[pic] | KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER |

Bruxelles, den 10.1.2007

SEK(2006) 1720

KOMMISSIONENS ARBEJDSDOKUMENT

Køreplan for vedvarende energi RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN {KOM(2006) 848 endelig}{SEK(2006) 1719}{SEK(2007) 12}

KOMMISSIONENS ARBEJDSDOKUMENT

Køreplan for vedvarende energi – Resumé af konsekvensanalysen

INDLEDNING

Det Europæiske Råd anmodede i sine konklusioner fra mødet i marts 2006 Kommissionen om at udarbejde en køreplan for vedvarende energi og undersøge et scenario med et mål for vedvarende energi på 15% af energiforbruget inden 2015[1]. Europa-Parlamentet har foreslået et bindende mål for vedvarende energi på 25% af det samlede energiforbrug i 2020 (sammen med de bindende mål for de enkelte sektorer).[2] I denne analyse drøftes det, om EU bør opstille kvantificerede mål for vedvarende energis andel af energiforbruget i 2020[3] og i bekræftende fald hvilke og i hvilken form.

Udgangspunktet er målsætningerne for EU's energipolitik: miljømæssig bæredygtighed, forsyningssikkerhed og konkurrenceevne. Vedvarende energikilder kan potentielt bidrage til alle tre. De genererer kun få drivhusgasser og bidrager dermed ikke til klimaforandringerne, der er det største miljøproblem. De er hovedsagelig nationale, udgør et supplement til de eksisterende energikilder og øger forsyningssikkerheden. De kan styrke konkurrenceevnen, fordi de fører nye, innovative producenter ind på energimarkedet.

Konsekvensanalysen er en evaluering af disse virkninger, og hvor det er muligt, er disse også kvantificeret. Analysen er baseret på ekstrapolation af to modeller: PRIMES og Green-X.

AKTIV POLITIK FOR VEDVARENDE ENERGI ELLER BUSINESS-AS-USUAL?

EU kan vælge en "business-as-usual"-tilgang[4] til udviklingen af vedvarende energi eller en sammenhængende politik til fordel for denne energiform. Vedvarende energi forventes at nå op på en andel af energiforbruget på 10,5-12,5% i 2020 i business-as-usual-scenariet. Dette skal sammenholdes med proaktive politiske scenarier, hvor vedvarende energi i overensstemmelse med Europa-Parlamentets og Rådets udtalelser kan komme til at udgøre en andel på 20% i 2020.

Gennemførlighed

Det første spørgsmål er, om det er praktisk muligt at opnå en betydeligt større andel. To aspekter gennemgås i analysen: adgangen til tilstrækkelige mængder biomasse til energiformål og elsystemets kapacitet til at optage elmængden fra vind og andre former for variabel energi.

For f.eks. at nå op på en andel af vedvarende energi på 20% skal der bruges, hvad der svarer til næsten 230 mio. tons olieækvivalent (Mtoe) bioenergi fra dels national produktion, dels import. Ud fra den konservative antagelse at 15% af den anvendte biomasse stammer fra import[5], skulle EU's bidrag være højst 195 Mtoe. Dette resultat stammer fra Kommissionens energimodeller og forekommer gennemførligt. Det kan også sammenlignes med Det Europæiske Miljøagenturs skøn, nemlig at EU25 i 2020 vil kunne levere 235 Mtoe bioenergi[6]. Da der ikke i dette EU25-baserede skøn er taget hensyn til Rumænien og Bulgarien, som har et lavt nationalt energiforbrug og et stort potentiale for at producere bioenergi, kan det konkluderes, at der er tilstrækkelige mængder biomasse til, at dette ikke er nogen hindring.

På samme måde kan variabel energi bidrage med op til 18% af elproduktionen. Dette forventes ikke at skabe praktiske problemer, da adskillige omfattende undersøgelser viser, at det er teknisk muligt at optage denne mængde af variabel energi i elnettet.[7]

Der er også værd at bemærke, at de anvendte energimodeller tager hensyn til energisektorens (ofte langvarige) investeringsforløb (aktivers levetid) i fastlæggelsen af de nye teknologiers vækstrate og skiftet fra konventionel energi til vedvarende energi.

Omkostninger

Da de eksterne omkostninger og fordele ikke er fuldstændigt internaliseret, koster de fleste former for alternativ energi mere end deres konventionelle alternativ. Forskellen forventes at indsnævres, men ikke at være helt forsvundet i 2020.

Ansættes energipriserne på basis af olie til 48 USD/tønde, forventes business-as-usual-scenariet i 2020 at koste 13 mia. EUR mere om året end de konventionelle alternativer. Udgør alternativ energi 20%, vil merudgifterne udgøre 24-31 mia. EUR. Disse ekstraomkostninger ville imidlertid være næsten opvejet, hvis oliepriserne var højere, f.eks. 78 USD/tønde, og hvis CO2-emissionerne blev sat til 25 EUR/tCO2.

Drivhusgasemissioner

Ifølge business-as-usual-scenariet vil der årligt kunne spares 430-600 mio. tons CO2 i 2020, hvis man bruger alternativ energi. Udgør denne 20% af energimixet, vil det tilsvarende tal være 600-900 mio. tons.[8]

Forsyningssikkerhed

De to politiske scenarier Green-X og PRIMES viser, at de brændstoffer, der i 2020 vil være sparet på grund af den vedvarende energis øgede andel, vil udgøre ca. 234-300 Mtoe/år[9], hvoraf omkring 200 Mtoe/år vil være import. Olieimporten fra Mellemøsten og SNG kan forventes at være mindst 50 Mtoe lavere.

Olie er det brændstof, der skaber det største problem med hensyn til forsyningssikkerhed, især i forbindelse med transporten. Et scenario med en større andel af biobrændstof ville være den bedste mulighed for at løse EU's største forsyningssikkerhedsproblem. Forsyningssikkerhed er også et vigtigt aspekt i varmesektoren på grund af den store afhængighed af olie og gas.

Beskæftigelse, BNP og eksportmuligheder

Resultaterne fra PRIMES og GREEN-X blev indlæst i modeller for hele økonomien. Her er der bl.a. taget hensyn til prisændringer som følge af den øgede brug af vedvarende energi. Ifølge en af de tre anvendte modeller[10] ville BNP med en andel på 20% for vedvarende energi i 2020 være lige godt 0,5% højere end i business-as-usual-scenariet, og beskæftigelsen ville stige med knap 0,3%, hvilket svarer til 650 000 nye job. Ifølge den anden model[11] ville antallet af job i biobrændstofsektoren stige med 144 000 og BNP med ca. 0,23%. I den tredje model[12], der blev brugt på elsektoren, skønnes det, at der vil være et velfærdstab på 0,05%.

Disse modeløvelser fokuserer på følgerne af Europas efterspørgsel efter energi fra vedvarende energikilder og efter de nødvendige produktionsmidler til at producere denne energi. En aktiv politik for vedvarende energi giver imidlertid europæiske producenter mulighed for at eksportere denne teknologi. Dette eksportpotentiale er størst for innovative teknologier, men gælder også for veletablerede teknologier.

Biodiversitet

Klimaændringer er den største trussel mod biodiversiteten. Den vedvarende energis positive indvirkning på drivhusgasemissioner bidrager således positivt til biodiversiteten. Der bør dog også tages hensyn til energiproduktionens indvirkning på den lokale biodiversitet. For vindenergi og biobrændstoffer skal man f.eks. undgå produktionsprocesser med en stor, negativ indvirkning på biodiversiteten. Man bør således ikke placere vindmøller på steder, som fugletræk er nødt til at passere, eller fælde regnskov for at kunne bruge palmeolie til biodiesel. For at undgå disse produktionsprocesser arbejder Kommissionen på nogle retningslinjer for, hvordan der kan tages hensyn til miljøindvirkningen i udviklingen af vindenergi, og den har planer om at udvikle en særlig ordning som led i revisionen af direktivet om biobrændstoffer.

Tages disse foranstaltninger i betragtning, kan det konkluderes, at indvirkningen på biodiversiteten af en betydeligt højere andel af vedvarende energi ville være overordentlig positiv, selv inden man overvejer de eventuelle negative følger for biodiversiteten af konventionel energi. Produktionen af konventionel energi har rent faktisk en betydelig indvirkning på biodiversiteten (som eksempel kan nævnes olieudslip). Med en politik for fremme af vedvarende energi ville denne indvirkning mindskes, fordi en høj andel af vedvarende energi betyder mindre brug af konventionel energi.

Luftkvalitet

Et skift fra fossilfyret elproduktion til vedvarende energi vil generelt have en positiv indvirkning på luftkvaliteten, især hvis det fossile brændstof er kul. Udskiftning af konventionelt transportbrændstof med biobrændstof vil have en minimal indvirkning på luftkvaliteten på grund af den strenge kontrol med luftforurening fra vejtransporten.

Et skift fra konventionel opvarmning til opvarmning med biomasse kan få en negativ indvirkning på luftkvaliteten, hvis der bruges dårligt udstyr. For at undgå dette skal alle midler tages i brug for at sikre, at der kun indføres støtteforanstaltninger for udstyr af høj kvalitet.

Internationale aspekter

Europas efterspørgsel efter biomasse, især biobrændstoffer, kan bidrage til at forbedre forholdet til EU's handelspartnere, især udviklingslandene, hvoraf mange har et potentiale for at producere og eksportere biomasse og biobrændstoffer til konkurrencedygtige priser. Vedvarende energikilder åbner mulighed for jobskabelse og udvikling af landdistrikter i udviklingslandene. En stærk politik for vedvarende energi i EU kan derfor betragtes som et vigtigt værktøj i EU's udviklingspolitik.

Andre andele end 20%

Med udgangspunkt i et af de scenarier, der undersøges, blev der foretaget en sensitivitetsanalyse for at sammenligne følgerne af en andel på dels 20%, dels hhv. 16, 18 og 22%.

Når vedvarende energis andel sættes til under 20%, svarer den anslåede omkostningsreduktion (i forhold til et scenario på 20%) stort set til indskrænkningen af fordelene. Varianten med 16% ville f.eks. medføre en 20% mindre anvendelse af vedvarende energi, en 19% mindre reduktion af CO2-udledninger, en 24% mindre reduktion i import af fossile brændstoffer og en 23% mindre reduktion i investeringer.

Hvis andelen af vedvarende energi derimod ansættes til over 20%, f.eks. 22%, stiger omkostningerne mere end fordelene. Der ville skulle bruges 10% mere vedvarende energi, CO2-reduktionerne og den reducerede import af fossile brændstoffer ville stige tilsvarende (hhv. 7 og 12%), men investeringsomkostningerne ville stige med 26%.

Dette bestyrker det fornuftige i at sigte mod en andel på ikke over 20%.

Konklusion

På grundlag af denne analyse og afhængigt af den politiske vægt, der tillægges hver faktor, vil det være rimeligt at konkludere, at EU bør satse aktivt på vedvarende energi med et ambitiøst mål for 2020.

HVORDAN KAN VEDVARENDE ENERGI FREMMES?

Hvis EU skal forfølge målet med en høj andel af vedvarende energi i 2020, er det nødvendigt at overveje, hvordan dette mål kan nås.

Mulige værktøjer

Ikke-lovgivningsmæssige foranstaltninger såsom frivillige aftaler, forbrugerinformation og FTU kan spille en vigtig rolle. Man kan dog ikke forvente, at det i sig selv er nok til at nå op på en betydeligt højere andel af vedvarende energi i 2020.

Der pågår allerede nu bestræbelser på at internalisere omkostningerne, men det sker langsomt og er ikke nok til at nå EU's målsætninger for vedvarende energi.

EU har en lang tradition for at opstille mål i energipolitikken. De lovtekster, som EU har vedtaget for vedvarende energi i elproduktion[13] og transport[14], har skabt grundlaget for vækst i begge sektorer. Hvis EU skal gøre en seriøs indsats for at nå op på en betydeligt større andel af vedvarende energi, er det af afgørende betydning at forfølge en målbaseret tilgang.

Sektorspecifikke mål eller et samlet mål for vedvarende energi?

Som et alternativ til at bygge videre på det nuværende system med sektorspecifikke mål kan man gå over til et system med et samlet mål for vedvarende energi for hver enkelt medlemsstat. Det ville have den fordel, at markedet får fuldstændig fleksibilitet til at vælge, hvordan det vil nå dette mål. I princippet kan man forvente, at det vil holde omkostningerne på et minimum. Generelt forekommer dette at være en hensigtsmæssig strategi i den fremtidige politik.

Der skal dog tages hensyn til, at et af hovedformålene med at opstille mål er at skabe en ramme, der giver investorerne tryghed. Det er også vigtigt at undgå risikoen for, at markedets fokus på at investere i den til enhver tid billigste teknologi resulterer i, at man forsinker udviklingen af mere lovende og effektive teknologier, fordi de koster mere. Begrænses udviklingen af teknologier, er der en risiko for, at målene for forsyning og reduktion af emissioner ikke opfyldes.

Disse risici er særligt udtalte for biobrændstoffer, der er den eneste tilgængelige mulighed for at løse problemet med den (kritiske) forsyningssikkerhed og emissionskontrol i transportsektoren.

Det fremgår af denne analyse, at den mere afbalancerede teknologiudvikling, der skabes med de sektorspecifikke mål for biobrændstoffer, vil føre til økonomiske og miljømæssige fordele på længere sigt. Det henstilles derfor at vedtage et mindstemål for brugen af biobrændstof i 2020.

Forskellige sammensætninger af vedvarende energi

For at vurdere, hvordan hver enkelt energisektor kan udvikles, blev der opstillet tre scenarier, hver med en samlet andel af vedvarende energi på 20% i 2020, men med forskellig fordeling på de enkelte sektorer:

1. Et PRIMES-scenario (stor andel af vedvarende energi og effektivitet), hvor vedvarende energi tegner sig for 43% af elproduktionen, 15% af benzin- og dieselforbruget i transportsektoren og 16% af energiforbruget til opvarmning og nedkøling.

2. Et Green-X-scenario (lavere omkostninger), hvor man lægger ud med de laveste omkostninger. Det resulterer i en større andel af vedvarende energi i elproduktionen end i PRIMES-scenariet og mindre (12%) i transportsektoren.

3. Et Green-X-scenario (ligevægt), hvor potentialet for vedvarende energi udnyttes gennem en ensartet indsats i alle sektorer og teknologier. Dette fører til en højere andel af vedvarende energi til opvarmning og nedkøling end i de andre scenarier (21%), en lavere andel til el (34%) og et mellemniveau til transport (14%).

På grundlag af disse scenarier vurderes det, at et mål på 14% specifikt for biobrændstof er optimalt. En sådan vækst er ganske vist mulig, men et bindende mindstemål bør først fastlægges efter moden overvejelse.

Det forklares derfor i konsekvensanalysen, hvorfor et fornuftigt mål for biobrændstoffer i 2020 (ud fra konservative skøn over de tilgængelige mængder bæredygtigt fremstillet biobrændstof og de tilgængelige teknologier til produktion af bilmotorer og biobrændstof) ville ligge på omkring 31 Mtoe af brændstofforbruget til transport.

På basis af denne analyse og afhængigt af den politiske vægt, der tillægges de forskellige faktorer, henstilles det at kombinere et samlet mål for vedvarende energi på 20% med et sektorspecifikt mål på 10% for biobrændstoffer i 2020.

[1] Formandskabets konklusioner 7775/06 af 24. marts 2006.

[2] Europa-Parlamentets beslutning af 14. december 2006.

[3] Bemærk: I henhold til de modeller, der er anvendt i konsekvensanalysen, svarer en andel på 20% af vedvarende energi i 2020 (som Parlamentet opfordrer til) til en andel på 15% i 2015 (som Det Europæiske Råd har foreslået).

[4] Det er vigtigt at bemærke, at det beskrevne "business-as-usual"-scenario ikke er det samme som et grundscenario, da det omfatter ca. 13% flere energibesparelser, end man kan forvente under grundscenariet, og afspejler derfor foranstaltningerne under handlingsplanen for energieffektivitet [KOM(2006) 545].

[5] De fleste regioner i verden har mere biomassepotentiale i forhold til deres forventede energiefterspørgsel end Europa og dermed også kapacitet til at producere biomasse til eksport. Biomasseimporten forventes at komme til at udgøre et stort bidrag til EU's vedvarende energi i 2020.

[6] Det Europæiske Miljøagentur (2006), How much bioenergy can Europe produce without harming the environment ?, EEA rapport nr. 7/2006

[7] Dokument fra GWPC-konferencen i 2006: "Design and operation of Power Systems with Large Amounts of Wind Power, first results of IEA collaboration". Se også webstedet for IEA's gennemførelsesaftale om vind: http://www.ieawind.org/AnnexXXV/Task25_Publications.html.

[8] Emissionsberegningerne omfatter CO2, men ikke andre drivhusgasser i Kyoto-protokollen, f.eks. metan (CH4) og nitrogenoxid (N2O). Det betyder, at drivhusgasfordelene ved biomasse er overvurderet, da produktionsprocessen (medtaget i livscyklusanalysen) både medfører CH4- og N2O-emissioner. Emissionsberegningerne indeholder også kun direkte emissioner, ikke livscyklusemissioner. Disse metodologiske aspekter er særligt vigtige i forbindelse med biobrændstoffer, og der er derfor taget fuldt hensyn til dem i den konsekvensanalyse, der er udarbejdet i forbindelse med revisionen af direktivet om biobrændstoffer. [ref]

[9] Tallene fra scenariet "vedvarende energi og øget effektivitet" i PRIMES er på 234 Mtoe, mens Green-X-scenariet ligger på 250-300 Mtoe.

[10] ASTRA-modellen blev brugt til at evaluere indvirkningen på beskæftigelse, hvis vedvarende energi udgør 20% i alle tre energisektorer.

[11] Med udgangspunkt i Kommissionens landbrugsmarkedsmodel (ESIM) blev der udarbejdet en input-output-model, som blev anvendt til at vurdere indvirkningen på BNP og beskæftigelsen, hvis biobrændstoffer udgør 14% af mixet.

[12] PACE- og POLES-modellerne blev brugt til at anslå indvirkningen på BNP af en andel på 35% vedvarende energi i elproduktionen.

[13] Direktiv 2001/77/EF om fremme af elektricitet produceret fra vedvarende energikilder inden for det indre marked for elektricitet, EFT L 283 af 27.10. 2001, s. 33).

[14] Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/30/EF af 8. maj 2003 om fremme af anvendelsen af biobrændstoffer og andre fornyelige brændstoffer til transport, EUT L 123 af 17.5.2003, s. 42.