GRØNBOG om tilnærmelse, gensidig anerkendelse og fuldbyrdelse af strafferetlige sanktioner i EU

(forelagt af Kommissionen)

Formålet med grønbogen

EU har sat som mål at sikre borgerne et højt tryghedsniveau i et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed (artikel 29 i traktaten om Den Europæiske Union). Kommissionen finder det i lyset heraf relevant at analysere, om de nationale forskelle i forbindelse med strafferetlige sanktioner stiller sig hindrende i vejen for at nå dette mål. Det er desuden nødvendigt at analysere, om disse forskelle skaber problemer med retssamarbejdet mellem medlemsstaterne. Dette forudsætter først og fremmest en indkredsning af hindringerne for gennemførelsen af princippet om gensidig anerkendelse, som i henhold til konklusionerne af Det Europæiske Råds møde i Tammerfors skal udgøre "hjørnestenen" i retssamarbejdet i EU og generelt skal gøre det lettere for en medlemsstat at fuldbyrde strafferetlige afgørelser, der er afsagt i en anden medlemsstat.

Dette dokument indeholder en række forudgående overvejelser, der senere skal gøre det muligt på baggrund af de foreliggende oplysninger, dvs. i lyset af reaktioner på og kommentarer til denne grønbog, at komme med en udtalelse om, hvorvidt det er hensigtsmæssigt og muligt at fremsætte et forslag til retsakt, der eventuelt og til en vis grad medfører dels en indbyrdes tilnærmelse af de bestemmelser, der gælder for strafferetlige sanktioner generelt, dels en indbyrdes anerkendelse af frihedsstraffe og alternative straffe i EU.

Høring af alle berørte parter

Der stilles en række spørgsmål vedrørende de problemer, Kommissionen finder er de væsentligste i forbindelse med skabelsen af et reelt område med retfærdighed.

Kommissionen ønsker at modtage begrundede svar på disse spørgsmål fra alle berørte parter. Disse kan eventuelt komme med bemærkninger til andre nyttige aspekter, uanset om disse er nævnt i dokumentet eller ej. Svarene og eventuelle bemærkninger skal senest den 31 juli 2004 være sendt til:

Europa-Kommissionen

Generaldirektoratet for Retlige og Indre Anliggender

kontor D.3

B-1049 Bruxelles

Fax: +32 2 296 76 34

E-mail: JAI-justicepenale@cec.eu.int

For at gøre det lettere at forvalte de fremsendte dokumenter bedes de berørte parter, der indsender svar og bemærkninger ad forskellig vej (f.eks. e-mail og med posten) om nødvendigt anføre, om der er tale om dokumenter, der tidligere er blevet sendt til Kommissionen. Berørte parter, der ønsker at fremkomme med bemærkninger til denne grønbog, skal redegøre for, hvilke interesser de repræsenterer, og i hvilket omfang.

Denne høring samt indkomne svar og bemærkninger offentliggøres på Kommissionens websted: http://europa.eu.int/comm/justice_home/ news_consulting_public_en.htm, medmindre ophavs manden udtrykkeligt frabeder sig dette.

INDHOLDSFORTEGNELSE

Formålet med grønbogen

Høring af alle berørte parter

1. Indledning

1.1. Formålet med den indbyrdes tilnærmelse

1.2. Formålet med den gensidige anerkendelse

1.3. Grønbogens metode og struktur

2. Status over foranstaltningerne på EU-plan

2.1. Indbyrdes tilnærmelse af sanktioner

2.1.1. Traktaten om Den Europæiske Union

2.1.2. Wien-handlingsplanen

2.1.3. Konklusionerne af Det Europæiske Råds møde i Tammerfors

2.1.4. Instrumenter, der er vedtaget, eller hvorom der forhandles

2.1.5. Frihedsstraf

2.1.6. Økonomiske sanktioner

2.1.7. Rettighedsfrakendelse

2.1.8. Konfiskation

2.1.9. Sanktioner over for juridiske personer

2.1.10. Alternative straffe

2.1.11. Fuldbyrdelse af strafferetlige sanktioner

2.1.12. Konklusioner

2.2. Gensidig anerkendelse og fuldbyrdelse af strafferetlige sanktioner i en anden medlemsstat

2.2.1. Europæisk arrestordre.

2.2.2. Gensidig anerkendelse af bødestraf

2.2.3. Gensidig anerkendelse af afgørelser om konfiskation

2.2.4. Gensidig anerkendelse af afgørelser om rettighedsfrakendelse

2.2.5. Aftaler indgået mellem medlemsstaterne af Det Europæiske Fællesskab

inden for rammerne af det europæiske politiske samarbejde (EPS)

2.2.6. Konklusioner

3. Den nuværende situation: national lovgivning og internationale aftaler

3.1. Meget store forskelle mellem medlemsstaterne

3.1.1. Generelle strafferetlige bestemmelser

3.1.1.1. Principperne for iværksættelse af retsforfølgning - legalitetsprincippet eller opportunitetsprincippet

3.1.1.2. Straffedomstolenes skønsbeføjelser

3.1.1.3. Graden af meddelagtighed. Medvirken

3.1.1.4. Gennemførelsesgrad. Forsøg

3.1.1.5. Skærpende og formildende omstændigheder

3.1.1.6. Et særligt tilfælde - gentagelsestilfælde

3.1.1.7. Sideløbende strafbare handlinger

3.1.2. Frihedsstraf

3.1.3. Bødestraf

3.1.4. Rettighedsfrakendelse

3.1.5. Konfiskation

3.1.6. Sanktioner over for juridiske personer

3.1.7. Alternative straffe

3.1.8. Fuldbyrdelse af strafferetlige sanktioner

3.2. Et ufuldstændigt arsenal af instrumenter med henblik på gensidig anerkendelse

3.2.1. Gensidig anerkendelse af frihedsstraf

3.2.1.1. Den europæiske konvention af 28. maj 1970 om straffedommes

internationale retsvirkninger

3.2.1.2. Konventionen af 13. november 1991 mellem De Europæiske Fællesskabers medlemsstater om gennemførelse af udenlandske afgørelser på

det strafferetlige område

3.2.1.3. Traktaten af 26. september 1968 mellem Belgien, Nederlandene og

Luxembourg om fuldbyrdelse af strafferetlige afgørelser

3.2.1.4. Samarbejdsmodellen i de nordiske lande

3.2.1.5. Den europæiske konvention af 21. marts 1983 om overførelse af domfældte

3.2.1.6. Supplerende protokol til den europæiske konvention af 18. december 1997

om overførelse af domfældte

3.2.1.7. Aftale af 25. maj 1987 om anvendelsen mellem De Europæiske Fællesskabers medlemsstater af Europarådets konvention om overførelse af domfældte

3.2.2. Anerkendelse af betingede domme eller afgørelser vedrørende prøveløsladelse

eller alternative sanktioner

3.2.2.1. Beskrivelse og indkredsning af problemet

3.2.2.2. Eksisterende instrumenter

3.2.3. Gensidig anerkendelse af afgørelser om rettighedsfrakendelse

3.2.4. Konklusion

4. Uløste problemer og behov for handling på EU-plan

4.1. Indbyrdes tilnærmelse af frihedsstraffe og alternative straffe

4.1.1. Almindelige strafferetlige regler

4.1.1.1. Lovlighed/opportunitet

4.1.1.2. Straffedommerens skønsbeføjelse

4.1.1.3. Grad af deltagelse. Meddelagtighed.

4.1.1.4. Skærpende og formildende omstændigheder

4.1.1.5. Recidivitet

4.1.1.6. Flere samtidige lovovertrædelser

4.1.2. Frihedsstraffe

4.1.3. Bøder

4.1.4. Rettighedsfrakendelse

4.1.5. Konfiskation

4.1.6. Juridiske personer

4.1.7. Alternative straffe

4.1.8. Sanktionernes fuldbyrdelse

4.2. Anerkendelse og fuldbyrdelse af frihedsstraffe og alternative sanktioner i

en anden medlemsstat

4.2.1. Anvendelsesområdet for eventuelle EU-regler på området

4.2.1.1. Omfattede personer

4.2.1.2. Materielt anvendelsesområde

4.2.2. Betingelser for anerkendelse

4.2.2.1. Initiativret til iværksættelse af anerkendelsesproceduren

4.2.2.2. Afvisningsgrunde

4.2.2.3. Fuldbyrdelseslandets beføjelse til at tilpasse den af domslandet idømte straf (frihedsstraf eller alternativ straf)

4.2.2.4. Den dømtes medvirken

4.2.2.5. Offerets medvirken

4.2.3. Procedurer og fremgangsmåder for gennemførelsen af anerkendelse af

straffedomme og overførsel af domfældte

4.2.3.1. Frister

4.2.3.2. Refusion af fuldbyrdelseslandets udgifter

4.2.4. Kompetencefordeling mellem domsland og fuldbyrdelsesland

BILAG I Oversigt over og komparativ analyse af medlemsstaternes lovgivning om fuldbyrdelse af domme om frihedsstraffe

1. Betingede straffe

2. Suspension og udsættelse af domfældelse

3. Udgang

4. Opsplitning af straffuldbyrdelsen ("weekendarrest").

5. Elektronisk overvågning

6. Husarrest

BILAG II Oversigt over og komparativ analyse af medlemsstaternes lovgivning om alternative sanktioner

1. Samfundstjeneste

2. Mægling

3. Tiltalefrafald

BILAG III Oversigt over og komparativ analyse af medlemsstaternes lovgivning om fuldbyrdelse af straffe

1. Suspension af straffen

2. Udgang

3. Førtidig løsladelse

4. Eftergivelse af straf

5. Benådning og amnesti

BILAG IV Oversigt over alle spørgsmålene

1. Indledning

I artikel 31, litra e), i traktaten om Den Europæiske Union (TEU) fastsættes følgende: "gradvis vedtagelse af foranstaltninger til fastsættelse af mindsteregler for, hvad der udgør kriminelle handlinger, og for straffen herfor" på bestemte områder. Denne strategi blev bekræftet i Rådets og Kommissionens handlingsplan for, hvorledes Amsterdam-traktatens bestemmelser om indførelse af et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed bedst kan gennemføres [1] (Wien-handlingsplanen) samt konklusionerne af Det Europæiske Råds møde i Tammerfors [2] (afsnit 48).

[1] EFT C 19 af 23.1.1999, s. 1. Se også punkt 2.1.2.

[2] Findes på http://ue.eu.int/da/Info/eurocouncil/ index_da_.htm

En indbyrdes tilnærmelse af de strafferetlige sanktioner bidrager endvidere til dels at sikre, at gældende regler i medlemsstaterne er indbyrdes forenelige som fastsat i artikel 31, stk. 1, litra c), i det omfang det er nødvendigt for at forbedre det strafferetlige samarbejde, dels at fremme og fremskynde samarbejdet mellem kompetente ministerier og retlige eller tilsvarende myndigheder i medlemsstaterne vedrørende fuldbyrdelsen af retsafgørelser som fastsat i artikel 31, stk. 1, litra a).

For at gennemføre dette mandat har Rådet allerede vedtaget en række retsforskrifter (rammeafgørelser) vedrørende svig med andre betalingsmidler end kontanter, forfalskning af euroen, hvidvaskning af penge, terrorisme, miljøkriminalitet, menneskehandel, korruption i den private sektor og bekæmpelse af hjælp til ulovlig indrejse og ulovligt ophold. Andre retsforskrifter er ved at blive drøftet i Rådet og Europa-Parlamentet, f.eks. forslagene til Rådets rammeafgørelser om ulovlige udledninger fra skibe og om racisme og fremmedhad [3]. Rammeafgørelserne har til formål at sikre en gensidig tilnærmelse af medlemsstaterne love og administrative bestemmelser. Rammeafgørelserne er bindende for medlemsstaterne med hensyn til det tilsigtede mål, men overlader det til de nationale myndigheder at bestemme form og midler for gennemførelsen [4].

[3] Se punkt 2.1.5.

[4] Artikel 34, stk. 2, litra b), i traktaten om Den Europæiske Union.

For så vidt angår sanktionerne er de straffe, der finder anvendelse, blevet fastsat. For at harmonisere har man valgt mindst at fastsætte sanktioner, der er effektive, står i et rimeligt forhold til overtrædelsen og har en afskrækkende virkning, og i stadig højere grad at fastsætte, hvor lav den strengeste straf kan være [5]. Denne fremgangsmåde, der kun vedrører frihedsstraf, fører efter Kommissionens mening til en minimumstilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser, der kan vise sig at være utilstrækkelig for at nå førnævnte mål. Kommissionen imødekommer behovet for at indkredse de områder, hvor en indsats på EU-plan er begrundet.

[5] I Rådets fælles aktion af 21.12.1998 om at gøre det strafbart at deltage i en kriminel organisation i Den Europæiske Unions medlemsstater fastsættes der imidlertid ikke en minimumsstraf.

Det skal også erindres, at de foranstaltninger, Fællesskabet iværksætter på grundlag af traktaten om Den Europæiske Union, ikke har indflydelse på dens beføjelser med henblik på at nå målene i artikel 2 i traktaten om oprettelse af De Europæiske Fællesskaber, for at sikre, at medlemsstaterne vedtager bestemmelser om sanktioner, eventuelt strafferetlige sanktioner, på nationalt plan, når dette viser sig at være nødvendigt for at nå et mål på fællesskabsplan. Som eksempel kan nævnes miljøbeskyttelse, herunder forbud mod, at skibe foretager ulovlige udledninger, og den fælles fiskeripolitik.

Ud over fængselsstraf findes der en lang række sanktionsmuligheder i medlemsstaternes straffesystemer. Selv om man fastsætter samme straf for en lovovertrædelse, vil der dog være store forskelle i medlemsstaternes generelle strafferetlige bestemmelser, der medfører en forskel mellem den retsafgørelse, der afsiges, og den sanktion, der fuldbyrdes.

Denne grønbog indeholder en sammenlignende analyse af medlemsstaternes lovgivning. Det har ikke været muligt på nuværende tidspunkt at tage hensyn til situationen i tiltrædelseslandene, da den undersøgelse, der ligger til grund for analysen, ikke omfattede lovgivningen i alle disse lande. Inden for rammerne af høringen om grønbogen har tiltrædelseslandene selvfølgelig alle muligheder for at fremkomme med deres holdning. Kommissionen opfordrer dem desuden til at indsende bidrag for at supplere de faktuelle oplysninger om deres lovgivning på de områder, der er omfattet af grønbogen.

For så vidt angår effektiviteten kan man i den forbindelse spørge sig selv, om fuldbyrdelsen af sanktionen er effektiv, og om dette har en afskrækkende virkning for nu at anvende de velkendte begreber fra sagen om den græsk-jugoslaviske majs [6], og som udgør grundlaget for systemet for indbyrdes tilnærmelse af de sanktioner, der fastsættes inden for rammerne af tredje søjle. Den straf, der afsones, er i sidste instans slutresultatet af en kompleks ligning, der indeholder et meget højt antal variabler, hvorfor det teoretisk set er nødvendigt at påvirke alle faktorer for at garantere samme sanktion inden for alle retssystemer.

[6] Domstolens dom af 21.9.1989, Kommissionen mod Den Hellenske Republik, sag 68/88,

Sml. 1989, s. 2965.

Man må dog erkende, at det ikke er muligt samtidigt og på kort sigt at harmonisere alle relevante faktorer på området, og Kommissionen har selvfølgelig ikke til hensigt at foreslå en ensretning af alle strafferetlige sanktioner inden for EU. Dette er hverken ønskeligt eller juridisk muligt.

Der er temmelig store forskelle mellem medlemsstaternes lovgivning for så vidt angår sanktioner. Det skyldes historiske, kulturelle og retlige forhold, der er tæt knyttet til retssystemerne, som har udviklet sig gennem tiden og som er udtryk for den måde, hvorpå medlemsstaterne har taget fat på en række grundlæggende spørgsmål på det strafferetlige område. Der findes en intern kohærens i retssystemerne, og hvis man ændrer en række regler uden at tage hensyn til helheden, er der risiko for, at det fører til en skævvridning.

I overensstemmelse med subsidiaritetsprincippet er det nødvendigt at koncentrere sig om de områder, hvor der er indkredset et behov på grundlag af opstillede mål og de foreliggende retsgrundlag. Det drejer sig således snarere om at indkredse de forskelle, der virker skadelige for sanktionerne, og de eventuelle begrænsninger, det er nødvendigt at opstille for at skabe et europæisk område med retfærdighed.

I udkastet til forfatning [7] fastsættes det i stk. 1 i artikel I-41, som vedrører gennemførelsen af et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed, at Unionen skaber dette område:

[7] Findes på http://european-convention.eu.int/

- ved at vedtage europæiske love og rammelove, der om nødvendigt tager sigte på indbyrdes tilnærmelse af de nationale lovgivninger på de områder, der er angivet i del III i forfatningen

- ved at fremme den gensidige tillid mellem medlemsstaternes kompetente myndigheder, især på grundlag af gensidig anerkendelse af retslige og udenretslige afgørelser

- gennem operationelt samarbejde mellem medlemsstaternes kompetente myndigheder.

Under 4. afdeling i del III i udkastet til forfatning vedrørende retligt samarbejde i straffesager (artikel III-171) specificeres det, at dette samarbejde bygger på princippet om gensidig anerkendelse af domme og retsafgørelser og omfatter indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser på en række områder. I den forbindelse fastsættes det i artikel III-172, at der ved europæisk rammelov kan "fastsættes minimumsregler for, hvad der skal anses for strafbare handlinger, samt for straffene herfor på områder med kriminalitet af særlig grov karakter, der har en grænseoverskridende dimension som følge af overtrædelsernes karakter eller konsekvenser eller af et særligt behov for at bekæmpe dem på fælles grundlag."

I henhold til artikel III-171, stk. 1, afsnit 2, litra d), i udkastet til forfatning kan der ved lov eller rammelov fastsættes foranstaltninger med henblik på "at fremme samarbejdet mellem judicielle eller tilsvarende myndigheder i medlemsstaterne i forbindelse med strafforfølgning og fuldbyrdelse af afgørelser". Rådet kan desuden efter Europa-Parlamentets godkendelse heraf med enstemmighed vedtage en europæisk afgørelse om andre kriminalitetsområder (artikel III-172, stk. 1, afsnit 3).

Når det viser sig absolut nødvendigt at sikre en indbyrdes tilnærmelse af de strafferetlige bestemmelser for at sikre en effektiv gennemførelse af en EU-politik på et område, der har været omfattet af tidligere harmoniseringsforanstaltninger, kan der ved europæiske rammelove fastsættes minimumsregler for, hvad der skal anses for strafbare handlinger, samt for straffene herfor på det pågældende område (jf. artikel III-172, stk. 2).

I henhold til artikel III-173 i udkastet til forfatning kan der ved europæisk lov eller rammelov fastsættes foranstaltninger for at fremme og støtte medlemsstaternes indsats inden for kriminalitetsforebyggelse, som spiller en væsentlig rolle i forbindelse med gennemførelsesbestemmelserne vedrørende frihedsstraf og alternative strafe

(se bilag I og II). Dette retsgrundlag tillader imidlertid ikke en indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser.

1.1. Formålet med den indbyrdes tilnærmelse

En indbyrdes tilnærmelse af de strafferetlige sanktioner kan have flere formål, der kan kombineres:

- Ved at fastsætte fælles kriterier for, hvad der udgør strafbare handlinger, og fælles straffe for bestemte former for kriminalitet sender EU et symbolsk budskab. En indbyrdes tilnærmelse af sanktioner er med til at give borgerne den samme følelse af retfærdighed overalt i EU, hvilket er en af forudsætningerne for at skabe et område med sikkerhed, frihed og retfærdighed [8]. Dette angiver tydeligt, at bestemte former for adfærd er uacceptable og straffes på samme måde. Et eksempel herpå er bekæmpelse af seksuel udnyttelse af børn. En indbyrdes tilnærmelse af, hvad der udgør strafbar adfærd, og strafferammen herfor sikrer en effektiv og ensartet beskyttelse af borgerne i hele EU mod et fænomen, der strider mod medlemsstaternes fælles principper og værdier.

[8] Se punkt 15 i Wien-handlingsplanen.

- Følgelig medfører et europæisk område med retfærdighed, at samme strafbare adfærd straffes på samme måde, uanset hvor i EU lovovertrædelsen begås. En indbyrdes tilnærmelse af lovgivningerne udgør således et mål i sig selv på de områder, der prioriteres og indkredses som sådan. Det er nødvendigt med en vis indbyrdes tilnærmelse af de materielle strafferetlige bestemmelser, da bl.a. visse former for kriminalitet går på tværs af grænserne, og medlemsstaterne ikke effektivt selv kan bekæmpe dem.

- En række minimumsstandarder på EU-plan er også med til at forhindre, at lovovertrædere (eller i det mindste bestemte kategorier af lovovertrædere som f.eks. dem, der er involveret i organiseret kriminalitet) ikke drager fordel af, at straffen varierer afhængig af den enkelte medlemsstat, og derfor rejser fra den ene til den anden for at undgå strafferetslig forfølgning eller fuldbyrdelse af straffen. I konklusionerne af Det Europæiske Råds møde i Tammerfors (punkt 5) understreges det, at kriminelle ikke må kunne udnytte forskelle i medlemsstaternes retssystemer. Dette gør sig navnlig gældende i forbindelse med økonomisk kriminalitet.

- Drøftelserne i Rådet om udkastet til rammeafgørelse om "ne bis in ibis"-princippet viste også, at det lettere vil kunne acceptere at anvende princippet i artikel 50 i EU's charter om grundlæggende rettigheder, hvis straffene er sammenlignelige og deres fuldbyrdelse effektiv.

- Gennemførelsen af bestemte mekanismer i forbindelse med det strafferetslige samarbejde afhang tidligere af strafferammen, men det er næppe længere tilfældet efter vedtagelsen af instrumenter baseret på princippet om gensidig anerkendelse.

- Som anført i artikel III-172, stk. 2, i udkastet til forfatning findes der også en forbindelse mellem den indbyrdes tilnærmelse af strafferetten og en effektiv gennemførelse af en EU-politik på et område, der tidligere har været omfattet af harmoniseringsforanstaltninger. Som eksempler herpå kan nævnes miljøbeskyttelse, arbejdssikkerhed og økonomiske og finansielle transaktioner, hvor strafferetten kan være med til at sikre respekten for en EU-politik.

- Endelig er en indbyrdes tilnærmelse af de strafferetlige bestemmelser vedrørende sanktioner og fuldbyrdelse heraf med til at fremme accepten af gensidig anerkendelse af domme, fordi det øger den gensidige tillid. Den indbyrdes tilnærmelse er imidlertid ikke en ufravigelig betingelse for den gensidige anerkendelse; der er snarere tale om to mekanismer, der supplerer hinanden, og som gør det muligt at skabe et europæisk område med retfærdighed. Det bliver således lettere at sikre, at medlemsstaternes gældende regler er forenelige, jf. artikel 31, stk. 1, litra c), i TEU, og samtidig forbedre samarbejdet mellem de kompetente myndigheder i medlemsstaterne om fuldbyrdelsen af afgørelser, jf. artikel 31, stk. 1, litra a), i TEU. Sammenlignelige betingelser for fuldbyrdelsen af straffe i medlemsstaterne fremmer resocialiseringen af personer, fordi det gør det muligt for dem at afsone deres straf i en anden medlemsstat end den, hvor de er blevet dømt.

I forbindelse med alle bestræbelser for at fremme en indbyrdes tilnærmelse af de strafferetslige sanktioner skal subsidiaritetsprincippet og proportionalitetsprincippet selvfølgelig respekteres. Protokollen om anvendelse af subsidiaritetsprincippet og proportionalitetsprincippet, der er knyttet som bilag til EF-traktaten via Amsterdam-traktaten, indeholder en række retningslinjer for anvendelsen af disse principper. En handling fra Fællesskabets side er ifølge protokollen berettiget, når det pågældende spørgsmål har tværnationale aspekter, når en handling fra medlemsstaterne alene eller manglende handling fra Fællesskabets side vil være i konflikt med traktatens krav, eller når en handling på fællesskabsplan vil have klare fordele på grund af omfanget eller virkningerne heraf.

I henhold til artikel 2 i TEU finder disse retningslinjer anvendelse i forbindelse med EU's beføjelser. For at nå målet og skabe et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed i EU som fastsat i traktaten er alle bestræbelser på at fremme den indbyrdes tilnærmelse for så vidt angår anvendelse og fuldbyrdelse af straffe berettiget i det omfang, hvor målene for de påtænkte foranstaltninger ikke kan nås på tilfredsstillende vis af medlemsstaterne og derfor, på grund af de påtænkte foranstaltningers omfang eller virkninger, bedre kan opfyldes på EU-plan. For at nå disse mål kan de påtænkte foranstaltninger vedrøre forskellige aspekter af sanktionerne, der mere eller mindre kan sammenfattes i fire punkter:

1) Hvilke sanktioner kan der i medfør af strafferetten idømmes?

2) Hvordan retsforfølges lovovertrædelser?

3) Hvordan idømmes sanktioner?

4) Hvordan fuldbyrdes de idømte sanktioner?

Kommissionen finder det nødvendigt at se på hele problemstillingen og ikke kun på den indbyrdes tilnærmelse af de straffe, der finder anvendelse. Det er f.eks. ikke tilstrækkeligt, at der fastsættes samme bødestraffe i medlemsstaterne, hvis de idømte straffe anvendes mere eller mindre strengt afhængig af det enkelte land. Valget af den straf, der finder anvendelse, indebærer nødvendigvis et valg for så vidt angår gennemførelsesvilkårene.

En sammenhængende politik for så vidt angår strafferetlige sanktioner i EU skal derfor mindst [9] vedrøre følgende fire forhold, uden at der på nuværende tidspunkt ses nærmere på, hvorvidt det er hensigtsmæssigt eller muligt at gøre en indsats på EU-plan i forbindelse med hvert af disse punkter:

[9] Alle nedenstående faktorer påvirker straffedomme:

- Den type sanktion, der er fastsat i loven (frihedsstraf eller bødestraf, rettighedsfrakendelse, konfiskation, "uformelle sanktioner" på området genoprettende retfærdighed, muligheden for at kombinere forskellige typer sanktioner og de forskellige strafferammer).

- Retsforfølgningssystemet (obligatorisk eller fakultativ retsforfølgning på grundlag af opportunitetsprincippet, retningslinjer for samarbejdet mellem politiet, anklagemyndigheden og domstolene, ofrenes rolle i forbindelse med retssagen, politiets skønsmæssige beføjelser og beslutningsbeføjelser).

- Retssagens karakteristika (eventuelt mulighed for at anvende ordninger for genoprettende retfærdighed såsom mægling i straffesager mellem ofret og gerningsmanden, betaling af udgifter til samfundet, deltagelse i uddannelsesprogrammer, almennyttigt arbejde m.m. og valgbarhed).

- Straffastsættelse (praksis og traditioner i forbindelse med domfældelse, de skønsmæssige beføjelser, som de personer, der træffer afgørelse, har, hensyntagen til skærpende eller formildende omstændigheder, anvendelse af begreberne forsøg/medvirken/forberedelse af lovovertrædelser og anvendelse af ubetingede og (helt eller delvis) betingede straffe, herunder prøvetidens længde).

- Fuldbyrdelse af straffe (herunder mulighed for suspension eller udsættelse af straffastsættelsen, strafnedsættelse eller strafbortfald).

- For bøder: mulighed for dagbøder eller afbetaling og fængsling, hvis bøden ikke betales.

- For frihedsstraffe: standardnormer for fængselsceller, behandlingen af de indsatte, mulighed for at aflønne de indsatte for deres arbejde, socialsikringsordning, bestemmelserne for tidlig (betinget eller ubetinget) løsladelse, herunder amnesti og benådning.

1) Strafferammen og viften af disponible sanktioner (f.eks. frihedsstraf, alternativ straf til fængsling og bødestraf).

2) Gældende regler for retsforfølgning (f.eks. legalitetsprincippet/opportunitetsprincippet og prioriteringen i forbindelse med kriminalpolitikken).

3) Generelle strafferetlige regler (f.eks. forsøg, medvirken, anstiftelse og tilskyndelse, skærpende og formildende omstændigheder og gentagelsestilfælde).

4) Regler og praksis for så vidt angår fuldbyrdelse af straffe (f.eks. forskellige former for prøveløsladelse, strafeftergivelse og strafnedsættelse, amnesti, benådning, resocialisering, retsmyndighedernes eller andres inddragelse i fuldbyrdelsen af straffen og foranstaltninger vedrørende individualisering af straffen med henblik på resocialisering).

Kommissionen vil under sine grundige overvejelser af disse spørgsmål også tage hensyn til resultaterne af en nylig offentliggjort undersøgelse vedrørende harmoniseringen af strafferetlige sanktioner i Europa [10], der blev gennemført af "Unité Mixte de Recherche de Droit Comparé" i Paris. I undersøgelsen, hvortil der blev ydet støtte via Grotius-programmet, fokuseres der dels på muligheden for en indbyrdes tilnærmelse af de generelle strafferetlige bestemmelser for anvendelsen af straffe, dels reglerne vedrørende fuldbyrdelsen af straffe. Resultaterne af undersøgelsen kan i en senere fase anvendes til i højere grad at indkredse de spørgsmål, i forbindelse med hvilke der påtænkes en indsats på EU-plan.

[10] "L'harmonisation des sanctions pénales en Europe", M. Delmas-Marty, G. Giudicelli-Delage, E. Lambert-Abdelgawad. Société de législation comparée. Collection de l'UMR de Droit comparé de Paris (Paris I- CNRS, vol.V), Paris, 2003.

1.2. Formålet med den gensidige anerkendelse

I henhold til artikel 31, stk. 1, litra a) i traktaten om Den Europæiske Union tager fælles handling vedrørende retligt samarbejde i kriminalsager bl.a. sigte på "fremme og fremskyndelse af samarbejdet mellem kompetente ministerier og retlige eller tilsvarende myndigheder i medlemsstaterne vedrørende retspleje og fuldbyrdelse af afgørelser". I denne bestemmelse, der blev indført med Amsterdam-traktaten [11], nævnes princippet om gensidig anerkendelse ikke; i henhold til dette princip anerkendes og - om nødvendigt - fuldbyrdes domme og andre afgørelser truffet af retlige myndigheder i en medlemsstat (den domfældende medlemsstat) i en anden medlemsstat (den fuldbyrdende medlemsstat).

[11] Undertegnet den 2.10.1997 og trådt i kraft den 1.5.1999.

Det var på Det Europæiske Råds møde i Cardiff den 15.-16. juni 1998, at dette begreb, der stammer fra fællesmarkedet, for første gang blev anvendt, og at Rådet blev anmodet om at afdække mulighederne for øget gensidig anerkendelse af medlemsstaternes retters afgørelser [12].

[12] Punkt 39 i formandskabets konklusioner.

Idéen om gensidig anerkendelse, der blev nævnt i punkt 45 f) i Rådets og Kommissionens handlingsplan af 3. december 1998 for, hvorledes Amsterdam-traktatens bestemmelser om indførelse af et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed bedst kan gennemføres, blev taget op igen på Det Europæiske Råds møde i Tammerfors i oktober 1999, hvor man fandt at, det burde "være hjørnestenen i det retlige samarbejde inden for EU på både det civilretlige og det strafferetlige område" (punkt 33-37). I henhold til Det Europæiske Råds mødes erklæring i Tammerfors vil "en øget gensidig anerkendelse af retsafgørelser og domme [...] sammen med den nødvendige indbyrdes tilnærmelse af lovgivningen kunne lette samarbejdet mellem myndighederne og fremme den retlige beskyttelse af den enkeltes rettigheder". Den gensidige anerkendelse skal således ikke blot garantere, at dommene fuldbyrdes, men også at de bliver det på en måde, der beskytter den enkeltes rettigheder. F.eks. skal man stræbe efter at få anerkendt og fuldbyrdet en afgørelse i en anden medlemsstat, hvis dette gør det muligt at sikre en bedre resocialisering af lovovertræderen.

Det Europæiske Råd i Tammerfors anmodede Rådet og Kommissionen om at vedtage et program med foranstaltninger, der gennemfører princippet om gensidig anerkendelse [13].

[13] Punkt 37 i formandskabets konklusioner.

Kommissionen foreslog i sin meddelelse af 26. juli 2000 til Rådet og Europa-Parlamentet om gensidig anerkendelse af endelige afgørelser i straffesager [14] en række grundlæggende retningslinjer på området.

[14] KOM(2000) 495 endelig.

Retningslinjerne blev derefter præciseret i et program for foranstaltninger med henblik på gennemførelse af princippet om gensidig anerkendelse af afgørelser i straffesager [15]. I programmet understreges det, at gensidig anerkendelse af retsafgørelser er en retssikkerhedsfaktor i EU, idet den giver garanti for, at en dom afsagt i én medlemsstat ikke anfægtes i en anden medlemsstat. Det anføres endvidere, at gennemførelsen af princippet om gensidig anerkendelse af afgørelser i straffesager forudsætter, at medlemsstaterne har gensidig tillid til hinandens strafferetlige systemer. En sådan tillid hviler navnlig på den fælles sokkel, som udgøres af deres tilslutning til principperne om frihed, demokrati og respekt for menneskerettighederne og de grundlæggende frihedsrettigheder samt retsstatsprincippet. Den gensidige tillid øges desuden gennem en indbyrdes tilnærmelse af de nationale lovgivninger, således som erfaringerne med samarbejdet mellem de nordiske lande viser det (se punkt 3.2.1.4.).

[15] EFT C 12 af 15.1.2001, s. 10.

I udkastet til forfatning bekræftes denne metode og strategi. I artikel III-171 fastsættes det således, at det retlige samarbejde i straffesager i EU "bygger på princippet om gensidig anerkendelse af domme og retsafgørelser og omfatter indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser [...]".

1.3. Grønbogens metode og struktur

I grønbogen gøres der først status over de foranstaltninger, der er blevet truffet i EU for så vidt angår indbyrdes tilnærmelse, gensidig anerkendelse og fuldbyrdelse af strafferetlige sanktioner i en anden medlemsstat (kapitel II) og dernæst over situationen med hensyn til medlemsstaternes lovgivninger vedrørende de generelle strafferetlige principper, sanktioner og fuldbyrdelse heraf samt de internationale aftaler, medlemsstaterne har indgået på området (kapitel III suppleret af bilag I, II og III).

I sidste del (kapitel IV) indkredses de problemer, der fortsat findes, selv om der er vedtaget en række foranstaltninger på EU-plan vedrørende harmonisering og gensidig anerkendelse og medlemsstaternes indgåelse af internationale aftaler. I denne del demonstreres ved hjælp af eksempler de reelle eller potentielle hindringer retligt og i praksis for at skabe et område med retfærdighed. På grundlag af denne analyse tages der i dette kapitel dernæst fat på behovet for en EU-indsats, således som Kommissionen ser situationen på nuværende tidspunkt i lyset af de retlige muligheder for at nå målene. I dette kapitel ses der kun nærmere på gensidig anerkendelse af frihedsstraffe (herunder vilkårene for deres fuldbyrdelse) og alternative straffe. Der drøftes på nuværende tidspunkt en række initiativer i Rådet vedrørende gensidig anerkendelse af bødestraffe og afgørelser om konfiskation. Kommissionen vil i en særskilt meddelelse vende tilbage til afgørelser vedrørende rettighedsfrakendelse. Reaktionerne på grønbogen og navnlig besvarelserne af de spørgsmål, der stilles i dette kapitel (se bilag IV, hvor alle spørgsmålene resumeres) gør det muligt at tilføje nye behov og fjerne eller ændre på allerede indkredsede behov.

2. Status over foranstaltningerne på EU-plan

2.1. Indbyrdes tilnærmelse af sanktioner

2.1.1. Traktaten om Den Europæiske Union

I henhold til traktaten om Den Europæiske Union (TEU), der senest blev ændret ved Nice-traktaten, der trådte i kraft i februar 2003, har EU som mål at give borgerne et højt tryghedsniveau i et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed (artikel 29). Ifølge traktaten nås dette mål bl.a. gennem en indbyrdes tilnærmelse i det omfang, der er behov herfor, af medlemsstaternes strafferetlige bestemmelser. I artikel 31, stk. 1, litra e) fastsættes det, at der skal ske en "gradvis vedtagelse af foranstaltninger til fastsættelse af mindsteregler for, hvad der udgør kriminelle handlinger, og for straffene for organiseret kriminalitet, terrorisme og ulovlig narkotikahandel".

Allerede under Maastricht-traktaten begyndte der at ske en indbyrdes tilnærmelse. Der blev gjort en fælles indsats for at fastsætte fælles definitioner af, hvad der udgør kriminelle handlinger på områder som racisme og fremmedhad [16] eller deltagelse i en kriminel organisation [17], men der blev ikke fastsat bestemmelser om strafferammen i disse instrumenter.

[16] EFT L 185 af 24.7.1996, s. 5.

[17] EFT L 351 af 29.12.1998, s. 1.

2.1.2. Wien-handlingsplanen

I Rådets og Kommissionens handlingsplan for, hvorledes Amsterdam-traktatens bestemmelser om indførelse af et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed bedst kan gennemføres [18], henvises der under punkt 46 til en tilnærmelse af medlemsstaternes strafferetlige bestemmelser for så vidt angår et bestemt antal lovovertrædelser henholdsvis to og fem år efter traktatens ikrafttræden.

[18] EFT C 19 af 23.1.1999, s. 1.

Der nævnes navnlig de former for adfærd inden for organiseret kriminalitet, terrorisme og narkotikahandel, for hvilke det er påtrængende nødvendigt at vedtage foranstaltninger til fastsættelse af mindsteregler for, hvad der udgør kriminelle handlinger, og for straffene i forbindelse hermed, og om nødvendigt at vedtage foranstaltninger i overensstemmelse hermed. I henhold til handlingsplanen kunne oplagte emner for en sådan gennemgang, i det omfang de vedrører organiseret kriminalitet, terrorisme og ulovlig narkotikahandel, være overtrædelser som f.eks. menneskehandel og seksuel udnyttelse af børn, overtrædelser af narkotikalovgivningen, bestikkelse, databedrageri, overtrædelser begået af terrorister, miljøforbrydelser, overtrædelser begået ved hjælp af Internettet og hvidvaskning i forbindelse med disse forskellige former for kriminalitet.

2.1.3. Konklusionerne af Det Europæiske Råds møde i Tammerfors

I afsnit 48 i konklusionerne af Det Europæiske Råds møde i Tammerfors i oktober 1999 vurderes det "for så vidt angår de nationale straffelove, at bestræbelserne på at opnå enighed om fælles definitioner, fælles regler for, hvad der udgør strafbare handlinger, og fælles straffe i første omgang bør koncentreres om et begrænset antal områder af særlig relevans såsom økonomisk kriminalitet (hvidvaskning af penge, bestikkelse, forfalskning af euroen), narkotikahandel og menneskehandel, især udnyttelse af kvinder, seksuel udnyttelse af børn, højteknologikriminalitet og miljøkriminalitet".

Der består således i henhold til såvel selve traktaten som Wien-handlingsplanen pligt til at iværksætte en tilnærmelse af sanktionerne, og i konklusionerne af Det Europæiske Råds møde i Tammerfors udtrykte stats- og regeringslederne desuden politisk vilje hertil.

2.1.4. Instrumenter, der er vedtaget, eller hvorom der forhandles

På alle de områder, der er nævnt i traktaten om Den Europæiske Union, Wien-handlingsplanen og konklusionerne af Det Europæiske Råds møde i Tammerfors, har medlemsstaterne taget initiativer og Kommissionen fremsat forslag, som er blevet vedtaget, eller som der forhandles om. De opstilles nedenfor efter den påtænkte type straf:

2.1.5. Frihedsstraf

For at harmonisere har man valgt mindst at fastsætte sanktioner, der er effektive, står i et rimeligt forhold til overtrædelsen og har en afskrækkende virkning og i stadig højere grad at fastsatte, hvor lav den strengeste straf kan være. Følgende instrumenter er vedtaget:

- Rådets rammeafgørelse af 29. maj 2000 om styrkelse af beskyttelsen mod falskmøntneri, ved hjælp af strafferetlige og andre sanktioner, i forbindelse med indførelsen af euroen [19]; der fastsættes heri en række strafferetlige sanktioner, der er effektive, står i et rimeligt forhold til overtrædelsen og har en afskrækkende virkning, herunder frihedsstraffe, der kan føre til udlevering. Der er for en række former for adfærd omfattet af dette instrument fastsat frihedsstraffe, hvis maksimale varighed skal være på mindst otte år.

[19] EFT L 140 af 14.6.2000, s. 1

- Rådets rammeafgørelse af 28. maj 2001 om bekæmpelse af svig og forfalskning i forbindelse med andre betalingsmidler end kontanter [20]; der fastsættes heri en række strafferetlige sanktioner, der er effektive, står i et rimeligt forhold til overtrædelsen og har en afskrækkende virkning, herunder, i hvert tilfælde i alvorlige sager, frihedsstraffe, der kan føre til udlevering

[20] EFT L 149 af 2.6.2001, s. 1.

- Rådets rammeafgørelse af 26. juni 2001 om hvidvaskning af penge, identifikation, opsporing, indefrysning eller beslaglæggelse og konfiskation af redskaber og udbytte fra strafbart forhold [21]; det fastsættes heri, at hvidvaskning af penge er en lovovertrædelse, der kan medføre en frihedsstraf, hvis maksimale varighed skal være på mindst fire år.

[21] EFT L 182 af 5.7.2001, s. 1.

- Rådets rammeafgørelse af 13. juni 2002 om bekæmpelse af terrorisme [22]; der fastsættes heri en række strafferetlige sanktioner, der er effektive, står i et rimeligt forhold til overtrædelsen og har en afskrækkende virkning, og som kan føre til udlevering. Sådanne overtrædelser kan, for så vidt de har forbindelse til terrorhandlinger, straffes med strengere frihedsstraffe end dem, der i national ret er fastsat for sådanne lovovertrædelser i tilfælde, hvor der ikke er tale om dette særlige forsæt. For så vidt angår overtrædelser i tilknytning til en terrorgruppe kan de straffes med frihedsstraffe med en maksimumsstraf på mindst 8 år for deltagelse i sådanne grupper og på mindst 15 år for ledelse af en terrorgruppe.

[22] EFT L 164 af 22.6.2002, s. 3.

- Rådets rammeafgørelse af 19. juli 2002 om bekæmpelse af menneskehandel [23]; det fastsættes heri, at medlemsstaterne skal træffe de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at de omhandlede lovovertrædelser kan straffes med strafferetlige sanktioner, der er effektive, står i et rimeligt forhold til lovovertrædelsen, har en afskrækkende virkning og kan medføre udlevering.

[23] EFT L 203 af 1.8.2002, s. 1.

- Rådets direktiv 2002/90/EF af 28. november 2002 og Rådets rammeafgørelse af 28. november 2002 om styrkelse af de strafferetlige rammer med henblik på bekæmpelse af hjælp til ulovlig indrejse og transit samt ulovligt ophold [24]; det fastsættes heri, at medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at de omhandlede lovovertrædelser kan straffes med strafferetlige sanktioner, der er effektive, står i et rimeligt forhold til lovovertrædelsen, har en afskrækkende virkning og kan medføre udlevering.

[24] EFT L 328 af 5.12.2002, s. 1 og 17.

- Rådets rammeafgørelse af 27. januar 2003 om strafferetlig beskyttelse af miljøet [25]; der fastsættes heri strafferetlige sanktioner, der er effektive, står i et rimeligt forhold til overtrædelsen og har en afskrækkende virkning, herunder, i det mindste i de groveste tilfælde, straf i form af frihedsberøvelse, som kan medføre udlevering. Det fastsættes desuden, at en fysisk person kan frakendes retten til at udøve virksomhed, som kræver offentlig autorisation.

[25] EFT L 29 af 5.2.2003, s. 55. Kommissionen har anlagt sag mod Belgien ved Domstolen. Formålet hermed er at få anerkendt, at rammeafgørelsen går ud over Fællesskabets beføjelser ved at pålægge medlemsstaterne at iværksætte sanktioner, om nødvendigt strafferetlige sanktioner, når det viser sig at være nødvendigt for at nå et fællesskabsmål.

- Rådets rammeafgørelse af 22. juli 2003 om bekæmpelse af bestikkelse i den private sektor [26]; der fastsættes heri strafferetlige sanktioner, der er effektive, står i et rimeligt forhold til lovovertrædelsen, har afskrækkende virkning; for visse typer adfærd skal maksimumsstraffen være på mindst et og højst tre års fængsel.

[26] EFT L 192 af 31.7.2003, s. 54.

- Rådets rammeafgørelse af 22. december 2003 om bekæmpelse af seksuel udnyttelse af børn og børnepornografi [27]; det fastsættes heri, at der kan idømmes maksimumsstraffe på mindst et til tre års fængsel.

[27] EFT L 13 af 20.1.2004, s. 44.

Til gengæld fastsættes der i Rådets fælles aktion af 21. december 1998 [28] om at gøre det strafbart at deltage i en kriminel organisation i Den Europæiske Unions medlemsstater ikke en minimumsstraf.

[28] EFT L 351 af 29.12.1998, s. 1.

En række andre instrumenter er ved at blive drøftet:

- Forslag til Rådets rammeafgørelse om fastsættelse af mindsteregler for, hvad der udgør kriminelle handlinger, og for straffene for ulovlig narkotikahandel [29]. Der blev opnået politisk enighed herom på Rådets møde (retlige og indre anliggender) den 27.-28. november 2003.

[29] Forslag til Rådets rammeafgørelse om fastsættelse af mindsteregler for, hvad der udgør kriminelle handlinger, og for straffene for ulovlig narkotikahandel fremlagt af Kommissionen den 23.5.2001, KOM(2001) 259, EFT C 270 E af 25.9.2001, s. 144.

- Forslag til Rådets rammeafgørelse om bekæmpelse af racisme og fremmedhad [30]; der fastsættes heri strafferetlige sanktioner, der er effektive, står i et rimeligt forhold til lovovertrædelsen og har en afskrækkende virkning. For visse typer adfærd skal maksimumsstraffen være på mindst et og højst tre års fængsel.

[30] Forslag til Rådets rammeafgørelse om bekæmpelse af racisme og fremmedhad fremlagt af Kommissionen den 29.11.2001, KOM(2001) 664 endelig, EFT C 75 E af 26.3.2002, s. 269.

- Forslag til Rådets rammeafgørelse om angreb på informationssystemer [31], der fastsættes heri strafferetlige sanktioner, der er effektive, står i et rimeligt forhold til lovovertrædelsen og har en afskrækkende virkning. For visse typer adfærd skal maksimumsstraffen være på mindst et og højst tre års fængsel. Der blev opnået politisk enighed herom på Rådets møde (retlige og indre anliggender) den 27.-28. februar 2003.

[31] Forslag til Rådets rammeafgørelse om angreb på informationssystemer fremsat af Kommissionen den 19.4.2002, EFT C 203 E af 27.8.2002, s. 109.

- Udkast til Rådets rammeafgørelse om forebyggelse af og kontrol med ulovlig handel med menneskelige organer og menneskeligt væv [32].

[32] Initiativ fra Den Hellenske Republik om vedtagelse af en rammeafgørelse om forebyggelse af og kontrol med ulovlig handel med menneskelige organer og menneskeligt væv, EFT C 100

af 26.4.2003, s. 27.

- Forslag til Rådets rammeafgørelse om en styrkelse af de strafferetlige rammer til bekæmpelse af forurening fra skibe [33]; der fastsættes heri maksimumstraffe på mindst 5-10 års fængsel i de alvorligste tilfælde samt strafferetlige og ikke-strafferetlige bøder. Forhandlingerne om dette forslag er gået i gang i Rådet.

[33] KOM(2003) 227 af 2.5.2003.

I Rådets erklæring, der er vedlagt som bilag til rammeafgørelsen om den europæiske arrestordre og om procedurerne for overgivelse mellem medlemsstaterne [34], der blev vedtaget den 13. juni 2002, opfordres der til at fortsætte denne harmonisering i forbindelse med de overtrædelser, der er omhandlet i artikel 2, stk. 2, i rammeafgørelsen [35], som ikke har været genstand for en tilnærmelse på EU-plan. Denne erklæring gør det imidlertid ikke overflødigt at se nærmere på behovet for i de enkelte tilfælde at fortsætte under hensyntagen til subsidiaritetsprincippet og proportionalitetsprincippet. For så vidt angår strafferammen har Rådet (retlige og indre anliggender) den 25.- 26. april 2002 i fortsættelse af det belgiske og det spanske formandskabs overvejelser vedtaget en række konklusioner, hvori den strategi, der skal følges for at harmonisere straffene, fastlægges, navnlig ved at fastsætte intervaller for, hvor lav den strengeste straf kan være, nemlig:

[34] EFT L 190 af 18.7.2002, s. 1.

[35] I afgørelsens artikel 2, stk. 2, henvises til en liste med 32 lovovertrædelser.

- Strafferamme 1: straffe, hvis maksimale varighed skal være på 1-3 års fængsel.

- Strafferamme 2: straffe, hvis maksimale varighed skal være på 2-5 års fængsel.

- Strafferamme 3: straffe, hvis maksimale varighed skal være på 5-10 års fængsel.

- Strafferamme 4: straffe, hvis maksimale varighed skal være på over 10 års fængsel.

I konklusionerne fastsættes det udtrykkeligt, at det skal være muligt at gå ud over strafferamme 4 under særlige omstændigheder. I Rådets rammeafgørelse af 13. juni 2002 om bekæmpelse af terrorisme [36] fastsættes det f.eks., at de højeste fængselsstraffe ikke kan være på under 15 år for at lede en terrorgruppe.

[36] EFT L 164 af 22.6.2002, s. 3.

Det skal bemærkes, at præsentationen af intervaller kun er rent optisk; kun den laveste strafferamme for hvert niveau er relevant, da der er tale om, at maksimumsstraffen skal være på mindst henholdsvis 1, 2, 5 og 10 år.

Ingen EU-instrumenter gør det derimod muligt at fastsætte en minimumsstraf. Det skal påpeges, at det i erklæring nr. 8 til Amsterdam-traktaten fastsættes, at en medlemsstat, hvis retssystem ikke indeholder bestemmelser om en minimumsstrafferamme, ikke forpligtes til at indføre sådanne bestemmelser.

Med hensyn til bestemmelserne for fuldbyrdelse af fængselsstraffe (f.eks. betingede straffe, suspension og udsættelse af straffefuldbyrdelsen, udgangstilladelse, opsplitning af straffefuldbyrdelsen, elektronisk overvågning og husarrest) skal det bemærkes, at EU ikke har fastsat forskrifter.

2.1.6. Økonomiske sanktioner

Som konstateret tidligere har den hidtidige strategi for en indbyrdes tilnærmelse af sanktioner på EU-plan begrænset sig til frihedsstraf.

Kommissionen har dog i sit forslag til Rådets rammeafgørelse om en styrkelse af de strafferetlige rammer til bekæmpelse af forurening fra skibe [37] foreslået en strafferamme, hvori der fastsættes et minimum for de største bøder, der ved anvendelse af det forslag til direktiv, rammeafgørelsen supplerer, kan idømmes fysiske eller juridiske personer, der er ansvarlige for lovovertrædelser omfattet af forslaget til direktiv [38]. Kommissionen finder, at bødestraf er mere passende for denne type lovovertrædelser end frihedsstraf.

[37] Se punkt 2.1.5 ovenfor.

[38] Forslag til Rådets direktiv om forurening fra skibe og om indførelse af sanktioner, herunder strafferetlige sanktioner, for ulovlig forurening, KOM(2003) 92 endelig af 5.3.2003.

Der er fastsat to strafferammer. Den første (1-10 % af omsætningen) omfatter de tilfælde, hvor der i medfør af direktivet ikke nødvendigvis skal idømmes en fængselsstraf. Den anden (10-20 % af omsætningen) omfatter de alvorlige tilfælde, hvor der i medfør af direktivet kan idømmes en fængselsstraf.

Man kan dog forestille sig andre harmoniseringskriterier, hvilket på nuværende tidspunkt drøftes i Rådet. F.eks. at se på skadens omfang (i dette tilfælde forureningens omfang), men det er ikke sandsynligt, at dette kriterium kommer med, da det kan opfattes som en form for tilskyndelse til at begå mindre overtrædelser, eller at fastsætte et minimumsbeløb for bødestraffe med mulighed for at forhøje beløbet op til to tredjedele af værdien af skibets last. Drøftelserne af dette instrument fortsætter i Rådet.

2.1.7. Rettighedsfrakendelse

I denne grønbog forstås ved rettighedsfrakendelse en straf, der medfører en fratagelse eller begrænsning af rettigheder, eller en forebyggende foranstaltning, hvorigennem en fysisk eller juridisk person i en begrænset eller ubegrænset periode ikke har ret til at udøve bestemte rettigheder, udføre en bestemt funktion, udøve en bestemt virksomhed, opholde sig bestemte steder eller foretage bestemte handlinger.

På EU-plan er der vedtaget eller ved at blive vedtaget nogle rammeafgørelser, der giver mulighed for at fratage personer retten til at udøve bestemte erhvervsmæssige aktiviteter. I medfør af Rådets rammeafgørelse om bekæmpelse af hjælp til ulovlig indrejse og transit samt ulovligt ophold [39] gives der således mulighed for at forbyde en person direkte eller via en mellemmand at udøve den erhvervsaktivitet, inden for rammerne af hvilken lovovertrædelsen er begået.

[39] Artikel 1, stk. 2, EFT L 328 af 5.12.2002, s. 1.

I Rådets rammeafgørelse om bekæmpelse af seksuel udnyttelse af børn og børnepornografi fastsættes det, at medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at en fysisk person, der er blevet dømt for en af de lovovertrædelser, der er omfattet af retsakten, midlertidigt eller permanent forhindres i at udøve aktiviteter, der indebærer tilsyn med børn. Rådets rammeafgørelse om bekæmpelse af bestikkelse i den private sektor indeholder en bestemmelse om, at medlemsstaterne skal træffe de nødvendige foranstaltninger for at forbyde personer, der er dømt for aktiv eller passiv korruption i den private sektor, midlertidigt at udøve en sammenlignelig aktivitet, hvis bestemte betingelser er opfyldt.

2.1.8. Konfiskation

Der er sket en vis indbyrdes tilnærmelse på EU-plan for så vidt angår konfiskation. I Rådets rammeafgørelse af 26. juni 2001 om hvidvaskning af penge, identifikation, opsporing, indefrysning eller beslaglæggelse og konfiskation af redskaber og udbytte fra strafbart forhold [40] fastsættes det, at for så vidt lovovertrædelsen kan medføre frihedsstraf eller en sikkerhedsforanstaltning af en maksimumsvarighed på over ét år, kan medlemsstaterne ikke tage eller opretholde forbehold i forbindelse med artikel 2 i den europæiske konvention fra 1990 om hvidvaskning, efterforskning samt beslaglæggelse og konfiskation af udbyttet fra strafbart forhold [41]. I sidstnævnte artikel fastsættes det, at konventionens parter skal træffe de nødvendige lovgivningsmæssige eller andre foranstaltninger for at kunne konfiskere redskaber og udbytte eller formuegoder, hvis værdi svarer til et sådant udbytte. Medlemsstaterne skulle træffe de nødvendige foranstaltninger til gennemførelsen af rammeafgørelsen senest den 31. december 2002. Kommissionen fremlægger snart en rapport om medlemsstaternes gennemførelse af rammeafgørelsen.

[40] EFT L 182 af 5.7.2001, s. 1, artikel 1 og 3.

[41] Europarådets traktater, nr. 141. Åbnet for undertegnelse den 8.11.1990, trådt i kraft den 1.9.1993, findes på http:// conventions.coe.int

Rammeafgørelsen anvendes horisontalt, for så vidt som lovovertrædelsen straffes med en frihedsstraf eller en sikkerhedsforanstaltning af en maksimumsvarighed på over ét år. I andre sektorielle instrumenter fastsættes der dog særlige bestemmelser for konfiskation, nemlig Rådets rammeafgørelse om definition af hjælp til ulovlig indrejse og transit samt ulovligt ophold [42] og forslaget til rammeafgørelse om fastsættelse af mindsteregler for, hvad der udgør kriminelle handlinger, og for straffene for ulovlig narkotikahandel [43].

[42] Artikel 1, stk. 2, EFT L 328 af 5.12.2002, s. 17.

[43] Artikel 4, EFT C 304 E af 30.10.2001, s. 172.

I august 2002 fremkom Danmark med et initiativ om vedtagelse af Rådets rammeafgørelse om konfiskation af udbytte, redskaber og formuegoder fra strafbart forhold [44], idet man fandt, at de eksisterende instrumenter på området ikke i tilstrækkelig grad havde sikret et effektivt, grænseoverskridende samarbejde om konfiskation, fordi der fortsat er en række medlemsstater, der ikke kan konfiskere udbyttet af alle lovovertrædelser, der kan medføre en frihedsstraf på mere end et år.

[44] Initiativ fra Kongeriget Danmark med henblik på vedtagelse af Rådets rammeafgørelse om konfiskation af udbytte, redskaber og formuegoder fra strafbart forhold, EFT C 184 af 2.8.2002, s. 3.

På Rådets møde (retlige og indre anliggender) i december 2002 blev der opnået politisk enighed om dette instrument, der har til formål at sikre en indbyrdes tilnærmelse af lovgivningerne vedrørende straf og konfiskation. Instrumentet tager sigte på at konfiskere redskaber og udbytte fra lovovertrædelser, der kan straffes med frihedsstraf af mere end et års varighed, eller formuegoder, hvis værdi svarer til et sådant udbytte. Instrumentet betyder et skridt fremad i forhold til rammeafgørelsen fra 2001, da det også indeholder bredere beføjelser til konfiskation på grundlag af en liste over lovovertrædelser.

2.1.9. Sanktioner over for juridiske personer

Siden vedtagelsen i 1997 af den anden protokol til konventionen om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser [45], hvori det fastsættes, at hver medlemsstat træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at juridiske personer kan kendes ansvarlige for svig, aktiv bestikkelse og hvidvaskning af penge, er adskillige retsakter med hjemmel i afsnit VI i TEU, og som er vedtaget eller ved at blive det, kommet til at indeholde denne type bestemmelse, der forpligter medlemsstaterne til at træffe de nødvendige foranstaltninger for, at juridiske personer kan holdes ansvarlige for de lovovertrædelser, der er omhandlet i instrumentet, og at fastsætte sanktioner herfor.

[45] EFT C 221 af 19.7.1997, s. 11.

I medfør af disse instrumenter kræves det ikke af medlemsstaterne, at de fastlægger det strafferetlige ansvar for juridiske personer - der kan være tale om et administrativt ansvar - da begrebet strafferetligt ansvar ikke kendes i alle medlemsstater. Juridiske personers ansvar er ikke generelt, men begrænset til konkrete lovovertrædelser, og de fastsatte sanktioner skal være effektive, stå i et rimeligt forhold til overtrædelsen og have en afskrækkende virkning, herunder strafferetlige og ikke-strafferetlige bøder. Der kan også idømmes andre sanktioner, bl.a. udelukkelse fra offentlige ydelser eller tilskud, midlertidigt eller varigt forbud mod at udøve kommerciel virksomhed, anbringelse under retsligt tilsyn og likvidation efter retskendelse [46].

[46] Se Rådets rammeafgørelse om bekæmpelse af svig og forfalskning i forbindelse med andre betalingsmidler end kontanter (artikel 7 og 8), Rådets rammeafgørelse om styrkelse af beskyttelsen mod falskmøntneri, ved hjælp af strafferetlige og andre sanktioner, i forbindelse med indførelsen af euroen (artikel 8 og 9), Rådets rammeafgørelse om menneskehandel (artikel 4 og 5), Rådets rammeafgørelse om ulovlig indrejse og transit samt ulovligt ophold (artikel 2 og 3), Rådets rammeafgørelse om bekæmpelse af terrorisme (artikel 7 og 8), Rådets rammeafgørelse om bekæmpelse af seksuel udnyttelse af børn og børnepornografi (artikel 6 og 7), forslag til rammeafgørelse om narkotikahandel (artikel 7 og 8), forslag til rammeafgørelse om bekæmpelse af racisme og fremmedhad (artikel 9 og 10), forslag til rammeafgørelse om bekæmpelse af bestikkelse i den private sektor (artikel 6 og 7) og forslag til Rådets rammeafgørelse om angreb på informationssystemer (artikel 9 og 10).

I Rådets rammeafgørelse om menneskehandel og om seksuel udnyttelse af børn og børnepornografi og i forslaget til Rådets rammeafgørelse om narkotikahandel fastsættes der også bestemmelse om midlertidig eller permanent lukning af forretningssteder, der er blevet brugt til at begå lovovertrædelsen.

Det kan konstateres, at hver gang, der på EU-plan i en særlig sektor er sket en indbyrdes tilnærmelse af, hvad der udgør strafbare handlinger, er der samtidig sket en indbyrdes tilnærmelse af de sanktioner, fysiske og juridiske personer kan idømmes.

De horisontale instrumenter vedrørende konfiskation og anerkendelse af bøder finder også anvendelse på juridiske personer, selv for strafbare handlinger på områder, hvor der ikke er sket en harmonisering.

2.1.10. Alternative straffe

I lyset af de betydelige forskelle mellem medlemsstaternes strafferet, navnlig for så vidt angår klassifikation af straffe som hovedstraffe [47], tillægsstraffe [48] og accessoriske straffe [49], er det ikke overraskende, at begrebet "alternativ sanktion eller straf" ikke fortolkes på samme måde i medlemsstaterne. I Frankrig f.eks. er alternativ straf en straf, som retten kan idømme i stedet for en eller flere hovedstraffe. Alternative straffe består der i frihedsstraf eller en begrænsning af de rettigheder, der er nævnt i 131-6 i den franske straffelov [50], samfundstjeneste eller dagbøder. I Tyskland derimod er dagbøder en hovedstraf, da det er den eneste måde at beregne bøder på [51], og i Belgien er samfundstjeneste for nylig blevet gjort til en hovedstraf (se nedenfor).

[47] I de fleste medlemsstater findes der to hovedstraffe, nemlig frihedsstraf og bødestraf, som medlemsstaternes lovgivere har fastsat kan anvendes hver for sig eller sammen.

[48] I fransk ret er en tillægsstraf en straf, som retten kan føje til hovedstraffen, når dette udtrykkeligt er fastsat i restforskriften vedrørende den strafbare handling.

[49] Der er tale om straffe, der ipso jure følger af domfældelsen, og som følgelig finder anvendelse sammen med hovedstraffen i visse medlemsstater (f.eks. Frankrig), uden at retten afsiger den.

[50] 1) Inddragelse af kørekortet. 2) Forbud mod at føre bestemte motorkøretøjer. 3) Inddragelse af førerretten. 4) Konfiskation af et eller flere motorkøretøjer, der tilhører den dømte. 5) Beslaglæggelse af et eller flere motorkøretøjer, der tilhører den dømte. 6) Forbud mod i op til fem år at eje eller bære et våben, hvortil der kræves våbentilladelse. 7) Konfiskation af et eller flere våben, som den dømte ejer, eller som vedkommende har til fri rådighed. 8) Fratagelse af jagttegn. 9) Forbud mod at udstede checks. 10) Konfiskation af genstande, der har tjent eller er beregnet til at begå strafbare handlinger med, eller genstande, der er udbyttet heraf. 11) Forbud mod at udøve en bestemt erhvervsaktivitet eller social aktivitet, når faciliteter, der stilles til rådighed hertil, bevidst er blevet anvendt til at forberede eller begå den strafbare handling.

[51] "Tagessatzsystem", artikel 40 i den tyske straffelov (StGB).

For at undgå en kompliceret sammenligning af klassifikationerne i de femten strafferetssystemer i medlemsstaterne foreslås følgende definition: i denne grønbog forstås ved "alternative sanktioner" sanktioner, der idømmes fysiske personer, eller som accepteres af disse, i forbindelse med mægling i straffesager, og som hverken er frihedsstraf (eller bestemmelser for fuldbyrdelse af sådanne sanktioner) eller bøde, konfiskation eller rettighedsfrakendelse [52].

[52] Selv om der er nogle medlemsstater, der regner rettighedsfrakendelse blandt hovedstraffene.

Denne definition svarer mere eller mindre til begrebet "community sanctions" (samfundstjeneste) på engelsk, der i bilaget til Europarådets ministerkomités henstilling nr. R (92) 16 om europæiske bestemmelser for samfundstjeneste og samfundsmæssige foranstaltninger defineres som følger: "The term "community sanctions and measures" refers to sanctions and measures which maintain the offender in the community and involve some restriction of his liberty through the imposition of conditions and/or obligations, and which are implemented by bodies designated in law for that purpose. The term designates any sanction imposed by a court or a judge, and any measure taken before or instead of a decision on a sanction as well as ways of enforcing a sentence of imprisonment outside a prison establishment." [53]

[53] Se også listen over alternative straffe og foranstaltninger under punkt 1 i Europarådets ministerkomités henstilling nr. R (2000) 22 om forbedret gennemførelse af de europæiske bestemmelser for samfundstjeneste og samfundsmæssige foranstaltninger, der blev vedtaget den 29.11.2000, og Europarådets ministerkomités resolution nr. (76) 10 om bestemte foranstaltninger til erstatning for frihedsstraf, der blev vedtaget den 9.3.1976.

For så vidt angår EU må det imidlertid konstateres, at der ikke findes forskrifter vedrørende alternative straffe.

2.1.11. Fuldbyrdelse af strafferetlige sanktioner

I henhold til artikel 31, stk. 1, litra c), i TEU tager den fælles handling vedrørende retligt samarbejde i kriminalsager sigte på bl.a. "sikring af forenelighed mellem medlemsstaternes gældende regler, i det omfang det er nødvendigt for at forbedre samarbejdet".

Selv om EU således har beføjelser for så vidt angår fuldbyrdelsen af strafferetlige sanktioner, har EU hidtil ikke været særlig aktiv på dette område. Der er dog blevet gennemført en række undersøgelser på området, hvortil EU har ydet støtte, eller som EU har finansieret [54].

[54] Eksempler på projekter og foranstaltninger:

1. Projektet "European citizens in prison abroad" (finansieret inden for rammerne af programmet Grotius II (strafferet) 2001/GRP/020) tager bl.a. sigte på at oprette og støtte et net bestående af ikke-statslige organisationer, der varetager de behov, fængslede EU-borgere har.

2. Projektet vedrørende varig resocialisering af lovovertrædere - modeller til reformering af EU-landene (finansieret inden for rammerne af programmet Grotius II (strafferet), 2002/GRP/019) vedrører spørgsmålet om støtte til resocialisering af indsatte på grundlag af en systematisk sammenligning af erfaringerne i forskellige medlemsstater.

3. Hero-projektet (Health and Educational Support for the Rehabilitation of Offenders) er et projekt vedrørende "e-læring" under Generaldirektoratet for Uddannelse og Kultur. Det er et projekt vedrørende forskning og teknologiudvikling, der finansieres af Europa-Kommissionen inden for rammerne af programmet for teknologi i informationssamfundet (IST). I forbindelse med Hero-programmet tages der fat på to problemer, som de fleste samfund står over for, nemlig hvordan forholdene i fængslerne forbedres, og hvordan man mindsker antallet af gentagelsestilfælde og således det stigende antal personer, der sendes i fængsel. Der tages fat på disse problemer ud fra to synsvinkler. For det første ved at hjælpe de indsatte og fængselspersonalet med mere effektivt og på grundlag af oplysninger at træffe beslutninger om forhold såsom sundhed eller uddannelse. For det andet ved at hjælpe de indsatte med bedre at forberede sig på løsladelse og et liv i frihed.

4. Udkast til resolution vedtaget af repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer, forsamlet i Rådet, om behandling af narkotikamisbrugere i fængslerne, dokument nr. 10497/4/02, REV 4, CORDROGUE 54). I dette udkast til resolution opfordres medlemsstaterne til at overveje mulighederne for at indføre eller udvide programmer til forbedring af fængslede narkotikamisbrugeres helbred, og at sikre, at behandlingen af fængslede stofmisbrugere sigter mod resocialisering og forebyggelse af fremtidige lovovertrædelser.

5. Undersøgelse gennemført i 2003 af "Unité Mixte de Recherche de Droit Comparé de Paris" under ledelse af Delmas-Marty, Guidicelli-Delage og Lambert-Abdelgawad om harmonisering af strafferetlige sanktioner i Europa.

2.1.12. Konklusioner

Det må konstateres, at den indbyrdes tilnærmelse af den materielle strafferet på EU-plan fortsat er meget beskeden. Alle strafferetlige områder er ikke dækket, og de strafbare handlinger er ofte beskrevet minimalistisk, eller der gives mulighed for fravigelser [55]. Visse former for strafferetlige handlinger er i øvrigt ikke defineret i disse instrumenter og opfattes forskelligt i medlemsstaterne (f.eks. forsøg, medvirken, anstiftelse og tilskyndelse).

[55] F.eks. rammeafgørelsen af 28.5.2001 om bekæmpelse af svig og forfalskning i forbindelse med andre betalingsmidler end kontanter og forslaget til rammeafgørelse om angreb på informationssystemer, hvorom der blev opnået politisk enighed i Rådet (retlige og indre anliggender) i februar 2003, og som giver mulighed for at udelukke ulovlige angreb fra lovovertrædelsens anvendelsesområde, når der ikke er sket overtrædelse af en sikkerhedsforanstaltning.

Det skal desuden erindres, at den indbyrdes tilnærmelse af sanktioner er begrænset til for så vidt angår de sanktioner, der finder anvendelse, at fastsætte straffe, der er effektive, står i et rimeligt forhold til overtrædelsen og har en afskrækkende virkning eller at fastsatte, hvor lav den strengeste straf kan være. Ud over fængselsstraf findes der en lang række sanktionsmuligheder i medlemsstaterne straffesystemer.

Selv om der fastsættes en straf, der er den samme for en bestemt strafbar handling, er der betydelige forskelle i medlemsstaternes generelle strafferetlige bestemmelser, hvilket medfører en forskel mellem den idømte straf og fuldbyrdelsen (f.eks. for så vidt angår aktiv efterforskning af lovovertrædelser, anvendelsen af legalitetsprincippet eller opportunitetsprincippet i forbindelse med retsforfølgningen, den anvendte strafferamme og den straf, der reelt afsones).

2.2. Gensidig anerkendelse og fuldbyrdelse af strafferetlige sanktioner i en anden medlemsstat

For så vidt angår gensidig anerkendelse og fuldbyrdelse af strafferetlige sanktioner i en anden medlemsstat er følgende foranstaltninger blevet forberedt eller er ved at blive det i Kommissionen og er vedtaget eller ved at blive det i Rådet:

2.2.1. Europæisk arrestordre.

Den 13. juni 2002 vedtog Rådet en rammeafgørelse om den europæiske arrestordre og om procedurerne for overgivelse mellem medlemsstaterne [56], der trådte i kraft den 7. august 2002. Den skulle være gennemført i medlemsstaterne inden den 31. december 2003. Den europæiske arrestordre udgør det første konkrete tiltag på det strafferetlige område i forbindelse med gensidig anerkendelse af retsafgørelser. Formålet er at overgive den pågældende person til den medlemsstat, der har dømt vedkommende (artikel 1, stk. 1). Den fuldbyrdende judicielle myndighed kan dog afslå at fuldbyrde en europæisk arrestordre, hvis den eftersøgte opholder sig i, er statsborger i eller bosat i den fuldbyrdende medlemsstat, og denne medlemsstat forpligter sig til selv at fuldbyrde straffen eller den anden frihedsberøvende foranstaltning i henhold til sin nationale lovgivning - rammeafgørelsens artikel 4, stk. 6.

[56] EFT L 190 af 18.7.2002, s. 1.

2.2.2. Gensidig anerkendelse af bødestraf

På dette område blev der i Rådet den 8. maj 2003 opnået politisk enighed om et initiativ fra Det Forenede Kongerige, Den Franske Republik og Kongeriget Sverige med henblik på vedtagelse af Rådets rammeafgørelse om anvendelse af princippet om gensidig anerkendelse på bødestraffe [57]. Dette initiativ er i overensstemmelse med afsnit 37 i konklusionerne af Det Europæiske Råds møde i Tammerfors og foranstaltning nr. 18 i programmet for foranstaltninger med henblik på gennemførelse af princippet om gensidig anerkendelse af afgørelser i straffesager, hvori der henvises til "udarbejdelse af et instrument, der gør det muligt for bopælsstaten at sikre inddrivelse af bødestraffe, som en fysisk eller juridisk person er blevet idømt i en anden medlemsstat". Rammeafgørelsen finder anvendelse på alle endelige afgørelser vedrørende bødestraf til en fysisk eller juridisk person. Afgørelsen om bødestraf kan afsiges af såvel en ret som en administrativ myndighed, da den berørte person har mulighed for at indbringe sagen for en ret med navnlig strafferetlig kompetence.

[57] EFT C 278 af 2.10.2001, s. 4.

I ovennævnte foranstaltning nr. 18 fastsættes, at instrumentet i videst muligt omfang også bør indeholde bestemmelser om den procedure, der skal følges i tilfælde af manglende betaling. I det nuværende udkast er der imidlertid intet fastsat herom. Spørgsmålet er derfor, om ovennævnte udkast bør suppleres af et andet instrument.

2.2.3. Gensidig anerkendelse af afgørelser om konfiskation

Den danske regering fremsatte i 2001 forslag til et initiativ med henblik på vedtagelse af Rådets rammeafgørelse om fuldbyrdelsen i Den Europæiske Union af afgørelser om konfiskation [58]. Dette initiativ omfatter gensidig anerkendelse af afgørelser om konfiskation i medlemsstaterne og supplerer udkastet til rammeafgørelse om gennemførelse i Den Europæiske Union af kendelser om indefrysning af aktiver eller bevismidler [59]. Det er endnu ikke blevet vedtaget af Rådet. Det gennemfører foranstaltning nr. 19, første led, i programmet for foranstaltninger med henblik på gennemførelse af princippet om gensidig anerkendelse af afgørelser i straffesager ("Undersøge ... navnlig, hvorvidt de i artikel 18 i 1990-konventionen fastsatte grunde til nægtelse af fuldbyrdelse af en konfiskationsforanstaltning alle er forenelige med princippet om gensidig anerkendelse") [60] uden dog at omfatte målet under foranstaltning nr. 19, andet led ("Undersøge ... hvordan man, uden at dette berører Fællesskabets beføjelser, kan forbedre mulighederne for anerkendelse og øjeblikkelig fuldbyrdelse i en medlemsstat af en afgørelse truffet af en anden medlemsstat med henblik på at beskytte offerets interesser, når en sådan afgørelse følger af straffedommen"), som endnu mangler at blive opfyldt.

[58] EFT C 184 af 2.8.2002, s. 8.

[59] Frankrig, Sverige og Belgien fremsatte i 2001 forslag til initiativ vedrørende gennemførelse i Den Europæiske Union af kendelser om indefrysning af aktiver eller bevismidler

(EFT C 75 af 7.3.2001, s. 3), der tager sigte på umiddelbart at gøre kendelser om indefrysning afsagt i en medlemsstat eksigible i en anden medlemsstat, uden at den fuldbyrdende medlemsstat skal træffe en ny afgørelse.

[60] "Mål: Forbedre fuldbyrdelsen i en medlemsstat af en afgørelse, truffet i en anden medlemsstat, om konfiskation, navnlig med henblik på tilbagelevering til offeret for en strafbar handling under hensyntagen til den europæiske konvention af 8.11.1990 om hvidvaskning, efterforskning samt beslaglæggelse og konfiskation af udbyttet fra strafbart forhold."

2.2.4. Gensidig anerkendelse af afgørelser om rettighedsfrakendelse

Med hensyn til gensidig anerkendelse af afgørelser om rettighedsfrakendelse fastsættes følgende i programmet for foranstaltninger med henblik på gennemførelse af princippet om gensidig anerkendelse af afgørelser i straffesager: "Gradvis udvidelse af håndhævelsen af sanktioner i form af fortabelse af rettigheder til hele EU's område: for at være effektive inden for rammerne af det europæiske retlige område er det nemlig nødvendigt, at visse sanktioner anerkendes og håndhæves i hele EU". For at nå dette mål fastsættes følgende foranstaltninger i programmet:

Foranstaltning nr. 20: "Udarbejde en oversigt over rettighedsfortabelse, forbud og forskellige former for inhabilitet, der er fælles for alle medlemsstaterne, og som fysiske og juridiske personer pålægges ved domfældelsen eller som følge heraf."

Foranstaltning nr. 21: "Der bør foretages en feasibility-undersøgelse med henblik på at fastslå, hvorledes man bedst, og under fuld hensyntagen til kravene om den enkeltes rettigheder og databeskyttelse, vil kunne underrette de kompetente myndigheder i EU om de foranstaltninger, som træffes i en medlemsstat vedrørende rettighedsfortabelse, forbud eller inhabilitet. Undersøgelsen bør tage sigte på at afklare, hvilken af følgende metoder der er bedst egnet: a) lettelse af den bilaterale udveksling af oplysninger; b) oprettelse af et netværk af nationale registre; c) oprettelse af et centralt europæisk strafferegister."

Foranstaltning nr. 22: "Udarbejde et eller flere instrumenter, der kan gøre de således registrerede rettighedsfortabelser m.m. effektive i den dømtes bopælsstat, og lade visse former for rettighedsfortabelse gælde på hele EU's område, i det mindste for visse kategorier af overtrædelser og rettighedsfortabelser. Spørgsmålet om at lade en medlemsstats forbud mod en given persons ophold på dens område gælde for hele EU bør også drøftes i denne sammenhæng."

Danmark fremsatte i 2002 et forslag til initiativ "med henblik på vedtagelse af Rådets afgørelse om styrkelse af samarbejdet mellem medlemsstaterne i Den Europæiske Union vedrørende afgørelser om rettighedsfrakendelse". [61] Dette initiativ, der i øjeblikket behandles i Rådet, finder anvendelse på "rettighedsfrakendelser, der er pålagt fysiske personer ved dom eller som led i dom for strafbart forhold, og som indskrænker den dømtes adgang til at udøve erhverv, bortset fra førerretsfrakendelse". I udkastet til afgørelse fastsættes der kun bestemmelse om udveksling af oplysninger mellem medlemsstaterne om afgørelser om rettighedsfrakendelse. Den medfører imidlertid ingen gensidig anerkendelse af afgørelser om rettighedsfrakendelse. Afgørelsen skal i overensstemmelse med foranstaltning nr. 22 i programmet om foranstaltninger med henblik på gennemførelse af princippet om gensidig anerkendelse af afgørelser i straffesager dog gøre det lettere fremover at komme videre på området.

[61] EFT C 223 af 19.9.2002, s. 17.

Førerretsfrakendelser er omfattet af EU's konvention af 17. juni 1998 om afgørelser om frakendelse af førerretten (se punkt 3.2.3.).

2.2.5. Aftaler indgået mellem medlemsstaterne af Det Europæiske Fællesskab inden for rammerne af det europæiske politiske samarbejde (EPS)

I forbindelse med den gensidige anerkendelse af retsafgørelser i straffesager må man ikke glemme de mange aftaler, der er indgået mellem medlemsstaterne af Det Europæiske Fællesskab inden for rammerne af det europæiske politiske samarbejde (EPS), der gennemfører og supplerer de europæiske konventioner. Bestræbelserne i forbindelse med disse aftaler har imidlertid kun i beskedent omfang båret frugt, da ikke alle medlemsstater har ratificeret aftalerne og er kommet med mange forbehold. For at gå systematisk til værks og gøre det lettere at forstå disse aftaler vil der blive redegjort for og foretaget en analyse af dem i forbindelse med de europæiske konventioner, som de henviser til (se kapitel 3.2, særlig 3.2.1.2 og 3.2.1.7.).

2.2.6. Konklusioner

Til trods for vedtagelsen af rammeafgørelsen om den europæiske arrestordre og om procedurerne for overgivelse mellem medlemsstaterne, der udgør et stort fremskridt for så vidt angår gensidig anerkendelse, og selv om man kan håbe, at de udkast, der drøftes eller er ved at blive udarbejdet, om gensidig anerkendelse af bødestraffe, afgørelser om konfiskation og om rettighedsfrakendelse bliver vedtaget inden længe, må det dog konstateres, at arsenalet af instrumenter på EU-plan vedrørende gensidig anerkendelse fortsat ikke er fuldstændigt. Der findes i praksis navnlig ingen forskrifter på dette niveau om gensidig anerkendelse af frihedsstraffe og fuldbyrdelse heraf i en anden medlemsstat.

3. Den nuværende situation: national lovgivning og internationale aftaler

3.1. Meget store forskelle mellem medlemsstaterne

Der er temmelig store forskelle mellem medlemsstaternes lovgivning for så vidt angår sanktioner. Kommissionen har ikke til hensigt i denne grønbog at foretage en udtømmende undersøgelse heraf, men finder det nyttigt at give et generelt overblik over forskellene.

3.1.1. Generelle strafferetlige bestemmelser [62]

[62] For at udarbejde dette kapitel er oplysningerne i dokument 12432/01 DROIPEN 83 og i undersøgelsen vedrørende harmonisering af strafferetlige sanktioner i Europa (se fodnote 10) blevet anvendt.

3.1.1.1. Principperne for iværksættelse af retsforfølgning - legalitetsprincippet eller opportunitetsprincippet

Medlemsstaternes straffesystemer er splittede for så vidt angår opportunitetsprincippet og legalitetsprincippet i forbindelse med iværksættelse af retsforfølgning. Opportunitetsprincippet anvendes i Belgien, Frankrig, Danmark, Irland, Det Forenede Kongerige, Luxembourg og Nederlandene. I Tyskland, Østrig, Spanien, Finland, Sverige, Grækenland, Italien og Portugal derimod er det legalitetsprincippet, der anvendes.

I overensstemmelse med legalitetsprincippet skal de relevante myndigheder for at føre retssager automatisk gribe ind - selv hvis der ikke foreligger en klage - når de har mistanke om, at der er begået en strafbar handling. I henhold til opportunitetsprincippet derimod er det op til anklagemyndigheden at vurdere, om der skal træffes foranstaltninger mod en eventuel strafbar handling.

I praksis indeholder alle retssystemer dog elementer fra begge principper. Der er dog bestemte spørgsmål, der forekommer i forbindelse med begge systemer, f.eks. spørgsmålet om beviser for at kunne iværksætte retsforfølgning. De, der følger legalitetsprincippet, anvender i visse tilfælde kriterierne i forbindelse med opportunitetsprincippet, f.eks. med mulighed for tiltalefrafald med særlige betingelser, og de, der tager udgangspunkt i kriterierne i forbindelse med opportunitetsprincippet tillader f.eks. anklagemyndigheden at undersøge sagen eller justitsministeriet at afstikke retningslinjer for kriminalpolitikken og kræver bl.a. en begrundelse for at tillade tiltalefrafald og/eller at der er appelmulighed.

I Det Forenede Kongerige f.eks. er opportunitetsprincippet baseret på to regler, nemlig om der er rimelig mulighed for at få en domfældelse - hvilket er det mest anvendte i lande, hvor legalitetsprincippet anvendes - og om det er af interesse for almenheden. I de systemer, hvor legalitetsprincippet finder anvendelse, findes der parallelt hermed kriterier, hvor bestemte sager prioriteres og mindre sager ikke retsforfølges.

3.1.1.2. Straffedomstolenes skønsbeføjelser

Selv om ambitionen er at skabe et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed, hvor den samme strafferetlige handling overalt straffes på samme måde, er det tydeligt, at det ikke er nok blot at anvende de retlige rammer, der opstiller en form for ligning, idet det konkrete resultat altid vil afhænge af en ubekendt, nemlig den afgørelse, der træffes af retten, der overalt har skønsmæssige beføjelser for så vidt angår straffefastsættelsen.

Den første begrænsning i rettens frihed for så vidt angår straffefastsættelse skyldes det grundlæggende princip, at der skal være fastsat en straf i loven for den pågældende handling, og når der er begået en strafbar handling, skal retten idømme den straf, der er fastsat herfor i loven. Baggrunden herfor er retssikkerhedsprincippet, i henhold til hvilket det kræves, at den straf, der kan idømmes for en strafbar handling, skal være specificeret i loven.

Skærpende og formildende omstændigheder, som der vil blive set nærmere på nedenfor, kan også til en vis grad begrænse rettens frihed og muligheden for f.eks. at nedsætte straffen eller ikke idømme straf.

3.1.1.3. Graden af meddelagtighed. Medvirken

Medvirken er den mest almindelige form for deltagelse i kriminelle handlinger. En medskyldig defineres som en, der på visse betingelser har været med til at begå en strafbar handling. Generelt skal to betingelser være opfyldt, for at der er tale om medvirken: en hovedforbrydelse, der skal være strafbar, og medvirken, der involverer et objektivt element (f.eks. hjælp eller bistand) og en mental tilstand (den medskyldiges hensigt at medvirke til den strafbare handling).

Generelt kan der sondres mellem to modeller for så vidt angår straffe for medvirken til strafbare handlinger. I nogle medlemsstater (f.eks. Frankrig, Italien, Portugal, Østrig, Danmark og Irland) straffes enhver, der har medvirket til en strafbarhandling med samme straf som den, der er fastsat for gerningsmanden, uden at der tages hensyn til, i hvor høj grad den pågældende har medvirket. Retten kan dog tage hensyn hertil ved idømmelsen af straf. I andre medlemsstater derimod (f.eks. Tyskland, Spanien, Belgien, Luxembourg, Nederlandene, Finland og Grækenland) sondres der i loven for så vidt angår straffen mellem gerningsmanden og de medskyldige. Medgerningsmænd og anstiftere straffes generelt med samme straf som gerningsmanden.

3.1.1.4. Gennemførelsesgrad. Forsøg

Det kan ske, at den strafbare handling ikke giver det ønskede resultat, selv om der er blevet begået handlinger med henblik herpå. Det manglende resultat kan skyldes to forhold: handlingerne er blevet afbrudt undervejs, og/eller en person har gennemført sin handling, men resultatet udebliver.

Der er generelt mulighed for at idømme lavere straffe, end når den strafbare handling er fuldbyrdet, enten fordi retten har skønsbeføjelser (Østrig, Tyskland, Danmark, Frankrig og Irland), eller fordi dette udtrykkeligt er fastsat i loven (Belgien, Spanien, Finland, Grækenland, Italien, Luxembourg, Nederlandene, Portugal og Det Forenede Kongerige).

I disse tilfælde beregnes straffen ofte i forhold til straffene for en fuldbyrdet strafbar handling, således at hvis de i væsentlig grad varierer, vil straffen for forsøg variere i samme omfang.

3.1.1.5. Skærpende og formildende omstændigheder

De skærpende omstændigheder i forbindelse med strafferetligt ansvar kan være generelle - finder anvendelse på alle strafbare handlinger - eller specifikke - finder anvendelse på konkrete strafbare handlinger. Med hensyn til strafferammen giver nogle medlemsstater retten mulighed for på grund af skærpende omstændigheder at idømme en højere straf end den i loven fastsatte maksimumsstraf [63], mens det i andre ikke er muligt at gå over den i loven fastsatte maksimumsstraf [64].

[63] F.eks. Grækenland, Italien og Portugal.

[64] F.eks. Spanien, Irland og Sverige.

Med hensyn til formildende omstædigheder gives retten i alle medlemsstaters retssystemer mulighed for at nedsætte den i loven fastsatte straf for den specifikke strafbare handling, f.eks. på grund af formildende omstændigheder eller forhold, der i henhold til loven fritager for ansvar. I strafferetssystemer, hvor der ikke findes minimumsstraffe som f.eks. Frankrig, kan mekanismen med formildende omstændigheder ikke længere anvendes. I lighed med hvad der gælder for skærpende omstændigheder, er der i nogle medlemsstaters retssystemer fastsat en generel liste over, hvad der udgør formildende omstændigheder - f.eks. i Spanien - mens der i andre ikke findes en sådan liste, idet det er op til retten at vurdere de elementer, der kan anses som formildende omstændigheder - f.eks. i Belgien.

3.1.1.6. Et særligt tilfælde - gentagelsestilfælde

Med hensyn til den kriminelles baggrund kan der tages hensyn til gentagelsestilfælde enten inden for rammerne af den i loven fastsatte strafferamme (f.eks. Italien, Belgien og Østrig), eller som en skærpende omstændighed (f.eks. Finland, Danmark og Spanien). Med hensyn til strafferammen er det som i forbindelse med skærpende omstændigheder således, at der i nogle medlemsstater kan idømmes en straf, der er højere end maksimumsstraffen - f.eks. Østrig, Belgien, Frankrig, Italien, Luxembourg, Sverige og Portugal - mens det i andre ikke er tilladt at idømme højere straf end den i loven fastsatte maksimumsstraf - f.eks. Finland, Irland og Spanien.

Det skal i den forbindelse bemærkes, at det i Rådets rammeafgørelse af 6. december 2001 om ændring af Rådets rammeafgørelse om styrkelse af beskyttelsen mod falskmøntneri, ved hjælp af strafferetlige og andre sanktioner, i forbindelse med indførelsen af euroen [65] fastsættes, at samtlige medlemsstater anerkender princippet om gentagelsesvirkning på de betingelser, der er fastsat i deres nationale lovgivning, og anser på de betingelser, der er fastsat i deres lovgivning, endelige straffedomme, der er afsagt af en anden medlemsstat for en af de strafbare handlinger, der er omhandlet i rammeafgørelsen.

[65] EFT L 329 af 14.12.2001, s. 3.

3.1.1.7. Sideløbende strafbare handlinger

Sideløbende strafbare handlinger kan defineres som det at begå flere strafbare handlinger samtidigt eller efter hinanden, inden gerningsmanden endeligt dømmes for en af disse. Forskellen fra gentagelsestilfælde er, at vedkommende ikke tidligere er blevet domfældt. I flere retssystemer - f.eks. i Belgien - sondres der mellem tilfælde, hvor gerningsmanden begår flere særskilte strafbare handlinger (concours matériel), og tilfælde, hvor en og samme handling er en overtrædelse af flere retsforskrifter (concours idéal).

Når en person retsforfølges for en række strafbare handlinger - uanset om disse er indbyrdes forbundne til hinanden eller ej - i flere medlemsstater, er der mulighed for at samle retsforfølgningen i én medlemsstat for at gøre det lettere at gennemføre denne. I artikel 8, litra d), i den europæiske konvention fra 1972 [66] om overførelse af retsforfølgningen i straffesager fastsættes det, at en kontraherende stat kan anmode en anden kontraherende stat om at iværksætte retsforfølgning, f.eks. hvis den mistænkte skal retsforfølges for den samme eller andre strafbare handlinger i den begærende stat. I konventionens artikel 32 fastsættes det, at de berørte stater vurderer, om det vil være hensigtsmæssigt, at en af dem iværksætter en samlet retsforfølgning.

[66] Europarådets traktater, nr. 73. Åbnet for undertegnelse den 15.5.1972 og trådt i kraft den 30.3.1978.

I konventionen fra 1972 fastsættes det, at alle kontraherende stater, som inden iværksættelsen af retsforfølgningen eller under denne får kendskab til, at der i en anden kontraherende stat verserer en retssag mod samme person for de samme strafbare forhold, undersøger, om det er muligt at give afkald på selv at retsforfølge vedkommende, at suspendere retssagen eller overføre den til den anden stat. Hvis den pågældende stat ikke finder det hensigtsmæssigt at give afkald på selv at retsforfølge den pågældende eller at suspendere retssagen, informerer den i tide og under alle omstændigheder inden domfældelsen den anden medlemsstat herom. I så tilfælde bestræber de pågældende stater sig på at afgøre, hvem af dem der alene skal fortsætte retsforfølgningen. Der er imidlertid kun fem medlemsstater [67], der har ratificeret konventionen fra 1972, og fem har endda ikke undertegnet den.

[67] Østrig, Danmark, Nederlandene, Spanien og Sverige.

Det bemærkes, at en situation, hvor en person via en enkelt handling har overtrådt flere retsforskrifter, rejser spørgsmålet om ne bis in idem-princippet, der er et grundlæggende strafferetligt princip, i henhold til hvilket en person ikke kan retsforfølges eller dømmes to gange for de samme forhold [68], og litispendens, dvs. at der ikke kan iværksættes retsforfølgning, såfremt en verserende retssag om samme forhold er indledt ved en anden ret.

[68] Dvs. for identiske forhold, som den første afgørelse vedrørte, bl.a. dato, sted og særlige virkninger af den pågældende adfærd.

3.1.2. Frihedsstraf

Selv om det er blevet sædvanen på EU-plan at fastsætte, hvor lav den strengeste straf kan være i forbindelse med de sektorielle instrumenter med henblik på en indbyrdes tilnærmelse af strafferetten, er der til gengæld ikke fastsat en fælles maksimumsstraf, og på det område er der store forskelle. I nogle medlemsstaters strafferetssystemer, f.eks. Belgien, Grækenland, Det Forenede Kongerige, Frankrig og Italien, kan der idømmes livsvarig fængselsstraf. I andre, f.eks. Spanien og Portugal, er dette ikke tilfældet.

I de medlemsstater, hvor der kan idømmes livsvarigt fængsel, er der generelt mulighed for prøveløsladelse, efter at en vis del af straffen er afsonet, men dette varierer meget (f.eks. mindst 10 år i Belgien, 15 år i Tyskland og 20 år i Irland). I Frankrig er det muligt at beslutte, at der af sikkerhedsårsager skal gå op til mindst 30 år, før prøveløsladelse kan komme på tale.

Da livsvarigt fængsel er straffen for meget alvorlige forbrydelser, varierer den højeste fængselsstraf under livsvarigt fængsel også mellem medlemsstaterne. Den kan gå fra 15 år i Tyskland til 20 år i Østrig og 30 år i Belgien. Der kan også ske førtidig løsladelse efter afsoning af en tredjedel (Belgien), to tredjedele (Danmark og Tyskland) og tre fjerdedele (Spanien) af straffen. I forbindelse med gentagelsestilfælde forlænges disse perioder normalt.

Med hensyn til de forskellige måder at fuldbyrde frihedsstraffe på og inden der ses nærmere på spørgsmålet om, hvorvidt det vil være hensigtsmæssigt at gribe ind på EU-plan på dette område, henvises til den mere detaljerede redegørelse for emnet i bilag I. I bilaget behandles betingede straffe, suspension og udsættelse af straffefuldbyrdelsen, udgangstilladelse, opsplitning af straffefuldbyrdelsen, elektronisk overvågning og husarrest.

På grundlag af denne redegørelse og en sammenlignende analyse af medlemsstaternes lovgivning for så vidt angår gennemførelsesbestemmelserne for frihedsstraffe kan det konstateres, at de fleste medlemsstater har indført et relativt stort antal gennemførelsesbestemmelser for frihedsstraf, der muliggør en gradvis overgang fra fængselslivet til et liv i frihed. Generelt er dette begrundet med ønsket om at anvende mere hensigtsmæssige straffe end fængselsstraffe for derved at sikre en bedre resocialisering af den dømte og undgå problemerne med overfyldte fængsler [69]. Det mest udbredte middel i den forbindelse er betingede straffe, der kendes i næsten alle medlemsstater. Seks medlemsstater anvender elektronisk overvågning, og i fem andre afprøver man eller overvejer at afprøve elektronisk overvågning. Alle andre instrumenter (suspension og udsættelse af straffefuldbyrdelsen, udgangstilladelse, opsplitning af straffefuldbyrdelsen og husarrest) kendes og anvendes kun i et fåtal af medlemsstaterne.

[69] I flere medlemsstater foregår der på nuværende tidspunkt en livlig offentlig debat om problemet med overfyldte fængsler, f.eks. i Belgien (se artiklen i Le Vif/L'Express af 9.5.2003, s. 26), Frankrig

(se artikler i Le Monde af 12.4.2003 og 30.4.2003) og Portugal (se artiklen i Grande Reportagem fra april 2003, s. 78).

3.1.3. Bødestraf

Visse medlemsstater anvender en ordning med dagbøder (f.eks. Danmark, Spanien, Portugal og Tyskland), mens andre (Belgien, Luxembourg, Nederlandene, Det Forenede Kongerige og Italien) anvender den klassiske ordning med et fast bødebeløb. I nogle medlemsstater anvendes begge systemer (f.eks. i Frankrig, Grækenland, Sverige og Finland).

I forbindelse med ordningen med dagbøder er det generelt de nationale retter, der fastsætter bøderne på følgende måde: retten fastsætter længden af fængselsstraffen for den pågældende strafbare handling, hvis der skulle idømmes fængselsstaf, og dernæst fastsætter den det beløb, der skal betales hver dag i den pågældende periode. Generelt er dette tidsrum i henhold til medlemsstaternes lovgivning på fra fem dage eller mindre (Frankrig, Finland, Grækenland, Spanien og Tyskland), med undtagelse af Sverige, hvor det er på mindst 30 dage. Det højeste antal dage, hvori retten kan idømme dagbøder, varierer mellem 150 dage (Sverige) og 730 dage (Spanien). Det mindstebeløb, retten kan fastsætte pr. dag, varierer generelt mellem 1 EUR og 10 EUR, mens der kan konstateres store forskelle i maksimumsbeløbet pr. dag, f.eks. 60 EUR i Grækenland, 300 EUR i Spanien og 360 EUR i Frankrig op til 5 000 EUR i Tyskland.

I den klassiske ordning med en fast bødestørrelse fastsættes der i loven normalt et minimums- og et maksimumsbeløb afhængig af de forskellige kategorier af strafbare handlinger. Retten har ofte betydelige skønsbeføjelser til inden for disse to yderpunkter at fastsætte bødens størrelse.

I de retssystemer, hvor både den klassiske ordning med et fast beløb og ordningen med dagbøder anvendes, er reglerne for fastsættelse af bødestraf mere komplicerede og varierer fra land til land.

I Finland f.eks. anvendes en ordning med dagbøder, men for visse specifikke straffelovsovertrædelser anvendes systemet med fast beløb også, mens det i Frankrig afhænger af lovovertrædelsens beskaffenhed ("kriminalstraf", "forseelsestraf" og "ordensstraf"), hvilket system der finder anvendelse.

Uanset hvilken ordning der anvendes for at beregne bødens størrelse, fastsættes det i de fleste medlemsstaters lovgivning eller følger af deres retspraksis, at retten ved fastsættelsen af bødens størrelse skal tage hensyn til omstændighederne ved den strafbare handling og/eller gerningsmandens økonomiske situation.

I de nationale lovgivninger fastsættes det generelt udtrykkelig, uanset hvilken beregningsordning der anvendes, at den ret, der idømmer en bøde, også idømmer en alternativ forvandlingsstraf, hvis bøden ikke betales (f.eks. Tyskland, Belgien, Frankrig, Belgien, Luxembourg og Portugal).

3.1.4. Rettighedsfrakendelse

Der findes en lang række straffe eller foranstaltninger, der medfører rettighedsfrakendelse, i medlemsstaternes retssystemer, der går fra forbud mod at føre bestemte køretøjer i et vist tidsrum til forbud mod indrejse på nationalt område og forbud mod at udøve en erhvervsaktivitet.

Frakendelse af førerretten findes i alle medlemsstater. Til gengæld kendes bestemte former for frakendelse af retten til at udøve en særlig erhvervsaktivitet (f.eks. lede en virksomhed eller tjene i hæren) eller til at opholde sig på stemte steder (f.eks. fodboldstadier eller steder, hvor der udskænkes alkohol) ikke i alle medlemsstater.

Der findes også en række former for frakendelse af borgerlige og civilretlige rettigheder af "accessorisk" art, dvs. at de pålægges samtidigt med idømmelsen af en anden straf - normalt en fængselsstraf af en vis varighed. Der er f.eks. tale om foranstaltninger vedrørende stemmeret, valgbarhed, forbud mod at udøve et offentligt hverv eller inhabilitet.

3.1.5. Konfiskation

Konfiskation er normal af specifik art (f.eks. i Tyskland, Belgien, Danmark, Luxembourg, Nederlandene, Italien og Det Forenede Kongerige) og finder anvendelse på genstande, der har tjent til at begå straffelovsovertrædelsen med, og det udbytte, der er det direkte resultat af straffelovsovertrædelsen, eller formuegoder, der opnås i bytte herfor og selv indtægter af investeringen af udbyttet. Hvis disse genstande ikke findes blandt den dømtes formuegoder, foretager retten en pengemæssig evaluering af deres værdi og konfiskerer et tilsvarende beløb (f.eks. i Belgien, Danmark, Luxembourg og Frankrig).

Alle medlemsstaterne har ratificeret Europarådets konvention af 8. november 1990 om hvidvaskning af penge, efterforskning samt beslaglæggelse og konfiskation af redskaber og udbytte fra strafbart forhold [70]. Visse medlemsstater har imidlertid i forbindelse med artikel 2 [71] om konfiskation fremkommet med erklæringer om, at de kun er forpligtet til at konfiskere redskaber og udbytte fra et vist antal strafbare forhold, der skal behørigt præciseres. Det fremgår af de oplysninger, Kommissionen har indsamlet i forbindelse med udarbejdelsen af rapporten om gennemførelse af Rådets rammeafgørelse af 26. juni 2001 om hvidvaskning af penge, identifikation, opsporing, indefrysning eller beslaglæggelse og konfiskation af redskaber og udbytte fra strafbart forhold [72], der forventes vedtaget snart, at en stor del af medlemsstaterne overholder rammeafgørelsens artikel 1, litra a), der forbyder forbehold i forbindelse med førnævnte konventions artikel 2. Nogle medlemsstater er imidlertid nødt til at tage deres forbehold i medfør af artikel 2 op til fornyet behandling for at overholde rammeafgørelsen.

[70] Kan ses på: http:// conventions.coe.int

[71] Artikel 2 - Konfiskationsforanstaltninger. 1. Enhver part skal vedtage sådanne lovgivningsmæssige og andre foranstaltninger, der måtte være nødvendige for at sætte den i stand til at konfiskere redskaber og udbytte eller formuegoder, hvis værdi svarer til et sådant udbytte. 2. Enhver part kan - på tidspunktet for undertegnelse eller ved deponeringen af sit ratifikations-, godkendelses- eller tiltrædelsesinstrument - ved en erklæring stilet til Europarådets generalsekretær erklære, at denne artikels stk. 1 kun finder anvendelse på forbrydelser eller kategorier af forbrydelser, der er opregnet i denne erklæring.

[72] EFT L 182 af 5.7.2001, s. 1.

Dette viser, at der endnu er forskelle for så vidt angår mulighederne for konfiskation i medlemsstaterne, og at et vist antal medlemsstater stadig ikke kan konfiskere udbyttet af straffelovsovertrædelser, der kan straffes med mere end et års fængsel.

3.1.6. Sanktioner over for juridiske personer

Med hensyn til sanktioner over for juridiske personer er der store forskelle mellem medlemsstaterne. I nogle kan juridiske personer have et ansvar - undertiden et specifikt strafferetligt ansvar, f.eks. Frankrig, Irland, Det Forenede Kongerige, Belgien og Nederlandene. Dette er ikke tilfældet i Grækenland, Tyskland, Luxembourg og Italien. Juridiske personers ansvar er et emne, der drøftes meget. Modstanderne af denne idé gør især gældende, at en juridisk person ikke har egne åndsevner og derfor ikke kan have til hensigt at begå straffelovsovertrædelser (societas delinquere non potest). Tilhængerne af strafferetligt ansvar for juridiske personer anskuer tingene helt anderledes. De anser ikke juridiske personer for blot en juridisk opfindelse, men noget der findes, indtager en fremtrædende stilling i samfundet og skal være ansvarlig for de straffelovovertrædelser, de begår.

I Det Forenede Kongerige f.eks. baseres retspraksis for juridiske personers ansvar på en såkaldt identifikationsdoktrin. I henhold hertil er der sammenfald af identiteten på juridiske personer og de personer, der leder dem, dvs. de personer, ledere eller direktører, der har sådanne funktioner i virksomheder, at de ved udførelsen af deres funktioner ikke modtager ordrer eller instrukser fra en hierarkisk overordnet. Når en person eller gruppe af personer, der identificeres som virksomheden, begår en straffelovsovertrædelse, begår den juridiske person en sådan overtrædelse. Trods forskellen fra "common law"-systemet har andre medlemsstater som f.eks. Frankrig fastsat bestemmelser for juridiske personers strafferetlige ansvar.

3.1.7. Alternative straffe

Sanktioner og foranstaltninger bestående af andet end frihedsstraffe er en mere kreativ og samtidig mere human måde at tackle problemerne omkring kriminalitet og straf på. Sådanne alternative sanktioner kan bl.a. mindske anvendelsen af korte frihedsstraffe, som de fleste eksperter på området er enige om er skadelige. Et nødvendigt og originalt element i forbindelse med anvendelsen af alternative straffe er, at man inddrager (lokal)samfundet.

Alternative straffe spiller således en stor rolle i forbindelse med forebyggelse af kriminalitet, fordi de langt bedre end frihedsstraffe kan fremme lovovertrædernes genindslusning i samfundet. I henhold til artikel 29, stk. 2, i TEU nås EU's mål om at give borgerne et højt tryghedsniveau i et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed ved bl.a. at forebygge kriminalitet. Resocialiseringen bidrager helt direkte til at forebygge gentagelseskriminalitet.

Ved at gøre status over og foretage en sammenlignende analyse af medlemsstaternes lovgivning for så vidt angår alternative straffe (se bilag II) kan det konstateres, at de fleste medlemsstater de senere år har indført alternative sanktioner eller er ved at gøre det. Generelt er dette begrundet med ønsket om at anvende mere hensigtsmæssige straffe end fængselsstraffe for derved at sikre en bedre resocialisering af den dø