DA Den Europæiske Unions Tidende C 232/23

Regionsudvalgets udtalelse: EU-strategien for Østersøområdet

(2010/C 232/04)

I. POLITISKE ANBEFALINGER

1. EU's strategi for Østersøområdet (KOM(2009) 248 endelig) er en vigtig meddelelse for EU's udvikling. Meddelelsen udstikker rammerne for det regionale samarbejde i Østersøen, men er samtidig åben over for etableringen af makroregioner i EU. EU's udvidelse har fremmet den politiske udvikling hen imod makroregioner. Medlemsstater, der geografisk ligger tæt på hinanden, har de samme udfordringer og mål, som skal løses med regionalt samarbejde.

2. Kommissionen konstaterer i sin meddelelse, at selv om Østersøområdet på mange måder er heterogent, har regionens lande rigeligt med fælles interesser og er på mange måder indbyrdes afhængige. Meddelelsen påpeger også, at Østersøområdet kan fungere som model for regionalt samarbejde, inden for hvis rammer nye forvaltningsmodeller kan afprøves og disse udvikles til velegnede eksempler på god praksis. Regionsudvalget gør opmærksom på, at strategien bør understøtte målene for EU's samhørighedspolitik. Der er store forskelle på regionalt og subregionalt niveau med hensyn til offentlige tjenester og infrastruktur.

3. EU's strategi for Østersøområdet er primært en intern EU-politik, som dels omfatter foranstaltninger under EU's kompetence dels anliggender uden for EU's beføjelser. EU-strategien for Østersøområdet er en meddelelse, hvis formål er at styrke den politiske koordinering og konsolidere lovgivningen med en integreret strategi.

4. Kommissionen konstaterer, at »Bedre koordinering og en mere strategisk anvendelse af fællesskabsprogrammerne er af afgørende betydning for at sikre, at midler og politikker i regionen bidrager fuldt ud til strategien og det særlig i en krisesituation.« Det er blevet understreget i mange sammenhænge, at strategien tilfører EU en merværdi. Under den eksisterende finansielle og retlige ramme er der også muligheder for at agere effektivt gennem tættere samarbejde og bedre koordinering.

5. EU's strategi for Østersøområdet er en vigtig meddelelse, ikke blot for Østersøområdet, men også for de andre makroregioner, der er under udvikling i Europa. Østersøen er en pilotregion for EU's etablering af makroregioner. De løsninger, der træffes i Østersøområdet for at fremme og gennemføre strategien, er et eksempel for og forbedrer også praksis i andre eventuelle makroregioner. Østersøområdets regionale og lokale aktører fastlægger praksis for Europas andre regioner. Kommissionen forbereder f.eks. et strategipapir om Donauområdet. Også andre makroregioner er i færd med at drøfte nødvendigheden af et tilsvarende strategipapir.

6. Etableringen af makroregioner i EU er ingen entydig sag. Hvad regioner og kommuner angår, er det vigtigt med et tættere indbyrdes samarbejde, der udvides til at omfatte forskellige dele af EU's politik samt går på tværs af delpolitikkernes grænser. Makroregionerne bør ikke udvikles til et nyt institutionelt niveau mellem EU og medlemsstaterne, men bør derimod tjene som samarbejdsinstrument for regionerne, medlemsstaterne og EU. Makroregionerne kan kun tilføre det europæiske projekt en merværdi, hvis de øger medlemsstaternes og det lokale og regionale niveaus samarbejde om at fremme EU's politikker.

7. Ifølge meddelelsen vil makroregionens omfang afhænge af emnet. Som udgangspunkt er det en intern EU-strategi, som dækker regionens otte EU-medlemsstater. Men meddelelsen konstaterer, at mange af regionens udfordringer også kræver et tæt samarbejde mellem EU og Rusland. Regionsudvalget understreger, at Norge også er en vigtig ekstern samarbejdspartner for EU i Østersøområdet. Desuden er det nødvendigt at opbygge et samarbejde med Belarus.

Den eksterne dimension

8. Selv om regionale strategier er interne EU-strategier, har de potentielt stor betydning i forhold til de stater uden for EU, der grænser op til makroregionerne. Der er to stater, som direkte grænser op til Østersøområdet, nemlig Norge og Rusland. Norge har allerede i dag en tilknytning til Østersøområdet via EØS-aftalen. Denne aftale knytter Norge sammen med EU's indre marked. På dette punkt ændres Norges stilling ikke. Til strategien for Østersøområdet hører imidlertid delpolitikker, som EØS-aftalen ikke dækker. En sådan sektor er f.eks. EU's havpolitik, som har stor betydning for Norge, og hvor Norge spiller en vigtig rolle i gennemførelsen.

9. Ruslands stilling og relationer til EU er anderledes. Der gælder særlige aftaler og programmer for disse. Relationerne er baseret på samarbejds- og partnerskabsaftalen mellem Rusland og EU samt EU's medlemsstater (1994). Desuden findes der et stort antal emnespecifikke aftaler mellem Rusland og EU. Der findes også en ordning om politisk konsultation mellem parterne. Gennemførelsen af aftalerne er ikke gået som forventet, ligesom samarbejds- og partnerskabsaftalen ikke er blevet fornyet trods de bestræbelser, der er gjort.

10. Forholdet mellem Rusland og EU i Østersøområdet bygger i stor udstrækning på bilaterale forbindelser og programmer.

11. Kommissionen understreger i sin meddelelse om »EU-strategien for Østersøområdet« EU's politik for den nordlige dimension. Det fastslås i meddelelsen, at »forbindelser med tredjelande primært [bør] varetages via den nordlige dimension, men med mulighed for at anvende alternative kanaler, når disse er nyttige«.

12. Den nordlige dimension som EU's politikprogram supplerer Østersøstrategien. Via den nordlige dimensions politik tilknyttes Island også samarbejdet i Østersøregionen.

13. I forbindelse med strategiens gennemførelse bør der sættes større fokus på strategiens eksterne dimension. Området for Østersøens eksterne dimension bør også omfatte Belarus og Ukraine i Østersøområdets opland. Ved at knytte disse lande tættere til strategiens gennemførelse vil man også kunne tilnærme dem til europæiske værdier.

14. En vellykket realisering af Østersøstrategien afhænger af, om man kan få regionens tredjelande med til at gennemføre den. For eksempel er der brug for samarbejde hen over EU's ydre grænser, hvad angår miljøspørgsmål, transport, logistik og national sikkerhed. Energipolitikken i Østersøområdet er også en Østersøpolitik, der går på tværs af EU's ydre grænser.

15. Østersøstrategiens gennemførelse sker i form af konkrete projekter. Dette indebærer ikke nødvendigvis brede politiske koblinger. Netop i konkrete projekter er der mulighed for at vise, at der kan opnås gensidige fordele, f.eks. i aktiviteterne med Rusland.

16. Regioner og kommuner spiller en vigtig rolle i gennemførelsen af strategiens interne og eksterne dimension. Regioner og kommuner har rigeligt med partnerskaber på tværs af EU's ydre grænser. Venskabsbyforbindelserne rummer f.eks. muligheder, der er til gavn for strategiens delområder. For at udvikle EU's Østersøstrategi bør EU's og andre regionale aktører søge efter og udforme instrumenter, så denne dimension i strategien styrkes og dens gennemførelse bliver mere effektiv.

17. EU's normale finansieringsprogrammer og instrumenter bruges i Østersøområdet. En særlig udfordring er at få disse instrumenter til at opfylde de mål, der er opstillet for Østersøstrategien. Dette er desto vigtigere, da Kommissionens meddelelse ikke indeholder forslag om ekstrafinansiering eller andre ekstraressourcer. Det er vigtigt at sørge for, at relevante eksisterende EU-ressourcer nu og under de fremtidige programperioder kan udnyttes fuldt ud til at opfylde strategiens målsætninger.

18. EU's strategi for Østersøområdet baserer sig på og bør basere sig på realisering af nærhedsprincippet. Strategien bør med andre ord i første række bruges til spørgsmål, som ikke udelukkende kan løses med nationale eller lokale midler. I meddelelsen foreslås strategiens prioriteter i form af fire hovedopgaver:

— at muliggøre en bæredygtig udvikling,

— at gøre regionen mere velstående,

— at øge regionens tilgængelighed og tiltrækningskraft samt

— at sikre sikkerheden i regionen.

19. Kommissionens meddelelse indeholder et specifikt handlingsprogram for strategiens gennemførelse. Handlingsprogrammet består af tre niveauer. Heri defineres for det første fire søjler, der svarer til strategiens fire hovedområder. Søjlerne er inddelt i 15 prioritetsområder, som er fordelt på 78 såkaldte flagskibsprojekter. Prioritetsprojekterne er med henblik på strategiens gennemførelse udvalgt således, at de enten fremmer opfyldelsen af målsætningerne eller gør det muligt at tage fat på de vigtigste spørgsmål i Østersøområdet. De er temamæssigt generelle og ofte særdeles brede. Flagskibsprojekterne er til gengæld konkrete og af mere praktisk karakter.

20. Kommissionen har som led i strategiens udarbejdelse engageret sig i en intensiv høringsproces med interessegrupperne, hvor man beskæftigede sig med følgende tre centrale delområder: uofficielle dokumenter fra regeringer og andre offentlige organer i regionen, arrangementer for interessenter for at give deltagere fra det offentlige, ngo'er og den private sektor mulighed for at bidrage med deres ekspertise. Også via Europa-webstedet fandt en høring sted, hvori deltog en stor del af Østersøområdets aktører.

21. I alt deltog 109 interessegrupper i høringsprocessen, heriblandt alle otte medlemsstater i området og tre stater uden for EU (Rusland, Norge og Belarus). Også 48 mellemstatslige organisationer samt 31 regionale og lokale myndigheder gav deres mening til kende. Endvidere gav 19 repræsentanter for den private sektor udtryk for deres holdning. Mange synspunkter og forslag fra regionens aktører om strategiens udarbejdelse så dagens lys under høringsprocessen.

22. De parter, som deltog i høringsproceduren, især repræsentanterne for organisationer og lokale og regionale myndigheder, bør løbende kunne deltage i strategiens udvikling. Efter Regionsudvalgets opfattelse bør der sættes kraftig fokus på evalueringen og opfølgningen af meddelelsen og den tilhørende handlingsplan. Forslaget i meddelelsen om et årligt forum er udmærket, men ikke tilstrækkeligt. Efter Regionsudvalgets opfattelse bør der være tale om en løbende evaluering, hvor alle interessegrupper kan deltage.

23. På basis af høringen konkluderer Kommissionen, at der ikke er behov for nye organer for at gennemføre strategien. Østersøområdet har mange samarbejdsstrukturer: der er ingen grund til at oprette nye samarbejdsstrukturer, som kan medføre yderligere administrative omkostninger uden at bidrage til et effektivt resultat. Østersøområdet har hundredvis af forskellige organisationer og netværk. En stor del af disse er blevet grundlagt i 1990'erne efter sammenbruddet i den kolde krigs verdensorden for at fremme staternes tilpasning til det europæiske samarbejde med henblik på EU-medlemskab.

24. Trods det store antal af organisationer og netværk i området mangler mange af disse som følge af udvidelsen i 2004 et handlingsformål eller -behov. De organisationer, som blev skabt for at fremme medlemskab, har ikke altid fundet en ny rolle og nye opgaver. Østersøstrategien og dens gennemførelse kan give organisationerne nye opgaver. Alle aktører er nødt til sammen at overveje og vurdere, hvor stort et netværk der er velegnet til at gennemføre Østersøstrategien.

25. Mobilisering af organisationer og netværk kræver en omfattende oplysnings- og kommunikationskampagne om strategiens indhold og muligheder. Det gør Kommissionen ikke opmærksom på i sit forslag. Regionsudvalget foreslår, at Kommissionens repræsentationer i medlemsstaterne får til opgave at sørge for tilstrækkeligt dækkende og bred information.

26. Regionsudvalget understreger imidlertid, at de regionale og lokale myndigheders samarbejde og de organisationer og netværk, de har skabt, er blevet mere aktive efter EU's udvidelse. Disse aktører viste stor interesse under høringsprocessen, og deres holdningstilkendegivelser var ofte særdeles grundigt udarbejdet.

27. Kommissionens meddelelse konstaterer også, at det: »ikke bare [er] en strategi. Der skal være foranstaltninger – konkrete og synlige foranstaltninger – hvis regionen skal kunne takle de udfordringer, den står overfor. Derfor insisterer Kommissionen i sin handlingsplan på, at medlemsstater og andre interessenter, som ledende partnere, tager ansvar for specifikke prioriterede aktionsområder og flagskibsprojekter«.

28. Regionsudvalget konstaterer, at dette ønske ikke er blevet indfriet i handlingsplanens første godkendelsesfase. Handlingsplanen overlader det hovedsagelig til medlemsstaterne at gennemføre prioritetsområderne. Af de 15 prioritetsområder er kun ét overladt til regionens ansvar. Det drejer sig om udvikling af regionens turismepolitik, som Mecklenburg-Vorpommern har fået ansvaret for. Samtidig er ansvaret for opgaveområdet sundhedsfremme blevet givet til Den Nordlige Dimensions partnerskab på social- og sundhedsområdet (NDPHS). Prioritetsområderne skal gennemføres i nært samarbejde med Kommissionen.

29. Regionerne var ikke blevet tildelt nogen ledende rolle i flagskibsprojekterne (78 projekter) på det tidspunkt, da meddelelsen blev vedtaget. Netop flagskibsprojekterne er projekter, hvor regionerne kunne spille en stor rolle. Efter Regionsudvalgets opfattelse bør regionale og kommunale myndigheder fremover, når flagskibsprojekter fastlægges, have mulighed for aktivt at deltage i gennemførelsen af projekterne.

Gennemførelse af strategien

30. Regionsudvalget konstaterer, at der i meddelelsen kun udvises begrænset interesse for, hvordan strategiens gennemførelse skal opfattes. Østersøstrategien er et pilotprojekt for et nyt strategisk samarbejde i en ny slags makroregion, hvor det er vigtigt at inddrage aktører på forskellige forvaltningsniveauer og sikre en koordineret indsats. Regionsudvalget opfordrer Kommissionens til at lægge vægt på en fleksibel, men målrettet gennemførelse af strategien og støtte til dens forvaltning.

31. Kommissionen foreslår en strategi med tre niveauer, som i hovedtræk er baseret på en forvaltningsmodel med flere forvaltningsniveauer. Den foreslåede forvaltningsmodel bygger på den fællesskabsmetode, der bruges i EU. Dette forslag kobler strategiens gennemførelse sammen med den normale forvaltningspraksis. Udviklingen af politikker er overdraget til Rådet på basis af Kommissionens anbefalinger. Kommissionen skal også udarbejde situationsrapporter til Rådet om strategiens fremskridt. Efter Regionsudvalgets opfattelse er det vigtigt at følge fællesskabsmetoden for at sikre gennemførelsen på flere forvaltningsniveauer, så de regionale og lokale myndigheders deltagelse i strategiens gennemførelse garanteres.

32. I henhold til modellen for forvaltning på flere niveauer spiller Kommissionen en central rolle i gennemførelsen af strategien. Kommissionen er ansvarlig for »koordinering, overvågning, rapportering og fremme af gennemførelsen og opfølgning. Kommissionen skal i partnerskab med regionens interessenter løbende udarbejde situationsrapporter og skal bruge sin initiativret til at fremsatte forslag til tilpasning af strategien og handlingsplanen, når dette er nødvendigt. Koordineringen har til formål at følge, hvordan anvendelsen af midlerne bidrager til strategiens prioriteter«.

33. Handlingsplanen indeholder ikke forslag om, hvordan Kommissionens arbejde eventuelt kan tilrettelægges med henblik på strategien. Udgangspunktet er, at »Programmyndighederne kan gennemgå tildelingskriterierne og lette udvælgelsen af projekter, der er i overensstemmelse med strategien. Endvidere hilser Kommissionen formålstjenlige ændringer til programmerne velkommen i det omfang, dette måtte være nødvendigt.« Der er en fare for, at der i Kommissionen ikke er afsat tilstrækkeligt med ressourcer til strategiens gennemførelse specielt med henblik på Kommissionens mange opgaveområder. Det ville være nyttigt at oprette en tværsektoriel embedsmandsgruppe af taskforce-typen inden for Kommissionen til at varetage opgaverne i forbindelse med strategien. Kommissionens aktiviteter i forbindelse med strategiens gennemførelse er så vigtige, at der bør afsættes tilstrækkeligt med ressourcer til planlægning, opfølgning, koordinering og rapportering.

34. Det tredje niveau i gennemførelsen består af »samarbejdspartnere«. Dette niveau, hvor den praktiske gennemførelse finder sted, er afgørende for strategiens realisering. Handlingsplanen forbliver meget generel, hvad angår dette niveaus udformning. Tanken er, at den praktiske gennemførelse og de organer, som skal stå for denne, fastlægges i henhold til strategiens målsætninger. Kommissionens opgave er også i den forbindelse vigtig: Den »vil arbejde i partnerskab med andre institutioner, medlemsstater, regioner, internationale finansieringsinstitutter, transnationale programorganer og mellemstatslige organisationer som Helcom om at identificere forbindelsesorganer til de prioriterede aktionsområder og ledende partnere til flagskibsprojekter«.

35. Ifølge handlingsplanens definition er en makroregion »et område, der omfatter en række administrative regioner, som har nok fælles interesseområder til at berettige en fælles strategisk tilgang«. Definitionen taler om administrative regioner, ikke stater, hvilket lader forstå, at de regionale og lokale myndigheder er ligestillede med staterne som grundlag for regionen. Efter Regionsudvalgets opfattelse bør de regionale og lokale aktører tildeles en central rolle i denne proces. Det regionale og lokale niveau er det niveau, der er tættest på borgerne. Med deres synlige indsats kan strategien komme tættere på borgerne, hvilket er en vigtig forudsætning for en effektiv politik. Nærheden til borgerne og den deraf følgende accept er en ubetinget forudsætning, hvis strategien skal lykkes. Disse principper kan bedst gennemføres i samarbejde med det regionale og lokale niveaus aktører.

36. Det regionale og lokale niveau har også et intensivt kendskab til Østersøområdets forhold og behov. Det regionale og lokale niveaus aktører har lang og effektiv erfaring om både det indbyrdes samarbejde og fælles aktiviteter med civilsamfundet. Det bør også erindres, at det regionale og lokale niveaus aktører har lang erfaring med et tresidigt samarbejde med Kommissionen og medlemsstatsregeringerne om forvaltning af finansieringsinstrumenter og politikker. De er generelt kompetente aktører i EU's politikker. Desuden bør det bemærkes, at det regionale og lokale niveaus aktører viste stor interesse for og lyst til at deltage i høringen af interessegrupperne.

37. Regionsudvalget håber, at Kommissionen anerkender det regionale og lokale niveaus vigtige rolle og evner i forbindelse med strategiens gennemførelse. Det regionale og lokale niveau bør tildeles en central placering som etableret part i forvaltningssystemet på mange niveauer, når der skal defineres og udvælges bindeled til de prioriterede aktionsområder og ledende partnere til flagskibsprojekter.

38. Regionsudvalget noterer med tilfredshed, at der på Europa-Parlamentets forslag er afsat midler i EU's budget til at fremme strategien. Efter Regionsudvalgets opfattelse er de, hvad behovene angår, beskedne bevillinger en opmuntrende begyndelse, og det håber, at de vil vokse i størrelse i de kommende år. Efter Regionsudvalgets opfattelse bør bevillingerne især øges med henblik på at forbedre regioners og utallige regionale interessegruppers muligheder for at gennemføre aktiviteter og deltage i strategiens gennemførelse.

39. Efter Regionsudvalgets opfattelse er handlingsplanens forslag om et årligt forum værd at støtte, men ikke tilstrækkelig med henblik på opfølgning af strategiens gennemførelse. Det er ikke nok, at forummet har til opgave at samle »partnere, som har interesse i forskellige aspekter af strategien, herunder interesserede tredjelande, for at vurdere og diskutere strategiens fremskridt og fremsætte henstillinger til gennemførelse«. Overvågning af strategiens gennemførelse forudsætter en mere konkret opfølgning på det niveau, der står for gennemførelsen. I den forbindelse bør det overvejes, hvordan man bedst formidler information om de forskellige foranstaltningers resultater. Det bør også fastlægges, hvordan eksisterende data om Østersøområdet kan indsamles, så strategiens mål kan realiseres.

40. Handlingsprogrammet understreger i mange sammenhænge betydningen af opbakning fra interesseparterne. Hvis strategiens gennemførelse skal lykkes, er det nødvendigt at styrke de regionale aktørers politiske engagement. Det afgørende er at etablere og konsolidere det politiske engagement. EU's strategi for Østersøområdet offentliggøres under usædvanlige forhold midt i en dyb international krise.

41. Krisen rammer særdeles hårdt i Østersøens økonomiske region. Blot for kort tid siden var Østersøens økonomiske område den hurtigst voksende region i Europa. I juni 2009, hvor handlingsplanen blev offentliggjort, er regionen en af de mest kriseramte. Krisen kan være en faktor, der fremskynder gennemførelsen af handlingsplanen. Østersøstrategien kan tilbyde nye elementer til indsatsen for at besejre den økonomiske krise. På den anden side indeholder handlingsplanen, der følger med handlingsprogrammet, en vurdering af, at tidsfristen for at gennemføre strategiens foranstaltninger må udskydes som følge af krisen i de offentlige budgetter.

42. Udgangspunktet for aktørernes opbakning til strategien er interessegruppernes aktive interesse i udarbejdelsen af strategien, hvor medlemsstaternes regeringer spiller en afgørende rolle. Regeringerne opstiller målene for strategien og træffer beslutning om dens hovedlinjer og prioriteringer. Men regeringerne er også afgørende for at skabe interesse og opbakning hos andre aktører i regionen. Regeringerne udstikker med deres beslutninger rammerne for andre parters aktive deltagelse.

43. Institutioner er blevet oprettet med henblik på mellemstatsligt samarbejde i Østersøområdet. De nordiske landes samarbejde, der blev iværksat i 1950'erne, har sine egne styrende organer, nemlig Det Nordiske Råd og Det Nordiske Ministerråd. Tilsvarende blev der oprettet et baltisk ministerråd og et baltisk råd mellem de tre baltiske lande. Institutionerne Østersørådet (CBSS) og det tilsvarende organ for parlamentarikere, Den Parlamentariske Østersøkonference (BSPC), blev oprettet i 1992 og omfatter hele Østersøområdet.

44. En styrkelse af det mellemstatslige samarbejde kræver ikke etablering af nye organer. Det kræver en styrkelse af de nuværende institutioners aktiviteter, og at de bruges som platforme for gennemførelsen af Østersøstrategien. Østersøstrategien vil også indebære et nyt arbejdsområde for organisationerne.

45. Rollen for de tre organisationer, der er sammensat af medlemmer fra de tre parlamenter, kan bestå i at tilvejebringe et forum, hvor de politiske kræfter kan drøfte Østersøpolitikken. På den måde kan man fremme partiers og folkevalgtes interesse i og opbakning til Østersøpolitikken. Hvad Østersøstrategiens gennemførelse angår, kan dette være af stor betydning.

46. Også andre af Østersøområdets organisationer og samarbejdsorganer tilbyder platforme for gennemførelsen af Østersøstrategien og fungerer frem for alt som instrumenter til at opnå aktørernes opbakning. Østersøstrategien kan også sætte fart i aktiviteterne i mange organisationer, som allerede har mistet deres handlingsmotivation.