Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Hvidbog - Strategi for en ny kemikaliepolitik"

(2002/C 36/19)

Kommissionen for Den Europæiske Union besluttede den 26. marts 2001 under henvisning til EF-traktatens artikel 175 at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om: "Hvidbog - Strategi for en ny kemikaliepolitik".

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Landbrug, Udvikling af Landdistrikterne og Miljø, som udpegede Sergio Colombo til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 27. september 2001.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 385. plenarforsamling af 17.-18. oktober 2001, mødet den 17. oktober 2001, følgende udtalelse med 70 stemmer for og 3 hverken for eller imod.

1. Indledning

1.1. Kommissionen har i overensstemmelse med målsætningen om "bæredygtig udvikling" vedtaget en hvidbog med en strategi for en fremtidig EU-kemikaliepolitik. Hovedformålet med den nye kemikaliestrategi er at opnå et højt beskyttelsesniveau for menneskers sundhed og miljø, samtidig med at man sikrer et effektivt fungerende indre marked og stimulerer innovation og konkurrenceevnen i EU's kemiske industri.

1.2. Hvidbogen om kemi indgår som et af de initiativer, der blev bebudet i programmet "Miljø 2010: Vores fremtid, vores ansvar(1)", som Kommissionen vedtog i januar 2001, og som fastlægger fire prioriterede indsatsområder: klimaændringer, miljø og sundhed, natur og biodiversitet og forvaltning af naturressourcerne.

1.3. Et vigtigt punkt på "miljø- og sundhedsdagsordenen" for de kommende år vil være en gennemgribende revision af EU's system til forvaltning af risici ved kemikalier, som vil ske sideløbende med den lige så vigtige delstrategi, der sigter mod en reduktion af risikoen ved anvendelsen af pesticider.

1.4. Udfordringen består i at skabe en ny ordning for risikovurdering og -forvaltning af de kemikalier, der produceres, anvendes og sælges. Ordningen skal udformes således, at samfundet med fordel kan anvende kemikalierne, samtidig med at man reducerer deres skadelige virkninger og undgår at løbe en uacceptabel risiko for menneskers sundhed og miljøet.

1.5. I afsnittet om kemikalier i det nye miljøhandlingsprogram peger Kommissionen klart på det største problem, der skal behandles og løses: de kemikalier, der allerede eksisterede, da EF's lovgivning på dette område trådte i kraft i 1981. Man er først nu ved at forstå, hvilke risici der er forbundet med brugen af mange af disse kemikalier. Selv om de eksisterende kemikalier udgør mere end 99 % af den samlede mængde kemikalier på markedet, er de på nuværende tidspunkt ikke automatisk underlagt samme undersøgelseskrav som de kemikalier, der er markedsført efterfølgende. I 1981 var der anmeldt cirka 100000 eksisterende kemikalier, og i dag anslås antallet af stoffer, hvoraf der markedsføres over 1 ton, til 30000.

1.6. Kommissionen har udarbejdet en liste over 140 farlige stoffer, der kræver prioriteret opmærksomhed og risikovurdering. Desværre er den nuværende risikovurdering en langsommelig og ressourcekrævende proces, der forhindrer systemet i at fungere effektivt. Den nuværende ansvarsfordeling virker uhensigtsmæssig, idet ansvaret for vurderingerne påhviler myndighederne og ikke de virksomheder, der fremstiller, importerer eller anvender stofferne. Det er derfor vanskeligt at fremskaffe præcise oplysninger om stoffernes anvendelse, og oplysningerne om eksponering hos downstream-brugerne er ret sparsomme.

1.7. Beslutninger om yderligere undersøgelser af et bestemt eksisterende stof kan kun ske efter en omfattende udvalgsprocedure, og kravet kan først stilles til industrien, når myndighederne har godtgjort, at et stof muligvis udgør en alvorlig risiko. Uden undersøgelsesresultater er det imidlertid så godt som umuligt at føre et sådant bevis for mulige risici, og derfor er der kun gennemført en endelig risikovurdering af ganske få stoffer.

1.8. Kommissionens hvidbog søger at finde en balance mellem på den ene side nødvendigheden af at beskytte menneskers sundhed og miljøet og på den anden side behovet for at fastholde og forøge innovation og konkurrenceevnen i EU's kemiske industri. Samtidig ønsker Kommissionen at forbedre gennemsigtigheden ved at give bedre adgang til oplysninger om kemikalier og gøre hele beslutningsprocessen mere gennemskuelig for offentligheden.

1.9. Kommissionen mener, at den nye ordning også vil være med til at stimulere innovation og skabe sådanne rammevilkår, at europæisk industri kan konkurrere fuldt ud med andre internationale konkurrenter. Det tilstræbes at integrere EU's politik i den internationale indsats, fordi sikkerhed i forbindelse med produktion af og handel med kemikalier har global karakter, og nogle kemiske stoffer har grænseoverskridende virkninger.

1.10. Forsigtighedsprincippet er det overordnede princip for hele strategien, og det er et vigtigt mål at tilskynde til substitution af farlige kemiske stoffer med mindre farlige stoffer, når der findes egnede alternativer.

2. Resumé af hvidbogen

2.1. De centrale elementer i den nye strategi:

- Der gælder ét effektivt og konsekvent regelsæt, som tilvejebringer samme viden om farerne ved stoffer, der er markedsført før og efter september 1981 ("eksisterende" og "nye" stoffer), og om deres brug, således at beskyttelsesniveauet bliver det samme for menneskers sundhed og miljøet.

- Industrien overtager ansvaret for undersøgelse og risikovurdering af kemikalier fra medlemsstaternes myndigheder.

- Innovation og konkurrenceevne fremmes, uden at det går ud over det høje beskyttelsesniveau for menneskers sundhed og miljøet.

- Der indføres stofspeficikke godkendelser med streng kontrol for de farligste stoffer.

- Større gennemsigtighed og bedre information om kemikalier.

2.2. Ifølge forslagene i hvidbogen vil det nuværende system med forskellige undersøgelseskrav til eksisterende og nye stoffer blive lavet om til ét effektivt og konsekvent system, der kan håndtere langt de fleste kemiske stoffer.

2.3. Den foreslåede strategi skal løse de problemer, der ligger i det nuværende system for risikovurdering og risikostyring af kemikalier, og tilstræber især en løsning for de mange eksisterende stoffer, der er på markedet, og hvis virkninger for sundhed og miljø vi ved meget lidt om.

2.4. Efter den nye ordning bliver de virksomheder, der sælger et bestemt stof, ansvarlige for at fremlægge alle nødvendige sikkerhedsdata om stoffet, og myndighederne skal dernæst vurdere virksomhedernes data og træffe beslutning om stofspecifikke undersøgelsesprogrammer på forslag af virksomhederne. Der bliver også pålagt de øvrige industribrugere (downstream-brugere og formuleringvirksomheder) større ansvar, idet de skal indgive data om deres bestemte anvendelser af et stof.

2.5. Det nye system til vurdering af både eksisterende og nye kemikalier har fået betegnelsen "REACH" (engelsk akronym for registration, evaluation and authorisation of chemicals). Det kommer til at bestå af følgende tre elementer:

- Registrering i en central database af de grundlæggende oplysninger om ca. 30000 stoffer (alle eksisterende og nye stoffer, hvoraf der produceres over 1 ton), som indgives af virksomhederne. For ca. 80 % af disse stoffer anslås det, at registrering vil være tilstrækkelig.

- Vurdering af de registrerede oplysninger for alle stoffer, hvoraf der produceres over 100 ton (ca. 5000 stoffer, svarende til 15 %) eller, for problematiske stoffer, også for stoffer, der produceres i mindre mængde. Vurderingen skal påhvile myndighederne og omfatte udformning af stofspecifikke undersøgelsesprogrammer med fokus på virkningerne af langvarig eksponering.

- Godkendelse af stoffer, der er kræftfremkaldende, mutagene eller reproduktionstoksiske (CMR-stoffer), og af persistente organiske miljøgifte (POP).

- Der vil ved hjælp af yderligere forskning blive indkredset andre PTB-(2)stoffer (undtagen ovennævnte POP-stoffer) og VPVB-stoffer(3). Kommissionen beslutter senere, hvordan stoffer med sådanne egenskaber skal behandles.

2.6. Primært med udgangspunkt i den solgte mængde, men også på baggrund af en række andre kriterier foreslås følgende frister for indgivelse af registreringsansøgninger:

- stoffer, der sælges i mængder over 1000 ton pr. år - senest inden udgangen af 2005,

- stoffer, der sælges i mængder over 100 ton pr. år - senest ved udgangen af 2008,

- stoffer, der sælges i mængder over 1 ton pr. år - senest ved udgangen af 2012.

2.7. Kommissionen foreslår, at der oprettes et centralt kontor, som skal forvalte REACH-systemet, inklusive en omfattende central database for alle registrerede kemikalier, og som skal yde medlemsstaterne teknisk og videnskabelig bistand til vurdering af kemiske stoffer. Det centrale kontor skal endvidere foretage stikprøvekontrol og computerscreening af de registrerede stoffer for særlig problematiske egenskaber.

3. Baggrund

3.1. Hvidbogen frembyder i princippet en fantastisk chance for at gøre op med den gamle, fastforankrede fordom, der forbinder kemisk produktion med farer og forurening. Hvidbogen opstiller endvidere rammerne for en ny, overordnet vurdering af, hvilken betydning fremstilling og brug af kemiske stoffer har for menneskers sundhed og miljøet.

3.2. For at nå dette mål skal alle de berørte parter være indstillede på at enes om en ramme for vurdering og lovbestemmelser, der tilgodeser såvel det ufravigelige hensyn til at beskytte miljøet og menneskers sundhed som behovet for en sikker, effektiv og konkurrencedygtig produktion.

3.3. Den kemiske industris strategiske vigtighed kan illustreres ved hjælp af nogle nøgletal. EU's kemiske industri beskæftiger direkte 1,7 millioner personer og skaber en afledt beskæftigelse på mere end 3 millioner jobs. Den har en nettoindtjening på 46,4 milliarder euro, svarende til 65 % af nettoindtjeningen i hele fremstillingsindustrien. Sektoren omfatter dels store multinationale virksomheder dels mere end 36000 små og mellemstore virksomheder.

3.4. En så strategisk vigtig sektor er nødt til at kunne reagere hurtigt på de tegn på tab af konkurrenceevne og tab af samfundsmæssig betydning, som begynder at vise sig, eftersom antallet af beskæftigede i EU's kemiske sektor i løbet af 90'erne er faldet med 13 % i modsætning til en stort set uændret beskæftigelsessituation i USA. Denne tendens synes at så tvivl om, at Europa kan fastholde sin position som førende på verdensmarkedet.

3.5. Det står derfor klart, at med aktiv deltagelse af de berørte parter og en informeret offentlighed i ryggen kan denne omfattende og ambitiøse proces give EU's kemiske industri en god chance for at skabe den fornødne opbakning om sin produktion, der i et moderne samfund er nødvendig for udviklingen af nye processer og stadig mere avancerede teknologier, og dermed gøre op med den udbredte fjendtlighed mod den kemiske industri, som der er farlige tegn på hos de decentrale myndigheder, f.eks. i forbindelse med udstedelse af de nødvendige tilladelser til nye produktionssteder.

3.6. Det er klart, at udfordringen for den kemiske industris innovationsevne vil have konsekvenser i mange andre sektorer, der anvender kemiske stoffer. ØSU ser derfor positivt på, at Kommissionen har bestilt en undersøgelse af virkningen af hvidbogens foranstaltninger på de andre erhvervssektorer, og forbeholder sig ret til at kommentere resultaterne af denne undersøgelse i forbindelse med de lovforslag, der vil følge i kølvandet på hvidbogen.

3.7. ØSU mener endvidere, at det er nødvendigt at udarbejde ledsageordninger, så man kan belønne de innovative virksomheder og opmuntre de mange SMV'er, der producerer, importerer og anvender kemiske stoffer, til at skære ned på de stoffer, der giver anledning til særlige sundheds- og miljømæssige bekymringer, og ved at udvikle erstatningsstoffer.

4. Generelle bemærkninger

4.1. Hvidbogens karakter gør, at den begrænser sig til at opridse de overordnede linjer for en fremtidig EU-strategi for kemiske stoffer uden at give de detaljer, der er kendetegnende for retsakter. ØSU's udtalelse respekterer det foreliggende forslags karakter, men henleder alligevel opmærksomheden på visse strategisk vigtige punkter i hvidbogen, som bør uddybes nærmere.

4.2. ØSU er enig i strategiens grundprincipper, herunder især, at strategien:

- er baseret på principperne om bæredygtighed, forsigtighed og substitution med henblik på at sikre miljøet, brugerne og forbrugerne bl.a. gennem bedre oplysninger,

- peger på innovation som nøglen til at genvinde konkurrenceevnen og relancere sikre kemiske produktioner begyndende med en stor forskningsindsats på EU-plan, således at den kemiske industri fortsat kan spille sin vigtige rolle i det moderne samfund,

- forpligter sig til at fremme test uden brug af forsøgsdyr,

- ansvarliggør virksomhederne (producenter, importører, industrielle brugere), som skal bære omkostningerne i forbindelse med registrering af de kemiske stoffer.

4.3. ØSU noterer sig konklusionerne fra samlingen i Rådet (miljø) den 7. juni 2001. ØSU er især enig i princippet om, at den nye kemikaliepolitik skal bidrage til en bæredygtig udvikling og sikre et højt niveau for beskyttelse af miljøet og af menneskers sundhed, herunder arbejdstagernes sundhed, og til den europæiske kemiske industris innovation og konkurrenceevne. ØSU støtter endvidere målsætningen om efter år 2020 kun at producere og anvende kemikalier, der ikke fører til en væsentlig negativ indflydelse på menneskers sundhed og miljøet.

4.4. ØSU er imidlertid betænkelig ved, at hvidbogen ikke i tilstrækkeligt omfang omhandler arbejdstagerne, i betragtning af at erfaringerne fra forhandlingerne mellem arbejdsmarkedets parter har ført til betydelige forbedringer af arbejds-, sikkerheds- og sundhedsvilkår i virksomhederne og desuden, ved at inddrage myndighederne, har skabt betydelige fremskridt i forholdet mellem virksomhed og lokalområde.

4.5. ØSU mener, at disse erfaringer bør være et vigtigt referencepunkt i den fremtidige proces, ikke mindst fordi arbejdstagerne i første omgang er udsat for risikoen ved såvel de færdige stoffer som de syntetiske halvfabrikata, hvis sikkerhedsegenskaber ofte ikke er kendt. I den forbindelse bemærker ØSU, at det ville være hensigtsmæssigt at iværksætte et trænings- og uddannelsesprogram for arbejderne og i den forbindelse udnytte de erfaringer, man har høstet på produktionsstederne.

4.6. ØSU foreslår, at man vedtager målrettede foranstaltninger for at få de 36000 små og mellemstore virksomheder i den kemiske sektor, der står for 28 % af den kemiske produktion, til at tilpasse sig den nye lovgivning. ØSU mener endvidere, at EU's forskningsprogrammer under det 4. rammeprogram skal sigte mod i passende omfang at understøtte hvidbogens målsætninger, hvilket i første omgang vil sige behovet for at udarbejde passende redskaber til støtte af forskning og innovation med henblik på at accelerere arbejdet med at indkredse og erstatte farlige stoffer med stoffer, der ikke er skadelige for menneskers sundhed og miljøet. Især bør der udvikles in vitro-undersøgelsesmetoder for definitivt at afskaffe dyreforsøg.

4.7. ØSU er enig i det grundlæggende behov, der fremhæves i indledningen, for at overholde forsigtighedsprincippet og at fremme substitution af et bestemt anvendt kemisk stof, såfremt pålidelige videnskabelige oplysninger peger på, at anvendelsen af stoffet indebærer potentielt skadelige virkninger på miljøet og menneskers sundhed, også selv om der ikke er videnskabelig sikkerhed omkring typen eller det præcise omfang af den potentielle fare. Det handler om nøje at afveje ulemper og fordele på baggrund af "bæredygtighed". I den forbindelse mærker ØSU sig indvendingerne fra miljø- og forbrugerorganisationerne, der ikke mener, at Kommissionens forslag er tilstrækkeligt klart omkring behovet for at stoppe produktionen af stoffer, man ved er giftige, persistente og bioakkumulerende. ØSU opfordrer til, at man fremmer substitution af farlige stoffer i de tilfælde, hvor der findes passende alternativer.

4.8. Proportionalitetsprincippet bør ligeledes anvendes i betragtning af såvel stoffernes iboende farlighed som indvirkningen på omkostningerne for den enkelte virksomhed, der skal levere den nødvendige dokumentation. Proportionalitetsprincippet bør være ledetråden i søgningen efter fleksible løsninger, der kan gøre det muligt for EU's kemiske industri at fastholde sin konkurrenceevne og førende position på verdensmarkedet, uden at man tilsidesætter princippet om beskyttelse af menneskers sundhed og miljøet.

4.9. På baggrund af ansvarsprincippet skal de virksomheder, der producerer, importerer, forhandler eller anvender kemiske stoffer give tilstrækkelige oplysninger om de eksisterende stoffers egenskaber og anvendelser. På den måde vil man hurtigere kunne nå de fastsatte politiske målsætninger, især hvis indsamlingen af disse data og oplysninger foregår efter hensigtsmæssige skemaer. Disse skemaer skal være ens for alle operatører i brugerkæden (lige fra produktion til forbrug og bortskaffelse), og skal anvende de mest avancerede undersøgelsesmetoder, som den teknologiske udvikling og forskningsverdenen kan frembyde, til at indkredse de formodede eller beviste farlige egenskaber hos ensartede kategorier af stoffer.

4.10. ØSU støtter Kommissionens forslag (punkt 8.2) om, at det nuværende Europæiske Kemikaliekontor skal fungere som det centrale kontor, der skal forvalte REACH-systemet og yde medlemsstaterne den fornødne tekniske og videnskabelige bistand, især i forbindelse med vurdering af kemiske stoffer. Dette kontor bør tildeles ressourcer, der står mål med de nye opgaver, det skal løse.

5. Særlige bemærkninger

5.1. I hvidbogen (punkt 3.4) anslås det, at undersøgelsesprocessen og indsamlingen af oplysninger vedrørende de 30000 eksisterende stoffer, der produceres i mængder over et ton, vil tage 11 år og koste virksomhederne cirka 2,1 mia. euro. Kommissionen er fortsat overbevist om, at anvendelsen af stofspecifikke undersøgelser er den sikreste og mest effektive fremgangsmåde. ØSU bemærker imidlertid, at alle de berørte parter har udtrykt bekymring over, at undersøgelsesprocessen bliver for langsommelig, omfattende og byrdefuld. Især forekommer det at være nødvendigt, men samtidig også utilstrækkeligt at anvende produktionsmængden som kriterium for afgrænsningen af de tre kategorier af kemikalier, der skal undersøges og registreres. Der er fare for, at det vil fremme forsøg på at omgå lovgivningen, især i forbindelse med import af stoffer, og for at man overser den potentielle fare, der kan være forbundet med anvendelse af selv mindre mængder. Det ville være bedre at inddele de pågældende stoffer i grupper eller familier alt efter deres kemiske sammensætning og/eller deres egenskaber. Dermed kunne man fremskynde hele undersøgelsesprocessen af stofferne og samtidig reducere omkostningerne.

5.2. REACH-systemet (punkt 4) er helt klart et skridt i den rigtige retning i forhold til de nuværende indviklede procedurer, da det sikrer større gennemsigtighed og udbredelse af informationer om de eksisterende kemiske stoffers iboende egenskaber. Det vil dog fortsat være et komplekst system, der er vanskeligt at forvalte, især i betragtning af Kommissionens og medlemsstaternes forskellige kompetencer og ansvar. ØSU mener desuden, at der er behov for en uddybning af, hvad der menes med "øget fleksibilitet" i forbindelse med de undtagelser, der nævnes i punkt 4.3 vedrørende godkendelse af særligt problematiske stoffer. Forsigtighedsprincippet bør nemlig aldrig tilsidesættes i vurderingsprocessen.

5.3. ØSU er desuden bekymret over, at medlemsstaterne generelt har svært ved at tilpasse deres tekniske, videnskabelige og administrative systemer til EU-lovgivningen. I betragtning af behovet for at sikre producenterne lige konkurrencevilkår og forbrugerne størst mulig sikkerhed og information - undtaget fortrolige oplysninger og erhvervshemmeligheder - anbefaler ØSU, at der tildeles EU's kontor for kemikalier tilstrækkelige menneskelige og finansielle ressourcer, så kontoret kan løse sin opgave. I disse ressourcer skal der også tage højde for de større tilpasningskrav, der vil følge af udvidelsen.

5.4. ØSU mener endvidere, at for at undgå unødvendig dataoverlapning (hvis indvirkning på omkostningerne er omvendt proportionelt med produktionsmængden og virksomhedsstørrelsen), må virksomhederne opfordres til at samarbejde og indgive fælles oplysninger om et bestemt kemisk stof med præcist angivelse af, hvilke anvendelser stoffet er beregnet og fremstillet til. ØSU er bevidst om, at dette forslag juridisk set kan være vanskeligt at gennemføre. ØSU mener imidlertid, at man for hurtigere at gennemføre hvidbogens principper kunne undersøge mulighederne for et hensigtsmæssigt samarbejde mellem de større producenter, importører og industrielle brugere af kemiske stoffer, der taget hver for sig ikke overstiger de anførte grænseværdier, men for hvilke det samlede europæiske forbrug overskrider disse værdier.

5.5. Hvad angår de importerede stoffer, er den gentagne forsikring om, at eftersom importørerne er underlagt samme krav, vil der ikke være nogen negative konsekvenser for de europæiske virksomheders konkurrenceevne, ikke overbevisende fordi:

- EU har en betydelig eksport, hvorfor højere interne omkostninger risikerer at vanskeliggøre eksporten og/eller at befordre alternative produktioner i lande, der ikke lægger særlig vægt på sikkerhed og miljøbeskyttelse,

- det ikke står klart, om kravet gælder den enkelte juridisk selvstændige virksomhed eller koncernen (ved lægge ansvaret hos en gruppe af virksomheder, der tilhører den samme koncern, reducerer man risikoen for forsøg på at omgå lovgivningen),

- behovet for at finde mindre farlige erstatningsstoffer ikke automatisk fremmer investeringer i innovation, hvis de produkter, der skal erstattes, fortsat markedsføres andre steder i verden, og helt generelt hvis forbrugerne ikke gøres opmærksomme på produktets bedre sundheds- og miljømæssige egenskaber, og de derved accepterer en eventuelt højere produktpris,

- omkostningerne og det ekstra arbejde i forbindelse med REACH-systemet tager incitamentet fra de små og mellemstore importvirksomheder og fjerner incitamentet til at importere stoffer til EU, der kun importeres i små mængder, med negative konsekvenser for konkurrenceevnen og beskæftigelsen.

5.6. ØSU mener derfor, at et af de vigtigste midler til at forsvare EU's kemiske industris konkurrenceevne er at sigte mod at overføre EU's lovregler til det internationale plan med henblik på at opnå harmoniserede regler. Denne målsætning er langt fra et ubetydeligt element i strategien, men tværtimod hjørnestenen i gennemførelsen af forsigtighedsprincippet på internationalt plan. Det første skridt i denne retning blev taget med underskrivelsen af Konventionen om POP (persistente organiske miljøgifte)(4) i Stockholm den 22. maj 2001.

5.7. ØSU er klar over de udestående praktiske problemer med at omsætte hvidbogens umiddelbart acceptable overordnede linjer til specifikke retsakter. ØSU gentager alligevel, at det er vigtigt, at alle de berørte parter anlægger en positiv indfaldsvinkel til vanskelighederne i gennemførelsesfasen. ØSU agter at følge processen og selv bidrage til, at den kemiske industri i fremtiden fastholder og forbedrer sin konkurrenceevne på en måde, der tilgodeser sikkerhed og bedst mulig beskyttelse af den offentlige sundhed og miljøet.

Bruxelles, den 17. oktober 2001.

Göke Frerichs

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) KOM(2001) 31 endelig. ØSU's udtalelse i EFT C 221 af 7.8.2001.

(2) PTB-kemikalier = persistente, bioakkumulerende og giftige kemikalier.

(3) VPVB-kemikalier = meget persistente og stærkt bioakkumulerende kemikalier.

(4) Se IP/01/730 for indholdet af denne konvention.