EUROPA-KOMMISSIONEN Bruxelles, den 30.9.2020 COM(2020) 580 final MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, RÅDET, DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG REGIONSUDVALGET Rapport om retsstatssituationen 2020









Retsstatssituationen i Den Europæiske Union {SWD(2020) 300-326}



Retsstaten bidrager til at beskytte borgerne mod de stærkes magt. Det er en garanti for vores mest almindelige grundlæggende rettigheder og friheder. Det giver os mulighed for at udtrykke vores mening og blive informeret af en fri presse. Kommissionsformand Ursula von der Leyen, Tale om Unionens tilstand 2020 1.Indledning Den Europæiske Union bygger på et sæt fælles værdier, bl.a. grundlæggende rettigheder, demokrati og retsstaten. Disse udgør fundamentet for vores samfund og fælles identitet. Intet demokrati kan trives uden uafhængige domstole, der sikrer beskyttelsen af de grundlæggende rettigheder og frihedsrettigheder, eller uden et aktivt civilsamfund samt frie og pluralistiske medier. På verdensplan er EU anerkendt for sine meget høje standarder på disse områder. Disse høje standarder bliver dog ikke altid anvendt ensartet. Der er plads til forbedring, og der er altid en risiko for tilbageskridt. Alle EU-institutioner og alle medlemsstater er i fællesskab ansvarlige for at beskytte vores grundlæggende værdier, og alle bør yde et bidrag. Hvad er retsstatsprincippet? Retsstatsprincippet er nedfældet i artikel 2 i traktaten om Den Europæiske Union som en af de fælles værdier for alle medlemsstater. Ifølge retsstatsprincippet skal alle offentlige myndigheder altid handle inden for lovens grænser, i overensstemmelse med de demokratiske værdier og grundlæggende rettigheder og under uafhængige og upartiske domstoles kontrol. Retsstatsprincippet omfatter principperne om legalitet, der indebærer en gennemsigtig demokratisk og pluralistisk lovgivningsproces, retssikkerhed, forbud mod vilkårlighed i den offentlige forvaltning, effektiv retsbeskyttelse ydet af uafhængige og upartiske domstole, effektiv domstolsprøvelse, herunder overholdelse af grundlæggende rettigheder, magtens tredeling og lighed for loven. Disse principper er anerkendt af Den Europæiske Unions Domstol (i det følgende benævnt "Domstolen") og Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol. Europarådet har også udviklet normer og afgivet udtalelser og anbefalinger, der indeholder relevant vejledning, når det gælder om at fremme og værne om retsstaten. Retsstatsprincippet er et veletableret princip. Mens medlemsstaterne har forskellige nationale identiteter, retssystemer og traditioner, har retsstatsprincippet samme grundlæggende betydning i hele EU. Overholdelse af retsstatsprincippet er afgørende for, at borgere og virksomheder kan have tillid til offentlige institutioner, og dens nøgleprincipper understøttes af borgere i alle medlemsstater. Retsstatsprincippet har direkte indflydelse på alle borgeres tilværelse. Det er en forudsætning for at sikre lighed for loven og beskyttelse af EU-borgernes rettigheder. Det er af afgørende betydning for gennemførelsen af EU's love og politikker og står i centrum for en Union med ligestilling, muligheder og social retfærdighed. De særlige omstændigheder i 2020 har medført yderligere udfordringer for borgernes rettigheder, og der måtte indføres visse begrænsninger af vores frihedsrettigheder, herunder den frie bevægelighed, forsamlingsfriheden og friheden til at oprette og drive egen virksomhed, for at håndtere covid-19-pandemien. Det er afgørende med en effektiv national demokratisk kontrol og balance med respekt for retsstaten for at sikre, at sådanne begrænsninger af vores rettigheder begrænses til, hvad der er nødvendigt og forholdsmæssigt, at disse kun gælder i en afgrænset periode, og at de er underlagt de nationale parlamenters og domstoles tilsyn. Styrkelse af retsstatsprincippet: en prioritet til sikring af en effektiv Union EU bygger på retsstatsprincippet. Trusler mod retsstaten anfægter det retlige, politiske og økonomiske grundlag. Andre medlemsstater og EU som helhed bliver påvirket af de mangler, der måtte være i en enkelt medlemsstat. Det er hver enkelt medlemsstats primære ansvar at sikre, at retsstatsprincippet overholdes. Unionen har dog en fælles interesse og spiller en rolle i at finde løsninger på problemerne på retsstatsområdet, uanset hvor de opstår. Et velfungerende indre marked, samarbejdet på det retlige område baseret på gensidig tillid og anerkendelse og beskyttelse af Unionens finansielle interesser bygger også på overholdelsen af retsstatsprincippet — som for nylig understreget af Det Europæiske Råd. Hvis det skal lykkes for EU at sikre en bæredygtig og modstandsdygtig genopretning, er det afgørende, at dens værktøjer og instrumenter kan fungere i et miljø, der er baseret på retsstatsprincippet. Retsstatsprincippet er også et vigtigt grænseoverskridende anliggende for EU. EU vil fortsat følge en målrettet og sammenhængende tilgang for sin interne retsstatspolitik og den måde, hvorpå retsstatsprincippet er forankret i samarbejdet med tiltrædelses- og naboskabslande samt i alle dets foranstaltninger udadtil på bilateralt, regionalt og multilateralt plan. EU, der er styret af de universelle værdier og principper, der er forankret i FN-pagten og folkeretten, er en stærk fortaler for menneskerettighederne, demokrati og retsstatsprincippet overalt i verden, således som EU's nye handlingsplan om menneskerettigheder og demokrati 2020-2024 har vist, og i overensstemmelse med verdensmålene for bæredygtig udvikling. At opretholde retsstatsprincippet på globalt plan indebærer bl.a., at samarbejdet om retsstatsspørgsmål med internationale og regionale organisationer såsom De Forenede Nationer, Europarådet og Organisationen for Sikkerhed og Samarbejde i Europa skal styrkes. I det seneste årti har EU udviklet og afprøvet en række instrumenter til støtte for håndhævelsen af retsstatsprincippet. Yderligere drøftelser på EU-plan og nationalt plan om, hvordan EU's kapacitet til at tackle sådanne situationer kan styrkes, blev udløst af alvorlige retsstatsudfordringer i nogle medlemsstater. I sin meddelelse fra juli 2019 foreslog Kommissionen, at EU og medlemsstaterne bør øge bestræbelserne på at fremme en solid politisk kultur og retskultur til støtte for retsstaten og udvikle instrumenter til at forhindre, at der opstår problemer på retsstatsområdet, eller at eksisterende problemer forværres. Den europæiske retsstatsmekanisme De politiske retningslinjer fra Kommissionens formand Ursula von der Leyen indeholder en hensigt om at indføre en supplerende og omfattende retsstatsmekanisme som en central byggesten i EU's og medlemsstaternes fælles forpligtelse til at styrke retsstaten. Mekanismen er udformet som en årlig cyklus til fremme af retsstatsprincippet og skal forhindre problemer i at opstå og forværres. Den fokuserer på at udbrede kendskabet til og bevidstheden om spørgsmål og afgørende udviklinger på områder, der har direkte indflydelse på overholdelsen af retsstatsprincippet — retssystemet, rammen for bekæmpelse af korruption, mediepluralisme og mediefrihed samt andre institutionelle spørgsmål vedrørende demokratisk kontrol og balance. Medlemsstaterne får gennem en kortlægning af udfordringerne lettere ved at finde frem til løsninger, der beskytter retsstaten, i samarbejde med og med gensidig støtte fra Kommissionen, andre medlemsstater og interessenter såsom Venedigkommissionen. Tilgangen er baseret på en tæt dialog med nationale myndigheder og interessenter, der skaber gennemsigtighed og dækker alle medlemsstater på et objektivt og upartisk grundlag. Dette sammenfattes hvert år i en rapport om retsstatssituationen, som indeholder en vurdering af de enkelte medlemsstater fordelt på 27 landekapitler. Denne retsstatsmekanisme styrker og supplerer andre EU-instrumenter, der tilskynder medlemsstaterne til at gennemføre strukturreformer på de områder, der er omfattet af mekanismens anvendelsesområde, herunder EU's resultattavle for retlige anliggender, det europæiske semester og aktuelt Next Generation EU-instrumentet. Vurderingerne i den årlige rapport udgør et referencepunkt for disse instrumenter. Andre elementer i EU's midler til beskyttelse af retsstatsprincippet vil fortsat udgøre en effektiv og forholdsmæssig reaktion på retsstatsudfordringerne, hvor det er nødvendigt.

Ud over at udbygge den fælles forståelse gennem dialog vil retsstatsmekanismen danne grundlag for Kommissionens støtte til medlemsstaterne og de nationale interessenter i forbindelse med tacklingen af retsstatsudfordringer. Flere instrumenter og midler er med til at støtte strukturreformer gennem teknisk bistand og finansiering af projekter inden for offentlig forvaltning, retsvæsen, bekæmpelse af korruption og mediepluralisme. Der står endvidere specifikke og direkte tilskud til civilsamfundet og netværk (f.eks. inden for retsvæsenet og journalisterhvervet) til rådighed for projekter med en europæisk dimension. Ekspertisen fra anerkendte internationale organer, navnlig Europarådet, samt fra udvekslinger med fagfolk fra andre medlemsstater ville også kunne spille en positiv rolle for reformerne. En udvidelse af EU's indsats på retsstatsområdet kræver et tæt og vedvarende samarbejde mellem EU-institutionerne og medlemsstaterne. Et centralt mål for den europæiske retsstatsmekanisme er at stimulere det interinstitutionelle samarbejde og tilskynde alle EU-institutioner til at bidrage i overensstemmelse med deres respektive institutionelle roller. Dette er afgørende for en europæisk retsstatsmekanisme og afspejler en langvarig interesse fra både Europa-Parlamentet og Rådet. Dens fælles og objektive grundlag, hvor der ses på alle medlemsstater på en ensartet måde, er udformet med dette formål. Kommissionen ser frem til at støtte det igangværende arbejde i begge institutioner, herunder opfølgning på Europa-Parlamentets beslutning, der i øjeblikket er under udarbejdelse. Den europæiske retsstatsmekanisme er med til at strømline drøftelserne om retsstaten på EU-plan og styrke det interinstitutionelle samarbejde, hvilket resulterer i en årlig rytme i Europa-Parlamentets og Rådets arbejde og en struktureret og målrettet opfølgning samt samarbejde med de nationale parlamenter. Retsstatsmekanismen er et led i en bredere indsats på EU-plan for at styrke værdierne demokrati, lighed og respekt for menneskerettighederne, herunder rettigheder for personer, der tilhører mindretal. Den vil blive suppleret af en række kommende initiativer, herunder den europæiske demokratihandlingsplan, den nye strategi for gennemførelse af chartret om grundlæggende rettigheder og målrettede strategier til at imødekomme behovene hos de mest sårbare i vores samfund med henblik på at fremme et samfund præget af pluralisme, ikkeforskelsbehandling, retfærdighed, solidaritet og ligestilling. Den første rapport om retsstatssituationen Gennem denne rapport, herunder de 27 landekapitler, der indeholder de landespecifikke vurderinger, har Kommissionen til hensigt at fastslå de første centrale forhold i medlemsstaternes situation, som retsstatsmekanismens nye cyklus og de fremtidige rapporter vil kunne bygge videre på. Den vurdering, der er indeholdt i de 27 landekapitler, som er en integreret del af denne rapport om retsstatssituationen, er udarbejdet under hensyntagen til det omfang og den metode, der blev drøftet med medlemsstaterne. Arbejdet fokuserede på fire hovedsøjler: retssystemet, rammen for bekæmpelse af korruption, mediepluralisme og andre institutionelle spørgsmål vedrørende den demokratiske kontrol og balance. For hver søjle blev de EU-retlige bestemmelser, der er relevante for vurderingen, anført. Der henvises endvidere til udtalelser og anbefalinger fra Europarådet, som udgør nyttig vejledning. Disse fire områder blev i den forberedende proces afdækket som indbyrdes afhængige søjler, der er centrale for at sikre retsstaten. Effektive retssystemer og en solid institutionel demokratisk kontrol og balance er centrale for overholdelsen af retsstatsprincippet i vores demokratier. Lovgivning og stærke institutioner er dog ikke nok. Retsstaten skal bygge på et gunstigt økosystem baseret på respekt for retsvæsenets uafhængighed, effektive politikker til bekæmpelse af korruption, frie og pluralistiske medier, en gennemsigtig offentlig forvaltning af høj kvalitet og et frit og aktivt civilsamfund. Forebyggende politikker og kampagner på græsrodsniveau øger borgernes bevidsthed og fastholder en høj prioritering af overholdelsen af retsstatsprincippet. Undersøgende journalister, uafhængige medier og civilsamfundets kontrol er afgørende for at holde beslutningstagerne ansvarlige. Rapporten er resultatet af et tæt samarbejde med medlemsstaterne — både på politisk plan i Rådet og gennem politiske og tekniske bilaterale møder — og bygger på en række forskellige kilder. Denne metode bliver en del af den årlige proces for retsstatsmekanismen. Der er oprettet et netværk af nationale kontaktpunkter for retsstatsprincippet for at hjælpe oprettelsen af mekanismen og dens metoder på vej. Dette skal fungere som en vedvarende kommunikationskanal. Der er blevet holdt to møder i netværket. Alle medlemsstaterne bidrog til udarbejdelsen af rapporten ved at yde skriftlige bidrag i begyndelsen af maj og deltog i specifikke virtuelle landebesøg, der blev afholdt fra maj til juli. Under disse landebesøg drøftede Kommissionen udviklingen inden for retsstaten med medlemsstaternes nationale myndigheder, herunder retlige og uafhængige myndigheder, retshåndhævende myndigheder samt andre interessenter, såsom journalistsammenslutninger og civilsamfundet. Inden vedtagelsen af denne rapport har medlemsstaterne fået mulighed for at fremlægge faktuelle opdateringer til deres landekapitel. Der blev også gennemført en målrettet høring af interessenter, der mundede ud i værdifulde horisontale og landespecifikke bidrag fra en række EU-agenturer, europæiske netværk, nationale og europæiske civilsamfundsorganisationer og faglige sammenslutninger samt internationale og europæiske aktører. Disse omfatter Agenturet for Grundlæggende Rettigheder, Det Europæiske Netværk af Domstolsadministrationer, Det Europæiske Netværk af Præsidenterne for Den Europæiske Unions Øverste Domstole, det europæiske netværk af nationale menneskerettighedsinstitutioner (ENNHRI), Rådet for Advokatsamfund i Den Europæiske Union (CCBE), Europarådet, Organisationen for Sikkerhed og Samarbejde i Europa (OSCE) og Organisationen for Økonomisk Samarbejde og Udvikling (OECD) samt nationale og internationale civilsamfunds- og journalistorganisationer. Landekapitlerne er baseret på en kvalitativ vurdering foretaget af Kommissionen med fokus på en sammenfatning af afgørende udviklinger siden januar 2019 indledt af en kort faktuel beskrivelse af de retlige og institutionelle rammer, der er relevante for hver søjle. Vurderingen tager både fat i udfordringer og positive aspekter, herunder god praksis. Kommissionen har sikret en sammenhængende og ensartet tilgang ved at anvende den samme metode og undersøge de samme emner i alle medlemsstater, samtidig med at den står i et rimeligt forhold til situationen og udviklingen. Landekapitlerne har ikke til formål at give en udtømmende beskrivelse af alle relevante aspekter af retsstatssituationen i medlemsstaterne, men at præsentere de væsentlige udviklinger. På grundlag af denne første erfaring og udviklingen i medlemsstaterne kan andre relevante aspekter inddrages eller uddybes i de kommende år. Vurderingen henviser også til kravene i EU-lovgivningen, herunder Domstolens afgørelser. Desuden udgør Europarådets anbefalinger og udtalelser en nyttig referenceramme for normer og bedste praksis. Europarådet bidrog yderligere til vurderingen i landekapitlerne ved at give et overblik over sine seneste udtalelser og rapporter vedrørende EU-medlemsstaterne. Vurderingen i rapporten om retsstatssituationen bygger på denne dialog, høring og input fra eksperter. Den danner et velfunderet og veldokumenteret grundlag for drøftelser med og yderligere arbejde i Europa-Parlamentet og Rådet. Den europæiske retsstatsmekanisme forventes at udvikle sig og fortsætte med at blive forbedret gennem interinstitutionelle drøftelser og dialog med medlemsstaterne — som en fælles læringsproces og som en udløsende faktor for EU's støtte. Covid-19-pandemien: en stresstest for retsstatens modstandsdygtighed Ud over de umiddelbare sundhedsmæssige og økonomiske konsekvenser har covid-19-krisen ført en lang række udfordringer for samfundet med sig — mere specifikt for offentlige administrationer og retlige og forfatningsmæssige systemer. Krisen har vist sig at være en reel stresstest af de nationale systemers modstandsdygtighed i krisetider. Alle medlemsstater har truffet ekstraordinære foranstaltninger for at beskytte folkesundheden, og de fleste har erklæret en form for offentlig nødsituation eller tildelt særlige nødbeføjelser i henhold til forfatningsmæssige bestemmelser eller love om beskyttelse af folkesundheden. En ændring eller suspension af den sædvanlige nationale demokratiske kontrol og balance kan give anledning til særlige udfordringer for retsstaten, og denne udvikling er blevet et vigtigt spørgsmål i den offentlige debat i visse medlemsstater. Som følge heraf har Kommissionen nøje overvåget anvendelsen af nødforanstaltninger, og dette afspejles i landekapitlerne, hvor det er relevant. Kommissionen har understreget, at reaktionerne på krisen skal respektere vores grundlæggende principper og værdier som fastsat i traktaterne. De vigtigste test for nødforanstaltningerne har omfattet en undersøgelse af, om foranstaltningerne var tidsbegrænsede, om der var truffet sikkerhedsforanstaltninger for at sikre, at foranstaltningerne var strengt nødvendige og forholdsmæssige, og hvorvidt det parlamentariske og retslige tilsyn samt mediernes og civilsamfundets kontrol kunne opretholdes. Krisen er nu mindre akut, og det vigtige spørgsmål er derfor, hvordan disse beføjelser er blevet nedskaleret eller udfaset. Da pandemien ikke er overstået, findes der stadig nødordninger eller nødforanstaltninger i en række medlemsstater. Det er derfor nødvendigt, at Kommissionen fortsætter sit tilsyn. Situationen undersøges også af internationale organisationer, og Europa-Parlamentet har anmodet Venedigkommissionen om en udtalelse om de foranstaltninger, der er truffet i medlemsstaterne, og deres indvirkning på demokratiet, retsstaten og de grundlæggende rettigheder. Reaktionerne på krisen viste, at de nationale systemer generelt var enormt modstandsdygtige. I mange medlemsstater har domstolene undersøgt nødforanstaltninger, og der har fundet politiske og retlige drøftelser sted om, hvorvidt de indførte nødordninger var berettigede og forholdsmæssige, om afgørelser var lovlige, og om der var blevet gjort brug af de rigtige procedurer og instrumenter. Kommissionens løbende tilsyn og de nationale drøftelser peger allerede i retning af resultater og overvejelser, der kan bidrage yderligere til de nationale drøftelser og styrke den juridiske og politiske reaktion. Den første overvejelse gælder retsstatskulturen og tillidsniveauet i forhold til medlemsstaternes demokratiske kontrol og balance. Dette vedrører især samspillet mellem de nationale institutioner og deres loyale samarbejde, den rolle, som den parlamentariske kontrol spiller, og mulighederne for at opretholde hørings- og gennemsigtighedsreglerne for borgerne. Covid-19-pandemien har synliggjort, hvor vigtigt det er at sikre, at en hurtig og effektiv beslutningstagning, der er nødvendig for at beskytte folkesundheden, ikke betyder, at den etablerede demokratiske kontrol og balance — herunder parlamenterne — tilsidesættes, navnlig når foranstaltningerne påvirker de grundlæggende frihedsrettigheder og befolkningens rettigheder som helhed. En anden overvejelse går på konsekvenserne for mediernes og civilsamfundets arbejde i forbindelse med udøvelsen af demokratisk kontrol. Når nødbeføjelserne medfører mindre institutionel kontrol med beslutningstagerne, bliver mediernes og civilsamfundets kontrol med offentlige beslutninger så meget desto vigtigere. I visse medlemsstater har medierne og civilsamfundet imidlertid oplevet nye forhindringer. Sådanne situationer har bl.a. ført til spredning af desinformation og mindsket tilliden til de offentlige myndigheder, hvilket er til skade for retsstaten. En tredje overvejelse vedrører retssystemets modstandsdygtighed. Adgangen til en uafhængig domstol og domstolsprøvelse er et grundlæggende aspekt af retsstatsprincippet. Den delvise lukning af nationale domstole — der også fungerer som EU-retter ved anvendelsen af EU-lovgivningen — har vist en betydelig sårbarhed. En række medlemsstater har truffet foranstaltninger til at mindske pandemiens konsekvenser og har været i stand til at genoptage høringer ved at indføre afstandsregler eller videokonferenceteknik. Pandemien gav også en saltvandsindsprøjtning til digitaliseringen af sager i en række medlemsstater. Disse overvejelser afspejler en bredere retsstatsdebat i nogle medlemsstater hvad angår deres nationale systemers modstandsdygtighed. Covid-19-pandemien har således understreget, at retsstatsprincippet har en direkte indvirkning på folks dagligdag. 2. Centrale aspekter af retsstatssituationen i medlemsstaterne

Medlemsstaternes forfatningsmæssige, retlige og politiske systemer afspejler generelt høje standarder for retsstaten. Retsstatens vigtigste principper — lovlighed, retssikkerhed, forbud mod vilkårlig udøvelse af gennemførelsesbeføjelser, effektiv retsbeskyttelse ved uafhængige og upartiske domstole, herunder respekt for grundlæggende rettigheder, magtadskillelse og lighed for loven — er nedfældet i de nationale forfatninger og omsat til lovgivning. Der er dog også alvorlige udfordringer, hvor retsstatens modstandsdygtighed bliver sat på prøve, og hvor manglerne bliver tydeligere. I forhold til de fire søjler, der er indkredset med henblik på mekanismen, vil der i de næste fire afsnit blive præsenteret en række vigtige fælles temaer og tendenser, specifikke udfordringer og positive udviklinger. Afsnittene indeholder særlige eksempler på udviklinger i medlemsstaterne som udledt af vurderingen af alle 27 medlemsstater i landekapitlerne. Formålet er at stimulere en konstruktiv debat om konsolidering af retsstatsprincippet og tilskynde alle medlemsstater til at undersøge, hvordan udfordringerne kan tackles, lære af hinandens erfaringer og vise, hvordan retsstaten kan styrkes yderligere med fuld respekt for nationale traditioner og særlige nationale forhold. 2.1 Retssystemer Effektive retssystemer er afgørende for opretholdelsen af retsstatsprincippet. Uafhængighed, kvalitet og effektivitet er fastlagte parametre for et effektivt retssystem, uanset det nationale retsvæsens opbygning eller den tradition, som retsvæsenet er forankret i. Selv om organiseringen af retsvæsenet i medlemsstaterne henhører under medlemsstaternes kompetence, skal medlemsstaterne, når de udøver denne kompetence, sikre, at deres nationale retssystemer sørger for en effektiv retsbeskyttelse. De nationale domstoles uafhængighed er afgørende for at sikre en sådan retsbeskyttelse. De nationale domstole sikrer, at rettigheder og forpligtelser ifølge EU-retten håndhæves effektivt. Som bekræftet af Domstolen spiller formålet med en effektiv domstolsprøvelse, nemlig at overholde EU-retten, en afgørende rolle for retsstaten. Effektive retssystemer danner også grundlaget for gensidig tillid, som er fundamentet for det fælles område med frihed, retfærdighed og sikkerhed, et investeringsvenligt miljø, bæredygtigheden af langsigtet vækst og beskyttelse af EU's finansielle interesser. Domstolen har yderligere præciseret de krav, der følger af EU-retten vedrørende retsvæsenets uafhængighed. Ifølge Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols retspraksis skal der også tages hensyn til de vigtigste standarder, der skal overholdes for at sikre retsvæsenets uafhængighed. Retssystemets funktion prioriteres højt på den nationale politiske dagsorden som afspejlet i det faktum, at næsten alle medlemsstaterne er i gang med at reformere retsvæsenet, selv om formålet, omfanget, formen og gennemførelsesstatus varierer. Reformområderne spænder fra strukturelle forfatningsmæssige ændringer, såsom oprettelse af et råd for domstole eller nye domstole, til konkrete operationelle foranstaltninger, f.eks. digitalisering af sagsstyringen ved domstolene. Dialogen har vist, at medlemsstaterne nøje følger reformerne og udviklingen i retsstatsforholdene i andre medlemsstater samt udviklingen i Domstolens og Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols retspraksis. Opfattelsen af retsvæsenets uafhængighed i EU De Eurobarometerundersøgelser, der blev gennemført blandt virksomheder og befolkningen i 2020, viser, at de samme medlemsstater er koncentreret omkring den øvre og nedre del af skalaen. Den seneste Eurobarometerundersøgelse viser, at opfattelsen af uafhængighed i befolkningen er meget høj (over 75 %) i seks medlemsstater. Disse vurderinger har været mere eller mindre stabile i de sidste fire år. Samtidig er opfattelsen af uafhængighed blevet dårligere i ni medlemsstater i løbet af det seneste år, og i nogle få medlemsstater opfattes retsvæsenets uafhængighed fortsat som værende meget lav (under 30 %). Der er iværksat foranstaltninger for at styrke de strukturelle garantier for retsvæsenets uafhængighed En række medlemsstater har iværksat foranstaltninger for at styrke retsvæsenets uafhængighed og begrænse den udøvende eller lovgivende magts indflydelse på retsvæsenet. Dette omfatter oprettelse eller styrkelse af et uafhængigt nationalt domstolsråd. Metoden til udnævnelse af dommere er et af de forhold, der kan have indflydelse på retsvæsenets uafhængighed og offentlighedens opfattelse af uafhængighed. En række medlemsstater har planlagt eller vedtaget reformer med henblik på at styrke inddragelsen af retsvæsenet i proceduren eller fastlægge klare kriterier eller mekanismer for domstolsprøvelse. Reformer af disciplinærprocedurer for dommere og anklagere viser også, at der er øget opmærksomhed omkring behovet at stille de nødvendige garantier, samtidig med at ansvarligheden bevares. I Malta har parlamentet f.eks. for nylig vedtaget en række reformer af retssystemet for at styrke retsvæsenets uafhængighed. I Tjekkiet skal de reformer, der er under forberedelse, øge gennemsigtigheden i forbindelse med udnævnelse, forfremmelse og afskedigelse af dommere. I Cypern har udnævnelsen af dommere siden juli 2019 været underlagt nye detaljerede kriterier, og yderligere ændringer diskuteres. I Letland har domstolsrådet fået tildelt nye beføjelser med henblik på at styrke retsvæsenets uafhængighed. Drøftelserne, overvejelserne og reformplanerne om styrkelse af de retlige og forfatningsmæssige sikkerhedsforanstaltninger for retsvæsenets uafhængighed finder også sted i de medlemsstater, hvor retsvæsenets uafhængighed traditionelt set har været høj eller endda meget høj. Medlemsstater, hvor magtens tredeling og respekten for retsvæsenets uafhængighed i højere grad bygger på politiske traditioner end på detaljerede retlige sikkerhedsforanstaltninger, har berettet, at udviklingen i andre medlemsstater har været en af årsagerne til, at der tages skridt til at anvende mere formelle systemer. I Irland blev der f.eks. i slutningen af 2019 oprettet et uafhængigt domstolsråd for at sikre retsvæsenets uafhængighed. I Luxembourg har en planlagt revision af forfatningen til formål at indføre nye elementer for at styrke retsvæsenets uafhængighed. I Finland har en uafhængig myndighed med ansvar for at forvalte domstolene, det nationale domstolsråd, i januar 2020 overtaget funktioner, som tidligere blev udøvet af justitsministeriet. I Nederlandene er der planer om reformer for at begrænse den udøvende og lovgivende magts indflydelse i udnævnelsen af dommere ved den øverste domstol og medlemmer af domstolsrådet. I Sverige blev der i februar 2020 nedsat en undersøgelseskommission om styrkelse af beskyttelsen af demokratiet og retsvæsenets uafhængighed med det formål at fremsætte forslag til lovgivningsmæssige og forfatningsmæssige reformer. Anklagemyndighedens uafhængighed med hensyn til den udøvende magt drøftes i stigende grad, da den har stor betydning for evnen til at bekæmpe kriminalitet og korruption Selv om der ikke findes en enkelt model i EU for den institutionelle opbygning af anklagemyndigheden eller for udnævnelse og afskedigelse af samt disciplinærprocedurer for anklagere på forskellige niveauer, kan institutionelle sikkerhedsforanstaltninger bidrage til at sikre en tilstrækkeligt uafhængig anklagemyndighed fri for unødigt politisk pres. En dom fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol understregede for nylig, at anklagemyndighedens uafhængighed er af afgørende betydning for opretholdelsen af retsvæsenets uafhængighed. I Malta er der iværksat reformer til styrkelse af anklagemyndighedens uafhængighed. Der er ved at blive skabt en fuldstændig adskilt anklagemyndighed, hvilket bringer anklagemyndighedens traditionelle supplerende rolle som juridisk rådgiver for regeringen til ophør. Cypern er også i færd med at udarbejde lovændringer, der har til formål at omstrukturere republikkens domstolsråd med oprettelse af separate, selvstændige direktorater under domstolsrådet. Muligheden for, at den udøvende magt giver formelle instruktioner til anklagemyndigheden, herunder i enkeltsager, har været genstand for debat i visse medlemsstater, herunder i Tyskland og Østrig , navnlig efter Domstolens retspraksis vedrørende den europæiske arrestordre. I Polen har den dobbeltrolle, hvor justitsministeren også fungerer som statsadvokat, givet anledning til særlig bekymring, da det øger sårbarheden over for politisk indblanding med hensyn til organiseringen af anklagemyndigheden og efterforskningen af sager. Statsadvokatens rolle over for anklagere med lavere rang er også en kilde til bekymring i visse medlemsstater. I Bulgarien mangler man eksempelvis fortsat at lægge sidste hånd på lovgivningsprocedurerne for at tackle langvarige bekymringer om en effektiv ordning for statsadvokatens ansvar. Retsvæsenets uafhængighed giver fortsat anledning til bekymring i nogle medlemsstater På trods af reformbestræbelserne for at styrke retsvæsenets uafhængighed i en række medlemsstater giver udviklingen anledning til bekymring i nogle af staterne. Denne bekymring varierer med hensyn til arten af de foranstaltninger, de vedrører, og med hensyn til deres intensitet og omfang. De spænder fra bekymringer vedrørende domstolsrådets evne til at udøve deres funktioner til mere strukturelle bekymringer hvad angår den udøvende og den lovgivende magts øgede indflydelse på retssystemets funktion, herunder forfatningsdomstolene eller de øverste domstole. Nogle af disse udviklinger har fået Kommissionen til at indlede traktatbrudssager eller udtrykke betænkeligheder vedrørende procedurerne i henhold til artikel 7, stk. 1, i TEU. I nogle medlemsstater har ændringsretningen givet anledning til alvorlig bekymring med hensyn til reformernes virkninger på retsvæsenets uafhængighed. Dette var et af de spørgsmål, der blev rejst i den procedure i henhold til artikel 7, stk. 1, i TEU, der blev indledt af Europa-Parlamentet vedrørende Ungarn . Navnlig står det uafhængige nationale domstolsråd over for udfordringer med hensyn til at afveje de beføjelser, der er tillagt formanden for det nationale domstolskontor med ansvar for domstolenes forvaltning. Valget af en ny formand kan bane vejen for et styrket samarbejde. Andre bekymringer har vedrørt nye regler, der gør det muligt at udpege medlemmer af forfatningsdomstolen, der vælges af parlamentet uden for den normale udnævnelsesprocedure, til den øverste domstol. Polens reformer af retsvæsenet siden 2015 har været gestand for stor uenighed, både på nationalt plan og på EU-plan, og har givet anledning til alvorlig bekymring, som til dels stadig varer ved. Dette foranledigede Kommissionen til at indlede proceduren i henhold til artikel 7, stk. 1, i TEU i 2017, som stadig er under behandling i Rådet. I 2019 og 2020 indledte Kommissionen to overtrædelsesprocedurer for at sikre retsvæsenets uafhængighed, og Domstolen har truffet midlertidige foranstaltninger for at suspendere den øverste domstols disciplinærråds beføjelser med hensyn til disciplinærsager vedrørende dommere. Der er også fortsat udfordringer i visse andre medlemsstater. I Bulgarien har sammensætningen og funktionen af det øverste domstolsråd og inspektoratet for dette ligeledes givet anledning til bekymringer, som stadig eksisterer. I Rumænien finder de kontroversielle reformer, der trådte i kraft i 2017-2019, og som har en negativ indvirkning på retsvæsenets uafhængighed, fortsat anvendelse. I 2020 gav regeringen tilsagn om igen at slå ind på en vej mod reformer af retsvæsenet efter tilbagegangen i de foregående år, hvilket i høj grad har mindsket spændingerne i retsvæsenet. I Kroatien skaber lav administrativ kapacitet problemer for det statslige domstolsråd og statsadvokatrådet i forbindelse med opfyldelsen af deres mandat, idet deres rolle med at udnævne dommere og anklagere er blevet mindsket, og der mangler et opgraderet IT-system til kontrol af indberetning af aktiver. I Slovakiet har der længe hersket bekymring vedrørende retssystemets uafhængighed og integritet. I april 2020 bebudede regeringen omfattende reformplaner for at styrke retsvæsenets uafhængighed og integritet samt udnævnelsesprocessen for forfatningsdomstolen.

Der rapporteres ofte om politiske angreb og mediekampagner mod dommere og anklagere i nogle medlemsstater. Der er også truffet foranstaltninger, herunder disciplinærforanstaltninger, der har påvirket dommernes frihed til at forelægge præjudicielle spørgsmål for Den Europæiske Unions Domstol. Sådanne angreb og foranstaltninger kan have en afdæmpende virkning og en negativ indvirkning på offentlighedens tillid til retsvæsenet, hvilket påvirker dets uafhængighed. I en række tilfælde er angrebene rettet mod dommere og anklagere, som offentligt udtrykker en holdning, hvor de fordømmer udviklinger, der kan skade retsvæsenet som helhed. I sin nylige afgørelse af 5. maj 2020 bekræftede Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol ytringsfriheden for anklagere og dommere, som skal kunne deltage i offentlige debatter om lovgivningsmæssige reformer, der påvirker retsvæsenet, og mere generelt om spørgsmål vedrørende retsvæsenets uafhængighed. Covid-19-pandemien har yderligere understreget vigtigheden af digitalisering af retssystemerne Gennem en årrække har medlemsstaterne bestræbt sig på at udnytte IKT-værktøjer bedst muligt for at lette domstolenes kommunikation med parter og advokater, for at sikre en effektiv forvaltning af arbejdsbyrden og for at øge gennemsigtigheden, herunder onlineadgang til retsafgørelser. Der er mange initiativer i gang i medlemsstaterne for at skabe reelle forbedringer for brugerne af retssystemerne. Covid-19-pandemien har givet disse bestræbelser ekstra dynamik og vist betydningen af at fremskynde reformer for at digitalisere de retlige institutioners behandling af sager, udveksling af oplysninger og dokumenter med parter og advokater samt den fortsatte og lette adgang til domstolsprøvelse for alle. Der iværksættes en række initiativer, der spænder fra at give domstolsbrugerne mulighed for at overvåge faserne i proceduren online til udformning af domme i henhold til en standard, der gør dem maskinlæsbare. Nogle medlemsstater er allerede langt fremme med indførelsen af sådanne systemer. I Estland og Letland er retssystemet f.eks. karakteriseret ved nogle af de mest avancerede informations- og kommunikationsteknologier, der anvendes ved domstole. De sikrer en høj grad af tilgængelighed og fleksibilitet ved anvendelsen i domstolene og har også i vid udstrækning bidraget til, at domstolene har kunnet fungeret med forholdsvis få afbrydelser under covid-19-pandemien. I Slovenien er digitaliseringen af retssystemets sagsstyring langt fremme, og der arbejdes videre på at forbedre den elektroniske kommunikation mellem domstole og parter. Ungarn har også en høj grad af digitalisering af retsvæsenet med en bred vifte af elektroniske hjælpemidler, der kan give onlineadgang til offentliggjorte domme. I Portugal gennemførte man ved en ændring af den civile retsplejelov princippet om "digital som standard" i alle civile retssager. I Italien arbejder man på et udkast til en reform af den civile retspleje med henblik på onlineregistrering alene og en bredere vifte af elektroniske hjælpemidler, herunder onlinebetaling af retsafgifter. Kommissionen har understreget betydningen af digitaliseringen af retssystemerne i forbindelse med genopretningsplanen. Disse bestræbelser kan støttes gennem det fremtidige program for det digitale Europa og instrumentet Next Generation EU. Det er mere end nogensinde nødvendigt at investere i retsvæsenet for at tackle udfordringer vedrørende effektiviteten Effektive retssystemer er afhængige af tilstrækkelige menneskelige og økonomiske ressourcer. Selv om de offentlige udgifter til retssystemet generelt er stigende, må retsvæsenet i en række medlemsstater klare sig med begrænsede ressourcer. Investeringer i retssystemerne er også nødvendige for at kunne tackle de udfordringer med effektivitet, som visse medlemsstater stadig står over for. Uforholdsmæssigt lange sagsbehandlingstider og efterslæb i retssystemerne skal afhjælpes ved hjælp af passende foranstaltninger. De økonomiske og sociale virkninger af covid-19-krisen har fremhævet behovet for at styrke retssystemets modstandsdygtighed, navnlig fordi antallet af sager kan forventes at stige. Ineffektivitet kan skabe mistillid til retssystemerne, hvilket kan blive et påskud for utilstrækkelige reformer af retssystemet, hvilket igen kan påvirke retsstaten. Planlagte investeringer i effektiviteten og kvaliteten af de retssystemer, der er gavnlige for erhvervsklimaet, kan fremmes via programmerne under Next Generation EU og genopretnings- og resiliensfaciliteten. I nogle medlemsstater anerkender man officielt behovet for yderligere ressourcer i regeringens programmer. I Tyskland er man f.eks. i færd med at gennemføre en "pagt for retsstaten", som omfatter betydelige ekstra ressourcer, både på forbundsplan og på delstatsplan. Initiativer i Østrig og Frankrig har også til formål at øge ressourcerne til retssystemet. 2.2 Ramme for korruptionsbekæmpelse Kampen mod korruption er afgørende for opretholdelsen af retsstaten. Korruption underminerer statens og de offentlige myndigheders funktion på alle niveauer og er en vigtig katalysator for organiseret kriminalitet. Effektive rammer for bekæmpelse af korruption samt gennemsigtighed og integritet i udøvelsen af statsmagt kan styrke retssystemerne og tilliden til de offentlige myndigheder. Bekæmpelse af korruption skal baseres på dokumentation for dens udbredelse og form i et givet land, de forhold, der gør korruption muligt, samt de retlige, institutionelle og andre incitamenter, der kan anvendes til at forebygge, afsløre og sanktionere korruption. Kampen mod korruption kan ikke reduceres til en række standardforanstaltninger. Den skal også tage hensyn til specifikke risikofaktorer, som kan variere fra medlemsstat til medlemsstat. Ikke desto mindre har alle medlemsstater brug for redskaber til at forebygge, afsløre, begrænse og sanktionere korruption. EU har længe erkendt, at der er behov for omfattende forebyggelsesstrategier, der øger gennemsigtigheden og integriteten i alle sektorer af samfundet og fokuserer på de bagvedliggende årsager . Sådanne strategier bør baseres på en vurdering af trusler, sårbarheder og risikofaktorer. Behovet for pålidelige og effektive integritetsforanstaltninger, effektive korruptionsforebyggelsessystemer og effektive, ansvarlige og gennemsigtige offentlige institutioner på alle niveauer er ligeledes en del af EU's tilgang til bekæmpelse af korruption. En samlet tilgang til bekæmpelse af korruption skal baseres på en kombination af forebyggelse og bekæmpelse. Dette kræver uafhængige og upartiske retssystemer, der effektivt håndhæver lovgivningen om bekæmpelse af korruption ved at foretage upartisk efterforskning og retsforfølgelse og pålægge sanktioner, der er effektive, står i et rimeligt forhold til lovovertrædelsen og har afskrækkende virkning, herunder effektiv inddrivelse af udbyttet fra korruption . Dette kræver en solid retlig og institutionel ramme, tilstrækkelig administrativ og retlig kapacitet samt politisk vilje til håndhævelse. Uafhængige og pluralistiske medier, navnlig undersøgende journalistik og et aktivt civilsamfund, spiller en vigtig rolle i forbindelse med kontrol af offentlige anliggender, afsløring af mulig korruption og brud på integriteten, bevidstgørelse og fremme af integritet. Bekæmpelse af korruption har også en vigtig EU-dimension, da den er knyttet til beskyttelsen af Unionens finansielle interesser. Den Europæiske Anklagemyndighed kommer til at spille en afgørende rolle i denne forbindelse. I de seneste år er der vedtaget EU-lovgivning for at styrke bekæmpelsen af korruption, herunder standarder for beskyttelse af informanter mod alle former for repressalier. Reviderede regler til bekæmpelse af hvidvaskning af penge, navnlig gennem oprettelse af registre over reelt ejerskab af virksomheder og yderligere skridt til at fremme udvekslingen af finansielle oplysninger og fremskynde efterforskningen af økonomisk kriminalitet, har alle en betydelig indvirkning på bekæmpelsen af korruption. Den opfattede korruption i hele EU Resultaterne fra Corruption Perception Index viser, at ti medlemsstater ligger i top 20 over de lande, der opfattes som mindst korrupte i verden, samtidig med at den gennemsnitlige placering for EU er god. Flere medlemsstater har forbedret deres placering i forhold til tidligere år, mens andre fortsat er placeret betydeligt lavere end de øvrige europæiske lande. De seneste Eurobarometerundersøgelser viser, at korruption fortsat er et alvorligt problem for EU's borgere og virksomheder. Mere end syv ud af ti europæere (71 %) mener, at korruption er udbredt i deres land, og mere end fire ud af ti europæere (42 %) mener, at korruptionsniveauet er steget i deres land. Samtidig mener kun 34 % af respondenterne, at regeringens bestræbelser på at bekæmpe korruption er effektive. Desuden mener mere end seks ud af ti europæiske virksomheder (63 %), at problemet med korruption er udbredt i deres land, og et flertal blandt virksomhederne (51 %) mener, at det er usandsynligt, at korrupte personer eller virksomheder i deres land vil blive fanget eller meldt til politiet eller anklagemyndigheden. Nationale strategier til bekæmpelse af korruption En strategisk ramme for bekæmpelse af korruption giver mulighed for at omsætte politisk engagement og vision til konkrete tiltag. Nationale strategier for korruptionsbekæmpelse kan sikre, at individuelle lovgivningsmæssige eller institutionelle smuthuller ikke behandles isoleret, og at bestemmelser om bekæmpelse af korruption integreres i alle relevante politikområder, så de kan få en effektiv indvirkning i praksis. Flere medlemsstater har vedtaget omfattende nye eller reviderede strategier til bekæmpelse af korruption med specifikke og målbare mål, et klart defineret budget og veldefinerede ansvarsområder for specialiserede institutioner samt en omfattende inddragelse af relevante interessenter. I januar 2020 vedtog Frankrig f.eks. en flerårig national plan for bekæmpelse af korruption (2020-2022), der dækker både forebyggelse og bekæmpelse af korruption. Andre medlemsstater såsom Bulgarien , Kroatien , Tjekkiet , Estland , Grækenland , Italien , Litauen , Rumænien og Slovakiet har i adskillige år haft omfattende nationale strategier til bekæmpelse af korruption. Det er vigtigt at udvikle planer og strategier for bekæmpelse af korruption, og deres effektive gennemførelse og overvågning er afgørende for at sikre, at der sker fremskridt. Andre medlemsstater er i færd med at udarbejde nationale strategier til bekæmpelse af korruption. I Irland har regeringen meddelt, at den agter at bekæmpe korruption mere effektivt ved at følge op på den igangværende omfattende vurdering af de forskellige statslige organer, der er involveret i forebyggende og repressive foranstaltninger til bekæmpelse af korruption, og de strafferetlige håndhævelsesprocedurer. Der er også drøftelser i gang i Portugal , hvor man har nedsat en arbejdsgruppe, der skal udarbejde en national strategi for bekæmpelse af korruption. Finland og Sverige , som har lagt mindre vægt på en strategisk tilgang og mere på praksis, traditioner og høje standarder for integritet og gennemsigtighed for at forhindre korruption, er også nu i færd med at udarbejde nationale planer for bekæmpelse af korruption. Styrkelse af strafferetssystemets kapacitet til at bekæmpe korruption Nogle medlemsstater har også gennemført reformer for at tilpasse deres straffelovgivning til internationale standarder for bekæmpelse af korruption. Letland har f.eks. for nylig ændret sin straffelovgivning med hensyn til definitionen af flere former for korruption og fjernet visse begrænsninger fra anvendelsesområdet for bestikkelse og utilbørlig påvirkning. Det er også af afgørende betydning, at de institutioner, der har til opgave at håndhæve straffelovgivningen, arbejder effektivt og upartisk. Det er vigtigt, at retsvæsenet, anklagemyndigheden og de retshåndhævende myndigheder udstyres med tilstrækkelig finansiering, menneskelige ressourcer, teknisk kapacitet og specialiseret ekspertise. I nogle medlemsstater er der indført foranstaltninger til styrkelse af de institutionelle rammers kapacitet til at bekæmpe korruption og til at mindske hindringerne for en effektiv retsforfølgelse. F.eks. har loven om bekæmpelse af korruption, der blev vedtaget i januar 2019 i Italien , ført til strengere sanktioner for korruption og suspenderet forældelsesfrister efter domme afsagt i første instans. Derudover drøfter parlamentet en omfattende reform for at strømline strafferetsplejen, da sanktionernes afskrækkende virkning mindskes på grund af straffesagernes uforholdsmæssigt lange varighed. Spanien har også søgt at øge kapaciteten til retsforfølgelse ved at tildele yderligere ressourcer og ajourføre straffelovgivningen med henblik på at forlænge forældelsesfristen for alvorlige lovovertrædelser og indføre strengere sanktioner for korruptionsrelaterede forbrydelser. Tilsvarende har Frankrig for nylig truffet foranstaltninger til at reorganisere politiets afdeling for økonomisk kriminalitet, og en rapport fra 2020 viste, at mængden af korruptionsrelaterede sager er steget betydeligt i forhold til alle sager.

Det er også vigtigt at finde den rette balance mellem privilegier og immuniteter for offentligt ansatte og sikre, at disse ikke bruges til at forhindre en effektiv efterforskning og retsforfølgelse ved mistanke om korruption. Grækenland har truffet foranstaltninger til at fjerne en række vigtige hindringer for retsforfølgelse af korruption på højt plan i forbindelse med immuniteter og særlige vedtægter i form af en prøvelse af forfatningsmæssigheden i 2019. Der gøres en betydelig indsats i andre medlemsstater, ofte som reaktion på specifikke udfordringer eller pres fra samfundet. Eksempler på dette omfatter Malta , hvor den igangværende efterforskning og en særskilt offentlig undersøgelse af mordet på den undersøgende journalist Daphne Caruana Galizia afslørede dybe korruptionsmønstre og udløste et stærkt offentlig krav om en betydelig styrkelse af kapaciteten til at tackle korruption og bredere retsstatsreformer. Der er nu iværksat et bredt reformprojekt med henblik på at afhjælpe mangler og styrke de institutionelle rammer for bekæmpelse af korruption, herunder med hensyn til retshåndhævelse og retsforfølgelse. På samme måde er man i Slovakiet i færd med at gennemføre en række reformer som reaktion på offentlighedens ramaskrig over afsløringerne i forbindelse med efterforskningen af mordet på journalisten Ján Kuciak og hans forlovede Martina Kušnírová. De retslige procedurer er endnu ikke afsluttet. I nogle tilfælde er de igangværende reformer også en reaktion på specifikke problemer inden for områder som korruption og hvidvaskning af penge. I Østrig planlægger regeringen efter visse højtprofilerede korruptionssager f.eks. mulige reformer for yderligere at styrke revisionsrettens kontrol med finansieringen af politiske partier. Der er også adskillige initiativer på vej i Nederlandene med henblik på yderligere at styrke rammen for afsløring, efterforskning og retsforfølgelse af korruption, navnlig i forbindelse med den finansielle sektor. Den fælles analyse af sagerne fra centret for bekæmpelse af korruption og den finansielle efterretningsenhed i Nederlandene, der sikrer videndeling og en mere effektiv og bredere analyse af usædvanlige transaktioner i forbindelse med korruption, er et godt eksempel på kortlægning af mangler, der skal afhjælpes. Den strafferetlig efterforskning af korruption og anvendelsen af sanktioner i den forbindelse er stadig forbundet med udfordringer Manglen på ensartede, ajourførte og konsoliderede statistikker i alle medlemsstater gør det vanskeligt at måle og sammenligne resultaterne vedrørende efterforskning og retsforfølgelse af korruption. To pilotdataindsamlinger af officielle statistikker om strafferetlig behandling af korruptionssager i medlemsstaterne, som Europa-Kommissionen har gennemført, har vist, at der stadig er hindringer for indsamling af sammenlignelige data i hele EU om behandlingen af korruptionssager i forskellige faser af den strafferetlige procedure i medlemsstaterne. De indsamlede data fra de deltagende medlemsstater har vist, at der findes betydelige forskelle mellem medlemsstaterne med hensyn til definitioner af overtrædelser, adgang til data og metoder til registrering af data. Overvågningen viser, at der er betænkeligheder med hensyn til effektiviteten af efterforskning, retsforfølgelse og pådømmelse af korruptionssager, herunder sager om korruption på højt niveau, i flere medlemsstater. Eksempler herpå omfatter Bulgarien , hvor en reform af den retlige og institutionelle ramme for bekæmpelse af korruption har ført til et bedre samarbejde mellem de relevante myndigheder, men der resterer fortsat store udfordringer, før disse institutioner får opbygget et ry for at være upartiske, objektive og uafhængige. Man mangler stadig at opnå solide resultater med hensyn til endelig domfældelse i korruptionssager på højt niveau. I Kroatien hæmmes den indsats, som de specialiserede tjenester til bekæmpelse af korruption udfører for at bekæmpe korruption, af manglen på specialiserede efterforskere og af retsvæsenets ineffektivitet, idet langvarige retssager og appelsager, herunder mod højtstående embedsmænd, ofte gør det umuligt at afslutte sagerne. I Slovakiet er det også kun få sager om korruption på højt niveau, der er blevet efterforsket eller retsforfulgt i de seneste år, og den ringe beskyttelse af informanter og de specialiserede antikorruptionsinstitutioners begrænsede efterforskningskapacitet udgør væsentlige udfordringer. Også i Tjekkiet hersker der bekymring over, at korruptionssager på højt plan ikke retsforfølges automatisk, og der er i øjeblikket undersøgelser og revisioner i gang på både nationalt og europæisk plan vedrørende potentielle interessekonflikter og anvendelsen af EU-midler. Selv om der i nogle tilfælde sker retsforfølgelse af korruption på højt plan i Ungarn , sker det fortsat kun i meget begrænset omfang, og der synes at være en konsekvent mangel på beslutsom handling for at indlede strafferetlige efterforskninger og indlede korruptionssager mod højtstående embedsmænd eller deres nærmeste kreds, når der fremsættes alvorlige beskyldninger. Behandlingen af sager om korruption på højt plan er også mangelfuld i Malta , hvor straffesager mod personer i de øverste administrative funktioner angiveligt forbliver i de tidlige stadier, og hvor de seneste reformer har til formål at afhjælpe udfordringer i forbindelse med efterforskning og retsforfølgelse. Foranstaltninger til styrkelse af rammen for forebyggelse af korruption og integritet Politikker til forebyggelse af korruption dækker mange områder, typisk etiske regler, bevidstgørelseskampagner, regler om offentliggørelse af aktiver, uforenelighed og interessekonflikter, interne kontrolmekanismer, regler for lobbyvirksomhed og svingdørsproblematikker. Gennemsigtighed, adgang til offentlige oplysninger, beskyttelse af informanter og en generel integritetskultur i det offentlige liv er centrale aspekter, der gør det muligt at forebygge og afsløre korruption. Mange medlemsstater har truffet eller påtænker at træffe foranstaltninger til at styrke rammerne for forebyggelse og integritet. Blandt eksemplerne kan nævnes Bulgarien , Irland , Grækenland , Malta , Tjekkiet , Polen og Portugal . Den gældende lovgivning dækker områder, herunder forpligtelser til at indberette aktiver, regler om interessekonflikter for alle offentligt ansatte (herunder medlemmer af parlamentet), gennemsigtighed i offentlige embeder eller oprettelse af særlige gennemsigtighedsenheder og -kontorer, der har til opgave at overvåge og kontrollere indberetninger af aktiver og interessekonflikter. I nogle medlemsstater såsom Danmark , Finland og Sverige er forebyggelsen af korruption hovedsagelig baseret på en stærk integritetskultur med få formelle regler og kontroller. For at være effektive skal sådanne foranstaltninger være baseret på en omhyggelig diagnosticering af risici og sårbarheder og indeholde mekanismer, der sikrer tilstrækkelig håndhævelse og opfølgning på hændelser vedrørende integritet. Forebyggende foranstaltninger fører til synlige resultater, når de indgår i en samlet tilgang og strømlines på tværs af alle relevante politikområder. Der er fortsat udfordringer i flere lande, når det gælder håndhævelse eller kontrolmekanismer til at efterprøve og eventuelt sanktionere integritetshændelser i forbindelse med indberetning af aktiver, lobbyvirksomhed, interessekonflikter og svingdørsproblematikker. 2.3 Mediepluralisme og mediefrihed Alle medlemsstater har indført retlige rammer for at beskytte mediefrihed og mediepluralisme, og EU-borgerne nyder generelt høje standarder for mediefrihed og mediepluralisme. Ytringsfrihed, mediefrihed og mediepluralisme samt retten til adgang til oplysninger er generelt fastsat i forfatningen eller i den afledte ret. Mediepluralisme og mediefrihed er vigtige katalysatorer for retsstatsprincippet, demokratisk ansvarlighed og bekæmpelse af korruption. Mordene på journalister, som efterforsker korruption på højt plan, og anklager om organiseret kriminalitet har været et alarmsignal, der minder medlemsstaterne om forpligtelsen til at garantere et gunstigt miljø for journalister, beskytte deres sikkerhed og proaktivt fremme mediefrihed og mediepluralisme. Udviklingen som følge af covid-19-pandemien har yderligere bekræftet den centrale rolle, som frie og pluralistiske medier spiller, og det væsentlige bidrag, de yder til samfundet ved at levere dokumenterede oplysninger og derved bidrage til bekæmpelsen af desinformation og bevaring af den demokratiske ansvarlighed. De understregede også de potentielle risici, der er forbundet med begrænsninger af ytringsfriheden og adgangen til information. Krisen har vist, at foranstaltningerne til bekæmpelse af "infodemien" kan bruges som påskud til at undergrave grundlæggende rettigheder og friheder eller misbruges til politiske formål. Den har også forværret sektorens allerede vanskelige økonomiske situation som følge af et dramatisk fald i reklameindtægterne til trods for et øget publikum. Situationen er særlig vanskelig for mindre, sårbare aktører samt lokale og regionale medier. Mediesektorens styrke og mangfoldighed i EU risikerer at blive svækket som følge heraf. Overvågningen i den første rapport om retsstatssituationen fokuserer på nogle grundlæggende elementer af mediefrihed og mediepluralisme med særlig vægt på retsstatsprincippet, såsom retsvæsenets uafhængighed, gennemsigtighed i medieejerskab, statslig annoncering, journalisters sikkerhed og adgang til oplysninger. Andre aspekter af medielandskabet, som endnu ikke er medtaget i denne første rapport, f.eks. public service-mediernes rolle og uafhængighed, er også af afgørende betydning i en retsstatssammenhæng og vil blive videreudviklet i de kommende år. Overvågningen af retsstatsprincippet vil ligeledes blive suppleret af foranstaltninger, der skal foreslås i den kommende europæiske handlingsplan for demokrati og handlingsplanen for medierne og det audiovisuelle område. Observatoriet for Mediepluralisme Observatoriet for Mediepluralisme vurderer risici for mediefriheden og -pluralismen i alle EU's medlemsstater med fokus på fire områder — grundlæggende beskyttelse af mediefrihed, markedernes pluralitet, politisk uafhængighed og mediernes sociale inklusion. De seneste resultater af overvågningen (MPM 2020) viser navnlig, at journalister og andre medieaktører fortsat udsættes for trusler og angreb (både fysisk og online) i flere af de medlemsstater, der overvåges. Resultaterne viser endvidere, at ikke alle medietilsynsmyndigheder kan anses for at være fri for påvirkning, både som følge af den måde, de udpeges på, og ved gennemførelsen af deres mandat. Ifølge rapporten udgør gennemsigtighed i medieejerskab i gennemsnit en middelstor risiko rundt om i medlemsstaterne på grund af manglende effektivitet i lovgivningen og/eller det forhold, at oplysninger kun gives til offentlige organer, men ikke til offentligheden. Resultaterne viser også, at nyhedsorganisationerne fortsat er sårbare over for politisk indblanding, især når nyhedsorganisationernes økonomiske forhold er ustabile. Mediemyndigheders uafhængighed Mediemyndighederne er centrale aktører i håndhævelsen af mediepluralisme. Ved gennemførelsen af mediespecifik regulering og mediepolitiske beslutninger har deres uafhængighed af økonomiske og politiske interesser og upartiskhed i beslutningerne en direkte indvirkning på markedets pluralitet og mediemiljøets politiske uafhængighed. Mediemyndighedernes uafhængighed og kompetence er fastsat ved lov i alle medlemsstaterne. Ikke desto mindre er der givet udtryk for visse betænkeligheder med hensyn til risikoen for politisering af myndigheden, f.eks. i Ungarn , Malta og Polen . Der er også betænkeligheder med hensyn til effektiviteten af visse nationale mediemyndigheder i lyset af de ressourcer, de har til rådighed, f.eks. i Bulgarien , Grækenland , Luxembourg , Rumænien og Slovenien . I Tjekkiet overvejer regeringen en reform for yderligere at styrke mediernes uafhængighed. Direktivet om audiovisuelle medietjenester, hvis gennemførelse forventes afsluttet i år , indeholder specifikke krav, som vil bidrage til at styrke de nationale mediemyndigheders uafhængighed.

Gennemsigtighed med hensyn til medieejerskab Gennemsigtighed med hensyn til medieejerskab er en væsentlig forudsætning for enhver pålidelig analyse af et givent mediemarkeds pluralitet. Det er nødvendigt ikke blot at gennemføre informerede reguleringsprocesser, konkurrenceprocesser og politiske processer, men også at give offentligheden mulighed for at evaluere de oplysninger og udtalelser, der videreformidles af medierne . Nogle medlemsstater har veludviklede systemer til at sikre gennemsigtighed med hensyn til medieejerskab. I Tyskland er der f.eks. specifikke krav om offentliggørelse af ejerskab inden for nyhedsmediesektoren, kommercielle radio- og tv-selskaber, onlinemedier og pressen. Politiske partier skal offentliggøre deres deltagelse i medieforetagender. I Frankrig skal medievirksomheder oplyse offentligheden om deres tre største ejere og underrette mediemyndigheden ("Conseil supérieur de l'Audiovisuel" — CSA), når ejerskabet eller kontrollen når tærsklen på 10 % eller derover. Oplysninger om udgivernes kapitalstruktur findes på CSA's websted. Portugal har en grundig ramme for at sikre gennemsigtighed med hensyn til medieejerskab. Forpligtelsen til at oplyse om ejerskab og finansiering af medierne er fastsat i forfatningen, og medietilsynet er ansvarligt for overvågningen heraf. I nogle få medlemsstater er der hindringer for en effektiv offentliggørelse af ejerskabet, eller der findes ikke noget effektivt oplysningssystem. I Tjekkiet er medievirksomheder ikke forpligtet til at afsløre deres ejerskabsstrukturer, eventuelle ændringer eller oplysninger om den egentlige ejer af selskabet. I Cypern er der ingen gennemsigtighed med hensyn til ejerskab i den skrevne og digitale presse, hvilket giver anledning til bekymring for så vidt angår krydsejerskab. Den manglende gennemsigtighed i medieejerskabet giver også anledning til bekymring i Bulgarien . Fordeling af statslig reklame Statslig reklame kan være en vigtig kilde til mediestøtte. Økonomisk støtte fra staten kan være afgørende, navnlig for ikke-udbyttegivende lokale medier og andre mindre kommercielle former for journalistik, især i økonomiske krisetider, og gennemsigtige regler og retfærdige kriterier mindsker risikoen for favorisering. Derfor er det er særlig vigtigt, at der findes retfærdige og gennemsigtige regler for fordelingen af statsmidler og støtte, og at de gennemføres effektivt. Fraværet af sådanne regler øger risikoen for, at bestemte medier favoriseres ved tildelingen af offentlige midler. I mange medlemsstater findes der ikke nogen specifik lovgivning til sikring af retfærdige og gennemsigtige regler for fordelingen af statslig reklame til medieforetagender. De risici, der opstår som følge af manglen på klare og gennemsigtige regler, kan manifestere sig ved ringe gennemsigtighed i forhold til fordelingskriterierne, de tildelte beløb og modtagerne. I Ungarn har betydelige mængder af statslig reklame, der kanaliseres til de regeringsvenlige medier, åbnet mulighed for, at regeringen kan udøve indirekte politisk indflydelse på medierne, fordi der mangler lovgivning og gennemsigtighed i fordelingen af reklamer. Østrig tildeler forholdsvis store mængder statslig reklame til medievirksomheder, og der blev givet udtryk for bekymring over potentiel politisk indflydelse på en sådan fordeling, idet er ikke findes regler for en retfærdig fordeling heraf. I nogle tilfælde begrænses disse risici af generelle regler for offentlige indkøb og/eller forsvarlig forvaltning af statens udgifter. I Slovakiet har man f.eks. ingen rammer for regulering af statslig reklame, men kontrakter mellem staten og den private sektor registreres i det centrale register over offentligt tilgængelige kontrakter. Kommissionen har for nylig foreslået, at genopretningspakken fra EU-budgettet kan bidrage til at imødegå umiddelbare likviditetsbehov, samtidig med at sektorens digitale investeringer og resiliens styrkes gennem programmerne InvestEU, Et Kreativt Europa og Horisont Europa. Kommissionen har desuden opfordret medlemsstaterne og alle EU-aktører til at støtte medierne og samtidig sikre, at de respekterer deres uafhængighed, mediefriheden og mediepluralismen. Politisk pres på medierne Sårbarheder og trusler mod mediepluralismen forstærkes, når mediernes politiske uafhængighed er truet, i mangel af bestemmelser mod politisk indblanding eller som følge af regler, der giver politiske aktører mulighed for at eje medier. I landekapitlerne er der indkredset en række tilfælde, hvor de interesserede parter har givet udtryk for alvorlig bekymring. I Bulgarien meldes der om, at ejerskabet af flere medieforetagender er tæt knyttet til politiske aktører, selv om de ikke er officielt ejet af dem. Desuden har et stort antal bulgarske journalister betegnet den politiske indblanding i medierne som "almindelig" og "udbredt". I Ungarn anses etableringen af mediekonglomeratet KESMA gennem en sammenlægning af mere end 470 regeringsvenlige medier uden kontrol foretaget af medie- og konkurrencemyndigheder for en trussel mod mediepluralismen. Der er blevet givet udtryk for yderligere betænkeligheder, efter at der har dannet sig et mønster med økonomisk overtagelse af de resterende uafhængige nyhedsmedier gennem investeringer fra regeringsvenlige erhvervsfolk. I Malta kontrollerer eller administrerer de to største politiske partier i Parlamentet flere maltesiske medier og radio/tv-selskaber. I Polen henviste den regerende koalition i forbindelse med præsidentvalget i 2020 til mulige planer for lovgivningsmæssige ændringer vedrørende udenlandsk ejede medieforetagender, hvilket kunne have konsekvenser for mediepluralismen. Ret til adgang til oplysninger Retten til adgang til oplysninger er en grundlæggende forudsætning for demokratisk debat og kontrol med offentlige institutioner, og den er ikke alene af afgørende betydning for medierne, men også mere generelt for opretholdelsen af retsstaten. Den er baseret på gennemsigtighed i den offentlige forvaltning og beslutningstagning. Denne ret er sikret i forfatningen eller i den afledte ret i alle medlemsstater, men i visse landekapitler peger man på forhindringer eller forsinkelser i tilvejebringelsen af information. I Tjekkiet , Malta og Rumænien meldes der om gentagne problemer og forhindringer, når man prøver at få udleveret oplysninger. Foranstaltninger til støtte for og beskyttelse af journalister mod trusler og angreb I en række medlemsstater står journalister og andre medieaktører i stigende grad over for trusler og angreb (fysisk og online) i forbindelse med deres publikationer og arbejde, og dette kan antage forskellige former: brug af "SLAPP-sagsanlæg", trusler mod den fysiske sikkerhed og deciderede fysiske overfald, chikane på internettet, især af kvindelige journalister, smædekampagner, intimidering og politisk orienterede trusler. Sådanne trusler, angreb og smædekampagner indberettes i en eller anden form i flere medlemsstater. Særlige eksempler omtales i landekapitlerne for Bulgarien , Kroatien , Ungarn , Slovenien og Spanien . Trusler og angreb har en afdæmpende virkning på journalister og indebærer en risiko for en stadig mindre offentlig debat om kontroversielle samfundsspørgsmål. For at rette op på denne situation har en række medlemsstater udviklet god praksis og etableret strukturer og foranstaltninger, der tilbyder støtte og beskyttelse. I Belgien oprettede den flamske sammenslutning af journalister en særlig hotline for journalister, der har været udsat fysiske eller verbale overfald. I Italien er der oprettet et koordinationscenter, der beskæftiger sig med handlinger begået mod journalister. I Nederlandene blev anklagemyndigheden, politiet, sammenslutningen af chefredaktører og journalistforbundet enige om PersVeilig-protokollen, der har til formål mindske trusler, vold og aggressioner mod journalister. Sverige har oprettet nationale kontaktpunkter og afsat yderligere menneskelige og finansielle ressourcer til støtte for journalister og til bedre efterforskning af hadforbrydelser. 2.4 Andre institutionelle spørgsmål vedrørende den demokratiske kontrol og balance Institutionelle mekanismer til kontrol og balance er kernen i retsstatsprincippet. De garanterer funktionen, samarbejdet og den gensidige kontrol med statslige organer, således at magten udøves af én statslig myndighed, der kontrolleres af andre. Ud over effektive retssystemer bygger demokratisk kontrol og balance på en gennemsigtig, ansvarlig, demokratisk og pluralistisk proces for vedtagelse af love, magtens tredeling, den forfatningsmæssige og retslige prøvelse af lovgivningen, en gennemsigtig offentlig forvaltning af høj kvalitet samt effektive uafhængige myndigheder såsom ombudsmandsinstitutioner eller nationale menneskerettighedsinstitutioner. I de enkelte medlemsstater er de særlige kontrolforanstaltninger afhængige af den ligevægt, der følger af de politiske, retlige og forfatningsmæssige traditioner. Selv om den præcise model, som hver medlemsstat har valgt, kan variere, er det afgørende, at den sikrer overholdelse af retsstatsprincippet og de demokratiske normer. Den første rapport om retsstatssituationen fokuserer på nogle centrale elementer af særlig betydning for retsstaten, såsom processen for udarbejdelse og vedtagelse af love, navnlig vedrørende inddragelse af interessenter, brug af hasteprocedurer og nødprocedurer samt ordningen for prøvelse af forfatningsmæssigheden af love. Den ser også på de forfatningsmæssige reformer, der skal styrke mekanismerne for demokratisk kontrol og balance. Rapporteringen omfatter endvidere en undersøgelse af de ekstraordinære foranstaltninger, der er truffet for at bekæmpe covid-19-pandemien. De uafhængige myndigheders rolle, som f.eks. ombudsmanden og andre nationale menneskerettighedsinstitutioner, og civilsamfundsorganisationernes rolle med hensyn til at sikre retsstaten indgår også i analysen. I alle medlemsstater kan der findes spændinger i mekanismerne for kontrol og balance, og dette er ofte en naturlig del af den politiske proces i et demokratisk samfund. Den økonomiske krise, covid-19-pandemien og ændringer i samfundet kan bidrage til disse spændinger, men den demokratiske kontrol og balance er vigtigere end nogensinde. I de seneste år har adskillige retsstatskriser udspillet sig i Unionen og har været forbundet med angreb på institutionelle mekanismer for demokratisk kontrol og balance. Det er derfor afgørende at styrke modstandsdygtigheden i disse institutionelle mekanismer for at sikre retsstaten.

En befordrende ramme for civilsamfundet giver mulighed for debat og kontrol af magthaverne. Ligesom det er tilfældet for uafhængige journalister og kritiske medier, bør forsøg på at undertrykke civilsamfundet altid betragtes som en advarselslampe med hensyn til retsstatsprincippet. Debatter om retsstatsprincippet, der bidrager til at styrke retsstaten Positive reforminitiativer udspringer ofte af offentlige debatter om specifikke spørgsmål af relevans for retsstatsprincippet. Debat og øget bevidsthed om de kontrolforanstaltninger, der er nødvendige for, at retsstaten kan fungere effektivt, er derfor et vigtigt første skridt. Den øgede opmærksomhed på retsstatsdebatten i hele Unionen kan illustreres ved indsatsen for at fremme nationale debatter gennem parlamentariske høringer, oplysningskampagner eller initiativer iværksat af retsvæsenet. I Tjekkiet afholder senatet konferencer og debatter om emner vedrørende retssystemet. I Danmark har Domstolsstyrelsen i de seneste år gennemført en række initiativer for at fremme retsstatsprincippet, forbedre forståelsen af retssystemet for en række målgrupper og forbedre retssystemets brugerfokus. I Tyskland bidrager regelmæssige debatter, landsdækkende informations- og PR-kampagner samt publikationer om retsstatstemaer til at fremme en dynamisk retsstatskultur. I Nederlandene afholdes der regelmæssige politiske debatter om retsstatsprincippet i begge kamre i parlamentet. Forfatningsreformer for at styrke den institutionelle demokratiske kontrol og balance, navnlig i forbindelse med forfatningsrevisionen I en række medlemsstater er reformprocesserne i gang. De vedrører navnlig åbning af nye kanaler for borgernes spørgsmål til udøvelsen af den udøvende eller den lovgivende magt. I Cypern hedder det f.eks. i lovforslaget, at der skal oprettes en forfatningsdomstol, som vil overtage prøvelsen af forfatningsmæssigheden af lovgivning fra den øverste domstol. Efter en revision af forfatningen i Litauen indførte man i 2019 mulighed for individuel prøvelse af forfatningsmæssigheden og efterfølgende kontrol af vedtagne love. I Luxembourg har en nylig forfatningsreform styrket virkningerne af forfatningsdomstolens afgørelser, når retlige bestemmelser erklæres forfatningsstridige, og en foreslået revision af forfatningen vil give ombudsmanden forfatningsmæssig status. I Slovakiet overvejer regeringen at styrke forfatningsdomstolens beføjelser, bl.a. ved at indføre muligheden for at indgive en forfatningsmæssig klage og en forhåndskontrol af lovgivningens overensstemmelse med forfatningen. Forfatningsreformerne vedrører også andre aspekter af demokratisk kontrol og balance. I Malta vedrører en forfatningsreform, der blev vedtaget for nylig, f.eks. valgproceduren for Maltas præsident og ombudsmandens rolle, og parlamentet er blevet forelagt endnu en forfatningsreform vedrørende udnævnelsen af visse uafhængige udvalg. Overvejelserne i Sverige vedrørende styrkelse af det demokratiske system omfatter en reform af vedtagelsen af forfatningsændringer, samtidig med at der gennemføres en parlamentarisk undersøgelse af de parlamentariske ombudsmænds forfatningsmæssige status, beføjelser og aktiviteter. Nogle af disse bestræbelser bygger på rådgivning fra internationale ekspertorganer, f.eks. Venedigkommissionen, i sig selv en anerkendelse af, at hensyntagen til forskellige synspunkter og ekspertise gennem en bred og grundig høring bidrager til at udvikle et afbalanceret system. Det er vigtigt at forbedre inddragelsen og kvaliteten af lovgivningsprocessen i forbindelse med strukturreformer Proceduren for vedtagelse af love nyder godt af stadig mere inklusive og evidensbaserede værktøjer. Navnlig har mange medlemsstater indført systematiske politikker for inddragelse af interessenter og for at sikre, at strukturreformer er resultatet af en bred debat i samfundet, selv om disse politikker ikke altid gennemføres fuldt ud i praksis. Nogle medlemsstater er i gang med at gøre lovgivningsprocessen mere inklusiv. I Cypern og Tjekkiet gøres der f.eks. en indsats for at forbedre høringsprocessen og gennemsigtigheden. I Estland er man i færd med at udforme et nyt lovgivningsmiljø og retningslinjer for lovgivningsprocessen for at gøre den mere brugervenlig og inklusiv. I Grækenland har man indledt en omfattende reform af lovgivningsprocedurerne. I Frankrig opfattes borgerkonventet for nylig om klimaændringer som en innovativ måde at inddrage borgerne i lovgivningsprocessen på. Overdreven brug af hastelovgivning kan give anledning til bekymring med hensyn til retsstaten I alle medlemsstater har parlamentet som lovgiver forrang i den normale lovgivningsproces. Det er imidlertid et fælles træk ved retsstatskriser, at der foregår en hurtig lovgivningsproces, og at der ikke gennemføres høringer. Venedigkommissionen og Organisationen for Sikkerhed og Samarbejde i Europa (OSCE) har ved flere lejligheder understreget betydningen af den parlamentariske procedure: grundige overvejelser i forbindelse med lovgivningsforslag og ændringsforslag, herunder meningsfyldte høringer af interessenter, eksperter og civilsamfundet, og dialog med den politiske opposition. Ved at forbigå parlamentet i lovgivningsprocessen tilsidesætter man desuden magtens tredeling, som er et centralt princip i retsstatsmekanismen. I nogle få medlemsstater har den gentagne anvendelse af hastelovgivning i parlamentet eller nøddekreter fra regeringens side givet anledning til bekymring, især når det sker i forbindelse med omfattende reformer, der påvirker de grundlæggende rettigheder eller centrale statsorganers funktionsmåde, såsom retssystemet eller forfatningsdomstolen. I sådanne tilfælde er der en øget risiko for vedtagelse af love, der bringer respekten for de grundlæggende rettigheder, retsstatsprincippet og demokratiet samt internationale forpligtelser i fare. I Polen blev hastevedtagelse af lovgivning i parlamentet i perioden 2015-2019 ofte anvendt i forbindelse med betydelige strukturelle reformer af retsvæsenet, som har øget den politiske indflydelse på retsvæsenet. I Rumænien gav den udbredte anvendelse af statslige nøddekreter på centrale områder, herunder reformer af retsvæsenet, anledning til bekymring med hensyn til lovgivningens kvalitet, retssikkerheden og respekten for magtens tredeling. Hyppig brug af hasteprocedurer eller vedtagelse af lovgivning baseret på initiativer, der fremlægges direkte af parlamentets medlemmer uden om de normale forberedelsesprocesser og den normale høring af interessenter, udgør også en risiko set fra et retsstatsperspektiv. Nationale parlamenter, forfatningsdomstole og de øverste domstole har spillet en central rolle i kontrollen af de foranstaltninger, der er truffet for at reagere på covid-19-pandemien Reaktionerne på krisen viste generelt stor modstandsdygtighed i de nationale systemer med intense politiske og juridiske debatter om de indførte foranstaltninger. I mange medlemsstater har parlamentarisk kontrol og debatter været medvirkende til at udforme forslagene om undtagelsestilstand eller alternativt et sundhedsberedskabssystem og til efterfølgende at kontrollere de bekendtgørelser, som regeringen har gennemført. Disse foranstaltninger er desuden ofte blevet gennemgået af forfatningsdomstolen, de øverste domstole eller de almindelige domstole. Ex ante-mekanismer til undersøgelse af overensstemmelsen med forfatningen inden vedtagelsen af love har været særligt relevante i denne forbindelse, hvor en hurtig reaktion og respekt for de grundlæggende rettigheder skal gå hånd i hånd. Ombudsmanden og de nationale menneskerettighedsinstitutioner spiller en vigtig rolle Nationale menneskerettighedsinstitutioner spiller en vigtig rolle som garanter for retsstatsprincippet og kan udføre en uafhængig kontrol af systemet i tilfælde af en retsstatsmæssig krise. Nogle få medlemsstater ( Tjekkiet , Italien og Malta ) har endnu ikke oprettet en sådan institution, selv om andre myndigheder er aktive inden for grundlæggende rettigheder. I Italien behandler parlamentet i øjeblikket to lovforslag om oprettelse af en uafhængig national menneskerettighedsmyndighed. I Malta drøfter parlamentet et forslag om oprettelse af en menneskerettighedsinstitution. Ombudsmandsinstitutionens rolle i forbindelse med demokratisk kontrol og balance varierer. I nogle medlemsstater kan ombudsmanden anmode forfatningsdomstolen om prøvelse af forfatningsmæssigheden af love eller anmode om, at parlamentet ændrer dem. Civilsamfundsorganisationer opererer i et ustabilt miljø, men er fortsat en stærk aktør i forsvaret af retsstaten. I en dom for nylig fastslog Domstolen , at civilsamfundsorganisationer "kan fortsætte [deres] aktiviteter og fungere uden uberettiget statslig indgriben". Den anerkendte, at foreningsfriheden udgør en af grundpillerne i et demokratisk og pluralistisk samfund, idet den gør det muligt for borgerne at handle kollektivt inden for områder af fælles interesse og derved bidrage til et velfungerende offentligt liv. I de fleste medlemsstater findes der et gunstigt og understøttende miljø for civilsamfundet. Nogle medlemsstater har for nylig styrket eller har til hensigt at tage initiativer vedrørende miljøet for civilsamfundet. I Kroatien er regeringen f.eks. rede til at vedtage en national plan til forbedring af det retlige, finansielle og institutionelle system for støtte til civilsamfundsorganisationernes aktiviteter. I Slovenien har den nationale strategi for udvikling af den ikkestatslige sektor og frivilligt arbejde til formål at forbedre støtten til ikkestatslige organisationer inden 2023, navnlig når den bidrager til principperne om pluralisme og demokrati i samfundet. I mange medlemsstater har civilsamfundet vist sig at være modstandsdygtigt under vanskelige forhold og har fortsat spillet en aktiv rolle i den nationale og europæiske debat om retsstatsprincippet som led i den demokratiske kontrol og balance. I Slovakiet har civilsamfundet reageret kraftigt efter mordet på Ján Kuciak og hans forlovede Martina Kušnírová i 2018 og i kølvandet herpå. I Rumænien har civilsamfundets stærke engagement været afgørende med hensyn til at tilskynde til reformer til bekæmpelse af korruption og forsvare retsstaten i landet. I Italien har man et dynamisk civilsamfund, selv om nogle NGO'er, som navnlig beskæftiger sig med visse emner såsom migration, er genstand for smædekampagner. I Grækenland har nogle civilsamfundsorganisationer, der er aktive på migrationsområdet, udtrykt bekymring over, at civilsamfundets råderum er blevet indsnævret.