DA Den Europæiske Unions Tidende C 51/59

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget om private og offentlige investeringer til fordel for genopretningen og langsigtede strukturændringer: udviklingen af offentlig-private partnerskaber

KOM(2009) 615 endelig

2011/C 51/12

Ordfører: Bernard HUVELIN

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber besluttede den 19. november 2009 under henvisning til EF-traktatens artikel 262 at anmode om Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om:

Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Rådet, det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget - Private og offentlige investeringer til fordel for genopretningen og langsigtede strukturændringer: udvikling af offentlig-private partnerskaber

KOM(2009) 615 endelig.

Det forberedende arbejde henvistes til EØSU's Sektion for Den Økonomiske og Monetære Union og Økonomisk og Social Samhørighed, som vedtog sin udtalelse den 7. september 2010.

På baggrund af udvalgets nybeskikkelse besluttede plenarforsamlingen at tage stilling til denne udtalelse på plenum i oktober og udpegede Bernard HUVELIN til hovedordfører i overensstemmelse med forretningsordenens artikel 20.

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 466. plenarforsamling den 21. oktober 2010, følgende udtalelse med 151 stemmer for, 3 imod og 11 hverken for eller imod:

1. Indledning

1.1 Kommissionen offentliggjorde den 19. november 2009 meddelelsen »Private og offentlige investeringer til fordel for genopretningen og langsigtede strukturændringer: udvikling af offentlig-private partnerskaber« med retningslinjer for sin fremtidige indsats.

Dette dokument er et rosværdigt initiativ og indeholder nogle interessante grundlæggende overvejelser vedrørende offentlig-private partnerskaber (OPP), som er brændende aktuelle, eftersom der er behov for at mobilisere de offentlige og private investorer, ikke mindst i en krisetid, og omfanget og antallet af offentlig-private partnerskaber er blevet reduceret væsentligt i 2009. Dokumentet opridser fordele og særlige karakteristika ved OPP og analyserer de fænomener, der i de seneste år kan have bremset deres udvikling. Man bør dog ligeledes tage hensyn til visse ulemper, der kan være forbundet med OPP, og erfaringerne fra visse tidligere operationer – transaktionsomkostninger, faren for genforhandling af kontrakter, en reduktion af konkurrenceintensiteten på mellemlangt og langt sigt, hyppigt forekommende omkostningsstigninger på langt sigt, indbyggede ulemper for det offentlige som følge af (skjulte) aftaleklausuler i de komplekse kontrakter, tab af demokratisk kontrol – samt de problemer, der opstår som følge af omgåelsen af kravet om offentliggørelse af budgetunderskud for at leve op til Eurostats forskrifter, hvilket resulterer i forkerte incitamenter (og dermed højere omkostninger).

Kommissionen anfører blandt andet i dokumentet, at den har til hensigt at »se på, hvilke nye muligheder der er for at støtte udviklingen af OPP«. Kommissionens meddelelse bør suppleres med forslag til en videreudvikling af den institutionelle ramme, som skal mindske de problemer og ulemper, der er forbundet med OPP.

De argumenter for OPP, som nævnes i meddelelsen, er følgende:

— øge udbyttet af investeringer i infrastruktur ved at udnytte effektivitets- og innovationsmulighederne i en konkurrencedygtig privat sektor;

— fordele udgifterne til finansiering af infrastruktur, så de spredes over hele levetiden;

— øge risikodelingen mellem de offentlige og private deltagere;

— sætte skub i bestræbelserne inden for bæredygtig udvikling, innovation og forskning og udvikling;

— give den private sektor muligheden for at spille en central rolle i arbejdet med at udvikle og gennemføre strategier for store industri-, handels- og infrastrukturprogrammer;

— og endelig at øge EU-virksomhedernes markedsandele af de offentlige indkøb på tredjelandsmarkeder.

Det skal dog bemærkes, at begrebet offentlig-private partnerskaber efter Kommissionens opfattelse både omfatter det, der har med koncessionskontrakter at gøre (betalingerne sikres af brugeren af infrastrukturen), samt det, som har at gøre med en kontrakt for et offentlig-privat partnerskab, der helt eller delvist betales af den offentlige myndighed.

1.2 Kommissionens fem mål for 2010

Kommissionen foreslår i sin meddelelse:

— at nedsætte en OPP-gruppe med deltagelse af relevante interessenter, der kan fremsætte deres synspunkter og opstille retningslinjer for at vejlede medlemsstaterne i, hvordan de mindsker administrative byrder og forsinkelser i gennemførelsen;

— sammen med Den Europæiske Investeringsbank at øge den tilgængelige finansiering for OPP ved at udvikle eller forbedre de finansielle instrumenter inden for nøgleindsatsområder;

— at sikre sig mod forskelsbehandling ved bevilling af offentlige midler, når det indebærer fællesskabsmidler, alt afhængig af projektforvaltningen (privat eller offentlig);

— mere effektive rammer for innovation, herunder EU's mulighed for at deltage i privatretlige organer og for at investere direkte i specifikke projekter;

— at overveje at fremsætte et lovforslag om et instrument for koncessioner på grundlag af den igangværende konsekvensanalyse.

1.3 Nogle af de mindre positive aspekter, der er blevet konstateret i forbindelse med visse lande eller visse kontrakter, omtales dog ikke i Kommissionens meddelelse. Det drejer sig blandt andet om de vanskeligheder, der kan opstå under gennemførelsen af visse operationer, og som bør nævnes, for at EØSU kan tage højde for dem i sine forslag. Blandt de vigtigste årsager til vanskeligheder er især:

— den utilstrækkelige gennemsigtighed i visse lande eller i forbindelse med visse kontrakter, rentabilitetsanalyser, evaluerende rapporter m.m. mellem de offentlige og private partnere, herunder underentrepriser til andre virksomheder, som begrænser den demokratiske kontrol;

— eventuelle incitamenter, der gør, at politikere realiserer visse OPP, selv om dette er forbundet med større omkostninger. Med Eurostats nuværende budgetregler, kan man ved OPP, hvor anlægsinvesteringerne i begyndelsen af projektperioden hovedsagelig finansieres af privat kapital, hurtigere realisere (infrastruktur)-projekterne end ved en traditionel procedure, der blot finansieres af det offentlige. Ved OPP, hvor operatøren aflønnes via det offentlige budget, øger den private finansiering imidlertid indirekte statens gæld. For gennem den private finansiering opstår der analogt til den offentlige låntagning fremtidige betalingsforpligtelser, der begrænser spillerummet for kommende budgetmyndigheder;

— fraværet i visse situationer af en egentlig forudgående vurdering, der muliggør et objektivt valg af OPP-procedure og kontrahent;

— fordeling i visse tilfælde af risici mellem de offentlige og de private deltagere, idet der tages udgangspunkt i et ægte partnerskab mellem deltagerne;

— mangelfuld kontrol i visse tilfælde fra de kompetente offentlige myndigheders side.

EØSU's forslag er udformet under hensyntagen til alle disse punkter.

1.3.1 EØSU's forslag har fokus på tre idéer:

1.3.2 Det gælder først og fremmest om at være bevidst om, at en seriøs tilgang fra EØSU's side vil muliggøre en reel indflydelse på dette emne, der er vigtigt for de fremtidige infrastrukturer generelt (og dermed for den økonomiske vækst og den offentlige forvaltning). Man bør desuden aldrig glemme – og se med kritiske øjne på - at det her drejer sig om at bidrage til udviklingen af et værktøj til brug for offentlige ordregivere, der dog naturligvis i alle tilfælde frit kan beslutte, om de vil bruge det eller ej.

EØSU har ambitioner om at være en reel drivkraft på dette område og bidrage til at udvikle og fremme de eksisterende eksempler på god praksis og samtidig sørge for at reducere forkerte incitamenter, at kortlægge og løse problemer, som disse kan give for den demokratiske og samfundsmæssige kontrol, samt sikre, at der tages højde for de langsigtede konsekvenser af OPP. Der mangler stadig meget, før det foreslåede værktøj er optimalt.

1.3.3 Når der foreslås tilføjelser til Kommissionens meddelelse, sker det i lyset af såvel eksempler på god praksis som visse negative erfaringer, således at OPP-værktøjet får et grundlag, der kan accepteres i alle medlemsstater. Der skal bl.a. tages højde for de positive resultater og vanskeligheder, man er stødt på under gennemførelsen, samt fastsættes bestemmelser, der sikrer, at man undgår sådanne problemer i fremtiden.

1.3.4 EØSU anmoder om, at OPP's kontraktbestemmelser stemmer overens med samtlige arbejdsmarkedsaftaler for de pågældende aktiviteter (planlægning, opbygning og vedligeholdelse). Det skal være muligt for den kompetente myndighed at stille krav om, at den eksisterende medarbejderstab skal overtages på de hidtidige betingelser. EØSU anbefaler i den sammenhæng, at de lokale og regionale myndigheder, der omfattes af OPP-kontrakterne, integrerer disse arbejdsmarkedsmæssige krav i deres udbudsbetingelser og noterer sig de svar, der fremføres under forhandlingerne med de tilbudsgivende virksomheder. Dette gælder også for alt, der har at gøre med handicappede personers adgang til de installationer, der opføres inden for rammerne af OPP under anvendelse af de gældende love og bestemmelser i hele EU.

1.3.5 Idet der ved OPP-projekter anvendes offentlige midler, og der må være tale om en frivillig afgørelse fra de ordregivende myndigheders side, anbefaler EØSU:

— at kontrakter for OPP-projekter, offentliggøres;

— at det overvejes, om Eurostat-reglerne skal ændres, således at kapital udefra, der anvendes inden for rammerne af OPP-projekter i forbindelse med en budgetkontrol eventuelt betragtes på samme måde som den offentlige kapital ved traditionelt realiserede projekter, der finansieres via det offentlige budget.

2. Økonomisk placering og argumenter for OPP i Europa

Ifølge BUSINESSEUROPE udføres knap 4 % af verdens infrastrukturprojekter af OPP. Det Forenede Kongerige er den EU-medlemsstat, der underskriver flest OPP-kontrakter (58 % af det samlede antal i Europa). De næste i rækken af lande, der gør størst brug af OPP-værktøjet, er Tyskland, Spanien, Frankrig, Italien og Portugal.

I betragtning af at OECD har vurderet, at de årlige udgifter til veje, jernbaner, elektricitet og vand vil tegne sig for 2,5 % af verdens BNP i 2030, er det absolut nødvendigt, at de offentlige myndigheder indfører kontraktformer, der gør det muligt at opfylde forventninger og krav til offentlige tjenester og infrastrukturer. Det er en ubestridelig kendsgerning, at koncessions- og OPP-kontrakter spiller en historisk rolle for tacklingen af disse udfordringer, da det har vist sig, at OPP gennem mobilisering af kompetencer, energier og kapital kan give solid støtte til den økonomiske vækst. Så meget desto mere som vi i vores overvejelser må tage hensyn til, at investeringsbudgetterne formentlig er reduceret som følge af spareplaner i stort set alle europæiske lande.

2.1 Der er mange argumenter for OPP i Kommissionens dokument. De negative erfaringer med OPP-projekter understreges imidlertid ikke. Disse kan føres tilbage til følgende årsager:

— projekter, som realiseres vha. OPP, selvom de ikke egner sig til det. I den forbindelse skal der henvises til, at en overdragelse af de led, hvor der kan skabes merværdi, til private virksomheder kombineret med en overdragelse af risikoen (omkostningerne) til den private virksomhed ikke nødvendigvis fører til effektivitetsfordele. Effektivitetsfordele kan opnås, hvis en række forudsætninger er opfyldt (lav miljørisiko, stort potentiale for optimering af merværdien, høj konkurrenceintensitet, knowhow i den offentlige sektor, hvad angår kontraktudformning, udbud, markedskontrol m.m.);

— der er blevet gennemført visse OPP, der er forbundet med større omkostninger. Med Eurostats nuværende budgetregler kan (infrastruktur)-projekterne ved OPP, hvor anlægsinvesteringerne i begyndelsen af perioden hovedsageligt finansieres af privat kapital, realiseres tidligere end de traditionelle projekter, der finansieres via det offentlige budget. OPP, hvor operatøren aflønnes via det offentlige budget, kan imidlertid indirekte føre til en forhøjelse af statens gæld. Ved visse OPP opstår der nemlig i lighed med den offentlige låntagning fremtidige betalingsforpligtelser, der begrænser lovgiverens spillerum i forbindelse med det kommende budget. En iværksættelse af OPP, der ikke overholder det grundlæggende princip om en budgetrelateret begrænsning af den offentlige låntagning, må imidlertid afvises af økonomiske årsager. Derudover mister politikere og andre aktører interessen for en objektiv analyse af den økonomiske bæredygtighed af de pågældende projekter;

— der er ikke nok gennemsigtighed i visse kontrakter mellem de offentlige og private partnere, herunder underentrepriser til andre virksomheder;

— den utilstrækkelige gennemsigtighed med hensyn til kontrakter, rentabilitetsanalyser, evaluerende rapporter mm. resulterer i, at de forskellige opportunismeproblemer, der er forbundet med disse langfristede og komplekse kontrakter, der skaber muligheder for forskudsbetaling, ikke er i nærheden af at være »løst« og ikke kan underlægges en demokratisk kontrol;

— i visse tilfælde fraværet af en egentlig forudgående vurdering, der muliggør et objektivt valg af OPP-procedure og kontrahent;

— i visse tilfælde fordeling af risici mellem de offentlige og de private deltagere, der ikke tager udgangspunkt i et ægte partnerskab mellem deltagerne;

— i visse tilfælde mangelfuld kontrol fra de kompetente offentlige myndigheders side, særligt med henblik på konsekvenserne for de offentlige budgetter og ydelsernes kvalitet.

For bedre at indkredse det, der bør tilføjes, har EØSU valgt en lidt anderledes præsentation med et (formentlig) mere realistisk hierarki over fordelene og ulemperne ved anvendelse af OPP.

2.1.1 Vi har alt for tit tendens til anse budgethensyn for at være det bedste argument for at indgå en OPP-kontrakt. Hermed ikke sagt, at det ikke er vigtigt (vi kommer nærmere ind på det senere), men grundige undersøgelser og erfaringer inden for hele det økonomiske spektrum viser, at det ikke er det væsentligste element.

Det vigtigste argument for at indgå et OPP er tidsoptimering. Alle uvildige observatører, der har undersøgt OPP, har konstateret:

— at indgåelsen af et OPP gør det muligt at igangsætte offentlige infrastrukturer meget hurtigere end med de klassiske procedurer. Denne tidsfordel giver en samfundsmæssig »nytteværdi«, som man endnu ikke helt kan måle, men som i hvert fald er betydningsfuld. Denne sociale nytteværdi resulterer generelt i en øget økonomisk aktivitet, der i sig selv skaber skatteindtægter og mindsker samfundets finansielle byrde;

— at forberedelses- og evalueringsarbejdet ofte kan foretages hurtigere end med de klassiske offentlige udbudsprocedurer, under forudsætning af at kunden fra den offentlige sektor har truffet alle de valg, der henhører under kundens kompetenceområde;

— og endelig, at man bedre kan overholde fristerne for gennemførelsen på grund af en større ansvarliggørelse af dem, der udfører ordren.

De potentielle tidsmæssige fordele bør dermed kunne betragtes som det væsentligste aktiv ved en OPP-kontrakt, selv om det kan virke, som om de er i modstrid med de klassiske procedurer, der af bygherrerne følges nærmest rutinemæssigt.

Særligt i perioder med planer for genopretning og planer for at komme ud af krisen kan OPP være en uovertruffen katalysator for udførelsen af de beslutninger, der er truffet, og være det bedste værktøj til hurtigt at tilføre en multiplikatoreffekt til den forventede genopretning.

2.1.2 Det andet argument for OPP er deres naturlige evne til at skabe sammenhæng i et projekt og dermed maksimere den økonomiske effektivitet for alle parter.

Som det anføres i Kommissionens tekst, skyldes dette den mere fuldstændige samordning af produktionskædens elementer, fra udvikling til vedligeholdelse og drift i forbindelse med konstruktionen af den pågældende infrastruktur.

Udvikleren er i sagens natur klar over, at han må optimere processer og kvalitet, fordi han efterfølgende på sigt vil få ansvaret for driften, og at han ved udløbet af sin kontakt skal overlevere et anlæg i god driftstilstand til myndigheder – et anlæg, der overholder normer og lovgivning for opførelse. Han gør sig derfor i sagens natur nogle integrerende overvejelser, hvilket er meget sværere ved almindelige offentlige kontrakter, som kendetegnes ved en opdeling af de opgaver og ansvar, der er forbundet med projektet.

2.1.3 Det tredje vigtige argument for at bruge OPP er naturligvis det finansieringsmæssige.

Man kan f.eks. forestille sig en offentlig beslutningstager med ansvar for budgettet og kendskab til budgettets grænser, der skal finde midler til at finansiere en infrastruktur, som samfundet har brug for. Han kan i en OPP-kontrakt finde den finansielle løsning på et problem, som han ikke kan finde løsningen på inden for rammerne af de budgetmæssige procedurer.

Før vi går videre med vores forslag til bedre at udnytte OPP's finansielle løsninger generelt, bør vi måske sætte spørgsmålstegn ved grænserne for det offentlige regnskab i næsten alle europæiske lande – et problem, som man længe har været klar over, men ikke har turdet røre ved. F.eks. er det »regnskabsmæssigt« umuligt at sprede omkostningerne ved en offentlig investering ud over hele den normale brugsperiode.

Er finansieringen gennem en OPP-kontrakt, som gør det muligt for det offentlige at fordele udgifterne over en normal afskrivningsperiode, ikke det første skridt hen imod den ændring, som mange ønsker, af de offentlige regnskabsregler, som i tiltagende grad bremser beslutninger, og som aldrig afspejler de egentlige forhold?

EU kunne bruge OPP-modellen til at sætte gang i politiske overvejelser vedrørende dette emne. Det ville være en pragmatisk tilgang. I nogle lande kan indførelsen af OPP i øvrigt præsenteres som et første skridt i retning af den nødvendige reform af den offentlige forvaltning og dets værktøjer.

2.2 Inden der træffes vidtrækkende politiske afgørelser, anbefaler EØSU, at der foretages en omfattende konsekvensanalyse og en uafhængig evaluering af fordelene og ulemperne ved OPP-projekter, og at man lytter til og drager nytte af forslagene fra arbejdsmarkedets parter, herunder repræsentative SMV-organisationer. I den forbindelse bør procedurernes tidseffektivitet, omkostningsspørgsmålet, tjenesteydelsernes kvalitet og de sociale følger for de ansatte og brugerne underkastes en undersøgelse. EØSU anser det for vigtigt, at såvel små som mellemstore virksomheder kan få bedre muligheder for at deltage i OPP-projekter.

3. EØSU's overvejelser

Overvejelserne skal være i harmoni med de tre omtalte argumenter (tid, sammenhæng i projektet og finansielle løsninger) og falde i tråd med Kommissionens forslag og den nuværende lovgivnings- og regelkontekst.

Disse forslag kan inddeles i to kategorier:

— Forslag vedrørende finansiering generelt.

— Forslag vedrørende de juridiske strukturer, der igen er underopdelt i: — det, som skal bibeholdes, — det, som skal ændres, og — det, som skal udvikles.

Forslagene skal også tage behørig højde for de tre grundlæggende krav til denne særlige procedure samt for alle procedurer for indgåelse af offentlige kontrakter, det vil sige:

— den forudgående vurdering, der gør det muligt at dokumentere nødvendigheden af den påtænkte investering og ordregiverens valg af procedure;

— gennemsigtighed i høringen og den første udvælgelse, samt i gennemførelsen af operationen;

— og endelig kontrollen udført af de administrative myndigheder og de valgte forsamlinger, der er ansvarlige for de pågældende budgetter.

3.1 Det finansielle niveau

Fire nøglespørgsmål bør fremhæves.

3.1.1 Definitionen af et OPP i Eurostats procedurer skal omformuleres således, at de offentlige udgifter, der er forbundet med OPP-projekter, betragtes som svarende til betalingsforpligtelser i traditionelle offentlige kontrakter inden for rammerne af den offentlige gældssætning.

3.1.2 Strukturfondene har hidtil kun spillet en meget beskeden rolle, når det gælder finansieringen af OPP: Men er det ikke paradoksalt, når der nu i sagens natur er en perfekt sammenhæng mellem de respektive mål?

Selv om der er på dette område allerede er gjort erfaringer (syv lande har gjort brug af dem), kan vi sandsynligvis gøre det meget bedre. F.eks. ved i højere grad at bibringe de potentielt berørte medlemsstater og offentlige myndigheder en overordnet forståelse af OPP-værktøjet, som kan være genstand for enhver form for offentlig finansiering og naturligvis især støtte fra de europæiske myndigheder.

3.1.3 Som Kommissionen foreslår, vil det være helt naturligt at bede om Den Europæiske investeringsbanks kompetence og lade den spille en nøglerolle i politikken for finansiering af OPP i Europa, både hvad angår koordination og rådgivning i forbindelse med indsatsen på dette område, og som opfølgende instans for finansieringsordningerne, der i disse kriseperioder kræver mere og mere kompetence og knowhow.

Den Europæiske Investeringsbank kan både tilbyde teknisk kompetence og den nødvendige politiske neutralitet. Den kan således på permanent basis være kontaktflade for de nationale og lokale kontrolorganer.

Derfor kunne man særligt anmode den om bistand til:

— den ønskede udvidelse af EPEC's rolle i praksis (EPEC: »European PPP Expertise Centre« – et organ, der netop er oprettet under Den Europæiske Investeringsbank for at følge driften af OPP i Europa). Det nødvendige offentlige europæiske opfølgnings- og styringsorgan for den fælles politik på OPP-området og for den praktiske støtte til medlemsstaterne bør bygges op omkring dette organ. Tilrettelæggelse og opfølgning af støtten til små lokalsamfund uden tilstrækkelige midler bør høre til EPEC's nye opgaver;

— oprettelse og styring af en gruppe private eksperter (med en passende fordeling af repræsentanter for arbejdsgivere, fagforeninger og civilsamfund, herunder repræsentative SMV-organisationer, finansfolk, jurister osv.) som en interessant kontaktflade for de offentlige eksperter i EPEC inden for rammerne af en høringstilgang;

— systematisk opfølgning af samtlige OPP-kontrakter på europæisk niveau;

— oprettelse af mekanismer for refinansiering af OPP efter konstruktionsfasen, herunder gennem obligationsmarkedet, som foreslået i punkt 3.1.4 nedenfor.

3.1.4 En analyse af OPP viser, at de med deres grundlæggende finansielle karakteristika (lang gennemførelsestid og offentlige signaturer af bedste kvalitet) rummer exceptionelle muligheder for at tiltrække opsparing på finansmarkedet, herunder pensionsopsparing.

Nogle lande arbejder allerede aktivt for at oprette en eller flere specialiserede fonde med adgang til det finansielle marked, og som efter konstruktionsfasen (og altså uden de forsinkelses- og omkostningsrisici, der kan følge heraf) kan anvendes til refinansiering af OPP. Det kunne være hensigtsmæssigt at oprette et sådan værktøj på europæisk niveau, og i hvert fald i opstartsfasen kunne den tekniske forvaltning varetages af Den Europæiske Investeringsbank.

Samtidig gør EØSU imidlertid opmærksom på, at talrige OPP-projekter består af tjenesteydelser af almen (økonomisk) interesse. Det skal derfor sikres, at disse tjenesteydelser er af god kvalitet, at de tilgængelige, og at de kan købes til rimelige priser, frem for at man blot bekymrer sig om de rent finansielle kriterier.

3.2 På det retlige og reguleringsmæssige område

EØSU arbejder hen imod en bæredygtig løsning, hvor man kun anvender OPP, såfremt man hermed i et langsigtet perspektiv vil få færre omkostninger. Dette beregnes ud fra en behørig hensyntagen til transaktionsomkostninger, problemer med genforhandlinger osv., og under forudsætning af at visse politiske betingelser er opfyldt (sociale standarder, kvalitetstjenester osv.). Samtidig bør man fjerne forskudsfinansieringsincitamenter, hvilket gør reformen af Eurostat-kriterierne endnu mere presserende. Det fremgår af en undersøgelse af OPP, at nogle enkelte af disse som en følge af deres kompleksitet kombineret med, at der i visse lande eller for så vidt angår visse kontrakter er tale om en mangel på gennemsigtighed (med hensyn til kontraktforhold, rentabilitetsanalyser osv.), unddrager sig en demokratisk kontrol. I den sammenhæng opfordres Kommissionen på det kraftigste til at bevidstgøre medlemsstaterne om de hermed forbundne problemer.

Med udgangspunkt i de nuværende forhold vil nedenstående være inddelt i tre afsnit:

— Hvad skal bibeholdes?

— Hvad skal ændres?

— Hvad skal udvikles?

3.2.1 Hvilke af de nuværende retsakter skal bibeholdes?

På det lovgivningsmæssige og juridiske område findes der faktisk intet sted en præcis definition af OPP i de bestemmelser, der regulerer de offentlige kontrakter, koncessionskontrakter eller anlæggelsen af infrastrukturer generelt.

Da et stort antal lande allerede anvender OPP, lader det ved et nærmere gennemsyn ikke til, at fraværet af en smal definition på europæisk niveau har været en hæmsko - hverken for udviklingen i praksis eller for de europæiske myndigheders opfølgning på området.

Hvis man kan udlede af Kommissionens tavshed, at den ikke føler behov for en mere præcis definition, så kan og bør EØSU dele denne opfattelse, at det bør være op til medlemsstaterne at udforme en definition, som er tilpasset deres særlige forhold og praksis.

Dette synspunkt lader også spørgsmålet om, hvorvidt nogle af de gældende retsakter bør bibeholdes, være åbent. Det skal dog her nævnes, at Parlamentet for nylig vedtog at anbefale, at man anvender eksisterende retsakter frem for at udarbejde nye.

EØSU anbefaler set i lyset heraf fortsat anvendelse af direktiv 2004/18 om koncessionskontrakter om bygge- og anlægsarbejder, nærmere betegnet om udbudsproceduren for de omhandlede koncessionskontrakter, uden at dette suppleres med en definition af OPP, hvis regulering er en kompetence, som hører under de offentlige myndigheder i hver enkelt EU-medlemsstat. Her defineres koncessionskontrakter som følger: »Ved »koncessionskontrakt om offentlige bygge- og anlægsarbejder« forstås en kontrakt med samme karakteristika som offentlige bygge- og anlægskontrakter bortset fra, at vederlaget for det arbejde, der skal præsteres, enten udelukkende består i retten til at udnytte bygge- og anlægsarbejdet eller i denne ret sammen med betaling af en pris.«

Definitionen af »koncessionskontrakt for serviceydelser« er identisk (bortset fra, at »bygge- og anlægsarbejder« er byttet ud med »serviceydelser«), men direktivet foreskriver intet vedrørende tildelingsbetingelser, selv om et helt kapitel er helliget procedurerne for indgåelse af koncessionskontrakter for bygge- og anlægsarbejder.

Ovenstående definitioner undgår at gå i detaljer med præciseringer, der anses for at være nationale, og som ville umuliggøre enhver konvergens i en fælles retsakt.

Af praktiske hensyn mener EØSU ikke, at det er nødvendigt med en mere detaljeret definition af begrebet koncessionskontrakter (det vil sige en langsigtet kontrakt, der omfatter planlægning, konstruktion, finansiering, forvaltning og/eller vedligeholdelsen af offentlige bygge- og anlægsarbejder eller tjenesteydelser), da der i øjeblikket er effektiv dækning af alle typer offentlige kontrakter, som adskiller sig fra de klassiske offentlige kontrakter, idet de er underlagt et minimum af europæiske regler for kontraktindgåelse.

EØSU mener, at man bør undgå at lovgive på dette område, der hurtigt kan blive meget komplekst, eftersom aktører i alle medlemsstater på nuværende tidspunkt råder over OPP-kontrakter efter den brede definition (privat finansierede koncessionskontrakter, der betales af brugeren, offentligt finansierede partnerskabskontrakter og andre kontrakter for offentlig-private partnerskaber), der løser problemerne på fornuftig vis.

3.2.2 Hvad skal ændres?

Hvad angår direktiv 2004/18 foreslår EØSU dog med henblik på at sikre sammenhæng i de anvendte tekster, at man i denne udtalelse om OPP fremsætter forslag til forenkling af betingelserne for tildeling af koncessionskontrakter for serviceydelser. Disse omhandles ikke af direktivet, som ikke desto mindre indeholder en klar definition af dem.

I den sammenhæng vil EØSU gerne benytte lejligheden til at skabe klarhed over den delikate problematik omkring det institutionelle offentlig-private partnerskab (IOPP), der til dels behandles i en fortolkningsmeddelelse fra 2008, hvori der mindes om, at offentlige myndigheder, der samarbejder med halvoffentlige myndigheder, skal overholde konkurrencereglerne.

Enten kender de offentlige myndigheder ikke denne meddelelse, eller også ignorerer de den. Hvis Kommissionen har til hensigt at fortsætte bestræbelserne i retning af en specifik lovgivning om koncessionskontrakter, bør lovgivningen om oprettelse og fornyelse af IOPP-aktiviteter også udtrykkeligt være omhandlet af denne, og lovgivningen skal gøres bedre for at undgå det misbrug, som der er mange eksempler på i den europæiske retspraksis, og som undertiden trækker i modsat retning af den tilstræbte gennemsigtighed.

3.2.3 Hvad skal udvikles?

Under anvendelsen af procedurerne anbefaler EØSU, at der skabes bedre rammer for følgende tre generelle OPP-aspekter:

— den forudgående vurdering, der i vidt omfang bruges til at danne sig et skøn over de samlede omkostninger ved et OPP i forhold til de almindelige offentlige udbudsprocedurer. En »public sector comparator« (model for sammenligning af offentlige projekter) er ligeledes et godt værktøj;

— den konkurrenceprægede dialog, der nogle gange kører af sporet i henseende til etik, tidsfrister og krav til de private virksomheder;

— overvågningen af gennemførelsen af OPP for så præcist som muligt at vurdere deres nytteværdi og således forbedre den forudgående vurdering ved senere operationer.

3.2.3.1 Den forudgående vurdering

En forudgående vurdering, som i princippet gør det muligt at dokumentere, hvorfor man har valgt en bestemt procedure frem for en anden, bør være uomgængelig ved indgåelse af offentlige kontrakter.

Har den ordregivende myndighed en bedre metode til at måle virkningen – eller snarere virkningerne – af den beslutning, som den forbereder sig på at træffe? Indførelsen af et krav om offentliggørelse af resultaterne af den forudgående vurdering ville i mange tilfælde være et stort skridt hen imod den gennemsigtighed, der er så nødvendig for optimale løsninger og en strengere overholdelse af krav på konkurrenceområdet.

Dette bør også være en anledning til – i forhold til de samlede omkostninger – at vurdere eventuelle finansieringsafvigelser i den kurs, der gives på markedet til de offentlige låntagere, og den, der gives til OPP-projekter, og det skal i den sammenhæng bemærkes, at den forudgående vurdering allerede er obligatorisk i de lande, der er nået længst på OPP-området.

I Frankrig foretages den forudgående vurdering ud fra fire kriterier: de overordnede omkostninger, risikooverførsel, bæredygtig udvikling og kontraktens virkning. EØSU foreslår, at disse kriterier systematiseres, og at der indføres et krav om offentliggørelse af kontrakter og nøje overholdelse af de berørte landes sociale lovgivninger, som beskrevet ovenfor i punkt 1.4.3.

3.2.3.2 Den konkurrenceprægede dialog

Dette tiltag, der adskiller sig fra den enkle bilaterale forhandling, som bruges i forbindelse med de klassiske procedurer, finder i øjeblikket stor udbredelse – og er endda obligatorisk i nogle lande – når der indgås OPP-kontrakter efter den brede definition. Det går ud på, at kunden træffer et foreløbigt valg om at færdigbehandle den endelige kontrakt i dialog med en eller to udvalgte partnere, der i en iterativ proces forbedrer de enkelte punkter i kontrakten.

En detaljeret analyse af den nuværende anvendelse af proceduren har dog påvist følgende:

— Visse offentlige myndigheder har på grund af manglende erfaring igangsat dårligt forberedte konkurrenceprægede dialoger, som har sået tvivl om kontraktens elementer og har ført til ualmindeligt lange tidsfrister og alt for detaljerede krav til virksomhederne i den afsluttende fase;

— De offentlige bygherrer er nogle gange fristet til at udnytte denne procedure til at tilsidesætte normale intellektuelle ejendomsrettigheder og beskyttelse af innovative ideer.

Det er klart, at udbydernes idéer skal behandles fortroligt, men der har været tilfælde i praksis, hvor dette ikke er blevet overholdt, og der sker ofte lækager, som ikke kan spores, selv om det faktisk er en uetisk adfærd.

Under arbejdet med en vis harmonisering af EU’s kontraktmæssige rammer burde det overvejes, gennem hvilke midler den intellektuelle ejendomsret, som i sig selv vil sikre innovationsfremskridt, kan beskyttes.

3.2.3.3 Opfølgning på driften af OPP

For at skabe gennemsigtighed og indfri kontrolkravene er det nødvendigt på nationalt og europæisk niveau at foretage en systematisk registrering af OPP-driften og en opfølgning på deres gennemførelse. Denne opgave skal ud over de ovenfor nævnte opgaver for EIB og EPEC overdrages til en neutral organisation, der ikke systematisk stiller sig positivt eller kritisk over for OPP i forbindelse med evalueringerne, og som kunne bistås af ekspertgruppen.

4. Konklusioner

— Kommissionens meddelelse er et interessant dokument, og den er højaktuel i en kontekst, hvor det er nødvendigt at mobilisere offentlige og private investeringer, især i den finansielle krisetid, som vi befinder os i. Man bør fortsætte udviklingen af den institutionelle ramme for at forbedre OPP og udnytte de muligheder og fordele, som de indebærer, men ligeledes for at mindske de problemer, som flere OPP er ude i, som nævnt tidligere i udtalelsen (problemerne med forskudsfinansiering og de forventede hyppige omkostningsstigninger, der kendetegner OPP's langfristede kontraktforhold).

— Man bør ganske ikke glemme de OPP's potentiale for at bidrage til udviklingen af offentlige infrastrukturer (store som små) og dermed til EU’s økonomiske fremskridt.

— Når det gælder OPP, bør Europa få mulighed for at tage ved lære af de vanskeligheder, som man nogle gange er stødt på, og bør derfor forbedre de eksisterende kontrolordninger og foretage en systematisk registrering af de endelige driftsresultater. EØSU mener, at det er vigtigt, at også små og mellemstore virksomheder får større muligheder for at deltage i OPP.

— Der findes mange juridiske værktøjer på nationalt plant og på EU-plan. EØSU mener ikke, at det er nødvendigt at starte helt forfra, når der skal opbygges en enestående - og i teorien perfekt - ramme. Vi ville spilde meget tid på en begrænset gevinst, der måske tilmed kan vise sig kontraproduktiv. Aktørerne arbejder dagligt ud fra disse juridiske rammer, og hvis der på nogen måde sættes spørgsmålstegn ved dem, ville det sinke de offentlige kontrakter eller gøre OPP meget ustabile. De aktuelle definitioner og direktiv 2004/18 bør ikke ændres eller suppleres, således kan hver enkelt medlemsstat frit fastlægge bestemmelser om definitionen af OPP, der passer til deres særlige forhold og registreret bedste praksis.

— Vi bør derfor optimere de eksisterende midler, og i den sammenhæng præcisere og forbedre nogle punkter. Vi bør også bruge eksisterende kompetencer, herunder Den Europæiske Investeringsbank for så vidt angår finansiering samt EPEC og ekspertgruppen, der begge skal spille en større rolle. Dette vil bidrage til at udbrede anvendelsen af de kontraktmæssige metoder og registrering, fremme og udnyttelse af god praksis såvel som til dialog med den private sektor på europæisk niveau gennem oprettelse af en privat ekspertgruppe med en sammensætning, der afspejler behovet.

— Bestræbelser i retning af gennemsigtighed, forudgående vurdering baseret på de globale omkostninger, evaluering af succeser og fiaskoer samt overholdelse af lovgivningen bør være genstand for fremtidige analyser.

— Vi bør overveje at oprette en mekanisme for refinansiering af OPP efter konstruktionsperioden for at udnytte obligationsmarkedet, der bruges alt for lidt i denne sammenhæng.