UDTALELSE Nr. 9/98 fra Revisionsretten for De Europæiske Fællesskaber om forslag til Rådets forordning (EF, EKSF, Euratom) om ændring af finansforordningen af 21. december 1977 vedrørende De Europæiske Fællesskabers almindelige budget (forelagt af Kommissionen i dokument KOM(1998) 206 endelig udg. af 3. april 1998) (1999/C 7/01)

REVISIONSRETTEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -

under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 209,

under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Kul- og Stålfællesskab, særlig artikel 78h,

under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Atomenergifællesskab, særlig artikel 183,

under henvisning til finansforordningen af 21. december 1977 vedrørende De Europæiske Fællesskabers almindelige budget (1), senest ændret ved Rådets forordning (EF) nr. 2444/97 af 22. september 1997 (2), særlig artikel 140,

under henvisning til Kommissionens forslag af 3. april 1998 (3),

under henvisning til Rådets anmodning af 26. maj 1998 til Revisionsretten om at afgive udtalelse om dette forslag, og

ud fra følgende betragtninger:

Rådet har nu vedtaget den forordning, der nævnes i femte betragtning til forslaget, og som endnu ikke var vedtaget, da dette blev offentliggjort (4),

med dette forslag har Kommissionen til hensigt at drage de fornødne konsekvenser for finansforordningen af tre klart adskilte begivenheder, nemlig at euroen indføres som fælles valuta for en række medlemsstater, at den fælles organisationsstruktur for Det Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget ophæves, og at der er vedtaget en stabilitets- og vækstpagt, herunder særlig en procedure vedrørende uforholdsmæssigt store underskud; disse tre emner bør behandles hver for sig -

VEDTAGET FØLGENDE UDTALELSE:

KONSEKVENSERNE AF, AT DEN FÆLLES ORGANISATIONSSTRUKTUR FOR DET ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG REGIONSUDVALGET OPHÆVES

1. Hvis Amsterdam-traktaten ratificeres, vil protokol nr. 16 til Maastricht-traktaten, hvori det er fastsat, at Det Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget har en fælles organisationsstruktur, blive ophævet. Med sit forslag har Kommissionen draget de rigtige konsekvenser heraf.

2. Den foreslåede forordning skal træde i kraft den 1. januar 1999. Denne dato er passende både for så vidt angår indførelsen af euroen og for stabilitetspagten. Begge disse begivenheder afhænger nemlig udelukkende af den tredje fase af Den Økonomiske og Monetære Union, som iværksættes på denne dato.

Bestemmelserne vedrørende de ændringer, der foreslås foretaget som konsekvens af, at den fælles organisationsstruktur ophæves, vil derimod først kunne gennemføres, når Amsterdam-traktaten træder i kraft. Alle disse bestemmelser kan træde i kraft den 1. januar 1999, men såfremt Amsterdam-traktaten ikke er ratificeret på denne dato, vil de træde i kraft den 1. januar i det år, der følger efter ratificeringen af Amsterdam-traktaten.

Amsterdam-traktaten vil imidlertid først kunne anvendes som retsgrundlag, når den er ratificeret, og kan derfor ikke bruges som begrundelse for en forordning om ændring af finansforordningen. I begrundelsen til forslaget har Kommissionen i øvrigt understreget, at ikrafttrædelsespunktet for denne ændringsforordning bør falde sammen med Amsterdam-traktatens ikrafttræden, og i anden betragtning hævdes det, at dette retsgrundlag vil være til stede, når Rådet har vedtaget forordningen, hvilket man endnu ikke kan være sikker på. Det er der imidlertid ikke taget højde for i forslagets artikel 2.

Bestemmelserne vedrørende de to første begivenheder bør derfor ikke indgå i samme forslag som dem, der vedrører den tredje, og der bør udarbejdes to forslag, da Rådet på nuværende tidspunkt kun kan vedtage en forordning om indførelsen af euroen og stabilitetspagten.

INDFØRELSEN AF EUROEN

3. I medfør af artikel 2, stk. 1 og 3, i Rådets forordning (EF) nr. 1103/97 af 17. juni 1997 om visse bestemmelser vedrørende indførelsen af euroen (5) skal »enhver henvisning i et retligt instrument til ecuen som angivet i traktatens artikel 109 G . . . erstattes af en henvisning til euroen i forholdet 1 EUR: 1 ECU«.

»Denne artikel anvendes fra den 1. januar 1999«, som er den dato, hvor den tredje fase af Den Økonomiske og Monetære Union træder i kraft.

Men finansforordningen er »et retligt instrument« i den i artikel 1 i forordning (EF) nr. 1103/97 omhandlede betydning.

Enhver henvisning i finansforordningen til ecuen skal derfor erstattes af en henvisning til euroen.

4. Da en række medlemsstater imidlertid ikke indfører euroen, og da man ydermere fortsat vil skulle tage hensyn til tredjelandes valutaer, bør der formuleres særskilte bestemmelser om:

- euroen

- de nationale valutaer i de medlemsstater, som ikke deltager i euroen

- tredjelandes valutaer.

Den foreslåede ændring af artikel 111, stk. 3, vil derfor skulle ændres en smule.

I den foreslåede ændring af artikel 11, stk. 4, hvori det er fastsat, hvordan omregningen mellem valutaerne skal foretages, er der ikke taget hensyn til tredjelandes valutaer. Faktisk kunne dette stykke formuleres langt enklere og samtidig dække samtlige tilfælde.

5. I forslaget til ændring af artikel 35 er euroen heller ikke nævnt, og det er ikke fastsat, at de medlemsstater, som har indført euroen, skal informeres om overførsler fra euroen til de ikke-deltagende landes nationale valutaer. I stedet for at informere en medlemsstat om overførsler, der udelukkende vedrører den pågældende stats egen valuta, ville det i øvrigt være mere hensigtsmæssigt, hvis samtlige medlemsstater blev informeret om alle Den Europæiske Unions overførsler.

6. Omregningen vil normalt skulle foretages til dagskursen, og der vil kun undtagelsesvis kunne anvendes månedskurser. Når euroen indføres, vil det derfor være lige så vigtigt som tidligere, at omregningskurserne, som hver dag registreres på valutamarkederne, offentliggøres dagligt. Bestemmelserne i den nuværende artikel 11, stk. 3, andet og tredje afsnit, skal genindsættes efter de fornødne tilpasninger.

7. I den foreslåede ændring af artikel 11, stk. 4, fastslås princippet om, at omregningen mellem euroen og de nationale valutaer i de medlemsstater, der ikke har indført euroen, foretages til dagskursen, og det tilføjes, at dette princip kun kan fraviges i de »undtagelsestilfælde«, der er nævnt i gennemførelsesbestemmelserne til finansforordningen. I de gældende gennemførelsesbestemmelser er egne indtægter ikke nævnt blandt undtagelserne, selv om månedskurserne her fortsat vil skulle anvendes. Samtlige egne indtægter kan vanskeligt betragtes som »et undtagelsestilfælde«. I stedet for at indsætte en supplerende bestemmelse i gennemførelsesbestemmelserne vil det derfor være bedre at afhjælpe denne mangel i selve finansforordningen.

KONSEKVENSERNE AF STABILITETS- OG VÆKSTPAGTEN

8. I medfør af stabilitets- og vækstpagten, som i store træk blev skitseret på Det Europæiske Råds møde i Dublin den 13. og 14. december 1996 og præciseret af Det Europæiske Råd i Amsterdam den 16. og 17. juni 1997, retter Rådet, når det har »fastslået«, at en medlemsstats underskud er uforholdsmæssigt stort, henstillinger til den pågældende, og, hvis disse ikke følges op af virkningsfulde foranstaltninger, pålægger det den pågældende medlemsstat at træffe foranstaltninger til nedbringelse af underskuddet. Hvis den pågældende medlemsstat ikke træffer sådanne foranstaltninger, pålægger Rådet sanktioner, navnlig i form af en eller flere ikke-rentebærende deponeringer, som Rådet konverterer til egentlige bøder, hvis medlemsstaten ikke får rettet op på det uforholdsmæssigt store underskud inden for en nærmere bestemt tidsfrist. Hvis der derimod er sket fremskridt med at korrigere det uforholdsmæssigt store underskud, ophæver Rådet de tidligere pålagte sanktioner, bortset fra bøder, der ikke tilbagebetales.

Bestemmelserne om, at Rådet pålægger den pågældende medlemsstat at træffe foranstaltninger til nedbringelse af underskuddet, og om sanktioner gælder kun for de medlemsstater, der indfører euroen.

9. Sigtet med Kommissionens forslag om ændring af finansforordningen er at fastlægge præcise og konkrete bestemmelser for den finansielle og budgetmæssige gennemførelse af stabilitets- og vækstpagten. Med forslaget indføres en mekanisme, som i det store og hele består af følgende:

- så snart en økonomisk sanktion er definitiv og ikke længere vil kunne annulleres af Domstolen, regnskabsføres den som en indtægt og opføres i oversigten over indtægter på en post, der oprettes til dette formål

- der opføres forpligtelses- og betalingsbevillinger for et tilsvarende beløb under en post i oversigten over udgifter, der oprettes til dette formål.

Disse indtægter og udgifter integreres således simpelthen i budgettet. Der er tale om et system med udgifter, der afholdes over formålsbestemte indtægter.

10. På følgende punkter tager forslagets ordlyd ikke fyldestgørende hensyn til Kommissionens begrundelse for dette system:

a) At beløbene opføres på budgettet, kan ikke i sig selv give sikkerhed for, at samtlige bevægelser i kapital og værdier, der skyldes stabilitets- og vækstpagten, påvises klart og i fuldt omfang, og dermed er den foreslåede mekanisme ikke fuldt ud gennemskuelig.

b) Ifølge Kommissionen vil den budgetmæssige virkning af disse transaktioner være neutral, dvs. at indtægterne vil være lig med udgifterne (der er nemlig snarere tale om udgifter end om bevillinger). Det er imidlertid usikkert, om dette holder, navnlig fordi der i det system, der foreslås, ikke er skabt fuld klarhed om problemerne med eventuelle renteindtægter fra de deponerede beløb (jf. punkt 15 og 16).

11. Den foreslåede løsning er ikke i overensstemmelse med en række almindelige hensyn og finansielle principper.

a) Det almindelige budget er »Den Europæiske Unions« og dermed samtlige medlemsstaters budget, hvorimod det finansielle instrument stabilitets- og vækstpagten kun vedrører de medlemsstater, der deltager i euroen.

b) Det almindelige budget opstilles og gennemføres i henhold til reglen om etårighed, og budgetgennemførelsen regnskabsføres efter samme princip. Denne regel kan imidlertid ikke anvendes til fastlæggelse af deponeringer, bøder og beløb, der skal betales til medlemsstater, der ikke har underskud, ligesom sådanne transaktioner heller ikke kan gennemføres eller regnskabsføres efter dette princip.

c) Fællesskabets udgifter svarer til politikker, der vedrører gennemførelsen af programmer og foranstaltninger. Budgettet vedtages hvert år, men de mål, der skal finansieres, indgår i en sammenhæng, som normalt strækker sig over flere år. De finansstrømme, som iværksættelsen af stabilitets- og vækstpagten vil medføre, skyldes derimod ikke en bestemt udgiftspolitik, men vil betyde, at budgettet med uregelmæsssige mellemrum vil blive pustet op af meget store enkeltstående beløb. Sådanne tilfældigt forekommende forøgelser af budgettet vil gøre det vanskeligere at danne sig et indtryk af den samlede udvikling i budgettet.

12. I begrundelsen anfører Kommissionen, at den budgetmæssige virkning af ordningen vil være neutral, da bogføringen af indtægterne fra de beløb, som de medlemsstater, der har underskud, indbetaler i form af økonomiske sanktioner, medfører, at der opføres bevillinger for et tilsvarende beløb i oversigten over udgifter. Med formuleringen af den nye artikel 126a vil Kommissionen fastslå i lovteksterne, at der skal være denne balance. De bevillinger, der opføres i oversigten over udgifter, skal finansiere »de tilbagebetalinger, der er omhandlet i artikel 16 i Rådets forordning (EF) nr. 1467/97«, dvs. bøderne og renterne af deponeringerne, som fordeles mellem de medlemsstater, der ikke har et uforholdsmæssigt stort overskud. Men »hver af de økonomiske sanktioner, som Rådet pålægger en medlemsstat«, og det vil i henhold til afsnit 4 i Rådets forordning (EF) nr. 1467/97 sige deponeringer og bøder, skal opføres i oversigten over indtægter.

13. I oversigten over indtægter, der nævnes i forslaget til artikel 126a, bør udtrykket »hver af de økonomiske sanktioner« derfor erstattes med »bøder og renterne af deponeringer og bøder«.

14. Deponeringer skal i overensstemmelse med artikel 16 i Rådets forordning (EF) nr. 1467/97 ikke betragtes som en indtægt, og en eventuel tilbagebetaling til den »rehabiliterede« medlemsstat skal heller ikke betragtes som en udgift, men der vil alligevel ske bevægelser i den likvide beholdning, og sådanne bevægelser bør registreres, og det bør fremgå helt klart og gennemskueligt, at de skyldes stabiliserings- og vækstpagten.

15. Hvad skal der i henhold til den foreslåede artikel 28a ske med eventuelle renteindtægter fra en deponering eller en bøde, som bliver annulleret af Domstolen? I forslaget hedder det, at »indtægter i form af bøder, tvangsbøder og sanktioner pålagt af Kommissionen eller Rådet . . . herunder eventuelle renteindtægter«, først opføres som indtægter, når de ikke længere kan annulleres af Domstolen. Det må altså konkluderes, at renterne ikke vil blive opført som indtægter, hvis Domstolen annullerer en sanktion, fordi de udbetales til medlemsstaten, som uberettiget var blevet pålagt denne sanktion. Der bør indføjes en bestemmelse, der udtrykkeligt angiver, at dette er tilfældet.

16. Retten anbefaler følgende formulering, som efter dens opfattelse vil sikre større gennemskuelighed:

- Der udarbejdes et bilag til budgettet, som også skal indgå i driftsregnskabet, og som skal vise samtlige kapitalbevægelser, der skyldes stabilitets- og vækstpagten. Dette bilag skal dels vise indtægter og udgifter, dels alle andre bevægelser i den likvide beholdning, som ikke er budgetindtægter og -udgifter.

- Renteindtægter fra deponeringer og bøder vil stadig skulle integreres i systemet, men den regnskabsmæssige behandling vil afhænge af, hvilken art finansstrømme der vil være tale om.

17. Bevægelserne i den likvide beholdning som følge af stabilitets- og vækstpagten vil få indvirkning på posterne på Unionens konsoliderede balance. Sådanne bevægelser bør klart fremgå af balancen.

18. Kommissionen foreslår, at bestemmelserne om, hvordan disse beløb opføres på budgettet, indsættes som ny del Ia i finansforordningens afsnit XI. Sanktioner, der pålægges i medfør af Rådets forordning (EF) nr. 1467/97, svarer ikke til de transaktioner, der omhandles i afsnit XI, som omfatter særlige bestemmelser for tredjelandes og forskellige organers bidrag til fællesskabsaktiviteter. Retten anbefaler derfor, at de pågældende bestemmelser indsættes som ny artikel 132a i et nyt afsnit XI med titlen »Særlige bestemmelser om de i afsnit 4 i Rådets forordning (EF) nr. 1467/97 omhandlede sanktioner«.

Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg på mødet den 22. oktober 1998.

På Revisionsrettens vegne

Bernhard FRIEDMANN

Formand

(1) EFT L 356 af 31.12.1977, s. 1.

(2) EFT L 340 af 11.12.1997, s. 1.

(3) Dokument KOM(1998) 206 endelig udg. og EFT C 149 af 15.5.1998, s. 21.

(4) Rådets forordning (EF) nr. 974/98 af 3. maj 1998 om indførelse af euroen, EFT L 139 af 11.5.1998, s. 1.

(5) EFT L 162 af 19.6.1997, s. 1.