Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Den fælles landbrugspolitiks fremtid"

(2002/C 125/18)

Det Økonomiske og Sociale Udvalg besluttede den 31 maj 2001 under henvisning til forretningsordenens artikel 23, stk. 3, at udarbejde udtalelse om "Den fælles landbrugspolitiks fremtid". Europa-Parlamentet besluttede derpå den 4 september 2001 under henvisning til EF-traktatens artikel 262, sidste stykke, at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om midtvejsopgørelse over den fælles landbrugspolitik inden for rammerne af Agenda 2000.

Med henvisning til disse to beslutninger blev det forberedende arbejde overdraget til Sektionen for Landbrug, Udvikling af Landdistrikterne og Miljø, som udpegede Lutz Ribbe til ordfører og P.L.H. Geraads til medordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 4 marts 2002.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 389. plenarforsamling af 20-21. marts 2002, mødet den 21 marts 2002 med 91 stemmer for og 6 stemmer hverken for eller imod, følgende udtalelse.

1. Indledende bemærkninger

1.1. Det Europæiske Råds "Laeken-erklæring" af 15 december 2001 henviser udtrykkeligt til Den Europæiske Unions succeshistorie, som tog sin begyndelse først med Kul- og Stålfællesskabet og derpå med den fælles landbrugspolitik. ØSU understreger, at den fælles landbrugspolitik er den eneste politik, som føres og forvaltes på EU-plan. Den spiller en fremtrædende rolle i den europæiske integrationsproces. Laeken-erklæringen gør det tillige klart, at Europa i dag står over for nogle nye udfordringer, som nødvendiggør andre begreber.

1.2. Beslutningerne fra marts 1999 på topmødet i Berlin om Agenda 2000 gælder indtil udgangen af 2006. Kun den såkaldte midtvejsrevision kan i 2002 og 2003 medføre mindre tilpasninger i de nugældende forordninger. Landbrugserhvervet kan derfor indtil udgangen af 2006 forlade sig på stabile rammevilkår.

1.3. Efter 2006 vil det dog nok blive nødvendigt at foretage ændringer i den fælles landbrugspolitik. Allerede i dag viser der sig at være behov for ændringer af bl.a. følgende årsager:

- EU's forestående udvidelse,

- de forestående WTO-forhandlinger (med et stigende ønske om liberalisering),

- økonomiske, sociale, økologiske og regionale problemer, som der endnu ikke er fundet en løsning på,

- debatten om bæredygtig udvikling og konkretisering af den europæiske landbrugsmodel,

- opfyldelse af de ændrede krav, som stilles til landbruget.

1.4. Begivenhederne i 2000 og 2001 (såsom BSE-krisen, dioxinskandalen og de tragiske konsekvenser af mund- og klovesygen) har medvirket til en hidtil uhørt og intens samfundsdebat om landbrug og landbrugspolitik.

1.5. Såvel Eurobarometer-undersøgelsen fra foråret 2001 og EU-Kommissionens hurtige rundspørge fra november 2000 gør det klart, at de europæiske borgeres tillid til den fælles landbrugspolitik har lidt et knæk. Tillidskrisen blandt de europæiske forbrugere kunne ganske vist for det meste ikke henføres til landmændene, men eksempelvis til det foregående led i kæden, specielt fodersektoren. Alligevel er det primært landmændene, der rammes af den omsiggribende mistillid. Landmændene risikerer i stigende grad at blive kørt ud på samfundets sidespor.

1.6. Der må hurtigst muligt rådes bod på denne situation. Thi bevarelse af en tilstrækkelig stor, god og regionalt differentieret fødevareproduktion, bevarelse af de mangesidede og varierede europæiske kulturlandskaber og udvikling af landdistrikter er betinget af, at man bevarer og videreudvikler et traditionelt(1) og alsidigt landbrug i EU, som er baseret på bæredygtighedsprincipperne ("den europæiske landbrugsmodel"(2).

1.7. Det ligger derfor ØSU særligt på sinde at udnytte det reformbehov, som er en følge af samfundsdebatten og af de tidligere nævnte politiske forhold, til at udforme en fremtidsorienteret politik og derigennem give landmændene og alle landbrugsberørte et interessant fremtidsperspektiv. Man må udnytte mange borgeres og organisationers stigende interesse for landbrugets produktionsform til at forankre "den europæiske landbrugsmodel" og gøre den til en vigtig forudsætning for alsidighed.

1.8. Dette indebærer, at der snarest muligt må etableres en sammenhæng mellem de forskellige krav, som stilles til landbruget, så det undgås, at der i løbet af relativt kort tid opstår behov for fornyede diskussioner om reform af det europæiske landbrug. Evige reformdiskussioner er af det onde, fordi de både i erhvervet selv og i hele samfundet ikke kan undgå at føre til irritation, negative holdninger og usikkerhed.

1.9. ØSU konfronteres i sin egenskab af repræsentant for det organiserede civilsamfund som næppe noget andet organ med de forskellige krav, som stilles til landbruget, og med debatten om landbruget. Det har derfor besluttet allerede nu - dvs. i opløbet til de forestående reformdrøftelser - at yde et sagligt bidrag i form af en initiativudtalelse, som skal uddybes med yderligere udtalelser (f.eks. om WTO, udvidelsen eller visse markedsordninger). Denne udtalelse vedrører primært reformen efter udløbet af Agenda 2000, men ikke den forestående midtvejsrevision.

1.10. Med denne udtalelse ønsker ØSU ligeledes at imødekomme Europa-Parlamentets ønske om, at det fremlægger sin holdning til den fælles landbrugspolitik i almindelighed og til gennemførelsen af Agenda 2000.

2. Den fælles landbrugspolitik igennem 45 år

2.1. De traktatfæstede grundlag for den fælles landbrugspolitik

2.1.1. I artikel 39 i den daværende traktat om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab blev de daværende mål for den fælles landbrugspolitik fastlagt i 1957; målene var følgende:

- at forøge landbrugets produktivitet,

- herigennem at sikre landbrugsbefolkningen en rimelig levestandard,

- at stabilisere markederne,

- at sikre forsyningerne,

- at sikre forbrugerne rimelige priser på landbrugsvarer.

2.1.2. I årenes løb har det vist sig nødvendigt at tilpasse den fælles landbrugspolitik, hovedsagelig af finans- og markedspolitisk betingede årsager. Politikerne har til enhver tid reageret herpå.

2.1.3. Siden da har blandt andre følgende artikler i traktaten om Det Europæiske Fællesskab fået særlig betydning for den fælles landbrugspolitik:

- artikel 6 (miljøbeskyttelseskrav skal integreres i Fællesskabets politikker, især med henblik på at fremme en bæredygtig udvikling)

- artikel 152 (der skal sikres et højt sundhedsbeskyttelsesniveau ved fastlæggelsen og gennemførelsen af alle Fællesskabets politikker)

- artikel 153 (der skal sikres et højt forbrugerbeskyttelsesniveau)

- artikel 158 (Fællesskabet skal formindske forskellene mellem de forskellige områders udviklingsniveauer)

- artikel 174 (Fællesskabets politik på miljøområdet har bl.a. følgende mål: bevarelse, beskyttelse og forbedring af miljøkvaliteten; miljøpolitikken bygger bl.a. på forsigtighedsprincippet og princippet om forebyggende indsats samt princippet om, at forureneren betaler).

2.2. De forskellige etaper i den fælles landbrugspolitik med afsæt i de forskellige krav

2.2.1. Ved den fælles landbrugspolitiks start stod forøget produktivitet og større produktion fra landbrugsbedrifternes side i centrum af landbrugspolitikken og dermed af politikkens instrumenter. Det gjaldt dengang primært om at sørge for en tilstrækkelig stor levnedsmiddelproduktion, at fremme strukturomlægningen i landbruget, som var nødvendig af økonomiske årsager, og dermed samtidig frigøre arbejdskraft til den ekspanderende industrisektor og til tjenesteydelsessektoren.

2.2.2. Det lykkedes også i det daværende EU at nedbringe underforsyningen af vigtige landbrugsvarer relativt hurtigt. EU's afgørende instrumenter bestod i at yde støtte til visse interne producentpriser og at beskytte mod lavprisimport (i form af importafgifter)(3).

2.2.3. Efter at målet om en mængdemæssig forsyning til rimelige priser(4) var nået i visse sektorer, var man i disse nødt til at beskæftige sig med spørgsmålet, hvorledes man kunne styre de stadig større mængder, som det ikke mere var muligt at afsætte på det fælles marked. Årsagen til overskudsproduktionen var på den ene side forøgelsen af den europæiske produktion og på den anden side importrelaterede tab af markedsandele. Da det kun i nogen grad var muligt at øge forbruget inden for EU, blev der satset mere på eksport. Da priserne i de fleste tilfælde lå betydeligt over verdensmarkedspriserne, kunne en stor del af eksporten kun lade sig gøre ved hjælp af støttebetalinger. Eksportrestitutionerne udviklede sig sammen med interventioner i form af oplagring til et vigtigt landbrugspolitisk instrument.

2.2.4. Da der opstod flere negative følgevirkninger (især alt for store interne lagerbeholdninger og for høje omkostninger), blev der gennemført yderligere ændringer og nyskabelser i instrumenterne. Således blev der indført kvoteordninger (f.eks. for mælk og sukker), hvorved det blev muligt at styre udbuddet i visse sektorer.

2.2.5. Først fra midten af firserne førtes der en kraftigere debat om sociale og miljøpolitiske spørgsmål i relation til den fælles landbrugspolitik. Også denne mundede ud i en første række konkrete politiske skridt.

2.2.6. De frivillige braklægningsprogrammer, som dengang blev indført, bragte dog lige så lidt som de andre dengang indførte "ekstensiveringsforanstaltninger" (såsom fremme af økologisk landbrug) en løsning på de stadigt voksende økologiske problemer eller problemet om markedsordningernes omsiggribende omkostninger. De kan dog betegnes som forløbere for de første foranstaltninger, som skulle forbinde de økonomiske og økologiske målsætninger med hinanden. Således lagde den fælles landbrugspolitik allerede for ca. 15 år siden op til en løsning af problemer, som i dag spiller en stadig vigtigere rolle i debatten om bæredygtighed. Udover produktivitetsfremskridtene inden for det europæiske landbrug har også udviklingen på verdensmarkederne, især konkurrencen fra massivt subventionerede amerikanske producenter samt fremkomsten af nye eksportlande på verdensplan (såsom Brasilien og Argentina), været medvirkende til, at der i Den Europæiske Union atter findes overskud på nogle produktionsområder. De med ekstensiveringsforanstaltningerne tilstræbte resultater blev derved igen gjort relative.

2.2.7. Et andet træk er, at de dengang relativt små programmer satte gang i en vigtig udvikling. Efter at EU eksempelvis besluttede at yde finansiel støtte til udviklingen af økologisk landbrug og fastsatte vigtige rammevilkår i forordningen om økologisk landbrug, har denne sektor udviklet sig enormt. Antallet af økologiske landbrugsbedrifter er steget fra 9521 (i 1988) til 28868 (i 1993) og er nået op på 124462 (i 2000)(5).

2.2.8. I debatten om den fælles landbrugspolitiks sociale og økologiske følger blev der rejst mindst to spørgsmål, nemlig

- om de igangværende strukturomlægninger ville få negative følger for regionernes levedygtighed og for miljøet, og i givet fald hvilke?

- om de finansielle midler, som Bruxelles stillede til rådighed, nåede frem til de "rigtige" modtagere.

2.2.9. Det blev i stadig højere grad erkendt, at den produktivitetsudvikling, som med held var opnået i kraft af den fælles landbrugspolitiks traditionelle instrumenter, ikke blot stødte på økonomiske, men også på biologiske, økologiske, etiske og sociale grænser, påvirkede regionerne og rejste forbrugerspørgsmål. Det fremstod klart, at der for landbruget, som er arealbundet og beskæftiger sig med levende "produktionsfaktorer", burde gælde andre udviklingskriterier end for industrisektoren.

2.2.10. Det kan konstateres

- at mange af de landbrugspolitiske omlægninger til fulde har gjort det muligt at nå de til enhver tid gældende mål; den fælles landbrugspolitik blev til dels drivkraften i Europas integration, især i forbindelse med udvidelsen mod syd,

- at alle reformforsøg har udløst heftig politisk debat om nye retningslinjer om den fælles landbrugspolitik,

- at der hver gang er opstået nye "problemfelter", som har givet stødet til nye reformdrøftelser. Således kommer spørgsmålet om bæredygtig udvikling og østudvidelsen i højere grad til at stå i centrum. Man må være opmærksom på, at ansøgerlandenes overtagelse af den fælles landbrugspolitik på nogle områder kan afføde vanskeligheder, som det kan være svært at få bugt med.

2.3. 1992-reformen

2.3.1. 1992-reformen indebar et vigtigt vendepunkt i den fælles landbrugspolitik, idet beslutningerne i 1992 skal ses i sammenhæng med GATT-runden, som var i gang på daværende tidspunkt, og som senere blev færdigforhandlet.

2.3.2. 1992-foranstaltningerne vedrørte hovedsagelig

- nedsættelsen af de garanterede producentpriser(6)

- kompensation herfor i form af direkte udligningsbetalinger

- indførelse af obligatorisk braklægning og

- nedsættelse af eksportrestitutionerne (omfang og værdi) og begrænsning af beskyttelsen mod omverdenen (i kraft af GATT).

2.3.3. 1992-reformen kan anses for en succes, når man ser på de punkter, som reformen dengang vedrørte:

- Det var overmåde kostbart at udnytte overskuddene af smør, mælkepulver, korn samt ost og grønsager (herunder også destruktion), men dette er nu i vid udstrækning en saga blot; i stadig stigende grad eksporteres EU's landbrugsvarer ril markeder uden for EU uden brug af eksportrestriktioner(7).

- I de efterfølgende år blev både de høje interventionsomkostninger(8), og eksportrestitutionernes andel(9) af de samlede udgifter(10) nedbragt kraftigt. Landbrugernes indkomster skulle fremover sikres, ikke så meget ved hjælp af de traditionelle instrumenter, men i højere grad gennem de nyindførte prisudligningsbetalinger(11).

2.3.4. Samtidig blev der indført såkaldte "ledsageforanstaltninger", herunder miljøprogrammer for landbruget. Denne del af 1992-reformen, som specifikt tog sigte på ekstensivering af produktionen, var dog begrænset til blot 5 % af EUGFL's garantiudgifter.

2.3.5. Når man ser tilbage på de drøftelser, som fandt sted forud for 1992-reformen, fremgår det, at der dengang også blev drøftet spørgsmål, som aldrig er blevet omsat i praksis. Daværende landbrugskommissær MacSharry fremlagde dengang følgende nye mål for landbrugspolitikken:

- bevarelse af et tilstrækkeligt antal landmænd til at kunne beskytte miljøet, kulturlandskabet og en landbrugsmodel, hvor de traditionelle landmænd spiller hovedrollen,

- anerkendelse af landmændenes to vigtige funktioner: Produktion og miljøydelser i tilknytning til landdistriktudvikling,

- en herpå indrettet landdistrikudvikling, som ligeledes omfatter fremme af andre former for økonomiske aktiviteter end ren landbrugsvirksomhed.

2.3.6. Ifølge Kommissionens daværende oplæg skulle markedsordningerne udformes, således at de satte skub i ekstensivering og miljøvenlige produktionsmetoder(12). Den indførte direkte indkomststøtte skulle udformes under hensyntagen til sociale og regionale forhold. Noget tilsvarende skulle gælde for alle andre mængdemæssige bestemmelser, såsom kvoter og braklægning. Støtten til markafgrøder skulle gøres afhængig af anvendelsen af miljøvenlige produktionsmetoder.

2.3.7. Som bekendt var der dengang ikke tale om nogen form for graduering og afhængighed af den nyindførte direkte indkomststøtte.

2.4. Agenda 2000

2.4.1. Hurtigere end forventet måtte der efter 1992-reformen overvejes og indføres nye reformtiltag.

2.4.2. Hovedpunkterne i overvejelserne vedrørte bl.a. følgende

- en stærkere markedsorientering af landbrugsproduktionen og forbedring af konkurrenceevnen på de internationale markeder ved at tilnærme EU's priser til verdensmarkedspriserne;

- en styrkelse af EU's stilling ved de nye WTO-forhandlinger, bl.a. ved at nedsætte eksportrestitutionerne og omlægge markedsstøtten yderligere i retning af direkte støttebetalinger;

- forberedelse af EU's udvidelse;

- en stærkere integrering af miljømålene i den fælles landbrugspolitik;

- sammenkobling af de forskellige landbrugsstrukturpolitiske foranstaltninger og støtteprogrammerne i retning af en integreret udviklingspolitik for landdistrikterne (den fælles landbrugspolitiks 2. søjle).

2.4.3. Reformen af Agenda 2000 finder sted under overholdelse af Marrakech-aftalerne. Den har flere målsætninger:

- at bevare fællesskabspræferencen for de vigtigste landbrugsvarer trods faldet i toldafgifter,

- at vinde markedsandele på det indre marked, bl.a. for foder,

- at udnytte mulighederne på verdensmarkederne, hvor der ventes en positiv udvikling mellem 2000 og 2007,

- at inkorporere miljømålsætningerne i den fælles landbrugspolitik,

- at udforme en landdistriktsudviklingspolitik, som hviler på en anden søjle.

2.4.4. Forinden blev der atter fremsat kritiske bemærkninger om den måde, hvorpå EUGFL-midlerne blev fordelt. "Kommissionen erkendte, at støtteordningen var forbeholdt et lille mindretal af landbrugsbedrifterne"(13), hvilket internt i Kommissionen endnu en gang førte til overvejelser om en ny fordeling af midlerne med afsæt i bedrifternes og regionernes behov.

2.4.5. Herved kom nogle af de grundlæggende overvejelser bag 1992-reformen om integrering af nye sociale og økologiske aspekter atter på forhandlingsbordet, om end i en delvis ændret form. Som eksempel kan nævnes forslaget om at indføre øvre grænser for den direkte støtte. Kommissionen arbejdede bl.a. med planer om en obligatorisk graduering, afhængig af bedriftens henholdsvis arbejdskraftens velstand, således at man opnåede en mere "retfærdig" fordeling af støttemidlerne. Også den obligatoriske sammenkobling mellem direkte støtte og miljøspørgsmål skulle efter planen indføres.

2.4.6. Som aldrig tidligere drøftede man under forhandlingerne om Agenda 2000 spørgsmål, som vedrørte de tre bæredygtighedssøjler hvor økonomi, økologi og socialt ansvar betragtes som ligeværdige hensyn. Mens det i Rådet efter langvarige forhandlingsrunder til sidst lykkedes at nå til enighed om en pakke af foranstaltninger med hensyn til en ny udformning af en lang række markedsordninger (den økonomiske søjle), vedblev der at bestå betydelige meningsforskelle med hensyn til de sociale og økologiske aspekter(14).

2.4.7. Eksempelvis opnåede Kommissionen ingen godkendelse i Rådet af forslaget om obligatorisk graduering eller bevarelse af maksimumsgrænsen på 90 dyr for hver bedrift som betingelse for at yde særpræmie til tyre. Samme bemærkning gælder Kommissionens forslag om at ophæve præmierne for ensilagemajs(15). Herved stilles andre foderplanter, såsom lucerne og kløver, fortsat dårligere, selvom det af økologiske grunde ville være vigtigt at yde støtte hertil.

3. Evaluering af ændringerne i landbrugspolitikken igennem det seneste tiår

3.1. 1992- og Agenda 2000-reformerne har bl.a. forbedret det europæiske landbrugs internationale konkurrenceevne. Overskudsproblemet er blevet langt mindre, dels fordi det er blevet lettere at få adgang til verdensmarkedet og dels fordi brugen af europæisk korn til foder er blevet mere interessant. Mange af beslutningerne under den såkaldte 1. søjle har bevirket, at de hidtidige "markedsproblemer" er blevet langt mindre.

3.2. Den videre afvikling af prisstøtten i henhold til Agenda 2000 blev kun delvis kompenseret via indførelse af direkte støtte under den 1. søjle ("prisudligningsbetalinger"). Det økonomiske pres på mange traditionelle bedrifter er taget yderligere til. Spændingen mellem nye samfundskrav (bæredygtighed, alsidighed) til landbrugsproduktionen og økonomiske krav, som landmændene stilles overfor som følge af den stadig hårdere konkurrence, er blevet større.

3.3. Den direkte støtte til landbrugsbedrifterne er i mellemtiden kommet til at spille en yderst vigtig rolle. Støttens omfang er langt større end de traditionelle elementer inden for landbrugspolitikken såsom eksportrestitutioner, interventioner og oplagring og generelt burde direkte støtte til landmænd opnå bredere accept i samfundet, end indirekte støtte via de gamle instrumenter. Der findes nu tre forskellige former for direkte støtte til landmænd

- prisudligning (1. søjle)

- udligningsbetalinger i ugunstigt stillede områder (2. søjle)

- og direkte støtte, som landmændene oppebærer for konkrete ydelser som led i miljøprogrammerne for landbruget (ligeledes 2. søjle).

3.3.1. Ordningen med direkte støtte under den 1. søjle, baseret på areal og antal dyr, hænger nøje sammen med den tidligere prisstøttelogik. Sigtet er at udligne tab, som ændring af det gamle prisstøttesystem medførte for landmændene.

3.3.2. Ud fra denne tankegang er det fult ud forståeligt, at det især er de bedrifter og de regioner, som nød godt af det tidligere prisstøttesystem, der også drager størst fordel heraf. Denne kendsgerning fører i befolkningen til den kritik, at en stor andel af den direkte støtte går til et relativt ringe antal bedrifter eller har ført til en koncentration inden for bestemte afgrøder(16). Det må dog ikke overses, at medlemsstaterne havde mulighed for at øve indflydelse på fordelingen af den direkte støtte, enten gennem den såkaldte differentiering eller ved at fastlægge maksimumsgrænser for tyreantallet.

3.3.3. ØSU mener, at det bør undersøges meget nøje, om det nuværende system i praksis på bedste vis er til gavn for de fremtidsorienterede spørgsmål, som samfundet rejser - bæredygtighed, alsidighed og bevarelse af et omfattende landbrug - og om dette på længere sigt kan bringes i samklang med WTO's regler.

3.3.4. Anderledes forholder det sig med direkte støtte, som udbetales under den 2. søjle. Der er her tale om finansiel kompensation for faktisk eksisterende, naturbetingede ulemper eller betaling for konkret leverede miljøydelser. Der er hermed tale om et vigtigt element, som dog lader sig forbedre, og som har betydning for miljøbeskyttelsens integrering i den fælles landbrugspolitik.

3.3.4.1. Det må anses for uheldigt, at den direkte støtte kun kompenserede for ulemper eller ekstra byrder, men i mange tilfælde ikke indebar reelle, direkte incitamenter til at foretrække mere ekstensive metoder frem for intensive produktionsmetoder eller til at konkretisere vigtige elementer i forbrugerbeskyttelsen inden for rammerne af den europæiske landbrugsmodel (såsom fremme af fødevaresikkerhed, sporbarhed og kvalitetssikring).

3.3.4.2. Kun i ganske få medlemsstater har miljøprogrammer indebåret tilstrækkelige incitamenter til en omlægning til mere ekstensive produktionsmetoder. Det konkluderes i en undersøgelse fra Kommissionen, at miljøforanstaltningerne for landbruget især påvirker, hvad der i produktionsmæssig henseende udgør landbrugsmæssige problemområder, hvorimod de i intensive regioner er næsten virkningsløse, fordi de finansielle incitamenter, dér har for ringe betydning for landmændene.

3.4. Som følge af ordningen med direkte støtte under den 1. søjle bliver afgrøder, som er af betydning for miljøet og for regionernes økonomi - såsom foderafgrøder eller græsjorder - stillet stadig dårligere i forhold til afgrøder, som der tidligere blev ydet prisstøtte til: Der kan nemlig ikke ydes direkte støtte til disse.

3.5. I de forløbne år er det blevet tydeligt, at der kan opstå konflikter mellem på den ene side produktivitetstendenser, som der er økonomisk fornuft i, og som er nødvendige under givne omstændigheder, og på den anden side kravene vedrørende regionernes økonomi, miljø, dyrebeskyttelse og velfærd samt forbrugerbeskyttelse. Den fælles landbrugspolitik har endnu ikke ført til en løsning på disse konflikter, dvs. at det ikke har været muligt at finde frem til en reel balance mellem de tre bæredygtighedssøjler.

3.6. Dette blev heller ikke opnået med Agenda 2000, selv om de "ledsageforanstaltninger", som blev indført i 1992 (skovbeplantning, førtidspensionering og miljøprogrammer for landbruget), er udbygget og kombineret med andre, undertiden allerede eksisterende strukturfondsstøtteforanstaltninger, hvorved den fælles landbrugspolitiks 2. søjle, "landdistriktpolitik", blev til. Dette indledte en ny epoke for den fælles landbrugspolitik, men spørgsmålet er, om foranstaltningerne under den nuværende 1. søjle allerede på optimal vis er afstemt således, at de supplerer de regionalpolitiske, økologiske og sociale mål, som især skal nås med foranstaltningerne under den 2. søjle.

Igennem de seneste år har ØSU konsekvent udtrykt principielt tilfredshed med den større vægt, som lægges på "landdistriktudvikling", trods det forhold, at denne 2. søjle indtil videre kun tegner sig for 10 % af det samlede landbrugsbudget og i dag ikke står bedre finansielt set end de tidligere ledsageforanstaltninger og mål 5a- og 5b-støtte fra strukturfondene sidst i 1990'erne. Foranstaltningerne inden for rammerne af en integreret udviklingspolitik for landdistrikter bør intensivt udbygges til nogle nødvendige, men eventuelt revisérbare instrumenter under den 1. søjle, fordi de har stadig større betydning for sikring af landbrugets alsidighed. ØSU understreger, at både foranstaltningerne under den 1. søjle og landdistriktsudviklingsinstrumenterne må bidrage til bevarelse og udvikling af alsidigheden og at de skal passe sammen med de 3 bæredygtighedssøjler (økonomiske, sociale og økologiske spørgsmål); hverken den fælles landbrugspolitiks 1. eller 2. søjle må være koncentreret om blot ét bæredygtighedsaspekt.

3.7. Ved den forestående midtvejsrevision af Agenda 2000 bør man ikke alene undersøge, om målene med de enkelte markedsordninger i praksis er nået, hvad markeds- og budgetstabilitet angår. Efter ØSU's mening bør der lægges mere vægt på at få løst en række andre spørgsmål, så det kan fastlås, hvorledes man kan imødekomme de nye krav, som stilles til den fælles landbrugspolitik. Disse spørgsmål har afgørende betydning for den fælles landbrugspolitiks fortsatte udvikling efter 2006. Set med ØSU's øjne er der bl.a. tale om følgende spørgsmål:

- Er det lykkedes at forbedre indkomsterne for hovedparten af landmændene?

- Har reformerne haft held til at standse faldet i beskæftigelsen i landbrugssektoren(17) og landdistrikterne og i bekræftende fald, i hvilken udstrækning? Er dette overhovedet sigtet med den fælles landbrugspolitik?

- Har reformerne ændret på fordelingen af støtteudbetalingen til landmændene og i bekræftende fald, hvordan?

- I hvilket omfang har medlemsstaterne gjort brug af artikel 3 "miljøbeskyttelseskrav" (crosscompliance) og 4 "differentiering" (modulering) i forordning (EF) nr. 1259/1999 og med hvilke resultater?

- I hvilken udstrækning er de nye krav til landbrugsproduktionen opfyldt? Svarer de kriterier, som knytter sig til støttetildeling, til de krav, som fremgår af den europæiske landbrugsmodel og bæredygtighedsdebatten?

- Hvilke resultater er der nået i forbindelse med løsning af de eksisterende miljø- og naturbeskyttelsesproblemer og med løsning af de eksisterende regionale forskelle?

- Er der tale om en afbalanceret fordeling af udgifterne mellem den 1. og 2. søjle og mellem sektorerne inden for den 1. søjle(18)?

- Er der tale om en tilstrækkelig balance mellem regioner og producenter?

- Er der mulighed for yderligere foranstaltninger, som kan føre til en bedre udnyttelse af en lang række landbrugsvarers særlige karakteristika, kvalitet og betydning for miljødyrebeskyttelse og regionerne(19)?

- Udnyttes midlerne under den 2. søjle nu også effektivt nok til at fremme landdistriktudvikling? Hvor effektive var de enkelte programdele i realiteten? Er førtidspensionsprogrammer til gavn for landdistriktsudviklingen? Kolliderer skovbeplantningsforanstaltninger ikke delvis med bestræbelserne hen imod et åbent landskab?

- Hvorledes kunne man videreudvikle et så overmåde vigtigt instrument som udligningsbetalinger for ugunstigt stillede områder?

- Hvorfor er der mellem medlemsstaterne, men også mellem regioner inden for én og samme medlemsstat, tale om en så forskellig udnyttelse af eksempelvis midlerne under den 2. søjle og miljøforanstaltningerne for landbruget(20).

4. Kravene til landbruget nu og fremover

4.1. Trods det forhold, at den fælles landbrugspolitik ændrer sig konstant og at mange udfordringer er blevet overvundet tidligere, er det klart, at der fortsat resterer en række nøgleopgaver. Disse vedrører både politikken og den enkelte forbruger, hvis holdning ofte står i modsætning til fremførte krav om eksempelvis større regionalitet og miljøvenlighed.

4.2. Samfundets forventninger og krav til landbruget har ændret sig.

4.3. Politikerne og samfundet ser i dag på landbrugssituationen med andre øjne. Igennem de seneste femten år er det blevet klart, at bæredygtighedsdebattens økologiske dimension og spørgsmålene omkring regionaludvikling, beskæftigelse og jobkvalitet og dyre- og forbrugsbeskyttelse er kommet til at stå stadig mere i fokus inden for den fælles landbrugspolitik. Landskabet og produktionsprocessernes kvalitet tillægges større betydning i hele Europa. Det europæiske landbrug tillægges ikke blot en produktions-, men en "alsidig rolle" i landdistrikterne.

4.4. Nutidens landmænd konfronteres med supplerende opgaver, som i første række koster dem penge, men uden at indbringe nogen, i hvert fald hidtil, fordi markedspriserne på landbrugets produkter ikke omfatter landbrugets alsidige ydelser.

4.5. Hvad landbrugets indkomstforhold angår, kan det i dag generelt konstateres, at misforholdet mellem udviklingen i producent- og forbrugerpriserne er enormt og bliver stadig større. Men også inden for landbruget kan der konstateres ekstreme indkomstforskelle, som ikke kan begrundes med forskellige kvalifikationer, flid eller iværksætterånd alene. Nogle markedsføringskæder har afstedkommet skadelige prisudviklinger med dumpingtilbud i levnedsmiddelsektoren. Markedspriser, som delvis ligger under fremstillingspriserne, indsnævrer landmændenes manøvre- og beslutningsspillerum i henseende til bæredygtighed og alsidighed. I mange regioner og mange sektorer inden for landbruget står landmændenes indkomster ikke længere i forhold til det præsterede arbejde.

4.6. Som følge af de vanskelige økonomiske rammevilkår er landmændene tvunget til at deltage i alle muligt tænkelige (lovlige) produktivitetsudviklinger for at opveje de reelt eller faktisk faldende (producent-)priser og de stigende produktionsomkostninger.

4.7. Hertil kommer, at landmændene i Europa ikke alene konkurrerer med hinanden på undertiden overmættede markeder, men at WTO bestandigt presser på for at få liberaliseret verdenssamhandlen med landbrugsvarer. Produktionsforudsætningerne og -forpligtigelserne udviser forskelle mellem EU og andre regioner. Uden for Europa fremstilles landbrugsvarer ofte billigere, bl.a.

- fordi der til dels findes bedre klimatiske vilkår eller strukturelt set fordelagtigere bedriftsformer,

- fordi produktionsmetoderne ikke er i overensstemmelse med de europæiske værdier (lavere miljø-, dyrebeskyttelses-, forbruger- og socialnormer, anvendelse af produktionsforbedrende midler, som er forbudt i Europa),

- fordi verdensmarkedspriserne ofte påvirkes ekstremt eller presses nedad som følge af eksportstøtte, -garantier eller -sikkerhedsstillelse.

4.8. Herigennem bliver det stadig tydeligere, at der består en konflikt mellem den nødvendige bedriftsmæssige produktivitetsudvikling på den ene side og miljø-, dyrebeskyttelses- og forbrugerinteresser på den anden side (alsidighed).

4.9. De hårde reformforhandlinger og den vedvarende debat om nødvendige videre skridt viser klart, at EU i realiteten befinder sig i en vedvarende målkonflikt, og at cirklens kvadratur er en umulighed. Det er og vil fremover heller ikke være muligt:

- at få et landbrug, som er i stand til at producere på (ofte forvredne) verdensmarkedsvilkår (helst uden finansiel støtte),

- som samtidig opfylder samtlige forventninger med hensyn til produktion (kvalitet, sikkerhed, sparsom omgang med naturressourcerne, dyrevelfærd osv.) og formår at dække omkostningerne ved produktion i Europa(21),

- og tillige sikre et moderne og attraktivt arbejdsmarked, som bidrager til beskyttelse af de ansatte, og som er kendetegnet ved et højt job- og sikkerhedsniveau samt et højt niveau i henseende til uddannelse og faglig videreuddannelse.

4.10. Alle parter må være sig denne hidtil uløste målkonflikt bevidst, når der foretages vurderinger af de hidtil gennemførte reformer af den fælles landsbrugspolitik og når det overvejes, hvorledes landbrugspolitikken kan gives en ny udformning. Selv mange politiske beslutningstagere ser ikke ud til at være fuldt ud klar over de komplekse sammenhænge.

4.11. Den vigtigste opgave i fremtiden består således i at finde frem til, hvorledes bæredygtighed og alsidighed kan integreres i landbruget. Den europæiske landbrugsmodel kan kun fungere, hvis der opnås en ny balance mellem den økonomiske, den sociale og den økologiske bæredygtighedssøjle.

4.12. Der må findes en metode til at tilbyde landmænd, og især fremtidige generationer af landmænd, de unge landbrugere, attraktive og økonomisk stabile fremtidsudsigter. I denne forbindelse henviser ØSU til de vejledende bestemmelser i sin for nyligt vedtagne udtalelse(22) og til sin støtte til den fælleserklæring fra Europa-Parlamentet, Regionsudvalget og Det Økonomiske og Sociale Udvalg, som blev afgivet om unge landmænd den 6. december 2001.

4.13. ØSU fremhæver, at det er af største betydning at bevare disse forskellige funktioner inden for det europæiske landbrug. I teorien kan man forestille sig den liberalistiske model, hvor de nødvendige fødevarer leveres af producenter uden for Europa, fordi dette angiveligt ville være "mere økonomisk", selv om dette naturligvis ville komme i konflikt med princippet om forsyningssikkerhed. Men: landbrugskulturen, landskaber, arbejdspladser, dvs. alt det, som alsidighedsbegrebet omfatter, lader sig ikke importere!

4.14. Bevarelse af den europæiske landbrugsmodel og dens udvidelse til de nye medlemsstater vil koste mange penge, formentlig flere penge end det i øjeblikket anslås i landbrugsretningslinjen. Budgetstramninger og mange finansministres forsøg på at reducere det offentliges udgifter bevirker, at spørgsmålet om det begrundede i at overføre penge fra det offentlige til landbruget kommer til at spille en afgørende rolle. Det vigtige fremtidsspørgsmål, bæredygtighed, kan blive nøglen til bevarelse af samfundets accept af langvarig pengeoverførsel til landbruget.

5. Overvejelser over den fælles landbrugspolitiks fremtidige udvikling

5.1. Overvejelser over grundlæggende spørgsmål

5.1.1. EU har besluttet sig for at fremme et "alsidigt landbrug". De ydelser, som EU's landmænd skal levere, går bl.a. ud på:

- at fremstille sikre fødevarer af høj kvalitet og i tilstrækkelige mængder(23);

- at producere inden for en landbrugsstruktur, som passer ind i landmiljøet og respekterer regionale behov;

- at producere i overensstemmelse med miljøkrav (miljøbeskyttelse);

- at forhindre afvandring fra landet;

- at opretholde beskæftigelsen;

- at opdrætte dyr uden brug af hormoner og antibiotika;

- at være opmærksom på dyrenes velfærd;

- at opretholde landmiljøets kultur og kulturarven på landet;

- at tilvejebringe værdifulde kulturlandskaber;

- at bevare den biologiske mangfoldighed.

5.1.2. Disse ydelser omfatter langt mere end blot fremstilling af fødevarer. Derfor kan landbruget ikke umiddelbart sammenlignes med andre erhvervssektorer.

5.1.3. Der er kun to måder, hvorpå man kan honorere for en sådan "kvalitets" produktion og de leverede ydelser, dvs. give dækning for de af landmændene afholdte udgifter, nemlig:

- via produktprisen eller

- via direkte statslige overførselsbetalinger (eller en kombination af begge dele).

5.1.4. Så længe forbrugerpriserne ikke dækker de (eksterne) omkostninger ved et alsidigt landbrug, vil det være nødvendigt at operere med overførselsesbetalinger til landmænd, som opfylder de endnu ikke nærmere fastlagte kriterier vedrørende alsidighed.

5.1.5. I denne forbindelse må det kommes i hu, at overførselsbetalingernes omfang vil tage yderligere til, hvis:

- landmændene pålægges endnu flere forpligtelser,

- producentpriserne falder yderligere, bl.a. som følge af pres fra et forvredet verdensmarked eller markedsførerne.

5.1.6. Kompensation i form af direkte betalinger for de konkrete ekstra ydelser, som landbruget forventes at levere, kan udgøre et samfundsøkonomisk acceptabelt grundlag for indkomststøtteforanstaltninger til fordel for EU's landbrug. EU-landmændene ville således ikke længere få udbetalt støtte til at fremstille fødevarer billigt og pålideligt (produktbaseret støtte), men fordi deres konkurrenceevne rammes på et liberaliseret verdensmarked som følge af samfundets ønske om, at landbruget spiller en bæredygtig, alsidig rolle i landdistrikter, og fordi det yder nogle vigtige samfundsmæssige og regionale bidrag (bevarelse af arbejdspladser, udnyttelse af mindre produktive udkantområder) (belønning for anvendelse af den ønskede produktionsmodel). Målet bør være at bevare en omfattende, bæredygtig og kvalitetsorienteret produktion, hvilket kan nødvendiggøre særlige bestræbelser og foranstaltninger i visse produktionssektorer.

5.1.7. Det europæiske samfund anerkender hermed landmændenes enestående rolle som producenter af sunde og sikre fødevarer, som landskabets vogtere, som beskyttere af kulturarven og som engagerede bevarere af den naturlige og regionale mangfoldighed.

5.1.8. Dette indebærer selvsagt, at man i debatten om den fælles landbrugspolitiks fremtid bliver nødt til at undersøge, om alle eksisterende landbrugspolitiske instrumenter passer ind i denne nye tilgang og således er forenelige med "den europæiske landbrugsmodel". Man bør ligeledes se nærmere på nye instrumenter og modeller.

5.1.9. De af den fælles landbrugspolitiks instrumenter, som har bevist deres værdi, bør som hovedregel fortsat anvendes fremover, idet de dog naturligvis bør videreudvikles og tilpasses ændrede vilkår.

5.2. Direkte støtte

5.2.1. Direkte støtte vil spille en stadig større rolle, så længe de "eksterne" omkostninger ved et alsidigt landbrug ikke kommer til udtryk i prisdannelsen, men må afholdes af samfundet.

5.2.2. ØSU er klart tilhænger af princippet om en funktionsorienteret tilgang til direkte støtte og effektiv sikring af dette stadig vigtigere instrument inden for den fælles landbrugspolitik. Dette kommer ingenlunde i karambolage med kravet om, at enhver form for direkte støtte nødvendiggør en fyldestgørende begrundelse af hensyn til den generelle accept.

5.2.3. Der melder sig det spørgsmål, i hvilket omfang der evt. bør foretages ændringer i den hidtidige direkte støtte. Det vil næppe kunne undgås, at vigtige samfundsgrupper fremover i stadig højere grad vil sætte spørgsmålstegn ved den hidtidige udformning af og begrundelse for direkte støtte under den første søjle og stille krav om, at støtten kobles sammen med krav om alsidighed. Politikerne må gå ind i denne debat.

5.2.4. I fremtiden kunne sammenhængen mellem direkte støtte og levering af alsidige ydelser blive et afgørende debatpunkt. Principielt kan overholdelse af eksisterende love ikke i sig selv indebære noget krav på offentlig støtte. Dog bør det undersøges, om de forskellige produktionsnormer og -vilkår, som hersker på verdensplan, gør det nødvendigt at afvige fra dette princip for at sikre det europæiske landbrugs alsidighed.

5.2.5. ØSU fremhæver, at alsidighed ikke blot er ensbetydende med, at der skal overholdes økologiske krav og tages hensyn til naturbeskyttelse. Alsidighed er bl.a. også ensbetydende med bæredygtighed, landskabspleje, udnyttelse af ugunstigt stillede områder, ophør med eller anvendelse af bestemte produktionsmetoder, korrekt dyrehold, og indebærer, at kvalitets- og sikkerhedskrav skal overholdes.

5.2.6. ØSU anmoder Kommissionen om at undersøge, om man fremover kan forestille sig

a) en flertrinsordning for direkte støtte, som i forskellig form tager sigte på aktive landmænd:

- som producerer ud fra ensartede harmoniserede europæiske miljø- og dyrebeskyttelsesnormer, som er skrappere end praksis uden for Europa, således at der kompenseres for de konkurrencemæssige ulemper, som skyldes den højere europæiske norm;

- i anden etape bør ordningen tage sigte på landmænd, som med deres produktion opfylder nogle yderligere obligatoriske alsidighedskriterier, som ikke er begrænset til godt landmandskab(24) samt aspekter, hvor der eksempelvis tages hensyn til forholdet mellem arealudnyttelse og dyrehold, eller bevarelse af landskabets særlige kendetegn;

- ordningen skal i stil med de nuværende landbrugsmiljøprogrammer ikke blot kompensere for konkrete ydelser, men skal også direkte tilskynde til indførelse af alsidige driftsformer.

Og om

b) den første søjle under den fælles landbrugspolitik kan suppleres med nye støtteformer, ud fra hvilke hver enkelt medlemsstat (i overensstemmelse med subsidiaritetsprincippet og inden for en ramme, som udelukker konkurrenceforvridninger) kan øge støtten til bedrifter, som lægger sig ekstra i selen med hensyn til kvalitetssikring, miljøbeskyttelse og opretholdelse af beskæftigelsen.

5.2.7. ØSU er klar over, at en eventuel sammenkobling af al direkte støtte til bestemte opgaver (økologiske, sociale og områdespecifikke) indebærer en radikal ændring for erhvervet, ikke mindst fordi dette må ventes at resultere i en betydelig omfordeling mellem bedrifter, regioner eller endog medlemsstater. ØSU anser imidlertid en sådan sammenkobling for at være samfundets reelle begrundelse for varig opretholdelse af pengeoverførsler.

5.2.8. Det bør undersøges, hvor rimeligt det vil være, at ikke alene bedrifter, hvis produkter tidligere var eller fortsat er omfattet af markedsordninger, skal være berettiget til at opnå støtte, eller om der fra samfundets side generelt bør tildeles støtte som kompensation for alsidige produktionsmetoder og om samtlige landbrugsområder bør omfattes(25).

5.2.9. Om dette bl.a. kan lade sig gøre ved - således som det er bragt på bane fra forskelligt hold - at yde direkte støtte, i form af en standardhektarpræmie til alle landmænd, der opfylder alsidighedskriterier(26), som skal fastlægges nærmere, uanset hvilke afgrøder der dyrkes, kræver nærmere undersøgelser, som ØSU anmoder Kommissionen om at foretage. Eventuelt kan de erfaringer, som Kommissionen har indhøstet ved anvendelsen af forordning (EF) nr. 1244/2001 (forenklet ordning for udbetaling af direkte støtte til mindre producenter) være til gavn. Samtidig må der tages hensyn til de specielle forhold, som gælder for særlige produkter (såsom olivenolie).

5.2.10. Ud over besvarelsen af spørgsmålene i pkt. 3.7 og 5.2.6 bør det vurderes, hvorledes fordelingen af den direkte støtte ville ændre sig i forhold til den nuværende ordning, hvis arealpræmien gøres ens, samt hvilke konsekvenser dette ville få for de enkelte sektorer, regioner og bedrifter.

5.2.11. Endvidere bør det evalueres

- om der herigennem i praksis kan forventes en højere grad af politisk og social accept i samfundet,

- om det europæiske landbrugs alsidighed på denne måde kan sikres bedre i samtlige regioner, og

- om forvaltningen vil blive forenklet.

5.2.12. For at løse den eksisterende konflikt mellem kravene om naturbevarelse på den ene side og landbrugets krav på den anden, bør Kommissionen også overveje, om der tillige bør udbetales en basispræmie for arealer, som i bedriftsøkonomisk henseende kun i ringe grad eller slet ikke er produktive (f.eks. udpegede flora-fauna-habitat-områder eller hække, skel osv.).

5.2.13. Der ydes i dag direkte støtte under både den første og den anden søjle. For foranstaltninger under den anden søjle skal medlemsstaterne sørge for medfinansiering. ØSU henstiller, at det under de forestående reformdrøftelser undersøges, om der kan opnås en bedre accept og sammenhæng, hvis denne differentierede finansieringsform i del mindste delvis ophæves eller at man undersøger andre muligheder for at finde en løsning på de tydelige problemer omkring samfinansiering under den 2. søjle.

5.3. Landdistriktsudviklingens fremtid (den fælles landbrugspolitiks anden søjle)

5.3.1. Landdistrikterne har ikke alene vigtige funktioner som landbrugsarealer, men spiller tillige en grundlæggende eksistentiel rolle for befolkningen i økonomisk, social og kulturel henseende.

5.3.2. Landdistrikternes særlige kendetegn og enestående karakter beror på de regionale ressourcers mangfoldighed. Bæredygtighed, dvs. en ansvarsfølelse over for fremtidige generationer, er en topprioritet og må følges op af en indsats, som udtrykkeligt tager udgangspunkt i subsidiaritet. Landdistrikter og landbrug hænger funktionsmæssigt snævert sammen. Politikken for landdistrikterne nødvendiggør derfor et relevant samspil mellem forskellige politikker. Instrumenterne under den anden søjle må derfor fremover ledsages af foranstaltninger, som rækker ud over landbrugssektoren. Der sigtes her i første række til de tekniske og sociale infrastrukturer, som er af grundlæggende betydning, og som er forudsætninger for varetagelse af landdistrikternes mangfoldige funktioner.

5.3.3. Som følge af den omfattende markedsliberalisering er der en tilbøjelighed til koncentration, hvilket ikke blot går ud over regioner med en svag struktur, men også sår tvivl om vigtige forudsætninger for den europæiske landbrugsmodel (f.eks. regionale kredsløb). I Europa-Kommissionens hvidbog om handel(27) står der følgende: "På lang sigt er der risiko for overdreven koncentration af distributionen i Europa, hvilket kan resultere i et stærkt begrænset antal store kæder, som dominerer hele detailhandelsmarkedet (...). I distributionssektoren kan en sådan koncentration i sidste ende føre til en begrænsning i vareudbuddet, i salgssystemernes forskelligartethed og i antallet af butikker ikke mindst i bycentre og i landdistrikter; endvidere vil forholdet mellem småproducenter og detailhandlende blive ændret". I de forløbne år har de store distributionskæder erobret en stærk position på markedet, hvilket har ført til en kraftig koncentration i forarbejdningsindustrien, som aftager stadig flere af landbrugets basisprodukter. De krav, som forarbejdningsindustrien stiller til produkternes forarbejdningsmuligheder, udmønter sig hyppigt i normer, som står i grel modsætning til landbrugets og regionernes hidtidige diversitet.

5.3.4. Den fælles landbrugspolitik og regionalpolitikken skal sørge for, at denne proces modvirkes bevidst, således at det forhindres, at landdistrikter med en svag struktur affolkes. I den forbindelse gælder det navnlig om at tilvejebringe varige beskæftigelsesmuligheder for landbefolkningen. Bæredygtig udnyttelse af regionale ressourcer inden for rammerne af interne udviklingsstrategier nødvendiggør i struktursvage regioner, at der tillige sættes ind med solidariske, regionalpolitiske udligningsordninger.

5.3.5. Den fælles landbrugspolitiks anden søjle skal ved hjælp af en koordineret pakke af støttebetalinger sørge for kompensation for de mange ydelser, som landmændene leverer inden for rammerne af alsidighed, sørge for diversificering af landbrugserhvervet, således at indkomstgrundlaget udbygges, samt bevirker, at regionernes konkurrenceevne forøges via investeringsstøtte. På baggrund af de specifikke funktioner, som de enkelte instrumenter inden for landdistriktsudviklingen spiller (2. søjle), kan disse ikke træde i stedet for den fælles landbrugspolitiks instrumenter, men i høj grad supplere disse. Specielt de normer inden for miljø, hygiejne og dyrebeskyttelse, som er indført med den seneste reform af den fælles landbrugspolitik, nødvendiggør konsensus og sammenhæng i hele EU, således at man kan sikre ensartede vilkår og konkurrenceforhold. Det må imidlertid undersøges, om alle de trufne foranstaltninger, hvoraf nogle har vist sig at virke hæmmende i nogle sektorer, nu også vil være nødvendige.

5.3.6. Programmet landudvikling inden for EUGFL spiller utvivlsomt en nøglerolle. ØSU fremhæver, at hvis der skal opnås en generelt set positiv udvikling i landdistrikterne, er det også nødvendigt at ty til strukturfondsforanstaltninger. I de fremtidige strategier for landdistrikterne er der behov for omfattende nyskabelser. Det er derfor nødvendigt at videreudvikle EU-Fællesskabsinitiativer, som specielt LEADER + og INTERREG, og inddrage erfaringerne herfra i politikken for landdistrikter.

5.4. Udbudsstyring/Markedsordninger

5.4.1. Meningerne om udbudsstyring er undertiden modstridende, således som det bl.a. fremgår af debatten om mælkekvoteordningen. I globaliseringssammenhæng, men især i tilløbet til EU's udvidelse, anses mængdereguleringsmekanismerne for at være en ulempe og kritiseres ikke blot af landbrugsøkonomer, nogle regeringer og EU-medlemslande, men også af en del af landmændene selv.

5.4.2. Relativt stabile markedsvilkår er en afgørende forudsætning for, at landbrugsbedrifterne kan opfylde produktionskravene på tilfredsstillende vis. Et landbrug, som kun interesserer sig for konkurrenceevnen, vil næppe formå at opfylde kravet om alsidighed.

5.4.3. Da landbrugsmarkederne ifølge sagens natur er ustabile og i høj grad underkastet prisudsving, og da landmændene ikke har større muligheder for at tilpasse mængderne efter markedet, kan mængdereguleringsmekanismer spille en vigtig funktion ved at begrænse eller øge udbuddet, således at der opstår en stabil, bæredygtig landbrugsproduktion.

5.4.4. Mælk er et slående eksempel. Ren og skær ophævelse af mælkekvoteordningen, således som nogle medlemsstaters regeringer kræver, vil afgjort føre til, at mælkeproduktionen koncentreres på gunstige produktionssteder med deraf følgende konsekvenser, ikke blot for miljøet, men også for den økonomiske styrke i regioner med ugunstige forhold. Specielt for græsningsarealer, som har ganske særlig betydning af miljøårsager, er det af hensyn til bæredygtigheden vigtigt, at drøvtyggere græsser på dem permanent.

5.4.5. Ren og skær ophævelse af kvoteordningen ville i alle tilfælde være i klar modstrid med afgivne erklæringer om alsidighed, den europæiske landbrugsmodel og omfattende arealudnyttelse.

5.4.6. Af hensyn til en kvalificeret debat under midtvejsrevisionen er det derfor efter ØSU's mening nødvendigt at forske nærmere i, hvilke konsekvenser en afskaffelse af mælkekvoterne og andre kvoteordninger ville få for regionernes økonomi, hvilken kompensation (og med hvilken samfundsmæssig acceptabel begrundelse?) der kunne ydes, hvor kostbart dette ville blive samt generelt hvorledes man på langt sigt kan bevare omfattende græsjordudnyttelse.

5.5. Ekstern beskyttelse/Eksport

5.5.1. EU er verdens største importør af landbrugsvarer. EU's befolkning udgør 6 % af verdens samlede befolkning, mens EU's import tegner sig for ca. 20 % af den samlede import (intern EU-samhandel ikke medregnet).

5.5.2. ØSU er klar over, at EU under de kommende WTO-forhandlinger vil blive stillet over for krav fra nogle lande og landegrupper, som går ind for en omfattende eller fuldstændig afvikling af told og fuld åbning af grænserne.

5.5.3. Med de i dag herskende forhold på verdensmarkedet er det ikke muligt at sikre et traditionelt, alsidigt landbrug, som alle grupper i samfundet kan bakke op om.

5.5.4. Principielt venter ØSU derfor, at verdenshandelspolitikken sætter samfundene og de økonomiske områder såvel som deres producenter og forbrugerne i stand til at beskytte sig mod produkter, der ikke fremstilles i henhold til lokalt anerkendte og overholdte regler om bæredygtig produktion, eller som ikke er i overensstemmelse med fastsatte normer (eksempelvis kød indeholdende hormoner, burhøns, genetisk modificerede produkter, BST i mælkeproduktionen).

5.5.5. ØSU minder om, at tilsvarende regler i andre erhvervssektorer accepteres som en selvfølge. Eksempelvis ville det ikke falde nogen ind at tillade, at der på det europæiske marked indføres motorkøretøjer uden katalysator.

5.5.6. Beskyttelse udadtil af denne art, hvor man tillige under betegnelsen fællesskabspræference beskytter følsomme produkter fra det europæiske landbrug, udgør et af de afgørende elementer i den fælles landbrugspolitik. Ophævelse heraf, enten som følge af WTO-forpligtelser eller de facto i kraft af indførelse af bestemmelser om frihandelsområder, ville så tvivl om visse grundlæggende elementer i den fælles landbrugspolitik og i sidste instans om det europæiske landbrugs alsidighed.

5.5.7. ØSU går ind for:

- at forhandlingerne ikke blot kommer til at dreje sig om begrænsning af den eksterne beskyttelse, men også føres med det sigte at tilvejebringe fair konkurrencevilkår, med en forpligtelse for samtlige WTO-medlemslande til at iagttage mindstenormer for miljøbeskyttelse og social beskyttelse,

- at liberaliseringen videreføres, idet der bør tages hensyn til forholdene og kravene inden for de forskellige produktionssektorer,

- at de såkaldte ikke-handelsmæssige aspekter ("non-tradeconcerns") gøres til genstand for forhandlinger inden for WTO, således som EU allerede har anmodet om af hensyn til -landbrugets alsidighed,

- at WTO-bestemmelserne ikke påtvinger markedsadgang for produkter, hvis sikkerhed der hersker berettiget tvivl om (det er derfor nødvendigt at præcisere SPS-aftalen),

- at der forhandles om bestemmelser, som skal forhindre, at strenge EU-regler, f.eks. inden for den nye grønne teknologi (genteknik) eller dyrebeskyttelse, helt omgås af import fra tredjelande med mindre strenge regler. Med klare definitioner og mærkningsbestemmelser bør det undgås, at der opstår tvivl, og at forbrugerne eventuelt føres bag lyset.

5.5.8. Den amerikanske statssekretær Ann Venemanns erklæring om, at "Doha-aftalen har smækket døren i for Europas økologiske foranstaltninger, fordi disse er ensbetydende med unfair handelspraksis, og at det er lykkedes os at holde anvendelsen af forsigtighedsprincippet under kontrol", viser hvor principielt forskellige ikke blot Doha-vurderingerne, men også holdningen generelt er. Der er derfor lagt op til nogle hårde forhandlinger. ØSU forventer dog, at Kommissionen vil indtage en konsekvent forhandlingsposition, da bl.a. kultur og landskab, som er en følge af en "europæisk landbrugsmodel" jo ikke er handelsvarer, men et led i politikken til beskyttelse af samfundets arv. Denne arv må der værnes om, mindst lige så ihærdigt som f.eks. USA værner om sine storforetagenders eksportinteresser (f.eks. Microsoft).

5.6. Eksportrestitutioner

5.6.1. I sin udtalelse om udbygning af den europæiske landbrugsmodel opstillede ØSU nogle grundlæggende principper for landbrugseksporten. Disse principper er naturligvis fortsat gældende.

5.6.2. ØSU har bl.a. understreget, at målet må være at nedbringe al eksportstøtte mest muligt. ØSU har eksempelvis gjort det helt klart, at de eksportkreditter og eksportkreditgarantier, som især USA ynder at operere med, i henhold til artikel 10, stk. 3, i WTO-landbrugsaftalen anses for eksportstøtte, men at der ikke er fastlagt sanktioner. Dette udgør et grundlæggende problem for det europæiske landbrugs internationale konkurrenceevne; der bør findes en løsning på dette problem.

5.6.3. De europæiske landmænd, som fremover i endnu højere grad vil lade produktionen være baseret på principperne om et bæredygtigt og alsidigt landbrug, vil blive sat på en hård prøve, hvis der importeres produkter, som ikke overholder disse kriterier, men vil selvsagt støde på yderligere vanskeligheder i visse sektorer, når de skal afsætte produkter, der indebærer flere omkostninger og dermed er dyrere på verdensmarkederne.

5.6.4. Samtidig må det erkendes, at "kvalitetsprodukter" (f.eks. ost, vin osv.) udgør en (stor) indtægtskilde på verdensmarkederne, også uden eksportrestitutioner.

5.6.5. Det er og vil også fremover være op til den enkelte landmand at afgøre, hvordan og hvad han vil producere og hvilket marked han vil satse på inden for rammerne af gældende lovgivning og gældende krav. De stadig knappere offentlige midler og de fremtidige WTO-bestemmelser, som der er lagt op til, vil givetvis gøre det nødvendigt senere hen at tage EU's landbrugseksportpolitik op til revision. Det vil blive stadig vigtigere at finde "kvalitetsmarkeder" (uden eksportstøtte) i modsætning til massemarkeder (f.eks. eksportstøtte til billigt korn til Kina), hvilket vil kunne få konsekvenser for hele landbrugsstøtten og alle de landbrugspolitiske bestemmelser.

Bruxelles, den 21. marts 2002.

Göke Frerichs

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) Det begreb "bäuerlich", som ordføreren benytter, beskriver ikke bedriftens størrelse, men den måde, som man tænker på på gårdene og driver gårdene på: Gården og dens indretning som en kvalificeret mangefacetteret arbejdsplads, en generationsbaseret tankegang, integrering i landsbyen og regionen, drift i sammenflettede og stadig større, men tæt på gården beliggende kredsløb, ansvar for natur og dyr.

(2) ØSU's udtalelse om "en politik til udbygning af den europæiske landbrugsmodel", EFT C 368 af 20.12.1999, s. 76-86.

(3) På nationalt plan blev der endvidere ofte tilskyndet til investeringer på bedrifterne og til ændringer i landbrugets struktur med det sigte at optimere produktionen (f.eks. jordsammenlægninger).

(4) ØSU understreger, at "rimelige priser" ikke er det samme som "billige".

(5) Tal for EU (15). I nogle medlemsstater ligger stigningen langt over gennemsnittet.

(6) Hvilket dog ikke førte til lavere forbrugerpriser, selvom produktionsomkostninger faldt.

(7) 2001 i alt 70 %.

(8) I afgrødesektoren, som i dag tegner sig for omkring 40 % af samtlige EUGFL's udgifter, var der et fald fra 63,4 % i 1991 til 5,1 % i 1999 af de samlede udgifter.

(9) I afgrødesektoren fra 38,9 % i 1991 til 4,9 % i 1999 af de samlede udgifter.

(10) I 1991 gik 91 % af EUGFL's garantiudgifter stadig til restitutioner og oplagringsforanstaltninger; i 2001 gik kun 21 % til de traditionelle markedsstøtteforanstaltninger.

(11) I afgrødesektoren steg prisudligningsbetalingernes andel (inkl. braklægning) fra 0,8 % i 1991 til 89,3 % i 1999.

(12) Den direkte støtte blev beregnet på basis af den historiske produktivitet i de enkelte lande.

(13) Den Europæiske Revisionsrets årsberetning 1996, EFT C 348 af 18.11.1997, pkt. 3.30.

(14) Den kendsgerning, at den 2. søjle, som tegner sig for omkring 10 % af landbrugsudgifterne, styrkede landdistriktsudviklingen, ændrede intet herved.

(15) Hvilket Den Europæiske Revisionsret kritiserer af økologiske årsager (jf. Revisionsrettens særberetning nr. 3/98 om Kommissionens gennemførelse af EU's politik og aktioner på området vandforurening, EFT C 191 af 18.6.1998.

(16) I afgrødesektoren går ca. 40 % af al direkte støtte til kun 3 % af landbrugsbedrifterne.

(17) Ca. hvert 2. minut nedlægges der en arbejdsplads i landbruget i EU (15).

(18) Eksempelvis går 40 % af EUGFL's garantiudgifter til markafgrøder og 4 % til frugt og grøntsager.

(19) Eksempel: burde man ikke fremover belønne regionale producentsammenslutninger, som bestræber sig på at udnytte visse regionale, men mindre "produktive" racer?

(20) Næsten halvdelen af samtlige ressourcer, som går til Østrigs og Finlands landbrugssektorer fra EU's landbrugsbudget, falder således ind under den 2. søjle. I Belgien og Holland er tallet på under 5 %. I Tyskland er der tale om betydelige forskelle mellem nord og syd med hensyn til landdistriktsudviklingsordningernes gennemførelse.

(21) En brasiliansk landarbejder tjener måske 50 euro om måneden.

(22) ØSU's udtalelse om "Den nye økonomi, videnssamfundet og landdistriktudvikling. Perspektiverne for de unge landmænd". EFT C 36 af 8.2.2002 s. 29.

(23) ØSU henviser bl.a. til sin udtalelse "Ny plan for vegetabilske proteiner i EU" (EFT C 80 af 3.4.2002).

(24) I nogle europæiske regioner holdes der bestande uanset hektargrænserne i overensstemmelse med "godt landmandskab". Tyrepræmien, som stadig er begrænset til 2 storkreaturenheder pr. hektar foderareal, betyder, at støtten til disse bedrifter allerede er begrænset til 2 storkreaturenheder (i 2002 til 1,9 og senere til 1,8 storkreaturenheder pr. hektar), men disse bedrifter, der bestemt ikke kan betegnes som "alsidige", udelukkes ikke generelt fra støtte.

(25) Herved vil man kunne fjerne den nuværende ordnings ulemper for eksempelvis græsjorder og dyrkning af jordforbedrende afgrøder som bælgplanter og kløver.

(26) Eksempler på sådanne kriterier: Husdyr i overensstemmelse med hektarbegrænsninger (højst 2 storkreaturenheder pr. hektar), vekseldrift, bevarelse/tilvejebringelse af landskabselementer f.eks. ved at fastsætte, at en given procentdel landbrugsjord skal have landskabskarakter, eller at der skal foregå "ekstensiv" dyrkning, defineret med et regionalt udgangspunkt.

(27) EFT C 279 af 1.10.1999, s. 74.