ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE

Resumé af konsekvensanalysen

Ledsagedokument til

Kommissionens meddelelse

EU-retningslinjer for statsstøttereglernes anvendelse i forbindelse med hurtig etablering af bredbåndsnet

Ansvarsfraskrivelse

Dette resumé forpligter kun de tjenestegrene i Kommissionen, der har været involveret i udarbejdelsen, og foregriber på ingen måde en eventuel senere afgørelse truffet af Kommissionen.

1. Afgrænsning af problemet 1.1. Det grundlæggende problem: finansieringsbehovet og behovet for at beskytte konkurrencen

Overalt i verden betragtes en højtydende bredbåndsinfrastruktur som en vigtig faktor for den økonomiske udvikling. Højhastighedsadgang til internettet giver virksomhederne, især små virksomheder, mulighed for at opretholde konkurrenceevnen og stiller mange avancerede onlinetjenester til rådighed for forbrugerne, som derved opnår en bedre livskvalitet.

Da Kommissionen i 2010 offentliggjorde den digitale dagsorden for Europa[1], understregede den, at Europa har brug for almindeligt udbredt, hurtig og ultrahurtig internetadgang til konkurrencedygtige priser. I den digitale dagsorden blev det understreget, at det var målet, at alle europæere senest i 2013 har adgang til basale bredbåndsnet, og:

Ø at alle europæere senest i 2020 har adgang til meget hurtigere internethastigheder på over 30 Mbps, og

Ø at mindst 50 % af de europæiske husstande senest i 2020 har internetforbindelser på over 100 Mbps.

For at nå disse mål må der påregnes omkostninger på op til 60 mia. EUR for første etape og på 270 mia. EUR for anden etape[2].

Mens størstedelen af de investeringer, der er nødvendige for at nå den digitale dagsordens mål, som nævnt ovenfor, vil blive foretaget af private virksomheder, findes der områder, hvor markedsinvesteringer ikke er rentable. Som følge af de økonomiske forhold, der præger sektoren, vil private investeringer alene ikke være tilstrækkelige til at nå sådanne ambitiøse mål med hensyn til bredbåndsdækning, og staterne må træde til med intelligent (og konkurrencefremmende) brug af offentlige midler for at udvide dækningen med næste generation af hurtige og meget hurtige accessnet ("NGA"-net) til de områder, hvor det er usandsynligt, at markedsoperatørerne vil investere på kommercielle vilkår. I forbindelse med den tilsigtede ambitiøse infrastrukturudvikling må det præciseres, at der også skal være en effektiv konkurrence mellem og inden for disse infrastrukturer. En effektiv konkurrence vil bidrage til at øge "forbrugernes velfærd" mest muligt i form af lavere priser og flere og bedre tjenester for de europæiske borgere og virksomheder.

For at give vejledning om, hvordan offentlige investeringer kan forene disse modstridende mål, vedtog Kommissionen i 2009 retningslinjer for støtte til bredbånd[3]. Bredbåndsretningslinjerne skal bidrage til at nå det politiske mål for bredbåndsdækningen gennem en mere hensigtsmæssig målretning af de offentlige tilskud. Retningslinjerne skal betragtes som supplement til de foranstaltninger, der skal tilskynde til private investeringer gennem en tilfredsstillende regulering, og til andre tiltag, der skal stimulere den utilstrækkelige efterspørgsel. Hvis det med de øvrige regulerende politikker ikke lykkes at fremme de private investeringer på grund af markedssvigt, kan de offentlige myndigheder beslutte at finansiere en bredbåndsinfrastruktur med det formål at nå de mål for dækningen, der er fastsat på europæisk plan, for at sætte skub i den økonomiske vækst og udvikling. Retningslinjernes mål er at sikre, at de offentlige investeringer foretages på den mest konkurrencefremmende måde.

1.2. Hvorfor overvejes der tiltag fra Kommissionens side?

Det er fastsat i de gældende bredbåndsretningslinjer, at de skal tages op til revision senest tre år efter deres ikrafttræden, for at der kan tages hensyn til den vigtigste teknologiske og lovgivningsmæssige udvikling. Retningslinjerne trådte i kraft i 2009, dvs. før vedtagelsen af den digitale dagsorden, og de gældende regler er derfor ikke fuldt forenelige med den digitale dagsordens mål.

1.3. Problemer påvist under høringsprocessen

Følgende punkter blev påvist som relevante for anvendelsen af statsstøttereglerne i bredbåndssektoren:

· Kanalisering af statsstøtten derhen, hvor der er behov for den: Detaljeret kortlægning og dækningsanalyse

· Sikring af konkurrencen gennem en effektiv udbudsprocedure

· Mest værdi for pengene: Fastsættelse af de rette kriterier for udvælgelsesprocessen

· Sikring af en effektiv engrosadgang

· Adgangspriser

· Bedre inddragelse af de nationale tilsynsmyndigheder

· Forholdet mellem SMP-reguleringen og statsstøttereglerne

· Rammeprogrammer

· Bedre udnyttelse af eksisterende infrastrukturer

· Tilbagebetalingsklausul for at undgå overkompensation.

2. Analyse af nærhedsprincippet

I henhold til EUF-traktatens artikel 107 og 108 hører EU's statsstøttekontrol ind under Kommissionens enekompetence. Når medlemsstaterne anmelder statsstøtte, skal Kommissionen undersøge foranstaltningerne på grundlag af traktaten, men den kan også selv tage initiativ til en sådan undersøgelse.

3. Mål

Som forklaret i rapporten og i selve bredbåndsretningslinjerne er det retningslinjernes generelle mål at øge væksten og forbrugernes velfærd gennem udbredt og hurtig etablering af hurtige og ultrahurtige bredbåndsnet under konkurrenceprægede markedsforhold. Dette generelle mål kan opdeles yderligere i følgende specifikke mål:

1. Etablering af infrastruktur i områder uden tilstrækkelig dækning:

i. tilpasning til den digitale dagsorden

ii. hurtigere etablering af NGA-net

iii. forhindring af infrastrukturoverlapning

2. Forhindring af konkurrencefordrejninger

i. efterligning af markedsmekanismerne gennem udbudsprocedurer

ii. øget gennemsigtighed

iii. sikring af åben adgang

iv. nedbringelse af støtten til et minimum

3. Mindskelse af den administrative byrde

i. fremme af rammeprogrammer

ii. strømlining af lovgivnings- og statsstøttemæssige forpligtelser

iii. bedre inddragelse af de nationale tilsynsmyndigheder.

4. Løsningsmodeller

Som nævnt ovenfor er en hurtig etablering af bredbåndsnet ikke bæredygtig uden offentlige midler. Ud fra dette synspunkt er der fastsat følgende tre løsningsmodeller.

4.1. Basisscenario: Løsningsmodel 1: forlængelse af de gældende retningslinjer i yderligere tre år

De gældende retningslinjer forpligter Kommissionen til at foretage en revision af dem senest tre år efter deres ikrafttræden. Efter gennemførelsen af den påtænkte revision kan Kommissionen konkludere, at der ikke er behov for ændringer i den gældende tekst, som er blevet anvendt konsekvent i de sidste tre år med tilfredsstillende resultater.

4.2. Løsningsmodel 2: Ændring af retningslinjerne for at sikre en hurtig og konkurrencebetonet etablering af bredbåndsinfrastruktur

Evalueringen af den nuværende politik fremhævede en række spørgsmål, der kan foreslås finjusteret, uden at det fuldstændig ødelægger den tilgang, der følges i de gældende retningslinjer. Der er mulighed for forskellige delløsninger:

Første delløsning (minimumsniveau): bedre ressourceudnyttelse

Denne delløsning omfatter: tilpasning af reglerne for adgang til offentligt finansieret infrastruktur, afklaring af reglerne for offentlige udbud, strengere regler for anvendelsen af den eksisterende infrastruktur, inddragelse af de nationale tilsynsmyndigheder i gennemførelsen, større gennemsigtighed (herunder efterfølgende indberetning), en forenklet tilbagebetalingsklausul.

I de gældende retningslinjer er det fastsat som modydelse for offentlig støtte, at støttemodtagerne skal give effektiv engrosadgang til det subsidierede net. Denne bestemmelse kan finjusteres ved, at der kræves en neutral og åben infrastruktur for ultrahurtige net, der har de samme karakteristika som naturlige monopoler, mens adgangsforpligtelsen for mere afsidesliggende områder kan være undergivet en proportionalitetstest.

For at sikre konkurrenceudsatte markeder kan der foretages en række andre ændringer i form af udvælgelse af de økonomisk set mest fordelagtige tilbud (med hensyn til den geografiske dækning og virkningerne for konkurrencen), engrosadgang og adgangspriser. For at lette den administrative byrde for de myndigheder, der yder støtten, kan det fastsættes, at tærsklerne for projekter, der omfatter en tilbagebetalingsklausul, forhøjes fra 1 mio. EUR til 10 mio. EUR.

De gældende bredbåndsretningslinjer kræver, at medlemsstaterne konsulterer de relevante nationale tilsynsmyndigheder, hvis de yder støtte til bredbåndsnet. Efter denne løsningsmodel kan de nationale tilsynsmyndigheders stilling afklares og styrkes i de nye retningslinjer.

De gældende retningslinjer lægger ganske vist stærk vægt på gennemsigtighed i statsstøtteordninger på bredbåndsområdet, men de relevante bestemmelser er generelle uden detaljerede specifikationer. Dette kan forbedres ved, a) at der medtages flere detaljer om gennemsigtighedsforpligtelsernes indhold, og b) at der pålægges medlemsstaterne en forpligtelse til at føre en central database over infrastrukturer og udbud.

Anden delløsning (mellemniveau): Tilpasning af retningslinjerne til den teknologiske udvikling

Anden delløsning bygger på den første, men omfatter desuden tilpasning til den teknologiske udvikling. I de gældende retningslinjer defineres NGA hovedsagelig som kabelbaseret teknologi. Da de teknologiske platforme (kabel, mobil, satellit osv.) bliver stadig mere effektive, kan definitionen finjusteres, så den kommer til at omfatte andre platforme, når blot de frembyder NGA-muligheder.

De begreber, der anvendes i de gældende retningslinjer, (basale net/NGA-net, hvide/grå/sorte områder) vil ikke blive ændret. Det princip, der ligger til grund for begreberne, kan dog gøres mere eksplicit ved indførelse af begrebet "trinvis ændring".

Tredje delløsning (avanceret niveau): Tilpasning af retningslinjerne til den digitale dagsorden

Tredje delløsning omfatter de foranstaltninger, der er nævnt for de mindre ambitiøse delløsninger 1) og 2), men omfatter et yderligere specifikt afsnit om støttens forenelighed i forbindelse med ultrahurtige net.

Med henblik på at understøtte målene i den digitale dagsorden omfatter det supplerende afsnit mulighed for offentlig finansiering af NGA-infrastruktur i sorte NGA-områder, forudsat at en række betingelser overholdes strengt, og at der træffes vigtige konkurrencefremmende sikkerhedsforanstaltninger. For at bevare investeringsincitamenterne er det nødvendigt at beskytte private investeringer mod fortrængning fra den offentligt finansierede infrastrukturs side.

4.3. Løsningsmodel 3: En mere gennemgribende ændring af retningslinjerne ved en prioritering af målene i den digitale dagsorden

En tredje løsningsmodel går ud på at foretage en gennemgribende ændring af den hidtil fulgte fremgangsmåde og ændre de gældende retningslinjer radikalt for at opfylde behovet for at fremskynde etableringen af bredbånd mest muligt og nå den digitale dagsordens mål. Det er vigtigt at bemærke, at selv en radikal ændring ikke kan gå så langt som til fuldstændigt at revidere den eksisterende fremgangsmåde (med hensyn til f.eks. målområder), fordi dette ville modarbejde det generelle mål om at holde markederne åbne og undgå en fortrængning af de private investeringer.

Den tredje løsningsmodel holder sig derfor inden for disse grænser, og der foreslås indført nye begreber og definitioner i teksten samt nye krav til forenelighedstesten. Den digitale dagsordens mål indarbejdes således i retningslinjernes begreber, kravene om adgangsforpligtelser mindskes, og proportionalitetskravene lettes.

5. Analyse af virkningerne

I betragtning af at Kommissionen ikke kan undlade at gribe ind i sektoren (dvs. undlade at foretage en statsstøttevurdering af de pågældende foranstaltninger), at der allerede findes en ensartet sagspraksis, og at der foreligger retningslinjer på området, vil den kun påpege forskellen i de faktorer, som i forbindelse med hver enkelt løsningsmodel kan få betydelige virkninger.

5.1. Løsningsmodel 1: Basisscenario: forlængelse af de gældende retningslinjer i yderligere tre år

Denne løsningsmodel har den fordel, at den er hurtig, men den vil ikke omfatte alle de specifikke målsætninger, som søges opfyldt ved en revision. Desuden har næsten alle interessenter og medlemsstater - i forskelligt omfang – slået til lyd for en tilpasning af de gældende retningslinjer. Dette basisscenario, der kun foreslår en forlængelse af de gældende retningslinjer, er derfor ikke blevet støttet under høringsprocessen.

5.2. Løsningsmodel 2: Ændring af retningslinjerne for at sikre en hurtig og konkurrencebetonet etablering af bredbåndsinfrastruktur

Denne løsningsmodel bygger på Kommissionens nuværende politik og indebærer en umiddelbar opfølgning af problemerne som følge af den lovgivningsmæssige og teknologiske udvikling, sagspraksis, høring af interesserede parter og ekpertudtalelser. Generelt bibeholdes de gældende retningslinjers begreber, hvorved der drages fordel af ensartetheden og den retlige sikkerhed.

Første delløsning (minimumsniveau): bedre ressourceudnyttelse

En række foranstaltninger, der foreslås under den første delløsning, støtter specifikke mål med hensyn til, hvordan man undgår konkurrencefordrejninger. Forbedring og afklaring af betingelserne for adgang til offentligt finansieret bredbåndsinfrastruktur indebærer den fordel, at det gør de godkendte foranstaltninger yderligere konkurrencefremmende. Bedre adgangsbetingelser skaber mere konkurrence på nettet og dermed et større udbud af tjenester til lavere priser. De etablerede virksomheder på markedet er generelt ikke positivt indstillet over for strengere adgangsregler, da de mener, at forpligtelserne i henhold til statsstøttereglerne bør tilpasses efter reguleringsforskrifterne. Alternative operatører foretrækker i stedet bedre adgangsbetingelser, da det vil give dem mulighed for at konkurrere om den eksisterende infrastruktur. Disse foranstaltninger vil komme forbrugerne til gode, da en bedre gennemførelse af retningslinjerne vil føre til en mere konkurrencepræget bredbåndsinfrastruktur.

Hvad angår inddragelsen af de nationale tilsynsmyndigheder, fører denne løsningsmodel til en mere detaljeret specifikation af den rolle, de forventes at spille i forbindelse med statsstøtteproceduren. En sådan rolle indebærer hverken en vurdering eller diskretionære politiske afgørelser.

En bedre udnyttelse af den eksisterende infrastruktur vil gøre bredbåndsnet mere tilgængelige og vil gøre det muligt at koncentrere de tilgængelige ressourcer på områder, hvor der mangler en sådan infrastruktur.

Hvad angår det specifikke mål, der består i at nedbringe den administrative byrde, medfører denne delløsning et blandet resultat. Hvis de nationale tilsynsmyndigheder involveres i større udstrækning, kan det medføre en række yderligere administrative omkostninger for både regeringerne og tilsynsmyndighederne selv. Disse administrative omkostninger vil dog blive begrænsede. De foranstaltninger, der tager sigte på at skabe større gennemsigtighed, vil også få blandede resultater med hensyn til den administrative byrde. På den ene side medfører de en begrænset byrde for forvaltningerne, som skal offentliggøre oplysninger på et websted. På den anden side reducerer disse datas tilgængelighed søgeomkostningerne for de private investorer (etablerede virksomheder og alternative operatører) og mindsker administrationsomkostningerne for andre forvaltninger. Fordelene ved den øgede gennemsigtighed vil formodentlig opveje den administrative byrde, som den medfører.

Afklaring af reglerne for anvendelsen af den eksisterende infrastruktur i udbudsprocedurer på statsstøtteområdet skulle give alternative operatører bedre adgang til en sådan infrastruktur ved tilrettelæggelsen af deres tilbudsgivning.

Anden delløsning (mellemniveau): Tilpasning af retningslinjerne til den teknologiske udvikling

Anden delløsning har de samme virkninger som første delløsning, men omfatter desuden en ny NGA-definition.

Udvidelsen af NGA-definitionen har to virkninger for konkurrencen. På den ene side vil den øge antallet af platforme og operatører, som kan deltage i et offentligt udbud for statsfinansierede NGA-net. Dette skulle øge konkurrencen i forbindelse med udbuddet og dermed potentielt mindske det nødvendige støttebeløb. På den anden side har de forskellige teknologier forskellig kvalitativ ydeevne, herunder den tekniske mulighed for at give adgang. Hvis der vælges en platform, som af tekninske årsager kun kan give dårlig adgang, mindskes den nye infrastrukturs konkurrencemæssige virkninger.

Udvidelsen af NGA-definitionen har forskellige virkninger for etableringen af bredbånd. For det første kan den udvide de områder, der betragtes som "grå" eller "sorte" NGA-områder. For det andet vil den fremskynde private investeringer i disse teknologier, da de vil være bedre beskyttede mod fortrængning fra et andet offentligt finansieret NGA-nets side. Som følge af den første virkning må der måske ikke længere ydes statsstøtte i bestemte områder. Det er usikkert, om det vil få indvirkning på de samlede offentlige investeringer i NGA-net.

Tredje delløsning (advanceret niveau): Tilpasning af retningslinjerne til den digitale dagsorden

Denne løsningsmodel afvejer risikoen for fortrængning af de private initiativer på rentable områder med behov for at fremme etablering af fibernet: Offentlige midler vil kun blive tilladt på sådanne områder, hvis det bevises, at de eksisterende private investeringer udelukkende vedrører beskedne og midlertidige forbedringer, mens støtten tager sigte på at fremme en væsentligt ny infrastruktur. Under den offentlige høring har de etablerede operatører og kabeloperatørerne fremført, at deres investeringer i opgradering af deres egen infrastruktur kan skades af den offentlige støtte. Mens sådanne investeringer ikke må være alt for kapitalintensive og ikke må medføre udvikling af ny infrastruktur, skal de dog være beskyttede, for at det undgås, at markedsmekanismen ændres urimeligt. Under den offentlige høring blev det foreslået, at det kunne være en god idé at foretage et "konkurrencecheck" for at mindske disse virkninger.

5.3. Løsningsmodel 3: En mere gennemgribende ændring af retningslinjerne ved en prioritering af målene i den digitale dagsorden

Denne løsningsmodel vil gøre det muligt at nedbringe den nødvendige statsstøtte, da det subsidierede nets rentabilitet vil blive forbedret (støttemodtageren vil kunne udelukke konkurrenter ved hjælp af den nyetablerede infrastruktur).

Det er dog ikke indlysende, at denne mere fleksible fremgangsmåde faktisk vil føre til øgede investeringer i NGA-net og ultrahurtige NGA-net. Da størstedelen af infrastrukturen etableres af private investorer, vil de måske være tilbageholdende med sådanne investeringer, hvis de mener, at risikoen for, at de senere bliver fortrængt på grund af statsfinansieret infrastruktur, øges (fortrængningseffekt). For det andet vil offentlige midler blive anvendt til finansiering af dominerende operatører (eller endog monopoler).

Indarbejdelsen af den digitale dagsordens kvantitative mål i retningslinjernes definitioner vil have den fordel, at EU-dokumenterne bliver mere ensartede, ligesom det tilpasser retningslinjerne mere direkte efter den digitale dagsorden. Det vil også indføre en klarere opdeling, som vil øge interessenternes forståelse (især små lokale myndigheder), hvad angår deres offentlige støtte. Denne fremgangsmåde vil også medføre betydelige ulemper. For det første har fremgangsmåden endnu ikke været afprøvet, og hverken Kommissionen eller de nationale/lokale myndigheder har nogen erfaringer med den. Den vil derfor skabe usikkerhed blandt interessenterne. Desuden kan vurderingen faktisk blive mere kompliceret: Ved indførelse af tre kategorier ("basale net", "langsomme NGA-net" og "ultrahurtige NGA-net") i stedet for de nuværende to, skal der foretages en vurdering af mange flere mulige kombinationer. Der skal i så fald anvendes specifikke forenelighedskriterier for de forskellige kategorier. Kvantitative definitioner indebærer desuden en risiko for, at de hurtigt forældes, hvilket vil betyde, at retningslinjerne igen skal revideres inden for kort tid, samtidig med at Kommissionen er forpligtet til at anvende dem, mens de stadig er gældende.

Begrænsning af adgangsforpligtelserne til det, der ville blive pålagt ved sektorregulering, vil medføre en reduktion af investeringsomkostningerne og det nødvendige støttebeløb pr. projekt. Hvad angår eksisterende operatører, især de etablerede operatører på markedet, vil det desuden mindske deres omkostninger og øge den retlige sikkerhed. Der er dog stor risiko for, at investeringerne slet ikke bliver gennemført, at de offentlige midler bidrager til at skabe eller styrke dominerende markedsstillinger, og at de offentlige myndigheder finansierer etableringen af "lukkede" NGA-arkitekturer med skatteydernes penge. Herved begrænses den fremtidige konkurrence om den subsidierede infrastruktur med deraf følgende prisstigninger og kvalitetsforringelser.

Hvis de nationale tilsynsmyndigheder ikke inddrages i statsstøtteprocessen, vil det løse de problemer, som nogle medlemsstater har påpeget med hensyn til de nationale tilsynsmyndigheders formelle ret til at gribe ind i statsstøttesager og mindske den administrative byrde. På den anden side vil det mindske kontrollen med, hvordan adgangsbetingelserne og -taksterne fastsættes på subsidierede net og således medføre en potentiel mangel på ensartethed.

Lempelse af kravet om offentlig høring og/eller udbudskravet har den fordel, at det fremskynder planlægningen af foranstaltningen og de støttetildelende myndigheders frist til at gennemføre deres foranstaltninger. Ud fra et negativt synspunkt vil kommercielle operatører måske være tilbageholdende med/udsætte deres investeringer som følge af øget offentlig indgriben på dette område, og offentlige midler eller EU-midler vil måske blive misbrugt eller ikke udnyttet effektivt. Kommissionen kan blive udsat for en lang række klager og retssager.

6. Sammenligning af løsningsmodellerne

Løsningsmodeller || Effektivitet || Ydeevne || Kohærens

Basisscenario: Forlængelse af de gældende retningslinjer || - || +/- || -

Løsningsmodel 2: Ændring af de gældende retningslinjer || || ||

Delløsning 1: || + || + || +/-

Delløsning 2: || + || + || +

Delløsning 3: || ++ || + || ++

Løsningsmodel 3: Gennemgribende revision af de gældende retningslinjer || - || - || +

7. Overvågning og evaluering

Alle medlemsstater, som vedtager støtteordninger, der er omfattet af bredbåndsretningslinjerne, skal indsende årlige rapporter om disse ordninger til Kommissionen. Der kan ikke foretages en specifik evaluering af, hvor effektive statsstøtteforanstaltninger til bredbånd er, fordi de grundlæggende oplysninger om foranstaltningerne ikke foreligger. I de nye retningslinjer foreslås det derfor, at de grundlæggende oplysninger – såsom støttemodtagerens navn, det udbetalte beløb, støtteintensiteten og den anvendte teknologi – offentliggøres på et centralt websted og stilles til rådighed for offentligheden i almindelighed. Desuden indføres der ved de nye retningslinjer en mindre forpligtelse til efterfølgende indberetning.

[1] KOM(2010) 245.

[2] Kilde: Resultattavle for statsstøtte: Beretning om statssstøttens bidrag til Europa 2020-strategien – Forår 2011.

[3] Se: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52009XC0930(02):EN:NOT