INDLEDNING

Dette års udkast til en fælles rapport om beskæftigelsen, jf. artikel 148 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, udgør en del af den årlige vækstundersøgelse som start på det europæiske halvår 2013. Som et vigtigt input til en styrkelse af den økonomiske vejledning fremhæver den fælles rapport om beskæftigelsen de nøglebudskaber om beskæftigelsen, som den årlige vækstundersøgelse indeholder. Den analyse, rapporten indeholder, bygger på den beskæftigelsesmæssige og sociale situation i EU, gennemførelsen af retningslinjerne for beskæftigelsen[1] og undersøgelsen af de nationale reformprogrammer, som har ført til de landespecifikke henstillinger, som Rådet vedtog i juli 2012, og vurderingen af deres hidtidige gennemførelse.

Rapporten udsendes på et tidspunkt hvor:

Opsvinget i beskæftigelsen er gået i stå. Beskæftigelsen falder, og udsigter for 2013 er dystre. Jobskabelsen er fortsat afdæmpet og er endog blevet mindre på trods af et uudnyttet potentiale inden for visse sektorer med høj beskæftigelse og i hele det indre marked. Segmenteringen af arbejdsmarkedet er fortsat stigende, idet der bliver flere tidsbegrænsede kontrakter og mere deltidsarbejde. Beskatningen af arbejdskraft er fortsat høj og er steget i en række medlemsstater.

Arbejdsløsheden er igen stigende og har nået nye højder i euroområdet, hvor langtidsledigheden er steget til et foruroligende niveau, særlig i medlemsstater, hvor der foregår en stærk finanspolitisk konsolidering. Mere en hver femte unge på arbejdsmarkedet er arbejdsløs, og en hel generation risikerer at gå tabt.

Forskellen på, hvor høj arbejdsløsheden er i medlemsstaterne, er vokset dramatisk. Det afspejler virkningerne af asymmetriske chok og variationerne i arbejdsmarkedets fleksibilitet i forhold til kriserne. Lønninger og lønomkostninger er begyndt at tilpasse sig, men virkningerne af de gennemførte reformer er endnu ikke fuldt synlige. Tegnene på en forværring i jobmatchingprocessen på de europæiske arbejdsmarkeder er blevet bekræftet, og der er risiko for, at den stigende strukturelle arbejdsløshed bider sig fast.

Den gennemsnitlige husstandsindkomst falder i mange medlemsstater, og de seneste dat tyder på, at der er tendens til stigende og mere alvorligere former for fattigdom og social udstødelse, idet fattigdom blandt personer i arbejde og social polarisering vokser i mange medlemsstater.

Den sociale sikrings virkning som automatisk stabilisator er blevet afsvækket siden 2010, og det har resulteret i øget fattigdom. Det varierer betragteligt fra medlemsstat til medlemsstat, hvor effektivt midlerne til fattigdomsbekæmpelse anvendes.

Beskæftigelses- og arbejdsmarkedssituationen i EU, særlig i visse medlemsstater, kræver mere beslutsom handling både fra de offentlige myndigheders og fra arbejdsmarkedets parters side. Ambitiøse reformer er under gennemførelse, men der er behov for yderligere skridt med henblik på at modernisere vores arbejdsmarkeder og investere i menneskelig kapital, således at der skabes grundlag for et opsving med høj beskæftigelse.

1. Seneste udviklingstendenser på arbejdsmarkedet og i samfundet

De økonomiske og beskæftigelsesmæssige udsigter er negative og er blevet forværret i de seneste måneder. 2012 bliver et negativt år i beskæftigelsesmæssig henseende, og den beskedne BNP-stigning, der ventes i 2013, er utilstrækkelig til at skabe beskæftigelse og mindske arbejdsløsheden. Der forventes bedre udsigter for arbejdsmarkedet i 2014. EU er i øjeblikket den eneste større region i verden, hvor arbejdsløsheden fortsætter med at stige.

Opsvinget i beskæftigelsen er gået i stå, og beskæftigelsen falder. Der er sket et fald i 20-64-åriges beskæftigelse i EU på 0,2 % fra andet kvartal 2011 til andet kvartal 2012. I perioden 2008-2011 faldt beskæftigelsen med 1,7 % og udviste dermed større modstandsdygtighed end den amerikanske beskæftigelse i samme periode (- 5,8 %). Faldet er dog mere udtalt i euroområdet, særlig i de lande, hvor der er foretaget en mere omfattende finanspolitisk konsolidering. Siden den økonomiske og finansielle kriser begyndte i 2008, er der tabt i alt 5 mio. jobs, heraf de 4 mio. i euroområdet. Udsvingene i den samlede beskæftigelse siden krisens begyndelse skyldes hovedsagelig udviklingen i deltidsarbejde og tidsbegrænsede kontrakter, men de faste stillinger er også blevet berørt.

Figur 1: Beskæftigelse og arbejdsløshed i EU-27 2005-2012

Kilde: Eurostat, nationalregnskaber og undersøgelse af arbejdsstyrken i EU (LFS).

Det er et positivt træk, at ældre arbejdstageres beskæftigelsesfrekvens steg med 1,8 procentpoint mellem 2008 og 2011. Til sammenligning faldt den generelle beskæftigelsesfrekvens med 1,8 procentpoint. Kvinderne har klaret sig relativt bedre igennem den økonomiske krise end mændene. Deres beskæftigelsesfrekvens er praktisk taget på samme niveau som i 2008, hvorimod mændenes er faldet med 2,6 procentpoint i samme periode. Samtidig er beskæftigelsesfrekvensen blandt unge faldet med 3,8 procentpoint.

Arbejdsløsheden stiger nu igen og har nået nye højder i euroområdet. Den samlede arbejdsløshed i EU ligger i øjeblikket på 10,6 %, mens den i euroområdet har nået 11,6 %. Det er det højeste niveau siden Den Økonomiske og Monetære Unions begyndelse. I maj 2012 nåede antallet af arbejdsløse i EU op over 25 mio. for første gang nogensinde. Siden er der kommet yderligere 0,75 % mio. til. I alt er arbejdsløsheden dermed steget med næsten 9 mio. siden 2008. Der er tendens til stigende arbejdsløshed i de fleste medlemsstater. Kun i seks medlemsstater er arbejdsløsheden falden mellem august 2011 og august 2012.

Langtidsledigheden er steget til et foruroligende niveau. I andet kvartal af 2011 havde 11,1 mio. mennesker i EU været arbejdsløse i over 12 måneder. De udgør 4,6 % af den erhvervsaktive befolkning[2]. Der er tale om en stigning på 4,8 mio. i forhold til 2008. I 2011 var 70 % af de langtidsledige i EU-27 koncentreret i de seks største medlemsstater. Spaniens langtidsledige udgør således over 21 % af det samlede antal langtidsledige i EU og bidrager med 1,6 mio. til den samlede stigning på 3,7 mio. i antallet af langtidsledige i perioden 2008-2011.

Sandsynligheden for, at en arbejdsløs finder job, er faldet i de fleste medlemsstater, siden krisen begyndte, både for langtids- og kortidsledige. Faldet har været særligt udtalt for medlemsstater, hvor der er foretaget betydelige finanspolitiske konsolideringsforanstaltninger. I Spanien faldt sandsynligheden fra 50 % til 30 %. I Grækenland faldt den fra 25 % til 15 %. Den holdt sig på samme niveau i Nederlandene og steg i Den Tjekkiske Republik og Estland.

Figur 2: Langtidsledighed i procent af den erhvervsaktive befolkning 2008 og 2011

Kilde: Eurostat, undersøgelse af arbejdsstyrken i EU (LFS).

Langtidsledigheden er steget for alle grupper, men mest for unge og lavtuddannede. I 2011 havde ældre arbejdstagere over 55 % risiko for at blive langtidsledig, mens unges risiko kun lå på ca. 30 %. I 2011 var langtidsledigheden blandt lavtuddannede arbejdstagere fire gange højere end for højtuddannede. Der blev også registeret dobbelt så høj en langtidsledighed blandt tredjelandsstatsborgere end for gennemsnittet af EU-arbejdstagere. Nogle medlemsstater har formået at begrænse omfanget of langtidsledigheden, enten fordi recessionen har været kortere, eller fordi arbejdsmarkedets institutioner har være effektive.

Mere end hver femte unge på arbejdsmarkedet er arbejdsløs. Den unges situation på arbejdsmarkedet er en både økonomisk og social nødsituation. 5,52 mio. unge er arbejdsløse. De seneste 12 måneder er arbejdsløshedsprocenten for unge steget i de allerfleste medlemsstater. I to medlemsstater ligger den fortsat over 50 %. I seks ligger den fortsat over 30 %. I 2011 faldt beskæftigelsesfrekvensen for unge mellem 20 og 34 år med uddannelse på mindst gymnasialt niveau med 4,2 procentpoint sammenlignet med 2008 til 77,2 %. Det illustrerer de stigende vanskeligheder i overgangen fra uddannelse til beskæftigelse.

Beskæftigelsesudsigterne for unge, der dropper ud af skolen, er dystre. Unge, der dropper ud af skolen, er velsagtens den mest udsatte gruppe blandt de unge i arbejdsstyrken i EU. I EU er over halvdelen af de unge, der dropper ud af skolen, arbejdsløse. Andelen af unge, der dropper ud af skolen, faldt fra 14,1 % i 2010 til 13,5 % i 2011. Der er fortsat store forskelle mellem medlemsstaterne med hensyn til andelen af unge, der dropper ud af skolen . De, der har indført effektive og samlede politikker til bekæmpelse af uddannelsesfrafald, har opnået betydelige forbedringer. Unge fra dårligt stillede grupper, migranter, etniske minoriteter som romaer samt drenge er fortsat overrepræsenterede blandt de unge, der dropper ud af skolen .

Andelen af unge, som hverken er i beskæftigelse eller under almen eller faglig uddannelse stiger fortsat. Og det er endnu mere bekymrende, at stigningen har været størst i de medlemsstater, hvor andelen allerede lå højest. På trods af, at stigningen har været højere for unge mænd, ligger andelen af unge kvinder, som hverken er i beskæftigelse eller under almen eller faglig uddannelse i næsten alle EU-lande, fortsat højere for kvinder.

Figur 3: Andelen af unge (15-24 år), som hverken er i beskæftigelse eller under almen eller faglig uddannelse (i %)

Kilde: Eurostat, undersøgelse af arbejdsstyrken i EU (LFS).

Spredningen i arbejdsløshedsprocenten mellem medlemsstaterne er steget markant de seneste år, særlig i euroområdet. Spredningen er også udpræget på regionalt og lokalt niveau med lommer af særdeles høj ungdomsarbejdsløshed og langtidsledighed på subnationalt niveau. I august 2012 var arbejdsløsheden lavest i Østrig med blot 4,5 %, mens den er nået op på 25,1 % i Spanien. En betragtelig andel af arbejdsløsheden er koncentreret på relativt få lande. Faktisk udgør de arbejdsløse i Italien, Spanien og lande med finansielle støtteprogrammer (Grækenland, Irland, Portugal og Rumænien) næsten halvdelen af alle arbejdsløse i EU, og andelen er steget betragteligt under krisen.

Figur 4: Ændring i arbejdsløshedsprocenten (i procentpoint) august 2011-august 2012 og maj-august 2012 samt udviklingen i fordelingen af arbejdsløshedsprocenter mellem august 2009 og august 2012

Kilde: Eurostat.

Bemærk: Eurostat. Anden graf: Der mangler data for august 2012 for fem medlemsstater. Anvendte data: Juni for Estland og Letland, juli for Grækenland, Ungarn og Det Forenede Kongerige.

Svælget mellem medlemsstaterne for så vidt angår beskæftigelsesindikatorer og sociale indikatorer vokser. Det er særligt tydeligt blandt de sydlige lande og landene i periferien af EU. De medlemsstater, der hidtil har vist størst modstandsdygtighed, er de nordlige og centraleuropæiske lande. Chokkene er tilsyneladende asymmetriske, men ganske ofte har lande med forholdsvis usegmenterede arbejdsmarkeder, stærke velfærdssystemer og evne til at tilpasse arbejdstid (intern fleksibilitet) klaret sig bedre.

De seneste data viser, at lønninger og lønomkostninger er begyndt at støtte den eksterne tilpasning. I 2011 udviste arbejdsmarkederne i EU klare tegn på forbedret løndynamik, idet de nominelle arbejdskraftomkostninger pr. enhed steg moderat efter reelle fald i 2010. Reallønnen pr. beskæftiget faldt i omkring halvdelen af medlemsstaterne i 2011og udviklede sig dermed langsommere end produktivitetsvæksten. Det bekræfter den tendens til et fald i lønkvoten, som begyndte i 2010. Udviklingen i de nominelle arbejdskraftomkostninger pr. enhed er i nogen grad forskellig fra medlemsstat til medlemsstat. Generelt følger arbejdskraftomkostningerne pr. enhed i stigende grad et mønster, der støtter den eksterne tilpasning, og de lande, der har et udpræget behov for at nedbringe arbejdsløsheden og foretage en ekstern tilpasning, skiller sig stadig klarere ud fra de lande, der oplever et længerevarende opsving og har overskud på de løbende poster.

Figur 5: Årlig vækst i de nominelle arbejdskraftomkostninger pr. enhed (2. kvartal 2011/2. kvartal 2012) og tendensen i otte udvalgte medlemsstater (de, der modtog landespecfikke henstillinger om lønninger) 2. kvartal 2008-2. kvartal 2012

Bemærk: Kvartalsdata er renset for sæsonudsving.

Kilde: Eurostat. Den første graf: for Cyperns vedkommende: sammenligning mellem 1. kvartal 2011 og 1. kvartal 2012 (ingen data for 2. kvartal 2012).

Kilde: Eurostat.

Mønsteret før krisen med stærkere reallønsdynamik i lande med dårlige arbejdsløshedsresultater har ændret sig afgørende siden 2010. Denne udvikling har bidraget til en gradvis forbedring af de eksportorienterede sektorers konkurrencedygtighed. Efterspørgslen efter arbejdskraft er ligesom lønningerne tilsyneladende fastholdt bedre i den konkurrenceudsatte sektor i lande, der klart har påbegyndt eller næsten er færdige med at takle underskuddet på de løbende poster. Desuden er der tegn på, at reallønsdynamikken indtil 2009 var stærkere, men at dette mønster siden 2010 har ændret sig afgørende.

Den gennemsnitlige husstandsindkomst falder i mange medlemsstater. Mellem 2009 og 2011 faldt husstandenes disponible bruttoindkomst i to ud af tre medlemsstater, og kløften mellem landende voksede yderligere. I de fleste medlemsstater har den langvarige økonomiske krise og krise på arbejdsmarkedet sammen med behovet for fortsat finanspolitisk konsolidering (herunder nedskæring i velfærdsydelser og skattestigninger) svækket de automatiske stabilisatorers beskyttende virkning over tid, idet ydelsesmodtagerne har opbrugt retten til velfærdsydelser eller må nøjes med lavere ydelsessatser. Følgelig faldt husstandsindkomsterne, særlig i de medlemsstaterne, hvor recession er langvarig. De finanspolitiske foranstaltninger, der er blevet gennemført siden 2010, har tilsyneladende bidraget til en betydeligt nedgang i husholdningernes disponible indkomst.

Figur 6: Ændring i husstandes disponible bruttoindkomst i løbet af krisen

Kilde: Eurostat, nationalregnskaber.

Andelen af befolkningen i EU, der angiver, at deres husstand oplever økonomiske problemer er fortsat på et historisk højt niveau, og den har generelt været svagt stigende de seneste måneder. Stigningen fra 2011 til 2012 i indikatoren for finansiel stres blandt landene i den laveste kvintil var særlig stor i Spanien og Italien (10 procentpoint), mens seks medlemsstater kunne melde om fald.

De seneste data tyder på stigende og mere alvorligere former for fattigdom og social udstødelse. Den andel af befolkningen, der er truet af fattigdom eller social udstødelse, er siden 2008 steget i en række medlemsstater. Der er færre medlemsstater, hvor andelen er faldet. Nogle grupper er særlig hårdt ramt (herunder børn, eneforsørgerfamilier og erhvervsaktive, særlig unge). Udviklingen i graden af fattigdom bekræfter, at de fattigdomstruede bliver fattigere i mange lande, særlig de lande, hvor den generelle risiko for fattigdom er høj. I 2010 lå medianindkomsten for fattigdomstruede 22 % under fattigdomsgrænsen. Det vidner om, at fattigdomskløften er blevet dybere i de fleste medlemsstater siden 2008.

Figur 7: Udviklingen i antallet af personer, der risikerer at blive ramt af fattigdom eller social udstødelse i EU’s medlemsstater mellem 2008 og 2011

Kilde: EU-statistikken om indkomstforhold og levevilkår (EU-SILC) * data: SILC 2011(2010).

Fattigdom blandt personer i arbejde er stigende i mange medlemsstater. Fattige i arbejde udgjorde en tredjedel af de fattigdomstruede i den arbejdsdygtige alder i 2011. I 2010 levede 8,4 % af personer i beskæftigelse under fattigdomsgrænsen, og risikoen var markant højere for familier med børn, der skal forsørges (10,7 %). Forekomsten af fattigdom blandt personer i arbejde steg blandt kvinder, men er fortsat højest for mænd. Fattigdom blandt personer i arbejde steg betydeligt i en ud af tre medlemsstater mellem 2006 og 2010, herunder i nogle af de mest velstående medlemsstaterne med modstandsdygtige økonomier og arbejdsmarkeder. Faktorer som løntilpasning, arbejdstidsnedsættelse, arbejdsfordelingsordninger og øget deltidsarbejde og tidsbegrænsede kontrakter kan have bidraget hertil.

2. Vigtige udfordringer på arbejdsmarkdet

De seneste tendenser på arbejdsmarkedet skyldes til dels konjunkturbevægelse, særlig den dybe økonomiske krise. Men de skyldes også strukturelle og institutionelle arbejdsmarkedsudfordringer, der rammer den økonomiske aktivitet og forholdene på arbejdsmarkedet.

Nettojobskabelsen (væksten i beskæftigelsen) er konstant faldet både på EU-niveau og i medlemsstaterne, med undtagelse af 2010. Siden midten af 2011 har EU som helhed været tilbage til negative beskæftigelsesfrekvenser. Det er nettoresultatet af den nedadgående tendens med hensyn til arbejdsløse, der kommer i job og en opadgående tendens i afskedigelser. Samtidig er der dog sket betydelige fremskridt med hensyn til bruttojobskabelse og støtte af etablering af nye virksomheder takket været jobskabelsesprogrammer med støtte fra strukturfondene og Samhørighedsfonden.

Figur 8: Arbejdsløshedsprocent og procenten for arbejdsløse, der kommer i job i EU 27 1. kvartal 2007-4. kvartal 2011

Kilde: Beregninger fra Kommissionens tjenestegrene på grundlag af data fra Eurostat.

Udnyttelsen af jobskabelsespotentialet i visse nøglesektorer kunne udnyttes bedre, hvis problemet med manglende kvalifikationer blev løst. Miljøbranchen forventes at have skabt ca. 8 mio. jobs i 2020. Op til 2,8 mio. af disse jobs har baggrund i ressourceeffektivitetsforanstaltninger, 2 mio. i gennemførelsen af energieffektivitetspolitikker og 3 mio. i udviklingen af sektoren for vedvarende energi[3]. I 2012 forventes 3,4 mio. personer i EU at arbejde i miljøbranchen mod 2,7 mio. i 2008. Det viser, at selv i det nuværende økonomiske klima er der jobskabelsespotentiale i milljøsektoren. Mellem 2005 og 2009 bidrog sektoren for vedvarende energi til skabelsen af over 300 000 nye jobs. I perioden 2008-2011 blev der skabt ca. 1 866 000 jobs i sundheds- og socialsektoren. Desuden forventes efterspørgslen efter nye medarbejdere at stige (i alt 8 mio. nye jobs mellem 2010 og 2020). I ikt-sektoren forventes der frem til 2015 at blive 700 000 ledige stillinger. Begge sektorer skal erstatte den aldrende arbejdsstyrke med unge medarbejdere. Der rapporteres om betydelige problemer med manglende kvalifikationer i miljløsektoren, ikt-sektoren og inden for sundhed, særlig for så vidt angår teknisk højt specialiserede jobfunktioner.

Beskatningen af arbejdskraft er fortsat høj og er endog steget i en række medlemsstater, men ændringer i sammensætningen er i færd med at nedbringe lønomkostningerne. En høj skattekile hæmmer sekundære forsørgeres, lavindkomstarbejdstageres og lavtkvalificerede arbejdstageres tilskyndelse til at arbejde og kan samlet set have en negativ virkning på deres beskæftigelsesfrekvens. I 2011 lå den gennemsnitlige skattekile for EU-27 på 39,6 % sammenlignet med 21 % i Schweiz, 29,5 % i USA og 30,8 % i Japan og Canada. Gennemsnitligt steg skattekilen i EU med 0,3 % procentpoint fra 2010 til 2011, hvilket også rammer lavtlønnede. Stigningerne har generelt været størst i de medlemsstater, hvor skattekilen i forvejen var høj. Det skyldes dog hovedsagelig ændringer i personindkomstbeskatningen, hvortil kommer nedbringelse af arbejdsgiveres omkostninger til social sikring i en række tilfælde, hvorved lønomkostningerne er nedbragt.

Figur 9: Samlede skattekile for lavtlønnede (gruppen defineres her som personer, som tjener op til 67 % af gennemsnitslønnen) i 2011 og ændringen fra 2010 til 2011

Kort beskrivelse: *DATA fra EU-lande, der ikke er OECD-medlemmer (Bulgarien, Letland, Litauen, Malta og Rumænien) er kun tilgængelige for 2010. **Cypern: data for 2007. For disse landes vedkommende omhandler ændringerne i skattekilen perioden 2009-2010 (for Cypern 2006-2007). Kilde: OECD.

Segmenteringen af arbejdsmarkedet er fortsat stigende, idet der bliver flere tidsbegrænsede ansættelseskontrakter og mere deltidsarbejde. Mellem 2007 og 2011 er andelen af lønmodtagere med ufrivilligt tidsbegrænset beskæftigelse og deltidsbeskæftigelse steget i 21 ud af 27 medlemsstater. Der er store forskelle mellem medlemsstaterne, men landene ved Middelhavet og Polen har den mest udprægede segmentering. Asymmetrien i lovgivningen om sikkerhed i beskæftigelsen mellem faste stillinger og tidsbegrænsede/midlertidige stillinger er hovedårsagen til arbejdsmarkedssegmenteringen. For 60,4 % af de 15-16-årige med tidsbegrænsede ansættelseskontrakter var tidsbegrænsningen ufrivillig. Sandsynligheden for at overgå til fastansættelse er lavere i medlemsstater, hvor lovgivningen om sikkerhed i beskæftigelsen er strengere.

Figur 10: Andelen af lønmodtagere med ufrivilligt tidsbegrænsede ansættelseskontrakter eller deltidskontrakter (2008 og 2011) og overgang til fastansættelse (data fra 2010)

Kort beskrivelse: *Data for Slovenien vedrører 2011. **Irland: kun data for 2007 er tilgængelig.

Kilde: Eurostat, undersøgelse af arbejdsstyrken i EU (LFS) og EU-statistikken om indkomstforhold og levevilkår (SILC) .

Unge er overrepræsenterede i gruppen af midlertidigt ansætte på arbejdsmarkederne i EU, og deres situation er gradvist blevet dårlige. I 2011 havde ca. 42,5 % af unge lønmodtagere i EU tidsbegrænset ansættelse sammenlignet med gennemsnittet på 14,0 % af befolkningen i den arbejdsdygtige alder. Der er tegn på, at unge i nogen udstrækning kan anvende midlertidige stillinger som springbræt til fastansættelse. I en række medlemsstater er dette imidlertid ikke tilfældet. I disse stater er andelen af unge, der overgår fra midlertidig til fast beskæftigelse særdeles lav.

Figur 11: Lønmodtagere i permanent og midlertidig beskæftigelse, selvstændige og samlet antal beskæftigede (15-64 år) 1. kvartal 2007-1. kvartal 2012

Kilde: Eurostat.

Deltidsbeskæftigelse udgør en betydelig andel af jobskabelsen under krisen. Den samlede beskæftigelse faldt mellem 2008 og 2010, og antallet af fuldtidsbeskæftigede faldt med 6,2 mio. Omvendt steg antallet af deltidsansatte med 1,1 mio. i samme periode. Deltidsarbejdet er vokset støt i de senere år og nåede 18,8 % i 2011. Omkring end tredjedel af de kvinder, der er i beskæftigelse, er deltidsbeskæftigede sammenlignet med blot 8,1 % af mændene. Det afspejler, at kun 28 % af børn under tre år og 84 % af børn over tre år er omfattet af børnepasningsordninger.

Der har for nyligt været tegn på en forværring i jobmatchingprocess på arbejdsmarkederne i EU. Beveridgekurven, der viser sammenhængen mellem arbejdsløshed og ledige jobs, har for de fleste medlemsstaters vedkommende forskudt sig yderligere udad mod højre. Tre medlemsstater (Belgien, Østrig og Finland) har dog forskudt sig langs Beveridgekurven siden begyndelsen af 2008. En medlemsstat (Tyskland) har forskudt sig indad; det vidner om forbedringer på arbejdsmarkedet og i matchingprocessen. Forværringen kan være konsekvensen af manlgende overensstemmelse mellem de færdigheder og uddannelsesmæssige kvalifikationer, der fordres til et givet job, stigende langtidsledighed, en utilstrækkelig reaktion på demografiske ændringer og manglende effektivitet i arbejdsformidlingstjenester. Det kan dog også være konsekvensen af uoverensstemmelser mellem eller hindringer for geografisk og beskæftigelsesmæssig mobilitet og asymmetrisk information mellem arbejdsgivere og lønmodtagere. Borgere i EU oplever stadig retlige, administrative og praktiske hindringer, når de bevæger krydser grænserne. Der er planlagt yderligere reformer, der skal gøre den europæiske portal for jobmobilitet til et efterspørgselsstyret redskab til rekruttering, arbejdsformidling og jobmathing i EU. Et redskab, der gør det muligt for medlemsstaterne at udvikle netop de tjenester, der er tilpasset deres særlige økonomiske behov, inden for rammerne af portalen. F.eks. kan de støtte underservicerede erhverv og særlige grupper af arbejdstagere, herunder unge.

Figur 12: Beveridgekurve, EU-27 1. kvartal 2008-3. kvartal 2012

Kilde: Eurostat. Der er anvendt følgende data: i) arbejdsløshedsprocenten, ii) indikator for mangel på arbejdskraft (i %), fra EU’s virksomhedsundersøgelser.

Den vedvarende strukturelle arbejdsløshed risikerer bider sig fast. Den forskydning udadtil af Beveridgekurven, som er registreret, er muligvis midlertidig, fordi arbejdsmarkedet reagerer og prøver at tilpasse sig den ændrede økonomiske aktivitet, f.eks. gennem ændringer i løndynamikken, omskoling eller intensiverede arbejdsmarkedspolitikker. Det er dog også muligt, at ændringen vidner om langsigtede strukturproblemer, som truer med permanent at øge den strukturelle arbejdsløshed. Data viser, at den strukturelle arbejdsløshed, målt som den arbejdsløshedsprocent, som ikke får lønningerne til at stige (NAWRU), som er steget i de fleste EU-lande siden begyndelsen af krisen, og at denne stigning er sket parallelt med forværringen af Beveridgekurven.

Figur 13: Det specifikke ledighedsniveau, der ikke får lønningerne til at stige (NAWRU) i hver medlemsstat, i %

Kilde: AMECO.

For nyligt er der sket et fald i udgifterne til aktive arbejdsmarkedspolitikker pr. arbejdsløs. Data viser, at aktive arbejdsmarkedspolitikker har en positiv virkning på beskæftigelsesfrekvensen, særlig kvinders og lavuddannedes. De medlemsstater, hvor langtidsledigheden er mindst, er dem, hvor deltagelse i aktive arbejdsmarkedspolitikker er størst, om end andre faktorer kan have bidraget til de gode resultater. Nedgangen der er sket et fald i de ressourcer, der anvendes til aktive arbejdsmarkedspolitikker pr. arbejdsløs på over 20 % mellem 2007 og 2010[4].

Figure 14: Deltagelse i aktive arbejdsmarkedspolitikker i 2010 og langtidsledighedsprocent i 2011

Source: Eurostat.

Stødpudevirkningen af sociale sikringsordninger for husstandsindkomster som automatisk stabilisator er afsvækket efter 2009. I krisens første fase spillede sociale ydelser en vigtig rolle for sikringen af husstandsindkomsterne. I eurozonen bidrog de sociale nettoydelser sammen med skattenedsættelse positivt til ændringen i husstandenes disponible bruttoindkomst i 2009 og i de første to kvartaler af 2010. I den økonomiske krises anden fase begyndte denne virkning at blive afsvækket Ved udgangen af 2010 begyndte de sociale ydelsers virkning for ændringer i husstandenes bruttoindkomst at blive negativ. I nogle lande er flere og flere ikke længere dækket af nogen ordning overhovedet. Afsvækkelsen knytter sig til, at der over tid sker indskrænkninger i retten til ydelser, at de indledende diskretionære foranstaltninger til støtte af indkomsten afvikles, og at der i nogle lande er sket nedskæringer i socialudgifterne som led i finanspolitiske konsolideringsprogrammer.

Det varierer betydeligt fra medlemsstat til medlemsstat, hvor effektivt de anvender midlerne til fattigdomsbekæmpelse, og hvilke resultater de opnår pr. udgiftsenhed, selv når anvendelsesmønstret og strukturerne i bestemmelserne om social sikring er omtrent de samme. Skatte- og socialsikringssystemet er nogle af de vigtigste instrumenter til forebyggelse og bekæmpelse af indkomstfattigdom. I 2010 nedbragte udgifter til sociale ydelser (minus pensioner) andelen af fattige i EU fra 26 % til 16 %, dvs. med 37 %. Imidlertid opnår medlemsstater, der anvender omtrent det samme beløb på social sikring, forholdsvis forskellige resultater. Det lykkes nogle lande at bruge færre midler end andre, men alligevel formå at mindske fattigdommen blandt børn og ældre samt nedbringe sygefraværet. Nogle lande kan tilbyde højere ydelsesniveauer, fordi det lykkes dem at nedbringe den tid, folk lever af velfærdsydelserne, ved at bringe dem hurtigt i arbejde igen. At finde ligevægten mellem universelle og trangsbestemte velfærdsydelser samt mellem velfærdsydelser i kontanter og naturalier kan bidrage til at bringe folk i arbejde. Når udgifterne til social sikring sammenholdes med den opnåede fattigdomsnedbringelse tyder det på, at nogle systemer er mere effektive end andre. Bulgarien, Letland, Polen og Rumænien har det til fælles, at både deres ressourceforbrug og virkningen af det er begrænset. Spanien, Italien, Portugal, Cypern (og Grækenland) opnår lignende resultater, men med et højere ressourceforbrug. Landene ligger også under EU-gennemsnittet med hensyn til at nedbringe fattigdom blandt børn.

Der er fortsat store udfordringer med at få gennemført aktive integrationsstrategier fuldt ud med samtidigt fokus på passende indkomststøtte, rummelige arbejdsmarkeder og adgang til tjenesteydelser af høj kvalitet. Der er tydeligt, at mange medlemsstater har bevæget sig i retning af aktive velfærdspolitikker og løsning af problemerne med negative økonomiske incitamenter til at arbejde. Der er dog vedvarende forskelle på, i hvor høj grad der kan modtages socialhjælp, og på minimumsordningerne blandt medlemsstaterne. Det er fortsat en udfordring at tage hånd om de grupper, der oplever den dybeste fattigdom (f.eks. hjemløse og romaer). Sikring af passende indkomststøtte er et effektivt redskab til at skabe en smidig overgang til arbejdslivet, fremme social inklusion og styrke den samlede efterspørgsel. Billig børnepasning af høj kvalitet understøtter forældrenes deltagelse på arbejdsmarkedet og giver børn den bedste chance i livet. Men data visa, at de er de mest sårbare familier, der generelt har den laveste arbejdsmarkedsdeltagelse på grund af faktorer som tilgængelighed, pris, berettigelse og forældrenes valg.

3. Gennemførelse af strukturelle arbejdsmarkedsreformer

På grundlag af Kommissionens årlige vækstundersøgelse for 2012 vedtog Det Europæiske Råd den 1.-2. marts 2012 en vejledning for medlemsstaterne vedrørende politikker, for at de kan fremlægge deres nationale reformprogrammer med deres planer for arbejdsmarkedsreformer for at nå de overordnede mål som fastlagt i retningslinjerne for beskæftigelsen. På grundlag af Kommissionens forslag vedtog Rådet landespecifikke henstillinger med fremhævelse af de områder, hvor medlemsstaterne bør gennemføre politiske reformer inden for den overordnede ramme, som retningslinjerne for beskæftigelsespolitikker udgør.

Det følgende afsnit afspejler de politiske foranstaltninger, som medlemsstaterne har truffet med henblik på deres nationale reformprogrammer og prioriteterne i den årlige vækstundersøgelse for 2012.

3.1. Vækst gennem beskæftigelse

Adskillige medlemsstater (Belgien, Tjekkiet, Estland, Ungarn, Irland og Portugal) arbejder på at styrke deres aktive arbejdsmarkedspolitikker og offentlige arbejdsformidlinger. I Belgien er løntilskuddet til ansatte, der betragtes som ”vidensansatte” (dvs. forskere i den private eller offentlige sektor) blevet hævet. I Tjekkiet anvendes samfundstjeneste som en aktiveringsforanstaltning, der koordineres af arbejdsmarkedsstyrelsen. I Estland indeholder det nye beskæftigelsesprogram for 2012-2013 en bred vifte af aktive arbejdsmarkedspolitikker og udvider målgruppen for de forskellige foranstaltninger. I Ungarn er de aktive arbejdsmarkedspolitikker blevet styrket. Der fokuseres på uddannelse af Eures-vejledere, udvidelse af kundeorienterede tjenestemodeller, servicepakker for mikrovirksomheder og smv’er, udvidede funktionaliteter på de offentlige arbejdsformidlingers portal og e-tjenester og ændring af ordninger for offentlige arbejder. I Irland er konditionaliteten blevet styrket med henblik på at sikre, at deltidsansatte tilskyndes til fuldtidsbeskæftigelse. Endelige har Portugal truffet foranstaltninger, der skal forøge effektiviteten af de offentlige arbejdsformidlingerne, ligesom landet har indført løntilskudsordninger for arbejdsløse.

I 2011 og 2012 var skattebyrden på arbejde fortsat tung, og der skete samlet set en stigning i lønomkostningerne, skønt der er sket fremskridt for visse udsatte arbejdstagere, f.eks. lavtuddannede/lavindkomstansatte. Mange medlemsstater (Belgien, Danmark, Cypern, Finland, Grækenland, Spanien, Irland, Italien, Frankrig, Luxembourg, Nederlandene, Portugal, Slovenien og Det Forenede Kongerige) har i den seneste tid øget personindkomstskatterne, ofte gennem en forøgelse af de nominelle satser. Det har i mange tilfælde midlertidig karakter af generelle ekstraskatter eller solidaritetsbidrag for højindkomstgrupper (Grækenland, Italien, Cypern, Luxembourg, Portugal og Spanien). Østrig og Tjekkiet planlægger at træffe lignende foranstaltninger snarest. Socialsikringsbidragene er desuden blevet hævet i mange lande (Østrig, Bulgarien, Cypern, Frankrig, Grækenland, Ungarn, Letland, Pollen, Portugal og Det Forenede Kongerige).

Foranstaltninger med henblik på at nedbringe beskatningen af arbejde har hovedsagelig taget sigte på at øge særlige gruppers arbejdsincitamenter og har generelt omfattet ændringer i beskatningsgrundlaget. I Belgien er en række sænkninger af socialsikringsbidragene målrettet unge, lavtlønnede og ældre arbejdstagere, nyansættelse i smv’er eller selvstændig virksomhed. Der er også givet skattelempelser til lav- og mellemindkomstgrupperne ved at øge skattelettelser og grundydelser i Finland og Ungarn.Sverige er grundfradraget for arbejdsindkomst for personer over 65 år sat op med henblik på at fastholde dem på arbejdsmarkedet.

Der er truffet en række forskellige foranstaltninger med henblik på at etablere virksomhed og arbejde som selvstændig erhvervsdrivende (Østrig, Belgien, Bulgarien, Estland, Spanien, Irland, Malta, Ungarn, Polen, Portugal og Det Forenede Kongerige). I Østrig ydes der gennem et pilotprojekt ekstra støtte til lærlinge og til virksomheder, der tilbyder lærepladser, herunder juridisk rådgivning og mediation. I Belgien er der truffet foranstaltninger, der forbedrer virksomheders adgang til lån, skaber administrative forenklinger og nedsætter hotel- og restaurationsbranchens socialsikringsbidrag. I Bulgarien bliver selvstændig virksomhed fremmet gennem vejledning, uddannelse og bistand til etablering af egen virksomhed, eller gennem udstyr og reparationer til nyetablerede små virksomheder. I Spanien gøres det enklere at etablere virksomheder, idet mindre virksomheders administrative byrder lettes, og udvidede åbningstider i turistområderne tillades. I Irland ydes bistand på en række områder i form af kapitalstøtte, lånekapital og garantier, incitamenter til virksomhedsetablering osv. På Malta træffes der foranstaltninger, der nedbringer bureaukratiet for selvstændige, og der er bebudet en ny ”mikrogarantiordning”, der skal hjælpe selvstændige og små erhvervsdrivende med at opnå bankgarantier. I Polen fremmes entreprenørskab, selvstændig erhvervsvirksomhed og erhvervsaktiviteter gennem Den Europæiske Socialfond. I Portugal får iværksættere og selvstændige adgang til lån, og arbejdsløse, der ønsker at etablere egen virksomhed får teknisk støtte. I Det Forenede Kongerige styrkes den nationale lånegarantiordning for at tilskynde bankerne til øget långivning til smv’er.

Nogle medlemsstater har tilpasset arbejdsløshedsunderstøttelsen med henblik på at fremme en tilbagevenden til arbejdslivet (Belgien, Spanien, Irland, Italien og Sverige). I Belgien er der vedtaget en reform af arbejdsløshedsunderstøttelsessystemet, der indebærer, at velfærdsydelserne falder tidligere og hurtigere end tidligere. I Spanien har flere grupper fået nedsat arbejdsløshedsunderstøttelsen. I Portugal begrænser en ny lov den maksimale varighed og størrelse med henblik på at nedsætte risikoen for at blive afhængig af velfærdsydelser og for langtidsledighed. I Sverige er reglerne for at være berettiget til ydelserne blevet strammet op, overførselsindkomsterne sænket og en maksimal varighed af arbejdsløshedsunderstøttelsen indført.

I Spanien gøres der en større indsats for at styrke det fælles ansvar ved at sammenknytte konditionalitet med deltagelse i aktive arbejdsmarkedspolitikker, I Irland er der skabt større fokus på jobsøgendes, ikke mindst langtidslediges, konditionalitet. I Italien erstatter det nye socialforskringssystem for beskæftigelse gradvis det nuværende arbejdsløshedsunderstøttelsessystem.

En række medlemsstater har truffet foranstaltninger, der skal sikre, at løndannelsen følger udviklingen i produktiviteten (Grækenland, Spanien og Portugal). I Spanien har den nylige arbejdsmarkedsreform lagt vægt på, at beslutninger om arbejdstid og løn skal træffes på virksomhedsniveau, og gjort det lettere for virksomheder at fravælge kollektive sektoroverenskomster. I Portugal sikres det, at lønudviklingen følger virksomhedens udvikling ved at undtage kollektive overenskomster, såfremt arbejdsgiverorganisationerne dækker under 50 % af den samlede arbejdsstyrke.

I Tyskland omfatter det sektorbaserede mindstelønssystem flere og flere sektorer. I Ungarn trådte den nye arbejdsmarkedslov i kraft den 1. juli 2012. Den indebærer, at mindstelønnen hæves med 19 %. I Grækenland er der indført løndannelsesforanstaltninger i form af beslutningen om at sænke mindstelønningerne og indføre differentieret mindsteløn for unge.

En række medlemsstater (Østrig, Bulgarien, Tyskland, Spanien, Letland og Ungarn) har truffet foranstaltninger med henblik på at øge arbejdskraftens mobilitet I Østrig er indførelsen af et rødt-hvidt-rødt kort, et kriteriebaseret pointsystem for tredjelandsstatsborgeres adgang til arbejdsmarkedet tilendebragt, da også faglærte i fag med mangel på arbejdskraft fik adgang til det. I Bulgarien sikrer vedtagelsen af en national referenceramme for kvalifikationer de studerende gennemsigtighed i erhvervsuddannelserne og i kravene til arbejdstagere og arbejdsgivere med hensyn til uddannelses og efteruddannelsessytemer. I Tyskland blev det vedtaget at sænke indkomsttærsklen for indvandrere uden for EU, der har en videregående uddannelse. I Letland er der fremsat forslag om en ordning for flytteydelse, der kompenserer arbejdstagere, der må flytte til en ny egn/by på grund af arbejdet. I Ungarn fremmer regeringen mobiliteten gennem økonomisk støtte til husleje for registrerede arbejdsløse, der flytter over 100 km. fra deres hjemegn.

Medlemsstaterne træffer foranstaltninger for at færre skal forlade arbejdsmarkedet tidligt (Østrig, Belgien, Spanien, Danmark, Irland, Nederlandene, Ungearn, Det Forenede Kongerige). I Østrig er der gennemført reformer med henblik på at nedbringe antallet af invalidepensionister. I Belgien er aldersgrænsen for ældre lønmodtageres adgang til afspadseringsordninger hævet og deltidsefterlønssystemet er bragt til ophør. I Danmark er der planer om reformer af førtidspensionen, der kræver, at aktiveringsmulighederne skal være udtømte, før førtidspension kan komme på tale. I Spanien fremskyndes planerne om at hæve den lovfæste pensionsalder. Efterlønsalderen stiger fra 61 til 63, og prisen for at gå på efterløn hæves. Adgangen til delvis pensionering suspenderes i to år. I Irland giver nye initiativer folk, der modtager syge- eller invaliditetsydelse, mulighed for både at arbejde og modtage indkomststøtte. Den lovfæstede pensionsalder stiger til 68 i 2028. I Nederlandene tages der skridt i retning af gradvist at hæve pensionsalderen til 67 i 2023. Herefter knyttes den muligvis sammen med den forventede levealder. I Ungarn er det som hovedregel ikke længere muligt at gå på efterløn. Den britiske regering har for nyligt bebudet, at den planlægger at knytte pensionsalderen sammen med den forventede levealder.

En række foranstaltninger fokuserer desuden på at fremme et længere arbejdsliv (Østrig, Belgien, Bulgarien, Tyskland, Estland, Finland, Luxembourg, Polen og Det Forenede Kongerige). I Østrig træffes der aktive arbejdsmarkedsforanstaltninger og faglig reintegreringsforanstaltninger, omskoling, deltidsydelser og beskæftigelsestilskud gøres tilgængelige for ældre arbejdstagere med helbredsproblemer. I Belgien er virksomheder med over 20 ansatte i tilfælde af kollektive afskedigelser tvunget til at anvende samme aldersstruktur i afskedigelserne, som virksomheden har i øvrigt. De vil desuden blive tvunget til at lægge en årlig plan for ansatte fra 45 år og opefter. Tjekkiet hæves pensionsalderen i henhold til den pensionsreform, der blev vedtaget i slutningen af 2011, med to måneder om året (ingen øvre grænse). I Estland fokuseres der på ældre arbejdstagere, deltagelse i livslang læring og sikring af helbred. I Finland gøres der en indsats for at forbedre kvaliteten af arbejdslivet og trivsel på arbejdspladsen som et redskab til at få et længere arbejdsliv. I Luxembourg tvinges virksomheder med over 150 ansatte til at yde større bistand til deres ældre medarbejdere. I Polen gøres der en indsats for at øge ældres læringsmuligheder og forbedre deres undervisningskvalitet. I Det Forenede Kongerige blev den tvungne pensionsalder afskaffet i oktober 2011.

Nogle medlemsstater har truffet foranstaltninger, der ikke støtter forlængelsen af arbejdslivet. I Tjekkiet øges beskatningen af pensionisters arbejde. Det vil sandsynligvis gøre ældre mindre tilbøjelig til deltagelse på arbejdsmarkedet. I Frankrig er muligheden for at gå på pension som 60-årig, for dem, der begyndte at arbejde som 18-årig, genskabt, under forudsætning af, at de har indbetalt passende pensionsbidrag til velfærdssystemet. I Ungarn er pensionsalderen for alle offentligt ansatte med undtagelse af dem, der arbejder i sundhedssektoren, gjort obligatorisk.

3.2. Støtte til beskæftigelse af især unge

Der er blevet truffet et antal foranstaltninger til at støtte beskæftigelse af unge, især dem som ikke er beskæftigede eller under uddannelse. Finland har lanceret en omfattende ungdomsgaranti, hvor unge får tilbudt arbejde, en praktikplads eller en studie-, workshop- eller arbejdsmarkedsrehabiliteringsplads inden for tre måneder efter, at de er blevet arbejdsløse.

En gruppe lande (Belgien, Bulgarien, Spanien, Cypern, Irland, Polen, Portugal, Sverige og Slovenien) fremmer initiativer, som sigter mod at forbedre lærlinge- og praktikkontrakter. I Belgien er der blevet indført et stort program for praktikpladser i virksomheder for arbejdsløse under 25 år, som ikke har fundet job efter seks måneders erhvervsintegration. I Bulgarien fremmes praktik i den offentlige forvaltnings centrale og regionale kontorer med prioritet for unge med handicap. I Irland tages der initiativer til at aktivere og opkvalificere unge gennem 5 000 praktikpladser af 6 til 9 måneders varighed. I Spanien er der truffet foranstaltninger til indførelse af en uddannelses- og lærlingekontrakt samt til etableringen af et vekseluddannelsessystem. I Polen er der iværksat et pilotprojekt målrettet mod arbejdsløse under 30 år, med individuel vejlederstøtte, praktikpladser og uddannelseskuponer. I Portugal støttes erhvervspraktikpladser og jobformidling. I Slovenien tilbydes arbejdsløse under 30 år beskæftigelse i en periode på 15 måneder, og regeringen fremmer frivillige lærlingeuddannelser indenfor skatteforvaltningen og de institutioner, som arbejder med at forhindre korruption. I Sverige yder staten virksomheder tilskud på op til 2 750 EUR pr. elev pr. år for at øge udbuddet af lærepladser på arbejdspladser, og bidraget fra staten foreslås yderligere forhøjet i 2014-16.

Andre konkrete foranstaltninger til at støtte unge mennesker, der ikke er beskæftigede eller under uddannelse, omfatter programmer med vægt på erhvervsuddannelsesdimensionen (Tyskland, Litauen og Finland), uddannelse på arbejdspladsen (Letland) og økonomisk støtte (Ungarn). I Tyskland har unge med indvandrerbaggrund nu forbedrede muligheder for at begynde et erhvervsuddannelsesprogram. I Litauen ydes der under et ungdomsbeskæftigelsesprogram, der er målrettet mod personer under 29 år, økonomisk støtte til lønninger og udgifter til tilegnelse af færdigheder på arbejdspladsen. I Letland tilbydes arbejdsløse i alderen 15-24 år muligheden for at prøve tre forskellige fag på en erhvervsuddannelsesinstitution i løbet af en periode på ni uger. I Ungarn er der indført en "første-job-garanti", som giver arbejdsgiverne fuld lønkompensation, herunder bruttoløn og bidrag til social sikring.

I et antal medlemslande er der etableret partnerskaber med arbejdsmarkedets parter for at fremme lærlinge- og praktikkontrakter af høj kvalitet (Bulgarien, Tjekkiet, Frankrig, Irland, Italien, Luxembourg, Rumænien og Slovakiet). I Bulgarien overtager eller støtter staten investeringsomkostninger og lønomkostninger for at skabe beskæftigelse for unge mennesker. I Tjekkiet støtter et ESF-finansieret projekt virksomhedernes omkostninger ved praktikpladser, især til akademikere og personer, som mangler erhvervserfaring og har behov fuldende deres kvalifikationsprofiler. I Irland giver nye foranstaltninger yderligere uddannelsespladser for arbejdsløse gennem samarbejde og aftaler mellem arbejdsgivere og virksomheder på den ene side og uddannelsesinstitutioner på den anden. I Rumænien gives virksomheder, der ansætter unge under 25 år, ét års fritagelse fra betalingen af bidrag til social sikring. I Slovakiet ydes der jobtilskud i den private sektor op til det minimale lønniveau i et år, mens arbejdsgivere skal bidrage i mindst seks måneder.

Der er kun truffet foranstaltninger til reformering af lovgivningen om beskæftigelsessikkerhed i nogle få lande (Ungarn, Slovakiet og Italien). I Ungarn omfatter ændringerne bestemmelser for dem, som har mere end ét job, bestemmelser om fleksible arbejdstidsordninger og forenkling af reglerne for afskedigelse. Portugal har mindsket fratrædelsesgodtgørelsen til 20 dage per arbejdsår for både tidsbegrænsede og tidsubegrænsede kontrakter og lempet definitionen af individuelle afskedigelser, der foretages af økonomiske hensyn. I Italien er lovgivningen, der regulerer uberettigede individuelle afskedigelser i virksomheder med mere end 15 ansatte, blevet revideret for at øge fleksibiliteten, hvad angår afgang fra arbejdsmarkedet, og der er indført foranstaltninger til begrænsning af misbruget af atypiske ansættelseskontrakter. I Slovakiet er der truffet foranstaltninger til at begrænse den maksimale varighed og antallet af på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter, ligesom undtagelserne for vikarbureauer er blevet fjernet.

Kun få medlemsstater gør fremskridt vedrørende tilpasning af uddannelsessystemet, således at det afspejlet arbejdsmarkedets behov (Belgien, Irland, Litauen, Malta og Slovakiet). I Irland søger man at hjælpe arbejdsløse og tidligere selvstændige med at forblive så tæt som muligt på arbejdsmarkedet gennem højere uddannelse på deltid samt muligheder for at opkvalificere eller omkvalificere sig inden for områder, hvor der sandsynligvis vil opstå muligheder for varig beskæftigelse. I Litauen kortlægges kvalifikationer i flere trin for at give bedre oplysninger om strukturen på efterspørgslen af kvalifikationer samt for at identificere de kvalifikationer, der er mest efterspurgte. På Malta tilskyndes de studerende til at udbygge deres uddannelse med kvalifikationer, som efterspørges af industrien, med en skattegodtgørelse på op til 80 % af kursusgebyrerne. I Slovakiet tager en nyligt vedtaget lov vedrørende erhvervsuddannelse sigte på at styrke forbindelserne mellem erhvervsuddannelserne og arbejdsmarkedets krav. Også i Belgien har alle sprogsamfundene truffet foranstaltninger til at reformere erhvervsuddannelserne med henblik på at styrke deres kvalitet, fleksibilitet og forbindelsen med arbejdsmarkedets krav.

Der er truffet et antal foranstaltninger for at revidere universiteterne kvalitet og finansiering (Italien, Letland og Malta). Italien har truffet foranstaltninger til at hæve kursusafgifterne med mellem 25 % og 100 %. Hvad angår stipendier, har kun Malta tilkendegivet at ville fortsætte med de to stipendieordninger. Letland har foretaget en omfattende vurdering af mere end 800 højere uddannelsesprogrammer, og et antal reformer er under forberedelse, herunder en reform af akkrediteringsprocessen, udvikling af en ny finansieringsmodel for universiteterne samt en reform af forvaltningen af universiteterne.

Trods opfordringerne fra det europæiske semester til at prioritere vækstfremmende offentlige udgifter, ses der nedskæringer, som skader investeringen i uddannelse. Et betydeligt antal medlemsstater mindskede sine udgifter til uddannelse enten i både 2011 og 2012 (Estland, Italien, Letland, Litauen og Storbritannien) eller i enten 2011 eller 2012 (Belgien, Bulgarien, Irland, Frankrig, Cypern, Ungarn, Polen, Rumænien, Slovakiet og Finland). Også i Spanien har drøftelserne om budgetkonsolidering fokus på uddannelsesspørgsmål. I modsætning hertil forblev budgetterne stabile eller blev styrket i Tjekkiet, Danmark, Luxembourg, på Malta og i Østrig.

3.3. Beskyttelse af udsatte personer

En række medlemsstater har iværksat initiativer for at forbedre effektiviteten af de sociale sikringsordninger (Estland, Letland og Spanien). I Estland vil arbejdsløshedsunderstøttelsessystemet blive væsentligt forbedret fra 2013, som opfølgning på reformen af lovgivningen på arbejdsmarkedsområdet fra 2009. I Irland modtager udsatte personer trods generelle nedskæringer i de sociale ydelser stadig indkomststøtte, omend på et lavere niveau. I Letland vil arbejdsløshedsunderstøttelse ikke længere afhænge af anciennitet i forsikringsordningen, men vil i stedet blive baseret på en reduceret dækning i op til 9 måneder. I Spanien vil aktiveringen af minimumsindkomstordningen blive knyttet til varigheden af ansøgerens erhvervsaktive karriere.

Nogle medlemsstater har gjort fremskridt, hvad angår gennemførelsen af aktive integrationsstrategier med fokus på indkomststøtte, rummelige arbejdsmarkeder og adgang til kvalitetsydelser (Østrig, Danmark, Finland, Frankrig, Malta, Polen og Sverige). I Østrig har man vedtaget en handlingsplan for handicappede med foranstaltninger, der skal bekæmpe diskrimination og forbedre adgangsforhold, pleje, uddannelse, beskæftigelse og mulighederne for at leve et uafhængigt liv. I Danmark vedtog man i juni 2012 en større førtidspensionsreform, som begrænser muligheden for førtidspension til personer over 40 år, og som indfører rehabiliteringsteams til koordinering, sundhed, beskæftigelse, uddannelse og sociale ydelser. På Malta tilskyndes frivillige organisationer med økonomisk støtte til at ansætte dårligt stillede personer. I Sverige har regeringen til hensigt at styrke udsatte gruppers position på arbejdsmarkedet ved at øge aktive arbejdsmarkedsforanstaltninger for langtidsledige og personer med ringe fodfæste på arbejdsmarkedet. I Portugal har man skabt et marked for sociale lejeboliger for at sikre adgang til billige og gode boliger for de mest udsatte grupper.

Der er kun iværksat få foranstaltninger, hvad angår adgang til tjenester til støtte for integration på arbejdsmarkedet og i samfundet (Tjekkiet, Irland og Polen). I Tjekkiet lanceres i øjeblikket et mindre pilotprogram på lokalt plan, som tilbyder bedre boliger og omskoling for de socialt udstødte familier (især romaer), som sikrer fuld undervisningsdeltagelse i skolen for deres børn. I Irland støtter ESF programmer, som sigter mod at gøre indvandrere økonomisk uafhængige og mere socialt integrerede gennem beskæftigelse eller videreuddannelse. I Polen er indkomstkriterierne blevet hævet for at støtte de arbejdende fattige, og kontanthjælpsydelser fra de sociale myndigheder er også øget, herunder ydelser til udlændinge og flygtninge, der deltager i sprogundervisning.

[1] Den Europæiske Unions Tidende, L 308 24.11.2010, s. 46, 2010/707/EU: Rådets afgørelse af 21. oktober 2010 om retningslinjer for medlemsstaternes beskæftigelsespolitikker.

[2] I øjeblikket er over 44 % af de arbejdsløse langtidsledige.

[3] SWD (2012) 92 final af 18.4.2012, "Exploiting the Employment Potential of Green Growth” (Udnyttelse af beskæftigelsespotentialet i grøn vækst).

[4] OECD-skøn på grundlag af OECD’s arbejdsmarkedsprogrammer og OECD’s databaser over økonomiske hovedindikatorer.

Indledning

EU kæmper fortsat med genopretningen af økonomien efter den finansielle krise. Der var inden sommeren stadig finansielle spændinger i euroområdet, og den globale økonomi har været præget af afmatning, hvilket har mindsket eksportens potentielle bidrag til genopretningen. Udsigterne for EU's økonomi på kort sigt er således stadig svage, men der er forventninger om, at væksten gradvist vender tilbage i 2013 og vil blive øget yderligere i 2014. Disse udsigter skaber yderligere udfordringer, når det gælder de tilpasninger, der er nødvendige i mange EU-medlemsstater. Især udsigterne til lav vækst hæmmer investering og jobskabelse og fører til flere afskedigelser, eftersom der nu er færre muligheder for at anvende fleksible arbejdsmønstre.

EU's økonomi står fortsat over for enorme udfordringer. Især står flere af medlemsstaternes økonomier fortsat over for en omfattende nedgearing af den private og den offentlige sektor. Nedgearingen afspejler afviklingen af de akkumulerede finansielle ubalancer, der er forbundet med tidligere uholdbare kreditfinansierede udgiftsniveauer, i visse tilfælde som følge af prisbobler på aktiver i bl.a. den private sektor som følge af manglen på finanspolitisk tilbageholdenhed i den offentlige sektor. Det belaster nu væksten, eftersom udgiftsniveauet reduceres, og indtægterne går til afbetaling af gæld.

På den positive side er der tegn på, at tilpasningerne i EU's økonomier skrider fremad. Situationen på det finansielle marked er efter sommeren blevet bedre som følge af en stabil gennemførelse af reformdagsordenen, herunder fremskridt i ØMU'ens struktur, og som følge af vigtige politiske beslutninger i euroområdet, bl.a. ECB's beslutninger. Den betydelige reformindsats i de sårbare medlemsstater bærer også frugt. Gearingen er således blevet lavere i den private og den offentlige sektor, og konkurrenceevnen forbedres i lande med stort konkurrenceunderskud, hvilket skaber grobund for yderligere tilpasninger fremadrettet. Eksporten bidrager i stadig stigende grad til at mindske de store underskud på betalingsbalancens løbende poster, hvilket lover godt for korrektionens varighed. De store vækstforskelle mellem EU-landene er også et udtryk for den igangværende tilpasning, idet kortvarigt lavere eller negativ vækst ofte er forbundet med omfattende tilpasninger, men baner vejen for en mere bæredygtig vækst og konvergens, som bør kunne ses allerede i 2014.

Processen med nedgearing og tilpasning er uundgåelig, og de politiske beslutningstageres hovedopgave er at håndtere den og afhjælpe de hermed forbundne økonomiske og sociale konsekvenser.

De finanspolitiske tilpasninger skal videreføres i tråd med en differentieret vækstfremmende konsolideringsstrategi i lyset af de høje gældsniveauer og de langsigtede udfordringer for de offentlige finanser. Eftersom finanspolitisk konsolidering kan have negative konsekvenser for væksten på kort sigt, bør den imidlertid gennemføres på en vækstfremmende måde, dvs.:

– for så vidt angår konsolideringstakten, skal der differentieres mellem de enkelte lande afhængigt af deres finanspolitiske råderum med henblik på at ramme den rette balance mellem potentielle negative konsekvenser for væksten og risiciene for gældsbæredygtigheden. Stabilitets‑ og vækstpagten og de strukturelle budgetbalancers centrale rolle heri danner et hensigtsmæssigt udgangspunkt for at styre den differentierede tilpasningshastighed

– samtidig med at der sættes fokus på konsolideringen på udgiftssiden, er der behov for at udforme en overordnet vækstfremmende sammensætning af indtægter og udgifter samt målrettede foranstaltninger, der holder sig inden for det finanspolitiske råderum, og som skal beskytte vigtige vækstincitamenter og samtidig sikre effektive udgifter.

Derudover øges konsolideringens troværdighed og positive virkninger, hvis den er forankret i en troværdig finanspolitisk ramme med mellemlangt sigte og ledsages af reformer med fokus på de langsigtede holdbarhedsspørgsmål, der er forbundet med en aldrende befolkning.

Hensigtsmæssig nedgearing i den private sektor kræver en stærk og effektiv finansiel sektor. Den finansielle genopretning og omstrukturering skal derfor opretholdes, særlig i banksektoren på grund af dens vigtige rolle i EU's økonomi, men der skal også sikres nye finansieringskilder. Sammenhængende og effektive tilsynspolitiske rammer på mikro- og makroniveau er afgørende for at genoprette tilliden til banksektorens stabilitet, fremme en vedvarende kapitaltilførsel til produktionsaktiviteter og sikre en stabil finansiering af økonomien.

Det er nødvendigt at gennemføre strukturreformer for at fremme tilpasningen og forbedre rammevilkårene for vækst. Strukturreformer, der forbedrer konkurrenceevnen, lønfølsomheden og prisfleksibiliteten, er afgørende for at øge tilpasningsevnen og stimulere overførslen af midler fra sektorer i tilbagegang til voksende sektorer. Reformer, der fremmer jobskabelse, investering i innovation, kvalifikationer og inklusiv vækst, er nødvendige for at tackle risikoen for hysterese og afbøde krisens negative sociale konsekvenser. En rimelig fordeling af tilpasningsbyrden i hele samfundet er vigtig for at opretholde væksten. I sidste ende er en sammenhængende politiksammensætning, der omfatter både makrofinansielle og strukturelle politikker, dog afgørende for at skabe fornyet vækst. Det er således nødvendigt med stærke politiske tiltag på alle disse fronter for at modvirke den negative dynamik og forbedre den økonomiske situation på en bæredygtig måde.

Landene i euroområdet er i en særlig situation som følge af deres tættere finansielle og økonomiske indbyrdes forbindelser og de deraf følgende afsmittende virkninger.

De private kapitalstrømme i euroområdet er pludselig vendt og bevæger sig væk fra de sårbare lande. Det eksterne finansieringsbehov, der er opstået som følge heraf, er blevet opfyldt gennem den offentlige sektors forsyning af likviditet, som forhindrede en uhensigtsmæssig tilpasning. Som følge af en stigende tilbøjelighed til at favorisere hjemmemarkedet er finansieringsvilkårene for både den offentlige og den private sektor i euroområdet imidlertid blevet stadig mere forskellige. Det har ført til en meget stram politiksammensætning i de sårbare medlemsstater i euroområdet, eftersom stramme finansieringsvilkår bidrager til den nødvendige finanspolitiske konsolidering. Det hæmmer tilpasningen, hvilket yderligere forstærker forskellene mellem de økonomiske resultater i de enkelte lande i euroområdet og underminerer stabiliteten i hele valutaområdet.

Hovedprioriteten for euroområdet er at fortsætte på vejen mod strukturreformer og vende tendensen til finansiel fragmentering, forbedre finansieringsvilkårene i de sårbare lande og fremme tilførslen og en effektiv fordeling af kapital med henblik på at støtte tilpasningen. Dette er en forudsætning for vækst og tilpasning. Desuden understreger behovet for at mindske de makroøkonomiske ubalancer behovet for, at der differentieres mellem overskuds- og underskudslandene, når det gælder hastigheden i nedgearingen af den offentlige sektor. Endelig spiller strukturreformer, der skal øge løn- og prisfleksibiliteten og fremme tilpasning, en endnu større rolle i euroområdet i lyset af den fælles monetære politik.

Det er yderst vigtigt at fortsætte reformerne, hvis udfordringerne skal løftes. Den europæiske stabilitetsmekanisme blev sat i drift den 8. oktober 2012, og ECB besluttede i september 2012 at indføre direkte monetære transaktioner. Disse redskaber bidrager i høj grad til at tackle den mest presserende udfordring, som er at stabilisere den finansielle situation og genoprette tilliden. Omstruktureringen og omlægningen af økonomierne vil blive gennemført på mellemlang sigt, da strukturreformernes fulde virkninger sædvanligvis først viser sig efter nogen tid. Endelig er der visionen om en egentlig ØMU, som er et langsigtet mål, men der træffes allerede håndgribelige foranstaltninger for at opretholde reformtempoet. Som følge heraf er spændingerne på det finansielle marked blevet en smule mindre på det seneste, men markederne er fortsat skrøbelige og er blevet afhængige af fortsatte støttepolitikker. Derfor kan enhver forsinkelse i reformindsatsen med det samme føre til, at der opstår nye spændinger, og at de forbedringer, der er opnået på det seneste, forsvinder.

1. Vækstfremmende finanspolitisk konsolidering

Sunde og holdbare offentlige finanser er en afgørende forudsætning for makroøkonomisk stabilitet og dermed vækst. Det er navnlig tilfældet i euroområdet, hvor den fælles monetære politik ikke kan reagere på landespecifikke omstændigheder, og det er nødvendigt at sikre, at de nationale budgetter igen kan varetage en stabiliserende funktion i forbindelse med landespecifikke kriser. Samtidig har uholdbare finanspolitikker i medlemsstaterne i euroområdet meget kraftige afsmittende virkninger på de andre eurolande, primært gennem finansieringskanalen, hvilket den aktuelle krise klart har vist. Det kræver større ansvarlighed i forbindelse med budgetudviklingen på nationalt niveau. Det ligger til grund for den regelbaserede finanspolitiske styring, der er fastsat i traktaten og i stabilitets‑ og vækstpagten (SVP). Overholdelsen af disse regler er afgørende for en velfungerende ØMU.

Finanspolitisk konsolidering har negative konsekvenser for væksten på kort sigt, eftersom finanspolitiske besparelser reducerer de samlede udgifter, men fordelene øges på mellemlang sigt. I en finansiel krise kan finanspolitikkens konsekvenser for væksten være mere omfattende end normalt, eftersom de såkaldte finanspolitiske multiplikatorer tilsyneladende er større end under normale økonomiske forhold[1]. På kort sigt kan konsolideringen også få negative konsekvenser for gældskvoterne, hvis de oprindelige gældskvoter - og dermed konsolideringsbehovene - er høje.

I visse medlemsstater er der dog ikke noget fornuftigt alternativ til konsolideringen, eftersom manglende konsolidering risikerer at få endnu mere alvorlige konsekvenser. Ved høje og stigende gældsniveauer er det nødvendigt at se på gældsbæredygtigheden, som er et aspekt med mellemlangt sigte. Kommissionens analyse[2] viser, at konsolidering kun under temmelig usandsynlige forudsætninger (meget høj grad af kortsynethed på markederne, meget usædvanlige reaktioner for risikopræmier) ville føre til negative gældseffekter på mellemlang sigt. Derudover er etableringen af vilkår for og forventninger om en permanent konsolidering et vigtigt element i at forhindre negative gældseffekter, eftersom forventninger om omslag i konsolideringen risikerer at fjerne dens potentielle positive virkninger på risikopræmierne. Samtidig afhænger vurderingen af omkostningerne ved konsolideringen - i forbindelse med medlemsstater med reduceret markedsadgang - også på kort sigt af det overvejede alternative scenarium. Når den finanspolitiske bæredygtighed er på spil, kan manglende konsolidering forårsage højere risikopræmier eller tab af markedsadgang i det hele taget, hvilket kan give anledning til en langt mere dramatisk tilpasning med konsekvenser for væksten, der er langt værre end i forbindelse med konsolidering og forbedret finanspolitisk holdbarhed.

Selv om visse EU-lande har større råderum, bør de risici, der er forbundet med en langsommere finanspolitisk konsolidering, vurderes nøje. Nogle EU-medlemsstater nyder i øjeblikket godt af rekordlave renter på deres offentlige gæld og kunne således tilsyneladende øge deres låntagning uden at risikere at løbe ind i en ubæredygtig dynamik. Også i disse lande er gælden imidlertid meget høj. Desuden forventes de offentlige udgifter i næsten alle disse lande at stige som følge af befolkningens aldring, og der er i visse tilfælde udsigt til lav vækst. Derfor kan det ikke udelukkes, at en lempelse af forpligtelsen til at føre en holdbar finanspolitik vil ændre stemningen på markedet. Det vil få alvorlige konsekvenser, ikke blot for de berørte lande, men også for krisestyringskapaciteten i euroområdet som helhed, der er afhængig af disse landes kreditværdighed.

Figur 1. Offentligt underskud og gæld i EU-medlemsstaterne (prognose for 2012, i % af BNP)

||

Kilde: Kommissionens tjenestegrene, European Economic Forecast, efterår 2012

EU står over for enorme udfordringer med de offentlige finanser, og det er nødvendigt at genoprette den finanspolitiske stabilitet permanent (figur 1). Udfordringerne ligger i behovet for at reducere de høje gældsniveauer i et klima med udsigt til lav vækst, langsigtet udgiftstryk og en allerede relativt høj skattebyrde. Det overordnede princip for en vækstfremmende finanspolitisk konsolidering er således stadig gyldigt. Strategien, som Kommissionen gjorde sig til fortaler for i den foregående årlige vækstundersøgelse, har vist sig at være en succes, selv om kortsigtede negative konsekvenser som nævnt ikke kunne undgås, og selv om de fulde virkninger først vil kunne ses på mellemlang sigt.

Konsolideringens virkning på væksten kan være påvirket af dens sammensætning. For at sikre, at konsolideringen bliver permanent, og for at øge forventningerne om finanspolitisk bæredygtighed, bør konsolideringen desuden ledsages af reformer, der styrker de offentlige finansers langsigtede holdbarhed, og støttes af stærke institutionelle rammer.

Konsolideringstakten

For så vidt angår konsolideringstakten, bør der fortsat differentieres mellem landene i henhold til deres finanspolitiske råderum. Især skal lande, der har mistet adgang til finansielle markeder eller er under voldsomt markedspres - i lyset af det fortsatte markedspres på lande med høje gældsniveauer - fortsætte gennemførelsen af de finanspolitiske forpligtelser. Andre medlemsstater bør fortsat overholde deres forpligtelser i henhold til SVP, som gør det muligt for automatiske stabilisatorer at fungere sammen med den aftalte strukturelle finanspolitiske tilpasning og samtidig sikre langsigtet bæredygtighed for de offentlige finanser.

Stabilitets- og vækstpagten udgør et fleksibelt og effektivt udgangspunkt for at styre den differentierede konsolideringstakt. SVP's regler sikrer, at konsolideringstakten kan tilpasses de enkelte medlemsstaters særlige forhold. Som led i stabilitets- og vækstpagten fastlægges der nominelle mål for landene af hensyn til gennemsigtigheden og forankringen af budgetpolitikkerne. Rådets henstillinger fastlægger imidlertid også den nødvendige strukturelle indsats, der bør afspejle de underliggende budgetstillinger uden at tage højde for cykliske virkninger og engangsforanstaltninger. Hvis et land har gjort den aftalte strukturelle indsats, men ikke når sine mål udelukkende på grund af en lavere vækst end forventet, kan fristen for korrektion af uforholdsmæssigt store underskud forlænges. Denne mulighed er blevet anvendt ved flere lejligheder, senest for Spanien og Portugal.

Konsolideringens sammensætning

Udgiftsbaseret konsolidering bør foretrækkes, men opmærksomheden bør rettes mod en generelt effektiv og vækstfremmende kombination af udgifts- og indtægtsforanstaltninger. Analyser af tidligere konsolideringer tyder på, at udgiftsbaserede konsolideringer sandsynligvis vil være mest vellykkede. I lyset af den relativt høje skattebyrde i EU risikerer yderligere skattestigninger desuden at få negative konsekvenser for den fremtidige vækst og bør derfor indføres med forsigtighed. For at begrænse de kortsigtede negative konsekvenser for væksten bør konsolideringen generelt bestå af en passende sammensætning af vækstfremmende foranstaltninger på både udgifts- og indtægtssiden.

Udgifternes effektivitet og de offentlige finansers generelle kvalitet bliver stadig vigtigere i lyset af de langsigtede udfordringer for de offentlige finanser. I betragtning af de historisk høje gældsniveauer og de langsigtede konsekvenser af den aldrende befolkning vil der sandsynligvis stadig være pres på de offentlige udgifter efter gennemførelsen af de igangværende finanspolitiske tilpasninger. Derfor bliver en gennemgang af udgifternes effektivitet stadig vigtigere, hvis behovet for bæredygtige offentlige finanser og behovet for offentlige tjenester skal forenes på tilfredsstillende vis. Bedste internationale praksis viser, at der i mange EU‑lande er mulighed for betydelige besparelser i den offentlige sektor, uden at serviceniveauet forringes.

Gennemførelsen af reformer i den offentlige sektor og indførelsen af bedste praksis inden for resultatorienteret budgettering kan bidrage til at øge de offentlige udgifters effektivitet. Der er et markant samspil mellem reformer af den offentlige forvaltning på grundlag af udgiftsanalyser og resultatorienteret budgettering, for så vidt angår målsætninger og frister. Mens resultatorienteret budgettering fremmer en holistisk tilgang og kræver en langsigtet vision for både indførelse og levering af resultater, kan reformer af den offentlige forvaltning skabe hurtige og betydelige resultater, for så vidt angår effektiviteten af offentlige udgifter og besparelser, forudsat at de forberedes med udgangspunkt i grundige udgiftsanalyser og indgår i langsigtede strategier. Reformer af den offentlige forvaltning kan med fordel fokusere på at foretage besparelser der, hvor indikatorer, f.eks. sammenligninger af lande og sammenligninger internt i landene, tyder på, at der er flest muligheder for besparelser (se også punkt 3). Andre foranstaltninger med relevans for udgiftseffektiviteten kan afspejle de forskellige udgiftsområders forskellige samfundsøkonomiske mål, herunder fordelingshensyn, såsom forbedret udformning og målretning af sociale overførsler og statsstøtte eller andre tilskud, identificering af de mest produktive offentlige investeringsprojekter og forbedret effektivitet i leveringen af offentlige varer og tjenesteydelser. Uanset hvilket redskab der vælges med henblik på at øge effektiviteten i de offentlige udgifter, skal det imidlertid ledsages af resultatstyring på alle niveauer i den offentlige forvaltning.

Der bør ikke foretages udgiftsbesparelser ved at skære ned på de områder, der har en positiv indflydelse på væksten, og som har vækstpotentiale. Eventuelle nedskæringer bør minimeres inden for områder, der er forbundet med udvikling af menneskelige ressourcer og teknologiske fremskridt. Med hensyn til offentlige investeringer i anlægsaktiver er situationen ikke helt så entydig. Sådanne investeringer bidrager kun til at øge den potentielle vækst, i det omfang de nye infrastrukturer bidrager til private investeringer, hvilket primært gælder investeringer i transport, kommunikation og visse offentlige tjenesteydelser. For det andet er offentlige investeringer i anlægsaktiver kun gavnlige op til et vist niveau, og for medlemsstater med en allerede tilfredsstillende infrastruktur bør fokus nærmere rettes på vedligeholdelse og eventuelt modernisering.

På budgetternes indtægtsside står mange medlemsstater trods nylige reformer stadig over for betydelige finanspolitiske udfordringer. Visse EU-medlemsstater kunne, om end i forskellig grad, have gavn af foranstaltninger på indtægtssiden for at konsolidere deres offentlige finanser og sikre deres bæredygtighed. Sådanne foranstaltninger skal dog sigte mod at forbedre skattesystemernes effektivitet og samtidig sikre en rimelig fordeling af konsolideringsbyrden på alle dele af samfundet. Yderligere indtægter bør fortrinsvis sikres ved at udvide skattegrundlaget frem for at hæve skatten eller indføre nye skatter og afgifter. Det kan indebære et behov for aktivt at revidere skattefritagelser og andre smuthuller i person- og selskabsbeskatningen og samtidig begrænse anvendelsesområdet for reducerede momssatser eller momsfritagelser eller øge reducerede satser til et niveau, der ligger tættere på standardsatsen. Fritagelser for punktafgifter kan også revideres med henblik på både at øge indtægterne og bidrage effektivt til andre offentlige politikker (f.eks. sundheds- og miljøpolitik).

Forbedret skatteforvaltning kan også med fordel supplere indtægtsforøgende foranstaltninger. Visse foranstaltninger til bekæmpelse af skatteunddragelse, herunder ophævelse af bankhemmeligheden, lader til at have genereret betydelige ekstra skatteindtægter allerede på kort sigt. Gevinsten i form af indtægter fra forbedret skatteforvaltning er imidlertid ofte vanskelig at vurdere på forhånd og bør derfor ikke overvurderes i forbindelse med en forsigtig finanspolitik, især ikke på kort sigt. Indsatsen for at sikre bedre overholdelse af skattereglerne kan antage forskellige former, herunder begrænsning af skyggeøkonomien, bekæmpelse af potentiel momssvig og ‑unddragelse eller fremme af skatteforvaltningens effektivitet. Forbedret skatteforvaltning er en udfordring, som mange medlemsstater står over for, og som har til formål at øge indtægterne, reducere de høje omkostninger pr. nettoindtægt og lette de tunge administrative byrder for små og mellemstore virksomheder.

For at øge væksten og beskæftigelsespotentialet i de europæiske økonomier kan indtægtsneutrale reformer overvejes. Det gælder især medlemsstater, der både har råderum til og behov for et skift fra beskatning af arbejde til mindre forvridende skatter (forbrugsskatter, periodiske ejendomsskatter, miljøafgifter). En skattesammensætning med en høj andel af direkte skatter og socialsikringsbidrag parallelt med en lav andel af indirekte skatter kan indikere, at der er plads til et sådan skattemæssigt skift. En indtægtsneutral reform kan også omfatte en nedbringelse af høje selskabsskatter.

I forbindelse med udformningen af konsoliderings- og skattereformstrategien bør der tages højde for andre spørgsmål vedrørende specifikke skatters udformning. For det første hælder selskabsskat ofte imod gældsfinansiering snarere end egenkapitalfinansiering. For det andet er boligbeskatningen i for høj grad baseret på transaktionsafgifter i forhold til mindre skadelige afgifter på fast ejendom, og muligheden for fradrag for renter på boliglån skaber en gældsfordel og en risiko for overinvestering i boliger. Endelig kan miljøafgifter spille en vigtig rolle for opfyldelsen af aftalte miljømål og bør over tid give tilstrækkelige incitamenter til at reducere skadelige udledninger, særlig af drivhusgasser. Det er nødvendigt, at eventuelle skattereformer afspejler både økonomisk effektivitet og social lighed i overensstemmelse med kollektive præferencer. Fordelingsvirkninger bør tages i betragtning i forbindelse med udformningen af skattereformer.

Langsigtet holdbarhed

Behovet for konsolidering forstærkes af de udfordringer, som befolkningens aldring giver anledning til. Rapporten om finanspolitisk holdbarhed (2012)[3] viser, at gælden i EU vil forblive stabil frem til 2020 som følge af den nylige finanspolitiske konsolideringsindsats og reformfremskridt, der stort set stabiliserer de aldersrelaterede udgifter. Fra 2021 bliver de aldersrelaterede udgifter imidlertid højere, og gælden i EU vil begynde at stige igen til op imod 90 % af BNP i 2030. Denne tendens kan kun vendes ved en vedvarende indsats fra medlemsstaternes side. Hvis der sikres en forbedring af den strukturelle balance på 0,5 % af BNP pr. år, indtil målet på mellemlang sigt er nået og opretholdt på lang sigt i overensstemmelse med SVP, vil gældsniveauet være nede på ca. 60 % af BNP i 2030.

Nogle lande arbejder allerede med det aldersrelaterede pres på udgifterne, men der skal gøres mere end at overholde de aktuelle planer. Der er allerede i det seneste årti i mange medlemsstater gjort en betydelig indsats for at reformere pensionssystemerne med synlige positive budgetvirkninger til følge. På lang sigt kan der dog stadig forventes yderligere stigninger i de offentlige pensionsudgifter på samlet EU-niveau[4] (+1,5 procentpoint af BNP frem til 2060). Det kræver en større indsats at reformere pensionssystemerne, særlig i lande, hvor stigningerne i pensionsudgifterne forventes at ligge langt over EU-gennemsnittet, og hvor reformprocessen endnu ikke for alvor er kommet i gang. I 2012 blev et flertal af medlemsstaterne anbefalet at tilpasse deres pensionspolitik i 2012. Der er gjort fornuftige fremskridt i en række lande, herunder ved at begrænse adgangen til efterlønsordninger og harmonisere pensionsalderen mellem mænd og kvinder, men reformdagsordenen skal i andre medlemsstater enten intensiveres eller aktiveres.

Knyttes pensionsalderen til den forventede gennemsnitslevealder, vil det være med til at opretholde balancen mellem arbejdsår og pensionsår. For at undgå gentagne vanskelige forhandlinger bør denne sammenknytning fortrinsvis følge automatiske regler. Denne foranstaltning er en effektiv metode til at mindske de risici, der er forbundet med en høj levealder, og håndtere bæredygtigheds- og tilstrækkelighedsspørgsmål samtidig ved at give incitamenter til at blive længere på arbejdsmarkedet og således optjene højere pensionsydelser. Med henblik på at bidrage til en højere effektiv pensionsalder skal reformer af pensionssystemerne understøttes af politikker, der udvikler beskæftigelsesmulighederne for ældre arbejdstagere og støtter en aktiv og sund aldring, og som suppleres med en skatte- og socialpolitik, der giver incitamenter til at blive længere på arbejdsmarkedet og giver adgang til livslang læring.

Figur 2. Budgetudviklinger - euroområdet

Kilde: Kommissionens tjenestegrene

Medlemsstaterne har engageret sig i at sikre finanspolitisk konsoli­dering og har reduceret deres underskud betydeligt. Ifølge Kommissionens efterårsprognose for 2012 forventes de offentlige under­skud i EU gennemsnitligt at falde med 0,8 procentpoint i 2012 og nå 3,6 % af BNP. For euroområdet er billedet i vid udstrækning det samme, og underskuddet vil falde til 3,3 % af BNP. Med fortsat finanspolitisk konsolidering i 2013 forventes de offentlige underskud i euroområdet at nå under 3 % af BNP for første gang siden 2008 (figur 2). I et flertal af medlemsstaterne kan konsolide­ringens sammensætning vurderes som generelt vækstfremmende og med en overordnet balance mellem indtægter og udgifter. Mellem 2007 og 2012 er de største udgiftsbesparelser registreret inden for investeringsudgifter, forbrug i produktionen og lønsummen i den offentlige sektor. Samtidig er andelen af sociale overførsler generelt steget, navnlig i de lande, der er værst ramt af den økonomiske krise.

Den finanspolitiske konsolidering lader til at have været endnu stærkere strukturelt set end i nominelle tal. De strukturelle tilpasninger i 2012 forventes at overstige 1 procentpoint både i EU og i euroområdet. For at opnå et sådant resultat har medlemsstaterne gennemsnitligt holdt sig til deres nominelle mål og truffet korrigerende foranstaltninger i årets løb som følge af en forværring af den makroøkonomiske situation. Konsolideringen forventes at blive opretholdt stabilt i 2013, eftersom medlemsstaterne enten skal træffe de finanspolitiske foranstaltninger, de er blevet pålagt som led i proceduren for uforholdsmæssigt store underskud, eller stadig skal sikre konvergens mod deres mål på mellemlang sigt. Det forventes at sænke det strukturelle underskud med mere end 0,5 procentpoint i EU i 2013.

Finanspolitisk styring og budgetinstitutioner

Stærke nationale budgetrammer er afgørende for sund finanspolitisk beslutningstagning. I henhold til traktaterne ligger de endelige budgetmæssige beslutninger hos de nationale myndigheder. Det er således afgørende, at medlemsstaterne reagerer på nationalt niveau for at forbedre forudsigeligheden og troværdigheden i deres tilsagn om forsigtig finanspolitik. Direktivet om nationale budgetrammer og traktaten om stabilitet, samordning og styring (TSSS) forbedrer de nationale finanspolitiske rammer væsentligt. En korrekt gennemførelse af direktivet inden udgangen af 2013 bør sikre stærke budgetrammer i medlemsstaterne, herunder rettidige og omfattende statistikker, planlægning på mellemlang sigt, realistiske prognoser og fastlæggelse af nationale finanspolitiske bestemmelser, der fremmer overholdelsen af de budgetmæssige forpligtelser, der er fastlagt i traktaten. Derudover har 25 medlemsstater via TSSS forpligtet sig til at indskrive målet om et budget i balance eller i overskud i deres nationale bindende lovgivning og således forankre et grundlæggende princip i stabilitets- og vækstpagten centralt i de nationale lovgivningsrammer. Overholdelsen bør forbedres yderligere ved hjælp af nationale automatiske korrektionsmekanismer, som skal udformes på grundlag af fælles principper og aktiveres under klart afgrænsede betingelser.

Den finanspolitiske styring på EU-niveau er blevet styrket, og Kommissionen har forelagt flere forbedringer for medlovgiverne. Den såkaldte "six-pack"[5] har styrket den forebyggende del af EU's finanspolitiske overvågning og evnen til at indkredse og korrigere finanspolitiske ubalancer på et tidligt tidspunkt. Den har indført nye redskaber, herunder et udgiftsmål og en numerisk gældsregel. Eftersom finanspolitikkerne i de medlemsstater, der har fælles valuta, er genstand for øgede afsmittende virkninger på budgetområdet, er de økonomiske sanktioner for medlemsstater i euroområdet, der ikke overholder bestemmelserne, blevet styrket, men de anvendes nu også mere gradvist og på et tidligere tidspunkt. Kommissionen har foreslået yderligere forbedringer af den finanspolitiske overvågning af landene i euroområdet i de to forordninger, der udgør den såkaldte "two‑pack". Forordningen om øget overvågning strømliner og styrker den finanspolitiske overvågning, der finder anvendelse på medlemsstater, der er truet af eller oplever finansielle vanskeligheder, mens forordningen om øget overvågning af budgetpolitikker indfører en skærpet overvågning af medlemsstater, der følger proceduren for uforholdsmæssigt store underskud, for at sikre rettidig korrektion af uforholdsmæssigt store underskud. Den styrker også de forebyggende tiltag på EU‑niveau ved at fastsætte grundlæggende elementer i en reel politisk samordning på budgetområdet i ØMU'en, f.eks. en fælles budgettidsplan og samordnet indsendelse af årlige nationale budgetplaner til Kommissionen forud for de nationale parlamenters vedtagelse heraf.

2. Genopretning af den finansielle stabilitet

Igennem det seneste år har der fortsat været finansielle spændinger på EU's finansielle markeder, men der har på det seneste været tegn på forbedringer. De negative vekselvirkninger mellem euroområdets statsgæld, banker og vækst gav fortsat anledning til finansielle spændinger og påvirkede tilliden. Stærke politiske tiltag fra EU's og de nationale politiske beslutningstageres side har ført til forbedringer på det seneste, men rentespændet på statsobligationer i sårbare lande er fortsat højt og volatilt. Samtidig har visse EU‑lande nydt godt af store private kapitaltilførsler og været vidne til rekordlave, endda negative, renter på deres statsobligationer. De tætte indbyrdes forbindelser mellem statsgældsmarkederne og EU's banksektor udgør fortsat en stor risiko for den finansielle stabilitet i EU og særlig i euroområdet.

Der er stadig likviditetsproblemer og strukturelle finansieringsproblemer i EU's banksektor. Særlig i de sårbare medlemsstater er adgangen til markedsfinansiering fortsat begrænset for en række banker. Lavere kreditvurderinger af stater har reduceret den tilgængelige sikkerhedsstillelse for bankers operationer med Eurosystemet og udløst nedjusteringer af bankernes egne kreditvurderinger, hvilket har ført til stigende finansieringsomkostninger for bankerne. I første halvdel af 2012 er finansieringspresset i de sårbare medlemsstater i euroområdet blevet forstærket af en udstrømning af indlån, mens medlemsstater med en højere kreditvurdering har oplevet en tilstrømning af indlån. Bankernes interne finansiering er også kommet under pres som følge af udsigter til lav vækst og dermed et mindre indtjeningspotentiale. Bankernes svar på finansieringspresset var at gå fra usikret udlån til sikret udlån og til udstedelse af dækkede obligationer. Det har ført til en betydelig stigning i mængden af behæftede aktiver på bankernes balancer, hvilket giver yderligere anledning til bekymring.

Figur 3. Bankers udlån til private og ikke-finansielle selskaber - euroområdet

Kilde: Kommissionens tjenestegrene

Manglen på markedsbaseret finansiering og de stigende kreditrisici som følge af den stagnerende vækst begrænser bankernes udlånskapacitet til real­økonomien. De finansieringsmæssige restriktioner er særlig store for små og mellemstore virksomheder, som udgør rygraden i EU's økonomi og skaber flest job. Finansieringsvanskelighederne er størst i de sårbare lande, hvor kriseramte banker har reduceret deres udlån, om end udsigterne til lav vækst og behovet for at reducere virksomheders og privates gæld også reducerer efterspørgslen efter lån (figur 3). Samtidig har der, mens bankerne har opretholdt indsatsen for at foretage de nødvendige tilpasninger af deres balancer, ikke været nogen tegn på uhensigtsmæssig eller for kraftig nedgearing. Kapitaltilstrøm­ningerne fra offentlige kilder, der har afbødet konsekvenserne af udstrømningen af privat kapital, og den samordnede rekapitalisering under ledelse af Den Europæiske Banktilsynsmyndighed har spillet en vigtig rolle i denne henseende. Behovet for nedgearing har dog stadig været forskelligt fra land til land, og bankerne i de sårbare medlemsstater har tilpasset deres balancer hurtigere end andre steder. I lyset af ovennævnte faktorer er det et positivt tegn, at bankernes udlån til den private sektor i euroområdet som helhed har stabiliseret sig i 2012, og ECB's seneste undersøgelse af banklångivningen har vist, at finansieringsproblemerne er blevet en smule mindre.

Landerisiciene er vendt tilbage og har vendt den finansielle integrationsproces i euroområdet. Indførelsen af euroen, men også den globale prisfastsættelse af kreditrisici inden krisen, har fremmet integrationen af de finansielle markeder i euroområdet og kreditstrømme mellem landene i euroområdet. Da prisboblerne på aktiver bristede i visse lande, og statsgældskrisen brød ud, faldt de grænseoverskridende strømme drastisk, og kapitalen forblev inden for de nationale grænser. Især de private kapitalstrømme fra de nordlige til de sydlige medlemsstater i euroområdet er i det seneste årti faldet drastisk, efterhånden som bankerne har reduceret deres grænseoverskridende eksponering for både den offentlige og den private sektor i de sårbare lande. Det eksterne finansieringsbehov, der opstod som følge heraf, blev opfyldt gennem likviditet hentet fra Eurosystemet og på de senere trin gennem EU's/IMF's lån som led i finansielle bistandsprogrammer. Hjemlandsfavoriseringen i beholdningerne af statsobligationer steg endvidere, hvilket forøgede den negative vekselvirkning mellem svage statsobligationer og svage banker.

Finansieringsvilkårene i landene i euroområdet har været forskellige. Højere risikopræmier i forbindelse med grænseoverskridende lån har ført til voksende finansiel fragmentering og dermed større forskelle mellem rentesatser på lån til virksomheder og private i landene i euroområdet. Den private sektor pålægges nu væsentligt højere rentesatser i sårbare lande end i andre medlemsstater, særlig dem, der har været opfattet som "sikre markeder" (figur 4 og 5).

Figur 4. Rentesatser på lån til virksomheder || Figur 5. Lån til virksomheder

||

Bemærkning: Nye virksomheder, løbetid op til et år Kilde: Kommissionens tjenestegrene || Bemærkning: Indeks over national beholdning, YoY-vækstrate Kilde: Kommissionens tjenestegrene

Eurokreditmarkedernes manglende funktionsdygtighed er en stor udfordring, når det gælder om at sikre en velfungerende valutaunion. Den løbende tilpasning og omstrukturering i de sårbare medlemsstater i euroområdet har alvorlige konsekvenser for væksten. Deres tilpasningsproces afhænger af genoprettelsen af normale lånemuligheder i banksystemet, der på nuværende tidspunkt ikke spiller en hensigtsmæssig formidlende rolle i det indre marked. Tilsynspolitiske rammer på mikro- og makroniveau med en grænseoverskridende dimension bør bidrage til, at det integrerede banksystem på ny vil kunne spille sin rolle som finansiel formidler.

Genoprettelse af normale lånemuligheder for økonomien kræver, at der tages fat i de underliggende årsager til bankernes problemer. Der er vedtaget modige politiske foranstaltninger på EU-niveau for at bryde den onde cirkel mellem svage banker og statsobligationer og håndtere finansieringsvanskelighederne, den finansielle fragmentering og de kriseramte pengepolitiske transmissionsmekanismer i euroområdet.

Som et skridt på vejen mod en egentlig ØMU besluttede EU's statsoverhoveder i juni 2012 at bevæge sig i retning af en bankunion med den fælles tilsynsmekanisme (FTM) som et første håndgribeligt skridt. Efter aftalen forelagde Kommissionen forslag til at etablere den fælles tilsynsmekanisme og give Den Europæiske Centralbank tilsynsbeføjelser. Samtidig vil Den Europæiske Banktilsynsmyndighed blive tilpasset den nye ramme for banktilsyn med henblik på at sikre konsekvens i EU. FTM sigter mod at fjerne de forskelle i tilsynspraksis, som bidrog til tendensen til fragmentering af det europæiske finansielle marked og udsatte banksektoren for risici. FTM vil sikre, at alle deltagende lande har fuld tillid til banktilsynets kvalitet og uvildighed. Det er vigtigt, når det gælder om at sikre, at kapitalstrømmene støtter indsatsen for omlægning på kort sigt og ikke fører til nye ubalancer i fremtiden (se også punkt 3).

Med etableringen af den europæiske stabilitetsmekanisme (ESM) er euroområdet blevet forsynet med et stærkt permanent værn. Den omfattende finansieringskapacitet (500 mia. EUR) og en række fleksible instrumenter sikrer, at ESM er godt rustet til at bryde de negative vekselvirkninger mellem banker og statsobligationer og bidrage til at genoprette tilliden. Ud over at udbetale lån og lånerammer for medlemsstater i euroområdet med likviditetsproblemer råder ESM over en bred vifte af instrumenter og kan, såfremt visse forudsætninger er opfyldt, gribe ind på det primære og sekundære obligationsmarked under betingelser, der ikke nødvendigvis indebærer en anmodning om et fuldtudviklet makroøkonomisk tilpasningsprogram.

Muligheden for at anvende ESM til at rekapitalisere banker direkte vil være et stærkt redskab til i sidste ende at bryde den onde cirkel mellem banker og statsobligationer i euroområdet. ESM kan også yde lån, der specifikt er rettet mod rekapitalisering af banker. Hidtil har ESM imidlertid kun kunnet yde disse lån til medlemsstaterne, som efterfølgende har kunnet bruge dem til rekapitalisering af deres kriseramte banker. Selv om det har været en vis lettelse for regeringer med likviditetsproblemer, er denne tilgang den næstbedste løsning på problemet med den indbyrdes forbindelse mellem banker og statsobligationer. Sådanne lån ville navnlig blive registreret på medlemsstaternes offentlige finanser og øge deres offentlige gæld. For at løse dette problem besluttede man på eurotopmødet i juni 2012 at tillade ESM at rekapitalisere banker direkte, når FTM reelt er etableret. Det vil i høj grad bidrage til at adskille risici forbundet med banker og statsobligationer i euroområdet og vil være et vigtigt skridt hen imod en vellykket løsning af krisen i euroområdet.

Den Europæiske Centralbank har truffet effektive foranstaltninger for at afhjælpe de finansieringsrelaterede restriktioner for bankerne og rette op på den pengepolitiske transmissionsmekanisme. De to 3-årige meget langfristede refinansieringsoperationer (Very Long Term Refinancing Operations), der blev gennemført af ECB i december 2011 og februar 2012, opfyldte akutte refinansieringsbehov for banker i euroområdet ved at sikre banker adgang til billig finansiering på mellemlang sigt. Eftersom finansieringspresset bestod, og der i visse medlemsstater i euroområdet viste sig tegn på alvorlige forstyrrelser i den pengepolitiske transmissionsmekanisme, indførte ECB imidlertid et nyt redskab - direkte monetære transaktioner (Outright Monetary Transactions - OMT) - for at sikre hensigtsmæssig transmission i den monetære politik i euroområdet. OMT'er er rene terminsforretninger på sekundære markeder for statsobligationer, som er strengt betinget af gennemførelsen af et ESM-finansieret tilpasningsprogram. Selv om redskabet endnu ikke er blevet anvendt, har meddelelsen herom allerede ført til forbedringer på markederne for statsobligationer i euroområdet, og sammen med planerne om at gennemføre bankunionen har det et stort potentiale til at afbøde finansielle spændinger i euroområdet og sikre betingelser for sunde udlån til økonomien.

Stærke politiske tiltag har mindsket spændingerne på markederne, men de er fortsat meget afhængige af, at støttepolitikkerne fortsættes, og at forpligtelserne gennemføres. De underliggende sårbarhedsmomenter er stadig til stede i EU og særlig i euroområdets finansielle system. Samtidig har varigheden af krisen i euroområdet ført til, at markedsudviklingen i høj grad er afhængig af politiske tiltag. Derfor er sikkerhed for politiske tiltag og streng gennemførelse af de vedtagne foranstaltninger og nationale reformpolitikker afgørende for at begrænse udsving på markedet. Tilsagnet om at opbygge en egentlig ØMU og især en egentlig bankunion vil genoprette den finansielle stabilitet på et permanent grundlag.

3. strukturreformer med henblik på at støtte økonomisk vækst og korrigere ubalancer

Den største udfordring på det nuværende kritiske tidspunkt er at sikre øget tillid og fornyet vækst på kort sigt og samtidig skabe vilkår for bæredygtig vækst i fremtiden. I en situation med restriktive makroøkonomiske politikker er strukturreformer et afgørende element i strategien for vækst og omlægning, som tager sigte på at udnytte potentialet i EU's økonomier. Der er gjort en betydelig reformindsats i de sårbare lande, efterhånden som krisen er skredet frem. Selv om der er et mere presserende behov for handling i disse medlemsstater, er vækst på både kort og mellemlang sigt et EU‑problem, som kræver en fælles reaktion. Trods betydelige forskelle i medlemsstaternes økonomiske situation ville en samordnet reformindsats i alle medlemsstater og på EU‑niveau skabe politisk momentum, lempe de politiske økonomiske restriktioner og således fremme reformprocessen.

Figur 6. Betalingsbalancens løbende poster - euroområdet og medlemsstaterne || Figur 7. Enhedslønomkostninger og nominel lønning pr. medarbejder - euroområdet

||

Kilde: Kommissionens tjenestegrene || Kilde: Kommissionens tjenestegrene

Væksten i EU's økonomi begrænses på nuværende tidspunkt af fortsatte makroøkonomiske ubalancer og behovet for at tilpasse fortidens overdrevne låntagning og forbrug. Kortvarigt lavere vækst er uadskilleligt forbundet med grundig tilpasning, eftersom økonomierne gennemgår omstrukturering, midler overføres fra non-tradable- til tradable-sektorer, og balancerne skal tilpasses i alle økonomiens sektorer. De nødvendige tilpasninger fortsatte sidste år trods den vanskelige økonomiske situation, og de bærer frugt. Hovedtal for betalingsbalancens løbende poster, handelsdata og den indenlandske efterspørgsel viser, at tilpasningen fortsætter i EU, herunder i landene i euroområdet, men der er behov for yderligere fremskridt (figur 6). Tilpasningen er også i gang i programlande og andre sårbare lande, herunder dem, hvor fremskridtene indtil for nylig virkede begrænsede. Ikke blot udjævnes ubalancer på de løbende poster, men udviklingen af enhedslønomkostningerne støtter indsatsen for yderligere omlægning i fremtiden (figur 7). I visse underskudslande tilpasses de nominelle lønninger både i den offentlige og den private sektor.

Figur 8. Lande med henholdsvis overskud og underskud på betalingsbalancens løbende poster og nettokapitalbalancen over for udlandet (NIIP)

Kilde: Kommissionens tjenestegrene

De igangværende tilpasninger af stillingen over for udlandet lader til at være overvejende strukturelle. Underskudslandene har oplevet en voldsom nedgang i importen og en vis forøgelse af eksporten. Om end importnedgangen har været dominerende hidtil, baner de konkurrencemæssige gevinster vejen for fremtidig eksportforøgelse, og eksportens bidrag til omlægningen forventes - ifølge Kommissionens European Economic Forecast, efterår - at stige i løbet af prognoseperioden. Forudsat at de konkurrencemæssige gevinster opretholdes, bør den stigende eksport føre til udvikling af de eksportorienterede industrier og til permanente tilpasninger. Omlægningen i forhold til udlandet af udviklingen på de løbende poster er dog endnu ikke tilstrækkelig til at ændre de uholdbare tendenser i beholdningerne (nettokapitalbalancen over for udlandet og udlandsgæld) (figur 8). I de fleste underskudslande stiger den procentdel, som udlandsgælden udgør af BNP, fortsat, og hvis den falder, skyldes det primært en omfattende revaluering af gæld. Der vil være brug for omfattende tilpasning, hvis omkostninger - særlig beskæftigelsesmæssige - vil afhænge af medlemsstaternes tilpasningsevne. Fremskridtene med at mindske bilaterale ubalancer på de løbende poster mellem overskuds- og underskudslande har været langt mere synlige. For så vidt angår overskudslandene, er der også tegn på en omlægning mod indenlandsk efterspørgsel, om end tilpasningen af overskud på betalingsbalancens løbende poster også er et udtryk for, at de løbende poster for hele euroområdet er gået i overskud.

Selv om den fulde effekt af strukturreformer på vækst og omlægning sandsynligvis vil vise sig på mellemlang til lang sigt, kan der også opnås fordele på kort sigt. Reformprocesser er sædvanligvis forbundet med tilpasnings- og overgangsomkostninger på kort sigt, dels som følge af deres generelt ulige fordeling på virksomheder og privatpersoner. Strukturreformer kan imidlertid også have umiddelbare ekspansive virkninger, eftersom de øger tilliden og forventningerne hos de økonomiske aktører. Det bør prioriteres at gennemføre reformer, der har færrest mulige konsekvenser for budgetomkostningerne (herunder konkurrenceevne og konkurrencefremmende reformer på produktmarkeder eller nedbringelse af virksomheders lovgivningsmæssige og administrative byrde), mens der også bør lægges vægt på at opnå de bedst mulige rammevilkår (f.eks. udvidet social dialog) for at støtte tiltag på politikområder, der traditionelt er vanskeligere at reformere, f.eks. arbejdsmarkedet. Derudover bør det overvejes at sikre synergi på tværs af de forskellige reformområder. Eksempelvis kan arbejdsmarkedsreformer, der sigter mod at moderere enhedslønomkostningerne, være mere effektive som drivkraft for konkurrenceevnen, hvis de kobles sammen med produktmarkedsreformer, der tager sigte på at øge konkurrencen og mindske fortjenesten. Generelt bør interaktioner mellem de forskellige reformområder og fornuftig timing undersøges nøje, idet der tages hensyn til de specifikke vilkår i de enkelte medlemsstater.

Finansiel regulering og finansielt tilsyn spiller en vigtig rolle med hensyn til at sikre hensigtsmæssig omlægning og forhindre skadelige boom-bust-cyklusser. Den nødvendige nedgearingsproces, der finder sted i den private sektor i visse EU-lande, og som også er forbundet med de hårde finansieringsvilkår, der er beskrevet i punkt 2, kan have negative konsekvenser for væksten på kort sigt. Den er imidlertid en forudsætning for korrektionen af uforholdsmæssigt store indenlandske og udenlandske ubalancer. Samtidig fører uforholdsmæssigt stor kreditvækst og gearing i den finansielle sektor, som vi så før krisen, til en opbygning af sårbarhedsmomenter i sektoren, som bærer den store risiko, der er forbundet med en uhensigtsmæssig korrektion, med omfattende negative konsekvenser for den økonomiske vækst. I den sammenhæng er udviklingen af effektive tilsynsredskaber på makro- og mikroniveau afgørende for at sikre, at omlægningen, når finansieringsvilkårene i EU normaliseres, vil fortsætte på grundlag af bæredygtige kapitalstrømninger mod de mest produktive aktiviteter og de langsigtede investeringsbehov i EU's økonomi, og at der ikke vil opstå uforholdsmæssigt store ubalancer igen.

Produktivitetsfremmende strukturreformer er fortsat en prioritet, når det gælder om at fremme vækstudsigterne på mellemlang sigt og sikre en holdbar omlægning af EU's økonomi. Empirisk dokumentation viser, at reformer, der sigter mod at øge effektiviteten på produ