Udtalelse om revisionen af traktaten om Den Europæiske Union og af traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab (Ordfører: Jardi Pujol i Soley) (96/C 100/01)

PRÆAMBEL

Regionsudvalget har ønsket at deltage i den lange proces, der nu tager sin begyndelse, og som har revisionen af traktaten om Den Europæiske Union som mål.

Denne foreløbige udtalelse, hvori vi fastlægger retningslinjerne for vores hidtidige arbejde, vil blive fremsendt til Europa-Parlamentet, Rådet for Den Europæiske Union, Europa-Kommissionen og Refleksionsgruppen. Med den i hånden kan Regionsudvalget uden tøven indlede den dialog med institutionerne, som er påkrævet for at Regionsudvalget kan markere sig politisk i forbindelse med forberedelserne til regeringskonferencen i 1996.

Regionsudvalgets plenarforsamling kan tage resultaterne af denne dialog mellem institutionerne med i overvejelserne under arbejdet med reformen af institutionerne.

I juli måned udarbejdes der en udtalelse om de skridt, der kan tages for at skabe en positiv dynamik i forholdet til Europa-Parlamentet og de øvrige institutioner.

Nærværende udtalelse er derfor ikke endelig, men skal betragtes som et udgangspunkt.

Medlemmerne af Regionsudvalget vil sætte pris på, at Europa-Parlamentet og de øvrige institutioner oplyser, hvilke forslag de kan støtte inden for deres respektive kompetenceområder.

A. BEGRUNDELSE

Revision af Maastricht-traktaten

Med Maastricht-traktaten er den europæiske integrationsproces nået et skridt videre. Ud over at udstikke nye områder for en EU-indsats og styrke nogle af de eksisterende indleder den en reform af det institutionelle system for at styrke dets effektivitet og demokratiske legitimitet.

For første gang i en europæisk konstitutionel tekst indføres der bestemmelser om regional og lokal deltagelse i fastlæggelsen af EU's politik. Endvidere begrænses EU's indsats med knæsættelsen af subsidiaritetsprincippet til de områder, hvor det af effektivitetshensyn er påkrævet at handle på overnationalt niveau. Der tegner sig således et billede af en union, »i hvilken beslutningerne træffes så nært på borgerne som muligt« (Unionstraktatens artikel A, stk. 2).

Ifølge traktatens artikel N indkaldes der til en regeringskonference i 1996 med henblik på en gennemgang af de bestemmelser, der skal revideres. Det viser, at man er bevidst om, at den fornyende karakter af visse forskrifter og de dybe forandringer, Unionen gennemgår, ikke mindst som følge af den fortsatte tilgang af nye medlemmer, gør det tilrådeligt at gennemføre en reform inden for en kort tidsfrist.

På Det Europæiske Råds møde på Korfu i juni 1994 vedtog man at nedsætte en Refleksionsgruppe til forberedelse af regeringskonferencen. Kommissionen, Europa-Parlamentet og alle institutioner og organer, der udgør EU's institutionelle struktur, opfordredes til at udarbejde rapporter og sende deres kommentarer til Refleksionsgruppen.

Som led i denne proces mener Regionsudvalget, at det som repræsentativt organ for de regionale og lokale myndigheder i EU bør give et bidrag til revisionen af traktaten på de områder, hvor det har en særlig stilling, hvilket der redegøres for i det følgende.

Afgrænsning af Regionsudvalgets forslag

Regionsudvalgets sammensætning og målsætning begrænser dets funktion til det regionale og lokale område. Dets erfaring og det bidrag, som de regionale og lokale myndigheder, der er repræsenteret i Regionsudvalget, kan yde, er derfor knyttet til de EU-politikker, som berører væsentlige kompetenceområder og interesser hos selvstyrende myndigheder på substatsligt niveau, samt til de institutionelle kanaler, som ifølge Maastricht-traktaten skal sikre disse myndigheders deltagelse i EU's beslutningsproces.

Regionsudvalget er et nyoprettet organ i Den Europæiske Unions institutionelle struktur og har derfor ikke den samme brede erfaring som Europa-Parlamentet, Kommissionen og Rådet. Endvidere er der ingen formel forpligtelse til at høre Regionsudvalget i forbindelse med traktatrevisionen.

Der er forskellige meninger om, hvor omfattende revisionen skal være. Nogle institutioner ser regeringskonferencen som en lejlighed til at tage fat på en gennemgribende traktatændring, der kan give Unionen et solidt grundlag for at fungere med mere end 20 medlemsstater. Derimod foretrækker medlemsstaterne tilsyneladende at koncentrere sig om de punkter, der ifølge selve traktaten skal tages op til revision, samt mindre ændringer, som på baggrund af de seneste års erfaringer kan få EU-institutionerne til at fungere bedre.

Regionsudvalget, som er et vigtigt element i sikringen af Unionens demokratiske legitimitet, bør støtte de ændringer, der tager sigte på at forbedre systemets funktionsmåde, samt de ændringer, der danner grundlag for at tilpasse systemet til en udvidet union. Regionsudvalgets politiske sammensætning og målsætning giver det mulighed for at udtale sig om traktatrevisionen som helhed, idet det også er fast deltager i Refleksionsgruppens høringer, og senere i regeringskonferencen. Nærværende udtalelse og resolution, som er udarbejdet i henhold til traktatens artikel 198 C, stk. 4, er Regionsudvalgets særlige bidrag til reformprocessen. Det fokuserer, som rimeligt er, på de aspekter, der vedrører Regionsudvalget direkte.

Traktaten giver et meget solidt grundlag for kravet om større regional og lokal deltagelse i EU. I artikel N fastslås det, at revisionen skal foretages i overensstemmelse med målene i artikel A og B. Af artikel A, stk. 2, fremgår det, at et af målene er at skabe en stadig snævrere union mellem de europæiske folk, i hvilken beslutningerne træffes så nært på borgerne som muligt. Det står således klart, at en uddybning og forbedring af systemet for regional og lokal medvirken samt udformningen af subsidiaritetsprincippet bør indgå i reformovervejelserne.

Af disse grunde begrænser Regionsudvalget sit reformforslag til følgende aspekter af traktaten:

- subsidiaritetsprincippet,

- anlæggelse af sag ved EF-Domstolen mod institutionernes retsakter,

- Regionsudvalget.

Det foreslås ligeledes, at den regionale og lokale deltagelse i Unionens politikker styrkes, og det overvejes at styrke begrebet unionsborgerskab og samarbejdet om retlige og indre anliggender.

Subsidiaritetsprincippet

Subsidiaritetsprincippet indebærer, at de offentlige myndigheder ikke griber ind i sager, som borgerne selv kan klare tilfredsstillende og effektivt. Endvidere skelnes der mellem forskellige myndighedsniveauer således, at en handling kun skal gennemføres på et højere niveau, hvis den ikke kan gennemføres tilfredsstillende på et lavere niveau. Det gælder generelt, og i særdeleshed for opbygningen af det europæiske samarbejde, at subsidiaritetsprincippet styrker følgende aspekter:

- den demokratiske legitimitet, eftersom det hindrer, at der opstår en alt for centraliseret magt i EU uden føling med borgernes problemer. Unionens tilnærmelse til borgerne er jo en af forudsætningerne for denne legitimitet,

- gennemskueligheden, eftersom det fremmer en klar fordeling af opgaverne mellem de forskellige myndighedsniveauer, hvorved det bliver lettere for borgerne at vide, hvad der skal gennemføres på hvilket niveau,

- effektiviteten, eftersom det indebærer, at ansvaret for kompetenceudøvelsen lægges på det politisk-administrative niveau, som bedst kan forvalte det.

Regionsudvalgets medlemmer har samme positive holdning til subsidiaritetsprincippets indskrivning i Maastricht-traktaten som Forsamlingen af Regioner i Europa og De Europæiske Kommuners og Regioners Råd. Det beklager dog, at den konkrete formulering af princippet i EF-traktatens artikel 3 B begrænser princippets anvendelse til områder, hvor Unionen og medlemsstaterne har delt kompetence.

Efter Regionsudvalgets opfattelse bør det dels undersøges, hvorledes subsidiaritetsprincippet er formuleret i traktaten, dels hvorledes det anvendes i forbindelse med forudgående kontrol af ny lovgivning, gennemgang af gældende lovgivning, spørgsmålet om det hensigtsmæssige i etableringen af nye politikker eller foranstaltninger set i lyset af subsidiaritetsprincippet samt efterfølgende kontrol fra EF-Domstolens side. Vi mener, at det især gælder om at styrke Regionsudvalgets deltagelse i kontrollen med subsidiaritetsprincippets anvendelse gennem et tæt samarbejde med Kommissionen på dette område.

Da nærværende udtalelse og resolution udelukkende omhandler traktatrevisionen, skal der kun fokuseres på de aspekter, som kræver traktatmæssige ændringer. Gennem det særlige Underudvalg for Institutionelle Anliggender og under hensyntagen til den resolution, der blev vedtaget på plenarforsamlingen den 15. november 1994, samt tillægsudtalelsen om »Anvendelsen af subsidiaritetsprincippet i EU«, fremsat af Underudvalg 1 (»Regionaludvikling, Økonomisk Udvikling, Finansielle Spørgsmål på Lokalt og Regionalt Plan«), vil Regionsudvalget træffe de fornødne foranstaltninger for også at nå videre med de aspekter af subsidiaritetsprincippets anvendelse, som ikke er medtaget i denne resolution, fordi de ikke afspejles i traktatens tekst.

Hvad traktatteksten angår, vil Regionsudvalget foreslå en ny formulering af traktatens artikel 3 B, hvoraf det skal fremgå, at subsidiaritetsprincippet ikke blot er et kriterium for kompetenceudøvelse på de områder, hvor Unionen og medlemsstaterne har delt kompetence, men et kriterium for kompetence- og ansvarsfordeling mellem alle myndighedsniveauer i EU. Regionsudvalget vil endvidere anmode om, at der etableres et system, som gør det muligt for udvalget at indbringe krænkelser af subsidiaritetsprincippet, som berører de regionale og lokale myndigheders beføjelser, for EF-Domstolen.

Det ville lette anvendelsen af subsidiaritetsprincippet, hvis der i traktaten blev indføjet en oversigt over kompetencefordelingen mellem Unionen og medlemsstaterne. Derfor opfordrer Regionsudvalget EU-institutionerne til i forbindelse med traktatrevisionen at drøfte indførelsen af en klar afgrænsning af EU's kompetencer i forhold til medlemsstaternes. Endvidere opfordres medlemsstaterne til at anvende subsidiaritetsprincippet internt i forhold til regionerne og de lokale myndigheder.

Anlæggelse af sag ved Domstolen - klageadgang

I Fællesskabets retssystem har Kommissionen, Rådet og medlemsstaterne - samt Europa-Parlamentet og Den Europæiske Centralbank for at bevare deres prærogativer - generel klageadgang i spørgsmål vedrørende annullation af en retsakt. Andre fysiske eller juridiske personer må godtgøre, at vedkommende er berørt umiddelbart og individuelt, hvilket i praksis kun er muligt i individuelle tilfælde såsom en konkret sanktion; ellers er det meget vanskeligt at bevise. Disse bestemmelser gælder - med visse modifikationer - også i passivitetsspørgsmål, når EU-institutionerne i strid med traktaten undlader at træffe afgørelse.

I dette system står Regionsudvalget og dets medlemmer meget svagt. Subsidiaritetsprincippets vage karakter og det forhold, at princippet ikke har nogen direkte effekt, gør det i praksis umuligt at indklage en EU-institution, som krænker dette princip i en retsakt eller ved en undladelse, fordi sagsøgeren skal bevise, at vedkommende er berørt umiddelbart og individuelt. Følgelig er Regionsudvalget og dets medlemmer reelt forsvarsløse, hvilket strider mod EF-rettens principper.

Regionsudvalget vil derfor foreslå, at det får en særlig klageadgang i spørgsmål vedrørende annullation af en retsakt (artikel 173 i EF-traktaten) på lige linje med Parlamentet og Den Europæiske Centralbank, og at klageadgangen også kommer til at omfatte spørgsmål vedrørende overholdelsen af subsidiaritetsprincippet. Dermed ville Regionsudvalget få mulighed for at imødegå de retsregler, som strider mod subsidiaritetsprincippet eller på anden måde er til skade for Regionsudvalgets og dets medlemmers hverv og kompetence.

Da Unionens lovgivning i særlig grad berører de regioner, som har lovgivningsbeføjelser, foreslår Regionsudvalget, at disse regioner får en særlig klageadgang for at beskytte deres beføjelser.

I passivitetsspørgsmål, der er reguleret i EF-traktatens artikel 175, mener Regionsudvalget også, at det bør tilkendes den særlige søgsmålskompetence, som EU-institutionerne har i henhold til denne bestemmelse. Hvis Regionsudvalget får status som institution, således som det foreslås andetsteds i denne udtalelse, vil problemet faktisk være løst uden at ændre nævnte artikel 175.

Regionsudvalget

Maastricht-traktaten giver for første gang regionerne og de lokale myndigheder rådgivende indflydelse på beslutningsprocessen i Den Europæiske Union. Til dette formål oprettedes Regionsudvalget, som via sin sammensætning og opgaver medvirker til at bringe Unionen nærmere borgerne og dermed styrke dens demokratiske repræsentativitet, som er to af traktatens grundlæggende målsætninger.

Regionsudvalgets medlemmer bidrager gennem deres udtalelser, som forelægges for Rådet og Kommissionen, til at forbedre Fællesskabets lovgivning, idet de lokale myndigheder, som på mange områder har til opgave at anvende EU-reglerne, herigennem kommer til orde. Dermed bliver EU-politikkerne utvivlsomt mere effektive. Samtidig giver den stadige strøm af detaljeret information, som følger med denne rådgivende funktion, de lokale myndigheder mulighed for at påvirke de respektive medlemsstaters EU-politik.

Imidlertid afspejler Regionsudvalgets stilling i den institutionelle struktur og dets medindflydelse på beslutningsprocessen ikke i tilstrækkelig høj grad den kendsgerning, at Regionsudvalget i kraft af sin sammensætning bidrager til at styrke den demokratiske repræsentativitet og bringe beslutningsprocessen i EU nærmere borgerne.

Regionsudvalget mener, at dets position og kompetence bør styrkes på følgende områder:

- Institutionel status

I henhold til artikel 4 i EF-traktaten er Regionsudvalget et rådgivende udvalg, der skal bistå Rådet og Kommissionen.

På grundlag af regionernes og de lokale forvaltningsenheders karakter og politiske repræsentativitet, deres afgørende, generelle bidrag til den europæiske integrationsproces og den andel af den politiske magt i EU, som ifølge subsidiaritetsprincippet tilkommer disse to politisk-administrative niveauer, bør Regionsudvalget, hvori disse er repræsenteret, have status som institution.

Endvidere bør Regionsudvalget kunne udarbejde sin forretningsorden, uden at denne efterfølgende skal godkendes af Rådet.

- Sammensætning

På grundlag af EF-traktatens artikel 198 A er Regionsudvalget sammensat af repræsentanter for de regionale og lokale myndigheder. Den demokratiske repræsentativitet, som Regionsudvalget er en garanti for, gør det nødvendigt klarere at fastlægge medlemmernes politiske mandat og legitimitet, og det bør udtrykkeligt nævnes, at de udpeges efter indstilling fra de lokalområder, som de repræsenterer.

- Struktur

Regionsudvalget kan organisere sig og tilrettelægge sit arbejde i overensstemmelse med sin sammensætning og opgaver.

- Organisatorisk og budgetmæssig uafhængighed

Regionsudvalget bør have sin egen selvstændige administration og sit eget uafhængige budget. Den protokol, der er vedføjet traktaten, vedrørende en fælles struktur, der skal betjene såvel Regionsudvalget som ØSU, bør ophæves, og i budgettet må der tages højde herfor. Det er nødvendigt, at Regionsudvalget får tilstrækkelige midler til at udføre sine opgaver, som i sagens natur vil vokse fremover.

- Kompetence

Maastricht-traktaten giver Regionsudvalget en rådgivende funktion over for Rådet og Kommissionen. Høringen er kun obligatorisk på de fem områder, som traktaten fastsætter. Derudover kan Regionsudvalget afgive udtalelser på eget initiativ.

Efter Regionsudvalgets mening bør dets rådgivende funktion styrkes. Dette kan for det første ske ved, at også Europa-Parlamentet forpligtes til at høre Regionsudvalget. For det andet bør høringen udvides til at omfatte de EU-politikker, som i alle eller størstedelen af medlemsstaterne forvaltes af de regionale eller lokale myndigheder. For eksempel virker det ejendommeligt, at Regionsudvalget ikke obligatorisk skal høres i spørgsmål vedrørende landbrug, transport, socialpolitik, forskning og teknologisk udvikling, udviklingssamarbejde, erhvervsuddannelse, miljøbeskyttelse, industri, energi og forbrugerbeskyttelse. For det tredje er det nødvendigt, at Regionsudvalgets udtalelser får større vægt i beslutningsprocessen uden ligefrem at være bindende. Dette kan ske ved at forpligte institutionerne til at give Regionsudvalget en begrundelse, hvis anbefalingerne i dets udtalelser ikke følges.

Regionsudvalget ønsker også at blive tættere tilknyttet Kommissionens initiativret ved at indgå i et samarbejde om dens forskellige initiativer, hvad enten der er tale om konkrete retsregler, arbejdsprogrammer eller hvid- og grønbøger. Naturligvis skal Regionsudvalget kun medvirke på de områder, der falder ind under regionernes og de lokale myndigheders kompetence.

- EU-politikker

Maastricht-traktaten har udvidet EU's kompetenceområde, således at det nu også omfatter sagsområder, der i medlemsstaterne ofte forvaltes af regionerne og - i visse tilfælde - de lokale myndigheder. Denne decentralisering ses også inden for andre af Fællesskabets traditionelle kompetenceområder.

Ud over obligatorisk høring i disse tilfælde mener Regionsudvalget, at det bidrag, som regionerne og eventuelt de lokale myndigheder kan yde til EU's politik på disse områder, bør anerkendes i overensstemmelse med partnerskabsprincippet. Følgelig bør udvalget inddrages i et samarbejde vedrørende EU's politik på disse områder.

Dette samarbejde bør medføre, at EU-initiativer og -regler, som har klare konsekvenser for regionernes og lokalsamfundenes økonomi, vurderes omhyggeligt, inden de iværksættes.

For at styrke den økonomiske og sociale samhørighed mener Regionsudvalget, at fysisk planlægning og fremme af grænseoverskridende og tværregionalt samarbejde mellem regioner og lokalområder bør indføjes i traktaten.

Desuden mener Regionsudvalget, at der er behov for en bedre koordinering af de EU-politikker, som har en betydelig indvirkning på byområderne, og at dette behov bør anerkendes og konkretiseres under nøje overholdelse af princippet om lokalt selvstyre, der er nedfældet i Europarådets Charter om Kommunalt selvstyre.

Endvidere mener Regionsudvalget på grundlag af dets medlemmers erfaringer og i kraft af udvalgets centrale betydning for den demokratiske repræsentativitet i EU og for mindskelsen af afstanden mellem borgerne og EU-institutionerne, at revisionen af traktaten bør udnyttes til at arbejde for en udbygning i dybden af EU-samarbejdet om retlige og indre anliggender (den 3. søjle), nærmere bestemt asylret og indvandring. Endelig bør denne lejlighed benyttes til at uddybe begrebet unionsborgerskab og traktatfæste en række grundlæggende rettigheder.

B. RESOLUTION

REGIONSUDVALGET FREMSÆTTER

Under henvisning til

- traktaten om Den Europæiske Union, underskrevet i Maastricht, især artikel N sammenholdt med artikel A og B,

- konklusionerne af Det Europæiske Råds møde i Korfu i juni 1994, især vedrørende forberedelsen af regeringskonferencen i 1996,

- Regionsudvalgets resolution om subsidiaritetsprincippet, vedtaget på Regionsudvalgets plenarforsamling den 15. november 1994, samt resolutionerne af 6. september 1990 og 22. januar 1993 fra Forsamlingen af Regioner i Europa og resolutionen af 3. december 1992 fra De Europæiske Kommuners og Regioners Råd,

- de forskellige EU-institutioners resolutioner og rapporter om subsidiaritetsprincippet og om Regionsudvalget,

- Europarådets Charter om Kommunalt selvstyre,

- det forberedende arbejde, som Kommissionen og Europa-Parlamentet har iværksat med henblik på udarbejdelse af rapporter til Refleksionsgruppen, samt især forslagene til betænkning fra Europa-Parlamentets Udvalg om Institutionelle Spørgsmål, og

ud fra følgende betragtninger:

Regionsudvalgets oprettelse og indførelsen af subsidiaritetsprincippet er med til at styrke Den Europæiske Unions demokratiske legitimitet og bringe Unionen tættere på borgerne; desuden bidrager det til at fremhæve regionernes og lokalområdernes rolle i den europæiske integrationsproces,

traktatens regler på dette område bør imidlertid forbedres, således at de regionale og lokale myndigheder i Unionen inddrages på en mere rimelig og effektiv måde,

visse EU-politikkers regionale karakter bør styrkes, og princippet om kommunalt selvstyre skal sikres,

regionerne og kommunerne er grundlæggende interesseret i indvandrings- og asylproblemer, samt i at traktatens begreb »unionsborgerskab« tydeliggøres og styrkes,

Maastricht-traktaten skal ifølge dens artikel N revideres i forbindelse med en regeringskonference i 1996, og det er derfor blevet besluttet at nedsætte en Refleksionsgruppe, der indleder sit arbejde i juni 1995,

Regionsudvalget kan og skal yde et bidrag til denne revisionsproces, og det gør det grundet sin sammensætning og målsætning bedst ved at koncentrere sig om at forbedre traktatens bestemmelser om regional og lokal medvirken,

FØLGENDE KRAV:

1. Definitionen på subsidiaritetsprincippet, der er nedfældet i artikel 3 B i EF-traktaten, bør indeholde en udtrykkelig henvisning til regionerne og de lokale myndigheder. Derfor foreslås det, at stk. 2 i nævnte artikel får følgende ordlyd:»Fællesskabet handler, i overensstemmelse med subsidiaritetsprincippet, kun hvis og i det omfang målene for den påtænkte handling ikke i tilstrækkelig grad kan opfyldes af medlemsstaterne eller de regionale eller lokale myndigheder, som i henhold til medlemsstaternes nationale ret har kompetence på det pågældende område.«

For at fremme anvendelsen af subsidiaritetsprincippet bør kompetencefordelingen mellem EU og medlemsstaterne klart defineres, således at EU handler i overensstemmelse med beføjelser, som udtrykkeligt er fastlagt i traktaten, og i overensstemmelse med subsidiaritetsprincippet.

2. Regionsudvalget og regioner med lovgivningsbeføjelser bør have klageadgang i spørgsmål vedrørende annullation af en retsakt og foreslår, at EF-traktatens artikel 173, stk. 3, ændres således:

»Domstolen har på samme grundlag kompetence til at udtale sig om klager, der indbringes af Europa-Parlamentet, af Den Europæiske Centralbank og af Regionsudvalget med henblik på at bevare disses prærogativer. Domstolen har ligeledes kompetence til at udtale sig om klager, der indbringes af Regionsudvalget vedrørende krænkelse af subsidiaritetsprincippet. Den har også kompetence til at udtale sig om klager, der indbringes af regioner, hvis beføjelser berøres af en forordning, et direktiv eller en beslutning.«

3. Regionsudvalget bør også have særlig klageadgang i passivitetsspørgsmål. Efter Regionsudvalgets mening kan dette ske ved at give Regionsudvalget status som institution, og i så fald vil det ikke være nødvendigt at ændre EF-traktatens artikel 175, der omhandler passivitetsspørgsmål. Hvis Regionsudvalget ikke får status som institution, foreslås det at ændre artikel 175, stk. 1, således:

»Undlader Europa-Parlamentet, Rådet eller Kommissionen i strid med denne traktat at træffe afgørelse, kan medlemsstaterne, Fællesskabets andre institutioner eller Regionsudvalget indbringe klage for Domstolen for at få fastslået denne overtrædelse af traktaten.«

4. Regionsudvalget bør ophøjes til institution, og det foreslås derfor, at artikel 4 i EF-traktaten får følgende ordlyd:

»1. De opgaver, der påhviler Fællesskabet, varetages af:

- et Europa-Parlament,

- et Råd,

- en Kommission,

- en Domstol,

- en Revisionsret,

- et Regionsudvalg.

Hver institution handler inden for rammerne af de beføjelser, som er tillagt den ved denne traktat.

2. Rådet og Kommissionen bistås af et Økonomisk og Socialt Udvalg med rådgivende funktioner.«

5. Medlemmernes politiske mandat og repræsentativitet bør klart defineres, og det foreslås derfor at ændre EF-traktatens artikel 198 A således:

»Der oprettes et rådgivende udvalg bestående af repræsentanter udpeget efter indstilling fra regionerne og de lokale forvaltningsenheder, i det følgende benævnt "Regionsudvalget". Udvalgets medlemmer skal enten være folkevalgte eller være politisk ansvarlige over for en folkevalgt forsamling, hvis medlemmer vælges ved almindelige, direkte valg.«

6. Regionsudvalget bør have større beføjelser med hensyn til sin egen opbygning, og det foreslås derfor, at artikel 198 B, stk. 2, får følgende ordlyd:

»Det fastsætter selv sin forretningsorden.«

7. Regionsudvalget bør i organisatorisk og budgetmæssig henseende være helt uafhængig af ØSU, og det foreslås derfor, at den til Maastricht-traktaten vedføjede protokol nr. 16, der omhandler ØSU og Regionsudvalget, ophæves.

8. Regionsudvalgets rådgivende funktion bør styrkes, og det foreslås derfor:

- at det udtrykkeligt fastsættes, at Regionsudvalget skal høres i alle de tilfælde, hvor ØSU høres. Høringen af Regionsudvalget bør også udtrykkeligt fastsættes i EF-traktatens artikel 130 W om udviklingssamarbejde, i EF-traktatens artikel 8 E, stk. 2, om unionsborgerskab og i EF-traktatens artikel 94 om statsstøtte,

- at EF-traktatens artikel 198 C, der omhandler Regionsudvalgets rådgivende funktion, får følgende ordlyd:

»Regionsudvalget høres af Europa-Parlamentet, Rådet eller Kommissionen i de tilfælde, der er nævnt i denne traktat, og i alle andre tilfælde, hvor disse institutioner finder det hensigtsmæssigt.

Hvis Europa-Parlamentet, Rådet eller Kommissionen finder det nødvendigt, giver de udvalget en frist for fremsættelsen af dets udtalelse. Denne frist skal være på mindst en måned fra det tidspunkt, hvor formanden har fået meddelelse herom.

Efter fristens udløb kan sagen behandles, uanset at udtalelsen ikke foreligger.

Regionsudvalget kan afgive udtalelse på eget initiativ i de tilfælde, hvor det finder det hensigtsmæssigt.

Udvalgets udtalelser samt et referat af forhandlingerne tilstilles Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen. Hvis anbefalingerne i en af udvalgets udtalelser ikke følges, skal de nævnte institutioner oplyse udvalget om begrundelsen herfor.«

9. Regionsudvalget bør have mulighed for at samarbejde med Kommissionen i de sager, den tager op i medfør af sin initiativret, og det foreslås derfor at tilføje følgende nye stk. til ovennævnte artikel 198 C:

»Udvalget samarbejder med Kommissionen og bistår denne i udarbejdelsen af arbejdsprogrammer og hvid- og grønbøger samt i forberedelsen af andre initiativer inden for sagsområder, der berører regionernes og de lokale myndigheders kompetence.«

10. Med hensyn til de EU-politikker, der berører regionale - og eventuelt lokale - kompetenceområder, herunder især fysisk planlægning, bør det traktatfæstes, at de regionale - og i givet fald lokale myndigheder - skal inddrages i samarbejdet på lige linje med de statslige myndigheder.

11. For at styrke den økonomiske og sociale samhørighed bør fremme af grænseoverskridende og tværregionalt samarbejde indgå i traktaten. Der foreslås derfor følgende tilføjelse til EF-traktatens artikel 130 A, stk. 2:

»Det fremmer gennem sin virksomhed det grænseoverskridende og tværregionale samarbejde mellem regioner og kommuner.«

12. Det bør anføres i traktaten, at der er behov for en bedre koordinering af de EU-politikker, som har særlig stor umiddelbar indvirkning på byområderne, og princippet om lokalt selvstyre som defineret i Europarådets Charter om Kommunalt selvstyre bør traktatfæstes.

13. I forbindelse med regeringskonferencen bør der til gavn for EU-borgerne gøres fremskridt hen imod en udbygning i dybden af EU-samarbejdet om retlige og indre anliggender.

14. Traktatsrevisionen er en anledning til over for borgerne at tydeliggøre ansvar og beføjelser inden for EU; der bør derfor udformes en grundlæggende lovtekst, som skal have til formål at definere:

- de europæiske borgeres grundlæggende rettigheder,

- Den Europæiske Unions mål,

- Den Europæiske Unions organer,

- disse organers beføjelser.

15. Det pålægges formanden at sende denne resolution til Parlamentet, Rådet, Kommissionen og Refleksionsgruppen, der skal forberede regeringskonferencen.

Bruxelles, den 21. april 1995.

Jacques BLANC

Formand for Regionsudvalget

BILAG

Supplerende udtalelse om anvendelsen af subsidiaritetsprincippet i Den Europæiske Union

Regionsudvalget besluttede den 27. september 1994 under henvisning til forretningsordenens artikel 9 at udarbejde en supplerende udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til Regionsudvalgets Underudvalg 1 »Regionaludvikling, Økonomisk Udvikling, Finansielle Spørgsmål på Lokalt og Regionalt Plan«, som udpegede Manuel Fraga Iribane og Gerhard Gebauer til ordførere. Underudvalget vedtog sin supplerende udtalelse den 17. marts 1995.

Nærværende supplerende udtalelse er vedføjet som bilag til Regionsudvalgets udtalelse (CdR 136/95) om »Revisionen af traktaten om Den Europæiske Union og af traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab« vedtaget på den 7. plenarforsamling, den 20. og 21. april 1995, (mødet den 21. april 1995).

REGIONSUDVALGET

- henviser til artikel A og B i traktaten om Den Europæiske Union (TEU), som blev undertegnet i Maastricht den 7. februar 1992, og til EF-traktatens artikel 3 B, som blev indsat med TEU;

- henviser til de resolutioner og rapporter, der er vedtaget af de forskellige EU-institutioner, især den interinstitutionelle aftale af 25. oktober 1993 mellem Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen;

- henviser til resolutionerne fra Forsamlingen af Regioner i Europa af 6. september 1990 og 22. januar 1993 og fra De Europæiske Kommuners og Regioners Råd af 3. december 1992;

- henviser til det udkast til resolution om subsidiaritetsprincippet, som Regionsudvalgets særlige Underudvalg for Institutionelle Anliggender fremlagde den 28. oktober 1994;

og anlægger følgende betragtninger:

A. Subsidiaritetsprincippet i den brede forstand, som fremgår af unionstraktatens præambel og artikel A og B, hvor det hedder, at beslutningerne skal træffes så nært på borgerne som muligt, bør præge såvel beslutningerne om som gennemførelsen af EU's politikker. EU's institutioner skal derfor tilpasse deres indsats efter dette princip og respektere medlemsstaternes egne politiske og administrative strukturer.

B. Parallelt med udbygningen af det europæiske samarbejde har medlemsstaterne oplevet en dybtgående omstrukturering af den territoriale magtfordeling, som i nogle medlemsstater har resulteret i en føderal eller stærkt regionaliseret struktur, og som i andre viser sig som en voksende tendens til decentralisering.

C. En sådan nyordning af de administrative strukturer har til formål at tilvejebringe et mere effektivt og demokratisk administrativt system.

D. Nogle medlemsstaters forfatninger giver regionerne visse beføjelser af lovgivningsmæssig art og giver de lokale myndigheder lov til selv at bestemme, hvordan egentlige lokale opgaver skal varetages.

E. EU's institutioner skal nøje respektere Regionsudvalgets traktatfæstede rettigheder, som Regionsudvalget skal have mulighed for at forsvare.

F. I EF-traktatens artikel 3 B slås det fast, at subsidiaritetsprincippet tjener som kriterium for kompetencedelingen mellem Fællesskabet og medlemsstaterne. Da der ikke udelukkende kan være tale om medlemsstaterne i betydningen de centrale myndigheder, bør der snarest indføjes en direkte henvisning til regionerne og de lokale myndigheder.

G. EU's institutioner, især Kommissionen, foretager en forudgående prøvning af EU-lovgivningen i lyset af subsidiaritetsprincippet. De undersøger også, om de eksisterende retsakter stemmer overens med dette princip, og om der bør iværksættes nye foranstaltninger. Regionsudvalget og de heri repræsenterede regionale og lokale myndigheder, der direkte berøres af EU's retsakter og foranstaltninger, bør derfor deltage i denne prøvning.

H. Af hensyn til den efterfølgende prøvning skal det kunne afgøres ved retten, om subsidiaritetsprincippet er fulgt, dvs. at det skal være muligt at indbringe den pågældende sag for De Europæiske Fællesskabers Domstol. Regionsudvalget bør derfor tilkendes en særlig ret (aktiv partshabilitet) til at indbringe de krænkelser af subsidiaritetsprincippet, som berører dets egen eller de regionale og lokale myndigheders kompetence.

I. På baggrund af disse betragtninger og med henblik på den planlagte revision af unionstraktaten i 1996 fremsætter Regionsudvalget følgende udtalelse med en forfatning for Den Europæiske Union som perspektiv:

ANVENDELSE AF SUBSIDIARITETSPRINCIPPET I LYSET AF DE GÆLDENDE RETSREGLER

Subsidiaritetsprincippets betydning og omfang

REGIONSUDVALGET

1. er af den opfattelse, at udmøntningen af subsidiaritetsprincippet i Den Europæiske Union er en afgørende forudsætning for at opnå accept af og øget tilslutning til den europæiske integrationsproces. Hvis subsidiaritetsprincippet føres igennem og anvendes i den europæiske integrationsproces, vil det betyde, at der dæmmes op for centralisme, at det regionale og kommunale niveaus identitet sikres, og at beslutningerne træffes tæt på borgerne,

2. lægger vægt på, at subsidiaritetsprincippet vil medvirke til, at den ekspertise og administrative erfaring, man råder over i medlemsstaterne, i højere grad vil komme den europæiske integrationsproces til gode, hvorved kvaliteten af fællesskabstiltag alt i alt vil blive forbedret,

3. peger på, at de forventninger, der stilles til subsidiaritetsprincippet, kun vil kunne indfries, hvis dette princip finder fuld anvendelse. Dette kræver for Regionsudvalget at se, at man iagttager følgende principper:

- Subsidiaritetsprincippet er ikke blot en klausul, der beskytter imod unødvendige indgreb i medlemsstaternes beføjelser, men er samtidig især et værn om regionernes rettigheder og kompetencer og om kommuners og kommunesammenslutningers ret til at varetage lokalsamfundets anliggender.

- Anvendelsen af subsidiaritetsprincippet skal vedrøre alle områder af fællesskabsinstansernes virksomhed. Hertil hører udover regelgivning især udformning af fællesskabspolitik, EU-støtteforanstaltninger og realisering af det indre marked.

- Subsidiaritetsprincippet skal finde anvendelse på alle faser af fællesskabsaktiviteterne. Hertil hører udover lovgivning også den administrative gennemførelse af fællesskabsretsakter og kontrollen med foranstaltninger. I den sammenhæng forpligter subsidiaritetsprincippet især EU til at respektere medlemsstaternes interne politisk-administrative strukturer.

- EU-instansernes anvendelse af subsidiaritetsprincippet skal være gennemsigtig, og dermed gennemskuelig og kontrollerbar.

- Anvendelsen af subsidiaritetsprincippet må ikke være begrænset til fællesskabsinstansernes fremtidige aktiviteter, men skal også finde anvendelse på allerede vedtaget lovgivning (tilbagevirkende kraft).

Praktisk anvendelse af subsidiaritetsprincippet

REGIONSUDVALGET

4. bifalder det generelle oplæg til udmøntning af EF-traktatens art. 3 B, som Det Europæiske Råd lagde frem i Edinburgh. Især finder det, at oplæggets retningslinjer er et velegnet udspil, som der i givet fald må bygges videre på i lyset af erfaringerne og i dialog med Regionsudvalget,

5. hilser det velkommen, at Kommissionen har forpligtet sig til at begrunde samtlige forslag til retsakter i lyset af subsidiaritetsprincippet, og at den i EF-Tidende vil offentliggøre sine overvejelser i så henseende i forbindelse med de begrundelser, der ledsager de enkelte forslag. Det forventer, at EU's instanser herudover i hvert enkelt tilfælde efterprøver, om et af dem tilstræbt mål ikke i tilstrækkelig grad kan opfyldes af medlemsstaterne, herunder af deres regioner og kommuner,

6. slår til lyd for, at der i begrundelsen for anvendelsen af subsidiaritetsprincippet fremover indsættes en konsekvensvurdering af de pågældende foranstaltninger. Regionsudvalget betragter en hensyntagen til de finansielle og administrative virkninger af fællesskabsforanstaltninger for de regionale og kommunale myndigheder som et vigtigt kriterium i efterprøvelsen af, om proportionalitetprincippet i henhold til art. 3 B i EF-traktaten er opfyldt,

7. kræver, at Kommissionen ikke opfatter efterprøvelsen af eksisterende lovforskrifter som en ren og skær regelforenklingsindsats, som ikke harmonerer med en omfattende anvendelse af subsidiaritetsprincippet,

8. betragter efterprøvelsen af, om subsidiaritetsprincippet er iagttaget i forbindelse med fællesskabstiltag, som en af sine væsentlige opgaver og vil i alle sine udtalelser lægge særlig vægt på at kontrollere princippets knæsættelse. Det opfordrer Rådet og Kommissionen til at trække på Regionsudvalgets kompetence og fagkundskab på dette område ved at iagttage følgende forholdsregler:

- Regionsudvalget skal i fremtiden med henblik på subsidiaritetsprincippets overholdelse tages med på råd på de forberedende stadier af opstillingen af Kommissionens årlige lovgivningsprogram.

- Repræsentanter for de regionale og lokale myndigheder skal i fremtiden på det forberedende stadium i udarbejdelsen af forslag inddrages i drøftelserne som rådgivende eksperter i spørgsmål om subsidiaritetsprincippets udmøntning.

- I forbindelse med alle forslag fra Kommissionen skal der med sigte på subsidiaritetsprincippets anvendelse være pligt til at drage repræsentanter for Regionsudvalget ind i konsultationsprocessen (grønbøger, hvidbøger, konferencer osv.).

- Regionsudvalget skal have lejlighed til at medvirke ved Kommissionens rapportering til Det Europæiske Råd om anvendelsen af subsidiaritetsprincippet. Regionsudvalgets udtalelse skal vedføjes Kommissionens rapport. Regionsudvalget må derfor beklage, at det ikke blev inddraget i udarbejdelsen af Kommissionens første årsrapport om anvendelsen af subsidiaritetsprincippet i 1994.

KRAV OM UDBYGNING AF DE GÆLDENDE REGLER I EF-TRAKTATEN

Omformulering af artikel 3 B, stk. 2, i traktaten om Det Europæiske Fællesskab

REGIONSUDVALGET

9. anser det for nødvendigt, at der i EF-traktatens artikel 3 B, stk. 2, indsættes en direkte henvisning til de regionale og lokale myndigheder, således at subsidiaritetsprincippet kommer til at omfatte alle myndighedsniveauer (det lokale, regionale og nationale niveau samt EU-niveauet) og ikke kun forholdet mellem Fællesskabet og dets medlemsstater,

10. foreslår derfor følgende omformulering af artikel 3 B:

- »Fællesskabet handler, i overensstemmelse med subsidiaritetsprincippet, kun hvis og i det omfang målene for den påtænkte handling ikke i tilstrækkelig grad kan opfyldes af medlemsstaterne eller af de regionale eller lokale myndigheder, i det omfang de i henhold til den pågældende medlemsstats nationale lovgivning har ansvar for beslutninger eller opgavevaretagelse.«

Regionsudvalgets og de regionale og lokale myndigheders inddragelse i den forudgående prøvning af, om subsidiaritetsprincippet reelt overholdes

REGIONSUDVALGET

11. er af den opfattelse, at den delte kompetence mellem Fællesskabet og medlemsstaterne i overensstemmelse med subsidiaritetsprincippet skal udøves på det mest decentraliserede administrative niveau, idet der tages hensyn til de regionale og lokale myndigheders beføjelser og medlemsstaternes politisk-administrative struktur; kriterierne proportionalitet og effektivitet skal altid overholdes,

12. påpeger, at selvom subsidiaritetsprincippet er klart formuleret på nogle af de nye områder, hvor medlemsstaterne og Fællesskabet har delt kompetence, f.eks. uddannelse (TEU, artikel 126), erhvervsuddannelse (TEU, artikel 127), folkesundhed (TEU, artikel 129), kultur (TEU, artikel 128), og selvom princippet også skinner tydeligt igennem på andre områder såsom industri (TEU, artikel 130), forskning og teknologisk udvikling (TEU, artikel 130 F og 130 P), miljø (TEU, artikel 130 R og 130 T), udviklingssamarbejde (TEU, artikel 130 U og 130 Y) og forbrugerbeskyttelse (artikel 129 A), så taler sandsynligheden for, at dette princip, på grund af dets »tværgående« karakter, som fremgår af TEU, artikel 3 B, kan kræves anvendt i forbindelse med alle traktatens øvrige bestemmelser, navnlig på områder som landbrugsstrukturpolitik, transportpolitik, økonomisk politik og bistandspolitik,

13. konstaterer derfor, at det er umuligt på forhånd at fastlægge, på hvilke niveauer, der skal sættes særligt ind for at efterleve subsidiaritetsprincippet - med andre ord, om kompetencen inden for et bestemt område ligger på det lokale niveau, det regionale niveau, medlemsstatsniveau eller EU-niveau,

14. konkluderer på den baggrund, at den korrekte anvendelse af subsidiaritetsprincippet derfor skal afvejes fra sag til sag - uden at det på forhånd fastlægges i detaljer, hvorledes princippet skal anvendes. Denne afvejning påhviler i første omgang Kommissionen, som er den EU-institution, der skal holde øje med traktatens mål og aktioner. Dette ansvar er imidlertid ikke Kommissionens alene - Regionsudvalget og de regionale og lokale myndigheder, hvis beføjelser direkte berøres af de foreslåede regler eller foranstaltninger, bør også have del i det,

15. mener derfor, at der bør indføres nogle mekanismer, som gør det muligt at inddrage Regionsudvalget og dets medlemmer i den forudgående kontrol med, om subsidiaritetsprincippet reelt overholdes, og det foreslås konkret:

- at Kommissionen i overensstemmelse med den interinstitutionelle aftale, indgået i Luxembourg den 25. oktober 1993, skal meddele Regionsudvalget sit lovgivningsprogram og de kommende forslag, som umiddelbart kan tænkes at give anledning til debat vedrørende anvendelsen af subsidiaritetsprincippet,

- at den særlige rapport om anvendelsen af EF-traktatens artikel 3 B, som Kommissionen ifølge Edinburgh-topmødet i december 1992 skal forelægge for Rådet og Europa-Parlamentet, også oversendes til Regionsudvalget, som derudover skal inddrages i den offentlige høring om rapporten, der arrangeres af Europa-Parlamentet,

- at Regionsudvalget undersøger, om påtænkte EU-regler eller -foranstaltninger inden for nye områder, før de vedtages henholdsvis iværksættes, er i overensstemmelse med subsidiaritetsprincippet,

- at EF-traktatens artikel 198 C, stk. 1, også anvendes på alle spørgsmål, hvor der kan herske tvivl om den korrekte anvendelse af subsidiaritetsprincippet,

- at Regionsudvalget udnytter den mulighed, det i henhold til EF-traktatens artikel 198 C, stk. 4, har for at afgive udtalelse på eget initiativ, når det skønner, at subsidiaritetsprincippet krænkes,

16. påpeger endvidere, at traktaten om Den Europæiske Union har givet Kommissionen initiativret, og opfordrer den til, før den fremsætter sine forslag, at høre ikke blot medlemsstaterne, men også de berørte lokale og regionale myndigheder samt Regionsudvalget om de aspekter i forslagene, der vedrører subsidiaritetsprincippet,

17. kræver, at Kommissionen i ethvert forslag til retsakt i præamblen godtgør, at forslaget er i overensstemmelse med subsidiaritetsprincippet,

18. finder, at de ændringer af en kommissionstekst, som Rådet eller Europa-Parlamentet foreslår, skal begrundes i relation til subsidiaritetsprincippet, hvis de indebærer en ændring af Fællesskabets opgaver.

De lokale og regionale myndigheders samt Regionsudvalgets deltagelse i procedurerne til efterprøvelse af subsidiaritetsprincippets overholdelse

REGIONSUDVALGET

19. påpeger, at det kan være problematisk at overlade efterprøvelsen af spørgsmål vedrørende subsidiaritetsprincippet til en domstol, som dermed skal fastslå, om det er EU-institutionerne, medlemsstaterne eller de regionale og lokale myndigheder, der har de bedste forudsætninger for at løse et bestemt problem,

20. henviser imidlertid til, at subsidiaritetsprincippet i EF-traktaten er anerkendt som et fuldgyldigt retsprincip, og at sager vedrørende dette spørgsmål følgelig kan indbringes for Domstolen i overensstemmelse med artikel L i Traktaten om Den Europæiske Union,

21. gør opmærksom på, at de sager, der kan indbringes for Domstolen til efterprøvelse af, om Fællesskabets lovgivende myndighed overholder subsidiaritetsprincippet, kan opdeles i følgende tre grupper:

- sager om overtrædelse af den nye artikel 3 B, der i henhold til artikel 173 i EF-traktaten kan indbringes dels af medlemsstaterne og EU-institutionerne dels af fysiske eller juridiske personer, som berøres umiddelbart og individuelt,

- passivitetssøgsmål som fastsat i artikel 175 i EF-traktaten, hvis en institution overtræder den nye artikel 3 B ved at undlade at træffe afgørelse,

- præjudicielle sager i henhold til EF-traktatens artikel 177 om gyldigheden, i henseende til artikel 3 B, af retsakter udstedt af EU-institutionerne,

22. erindrer om, at regionerne og de lokale myndigheder er omfattet af begrebet juridisk person, der anvendes i EF-traktatens artikel 173, stk. 4, hvori juridiske personer tillægges ret til at indbringe klager over beslutninger, som er rettet til dem, eller som berører dem umiddelbart og individuelt,

23. men gør samtidig opmærksom på, at artikel 173 i EF-traktaten i dens nuværende formulering ikke giver regioner og lokale myndigheder adgang til at indbringe klager over krænkelser af subsidiaritetsprincippet,

24. finder det nødvendigt af hensyn til forebyggelse af situationer med manglende retsbeskyttelse, som ville stride mod ånden i fællesskabsretten, at indrømme Regionsudvalget særlig ret (aktiv partshabilitet) til at anlægge sager ved Domstolen vedrørende krænkelser af artikel 3 B, som berører Udvalgets egne eller lokale og regionale myndigheders kompetenceområder. Derfor foreslås det at ændre artikel 173 og 175 i EF-traktaten således:

- artikel 173:

»Domstolen prøver lovligheden af retsakter vedtaget af Europa-Parlamentet og Rådet i fællesskab, af Rådet, af Kommissionen eller af ECB, bortset fra henstillinger og udtalelser, samt de af Europa-Parlamentets retsakter, der skal have retsvirkning over for tredjemand.

I denne henseende har Domstolen kompetence til at udtale sig om klager, der af en medlemsstat, af Rådet eller af Kommissionen indbringes under påberåbelse af inkompetence, væsentlige formelle mangler, overtrædelse af denne traktat eller af retsregler vedrørende dens gennemførelse samt af magtfordrejning.

Domstolen har på samme grundlag kompetence til at udtale sig om klager, der indbringes af Europa-Parlamentet, af Regionsudvalget og af ECB med henblik på at bevare disses prærogativer. (...)«,

- artikel 175:

»Undlader Europa-Parlamentet, Rådet, Kommissionen eller Regionsudvalget i strid med denne traktat at træffe afgørelse, kan medlemsstaterne, Fællesskabets andre institutioner eller Regionsudvalget indbringe klage for Domstolen for at få fastslået denne overtrædelse af traktaten. (...)«,

25. henviser til, at der ved den næste revision af Traktaten om Den Europæiske Union i henhold til artikel N vil være lejlighed til at indføje nogle ændringer for at komplettere definitionen af subsidiaritetsprincippet, og Regionsudvalget opfordrer Det Europæiske Råd til at fremlægge forslag herom på regeringskonferencen,

26. pålægger sin formand at fremsende denne udtalelse til Rådet, Kommissionen og Europa-Parlamentet.