Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om »Kommissionens meddelelse om revisionen af Fællesskabets strategi for affaldshåndtering« (97/C 89/02)

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber besluttede den 2. august 1996 under henvisning til EF-traktatens artikel 198 at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Miljø-, Sundheds- og Forbrugerspørgsmål, som udpegede Sergio Colombo til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 7. januar 1997.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 342. plenarforsamling af 29.-30. januar 1997, mødet den 29. januar 1997, med 80 stemmer for, 1 imod og 3 hverken for eller imod, følgende udtalelse.

1. Indledning

1.1. Det Økonomiske og Sociale Udvalg finder det hensigtsmæssigt, at EU's strategi for affaldshåndtering tages op til revision. Herved kan man gøre de opnåede resultater op og identificere de midler, der er bedst egnede til at afhjælpe den forsinkelse og de mangler, der er registreret. ØSU bifalder derfor, at Kommissionen nu indleder en bred debat om revisionen, og påskønner den hurtige indsats fra Rådet, der vedtog en resolution om dette emne den 9. december.

1.2. ØSU har været en af fortalerne for, at der lægges en samlet strategi for en klart prioriteret affaldshåndtering, hvor forebyggelse af affaldsproduktion har førsteprioritet, og hvor der sondres nøje mellem genbrug, materialegenvinding og energigenvinding. Med dette for øje har ØSU foretaget en nøje analyse af de specifikke forslag, Kommissionen har fremsat gennem årene, og lagt særlig vægt på, at samtlige aktører inddrages, at lovgivningstiltag suppleres med markedsinstrumenter, at ansvarsfordelingen fastlægges, og at der hurtigt tilvejebringes harmoniserede basisdata om emnet.

1.3. Med udgangspunkt i sine hidtidige udtalelser () har ØSU foretaget en vurdering af Kommissionens meddelelse og udkast med henblik på at bidrage til fastlæggelsen af den fremtidige strategi på området.

1.4. Efter ØSU's opfattelse kan Rådets vedtagelse af en resolution kun være et første skridt til fornyet iværksættelse af en EU-strategi, der pålægger medlemsstaterne en klar forpligtelse til at løse de opgaver, der følger af den omfattende lovgivning på området. Det vil være nødvendigt ikke alene at udforme nye lovgivningstiltag på områder, hvor der fortsat er mangler (f.eks. reguleringen af lossepladser, styringen af specifikke affaldsstrømme osv.), men også og især at sikre en effektiv gennemførelse af de eksisterende regler og afhjælpe eventuelle mangler og problemer med anvendelsen; samtidig skal der vedtages et sæt ledsageinstrumenter, som omfatter hele affaldsproduktions- og -håndteringskæden.

1.5. Strategien skal konkretiseres og omsættes til kvantitative målsætninger med en præcis tidsplan, som kan kontrolleres regelmæssigt, og med en klar ansvarsfordeling.

1.6. Ansvaret ligger ikke udelukkende hos myndighederne på EU- og nationalt plan, men også hos regionale og lokale myndigheder, som har direkte forvaltningskompetence, og som er tættere på borgerne og de forskellige socioøkonomiske partnere, der skal være de egentlige forkæmpere for en forebyggende affaldspolitik.

2. Generelle bemærkninger

2.1. Meddelelsen er en tilbundsgående undersøgelse af de problemer inden for affaldshåndteringspolitikken, der drøftes i EU. Med forbehold af efterfølgende bemærkninger er ØSU enig i de generelle principper i meddelelsen og deres indbyrdes prioritering, som falder i tråd med ØSU's udtalelser.

2.2. Derimod giver meddelelsen hverken fyldestgørende oplysninger om eller en vurdering af de resultater, der er nået med EU's og medlemsstaternes affaldspolitik; i stedet peger Kommissionen på de utilstrækkelige statistiske data, som ikke giver noget pålideligt vidensgrundlag, og på de forsinkelser, der præger gennemførelsen af EU's politik på området. Der er tale om forhold, som ØSU ikke kan undlade at kritisere, eftersom de har været påtalt utallige gange i tidligere ØSU-udtalelser.

2.3. Bag de specifikke betragtninger over enkeltemner og -problemer, der behandles i meddelelsen, giver meddelelsen en alt i alt negativ vurdering af resultaterne af affaldshåndteringen overalt i EU. De systemer, der anvendes i medlemsstaterne, forekommer i mange tilfælde hverken at være effektive, miljømæssigt bæredygtige eller samfundsøkonomisk rentable (konstant stigning i den gennemsnitlige affaldsproduktion, affaldsbortskaffelse i deponier dominerer billedet, alt for beskedne genvindingsprocenter etc.). Hertil kommer, at Kommissionen ikke formår at underbygge denne vurdering tilstrækkeligt klart, dvs. at nå frem til en passende indsigt i problemet og dets forskellige elementer og foretage en realistisk kortlægning af de årsager og kritiske faktorer, der ligger til grund for den manglende succes. Kommissionen erkender med andre ord, at situationen langt fra er tilfredsstillende, men hverken »i hvilken grad«, »hvorledes« eller »hvorfor«. Dermed står man med et dårligt udgangspunkt for korrigerende indgreb i EU's politik og tiltag på området.

2.4. Dette fremgår særlig klart af forslagene i dokumentet, hvor Kommissionen bebuder en række fremtidige forpligtelser uden at kunne fremlægge konkrete ideer og en fast ramme af foranstaltninger og kvantificerede målsætninger forsynet med en tidsplan, der kan danne byggestenene i en konkret politik.

2.5. Der kan identificeres tre væsentlige problemområder i meddelelsen:

a) Manglen på kvantificerede oplysninger og det utilstrækkelige system til indsamling og overførsel af ensartede oplysninger fra medlemsstaterne samt behovet for at udvikle effektive metoder og systemer på EU-plan, som bygger på klare prioriteter og harmoniserede definitioner.

b) Medlemsstaternes utilstrækkelige engagement i gennemførelsen af EU's direktiver og forordninger.

c) Den langsommelighed og ringe overbevisning, med hvilken EU udarbejder og vedtager mere avancerede miljøpolitiske værktøjer så som økonomiske instrumenter, frivillige aftaler og andre foranstaltninger, som relaterer til begrebet udvidet ansvar, især producent- og forbrugeransvar på affaldsområdet.

2.6. Der er helt klart tale om essentielle politiske kernepunkter, som kræver, at EU-institutionerne og de nationale regeringer yder en ekstraordinær indsats for at inddrage EU-borgerne, de økonomiske aktører og de beslutningstagende og administrative myndigheder i en bred debat om centrale emner som bæredygtighed, forholdet mellem miljøbeskyttelse og ændring af den individuelle og kollektive adfærd, den mulige konvergens mellem økonomiske og økologiske målsætninger i menneskers handlen, osv.

2.7. ØSU konstaterer, at Rådets resolution er det første positive forsøg på at tage fat på disse kernepunkter og åbne en bred debat ved at udnytte de positive erfaringer på regionalt og lokalt plan, styrke koordinerings- og erfaringsudvekslingsstrukturerne og fastlægge veldefinerede interventionsprioriteter, som omsættes til kvantitative målsætninger, under overholdelse af nærhedsprincippet.

2.8. ØSU understreger på ny, at muligheden i artikel 130 T for at vedtage strengere miljøkrav på nationalt plan skal ses som en dynamisk ramme, hvor kravene gradvist øges, og at artikel 100 A om det indre marked ligeledes foreskriver et højt miljøbeskyttelsesniveau (stk. 3).

2.9. Af den grund anser ØSU det ikke for hensigtsmæssigt, at man på ny stiller det indre marked og miljøbeskyttelsen op som modsætninger ved at genåbne en spidsfindig juridisk debat om, hvilket retsgrundlag der egner sig bedst for foranstaltninger på affaldsområdet. Dette spørgsmål har flere gange været behandlet ved EU-Domstolen på grund af vanskeligheden med at foretage en klar skelnen mellem varer og affald.

2.10. Hvad der er vigtigt, er at satse entydigt på integreret affaldshåndtering med hovedvægten på kilden, altså lige fra udtænkningen af det produkt, der senere ender som affald. Et indre marked med et højt miljøbeskyttelsesniveau indebærer, at der skal fastlægges en industri- og produktpolitik, som inddrager miljødimensionen i både produktions- og forbrugsfasen, så vi kan nå frem til en bæredygtig vækst. I tilknytning til Rio-konferencen forpligtede EU sig internationalt til at følge dette vækstprincip, som tilmed er skrevet ind i traktatens artikel 2.

2.11. ØSU mener som nævnt, at Kommissionens status over anvendelsen af EU's miljølovgivning () nærmest giver et negativt resultat, idet den viser, at sanktionsmulighederne er utilstrækkelige til at modvirke medlemsstaternes manglende opfyldelse af forpligtelserne. Det er åbenlyst, at der på miljøbeskyttelsesområdet er et kulturelt, oplysnings- og uddannelsesmæssigt problem, som må løses, hvis samfundet som helhed skal vedkende sig sit ansvar for miljøet.

2.12. Et delt ansvar må imidlertid ikke blive et alibi for at udvande ansvaret, som skal være klart defineret: inden for affaldshåndtering skal forureneren-betaler-princippet og ansvaret for miljøskader håndhæves på den mest hensigtsmæssige måde.

2.13. Producentansvaret, som nævnes i meddelelsen, er særligt kompliceret og skal fastlægges nøjere, og der skal foretages en klar prioritering. Dette skal bl.a. ses på baggrund af produkternes stadig mere komplekse karakter, det store antal af produkter og forlængelsen af mange produkters livscyklus. I den forbindelse henviser ØSU til sine udtalelser om erstatningsansvar for skader forårsaget af affald og til grønbogen om erstatning for miljøskader (), som indeholder konkrete forslag. ØSU mener især, at begreber som civilt ansvar for miljøskader og producentansvar skal holdes klart adskilte. I forbindelse med affaldshåndtering er producentansvaret særlig vigtigt, eftersom producenten i højere grad end andre har mulighed for at påvirke arten og omfanget af det affald, der opstår, når produktet er udtjent. Det allerede vedtagne emballagedirektiv er et eksempel på en hensigtsmæssig gennemførelse i praksis af producentansvaret.

2.14. ØSU håber, at denne indfaldsvinkel også vil blive anvendt på andre former for varer og affald, ved at der identificeres prioriterede affaldsstrømme og desuden gøres brug af andre frivillige ordninger, så som miljømærkning og miljørevision, der kan fremme producenternes ansvarsfølelse, og ligeledes inddrage alle øvrige implicerede parter ved hjælp af oplysning.

3. Særlige bemærkninger

3.1. Prioriteringen

3.1.1. I meddelelsen (punkt 3.1.1, 3.2.1 og 3.2.2) beskrives forskellen mellem genbrug, materialegenvinding og energigenvinding meget klart, men det påpeges ikke lige så klart, hvor stor en rolle genbrug og genanvendelse af goderne spiller. Visse steder (punkt 3.1.1) synes genbrug (korrekt) at være sidestillet med affaldsforebyggende foranstaltninger og strategier, andre steder (punkt 3.2.1 og 3.2.2) synes der at være tale om en form for genvinding. Dette spørgsmål er særdeles vigtigt i forbindelse med emballageaffald, genopfyldning af beholdere osv. Der er behov for at undersøge dette emne nærmere gennem udarbejdelse af økobalancer, der kan vise, hvilke direkte og indirekte konsekvenser genbrug har for miljøet.

3.1.2. ØSU, som i øvrigt bekræfter sine hidtidige udtalelser om emnet, tilslutter sig Kommissionens forslag om en rangordning af principperne, der prioriterer forebyggelse af affald i både produktions- og forbrugsfasen og dermed genbrug og materialegenvinding som den miljømæssigt mest forsvarlige metode i forhold til andre former for genvinding og bortskaffelse. Af vigtighed er forsigtighedsprincippet i afventning af bedre videnskabelig og teknisk indsigt og metoder til analyse af produkternes livscyklus. ØSU er endvidere enig i, at energigenvinding bør have forrang frem for endelig bortskaffelse i form af forbrænding uden energiudnyttelse og deponering af affald. Deponierne bør på sigt kun anvendes til ufarlige affaldsfraktioner eller affaldsfraktioner, der via forbehanding er gjort ufarlige.

3.1.3. Der må sondres klarere mellem genvinding af varmeenergi på den ene side og forbrænding (= bortskaffelse) på den anden side. ØSU noterer sig med tilfredshed, at Rådet i resolutionens pkt. 17.5 opfordrer Kommissionen til at overveje, om det vil være hensigtsmæssigt at ændre EU-lovgivningen om affaldsforbrænding, således at sondringen fremgår tydeligere. ØSU lægger vægt på at understrege, at der udelukkende kan tales om energigenvinding af affald, hvis der samtidig stilles nogle strenge kvalitetskrav til:

- affaldets varmefylde,

- forbrændingsanlæggets ydeevne,

- den genvundne energi.

3.1.4. Bortskaffelse af affald i havet bør udtrykkeligt forbydes, også i EU-lovgivningen, der herved supplerer internationale aftaler på området.

3.2. Principperne om geografisk nærhed og tilstrækkelig egenkapacitet

3.2.1. Når det drejer sig om affald til bortskaffelse, er ØSU enig i, at principperne om geografisk nærhed - uden hensyntagen til landegrænserne - og tilstrækkelig egenkapacitet må og skal gå forud for den frie bevægelighed, mens det modsatte er tilfældet ved affald til genvinding. I den forbindelse skal man imidlertid være meget opmærksom på, at der ikke opstår situationer (som de allerede kendte), hvor lande, der ikke vil eller ikke kan udvikle en national genbrugs- og genanvendelsesindustri, i kraft af deres materialeeksport ødelægger importlandenes muligheder for at igangsætte affaldssorteringsordninger og genvinde det affald, de selv producerer. Princippet om fri bevægelighed for genanvendeligt affald er brugbart, hvis de enkelte medlemsstater forpligter sig til at etablere konkurrencedygtige anlæg og genanvendelsesnormer eller i det mindste undlader at forvride markedet med ensidige støtteforanstaltninger eller adfærdsregulering, det være sig direkte eller indirekte.

3.2.2. Skønt potentiel genanvendelse af farligt affald i henhold til forordning (EØF) nr. 259/93 udgør en fyldestgørende begrundelse for at tillade fri handel og transport over lange afstande, kan man ikke se bort fra, at risikoen ved den blotte tilstedeværelse af giftige stoffer (stoffets art og koncentration) øges i takt med transportens varighed og størrelsen af det område og antallet af personer, der udsættes for kontamination. Derfor bør principperne om geografisk nærhed og tilstrækkelig egenkapacitet gælde, hvor det er muligt, idet forebyggelse har prioritet.

3.3. Frivillige aftaler og skatteinstrumenter

3.3.1. I meddelelsen understreger Kommissionen, at det er nødvendigt at lade regulerende indgreb træde i baggrunden og i øget omfang anvende frivillige aftaler og økonomiske instrumenter. Denne tendens skal generelt fremmes, da det forventes, at såkaldte andengenerationspolitikker (frivillige aftaler, afgiftsforanstaltninger osv.) vil være mere effektive og have større gennemslagskraft. Man skal dog holde et vågent øje med risikoen for at svække styringsværktøjerne på området. Det er en generel erfaring blandt myndigheder, der har støttet indgåelsen af frivillige aftaler, at sådanne aftaler kommer lettere i stand, hvis aftaleparterne er bekendt med de muligheder, de offentlige myndigheder har for at vedtage restriktive lovbestemmelser i mangel af frivillige aftaler, der tilgodeser målsætningen om et højt miljøbeskyttelsesniveau, og hvis der til sikring heraf under alle omstændigheder foretages en adfærdsregulering, der retter sig efter minimumsværdier og -normer.

3.3.2. I visse tilfælde, f.eks. i forbindelse med tungmetaller og andre giftige stoffer, kan anvendelsen af innovative markedsinstrumenter ikke udelukke muligheden af, at der må gribes regulatorisk ind for helt eller delvis at forbyde disse stoffers anvendelse i produktionsprocessen og i selve produktet. En nøje afstemt dosering af regulatoriske indgreb og markedsinstrumenter giver de bedste vilkår for miljøpolitikken og især affaldspolitikken, hvis man vil forfølge den dobbelte målsætning om et højt beskyttelsesniveau og integration af miljøhensyn i de andre sektorpolitikker.

3.4. Databanker og oplysning af offentligheden

3.4.1. For at Kommissionens meddelelse også kan virke som et signal, der vækker miljøbevidstheden i befolkningen, og et oplæg af en bred debat om emnet, bør meddelelsen kompletteres med et minimum af kvantificerede data (der vil kunne hentes i Miljøagenturet, Eurostat og i Kommissionen selv).

3.4.2. ØSU henstiller, at man intensiverer aktiviteterne i Miljøagenturet, der først i 1996 er begyndt at etablere et temanet om affaldshåndtering, som skal samle »brændpunkterne« på nationalt plan og fastlægge prioriteterne på grundlag af de indhøstede erfaringer. Agenturets arbejde må ikke overlappe Eurostat's indsamling af statistiske data eller de drøftelser, der føres i OECD-regi om harmonisering af affaldsterminologien og -definitionen. Artikel 2 i forordningen om oprettelse af Miljøagenturet (), som giver det beføjelse til at indsamle »de nødvendige objektive oplysninger til udformning og gennemførelse af en forsvarlig og effektiv miljøpolitik« med henblik på at forberede de forskellige aktioner og lovgivningstiltag på miljøområdet, skal danne grundlag for agenturets indsamling af data ud fra en politisk prioritering.

3.4.3. Det er i øvrigt påkrævet, at Kommissionens meddelelse udmøntes i et mere letlæseligt værk, som henvender sig til et bredt publikum. På mange punkter indeholder den foreliggende meddelelse indviklede overvejelser og begreber, som kun er forståelige for fagfolk. I betragtning af problemets art og kravet om, at alle berørte parter inddrages i løsningen i overensstemmelse med princippet om delt ansvar, som Kommissionen selv henviser til, er det nødvendigt, at meddelelsen har en form og et indhold, som kan skabe den bredest mulige interesse og debat.

3.5. Bemærkninger til udkastet til Rådets resolution

3.5.1. Selv om meddelelsen sigter mod at stimulere indgående overvejelser overalt i EU om affaldshåndteringsstrategien, så indeholder Rådets resolution efter ØSU's opfattelse ikke desto mindre udsagn og forslag, som skal danne grundlag for den fremtidige politik og lovgivning på affaldshåndteringsområdet. I den forbindelse er det ØSU's håb, at resolutionen kan danne grundlag for, at de forskellige ansvarlige instanser påtager sig nogle konkrete forpligtelser, bl.a. på følgende områder:

- vedtagelse af klare, tidsberammede målsætninger for nedbringelse af affaldsproduktionen og for opnåelse af ensartede andele for genbrug og genanvendelse af materiale;

- fastlæggelse af klare, tidsberammede målsætninger for begrænsning og - hvor det er nødvendigt - afskaffelse af farlige stoffer i produkterne og produktionsprocessen;

- hurtig fremlæggelse af forslaget til det nye direktiv om deponeringspladser, som skal sikre et højt miljøbeskyttelsesniveau ved at internalisere de miljømæssige omkostninger, som denne form for bortskaffelse skaber, og som - hvis de ikke betales - vil føre til den fejlagtige slutning, at det hverken er fordelagtigt at genvinde materialet eller energien;

- tilvejebringelse af bestemmelser, der i hele EU sikrer ensartede miljøkrav i anlæg til behandling og oparbejdning af affald, så der ikke skabes konkurrenceforvridning mellem medlemsstaterne, som giver et kunstigt incitament til handel med og transport af affald;

- vedtagelse af ensartede normer for behandling af affald i industrianlæg og egentlige behandlingsanlæg; normerne skal tage højde for det overordnede forebyggelsesmål. På grundlag af en integreret tilgang skal der ud over emissionsgrænseværdier for industrianlæg, der anvender brændbart affald, også fastsættes kvalitets- og sikkerhedskrav til produktionsprocessen og de fremstillede produkter med henblik på at forhindre udbredelsen og anvendelsen af teknologier og produkter, der er kontaminerede eller af ringe kvalitet;

- forøgelse af de finansielle midler til støtte for forskning i forebyggelse og genanvendelse af affald og til gennemførelse af integrerede affaldshåndteringssystemer, hvor de disponible finansielle instrumenter under f.eks. det fjerde F& U-rammeprogram, LIFE-programmet for pilotprojekter, strukturfondene og samhørighedsfonden orienteres i en retning, hvor man lægger vægt på de beskæftigelsesmæssige konsekvenser af udviklingen af et moderne industrielt affaldsforvaltningssystem, som bygger på affaldsforebyggelse, genbrug af materialer, energigenvinding og forsvarlig bortskaffelse af ikke-genanvendelige fraktioner;

- fremme af genbrugsmarkedet gennem målrettede tiltag, der indkredser de prioriterede områder;

- forpligtelse til at støtte og udbrede kendskabet til og informationer om erfaringer og vellykkede tiltag på lokalt plan ved at fremme de lokale og regionale myndigheders rolle i bestræbelserne på at opfylde de strategiske målsætninger og ved at støtte etableringen af informations- og samarbejdsnet mellem de kompetente myndigheder for således at udbrede de bedste organisatoriske og forvaltningsmæssige erfaringer;

- forpligtelse til at fremme folkeoplysnings- og forbrugeruddannelseskampagner gennem aktive bidrag fra relevante foreninger og organisationer;

- fremme (bl.a. med en specifik opgave til Miljøagenturet) af undersøgelser og forskning, der tager sigte på at forstå centrale aspekter af problemet og på at kortlægge særlige situationer i afventning af, at den komplekse mekanisme til statistisk bearbejdning af oplysninger på europæisk plan begynder at resultere i pålidelige data;

- en større forpligtelse fra EU's side til at udvikle mere effektive foranstaltninger til kontrol og overvågning af medlemsstaternes gennemførelse af EU-lovgivningen, og i fornødent omfang at iværksætte særlige undersøgelses- og analyseprogrammer;

- større opmærksomhed fra EU-institutionernes og medlemsstaternes side om det beskæftigelsespotentiale, der ligger i affaldshåndteringspolitikken ifølge oplysningerne i hvidbogen om vækst, konkurrence og beskæftigelse, som Rådet så rigtigt henviser til under pkt. 20.1 i resolutionen.

Bruxelles, den 29. januar 1997.

Tom JENKINS

Formand for Det Økonomiske og Sociale Udvalg

() Jf. især udtalelserne i EFT nr. C 318 af 12. 12. 1988 (kommunale affaldsforbrændingsanlæg), nr. C 112 af 7. 5. 1990 (erstatningsansvar for skader forårsaget af affald), nr. C 40 af 17. 2. 1992 (deponering af affald), nr. C 332 af 16. 12. 1992 (forbrænding af farligt affald), nr. C 129 af 10. 5. 1993 (emballage), nr. C 34 af 2. 2. 1994 (farligt affald) og nr. C 18 af 2. 1. 1996 (kontrol med overførsel af affald).

() Kommissionens meddelelse KOM(96) 500 endelig udg.

() EFT nr. C 112 af 7. 5. 1990; EFT nr. C 133 af 16. 5. 1994.

() EFT nr. L 120 af 11. 5. 1990.