KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER 
Bruxelles, den 12.03.1998 
KOM(1998) 146 endelig udg. 
MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN 
TIL RÅDET OG EUROPA-PARLAMENTET 
Udfordringer i partnerskabet mellem Den Europæiske Union og AVS-staterne: 
Demokratiets og retsstatens principper, menneskerettigheder og god 
regeringsførelse 

SAMMENDRAG 
1. Denne meddelelse skal ses i forlængelse af Kommissionens tidligere meddelelser 
vedrørende demokratiets og retsstatens principper og menneskerettighederne. Her 
tænkes blandt andet på meddelelsen af maj 1995 om iagttagelse af demokratiets 
principper i Fællesskabets aftaler med tredjelande, meddelelsen af november 
1995 {Den Europæiske Union og de udenrigspolitiske aspekter af 
menneskerettighederne - Fra Rom- til Maastricht-traktaten og tiden fremover), 
samt meddelelsen af marts 1996 {Den Europæiske Union og Afrikas konflikter -
fredsskabende indsats, konfliktforebyggelse og fremtidige initiativer). 
2. Der er tre formål med denne meddelelse: 
- at gøre det klart for AVS-partnerne hvad Det Europæiske Fællesskab lægger i 
den reviderede Fjerde Lomé-konvention, nærmere betegnet artikel 5, 224 m 
og 366a, der indeholder nærmere bestemmelser vedrørende 
menneskerettigheder, demokrati, retsstat og god regeringsførelse 
- at tilskynde AVS-staterne til større debat og til selv at træffe de politiske og 
sociale beslutninger der må til, for på denne måde at sikre at grundkravene i 
Lomé-konventionen overholdes 
- at bane vej for de drøftelser der snarest skal indledes - først i Rådet og 
derefter med AVS-landene selv - om hvordan forholdet mellem EF og disse 
lande bør forme sig i fremtiden. 
Lomé-konventionen er den første konvention hvori der henvises til 
menneskerettighederne1. Den har således spillet en banebrydende rolle med 
hensyn til iagttagelsen af disse grundprincipper i samarbejdet med tredjelandene. 
Dette er baggrunden for at Kommissionen har ment det nødvendigt at udarbejde 
' en meddelelse specifikt vedrørende AVS-landene. 
3. Det er tanken med denne meddelelse at man - med udgangspunkt i de generelle 
retningslinjer på menneskerettighedsområdet -
• søger at afklare de begreber der er anvendt i artikel 5 i den reviderede Fjerde 
Lomé-konvention 
• opstiller en handlingsplan med det formål: 
- at skabe fastere rammer om dialogen med AVS-landene og at styrke den 
interne debat i disse lande for på denne måde at tilskynde dem til en 
holdningsændring 
-at tilvejebringe en mere demokratisk indstilling og bedre 
institutionsforhold ved at gennemføre en række konkrete foranstaltninger 
og højt prioriterede aktioner med henblik på at sikre en god 
jf. Tredje Lomé-konvention, præambel, artikel 4t, fælleserklæring vedrørende 
artikel 4 
regerings førelse, og som led heri opstille retningslinjer for forebyggelse 
og bekæmpelse af korruption. 
4. lyled udgangspunkt i ovenstående punkter vil man søge at skabe fastere rammer 
omkring samarbejdet således at der kan etableres en bedre dialog mellem Det 
Europæiske Fællesskab og AVS-landene, og således at man kan planlægge og 
iværksætte de finansieringsordninger der er nødvendige i denne sammenhæng, 
samtidig med at man skaber bedre forhold omkring institutionerne i henseende til 
effektivitet, åbenhed og retfærdighed, og på denne måde fremmer gennemførelsen 
af EUF-programmerne. 
Indholdsfortegnelse 
I Indledning 
. f 
1) Den generelle baggrund 1 
2) Fjerde Lomé-konvention 2 
3) Udviklingen i AVS-staterne 3 
4) Sigtet med denne meddelelse .4 
II Styrkelse af samarbejde og partnerskab 5 
A. Menneskerettigheder og retsstatens og demokratiets principper 
Menneskerettigheder 5 
Retsstatens principper , 5 
Demokratiets principper 6 
a) Legitimitet 7 
b) Legalitet 7 
. c) Effektivitet.. : 8 
B. God regeringsførelse 9 
a) Definition 10 
b) Aspekter af god regeringsførelse 10 
c) Korruption - den største hindring for god regeringsførelse 11 
III Handlingsplan 13 
A. Uddybning af dialogen med AVS-landene 13 
i 
a) Fastlæggelse af et bedømmelsesgrundlag 14 
; b) Støtte til regionale og nationale samordningsgrupper 15 
B. Kraftigere støtte til de særlige indsatsområder 16 
a) Reform af institutioner og administration 16 
b) Oplæring i menneskerettigheder og samfundssind 17 
c) Styrkelse af civilsamfundet og inddragelse af kvinderne i 
demokratiserings-og udviklingsprocessen 17 
d) Forebyggelse og bekæmpelse af bedrageri og korruption 19 
Forebyggende foranstaltninger 19 
Sanktioner 19 
C. Misligholdelsesklausulen 21 
D. Konklusion 23 
Bilag 1: Hovedfaserne i bestræbelserne på at tilgodese menneskerettighederne og 
demokratiets og retsstatens principper i relationerne til tredjelande 24 
«/ 
UDFORDRINGER I PARTNERSKABET MELLEM DEN EUROPÆISKE 
UNION OG AVS-STATERNE: 
DEMOKRATIETS OG RETSSTATENS PRINCIPPER. 
! MENNESKERETTIGHEDER OG GOD REGERINGSFØRELSE 
I. INDLEDNING 
1) Den generelle baggrund 
1. I løbet af det seneste årti er der blevet lagt stadig større vægt på at sikre at 
demokratiets og retsstatens principper og menneskerettighederne overholdes, såvel i 
Den Europæiske Unions politik generelt som i forbindelserne med andre lande. 
2. Dette aspekt er blevet behandlet i en meddelelse til Rådet for Den Europæiske 
Union og Europa-Parlamentet {Den Europæiske Union og de udenrigspolitiske 
aspekter af menneskerettighederne - Fra Rom- til Maastricht-traktaten og tiden 
fremover, november 19952). Heri gøres der rede for de allerede opnåede resultater og 
for hvilken prioritering der lægges til grund de foranstaltninger der gennemføres af 
Fællesskabet og dettes medlemsstater - de vigtigste faser heraf behandles nærmere i 
bilag 1 - og det skitseres hvilken strategi der kan opstilles for fremtiden og hvordan 
man kan opstille overordnede og samordnede rammer herfor. Det slås fast at 
grundprincipperne i ethvert internationalt system for beskyttelse af 
menneskerettigheder må være universalitet, udelelighed og indbyrdes afhængighed, og 
der opstilles særlige indsatsområder med udgangspunkt i en positiv, konkret og 
konstruktiv holdning. Der er blandt andet tale om følgende: 
• støtte til demokratiseringsprocessen; dvs. til en længevarende proces med flere 
forskellige faser, herunder etablering af et civilsamfund, reform' af institutioner og 
konsolidering af de ændrede forhold 
fremme og styrkelse af retsstaten 
• støtte til lokale og regionale institutioner 
• indførelse af et pluralistisk civilsamfund baseret på en bæredygtig udvikling'af 
samfundet og individet. 
I meddelelsen gøres det ydermere klart at det er nødvendigt både at man må overveje 
disse emner nærmere og fastlægge hvilke ordninger der kan tages i brug for at 
imødekomme de enkelte landes særlige forhold. Det fastslås at der må tilvejebringes 
en bedre analyse- og ekspertisekapacitet på disse områder hvis man skal kunne afpasse 
foranstaltningerne til de enkelte landes forhold. 
Formålet med nærværende meddelelse er netop at uddybe debatten vedrørende Lomé-
konventionen og samtidig hermed søge at bevare en vis samordning over for 
udviklingslande som helhed betragtet. 
KOM(95) 567 endelig udgave af 22.11.1995 
2) Fjerde Lomé-konvention 
3. I aftalen om ændring af Fjerde Lomé-konvention, der blev undertegnet på 
; Mauritius den 4. november 1995, omhandles disse retningslinjer i artikel 5, artikel 
224m og artikel 366a. Det hedder heri at udviklings- og samarbejdspolitikken hænger 
nøje sammen med overholdelsen af menneskets grundlæggende rettigheder og frihed, 
anerkendelse og håndhævelse af demokratiets principper, styrkelse af retsstaten og god 
regeringsførelse, og det fastslås at iagttagelse af menneskerettighederne og 
demokratiets og retsstatens principper udgør et grundkrav i konventionen. Med de nye 
bestemmelser kompletteres Lomé-konventionen på det økonomiske, sociale og 
handelsmæssige område med aspekter af institutionel og politisk art, idet det slås fast 
at menneskerettighederne, demokratiets og retsstatens principper og principperne om 
god regeringsførelse udgør områder af fælles interesse og er et grundelement i 
dialogen mellem parterne, og derfor udgør en integrerende del af 
samarbejdspolitikken. 
4. I finansprotokollen i 8. EUF (artikel 3, stk. 2) er der inden for regionalbistand 
afsat et beløb på 80 millioner ECU som grundlag for disse nye retningslinjer. Beløbet 
et tænkt' som et supplement til finansieringen af den institutions- og 
administrationsreform der gennemføres som led i arbejdet på at indføre demokrati og 
retsstat (artikel 224m). Programmet for dette arbejde fastlægges af AVS-staterne selv 
med finansiering via deres nationale indikativprogrammer eller det regionale 
indikativprogram. Dette beløb kommer oven i de bevillinger der er afsat på 
Fællesskabernes almindelige budget specifikt til støtteaktioner inden for 
menneskerettigheder, og demokratisering. Siden 1992 er der i alt ydet et beløb på 526 
millioner ECU til finansiering af foranstaltninger med sigte på udviklingslandene, 
hvoraf 214 millioner ECU er gået til AVS-landene. 
5. Samtidig er der - som en naturlig følge både af denne positive politik og af den 
afgørelse Rådet traf i maj 19953 - åbnet mulighed for at der kan træffes passende 
foranstaltninger i tilfælde af alvorlige og vedvarende krænkelser af 
menneskerettighederne og i tilfælde hvor demokratiseringsprocessen standses (artikel 
366a). Med konventionen blev der indført en såkaldt misligholdelsesklausul samt en 
særlig ordning for høring af parterne på paritetisk grundlag. Det fastslås at problemer 
bør søges løst først og fremmest ad dialogens vej, og at løsninger af negativ art først 
derefter kommer på tale, medmindre der foreligger et særligt hastende tilfælde. 
Suspension af samarbejdet betragtes som en sidste udvej. 
Det hedder ydermere i artikel 366a at en sådan "foranstaltning ophæves så snart 
årsagerne til dens indførelse er forsvundet". Hvis denne artikel, og herunder også 
proceduren for hvordan foranstaltninger af negativ art træffes og ophæves, skal forstås 
i sin helhed og anvendes korrekt, må man tage hensyn til det pågældende lands 
generelle forhold og hvilke krænkelser der er konstateret. Det må nøje fastslås hvilke 
krav der som minimum må være opfyldt inden en konstateret krænkelse kan betragtes 
som afhjulpet. I demie forbindelse bør det nævnes at Kommissionen den 21. februar 
3 KOM(95) 216 endelig udgave af 23.5.1995 
2 
1996 sendte Rådet et forslag til afgørelse om en rammeprocedure for gennemførelsen 
af Fjerde Lomé-konventions artikel 366a4. 
3) Udviklingen i AVS-staterne 
6. Flere af AVS-landende har i løbet af ganske fa år gjort store fremskridt i retning 
af en reform og en gennemgribende omorganisering af hvordan den politiske magt 
uddelegeres og udøves, og af forholdet mellem de offentlige myndigheder og 
borgerne. Sådanne reformer har medført store og radikale ændringer i henseende til 
institutioner og politisk praksis, og har bl.a. givet borgerne større mulighed for at 
deltage i forvaltningen af det offentliges anliggender og for effektivt at udøve deres 
grundlæggende civile frihedsrettigheder. Disse fremskridt er ofte blevet gennemført 
under meget vanskelige sociale og økonomiske forhold, samtidig med at de 
pågældende landes regeringer har haft fuldt op at gøre med 
strukturtilpasningsprogrammerne. Landene, der hver især følger deres egen rytme, har 
haft meget forskelligartede resultater. 
Det er sikkert uundgåeligt at disse reformer - selv om de tager udgangspunkt i samme 
inspiration og tilsigter en og samme målsætning - må afpasses efter landets historie og 
særlige forhold hvad angår rækkefølge, indhold og gennemførelseshastighed. Det er 
op til Den Europæiske Union og AVS-landene i partnerskab at finde frem til hvordan 
man passende bør forholde sig over for så varierede og mangeartede forhold. Den 
Europæiske Union og AVS-landene må bære dette nye politiske ansvar i fællesskab. 
En sådan opgave forudsætter at parterne har samme opfattelse af hvad der konkret skal 
forstås ved begreber såsom menneskerettigheder, demokrati, retsstat og god 
regeringsførelse, således at man kan gå ind i en mere omfattende dialog og styrke det 
nuværende partnerskab vedrørende disse spørgsmål. 
7. Den Europæiske Union lægger endvidere større og større vægt på forebyggelse af 
konflikter og på styrkelse af freden, ikke mindst i Afrika. I Kommissionens 
me4delelse af 6. marts 19965 vedrørende dette spørgsmål og i den fællesholdning der 
blev vedtaget af Rådet den 2. juni 19976 om forebyggelse af konflikter i Afrika, gøres 
det klart hvor stor betydning det har for et lands evne til at forebygge og løse 
konflikter at det har et demokratisk styre. Det fremgår således at en af de allervigtigste 
faktorer for bevarelsen af den strukturelle stabilitet i et land er at det pågældende land 
har en folkevalgt regering der evner at opstille og iværksætte politiske tiltag, og som 
støttes af institutioner der overholder menneskerettighederne og demokratiets og 
retsstatens principper. Et demokratisk styre sikrer at der findes ordninger hvorigennem 
de forskellige interessegrupper kan finde fredelige løsninger på deres indbyrdes 
modsætninger. 
4 KOM(96) 69 endelig udgave af 21.2.1996 
5 SEC(96) 332 endelig udgave af 6.3.1996 
6 EFT L 153 af 11.6.1997, s. 1 
4) Sigtet med denne meddelelse 
• 8. Støtte til sikring af demokratiets og retsstatens principper, menneskerettigheder 
; og god regeringsførelse tjener ikke noget formål uden en lang række andre 
samarbejdsforanstaltninger. Sådanne foranstaltninger må medtages, både som 
rammeforanstaltninger og som integrerende elementer i samarbejdspolitikken. 
En forudsætning for gode resultater er at man definerer begreberne nærmere, 
fremlægger forslag til hvilke ordninger der skal iværksættes og hvordan dette skal ske, 
og fremskaffer de fornødne finansieringsmidler. Medlemsstaterne og andre 
bidragsydere bør iværksætte en harmoniseret foranstaltning; dette kan ske på grundlag 
af en overordnet rammemålsætning inden for hvilken de enkelte partnere søger at 
realisere deres målsætninger ved hjælp af samordnede tiltag. 
9. Nødvendigheden af disse overvejelser fremgår af de forhandlingsdirektiver der er 
opstillet for de fremtidige relationer mellem Det Europæiske Fællesskab og AVS-
landene, hvori samtlige disse aspekter behandles nærmere. Dette er baggrunden for at 
Kommissionen har ment det nødvendigt at udarbejde en meddelelse specifikt 
vedrørende AVS-landene. 
De nye bestemmelser i konventionen har nemlig til følge at der skabes en meget nær 
forbindelse mellem den politisk dialog, tilvejebringelsen af de store finansieringsbeløb 
der kræves på disse områder, og udviklingsarbejdet. 
Lomé-aftalen er en glimrende ramme for disse indledende konkrete overvejelser, idet 
dette partnerskab mellem de 71 AVS-lande og EF gør det er nemt at udveksle 
synspunkter og finde fælles løsninger. Allerede Tredje Lomé-konvention spillede en 
banebrydende rolle idet parterne heri fastslog hvor stor vægt de lægger på principperne 
i FN-pagten og på menneskets grundlæggende frihedsrettigheder samt beskyttelsen af 
menneskets værdighed. 
10. ' Det er med baggrund i ovenstående - og ud fra ønsket om at iværksætte en reform 
af institutionerne, at sikre menneskerettighederne, demokratiets og retsstatens 
principper og en god regeringsførelse, at tage hensyn til de særlige forhold i hvert 
enkelt tilfælde, og at skabe større åbenhed omkring denne EU-foranstaltning - at man i 
denne meddelelse opstiller følgende mål: 
• at afklare de begreber der er anvendt i artikel 5 i den reviderede Fjerde Lomé-
konvention 
• at opstille en handlingsplan med henblik på: 
- at fastlægge målsætninger og kriterier for dialogen med AVS-landene og at 
styrke den interne debat i disse lande for på denne måde at tilskynde til en 
holdningsbearbejdning 
- at tilvejebringe en mere demokratisk indstilling og bedre institutionsforhold 
ved at gennemføre en række forslag om konkrete foranstaltninger og højt 
prioriterede aktioner med henblik på at sikre en god regeringsførelse, og som 
led heri opstille retningslinjer for forebyggelse og bekæmpelse af korruption. 
II. STYRKELSE AF SAMARBEJDE OG PARTNERSKAB 
! ( ; 
1. I artikel 5 i Lomé-konventionen hedder det at overholdelse af 
menneskerettighederne, de demokratiske principper og retssamfundet, som er 
grundlaget for forbindelserne mellem AVS-staterne og Fællesskabet og for alle 
bestemmelserne i denne konvention, og som ligger til grund for de kontraherende 
parters indenrigs- og udenrigspolitik, er et forhold af grundlæggende betydning i 
denne konvention. 
I samme artikel anføres god regeringsførelse som endnu en af målsætningerne for 
samarbejdet, omend dette forhold ikke tillægges samme grundlæggende betydning 
som ovenfor. 
2. Historien visen at principperne i artikel 5 er en af forudsætningerne for en 
bæredygtig økonomisk og social udvikling. Det har klart vist sig gennem de seneste 
årtier at en varig forbedring af individets rettigheder er en umulighed hvis et lands 
institutioner og politikere lader hånt om menneskerettigheder og demokratiets og 
retsstatens principper. Denne nære sammenhæng mellem individets rettigheder og 
udviklingen fastslås udtrykkeligt i De Forenede Nationers erklæring om retten til 
udvikling. 
Det vil således sige at nok må det enkelte land selv tage stilling til hvilken politisk og 
økonomisk model det vil lægge til grund for sit samfundsliv, men at denne model -
uanset hvilken man måtte have valgt - under alle omstændigheder må tilgodese de 
generelle menneskerettighedsprincipper og respektere de konventioner og juridiske 
ordninger der er fastlagt internationalt og regionalt på dette felt. 
A. Menneskerettigheder og retsstatens og demokratiets principper 
Menneskerettigheder 
3. Menneskerettighederne er universelle, udelelige og indbyrdes afhængige. De 
gælder for enhver stat og ethvert land og er uindskrænkelige. De skal overholdes og 
fremmes i deres helhed, hvadenten der er tale om civile og politiske rettigheder eller 
om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder. Det juridiske grundlag for disse 
rettigheder er de internationale og regionale konventioner og aftaler der er indgået på 
internationalt plan (De Forenede Nationers Pagt, De Forenede Nationers 
Verdenserklæring om Menneskerettighederne, Den Amerikanske Menneskerettigheds 
konvention af 1969, Det Afrikanske Menneskerettigheds- og Folkecharter der blev 
vedtaget i juni 1981, mv). Samtlige disse retsakter og forpligtelserne heri er blevet 
godkendt af medlemsstaterne som led i vedtagelsen af konklusionerne på Wien­
konferencen om menneskerettigheder i 1993. 
Retsstatens principper 
4. Retssikkerhed er et grundprincip i ethvert demokratisk system som jo netop tager 
sigte på at begunstige og fremme civile og politiske rettigheder, samt økonomiske, 
sociale og kulturelle rettigheder. Heri ligger at den enkelte borger kan forsvare sine 
rettigheder ved domstolene. Princippet om statsmagtens begrænsning kommer til fuld 
udfoldelse i det folkevalgte styre, hvis magtbeføjelser er hjemlet affolket som har den 
øverste myndighed.Statens opbygning og de forskellige myndigheders magtbeføjelser 
tager udgangspunkt heri. Dette princip forudsætter også: 
at den lovgivende magt overholder menneskerettighederne og de grundlæggende 
frihedsrettigheder og sikrer den fulde effekt heraf 
at den dømmende magt er uafhængig 
at retssystemet fungerer effektivt og er tilgængeligt for enhver 
at retssystemet garanterer lighed for loven 
at fængselsvæsenet respekterer individets ukrænkelighed 
at politiet er retskaffent 
» at den udøvende myndighed håndhæver loven og evner at sikre befolkningen de 
fornødne samfundsmæssige og økonomiske vilkår. 
Demokratiets principper 
5. Når man i artikel 5 i Fjerde Lomé-konvention har valgt at bruge udtrykket ""de 
demokratiske principper" fremfor blot "demokrati", skyldes det at man har villet lægge 
vægten på selve principperne for statens organisation, dvs. de principper som sikrer at 
de alment anerkendte grundlæggende rettigheder og frihedsrettigheder iagttages, 
samtidig med at man har villet stille de enkelte stater og samfund frit med hensyn til 
valget af udviklingsmodel. Folkestyret er den bedste garanti for at 
menneskerettighederne overholdes under hensyntagen til og i erkendelse af de 
forskellige specifikke kultursamfund som en stat er sammensat af, idet de politiske 
magtbeføjelser under sådan styreform er hjemlet i befolkningens ønsker og det enkelte 
individs frivillige indsats inden for samfundslivet. 
Et demokratisk styre er dermed en af forudsætningerne for at befolkningen frit kan 
udøve sine menneskerettigheder. Det særegne for et demokratisk styre er netop at det -
uanset hvilket system og hvilken model der er lagt til grund - sikrer dialog og et 
fredeligt forlig mellem flertallets ønsker og mindretallenes eventuelt afvigende ønsker 
takket være alment accepterede regler der bygger på menneskerettighederne og de 
grundlæggende frihedsrettigheder. 
Hvis det skal lykkes at fremme indførelsen af demokratiet og give det varigt indpas i 
disse lande, må konventionens bestemmelser tage hensyn til de enkelte landes 
specifikke historie, kultur og tankegang. 
Udtrykket "de demokratiske principper" giver endvidere mulighed for at lægge vægten 
på selve dynamikken i demokratiseringsprocessen. Demokratisering er i praksis en 
fortløbende proces, hvori der må tages hensyn til de enkelte landes 
samfundsøkonomiske og kulturelle forhold. 
6. At demokratiets principper er indbyrdes afhængige og udelelige, vil sige at man 
ikke kan bringe ét enkelt princip i anvendelse uden tildels at inddrage de øvrige. 
Spørgsmålet om hvilken helhed disse principper tilsammen udgør, og hvordan de ytrer 
sig, afhænger af det enkelte lands egen demokratiske tradition. 
Til eksempel kan nævnes afholdelsen af valg, der er et grundelement i 
demokratiseringsprocessen og én af faserne heri. Hvordan valg skal tilrettelægges, 
bestemmes af det enkelte land selv, og af dets historie og kultur. Afholdelse af valg 
opstilles undertiden som et endemål i sig selv, men valg sikrer ikke nødvendigvis at et 
land styres demokratisk eller at landet opnår den politiske stabilitet som er nødvendig 
for at det kan trives. Valg skal ses i en generel kontekst hvori flere forskellige 
elementer hver især spiller deres rolle med hensyn til forberedelsen og styrkelsen af 
demokratiseringsprocessen. 
Med baggrund i ovenstående kan det konkluderes at demokrati bygger på et indbyrdes 
samspil mellem flere forskellige principper, der hver især kan udvikle sig videre, og 
som hver især udgør et mål man må søge at realisere, idet hvert enkelt princip udgør et 
fuldgyldigt element i udviklingssamarbejdet. 
7. Disse principper fører til en inddeling i følgende tre grundaspekter: 
a) legitimitet 
b) legalitet 
c) effektivitet 
Der er her tale om de principper som det enkelte land må søge at realisere som led i 
indførelsen af retsstatens principper. Der kan ydes finansiel bistand via de disponible 
midler til at støtte realiseringen heraf. 
a) Legitimitet 
8. i Dette begreb, der ligger til grund for statens myndighed, indebærer at ledere på 
nationalt og lokalt niveau udvælges på grundlag af frie, alment accepterede og 
anerkendte procedurer. Valg skal garantere ligestilling og afholdes med faste 
mellemrum. 
Den mest almindelige måde at sikre magtens legitimitet på, består i at et lands ledere 
udpeges ved frie uafhængige valg baseret på hemmelig afstemning og almindelig 
valgret. På dette felt har Fællesskabet tidligere ydet - og kan fortsætte med at yde - en 
særlig støtte, bl.a. med sigte på høring af befolkningen og på de procedurer der 
anvendes ved udpegning af ledere og andre offentligt ansvarlige personer 
(folketællinger, valglister, valgkommissioner, lokale eller landsdækkende valg, 
valgobservatører, informering om valgspørgsmål osv.). 
b) Legalitet 
9. Legalitet implicerer at der findes klart udformede regler der gælder for samtlige 
borgere uden forskelsbehandling, og tager konkret form af: 
• et passende forfatnings-, lovgivningSr og reguleringssystem 
• anerkendelse af menneskerettighederne og de grundlæggende 
frihedsrettigheder, herunder privatlivets fred, jf. pkt. II. A.3 
Støtteforanstaltninger på dette område skal tage sigte på udarbejdelse af passende 
regler og love, og skal bl.a. sikre at landets lovgivning tager udgangspunkt i 
principperne i verdenserklæringen om menneskerettighederne. 
c) Effektivitet 
10. Dette begreb refererer til spørgsmålet om hvor godt myndigheder, institutioner og 
retssubjekter i deres adfærd og praksis efterlever retsstatens og demokratiets 
principper. 
Det er i denne sammenhæng at spørgsmål såsom organisationen af statens 
institutioner, institutionernes åbenhed og beslutningsprocessens gennemskuelighed, 
institutionernes kapacitet og eksistensen af kontrolinstanser antager deres fulde 
betydning. Der er tale om en længerevarende omdannelse der ikke kun vedrører 
statens struktur og statens administration, men som også tager sigte på at skabe 
sådanne demokratiske forhold at samspillet mellem samfundets forskellige 
medlemmer og deres indbyrdes støtte sikres. Her lægges der særlig vægt på i højere 
grad at gøre befolkningen medbestemmende i beslutningsprocessen. 
Når alt kommer til alt, er det på effektivitetsområdet at det demokratiske system skal 
vise om det i praksis har formået at skabe et system som gør det muligt for de 
forskellige interessegrupper at finde fredelige løsninger på deres indbyrdes konflikter. 
11. En effektiv gennemførelse kommer først og fremmest til udtryk ved: 
• fremme og beskyttelse af de grundlæggende frihedsrettigheder, dvs. selve 
endemålet i ethvert demokratisk system, der jo tager udgangspunkt i kravet 
om at borgere og befolkningsgrupper skal være beskyttet mod statens 
overgreb 
• adskillelse mellem statsmagtens tre grene, dvs. princippet om at statens 
magt er begrænset, herunder nærmere betegnet: 
-at den lovgivende og den dømmende magt er adskilt fra den udøvende 
magt 
- at statsmagtens tre grene fungerer effektivt 
• institutioner der giver befolkningen medbestemmelse i 
beslutningstagningen og i de afgørelser der træffes på udviklingsområdet, 
både på nationalt, regionalt og lokalt plan, hvilket kan indebære 
- at der må fastlægges procedurer for høring af befolkningen og dennes 
deltagelse i beslutningstagningen 
- at man anerkender lokalt demokrati og princippet om befolkningens frie 
ret til valg af administratorer, hvilket kan forudsætte en administrativ 
decentralisering 
- at befolkningen skal høres vedrørende anliggender af større betydning. 
• pluralisme inden for politik og institutioner (stat og civilsamfund, hvorved 
; forstås samtlige statsuafhængige institutioner og sociale og økonomiske 
sammenslutninger i et land) hvilket garanterer at de forskellige magtgrene er i 
indbyrdes balance; dette manifesterer sig først og fremmest ved: 
- at det politiske system er frit og åbent 
- at man anerkender oppositionens rolle og status, og herunder dens ret til 
frit at udøve politisk aktivitet 
- at medlemmerne af civilsamfundet frit kan organisere sig 
- at medierne er uafhængige og frie 
• institutionernes åbenhed og integritet: i et demokrati får man magten 
"betroet", og den er begrænset bl.a. af folkets overhøjhed. Demokratiets 
institutioner og og de herfor ansvarlige har derfor pligt til at stå til regnskab 
for deres beslutninger og deres forvaltning, idet de bærer det fulde ansvar 
herfor. Dette indebærer: 
- at der findes procedurer for uafhængig og effektiv kontrol 
- at retsakter offentliggøres 
- at institutionernes arbejde er genstand for information og kommunikation 
- at befolkningen har adgang til administrationen 
- at der findes bestemmelser til bekæmpelse af korruption. 
B. God regeringsførelse 
12. Ved god regeringsførelse forstås først og fremmest udøvelsen af den politiske, 
den økonomiske og den administrative magt i forbindelse med forvaltningen af landets 
anliggender. I denne forstand implicerer en god regeringsførelse at den offentlige 
forvaltning er åben, ansvarlig og upartisk, at den inddrager befolkningen i 
* beslutningstagningen, og at den overholder menneskerettighederne og retsstatens 
principper. Begrebet dækker således alle statens aktiviteter i dens samspil med 
civilsamfundet, og i dens bestræbelser på at tilvejebringe kår som kan fremme den 
økonomiske og sociale udvikling og en retfærdig fordeling af ressourcerne. 
Det vil således sige at god regeringsførelse generelt set dækker både den politiske 
dimension for så vidt som begrebet vedrører en stats adfærd i rent politisk henseende, 
og spørgsmålet om institutionernes" kapacitet for så vidt som begrebet også vedrører 
den økonomiske og sociale forvaltning af ressourcerne. 
13. I artikel 5 i Lomé IV-konventionen indgår begrebet god regeringsførelse også 
blandt de målsætninger der opstilles for samarbejdet med henblik på en retfærdig og 
bæredygtig udvikling. 
God regeringsførelse sidestilles således næsten med overholdelsen af 
menneskerettighederne og demokratiets og retsstatens principper, men dog ikke helt, 
idet det ikke eksplicit fastslås i artikel 5 at dette aspekt udgør en af konventionens 
grundkrav. "I et sådant perspektiv skal udviklingssamfundet og samarbejdet være nært 
forbundet med, at menneskerettighederne og de grundlæggende frihedsrettigheder 
overholdes og frit kan komme til udfoldelse, at de demokratiske principper anerkendes 
og anvendes, samt at retssamfundet og god regeringsførelse befæstes"7. 
a) Definition 
14. Med udgangspunkt i ovenstående kan god regeringsførelse således defineres som 
en åben og ansvarlig forvaltning af et lands samtlige ressourcer med sigte på en 
retfærdig og bæredygtig udvikling i økonomisk og social henseende. I demie 
forbindelse forstås ved et lands ressourcer både menneskelige ressourcer (viden og 
kundskaber), naturressourcer og økonomiske og finansielle ressourcer såvel interne 
som eksterne, og herunder også udviklingsbistandsressourcer. 
Begrebet god regeringsførelse indebærer at forholdene er af en sådan art at politikere 
og institutioner overholder menneskerettighederne og demokratiets og retsstatens 
principper. Men god regeringsførelse drejer sig især om hvordan de offentlige 
myndigheder forvalter ressourcerne, skaber gunstige vilkår for økonomiske tiltag og 
træffer beslutning om fordelingen af ressourcerne. 
God regeringsførelse forudsætter således at der findes kompetente og effektive 
institutioner, der overholder demokratiets principper. Dette begreb skal således ses i 
sammenhæng med demokratiseringsmålsætningen inden for ressourceforvaltningen. 
b) Aspekter af god regeringsførelse 
15. En åben og ansvarlig ressourceforvaltning med sigte på'en retfærdig og 
bæredygtig udvikling, omfatter fire hovedaspekter. De hænger sammen indbyrdes og 
støtter sig naturligvis på demokratiets principper: 
• Retssikkerhed og upartiskhed inden for forvaltning og fordeling af ressourcer 
forudsætter et uafhængigt og tilgængeligt retssystem der garanterer alle borgere et 
minimum af adgang til ressourcerne og ret til at gribe ind over for 
forskelsbehandling. Specifikt i henseende til god regeringsførelse vedrører dette 
aspekt spørgsmålet om det juridiske og reguleringsmæssige grundlag, og hvorvidt 
dette virker fremmende på initiativer og investering i den private sektor. 
Institutionernes kapacitet til at sikre en effektiv forvaltning af ressourcerne med 
sigte på den økonomiske og sociale udvikling, og dermed deres evne til at 
opstille, iværksætte og kontrollere foranstaltninger der imødekommer 
befolkningens behov. Statens og civilsamfundets institutioner må kunne skabe en 
samfundsmodel der sikrer retfærdige forhold, udvikling og en fornuftig 
7 Den reviderede Fjerde Lomé-konvention, artikel 5, stk. 1, afsnit 2. 
10 
udnyttelse af alle ressourcer til gavn for almenheden. Det er vigtigt at sørge for at 
de offentlige institutioner får en bedre kapacitet, idet den økonomiske og sociale 
udvikling og effektiviteten i udviklingssamarbejdet direkte betinges heraf 
• Åbenhed, dvs. sikring af at der aflægges regnskaber og findes procedurer og 
ordninger til kontrol af ressourcefordelingen og -forvaltningen; dette indebærer at 
ressourceforvaltningen sket på et klart grundlag og at den omfattes af 
kontrolprocedurer. Åbenhed er også en vigtig faktor for den indbyrdes tillid 
mellem partnerne i udviklingsarbejdet og for sikring af institutionernes 
retskaffenhed. 
• Medbestemmelse i beslutningsprocessen og i ressourceforvaltningen og -
fordelingen. Udvikling kræver at civilsamfundet involveres, f.eks. på den måde at 
de forskellige partnere i udviklingsarbejdet inddrages i alle vigtige beslutninger 
om ressourceforvaltning og -fordeling, samt opstilling*af udviklingsprogrammer. 
Medbestemmelse vedrører også spørgsmålet om hvilken plads det private initiativ 
bør indtage, inden for erhvervslivet, civilsamfundet og udviklingsarbejdet. 
c) Korruption - den største hindring for god regeringsførelse 
16. Korruption vil sige at en person misbruger sin magt inden for 
beslutningsprocessen til at skaffe sig vinding eller fordele, der ikke retmæssigt 
tilkommer ham8. Korruption er en meget stor hindring for udviklingen i almindelighed 
og for god regeringsførelse i særdeleshed: 
• i et korrupt samfund er det ikke udviklingsmålsætningerne eller almenhedens 
interesse der lægges til grund når der skal træffes beslutning om 
udviklingsprojekter, men derimod private interesse. Dette medfører en 
kvalitetsforringelse i udførelsen af kontrakter, og i visse tilfælde ligefrem 
modstrid mellem målsætninger og arbejdet. Korruption indebærer først og 
, fremmest at omkostningerne stiger eller endog at ressourcerne anvendes til andre 
fonnål end de egentlige 
• omkostningerne i forbindelse med serviceydelser og leverancer stiger væsentligt 
(10-20%9) hvorved landets interne og eksterne ressourcer belastes med urimeligt 
høje priser, hvilket igen medfører højere gæld og forringer samarbejdets 
effektivitet. De højere omkostninger afholdes i sidste ende af befolkningen i form 
af højere priser og skatter, ringere offentlige serviceydelser osv. 
• korruption ender uvægerligt med en samfundsøkonomi hvori øjeblikkelig gevinst, 
vilkårlighed og private interesser sidder i højsædet. De første ofre for korruption 
er åbenhed, upartiskhed, retsstat og medbestemmelse 
Denne definition svarer til den definition der er givet i Kommissionens 
meddelelse til Rådet og Europa-Parlamentet om EU's politik mod korruption 
KOM(97) 192 endelig udgave af 21.5.1997. 
Dette prisinterval beror på et skøn fra Transparency International. Denne NGO 
arbejder med bekæmpelse af international korruption. 
11 
• korruption afskrækker nationale og internationale private investorer fordi 
transaktionsomkostningerne er høje og fordi investorerne ikke har nogen garanti 
for eller indsigt i investeringernes sikkerhed 
• korruption hindrer reform, åbning og liberalisering af erhvervslivet fordi den 
tjener de gruppers interesser der er imod afskaffelse af økonomisk kontrol og 
monopoler 
• en svag offentlig administration vil have vanskeligere ved at modstå den 
organiserede kriminalitets korrumperende indflydelse. 
I god regeringsførelse er korruption et problem der går på tværs af alle opdelinger. 
Korruption virker udsugende på så mange felter at det er nødvendigt at planlægge en 
særlig hasteforanstaltning heroverfor. 
12 
III. HANDLINGSPLAN 
! 
1. Demokratisering er en langvarig og kompleks omlægningsproces der involverer 
alle medlemmer af samfundet. Demokratisering implicerer både en reform af 
forfatning og lovgivning og af statens institutioner samt civilsamfundet. 
En sådan proces kan ikke forventes at give ordentlige eller bæredygtige resultater hvis 
ikke man tager de fornødne hensyn til de særlige sociale, økonomiske, politiske og 
kulturelle forhold i det pågældende land. Yderligere forudsætninger er en reel og fast 
politisk vilje hos landets ledere, og et ønske hos befolkningen om at identificere sig 
med opgaven, eller i det mindste i væsentligt omfang at deltage heri. 
Hvis dette aspekt skal imødekommes i udviklingssamarbejdet i henseende til politik 
og instituoner, må man iværksætte en række konkrete foranstaltninger på forskelligt 
niveau: 
der kræves en uddybning af dialogen med AVS-landene og af debatten i disse 
vedrørende menneskerettigheder, demokratiets og retsstatens principper og god 
regeringsførelse 
• der må ydes større støtte til de særlige indsatsområder, og dette indebærer blandt 
andet at man opstiller og iværksætter foranstaltninger til forebyggelse og 
bekæmpelse af korruption. 
A. Uddybning af dialogen med AVS-landene 
2. Hvis man skal uddybe de politiske og institutionsmæssige aspekter af 
samarbejdet og samtidig tilgodese de pågældende landes særlige forhold og respektere 
deres selvbestemmelsesret, må man sørge for en bedre dialog mellem Fællesskabet og 
AVS-landene. 
Dialogen med AVS-landene bør være mere permanent. Hvordan dette skal realiseres i 
praksis, må fastlægges som led i uddybelsen af partnerskabet mellem Det Europæiske 
Fællesskab og AVS-landene (jf. Kommissionen meddelelse om forhandlingsdirektiver 
med henblik på indgåelse af en udviklingspartnerskabsaftale med AVS-landene)10. 
Kommissionen har foreslået at den politiske dialog gøres så fleksibel som muligt. 
Emnet bør være bestemmende for på hvilket niveau og hvornår dialogen skal føres. 
Dialogen kan tage form af udveksling og indbyrdes høring i de fælles institutioner, 
eller møder mellem repræsentanter for et AVS-land eller AVS-region og 
repræsentanter for Den Europæiske Union. 
Det er tanken med denne dialog: 
at sørge for en bedre definition af de anvendte begreber og at fastslå hvordan de 
skal tolkes 
10 SEC(98) 119 af 28.1.1998 
13 
at fastlægge en strategi for hvordan samarbejdet på disse felter bør tilrettelægges 
og samtidig sikre en styrkelse heraf som supplement til de økonomiske bistands-
og samarbejdstiltag 
i 
at undersøge hvilke støtteforanstaltninger og hvilken prioritering der fastlægges 
for dette felt 
at give stødet til indgående overvejelser og en større debat om disse sager i AVS-
landene, ikke mindst mellem de offentlige og politiske ledere og befolkningen. 
a) Fastlæggelse af et bedømmelsesgrundlag 
3. Inden man kan gå i gang med en dialog, vil det sikkert være formålstjenligt at 
opstille et bedømmelsesgrundlag for disse spørgsmål. Dette kan så tjene som 
udgangspunkt i dialogen. Der opstilles et skema med en profil der viser hvordan 
udviklingen, dvs. demokratiseringsprocessen, indførelse af retsstatsprincipperne, 
iagttagelse af menneskerettighederne og forbedringen af landets regeringsførelse, 
forløber. 
Dette kan hjælpe de pågældende lande og deres partnere til: 
at få bedre overblik over hvilke foranstaltninger der bør gennemføres 
at foretage en bedre bedømmelse af de allerede iværksatte foranstaltninger 
at foretage en bedre vurdering af hvorvidt udviklingen eventuelt er i tilbagegang, 
og om konventionens grundkrav overholdes. 
Samtidig med at et sådant bedømmelsesgrundlag giver bedre mulighed for nøjere at 
fastlægge dette aspekt af udviklingspolitikken, kan grundlaget selv, gøres til genstand 
for dialog mellem Fællesskabet og AVS-staterne. Det vil jo være vanskeligt og 
formålsløst at indlede en rent teoretisk debat. Debatten må tage. udgangspunkt i 
landenes specifikke virkelighed og bygge på alment accepterede værdier. 
Bedømmelsesgrundlaget kommer således i første omgang til at danne basis for 
dialogen mellem Fællesskabet og AVS-landene. 
Bedømmelsesgrundlaget bygger på en undersøgelsesmetode der munder ud i en profil 
over hvordan demokratiseringsprocessen forløber i et givet land. Profilen kommer til 
at afspejle hvor godt landene realiserer de opstillede mål, dvs. demokratiets og 
retsstatens principper samt princippet om god regeringsførelse, som defineret i denne 
meddelse. 
Profilen viser således hvorvidt et land opfylder disse målsætninger eller ej i sin 
udvikling, og giver dermed mulighed for at følge med i hvor store fremskridt der gøres 
i de enkelte lande, og sikre kontrollen med udviklingen. 
Ved opstillingen af bedømmelsesgrundlaget - der sker i henhold til de kriterier der 
blev fastlagt i København - må man tage udgangspunkt i Europa-Parlamentets 
resolutioner, De Forenede Nationers resolutioner og de særlige betænkninger der er 
udarbejdet på bestemte felter af De Forenede Nationer. 
14 
For at få så objektivt et bedømmelsesgrundlag som muligt bør man undgå at lægge sig 
fast på en bestemt opfattelse eller på forhånd tage stilling til de forskellige, ofte ret 
ømtålelige aspekter; dette kan ske ved at lægge følgende strategi til grund: 
Bedømmelsen beror på observation af hvordan processen forløber i et givet land 
det der skal undersøges, er hvor godt et land realiserer de givne målsætninger og 
hvornår 
landenes profiler må ikke sammenlignes indbyrdes, idet et land kun må 
sammenlignes med sig selv; det man sammenligner og analyserer, er tidsmæssigt 
forskudte profiler for samme land 
arbejdet skal udføres sammen med landet, eller af landet selv 
der skal foretages bedømmelser med regelmæssige mellemrum, så man kan 
foretage en sammenligning til vurderingaf udviklingen 
i dette arbejde skal målsætningerne tages som én uopsplittelig helhed. 
b) Støtte til regionale og nationale samordningsgrupper 
4. Udover den dialog der føres med AVS-landene, kommer EU også til at fungere 
som katalysator i den debat der skal sættes i gang i AVS-landene selv vedrørende 
disse spørgsmål. Debat forudsætter at man mobiliserer samtalepartnerne. Med henblik 
herpå vil man søge at oprette interessegrupper på regionalt et nationalt plan, alt efter 
hvad der er mest formålstjenligt. Planen med disse interessegrupper er at de skal: 
udbygge den her foreslåede metode til definering af hvad der skal forstås ved 
demokratiske principper 
- , afpasse denne metode efter de særlige forhold i de berørte regioner 
lave en skematisk opstilling med passende bedømmelseskriterier og iværksætte 
det forberedende arbejde forud for bedømmelsen i de forskellige lande i regionen 
undersøge hvilke foranstaltninger der først og fremmest skal ydes bistand til 
fastlægge hvordan man bedst kan etablere regionale grupper til støtte for 
demokratiet 
fastlægge hvordan man får iværksat en debat i landene selv. 
Det er tanken at disse møder skal samle alle grupper der berøres af spørgsmål i 
forbindelse med demokratisering og god regeringsførelse, såsom repræsentanter for 
staten, og herunder også for domstolene, for de politiske partier og for civilsamfundet 
(dvs. NGO'er, samfundsøkonomiske institutioner, fagforeninger, kvindebevægelser 
mv.) samt personer hentet fra de akademiske kredse og medieverdenen, og førende 
personligheder, samt repræsentanter for partnerne i udviklingssamarbejdet. 
15 
Der kan iværksættes forsøgsprojekter til vurdering af hvor godt den foreslåede metode 
fungerer. 
B; Kraftigere støtte til de særlige indsatsområder 
5. Når man opstiller nye mål for udviklingssamarbejdet, må man også foretage en 
ny prioritering. Begrebet særligt indsatsområde eller prioriteringsområde må 
imidlertid ikke forstås på samme måde overalt. Hvert land er et tilfælde for sig og har 
sin egen demokratiseringsrytme. Ligesom der ikke findes én form for folkestyre der 
kan kopieres overalt, således findes der ikke ét bestemt indsatsområde med relevans 
for alle lande. Hvert land har særlige forhold i kulturel, social og økonomisk 
henseende, og dets politiske proces har derfor også sin egen rytme. Ved opstilling af 
en prioritering må man søge bedst muligt at udnytte den ekspertise der er opbygget af 
de interesseorganisationer der arbejder på disse områder. 
Når dette er sagt, må det dog nævnes at der findes visse typer foranstaltninger der kan 
betragtes som særlige indsatsområder i forbindelse med indførelse af demokrati og 
retsstatsforhold. Der er her tale om grundlæggende elementer idet de tjener til at sikre 
at udviklingspolitikken bliver så effektiv som muligt, og at regeringsførelsen bliver 
den bedst mulige. Disse foranstaltninger falder naturligt i fire kategorier: 
a) Reform af institutioner og administration 
6. Det fastslås udtrykkeligt i artikel 224m i den reviderede Lomé-konvention at 
udviklingssamarbejdet omfatter reform af institutionerne i forbindelse med indførelse 
af demokrati og retsstatsforhold; dette anliggende er således et af de prioriteringsmål 
der er fastlagt af Det Europæiske Fællesskab og AVS-staterne selv. 
Blandt reformerne på dette område bør særligt nævnes følgende: 
Institutionsreform. Dette tager specielt sigte på at tilvejebringe et statsgrundlag 
' og statsstrukturer der opfylder kravene i henseende til menneskerettigheder, 
grundlæggende frihedsrettigheder og demokratiets og retsstatens principper. 
Reform af retsvæsenet. Dette skal sikre at domstolene er uafhængige og 
fungerer effektivt, hvilket er en forudsætning og en garanti for retsstatsforhold og 
et udviklingsgunstigt miljø. Dette vigtige punkt bør behandles med særlig 
opmærksomhed i forbindelse med iværksættelsen af programmer til støtte for 
retsvæsenet og udvikling heraf. Det er således vigtigt at man sørger for at de 
foranstaltninger der gennemføres som led i strukturtilpasningsprogrammerne, er 
forenelige med den reform af institutionerne der skal supplere nævnte 
programmer. Dette særlige hensyn stemmer overens den nye generation af 
stnikturtilpasningsprogrammer, hvori reform af retsvæsenet nu indgår blandt 
målsætningerne. 
• Administrativ decentralisering. Dette er en reform der tilsigter uddybelse og 
forankring af demokratiet på lokalt plan. Demokratiet kan ikke siges at være slået 
igennem hvis ikke befolkningen identificerer sig hermed. Administrativ 
decentralisering tager sigte på noget helt grundlæggende, nemlig,at sikre at 
befolkningen selv bliver ansvarlig for sin egen udvikling, at den ikke slår sig til 
tåls med blot at være støttemodtager, men at den tværtimod fungerer som statens 
16 
partner i forbindelse med omdefineringen og omfordelingen af rollerne, og i 
forbindelse med tilvejebringelsen af nye forhold der begunstiger initiativ og 
udnyttelse af lokal viden og kultur. Denne reform indebærer også en 
decentralisering af udviklingsamarbejdet. 
• Støtte til den lovgivende magt. Demokratiseringsprocessen afhænger direkte af 
hvor godt den lovgivende magt fungerer. Støttens sigte er at åbne mulighed for et 
uafhængigt og produktivt arbejde i parlamentet, både i henseende til dets rolle 
som udøvende magt og som lovgivende magt. Støtte til fremme af 
parlamentarisme og til samarbejde mellem regionens parlamenter kan tjene til at 
gøre de nationale parlamenter mere effektive og til at skabe nære forbindelser 
mellem parlamenterne inden for samme region, hvilket med tiden vil kunne 
bidrage til at sikre AVS-parlamenterne en mere effektiv repræsentation i møderne 
i det paritetiske AVS/EF-udvalg. 
• Støtte til indførelse af budgetkontrolordninger. Noget sådant er en absolut 
nødvendighed hvis man skal sikre en god regeringsførelse i al almindelighed og 
åbne institutioner i særdeleshed. Dette gælder ikke mindst i forbindelse med 
offentlige udbud. 
• Støtte til regionale ordninger for beskyttelse af menneskerettighederne og til 
disses styringsorganer. Her tænkes navnlig på den afrikanske 
menneskerettighedskommission, den fællesamerikanske menneskerettigheds 
kommission og den fællesamerikanske menneskerettigsdomstol. 
b) Oplæring i menneskerettigheder og samfundssind 
7. Det fastslås i artikel 26 i menneskerettighedserklæringen at dette punkt er en 
forudsætning for individets udfoldelse og en katalysator for 
demokratiseringsprocessen, og samme standpunkt kommer til udtryk i konklusionerne 
af Wien-konference om menneskerettighederne. FN har allerede i sin politik gjort 
oplæring i menneskerettigheder til årtiets tema, og det vil være naturligt om man i 
undervisningen lægger særlig vægt på menneskerettigheder og demokratiets 
principper. Oplæring i samfundssind har direkte relevans for bestræbelserne på at 
bringe befolkningen til at identificere sig med demokratiseringsprocessen. 
Sigtet er: 
• at fremme en demokratisk orienteret holdning, navnlig inden for 
uddannelsesinstitutioner for unge 
• at gøre befolkningen mere bevidst om hvilke grundrettigheder og -pligter den har 
• at indlede en debat om hvordan man mere konkret far indført demokratiets 
principper i de berørte lande 
17 
c) Styrkelse af civilsamfundet og inddragelse af kvinderne i demokratiserings-
øg udviklingsprocessen 
8. Demokratisering og den dermed forbundne omdefinering af statens opgaver er 
ikke mulig uden en samtidig styrkelse af civilsamfundet. Noget sådant nødvendiggør 
to ting: for det første at man etablerer institutioner der garanterer at den nødvendige 
holdning og de nødvendige procedurer er til stede for en begrænsning af statens magt 
og kontrollen med den indbyrdes balance i det demokratiske samspil, og for det andet 
at man sørger for at alle befolkningsgrupper - det være sig kvinder, mindretal mv. -
kan deltage heri på lige fod. 
I denne forbindelse lægges der vægt på følgende: 
Støtte til frie og uafhængige medier. Medierne må nødvendigvis være frie hvis 
man skal opbygge et pluralistisk'system hvori demokratiets principper tilgodeses. 
Frie medier er et af de vigtigste kendetegn på pluralisme. Støtten kan udformes 
som hjælp til en række grundlæggende aspekter, såsom forsvar af pressefriheden 
(støtte til national, regionale og internationale organisationer samt beskyttelse af 
ofre for overtrædelser), fagets etik (uddannelse af journalister, bedre lovgivning 
og regulering), bedre adgang til informationskilder (støtte til oprettelse af 
dokumentationscentre, udveksling af personale mellem dagblade og 
radiostationer, såvel syd/nord som syd/syd, eller flere presseorganer kan deles om 
adgangen til internationale presseagenturer og billedbanker. 
• Kønslig ligestilling. Dette aspekt har en afgørende betydning for om det skal 
lykkes at realisere alle målsætningerne for en bæredygtig udvikling i de 
pågældende lande. Inddragelse af kvinderne i demokratiets processer og 
bestræbelserne på at etablere en bæredygtig udvikling forudsætter som det 
allerførste at man overholder menneskerettighederne og iaggtager individets 
ukrænkelighed, og at man bekæmper enhver form for misbrug og udnyttelse af 
; kvinder i hjemmet, på arbejdspladsen og i samfundet. Noget sådant forudsætter 
først og fremmest at kvinder får bedre kendskab til deres rettigheder og at de er 
sikret adgang til domstolene. 
Det bør i øvrigt nævnes at den demokratisering der allerede er i gang eller som 
forventes iværksat, vil være en god lejlighed til direkte at inddrage kvinderne, 
som udgør mere end halvdelen af de befolkningsgrupper der er involveret i det 
politiske liv på nationalt og lokalt plan. Opgaven bliver at forberede dem på 
hvordan de bedst kan øve indflydelse, som vælgere og som kandidater. I Rådets 
meddelelse af 20.12.1995 om hvordan der bedst kan tages højde for kønsaspektet 
i udviklingssamarbejdet, fastslås det at man på alle niveauer bør søge at inddrage 
kvinderne i beslutningstagningen, således at de kan tage del i den politiske magt. 
Ethvert forsøg på at styrke civilsamfundet må nødvendigvis omfatte institutioner 
og grupperinger - f.eks. sociale og økonomiske sammenslutninger - hvori kvinder 
er repræsenteret, idet de har en stor rolle at spille i udviklingen, og må gøre det 
nemmere for kvinder at deltage i beslutningsprocessen inden for alle sektorer. 
• Mindretallenes rettigheder. Der må tages hensyn til mindretallenes etniske, 
religiøse og kulturelle rettigheder når man skal søge at fremme et lands politiske 
og sociale stabilitet. I denne forbindelse bør det nævnes at der i Wien­
konferencen om menneskerettigheder i 1993 blev lagt vægt på at beskytte og 
18 
fremme mindretallenes rettigheder, herunder retten til at udøve sig egen religion 
og have sin egen kultur samt anvende sit eget sprog. 
d) forebyggelse og bekæmpelse af bedrageri og korruption 
9. Problematikken omkring god regeringsførelse er direkte bestemmende for hvor 
effektivt støtten fungerer, og er nært knyttet til overholdelsen af visse af grundkravene. 
I Kommissionens meddelelse til Rådet om hvilke retningslinjer der skal gælde for 
forhandlingerne om nye samarbejdsaftaler mellem EU og AVS-staterne1 ], foreslås det 
således at god regeringsførelse får status som et grundkrav i de nye aftaler. 
De foranstaltninger der allerede er nævnt under pkt. II vedrørende effektivitetsaspektet 
og retsstatsprincippet, samt de i det ovenstående foreslåede prioriterings 
foranstaltninger vil i sig selv medføre en betydeligt bedre regeringsførelse. Dette 
punkt beliøver man ikke kommer nærmere ind på igen. 
Til gengæld må man i forbindelse med spørgsmålet om god regeringsførelse, og 
herunder også spørgsmålet om udviklingsstøtteressourcer, navnlig koncentrere sig om 
bekæmpelse af international korruption. 
Inden for OECD blev der den 17.12.1997 undertegnet en konvention om dette 
spørgsmål. Kommissionen har sendt Rådet en meddelelse vedrørende ELI's politik 
mod korruption12. Dette emne tages op på den ene internationale debat efter den 
anden. Verdenskoalitionen for Afrika samledes den 1.-2. november 1997 i Maputo for 
at debattere dette spørgsmål. 
I bestræbelserne på at bekæmpe bedrageri og korruption har Fællesskabet udarbejdet 
en strategi hvis formål er at imødegå den finansielle storsvindel som Europas finanser 
er udsat for. Man har netop fastlagt det juridiske grundlag for beskyttelse af finansielle 
interesser, og herunder også straffebestemmelser. Disse standarder for bekæmpelse af 
bedrageri og korruption finder allerede anvendelse på det finansielle og faglige 
samarbejde med AVS-landene, og de vil blive forstærket yderligere. 
Bekæmpelse af korruption forudsætter både forebyggelse og sanktioner, og må i lige 
høj grad tage sigte på aktiv og passiv korruption. Begge disse aspekter må tackles hvis 
ikke bekæmpelsen skal slå fejl. 
I den ovenfor omtalte kommissionsmeddelelse har man allerede indkredset hvilke 
principper og foranstaltninger der må indgå i en integreret EU-politik vedrørende dette 
anliggende. Heri indgår spørgsmål såsom straffebestemmelser for international 
korruption, forbud mod fradrag af bestikkelse i skatten, samt bedre og mere åbne 
procedurer for offentlige udbud og mere effektive regnskabsføringsbestemmelser. I 
meddelelsen kommer man også ind på bekæmpelse af korruption i tredjelande der 
modtager støtte fra Fællesskabet. 
11 SefodnotelO 
12 KOM(97) 192 endelig udgave af 21.5.1997 
19 
Disse tiltag støttes politisk af Europa-Parlamentet. Dette vedtog i juni 1997 en 
handlingsplan til bekæmpelse af organiseret kriminalitet, hvori man forpligter sig til at 
bekæmpe korruption og korruptionsfremmende praksis såvei internt i EU som i EU's 
relationer med omverdenen. 
Med udgangspunkt i ovenstående kan der opstilles en række retningslinjer for hvordan 
man i udviklingspolitikken kan imødegå korruption. 
Forebyggende foranstaltninger 
10. Sådanne foranstaltninger tager først og fremmest sigte på at sikre retskaffenhed 
ved hjælp af større åbenhed. Flere tiltag kan komme på tale: 
• direkte reguleringsforanstaltninger; dvs. der ydes hjælp (faglig bistand) til 
udarbejdelse af love og bestemmelser til imødegåelse af korruption 
• kontrolforanstaltninger; dvs. der ydes støtte der giver landene mulighed for at 
etablere effektive og uafhængige kontrolinstanser og -ordninger (statsrevision, 
generel statskontrol, institutioner for offentlige udbud, intern og ekstern revision 
osv.) 
• klausuler der specifikt tager sigte på en mere effektiv bekæmpelse af korruption i 
forbindelse med finansieringsprocedurerne (EUF) i udviklingssamarbejdet, og 
samordningen herom med komitéen for udviklingsbistand og Verdensbanken 
• finansiering af foranstaltninger der direkte vedrører bekæmpelse af korruption, 
dvs. udsendelse af faglige bistandseksperter, finansiering af specifikke projekter 
(seminarer osv.) og institutioner (såsom den instans der netop er oprettet i Benin 
med henblik på en højnelse af det samfundsetiske niveau), og de NGO'er der 
direkter beskæftiger sig hermed 
• i holdningsbearbejdelse. Dette er et vigtigt våben mod korruption. Enhver 
bekæmpelse af korruptionen forudsætter at man først gør sig klart hvordan den 
optræder og hvilke følger den har, både i generel og mere specifik henseende. 
Noget sådant indebærer et stort informationsarbejde på flere forskellige niveauer, 
og bl. a. at der iværksættes foranstaltninger sammen med eller via de nationale og 
internationale medier, undervisnings- og informationsvirksomhed (seminarer, 
samt kurser herom som led i uddannelsesprogrammer osv.). En sådan 
holdningsbearbejdelse har også relevans for de mest direkte berørte institutioner, 
som for eksempel toldvæsenet, finansministerierne osv. Disse bør sideløbende 
gennemføre holdningsbearbejdelse og interne korruptionsbekæmpelses 
programmer. Man har opnået opmuntrende resultater hermed i lande som Uganda 
• foranstaltninger der skal gøre statens embedsmænd mindre modtagelige for 
korruptionsforsøg, for eksempel ved at en del af lønnen gøres afhængig af 
fortjeneste og resultater 
• EF-støtte til strukturtilpasningsprogrammer af 2. generation, med opprioritering 
af foranstaltninger til forbedring af administrationens og de offentlige 
institutioners funktion. Nævnte programmer skal således indeholde bestemmelser 
om reform af den offentlige administration, om kontrolordninger, bl.a. med 
20 
henblik på bedre bekæmpelse af bedrageri, og om fastlæggelse af målsætninger, 
opgaver og personalebehov 
( • både EU og AVS-staterne må sørge for at beskytte sig mod angreb på retsstaten 
og må sikre sig mod at den indflydelse og de aktiviteter der udøves af kredse med 
tilknytning til den organiserede kriminalitet, får det økonomiske system til at gå i 
opløsning, for eksempel gennem korruption af embedsmænd eller ved 
indblanding i økonomiske aktiviteter, ikke mindst inden for den offentlige eller 
halvoffentlige sektor. EU og AVS-staterne bør således forpligte sig til at fremme, 
ratificere og iværksætte internationale konventioner til bekæmpelse af korruption, 
illegale aktiviteter og, helt generelt, international organiseret kriminalitet. 
Sanktioner 
11. Ingen ønsker at lægge en negativ holdning til grund, men en politik for 
bekæmpelse af korruption vil have ringe virkning uden præcise sanktioner. 
• Der må indføres klare disciplinære sanktionsprocedurer overfor embedsmænd der 
krænker bestemmelserne. 
Landets lovgivning må indeholde en klar definition af forbrydelser såsom 
bedrageri og korruption, og lovgivningen må håndhæves. 
• Personer der indberetter tilfælde af korruption, må nyde beskyttelse. Dette bør 
indgå som et særligt punkt i de bestemmelser om god praksis der skal udarbejdes 
for de institutioner og de personer der er involveret i udviklingsbistanden. 
• Kommissionen må udarbejde en liste - naturligvis under iagttagelse af 
Fællesskabets bestemmelser bl.a vedrørende beskyttelsen af personlige 
oplysninger - over virksomheder, institutioner og personer som har været direkte 
involveret i korruption i forbindelse med procedurer for udbud eller 
' gennemførelse af udviklingssamarbejdskontrakter, med navne, referencer og 
oplysning om specifikke overtrædelser. Kommissionens tjenestegrene er for tiden 
i gang med at undersøge hvordan en sådan liste kan opstilles, og hvilke kriterier 
der bør lægges til grund. 
C. Misligholdelsesklausulen 
12. Det Europæiske Fællesskab baserer principielt sin samarbejdspolitik på en positiv 
holdning ligesom inden for politikken på andre felter. Dette hindrer dog ikke at der 
kan træffes passende foranstaltninger i tilfælde hvor et af grundkravene i Lomé-
konventionen overtrædes. 
I konventionens artikel 366a gøres der rede for hvilken procedure der skal følges, og 
herunder hvornår hvem gør hvad. Udgangspunktet er her at parterne skal høre 
hinanden på paritetisk grundlag inden de træffer foranstaltninger, medmindre der 
foreligger et særligt hastende tilfælde. 
I forbindelse med gennemførelsen af disse bestemmelser må der foretages en 
vurdering af hvornår der foreligger en overtrædelse af menneskerettighederne eller af 
demokratiets og retsstatens principper. Beslutningen om hvorvidt der skal indledes 
21 
konsultationer med et land, afhænger af en politisk vurdering. Denne foretages på et 
individuelt grundlag, men baseres på en indgående analyse af forholdene i det 
pågældende land. 
13. Analysen tager udgangspunkt i de resolutioner og de rapporter der omhandles i 
pkt. III, 1), afsnit 2, samt i de rapporter der udarbejdes af medlemsstaternes og 
Kommissionens delegationsledere. Analysen skal bygge på et vist antal oplysninger, 
dvs. tilstrækkeligt mange til at det kan konstateres hvor langt fremme landet er med 
hensyn til menneskerettigheder og retsstatens og demokratiets principper, således at 
det kan fastslås om der har været en tilbagegang i overholdelsen af et eller flere af 
grundkravene, eller om der foreligger en krænkelse heraf. Denne bedømmelse indgår 
som et vigtigt led i de konsultationer der skal afholdes mellem parterne "med henblik 
på en nærmere vurdering af situationen samt [for] om nødvendigt [at] afhjælpe denne". 
Endnu et formål med undersøgelsen er at fastslå hvilke foranstaltninger der bør træffes 
for at afhjælpe de forhold der har medført at et af grundkravene ikke længere kan 
betragtes som overholdt. 
14. Det følger af artikel 366a at der kan træffes passende foranstaltninger af den part 
der har gjort gældende at der foreligger en overtrædelse, hvis der ikke er fundet nogen 
løsning trods alle bestræbelser herpå. Det fastslås udtrykkeligt at en hel eller delvis 
suspension af konventionen kan komme på tale som led i disse foranstaltninger, dog 
således at noget sådant må være "en sidste udvej". Ved passende foranstaltninger 
forstås initiativer hvorigennem man øver pres for at få afhjulpet den situation der er 
skyld at artikel 366a er bragt i anvendelse. I denne forbindelse skal det sikres at 
konventionens funktion forstyrres mindst muligt. Ved beslutningen om hvilke 
foranstaltninger der er passende, må man således så vidt muligt søge samtidig at 
iværksætte positive tiltag af øjeblikkelig interesse med det formål at skabe gunstige 
vilkår for afhjælpning og forbedring af forholdene. 
Uden noget specifikt tilfælde for øje er det vanskeligt nøjere at udtale sig om hvilke 
foranstaltninger der kan komme på tale, men der kan dog opstilles en række kriterier: 
• foranstaltningen skal stå i rimeligt forhold til krænkelsen 
• ved valget af foranstaltninger skal man såvidt muligt søge at undgå at 
befolkningen kommer til at lide under følgerne heraf. Sammen med 
foranstaltningerne bør iværksættes indgreb der tager sigte på at afhjælpe 
eventuelle følger for befolkningen. Det vil således sige at man, hvis 
foranstaltningen indebærer en suspension af samarbejdet, må undersøge hver 
enkelt af de igangværende projekter for at fastslå om det direkte tager sigte på de 
ugunstigt stillede befolkningsgrupper og derfor ikke bør omfattes af suspensionen 
• beslutningen om foranstaltninger skal samordnes med og være i samklang med de 
foranstaltninger der iværksættes af medlemsstaterne. 
15. Problemerne omkring misligholdelse og manglende overholdelse af grundkravene 
skal ses i sammenhæng med spørgsmålet om hvordan man forebygger sådanne 
krænkelser, idet dette selv er nært knyttet til forebyggelse af konflikter. Hvis der sker 
en tilbagegang med hensyn til overholdelsen af menneskerettighederne og 
demokratiets og retsstatens principper, betyder dette at der stilles spørgsmålstegn ved 
22 i 
systemets legalitet og ved muligheden for at finde fredelige løsninger på landets egne 
interne spændinger og konflikter. 
D; Konklusion 
16. Med udgangspunkt i ovenstående punkter er det tanken at skabe fastere rammer 
omkring samarbejdet således at der kan etableres en bedre dialog mellem Det 
Europæiske Fællesskab og AVS-landene, og således at man kan planlægge og 
iværksætte de finansieringsordninger der er nødvendige i denne sammenhæng, 
samtidig med at man skaber bedre forhold omkring institutionerne i henseende til 
effektivitet, åbenhed og retfærdighed, og på denne måde fremmer gennemførelsen af 
EUF-programmerne. . 
23 
BILAG 1 
Hovedfaserne i bestræbelserne på at tilgodese menneskerettighederne og 
demokratiets og retsstatens principper i relationerne til tredjelande 
Traktatens bestemmelser 
1. I EU-traktaten, der trådte i kraft den 1. november 1993, fastlægges det for første 
gang at overholdelse af menneskerettighederne og retsstatens og demokratiets 
principper er et grundkrav for optagelse i EU, og at disse principper danner grundlaget 
for EU's handlinger (artikel F2). 
I artikel 130 U i EF-traktaten fastslås det ydermere at der er nær forbindelse mellem 
udviklingspolitikken og overholdelsen af demokratiets og retsstatens principper og 
menneskerettighederne. Det hedder nemlig heri at "Fællesskabets politik [på 
udviklingsområdet] skal bidrage til den generelle målsætning om udvikling og 
befæstelse af demokratiet og retsstaten samt til målsætningen om respekt for 
menneskerettighederne og de grundlæggende frihedsrettigheder". 
Disse bestemmelser er en historisk milepæl i Fællesskabets historie og afspejler dets 
udvikling i retning af en politisk organisation der tager sit internationale ansvar på 
området alvorligt. 
De forskellige faser i bestræbelserne på at tilgodese menneskerettighederne og 
demokratiets og retsstatens principper i relationerne til tredjelande 
2. Rådet fastslog den 28. november 1991 i en resolution at grundlaget for en 
bæredygtig udvikling er at menneskerettighederne og demokratiets og retsstatens 
principper overholdes, og at de politiske institutioner er effektive, ansvarlige og 
demokratisk legitime. Rådet underestregede ydermere hvor stor vægt det lægger på 
folkevalgt demokrati, retsstat, social retfærdighed og menneskerettigheder. 
I nævnte resolution udbygges og præciseres den erklæring som Fællesskabets 
udenrigsministre afgav vedrørende menneskerettighederne den 21. juli 1986. Heri blev 
det slået fast at overholdelse, fremme og beskyttelse af menneskerettighederne både er 
en af de grundlæggende faktorer i landenes indbyrdes relationer og en hjørnesten i det 
europæiske samarbejde. 
I samme resolution optræder for første gang begrebet god regeringsførelse. Det 
anvendes om visse generelle forvaltningsprincipper som betragtes som en nødvendig 
forudsætning for en bæredygtig, effektiv og retfærdig udvikling. Spørgsmålet om 
hvorvidt disse principper overholdes, spiller en afgørende rolle i 
udviklingssamarbejdet mellem Fællesskabet, medlemsstaterne og AVS-staterne. 
Den 18. november 1992 blev der vedtaget endnu en resolution. Denne bygger på 
resolutionen af 1991, idet det præciseres hvilke elementer af gennemførelsen der skal 
til årlig behandling i Rådet. I endnu en resolution vedrørende individets og samfundets 
udvikling fastslog man i 1996 hvor stor vægt der lægges på at fremme en god 
regeringsførelse i en udvikling der stiller mennesket i midtpunktet. 
24 
3. Den 31. marts 1993 vedtog AVS-staternes og EF's Paritetiske Forsamling i 
Gaborone en resolution om demokrati, menneskerettigheder og udvikling i AVS-
staterne. I denne blev Europa-Parlamentet og Kommissionen anmodet om at træffe 
positive ledsageforanstaltninger med særligt sigte på de AVS-lande der er i gang med 
en demokratisering, og om at fastsætte hvilke kriterier og hvilke metoder der bør 
lægges til grund for en bedømmelse af hvor godt demokratiet og 
menneskerettighederne overholdes. 
4. På et møde i Rådet vedrørende generelle anliggender i maj 1995 noterede man sig 
Kommissionens meddelelse13 om hvordan demokratiets principper og 
menneskerettigheder bør tilgodeses i aftalerne mellem EF og tredjelandene, og man 
godkendte et sæt bestemmelser herom der skal indsættes i samtlige aftaler der indgås 
af EU med tredjelande. Formålet med denne beslutning var at gøre EU's holdning til 
menneskerettighederne og demokratiets principper mere ensartet og mere konsekvent. 
Som følge af denne beslutning indeholder alle samarbejds-, associerings- og 
frihandelsaftaler der indgås mellem Fællesskabet og tredjelande, nu en klausul om 
menneskerettighederne. Denne klausuls rækkevidde tager udgangspunkt i den 
verdenserklæring om menneskerettighederne der blev vedtaget af De Forenede 
Nationers generalforsamling den 10. december 1948 i resolution 217A (III). 
13 KOM(95) 216 endelig udgave af 23.5.1995 
25 

ISSN 0254-1459 
KOM(98) 146 endelig udg. 
DOKUMENTER 
DA 11 06 01 
Katalognummer : CB-CO-98-156-DA-C 
ISBN 92-78-31995-3 
Kontoret for De Europæiske Fællesskabers Officielle Publikationer 
L-2985 Luxembourg 
%