Meddelelse fra Kommissionen C(2003) 4582 af 1. december 2003 om tavshedspligt i statsstøttebeslutninger

(2003/C 297/03)

1. INDLEDNING

(1) Denne meddelelse forklarer, hvordan Kommissionen agter at behandle anmodninger fra medlemsstater, til hvem statsstøttebeslutninger er rettet, om at betragte dele af disse beslutninger som værende omfattet af tavshedspligt og således ikke røbe disse, når beslutningen offentliggøres.

(2) Dette omfatter to aspekter, nemlig:

a) fastlæggelse af, hvilke oplysninger der kan omfattes af tavshedspligten, og

b) hvilken procedure der skal følges i forbindelse med behandlingen af sådanne anmodninger.

2. RETLIGE RAMMER

(3) Det siges i traktatens artikel 287: "Medlemmerne af Fællesskabets institutioner, medlemmerne af udvalgene samt Fællesskabets tjenestemænd og øvrige ansatte har - selv efter at deres hverv er ophørt - forpligtelse til ikke at videregive oplysninger om forhold, som ifølge deres natur er tjenestehemmeligheder, navnlig oplysninger om virksomheder og om deres forretningsforbindelser eller omkostningsforhold".

(4) Dette kommer også til udtryk i artikel 24 og 25 i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93(1).

(5) Det siges i traktatens artikel 253: "De forordninger, direktiver og beslutninger, som vedtages af Europa-Parlamentet og Rådet i fællesskab, samt de nævnte retsakter, som vedtages af Rådet eller Kommissionen, skal begrundes og henvise til de forslag og udtalelser, som skal indhentes i henhold til denne traktat".

(6) I artikel 6, stk. 1, første punktum, i forordning (EF) nr. 569/1999 fastsættes det yderligere med hensyn til beslutninger om at indlede de formelle undersøgelsesprocedurer: "Beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure skal sammenfatte de relevante faktiske og retlige spørgsmål, indeholde en foreløbig vurdering fra Kommissionens side med hensyn til støttekarakteren af den påtænkte foranstaltning og anføre, om der er tvivl om, hvorvidt den er forenelig med fællesmarkedet. [...]".

3. FASTLÆGGELSE AF, HVILKE OPLYSNINGER DER KAN OMFATTES AF TAVSHEDSPLIGTEN

(7) Domstolen har fastslået, at selv om traktatens artikel 287 i første række henviser til oplysninger, der er indsamlet hos virksomheder, viser udtrykket "navnlig", at det pågældende princip er et generelt princip, som også finder anvendelse på andre fortrolige oplysninger(2).

(8) Heraf følger, at tavshedspligten omfatter både forretningshemmeligheder og andre fortrolige oplysninger.

(9) Der er ingen grund til, at begreberne forretningshemmeligheder og andre fortrolige oplysninger skulle fortolkes anderledes end den betydning, disse begreber tillægges i forbindelse med antitrust- og fusionsprocedurer. Det forhold, at det i antitrust- og fusionsprocedurer er virksomheder, som kommissionsbeslutningen er rettet til, mens beslutningerne i statsstøtteprocedurer er rettet til medlemsstater, er ikke nogen hindring for en ensartet tilgang til fastlæggelse af, hvad der kan udgøre forretningshemmeligheder eller andre fortrolige oplysninger.

3.1. Forretningshemmeligheder

(10) Forretningshemmeligheder kan kun vedrøre oplysninger, som handler om en virksomhed, som har en faktisk eller en potentiel økonomisk værdi, og hvor andre virksomheder kunne opnå økonomisk værdi ved afsløring eller anvendelse af disse. Typiske eksempler er: metoder til vurdering af fremstillings- eller distributionsomkostninger, produktionshemmeligheder (dvs. en hemmelig, kommercielt værdifuld plan, formel, proces eller anordning, der kan anvendes til at fremstille, bearbejde, sammensætte eller forarbejde handelsvarer, og som kan siges at udgøre det endelige produkt, som bygger på innovation eller en væsentlig indsats) samt processer, leveringskilder, fremstillede og solgte mængder, markedsandele, kunde- og forhandlerlister, marketingplaner, omkostnings-/prisstrukturer, salgspolitik samt oplysninger om virksomhedens interne organisation.

(11) I princippet må det antages, at forretningshemmeligheder kun kan vedrøre modtageren af støtten (eller en anden tredjepart) og kun vedrøre oplysninger, der er fremsendt af medlemsstaten (eller en tredjepart). Således kan erklæringer fra Kommissionen selv (der f.eks. giver udtryk for tvivl med hensyn til, om en omstruktureringsplan kan gennemføres i praksis) ikke være omfattet af tavshedspligten.

(12) Alene det forhold, at afsløring af oplysninger kunne virke til skade for virksomheden, er ikke i sig selv en tilstrækkelig begrundelse for at antage, at sådanne oplysninger bør betragtes som forretningshemmeligheder. For eksempel kan en kommissionsbeslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure i tilfælde af omstruktureringsstøtte, rejse tvivl om visse aspekter af omstruktureringsplanen i lyset af de oplysninger, som Kommissionen har modtaget. En sådan oplysning kunne (yderligere) påvirke denne virksomheds kreditstilling. Dette ville imidlertid ikke nødvendigvis føre til den konklusion, at de oplysninger, hvorpå beslutningen var baseret, skal betragtes som forretningshemmeligheder.

(13) Generelt vil Kommissionen benytte følgende ikke-udtømmende liste over kriterier til afgørelse af, om oplysninger kan betragtes som værende forretningshemmeligheder:

a) i hvilket omfang er oplysningerne kendt uden for virksomheden,

b) i hvilket omfang er der truffet forholdsregler til at beskytte oplysningerne inden for virksomheden, f.eks. ved at ansatte eller agenter er underlagt konkurrencebegrænsningsklausuler eller aftaler om hemmeligholdelse osv.,

c) værdien af oplysningerne for virksomheden og dens konkurrenter,

d) den indsats eller investering, som virksomheden måtte gøre for at skaffe sig oplysningerne,

e) den indsats, som andre måtte gøre for at skaffe sig oplysningerne eller kopi heraf,

f) den beskyttelsesgrad, som kommer sådanne oplysninger til del i henhold til den pågældende medlemsstats lovgivning.

(14) I princippet ville Kommissionen anse, at følgende oplysninger ikke normalt skulle være omfattet af tavshedspligten:

a) oplysninger, som er offentligt tilgængelige, herunder oplysninger, der kun er tilgængelige mod betaling gennem specialiserede oplysningsbureauer, eller oplysninger, som er almindelig viden blandt specialister på området (f.eks. ingeniører eller læger). På samme måde betragtes omsætning normalt ikke som en forretningshemmelighed, da dette tal offentliggøres i årsregnskabet eller på anden måde er markedet bekendt. Der skal gives en begrundelse for anmodninger om fortrolighed omkring omsætningstal, som ikke er offentligt kendte, og anmodningerne skal evalueres fra sag til sag. Det forhold, at oplysninger ikke er offentligt tilgængelige, betyder ikke nødvendigvis, at oplysningerne kan betragtes som en forretningshemmelighed

b) historiske oplysninger, især oplysninger, som er mindst fem år gamle

c) statistiske eller aggregerede oplysninger

d) navne på støttemodtagere, aktivitetsområder, støttens formål og størrelse osv.

(15) Enhver anmodning om at fravige disse principper i særlige tilfælde skal ledsages af en detaljeret begrundelse.

3.2. Andre fortrolige oplysninger

(16) I antitrust- og fusionssager omfatter fortrolige oplysninger f.eks. visse former for oplysninger, som er meddelt Kommissionen på den betingelse, at fortrolighedsprincippet overholdes (som f.eks. en markedsundersøgelse, som en virksomhed, der er part i proceduren, har bestilt, og som udgør en del af virksomhedens ejendom). Det ser ud til, at der kunne anvendes en lignende tilgang for statsstøttebeslutninger.

(17) På statsstøtteområdet kan der imidlertid være visse former for fortrolige oplysninger, som ikke nødvendigvis ville foreligge i antitrust- og fusionsprocedurer, og som specifikt refererer til statshemmeligheder eller andre fortrolige oplysninger med hensyn til statens organisatoriske aktiviteter. Generelt kan sådanne oplysninger kun under ganske særlige omstændigheder omfattes af tavshedspligten, da Kommissionen har pligt til at begrunde sine beslutninger og til at overholde kravet om gennemsigtighed. For eksempel vil oplysninger om tilrettelæggelsen af offentlige tjenester og omkostningerne herved ikke normalt kunne betragtes som "andre fortrolige oplysninger" (selv om det kan udgøre en forretningshemmelighed, hvis de kriterier, der er fastlagt ovenfor i afsnit 3.1. er opfyldt).

4. GÆLDENDE PROCEDURE

4.1. Generelle principper

(18) Det er Kommissionens hovedopgave at forlige to modstridende forpligtelser, nemlig på den ene side kravet om at begrunde sine beslutninger, jf. traktatens artikel 253, og dermed sikre, at dens beslutninger indeholder alle de væsentlige elementer, som disse er baseret på, og på den anden side forpligtelsen til at sikre overholdelsen af tavshedspligten.

(19) Ud over den grundlæggende forpligtelse til at begrunde sine beslutninger skal Kommissionen tage hensyn til behovet for en effektiv anvendelse af statsstøttereglerne (bl.a. ved at give medlemsstaterne, støttemodtagere og interesserede parter mulighed for at komme med bemærkninger til eller rejse indvendinger over for dens beslutninger) og til kravet om, at dens politik skal være gennemsigtig. Der er derfor en absolut interesse i at offentliggøre alle væsentlige elementer i Kommissionens beslutninger. Som generelt princip kan anmodninger om fortrolig behandling kun imødekommes, hvis det er strengt nødvendigt at beskytte forretningshemmeligheder eller andre fortrolige oplysninger, der har krav på samme beskyttelse.

(20) Forretningshemmeligheder og andre fortrolige oplysninger nyder ikke godt af en absolut beskyttelse: dette betyder f.eks., at de kan røbes, hvis de er et væsentligt element i Kommissionens begrundelse for sine beslutninger. Dette betyder, at oplysninger, der er nødvendige for at konstatere, at der er tale om en støtteforanstaltning, og hvem støttemodtageren er, normalt ikke kan omfattes af tavshedspligten. På lignende måde kan de oplysninger, der er nødvendige for at påvise, at betingelserne i traktatens artikel 87, stk. 1, er opfyldt, normalt ikke omfattes af tavshedspligten. Kommissionen vil imidlertid nøje skulle overveje, om behovet for offentliggørelse - i betragtning af de særlige omstændigheder i en sag - er vigtigere end den skade, der kan påføres den pågældende medlemsstat eller virksomhed.

(21) Den offentlige version af Kommissionens beslutning kan kun vise slettede ord eller tekstafsnit fra den vedtagne version, når det er begrundet i tavshedspligten. Afsnit kan ikke flyttes, og der kan ikke tilføjes eller ændres i sætninger. I de tilfælde, hvor Kommissionen er af den opfattelse, at visse oplysninger ikke kan røbes, kan der tilføjes en fodnote, der kort gengiver de hemmeligholdte oplysninger eller giver et fingerpeg om omfang eller størrelsesorden, hvis det er hensigtsmæssigt for at sikre forståelsen af og sammenhængen i beslutningen.

(22) Anmodninger om ikke at offentliggøre hele beslutningsteksten eller væsentlige dele af den, hvilket ville ødelægge forståelsen af Kommissionens begrundelse, kan ikke accepteres.

(23) Hvis der optræder en klager i sagen, vil Kommissionen tage stilling til klagerens interesse i at få kendskab til de begrundelser, der har fået Kommissionen til at vedtage en given beslutning, uden at der er behov for at indbringe sagen for Domstolen(3). Anmodninger fra medlemsstater om, at dele af en beslutning, som har relation til klageres interesser, omfattes af tavshedspligten, skal derfor være særligt godt begrundede og overbevisende. På den anden side vil Kommissionen normalt ikke være tilbøjelig til at røbe oplysninger, der angives at være af en sådan karakter, at de er omfattet af tavshedspligten, hvis der er mistanke om, at klagen først og fremmest er indgivet for at få adgang til oplysningerne.

(24) Medlemsstaterne kan ikke påkalde sig tavshedspligten til at nægte at give sådanne oplysninger til Kommissionen, som Kommissionen anser for nødvendige for undersøgelsen af støtteforanstaltningerne. I denne forbindelse henvises der til den procedure, der er fastlagt i forordning (EF) nr. 659/1999 (særlig artikel 2, stk. 2, samt artikel 5, 10 og 16).

4.2. Procedure

(25) I dag underretter Kommissionen straks den pågældende medlemsstat om sine beslutninger og giver den, normalt inden for en tidsfrist på 15 arbejdsdage, lejlighed til at angive, hvilke oplysninger den mener er omfattet af tavshedspligten. Fristen kan forlænges efter aftale mellem Kommissionen og den pågældende medlemsstat.

(26) Hvis den pågældende medlemsstat ikke angiver, hvilke oplysninger den mener er omfattet af tavshedspligten inden for den af Kommissionen foreskrevne periode, vil beslutningen normalt blive offentliggjort i fuldt omfang.

(27) Hvis den pågældende medlemsstat ønsker, at visse oplysninger omfattes af tavshedspligten, skal den angive, hvilke dele den mener er omfattet og give en begrundelse for hver del, hvor der anmodes om hemmeligholdelse.

(28) Kommissionen vil derefter straks behandle anmodningen fra medlemsstaten. Hvis Kommissionen ikke accepterer, at visse dele af beslutningen er omfattet af tavshedspligten, redegør den for grundene til, at disse dele efter dens opfattelse ikke kan udelades fra den offentlige version af beslutningen. Hvis medlemsstaten ikke kan komme med en acceptabel begrundelse for sin anmodning (dvs. en begrundelse, der ikke er oplagt irrelevant eller forkert), behøver Kommissionen ikke yderligere at specificere grundene til, at disse dele ikke kan udelades fra den offentlige version af beslutningen, og blot henvise til den manglende begrundelse.

(29) Hvis Kommissionen beslutter at acceptere, at visse dele er omfattet af tavshedspligten, uden at den er 100 % enig med medlemsstatens anmodning, underretter den medlemsstaten om sin beslutning med et nyt udkast med angivelse af, hvilke dele der er udeladt. Hvis Kommissionen accepterer, at de dele, som medlemsstaten har angivet, er omfattet af tavshedspligten, offentliggøres teksten til beslutningen i medfør af artikel 26 i forordning (EF) nr. 659/1999 med udeladelse af de dele, der er omfattet af tavshedspligten. Sådanne udeladelser vil være angivet i teksten(4).

(30) Medlemsstaten vil have 15 arbejdsdage efter modtagelsen af Kommissionens beslutning, hvori den begrunder sit afslag på at acceptere hemmeligholdelse af visse dele, til at reagere og forelægge yderligere oplysninger, der kan begrunde anmodningen.

(31) Hvis der ikke kommer nogen yderligere reaktion fra den pågældende medlemsstat inden for den af Kommissionen foreskrevne periode, vil denne normalt offentliggøre beslutningen som angivet i dens svar på den oprindelige anmodning fra medlemsstaten.

(32) Hvis den pågældende medlemsstat forelægger yderligere oplysninger inden for den foreskrevne periode, vil disse oplysninger straks blive behandlet af Kommissionen. Hvis Kommissionen accepterer, at de dele, som medlemsstaten har angivet, er omfattet af tavshedspligten, vil teksten til beslutningen blive offentliggjort som nævnt i afsnit 29.

(33) Skulle det ske, at det ikke er muligt at nå frem til enighed, offentliggør Kommissionen sin beslutning om straks at indlede den formelle undersøgelsesprocedure. En sådan beslutning skal sammenfatte de relevante faktiske og retlige spørgsmål, indeholde en foreløbig vurdering med hensyn til støttekarakteren af den påtænkte foranstaltning og anføre, om der er tvivl om, hvorvidt foranstaltningen er forenelig med fællesmarkedet. Det er klart, at der skal indgå visse væsentlige oplysninger for at gøre det muligt for tredjeparter og andre medlemsstater at fremsætte deres bemærkninger hertil på en hensigtsmæssig måde. Kommissionens pligt til at give sådanne væsentlige oplysninger vil normalt veje tungere end ethvert krav om beskyttelse af forretningshemmeligheder eller andre fortrolige oplysninger. Desuden er det i støttemodtagerens såvel som i andre interesserede parters interesse at have adgang til en sådan beslutning så hurtigt som muligt. Hvis man tillod nogen forsinkelser i den forbindelse, ville dette virke til skade for kontrollen med statsstøtte.

(34) Hvis det ikke er muligt at nå til enighed om anmodninger om, at visse oplysninger i beslutninger om ikke at rejse indvendinger og i beslutninger om at afslutte den formelle undersøgelsesprocedure omfattes af tavshedspligten, underretter Kommissionen medlemsstaten om sin endelige beslutning sammen med den tekst, den agter at offentliggøre, og den giver medlemsstaten yderligere 15 arbejdsdage til at reagere. Hvis Kommissionen ikke modtager et svar, som den finder relevant, vil den normalt skride til offentliggørelse af teksten.

(35) Kommissionen er i færd med gennemgå sine formularer til anmeldelse af statsstøtte. For at undgå unødvendig korrespondance med medlemsstater og forsinkelse i offentliggørelse af beslutningerne, agter den i fremtiden at indsætte et spørgsmål i formularen, hvori den spørger, om anmeldelsen indeholder oplysninger, som ikke bør offentliggøres, og hvilke begrundelser der er for ikke at offentliggøre dem. Kun hvis dette spørgsmål besvares bekræftende, vil Kommissionen indlede en korrespondance med medlemsstaten om specifikke sager. Hvis Kommissionen kræver yderligere oplysninger, skal medlemsstaten på lignende måde på det tidspunkt, hvor den giver de ønskede oplysninger, angive, om oplysningerne ikke bør offentliggøres, og hvilke begrundelser der er for ikke at offentliggøre dem. Hvis Kommissionen benytter de af medlemsstaten nærmere angivne oplysninger i sin beslutning, sender den den vedtagne beslutning til medlemsstaten med begrundelse for, hvorfor disse dele efter dens opfattelse ikke kan udelades fra den offentlige version af beslutningen, som fastlagt i afsnit (28).

(36) Når først Kommissionen har besluttet, hvilken tekst den vil offentliggøre og underrettet medlemsstaten om sin endelige beslutning, er det op til medlemsstaten at beslutte, om den ønsker at gøre brug af de retslige procedurer, den har adgang til, herunder eventuelle foreløbige forholdsregler, inden for de tidsfrister, der er fastsat i EF-traktatens artikel 230.

4.3. Tredjeparter

(37) Hvis andre tredjeparter end de pågældende medlemsstater (f.eks. klagere, andre medlemsstater eller støttemodtageren) fremsender oplysninger som led i statsstøtteprocedurer, vil disse retningslinjer finde tilsvarende anvendelse.

4.4. Tidsmæssig anvendelse

(38) Disse retningslinjer kan ikke fastsætte bindende retsregler, og det er heller ikke hensigten med dem. De er udelukkende et forsøg på, ud fra hensynet til en sund offentlig forvaltning, på forhånd at fastlægge den måde, hvorpå Kommissionen agter at tage fat om spørgsmålet om tavshedspligt i statsstøtteprocedurer. Hvis der ikke kan opnås enighed, kan Kommissionens beslutning om at offentliggøre som regel gøres til genstand for retslig efterprøvelse. Da disse retningslinjer udelukkende vedrører procedurespørgsmål (og i vidt omfang fastlægger den eksisterende praksis), vil de blive anvendt med umiddelbar virkning, herunder i forbindelse med beslutninger om ikke at rejse invendinger(5), som blev vedtaget før ikrafttrædelsen af forordning (EF) nr. 659/1999, og som tredjeparter søger om adgang til.

(1) EFT L 83 af 27.3.1999, s. 1.

(2) Sag 145/83 Adams mod Kommissionen [1985] Sml. 3539, præmis 34, og sag T-353/94 Postbank mod Kommissionen [1996] Sml. II-921, præmis 86.

(3) Sag C-367/95 P Kommissionen mod Sytraval [Sml.] 1998 I-1719, præmis 64.

(4) Med kantet parentes [...] og en fodnote med følgende tekst: "omfattet af tavshedspligten".

(5) Beslutninger om at indlede formelle undersøgelsesprocedurer og endelige beslutninger vedtaget før denne dato, er allerede offentliggjort i fuldt omfang i De Europæiske Fællesskabers Tidende. Forud for offentliggørelsen kunne medlemsstaterne angive, om nogle af oplysningerne var omfattet af tavshedspligten.