Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om:

- »Kommissionens forslag til Rådets forordning (EF) om ændring af forordning (EØF) nr. 3577/92 om anvendelse af princippet om fri udveksling af tjenesteydelser inden for søtransport i medlemsstaterne (cabotagesejlads)«, og - »Kommissionens forslag til Rådets direktiv om bestemmelser vedrørende bemanding af fartøjer i fast passager- og færgefart mellem medlemsstaterne« () (1999/C 40/02)

Rådet for Den Europæiske Union besluttede den 9. juli 1998 under henvisning til EF-traktatens artikel 84, stk. 2, at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om de ovennævnte emner.

Den 28. april 1998 henvistes det forberedende arbejde til ØSU's Sektion for Transport og Kommunikation; den 14. oktober 1998 henvistes det forberedende arbejde til Sektionen for Transport, Energi, Infrastruktur og Informationssamfundet, som udpegede Eduardo Chagas til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 21. oktober 1998.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 359. plenarforsamling af 2. og 3. december 1998, mødet den 2. december 1998, følgende udtalelse med 95 stemmer for, 4 imod og 1 stemme hverken for eller imod.

1. Indledning

1.1. Beskæftigelsessituationen for EF-sømænd vækker stor bekymring, idet de systematisk udskiftes med billigere arbejdskraft fra tredjelande.

1.1.1. I december 1996 blev der i Kommissionens regi afholdt en international konference i Dublin om emnet »Er den europæiske sømand en udryddelsestruet art?« Konferencen viste, at der virkelig er grund til bekymring. Ifølge Kommissionens oplysninger faldt antallet af EU-statsborgere, der er beskæftiget på EU-flagede fartøjer fra ca. 206 000 i 1985 til 129 000 i 1995, dvs. en nedgang på 37 %.

1.2. Maritim cabotage, og især ø-cabotage, er den sidste vigtige beskæftigelseskilde for mange europæiske sømænd og sikrer, at disse arbejdstageres knowhow bevares. Det er yderst foruroligende, at denne knowhow efterhånden går tabt som følge af den drastiske nedgang i beskæftigelsen af europæiske sømænd. Kommissær Neil Kinnock har sagt følgende: »En øget konkurrence mellem transportvirksomheder, som viser sig ved afskedigelse af EF-sømænd og hyring af underbetalt personale fra tredjelande uden den mindste sociale beskyttelse ville være meget dårlige nyheder for søtransportsektoren« ().

1.3. Desuden anfører Kommissionen i statsstøtteretningslinjerne for søfart (), at statsstøtte bør tilsigte:

- at opretholde beskæftigelsen i EU (såvel til søs som på land);

- at bevare de europæiske sømænds knowhow og yderligere forbedre deres kvalifikationer;

- at forbedre sikkerheden.

1.4. Det vil først være muligt at vurdere, hvilke virkninger liberaliseringen af ø-cabotage konkret får, når den er blevet gennemført i januar 1999. Det må dog antages, at såvel de økonomiske som de sociale virkninger vil variere i de forskellige medlemsstater.

1.4.1. I Nordeuropa findes ø-cabotage kun i meget begrænset omfang eller slet ikke, så her vil liberaliseringen næsten ikke kunne mærkes.

1.4.2. I Sydeuropa og i Middelhavsområdet er cabotage og især ø-cabotage derimod meget udbredt og giver beskæftigelse til sømænd i de pågældende medlemsstater.

1.5. Der må findes løsninger eller ordninger, som kan bidrage til at forhindre konkurrenceforvridninger mellem operatørerne af fast cabotagesejlads indbyrdes og mellem denne transportform og de øvrige transportformer. Under lige konkurrencevilkår har søtransport mellem øer og søtransport over korte afstande således gode udviklingsmuligheder, og dette gælder også passagertransport.

2. Forordning (EØF) nr. 3577/92 (cabotagesejlads) og den anden interimsrapport fra Kommissionen (1997)

2.1. Forordning (EØF) nr. 3577/92 () var resultatet af lange og vanskelige forhandlinger, der strakte sig over en syvårig periode, og som førte til indgåelse af en række kompromis'er om bestemmelser for liberalisering af visse former for sejlads.

2.2. Blandt resultaterne af disse kompromis'er kan nævnes følgende bestemmelser:

- Artikel 3, stk. 1: for skibe, der udfører fastlandscabotage, og for krydstogtskibe henhører alle anliggender vedrørende bemanding under flagstaten (undtagen for skibe under 650 BT).

- Artikel 3, stk. 2: for skibe, der udfører ø-cabotage, henhører alle anliggender vedrørende bemanding under værtsstaten.

- Artikel 3, stk. 3: for fragtskibe på over 650 BT, som udfører ø-cabotage efter en transport til eller fra en anden medlemsstat, henhører alle anliggender vedrørende bemanding under flagstaten (pr. 1. januar 1999).

- Artikel 3, stk. 4: Kommissionen forelægger en rapport for Rådet om de økonomiske og sociale virkninger af liberaliseringen af ø-cabotage (inden den 1 januar 1997) og forelægger Rådet et forslag, der kan indeholde tilpasninger af de bemandingsbestemmelser, der er fastlagt i stk. 2 og 3, således at den endelige ordning godkendes i Rådet i god tid og før den 1 januar 1999.

- Artikel 4, stk. 2: enhver medlemsstat kan pålægge rederier »forpligtelser til offentlig tjeneste«.

- Artikel 6 (stk. 1-3): der gives midlertidige undtagelser fra forordningens anvendelsesområde indtil den 1. januar 1999 (for Grækenland indtil den 1. januar 2004).

2.3. Dette sæt bestemmelser sikrede, at de sydeuropæiske flåder kunne vedblive med at operere på deres traditionelle markeder indtil undtagelsesperiodens udløb. Denne sektors overlevelsesmuligheder kan komme til at afhænge af, hvordan liberaliseringsprocessen forløber.

2.4. Den rapport, der er nævnt i artikel 3, stk. 4, i forordning (EØF) nr. 3577/92 blev forelagt Rådet den 17. juni 1997 ().

2.4.1. Rapporten går grundlæggende ind for fuld harmonisering af godscabotage efter undtagelsesperiodens udløb og foreslår en ændring af den gældende forordning i henseende til de bestemmelser, værtslandet fastsætter for bemandingen (artikel 3, stk. 2), der bør ses som en midlertidig undtagelse fra den normale ordning i flagstaten.

2.4.2. Når der er tale om fast passager- og færgefart, giver Kommissionen værtslandet mulighed for at kræve, at dets egne bestemmelser om andelen af EF-statsborgere i besætningen overholdes.

3. Kommissionens forslag

3.1. Kommissionens forslag til Rådets forordning (EF) om ændring af forordning (EØF) nr. 3577/92 om anvendelse af princippet om fri udveksling af tjenesteydelser inden for søtransport i medlemsstaterne (cabotagesejlads)

3.1.1. Som led i den fælles søfartspolitik og i lyset af konklusionerne i den anden interimsrapport fra 1997 ønsker Kommissionen at »fremme beskæftigelsen for veluddannede EF-søfolk og, mere generelt, at fremme yderligere udvikling af maritim knowhow i EF«.

3.1.2. Desuden vil Kommissionen sikre lige konkurrencebetingelser for operatører fra forskellige medlemsstater, der anvender fartøjer under forskellige flag.

3.1.3. Forslaget om ændring af forordning (EØF) nr. 3577/92 bygger på artikel 3, stk. 4 i forordningen, hvorefter der skal vedtages en endelig ordning for bemandingsspørgsmål.

3.1.4. Kommissionen har valgt at sondre mellem bemandingsbestemmelser for henholdsvis fragtfartøjer og passagerfartøjer, der udfører ø-cabotage, da markedet for fast passagersejlads inden for ø-cabotage adskiller sig meget fra godscabotagemarkedet. Ifølge Kommissionen er der for fast passagersejlads inden for ø-cabotage ingen økonomisk forbindelse med det internationale marked, idet passagerfærger forbliver på samme ø-rute mange år ad gangen og meget ofte, så længe de fungerer som færger. Fast passagersejlads er generelt også langt mere arbejdsintensiv end godssejlads og er derfor en vigtig beskæftigelseskilde for lokale sømænd.

3.1.5. Kommissionen foreslår at anvende flagstatsbestemmelsen, som allerede godkendt for tilknyttet ø-cabotage og fastlandscabotage, således at den gælder for al godscabotage med fartøjer på over 650 BT.

3.1.6. For fast passagersejlads foreslår Kommissionen, at værtsmedlemsstaterne skal kunne kræve, at alle besætningsmedlemmer på passagerfartøjer, der sejler inden for deres territorium, skal være EF-statsborgere, forudsat at denne bestemmelse ligeledes gælder for fartøjer, som sejler under deres egne nationale flag. Hvis beskæftigelse af tredjelandsborgere er tilladt, skal de pågældende sikres samme arbejdsbetingelser som dem, der er gældende i flagstaten.

3.1.6.1. Lige som for skibe, der udfører fast passager- og færgefart, foreslår Kommissionen også, at blandet passager/godstransport og fast krydstogtfart behandles ens.

3.2. Kommissionens forslag til Rådets direktiv om bestemmelser vedrørende bemanding af fartøjer i fast passager- og færgefart mellem medlemsstaterne

3.2.1. Kommissionen konstaterer, at der er fare for en gradvis nedbrydning af arbejdsforholdene for alle besætningsmedlemmer, som vil medføre tab af arbejdspladser for EF-sømænd, idet de helt eller delvis udskiftes med arbejdskraft fra tredjelande, som beskæftiges på mindre gunstige vilkår. Denne situation har fået Kommissionen til at fremlægge et forslag til direktiv om bestemmelser vedrørende bemanding af fartøjer i fast passager- og færgefart mellem medlemsstaterne () for at »sikre, at det indre marked fungerer korrekt og for at undgå forstyrrelser på grund af social dumping«.

3.2.2. Kommissionens direktivforslag fastsætter, at sømænd fra tredjelande skal sikres de samme arbejdsbetingelser som dem, der er gældende i den medlemsstat, hvor fartøjet er indregistreret. Hvis registreringslandet er et tredjelande, finder de bestemmelser anvendelse, som gælder i den medlemsstat, som ruten har tættest forbindelse med, dvs. hvorfra ruten reelt administreres, og hvor de pågældende søfolk bor.

3.2.2.1. De pågældende arbejdsbetingelser omfatter bl.a. maksimal arbejdstid og minimal hviletid, minimalt antal betalte fridage pr. år, mindsteløn, sikkerhed og sundhed på arbejdspladsen, beskyttelse af gravide, ligebehandling for mænd og kvinder og andre bestemmelser vedrørende ikke-forskelsbehandling.

3.2.3. Kommissionen nævner ligeledes, at den har været særlig omhyggelig med at undersøge forslagets forenelighed med EU's internationale forpligtelser, særligt inden for rammerne af FN, OECD og WTO. Den har ikke konstateret nogen form for uforenelighed og minder om, at lignende foranstaltninger allerede er blevet vedtaget for andre arbejdstagere i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 96/71/EF () om udstationering af arbejdstagere som led i udveksling af tjenesteydelser.

4. Generelle bemærkninger

4.1. Forslag om ændring af forordning (EØF) nr. 3577/92

4.1.1. Den rapport, der blev offentliggjort i 1997, og det foreliggende forslag om ændring af forordning (EØF) nr. 3577/92 tager sigte på at opfylde kravet i artikel 3, stk. 4, i forordningen, hvorefter der skal foretages en undersøgelse af de økonomiske og sociale virkninger af liberaliseringen af ø-cabotage og fremsættes forslag om tilpasninger af de bemandingsbestemmelser med hensyn til nationalitet, der er fastsat i artikel 3, stk. 2 og 3.

4.1.2. Kommissionens rapport anfører, at der ikke er nogen økonomisk begrundelse for, at godsfartøjer på over 650 BT, som udfører ø-cabotage, vedvarende undtages fra flagstatsbestemmelserne. Den tegner imidlertid ikke et tilstrækkeligt klart billede af den nuværende situation og de fremtidige økonomiske og sociale følger for ø-cabotage.

4.1.3. Der kan sættes spørgsmålstegn ved nogle af punkterne i Kommissionens rapport, især følgende:

i) Rapporten konkluderer, at værtslandets bemandingsbestemmelser (artikel 3, stk. 2) bør betragtes som en midlertidig undtagelse fra de normale flagstatsbestemmelser. Ifølge den foretagne analyse er der ingen tvingende grunde til at operere med en langvarig undtagelse fra de sædvanlige flagstatsbetingelser.

ØSU mener imidlertid ikke, at bestemmelsen i artikel 3, stk. 2, bør betragtes som en midlertidig ordning, men snarere som en betingelse, der er afstemt efter særtrækkene ved ø-cabotage med gods.

ii) Rapporten nævner endvidere, at godscabotage ofte udføres af fartøjer, som i perioder skiftevis udfører international og indenlandsk transport. Bemandingsbetingelserne for denne type cabotage bør derfor ikke adskille sig fra accepteret praksis for international transport, dvs. at det er flagstaten, som regulerer alle anliggender vedrørende bemanding.

Denne konklusion afspejler imidlertid ikke den nuværende situation i de forskellige medlemsstater, især ikke hvad angår fragtskibe, der udfører fast ø-cabotage.

Det voksende behov for kvalitet og regelmæssighed i forsyningerne til ø-samfund gør det nødvendigt at etablere særlige tjenester, som leveres af fartøjer, der er specielt konstruerede til disse formål, og som udelukkende anvendes hertil.

I nogle medlemsstater er ø-cabotage underlagt forpligtelser til offentlig tjeneste, som omfatter krav om regelmæssighed, rute og hyppighed, hvilket nødvendigvis betyder, at de pågældende fartøjer udelukkende anvendes til disse formål.

I lyset heraf bør Kommissionens bemærkninger om passagerskibe i ø-cabotage (jf. pkt. 3.2.1) også gælde fartøjer, der udfører fast godstransport.

iii) I nogle medlemsstater, hvor der ikke foregår nogen nævneværdig passagertransport, og hvor ø-cabotage næsten udelukkende er begrænset til godstransport, er det på fragtfartøjerne, de lokale søfolk kan finde beskæftigelse.

I de sydeuropæiske lande sikrer de fragtfartøjer, der anvendes i ø-cabotage, beskæftigelse for 30 % af samtlige ansatte inden for cabotage (). Da der er tale om godstransport, er denne form for sejlads mindre arbejdsintensiv, og antallet af involverede fartøjer er derfor nødvendigvis stort.

iv) Endelig bør man huske på, at passagerskibe, der udfører ø-cabotage, ikke udelukkende transporterer passagerer, men også gods på trailere og »mafis«, idet de er bygget som ro-ro-færger. Anvendelse af ét sæt bemandingsbestemmelser for passagerfartøjer (som også transporterer gods) og et andet sæt for fartøjer, der kun anvendes til godstransport, kan føre til konkurrenceforvridning, hvilket er uacceptabelt, når man ser på de særlige vilkår, ø-cabotage er underlagt.

4.1.4. Efter fremlæggelsen af ovennævnte rapport foreslog nogle medlemsstater at lade bestemmelserne i artikel 3, stk. 2 og 3, stå uændret på ubestemt tid. Liberaliseringen af ø-cabotage fra og med den 1. januar 1999 må nemlig betragtes som en trussel mod EF-søfolks arbejdspladser, da det - som allerede nævnt - kun er i den sektor, de endnu har beskæftigelsesmuligheder.

4.1.5. ØSU deler dette synspunkt. Hvis der skal foretages en ændring af forordningen, må der imidlertid tages hensyn til, at værtsstaten for øjeblikket er ansvarlig for alle anliggender vedrørende bemanding, herunder den påkrævede besætning på fartøjet. Denne ordning bør opretholdes for alle faste tjenesteydelser inden for ø-cabotage.

4.1.5.1. Kommissionens forslag om også at medtage blandet passager-/godstransport og fast krydstogtfart bør under alle omstændigheder fastholdes.

4.2. Direktivforslaget

4.2.1. Under gennemgangen af det foreliggende direktivforslag har ØSU især hæftet sig ved tre områder, nemlig beskæftigelses- og arbejdskraftaspekterne, udviklingen af et marked med rimelige priser og forslagets juridiske forenelighed med andre gældende retsinstrumenter uden for EU og i denne forbindelse faren for gengældelsesforanstaltninger fra tredjelandes side.

4.2.2. ØSU støtter de mål, Kommissionen opstiller for dette direktivforslag, idet den ønsker at beskytte beskæftigelsen for EF-sømænd og sikre, at alle sømænd, der er beskæftiget i den pågældende sektor, har arbejdsbetingelser, som er i overensstemmelse med den generelt gældende standard i EU.

4.2.2.1. Direktivforslaget sigter også mod at sikre lige konkurrencevilkår for alle udbydere af fast passager- og færgefart mellem medlemsstaterne.

4.2.3. Kommissionen bør sikre, at forslaget er juridisk foreneligt med internationale aftaler og instrumenter, som giver EU og medlemsstaterne forpligtelser over for tredjelande og internationale organisationer, især ILO's aftale nr. 87 og 98, hvor der kunne opstå interferens med arbejdsoverenskomster mellem arbejdsgivere fra EU og fagforeninger uden for EU.

4.2.3.1. Desuden kunne der fremsættes forbehold over for anvendelse af dette direktiv på sejlads inden for Europa, med undtagelse af national sejlads, da dette vil give EU ekstraterritorial jurisdiktion over fartøjer, der fører tredjelandsflag, når disse anvendes til sejlads inden for EU, og denne kan betragtes som international.

4.2.4. Desuden må det vurderes, hvilke virkninger opfyldelsen af de pågældende forpligtelser kan have på sektorens konkurrenceevne, især sammenlignet med andre transportformer. Man må også være opmærksom på de sociale aspekter og de komparative fordele ved søtransport i henseende til økonomi, miljøbeskyttelse og sikkerhed.

4.2.5. Ved at begrænse direktivets anvendelsesområde til statsborgere fra tredjelande kan der desuden forekomme diskriminering af statsborgere fra medlemsstaterne, fordi de vil være omfattet af flagstatens sociale bestemmelser og arbejdsbetingelser, mens det er værtslandets bestemmelser, der vil gælde for de førstnævnte.

4.2.5.1. Selv om direktiv 96/71/EF ikke finder direkte anvendelse på sømænd, mener ØSU ikke, at de deri opstillede principper bør tilsidesættes, idet de er lige så anvendelige på denne aktivitet.

4.2.6. Det må sikres, at tredjelande ikke benytter gennemførelsen at det foreslåede direktiv som påskud for at tage lignende skridt inden for de forskellige søfartstjenester såsom krydstogtfart. Noget sådant ville få negative konsekvenser for tusindvis af EF-sømænd, som arbejder i disse sektorer og for EU's skibsfart generelt.

5. Konklusion

5.1. Forslaget om ændring af forordningen

5.1.1. På baggrund af de prioriterede mål, der er opstillet i Kommissionens meddelelse, nemlig fremme af beskæftigelsen og maritim knowhow blandt EF-sømænd, og i betragtning af følgende:

i) ø-cabotage er den sidste beskæftigelsesmulighed for EF-sømænd,

ii) nogle af konklusionerne i den kommissionsrapport, der dannede grundlag for forslaget om ændring af forordning (EØF) nr. 3577/92, støttes ikke af alle medlemsstaterne,

iii) i henhold til artikel 3, stk. 4, i forordning (EØF) nr. 3577/92 skal Kommissionen forelægge et forslag, der kan indeholde tilpasninger af bemandingsbestemmelserne om nationalitet, men denne mulighed medfører ikke en forpligtelse til at ændre forordningen,

iv) bestemmelsen i artikel 3, stk. 2, i forordning (EØF) nr. 3577/92 er ikke nødvendigvis en undtagelse, som skal afløses af en ny, definitiv ordning, men må snarere betragtes som en tilpasning til særtrækkene ved fast godstransport inden for ø-cabotage,

v) inden for ø-cabotage anvendes de fleste eller sågar alle fartøjer, der udfører fast godstransport, udelukkende til dette formål,

vi) passagerfartøjer inden for ø-cabotage transporterer også gods,

vii) anvendelse af forskellige bemandingsbestemmelser for henholdsvis gods- og passagertransport kan skabe konkurrenceforvridning,

og endelig

viii) bestemmelserne i forordning (EØF) nr. 3577/92 udgør et kompliceret kompromis, som var resultatet af yderst vanskelige og langvarige drøftelser og forhandlinger, og som risikerer at falde fra hinanden, hvis der foretages ændringer i den nuværende tekst,

mener ØSU ikke, at tiden er inde til at foretage ændringer i forordning (EØF) nr. 3577/92, da man derved risikerer at ødelægge den balance, der blev opnået mellem de forskellige interesser, og som gjorde det muligt at vedtage forordningen.

5.1.2. På baggrund heraf foreslår ØSU Kommissionen følgende alternativer:

- bestemmelserne i artikel 3, stk. 2 og 3, i forordning (EØF) nr. 3577/92 ændres ikke, bortset fra den foreslåede medtagelse af blandet passager/godstransport og fast krydstogtfart,

eller

- der indføres ikke forskellige bemandingsbestemmelser, idet artikel 3 bliver ved at gælde for både passagerfartøjer og godsfartøjer i fast sejlads inden for ø-cabotage, og der anvendes de bemandingsbestemmelser, der gælder i den stat, hvor fartøjet udfører tjenesteydelsen (værtsstaten).

5.2. Direktivforslaget

5.2.1. ØSU støtter de mål, Kommissionen tilstræber med direktivforslaget, og mener, at en sådan EF-bestemmelse bør tage hensyn til de forhold, der peges på i denne udtalelse i henseende til beskæftigelse og arbejdskraft, de økonomiske aspekter samt forslagets juridiske forenelighed med andre regelsæt og dets følgevirkninger i den internationale kontekst, EU's skibsfart opererer i.

Bruxelles, den 2. december 1998.

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

Formand for Det Økonomiske og Sociale Udvalg

() EFT C 213 af 9.7.1998, s. 16-17.

() Kommissionens pressemeddelelse IP/98/387 af 29.4.1998.

() EFT C 205 af 5.7.1997, s. 5.

() Forordning (EØF) nr. 3577/92 af 7. december 1992 om anvendelse af princippet om fri udveksling af tjenesteydelser inden for søtransport i medlemsstaterne (cabotagesejlads) EFT L 364 af 12.12.1992, s. 7.

() Rapport fra Kommissionen til Rådet om gennemførelse af Rådets forordning (EØF) nr. 3577/92 om anvendelse af princippet om fri udveksling af tjenesteydelser inden for søtransport i medlemsstaterne (cabotagesejlads) (1995/1996) og om de økonomiske og sociale virkninger af liberaliseringen af ø-cabotage KOM(97) 296 endelig udg.

() For øjeblikket udgør arbejdstagere fra tredjelande 3 % af arbejdsstyrken i denne sektor.

() EFT L 18 af 21.1.1997, s. 1.