Udtalelse om »Hen imod en miljømæssigt bæredygtig udvikling - Midtvejsrapport om EF's 5. miljøhandlingsprogram« (96/C 18/25)

Det Økonomiske og Sociale Udvalg besluttede den 30. marts 1995 under henvisning til forretningsordenens artikel 23, stk. 3, at fremsætte en udtalelse om »Hen imod en miljømæssigt bæredygtig udvikling - Midtvejsrapport om EF's 5. miljøhandlingsprogram«.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Miljø-, Sundheds- og Forbrugerspørgsmål, som udpegede Klaus Boisserée til ordføtrt. Sektionen vedtog sin udtalelse den 19. september 1995.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 329. plenarforsamling af 25. og 26. oktober 1995, mødet den 25. oktober 1995, enstemmigt følgende udtalelse.

1. Indledende bemærkninger

1.1. EF's femte miljøhandlingsprogram () danner grundlag for den miljøpolitik, der føres ikke blot af EF-institutionerne, men af alle ansvarlige »aktører«. Handlingsprogrammet, som ØSU afgav en udførlig udtalelse om den 1. juli 1992 (), løber til udgangen af dette århundrede, men i slutningen af 1995 skal der foretages en revision og fornyelse af programmet.

1.2. I henhold til programmet omfatter de miljøpolitiske aktører bl.a. de erhvervs- og samfundsgrupper, der er repræsenteret i ØSU, og altså ikke kun medlemsstaterne, de lokale og regionale myndigheder og EF-institutionerne. Det er derfor rimeligt at udfærdige en midtvejsrapport på baggrund af synspunkterne i de grupper, der er repræsenteret i ØSU, og ved samme lejlighed at fremsætte forslag til revision af programmet, bl.a. under hensyntagen til de krav, der allerede blev fremsat i 1992.

2. Udgangspunktet for overvejelserne om fornyelse af det femte miljøhandlingsprogram

2.1. ØSU's udtalelse af 1. juli 1992 har kun delvist vundet indpas i EF's miljøpolitik i den periode, der er gået siden programmets iværksættelse. En del krav til EF-institutionerne er ikke blevet tilgodeset. Derfor må »midtvejsrapporten« nødvendigvis omfatte en gennemgang af de forslag, ØSU dengang fremsatte.

2.2. Kommissionen fremlagde den 30. november 1994 sin egen foreløbige gennemgang (). ØSU er ganske vist ikke blevet anmodet om at udtale sig herom, men Kommissionens overvejelser bør naturligvis tages i betragtning i denne initiativudtalelse.

ØSU henviser endvidere til kapitel 10 i hvidbogen om vækst, konkurrenceevne og beskæftigelse, som Kommissionen offentliggjorde i juni 1993. I nævnte kapitel, der omhandler en »ny udviklingsmodel for Fællesskabet«, anlægger Kommissionen en række væsentlige betragtninger, som videreudvikler overvejelserne i det femte miljøhandlingsprogram og skaber en sammenhæng mellem miljømæssige og økonomiske krav. Ved fornyelsen af det femte miljøhandlingsprogram bør der efter ØSU's mening tages hensyn til disse overvejelser.

På rapporteringstidspunktet for det femte miljøhandlingsprogram fremlagde Kommissionen en »Rapport fra gruppen af uafhængige eksperter om lovgivningsmæssig og administrativ forenkling« (Molitor-rapporten) (). Dette er sket helt uafhængigt af miljøhandlingsprogrammet, og rapporten som sådan er ingenlunde begrænset til miljøspørgsmål. Den er alligevel relevant for overvejelserne om det femte miljøhandlingsprograms videreførelse.

2.3. Derudover foreligger der nu - i 1995 - en række udtalelser fra forskellige samfundsgrupper og deres organisationer samt midtvejsevalueringer fra nogle medlemsstater vedrørende de foranstaltninger, de har truffet med henblik på at gennemføre handlingsprogrammet.

3. Erfaringer med det femte miljøhandlingsprogram

3.1. Kommissionen giver generelt udtryk for »forsigtig optimisme« i sin gennemgang. Den understreger, at programmet har stor betydning for de foranstaltninger, der skal tjene som opfølgning af FN's miljøkonference i Rio de Janeiro (1992). Kommissionen erkender dog også, at der er betydelige mangler på forskellige områder.

3.2. I de to år, der er gået siden vedtagelsen af det femte miljøhandlingsprogram, har det naturligvis endnu ikke kunnet ændre (forbedre) miljøsituationen væsentligt. Det kan dog konstateres, at der fortsat er behov for et miljøhandlingsprogram, fordi miljøkvaliteten i EF generelt set ikke er blevet forbedret, ja delvist end ikke har kunnet opretholdes (f.eks. CO2 og affald). I den forbindelse henvises der til »Dob Orí Os-Assessment« [»Europe's Environment« 1994 ()]. Det tidspunkt, som ØSU har valgt for sin midtvejsrapport, og som også er fastsat af Kommissionen, er imidlertid velegnet til at:

- fastslå, hvorvidt der er taget hensyn til programmet i EF's og medlemsstaternes foranstaltninger (i det omfang, ØSU råder over de relevante oplysninger),

- tilpasse programmet til den udvikling, der er sket i mellemtiden.

3.3. Udtalelserne og erfaringerne i de samfundsgrupper, der omsætter handlingsprogrammet i praksis, giver følgende billede, som supplerer Kommissionens fremstilling.

3.3.1. Det volder problemer at gennemføre programmet nøje, fordi »miljøpolitikkens aktører« blot opremses uden differentiering (). Programmets metodiske indfaldsvinkel bør tages op til revision i lyset af de høstede erfaringer.

3.3.2. Det volder problemer ved gennemførelsen, at der ikke er konsensus i samfundet om sigtet med det femte miljøhandlingsprogram og instrumenternes anvendelse. Der mangler fortsat et system af indikatorer for »miljømæssigt bæredygtig udvikling«. Der henvises her til Kommissionens meddelelse om miljøindikatorer og grønne nationalregnskaber (). Dette meget vigtige arbejde i Eurostats regi bør fremmes yderligere.

3.3.3. Informationerne om de enkelte medlemsstaters gennemførelse af EF's miljøhandlingsprogram er mangelfulde. Borgerne gør ganske vist stadig oftere brug af deres mulighed for at lade stille spørgsmål i Europa-Parlamentet, som så videregives til Kommissionen. Der synes imidlertid ikke at ske nogen systematisk bearbejdning. Det kræves fra flere sider, at Det Europæiske Miljøagentur inddrages mere aktivt.

3.3.4. En af grundtankerne i det femte miljøhandlingsprogram er partnerskabet mellem »miljøpolitikkens aktører« og deres fælles ansvar. Derfor inddrages erhvervs- og samfundslivets forbund og organisationer nu i højere grad i forberedelsen af programmer og foranstaltninger på EF-plan. Nogle miljøforbund klager dog over, at inddragelsen ikke synes at have medført nogen konkret indflydelse. På nationalt plan savnes der mulighed for, at organisationer kan indgive klage i almenhedens interesse, når der ikke er konkret skadede personer. Forbrugerforbundenes klagemuligheder i nogle medlemsstater kunne tjene som forbillede for tilsvarende ordninger inden for miljøret ().

3.3.5. ØSU har lagt stor vægt på, at det femte miljøhandlingsprogram integreres i den politik, der føres på europæisk og nationalt plan, men dette punkt er stadig mangelfuldt. Den politiske behandling af selve handlingsprogrammet er symptomatisk for dette problem. Der er ganske vist gennemført en række informationsmøder på nationalt plan, men de politiske instanser på europæisk og nationalt plan synes ikke at have beskæftiget sig indgående med emnet. Det samme gælder samordningen af den europæiske og den nationale miljøpolitik.

4. Overvejelser om fornyelsen af det femte miljøhandlingsprogram

4.1. Det femte miljøhandlingsprogram og hvidbogen om vækst, konkurrenceevne og beskæftigelse

I sin gennemgang fremsætter Kommissionen en række forslag til fornyelse af programmet. ØSU beklager, at handlingsprogrammet og gennemførelsesstrategierne ikke bygger på overvejelserne i hvidbogens kapitel 10. ØSU holdning er på det punkt i tråd med Det Rådgivende Miljøforums udtalelse af 17. februar 1995 (kapitel 9 i det femte miljøhandlingsprogram, side 76). ØSU mener i øvrigt - lige som Miljøforumet - at der på indeværende tidspunkt hverken er brug for en gennemgribende revision af det femte miljøhandlingsprogram eller for et nyt program. I første række skal midtvejsrapporten konkretisere programmets hidtidige punkter og lægge hovedvægten på en mere effektiv gennemførelse.

4.2. Strategier og politiske linjer

4.2.1. Det femte miljøhandlingsprogram (og dermed hvidbogens kapitel 10) kræver en grundlæggende nyorientering i forbindelse med alle økonomiske og sociale aktiviteter, der indvirker på miljøet. Det skal opnås ved at ændre »adfærdsmønstrene« og forbrugsvanerne. Dette basale punkt i handlingsprogrammet er imidlertid ikke blevet iværksat, fordi der ikke blev udtænkt eller kunne udtænkes tilstrækkelige midler og instrumenter til formålet. De frivillige instrumenter »EF-miljømærket« og »miljørevision«, der giver mulighed for at reklamere med henholdsvis miljøvenlige produkter og en miljøvenlig styring, spiller uden tvivl en rolle i den forbindelse. Andre økonomiske instrumenter (f.eks. skatter og afgifter) er ganske vist gang på gang blevet bebudet med henblik på at fremme nyorienteringen, men sådanne planer må overvejes og gennemføres fra tilfælde til tilfælde.

4.2.2. I forbindelse med programmets fornyelse bør der lægges særlig vægt på at præcisere subsidiaritetsprincippet [EF-traktatens art. 3, litra b)]. Subsidiaritetsprincippet må ikke virke som en barriere for høje, europæiske miljøbeskyttelsesnormer (jf. EF-traktatens art. 130 R, stk. 2). ØSU fremsætter følgende supplerende bemærkninger:

- De regionale og lokale instanser bør inddrages i overvejelserne om subsidiaritetsprincippet; spørgsmålet er, hvorvidt de strukturer, der er nødvendige for miljøpolitikkens gennemførelse, er til stede eller kan tilvejebringes.

- Med henblik på at konkretisere subsidiaritetsprincippet bør Kommissionen opfordres til at opstille principper, der afgrænser, hvilke aktiviteter der overvejende henhører under henholdsvis det europæiske og det nationale kompetenceområde. I ØSU's udtalelser fra de senere år kan man finde eksempler på en sådan afgrænsning. Det gælder f.eks. udtalelsen om forslaget til Rådets direktiv om integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening (), hvor ØSU slog til lyd for, at forureningsgrænseværdier skulle fastsættes på europæisk plan. Til gengæld mente ØSU under henvisning til subsidiaritetsprincippet, at der ikke burde fastsættes detaljerede procedureregler på europæisk plan.

For at sikre en klar definition må det overvejes at indføje den interinstitutionelle aftale om subsidiaritet i EF-traktaten. Der bør også åbnes mulighed for at henvende sig til EF-Domstolen.

4.2.3. Når handlingsprogrammet fornyes, skal der ikke kun tages højde for de kontinentale og globale miljøproblemer, men også for miljølovgivningens konkrete beskyttende rolle for de berørte borgere. Det indebærer, at de offentlige instanser (på alle niveauer) må påtage sig det ansvar at beskytte og pleje miljøet. Dermed er der også grænser for »dereguleringen« og for »selvregulering« via ikke-statslige aktører. Dette må indvendes mod Molitor-rapporten (jf. punkt 2.2). Det ændrer ikke noget ved det forhold, at det ville være hensigtsmæssigt at rationalisere miljøpolitikken på baggrund af de indvundne erfaringer. En økonomisk vækst uden miljøpleje og -beskyttelse vil ikke være socialt bæredygtig.

4.2.4. Miljøpolitikkens sociale beskyttelsesfunktion omfatter forsigtighedsprincippet, således som det blev fremlagt på topmødet i Dublin (den 20. april 1990). Alle borgere har således krav på et sundt miljø. Dette krav har grundlæggende konsekvenser for miljøbeskyttelsens integrering ikke blot i politiske programmer, men også i produktionsprocesser og -teknologier og i rammevilkårene på forbrugsområdet. Miljøpolitikken er et nødvendigt element i politikken vedrørende »Borgernes Europa«. Dette aspekt bør der tages øget hensyn til ved fornyelsen af det femte miljøprogram.

4.2.5. Med henblik på midtvejsevalueringen skal de indbyrdes vekselvirkninger mellem miljøpolitikken og arbejdsmarkedsparternes rolle fremhæves. Det gælder ikke kun arbejdsmiljøet (jf. ØSU's udtalelse om det femte miljøhandlingsprogram, punkt 3.3), men også

- arbejdstagernes inddragelse i miljøpolitiske beslutninger under hensyntagen til virksomhedens størrelse, f.eks. ved indførelse af »miljøtillidsmænd« og

- inddragelse af social- og økonomisk-politiske grupperinger i lov- og regelgivningen på alle niveauer.

Integreret miljøbeskyttelse forudsætter en miljøstyring, der inddrager virksomhedens ansatte. Det er derfor påkrævet, at de ansatte på de relevante poster skoles, så de kan varetage denne opgave.

4.2.6. I udtalelsen »Uddannelse, sikkerhed og miljøbeskyttelse« () har ØSU gentagne gange henvist til uddannelse på miljøområdet, især på virksomhedsplan. Europa-Parlamentet har i sin beslutning »Miljøuddannelse i industrien, herunder de små og mellemstore virksomheder« kraftigt støttet ØSU's krav. Kommissionen bør tage disse forslag op og i den forbindelse tage hensyn til det arbejde, som i mellemtiden er udført om erhvervsprofiler på miljøbeskyttelsesområdet ().

4.3. Miljøpolitikkens instrumenter

4.3.1. Forholdet mellem miljøpolitikkens hidtidige og nye instrumenter skal afklares, når det femte miljøhandlingsprogram fornyes. Allerede i udtalelsen om handlingsprogrammet pegede ØSU på uklare formuleringer. Ifølge Molitor-rapporten skal lovgivningsmæssige instrumenter fremover kun anvendes i begrænset omfang, idet miljøpolitikkens tyngdepunkt skal lægges på de økonomiske instrumenter, der i vid udstrækning skal anvendes i praksis af selvstændige aktører. På grund af miljøpolitikkens konkrete beskyttelsesrolle (jf. punkt 4.2.3) vil der imidlertid også fremover være brug for lovforskrifter.

4.3.2. Også af følgende grunde er det nødvendigt, at en undersøgelse af de miljøpolitiske instrumenter fører til en afklaring:

- den nationale lovgivning skal fortsat danne basis for miljøpolitikken,

- miljøpolitikken vil stort set altid operere med en blanding af instrumenter (lovgivningsmæssige og økonomiske instrumenter),

- også økonomiske instrumenter forudsætter offentlig kontrol; fornuftige frivillige aftaler kræver en lovramme ().

4.3.3. Grundlaget for udmåling af de økonomiske instrumenter må være en internalisering af miljøomkostningerne ved hjælp af

- konsekvent håndhævelse af forureneren-betaler-princippet (EF-traktatens artikel 130 R),

- miljøafgifter og et økologisk orienteret skattesystem (),

- forbedret civilretligt erstatningsansvar for miljøskader herunder indførelse af en obligatorisk ansvarsforsikring (der kan knytte an til den forsikrede virksomheds deltagelse i miljørevisionsordningen og dermed blive et meget effektivt økonomisk instrument).

Af hensyn til virksomhedernes image i offentligheden ville det også være nyttigt, om deres regnskabssystem blev udbygget. Dette kræves allerede i det 5. miljøhandlingsprogram (side 67). Denne udvikling fremmes gennem anvendelsen af miljørevisionsordningen ().

4.3.4. De fælles regler om offentlige indkøb bør ændres, så de miljøpolitiske interesser tilgodeses. Det kan ske ved, at der indføjes miljønormer i udbudsbetingelserne. Ved udbud med henblik på levering af masseprodukter, som der er uddelt EF-miljømærker til, bør udbuddet gælde produkter med miljømærket.

4.3.5. Et af de centrale problemer i forbindelse med indførelsen af økonomiske miljøinstrumenter består i at udvikle en målestok for cost/benefit-analyser. Der skal her også tages hensyn til arbejder uden for EF.

4.3.6. En øget anvendelse af EF-støttemidler til miljøpolitiske formål (især inden for forskning og teknologisk udvikling) skal indgå i handlingsprogrammet (det gælder især de formål, der må ventes at forbedre miljøsituationen); det samme gælder den forbedrede evaluering af projekterne under EF's fonde (navnlig strukturfondene). Der peges i den sammenhæng på, at miljøaspekterne i Samhørighedsfondens midler er øremærkede til miljøpolitiske formål. Det kræves også - som noget positivt - i Molitor-rapporten.

4.4. Nogle af miljøpolitikkens aktionsområder (ikke udtømmende)

4.4.1. I forbindelse med handlingsprogrammets fornyelse vil de indbyrdes sammenhænge mellem miljøpolitikken og beskæftigelsespolitikken være et af de centrale emner. Derfor bør EF's industripolitik i højere grad tilgodese miljøvenlige industrier, hvis betydning for vækst og beskæftigelse alt for ofte ignoreres (jf. hvidbogens kapitel 10). ØSU kræver endvidere en bedre statistisk registrering af miljøvenlige teknologier.

4.4.2. Der er fortsat et harmoniseringsbehov, som skal tilgodeses ved at indføre europadækkende normer og standarder for både emissionsgrænseværdier og vurdering af miljøkvaliteten. I den forbindelse skal der tages højde for de enkelte regioner i EU. Subsidiaritetsprincippet burde ikke være til hinder for dette, da der ellers kunne opstå risiko for konkurrenceforvridninger. Kommissionen har heller ikke efter det femte miljøhandlingsprograms iværksættelse indtaget nogen konsekvent holdning til spørgsmålet.

4.4.3. Tyngdepunktet i handlingsprogrammet ligger fortsat på vekselvirkningen mellem miljøpolitikken og andre politikker (integration):

- energipolitikken (),

- landbrugspolitikken (), bl.a. hvad angår konflikten mellem landbrug og natur- og landskabsbevarelse,

- forbrugerpolitikken (kvalitativt forbrug).

4.4.4. Transportproblemerne bør vies særlig opmærksomhed, når miljøhandlingsprogrammet revideres; hertil hører støjgener, der hidtil har spillet en underordnet rolle i EF's programmer.

Programmet satser med rette på at fremme den kollektive transport. Også de transeuropæiske net skal udbygges på en sådan måde, at de er miljøvenlige.

4.4.5. Til de programhensigter, der endnu ikke er blevet konkretiseret, hører indførelsen af miljøkonsekvensvurdering af planer og offentlige programmer, især med henblik på at forbedre bymiljøet (herunder beskyttelse af historiske bycentre) samt af foranstaltninger vedrørende turistinfrastrukturer.

4.4.6. Reglerne om affald, der er en hjørnesten i miljøpolitikken, bør videreudvikles i retning af undgåelse af affald og en øget genanvendelsesgrad. Det er endvidere nødvendigt at foretage en nøje definition af begrebet affald og de forskellige kategorier af affald. Dette krav understreges ().

Der peges på de grundvandsforanstaltninger, der er indeholdt i det femte miljøhandlingsprogram.

5. Den fælles miljøpolitiks internationale dimension

5.1. EF's miljøpolitik har høstet international anerkendelse. Denne position bør opretholdes og styrkes, når handlingsprogrammet revideres. Det gælder også de foranstaltninger, der tjener opfølgningen af FN's miljøkonference i Rio de Janeiro i 1992. EF's miljøpolitiske rolle bør tjene som forbillede, også for tredjelande. Derfor skal miljøpolitikken (dvs. den miljømæssigt bæredygtige udvikling) indgå som led i den europæiske udviklingspolitik.

5.2. Allerede i 1992 krævede ØSU, at handlingsprogrammet blev udvidet til også at omfatte EFTA-landene inden for rammerne af EØS samt miljøpartnerskabet med de ikke-europæiske Middelhavslande og Østeuropa. Dette er særligt aktuelt i forbindelse med de lande, der har indgivet eller bebudet en ansøgning om optagelse. Med deres optagelse i EF bliver EF's miljølovgivning bindende for disse lande. For at forberede miljølovgivningens gennemførelse i praksis bør man overveje særlige støtteprogrammer.

5.3. EF bør også udvikle initiativer i forbindelse med den internationale handelspolitiks miljøpolitiske dimension (WTO). De krav, der af hensyn til miljøet stilles til EF-produkters fremstilling og kvalitet, bør også anvendes på produkter fra tredjelande.

6. Miljøhandlingsprogrammets bidrag til traktatrevisionen i 1996

6.1. Allerede nu fremgår det af artikel 2 og 130 R, at EF også skal være et miljøfællesskab. Det skal der tages hensyn til, når enkelte traktatbestemmelser ændres. Følgende spørgsmål, der kan være af grundlæggende betydning for en miljømæssigt bæredygtig udvikling, bør fremhæves.

6.2. Traktat- og retsinstrumenterne bør forbedres gennem udbygning af den fælles beslutningstagning - eller i det mindste proceduren for samarbejde på alle områder af miljøpolitikken (også med hensyn til de skatteretlige miljøforskrifter).

6.3. Der findes til dels strengere miljøbeskyttelsesnormer i de nye medlemsstater Finland, Østrig og Sverige. I de europæiske institutioner bør dette forhold undersøges med det formål at overtage bedre og mere gennemprøvede beskyttelsesbestemmelser i EF-lovgivningen. Det kan blive nødvendigt at overveje at forlænge den hidtil gældende fireårsfrist for disse miljøbeskyttelsesforskrifters anvendelsesperiode.

6.4. Forholdet mellem artikel 100 A (det indre marked) og artikel 130 R ff. (miljøpolitikken) bør afklares, og artikel 100 A, stk. 4, bør formuleres klarere. Det falder i tråd med, at miljøfællesskabet skal sikre lovgivningsproceduren lige stor vægt i forbindelse med de forskellige retsgrundlag (det indre marked og miljøpolitikken).

Bruxelles, den 25. oktober 1995.

Carlos FERRER

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

() EFT nr. C 138 af 17. 5. 1993.

() EFT nr. C 287 af 4. 11. 1992.

() KOM(94) 453 endelig udg.

() KOM(95) 288 endelig udg.

() Publiceret af Det Europæiske Miljøagentur, København - ISBN 92-826-5409-5.

() Jf. punkt 3.2 i ØSU's udtalelse om handlingsprogrammet - se side 1.

() KOM(94) 670 endelig udg.

() EFT nr. C 295 af 22. 10. 1994.

() EFT nr. C 195 af 18. 7. 1994.

() EFT nr. C 159 af 17. 6. 1991.

() Især i CEDEFOP og »Dublin-instituttet«.

() EFT nr. C 155 af 21. 6. 1995.

() EFT nr. C 332 af 31. 12. 1990.

() EFT nr. L 168 af 10. 7. 1993, s. 1.

() EFT nr. C 393 af 31. 12. 1994.

() EFT nr. C 298 af 27. 11. 1989, s. 40.

() Jf. Miljøsektionens udtalelse om »Kontrol med overførsel af affald« - CES 830/95 fin.