ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN Ledsagedokument til Forslag til foranstaltninger om styrkelse af visse aspekter af uskyldsformodningen og af retten til at være stede i retten i straffesager /* SWD/2013/0479 final */





ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN Ledsagedokument til Forslag til foranstaltninger om styrkelse af visse aspekter af uskyldsformodningen og af retten til at være stede i retten i straffesager 1. Problemafgrænsning Generelle problemer: 1. Mistænktes og tiltaltes grundlæggende rettigheder nyder ikke tilstrækkelig beskyttelse som følge af den utilstrækkelige beskyttelse af princippet om uskyldsformodning i EU. De fælles minimumsstandarder i artikel 48 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder ("chartret") og artikel 6, stk. 2, i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention ("EMRK") er tilsyneladende ikke nok til at håndhæve dette princip i praksis. Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols ("Menneskerettighedsdomstolen") retspraksis viser, at dette princip løbende og gentagne gange er blevet krænket. Uskyldsformodningen er et overordnet princip, som supplerer andre processuelle rettigheder, herunder de rettigheder, der allerede er genstand for EU-lovgivning. Det generelle mål er at sikre retten til en retfærdig rettergang i straffesager. Der er ikke en retfærdig rettergang, hvis uskyldsformodningen ikke respekteres. 2. Utilstrækkelig beskyttelse af de grundlæggende rettigheder skaber utilstrækkelig gensidig tillid mellem medlemsstaterne med hensyn til kvaliteten af deres respektive retssystemer. Dette skader den gensidige anerkendelse af domme og det retlige samarbejde. Konkrete problemer: 1. Utilstrækkelig beskyttelse mod offentlige udtalelser om skyldsspørgsmålet fra de retshåndhævende myndigheder og retsmyndigheder før domfældelse. Myndighederne omtaler nogle gange i erklæringer eller i officielle afgørelser mistænkte eller tiltalte som værende skyldige i en forbrydelse før en domstol har truffet endelig afgørelse. 2. Utilstrækkelig beskyttelse af princippet om, at anklagemyndigheden har bevisbyrden, og at enhver tvivl med hensyn til skyldsspørgsmålet bør komme den tiltalte til gode, navnlig utilstrækkelig beskyttelse i praksis i sager, hvor bevisbyrden pålægges forsvaret. 3. Utilstrækkelig beskyttelse af retten til ikke at inkriminere sig selv, herunder retten til ikke at samarbejde og retten til ikke at udtale sig. Nogle medlemsstaters retssystemer tillader, at udøvelse af retten til ikke at inkriminere sig selv, til ikke at samarbejde og til ikke at udtale sig kan bruges som bevis mod den mistænkte eller tiltalte. Der findes ofte ingen effektive og afskrækkende midler i tilfælde af krænkelser. 4. Utilstrækkelig beskyttelse af retten til at være til stede under sagen[1] – en dom og enhver afgørelse, som kan føre til frihedsberøvelse, kræver, at den tiltalte person er til stede. Det er ikke alle medlemsstater, der har passende retsmidler i tilfælde af krænkelser. Berørte personer Det er potentielt alle mistænkte og tiltalte i straffesager i EU, der kan være berørt. Der gennemføres omkring 10 mio. straffesager i EU hvert år. Menneskerettighedsdomstolen fandt, at ti EU-medlemsstater krænkede uskyldsformodningen mellem den 1. januar 2007 og den 31. december 2012 i i alt 26 sager. Hvorfor er det nødvendigt med offentlig indgriben? Den aktuelle utilstrækkelige beskyttelse af visse aspekter af uskyldsformodningen påvirker den gensidige tillid mellem retsmyndighederne – og dermed funktionen af EU's retsområde. Menneskerettighedsdomstolens principper og mekanismer har ikke i praksis resulteret i tilstrækkelig beskyttelse, hvilket dens retspraksis viser. Det er usandsynligt, at der i den nærmeste fremtid vil blive gennemført ændringer på grundlag af det eksisterende retsgrundlag. Hvis EU træffer lovgivningsmæssige foranstaltninger, vil der være adgang til hele viften af EU's retsmidler i medfør af traktaten, for at sikre at medlemsstaterne respekterer retten til at blive betragtet som uskyldig, således som den er nedfældet i EU's lovgivning. Der vurderes at være behov for visse ændringer i nogle medlemsstaters lovgivning under fuld overholdelse af nærheds- og proportionalitetsprincippet. 2. Analyse set i lyset af nærhedsprincippet Styrkelse af den gensidige tillid mellem retsmyndighederne: Netop fordi denne er så vigtig for det europæiske strafferetlige område, opfordrede Det Europæiske Råd i Stockholmprogrammet[2] Kommissionen til at beskæftige sig med spørgsmålet om uskyldsformodning. Personers bevægelsesfrihed: Personer, som er involveret i straffesager uden for deres hjemland, bør kunne have tillid til, at de er beskyttet af en generel europæisk ret til at blive betragtet som uskyldige. Chartret indeholder en sådan ret, men det er imidlertid kun muligt at påberåbe sig chartret i en konkret sag, hvis sagen handler om medlemsstatens anvendelse af EU-retten. Menneskerettighedsdomstolens begrænsninger: Menneskerettighedsdomstolen kan ikke sikre passende beskyttelse på egen hånd. Nogle aspekter af uskyldsformodningen er ikke for nyligt blevet behandlet af Menneskerettighedsdomstolen (f.eks. de præcise konsekvenser af og retsmidler i tilfælde af en krænkelse). Adgangen til at indbringe en sag for Menneskerettighedsdomstolen er ikke tilfredsstillende, idet den kun kan bruges efterfølgende, dvs. efter at alle nationale retsmidler er blevet udtømt, ligesom der er et betydeligt efterslæb af sager, som afventer behandling. 3. EU-initiativets mål De generelle mål er: (1) at garantere et højt beskyttelsesniveau for de grundlæggende processuelle rettigheder i straffesager (2) at styrke den gensidige tillid og dermed forbedre det retslige samarbejde. De konkrete mål er at sikre: (1) at mistænkte eller tiltalte betragtes som uskyldige under hele straffesagens forløb, indtil de eventuelt findes skyldige i henhold til lovgivningen, og behandles som sådan af medlemsstaternes retsmyndigheder (2) at de myndigheder, der er involveret i retsligt samarbejde samt i udøvelsen af en strafferetlig sanktion, en efterforskning eller en europæisk arrestordre udstedt i en anden medlemsstat, har tillid til, at den tilgrundliggende afgørelse blev truffet i medlemsstaten under fuld overholdelse af uskyldsformodningen. De operationelle mål er at sikre: (1) at ingen mistænkte eller tiltalte omtales som skyldige af retsmyndighederne, før den endelige dom afsiges (2) at anklagemyndigheden har bevisbyrden for, at en mistænkt eller tiltalt er skyldig, og at enhver tvivl skal komme den pågældende person til gode (3) at retten til ikke at inkriminere sig selv, herunder retten til ikke at samarbejde og ikke at udtale sig, for mistænkte eller tiltalte er behørigt beskyttet under hele sagsforløbet (4) at dommen afsiges i nærværelse af den tiltalte, bortset fra i særlige sager ("in absentia-afgørelser"). 4. Politiske løsningsmodeller Fire løsningsmodeller er blevet overvejet: (1) Løsningsmodel 1 – status quo – intet tiltag på EU-plan. (2) Løsningsmodel 2 – ikke-lovgivningsmæssigt tiltag: udarbejdelse af retningslinjer og uddannelse om god praksis, udveksling af oplysninger om mulig bedste praksis og forbedret overvågning. (3) Løsningsmodel 3 – to lovgivningsmæssige tiltag: (a) Løsningsmodel 3a) – direktiv, hvorved der fastsættes minimumsregler, som bekræfter Menneskerettighedsdomstolens praksis med hensyn til hvert af de konkrete problemer, og som indfører passende og effektive retsmidler i tilfælde af krænkelser. (b) Løsningsmodel 3b) – direktiv som under løsningsmodel 3a), men hvorved der fastsættes minimumsregler, der giver et højere beskyttelsesniveau end det, der gælder efter Menneskerettighedsdomstolens praksis (bortset fra forbud mod offentlige udtalelser fra retsmyndighederne om skyldsspørgsmålet, hvor det ikke er muligt at gå længere end Menneskerettighedsdomstolens princip), ved at begrænse eller endda fjerne muligheden for at fravige de generelle principper 5. Konsekvensanalyse 5.1. Effektivitet med hensyn til opfyldelse af de politiske mål (1) Løsningsmodel 1 – beskyttelsesniveauet vil forblive uændret, ingen styrkelse af den gensidige tillid. (2) Løsningsmodel 2 – beskedent incitament for medlemsstaterne til at tage hånd om problemerne i mangel af bindende retsforskrifter. (3) Løsningsmodel 3a) og 3b): (a) Øget gensidig tillid i kraft af fælles minimumsstandarder, færre forsinkelser i det retlige samarbejde, færre omkostninger i forbindelse med deraf forsinkelser, afbrudte retssager og genoptagelse af retssager og appeller. Ved alternativ 3b) vil den gensidige tillid blive styrket yderligere. (b) De lovgivningsmæssige alternativer kan i modsætning til de ikke-lovgivningsmæssige alternativer eller status quo håndhæves. (c) Mistænkte eller tiltalte drager fordel af minimumsstandarder for uskyldsformodning og passende retsmidler, og i alternativ 3b) vil minimumsstandarderne være højere. (d) Effektiv mekanisme til at påtale eventuelle krænkelser over for medlemsstaterne. (e) Færre tilfælde af fejlagtig domfældelse, hvilket ikke kun forbedrer den generelle opfattelse af retfærdighed hos den mistænkte eller tiltalte, ofre, retsmyndigheder, forsvarsadvokater og offentligheden generelt, men også nedbringer omkostningerne ved utilstrækkelig beskyttelse af denne ret i medlemsstaterne (omkostningerne ved interne appelsager). 5.2. Social indvirkning og grundlæggende rettigheder (1) Løsningsmodel 1 – ingen forbedring. (2) Løsningsmodel 2 – sandsynlighed for, at der kun vil være forbedringer af varierende karakter i medlemsstaterne i mangel af en håndhævelsesmetode. (3) Løsningsmodel 3a) og 3b) (a) Øget beskyttelse af de grundlæggende rettigheder for mistænkte og tiltalte ved yderligere præcisering af chartrets artikel 48. (b) Gradvis ændring i kulturen hos anklagemyndigheden og retsmyndighederne med hensyn til respekten for uskyldsformodningen. (c) Mulig manglende overholdelse af proportionalitets- og nærhedsprincippet, hvis alle aspekter af løsningsmodel 3a) og 3b) iværksættes. (d) Risiko for at kodificere Menneskerettighedsdomstolens praksis, som hele tiden udvikler sig, ved en bindende EU-retsforskrift. Hvis retspraksis bevæger sig i retning af et højere beskyttelsesniveau, vil et bindende direktiv, som lægger sig fast på det nuværende beskyttelsesniveau, ikke være tidssvarende. (e) Alternativ 3b) kan være til ulempe for retsplejen, fordi den enkeltes rettigheder vil blive styrket i en sådan grad, at det i sidste ende kan komme til at gøre efterforskningen og retsforfølgningen mindre effektiv. 5.3. Indvirkning på medlemsstaternes retssystemer (1) Løsningsmodel 1 – forskellene mellem medlemsstaternes systemer ville bestå, fordi de fortsat vil udvikle sig helt efter de nationale standarder. (2) Løsningsmodel 2 – begrænset – der vil ikke ske nogen lovgivningsreformer, fordi det vil være op til de nationale lovgivende myndigheders forgodtbefindende at igangsætte dem. (3) Løsningsmodel 3a) og 3b): Flere medlemsstater vil skulle ændre deres lovgivning, afhængigt af det specifikke problem. 5.4. Finansiel og økonomisk indvirkning[3] (1) Løsningsmodel 1 – ingen umiddelbar finansiel byrde, men heller ingen reduktion af de nuværende omkostninger ved Menneskerettighedsdomstolens sager og nationale appelsager, genoptagelse af retssager, erstatninger som følge af krænkelse af mistænktes ret til at blive betragtet som uskyldige. (2) Løsningsmodel 2 – omkostningerne til arbejdsgrupper, uddannelse og udveksling af bedste praksis vurderes ikke at overstige 8 mio. EUR om året for hvert af aspekterne ved uskyldsformodningen, bortset fra udarbejdelse af retningslinjer (engangsomkostning på 47 520 EUR). Hvis alle fire aspekter iværksættes, vil en høj synergieffekt nedbringe de samlede omkostninger. (3) Løsningsmodel 3a) – den nedenfor anslåede finansielle indvirkning vil på lang sigt gradvist blive reduceret, efterhånden som retten oftere respekteres, og anvendelsen af retsmidler dermed reduceres. Der vil være omkostninger til uddannelse til forsvarsadvokater, politi og retsmedarbejdere. De nedenfor anslåede omkostninger er årlige omkostninger og samlet for alle medlemsstater. (a) Undladelse af at udtale sig offentligt om skyldsspørgsmålet – omkostninger til et yderligere retsmiddel (genoptagelse af retssagen) for alle medlemsstater undtagen AT, FI, LT, PL og SE er: 240 000 EUR. Ingen betydelige omkostninger til andre specifikke retsmidler (afsættelse af en dommer, ret til erstatning). (b) Bevisbyrden påhviler anklagemyndigheden/enhver tvivl om skyldsspørgsmålet kommer den tiltalte til gode – omkostninger til et yderligere retsmiddel (genoptagelse af retssagen) i alle medlemsstater undtagen AT, FR og UK: mellem 92 000 EUR og 920 000 EUR. (c) Retten til ikke at inkriminere sig selv, herunder retten til ikke at samarbejde og ikke at udtale sig – hvis det yderligere retsmiddel er genoptagelse af retssagen (findes i øjeblikket kun i AT, FI, FR, HU): mellem 98 000 og 980 000 EUR. Hvis det yderligere retsmiddel er, at beviser, som er indhentet i modstrid med denne ret, ikke kan fremlægges, vil omkostningerne omfatte ekstra arbejde for anklagemyndigheden i BE, BG, CY, EE, ES, HR, IE, LT, LV, NL, PL, SE (anslået mellem 7 500 og 75 000 EUR). (d) Retten til at være til stede i retten – omkostninger til et yderligere retsmiddel (genoptagelse af retssagen) i BE, BG, HU og LV: 523 000 EUR. (4) Løsningsmodel 3b) (a) Undladelse af at udtale sig offentligt om skyldsspørgsmålet – samme som løsningsmodel 3a). (b) Bevisbyrden påhviler anklagemyndigheden/enhver tvivl om skyldsspørgsmålet kommer den tiltalte til gode – ekstra arbejde for anklagemyndigheden i de medlemsstater, hvor bevisbyrden i dag kan vendes om (da disse sager ville være begrænsede i 3b) i BE, HR, FR, HU, IE, PT, ES, SE og UK). I det sandsynlige scenario anslås omkostningerne til 2,9 mio. EUR. (c) Retten til ikke at inkriminere sig selv, retten til ikke at samarbejde og ikke at udtale sig – ekstra arbejde for anklagemyndigheden i de medlemsstater, hvor denne ret ikke er ubetinget (dette system vil blive afskaffet under løsningsmodel 3b) i BE, CY, UK, FI, FR, IE, LV, NL og SE). I det sandsynlige scenario anslås omkostningerne til 27 mio. EUR. (d) Retten til at være til stede i retten – omkostningerne vil omfatte ekstra ressourcer til politiet til at sikre, at en mistænkt eller tiltalt fysisk er til stede i retslokalet (i dag kan man blive retsforfulgt in absentia i henhold til den eksisterende lovgivning) i alle medlemsstater undtagen CY, IE og DE. Besparelserne ville omfatte omkostningerne til alle mulige genoptagelser af retssager (hvis alle personer skal være til stede ved retssager, er det ikke nødvendigt med et ekstra retsmiddel for in absentia-retssager). De samlede omkostninger vurderes til mellem 5,5 mio. EUR og 22 mio. EUR. 6. Sammenligning af løsningsmodeller/foretrukken løsningsmodel Den foretrukne model er en kombination af dele af model 2, 3a) og 3b). Den opfylder fuldt ud nærheds- og proportionalitetsprincippet, idet der foreslås differentierede EU-indgreb for hvert enkelt aspekt af uskyldsformodningen, afhængigt af flere forskellige faktorer: i) indvirkning på, hvor godt retsforskrifterne om gensidig anerkendelse fungerer: De aspekter, som skaber konkrete og håndgribelige rettigheder for borgerne, bør tillægges særlig vægt, fremfor generelle procesretlige principper i straffesager, ii) der er behov for større EU-indgreb for aspekter, som ikke er tilstrækkeligt beskyttede i national lovgivning, og hvor problemerne strækker sig ud over den praktiske anvendelse af denne lovgivning, og iii) større EU-indgreb for de aspekter, hvor Menneskerettighedsdomstolens retspraksis ikke skaber en standard, der er tilstrækkelig høj i et fælles strafferetligt område. (1) Undladelse af at udtale sig offentligt om skyldsspørgsmålet – løsningsmodel 3a), men uden noget specifikt retsmiddel, idet den lovgivningsmæssige situation i medlemsstaterne er acceptabel, og dette aspekt kun i mindre grad påvirker EU's retsområde. (2) Bevisbyrden og eventuel tvivl om skyldsspørgsmålet bør komme den tiltalte til gode – løsningsmodel 3a), men uden noget specifikt retsmiddel, fordi dette allerede er tilstrækkeligt beskyttet i medlemsstaternes lovgivning. (3) Retten til ikke at inkriminere sig selv, retten til ikke at samarbejde og ikke at udtale sig – en kombination af løsningsmodel 3a) og 3b): – Lovfæstelse af de generelle principper, der kan udledes af Menneskerettighedsdomstolens retspraksis og indførelse af et specifikt retsmiddel i tilfælde af krænkelser – afvisning af bevismateriale (løsningsmodel 3a)) – mulighed for undtagelser fra retten til ikke at samarbejde i overensstemmelse med Menneskerettighedsdomstolens retspraksis (løsningsmodel 3a)) – ingen mulighed for processuel skadevirkning på grund af udøvelsen af disse rettigheder (løsningsmodel 3b)). (4) Retten til at være til stede i retten – løsningsmodel 3a), herunder indførelse af et specifikt retsmiddel (genoptagelse). (5) Horisontalt: Gennemførelsen vil blive understøttet af horisontale foranstaltninger til overvågning, evaluering og uddannelse (dele af løsningsmodel 2). Da der mangler pålidelige data på området, er tallene angivet med forbehold. Alle medlemsstaterne vil blive berørt i forskellig grad. I det mest sandsynlige scenario vil omkostningerne til den foretrukne løsningsmodel være: – ingen omkostninger (bortset fra uddannelse, evaluering og overvågning) for de første to aspekter af uskyldsformodningen – forbud mod at tillægge tavshed processuel skadevirkning: 27 mio. EUR pr. år for ni medlemsstater i alt – for afvisning af bevismateriale, der er fremskaffet i strid med retten til ikke at samarbejde, er de anslåede omkostninger mellem mindst 7 500 og højst 75 000 EUR pr. år for 12 medlemsstater i alt – for retten til at være til stede i retten er de anslåede omkostninger 523 000 EUR pr. år for fire medlemsstater i alt – der forventes et yderligere anslået beløb på 1,3 mio. EUR pr. år til overvågningssystemet og de rapporteringsforpligtelser, medlemsstaterne skal opfylde. De samlede omkostninger pr. medlemsstat er som følger (minimum/maksimum[4]): AT 305 164, BE 1 847 230/1 851 762, BG 126 521/126 985, HR 127 099/128 386, CY 266 173/267 655, CZ 158 698, EE 56 703/56 983, FI 640 664, FR 8 783 153, DE 6 630 288, EL 190 790, HU 231 851, IE 590 601/592 155, IT 480 388, LV 281 997, LT 93 657/94 047, LX 207 765/208 203, MT 82 850, NL 6 590 604/6 599 749, PL 373 953/382 782, PT 226 718, RO 144 338, SK 961 808, SI 133 248, ES 643 779/668 089, SE 1 589 620/1 591 443, UK 9 664 550/9 678 626. 7. Overvågning og evaluering Den foretrukne løsningsmodel vil kun skabe et relativt begrænset antal forpligtelser for medlemsstaterne (som til en vis grad svarer til de eksisterende forpligtelser i henhold til Menneskerettighedskonventionen, forfatningerne eller lovgivningerne i mange medlemsstater), og det forventes, at en frist på 18 måneder vil være tilstrækkelig tid til at gennemføre de nødvendige ændringer i national lovgivning og praksis. Medlemsstaterne vil i direktivet blive pålagt at rapportere om effektiv gennemførelse af lovgivningsmæssige eller ikke-lovgivningsmæssige foranstaltninger. Medlemsstaterne bør opfordres til at indsamle relevante data til at understøtte denne proces, da der i øjeblikket mangler pålidelige data. Kommissionen vil gennemføre en specifik empirisk undersøgelse, hvor der især vil blive set på data, som skal indsamles 3-5 år efter gennemførelsen af instrumentet[5], for dermed at få en indgående kvantitativ og kvalitativ indsigt i, hvordan forslaget fungerer. Kommissionen kan bruge alle de data, der indsamles, til at evaluere den faktiske overholdelse i medlemsstaterne bedre end med de midler, den hidtil har haft til rådighed. [1] Bortset fra visse veldefinerede undtagelser ("in absentia-afgørelser"). [2] EUT C 115 af 4.5.2010, s. 1. [3] Hvad angår løsningsmodel 3a) og 3b), vil de anslåede meromkostninger beløbe sig til 1,3 mio. EUR om året til den overvågningsordning, der skal etableres i medlemsstaterne for at opfylde rapporteringsforpligtelserne og indsamle de relevante oplysninger. [4] Minimums-/maksimumsomkostningerne er ikke relevante for alle medlemsstater, da de ikke vil være berørt af visse foranstaltninger, som de allerede har iværksat. [5] EUT C 291 af 4.12.2009, s. 1.