DA

Bruxelles, den 22.9.2006

SEK(2006)1165

KOMMISSIONENS ARBEJDSDOKUMENT

Ledsagedokument til

KOMMISSIONENS MEDDELELSE TIL RÅDET, EUROPA-PARLAMENTET, DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG REGIONSUDVALGET

Temastrategi for jordbundsbeskyttelse

RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSE

{KOM(2006)231 endelig}

{SEK(2006)620}

RESUMÉ

1. Baggrunden

Ifølge Fællesskabets sjette miljøhandlingsprogram [1] skal der gennemføres en temastrategi for jordbundsbeskyttelse (“strategien”), ”der bl.a. omfatter forebyggelse af forurening, erosion, ørkendannelse, jordforringelse, arealforbrug og hydrogeologiske risici under hensyntagen til den regionale diversitet, herunder de særlige forhold i bjergområder og tørre områder” [2].

Kommissionen vedtog en meddelelse med titlen “Mod en tematisk strategi for jordbundsbeskyttelse” den 16. april 2002 [3]. Den blev positivt modtaget af de andre EU-institutioner. Siden da er arbejdet med udarbejdelse af strategien påbegyndt. Som led i denne proces er der foretaget en konsekvensanalyse, som forelægges her i sammenfattet form.

Konsekvensanalysen bygger i hovedsagen, men ikke udelukkende, på rapporter fra Kommissionens Fælles Forskningscenter (FFC) og de arbejdsgrupper, der er nedsat til at bistå Kommissionen, og rapporter, Kommissionen har bestilt om vurdering af de økonomiske konsekvenser af jordforringelsen og de økonomiske, miljømæssige og sociale konsekvenser af forskellige foranstaltninger til at forebygge jordforringelse.

2. Jordforringelse – problemets omfang og de hermed forbundne omkostninger

Problemets omfang

De foreliggende oplysninger synes at vise, at jordforringelsesprocesserne er taget stærkt til i de seneste årtier, og alt tyder på, at der vil ske en yderligere forværring, hvis der ikke gribes ind. Jordforringelsesprocesserne opstår som følge af eller forværres af menneskelige aktiviteter. Også klimaændringerne og ekstreme vejrsituationer, som bliver stadig hyppigere, vil have negative virkninger for jordbunden.

Jordforringelsesprocesserne omfatter bl.a. [4]:

· Erosion EEA (Miljøagenturet) anslår, at 115 mio. ha eller 12 % af Europas samlede jordareal er udsat for vanderosion og 42 mio. ha for vinderosion, heraf 2 % i alvorlig grad.

· Tab af organisk materiale: jordbundens organiske materiale spiller en central rolle i jordbundens kulstofkredsløb. Jordbunden udleder således drivhusgasser og er samtidig et vigtigt kulstoflager indeholdende 1500 gigaton organisk og uorganisk kulstof. Ca. 45 % af jordbunden i Europa har et lavt til meget lavt indhold af organisk materiale (0-2 % organisk kulstof) og 45 % et moderat indhold (2-6 % organisk kulstof). Problemet gør sig navnlig gældende i de sydeuropæiske lande, men også i dele af Frankrig, Det Forenede Kongerige, Tyskland og Sverige.

· Jordpakning: der er forskellige vurderinger af, hvor store arealer der trues af jordpakning. Nogle forskere skønner, at ca. 36 % af Europas underjord er stærkt eller meget stærkt truet af jordpakning. Andre mener, at 32 % af jordbunden er stærkt sårbar og 18 % ramt i moderat grad.

· Med tilsaltning forstås ophobning i jordbunden af opløselige salte af især natrium, magnesium og kalcium. Det berører ca. 3,8 mio. ha i Europa. De værst ramte områder er Campania i Italien, Ebro-dalen i Spanien og den store Alföld-slette i Ungarn, men også områder i Grækenland, Portugal, Frankrig, Slovakiet og Østrig er stærkt udsatte.

· Jordskred forekommer generelt hyppigere i områder med stærkt erosionsudsatte jorde, leret underjord, stejle skrænter og kraftig nedbør samt forladte jordarealer, som f.eks. Alpe- og Middelhavsområdet. Der findes endnu ikke data om, hvor stort et areal det drejer sig om i EU, men problemet kan opstå som følge af befolkningsvækst, sommer- og vinterturisme, intensiv arealanvendelse og klimaændringer.

· Forurening: efter over to hundrede års industrialisering har Europa et jordforureningsproblem, som skyldes, at der anvendes farlige stoffer i mange fremstillingsprocesser. 3,5 mio. arealer/grunde skønnes at være potentielt forurenede, mens 0,5 mio. arealer/grunde er dokumenteret forurenede og derfor skal renses.

· Arealbefæstelse: befæstede arealer (jordarealer, der er dækket med et impermeabelt materiale) udgør ca. 9 % af det samlede areal i medlemsstaterne [5]. I 1990-2000 voksede det befæstede areal i EU15 med 6 % [6], og efterspørgslen efter nye arealer som følge af diffus byspredning og udbygning af transportinfrastrukturen vokser stadig.

· Tab i biodiversiteten: med jordbundens biodiversitet menes ikke blot mangfoldigheden af gener, arter, økosystemer og funktioner, men også økosystemets omsætningskapacitet. Jordbundens biodiversitet påvirkes af alle de ovennævnte forringelsesprocesser, og alle de nævnte faktorer gør sig (ligeledes) gældende for jordens biodiversitet.

Omkostningerne ved forringelsen af jordbunden

Skønt det er vanskeligt at beregne, viser flere undersøgelser, at der er tale om betydelige årlige omkostninger for samfundet som følge af jordforringelse:

erosion: | 0,7 – 14,0 mia. € [7] |

tab af organisk materiale: | 3,4 – 5,6 mia. € |

jordpakning: | beregning ikke mulig |

tilsaltning: | 158 – 321 mia. € [8] |

jordskred: | op til 1,2 mia. € pr. hændelse |

forurening: | 2,4 – 17,3 mia. € [9] |

arealbefæstelse: | beregning ikke mulig |

tab i biodiversiteten: | beregning ikke mulig |

Disse omkostninger omfatter ikke skaderne på jordbundes økologiske funktioner, da disse ikke lader sig kvantificere. Derfor overskrider de faktiske omkostninger ved jordforringelsen sandsynligvis de ovennævnte skøn.

Der findes aktuelt ingen vurderinger af omkostningerne ved jordpakning, arealbefæstelse og tab af biodiversitet. De samlede omkostninger ved jordforringelse, som ville kunne vurderes ud fra de foreliggende data for så vidt angår erosion, tab af organisk materiale, forsaltning, jordskred og forurening, ville beløbe sig til 38 mia. € [10] årligt for EU25. Disse skøn er nødvendigvis omtrentlige, da vi ikke sidder inde med tilstrækkelige kvantitative og kvalitative data.

På den anden side skal det understreges, at der ved beregningen af disse omkostninger ved jordforringelse ikke er taget hensyn til virkningerne af krydsoverensstemmelsesreglerne fra januar 2005 eller virkningerne af andre foranstaltninger, medlemsstaterne har truffet i den senere tid. Da ændringer i jordbunden imidlertid foregår meget langsomt, kan det nuværende skøn over problemets omfang sandsynligvis tages som et rimeligt udgangspunkt.

Dataene viser, at størstedelen af omkostningerne bæres af samfundet i form af skader på infrastrukturen som følge af sedimentafstrømning, øgede sundhedsudgifter som følge af forurening, rensning af vand, der er forurenet via jorden, bortskaffelse af sedimenter, værdiforringelse af grunde nær forurenede arealer, strengere kontrol med fødevaresikkerheden samt omkostninger forbundet med jordbundens økosystemiske funktioner.

3. Løsningsmulighederne

I konsekvensanalysen har følgende indsatsmuligheder været overvejet, anført nedenfor begyndende med den mindst normative løsning:

(1) Medlemsstaterne anspores til at gribe ind som led i en generel ikke-bindende EU-jordbundsstrategi

(2) Fleksible rammebestemmelser i form at et rammedirektiv om jordbundsbeskyttelse, med ambitiøse målsætninger, men relativt fleksible gennemførelsesbestemmelser.

(3) Forslag om lovgivning rettet mod de forskellige trusler mod jordbunden, med fastsættelse af mål og gennemførelsesmidler på EU-plan.

Det er kun muligt at beskytte jordbunden, hvis der træffes foranstaltninger hertil på overnationalt, nationalt, regionalt og endog lokalt plan. Imidlertid viser problemets omfang, de betydelige grænseoverskridende virkninger og indirekte omkostninger for samfundet, at den spredte tilgang, der hidtil har været anvendt i mangel af en mere målrettet politik, ikke har været tilstrækkelig til at håndtere og bekæmpe de påviste trusler. Et ikke-bindende tiltag på EU-plan ville derfor ikke være tilstrækkeligt til at løse disse problemer.

Samtidig er der store forskelle i jordbundens generelle karakteristika, og det samme gælder jordens anvendelse under de forskellige socioøkonomiske vilkår. Dette gør det meget vanskeligt at opstille generelle EU-dækkende jordkvalitetsstandarder og foranstaltninger til at bekæmpe truslerne mod jordbunden. Man har derfor ikke ment, at det ville være foreneligt med subsidiaritetsprincippet at fremsætte lovgivningsforslag med opstilling af mål og midler på EU-plan til håndtering af de forskellige trusler mod jordbunden.

4. Den valgte løsning

Kommissionen er overbevist om, at et jordrammedirektiv er den bedste løsning til at bekæmpe truslerne mod jordbunden. Et sådant jordrammedirektiv - med ambitiøse målsætninger, men relativt fleksible gennemførelsesbestemmelser - vil give stødet til en proces, der kan føre til bedre beskyttelse af jordbunden i hele EU.

Det foreslåede direktiv indeholder generelle forebyggende bestemmelser, der forpligter medlemsstaterne til at undgå forringelse af jordbunden. Medlemsstaterne skal kortlægge områder, der er udsat for risiko for erosion, tab af organisk materiale, forsaltning, jordpakning og jordskred, og opstille risikoreduktionsmål og udarbejde programmer til opfyldelse af disse mål. Medlemsstaterne skal kortlægge forurenede arealer på deres nationale territorium og til støtte herfor indføre en såkaldt rapport om jordens tilstand samt udarbejde en national oprydningsstrategi.

5. Analyse af konsekvenserne

Det foreslåede direktiv indeholder en række nærmere specificerede krav, der sigter mod et fælles mål, nemlig at kortlægge og bestemme omfanget af jordforringelsesproblemet, og et mere generelt krav om at afhjælpe dette problem.

Omkostningerne og fordelene er navnlig knyttet til følgende to dele af direktivet:

(1) kortlægning af problemet (kortlægning af risikoområder og forurenede arealer) på grundlag af direktivets krav

(2) de foranstaltninger, medlemsstaterne skal opstille og gennemføre for at løse problemet.

Omkostninger og fordele ved kortlægning af problemet

Omkostninger

Hvad kortlægningen af risikoområder angår, blev tre løsningsmuligheder taget op til overvejelse. Den valgte løsning består i målrettet overvågning, som også giver mulighed for at anvende data, der er indhentet som led i allerede eksisterende overvågningsordninger. De samlede omkostninger ventes at blive under 2 mio. € pr. år for EU25.

Udarbejdelsen af en opgørelse over forurenede arealer skal ske i flere trin: en foreløbig oversigt over mulige forurenede arealer efterfulgt af en undersøgelse af, om de enkelte arealer faktisk er forurenede eller ej. Den foreløbige oversigt, der skal færdiggøres senest fem år efter omsætningen af jordrammedirektivet i national ret, er det første skridt i udarbejdelsen af opgørelsen over forurenede arealer. Omkostningerne til denne indledende femårige etape anslås til ca. 51 mio. € pr. år for EU25. Den første etape vil blive efterfulgt af en række undersøgelser (på stedet), som skal vise, om de pågældende arealer reelt indebærer betydelig risiko for menneskers sundhed eller miljøet. I så fald vil det pågældende areal blive klassificeret som forurenet areal og opført i opgørelsen. Da antallet af potentielt forurenede arealer i EU25 ikke kendes på nuværende tidspunkt, måtte det beregnes på grundlag af et scenario. Ifølge dette scenario ville en fuldstændig opgørelse over forurenede arealer koste op til 240 mio. € pr. år for EU25 over 25 år.

Dette beløb skal betragtes som en øvre grænse, både fordi det er baseret på et scenario med et meget stort antal potentielt forurenede arealer, og fordi både antallet af arealer, der skal undersøges, og selve undersøgelsesomkostningerne vil falde med tiden. Grunden hertil er, at undersøgelserne efterhånden vil blive kombineret indbyrdes, og at der vil blive udviklet ekspertise og teknologi på området (f.eks. telemåling).

Meningen med rapporten om jordbundstilstanden, der skal udarbejdes i forbindelse med salg af jord, hvor potentielt forurenende aktiviteter finder sted eller har fundet sted, er, at den skal bidrage til og fremskynde udarbejdelsen af opgørelsen over forurenede arealer. Ved salg af jord, der falder ind under denne bestemmelse, vil en del af de oplysninger, myndighederne behøver til opgørelsen, automatisk blive tilvejebragt. Da jordbundsundersøgelser, der foretages i tilknytning til jordbundsrapporten, ellers skulle være foretaget som led i opgørelsen, er det ikke nødvendigt at foretage en separat beregning af omkostningerne ved jordbundsrapporten. Disse omkostninger er allerede medregnet i omkostningerne ved udarbejdelse af opgørelsen over forurenede arealer. Da der oprettes en mekanisme til finansiering af oprydningen af ”herreløse” forureninger, vil der ikke ske nogen stigning i de samlede omkostninger til forvaltning af forurenede arealer. Denne særlige mekanisme vil imidlertid føre til en omrokering af midlerne til forvaltning af forurenede arealer.

Fordele

Det har ikke været muligt at kvantificere fordelene ved gennemførelsen af disse bestemmelser. Kvalitativt set vil indførelsen af et system, hvor medlemsstaterne kan kortlægge problemerne i forbindelse med jordforringelse, give dem mulighed for at gøre en systematisk og effektiv indsats for at beskytte jordbunden og bekæmpe truslerne mod den. De vil kunne træffe mere målrettede og effektive foranstaltninger, planlægge deres strategier på mellemlang og lang sigt og samtidig anspore til en bæredygtig udnyttelse af jorden. Dette system vil også give mulighed for en forebyggende tilgang, der beskytter økosystemerne og samtidig sparer samfundet for langt større omkostninger end de ekstraomkostninger, jordrammedirektivet vil medføre.

Omkostninger og fordele ved de foranstaltninger, medlemsstaterne skal træffe

Medlemsstaterne skal ifølge direktivforslaget træffe specifikke foranstaltninger til at bekæmpe truslerne mod jordbunden, men det står dem i vid udstrækning frit for at bestemme, hvordan de vil opfylde dette krav. Det betyder, at det overlades til medlemsstaterne at tage stilling til risikoacceptabilitet, ambitionsniveauet for de mål, der skal sættes, og valget af foranstaltninger til at opfylde disse mål. Virkningerne af det foreslåede direktiv kan derfor ikke beregnes fuldt ud. De miljømæssige, økonomiske og sociale konsekvenser af foranstaltningerne kan kvalitativt set ventes at blive de samme i alle medlemsstaterne, mens konsekvenserne i kvantitativ henseende vil være stærkt afhængige af, hvilken (areal)specifik tilgang der anvendes, og hvilke foranstaltninger der træffes. Inden for rammerne af denne konsekvensanalyse er det derfor ikke muligt at kvantificere alle de konkrete konsekvenser af disse specifikke foranstaltninger. Der kunne således kun foretages en mere generel kvalitativ konsekvensanalyse af de forskellige mulige foranstaltninger til bekæmpelse af jordforringelse.

Kommissionen har ikke desto mindre forsøgt at kvantificere de miljømæssige, økonomiske og sociale konsekvenser af de mulige foranstaltninger ved at vurdere en række hypotetiske scenarier, som medlemsstaterne – ifølge de foreliggende begrænsede oplysninger - kunne tænkes at følge. Omkostningerne ved disse scenarier (jf. bilag I) er derfor kun vejledende og kan under ingen omstændigheder betragtes som de faktiske omkostninger ved gennemførelsen af jordrammedirektivet.

6. Konklusion

Konsekvensanalysen viser, at fleksible bestemmelser i form af et jordrammedirektiv - med ambitiøse målsætninger, men relativt fleksible gennemførelsesbestemmelser – vil resultere i langt større fordele end omkostninger.

Teoretisk set består fordelene ved en fuldstændig gennemførelse af direktivet i at undgå de omkostninger, der er forbundet med jordforringelse, hvilket betyder, at fordelene skulle beløbe sig til 38 mia. € pr. år (jf. afsnit II). Ikke desto mindre vil fordelene ved foranstaltninger til beskyttelse af jordbunden ikke svare til de samlede omkostninger ved jordforringelse, navnlig fordi det i realiteten er både teknisk og økonomisk vanskeligt eller endog umuligt helt at undgå samtlige forringelsesprocesser eller helt afbøde virkningerne heraf. Medlemsstaterne vil endvidere sætte ambitionsniveauet for bekæmpelse af jordforringelse i forhold til problemets omfang, deres opfattelse af risikoaccepten og deres politiske, sociale og økonomiske situation.

Direktivet fastsætter ikke, hvem der skal bære omkostningerne ved gennemførelsen, da dette afgøres af medlemsstaterne. Omkostningerne vil i varierende grad påhvile jordens brugere, de berørte erhvervsgrene, de nationale statsbudgetter og EU-budgettet, alt efter hvilke finansieringsordninger medlemsstaterne vil indføre i deres indsatsprogrammer og nationale oprydningsstrategier.

Følgende bør fremhæves:

· Der vil opstå omkostninger, før alle fordelene kan høstes.

· Fordelene vil komme jordens brugere til del, men især samfundet som helhed.

· Omkostningerne vil dale med tiden, da nogle af truslerne helt vil forsvinde i nogle områder Fordelene vil blive større med tiden, efterhånden som jordens frugtbarhed og funktioner genoprettes.

· Fordelene vil også gradvis øges, efterhånden som foranstaltningerne begynder at få positive virkninger i områder, hvor de nuværende omkostninger ved jordforringelsen er mærkbare.

· Ikke alle omkostningerne vil opstå samtidig, og deres fordeling vil ikke blive ligelig mellem medlemsstaterne. Årsagen hertil er, at nogle trusler gør sig stærkere gældende i nogle medlemsstater end i andre, og at nogle medlemsstater er nået længere end andre med bekæmpelsen af jordforringelsen.

[1] Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse nr. 1600/2002/EF af 22. juli 2002 om fastlæggelse af Fællesskabets sjette miljøhandlingsprogram (EFT L 242 af 10.9.2002).

[2] Artikel 6, stk. 2, litra c).

[3] KOM(2002) 179.

[4] For fuldstændige referencer henvises til konsekvensanalysen. Det skal bemærkes, at af de forringelsesprocesser, der er omhandlet i artikel 6, stk. 2, litra c), i afgørelsen nævnt i fodnote 1, er de hydrologiske risici taget op i et separat direktivforslag om vurdering og forvaltning af oversvømmelser (KOM(2006) 15), mens ørkendannelse, der er et tværfagligt problem, søges bremset ved at bekæmpe de andre trusler mod jordbunden (navnlig erosion, tab af organisk materiale og tilsaltning).

[5] Jordforringelse i: Environment in the European Union at the turn of the century, Environmental assessment report No 2, EEA, 1999.

[6] Corine Land Cover.

[7] Dette skøn omfatter kun omkostningerne ved erosion i 13 lande, herunder de store medlemsstater, hvor erosion forekommer. Der foreligger ikke data for de andre medlemsstater.

[8] Dette skøn omfatter kun omkostningerne ved forsaltning i tre lande. Der foreligger ikke data for de andre lande.

[9] I en uafhængig undersøgelse skønnes det, at omkostningerne ved jordforurening årligt kan nå op på 208 mia. €. Da dette skøn imidlertid var behæftet med en høj grad af usikkerhed, har man valgt den mellemliggende værdi på 17,3 mia. € pr. år.

[10] Denne beregning er baseret på den mellemliggende værdi for forurening og den øvre værdi for de andre trusler, jf. afsnit 2.6.2 i konsekvensanalysen.

--------------------------------------------------