EUROPA-KOMMISSIONEN Bruxelles, den 29.5.2015 COM(2015) 233 final RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL RÅDET om hvordan overgangsordningerne for arbejdskraftens frie bevægelighed for arbejdstagere fra Kroatien fungerer (første fase: 1. juli 2013 - 30. juni 2015) {SWD(2015) 107 final}



1.Indledning 1.1 Rapportens formål Kommissionen fremlægger denne rapport i overensstemmelse med del 2, afsnit 3 i bilag V til tiltrædelsesakten af 2011 for Kroatien. Den skal tjene som grundlag for Rådets gennemgang af, hvordan overgangsordningerne for den frie bevægelighed for arbejdstagere fungerer, og den skal være afsluttet inden udløbet af den toårige periode efter udvidelsen, dvs. senest den 30. juni 2015. 1.2 Fri bevægelighed for arbejdstagere Den frie bevægelighed for personer er en af de grundlæggende frihedsrettigheder, som EU-lovgivningen garanterer. Den omfatter EU-borgernes ret til frit at flytte til en anden medlemsstat for at tage arbejde og bosætte sig der med deres familiemedlemmer og retten til lige behandling på grundlag af nationalitet i beskæftigelsesrelaterede spørgsmål og i relation til skat og sociale ydelser, medlemskab af fagforeninger, socialt boligbyggeri og adgang for disse borgeres børn til almen uddannelse, lærlingeuddannelse og erhvervsuddannelse. 1.3 Overgangsordninger for arbejdskraftens frie bevægelighed Tiltrædelsesakten af 2011 giver medlemsstaterne i EU-27 mulighed for midlertidigt at fastsætte restriktioner for den frie adgang for arbejdstagere fra Kroatien til deres arbejdsmarkeder ved at gøre den til genstand for deres nationale lovgivning. EU-Domstolen har løbende fastslået, at fravigelser fra de grundlæggende frihedsrettigheder skal tolkes strengt. Den samlede overgangsperiode på syv år er inddelt i tre særskilte faser ("2-plus-3-plus-2"). Forskellige forhold gør sig gældende i hver fase: – Den nationale lovgivning i de øvrige medlemsstater regulerer adgangen for arbejdstagere fra Kroatien til deres arbejdsmarkeder i de første to år. – Den 1. juli 2015 begynder overgangsperiodens anden fase. De medlemsstater, der ønsker at fortsætte med at anvende restriktionerne i anden fase skal underrette Kommissionen på forhånd, ellers finder EU-retten om arbejdskraftens frie bevægelighed anvendelse. – En medlemsstat, der opretholder de nationale foranstaltninger ved udgangen af anden fase, kan i tilfælde af alvorlige forstyrrelser på sit arbejdsmarked eller risiko herfor, fortsætte med at anvende disse foranstaltninger indtil udløbet af den syvårige periode efter tiltrædelsesdatoen efter at have underrettet Kommissionen herom. Overgangsordningerne slutter uigenkaldeligt den 30. juni 2020. Desuden kan en medlemsstat, som er holdt op med at anvende de nationale foranstaltninger, og som anvender EU-lovgivningen om arbejdskraftens frie bevægelighed, genindføre restriktioner inden udgangen af den 7-årige periode, hvis der er alvorlige forstyrrelser på arbejdsmarkedet eller risiko herfor. Overgangsordningerne finder udelukkende anvendelse på adgangen til arbejdsmarkedet. Når en kroatisk arbejdstager én gang har fået adgang til arbejdsmarkedet, har denne fuldt ud de samme rettigheder i henhold til EU-lovgivningen. Overgangsordningerne påvirker ikke EU-borgernes grundlæggende ret til at flytte og bosætte sig frit inden for EU i henhold til artikel 21 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF). De gælder ikke for selvstændige erhvervsdrivende, der har etableret sig eller leverer deres tjenesteydelser inden for EU. Østrig og Tyskland har tilladelse til inden for visse sektorer at anvende restriktioner for arbejdstagere, som er udstationeret af virksomheder, der er etableret i Kroatien i forbindelse med levering af tjenesteydelser, og har besluttet at gøre brug af denne mulighed. Der er ingen overgangsordninger for anvendelsen af EU-lovgivningen om koordinering af sociale sikringsordninger.

1.4 Medlemsstater, der anvender restriktioner i første fase Arbejdstagere fra Kroatien har for øjeblikket fri adgang til arbejdsmarkedet i 14 af medlemsstaterne i EU-27. Medlemsstater, der anvender restriktioner, er: Østrig Belgien Cypern Frankrig Tyskland Grækenland Italien Luxembourg Μalta Nederlandene Spanien Slovenien Det Forenede Kongerige Disse medlemsstater kræver normalt en arbejdstilladelse fra kroatiske arbejdstagere, dog er der nogle gange forenklede procedurer eller fritagelser for erhverv i visse sektorer. Kroatien har besluttet at indføre tilsvarende begrænsninger for arbejdstagere fra disse medlemsstater og kræver en arbejdstilladelse fra deres statsborgere. 2. Omfanget af arbejdskraftens bevægelighed inden for EU for kroatiske borgere

2.1 Kroatiske borgere med bopæl i andre medlemsstater Antallet af kroatiske statsborgere med bopæl i EU-27 er lavt, og de fleste af dem er kommet for lang tid siden. I 2013 inden Kroatiens tiltrædelse var antallet på ca. 347,000 , hvilket udgjorde ca. 0,07 % af den samlede befolkning. De var især koncentreret i Tyskland (236,900 eller 68 % af det samlede antal mobile kroatere), Østrig (58,700 eller 17 %), Italien (17,200 eller 5 %), Det Forenede Kongerige (8,900 eller 3 %) og Slovenien (8,300 eller 2 %). Med hensyn til arbejdsstyrken viser data fra EU-arbejdsstyrkeundersøgelsen (i det følgende benævnt "LFS"), at i 2014 var der ca. 229,000 økonomisk aktive kroatiske borgere bosat i EU-27, hvor de udgjorde ca. 0,1 % af den samlede arbejdsstyrke. Denne andel var højere end gennemsnittet, om end relativt lav i Østrig (1,0 %), Tyskland (0,4 %) og Slovenien (0,2 %). I alle andre lande var den på under 0,05 % eller for lav til, at den kunne fastsættes pålideligt. I de ti år inden udvidelsen i 2013 modtog Tyskland, Østrig og Italien størsteparten (76 %) af strømmene af erhvervsaktive kroatiske statsborgere. 2.2 Mobilitetsstrømmene set fra Kroatiens side Kroatiske statsborgere, der i 2013 var bosiddende i andre EU-medlemsstater, udgjorde ca. 10 % af den erhvervsaktive befolkning i Kroatien og var en af de største grupper i EU. De tegnede sig for ca. 2,8 % af alle mobile EU-borgere i den erhvervsaktive alder (15-64), hvilket er en større andel end Kroatiens vægt af den samlede EU-befolkning (0,9 %). Disse tal afspejler imidlertid hovedsagelig migrationsmønstre fra før 2000: 9 ud af 10 af disse mobile kroatere havde været bosat i EU-27 i mere end ti år . Efter en arbejdskraftmigrationsbølge fra Kroatien til Østrig og Tyskland i 1960’erne og 1970’erne fandt den største bølge til EU-landene sted i 1990’erne som følge af Balkankrigene. Siden da har strømmene været begrænset, og i 2014 udgjorde de seneste tilflyttere (dvs. personer, der var flyttet mindre end 10 år før) kun 1,6 % af den erhvervsaktive befolkning i Kroatien, hvilket er en meget lavere andel end for de fleste central- og østeuropæiske medlemsstater. 2.3 Andre arbejdsrelaterede mobilitetsstrømme Arbejdskraftens mobilitet for kroatiske arbejdstagere gav sig også udtryk i grænsearbejde i nabolandene (Italien og Slovenien) og sæsonbestemt arbejde, især i Tyskland. I 2013 arbejdede ca. 35,000 personer med bopæl i Kroatien i andre lande og tegnede sig for ca. 2,3 % af de beskæftigede i Kroatien (sammenlignet med 1,4 % i 2010) . Desuden blev der udstedt ca. 8,700 dokumenter af typen A1, som arbejdstagerne skal have på sig, med henblik på udstationering fra Kroatien i andre medlemsstater i 2013, navnlig i Tyskland (5,400), Østrig (850), Italien (700), Slovenien (480) og Finland (380) . Mere end 90 % af disse dokumenter var udstedt til lande, der har indført midlertidige restriktioner. 2.4 Mobilitetsstrømme for kroatiske borgere siden tiltrædelsen Selv om Kroatiens tiltrædelse først fandt sted den 1. juli 2013 og på trods af en forsinkelse i forbindelse med indsamling og offentliggørelse af data om migration, gør de eksisterende data det muligt at foretage en første vurdering af, hvordan mobiliteten til andre EU-lande har udviklet sig siden tiltrædelsen. I henhold til LFS har antallet af kroatiske statsborgere, som er bosat i andre EU-medlemsstater ikke ændret sig meget siden tiltrædelsen, men denne oplysningskilde har sandsynligvis ikke fået de seneste tilflyttere med i sin stikprøve. Der er også begyndende tegn på en stigende aktivitet hos personer, som allerede var i udlandet . Ifølge de kroatiske officielle data er antallet af kroatiske statsborgere, der flytter til EU-27, øget fra 3,216 i 2012 til 4,058 i 2013 (+ 26 %), hovedsageligt til Tyskland, Østrig og Italien. I de officielle statistikker for udvandring undervurderes udvandringen imidlertid (Bozic, 2007). Endelig fremgår det af en dataindsamling, der omfatter EU’s vigtigste bestemmelseslande, at der er tegn på øget mobilitet fra Kroatien siden tiltrædelsen i forhold til de foregående år. Det er især tilfældet for de medlemsstater, der allerede har modtaget et stort antal kroater og trods de gældende restriktioner: I Østrig steg den kroatiske befolkning med 3,340 (eller + 6 %) mellem 2013 og 2014 på grund af en dobbelt tilstrømning i 2013 i forhold til 2012; beskæftigelsen af kroatiske statsborgere steg med 2,000 (eller + 10 %) fra 2013 til 2014 og nåede op på 22,450.

I Tyskland steg den kroatiske befolkning med 22,800 (eller + 10 %) mellem 2014 og 2015, og beskæftigelsen for kroatiske statsborgere steg med 10,000 (eller + 10 %) fra juni 2013 til juni 2014 og nåede op på 108,120. I Italien og Slovenien stiger den kroatiske befolkning også, men i et langsommere tempo, og der ikke er tegn på en stigning i antallet af personer i beskæftigelse. Tilstrømningen af kroatiske statsborgere til Det Forenede Kongerige forblev begrænset. Disse medlemsstater dækkede ca. 95 % af alle mobile kroatiske borgere i EU. Blandt de medlemsstater, som har åbnet deres arbejdsmarkeder, er tilstrømningen af kroatiske arbejdstagere begrænset i både absolutte og relative tal. Den klareste stigning ses i Irland (2091 nye registreringer i 2014 sammenlignet med 486 i 2013), men antallet steg også i Sverige (nettostigning i antallet af kroatiske statsborgere på 857 i 2014, dvs. + 52 %) og i Den Tjekkiske Republik. Endelig tyder dataene på, at der hidtil ikke har været nogen større ændring af strømmene på grund af forskelle i adgangen til arbejdsmarkedet i EU-27-landene, da de fleste tilflyttere fra Kroatien efter tiltrædelsen flyttede til traditionelle bestemmelseslande. Omfanget af mobiliteten efter Kroatiens tiltrædelse har været begrænset i absolutte tal og i forhold til befolkningen i de modtagende lande især i forhold til det, der skete efter udvidelserne i 2004 og 2007. Mellem 2004 og 2010 steg antallet af mobile borgere i de lande, der dengang var tiltrædende lande til EU-15, med ca. 3,7 mio. (forøget med faktor 2,4). Den største stigning i omfanget af mobilitet fandt sted inden for de første to år umiddelbart efter udvidelserne i 2004 og 2007, og mobiliteten i de følgende år har været mindre . 3. Potentiel mobilitet fra Kroatien og faktorer, der påvirker mobiliteten Som følge af Kroatiens størrelse målt i befolkningstal (4,2 mio. i 2014 eller 0,8 % af EU’s samlede befolkning ) vil en potentiel tilstrømning af arbejdstagere til andre EU-medlemsstater efter tiltrædelsen sandsynligvis være relativt begrænset, i det mindste i procent af arbejdsstyrken i EU og i de fleste bestemmelseslande. 3.1 Faktorer, der påvirker fremtidige mobilitetsstrømme fra Kroatien Der er mange faktorer, der påvirker mobilitetstrømme, og de vedrører både "pull"- og "push"-faktorer. Hvad angår push-faktorerne, tyder analysen af den økonomiske og arbejdsmarkedsmæssige situation i Kroatien på nogle klare, men noget aftagende incitamenter til at flytte til udlandet. Kroatien har ganske vist det tredjelaveste BNP pr. indbygger i EU. Men siden 2010 er det dog begyndt at stige igen, og det lå på 61 % af EU-gennemsnittet i 2013. Desuden er husstandenes disponible indkomst pr. indbygger (i KKS) i Kroatien steget støt gennem hele krisen, og i 2012 udgjorde den 59 % af EU-gennemsnittet. I 2014 havde Kroatien den tredjehøjeste arbejdsløshed (17 %) og ungdomsarbejdsløshed (45 %) i EU. Landet har også den fjerdelaveste erhvervsfrekvens (57 % i 3. kvartal af 2014), men det havde en af de største år-til-år-stigninger i erhvervsfrekvens (+ 3.2 procentpoint). Antallet af personer, der er truet af fattigdom eller social udstødelse i Kroatien, ligger over EU-gennemsnittet (29,9 % mod 24,5 % i 2013). Lønningerne i Kroatien (løn pr. ansat) i 2013 var de næsthøjeste blandt de central- og østeuropæiske medlemsstater. Ifølge Eurobarometerundersøgelsen fra 2013 lignede kroaternes begrundelse for at overveje at flytte til udlandet de overvejelser, der gælder for de fleste andre EU-borgere: højere lønninger (80 %), bedre arbejdsvilkår ud over lønnen (31 %) og vanskeligheder ved at finde et job i Kroatien (30 %). Endelig vil de økonomiske faktorer (f.eks. arbejdsløshedsprocenten, ledige stillinger og lønniveauer i bestemmelseslandene) formodentlig spille en rolle, hvad angår fordelingen på tværs af modtagerlandene. Imidlertid viser dokumentationen fra tidligere udvidelser, at fordelingen også er blevet påvirket af den geografiske nærhed, de kulturelle og historiske forbindelser og netværk med landsmænd, som allerede findes i nogle medlemsstater. Dette synes også at være tilfældet for tilflyttere fra Kroatien. 3.2 Anslået potentiel mobilitet fra Kroatien I 2013 mente ca. 43 % af de kroatiske borgere over 15 år, at "de ville overveje at arbejde i et andet EU-land i de næste 10 år" (en af de højeste andele i alle EU-lande), men kun halvdelen af disse gav udtryk for et stærkt ønske om at gøre dette (21 %). En anden undersøgelse i 2014 viste, at ca. 3,3 % af de kroatiske borgere erklærede, at de har konkrete planer om at flytte til udlandet . Dette er mere end det dobbelte af andelen i 2009 (1,5 %).

Prognoserne for nettoindvandringen fra Kroatien til EU-27 i perioden 2013-2019 viser (ud fra en makroteoretisk gravitetsmodel ), at den ville ligge på ca. + 166,000 (et scenario, hvor de nuværende restriktioner opretholdes) og på + 217,000 (hvis alle medlemsstater åbnede deres arbejdsmarked den 1. juli 2015) eller mellem henholdsvis 0,03 % og 0,04 % af bestemmelseslandenes befolkning. Nogle bestemmelseslande vil få større nettomigration fra Kroatien i procent af deres befolkning end gennemsnittet, men dette forhold vil være langt under 1 %, og allerhøjst med 0,55 % i Østrig, 0,34 % i Slovenien og 0,13 % i Tyskland. Derfor vil mobiliteten fra Kroatien efter tiltrædelsen sandsynligvis være ringe, uanset hvilken retlig ordning der findes for adgangen til arbejde. Endelig viser prognoserne, at forskellen mellem de eksisterende restriktioner, og de restriktioner, der ophæves fra juli 2015, beløber sig samlet til + 51,000 kroatiske borgere eller blot 0,01 % af befolkningen i EU-27. Uanset de fremtidige beslutninger om restriktioner vil de tre vigtigste modtagerlande (Tyskland, Østrig og Italien) formodentlig modtage mere end 80 % af den øgede nettomobilitet fra Kroatien. 4. Vigtigste karakteristika ved tilflyttere fra Kroatien inden for EU's grænser Virkningerne af mobilitetsstrømmene på både bestemmelses- og oprindelseslande er påvirket af tilflytternes karakteristika. På grund af den begrænsede adgang til data fokuseres der i dette afsnit på en bredere tidshorisont, dvs. på de kroatiske borgere, der i 2014 har været bosat i EU-27 i mindre end ti år (de "seneste tilflyttere"). De er hovedsageligt unge og har en højere beskæftigelsesfrekvens og en lavere frekvens af ikke-erhvervsaktive end gennemsnittet. 4.1 Alder, køn og uddannelse Af de seneste tilflyttere fra Kroatien var 87 % i den erhvervsaktive alder (15-64) sammenlignet med et gennemsnit på 66 % for alle kroatere, der er bosat i EU-27. De er derfor meget mere tilbøjelige til at være i den økonomisk produktive periode af deres liv end den indfødte befolkning. Desuden er de temmelig unge, idet 62 % af dem er i alderen 15-34 sammenlignet med kun 37 % af EU-27's befolkning i den erhvervsaktive alder (diagram 12). Med hensyn til kønsfordelingen er der en tilsvarende andel af kvinder blandt de seneste tilflyttere fra Kroatien (52 %) i forhold til befolkningsgennemsnittet i den erhvervsaktive alder i EU-27 (50 %). Kun ca. 19 % af de seneste tilflyttere fra Kroatien havde i 2014 et lavt uddannelsesniveau sammenlignet med ca. 27 % af befolkningen i den erhvervsaktive alder i EU-27, mens andelen af elever med et højt uddannelsesniveau var noget mindre (henholdsvis 19 % og 26 %). 4.2 Arbejdsmarkedsstatus og sektorspecifik og beskæftigelsesmæssig sammensætning I 2014 var erhvervsfrekvensen for de seneste tilflyttere i den arbejdsdygtige alder høj (71,3 %), især i forhold til den gennemsnitlige erhvervsfrekvens i EU-27 (65,0 %). Det skyldes især en meget lavere andel af ikke-erhvervsaktive (19,4 %) end i EU-27 generelt (27,6 %) og en lav arbejdsløshed . Dette bekræfter, at arbejdstagere fra Kroatien flyttede til EU-27 hovedsageligt for at tage beskæftigelse og kan forventes at yde et positivt økonomisk bidrag. Kroatiske statsborgere, der arbejder i EU , arbejder først og fremmest inden for fremstillingsvirksomhed (20 %), bygge- og anlægssektoren (12,7 %) og sektoren for sundhedsvæsen og sociale foranstaltninger (11,9 %). De er også overrepræsenterede i sektorerne for hotel- og restaurationsvirksomhed (10,4 %) og administrative tjenester og hjælpetjenester (7,6 %). Generelt er de koncentreret (54 %) i erhverv, der kræver kvalifikationer på mellemniveau i overensstemmelse med den store andel af personer med en mellemlang uddannelse. Omkring en fjerdedel arbejder i højt kvalificerede erhverv, navnlig som teknikere og beslægtede fagfolk. Restriktioner over for lønmodtagere kan have begrænset virkning på den samlede strøm af arbejdstagere, eftersom de ikke omfatter selvstændig erhvervsvirksomhed eller udstationering af arbejdstagere. I Østrig er antallet af selvstændige kroater steget hurtigt mellem 2013 og 2014 (+ 772 eller + 56 %), navnlig i forhold til lønmodtagere (+ 2,023 eller + 10 %). 5. De potentielle økonomiske og arbejdsmarkedsmæssige virkninger 5.1 De økonomiske og arbejdsmarkedsmæssige virkning for bestemmelseslandene Kroatiens tiltrædelse er for ny til, at man kan vurdere de økonomiske, arbejdsmarkedsmæssige og finanspolitiske virkninger af mobiliteten til andre medlemsstater, men flere faktorer tyder på en potentiel positiv virkning i bestemmelseslandene som følge af mobiliteten fra Kroatien.