Kommissionens svar på særberetningen "Makrofinansiel bistand og strukturtilpasningsfaciliteter"

(2002/C 65/04)

RESUMÉ

I.-II. Skønt de er ens i mange henseender, er den makrofinansielle bistand og strukturtilpasningsfaciliteterne udformet forskelligt og skal imødekomme forskellige behov.

Den makrofinansielle bistand er et særinstrument (baseret på Rådets afgørelser), der skal hjælpe modtagerlandene til at overkomme alvorlige, men almindeligvis kortfristede makroøkonomiske vanskeligheder (alvorlige betalingsbalancevanskeligheder og fiskale problemer).

Strukturtilpasningsfaciliteterne inden for Meda er almindelige instrumenter for finansielt samarbejde med modtagerlandene. De imødekommer mere langsigtede budgetbehov i tilknytning til disse landes udvikling og besluttes i forbindelse med den normale planlægning af alle aktioner under MEDA-forordningen.

III. Ved fastsættelse af det beløb, der tildeles en strukturtilpasningsfacilitet, tages der hensyn til udgifterne til de reformer, som skal afholdes i forbindelse med tiltaget, og siden 2001 skal dette beløb dokumenteres mere fuldstændigt. Kommissionen fører snævre koordinationsforhandlinger med landene og de internationale finansieringsinstitutioner, især Den Internationale Valutafond (IMF) og Verdensbanken, til vurdering af landenes faktiske behov. For strukturtilpasningsfaciliteterne betragtes synergieffekten med Verdensbankens tiltag som vigtig, idet strukturtilpasningsoperationerne enten skal have form af parallelle operationer på samme betingelser (for at øge den samlede effekt og undgå, at modtageren får dobbelte ydelser), eller der skal være tale om selvstændige EU-tiltag, der fremmer målene i de associeringsaftaler, som Verdensbanken lægger stor vægt på.

Strukturtilpasningsfaciliteterne ledsager reformprogrammerne for middelhavspartnerne, og der kræves derfor ikke en fast tidsplan for udbetalingerne (ratebetalingerne frigøres først, når alle betingelser er overholdt). Dette skyldes, at a) partnerens reformtempo bør overholdes, og b) at strukturtilpasningsfaciliteterne ikke er særinstrumenter, der i nødsituationer skal anvendes til finansiering af interne og eksterne underskud.

IV. Skønt de Økofin-konklusioner, som Revisionsretten henviser til, er uformelle og ikke retligt bindende, følger størstedelen af den makrofinansielle bistand principperne heri. Der kan være tale om nogle få, på grund af programmets art, ikke uventede undtagelser, men de er kendte og undersøges på passende måde.

Koordinationen kan som følge af sin beskaffenhed altid forbedres, men der synes almindeligvis at være en god balance mellem koordinationen og aktiviteterne.

V. Samtlige lande, der modtager denne bistand, underkastes regelmæssigt en undersøgelse efter IMF, artikel IV, hvor budgetgennemførelsen og kvaliteten af oplysningerne vedrørende de offentlige finanser undersøges og evalueres. De giver et væsentligt grundlag for vurderingen af kvaliteten af budget- og regnskabsprocedurerne.

VI. Det er højt kvalificeret og erfarent personale med kontakter til specialister og uafhængige eksperter, der forvalter programmerne. Kommissionen bør arbejde tæt sammen med de internationale finansieringsinstitutioner og benytter samme informationer, fordi målene er de samme i mange tilfælde. Udbetalinger kan baseres på en generel evaluering af målenes realisationsgrad, skønt al relevant information bør afvejes for at nå frem til en korrekt konklusion. Aktioner, som måske ikke oprindeligt er blevet indsat i en aftale, kan vise sig at blive vigtige for opnåelsen af de generelle mål.

VII. Kommissionen udarbejder en rapport, som går ud over minimumskravene. Den ønsker imidlertid en fortsat forbedring, og rapporten bør ved fokusering på evalueringer yderligere forbedres i fremtiden med detaljer om disse resultater.

VIII. Der gøres en systematisk indsats for at sikre passende komplementaritet med IMF/Verdensbanken-programmer. Generelt ledsages ydelse af makrofinansiel bistand og iværksættelse af strukturtilpasningsfaciliteter af yderligere reformer, der kræves gennemført af modtagerlandene. Der vil som led i reformprocessen blive gennemført flere evalueringer, der også omfatter resultatkriterier. De skulle muliggøre en bedre vurdering af de virkninger, som EU-interventionerne har haft.

De to instrumenter er udformet forskelligt og forfølger noget forskellige mål, men man bestræber sig nu på at sikre, at der bliver større sammenhæng i de gennemførelsesprocedurer, der anvendes for dem. Rettens bemærkninger vil blive taget i betragtning i denne forbindelse.

Kommissionen vil i alle tilfælde sørge for, at der er tilstrækkelig begrundelse for indrømmelse af fritagelser fra betingelserne.

Dette skal indgå i den almindelige reform.

INDLEDNING

4. Den makrofinansielle bistand er et særinstrument (baseret på rådsafgørelser), der indføres for at bistå modtagerlandene med at rette op på hovedsageligt kortfristede makroøkonomiske skævheder.

Derimod er strukturtilpasningsfaciliteterne et standardinstrument for økonomisk samarbejde, der tager sigte på at yde modtagerlandene en langfristet støtte i forbindelse med reformer.

PROGRAMMERNES UDFORMNING

19. Kommissionen har planlagt, at der i forbindelse med reformen af forvaltningen af støtten til tredjelande skal udarbejdes en procedurehåndbog og gennemføres en særlig uddannelse på grundlag af denne håndbog.

Kommissionen mener, at der i de tjenestegrene, der har ansvaret for forvaltningen af disse instrumenter, findes tilstrækkelig kompetence til, at der kan foretages en effektiv evaluering af de resultatkriterier, der anvendes ved instrumenternes iværksættelse.

20. Der tages ved det beløb, der tildeles en strukturtilpasningsfacilitet, hensyn til omkostningerne i forbindelse med de til ydelsen knyttede reformer, og der skal fra 2001 gives mere fuldstændig dokumentation for dette beløb.

21. Kommissionens tjenestegrene har kunnet foretage en mellemfristet strukturering af indførelsen af strukturtilpasningsfaciliteterne på grundlag af landestrategidokumenterne 2000-2006 og de treårige vejledende programmer 2000-2002. Herved kan rækkevidden af de reformer, der er nødvendige for landets modernisering, udvides år for år inden for rammer, der sikrer kohærens i støtten fra EU.

23. Se svar på punkt 53.

24. Det skyldtes delvis Libanons økonomiske situation, at Verdensbanken trak sig ud. Opretholdelsen af strukturtilpasningsfaciliteten skete efter et meget snævert samråd med IMF og Verdensbanken. Således ønskede IMF og Verdensbanken stærkt, at Kommissionen videreførte sin aktion, således at der stadig er en mulighed for at lægge pres på reformpolitikken i Libanon.

Selv om samrådene i overensstemmelse med artikel IV forsinkedes, kunne IMF, der til stadighed fulgte situation i Libanon, give Kommissionen de nødvendige oplysninger om udviklingen.

Opfyldelsen af betingelserne for første tranche gjorde det bl.a. muligt at gennemføre forberedelser til momsen, der er hovedpunktet i skattereformen i Libanon, og derefter at deblokere forhandlingerne om associeringsaftalen. Dette begrundede udbetalingen af denne tranche, selv om vi ved et brev af 28. juli 2000 fra kommissæren til finansministeren måtte give udtryk for vore store betænkeligheder på makroøkonomisk plan.

Kommissionen valgte en ikke bindende formulering til at tilkendegive, at den bevarede sin vurderingsfrihed i forhold til IMF.

25. Synergien med Verdensbanken er vigtig i forbindelse med strukturtilpasningsfaciliteterne, enten a) i form at parallelle tiltag med samme sæt betingelser med henblik på at øge den samlede effekt og undgå, at modtageren får dobbelte ydelser "donor splitting" eller b) i form af selvstændige EU-tiltag, der ikke er uforenelige med Verdensbankens, men som fremmer målene i de associeringsaftaler, som Verdensbanken lægger stor vægt på.

26. I intet af de tilfælde, som Retten nævner, har Kommissionen undladt at rådføre sig med eksperter fra Verdensbanken, der har videregivet deres erfaring på det sociale område. Mere generelt har denne dialog gjort det muligt for Kommissionens tjenestegrene at justere de aktioner, der dækkes af programmerne.

27. Kun i særlige tilfælde har betingelserne for anden tranche været åbne, men siden januar 2001 har Kommissionen ikke ladet betingelserne for anden tranche været åbne i forbindelse med aftaler om strukturtilpasningsfaciliteter.

28. Konklusionerne af det uformelle Økofin-møde i Genval, som Retten henviser til, udstikker de almindelige retningslinjer for udformningen og gennemførelsen af den makrofinansielle bistand. På grund af dens ad hoc-karakter, fastsættes principperne og betingelserne for gennemførelsen af hver bistandspakke på ny i hver enkelt beslutning om makrofinansiel eller særlig finansiel bistand.

30. Begrundelsen for Kommissionens forslag, herunder dens vurdering af de faktorer, der retfærdiggør, at Fællesskabet bistår finansielt, findes almindeligvis i den begrundelse, der ledsager Kommissionens forslag. En vigtig, men ikke tilstrækkelig betingelse for, at denne type bistand indledes, er en ufinansieret saldo over for udlandet på modtagerlandets betalingsbalance (efter finansiering fra de internationale finansieringsinstitutioner).

Den forventede yderligere virkning, som Fællesskabets tiltag har, skyldes den særlige karakter af den makrofinansielle bistand. Bistanden stilles generelt til rådighed for partnertredjelande, der geografisk ligger tæt på EU, og som har betydelige politiske og økonomiske forbindelser med det. Denne type bistand supplerer finansiering fra de relevante internationale finansieringsinstitutioner, og dens mål er derfor afpasset efter de mål, som er aftalt mellem disse og modtagerlandene. De økonomipolitiske betingelser (især med hensyn til strukturreformer), der knyttes til bistandens gennemførelse, inspireres også af tidsplanen for det økonomiske samarbejde mellem EU og modtagerlandet, således som det er fastsat i associerings- og samarbejdsaftalerne.

31. Kommissionen har fremsat forslag til makrofinansiel bistand, når der har været et eksternt finansieringsbehov ud over det, der kunne dækkes af de internationale finansieringsinstitutioner.

De karakteristiske træk ved den finansielle særbistand til Armenien, Georgien og Tadsjikistan var de samme som dem, der gjaldt for andre makrofinansielle bistandsprogrammer, men med følgende særlige karakteristika:

- løbende underretning om de eksterne finansielle forpligtelser over for Fællesskabet, før der indrømmes en ny bistandspakke

- et tilskudselement begrundet med den særlig vanskelige økonomiske og sociale situation i disse lande og deres begrænsede gældsserviceringskapacitet som i Albanien, Kosovo eller Bosnien-Herzegovina

- tilskudsudbetalingen er afhængig af, at modtagerlandene opfylder betingelserne om makroøkonomiske og strukturelle reformer.

Den ønskede nedsættelse af Armeniens, Georgiens and Tadsjikistans nettogæld skulle lette disse lavindkomstlandes gældsserviceringsforpligtelser.

33. Gennemførelsen af den makrofinansielle bistand skal sættes ind i et bredere perspektiv.

I de tidlige 1990'ere under de første overgangsår fra central- til markedsøkonomi for de fleste central- og østeuropæiske lande fik mange af dem fordel af engangsbistandspakker (Ungarn, Den Tjekkiske og Den Slovakiske Republik, samt De Baltiske Lande). Det forhold, at der gentagne gange har været ydet makrofinansiel bistand til et begrænset antal lande (især Rumænien, Bulgarien og Ukraine) i Øst- og Sydøsteuropa beviser, at overgangen til markedsøkonomi i nogle tilfælde har været kompleks og ujævn. De nødvendige strukturreformer er blevet forsinket eller kun delvis gennemført, og særlige omstændigheder har igen gjort sig gældende i nogle lande på grund af den vanskelige politiske situation.

35. Som følge af den geografiske nærhed kan Armenien og Georgien i mange henseender betragtes som europæiske nye uafhængige stater. Når Tyrkiet eventuelt bliver medlem, kan de endog blive EU's direkte naboer som Belarus, Ukraine og Moldova. De er af strategisk interesse for Fællesskabet, fordi deres makroøkonomiske og politiske stabilitet er væsentlig for Europas forsyning med energi via de olie- og gaskorridorer, der forbinder det med Centralasien. Disse lande har et særligt forhold til EU via deres partnerskabs- og samarbejdsaftaler og vigtige programmer som Traceca og Inogate. For Tadsjikistans vedkommende er forholdet et andet, men landets stabilitet er også væsentlig for Centralasiens stabilitet og for, at olie- og gaskorridorerne fungerer tilfredsstillende.

Selv om det erkendes, at der i nogle af de pågældende lande må kræves yderligere fremskridt med hensyn til menneskerettighederne, mener Kommissionen, at de politiske betingelser hidtil er blevet overholdt, og intet land med tvivlsomt omdømme med hensyn til overholdelsen af de demokratiske principper og menneskerettighederne omfattes i øjeblikket af et aktivt makrofinansielt bistandsprogram.

38. Fællesskabets bistand besluttes og bevilges almindeligvis på et bestemt tidspunkt og på grundlag af det anslåede gennemsnitlige resterende finansieringsbehov på modtagerlandets betalingsbalance i tilknytning til et IMF-støttet program. Udbetalingen finder sted, når betingelserne for bistanden er opfyldt, i princippet i programperioden, men uafhængigt af de faktiske behov på betalingsbalancen (der hele tiden er forskellige i perioden) på udbetalingstidspunktet (med mindre der opstår uforudsete begivenheder, programmet afbrydes eller der fra begyndelsen er forudset en omvurdering af den eksterne finansielle situation). Dette er den eneste praktiske måde, hvorpå finansiel bistand af denne type kan iværksættes, og det er den metode, som alle de største offentlige donorer benytter.

39. Som det fremgår af bilag 2.1 i Kommissionens beretning til Europa-Parlamentet og Rådet om gennemførelsen af den makrofinansielle bistand i 2000 (KOM(2001) 288 endelig) udgør Fællesskabets bistand til Bulgarien i 1999/2000 ca. 50 % af den samlede bilaterale støtte, som er stillet til rådighed for dette land (se også svaret på punkt 38).

40. FN's mission i Kosovo (UNMIK) havde efter Kommissionens opfattelse gjort særligt gode fremskridt med henblik på at skabe en makroøkonomisk ramme under meget vanskelige omstændigheder. Denne indsats omfattede bl.a. oprettelsen af en central skattemyndighed til fiskal kontrol og udviklingen af et indkomstgrundlag. Dette berettigede efter Kommissionens opfattelse anden udbetaling.

Denne positive evaluering blev støttet af, at de internationale finansieringsinstitutioner og andre internationale organer var tilfreds med Kosovos økonomiske skifte. Som det er normalt, når Kommissionen træffer sine beslutninger, tog den også hensyn til de eksterne finansieringsbehov og til den eventuelt hastende karakter. Det Europæiske Genopbygningsagentur for Kosovos kontor i Pristina havde ikke ansvaret for afgørelsen om, hvorvidt betingelserne for frigørelsen af anden ratebetaling var opfyldt. Det blev vurderet hensigtsmæssigt at videreføre den makrofinansielle bistand, når de specielt herfor gældende betingelser var opfyldt, fremfor at indføre tværgående betingelser og derved risikere at bremse fremskridtene i etableringen af de økonomiske rammer for og tilvejebringelsen af grundlæggende tjenester i Kosovo.

41. Da Kosovo-krisen opstod, besluttede Kommissionen at yde Albanien hastende budgetstøtte (tilskud) på indtil 67 mio. EUR for at hjælpe landet med at tage vare på et større antal flygtninge. Skønt der kun blev udbetalt 33 mio. EUR, fordi flygtningene vendte tilbage hurtigere end forventet, besluttede Albanien ikke at benytte den allerede tildelte lånestøtte. Denne bistand er ikke længere programmeret, og Kommissionen kan give sin tilslutning til, at den annulleres.

43. Makrofinansiel bistand udformet på grundlag af politikbaserede betingelser kan have behov for at blive formuleret i generelle vendinger, således at der tages hensyn til komplekse omstændigheder og gives en skønsmargin.

I forbindelse med følgende to eksempler kunne Kommissionen notere følgende:

- på anden donorkonference den 17. november 1999 fremlagde UNMIK, Europa-Kommissionen og Verdensbanken detaljerede programmer og dokumentation vedrørende Kosovo. Heri blev de prioriterede områder beskrevet, hvor der skulle etableres lovrammer (f.eks. energi, vand og affald, transport, telekommunikation osv.). Resultaterne kan vurderes på grundlag af forberedende dokumenter (hvidbogen om udviklingen af den private sektor), udkast til love (cirkuleret i den fælles midlertidige administrative struktur eller sendt til lovkontoret) eller vedtagne love og bekendtgørelser

- den betingelse, der nævnes i forbindelse med Den Tidligere Jugoslaviske Republik Makedonien (FYROM), blev inspireret af Verdensbankens Public Expenditure and Institutional Review Action Plan. I denne handlingsplan fastlægges visse skridt, der skal foretages, men den var ikke særlig specifik med hensyn til den tidsplan, der skal følges (da størstedelen af tidsplanen var afhængig af oprettelsen af Civil Servants Agency). Det blev derfor skønnet, at det var hensigtsmæssigt at formulere betingelserne bredt og at anvende Verdensbankens handlingsplan til bedømmelse af, om myndighederne havde gjort betydelige fremskridt.

44. Alle betingelserne i tilknytning til det makrofinansielle lån i 1999 til Rumænien var hovedspørgsmål, som var blevet påpeget i Kommissionens udtalelser og regelmæssige rapporter fra 1997, 1998 og 1999.

45. På tidspunktet for aktionen stod Montenegro både over for et meget komplekst og vanskeligt ydre miljø og var ved at indlede en overgangsperiode med opbygning af institutioner og modernisering af administrationen. Bistanden måtte iværksættes hurtigt af politiske, økonomiske og finansielle grunde. På denne baggrund besluttedes det at nedsætte det sædvanlige minimumsinterval mellem udbetalingerne fra tre til to måneder. De betingelser i forbindelse med strukturreformen, som var knyttet til udbetalingen, fokuserede på budgetområdet, især forbedring af den fiskale og budgetmæssige gennemsigtighed, hvor det blev anset for muligt for myndighederne at gøre tilfredsstillende fremskridt inden for to måneder.

Det blev imidlertid fastslået i Rådets beslutning, at tomåneders perioden var et minimum, og bistanden under ingen omstændigheder kunne udbetales, før betingelserne var opfyldt. Den faktiske udbetaling af anden tranche fandt sted fire måneder efter den første tranche, netop fordi betingelserne ikke var blevet tilfredsstillende opfyldt.

VURDERING AF PARTNERREGERINGERNES BUDGETFORVALTNING OG REGNSKABSFØRELSE

47. Meda-landene undersøges årligt på grundlag af IMF-artikel IV, ifølge hvilken budgetgennemførelsen og kvaliteten af oplysningerne vedrørende de offentlige finanser undersøges og evalueres. Kommissionen har ikke foretaget en specifik evaluering af disse spørgsmål, fordi den koordinerer sine aktiviteter med Verdensbanken, der undersøger de offentlige udgifter i regionen, og med IMF, herunder dens fiskale afdeling, for så vidt angår de fiskale aspekter. Herved får den tilstrækkelige oplysninger til at vurdere kvaliteten af budget- og regnskabsprocedurerne.

48. Ifølge håndbogen om budgetbistandsprocedurer, der er ved at blive udarbejdet, er vurderingen af de offentlige finanser et af de vigtigste trin i forbindelse med forberedelsen af budgetbistanden.

49. Når den makrofinansielle bistand anvendes til sit sædvanlige formål, nemlig at styrke et lands eksterne reserver, er en nøje kontrol af modtagerlandets nationale budget ikke hovedfokus. Regeringen forventes ikke at bruge de penge, der indbetales til centralbanken, fordi en stigning af de eksterne reserver ikke automatisk medfører en forhøjelse af centralbankens kredit til regeringen. IMF's kvantitative målopfølgning er tilstrækkelig garanti i denne forbindelse.

Når den makrofinansielle bistand indbetales direkte på det nationale budget (f.eks. Kosovo, Montenegro) bør dette budget kontrolleres. Med henblik herpå benyttede Kommissionens tjenestegrene den generelle budgetkontrol, der er iværksat af de internationale finansieringsinstitutioner, EU-søjlen af FN-forvaltningen i Kosovo og en konsulent i Montenegro.

50. Kommissionen kan tilslutte sig, at man bør lære af erfaringerne. Den kan også tilslutte sig, at det er vigtigt at vurdere kvaliteten af den offentlige finansstyring i lande, der modtager budgetstøtte. Dette er et hovedpunkt i International Accounting Standards-rapporten. Kommissionen rådfører sig med donorer, herunder Verdensbanken og IMF vedrørende vurderingen af den offentlige finansstyring.

KONTROL AF MFA OG SAF

51. Der er for så vidt angår den makrofinansielle bistand interne regler og procedurer, der dog ikke altid er strengt formaliseret. Disse reglers og procedurers uformelle karakter skyldes instrumentets særlige karakter.

Ansvaret for gennemførelsen af den makrofinansielle bistand ligger hos de geografiske enheder, men den for koordineringen af den finansielle bistand ansvarlige rådgiver overvåger alle operationer og sikrer den generelle sammenhæng.

53. Kommissionens tjenestegrene, herunder delegationerne, følger regelmæssigt modtagerlandenes økonomiske og politiske udvikling op.

Kommissionen øger ved at sende sit personale ud til delegationerne dettes muligheder for at følge de økonomiske og politiske vilkår op i modtagerlandene.

55. Kommissionen koordinerer, samtidig med at den bevarer sin vurderingsfrihed, systematisk sine aktiviteter med Verdensbanken.

56. Strukturtilpasningsfaciliteterne (der ledsager middelhavspartnerlandenes reformprogrammer) kræver ikke, at der fastlægges en tidsplan for udbetalingerne. De enkelte rater udbetales kun, når betingelserne er opfyldt. Partnerlandets reformtempo skal respekteres. Det må ikke glemmes, at strukturtilpasningsfaciliteterne ikke er ekstraordinære instrumenter, der anvendes som reaktion på kortfristede eksterne finansieringsbehov.

58. Som fastsat i aftalememorandummet om udbetalingsvilkårene har den jordanske regering godkendt udkastet til en konkurrencelov, hvor der tages hensyn til bemærkningerne fra GD for Konkurrence. Dette udkast blev af regeringen forelagt parlamentet i 1997. Siden har parlamentsudvalg drøftet udkastet og adskillige gange sendt det tilbage til regeringen med ændringsforslag. Uheldigvis afviste parlamentet loven i april 2001. Som konklusion har Kommissionens forhandlingspartner, Jordans regering, fuldstændig accepteret betingelserne som anført i aftalememorandummet.

59. Det er korrekt, at der er generel enighed mellem Kommissionen og IMF/Verdensbanken om fremskridtene i modtagerlandenes tilpasnings- og reformproces. Kommissionen træffer dog uafhængigt sine beslutninger om udbetaling af makrofinansiel bistand og om strukturtilpasningsfaciliteterne.

60. I Rådets beslutninger om godkendelse af den makrofinansielle bistand fastsættes, at Kommissionen efter samråd med Det Økonomiske og Finansielle Udvalg og efter koordination med IMF er ansvarlig for at nå til enighed med myndighederne i modtagerlandene om betingelserne for den makrofinansielle bistand og for at kontrollere, at disse betingelser er blevet opfyldt. Kommissionen søger i alle tilfælde fuldstændig dokumentation for grundene til, at betingelser afvises. Samme metode anvendes i forbindelse med strukturtilpasningsfaciliteterne (se også punkt 74).

RAPPORTERING OG EVALUERING

61.-62. Alle strukturtilpasningsfaciliteter, der har været godkendt siden 2000, omfatter en hensættelse til gennemførelse af en uafhængig slutevaluering af programmerne. Rettens bemærkning om den rapport, som modtagerlandet skal fremlægge, skal tages i betragtning ved løbende og fremtidige programmer.

62. En evaluering af det makroøkonomiske politikgrundlag er planlagt til 2004/2005. Det planlægges ikke at dække den makrofinansielle bistand. Når evalueringsrapporten er afsluttet, vil den blive indsat på Kommissionens websted.

63. Der er for nylig blevet gjort betydelige fremskridt: Kommissionen vedtog beretningen om gennemførelse af den makrofinansielle bistand i 2000 (KOM(2001) 288) den 1. juni 2001.

64.-65. Den analyse af strukturreformen, der er indeholdt i den årlige beretning, svarer stort set til de politikbaserede betingelser, som blev aftalt med modtagerlandene. På grund af følsomheden i forbindelse med og den fortrolige karakter af de reformer, som er blevet aftalt i aftalememorandummet med modtagerlandenes regeringer, fremgår forbindelsen mellem vor analyse og de nøjagtige betingelser for tiltagene generelt ikke klart.

Kommissionen planlægger at indlede uafhængige evalueringer af de makrofinansielle bistandsprogrammer fra 2003.

KONKLUSIONER OG ANBEFALINGER

66. Kommissionen deler Rettens opfattelse og er i øjeblikket ved at undersøge, hvorledes disse politikbaserede instrumenter bedst kan struktureres og gennemføres, så sammenhængen og effektiviteten øges.

67. Som nævnt under afsnit 30 stilles den makrofinansielle bistand almindeligvis til rådighed for geografisk tæt på hinanden beliggende partnerlande med betydelige økonomiske og politiske forbindelser med EU. Den supplerer finansiering fra de relevante internationale finansieringsinstitutioner, og dens formål er derfor sammenhængende med dem, der er aftalt med disse institutioner og modtagerlandet. De økonomipolitiske betingelser (især om strukturreformer), der er knyttet til gennemførelse af bistanden, inspireres også af tidsplanen for det økonomiske samarbejde mellem EU og modtagerlandet som omhandlet i associerings- eller samarbejdsaftalerne.

68. Der søges systematisk synergier med Verdensbanken i forbindelse med strukturtilpasningsfaciliteterne a) i form at parallelle tiltag med samme sæt betingelser med henblik på at øge den samlede effekt og undgå, at modtageren får dobbelte ydelser "donor splitting" eller b) i form af selvstændige EU-tiltag, der ikke er uforenelige med Verdensbankens, men som fremmer målene i de associeringsaftaler, som Verdensbanken lægger stor vægt på.

I forbindelse med makrofinansiel bistand forklares berettigelsen af en særskilt EU-aktion i begrundelsen til de relevante rådsbeslutninger. Der søges altid sammenhæng med andre EU-instrumenter. (se svaret i punkt 30).

69. Makrofinansiel bistand og strukturtilpasningsfaciliteter har forskellige mål, fordi deres sigte er opfyldelsen af forskellige behov, selv om visse operative elementer er ens, således som Retten bemærker.

70. Kommissionen ønsker under hele aktionen at harmonisere sin metode, hvor det er muligt, samtidig med at den sikrer fleksibilitet for at imødekomme de forskellige behov.

73. Håndbogen om budgetbistand, der er ved at blive udarbejdet af AIDCO, tager hensyn til adskillige af Rettens anbefalinger for så vidt angår strukturtilpasningsfaciliteterne. Se også svarene i punkt 60 og 74.

74. Kommissionen arbejder på at få vedtaget et mere systematisk sæt regler og procedurer, der kan anvendes på finansielle instrumenter med makrofinansielle virkninger. For instrumenter som makrofinansiel bistand og strukturtilpasningsfaciliteter afhænger gennemførelsen almindeligvis af, at de politisk baserede betingelser er tilfredsstillende opfyldt. Denne type afhængighed har ofte behov for at blive formuleret i brede vendinger for at tage hensyn til komplekse omstændigheder. Det er ofte ikke blot nødvendigt, men også produktivt af lade en skønsmargin være tilbage.

Af denne grund kræver kontrollen af, om betingelserne for den makrofinansielle bistand og strukturtilpasningsfaciliteterne er opfyldt, en ekspert og omfattende evaluering af landets makroøkonomiske program for justering og strukturreformer.

75. Kommissionen er helt enig om den vægt, som Retten lægger på kvaliteten af budgetproceduren og på betydningen af gennemsigtighed.

76. Kommissionen vil øge kontrollen af den finansielle forvaltning i modtagerlandene yderligere.

Kommissionen fastholder den tætte arbejdsforbindelse med IMF og Verdensbanken, men Europa-Kommissionen er ikke medlem af disse institutioner. Der kan derfor være institutionelle hindringer for, at Kommissionen kan inddrages i deres arbejde.

78. Kommissionen overvejer, hvorledes den kan forbedre evalueringsprocedurerne for den makrofinansielle bistand, især ved at finansiere evalueringerne fra 2003. I forbindelse med den årlige beretning, som Kommissionen udarbejder til Rådet og Parlamentet vedrørende gennemførelsen af den makrofinansielle bistand, og ved alle fremtidige evalueringer af denne type bistand skal der tages hensyn til følsomheden og fortroligheden af de politiske foranstaltninger, som Kommissionen og modtagerlandene bliver enige om som betingelse for udbetalingen af bistanden.

For strukturtilpasningsfaciliteterne indleder Kommissionen straks fra forberedelsen af tiltagene analysen af muligheden for gennemførelse og virkningen af den af faciliteterne støttede reformproces. Desuden har den siden 2001 systematisk foretaget evaluering af strukturtilpasningsfaciliteterne.

BILAG 3:

OPFYLDELSE AF BETINGELSER

Kosovo

1. For Kosovo var identifikationen af betingelserne særlig vanskelig på grund af de særlige omstændigheder og den vanskelige situation lokalt. Efter sit kontrolbesøg i juni 2000 var Kommissionen dog overbevist om, at de fremskridt, som De Forenede Nationers mission i Kosovo (UNMIK) havde gjort med hensyn til implementeringen af betingelserne, var tilstrækkelige til at tillade en udbetaling.

I forbindelse med Kosovos budget krævedes der ikke budgetkonsolidering i betingelserne, men øget skatteopkrævning og bedre udgiftskontrol. UNMIK havde gjort fremskridt på disse områder og blev rost herfor af det internationale samfund (Working Level Steering Group af 20. juni 2000).

Som Retten erkender (fodnote 15) ligger der vigtige sociale og økonomiske grunde ("important concerns of equity") bag UNMIK's beslutning om ikke at indføre kildeskat. Kommissionen var enig heri og accepterede derfor beslutningen.

Efter Kommissionens opfattelse havde UNMIK med hensyn til selvfinansieringen gjort betydelige fremskridt i retning af at øge den indenlandsk finansierede del af budgettet. Således blev ca. en tredjedel af driftsudgifterne dækket af egne midler i fire regnskabsmåneder af 1999 (september-december), om end i en særskilt budgetopstilling. I 2000 budgetteredes der med ekstern finansiering på ca. 50 % eller 220 mio. DEM, skønt budgettet afsluttedes med et kasseoverskud på 46 mio. DEM, hvoraf 38 mio. DEM kom fra indenlandske indtægter. I budgettet for 2001 forudses der et yderligere fald i den eksterne finansiering (absolut og relativt).

Bulgarien

2. Som nævnt ovenfor efterlader Kommissionen altid en skønsmargin ved formuleringen af de politikbaserede betingelser.

Kommissionen mener, at anførelse af navngivne virksomheder, især store banker og statsvirksomheder, i forbindelse med politikbaserede betingelser i nogle tilfælde kan være nødvendigt for at sikre et minimum af fremskridt i privatiseringsprocessen. Argumentet om, at dette kan påvirke salgsprisen, er kun sandt, hvis betingelserne offentliggøres, hvilket ikke er tilfældet ved de betingelser, der knyttes til makrofinansiel bistand. Det skal bemærkes, at salget af "Biochim" ligeledes var en udtrykkelig del af IMF/Verdensbank-betingelserne.

3. På det tidspunkt, da anden tranche blev frigivet, kunne Kommissionen kontrollere, at miljøministeriet var ved at udarbejde et nyt lovforslag om vurdering af indvirkning på miljøet for at sikre overholdelsen af EU-direktivet herom. De forsikringer, som man fik fra de bulgarske myndigheder vedrørende vedtagelsen af denne lovgivning, blev betragtet som tilfredsstillende.

4. Kommissionen fandt, at betingelserne om målene for den makrofinansielle bistand var blevet tilstrækkeligt opfyldt. Den fulde overholdelse af gældende fællesskabsret, der kræves for EU-medlemsskab og som kontrolleres i de regelmæssige rapporter, er en langt mere krævende betingelse og blev ikke krævet i aftalememorandummet.

5. I aftalen med de bulgarske myndigheder blev det fastsat, at bistanden udbetaltes i to trancher. Betingelserne for frigørelsen af anden tranche blev i stort omfang opfyldt i anden halvdel af 1998. I juni 1998 overvejedes det at splitte anden tranche op. Dette forsinkedes imidlertid, fordi der var vanskeligheder med visse EU-medlemsstater på grund af gældsætningsspørgsmålet. Den fulde udbetaling blev først foretaget i december 1998, efter at Kommissionen var blevet overbevist om, at betingelserne blev tilstrækkelig overholdt.

Montenegro

6. Konsulentens hovedopgave var at støtte Montenegros regering med budget-/skattereformen og bistå myndighederne med at gennemføre de økonomipolitiske betingelser for denne bistand. Herved gav eksperten naturligvis Kommissionen oplysninger, der var nyttige ved dens kontrol af bistanden. Kommissionen fortsatte sin egen kontrol og evaluering af bistanden ved regelmæssige kontakter og ved hjælp af et kontrolbesøg i december 2000.

Konsulenten udførte sine opgaver tilfredsstillende, især på baggrund af hans korte funktionstid og det vanskelige miljø på det tidspunkt. Konsulenten hjalp især Montenegros regering med at opnå betydelige fremskridt med hensyn til at øge budgettets gennemsigtighed og forbedre budgetprocedurerne. Kommissionen forventede ikke en klar anbefaling for eller imod udbetalingsbeslutningen, idet den betragtede dette for at være dens eget ansvar.

Kommissionen foretog et kontrolbesøg for at foretage en vurdering af betingelserne tidligt i december 2000. På det tidspunkt var konsulenten også til stede i Podgorica, og Kommissionen havde lejlighed til at drøfte hans udkast til slutrapport, der forelå ved besøgets afslutning. Samrådet med Det Økonomiske og Finansielle Udvalg var baseret på Kommissionens egen vurdering og konklusionerne i udkastet til slutrapport.

Kommissionen konstaterede under sit besøg i december 2000, at der var gjort utilstrækkelige fremskridt på nogle områder. Den advarede derfor myndighederne i Montenegro om, at det ikke ville være muligt at udbetale anden tranche, med mindre der var gjort yderligere væsentlige fremskridt på de relevante områder. Kommissionen redegjorde også nærmere for, hvilke foranstaltninger der måtte træffes, men den lempede på ingen måde betingelserne i aftalememorandummet. Det var også nødvendigt at forklare betingelserne nærmere, fordi oplysningerne om nogle aspekter af den lokale situation og om det politiske miljø havde været ufuldstændige på det tidspunkt, hvor betingelserne blev formuleret.

Tunesien

a) Salget af fem selskaber: Efter den fælles evaluering, der blev udført af Verdensbanken/Den Afrikanske Udviklingsbank/Kommissionen, betragtedes denne betingelse som opfyldt, idet børskonjunkturerne var blevet yderst ugunstige, og man ikke med rimelig kunne kræve, at de tre resterende selskaber blev sat til salg på de vilkår. Tunesien fremlagde til gengæld en tidsplan for salget, der var mere vidtgående, end hvad der var krævet. Det er korrekt, at ser man tilbage, ville proceduren med afkald have været mere gennemsigtig i det pågældende tilfælde, men lederen af kontrolbesøget (Verdensbanken) vurderede ikke, at den var nødvendig, og denne procedure findes ikke i Kommissionen.

b) Fem af de 35 betingelser for anden tranche blev delvis opfyldt. Dette afspejledes i det dossier, der blev forelagt til generaldirektørens og senere Finanskomitéens godkendelse. Resultatet beregnedes derfor til over 85 %.

I betragtning af at der aldrig bliver en "opfyldelse" på 100 %, at visse betingelser klart er blevet opfyldt i højere grad end krævet, og Tunesien har garanteret for opfyldelsen af samtlige resterende betingelser, har beslutningstagerne givet grønt lys for udbetalingen, såfremt den afsluttende erhvervelse af midlerne (dobbelt underskrift) sker efter konstatering af "fuldstændig opfyldelse". Denne situation gentages ikke, fordi proceduren med underskrift er blevet afskaffet. Ingen kunne på dette tidspunkt vide, at det ville tage seks måneder. Det er klart, at Kommissionen ikke kan ændre den tunesiske centralbanks vedtægter.

Dette program blev anset for eksemplarisk, især med hensyn til koordinering af långiverne og resultaterne af privatiseringsprogrammet.