1. INDLEDNING

Mekanismen for samarbejde og kontrol blev etableret i forbindelse med Bulgariens tiltrædelse af Unionen i 2007 og havde til formål at afhjælpe manglerne i retsreformen og i bekæmpelsen af korruption og organiseret kriminalitet. Siden da har rapporterne som led i mekanismen for samarbejde og kontrol beskrevet de fremskridt, Bulgarien har gjort, og de har haft til formål at målrette de bulgarske myndigheders indsats gennem specifikke henstillinger. Med tiåret for mekanismen for samarbejde og kontrol gør Kommissionen status og ser på de vigtigste resultater og udestående problemer og på, hvilke skridt der skal tages for at opfylde de mål, der blev sat med mekanismen for samarbejde og kontrol.

Som Rådet har præciseret mange gange, ophører mekanismen for samarbejde og kontrol, når alle seks benchmark for Bulgarien er opfyldt tilfredsstillende. Benchmarkene blev fastlagt i forbindelse med tiltrædelsen og omfatter forhold, der er væsentlige for, at medlemsstaterne fungerer – et effektivt og uafhængigt retsvæsen, integritet og bekæmpelse af korruption og organiseret kriminalitet. Hvis disse skal opfyldes, forudsætter det en kombination af lovgivningsmæssige og institutionelle tiltag. Det er desuden kun muligt at foretage en fuldstændig vurdering af sådanne tiltag, hvis der ses på, om deres ønskede virkning også har betydning i praksis, om de kan siges at være indarbejdet i Bulgariens retlige og institutionelle rammer, og om de har en varig virkning. Borgerne kan derved have tillid til, at såvel beslutninger som praksis i Bulgarien er i overensstemmelse med retsstatsprincippet, og der kan skabes den gensidige tillid, der er nødvendig for at sikre en effektiv gennemførelse af EU-retten.

Reformen af retsvæsenet og bekæmpelsen af korruption har været centrale spørgsmål for det bulgarske samfund i de seneste ti år. Mekanismen for samarbejde og kontrol spiller fortsat en vigtig rolle i Bulgarien både som drivkraft for reform og som middel til at måle fremskridt. Kommissionens konklusioner og metoden bag mekanismen for samarbejde og kontrol har konsekvent fået Rådets opbakning og understøttes af samarbejdet med og inputtet fra mange af medlemsstaterne. Samarbejdet er også blevet styrket ved hjælp af støtte til Bulgarien fra EU-fonde, og senest gennem målrettet bistand, som koordineres af Europa-Kommissionens Strukturreformtjeneste.

Selv om der ifølge de rapporter, der er udarbejdet som led i mekanismen for samarbejde og kontrol, er gjort fremskridt i de seneste ti år, er det også klart, at hastigheden, hvormed reformen er sket, har varieret noget, navnlig i perioder med manglende politisk stabilitet. Der er gradvis blevet fastlagt nogle rammer, bl.a. to vigtige nationale strategier om reform af retsvæsenet og bekæmpelse af korruption. Det har dog hele tiden været en udfordring af få disse omsat til konkrete fremskridt med bekæmpelsen af korruption på højt plan og organiseret kriminalitet: Hvis reformen skal anses for at have fået rodfæste, skal der ses resultater i form af vigtige retssager, der afsluttes.

I denne rapport ses der tilbage på udviklingen i Bulgarien siden 2007. Som i tidligere år er rapporten et resultat af en grundig analyse foretaget af Europa-Kommissionen, som har trukket på samarbejdet med de bulgarske myndigheder og fået input fra civilsamfundet og andre berørte parter, herunder andre medlemsstater.

I den forbindelse er det vigtigt at præcisere, hvad mekanismen for samarbejde og kontrol vedrører. Afgørelserne om oprettelsen af mekanismen for samarbejde og kontrol fastlægger kriterierne for, i hvilket omfang mekanismen skal gælde retsreform og bekæmpelse af korruption og organiseret kriminalitet. Det er disse kriterier, der afgør, hvornår benchmarkene er opfyldt. Naturligvis har vilkårene for at løse de specifikke problemer, som er omfattet af mekanismen, og de forhold, der kendetegner det bulgarske samfund og dets regering, haft indflydelse på, hvor hurtigt reformen er skredet frem, og hvor omfattende den har været. Den indsats, der har været gjort i de senere år for at opbygge den administrative kapacitet, er f.eks. ikke afsluttet, hvilket har konsekvenser for reformprocessen. Lovgivningsprocessen i Bulgarien har ikke skabt forudsigelige juridiske vilkår. Det er kendetegnende for de bulgarske medier, at de ikke er særligt uafhængige, og at de ikke opretholder journalistiske standarder særligt effektivt, hvilket har en negativ indflydelse på den offentlige debat om reformer. Selv om det ikke er emner, der er omfattet af mekanismen for samarbejde og kontrol, har de alligevel direkte indflydelse på evnen til at gennemføre reformer og har gjort det vanskeligere for Bulgarien at gøre fremskridt.

I forbindelse med mekanismen for samarbejde og kontrol fremsættes der i denne rapport også en række henstillinger om mere intensiv rapportering og gennemsigtighed. Dette ville på kort sigt hjælpe Kommissionen til at nå frem til endelige konklusioner. Når mekanismen for samarbejde og kontrol ophører, ville det også bidrage til at fastholde reformen ved at fremme ansvarliggørelsen.

Endelig skal det også understreges, at den særlige karakter af de områder, mekanismen for samarbejde og kontrol vedrører, bestemt ikke taler for, at der knyttes direkte forbindelser til andre politikområder. Kommissionen finder derfor ikke, at det er hensigtsmæssigt at knytte mekanismen for samarbejde og kontrol til afgørelser, der træffes på andre områder, såsom afgørelser om berettigelse til støtte fra europæiske strukturfonde og investeringsfonde eller adgangen til Schengenområdet.

I denne rapport anlægges et mere langsigtet perspektiv med henblik på at fastlægge, hvilke vigtige skridt der skal tages for at opfylde målene i mekanismen for samarbejde og kontrol. Den hidtidige fremdrift gør det muligt at sætte fokus på de vigtigste foranstaltninger, der skal træffes. Når de foranstaltninger, der fastlægges i denne rapport i overensstemmelse med benchmarkene, er truffet, vil det pågældende benchmark blive anset for at være foreløbigt opfyldt. Når alle benchmark kan siges at være opfyldt, kan mekanismen for samarbejde og kontrol afvikles. Henstillingerne i rapporten kan derfor anses for at være tilstrækkelige til at opfylde dette mål (medmindre udviklingen helt tydeligt skulle vise sig at vende). Ifølge Kommissionen burde dette også mere generelt sætte skub i den proces, som de bulgarske myndigheder og EU har iværksat. For de benchmark, hvor der menes at være gjort væsentlige fremskridt, er det Kommissionens opfattelse, at man med en ihærdig indsats og forudsat, at reformens tempo og retning fastholdes, ville kunne opfylde benchmarkene hurtigt – for de øvrige benchmark vil det nok være noget vanskeligere. Kommissionen har derfor til hensigt at fremlægge den næste rapport ved udgangen af 2017 og er villig til at yde yderligere bistand, hvis det kan bidrage til, at fremdriften fastholdes, og at mekanismen dermed ville kunne afvikles.

2. STATUS OVER FREMSKRIDT SIDEN OPRETTELSEN AF MEKANISMEN FOR SAMARBEJDE OG KONTROL

I dette afsnit foretages der både en vurdering af de fremskridt, der er gjort i forhold til henstillingerne i rapporten som led i mekanismen for samarbejde og kontrol for 2016, og en overordnet vurdering af de seneste ti år med reformer. De vigtigste fremskridt og resultater er nærmere beskrevet den ledsagende tekniske rapport. De seks benchmark kan vurderes enkeltvis, men de hænger til en vis grad sammen. Ved vurderingen af fremskridtet er der set på de strukturelle betingelser (såsom love, institutioner og ressourcer), på resultaterne og på, i hvilken grad disse resultater kan siges at være varige. Det bør bemærkes, at siden benchmarkene i mekanismen for samarbejde og kontrol blev fastlagt, er der sket vigtige ændringer i den europæiske menneskerettighedsdomstols retspraksis og i internationale standarder og bedste praksis. Derudover findes der i dag sammenlignelige oplysninger om de nationale retssystemer i EU. Alt dette har hjulpet de bulgarske myndigheder i deres reformvalg og bidraget til at give et objektivt og sammenligneligt mål for udviklingen i Bulgariens retsvæsen og i bekæmpelsen af korruption og organiseret kriminalitet på de områder, der er omfattet af de seks benchmark.

2.1 Reform af retsvæsenet

Retsvæsenets uafhængighed og ansvar

Det første benchmark vedrører domstolenes uafhængighed og fokuserer på at etablere et stabilt regelsæt med henblik på at sikre en uafhængig og ansvarlig domstolsforvaltning. I løbet af de seneste ti år har Bulgarien ændret sin forfatning to gange for at fremme en sund forvaltning af retsorganer og fastholde dommerstandens integritetsstandarder, og disse ændringer har forbedret den måde, det øverste retsråd fungerer på, og ført til etableringen af et inspektorat, der er tilknyttet det øverste retsråd. De første ændringer skete kort efter tiltrædelsen. De store reformer, der siden blev gennemført, førte til forfatningsændringer, der blev vedtaget af nationalforsamlingen i december 2015. Ændringerne førte navnlig til særskilte kamre for henholdsvis dommere og anklagemyndighed i det øverste retsråd samtidig med, at de gjorde beslutningstagningen i forbindelse med personalespørgsmål og valg af medlemmer til rådet mere gennemsigtig og styrkede den rolle, som det inspektorat, der er tilknyttet det øverste retsråd, spiller med hensyn til dommernes integritet. Nogle af ændringerne – såsom princippet om "én dommer, en stemme" ved valgene til det øverste retsråd – var en opfølgning på tidligere rapporter som led i mekanismen for samarbejde og kontrol. De seneste ændringer blev omsat til lov i 2016, og nu skal selve gennemførelsen afsluttes, før man kan se den fulde effekt. Indtil videre har reformen af rådet tydeligvis ført til større gennemsigtighed i beslutningstagningen, og en større demokratisering vil også påvirke valgene til rådet i 2017. Den fortsatte spænding blandt rådets medlemmer samt anklagerne om manglende objektivitet i vigtige beslutninger volder dog fortsat problemer. Den forsinkede og ufuldstændige opfølgning på situationen i Sofias byret i slutningen af 2014 blev påpeget i de seneste to rapporter som led i mekanismen for samarbejde og kontrol og har ført til anklager om urimelig indflydelse i det øverste retsråd. Generelt har Bulgarien gjort betydelige fremskridt med første benchmark, men landet mangler stadig at vise resultater med gennemførelsen af de seneste forfatningsændringer.

Relevante retsregler

Andet benchmark har fokus på vigtig lovgivning om retssystemet og retsplejeloven. Der er sket meget på området i de seneste ti år, navnlig i forbindelse med loven om retssystemet og forbedring af den civile retsplejelov. Vidtrækkende ændringer af loven om retssystemet blev gennemført i 2016 som følge af den omfattende strategi for reform af retsvæsenet, som blev udarbejdet af regeringen og godkendt af nationalforsamlingen i 2015. Disse ændringer, som blev gennemført i tæt samråd med interesserede parter og sagkyndige, skal forbedre lovgivningen på en række områder fra karriereudvikling for dommere til intern forvaltning af retterne. De udgør sammen med tidligere reformer et betydeligt fremskridt i reformen af Bulgariens domstole.

Hvad angår strafferetsplejen har forbedringerne været knap så tydelige, og der er stadig vigtige problemer, der skal løses. På trods af betydelige forbedringer i årene efter tiltrædelsen af EU volder strafferetsplejen i Bulgarien fortsat alvorlige problemer, når der skal foretages en effektiv retsforfølgelse af vanskelige sager, som omfatter sager vedrørende korruption på højt niveau og alvorlig organiseret kriminalitet. Der er påpeget en række konkrete problemer i løbet af årene, og nogle af dem er blevet løst ved hjælp af lovgivningsmæssige foranstaltninger. Den formalistiske strafferetspleje er stadig en udfordring for Bulgariens retssystem. Der er allerede yderligere lovgivningsforslag under udarbejdelse, hvoraf nogle – sammen med hensigtsmæssige organisatoriske foranstaltninger – kunne have stor virkning.