DA Den Europæiske Unions Tidende C 299/128

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om »Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om indefrysning og konfiskation af udbytte fra strafbart forhold i Den Europæiske Union«

COM(2012) 85 final – 2012/0036 (COD)

2012/C 299/23

Ordfører: Edouard DE LAMAZE

Europa-Parlamentet og Rådet besluttede den 15. marts og 4. april 2012 under henvisning til artikel 304, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde at anmode om Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om:

"Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om indefrysning og konfiskation af udbytte fra strafbart forhold i Den Europæiske Union"

COM(2012) 85 final — 2012/0036 (COD).

Det forberedende arbejde henvistes til Den Faglige Sektion for Beskæftigelse, Sociale Spørgsmål og Unionsborgerskab, der vedtog sin udtalelse den 28. juni 2012.

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 482. plenarforsamling den 11.-12. juli 2012, mødet den 11. juli, følgende udtalelse med 142 stemmer for, ingen imod og 5 hverken for eller imod:

1. Konklusioner og anbefalinger

1.1 EØSU støtter det foreliggende forslag fra Kommissionen, der sigter på at styrke den eksisterende europæiske lovgivningsmæssige ramme for indefrysning og konfiskation af udbytte fra strafbart forhold. Det deler Europa-Parlamentets og Rådets betænkeligheder og ønsker at minde om, at den organiserede kriminalitet er stærkt stigende og bliver mere og kompleks, navnlig på grund af dens grænseoverskridende karakter og de betragtelige midler, den råder over. I mangel af en europæisk harmonisering benytter de kriminelle organisationer sig af de mindst strenge lovgivninger, og det haster med at gennemføre en skærpet indsats på europæisk plan. Det gælder EU-borgerens sikkerhed, en målsætning, der fuldt ud begrunder EU's intervention i henhold til artikel 5, stk. 3, og artikel 67 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.

1.2 Dog ønsker EØSU at understrege, at denne intervention skal udformes og gennemføres med fuld respekt for den nationale tradition og praksis på området under hensyntagen til de særlige forhold, der gør sig gældende over for den form for kriminalitet, der skal bekæmpes.

1.3 EØSU understreger behovet for en global, operationel og integreret tilgang til området og beklager, at det foreliggende forslag ikke indoptager den gældende EU-ret inden for retligt samarbejde og samarbejde mellem efterforskningstjenester. På et tidligere stadium kræver identifikation og opsporing af udbytte fra strafbart forhold navnlig en styrkelse af beføjelserne hos kontorerne for inddrivelse samt Eurojusts beføjelser. Derudover opfordrer EØSU til at fremme følgende:

— et bedre samarbejde, herunder også for så vidt angår de indsatte midler mellem de myndigheder, der skal opspore, bekæmpe og dømme storkriminalitet;

— en fælles kultur hos alle berørte professionelle aktører;

— en tværgående tilgang i alle Kommissionens generaldirektorater;

— harmonisering af beskatning og procedurer, hvilket EU 2020-strategien kan bidrage til.

1.3.1 Ud over den nødvendige samordning og systematiske informationsudveksling mellem de nationale kontorer for inddrivelse finder EØSU det nødvendigt på sigt at forudse en europæisk centralisering på området, enten via en særlig ny struktur eller direkte via Eurojust. I lyset af udfordringerne kan indsatsen mod organiseret kriminalitet ikke nøjes med blot et samarbejde.

1.4 Hvis foranstaltningerne til indefrysning og konfiskation af udbytte fra strafbare forhold skal være effektive, kræves der en helhedsorienteret tilgang, hvor alle aspekter af instrumentet reguleres, og hvor det i højere grad prioriteres, at de konfiskerede aktiver anvendes til sociale formål.

I den forbindelse understreges det, at enhver risiko for, at direkte salg af aktiverne gør det muligt for kriminelle organisationer at generhverve aktiverne, må udelukkes.

1.5 EØSU minder endelig om, at den effektive bekæmpelse af organiseret kriminalitet ikke kan berettige nogen form for krænkelse af de grundlæggende rettigheder, herunder navnlig forsvarets rettigheder, som er indskrevet i chartret om grundlæggende rettigheder.

2. Resumé af Kommissionens forslag

2.1 Sigtet er at beskytte den lovlige økonomi mod kriminel infiltration, og det foreliggende forslag fastsætter mindsteregler for medlemsstaterne for indefrysning og konfiskation af udbytte fra strafbare handlinger – herunder også indirekte udbytter og redskaber. Da hovedretsgrundlaget er artikel 83, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, er anvendelsesområdet begrænset til "eurokriminalitet" – herunder kriminalitet begået som led i medvirken i en kriminel organisation – men kun for så vidt som behandlingen heraf allerede er harmoniseret på europæisk plan.

2.2 Det foreliggende forslag, som erstatter den fælles aktion 98/699/RIA og til dels rammeafgørelse 2001/500/RIA (1) og 2005/212/RIA (2):

— medtager de eksisterende bestemmelser om konfiskation af udbytte og redskaber fra strafbart forhold efter en endelig domstolsafgørelse og konfiskation af formuegoder, hvis værdi svarer til udbyttet fra strafbart forhold (artikel 3);

— ændrer bestemmelserne om udvidet adgang til konfiskation (artikel 4) ved at indføre én enkelt mindstenorm i stedet for den nuværende ordning med frivillige regler. Dette gælder ikke i forbindelse med forældelse eller anvendelse af princippet om ne bis in idem.

2.3 Det foreliggende forslag indfører også nye bestemmelser, der muliggør:

— ikkedomsbaseret konfiskation (artikel 5), når det er umuligt at opnå en straffedom på grund af mistænktes dødsfald eller langtidssygdom, eller når mistænktes flugt eller sygdom forhindrer, at der kan gennemføres en effektiv retsforfølgning inden for en rimelig frist og som indebærer en risiko for, at en effektiv retsforfølgning indstilles på grund af forældelse;

— konfiskation af udbytte overført til en tredjepart, som burde have indset, at det stammede fra strafbart forhold (artikel 6);

— forebyggende indefrysning og beslaglæggelse af formuegoder, der er i fare for at forsvinde på grund af manglende intervention, dog med forbehold af, at en sådan foranstaltning truffet af de kompetente myndigheder bekræftes af en domstol (artikel 7);

— gennemførelse af undersøgelser af personens aktiver, således at ufuldbyrdede kendelser kan fuldbyrdes, selv på et tidspunkt, hvor straffesagen er afsluttet (artikel 10);

— passende forvaltning af de indefrosne formuegoder for at undgå, at de taber i værdi, inden de konfiskeres (artikel 1).

2.4 Disse begrænsninger af de grundlæggende rettigheder (3) modsvares af minimumsgarantier med henblik på at overholde princippet om uskyldsformodning, retten til en retfærdig rettergang, effektive retsmidler for en domstol og ret til at blive oplyst om, hvordan sådanne retsmidler håndhæves (artikel 8).

3. Generelle bemærkninger

3.1 I lyset af de meget høje menneskelige, sociale, økonomiske og finansielle omkostninger, der følger af organiseret kriminalitet, også uden at medtælle de restriktioner inden for rettigheder og friheder, den medfører, for borgerne og aktørerne på det indre marked, og som hæmmer deres tillid, understreger EØSU, hvor afgørende en rolle konfiskationsforanstaltninger spiller i bekæmpelsen heraf, eftersom man på den måde rammer dens vigtigste eksistensberettigelse, nemlig profitbegær.

3.2 EØSU er enig i målene med det foreliggende initiativ, som er at styrke den europæiske lovgivningsmæssige ramme, en skærpelse, hvis nødvendighed allerede for længe siden blev understreget af Europa-Parlamentet og Rådet i forbindelse med Stockholmprogrammet. Det bifalder i den henseende den nylige oprettelse på initiativ af Europa-Parlamentet af et særligt udvalg om organiseret kriminalitet, korruption og hvidvaskning af penge, hvilket bekræfter viljen til at give indsatsen mod disse trusler topprioritet blandt EU's politikker.

3.3 EØSU opfordrer til, at man bliver fuldt bevidst om den kritiske kontekst på baggrund af krisen og den foruroligende stigning i ulovlige aktiviteter i EU, og ønsker en øget harmonisering mellem medlemsstaternes foranstaltninger i indsatsen mod kriminelle organisationer og deres aktiver.

3.4 I den nuværende krise udgør den logik, der går ud på at skaffe sig ulovlige fortjenester, der ofte beløber sig til kolossale summer, for at geninvestere dem i det lovlige økonomiske kredsløb, et incitament, som EØSU ud fra et økonomisk og socialt synspunkt ikke mener man bør sidde overhørig. Det understreger desuden, at indsatsen mod organiseret kriminalitet bør gøre det muligt, at de positive virkninger tilvejebragt af en sådan logik kan trække på et mere velfungerende indre marked ved at mindske den konkurrenceforvridning, som virksomhederne i den lovlige økonomi er ofre for.

3.5 Behov for en global, operationel og integreret tilgang

3.5.1 Da effektiviteten i indsatsen mod organiseret kriminalitet beror på en nødvendigvis global tilgang, beklager EØSU, at harmoniseringen af indefrysnings- og konfiskationsforanstaltningerne ikke indgår i et instrument, der også er globalt, og som indoptager gældende EU-ret vedtaget under den gamle tredje søjle inden for retssamarbejde og samarbejde mellem efterforskningstjenester, idet disse er supplerende elementer, som ikke kan udelades fra denne politik.

3.5.2 EØSU understreger, at hvis foranstaltningerne til indefrysning og konfiskation af udbytte fra strafbare forhold skal være effektive, kræves der en helhedsorienteret tilgang, således at der opstilles regler, der regulerer alle aspekter af de problemstillinger, der er tale om, og hvor der især er fokus på behovet for at udelukke enhver risiko for, at direkte salg af aktiverne gør det muligt for kriminelle organisationer at generhverve aktiverne.

3.5.3 Af hensyn til sammenhængen og også med henblik på større retssikkerhed og en mere tilfredsstillende omsætning og anvendelse af de europæiske standarder anmoder EØSU derfor om, at direktivet henviser til afgørelse 2006/783/RIA om gensidig anerkendelse af konfiskationskendelser og 2007/845/RIA om samarbejde mellem medlemsstaternes kontorer for inddrivelse inden for opsporing og identifikation af udbytte fra strafbare handlinger.

3.5.4 For indefrysnings- og konfiskationsforanstaltninger kan kun gennemføres effektivt, hvis de indgår i et system, der også er effektivt, til identifikation og opsporing af udbytte fra strafbare handlinger, herunder også når disse er hvidvasket.

3.5.5 Med hensyn til genanvendelse af det konfiskerede udbytte understreger EØSU vigtigheden af, at der etableres en samarbejdsmekanisme mellem medlemsstaterne for at fremme udvekslingen af bedste praksis mellem de kompetente nationale myndigheder.

3.5.6 EØSU minder i den henseende om:

— behovet for at lette inddrivelseskontorernes adgang til finansielle oplysninger (navnlig data vedrørende bankkonti) (4);

— medlemsstaternes interesse i fuldt ud at bruge potentialet i Eurojust, hvis merværdi inden for grænseoverskridende undersøgelser og sagsanlæg er en kendsgerning, og som på hensigtsmæssig vis kan lette interaktionen mellem inddrivelseskontorerne og retsmyndighederne;

— det hastende behov for at styrke Eurojusts initiativbeføjelser, navnlig beføjelsen til at indlede undersøgelser;

— nytten af samarbejde mellem myndigheder med ansvar for at eftersøge, bekæmpe og dømme storkriminalitet med alle til rådighed værende midler (digitale filer, udveksling af oplysninger, krydscheckede informationer, ressourcer inden for personale, ekspertise og materiel);

— det hastende behov for en fælles kultur inden for disse opgaver i Europa via udveksling af told-, politi-, skatte- og retsembedsmænd;

— behovet for at skabe de nødvendige synergivirkninger mellem de forskellige generaldirektorater i Kommissionen, som skal bidrage hertil;

— behovet for harmonisering af beskatning og procedurer for at eliminere den organiserede kriminalitets fristeder i Europa;

— behovet for at kombinere bekæmpelsen af organiseret kriminalitet med EU 2020-strategien.

3.5.7 Derudover indbyder den succes og effektivitet, som visse nationale tiltag til centralisering af de konfiskerede aktiver på nationalt plan (5) har haft, til at overføre disse erfaringer til europæisk plan, så EØSU foreslår, at man – ud over den nødvendige koordination og systematiske udveksling af oplysninger mellem de nationale inddrivningskontorer – undersøger muligheden for en europæisk centralisering på området, enten via en specifik ny struktur eller direkte via Eurojust. Denne centralisering bør, selv om den i dag kolliderer med visse følsomme nationale holdninger vedrørende deling af visse databaser, betragtes som en målsætning, om end på lang sigt, idet et blot og bart samarbejde ikke er vidtrækkende nok i forhold til de mål, der ønskes nået med henblik på en effektiv bekæmpelse af organiseret kriminalitet.

3.5.8 Endelig minder EØSU om, at den europæiske strategi for konfiskation kun vil blive fuldt ud effektiv, hvis den indgår i et verdensomspændende tiltag, og udvalget beklager, at det foreliggende forslag ikke behandler dette ellers så væsentlige aspekt.

4. Særlige bemærkninger

4.1 Artikel 1 i udkastet til direktiv:"i straffesager" erstattes med "hidrørende fra strafbare handlinger".

4.2 Artikel 2, nr. 1), i udkastet til direktiv: om genstanden for indefrysnings- og konfiskationsforanstaltninger.

4.2.1 EØSU glæder sig over, at disse foranstaltninger udvides til indirekte udbytte, hvilket er et stort fremskridt i forhold til afgørelse 2005/212/RIA.

4.3 Artikel 3, stk. 2, i udkastet til direktiv: om konfiskation i værdi

4.3.1 EØSU anbefaler, at denne konfiskation udvides til også at gælde de formuegoder, der anvendes til at begå den strafbare handling (benævnt "redskaber"). Udvalget mener ikke, der er grund til at begrænse denne foranstaltning til udbyttet fra det strafbare forhold. EØSU understreger, at definitionen af "redskaber" også omfatter de transportmidler, som anvendes til at transportere udbytte fra strafbare forhold rundt i Unionen.

4.4 Artikel 4 i udkastet til direktiv: Udvidet adgang til konfiskation

4.4.1 EØSU glæder sig over den forenkling, som er resultatet af fastsættelsen af en fælles standard på området, idet systemet med valg mellem forskellige regelsæt, som blev indført med afgørelse 2005/212/RIA, har medført, at tingene er blevet gjort helt forskelligt i forskellige lande, hvilket ikke har været videre gunstigt for anvendelsen af princippet om gensidig anerkendelse på området.

4.4.2 EØSU beklager imidlertid dybt, at der ikke længere er fokus på kriteriet om, at formuegodets værdi ikke svarer til den dømte persons lovlige indkomst (6), men at dette kun indgår implicit som en del af de specifikke forhold, på grundlag af hvilke retten træffer sin afgørelse (artikel 4, stk. 1). Faktisk har dette kriterium afgørende betydning i de af de nationale lovgivninger, som er mest avancerede, når det gælder bekæmpelsen af organiseret kriminalitet. EØSU konstaterer, at Kommissionen har valgt at lade det være op til de nationale domstole at henvise til dette kriterium, og opfordrer Europa-Parlamentet og Rådet til at genindføre dette kriterium ved efter ordene "en person, som er dømt for en strafbar handling" at tilføje ordene: "svarende til et beløb, der er proportionalt med hans eller hendes lovlige indkomst". Samtidig opfordrer EØSU de nationale myndigheder til at tillægge kriteriet afgørende betydning.

4.5 Artikel 5 i udkastet til direktiv: Ikkedomsbaseret konfiskation

4.5.1 Skønt det principielt kan være svært at forlige konfiskation med det forhold, at den berørte person ikke behøver gøre rede for handlinger, som danner grundlag for konfiskationen, erkender EØSU, at en sådan foranstaltning i praksis er nyttig, og udvalget støtter den ud fra et hensyn om effektivitet. Den letter desuden den gensidige anerkendelse i forhold til lande med common law, som allerede anvender civilretlige konfiskationsprocedurer.

4.5.2 EØSU frygter imidlertid, at indførelsen af begrebet "den mistænkte eller sigtede persons død eller langtidssygdom" åbner for en lang række smuthuller. Da enhver tiltalt ifølge EU-lovgivningen har ret til at lade sig repræsentere af en advokat, opfordrer EØSU kraftigt til, at henvisningen til sygdom ikke kommer til at danne grundlag for ikkedomsbaseret konfiskation og følgelig til, at det udgår af forslaget til direktiv (artikel 5).

4.6 Artikel 7 i udkastet til direktiv: Indefrysning

4.6.1 EØSU minder om, at der ikke må gøres nogen undtagelse fra retsplejen og dermed fra forsvarets rettigheder med den begrundelse, at retshåndhævelsens effektivitet afhænger deraf.

4.6.2 Efter EØSU's opfattelse bør enhver indefrysning bekræftes af en dommer inden for en rimelig tidsfrist, men den administrative myndighed bør have kompetence til at træffe umiddelbare forebyggende foranstaltninger.

4.7 Artikel 8 i udkastet til direktiv: Sikkerhedsforanstaltninger for så vidt angår forsvarets rettigheder

4.7.1 I overensstemmelse med Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis med fra sag til sag at vurdere proportionaliteten af visse foranstaltninger, som begrænser den grundlæggende ejendomsret – navnlig udvidet konfiskation, ikkedomsbaseret konfiskation, konfiskation hos tredjepart – indeholder det foreliggende forslag proceduremæssige minimumsgarantier og retsmidler, der kommer forsvaret til gode. Selv om det kan synes overflødigt at henvise til retten til en retfærdig rettergang, er det til gengæld relevant at præcisere, at alle retlige afgørelser om konfiskation skal begrundes, og at de berørte personer skal underrettes herom.

4.7.2 I overensstemmelse med de krav, der er fastsat i de europæiske regler om hvidvaskning af penge, understreger EØSU, at det i forbindelse med det kommende instrument på området er nødvendigt at sikre, at den person, hvis formuegoder er blevet beslaglagt, automatisk får adgang til retshjælp.

4.7.3 Den tiltalte bør efter EØSU's mening ikke have færre rettigheder end den person, der som tredjemand har fået overdraget de pågældende formuegoder. For at undgå enhver misforståelse i den retning foreslår EØSU, at artikel 8, stk. 1, omskrives, så den får følgende ordlyd: "Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at de personer, der er berørt af foranstaltningerne i dette direktiv, har adgang til effektive retsmidler og til retshjælp. Afgørelser om konfiskation skal begrundes, og den berørte person skal underrettes herom".

4.8 Artikel 9 i udkastet til direktiv: Effektiv fuldbyrdelse

4.8.1 Målet om at sikre en effektiv fuldbyrdelse af afgørelsen om konfiskation, hvilket i sig selv er et legitimt mål, må efter EØSU's opfattelse ikke føre til, at det efter en endelig dom bliver muligt at træffe "yderligere foranstaltninger" udover domstolens kendelse. Der er her tale om en nødvendig beskyttelse ud fra principperne om en retfærdig rettergang og fastlæggelse af straf. Kun "yderligere efterforskningsskridt som led i den effektive gennemførelse af den af domstolen idømte straf" er selvsagt acceptable.

4.8.2 EØSU minder om, at der ud over selve konfiskationen kan være tale om, at der idømmes bødestraf, skattebøde eller toldbøde med henblik på at modvirke risikoen for svig vedrørende beskaffenheden af de ulovligt erhvervede formuegoder, som kan være til skade for staten. Udvalget anbefaler derfor, at direktivet kommer til at indeholde bestemmelser om et styrket samarbejde mellem medlemsstaterne, således at hver enkelt medlemsstat kan være sikker på, at disse domme fuldbyrdes. Sådanne bestemmelser er en nødvendig forudsætning for en effektiv retsforfølgning.

4.9 Spørgsmålet om anvendelse og tilbagelevering af de konfiskerede midler

4.9.1 Spørgsmålet om anvendelsen af disse midler er langt fra underordnet, men har en direkte indflydelse på konfiskationsstrategiens samlede effektivitet. Ved et direkte salg af formuegoderne vil de kriminelle organisationer i mange tilfælde have mulighed for atter at tage dem i besiddelse ad bagveje, og EØSU understreger, at det er vigtigt, at disse formuegoder primært anvendes til sociale formål, som man f.eks. gør i Italien. Som Europa-Parlamentet har påpeget (7), vil denne strategi tjene det dobbelte formål at forebygge organiseret kriminalitet og fremme den økonomiske og sociale udvikling.

4.9.2 EØSU tillægger de overvejelser, som GD for Retlige Anliggender har gjort sig om denne form for social anvendelse af udbytte fra strafbare forhold, stor betydning. Der er forskellige muligheder, der bør involvere medlemsstaternes centrale myndigheder, og som endvidere bør undersøges og tilpasses under hensyntagen til ofrene, almenvellet og arten af de indefrosne formuegoder.

4.9.3 Hensynet til nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet må ikke betyde, at EU ikke kan foreslå en overordnet juridisk ramme på området. EØSU opfordrer medlemsstaterne til straks at udveksle bedste praksis på området.

4.9.4 Først er der imidlertid behov for klare regler vedrørende tilbagelevering. Ofte er det nemlig således, at den stat, på hvis område goderne er blevet beslaglagt, ikke er den stat, som disse skal leveres tilbage til. For rimelighedens skyld og for at fastsætte ensartede vilkår medlemsstaterne imellem opfordrer EØSU til, at EU får afklaret dette punkt, ikke mindst i relation til rammeafgørelsen fra 2006, som foreskriver, at medlemsstaterne deler lige over.

Bruxelles, den 11. juli 2012 Staffan NILSSON Formand for Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) Vedr. hvidvaskning af penge, identifikation, indefrysning, eller beslaglæggelse og konfiskation af redskaber og udbytte fra strafbare forhold.

(2) Vedr. konfiskation af udbytte fra strafbart forhold samt redskaber og aktiver.

(3) Eller af disses principper.

(4) Jf. Kommissionens rapport baseret på artikel 8 i 2007/845/RIA, 12. april 2011.

(5) Især i Frankrig med AGRASC og i Nederlandene med BOOM.

(6) Dette kriterium var en af de tre alternative og/eller kumulative muligheder indeholdt i afgørelse 2005/212/RIA (artikel 3, stk. 2, litra c)).

(7) Rapport om organiseret kriminalitet i EU, oktober 2011.