I.Indledning

Hvert år sælges hundredvis af store skibe til ophugning på tidevandskysterne i Sydasien. De negative virkninger af denne praksis på miljøet og menneskers sundhed er udførligt dokumenteret. Vanskeligheder i forbindelse med håndhævelsen af Baselkonventionen med hensyn til skibe samt det europæiske forbud mod eksport af farligt affald uden for OECD førte til vedtagelsen af henholdsvis Hongkongkonventionen i 2009 og den europæiske forordning om ophugning af skibe i 2013. Ved anvendelse af muligheden, der er omhandlet i artikel 1, stk. 2, i Hongkongkonventionen, indeholder forordningen om ophugning af skibe strengere krav end konventionen, især med hensyn til sundhed, sikkerhed og miljø.

Artikel 29 ("Finansielt incitament") i forordning (EU) nr. 1257/2013 om ophugning af skibe opfordrer Kommissionen til at forelægge en rapport om "hvorvidt der er muligt at skabe et finansielt instrument, der kan lette en sikker og forsvarlig skibsophugning og lader den, hvis det er hensigtsmæssigt, ledsage af et lovgivningsmæssigt forslag". Denne rapport er indsendt for at overholde denne rapporteringsforpligtelse. Den opsummerer først den nuværende lovgivningsmæssige tilgang til de problemer, der er opstået i forbindelse med ophugning af skibe (I). Derefter præsenteres status for undersøgelser af gennemførligheden af et finansielt incitament til sikker og forsvarlig ophugning af skibe (II), hvor den nye skibsophugningslicens indføres (III). Rapporten indeholder ligeledes et resumé af interessenters feedback (IV) og afsluttes med en konklusion (V).

Forordningen om ophugning af skibe indfører instrumenter i en tydelig rækkefølge. Det primære instrument, med en tidsplan for oprettelse og et sæt relaterede forpligtelser, der er udtrykkeligt angivet i forordningen, er den europæiske liste over ophugningsanlæg. Fra en dato, der falder senest den 31. december 2018, må alle skibe under EU-medlemsstaternes flag kun ophugges på de anlæg, der er anført på listen. Den første liste over 18 kompatible anlæg i EU blev offentliggjort i december 2016. Yderligere anlæg uden for EU kan tilføjes listen fra 2017. Eftersom listen understøttes af vurderinger og inspektioner af anlæggene, der er uafhængige af erhvervslivets interesser, bidrager den med en unik anerkendt merværdi til sektoren. Skibsophugningsvirksomheder kan få eksklusiv adgang til ophugning af skibe, der sejler under EU-medlemsstaternes flag til gengæld for høje performancestandarder. På samme måde kan skibsredere styrke troværdigheden af deres mandat for socialt ansvar og begrænse deres ansvar i forbindelse med ophugning, som ikke overholder internationale standarder, ved at ophugge deres skibe i anlæg, der står opført på listen. Desuden kan den europæiske liste som det eneste instrument af sin art være et incitament til forbedringer også for skibe, der ikke sejler under EU-medlemsstaternes flag, hvilket kunne fremme lige konkurrencevilkår på internationalt plan.

I artikel 29 og betragtning 19 henviser forordningen om ophugning af skibe til et muligt nyt finansielt instrument som en beredskabsforanstaltning mod mulige risici for omgåelse af den europæiske liste. Omgåelse ville bestå i skibe, der skifter til flag uden for EU for at lette ophugning i et værft, der ikke står på den europæiske liste. Profitmaksimering er et centralt element i denne risiko: Markedet for ophugning af skibe er hovedsagelig præget af værfter, der ligger under internationale standarder, der kan tilbyde bedre priser for udtjente skibe som følge af lave arbejdsomkostninger, eksterne sundheds- sikkerheds- og miljøfaktorer, utilstrækkelige investeringer i maskineri og lille eller ingen kapacitet til håndtering af farligt affald. Resultatet, som det nævnes, er at "princippet om, at forureneren betaler, normalt ikke følges" inden for ophugning af skibe. Et finansielt incitament ville sigte mod at udligne forskelle i overskud mellem ophugning i værfter, som ikke overholder internationale standarder og ophugning i værfter, der står opført på den europæiske liste.

Meddelelsen fra 2008 om en EU-strategi for ophugning af skibe og konsekvensanalysen for 2012 havde begge foregrebet den trinvise tilgang, der afspejles i forordningen.

II.Status for undersøgelser af et muligt finansielt instrument

Der blev allerede overvejet et finansielt instrument forud for vedtagelsen af Hongkongkonventionen. En undersøgelse fra 2005 opfordrede til en "fond til skibsophugning", der havde til opgave at opkræve gebyrer og udbetale midler til miljøvenlig ophugning. Oprettelsen af en "obligatorisk livsforsikring" blev ligeledes overvejet for at dække omkostningerne ved ren ophugning. Hongkongkonventionen har en anden tilgang. Den indeholder en "finansieringsklausul" i sin artikel om teknisk samarbejde på grundlag af frivillige bidrag. Klausulen henviser ikke til princippet om, at forureneren betaler. Udenfor EU indførte Kina en kombineret finansiel ordning for bygning og ophugning af skibe, der sejler under kinesisk flag i 2013; Ordningen blev fornyet i 2016.

I december 2014 bestilte Kommissionen en undersøgelse, der skulle ligge til grund for den foreliggende rapport. Undersøgelsen skulle bygge på tidligere undersøgelser og tage fat om mangler i forskningen, herunder de finansielle midler, der skal genereres og udbetales, virkninger på konkurrencen, administrative byrder og juridiske følger f.eks. i forhold til Verdenshandelsorganisationen og EU-lovgivning. Undersøgelsen havde også til formål at bidrage til udformningen af et operationelt instrument, der skal fremme sikker og miljøvenlig ophugning af skibe.

Undersøgelsen blev offentliggjort i juni 2016. Den kasserede flere muligheder, der var blevet undersøgt i tidligere undersøgelser med følgende begrundelser: