BEGRUNDELSE

1.BAGGRUND FOR FORSLAGET

•Forslagets begrundelse og formål

I betragtning af Nordmakedoniens store afhængighed af importeret energi førte de kraftigt stigende gas- og elpriser til en betydelig forværring af balancen over for udlandet i 2022. På grundlag af en sund økonomisk og monetær politik og en engageret reformgennemførelse var økonomien ved at komme på fode efter tilbageslaget som følge af covid-19. Den kraftige stigning i de globale fødevare- og energipriser kom imidlertid til at påvirke den indenlandske efterspørgsel og landets eksterne balance. Der er sket en betydelig stigning i landets handelsunderskud og underskud på betalingsbalancens løbende poster siden begyndelsen af 2022 på trods af en kraftig tilstrømning af pengeoverførsler fra udlandet. Valutareserverne faldt i begyndelsen af 2022, hovedsagelig som følge af stigende importpriser og afdrag på udlandsgælden, men har stabiliseret sig siden sommeren. Den årlige BNP-vækst lå stadig i gennemsnit på 2,6 % i første halvdel af 2022, men faldt til 2 % i tredje kvartal. Stor usikkerhed om de økonomiske konsekvenser af Ruslands angrebskrig mod Ukraine, stigende inflation og strammere finansieringsbetingelser forventes at begrænse den indenlandske efterspørgsel yderligere. Eksporten påvirkes af svagere udenlandsk efterspørgsel og af vedvarende forstyrrelser i forsyningskæden, navnlig dem, der påvirker produktionen af bilkomponenter, som er en af landets vigtigste eksportsektorer.

På baggrund af strammere globale finansielle forhold, højere energipriser og større tab end forventet hos den indenlandske statsejede elproducent fornyede Nordmakedoniens regering sin anmodning om makrofinansiel bistand den 18. oktober 2022. Kommissionen havde stillet regeringens oprindelige anmodning om makrofinansiel bistand, der blev indgivet den 19. april 2022, i bero, hovedsagelig fordi økonomien stadig var forholdsvis modstandsdygtig, og fordi der var andre muligheder for at dække behovet for ekstern finansiering i 2022. I april havde regeringen allerede sikret personalegodkendelse fra Den Internationale Valutafond (IMF) til en 24-måneders forebyggende likviditetslinje på op til 530 mio. EUR, som blev officielt godkendt af IMF's bestyrelse den 22. november 2022. IMF anslår, at landets eksterne finansieringsbehov i 2023 vil beløbe sig til ca. 1,5 mia. EUR, hvilket afspejler et stort underskud på betalingsbalancens løbende poster og høje tilbagebetalinger på udlandsgælden (herunder en euroobligation, der forfalder i juli 2023). I betragtning af den betydelige usikkerhed med hensyn til tilgængeligheden af og omkostningerne ved ekstern markedsfinansiering (som antages at dække over halvdelen af landets eksterne finansieringsbehov i 2023) forelægger Kommissionen nu Europa-Parlamentet og Rådet et forslag om at yde et MFA-lån på op til 100 mio. EUR til Nordmakedonien. Retsgrundlaget for dette forslag vil være artikel 212 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.

Den foreslåede makrofinansielle bistand vil hjælpe Nordmakedonien med at dække en del af landets resterende behov for ekstern finansiering i 2023, som anslås til 800 mio. EUR i henhold til IMF's referencescenarie. Transaktionen vil mindske økonomiens kortsigtede betalingsbalance- og finanspolitiske sårbarheder og demonstrere EU's støtte til landet i forbindelse med håndteringen af denne udfordrende situation. Dens udformning og gennemførelse vil afhænge af de politiske retningslinjer, der blev vedtaget i de fælles konklusioner fra den økonomiske og finansielle dialog mellem EU og Vestbalkan og Tyrkiet af 24. maj 2022, samt til det program for Nordmakedonien, der er aftalt med IMF.

Udbetalingen vil finde sted i to rater. Frigivelsen af hver rate vil være betinget af, at der gøres fremskridt med gennemførelsen af en række politiske foranstaltninger, der skal aftales mellem Kommissionen og myndighederne og opføres i et aftalememorandum, samt af tilfredsstillende resultater med gennemførelsen af IMF-programmet. Aftalememorandummet vil sandsynligvis fokusere på politiske reformer vedrørende finanspolitisk styring, skattepolitik, forvaltning af offentlige investeringer, offentlig-private partnerskaber, erhvervsklima, gennemsigtighed i statsstøtte, energieffektivitet, reform af retsvæsenet og bekæmpelse af korruption. De politiske foranstaltninger vil tage sigte på at afhjælpe nogle af de vigtigste svagheder i Nordmakedoniens økonomi og dets økonomiske styringssystem.

Som nærmere beskrevet i arbejdsdokumentet fra Kommissionens tjenestegrene, der ledsager dette forslag, finder Kommissionen i sin vurdering af den politiske situation, at de politiske og økonomiske forudsætninger for den foreslåede makrofinansielle bistandstransaktion er opfyldt.

•Generel baggrund

Efter en delvis genopretning efter den pandemiske recession er Nordmakedonien blevet hårdt ramt af konsekvenserne af Ruslands angrebskrig mod Ukraine. BNP faldt med 4,7 % i 2020, men steg igen med 3,9 % i 2021 som følge af den indenlandske efterspørgsel. Pengeoverførsler fra udlandet vendte tilbage til niveauet før krisen og øgede husstandenes disponible indkomst. Covid-19-inddæmningsforanstaltningerne blev gradvist ophævet. Væksten aftog mod slutningen af 2021, efterhånden som den eksterne efterspørgsel blev svækket, forstyrrelserne i de globale forsyningskæder steg, og de globale fødevare- og energipriser begyndte at stige hurtigt (drevet yderligere af konsekvenserne af Ruslands angrebskrig mod Ukraine i 2022). Nordmakedonien har begrænset direkte eksponering over for Rusland og Ukraine, men landets økonomi er sårbar over for stigende råvarepriser. Regeringens bestræbelser på at afbøde virkningerne for husholdninger og små virksomheder har medført, at de finanspolitiske udgifter er steget et godt stykke over det oprindelige budget. Kraftigt stigende fødevare- og energipriser pressede inflationen op på næsten 20 % i efteråret 2022. BNP steg med 2,6 % i første halvdel af 2022, delvist som følge af en stigning i investeringerne, men denne stigning skyldtes hovedsagelig stigninger i virksomhedernes lagre. Den årlige vækst faldt til 2 % i tredje kvartal af 2022.

Stillingen over for udlandet blev forværret i slutningen af 2021, hvor importpriserne steg kraftigt. Underskuddet på de løbende poster var på 3,5 % af BNP i 2021 (det samme som i 2020). Dette var over gennemsnittet for 2017-2019 på 1,5 %. Varehandelsbalancen er imidlertid faldet støt siden sidste kvartal af 2021, hovedsagelig som følge af stigende energipriser og som følge af landets store afhængighed af energiimport. Økonomien importerer over 30 % af sit indenlandske energibehov og er fuldt ud afhængig af import af gas og olie. Som følge af den stærkt forværrede energibalance steg det firekvartalers glidende gennemsnitlige underskud på de løbende poster til 7,3 % af BNP i tredje kvartal af 2022 sammenlignet med 1 % i tredje kvartal af 2021. Dette var til trods for en markant stigning i private overførsler (pengeoverførsler) og tjenesteoverskuddet, som blev hjulpet af et opsving i turismen. Udlandsgældskvoten faldt hvert år mellem 2016 og 2019, men steg med 7,3 procentpoint i 2020 til 80,3 % af BNP og steg yderligere til 81,4 % i 2021, hovedsagelig som følge af fortsat udenlandsk finansiering til dækning af kriserelaterede behov.

Valutareserverne faldt kraftigt i første halvdel af 2022, hovedsagelig som følge af højere energiimport og tilbagebetaling af udlandsgæld. Valutareserverne faldt med over 14 % i første halvdel af 2022 som følge af den øgede konvertering af indenlandske rentebesparelser til euro, en kraftig stigning i energiimporten, betalinger af udlandsgæld og faldende værdiansættelser af værdipapirbeholdninger. I begyndelsen af 2022 intervenerede centralbanken i en periode med høj energiimport på valutamarkedet for at støtte den faktiske valutakursbinding til euroen. Forexmarkederne stabiliserede sig en del i løbet af sommeren som følge af en sæsonbestemt stor tilstrømning af udenlandsk valuta, der oversteg centralbankens forventninger, og som blev understøttet af en privat placering af statsobligationer til en værdi af 250 mio. EUR i Tyskland i september. Valutareserverne steg hver måned mellem juli og december og nåede op på 100 % af IMF's reservekravsparameter og svarer nu til 3,9 måneders import. Reserverne forventes dog at falde igen, efterhånden som fyringssæsonen skrider frem, og energiimporten stiger yderligere.

Centralbanken har strammet pengepolitikken for at imødegå stigende inflationsforventninger og beskytte de facto-valutakursbindingen. Den samlede inflation steg til 19,8 % i oktober 2022, hvilket afspejler det store gennemslag af det globale energi- og fødevareprischok, men aftog noget i november og december. Siden april 2022 er den pengepolitiske rente blevet forhøjet med 350 basispoint i otte på hinanden følgende stigninger til 4,75 %, hvilket øger spændet til Den Europæiske Centralbank (ECB). Centralbanken justerede også renten for reservekrav i juni og september for at fjerne incitamentet til at skifte til euroindskud, hvilket var en væsentlig faktor bag faldet i reserverne i begyndelsen af 2022. Disse tiltag har mindsket inflationsforventningerne og presset på valutakursen.

Myndighederne har reageret på de eksterne chok med betydelig finanspolitisk støtte. Ud over de løbende udgifter til støtte for energisektoren og fastholdelse af subsidierede elpriser for husholdninger vedtog myndighederne i Nordmakedonien i marts 2022 en pakke af foranstaltninger til en værdi af 400 mio. EUR og en anden i oktober til en værdi af 350 mio. EUR for at beskytte husholdningerne mod stigende fødevare- og energipriser og hjælpe virksomhederne med at opretholde likviditeten. Hovedsagelig på grund af underudnyttelsen af kapitaludgiftsbudgettet lå budgetunderskuddet for hele 2022 på 4,3 % af det forventede BNP fortsat under det reviderede mål (5,3 %) og i overensstemmelse med regeringens oprindelige mål. Regeringen har til hensigt fortsat at støtte den tabsgivende indenlandske elektricitetsproducent og slutkunder også i 2023, men på en mere målrettet måde. Den offentlige bruttogæld og statsgælden (herunder de statsejede virksomheders gæld) var fortsat moderat, men steg markant i 2020 og 2021, hvilket afspejler store budgetunderskud og i 2020 faldet i BNP.

I 2023-budgettet, som Parlamentet vedtog i december 2022, hæves målet for budgetunderskuddet (i forhold til de oprindelige planer i den mellemfristede finanspolitiske strategi fra maj 2022) fra 4,2 % til 4,6 % af BNP. Samtidig sænkede regeringen fremskrivningen af den reale BNP-vækst for 2023 til 2,9 %. Budgettet for 2023 omfatter en lille konsolideringseffekt som følge af tilbagetrækningen af visse finanspolitiske stimulerende foranstaltninger samt en reduktion af støtten til det statsejede elselskab. Den er baseret på en række finanspolitiske konsolideringsforanstaltninger, navnlig indtægtsforøgende reformer af skattesystemet, som regeringen vedtog i december 2022. I overensstemmelse med de politiske retningslinjer i de fælles konklusioner fra maj 2022 forventes kriserelateret finanspolitisk støtte at blive bedre målrettet sårbare grupper.

Ifølge Kommissionens efterårsprognose forventes der en aftagende vækst og et vist fald i budgetunderskuddet efter 2022, mens der klart er nedadgående risici. BNP-væksten i 2022 og 2023 forventes at falde til henholdsvis 2,3 % og 2,5 %, efterhånden som den høje inflation tynger den indenlandske efterspørgsel. Budgetunderskuddet forventes at forblive højt i 2023 på grund af det fortsatte behov for at støtte økonomien under energikrisen. Regeringen kan derfor blive nødt til at udsætte sine planer for finanspolitisk konsolidering med endnu et år. Samtidig er regeringen fast besluttet på at gennemføre sin reformdagsorden inden for forvaltningen af de offentlige finanser. Den nye organiske budgetlov, som parlamentet vedtog i juli 2022, fastsætter et loft over budgetunderskuddet (3 % af BNP i ikkekrisetider) og den offentlige gæld (60 % af BNP) og vil, når den anvendes, forankre finanspolitikken på mellemlang sigt. Vækstudsigterne kan blive udfordret, hvis de geopolitiske udfordringer fører til yderligere energi- og fødevareprisstød, eventuelt kombineret med en yderligere stramning af de globale finansielle vilkår og vanskeligere adgang til kapital for vækstøkonomier. På den anden side kan EU-tiltrædelsesprocessen styrke reformerne og den finanspolitiske og eksterne holdbarhed, bl.a. gennem en yderligere styrkelse af tilstrømningen af udenlandske direkte investeringer.

Behovet for ekstern finansiering er stort i 2023, og markedsforholdene er fortsat ustabile. IMF har anslået landets eksterne bruttofinansieringsbehov i 2023 til 1,5 mia. EUR. Dette omfatter store gældsrefinansieringsbehov, som hovedsagelig skyldes regeringens behov for at tilbagebetale sin euroobligation for 2016 til en værdi af 450 mio. EUR. Samlet set antager IMF, at regeringen vil rejse 800 mio. EUR i låntagning over for udlandet. Dette kan vise sig at være en udfordring i betragtning af den aktuelle geopolitiske usikkerhed og et vanskeligt finansieringsmiljø. Nordmakedonien har opnået en stabil statslig adgang til internationale kapitalmarkeder på gunstige vilkår. Alligevel er spændene mellem statsobligationer steget betydeligt i de seneste måneder på baggrund af den globale stramning af de finansielle vilkår, og planerne om at udstede euroobligationer er blevet sat i bero med hensyn til landene på Vestbalkan. I den forbindelse vil den foreslåede makrofinansielle bistand hjælpe Nordmakedonien med at dække sine resterende finansieringsbehov.

•Sammenhæng med de gældende regler på samme område

Europa-Parlamentet og Rådet vedtog den 25. maj 2020 afgørelse (EU) 2020/701 om tidligere makrofinansiel bistand til udvidelses- og naboskabspartnerlande i forbindelse med covid-19-pandemien. Dette gav Nordmakedonien 160 mio. EUR i lån, der blev udbetalt fuldt ud i 2020-2021.