BEGRUNDELSE

1.BAGGRUND FOR FORSLAGET

•Forslagets begrundelse og formål

Drivhusgasemissionerne fra luftfart er i kraftig stigning. Hvis der ikke træffes yderligere foranstaltninger, forventes det, at emissionerne af kuldioxid (CO2) fra den internationale luftfart vil være næsten firedoblet i 2050 i forhold til 2010. Flere undersøgelser har vist, at tekniske og operationelle foranstaltninger alene, herunder CO2-standarder for luftfartøjer og anvendelsen af bæredygtige biobrændstoffer, er utilstrækkelige til at mindske emissionerne fra luftfarten, hvorfor der er behov for at anvende markedsbaserede tiltag for at håndtere stigningen. Den stærke vækst i drivhusgasemissioner fra luftfartssektoren risikerer at undergrave både EU's indsats og de globale bestræbelser på effektivt at modvirke klimaændringer.

Allerede i 2008 gik EU forrest i indsatsen for at tage fat om problemet med drivhusgasemissioner fra luftfarten ved at inkludere flyvninger mellem flyvepladser inden for Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (herefter "EØS-interne flyvninger") og flyvninger mellem flyvepladser i Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (EØS) og flyvepladser i tredjelande ("EØS-eksterne flyvninger") i EU’s emissionshandelssystem (EU ETS). Dette var afgørende for at få en aftale i stand i ICAO om en udvikling hen imod en global markedsbaseret foranstaltning for håndtering af international luftfart, som blev indledt i 2013. Den gjorde det også muligt for luftfarten at bidrage til EU's klimamål om en emissionsreduktion på 20 % senest i 2020 i forhold til 1990-niveauet. Indtil der opnås enighed i ICAO og for at fremme udviklingen af en global foranstaltning til regulering af emissioner fra international luftfart i ICAO, har EU midlertidigt reduceret anvendelsesområdet for EU ETS til kun at omfatte EØS-interne flyvninger indtil 2016, idet man afventer resultatet i ICAO, før anvendelsesområdet i relation til EØS-eksterne flyvninger tages op til ny vurdering. Hvis EU ETS-direktivet ikke ændres, vil EU ETS automatisk vende tilbage til det fulde anvendelsesområde fra 2017.

I oktober 2014 nåede Det Europæiske Råd til enighed om klima- og energirammen for 2030. Et af de centrale punkter i 2030-rammen er et bindende mål om at nedbringe EU's samlede drivhusgasemissioner med mindst 40 % frem til 2030 i forhold til 1990-niveauet. For at nå dette mål på en omkostningseffektiv måde, skal de sektorer, der er omfattet af EU's emissionshandelssystem (EU ETS) reducere deres emissioner med 43 % i forhold til 2005, medens de andre sektorer skal mindske deres emissioner med 30 % i forhold til 2005. Dette gjorde det muligt for EU at forelægge sit bidrag under Parisaftalen som et tilsagn fra hele EU's økonomi, herunder også for emissioner fra luftfarten. EU er forpligtet til på passende vis at bidrage til klimareduktionsmålet i henhold til Parisaftalen om at holde den globale opvarmning et godt stykke under 2 °C over det førindustrielle niveau og fortsætte indsatsen for at begrænse temperaturstigningen til 1,5 grader Celsius, samt det tilstræbte mål, der er fastsat af Organisationen for International Civil Luftfart (ICAO), om at de globale CO2-emissioner fra international luftfart ikke bør overstige 2020-niveauet ("kulstofneutral vækst" eller CNG 2020).

I oktober 2016 blev der på den 39. ICAO-forsamling opnået enighed om en resolution om en global markedsbaseret foranstaltning (GMBM) for at håndtere væksten af emissioner fra international luftfart på verdensplan fra 2021 ved hjælp af en modregningsordning, der gør det muligt at nå det tilstræbte mål om at stabilisere emissionerne fra den internationale luftfart på 2020-niveauet. Under den første fase af GMBM (2021-2026) er deltagelse i GMBM udtrykkeligt frivillig. Alle vigtige luftfartslande bør anvende GMBM fra starten af anden fase i 2027. EU og dets medlemsstater har givet udtryk for, at de vil anvende GMBM under den frivillige fase. Der er enighed om GMBM's tilstræbte mål og grundlæggende beskaffenhed med modregning, men visse vigtige aspekter, som er afgørende for dens effektivitet og miljømæssige integritet ud fra et klimaperspektiv, skal stadig udvikles og vedtages i ICAO, inden GMBM kan gennemføres i 2021. Hvis fastlæggelsen af disse elementer forsinkes, er der risiko for, at operationaliseringen af GMBM også forsinkes. Dermed risikerer man også at forsinke staternes gennemførelse i national lovgivning, der er afgørende, da den konkrete realisering af GMBM er baseret på sådanne nationale og regionale foranstaltninger.

I den gældende lovgivning kræves det, at Kommissionen skal vurdere resultatet af den 39. ICAO-forsamling og i lyset heraf at tage anvendelsesområdet for EU ETS for flyvninger til og fra EØS op til fornyet vurdering. Hvis den gældende lovgivning ikke ændres, vil det oprindelige anvendelsesområde for ETS (dvs. også EØS-eksterne flyvninger) på ny gælde. I lyset af aftalen om GMBM i ICAO, EU's støtte til dens færdiggørelse og rettidige operationalisering og EU's påtænkte gennemførelse af GMBM fra 2021 og fremefter, anses det for nødvendigt at revidere EU ETS-lovgivningen.

For at skabe yderligere fremdrift i de internationale drøftelser om de resterende regler og den forvaltning, der er nødvendig for gennemførelsen af GMBM, foreslås det at fortsætte med at anvende det indskrænkede anvendelsesområde for EU ETS (dvs. på flyvninger mellem flyvepladser inden for EØS, jf. forordning nr. 421/2014) efter 2016. Når der er mere klarhed om arten og indholdet af de retlige instrumenter, som vedtages af ICAO til gennemførelse af GMBM, såvel som intentionerne hos vores internationale partnere vedrørende gennemførelsen af GMBM, vil der blive foretaget en yderligere vurdering af EU ETS for perioden efter 2020. På den måde tages der også behørigt hensyn til den nødvendige sammenhæng med den overordnede forpligtelse, som EU har påtaget sig i henhold til Parisaftalen, samt den aftalte målsætning om at reducere drivhusgasemissionerne på nationalt plan med 40 % inden 2030 i forhold til 1990-niveauet.

For at opnå retssikkerhed med hensyn til overholdelse af ETS i 2017 er det vigtigt, at Europa-Parlamentet og Rådet når til enighed om dette forslag hurtigt og ideelt set inden udgangen af 2017.

•Sammenhæng med de gældende regler på samme område

Dette forslag viderefører generelt set tilgangen for de gældende bestemmelser for ETS-sektoren, der er fastsat i EU ETS-direktivet, under behørig hensyntagen til ny og yderligere udvikling i ICAO og navnlig aftalen om GMBM. Det Europæiske Råd har udtrykkeligt opfordret til en videreførelse af den nuværende politiske struktur for EU ETS og givet retningslinjer om specifikke spørgsmål, der skal behandles i perioden 2021-2030. I overensstemmelse med de modtagne retningslinjer foreslog Kommissionen i juli 2015 et lovgivningsforslag med henblik på at revidere EU ETS med hensyn til stationære anlæg for perioden efter 2020. Nævnte forslag omhandler ikke spørgsmål vedrørende dækningen af luftfarten i EU ETS, fordi dette blev anset for at være uhensigtsmæssigt inden den 39. ICAO-forsamling i oktober 2016. I overensstemmelse med Det Europæiske Råds konklusioner viderefører dette forslag om luftfartsemissioner nu den tilgang til emissioner fra flyvninger inden for Europa under EU ETS. Nærværende forslag supplerer den bredere revision af emissionshandelssystemet, som blev foreslået af Kommissionen i juli 2015 og i øjeblikket behandles i den fælles beslutningsproces.

•Sammenhæng med Unionens politik på andre områder

Forslaget indeholder bestemmelser om gennemførelsen af en del af 2030-rammen for klima- og energipolitikken som et vigtigt element i opbygningen af en modstandsdygtig energiunion med en fremadskuende klimapolitik. Der er allerede forelagt supplerende lovgivningsforslag for at bidrage til at nå de forskellige mål, der er vedtaget af Det Europæiske Råd. Disse forslag burde lette gennemførelsen af klimamålene både under og uden for ETS. Herudover omfatter Kommissionens luftfartsstrategi og strategien for dekarbonisering af transportsektoren foranstaltninger til at nedbringe drivhusgasemissionerne i transportsektoren som led i en bredere dekarboniseringsindsats, som EU har forpligtet sig til og vil iværksætte, bl.a. med 2030 som horisont.

2.RETSGRUNDLAG, NÆRHEDSPRINCIPPET OG PROPORTIONALITETSPRINCIPPET

•Retsgrundlag

I artikel 191-193 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF) bekræftes og præciseres EU's kompetencer inden for klimaændringer. Retsgrundlaget for dette forslag er artikel 192 i TEUF.

•Nærhedsprincippet (for områder, der ikke er omfattet af enekompetence)

EU ETS-direktivet er et eksisterende EU-politikinstrument, der fortsætter efter 2020. I overensstemmelse med nærhedsprincippet, jf. artikel 5 traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, kan målene med forslaget om ændring af dette instrument kun nås ved hjælp af et forslag fra Kommissionen på EU-niveau.