KOMMISSIONENS ARBEJDSDOKUMENT - RAPPORT OM MÆLKEKVOTER

INDHOLDSFORTEGNELSE

1. Forord

2. Mælks betydning for EU's landbrugsøkonomi

2.1. Mejerisektorens bidrag til den samlede landbrugsproduktion i EU

2.2. De vigtigste træk ved verdensmarkedet for mejeriprodukter

2.3. EU's vigtigste markedsinstrumenter for mælk og mejeriprodukter

2.3.1. Instrumenternes anvendelsesområde og formål

2.3.2. Markedsforanstaltninger

2.3.3. Samhandel

2.3.4. Mælkekvoteordningen

3. Udviklingen af EU's mejerisektor under mælkekvoteordningen

3.1. Produktion og markedsligevægt

3.2. Budgetudgifter

3.3. Strukturudvikling under kvoteordningen

3.4. De økonomiske virkninger af EU's mælkekvoteordning

3.4.1. Begrebet "kvoterente"

3.4.2. Kvotehandel og effektivitet

3.4.3. Kvoternes indvirkning på EU-mælkeproduktionens konkurrenceevne

3.5. Gennemførelse og forvaltning af kvoteordningen

4. Udsigterne for EU's mælkesektor ifølge agenda 2000

4.1. Formålet med Agenda 2000-reformen

4.2. Den forventede markedsudvikling som led i Agenda 2000

4.2.1. Baggrund

4.2.2. Markedstendenser for mejeriprodukter ud fra Agenda 2000

4.2.3. Virkninger på produktionsniveau

4.2.4. Indtjeningen i mælkesektoren

4.3. Vurdering af udsigterne for sektoren ud fra Agenda 2000

5. Alternativer for EU's mælkesektor i perioden 2008-2015

5.1. Status quo: en simpel videreførelse af Agenda 2000-scenariet

5.1.1. Baggrund

5.1.2. Markedstendenser for mejeriprodukter

5.1.3. Virkninger på produktionsniveau

5.1.4. Vurdering af alternativet

5.2. Nedsættelse af støtteprisen og forhøjelse af kvoterne: en gentagelse af Agenda 2000-strategien

5.2.1. Baggrund

5.2.2. Markedstendenser for mejeriprodukter

5.2.3. Virkninger på produktionsniveau

5.2.4. Vurdering af alternativet

5.3. Forøgelse af eksportens konkurrenceevne: indførelse af en dobbelt kvoteordning

5.3.1. Baggrund

5.3.2. Markedstendenser for mejeriprodukter

5.3.3. Virkninger på produktionsniveau

5.3.4. Vurdering af alternativet

5.4. Frigivelse af mælkeproduktionen: afskaffelse af kvoterne

5.4.1. Baggrund

5.4.2. Markedstendenser for mejeriprodukter

5.4.3. Virkninger på produktionsniveau

5.4.4. Vurdering af alternativet

5.5. Sammenligning af de fire alternativer

5.5.1. Mælkesektorens indtjening

5.5.2. Budgetmæssige aspekter

5.5.3. Miljøaspekter

6. Afsluttende Bemærkninger

BILAG Kvoterenter

BILAG Beskrivelse af den økonometriske model, der skaber markedsfremskrivningerne

FIGURER

1. FORORD

Da "Agenda 2000"-foranstaltningerne for mælkesektoren blev vedtaget i maj 1999, besluttede Rådet også at "foretage en midtvejsrevision i 2003 på grundlag af en rapport fra Kommissionen med henblik på at lade de nuværende kvoteordninger udløbe efter 2006" [1]. I betragtning af denne tidsplan blev det derfor ikke fundet hensigtsmæssigt at se på mælkekvoteordningen i de central- og østeuropæiske lande i det foreliggende dokument.

[1] Artikel 3 i Rådets forordning (EF) nr. 1256/1999 om ændring af forordning (EØF) nr. 3950/92 om en tillægsafgift på mælk og mejeriprodukter (EFT L 160, s. 73).

Denne rapport har til formål at skabe et grundlag for denne midtvejsrevision af mælkesektoren. Den indledes med et kort resumé af den aktuelle situation på EU's mælkemarked og de instrumenter, som den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter består af. Mælkekvoteordningen evalueres, og problemer, der er opstået i tidens løb, drøftes. Derpå vurderes udsigterne for EU's mælkesektor under de ordninger, der blev vedtaget som led i Agenda 2000.

Rapporten fortsætter med en gennemgang af fremtidsudsigterne for EU's mælkemarked på grundlag af fire forskellige scenarier. Den første valgmulighed belyser markedets udvikling i tilfælde af, at Agenda 2000 videreføres uændret. De næste to valgmuligheder, nemlig en dobbelt kvoteordning eller en videreførelse og uddybning af den strategi, der blev indført ved Agenda 2000, belyser markedets mulige reaktion på en yderligere lempelse af de nuværende kvoteordninger, uden at de afskaffes fuldstændig. Endelig redegøres der for markedsudsigterne for et scenario uden kvoter og foretages en vurdering heraf.

2. MÆLKS BETYDNING FOR EU'S LANDBRUGSØKONOMI

2.1. Mejerisektorens bidrag til den samlede landbrugsproduktion i EU

I størstedelen af medlemsstaterne og i EU som helhed er mælkeproduktionen den vigtigste landbrugsaktivitet. På EU-plan tegner mejerisektoren alene sig for ca. 14 % af landbrugsproduktionens samlede værdi på producentniveau, dvs. ca. 38 000 mio. EUR [2].

[2] Med indførelsen af den nye metode til opstilling af landbrugsregnskaberne er mælkens bidrag til den samlede endelige landbrugsproduktion blevet revideret i nedadgående retning. For eksempel udgjorde mælkens andel af landbrugsproduktionen i 1995 18,2 % efter den gamle metode over for 14,4 % efter den nye metode. Dette skyldes, at basisprisen lægges til grund for produktionens værdi efter den nye metode.

Der er store udsving i mælkeproduktionens andel af landbrugsproduktionen fra medlemsstat til medlemsstat og region til region. I nogle produktionscentre, såsom Galicia (Spanien), Lombardia (Italien), West Midlands (Det Forenede Kongerige) og Haute-Normandie og Bretagne (Frankrig), tegner mælkeproduktionen sig for mellem 20 % og 30 % af den samlede produktion, mens den spanske region Cantabria, de nordligste regioner af Sverige og Finland og Azorerne endog tegner sig for over 50 % af den samlede landbrugsproduktion. Derimod spiller mælkeproduktionen en meget begrænset rolle, mellem 1 og 2 % af den samlede produktion, i de fleste sydlige regioner af EU.

I 2000 producerede EU ca. 121,7 mio. t komælk. De to største producentlande, Tyskland (23 %) og Frankrig (20 %), sammen med Det Forenede Kongerige, Nederlandene og Italien tegner sig for ca. 75 % af komælksproduktionen i EU.

Krydsningen med kødracer eller produktionen af traditionelle kombinationsracer, navnlig i Spanien, Portugal, Grækenland, Frankrig og i mindre udstrækning Belgien, Det Forenede Kongerige og Irland, viser kødproduktionens relative betydning i nogle medlemsstater. For EU som helhed stammer ca. to tredjedele af oksekødet direkte eller indirekte fra malkekvægsbesætninger. Den tætte forbindelse med oksekødssektoren betyder, at kød fra malkekvæg bidrager med yderligere 10 % til den samlede landbrugsproduktion.

Ifølge Eurostats seneste undersøgelse af landbrugsbedrifternes struktur var der i 1997 i alt 1,7 mio. kvægbedrifter i EU (malkekvægs- og kødkvægsbedrifter under ét) eller 24,3 % af de i alt 7,0 mio. bedrifter. Det gennemsnitlige antal malkekøer pr. kvægbedrift androg 24,9 over for 15,4 andre køer (hovedsagelig ammekøer) pr. bedrift.

Malkekvægsbesætningernes gennemsnitsstørrelse dækker dog over markante forskelle medlemsstaterne imellem. Kun 1 % af de østrigske malkekvægsbedrifter har over 30 malkekøer, mens gennemsnittet er 8 malkekøer pr. bedrift. Grækenland og Portugal har besætninger af lignende størrelse. Besætningsstørrelsen er højest (gennemsnitlig over 100 dyr pr. bedrift) i Østtyskland, den nordlige del af England og Skotland, i Danmark, i Spanien (Cataluña og Aragon) og i dele af Frankrig (Bourgogne og Champagne-Ardenne).

På regionalt plan er der i absolutte tal store populationer af malkekøer pr. region i Tyskland (Bayern, Niedersachsen, Baden-Württemberg, Nordrhein-Westfalen og Schleswig-Holstein) og Frankrig (Bretagne, Pays de la Loire og Basse Normandie). I Nederlandene er belægningsgraden for malkekøer stor i alle regioner bortset fra landets sydøstlige del. I Italien er der et stort antal malkekøer i Lombardia og Emilia-Romagna, mens man for Spaniens vedkommende finder den største malkekvægsbestand i Galicia. Den sydvestlige del af England har en stor population af malkekøer, og det samme er tilfældet for Irland, Skotland og Nordirland.

2.2. De vigtigste træk ved verdensmarkedet for mejeriprodukter

I 2001 nåede verdensproduktionen af komælk op på 585 mio. t [3]. Heraf tegnede EU sig for 21,3 %, Indien 14,7 %, USA 13,1 %, Rusland 5,5 % og Brasilien 3,9 %. På syvende- og elvtepladsen fulgte New Zealand (2,2 %) og Australien (1,9 %).

[3] Kilde: FAO.

Efterspørgslen efter mælk og mejeriprodukter er også koncentreret i Europa. EU er verdens største forbruger med en andel på 21 % efterfulgt af Indien (13 %) og USA (12 %).

På verdensplan er der tendens til øget forbrug, navnlig i Asien, hvor det er vokset med over 20 % i det sidste årti (hovedsagelig på grund af forbrugsstigningen i Indien og Pakistan). I mange udviklingslande er størstedelen af produktionsstigningen en reaktion på det øgede interne forbrug. Med en intern produktion, som knap dækker stigningerne i efterspørgslen, der hovedsagelig skyldes den store befolkningstilvækst, har udviklingslandene imidlertid en konstant stigende efterspørgsel efter importerede mejeriprodukter, hovedsagelig bulkprodukter med lav værditilvækst.

Ifølge FAO-statistikkerne androg verdenshandelen med mælk 40,8 mio. t i 2001. Kun 6,9 % af verdensproduktionen af mælk handles internationalt på grund af sundhedsbestemmelser, der skyldes, at mejeriprodukter er letfordærvelige varer, og at markederne i de fleste lande er nationalt organiseret. Konsummælkens andel af den internationale handel er minimal; den egentlige handel vedrører mejeriprodukter, såsom smør, ost og mælkepulver. Desuden er svingende priser på kort sigt også et karakteristisk træk ved verdenshandelen med mejeriprodukter, fordi der er forholdsvis få handelsnationer repræsenteret på et så snævert marked.

I 1999 var EU stadig den største eksportør af mejeriprodukter med gennemsnitlig 11,8 mio. t mælkeækvivalent i de foregående tre år. Herpå fulgte New Zealand med 7,9 mio. t foran Australien med gennemsnitlig 5 mio. t. USA eksporterer i gennemsnit ca. 2,2 mio. t om året.

Smørmarkedet er domineret af New Zealand, som i gennemsnit eksporterede ca. 0,31 mio. t i perioden 1997-1999. EU's eksport, som i alt beløb sig til 0,18 mio. t, oversteg Australiens (0,12 mio. t). EU's stilling på verdensmarkedet for smør har været vigende i løbet af de sidste ti år (-16 %) til fordel for New Zealand, hvis eksport steg med 35 % i perioden 1992-1994 og 1997-1999 og Australien (+ 75 %).

For øjeblikket har EU en førerstilling på verdensmarkedet for ost med 37 % af den samlede handel. Australien, New Zealand og endog USA fordoblede deres eksport i perioden 1992-1994 og 1997-1999. Mens dette betyder, at EU mængdemæssigt har mistet ca. 5 % af sin andel af ostemarkedet, er enhedsværdien steget med 20 %.

Nyere omend stadig ufuldstændige statistikker begynder at vise, at den stigende eksport fra New Zealand og Australien under ét har bevirket, at EU nu har mistet sin førerstilling for de fleste produkters vedkommende, når man ser bort fra ost.

2.3. EU's vigtigste markedsinstrumenter for mælk og mejeriprodukter

2.3.1. Instrumenternes anvendelsesområde og formål

Som for de fleste fælles markedsordninger har Rådet for mejerisektoren fastsat en "indikativpris", som producenter, der sælger mælk, skal opnå. Den fælles markedsordnings forskellige instrumenter, som består af interventionsforanstaltninger på både udbuds- og efterspørgselssiden, anvendes til at opnå denne indikativpris ved at sikre markedsligevægt. På efterspørgselssiden findes der en række forskellige afsætningsfremmende ordninger, mens der på udbudssiden er fastsat markedsforanstaltninger. Siden 1984 er disse foranstaltninger blevet gennemført sammen med foranstaltninger for kontrol af udbuddet, de såkaldte "kvoter", der blev indført for at stabilisere markedet og priserne ved at afpasse produktionen efter forbruget.

Den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter går tilbage til 1964, markeret ved vedtagelsen af Rådets forordning (EØF) nr. 804/68, som blev afløst af forordning (EF) nr. 1255/1999 [4] som led i reformpakken under Agenda 2000. Den omfatter en lang række mejeriprodukter, som der gælder forskellige markedsinstrumenter for, herunder offentlig intervention og privat oplagring, intern forbrugsstøtte og eksportrestitutioner. Et separat sæt forordninger vedrører konsummælk (Rådets forordning (EF) nr. 2579/97) og mælkekvoteordningen, især Rådets forordning (EØF) nr. 856/84 og Rådets forordning (EØF) nr. 857/84, som er blevet afløst af forordning (EØF) nr. 3950/92, der senere er blevet ændret ved forordning (EF) nr. 1256/1999 som led i Agenda 2000.

[4] EFT L 160 af 26.6.1999, s. 48.

2.3.2. Markedsforanstaltninger

Offentlig og privat oplagring og afsætningsfremmende foranstaltninger

I forordningen om den fælles markedsordning er der forudset en "indikativpris" for komælk, som fastsættet af Rådet (for øjeblikket 309,8 EUR/t med et fedtindhold på 3,7 %), og alle andre markedsinstrumenter tjener i princippet til at sikre, at markedsprisen for mælk ligger tæt på denne indikativpris.

Når markedspriserne for smør i en eller flere medlemsstater ligger under 92 % af interventionsprisen i en repræsentativ periode, skal interventionsorganerne i de(n) pågældende medlemsstat(er) foretage opkøb. Opkøbsprisen, der fastsættes af Kommissionen, skal mindst udgøre 90 % af interventionsprisen.

Det interventionsorgan, der udpeges af hver enkelt medlemsstat, skal opkøbe skummetmælkspulver (SMP) til interventionsprisen i perioden fra 1. marts til 31. august hvert år. Kommissionen kan suspendere opkøbet af skummetmælkspulver, så snart de tilbudte mængder overstiger 109 000 tons.

Der kan ydes støtte til privat oplagring af SMP og ost, navnlig hvis tendenserne i priser og lagre tyder på en alvorlig uligevægt på markedet, som kan undgås eller mindskes ved sæsonbestemt oplagring. Støtten til privat oplagring fastsættes på grundlag af oplagringsomkostningerne. Hvis markedssituationen gør det påkrævet, kan Kommissionen beslutte, at interventionsorganet atter skal afsætte nogle af eller alle de oplagrede produkter.

I skrivende stund var der ca. 85 000 t smør og 27 000 t SMP på interventionslager i EU, idet smørlagrene har stabiliseret sig på omkring 96 000 t i de sidste otte år og der for første gang i to år er opstået SMP-lagre. Lagrenes markedsmæssige betydning er vist i figur 1, hvoraf det fremgår, at forholdet mellem SMP-lagrene og det samlede forbrug er faldet fra ca. 53,0 % i 1983-1986 til under 20 % i de seneste år. Hvad angår smør, er denne andel faldet til omkring 7 % fra hele 83 % i 1983 (figur 2).

Den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter består også af en række foranstaltninger for støtte til fremme af forbruget af mejeriprodukter i EU, den såkaldte afsætningsstøtte. Støtten er for øjeblikket fastsat til ca. 900 EUR/t for smør og 700 EUR/t for SMP, og de årlige udgifter til denne støtte androg henholdsvis 449 mio. EUR og 708 mio. EUR i 2000. Hvad angår denne støttes mængdemæssige betydning, fremgår det af figur 3, at det subsidierede forbrug i SMP-sektoren er faldet i procent af det samlede forbrug fra hele 89,4 % i 1984 til 53,0 % i de seneste år. Det subsidierede forbrug af smør tegner sig for øjeblikket for 27,0 % af det samlede forbrug, mens det i 1988 lå på 33,4 % (figur 4).

2.3.3. Samhandel

I forbindelse med importen til og størstedelen af eksporten fra EU af de vigtigste mejeriprodukter skal der fremlægges en import- eller eksportlicens. Medmindre andet er fastsat i forordning (EF) nr. 1255/1999, er toldsatserne i den fælles toldtarif gældende for mejeriprodukter. I 2000 androg den samlede import af smør og SMP til EU 105 000 t smør og 78 000 t SMP.

For at gøre det muligt at eksportere mejeriprodukter til priser, der svarer til verdensmarkedspriserne for disse produkter, kan der ydes eksportrestitutioner for at udligne forskellen mellem priserne på verdensmarkedet og priserne i EU. Restitutionerne er de samme i hele EU. De kan gradueres alt efter destination, når situationen på verdensmarkedet gør det påkrævet. Figur 5 viser, at SMP-priserne i EU har ligget på niveau med priserne på USA's marked i de seneste år, men har ligget ca. 25 % over prisen i de andre store eksportlande, såsom New Zealand og Australien. Figur 6 viser en tilsvarende situation for udviklingen i smørpriserne, idet forskellen mellem EU-priserne og priserne i New Zealand/Australien dog er væsentligt større (helt op til 50 % i de sidste 10 år), og priserne i USA først for nylig at begyndt at nærme sig EU-priserne, hovedsagelig som følge af udviklingen i vekselkursen.

2.3.4. Mælkekvoteordningen

Med indførelsen af den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter er mælkeleverancerne steget støt som reaktion på prisstøttepolitikken. I slutningen af 1970'erne oversteg mælkeproduktionen det samlede forbrug, mens efterspørgslen efter de vigtigste mejeriprodukter, nemlig smør og SMP, var for nedadgående.

Den oprindelige medansvarsafgift kunne ikke bremse den stigende mælkeproduktion, og der kom snart et punkt, hvor EU's udgifter til oplagring af mejeriprodukter "bragte selve fremtiden for den fælles landbrugspolitik i fare" [5]. Desuden begyndte man at betragte den stigende mængde produkter, der blev afsat på verdensmarkedet med eksportsubsidier, som en årsag til alvorlige forstyrrelser på verdensmarkederne.

[5] Tredje betragtning i Rådets forordning (EØF) nr. 856/84.

For at genoprette ligevægten i komælkssektoren besluttede EU derfor i april 1984 at indføre en afskrækkende "tillægsafgift" eller superafgift [6] på mælkeleverancer ud over en "samlet garantimængde", EU-mælkekvoten, der blev fordelt blandt de enkelte producenter i medlemsstaterne ved hjælp af "referencemængder" eller individuelle kvoter.

[6] Afgiften, der er fastsat til 115 % af indikativprisen for mælk, opkræves for alle mælkemængder ud over de referencemængder, som Rådet fastlægger for hver enkelt medlemsstat for en given tolvmåneders periode. Den fordeles på de producenter, der har bidraget til overskridelsen.

Med vedtagelsen af mælkekvoteordningen havde EU valgt et meget administrativt og restriktivt instrument til opfyldelse af målet, nemlig at støtte producentpriserne og samtidig holde produktion og udgifter under kontrol. Til trods for de forventede administrative vanskeligheder med ordningens anvendelse blev en kvotepolitik på daværende tidspunkt betragtet som "den metode , som både er mest effektiv, og hvis virkning er mindst følelig for producenternes indkomster" [7], fordi den gjorde det muligt at opretholde de eksisterende prisstøttegarantier.

[7] Fjerde betragtning i samme forordning.

Den samlede garantimængde mælk for EF-10 [8] blev i 1984 fastsat til 103,7 mio. t, hvoraf 99,8 mio. t var bestemt til levering til mejerier. Denne samlede mængde var i realiteten ensbetydende med en nedskæring af mælkeproduktionen på 3,5 % i mejeriåret 1984/85 sammenlignet med det foregående år. Det interne forbrug i mælkeækvivalent på daværende tidspunkt anslås til ca. 94,9 mio. t, dvs. 8,8 mio. t under kvoteniveauet.

[8] DEN SAMLEDE MÆNGDE VAR BASERET PÅ PRODUKTIONSNIVEAUET I 1981 PLUS 1 %. KVOTERNE BLEV TILDELT PRODUCENTERNE PÅ GRUNDLAG AF DE MÆLKELEVERANCER, DER VAR REGISTRERET I 1981, 1982 ELLER 1983, ELLER GENNEMSNITTET FOR DE TRE ÅR. TALLET INDBEFATTER IKKE DE 0,39 MIO. T FRA "EU-RESERVEN".

3. UDVIKLINGEN AF EU'S MEJERISEKTOR UNDER MÆLKEKVOTEORDNINGEN

For at kunne vurdere den aktuelle situation, hvad angår kvoteordningen, har Kommissionen foruden at basere sig på GD Landbrugs interne analyser benyttet en række uafhængige undersøgelser. Desuden henledes opmærksomheden på Revisionsrettens seneste beretning om mælkekvoterne [9] og Kommissionens svar på denne beretning.

[9] Særberetning nr. 6/2001 om mælkekvoter, oktober 2001.

3.1. Produktion og markedsligevægt

På grund af de vedvarende store lagre i kvoteordningens første år besluttede Rådet at nedskære den samlede mængde yderligere, således at medlemmerne af EF-10 i mejeriåret 1992/93 inden for denne samlede mængde havde nedsat deres samlede kvote med 10,5 %.

Spaniens og Portugals tiltrædelse i 1986 blev forhandlet på grundlag af en national kvote på 5,4 mio. t til Spanien, mens Portugal fik en overgangsperiode indtil mejeriåret 1990/91, hvori landet var fritaget for at anvende sin kvote på 1,9 mio. t. Et år senere efter Tysklands forening blev integrationen af de nye tyske delstater i EU ledsaget af en yderligere kvote til disse områder på 6,5 mio. t. Alt i alt resulterede denne udvikling i en samlet kvote på ca. 106,9 mio. t i 1992/93 (figur 7).

I en situation med bedre markedsligevægt og faldende interventionslagre i begyndelsen af 1990'erne (se figur 1 og 2) kunne Rådet imødekomme de vedholdende krav fra Italien, Spanien og Grækenland og forhøje deres kvoter med i alt 1,6 mio. t fra mejeriåret 1993/94. Denne indrømmelse var ensbetydende med, at den samlede nedsættelse for medlemmerne af EF-10 i sidste ende kun androg 8,7 % af 1984-tallet. Bortset fra de nationale referencemængder på i alt 8,4 mio. t, som blev fastlagt ved EU's forhandlinger med de tre nye medlemsstater (Østrig, Sverige og Finland) ved udvidelsen i 1995, var dette de sidste tilpasninger af kvoterne, indtil de kvoteforhøjelser, der blev vedtaget som led i Agenda 2000, trådte i kraft i mejeriåret 2000/01.

Figur 8 viser, hvordan produktion, forbrug og overskud på EU-markedet har udviklet sig i mælkeækvivalent med dette kvotescenario. Det ses tydeligt, at der mellem 1973 og 1984 som følge af en stigende EU-produktion i en periode med praktisk talt uændret forbrug gik større og større mængder til eksport. Siden kvoternes indførelse har produktionen i alt væsentligt fulgt kvoterne, og overskuddet i mælkeækvivalent er gradvis faldet siden 1983, hvor det toppede med 22,3 mio. t.

3.2. Budgetudgifter

For budgettets vedkommende viser figur 9, at udgifterne til den fælles landbrugspolitik i mejerisektoren siden kvoternes indførelse er faldet fra ca. 5 224 mio. EUR i 1984 (28,5 % af et samlet beløb til den fælles landbrugspolitik på 18 330 mio. EUR) til 2 800 mio. EUR i de seneste år (6,5 % af et samlet beløb til den fælles landbrugspolitik på 40 447 mio. EUR).

Siden kvoterne blev indført, har superafgiften, der skal sikre, at kvoterne overholdes, desuden tilført EU-budgettet ca. 3 200 mio. EUR, mens medansvarsafgiften i perioden 1977 til 1993 indbragte et beløb på omkring 6 000 mio. EUR, uden at der derved skete nogen mærkbar indskrænkning af produktionen.

For udgifterne i mejerisektoren viser figur 10, at interventionsudgifterne til oplagring, som kulminerede i 1985 med 1 972 mio. EUR, nu er svundet ind til næsten ingen ting, mens eksportrestitutioner og intern forbrugsstøtte er halveret i forhold til maksimumsniveauerne i 1987/88. De årlige udgifter til eksportrestitutioner og intern forbrugsstøtte ligger på henholdsvis ca. 1 500 mio. EUR og 1 300 mio. EUR.

I afsnit VI i mælkekvoteberetningen kritiserede Revisionsretten disse genkommende udgifter til eksportrestitutioner og intern forbrugsstøtte og gjorde gældende, at kvoterne "ikke har bragt mælkeproduktionen i overensstemmelse med det ikke subsidierede interne forbrug og den ikke subsidierede eksport".

Ifølge andre uafhængige undersøgelser har forbrugsstøtten ikke blot medvirket til at undgå, at produkterne sendes til intervention, men har også reelt fremmet udnyttelsen af EU-mejeriprodukter på særlige interne markeder og opretholdelsen af en strategisk position for EU-mejeriprodukter på verdensmarkedet.

3.3. Strukturudvikling under kvoteordningen

Da kvoteordningen blev indført, var overførsel af kvoter mellem producenter ikke tilladt uden en dertil svarende arealoverførsel i en minimumsperiode. Der blev imidlertid indført ordninger for førtidspensionering og andre planer for kvoteopkøb for at tilskynde ældre producenter til at opgive mælkeproduktionen. Desuden kunne medlemsstater, der havde fordelt kvoter til producenter i ugunstigt stillede områder, hvor mælkeproduktion blev betragtet som en vigtig del af landbrugsøkonomien, fastsætte regler for at forhindre produktionsophør i sådanne områder.

Som årene gik, blev der truffet nogle yderligere foranstaltninger for at tage højde for særlige situationer, hvor en nøje sammenhæng mellem kvoter og arealer ikke var ønskelig, for eksempel i forbindelse med omstrukturerings- eller miljøprogrammer. Som vigtigste foranstaltning blev der i 1999 indført en bestemmelse, som tillod medlemsstaterne at bryde forbindelsen mellem areal og kvote, når kvoteindehaveren ikke længere producerer [10].

[10] Rådets forordning (EØF) nr. 3950/92 (EFT L 405 af 31.12.1992, s. 1), ændret ved forordning (EF) nr. 1256/1999.

Disse foranstaltninger kombineret med en gradvis nedsættelse af kvoteniveauet i EF-10 indtil 1992, havde stor indflydelse på sektorens strukturelle udvikling.

Nedgangen i antallet af malkekobedrifter i EU mellem 1975 og 1997 er vist i figur 11. Tager man EF-9 som eksempel for at sammenligne situationen før kvoternes indførelse med situationen under kvoteordningen, ses det, at nedgangen i antallet af malkekobedrifter accelererede under kvoteordningen til omkring -4,6 % om året over for -4,1 % om året i perioden 1975-1985.

Udviklingen i malkekopopulationen i EU er vist i figur 12. Antallet af køer, som var praktisk talt stabilt i perioden 1975-1985, faldt brat i EF-9, da kvoterne blev indført, med gennemsnitlig 2,7 % om året indtil 1993, da producenterne forsøgte at nedsætte deres produktionsomkostninger inden for rammerne af relativt faste kvoter ved at nedsætte antallet af køer og øge ydelsen pr. ko. Siden 1993 er tilbagegangen i antallet af malkekøer aftaget til 1,3 % om året på grund af kvoteforhøjelserne i nogle medlemsstater og en mindre stigning i gennemsnitsydelsen.

Disse to tendenser er kombineret i figur 13, hvoraf det fremgår, at den gennemsnitlige besætningsstørrelse pr. malkekobedrift i EU fortsat er steget under kvoterne, da de producenter, som er blevet ved mælkeproduktionen, har prøvet at imødekomme behovet for en bedre omkostningsstruktur for deres bedrifter. Denne ændring af bedriftsstrukturen har været særligt markant for de mindre bedrifters vedkommende. Figur 14 viser også, at andelen af bedrifter i EF-9 med under 19 køer faldt fra 66,0 % i 1985 til 41,7 % i 1997, mens andelen af bedrifter med over 50 køer steg fra 7,7 % til 18,0 % i samme periode.

På regionalt plan kunne det modsat den generelle nedgang i antallet af malkekobedrifter i den pågældende periode konstateres, at antallet af mælkeproducenter i de ugunstigt stillede områder steg i forhold til de ikke ugunstigt stillede områder fra 39 % i 1983 til 49 % i 1993 og siden har været stabilt. Andelen af den samlede malkekvægsbestand i de ugunstigt stillede områder fulgte samme tendens og steg fra 25 % til 36 % [11] (figur 15, alle data er for EF-9). Siden har andelen af mælkeproducenter og malkekøer i de ugunstigt stillede områder været stabil.

[11] Ifølge de foreliggende skøn for 1997 produceres en tredjedel af al mælk i EU i ugunstigt stillede områder.

I forarbejdningsindustrien er den koncentration og konsolidering, der allerede blev iagttaget inden kvoteordningens indførelse, fortsat under kvoterne. På baggrund af nødvendigheden af at opretholde avancerne i en situation med begrænset udbud af mælk er der gennemført mange vigtige overtagelser og fusioner. Denne udvikling afspejles i figur 16, som viser, hvordan antallet af mejerier er faldet støt under kvoterne, og hvordan de resterende mejeriers kapacitet gennemsnitlig er steget fra 19 711 t i 1985 til 29 710 t i 1997. En indikation af den nuværende koncentrationsgrad er, at 40 mejerier i EU for øjeblikket forarbejder omkring 65 % af den producerede rå mælk.

Til trods for, at sektorens udgifter til det interne forbrug og eksporten stadig er store, er avancen pr. kg mælk i alt væsentligt forblevet stabil eller er faldet en smule [12] under kvoteordningen. I denne situation er det kun den løbende strukturændring og forhøjelsen af kvoterne pr. bedrift, der har medført en positiv udvikling i producentindkomsterne udtrykt i nettoværditilvækst og nettoværditilvækst pr. årsarbejdsenhed som vist for perioden 1989-1999 i figur 17.

[12] Fra bruttoavanceanalysen i den af Kommissionen finansierede uafhængige undersøgelse med titlen "Les coûts de production des principaux produits agricoles de la Communauté européenne", september 1990 og marts 2001 (kontrakt AGRI/A-3/2000/002).

3.4. De økonomiske virkninger af EU's mælkekvoteordning

3.4.1. Begrebet "kvoterente"

Mælkekvoterne begrænser produktionen. Kombineret med subsidieret eksport og importbeskyttelse skal den samlede kvote begrænse udbuddet på det interne marked i forhold til den samlede (ikke subsidierede og subsidierede) interne efterspørgsel. Kvoten gør det herved muligt at holde støtte- og markedspriser i EU over ligevægtsprisen, uden at der akkumuleres offentlige interventionslagre.

Relativt høje og garanterede interventionspriser skaber imidlertid et kraftigt incitament til at producere, således at mange mælkeproducenter producerer mere, når udbuddet ikke begrænses af kvoter. Da mulighederne for at øge eksporten og/eller det interne forbrug gennem subsidier trods alt er begrænsede, bliver de offentlige interventionslagre større og større. Hvis interventionsprisgarantierne desuden indskrænkes eller bortfalder, resulterer øget produktion i prisfald. Disse prisfald stimulerer efterspørgslen, gør produktionen mindre rentabel og forringer således incitamentet til at producere. På et vist punkt opstår der ligevægt mellem den interne efterspørgsel og det interne udbud.

Ifølge visse skøn er det prisniveau, hvor en sådan ligevægt kan forventes i EU, betydeligt lavere end støtteprisniveauet i dag. På dette niveau ville kun de økonomisk mest effektive producenter, dvs. producenterne med de laveste produktionsomkostninger, levere til markedet, og køberne af mælk og mejeriprodukter ville drage fordel af meget lavere priser.

Da kvoteordningen kombineret med prisstøtten hjælper med til at holde priserne oppe på et relativt højt niveau, kan man sige, at kvote- og prisstøttemekanismen giver producenterne en "rente" for hvert kg mælk, de producerer og sælger under kvoteordningen.

Nærmere bestemt defineres "producentens rente fra kvoter", dvs. den såkaldte "kvoterente" økonomisk set som forskellen i EUR/kg mellem den aktuelle markedspris under en kvoteordning og den anslåede "kostpris" eller "skyggepris" for mælk. "Skyggeprisen for mælk" svarer til den ekstra variable omkostning ved at producere et kg mælk mere i et bestemt produktionsområde, der er undergivet kvoter.

"Kvoterenten" kan anslås for sektoren som helhed og giver således en omtrentlig indikation af kvoteordningens effekt og den prisstøtte, den gør det muligt at yde [13].

[13] Begrebet "kvoterente" omtales mere udførligt i bilaget, hvor der også foretages et skøn over dens størrelsesorden.

3.4.2. Kvotehandel og effektivitet

Så længe en producent forventer, at det er rentabelt at producere eller sælge mere mælk, vil han være interesseret i at udvide sin produktion. Jo mere effektiv en producent er, desto lavere er hans produktionsomkostninger, og jo højere markedsprisen er, desto mere vil han profitere af en produktionsudvidelse.

Siden den første kvotetildeling til producenterne i 1984 har medlemsstaterne indført forskellige systemer til omfordeling af uudnyttede eller nye kvoter (fx til nye eller ekspanderende landbrugere). Som led i EU-forskrifterne på dette område har nogle medlemsstater valgt helt at forlade sig på markedskræfterne, mens andre har besluttet at lade kvoterne administrere af staten eller at afholde kvoteauktioner på nationalt eller regionalt plan. Desuden tillader nogle medlemsstater midlertidig overførsel (årlig udlejning) af uudnyttede kvoter.

Under en kvoteordning er den enkelte producents "produktionsrettigheder" begrænsede, men når handel med kvoter er tilladt, er han måske parat til at betale for at erhverve yderligere rettigheder fra andre producenter, hvis han stadig regner med at opnå en tilstrækkelig avance efter fradrag af omkostningerne ved de yderligere rettigheder. Andre mælkeproducenter, der får en meget lavere avance ved deres aktivitet, eller som gerne vil indskrænke eller indstille denne aktivitet af andre grunde, fx for at arbejde uden for landbruget eller gå på pension, kan være interesseret i at sælge eller udleje deres kvote og således få en ekstraindkomst.

I tilfælde, hvor kvoter overføres sammen med jorden, integreres prisen for kvoten i jordprisen. Jord er imidlertid en immobil økonomisk produktionsfaktor, og den omstændighed, at jordmarkeder ofte er ufleksible, bevirker, at de langt fra er egnede til overførsel af mælkekvoter. I de medlemsstater, der tillader handel med kvoter, er begrebet udlejning og køb af kvoter for at producere mere mælk opstået. Kvoter er derfor begyndt at give sig udslag i højere håndgribelige variable omkostninger, når de udlejes, eller højere faste omkostninger, når de købes.

De variable omkostninger ved udlejning af kvoter er blevet afhængige af mælkeprisen, sandsynligheden for, at den nationale kvote vil blive overskredet i en given medlemsstat, og kvoteoverførselsystemets smidighed. Disse omstændigheder er ensbetydende med, at den pris, der betales for udlejede kvoter, kan svinge meget fra år til år.

De faste omkostninger ved køb af kvoter, er blevet et udtryk for producenternes forretningsstrategi på mellemlang og lang sigt, og man er således begyndt at behandle dem som investeringsomkostninger, der kan afskrives på forskellig måde afhængig af, hvor længe den aktuelle kvotepris og kvoteordning forventes at gælde, og skattereglerne i den pågældende medlemsstat.

Alt i alt kan det forventes, at der i det omfang, det bliver lettere at overføre kvoter, fordi de kan udlejes og købes, gradvis vil opstå en situation, hvor de økonomisk mere effektive producenter vil øge produktionen, mens mindre effektive producenter vil indskrænke eller indstille den. Selv om begrebet "kvoterente" gælder for hele sektoren og går videre end de enkelte transaktioner, bevirker disse transaktioner samtidig, at i det mindste en del af "kvoterenten" bliver synlig som en producents omkostninger ved at leje en ekstra kvote eller omvendt den indtægt, som en kvoteindehaver kan opnå ved at udleje en kvote.

Modsat er det, når kvotehandel ikke er tilladt, ikke muligt at fastslå markedsværdien af "kvoterenten", fordi værdien pr. definition ikke kan udtrykkes som en handelspris. I dette tilfælde afspejler værdien af "kvoterenten" mælkesektorens skjulte omkostninger, som maskeres af det administrative overførselssystem eller af, at der er indført restriktive kvoter.

Endelig kan man, når en kvote er blevet købt fra en kvoteindehaver, som ikke længere producerer mælk, eller når en kvote er blevet udlejet af en kvoteindehaver, som ikke er aktivt engageret i mælkeproduktion, drage den slutning, at en del af sektorens "kvoterente" er forsvundet eller er ved at forsvinde ud af mælkeøkonomien. Derfor blev der indført nye regler i 1999, som forhindrer inaktive kvoteindehavere i at udleje kvoter.

Ud fra begrebet kan man konkludere, at "kvoterenten" eller "producentens rente fra kvoter" ikke kun har direkte indflydelse på producenterne og deres forestillinger, men også er et nyttigt mål for, hvor meget højere sektorens omkostninger bliver med det kvotebetingede knappe udbud, end det ville være tilfældet, hvis der ikke var nogen kvoter. Dette gør det nødvendigt at analysere den økonomiske effekt, kvoterne kan have på mælkesektorens trivsel og dens rolle i EU-landbruget.

3.4.3. Kvoternes indvirkning på EU-mælkeproduktionens konkurrenceevne

I det omfang kvoteordningen sammen med andre prisstøttemekanismer medvirker til at holde priserne i EU tæt på den indikativpris, der fastsættes af Rådet, kan det også gøres gældende, at kvoterne medvirker til at gøre EU's mejeriprodukter mindre konkurrencedygtige, både på det indre marked i forhold til mælkesubstitutter og på eksportmarkedet.

I denne sammenhæng må man dog mærke sig, at den høje mælkepris i EU ikke kun skyldes kvoteordningen, men også dels skyldes andre økonomiske faktorer [14], dels omkostningerne ved visse ikke-økonomiske fordele, som kvoteordningen giver samfundet som helhed.

[14] Hvad angår dette spørgsmål, er Kommissionen ved at foretage en omfattende undersøgelse af landbrugsprodukters pristransmission.

For det første er det tidligere blevet konstateret at producenterne selv under frie markedsvilkår i praksis ikke evner at udnytte mange af de foreliggende muligheder, fordi de ikke finder udvej for at udvide deres produktion med lave omkostninger. Et er med andre ord den teoretiske effektivitetsgevinst. Noget andet er at realisere den i praksis.

For eksempel kan det tænkes, at en effektiv produktion i en region er begrænset af en anden fast produktionsfaktor (såsom jord, bedriftens infrastruktur eller udstyr), mens mulighederne for udvidelse med lave omkostninger i en anden region kan blive bremset af driftssystemets inerti, såsom manglende iværksætterkultur eller det forhold, at "markedssignalerne" ikke formidles til potentielt effektive producenter.

Moderne mejeribrug kræver en særdeles god forretningssans, management know-how og specifik, langsigtet investering i bygninger, udstyr og husdyrhold. Økonomisk bæredygtige systemer kræver også et areal af tilstrækkelig størrelse, hvor producenten selv kan dyrke billig kvalitetsfoder samtidig med, at han sørger for en afbalanceret belægningsgrad.

Det siger sig selv, at en begrænsning af en hvilken som helst af disse økonomiske faktorer vil være ensbetydende med, at en del af de problemer, der er forbundet med omkostningseffektiviteten i EU's mælkeproduktion, ikke vil kunne løses på kort eller endog mellemlang sigt.

For det andet bør det i forbindelse med tanken om, at malkekvægsbedrifternes økonomiske levedygtighed på længere sigt afhænger af en tilfredsstillende arealstørrelse, bemærkes, at anvendelsen af den europæiske miljølovgivning i mange medlemsstater og bestemte regioner på deres område er ensbetydende med, at der bliver flere og flere miljørestriktioner (fx gødningsbelastning), som kan begrænse mælkeproduktionen i de regioner, der for øjeblikket er de mest omkostningseffektive mejeriregioner i EU. Der er dog også risiko for en større koncentration af malkekøer i andre medlemsstater eller regioner, efterhånden som landbrugerne erstatter andre produktionssystemer med mælkeproduktion og således øger belastningen af miljøet.

Desuden kan de stadigt strengere planlægningsregler i landdistrikterne i almindelighed også begrænse effektivitetsforøgelsen i mælkeproduktionen ved at påvirke producenternes beslutninger om omfanget af og omkostningerne ved bedriftsforbedringer, flytning af bygninger og infrastruktur. Hertil kommer, at de stigende omkostninger ved at opfylde EU's standarder for mælkehygiejne og krav til fødevaresikkerhed og dyrevelfærd, der for øjeblikket opfyldes i kraft af kapacitetsbegrænsningerne som følge af kvoterne, fremtidig kan blive en hæmsko for de mere omkostningseffektive mælkeproducenter i EU.

Endelig er der i kvotepolitikken blevet lagt vægt på at bevare mælkeproduktionen i de ugunstigt stillede områder, der som ovenfor anført tegnede sig for ca. 33 % af den samlede EU-mælkeproduktion i 1997. I mange ugunstigt stillede områder er ekstensiv mælkeproduktion en meget værdifuld form for arealanvendelse og landskabsforvaltning.

Der gælder særlige bestemmelser for udviklingen af de ugunstigt stillede områder, da de pr. definition er regioner, hvor landbrugsproduktionen er hæmmet. Beskyttelse af mælkekvoterne til de ugunstigt stillede områder er derfor et led i denne politik i erkendelse af forbindelsen mellem produktion, beskæftigelsesdynamik og malkekvægholdets multifunktionelle karakter i de ugunstigt stillede områder.

Desuden forbindes de ugunstigt stillede områder ofte med stor natur- og landskabsværdi. Landbrugets og navnlig malkekvægholdets rolle som leverandør af disse offentlige goder ville blive overset, hvis kriterierne for vurdering af deres bidrag til "ineffektiviteten" af mælkeproduktionen i EU udelukkende var baseret på for snævre økonomiske koncepter.

3.5. Gennemførelse og forvaltning af kvoteordningen

Af ovennævnte vurdering af den økonomiske udvikling af mælkemarkedet under kvoteordningen fremgår det, at kvotepolitikken, der oprindelig havde et klart mål (nemlig kontrol af overskud og opretholdelse af priser kombineret med lavere udgifter), har haft betydelige og komplekse følger for alle aspekter af mejerisektoren.

Når det gælder kvoterne som et middel til at kontrollere udbuddet, har den største udfordring været at gennemføre superafgiftsmekanismen effektivt. Selv om Kommissionen fastholder sin opfattelse, nemlig at manglerne ved nogle medlemsstaters anvendelse af EU's mælkekvoteregler "aldrig har haft et sådant omfang, at de truer ordningens virkemåde" [15], er det dog ubetinget nødvendigt at sikre, at superafgiften anvendes ensartet, for at undgå de fordrejninger, som forsømmelighed på dette område kan give anledning til.

[15] Kommissionens svar på Revisionsrettens særberetning nr. 6/2001 om mælkekvoter, oktober 2001.

Det er dog klart, at mælkekvotepolitikken, der gennemføres på grundlag af strenge finansielle bestemmelser for at modvirke overproduktion, er problematisk at anvende, hvis den pågældende producent ikke umiddelbart kan se den globale fordel ved kvoteordningen for producenterne i hele EU. Desuden viser den retssag, der pågår om superafgiftens anvendelse, med al tydelighed, at det mål, der ligger bag kvotepolitikken, ifølge sin natur er vanskeligt at opfylde.

Hvad angår kvoteoverførsler, var Rådet lige fra kvoteordningens start klar over, at fastsættelsen af et fælles regelsæt for fordeling af mælkeproduktionsrettighederne, hvormed der blev skabt en ny økonomisk værdi, ville kræve indførelse af regler med et vist mål af fleksibilitet for at tilgodese de mange strukturelle og regionale forskelle i medlemsstaterne.

Nogle medlemsstater indførte fra starten et helt igennem administrativt system til fordeling af kvoterne. De fleste medlemsstater valgte at inddrage de økonomiske aktører i kvotefordelingen.

Endvidere fremgår det af udviklingen, som der er redegjort for i punkt 3.4, at det i 1992 og på baggrund af Agenda 2000 [16] var nødvendigt at indføre en større grad af fleksibilitet i gennemførelsesbestemmelserne til kvotepolitikken.

[16] Kommissionens forordning (EF) nr. 1392/2001, som trådte i kraft den 31. marts 2002.

Nødvendigheden af at bevare denne fleksible strategi, men også af at afstikke dens grænser i relation til de "administrative" og "kommercielle" strategier har uundgåeligt resulteret i et komplekst regelsæt på EU-plan og nationalt plan for at opnå en retfærdig fordeling af mælkekvoterne mellem producenterne.

4. UDSIGTERNE FOR EU'S MÆLKESEKTOR IFØLGE AGENDA 2000

4.1. Formålet med Agenda 2000-reformen

Til trods for, at der så afgjort var opnået større ligevægt på det interne marked ved udgangen af 1990'erne, var der under udarbejdelsen af Agenda 2000-forslagene stadig tvivl om udsigterne for markedsligevægten på grund af vanskelighederne ved at vurdere tendenserne i efterspørgslen efter de vigtigste mejeriprodukter [17] og at fremskrive dem.

[17] Den fælles landbrugspolitik 2000, situation og udsigter, mejerisektoren, april 1997.

Under disse omstændigheder mente Kommissionen, at det var nødvendigt at opretholde kvoterne for at bevare en rimelig markedsligevægt. Der blev imidlertid kun foreslået en seksårig forlængelse af kvoteordningen, fordi det var opfattelsen, at det ville være en vildledning af forbrugerne at give dem indtryk af, at "den nuværende [kvote]ordning med dens indbyggede stivhed kan vare evigt" [18].

[18] Punkt 7.1 i begrundelsen til KOM(1998) 158 endelig.

Kommissionen udarbejdede således sine Agenda 2000-forslag med det overordnede mål at modvirke de usikre udsigter for sektoren og samtidig lade mulighederne for den fremtidige udvikling stå åbne. Markedspriserne skulle sænkes ved en nedsættelse af interventionsstøttepriserne på 15 % i fire trin, mens kvoterne skulle forhøjes med 2 % [19]. Fra et økonomisk synspunkt kan det også forventes, at en sådan fremgangsmåde lidt efter lidt befrier markedet for den økonomiske byrde, som kvoterne indebærer, mindsker "kvoterenten" og forbedrer sektorens konkurrenceevne.

[19] Med henblik på producenter i bjergområder og unge landbrugere, som ville begynde at producere mælk eller udvikle mælkeproduktionen.

For at kompensere for de forventede prisfald foreslog Kommissionen også en direkte støtte til producenterne på grundlag af den individuelle referencemængde divideret med det gennemsnitlige mælkeudbytte i EU. Direkte betalinger blev foretrukket, fordi de er et mere effektivt middel til at støtte producentindkomsterne, er forenelige med andre EU-politikker (fx de direkte betalinger i oksekødssektoren) og kan forbindes med andre politiske mål gennem reglerne om samtidig overholdelse af bestemmelserne på andre områder.

På baggrund af konklusionerne fra Det Europæiske Råds møde i Berlin i marts 1999 blev det dog besluttet at udsætte ikrafttrædelsen af de vigtigste elementer i reformen [20], således at:

[20] Rådets forordning (EF) nr. 1255/1999.

- interventionspriserne blev nedsat med 15 % til 2 798,7 EUR/t for smør og 1 746,9 EUR/t for SMP i tre lige store trancher fra mejeriåret 2005/06.

- der blev indført direkte betalinger i tre lige store trancher fra mejeriåret 2005/06 i form af en præmie for mejeriprodukter (5,75 EUR stigende til 17,24 EUR/t af kvoten) og supplerende betalinger (tillægspræmie og arealbetaling).

- kvoterne blev forhøjet på grundlag af en 1999/2000-referencemængde med ca. 2,4 % til 120,3 mio. t i form af særlige nationale forhøjelser for nogle medlemsstaters vedkommende i perioden 2000/01 til 2001/02 og en forhøjelse med en fast sats på 1,5 % for de resterende medlemsstaters vedkommende i perioden 2005/06-2007/08.

4.2. Den forventede markedsudvikling som led i Agenda 2000

4.2.1. Baggrund

For at udarbejde denne rapport med henblik på midtvejsrevisionen af mælkesektoren under Agenda 2000 og vurdere de ledsagende virkninger søgte Kommissionens tjenestegrene teknisk bistand fra eksperter, som har benyttet en økonometrisk model [21]. Modellens interaktive elementer skaber fremskrivninger af markedsudviklingen, herunder udbud af, efterspørgsel efter og pris på alle de vigtigste mejeriprodukter [22], i medlemsstaterne for EU's mælkemarked. Derfor egner modellen sig ikke til fremskrivning af ændringer på mikroøkonomisk og regionalt niveau eller for de ugunstigt stillede områder.

[21] En af Kommissionen finansieret uafhængig undersøgelse med titlen "Study to assess the impact of future options for the reform of the present milk quota system and the common market organisation for milk and milk products" (Undersøgelse til vurdering af de fremtidige løsningers indvirkning på reformen af den nuværende mælkekvoteordning og den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter), som oprindelig blev tilrettelagt i forbindelse med et af Kommissionen finansieret forskningsprogram FAIR-5-PL-3481. Bilag 2 indeholder en kort beskrivelse af modellen.

[22] Denne undersøgelse vedrører primærproduktionen af mælk og mælkens forarbejdning til de vigtigste mejeriprodukter og nogle forarbejdede primærprodukter. Produkterne omfatter smør, skummetmælkspulver og sødmælkspulver, kasein, konsummælk, kondenseret mælk, friske produkter, blød ost, skimmelost, halvfast ost, fast ost, frisk ost og smelteost. Det forventede marked for forarbejdede produkter, såsom aromatiseret yoghurt, chokolade, konsumis, babymad, likører tilsat fløde, næringsmidler og ingredienser med indhold af mælk, bagværk mv., er ladt ude af betragtning. De eventuelle økonomiske virkninger for EU-fødevareindustrien, der forarbejder disse produkter, er derfor ikke blevet vurderet.

Det skal bemærkes, at denne undersøgelse blev gennemført uafhængigt af Kommissionens vurdering af udsigterne på mellemlang sigt for de vigtigste landbrugsmarkeder i EU, herunder mælkemarkedet [23]. Den forventede markedsudvikling, der omtales i det efterfølgende, repræsenterer Kommissionens fortolkning af resultaterne af den uafhængige modelundersøgelse. Eventuelle forskelle mellem Kommissionens prognoser på mellemlang sigt og de her beskrevne prognoser kan skyldes, at nogle af forudsætningerne i de benyttede modeller afviger fra hinanden.

[23] "Udsigterne for landbrugsmarkederne", arbejdsdokument fra GD Landbrug, som offentliggøres en gang om året.

For eksempel er den model, der er benyttet i denne rapport, for at placere EU-markedet i dets sammenhæng på verdensplan baseret på en forsigtig prognose, ifølge hvilken der ikke sker nogen vækst i efterspørgslen efter EU-mejeriprodukter på verdensplan, selv om andre fremskrivninger forudser en mere gunstig global efterspørgsel på verdensmarkedet. [24] Der blev foretrukket et konservativt skøn i denne undersøgelse i betragtning af usikkerheden ved sådanne forudsætninger og deres indvirkning på EU-eksporten af mejeriprodukter [25]. Hvad angår indvirkningen af den eventuelle fremtidige udvikling inden for Verdenshandelsorganisationen (WTO) på modellens fremskrivninger af EU-markedets fremtid, var arbejdshypotesen en simpel gentagelse af resultaterne af Uruguay-runden for de igangværende forhandlinger, der efter planen skal slutte i 2004 [26].

[24] OECD, FAPRI. Ved gennemførelsen af den foreliggende undersøgelse blev betragtningerne begrænset til fire eksportregioner (USA, de nye uafhængige stater, de central- og østeuropæiske lande og resten af verden), og der blev ikke opstillet nogen speciel model for store eksportlande, såsom New Zealand og Australien.

[25] Desuden viser det sig, at dette skøn ved en følsomhedsanalyse, hvori der indgår en variabel for befolkningstilvæksten på verdensplan, kun har ringe samlet indvirkning på de resultater, som modellen har frembragt.

[26] I alle modellens scenarier indgår således forudsætningen om en nedgang i den maksimalt tilladte subsidierede eksport (op til 26,5 %), en stigning i minimumsadgangen (det dobbelte) og en nedgang i importtolden ved kvoteoverskridelser.

Et interessant træk ved den anvendte simulationsmodel er muligheden for at opstille fremskrivninger for forskellige produktionsparametre, såsom antallet af malkekøer og tillægsaktiviteten ammekohold. Herved bliver det muligt at opstille fremskrivninger af ændringerne i oksekødsproduktionen. Desuden skulle modellen frembringe sine simulationer samtidig med, at den respekterede de miljøparametre, der er opstillet i EU's nitratdirektiv, som det for øjeblikket anvendes af medlemsstaterne på regionalt og nationalt plan. Det element, der således er inkluderet i modellen, er særlig vigtigt ved fortolkningen af scenarier, der fører til en stigning i antallet af køer.

I en første fase er resultaterne af simulationsmodellen, der er beskrevet ovenfor, blevet anvendt til at få indsigt i udsigterne for EU's mælkesektor i perioden 2000-2008 ud fra Agenda 2000. De viste data omfatter gennemsnitstallene for ost i alt, friske mejeriprodukter (dvs. yoghurt og andre former for fermenteret mælk), skummetmælkspulver (SMP) og smør. For fuldstændighedens skyld vises der også data for sødmælkspulver, selv om der ikke gives nogen ledsagende kommentarer, for at forbedre læsbarheden. Rå mælk repræsenterer afsat mælk i alt, dvs. mælk, der leveres eller sælges på producentniveau, eksklusive eget forbrug. Rapporten igennem går henvisninger til årene 2000, 2008 og 2015 på henholdsvis "2000/01" [27], "2008/09" og "2014/15". I kapitel 5 anvendes den samme model til at belyse forskellige muligheder for den fremtidige tilrettelæggelse af EU's mælkepolitik i perioden 2008-2015.

[27] Det bemærkes, at der derfor allerede er taget højde for forhøjelsen af EU's mælkekvote på 0,7 % i basisåret 2000/01.

4.2.2. Markedstendenser for mejeriprodukter ud fra Agenda 2000

Tabel 1 giver et resumé af modellens fremskrivninger af udsigterne for EU's mælkemarked indtil 2008 ud fra i Agenda 2000.

Tabel 1. Indvirkningen af Agenda 2000 på EU's mejerimarked 2000-2008

>TABELPOSITION>

For ost forventes der et fortsat stabilt forbrug med en vækst på ca. 1,1 % om året, hvilket er noget mindre end den konstaterede langsigtede efterspørgsel efter ost i EU, som er steget støt med 2,0 % om året i løbet af de seneste år.

Det forventes, at denne vækst i det interne forbrug ikke blot vil blive dækket gennem en forøgelse af den interne produktion (+7,1 % i 2008), men også ved hjælp af betydelige mængder importerede produkter af lavere værdi (+48,7 % i 2008, dvs. op til den grænse, som modellens WTO-forudsætninger tillader) på EU-markedet. Eksporten af EU-ost forventes at falde med 1,4 % om året, fordi de interne ostepriser, der i 2008 fortsat vil være faste med 95,4 % af værdien i 2000, med så positive interne forbrugstendenser er mere attraktive for de erhvervsdrivende i EU end dem, der kan opnås på eksterne markeder.

For friske mejeriprodukter forudser modellen en vækst i forbruget på ca. 2,8 % om året i perioden, som, fordi der er tale om letfordærvelige varer, ledsages af en tilsvarende produktionsforøgelse. På grund af den positive tendens i forbruget opretholdes de forventede priser på 2000-niveauet til trods for nedsættelsen af markedsstøttepriserne.

For skummetmælkspulver (SMP) er modellens fremskrivninger noget mindre positive end for ost. Der forventes en nedgang på 9,0 % i samlede forbrug af SMP i 2008 i forhold til niveauet i 2000. Mens der forventes en lille positiv stigning, når det gælder skummetmælksprodukter til konsum, fordi der anvendes mere SMP i ost og andre friske produkter, forventes anvendelsen af SMP i foder at falde i et hurtigere tempo i overensstemmelse med de mindstedoser SMP, der kan iblandes mælkeerstatninger, priskonkurrencen fra andre fodererstatninger og den faldende produktion af kalve. Selv om afsætningsstøtten til forbruget af SMP i 2008 forventes at være faldet til ca. 30 % af støtten pr. ton i 2000, er der derfor stadig behov for forbrugsstøtte, for at lagrene ikke skal gå til intervention.

De beskrevne forbrugs- og prisfremskrivninger sammen med den øgede efterspørgsel efter rå mælk til ost og friske mejeriprodukter har konsekvenser for den interne produktion, der forventes at falde med 16,2 % i perioden 2000-2008. Med et lavere internt overskud forventes der i 2008 en nedgang i eksporten til 89,7 % af niveauet i 2000. Denne nedgang i eksportmængderne til verdensmarkedet forventes i sig selv at få en positiv indvirkning på verdensmarkedspriserne. På grund af den lavere støttepris for sådanne eksporterede SMP-mængder forventes EU-priserne derfor at falde til et mere konkurrencedygtigt niveau (83,4 % af 2000-niveauet i 2008), således at der forventes lave udgifter til eksportrestitutioner efter 2008 [28].

[28] Efter modelopstillernes opfattelse kan man endog tænke sig, at eksportrestitutionerne for SMP og forbrugsstøtten for smør ikke længere er nødvendige efter 2008.

For smør forudses der trods nedgangen i markedsprisen til ca. 84,5 % af 2000-prisen i 2008 i overensstemmelse med prisnedsættelsen på 15 % i henhold til Agenda 2000 et lille fald i det samlede smørforbrug i perioden 2000-2008 (0,1 % om året), da der forventes en tilbagegang i det industrielle forbrug. Da rå mælk i stigende grad anvendes til produktion af ost og friske mælkeprodukter i stedet for smør og SMP, forventes der i 2008 en nedgang i smørproduktionen til 91 % af niveauet i 2000.

Nedgangen i det interne udbud og lavere priser får stor indflydelse på den interne afsætningsstøtte og eksportrestitutionerne for smør.

I det omfang priserne falder og udbuddet indskrænkes, bliver intern afsætningsstøtte mindre nødvendig, og ifølge modellens fremskrivninger vil størstedelen af smørret i EU, når man også tager hensyn til en vis stigning i den billigere import, kunne forbruges til de gældende interne markedspriser i 2008. Da der i 2008 regnes med en nedgang i eksporten til 36,5 % af niveauet i 2000 og den forventes at finde sted til mere konkurrencedygtige priser end før Agenda 2000, forventes de erhvervsdrivende at blive mindre afhængige af eksportstøtte. Modellen forudser således, at det lavere eksportniveau i 2008 kan realiseres med restitutioner på ca. 60 % af niveauet i 2000.

4.2.3. Virkninger på produktionsniveau

For produktionen af rå mælk er nettoeffekten af den fremskrevne interaktion mellem de ovennævnte forbrugs- og produktionstendenser for mejeriprodukter, at bedrifternes produktion forventes at stige til det nye kvoteniveau. Dette indebærer en samlet stigning på 2,4 %, dvs. en stigning på 1,7 % mellem 2000 og 2008 oven i den stigning på 0,7 %, der fandt sted i mejeriåret 2000/2001. Under disse omstændigheder skulle prisen for rå mælk ab bedrift falde med 12,3 % mellem 2000 og 2008, en mindre nedgang end den, der forudses for interventionsprisen for smør og SMP (15 %).

Med hensyn til antallet af malkekøer forudser modellen en fortsat tilbagegang i EU's malkekvægsbestand (-6 % frem til 2008). Dette skyldes, at der trods stigningen i den samlede kvote forventes en fortsat langsom stigning i mælkeydelsen i perioden på grund af de vedvarende fremskridt inden for husdyravl og -opdræt.

Denne nedgang i antallet af malkekøer forventes at føre til en lille stigning i antallet af ammekøer, således at der regnes med en vis nedgang i den samlede oksekødsproduktion inden for Agenda 2000 frem til 2008.

4.2.4. Indtjeningen i mælkesektoren

Ud fra de forventede markedsresultater, der er beskrevet ovenfor, er det muligt at beregne indvirkningen af Agenda 2000 på mælkesektorens indtjening i perioden 2000-2008. I denne forbindelse defineres mælkesektorens indtjening som sektorens samlede indkomst fra mælk og oksekød minus de samlede variable omkostninger (fx foder, lønnet arbejdskraft og andre input).

Når man vurderer betydningen af ændringer i mælkesektorens indtjening, er det dog vigtigt at huske på, at simulationsmodellen, eftersom den arbejder på makroøkonomisk niveau, ikke skaber fremskrivninger af strukturændringerne i sektoren. Med denne model er det således ikke muligt at opnå skøn om de mulige indvirkninger på producentniveau. Fremskrivningen af indtjeningen bør derfor kun betragtes som en indikator for indkomstændringen i sektoren som helhed og ikke som en indikator for indkomsten pr. bedrift eller arbejdskraftenhed.

Med disse forbehold er de finansielle følger på globalt plan af de lavere mælkepriser og højere kvoter ifølge Agenda 2000, at mælkesektorens indtjening i 2008 kommer til at ligge 5 600 mio. EUR under indtjeningen i 2000. Som følge af den vedtagne kompensation til producenterne for nedsættelserne af interventionsprisen, er det dog blevet beregnet at nedgangen i mælkesektorens samlede indtjening bliver på 2 664 mio. EUR i 2008 sammenlignet med situationen i 2000.

4.3. Vurdering af udsigterne for sektoren ud fra Agenda 2000

Alt i alt forventes udsigterne ud fra Agenda 2000-scenariet at blive ret gunstige:

- markedsligevægten forbedres, og interventionslagrene forventes at stabilisere sig på et lavt niveau

- afhængigheden af eksportrestitutioner og intern afsætningsstøtte bliver mindre, og det samme gælder udgifterne til disse formål

- nedgangen i antallet af køer og dermed i oksekødsproduktionen kan medvirke til at mindske presset på oksekødssektoren

- den forventede omend begrænsede diversificering til øget produktion af ammekøer falder i tråd med forventningerne hos forbrugerne, der går ind for mere ekstensive metoder i oksekødsproduktionen. Sammen med nedgangen in antallet af køer kan dette få gavnlige virkninger for miljøet

- kvoteforhøjelse og prisreduktioner skulle medføre en reduktion i "kvoterenten" og dermed til dels befri sektoren for den byrde, der er forbundet med kvoter. Der er således taget et første skridt til, at kvoteordningen kan afskaffes i sidste ende.

Når man tager hensyn til alle disse elementer, tyder fremskrivningerne på, at Revisionsrettens krav om "en gennemgribende reform af mejerisektoren for at opnå ligevægt mellem den samlede mælkeproduktion og det interne ikke subsidierede forbrug plus den potentielle ikke subsidierede eksport samtidig med, at der sikres en rimelig levestandard for mælkeproducenterne og skabes mulighed for afvikling af kvoteordningen" [29] er i vid udstrækning foregrebet af Agenda 2000-reformen. Med den fulde gennemførelse af de foranstaltninger, der er truffet afgørelse om som led i Agenda 2000-reformen, vil der på tilfredsstillende måde blive taget hensyn til en stor del af de kritiske punkter, som Revisionsretten har bragt op.

[29] Der blev foretaget en simulation af et af de mulige scenarier, der følger af Revisionsrettens beretning, nemlig en kvotenedsættelse for at tilgodese det nuværende ikke subsidierede forbrug, men i betragtning af resultaterne af Agenda 2000-scenariet undersøges den ikke nærmere i denne rapport . I almindelighed medfører kvotenedsættelser betydelige prisstigninger og bringer eksporten til ophør. Mælkesektorens indtjening vokser, og de offentlige udgifter er pr. definition lig med nul, men konsekvensen er, at forbrugerne må betale endnu mere for den mælk, de køber. Da et sådant scenario øger "kvoterenten" endnu mere, end det for øjeblikket er tilfældet, ville det desuden være meget svært at gennemføre og ville gøre enhver mulighed for en fremtidig liberalisering af sektoren urealistisk.

Uheldigvis vil fordelene ved Agenda 2000-reformen først slå igennem i fuldt omfang omkring 2008 og i årene derefter. Dette rejser spørgsmålet om, hvorvidt det ville have været bedre allerede at starte reformens gennemførelse i 2000 som oprindelig foreslået af Kommissionen. Værdifuld tid er gået og vil gå tabt ved at udsætte ikrafttrædelsen af nedsættelserne af Agenda 2000-støttepriserne indtil 2005.

Til trods for de fremskridt, der unægtelig vil blive opnået gennem Agenda 2000-reformen, resterer der stadig nogle spørgsmål. For det første vil mælkesektoren fortsat fungere under en kvoteordning med den økonomiske ineffektivitet og de problemer, der er forbundet med fordeling og forvaltning af kvoter. Endvidere er en begrænsning af mælkeproduktionen, når den interne efterspørgsel er i fremgang, ensbetydende med, at EU's position som eksportør svækkes proportionalt hermed. Endelig vil eksportrestitutioner og afsætningsstøtte stadig være påkrævet, om end på et væsentligt lavere niveau.

Et specifikt spørgsmål, hvad angår nedsættelserne af støttepriserne for smør og SMP, er, om man gjorde ret i at foretage en enhedsnedsættelse på 15 %, eller om en asymmetrisk nedsættelse havde været mere hensigtsmæssig, for eksempel en reduktion på 25 % for smør og en reduktion på 5 % for SMP. Fordelen ved en sådan asymmetrisk interventionsprisnedsættelse ville have været, at den havde banet vej for en bedre tilpasning af EU-priserne til verdensmarkedspriserne og derved mindsket afhængigheden af markedsintervention i EU og i højere grad taget hensyn til den faktiske markedsudvikling. Som det fremgår af figur 5 og 6, er forskellen mellem EU-prisen og verdensmarkedsprisen i realiteten meget større for smør end for SMP.

I overensstemmelse med dette ræsonnement blev der ved analysen af udsigterne for mejerisektoren ud fra Agenda 2000 også opstillet en model for virkningen af indførelsen af en asymmetrisk prisnedsættelse. Ifølge simulationsmodellen ville smørpriserne kun delvis have fulgt nedsættelsen af interventionsprisen på 25 % og ville i 2008 have ligget på 77,3 % af prisen i 2000, hvad der til en vis grad gik imod de oprindelige forventninger. Dette skyldes hovedsagelig en større efterspørgsel efter smør end oprindelig forventet ud fra Agenda 2000. Hvad angår SMP, viste modelresultaterne, at en prisnedsættelse på 5 % ikke var tilstrækkelig til at få signifikant indflydelse på markedsinterventionen, og at flere midler til eksportrestitutioner og intern forbrugsstøtte ville have været påkrævet end med nedsættelsen på 15 % efter Agenda 2000-scenariet.

Denne yderligere analyse tyder på, at en asymmetrisk interventionsprisnedsættelse bliver yderst relevant og effektiv, når SMP-interventionspriserne har nærmet sig verdensmarkedsniveau. Dette punkt skulle nås med Agenda 2000-reformen. Efter en simulation af anvendelsen af den ensartede prisnedsættelse på 15 % i det Agenda 2000-scenario, der er beskrevet ovenfor, blev asymmetriske prisnedsættelser derfor bibeholdt i det alternativ, der undersøges i det efterfølgende, og som består i en gentagelse af Agenda 2000-strategien i perioden 2008-2015 (se afsnit 5.2). Det fremgår klart af det ovenstående, at spørgsmålet om at bringe interventionspriserne på linje med verdensmarkedspriserne fortjener særlig overvejelse og derfor kan kræve nærmere undersøgelse og drøftelse, når tiden er inde.

5. ALTERNATIVER FOR EU'S MÆLKESEKTOR I PERIODEN 2008-2015

Uanset de store fremskridt, der skal gøres for at realisere Agenda 2000-reformen, må det gentages, at der stadig resterer nogle væsentlige spørgsmål, og EU må derfor beslutte, hvilken mælkepolitik der bedst opfylder målsætningen for perioden efter 2008.

Som udgangspunkt og baggrund for debatten præsenteres der i dette afsnit fire "hovedalternativer". Der er foretaget en første vurdering af deres respektive virkninger ved hjælp af simulationer efter samme model og samme forudsætninger som for Agenda 2000-analysen i kapitel 4.

Det forudsættes, at hvert alternativ gennemføres fra og med 2008. Udgangspunktet er resultatet af simulationen af Agenda 2000-scenariet i 2008. Slutresultatet i 2014/15 (Agenda 2000-scenario indtil 2008 plus alternativ fra 2000/09 til 2014/15) sammenlignes derpå med situationen i 2000/01 for fremskrivningerne af forbrug, pris, produktion, eksport og import af mejeriprodukter og mælk. I slutningen af dette kapitel anvendes kriteriet mælkesektorens indtjening for at sammenfatte scenariets virkninger. Der foretages en sammenligning af den indkomst, som hvert enkelt scenario har frembragt ved udgangen af perioden i 2015, med situationen ved afslutningen af Agenda 2000 i 2008 som allerede beskrevet i afsnit 4.2.4.

Det første alternativ, der blev overvejet, var en simpel videreførelse af Agenda 2000-scenariet, det vil sige at bevare Agenda 2000 uændret indtil 2015 (status quo). Det andet alternativ, der blev undersøgt, var en generel nedsættelse af interventionsprisen og forhøjelse af kvoterne på linje med Agenda 2000-strategien. I betragtning af de mulige fordele for eksporten bestod det tredje alternativ, der blev overvejet, i at indføre en dobbelt kvoteordning, hvor der fastsættes en intern kvote for at dække den interne efterspørgsel og en kvote for ikke subsidieret eksport, som er ubegrænset og dermed ikke bindende. Endelig blev der foretaget en vurdering af virkningen af at forhøje producentkvoterne i et sådant omfang, at de ikke længere bliver bindende for hele produktionen (dvs. afskaffelse af kvoterne) med en tilsvarende nedsættelse af interventionsprisen.

5.1. Status quo: en simpel videreførelse af Agenda 2000-scenariet

5.1.1. Baggrund

For bedre at forstå konsekvenserne af Agenda 2000-beslutningerne for udviklingen på EU's mælkemarked på længere sigt, hvad angår markedsligevægt, pristendenser og eksportresultater, blev der opstillet fremskrivninger af sektorens udsigter ved en simpel videreførelse af Agenda 2000-scenariets økonomiske parametre.

5.1.2. Markedstendenser for mejeriprodukter

Generelt set ville en videreførelse af Agenda 2000-scenariet indtil 2015 forlænge de forbrugs- og produktionstendenser, der kan iagttages for perioden 2000-2008, men resultere i et generelt genopsving i priserne, da kvoteniveauet bliver mere og mere restriktivt hen imod periodens afslutning.

I tabel 2 gives der et resumé af de detaljerede, forventede resultater i 2015 af en videreførelse af Agenda 2000-scenariet.

Tabel 2. Virkningerne af en forlængelse af Agenda 2000 for EU's mælkemarked

>TABELPOSITION>

For ost forventes der en fortsat positiv, men noget langsommere udvikling i forbruget i perioden 2008-2015 (kun +0,8 % om året) modsvaret af en tilsvarende stigning i produktionen, eftersom importen fortsat kommer til at ligge på det højeste niveau, som den formodede grænsebeskyttelse muliggør, og eksporten forventes at falde en smule mere end i perioden 2000-2008. Med en sådan markedsligevægt forventes ostepriserne at stige langsomt og i 2015 at ligge på 99,0 % af niveauet i 2000.

For friske mejeriprodukter forventes det, at den stigende tendens i forbruget fortsætter, men i mere udpræget grad (+2,6 % om året), og at priserne forbliver faste og i 2015 kommer til at ligge 2,8 % over niveauet i 2000.

For skummetmælkspulver opvejes den fortsatte negative tendens i foderforbruget ikke af et opsving i forbruget til konsum, og det samlede forbrug kommer i 2015 til at ligge på 82,3 % af niveauet i 2000. Da der anvendes mere rå mælk i produktionen af ost og friske produkter, fortsætter nedgangen i produktionen af SMP, om end i et meget langsommere tempo end før 2008. Den falder yderligere 3,6 %, hvilket i 2015 giver et tal på 76,1 % af niveauet i 2000. I denne situation forventes priserne at forblive faste på ca. 84,3 % af niveauet i 2000, dvs. tæt på interventionspriserne.

Stigningen i forbruget til konsum, som reducerer SMP-mængden, der anvendes i fodersektoren, forventes der i 2015 at være sket en betydelig nedgang i udgifterne til intern støtte til SMP-forbruget i fodersektoren trods den relativt høje pris, da iblandingen af SMP i foder har nået det tekniske minimum, der er nødvendigt i foderblandinger, og der kun er brug for en meget lille støtte for at fremme forbruget. Følgelig forventes eksporten af SMP at stabilisere sig på ca. 87,9 % af niveauet i 2000 ved periodens udgang, hvilket er ensbetydende med, at der i kraft af den højere verdensmarkedspris som følge af EU's mindre markante tilstedeværelse på markedet kun bliver brug for få midler til dækning af udgifterne til eksportrestitutioner for at sikre markedsligevægten.

For smør vil den forventede lille prisstigning (2,7 % i perioden fra 2008 til 2015, hvor prisen kommer til at ligge på 87,2 % af niveauet i 2000) antagelig øge nedgangen i forbruget til 0,3 % om året, således at forbruget, som for størstedelens vedkommende ikke vil være omfattet af subsidier fra 2008, i 2015 udgør 95,9 % af niveauet i 2000.

Til trods for den lille prisstigning regnes der med en yderligere nedgang i smørproduktionen til 84,6 % af niveauet i 2000 og en fortsat faldende tendens i eksporten i betragtning af, at produktionen af ost og friske mejeriprodukter absorberer en stadigt stigende mængde rå mælk. Hvis de økonomiske betingelser ifølge Agenda 2000 ikke ændres, forventes EU's smøreksport praktisk talt at ophøre, da den i 2015 kun kommer til at udgøre 5,4 % af niveauet i 2000.

5.1.3. Virkninger på produktionsniveau

For rå mælk forventes der ingen produktionsstigning, fordi kvoterne er fastsat på 2008-niveau. Den fortsatte vækst i den interne efterspørgsel efter mælk forventes dog at styrke priserne ab bedrift, som ved periodens udgang i 2015 skulle ligge på 93,7 % af niveauet i 2000 til trods for den faldende eksport af mejeriprodukter.

Med faste kvoter forventes der en fortsat tilbagegang i antallet af malkekøer på linje med den underliggende tendens til en naturlig stigning i mælkeydelsen. Selv om det forventes, at antallet af ammekøer vil stige en smule mere end i perioden fra 2000 til 2008 for at dække det behov, der opstår på oksekødsmarkedet, fordi tilgangen af oksekød fra malkekvægsbestanden bliver mindre, vil nettoeffekten fortsat være en noget lavere oksekødsproduktion i forhold til 2000.

5.1.4. Vurdering af alternativet

Det kan konkluderes, at de vigtigste positive aspekter af en videreførelse af Agenda 2000 for sektorens fremtid er følgende:

- der sikres markedsligevægt på lang sigt, idet der ikke opstår nye interventionslagre

- udgifterne til eksportrestitutioner og forbrugsstøtte for både smør og SMP er faldet betydeligt

- da nedgangen i antallet af malkekøer stadig ikke fuldt ud er opvejet af stigningen i antallet af ammekøer, forbedres ligevægten på oksekødsmarkedet fortsat i kraft af en lavere samlet produktion af oksekød.

Når det gælder de negative aspekter af dette alternativ, kan følgende konkluderes:

- eksporten fra 2008 falder fortsat i en sådan grad, at den praktisk talt ophører for ikke konkurrencedygtige produkter, såsom smør, men også, hvad vigtigere er, falder til et betydeligt lavere niveau, når det gælder produkter af høj værdi, såsom ost

- med en konstant kvote fra 2008 vil den aflastning, som Agenda 2000-reformen medfører, forsvinde, og sektoren vil atter blive fastlåst af kvoter.

5.2. Nedsættelse af støtteprisen og forhøjelse af kvoterne: en gentagelse af Agenda 2000-strategien

5.2.1. Baggrund

En gentagelse af en strategi af Agenda 2000-typen ville tjene til at forbedre sektorens konkurrenceevne, både på det interne marked og eksportmarkederne, hvilket ville forbedre markedsligevægten, yderligere reducere udgifterne til foranstaltninger for markedsstøtte og i det mindste delvis genoprette EU's eksportkapacitet.

For at undersøge dette scenario baserede man sig på en 3 % forhøjelse af kvoterne i tre etaper mellem 2008/09 og 2010/11. Interventionspriserne blev nedsat yderligere med gennemsnitlig 10 %, dvs. en asymmetrisk prisnedsættelse på 15 % for smør og 5 % for SMP på linje med kvoteforhøjelserne. Denne yderligere nedsættelse af interventionspriserne betyder, at interventionspriserne i dette scenario blev sat til 70 % af niveauet i 2000 for smør (to nedsættelser på hver 15 %) og 80 % af niveauet i 2000 for SMP (Agenda 2000-nedsættelsen på 15 % plus en yderligere nedsættelse på 5 % ). Som kompensation for prisnedsættelsen ifølge dette scenario blev der forudset en sats på 58 % i form af direkte støtte svarende til støtten i henhold til Agenda 2000.

5.2.2. Markedstendenser for mejeriprodukter

Generelt set forventes det, at endnu et scenario af Agenda 2000-typen vil få samme positive indvirkning på markedsligevægten, idet den tilladte ekstra mælkeproduktion skal tjene til at opretholde produktionen af de produkter, der har en førerposition på markedet, såsom ost og friske mejeriprodukter, og ikke til at sikre produktion og eksport af bulkprodukter. Disse fordele opnås i kraft af en mere konkurrencedygtig pris for rå mælk end ved periodens udgang med status quo.

Tabel 3 giver et resumé af de forventede resultater i 2015 ved en gentagelse af Agenda 2000-strategien i perioden 2008-2015.

Tabel 3. Virkningerne af yderligere nedsættelser af mælkeprisen og forhøjelser af kvoterne på EU's mælkemarked

>TABELPOSITION>

For ost bevares de generelt positive markedstendenser med en forventet fortsat stigning i forbruget på ca. 0,9 % om året, dvs. noget langsommere end i perioden mellem 2000 og 2008 under Agenda 2000. Produktionen forventes at stige for at dække denne voksende efterspørgsel, og priserne bevarer således deres stabilitet med et niveau i 2015 på omkring 95,1 % af niveauet i 2000. Med en større mængde mælk til rådighed på markedet skulle eksportmængden forblive konstant og i 2015 ved periodens udgang ligge på 89,4 % af niveauet i 2000.

For friske mejeriprodukter forventes udsigterne også at blive bedre: forbruget skulle stige med hele 2,6 % om året, og det samme gælder produktionen. Priserne stiger sandsynligvis i et lidt langsommere tempo end efter status quo-scenariet og vil i 2015 ligge på 101,3 % af niveauet i 2000.

For skummetmælkspulver vil den yderligere nedsættelse af interventionsprisen sammen med kvoteforhøjelsen resultere i en nedgang på 5 % i markedsprisen til 79,3 % af niveauet i 2000 og gøre produktet noget mere attraktivt at anvende i foder. Den tidligere negative tendens i forbruget i form af foder forventes således at udvikle sig langsommere i perioden 2008-2015 og forbrugsstøtten at falde tilsvarende. I 2015 forventes det samlede forbrug at ligge på 87,0 % af niveauet i 2000 og produktionen på 81,4 %. Eksporten, som finder sted uden subsidier, forventes at have stabiliseret sig på ca. 93,5 % af niveauet i 2000.

For smør forventes der en tilsvarende markedsudvikling som den, der er forudset for SMP. Større kvoter og lavere interventionspriser forventes at fremkalde en nedgang i markedsprisen på gennemsnitlig 6,5 % til 80,7 % af niveauet i 2000 [30]. Dette fremmer atter det ikke subsidierede industrielle forbrug af smør, således at der forventes stabilitet i det samlede forbrug og den samlede produktion i perioden 2008-2015. Eksporten skulle i 2015 have stabiliseret sig på 17,6 % af niveauet i 2000, ca. 12,2 % over status quo-scenariet, og kun at kræve begrænsede udgifter til restitutioner på grund af forbedringen af verdensmarkedsprisen som følge af, at der eksporteres mindre mængder fra EU.

[30] Selv om EU-smørprisen i 2015 kommer til at ligge ca. 10,7 % over interventionsprisen, forventes markedspriserne at være faldet til 77,5 % i 2010 og derpå at rette sig under de fremherskende markedsvilkår ifølge dette scenario.

5.2.3. Virkninger på produktionsniveau

For rå mælk forventes produktionen på ny at stige til det nye loft, der er lagt med kvoteforhøjelsen på 3 %, hvilket i 2015 bringer produktionen op på et niveau, der ligger 4,7 % over niveauet i 2000. Ændringerne i priserne ab bedrift afspejler dog ikke den fulde nedgang i interventionsprisen på 25 %, som har fundet sted siden 2000. Mælkepriserne vil i 2015 kun være faldet med 15,6 % af niveauet i 2000 på grund af den øgede interne efterspørgsel efter mælk.

De forventede virkninger på antallet af malkekøer og ammekøer tyder på, at antallet af køer i 2015 kun bliver en smule lavere end antallet ifølge Agenda 2000, således at den samlede oksekødsproduktion er praktisk talt uændret.

5.2.4. Vurdering af alternativet

Det kan konkluderes, at de vigtigste positive aspekter af en udvidelse af strategien efter Agenda 2000 for sektorens fremtid er følgende:

- der tages et vigtigt skridt til at oprette markedsligevægt på lang sigt. Forarbejdningssektoren kan producere flere produkter med højere økonomisk værdi med positiv indvirkning på producentpriserne

- der opstår ikke nye interventionslagre, og eksportrestitutioner og forbrugsstøtte er langt mindre påkrævet for både smør og SMP

- den ikke subsidierede eksport stiger betydeligt i forhold til Agenda 2000-scenariet, navnlig når det gælder produkter af højere værdi, såsom ost

- i kraft af yderligere forhøjelser af den samle kvote og lavere priser mindskes byrden ved "kvoterenten", og forbrugerne opnår store fordele på grund af lavere priser

- sektoren bliver i højere grad i stand til at reagere på markedssignalerne i stedet for støttemekanismer, hvilket er endnu et skridt på vejen hen imod kvoteordningens afskaffelse.

I forbindelse med dette scenario er der foretaget en evaluering af den mulige indvirkning af indførelsen af kvotehandel mellem medlemsstaterne for yderligere at reducere den gennemsnitlige "kvoterente" i EU. Uanset de politiske virkninger og administrative komplikationer, som en sådan præcedens ville medføre, viste den økonometriske analyse, at muligheden for kvotehandel havde en relativt lille effekt på mælkemarkedets økonomi, da eventuelle besparelser på grund af den almindelige kvoteknaphed i EU typisk ville være kortvarige. De blev anslået til i alt 1 000 mio. EUR for perioden 2008-2015.

Når det gælder de negative aspekter af dette alternativ, kan følgende konkluderes:

- en udvidelse af Agenda 2000-scenariet medfører en betydelig stigning i EU's budgetudgifter i kraft af en yderligere runde direkte betalinger

- kvotesystemet vil fortsat begrænse produktionens overgang til producenter, der producerer med lave omkostninger, og sektoren som helhed vil fortsat miste potentiel værditilvækst og indkomst.

5.3. Forøgelse af eksportens konkurrenceevne: indførelse af en dobbelt kvoteordning

5.3.1. Baggrund

En anden måde, hvorpå man kan opnå intern markedsligevægt og samtidig bevare eksportens konkurrenceevne, er at nedsætte kvoten for det interne marked (den såkaldte "A-kvote") til niveauet for det ikke subsidierede interne forbrug og at lade en åben, uafhængigt forvaltet kvote gælde for eksporten (den såkaldte "C-kvote").

Under analoge kvoteordninger i andre landbrugssektorer, såsom den fælles markedsordning for sukker, overlades det operationelle ansvar for kvoten til sektoren selv. Da den interne kvote formodes at blive fastlagt på højde med det ikke subsidierede forbrug, fungerer en sådan kvoteordning alene med foranstaltninger for grænsebeskyttelse og for privat oplagring eller intervention for om nødvendigt at udligne udsving i efterspørgslen. Intern afsætningsstøtte og eksportrestitutioner elimineres således efter dette scenario.

Ved rapportens udarbejdelse var et panel til behandling af spørgsmålet om overensstemmelse dog stadig i færd med at undersøge lovligheden af den canadiske dobbelte mælkeordning i relation til WTO-reglerne, og resultaterne forventes først at foreligge ved udgangen af maj 2002. I tilfælde af en appel vil appelinstansens rapport desuden først foreligge i efteråret 2002. Under disse omstændigheder ser Kommissionen sig nødsaget til at fremsætte forbehold over for egnetheden af dette alternativ, indtil WTO's overvejelser af spørgsmålet er afsluttet.

5.3.2. Markedstendenser for mejeriprodukter

Generelt set forventes indførelsen af en dobbelt kvoteordning at medføre en klar stigning i den samlede mælkeproduktion i EU til lavere priser, som muliggør en betydelig stigning i eksporten. I denne forstand viser de forventede resultater inden for de grænser, som en modelmetode og scenarieforudsætningerne sætter, i hvilken grad EU-mælkesektoren ville kunne genopbygge en konkurrencedygtig eksportkapacitet, hvis den frit kunne gøre det.

Tabel 4 giver et resumé af de forventede resultater i 2015 efter indførelsen af en dobbelt kvoteordning i perioden 2008-2015.

Tabel 4. Virkningerne af en dobbelt kvoteordning på EU's mælkemarked

>TABELPOSITION>

For ost forventes nedsættelsen af den interne kvote på 5 % at få indflydelse på den mængde mælk, der er til rådighed til osteproduktion, og forbruget forventes derfor at stige langsommere (0,9 % om året) end i perioden 2000-2008. Det forholdsvis knappe interne udbud forventes således at holde ostepriserne stabile i periodens forløb. Da osteeksporten, som tegner sig for 6,5 % af den samlede osteproduktion, kan nyde godt af ubegrænsede mælkeforsyninger efter dette scenario, forventes den solgt til priser, der er tilstrækkeligt konkurrencedygtige til at muliggøre en vækst på 1,1 % om året, så den i 2015 når op på 116,1 % af niveauet i 2000.

For friske mejeriprodukter forventes forbruget at stige i samme takt som for alle andre scenarier (et forbrug i 2015 på 142,7 % af niveauet i 2000), således at priserne holdes oppe og den interne produktion som reaktion herpå sikrer et tilstrækkeligt udbud af friske produkter.

For skummetmælkspulver forventes det interne forbrug til dels at genfinde det niveau, der blev registreret i 2000, og at udgøre 91,8 % af 2000-tallet i 2015. Det anslås, at 29,7 % af den stigende samlede produktion går til eksport, som ved periodens afslutning overstiger niveauet i 2000 med 6,3 %. Den kombinerede effekt af A- og C-kvoter, der går til forskellige markeder, skulle reducere den gennemsnitlige SMP-pris med 2,2 % om året i perioden til 73,7 % af niveauet i 2000.

For smør forventes nedsættelsen af den interne kvote på 5 % at få skadelig indvirkning på forbruget, som i 2015 kommer til at ligge på 90,6 % af niveauet i 2000, fordi den øgede efterspørgsel efter andre mejeriprodukter begrænser den mælkemængde, der er til rådighed for smørproducenterne. Det forventes dog, at betydelige mænger ikke subsidieret smør (17,4 % af EU's samlede smørproduktion) kan afsættes til priser, der ligger tæt på verdensmarkedspriserne. På baggrund heraf skulle eksporten i 2015 ligge på 143 % af niveauet i 2000. På grundlag af denne interaktion mellem udbud og efterspørgsel forventes der en forbedring af gennemsnitsprisen for smør på det interne marked, som i 2015 skulle svare til 96,0 % af tallet i 2000.

5.3.3. Virkninger på produktionsniveau

For rå mælk forventes dette scenario at få positiv indflydelse på produktionen, for selv om kvote A pr. definition er fastsat til 5 % under kvoteniveauet i 2008, er det tilladt, at eksportkvoten svinger for at dække efterspørgslen, og det giver i 2015 en samlet produktion på 108,8 % af niveauet i 2000. De uafhængigt afsatte kvoter medfører differentierede priser, således at A-mælk i 2015 forventes at komme til at udgøre 85,8 % og C- mælk 49,0 % af niveauet i 2000.

Den øgede mælkeproduktion ifølge dette scenario forventes at medføre stabilitet i antallet af malkekøer i forhold til situationen ifølge Agenda 2000, og derfor skulle oksekødsproduktionen ikke ændre sig eller kun ændre sig ubetydeligt i forhold til niveauet i 2000.

5.3.4. Vurdering af alternativet

Det kan konkluderes, at de vigtigste positive aspekter af en dobbelt kvoteordning for sektorens fremtid er følgende:

- ligevægten på det interne marked sikres ved en politik for interne kvoter, som er endnu mere restriktiv end den nuværende

- EU's eksportkapacitet, som er blevet reduceret ved gennemførelsen af Agenda 2000, genoprettes

- eksportrestitutioner og forbrugsstøtte vil pr. definition bortfalde

- udgifterne til intervention og støtte til privat oplagring nedsættes kraftigt.

Når det gælder de negative aspekter af dette alternativ, kan følgende konkluderes:

- det er stadig meget usikkert, om det er i overensstemmelse med WTO-reglerne

- gennemførelsen af dette alternativ vil kræve en mere omfattende administration og kontrol af mælkekvoter og mælkedistribution, end det for øjeblikket er tilfældet

- en større del af denne kontrol vil blive overladt til de økonomiske aktører. I denne henseende kræver gennemførligheden af en sådan ordning under de vilkår, der er fremherskende i EU, også en omhyggelig undersøgelse.

5.4. Frigivelse af mælkeproduktionen: afskaffelse af kvoterne

5.4.1. Baggrund

I de foregående afsnit er der blevet undersøgt forskellige alternativer for en tilpasning af den eksisterende kvoteordning for at reducere de interne priser og opretholde eksportkapaciteten gennem en forhøjelse af kvoteniveauerne.

Det hovedalternativ, der endnu ikke er blevet undersøgt, er en forhøjelse af kvoterne til et punkt, hvor de ikke længere er bindende (dvs. afskaffelse af kvoteordningen).

Ved opstillingen af modellen for dette scenario forudsattes det, at kvoterne ville ophøre fra året 2008/09. Eftersom ophævelsen af kvoterne kunne forventes at fremkalde en omgående stigning i produktionen, da producenter med lave omkostninger ville søge at øge deres afkast ved enten af øge ydelsen pr. ko eller øge antallet af køer, kan der på makroøkonomisk niveau forventes en nedgang i markedspriserne, i det mindste på kort sigt.

Dette scenario forudsætter derfor, at interventionsprisen for smør og SMP samtidig blev nedsat, måske med hele 25 %, ud over nedskæringerne ifølge Agenda 2000, til et niveau, hvor den kun ville fungere som sikkerhedsnet. Den påkrævede kompensation for det forventede prisfald ville blive forudset i form af frakoblede direkte betalinger ud over dem, der ydes i henhold til Agenda 2000. For at forenkle disse modelsimulationer blev beregningen af kompensationen foretaget på grundlag af en ensartet fordobling af Agenda 2000-beløbene. Scenariet lader således eventuelle direkte betalinger som kompensation for prisfald ude af betragtning.

5.4.2. Markedstendenser for mejeriprodukter

Det vigtigste kendetegn ved dette scenario, hvor produktionen ikke længere er begrænset af kvoter, er, at markedsforholdene skifter til en dynamik, hvor der gradvis opnås en af udbuds- og efterspørgselsforholdene bestemt balance mellem produktion og forbrug ved en ligevægtsmarkedspris. I overensstemmelse med den forventede efterspørgsel efter de vigtigste mejeriprodukter forventes forbruget af dem at stige som reaktion på den generelle nedgang i markedspriserne, der følger af det øgede udbud.

Tabel 5 giver et resumé af de virkninger, som kvoternes afskaffelse har på markedet, når man baserer sig på modellen, der er opstillet på grundlag af den ovennævnte række forudsætninger.

Tabel 5. Virkninger af kvoternes afskaffelse på EU's mejerisektor

>TABELPOSITION>

For ost skulle forbruget i 2015 være steget til 118,9 % af niveauet i 2000 og eksportørerne ifølge modelforudsætningerne have genvundet deres vigtigste markeder med en eksport på 108 % af niveauet i 2000. Denne udvikling i det interne forbrug og eksporten fremhjælpes af de lavere ostepriser i EU, der i 2015 er faldet til 84,1 % af niveauet i 2000. Med denne ligevægtspris forventes produktionen i 2015 at være steget til 117,5 % af niveauet i 2000.

For friske mejeriprodukter forventes forbruget at nå op på 143,0 % af niveauet i 2000. Desuden forventes priserne i 2015 at holde samme niveau som i 2000 på baggrund af disse positive tendenser i forbruget.

For skummetmælkspulver skulle markedet ved periodens slutning nå et ligevægtspunkt, hvor forbruget og produktionen ligger på henholdsvis 99,2 % og 96,1 % af niveauet i 2000. Den deraf følgende markedspris bliver i 2015 på 65,7 % af niveauet i 2000 og gør det muligt for eksporten at stige til 111,9 % af niveauet i 2000.

For smør forventes der en endnu mere positiv markedsudvikling, fordi den underliggende interne efterspørgsel efter smør kan dækkes med billigere produkter, hvilket igen fremmer et højere internt forbrug. Det forventes derfor, at forbruget vil stige med 0,6 % om året og i 2015 nå op på 109,1 % af niveauet i 2000, mens prisen kommer til at ligge på 65,9 % af niveauet i 2000. Da prisniveauet i EU også vil være konkurrencedygtigt på verdensmarkedet, forventes der et opsving i eksporten, selv om den kun kommer til at udgøre 50,6 % af niveauet i 2000. I betragtning af denne udvikling forventes den samlede produktion i 2015 at være steget til 102,0 % af niveauet i 2000.

5.4.3. Virkninger på produktionsniveau

For rå mælk forventes den samlede stigning i forbruget af mejeriprodukter at føre til en produktionsstigning på 12,6 % i forhold til basisåret 2000, et produktionsniveau, der resulterer i en markedspris, som er 38,5 % lavere end i 2000. I forhold til den forventede markedspris i 2008 ved afslutningen af Agenda 2000-reformen repræsenterer denne pris en yderligere nedgang på 26,2 %.

Af tabel 5 fremgår det, at nedgangen i prisen for rå mælk som følge af afskaffelsen af kvoterne i gennemsnit er større end den forventede gennemsnitlige nedgang i prisen for alle de mejeriprodukter, der er taget i betragtning. Denne forskel skyldes mælkeforarbejdningens omkostningsstruktur. For det første tegner rå mælk sig kun for omkring halvdelen af omkostningerne ved mælkeforarbejdning. For det andet er simulationsmodellen opbygget på grundlag af marginalomkostningsfunktioner, som beskriver stigende forarbejdningsomkostninger for hvert ekstra kg mælk, der forarbejdes til mejeriprodukter. Denne analyse giver en første indikation af, i hvor høj grad lavere producentpriser giver sig udslag i faldende forbrugerpriser. På dette punkt må man derfor mærke sig, at dette spørgsmål kræver yderligere overvejelse, inden man kan danne sig et klart indtryk af virkningerne af kvoternes afskaffelse på producentpriserne.

Produktionen forventes at stige efter dette scenario, men den naturlige vækst i mælkeydelsen tegner sig for en stor del af denne stigning frem til 2015, således at antallet af malkekøer stort set skulle svare til niveauet i 2000. Tilsvarende forudses der kun små ændringer i antallet af ammekøer, og der forventes ingen større udvikling i oksekødsproduktionen frem til 2015.

5.4.4. Vurdering af alternativet

Det kan konkluderes, at de vigtigste positive aspekter af en udvidet Agenda 2000-strategi for sektorens fremtid er følgende:

- de potentielt effektive landbrugere befries for den økonomiske byrde ved kvoter og "kvoterenter"

- EU's mejerimarked liberaliseres, således at kunstige markedsstøtteforanstaltninger elimineres og forbrugerpriserne afspejler omkostningerne ved at producere mælk i EU på den mest effektive måde

- der opnås en bæredygtig, helt subsidiefri eksportkapacitet

- markedstransparensen bliver bedre, og forvaltningen af EU's mælkesektor forenkles.

De negative aspekter af dette alternativ er følgende:

- priserne falder kraftigt, og når det gælder sektorens indtjening, opvejes dette prisfald ikke fuldt ud af de øgede afsætningsmuligheder for den billige mælk

- de potentielle strukturelle konsekvenser for de enkelte producenter og mælkeproduktionens regionale fordeling er svære at vurdere og kan blive betydelige.

5.5. Sammenligning af de fire alternativer

5.5.1. Mælkesektorens indtjening

Tabel 6 giver et resumé af fremskrivningerne for mejerimarkedet for de fire undersøgte alternativer i perioden 2000-2015.

Tabel 6. Sammenligning af de fire alternativer for EU's mælkesektor 2008-2015

>TABELPOSITION>

Der kan konstateres en generelt positiv tendens i forbruget af alle de vigtigste mejeriprodukter, når mælkeforsyningspolitikken overgår fra scenariet for videreførelse af Agenda 2000 (status quo) til de mere liberaliserede scenarier med dobbelt kvoteordning og kvoteafskaffelse. De forventede stigninger i forbruget af ost, SMP og smør ved afskaffelse af kvoterne giver et indtryk af de muligheder, der foreligger for salget af mejeriprodukter i EU.

De forventede forbrugsændringer ifølge de forskellige scenarier er naturligvis et resultat af de tilsvarende ændringer i produktionsniveau og markedspriser. Det højeste produktionsniveau efter det mest liberaliserede scenario forventes at være ledsaget af markante prisfald.

Som følge af forskellen mellem det interne forbrug og produktionen viser tallene i tabel 6 for den forventede eksport, hvordan EU's eksportpotentiale opretholdes eller endog forbedres efter scenarier med mindre begrænsning af mælkeproduktionen og mere konkurrencedygtige priser.

For at sammenfatte de enkelte alternativers generelle indvirkninger på mælkeproducenterne er der foretaget en beregning af de forventede stigninger og fald i mælkesektorens indtjening i 2015 for de fire scenarier i forhold til situationen i 2008, når Agenda 2000 udløber (figur 18). Man bør atter huske på, at indtjeningsfremskrivningerne kun skal betragtes som indikatorer for den forventede indtægtsændring i sektoren som helhed.

For det første kan det ved bevarelse af status quo konstateres, at bedre markedsudsigter og faste mælkepriser fører til en forbedring af mælkesektorens indtjening i 2015, som kommer til at ligge 2 046 mio. EUR over niveauet i 2008. I denne sammenhæng forudsættes det, at de direkte betalinger til mælkeproducenterne i 2008 vil blive opretholdt (dvs. at der ikke sker nogen ændringer i perioden 2008-2015, se figur 18).

Når det gælder alternativet, hvor virkningerne af en gentagelse af Agenda 2000-strategien undersøges, viser figur 18, at den lavere mælkepris til trods for den højere produktion har reduceret mælkesektorens indtjening, som falder med 733 mio. EUR i forhold til 2008. På grund af den yderligere forhøjelse af udligningsbeløbene, der forudsættes i forbindelse med dette alternativ (til 1 957 mio. EUR i 2015 på linje med Agenda 2000-strategien) forventes mælkesektorens samlede indtjening i 2015 at ligge 1 224 mio. EUR over niveauet i 2008 ifølge Agenda 2000.

Indførelsen af en dobbelt kvoteordning forventes at medføre en stigning i mælkesektorens samlede indtjening på 862 mio. EUR i 2015 sammenlignet med situationen i 2008 i henhold til Agenda 2000. Forudsættes det, at udligningsbeløbene i henhold til Agenda 2000 videreføres (dvs. at der ikke sker nogen forhøjelse i perioden 2008-2015, se figur 18), svarer denne yderligere indtjening på i alt 862 mio. EUR til den forbedring af sektorens situation, der er sket i 2015 under en dobbelt kvoteordning, i forhold til situationen ved afslutningen af Agenda 2000 i 2008.

Afskaffelsen af kvoterne har den mest drastiske indvirkning på mælkepriserne og dermed på mælkesektorens indtjening. Figur 18 viser, at nedgangen i mælkesektorens indtjening i 2015 i denne situation forventes at være meget større end for de andre alternativers vedkommende, -7 296 mio. EUR i forhold til 2008. Det erindres, at grundlaget for beregningen af kompensationen for de prisnedsættelser, der er forudset i dette scenario, var en simpel fordobling af Agenda 2000-beløbene. Virkningen af denne ekstra kompensation på mælkesektorens samlede indtjening er, at sektoren med en årlig merudgift på 2 937 mio. EUR i direkte betalinger stadig kan registrere et nettotab i indtjening på 4 359 mio. EUR i 2015.

5.5.2. Budgetmæssige aspekter

Tabel 7 nedenfor giver et resumé af budgetudgifterne i 2010 og 2015 for de fire undersøgte alternativer ifølge modelberegningerne. Det fremgår, at den interne forbrugsstøtte og eksportrestitutionerne ud fra markedsudviklingen eller modellens ovenfor beskrevne forudsætninger i alle scenarier vil ligge på nul eller tæt på nul i 2015. En af modellens forudsætninger er, at der ikke vil opstå interventionslagre, så længe der stadig er mulighed for at yde intern støtte eller eksportrestitutioner. De finansielle følger for budgettet for hvert scenario afhænger altså stort set af den forudsatte ordning med direkte betalinger. Dette betyder, at der for scenarierne status quo og dobbelt kvoteordning ikke forudses nogen ændring af niveauet for de direkte betalinger, der er fastsat ved Agenda 2000. Derimod får en gentagelse af Agenda 2000-strategien de direkte betalinger til at stige i kraft af kompensationen for den yderligere nedsættelse af interventionsprisen på 10 %, og scenariet med afskaffelse af kvoterne forudsætter en simpel fordobling af de direkte betalinger i henhold til Agenda 2000.

Tabel 7. Sammenligning af de fire alternativers finansielle følger for budgettet 2010/11 og 2014/15

>TABELPOSITION>

5.5.3. Miljøaspekter

Hvad angår de mulige miljøvirkninger af de enkelte scenarier, kan der kun drages begrænsede konklusioner af de opnåede resultater, da den model, der blev benyttet til opstilling af fremskrivninger for mælkeproduktionen (se afsnit 4.2.1), hovedsagelig var baseret på makroøkonomiske parametre.

Da modellen forudsætter en positiv selvstændig vækst i mælkeydelsen, er den væsentligste faktor, der påvirker de forudsete resultater, at antallet af malkekøer ikke ifølge nogen af de fire scenarier bliver højere i 2015 end i 2000, selv i de tilfælde, hvor der forudses en produktionsstigning (dvs. den dobbelte kvoteordning og afskaffelsen af kvoterne). Det kan derfor konkluderes, at de scenarier, der forudser det laveste produktionsniveau (dvs. status quo eller en gentagelse af Agenda 2000), resulterer i den største indskrænkning af kopopulationerne og den laveste effekt af produktionen af drivhusgasser fra malkekøer. Hvad angår mælkeproduktionens intensitet, forventes der ingen større ændringer med hensyn til foder og arealudnyttelse.

6. AFSLUTTENDE BEMÆRKNINGER

Denne rapport viser, at når man baserer sig på den plausible fremskrivning, ifølge hvilken EU-forbruget fortsat vil stige for de førende produkter på markedet (fx ost og friske mejeriprodukter) og falde for bulkprodukter (fx SMP og smør) inden for en overskuelig fremtid, er udsigterne for EU's mælkesektor i henhold til Agenda 2000 generelt positive indtil 2008, når det gælder markedsligevægten, producentpriserne, producentindkomsterne og opfyldelsen af de mulige fremtidige WTO-forpligtelser.

Ved bevarelse af status quo vil der dog som følge af det mere og mere knappe udbud af mælk på det interne marked med faste kvoter blive tale om en langsommere stigning i det interne forbrug, end det ville være tilfældet med lavere priser og øget udbud, og der vil helt afgjort gå afsætningsmuligheder tabt. Mens den faldende eksport af bulkprodukter med de nuværende kvoter måske ikke er alt for skadelig for EU's mejerimarked, er den store reduktion af EU-eksporten af produkter af høj værdi til verdensmarkeder under udvikling et alvorligt tab for EU's mælkeøkonomi. Spild af en EU-eksportkapacitet, når det gælder mejeriprodukter af høj værdi, er et resulta