DA Den Europæiske Unions Tidende C 128/103

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om Kommissionens meddelelse til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget: Fuldt udbytte af det indre marked gennem øget administrativt samarbejde

KOM(2008) 703 endelig

(2010/C 128/19)

Ordfører: Bernardo HERNÁNDEZ BATALLER

Kommissionen besluttede den 6. november 2008 under henvisning til EF-traktatens artikel 262 at anmode om Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om:

Kommissionens meddelelse til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget: Fuldt udbytte af det indre marked gennem øget administrativt samarbejde

KOM(2008) 703 endelig.

Det forberedende arbejde henvistes til Den Faglige Sektion for Det Indre Marked, Produktion og Forbrug, som udpegede Bernardo Hernández Bataller til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 9. september 2009.

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 457. plenarforsamling den 4.-5. november 2009, mødet den 5. november 2009, følgende udtalelse med 128 stemmer for og 2 hverken for eller imod:

1. Konklusioner

1.1. EØSU støtter den mere decentraliserede netværkstilgang til det grænseoverskridende samarbejde, som informationssystemet for det indre marked (IMI) indebærer. EØSU mener, at IMI vil medvirke til at sikre reel overholdelse af det indre markeds regler og til at træffe passende foranstaltninger for at løse de problemer, som borgerne og virksomhederne støder på.

1.2. Civilsamfundsorganisationerne kan i de respektive medlemsstater spille en aktiv og fremtrædende rolle i IMI-systemets aktiviteter. De kan også bidrage til at oplyse om dets eksistens og skabe interesse for dets funktionsmåde.

1.3. Da IMI-systemet skal identificere de eksisterende nationale hindringer for den korrekte anvendelse af servicedirektivet og direktivet om erhvervsmæssige kvalifikationer og muligvis også vil blive anvendt på andre områder, vil det være hensigtsmæssigt, om Kommissionen eventuelt kunne udforme en specifik varslings- og/eller sanktionsmekanisme for at få fjernet sådanne hindringer.

1.4. For så vidt som IMI-systemets videregivelse af data er omfattet af EU-lovgivningens bestemmelser om databeskyttelse, anbefaler EØSU, at der indføres en forpligtelse til oplysning af indehaverne af de pågældende oplysninger, så det bliver muligt at udøve retten til indsigt som fastsat i den relevante ordning i overensstemmelse med Domstolens retspraksis.

2. Indledning

2.1. Princippet om »fællesskabsloyalitet« mellem medlemsstaterne og Fællesskabet, som er generelt fastsat i artikel 10 i EF-traktaten, har fundet udbredt anvendelse i Domstolens retspraksis (1), hvorefter medlemsstaterne skal:

— træffe alle de lovgivningsmæssige foranstaltninger, som er nødvendige for at gennemføre Fællesskabets retsakter og bestemmelser,

— samarbejde indbyrdes og med Fællesskabet om opfyldelsen af traktatens og den afledte rets målsætning.

2.2. Det administrative samarbejde mellem medlemsstaterne og Fællesskabet er hidtil foregået på specifikke områder, såsom skat (2) (oprettelse af et hovedkontor i hver medlemsstat samt medlemsstaternes pligt til at yde hinanden bistand), told, konkurrence (net af nationale konkurrencemyndigheder) eller f.eks. på områderne ydre grænser, asyl og indvandring (ARGO-programmet 2002).

2.3. EØSU har behandlet det administrative samarbejde mellem medlemsstaternes og Fællesskabets myndigheder i en initiativudtalelse (3), hvori det konkluderer, at klart definerede og effektive nationale politiske og administrative procedurer på den ene side og forbedring af lovgivningen, dens iværksættelse og overholdelse på den anden side indgår i en god forvaltningspraksis i EU.

2.4. Med afgørelse 2004/387/EF (4) af 21. april 2004 blev der oprettet et program om kompatibel levering af paneuropæiske e-forvaltningstjenester til europæiske offentlige myndigheder, Fællesskabets institutioner og andre organer samt til europæiske virksomheder og borgere (IDAbc-programmet). I denne afgørelse indgår gennemførelse af de såkaldte projekter af »fælles interesse« og horisontale foranstaltninger, hvor udgifterne afholdes af Fællesskabet i forhold til dets egne interesser (artikel 10).

2.5. Den 17. marts 2006 godkendte medlemsstaternes repræsentanter i Det Rådgivende Koordineringsudvalg for det Indre Marked den globale gennemførelsesplan for informationssystemet for det indre marked (i det følgende benævnt »IMI«) og gav grønt lys for dets udvikling med sigte på at forbedre kommunikationen mellem medlemsstaterne. Kommissionens beslutning 2008/49/EF (5) om gennemførelse af informationssystemet for det indre marked (IMI) hvad angår beskyttelse af personoplysninger betegner dette system som et projekt af fælles interesse inden for rammerne af IDAbc.

2.6. IMI har til formål at tjene som støtte for retsakter vedrørende det indre marked, som kræver informationsudveksling mellem medlemsstaternes myndigheder.

3. Kommissionens meddelelse

Manglende tillid til lovgivningen og tilsynet i andre medlemsstater har ført til en mangedobling af reglerne og overlapning af kontrollen med grænseoverskridende aktiviteter. Det har været en af de største udfordringer for et velfungerende indre marked indtil dato og medlemsstaternes myndigheder er derfor nødt til at arbejde tæt sammen for at skabe tillid til hinandens systemer.

3.1.1. IMI vil sikre, at medlemsstaterne kan opfylde deres lovbestemte forpligtelser til at udveksle oplysninger. Systemet vil også åbne mulighed for nye former for administrativt samarbejde, der ikke ville være mulige uden støtte fra et elektronisk informationssystem.

IMI stiller et enkelt værktøj til rådighed for kompetente myndigheder i medlemsstaterne, som de kan bruge til at finde myndigheder i andre medlemsstater og sende dem forespørgsler gennem en række strukturerede spørgsmål baseret på bestemte områder af EU-lovgivningen.

3.2.1. Det skal på en effektiv og virksom måde sænke enhedsprisen på den kommunikation, som medlemsstaterne skal have med hinanden for at sikre en korrekt gennemførelse af lovgivningen om det indre marked. Ikke desto mindre har man anset det for hensigtsmæssigt i første omgang at anvende systemet på to begrænsede områder: anerkendelse af erhvervsmæssige kvalifikationer, hvor systemet allerede bruges, og servicedirektivet. De erfaringer, der indvindes på disse to områder, skal tjene til at udvide systemet til andre områder af afgørende betydning for et velfungerende indre marked.

3.2.2. IMI skal altså bidrage til at skabe den tillid, der er nødvendig for, at det indre marked kan fungere tilfredsstillende og give de forventede fordele.

3.3. IMI er et flersproget værktøj, der er udtænkt til et EU med 27 medlemsstater og 23 officielle sprog, men det vil også kunne benyttes af forvaltningerne i de 30 EØS-lande. Anvendelsen af flere sprog er berigende. IMI er med sin brug af ny teknologi, der understøttes af både menneske- og maskinoversættelse, et godt eksempel på, hvordan EU helt konkret kan mindske hindringerne og bygge bro over kommunikationskløften mellem de europæiske forvaltninger.

3.4. Som led i bestræbelserne på at modernisere styringen af det indre marked kan IMI bidrage til et mere effektivt og decentraliseret netværkssamarbejde på tværs af grænserne.

3.5. IMI giver medlemsstaterne mulighed for at samarbejde mere effektivt om gennemførelsen af lovgivningen om det indre marked, idet det hjælper myndighederne i medlemsstaterne med at overvinde store praktiske kommunikationsbarrierer, såsom sprogforskelle og mangel på klart identificerede partnere i andre medlemsstater. Formålet er at gøre det daglige samarbejde mellem medlemsstaterne mere effektivt.

3.6. IMI er udviklet ud fra tre grundprincipper:

— det pålægger ikke medlemsstaterne flere forpligtelser om administrativt samarbejde end dem, der allerede er indeholdt i lovgivningen om det indre marked,

— det giver den fornødne fleksibilitet til at rumme de forskellige administrative strukturer og kulturer i Europa,

— det er ét enkelt system baseret på genanvendelige byggesten. Det kan understøtte mange forskellige dele af lovgivningen om det indre marked og således sikre, at der ikke bliver brug for en lang række informationssystemer.

Kommissionens meddelelse gør med rette opmærksom på, at IMI-systemet kan have konsekvenser for beskyttelsen af personlige data, og det er således fuldt ud omfattet af de relevante bestemmelser på området, især direktiv 95/46/EF og forordning (EF) nr. 45/2001.

3.7.1. Adgangen til den information, der forvaltes af IMI-systemet er således forbeholdt de nationale myndigheder og organer, der benævnes som »kompetente myndigheder« i de direktiver, som systemet anvendes på i dag.

3.8. Endelig mener Kommissionen, at der må investeres mere i undervisning og information, hvis de ønskede målsætninger skal nås. Kommissionen vil undersøge de forskellige valgmuligheder og vurdere, om der vil være behov for et undervisnings- og udvekslingsprogram.

3.9. Kommissionen har offentliggjort en henstilling af 29. juni 2009 (6) om foranstaltninger til fremme af det indre marked, hvori det påpeger, at det er af afgørende betydning at have en koordineret og indbyrdes afstemt tilgang — i et samarbejde mellem Kommissionen og medlemsstaterne — med en fælles målsætning om at forbedre gennemførelsen, anvendelsen og håndhævelsen af reglerne for det indre marked for at sikre, at det fungerer på tilfredsstillende vis. Dette indebærer, at medlemsstaterne påtager sig et delt ansvar og følgelig en mere proaktiv rolle i forvaltningen af det indre marked.

4. Generelle bemærkninger

Den mere decentraliserede netværkstilgang til samarbejdet på tværs af grænserne, som følger med indførelsen af IMI, vil styrke retten til god forvaltning til gavn for borgerne, institutionerne og virksomhederne. De grundlæggende principper om fleksibilitet, genanvendelighed og om, at medlemsstaterne ikke må pålægges yderligere forpligtelser, bør fastholdes.

4.1.1. Retten til god forvaltning betyder her nærmere bestemt, at borgerne får let adgang til udførlig og konkret information om de krav, der gælder i de medlemsstater, hvor de vil etablere sig, levere tjenesteydelser eller arbejde, og om hvilke kompetente myndigheder de skal rette deres ansøgninger til. Desuden vil systemet indirekte give information om uretmæssige nationale hindringer for reel udnyttelse af Fællesskabets dertil knyttede frihedsrettigheder som fastsat i EU-retten, hvilket vil give Kommissionen mulighed for at tage affære.

4.2. Af hensyn til en gnidningsløs funktion af det indre marked bør medlemsstaterne arbejde tæt sammen og opbygge gensidig tillid til IMI og således gøre deres til at styrke gennemsigtigheden og en god offentlig forvaltning. Med henblik på et tæt samarbejde på tværs af grænserne mellem nationale forvaltningsorganer med ansvar for det indre marked bør medlemsstaterne træffe de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at de grænseoverskridende netværk eller elektroniske informationssystemer, som Kommissionen har etableret, som f.eks. IMI, fungerer.

4.3. Afgørelse 2004/387/EF (IDAbc) kræver udarbejdelse af et skema, som skal fastlægge en rimelig fordeling af udgifterne til drift og vedligeholdelse af de paneuropæiske e-forvaltningstjenester og infrastrukturtjenester mellem Fællesskabet og medlemsstaterne (art. 7, stk. 3). Følgelig bør medlemsstaterne foretage de investeringer, der er nødvendige for, at IMI kan fungere godt. Da der er tale om en delt kompetence og følgelig et delt ansvar bør medlemsstaterne efter EØSU's mening også gøre en ekstraindsats.

En reel gennemførelse af systemet vil kræve, at det administrative samarbejde mellem de nationale myndigheder og Kommissionen bliver styrket. Senere hen bør man udvide IMI's anvendelsesområde, som i dag er begrænset til direktivet om erhvervsmæssige kvalifikationer og direktivet om tjenesteydelser i det indre marked.

4.4.1. Med henblik på det administrative samarbejde fastlægger afgørelse 2008/49/EF et system til udveksling og behandling af data, som på grund af deres følsomhed overdrages til forskellige berørte administrative enheder, således at de hver især tager sig af forvaltningen af en konkret del af systemet. Ud over Kommissionen kræver IMI således, at følgende aktører på nationalt plan deltager: på den ene side koordinatoren, på den anden side IMI-brugerne. Sidstnævnte arbejder under såvel den nationale myndigheds som koordinatorens kontrol og benævnes efter den funktion, de tildeles: sagsbehandler, sagsfordeler, henvisningsansvarlig og lokal dataadministrator.

4.4.2. Dette system vil nødvendigvis skulle kombineres med de mekanismer for administrativt samarbejde, der er fastlagt i de direktiver (servicedirektivet og direktivet om erhvervsmæssige kvalifikationer), som det vil blive anvendt på, dvs. med mekanismerne til informationsudveksling og de ansvarlige nationale myndigheder. I denne forbindelse må der tages hensyn til eventuelle direkte eller indirekte forbindelser mellem IMI-brugerne og de nationale myndigheder, især når det gælder forbindelser, som direkte eller indirekte indvirker på det indre marked.

4.4.3. I servicedirektivet vil det især være hensigtsmæssigt at uddybe følgende aspekter med henblik på koordineringen med IMI:

a) Den brede definition af kompetent myndighed (artikel 4).

b) Etableringen af kvikskranker (artikel 6) og forbindelsespunkter (artikel 28).

c) Indførelsen af stærkt harmoniserede tilladelsesprocedurer og procedurer for kommunikation med ansøgeren (artikel 13).

d) Indførelse af advarselsordninger (artikel 32), som kan lede til oprettelse af et europæisk net mellem medlemsstaternes myndigheder.

4.4.4. Endelig i forbindelse med direktivet om anerkendelse af erhvervsmæssige kvalifikationer vil det være hensigtsmæssigt at uddybe følgende samarbejdsmekanismer:

a) Den brede definition af kompetent myndighed og sidestillingen af attesterne for erhvervsudøvelse, som udstedes af erhvervsorganisationer (artikel 3).

b) Administrativt samarbejde mellem medlemsstaterne med henblik på fri levering af tjenesteydelser (artikel 8).

c) Harmonisering af proceduren for anerkendelse af erhvervskvalifikationer med henblik på etablering (artikel 51).

d) Den særlige ordning for administrativt samarbejde, som indeholder bestemmelser om udveksling af oplysninger om disciplinære og strafferetlige sanktioner og en oversigt over de kompetente myndigheder og koordinatoren for disse myndigheder (artikel 56), og endelig etableringen af nationale kontaktpunkter, som får til opgave at give konkrete oplysninger om anvendelsen af direktivet (artikel 57).

4.4.5. EØSU mener, at en anvendelse i nær fremtid af IMI-systemet må omfatte de sociale aspekter (bidragsperioder, pensionsrettigheder osv.), som vedrører de aspekter, der indgår i anvendelsesområdet i denne første fase. En sådan tilgang er ikke alene i overensstemmelse med den politiske holdning, som EØSU normalt indtager, men er også affødt af den nødvendige direkte sammenkædning mellem den økonomiske og den sociale side af udøvelsen af erhvervs- og beskæftigelsesaktiviteter.

4.4.6. Denne sammenhæng er gentagne gange blevet fremhævet af EØSU: f.eks. for nylig i udtalelsen af 14.01.2009 (7) om det indre markeds sociale og miljømæssige dimension, hvori EØSU påpeger, at »EU-institutionerne … i deres svar på disse spørgsmål [bør] tage hensyn til både erhvervslivets berettigede interesser og det faktum, at økonomiske friheder er nødt til at være underlagt lovgivning, så man sikrer, at deres udøvelse ikke underminerer de grundlæggende sociale rettigheder, der anerkendes af EU-lovgivningen, internationale arbejdsretlige normer og de enkelte medlemsstaters lovgivning, herunder forhandlingsretten og retten til at indgå og gennemføre kollektivaftaler«.

4.4.7. EØSU har navnlig støttet harmoniseringsforanstaltninger i denne retning, både når det gælder koordinering af socialsikringsordningerne og initiativer vedrørende »bærbare« pensioner (8).

4.5. EØSU er enigt i, at hele EU-lovgivningen skal fungere effektivt, og at det indre marked skal kunne udfolde hele sit potentiale, og det går ind for, at der træffes passende foranstaltninger for at informere og uddanne de kompetente myndigheder.

4.6. For at styrke det administrative samarbejde er det på den ene side nødvendigt, at IMI og de organisationer, som arbejder sammen om at få det til at fungere, konsolideres. På den anden side bør EØSU og civilsamfundsorganisationerne spille en vigtig rolle, især gennem oplysningskampagner om IMI's eksistens og dets betydning for et velfungerende indre marked.

4.7. EØSU mener, at man i lyset af erfaringerne med IMI's funktion og med EU-rettens udvikling kan fastlægge de generelle principper for udarbejdelsen på et senere tidspunkt af en mere omfattende og udførlig regulering på EU-plan af det administrative samarbejde ved hjælp af en forordning om de mere generelle aspekter.

4.8. IMI er således første fase i denne proces: gennem denne regulering vil systemerne for administrativt samarbejde mellem medlemsstaterne indbyrdes og mellem disse og Kommissionen blive rationaliseret på områder, der er baseret på gensidig anerkendelse og princippet om ikke-diskriminering, og som har væsentlig betydning for det indre markeds funktion. Samtidigt hæges der om beskyttelsen af personoplysninger, som er af afgørende betydning for borgerne i Den Europæiske Union gennem den detaljerede fordeling af opgaver mellem aktørerne i forvaltningen af IMI, som er et resultat af Kommissionens indsats på dette område.

4.9. Endelig kan der angående sammenhængen mellem IMI-systemet og ordningen for beskyttelse af personoplysninger henvises til den nylige offentliggørelse af generaladvokat Ruiz-Jarabo Colomers (9) konklusioner, hvori han udlægger nogle af de bestemmelser, som danner rammen om denne ordning, og som her fuldt ud finder anvendelse. Denne fortolkning bekræftes i Domstolens dom af 7. maj 2009, som stadfæster forpligtelsen til at garantere retten til at modtage information vedrørende modtagerne eller kategorierne af modtagere af oplysninger og om indholdet af den videregivne information ikke blot hvad angår nutiden, men også hvad angår fortiden. Endvidere skal medlemsstaterne fastsætte en frist for opbevaringen af denne information, som udgør en rimelig afvejning mellem, på den ene side, hensynet til den registreredes interesse i beskyttelse af hans privatliv og, på den anden side, hensynet til den byrde, som forpligtelsen til at opbevare denne information udgør for den registeransvarlige.

4.10. Især fokuseres der i disse konklusioner på to forskellige rettigheder, som er fastlagt i direktiv 95/46 på en sådan måde, at udøvelsen af den ene rettighed (ret til fjernelse af dataene inden for et år) synes at stille sig i vejen for udøvelsen af den anden rettighed (ret til aktindsigt for den berørte part): når dataene slettes i henhold til direktiv 95/46, lukkes døren for aktindsigt, eftersom oplysninger, der ikke længere findes, ikke kan kræves udleveret. Man må nok henholde sig til generaladvokatens og Domstolens fortolkning, for at de to rettigheder, som er anerkendt i EU-retten, kan eksistere side om side og udøves sideløbende: ifølge denne udlægning skal den berørte part underrettes om udleveringen af dataene, herunder om modtagernes identitet og om fristen på et år for udøvelsen af retten til aktindsigt, hvorefter dataene slettes, således at der ikke længere er adgang til dem.

Bruxelles, den 5. november 2009 Mario SEPI Formand for Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) Sag C-392/02, afgørelse af 15.11.2005, og generaladvokat Geelhoeds konklusioner.

(2) EUT L 264 af 15.10.2003.

(3) EUT C 325 af 30.12.2006.

(4) EUT L 181 af 18.5.2004.

(5) EUT L 13 af 16.1.2008.

(6) EUT L 176 af 7.7.2009, s. 17.

(7) EUT C 182 af 4.8.2009, s. 1.

(8) EUT C 228 af 22.9.2009.

(9) Konklusioner af 22.12.2008, sag C-553/07.