DA Den Europæiske Unions Tidende C 88/68

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om Styrkelse af den økonomiske forvaltning — Reform af pagten om stabilitet og vækst

(2006/C 88/15)

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg besluttede den 10. februar 2005 under henvisning til forretningsordenens artikel 29, stk. 2, at afgive udtalelse om: Styrkelse af den økonomiske forvaltning — Reform af pagten om stabilitet og vækst.

Det forberedende arbejde henvistes til Den Faglige Sektion for Den Økonomiske og Monetære Union og Økonomisk og Social Samhørighed, som udpegede Susanna Florio til ordfører og Umberto Burani til medordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 27. januar 2006.

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 424. plenarforsamling den 15. februar 2006 følgende udtalelse med 88 stemmer for, 7 stemmer imod og 5 stemmer hverken for eller imod:

1. Resumé

1.1 EØSU er dybt bekymret over det dødvande, som EU's økonomiske forvaltning for tiden er inde i. Udvalget mener derfor, at det er hensigtsmæssigt at tage de økonomisk-politiske redskaber, EU i de seneste år har taget i anvendelse, op til fornyet overvejelse og at lancere en ny vurdering af reformprocessen omkring stabilitets- og vækstpagten.

1.2 Dette dokument forfølger nedenstående målsætninger: — at opridse de forskellige holdninger, der har været fremme i den økonomiske og politiske debat i løbet af de seneste seks år, hvor virkningerne af stabilitets- og vækstpagten har manifesteret sig; — at evaluere reformprocessen, som har haft betydning for stabilitets- og vækstpagten i de seneste måneder; — at udstikke nogle retningslinjer, som kan styrke den økonomiske forvaltning i EU.

1.3 Stabilitets- og vækstpagten har lige fra starten spillet en væsentlig rolle med hensyn til at sikre, at EU's økonomiske vækst udviklede sig inden for nogle fælles rammer med monetær stabilitet.

1.4 Hen ad vejen har der desværre ikke været nogen koordinering af den økonomiske forvaltning i EU, og det netop på et tidspunkt, hvor der har været og fortsat er internationale både økonomiske og politiske spændinger.

1.5 Pagten har i løbet af sine seks års levetid været under pres fra visse stater, som har krævet, at pagten blev revideret.

1.6 Det må konstateres, at revisionen ikke er gennemført fuldt ud, eftersom den ikke har formået reelt at styrke samordningen af EU's økonomiske politik, hvilket ellers ville have gjort det muligt fuldt ud at udnytte mulighederne i den økonomiske og monetære union til at skabe økonomisk vækst og større beskæftigelse.

1.7 De tiltag, der foreslås af medlemmerne af Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg, er netop koncentreret om behovet for at styrke den økonomiske forvaltning i EU, idet de sigter mod en samordning af de økonomiske politikker og finanspolitikken, der tilgodeser hensynet til en sanering af medlemsstaternes budgetter og en genlancering af investeringer, der kan bidrage til at nå målsætningerne for Lissabon-strategien.

2. Fra Maastricht-traktaten til stabilitets- og vækstpagten

2.1 Stabilitets- og Vækstpagten, som blev vedtaget i 1997, var tænkt som et middel til at sikre fortsat budgetdisciplin inden for Den Økonomiske og Monetære Union, som blev iværksat med Maastricht-traktaten (1). Ifølge dette princip har sunde offentlige finanser — ifølge pagtens ophavsmænd — været forudsætningen for at styrke betingelserne for prisstabilitet og en stærk, bæredygtig vækst, som kan fremme jobskabelsen.

2.2 Denne indfaldsvinkel forudsætter, at »Tilslutning til målsætningen om en sund budgetsaldo tæt på balance eller i overskud vil gøre det muligt for medlemsstaterne at klare normale konjunkturudsving, samtidig med at de holder underskuddet på deres offentlige finanser inden for referenceværdien på 3 % af BNP« (2).

2.3 Stabilitets- og vækstpagten er baseret på følgende væsentlige elementer: — en politisk forpligtelse fra pagtens deltageres side (Kommissionen, medlemsstaterne, Det Europæiske Råd) til rettidigt at gennemføre en styrket budgetkontrol og samordne medlemsstaternes økonomiske politik, — forebyggende kontrol for at imødegå tilfælde af underskud på de offentlige finanser, som overstiger referenceværdien på 3 % af BNP. I den sammenhæng styrker Rådets forordning 1466/97 den multilaterale overvågning af budgetstillingerne og koordineringen af de økonomiske politikker, idet den fastsætter, at de enkelte ØMU-medlemmer skal udarbejde hvert sit stabilitets- og vækstprogram, som skal forelægges Det Europæiske Råd til godkendelse, — en afskrækkende mekanisme, hvorved de lande, der måtte se ud til at få et uforholdsmæssigt stort underskud på deres offentlige finanser, modtager en tidlig advarsel (early warning), der skal få det pågældende land til at iværksætte nogle passende korrigerende foranstaltninger, — Over for lande med et for stort budgetunderskud indledes »proceduren for uforholdsmæssigt store budgetunderskud« (3) , der giver mulighed for at pålægge en sanktion på op til 0,5 % af BNP, hvis det pågældende land ved procedurens afslutning ikke har formået at mindske underskuddet tilstrækkeligt.

3. Vurdering af pagtens første seks leveår

3.1 Inden man går over til at vurdere euroens første seks leveår, bør man anerkende, at gennemførelsen af den økonomiske og monetære union har været en af de vigtigste og mest overraskende begivenheder i europæisk historie. Det simple faktum, at cirka 100 mio. mennesker fra 12 europæiske lande siden januar 2002 har haft samme valuta, giver en idé om, hvor vigtig denne historiske begivenhed er for Europa.

3.2 Succeserne og fiaskoerne i dette fænomens første seks leveår kan stort set alle henføres til to forhold, der er karakteristiske for pagten: den har været en utvivlsom succes, for så vidt angår den monetære stabilitet, men har omvendt skabt tilsvarende skuffelse pga. den utilstrækkelige økonomiske vækst i Europa. I løbet af de seneste seks år har inflationen i euroområdet været holdt nede på et meget lavt niveau på omkring 2 %. Det er først og fremmest lykkedes at opretholde monetær stabilitet takket være Den Europæiske Centralbanks styring af renten.

3.3 Et andet positivt aspekt ved oprettelsen af den økonomiske og monetære union er integrationen af de europæiske markeder (specielt de finansielle) og fjernelsen af transaktionsomkostningerne og kursrisikoen. Denne integration har sammen med den monetære stabilitet ført til støt faldende renter i euroområdet.

3.4 Sammenfaldet af stabile priser og faldende renter har bevirket, at de finansielle markeder efter en afventende periode (1999-2001) har fået større og større tillid til euroen, hvilket kan ses af figur 3, som viser stigningen i eurokursen.

3.5 Til trods for disse helt klart positive aspekter ved at indføre euroen giver andre aspekter af den økonomiske vækst anledning til alvorlige bekymringer. Det skal bemærkes, at der i anden halvdel af 1990'erne var høje BNP-vækstrater i de lande, som skulle deltage i EU's fælles valuta. Umiddelbart før indførelsen af ØMU'en var der derfor store forventninger om, at den fælles valuta ville føre til en yderligere styrkelse af væksten i EU. I virkeligheden udeblev den forventede styrkelse af den økonomiske vækst i euroområdet. I modsætning til prognoserne har det tværtimod været landene uden for euroområdet, der har opnået en styrket økonomisk vækst med BNP-vækstrater, der endda er højere end dem i eurozonen.

3.6 Et andet uventet fænomen, der er opstået i ØMU'ens levetid, er de asymmetriske chok inden for euroområdet. Medlemmerne af ØMU'en har således haft en vidt forskellig vækst med væsentligt større udsving end, hvad man kunne forvente: nogle lande har oplevet afmatning, medens andre har nydt perioder med økonomisk fremgang.

3.7 Befolkningerne i eurolandene havde bl.a. gjort sig forhåbninger om, at den fælles valuta ville føre til større prisgennemsigtighed, og at der takket være en større konkurrence på forbrugsvarer ville ske et prisfald med klare velfærdsgevinster for forbrugerne (pga. en stigning i deres reallønninger). Men sådan gik det desværre ikke i alle sammenhænge. På grund af manglende kontrol i visse medlemsstater — specielt i overgangsfasen — skete der nogle uberettigede prisstigninger. Det var bl.a. tilfældet med fødevarepriserne, specielt i Italien, men også i Tyskland og Grækenland. Fordi der opstod disse skævheder (i omregningen af priserne) i de pågældende lande, har befolkningerne ikke set euroen som et redskab, der kan forbedre forbrugernes generelle levestandard.

3.8 Der er ingen tvivl om, at ØMU'ens første seks år først og fremmest har været en monetær og finansiel succeshistorie. Euroen er blevet mere udbredt på de finansielle markeder og i banksektoren. Til erindring er euroen på blot seks år blevet den næstmest udbredte valuta i verden (4). Alt dette er sket takket være en stram pengepolitik, hvis øverste målsætning har været af fremme stabile priser i overensstemmelse med Den Europæiske Centralbanks vigtigste målsætning og ad den vej øge de finansielle markeders tillid til den nye valuta (5).

4. ØMU'en: konflikten mellem stabilitet og vækst

4.1 Succesen på det monetære og finansielle område har desværre ikke sat gang i tilsvarende realøkonomiske succeshistorier i form af øget produktion og beskæftigelse. Selv om euroens indførelse har haft stor betydning, opfattes den af en stor del af befolkningerne i euroområdet endnu ikke sådan som den burde, nemlig som en succeshistorie.

4.2 Denne særlige situation med dødvande i Den Økonomiske og Monetære Union har givet anledning til forskellige fortolkninger af de bagvedliggende årsager. Fortolkningerne kan overvejende opdeles i to større grupper. På den ene side har vi dem (som vi kan kalde strukturalisterne), der mener, at den manglende økonomiske vækst hovedsaglig skyldes strukturelle stivheder, som ikke har noget som helst at gøre med de betingelser, der er pålagt af Den Økonomiske og Monetære Union. På den anden side har vi dem (makroøkonomerne), som omvendt mener, at der med først Maastricht-traktaten og efterfølgende stabilitets- og vækstpagten er blevet indført nogle regler, som har ført til en ineffektiv makroøkonomisk politik, som har »blokeret for« EU's muligheder for økonomisk vækst.

4.3 Det kan ikke benægtes, at der er betydelige strukturelle forskelle mellem ØMU-landene, men dette forhold er ikke i sig selv nok til at forklare den utilstrækkelige vækst i euroområdet siden 2001. EU-landene uden for euroområdet har formået at komme ud af stagnationen bedre og hurtigere end eurolandene. Siden 2001 har forskellen mellem den økonomiske vækstrate i landene i og uden for euroområdet ligget på gennemsnitligt 1,1 % i sidstnævntes favør. Hvis man desuden sammenligner den økonomiske dynamik i eurolandene og USA, kan man se, at selv om konjunkturnedgangen har været mindre udtalt i eurolandene, har den trukket længere ud end i USA.

4.4 Disse forskelle kan ikke udelukkende forklares med strukturelle forhold. Der spiller også andre faktorer ind, og som man senere vil kunne se, understøtter den anden fortolkning denne teori. Den anden fortolkning anser EU's nuværende makroøkonomiske politik for at være utilstrækkelig både finans- og pengepolitisk set.

4.5 Pengepolitisk har Den Europæiske centralbank i overensstemmelse med dens eneste målsætning om at »sikre monetær stabilitet« i euroområdet ført en særdeles stram pengepolitik med et inflationsmål på 2 %, hvilket blev anset for at være for restriktivt i stagnationsperioden 2001-2002. Det bør imidlertid påpeges, at de vidt forskellige scenarier i euroområdet ikke ansporede Den Europæiske Centralbank til at reagere hurtigt på den vanskelige økonomiske situation og gribe til mere resolutte rentenedsættelser.

4.6 Heller ikke på det finanspolitiske område tillod eurolandenes adfærd, at man kunne komme hurtigt ud af den vanskelige økonomiske situation, der opstod i 2001. I stagnationsperioden forblev eurolandenes gældskvote (gæld/BNP) næsten uændret (fra 2001 til 2003 udviklede gældskvoten sig fra 69,6 % til 70,8 % af BNP), medens USA i samme periode reagerede hurtigere (deres gældskvote steg fra 57,9 % til 62,5 % af BNP) og anvendte Keynes' princip om at komme ud af en økonomisk stagnation gennem en øget anvendelse af lånte penge (deficit spending).

4.7 Eurolandenes manglende evne til at føre en anticyklisk finanspolitik skyldes dels fortidens synder (de nationale regeringers store offentlige gæld og deres manglende evne til at nedbringe gælden i opgangsperioden fra 1996 til 2000) dels de begrænsninger, stabilitets- og vækstpagten pålægger dem. Pagten pålægger såvel lande med en gældskvote på under 60 % (Spanien 48,9 %, Irland 29,9 %, Holland 55, %, Finland 45,1 %) som lande med en gældskvote, der kun ligger ganske lidt over grænsen og derfor ikke er alarmerende (Tyskland 66 %, Frankrig 65,6 %, Østrig 65,2 % Portugal 61,9 %), en budgetbegrænsning, som mange opfatter som uretfærdig (6). Et af de væsentligste kritikpunkter mod pagten var først og fremmest reglen om et offentligt underskud på højst 3 %. Denne regel blev anset for at være helt vilkårlig og nytteløs i såvel nedgangs- som opgangstider. I nedgangstider forhindredes de enkelte regeringer i at føre en ekspansiv finanspolitik, som kunne bringe landets økonomi på rette køl igen inden for en rimelig frist. I opgangstider garanterede reglen ikke, at regeringerne ville opføre sig hensigtsmæssigt og styrke budgetdisciplinen. Pagten blev således anklaget for at være en af de vigtigste årsager til den europæiske institutionelle inerti på det makroøkonomiske område. Ved udelukkende at fokusere på de mellemfristede målsætninger (budgetbalance og finansiel stabilitet) negligerede eller ligefrem forhindrede pagten, at man nåede de endelige målsætninger om makroøkonomisk stabilitet (økonomisk vækst og fuld beskæftigelse) (7).

4.8 En stor del af reformforslagene gik ud på i højere grad at fokusere på størrelsen af statsgældskvoten frem for underskuddet på de offentlig finanser i forhold til BNP. Ud fra denne synsvinkel skulle pagten se på gældens holdbarhed i eurolandene og indføre større fleksibilitet for lande med en gældskvote under eller i nærheden af 60 %.

4.9 I september 2003 fremsatte økonomen, Paul De Grauwe, et interessant reformforslag, ifølge hvilket de enkelte regeringer i eurolandene skulle opstille deres egne målsætninger for gældskvoten (på baggrund af deres respektive økonomiske og finansielle situation) og efterfølgende gennemføre en række økonomiske indgreb i overensstemmelse med den pågældende målsætning. Selvom De Grauwes forslag tillod de enkelte lande at afvige kortvarigt fra denne målsætning (når konjunkturerne retfærdiggjorde det), sikrede det, at målsætningen for gældskvoten ville blive overholdt på mellemlangt til langt sigt.

4.10 Et andet forslag til reform af pagten gik ud på at introducere en gylden regel for offentlige finanser, ifølge hvilken udgifter til investeringer, der gjorde det muligt at nå Lissabon-målsætningerne (indførelse og udbredelse af teknologisk innovation, udgifter til forskning og teknologisk udvikling, uddannelsesudgifter osv.) ikke skulle medregnes som udgifter, der kunne påvirke det offentlige underskud.

4.11 Anvendelsen af den gyldne regel giver anledning til en kritik af, at definitionen af offentlige investeringer er for uklar, og at denne svaghed kunne føre til, at alle investeringsudgifter i så fald ville være omfattede. For at imødegå denne kritik foreslår nogen — heriblandt den franske økonom J.P. Fitoussi — at Det Europæiske Råd efter at have rådført sig med Europa-Parlamentet opstiller en liste over, hvilke offentlige investeringer der skal være omfattet af den gyldne regel. Dermed kunne man udnytte den uklare definition af de offentlige investeringer som en chance til at udarbejde en samordningspolitik og en ordning med incitamenter, der kan få de enkelte lande til at investere i særlige områder af fælles interesse (8). I den sammenhæng bør man se nærmere på det nylige interessante forslag fra Barroso-Kommissionen om at oprette en EU-fond til investeringer af europæisk interesse, som er nødvendige for den økonomiske vækst og udvikling.

4.12 På dette tidspunkt var der allerede omfattende diskussioner om, hvilke indgreb der kræves for gennemførsel af pagten. Debatten byggede hovedsaglig på to modstridende holdninger: nogle gik ind for at fastholde et fast regelsystem, og andre ønskede, at pagten skulle være åben for politiske beslutninger — truffet af regeringerne — som var underbygget af økonomiske principper. Der opstod derfor et behov for at reformere pagten med udgangspunkt i et regelsæt, som var i stand til at understrege dens tekniske, økonomiske og politiske legitimitet (9).

5. Reformen af pagten: fra Kommissionens forslag (10) til forslaget fra Det Europæiske Råd (11)

5.1 Kritikken af pagten vandt omfattende genklang, da pagten under de vanskelige konjunkturer i 2002-2003 gentagne gange var under pres, hvorved det blev klart, at en reform var nødvendig. Vi husker alle, at Tyskland og Frankrig nægtede at følge treprocentsreglen og den polemik, der fulgte efter mellem Kommissionen og Det Europæiske Råd. Dette var i virkeligheden et institutionelt brud, idet man var gået fra en fællesskabsmetode med åben koordination, som var fastlagt i pagtens bestemmelser, til en metode med regeringskontrol, som var helt og holdent subjektiv. En stor del af reformforslagene gik ud på i højere grad at fokusere på størrelsesforholdet mellem statsgælden og BNP frem for forholdet mellem underskuddet på de offentlige finanser og BNP.

5.2 Den institutionelle konflikt i EU afspejlede konflikten mellem de to kernepunkter i EU's makroøkonomiske politik: at sikre en økonomisk vækst, der er forenelig med medlemsstaternes budgetdisciplin. Det hastede således med at gennemføre en reform af pagten, som kunne garantere, at pagten blev styrket ved at gøre de to punkter mere kompatible. Kommissionen udarbejdede i efteråret 2004 et reformforslag til Det Europæiske Råd, i hvilket der var opstillet fem retningslinjer:

5.2.1 I overvågningen af budgetbalancen skal man først og fremmest koncentrere sig om gælden og om budgetstillingernes holdbarhed og samtidig føre tilsyn med, hvordan underskuddet udvikler sig.

5.2.2 Der skal opstilles mellemfristede mål for de enkelte medlemslande, så der kan tages hensyn til specielle forhold. Dermed kan man dels undgå at bryde reglen om et underskud på de offentlige finanser på maksimalt 3 % af BNP i perioder med lavkonjunktur, dels mindske gældskvoten, ikke mindst for at imødegå de budgetmæssige konsekvenser af befolkningens aldring.

5.2.3 Det foreslås, at der i procedurerne i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud tages større hensyn til den økonomiske situation. Definitionen af særlige omstændigheder, som i pagten giver mulighed for at fravige procedurerne i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud, kunne evt. ændres til at dække længerevarende perioder med lavkonjunktur. Metoden til at bringe uforholdsmæssigt store underskud ud af verden kunne ændres, således at der tages højde for såvel cykliske forhold som risikoen for manglende holdbarhed. Dermed vil de budgetkorrigerende indgreb i højere grad modsvare det pågældende lands særlige behov og sikre, at justeringen af underskuddet kan foregå over en længere periode end blot det efterfølgende år, efter at man har konstateret et uforholdsmæssigt stort underskud.

5.2.4 Sikre at de forebyggende budgetjusteringer er effektive. Hurtige forebyggende indgreb ville garantere, at de påkrævede budgetjusteringer blev foretaget i perioder med højkonjunktur.

5.2.5 Styrke anvendelsen af overvågningsreglerne. Forslaget giver Kommissionen beføjelser til uden forudgående godkendelse fra Rådet at udsende forebyggende advarsler. Såvel Kommissionens som de nationale tilsynsmyndigheders overvågningsbeføjelser styrkes.

5.3 Kommissionen ser ikke forslaget til en reform af pagten som en revolution, men snarere som en udvikling, der vil give pagten mulighed for at klare kritiske situationer, der ligesom tidligere kunne føre til et institutionelt dødvande. Ved at bringe pagten på linje med virkeligheden forsøgte Kommissionen endvidere at forbedre dens troværdighed og at skabe større konsensus blandt medlemsstaterne omkring pagtens bestemmelser (medlemsstaternes ownership).

5.4 Det Europæiske Råds reaktion i foråret 2005 var bestemt ikke, hvad Kommissionen havde ventet. På forårsmødet (den 22.-23. marts 2005) vedtog Det Europæiske Råd »En bedre gennemførelse af stabilitets- og vækstpagten«, et dokument som var udarbejdet af Økofin-rådet, og som indeholdt væsentlige ændringer til pagten. Ændringerne sigtede mod at fremskynde og tydeliggøre gennemførelsesbetingelserne og proceduren for uforholdsmæssige underskud (Rådets forordning EU nr. 1056/2005 af 27. juni 2005) og at styrke overvågningen af budgetstillingerne samt overvågning og samordning af de økonomiske politikker (Rådets forordning nr. 1055/2005 af 27. juni 2005). Disse ændringer førte til større fleksibilitet, således at der gives målrettede lempelser til lande med uforholdsmæssigt store budgetunderskud, ligesom også fristen til at nedbringe underskuddet forlænges. Det er værd at se på Det Europæiske Råds vigtigste ændringer af pagten.

5.4.1 En af de største ændringer vedrører definitionen af de mellemfristede budgetmålsætninger. I den tidligere udgave af pagten blev disse defineret som et budget tæt på balance eller i overskud; en negativ budgetstilling på op til -0,5 % af BNP blev accepteret i særlige tilfælde, hvor der herskede tvivl om kvantificeringen af visse regnskabsposter. Der var ikke taget højde for fravigelser fra de mellemfristede målsætninger.

5.4.1.1 Efter Rådets ændring må såvel ØMU-landene som medlemmerne af den europæiske valutakursmekanisme (ERM II) have et offentligt budget, der går lige fra at være i balance eller at udvise overskud (for lande med stor gæld og et lavt vækstpotentiale) til at udvsie et underskud på op til 1,0 % af BNP (for lande med en lille gæld og et højt vækstpotentiale). Eventuelle afvigelser fra de mellemfristede målsætninger er tilladte, hvis det pågældende lands regering har gennemført strukturelle reformer.

5.4.2 Budgetkorrigerende indgreb med henblik på opnåelse af de mellemfristede målsætninger. I den tidligere version var de budgetkorrigerende indgreb ikke fastlagt i pagten, men i Det Europæiske Råds beslutninger.

5.4.2.1 I den nye version kan et land afvige fra de mellemfristede målsætninger, og det er fastlagt, at denne afvigelse skal indhentes gennem en årlig justering på 0,5 %. De korrigerende indgreb kan være beskedne i perioder med lavkonjunktur og kraftige i fremgangsperioder, således at man kan udnytte de uventede positive resultater i en sådan situation til at nedbringe underskuddet og gælden. Afvigelser er tilladte i tilfælde af strukturelle reformer, og der er ingen sanktioner, hvis den årlige justering på 0,5 % ikke gennemføres.

5.4.3 Faktorer, der berettiger en manglende overholdelse af underskudsreferenceværdien på 3 % af BNP. Den tidligere pagt tog hensyn til følgende midlertidige og særlige faktorer: naturkatastrofer, et 2 % fald i BNP samt et fald i BNP på — alt efter Rådets skøn — mellem 0,75 % og 2,0 %. Der var ikke medtaget andre faktorer.

5.4.3.1 I reformen af pagten har man indkredset, men ikke kvantificeret de særlige omstændigheder: en negativ årlig BNP-vækstrate og et kumuleret produktionsfald samtidig med en BNP-vækstrate, der er lavere end den potentielle vækst. Til disse begrundelser kommer andre relevante forhold, som Kommissionen bør tage behørigt hensyn til »i sin kvalitative vurdering af overskridelsen af referenceværdien på 3 %«: i) udviklingen i vækstpotentialet ii) fremherskende negative konjunkturbetingelser, iii) gennemførelse af Lissabon-strategien, iv) udgifter til forskning, udvikling og innovation, v) tidligere gennemførte budgetjusteringer i perioder med højkonjunktur, vi) gældens bæredygtighed, vii) offentlige investeringer, viii) de offentlige finansers overordnede kvalitet, ix) størrelsen af finansielle bidrag til fremme af international solidaritet, x) omfanget af de finansielle bidrag til at forfølge de europæiske mål for forening (12), xi) reformer på pensionsområdet.

5.4.4 Frist for korrektion af underskud. I den tidligere pagt skulle underskuddet være bragt ud af verden senest i året efter, at man havde konstateret et uforholdsmæssigt stort underskud, medmindre der forelå særlige omstændigheder. Disse omstændigheder var imidlertid ikke specificerede, og Rådet var derfor frit stillet med hensyn til at fastsætte en ny frist.

5.4.4.1 Generelt set fastholder den nye pagt fristen på et år efter at have konstateret underskuddet, men pga. de »særlige omstændigheder«, som er indeholdt i de ovennævnte andre forhold, kan fristen ende med at blive to år efter konstateringen af underskuddet. En lang række frister i forbindelse med proceduren vedrørende uforholdsmæssigt store underskud forlænges.

5.5 Det Europæiske Råds reform følger en helt anden vej end Kommissionens forslag, og kan dårligt ses som et kompromis mellem Kommissionens forslag og Rådets krav. Ved at indføre en skæv fordeling af beføjelserne mellem EU-institutionerne indfører reformen en lang række elementer, der svækker pagten. Der opstår således en skæv magtfordeling mellem hhv. Kommissionen (i rollen som traktatens vogter), der bliver væsentligt svækket, Rådet, som bliver væsentligt styrket, og Europa-Parlamentet, som helt overses i den sammenhæng.

6. Indledende vurderinger af reformen af stabilitets- og vækstpagten

6.1 Den reform, Det Europæiske Råd har valgt, svækker i væsentligt omfang princippet om budgetdisciplin, som blev indført med Maastricht-traktaten (1991) og efterfølgende bekræftet med pagten på topmødet i Amsterdam i 1997. Som påpeget af J. Bouzon og G. Durand (2005) var skizofrenien i den vedtagne reform allerede synlig i Økofin-rådets dokument af 21. marts, hvor det bl.a. hed: It is essential to secure a proper balance between the higher degree of economic judgement and policy discretion in the surveillance and co-ordination of budgetary policies and the need for keeping the rules-based framework simple, transparent and enforceable. Dette betegner i virkeligheden til et frontalt sammenstød mellem behovet for politiske og økonomiske skønsbeføjelser og fastholdelsen af en enkel, gennemsigtig og styrket lovramme. Den igangværende reform synes at have lagt størst vægt på det konjunkturelle og politiske element frem for en enkel og gennemsigtig lovramme.

6.2 Reformen svækker pagten væsentligt på to måder: først og fremmest ved at forlænge fristerne og dernæst ved at indføre en ordning med undtagelser og fritagelser, som teoretisk set omfatter alt muligt, netop fordi de indførte kriterier lægger op til forskellige fortolkninger. Kombinationen af disse to elementer vil have en tendens til at svække budgetkontrollen og gøre den mindre gennemsigtig. På den baggrund bliver målet om balance på de offentlige budgetter — som påpeget af Deutsche Bundesbank — et mål i stadig bevægelse, et såkaldt moving target (13). Den Europæiske Centralbank kan med en pagt, der nu har mindre muligheder for at sikre budgetdisciplin i medlemsstaterne, blive nødt til at påtage sig rollen som den eneste vogter af pagten og den eneste garant for monetær stabilitet i EU. Dermed vil der makroøkonomisk opstå et typisk nulsumsspil, i hvilket fordelene ved en lempelse af finanspolitikken vil blive opvejet af ulemperne ved en strammere pengepolitik (14).

6.3 Hvis man ser bort fra det, der har vist sig at være et klart og ret vellykket forsøg fra de nationale regeringers side på at generobre et økonomisk-politisk redskab, som pagten helt eller i hvert fald delvist havde frataget dem, er det værd at fremsætte et par generelle bemærkninger.

6.4 Det står uden for enhver tvivl, at gældskvoten stiger, hvis der er en stigning i underskuddet/BNP. Men det er også sandt, at i relation til holdbare offentlige finanser bliver underskuddet et mellemmål og gælden det endelige mål (15).

6.4.1 Et af ØMU'ens nøgleproblemer hænger således sammen med den langsigtede holdbarhed af medlemsstaternes offentlige finanser. Det ville være hensigtsmæssigt, hvis man kunne enes om nogle EU-instrumenter, der kunne sikre en sanering af de offentlige finanser i lande med høj statsgæld, eftersom holdbare offentlige finanser ud over at sikre monetær stabilitet gør det muligt at sætte gang i udvikling og vækst.

6.4.2 Holdbare offentlige finanser opnås ikke ved pr. automatik at skære ned på de sociale udgifter, men derimod ved at optimere de offentlige budgetter og gøre dem mere effektive og virkningsfulde i overensstemmelse med det princip, som Kommissionen i øvrigt flere gange har fremhævet: »social protection is seen as having the potential to play an important role as a productive factor, ensuring that efficient dynamic, modern economies are built on solid foundations and on social justice (16)«.

6.5 Et andet karakteristisk træk ved Økofin-rådets forslag og den efterfølgende reform af pagten med forordning 1055/2005 og 1056/2005 er opfordringen til reform af pensionssystemerne. Forslaget taler mere om behovet for at gennemføre en reform af de europæiske pensionssystemer (der tales for indføring af et flersøjlet offentligt/privat system) end om, hvilken rolle omfanget af den offentlige gæld bør have for vurderingen af medlemsstaternes finansers holdbarhed. I den sammenhæng indrømmes lande, der har gennemført sådanne reformer, tilladelse til at afvige fra de mellemfristede målsætninger eller at overskride underskudsreferenceværdien på 3 %.

6.5.1 Dokumentet indfører således begrebet »implicitte forpligtelser« (implicit liabilities), eller passiver, der hænger sammen med de stigende udgifter, de enkelte lande vil skulle afholde i den nærmeste fremtid pga. befolkningens aldring. De implicitte forpligtelser indgår således i de kriterier, som Kommissionen og Rådet anvender til at vurdere holdbarheden af medlemsstaternes offentlige finanser. Problemet med denne indfaldsvinkel er, som påpeget af J. Bouzon og G. Durand, at der ikke er enighed om, hvordan disse forpligtelser defineres, eller hvad definitionen kan omfatte (17).

7. EØSU forslag til en genlancering af økonomisk forvaltning i EU

7.1 I forbindelse med den reformproces, som Kommissionen iværksatte i efteråret 2004, og som blev afsluttet med den reform af pagten, som Det Europæiske Råd dekreterede i foråret 2005, har ingen desværre haft mod til at revidere og omdefinere pagtens teoretiske og ideologiske grundlag. Dette manglende mod har således fra starten ødelagt muligheden for at foretage en radikal ændring og gennemførelse af pagten (18). Behovet for en sådan ændring skyldes, at det er nødvendigt »en gang for alle« at forsøge at komme ud over det suverænitetsparadoks, der gennemsyrer pagten (men som også findes på mange andre områder i europæisk politik).

7.2 Paradokset består i, at man på den ene side har nationalstaterne og Europa-Parlamentet, dvs. repræsentative organer, som nok har demokratisk legitimitet, men ikke tilstrækkelige økonomisk-politisk beføjelser og på den anden side organer som f.eks. Kommissionen og Den Europæiske Centralbank, som, skønt de ikke har nogen direkte legitimitet, alligevel har rigelige økonomisk-politiske virkemidler. Legitimitet uden beføjelser er således stillet over for beføjelser uden legitimitet. Sidstnævnte beføjelsers legitimitet er ikke resultatet af en klar demokratisk proces, men et »doktrinsystem«, som neutraliserer regeringernes rolle. Ved at løse suverænitetsparadokset løser man automatisk problemet med modsætningsforholdet mellem legitimitet uden beføjelser og beføjelser uden legitimitet.

7.2.1 De kriterier, der skal lægges til grund for en vurdering af, om medlemsstaterne fører en sund økonomisk politik, bygger på dette doktrinsystem og omfatter: budgetbalance, markedsfleksibilitet, strukturreformer osv. Disse punkter er de vigtigste målsætninger for holdbare offentlige finanser og får dermed — desværre — forrang for de endelige mål om makroøkonomisk stabilitet, vækst og fuld beskæftigelse (på baggrund af Lissabon-strategien) (19).

7.3 Reformen af pagten har på dette punkt forsøgt at løse suverænitetsparadokset. Det Europæiske Råd har i praksis neutraliseret Kommissionens tilsynsbeføjelser ved at give tilsynsbeføjelser til et Råd bestående af potentielle medlemmer af den gruppe, der vil blive ført tilsyn med. Spørgsmålet,»Hvem fører tilsyn med de tilsynsførende?« må — ikke uden en vis skam — besvares med »de tilsynsførte«. Det demokratiske underskud i den traditionelle version af stabilitets- og vækstpagten synes ikke overvundet med reformen, tværtimod er der dertil føjet et andet underskud i form af manglende gennemsigtighed og enkelhed. I den sammenhæng er det værd at spørge sig selv, hvilken rolle Europa-Parlamentet kunne spille for at forbedre den demokratiske legitimitet i forbindelse med pagten. Det er i den forbindelse også nødvendigt at se på, hvilke indgreb der ville kunne forbedre og genskabe en balance mellem Kommissionens, Rådets og Europa-Parlamentets beføjelser.

7.4 Efter reformen af pagten er der sket en række ting, som for alvor har slået skår i den europæiske samlingsproces, bl.a.: de negative resultater af folkeafstemningerne om EU-forfatningen i Frankrig og Holland, beslutningen om at afbryde høringsprocessen om vedtagelsen af EU-traktaten i de øvrige lande og den pinlige mangel på enighed om EU-budgettet for 2007-2013. Det virker som om, at det langsomme, men uafvendelige arbejde med at lægge det europæiske puslespil er blevet afbrudt, fordi de enkelte medlemsstater har besluttet at formgive de enkelte puslespilsbrikker ud fra deres respektive nationale interesser. Dermed kan brikkerne ikke længere falde i hak med hinanden, men kan kun blive lagt ved siden af eller ligefrem oven på hinanden, hvorved der opstår et ufuldstændigt billede, som risikerer at falde fra hinanden ved det mindste uforsætlige — eller måske knap så uforsætlige — skub fra en af deltagerne i denne kon(de)struktion.

7.5 Det er i vanskelige situationer som den, EU befinder sig i for øjeblikket, at der er behov for at træffe valg, der kan give debatten en ny drejning. Det er derfor værd at overveje, om man ikke bør følge det råd, J. Habermas gav i sin nylige artikel (20). Den tyske filosof viser, hvordan EU i dag er paralyseret af den uløste konflikt mellem forskellige opfattelser, der ikke stemmer overens med målsætningerne, og at EU-institutionerne på et tidspunkt er nødt til at gå ind i denne konflikt og lægge den på bordet for at kunne finde nogle frugtbare løsninger. EØSU ser positivt på forslaget om at iværksætte en række politiske overvejelser blandt EU-medlemmerne på et frivilligt og ikke nødvendigvis enstemmigt grundlag. Dermed vil det være muligt at komme ud af det dødvande, der opstår pga. kravet om enstemmige aftaler mellem regeringerne i et EU bestående af 25 medlemsstater.

7.6 Disse overvejelser bør ske med afsæt i det instrument, der hedder forstærket samarbejde, og som er fastlagt i Nice-traktatens artikel 43 og 44. Samarbejdet skal omfatte mindst otte medlemsstater. Denne form for samarbejde gør det muligt at nå frem til nogle fælles beslutninger ved at følge nogle mindre restriktive procedurer og står samtidig åben, eftersom andre medlemsstater kan tilslutte sig gruppen på et hvilket som helst tidspunkt under henvisning til Nice-traktatens artikel 43B.

7.6.1 Et område, hvor det ville være naturligt at tage hul på det forstærkede samarbejde, er netop inden for Den Økonomiske og Monetære Union. Når det er nødvendigt at ty til forstærket samarbejde inden for ØMU'en, skyldes det, at de lande, der på nuværende tidspunkt er med i den fælles valuta, har et klart behov for at koordinere deres respektive økonomiske politikker, i modsætning til de lande, der p.t. ikke er med i samarbejdet. Finanspolitikken er desuden en vigtig del af de økonomiske politikker og dermed, som også allerede sagt i andre af EØSU's udtalelser (21), kunne indbyrdes aftalte foranstaltninger på disse områder i eurolandene fremme en større økonomisk og social samhørighed i hele EU.

7.6.2 ØMU-landene kunne udpege en europæisk koordinator og talsmand for EU-landenes økonomiske politik, som ud over mandatet til at koordinere de europæiske økonomiske politikker kunne få egentlige beføjelser til at gennemføre en sådan koordinering. Koordinatoren skulle samarbejde med såvel formanden for Den Europæiske Centralbank som formanden for Kommissionen.

7.6.3 Landene i det forstærkede samarbejde kunne desuden vedtage at iværksætte regelmæssige høringer mellem koordinatoren for det tættere ØMU-samarbejde, Kommissionen, Rådet, Europa-Parlamentet og Den Europæiske Centralbank. Man kunne dermed forsøge at genskabe balancen i magtfordelingen, der for tiden synes at hælde for meget til Det Europæiske Råds side.

7.6.4 Koordineringen af ØMU-landenes økonomiske politikker bør konkret føre til, at der opstilles en række økonomisk-politiske prioriteringer, og at der indkredses nogle redskaber til at nå disse målsætninger. Der bør også tages skridt til at foretage realtidsovervågning, således at man kan foretage de nødvendige justeringer hen ad vejen. I den sammenhæng bør styrkelsen af EU's økonomiske forvaltning ske sideløbende med, at man støtter den makroøkonomiske dialog og respekterer den europæiske sociale dialog.

7.7 Ud over at anvende løsningen med forstærket samarbejde kunne det være interessant at lytte til rådet i Jacques Delors' hvidbog fra 1993 (22), dvs. at oprette en europæisk fond til fremme af den økonomiske vækst og fornyet styrkelse af den europæiske konkurrenceevne gennem udstedelsen af langfristede EU-obligationer, som skulle være knyttet til strategiske materielle og immaterielle infrastrukturprojekter. Forslaget om en udviklingsfond fremsat af kommissionsformand Barroso synes i øvrigt at gå i samme retning.

7.8 Styrkelsen af EU's økonomiske forvaltning kræver alle medlemslandenes inddragelse, eftersom der deri ligger en mulighed for vækst i EU.

7.9 Debatten omkring reformen af stabilitets- og vækstpagten har afdækket modsætningsforhold i selve kernen af EU's institutionelle struktur.

7.10 Gennemførelse af stabilitets- og vækstpagten forudsætter en afklaring af, hvordan EU's institutionelle struktur skal se ud i fremtiden. Kun dermed kan pagten blive et instrument, som kan sikre økonomisk vækst og dermed nye arbejdspladser og samtidig forhindre forskellige udslag af manglende økonomisk stabilitet.

7.11 I en så vanskelig situation som den, EU for tiden befinder sig i, er der behov for at foretage nogle modige valg, der formår at sætte fornyet skub i det europæiske projekt, der blev udtænkt af EU's grundlæggere, og som i dag er blevet os betroet.

7.12 En vellykket gennemførelse af stabilitets- og vækstpagten og en realisering af de målsætninger, som ligger til grund for udarbejdelsen af pagten, forudsætter en bred opbakning fra befolkningen og ikke kun fra EU-institutionerne og de nationale regeringer. EØSU vil derfor i løbet af de kommende måneder afholde en konference med henblik på en bred og dybtgående debat med alle de involverede i processen, inklusive de institutionelle beslutningstagere, civilsamfundets aktører og arbejdsmarkedets parter.

Bruxelles, den 15. februar 2006 Anne-Marie SIGMUND Formand for Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) Pagten blev formelt vedtaget i 1997 (med det formål at styrke den budgetmæssige disciplin inden for den økonomiske og monetære union, som er fastlagt i artikel 99 og 104 i EF-traktaten), men den blev først gennemført for alvor med indførelsen af euroen den 1. januar 1999.

(2) Det Europæiske Råds resolution om stabilitets- og vækstpagten, Amsterdam, 17. juni 1997.

(3) Proceduren for uforholdsmæssigt store budgetunderskud anvendes ikke i exceptionelle tilfælde, hvori der sker en ekstraordinær hændelse, som det pågældende medlemsland ikke har indflydelse på; ii) der er økonomisk tilbagegang, med et fald i BNP i faste priser på mindst to procent. Det er værd at minde om, at der til dato er blevet indledt ikke færre end 25 procedurer i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud, og at hele 10 af disse har vedrørt lande inden for euroområdet. Procedurerne har vedrørt følgende lande: i 2002 Tyskland og Portugal; i 2003 Frankrig; i 2004 Grækenland, Ungarn, Tjekkiet, Cypern, Malta, Polen, Slovakiet, Holland, Frankrig, Tyskland og Storbritannien; i 2005 Ungarn, GrInternationaliseringen af en valuta styres primært af markedskræfterne og dermed af den grad af tillid, de økonomiske aktører har til den pågældende valutas stabilitet.

(4) ækenland, Holland og endelig Italien.

(5) Den overordnede målsætning for ESCB (Det Europæiske System af Centralbanker) er at fastholde prisstabilitet. Uden at tilsidesætte målsætningen om prisstabilitet skal ESCB desuden fremme EU's overordnede økonomisk politik med henblik på at bidrage til at nå de målsætninger for EU, der er fastlagt i artikel 2 (Traktatens artikel 105, stk. 1). Målsætningen for Den Europæiske Union (Artikel 2 i Traktaten om Den Europæiske Union) er et højt beskæftigelsesniveau og en bæredygtig og ikke-inflationær vækst.

(6) Paul De Grauwe, 2003.

(7) J.P. Fitoussi, 2004.

(8) J.P. Fitoussi, 2004.

(9) Det er værd at citere konklusionerne fra en nylig artikel af Jean Pisani-Ferri for at understrege vigtigheden af den debat, der blev indledt i 2004 om reformen af stabilitets- og vækstpagten: The Significance of the debate that will take place in the coming months should not be underestimated. The key issue that clearly emerges is whether economic governance in the Eurozone should be based on legally binding fixed rules or on collective decisions underpinned by economic principles. The first model has been tried - until politics reclaimed its rights. The second has not yet been tried - but the evidence is that it cannot be made successful in the absence of technical, economic and political legitimacy. If no agreement is reached, or if the second model fails, the Eurozone is likely to adopt some kind of revamped version of Sinatra doctrine - which is certainly not the best way to manage a currency union. The Sinatra doctrine, named after the Frank Sinatra song »My Way«, was the name that Mikhail Gorbachev used to describe the policy of allowing neighbouring Warsaw Pact nations to determine their own internal affairs. What followed is known. Pisani-Ferry, J. (2005).

(10) KOM(2004) 581 endelig.

(11) KOM(2005) 154 og 155 endelig.

(12) Dette forhold er blevet tilføjet efter pres fra den tyske regering for at tage højde for udgifterne til samlingen af Tyskland. Det er imidlertid ikke udelukket, at denne undtagelse i fremtiden også kan påberåbes af lande, som ønsker større forståelse for deres budgetunderskud, fordi de er nettobidragsydere til EU-budgettet (J Bouzon, G. Durand, 2005).

(13) Deutsche Bundesbank, månedsrapporten for april 2005.

(14) I en pressemeddelelse har Den Europæiske Centralbank udtalt, at den var: »seriously concerned about the proposed changes to the SGP (...) all parties concerned to fulfil their respective responsibilities«, ECB, 2005.

(15) Som det korrekt blev påpeget i det tidligere omtalte forslag fra 2003 fra Paul De Grauwe.

(16) Kommissionen: 1995, 1997, 2003.

(17) …Potentially, the boundaries of these liabilities could extend far beyond the simple pension. According to the OECD document, in some member countries, only the liabilities associated with the pension system of public employees, (for which there is contractual relation), are included in the definition of public debt. This seems to be the approach supported by the Ecofin report. (J. Bouzon, G. Durand, 2005).

(18) J. Bouzon, G. Durand, 2005.

(19) J.P. Fitoussi, 2004.

(20) Habermas, J., 2005, Soltanto un sogno può salvare l'Europa (Kun en drøm kan redde Europa), la Repubblica 9/06/2005.

(21) »Beskatningen i EU: fælles retningslinjer, mere ensartede skatteregler og muligheden for at træffe afgørelser med kvalificeret flertal«, EUT C 80 af 30.03.2004, s. 139.

(22) Kommissionens hvidbog fra 1993 om »Vækst, konkurrenceevne og beskæftigelse - udfordringer og veje ind i det 21. århundrede«- KOM(93) 700 endelig af 5.12.1993, Bruxelles.