Udtalelse om Kommissionens forslag til Raadets afgoerelse om indgaaelse paa Faellesskabets vegne af konventionen om beskyttelse og udnyttelse af graenseoverskridende vandloeb og internationale soeer (1) (94/C 34/01)

Raadet for De Europaeiske Faellesskaber besluttede den 12. juli 1993 under henvisning til EOEF-traktatens artikel 130 S at anmode om Det OEkonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennaevnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til OESU's Sektion for Miljoe-, Sundheds- og Forbrugerspoergsmaal, som udpegede Camille Giacomelli til ordfoerer. Sektionen vedtog sin udtalelse den 9. november 1993.

Det OEkonomiske og Sociale Udvalg vedtog paa den 310. plenarforsamling af 24.-25. november 1993, moedet den 24. november 1993, enstemmigt foelgende udtalelse.

1. Indledning

1.1. Konventionen om beskyttelse af graenseoverskridende vandloeb og internationale soeer, i det foelgende benaevnt »konventionen«, blev vedtaget i Helsinki den 18. marts 1992. Sigtet med Raadets afgoerelse er, at konventionen indgaas paa EF's vegne. Konventionen er udarbejdet af en arbejdsgruppe, som Kommissionen deltog i som repraesentant for EF, og den er indtil nu undertegnet af 24 lande, herunder 11 EF-lande. Kun Republikken Irland har endnu ikke undertegnet den.

1.2. Maalet med konventionen er at fastlaegge en ramme for bi- og multilateralt samarbejde om at forebygge og bekaempe forurening af graenseoverskridende vandloeb og sikre rationel udnyttelse af vandressourcerne i medlemsstaterne i De Forenede Nationers OEkonomiske Kommission for Europa, i hvis regi konventionen blev udarbejdet.

1.3. Konventionens anvendelsesomraader henhoerer, i hvert fald delvis, under EF's kompetence med hensyn til retsforskrifter paa vandomraadet. Kommissionen kan saaledes henvise til en dom af 31. marts 1971, der viser, at EF er kompetent til at indgaa en saadan konvention. Det fremfoeres i oevrigt, at medlemsstaterne ikke hver for sig er i stand til at opfylde de forpligtelser, der foelger af konventionen, hvorfor EF og dets medlemsstater i henhold til artikel 25, stk. 3 og 4, skal fastlaegge deres respektive ansvarsomraader, for saa vidt angaar opfyldelsen af disse forpligtelser.

1.4. Dette finder sted, ved at Kommissionen og medlemsstaterne i forbindelse med indgaaelsen af konventionen deponerer godkendelses- og ratifikationsdokumenterne paa deres respektive kompetenceomraader.

1.5. Da konventionen er et miljoepolitisk instrument, godkender OESU, at afgoerelsesforslaget har traktatens artikel 130 S som retsgrundlag. Helt paa linje med den sidste betragtning i forslaget erkender det endvidere, at EF's indgaaelse af konventionen bidrager til at virkeliggoere maalene i Traktatens artikel 130 R.

1.6. I henhold til konventionens artikel 26 traeder den i kraft paa den 90. dag efter deponeringen af det 16. ratifikationsinstrument. Med forbehold af bemaerkningerne i kapitel 4 nedenfor kan OESU tilslutte sig Kommissionens oenske om, at EF og de af dets medlemsstater, der har undertegnet konventionen, indgaar konventionen inden for deres respektive kompetenceomraader ved at deponere deres godkendelses- og ratifikationsdokumenter samtidig. Herved vil der hurtigere kunne vedtages regler paa internationalt plan til beskyttelse af miljoe, vandloeb og soeer paa tvaers af graenserne.

2. Indledende bemaerkninger

2.1. Behovet for drikkevand af hoej kvalitet kan kun opfyldes, hvis der er adgang til relativt uforurenede vandressourcer. Dette problem kan ikke i alle tilfaelde udelukkende loeses paa EF-plan, da det ogsaa haenger sammen med foranstaltninger, der traeffes uden for EF's graenser.

2.2. OESU kan derfor kun stoette Kommissionen, naar den oensker at skaerpe foranstaltningerne til beskyttelse af vandressourcerne, blandt andet ved at inddrage tredjelande. Dette tiltag falder endvidere helt i traad med den erklaering, der blev fremsat paa konferencen i Dublin den 26.-31. januar 1992 ( International Conference on Water and the Environment) som led i forberedelsen af rekommandationer til Rio-konferencen. Her fremfoeres det blandt andet som et vigtigt punkt, at der skabes systemer for integreret forvaltning, som anvendes af alle de beroerte lande og understoettes ved internationale aftaler.

3. Generelle bemaerkninger

3.1. Principperne i konventionen (Del I)

Formaalet med konventionen er at fastlaegge rammerne for en politik til forebyggelse, bekaempelse og mindskelse af vandforureningen. Principperne er de samme som for EF's politik, dvs. forsigtighed, forebyggelse og forureneren betaler-princippet. Konventionen aendrer derfor ikke, men supplerer derimod, den nuvaerende EF-politik paa dette omraade. Anvendelse af de samme principper paa tredjelande vil kun kunne forbedre situationen; reglerne om beskyttelse og udnyttelse af de graenseoverskridende vandloeb og de internationale soeer maa derfor anvendes globalt.

3.2. Gennemfoerelse af den foreslaaede politik (Del II)

3.2.1. Konventionens del II sigter mod at fremme bilaterale eller multilaterale foranstaltninger og fastsaette de naermere regler for anvendelse af principperne i del I.

3.2.2. EF's politik for forureningsbekaempelse efter de samme principper har givet positive resultater paa mange omraader, men har ogsaa afsloeret visse begraensninger. Det er derfor vigtigt at udnytte de erfaringer, der er indhentet paa EF-plan, for at undgaa, at de samme vanskeligheder opstaar, naar denne politik skal gennemfoeres paa internationalt plan.

3.2.3. Bemaerkninger om anvendelsen af principperne

3.2.3.1. Der er generel enighed om, at miljoeet, herunder vandressourcerne, skal beskyttes mere effektivt. Kommissionen har allerede udstedt en lang raekke direktiver om forskellige miljoespoergsmaal, baseret paa et tostrenget princip: emissionsnormer og kvalitetsmaalsaetninger. Man har imidlertid for nylig faaet oejnene op for, at der maa indfoeres integreret forvaltning af afvandingsomraaderne med opstilling af prioriterede foranstaltninger og en realistisk tidsplan, der er tilpasset finansieringsmulighederne. Dette aspekt blev blandt andet understreget i erklaeringen fra den internationale konference i Dublin i januar 1992, hvor det hedder, at i geografisk henseende boer planlaegning og forvaltning af vandressourcerne omfatte hele det paagaeldende afvandingsomraade, herunder overfladevand og grundvand. I det europaeiske vandcharter (European Water Charter) hedder det ligeledes (art. 11), at forvaltningen af vandressourcerne snarere skal vaere baseret paa naturlige afvandingsomraader end paa administrative og politiske graenser.

3.2.3.2. EF anvender subsidiaritetsprincippet for bedre at kunne loese vanskeligheder, som opstaar som foelge af staerkt forskelligartede naturbetingede eller oekonomiske omstaendigheder. Dette princip boer imidlertid ikke blot anvendes paa EF's interne foranstaltninger, men ogsaa som led i graenseoverskridende samarbejdsforanstaltninger med tredjelande.

Det arbejde, der for Rhinens vedkommende er udfoert af Den Internationale Kommission for Beskyttelse af Rhinen mod Forurening, skal tjene som eksempel for andre foranstaltninger til beskyttelse af Meuse, Donau og Elben og til beskyttelse af Evros-flodens udmunding (Graekenland). De erfaringer, der er indhentet med dette arbejde, skal udnyttes til at forbedre samarbejdet med tredjelande. Det er endvidere vigtigt, at udtrykket »bredparter«, der i konventionens artikel 1, stk. 4, defineres som »parter med bred til samme graenseoverskridende vandomraade«, anvendes i snaever betydning, naar der udpeges repraesentanter til kommissionerne. Saadan maa det noedvendigvis vaere.

3.2.3.3. Det er vigtigt at tage hensyn til saerlige lokale forhold, isaer fordi langt stoerstedelen af nabostaterne indtil for blot nogle faa aar siden tilhoerte oestbloklandene og nu befinder sig i en vanskelig oekonomisk situation. I henhold til konventionen skal uforurenede vandressourcer og drikkevandsressourcer beskyttes i hele Europa, baade i og uden for EF. For at undgaa de voldsomme omkostninger, som eventuelle mangler og forsoemmelser i bl.a. de central- og oesteuropaeiske lande kan medfoere, er det stadig noedvendigt at hjaelpe disse lande oekonomisk og opmuntre dem til at saette mere ind paa at beskytte deres vandressourcer i lighed med det oevrige Europa (her: de andre signatarstater).

3.2.3.4. EF-Kommissionens rolle i denne konvention boer vaere at formalisere en fleksibel ramme, inden for hvilken kommissionerne for multinationalt samarbejde om floder og soeer kan etablere sig og arbejde. De skal noeje fastlaegge, hvilke foranstaltninger der skal traeffes, paa et plan der sikrer stoerst mulig effektivitet.

3.3. Naermere bestemmelser for udnyttelse af vandressourcerne

3.3.1. I betingelserne for udnyttelse af vandressourcerne skal der tages hoejde for de saerlige forhold, som adskiller dem fra mineralrigdomme.

Ved definitionen af rimelig udnyttelse skal der tages hensyn til, at vandressourcerne, i hvert fald delvis, fornys hvert aar. De skal udnyttes fornuftigt, ellers er der risiko for, at store maengder loeber ud i havet uden at vaere udnyttet.

Vand er en del af vores naturarv, som vi maa forvalte paa en saadan maade, at vi bevarer mulighederne for baeredygtig udvikling og undgaar ressourcespild.

For vandressourcernes vedkommende er der saaledes tale om en anden form for beskyttelse end for de fossile raastoffers vedkommende; maalet er snarere rationel og afbalanceret udnyttelse.

3.3.2. Vandforbruget

Et andet vigtigt aspekt er, at vand ikke forbruges i egentlig forstand. Naar vandet er renset, kan det genanvendes til mange forskellige formaal. Derfor kan man sige, at det ikke er vandet selv, men vandets renhed, vi forbruger. Kvantitet og kvalitet er derfor snaevert forbundet.

3.3.3. Hovedvaegten maa laegges paa forbruget af drikkevand

Af de forskellige formaal, vand anvendes til, indtager behovet for drikkevand en saerlig vigtig plads som foelge af dets betydning for sundhed og hygiejne.

Derfor maa de reneste vandressourcer foerst og fremmest anvendes til drikkevand, og der maa derfor ikke slaekkes paa kvalitetskravene til hverken postevand eller mineralvand. De andre behov kan meget ofte daekkes med vand af ringere kvalitet.

Ved fastlaeggelsen af acceptable kompromiser i samarbejdsorganerne skal der foerst og fremmest laegges vaegt paa behovet for drikkevand.

4. Bemaerkninger til nogle af konventionens bestemmelser

Det er klart, at formaalet med disse bemaerkninger til nogle af konventionens bestemmelser ikke er at aendre konventionen, som jo allerede er vedtaget (den 18. marts 1992) og indtil nu undertegnet af 24 lande, herunder 11 EF-lande. Disse bemaerkninger kan derfor kun faa praktisk betydning ved en eventuel senere revision af konventionen og maaske i forbindelse med udarbejdelsen af saerkonventioner.

4.1. Ad konventionens artikel 1, nr. 1

Overfladevand og grundvand boer betragtes under ét, naar der skal traeffes foranstaltninger til beskyttelse af vandressourcerne som helhed. Det maa derfor bifaldes, at det af artikel 1, nr. 1, fremgaar, at de »graenseoverskridende vandloeb« i forslagets titel ligeledes omfatter grundvand.

4.2. Ad artikel 1, nr. 6

Som det fremgaar af artikel 1, nr. 6, omfatter konventionen farlige stoffer i vid betydning, nemlig stoffer, der er toksiske, carcinogene, mutagene, teratogene eller bioakkumulerende, navnlig naar de er persistente.

Vandressourcerne vekselvirker imidlertid med det omgivende miljoe og er levested for en raekke plante- og dyrearter. Forholdene kan saaledes aendre sig med tiden, og der boer i beskyttelsesforanstaltningerne tages hensyn til saadanne naturlige faenomener.

F.eks. foerer eutrofieringen af visse vandloeb eller soeer, som blandt andet skyldes de stigende koncentrationer af fosfor, til en staerk opblomstring af alger. Algerne kan danne stoffer, der vanskeliggoer produktionen af drikkevand (sundhedsskadelige metabolitter, der i hoej grad forringer drikkevandets organoleptiske egenskaber, selv efter behandling). Ved stoerre koncentrationer kan raavandet endog blive ubrugeligt til fremstilling af drikkevand.

Hvis konventionens foranstaltninger til beskyttelse af vandressourcerne ikke omfattede dette aspekt, burde det tages med i forbindelse med en revision af konventionen eller ved udarbejdelsen af eventuelle saerkonventioner, som naevnt i indledningen til kapitel 4. Det er imidlertid muligt, at der implicit er taget hensyn til dette aspekt i konventionens bilag III, litra e) og f), hvor det hedder, at vandkvalitetsmaalsaetninger og -kriterier skal

»e) vaere baseret paa anvendelse af oekologiske klassificeringsmetoder og kemiske indikatorer for overvaagning paa mellemlang og lang sigt af opretholdelse og forbedring af vandkvaliteten,

»f) tage hensyn til det omfang, hvori maalsaetningerne opfyldes, og til de yderligere beskyttelsesforanstaltninger baseret paa emissionsgraenser, der maatte vaere noedvendige i enkelttilfaelde.«

4.3. Ad artikel 13 - Udveksling af oplysninger mellem bredparterne

Konventionen indeholder bestemmelser om udveksling af oplysninger om vandloebenes miljoekvalitet. Erfaringer indhentet paa EF-plan viser, at det for at faa gavn af disse oplysninger er vigtigt at harmonisere procedurerne for proevetagning, analyse og undersoegelser. Udvekslingen af oplysninger boer derfor finde sted inden for rammer, der fastlaegges paa lokalt plan ud fra de oenskede maal. Det er en af samarbejdskommissionernes opgaver.

Vandvaerkerne kan spille en vigtig rolle i den konkrete gennemfoerelse af denne foranstaltning. Som foelge af deres ansvar for drikkevandets kvalitet maa de have indgaaende kendskab til raavandets kvalitet og til kortvarige svingninger heri. I stadig flere europaeiske lande inddrages vandvaerkerne i kontrollen med disse miljoeaspekter.

Det vil derfor vaere oenskeligt at fremhaeve vandvaerkernes vigtige rolle i udvekslingen af oplysninger mellem bredparterne om kvaliteten af graenseoverskridende vandloeb, eventuelt i forbindelse med udarbejdelsen af saerkonventioner.

4.4. Ad artikel 14 - Advarsels- og alarmsystemer

OESU kan helt bifalde den betydning, konventionen tillaegger advarsels- og alarmsystemer som et noedvendigt led i den bi- eller multilaterale overvaagning af vandressourcerne.

For vandvaerkerne, som spiller en afgoerende rolle i vandforsyningen, udgoer forureningsuheld en alvorlig risiko. Foelgerne heraf kan vaere meget alvorlige og medfoere, at vanddistributionen maa standses fuldstaendig. Mange vandvaerker har derfor udarbejdet handlingsplaner for at mindske virkningerne af saadanne uheld. Disse planer er imidlertid kun effektive, hvis der udvikles velfungerende advarsels- og alarmsystemer, hvori der tages hensyn til de saerlige omstaendigheder for vanddistributionen, der goer sig gaeldende for den paagaeldende egn. De maa derfor opbygges og forvaltes paa et passende lokalt plan.

Bryssel, den 24. november 1993.

Susanne TIEMANN

Formand for

Det oekonomiske og sociale Udvalg

(1) EFT nr. C 212 af 5. 8. 1993, s. 60.