes reelle evne til at forøge deres markedsandele uden for mål 1-området og Nord-Pas-de-Calais-regionen, blev det i midtvejsevalueringen fremhævet, at denne regions eksport kun udgjorde en lille andel af omsætningen og ikke øgedes væsentligt som følge af investeringsstøtten.

(32) Ud fra en stikprøveundersøgelse omfattende 200 virksomheder viser midtvejsevalueringen vedrørende mål nr. 1-EPD'et for Merseyside for perioden 1994-1999, at den høje fortrængningseffekt fører til en væsentlig formindskelse af bruttobeskæftigelseseffekten.

(33) I Tyskland omfatter en "positivliste" aktiviteter, der antages at opfylde betingelsen om, at mindst 50 % af omsætningen ved salg af varer og tjenesteydelser produceret på virksomheden opnås uden for regionen. Begrebet "uden for regionen" defineres ved hjælp af en radiusangivelse. Denne radius udelukker imidlertid ikke, at yderligere indtægter skabt ved eksport til andre støtte