Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Partnerskabsaftale mellem AVS og EU"

(2002/C 149/11)

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg besluttede den 28. februar 2002 under henvisning til forretningsordenens artikel 23, stk. 3 at udarbejde en udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til EØSU's Sektion for Eksterne Forbindelser, som udpegede Ramón Baeza Sanjuán til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 11. april 2002.

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 390. plenarforsamling af 24.-25. april 2002 (mødet den 24. april 2002 med 101 stemmer for og 2 hverken for eller imod) følgende udtalelse.

1. Indledning

1.1. AVS-EU-samarbejdet har sine rødder i Rom-traktaten, hvor signatarerne udtrykte deres solidaritet med de oversøiske kolonier og territorier og påtog sig at bidrage til deres velstand. Yaoundé I og II (henholdsvis 1963-69 og 1969-75) regulerede for første gang forbindelserne mellem EU's medlemsstater og AVS-landene. I 1975 blev Lomé-konventionen underskrevet; den blev revideret hvert femte år indtil udløbet af Lomé IV i 2000.

1.2. I lang tid blev Lomé-konventionen betragtet som en model for internationalt samarbejde på grund af dens innovative karakter. Princippet om parternes ligestilling, sammenkædningen af handel og bistand (med prisstabiliseringsmekanismer og protokoller for specifikke produkter), den gradvise indførelse af gensidige politiske forpligtelser og skabelsen af en fælles institutionel ramme gjorde Lomé-konventionen til en referencemodel i internationale relationer.

1.3. Med de politiske ændringer, der indtrådte i 90'erne, blev der imidlertid sat spørgsmålstegn ved denne model for EU/AVS-forbindelser. Nogle af de bestemmelser, som udgjorde det fundamentale kommercielle grundlag for Lomé-konventionen, var uforenelige med de nye regler, Verdenshandelsorganisationen (WTO) indførte. Den praktiske gennemførelse af konventionen var vanskelig, fordi der var komplicerede procedurer, som forhindrede en fuld udnyttelse af de potentielt disponible ressourcer. Trods konventionens bestemmelser var AVS-landenes relative deltagelse i EU's samhandel i stadig tilbagegang og udviklingen i de pågældende lande var, på nær nogle få tilfælde, fortvivlende. Fattigdommen voksede og blev yderligere forværret af en række væbnede konflikter. Forøgelsen af den humanitære nødhjælp var et udtryk for manglerne i den langsigtede udviklingspolitik for ikke at nævne, at en del af støtten blev ledt uden om det endelige mål, ofte på grund af korruption. Afslutningen på den bipolære internationale orden satte fokus på to aspekter, hvor Lomé-konventionen helt klart var mangelfuld: en politisk dimension og dens demokratisering gennem ikke-statslige aktørers effektive deltagelse. Endelig havde adskillige AVS-lande den opfattelse, at EU var ved at miste sin interesse for dem og i stedet vendte sig mod ansøgerlandene og Middelhavsområdet.

1.4. På denne baggrund lancerede Europa-Kommissionen en vidtrækkende hørings- og debatproces om de fremtidige forbindelser mellem EU og AVS-landene, der tog udgangspunkt i en grønbog i 1996, som ØSU afgav en udtalelse om.(1) Forhandlingerne om indgåelse af den nye aftale indledtes formelt i september 1998.

1.5. Partnerskabsaftalen blev endelig underskrevet i Cotonou (Benin) i juni 2000 af EU's 15 medlemslande og 77 AVS-lande(2) og skal gælde i 20 år, med femårige revisioner og finansprotokoller. Aftalen styrker den politiske dialog og hviler på to fundamentale søjler: handel og bistand, der ledsages af to hovedinstrumenter: investeringsfaciliteter og støtte til fremme af udviklingen på lang sigt (nationale indikative planer (NIP) og regionale indikative planer (RIP)). Dertil kommer en tredje og ligeledes vigtig søjle, nemlig den politiske dimension. AVS' s og EU's fælles institutioner skal føre tilsyn med aftalens gennemførelse i praksis.

1.6. ØSU udtrykker tilfredshed med indgåelsen af aftalen, hvor man ikke, som nogle kredse plæderer for, gør en ende på en fælles ramme for regulering af AVS-EU-forbindelserne. Dette ville have sat spørgsmålstegn ved et af de vigtigste træk ved EU's udenrigspolitik. ØSU bifalder desuden den indsats, der er blevet gjort for at nå frem til en tekst, der er nemmere at forstå end de tidligere konventioner.

2. Cotonou-aftalens mål og principper

2.1. Aftalens slutmål er udryddelse af fattigdom, bæredygtig udvikling samt en gradvis integrering af AVS-landene i verdensøkonomien. AVS/EU-samarbejdet bygger på visse grundlæggende principper:

- partnernes ligestilling og ansvar for egne udviklingsstrategier, dvs. det er AVS-landene, der under udøvelse af deres suverænitet skal udvikle deres egne strategier for økonomisk og social udvikling

- deltagelse af andre aktører end staten (den private sektor, økonomiske og sociale aktører, herunder fagforeningerne, og civilsamfundet i alle dets former) i AVS-EU-partnerskabet

- dialog og gensidige forpligtelser står i centrum

- differentiering efter de enkelte partneres karakteristika og behov(3) og regionalisering.

2.2. Det er særdeles hensigtsmæssigt og konsekvent, at aftalen som referenceramme (som fastsat i præamblen) har de internationale aftaler, de fleste EU-medlemslande og AVS-lande har indgået såsom Menneskerettighedserklæringen, de relevante ILO-normer og de forpligtelser, der udspringer af forskellige FN-konferencer.

2.3. Endvidere bifalder ØSU den udtrykkelige anerkendelse af, at aftalens mål kun kan nås gennem en integreret indfaldsvinkel, der både tager hensyn til de politiske, økonomiske, sociale og miljømæssige aspekter.

2.4. Det kan udledes af aftalen, at den ene af parterne grundlæggende er giver (EU) og den anden (AVS-landene) modtager. Det burde være kommet klart til udtryk, hvilken interesse og fordel EU har i, at AVS-landene fuldt ud integreres i verdensøkonomien og oplever en bæredygtig udvikling. Dette ville have understreget AVS-EU-partnerskabets solide og gensidige karakter.

3. Nye aktørers rolle i AVS-EU-partnerskabet

3.1. Mens Lomé-konventionerne var i kraft, bestod de ikke-statslige aktørers rolle generelt blot i at gennemføre projekter af mindre omfang, som finansieredes over budgetposten "decentraliseret samarbejde". Alligevel havde samfunds- og erhvervskredsenes organisationer store vanskeligheder med at få adgang til konventionens ressourcer, hvilket både skyldtes de fastsatte procedurers komplicerede karakter og den udbredte mangel på politisk vilje til at lette organisationernes deltagelse.

3.2. Cotonou-aftalen markerer et vendepunkt i den henseende: Blandt de vigtigste nyskabelser, den introducerer, bør fremhæves en bred medinddragelse, som kommer til udtryk gennem viljen til at udvide AVS-EU-partnerskabet til at omfatte en række ikke-statslige aktører, herunder lokale interesseorganisationer. Bestemmelserne om de ikke- statslige aktørers inddragelse står i over tredive artikler, i en sluterklæring og i bilag IV, om gennemførelses- og forvaltningsprocedurerne. De mest repræsentative referencer for den nye indfaldsvinkel findes i de "grundlæggende principper" (artikel 2) og i kapitel 2, der udelukkende omhandler "partnerskabets aktører".

3.3. Aftalen lægger op til fuld inddragelse af de nye aktører i AVS-EU-forbindelserne, især gennem:

- høring om samarbejdspolitikker og -strategier og om politisk dialog

- tildeling af finansielle ressourcer

- inddragelse i gennemførelsen af samarbejdsprogrammer og -projekter på de områder, som berører dem, eller hvor de har en komparativ fordel

- støtte til styrkelse af deres kapacitet med henblik på at udvikle deres potentiale og oprette høringsmekanismer.

3.4. Cotonou-aftalens bestemmelser betyder et væsentligt skridt fremad i demokratiseringen af AVS-EU-forbindelserne, idet de lægger op til inddragelse af nye aktører i udformningen af udviklingspolitikker og -strategier. Det forekommer særligt hensigtsmæssigt at understrege - som aftalen gør det - den komplementære rolle, de nye aktører og regeringerne spiller: det drejer sig ikke om at konkurrere inden for det samme politiske felt, idet de enkelte bør tilføre deres egen merværdi på de områder, hvor de har en komparativ fordel, og således bidrage til den økonomiske udvikling og sociale velfærd i de respektive lande. Man må heller ikke undervurdere det positive bidrag, de ikke- statslige aktører kan yde til konsolideringen af stabile og demokratiske politiske rammer. Det bør desuden fremhæves, at den fulde inddragelse af ikke-statslige aktører i udformningen af de nationale udviklingsstrategier og i sektorstrategier for bekæmpelse af fattigdom er en sine qua non for gennemførelsen af effektive foranstaltninger til bekæmpelse af fattigdom, som er aftalens centrale mål. Det er derfor vanskeligt at forstå, at der lægges op til en bred høring om den nationale programplanlægning, mens en høring vedrørende det regionale plan blot ses som en mulighed. Endelig er det positivt, at de nye aktører ikke udelukkende og eksplicit sidestilles med NGO'er.

3.5. Inddragelsen af nye aktører, således som det fastsættes i aftalen, rejser dog en række væsentlige spørgsmål. For det første er definitionen af aktører, som altid vil være vanskelig, for upræcis og indeholder overlapninger, hvilket kan give anledning til vilkårlige valg fra visse regeringers side. Det er unægtelig vanskeligt at finde træk, som klart og utvetydigt identificerer ikke-statslige aktører fra 77 forskellige lande. Dette undskylder dog ikke, at man kan udlede af aftalen (artikel 6 b og erklæring om partnerskabets aktører), at den private sektor ikke medtages blandt de sociale og økonomiske samtalepartnere, og at disse igen ikke indgår i civilsamfundet. En sådan definition er i klar modstrid med gældende praksis i EU og skaber kun forvirring.

3.6. Mere foruroligende er mangelen på instrumenter til at sikre en effektiv inddragelse af de ikke-statslige aktører i AVS-EU-partnerskabet. Det er korrekt, at aftalen indeholder incitamenter, og det er urealistisk at forvente pludselige ændringer i den politiske kultur, man finder hos adskillige regeringer, som traditionelt er meget lidt tilbøjelige til at dele magten med organisationer, der repræsenterer civilsamfundet. Aftalens legitimitet ville ikke desto mindre komme alvorligt i fare, hvis et af dens centrale og mere innovative elementer således blev krænket ustraffet.

3.7. Det skal understreges, at aftalen (eller dens videreudvikling gennem retningslinjerne for programplanlægning) udtrykkeligt giver ikke-statslige aktører adgang til tre typer finansielle ressourcer: rene EU-budgetposter, ressourcer fra Den Europæiske Udviklingsfond (EUF) til fattigdomsbekæmpelse, som er defineret i strategien for det nationale samarbejde, og ressourcer fra EUF, som de ikke- statslige aktører har direkte adgang til, med højst 15 % af det samlede budget for den nationale indikative plan, som primært skal gå til finansiering af informationsaktiviteter, høring, fremme af dialog og styrkelse af kapaciteten. Det må anses for særdeles positivt, at ikke-statslige aktører får direkte adgang til NIP-ressourcerne ( en anden nyskabelse i Cotonou-aftalen), og at disse kan forvaltes direkte af Kommissionens delegationer i de enkelte lande. Der gør sig dog fortsat helt klart en usikkerhed gældende: valget af aktører, der kan nyde godt af finansieringen, skal bygge på en udtrykkelig tilladelse fra den nationale anvisningsberettigede, den repræsentant for regeringen, der traditionelt har betragtet bevillingerne som sine egne, og som kunne fristes til ikke at dele dem med aktører, der er kritiske over for dens aktiviteter eller bare har en anden holdning hertil. Det er derfor vigtigt at garantere, at alle repræsentative aktører gives mulighed for uden diskrimination at få adgang til de ressourcer, der følger af aftalen. Ej heller må princippet om fattigdomsorientering være til skade for nye aktørers adgang til disse ressourcer.

3.8. For øjeblikket befinder programplanlægningen sig stadig i begyndelsesfasen. Ud fra de oplysninger, ØSU(4) har fået, kan der dog godt foretages en indledende vurdering af denne proces. Selv om der kan konstateres en øget information og høring af de ikke-statslige aktører, resterer der stadig meget at gøre: generelt har der ikke været tilstrækkelig information om aftalen, eller det er fortsat vanskeligt at få adgang til information; i de tilfælde, hvor en høring har fundet sted, er den generelt ikke blevet foretaget på et systematisk og regelmæssigt grundlag, og i nogle tilfælde er repræsentative organisationer blevet udelukket. Den igangværende programplanlægning skal tjene til at igangsætte en læreproces for alle parter, som ikke vil blive nem, men også til at undersøge, om de rent faktisk er begyndt at bevæge sig i den rigtige retning. I de praktiske revisioner, der foretages årligt, midtvejs og til sidst, bør der derfor indgå en særlig vurdering af, i hvilket omfang de ikke-statslige aktører er blevet hørt og har anvendt ressourcerne. Ligeledes kunne de internationale organisationer, som repræsenterer civilsamfundet, sammen med ØSU samarbejde effektivt med Kommissionen og de fælles AVS-EU-institutioner om at indkredse vanskelighederne og fremhæve de mest frugtbare erfaringer, der gøres.

4. Politisk dimension

4.1. Sammenlignet med de tidligere konventioner styrker Cotonou-aftalen betydeligt den politiske dimension af AVS-EU-forbindelserne. Politisk dialog, en forpligtelse til at overholde alle menneskerettighederne og de grundlæggende frihedsrettigheder (med en særlig henvisning til de grundlæggende, arbejdsmarkedsmæssige og sociale rettigheder, demokrati baseret på retsstaten og god forvaltning) fredsskabende foranstaltninger og konfliktforebyggelse indtager en central plads i aftalens politiske dimension. Der er tale om en ny strategi baseret på fælles værdier, som kommer til udtryk gennem væsentlige og grundlæggende elementer.

4.2. ØSU glæder sig over, at den politiske dimension har fået en fremtrædende plads i den nuværende aftale, og især over den klare forbindelse, der er etableret mellem de tidligere nævnte forpligtelser og en bæredygtig udvikling. Dette er en udtrykkelig anerkendelse af, at udvikling er et begreb, som ikke kan begrænses til rent tekniske betragtninger. Ligeledes skal det fremhæves, at der henvises til inddragelse af civilsamfundet som et element, der bidrager til konsolideringen af et stabilt og demokratisk politisk klima, og til dets betydning for bevarelse af fred, konfliktforebyggelse og-løsning samt til dets deltagelse i den politiske dialog. I den forstand skulle udviklingen af aftalen fremme en effektiv inddragelse af de ikke-statslige aktører i de høringsprocedurer vedrørende menneskerettighederne, de demokratiske principper, retsstaten og korruption, der er fastsat i artikel 96 og 97.

4.3. Aftalen indeholder imidlertid ingen instrumenter til at garantere en effektiv beskyttelse af de opstillede politiske principper; på grund af deres generelle ordlyd kan der anvendes forskellige kriterier alt efter land. Om end der kun bør tys til sanktioner undtagelsesvist, ville det have været ønskeligt, om der havde været opstillet mere præcise kriterier for beskyttelse af nye demokratier, med sanktioner mod voldelig magtovertagelse (især mod demokratiske regimer), foranstaltninger til bekæmpelse af korruption og overholdelse af de grundlæggende ILO-normer. Det drejer sig om at garantere, at de grundlæggende principper i aftalen, som fuldt ud må støttes, gennemføres i praksis.

4.4. Cotonou-aftalens politiske dimension betyder indførelse af nye arbejdsmetoder, samarbejdsformer, indikatorer og kanaler for dialog. Den store udfordring består i at inddrage hele samfundet i delingen og gennemførelsen af de værdier, der kommer til udtryk i aftalen. I dette øjemed er det særdeles vigtigt at fremme processen for dialog mellem statslige og ikke-statslige aktører.

5. Udviklingsstrategier

5.1. Udviklingsstrategierne udgør sammen med det økonomiske og handelsmæssige samarbejde Cotonou-aftalens samarbejdsstrategier. De opstillede principper, mål samt indfaldsvinkler for disse udviklingsstrategier forekommer passende. Ligeledes bifaldes det, at man koncentrerer sig om fire udvalgte støtteområder (økonomisk udvikling, social og menneskelig udvikling, regionalt samarbejde og integration samt tværgående spørgsmål - ligebehandling, miljø og institutionel udvikling).

5.2. Generelt må der dog sættes spørgsmålstegn ved den grad af sammenhæng, der er mellem de to søjler, udviklingsstrategierne bygger på. I særdeleshed burde forbindelserne mellem økonomisk og social udvikling, især uddannelse (grundskole og erhvervsuddannelse) og sundhedsbeskyttelse have været klarere understreget.

5.3. Hvad det økonomiske område angår, er den betydelige rolle, der igennem hele aftalen tildeles den private sektor, efter ØSU's mening hensigtsmæssig, herunder også de foranstaltninger, der skal styrke denne sektor. Ligeledes omfatter de foreslåede strukturforanstaltninger bl.a. en styrkelse af reformerne på arbejdsmarkedet, hvilket er udtrykt alt for uklart og lægger op til alle mulige fortolkninger, sågar de mest modstridende. ØSU støtter målet om at fremme beskæftigelsen, men havde gerne set adjektivet "anstændig" medtaget i overensstemmelse med ILO's anbefalinger.

5.4. I henseende til miljøet finder ØSU det bekymrende, at det tillægges mindre vægt end i de tidligere aftaler. Eksempelvis forbød Lomé-konventionen udtrykkeligt enhver direkte eller indirekte eksport af farligt affald mellem EU og AVS-landene. Cotonou-aftalen begrænser sig til at "tage hensyn til" spørgsmål, der er knyttet til transport og bortskaffelse af farligt affald. Aftalen burde udtrykkeligt have henvist til relationen mellem miljøbeskyttelse, fødevaresikkerhed og mindskelse af fattigdommen eller burde i bredere forstand have uddybet begrebet bæredygtig udvikling. Og ligesom Cotonou-aftalen ønsker at skabe sammenhæng og forenelighed med de internationale økonomiske institutioner, burde den have taget hensyn til målene og instrumenterne i de internationale miljøkonventioner.

6. Økonomisk og handelsmæssigt samarbejde

6.1. Under de forskellige Lomé-konventioner (1975-2000) nød AVS-landene godt af de mest gunstige handelsordninger, EU har indrømmet tredjelande, nemlig ikke-gensidig handelspræference for de fleste råvarer, industriprodukter og forarbejdede produkter(5), protokoller for basisprodukter og prisstabiliseringsmekanismer for visse landbrugsprodukter (Stabex) og mineprodukter (Sysmin). Den generelle toldnedsættelse som følge af liberaliseringen af verdenshandelen og de præferencer, EU har givet andre udviklingsregioner (tredjelande i Middelhavsområdet, Mercosur osv.), har betydet, at AVS-præferencerne har mistet deres relative værdi. Det anslås, at AVS-landene efter Uruguay-runden har mistet en præferencemargen på over 30%.

6.2. Statusopgørelsen over de forløbne 25 år er skuffende: samhandelen med AVS-landene er faldet fra 8 % til 3 % af EU's samlede handel med omverdenen. Bortset fra nogle få undtagelser har AVS-landene ikke været i stand til at øge, forbedre og diversificere deres produkter i modsætning til andre lande med mindre gunstige præferenceordninger. Generelt har AVS-gruppen på handelsområdet følgende fire karakteristika: marginalisering, afhængighed af råvarer, fastlåst specialisering og afhængighed af det europæiske marked. Men i særdeleshed har Lomé-konventionen vist, at toldpræferencer på nogle få procentpoint ikke kan kompensere for mangler inden for andre faktorer vedrørende udbudsbetingelserne (manglende investeringer, dårlige infrastrukturer, lavt teknologisk niveau, ringe uddannelse, osv.), som er afgørende for eksportprodukternes konkurrenceevne.

6.3. Cotonou-aftalen forsøger at reagere på WTO-bestemmelserne, som i store træk forbyder ikke- gensidige handelspræferencer eller præferencer, der er begrænset til en bestemt gruppe lande. Den handelsordning, AVS-landene indrømmes, skal således udvides til at omfatte alle udviklingslandene eller tilpasses frihandelsaftalerne. I streng forstand indeholder Cotonou-aftalen derfor ikke nogen handelsaftale, men en forpligtelse til at påbegynde forhandlinger om handelsaftaler, der er forenelige med WTO-bestemmelserne.

6.4. I henhold til Cotonou-aftalen skal der i perioden 2002-2008 føres forhandlinger, som kan lede frem til indgåelse af økonomiske partnerskabsaftaler - frihandelsaftaler - mellem EU og AVS-landene. Den nuværende handelsordning videreføres frem til 2008 takket være en dispensation, WTO har givet. De økonomiske partnerskabsaftaler vil være gensidige og prioritere forhandlinger med regionale integrationsgrupper. Der vil mellem 2008 og 2020 være en overgangsperiode for gennemførelsen af aftalerne.

6.5. Der er forudset en række støtteforanstaltninger for at lette gennemførelsen af de økonomiske partnerskabsaftaler: delvis kompensation for at afbøde virkningerne af ændringer i afgifter og betalingsbalance, der følger af liberaliseringen (finansieret af EUF og EIB), samarbejde med henblik på at tilpasse de nationale bestemmelser til de multilaterale eller nedsættelse af et paritetisk ministerielt udvalg, der skal følge forhandlingerne om de økonomiske partnerskabsaftaler og samarbejde i internationale fora, især i WTO, hvilket forekommer at være et fortrinligt initiativ.

6.6. I henhold til Cotonou-aftalen kan de mindst udviklede lande beslutte, at de ikke har tilstrækkelig kapacitet til at forhandle økonomiske partnerskabsaftaler. Det er under alle omstændigheder EU's hensigt at finde frem til en løsning, som - i overensstemmelse med WTO-reglerne - sikrer, at produkter fra disse lande får adgang til det europæiske marked uden mængdemæssige eller toldmæssige begrænsninger på linje med initiativet "Alt andet end våben". Med Cotonou-aftalen slutter følgelig ikke-diskrimineringen af AVS-landene, idet de mindst udviklede lande vil få en anden behandling end de øvrige udviklingslande.

6.7. Vi står over for en radikal ændring af strategi. I 25 år var Lomé-konventionerne baseret på en betydelig tillid til handelspræferencer som motor for økonomisk vækst. Cotonou-aftalen forekommer at nære samme tillid til en handelsliberalisering og kæder den sammen med integrering i verdensøkonomien, bæredygtig udvikling og udryddelse af fattigdom. Den væsentligste dynamiske effekt af de økonomiske partnerskabsaftaler forventes at være følgende: de vil fremme den regionale integrationsproces, øge troværdigheden af AVS-landenes økonomiske politik og handelspolitik gennem "forankringen" i multilaterale aftaler, forbedre den interne konkurrenceevne, tilskynde til en modernisering af skattesystemerne, øge investorernes tillid og fremme integreringen i verdensøkonomien. Denne dynamiske effekt kan blive en sand katalysator for udviklingen.

6.8. De økonomiske partnerskabsaftaler vækker dog ikke så lidt bekymring, hvilket forekommer absolut berettiget, også selv om der er afsat lang tid til afvikling af forhandlingerne og den praktiske gennemførelse.

6.9. Først og fremmest har EU udtrykt ønske om, at de økonomiske partnerskabsaftaler forhandles med regionale integrationsgrupper i AVS-landene. Disse grupper har imidlertid hidtil været skrøbelige; deres medlemmer har ikke klare fælles interesser eller står i spidsen for væbnede konflikter, og desuden er der ikke ret mange, der har den egnede supranationale struktur til at forhandle frihandelsaftaler på deres medlemmers vegne. Hertil kommer, at den regionale integrationsproces omfatter både udviklingslandene og de mindst udviklede lande, hvilket vanskeliggør forhandlingerne om økonomiske partnerskabsaftaler.

6.10. Dernæst skal det understreges, at toldindtægter tegner sig for ca. 20 % af de offentlige indtægter i en stor del af AVS-landene. Afskaffelse af told på europæisk import (som efter underskrivelsen af de økonomiske partnerskabsaftaler må forventes at stige i forhold til importen fra de øvrige lande) ville omtrent halvere disse indtægter. Da det ikke er nemt at sprede skatteprovenuet, kunne de nationale budgetter komme til at stå over for store vanskeligheder(6). Endvidere er der langt fra nogen garanti for, at toldnedsættelsen vil blive afspejlet i lavere priser for forbrugerne eller AVS-importørerne. De økonomiske samarbejdsaftaler bør derfor indkredse de sektorer og samfundsgrupper, der kan blive mest berørt af en mulig nedgang i de offentlige indtægter og fastsætte de relevante korrigerende foranstaltninger. Endvidere bør de støtte gennemførelsen af passende skattesystemer, der baseres på en hensigtsmæssig byrdefordeling mellem borgerne i forhold til indkomstniveau.

6.11. AVS-landenes største handelsmæssige udfordring vil bestå i at kunne klare sig over for europæisk konkurrence. Adskillige AVS-lande har udtrykt frygt for, at der vil opstå en ubehagelig situation i nogle sektorer (især i landbruget), der kunne blive truet, fordi de ikke er tilstrækkelig konkurrencedygtige, og fordi de europæiske produkter nyder godt af produktions-, forarbejdnings- og eksportstøtte; desuden giver aftalen (artikel 37, stk. 7) mulighed for at beskytte visse følsomme produkter.

6.12. Af ovennævnte grunde er der risiko for, at ikke blot de mindst udviklede lande, men også en række udviklingslande vil overveje muligheden for ikke at underskrive økonomiske partnerskabsaftaler, men vælger at tilslutte sig arrangementet med generelle toldpræferencer (GSP). GSP vil give færre muligheder for adgang til det europæiske marked, men vil til gengæld kun kræve en mindre åbning af egne markeder.

6.13. Under alle omstændigheder kan handelsliberaliseringen ikke være et mål i sig selv. De økonomiske partnerskabssaftalers primære mål må være at fremme former for bæredygtig udvikling, der sigter mod bekæmpelse af fattigdom. I dette øjemed bør der udformes passende mekanismer (herunder styrkelse af kapaciteten), som gør det muligt for repræsentanterne for det organiserede civilsamfund - og i særdeleshed for samfunds- og erhvervskredse - at blive passende informeret og hørt under forhandlingerne om de økonomiske partnerskabssaftaler. Endvidere bør der forud for forhandlingerne foretages en vurdering af de økonomiske partnerskabsaftalers mulige konsekvenser i de enkelte AVS-lande og en indkredsning af de erhvervssektorer og samfundsgrupper, der kan blive mest berørt.

6.14. De økonomiske partnerskabsaftaler bør bidrage til at tiltrække udenlandske investeringer, især fra Europa. I den forbindelse vil det være nødvendigt at vedtage nogle enkle, gennemsigtige og ikke-diskriminerende regler samt skabe større og mere integrerede regionale markeder.

6.15. Skal de økonomiske partnerskabsaftaler blive en succes, må der mobiliseres alle mulige ressourcer, som kan bidrage til en afslutning på de væbnede konflikter, visse afrikanske lande er ramt af. Endvidere bør EU være pioner og tage initiativ til en lettelse af gælden ( som det har gjort på handelsområdet med "Alt andet end våben"), hvis tilbagebetaling forhindrer enhver mulighed for udvikling i adskillige AVS-lande.

6.16. Hvad angår de øvrige bestemmelser under aftalens afsnit om handelssamarbejde, udtrykker ØSU tilfredshed med, at der i forbindelse med handelspolitikken specifikt henvises til forpligtelsen til at overholde de grundlæggende arbejdsnormer som defineret af ILO, og til beslutningen om at forbedre samarbejdet på dette område, især mht. udveksling af information om arbejdsmarkedsbestemmelser, udarbejdelse og styrkelse af arbejdsmarkedslovgivning, uddannelsesprogrammer og kampagner og anvendelse af nationale arbejdsbestemmelser.

6.17. Derimod beklager ØSU, at afsnittet om søtransport henviser til samarbejde om fremme af rentable og effektive tjenester, men undlader at nævne, at de også bør være sikre og af høj kvalitet. Nogle AVS-lande er hjemsted for bekvemmelighedsflag, og deres registre omfatter ikke bestemmelser, der sikrer overholdelse af internationale normer, ej heller har deres besætninger altid de nødvendige certifikater.

7. ØSU's forslag til gennemførelsen af Cotonou-aftalen

7.1. Cotonou-aftalen udgør en passende politisk og juridisk ramme for udvikling af et effektivt partnerskab mellem AVS-landene og EU. Dens bestemmelser er et reelt fremskridt i forhold til Lomé-konventionen, idet der satses mere på en integreret tilgang til politiske, økonomiske og sociale faktorer med inddragelse af hele befolkningen i signatarlandene. Aftalen får dog først fuld legitimitet, når den bliver gennemført i praksis; når det ses, at princippet om ansvar for egen udvikling er mere en realitet end tom retorik; når det konkret konstateres, at hele det organiserede civilsamfund har mulighed for aktivt at deltage i udarbejdelsen af udviklingsstrategier i deres lande og få adgang til de deraf følgende ressourcer.

7.2. ØSU udtrykker ønske om at bidrage til gennemførelsen af aftalen på det område, hvor det kan tilføre en merværdi, nemlig ved at foreslå konkrete foranstaltninger til sikring af det organiserede civilsamfunds fulde inddragelse i udviklingen af AVS-EU-relationerne. I første omgang må der dog udtrykkes tilfredshed med, at Cotonou-aftalen anerkender ØSU som institution, i og med at det har fået til opgave at arrangere høringsmøder og møder for AVS/EU-repræsentanter for erhvervs- og samfundslivet. Denne anerkendelse har styrket ØSU's rolle i Den Paritetiske Parlamentariske AVS/EU-Forsamling og i AVS-EU- Ambassadørudvalget(7).

7.3. Ud over denne institutionelle anerkendelse skal ØSU fortsat formidle oplysninger om de muligheder, Cotonou-aftalen giver repræsentanterne for civilsamfundet og advare mod de mangler, der kan opstå under dens gennemførelse i praksis. De regionale seminarer, der hidtil er blevet afholdt, har vist sig at være et meget nyttigt instrument hertil, men skal denne funktion udvikles fuldt ud, må samarbejdet mellem ØSU og de internationale samfunds- og erhvervsorganisationer uddybes.

7.4. Som yderligere kommentar ønsker ØSU at give udtryk for sin bekymring for, at aftalen kan blive unødvendigt kompliceret at gennemføre og blive mindre sammenhængende, eftersom ansvaret for dens gennemførelse er fordelt på forskellige generaldirektorater i Kommissionen. Den politiske dialog hører ind under GD for Eksterne Forbindelser. Men GD for Udvikling, Handel og Kontoret for Humanitær Bistand har ligeledes en betydelig kompetence i henseende til den fremtidige udvikling af aftalen. Det er altafgørende, at spredningen af ansvaret på forskellige generaldirektorater ikke vanskeliggør adgangen til de ressourcer, der forudses i aftalen. Ligeledes sætter ØSU sin lid til, at de nye forvaltningsprocedurer, Kommissionen har vedtaget, bidrager til at fremme en større og mere effektiv udnyttelse af de ressourcer, der følger af aftalen. Især håber ØSU - således som det er fastsat - at de AVS-lande, som i højere grad overholder de opstillede bestemmelser som helhed, tildeles flere ressourcer.

7.5. For at sikre en effektiv gennemførelse af Cotonou-aftalens bestemmelser foreslår ØSU følgende:

7.5.1. Informationsformidling

- EU og AVS-landene bør sørge for omfattende information om aftalens indhold gennem alle egnede midler (informationsmøder på forskellige niveauer, publikationer, nye teknologier osv.).

- Kommissionen bør styrke sine AVS-lande-delegationers ressourcer, så de kan tilpasse sig til aftalens nye politiske retningslinjer. I særdeleshed bør repræsentanterne for det organiserede civilsamfund kunne etablere direkte kontakter til EU-repræsentanterne og modtage fuld information om deltagelse i udarbejdelsen af udviklingsstrategier og adgang til finansielle ressourcer.

- Kommissionens delegationer og AVS-landene bør samarbejde med erhvervs- og samfundsorganisationerne, så sidstnævnte kan informere deres medlemmer om Cotonou-aftalen.

7.5.2 Styrkelse af kapaciteten

- Der bør udformes en lovgivningsramme, som sætter civilsamfundets organisationer i stand til at udfolde sig, med særlig vægt på adgang til finansiering og lokale ressourcer, og som forhindrer, at disse skubbes til side af organisationer, der er tæt knyttet til en bestemt regering og ikke er repræsentative.

- Civilsamfundets organisationer bør opmuntres og støttes i deres bestræbelser for at styrke deres struktur, oprette netværk, øge deres repræsentativitet og udvikle deres analyseevne.

- Dialogen mellem AVS-landenes organisationer og mellem disse og de tilsvarende europæiske organisationer bør fremmes gennem støtte til oprettelse af netværk, med særlig vægt på den regionale integrationsproces, overholdelse af arbejdstagernes rettigheder, støtte til den private sektor, bevarelse af landbomiljøet og miljøbeskyttelse.

- De mekanismer, der giver det organiserede civilsamfunds repræsentanters adgang til de ressourcer, som følger af den nye aftale, bør forenkles, således at der sikres en effektiv adgang for repræsentanterne for erhvervs- og samfundskredse.

- I programplanlægningen for de enkelte lande bør der afsættes ressourcer til direkte finansiering af de ikke-statslige aktører, således som det er fastsat i retningslinjerne for programplanlægningen, så de mest repræsentative organisationer sikres adgang uden forskelsbehandling.

7.5.3 Styrkelse af den rådgivende funktion

- Repræsentanterne for det organiserede civilsamfund bør lige fra starten inddrages i processen til gennemførelse af aftalen, herunder i programplanlægningsfasen, så de kan bidrage til udarbejdelse af udviklingsstrategier i hver enkelt af de berørte lande.

- Der bør skabes eller udbygges instrumenter, der gør det muligt at inddrage repræsentanterne for det organiserede civilsamfund i den politiske AVS-EU-dialog og i forhandlingerne om de økonomiske partnerskabsaftaler.

- Der bør vedtages eller udbygges en strategi for aktiv inddragelse, og der bør indføres nationale og regionale strukturer, som fremmer dialogen mellem civilsamfundets organisationer samt mellem disse og de offentlige myndigheder.

- I de praktiske revisioner, der skal foretages årligt, midtvejs og til slut, bør der foretages en særlig vurdering af, i hvilket omfang de ikke-statslige aktører er blevet hørt, og hvordan de har anvendt ressourcerne.

- AVS-EU-opfølgningsudvalget for de økonomiske og sociale grupper udarbejder for sit vedkommende en handlingsplan for evalueringen af Cotonou-aftalens gennemførelse, som fremlægges til vedtagelse for de delegerede, der deltager i AVS-EU's sociale og økonomiske gruppes 23. møde, der afholdes i Bruxelles i andet halvår af 2002.

Bruxelles, den 24. april 2002.

Göke Frerichs

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) Udtalelse om grønbog om forbindelserne mellem Den Europæiske Union og AVS-landene på tærsklen til det 21. århundrede, udfordringer og muligheder for et nyt partnerskab, ordfører: Malosse (EFT C 296 af 29.9.1997).

(2) Cuba er det eneste AVS-land, som endnu ikke har underskrevet Cotonou-aftalen.

(3) Differentieringen vedrører især de mindst udviklede lande.

(4) De oplysninger, ØSU har om inddragelsen af organisationer, der repræsenterer det organiserede civilsamfund - især samfunds- og erhvervskredsene - i den nuværende programplanlægning, stammer fra Kommissionen, de internationale samfunds- og erhvervsorganisationer og konklusionerne fra de regionale seminarer, ØSU har afholdt i de forskellige AVS-lande.

(5) 92 % af AVS-landenes eksport har adgang til det europæiske marked til nultold. Toldfritagelsen er på 100 % for industriprodukter og 80 % for landbrugsprodukter. Hvis hertil lægges de produkter, der er omfattet af protokoller, er kun 1 % af produkterne underkastet toldbeskyttelse.

(6) Yannick Jadot: "L'UEMOA et la CEMAX face à l'accord commercial de Cotonou, en UE-ACP: A nouvelle convention, nouvelle coopération? Comment appliquer les accords de Cotonou?" Paris, Gemdev, 2001. Tilsvarende holdninger kan findes i forskellige artikler af Stephan Brune (Institute d'Etudes Politiques de Paris og Deutsches Ubersee-Institut, Hamburg) Bruno Losch, OECD's Udviklingscenter eller Infokit Cotonou fra European Centre for Development Policy Management.

(7) Jf. Cotonou-aftalen, protokol nr. 1 om udgifter til drift af fælles institutioner, art. 4 og afgørelse nr. 1/2001 truffet af AVS-EF-Ambassadørudvalget om fastsættelse af AVS-EF-Ambassadørudvalgets forretningsorden, art. 10 (EFT L 43, 14.02.2001).