EUROPA-KOMMISSIONEN Bruxelles, den 17.8.2018 COM(2018) 597 final RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, RÅDET OG REGIONSUDVALGET



















om anvendelsen af forordning (EF) nr. 1082/2006 om oprettelse af en europæisk gruppe for territorialt samarbejde (EGTS) som ændret ved forordning (EU) nr. 1302/2013, for så vidt angår klarhed, forenkling og forbedring af oprettelsen af sådanne grupper og af deres funktion









{SWD(2018) 395 final}



RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, RÅDET OG REGIONSUDVALGET om anvendelsen af forordning (EF) nr. 1082/2006 om oprettelse af en europæisk gruppe for territorialt samarbejde (EGTS) som ændret ved forordning (EU) nr. 1302/2013, for så vidt angår klarhed, forenkling og forbedring af oprettelsen af sådanne grupper og af deres funktion 1. INDLEDNING Europæiske grupper for territorialt samarbejde (EGTS'er) er juridiske enheder, der kan øge retssikkerheden og stabiliteten for samarbejdsinitiativer, og har til formål at styrke samhørigheden i EU ved at lette det territoriale samarbejde og løse praktiske problemer i forbindelse med dette samarbejde. EGTS'er sigter mod at mindske de problemer, som medlemsstaterne og navnlig de regionale og lokale myndigheder støder på, når de skal gennemføre og administrere samarbejdsaktiviteter inden for rammerne af forskellige nationale lovgivninger og procedurer. Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1082/2006 om oprettelse af en europæisk gruppe for territorialt samarbejde ("EGTS-forordningen") er vedtaget på grundlag af artikel 175 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig dennes stk. 3. Den trådte i kraft den 1. august 2006 og har fundet fuld anvendelse siden den 1. august 2007. Den blev ændret ved forordning (EU) nr. 1302/2013 om oprettelse af en europæisk gruppe for territorialt samarbejde (EGTS), for så vidt angår klarhed, forenkling og forbedring af oprettelsen af sådanne grupper og af deres funktion. I overensstemmelse med artikel 17 i EGTS-forordningen skal Kommissionen tilsende Europa-Parlamentet, Rådet og Regionsudvalget en rapport om anvendelsen af denne forordning, der på grundlag af indikatorer vurderer EGTS'ers virkningsfuldhed, effektivitet, relevans og EU-merværdi samt muligheder for forenkling. 2. EGTS'er I PRAKSIS EGTS'ers seneste aktiviteter i praksis EGTS'er er koncentreret i visse områder, hovedsagelig langs den ungarske, slovakiske, franske, spanske og portugisiske grænse. Deres geografiske dækning er særlig stor i Ungarn. Nogle medlemsstater er ikke involveret i EGTS'er, og disse forskelle kan i nogle tilfælde skyldes, at der allerede er etableret andre former for samarbejdsstrukturer. I 2017 havde fire EGTS'er medlemmer fra et land uden for EU. Da der i EGTS-forordningen ikke udtrykkeligt blev henvist til EGTS'er med en ekstern dimension, før den blev ændret, kan man ikke forvente, at der hurtigt etableres sådanne EGTS'er. Hovedtyper af EGTS'er: ·grænseoverskridende EGTS'er, som primært håndterer lokale og regionale udfordringer ·tværnationale EGTS'er, der dækker langt større geografiske områder end grænseoverskridende samarbejdsområder ·netværk af EGTS'er bestående af medlemmer, som ikke er knyttet til et bestemt område og ·EGTS'er med specifikke formål, f.eks. hospitaler, naturparker, transportkorridorer og universiteter. Den 31. december 2017 var der i alt 68 EGTS'er. De mest almindelige EGTS-ordninger indebærer samarbejde mellem fra to til 20 lokale myndigheder med små til mellemstore samarbejdsstrukturer. Den næsthyppigste ordning er grænseoverskridende samarbejde mellem regionale myndigheder. EGTS'er finansieres hovedsageligt gennem medlemsbidrag, overførsler fra nationale og regionale budgetter og bidrag fra EU-fonde, især de europæiske struktur- og investeringsfonde (ESI-fondene), men også LIFE, Erasmus+ og Horisont 2020. I 2017 indgik EGTS'er aktivt i omstruktureringer på grund et stigende antal medlemmer, og i alt anmeldte 21 (31 %) således en ændring i antallet af medlemmer.

Ved udgangen af 2017 var over 20 nye EGTS'er under oprettelse. Dette vil sandsynligvis medføre en stigende anvendelse af EGTS-instrumentet. Begrundelse og udfordringer i forbindelse med oprettelsen af EGTS'er Begrundelse EGTS-instrumentet er skabt for at lette og fremme det territoriale samarbejde og dermed styrke samhørigheden i EU. EGTS'er anvendes i vid udstrækning til at konsolidere og/eller udbygge det almene (tværtematiske) grænseoverskridende samarbejde. De bruges især af lokale og regionale organer, men anvendes også til tværregionalt samarbejde. Der er mange forskellige begrundelser for at oprette en EGTS. En EGTS oprettes primært som en synlig og permanent struktur til territorialt samarbejde om forvaltning af fælles projekter, infrastrukturer eller miljøressourcer. EGTS'er bidrager til: Øat konsolidere en integreret strategisk tilgang Øat stabilisere samarbejdsstrukturer og sikre kontinuitet i foranstaltningerne Øat forbedre samarbejdets gennemsigtighed og synlighed og Øat lette deltagelse i EU's programmer. Udfordringer Udfordringer ved at oprette en EGTS: ûde godkendende myndigheders manglende erfaring med og viden om de skridt, der skal tages ûbehov for at skabe enighed mellem EGTS'ens medlemmer om arbejdets indhold, eller nøjagtigt hvilke opgaver der skal gennemføres, og ûforskellige nationale regler og forskrifter, f.eks. for indkøb af tjenesteydelser og beskatning. Med EGTS-forordningen er der skabt en europæisk retlig form, som er underlagt nationale gennemførelsesbestemmelser, så der skal findes skræddersyede løsninger baseret på gældende national lovgivning for hver enkelt EGTS. EGTS'er og europæisk territorialt samarbejde Den oprindelige målsætning for EGTS-instrumentet var at fremme det europæiske territoriale samarbejde (ETC), både på program- og projektniveau, som, ud over at bidrage til gennemførelsen af konkrete projekter, omfatter programmering i bredere forstand. To EGTS'er gennemfører ETC-programmer: EGTS'en Grande Région, som er forvaltningsmyndighed for programmet Grande Région, og EGTS'en ESPON EGTC, som har en særlig rolle, da den er enemodtager og derfor ansvarlig for gennemførelsen af programmet 2014-2020 ESPON. Nogle EGTS'er er ansvarlige for gennemførelsen af fonde for små projekter i specifikke programmer om europæisk territorialt samarbejde. F.eks. forvalter RDV EGTS og EGTS'en Via Carpatia fonden for små projekter i deres respektive geografiske områder under Interreg-programmet for Ungarn og Slovakiet. To EGTS'er er enemodtagere af projekter om europæisk territorialt samarbejde, og EGTS'en GO gennemfører en integreret territorial investering. I 2017 var 33 EGTS'er involveret som ledende partner eller partner i omkring 83 projekter om europæisk territorialt samarbejde. EGTS'er indgår også i det europæiske territoriale samarbejde på andre måder, f.eks. med samfinansiering eller fremme af ETC-projekter eller -programmer.

3. VURDERING AF ANVENDELSEN AF EGTS-FORORDNINGEN Kommissionens tjenestegrene arbejdede tæt sammen med Regionsudvalget om at indsamle de nødvendige data, der danner baggrund for vurderingen af anvendelsen af den ændrede EGTS-forordning. De vigtigste datakilder var Regionsudvalgets EGTS-overvågningsrapport 2017 og en ekstern undersøgelse af spørgsmålene og indikatorerne i bilaget til den fremtidige delegerede retsakt om gennemførelsesindikatorer for EGTS. Resultatet af analysen af de indsamlede data blev drøftet med og godkendt af Regionsudvalget. 3.1. EGTS-forordningens virkningsfuldhed Analysen af den ændrede EGTS-forordnings virkningsfuldhed mundede ud i en vurdering af, hvor vellykket EU's indsats havde været med hensyn til at nå de fastlagte mål. Hovedformålet med ændringerne var: Øat lette oprettelsen af EGTS'er Øat præcisere visse bestemmelser og Øat fremme mere udstrakt brug af EGTS'er. I alt blev der oprettet 21 nye EGTS'er fra den 21. juni 2014 til december 2017. Denne udvikling udgør en stigning på hele 44 % i det samlede antal EGTS'er og viser, at tempoet for etableringen af EGTS'er et det samme, som da den oprindelige EGTS-forordning blev vedtaget. Antallet af EGTS-medlemmer er også steget kraftigt, nemlig med over 30 % fra 600 (21. juni 2014) til 800 ved udgangen af 2017. Antallet af medlemmer i eksisterende EGTS'er steg betydeligt mere i 2016 og 2017 end i de foregående år, hvilket viser, at ændringerne af EGTS-forordningen har gjort det lettere at udvide EGTS'er. EGTS-forordningens afklaring af reglerne i denne henseende har bidraget til denne udvikling. Mindst 10 EGTS'er har været involveret i levering af tjenesteydelser på tværs af grænserne, enten i en direkte forvaltningsrolle eller indirekte. Der er i de nuværende EGTS'er planer om at levere eller bidrage til en bredere vifte af tjenester i fremtiden, f.eks. varslingssystemer for naturkatastrofer og grænseoverskridende genvinding af affald. Dette viser, at ændringerne af EGTS-forordningen er relevante. Samlet set nævner EGTS'er forskellige fordele ved at anvende instrumentet: üstøtte til øgede styringsstrukturer på flere niveauer for at styrke grænseoverskridende bottom-up-tilgange, der giver mulighed for intensiverede og/eller udvidede niveauer af samarbejde på tværs af grænserne. Den ændrede EGTS-forordning gør det lettere at foretage ændringer i EGTS'ens medlemssammensætning og dermed at tilpasse gruppen i overensstemmelse med EGTS'ernes udvikling ügøre det muligt for grænseregioner at fremme fælles planlægning og gennemføre strategier på forskellige områder ved at formulere deres fælles interesser og skabe en fælles vision for grænseområdet. Siden ændringen har dette omfattet bedre levering af tjenesteydelser üSom enemodtagere af støtte har EGTS'er lettere adgang til EU-midler, da det omfatter mindre administrativt arbejde for medlemmerne at ansøge om EU-finansiering gennem EGTS'en, navnlig i ESI-fondenes programmeringsperiode for 2014-2020. EGTS'ernes grænseoverskridende eller tværnationale karakter kan også gøre det lettere at påvise EU's merværdi, når der skal ansøges om EU-støtte üEGTS'ers EU-retlige identitet øger deres synlighed over for og accept fra andre relevante offentlige myndigheder. De er anerkendt som et mellemled, der kan igangsætte nye, grænseoverskridende tiltag og i nogle tilfælde øve større indflydelse på beslutningstagningen üEGTS'er er en pålidelig og bæredygtig kommunikationskanal, der fremmer forskellige former for samarbejde i grænseområder. Målsætningerne – at lette oprettelsen af EGTS'er, afklare visse bestemmelser og give mulighed for bredere brug af EGTS'er – er nået på flere måder. EGTS'ers bidrag til primært det europæiske territoriale samarbejde består primært i selv at gennemføre projekter og dele af programmer og ikke blot fungere som forvaltningsmyndigheder for ETS-programmer. EGTS-forordningen har bidraget til en afklaring og bredere brug af instrumentet, navnlig for så vidt angår grænseoverskridende levering af tjenesteydelser og inddragelse af lande uden for EU. Undersøgelser viser også, at der er skabt større klarhed på flere områder, f.eks. med hensyn til medlemskab, deltagelse af myndigheder fra lande uden for EU og forholdet mellem EGTS'ens aftale og vedtægter. Det er blevet lettere at administrere EGTS'er, fordi adgangen til EU-midler synes mindre kompliceret, og det er blevet lettere at ændre aftalen (f.eks. som følge af ændringer i medlemskab). EGTS-forordningens bilag indeholder en interinstitutionel erklæring, hvori Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen giver tilsagn om at gøre en indsats inden for institutionerne og med medlemsstaterne for at støtte brugen af EGTS'er. På EU-plan har Regionsudvalget moderniseret sin EGTS-platform, hvilket i høj grad har forbedret adgangen til oplysninger af relevans for EGTS'er. Regionsudvalget er også blevet mere involveret i EGTS-relaterede fremstødsaktiviteter såsom begivenheder og publikationer.

Regionsudvalgets årlige EGTS-overvågningsrapport viser, at aktiviteterne til støtte for EGTS'er er blevet intensiveret i medlemsstaterne. Flere medlemsstater gør fremstød for EGTS'er på forskellige måder. Virkningsfuldheden af disse aktiviteter afspejles i den stadig større anvendelse af EGTS-instrumentet, både med hensyn til temaer og geografiske områder. EGTS-fremstødenes virkningsfuldhed varierer kraftigt, da ikke alle medlemsstater er aktive på området. Trods resultaterne af fremstødene for EGTS'er ser det ud til, at der stadig er nogle vanskeligheder med at få adgang til ETC-midler. Dette tyder på, at en yderligere indsats er nødvendig for at fremme EGTS'er. 3.2. EGTS-forordningens effektivitet Effektivitet måles som forholdet mellem de anvendte indtægter eller midler og deraf følgende ændringer eller resultater. Der blev foretaget en sammenligning mellem EGTS'er og andre lignende strukturer under national eller international ret, og konklusionen var, at det i de fleste tilfælde er for begrænset kun at bruge omkostningerne ved oprettelse af en EGTS som en relevant indikator for effektivitet. Andre aspekter blev identificeret som mere relevante i sammenligningen mellem EGTS'er og strukturer under national eller international ret: üEGTS'ens bredde er højt værdsat. EGTS'er kan bruges til en lang række formål. Inden for en EGTS' ofte bredt formulerede opgaver kan de faktiske arbejdsområder let tilpasses, uden at det er nødvendigt at ændre gruppens struktur og üen af de enestående og vigtigste fordele ved EGTS'er er, at de har status som juridisk person og har dermed ret til at udføre aktiviteter i de pågældende lande. 3.3. EGTS-forordningens relevans Relevansindikatoren viser, i hvilket omfang målsætningerne og bestemmelserne i EGTS-forordningen modsvarer behovene hos de potentielle EGTS-medlemmer. Når man ser på ændringen af EGTS-forordningen, dvs. at målsætningerne for at etablere en EGTS og dens anvendelsesområde er blevet udvidet, kan det konkluderes, at et betydeligt antal eksisterende EGTS'er anvender andre EU-midler end ETC-midler til at støtte deres specifikke tematiske mål. Siden starten af programmeringsperioden 2014-2020 er EGTS'ers deltagelse i det europæiske territoriale samarbejde generelt blevet styrket af stærkere retlige forbindelser mellem EGTS-forordningen og EU's forordninger om samhørighedspolitikken, og EGTS'ers generelle inddragelse i samarbejdsprogrammer er steget betydeligt. Næsten halvdelen af EGTS'erne er nu med i gennemførelsen af ETC-programmerne, primært gennem partnerskaber i et eller flere projekter. Ændringen af EGTS-forordningen har dog ikke betydet, at der er blevet oprettet nye EGTS'er, som skal fungere som forvaltningsmyndigheder for ETC-programmer. EGTS'erne udnytter også kun meget sjældent muligheden for at være enemodtager af støtte til en aktivitet. En af grundene til dette kan være, at ETC-programmerne, navnlig i de tidlige faser af programmeringsperioden 2014-2020, i høj grad havde brug for afklaring, og dette kan have afskrækket yderligere ansøgninger fra potentielle støttemodtagere. Der er stadig uklarheder. I artikel 8, stk. 2, i EGTS-forordningen sondres der mellem den lovgivning, der finder anvendelse ved gennemførelse af aftalen (litra g), hvor EGTS'ens organer handler (litra h)) og EGTS' aktiviteter (litra j)). Det er klart, at aftalen skal fastlægge gældende lovgivning med hensyn til alle tre elementer, men der er stadig tvivl om, hvor detaljeret listen over gældende ret af direkte relevans for EGTS's handlinger skal være. Kommissionen er af den opfattelse, at den "direkte relevante" lov bør hænge tæt sammen med de specificerede opgaver: En EGTS, der oprettes til at forvalte et sygehus, har mere specifikke opgaver end en EGTS, der oprettes med henblik på at udvikle sit område i bred forstand. 3.4. Europæisk merværdi Indikatoren europæisk merværdi viser, om EGTS'er er oprettet på grund af EGTS-forordningen. EU-merværdien hænger tæt sammen med de typiske fordele for EGTS'er. Fordelene ved en EGTS i forhold til tilsvarende retlige organer giver værdifulde kvalitative oplysninger, der kan bruges til at vurdere en EGTS' europæiske merværdi. I henhold til litteraturen er fordelene som følger: üSom juridiske enheder kan EGTS'er træffe hurtigere og mere effektive beslutninger i grænseoverskridende miljøer, hvor flere myndigheder er involveret. üEGTS'er skaber sammenhæng, kontinuitet og koordinering, fremmer fælles mål og stabiliserer samarbejde i grænseområder. üEGTS'er opfattes som uafhængige af isolerede politiske beslutninger og udviklinger, der kan blokere for vedtagelsen eller gennemførelsen af nyttige foranstaltninger på samarbejdsområder, der strækker sig ud over nationale grænser. üEGTS'er giver deres samarbejdsområde forhandlingsmuligheder, som kan hjælpe dem med at forsvare deres interesser.

üEGTS'er begrænser følgerne af de opsplittende indre grænser, fremmer dermed samhørigheden i EU og øger synligheden af EU's politikker på lokalt plan. EU-merværdien bekræftes af mange EGTS'er, der fremhæver fordele, som de ikke ville kunne opnå uden EGTS-instrumentet. 3.5. Forenkling Graden af forenkling vurderes på grundlag af, om de administrative omkostninger og byrder er blevet mindre, og om en EGTS's aktivitet giver mulighed for at gennemføre hurtigere eller mindre komplicerede foranstaltninger. Dette er særlig relevant i EGTS'ers opstartsfase. Indikatorerne/resultaterne tyder på, at opstartsperioderne er blevet kortere. Dette gælder navnlig den tid, der går fra første aftaleudkast, og til EGTS'en bliver registreret. Geografiske forskelle kan skyldes den type EGTS, der oprettes, og erfaring med oprettelse af EGTS'er. Ifølge indikatorerne har EGTS-forordningen ført til forenkling. Behovet for at forenkle EGTS-lovgivningen skyldes dog ikke alene og heller ikke primært EGTS-forordningen, men ofte medlemsstaternes nationale lovgivning. Med ændringen blev forskellige aspekter af EGTS-forordningen præciseret, navnlig ansættelse af personale, inddeling og rangordning af EGTS-aftalen og -vedtægterne, forskellige aktørers medlemskab og deltagelse af medlemmer fra andre lande end EU. Der er således taget hånd om (potentielle) EGTS-aktørers behov på disse områder. 4. FORSLAG TIL FORBEDRINGER Et centralt princip i overvejelserne om enhver yderligere ændring er, at EGTS-instrumentet skal være så stabilt som muligt, da hver enkelt ændring har en tendens til at skabe ny usikkerhed. Inden for de nuværende rammer er det muligt at fremme brugen af EGTS'er gennem mere oplysning og en bedre koordination mellem medlemsstater og godkendende myndigheder, samt yderligere fremstød inden for rammerne af EU's finansieringsinstrumenter. EGTS'en er et relativt nyt værktøj, og mange potentielle deltagere har ikke nogen erfaring med eller viden om det. Der er derfor behov for mere information, især om juridiske spørgsmål vedrørende udformningen af en EGTS samt udarbejdelsen af dens vedtægter og aftale. Oprettelsen af en EGTS vil normalt omfatte flere medlemsstater, som måske gennemfører EGTS-forordningen på forskellige måder. Standardiserede krav og procedurer kan bidrage til at skabe større retssikkerhed både for EGTS-partnere og de involverede myndigheder. Derfor er regelmæssige møder og udveksling af oplysninger mellem de godkendende myndigheder vigtigt og kan bidrage til at løse ovennævnte problemer. Behovet for bedre koordination gælder også kontakten mellem potentielle EGTS-medlemmer og godkendelsesmyndigheder og blandt sidstnævnte i forskellige medlemsstater. Ud over de administrative spørgsmål skal EGTS'ens indhold også fastlægges. Denne proces kan styrkes gennem udveksling af oplysninger og bedste praksis mellem godkendelsesorganer, EGTS'er og Regionsudvalget. Bedre kommunikation om EGTS-instrumentet i forbindelse med EU's fællesskabsprogrammer kan fremme brugen heraf og EGTS'ens adgang til EU-finansiering, jf. artikel 3 i Kommissionens forslag COM (2018) 374. Dette vil være særlig vigtigt i begyndelsen af næste programmeringsperiode (efter 2020). Nye instrumenter, der foreslås, såsom mekanismen til at imødegå retlige og administrative hindringer i en grænseoverskridende sammenhæng, hvis formål er på frivilligt grundlag at sikre, at bestemmelserne i én medlemsstat anvendes i nabomedlemsstaten i forbindelse med et specifikt projekt eller tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, vil yderligere bidrage til EGTS'ers arbejde, da deres rent institutionelle karakter ikke er egnet til at imødegå retlige og administrative hindringer. EGTS'er har potentiale til at behandle andre spørgsmål, jf. Kommissionens meddelelse om Fremme af vækst og samhørighed i EU's grænseregioner, f.eks. fremme adgang på tværs af grænserne eller fremme samordning af sundhedsfaciliteter, såsom EGTS'en Cerdanya Cross-Border Hospital. EGTS'erne bruges tit til at afhjælpe forskellene mellem medlemsstaternes måde at anvende EU-retten på. Et muligt område for opfølgning kan være at anvende EGTS'er som casestudier om, hvordan disse forskelle håndteres. 5. KONKLUSIONER Formålet med den ændrede forordning er at lette oprettelsen og driften af EGTS'er samt at præcisere visse eksisterende bestemmelser. Ud over den store stigning på 44 % i det samlede antal EGTS'er har forordningen også øget EGTS'ernes produktivitet og virkningsfuldhed ved at styrke samarbejdet om at gennemføre EU's politikker. Analysen blev udført på grundlag af indikatorer for virkningsfuldhed og relevans og viser, at målene om at lette oprettelsen af EGTS'er, afklare visse bestemmelser og give mulighed for en mere omfattende brug af EGTS-instrumentet er nået. EGTS-forordningen bidrager til at præcisere og sikre en bredere anvendelse af EGTS-instrumentet, navnlig til grænseoverskridende levering af tjenesteydelser. Den tydeliggør også adskillige aspekter, såsom medlemskab, deltagelse af myndigheder fra lande uden for EU og forholdet mellem EGTS'ens aftale og dens vedtægter. I mellemtiden er antallet af EGTS-medlemmer steget med over 30 % siden begyndelsen af programmeringsperioden 2014-2020. Etableringen af EGTS'er med en ekstern dimension vil kræve en særlig indsats fra aktører på alle niveauer. Samlet set arbejder EGTS'er nu i meget højere grad med samarbejdsprogrammer, men kun et fåtal gennemfører projekter under det europæiske territoriale samarbejde som enemodtagere af støtte eller som forvalter af (dele af) et program.