MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL RAADET OG EUROPA-PARLAMENTET Paa vej mod en faelles asylprocedure og en ensartet status, som gaelder i hele EU, for dem, der indroemmes asyl

FORORD

I afsnit 15 i formandskabets konklusioner fra Det Europaeiske Raads moede i Tammerfors den 15. og 16. oktober 1999 hedder det, at faellesskabsbestemmelserne paa laengere sigt boer foere til en faelles asylprocedure og en ensartet status, som gaelder i hele EU, for dem, der indroemmes asyl. Endvidere opfordres Kommissionen til at udarbejde en meddelelse herom.

Det portugisiske formandskab arrangerede i juni 2000 en europaeisk konference om problemerne omkring det faelles europaeiske asylsystem. Droeftelserne om en faelles asylprocedure og en ensartet status for flygtninge gav en raekke politikere, herunder ministre, FN's Hoejkommissariat for Flygtninge (UNHCR) og andre internationale organisationer, akademikere og repraesentanter for NGO'er, lejlighed til paa uformelt plan at diskutere forskellige aspekter af spoergsmaalet.

Denne meddelelse indeholder Kommissionens overvejelser vedroerende asylproceduren og flygtningenes status. Formaalet er ikke at foreslaa et eller flere noeglefaerdige systemer, men at saette gang i en debat paa faellesskabsplan om perspektiverne paa laengere sigt. Kommissionen har ikke lagt sig fast paa bestemte loesninger og midler, men vil aabent behandle spoergsmaal og scenarier af enhver art, saaledes at Raadet, Europa-Parlamentet og de forskellige organisationer, der beroeres af asylpolitikken, kan diskutere problemerne paa et kvalificeret grundlag og opstille noejagtige retningslinjer.

I meddelelsen gennemgaas foerst baggrunden og maalene for den faelles procedure og ensartede status. Det er nemlig vigtigt at tage hensyn til moensteret i flygtningestroemmene og den retlige situation i medlemsstaterne for at kunne fastlaegge faelles maal og foreslaa et hensigtsmaessigt anvendelsesomraade paa EU-plan. Derefter behandles de foreliggende muligheder dels hvad angaar den faelles procedure, hvad enten der vaelges en begraenset eller en mere integreret model, dels hvad angaar den ensartede status. I meddelelsen understreges noedvendigheden af at finde frem til faelles holdninger som udgangspunkt for valget af procedure og status. Endelig foreslaar Kommissionen, hvorledes behandlingen af meddelelsen kan tilrettelaegges.

Paa asylomraadet erindrer Kommissionen om, at den siden maj 1999 har forelagt Raadet og Parlamentet foelgende initiativer: EURODAC-forordningen om udveksling af fingeraftryk af asylansoegere (som vil blive vedtaget af Raadet inden for faa uger), direktivet om familiesammenfoeringer, beslutningen om en europaeisk flygtningefond (vedtaget af Raadet i september 2000), direktivet om midlertidig beskyttelse i tilfaelde af massetilstroemning af fordrevne personer samt direktivet om asylprocedurerne (tildeling og fratagelse af flygtningestatus). Det er Kommissionens hensigt inden udgangen af 2001 at supplere denne lovpakke med tiltag paa foelgende omraader: vilkaar for modtagelse af asylansoegere, kriterier og mekanismer til afgoerelse af, hvilket land der er ansvarligt for behandlingen af en asylansoegning (et EF-instrument til afloesning af Dublin-konventionen), bestemmelser om anerkendelse af flygtningestatus og om indholdet af denne status, samt subsidiaere beskyttelsesformer, der giver de beroerte personer en passende status.

INDHOLDSFORTEGNELSE

Del I. Baggrund og maal for en faelles procedure og en ensartet status, som gaelder i hele EU

1.1 Oversigt over asylsituationen i EU

1.2 En faelles asylprocedure og en ensartet status: problemer og maal

1.3 Anvendelsesomraade

Del II. Fra en begraenset faelles procedure til en integreret faelles procedure

2.1 Procedurestandarder i anden fase

2.2 "Etstedsordning"

2.3 Indrejse

2.4 Konsekvenserne hvad angaar vilkaarene for modtagelse af asylansoegere

2.5 Kriterier og mekanismer til bestemmelse af, hvilket land der er ansvarligt for behandlingen af asylansoegningen

2.6 Tilbagevenden

Del III. Ensartet status, der gaelder i hele EU

3.1 Faelles fortolkning af flygtningebegrebet og af behovet for international beskyttelse

3.2 Kort om den ensartede personlige status

3.3 Dokumenter, rettigheder, fri bevaegelighed og opholdstilladelse i en anden medlemsstat

3.4 Integration og adgang til statsborgerret

Del IV. Faelles konklusioner

4.1 Information, udvekslinger og faelles evalueringer

4.2 Indsamlingen af statistikker skal have hoej prioritet

4.3 Aspekter af politikken over for tredjelande

Del V. En mulig opbygning og en analysemetode

5.1 Begrebet "paa laengere sigt"

5.2 Midlerne

5.3 Partnerskabet med Flygtningehoejkommisariatet og det civile samfund

5.4 Maalbevidst overvaagning af kommunikationen

DEL I: BAGGRUND OG MAAL FOR EN FAELLES PROCEDURE OG EN ENSARTET STATUS, SOM GAELDER I HELE EU

1.1 Oversigt over asylsituationen i EU

Den internationale beskyttelse i EU-medlemsstaterne har naturligvis foerst og fremmest sin rod i Genève-konventionen af 1951 om flygtninges retsstilling samt protokollen hertil af 1967. Beskyttelsen kan dog ogsaa baseres paa andre retskilder: nationale forfatnings- eller lovgivningsmaessige bestemmelser samt andre internationale konventioner som f.eks. den europaeiske menneskerettighedskonvention (artikel 3), torturkonventionen (ligeledes artikel 3) eller i visse tilfaelde konventionen om barnets rettigheder, dvs. konventioner, hvis overholdelse indebaerer asylpolitiske foelger. I visse medlemsstater har administrativ praksis saerlig betydning set i relation til det samlede udbud af beskyttelsesforanstaltninger. Medlemsstaternes og Den Europaeiske Menneskerettighedsdomstols retspraksis spiller ogsaa en vaesentlig rolle for asylretten i medlemsstaterne. I almindelighed er personforfoelgelse (et grundlaeggende element i Genève-konventionen) saaledes ikke den eneste grund til at indroemme asyl i Europa, selv om Genève-konventionen fortsat spiller en central rolle.

Endvidere hedder det i artikel 18 i Den Europaeiske Unions charter om grundlaeggende rettigheder, at asylretten sikres under iagttagelse af reglerne i Genève-konventionen og i overensstemmelse med traktaten om oprettelse af Det Europaeiske Faellesskab, mens det i artikel 19, stk. 2, bestemmes, at ingen maa udsendes, udvises eller udleveres til en stat, hvor der er alvorlig risiko for at blive idoemt doedsstraf eller udsat for tortur eller anden umenneskelig eller nedvaerdigende straf eller behandling.

En vurdering af asylsituationen i Europa maa for at vaere realistisk noedvendigvis vaere baseret paa en analyse af udviklingen gennem en laengere aarraekke. Det viser sig, at selv om antallet af asylansoegninger i Unionen er faldet kraftigt efter at have toppet i 1992-93, har antallet vaeret konstant stigende siden midten af 1996. Tilstroemningen af asylansoegere til de enkelte medlemsstater varierer, saaledes at antallet af asylansoegninger i visse medlemsstater er enten stabilt eller svagt faldende (Tysklands andel er faldet og naaede i 1999 ned paa 25% af det samlede antal ansoegninger i EU), mens der i andre lande isaer igennem de seneste to aar er sket en kraftig stigning (f.eks. Det Forenede Kongerige og Belgien).

Figurer: Eurostat-skoen - kilder: Medlemsstater og Eurostat

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

Fig.1 - Asylansoegninger i EU-15, 1985-2000 (i 1 000)

Fig.2 - Medlemsstaternes procentvise andel af asylansoegninger, Fig.3 - Medlemsstaternes procentvise andel gennemsnit for perioden 1997-1999 (i alt = 892 381) af anerkendelser i henhold til Genève-konventionen,

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

gennemsnit for perioden 1997-1999 (i alt: 89 576)

Fig.4 - Anerkendelser i henhold til Genève-konventionen i EU-15 fra 1996 til 1999

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

Til trods for variationer i antallet af ansoegninger, har antallet af tildelinger af flygtningestatus som defineret i Genève-konventionen dog vaeret nogenlunde konstant siden begyndelsen af 1990'erne, dog med en vigende tendens i de seneste aar. Af mulige forklaringer kan naevnes:

. medlemsstaterne eller EU har truffet foranstaltninger, der bevirker, at en del af flygtningestroemmene dirigeres til andre destinationer, eller at visse flygtninge opgiver at indgive asylansoegning

. der er blevet fremsat den teori, at der blandt asylansoegerne stadig oftere skjuler sig oekonomiske "flygtninge", hvilket naturligvis medfoerer afslag paa asylansoegningerne

. der er en voksende uoverensstemmelse mellem ansoegningerne og Genève-konventionens kriterier. Dette skyldes i vidt omfang stigningen i antallet af vaebnede konflikter, som medfoerer dels en situation praeget af almindelig usikkerhed, dels kraenkelser af menneskerettigheder, som vanskeligt kan kaldes forfoelgelse i Genève-konventionens forstand i den fortolkning, som der er lang tradition for i Europa. Det ville vaere for hasarderet at forklare den samlede nedgang i antallet af tildelinger af flygtningestatus i hele Unionen under ét ved, at Genève-konventionen fortolkes "stadig mere restriktivt" hvad angaar saadanne situationer. En stor del af de ansoegninger, der hidroerer fra lande, hvor personforfoelgelser antager let verificerbare former, foerer nemlig fortsat til tildeling af flygtningestatus. Dertil kommer, at udviklingen i ankeinstansernes praksis efterhaanden indebaerer, at Genève-konventionen kommer til at daekke nye situationer. Imidlertid skaber disse tendenser problemer med forskelle i retspraksis, der er uforenelige med et integreret Europa.

Under alle omstaendigheder skal der ogsaa tages hensyn til de andre midler, hvorved medlemsstaterne opfylder de opstaaede behov for beskyttelse. Medlemsstaterne har udviklet supplerende eller subsidiaere beskyttelsesformer for at sikre asylansoegerne en passende beskyttelse, naar de ikke er omfattet af Genève-konventionen, men dog har behov for en international beskyttelse. Artikel 3 i den europaeiske menneskerettighedskonvention spiller i denne forbindelse en afgoerende rolle. Disse former for beskyttelse er ikke koordineret medlemsstaterne imellem og er hele tiden under udvikling i de enkelte medlemsstater. I en raekke af medlemsstaterne overstiger antallet af subsidiaere beskyttelser [1] antallet af tildelinger af flygtningestatus i henhold til Genève-konventionen.

[1] F.eks. i aarene 1998 og 1999 er der for foelgende medlemsstater: Nederlandene, Graekenland, Finland, Sverige, Danmark og Portugal mindst dobbelt saa mange tildelinger af subsidaer flygtningestatus som tildelinger af flygtningestatus i henhold til Genève-konventionen. I andre medlemsstater, der foerst for nylig har indfoert subsidiaere beskyttelsesformer, er der observeret en konstant stigning (OEstrig, Frankrig og Spanien). I Tyskland og Det Forenede Kongerige udgoer tildelingerne af subsidiaer status en vaesentlig og stabil del af de positive beslutninger om at yde beskyttelse.

1.2 En faelles asylprocedure og en ensartet status: problemer og maal

For at fastlaegge de retningslinjer, der kan foere til en faelles procedure og en ensartet status, kraeves enighed om problemerne og maalene. Kommissionen foreslaar, at man:

. vedtager klare principper i overensstemmelse med konklusionerne fra Tammerfors-moedet, som beskytter personer, der lovligt soeger beskyttelse i EU og oensker adgang til EU's omraade. Disse principper skal vaere i fuld overensstemmelse med bestemmelserne i Genève-flygtningekonventionen og andre relevante menneskerettighedsinstrumenter og give mulighed for at opfylde humanitaere behov paa grundlag af solidaritet

. absolut respekterer retten til at ansoege om asyl; fuldstaendig overholdelse af samtlige bestemmelser i Genève-konventionen; garanti for, at ingen sendes tilbage til forfoelgelse, dvs. at "non-refoulement"-princippet opretholdes

. giver medlemsstaterne mulighed for at identificere de personer, der har reelt behov for beskyttelse, og for at reagere hensigtsmaessigt over for vanskelige situationer. De vedtagne regler skal saaledes vaere retfaerdige og effektive og skal foere til hurtige beslutninger af hoej kvalitet

. fastlaegger en faelles procedure og en ensartet status som led i en faelles migrationspolitik under hensyntagen til denne politiks forskellige aspekter (partnerskab med oprindelseslandene, retfaerdig behandling af statsborgere fra tredjelande, styring af migrationsstroemmene). Det skal isaer tilstraebes:

- at opretholde sondringen mellem paa den ene side retten til indrejse af humanitaere aarsager og retten til asyl i EU og paa den anden side retten til indrejse af andre aarsager

- at finde en ligevaegt mellem en absolut respekt for den saerlige karakter af denne ret til indrejse af humanitaere aarsager og et legitimt oenske om at forebygge og bekaempe illegal indvandring.

I denne forbindelse finder Kommissionen, at medlemsstaterne ville vaere bedre rustet til at bekaempe det aabenbare reelle misbrug af asylsystemet, hvis de fastlaegger en bred vifte af aabne og gennemsigtige indvandringsstyrende politikker, som tager stoerre hensyn til den oekonomiske og demografiske situation i EU-medlemsstaterne. De komplekse sammenhaenge mellem disse forskellige dimensioner vil blive behandlet naermere i en saerskilt meddelelse fra Kommissionen.

. begraenser de sekundaere bevaegelser, der alene opstaar som foelge af de mange regler, der finder anvendelse. Forskellene mellem de forskellige medlemsstaters asylpolitik skal fjernes, og der skal tilstraebes en harmonisering af vilkaarene for at undgaa at skade medlemsstaternes interesser. Endvidere skal flygtninge og personer, der ansoeger om beskyttelse, kunne faa behandlet deres ansoegninger, nyde beskyttelse og tildeles opholdstilladelse paa samme vilkaar, uanset hvilken medlemsstat der er tale om. Ogsaa personer, som ikke eller ikke laengere har behov for beskyttelse, skal indroemmes samme behandling

. betragter den foerste fase, der er fastsat i afsnit 14, 16 og 17 i konklusionerne fra Tammerfors-moedet og i den "resultattavle", der blev fremlagt i foraaret 2000, som det fundament, paa hvilket der kan opbygges en faelles procedure og fastlaegges en ensartet status

. fastlaegger reglerne ud fra traktaten og overholder subsidiaritets- og proportionalitetsprincipperne. Da disse regler er led i den mere generelle udvikling af EU som et omraade med frihed, sikkerhed og retfaerdighed, skal de bidrage til at sikre den stoerst mulige frie bevaegelighed for personer

. foretager hoering af de beroerte internationale organisationer, bl.a. UNHCR, paa grundlag af erklaering nr. 17 i Amsterdam-traktaten.

1.3 Anvendelsesomraade

I betragtning af de oplysninger, der foreligger om flytningestroemmene, de forhold, der er naevnt under punkt 1.1, de forskellige former for behov for international beskyttelse, selve ordlyden af traktaten og af konklusionerne fra Tammerfors-moedet om den faelles europaeiske asylpolitik, ovennaevnte maal, bl.a. effektivitets- og ligevaegtsmaalene, skal den faelles procedure og den ensartede status tage sigte paa alle internationale beskyttelsesbehov og ikke blot de behov, der er omfattet af Genève-konventionen.

Kommissionen finder det vigtigt foerst at fastslaa, at den faelles procedure og den ensartede status efter dens opfattelse ikke har til formaal at opstille regler for anerkendelsen af flygtningestatus i henhold til Genève-konventionen eller subsidiaere former for beskyttelse i form af positive eller negative individuelle beslutninger truffet af et faellesskabsorgan. Dette ville vaere helt uforeneligt med proportionalitets- og subsidiaritetsprincipperne og ville endvidere indebaere, at der skal oprettes en saerlig appelret til proevelse af de individuelle beslutninger.

Inden for rammerne af en faelles procedure og en ensartet status kunne man i naeste fase arbejde videre med bestemmelserne om midlertidig beskyttelse ved massetilstroemning af fordrevne personer. Det direktiv, der blev foreslaaet i maj 2000, har til formaal gennem minimumsregler og -mekanismer at goere det muligt for medlemsstaterne at haandtere en saadan massetilstroemning. Kommissionen vil dog ikke behandle dette problemkompleks i naervaerende meddelelse.

DEL II: FRA EN BEGRAENSET FAELLES PROCEDURE TIL EN INTEGRERET FAELLES PROCEDURE

2.1 Procedurestandarder i anden fase

Formaalet med forslaget til direktiv om minimumsstandarder for procedurer for tildeling og fratagelse af flygtningestatus er paa kort sigt at indfoere en minimumsharmonisering af de regler, der gaelder for dette omraade i Faellesskabet. Forslaget forpligter ikke medlemsstaterne til at anvende ensartede procedurer. De kan saaledes bevare deres nationale systemer, forudsat at bestemte normer og betingelser hvad angaar kompetente myndigheder og gaeldende procedurer overholdes. Det overlades ligeledes til medlemsstaterne at vaelge, om de vil eller ikke vil anvende standarder ved behandlingen af ansoegninger om subsidiaer beskyttelse fra personer, om hvem det kan fastslaas, at de ikke er flygtninge.

I anden fase indebaerer fastlaeggelsen af en faelles procedure en begraensning af valgmulighederne paa de omraader, hvor der i foerste fase kunne udvises en vis fleksibilitet, samt en begraensning af mulighederne for at fravige visse bestemmelser. Med henblik paa at indfoere en faelles procedure vil det vaere noedvendigt at begraense medlemsstaternes frihed til at fastlaegge retningslinjerne for den besluttende myndighed (foerste instans) og ankeinstanserne og bestemme, hvilke befoejelser disse skal have (f.eks. en faelles definition af uafhaengigheden i forhold til de politiske myndigheder), procedurerne for at afgoere, om en ansoegning kan antages til behandling, de fremskyndede procedurer og procedurerne ved graenserne. Derefter vil der muligvis kunne ske en harmonisering af de nationale fortolkninger af de fleksible standarder, f.eks. fortolkningerne af fristerne.

Endvidere skal der tages stilling til brugen visse begreber som f.eks. "sikkert oprindelsesland" og "sikkert tredjeland". Der er flere muligheder: enten kan man overveje at vedtage faelles lister, eller man kan afskaffe disse begreber. I denne forbindelse er udvidelsen af EU en faktor, der skal tages i betragtning.

Endelig skal noedvendigheden af at lovgive om aspekter, der ikke er omfattet af foerste fase, undersoeges (f.eks. bestemmelser om kvaliteten af behandlingen af ansoegningerne og af afgoerelserne, behandling af de dokumenter, der er fremlagt af ansoegeren, oversaettelse af dokumenterne, samtalens form og varighed samt afhoeringerne under klagebehandlingerne).

2.2 "Etstedsordning"

En raekke medlemsstater har allerede valgt at foelge "etstedsproceduren", og blandt de medlemsstater, der forbereder aendringer af asyllovgivningen, er der mange, der vaelger denne mulighed. "Etstedsproceduren" har til formaal at samle behandlingen af alle behov for beskyttelse hos én og samme instans for at sikre, at alle former for forfoelgelse og risici tages i betragtning, men ogsaa for at opnaa en hurtigere behandling af alle ansoegninger om international beskyttelse. Hvis f.eks. en undersoegelse af, om en person kan indroemmes flygtningestatus i henhold til Genève-konventionen, foerer til en afvisning, skal det samme kontor behandle ansoegningen med henblik paa at afgoere, om der er grundlag for at indroemme en eller flere supplerende former for beskyttelse. Alternativet er en praksis, hvor én instans behandler en ansoegning ud fra Genève-konventionens bestemmelser, hvorefter der, saafremt der i sidste instans gives afslag paa ansoegningen, skal indledes en ny behandling af en ansoegning om subsidiaer beskyttelse, som ofte foretages af en anden myndighed. Umiddelbart synes denne ordning at bidrage vaesentligt til den faelles procedure.

Men foer en saadan procedure kan indfoeres, er der en raekke spoergsmaal, der skal besvares:

- Er der en risiko for en "devaluering" af anerkendelsen af flygtningestatus i henhold til Genève-konventionen, og hvorledes kan dette i bekraeftende fald undgaas, f.eks. ved at kraeve, at behandlingen af ansoegningen skal ske trinvis (pligt til foerst at behandle en ansoegning ud fra Genève-konventionens kriterier og til at afslutte sagen, saafremt kriterierne er opfyldt, saaledes at det kun er i tilfaelde af, at kriterierne ikke er opfyldt, at der skal tages stilling til de andre former for beskyttelse) eller ved at kraeve begrundede afgoerelser-

- Hvorledes skal man haandtere en ankeprocedure og en klage over et afslag i henhold til Genève-konventionen, saafremt den paagaeldende ansoeger har faaet tildelt en subsidiaer form for beskyttelse-

- Skal bestemte hindringer for udsendelse udelukkes fra denne procedure-

Kommissionen vil som grundlag for det videre arbejde naermere undersoege disse spoergsmaal.

2.3 Indrejse

2.3.1 Visumkrav og kontrolforanstaltninger ved de ydre graenser

Hvad angaar visumpolitikken og kontrollen ved de ydre graenser er der den mulighed, at man vedtager visse faelles retningslinjer for at tage hensyn til asylbegrebets saerlige karakter. Nogle af de spoergsmaal, der kraever en mere indgaaende behandling, er spoergsmaalene om, hvorvidt visumpligten skal gennemfoeres for tredjelandsstatsborgere, der normalt ikke er underkastet visumpligt, for at forhindre pludselige massetilstroemninger, hvorvidt det i naermere bestemte situationer skal vaere nemmere at opnaa visum, og hvorvidt der skal tages hensyn til behovene for international beskyttelse, naar der traeffes legitime foranstaltninger til bekaempelse af ulovlig indvandring og menneskesmugling i overensstemmelse med den praksis, der har udviklet sig vedroerende protokollerne til FN's konvention om graenseoverskridende, organiseret kriminalitet.

2.3.2 Indgivelse af asylansoegning uden for EU og genbosaettelse

Behandlingen af ansoegninger om beskyttelse i oprindelsesregionerne og en lettere indrejse i medlemsstaterne for flygtningene gennem en genbosaettelsesmekanisme er to maader, hvorpaa flygtninge hurtigt kan faa adgang til beskyttelse uden at blive ofre for arrangoerer af illegal indvandring og menneskesmugling, og uden at flygtningene skal vente undertiden i flere aar paa at faa status som flygtninge.

Genbosaettelsesprogrammerne findes kun i fire EU-medlemsstater, som samarbejder med UNHCR om programmerne. USA har en typisk tostrenget asylprocedure: én for spontane asylansoegere og én, der bygger paa et genbosaettelsesprogram , og som foelger helt andre regler end proceduren for de spontane asylansoegere. Genbosaettelsesprogrammet er baseret paa en stram intern koordinering mellem de forskelle beroerte offentlige myndigheder og et samarbejde med NGO'erne og UNHCR. Genbosaettelse skal efter Kommissionens opfattelse vaere et supplement og maa ikke vaere til skade for en hensigtsmaessig behandling af de individuelle spontane ansoegninger.

En vurdering af anvendeligheden af disse muligheder inden for rammerne af en faelles asylprocedure kraever en afklaring af flere spoergsmaal: den rolle, der spilles af medlemsstaterne, de diplomatiske missioner i oprindelsesregionerne, EF-institutionerne og UNHCR, samt spoergsmaal om genererede omkostninger og investeringer, regler for behandling af ansoegninger, valg af oprindelsesregion eller -land, anvendelsesomraade for beskyttelsesforanstaltningerne (alene Genève-konventionsflygtninge eller ligeledes personer, der har behov for en anden form for international beskyttelse), kvoter og fordeling mellem medlemsstaterne, sammenhaeng mellem ansoegninger i henhold til et genbosaettelsesprogram og spontane ansoegninger i en EU-medlemsstat osv. ... Kommissionen vil gennemfoere en raekke feasibilityundersoegelser.

2.4 Konsekvenserne hvad angaar vilkaarene for modtagelse af asylansoegere

En faelles procedure indebaerer ikke som saadan ensartede vilkaar for modtagelse af asylansoegere. Kommissionen mener, at der er to hovedaarsager til, at det er noedvendigt at harmonisere vilkaarene for modtagelse: dels skal asylansoegernes levevilkaar ligge paa samme niveau i hele Faellesskabet (uafhaengigt af, hvilken medlemsstat de befinder sig i), dels skal de sekundaere bevaegelser, som en forskel mellem vilkaarene i de forskellige medlemsstater vil medfoere, undgaas. Kommissionen vil i begyndelsen af 2001 fremlaegge et forslag til lovgivning om foerste fase.

Senere vil det vaere noedvendigt at undersoege, om det, hvis ovennaevnte maal er opnaaet gennem vedtagelse af faelles minimumsstandarder for modtagelsen, fortsat er noedvendigt at gaa videre med ensretningen af de nationale modtagelsesordninger efter den metode, der er beskrevet under punkt 2.1 (begraensning af valgmuligheder, harmonisering af de nationale fortolkninger af de fleksible standarder, inddragelse af nye elementer). En faelles procedure vil indebaere, at flere personer vil blive omfattet af modtagelsesordningerne, foer den endelige beslutning om beskyttelsesbehovet traeffes, isaer hvis "etstedsproceduren" vaelges. Alle, der ansoeger om international beskyttelse (og altsaa ikke alene asylansoegerne i henhold til Genève-konventionen), ville nemlig skulle foelge samme procedure og derved faa samme behandling i modtagerlandet.

2.5 Kriterier og mekanismer til bestemmelse af, hvilket land der er ansvarligt for behandlingen af asylansoegningen

Vedtagelsen af en faelles procedure og en ensartet status forventes at give spoergsmaalet om solidariteten mellem medlemsstaterne en helt ny drejning. En saadan faelles ramme ville nemlig kunne begraense virkningerne af den "asylshopping", der i dag finder sted ifoelge adskillige observatoerer, samt begraense de hertil knyttede sekundaere bevaegelser. Kommissionen er dog klar over, at der allerede i dag er behov for solidaritet. Foreloebig er dette problem soegt loest ved oprettelsen af Den Europaeiske Flygtningefond, og debatten vil fortsaette i forbindelse med forhandlingerne om forslaget til direktiv om midlertidig beskyttelse i tilfaelde af massetilstroemning af fordrevne personer.

De sekundaere bevaegelser kan altsaa begraenses ved at indfoere faelles standarder hvad angaar modtagelsesvilkaar, asylprocedurer og retningslinjer for tildeling af international beskyttelse. Saadanne tiltag fjerner dog ikke noedvendigheden af at indfoere saavel klare som effektive mekanismer til afgoerelse af, hvilket land der er ansvarligt for behandling af asylansoegningen, idet der altid vil vaere forhold, der skaevvrider fordelingen af asylansoegere mellem medlemsstaterne: sprog, familietilknytning, tilstedevaerelse af en stoerre gruppe flygtninge fra samme lokalomraade osv. Kommissionen er for tiden i gang med at evaluere gennemfoerelsen af Dublin-konventionen og vil i foraaret 2001 i foerste omgang foreslaa et faellesskabsinstrument til afloesning af Dublin-konventionen. Flere loesninger kan overvejes og er beskrevet i Kommissionens arbejdsdokument SEK (2000)522.

Det er sandsynligt, at Dublin-konventionens afloeser som udgangspunkt vil bygge paa de samme principper som Dublin-konventionen, idet der dog vil blive foretaget de forbedringer, erfaringen tilsiger. Naar foerst der er indfoert en faelles procedure og en ensartet status, vil man imidlertid kunne overveje et system, hvis eneste kriterium er, i hvilket land ansoegningen er indgivet, og som ledsages af en enkel tilbagetagelsesmekanisme, som kan fungere ved brug af Eurodac-systemet.

2.6 Tilbagevenden

En effektiv politik for tilbagevenden eller udsendelse er en absolut noedvendighed, hvis det faelles asylsystem og den faelles procedure skal have nogen trovaerdighed. En person, der har soegt beskyttelse, og hvis sag er blevet behandlet efter en rimelig og fyldestgoerende procedure, hvorunder behovet for international beskyttelse og hindringerne for en tilbagevenden er blevet undersoegt, vil saaledes skulle forlade landet og vende tilbage til sit oprindelsesland eller et tredjeland, hvis hans ansoegning er blevet afvist, og han ikke har nogen opholdstilladelse. Eksisterer en saadan politik ikke, vil der kunne saettes spoergsmaalstegn ved hele proceduren for indrejse og behandling af asylansoegningen, isaer hvis et stoerre antal personer misbruger retten til at indgive asylansoegninger. En effektiv ordning for tilbagevenden bidrager til at effektivisere asylsystemet og beskytte dettes integritet. Der kan eventuelt opstilles faelles principper, om fornoedent paa EU-niveau.

Frivillig tilbagevenden skal have foersteprioritet. Med henblik herpaa haaber Kommissionen, at anvendelsen af Den Europaeiske Flygtningefond vil tilskynde til at udarbejde programmer paa dette omraade. Dette frivillige system skal dog ledsages af et system med tvungen tilbagevenden i de tilfaelde, hvor dette er noedvendigt, for at goere asylsystemet og den effektive udsendelsespolitik trovaerdige.

Hvad angaar anerkendte flygtninge eller personer under forskellige former for international beskyttelse forekommer det, at disse personer oensker at rejse tilbage frivilligt, ogsaa selv om de endnu har en lovlig opholdstilladelse i modtagerlandet. Idet det hele tiden holdes for oeje, at denne tilbagevenden bygger paa et personligt oenske om at forlade modtagerlandet, kan Faellesskabet traeffe passende foranstaltninger til at stoette disse bestraebelser. I givet fald kan der ogsaa vedtages faelles retningslinjer paa EU-plan for at koordinere den praksis, der foelges i denne type sager.

DEL III: ENSARTET STATUS, DER GAELDER I HELE EU

3.1 Faelles fortolkning af flygtningebegrebet og af behovet for international beskyttelse

Kommissionen vil i 2001 fremsaette forslag om indbyrdes tilnaermelse af bestemmelserne om anerkendelse af flygtningestatus og om indholdet af denne status suppleret med foranstaltninger vedroerende subsidiaere former for beskyttelse, der giver den paagaeldende en passende status. Efter denne foerste fase vil det uden at foregribe resultatet heraf vaere noedvendigt at undersoege, om der kan etableres mekanismer, hvorved de eventuelle forskelle, der maatte bestaa, kan korrigeres, saaledes at faren for en afvigende fortolkning af EF-standarderne forebygges.

En person, der ansoeger om beskyttelse, skal kunne vaere forholdsvis sikker paa, at han har samme chance for at opnaa en passende beskyttelse, uanset hvilken medlemsstat han henvender sig til. Del IV giver eksempler paa elementer, der vil kunne bidrage til at begraense forskellene i fortolkning. Hvad angaar status er en af mulighederne dog, at medlemsstaterne raader over mindst én form for subsidiaer beskyttelse, der kan indroemmes en person, selv om denne person eventuelt ville have opnaaet flygtningestatus i en anden medlemsstat, saaledes at vedkommendes interesser ikke skades alvorligt. Raekkevidden af de rettigheder, der er knyttet til en subsidiaer beskyttelse, har derfor afgoerende betydning.

En stoerre overensstemmelse mellem medlemsstaternes maade at identificere beskyttelsesbehov paa og mellem de regler, der gaelder for beskyttelsens ophoer, er noedvendig for at effektivisere det faelles system, isaer hvis maalet er en gensidig anerkendelse af negative beslutninger og et samarbejde om gennemfoerelsen af disse beslutninger. Det er saaledes vigtigt, at aarsagerne til en ophaevelse af beskyttelsen fortolkes paa samme maade i de enkelte medlemsstater. Forestiller man sig, at en stor gruppe personer fra samme tredjeland opnaar en subsidiaer beskyttelse, som ophaeves af én medlemsstat men ikke af en anden, vil dette have negative foelger i form af sekundaere bevaegelser og oedelaegge selve idéen med en ensartet status, som gaelder i hele EU.

Den globale hoeringsproces, der for nylig er blevet ivaerksat af UNHCR, vil naturligvis paavirke hoeringerne paa EU-plan.

3.2 Kort om den ensartede personlige status

3.2.1 Skal Genèvekonventionsflygtningens status indskrives i faellesskabsretten-

Det paahviler alle parter i Genève-konventionen at anerkende flygtningestatus. Flygtninges rettigheder og forpligtelser i henhold til Genève-konventionen er indskrevet i konventionen og er bindende for medlemsstaterne. Der er saaledes ikke tale om at erstatte disse rettigheder med en "regional" ordning, men om i fornoedent omfang at indskrive disse rettigheder i faellesskabsretten, bl.a. i bestemmelserne om harmoniseringen af tredjelandsstatsborgeres rettigheder, den tilstraebte ensartede anvendelse af disse rettigheder, den frie bevaegelighed og retten til at opholde sig i en anden medlemsstat samt de fremskridt, der goeres i arbejdet med at fastlaegge de grundlaeggende rettigheder paa EU-plan.

3.2.2 Subsidiaer status

Selv om den flygtningestatus, der indroemmes i henhold til Genève-konventionen, ikke noedvendigvis er endelig, er de behov for beskyttelse, der opfyldes med subsidiaere former for beskyttelse, som regel af mere begraenset varighed. De subsidiaere former for beskyttelse opfylder ogsaa ofte individuelle behov for beskyttelse, der kan vaere ekstremt specifikke, og sideloebende hermed kollektive behov for beskyttelse (f.eks. i en situation med udstrakt vold). Flere former for ensartet beskyttelse, hvortil der er knyttet forskellige bestemmelser om beskyttelsens ophoer, kan saaledes komme paa tale. Det skal undersoeges, om den eller de forskellige former for subsidiaer beskyttelse skal omfatte varierende rettigheder, der afhaenger dels af aarsagerne til, at beskyttelsen indroemmes, dels af beskyttelsens varighed, eller om saadanne variationer blot vil goere hele asylsystemet mere komplekst, uden at dette tjener noget formaal.

3.2.3 Faellesstatus

En faellesstatus, der giver anerkendte Genève-konventionsflygtninge og personer omfattet af en subsidiaer beskyttelse samme typer rettigheder er en mulighed, der kan overvejes for at forenkle arbejdsgangene og systemet, men ogsaa som et supplement til "etstedsproceduren" for at undgaa en systematisk brug af ankemuligheden ved afslag paa ansoegninger om at opnaa flygtningestatus i henhold til Genève-konventionen. Det skal undersoeges, hvorledes det kan forhindres, at en saadan faelles status reducerer de rettigheder, der er knyttet til den konventionelle flygtningestatus. En naerliggende mulighed er at knytte samme typer rettigheder til en faelles status som til den status, der opnaas i henhold til Genève-konventionen. Ogsaa muligheden af at variere varigheden af opholdet boer undersoeges.

3.3 Dokumenter, rettigheder, fri bevaegelighed og opholdstilladelse i en anden medlemsstat

Referencerammen for de rettigheder, der indroemmes personer under beskyttelse, skal vaere de rettigheder, der indroemmes tredjelandsstatsborgere der opholder sig lovligt i EU, hvilke rettigheder igen skal svare til unionsborgernes rettigheder. Det vil imidlertid vaere noedvendigt at se naermere paa, i hvilket omfang de rettigheder, der indroemmes personer under beskyttelse, skal tage hensyn til saerlige forhold i forbindelse med de beskyttedes situation og saarbarhed og den omstaendighed, at de ikke frivilligt har valgt at forlade deres hjemstavn.

Af andre elementer, der skal harmoniseres, kan naevnes adgangen til loennet og uloennet arbejde, reglerne for opnaaelse af arbejdstilladelse eller for at faa dispensation fra kravet om arbejdstilladelse, adgang til sociale rettigheder (social sikring og social bistand), uddannelse, sundhedspleje (hvor en saerlig indsats undertiden er noedvendig paa grund af saarbarheden hos en del af de beskyttede personer som foelge af den politiske forfoelgelse, faengsling og tortur, de har vaeret udsat for, og omstaendighederne omkring flugten) samt reglerne for familiesammenfoeringer og for den status, der skal tildeles de familiesammenfoerte. Kommissionen fremlagde i december 1999 forslag herom.

Ensartet status indebaerer ligeledes opholds- og rejsetilladelser, der er harmoniseret hvad angaar varighed, format og fornyelsesregler.

Vilkaarene for at tage ophold i en anden medlemsstat skal undersoeges. F.eks. vil en ensartet status, der gaelder i hele EU, i tilfaelde af en konventionel flygtning, der oensker et laengerevarende ophold, kunne indebaere mulighed for at bosaette sig i en anden medlemsstat efter et vist antal aar eller for at foelge en uddannelse i en anden medlemsstat. Reglerne herfor boer svare til de regler, der gaelder for EU-borgere (idet der boer stilles krav om forsoergerevne og beskaeftigelse). De spoergsmaal om overfoersel af beskyttelse mellem medlemsstaterne eller om beskyttelsens ophoer samt om informationsmekanismerne og om fremsendelse af sagsakter indsamlet under behandlingen af asylansoegningen, der kan opstaa ved en saadan bopaelsaendring, boer undersoeges paa denne baggrund. Et spoergsmaal, der traenger sig paa, er, om alle de muligheder for at overfoere ansvar, der er fastlagt i den europaeiske aftale om overfoersel af ansvaret for flygtninge [2], eller som maaske kan fastlaegges i bilaterale aftaler mellem medlemsstaterne, fortsat skal vaere gaeldende i en situation med en ensartet status, som gaelder i hele EU. Kommissionen vil undersoege dette spoergsmaal.

[2] Europaraadet, Strasbourg, 1980; ikke alle EU-medlemsstater deltager i denne aftale.

Disse rettigheder udelukker ikke en anvendelse af foranstaltninger, der skal sikre opretholdelsen af den offentlige orden og medlemsstaternes nationale sikkerhed, og som fuldt ud overholder "non-refoulement"-princippet.

I forbindelse med den ensartede status rejser der sig ogsaa et spoergsmaal om den bekaempelse af forskelsbehandling, der finder sted med hjemmel i artikel 13 i traktaten om oprettelse af Det Europaeiske Faellesskab. Kommissionen skal bl.a. bemaerke, at Faellesskabet som foelge af de aftaler, som Raadet har indgaaet om raekken af foranstaltninger til bekaempelse af forskelsbehandling, har forpligtet sig til at gennemfoere ligebehandlingsprincippet uden forskelsbehandling paa grund af race, etnisk oprindelse, religion eller tro, handicap, alder eller seksuel orientering. De to direktiver, som dette princip er udmoentet i, finder ligeledes anvendelse paa tredjelandsstatsborgere og paa statsloese personer med lovligt ophold i EU og udgoer saaledes allerede et godt udgangspunkt for beskyttelsen af personer, der nyder international beskyttelse.

3.4 Integration og adgang til statsborgerret

Flygtninge og personer under beskyttelse boer vaere omfattet af og bidrage til integrationspolitikker under vilkaar, der foerer til lige muligheder i alle medlemsstaterne under hensyntagen til forskellighederne i og kendetegnene ved lokalsamfundenes og det civile samfunds initiativer. Retten til beskaeftigelse er naturligvis af afgoerende betydning i denne forbindelse, men denne ret maa ofte foelges op af maalrettede foranstaltninger, der kan hjaelpe personer under beskyttelse med at blive integreret paa arbejdsmarkedet, f.eks. saerlige uddannelsesforanstaltninger. Faellesskabsinitiativerne som f.eks. Equal-programmet eller Den Europaeiske Flygtningefond kan gennemfoeres sideloebende med de nationale foranstaltninger. EU skal vaere i stand til at udnytte alle de kvalifikationer, flygtninge kan tilbyde, herunder deres faglige kvalifikationer.

Samtidig maa integrationsforanstaltningerne vejes op mod det behov, visse flygtninge og personer under beskyttelse har for at forberede en tilbagevenden til deres oprindelsesland. Det boer overvejes at soege at finde frem til en faelles model, der kan tilbyde en holdbar loesning, saafremt det viser sig umuligt for disse personer efter en aarraekke at vende tilbage til deres oprindelsesland.

EF-traktaten indeholder ingen bestemmelser om adgang til statsborgerret. Men af konklusionerne fra Tammerfors-moedet fremgaar det, at Det Europaeiske Raad stoetter maalsaetningen om, at tredjelandsstatsborgere, som i laengere tid har opholdt sig lovligt i en medlemsstat, skal have mulighed for at opnaa statsborgerret i denne medlemsstat. I Genève-konventionen hedder det, at de kontraherende stater skal lette flygtninges naturalisation (artikel 34). Kommissionen ser gerne, at dette spoergsmaal goeres til genstand for faelles overvejelser. Disse overvejelser vil paa laengere sigt eventuelt kunne udvides til at omfatte et tilbud om en slags "samfundsborgerskab", som er baseret paa EF-traktaten, inspireret af chartret om grundlaeggende rettigheder og bestaar af de rettigheder og forpligtelser, som tredjelandsstatsborgere har.

For at integreringen i samfundet af flygtninge og andre personer under beskyttelse skal lykkes, kraeves et gunstigt politisk klima. I den senere tid har der i visse medlemsstater vaeret eksempler paa racistiske og fremmedfjendske reaktioner, ofte rettet mod flygtninge eller asylansoegere. Politikerne og medierne er af afgoerende betydning for opinionsdannelsen og skal undgaa at fremsaette udtalelser, som er egnede til at fremkalde racistiske foelelser.

DEL IV: FAELLES KONKLUSIONER

Gennemfoerelsen af forslagene i del II og III kraever dels indsamling af mange data, evalueringsresultater og statistikker, dels inddragelse af visse "udenrigspolitiske" aspekter, der skal danne grundlag for faelles konklusioner, som stoetter den faelles procedure og den ensartede status.

4.1 Information, udvekslinger og faelles evalueringer

De nationale myndigheder og ankeinstanserne skal have adgang til en lang raekke informations- og evalueringskilder med henblik paa at anvende de standarder og principper, der vedtages paa faellesskabsplan, drage konvergerende konklusioner med hensyn til beskyttelsesbehovene og situationen i oprindelseslandene, hoejne kvaliteten af deres afgoerelser, sammenligne de forskellige former for praksis og implementere de bedste af disse. Alt dette kraever udarbejdelse af faelles regler om udveksling af oplysninger om oprindelses- og transitlandene, en harmoniseret politik for anvendelsen af disse oplysninger i de individuelle afgoerelser og i den overordnede asylprocedure samt faelles retningslinjer for, hvilke konsekvenser disse oplysninger skal have for behandlingen af ansoegningerne.

Et saet faelles regler for informationsudvekslingen vil sikre en tillidsfuld udveksling af de oplysninger, der indsamles i oprindelses- og transitlandene om den generelle situation i disse lande og om de kraenkelser af menneskerettighederne, der finder sted i disse lande. Dette kraever et permanent net af kontaktpersoner og eventuelt en daglig kontakt mellem de myndigheder i EU, der behandler ansoegningerne i foerste instans, og medlemsstaternes ambassader i udlandet. Senere initiativer med henblik paa at udarbejde faelles rapporter ud fra oplysninger, der er indsamlet fra mange kilder, herunder de internationale organisationer og NGO'er, vil yderligere kunne bane vej for en faelles holdning.

For at faa udbytte af disse informationsudvekslinger boer resultaterne heraf stilles til raadighed for sagsbehandlerne hos foersteinstansmyndighederne, der skal traeffe afgoerelse i de konkrete sager. Her kunne overvejes faelles regler om tavshedspligt og om kildehenvisninger i afgoerelserne.

Ud over selve indsamlingen, formidlingen og brugen af disse oplysninger i forbindelse med afgoerelserne kunne man overveje at udvikle mekanismer til faelles evaluering af foelgerne af oplysningerne for behandlingen af de forskellige sager. En faelles risikovurdering for visse kategorier af asylansoegere vil kunne foere til en raekke retningslinjer paa EU-plan. Dette indebaerer et meget taet samarbejde mellem de nationale forvaltninger. Disse forskellige mekanismer vil saaledes kunne resultere i raadsafgoerelser, hvor Raadet fastlaegger risikogrupperne og -situationerne, men ogsaa de risikofri grupper og situationer. Det er ikke meningen, at disse afgoerelser automatisk skal give ret til beskyttelse eller foere til automatiske afslag, men afgoerelserne vil skabe klarhed over den praksis, som de myndigheder, der er ansvarlige for behandlingen af ansoegningerne, foelger i det daglige.

Det vil vaere noedvendigt med nye mekanismer for samarbejdet mellem de nationale forvaltninger, de instanser, der behandler ansoegningerne, og ankeinstanserne. Mekanismernes formaal er bl.a. at udveksle og samle oplysninger (herunder ogsaa ved brug af edb-medier), analysere statistiske data og varslingssystemer, hurtigt at udbrede kendskabet til afgoerelserne og medlemsstaternes og Faellesskabets retspraksis, udveksle eksempler paa god praksis, gennemfoere case studies og "sentencing" [3], efter- og videreuddanne det personale, der behandler ansoegningerne, samt foretage en faelles evaluering af situationen i oprindelses- eller transitlandene og de specifikke forfoelgelsessituationer eller situationer som medfoerer behov for international beskyttelse. Et af maalene paa laengere sigt kunne vaere at etablere en database over informationskilderne sammen med en oversaettelsestjeneste. Kommissionen vil tage hensyn til disse maal ved udarbejdelsen af det program for administrativt samarbejde, der i 2002 skal afloese Odysseus-programmet (der afsluttes i 2001).

[3] Teknik til korrektion af forskelle i retspraksis.

I 1992 nedsatte Raadet en uformel gruppe uden beslutningsmyndighed (CIREA-gruppen [4]), der skulle udveksle oplysninger og foretage hoeringer. Gruppens formaal var at lette koordineringen og harmoniseringen af asylpolitikkerne og asylpraksis. Ogsaa Kommissionen deltager i dette arbejde. Der rejser sig helt naturligt det spoergsmaal, om CIREA fortsat har en mission i arbejdet med at udvikle et faelles europaeisk asylsystem og ikke mindst en faelles asylprocedure og en ensartet status. Det forekommer nemlig stadig mere umuligt at naa frem til faelles evalueringer, og resultaterne af gruppens arbejde synes kun sjaeldent at blive videreformidlet til det personale, der er direkte beskaeftiget med at behandle ansoegningerne.

[4] Center for information, diskussion og udvekslinger om asylspoergsmaal.

4.2 Indsamlingen af statistikker skal have hoej prioritet

For at udvikle det faelles europaeiske asylsystem og for at kunne bruge systemet kraeves en grundig analyse af flygtningestroemmenes omfang og oprindelse, af ansoegningerne om beskyttelse og svarene paa ansoegningerne. Disse analyser skal danne grundlag for asylpolitikken og goere det muligt at udvikle egnede instrumenter og reagere hurtigere paa tilstroemningerne eller ligefrem foregribe disse samt gennemfoere reformer dér, hvor det er noedvendigt. Paa EU-plan blev indsamlingen af asylstatistikker i starten foretaget af CIREA-gruppen. I midten af 1998 paalagde Raadet Kommissionen at overtage indsamlingen og at gaa videre med arbejdet med at harmonisere de begreber, der laa til grund for indsamlingen. De indsamlede data er udelukkende til tjenestebrug, men Eurostat offentliggoer mange andre data, som alle har adgang til, bl.a. i New Cronos-databasen.

Selv om indsamlingen gradvis er blevet bedre, er den endnu ikke fuldt tilfredsstillende. For det foerste lider indsamlingen klart under, at der ikke findes nogen faelles procedure eller nogen sammenlignelige statusbegreber. Herudover forsoemmes statistikdelen endnu i mange medlemsstater, og i nogle af disse har de nationale myndigheder kun et meget overfladisk kendskab til baade de europaeiske og de nationale asylstatistikker, enten fordi de mangler de noedvendige redskaber, eller fordi dataindsamlingen er utilstraekkelig. Kommissionen modtager altid oplysningerne meget sent eller slet ikke, og de oplysninger, der modtages, er langt fra fyldestgoerende. De foerste faser af arbejdet med Den Europaeiske Flygtningefond, dvs. fordelingen af midler mellem medlemsstaterne, har afdaekket mange vanskeligheder isaer med at levere oplysningerne, men ogsaa med at foretage meningsfulde sammenligninger.

Tiden synes nu at vaere moden til, at man ud over at soege at forbedre dataindsamlingen med afsaet i Kommissionens evaluering dels goer sig nogle strategiske overvejelser om, hvilke statistikker der er behov for til at stoette beslutningsprocessen, dels goer en indsats for at forbedre analyseprocessen. Her vil EU ogsaa kunne drage nytte af et godt samarbejde med internationale organisationer som f.eks. UNHCR eller IGC (mellemstatslige hoeringer) i Genève, som ogsaa udfoerer statistisk arbejde.

4.3 Aspekter af politikken over for tredjelande

En faelles procedure og en ensartet status indebaerer en endnu kraftigere mobilisering af de "udenrigspolitiske" midler, der er til raadighed for EU, f.eks. med henblik paa indsamling og udveksling af oplysninger om oprindelseslandene, overvaagning af flygtningestroemmene, menneskerettighedssituationen samt overvaagning af genopbygningen og den humanitaere hjaelp i oprindelseslandene eller -regionerne. EU's diplomatiske missioner kunne eventuelt bidrage til dette arbejde.

En samlet gennemgang af den noejagtige situation i et oprindelsesland eller -region vil kunne bibringe myndighederne nye oplysninger til brug for behandlingen af ansoegningerne.

Endelig er det muligt, at den faelles procedure og den ensartede status faar den konsekvens, at Faellesskabets befoejelser paa det "udenrigspolitiske" omraade styrkes.

DEL V: EN MULIG OPBYGNING OG EN ANALYSEMETODE

5.1 Begrebet "paa laengere sigt"

Under forberedelsen af Det Europaeiske Raads moede i Tammerfors stillede Kommissionen sig positivt over for indfoerelsen af et faelles europaeisk asylsystem. Det Europaeiske Raad understregede, at det europaeiske asylsystem burde splittes op i en foerste fase (paa kort sigt) og en anden fase (paa laengere sigt). Det planlagte lovgivningsarbejde i EU skulle fra aar 2001 give Raadet mulighed for paa grundlag af forslag fra Kommissionen at vise, at det er muligt for Raadet at opfylde sine forpligtelser paa kort sigt i henhold til traktaten, Wien-handlingsplanen og konklusionerne fra Tammerfors. Lovgivningen skal vedtages foer den 1. maj 2004, men skal ogsaa gennemfoeres i de nationale lovgivninger.

De standarder, der er eller snart vil blive foreslaaet, skal have en levetid, der er lang nok til at gennemfoere en foerste harmonisering og drage konklusioner heraf, eventuelt med udgangspunkt i den foerste spaede EF-retspraksis paa dette omraade. Disse bemaerkninger indebaerer ikke, at der i de lovgivningsinstrumenter, der skal vedtages i foerste fase, ses bort fra maalet paa laengere sigt. Ambitionsniveauet for de foerste foreslaaede minimumsstandarder er og vil fortsat vaere hoejt. Kommissionen vil i forbindelse med hvert enkelt forslag overveje de mulige "links" med senere faser.

Varigheden af foerste fase vil afhaenge af arbejdstempoet, men Raadet vil til enhver tid have mulighed for at saette overgangen til anden fase i gang, saafremt dette skoennes hensigtsmaessigt.

Kan en faelles procedure og en ensartet status realiseres paa grundlag af traktatens nuvaerende ordlyd- Efter Kommissionens opfattelse indebaerer begrebet "minimumsstandarder" ikke noedvendigvis et lavt ambitionsniveau hvad angaar raekkevidden af de foranstaltninger, der traeffes med hjemmel i traktaten. Det skal dog holdes for oeje, at det for at opfylde mandatet fra Det Europaeiske Raad i Tammerfors er noedvendigt at anlaegge en bred fortolkning af begrebet "minimumsstandarder".

5.2 Midlerne

Ifoelge Kommissionen vil en faelles procedure og en ensartet status ikke alene bygge paa lovgivningsinstrumenter og -teknikker. Kommissionen har identificeret en bred vifte af instrumenter og foranstaltninger, der kan medvirke til den gradvise fastlaeggelse af den faelles procedure og den ensartede status. Blandt disse instrumenter og foranstaltninger kan naevnes:

- initiativerne fra foerste fase. Den oenskede harmonisering vil allerede i denne foerste fase blive fremmet af faellesskabsretten, som jo netop er "faelles". Der skal regelmaessigt aflaegges rapport om initiativernes ivaerksaettelse (i henhold til bestemmelserne i de bagvedliggende retsakter). Kommissionen vil ogsaa kunne arrangere ad hoc-ekspertmoeder.

- de kontaktudvalg eller koordineringsgrupper, der oprettes for at overvaage anvendelsen af lovgivningsinstrumenterne (jf. de seneste forslag om midlertidig beskyttelse i tilfaelde af massetilstroemning af fordrevne personer og om asylprocedurerne). Disse udvalg kan vaere med til at fremme en harmoniseret anvendelse af standarderne, idet udvalgene har mulighed for at gennemfoere regelmaessige hoeringer om de praktiske problemer, der kan opstaa. Udvalgene kan ligeledes fremme hoeringerne mellem medlemsstaterne om de strengere eller supplerende foranstaltninger, som disse maatte have truffet paa nationalt plan

- udviklingen af en national eller europaeisk retspraksis. Kontrollen med anvendelsen af EF-retten (medlemsstaternes anmeldelse af nationale foranstaltninger, opfoelgning af klager og overtraedelser samt EF-Domstolens praksis) vil foere til en stoerre konvergens og en mere fuldstaendig harmonisering til fordel for den faelles procedure og den ensartede status

- gennemgangen af forskellige valgmuligheder

- udviklingen af analysevaerktoejer

- udviklingen af det administrative samarbejde

Kommissionen kunne eventuelt forpligte sig til hvert aar at goere status over arbejdet i de tilbagelagte faser og paa denne baggrund vedtage henstillinger vedroerende den fremtidige indsats.

Selv om det tilstraebes at opretholde saerlige regler for indrejsetilladelse til EU af humanitaere aarsager, forhindrer dette ikke Faellesskabet i at benytte de samme instrumenter, naar det skal tage stilling til tredjelandsstatsborgeres indrejse og ophold, saafremt der ikke er nogen gyldig grund til at goere forskel. Dette har i oevrigt altid vaeret ledetraaden i Faellesskabets arbejde, f.eks. da flygtninge blev optaget i anvendelsesomraadet for socialsikringsforordningen af 1971 [5], eller for Kommissionen, da denne for nylig fremlagde sit forslag til direktiv om familiesammenfoeringer. Dette kan goeres enten ved at udvide et instruments anvendelsesomraade eller ved en sammenkobling af instrumenter .

[5] Forordning (EOEF) nr. 1408/71 om anvendelse af de sociale sikringsordninger paa arbejdstagere, selvstaendige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Faelleskabet, EFT L 28 af 30/01/97 (konsolideret udgave).

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

5.3 Partnerskabet med Flygtningehoejkommisariatet og det civile samfund

UNHCR skal hoeres om de initiativer, EU tager vedroerende en faelles procedure og en ensartet status. Kommissionen skal bemaerke, at UNHCR sideloebende har paabegyndt en global hoeringsproces med henblik paa styrkelse af det internationale beskyttelsessystem, og at de europaeiske overvejelser om faelles procedurer og ensartet status helt naturligt vil faa plads i denne proces. Det boer i oevrigt overvejes, hvilken rolle UNHCR helt noejagtigt skal spille i anvendelsen af de standarder eller mekanismer, der indgaar i den faelles procedure og den ensartede status.

Den faelles procedure og ensartede status boer give anledning til overvejelser om forholdet mellem Faellesskabet, Genève-konventionen og de internationale organer, der udarbejder bestemmelser om beskyttelse, der kan tjene som reference (f.eks. UNHCR's eksekutivkomité og Det Internationale Roede Kors). Der skal under alle omstaendigheder fastlaegges faelles holdninger. Den faelles procedure og den ensartede status faar muligvis den konsekvens, at Faellesskabets befoejelser paa det "udenrigspolitiske" omraade styrkes.

Endelig skal repraesentanter for det civile samfund, foreninger, NGO'er samt regionale myndigheder og lokalsamfund ligeledes inddrages i arbejdet med dette nye system som aktive partnere og formidlere af asylvaerdierne i Europa.

5.4 Maalbevidst overvaagning af kommunikationen

Vedtagelsen af en faelles asylprocedure og en ensartet status, der gaelder i hele EU, for dem, der indroemmes asyl, er et af de mest ambitioese maal, der indtil nu er opstillet af stats- og regeringscheferne, og er et noegleelement i skabelsen af et omraade med frihed, sikkerhed og retfaerdighed. Det er nemlig vigtigt at konkretisere de grundlaeggende vaerdier, som ved at blive konkretiseret tiltraekker mennesker fra andre dele af verden, hvor disse vaerdier ikke eksisterer. En saadan indsats, som skal bygge paa internationale menneskerettigheds konventioner, bl.a. Genève-konventionen, vil laegge de sidste brikker i en faelles europaeisk asylordning, der forener de opstillede krav om forenkling, retfaerdighed, gennemsigtighed, effektivitet og hurtighed, og som ud fra en overfladisk betragtning maaske kan forekomme selvmodsigende. Denne indsats kan ikke undgaa at paavirke andre aspekter af asylpolitikken, bl.a. spoergsmaalet om den konkrete udmoentning af solidariteten mellem medlemsstaterne eller om vilkaarene for modtagelse og integration. Denne nye konstruktion, som forudsaetter udvikling af nye analysevaerktoejer og styrkelse af det administrative samarbejde, vil kunne drage nytte af de foerste forsoeg paa indbyrdes tilnaermelse, som blev paabegyndt umiddelbart efter vedtagelsen af Tammerfors-konklusionerne. Selv om fundamentet skal vaere i orden, boer der saettes hurtigt ind for at opfylde maalet, idet det i denne omskiftelige verden her i begyndelsen af det nye aartusinde er vigtigt at konsolidere asylretten.

Med denne meddelelse imoedekommer Kommissionen den anmodning, Raadet fremsatte i afsnit 15 af konklusionerne fra Tammerfors-moedet. Kommissionen mener, at de kompetente instanser beslutsomt og loebende skal droefte disse spoergsmaal med henblik paa at fastlaegge klare retningslinjer. Det Europaeiske Raad, der har bestilt meddelelsen, boer under alle omstaendigheder tage hele dette problemkompleks op under midtvejsgennemgangen i december 2001 i Bruxelles samt i givet fald umiddelbart foer afslutningen af den overgangsperiode, der er fastsat i EF-traktatens artikel 67. Raadet boer tillige aarligt paa grundlag af en kommissionsrapport foretage den strategiske gennemgang, der er omhandlet under punkt 5.2.

Sideloebende med denne gennemgang vil Kommissionen traeffe en raekke konkrete foranstaltninger:

( fra begyndelsen af 2001: paabegynde et teknisk og politisk samarbejde dels med medlemsstaterne under forsaede af det svenske formandskab, dels i samarbejde med andre kompetente organisationer med henblik paa en kraftig forbedring af kvaliteten af dataindsamlingen paa asylomraadet

( i 2001: forberede et nyt EF-program til afloesning i aar 2002 af ODYSSEUS-programmet; det nye program skal isaer koncentrere sig om samarbejdet mellem nationale myndigheder paa bl.a. asylomraadet

( ivaerksaettelse af undersoegelser vedroerende "etstedsproceduren", asylansoegningerne uden for EU og et genbosaettelsesprogram paa EU-plan samt spoergsmaalet om overfoersel af beskyttelsesansvaret mellem medlemsstaterne.

Kommissionen foreslaar saaledes, at der for at opnaa en faelles procedure og en ensartet status benyttes en fremgangsmaade, som indebaerer fastlaeggelse af strategiske retningslinjer og pejlemaerker, opstilling af maal samt overvaagning for at kunne evaluere fremskridtene, uden at dette dog anfaegter udoevelsen af Faellesskabets lovgivningsbefoejelser, og idet det tilstraebes at holde sig saa taet som muligt til de fastlagte politiske maal. Kommissionen kan paa baggrund heraf udarbejde aarsrapporter indeholdende henstillinger. Denne metode forudsaetter ikke alene mobilisering af EF-institutionerne og medlemsstaterne, men ogsaa udvikling af et taet partnerskab med samtlige statslige og ikke-statslige, internationale eller nationale aktoerer, som beroeres af den faelles asylpolitik.

Afsluttende oensker Kommissionen at understrege, at selv om det er vanskeligt at finde eviggyldige loesninger paa asylomraadet, skal alle asylforanstaltninger vaere led i en stabil og forudsigelig politik styret af langsigtede maal. Den ramme, der blev fastlagt i Tammerfors baade for foerste fase og for anden fase er i overensstemmelse med dette princip. Processen skal ligeledes vaere styret af et oenske om gennemsigtighed, der vil aabne mulighed for den bredest mulige offentlige debat med Europa-Parlamentet og det civile samfund som deltagere og herved sikre den stoerst mulige tilslutning til de vedtagne foranstaltninger.

BILAG

Paa vej mod en faelles europaeisk asylordning

- EURODAC-forordning om udveksling af fingeraftryk af asylansoegere, som forventes vedtaget inden for de naermeste uger (Kommissionens forslag: foraaret 1999)

- Direktiv om familiesammenfoering, som ogsaa omfatter flygtninge (Kommissionens forslag: december 1999)

- Beslutning om Den Europaeiske Flygtningefond (vedtaget af Raadet i september 2000, foreslaaet af Kommissionen i december 1999)

- Direktiv om midlertidig beskyttelse i tilfaelde af massetilstroemning af fordrevne personer (Kommissionens forslag: maj 2000)

- Direktiv om asylprocedurerne (tildeling og fratagelse af flygtningestatus) (Kommissionens forslag: september 2000)

- Direktiv om vilkaarene for modtagelse af asylansoegere (Kommissionens forslag: foer marts 2001)

- Forordning om kriterierne og mekanismerne for fastsaettelse af, hvilken stat der er ansvarlig for behandlingen af en asylansoegning (faellesskabsinstrument, som skal afloese Dublin-konventionen) (Kommissionens forslag: foraaret 2001)

- Direktiv om anerkendelse af flygtningestatus og om indholdet af denne status (Kommissionens forslag: andet halvaar 2001)

- Direktiv om subsidiaere former for beskyttelse, der giver en passende status (Kommissionens forslag: andet halvaar 2001)

- Oprindelses- og transittredjelande: opfoelgning af rapporten fra Det Europaeiske Raad i Nice

- Ivaerksaettelse af indsamlingen af asylstatistikker paa grundlag af den indsamling, der blev paabegyndt i slutningen af 1998 (foerste halvaar 2001)

- Initiativ med henblik paa et nyt faellesskabsprogram, som i 2002 skal afloese ODYSSEUS-programmet (det nuvaerende program afsluttes i 2001); programmet skal isaer fokusere paa samarbejdet mellem nationale myndigheder bl.a. paa asylomraadet (Kommissionens forslag: i 2001)

- Ivaerksaettelse af undersoegelser vedroerende: "etstedsproceduren", asylansoegninger indgivet uden for EU og genbosaettelsesprogrammet paa EU-plan samt spoergsmaalet om overfoersel af beskyttelsesansvaret mellem medlemsstater.