Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Kommissionens forslag til Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse om vedtagelse af et program for Fællesskabets indsats for folkesundheden (2001-2006)"

(2001/C 116/18)

Rådet besluttede den 12. juli 2000 under henvisning til EF-traktatens artikel 152 at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Beskæftigelse, Sociale og Arbejdsmarkedsmæssige Spørgsmål og Borgerrettigheder, som udpegede Christoph Fuchs til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 14. november 2000.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 377. plenarforsamling af 29.-30. november 2000, mødet den 29. november, følgende udtalelse med 108 stemmer for, mens 4 stemte hverken for eller imod.

1. Hovedindholdet i forslaget

1.1. Kommissionen har forelagt Rådet, Europa-Parlamentet, Det Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget en meddelelse om Det Europæiske Fællesskabs strategi på sundhedsområdet og et forslag til Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse om vedtagelse af et program for Fællesskabets indsats for folkesundheden (2001-2006). Kommissionen ønsker med den forelagte strategi at indlede en ny fase på det sundhedspolitiske område, hvor den vil søge at forøge værdien af medlemsstaternes sundhedspolitiske foranstaltninger og fuldt ud at spille sin rolle på sundhedsområdet.

1.2. Det Europæiske Fællesskabs nye sundhedspolitiske strategi skal leve op til de europæiske borgers forventninger og til den udfordring, der ligger i den stigende middellevetid, det tekniske fremskridt og den forøgede migration inden for Unionen såvel som i Fællesskabets udvidelse og i de nye bestemmelser om folkesundhed i Amsterdam-traktaten.

1.3. Den nu forelagte sundhedspolitiske strategi er en direkte videreførelse af den omlægning af Unionens folkesundhedspolitik, der blev indledt i 1998 med Kommissionens meddelelse om udviklingen i folkesundhedspolitikken i Det Europæiske Fællesskab(1). Strategien, der præsenteres i meddelelsen og udfoldes nærmere i forslaget til afgørelse, indebærer, at der er to hovedmålsætninger i EU's sundhedspolitik.

1.3.1. For det første støttes medlemsstaternes sundhedspolitiske bestræbelser via et handlingsprogram med tre hovedpunkter - højnelse af informations- og vidensniveauet på sundhedsområdet, hurtig reaktion i forbindelse med trusler mod sundheden, foranstaltninger i forbindelse med sundhedsdeterminanterne.

1.3.2. For det andet skal alle Fællesskabets politikker i overensstemmelse med Amsterdam-traktatens artikel 152 undersøges med henblik på deres konsekvenser for borgernes sundhed.

1.4. De to hovedmålsætninger knyttes indholdsmæssigt sammen af en aktionsramme, under hvilken allerede løbende programmer, retningslinjer, direktiver og henstillinger afstemmes indbyrdes. En kohærent fremgangsmåde fra Fællesskabets side i forhold til målsætningerne på sundhedsområdet skal således forbedre de anvendte midlers effektivitet.

1.5. Til Kommissionens meddelelse om Det Europæiske Fællesskabs strategi på sundhedsområdet er knyttet et forslag til Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse om vedtagelse af et program for Fællesskabets indsats for folkesundheden, som indeholder det nødvendige lovgivningsmæssige grundlag for gennemførelsen af den nævnte strategi og en finansieringsramme for programmet for en periode på i alt seks år omfattende et samlet budget på 300 mio. euro.

1.6. De afsatte midler kan enten anvendes til indgåelse af kontrakter eller til tilskud til projekter. Midlerne skal kunne anvendes fleksibelt (overflyttes mellem de prioriterede områder).

1.7. Som lovet i den tidligere meddelelse har Kommissionen dermed forelagt formelle forslag til en sundhedspolitik for Fællesskabet.

2. Tidligere ØSU-udtalelser om Fællesskabets politik på folkesundhedsområdet

2.1. Det er her på sin plads at nævne en række tidligere ØSU-udtalelser(2), som har haft indflydelse på hovedlinjerne i Fællesskabets folkesundhedspolitik.

2.2. ØSU's seneste udtalelse på området drejede sig om "Kommissionens meddelelse om udviklingen i folkesundhedspolitikken i Det Europæiske Fællesskab(3)" fra 1998. Heri krævede ØSU på ny hensyntagen til nedennævnte aspekter:

- Begrænsede ressourcer: ØSU har altid haft den opfattelse, at de forskellige programmer ikke havde fået tildelt tilstrækkelige finansielle midler til realisering af målene.

- Sammenhæng og komplementaritet: ØSU mener, at det er væsentligt at sikre sammenhæng og komplementaritet mellem de forskellige EU-aktioner og -programmer på sundhedsområdet for at undgå dobbeltarbejde eller overlapninger og for at opnå et effektivt samspil mellem dem. ØSU hilser den reorganisation, der er gennemført i Kommissionen, velkommen; navnlig er det glædeligt, at sundhedspolitik og forbrugerbeskyttelse er bragt sammen. Det nu forelagte forslag sigter i langt højere grad end de tidligere handlingsprogrammer på en kohærent fremgangsmåde og vil - hvis det gennemføres, som det er tænkt - styrke synergien mellem de forskellige EU-politikker.

- Nedsættelse af et rådgivende udvalg: ØSU mener, at der bør nedsættes et udvalg, hvis medlemmer skal rådgive Kommissionen både vedrørende kriterier og procedurer for udvælgelse og finansiering af de foranstaltninger, der skal gennemføres som led i programmet, og vedrørende evalueringsprocedurer. Medlemstaterne skal i den forbindelse tage hensyn til de forskellige sociale og økonomiske grupperinger, der er involveret i folkesundhedspolitikken. Den nu forelagte politiske strategi indebærer, at der oprettes såvel et udvalg, der skal rådgive Kommissionen, som et forum af borgere.

2.3. ØSU har gentagne gange opfordret til at styrke den horisontale indfaldsvinkel til sundhedsbeskyttelse; den nye sundhedspolitiske strategi tager denne opfordring op og gennemfører den på grundlag af Amsterdam-traktatens nye artikel 152. Dels skal alle Unionens politikker evalueres med henblik på deres sundhedspolitiske konsekvenser, dels tilstræbes det at koordinere allerede iværksatte initiativer til oprettelse af netværker og observationscentre og til udformning af retningslinjer, direktiver og henstillinger. Som noget nyt skal der nu også træffes veterinære og plantesundhedsmæssige foranstaltninger, som skal bidrage til at forbedre den sundhedsrelaterede miljøbeskyttelse og levnedsmidlernes kvalitet.

2.4. I udtalelsen fra 1998 om udviklingen i folkesundhedspolitikken opfordrede ØSU bl.a. til at lægge vægt på følgende punkter i forbindelse med udviklingen af en sundhedsstrategi:

- den specifikke aldersproblematik (f.eks. unge, ældre) samt sårbare kategorier (f.eks. indvandrere og de mindst privilegerede befolkningsgrupper),

- forbindelsen mellem sundhedspolitik og den sociale og økonomiske dimension (f.eks. beskæftigelsen),

- den "horisontale" synsvinkel: folkesundhedspolitikken går videre end socialpolitik og omfatter tillige specifikke områder (f.eks. miljøet).

3. Generelle bemærkninger

3.1. Allerede af den årsag, at de hidtidige programmer løber ud, finder ØSU udarbejdelsen af en sundhedsstrategi og af det dermed forbundne forslag rimelig, og efter Amsterdam-traktatens ratificering er det tilmed nødvendigt. ØSU bifalder forslaget til Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse om vedtagelse af et program for Fællesskabets indsats for folkesundheden.

3.2. ØSU konstaterer, at Kommissionens omfattende drøftelser med Unionens institutioner og organer har ført til, at forslaget fra 1998 er blevet revideret og videreudviklet. Det strategiske koncept med dets to målsætninger, nemlig for det første at støtte medlemsstaternes indsats på sundhedsområdet og for det andet at søge at indrette alle EU's politikker på en sådan måde, at de imødekommer befolkningens sundhedsmæssige behov og tjener dens sundhedsmæssige beskyttelse, er i overensstemmelse med ånden i Amsterdam-traktaten. Forslaget imødekommer de berettigede krav om en mere grænseoverskridende sundhedsbeskyttelse i EU, som inden for de seneste år har kunnet iagttages hos de europæiske borgere.

3.3. ØSU tilslutter sig resultaterne af drøftelserne på den europæiske konference om sundhedsrelevante faktorer i EU (15.-16. marts 2000 i Evora). Ministerrådet giver deri bl.a. udtryk for, at de tiltagende forskelle, der gør sig gældende såvel mellem medlemsstaterne som inden for de enkelte medlemsstater både med hensyn til befolkningens sundhedsmæssige tilstand og med hensyn til sundhedssystemernes kvalitet, stiller krav om nye indbyrdes afstemte bestræbelser både fra medlemsstaternes og fra Fællesskabets side. Også i konklusionerne og resultaterne af drøftelserne på den europæiske konference om lægemidler og folkesundhed i Lissabon den 11.-12. april 2000 omtales den nye strategi på sundhedsområdet. Rådet beder heri Kommissionen om at udnytte mulighederne for at fremme samarbejde og udveksling af erfaringer mellem medlemsstaterne.

3.3.1. Konferencen i Lissabon blev afholdt med det særlige formål at analysere sundhedspolitikkens nye situation efter Amsterdam-traktatens artikel 152. ØSU finder det derfor positivt, at Kommissionen i meddelelsens punkt 4 "En integreret strategi på sundhedsområdet" oplyser, at programmet skal omfatte støtte til hele lægemiddelsektoren. En sådan støtte er nødvendig, også for at indhente den forsinkelse, der er opstået med hensyn til tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning på området. Dette har negativ indvirkning på den proces, der skal sikre lægemidlers frie bevægelighed i EU.

3.3.2. Større harmonisering af medlemsstaternes sundhedssystemer er vigtig, dels for patienterne, som i dag har forskellig adgang til lægemidler i de forskellige medlemsstater, dels for at fjerne de uberettigede privilegier, som stadig findes, og som kan true målet om et højere sundhedsniveau i befolkningen. Disse privilegier kan hindre, at forskning og udvikling tilføres rimelige ressourcer, hvilket er en forudsætning for, at sektorens virkelig innovative virksomheder kan blive konkurrencedygtige.

3.4. Det foreliggende forslag til afgørelse tager hensyn til det krav om styrkelse af Fællesskabets folkesundhedspolitik, som ØSU fremsatte i sin udtalelse fra 1998. I meddelelsen, der ledsager forslaget til afgørelse, begrunder Kommissionen sin fremgangsmåde ved at henvise til den udfordring, sundhedssystemerne i medlemsstaterne står over for, og til dens konsekvenser for folkesundheden i hele Fællesskabet. Kommissionen konstaterer, at sundhedssystemerne i medlemsstaterne i tiltagende grad belastes af borgernes stigende middellevetid, af det hastige innovationstempo i lægevidenskaben og den medicinske teknologi, af øget migration og af forekomst af nye eller tilbagevenden af tidligere kendte infektionssygdomme.

3.5. Også befolkningens øgede forventninger til et sundhedsvæsen, der dels er af høj kvalitet, dels er tilgængeligt for alle, medfører en øget belastning for medlemsstaterne. Kommissionen går ind for, at problemer, der optræder i hele Fællesskabet eller på tværs af grænserne, bedst kan løses på fællesskabsplan, og tiltænker, under skyldig hensyntagen til medlemsstaternes kompetence, sig selv en koordinerende og støttende rolle. Den strategiske reform af EU's folkesundhedspolitik bringer denne ud over den behandling af enkelttemaer, der hidtil har præget Fællesskabets folkesundhedsforanstaltninger, og tilvejebringer et integreret europæisk folkesundhedsvæsen.

3.6. EU's nye sundhedspolitiske strategi repræsenterer således en gennemgribende omstilling fra en tema- eller programrelateret til en metodeorienteret folkesundhedspolitik. Dette har den konsekvens, at der ikke længere fokuseres på en række problemer, som ikke desto mindre fortsat eksisterer. I det mindste forlægges tyngdepunktet i behandlingen af problemer som hjerte- og kredsløbssygdomme, kræft, demens, stofmisbrug og overførbare sygomme fra operationelt orienterede foranstaltninger til en sammenlignende systematisk betragtning.

3.7. Dette sundhedspolitiske paradigmeskift er på den ene side logisk og udtryk for en stræben efter kohærens og effektivitet, men på den anden side indeholder det store usikkerhedsmomenter, da de nye metoder navnlig inden for områderne "sundhedsoplysningssystemer" og "sundhedsdeterminanter" (vurdering af teknologi på sundhedsområdet, systemer til måling af cost-benefit-forholdet, retningslinjer og medicinsk styring samt benchmarking) til dels endnu har eksperimentel karakter, og der ikke foreligger erfaringer med bred anvendelse af dem.

3.8. Den traditionelle sundhedsovervågning, der allerede gennemføres på forskellig måde i medlemsstaterne, er for tiden genstand for ny opmærksomhed på grund af det, der sker i Island, hvor man opbygger en ny elektronisk databank med individuelle sundhedsdata og genetisk information, som tilmed skal udnyttes kommercielt. Det ville derfor være fornuftigt på dette område at udarbejde retningslinjer for en etisk og videnskabeligt forsvarlig udnyttelse af individuelle sundhedsdata for effektivt at kunne beskytte borgerne i medlemsstaterne.

3.9. Selv om tankegangen bag disse metoder, der alle sigter mod at sikre en mere økonomisk medicinsk praksis, er forståelig, har man måttet konstatere, at de hidtil ikke ubetinget har været med til at fremme den medicinske udvikling, herunder navnlig den medicinsk-tekniske udvikling. Bred ukritisk anvendelse af dem kan hæmme udviklingen af nye behandlingsmuligheder og skade den medicinsk-tekniske og den farmaceutiske industris udvikling.

3.10. For at fremme accepten af handlingsprogrammet anbefaler ØSU, at man forsøger at vinde de kompetente officielle instanser i medlemsstaterne og de selvforvaltende organer for internationalt samarbejde og benchmarking på frivilligt grundlag. Ved blot at stille tal op over for hinanden som udtryk for en påtvungen sammenligning af præstationer eller en lige så påtvungen etablering af en rangordning opnår man kun at demotivere deltagerne. Kommissionen kunne med fordel gøre det klart, at deltagelse i handlingsprogrammet kan medvirke til at stille viden og eksempler på god praksis til rådighed for sundhedsvæsenets forskellige dele og dermed til bedre at udnytte den stadig mere omfattende medicinske viden.

3.11. De i aktionsrammen beskrevne foranstaltninger til sammenkædning af forskellige facetter af folkesundhedspolitikken er særdeles nødvendige. De forskellige netværk, bestemmelser og foranstaltninger vedrørende emner som overførbare sygdomme, forebyggelse af narkotikamisbrug, bekæmpelse af rygning og tobaksforbrug, organer og stoffer af menneskelig oprindelse samt blod og blodprodukter skal sammenkædes og afstemmes indbyrdes, så de tilsammen kan sikre, at de folkesundhedspolitiske målsætninger realiseres.

3.12. Ind i denne sammenhæng føjer sig ubesværet de nye opgaver inden for veterinærvæsen og plantebeskyttelse. Det allerede fremførte forslag om oprettelse af en fødevaremyndighed, der skal tage sig af den uafhængige videnskabelige rådgivning, forvaltningen af systemerne for hurtig varsling, kommunikationen med forbrugerne og netarbejde med nationale kontorer og videnskabelige organer hilses ligeledes velkommen. Specielt plantebeskyttelsesaspektet bør ikke udelukkende betragtes som et middel til sikrere levnedsmiddelproduktion, men også forstås og realiseres som en del af en sundhedspolitisk miljøstrategi. Sammenknytningen af den sundhedspolitiske strategi med andre af Fællesskabets aktiviteter som f.eks. programmerne inden for telekommunikation og informatik samt statistik vil bidrage til forbedret sundhedsbeskyttelse for borgerne og fremme koordineringen af de sociale sikringssystemer.

3.13. I modsætning til handlingsprogrammets elementer, der behandles indgående, og til den kohærente udformning af de øvrige politikområder med nær tilknytning til sundhedspolitikken, som skal integreres i handlingsprogrammet, er overvågning og evaluering af de øvrige fællesskabspolitikker og undersøgelse af deres konsekvenser for borgernes sundhed et forsømt område. Ganske vist fastslås det i Kommissionens meddelelse, at det fra 2001 i lovforslagene skal bemærkes, på hvilken måde der tages hensyn til sundhedsbeskyttelsesaspektet. Men forslaget til afgørelse indeholder ingen formel procedure i den forbindelse.

3.14. Desuden er det påfaldende, at Kommissionen åbenbart er af den opfattelse, at den kan løse opgaverne i forbindelse med hensyntagen til sundhedsbeskyttelsesaspektet i alle Unionens politikker både uden ekstern evaluering og rådgivning og uden dertil udpegede medarbejdere. Det finder ØSU temmelig urealistisk, når man betænker, at opgaven berører al Fællesskabets politik.

3.15. ØSU bifalder, at programmet står åbent for de eventuelle nye medlemsstater og for associerede og andre stater. Men de metoder, der tænkes anvendt i forbindelse med handlingsprogrammets tre prioriterede områder (særlig benchmarking), kan medføre, at enkelte medlemsstater, ansøgerlande eller associerede lande snarere føler sig sat i gabestokken end støttet. Derfor skal det i forbindelse med udformningen af programmernes strikte dreje sig om at realisere bestemte sundhedsmæssige mål, ligesom bearbejdelsen af materiale skal have et strengt videnskabeligt og sagligt formål.

3.16. Det står ikke klart, om det er sundhedsbeskyttelse eller gennemførelse af markedsprincipper, der prioriteres højest. Men dette spørgsmål er af stor betydning for den politiske videreudvikling af de nationale social- og sundhedssystemer, og derfor bør Kommissionen åbent tage det op. Hvis sundhedsspørgsmål strengt behandles efter rentabilitetskriterier, og hvis socialbeskyttelsesforanstaltninger evalueres ud fra deres forenelighed med markedets regler, må man frygte, at såvel den sociale beskyttelse som sundhedssektorens og de sociale systemers humanitære ansigt inden længe går tabt. En differentieret vurdering af vekselvirkningerne mellem markedet og de sociale systemer i EU og et klart tilsagn fra Kommissionens side om at ville beskytte sundheds- og socialsystemerne også mod markedet ville virke befordrende på borgernes tillid. Disse problemer er særligt fremtrædende i lægemiddelsektoren. Sygekasser, der fungerer efter solidaritetsprincippet, er særlig optagne af og engagerede i dette spørgsmål. ØSU går ind for løsninger, der nøje sigter mod at opnå et højt sundhedsbeskyttelsesniveau.

4. Særlige bemærkninger

4.1. Overordnet sigte og generelle mål (Artikel 2)

Den nye strategi, der er indeholdt i forslaget til Europa-Parlamentets afgørelse, skal højne informations- og vidensniveauet på sundhedsområdet, gøre det muligt at reagere hurtigt og koordineret på sundhedsrisici, reducere og eliminere sundhedsrisici ved hjælp af præventive foranstaltninger. ØSU beklager, at dets opfordring til at tilføje et fjerde mål, nemlig integration af sundhedsbeskyttelseskrav i andre fællesskabspolitikker og -foranstaltninger, ikke er blevet fulgt.

4.2. Fællesskabsaktioner (Artikel 3 og bilaget "Specifikke mål og aktioner")

4.2.1. Et højere informations- og vidensniveau på sundhedsområdet

4.2.1.1. Udvikling og forvaltning af et sundhedsovervågningssystem

4.2.1.1.1. For at kunne forelægge information om de sundhedsmæssige forhold i medlemsstaterne og dermed i Fællesskabet som sådant må man have adgang til sammenlignelige data, men sådanne foreligger foreløbig så godt som ikke. Ganske vist er der forskellige organisationer som f.eks. OECD og WHO, der foretager sammenligninger, men som regel er hverken indsamlingen eller fortolkningen af dataene præget af ensartethed.

4.2.1.1.2. Desuden er mange af de data, der anvendes i analyser af sundhedsvæsenet, skøn, som er forbundet med deraf følgende fejl, der som regel gør korrelationer problematiske eller helt umulige. Problemet forværres af, at der ligger forskellige metoder til grund for skønnene, og at studieparametrene i de forskellige lande sjældent er ens. En fælleseuropæisk fremgangsmåde er derfor fornuftig og kan bidrage væsentligt til forbedring af datasituationen, herunder navnlig dataenes sammenlignelighed. For at sikre et godt resultat er det vigtigt altid at forklare formålet med sundhedsrapporteringen, så man får registreret de data, der er nødvendige for at forbedre sundhedsbeskyttelsen. Allerede eksisterende klassificeringer og statistikker bør inddrages, når sundhedsrapporteringen udvides.

4.2.1.1.3. For at indsamlingen af sundhedsdata ikke skal føre til, at borgerne mister tilliden til Fællesskabet, bør Kommissionen lægge vægt på, at der som led i disse programmer ikke indsamles identificerbare personrelaterede data hos statslige organer eller organer, der kan trække på sådanne. Ellers ville der være risiko for politisk misbrug og for direkte indgrebsforvaltning, og man kunne så heller ikke være sikker på medvirken fra sundhedssektorens ansattes side. Men dette er ikke noget argument mod den her foreslåede metode, som ikke forudsætter individuelle, men kun aggregerede og anonymiserede data.

4.2.1.1.4. Alene det at blive enige om fælles indikatorer er en stor udfordring, men det samme gælder den efterfølgende sammenligning af resultaterne af sundhedsrapporteringer fra stærkt nationalt prægede sundhedssystemer. De indsamlede informationer skal i form af oversigter og fortegnelser stilles til rådighed for offentligheden, for fagfolk i sundhedssektoren og andre berørte, men også for de nationale, regionale og kommunale sundhedsmyndigheder. Bortset fra, at dette er et meget ambitiøst program, som ikke har sin lige nogetsteds i verden, er det foreløbig et teoretisk spørgsmål, hvilken nytte det er til.

4.2.1.1.5. Programmet omfatter ganske vist foranstaltninger til kontrol med gennemførelsen af studier og med den faktiske gennemførelse af programmerne, men spørgsmålet om den reelle indvirkning på sundhedstilstanden kan kun besvares ud fra de fastlagte kriterier.

4.2.1.1.6. Der er risiko for, at en sammenligning, der i den grad bygger på indikatorer, vil medføre, at medlemsstaternes aktiviteter koncentreres om de dele af sundhedsvæsenet, der evalueres ved hjælp af indikatorerne, på bekostning af områder, der ikke måles ("window dressing"). Sideeffekter som f.eks. forringelse af niveauet på andre områder (der ikke er dækket af indikatorer) eller en dæmpende indflydelse på den medicinsk-tekniske udvikling, der kan få skadelige langtidseffekter, kan ikke måles ved hjælp af den ovenfor omtalte metode. Der er således behov for en bredt anlagt kvalitetssikring.

4.2.1.2. Udvikling og anvendelse af instrumenter til at analysere, rådgive, rapportere, informere og foretage konsultationer om sundhedsanliggender

4.2.1.2.1. ØSU har tidligere krævet, at Kommissionen rådgives af et uafhængigt udvalg. Med henblik herpå vil Kommissionen etablere et Europæisk Sundhedsforum, der skal fungere som høringsorgan. Repræsentative organisationer for patienter, fagfolk i sundhedsvæsenet og andre aktører vil derigennem få mulighed for at bidrage til sundhedspolitikken og prioriteringen af aktionerne. Sundhedsforummet skal åbne mulighed for afholdelse af høringer og udveksling af synspunkter vedrørende en lang række emner.

4.2.1.2.2. Kommissionen har til hensigt at iværksætte en høring senere på året vedrørende sundhedsforummets konkrete arbejdsgang, organisation og sammensætning.

4.2.1.2.3. Der er grund til at spørge Kommissionen, hvordan den kan forestille sig at lade et sådant forum, der ikke lever op til demokratiske principper, spille en rolle i udformning af politikken, uden at det mistænkes for at være et værktøj for "policy entrepreneuring". ØSU beklager, at Kommissionens fremstilling på dette sted er uklar.

4.2.1.2.4. På baggrund af Kommissionens forberedelse af en hvidbog om "European Governance" glæder det ØSU, at den under drøftelsen af udtalelsen har givet udtryk for, at forummet ikke skal have formel status. Der kan ikke være tale om at drage ØSU's og Regionsudvalgets autoritet, repræsentativitet og legitimitet i tvivl. ØSU er rede til via en formel høringsprocedure at rådgive Kommissionen om forummets sammensætning og udformning. ØSU henviser i den forbindelse dels til Regionsudvalgets udtalelse om det her behandlede emne(4), dels til dets udtalelse af 13. april 2000 om de lokale og regionale myndigheders rolle i reformen af de europæiske sundhedssektorer(5).

4.2.2. Hurtig reaktion på sundhedsrisici

4.2.2.1. Forbedring af evnen til at håndtere overførbare sygdomme - Styrkelse af evnen til at håndtere andre sundhedsrisici

4.2.2.1.1. Navnlig tildragelserne inden for de seneste år i forbindelse med forgiftning og forurening af levnedsmidler har vist, at koordinationen inden for Fællesskabet af de nationale varslingssystemer endnu ikke fungerer tilfredsstillende. Det forekommer derfor påtrængende nødvendigt at få etableret systemer til reaktion på større sundhedsrisici, herunder et system til hurtig varsling.

4.2.2.1.2. Det vil være hensigtsmæssigt at foretage en sammenkædning med andre, særskilt regulerede politikområder som f.eks. garanti for sikkerhed og kvalitet i forbindelse med blod og organer og stoffer af menneskelig oprindelse samt styrkelse af overvågning og kontrol med overførbare sygdomme, og som Kommissionen foreslår i meddelelsen, bør også sundhedsrisici som følge af narkotikamisbrug og indvirkning af fysiske agenser samt forebyggelse af personskader og ulykker inddrages. Der tilkommer sundhedssektorens ansatte en særlig rolle i den forbindelse. De må i højere grad end hidtil kunne tackle sundhedsmæssige krav og risici, som skyldes mobilitet og ikke mindst grænseoverskridende varebevægelser. De herfor ansvarlige instanser i medlemsstaterne bør tage hensyn til dette ved udformningen af kravene til uddannelse, efteruddannelse og videreuddannelse for sundhedssektorens ansatte.

4.2.2.1.3. Men det må stærkt betvivles, at der skulle være mening i at oprette et "undersøgelseshold på fællesskabsplan" med henblik på sygdomsudbrud. Et sådant hold ville ikke have kompetence i forhold til alle tænkelige sygdomsudbrud, det ville ikke have ret til at gribe ind, og det ville ikke kunne beskæftiges meningsfyldt. Det ville være mere fornuftigt at etablere hurtige rådgivnings- og hjælpemekanismer ved at oprette kompetencenetværk. Det ville oven i købet indebære den fordel, at et sådant samarbejde også ville komme den "normale" plejeindsats til gode.

4.2.2.1.4. ØSU tilslutter sig, at det er nødvendigt at knytte folkesundhedsstrategien sammen med andre foranstaltninger og områder (nettet til overvågning af og kontrol med overførbare sygdomme, Det Europæiske Overvågningscenter for Narkotika og Narkotikamisbrug, bekæmpelse af rygning og tobaksforbrug, organer og stoffer af menneskelig oprindelse, blod og blodprodukter samt veterinære og plantesundhedsmæssige foranstaltninger).

4.2.3. Håndtering af sundhedsdeterminanter

4.2.3.1. Formulering af strategier og foranstaltninger vedrørende livsstilsrelaterede determinanter

4.2.3.1.1. Det tredje aktionsfelt omfatter faktorer, der ligger til grund for befolkningens sundhed. Der skal navnlig fokuseres på både positive og negative livsstilsfaktorer som motion, korrekt ernæring, stress, rygning, overdreven alkoholindtagelse og narkotikamisbrug (herunder doping i forbindelse med sport) samt på en række vigtige socioøkonomiske faktorer.

4.2.3.1.2. Det fremgår af Kommissionens meddelelse, at disse aktioner især målrettes mod unge mennesker, fordi sundhedsrelevant adfærd især indlæres i barndommen og ungdommen. Man bør dog ikke se bort fra, at også voksne kan ændre adfærd og livsvaner. Sundhedsfremme er en sag, der vedrører alle borgere. Medierne og sundhedssektorens ansatte har en særlig rolle at spille. De må kontinuerligt forberedes på deres opgaver i forbindelse med sundhedsfremme og forebyggelse.

4.2.3.2. Formulering af strategier og foranstaltninger vedrørende socioøkonomiske sundhedsdeterminanter

4.2.3.2.1. I en tidligere udtalelse(6) stillede ØSU krav om hensyntagen til særlige aldersrelaterede problemer (f.eks. unge og ældre) og til særligt udsatte grupper (f.eks. migranter og andre forfordelte befolkningslag), hvilket kan sammenfattes under betegnelsen socioøkonomiske faktorer. I den foreliggende strategi er der dog mere tale om metodisk overvågning og registrering end om udvikling af specifikke programmer til fremme af sundheden på disse områder.

4.2.3.2.2. Det samme kan siges om ØSU's krav i samme udtalelse om at knytte sundhedspolitikken sammen med den sociale og økonomiske dimension, f.eks. med beskæftigelsen. Også her kommer det forelagte program nok til kort, fordi det ganske vist konstaterer og dokumenterer de sundhedspolitiske problemers sammenhæng med sociale og økonomiske spørgsmål, men tilsyneladende ikke vil gribe ind i denne vekselvirkning.

4.2.3.2.3. Behovet for konvergens mellem sundhedssystemerne er vokset stærkt som følge af EU-borgernes øgede migration som arbejdstagere og turister, men også fordi grænserne er åbnet fuldstændigt for vare-, tjenesteydelses- og kapitalbevægelser. Herom har ØSU ytret sig i en udtalelse af 27. januar 2000 om "Kommissionens forslag til Rådets forordning (EF) om koordineringen af de sociale sikringsordninger"(7).

4.2.3.2.4. Fællesskabet bør gennemføre bestemmelser om grænseoverskridende sundhedsydelser (jf. Europa-Domstolens afgørelse/Kohll/Decker)(8), der entydigt styrker borgernes rettigheder over for sygeforsikringer og andre finansieringsinstanser som f.eks. staternes sundhedsvæsen. Dermed bliver det naturligvis også nødvendigt at træffe foranstaltninger om grænseoverskridende kvalitetssikring (herunder betingelserne for adgang) og om grænseoverskridende levering af og betaling for ydelser.

4.2.3.2.5. Fællesskabet kan i høj grad styrke sin goodwill hos borgerne ved at påvise, at de har mulighed for at modtage ydelser i udlandet (og få dem betalt af forsikringen i deres hjemland), hvorimod borgerne ikke af økonomiske årsager kan tvinges til at acceptere behandling i et andet land. På baggrund af disse ændrede betingelser forekommer det at være en påtrængende opgave klart at forstærke konvergensen mellem sundhedssystemerne - hvilket ikke er det samme som harmonisering. Det ville glæde ØSU, om Kommissionen ville gøre mere ud af denne allerede påbegyndte udvikling.

4.2.3.3. Formulering af strategier og foranstaltninger vedrørende miljørelaterede sundhedsdeterminanter

Inddragelsen af horisontale folkesundhedsaspekter opfylder et krav fra ØSU's side(9). Men det fremgår ikke af forslaget, hvordan medlemsstaternes samarbejde og Kommissionens arbejde konkret skal ændres.

4.2.4. Gennemførelse af aktionerne

Kommissionen foreslår, at der både åbnes mulighed for indgåelse af kontrakter (fuld finansiering) og ydelse af tilskud.

ØSU hilser det velkommen, at Kommissionen lægger vægt på, at folkesundhedsprogrammet gennemføres effektivt, og at der skal foretages uafhængig, ekstern midtvejsevaluering og afsluttende evaluering på grundlag af indikatorer og arbejdsprogrammer. Dermed ønsker Kommissionen at vurdere de anvendte ressourcers virkninger og effektivitet med henblik på en finjustering af forvaltningen af programmet. Evalueringen på grundlag af indikatorer er allerede gjort til genstand for kritik ovenfor.

4.3. Fælles aktioner (Artikel 4)

ØSU bifalder, at programforanstaltningerne "som led i bestræbelserne på at sikre et højt sundhedsbeskyttelsesniveau ved fastlæggelsen og gennemførelsen af alle Fællesskabets politikker og aktiviteter" kan gennemføres som fælles aktioner sammen med beslægtede fællesskabsprogrammer og -aktioner. Men ØSU konstaterer også, at dette ikke erstatter påbudet i EF-traktatens artikel 152: "Der skal sikres et højt sundhedsbeskyttelsesniveau ved fastlæggelsen og gennemførelsen af alle Fællesskabspolitikker og -aktiviteter."

4.4. Sammenhæng og komplementaritet (Artikel 6)

ØSU går ud fra, at man i det udvalg, der er omtalt artikel 8, stk. 1, også vil diskutere forslag, der er af betydning for programmets mål og aktioner uden direkte at have med folkesundhed at gøre.

4.5. Finansiering (Artikel 7)

Finansieringsrammen udgør 300 mio. euro for den samlede løbetid på seks år. Det svarer til gennemsnitligt 50 mio. euro pr. år. Det glæder ØSU, at der er sket en forøgelse af midlerne. Til forskel fra de tidligere programmer, der var udrustet med stive budgetter, kan der nu foretages en omfordeling af midlerne mellem de enkelte aktionsfelter. Men ØSU finder, at der bør afsættes særlige midler til at indrette Fællesskabets politikker, så de fremmer et højt sundhedsbeskyttelsesniveau. Kommissionen går åbenbart også ud fra, at de dermed forbundne opgaver kan klares uden ekstra personale, men opgaverne er så komplicerede, at man må frygte, de så ikke bliver løst.

4.6. Deltagelse af EFTA/EØS-landene, de associerede lande i Central- og Østeuropa, Cypern, Malta og Tyrkiet (Artikel 9)

Hvad der siges om inddragelse af tredjelande, herunder navnlig ansøgerlandene, er vagt, og det har heller ikke fundet noget nedslag i finansieringsplanen.

4.7. Internationalt samarbejde (Artikel 10)

Samarbejdet med internationale organisationer som f.eks. OECD og WHO skal intensiveres. Det er hensigtsmæssigt for at undgå overlapning og dermed forbundet ressourcespild.

5. Sammenfatning

5.1. Uanset den generelle tilslutning til forslaget konstaterer ØSU sammenfattende:

5.2. Kommissionens meddelelse om Det Europæiske Fællesskabs strategi på sundhedsområdet indebærer et paradigmeskift i Kommissionens politik fra isolerede tyngdepunktsaktioner til en omfattende kohærensstrategi med to hovedelementer: For det første støtte til den nationale indsats på sundhedsområdet, for det andet øget koordination af andre af Unionens enkeltforanstaltninger og evaluering af andre politikkers sundhedsmæssige relevans.

5.3. Fællesskabets nye sundhedspolitiske strategi bygger i høj grad på sammenligning af sundhedsrelevante data. ØSU opfordrer til, at ikke mindst de kompetente instanser i medlemsstaterne og regionerne fremmer denne sammenligning på frivillig basis, så den kan stimulere sundhedssystemernes udvikling. Det ville være beklageligt, om man ved at opstille en rangordning kom til at demotivere nogen.

5.4. ØSU bifalder Kommissionens bestræbelser for at tilvejebringe sammenlignelige sundhedsrelevante data. Det er af stor betydning med henblik på at skabe større lighed i forbindelse med sundhedsspørgsmål og sygdomsbehandling.

ØSU håber, at kendskab til behovet for sundhedssektorens ydelser vil komme medlemsstaternes til gode i deres planlægning.

5.5. ØSU beklager, at Fællesskabets håndtering af sundhedsspørgsmål og deres relevans for andre politikker ikke integreres i handlingsprogrammet som et selvstændigt fjerde aktionsfelt udstyret med formelle forslag og ressourcer.

5.6. Kommissionen vil oprette et Europæisk Sundhedsforum med rådgivende funktion. Kommissionen redegør ikke for, hvilken værdi det tillægger et sådant rådgivende organ, og lader det også stå åbent, hvordan det skal sammensættes. ØSU anbefaler i stedet, at de officielle instanser, der har ansvaret for sundhedsvæsenet, de selvforvaltende organer og de sociale aktører sikres medindflydelse på udformningen af programmerne.

5.7. Når alle politiske områder for fremtiden skal evalueres med henblik på deres sundhedsmæssige relevans, bør Kommissionen med "Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse om vedtagelse af et program for Fællesskabets indsats for folkesundheden (2001-2006)" komme dette krav i forkøbet.

Bruxelles, den 29. november 2000.

Göke Frerichs

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) Se Kommissionens meddelelse til Rådet, Europa-Parlamentet, Det Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget om udviklingen i folkesundhedspolitikken i Det Europæiske Fællesskab - KOM(1998) 230 endelig.

(2) Se ØSU's udtalelser om følgende emner: "Kommissionens meddelelse om rammerne for en indsats til fremme af folkesundheden" - EFT C 388 af 31.12.1994; "Handlingsplan for kræftbekæmpelse" - EFT C 393 af 31.12.1994; "Kommissionens meddelelse om et program for Fællesskabets indsats med hensyn til sundhedsfremme, sundhedsoplysning og sundhedsuddannelse" - EFT C 102 af 24.4.1995; "Fællesskabets handlingsprogram vedrørende narkotikamisbrug" - EFT C 110 af 2.5.1995; "EU-handlingsprogram vedr. forebyggelse af AIDS og visse andre smitsomme sygdomme" - EFT C 133 af 31.5.1995; "Handlingsprogram om sundhedsovervågning" - EFT C 174 af 17.6.1996; "Netværk til epidemiologisk overvågning af og kontrol med smitsomme sygdomme" - EFT C 30 af 30.1.1997; "Kommissionens meddelelse til Rådet og Europa-Parlamentet om Fællesskabets nuværende og foreslåede rolle i bekæmpelsen af tobaksforbruget" - EFT C 296 af 29.9.1997; "Handlingsprogram om forebyggelse af personskader" - EFT C 19 af 21.1.1998; "Handlingsprogram på fællesskabsplan om sjældne sygdomme" - EFT C 19 af 21.1.1998; "Handlingsprogram om forureningsrelaterede sygdomme" - EFT C 19 af 21.1.1998; "Kommissionens meddelelse om forbrugersundhed og levnedsmiddelsikkerhed" - EFT C 19 af 21.1.1998; "Kommissionens forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) om sjældne lægemidler" - EFT C 101 af 12.4.1999; "Asbest" (initiativudtalelse) - EFT C 138 af 18.5.1999; "Kommissionen forslag til Rådets direktiv om beskyttelse af arbejdstagerne mod risici for under arbejdet at være udsat for kræftfremkaldende stoffer (6. særdirektiv i henhold til artikel 16, stk. 1, i direktiv 89/391/EØF)" - EFT C 368 af 20.12.1999; "Kommissionens forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser om fremstilling, præsentation og salg af tobaksvarer (ny affattelse)" - EFT C 140 af 18.5.2000.

(3) Se ØSU's udtalelse om 'Meddelelse fra Kommissionentil Rådet, Europa-Parlamentet, Det Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget om udviklingen i folkesundhedspolitikken i Det Europæiske Fællesskab' - EFT C 407 af 28.12.1998.

(4) Se Regionsudvalgets udtalelse om "Kommissionens meddelelse om Det Europæiske Fællesskabs strategi på sundhedsområdet - Kommissionens forslag om vedtagelse af et program for Fællesskabets indsats for folkesundheden (2001-2006)" (KOM(2000) 285 endelig).

(5) Se Regionsudvalgets udtalelse af 13. april 2000 om "De lokale og regionale myndigheders rolle i reformen af de europæiske sundhedssektorer" - CdR 416/99 fin.

(6) Se ØSU's udtalelse om "Meddelelse fra Kommissionentil Rådet, Europa-Parlamentet, Det Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget om udviklingen i folkesundhedspolitikken i Det Europæiske Fællesskab" - EFT C 407 af 28.12.1998.

(7) Se ØSU's udtalelse om "Kommissionens forslag til Rådets forordning (EF) om koordineringen af de sociale sikringsordninger" - EFT C 75 af 15.3.2000.

(8) Se EF-Domstolens afgørelse af 28. april 1998 i sag C-120/95, ifølge hvilken en national bestemmelse, som tillader en sygekasse i en medlemsstat at nægte en forsikret den faste godtgørelse for briller med korrigerende glas, som den pågældende har købt hos en optiker i en anden medlemsstat, med den begrundelse, at erhvervelse af medicinske produkter i udlandet forudsætter forudgående tilladelse, er i strid med EF-traktatens artikel 30 og 36 ("fri varebevægelser"). Se EF-Domstolens afgørelse af 28. april 1998 i sag C-158/96, ifølge hvilken en national bestemmelse, der gør godtgørelse af udgifter til tandbehandling hos en tandlæge i en anden medlemsstat efter forsikringsstatens tariffer afhængig af sygekassens godkendelse, strider mod EF-traktatens artikel 59 og 60 ("fri bevægelighed for tjenesteydelser").

(9) Se ØSU's udtalelse om "Meddelelse fra Kommissionentil Rådet, Europa-Parlamentet, Det Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget om udviklingen i folkesundhedspolitikken i Det Europæiske Fællesskab" - EFT C 407 af 28.12.1998.