Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om »Kommissionens forslag til Rådets direktiv om kabinebesætninger inden for civil luftfart: sikkerhedskrav og bevis for faglige kvalifikationer« (98/C 214/10)

Rådet for Den Europæiske Union besluttede den 11. september 1997 under henvisning til EF-traktatens artikel 84, stk. 2, at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Transport og Kommunikation, som udpegede Alexander von Schwerin til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 8. april 1998.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 354. plenarforsamling af 29. og 30. april 1998, mødet den 29. april 1998, med 102 stemmer for, 6 imod og 6 hverken for eller imod, følgende udtalelse.

1. Indledning

1.1. Den tredje luftfartspakke (), som blev vedtaget af Rådet af transportministre den 23. juli 1992, markerer slutetapen i lufttransportsektorens liberaliseringsproces i tilknytning til gennemførelsen af det indre marked.

1.2. Efter Kommissionens opfattelse bør liberaliseringen af civilluftfarten ledsages af supplerende foranstaltninger inden for teknik, sikkerhed og det sociale område for at sikre loyal konkurrence, opretholde et højt sikkerhedsniveau og begrænse negative sociale følger.

1.3. Hvis disse mål skal nås, må man vedtage fælles bestemmelser om de tekniske krav, der må stilles til luftfartsselskaber med henblik på at opfylde bestemmelserne i bilag 6 til Chicago-konventionen. JAA (De fælles Luftfartsmyndigheder) har udarbejdet tekniske krav, som kaldes JAR-OPS, der blev vedtaget den 28. marts 1995, og som eventuel henblik på at harmonisere sådanne krav i hele Fællesskabet.

JAR-OPS-kravene omfatter bl.a. bestemmelser om kabinebesætningens uddannelse. Disse bestemmelser fastsætter, at et luftfartsselskab skal sikre, at denne kategori personale kan udføre en række sikkerhedsrelaterede funktioner, f.eks. beredskabsprocedurer ved ulykker, brand ombord på et fly, fald i kabinetrykket og sygdom hos passagerer. De fastsætter også, at kabinepersonalet skal gennemgå bestemte lægeundersøgelser for at sikre, at de er i stand til at udføre deres opgaver.

1.4. Medlemsstaternes eksperter blev indkaldt til møde i marts 1995. De konkluderede, at man ikke af sikkerhedsmæssige grunde kan berettige et bevisudstedelsessystem. Nogle eksperter mente endog, at fælles krav til sikkerhedsuddannelse bør holdes på et minimum, da meget af den påkrævede uddannelse er specifik for det enkelte luftfartsselskab og endog for den enkelte flytype. Man var generelt enige om at holde sig til ICAO/JAA-fremgangsmåden, dvs. at udvikle fælles krav, således som i JAR OPS, og at overlade det til de enkelte medlemsstater at afgøre, hvorledes de ønsker at gennemføre dem.

Parallelt med ekspertmødet indhentede Kommissionen arbejdsmarkedets parters mening. Dette foregik gennem JAA's komité, og resultatet var, at arbejdsmarkedets parter efter lange drøftelser ikke kunne nå til enighed. Arbejdsgiverorganisationerne går stærkt ind for JAA/ICAO-fremgangsmåden, men ville også acceptere fælles bestemmelser om harmoniseret sikkerhedsuddannelse. Fagforeningerne mener, at det er nødvendigt at indføre et bevisudstedelsessystem, hvis man skal sikre et højt sikkerhedsniveau og lette arbejdskraftens bevægelighed i det indre luftfartsmarked.

2. Resumé af Kommissionens forslag

2.1. Kommissionens forslag indholder krav til kabinepersonalet på følgende områder:

- Minimumsalder - 18 år;

- regelmæssig lægeundersøgelse;

- begynderuddannelse, omskoling, genopfriskningsuddannelse;

- kontrol og udstedelse af bevis for faglige kvalifikationer;

- gensidig anerkendelse af de beviser, medlemsstaterne har udstedt.

2.2. På grundlag af de senest modtagne udtalelser og efter omhyggeligt at have undersøgt ICAO's seneste uddannelseshåndbøger samt medlemsstaternes og branchens eksisterende praksis, er Kommissionen nået frem til følgende konklusion, som den anser for at være en retfærdig og neutral vurdering af kabinepersonalets faglige kvalifikationer, og som den mener vil lette denne personalekategoris mobilitet.

De generelle sikkerhedsuddannelseskrav i JAR OPS (underafsnit 0) er gode sammenlignet med internationalt anbefalede krav og sammenlignet med branchens bedste uddannelsespraksis. De er tilstrækkelige til at sikre et højt sikkerhedsniveau.

Efter Kommissionens opfattelse fremgår det dog ikke tilstrækkelig klart af JAA-bestemmelserne, hvilke betingelser luftfartsselskaberne eller andre uddannelsesorganisationer skal opfylde for at kunne uddanne kabinepersonalet, så det opfylder ovennævnte krav. Flere og flere organisationer udarbejder kommercielle uddannelseskurser for kabinepersonale, som de ikke selv vil beskæftige. Et certifikat udstedt af et luftfartsselskab sikrer derfor ikke nødvendigvis, at kabinebesætningen modtager tilstrækkelig uddannelse til at kunne udføre deres sikkerhedsopgaver. For at opretholde et højt sikkerhedsniveau må man derfor sikre, at uddannelsesorganisationen - enten det er luftfartsselskabet selv eller en anden organisation - uddannelsesprogrammet og uddannelsesfaciliteterne godkendes og anerkendes formelt. Medlemsstaterne bør selv fastsætte kravene for godkendelse og anerkendelse.

2.3. Kommissionen foreslår, at der skal gives en form for bevis (anerkendelse) for at bekræfte, at hensigtsmæssig uddannelse har fundet sted, og de nødvendige krav er blevet opfyldt. Formuleringen »bevis for faglige kvalifikationer« er blevet valgt med omhu og efter megen eftertanke, idet man føler, at det dækker et begreb, der forekommer i eksisterende national praksis - enten det drejer sig om udstedelse af bevis, certifikat udstedt af luftfartsselskabet eller godkendelse fra myndighederne - og at proportionalitetsprincippet i fuldt omfang er overholdt.

2.4. For at opretholde egnethedsniveauet er det nødvendigt, at de enkelte kabinebesætningsmedlemmer gennemgår regelmæssige lægeundersøgelser, selv om de nærmere detaljer vedrørende de lægelige krav kan overlades til de nationale myndigheder. Det foreslås derfor, at de enkelte nationale luftfartsmyndigheder fastsætter kriterier vedrørende helbredsmæssig egnethed, der skal opfyldes og opretholdes.

2.5. Efter Kommissionens mening respekterer direktivforslagets bestemmelser medlemsstaternes forskellige traditioner, samtidig med at der fastsættes ensartede normer og krav.

Kommissionen konkluderer derfor, at forslaget er i overensstemmelse med nærhedsprincippet.

2.6. Da Kommissionens forslag indholdsmæssigt i høj grad ligger på linje med kravene i JAR OPS, skulle det efter Kommissionens opfattelse være muligt for medlemsstaterne at vedtage nationale gennemførelsesbestemmelser for direktivforslaget før 1. april 1998.

3. ØSU's kommentarer

3.1. ØSU bifalder Kommissionens initiativ med henblik på at sikre ensartede sikkerhedsnormer ved uddannelsen af kabinebesætninger i den civile luftfart.

I den aktuelle diskussion af dette kommissionsforslag lægges der op til to forskellige gennemførelsesvarianter.

3.1.1. På den ene side foreslås det at overtage JAR OPS-bestemmelserne inden for rammerne af ICAO/JAA-fremgangsmåden. Dermed ville yderst vigtige afgørelser skulle træffes af de nationale luftfartsmyndigheder på egen hånd uden direkte inddragelse af demokratisk valgte organer. Indholdsmæssigt halter ICAO/JAA-fremgangsmåden fortsat efter kommissionsforslaget (2. variant) på en række punkter, som også er sikkerhedsrelevante. Således er der f.eks. ingen regelmæssige helbredsundersøgelser, ingen kontrol med og beviser for faglige kvalifikationer og ingen gensidig anerkendelse. Desuden ville der ikke blive ændret ved det forhold, at uddannelsen af kabinebesætninger i nogle medlemsstater er helt overladt til luftfartsselskaberne uden officiel anerkendelse eller officielle kvalifikationsbeviser.

3.1.2. På den anden side står Kommissionens forslag (2. variant), som gør politiske organer direkte medansvarlige, og som navnlig fastlægger kontrollerbare regler på de områder, hvor der blev påpeget indholdsmæssige mangler i den 1. variant, således at passagerernes og personalets sikkerhed forbedres. ØSU bifalder udtrykkeligt de i artikel 5, 6 og 7 foreslåede ordninger spændende fra begynderuddannelse til kvalifikationsbeviser. Der udtrykkes også tilfredshed med Kommissionens forslag om at sikre et højt sikkerhedsniveau på det fælles luftfartsmarked, idet medlemsstaterne skal pålægge passende sanktioner, hvis direktivet ikke overholdes.

3.2. Direktivet om sikkerhedskrav og bevis for faglige kvalifikationer for kabinebesætninger inden for civil luftfart er også et vigtigt element i etableringen af ensartede konkurrencevilkår. Direktivet sikrer, at luftfartsselskaber, som allerede har tilvejebragt høje sikkerhedsnormer for deres kabinebesætninger, ikke af den grund stilles ugunstigere i konkurrencen. Det må betragtes som noget positivt, at der hermed lægges pres på de luftfartsselskaber, som hidtil har skaffet sig konkurrencefordele ved at stille et minimum af sikkerhedskrav til deres kabinebesætninger.

3.3. ØSU finder det absolut påkrævet, at Kommissionen definerer begrebet »medlemmer af kabinebesætningen« nærmere i artikel 1, stk. 1 (»Anvendelsesområde«). I nødsituationer skal alle medlemmer af kabinebesætningen kunne påtage sig sikkerhedsfunktioner, da passagererne i sådanne situationer ikke skelner mellem, hvem der er i stand til at yde hjælp, og hvem der ikke er! Efter ØSU's mening omfatter kabinebesætningen alt personale, som arbejder ombord i flyets kabine. Direktivet må derfor finde anvendelse på hele kabinepersonalet uden undtagelse.

3.3.1. Kommunikationen om bord skal ikke kun sikres mellem besætningsmedlemmerne, jf. bilag I »Begynderuddannelse«, litra f), men også mellem passagerer og kabinebesætning. Nødvendigheden heraf kan navnlig også udledes af litra e) »Håndtering af passagerer« og litra g) »Disciplin og ansvar«. Derfor tror ØSU, at kendskab til et fremmedsprog ville være en nyttig forudsætning for at få adgang til begynderuddannelsen.

3.3.2. ØSU stiller det spørgsmål, om ikke minimumsalderen (artikel 4, stk. 1) for luftfartspersonale, som varetager ledende eller overordnede funktioner i kabinetjenesten, bør fastsættes til 21 år, således som det er tilfældet for andre former for personbefordring. Kabinepersonale med ledelsesopgaver, som især i nødsituationer bærer et stort ansvar, bør efter ØSU's mening både have en vis livserfaring og praktisk erfaring med kabinetjeneste.

3.4. ØSU bifalder Kommissionens målsætning om, at passagerernes sikkerhed skal stå i centrum ved gennemførelsen af dette direktivforslag. Lige så udtrykkeligt tilslutter ØSU sig derfor de forslag om begynderuddannelse, omskoling til andre flytyper og -varianter og genopfriskningsuddannelse, som Kommissionen foreslår i bilag I til III.

3.5. Der er blevet udtrykt frygt for, at forskelle i kabineindretning og procedurer kan hæmme den ønskede mobilitet eller måske endda få negative følger for sikkerhedskravene, men disse bekymringer deles ikke af ØSU.

3.5.1. Derfor bifalder ØSU den efter artikel 7, stk. 3, påbudte fremgangsmåde for udstedelse af kvalifikationsbeviser. Det er en forudsætning for den gensidige anerkendelse af kvalifikationsbeviser, som foreslås i artikel 8, at der ved skift til et andet luftfartsselskab naturligvis skal foretages den nødvendige og behørigt kontrollerede omskoling til andre flytyper eller -varianter, jf. artikel 7, og at dokumentation herfor indgår i den pågældendes personlige kvalifikationsbevis.

3.5.2. Eksisterende forbehold over for den fremgangsmåde for gensidig anerkendelse, som foreslås i artikel 8, kan fjernes af luftfartsselskaberne selv, for hvis en ansat ønsker at skifte flytype, har de nemlig alle muligheder for ved hjælp af en kvalificeret ansættelsesprocedure at efterprøve den pågældendes sikkerhedsuddannelse samt helbredsmæssige og faglige egnethed til at gøre tjeneste på bestemte flytyper og -varianter. Blot fordi man er i besiddelse af det i artikel 7, stk. 3, nævnte kvalifikationsbevis, har man ikke automatisk krav på at blive ansat.

3.6. For at garantere retssikkerheden ikke bare for eksisterende kabinepersonale, men også for personale, som p.t. ikke gør aktiv kabinetjeneste, bør Kommissionen fastlægge en klar overgangsordning i forbindelse med direktivets ikrafttræden. Dette kan f.eks. ske ved hjælp af den årlige genopfriskningsuddannelse, som er nævnt i bilag III. Personalet skal bestå de nødvendige prøver efter at have gennemgået disse kurser, og der skal udstedes kvalifikationsbeviser jf. artikel 7, stk. 3.

3.7. Dermed skabes der størst mulig sikkerhed i kabinen. Dette er i såvel forbrugernes som luftfartsselskabernes interesse, og ikke mindst bidrager det til at beskytte kabinepersonalet selv i tråd med direktiv 89/391/EØF fra juni 1989 om forbedring af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed. Det drejer sig jo ikke kun om anvendelsen af konkurrencebestemmelserne (EF-traktatens artikel 84-86), men også om beskyttelsen af passagererne og om det sociale fremskridt i medfør af EF-traktatens artikel 118A.

3.8. Gennemførelsen af dette direktiv vil medføre administrative meromkostninger for de medlemsstater og luftfartsselskaber, som hidtil har sikret sig en konkurrencefordel i kraft af lave sikkerhedsnormer. For de medlemsstater og luftfartsselskaber, som allerede frivilligt har bragt sig på niveau med kommissionsforslaget, vil den administrative meromkostning blive betydeligt lavere. Af alle de ovennævnte årsager er det ØSU's faste overbevisning, at sikkerhedsgevinsten for alle berørte parter vejer tungere, thi sikkerhedsbehovet vokser til stadighed! Endvidere bidrager forbedringen af sikkerhedsstandarden også til at styrke den europæiske civilluftfarts konkurrencestilling på et globalt lufttransportmarked.

3.9. ØSU opfordrer Kommissionen til at fastsætte en frist for medlemsstaternes gennemførelse af direktivet, som tager hensyn til de faktiske forhold her og nu. Som diskussionen er forløbet i Rådet, er det ikke realistisk at sætte den 1. april 1998 som frist.

3.10. ØSU appellerer til Rådet om at behandle direktivforslaget hurtigst muligt og at vedtage Kommissionens oplæg. Luftfartssikkerheden samt sikkerhed for såvel passagerer som personale må gå frem for enkeltinteresser.

3.11. For at et fælles indre marked kan skabes og sikres opbakning, er det vigtigt, at demokratisk valgte organer involveres. Under henvisning til bemærkningerne i punkt 3.1 er forslaget til direktiv derfor at foretrække frem for JAA-proceduren. Kommissionen har levet op til dette krav.

Bruxelles, den 29. april 1998.

Tom JENKINS

Formand for Det Økonomiske og Sociale Udvalg

() Forordning (EØF) nr. 2407/92 og 2409/92 af 23.7.1992, EFT L 240 af 24.08.1992.