DA Den Europæiske Unions Tidende C 100/60

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs Udtalelse om Importerede landbrugs- og fødevareprodukters sundhedssikkerhed

2009/C 100/10

I et brev af 3. juli 2008 besluttede det franske formandskab under henvisning til EF-traktatens artikel 262 at anmode om Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om:

Importerede landbrugs- og fødevareprodukters sundhedssikkerhed (sonderende udtalelse).

Det forberedende arbejde henvistes til EØSU's Faglige Sektion for Landbrug, Udvikling af Landdistrikterne og Miljø, som udpegede Gilbert BROS til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 8. oktober 2008.

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 448. plenarforsamling den 21.-23. oktober 2008, mødet den 22. oktober, følgende udtalelse med 92 stemmer for, 1 imod og 4 hverken for eller imod:

1. Konklusioner og henstillinger

1.1. I kølvandet på alvorlige fødevarekriser har EU indført en avanceret fødevaresikkerhedsmekanisme for at sikre et højt beskyttelsesniveau for forbrugersundheden og dyre- og plantesundheden. I en tid med stigende verdenshandel med landbrugsvarer og fødevarer øges sundhedsrisikoen, og sundhedskriser, der kan henføres til importvarer, er stadig hyppige i EU. Disse sundhedskriser medfører risici for menneskers, dyrs og planters sundhed og påfører samfundet store udgifter.

1.2. EØSU udtrykker tilfredshed med det memorandum, som de 15 medlemsstater i Rådet (landbrugsministrene) bakkede op om i juni 2008, om »Import af levnedsmidler, foder, dyr og planter: sikkerhed og overholdelse af fællesskabsreglerne« (1). Med denne udtalelse ønsker udvalget at bidrage til overvejelserne om mulighederne for at gøre det europæiske fødevaresikkerhedssystem bedre. WTO rummer en retlig ramme, som er nødvendig for at forebygge uberettigede handelshindringer. EØSU lægger vægt på, at reglerne overholdes, men foreslår en række justeringer.

1.3. Ud fra den betragtning, at forskellene i medlemsstaternes importkontrolpraksis er til stor skade anbefaler EØSU, at harmoniseringen af deres praksis videreføres og iværksættes snarest.

1.4. Da mange effektive sundhedsstyringsforanstaltninger for importvarer kun gælder for animalske produkter, mener EØSU, at nogle af dem bør udvides til også at omfatte vegetabilske produkter. Det vil medføre en bedre overvågning af risiciene ved pesticidrester, smitte fra giftige stoffer og plantesygdomme. EØSU henstiller specielt, at man øger inspektionen af vegetabilske produkter, at der udarbejdes en liste over godkendte importvirksomheder og at der foretages systematisk kontrol på importstedet.

1.5. EØSU mener, at beslutningerne om importforanstaltninger i videst mulig udstrækning bør bygge på objektive data. Derfor ser udvalget gerne, at principperne om risikoanalyse anvendes systematisk og at de passende beskyttelsesniveauer, som der sigtes til i aftalen om sundhedsmæssige og plantesundhedsmæssige foranstaltninger (SPS), defineres bedre.

1.6. Socioøkonomiske forhold såsom en beslutnings økonomiske konsekvenser eller dens sociale accept bør underkastes en uafhængig vurdering, som bør være lige så stringent som vurderingen af sundhedsrisikoen. I flere lande som Canada og Storbritannien indgår der allerede grupper af socioøkonomiske sagkyndige i fødevaresikkerhedsagenturerne. EØSU foreslår, at Kommissionen vurderer, om der bør oprettes et uafhængigt, socioøkonomisk analyseagentur.

1.7. EØSU mener, at sporbarhedssystemet, som er kernen i EU's fødevaresikkerhedsmodel, der gør det muligt at få oplysninger om en fødevare »fra jord til bord«, også bør gælde for tredjelandevarer. Dette emne bør prioriteres højt i bilaterale forhandlinger og i programmerne om teknisk bistand til de mindst udviklede lande.

1.8. EØSU henleder opmærksomheden på de vanskeligheder, som producenterne i de mindst udviklede lande har ved at anvende EU's sundhedsbestemmelser. Det opfordrer til udvikling af den tekniske handelsbistand, teknologioverførsel og støtte til indførelse af sporbarheds- og hurtige varslingssystemer i disse lande.

1.9. De krav, som stilles til importerede landbrugs- og fødevarer, ligger under dem, der gælder for EU-fremstillede varer på områder som sporbarhed, dyrevelfærd og, bredere set, miljønormer. Da de nugældende internationale regler om regulering af samhandelen ikke i tilstrækkelig grad gør det muligt at rejse spørgsmål, som EU opfatter som prioriterede såsom dyrevelfærd og miljøforhold, ser EØSU gerne, at Kommissionen foreslår en strategi for at værne om Europas kollektive præferencer. EØSU mener, at EU bør gå i spidsen, når det drejer sig om at tage hensyn til andre legitime forhold i den internationale samhandel. Derfor bør EU holde fast i sine kollektive præferencer, forsvare »de øvrige legitime forhold« i internationale instanser og relancere debatten om sammenhængen mellem WTO og de øvrige internationale aftaler.

2. Generelle bemærkninger

2.1. I kølvandet på de sundhedskriser, der har ramt EU, har Kommissionen indledt en gennemgribende ændring af fødevarelovgivningen. Der er indført en ny, meget detaljeret institutionel og lovgivningsmæssig ramme, som udgør et reelt fremskridt.

2.2. Det hedder i forordning 178/2002, at »Fællesskabet har fundet, at der i forbindelse med udformningen af fødevarelovgivningen bør fastlægges et højt sundhedsbeskyttelsesniveau« og det tilføjes, at lovgivningen finder anvendelse »uden forskelsbehandling, uanset om fødevarerne og foderet forhandles på det indre marked eller internationalt« (2).

2.3. Den europæiske model bygger på nogle vigtige principper:

— sporbarhed »fra jord til bord«: »muligheden for at kunne spore og følge en fødevare (...) gennem alle produktions-, tilvirknings- og distributionsled (3)«

— adskillelse af risikovurdering og risikostyring

— alle fødevarekædens aktører bærer et juridisk ansvar

— et effektivt varslingssystem.

2.4. Alligevel sker der endnu i dag tit sundhedsulykker med importvarer. I de seneste år har EU oplevet pesticidrester i importfrugter, aflatoksiner i skalfrugter og majs, rester af veterinærlægemidler i produkter af animalsk oprindelse, mund- og klovesyge osv. I 2007 vedrørte 314 varslinger fra det hurtige varslingssystem varer fra tredjelande (4), svarende til 32 % af det samlede antal. Disse tilbagevendende problemer afslører, at visse fejlfunktioner stadig mangler at blive afhjulpet.

2.5. Sundhedsulykker som følge af importvarer udgør både en trussel mod de europæiske forbrugeres sikkerhed og koster samfundet mange penge. Når der slås alarm, trækker de berørte virksomheder fødevaren tilbage fra markedet, hvilket er kostbart. Også sundhedstiltag til udryddelse af en dyre- eller plantesygdom i et område som f.eks. pligt til at vaccinere besætninger eller pligt til at bruge insektbekæmpelsesmidler i en hel region har omfattende konsekvenser, som kan vare ved.

3. Bedre foregribelse af sundhedsrisici

3.1. For at sundhedsulykkerne skal optræde sjældnere består der muligheder for bedre foregribelse af sundhedsrisiciene.

3.2. EU-harmoniseringen af importkontrolpraksis er i gang og bør være en prioriteret opgave. Forskellene i medlemsstaternes importkontrolpraksis er til stor skade. Det er utilstedeligt, at erhvervsaktører kan vælge at lade deres varer komme ind på det indre marked via det land, hvor de ved, at kontrollen er mindre streng. Det vides f.eks., at citrusfrugtimportører søger at undgå spanske havne, fordi de råder over de mest avancerede citrusfrugtsygdoms- eller citrusfrugtreststoflaboratorier.

3.3. Mange af foranstaltningerne til forvaltning af fødevaresikkerheden for importvarer gælder i dag kun for levende dyr og produkter af animalsk oprindelse. I dag bør visse risici som pesticidrester, fysiske eller kemiske stoffer, som er kræftfremkaldende eller giftige (f.eks. tungmetaller, farvestoffer m.v.), eller som medfører plantesygdomme, overvåges bedre. Effektive tiltag bør derfor udvides til også at omfatte produkter af vegetabilsk oprindelse.

3.4. I første række kunne inspektionsopgaverne øges for visse kategorier af vegetabilske produkter. I Levnedsmiddel- og Veterinærkontorets (FVO) planlægning for 2008 vedrører kun én ud af tre opgaver vegetabilske produkter.

3.5. Desuden bør importen af produkter af vegetabilsk oprindelse omfattes af en liste over godkendte lande og virksomheder, således som tilfældet er med omkring femten kategorier af animalske produkter.

3.6. Importen af vegetabilske produkter bør også underkastes systematisk kontrol straks fra første indførselssted, hvilket ikke er tilfældet i dag. For animalske produkters vedkommende har grænseinspektionssteder vist deres effektivitet. Samarbejdet mellem de offentlige overvågningsinstanser og importørernes private kontrolenheder bør ligeledes forbedres. Importørerne gennemfører i stigende grad analyser på produktionsstedet. Fødevarekontrollen bør have adgang til disse resultater.

3.7. »TRACES«-databasen, som gør det muligt at registrere og udveksle oplysninger om handel med og import af levende dyr og fødevarer af animalsk oprindelse, kunne udvides til plantesundhedsområdet, i tilknytning til »EUROPHYT«-systemet.

4. Uddybning af brugen af principper omkring risikoanalyse

4.1. Principperne bag risikoanalyse er lagt fast af internationale organisationer, som er anerkendt af WTO, og omfatter tre etaper: risikovurdering, -styring og -kommunikation. Reformen af EU's levnedsmiddellovgivning er et første skridt hen imod anvendelse af risikoanalyse. EFSA's oprettelse har gjort det muligt at adskille risikovurdering og risikostyring, hvilket er af grundlæggende betydning. Risikovurderinger skal være baseret på tilgængelig videnskabelig dokumentation og »skal være uafhængige, objektive og gennemskuelige« (5); EFSA's risikovurderinger gør det muligt for risikostyreren, dvs. Kommissionen eller medlemsstaterne, at træffe beslutning om de fornødne foranstaltninger.

4.2. Kommissionens foranstaltninger vedrørende import, hvad enten de går ud på at sætte en stopper for importen eller opretholde den, er imidlertid undertiden svære at forstå både i EU og tredjelande. Den livlige debat om import af amerikanske klorkyllinger og brasiliansk oksekød kan nævnes som eksempler fra den senere tid. I visse tilfælde klandres Kommissionen for at sætte handelsinteresser højere end forbrugerne. EØSU mener, at beslutningerne om importforanstaltninger i højere grad bør bygge på objektive data.

4.3. Der er imidlertid ofte tale om at finde en balance mellem målsætninger, som modvirker hinanden. Når der foretages en afvejning af fordele og ulemper ved forskellige mål, bør dette være gennemskueligt for forbrugeren.

4.4. EØSU opfordrer Kommissionen til mere systematisk anvendelse af principperne omkring risikoanalyse ved at forsyne EFSA med midler, så metoden kan indføres.

4.5. SPS-aftalen tillader i artikel 5, stk. 7, at der benyttes midlertidige foranstaltninger, når videnskabelige beviser for et produkts eller en metodes uskadelighed er utilstrækkelige. De internationale regler anerkender således forsigtighedsprincippet som fastlagt i fællesskabsretten. SPS-aftalen tillader også, at der opereres med strengere normer end de internationale, forudsat der defineres »et passende beskyttelsesniveau«. EU bør lægge sig i selen for at fastlægge sine egne, passende beskyttelsesniveauer bedre, så der kan refereres til dem i risikoanalysen.

4.6. Det hedder endvidere i regelsættet, »at videnskabelige risikovurderinger i nogle tilfælde ikke i sig selv kan omfatte alle oplysninger, som en beslutning om risikostyring bør baseres på, hvorfor der også kan være grund til at tage hensyn til andre forhold af relevans for det spørgsmål, der er under overvejelse« (6). Disse forhold, som også anerkendes i SPS-aftalen, kan omfatte økonomiske konsekvenser, social accept eller forholdet mellem en beslutnings omkostninger og fordele. De evalueres i dag i Kommissionens konsekvensundersøgelser eller via høringer.

4.7. De socioøkonomiske forhold bør imidlertid også vurderes objektivt og uafhængigt, med samme videnskabelige stringens som vurderingen af sundhedsrisikoen, og med bistand fra sagkyndige inden for fag som økonomi, sociologi og jura. I lande som Canada og Storbritannien indgår der allerede grupper af socioøkonomiske sagkyndige i fødevaresikkerhedsagenturerne (7). EØSU ser gerne, at Kommissionen vurderer, om der bør oprettes et uafhængigt, socioøkonomisk ekspertiseagentur.

5. Problemet omkring forskellige krav til importvarer

5.1. De krav, som stilles til importerede landbrugs- og fødevarer, ligger på flere felter under dem, der gælder for EU-fremstillede varer. Dette er ikke tilfældet i de private normer, som industrien anvender på alle sine leverandører, men det er tilfældet for visse miljøkrav. Eksempelvis gælder pligten til at kunne spore dyr fra fødslen og til at overholde betingelser for dyrevelfærd og forbuddet mod visse pesticider ikke for tredjelandevarer.

5.2. EU-regler som f.eks. reglerne om fødevaresikkerhed, om de så anses for berettigede eller ej, er udtryk for EU's fælles præference. Den institutionelle proces, som førte til disse regler, efter drøftelser i Parlamentet og Rådet og med civilsamfundet, formodes at være det legitime udtryk for et valg fra europæisk side. De foranstaltninger, som producenterne pålægges, er resultatet af dette fælles valg og gælder for alle i EU. Men når foranstaltningerne ikke gælder for producenter fra tredjelande, støder man i det indre marked både på produkter, som opfylder betingelserne, og produkter, der ikke gør det.

5.3. Problemet, som også optræder på andre områder (miljønormer, sociale rettigheder osv.), er ikke acceptabelt for forbrugerne. De risikerer - men uden at være klar over det - at købe varer, der ikke svarer til, hvad europæerne har valgt. Eksempelvis kan forbrugerne i dag helt lovligt på markedet støde på appelsiner fra tredjelande, der er behandlet med »Lebaicid«, som er et stærkt insektbekæmpelsesmiddel, hvis aktivstof er Fention. Det har ellers været forbudt i EU i flere år af miljøhensyn. Europæernes fælles præferencer trædes så at sige under fode og forbrugerne vildledes.

5.4. EU's normer, som ikke gælder for importvarer, er også en kilde til konkurrenceforvridning til skade for EU-producenterne. Det franske institut for kvægavl har sat sig for at vurdere nogle af merudgifterne. Med hensyn til eksempelvis sporbarhed har EU sat stærkt ind på at indføre identifikation af dyr. Disse investeringer skønnes for oksekødsproduktionen at andrage 0,4 euro pr. 100 kg kvægkrop, dvs. hen ved 32 millioner euro for EU-25. Med hensyn til dyrevelfærd udgør pligten til fælles bås for slagtekvæg en udgift på 4 euro pr. 100 kg krop, dvs. 31 millioner euro for EU-25.

6. EU-reglernes konsekvenser for udviklingslandene

6.1. EU er verdens største importør af fødevarer fra udviklingslandene, bl.a. på grund af store, historisk betingede handelsindrømmelser. UNCTAD (FN's konference for handel og udvikling) udsender jævnligt advarsler om EU-fødevarenormernes følger for producenter og virksomheder i de mindst udviklede lande.

6.2. EU kan ikke gå på akkord med fødevaresikkerheden. EØSU, som fuldt ud er klar over spørgsmålets betydning, går dog ind for teknisk bistand, dialog og samarbejde med de mest sårbare samhandelspartnere. Det opfordrer også Kommissionen til at videreføre sit initiativ til støtte af indførelse af sporbarheds- og hurtige varslingssystemer i udviklingslandene.

7. Ækvivalens- og sporbarhedsprincippet

7.1. SPS-aftalen og aftalen om tekniske handelshindringer udgør for WTO's medlemmer en nødvendig juridisk ramme til at forebygge uberettigede importbegrænsninger og muliggøre større gennemskuelighed omkring vilkårene for markedsadgang.

7.2. EU-retten fastsætter klart, at importerede fødevarer skal overholde EU's fødevarelovgivning »eller betingelser, som Fællesskabet har anerkendt som mindst svarende hertil« (8). EØSU ønsker at henlede opmærksomheden på risiciene ved, at EU udlægger ækvivalensprincippet, som er anerkendt i internationale regler, alt for bredt.

7.3. I EU er fødevaresporbarhed kernen i fødevaresikkerhedsmodellen. Den gælder »fra og med den primære produktion (…) og til og med (…) salget eller leveringen til den endelige forbruger« (fra jord til bord), »fordi hvert enkelt led kan have en potentiel indvirkning på fødevaresikkerheden« (9). Men for de fleste importvarer kræves der kun sporbarhed fra og med eksportøren. Trods den rolle, som den private sektor kan spille, tvivler EØSU på, at praksis i visse lande kan anses for »ækvivalent« fra en sikkerhedssynsvinkel. EØSU indtager en offensiv holdning med hensyn til sporbarhed og lægger hovedvægten på dette spørgsmål i de bilaterale forhandlinger og i den tekniske bistand til de mindst udviklede lande.

8. Andre legitime forhold og udviklingen i international ret

8.1. GATT-reglerne (General Agreement on Tariffs and Trade) og de forskellige WTO-aftaler fastsætter, at der udover sundhedsforhold også skal tages hensyn til andre legitime forhold i reguleringen af den internationale samhandel. Udviklingen i international ret er imidlertid foregået langt langsommere på dette felt. EU's valg er dog ikke altid berettigede set ud fra en rent sundhedsmæssig synsvinkel. I sagen om klorkyllinger har Kommissionen svært ved at påvise, at det klorbad, som fjerkræet skylles i i USA, kan skade de europæiske forbrugeres sundhed. Sagen er, at fødevarekvalitet opfattes forskelligt på de to kontinenter. Heller ikke beslutningen om at forbyde import af sælskind beror på sundhedshensyn, men på dyrevelfærd. Disse foranstaltningers forenelighed med WTO-reglerne er genstand for en livlig international debat.

8.2. Tvistbilæggelsesorganets retspraksis udviser ellers positive tegn. I sagen om rejer og skildpadder mellem USA og Malaysia gav panelets sagkyndige eksempelvis førstnævnte medhold ud fra den betragtning, at forbuddet mod import af rejer var berettiget på baggrund af den internationale aftale om beskyttelse af biodiversiteten. De malaysiske fiskere blev tvunget til at ændre på deres fangstmetoder, så de ikke længere fangede skildpadder, som den nævnte konvention beskyttede. Klarlæggelse af sammenhængen mellem WTO-reglerne og de øvrige internationale aftaler er også en standende debat.

8.3. EU bør gå i spidsen i overvejelserne om disse spørgsmål. Derfor bør EU holde fast i sine kollektive præferencer, forsvare »de øvrige legitime forhold« i internationale instanser og relancere debatten om sammenhængen mellem WTO og de øvrige internationale aftaler. Endvidere bør arbejdet hen imod metoder, som skal sikre, at kollektive præferencer og legitime forhold er objektive, fremmes, så de kan anerkendes på internationalt plan.

9. Forbrugerinformation

9.1. De europæiske forbrugere ønsker i stadig højere grad at blive informeret om, hvordan deres fødevarer er fremstillet. Den private sektor tager en lang række initiativer for at imødekomme dette ønske. Desuden er forskellige tanker oppe til drøftelse som f.eks. et EU-mærke og mærkning om dyrevelfærd. Det kunne foreslås, at en international organisation forsyner forbrugerne med uvildig information om produktionsmetoder i de forskellige lande. Denne uafhængige informationsinstans skal også have til opgave at levere oplysninger i forbindelse med et kommende globalt varslingssystem.

9.2. Forbrugerinformation må dog ikke være den eneste reaktion på spørgsmålene i denne rapport. For forædlede varer, som i stadig stigende grad udgør grundlaget for fødevarer, er oprindelsesmærkning blevet for indviklet for både virksomheder og forbrugere. Det er derfor de offentlige myndigheders ansvar at garantere, at alle de varer, der bevæger sig rundt i det indre marked, svarer til de europæiske borgeres valg. Forbrugerne forventer, at deres valg ikke ofres i politiske processer (f.eks. den transatlantiske proces), som udelukkende tjener profileringsformål eller fremme af et godt forhold til bestemte handelspartnere.

Bruxelles, den 22. oktober 2008. Mario SEPI Formand for Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) Dok. Rådet 10698/08.

(2) Forordning (EF) nr. 178/2002, ottende betragtning.

(3) Forordning (EF) nr. 178/2002, art. 3.

(4) RASFF Årsberetning 2007.

(5) Forordning (EF) nr. 178/2002, art. 6.

(6) Forordning (EF) nr. 178/2002, nittende betragtning.

(7) OECD, 2003, »Tage hensyn til de socioøkonomiske aspekter af fødevaresikkerhed: en gennemgang af nyskabende tilgange i visse lande«.

(8) Forordning (EF) nr. 178/2002, artikel 11.

(9) Forordning (EF) nr. 178/2002, artikel 3, nr. 16, og betragtning nr. 12.