DA Den Europæiske Unions Tidende C 43/51

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om ret til adgang til advokatbistand i straffesager og ret til kommunikation ved anholdelse

KOM(2011) 326 endelig — 2011/0154 (COD)

2012/C 43/11

Ordfører uden studiegruppe: Edouard DE LAMAZE

Rådet besluttede den 1. september 2011 under henvisning til artikel 304 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF) at anmode om Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om:

Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om ret til adgang til advokatbistand i straffesager og ret til kommunikation ved anholdelse

KOM(2011) 326 endelig — 2011/0154 (COD).

Det forberedende arbejde henvistes til Den Faglige Sektion for Beskæftigelse, Sociale Spørgsmål og Unionsborgerskab, der vedtog sin udtalelse den 8. november 2011.

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 476. plenarforsamling den 7.-8. december 2011, mødet den 7. december 2011, følgende udtalelse med 181 stemmer for, 3 imod og 10 hverken for eller imod:

1. Konklusioner og henstillinger

1.1 EØSU hilser ideen om et sådant direktiv meget velkommen. Vedtagelsen af en lovtekst, der indeholder de seneste afgørelser fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol i forbindelse med retten til et forsvar, ville udgøre et uomtvisteligt fremskridt i forhold til såvel kravet om retssikkerhed som til garantien for disse rettigheder i de enkelte medlemsstater.

1.2 Aktiv bistand fra en advokat, der er frit valgt ved indledningen på den strafferetlige procedure, er garanti for en retfærdig rettergang. EØSU deler Kommissionens bekymring om at sikre en effektiv udøvelse af denne rettighed.

1.3 Af den grund, og fordi de i direktivforslaget nedfældede principper forekommer ambitiøse, frygter EØSU, at det bliver vanskeligt at gennemføre dem.

1.4 EØSU beklager oprigtigt udsættelsen af foranstaltningen om retshjælp, der var forbundet med retten til en advokat i Rådets køreplan, da det risikerer at gå ud over den effektive udøvelse af de nedfældede rettigheder.

1.5 Direktivforslagets ambitionsniveau viser sig først og fremmest ved, at retten til advokatbistand udvides til også at omfatte mistænkte.

1.5.1 I princippet bør rettighederne være en følge af frihedsberøvelsen, men udvalget erkender, at enhver, der afhøres, bør have ret til en advokat, så snart der er indledt strafforfølgning mod vedkommende, under henvisning til at upartiskhed skal være ledetråden i bestræbelserne på at finde frem til sandheden.

1.5.2 Det forekommer således logisk i henhold til retten til ikke at inkriminere sig selv, at personer, mod hvem der er indledt strafforfølgning, har ret til en advokat. Uden dennes tilstedeværelse kan deres forklaringer ikke lægges til grund for domfældelse.

1.5.3 EØSU vil derfor gå ind for en ændring af ordvalg, som går ud på at skifte »mistænkt person« ud med »person, mod hvem der er indledt strafforfølgning«, da man med denne formulering begrænser usikkerhed og subjektivitet.

1.6 Direktivforslagets ambitionsniveau kan ydermere måles ud fra den kendsgerning, at det uddyber retten til en advokat, der spiller en aktiv rolle over for den person, han bistår, navnlig under afhøringer.

1.7 Retten til advokatbistand som fastlagt i direktivforslaget kan efter EØSU's opfattelse godt forenes med efterforskningens krav og kan endda være med til at sikre, at den strafferetlige procedure forløber korrekt, da den er med til at sikre, at de indsamlede beviser er gyldige, når blot en række betingelser er opfyldt:

1.7.1 For det første skal direktivet medvirke til, at:

— en advokat har ret til at være til stede ved efterforskningsmæssige foranstaltninger og ved indsamlingen af beviser, for hvilke den pågældende persons tilstedeværelse kun er påkrævet, når det er nødvendigt med henblik på retten til forsvar,

— der fastsættes en fornuftig tidsfrist, efter udløbet af hvilken efterforskningstjenesterne kan arbejde uden en advokats tilstedeværelse. Der skal imidlertid fremlægges bevis for, at denne er blevet behørigt underrettet,

— hver enkelt medlemsstat fastlægger regler for varigheden og hyppigheden af samtalerne mellem advokaten og klienten for at sikre, at efterforskningsarbejdet forløber korrekt,

— hver enkelt medlemsstat kan indlede procedurer, der afviger fra visse principper, såvel i forbindelse med efterforskningen som med retsforfølgningen, navnlig når det hverken anfægtes eller betvivles, at der er tale om mindre alvorlige overtrædelser i forbindelse med udbredte former for kriminalitet,

— erindre om, at advokaterne har tavshedspligt i forbindelse med efterforskningen,

— »retten til at underrette« (og ikke at kommunikere med) en tredjemand eller sit konsulat slås fast.

1.7.1.1 Efterforskningstjenesten skal nødvendigvis kunne bestemme over varigheden og forløbet af efterforskningsarbejdet.

1.7.1.2 EØSU finder det under alle omstændigheder nødvendigt at fastsætte en undtagelse i tilfælde, hvor der kan forventes at være risiko for påvirkning af efterforskningen.

1.7.2 For det andet er det en betingelse, at staterne indfører nødforanstaltninger, der gør det muligt at få øjeblikkelig adgang til en advokat i de tilfælde, hvor den frit valgte advokat ikke umiddelbart kan træde til.

1.8 For at sikre en balance opfordrer EØSU endelig Rådet til at fastsætte retningslinjer for bedre beskyttelse af ofrenes rettigheder i forbindelse med forsvarets nyerhvervede rettigheder. Faktisk bør ofrene kunne modtage advokatbistand, når de afhøres af efterforskningstjenesterne, frem for alt hvis de konfronteres med de sigtede personer, som jo selv har ret til advokatbistand.

2. Baggrunden for direktivforslaget og dets indhold

2.1 Rådet har erkendt, at der endnu ikke var blevet gjort nok på EU-plan til at sikre individets grundlæggende rettigheder under straffesager. Den 30. november 2009 vedtog Rådet (retlige og indre anliggender) en resolution om en køreplan med henblik på at styrke disse rettigheder. I denne køreplan, som blev vedlagt Stockholmprogrammet, opfordres Kommissionen til at fremlægge forslag til følgende foranstaltninger:

(A) retten til oversættelse og tolkning,

(B) oplysninger om rettigheder og om tiltale,

(C) retten til at få adgang til advokatbistand og retshjælp,

(D) kommunikation med pårørende, arbejdsgivere og konsulære myndigheder,

(E) særlige garantier for mistænkte eller tiltalte, som er sårbare.

2.2 Det første skridt var vedtagelsen af direktiv 2010/64/EU om retten til tolke- og oversætterbistand (foranstaltning A).

2.3 Det næste skridt bliver et direktiv om retten til information, der for tiden er til forhandling, og som vil fastsætte minimumsregler om retten til at blive informeret (1) om sine rettigheder og om tiltalen samt retten til at få adgang til sagsakterne (foranstaltning B).

2.4 Nærværende direktivforslag svarer til den tredje foranstaltning i lovgivningspakken. Det viser, at Kommissionen har valgt at behandle retten til advokatbistand og retten til kommunikation (D) sammen. Retshjælp, der var forbundet med retten til advokatbistand i Rådets køreplan, udsættes derimod til et senere tidspunkt (2013). Som i de tidligere foranstaltninger har Kommissionen besluttet at lade disse rettigheder komme personer til gode, der er anholdt i medfør af en europæisk arrestordre.

2.5 Dette direktivforslag sigter mod at garantere anvendelsen af EU's charter om grundlæggende rettigheder og navnlig artikel 4, 6, 7 og 47 og bygger på artikel 3 og 6 i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og de grundlæggende frihedsrettigheder, der navnlig vedrører forbud mod mishandling og retten til advokatbistand, således som fortolket af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol.

2.6 Direktivforslaget fastslår, at enhver mistænkt eller tiltalt person hurtigst muligt skal have adgang til advokatbistand. Uanset om personen er frihedsberøvet eller ej, bør denne tilbydes advokatbistand ved afhøringens begyndelse (artikel 3).

2.6.1 Advokaten indtager en aktiv rolle (stiller spørgsmål og afgiver udtalelser) under afhøringer og retsmøder og har ret til at overvære alle foranstaltninger til efterforskning eller indhentning af beviser, når det udtrykkeligt kræves, eller der gives tilladelse til, at den mistænkte eller tiltalte er til stede, medmindre de beviser, der skal indsamles, kunne blive forvansket, fjernet eller ødelagt, mens der ventes på, at advokaten når frem. Advokaten har adgang til det sted, hvor personen tilbageholdes, for at kontrollere betingelserne for frihedsberøvelse (artikel 4).

2.7 Forslaget indeholder tillige retten til at kommunikere med tredjepart eller sit konsulat efter anholdelsen (artikel 5 og 6) for at oplyse om frihedsberøvelsen.

2.8 Direktivforslagets rettigheder kan kun fraviges under ekstraordinære omstændigheder (artikel 8). En beslutning, der træffes af en retslig myndighed, skal træffes på grundlag af det konkrete tilfælde og kan ikke udelukkende være begrundet i lovovertrædelsens grovhed.

3. Generelle betragtninger

3.1 EØSU glæder sig over den nye politiske retning, som følges i den køreplan, Rådet vedtog den 30. november 2009, der går ud på at styrke de grundlæggende rettigheder i straffesager.

3.2 I direkte forlængelse af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols seneste retspraksis sigter dette forslag i realiteten mod en harmonisering af de nationale strafferetlige procedurer »oppefra og ned«, til trods for at det fastsætter minimumsregler – men medlemsstaterne kan frit gå videre, hvis de ønsker det.

3.3 De nationale lovgivninger indeholder endnu meget forskellige grader af beskyttelse af forsvarets rettigheder. Det er nødvendigt med en definition af fælles normer, der gælder i hele EU, hvis man vil skabe et fælles rum for rettigheder og styrke den gensidige tillid mellem de nationale retslige myndigheder. EØSU lægger særlig stor vægt på opfyldelsen af disse målsætninger, da der er tale om såvel en betingelse for som en nødvendig konsekvens af personers frie bevægelighed.

3.4 EØSU understreger tillige, at det haster med at få nedbragt antallet af tvister, der lægger beslag på Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, og som fører til økonomiske sanktioner for landene.

3.5 EØSU minder dog om, at sådanne regler først kan finde anvendelse og blive gennemført, hvis der tages højde for medlemsstaternes forskellige retstraditioner og retssystemer (akkusatorisk eller inkvisitorisk retspleje) i henhold til artikel 82, stk. 2, i EUF-traktaten. Dette aspekt fortjener efter udvalgets opfattelse at blive uddybet.

3.6 Metoden og tidsplanen for lovgivningsarbejdet

3.6.1 EØSU er ikke sikker på, hvilken merværdi det medfører at kombinere retten til adgang til en advokat med retten til at kommunikere med tredjepart. Sidstnævnte deltager nemlig ikke som sådan i beskyttelsen af retten til et forsvar.

3.6.2 EØSU beklager til gengæld, at retten til adgang til en advokat:

— ikke knyttes sammen med retten til information inden for strafferetsplejen (B),

— betragtes uafhængigt af retshjælpen, som ellers var forbundet hermed i Rådets køreplan.

3.6.3 Samtidig med at EØSU forstår baggrunden for udsættelse af retshjælpen, så anfægter udvalget, at Kommissionen vælger at fastlægge principperne, inden man har overvejet de finansielle midler til at iværksætte dem. Selvom de finansielle følger ikke som sådan kan retfærdiggøre den manglende efterlevelse af artikel 6 i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder, sådan som Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol fortolker den, så risikerer de at gå ud over den effektive udøvelse af de nedfældede rettigheder.

3.6.4 EØSU er så meget desto mere bekymret, fordi den konsekvensanalyse, der fulgte i kølvandet på direktivforslaget, synes at undervurdere de omkostninger, gennemførelsen af selv samme direktiv vil medføre.

3.6.5 EØSU sætter navnlig spørgsmålstegn ved, hvordan man i forbindelse med udøvelsen af den europæiske arrestordre skal finansiere bistand fra to advokater (en i den udstedende medlemsstat og en i den fuldbyrdende medlemsstat), uden dog at bestride dens berettigelse.

3.7 Forslagets substans

3.7.1 Retten til at få adgang til advokatbistand udvides til mistænkte personer (artikel 2 og 3)

3.7.1.1 Direktivforslagets vigtigste fortjeneste er at udvide retten til advokatbistand til også at omfatte mistænkte personer.

3.7.1.2 Den seneste udvikling i Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols retspraksis er for øjeblikket genstand for til tider modsatrettede fortolkninger. EØSU mener, at retten til advokatbistand bør udvides til at gælde fra det øjeblik, personen frihedsberøves.

3.7.1.3 Der bør kun afviges herfra, når der er indledt strafforfølgning mod den afhørte person, der således af hensyn til princippet om upartiskhed i bestræbelserne på at nå frem til sandheden ikke længere kan afhøres som almindeligt vidne og har ret til advokatbistand.

3.7.1.4 Denne linje stemmer overens med den seneste udvikling i retspraksis.

3.7.2 Indholdet af retten til at få adgang til advokatbistand (artikel 4)

3.7.2.1 Advokatens aktive deltagelse under afhøringerne (stk. 2)

3.7.2.1.1 EØSU er opmærksom på, at direktivforslaget lægger vægt på, at der er tale om en effektiv bistand fra advokaten, der under afhøringer og retsmøder kan stille spørgsmål, bede om forklaringer og afgive udtalelser. På grund af de enkelte retssystemers forskellighed finder EØSU, at de enkelte medlemsstater selv skal kunne fastlægge reglerne for udøvelsen af disse rettigheder.

3.7.2.1.2 Udvalget finder tillige, at det kunne være en god idé at give advokaten mulighed for at anmode om, at dennes bemærkninger vedlægges afhøringsrapporten for at undgå problemer med efterforskningstjenesterne.

3.7.2.1.3 EØSU gør dog opmærksom på, at der for mistænkte personers vedkommende – såfremt begrebet »mistænkte« anvendes – vil opstå nogle praktiske problemer i forbindelse med advokatbistand, navnlig i forbindelse med fremsendelse af sagsakterne i realtid (2). Når det drejer sig om afgørelser for gruppesøgsmål har efterforskningstjenesterne ikke adgang til nogen sagsmappe inden afhøringen af den sigtede.

3.7.2.2 Advokatens ret til at overvære alle foranstaltninger i forbindelse med efterforskning eller indhentning af beviser under sigtedes tilstedeværelse (stk. 3)

3.7.2.2.1 Selvom denne rettighed udgør et uomtvisteligt fremskridt for så vidt angår beskyttelse af retten til forsvar, er man efter EØSU's opfattelse nødt til at skelne mellem forskellige former for foranstaltninger. I forbindelse med en ransagning skal den sigtede have ret til advokatbistand.

3.7.2.2.2 Når der derimod er tale om tekniske og videnskabelige foranstaltninger (fingeraftryk, lægeundersøgelser og -prøver), hvor advokaten ikke har nogen særlig kompetence, vurderer EØSU, at en sådan rettighed ikke bidrager med nogen merværdi. En formular underskrevet af personen, hvori der oplyses om konsekvenserne af et afslag, kan være tilstrækkelig.

3.7.2.2.3 EØSU er dog bevidst om de begrænsninger, som en sådan rettighed kan medføre for efterforskningens forløb. Det er i udvalgets øjne afgørende ikke at skade efterforskningsforløbet. Indsamling af beviser skal foregå så hurtigt som muligt, hvilket er i mistænktes egen interesse. EØSU foreslår, at direktivet fastsætter en tidsfrist, hvorefter efterforskningstjenesterne kan arbejde uden advokatens tilstedeværelse. Der skal imidlertid fremlægges bevis for, at denne er blevet behørigt underrettet.

3.7.2.2.4 I visse tilfælde, hvor det ikke er til hinder for en retfærdig rettergang, mener EØSU, at det vil kunne være de nationale domstoles opgave at afgøre, hvorvidt beviser, der er blevet indsamlet uden en advokats tilstedeværelse, eventuelt skal kunne antages.

3.7.2.3 Møder mellem advokaten og klienten (stk. 5)

3.7.2.3.1 Møderne med advokaten skal være af tilstrækkelig varighed og hyppighed. Manglende afgrænsning ud over den noget vage og subjektive formulering »der kan være til skade for hans udøvelse af retten til forsvar« kan efter EØSU's opfattelse blive kilde til konflikt mellem advokater og politiet.

3.7.2.3.2 EØSU sætter spørgsmålstegn ved den tid, der afsættes til udøvelsen af disse rettigheder (advokatens holdning, faktiske tilstedeværelse, kendskab til sagsakterne, møde med klienten, bistand under afhøringer og ved visse efterforskningsopgaver m.m.) i forbindelse med en efterforskning, der er blevet begrænset til et tidsrum, der er alt for kort til at kunne være effektivt.

3.7.2.3.3 EØSU finder det nødvendigt at beslutte, at hver enkelt medlemsstat selv indfører en fornuftig tidsramme for varigheden og hyppigheden af møderne mellem advokaten og klienten, så man undgår at skade efterforskningens forløb, samtidig med at man beskytter den effektive udnyttelse af disse rettigheder. Udvalget mener, at disse møder som minimum bør finde sted forud for hver ny afhøring.

3.7.2.4 Forhold, under hvilke den mistænkte eller tiltalte holdes frihedsberøvet (stk. 4)

3.7.2.4.1 Det er unødvendigt at fremhæve betydningen af de forhold, under hvilke en person holdes frihedsberøvet. Af indlysende årsager, som vedrører den menneskelige værdighed, understreger EØSU, at det haster med at afsætte de nødvendige midler til at forbedre vilkårene. Selvom det efter udvalgets opfattelse ikke er advokatens opgave at »kontrollere«, under hvilke vilkår den pågældende frihedsberøves, så kunne man derimod anføre, at advokaten »konstaterer« (3), hvilke forhold der er tale om, og kan anmode om, at hans observationer noteres. EØSU foreslår, at det præciseres, at advokaten skal have adgang til stedet for frihedsberøvelsen så tidligt som muligt.

3.7.2.5 Princippet om frit valg af advokat

3.7.2.5.1 Retten til adgang til advokatbistand kan ikke nævnes uden også at nævne princippet om frit valg af advokat i henhold til den europæiske menneskerettighedskonventions artikel 6, stk. 3, litra c). EØSU konstaterer, at direktivforslaget ikke henviser til dette princip, hvorfor udvalget foreslår, at der mindes om det. Man kunne forestille sig en undtagelse i forbindelse med terrorisme og organiseret kriminalitet efter anmodning fra den retslige myndighed. I så fald kan advokaten beskikkes af domstolens instanser.

3.7.2.5.2 For at princippet om frit valg af advokat kan anvendes, bør det fremtidige instrument for retshjælp indeholde en bestemmelse om, at enhver europæisk advokat skal kunne yde bistand gennem retshjælpen.

3.7.2.5.3 For at sikre en effektiv udøvelse af direktivets rettigheder opfordrer EØSU medlemsstaterne til straks at overveje indførelsen af nødforanstaltninger, der gør det muligt at få øjeblikkelig adgang til en advokat, i de tilfælde hvor den frit valgte advokat ikke umiddelbart kan træde til.

3.7.2.6 Fortrolighed i efterforskningen

3.7.2.6.1 EØSU minder om, at advokaterne har tavshedspligt om efterforskningen. Denne forpligtelse vil efter EØSU's mening være medvirkende til at sikre, at udbygningen af de i direktivet nedfældede rettigheder ikke går ud over efterforskningens forløb.

3.7.3 Retten til at kommunikere med tredjepart (artikel 5 og 6)

3.7.3.1 EØSU anerkender, at det er vigtigt at sikre retten til information af tredjepart, men ønsker at undgå den risiko, som retten til direkte kontakt kan udsætte efterforskningen for. Derfor anbefaler udvalget følgende formulering: »Retten til at underrette« eller »til at informere« tredjepart eller sit hjemlands konsulat.

3.7.4 Anvendelsesområde (artikel 2) og fravigelser (artikel 8)

3.7.4.1 Af frygt for overdrevne strafferetlige formaliteter, der kan gå ud over efterforskningens effektivitet, finder EØSU det nødvendigt, at hver enkelt medlemsstat har mulighed for at indlede procedurer, der afviger fra visse principper, der blev fastlagt såvel på efterforskningstidspunktet som på tidspunktet for forfølgelsen, navnlig når det hverken anfægtes eller betvivles, at der er tale om mindre alvorlige overtrædelser i forbindelse med udbredte former for kriminalitet.

3.7.4.2 Da det er afgørende ikke at skade efterforskningens forløb, vil EØSU foreslå, at man under alle omstændigheder indfører en fravigelse i tilfælde, der kan forventes at have indvirkning på, om efterforskningsarbejdet forløber korrekt. Udvalget foreslår at ændre artikel 8, litra a), med sigte herpå (jf. særlige bemærkninger).

4. Særlige bemærkninger

4.1 I hele teksten skiftes »mistænkt eller tiltalt person« ud med »person, mod hvem der er indledt strafforfølgning«.

4.2 Artikel 3, stk. 1, litra a): Efter »afhøring« tilføjes »eller et retsmøde«.

4.3 Artikel 4, stk. 1: »repræsenterer« erstattes med »bistår«.

4.4 Artikel 4, stk. 2: Følgende præciseres: »Alle afhøringer og retsmøder med den person, mod hvem der er indledt strafforfølgning«, og der tilføjes: »Ligeledes skal han have ret til at få sine bemærkninger vedlagt som bilag til rapporten«.

4.5 Artikel 4, stk. 4: »kontrollere« udskiftes med »konstatere«, og inden sætningen: »med henblik herpå have adgang til det sted« tilføjes: »hurtigst muligt« og derefter tilføjes: »Ligeledes skal han have ret til at få noteret sine observationer«.

4.6 Artikel 5, titel: »kommunikation« erstattes med »underretning«. Artikel 5, stk. 1: »kommunikere med« erstattes med »underrette«.

4.7 Artikel 5, stk. 2: »barn« erstattes med »mindreårig«.

4.8 Artikel 6: »kommunikere med« erstattes med »underrette«.

4.9 Artikel 8, litra a): »og må ikke skade efterforskningens forløb« tilføjes sidst i sætningen.

4.10 Artikel 8, stk. 2: »retslig myndighed« erstattes med »kompetent myndighed«.

4.11 Artikel 11, stk. 2, tredje led: Der tilføjes: »samt at advokaten får sine bemærkninger vedlagt som bilag til rapporten«.

Bruxelles, den 7. december 2011 Staffan NILSSON Formand for Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) EUT C 54 af 19.2.2011, s. 48-50.

(2) Artikel 7 i direktivforslaget om ret til information under straffesager slår fast, at enhver person, der er mistænkt eller tiltalt, eller dennes advokat, har adgang til sagens akter.

(3) Ordvalg, der bedre gengiver begrebet »to check up«.