[pic] | KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER |

Bruxelles, den 24.1.2007

SEK(2007) 75

ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE

På vej mod en reform af den fælles markedsordning for henholdsvis friske og forarbejdede frugter og grøntsager Kortfattet konsekvensanalyse {KOM(2007) 17 endelig}{SEK(2007) 74}

ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE

På vej mod en reform af den fælles markedsordning for henholdsvis friske og forarbejdede frugter og grøntsager

FAKTA OG TAL: ÅRSAGERNE TIL REFORMEN

Sektoren

Af de 9,7 millioner landbrugsbedrifter i EU's 25 medlemsstater producerer 1,4 millioner frugt og grøntsager (F&G). Sektoren udnytter 3 % af det dyrkede areal og producerer 17 % af værdien af EU's landbrugsproduktion.

Sektoren er under pres fra de meget koncentrerede detailhandelskæder og udsat for øget konkurrence fra tredjelandsprodukter.

Da landbrugsprodukter er fordærvelige og både produktionen og forbruget er følsomme over for vejrforholdene, er sektoren regelmæssigt udsat for kriser.

Hvilken indflydelse F&G-produktionen har på miljøet, afhænger af den mængde vand, energi (væksthuse), pesticider og gødning, der anvendes, og det affald, som skal bortskaffes.

Sammenholdt med den anbefalede daglige indtagelse på 400 g F&G er forbruget i EU lavt, især hos børn. Der er altså mulighed for at få forbruget til at stige.

De fælles markedsordninger og en fælles landbrugspolitik under udvikling

F&G-sektoren modtager ca. 3,1 % af den fælles landbrugspolitiks budget (næsten 1,5 mia. EUR i 2005).

Siden 1996 har producentorganisationerne været den vigtigste støtte for F&G med hensyn til at koncentrere udbuddet for at genoprette ligevægten i fødevarekæden, og de afsatte i 2004 næsten 34 % af den samlede produktion.

EU yder støtte til producentorganisationer, der gennemfører driftsprogrammer, som finansieres fifty-fifty af producentorganisationerne og EU (for op til 4,1 % af værdien af den produktion, producentorganisationen har afsat). Foranstaltningerne indbefatter kvalitetsforbedring, markedsføring, reklamekampagner, udvikling af økologisk eller integreret og miljøvenlig produktion.

I henhold til den fælles markedsordning for forarbejdede F&G ydes der støtte til forarbejdede tomater, citrusfrugter, pærer, ferskner, tørrede figner, tørrede druer og blommer, og denne støtte er i WTO's gule boks og ydes kun til producenter, som er medlemmer af producentorganisationer.

I Revisionsrettens særberetning "En dyrkning af succes? Effektiviteten af Den Europæiske Unions støtte til driftsprogrammer til fordel for producenter af frugt og grøntsager"[1] anbefales det at forenkle driftsprogrammerne og gøre dem mere effektive og at fokusere mere på målene og foretage en bedre evaluering af dem, og det foreslås, at ordningens regler rettes ind efter landdistriktsudviklingsreglerne.

Ved 2003-reformen blev der indført afkoblet støtte til landbrugerne (enkeltbetalingsordningen), men ordningen omfatter ikke arealer med F&G (og kartofler undtagen kartofler til stivelsesfremstilling) undtagen i forbindelse med nogle anvendelsesmodeller, som visse medlemsstater har valgt.

Ifølge den generelle arealbetalingsordning, der anvendes i otte nye medlemsstater, skal der ydes afkoblet støtte for alle F&G-arealer

For øjeblikket er forholdene derfor meget forskellige fra den ene medlemsstat til den anden.

Reformens mål

Reformens mål er:

- at gøre sektoren mere markedsorienteret og konkurrencedygtig

- at reducere udsvingene i landbrugernes indkomst

- at bidrage til at bringe F&G-afsætningskæden i bedre balance

- at tage større hensyn til sektorens forskelligheder

- at forbedre producenternes evne til at klare kriser

- at mindske miljøbelastningen

- at fremme et større forbrug af F&G

- at sikre sammenhæng med WTO-reglerne og med udviklings- og naboskabspolitikken

- at gøre de offentlige udgifter lettere at forudsige og kontrollere

- at forenkle forvaltningen og forbedre kontrollen.

Scenarier og referenceløsninger

Formålet med reformen er at forenkle den fælles markedsordning for F&G så meget som muligt og rette den ind efter den nye fælles landbrugspolitik. I kraft af den foreslåede reform fjernes al produktafhængig støtte, F&G indlemmes i enkeltbetalingsordningen (herunder krydsoverensstemmelsesreglerne), EU's internationale forpligtelser overholdes, og det bliver lettere at forudsige budgetudgifterne. Følgende kommer til at indgå i alle reformløsninger:

- producenterne får frihed til at drive landbrug som følge af afkoblingen og de dermed forbundne krydsoverensstemmelsesregler

- medlemsstaterne tildeler F&G-producenterne betalingsrettigheder i henhold til enkeltbetalingsordningen efter objektive og ikkediskriminerende kriterier

- forarbejdningsstøtten ophæves, og besparelserne overføres til de nationale rammebeløb for enkeltbetalingsordningen

- der indføres foranstaltninger for at øge børns og unges F&G-forbrug

- EU's tilbagekøb fra markedet og eksportrestitutionerne ophæves.

Der blev vurderet to reformløsninger, som bygger på disse fællestræk.

1. Overførsels løsningen, der indebærer en næsten total afvikling af de fælles markedsordninger og overførsel af EU's bidrag til producentorganisationerne til anden søjle og til de nationale rammebeløb for enkeltbetalingsordningen eller alternativt til separate nationale rammebeløb. For andre sektorers vedkommende vil der blive ydet støtte til modernisering og organisering af sektoren via politikken for udvikling af landdistrikterne. Producentorganisationerne vil kun skulle foretage tilbagekøb fra markedet.

2. PO+- løsningen, der går ud på at gøre producentorganisationerne mere effektive og mere attraktive i tråd med reformens formål, som er at gøre sektoren mere konkurrencedygtig. Rammebestemmelserne bliver forenklet og gjort mere fleksible, og deres anvendelsesområde bliver udvidet, der bliver indført nye krisestyringsforanstaltninger, øget EU-finansiering i de nye medlemsstater og i områder, hvor koncentrationen af udbuddet er lav, mindst 20 % af driftsfondenes midler skal anvendes til miljøforanstaltninger, producentorganisationernes overvågning og effektivitet forbedres, og medlemsstaterne får mulighed for at udarbejde nationale strategier. Flere af ændringerne er baseret på Revisionsrettens anbefalinger i dens særberetning "En dyrkning af succes? Effektiviteten af Den Europæiske Unions støtte til driftsprogrammer til fordel for producenter af frugt og grøntsager".

Ud over disse løsninger blev der som reference undersøgt et "status quo-scenario".

Reformens konsekvenser

I konsekvensanalysen indgik en omfattende offentlig høring. De fleste af de organisationer, der svarede, ønskede fortsat støtte til producentorganisationerne. Bedre fremme af forbruget af F&G blev også betragtet som et must. Der var afvigende meninger om afkoblingsspørgsmålet afhængigt af, hvilket produkt det drejede sig om. Nogle af de adspurgte mener, at det er den rette måde at gribe forvaltningsproblemerne og de behandlingsforskelle, der findes i dag, an på.

De forskellige reformløsningers konsekvenser er kun blevet kvantificeret i begrænset omfang på grund af store forskelligheder i sektoren, ufuldstændige data eller manglende mulighed for at sammenligne de foreliggende data og manglende modelværktøjer til at anskueliggøre de påtænkte ændringer. Under de givne omstændigheder har konsekvensanalysen i det væsentlige måttet være kvalitativ under hensyntagen til reformens politiske og økonomiske mål.

I forbindelse med overførsels løsningen blev der konstateret flere vanskeligheder: problemet med at tilføje nye foranstaltninger i denne fase af landdistriktsprogrammeringen, den obligatoriske nationale medfinansiering og den aktuelle ulige fordeling af støtten (der skyldes den ulige koncentration af udbuddet gennem producentorganisationerne) mellem medlemsstaterne, som ville være blevet videreført. Derfor blev denne løsning ikke valgt.

Man har valgt PO+- reformen, der skulle bidrage til at nå de ønskede mål. Den foreslåede reforms konsekvenser er beskrevet i det følgende.

Økonomiske konsekvenser

1. Dyrkede arealer : Den jord, hvorpå der dyrkes F&G (og spisekartofler), bliver støtteberettiget i henhold til enkeltbetalingsordningen, ligesom det er tilfældet i forbindelse med den generelle arealbetalingsordning, hvilket skulle få nye F&G-producenter til at udvikle deres virksomhed.

Som følge af afkoblingen af støtten til F&G til forarbejdning vil produktionen kunne afpasses efter markedsforholdene, således at det bliver muligt at skifte til andre afgrøder. Det giver også producenter, der ikke er medlemmer af producentorganisationer, mulighed for at udvikle deres produktion.

2. Levering af råvarer til forarbejdningsindustrien : For tomater garanterer den nugældende støtteordning ikke stabile forsyninger. Den analyse, der er foretaget på grundlag af INLB-data, fører ikke til den konklusion, at afkoblingen vil få mange producenter til at opgive produktionen af tomater til forarbejdning. Af evalueringerne fremgår det også, at indlemmelsen af tomater til forarbejdning i afkoblingsordningen vil være med til at skabe lige vilkår for F&G-afgrøderne. For andre produkter til forarbejdning synes afkoblingen ikke at skabe risiko for et markant fald i leverancerne til forarbejdningsindustrien.

3. Producentpriser og producenternes indkomst: Hvis producentorganisationerne bliver stærkere, skulle der blive bedre ligevægt mellem sektorens forskellige aktører og en mere ligevægtig fordeling af værditilvæksten. Det skulle få en positiv virkning for afsætningsmulighederne for EU-produkter og producentpriserne uden at medføre prisstigninger for forbrugerne.

Decentral krisestyring forestået af producentorganisationerne skulle bidrage til at nå et sådant resultat, især fordi de har mulighed for at afpasse foranstaltningerne efter forholdene.

Andre elementer kommer til at spille en positiv rolle, herunder det forventede fald i omkostningerne forbundet med produktionsfaktorerne og den generelle produktivitetsforbedring, som bliver resultatet af, at producenterne frit kan vælge, hvad de vil producere.

Støtte, der befinder sig i den gule boks, er ikke bæredygtig på længere sigt. Afkoblingen vil bidrage til at gøre producentindkomsterne mere stabile.

4. Konkurrenceevne: At tilskynde producenterne til at blive medlem af producentorganisationer ved at forhøje EU-finansieringen i de nye medlemsstater og i de områder, hvor organisationsniveauet er lavt, skulle gøre producentorganisationerne mere attraktive og resultere i en øget koncentration af udbuddet, især for friske produkter. Derved skulle disse produkter blive mere konkurrencedygtige og producenterne komme til at stå stærkere over for detailhandels- og discountkæderne.

Afskaffelsen af kontrollen i forbindelse med betaling af forarbejdningsstøtten skulle medføre lavere forvaltningsomkostninger og forbedre sektorens konkurrenceevne.

Ophævelsen af eksportrestitutionerne skulle ikke få større indflydelse på EU-eksporten.

5. Forbrug: Forslaget om at forhøje EU's tilskud til foranstaltninger til fremme af børns og unges forbrug af F&G skulle være med til at give dem en bedre og mere afbalanceret kost og sundere spisevaner.

Oprettelsen af producentsammenslutninger skulle være med til at forbedre kvaliteten af sektorens produkter.

6. Forudsigelige budgetudgifter: Når midlerne til forarbejdede F&G overføres til rammebeløbene for enkeltbetalingsordningen, er det slut med den nuværende budgetmæssige usikkerhed, når det gælder EU-støtte til F&G, for ca. halvdelen af udgifternes vedkommende. De seneste års erfaring har vist, at producentorganisationernes udgifter gennemsnitligt stiger med 50 mio. EUR om året. Reformen i 2000 og 2003 bidrog til at gøre producentorganisationerne mere attraktive og som følge heraf til at videreføre denne tendens. Formålet med reformen er at gøre producentorganisationerne endnu mere attraktive. Da de nye producentorganisationer oprettes hen ad vejen, forventes der ikke en voldsom stigning i udgifterne, men snarere en fortsættelse af den nuværende tendens. Den foreslåede konsolidering af producentorganisationerne kræver naturligvis yderligere finansiering sammenholdt med status quo. Der bliver dog tale om en begrænset stigning, fordi grundreglerne ikke ændres (EU's finansiering af producentorganisationernes driftsprogrammer er begrænset til 50 eller 60 % afhængigt af forholdene og kan ikke overstige 4,1 % af den markedsførte produktions værdi.) Det antages, at reformen stort set vil blive budgetneutral på grund af den foreslåede ophævelse af eksportrestitutionerne og tilbagekøbene fra markedet.

Regionale konsekvenser

Afkoblingen får meget forskellige konsekvenser ikke blot fra det ene produkt til det andet, men også fra område til område. I et område er der forskel på de priser, som forarbejdningsindustrien betaler producenterne. Derfor er det vanskeligt at drage endelige konklusioner. Man må huske på, at de fleste af de områder, hvor forarbejdningsindustrien ligger, er konvergensområder.

Ud over de konsekvenser, som de foreslåede ændringer af retsforskrifterne vil få, har den tiltagende koncentration i opkøbs/detailhandelsleddet, det stagnerende forbrug, den stigende import, vanskelighederne på eksportmarkederne og styrkelsen af visse producenters position på markedet allerede fået konsekvenser for produktionsstrukturen.

Ved en større koncentration af udbuddet i de nye medlemsstater og i visse andre områder skulle produktionen kunne bevares i disse områder, fordi F&G-produktionen skulle blive mere bæredygtig.

Sociale konsekvenser

Afkoblingen vil garantere en del af indkomsten for de F&G-producenter, der er omfattet af enkeltbetalingsordningen. Den vil dermed bidrage til social stabilitet i de pågældende områder, fordi aktivitetsniveauet i hele produktionskæden kan bevares med de deraf følgende konsekvenser for beskæftigelsen.

Afkoblingen af støtten til F&G-producenterne skulle resultere i mindre intensive produktionsmetoder og en mere bæredygtig produktion baseret på markedets signaler, især for F&G til forarbejdning. Generelt er det vanskeligt at vurdere nettovirkningen for beskæftigelsen, men det antages, at den i det store og hele kan blive positiv, fordi sektoren bliver mere konkurrencedygtig som følge af reformen.

Det forhold, at EU fortsat dækker 100 % af udgifterne til tilbagekøb af F&G til gratis uddeling til de socialt dårligst stillede i EU, har en klart positiv social virkning.

Miljømæssige konsekvenser

Den tvungne anvendelse af krydsoverensstemmelsesreglerne for alle F&G-producenter, der modtager betalinger i henhold til enkeltbetalingsordningen, forslaget om, at miljøforanstaltninger skal tegne sig for mindst 20 % af hver producentorganisations udgifter, og forhøjelsen til 60 % af EU's medfinansiering af driftsfondene til økologisk produktion inden for rammerne af driftsprogrammer vil tilsammen få en positiv indflydelse på miljøet.

Medlemsstaternes forslag til udformning af en national strategi for driftsprogrammer, som er fokuseret på bedre programmering af udgifterne for at gøre ordningen mere effektiv, vil få en positiv indflydelse på de miljøforanstaltninger, der kommer til at indgå i den nationale strategi.

Oprettelsen af producentorganisationer og forbedringen af producenternes økonomiske forhold skulle give sig udslag i større investeringer med deraf følgende miljøfordele og kvalitetsforbedringer.

Generelt forventes det, at F&G-sektoren kommer til at bidrage mere til at beskytte og bevare miljøet, og at virkningerne af de foranstaltninger, som gennemføres, bedre vil kunne måles og vurderes.

Forenkling

Den administrative byrde bliver lettere som følge af, at forarbejdningsstøtten og eksportrestitutionerne afskaffes.

I reformforslaget foreslås der forenkling og øget fleksibilitet i et forsøg på at gøre producentorganisationerne mere attraktive.

Etableringen af nationale strategier skulle udgøre en reel forenkling for de organiserede producenter.

Kommissionen går helt og fuldt ind for, at handelsnormerne forenkles. Der bør dog være fælles regler, der sikrer, at det indre marked fungerer, som det skal, og at EU's internationale forpligtelser overholdes. Kommissionen er ved at undersøge, hvordan det bedst kan gøres, samtidig med at der tages hensyn til alle disse forhold.

Forenklingen medfører, at det bliver lettere at gennemføre foranstaltninger og kontrol.

Resumé af fordele og ulemper

Den valgte løsning indebærer en kombination af forbedringer og forenkling, der skulle gøre sektoren mere markedsorienteret. Dette skulle give bedre ligevægt mellem markedskræfterne og ved prisdannelsen og i sidste ende stabilisere producenternes indkomst. Med de nye krisestyringsværktøjer vil den foreslåede reform være med til at reducere udsvingene i producenternes indkomst. Der vil også blive opnået bedre sammenhæng mellem WTO-forpligtelserne og EU's internationale forpligtelser. De F&G-producenter, der ønsker at få EU-støtte, bliver tvunget til at bevare miljøet på grund af krydsoverensstemmelsesreglerne og på grund af kravet om, at miljøforanstaltninger skal tegne sig for mindst 20 % af driftsprogrammernes udgifter. Der vil blive lagt særlig vægt på at fremme børns og unges forbrug af F&G. Som følge af reformen skulle det i en vis grad blive lettere at forudsige budgetudgifterne, fordi den eksisterende støtte til forarbejdede F&G afkobles og i stedet overføres til rammebeløbene for enkeltbetalingsordningen. Under udarbejdelsen af forslaget forsøgte man hele tiden at opnå størst mulig forenkling og klarhed for at få lettere læselige og mere koncise retsforskrifter, der skulle være lettere at anvende.

Den eneste ulempe ved reformforslaget er ifølge forarbejdningsindustrien, at der muligvis kan opstå forsyningsknaphed som følge af afkoblingen af støtten. De evalueringer og analyser, der er gennemført, bekræfter ikke denne frygt.

Opfølgning og evaluering

Ved den evaluering af producentorganisationerne, der er planlagt for 2009 som led i de periodiske evalueringer af den fælles landbrugspolitik, bliver der lejlighed til igen at se på den særlige offentlige støtte til koncentration af udbuddet af F&G. Kommissionen forelægger Europa-Parlamentet og Rådet en rapport senest den 31. december 2013 om gennemførelsen af retsforskrifterne for producentorganisationer, driftsfonde og driftsprogrammer.

KONKLUSION

Konsekvensanalysen viser, at der er flest fordele forbundet med "PO+"-løsningen. Den indebærer følgende:

- producenter af F&G (og spisekartofler) og arealer med disse afgrøder indlemmes i enkeltbetalingsordningen

- producentorganisationerne bevares og gøres mere attraktive.

De vigtigste mål, som er nævnt i det følgende, skulle blive nået:

- forbedret konkurrenceevne

- koncentration af udbuddet

- indkomststabilitet for producenterne

- indførelse af krisestyring

- øget forbrug

- miljøbeskyttelse

- bedre sammenhæng med WTO-reglerne

- forudsigelige budgetudgifter og

- forenkling.

[1] Den Europæiske Revisionsrets særberetning nr. 8/2006 "En dyrkning af succes? Effektiviteten af Den Europæiske Unions støtte til driftsprogrammer til fordel for producenter af frugt og grøntsager" vedtaget af Revisionsretten den 28.6.2006.