I overensstemmelse med anbefalingerne om at optrappe den globale indsats mod ulovlig handel med kulturgoder inden for forskellige områder har denne handlingsplan til formål effektivt at afskrække kriminelle, at imødegå skiftende trusler mod sikkerheden og at beskytte kulturarven. Handlingsplanen har fokus på fire strategiske målsætninger med henblik på en effektiv og omfattende indsats:

Endvidere konstaterer de retshåndhævende myndigheder, at de grupper af organiseret kriminalitet, som er aktive inden for ulovlig handel med kulturgenstande, er mere sofistikerede i sammenligning med andre former for organiserede formueforbrydelser Kriminelle opererer bevidst på tværs af grænserne for at maksimere deres fortjeneste, sløre deres spor, undgå pågribelse og forfalske de handlede kulturgenstandes oprindelse eller findested.

Forbrydelser relateret til kulturgenstande har særlige kendetegn, der adskiller dem fra andre ulovlige aktiviteter. En kulturgenstands identitet, ægthed, findestedet, oprindelse og retlige status er sjældent synligt med det samme og kræver ofte specifik sagkundskab. For det andet er offentlige og private samlinger, monumenter og udgravninger sårbare over for tyveri og plyndring, særligt i konflikt- og krisesituationer. Desuden er uregistrerede kulturgenstande, særligt fra udgravninger eller ukatalogiserede samlinger, svære at opdage og spore, når de er blevet udsat for ulovlig handel. For det tredje er markedet for kulturgenstande kendetegnet ved visse sårbarheder, som kriminelle finder attraktive. Disse omfatter accept af anonymitet og hemmeligholdelse, prissubjektivitet og -volatilitet og muligheden for at anvende genstandene til at opbevare eller flytte betydelige pengebeløb. Kriminelle drager endvidere fordel af en generel mangel på bevidsthed om den skade, som ulovlig handel med kulturgenstande kan forårsage.

Kulturgenstande er ofte af stor kulturel, kunstnerisk, historisk og videnskabelig betydning. Ulovlig handel med kulturgenstande kan derfor have katastrofale og varige konsekvenser for kulturarven i og uden for EU. Den ulovlige handel ødelægger dele af vores fælles hukommelse og berøver menneskeheden for udsagn om dens historie. Krise- og konfliktområder er særligt udsatte. Dette viser sig f.eks. i Nær- og Mellemøsten (såsom i Syrien, Irak eller Libyen) og senest i Ukraine.

Interpol har beslaglagt mere end 850 000 kunstgenstande globalt i 2020, og halvdelen af dem er beslaglagt i Europa. Siden 2016 har den årlige globale Operation Pandora ført til 407 anholdelser og inddrivelsen af 147 050 kulturgenstande. Disse tal vidner om et mere omfattende problem for så vidt som det reelle omfang af ulovlig handel med kulturgenstande sandsynligvis er meget større, da et stort antal af sager aldrig afsløres.

Ulovlig handel med kulturgenstande er en indbringende forretning for den organiserede kriminalitet og i nogle tilfælde for stridende parter og terrorister. Dette skyldes navnlig den lave risiko for afsløring, den potentielle høje fortjeneste og den attraktive størrelse af de lovlige og ulovlige markeder, der er drevet af en stabil til stigende global efterspørgsel fra samlere, investorer og museer.

Deltagere på markedet for kulturgenstande, samlere og kulturarvsinstitutioner har gode forudsætninger for at bidrage med at forebygge og afsløre kriminalitet med tilknytning til kulturgenstande, da de løber en særlig risiko for at komme i kontakt med ulovligt handlede kulturgenstande eller at blive ofre for en formueforbrydelse. Det er vigtigt, at disse interessenter har kendskab til den gældende lovgivning og andre ikke-lovgivningsmæssige redskaber, der har til formål at forebygge og afsløre sådanne forbrydelser. Kommissionen er i regelmæssig dialog med kulturarvsinstitutioner, særlig gennem ekspertgruppen vedrørende kulturarv . Kommissionen har også samarbejdet med UNESCO for at øge kunstmarkedets og kulturarvsinstitutionernes forståelse af due diligence og etiske regler. UNESCO arbejder i øjeblikket på at revidere den internationale kodeks for forhandlere af kulturgenstande med henblik på at imødegå de udfordringer, der er opstået siden vedtagelsen i 1999, samt at styrke og præcisere de etiske principper, der bør gælde for kunstmarkedet.

Da ulovlig handel med kulturgenstande typisk er en grænseoverskridende forbrydelse, spiller EU's handelslovgivning en vigtig rolle i sådanne sagers forebyggelse og afsløring. Eksport af kulturgenstande fra Unionens toldområde er omfattet af et krav om eksportlicens for at sikre, at eksporten underkastes ensartet kontrol ved EU's ydre grænser. Import af kulturgenstande er omfattet af forordning (EU) 2019/880. Den forbyder import af ulovligt eksporterede kulturgenstande fra et tredjeland og stiller krav om importlicens eller importørerklæring ved import af visse kulturgenstande til Unionen. Forordningen indfører endvidere et centraliseret elektronisk system til opbevaring og udveksling af oplysninger mellem medlemsstater og til gennemførelse af aktørernes importformaliteter. Dette system tages i brug inden juni 2025. Det er papirløst og vil sikre sammenkoblingen mellem relevante told- og kulturmyndigheder og eksisterende databaser. Det har endvidere potentiale til at nedbringe antallet af sager om dokumentforfalskning og fjerner behovet for at kontrollere ægtheden af papirbaserede licenser. Kommissionen overvejer endvidere en fremtidig udvidelse af dette system til eksportlicenser i henhold til forordning (EF) nr. 116/2009. Lovgivningen om import og eksport af kulturgenstande suppleres af direktiv 2014/60/EU om tilbagelevering af kulturgoder, som ulovligt er fjernet fra en medlemsstats område.

For yderligere at strømline gennemførelsen af EU's import- og eksportlovgivning har Kommissionen regelmæssige drøftelser med medlemsstaternes told- og kulturmyndigheder gennem ekspertgruppen om toldspørgsmål vedrørende kulturgenstande, udvalget om kulturgoder oprettet ved forordning (EF) nr. 116/2009 og forordning (EU) 2019/880 og projektgruppen om digitaliseringen af kulturgenstande.

Imidlertid kan undersøgelsen og kontrollen af handelen med kulturgenstande variere meget på det indre marked. Dette efterlader betydelige smuthuller, hvor kriminelle kan skjule deres spor og tilsløre oprindelsen af en genstand. I overensstemmelse med UNESCO's konvention fra 1970 og som anført af de hørte retshåndhævende myndigheder kan foranstaltninger, der øger sporbarheden af overdragelsen af ejendomsretten til kulturgenstande på det indre marked, i høj grad bidrage til at afsløre sager om handel og afskrække kriminelle fra at infiltrere markedet for kulturgenstande. Det ville endvidere forbedre den i direktiv 2014/60/EU fastsatte tilbageleveringsmekanisme, hvis oprindelsen af de kulturgenstande, som er omfattet af direktivet, fastslås . Mange medlemsstater har allerede indført salgsregistre for kategorier af kulturgenstande. Gennemførelse af lignende foranstaltninger i hele EU vil bidrage til at styrke kriminalitetsforebyggelse og afsløre kriminalitet i grænseoverskridende sager og til at danne et bedre billede af ulovlig handel med kulturgoder i det indre marked. Endvidere kunne virkningen af de eksisterende salgsregistre forbedres ved f.eks. at sikre, at oplysningerne opbevares digitalt, og at registrene er sammenkoblede.

Der kan også tages skridt til at gøre offentlige og private samlinger af kulturgenstande mindre sårbare over for formueforbrydelse. Ifølge Europol vedrører mange sager i EU om ulovlig handel kulturgenstande, som er stjålet fra kirker, kulturarvsinstitutioner, museer samt private hjem og samlinger. Der er nødvendigt, at offentlige og private samlinger sætter fokus på deres sårbarheder i forhold til formueforbrydelse, at personalet uddannes i at anvende beskyttelsesforanstaltninger, og at der investeres i beskyttelsesværktøjer.

Ejere eller forvaltere af offentlige og private samlinger kan ligeledes træffe frivillige foranstaltninger for bedre at beskytte sig selv over for formueforbrydelser. En nøgletiltag er at holde fortegnelser og databaser over samlede kulturgenstande ajour. Sådanne fortegnelser letter identificeringen af og søgningen efter stjålne genstande. Selv for private samlinger findes der værktøjer, som de retshåndhævende myndigheder anbefaler som f.eks. Det Internationale Muserumsråds Object-ID. Anmeldelse af sager om formueforbrydelse til de retshåndhævende myndigheder er en anden måde, hvor forbrydelser kan afsløres og forebygges. Dette er med til at sikre, at stjålne kulturgenstande optræder i nationale databaser for stjålet kunst og Interpols database for stjålne kunstværker. Registrering af stjålne kulturgenstande øger deres synlighed og mindsker muligheden for, at ulovligt handlende finder salgskanaler inden for den lovlige økonomi.

EU har allerede indført specifik lovgivning for at tackle ulovlig handel med kulturgenstande online. Forordningen om digitale tjenester øger ansvaret hos udbydere af formidlingstjenester, herunder onlineplatforme, der forbinder forbrugere med udbydere af varer og tjenester. Forordningen om digitale tjenester indeholder endvidere regler om rapportering af ulovligt indhold, såsom mistænkelige salg, indfører mulighed for, at offentlige myndigheder kan sende grænseoverskridende afgørelser om fjernelse til udbydere af formidlingstjenester, som er etableret i andre medlemsstater, og øger forhandleres forpligtelser med hensyn til sporbarhed. Kommissionen støtter endvidere digitalisering og digital bevaring af kulturarv gennem det fælles europæiske dataområde for kulturarv og den kommende European Collaborative Cloud for Cultural Heritage.

Et vigtig led i bekæmpelsen af ulovlig handel med kulturgenstande er afsløring af ulovlige finansielle strømme. Endvidere kræver forekomsten af hvidvask af penge og finansiering af terrorisme med lovligt erhvervede kulturgenstande særlig opmærksomhed. Bekymringerne for, at kunst- og antikvitetssektoren kan misbruges af kriminelle til at hvidvaske udbyttet af deres forbrydelser, har ført til opfordringer til at udvide EU's retlige rammer for bekæmpelse af hvidvask af penge og finansiering af terrorisme. Det tredje hvidvaskningsdirektiv finder nu anvendelse på deltagere på kunst- og antikvitetsmarkedet, f.eks. gallerier og auktionshuse, som handler med eller formidler handel med kunstværker, samt på freeports for transaktioner over en vis størrelse. Markedsdeltagere har en forpligtelse til at foretage risikovurderinger og anlægge en "risikobaseret" tilgang til forebyggelsen og afsløringen af hvidvask af penge og finansiering af terrorisme, træffe foranstaltninger til risikobegrænsning og risikostyring, sikre et effektivt kundekendskab og identifikation af kunder og deres retmæssige ejere samt til at rapportere mistænkelige transaktioner og aktiviteter til de nationale finansielle efterretningsenheder (FIU'er). Endvidere fastsætter forslaget om en ny forordning om bekæmpelse af hvidvask af penge en EU-dækkende grænse på 10 000 EUR for kontante betalinger. Dette kan gøre markedet for kulturgenstande mindre tillokkende for hvidvask af penge.

Offentlige myndigheder skal have tilstrækkelig kendskab til risiciene for hvidvask af penge og finansiering af terrorisme og sårbarhederne i sektoren for kulturgoder, så de om nødvendigt kan handle derefter. Nationale risikovurderinger, der er foretaget af medlemsstaterne i henhold til lovgivningen om bekæmpelse af hvidvask af penge, er i denne forbindelse en hensigtsmæssig ramme. Medlemsstaterne kan også udstede retningslinjer til relevante privatretlige enheder om, hvordan man får øje på relevante transaktioner og overholder forpligtelserne til at forhindre hvidvask af penge og finansiering af terrorisme.

Endelig støtter Kommissionen Den Finansielle Aktionsgruppes projekt om hvidvask af penge og finansiering af terrorisme forbundet med kunst, antikviteter og andre kulturgoder. Dets målsætninger er bl.a. at hjælpe landene, de kompetente myndigheder og den private sektor med at forstå, hvordan kriminelle og terrorister kan misbruge handelen med sådanne genstande og udvikle bedste praksis og anbefalinger for at mindske risiciene. Kommissionen vurderer desuden løbende de risici for hvidvask af penge og finansiering af terrorisme, som påvirker det indre marked, når det har med grænseoverskridende aktiviteter at gøre. Inden for rammerne af den overnationale risikovurdering vurderer og overvåger Kommissionen de specifikke risici for kunst- og antikvitetsmarkedet og andre relaterede sektorer såsom freeports og kunstopbevaringsfaciliteter.

Vigtige tiltag Kommissionen vil: ·indlede en dialog med kunstmarkedet i tæt samarbejde med UNESCO om spørgsmål vedrørende beskyttelse af og handel med kulturgoder på det indre marked, herunder et arrangement på højt plan i 2023 ·støtte udvekslingen af oplysninger mellem fagfolk på kulturarvsområdet og relevante myndigheder gennem en række workshopper og peerlæringsaktiviteter ·udforske udvidelsen af det elektroniske system til regulering af import af kulturgenstande til håndtering af eksport af kulturgenstande gennem en gennemførlighedsundersøgelse ·iværksætte en undersøgelse med henblik på at hjælpe medlemsstaterne med at oprette salgsregistre for at forbedre sporbarheden af kulturgoder på det indre marked (herunder onlinesalg) og på dette grundlag udstede retningslinjer til medlemsstaterne i 2024 ·samarbejde med Det Internationale Museumsråd for at fremme rådets etiske kodeks for museer, forbedre kapaciteten og uddanne personalet i museer og kulturarvsinstitutioner i flere medlemsstater med henblik på bedre registrering og beskyttelse deres samlinger. Medlemsstaterne opfordres til: ·at styrke effektivt samarbejde og udveksling af oplysninger mellem toldmyndighederne og med Kommissionen gennem toldinformationssystemet for at bekæmpe svig relateret til kulturgoder ·at træffe foranstaltninger til at sikre, at offentlige og private samlinger behørigt registrerer deres ejendele i databaser og anmelder sager om formueforbrydelse til de retshåndhævende myndigheder med hjælp fra internationalt anerkendte standarder og redskaber (såsom Det Internationale Museumsråds Object ID-standard eller Interpols database for stjålne kunstværker) ·at identificere, vurdere og forstå risiciene ved ulovlig handel med kulturgenstande, hvidvask af penge og finansiering af terrorisme som en del af deres nationale risikovurdering i henhold til lovgivningen om bekæmpelse af hvidvask af penge og for at mindske disse risici ·at øge bevidstheden og udstede retningslinjer til den private sektor om, hvordan de bedst overholder deres forpligtelser til at forhindre hvidvask af penge og finansiering af terrorisme i samarbejde med ansvarlige myndigheder ·at forbedre samarbejdet mellem forpligtede enheder fra kunst- og antikvitetsmarkedet, den finansielle sektor og finansielle efterretningsenheder ved at udveksle viden og uddannelse om risici og former for ulovlige aktiviteter med tilknytning til kulturgenstande, samtidig med at der tages hensyn til samarbejdsmuligheder mellem offentlige og private enheder ·at fremme UNESCO's internationale etiske kodeks for forhandlere af kulturgenstande og Det Internationale Muserumsråds etiske kodeks for museer.

3.2. Styrke de retshåndhævende myndigheders og retsvæsenets kapacitet

Som følge af den komplekse karakter af ulovlig handel med kulturgenstande står de retshåndhævende myndigheder og retsvæsenet over for specifikke udfordringer. Der er behov for yderligere indsats for at styrke deres kapacitet til at håndtere sager om ulovlig handel med kulturgenstande effektivt i overensstemmelse med myndighedernes respektive opgaver og ansvar i henhold til EU-retten og national ret.

Det tilgængelige efterretningsbillede afspejler i øjeblikket ikke i tilstrækkelig grad forekomsten af ulovlig handel med kulturgenstande. En af årsagerne til manglende oplysninger om ulovlig handel med kulturgenstande er, at sagerne om ulovlig handel ikke registreres på passende vis. Det er en væsentlig hindring for indsamlingen af et omfattende EU-dækkende efterretningsbillede, at der hverken er en ensartet dataindsamlingsmetode eller en ensartet kategorisering af kriminalitet forbundet med kulturgenstande. For at fremme en ensartet kategorisering indeholder det omfattende katalog af kriminalitet forbundet med kulturgenstande fastsat i Europarådets konvention om lovovertrædelser vedrørende kulturgenstande ("Nicosiakonventionen") retningslinjer for kategorier af kriminalitet, som medlemsstaternes myndigheder kan anvende.

Det er nødvendigt, at offentlige myndigheder har en passende forståelse af kriminelles arbejdsform og deler oplysninger med hinanden for at kunne maksimere udnyttelsen af deres ressourcer. Sådan en forståelse bør navnlig omfatte regionale forskelle mellem de ulovligt handlende, f.eks. med hensyn til organisationsstruktur, udsatte kulturgenstande, handelsruter eller metoder til hvidvask af penge og forfalskning af genstandenes oprindelse og findested. Denne viden kan fremme mere målrettede søgninger og en effektiv anvendelse af tilgængelige ressourcer. Europæisk tværfaglig platform mod kriminalitetstruslers (EMPACT) operative aktioner kan endvidere bidrage til en bedre forståelse af de ulovligt handlendes praksis og omfanget af ulovlig handel med kulturgenstande.

Offentlige myndigheder skal endvidere være opmærksomme på kravene til myndighedernes interne samarbejde og myndighedssamarbejdet samt på samarbejdsmuligheder i en given sag. For at støtte offentlige myndigheder i deres kapacitetsopbygningstiltag, har UNESCO offentliggjort værktøjet "Fighting the illicit trafficking of cultural property: a toolkit for European judiciary and law enforcement", som er udarbejdet inden for rammerne af samarbejdet mellem EU og UNESCO. Kommissionen støtter UNESCO ved at oversætte værkstøjet til flere sprog i relevante lande. For det andet har UNODC udviklet et praktisk værktøj, der skal bidrage til gennemførelsen af de internationale retningslinjer.

Offentlige myndigheder har brug for specifik sagkundskab og redskaber for at afsløre og efterforske sager om ulovlig handel. I overensstemmelse med Interpols anbefalinger omfatter dette fyldestgørende optegnelser over stjålne genstande på nationalt og internationalt niveau, og at kompetente myndigheder har de nødvendige færdigheder, navnlig ved oprettelsen af specialiserede enheder på nationalt niveau, der udelukkende arbejder med efterforskning af ulovlig handel med kulturgoder, som fastsat i UNESCO's konvention fra 1970. Specialiserede anklagerkorps har også vist sig at være effektive for uddybningen af efterforskningernes omfang. En anden vigtig faktor er rettidig adgang til kunsthistorikeres, arkæologers eller andre eksperter inden for kulturgenstandes sagkundskab for at identificere beslaglagte kulturgenstande, fastlægge deres ægthed eller vurdere den eventuelle opståede skade på steder, der er blevet eller er i risiko for at blive plyndret.

Teknologi er afgørende for støtten til retshåndhævende myndigheder og for beskyttelsen af kulturgenstande mod at blive ulovligt handlet. Dette omfatter software til registrering af stjålne genstande og afsløring af ulovlige kulturgenstande på markedet, luftovervågningsteknologi til at beskytte udsatte områder eller onlineefterforskningsredskaber, herunder dem, som er baseret på kunstig intelligens. Navnlig har de retshåndhævende myndigheder brug for specifikke værktøjer til afsløring for effektivt at tackle den mængde af genstande, som skal kontrolleres i onlineefterforskninger, f.eks. til systematisk at scanne internetbilleder og andre oplysninger om kulturgenstande, som er ulovligt til salg.

Myndigheder kan endvidere overveje at udvide efterforskningernes omfang ud over de ulovligt handlede genstandes inddrivelse til at omfatte de kriminelle netværk og ulovlige pengestrømme bag de individuelle sager om ulovlig handel. Udvidelsen af efterforskningerne på denne måde er i overensstemmelse med internationale anbefalinger (f.eks. Interpol), EU-strategien for bekæmpelse af organiseret kriminalitet 2021-2025 og EMPACT's fælles horisontale strategiske mål. På EU-plan og internationalt plan kan efterforskningerne blive støttet afEuropol, EU's grænseagentur Frontex, EU's Agentur for Strafferetligt Samarbejde (Eurojust) i overensstemmelse med deres respektive mandater eller gennem deltagelse af partnere såsom Interpol, FN's Kontor for Narkotikakontrol og Kriminalitetsbekæmpelse (UNODC) eller Verdenstoldorganisationen. Endvidere kan der etableres et samarbejde inden for rammerne af andre relevante instrumenter for retshåndhævelse eller retligt samarbejde. Den Europæiske Anklagemyndighed (EPPO) kan efterforske og retsforfølge specifikke lovovertrædelser med tilknytning til ulovligt handel med kulturgenstande, der er omfattet af dens kompetence. Kommissionen har pligt til at sikre, at EPPO effektivt kan udføre sine opgaver i henhold til forordning (EU) 2017/1939, herunder ved at styrke sit samarbejde med lande uden for EU.