Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Handlingsplan for forbrugerpolitikken 1999-2001"

(1999/C 209/01)

Kommissionen besluttede den 7. december 1998 under henvisning til EF-traktatens artikel 198 at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Handlingsplan for forbrugerpolitikken 1999-2001".

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Det Indre Marked, Produktion og Forbrug, som udpegede Koos Anderson til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 18 maj 1999.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 364. plenarforsamling af 26. og 27. maj 1999, mødet den 26 maj 1999, med 88 stemmer for, 2 imod og 1 hverken for eller imod, følgende udtalelse.

1. Indledning

1.1. I denne handlingsplan redegør Kommissionen for sine planer på det forbrugerpolitiske område for de kommende tre år. For at sætte forbrugerne i stand til at spille en aktiv rolle på det europæiske enhedsmarked opstiller Kommissionen følgende tre hovedmålsætninger:

1.2. Bedre mulighed for forbrugerne i hele EU for at komme til orde; dette er det første mål. Forbrugerorganisationerne skal levere et væsentligt bidrag og kan regne med Kommissionens opbakning.

1.3. Et højt sundheds- og sikkerhedsniveau for forbrugerne i EU er det følgende mål. En sammenhængende metode til risikoanalyse spiller en central rolle i denne forbindelse.

1.4. Som sidste hovedmål anfører Kommissionen "fuld respekt for EU-forbrugernes økonomiske interesser". Hovedvægten ligger her på ajourføring af gældende regelværk, hvor der stedse skal findes en passende balance mellem lovgivnings- og ikke-lovgivningsmæssige instrumenter.

2. Generelle bemærkninger

2.1. ØSU påskønner den metode, som er benyttet ved handlingsprogrammets udarbejdelse. Inden programmet blev udformet, lod Kommissionen foretage en historisk analyse af den hidtil førte forbrugerpolitik, hvorefter der fulgte et uformelt samråd med bl.a. medlemsstater og forbrugerorganisationer.

2.1.1. ØSU har flere gange tidligere fundet det ønskeligt med en behørig evaluering af det seneste handlingsprogram, inden der blev lanceret et nyt program(1). Den historiske analyse må imidlertid ikke anses for en egentlig evaluering. Selv om forbrugerpolitikkens udvikling beskrives udmærket, ville en decideret evaluering af det sidste program også have været gavnlig. Det forrige program var særdeles ambitiøst, og det er vigtigt at finde ud af, hvorfor nogle mål ikke blev nået, og hvorfor nogle temaer ikke blev uddybet.

2.2. Amsterdam-traktaten har øget mulighederne for en effektiv forbrugerpolitik. Forbrugerbeskyttelse på et højt niveau er fortsat udgangspunktet. Desuden nævnes integrationspolitikken (dvs. at hensynet til forbrugerbeskyttelsen skal indgå i politikken på andre områder) nu udtrykkeligt i traktatens artikel 153 (tidligere artikel 129 A). Også det forhold, at en afgørelse fra Europa-Parlamentet og Rådet i mellemtiden har etableret en generel ramme for EU's aktiviteter til fordel for forbrugerne udgør et solidt grundlag for den fremtidige indsats.

2.3. Generelt vurderer ØSU, at Kommissionen nok forelægger et ambitiøst, men i sammenligning med tidligere programmer dog alligevel realistisk program. ØSU bemærker og godkender, at programmet bakkes op af Kommissionen som helhed. Programmet lægger ikke op til alt for store forventninger, men prøver på en ganske pragmatisk måde at kridte den ramme op, inden for hvilken forbrugerpolitikken i EU kan konkretiseres nærmere.

2.4. ØSU er helt enig i, at man opererer med begrebet "forbrugerpolitik". Tidligere blev der ofte talt om en politik til beskyttelse af forbrugerne. Sidstnævnte begreb lægger op til en lidt nedladende indfaldsvinkel og stemmer ikke overens med den fulde og ligeværdige rolle, som forbrugerne indtager i nutidens socioøkonomiske system og den aktive rolle, som de selv skal spille. Dette er i øvrigt ikke ensbetydende med, at beskyttelse af forbrugernes interesser ikke er påkrævet på alle felter og under allehånde omstændigheder. Selv om forbrugerne opfører sig som ansvarlige borgere, er deres egne muligheder for at øve indflydelse ofte for få, hvorfor regelsæt eller indgreb fra det offentliges side kan være påkrævet. Det anføres derfor med rette, at forbrugerpolitikkens grundlæggende målsætninger og forbrugernes rettigheder i det store og hele er uændrede, selv om der indtræder forandringer.

2.5. I det første kapitel opridses bl.a. de forandringer, som foregår i samfundet, og som forbrugerpolitikken skal anskues på baggrund af. ØSU kan godkende dette billede, men ønsker bl.a., at der lægges mere vægt på det internationale/globale perspektiv. På baggrund af internationaliseringen bør en lang række spørgsmål ikke længere blot anskues nationalt eller i ren EU-regi, men lægger op til en global indfaldsvinkel. Det vigtige heri burde være trådt tydeligere frem.

2.5.1. ØSU opfordrer til, at forbrugernes interesser kommer tilstrækkeligt til deres ret i international sammenhæng, og at også repræsentanter for forbrugerne bliver i stand til eller får lejlighed til at spille deres rolle på dette niveau. Navnlig i de multilaterale og bilaterale samhandelsforbindelser bør de såkaldte "consumer concerns" spille en fuldgyldig rolle; der sigtes her både til forhold, som har med sikkerhed og sundhed at gøre, samt til økonomiske og juridiske interesser. ØSU bemærker og godkender endvidere, at den transatlantiske forbrugerdialog (TACD)(2) nu fremstår klart og opfordrer Kommissionen til fortsat at støtte denne dialog.

2.6. I tilknytning til Den Europæiske Unions udvidelse bør Kommissionen sikre, at forbrugerpolitikken og tiltagene vedrørende denne politik tages passende med i billedet. Særlig opmærksomhed og støtte bør vies ansøgerlandenes muligheder for hurtigt at implementere EU's forbrugerlovgivning og give denne et konkret indhold. Støtten til uafhængige forbrugerorganisationer i disse lande har også betydning i denne sammenhæng.

2.7. Kommissionen vil tillægge selvregulering og en dialog mellem erhvervslivet og forbrugerorganisationerne en stor rolle. Senere i denne udtalelse (pkt. 3.3) kommer ØSU nærmere ind herpå. Blandt andet på denne baggrund virker det noget mærkværdigt, at der i programmets allerførste afsnit bl.a. står, at "forbrugerne og deres repræsentanter må leve op til de nye opgaver" og at de er "nødt til at forstå forbindelserne mellem deres egne og andres interesser". ØSU rejser det spørgsmål, hvad sådanne udtalelser er møntet på, navnlig da forbrugerorganisationerne i Europa er klar over deres ansvar for miljøet og samfundet som helhed.

2.8. Kommissionen peger med rette på den stigende betydning af tjenesteydelser og anfører, at mere komplekse, mindre homogene og mindre gennemsigtige udbud i tjenesteydelsessektoren medfører andre problemer. Også ØSU hælder til den anskuelse, at det er nødvendigt at rette særlig opmærksomhed mod tjenesteydelser, herunder især tjenesteydelser af almen betydning, hvor der foregår liberalisering, samt komplekse finansielle tjenesteydelser.

2.8.1. ØSU erkender, at liberaliseringen af tjenesteydelser af almen interesse kan give forbrugerne betydelige fordele, men mener også, at liberalisering nødvendiggør en passende ramme af regler samt aktivt tilsyn, så det undgås, at liberaliseringen går i en uønsket retning.

2.9. ØSU er også opmærksom på de forandringer, der beskrives som værende en følge af udviklingen i det såkaldte "informationssamfund". ØSU er enig i bemærkningen om, at der består et stadig mere presserende behov for at sikre, at den eksisterende lovgivningsramme fortsat er relevant, især i forbindelse med elektronisk handel. Naturligvis må der her sørges for tilstrækkelig fleksibilitet på baggrund af de hurtige ændringer, som kan forekomme. ØSU ønsker ikke her at komme nærmere ind på dette spørgsmål, men henviser til den for ganske nylig afgivne udtalelse om direktivet om visse retlige aspekter af elektronisk handel i det indre marked.

2.9.1. Elektronisk handel er et spørgsmål, som egner sig fortrinligt til at blive tacklet internationalt. I denne forbindelse henviser ØSU til bemærkningerne i pkt. 2.5 om passende inddragelse af forbrugernes interesser i internationale organer(3).

3. Bedre mulighed for forbrugerne i hele EU for at komme til orde

3.1. ØSU bifalder, at Kommissionen tillægger forbrugerorganisationerne en betydelig rolle, og at disse organisationer skal støttes finansielt, så de kan varetage deres opgaver. Det er vigtigt, at der opereres med klarere kriterier for, hvem der kan opnå sådan støtte. Kriterierne fra den i punkt 2.2 omtalte generelle ramme egner sig hertil. Naturligvis må det til enhver tid fortsat sikres, at forbrugerorganisationerne er uafhængige og kan optræde uafhængigt. At den finansielle støtte skal anvendes effektivt turde være en selvfølge. Det er en interessant tanke bl.a. at ville yde finansiel støtte til projekter, der gennemføres af sammenslutninger af forbrugerorganisationer. Dette kan måske modvirke en for stor spredning.

3.1.1. ØSU udtrykker tilfredshed med, at Kommissionen i overensstemmelse med art. 13 i den nævnte generelle ramme årligt vil offentliggøre en fuldstændig oversigt over den finansielle støtte, som ydes til organisationer eller projekter for derigennem at øge gennemsigtigheden i sin indsats. Også projekternes resultater kunne omtales heri.

3.2. ØSU er bekendt med, at den finansielle opbakning om forbrugerorganisationer er overmåde begrænset i en række medlemsstater, hvilket gør det ulige sværere for disse organisationer at spille den samfundsmæssige rolle, som forventes af dem. Tidligere er der støttet projekter med en kraftig national dimension.

3.2.1. ØSU finder det på den ene side yderst forståeligt, at Kommissionen ikke vil overtage de nationale myndigheders ansvar; på den anden side medfører de nationale myndigheders manglende tiltag en række begrænsninger, som også indvirker på europæisk plan (f.eks. med hensyn til standardisering). Medlemsstaterne bør i højere grad indse, at større finansiel støtte til forbrugerorganisationer ikke er nogen luksus.

3.3. Kommissionen vil tillægge det stor prioritet, at der etableres en dialog mellem erhvervslivet og forbrugerne, således at man når frem til europæiske selvreguleringsaftaler. ØSU konstaterer, at lovgivning i den nuværende tidsalder med stærkt foranderlige forhold langtfra altid vil være mere effektiv, og at mere fleksible former for regulering rummer større muligheder. Desuden må der sættes spørgsmålstegn ved mulighederne for efterlevelse af lovgivningen og de omkostninger, som denne kan medføre. Derfor ønsker ØSU at anlægge en positiv vinkel til en dialog/selvregulering.

3.3.1. ØSU ønsker dog at knytte nogle kommentarer hertil. Begrebet selvregulering kan dække over mange forhold. Det svinger fra bindende, tosidede aftaler, der kan håndteres generelt, til adfærdskodekser for særskilte virksomheder. Selvregulering har i de forløbne år givet gode resultater i flere medlemsstater. Direkte forhandlinger, hyppigt på frivilligt grundlag, mellem repræsentative organisationer af virksomheder og forbrugere har vist sig at være en god erstatning for lovregler. Det har her vist sig at være af betydning, at partnerne kender hinanden, har tillid til hinanden, og kan stole på, at aftaler overholdes. Det er også vigtigt, at aftalerne omfatter ordninger for billæggelse af uoverensstemmelser og pålæggelse af effektive sanktioner, f.eks. af en på forhånd aftalt uafhængig tredjepart i tilfælde, hvor en af de berørte overtræder aftalen eller undlader at handle. Den samfundsmæssige, kulturelle og juridiske baggrund spiller her en betydningsfuld rolle.

3.3.2. Det bliver ikke let at gennemføre disse ting på europæisk plan. Da man ikke i alle lande er lige fortrolige med selvregulering, bliver Kommissionen nødt til meget klart og tydeligt at udstikke en ramme, inden der indledes en dialog. I denne ramme skal vilkår og frister også angives tydeligt. Ligeledes skal det straks fra første færd være klart, hvad der sker, hvis de berørte parter ikke kan nå til en aftale; skal Kommissionen i så fald selv fremkomme med tiltag? ØSU påpeger, at det kan være nødvendigt at true med indgreb for at gennemtvinge resultater.

3.3.3. ØSU ønsker videre at gøre opmærksom på den store belastning, som organiserede dialoger kan have for de berørte forbrugerorganisationer og for erhvervslivet i henseende til indsats af midler og personale. ØSU opfordrer Kommissionen til at tage passende finansielle skridt til at få kodekser gennemført og håndhævet.

3.3.4. Endvidere må selvregulering ikke føre til, at man undlader at træffe lovgivningsmæssige foranstaltninger, hvor dette er nødvendigt.

4. Et højt sundheds- og sikkerhedsniveau for forbrugerne i EU

4.1. I de forløbne år har flere fødevareskandaler skabt stort røre. Mange forbrugere tvivler også på fødevarernes sikkerhed, bl.a. når det gælder håndtering af nye metoder i forbindelse med f.eks. genetisk modificerede organismer. Kommissionen anfører med rette, at dette ikke kun er et EU-anliggende, men at en verdensomspændende indsats og konsensus er nødvendig. ØSU finder det vigtigt, at forebyggelsesprincippet forbliver ledetråden i EU's holdning i internationale fora såsom WTO. Man må på den ene side stille det spørgsmål, hvor stor vægt der bør lægges på videnskabelige kriterier. På den anden side bør forebyggelsesprincippet ikke være rent videnskabeligt, men kan også være baseret på samfundsmæssige kriterier.

4.2. En justering af de eksisterende sikkerheds- og sundhedsregler for at tage bedre hensyn til nye udviklinger er i sig selv berettiget. Man må imidlertid passe på, at dette ikke fører til lavere kvalitetsniveauer. Mere generelt går ØSU ind for, at man opererer med et begreb som "gen-regulering" for at angive, at regelværkets målsætninger og niveau som et minimum opretholdes.

5. Fuld respekt for EU-forbrugernes økonomiske interesser

5.1. ØSU bemærker, at Kommissionen tilstræber et forbrugervenligt, indre marked for finansielle tjenester. ØSU konstaterer i den forbindelse, at en række finansielle produkter, bl.a. på grund af deres karakter, er lidet gennemsigtige. Samtidig bliver det for mange forbrugere stadig mere nødvendigt selv at tage vare på egne interesser, navnlig når det drejer sig om sikring af fremtiden ved hjælp af f.eks. pensioner og (livs-)forsikringer. Udbuddets manglende gennemsigtighed på nationalt plan gør gennemsnitsforbrugeren utilbøjelig til at skifte finansiel tjenesteyder eller forsikringsselskab, og dette vil blive forstærket i EU-sammenhæng. Oven i købet gør fiskale forhold hele forehavendet endnu mere kompliceret.

5.2. ØSU anser det ikke for unaturligt, at Kommissionen vil bringe den gældende lovgivning om forbrugerkredit i overensstemmelse med eksisterende metoder og praksis. ØSU mener imidlertid, at dette ikke må føre til en lempelse af kreditgivernes forpligtelser. I denne forbindelse anser ØSU det også for berettiget at rette opmærksomheden mod bekæmpelse af overdreven, privat gældsætning.

5.3. ØSU ser frem til, hvorledes Kommissionen konkret vil integrere hensynet til forbrugernes økonomiske interesser i de øvrige EU-politikker. Det har tidligere hyppigt været på tale at tage systematisk hensyn til forbrugernes interesser. Eksempelvis kunne ethvert politiktiltag ledsages af en forbrugerkonsekvensevaluering. Den ordlyd, der vælges for at gennemføre integreringen, er temmelig varsom. En sætning som "målet skal være at forbedre de politiske beslutningstageres forståelse af forbrugernes interessers karakter" vidner om særdeles stor forsigtighed.

5.3.1. ØSU ønsker at lade tvivlen komme Kommissionen til gode i spørgsmålet om integrationspolitikkens gennemførelse og udtrykker håb om, at den kommissær, som har ansvaret for forbrugerpolitikken, løbende vil minde sine kolleger herom.

5.4. Det er påfaldende, at programmet kun nævner sårbare forbrugergruppers stilling meget summarisk. Det er imidlertid vigtigt at være klar over, at langt fra alle er tilstrækkelig selvsikre og selvstændige til selv at kunne foretage valg og nå frem til ansvarlige beslutninger. Der findes store grupper, som slet ikke eller kun i mindre grad er i stand hertil. Mangel på midler og kendskab samt et socialt og/eller kulturelt efterslæb kan være årsagen hertil. Sådanne grupper af sårbare forbrugere har krav på særlig opmærksomhed: der sigtes bl.a. til handicappede, etniske grupper, bistandsmodtagere, lavtlønnede samt børn. ØSU henstiller til Kommissionen at overveje at udforme en politik med særlig sigte på disse grupper.

6. Afsluttende bemærkninger

6.1. ØSU har konstateret, at GD XXIV for ikke så længe siden udsendte en årsrapport for 1997. ØSU anser det for udmærket, at der aflægges en årlig rapport og opfordrer Kommissionen til i årsrapporten systematisk at orientere om fremskridtene på de indsatsområder, som nævnes i den foreliggende forbrugerhandlingsplan.

Bruxelles, den 26. maj 1999.

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) ØSU's udtalelse om en generel ramme for Fællesskabets aktiviteter til fordel for forbrugerne; EFT C 235 af 27.7.1998. ØSU's udtalelse om de vigtigste emner for forbrugerpolitikken (1996-1998); EFT C 295 af 7.10.1996.

(2) ØSU's udtalelse om det transatlantiske økonomiske partnerskab; EFT C 407 af 28.12.1998.

(3) EFT C 169 af 16.6.1999.