DA    DA DA 
DA 1   DA  KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER 
Bruxelles, den 17.6.2008 
SEK(2008) 2027 
  
ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE 
 
Ledsagedokument til 
 
MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TI L EUROPA-PARLAM ENTET, RÅDET, 
DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG 
REGIONSUDVALGET 
 
Om de fælles principper for yderligere udvikli ng af den fælles indvandringspolitik:  
En platform for en ny europæisk tilgang 
 
RESUME AF KONSEKVENSANALYSEN 
{KOM(2008) 359 endelig } 
{SEK(2008) 2026} 
DA 2   DA 1. INDLEDNING 
Denne rapport er udarbejdet af  Generaldirektoratet for Retf ærdighed, Frihed og Sikkerhed 
med bidrag fra en række andre tjenestegrene i Kommissionen. Det er en forenklet version af 
en konsekvensanalyse, da den kun består af en problemdefinition, som tager hensyn til gældende regler i EU, en oversigt over de vigt igste retningslinjer (begrundelse) og et rids af 
den fremtidige metodologi. Følgende foranstaltni nger, der gennemfører de fælles principper, 
vil blive underkastet en fuld konsekvensanalyse.  
Indvandring er et kompleks emne og er blevet en af de mest synlige udfordringer, som 
globaliseringen stiller EU's me dlemsstater. Ud fra en erkendel se af, at det var nødvendigt med 
en ny tilgang til styring af indvandringen, fastla gde EU's ledere på mødet i Det Europæiske 
Råd i Tammerfors i oktober 1999 med udgangspunkt i de nye bestemmelser i Amsterdamtraktaten, hvilke elementer der sku lle indgå i en fælles EU-indvandringspolitik. 
Den tilgang, der blev aftalt i Tammerfors i 1999, blev bekræftet i Haagprogrammet (2004-
2009). I december 2007 anmodede Det Europæis ke Råd om en yderligere udvikling i 
indvandringspolitikken og hurtige fremskri dt i retning af en omfattende EU-
indvandringspolitik på grundlag af en  fornyet politisk forpligtelse.  
2. AKTUELLE
 PROBLEMER  OG  UDFORDRINGER  (PROBLEMDEFINITION ) 
2.1. FALDENDE BEFOLKNINGSTAL I EU OG DEMOGRAFISK ALDRING 
Som et resultat af forskellige skift i de de mografiske træk ved befolkningen i EU og som 
følge af tilbagetrækningen fra arbejd smarkedet af babyboomer-kohorten vil den 
arbejdsdygtige del af befolkningen i de komme nde år falde markant. Der regnes med en 
fordobling af ældrekvoten, et stigende pres på  sundheds- og langtidsple jesektoren, stigende 
pensionsudgifter og en fald ende årlig gennemsnitlig potentiel BNP-vækstrate  i EU-25. På 
denne baggrund er indvandring bl evet en vigtig faktor i de n demografiske udvikling i EU, 
eftersom indvandring har spillet en større ro lle end bidraget fra naturlige ændringer.  
2.2. MANGEL PÅ ARBEJDS KRAFT OG FÆRDIGHEDER 
En række medlemsstater er alle rede konfronteret med mangel på arbejdskraft og færdigheder, 
som forværres af den lave arbejdskraftmobilite t i EU. Ifølge nylige mellemfristede prognoser 
vil efterspørgslen efter mange højtkvalificered e, ikke-manuelt beskæf tigede fagfolk, men også 
efter visse mindre kvalificerede kategorier, fortsa t stige. Statsborgere fra lande uden for EU 
spiller allerede en vigtig rolle med hens yn til at imødekomme arbejdsmarkedets behov, 
eftersom indvandrere fra tredjelande i den arbejd sdygtige alder har tendens til at være lettere 
overrepræsenteret på højeste fæ rdighedsniveau og mere udpræget  overrepræsenteret på de 
laveste færdighedsniveauer. For at afhjælpe manglerne på arbejdsmarkedet er det derfor 
nødvendigt at forbedre ikke-EU- borgeres præstationer på arbejd smarkedet og på kort sigt 
fastlægge strategier for at tiltr ække nye immigrantarbejdere.  
2.3. UTILSTRÆKKELIG INTEGRATION AF LOVLIGE INDVANDRERE  
En effektiv informationsudveksling, koordinering med alle myndighedsniveauer og 
interessenter og tilstrækkelig vægt på liges tilling mellem mænd og kvinder og på de særlige 
behov hos unge indvandrere og indvandrerbørn udgør stadig store udfordr inger. Kapaciteten 
til at indsamle, analysere og udbrede integrati onsrelaterede oplysninger samt overvågning og 
evaluering af integrationspolitikken tillige med identificering af specifikke indikatorer har 
hidtil været utilstrækkelig. Strukturelle initiativ er rettet mod værtsbefolkningen for at styrke 
dens evne til at tilpasse sig mangfoldighed sa mt indvandrernes deltagelse i udarbejdelse af 
DA 3   DA integrationspolitikken er stadig underrepræsenteret i de nationale  strategier. En forbedring af 
ikke-statsborgeres uddannelsesmæss ige præstationer, deres integrering på arbejdsmarkedet og 
kendskab til værtslandet og dets sprog, en indsat s for at sikre, at alle indvandrere forstår, 
respekterer og drager nytte af alle de værd ier og rettigheder, der er fastlagt i EU's og 
medlemsstaternes lovgivninger, samt fremme  af ikke-diskriminering og lige muligheder 
spiller også en central rolle  i integrationspolitikken.  
2.4. VEDVARENDE PRES FRA DE N ULOVLIGE INDVANDRING 
Ud fra et sikkerhedsperspektiv kan ulovlig indvandring sættes i relation til terrorisme, 
menneskesmugling, våben- og narkotikasmugli ng, udnyttelse, slaveligne nde arbejdsvilkår og 
andre alvorlige forbrydelser. Desuden er  ulovlig indvandring ofte forbundet med 
menneskelige tragedier, som har forbindelse me d forsøg på at komme ind i EU ved hjælp af 
kriminelle netværker. Desuden underminerer ulovlig indvandring, gennemrejse og ophold EU's og medlemsstaternes indvandringspolitik  og fører til mange forskellige sociale 
omkostninger. Ulovlig indvandring opret holdes som følge af utilstrækkelige 
tilbagesendelsesforanstaltninger, som får yderligere næring af kriminelle netværker, der er involveret i smugling og menneskesmugling, og af  muligheden for at finde arbejde samt 
udsigten til at opnå legalisering.  
2.5. ET UTILSTRÆKKELIGT PARTNERSKAB MED TREDJELANDE 
I de seneste årtier er Den Europæiske Un ion blevet det kontinen t, som indvandrere fra 
forskellige dele af verden søger til, og omfa nget af denne indvandr ing har været voksende 
indtil begyndelsen af 2000-talle t. Det er økonomiske overvejelser,  der ligger til grund for alle 
beslutninger om at migr ere; processen er imidlertid kompl eks, og der er også andre faktorer, 
der gør sig gældende: forsøget på at skabe sig en bedre tilværelse, då rlig regeringsførelse, 
dårligt erhvervsklima på gr und af korruption og manglende stabilitet, uorganiserede 
arbejdsmarkeder, naturkatas trofer og konflikter osv. En indsats for at imødegå de 
grundlæggende årsager til indvandring er  et vigtigt element i den samlede 
indvandringsstrategi.  
2.6. UTILSTRÆKKELIG TILPASNING  AF GRÆNSEFORVALTNINGEN OG 
VISUMPOLITIKKEN TIL BEHOVENE I EN GLOBALISERET VERDEN  
I betragtning af, at grænsekontro l er en central komponent i kampen mod ulovlig indvandring 
og til imødegåelse af grænseoverskridende krim inalitet, kommer man ikke uden om at sikre 
en effektiv og omfattende grænsekontrol. Der er to områder, der er af  særlig betydning, hvis 
man vil skabe en effektiv grænsekontrol: Iden tifikation af personer, der bliver længere i 
landet, end de har tilladelse til, og styrkelse af grænseovervågningen. Samtidig udgør de fleste 
af de personer, der overskrider grænserne, ikke nogen sikkerhedstrussel og skulle kunne 
overskride grænsen problemfrit og uden for mege t administrativt besvær. Desuden sker der i 
forbindelse med udstedelse af nationale visa, der giver adgang til hele Schengen-området, 
ikke fuld ligebehandling af alle ansøgere, lig esom der ikke sker en fuldt ud harmoniseret 
anvendelse af kriterierne for si kkerhedskontrol. Endelig  skal ansøgerne i en  række lande rejse 
langt for at komme til en medlemsstats konsulat. 
2.7. UTILFREDSSTILLENDE STYRI NG AF INDVANDRINGEN 
Asyl- og indvandringsforanstaltninger, der træ ffes i en medlemsstat, vil med overvejende 
sandsynlighed få indflydelse på andre medlemsstat er; dette er en konsekvens af fraværet af 
grænsekontrol i Schengenområdet, den fælle s visumpolitik, de stramme økonomiske og 
sociale forbindelser mellem EU's medlemsstater  og udviklingen i den fæ lles indvandrings- og 
DA 4   DA asylpolitik siden Amsterdamtraktatens ikraft træden. På grund af indvandringsspørgsmålenes 
tværnationale karakter viser de  nationale foranstaltninger sig at være utilstrækkelige, og der 
bør skrides til handling på EU-niv eau, f.eks. bør der fastsættes fæ lles regler i hele Europa, der 
bør sendes et fælles budskab til eventuelt vordende  indvandrere, eller der bør forhandles med 
tredjelande. Der er derfor behov for en parallel og harmonisk udvikling af asyl- og 
indvandringspolitikken i medlemsstaterne og i EU . Der er imidlertid en række faktorer, der 
har stillet sig hindrende i veje n herfor, herunder enstemmighe dsreglen i Rådet, gensidig 
udveksling af oplysninger på lavt  niveau, mangelen på sammenlignelige EU-statistikker, en 
skæv ansvarsfordeling, en ikke tilstrække lig omfattende indvandri ngsstrategi og svag 
overvågning og svage evalueringsmekanismer.  
3. HVAD  ER DE VIGTIGSTE  POLITISKE  RETNINGSLINJER  OG  
MÅLSÆTNINGER? 
På grundlag af den ovenfor skitserede behovs- og problemanal yse og på grundlag af EU's 
retlige og politiske rammer på det indvandrings- og grænsepolitiske område bør der fastsættes 
en række målsætninger for yderligere udvikling af den fælles politik. Det Europæiske Råd har 
allerede truffet afgørelse om  en række målsætninger og po litiske alternativer: Med to 
undtagelser - spørgsmålet om opnåelse af legalis ering og arbejdsmarkedets og de regionale og 
lokale myndigheders aktive indd ragelse - er alle målsætningerne for denne politik fastlagt på 
det højeste politiske niveau. 
Kommissionen har udmøntet disse må lsætninger i elleve  principper. Hvert af disse principper 
vil blive udmøntet i konkrete po litiske valgmuligheder og operat ionelle foranstaltninger, som 
skulle udgøre et bidrag fra Ko mmissionens side til den omfatte nde politiske debat, der skal 
finde sted i 2009 for at definere  det specifikke indhold af efte rfølgeren til Haagprogrammet 
(2009-2014) på indvandringsområdet. 
Princip 1 – Klare regler  
Opstilling af klare, gennemsigtige regler er en forudsætning for fastlæggelsen af en effektiv 
indvandringspolitik. Indvandrere bør derfor have objektive og klare oplysninger om de 
forskellige eksisterende retlige kanaler, der kan give adgang til Europa, om deres fremtidige 
rettigheder og forpligtelser, herunder respekten for de grundlæggende værdier i Den 
Europæiske Union, og bør også i både oprinde lses- og bestemmelseslandene udstyres med 
konkrete og realistiske muligheder for at opfylde  de krav, der er forudsætningen for at få 
udstedt visum og opholdstilladelse.  Målsætningen om bedre inte gration vil også følge af et 
udvidet sæt rettigheder t il statsborgere fra tredjelande, som så vidt muligt skulle kunne nyde 
de samme rettigheder som EU-borgere. 
Princip 2 – Økonomisk indvandring   
Fordelen ved indvandring maksimeres, når de r tages hensyn til værtslandets økonomiske 
behov, uden at dette selvfølgelig  skal have en negativ indf lydelse på andre former for 
indvandring end arbejdskraftindvandring. Med hensyn til økonomisk indvandring bør 
indrejsebetingelserne så vidt muligt bygge på  en behovsvurdering – som den kommende 
vurdering af fremtidige færdighedskrav i Europa indtil 2020 vil bidrage til – 
indvandringsprofiler og arbejdsformidlings politikker, med eventuel uddannelse i 
oprindelseslandene. Denne politik  er derfor en ledsagepolitik til beskæftigelses- og 
uddannelsespolitikker, der søger at udnytte det eksisterende potentiale og mindske 
arbejdsløsheden blandt statsborge re fra tredjelande, der allere de opholder sig lovligt i EU, og 
gennemføres også i fuld respekt for princippet om fællesskabspræference. 
DA 5   DA Princip 3 - Integration  
Integration af tredjelandsstats borgere er en proces, der i ndebærer gensidig imødekommenhed 
hos både værtslande og indvandrere,  og det er en væsentlig faktor  for at udnytte fordelene ved 
indvandring fuldt ud. Mainstreamingpolitikken, der er baseret på den fælles agenda for 
integration, er allerede blevet fulg t og bør styrkes yder ligere. Specifikke 
integrationsprogrammer for nyankomne, tilpasning af offentlige tjenester til indvandrernes 
særlige forhold, bekæmpelse af diskrimina tion, fremme af mangfoldighedsledelse på 
arbejdspladsen og bevidstgørelse af alle berørte aktører falder inden for værtslandets ansvar. 
Man bør være særlig opmærksom på kønss pørgsmål. Udvikling af indikatorer og 
regelmæssige evalueringer er også uomgængelig e forudsætninger for at forbedre situationen. 
Princip 4 – Politisk solidaritet, gensidig tillid, gennemsigtighed, ansvarsfordeling og 
oplysning  
For at opnå effektivitet og samm enhæng i indvandringspolitikke n på nationalt niveau og på 
EU-niveau er det nødvendigt yde rligere at styrke koordiner ingen mellem de forskellige 
kompetente myndigheder. Koor dineringen kræver, at indva ndringspolitikken både på 
nationalt niveau og på EU-niveau udformes og gennemføres på en gennemsigtig måde og i 
fuld overensstemmelse med kompetencerne på  hvert niveau. Til dette formål bør det 
gensidige informationssystem, som blev skabt i 2006, udveksling af oplysninger samt 
udveksling af bedste praksis yderligere fremmes, så der kan skabes gensidig tillid og sendes 
klare og utvetydige budskaber. 
Princip 5 - Solidaritet  
Finansiel solidaritet er et værdifuldt redskab til at sikre en ensartet anvendelse af 
Fællesskabets lovgivning og politikker uden at pålægge den enkelte medlemsstat en urimeligt 
stor opgave og til at fremme den gensidige ti llid gennem samarbejde, udbredelsen af bedste 
praksis og vidensforøgelse. Da det er udformet som et fleksibelt instrument, bør 
gennemførelsen af rammeprogrammet foretages me d regelmæssige intervaller. De samlede 
bevillinger til programmet i forbindelse med budgetrevisionen i 2009 og fordelingsnøglen for 
tildeling af ressourcer til medlemsstaterne vil blive taget op til behandling efter en evaluering 
af gennemførelsen med henblik på at foretage en  tilpasning til de nye nationale situationer. 
Princip 6 – Behov for et ægte partnerskab med tredjelande  
En effektiv styring af migrationsstrømmene kræver et ægte partnerskab med tredjelande. 
Dette indebærer, at EU skal samarbejde mere snævert i de kommende år med partnerlandene 
om mulighederne for lovlig mobilitet og opbygge  kapacitet til styring af indvandringen, en 
bedre koordinering af tendenserne på arbejd smarkedet og udviklingen i den menneskelige 
kapital, beskyttelse af f undamentale rettigheder og bekæmpelse af uregelmæssige 
migrationsstrømme. Desuden vil der blive af sat flere ressourcer til overholdelse af gode 
standarder på arbejdspladsen, og EU vil yderl igere opstille politikker for etisk rekruttering, 
forebyggelse og afbødelse af virk ningerne af hjerneflugt og hjernespild, muligheder for 
cirkulær migration, udnytte udviklingspotentialet med hensyn til pengeoverførsler, skabe lettere betingelser for, at hjemvendte kan f ungere som iværksættere. Der er et undersøgende 
arbejde i gang med hensyn til mobilitetspartners kaber, der baner veje n for at indgå faste 
arrangementer med henblik på styring af arbejdskraftindvandringen med langsigtede 
strategiske allierede.  
DA 6   DA Princip 7 – Forøgelse af sikkerheden og lett else af adgangen for bona fide-rejsende  
Det er nødvendigt at bygge på de resultater , man er ved at opnå, med en højere grad af 
harmonisering, via den foreslåede visumkodeks og øget samarbejde mellem medlemsstaterne. 
Kun en udvikling i retning af ægte europæiske visa  til korttidsophold vil sikre en lige 
behandling af alle visumansøgere. En logisk og nødvendig udvikling i retning af at forvalte 
visumansøgningerne på fælles europæiske visum centre burde ledsage udv iklingen i retning af 
europæiske visa. Samkøring af ressourcerne og  de stordriftsfordele, der kunne opnås, ville 
også sikre let adgang for ansøge rne til de steder, hvor såda nne visa ville blive udstedt. 
Princip 8 – Schengenterritoriets integritet  
Der er behov for forskellige aktionsmulighede r, herunder en indsats for at udvikle 
grænsekontrollen, foranstaltninger til at styr ke den operationelle koordinering mellem 
medlemsstaterne gennem Frontex og indførelse af  et ind- og udrejsesystem, der registrerer 
ind- og udrejsedatoerne for hver tredjelandsstatsborger,  der får indrejse til Schengenområdet. 
Det er også nødvendigt at sikre sammenhæng mellem interne og eksterne politikker med 
hensyn til grænseforvaltning. Der er behov fo r en mere strategisk tilgang hvad angår 
udvælgelse af centrale partnere til dette formål, med en klar definition af de omfattende 
langsigtede målsætninger. De mekanismer, der skal sikre en forde ling af byrderne og den 
gensidige solidaritet mellem medlemsstaterne i fo rvaltningen af EU's eksterne grænser, skal 
også til stadighed forbedres. 
Princip 9 – Skærpelse af kampen mod ulovlig beskæftigelse og sort arbejde  
Initiativer på dette område bør fokusere på  forebyggelse, sanktione r og håndhævelse og skal 
involvere europæiske institutioner, medlemsstater  og de vigtigste interessenter, som f.eks. 
arbejdsmarkedets parter. Et vigtigt skridt frem vil blive taget med vedtag elsen af forslaget til 
direktiv om sanktioner over for arbejdsgivere, der beskæftiger tredjelandsstatsborgere med 
ulovligt ophold1. Der bør indføres flere incitamenter til at søge registreret arbejde, og der bør 
gøres yderligere bestræbelser på at håndhæve  sanktioner, som skulle give sig udslag i 
yderligere nationale finansielle og mennesk elige ressourcer, herunder etablering af 
specialiserede kontrolinstanser , risikoanalyse, øget koordiner ing og bedre evaluering af 
kontrolforanstaltni ngerne. Desuden skal lovgivningen, overvågningen og 
sanktionsordningerne tilpasses til nye former for svig, som f.eks. underentreprise og falsk 
selvstændig erhvervsvirksomhed. 
Princip 10 – Bekæmpelse af me nneskesmugling og menneskehandel  
Lovgivningen i medlemsstaterne og i EU skal revi deres for bedre at afspejle nye kriminelle 
fænomener og for at tilbyde ofrene en bedre besky ttelse. Følgelig bør de eksisterende retlige 
rammer om medvirken til ulovlig  indrejse og ophold samt seks uel misbrug af børn styrkes og 
tilpasses forholdene, som de ser ud i dag. Desuden bør det sikres, at efterforskningsteknikker, finansiering af civilsamfundets or ganisationer og mere generelt al le former for retsforfølgning 
og beskyttelse får tilstrækkelige midler fra me dlemsstaterne. På den anden side bør EU's 
indsats på grund af fænomenernes  grænseoverskridende karakter  optrappes på regionalt og 
internationalt niveau, især ved at gøre brug af internationale instrumenter mod 
menneskehandel. 
                                                
 
1 KOM(2007) 249 endelig af 16.5.2007. 
DA 7   DA Princip 11 – En holdbar og effektiv tilbagesendelsespolitik - legalisering  
En effektiv tilbagetagelses- og tilbagesende lsespolitik, der respekterer den pågældende 
persons menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, kræver et forbedret 
operationelt samarbejde mellem medlemsstaterne, en udvidet rolle for Frontex i forbindelse 
med fælles tilbagesendelsesaktioner og et styrke t samarbejde og partnerskab med tredjelande 
og fastlæggelse af fælles standarder. Desude n har erfaringerne vist, at det er absolut 
nødvendigt at gå videre end Rådets beslutning af 5. oktober 2006 om etablering af en 
mekanisme for gensidig informering om me dlemsstaternes foranstaltninger på asyl- og 
indvandringsområdet, især når det drejer sig om legaliseringsforanstaltninger, som kunne få 
en afledt effekt i andre medlemsstater. 
4. FREMTIDIG  METODOLOGI:  BEDRE  STYRING  AF INDVANDRINGEN 
Indvandring, som er et kompleks og mangefacetteret fænomen, kræver en blanding af 
politiske aktioner, der dækker en bred vift e af spørgsmål og områder: demografiske 
begrænsninger, økonomiske behov, sociale fo rventninger, sundhedsmæssige aspekter, 
handelsforpligtelser, udviklingsbehov, uddanne lsesmuligheder, sikkerhedsdimensionen osv. 
Desuden skal koordineringen mellem EU og medl emsstaterne, især på det økonomisk-, social- 
og udviklingspolitiske område, so m følge af den delte kompeten ce, have et betydeligt løft. 
Det må sikres, at alle relevante interess enter i god tid konsulteres på gennemsigtig og 
systematisk vis om fremtidige udviklinger i den førte politik. 
Enhver fremtidig udvikling i den førte politik vil skulle tage hensyn til 
indvandringssituationen i hver medlemsstat me d hensyn til data om antal og strømme. Til 
dette formål bør der opstilles specifikke indva ndringsprofiler for hver enkelt medlemsstat for 
at få fastslået sammensætningen af færdighe der i den eksisterende immigrantbefolkning og 
eventuelle fremtidige arbejdskraftbehov. På gr undlag af individuelle indvandringsprofiler bør 
der opstilles flerårige retningslinjer og målsætninger. De t er også nødvendigt at udtænke 
evaluerings- og overvågningsmekanismer med henblik på regelmæssig tilbagemelding til de politiske beslutningstagere. Fo r at åbne mulighed for politiske  forbedringer bør der opstilles 
kvantificerbare præstationsindikatorer og målekriterier. Et centralt element i forbindelse med tilrettelæggelsen af en evalueringsordning er, at  der foreligger relevante statistikker, og at den 
fornødne analysekapacitet er til stede. Der bø r forelægges årlige indv andringsrapporter fra 
Kommissionen, der kan give et samlet overblik , analysere eventuelle arbejdsmarkedsbehov og 
gøre det muligt for Rådet at foretage en politisk vurdering og fremsætte politiske 
henstillinger.