GLOSSAR

Årligt program : En medlemsstats arbejdsprogram til gennemførelse af det flerårige program.

Asylansøger : Person, som ansøger om flygtningestatus eller subsidiær beskyttelse.

Forpligtelse : Retlig budgetforpligtelse, som for eksempel en finansieringsafgørelse eller en kontrakt.

Den Europæiske Integrationsfond (EIF) : Den Europæiske Fond for Integration af Tredjelandsstatsborgere støtter nationale initiativer og EU-initiativer, der fremmer integrationen af tredjelandsstatsborgere i de europæiske samfund.

Den Europæiske Flygtningefond (EFF) : Den Europæiske Flygtningefond støtter EU-medlemsstaternes indsats for at modtage flygtninge og fordrevne og sikre dem adgang til ensartede, retfærdige og effektive asylprocedurer.

Eurostat : Eurostat er Den Europæiske Unions statistiske kontor og et generaldirektorat i Europa-Kommissionen.

Den Europæiske Tilbagesendelsesfond (RF) : Den Europæiske Tilbagesendelsesfond søger at fremme samarbejdet mellem de forskellige EU-medlemsstater og med tilbagesendelseslandene.

Den Europæiske Socialfond (ESF) : En af EU's strukturfonde, som er oprettet for at reducere forskelle i velstand og levestandard på tværs af EU's medlemsstater og regioner.

Fonden for de Ydre Grænser (EBF) : Fonden for de Ydre Grænser skaber finansiel solidaritet ved at bistå de lande, der bærer en tung finansiel byrde, med at gennemføre de fælles standarder for kontrol ved EU's eksterne grænser.

Forskningsrammeprogram : EU’s vigtigste instrument til finansiering af forskning i Europa. Det nuværende syvende rammeprogram for forskning og teknologisk udvikling (RP7) dækker perioden 2007-2013.

Forvaltnings- og kontrolsystemer : Sæt af procedurer og praktiske ordninger, som en medlemsstat anvender til at implementere Solidfondene.

Flygtning : En tredjelandsstatsborger, som i kraft af en velbegrundet frygt for forfølgelse på grund af race, religion, nationalitet, politisk anskuelse eller tilhørsforhold til en bestemt social gruppe opholder sig uden for det land, hvor den pågældende er statsborger, og som ikke kan eller ikke vil vende tilbage til dette land, eller en statsløs person, der opholder sig uden for det land, hvor han tidligere havde sit sædvanlige opholdssted, af samme grunde som anført ovenfor, og som ikke kan, eller, på grund af en sådan frygt, ikke vil vende tilbage til dette land.

SMART-mål : SMART-mål er specifikke, målelige, acceptable, realistiske og tidsbundne.

Solidprogrammet : "Det generelle program om solidaritet og forvaltning af migrationsstrømme for perioden 2007-2013", der består af fire fonde (EIF, EFF, EBF, RF).

Subsidiær beskyttelse : Ansøgere, der ikke anerkendes som flygtninge, men som ikke kan vende tilbage til deres hjemland, fordi de vil løbe en reel risiko for at lide alvorlig overlast (tortur eller umenneskelig eller nedværdigende behandling, dødsstraf eller henrettelse, alvorlig og individuel trussel mod den pågældendes liv eller fysiske integritet som følge af vilkårlig vold), har ret til subsidiær beskyttelse.

Tredjelandsstatsborgere : Borgere fra lande uden for Den Europæiske Union (ikke-EU-borgere).

RESUMÉ

I. EU’s Solidprogram støtter foranstaltninger til at fremme integrationen af tredjelandsstatsborgere i EU-medlemsstaterne og styrke solidariteten ved at dele den finansielle byrde, der følger af forvaltningen af de fælles ydre grænser og gennemførelsen af fælles politikker om asyl og indvandring.

II. Målet med Rettens revision var at vurdere, om Den Europæiske Integrationsfond og Den Europæiske Flygtningefond, som er en del af Solidprogrammet, bidrager effektivt til integration af tredjelandsstatsborgere. Disse fonde implementeres af Kommissionen og medlemsstaterne ved delt forvaltning.

III. Retten konstaterede, at det ikke var muligt for Kommissionen eller medlemsstaterne at vurdere Solidfondenes bidrag til integration, fordi de reviderede medlemsstater ikke fastsatte reelle mål eller indikatorer for deres årlige programmer. Kommissionens foreløbige rapport om de opnåede resultater og de kvalitative og kvantitative aspekter af gennemførelsen, som er baseret på medlemsstaternes rapporter, gav ikke nok oplysninger til at gøre det muligt at evaluere eller styre fondene. For så vidt angår de individuelle projekter viste den stikprøve, Retten reviderede, positive resultater, men disse kunne ikke knyttes til succes på højere niveau, ikke mindst fordi gennemførelsesgraden var lav i de årlige programmer for 2007 og 2008. Senere programmer er endnu ikke blevet afsluttet.

IV. Fondenes effektivitet er blevet hæmmet af udformningen af Solidprogrammet, som er fragmenteret, omstændeligt og utilstrækkeligt koordineret med andre EU-fonde. Opsplitningen af finansieringen til målgrupper, som har de samme behov, har skabt problemer for myndigheder og støttemodtagere. Dette, kombineret med at der er flere forskellige fonde og årlig programmering samt en lang kæde af kontroller fra tre myndigheder, har ført til alt for meget administration i forhold til omfanget af de involverede midler. Utilstrækkelig sammenhæng og komplementaritet med andre EU-fonde fører til overlapninger, spildte muligheder for synergi og risiko for dobbeltfinansiering.

V. De ansvarlige myndigheder varetager for det meste deres vigtigste funktioner til trods for problemerne forbundet med udformningen og personalemangel. Solidprogrammet led imidlertid under forsinkelser fra starten som følge af den sene vedtagelse af lovgivningen. Det førte til, at programmerne blev forelagt for sent, at gennemførelsesbestemmelserne og vejledningerne ikke var til rådighed før et godt stykke inde i programgennemførelsen, og at der var misforståelser om de tre myndigheders respektive roller.

VI. Der er fortsat forsinkelser i både medlemsstaternes forlæggelse af programmer og rapporter og i Kommissionens gennemgang og godkendelse. Hertil kommer, at Kommissionen ikke tidligt nok identificerede svagheder i udformningen af medlemsstaternes forvaltnings- og kontrolsystemer, og at der fortsat er en række alvorlige svagheder i godkendelses- og revisionsmyndighederne i en medlemsstat.

VII. Retten fremsætter følgende anbefalinger:

a) Lovgiver bør forenkle programmeringsordningerne med ét enkelt nationalt program, der dækker hele perioden.

b) Når der etableres forvaltnings- og kontrolsystemer bør Kommissionen og medlemsstaterne tage behørigt hensyn til proportionalitet med de involverede midler og indvirkningen på ressourcer samt trække på tidligere erfaringer fra tilsvarende fonde.

c) Kommissionen bør gennemføre en omfattende vurdering af behovene med hensyn til integration, uanset om der er tale om indvandrere med EU- eller tredjelandsstatsborgerskab. På basis af denne vurdering bør der udformes en hensigtsmæssig struktur for fonden(e), hvor målgruppen ikke længere adskilles på basis af nationalitet, og som er orienteret mod de endelige modtageres behov. En bestemmelse om, at det skal være obligatorisk at prioritere støtte til tredjelandsstatsborgere, ville sikre, at de får den nødvendige specifikke opmærksomhed.

d) Kommissionen bør lægge større vægt på at få konkrete detaljer om ordningerne for sikring af sammenhæng og komplementaritet mellem EU-fonde fra medlemsstaterne.

e) Kommissionen og medlemsstaterne bør etablere en obligatorisk ordning for fælles indikatorer, og medlemsstaterne bør fastsætte målværdier for nationale programmer.

f) Med henblik på starten af det nye program bør Kommissionen sikre, at de vigtigste retningslinjer er parate på forhånd, og at medlemsstaterne har etableret hensigtsmæssige forvaltnings- og kontrolsystemer.

INDLEDNING

1. Integration af tredjelandsstatsborgere [1] står højt på den politiske dagsorden i medlemsstaterne, og i det sidste årti har EU øget sine aktiviteter på dette område væsentligt. Der er ikke nogen formel definition af integration i EU, men i "de fælles grundprincipper for politikken for integration af indvandrere" fortolkes integration som "en dynamisk tovejsproces af gensidig imødekommenhed, der må udvises af alle indvandrere og indbyggere i medlemsstaterne", og som indebærer "respekt for Den Europæiske Unions grundlæggende værdier" [2]. I de fælles grundprincipper identificeres følgende elementer som centrale for integration: beskæftigelse, kendskab til værtssamfundets sprog og kultur, uddannelse, lige adgang til varer og tjenesteydelser samt deltagelse i det politiske liv.

2. Integrationspolitikken har udviklet sig som en del af immigrationspolitikken, som er et centralt element i en stats suverænitet, og som derfor længe i stor udstrækning fortsatte med at henhøre under de enkelte medlemsstaters kompetencer. Med Amsterdamtraktatens ikrafttræden i 1999 fik Den Europæiske Union [3] kompetence i indvandringsspørgsmål og forpligtede sig til at udvikle "et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed". På Det Europæiske Råds møde i Tammerfors i 1999 konkluderedes det, at EU "skal sikre en retfærdig behandling af tredjelandsstatsborgere, der opholder sig lovligt på medlemsstaternes område", og der blev opfordret til "en mere effektiv integrationspolitik", som indrømmer tredjelandsstatsborgere rettigheder og pålægger dem pligter, der kan sammenlignes med dem, der gælder for EU-borgere.

3. Integrationspolitik er forsat en national kompetence, men medlemsstaterne erkender, at "såfremt en medlemsstat ikke udvikler og gennemfører en vellykket integrationspolitik, kan det på forskellige måder få negative følger for andre medlemsstater og Den Europæiske Union" [4]. Hertil kommer, at vellykket integration anses for at være af afgørende betydning for økonomisk og social samhørighed i EU samt for en optimal udnyttelse af de positive muligheder, som migration giver med hensyn til at opbygge en konkurrencedygtig og bæredygtig økonomi [5].

4. EU’s bidrag til fastlæggelsen af en "sammenhængende europæisk ramme for integration af tredjelandsstatsborgere" [6] tager i store træk tre former. For det første udvikler EU de lovgivningsmæssige/normative rammer med vedtagelsen af juridisk bindende og ikke-bindende instrumenter på området [7]. For det andet fremmer EU udviklingen af god praksis mellem medlemsstaterne gennem netværk og håndbøger [8]. For det tredje støtter EU integration gennem finansielle instrumenter, navnlig "det generelle program om solidaritet og forvaltning af migrationsstrømme for perioden 2007-2013" (Solidprogrammet, jf. tabellen).

TABEL

SOLIDPROGRAMMETS MIDLER, 2007-2013

NB: På grund af afrunding kan summen af de enkelte tal afvige fra totalen.

Kilde: Europa-Kommissionen.

Finansielle instrumenter | Gennemførelse | EU-midler (millioner euro) |

Den Europæiske Integrationsfond | 2007-2013 | 830 |

Den Europæiske Flygtningefond | 2008-2013 | 623 |

Fonden for de Ydre Grænser | 2007-2013 | 1908 |

Den Europæiske Tilbagesendelsesfond | 2008-2013 | 681 |

I ALT | | 4043 |

5. Solidprogrammet har til sigte at forbedre forvaltningen af migrationsstrømme i Den Europæiske Union og styrke solidariteten mellem medlemsstaterne. Det tager del i den finansielle byrde, der følger af den integrerede forvaltning af de fælles ydre grænser og gennemførelsen af fælles politikker for asyl og indvandring. Programmet består af fire fonde: Fonden for de Ydre Grænser, Den Europæiske Tilbagesendelsesfond, Den Europæiske Flygtningefond og Den Europæiske Fond for Integration af Tredjelandsstatsborgere. Figur 1 viser EIF’s forpligtelser fordelt på medlemsstater i 2010.

FIGUR 1

EIF’S FORPLIGTELSER FORDELT PÅ MEDLEMSSTATER I 2010

+++++ TIFF +++++

Kilde: Beregning af EIF’s tildelinger, 2010.

HVEM YDER EIF OG EFF STØTTE TIL?

6. To af de fire fonde under programmet vedrører integration. Den Europæiske Integrationsfond (EIF) støtter medlemsstater med at fremme tredjelandsstatsborgeres sociale og kulturelle integration og integration i samfundslivet i de europæiske samfund (jf. tekstboks 1) [9]. I henhold til retsgrundlaget skal fonden primært fokusere på integration of nyankomne tredjelandsstatsborgere.

7. Sigtet med Den Europæiske Flygtningefond (EFF) er at støtte asylpolitik og styrke medlemsstaternes arbejde med at modtage flygtninge og fordrevne personer, herunder integrationsforanstaltninger (jf. tekstboks 2) [10].

8. Tilsammen finansierer EIF og EFF 50 % af de støtteberettigede projektomkostninger og op til 75 % i særlige tilfælde, mens den resterende del finansieres af nationale kilder.

EIF-projekt til fordel for tredjelandsstatsborgere, der gennemføres af Poradna pro integraci (rådgivningscenter vedrørende integration), Tjekkiet

+++++ TIFF +++++

© Poradna pro integraci.

TEKSTBOKS 1

MÅLENE FOR DEN EUROPÆISKE INTEGRATIONSFOND (ARTIKEL 3 I EIF-BESLUTNINGEN)

EIF kan støtte:

a) tilrettelæggelsen og gennemførelsen af indrejseprocedurer, der støtter integrationsprocessen

b) udviklingen og gennemførelsen af integrationsprocessen for nyankomne tredjelandsstatsborgere

c) en forøgelse af medlemsstaternes evne til at udvikle, gennemføre, overvåge og evaluere de politikker og foranstaltninger, der tager sigte på integration af tredjelandsstatsborgere

d) udveksling af oplysninger, bedste praksis og samarbejde i og mellem medlemsstaterne.

TEKSTBOKS 2

INTEGRATIONSFORANSTALTNINGER, DER ER BERETTIGEDE TIL STØTTE UNDER DEN EUROPÆISKE FLYGTNINGEFOND (ARTIKEL 3 I EFF-BESLUTNINGEN)

EFF kan blandt andet støtte foranstaltninger vedrørende integration af de personer, der er omhandlet i artikel 6 (flygtninge, personer, der er omfattet af subsidiær beskyttelse, og asylansøgere), og hvis ophold i en specifik medlemsstat er af varig og stabil karakter.

Disse foranstaltninger kan bl.a. være:

a) rådgivning og bistand med hensyn til f.eks. bolig, underhold, integration på arbejdsmarkedet og læge-, psykolog- og socialhjælp

b) foranstaltninger, der sætter disse personer i stand til at tilpasse sig samfundet i medlemsstaten på det sociokulturelle plan og tilslutte sig de værdier, der er nedfældet i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder

c) foranstaltninger, der fremmer støttemodtagernes varige og holdbare deltagelse i det civile og kulturelle liv

d) foranstaltninger, der fokuserer på undervisning, erhvervsuddannelse og anerkendelse af kvalifikationer og eksamensbeviser

e) foranstaltninger, der skal fremme egen empowerment (styrkelse af handlekraft) og gøre det muligt for de pågældende at blive selvforsørgende

f) foranstaltninger, der fremmer meningsfuld kontakt og konstruktiv dialog mellem disse personer og det modtagende samfund

g) foranstaltninger til støtte for tilegnelse af færdigheder, herunder sprogundervisning

h) foranstaltninger, der fremmer både lige adgang og lige resultater i forbindelse med disse personers kontakter med offentlige institutioner.

9. Den Europæiske Integrationsfond er rettet mod integration af tredjelandsstatsborgere, dvs. ikke-EU-borgere. I 2010 havde 32,5 millioner ikke-statsborgere (dvs. personer, som ikke er statsborgere i bopælslandet) bopæl på EU’s område, hvilket svarer til 6,5 % af EU’s samlede befolkning. Af disse (jf. figur 2) var 20,2 millioner tredjelandsstatsborgere, som potentielt er berettigede til EIF- eller EFF-støtte, og 12,3 millioner var EU-borgere, der havde bopæl i en anden medlemsstat end den medlemsstat, som de er statsborgere i [11]. EU-statsborgere er ikke berettigede til EIF- eller EFF-støtte, men har mulighed for at modtage midler under andre EU-fonde som f.eks. ESF.

FIGUR 2

UDENLANDSKE STATSBORGERE I DEN EUROPÆISKE UNION, 2010

NB: Data vedrørende flygtninge og asylansøgere fra 2009. På grund af afrunding kan summen af de enkelte tal afvige fra totalen.

Kilde: Eurostat. UNHCR.

Indbyggere i EU i alt 501 millioner | Udenlandske statsborgere i EU’s medlemsstater —32,5 millioner |

Tredjelandsstatsborgere —20,2 millioner | EU-borgere, som bor i en anden medlemsstat 12,3 millioner |

Målgruppen for EIF Økonomiske indvandrere og indvandring af uddannelses- eller forskningsmæssige årsager Indvandrere som følge af familiesammenføring 18,6 millioner | Mål-gruppen for EFF Flygtninge og personer, der er under subsidiær eller midlertidig beskyttelse 1,4 millioner Asylansøgere 0,3 millioner |

10. Som det fremgår af figur 3 er tredjelandsstatsborgerne ujævnt fordelt på medlemsstaterne.

11. Tredjelandsstatsborgere eller statsløse personer, som har ansøgt om asyl (asylansøgere), eller som er blevet tildelt flygtningestatus eller subsidiær beskyttelsesstatus, er udelukkede fra at kunne modtage støtte fra EIF, men er i målgruppen for Den Europæiske Flygtningefond [12]. I 2010 blev der registreret 258940 asylansøgninger i EU [13].

FIGUR 3

TREDJELANDSSTATSBORGERE I PROCENT AF DEN SAMLEDE BEFOLKNING OG I ABSOLUTTE TAL, 2010

+++++ TIFF +++++

Kilde: Eurostat og GD for Indre Anliggenders beregning af EIF’s tildelinger.

ROLLER OG ANSVAR

12. Forvaltnings- og kontrolbestemmelserne er de samme for de fire Solidfonde, og de gennemføres ved delt forvaltning. I henhold til dette princip er medlemsstaterne ansvarlige for gennemførelsen (både den operationelle og finansielle) af de finansierede foranstaltninger, mens Kommissionen fortsat er ansvarlig for den overordnede budgetgennemførelse. Kommissionen vedtager strategiske retningslinjer for anvendelsen af hver enkelt fond, der fastlægger EU-programmeringsrammen. Hver enkelt deltagende medlemsstat udarbejder et flerårigt program, hvor disse strategiske retningslinjer anvendes inden for rammerne af medlemsstatens egne behov.

13. Det flerårige program gennemføres via årlige programmer. Begge programmer skal godkendes af Kommissionen. Medlemsstaterne fremlægger endelige rapporter efter afslutningen af hvert enkelt årligt program.

14. Kommissionen er også ansvarlig for at sikre, at medlemsstaterne har etableret hensigtsmæssige forvaltnings- og kontrolsystemer, at der er passende oplysning om samt offentlig omtale og opfølgning af de projekter, der finansieres, og at der er sammenhæng og komplementaritet mellem foranstaltningerne og andre relevante fællesskabspolitikker og -initiativer.

15. Via skrivebordskontrol af beskrivelser af forvaltnings- og kontrolsystemer, via statusrapporter og endelige rapporter og via revisions- og kontrolbesøg i medlemsstaterne fører Kommissionen tilsyn med medlemsstaternes gennemførelse.

16. På medlemsstatsniveau omfatter forvaltnings- og kontrolsystemerne (jf. figur 5):

a) Den ansvarlige myndighed har ansvaret for forvaltningen og gennemførelsen af det flerårige program. Myndigheden forelægger navnlig flerårige og årlige programmer for Kommissionen, udvælger aktioner og efterprøver, om de udgifter, som de endelige støttemodtagere har anmeldt, er støtteberettigede [14].

b) Revisionsmyndigheden foretager revisioner med henblik på at efterprøve, om forvaltnings- og kontrolsystemerne fungerer effektivt [15].

c) Godkendelsesmyndigheden attesterer, at de anmeldte udgifter er i overensstemmelse med de gældende regler [16].

REVISIONENS OMFANG OG METODE

17. Det overordnede mål og vigtigste revisionsspørgsmål var at vurdere, om Solidprogrammet, via EIF og EFF, bidrager effektivt til integrationen af tredjelandsstatsborgere. Det vigtigste revisionsspørgsmål blev opdelt i følgende tre underspørgsmål:

a) Understøttes de resultater, der blev opnået ved hjælp af Solidfondene, af effektiv overvågning og evaluering af programmet?

b) Bidrager fondenes udformning til en effektiv gennemførelse af fondene?

c) Forvaltes systemerne til gennemførelse af integrationsforanstaltninger under Solidprogrammet hensigtsmæssigt?

18. Revisionen havde fokus på Kommissionens og medlemsstaternes forvaltnings- og kontrolsystemer under rammeprogrammet for solidaritet og migration for perioden 2007-2013 for såvel EIF som EFF. Vurderingen af resultaterne er primært baseret på de årlige programmer, der allerede var afsluttet ved revisionens start (årlige programmer for 2007 og 2008). Revisorerne foretog ikke en direkte vurdering af effektiviteten af de integrationsforanstaltninger, der gennemføres i medlemsstaterne.

19. Revisionen var baseret på:

a) en gennemgang af dokumenter vedrørende forberedelse, gennemførelse og evaluering af Solidfondene i Kommissionen og interview med kommissionstjenestemænd fra Generaldirektoratet for Indre Anliggender og, til orientering, Generaldirektoratet for Beskæftigelse, Sociale Anliggender, Arbejdsmarkedsforhold og Inklusion

b) revision af udvalgte aspekter af forvaltnings- og kontrolsystemet for EIF og EFF i fem medlemsstater (Tjekkiet, Tyskland, Luxembourg, Portugal og Det Forenede Kongerige) inklusive interview med ansvarlige myndigheder, revisionsmyndigheder og godkendelsesmyndigheder. Udvælgelsen af disse medlemsstater var baseret på antallet og andelen af tredjelandsstatsborgere, andelen af EIF-forpligtelser og udviklingen i integrationslovgivningen målt i MIPEX [17]

c) stedlig kontrol af 22 afsluttede projekter i udvalgte medlemsstater under de årlige programmer for 2007 (EIF), 2008 og 2009 (EFF og EIF) på basis af en subjektiv (ikke-statistisk) stikprøve (jf. bilaget)

d) en gennemgang af Kommissionens lovforslag om Asyl- og Migrationsfonden og de tilsvarende almindelige bestemmelser for perioden 2014-2020.

BEMÆRKNINGER

DE INDIVIDUELLE PROJEKTER VAR VELLYKKEDE, MEN FONDENES SAMLEDE BIDRAG TIL INTEGRATION AF TREDJELANDSSTATSBORGERE KUNNE IKKE MÅLES

20. Fondenes samlede bidrag til integration af tredjelandsstatsborgere kan ikke måles ud over resultater på projektniveau. Det skyldes, at der ikke er et egentligt overvågnings- og evalueringssystem i de reviderede medlemsstater og i Kommissionen. Manglen på målelige indikatorer eller kvantificerede mål i programmeringsdokumenterne gør det umuligt at måle resultater. Svaghederne i den foreløbige rapport om de opnåede resultater og de kvalitative og kvantitative aspekter af gennemførelsen af fonden [18] betød, at det var af ringe værdi at vurdere fondenes effektivitet. Udnyttelsesgraden for programmerne var lav i 2007 og 2008, selv om de reviderede projekter tydeligt havde bidraget til integrationen af tredjelandsstatsborgere.

21. For fem medlemsstaters vedkommende (jf. punkt 19) undersøgte Retten vedrørende EIF og EFF de flerårige programmer, de årlige programmer for 2007, 2008 og 2011 og de endelige rapporter for afsluttede årlige programmer. Revisorerne besøgte og foretog stedlig revision af toogtyve færdige projekter i disse lande (jf. bilaget).

22. Med henblik på at evaluere om de integrationsforanstaltninger, der gennemføres med Solidmidler, er vellykkede, undersøgte Retten, om de årlige programmer inkluderede SMART-mål, som var underbygget af målelige indikatorer. Retten forsøgte at identificere, i hvilket omfang de individuelle projekter og årlige programmer bidrog til de flerårige programmer, og hvorvidt der på projekt- og programniveau blev rapporteret i forhold til de fastsatte indikatorer og mål.

23. For at fremme en effektiv styring af programmet skal medlemsstaterne forelægge evalueringsrapporter, som Kommissionen anvender til at udarbejde en foreløbig rapport til Europa-Parlamentet og Rådet om de opnåede resultater og de kvalitative og kvantitative aspekter af gennemførelsen af fondene.

EIF-projekt gennemført af Association de Soutien aux Travailleurs Immigrés (ASTI) (forening for støtte til indvandrede arbejdstagere), Luxembourg

+++++ TIFF +++++

© Europa-Kommissionen.

DE REVIDEREDE MEDLEMSSTATER FASTSATTE IKKE TILSTRÆKKELIGT KVANTIFICEREDE MÅL OG INDIKATORER ...

24. Selv om medlemsstaterne var forpligtede til at udfylde en sektion i de årlige programmer med titlen "Kvantificerbare resultater", blev der kun fastsat målbare mål for ca. halvdelen af de foranstaltninger, Retten gennemgik i de fem medlemsstaters årlige programmer. Dette blev ikke konstateret eller korrigeret af Kommissionen (jf. punkt 67 til 69). Desuden vedrørte hovedparten af de fastsatte mål kun antallet af projekter eller deltagere, og de omfattede ikke også måling af mere specifikke aspekter ved projekterne, som for eksempel hvor mange der havde opnået kvalifikationer.

25. Retten erkender, at integration er et vanskeligt begreb at måle, og navnlig når man forsøger at vurdere effekten af specifikke instrumenter. Kommissionen har imidlertid vist [19], at det er muligt at definere indikatorer med relation til de finansierede foranstaltningers output og udfald. Eksempler på de indikatorer, som anvendes af de reviderede medlemsstater findes i tekstboks 3.

TEKSTBOKS 3

EKSEMPLER PÅ INDIKATORER, SOM ER BRUGT I DE REVIDEREDE PROGRAMMER

Eksempel på god praksis 1: målbar outputindikator med målværdi og reference til den aktuelle situation

Målet for foranstaltningen: udvikling og afholdelse af uddannelsesaktiviteter, der er rettet mod tredjelandsstatsborgere (sprogkurser, undervisning i medborgerskab ...).

Outputindikatorer: antal og kategorier af deltagende tredjelandsstatsborgere.

Mål: 300 deltagende tredjelandsstatsborgere (i alt 2007-2013).

Udgangssituation: ingen allerede eksisterende kurser.

Eksempel på god praksis 2: målbare udfaldsindikatorer i relation til ovennævnte foranstaltning

Udfaldsindikatorer:

- antal tredjelandsstatsborgere, der er tilfredse med aktiviteterne

- antal tredjelandsstatsborgere, der gennemfører aktiviteterne med et tilfredsstillende resultat.

Eksempel på dårlig praksis: to outputindikatorer, som ikke er klart defineret, som potentielt overlapper hinanden, og som derfor ikke er målelige

Målet med foranstaltningen: etablering af steder, hvor indvandrere og værtslandet kan mødes (interkulturel udveksling, bevidstgørelsesaktiviteter).

Outputindikatorer: antal og type drøftelser/drøftede emner klassificeret som "emner, der er mere overfladiske" over for "emner, der er mere personlige".

Outputindikatorer: antal deltagere og klassificering af deltagere: "forældre og børn", "unge og børn".

26. I de endelige rapporter medtog de reviderede medlemsstater ofte kvantificerbare output, men kun i få tilfælde var der blevet fastsat mål, hvis opfyldelse kunne evalueres. Selv når projekterne blev evalueret på tilfredsstillende vis i disse endelige rapporter, gav det ikke altid et komplet billede af fremskridtene med hensyn til opfyldelsen af de årlige og flerårige programmål.

27. Som følge af disse svagheder i programmeringen og rapporteringen på nationalt plan kan der ikke foretages en klar vurdering af resultaterne. Hverken medlemsstaterne eller Kommissionen er i stand til at bedømme fondenes effektivitet med hensyn til at nå deres mål. Der kan kun fastslås resultater på projektniveau, og selv her kun hvis der er fastsat klare mål og indikatorer.

… OG KOMMISSIONENS FORELØBIGE RAPPORT OM EIF GAV KUN BEGRÆNSEDE OPLYSNINGER

28. I henhold til lovgivningen skulle Kommissionen have forelagt den foreløbige rapport for Europa-Parlamentet og Rådet senest den 31. december 2010 [20]. Rapporten blev først forelagt næsten et år senere, nemlig den 5. december 2011, hvilket skyldes:

a) at medlemsstaterne forelagde de endelige rapporter om de årlige programmer for sent, eller rapporterne ikke var fyldestgørende

b) at den tidsfrist, der var fastsat i lovgivningen, var urealistisk.

29. Den foreløbige rapport indeholder ikke kvantitative resultater opnået via programmerne ud over antallet af projekter, der er finansieret i de enkelte medlemsstater, og antallet af medlemsstater, der har finansieret projekter inden for de enkelte prioriteter. Tabellen i rapporten, som i henhold til titlen har til formål at vise, hvilke typer af transaktioner der rent faktisk blev finansieret, har adskillige svagheder:

a) Den er udelukkende baseret på planer og ikke på den faktiske gennemførelse.

b) Den angiver ikke de beløb, der er blevet brugt.

c) Den indeholder specifikke unøjagtigheder (for eksempel konstaterede Retten under revisionen, at der var et projekt, der forberedte enkeltpersoner på migration til Tyskland, men sådanne foranstaltninger var ikke registreret i tabellen).

30. Manglen på passende kvantificerede resultater i den foreløbige rapport skyldes i det mindste delvist, at der ikke er opstillet obligatoriske fælles indikatorer, som kunne gøre det muligt at sammenligne resultaterne mellem medlemsstaterne. I forbindelse med forberedelsen af den kommende efterfølgende evaluering forsøger Kommissionen nu at afhjælpe manglen på sammenlignelige data ved at anmode medlemsstaterne om at forelægge oplysninger om fælles basisindikatorer. Eftersom disse indikatorer ikke blev fastsat på forhånd, og oplysningerne ikke blev indsamlet under gennemførelsen, er gyldigheden og anvendeligheden af evalueringen begrænset, og processen for sammenstilling af data bliver ineffektiv. I sit forslag vedrørende perioden 2014-2020 foreslår Kommissionen, at der udvikles et obligatorisk sæt fælles indikatorer fra programmets start.

31. I den foreløbige rapport gives der eksempler på projekter for at illustrere de typer aktiviteter, der gennemføres, men det angives ikke, om disse aktiviteter er repræsentative med hensyn til frekvens eller værdi.

32. Til trods for at medlemsstaterne formodes at opstille deres egne programmer i henhold til fastlagte behov og mål, anførte to medlemsstater (Nederlandene og Polen) [21], at deres programmer ikke var relevante for dem. Polen forklarede, at programmerne var for smalle, og ifølge Nederlandene "udgjorde fondens tildeling en forholdsvis lille andel af det nationale integrationsbudget og blev ikke anset for at bibringe de nationale strategier nogen reel værdi". Dette synspunkt blev ikke bestridt eller vurderet kritisk i Kommissionens rapport.

33. Disse svagheder i den foreløbige rapport betyder, at den kun yder et meget begrænset bidrag til vurderingen af resultaterne eller til styring af fondene.

DEN LAVE GENNEMFØRELSESGRAD I DE FØRSTE TO ÅR REDUCERER FONDENES POTENTIELLE EFFEKTIVITET ...

34. Figur 4 viser, at gennemførelsesgraden [22] for budgettet for EIF i medlemsstaterne i årene 2007 og 2008 (de eneste år, for hvilke programmerne var blevet afsluttet, da revisionen blev gennemført) generelt var lav, selv om den samlede gennemførelsesgrad for alle medlemsstater steg fra 66 % i 2007 til 77 % i 2008. Dataene viser, at der er store forskelle mellem medlemsstaterne gående (for 2007) fra 15 % (Tjekkiet) til 100 % (Frankrig). De fleste af de medlemsstater, som havde meget lave gennemførelsesgrader i 2007, forbedrede gennemførelsesgraden i 2008, men kun én af dem kom over 50 %. Til trods for de generelle forbedringer var der i syv lande et fald i gennemførelsen fra 2007 til 2008. Ved udgangen af juni 2012 havde Kommissionen stadig ikke modtaget betalingsanmodninger fra medlemsstaterne for seks årlige programmer (én for det årlige program for 2007 for Malta og fem for det årlige program for 2008 for Grækenland, Spanien, Malta, Nederlandene og Det Forenede Kongerige). Anmodningerne skulle have været indsendt senest den 30. september 2010 (årlige programmer for 2007) og senest den 31. marts 2011 (årlige programmer for 2008).

35. Medvirkende faktorer til denne lave udnyttelsesgrad præsenteres i senere bemærkninger (punkt 42-75). Som følge af underudnyttelsen af de budgetterede planer i de årlige programmer er der en risiko for, at de planlagte output og virkninger ikke opnås.

FIGUR 4

GENNEMFØRELSEN AF BUDGETTET FOR EIF

+++++ TIFF +++++

Kilde: Europa-Kommissionen og Rettens beregninger.

... MEN DE REVIDEREDE PROJEKTER OPNÅEDE POSITIVE RESULTATER, OG MEDLEMSSTATERNE VURDEREDE, AT FONDENE VAR VÆRDIFULDE FOR INTEGRATIONEN

36. Som følge af manglen på kvantificerede mål og indikatorer samt svaghederne i den foreløbige rapport kunne Retten kun få bevis for effektiviteten af EFF og EIF ved at besøge projekter.

37. Af de 22 projekter, der blev revideret på stedet, vurderede Retten, at 18 havde opnået resultater, som bidrog positivt til integrationen af tredjelandsstatsborgere i og med, at de var en del af medlemsstaternes strategier (jf. tekstboks 4).

TEKSTBOKS 4

EKSEMPLER PÅ PROJEKTER, SOM OPNÅEDE POSITIVE RESULTATER

I Luxembourg støttede EIF projektet "Partenariats pour l’intégration interculturelle: mise en place de services d’information et d’orientation" ("partnerskaber for interkulturel integration: etablering af informations- og vejledningstjenester"). Projektet blev gennemført af Association de Soutien aux Travailleurs Immigrés (forening for støtte til indvandrede arbejdstagere) (ASTI) og havde til sigte at forbedre integrationen af tredjelandsstatsborgere ved at give lige adgang til information om borgeres rettigheder og forpligtelser. Aktiviteterne omfattede etablering af partnerskaber med forskellige foreninger, udvikling af et websted (http://www.bienvenue.lu) og en tolketjeneste. EIF medfinansierede 50 % eller 112000 euro fra det årlige program for 2009.

I Tyskland støttede EFF projektet "…und drin bist Du? Flüchtlinge als Teil der Gesellschaft — auf dem Weg in ein selbstbestimmtes Leben" ("... Er du inde? Flygtninge som en del af samfundet — på vej mod et selvstændigt liv"). Det treårige projekt, der blev gennemført af Caritasverband für das Erzbistum Berlin e.V. (Caritas i Ærkebispedømmet Berlin), modtog i det første år 42509 euro fra EFF’s årlige program for 2009 (medfinansieringssats på 50 %). Målet med projektet var at forbedre modtagelsesforholdene for asylansøgere/flygtninge og udbygge tjenesterne og strukturerne i Østbrandenburg. I alt 683 mennesker deltog i projektets aktiviteter, der for eksempel omfattede tyskkurser og undervisning af ansatte i interkulturelle kompetencer.

38. To af de fire reviderede projekter, som ikke nåede deres mål, blev afsluttet efter en nedjustering af de fastsatte mål, mens et potentielt nyttigt og innovativt projekt mislykkedes delvist som følge af de urealistiske mål og metoder, som den ansvarlige myndighed havde godkendt i ansøgningen (jf. tekstboks 5).

39. Der er imidlertid ikke nogen direkte sammenhæng mellem gennemførelsen af de enkelte projekter og opnåelse af generel succes, hvilket skyldes utilstrækkelig målfastsættelse på programniveau, mangel på kvantificerede resultater og budgetunderudnyttelse.

40. I henhold til Kommissionens foreløbige rapport vurderer de fleste medlemsstater, at EIF giver "merværdi" trods gennemførelsesvanskelighederne. I de medlemsstater, hvor de integrationspolitiske rammer ikke var særligt udviklede, gjorde fonden det muligt at udforme en samlet ramme for integration. For nogle medlemsstaters vedkommende udfyldte den gabet i de nationale ressourcer eller gav mulighed for at udbygge støtten til specifikke målgrupper. Hertil kommer, at det i den foreløbige rapport blev konstateret, at der var øget samarbejde mellem myndighederne i og på tværs af medlemsstaterne.

TEKSTBOKS 5

EKSEMPEL PÅ ET MISLYKKET PROJEKT

I Det Forende Kongerige støttede EFF et projekt, som ikke lykkedes. Merseysides Brandvæsen og Redningstjeneste (The Merseyside Fire and Rescue Service (MFRS)) lavede en innovativ ansøgning, som havde til formål at afhjælpe de høje brandrisici, der var konstateret i flygtningebefolkningen. Projektet omfattede kontrol af huse (800 boliger), praktikophold i brandvæsenet, udvikling af webstedet, foldere på mere end 30 sprog og undervisning af udlejere. Efter planen skulle EFF yde et tilskud på 21325 euro i projektets første år. Flere af de kontroller, som den ansvarlige myndighed gennemførte på forskellige stadier, mislykkedes. Målet om at kontrollere 800 huse viste sig at være urealistisk, eftersom den underliggende flygtningebefolkning var meget mindre end formodet, og MFRS ikke kunne få adgang til målbefolkningens adresser. Den ansvarlige myndighed begyndte først at tage fat på projektets urealistiske formodninger og mål, efter at finansieringen var blevet ydet, og de planlagte kontrolbesøg på projektet blev ikke gennemført til tiden. Endvidere krævede den ansvarlige myndighed, at MFRS indsamlede bevis for flygtningenes status, hvilket er i strid med Kommissionens retningslinjer på området. Det gjorde målbefolkningen endnu mindre villige til at acceptere MFRS’ kontrol. Det resulterede i, at der kun blev finansieret 60 kontroller af huse, og at projektet blev opgivet efter det første år.

41. Ovennævnte evalueringsresultater understøttes i hvert fald delvist af de beviser, der blev indsamlet under Rettens revision. De reviderede medlemsstater rapporterede, at fondene satte dem i stand til at gennemføre supplerende eller nye integrationsaktiviteter.

EFFEKTIVITETEN AF FONDENES BIDRAG TIL INTEGRATION BLIVER SANDSYNLIGVIS BEGRÆNSET, FORDI ...

42. Den foregående sektion viser, at fondenes hidtidige effektivitet ikke kan måles. I de to følgende sektioner forklares det, at fondenes potentiale til at være effektive begrænses af svagheder i udformningen og gennemførelsen. Som følge heraf er det usandsynligt, at fondene vil være fuldt ud effektive i deres bidrag til integrationen af tredjelandsstatsborgere.

43. Retten vurderede, om den retlige og administrative opbygning af Solidfondene gjorde det muligt at forvalte fondene effektivt med et rimeligt niveau af administration og kontrol. Den undersøgte, om medlemsstaternes integrationsbehov var blevet fastlagt via en tilfredsstillende høringsproces og konsekvensanalyse. Revisorerne efterprøvede, om der var en sammenhængende tilgang, som var koordineret med andre EU-instrumenter.

EIF-projekt, der gennemføres af Türkische Gemeinde in Deutschland e.V. (TGD) (det tyrkiske samfund i Tyskland)

+++++ TIFF +++++

© Vorintegrationsprojekt Türkische Gemeinde in Deutschland e.V.

... DET GIVER PRAKTISKE PROBLEMER, AT INTEGRATIONSFORANSTALTNINGERNE ER OPSPLITTET MELLEM EFF OG EIF

44. I fire af de fem medlemsstater, Retten besøgte, var det i praksis vanskeligt for den ansvarlige myndighed (jf. tekstboks 6) og de endelige støttemodtagere at holde EFF- og EIF-målgrupperne adskilt, navnlig med hensyn til "integrationsforanstaltninger", fordi:

visse aktiviteter normalt vil være tilpasset både EFF’s og EIF’s målgruppe, eftersom de har de samme behov, for eksempel sprogkurser eller interkulturelle aktiviteter

det er forbundet med en administrativ byrde at tildele forskellige fonde (EFF og EIF) omkostninger for samme aktivitet (for eksempel et sprogkursus). Dette afholder medlemsstaternes myndigheder og de endelige støttemodtagere fra at udforme aktiviteter, som effektivt opfylder deres behov.

DEN ÅRLIGE PROGRAMMERING FØRER TIL OVERADMINISTRATION ...

45. De fire Solidfonde er underlagt en ordning med årlig programmering og rapportering fra medlemsstaterne. Kommissionen modtager således hvert år ca. 100 årlige programmer for de fire Solidfonde, som den skal gennemgå og godkende. Hertil kommer, at medlemsstaterne for hvert afsluttet årligt program også skal forelægge en endelig rapport, som Kommissionen skal validere. Dette arbejde skaber ikke nogen eller kun begrænset merværdi. Denne procedure påfører både myndighederne i medlemsstaterne og Kommissionen en alt for stor administrativ byrde. Effekten af en sådan ordning blev ikke undersøgt tilstrækkeligt, da Solidprogrammet blev etableret.

TEKSTBOKS 6

EIF OVER FOR EFF

Ifølge den ansvarlige myndighed i Det Forenede Kongerige er kravet om at behandle forskellige kategorier af indvandrere særskilt i direkte modstrid med begreberne integration, værdsættelse af diversitet og samhørighed i samfundet, og det skaber forvirring og er alt for kompliceret med hensyn til projektadministration og -forvaltning, fordi omkostningerne skal adskilles og fordeles. Det bør være muligt at lave en "blandet gruppe", der også omfatter EU-borgere, da det vil tilskynde til mere samarbejdsbetonede og innovative projektforslag, som sandsynligvis vil være mere effektive med hensyn til integrationsresultater.

Den ansvarlige myndighed i Tjekkiet vurderede, at opsplitningen mellem EFF og EIF i visse tilfælde var kunstig, navnlig med hensyn til de regionale integrationscentre, der var finansieret under EIF. Disse centre kunne yde hjælp og undervisning til både tredjelandsstatsborgere og asylansøgere/flygtninge. Ifølge den ansvarlige myndighed er de nødt til at gennemføre de samme aktiviteter flere gange, hvilket navnlig er ineffektivt, når målgrupperne er små.

46. Medlemsstaterne og Kommissionen anbefaler nu udelukkende anvendelse af flerårige programmer. Hertil kommer, at Kommissionen påpegede, at nogle medlemsstater ud fra den årlige programmeringscyklus drog en række slutninger, som ikke var tilsigtede, såsom at projekterne kun kunne vare et årligt program.

47. I overensstemmelse med resultaterne af denne revision og udfaldet af en offentlig høring foreslår Kommissionen at ændre systemet for perioden 2014-2020 til et enkelt nationalt program pr. fond, som dækker hele finansieringsperioden. Dette vil betyde, at der vil være færre end 60 programmer, som dækker både Asyl- og Migrationsfonden og Fonden for Intern Sikkerhed for hele perioden.

... OG FINANSIERINGSORDNINGERNE ER OMSTÆNDELIGE

48. Når medlemsstaterne har anvendt 60 % af den første forfinansiering, er de berettigede til at ansøge om anden betaling. Lovgivningen var imidlertid ikke klart formuleret, hvilket førte til forvirring blandt medlemsstaterne. De procedurer, der skal følges for at ansøge om og modtage denne anden betaling, er omstændelige, hvilket afholder de ansvarlige myndigheder fra at ansøge. Dette har igen forsinket betalingerne fra den ansvarlige myndighed og givet de endelige modtagere likviditetsproblemer.

UDFORMNINGEN OMFATTEDE EN LANG RÆKKE KONTROLLER, OG NOGLE MEDLEMSSTATER HAR YDERLIGERE ØGET DENNE ADMINISTRATIVE BYRDE ...

49. De kontroller, der foretages af de tre myndigheder (den ansvarlige myndighed, godkendelsesmyndigheden og revisionsmyndigheden), overlapper snarere hinanden frem for at supplere hinanden. Det er nødvendigt med kontrol- og tilsynsforanstaltninger i enhver finansieringsordning, men Solidkonfigurationen er baseret på strukturfondsmodellen [23] og er uforholdsmæssigt omstændelig i betragtning af, at der er tale om relativt små beløb (jf. punkt 54). Det nuværende system dræner Kommissionens og medlemsstaternes ressourcer.

50. Selv om de myndigheder i medlemsstaterne, som Retten reviderede, beklagede, at den administrative struktur gjorde forvaltningen af fondene unødvendigt byrdefuld, forværrede to af de fem reviderede medlemsstater situationen ved at kontrollere modtagerne alt for omhyggeligt. I Det Forenede Kongerige har den ansvarlige myndighed etableret et stringent overvågningssystem, der indeholder en række elementer, som fremmer god projektgennemførelse (jf. tekstboks 8), men som samtidig opstiller supplerende kontrolkrav som for eksempel månedlig rapportering, 100 % kontrol fra den ansvarlige myndigheds side, efterfølgende kontrol foretaget af revisionsmyndigheden og vidtgående krav om, at projektmodtagerne skal bevise, at deltagerne er støtteberettigede (jf. tekstboks 5). I Tyskland skulle godkendelsesmyndigheden indsamle oplysninger om de enkelte projekter ved at vurdere alle de endelige rapporter, før den var i stand til at udvælge projekter til yderligere kontrol, hvilket til dels skyldes, at der ikke fandtes et egnet dataforvaltningssystem.

51. Svagheder såsom manglen på indikatorer, det forhold, at programmerne kun varer et år, og hierarkiet mellem medlemsstaternes myndigheder (jf. punkt 70) kunne have været undgået, hvis erfaringerne fra forvaltningen af strukturfondene i højere grad var blevet taget i betragtning ved udformningen af EIF og EFF. Hverken de reviderede medlemsstater eller Kommissionen udnyttede deres tidligere erfaringer fra strukturfondene.

... OG DEN UTILSTRÆKKELIGE SAMMENHÆNG OG KOMPLEMENTARITET MED ANDRE EU-FONDE FØRER TIL OVERLAPNINGER OG TAB AF SYNERGIEFFEKT

52. Kommissionen foretog normalt kun en begrænset forudgående vurdering [24] og hørte kun i begrænset omfang de berørte parter om integrationsbehov i EU, før den udarbejdede sit lovforslag. Der blev ikke udviklet en overordnet strategi for at imødekomme EU’s integrationsbehov. Mulighederne for at styrke forslagets kvalitet blev derfor ikke udnyttet [25].

53. Uden for Solidprogrammet er der andre EU-instrumenter, som støtter lignende foranstaltninger, der kan bidrage til integration af tredjelandsstatsborgere, herunder:

a) Den Europæiske Socialfond (ESF) — der har til mål at forebygge og bekæmpe arbejdsløshed samt udvikle menneskelige ressourcer og social integration på arbejdsmarkedet. Den finansierer programmer for integration af indvandrere uafhængigt af deres statsborgerskab, navnlig for at "øge indvandreres erhvervsdeltagelse og derved styrke disses sociale integration".

b) Programmerne under GD for Uddannelse og Kultur — aktiviteter under kulturprogrammet 2007-2013 og programmet for unionsborgerskab 2007-2013 kan omfatte projekter vedrørende interkulturel dialog, aktivt medborgerskab mv. 2007-2013-programmet for livslang læring prioriterer fremme af social inklusion og ligestilling mellem mænd og kvinder inden for uddannelse og erhvervsuddannelse, herunder integration af indvandrere og romaer.

c) Forskningsrammeprogrammer — er blevet anvendt til at finansiere forskning i relation til indvandringsspørgsmål ved at udvikle ny viden, redskaber, indikatorer og databaser til fremme af en europæisk migrationspolitik, navnlig med hensyn til arbejdsmarkedet, social sikring, social samhørighed og bekæmpelse af forskellige former for diskrimination.

54. I sit forberedende arbejde tog Kommissionen ikke GD for Uddannelse og Kulturs programmer eller forskningsrammeprogrammerne i betragtning. Selv om det i Kommissionens forudgående vurdering blev konstateret, at ESF omfattede relevante aktioner, forblev det fulde omfang af overlapningen med EIF ukendt. Der foreligger ingen specifikke data, som gør det muligt at vurdere omfanget af ESF’s støtte til integration af tredjelandsstatsborgere. Kommissionen vurderer, at der for perioden 2007-2013 er budgetteret med 1,17 milliarder euro fra ESF til at øge indvandreres erhvervsdeltagelse [26]. ESF finansierer også aktioner til fremme af social inklusion, som kan støtte integration af indvandrere, hvilket betyder, at i hvert fald en del af de 9,98 milliarder euro, der er afsat hertil, er relevant for integration af tredjelandsstatsborgere [27]. Kommissionen identificerede ikke dette i sin forudgående vurdering af Solidprogrammerne eller af perioden 2014-2020. ESF’s finansiering af integrationsrelaterede aktiviteter er derfor langt større end EIF (830 millioner euro for 2007-2013) og EFF (623 millioner euro for 2008-2013) tilsammen.

55. Det var Kommissionens hensigt, at EIF skulle supplere ESF ved at yde støtte til aktioner, som ikke kunne finansieres af sidstnævnte [28]. Tredjelandsstatsborgere har ikke de samme lovfæstede rettigheder som EU-borgere, og det blev givet som begrundelse for, at de skulle behandles særskilt under forskellige fonde. Revisionen viste imidlertid, at de fleste, hvis ikke alle, EIF-foranstaltninger kunne finansieres under ESF. Adskillelsen mellem ESF og EIF skaber en supplerende bureaukratisk byrde for myndighederne i medlemsstaterne og for de endelige modtagere, navnlig fordi disse fonde har forskellige administrative strukturer (jf. figur 5) og krav.

56. Problemerne med EIF’s udformning øges ved, at de systemer, der er etableret for at sikre sammenhæng og komplementaritet, kun fungerer i begrænset omfang. Under processen med vedtagelse af ESF- og EIF- programmerne lagde Kommissionen ikke tilstrækkelig vægt på komplementariteten mellem de to fonde. Koordineringen mellem GD for Beskæftigelse, Sociale Anliggender, Arbejdsmarkedsforhold og Inklusion og GD for Indre Anliggender er blevet forbedret i de senere år, men i tre af de fem reviderede medlemsstater var den obligatoriske ordning for koordinering [29] mellem EIF og ESF ikke blevet indført, ordningen var utilstrækkelig, eller den var først lige blevet indført, på trods af at de pågældende lande påstod, at de havde gjort det fra starten. Kommissionen identificerede ikke dette problem i sin vurdering af EIF-forvaltnings- og kontrolsystemet.

57. Fordi der ikke var sammenhæng i udformningen og gennemførelsen, overlapper EIF og ESF i stor udstrækning hinanden, men ESF støtter integration af tredjelandsstatsborgere med væsentlig højere beløb. Disse overlapninger resulterer i yderligere omkostninger (f.eks. personaleomkostninger), og potentielle synergier går tabt (jf. tekstboks 7).

58. Mens det nye forslag for 2014-2020 åbner målgruppen for lokale og regionale integrationsforanstaltninger for EU-borgere med indvandrerbaggrund (personer med mindst en forælder, som er tredjelandsstatsborger), tager det ikke fat på det underliggende problem med overlapningen med ESF.

59. Integrationsbehovene kan ikke dækkes fuldt ud, medmindre der etableres en komponent i ESF, som har særlig fokus herpå, eller der etableres en særskilt integrationsfond på basis af retsgrundlaget for såvel ESF som EIF.

TEKSTBOKS 7

PORTUGISISKE CALLCENTRE OG ACIDI’S SAMMENLIGNING AF EIF- OG ESF-FINANSIERING

I Portugal er der kun to organisationer, der kan ansøge om EIF-finansiering: "Alto Comissariado para a Imigração Diálogo Intercultural" (ACIDI) og "Serviço de Estrangeiros e Fronteiras" (SEF). ACIDI er et offentligt organ under indenrigsministeriet og er det vigtigste af de to. Det er den organisation, der er ansvarlig for integration af indvandrere og mindretal i Portugal. Under Rettens kontrol på stedet anførte repræsentanter for ACIDI, at integrationsmidlerne fra ESF og EIF overlappede hinanden. Organisationen modtog for perioden 2008-2011 ca. 18,2 millioner euro fra ESF og 7,4 millioner euro fra EIF [30]. De aktiviteter, der var anført i ESF’s operationelle program, kunne også finansieres over EIF-programmet. Et eksempel, Retten fandt, var finansieringen af to sammenlignelige flersprogede callcentre. ACIDI’s nationale støttecenter for indvandrere (CNAI) huser et callcenter for tredjelandsstatsborgere (finansieret af ESF). Da SEF ansøgte om et callcenter til håndtering af specifikke oplysninger vedrørende tredjelandsstatsborgere, blev ACIDI-projektet ikke taget i betragtning, og efterspørgslen efter ACIDI’s eget callcenter faldt efter åbningen af SEF’s.

Eftersom indvandrerorganisationer kan ansøge både under ESF og om delprojekter under ACIDI, er der en øget risiko for, at der ikke er en sammenhængende tilgang, og at der ydes dobbeltfinansiering.

DE ANSVARLIGE MYNDIGHEDER ER MEGET ENGAGEREDE, MEN FORSINKELSER PÅ ALLE NIVEAUER OG SVAGHEDER I FORVALTNINGS- OG KONTROLSYSTEMET KAN REDUCERE PROGRAMMERNES EFFEKTIVITET YDERLIGERE

60. Programmet implementeres ved delt forvaltning, og dermed deler Kommissionen og medlemsstaterne ansvaret med hensyn til overholdelsen af principperne for forsvarlig økonomisk forvaltning.

61. Retten gennemgik en række aspekter i Kommissionens og medlemsstaternes systemer, som har direkte relevans for fondenes effektivitet.

DER VAR FORSINKELSER I VEDTAGELSEN AF LOVGIVNINGEN OG I UDFØRELSEN AF KOMMISSIONENS OG MEDLEMSSTATERNES VIGTIGE OPGAVER ...

62. Rådets og Europa-Parlamentets beslutning om oprettelse af EFF for perioden 2008-2013 og Rådets beslutning om EIF for perioden 2007-2013 blev først vedtaget henholdsvis den 23. maj 2007 og den 25. juni 2007. Kommissionens beslutninger om gennemførelsesbestemmelser blev først vedtaget den 19. december 2007 og den 5. marts 2008. I princippet skulle medlemsstaterne forelægge de årlige programmer senest den 1. november i år n-1, inden programmets start. Som følge af den sene vedtagelse af lovgivningen blev der gjort undtagelse fra disse bestemmelser og givet tilladelse til, at de årlige programmer for 2007 og 2008 kunne fremlægges senere [31]. Kommissionen skal senest en måned efter forelæggelsen meddele den pågældende medlemsstat, om den kan godkende det årlige program, og den skal senest den 1. marts det pågældende år træffe beslutning om finansiering.

63. Revisorerne gennemgik proceduren for forelæggelse af årlige programmer i fem medlemsstater vedrørende 2007 [32], 2008 og 2011. Kun tre af de 25 årlige programmer vedrørende EIF og EFF, som revisorerne gennemgik, var forelagt rettidigt af medlemsstaterne. Medlemsstaternes forsinkelser blev forklaret med den store arbejdsbyrde, som påhvilede de ansvarlige myndigheder i medlemsstaterne, politiske ændringer, der førte til intern omstrukturering, og ifølge Kommissionen udarbejdelsen af alt for omstændelige programmer.

64. Hertil kommer, at Kommissionen ikke i nogen af de undersøgte tilfælde inden for fristen på en måned meddelte medlemsstaterne, om det årlige program kunne godkendes, eller inden for den tidsfrist, der er fastsat i lovgivningen, traf beslutningen om finansiering. Forsinkelserne var mest alvorlige for de årlige programmer for 2007 og 2008, hvor det tog syv måneder længere at træffe beslutningerne om finansiering vedrørende EIF-programmet for 2007 end fastsat i lovgivningen. For så vidt angår de årlige programmer for 2011 var den gennemsnitlige forsinkelse to måneder for EIF og én måned for EFF.

… HVILKET RESULTEREDE I, AT KOMMISSIONEN UDSENDTE RETNINGSLINJERNE TIL MEDLEMSSTATERNE FOR SENT

65. Kommissionen har udsendt en bred vifte af retningslinjer, for eksempel vedrørende udgifters støtteberettigelse og forskellige aspekter af medlemsstaternes forvaltnings- og kontrolsystemer. På de fleste områder har disse retningslinjer været dækkende og nyttige for medlemsstaterne. De reviderede medlemsstater rapporterede endvidere, at Kommissionen havde besvaret forespørgsler effektivt.

66. En række vigtige retningslinjer, herunder gennemførelsesbestemmelserne (jf. punkt 62), er imidlertid blevet vedtaget for sent, hvilket til dels skyldes den sene vedtagelse af lovgivningen og den mere detaljerede "støtteberettigelseshåndbog", som blev udgivet for første gang i juli 2008. Kombineret med ventetiden for vedtagelsen af beslutningerne om finansiering betød dette, at de medlemsstater, som var i stand til at yde national finansiering til at starte projekter til tiden, ikke kunne informere de endelige støttemodtagere om de fastsatte støtteberettigelsesregler. Andre medlemsstater blev nødt til at udsætte starten af deres programmer. Begge forhold var medvirkende til, at udnyttelsesgraden for fondene var lave i programmets første år (jf. punkt 35).

KOMMISSIONEN OPDAGEDE IKKE EN RÆKKE SVAGHEDER I MEDLEMSSTATERNES OVERVÅGNINGSSYSTEMER …

67. Inden programmets start skulle medlemsstaterne indsende beskrivelser af deres forvaltnings- og kontrolsystemer til Kommissionen til godkendelse. Kommissionen fulgte senere dette op med besøg i medlemsstaterne for at kontrollere systemerne på stedet. Retten gennemgik Kommissionens vurdering af forvaltnings- og kontrolsystemerne for så vidt angår systemerne til overvågning af projekter og programmer og sammenlignede med de systemer, som den reviderede i medlemsstaterne.

68. Kommissionen anvendte en bedømmelsestjekliste til vurderingen af forvaltnings- og kontrolsystemerne. Kommissionen godkendte forvaltnings- og kontrolsystemerne i alle fem medlemsstater, som Retten reviderede, og der blev navnlig givet maksimumpoint for de fire kriterier, der vedrørte overvågning af projekter og programmer.

69. Kommissionens tjekliste inkluderede ikke spørgsmål med henblik på at efterprøve, om der var etableret systemer til indsamling og sammenfatning af centrale operationelle og finansielle indikatorer. Retten konstaterede, at overvågningssystemerne var utilstrækkelige i tre af de fem reviderede medlemsstater, hvilket primært skyldes, at der ikke var etableret hensigtsmæssige systemer til indsamling af data vedrørende indikatorer og mål, eller at overvågningsbesøgene på projekterne var utilstrækkelige. Denne situation fortsatte i sidste halvdel af 2011 til trods for, at Kommissionen havde besøgt projekterne. Årsagen til, at Kommissionen ikke opdagede denne svaghed, var til dels, at en række afgørende elementer ikke var medtaget i tjeklisten. Det blev forværret af, at Kommissionen accepterede beskrivelser, som blot var medlemsstaternes intentioner omsat fra lovgivningen. Uden effektivt fungerende overvågningssystemer kan gennemførelsen af programmet for perioden 2007-2013 ikke evalueres og styres.

VEDVARENDE SVAGHEDER OG MANGLER I GODKENDELSES- OG REVISIONSMYNDIGHEDERNE

70. Ligesom strukturfondene har Solidprogrammet en tredelt struktur, som omfatter en ansvarlig myndighed (eller forvaltningsmyndighed), en revisionsmyndighed og en godkendelsesmyndighed. Forskellen er, at godkendelsesmyndigheden i Solidstrukturen er øverst i sikkerhedsmodellen (jf. figur 5), hvor den forlader sig på revisionsmyndighedens arbejde, mens det i den veletablerede strukturfondsstruktur er omvendt. Det har ført til misforståelser i medlemsstaterne af godkendelsesmyndighedernes og revisionsmyndighedernes respektive roller og opgaver. Kommissionen opdagede ikke dette i sin vurdering af overvågnings- og kontrolsystemet, og der blev først udsendt retningslinjer i oktober 2010 [33]. I Tyskland er forholdet mellem de tre myndigheder ikke klart, og dette medvirkede til, at rapporteringen om de årlige programmer for såvel 2007 og 2008 blev flere måneder forsinket, og at betalingerne til de endelige støttemodtagere derfor blev afholdt for sent.

71. Under Rettens revision blev der konstateret en række alvorlige svagheder i godkendelsesmyndighedens og revisionsmyndighedens arbejde i Portugal. Revisionsmyndigheden skal ifølge reglerne revidere en stikprøve på mindst 10 % af de samlede støtteberettigede udgifter for hvert enkelt årligt program. Den ansvarlige myndighed i Portugal udliciterer revisionsarbejdet til et privat firma, som den bruger til primær kontrol af betalingsanmodninger vedrørende projekter. I strid med lovgivningen bruger revisionsmyndigheden de samme revisionsrapporter til at opfylde sit krav om at revidere 10 %. Selv om revisionsmyndigheden også gennemfører sine egne revisioner på projekterne, dækker disse ikke alle de årlige programmer, og de udgør mindre end 10 % af de støtteberettigede omkostninger.

72. "Serviço de Estrangeiros e Fronteiras" (SEF) er blevet udpeget til godkendelsesmyndighed i Portugal. I forbindelse med revisionen vedrørende revisionserklæringen for 2009 fandt Retten en række alvorlige svagheder i de godkendelser, som SEF har givet i forbindelse med forløberen til EFF III (EFF II). I 2011 levede godkendelsesmyndigheden stadig ikke op til sit ansvar, idet kvaliteten af det udførte arbejde var mangelfuld, og der var forsinkelser i afslutningen af godkendelserne. Den ansvarlige myndigheds rapporter om gennemførelsen af de endelige programmer var allerede forsinkede, og da revisionen blev gennemført, havde godkendelsesmyndigheden forværret situationen yderligere ved at undlade at godkende rapporterne om EIF og EFF for 2008 eller EIF-statusrapporten for 2009. Hertil kommer, at besøgene på stedet var arrangeret meget hurtigt og var utilstrækkelige til, at der kunne foretages det nødvendige arbejde med henblik på godkendelse. Der kunne ikke forelægges bevis for det arbejde, der var gennemført, men de stikprøvemetoder, der blev beskrevet under Rettens revision, var behæftet med mangler, og det var usandsynligt, at de ville føre til pålidelige resultater. Revisionsmyndigheden har selv udstedt en revisionserklæring med forbehold med hensyn til godkendelsesmyndighedens arbejde. Så længe denne situation fortsætter, opfyldes forpligtelserne vedrørende kontrol af fondene ikke, hvilket vil øge risiciene for, af den økonomiske forvaltning ikke bliver forsvarlig, og føre til likviditetsproblemer på modtagerniveau.

FIGUR 5

FONDENES SIKKERHEDSMODELLER

+++++ TIFF +++++

DE ANSVARLIGE MYNDIGHEDER VARETAGER FOR DET MESTE DE VIGTIGSTE OPGAVER, DER PÅHVILER DEM, TRODS BEGRÆNSNINGER I UDFORMNINGEN OG GENNEMFØRELSEN

73. De ansvarlige myndigheder stødte på vanskeligheder i programmets tidlige faser på grund af det tidspres, der opstod som følge af forsinkelser i vedtagelsen af lovgivningen (jf. punkt 62). De er fortsat hæmmet af omstændelige programmerings- og rapporteringskrav, hvilket i tre af de fem reviderede medlemsstater er blevet forværret af underbemanding. I Tyskland kunne kontrollen af projekter i de første år af programmet ikke foretages til tiden, fordi den ansvarlige myndighed ikke rådede over tilstrækkeligt personale, men dette problem var løst, da Retten gennemførte sin revision. I Tjekkiet har ressourcebegrænsninger betydet, at der ikke udarbejdes foreløbige rapporter og anmodninger om mellemliggende betalinger, og der er endnu ikke udarbejdet en vejledning for endelige modtagere. Manglen på personale i den portugisiske ansvarlige myndighed har betydet, at støtten på stedet til de endelige modtagere har været begrænset.

74. De ansvarlige myndigheder, som Retten reviderede, var meget engagerede og udførte på tilfredsstillende vis de fleste af de grundlæggende opgaver, der var nødvendige for at forvalte fondene. Retten observerede eksempler på god praksis, som i høj grad bidrager til fondenes effektivitet. Blandt disse var i Det Forenede Kongerige besøg inden projektstart hos de endelige modtagere (jf. tekstboks 8) og såvel Tysklands som Luxembourgs forbedringer med hensyn til at etablere systemer til indsamling af indikatorer om projekter.

TEKSTBOKS 8

BESØG FØR PROJEKTSTART FORETAGET AF DEN ANSVARLIGE MYNDIGHED I DET FORENEDE KONGERIGE

Det Forenede Kongeriges ansvarlige myndighed har siden maj 2010 indarbejdet besøg før projektstart med henblik på opnåelse af sikkerhed i sin projektforvaltning og -overvågning. Disse besøg giver et ekstra niveau af støtte og vejledning ud over de "pre-assurance workshops", der arrangeres for flere støttemodtagere. Det er tjenestemænd fra den ansvarlige myndighed, der aflægger besøg hos projektmodtagere, som er blevet udvalgt til EIF- eller EFF-finansiering. Besøgene aflægges inden underskrivelsen af tilskudsaftalen og inden gennemførelsen af foranstaltningerne, og formålet er at informere modtageren om de praktiske aspekter i forbindelse med gennemførelse af projektet, at kontrollere, at modtageren har etableret de systemer, der er nødvendige for at gennemføre projektet effektivt, og at øge forståelsen af forventningerne til støtten og støtteberettigelsen. Der er fokus på de forventede projektresultater, det kontrolleres, at målene og aktiviteterne er realistiske og opnåelige, og det sikres, at der foretages fornøden overvågning og dataindsamling under projektet.

75. I tre af de fem medlemsstater [34] fik de endelige støttemodtagere ikke tilstrækkelig skriftlig vejledning om omkostningernes støtteberettigelse. Kommissionen havde udarbejdet en støtteberettigelseshåndbog med en advarsel om, at den skulle anvendes hensigtsmæssigt, hvilket indebar, at de ansvarlige myndigheder skulle udarbejde supplerende forklaringer og vejledning. De pågældende medlemsstater troede imidlertid, at Kommissionens ansvarsfraskrivelse betød, at håndbogen under ingen omstændigheder måtte videresendes til modtagerne, og udarbejdede ikke en alternativ skriftlig vejledning.

EFFprojektet "Tilvejebringelse af boliger på det frie boligmarked" ("Accommodate PRS" (Private Rented Sector)), der gennemføres af Housing Associations’ Charitable Trust (HACT), Det Forenede Kongerige

+++++ TIFF +++++

© HACT.

KONKLUSION OG ANBEFALINGER

76. Rettens revisorer undersøgte, om EIF og EFF under Solidprogrammet bidrager effektivt til integration af tredjelandsstatsborgere. Retten konkluderede, at det ikke har været muligt at måle de årlige programmers succes, fordi der ikke har været et egentligt overvågnings- og evalueringssystem. Ikke desto mindre har de fleste af de individuelle projekter opnået positive resultater, og medlemsstaterne vurderer generelt, at fondene har tilført merværdi.

77. Fondenes effektivitet er også blevet hæmmet af en fragmenteret udformning, utilstrækkelig komplementaritet med andre EU-fonde, navnlig ESF, samt gentagne forsinkelser og en række svagheder i forvaltnings- og kontrolsystemerne. Det er derfor usandsynligt, at fondene vil være fuldt ud effektive.

78. I nedenstående konklusioner og anbefalinger redegøres der først for resultaterne vedrørende fondenes bidrag til integration samt deres udformning og gennemførelse. Mange af revisionsresultaterne kunne også være gyldige for andre Solidfonde, eftersom forvaltnings- og kontrolbestemmelserne er de samme.

EFFEKTIVITETEN AF EIF OG EFF KUNNE IKKE MÅLES

79. Kommissionen og medlemsstaterne er ikke i stand til at vurdere, hvor effektive fondene samlet set er med hensyn til at støtte integrationen af tredjelandsstatsborgere, fordi medlemsstaterne ikke har etableret overvågnings- og evalueringssystemer, der er effektive med hensyn til at rapportere om gennemførelsen af programmerne. Selv om Kommissionen udarbejdede udførlige retningslinjer om indikatorer, var der væsentlige svagheder i fire af de fem reviderede medlemsstater med hensyn til medtagelse af SMART-mål i programmerne, etablering af passende dataindsamlingssystemer og/eller rapportering af opfyldelsen af mål. Medlemsstaternes evne til at overvåge og styre programmerne har derfor været hæmmet. Kommissionen opdagede ikke og afhjalp ikke disse mangler.

80. Den informative værdi af Kommissionens foreløbige rapport om EIF er blevet svækket af, at den ikke indeholdt sammenlignelige data, og at den blev offentliggjort med forsinkelse. Den giver kun en meget begrænset vurdering af EIF-resultaterne til de interesserede parter. I forbindelse med forberedelsen af en kommende efterfølgende evaluering forsøger Kommissionen nu at afhjælpe manglen på sammenlignelige data ved at bede medlemsstaterne om at forelægge oplysninger om grundlæggende fælles indikatorer. Men eftersom disse indikatorer ikke blev fastsat på forhånd, og oplysningerne ikke blev indsamlet under gennemførelsen, svækkes evalueringens potentielle gyldighed og anvendelighed, og processen bliver ineffektiv.

ANBEFALING 1

Kommissionen bør definere et obligatorisk minimumssæt af fælles indikatorer til medlemsstaterne til måling af deres programmers output og udfald, som bygger på de bestemmelser, der er fastsat i Kommissionens forslag for perioden 2014-2020.

ANBEFALING 2

Inden Kommissionen godkender programmerne, bør den kræve, at medlemsstaterne fra begyndelsen fastsætter SMART-indikatorer og opstiller it-systemer til indsamling af data.

ANBEFALING 3

Medlemsstaterne bør, så vidt muligt, fastsætte målværdier for målsætningerne for at gøre det muligt at måle programmernes resultater.

ANBEFALING 4

Kommissionen og medlemsstaterne bør udveksle god praksis om overvågning og evaluering.

DE REVIDEREDE PROJEKTER BIDRAGER I STOR UDSTRÆKNING TIL INTEGRATION, MEN MEDLEMSSTATERNE ANVENDER IKKE ALLE DE DISPONIBLE MIDLER

81. Næsten alle de reviderede projekter opnåede resultater, der vurderes at have bidraget til integration af tredjelandsstatsborgere inden for rammerne af de strategier, som de enkelte medlemsstater har fastsat herfor. Næsten alle EU-medlemsstater bemærkede i den foreløbige rapport om EIF, at fondene tilførte merværdi.

82. Gennemførelsesgraden for EIF-budgettet i medlemsstaterne var generelt lav for de årlige programmer for 2007 og 2008, men der er store synlige forskelle mellem medlemsstaterne. Selv om den samlede gennemførelsesgrad for fonden steg fra 66 % (2007) til 77 % (2008), var fonden fortsat væsentligt underudnyttet i flere medlemsstater.

ANBEFALING 5

Medlemsstaterne bør tage skridt til at sikre, at programmerne gennemføres fuldt ud. Dette kan ske ved at udvide anvendelsesområdet for de nationale programmer, liberalisere de nationale regler for at sikre, at der er midler til rådighed til alle organisationer, som er i stand til at bidrage til integrationsstrategien, eller ved at gennemføre mere omfattende informations- og pr-aktiviteter.

FONDENES FRAGMENTEREDE UDFORMNING FØRER TIL EN UFORHOLDSMÆSSIGT STOR ADMINISTRATIV BYRDE FOR DE ENDELIGE MODTAGERE, MEDLEMSSTATERNE OG KOMMISSIONEN

83. Forvaltnings- og kontrolkravene og navnlig ordningen med årlige programmer, ordningerne med betaling af anden forfinansiering og strukturen med tre myndigheder har påført medlemsstaterne og de endelige modtagere samt Kommissionen en uforholdsmæssigt tung byrde. Nogle medlemsstater har øget byrden yderligere via den nationale lovgivning ved at fastsætte supplerende krav. Det afskrækker de endelige modtagere og dræner Kommissionens og medlemsstaternes ressourcer.

84. Den årlige programmering har krævet mange ressourcer af Kommissionen og ført til forsinkelser i dennes arbejde, og Kommissionen eller lovgiver tog ikke i tilstrækkelig grad den årlige programmering i betragtning i planlægningsfasen.

85. Kommissionen og medlemsstaterne anvendte ikke de erfaringer, som de har indhøstet fra forvaltningen af strukturfondene med hensyn til programmering, betalingsordninger og overvågningssystemer, til at tage ved lære af erfaringerne eller foregribe problemer.

ANBEFALING 6

Der bør i overensstemmelse med Kommissionens forslag for 2014-2020 lovgives om en ordning med ét enkelt nationalt program, der dækker hele den finansielle programmeringsperiode, i stedet for den nuværende ordning med årlig programmering.

ANBEFALING 7

Lovgivningen bør forenkle Kommissionens betalingsordninger i overensstemmelse med Kommissionens forslag for 2014-2020.

ANBEFALING 8

Inden der indføres nye forvaltnings- og kontrolkrav, og når de tilsvarende systemer etableres, bør Kommissionen og medlemsstaterne tage behørigt hensyn til proportionalitet, ressourcemæssige virkninger og erfaringer fra forvaltningen af lignende programmer.

DER ER IKKE SIKRET TILSTRÆKKELIG SAMMENHÆNG OG KOMPLEMENTARITET MED ANDRE EU-FONDE

86. Der var ikke en dækkende vurdering af integrationsbehovene i EU og derfor heller ikke nogen overordnet strategi for at afhjælpe dem. Hertil kommer, at Kommissionen i sit forberedende arbejde ikke identificerede allerede eksisterende eller planlagte EU-instrumenter, der støtter tilsvarende foranstaltninger.

87. EIF og EFF (integrationsdelen) blev etableret som separate instrumenter fra den eksisterende ESF, som allerede var rettet mod integration af tredjelandsstatsborgere og EU-borgere. Selv om Kommissionen i en vis grad gjorde en indsats for at sikre sammenhæng og komplementaritet med ESF både i udformnings- og gennemførelsesfasen, var dette ikke effektivt. De reviderede medlemsstater overholdt ikke engang minimumskravene til koordinering med ESF. Der er derfor en væsentlig overlapning mellem EIF og ESF, men ESF støtter integrationen af tredjelandsstatsborgere med væsentlig større beløb. Ud over en øget risiko for dobbeltfinansiering fører overlapning til supplerende omkostninger (f.eks. personaleomkostninger), og potentielle synergier går tabt.

ANBEFALING 9

Kommissionen bør gennemføre en omfattende vurdering af behovene med hensyn til integration, uanset om der er tale om indvandrere med EU- eller tredjelandsstatsborgerskab.

ANBEFALING 10

På basis af denne vurdering bør der udformes en hensigtsmæssig struktur for fonden(e), hvor målbefolkningen ikke længere adskilles på basis af nationalitet, og som er orienteret mod de endelige modtageres behov. En bestemmelse om, at det skal være obligatorisk at prioritere tredjelandsstatsborgere, ville sikre, at de får den nødvendige specifikke opmærksomhed.

ANBEFALING 11

Kommissionen bør lægge større vægt på at få konkrete detaljerede oplysninger om medlemsstaternes systemer for at sikre sammenhæng og komplementaritet mellem EU-fondene.

SUCCESSIVE FORSINKELSER HÆMMER GENNEMFØRELSEN BÅDE I MEDLEMSSTATERNE OG I KOMMISSIONEN

88. Den sene vedtagelse af retsgrundlaget forsinkede gennemførelsen, navnlig af de årlige programmer for 2007 og 2008, og var en medvirkende årsag til den lave gennemførelsesgrad. Manglen på klare krav fra programmernes start øger risikoen for, at der finansieres ikke-støtteberettigede aktiviteter.

89. De reviderede medlemsstater forelagde deres årlige programmer med forsinkelse, og Kommissionens godkendelse af de tilsvarende finansieringsafgørelser var også forsinket. I de medlemsstater, som ikke var indstillede på at forpligte midlerne, før programmerne var godkendt, blev projekternes start forsinket og gennemførelsesperioden forkortet.

90. Der fortsætter med at være forsinkelser i medlemsstaternes forelæggelse og Kommissionens godkendelse af programmer og rapporter, hvilket i stor udstrækning skyldes den administrative byrde.

EFF-projekt, der gennemføres af Conselho Português para os Refugiados (CPR) (det portugisiske flygtningeråd)

+++++ TIFF +++++

© Conselho Português para os Refugiados (CPR).Anbefaling 12

ANBEFALING 12

I lyset af erfaringerne fra programmeringsperioden 2007-2013 burde lovgivningen være parat ved starten af den nye programmeringsperiode (2014-2020).

DER ER FORSINKELSER I FASTSÆTTELSEN AF EFFEKTIVE FORVALTNINGS- OG KONTROLSTRUKTURER I MEDLEMSSTATERNE

91. Kommissionen har udsendt en bred vifte af retningslinjer til medlemsstaternes myndigheder om vigtige aspekter i forvaltnings- og kontrolsystemerne. Disse retningslinjer blev imidlertid ikke udsendt tidligt nok, hvilket begrænsede medlemsstaternes forståelse af kravene. Kommissionens tjenester besvarede normalt medlemsstaternes ad hoc-spørgsmål om sådanne emner på effektiv vis.

92. I de fleste reviderede medlemsstater var forvaltnings- og kontrolsystemerne ikke parate ved programmets start. Det fremgik ikke af Kommissionens kontrol af beskrivelsen af forvaltnings- og kontrolsystemerne. Til trods for startvanskeligheder og utilstrækkelige menneskelige ressourcer forvalter de ansvarlige myndigheder i disse medlemsstater programmerne hensigtsmæssigt.

93. I en medlemsstat opfylder hverken godkendelsesmyndigheden eller revisionsmyndigheden deres opgaver, hvilket udgør en risiko for den forsvarlige økonomiske forvaltning af Solidprogrammet.

ANBEFALING 13

Kommissionen bør sikre, at vigtige retningslinjer er til rådighed for medlemsstaterne ved starten af programmeringsperioden.

ANBEFALING 14

Kommissionen bør sikre, at forvaltnings- og kontrolsystemerne er parate ved programmets start ved at foretage passende kontrol og anmode om en praktisk beskrivelse af, hvordan retsgrundlaget er implementeret i en medlemsstat.

ANBEFALING 15

Medlemsstaterne bør stille de nødvendige menneskelige ressourcer til rådighed for myndighederne, så de kan opfylde deres retlige forpligtelser.

Vedtaget af Afdeling IV, der ledes af Louis GALEA, medlem af Revisionsretten, i Luxembourg på mødet den 13. november 2012.

På Revisionsrettens vegne

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Formand

[1] Borgere fra lande uden for Den Europæiske Union (ikke-EU-borgere).

[2] Fælles grundprincipper for politikken for integration af indvandrere i Den Europæiske Union vedtaget af Rådet og repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer den 19. november 2004.

[3] På daværende tidspunkt "Det Europæiske Fællesskab".

[4] Rådets konklusioner om fastlæggelse af fælles grundprincipper for politikken for integration af indvandrere, betragtning 4.

[5] Stockholmprogrammet 2009, fælles dagsorden 2011, Rådets konklusioner om en fælles dagsorden 2011, EU 2020-strategi.

[6] KOM(2005) 389 endelig af 1. september 2005 — En fælles dagsorden for integration — En ramme for integration af tredjelandsstatsborgere i Den Europæiske Union.

[7] De fælles grundprincipper har form af ikke-bindende retningslinjer.

[8] Eksempler herpå er nationale kontaktpunkter vedrørende integration, Det Europæiske Integrationsforum, håndbøger om integration.

[9] Rådets beslutning 2007/435/EF af 25. juni 2007 om oprettelse af Den Europæiske Fond for Integration af Tredjelandsstatsborgere for perioden 2007-2013 som en del af det generelle program om solidaritet og forvaltning af migrationsstrømme 2007/435/EF ("EIF-beslutningen") (EUT L 168 af 28.6.2007, s. 18). Kommissionens beslutning 2008/457/EF af 5. marts 2008 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets beslutning 2007/435/EF (EUT L 167 af 27.6.2008, s. 69).

[10] Europa-Parlamentets og Rådets beslutning nr. 573/2007/EF af 23. maj 2007 om oprettelse af Den Europæiske Flygtningefond for perioden 2008-2013 som en del af det generelle program om solidaritet og forvaltning af migrationsstrømme og om ophævelse af Rådets beslutning 2004/904/EF ("EFF-beslutningen")(EUT L 144 af 6.6.2007, s. 1). Kommissionens beslutning 2008/22/EF af 19. december 2007 om gennemførelsesbestemmelser til beslutning nr. 573/2007/EF (EUT L 7 af 10.1.2008, s. 1).

[11] Eurostat, Statistics in Focus 34/2011.

[12] Målgruppen for EFF omfatter også "genbosættelser" (personer, som er forflyttet fra et tredjeland til en EU-medlemsstat).

[13] Eurostat, Statistics in Focus 48/2011.

[14] For så vidt angår EIF er ansvarsområderne fastlagt i artikel 25 i beslutning 2007/435/EF.

[15] For så vidt angår EIF er ansvarsområderne fastlagt i artikel 28 i beslutning 2007/435/EF.

[16] For så vidt angår EIF er ansvarsområderne fastlagt i artikel 27 i beslutning 2007/435/EF.

[17] MIPEX (Migrant Integration Policy Index) måler udviklingen i lovgivningen med hensyn til at integrere indvandrere i EU-medlemsstaterne og udvalgte ikke-EU-lande.

[18] Artikel 48, stk. 3, litra b), i Rådets beslutning om EIF henviser til den "foreløbige rapport om de opnåede resultater og de kvalitative og kvantitative aspekter af gennemførelsen af fonden", som Kommissionen skal udarbejde, i det følgende benævnt "den foreløbige rapport".

[19] Dokument forelagt Solidudvalget, SOLID/2007/27.

[20] Artikel 48 i beslutning 2007/435/EF.

[21] Sektion 7.5 i den foreløbige rapport.

[22] Graderne er beregnet på basis af de beløb, som medlemsstaterne har anmeldt.

[23] Revisionsrettens udtalelse nr. 7/2011 (EUT C 47 af 17.2.2012, s. 1).

[24] En forudgående vurdering omfatter en evaluering af betingelserne for iværksættelse af et program eller en institution.

[25] EIF-forslaget har kun fokus på tredjelandsstatsborgere med lovligt ophold, eftersom det var baseret på retsgrundlaget for indvandringspolitikken.

[26] Europa-Kommissionen, GD for Indre Anliggender (2011), Impact assessment study on the Multi-annual Financial Framework (MFF) in the area of Home Affairs, undersøgelse foretaget af GHK.

[27] The European Social Fund: migrants and minorities, 2010 (http://ec.europa.eu/esf/).

[28] KOM(2005) 123 endelig af 6. april 2005 — Forslag til Rådets beslutning om oprettelse af Den Europæiske Fond for Integration af Tredjelandsstatsborgere for perioden 2007-2013 som en del af det generelle program om solidaritet og forvaltning af migrationsstrømme.

[29] Betragtning 12 i beslutning 2007/435/EF.

[30] Kilde: ESF-projektlister offentliggjort på webstedet for det pågældende ESF-program og EIF-projektoplysninger fra den ansvarlige myndighed.

[31] Artikel 51 i beslutning 2007/435/EF.

[32] ERF III begyndte i 2008.

[33] SOLID 2010/15/REV.

[34] Tjekkiet, Tyskland og Portugal.

--------------------------------------------------

BILAG

REVIDEREDE PROJEKTER

Land | Endelig modtager | Projektnavn | Årligt program |

Tjekkiet | Správa uprchlických zařízení MV | Zřízení a provoz Center na podporu integrace cizinců I. Etablering og drift af centre til støtte for integration af udlændinge Målet med projektet var at etablere centre til støtte for integration af udlændinge, der opholder sig lovligt i Plzeň og Pardubice. Centrene skal yde social og juridisk rådgivning, afholde kurser og fungere som platform for de relevante aktører. | EIF 2007 |

Výzkumný ústav práce a sociálních věcí | Metodika hodnocení monitorovacích nástrojů integračního procesu cizinců z třetích zemí v ČR – 1. Fáze Metodologi til evaluering af instrumenter til overvågning af integrationsprocessen for tredjelandsstatsborgere i Tjekkiet — Fase I Sigtet med projektet var at etablere en metodologi og et sæt centrale indikatorer til overvågning og integration af tredjelandsstatsborgere. | EIF 2008 |

Občanské sdružení Berkat | Pracovní poradenství v komunitním centru InBáze Jobrådgivning i aktivitetscentret InBáze Sigtet med projektet var at yde erhvervsvejledning og erhvervsmæssig omskoling til asylansøgere. | EFF 2008 |

Poradna pro integraci, občanské sdružení | Adaptace azylantů v novém domově Flygtninges tilpasning til deres nye hjem Projektaktiviteterne omfattede tilvejebringelse af væsentlige oplysninger, social og juridisk rådgivning og personlig bistand til flygtninge. | EFF 2008 |

Tyskland | Türkische Gemeinde in Deutschland e.V. (TGD) | Initiative für Einwanderung und Integration Initiativ for indvandring og integration Projektet omfattede rådgivning, informationsaktiviteter og elementære tyskkurser for tredjelandsstatsborgere, som flytter til Tyskland som led i familiesammenføring. Aktiviteterne finder sted i Tyrkiet. | EIF 2007 |

Diakonisches Werk der Evangelischen Kirche in Deutschland e.V. | Mitten im Leben – Diakonie in der Einwanderungsgesellschaft Midt i livet — Diakoni i indvandrersamfundet Projektet støttede den "interkulturelle åbning" af diakoniens sociale tjenester. Aktiviteterne omfattede workshopper med personale fra foreningens forskellige regionale områder, en konference etc. | EIF 2007 |

OASE Berlin | Junge Flüchtlinge in Berlin Unge flygtninge i Berlin Dygtiggørelse af, vejledning til og fritidsaktiviteter for uledsagede mindreårige med flygtningebaggrund | EFF 2008 |

Caritasverband für das Erzbistum Berlin e.V | "…und drin bist Du?" Flüchtlinge als Teil der Gesellschaft - auf dem Weg in ein selbstbestimmtes Leben "... er du inde?" Flygtninge som en del af samfundet — på vej mod et selvstændigt liv Sigtet med projektet var at forbedre modtagelsesforholdene. Projektet var rettet både direkte mod asylansøgere/flygtninge og mod tjenester/strukturer i Østbrandenburg. | EFF 2008 |

Luxembourg | Association de Soutien aux Travailleurs Immigrés (ASTI asbl) | Partenariats pour l’intégration interculturelle: mise en place de services d’information et d’orientation Partnerskab for interkulturel integration: etablering af informations- og vejledningstjenester Projektet omfattede informations- og vejledningstjenester for indvandrere, aktiviteter med værtssamfundet og tolke​- tjenester. | EIF 2008 |

Fondation Caritas Luxembourg | Partages: faisons connaissance! Lad os lære hinanden at kende! Sigtet med projektet var at udbygge forbindelserne mellem indvandrere og værtssamfundet for at styrke forholdet. | EIF 2008 |

Comité de liaison des associations d’étrangers (CLAE) | Échanges d’expériences et de bonnes pratiques relatives aux mesures d’intégration des ressortissants des pays tiers et participation de ces ressortissants à la définition et à la mise en œuvre de politiques d’intégration / A Citoyenneté Égale Udveksling af erfaringer og god praksis med hensyn til integration af tredjelandsstatsborgere og disses deltagelse i formuleringen og gennemførelsen af integrationspolitikken/lige borgerskab Projektet omfattede forskning i indvandrerorganisationer og etablering af kontakt med dem. | EIF 2008 |

Association de Soutien aux Travailleurs Immigrés (ASTI asbl) | Participation et Formation pour le Vivre Ensemble Deltagelse og uddannelse med henblik på at leve sammen Sigtet med projektet var at forbedre inklusionen af asylansøgere i det luxembourgske samfund gennem sprogkurser og færdigheder og gennemførelse af aktiviteter og informationsmøder. | EFF 2008 |

Fondation Caritas Luxembourg | Form’actif Projektet var rettet mod unge asylansøgere og flygtninge for at øge deres chancer for integration ved at forbedre sprogfærdighederne, de faglige kvalifikationer og kendskabet til luxembourgsk kultur og levevis. | EFF 2008 |

Comité de liaison des associations d’étrangers (CLAE) | Encadrement social et d’activités de loisirs dans centres d’hébergement Social bistand og fritidsaktiviteter i indkvarteringscentre Projektet omfattede afholdelse af sociokulturelle aktiviteter og kurser i indkvarteringscentre for flygtninge. | EFF 2008 |

Portugal | Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF) | Centro de contacto multilingue com gestão automática e integrada do agendamento Flersproget kontaktcenter med automatisk og integreret planlægningsforvaltning Projektet omfattede indkøb og installation af VOIP-udstyr (taletelefoni over internettet), uddannelse og vedligeholdelse i forbindelse med et callcenter. | EIF 2007 |

Alto Comissariado para a Imigração e Diálogo Intercultural, I.P. (ACIDI) | Projectos municipais para a promoção da interculturalidade Kommunale projekter til fremme af interkulturalitet Projektet støttede de kommunale myndigheders og civil- samfundets aktiviteter til fremme af lokal integration af indvandrere. | EIF 2008 |

Conselho Português de Refugiados (CPR) | Acolhimento de Refugiados e Interacção com a Comunidade Local Modtagelse af flygtninge og interaktion med lokalsamfundet Projektet støttede den første modtagelse og integration af asylansøgere, genbosatte flygtninge og uledsagede mindreårige via modtagelsescentret. | EFF 2008 |

Conselho Português de Refugiados (CPR) | Formar e Informar para o Asilo e Refugiados Uddannelse i og oplysning om asyl og flygtninge Projektet sigtede mod at sensibilisere og informere værtssamfundet om emner vedrørende flygtninge, blandt andet via et kursus i e-learning og via en række konferencer for studerende og undervisere. | EFF 2008 |

Det Forenede Kongerige | Slough Borough Council | Migration Works Migration fungerer Formålet med projektet var at udvikle en model for støtte til tredjelandsstatsborgere med uddannelses- og netværks- muligheder. | EIF 2007 |

Bradford College | Bradford welcomes new arrivals Bradford byder nyankomne velkommen Formålet med projektet var at levere intensive kurser på engelsk om en række områder med det formål at fremme integrationen af tredjelandsstatsborgere, f.eks. sprogundervisning. | EIF 2008 |

The Housing Associations' Charitable Trust (HACT) | Refugee Community Housing and Employment Project Projekt for sociale boliger til flygtninge og beskæftigelse Projektet støttede flygtninge ved at tilbyde dem uddannelse og praktikophold og ved at fremme partnerskaber mellem de lokale tjenester for integration af flygtninge og for beskæftigelse, boligforeninger, lokale myndigheder og flygtningesamfundenes organisationer. | EFF 2008 |

Merseyside Fire and Rescue Service | Fire awareness, accommodation and integration for refugees Kendskab til brandrisici, indkvartering og integration af flygtninge Projektet omfattede kontrol af boliger, udvikling af websted, udarbejdelse af foldere og undervisning af udlejere i brandsikring og sikre arbejdspraksis. | EFF 2009 |

--------------------------------------------------