Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Sociale indikatorer"

(2002/C 221/13)

Det Økonomiske og Sociale Udvalg besluttede den 15. januar 2002 under henvisning til forretningsordenens artikel 23, stk. 3, på eget initiativ at afgive udtalelse om "Sociale indikatorer".

Det forberedende arbejde henvistes til Sektionen for Beskæftigelse, Sociale og Arbejdsmarkedsmæssige Spørgsmål og Borgerrettigheder, som udpegede Giacomina Cassina til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 13. maj 2002.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 391. plenarforsamling den 29.-30. maj 2002, mødet den 29. maj, følgende udtalelse med 104 stemmer for, ingen imod og 1 hverken for eller imod.

1. Rapporten om indikatorer for fattigdom og social udstødelse

1.1. I oktober 2001 udsendte Udvalget for Social Beskyttelse en rapport om indikatorer for fattigdom og social udstødelse(1). Den var udarbejdet på grundlag af arbejdet i den tekniske undergruppe vedrørende indikatorer og efter mandat fra Rådet. Konklusionerne fra Det Europæiske Råds møder i Nice og Stockholm indeholdt krav til Rådet om inden udgangen af 2001 at vedtage et system af indikatorer, der kunne gøre fænomenerne fattigdom og udstødelse i EU mere forståelige og sammenlignelige, og dermed følge retningslinjerne fra Lissabon om at træffe afgørende foranstaltninger med henblik på udryddelse af fattigdom og udstødelse inden 2010. Denne fremgangsmåde vil støtte udarbejdelsen af de nationale handlingsplaner til bekæmpelse af fattigdom og udstødelse, idet der skabes bedre forståelse for disse fænomener, og det gøres lettere at udveksle eksempler på god praksis som led i den åbne koordinationsmetode og det dertil hørende EF-handlingsprogram, som blev fastlagt ved Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse(2). De foreslåede indikatorer skal betragtes som et hele og ikke som en række enkeltstående indikatorer. De er udarbejdet på grundlag af sociale resultater - ikke under henvisning til de midler, der er anvendt for at nå dem.

1.2. Underudvalget "Sociale indikatorer" har fulgt metodeprincipper, som har muliggjort en sammenlignende analyse af de nationale handlingsplaner for social integration med fokus på problemets kerne, accept af indikatorerne, definitionernes juridiske og videnskabelige grundlag, aktualitet, men også under hensyntagen til muligheder for revision, indikatorernes indbyrdes sammenhæng, gennemskuelighed og accept fra borgernes side.

1.3. Indikatorerne fordeles på et første niveau (primære indikatorer, som dækker de store områder, der anses for at være de vigtigste årsager til social udstødelse) og et andet niveau (sekundære indikatorer, som understøtter hovedindikatorerne og beskriver andre dimensioner ved problemet). De første to niveauer er fastlagt i fællesskab af medlemsstaterne og vil blive brugt i den næste runde af nationale handlingsplaner vedrørende social integration. Der kan også tænkes anvendt et tredje niveau af indikatorer, som medlemsstaterne egenhændigt indfører i deres nationale handlingsplaner for social integration med henblik på at belyse særlige forhold inden for bestemte områder og for at lette fortolkningen af de primære og sekundære indikatorer.

1.4. Primære indikatorer:

- lavindkomstprocent efter overførsler (indikator 1a, 1b, 1c, 1d og 1e)

- indkomstfordeling (indikator 2)

- vedholdende lav indkomst (indikator 3)

- medianlavindkomstkløft (indikator 4)

- regional samhørighed (indikator 5)

- langtidsledighedsprocent (indikator 6)

- personer i husstande uden erhvervsaktive (indikator 7)

- personer med kort skolegang, som ikke deltager i videreuddannelse eller erhvervsuddannelse (indikator 8)

- forventet levealder (indikator 9)

- sundhedstilstand efter egen opfattelse (indikator 10).

1.5. Sekundære indikatorer

- spredning omkring medianlavindkomsttærsklen på 60 % (indikator 11)

- lavindkomstprocent på et givet tidspunkt (indikator 12)

- lavindkomstprocent før overførsler (indikator 13)

- indkomstfordeling - Gini-koefficient (indikator 14)

- vedholdende lav indkomst baseret på 50 % af medianindkomsten (indikator 15)

- langtidsledighedsprocent (indikator 16)

- meget langvarig ledighed i procent (indikator 17)

- personer med lavt uddannelsesniveau (indikator 18).

1.6. Med sådanne indikatorer kan man måle og sammenligne forskellige aspekter af fænomenet, som i sin natur er mangesidigt, og Udvalget for Social Beskyttelse anbefaler, at arbejdet fortsættes, især med henblik på at:

- udarbejde flere indikatorer vedrørende: levevilkår, herunder deltagelse i sociale tilbud, tilbagevendende og lejlighedsvis fattigdom, adgang til offentlige og private tjenesteydelser, territoriale spørgsmål og indikatorer på lokalt plan, fattigdom og arbejde, gæld, afhængighed af overførsler og familieydelser,

- måle kønsdimensionen ved fattigdom og social udstødelse på en mere tilfredsstillende måde,

- sikre større nøjagtighed og sammenlignelighed mellem indikatorer vedrørende boligforhold (kvalitetsniveau, boligudgifter, hjemløshed), læse-, skrive- og regnefærdighed, kvalitetsjusteret forventet levealder, præmatur dødelighed fordelt efter socioøkonomiske vilkår og adgang til sundhedspleje, grupper, som ikke indgår i "private husholdninger", især hjemløse og beboere på institutioner (døgninstitutioner for børn, børnehjem, plejehjem, fængsler).

1.7. Endelig anerkender Udvalget for Social Beskyttelse, at det er vigtigt at inddrage udstødte mere i arbejdet med at opstille indikatorer, og at det er nødvendigt at undersøge, hvordan man mest effektivt kan give udstødte mulighed for at komme til orde.

2. Generelle bemærkninger

2.1. Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg (ØSU) har i flere udtalelser om forskellige sociale problemer i den seneste tid understreget behovet for sammenlignelige kvalitetsindikatorer(3), som er tilstrækkeligt detaljerede til at give et virkelighedstro billede af de fulde konsekvenser af de samlede analyser. Indikatorer, der opfylder disse krav, er særligt nødvendige i forbindelse med udstødelse, da det er et meget komplekst fænomen med mange aspekter. Den foreliggende rapport fremlægger en række vigtige indikatorer. ØSU påskønner i høj grad det arbejde, der er gjort i Underudvalget "Sociale Indikatorer" og i Udvalget for Social Beskyttelse, og håber på en frugtbar fortsættelse. ØSU erklærer sig fuldt rede til(4) at støtte og arbejde sammen med Udvalget for Social Beskyttelse, som efter dets mening har en afgørende betydning for udarbejdelsen af effektive nationale handlingsplaner til bekæmpelse af udstødelse.

2.2. ØSU er især tilfreds med den dynamiske fremgangsmåde, der giver mulighed for at tilpasse og udbygge indikatorerne. Det er nødvendigt for fuldt ud at kunne udnytte den åbne koordinationsmetode, som kræver en stadig bedre sammenlignelighed og ajourføring af de forskellige vilkår i medlemsstaterne og af bedste praksis. Desuden bifalder ØSU, at Underudvalget "Sociale Indikatorer" er begyndt at uddybe meget vigtige problemer som f.eks. analfabetisme, kulturel integration og boligforhold for at opstille nye indikatorer og finpudse de allerede vedtagne indikatorer.

2.3. Det er under alle omstændigheder hensigtsmæssigt at kontrollere, om definitionen af indikatorerne og dermed deres indhold, gennemskuelighed og acceptmulighed lever op til kravene, eller om det ikke er på sin plads inden længe at præcisere visse indikatorer yderligere. ØSU vil gerne bidrage hertil gennem følgende bemærkninger og forslag vedrørende de forskellige faser i indsatsen.

3. Særlige bemærkninger

3.1. Hovedparten af indikatorerne er relateret til indkomst, hvilket efter ØSU's mening skaber en vis skævhed i forhold til indikatorer, der gør det muligt også at studere og sammenligne de kvalitative aspekter af fattigdom og udstødelse. ØSU er klar over, at man har valgt at prioritere faktuelle (eller objektive) indikatorer, men insisterer på, at der er et presserende behov for at definere indikatorer, som kan måle graden af deltagelse i det sociale liv, adgangen til tjenesteydelser og de udstødtes egen opfattelse af deres situation. ØSU har i flere udtalelser fremhævet, at en rimelig indkomst på grundlag af eget arbejde er en nødvendig, men ikke tilstrækkelig betingelse for at forebygge eller slippe ud af fattigdom og udstødelse. Denne konstatering er ikke i modstrid med konklusionerne fra topmødet i Barcelona(5), der betegner beskæftigelse som det bedste integrationsmiddel, men en nødvendig tilføjelse, fænomenets mange aspekter taget i betragtning.

3.2. Bekæmpelse af udstødelse og fattigdom indgår i den strategi, der blev fastlagt i Lissabon og bekræftet på topmødet i Barcelona, som påpegede, at det er nødvendigt at reducere antallet af fattigdoms- og udstødelsestruede mennesker i ganske betragtelig grad inden 2010(6). Også Kommissionen har i sin sammenfattende rapport opstillet målet om en halvering af denne risiko inden 2010. Lissabon-strategien er kendetegnet ved den europæiske udviklingsmodels høje økonomiske, sociale og teknologiske kvalitet. Derfor kræver ØSU, at man altid har kvaliteten for øje, både når der fastlægges foranstaltninger til fremme af udstødtes eller udstødelsestruedes beskæftigelsesevne, og når der udarbejdes statistiske instrumenter.

3.3. Indikatorerne vedrørende viden og kvalifikationer bør suppleres og finpudses. Et lavt grunduddannelsesniveau (eller nederlag i skolen) er f.eks. et kriterium, som ikke tager den væsentlige kendsgerning i betragtning, at langt de fleste udstødte ikke er i stand til at se sig selv som borgere med egne rettigheder og pligter at udøve. Det skyldes først og fremmest manglende basisviden, men også i høj grad, at deres selvbevidsthed og bevidsthed om virkeligheden svækkes af kampen for at dække de grundlæggende behov. Desuden er det absolut nødvendigt at sætte ind over for funktionel analfabetisme. Dertil behøves instrumenter, der kan analysere problemet og vurdere dets omfang. ØSU henviser til sin udtalelse om programmet for bekæmpelse af udstødelse og fattigdom(7), hvori det gør opmærksom på risikoen for nye former for udstødelse og fattigdom i forbindelse med den teknologiske udvikling. Hvis man ikke sikrer de udstødte adgang til vidensamfundet, risikerer man at skabe nye former for udstødelse. I forbindelse med udarbejdelsen af nye indikatorer vil det være hensigtsmæssigt at inddrage dette aspekt.

3.4. Når der under indikatorerne 1a, 1b, 1c og 1d tales om "overførsler", skal det forstås som overførsler fra det sociale sikringssystem til personer eller familier. Efter ØSU's mening risikerer sammenligningerne at blive helt skævvredne, hvis man ikke også tager højde for skatte- og afgiftsniveauet, der notorisk er forskelligt fra land til land - i visse tilfælde er forskellene endda meget store.

3.5. Beregningen af købekraftstandarder er et andet problem. Da de anvendes systematisk i overensstemmelse med Eurostatkriterierne - som det er tilfældet i de statistiske oversigter og bearbejdelser inden for økonomisk og social samhørighed - udviskes de regionale og lokale særtræk. Det er almindelig kendt, at købekraften kan variere væsentligt inden for et land, inden for en region, ja selv inden for samme by. Med et tredje niveau af indikatorer kunne medlemsstaterne udvikle deres eget beregningssystem, afpasset efter regioner eller lokalsamfund. ØSU håber, at medlemsstaterne er tilstrækkeligt opmærksomme på dette problem, når de fastlægger indikatorer og gennemfører de nationale handlingsplaner til bekæmpelse af udstødelse.

3.6. Definitionen af indikator 1b, "lavindkomstprocent efter overførsler, fordelt efter hyppigste aktivitetsstatus", bør udvides med en henvisning til aktiviteter af meget uregelmæssig eller lejlighedsvis karakter samt til aktiviteter, der ikke er officielt registreret (illegalt eller "sort" arbejde). Det er aktivitetstyper, man ofte støder på blandt marginaliserede personer, og som er med til at skabe eller forværre en marginaliseret situation.

3.6.1. ØSU er klar over, at det er yderst vanskeligt at indsamle data i forbindelse med sort arbejde eller ulovligt arbejde, men påpeger, at mennesker, der arbejder på disse vilkår trods en vis indkomst er afskåret fra de mindstegarantier og den beskyttelse, arbejdskontrakter giver. De lever i samfundets udkant, og når det kommer til stykket også på lovens kant. Der skal derfor sættes mange kræfter ind på at kortlægge det ureglementerede arbejde, så det kan bekæmpes tillige med dem, der profiterer på det. Det gælder om at bryde den fatalisme, der får udstødte og fattige til at søge eller acceptere denne form for arbejde. Der eksister en hel gruppe mennesker, som lever af sort arbejde, og som ender med at blive ikke blot udstødte, men "usynlige" for resten af samfundet. Der bør udarbejdes en indikator, som kan forudse risikoen for fattigdom på grund af manglende sociale bidrag. En kraftig synergi mellem de nationale handlingsplaner for social integration, de nationale handlingsplaner for beskæftigelse og skatte- og afgiftspolitikken er nødvendig, hvis det skal lykkes at komme det sorte arbejde til livs.

3.7. I listen over husstandstyper (indikator 1c) tages der ikke tilstrækkeligt hensyn til følgende to tilfælde:

3.7.1. Meget børnerige familier ("med mindst 3 mindreårige børn" er for ubestemt). Sådanne familier er der ganske vist ikke mange af, men det bør tages med i betragtning, at familier, som lever i yderste fattigdom, i mange tilfælde har dobbelt så mange eller tre gange så mange børn som gennemsnittet i vore samfund.

3.7.2. Enlige forsørgere. Der er stor forskel på, om en enlig forsørger har 1 barn eller flere, især hvis de er mindreårige. Med mere end 1 barn er det praktisk taget umuligt for en enlig forsørger at få indkomsten til at slå til, og afhængigheden af sociale overførsler bliver derfor permanent eller stiger måske.

3.8. Hvad angår indikator 1d, "lavindkomstprocent efter overførsler, fordelt efter boligforhold", noterer ØSU sig med tilfredshed, at den snart vil blive uddybet, og at Eurostat har taget de fornødne skridt til bestilling af en undersøgelse af emnet. ØSU finder det især vigtigt, at medlemsstaterne bliver enige om en definition, der refererer til personer uden fast bopæl. De udgør en særlig, ikke ubetydelig del af de udstødte. Desuden bør lejere, der bor gratis, udskilles fra "ejer" gruppen. Ejerne har altid udgifter til ejendommens drift og vedligeholdelse, mens en lejer, der bor gratis, eller betaler en symbolsk husleje, kun har udgifter til sine livsfornødenheder.

3.9. I indikator 9 (forventet levealder) bør der oprettes en særlig kategori, "forventet levealder uden behov for hjælp" (disbility-free life expectancy) - en kategori, som Eurostat allerede tilbyder medlemsstaterne. Stadig flere har i dag behov for hjælp, især blandt de ældre og handicappede, og det må der også tages hensyn til.

4. Forslag til arbejdets fortsættelse

4.1. Udvalget for Social Beskyttelse oplyser selv, at der bør fastlægges nye indikatorer, og at andre bør forbedres, så de bliver mere præcise og egnede til sammenligninger (jf. punkt 6). ØSU mener, man bør prioritere indikatorer, der kan måle deltagelse i det sociale liv og adgang til tjenesteydelser, især sundhedsydelser. Desuden henviser ØSU til sine bemærkninger om viden og kvalifikationer (punkt 3.3), aktiviteter (punkt 3.6) og forventet levealder (punkt 3.9).

4.1.1. Hvad deltagelse i det sociale liv angår, mener ØSU, at det ikke bør måles i forhold til en fælles standard, men i forhold til muligheden for at deltage i sociale aktiviteter, forlystelser og initiativer, som svarer til forskellige opfattelser og nationale kulturer. Der findes mange tilfælde af social marginalisering, som ikke direkte skyldes manglende eller lav indkomst, men bunder i manglen på et åbent og motiverende miljø, som fremmer menneskelige relationer og fælles aktiviteter uden for familien og arbejdet. Efter ØSU's mening bør alle medlemsstaterne udarbejde deres egne indikatorer på tredje niveau på dette område, men det vil også være formålstjenligt at diskutere spørgsmålet med hinanden og forsøge at opstille visse fælles parametre.

4.2. Desuden bør man undersøge forholdet mellem tilbagevendende eller lejlighedsvis fattigdom og udviklingen af aktiviteter med et stærkt tilfældigt eller uregelmæssigt præg, bl.a. for at fastslå, om der er en ny gruppe af udstødte, hvis fremkomst skyldes disse former for arbejde.

4.3. I arbejdet med indikatorer vedrørende gældsætning er det vigtigt at skelne mellem gæld, som en person eller en familie med en forudsigelig indkomst normalt kan administrere, og uforholdsmæssig stor gæld, hvor det er umuligt at se selve gældsproblemet i øjnene. Sidstnævnte fænomen optræder i varierende grad i de forskellige medlemsstater, men er ofte det første skridt mod fattigdom og udstødelse. ØSU har længe været optaget af dette problem og vedtog på sin plenarforsamling i april 2002 en udtalelse herom(8). I denne sammenhæng skal det blot påpeges, at problemet med overdreven gældsætning ikke kun kan behandles inden for rammerne af de nationale handlingsplaner for bekæmpelse af udstødelse og fattigdom, eftersom det hænger sammen med et net af bank- og markedsmekanismer, som bør imødegås med en blanding af nationale indgreb og EU-foranstaltninger.

4.4. Endelig bør der udarbejdes klare indikatorer vedrørende udstødtes hygiejne- og sundhedsforhold, både i forbindelse med bolig og arbejde. I den foreliggende række af indikatorer omtales kun "sundhedstilstand efter egen opfattelse fordelt efter indkomstniveau" (indikator 10). Det kunne f.eks. være interessant at udarbejde indikatorer med henblik på at kortlægge ikke blot adgangen til læge- og sundhedstjenester, men også bevidstheden om og tilbøjeligheden til at tage hensyn til sit helbred og følge mindstereglerne for forebyggelse (gynækologisk kontrol, kontrol af tænder, øjne osv.). Der må i denne forbindelse tages hensyn til de subjektive forskelle mellem personer, der lever i fattigdom, og personer i en alvorlig tilstand af social udstødelse (f.eks. personer uden fast bopæl).

Bruxelles, den 29. maj 2002.

Göke Frerichs

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) I den italienske udgave benyttes udtrykket "bekæmpelse af fattigdom og udstødelse", medmindre der er tale om citat af officielle dokumenttitler. Udtrykket "marginalisering" benyttes derimod om den proces, der kan føre til udstødelse.

(2) Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse nr. 50/2002/EF af 7. december 2001 om oprettelse af et EF-handlingsprogram til fremme af medlemsstaternes samarbejde om bekæmpelse af social udstødelse.

(3) Udtalelse om "Styrkelse af kvaliteten af social-, arbejdsmarkeds- og beskæftigelsespolitikken", EFT C 311 af 7.11.2001 og udtalelse om "Sikre og bæredygtige pensioner", EFT C 48 af 21.2.2002.

(4) Udtalelse om "Kommissionens forslag til Rådets afgørelse om nedsættelse af et udvalg for social beskyttelse", EFT C 204 af 18.7.2000, pkt. 2.3 og 2.3.1.

(5) Del III, Bidrag til debatten, "Styrkelse af kvaliteten af social-, arbejdsmarkeds- og beskæftigelsespolitikken".

(6) Formandskabets konklusioner, s. 24.

(7) "Kommissionens forslag til Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse om et fællesskabshandlingsprogram til fremme af medlemsstaternes samarbejde om bekæmpelse af social udstødelse", EFT C 14 af 16.1.2001.

(8) "Husholdningsgældsætning", EFT C 149 af 21.6.2002.