I rapporten fokuseres der på de foranstaltninger, som medlemsstaterne hidtil har truffet for at gennemføre direktivet. Det vurderes, om medlemsstaterne har gennemført direktivet fuldstændigt og korrekt, og om den nationale lovgivning opfylder direktivets mål og krav.

Direktivet er det sjette regelsæt, der er vedtaget i henhold til artikel 82, stk. 2, litra b), i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF), som udgør retsgrundlaget for vedtagelse af minimumsregler for "enkeltpersoners rettigheder inden for strafferetsplejen". Direktivet finder anvendelse i 25 medlemsstater.

Direktiv (EU) 2016/1919 om retshjælp til mistænkte og tiltalte i straffesager og til eftersøgte i sager angående europæiske arrestordrer ("direktivet") har til formål at styrke retten til en retfærdig rettergang i straffesager ved at fastlægge fælles minimumsregler for retten til retshjælp.

Ud af alle medlemsstaterne gjorde syv brug af muligheden for at udelukke mindre lovovertrædelser fra gennemførelsesforanstaltningernes anvendelsesområde (direktivets artikel 2, stk. 4). Selv om den nationale lovgivning i de fleste af de medlemsstater (5), der gjorde brug af denne mulighed, er i overensstemmelse med de begrænsninger, der er fastsat i direktivet, synes den nationale lovgivning i to medlemsstater ikke at være i fuld overensstemmelse hermed.

I mange medlemsstater (14) er de nationale foranstaltninger, der gennemfører direktivets rettigheder, i overensstemmelse med direktivet, selv hvis de ikke udtrykkeligt gennemfører artikel 2, stk. 1. Der er imidlertid konstateret problemer med overholdelsen i den nationale lovgivning i 11 medlemsstater. Problemerne med overholdelsen i forbindelse med gennemførelsen af artikel 2, stk. 1, er særlig alvorlige, da de ofte også har betydning for anvendelsesområdet for nationale bestemmelser, der gennemfører særlige rettigheder i henhold til direktivet. Dette er navnlig tilfældet, når mistænkte i direktivets forstand ikke anerkendes som sådan på nationalt plan, hvor der først er adgang til retshjælp, når der er rejst tiltale, eller hvor national lovgivning ikke omfatter alle former for frihedsberøvelse, hvorunder der bør bevilges retshjælp.

En sådan manglende overholdelse af alle direktivets bestemmelser har en negativ indvirkning på effektiviteten af de rettigheder, der er fastsat i direktivet. Kommissionen vil træffe alle passende foranstaltninger for at afhjælpe alle konstaterede mangler, herunder ved at indlede traktatbrudsprocedurer i henhold til artikel 258 i TEUF.

Selv om manglen på særlige gennemførelsesbestemmelser nogle gange i et vist omfang afhjælpes gennem praktiske gennemførelsesforanstaltninger og retspraksis, er dette ikke altid tilfældet. I en række medlemsstater (22) er de nationale bestemmelser således ikke tilstrækkelige til fuldt ud at overholde visse centrale bestemmelser i direktivet. Dette er navnlig tilfældet, når anvendelsesområdet for de nationale foranstaltninger er snævrere end det, der er fastsat i direktivets artikel 2 (vedrører 11 medlemsstater).

Det fremgår af direktivets artikel 12, at medlemsstaterne skulle gennemføre direktivet i deres nationale lovgivning senest den 25. maj 2019. På denne dato havde fire medlemsstater – Tyskland, Grækenland, Kroatien og Malta – ikke meddelt Kommissionen alle de nødvendige foranstaltninger. Som følge heraf iværksatte Kommissionen i juli 2019 traktatbrudsprocedurer i henhold til artikel 258 i TEUF mod disse medlemsstater for manglende meddelelse af deres gennemførelsesforanstaltninger. Alle disse medlemsstater har sidenhen opfyldt deres forpligtelse, og procedurerne er blevet afsluttet.

I direktivets artikel 3 defineres retshjælp i direktivets forstand som en medlemsstats finansiering af advokatbistand, der gør det muligt at udøve retten til adgang til en advokat. I direktivets betragtning 8 hedder det, at retshjælp bør omfatte omkostninger til forsvaret af mistænkte, tiltalte og eftersøgte, og at medlemsstaternes kompetente myndigheder i forbindelse med bevilling af retshjælp bør kunne kræve, at mistænkte, tiltalte eller eftersøgte selv bærer en del af disse omkostninger afhængigt af deres økonomiske midler.

Ud over det, der er anført i betragtning 8, er spørgsmålet om inddrivelse af retshjælpsomkostninger, selv om det er relevant, ikke direkte omfattet af direktivet. Ikke desto mindre kan nationale bestemmelser om inddrivelse af omkostninger i nogle tilfælde have indvirkning på vurderingen af specifikke krav i direktivet med hensyn til det tidspunkt, hvor afgørelsen om retshjælp træffes, eller med hensyn til retssikkerheden.

Af alle medlemsstater giver 19 mulighed for at inddrive omkostninger under en eller flere særlige omstændigheder, f.eks.:

·i 12 medlemsstater, i tilfælde af domfældelse, under behørig hensyntagen til personens økonomiske og/eller familieforhold eller endog uanset denne situation, eller hvis straffesagen afsluttes på grund af omstændigheder, der ikke fritager den pågældende person, såsom udløbet af forældelsesfristen eller amnesti

·i otte medlemsstater, såfremt det viser sig, at personen ikke var berettiget til retshjælp, afgav urigtige erklæringer, undlod at samarbejde eller misbrugte retshjælp eller ikke underrettede myndighederne om, at årsagerne til at bevilge retshjælp ikke længere eksisterede, eller såfremt omkostningerne til retshjælp blev afholdt som følge af uagtsomhed og

·i fire medlemsstater, i tilfælde af en forbedring af retshjælpsmodtagerens økonomiske situation.

3.3.Retshjælp i straffesager (artikel 4)

I henhold til direktivets artikel 4, stk. 1 og 2, skal medlemsstaterne sikre, at mistænkte og tiltalte har ret til retshjælp, hvis de ikke har tilstrækkelige midler til at betale for advokatbistand (trangsvurdering), og/eller når dette er påkrævet i retfærdighedens interesse (vurdering af sagens realitet). Dette giver medlemsstaterne en vis skønsbeføjelse. De kan i princippet bevare strukturen i deres forskellige retshjælpssystemer, så længe anvendelsen af deres relevante nationale regler ikke medfører begrænsning eller fravigelse af de rettigheder og proceduremæssige garantier, som er sikret i henhold til Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder og den europæiske menneskerettighedskonvention som fortolket af Domstolen og Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (betragtning 17, sidste punktum, i direktivet).

Betragtning 18 i direktivet har følgende ordlyd: "Medlemsstaterne bør fastlægge praktiske ordninger for ydelse af retshjælp. Det kan i sådanne ordninger bestemmes, at retshjælp bevilges efter anmodning fra en mistænkt, tiltalt eller eftersøgt. Navnlig under hensyntagen til behovene hos sårbare personer bør en sådan anmodning dog ikke være en materiel betingelse for bevilling af retshjælp."

Det er blevet konstateret, at tre medlemsstater kræver, at der indgives en formel anmodning om retshjælp, og ikke giver mulighed for at bevilge retshjælp uden videre. Kravet om at indgive en formel anmodning i disse medlemsstater kan derfor medføre en materiel betingelse for bevilling af retshjælp som omhandlet i direktivets betragtning 18. I én af disse medlemsstater afbødes dette imidlertid af den omstændighed, at den nationale lovgivning sikrer, at de strafferetlige myndigheder underretter den pågældende om dennes ret til retshjælp, og af, at det nationale advokatsamfund kan forudbetale omkostninger og gebyrer, indtil der er truffet en formel afgørelse.

Mens fem medlemsstater kun anvender en trangsvurdering, og tre medlemsstater kun foretager en vurdering af sagens realitet, anvender 16 medlemsstater både en trangsvurdering og en vurdering af sagens realitet. Ud af alle medlemsstater er der én, der ikke har gjort brug af muligheden for at gøre retten til retshjælp til genstand for en trangsvurdering eller en vurdering af sagens realitet. Som følge heraf er retten til retshjælp ubetinget, og medlemsstaten har ikke gennemført artikel 4, stk. 2, 3 og 4, da den ikke finder anvendelse i national sammenhæng.

I 19 af de medlemsstater, der anvender en trangsvurdering, synes loven at være i overensstemmelse med direktivets artikel 4, stk. 3, som pålægger disse medlemsstater at tage hensyn til alle relevante og objektive faktorer såsom den pågældendes indkomst, formue og familiemæssige forhold samt omkostningerne ved advokatbistanden og levestandarden i den pågældende medlemsstat med henblik på at afgøre, om en mistænkt eller tiltalt i henhold til de gældende kriterier i den pågældende medlemsstat ikke har tilstrækkelige midler til at betale for advokatbistanden. De medlemsstater, der anvender en trangsvurdering, anvender forskellige kriterier for at afgøre, om de er berettiget til retshjælp. Af alle medlemsstater anvender ni generelle bestemmelser, f.eks. generelle henvisninger til ansøgerens socioøkonomiske eller finansielle situation, hvilket giver mulighed for større fleksibilitet. I modsætning hertil har 12 medlemsstater fastsat mere detaljerede bestemmelser, der fastsætter specifikke kriterier og/eller en fast tærskel. Kun i to medlemsstater, der anvender en trangsvurdering, er de nationale foranstaltninger ikke fuldt ud i overensstemmelse med direktivets artikel 4, stk. 3. I den ene af medlemsstaterne skyldes dette en formodning om, at visse kategorier af mistænkte og tiltalte har en indkomst, der ligger over tærsklen for at få adgang til retshjælp. En sådan formodning udelukker ligeledes muligheden for at modtage retshjælp i fremtidige sager, uanset arten af en sådan sag og den berørte persons processuelle stilling. I den anden medlemsstat skyldes den manglende overholdelse af artikel 4, stk. 3, manglen på specifikke kriterier for vurderingen af den pågældendes økonomiske situation, sammenholdt med den omstændighed, at trangsvurderingen først anvendes ved sagens afslutning, når der træffes afgørelse om potentiel inddrivelse af omkostninger.

I henhold til direktivets artikel 4, stk. 4, første punktum, skal de medlemsstater, der anvender en vurdering af sagens realitet, tage hensyn til den strafbare handlings grovhed, sagens kompleksitet og hårdheden af den sanktion, der i givet fald kan pådrages, med henblik på at afgøre, hvorvidt det er påkrævet i retfærdighedens interesse, at retshjælp bevilges. Af alle de medlemsstater, der anvender en vurdering af sagens realitet, har syv fastsat specifikke kriterier for sådanne vurderinger i snæver forstand. Langt størstedelen (18) af de medlemsstater, der anvender en vurdering af sagens realitet, har systemer til obligatorisk forsvar, der svarer til en vurdering af sagens realitet med henblik på direktivets artikel 2, stk. 1, litra b) (se afsnit 3.1 i denne rapport). De nationale lovgivninger i fem medlemsstater indeholder også generelle henvisninger til retfærdighedens interesse, men kun én medlemsstat, der anvender en vurdering af sagens realitet, baserer sig udelukkende på en sådan generel henvisning. I denne medlemsstat anvender retten kriteriet om "retfærdighedens interesse" på en skønsmæssig måde afhængigt af sagens omstændigheder. Når mistænkte eller tiltalte opfylder kravene i forbindelse med trangsvurderingen, vil retten imidlertid – ifølge rapporter fra interessenter – automatisk anse bevilling af retshjælp for at være i retfærdighedens interesse og vil derfor også anse kravene i forbindelse med vurderingen af sagens realitet for at være opfyldt.

Direktivets artikel 4, stk. 4, andet punktum, opregner de situationer, hvor kravene i forbindelse med vurderingen af sagens realitet skal anses for at være opfyldt, nemlig:

(a)hvor en mistænkt eller tiltalt stilles for en kompetent domstol eller dommer med henblik på, at der skal træffes afgørelse om tilbageholdelse, på ethvert trin i sagen inden for rammerne af direktivet, og

(b)under tilbageholdelsen.

I 11 medlemsstater, der anvender en vurdering af sagens realitet, er der konstateret problemer med overholdelse, som primært vedrører litra a) ovenfor. Disse spørgsmål vedrører primært sager, hvor der træffes afgørelse om varetægtsfængsling, mens en person (endnu) ikke er blevet frihedsberøvet. Der er imidlertid også konstateret problemer med overholdelsen i tilfælde, hvor en person allerede er blevet varetægtsfængslet af politiet.

I henhold til direktivets artikel 4, stk. 5, skal medlemsstaterne sikre, at der bevilges retshjælp uden unødig forsinkelse, og senest inden den pågældende afhøres af politiet, af en anden retshåndhævende myndighed eller af en retslig myndighed, eller inden de efterforskningsmæssige eller bevissikrende foranstaltninger, der er omhandlet i direktivets artikel 2, stk. 1, litra c), udføres. I den forbindelse bemærkes det, at 14 medlemsstater bevilger foreløbig retshjælp eller retshjælp i nødstilfælde. Ikke desto mindre er der i 22 medlemsstater konstateret problemer med overholdelsen af artikel 4, stk. 5. I mange af disse medlemsstater (17) gives der adgang til advokatbistand rettidigt (anvendelse af direktiv 2013/48/EU), men retten til (foreløbig) retshjælp som fastsat i direktivets artikel 4, stk. 5, er der ikke klare regler for. Sådanne problemer med overholdelse hænger sammen med ukorrekt gennemførelse af direktivets anvendelsesområde og med tidspunktet for bevilling af retshjælp, både generelt og i særlige tilfælde. Desuden er der konstateret problemer med overholdelsen, når indgivelse af en formel anmodning er en materiel betingelse for bevilling af retshjælp.