Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om »Kommissionens meddelelse om "En dagsorden for byerne i Den Europæiske Union"« (98/C 95/19)

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber besluttede den 13. maj 1997 under henvisning til EF-traktatens artikel 198 at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Regionaludvikling og Fysisk Planlægning, som udpegede Gianni Vinay til ordfører og Eugéne Muller til medordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 20. januar 1998.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 351. plenarforsamling af 28. og 29. januar 1998, mødet den 28. januar 1998, enstemmigt følgende udtalelse.

1. Indledning

1.1. Europa har i mindst tre tusind år været den mest urbaniserede verdensdel. Fænomenet »by« har derfor dybe rødder i de europæiske befolkningers kultur, samfund og økonomi. Når man ser bort fra de problemer, der i visse perioder - og i særlig grad nu - har præget livet i byen, er byen fortsat hovedkilden til økonomisk og kulturel udvikling. Det er derfor særdeles positivt, at EU's institutioner gennem en lang række initiativer viser interesse for alle aspekter af byområdernes vilkår og fremtid.

Kommissionens meddelelse om en dagsorden for byerne er det seneste og yderst positive udtryk for Kommissionens og EU-institutionernes stigende opmærksomhed om et spørgsmål af stor økonomisk og social betydning.

Meddelelsen er opdelt i fire kapitler:

1.2. I det første kapitel tales der om »Udfordringer for Europas byer«. Set i relation til deres befolkningstal bidrager de større byer økonomisk set forholdsvist meget til det regionale og nationale BNP. Denne velstandsstigning har imidlertid ikke haft en tilsvarende indvirkning på beskæftigelsesprocenten.

1.2.1. Livskvaliteten i byerne er også ud fra et miljømæssigt synspunkt faldet markant, og dermed er det blevet nødvendigt at ændre byplanlægningspolitikken, således at den følger en bæredygtig samfundsøkonomisk udvikling.

1.2.2. Det har stor samfundsmæssig betydning, at byboernes kollektive identitetsfornemmelse svækkes, og at denne svækkelse fører til en dalende deltagelse i lokalvalgene. Desuden kompliceres byforvaltningen yderligere af, at ansvaret er opsplittet og fordelt på mange forskellige niveauer, lige fra lokalt, regionalt og nationalt niveau til europæisk niveau.

1.3. Meddelelsens kapitel 2 indeholder en analyse af byudviklingstiltag inden for EU's forskellige politikker: politikker, der fremmer den økonomiske konkurrenceevne og beskæftigelsen; politikker til fremme af økonomisk og social samhørighed; politikker, der bidrager til byernes integration i transeuropæiske net; politikker, der fremmer bæredygtig udvikling og livskvalitet i byerne.

1.3.1. Da byerne er genstand for de fleste investeringer fra såvel EU som tredjelande, bør de ruste sig til at være byer, der »kan præstere tjenesteydelser af bedste kvalitet, og som har en god forsyning med infrastruktur« (pkt. 2.1). Byernes innovationsevne synes generelt at være nøglefaktoren i en regions økonomiske succes.

1.3.2. I de seneste år er der lagt stor vægt på de socioøkonomiske problemer i særlige bydele. Der tales om bypilotprojekter (EFRU-forordningens artikel 10) og de positive erfaringer derfra, der i 1994 fik Kommissionen til at iværksætte fællesskabsinitiativet URBAN under strukturfondene. URBAN tager sigte på oprettelse af lokalsamfundsbaserede partnerskaber i ugunstigt stillede byområder med henblik på løsning af udviklingsproblemer via integrerede programmer. For nylig har man iværksat INTEGRA som led i beskæftigelsesinitiativet under Den Europæiske Socialfond.

1.3.3. De transeuropæiske transportnet og by- og storbyforbindelserne hænger tæt sammen og har afgørende betydning for afhjælpningen af de ubalancer, der karakteriserer bysystemet og de enkelte byområder.

1.3.4. Alt dette skal ses ud fra målsætningen om bæredygtig udvikling, der ses som »et afgørende aspekt af livskvaliteten for (...) fremtidige generationer«. I dokumentet nævnes flere af de vigtige initiativer i de forgangne år som fx grønbogen om bymiljø fra 1990 og projektet vedrørende bæredygtige byer, der startede i 1993. Den konkrete målsætning for miljøpolitikken, der bl.a. er blevet kædet sammen med anvendelsen af strukturfondene, og F& U-politikken er netop at gennemføre en bæredygtig udvikling.

1.4. Kapitel 3 omhandler »Retningslinjer for fremtiden«. Det understreges, at »udgangspunktet for den fremtidige byudvikling må være at erkende byernes rolle som motorer for regional, national og europæisk økonomisk fremgang«.

1.4.1. Kommissionens holdning er den, at for fremtiden »bør de forskellige aktioner på EU-plan vurderes ud fra en sammenhængende og bæredygtig udvikling af byerne«, hvorved det bekræftes, at der er behov for et byperspektiv i Den Europæiske Unions politikker.

1.4.2. Som følge af strukturfondenes afgørende rolle foreslås det at inddrage de lokale myndigheder i udarbejdelsen og iværksættelsen af regionaludviklingsprogrammer.

1.5. Endelig lægges der stor vægt på overførsel og udbredelse af god praksis, og der bebudes en »byanalyse« til vurdering af de europæiske byers stærke og svage sider.

1.6. I kapitel 4 foreslår Kommissionen til sidst, at der indledes en debat om byspørgsmål mellem Rådet, Europa-Parlamentet, ØSU, Regionsudvalget, sammenslutninger af lokale myndigheder og andre interesserede parter. Målet for denne debat skal være et »byforum«, som Kommissionen selv vil arrangere i 1998.

2. Generelle bemærkninger

2.1. ØSU har allerede ved flere lejligheder givet udtryk for, at man bør være mere opmærksom på, hvilken indirekte virkning EU's politikker har på byerne, og at byernes socioøkonomiske udviklingstakt bør være en af rettesnorene for anvendelsen af EU-midlerne.

2.1.1. I sin udtalelse om »Europa år 2000+« sagde ØSU, at »EU på grund af sin høje urbaniseringsgrad må være særlig opmærksom på byområdernes problemer« () i erkendelse af, at der endnu ikke er blevet udarbejdet en strategi for udvikling af et afbalanceret bysystem. Dette bør være et af de vigtigste punkter i EU's debat om byspørgsmål.

2.1.1.1. I samme forbindelse foreslog ØSU, at Det Europæiske Fysiske og Funktionelle Udviklingsperspektiv (ESDP) skulle indholde »angivelser, der gør det muligt at iværksætte foranstaltninger af fællesskabsinteresse, som sigter på decentralisering af væksten i overdrevent polariserede områder, økonomisk diversificering i byerne dikteret af regionale behov, støtte til bymæssige vækstpoler i ugunstigt stillede områder, stimulering og udvikling af polycentriske bynetværk, kontrol med byernes spredning og fremme af et nyt partnerskab mellem land og by« ().

2.1.1.2. Disse anbefalinger udgjorde tilsammen et omfattende og vigtigt program, der i sammenfattet form skulle indgå i fastlæggelsen af EU's bypolitik.

2.1.2. ØSU har desuden udarbejdet en initiativudtalelse om »EU's rolle i byspørgsmål«, i hvilken det understreges, at byudviklingspolitikkerne har en »europæisk dimension«, »fordi de tilgodeser principper, hensyn og betingelser af stor strategisk betydning for udviklingen i hele EU og for EU-borgernes livskvalitet« ().

2.1.2.1. I den pågældende udtalelse blev der fremlagt en række praktiske forslag, som fx forhøjelse af EU's bidrag til pilotprojekter om byer (innovative foranstaltninger under EFRU-forordningens artikel 10), ny fordeling af strukturfondsmidlerne med større vægt på byudvikling, undersøgelse af indvirkningen på landdistrikter og byer af alle byrelaterede interventionsprogrammer, fremme af tidssvarende bypartnerskaber, oprettelse af et forum bestående af EU, medlemsstaterne, regionerne, de lokale myndigheder, arbejdsmarkedets parter og andre interesserede med henblik på udarbejdelse af EU's strategier på byområdet.

2.1.2.2. For at kunne iværksætte en sådan politik med større opmærksomhed fra EU's side om byspørgsmål er det påkrævet »at sikre Kommissionen bedre muligheder for at styre (...). Det synes især ønskeligt, at Kommissionen udarbejder retningslinjer for det europæiske bysystem« ().

2.1.2.3. Bag ØSU's holdning ligger der en anskuelse af byområdet »som en nøglefaktor, der kan skabe en snæver sammenhæng mellem politikken for udvikling og økonomisk effektivitet og politikken for social lighed« ().

2.1.2.4. Som afslutning konkluderer ØSU, »at overvejelserne om EU's rolle i byspørgsmål viser, at visse problemer, der er relevante for EU's udvikling og borgernes livskvalitet, ikke kan behandles i en udtalelse, men kræver konstant bevågenhed og punktuelle overvejelser«.

2.2. Kommissionens meddelelse er vidtfavnende og udgør et kvantespring i tilgangen til byspørgsmål, idet disse nu anerkendes som et vigtigt udgangspunkt for den fremtidige planlægning og udarbejdelse af EU's politikker.

2.2.1. Det skal ligeledes ses som et positivt tegn, at det hollandske formandskabs konklusioner fra det uformelle møde mellem ministrene for regionaludvikling og fysisk planlægning, der blev afholdt i Noordwijk i juni 1997, gav udtryk for, at byerne står i centrum for den europæiske samfundsmodel som centre for solidaritet og social integration. Byerne er drivkraften bag økonomisk vækst, konkurrenceevne og jobskabelse. De skal fungere som steder, hvor der skabes arbejdspladser og økonomisk vækst for derigennem at opnå en bredere anlagt økonomi og et mere differentieret arbejdsmarked. De bør endvidere bidrage til en afbalanceret udvikling af bysystemet i Europa og således mindske forskellene mellem de forskellige regioners muligheder i EU.

2.2.2. Den opprioritering af byspørgsmål, der for tiden sker, er i øvrigt også særdeles heldig i et bredere politisk perspektiv, da den viser borgerne, hvordan EU-beslutninger helt konkret kan have positiv indvirkning på såvel enkeltpersoners som familiers livskvalitet. Dette aspekt er særligt vigtigt i denne historiske fase af den europæiske integrationsproces, der nok er den vanskeligste og mest krævende af alle. Meddelelsens vigtigste fortjeneste er derfor, at den placerer byspørgsmål blandt de vigtigste emner på EU's dagsorden.

2.2.3. ØSU sætter pris på, at det i begyndelsen af meddelelsen, siges at der er en nær forbindelse mellem byerne og den socioøkonomiske og kulturelle udvikling af det europæiske samfund. Denne tankegang, der også ligger bag hele meddelelsen, frembyder en praktisk tilgang til de problemstillinger, der er taget op.

2.2.4. De oplysninger, der fx gives i de tre første afsnit om de skævheder, der er opstået som følge af økonomiske og teknologiske ændringer, og som har medført såvel store muligheder som betydelig lokal arbejdsløshed og marginalisering, er et udtryk for en social forståelse, der er et gennemgående træk i hele meddelelsen.

2.2.5. ØSU er ligeledes enig i den måde, man i pkt. 1.5 har beskrevet byboernes svækkede identitetsfornemmelse og tilhørsforhold, der giver sig udslag i en »ringe deltagelse i den lokale demokratiproces«.

2.2.6. Den detaljerede beskrivelse i kapitel 2 af igangværende EU-aktioner vedrørende byudvikling giver et klart billede af de EU-politikker, der på forskellig vis og i forskellig grad har indvirkning på byspørgsmål. Det skal især bemærkes, at bæredygtig udvikling i pkt. 2.4 omtales som »et afgørende aspekt af livskvaliteten for (...) fremtidige generationer«. Den holdning falder fint i tråd med målsætningen om at forbedre den sociale samhørighed i byerne.

2.2.7. I sin tidligere udtalelse lagde ØSU vægt på en sammenhængende og målrettet indfaldsvinkel og udtrykte ønske om, at der blev formuleret og gennemført »byudviklingsprojekter, der sigter mod at tilvejebringe de praktiske muligheder og de økonomiske, administrative og tekniske forudsætninger for at forbedre den sociale samhørighed« ().

2.2.8. På den anden europæiske konference om bæredygtige byer, der blev afholdt i Lissabon i oktober 1996, vurderede man virkningen af »Aalborgcharteret«, der blev underskrevet i maj 1994, og i hvilket mere end 300 europæiske byer forpligtede sig til at vedtage ensartede foranstaltninger til fremme af bæredygtig udvikling. Kommissionens strategi er således en bekræftelse af det valg, der blev foretaget i 1993 med iværksættelsen af projektet »bæredygtige byer«, der havde til formål at skabe debat om bæredygtigheden af Europas byområder, at fremme udveksling af erfaringer og at udbrede den bedste praksis inden for bæredygtig lokaludvikling. I denne forbindelse bør man også huske FN's vigtige konference om bolig- og bebyggelsesmiljø (Habitat II).

2.2.9. Kommissionens forslag sammenfattes smukt i sætningen »De forskellige aktioner på EU-plan bør vurderes ud fra en sammenhængende og bæredygtig udvikling af byerne«. Dette udsagn indeholder meddelelsens hovedbudskab. Hvis meddelelsen tages til efterretning, vil EU's politiske beslutninger kunne antage konkret form og blive umiddelbart forståelige, hvilket vil kunne styrke selve Unionen gennem større folkelig opbakning og engagement hos EU-borgerne.

2.2.10. ØSU tilslutter sig, at »udgangspunktet for den fremtidige byudvikling må være at erkende byernes rolle som motorer for regional, national og europæisk økonomisk fremgang«.

2.2.11. I sin meddelelse udbeder Kommissionen sig kommentarer til fire vigtige punkter for fremtiden for de europæiske byer:

- behovet for et byperspektiv i Den Europæiske Unions politikker;

- serviceydelser af offentlig interesse og byudvikling;

- strukturfondenes bidrag;

- øget viden og fremme af udveksling af erfaringer mellem byerne.

3. Byernes Europa: EU's politikker og byudvikling

3.1. EU's interesse for disse problemstillinger går ikke langt tilbage, men i perioden fra det første uformelle møde mellem ministrene for regionalpolitik og fysisk planlægning i Nantes i 1989 til mødet i juni 1997 i Noordwijk er der sket betydelige fremskridt. Der er ligeledes sket en betydelig uddybelse af emnerne i tiden fra de første rapporter om Europa 2000 til fremlæggelsen af det første officielle udkast til Det Europæiske Fysiske og Funktionelle Udviklingsperspektiv (ESPD) og den foreliggende meddelelse.

3.2. Kommissionen har offentliggjort en række meddelelser og undersøgelser om emner såsom fysisk planlægning, regionaludvikling, økonomisk og social samhørighed, bæredygtig udvikling af byområder, forskning og udvikling, bevarelse af natur- og kulturarven, transport, kommunikation og informationssamfund, beskæftigelse og erhvervsuddannelse, SMV's rolle, bekæmpelse af kriminalitet og social udstødelse m.m., hvori Kommissionen ikke alene presser på for at få iværksat nogle hensigtsmæssige initiativer, men også understreger, at tiden nu er inde til ufortøvet at iværksætte en koordineret politik på byplanlægningsområdet (såvel horisontalt hvad angår måder og midler, som vertikalt hvad angår beføjelser, ansvar og subsidiaritet).

3.3. Det er på denne baggrund, at ØSU vurderer Kommissionens meddelelse, der uden tvivl udfylder et tomrum og fremstår som det første praktiske forsøg på at udarbejde en overordnet EU-politik om byspørgsmål.

3.4. Det vil være lettere at iværksætte og skabe en virkelig frugtbar diskussion, hvis man forud fastsætter nogle prioriteringer for EU's bysystem i almindelighed og mere specifikt for byerne i visse regioner, især med henblik på det »Byforum«, som Kommissionen agter at afholde i 1998.

3.5. En prioriteringsliste hjælper til at foretage mere målrettede valg og til bedre at indkredse, hvilke målsætninger, der skal forfølges. I budgetsammenhæng vil indkredsning af de mest påtrængende opgaver medføre en mere effektiv planlægning og en efterfølgende vurdering af de opnåede resultater.

3.6. Kommissionen har ydet en rosværdig indsats i de seneste år, men der er behov for en yderligere intensivering af indsatsen, der i øvrigt også bør foregå på nationalt niveau.

3.7. Der hersker ingen tvivl om, at behandling af byspørgsmål bør ske under overholdelse af subsidiaritetsprincippet. EU's rolle er at styrke og udvikle ved blandt andet at allokere passende finansiering, men ansvaret ligger hos medlemsstaterne og de lokale myndigheder.

3.7.1. I meddelelsen hedder det ganske korrekt, at »Medlemsstaterne har det primære ansvar for udvikling af bypolitikken for det kommende århundrede«, og umiddelbart herefter tilføjes det, at »Det er af stor betydning, at alle niveauer (...) engagerer sig inden for rammerne af indbyrdes forbindelser og en fælles opgave og når frem til en bedre integration af politikken«.

3.8. EU's opgave er først og fremmest at virke som drivkraft og igangsætter samt at fastlægge de overordnede retningslinjer for medlemsstaterne.

3.9. Kommissionen bør ruste sig endnu bedre for at kunne imødekomme disse nye krav og leve op til det politiske ansvar. ØSU hilser det derfor velkommen, at Kommissionen »i lyset af resultaterne af debatten om denne meddelelse vil (...) undersøge, hvordan den kan tilpasse sin interne koordinering for at bidrage til byernes udvikling«.

3.10. Vurderingen af den indirekte virkning på byerne bør løbe som en rød tråd i koordineringen af EU's politikker om økonomisk udvikling, beskæftigelse, infrastruktur, energi og netværk, miljø, bekæmpelse af social udstødelse og kriminalitet. Dermed vil disse politikker blive mere målrettede, og man vil opnå resultater, der stemmer bedre overens med borgernes reelle behov.

3.11. Hidtil er koordineringen af politikkerne kun sket sporadisk og ikke strategisk. Den nye linje bør derimod være en kombination af en overordnet EU-strategi og en bottom-up strategi, som er tvingende nødvendig for en politik, der vedrører borgernes dagligdag og de lokale myndigheder. I den forbindelse er det vigtigt at huske på, at subsidiaritetsprincippet også bør gælde forholdet mellem central- og lokaladministrationen.

3.12. Inden for disse rammer bør de enkelte EU-politikker (netværk, miljø, beskæftigelse, bekæmpelse af social udstødelse osv.) - »som Kommissionen så rigtigt siger - have "klare målsætninger for forbedring af bymiljøet med bestemte tidsplaner" - og de bør forbedres "i henseende til bæredygtighed", da de hver især direkte berører udviklingen og livskvaliteten i byområder«.

3.12.1. Disse målsætninger og tidsfrister kan bruges som en egentlig »dagsorden for EU's byspørgsmål«, forudsat at de indeholder en klar oversigt og beskrivelse af den overordnede strategi, de prioriterede foranstaltninger, de krævede ressourcer, de forventede resultater og vurderingskriterierne.

3.12.2. I denne forbindelse mener ØSU, at det ville være nyttigt at anvende, genoptage, omlægge og/eller styrke instrumenter som fx:

- observatoriet for fysisk planlægning;

- EU-projektcentrene for fysisk planlægning i større centrale regioner og grænseregioner, såvel byer som landdistrikter, i medlemsstaterne;

- indførelse af en hensigtsmæssig praksis for udveksling af erfaringer og vurdering af resultater.

3.13. ØSU finder det endvidere hensigtsmæssigt, at det femte rammeprogram for forskning og udvikling (1998-2002) har det som en af sine grundlæggende målsætninger at løse byudviklingsproblemerne, specielt i forbindelse med aktioner vedrørende »fremtidens byer« og »Europas kultur- og arkitekturarv«, i snæver tilknytning til aktionerne under struktur- og samhørighedsfondene ().

4. En by tilpasset byboerne: serviceydelser, livskvalitet og deltagelse

4.1. EU's bysystem kan takket være sine særlige kendetegn effektivt kombinere økonomisk vækst med et bæredygtigt miljø og social solidaritet. De europæiske byer har altid været solidt forankret i den pågældende region og har været præget af en stærk lokal identitetsfølelse, social samhørighed og balance mellem by og landdistrikter. De europæiske byer har stadigvæk en rig økonomisk, social og kulturel arv, som indeholder store muligheder for at forbedre den økonomiske, sociale og miljømæssige balance i hele EU.

4.2. Nogle alvorlige farer truer imidlertid også som følge af de ændringer, der er sket. Rent fysisk fremstår byerne som organismer i konstant forandring, enten som følge af en fortsat vækst eller forfald, der langsomt men sikkert medfører forandringer.

4.2.1. Den globale konkurrencesituation lægger op til eller fordrer økonomiske omlægninger, der har stor indflydelse på byerne, de sociale forhold og miljøet. Innovation og teknologi har forøget byernes kulturarv, og har derved beriget dem yderligere og samtidig skabt nye beskæftigelsesmuligheder.

4.3. Der har været foretaget utallige undersøgelser af byernes forfald og de deraf følgende sociale problemer, og der er fremlagt lige så mange analyser og løsningsforslag.

4.3.1. I forbindelse med det foreliggende emne ønsker ØSU først og fremmest at gentage, hvad det allerede har sagt i sin tidligere omtalte udtalelse om »EU's rolle i byspørgsmål«, i hvilken det understregede, at målsætningerne »ikke kan opfyldes ved blot at sanere bygninger eller gennemføre byfornyelser (...). Tværtimod skal man tilstræbe at ændre de sociale, økonomiske, beskæftigelsesmæssige og kulturelle årsager, der ligger til grund for social og bymæssig udstødelse« ().

4.4. For at finde nogle konkrete løsninger på problemerne stillede ØSU det fornuftige forslag at flytte fokus fra virkning (forfald af bygninger og byområder, arbejdsløshed, social udstødelse) til årsag (mangel på arbejdstilbud, kulturelle modellers sårbarhed og lave prioritet, mangel på indkomst etc.) og en deraf følgende »omlægning af de mekanismer, der retter sig mod byudviklingen og omfordelingen af goder, og hvis hovedparametre er servicesystemet, infrastrukturen, transportmulighederne m.v.« ().

4.5 Denne indfaldsvinkel medfører på den ene side nødvendigvis, at EU's sektorpolitikker konkret vurderes ud fra indvirkningen på bymiljøet. På den anden side rejser den også et spørgsmål om, hvilke serviceydelser den offentlige og private sektor tilbyder byboerne.

4.5.1. ØSU understreger de offentlige serviceydelsers afgørende betydning for byernes udvikling, især til sikring af produktionen af almennyttige goder og tjenesteydelser og styrkelse af den sociale samhørighed ().

4.6. Hvadenten der er tale om transport, energiforsyning, telenet, grønne områder, børneforsorg, serviceydelser til handicappede, fritidsfaciliteter (biograf, teater, koncertsale, sportshaller), er det byen, der er bindeleddet til borgeren, og det er byens serviceudbud, der afgør livskvaliteten og udviklingens bæredygtighed.

4.7. Der er behov for en omfattende ændring af planlægningen, gennemførelsen og forvaltningen af infrastrukturer og tjenesteydelser, hvadenten de som ansvarsområde henhører under de lokale myndigheder eller andre offentlige eller private organer. Infrastrukturerne kan fx ikke kun ses som et middel til at levere en tjenesteydelse eller som et jobskabelsesinstrument. De bør også ses som en anledning til at omorganisere by- og landområder, således at områdets beboere får større muligheder og det lokale forretningsliv større konkurrenceevne.

4.8. I den forbindelse bør der lægges større vægt på at inddrage borgerne og civilsamfundets organisationer, således at de kan bidrage til byplanlægningen. Derved kommer man ud over den gamle fasttømrede praksis, hvor forvaltningen deles mellem de centrale og de lokale myndigheder samt nogle få udvalgte eksperter.

4.9. Det er vigtigt, at udøvelsen af nærdemokratiet sker med deltagelse af civilsamfundets levende kræfter (fx universiteter, kulturforeninger og - centre, sociale bevægelser osv.).

4.10. Der bør opmuntres til indgåelse af omfattende partnerskaber, der ved at forene de offentlige myndigheders initiativ og engagement med bidrag fra interesseorganisationerne og fra grupper, der er dannet på direkte berørte borgeres initiativ og de private erhvervsmæssige, organisatoriske og finansielle ressourcer kan iværksætte projekter til gavn for lokalsamfundet.

Denne type partnerskab har stor værdi, da den skaber social samhørighed og desuden kan virke befordrende for effektiviteten og åbenheden i de lokale myndigheders arbejde.

4.11. I lokal- og regionalforvaltningssammenhæng er det vigtigt at foretage en prioritering af de forskellige infrastruktur- og servicebehov, da der på disse områder meget logisk er modstridende interesser.

4.11.1. Der bør gives førsteprioritet til projekter, der tjener almenvellet, og samtidig bør der opstilles nogle klare spilleregler for afholdelse af høringer, brug af konsulenter og beslutningsprocesser med henblik på så effektivt og åbent som muligt at nå et kompromis.

4.12. Der skal endvidere sikres alle adgang til serviceydelserne. På dette punkt kan EU spille en afgørende rolle. Kommissionen siger selv i meddelelsen, at »selv om medlemsstaterne frit kan fastlægge deres egne politikker på dette område, og selv om den ikke har nogen speciel interesse i, hvem der leverer serviceydelserne, er det klart, at disse skal tjene samfundet som helhed, og at der skal sikres kontinuitet, lige og almen adgang og gennemsigtighed« (pkt. 3.2).

4.13. Genoprettelse af balancen i byerne

Et andet komplekst problem, som både storbyerne og de mellemstore byer kæmper med, er sikring af balancen mellem centrum og periferi.

4.13.1. Også på dette felt findes der utallige undersøgelser, forskellige fremgangsmåder og efterhånden mange yderst interessante erfaringer både med genopretning af historiske bykerner og sanering og byfornyelse i de perifere bydele.

4.13.2. Især genopretning, forstået som økonomisk og funktionel fornyelse af bevaringsværdige forfaldne offentlige og private bygninger i byernes centrum, kan være en god lejlighed til at skabe nye arbejdspladser og lokal udvikling.

4.13.3. Genopretningsindsatsen bør først og fremmest sigte mod at restaurere, beskytte og redde monumentale, historiske, kunstneriske og landskabsmæssige værdier. Desuden skal bevaringsværdige bygninger repareres, vedligeholdes og forbedres. Disse foranstaltninger bør indgå i helhedsprogrammer for genopretning af byerne.

4.13.4. Det er under alle omstændigheder vigtigt at bevare den rodfæstede boligbebyggelses sociale liv, de små håndværksvirksomheder og småbutikkerne samt respektere lokalsamfundets historiske, sociale og kulturelle mønster. Det er især vigtigt at fastholde balancen mellem de forskellige grundlæggende, sociokulturelle værdier, som karakteriserer byen og sikre sig, at »byfornyelse« ikke er ensbetydende med »udstødelse af de oprindelige beboere«. Denne balance er også en betingelse for, at borgerne kan respektere og bekræfte byens identitet og føle sig knyttet til den.

4.14. Et andet spørgsmål er problemerne i periferien, der ofte er forsømt og reduceret til sovebyområde. I visse særligt nedslidte kvarterer er modsætningerne så stærke, at det sociale samkvem, som bygger på en moderne opfattelse af borgernes rettigheder, dagligt er truet. Følgen er dybe revner i bysamfundets sammenhængskraft.

4.15. Det er derfor vigtigt, at de bypolitisk ansvarlige sætter sig som et vigtigt mål at genoprette nedslidte bydele, og at de afsætter de fornødne menneskelige og finansielle ressourcer til arbejdet.

4.15.1. Denne indsats bør ikke kun fokusere på forfaldets fysiske aspekter - boligbyggeri, byplanlægning, miljø. Der bør lægges en strategi, som derudover også tager fat på de alvorligste sociale problemer i forbindelse med arbejdsløshed og marginalisering. Bykvarterer og periferi bør betragtes som dele af en helhed, der har sin egen individualitet, og disse skal knyttes sammen med dertil egnede instrumenter og kriterier.

4.15.2. Også når det drejer sig om at puste nyt liv i centrum og opgradere periferien, er det hensigtsmæssigt at anvende bottom up-metoden, dvs. aktivt involvere borgerne, civilsamfundets organisationer, arbejdsmarkedets parter og kulturinstitutionerne i indsatsen.

4.15.3. Lokale centre, som ligger spredt i storbyområdet, men som indgår i et effektivt transport- og kommunikationsnet, kan også tiltrække prestigefunktioner, der tidligere var placeret i den historiske indre by. Dermed opnår man, at periferien tilføres nye værdier, samtidig med at de indre bykvarterer aflastes.

4.15.4. Endemålet må være, at hver bydel og hvert forstadsområde bliver til en lille by i byen med egne særtræk, som giver beboerne et tilhørsforhold og skaber social identitet og bred solidaritet (). Foranstaltninger, der sigter på at støtte initiativer til genopretning af bydele, bør således fremmes. Initiativerne skal være autonome, men funktionelle og uløseligt forbundne med byudviklingen som helhed.

5. Byen som redskab for samhørighed - strukturfondenes rolle

5.1. Strukturfondene kan spille en vigtig rolle i en politik for byområder.

5.1.1. For at sikre, at fondene udnyttes mere effektivt til at imødekomme byernes behov, bør man først og fremmest følge en integreret strategi for aktioner i byområder og i deres opland og samtidig udvikle de menneskelige og økonomiske ressourcer.

5.2. Social og økonomisk samhørighed, som det er strukturfondenes væsentligste mål at sikre, er et særligt problem i byområderne, både på grund af problemernes omfang og deres umiddelbare sociale følger.

5.2.1. Den høje ungdomsarbejdsløshed, risikoen for at bestemte samfundsgrupper og hele bydele udstødes, den nye fattigdom, de gamles og handicappedes behov, kriminalitetens vækst og miljøets forringelse er altsammen akutte problemer, som kræver betydelig økonomisk bistand.

5.2.2. Ifølge Kommissionens skøn () går 40 % af EFRU-støtten (mål 1 og 2) og mellem 50 og 80 % af Samhørighedsfondsmidlerne i øjeblikket til interventioner i byområder. Det er en ganske betydelig del af strukturstøtten.

5.2.3. EU har ganske vist i de seneste år taget væsentlige skridt til at hjælpe byerne med at løse de alvorligste problemer, men resultaterne har ikke altid svaret til forventningerne, især fordi indsatsen har været usammenhængende og manglet en overordnet strategi, og fordi målene er blevet fastsat ovenfra (top down-metoden).

5.2.4. ØSU mener, at reformen af strukturfondene er en lejlighed, der ikke må forpasses, til at foretage en radikal kursændring.

5.3. 80 % af befolkningen bor i byer. Foranstaltninger til afhjælpning af byernes problemer får dermed en generel værdi, som giver dem forrang som modtagere af strukturfondsmidler, og byaspektet bør generelt inddrages som et vigtigt element, når strukturpolitikken udformes.

5.3.1. Ved udvælgelsen af de mål, der skal nås med støtten, er det desuden vigtigt at opgive top down-metoden og i stedet starte nedefra med en bottom up-fremgangsmåde, som direkte inddrager de berørte samfund og de ansvarlige i de lokale forvaltninger.

5.3.2. Kommissionen bevæger sig også i denne retning, når den forsikrer, at det er vigtigt, at de lokale myndigheder knyttes til udformningen og gennemførelsen af regionaludviklingsprogrammerne. Dette forudsætter imidlertid, at de lokale myndigheder har de nødvendige beføjelser på området.

5.4. Byområderne bør efter strukturfondsreformen modtage direkte støtte, som koordineres og integreres med støtten til regionerne. Borgerne, arbejdsmarkedets parter og de lokale myndigheder bør inddrages direkte og med stor vægt i denne proces.

5.4.1. ØSU bifalder Kommissionens nye fremgangsmåde over for byområderne, som den kommer til udtryk i strukturfondsreformen.

5.4.2. I »Agenda 2000«, kapitel II, punkt 2, fastslår Kommissionen, at midlerne under det nye mål 2 bl.a. skal finansiere foranstaltninger for »områder, der er præget af økonomiske forandringer«. I forbindelse med de nye støtteprogrammer for mål 2-områder nævnes også »byområder i krise«.

5.4.2.1. Længere fremme i afsnittet nævnes disse byområder i krise også i forbindelse med bekæmpelse af social udstødelse. Det hedder til slut, at »udviklingen af landdistrikterne bør foregå på grundlag af bedre sammenhæng mellem landdistrikter og lokale byer med henblik på at lette diversificeringen af de industrielle, håndværksmæssige, kulturelle og serviceorienterede aktiviteter«.

5.4.2.2. På baggrund af ovennævnte betragtninger og de store, presserende problemer, der kendetegner byernes virkelighed, ville det være nyttigt at eksplicitere, hvilken politisk vægt og rolle byerne bør have ved fastlæggelsen af projekter og udgiftsprioriteringer i forbindelse med den strukturfondsreform, der forudses i »Agenda 2000«. Det er desuden nødvendigt at styrke partnerskabets fundamentale rolle i hele strukturfondsforløbet, lige fra programmeringen til den afsluttende evaluering (). Inden for de regionale mål 1-programmer vil det endvidere være hensigtsmæssigt at eksplicitere, hvorledes byaspektet kan integreres. EU kan ikke i sin bypolitik undlade at tage hensyn til regioner med udviklingsefterslæb, som kæmper med alvorlige indtægts-, produktionsstruktur- og beskæftigelsesproblemer.

5.4.3. ØSU er desuden enig med Kommissionen, når den i sin meddelelse om »En dagsorden for byerne i Den Europæiske Union« foreslår:

- at strukturfondsaktiviteterne målrettes mod lommer med høj arbejdsløshed i byerne;

- at URBAN- og INTEGRA-programmernes erfaringer generaliseres;

- at erfaringer og god praksis inden for byudvikling overføres.

Ud over de perspektiver, der tegnes i »Agenda 2000«, bør man efter ØSU's mening også fortsætte med den fremgangsmåde, der er blevet fulgt i URBAN-initiativet med positivt resultat, på grund af dens politiske betydning og det helhedssyn, den har anlagt på de fattige byområders problemer.

Det er desuden en fordel for alle, også for arbejdsmarkedets parter og økonomiske interesseorganisationer, at kræve en væsentlig styrkelse af programmerne under Regionalfondsforordningens artikel 10, så der kan udvikles fleksible operative instrumenter, der kan tilpasses de særlige forhold i lokalsamfundene og de skiftende vilkår.

ØSU opfordrer til, at det undersøges, hvordan støtten fra EIB og EIF mere præcist kan indpasses i de samordnede nationale og europæiske aktioner.

5.4.4. Ved fordelingen af midlerne må man være opmærksom på, at byerne i stadig højere grad er udviklingscentre med afgørende betydning for regionens konkurrenceevne. Samtidig er det i byerne, man finder den største koncentration af økonomiske og sociale problemer.

5.4.5. Hvis byområderne gøres til et af de prioriterede mål for strukturfondsstøtten, vil man derfor direkte kunne imødegå nogle af de mest presserende problemer som f.eks. ungdomsarbejdsløsheden og langtidsledigheden, den nye fattigdom og den nye sociale udstødelse af indvandrerne.

5.5. Strukturfondsmidlerne bør bruges til at finansiere integrerede foranstaltninger: etablere virksomheder, forbedre infrastruktur og miljø, tilbyde uddannelse og sociale tjenesteydelser, fremme lige muligheder og beskæftigelse.

5.5.1. Byerne kan komme til at fungere som centre for lokaludvikling. I denne forbindelse bør man også nævne den meget positive beslutning om at overvåge de regionale og lokale beskæftigelsespagter, som kan blive det instrument, der relancerer og fremmer den lokale udvikling. Ofte er det byerne og deres problemer med beskæftigelse og social udstødelse, som står i centrum for pagternes foranstaltninger. Borgerne føler, at det er tiltag af denne art, der bedst imødekommer deres behov.

6. Bynetværk: informationer, udveksling og overførsel af nye ideer

6.1. Det er også vigtigt af intensivere udveksling og overførsel af positive erfaringer, god praksis og innovation.

6.2. ØSU griber lejligheden til at minde om, at det flere steder i det første officielle udkast til Det Europæiske Fysiske og Funktionelle Udviklingsperspektiv (ESDP) understreges, at en bred drøftelse af dokumentet på EU-niveau bør finde sted, før det udmøntes i beslutninger om handling.

ØSU håber, at denne drøftelse bliver så bred og dybtgående som muligt, og at den ikke blot vil inddrage de nationale institutioner og EU-institutionerne, men også arbejdsmarkedets parter, de ikke-statslige organisationer og de berørte foreninger i civilsamfundet.

6.3. Kommissionens initiativ til at iværksætte en byanalyse, som skal vurdere de europæiske byers stærke og svage sider, får stor betydning for fastlæggelsen af en ny strategi over for byerne i EU's politikker.

Byanalysen bør udvides til også at omfatte nøje udvalgte byer i tredjelande, så man kan foretage en komparativ analyse af byudviklingen inden for og uden for EU.

6.4. Kommissionens fremgangsmåde er at anskue problemerne »nedefra« i direkte samarbejde med de lokale myndigheder. Det giver et bredt og detaljeret billede af byudviklingens »bæredygtighed«. De anvendte instrumenter og indsamlede oplysninger vil være til stor gavn for målretningen af EU's politikker de kommende år.

6.5. Dette valg ligger på linje med ØSU's tidligere udtrykte ønske om, at »EU udvikler en systematisk aktion til overvågning af det europæiske bysystem, af de integrerede byudviklingsprogrammer og de opnåede resultater, og at EU stiller resultaterne af denne overvågning til rådighed« (). ØSU kan derfor kun bifalde Kommissionens initiativ.

6.6. Sideløbende med denne vigtige indsats og debatten på EU-niveau er det imidlertid nødvendigt at styrke netværket, erfaringsudvekslingen og samarbejdet mellem byerne i Europa. Det er vigtigt, at ikke kun de lokale myndigheder, men også det civile samfund, universiteter og forskere, byplanlæggere og eksperter i socioøkonomisk udvikling deltager i denne udveksling.

6.6.1. I denne forbindelse kan eksempelvis nævnes de europæiske byers og byplanlæggeres biennale, som afholdtes for første gang i Lyon i 1995 og for anden gang i september 1997 i Rom. Her samledes et stort antal akademikere og eksperter fra alle lande i Europa til konstruktive debatter.

6.7. Det er således vigtigt at intensivere den tværnationale udveksling af erfaringer mellem byer med det formål at modtage og samle alle nyttige og relevante erfaringer om byfornyelse og bæredygtig byudvikling.

Kommissionen bør også benytte sig af det arbejde og de erfaringer, organisationer og netværk som f.eks. europæiske byers kampagne for bæredygtighed ligger inde med.

6.7.1. Der bør skabes flere muligheder for, at borgmestre, eksperter og administratorer fra byer i forskellige lande kan mødes og drøfte fælles problemer, løsninger og resultater.

6.8. ØSU tilslutter sig Kommissionens vurdering af programmerne for medfinansiering af net vedrørende økonomisk udvikling, SMV'er, teknologi, miljøforbedringer og lige muligheder.

Det er meget vigtigt at oprette og styrke sådanne net, da de bringer folk tættere sammen, gør det muligt at sammenligne erfaringer og etablerer en samarbejds- og udvekslingspraksis, som skal danne grundlaget for byernes og borgernes Europa.

7. Afsluttende bemærkninger

7.1. Indledning

7.1.1. ØSU ønsker at understrege byernes politiske betydning. Som tidligere nævnt bor 80 % af EU's borgere i byer, og det er deres demokratiske opbakning, der giver EU styrke og autoritet til at gennemføre sine politikker og realisere sine grundlæggende mål.

7.1.2. ØSU finder det derfor ønskeligt og hensigtsmæssigt, også med henblik på de kommende vigtige aftaler om bypolitiske emner, at man endnu mere systematisk udbygger alle former for samarbejde med Europa-Parlamentet, som allerede arbejder beslutsomt på dette felt, og som muligvis vil etablere et særligt samarbejdsorgan.

7.2. Konklusioner

7.2.1. For det første mener ØSU, at der mere eksplicit end i Kommissionens meddelelse bør defineres nogle prioriterede emner på dagsordenen for byerne vedrørende konkurrenceevne og beskæftigelse, økonomisk og social samhørighed og bæredygtig udvikling.

7.2.2. Bevarelse og forvaltning af byernes kulturværdier bør prioriteres højt. Dette er det første »politiske valg« i ESDP-udkastet fra Noordwijk, og det har også en høj symbolværdi. De europæiske byers historiske og kunstneriske arv er en »verdenskulturarv« og udgør også en af de vigtigste indtægtskilder, som bør beskyttes og opprioriteres.

7.2.3. Heraf følger kravet om en kraftig indsats for at genoprette, restaurere og bevare de historiske bykerner, ikke kun i de store kunstbyer, men også i de mellemstore og små byer, som har en stærk kulturel identitet at bevare og styrke.

7.2.4. For det andet indebærer en bæredygtig og integreret udvikling også en indsats for at forbedre forholdene i periferien. Det kan især i de store bymæssige områder omkring storbyerne give anledning til en polycentrisk udvikling, som ville lette presset på de historiske bykerner og give bydele, der i dag er nedslidte, en præcis funktion og en socioøkonomisk identitet.

7.2.5. For at højne bylivets kvalitet bør man også styrke de nye telekommunikations- og transportteknologier, der forbinder byerne med forstadsområdet.

7.2.5.1. ØSU understreger, at man må være meget opmærksom på problemerne i de perifert beliggende byer, som står ugunstigt i den samlede konkurrencesituation. Dette bør klart erkendes, og der bør følgelig vedtages en omfordelingspolitik, som favoriserer den regionale samhørighed og integration.

7.2.6. Byerne vil komme til at spille en større rolle i den globaliserede økonomi i takt med, at det lykkes de enkelte byforvaltninger at gennemføre udviklingsstrategier og udbygge infrastruktur og tjenesteydelser med henblik på at øge konkurrenceevnen.

Det er dog ønskeligt, at politikkerne koordineres, så man undgår at forfølge målet om en god økonomi på bekostning af social retfærdighed og livskvalitet. Konkurrenceevnen bør bidrage til, at der findes konkrete løsninger på en række sociale problemer som ungdomsarbejdsløshed, integration af indvandrere og de udstødtes genindtræden på arbejdsmarkedet.

Der må tages særligt hensyn til det strukturelle problem i forbindelse med de ældres vilkår og rolle. I hele EU vil antallet af ældre vokse i de kommende år.

Endelig bør borgerskabsbegrebet gives et nyt indhold, der bygger på borgernes aktive deltagelse og social solidaritet.

7.2.7. Spredning af kendskabet til »god praksis« bør fremmes med alle midler. Kommissionens byanalyseinitiativ er et godt eksempel, som bør gentages med regelmæssige mellemrum.

7.2.8. ØSU understreger endnu en gang, hvor vigtigt det er at tage hensyn til byaspektet, når EU's politikker fastlægges, især i forbindelse med konkurrenceevne, beskæftigelse, social samhørighed og bæredygtig udvikling.

7.2.9. ØSU mener desuden, at de lokale myndigheder bør gives beføjelse til at udarbejde og iværksætte udviklingsprogrammer.

7.2.10. Der er ingen tvivl om, at Kommissionens meddelelse er et kvalitativt fremskridt, hvad angår holdningen til byproblematikken som en af de vigtige retningslinjer for EU's fremtidige politikker. Denne prioritering ville være endnu mere betydningsfuld, hvis Rådets møder om bypolitiske spørgsmål officielt blev sat på det årlige arbejdsprogram, så emnet blev mere systematisk behandlet inden for Rådets vanlige virkefelt.

7.2.11. Bypolitikken kan - også med respekt for subsidiaritetsprincippet - være et vigtigt samlingspunkt for EU's politikker for økonomisk udvikling og beskæftigelse, infrastruktur og net, miljøbeskyttelse, bekæmpelse af udstødelse og kriminalitet.

7.2.12. ØSU understreger endnu en gang det presserende behov for at sætte ind over for de sociale og økonomiske årsager til bylivets alvorligste problemer ved at ændre på de mekanismer, der regulerer byudviklingen og adgangen til de muligheder, systemet som helhed tilbyder.

7.2.13. ØSU påpeger, at byudviklingsprojekterne skal gennemføres med integrerede og målrettede støttemetoder. Det er desuden påkrævet, at de berørte samfund inddrages i opstillingen af målene, og at forskellige former for partnerskab tages i anvendelse, når de søges realiseret.

7.2.14. Det er ligeledes vigtigt at bevare de kulturværdier, som er karakteristiske for de enkelte byer. Denne rige arv må respekteres og udnyttes som grundlag for en styrkelse af byens identitet og borgernes tilhørsforhold og engagement.

7.2.15. Hvad angår byernes ressourcetildeling, understreger ØSU betydningen af strukturfondsmidlerne og bifalder Kommissionens forslag om at anvende dem på problemer i byerne. ØSU anbefaler dog, at de anvendes mere eksplicit og målrettet til byudvikling, og at erfaringerne fra Urban-initiativet ikke går i glemmebogen.

7.2.16. Endelig håber ØSU, at de tiltag, der foreslås i Kommissionens meddelelse, og de beslutninger, der vil blive truffet på byforummet i 1998, effektivt vil styrke byernes rolle som lokomotiv for EU's økonomiske, sociale og kulturelle udvikling.

Bruxelles, den 28. januar 1998.

Tom JENKINS

Formand for Det Økonomiske og Sociale Udvalg

() ØSU's udtalelse om »Europa år 2000 + - Samarbejde inden for fysisk planlægning i det europæiske område« (tillægsudtalelse), EFT C 301 af 13.11.1995, pkt. 2.2.6.

() EFT C 301 af 13.11.1995, pkt. 2.2.6.4.

() ØSU's udtalelse om »EU's rolle i byspørgsmål«, EFT C 30 af 30.1.1997, pkt. 3.3.1.

() EFT C 30 af 30.1.1997, pkt. 5.3 (ii).

() EFT C 30 af 30.1.1997, pkt. 6.3.5.

() ØSU's udtalelse om »EU's rolle i byspørgsmål«, EFT C 30 af 30.1.1997, pkt. 4.6.2.

() EFT C 355 af 21.11.1997.

() ØSU's udtalelse om »EU's rolle i byspørgsmål«, EFT C 30 af 30.1.1997, pkt. 6.3.2.

() ØSU's udtalelse om »EU's rolle i byspørgsmål«, EFT C 30 af 30.1.1997, pkt. 6.3.3.

() Jf. ØSU's udtalelse om »Forsyningspligtydelser i Europa«, EFT C 287 af 22.9.1997.

() For en uddybning af denne tese, se R. Camagni, European cities and global competition: the economic challenge - en rapport, der blev fremlagt på de europæiske byers og byplanlæggeres 2. bienneale i Rom den 8.-13. september 1997-10-13.

() Jf. Kommissionens meddelelse »En dagsorden for byerne i Den Europæiske Union«, Bilag III: Skøn over Den Europæiske Udviklingsfond og Samhørighedsfondens økonomiske indvirkning på byerne.

() Jf. ØSU's initiativudtalelse om »Inddragelse af arbejdsmarkedets parter og økonomiske interesseorganisationer i EF's regionalpolitik«, EFT C 127 af 7.5.1994.

() ØSU's udtalelse om »EU's rolle i byspørgsmål«, EFT C 30 af 30.1.1997, pkt. 6.3.6.