om ændring af forordning (EU) 2016/1011 for så vidt angår undtagelsen for visse valutabenchmarks fra tredjelande og udpegelse af erstatningsbenchmarks for visse benchmarks, som snart ophører

BEGRUNDELSE

1.BAGGRUND FOR FORSLAGET

1.1.Forslagets begrundelse og formål

Under overskriften "en økonomi, der tjener alle" indeholder Kommissionens arbejdsprogram for 2020 en gennemgang af forordningen om finansielle benchmarks, "benchmarkforordningen". Finansielle benchmarks er indeks, der kan bruges som reference ved fastlæggelse af det beløb, som skal betales i henhold til et finansielt instrument eller en finansiel kontrakt eller ved fastlæggelse af værdien af et finansielt instrument. Ved at fastsætte standarder for governance og datakvalitet for benchmarks, der bruges som reference i finansielle kontrakter, er benchmarkforordningens formål at styrke kapitalmarkedsdeltagernes tillid til indeks, der bruges som benchmarks i Unionen. Dette medvirker til Kommissionens indsats for at skabe en kapitalmarkedsunion. Benchmarkforordningen indfører et krav om godkendelse af administratorer af finansielle benchmarks samt krav for stillere af inputdata, der bruges til at beregne det finansielle benchmark. Benchmarkforordningen regulerer også brugen af finansielle benchmarks1. Benchmarkforordningens bestemmelser kræver navnlig, at tilsynsbelagte enheder i EU (såsom banker, investeringsselskaber, forsikringsselskaber, UCITS2) kun bruger indeks, hvis administrator er blevet godkendt. Benchmarks, der administreres i tredjelande, kan kun bruges i EU efter en ækvivalens-, anerkendelses- eller valideringsprocedure. Benchmarkforordningen har fundet anvendelse siden januar 20183. Imidlertid kan markedsdeltagere i EU dog fortsat bruge benchmarks, der administreres i et land uden for Unionen — uanset om der foreligger en ækvivalensafgørelse, eller om indekset er blevet anerkendt eller valideret til brug i Union4 — indtil overgangsordningen udløber ved udgangen af december 2021.

1.1.1.Velordnet ophør af finansielle benchmarks

På grund af usikkerhed om, hvorvidt LIBOR i tilstrækkelig grad repræsenterer en underliggende markedsmæssig eller økonomisk realitet, der afspejler interbanklåntagning, har den nationale kompetente myndighed for LIBOR (Det Forenede Kongeriges finanstilsyn, "Financial Conduct Authority" eller "FCA") bekendtgjort, at LIBOR sandsynligvis ophører efter udgangen af 2021. FCA har i alle offentlige udtalelser gjort det klart, at hvis et benchmark mister repræsentativitet, og dets repræsentativitet ikke vil blive genoprettet, skal tilsynsbelagte enheder ophøre med at bruge benchmarket. Da antallet af panelbanker er meget lille, er LIBOR ikke længere repræsentativ for den underliggende markedsmæssige eller økonomiske realitet, som LIBOR skulle måle, hvilket betyder, at dens værdi kan afvige væsentligt fra den økonomiske virkelighed samt blive mere volatil.

Som dokumenteret i Kommissionens konsekvensanalyse vil mange finansielle instrumenter og kontrakter, der bruger LIBOR som reference, ikke være forfaldet inden den forventede ophørsdato efter udgangen af 2021. Mange af disse kontrakter omfatter gæld udstedt af tilsynsbelagte enheder, gældsinstrumenter på tilsynsbelagte enheders balance, tilsynsbelagte enheders låneportefølje og derivatkontrakter, som disse enheder har indgået for at afdække deres positioner. Som nævnt ovenfor må tilsynsbelagte enheder inden for EU-benchmarkforordningens anvendelsesområde kun bruge indeks, der er godkendt som værende i overensstemmelse med benchmarkforordningen.

LIBOR's ophør vil få store økonomiske virkninger, som de tilsynsbelagte enheder i EU ikke kunne have forudset, da indgik disse kontrakter, ofte med lang løbetid. Mange af kontrakterne, især kontrakter, der blev indgået før vedtagelsen af benchmarkforordningen i 2016, mangler ofte kontraktmæssige alternative bestemmelser i tilfælde af LIBOR-satsens permanente ophør. Det vil ikke altid være muligt at ændre vilkårene for tusinder af kontrakter, der på nuværende tidspunkt henviser til LIBOR, i det korte tidsrum indtil LIBOR's forventede ophør ved udgangen af 2021.

Mange nuværende kontrakter vedrørende gæld, lån og indskud samt mange derivatkontrakter vil ved permanent ophør af et rentebenchmark såsom LIBOR mangle en kontraktmæssig alternativ rente, der gør det muligt for parterne fortsat at opfylde deres kontraktmæssige forpligtelser.

Hvis der ikke træffes afhjælpningsforanstaltninger, vil ophøret af et udbredt rentebenchmark få negative konsekvenser for tilsynsbelagte enheder i EU og deres kontraktmodparter, som enhederne enten låner midler til eller låner midler af. Alle modparter i kontrakter, der bruger et sådant benchmark, og som endnu ikke er forfaldne ved ophørsdatoen, vil stå over for retsusikkerhed i forbindelse med gyldigheden og håndhævelsen af deres kontraktmæssige forpligtelser. De typer kontrakter, der vil blive påvirket af ophøret af et udbredt rentebenchmark, omfatter: 1) tilsynsbelagte enheders gældsudstedelser, 2) gæld på tilsynsbelagte enheders balance, 3) lån, 4) indskud og 5) derivatkontrakter. En stor del af de finansielle kontrakter, der bruger udbredte rentebenchmarks, vedrører tilsynsbelagte enheder inden for benchmarkforordningens anvendelsesområde. Den retsusikkerhed og de potentielt negative økonomiske konsekvenser, der kan følge af vanskeligheder ved at håndhæve kontraktmæssige forpligtelser, vil udgøre en risiko for den finansielle stabilitet i Unionen.

For at mindske risikoen for forstyrrelser af kontrakter og den deraf følgende risiko for den finansielle stabilitet har centralbanker i forskellige valutaområder nedsat arbejdsgrupper, der skal anbefale alternative satser, som ville gælde for den tilbageværende beholdning af kontrakter, der som reference bruger rentebenchmarks under ophør, og som ikke kunne genforhandles inden det pågældende benchmarks permanente ophør. Eksempelvis har udvalget for alternative referencesatser (Alternative Reference Rate Committee, ARRC) i USA anbefalet en vandfaldsmodel, der indeholder en erstatningssatsberegning baseret på en risikofri dag-til-dag-rente (SOFR) samt en spreadjustering for at bringe erstatningssatsen så tæt på det ophørte benchmarks økonomiske egenskaber som muligt. Hensigten med disse erstatningssatser vil derfor være så vidt muligt at efterligne det, kontraktparterne søgte at opnå ved at bruge det benchmark, som snart ophører, som reference.

Det er et politisk valg i forbindelse med alle anbefalinger af en erstatningssats for tilbageværende kontrakter, at nye kontrakter (defineret som kontrakter, der indgås efter benchmarkets ophør) ikke må bruge erstatningssatsen som reference. Dette skyldes, at erstatningssatsen sandsynligvis er en syntetisk udgave af det benchmark, som snart ophører, hvormed hensigten er at lette overgangen til en ny sats. For eksempel vil en erstatningssats for USD LIBOR sandsynligvis blive beregnet på grundlag af en risikofri dag-til-dag-sats for låntagning (SOFR) samt en spreadjustering for at afspejle det historiske spread mellem den risikofrie dag-til-dag-sats og den erstattede LIBOR-sats. Selv om en syntetisk udgave af et benchmark burde være tilstrækkeligt stabil til at ledsage afviklingen af tilbageværende porteføljer, er det ikke en permanent løsning, der afspejler en tilsynsbelagt enheds fremtidige finansieringsomkostninger.

Selv når disse erstatningssatser er tilgængelige, vil det dog være vanskeligt at ændre alle tilbageværende kontrakter i lyset af omfanget af LIBOR-referencer og den korte periode, før LIBOR forventes at ophøre.

En reform af benchmarkforordningen er derfor det rette redskab til at indføre en lovbestemt erstatningssats, der afbøder de negative konsekvenser for retssikkerheden og den finansielle stabilitet, der kan indtræffe, hvis LIBOR eller et andet benchmark, hvis ophør vil medføre væsentlige forstyrrelser i funktionen af de finansielle markeder i Unionen, ophører, uden at der foreligger en sådan erstatningssats, som også integreres i tilbageværende kontrakter, der omfatter en tilsynsbelagt enhed inden for benchmarkforordningens anvendelsesområde.

1.1.2.Valutaspotkurser