DA Den Europæiske Unions Tidende C 128/29

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om respekten for de grundlæggende rettigheder i europæisk indvandringspolitik og -lovgivning

(initiativudtalelse)

(2010/C 128/06)

Ordfører: Luis Miguel PARIZA CASTAÑOS

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg besluttede den 26. februar 2009 i henhold til forretningsordenens artikel 29, stk. 2, at udarbejde en initiativudtalelse om:

Respekten for de grundlæggende rettigheder i europæisk indvandringspolitik og -lovgivning.

Det forberedende arbejde henvistes til Den Faglige Sektion for Beskæftigelse, Sociale og Arbejdsmarkedsmæssige Spørgsmål og Borgerrettigheder, som udpegede Luis Miguel Pariza Castaños til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 15. oktober 2009.

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 457. plenarforsamling den 4.-5. november 2009, mødet den 4. november 2009, følgende udtalelse enstemmigt:

1. Præsentation og baggrund

1.1. EØSU har besluttet at udarbejde en initiativudtalelse for at foreslå, at EU's politik og lovgivning om indvandring og grænser fuldt ud overholder menneskerettighederne og har frihed og sikkerhed for alle mennesker som sit fornemste mål.

1.2. Trods store politiske vanskeligheder i Rådet er EU ved at anskaffe sig fælles lovrammer på indvandringsområdet med overnationale rettigheder og garantier, og som rækker videre end medlemsstaternes skiftende (og til tider restriktive) lovgivninger. EØSU påskønner de gjorte fremskridt, for det er ikke nogen let opgave at udarbejde en fælles lovgivning for 27 medlemsstater på et så ømtåleligt område som indvandring.

1.3. Ikke desto mindre er det på grund af den minimalistiske karakter af mange af disse bestemmelser vanskeligt at indføre passende, vandtætte garantier for beskyttelsen af menneskerettighederne. Endvidere bliver EU-direktiverne i nogle medlemsstater ikke omsat korrekt, når det gælder beskyttelsen af de grundlæggende rettigheder.

1.4. I disse år har EØSU udarbejdet flere udtalelser med det mål, at den fælles indvandringspolitik baseres på en integreret tilgang, hvor der ikke kun tages hensyn til EU-landenes behov og samarbejdet med oprindelseslandene, men også til overholdelsen af indvandrernes menneskerettigheder.

1.5. Det Europæiske Råd vedtog den 16. oktober 2008 Den europæiske pagt om indvandring og asyl, som er udtryk for en kraftig politisk forpligtelse for EU til at videreudvikle den fælles indvandringspolitik. Under Sveriges formandskab vil EU vedtage Stockholmprogrammet (1).

1.6. Lissabon-traktatens ikrafttræden er også forestående, og den kan sætte fornyet skub i udviklingen af tiltag på det indvandringspolitiske område, som skal vedtages efter den almindelige lovgivningsprocedure og som vil gøre Charteret om Grundlæggende Rettigheder juridisk bindende.

1.7. Gennem de seneste år har EØSU styrket samarbejdet med civilsamfundsorganisationerne og etableret en fast deltagelsesstruktur i form af Det Europæiske Integrationsforum (2). Udvalget har lagt sig kraftigt i selen for at sikre, at civilsamfundet inddrages i udformningen af integrationspolitikkerne.

1.8. Udvalget bemærker med bekymring, at intolerancen, racismen og fremmedhadet mod indvandrerne, mod »de andre«, tager til i Europa og det frygter, at de sociale følger af finanskrisen vil forstærke denne udvikling. Det er nødvendigt, at de politisk ansvarlige, de toneangivende arbejdsmarkedsorganisationer og medierne optræder meget ansvarligt og går i spidsen med et godt eksempel i politisk og social henseende for at afværge en sådan adfærd. Der bør lægges større vægt på indføring i menneskelige værdier, grundlæggende rettigheder, lighed og forbud mod forskelsbehandling i undervisningsplanerne i grundskolen og på sekundærtrinnet.

2. Grundlæggende menneskerettigheder i europæisk indvandringslovgivning

2.1. Blandt de forskellige internationale instrumenter skal nævnes Verdenserklæringen om menneskerettigheder, som proklamerer et fælles sæt af principper og værdier af universel karakter.

2.2. Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, som alle medlemsstater har undertegnet, og Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol er grundlaget og garantien for, at de bliver overholdt på hele EU's område.

2.3. De Europæiske Fællesskabers Domstol har anerkendt, at Den Europæiske Menneskerettighedskonvention og Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol er en del af Fællesskabets retsorden og dets generelle principper.

2.4. Det er bekræftet i artikel 6 i traktaten om Den Europæiske Union, som bekræfter sikringen af de grundlæggende rettigheder i det europæiske retssystem og Domstolens kompetence til at sikre overholdelsen af dem i EU-institutionernes og medlemsstaternes virksomhed på områder, der henhører under fællesskabsretten.

2.5. Skønt medlemsstaterne har suveræn ret til at kontrollere indrejse og give opholdstilladelse til statsborgere fra tredjelande, minder EØSU om, at medlemsstaterne skal overholde de indgåede forpligtelser i internationale og europæiske retsinstrumenter og konventioner om grundlæggende menneskerettigheder og de kompetente retsinstansers udlægning (og gennemførelse) af disse rettigheder.

2.6. EU's charter om grundlæggende rettigheder indeholder nye, som ikke er med i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (3). Desuden er et stort antal af disse rettigheder uafhængige af personens nationalitet. Charteret får bindende karakter, når Lissabon-traktaten ratificeres og vil styrke retssikkerheden med hensyn til beskyttelsen af menneskets grundlæggende rettigheder. Charteret vil finde anvendelse på EU-institutionerne og medlemsstaterne, især hvad angår deres anvendelse af fællesskabslovgivningen, og vil styrke overholdelsen af de grundlæggende rettigheder i sager vedrørende indvandring.

2.7. Med Lissabon-traktatens ikrafttræden vil EU få mulighed for at tilslutte sig Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, hvilket vil styrke dets engagement til fordel for menneskerettighederne.

2.8. EØSU støttede (4) også oprettelsen af EU's Agentur for Grundlæggende Rettigheder. Det Europæiske Råd vedtog i 2008 den flerårige ramme for agenturet, som omfatter ni tematiske områder, hvori indgår racisme og fremmedhad; diskrimination; asyl; indvandring og integration; visa og grænsekontrol. EØSU vil gerne deltage i agenturet, for at det organiserede civilsamfund kan spille en større rolle i dets aktiviteter.

2.9. Men på trods af disse fællesskabsinstrumenter og –strukturer er der mange civilsamfundsorganisationer og rapporter fra uafhængige og universitetsansatte forskere, som har påvist, at nogle nationale og europæiske politikker og lovgivninger ikke respekterer de grundlæggende rettigheder på behørig vis.

2.10. Hvad angår EU-foranstaltninger er der også mange rapporter, som fordømmer menneskerettighedskrænkelser over for indvandrerne i flere medlemsstater, og i andre tilfælde legitimerer EU-foranstaltningerne visse former for national praksis, som ikke er forenelige med menneskerettighederne og retsstaten.

2.11. EØSU har i en nylig udtalelse (5) foreslået, »at man i indvandringspolitik og -lovgivning bør respektere alle folks menneskerettigheder, ligebehandling og forbud mod forskelsbehandling. For at styrke dette mål foreslår EØSU, at der medtages to nye fælles principper« for den fremtidige europæiske indvandringspolitik: »grundlæggende rettigheder samt retsstatsprincippet og grundlæggende friheder«.

2.12. De grundlæggende rettigheder bør tilkendes alle mennesker, ikke kun borgerne i EU. Asylansøgere og indvandrere er beskyttet af Den Europæiske Menneskerettighedskonvention og Den Europæiske Unions Charter om Grundlæggende Rettigheder. EU-forskrifterne om indvandring og grænsespørgsmål samt EF-Domstolens retspraksis leverer desuden en række garantier og rettigheder, som rækker videre end medlemsstaternes skønsmæssige beføjelser.

2.13. EØSU har også foreslået (6), at EU på området for ekstern politik skal fremme en international retlig ramme for indvandring på grundlag af Verdenserklæringen om menneskerettigheder, Konventionen om borgerlige og politiske rettigheder og Konventionen om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder. Denne internationale retlige ramme bør omfatte de vigtigste ILO-konventioner samt FN's internationale konvention om beskyttelse af vandrende arbejdstageres og deres familiemedlemmers rettigheder, som endnu ikke er blevet ratificeret af EU-medlemsstaterne på trods af, at EØSU har vedtaget en initiativudtalelse (7), i hvilken de opfordres til at ratificere den.

2.14. I Programmet for Europa (8) foreslår EØSU også, at den enkeltes grundlæggende rettigheder og menneskerettighederne respekteres navnlig i EU's indvandrings- og asyllovgivning.

2.15. EØSU mener, at EU's værdier og principper, beskyttelsen af menneskerettighederne og frihedsrettighederne bør styrkes ved hjælp af en synlig og stærk politisk instans på EU-plan, og det støtter derfor forslaget fra Kommissionens formand, José Manuel Barroso, om oprettelse af et kommissionsembede for retlige anliggender, grundlæggende rettigheder og borgerlige frihedsrettigheder. Udvalget håber, at dette departement bliver udstyret med de nødvendige politiske instrumenter såvel som med de organisatoriske og finansielle ressourcer, der skal til for at løfte en så ansvarsfuld opgave.

2.16. Udvalget beklager dog, at indvandring og asyl ikke indgår i denne porteføjle, men hører under området indre sikkerhed, som er en anden kommissærs kompetenceområde. Det er et forkert politisk signal at sende, når indvandring kædes sammen med sikkerhed og holdes adskilt fra beskyttelsen af de grundlæggende rettigheder.

3. Menneskerettighedernes universelle karakter

3.1. Europa står i dag over for en stor udfordring: at garantere menneskerettighederne for hver enkelt i EU's og medlemsstaternes retsordener, som er baseret på det traditionelle statsborgerbegreb (hvorefter »ikke-statsborgere« ikke har del i visse af disse rettigheder) og på den juridiske skelnen mellem statsborgere og udlændinge og mellem lovlige og irregulære indvandrere.

3.2. De europæiske indvandringslovgivninger giver ikke behørig garanti for, at en indvandrer er et retssubjekt med ret til beskyttelse. Den nøje retlige sammenkædning mellem arbejdstilladelse og opholdstilladelse er et klart udtryk for, at indvandreren ikke betragtes som en person, men som arbejdskraft, dvs. et objekt, der står til rådighed for arbejdsmarkedet, og som - når der ikke længere er brug for vedkommende - mister muligheden for at blive boende lovligt og derfor mister mange af sine rettigheder, fordi den administrative status ændres til »papirløs«.

3.3. Menneskerettighederne er universelle, uigenkaldelige og beskytter alle mennesker uanset deres situation og retlige status.

4. Menneskerettigheder og indvandringspolitik: ti operative prioriteter for Europa som et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed

4.1. Rettighedernes Europa

4.1.1. I de seneste år er forsvaret og indsatsen til fremme af menneskerettighederne gledet længere og længere ned på EU's dagsorden. Den politiske prioritet har været staternes sikkerhed - som om denne var uforenelig med udviklingen af friheden og beskyttelsen af de grundlæggende rettigheder.

4.1.2. De foranstaltninger, der vedtages på sikkerhedsområdet, skal beskytte værdierne frihed og retfærdighed. EØSU mener, at udgangspunktet for politikken på dette område bør være beskyttelse af de grundlæggende rettigheder, som er sikret i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention og Charteret om Grundlæggende Rettigheder.

4.1.3. Styrkelsen af sikkerheden må ikke gå ud over de grundlæggende værdier (menneskerettigheder og borgerlige frihedsrettigheder) og de demokratiske principper (retsstat), som gælder i hele Unionen. Den enkeltes frihed må ikke begrænses i efterstræbelsen af kollektiv og statslig sikkerhed. Nogle poliske forslag begår endnu en gang den fejl, som er set tidligere, nemlig at ofre friheden for at forbedre sikkerheden.

4.1.4. Derfor glæder EØSU sig over Kommissionens meddelelse om »Et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed i borgernes tjeneste« fra juni 2009, hvor beskyttelsen af de europæiske borgeres grundlæggende rettigheder gives højeste prioritet.

4.1.5. EØSU støtter Kommissionens initiativ til at fremme en »kultur med vægt på de grundlæggende rettigheder« lige fra de første faser af lovgivningsproceduren, og det skal også gælde for indvandringspolitikken. Overholdelsen af de grundlæggende rettigheder bør være et fælles mål for alle EU-institutionerne (9). Dette bør ledsages af en fælles europæisk ordning med periodisk forudgående og efterfølgende evaluering af omsætningen på nationalt, regionalt og lokalt plan af de vedtagne europæiske foranstaltninger mht. deres forenelighed med de grundlæggende rettigheder og deres effektivitet (10). EØSU og civilsamfundet bør også spille en nøglerolle i denne evaluering.

4.2. Indrejselovgivning

4.2.1. EØSU har allerede i tidligere udtalelser krævet, at EU udvikler en fælles indvandringspolitik og en harmoniseret lovgivning. EU og medlemsstaterne har brug for en åben lovgivning, som tillader arbejdskraftmigration ad lovlige og gennemsigtige kanaler både for højt kvalificerede arbejdstagere og for arbejdstagere til mindre kvalificerede job. På denne måde vil indvandrernes rettigheder nyde passende beskyttelse.

4.2.2. Udvalget har foreslået en horisontal lovgivning, men medlemsstaterne, Kommissionen og Rådet har besluttet at udarbejde specifikke direktiver for nogle grupper af indvandrere, hvilket kan føre til forskelsbehandling.

4.2.3. EØSU går i sine udtalelser om Kommissionens forskellige lovgivningsinitiativer ind for at sikre en overordnet sammenhæng samt beskyttelse af de grundlæggende rettigheder såvel som ligebehandling og forbud mod forskelsbehandling, uanset hvilken erhvervsgruppe de vandrende arbejdstagere tilhører.

4.3. Rettigheder for migrantarbejdere og deres familiemedlemmer

4.3.1. Grundlaget bør være princippet om beskyttelse mod forskelsbehandling (artikel 21 i charteret). En migrantarbejder skal uanset opholds- og arbejdstilladelsens gyldighedsperiode have de samme økonomiske, arbejdsmæssige og sociale rettigheder som de øvrige arbejdstagere. Dette er også i overensstemmelse med artikel 15, stk. 3, i charteret, hvorefter »tredjelandsstatsborgere, der har tilladelse til at arbejde på medlemsstaternes område, har ret til samme arbejdsvilkår som unionsborgere«.

4.3.2. Ligebehandling på arbejdspladsen vedrører arbejdsvilkår, løn, afskedigelse, sundhed og sikkerhed, organisationsfrihed og strejkeret.

4.3.3. EØSU mener, at man også bør fremme ligebehandling i forhold til andre sociale og grundlæggende rettigheder, som det har foreslået i en tidligere udtalelse: »Helt specifikt foreslår EØSU en række rettigheder, som bør indrømmes tredjelandsstatsborgere, som lovligt arbejder og opholder sig i et medlemsland« (11), såsom:

— Ret til social beskyttelse, inkl. sundhedspleje.

— Adgang til goder og tjenester, herunder en bolig (artikel 34 og 35 i charteret).

— Adgang til almen og faglig uddannelse (artikel 14 i charteret).

— Anerkendelse af eksamensbeviser, certifikater og kvalifikationsbeviser i EU-lovgivningen.

— Anerkendelse af arbejdsmæssige og sociale rettigheder for migrantarbejdere, der er udstationeret i EU (12)

— Mindreåriges ret til uddannelse, inkl. støtte og stipendier.

— Ret til gratis retshjælp om nødvendigt (artikel 47 i charteret).

— Ret til at kunne gøre brug af en gratis offentlig arbejdsformidlingstjeneste.

— Ret til at modtage undervisning i modtagerlandets sprog.

— Respekt for den kulturelle, religiøse og sproglige mangfoldighed (artikel 22 i charteret).

— Ret til frit at bevæge sig inden for og tage ophold i det pågældende medlemsland.

4.3.4. At kunne nyde godt af dem forudsætter en offentlig sektor, som er i stand til at sikre deres overholdelse (midler, uddannelse af personale), og at de ansatte i sektoren i henhold til loven har pligt til at optræde uafhængigt og neutralt over for disse mennesker. I øvrigt har EØSU sine tvivl mht. de budgetmidler, der står til rådighed for medlemsstaterne i disse krisetider, og hvor store midler, de er rede til at mobilisere på såvel nationalt som europæisk plan for at sikre reel beskyttelse af menneskerettighederne, særligt når det gælder indvandrere.

4.3.5. Udvalget er ikke enigt i forslaget til rammedirektiv, som giver medlemsstaterne ret til at begrænse retten til ligebehandling mht. visse arbejdsvilkår (løn og afskedigelse, sundhed og sikkerhed på arbejdspladsen, social beskyttelse) og mht. forsamlingsfrihed og organisations- og strejkeret (13), så de kun gælder for personer, som reelt er i arbejde. Disse begrænsninger kan også krænke princippet om forbud mod forskelsbehandling og artikel 12 i charteret.

4.3.6. EØSU bifalder Kommissionens initiativ til at forelægge en europæisk kodeks for indvandring, som skal omfatte alle grundlæggende rettigheder og garantier for alle indvandrere i EU.

4.4. Familiesammenføring

4.4.1. Retten til et familieliv er en af de menneskerettigheder, som EU og medlemsstaterne skal beskytte og garantere i deres indvandringspolitik og -lovgivning (14).

4.4.2. Direktiv 2003/86 om retten til familiesammenføring indeholder kun minimumsforskrifter og åbner op for, at nogle nationale lovgivninger ikke giver fuld garanti for retten til familiesammenføring for tredjelandstatsborgere. Dette bekræftes af Kommissionens rapport om anvendelsen af direktivet (15), som rejser tvivl om, hvorvidt krav om deltagelse i integrationsforanstaltninger som forudsætning for indrejsetilladelse er foreneligt med retten til et familieliv (artikel 7 i charteret) og proportionalitetsprincippet.

4.4.3. Udvalget mener, at direktivet om det »blå kort« har en mindre restriktiv tilgang til familiesammenføring end direktiv 2003/86. Denne tilgang bør udvides til alle kategorier af indvandrere, uanset om de er »højt eller lavt« kvalificerede.

4.4.4. Derfor foreslår Udvalget, at Kommissionen i løbet af 2010 udarbejder et forslag til ændring af direktiv 2003/86.

4.5. Grænser og irregulær indvandring

4.5.1. EØSU ønsker, at en effektiv grænsekontrol bliver ledsaget af respekt for den grundlæggende ret til asyl (artikel 18 i charteret) og »non-refoulement«-princippet, hvorefter en person ikke må sendes tilbage til et område, hvor vedkommendes liv eller frihed er i fare (artikel 19 i charteret). Mange mennesker, som har brug for international beskyttelse, ankommer til EU's ydre grænser på illegal vis. Myndighederne bør sikre, at disse mennesker får mulighed for at indgive deres anmodning om beskyttelse, og at den uden undtagelse behandles i overensstemmelse med de internationale konventioner og EU's og medlemsstaternes lovgivning.

4.5.2. EØSU foreslår, at man – før man skrider til en udvidelse af FRONTEX-agenturets operative beføjelser – foretager en uafhængig evaluering af respekten for menneskerettighederne i de fælles grænsekontroloperationer og at den parlamentariske kontrol på nationalt og EU-plan styrkes. Ligeledes bør man undersøge foreneligheden med garantierne i Schengengrænsekodeksen, især artikel 6 og 13 heri.

4.5.3. EU's kontrol- og overvågningsforanstaltninger vedrørende den irregulære indvandring er også ved at blive udvidet geografisk ud over EU's ydre grænser via fælles operationer i Afrika. UNHCR og forskellige NGO'er har advaret mod manglende garanti for overholdelsen af menneskerettighederne, når grænsekontrollen foregår uden for EU's område.

4.5.4. Den europæiske strategi for grænsekontrol gør intenst brug af sikkerhedsteknologien. Imidlertid bliver databaser, som er skabt til at håndtere store mængder data (Schengeninformationssystemet (SIS II), visuminformationssystemet (VIS) osv.), brugt til at indkredse etniske og kulturelle/religiøse profiler, hvilket gør det nødvendigt at værne om retten til beskyttelse mod forskelsbehandling, som er fastsat i artikel 21 i Charteret om Grundlæggende Rettigheder.

4.5.5. Ligeledes rejser det system, som foreslås indført i Kommissionens grænsepakke fra 2008 (16), tvivl mht. proportionalitet og rimelighed, som er afgørende for en hvilken som helst ny EU-lovgivning, og giver også anledning til alvorlig bekymring om, hvorledes retten til beskyttelse af personlige data (artikel 8 i charteret) og princippet om ikke-forskelsbehandling, som er nedfældet i EF-traktatens artikel 13, kan garanteres fuldt ud med anvendelsen af visse nye teknologier (f.eks. systemet med automatiserede grænsekontrolprocedurer).

4.5.6. For at sikre overholdelsen af de grundlæggende rettigheder mener EØSU, at man bør forbedre solidariteten inden for EU med de medlemsstater, som på grund af deres geografiske beliggenhed må tage imod store mængder af mennesker, som når frem ad irregulære kanaler og som er ofre for kriminelle menneskesmuglingsnetværk. EØSU opfordrer til at komme i gang med oprettelsen af den europæiske asylstøttemyndighed.

4.5.7. EU bør også fremme samarbejdet med oprindelseslandene for at opnå bedre respekt for menneskerettighederne, forebygge irregulær indvandring, fremme legal indvandring og bekæmpe kriminelle menneskesmuglingsnetværk.

4.6. Tilbagesendelse og fornyet indrejse

4.6.1. Direktivet om tilbagesendelse (17) skaber en europæisk ramme med retlige og proceduremæssige garantier for beskyttelse (18), som EØSU påskønner, såsom adgang til effektive retsmidler til at klage over afgørelser vedrørende tilbagesendelse ved en retslig eller administrativ myndighed eller et andet kompetent uafhængigt organ; såvel som gratis retshjælp og repræsentation, visse garantier i perioden frem til tilbagesendelsen, forholdene under frihedsberøvelse osv.

4.6.2. Ikke desto mindre er EØSU enigt med talrige civilsamfundsorganisationer og uafhængige eksperter fra FN's Menneskerettighedsråd (19), som har påpeget nogle uoverensstemmelser mellem det fælles system, der indføres med direktivet, og de indvandrede personers grundlæggende rettigheder. Det vil være nødvendigt med en minutiøs overvågning af omsætningen og den praktiske gennemførelse på nationalt plan af foranstaltningerne vedrørende udvisning, frihedsberøvelse, klagemuligheder samt behandlingen af sårbare personer.

4.6.3. Udvalget foreslår, at den europæiske tilbagesendelsespolitik sætter frivillighed og anerkendelsen af de menneskelige værdier i højsædet. Den europæiske indvandringspolitiks legitimitet og troværdighed står og falder hermed. De undtagelser, der er fastsat f.eks. i direktivets artikel 7, stk. 4, (begrebet »risiko for at den pågældende vil forsvinde«), kan udhule frivilligheden i tilbagesendelsen på grund af medlemsstaternes skønsbeføjelser ved omsætningen og fortolkningen af direktivet. Endvidere garanterer direktivet ikke en passende beskyttelse af personer, som befinder sig i et juridisk tomrum i afventning af udvisning, eller for så vidt angår de forhold, som kan begrunde frihedsberøvelse (20), som kan vare op til 6 måneder (med mulighed for yderligere 12 måneders forlængelse) (21).

4.6.4. Artikel 19 i charteret forbyder kollektive udvisninger og garanterer, at ingen kan udsendes, udvises eller udleveres til en stat, hvor der er en alvorlig risiko for at blive idømt dødsstraf eller udsat for tortur eller anden umenneskelig eller nedværdigende straf eller behandling – »non-refoulement«-princippet (artikel 4 og 19 i charteret). Direktivet styrker respekten for de grundlæggende rettigheder. Ikke desto mindre har UNHCR og forskellige NGO'er fordømt tilfælde af kollektiv udvisning og udvisning af irregulære indvandrere og asylansøgere til lande, hvor menneskerettighederne bliver trådt under fode.

4.6.5. EØSU minder om, at artikel 3, 5, 6, 8 og 13 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention og artikel 3, 4, 19, 24 og 47 i charteret indeholder bestemmelser, som finder anvendelse på den europæiske politik vedrørende irregulær indvandring, især hvad angår beskyttelse i tilfælde af udsendelse, udvisning og udlevering. Mange irregulære indvandrere befinder sig i en vanskelig nødsituation, og derfor bør de bestemmelser og fremgangsmåder, der følges, udformes og håndhæves under nøje overholdelse af strenge humanitærretlige kriterier og efter moralske solidaritetsprincipper.

4.6.6. Retsstaten beskytter den grundlæggende rettighed for alle mennesker til effektive retsmidler som anerkendt i artikel 47 og 48 i charteret. Endvidere må grænsevagter i henhold til artikel 6, stk. 2, i Schengen-grænsekodeksen ikke forskelsbehandle nogen på grundlag af køn, etnisk oprindelse, religion eller overbevisning, handicap, alder eller seksuel orientering. Ligeledes har statsborgere fra tredjelande, som nægtes indrejse, i henhold til artikel 13 ret til at klage over denne afgørelse og de skal modtage en afgørelse med angivelse af grundene til nægtelsen (22).

4.6.7. Personer med alvorlige fysiske eller mentale sygdomme må ifølge Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols fortolkning af artikel 3 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (23) ikke frihedsberøves eller udvises, da de har brug for behandling. Mindreårige kræver ligeledes særlig bevågenhed og beskyttelse. EØSU støtter Kommissionens initiativ vedrørende situationen for uledsagede mindreårige.

4.6.8. EØSU mener, at overholdelse af menneskerettighederne er en uomgængelig forudsætning for indgåelse af tilbagetagelsesaftaler med tredjelande, og det er modstander af, at EU eller EU's medlemsstater indgår tilbagetagelsesaftaler eller aftaler om grænsekontrol med lande, som ikke har underskrevet de vigtigste internationale retsakter om beskyttelse af menneskerettighederne, eller som bevisligt har krænket menneskerettighederne. Man bør især være opmærksom på beskyttelsen af den grundlæggende ret for asylansøgere til effektive retsmidler (24).

4.7. Interneringscentre

4.7.1. EØSU fastholder sin kritik af, at asylansøgere og irregulære indvandrere fortsat interneres, idet anbringelse i interneringscentre bør være et middel, som kun tages i brug i helt ekstraordinære situationer (25).

4.7.2. Det er uacceptabelt, at nogle medlemsstater i dag i nogle tilfælde skrider til langvarig internering, og disse situationer og omstændigheder bør undersøges indgående i lyset af de grundlæggende rettigheder, herunder retten til god forvaltning som fastsat i artikel 41 i charteret.

4.7.3. EØSU efterlyser større gennemsigtighed i forhold til interneringscentrene i og uden for EU og det kræver, at UNHCR informeres om situationen for de personer, der er anbragt i dem, og at disse personer kan modtage hjælp fra NGO'er.

4.7.4. EØSU mener, at gravide kvinder og mindreårige bør nyde særlig beskyttelse, og de bør ikke anbringes i disse centre.

4.8. »Papirløse personer«

4.8.1. Udvalget er af den opfattelse, at en papirløs person ikke er en person uden rettigheder, og EU og medlemsstaterne bør derfor beskytte deres grundlæggende rettigheder.

4.8.2. Udtrykket »ulovlig indvandring«, når der er tale om personer, der emigrerer, bør præciseres nærmere. Selv om det ikke er lovligt at rejse ind i et land uden dokumentation og de nødvendige tilladelser, er de pågældende personer ikke kriminelle. Den sammenkædning mellem irregulær indvandring og kriminalitet, som man støder på i mange medier og i nogle politiske udtalelser, stemmer ikke med virkeligheden og medvirker til at skabe angst og fremmedhad blandt modtagerlandets befolkning.

4.8.3. Udvalget mener, at nogle medlemsstater bør forbedre beskyttelsen af papirløse indvandreres grundlæggende rettigheder og at EU bør betragte dem som en af de mest sårbare grupper og således forhindre udnyttelse af deres arbejdskraft og sikre adgang til sundhedstjenester, andre sociale ydelser og undervisning af mindreårige.

4.8.4. Man bør intensivere bekæmpelsen af menneskehandel (mindreårige, kvinder og mænd) med henblik på seksuel udnyttelse og udnyttelse af deres arbejdskraft som fastsat i artikel 5, stk. 3, i charteret. Medlemsstaterne bør yde ofrene effektiv beskyttelse og gøre det nemmere for dem at samarbejde med retsvæsenet og blive legaliseret.

4.9. Legalisering

4.9.1. Udvalget mener, at regeringerne optræder hyklerisk. Tilbagesendelsespolitikken er ikke det eneste svar på irregulære situationer. Mange medlemsstater har udviklet procedurer for legalisering af irregulære indvandrere ud fra den betragtning, at det af hensyn til sikringen af de grundlæggende rettigheder og de økonomiske og sociale behov er hensigtsmæssigt at skride til legalisering under nærmere fastsatte betingelser.

4.9.2. EØSU er enigt i, at informationsudvekslingen mellem medlemsstaterne om legalisering bør forbedres og at der bør udarbejdes nogle europæiske retningslinjer for gennemførelsen på grundlag af Rådets forpligtelse inden for rammerne af Den europæiske pagt om indvandring og asyl (26) til at skride til legalisering i konkrete sager af humanitære eller økonomiske grunde inden for rammerne af de nationale lovgivninger.

4.9.3. Udvisning af personer, hvis lovlige opholdstilladelse er udløbet, skal betragtes som en sidste udvej. Først skal det undersøges, om disse personer har haft intentioner om at forny deres opholdstilladelse.

4.9.4. EØSU mener, at det i et demokratisk samfund må overvejes, om det er nødvendigt at skride til udvisning (proportionalitetsprincippet), hvilket er i overensstemmelse med den fortolkning, EF-Domstolen har fulgt i sin praksis (27). Udvalget opfordrer medlemsstaterne til at udnytte den mulighed for at tildele disse personer legalt ophold, som gives i artikel 6, stk. 4, i tilbagesendelsesdirektivet.

4.9.5. Man bliver også nødt til at tage hensyn til følgerne (og gennemførligheden) af udvisningen i henseende til den grundlæggende ret til respekt for privatlivet og familielivet, som er fastsat i artikel 7 i charteret.

4.10. Integrationspolitik

4.10.1. EØSU har udarbejdet en række initiativudtalelser for at tilskynde til, at der i EU føres en proaktiv integrationspolitik baseret på en tovejs-strategi, der omfatter såvel værtssamfundet som indvandrerne. Integration er en social proces, der foregår ude i samfundet mellem indvandrerne og værtssamfundet og mellem værtssamfundet indvandrerne.

4.10.2. EØSU har gjort sig til talsmand for en europæisk tilgang til integration ud fra den betragtning, at hver enkelt medlemsstat har sit eget retssystem, arbejdsmarkedsinstitutioner og forskellige kulturelle systemer og modeller.

4.10.3. En fælles europæisk tilgang vil bibringe integrationspolitikken og integrationsprocessen en meget stor ekstra værdi: en tværgående sammenhæng med de øvrige EU-politikker, som f.eks. Lissabon-strategien, beskæftigelsespolitikken, den sociale og arbejdsmarkedspolitiske dagsorden samt samhørighedspolitikken. Også for at styrke sammenkædningen mellem integration og EU's værdier og principper, som er udmøntet i charteret og i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention.

4.10.4. Udvalget deltog i 2008 i arrangementerne i anledning af Det europæiske år for interkulturel dialog i håbet om, at dialogen mellem de forskellige europæiske samfund vil lette integrationen og fremme et mere rummeligt unionsborgerskab. EØSU har foreslået (28), at der udarbejdes håndbøger.

4.10.5. EØSU foreslår en positiv indstilling til integration. Imidlertid er der nogle politiske ledere, som anlægger en negativ tilgang til integration som et nyt middel til forskelsbehandling, som en ny hindring for ligestilling og udøvelse af de grundlæggende rettigheder. EØSU mener, at en sådan tilgang strider mod bestemmelserne i artikel 21 (ret til beskyttelse mod forskelsbehandling) og artikel 22 (respekt for den kulturelle, religiøse og sproglige mangfoldighed) i charteret.

4.10.6. Der er eksempler på god praksis med oprettelse af fora og rådgivende organer, hvor civilsamfundet deltager på nationalt, regionalt og lokalt plan, og EØSU opfordrer derfor alle medlemsstaterne til at oprette sådanne. Det Europæiske Integrationsforum, som for nyligt er blevet oprettet i samarbejde med Kommissionen og EØSU, er et meget vigtigt instrument til at styrke integrationen ud fra et europæisk perspektiv.

5. Et mere rummeligt unionsborgerskab

5.1. Nogle ledere definerer den nationale identitet og den europæiske identitet ud fra en snæver nationalisme, hvorved de ser bort fra den mangfoldighed, som i dag karakteriserer de europæiske samfund, og fra det forhold, at mange mennesker har en anden etnisk, national, religiøs eller kulturel baggrund.

5.2. Vore demokratiske samfund er pluralistiske og meget rige på mangfoldighed. Hver eneste europæiske borger er et mix af forskellige identiteter. De europæiske demokratier er frie og åbne samfund og bør baseres på integrering af alle borgere, uanset deres herkomst.

5.3. Kvaliteten af demokratiet kan forringes, hvis borgerrettighederne begrænses ud fra en snæver opfattelse af identitet, som holder nogen udenfor. Integrationspolitikken og indvandringslovgivningen må aldrig bruges som politiske påskud for at afskære indvandrerne og mindretallene fra de borgerlige rettigheder.

5.4. EØSU mener, at grundlaget for vore demokratier bør gøres bredere ved at åbne op for nye borgere med samme rettigheder og forpligtelser. Statsborgerskabets og unionsborgerskabets rettigheder bør omfatte hele mangfoldigheden af forskellige identiteter uden forskelsbehandling (29).

5.5. EØSU har afgivet en initiativudtalelse (30) rettet til Konventet, som udarbejdede den fejlslagne forfatningstraktat, hvori det opfordrer til at tildele tredjelandestatsborgere med status som fastboende unionsborgerskab. EØSU foreslår Kommissionen og Europa-Parlamentet, at de medtager dette forslag blandt målene for den nye valgperiode.

Bruxelles, den 4. november 2009 Mario SEPI Formand for Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) KOM(2009) 262 endelig af 10.6.2009.

(2) Det Europæiske Integrationsforum og EU's websted om integration.

(3) EUT C 303/1 af 14.12.2007.

(4) EØSU's udtalelse, EUT C 88 af 11.4.2006, s. 37.

(5) EØSU's udtalelse, EUT C 218 af 11.9.2009, s. 78.

(6) EØSU's udtalelse, EUT C 44 af 16.2.2008, s. 91.

(7) EØSU's udtalelse, EUT C 302 af 7.12.2004, s. 49.

(8) Et program for Europa: http://www.eesc.europa.eu/documents/publications/pdf/booklets/EESC-2009-10-DA.pdf.

(9) Kommissionens rapport om overholdelsen af de grundlæggende rettigheder, KOM(2009) 205 endelig af 29.4.2009.

(10) Dette ville stride mod artikel 60 i Lissabontraktaten.

(11) EØSU's udtalelse, EUT C 286 af 17.11.2005, s. 20.

(12) Inden for rammerne af det forslag til direktiv, som Kommissionen vil forelægge inden for de kommende måneder.

(13) KOM(2007) 638, artikel 12, stk. 2, litra e) og d). I henhold til forslaget kan medlemsstaterne også indføre begrænsninger for tildelingen af stipendier til studier og erhvervsuddannelse og for adgangen til sociale boliger for personer med mindst tre års opholdsret.

(14) Det er bekræftet af EF-Domstolen i sag C-540/03, Europa-Parlamentet mod Rådet.

(15) KOM(2008) 610 af 8.10.2008.

(16) KOM(2008) 69 endelig af 13.2.2008.

(17) Direktiv 2008/115/EF.

(18) F.eks. artikel 12, stk. 1 og 2, artikel 13, stk. 1, 2, 3 og 4, og artikel 14, stk. 1 og 2, i direktivet.

(19) FN's pressemeddelelse, »United Nations Experts express concern about the proposed European Union Return Directive«, 18. juli 2008.

(20) Artikel 15, stk. 1.

(21) Artikel 15, stk. 5 og 6.

(22) Forordning 562/2006 (Schengen-grænsekodeks), EUT L 105/1 af 13.4.2006.

(23) Artikel 19 i Charteret om Grundlæggende Rettigheder følger Strasbourg-domstolens retspraksis, især dommen af 17. december 1996, Ahmed mod Østrig, Sml. 1996, VI-2006, og Soering-dommen af 7. juli 1989.

(24) Som EF-Domstolen påpegede i sag C-133/06, Europa-Parlamentet mod Rådet.

(25) Se EØSU's udtalelse af 16. juli 2009 om Minimumsstandarder for modtagelse af asylansøgere i medlemsstaterne, ordfører: An Le Nouail Marlière, vedtaget på plenarforsamlingen den 15.-16. juli 2009 (EUT C 317 af 23.12.2009, s. 110).

(26) Rådets dokument, 1344/08, 24. september 2008.

(27) For eksempel Boultif mod Schweiz, nr. 54273/00, §§ 39, 41 og 46, 2. november 2001, ECHR 2001-IX. Üner mod Nederlandene [GC], nr. 46419/99, 18.oktober 2006, § 58.

(28) EØSU's udtalelse, EUT C 185 af 8.8.2006, s. 42.

(29) Artikel 13 i EF-traktaten.

(30) EØSU's initiativudtalelse, EUT C 208 af 3.9.2003, s. 76.