RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET om anvendelsen af direktiv 94/80/EF om valgret og valgbarhed ved kommunale valg

1. Indledning

Enhver unionsborger har valgret og er valgbar ved kommunale valg i den medlemsstat, hvor han/hun har bopæl, på samme betingelser som statsborgerne i denne stat [1].

[1] Artikel 40 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder. EFT C 364 af 18.12.2000, s. 1.

Dette er en af de rettigheder, som unionsborgerskabet, der blev indført med Maastricht-traktaten i 1992, tillagde unionsborgerne. De specifikke rettigheder med hensyn til deltagelse i det politiske liv i bopælslandet er fastsat i artikel 19 i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab (EF-traktaten).

Artikel 19, stk. 1, fastsætter, at enhver unionsborger, der har bopæl i en medlemsstat, hvor vedkommende ikke er statsborger [2], har valgret og er valgbar ved kommunale valg i den medlemsstat, hvor vedkommende har bopæl, på samme betingelser som statsborgerne i denne stat. Denne ret udøves med forbehold af de nærmere bestemmelser, som Rådet har vedtaget. Disse bestemmelser kan omfatte undtagelser, når specifikke problemer i en medlemsstat tilsiger dette.

[2] Herefter benævnt "udenlandsk unionsborger" eller "udenlandsk vælger".

De nærmere bestemmelser for valgret og valgbarhed ved kommunale valg blev fastsat i 1994 i direktiv 94/80/EF (herefter benævnt "direktivet") [3]. Det blev ændret ved direktiv 96/30/EF [4] i forlængelse af Østrigs, Finlands og Sveriges tiltrædelse i 1995 for at optage de primære lokale forvaltningsområder i hvert af disse tre lande på den hidtidige fortegnelse over sådanne områder.

[3] Rådets direktiv 94/80/EF af 19. december 1994 om fastsættelse af de nærmere regler for valgret og valgbarhed ved kommunale valg for unionsborgere, der har bopæl i en medlemsstat, hvor de ikke er statsborgere. EFT L 368 af 31.12.1994, s. 38.

[4] Rådets direktiv 96/30/EF af 13. maj 1996 om ændring af direktiv 94/80/EF om fastsættelse af de nærmere regler for valgret og valgbarhed ved kommunale valg for unionsborgere, der har bopæl i en medlemsstat, hvor de ikke er statsborgere. EFT L 122 af 22.5.1996, s. 14.

Ifølge artikel 13 i direktivet skal Kommissionen aflægge rapport til Europa-Parlamentet og Rådet om anvendelsen af direktivet, herunder om den udvikling, der er sket i vælgerkorpset, siden direktivet trådte i kraft, senest et år efter, at der i samtlige medlemsstater er blevet afholdt kommunale valg på grundlag af direktivets bestemmelser. Om nødvendigt skal den samtidig fremsætte forslag om passende tilpasninger.

Skønt medlemsstaterne skulle efterkomme direktivet inden den 1. januar 1996, blev det i flere medlemsstater først gennemført efter denne dato. Det var således også tilfældet i Frankrig, der var den sidste medlemsstat til at afholde kommunale valg på grundlag af direktivet. Frankrig anvendte direktivet for første gang ved de kommunale valg den 11. og 18. marts 2001, hvorefter Kommissionen havde et år til at forelægge denne rapport i marts 2002.

Med denne rapport lever Kommissionen op til denne forpligtelse, idet rapporten indeholder en evaluering af såvel den retlige som faktuelle anvendelse af direktivet [5]. Den dækker perioden fra 1. januar 1996 til 31. maj 2001.

[5] Se også den syttende betragtning i direktivet.

2. Rapportens opbygning og informationskilder

Rapporten indledes med en gennemgang af direktivet i hovedtræk og en evaluering af den retlige implementering af direktivet. Kommissionen modtog oplysninger om gennemførelsen af direktivet i den nationale lovgivning, da medlemsstaterne underrettede den om deres nationale gennemførelsesforanstaltninger i overensstemmelse med artikel 14 i direktivet. Denne evaluering i den første del af rapporten dækker situationen i samtlige medlemsstater.

Med hensyn til den praktiske anvendelse af direktivet pålægger det ikke medlemsstaterne nogen eksplicit forpligtelse til at underrette Kommissionen om implementeringen. Kommissionen har imidlertid behov for medlemsstaternes samarbejde for at kunne vurdere, hvordan direktivet er blevet anvendt og hvordan vælgerkorpset har udviklet sig.

For at indsamle de fornødne oplysninger blev der derfor udformet et spørgeskema [6] i samarbejde med valgeksperter fra medlemsstaterne, og det blev udsendt til samtlige medlemsstater i foråret 2001 med anmodning om svar inden udgangen af maj 2001. Spørgeskemaet bestod af to sæt spørgsmål, nemlig et sæt spørgsmål vedrørende landsdækkende og lokale statistiske data og et andet sæt spørgsmål vedrørende kvalitative oplysninger om oplysningskampagner og ændringer i vælgerkorpset.

[6] Se bilag 2.

Tretten medlemsstater imødekom denne anmodning om oplysninger, nemlig Belgien, Tyskland, Grækenland, Spanien, Irland, Italien, Luxembourg, Nederlandene, Østrig, Portugal, Finland, Sverige og Det Forenede Kongerige. Der kom ingen oplysninger fra Danmark og Frankrig. I rapportens anden del gennemgås således den praktiske anvendelse af direktivet i ovennævnte tretten medlemsstater.

I spørgeskemaet blev der som nævnt anmodet om både statistiske og kvalitative oplysninger. Rapportens analyse bygger på de statistiske oplysninger om valgdeltagelsen ved de kommunale valg. De tabeller, der opsummerer svarerne fra medlemsstaterne, kan konsulteres på følgende internetadresse:

http://europa.eu.int/comm/dgs/justice_home/index_da.htm.

For så vidt angår ændringer i vælgerkorpset bygger Kommissionens analyse i rapportens tredje del på oplysninger modtaget fra ovennævnte tretten medlemsstater som svar på spørgeskemaet.

DEL I: RETLIG ANVENDELSE

3. Direktivet i hovedtræk

Direktivet repræsenterer den praktiske udmøntning af de mål, der er fastsat i EF-traktatens artikel 19, stk. 1. Det bygger på følgende principper:

Ingen harmonisering af valglove

Direktivet tjener ikke til at harmonisere medlemsstaternes valglove, men til at afskaffe nationalitetskravet. For at kunne stemme og stille op som kandidat ved kommunale valg skulle man tidligere i de fleste medlemsstater være statsborger i den pågældende stat.

Valgfrihed

Unionsborgere kan selv bestemme, om de ønsker at deltage i kommunale valg i den medlemsstat, hvor de har bopæl. Eftersom direktivet giver unionsborgere ret til at stemme i bopælslandet, uden at de dermed fortaber deres stemmeret i hjemlandet, kan de uden videre optages på valglisten i de medlemsstater, hvor der ikke er stemmepligt.

Lige adgang til valgrettigheder

I overensstemmelse med princippet om ligebehandling skal unionsborgere indrømmes valgrettigheder på samme vilkår som statsborgerne i bopælslandet. Det kræver, at de eksempelvis skal have adgang til samme klagemuligheder som bopælslandets egne statsborgere, hvis der er fejl og mangler i valglisterne eller kandidatlisterne, eller hvis der også indføres stemmepligt for udenlandske statsborgere. Tilsvarende gælder det, at når først en unionsborger er blevet optaget på valglisten, forbliver vedkommende på listen på lige fod med bopælslandets egne statsborgere, medmindre han eller hun anmoder om at blive slettet af listen. Unionsborgerne skal også have mulighed for at tage fuld del i det politiske liv i bopælslandet og skal navnlig have ret til at melde sig ind i de eksisterende politiske partier eller selv stifte nye politiske partier.

Informationspligt

Unionsborgere, der bor i en anden medlemsstat end deres hjemland, skal informeres om deres rettigheder. Derfor forpligter direktivet bopælslandet til i tilstrækkelig god tid og på behørig vis at underrette dem om de betingelser og bestemmelser, der gælder for udøvelse af valgrettigheder i den pågældende medlemsstat.

Undtagelsesbestemmelser, der kan bringes i anvendelse, hvis der gør sig særlige forhold gældende i en medlemsstat

I henhold til artikel 12 er det tilladt at fravige ligebehandlingsprincippet, hvis der gør sig et særligt problem gældende i en medlemsstat. De medlemsstater, hvor andelen af udenlandske unionsborgere i den stemmeberettigede alder udgør over 20 % af samtlige stemmeberettigede, kan stille krav om, at såvel vælgere som opstillede kandidater skal have haft bopæl i landet i et nærmere fastsat tidsrum, eller de kan indføre særlige regler for kandidatlisternes sammensætning med det formål at lette integrationen af udenlandske unionsborgere og forhindre en polarisering mellem "indenlandske" og "udenlandske" kandidatlister.

4. Gennemførelse af direktivet

4.1. Meddelelse af nationale gennemførelsesbestemmelser

Ifølge direktivets artikel 14 skulle medlemsstaterne have vedtaget deres nationale gennemførelsesbestemmelser senest den 1. januar 1996. Der gjaldt samme frist for Østrig, Finland og Sverige i henhold til artikel 2 og artikel 168 i tiltrædelsesakten.

Fire medlemsstater, nemlig Danmark, Irland, Luxembourg og Det Forenede Kongerige [7], traf et komplet sæt gennemførelsesforanstaltninger inden for den fastsatte tidsfrist.

[7] Direktivet gælder ikke for Gibraltar.

Tre medlemsstater, nemlig Tyskland (i alle delstater med undtagelse af Bremen), Finland (på fastlandet) og Østrig (i Kärnten og Tirol) gennemførte direktivet delvist inden for fristen.

Kommissionen indledte derfor i 1996 overtrædelsesprocedurer efter EF-traktatens artikel 226 mod elleve medlemsstater, nemlig Belgien, Tyskland (Bremen), Grækenland, Spanien, Frankrig, Italien, Nederlandene, Østrig (syv delstater), Portugal, Finland (Ålandsøerne) og Sverige, som følge af manglende meddelelse af nationale gennemførelsesbestemmelser.

Disse medlemsstater gennemførte direktivet og underrettede Kommissionen om deres gennemførelsesbestemmelser i årene 1996-1999, hvorefter overtrædelsesprocedurerne kunne indstilles. Sagerne blev indstillet før deres henvisning til EF-Domstolen, dog med undtagelse af sagen mod Belgien, som ifølge Domstolen havde undladt at opfylde sine forpligtelser (dom af 9. juli 1998 i sag C-323/97).

Belgien meddelte Kommissionen landets nationale gennemførelsesbestemmelser i 1999. Direktivet er således nu blevet gennemført i samtlige medlemsstater.

De nationale gennemførelsesbestemmelser fremgår af bilag 1 til denne rapport.

4.2. Den nationale lovgivnings forenelighed med direktivet

Kommissionen undersøgte dernæst, om de nationale gennemførelsesbestemmelser var i overensstemmelse med direktivet.

Kvaliteten af den nationale lovgivning er tilfredsstillende, og de trufne foranstaltninger lever op til direktivets krav. Der er kun blevet indledt tre sager om manglende overholdelse af direktivet, nemlig én mod Grækenland og to mod Tyskland [8].

[8] Kommissionen er i færd med at undersøge påstande om, at den franske lovgivning ikke er i overensstemmelse med direktivet.

De fleste af de problemer, som Kommissionen har afsløret med hensyn til manglende forenelighed mellem de nationale bestemmelser og direktivet, har relation til optagelsen på valglister (de dokumenter, der forlanges, eller reglen om, at man forbliver på valglisten efter indgivelse af den første ansøgning om optagelse). De pågældende problemer har således haft at gøre med direktivets artikel 8, stk. 2 og 3. Der har også været sager om manglende overholdelse af artikel 3 og artikel 4, stk. 1.

Artikel 3 - samme betingelser som for landets egne statsborgere

Ifølge direktivets artikel 3 gælder det, at enhver person, der er unionsborger, og som uden at være statsborger i bopælslandet i øvrigt opfylder de betingelser for valgret og valgbarhed, der i henhold til dette lands lovgivning kræves opfyldt af landets egne statsborgere, har valgret og er valgbar ved kommunale valg.

Kommissionen fandt, at den græske lovgivning på en række punkter ikke var i overensstemmelse med direktivet. Eksempelvis indeholdt den græske lovgivning en regel om, at der kun kunne gives valgret til personer, der beherskede det græske sprog. Et sådant krav er diskriminerende og i strid med direktivets artikel 3. Kommissionen udsendte en begrundet udtalelse til Grækenland om lovgivningens manglende forenelighed med direktivet, hvorefter problemet blev løst gennem ændringer af den nationale lovgivning.

Artikel 4, stk. 1 - opholdets varighed

Ifølge artikel 4, stk. 1, gælder det, at hvis bopælslandets egne statsborgere for at have valgret og være valgbare skal have haft bopæl i landet i et bestemt tidsrum, da anses denne betingelse at være opfyldt af de vælgere og valgbare personer, der er omhandlet i artikel 3, når de har haft bopæl i andre medlemsstater i et tilsvarende tidsrum.

Et andet punkt i den græske lovgivning, der var i strid med direktivet, vedrørte et krav om, at man skulle have haft bopæl i Grækenland i mindst to år for at opnå valgret. Denne regel stred mod direktivets artikel 4, som ligestiller et ophold i andre medlemsstater med et ophold på det pågældende lands område. Også dette problem blev løst gennem ændringer af den nationale lovgivning.

Artikel 8, stk. 2 - de påkrævede dokumenter ved optagelse på valglisten

Ifølge artikel 8, stk. 2, skal udenlandske vælgere fremlægge samme beviser som vælgere med statsborgerskab i landet. Artikel 8, stk. 2, siger videre, at bopælslandet kan kræve, at udenlandske vælgere fremlægger et gyldigt identitetsbevis sammen med en formel erklæring med oplysning om deres nationalitet og adresse i bopælslandet. Der kan ikke stilles krav om endnu andre dokumenter.

Den græske lovgivning indeholder et krav om, at udenlandske vælgere skal aflevere en skriftlig erklæring om, at de ikke er blevet frataget deres valgret i hjemlandet. En sådan erklæring er ikke omtalt i artikel 8, stk. 2, hvorfor der ikke kan stilles krav herom. Dette bekræftes i den ottende betragtning i direktivet, ifølge hvilken det er tilstrækkeligt at gøre valgretten betinget af de regler for valgretsfortabelse, der gælder i bopælslandet. Der er som følge af denne regel blevet indledt en overtrædelsesprocedure mod Grækenland. Dette er den eneste verserende overtrædelsesprocedure angående direktivet [9].

[9] Kommissionen besluttede at anlægge sag mod Grækenland ved EF-Domstolen i 2001, men stævningen er blevet udskudt i afventning af ændringen af den græske lovgivning, der ifølge de græske myndigheder skulle være på plads i begyndelsen af 2002.

I Tyskland stillede delstaterne Sachsen og Bayern tidligere krav om, at en udenlandsk vælger skulle afgive en erklæring på tro og love om, at vedkommende havde haft bopæl i den kommune, hvor han eller hun ønskede at stemme, i mindst tre måneder uden afbrydelse, og at denne kommune udgjorde centret for vedkommendes tilværelse i Tyskland. Dette krav var excessivt, idet de tyske myndigheder kunne indhente oplysninger om bopælsperiodens varighed gennem folkeregistret, som alle indbyggere skal være optaget i. Den tyske lovgivning blev senere ændret, og kravet om den supplerende erklæring blev ophævet.

Artikel 8, stk. 3 - forbliven på valglisten

Ifølge artikel 8, stk. 3, fortsætter udenlandske vælgere, der er blevet optaget på valglisten i bopælslandet, med at være optaget på denne liste på samme vilkår som vælgere med statsborgerskab i landet, indtil de automatisk slettes, fordi de ikke længere opfylder betingelserne for udøvelse af valgretten, eller fordi de selv anmoder om at blive slettet af valglisten.

Ifølge bestemmelserne til gennemførelse af direktivet i de to tyske delstater Sachsen og Bayern skulle unionsborgere med bopæl i Tyskland ansøge om optagelse på valglisten forud for hvert enkelt kommunalvalg, hvilket var i strid med direktivets artikel 8, stk. 3. Efter indledning af en overtrædelsesprocedure blev denne lovgivning ændret, således at udenlandske unionsborgere nu optages automatisk på valglisten til hvert kommunalvalg. Problemet er således blevet løst.

4.3. Klager

Kommissionen har kun modtaget få klager i løbet af de fem år, direktivet har været i kraft. De har alt i alt givet anledning til færre end ti sager vedrørende eventuel ukorrekt anvendelse af direktivet. Ingen af klagerne har ført til indledning af overtrædelsesprocedurer. Det lille antal klager tyder på, at medlemsstaterne har anvendt direktivet ganske godt.

5. Anvendte undtagelsesbestemmelser

Artikel 12, stk. 1, bestemmer, at medlemsstaterne, som en undtagelse, kan sætte begrænsninger for valgretten og retten til at opstille som kandidat, hvis antallet af udenlandske unionsborgere i den stemmeberettigede alder udgør mere end 20 % af samtlige unionsborgere i den stemmeberettigede alder i den pågældende medlemsstat.

Artikel 12, stk. 2, tillader, at Belgien, som en undtagelse, anvender valgretsbegrænsningen i et begrænset antal kommuner.

Ifølge artikel 12, stk. 3, kan en medlemsstat undlade at anvende bestemmelserne i artikel 6 til 11 på udenlandske unionsborgere, hvis de har valgret til det nationale parlament og derfor kan optages på valglisten på samme vilkår som medlemsstatens egne statsborgere [10].

[10] Med hensyn til valgret og valgbarhed på Ålandsøerne blev der i erklæring nr. 32 til Finlands tiltrædelsesakt henvist til Rådets mulighed for at træffe afgørelse om de betingelser, hvorunder artikel 19, stk. 1 (tidl. artikel 8 B, stk. 1), finder anvendelse på Ålandsøernes særlige forhold. Dette blev overvejet i forbindelse med udarbejdelsen af direktiv 96/30/EF om ændring af direktiv 94/80/EF, men man fandt ikke en undtagelse nødvendig. I henhold til den tredje betragtning i direktiv 96/30/EF gælder direktiv 94/80/EF for Ålandsøerne, hvor finske statsborgere, der ikke har regionalt borgerskab (hembygdsrätt), og statsborgere i andre medlemsstater er undergivet en betingelse hvad angår opholdsperiode for udøvelse af valgret og valgbarhed ved kommunale valg.

Den eneste medlemsstat, der har benyttet sig af denne undtagelse, er Luxembourg på basis af artikel 12, stk. 1. Luxembourg har begrænset valgretten for udenlandske unionsborgere, således at der kun gives valgret til dem, der har haft bopæl i landet i seks ud af de seneste syv år forud for deres ansøgning om optagelse på valglisten. Med hensyn til valgbarhed stiller Luxembourg krav om, at udenlandske unionsborgere skal have retlig bopæl på Luxembourgs område, og at de skal have haft bopæl dér i mindst tolv ud af de sidste femten år forud for deres ansøgning om tilladelse til opstilling.

På tidspunktet for gennemførelsen af direktivet udgjorde udenlandske unionsborgere i den stemmeberettigede alder 28,7 % af det samlede vælgerkorps i Luxembourg, så den særlige undtagelse var berettiget. I 1999 undersøgte Kommissionen, om vilkårene for tilladelsen til at anvende den pågældende undtagelsesbestemmelse fortsat var opfyldt [11]. Den fandt, at de udenlandske vælgeres andel af vælgerkorpset var steget til 32-34 % (tallet varierede alt efter kilde) og således lå langt over den tærskel, der er fastsat i direktivet. De forhold, der gav Luxembourg ret til at anvende undtagelsesbestemmelsen, gjorde sig således fortsat gældende.

[11] Rapport fra Kommissionen til Europa-Parlamentet og Rådet om anvendelse af undtagelsesbestemmelser efter traktatens artikel 19, stk. 1. Forelagt i henhold til artikel 12, stk. 4, i direktiv 94/80/EF (KOM(1999) 597 endelig udg.).

DEL II: ANVENDELSE I PRAKSIS

6. Potentielle vælgere og lokalvalg afholdt siden direktivets ikrafttræden

Fordelingen af udenlandske indbyggere efter statsborgerskab varierer betydeligt medlemsstaterne imellem. I 2000 boede 4,7 millioner unionsborgere på 18 år og derover i en anden medlemsstat end deres hjemland, og de var meget ulige fordelt mellem medlemsstaterne. Tallet var højest i Tyskland (1,5 millioner) og Frankrig (1 million) [12].

[12] Eurostat, Fællesskabets arbejdsstyrkeundersøgelse 2000.

>TABELPOSITION>

Disse 4,7 millioner personer udgør således de potentielle vælgere ved kommunale valg, som er omfattet af direktivet, når der ses bort fra eventuelle begrænsninger med hensyn til varigheden af deres ophold.

I nogle medlemsstater havde udenlandske unionsborgere allerede på visse betingelser mulighed for at stemme ved lokale valg, før direktivet trådte i kraft. Det var tilfældet i Danmark, Spanien, Irland, Nederlandene, Finland og Sverige. Det betyder, at omkring 4 millioner nye vælgere opnåede stemmeret og blev valgbare ved kommunale valg i deres bopælsland i medfør af direktivet.

De første kommunale valg, der blev afholdt efter direktivets ikrafttræden, fandt sted i 1996 i Tyskland (i delstaterne Bayern, Berlin, Hessen og Niedersachsen) og i Det Forenede Kongerige. Skønt Belgien var det sidste land til at gennemføre direktivet, var det sidste land til at anvende direktivet i praksis Frankrig, hvor lokalvalgene i marts 2001 var de første i landet, der blev afholdt på basis af direktivet.

Lokalvalg afholdt efter direktivets ikrafttræden

Medlemsstat // Dato

Tyskland // 1996 (lokalvalg på delstatsplan; adskillige valg i 16 delstater siden 1999 [13])

[13] F.eks. i Baden-Württemberg 1999, Bayern 1996, Berlin 1996, Bremen 1999, Hamburg 1997, Hessen 1996, Niedersachsen 1996, 2001, Nordrhein-Westfalen 1999, Rheinland-Pfalz 1999, Saarland 1999, Sachsen 1999, Slesvig-Holsten 1998.

Det Forenede Kongerige // 1996 (siden 1996 adskillige valg til forskellige lokale forvaltningsorganer)

Italien // 1997 (maj), 2001 (13.-27. maj)

Danmark // 1997 (18. november), 2001 (20. november)

Portugal // 1997 (14. december), 2001 (16. december)

Østrig // 1998 (lokalvalg på delstatsplan; f.eks. 1998, 1999, 2000 [14])

[14] Tirol 1998, Salzburg 1999, Vorarlberg 2000.

Nederlandene // 1998 (marts)

Sverige // 1998 (20. september)

Grækenland // 1998 (11. oktober)

Irland // 1999 (11. juni)

Spanien // 1999 (13. juni)

Luxembourg // 1999 (oktober)

Belgien // 2000 (9. oktober)

Finland // 2000 (22. oktober)

Frankrig // 2001 (11.-18. marts)

Der findes ingen samlede oplysninger om den generelle valgdeltagelse ved lokalvalgene i samtlige medlemsstater. Valgdeltagelsen har varieret fra 88 % i Spanien (valgene i 1999), 75 % i Sverige (valgene i 1999), 60 % i Nederlandene (valgene i 1998), 56 % i Finland (valgene i 2000) til 34 % i Det Forenede Kongerige (valgene i 1996). Disse tal giver et vist indtryk af det generelle politiske engagement på lokalt plan.

Der findes over 85 000 kommuner i EU-medlemsstaterne [15]. I denne rapport vil vi analysere anvendelsen af direktivet ved kommunale valg i tretten medlemsstater således som forklaret i kapitel 2 ovenfor. Spørgeskemaet beskæftigede sig i første omgang med kommunalvalgsresultaterne indsamlet på nationalt plan. Dernæst blev der anmodet om oplysninger om de ti kommuner med den højeste procentdel udenlandske unionsborgere i den stemmeberettigede alder, da dette skulle kunne give et indtryk af de lokale forhold. Grundet det meget store antal kommuner ville det nemlig ikke være muligt at analysere samtlige data fra samtlige kommuner. Kommissionen mener, at selv om de lokale statistiske oplysninger begrænser sig til ti kommuner i hver medlemsstat, giver disse oplysninger et indtryk af den generelle situation, og de udgør et godt udgangspunkt for vurderingen af direktivets anvendelse.

[15] Eurostat, NUTS, Forholdet mellem NUTS-niveauer og de nationale forvaltningsenheder (NUTS-niveauerne sammenlignet med de primære lokale myndigheder, der er angivet i bilaget til direktivet).

Denne rapport indeholder en kvalitativ vurdering af de statistiske oplysninger om deltagelsen i de kommunale valg. De mere detaljerede skematiske oversigter over oplysningerne fra de tretten medlemsstater, som f.eks. viser fordelingen af vælgere pr. medlemsstat i hver enkelt medlemsstat og valgresultaterne i de ti udvalgte kommuner i hver medlemsstat, findes på følgende internetadresse:

http://europa.eu.int/comm/dgs/justice_home/index_da.htm.

7. Udenlandske unionsborgeres deltagelse i kommunale valg i deres bopælsland

7.1. Valgret: resumé af situationen på landsplan

Udenlandske unionsborgere skal selv søge om optagelse på valglisten i Belgien, Grækenland, Spanien, Irland, Italien, Luxembourg, Østrig, Portugal og Det Forenede Kongerige. Andelen af udenlandske unionsborgere, der er optaget på valglisten til lokale valg i deres bopælsland, fremgår af tabellen nedenfor.

I Tyskland, Nederlandene, Finland og Sverige optages alle fastboende, inkl. udenlandske unionsborgere, automatisk på valglisten.

Den procentvise andel af udenlandske unionsborgere, der er optaget på en valgliste i bopælslandet

>TABELPOSITION>

* automatisk optagelse

Tabellen viser, at andelen af udenlandske unionsborgere, der er optaget på valglisten, varierer betydeligt fra land til land, når bortses fra de lande, hvor vælgerne optages automatisk. Gennemsnittet for de ni medlemsstater, hvor vælgerne selv skal tage initiativ til at blive optaget på valglisten, lå på 26,7 %. Tallet var lavest i Grækenland og Portugal, og også Luxembourg lå et godt stykke under gennemsnittet.

Der findes ingen samlede tal, der viser, hvor mange udenlandske unionsborgere der rent faktisk stemte. Kun Finland har givet oplysninger om den reelle valgdeltagelse blandt udenlandske unionsborgere, nemlig 30,2 % på landsplan.

I Tyskland findes der ingen oplysninger om situationen på landsplan, men de tyske myndigheder indsendte dog oplysninger om individuelle eksempler på valgdeltagelsen. Valgdeltagelsen blandt udenlandske unionsborgere ved lokalvalgene udgjorde således 21,5 % i Stuttgart (1996), 12-36 % i Bayern (1996), 23 % i Hamburg (1997), 17,5 % i Berlin (1999), 16,9 % i Bremen (1999) og 11 % i Saarbrücken (2001).

Sverige meddelte, at der ikke fandtes nogen præcise oplysninger om valgdeltagelsen blandt udenlandske unionsborgere, men også de svenske myndigheder kunne give visse individuelle eksempler baseret på interviews. Ifølge disse oplysninger lå valgdeltagelsen blandt danske statsborgere på 38 %, mens den lå på 35 % blandt finske statsborgere, 39 % blandt britiske statsborgere og 49 % blandt tyske statsborgere.

Da det kan formodes, at et stort flertal af de udenlandske unionsborgere, der søger om optagelse på valglisten, også agter at stemme i praksis, giver ovennævnte tal for, hvor stor en procentdel af de udenlandske unionsborgere der er optaget på valglisten, et rimeligt præcist billede af valgdeltagelsen. Det gælder navnlig for Belgien og Grækenland, hvor der også er stemmepligt for udenlandske unionsborgere, hvis de har ladet sig optage på valglisten.

Det kan konkluderes, at valgdeltagelsen blandt udenlandske unionsborgere ved lokalvalg i deres bopælsland var forholdsvis beskeden generelt set. Kun i to medlemsstater, nemlig Irland og Østrig, var halvdelen af de udenlandske unionsborgere optaget på valglisten. De positive tal i Irland skyldes sandsynligvis, at derboende udenlandske statsborgere har haft mulighed for at deltage i alle valg siden 1963. Valgdeltagelsen var forbavsende lav i Grækenland, Portugal og Luxembourg, hvor registreringsprocenten kun udgjorde omkring 10 %.

7.2. Valgretten i de ti udvalgte kommuner

Oplysningerne fra medlemsstaterne om stemmeafgivelsen i de ti kommuner med den største procentdel udenlandske unionsborgere i den stemmeberettigede alder varierer ganske meget.

Oplysningerne er for ufuldstændige til at kunne give en beskrivelse af situationen i Belgien, Grækenland, Irland, Nederlandene eller Det Forenede Kongerige. I Tyskland og Sverige optages alle unionsborgere automatisk på valglisten. Der findes imidlertid ingen oplysninger om selve valgdeltagelsen.

I Spanien varierede antallet af udenlandske unionsborgere optaget på valglisten mellem 5 % og 50 % i de ti kommuner. Der var med andre ord store lokale variationer. I Italien varierede tallet mellem 6 % og 40 %, og i Luxembourg varierede det mellem 12 % og 69 %. Sammenlignet med disse tal var tallet i de ti kommuner i Portugal meget lavt, idet kun mellem 0 % og 1,7 % af de udenlandske unionsborgere var optaget på valglisten.

I Østrig var mange af de ti kommuner, der blev udvalgt som følge af de udenlandske vælgeres andel af det samlede antal vælgere, meget små kommuner med nogle få hundrede eller nogle få tusinde indbyggere. Dette medførte en meget stor variation i andelen af udenlandske unionsborgere optaget på valglisten, nemlig en variation på mellem 1,5 % og 100 %.

I Finland var de ti udvalgte kommuner også meget små med blot nogle få tusinde indbyggere. Den faktiske valgdeltagelse lå på mellem 31 % og 76 %.

Det kan derfor sluttes, at deltagelsen i lokale valg varierede meget afhængigt af de lokale forhold.

7.3. Opstilling som kandidat: resumé af situationen på landsplan

Medlemsstaterne kunne sjældent give oplysninger om antallet af udenlandske unionsborgere, der havde stillet op som kandidater ved kommunale valg.

Kommissionen har kun modtaget følgende oplysninger:

Finland: 65 kandidater Sverige: 1 829 kandidater Luxembourg: 138 kandidater.

Der var også opstillet udenlandske kandidater i Spanien, Nederlandene, Portugal, Tyskland og Østrig, men det nøjagtige antal er ukendt.

Med hensyn til antallet af udenlandske unionsborgere, der blev valgt til lokale råd, har Kommissionen modtaget følgende oplysninger:

Spanien: 30 valgte udenlandske unionsborgere Nederlandene: 2 valgte udenlandske unionsborgere Portugal: 3 valgte udenlandske unionsborgere Finland: 5 valgte udenlandske unionsborgere Sverige: 408 valgte udenlandske unionsborgere

Desuden har Kommissionen modtaget følgende partielle oplysninger fra

Tyskland: 319 valgte i ni delstater, ingen oplysninger fra syv delstater Østrig: 20 valgte i syv delstater, ingen oplysninger fra to delstater.

Der var således udenlandske unionsborgere, der stillede op til valg i flere medlemsstater, men det er umuligt at sige, om det var tilfældet i samtlige medlemsstater. I mindst otte medlemsstater stillede udenlandske unionsborgere op til valg, og det lykkedes da også for nogle af disse kandidater at blive valgt.

7.4. Opstilling som kandidat i de ti udvalgte kommuner

Antallet af kandidater afhænger almindeligvis af kommunens størrelse og dermed antallet af medlemmer af kommunalbestyrelsen.

I Belgien varierede antallet af udenlandske unionsborgere, der stillede op som kandidater i hver af de ti udvalgte kommuner, mellem nul og 25. I Tyskland varierede tallet mellem nul og 21 kandidater.

I Italien var der færre kandidater, nemlig blot fem i de ti udvalgte kommuner, dvs. mellem nul og to kandidater pr. kommune. I Luxembourg så situationen ikke meget anderledes ud, idet der var mellem nul og fem udenlandske kandidater pr. kommune.

I Østrig var der mellem nul og seks kandidater pr. kommune, nemlig alt i alt 13 udenlandske kandidater i de ti udvalgte kommuner. Heraf blev seks valgt. Lokalt var resultaterne særdeles gode, idet fire ud af fem kandidater blev valgt. Samtlige kommuner var forholdsvis små (færre end 4 000 indbyggere). Den mindste kommune havde 100-200 indbyggere i den stemmeberettigede alder. Situationen i Finland minder om den østrigske, idet de udvalgte kommuner er små kommuner. Der var fem udenlandske kandidater (to tyske og tre svenske), hvoraf ingen blev valgt. Kandidaterne var koncentreret i to ud af de ti kommuner.

Kommissionen har ikke modtaget oplysninger fra Grækenland, Spanien, Irland, Nederlandene, Portugal, Sverige eller Det Forenede Kongerige angående situationen i de ti kommuner.

8. Oplysningskampagner

De kommunale valg, som denne rapport dækker, var de første, hvor udenlandske unionsborgere kunne deltage i valget i deres bopælsland i overensstemmelse med direktivets bestemmelser. Der var uden tvivl behov for en stor informationsindsats for at få de fire millioner unionsborgere i den stemmeberettigede alder, der havde bopæl i en anden medlemsstat, til at udøve de rettigheder, de havde opnået i kraft af unionsborgerskabet. Disse borgere var muligvis ikke blot uvidende om deres rettigheder, men også uvidende om, hvordan de kunne udøve disse rettigheder i praksis i bopælslandet. Det var især vigtigt at vide, hvordan man blev optaget på en valgliste i ordentlig tid. De relevante procedurer i bopælslandet kan meget vel have været forskellige fra procedurerne i hjemlandet.

Skemaet i bilag 3 til denne rapport viser, hvilke former for oplysningskampagner der blev gennemført i de enkelte medlemsstater, og den procentvise andel af de udenlandske unionsborgere, der var optaget på valglisten. Generelt set forholder det sig således, at eftersom det er de lokale myndigheder, der er ansvarlige for kommunalvalgenes afholdelse, føres oplysningskampagnerne også ofte på lokalt plan. Derfor er der også stor forskel mellem de anvendte foranstaltninger og kommunikationsmidler inden for en og samme medlemsstat. Grundet oplysnings kampagnernes lokale karakter er det vanskeligt at vurdere deres fulde omfang.

I henhold til direktivets artikel 11 skal medlemsstaterne i tilstrækkelig god tid og på behørig vis underrette udenlandske vælgere og valgbare personer om de betingelser og de bestemmelser, der gælder for udøvelse af valgret og valgbarhed i det pågældende land.

Med hensyn til det at informere "på behørig vis" har Kommissionen ved flere lejligheder udtalt, at den eneste forpligtelse, der påhviler medlemsstaterne, består i at informere befolkningen på behørig vis, mens måden, hvorpå denne information gives, helt overlades til medlemsstaternes eget skøn. Skønt medlemsstaterne således har vide skønsbeføjelser, skal oplysningsindsatsen ikke desto mindre tilgodese formålet med den pågældende artikel og direktivet som helhed.

Kommissionen er af den opfattelse, at medlemsstaterne specifikt skal informere udenlandske unionsborgere, der er bosiddende på deres område, om, hvordan de kan udøve deres valgrettigheder. Det betyder, at en medlemsstat ikke kan opfylde den forpligtelse, der påhviler den i henhold til artikel 11, ved blot at udsende de oplysninger, der sædvanligvis udsendes til medlemsstatens egne statsborgere. Informationen skal derfor skræddersyes til at dække disse vælgeres særlige behov.

I forbindelse med vurderingen af, om den pågældende bestemmelse er blevet anvendt korrekt, mener Kommissionen også, at der skal tages hensyn til de praktiske resultater af informationsindsatsen og dens følger for udenlandske unionsborgeres deltagelse i kommunale valg. Her vil det være mest hensigtsmæssigt at foretage en vurdering fra sag til sag snarere end på grundlag af generelle kriterier eller tærskler for valgdeltagelsen.

Kommissionen glæder sig over oplysningerne fra ni medlemsstater om, at i hvert fald nogle af de lokale myndigheder udsendte informationsmateriale direkte til potentielle vælgere (Belgien, Tyskland, Spanien, Irland, Italien, Luxembourg, Østrig, Finland og Sverige). Kommissionen tror på, at denne informationsform er den mest effektive. Det bemærkes, at de to medlemsstater med den laveste registreringsprocent blandt udenlandske unionsborgere, nemlig Grækenland og Portugal, ikke har omtalt brugen af personligt adresserede informationsbreve som led i de lokale informationskampagner. Den manglende personlige kontakt kunne være en af årsagerne til det lave antal udenlandske unionsborgere, der er optaget på valglisterne.

Kommissionen mener, at medlemsstaterne med den laveste andel af udenlandske unionsborgere på valglisten bør gøre en særlig informationsindsats. Den kunne eksempelvis bestå i at udsende personligt adresserede informationsbreve eller give udenlandske unionsborgere de fornødne oplysninger, hver gang de er i kontakt med de lokale myndigheder.

Kommissionen mener, at en meget lav valgdeltagelse, der ligger et godt stykke under EU-gennemsnittet, er tegn på, at informationsindsatsen har været utilstrækkelig, og den pågældende medlemsstat vil eventuelt kunne holdes ansvarlig for ukorrekt anvendelse af direktivets artikel 11, hvilket kunne resultere i indledning af proceduren efter EF-traktatens artikel 226.

Det fremgår af svarene på spørgeskemaet, at samtlige medlemsstater selv mener, at deres oplysningskampagner var tilstrækkelige og korrekte.

DEL III: ÆNDRINGER I VÆLGERKORPSET

9. Ændringer i vælgerkorpset

I henhold til artikel 13 i direktivet skal Kommissionen undersøge, om vælgerkorpset har forandret sig siden direktivets ikrafttræden. Ved vedtagelsen af direktivet fremsatte Kommissionen en erklæring til mødeprotokollen angående artikel 13, hvori den udtalte, at den ville være særlig opmærksom på en eventuel udvikling i vælgerkorpset efter direktivets ikrafttræden, som kunne skabe særlige problemer for visse medlemsstater. Rådet noterede sig dette i sin egen erklæring til mødeprotokollen.

Desuden fremsatte den græske delegation følgende erklæring til mødeprotokollen: "Grækenland lægger i betragtning af landets geografiske beliggenhed særlig stor vægt på den rapport, som Kommissionen skal udarbejde i henhold til artikel 13. Det forventer, at Kommissionen tager udviklingen i vælgerkorpset i medlemsstaterne i betragtning og evaluerer de særlige problemer, som disse måtte stå overfor efter direktivets ikrafttræden".

Det spørgeskema, der blev udsendt til medlemsstaterne, indeholdt et specifikt spørgsmål om udviklingen i vælgerkorpset. Svarene på spørgeskemaet fremgår af bilag 4 til denne rapport.

Tolv ud af de tretten medlemsstater, der besvarede spørgeskemaet, vurderede, at der ikke var sket større ændringer i vælgerkorpset generelt. Som de tyske myndigheder udtrykte det, havde direktivets ikrafttræden haft meget forskellige konsekvenser i de forskellige kommuner, fordi der er stor variation mellem antallet af udenlandske vælgere såvel lokalt som regionalt.

Denne konstatering understøttes af oplysningerne fra de ti udvalgte kommuner i hver medlemsstat, som viser, at ændringerne i vælgerkorpset på lokalt plan meget vel kan anses at være betydelige.

I eksempelvis Belgien fandt man, at sammenlignet med vælgerkorpset ved de forudgående lokalvalg, var det vokset med 2-20 % (i gennemsnit med 9,7 %) i de ti udvalgte kommuner, hvilket er forholdsvis meget. Sammenlignet med de sidste to valg i Spanien var vælgerkorpset i de ti udvalgte kommuner dér vokset med 21-35 % (i gennemsnit med 29,3 %), hvilket tyder på, at vælgerkorpset virkelig har udviklet sig markant på lokalt plan.

Tager man udgangspunkt i oplysningerne om vælgerkorpset i de ti irske kommuner med det største antal udlændinge i vælgerkorpset (1991-1999), ser man, at lokalt er antallet af udenlandske vælgere vokset langt mere end vælgerkorpset generelt. Vælgerkorpset generelt voksede med i alt 0,6-20,1 % (i gennemsnit med 10,8 %), mens antallet af udenlandske vælgere optaget på valglisten steg med 23,8-58,7 % (i gennemsnit med 45,5 %). Skønt udenlandske statsborgere har haft stemmeret i Irland siden 1963, indtraf der på lokalt plan en betydelig stigning i antallet af udenlandske vælgere optaget på valglisten i tiden umiddelbart efter direktivets gennemførelse. Dette kan skyldes de særlige oplysningskampagner.

Resultatet var imidlertid ganske anderledes i Nederlandene, hvor udenlandske unionsborgere også havde stemmeret før direktivets ikrafttræden, om end på vilkår, der var noget anderledes end dem, der er fastsat i direktivet. I de ti udvalgte kommuner varierede væksten i vælgerkorpset (mellem 1994 og 1998) ganske betydeligt mellem 0-11 % og med i gennemsnit 2,5 %, hvilket ikke er markant.

Det er naturligvis ikke til at vide, hvor stor en del af ovennævnte eksempler på lokale stigninger i vælgerkorpset der i sidste ende kan tilskrives udenlandske statsborgeres stemmeret.

Spanien var den eneste medlemsstat, der kunne berette om en betydelig vækst i vælgerkorpset (6 %), hvilket delvis skyldtes stigningen på 93 % i antallet af udenlandske statsborgere optaget på en valgliste. Men selv i Spanien har vælgerkorpsets udvikling ikke givet anledning til specifikke problemer.

Det kan med andre ord konkluderes, at der ikke er opstået specifikke problemer i medlemsstaterne som følge af en eventuel vækst i vælgerkorpset. Kommissionen finder det derfor ikke nødvendigt at foreslå eventuelle justeringer i denne kontekst.

10. Konklusioner

På den juridiske front kan det konstateres, at samtlige medlemsstater har gennemført direktivet i deres nationale lovgivning, og der har kun været få problemer med manglende overholdelse af direktivets bestemmelser. Direktivet har til fulde levet op til sit formål og tjent som retsgrundlag for at give fire millioner unionsborgere, der bor uden for deres hjemland, stemmeret og ret til at opstille som kandidat ved kommunale valg i deres bopælsland. Den retlige gennemførelse af direktivet har været tilfredsstillende, og intet taler for en ændring af direktivet. Det lille antal klager vedrørende direktivets anvendelse peger i samme retning.

På den praktiske front har der været mindre succes, idet andelen af udenlandske unionsborgere, der har søgt om optagelse på valglisten i deres bopælsland, generelt er forholdsvis beskeden i de tretten medlemsstater, der er omfattet af rapporten. Kommissionen er navnlig bekymret over situationen i Grækenland og Portugal. Den mener imidlertid ikke, at dette nødvendiggør nye lovgivningsmæssige tiltag, men at situationen kan forbedres ved at håndhæve kravene i det eksisterende direktiv på korrekt og effektiv vis, herunder især kravet om, at borgerne skal underrettes om deres rettigheder på behørig vis. For netop at gøre udenlandske unionsborgere mere bevidste om deres politiske rettigheder i deres bopælsland anbefaler Kommissionen, at de tilsendes personligt adresseret informationsmateriale eller forsynes med alle relevante oplysninger, hver gang de er i kontakt med de lokale myndigheder.

Endelig kan det konkluderes, at der ikke er opstået specifikke problemer i medlemsstaterne, der kan tilskrives en mindre udvidelse af vælgerkorpset. Kommissionen finder det derfor ikke nødvendigt at foreslå eventuelle justeringer i denne kontekst.

BILAG 1: Nationale gennemførelsesbestemmelser

>TABELPOSITION>

Bilag 2: Kommunale valg: Spørgeskema

A. Statistiske oplysninger

1. Nationale statistiske oplysninger

1.1 Samlet antal borgere fra andre EU-lande i den stemmeberettigede alder med bopæl i Danmark

1.1.1. Opdeling efter medlemsstat

1.2 Samlet antal borgere fra andre EU-lande, der er optaget på valglisten i Danmark

1.2.1 Opdeling efter medlemsstat

1.3 Hvis EU-borgere automatisk optages på valglisten, bedes De anføre antallet af borgere fra andre EU-lande, der har stemt

1.3.1 Opdeling efter medlemsstat

1.4 Antal kandidater fra andre EU-lande

1.5 Antal valgte kandidater fra andre EU-lande

2. Lokale statistiske oplysninger

2.1 Hvilke ti (10) kommuner har den højeste procentdel borgere fra andre EU-lande i den stemmeberettigede alder-

2.2. For hver af disse ti kommuner bedes De indsætte nedenstående oplysninger for det sidste kommunalvalg, der blev afholdt inden direktivet trådte i kraft:

2.2.1 Samlet antal vælgere

2.2.2 Samlet valgdeltagelse

2.2.3 Antal borgere i den stemmeberettigede alder

2.2.3.1 Opdeling efter medlemsstat

2.2.4 Antal borgere fra andre EU-lande, der er optaget på valglisten

2.2.4.1 Opdeling efter medlemsstat

2.2.5 Hvis EU-borgere automatisk optages på valglisten, bedes De anføre antallet af borgere fra andre EU-lande, der har stemt

2.2.5.1 Opdeling efter medlemsstat

2.2.6 Valgresultat

2.2.7 Antal kandidater fra andre EU-lande

2.2.8 Antal valgte kandidater fra andre EU-lande

B. Kvalitative oplysninger

1. Oplysning af borgerne

1.1. Giv en detaljeret beskrivelse af, hvad der er gjort for at informere EU-borgerne om deres valgret og valgbarhed

1.2. Har denne oplysningskampagne efter Deres mening været tilstrækkelig-

2. Udviklingen i vælgerkorpset

2.1 Har anvendelsen af direktiv 94/80/EF medført en betydelig udvikling i vælgerkorpset-

2.2 Har anvendelsen af direktivet medført ændringer for så vidt angår den politiske sammensætning af kommunalbestyrelser og amtsråd-

BILAG 3: Oplysningskampagne

>TABELPOSITION>

Bilag 4: Udvikling i vælgerkorpset

>TABELPOSITION>