MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET i henhold til EF-traktatens artikel 251, stk. 2, andet afsnit vedrørende Rådets fælles holdning med henblik på vedtagelse af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om fælles rammebestemmelser for elektroniske kommunikationsnet og -tjenester

1. Baggrund

I juli 2000 forelagde Kommissionen Europa-Parlamentet og Rådet et forslag til direktiv om fælles rammebestemmelser for elektroniske kommunikationsnet og -tjenester (KOM(2000)393 - C5-0428/2000 - 2000/0184 (COD)) Det skulle vedtages efter den fælles beslutningsprocedure i henhold til traktatens artikel 251 [1].

[1] EFT C 365 af 19.12.2000, s. 198.

Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse forelå den 24. januar 2001 [2].

[2] EFT C 123 af 25.4.2000, s. 56.

Regionsudvalget har ved brev af 16. februar 2001 underrettet Rådet og Europa-Parlamentet om, at det ikke forelægger nogen udtalelse om forslaget.

Den 1. marts 2001 vedtog Europa-Parlamentet en række ændringsforslag ved førstebehandlingen [3].

[3] EFT C

Den 4. juli 2001 forelagde Kommissionen i henhold til EF-traktatens artikel 250 et ændret forslag [4], hvori mange af Europa-Parlamentets ændringsforslag fra førstebehandlingen var indarbejdet helt, delvis eller principielt.

[4] EFT C

Rådet vedtog i henhold til EF-traktatens artikel 251 sin fælles holdning vedrørende direktivforslaget [5] den 17 september 2001.

[5] EFT C

I denne meddelelse fremlægger Kommissionen i overensstemmelse med EF-traktatens artikel 251, stk. 2, tredje led, sin redegørelse om Rådets fælles holdning.

2. Målet med Kommissionens forslag

Direktivforslaget sigter mod at fastlægge et harmoniseret sæt rammebestemmelser for elektroniske kommunikationsnet og -tjenester i hele EU. Konvergensfænomenet er taget i betragtning derved, at alle elektroniske kommunikationsnet og -tjenester er omfattet af direktivforslaget. Der er opstillet en række principper og mål, som de regulerende myndigheder skal arbejde efter, og en række opgaver f.eks. vedrørende forvaltning af frekvens- og nummerressourcer og anlægsrettigheder. Endelig indeholder direktivforslaget en række tværgående bestemmelser, der er fælles for mere end én af foranstaltningerne i pakken, bl.a. tvistbilæggelse og afgrænsning og analyse af markeder, og bestemmelser med en ny definition af, hvad der forstås ved, at en virksomhed har en "stærk markedsposition"; den bygger på konkurrencerettens begreb "dominerende stilling".

3. Bemærkninger til Rådets fælles holdning

3.1. Sammenfatning af Kommissionens holdning

Kommissionen kan ikke støtte Rådets fælles holdning. Den fælles holdning svækker nogle helt centrale dele af Kommissionens forslag, som fik stærk støtte i Europa-Parlamentet ved førstebehandlingen. Hovedårsagen til ikke at acceptere den fælles holdning er de ændringer, som Rådet har foretaget i artikel 6 (høring og gennemskuelighed) og dertil knyttede artikler, og Kommissionen fremsatte derfor den erklæring herom, som er gengivet i bilaget. Kommissionen har dog også en række andre forbehold med hensyn til den fælles holdning. De er uddybet i det følgende.

Kommissionen har dog også konstateret, at nogle af Europa-Parlamentets ændringsforslag er taget med delvis eller i princippet, og mange af Rådets ændringer styrker eller tydeliggør Kommissionens oprindelige forslag uden at svigte de tilgrundliggende principper.

3.2. Ændringsforslag vedtaget af Europa-Parlamentet ved førstebehandlingen

3.2.1. Europa-Parlamentets ændringsforslag

Europa-Parlamentet vedtog ved førstebehandlingen 77 ændringsforslag til Kommissionens oprindelige forslag (ændringsforslag nr. 12 og 14 blev trukket tilbage inden afstemningen).

Europa-Parlamentets udtalelse havde til følge, at Kommissionen foretoge en række betydelige ændringer i sit ændrede forslag.

Kommissionen havde i sit ændrede forslag indarbejdet 47 af Europa-Parlamentets ændringsforslag, enten helt, delvis eller i princippet, nemlig ændringsforslag nr. 1, 2, 3, 4, 6, 7, 9, 10, 11, 13, 15, 17, 19, 21, 22, 25, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 40, 45, 46, 47, 48, 53, 54, 55, 57, 58, 59, 60, 61, 65, 66, 67, 68, 69 og 75.

3.2.2. Ændringsforslag fra Europa-Parlamentet, som Kommissionen har accepteret, og som indgår i den fælles holdning

Følgende ændringsforslag, som Kommissionen havde accepteret helt, delvis eller i princippet i sit ændrede forslag, indgår i Rådets fælles holdning, nemlig nr. 1, 3, 4, 6, 9, 10, 11, 13, 15, 19, 28, 31, 36, 37, 38, 40, 45, 47, 48, 55, 57, 58, 59, 60, 61, 66, 67, 68 og 69.

Nogle af disse ændringsforslag har kun undergået minimale eller delvise justeringer, mens andre er omskrevet betydeligt, omend det bagvedliggende mål med Europa-Parlamentets revisioner er fastholdt. Der er gjort rede for indholdsmæssige ændringer nedenfor.

3.2.3. Ændringsforslag fra Europa-Parlamentet, som Kommissionen har accepteret, men som ikke indgår i den fælles holdning

Følgende ændringsforslag, som Kommissionen havde accepteret helt, delvis eller i princippet i sit ændrede forslag, indgår ikke i Rådets fælles holdning, nemlig nr. 2, 7, 17, 21, 22, 25, 27, 29, 30, 32, 33, 34, 35, 46, 53, 54, 65 og 75. Rådet har ikke accepteret ændringsforslag nr. 2, 27, 29, 32 og 75, da de dele af teksten, som de vedrører, ikke er med i den fælles holdning. Dette er uddybet i punkt 3.2.4.

Ændringsforslag nr. 7, 53 og 54 (anlægsrettigheder)

Europa-Parlamentets ændringsforslag tilstræbte at styrke de rettigheder, som virksomhederne har brug for til etablering af infrastruktur. I Kommissionens ændrede forslag var der foretaget visse ændringer af formuleringen, især for at sikre, at intet i teksten kunne fortolkes som værende i strid med traktatens artikel 295 om ejendomsret. Rådet kunne ikke acceptere nogen af Europa-Parlamentets ændringsforslag på dette sted, selv om teksten efter Kommissionens opfattelse var blevet bedre på andre punkter, bl.a. var private net inddraget i anvendelsesområdet.

Ændringsforslag nr. 17 og 21 (definitioner)

Rådet har ikke taget elforsyningsnet med blandt eksemplerne i definitionen af "elektronisk kommunikationstjeneste", men efter Kommissionens opfattelse er sådanne systemer under alle omstændigheder helt klart omfattet. Rådet har heller ikke accepteret definitionen af "transnationale markeder", men dette begreb er tydeligt defineret i betragtning 27.

Ændringsforslag nr. 22 (nationale tilsynsmyndigheder)

Rådet har ikke fundet behov for Europa-Parlamentets forslag om at tilføje et krav om, at den nationale tilsynsmyndighed skal kunne handle frit, eftersom der generelt stilles krav om uafhængighed. Kommissionen finder, at Europa-Parlamentets tekst er en nyttig præcisering, men anser den ikke for altafgørende.

Ændringsforslag nr. 25 (ét enkelt informationssted for høringer)

Kommissionen havde indført princippet om ét enkelt informationssted i artikel 6, stk. 1, men Rådet har ikke taget det med i den fælles holdning. Kommissionen mener, at Europa-Parlamentets ændringsforslag var endnu en hjælp for gennemskueligheden, men er enig med Rådet i, at bestemmelserne i artikel 3, stk. 4, formentlig er tilstrækkelige.

Ændringsforslag nr. 30 (forelæggelse af oplysninger)

Rådet har ikke tilsluttet sig de vidtrækkende kontrol- og sanktionsbeføjelser, som Europa-Parlamentet havde foreslået og Kommissionen accepteret, hvilket er begrundet med, at bestemmelserne i artikel 5, stk. 1, er tilstrækkelige.

Ændringsforslag nr. 33 (gennemskuelighed)

Rådet har ikke accepteret de dele af dette ændringsforslag, som Kommissionen havde taget med i det ændrede forslag. Artikel 6 er et af de vigtigste steder, hvor der er uenighed mellem Kommissionen og Rådet, og den er nærmere behandlet nedenfor.

Ændringsforslag nr. 34 og 35 (mål)

Kommissionen anså begge disse ændringsforslag for nyttige og tydeliggørende, men Rådet fandt begge overflødige ogmente, at bestemmelserne i artikel 7, stk. 1, var tilstrækkelige.

Ændringsforslag nr. 46 (koordinering af radiofrekvensbeslutninger)

Kommissionen havde accepteret princippet i dette ændringsforslag og indføjet tekst i betragtning 19, som skulle sikre, at radiofrekvensernes forvaltning koordineres (udbygning af Kommissionens forslag om at inddrage radiofrekvensbeslutninger under gennemskuelighedsmekanismen). Rådet kunne ikke acceptere denne tekst (og heller ikke den foreslåede gennemskuelighedsmekanisme, jf. punkt 3.2.4).

Ændringsforslag nr. 65 (standardisering)

Kommissionen anså dette for en styrkelse af teksten, men Rådet accepterede det ikke. Eftersom brug af standarder kun kan gøres obligatorisk efter offentlig høring og på forslag fra Kommissionen, kan Kommissionen alligevel acceptere den fælles holdning.

3.2.4. Forskelle mellem Kommissionens ændrede forslag og Rådets fælles holdning

Betragtninger

Rådet har indsat nye betragtninger og ændret mange af de eksisterende betragtninger for at gøre teksten tydeligere, bevare sammenhængen med ændrede artikler eller fremhæve nogle centrale bestemmelser. Navnlig har Rådet indsat betragtninger, som fremhæver betydningen af indholdsregulering, miljømål og mål på andre politikområder samt beskyttelse af den offentlige sikkerhed.

Artikel 1 - Anvendelsesområde og mål

Rådet har indsat et nyt stykke 3 om politikken på det audiovisuelle område og regulering af indhold, som indholdsmæssigt svarer til Europa-Parlamentets ændringsforslag nr. 15 (et ændringsforslag, som Kommissionen accepterede delvis og i princippet ved at indsætte en dertil svarende tekst i betragtning 5). Kommissionen fastholder, at dette nye stykke er overflødigt.

Artikel 2 - Definitioner

Den fælles holdning bibeholder stort set definitionerne, omend der er indføjet enkelte nye definitioner af hensyn til tekstens tydelighed.

Artikel 3 - Nationale tilsynsmyndigheder

Bestemmelserne i denne artikel er ikke ændret væsentligt, bortset fra en vis afklaring af høringer og samarbejde mellem disse myndigheder og nationale konkurrence- og forbrugermyndigheder.

Artikel 4 - Klageadgang

Medlemsstaterne har ikke kunnet gå med til en udtrykkelig bestemmelse i denne artikel om, at proceduren skulle omfatte en vurdering af sagens nærmere omstændigheder (og har da også fjernet den tilsvarende tekst i Kommissionens forslag med den begrundelse, at det var et subsidiaritetsanliggende og kunne føre til, at klageinstansen kunne fungere som en skjult tilsynsmyndighed). Rådet har heller ikke accepteret Kommissionens forslag om, at klageinstansen skulle være uafhængig af regeringen. Endelig har Rådet afvist Europa-Parlamentets tilføjelse til kravet om, at den nationale tilsynsmyndigheds afgørelse står ved magt, indtil klagesagen er afgjort; hele denne bestemmelse er nemlig også taget ud. Efter Kommissionens opfattelse forringer disse ændringer retssikkerheden væsentligt i sektoren, og Kommissionen kan derfor ikke støtte dem.

Rådet har også fjernet stk. 2 og 4 i den fælles holdning.

Artikel 5 - Oplysningspligt

Rådet søger i sin fælles holdning efter en balance mellem to modstridende hensyn, som allerede var med i Kommissionens oprindelige forslag, nemlig fortrolighed og åbenhed. I store træk er principperne og indholdet i Kommissionens forslag bibeholdt, således at Kommissionen kan give sin støtte til teksten. Rådets fælles holdning styrker bestemmelserne om fortrolighed, men uden at det går ud over bestemmelserne om åbenhed og informationsudveksling.

Artikel 6 - Høring og gennemskuelighed

I denne artikel pålægges de nationale tilsynsmyndigheder en national høring af alle udkast til foranstaltninger, og der oprettes en såkaldt "gennemskuelighedsmekanisme", hvorefter Kommissionen under visse omstændigheder er beføjet til at forlange, at en national tilsynsmyndighed ændrer sit udkast eller trækker det tilbage. En sådan bestemmelse er berettiget, da medlemsstaterne har langt større frihed til at bestemme, hvilke markeder en regulering er berettiget på, og hvilke pligter de vil pålægge hvilke parter på markedet. Kommissionen har den opfattelse, at denne artikel er kritisk for de nye rammer, idet den sikrer en vis ensartethed i lovgivningen på tværs af EU. Den fælles holdning ændrer artiklens indhold betydeligt, hvilket fra Kommissionens synspunkt er en svækkelse og gør ensartethed i lovgivningen mindre sandsynlig.

For det første har Rådet indsnævret gennemskuelighedsmekanismens anvendelsesområde ved at tage radiofrekvensspørgsmål ud af teksten. Kommissionen kan ikke støtte en sådan ændring, især ikke på baggrund af de seneste vanskeligheder på tredjegenerationsmobilmarkedet. For det andet har Rådet erstattet Kommissionens bemyndigelse til forudgående at forlange, at en national tilsynsmyndighed ændrer en foranstaltning eller trækker den tilbage, med offentliggørelse af en ikke-bindende "udførlig udtalelse". Kommissionen tror ikke på, at en sådan ikke-bindende udtalelse effektivt kan forhindre, at der træffes nationale foranstaltninger, der er uforenelige med fællesskabsretten.

Artikel 7 - Politiske mål og reguleringsprincipper

Den fælles holdning afviger på en række punkter fra Kommissionens ændrede forslag. Nogle af ændringerne tilføjer nye mål, f.eks. om netintegritet og -sikkerhed. En række af ændringerne går i samme retning som det ændrede forslag, f.eks. er noget af teksten om teknologineutralitet flyttet til en betragtning. Rådet har desuden indsat et nyt stykke, hvor de nationale tilsynsmyndigheder får som mål inden for deres beføjelser at bidrage til gennemførelse en politik, der tilsigter at fremme både kulturel og sproglig mangfoldighed samt mediepluralisme; derved tilgodeses ønskerne bag nogle af de af Europa-Parlamentets ændringsforslag (nr. 42 og 43), som Kommissionen ikke havde med i sit ændrede forslag.

Ét sted, hvor Kommissionen nærer betænkeligheder, er den ændring, som fjerner kravet om, at målene i artiklen skal være tilsynsmyndighedernes eneste mål på de områder, som er omfattet af de nye rammer. Kommissionen er bange for, at lovgivningsarbejdet vil blive mindre ensartet, når der ikke er en sådan bestemmelse.

Artikel 8 - Forvaltning af radiofrekvenser til elektroniske kommunikationstjenester

Den væsentligste ændring af denne artikel er allerede omtalt i forbindelse med artikel 6, nemlig at frekvensspørgsmål ikke er omfattet af gennemskuelighedsmekanismen. De øvrige ændringer stemmer overens med det ændrede forslag.

Artikel 9 - Disponering af numre, navne og adresser

Rådet har besluttet at tage bestemmelserne vedrørende opkald til ikke-geografiske numre på tværs af grænserne ud af dette direktiv og indsætte dem i delvis ændret form som en ny artikel i direktivet om forsyningspligt.

Artikel 10 - Anlægsrettigheder

Rådet har omskrevet denne artikel i sin fælles holdning, men indholdet er stort set det samme som i Kommissionens ændrede forslag. Artiklens anvendelsesområde er udvidet, så også private netoperatører er omfattet, hvilket Kommissionen er godt tilfreds med.

Artikel 11 - Samhusning og delt brug af faciliteter

Der er fjernet et stykke fra denne artikel, men efter Kommissionens opfattelse gør det ikke bestemmelsen mindre effektiv.

Artikel 12 - Regnskabsmæssig adskillelse og regnskab

Også denne artikel er ændret, så teksten er blevet tydeligere, uden at der er rørt væsentligt ved indholdet. Den eneste ændring er, at et stykke, som Kommissionens er enig i overlappede artikel 5, er udgået.

Artikel 13 - Virksomheder med en stærk markedsposition

Begrebet stærk markedsposition er centralt i de nye rammebestemmelser. Ændringerne i den fælles holdning gør teksten tydeligere, samtidig med at den stadig bygger på konkurrencerettens begreb "dominerende stilling". Det vigtigste for Rådet var, at tilsynsmyndighederne får tilstrækkelig sikkerhed for at kunne anvende begrebet "kollektiv dominerende stilling" på oligopolistiske markeder, når der ikke er nogen økonomisk forbindelse mellem de pågældende virksomheder. I denne henseende var Kommissionens retningslinjer [6] til stor hjælp, men Rådet har derudover indsat et nyt bilag II i direktivet med en mere udførlig beskrivelse af, hvad der kendetegner markeder med kollektiv dominans.

[6] http://europa.eu.int/ISPO/infosoc/telecompolicy/en/com2001-175-5en.pdf

Artikel 14 og 15 - Procedurer for udpegelse af markeder og for markedsanalyse

Artikel 14 er delt op i to adskilte artikler, hvor artikel 14 omhandler udpegning af markeder, mens artikel 15 omhandler analysen af, om der virkelig er konkurrence. De fleste ændringer tilsigter en klarere tekst, især relationerne til retspraksis på konkurrenceområdet, uden at ændre indholdet grundlæggende.

Dog er Kommissionens beslutning om relevante produkt- og tjenestemarkeder blevet til en henstilling i den fælles holdning. Kun for fælleseuropæiske markeder (der i en tilføjelse til betragtning 27 er defineret som "et grænseoverskridende marked omfattende Fællesskabet eller en væsentlig del heraf") har man bevaret en kommissionsbeslutning. Kommissionen er bekymret for, at denne ændring i forening med afsvækkelsen af artikel 6 fratager Kommissionen en del af dens muligheder for via ensartet lovgivning på tværs af EU at give virksomhederne retssikkerhed.

Artikel 17 - Harmonisering

I den fælles holdning afgrænses omfanget af bindende harmonisering ved hjælp af udtrykket "tekniske gennemførelsesforanstaltninger" og ved at påpege, at de kun gælder for artikel 9, stk. 4, i direktivet (om harmonisering af nummerressourcerne). Kommissionen mener, at der kan blive behov for tekniske gennemførelsesforanstaltninger på andre områder end de specifikt nævnte, hvis det skal sikres, at de nationale tilsynsmyndigheder anvender EU-forskrifterne ensartet.

Artikel 18 - Tvistbilæggelse mellem virksomheder

Tidsfristen for bilæggelse af tvister er forlænget til fire måneder. Rådet har også indsat et nyt stykke, som giver tilsynsmyndighederne mulighed for at afslå at bilægge en tvist, hvis de mener, at andre mulige mekanismer, f.eks. mægling, ville være mere effektive, men der sættes snævre tidsgrænser for sådanne andre mekanismer, og skulle de ikke føre til noget resultat, skal tilsynsmyndighederne bilægge tvisten.

Derudover er listen over målene i det oprindelige forslag erstattet med en henvisning til artikel 7, hvilket fra Kommissionens synspunkt er en nyttig udskiftning.

Artikel 19 - Tvistbilæggelse mellem parter i forskellige medlemsstater

I den fælles holdning er Kommissionens mulighed for at træffe afgørelse om bilæggelse af tvister fjernet; der er fra juridisk hold advaret mod, at der kunne opstå problemer hermed som følge af direktivets retsgrundlag. Kommissionen kan acceptere denne konklusion, omend den stadig tvivler på bestemmelsernes effektivitet, som de nu er formuleret.

Artikel 21 - Kommunikationspolitisk Arbejdsgruppe på Højt Plan

Rådet har på anbefaling fra Rådets juridiske tjeneste fjernet bestemmelserne om en Kommunikationspolitisk Arbejdsgruppe på Højt Plan. Kommissionen må modstræbende acceptere dette og agter at undersøge mulighederne for på eget initiativ at nedsætte en sådan gruppe.

4. Konklusion

Overordnet set er der i Rådets fælles holdning taget hensyn til mange af de ønsker, som Europa-Parlamentet har fremsat ved førstebehandlingen, og den følger i mange henseender principperne bag Kommissionens oprindelige forslag. Efter Kommissionens opfattelse er den fælles holdning dog uacceptabel på nogle afgørende punkter, nemlig hvor der er tale om at sikre ensartethed i lovgivningen og en harmoniseret indre marked, som Europa-Parlamentet også klart har givet udtryk for at det anser for meget betydningsfuldt. Derfor kan Kommissionen ikke støtte Rådets fælles holdning.

Bilag

Ordlyden af Kommissionens erklæring på Rådets samling (telekommunikation) den 4. April

"Kommissionen tager Rådets enstemmige beslutning til efterretning. Den beklager, at Rådet ikke kunne medtage medlemsstaternes beslutninger om frekvenser inden for rammerne af proceduren vedrørende gennemskuelighed og høring i rammedirektivets artikel 6, navnlig på baggrund af erklæringen i konklusionerne fra Det Europæiske Råd i Stockholm, hvori det hedder, at "Kommissionen sammen med Rådet vil arbejde hen imod politiske rammer, som støtter tredjegenerations mobilkommunikation inden for EU, herunder enighed om et regelsæt for radiospektrumspolitikken".

Kommissionen beklager også de ændringer, der er foretaget i dens oprindelige forslag til arti-kel 6, som indebærer, at Kommissionen ikke længere har mulighed for at forlange, at en nati-onal tilsynsmyndighed ændrer eller tilbagetrækker udkastet til en national foranstaltning, der er uforenelig med den foreslåede nye lovramme for elektronisk kommunikation."