1.Indledning

I løbet af de sidste 60 år har skridtene hen imod en europæisk integration skabt en fælles skæbne for EU's borgere. Det spørgsmål, Europa står over for, er ganske enkelt: vil europæerne bestemme over deres fælles fremtid, eller skal den bestemmes af andre. Ønsker Den Europæiske Union at udgøre en grundpille i den nye multipolære verdensorden, eller vil den nøjes med at være en brik i det globale spil.

De udfordringer, som Europa står over for i dag, vil ikke forsvinde. Den globale konkurrence vil blive skærpet. Tempoet i den teknologiske udvikling vil stige. Den geopolitiske ustabilitet vil vokse. Virkningerne af klimaændringer vil kunne mærkes. Den demografiske udvikling betyder, at migrationen til EU vil fortsætte.

I Romerklæringen af 2017, som blev vedtaget i anledning af 60-årsdagen for Rom-traktaten, blev det anerkendt, at det var nødvendigt med en stærkere Europæisk Union. Lederne understregede navnlig, at EU bør blive en stærkere global aktør, som skal være bedre til at forme globale begivenheder og bedre rustet til at bære det internationale ansvar. Den Europæiske Union bør øge sin kapacitet til at "handle troværdigt på den globale scene" ("Weltpolitikfähichkeit"). Denne meddelelse er et bidrag til debatten blandt lederne, som vil blive videreført på mødet i Sibiu den 9. maj 2019.

I den komplekse, forbundne og omstridte verden, vi nu har, skal EU beskytte sine borgere, fremme sine værdier og interesser, støtte den regelbaserede internationale orden og eksportere stabilitet til sine nabolande og andre steder i verden. EU skal også kunne leve op til tredjelandes, internationale organisationers og andre internationale aktørers forventninger om, at EU skal spille en central rolle i håndteringen af regionale og globale udfordringer.

Ingen medlemsstat kan tage disse udfordringer op eller gribe disse muligheder alene. EU og medlemsstaterne skal forene deres styrke med henblik på at fremme fælles interesser og værdier.

I sin tale om Unionens tilstand i 2018 har Kommissionens formand, Jean-Claude Juncker, identificeret en række politikker, som skal forfølges med henblik herpå. EU må arbejde tættere sammen med sine partnere i hele verden. EU bør intensivere sit partnerskab med Afrika, navnlig ved at lancere en alliance for bæredygtige investeringer og job. EU skal kunne stå på egne ben. Det skal f.eks. styrke euroens internationale rolle. EU skal også tale med en samlet, klar og stærk stemme som reaktion på internationale begivenheder.

For at nå disse mål og blive en stærkere global aktør skal EU sørge for, at det råder over de nødvendige instrumenter, navnlig ved at gøre beslutningstagningen mere effektiv.

I sin tale om Unionens tilstand i 2017 foreslog Kommissionens formand, Jean-Claude Juncker, i denne forbindelse at "undersøge, hvilke udenrigspolitiske beslutninger kan ændres fra at kræve enstemmighed til beslutningstagning med kvalificeret flertal". Dette kan gøres på grundlag af traktaterne i deres nuværende form. Den tyske forbundskansler Angela Merkels og den franske præsident Emmanuel Macrons Mesebergerklæring fra juni 2018 om fornyelse af Europas løfter om sikkerhed og velstand behandlede samme spørgsmål. De opfordrede til at "se på nye metoder til at gøre beslutningstagningen hurtigere og mere effektiv i vores fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik" og "se på mulighederne for at bruge flertalsvedtagelser i udenrigs- og sikkerhedspolitiske sager som led i en større debat om flertalsvedtagelser i EU-politikkerne".

Det er en diskussion, der længe har været oppe. EU har mange gange gennem tiden bevæget sig gradvist fra afstemninger med enstemmighed til afstemninger med kvalificeret flertal. Afstemninger med kvalificeret flertal, som første gang blev indført med den europæiske fælles akt, er nu den almindelige afstemningsregel for EU's beslutningstagning, også inden for retlige og indre anliggender. Begrundelsen for at erstatte enstemmighed med kvalificeret flertal er enkel, tungtvejende og har altid været den samme. Medlemsstaterne har erkendt, at når der tilstræbes et vist ambitionsniveau inden for bestemte politikområder, er der tidspunkter, hvor reglen om enstemmighed forsinker fremskridtet og i visse tilfælde forhindrer EU i at tilpasse sig de skiftende vilkår. I den forstand har ethvert skridt i retning af kvalificeret flertal været et stort skridt fremad for EU.

På basis af en kompromissøgende kultur giver afstemning med kvalificeret flertal mere plads til diskussion og pragmatiske resultater, der afspejler alle parters interesser. En fleksibel, effektiv og hurtig beslutningstagning har således gjort det muligt for Unionen at blive en global reference, som sætter standarder på områder som miljø- og forbrugerbeskyttelse, databeskyttelse samt fri og fair handel.

EU bliver en stadig vigtigere global aktør og anses mange steder i verden som frontløber hvad angår universelle værdier. EU har konsekvent arbejdet på at skabe fred og velstand i sine nabolande og andre steder i verden, eksempelvis gennem bistand til normaliseringen af forbindelserne mellem Beograd og Pristina, håndtering af Ruslands krænkelse af folkeretten på Krimhalvøen og i Østukraine og indledning af og mægling i forbindelse med forhandlingerne vedrørende det iranske atomprogram.

Ikke desto mindre vil en øget brug af afstemninger med kvalificeret flertal være til gavn for den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik. I denne meddelelse angives begrundelsen for at tilstræbe en mere effektiv beslutningstagning på visse områder inden for den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, samtidig med at det undersøges, hvilke muligheder traktaten om Den Europæiske Union giver herfor, og det identificeres, på hvilke konkrete og realistiske områder Rådet kan træffe afgørelse med kvalificeret flertal i stedet for at holde fast ved enstemmighed. De særlige forhold, der gør sig gældende for udenrigspolitikken, er afspejlet i traktaterne. Der eksisterer en række skræddersyede beskyttelsesklausuler, som fortsat vil finde anvendelse. På et senere tidspunkt kan Kommissionen evt. undersøge, hvordan afstemninger med kvalificeret flertal kan anvendes til yderligere at styrke Unionens forbindelser med tredjelande.

2.Argumenter for beslutningstagning med kvalificeret flertal i forbindelse med den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik

I den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik vedtages de fleste EU-afgørelser med enstemmighed. Normalt har dette ikke forhindret Unionen i at være aktiv og indtage stærke holdninger til udenrigspolitiske spørgsmål. Men det har i stigende grad påvirket EU's hastighed og evne til at handle på den globale scene. I international politik er tid afgørende, og en international aktørs troværdighed afhænger af vedkommendes evne til at reagere hurtigt og konsekvent på internationale kriser og begivenheder. På samme måde afhænger en global aktørs styrke, effektivitet og indflydelse af dens evne til at handle konsekvent og virkningsfuldt på den internationale scene og i globale fora.

Siden Maastrichttraktaten fra 1992, hvor medlemsstaterne for første gang bemyndigede Unionen til at handle i udenrigs- og sikkerhedspolitiske anliggender, er der gjort betydelige fremskridt gennem en betydelig udvikling af EU's fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik og den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik. Der er dog stadig tilfælde, hvor man i EU ikke er i stand til at nå frem til fælles holdninger, eller hvor disse ikke er tilstrækkeligt solide eller ikke træffes hurtigt nok (se afsnit 3).

Disse tilfælde har reelle politiske omkostninger for Unionen og dens medlemsstater: EU-institutionerne forhindres i at handle beslutsomt, medlemsstater, der er mere aktive på internationalt plan, er begrænset til at repræsentere deres individuelle holdninger i stedet for at kunne basere sig på 28 landes kombinerede vægt, og medlemsstater, som ikke har deres eget sæde ved forhandlingsbordet, er ikke i stand til at øve direkte indflydelse i det pågældende spørgsmål.

Det faktum, at sådanne tilfælde stadig forekommer, viser, at reglen om enstemmighed forhindrer Unionen i at udnytte sit fulde potentiale i udenrigspolitikken. I et 2025-perspektiv vil det være vigtigt at overvinde disse begrænsninger med henblik på en eventuel udvidelse af EU. EU skal være stærkere og mere robust, før det kan blive større.