Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Kommissionens forslag til Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse om en fælles ramme for samarbejde til fordel for en bæredygtig udvikling af bymiljøet"

(2000/C 204/08)

Rådet for Den Europæiske Union besluttede den 10. maj 2000 under henvisning til EF-traktatens artikel 262 at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennaente emne.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Den Økonomiske og Monetære Union og Økonomisk og Social Samhørighed, som udpegede Gianni Vinay til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 11. maj 2000.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 373. plenarforsamling af 24. og 25. maj 2000, mødet den 24. maj 2000, med 106 stemmer for, ingen imod og 4 hverken for eller imod, følgende udtalelse.

1. Indledning

1.1. Kommissionens forslag om en fælles ramme for samarbejde til fordel for en bæredygtig udvikling af bymiljøet bygger på flere elementer: forpligtelser, EU har påtaget sig for længe siden, undersøgelser af den nuværende situation, gentagne krav om bæredygtighed samt initiativer, der indgår i den nyligt offentliggjorte meddelelse fra Kommissionen om "Bæredygtig byudvikling i Den Europæiske Union: Rammer for handling", og andre bestemmelser.

1.2. På verdenstopmødet i Rio i 1992 undertegnede EU og alle EU's medlemsstater forskellige konventioner og forpligtede sig til at gennemføre Agenda 21 - den globale handlingsplan for bæredygtig udvikling. Næsten samtidig lancerede Kommissionen sit femte handlingsprogram på miljøområdet, som nu nærmer sig sin afslutning.

1.2.1. Flere forpligtelser blev indgået på konferencen i Kyoto i 1997, hvor der blev truffet beslutning om at reducere emissionerne af drivhusgasser på verdensplan og nå de fastsatte mål mellem 2008 og 2012.

1.3. I det femte rammeprogram og en række direktiver er der fastsat grænseværdier, og der er opnået gode resultater, i det mindste hvad angår specifikke emissioner og vandrensning, men der er stadig lang vej til en alment praktiseret og fuldt gennemført bæredygtighed på miljøområdet.

1.3.1. En af de vigtigste stopklodser for en effektiv gennemførelse af bæredygtig udvikling finder man i byområderne, som dækker ca. en fjerdedel af arealet i EU og huser ca. 80 % af befolkningen.

1.3.2. Byerne er af en lang række grunde et koncentrat af miljøproblemer: kravene om mobilitet og transportmuligheder, koncentrationen af energi- og vandforbrug, by- og erhvervsstrukturerne, befolkningstætheden, bortskaffelse af affald, mikroklimatiske ændringer osv. Borgerne er stærkt påvirkede af disse problemer, især hvad angår luftkvalitet og støjforurening. I de sydlige EU-lande er det især vandressourcerne, der er problematiske.

1.3.2.1. Bymiljøets ringe kvalitet - eller ligefrem forfald - er det direkte resultat af gamle planlægningspolitikker, serviceydelsernes og infrastrukturens beskaffenhed, mangelfuld eller manglende vedligeholdelse, den kollektive og individuelle livsstil, som bør lægges fuldstændig om, og af naboskabet til produktionsvirksomheder i byen. For at kunne sætte ind på alle disse områder er det afgørende, dels at de lokale myndigheder konsekvent medtænker bæredygtighed i deres beslutninger, dels at de berørte parter, nemlig offentlige forvaltninger, borgere og virksomheder, deltager i processen med viden og bevidsthed om situationen. Men der er - som det også blev understreget af ekspertgruppen for bymiljø i rapporten om bæredygtige byer - mange årsager til den mangelfulde gennemførelse af miljølovgivningen på lokalt niveau, først og fremmest mangelen på oplysninger om god praksis.

1.4. En lang række nyligt iværksatte EU-programmer og -initiativer, herunder handlingsrammerne for bæredygtig udvikling og URBAN-initiativet, slår kraftigt til lyd for bæredygtighed i bypolitikken og efterlyser formidling af eksempler på god praksis og innovative projekter, som uanset målsætning også har den virkning, at de forbedrer bymiljøets kvalitet.

2. Kommissionens forslag

2.1. Efter en lang række betragtninger, der genkalder den ovenfor omtalte kontekst, foreslås det, at der indføres en fælles samarbejdsramme, der skal fremme udarbejdelse, udveksling og indførelse af regler for god praksis på området bæredygtig udvikling og lokalagenda 21. Det fastslås, at samarbejdets hoveddeltagere er Kommissionen og nettene af byer organiseret på europæisk niveau.

2.1.1. Det angives, hvilke former for aktivitet der kan opnå finansiel støtte (jf. de allerede nævnte målsætninger), og det slås fast, at der kan ydes finansiel støtte til ethvert net af byer organiseret på europæisk niveau, samt at enhver aktivitet, der støttes, skal finde sted inden for tre år fra støtteudbetalingstidspunktet.

2.2. Kommissionen fastlægger, hvilke aktiviteter der skal finansieres, jf. ovenstående, og offentliggør i De Europæiske Fællesskabers Tidende, hvilke aktiviteter der først og fremmest vil blive finansieret, efter hvilke kriterier de udvælges, og hvilke procedurer der gælder for ansøgning og godkendelse.

2.2.1. Kommissionen sørger for sammenhæng, komplementaritet og synergi mellem aktiviteterne og andre EU-programmer og -initiativer, især URBAN-initiativet. Det præciseres, at projekter, der falder ind under LIFE-instrumentet, ikke kan finansieres via den nye samarbejdsramme.

2.3. Efter et par specifikke punkter om størrelsen af den finansielle støtte, fastlægger Kommissionen kriterier for udvælgelse af prioriterede aktiviteter. Der kræves bl.a. en varig multiplikatoreffekt på europæisk plan, et effektivt og afbalanceret samarbejde om selve aktiviteterne og den finansielle deltagelse, et multinationalt tiltag, enten gennem samarbejde inden for EU eller med nabolandene. Endelig understreges betydningen af tværsektorielle tiltag.

2.3.1. Samarbejdsrammen er åben for deltagelse af landene i Central- og Østeuropa på de vilkår, der er fastsat i de relevante aftaler og protokoller, samt for Cypern og Malta på grundlag af supplerende bevillinger efter de regler, der er fastlagt for disse lande.

2.3.2. Det påhviler Kommissionen at fastlægge bestemmelser om revision og kontrol af støttemodtagernes aktiviteter. I denne forbindelse henvises der til artikler i EF-traktaten, og det angives, hvilke administrative forholdsregler Kommissionen kan træffe i tilfælde af uregelmæssigheder og manglende opfyldelse af betingelserne.

2.4. Endelig præciseres det, at listen over modtagere af støtte samt støttebeløbet offentliggøres i De Europæiske Fællesskabers Tidende, og at Kommissionen senest den 31. marts 2003 forelægger en rapport om gennemførelsen af samarbejdsrammen.

2.4.1. I bilagene bringes en oversigt over de former for aktiviteter, der kan modtage EU-støtte, samt en oversigt over fordelingen af de samlede støttemidler, i alt 12,4 mio. EUR over 4 år.

3. Generelle bemærkninger

3.1. Kommissionens forslag, der har til formål at sætte skub i formidlingen af viden om det foreliggende emne, både til gavn for de lokale myndigheder og for borgernes engagement, hilses velkommen af ØSU.

3.1.1. Som fremhævet på det nyligt afholdte møde i Oporto mellem EU's miljøministre er en stor del af de alvorligste miljøproblemer i Europa knyttet til byområder. Dette synspunkt kan ØSU fuldt ud tilslutte sig. Byernes miljøproblemer hænger ofte tæt sammen med de globale miljøproblemer og er bestemmende for millioner af borgeres livskvalitet. Hvis der føres en sammenhængende og bæredygtig byudviklingspolitik, kan livskvaliteten i byerne dog højnes væsentligt.

3.1.2. ØSU har i flere udtalelser givet udtryk for sin interesse og bekymring for bymiljøets kvalitet(1), den tætte forbindelse mellem bypolitik og bæredygtig udvikling(2) og betydningen af, at man for at nå disse mål, sideløbende med udvikling af og støtte til innovative aktioner, også sikrer effektiv formidling af god praksis.

3.1.3. Der er dog punkter i Kommissionens tekst, der bør forklares bedre, og definitioner, som bør præciseres yderligere.

3.2. Både i forslagets begrundelse og i bilagets punkt 9.2, "Begrundelse for foranstaltningen", henvises der direkte til handling 20 i Kommissionens meddelelse om "Bæredygtig udvikling i Den Europæiske Union: Rammer for handling". Der nævnes især Kommissionens bestræbelser på at støtte samlingen af lokalmyndigheder i net, der også står åbne for byer i ansøgerlandene, og på at skabe et lovgrundlag for flerårig finansiering af disse aktiviteter, der bl.a. omfatter kampagnen "Bæredygtige byer i Europa", en europæisk mobilitetsplatform, "Car Free Cities Network", lokal integration og positiv særbehandling af etniske minoriteter, lokale energikontorer samt talrige andre initiativer.

3.2.1. På dette punkt er der en vis usikkerhed, da det på grundlag af denne henvisning ikke står klart, om hensigten med Kommissionens aktuelle forslag, som præciseret i artikel 1, er at fremme udarbejdelse, udveksling og indførelse af regler for god praksis på området bæredygtig udvikling, hvilket kan gennemføres af ethvert net af byer organiseret på europæisk niveau, eller omvendt, om formålet er at støtte de lokale myndigheders netværksdannelse af de ovenfor nævnte grunde.

3.2.2. I begrundelsen hævdes det endvidere, at partnerne er Kommissionen på den ene side og kampagnen af bæredygtige byer i Europa og netværk af byer på den anden side. I bilagene, både i afsnittet "Finansielle virkninger" og i afsnittet "Oplysninger om cost-effectiveness", gøres der detaljeret rede for denne kampagnes udgifter, foranstaltninger og formål, hvilket gentages og udbygges med yderst positive vurderinger i punkt 9.2, "Baggrunden for foranstaltningen". Også punkt 9.3, "Overvågning og evaluering af foranstaltningen", omhandler kampagnen, og det synes også at være tilfældet med afsnittet "Udgifter til administration".

3.2.3. Som tidligere nævnt er kampagnen "Bæredygtige byer i Europa" samt andre initiativer nævnt i handling 20 i Kommissionens meddelelse om "Bæredygtig udvikling i Den Europæiske Union: Rammer for handling". Det er et interessant initiativ, som bl.a. er blevet støttet af de byer, der deltog i den europæiske konference om bæredygtige byer i Aalborg i 1994, og desuden af fem vigtige net af byer - med finansielle bidrag fra Generaldirektoratet for Miljø.

3.2.3.1. Det er derfor positivt, at man fortsat ønsker at støtte det, men Kommissionen siger i sit forslag, at deltagerne i samarbejdet er alle netværk af byer organiseret på europæisk niveau, og nævner ikke nogen, der skulle have forrang.

3.3. Et af initiativerne i den ovenfor omtalte handling 20 var, at der skulle tages hensyn til byspørgsmål i det nye "Europæiske netværk til påvisning af gode praksisløsninger" i strukturfondenes fremtidige innovationsaktioner med henblik på at indsamle og formidle oplysninger om gode praksisløsninger og lette udveksling af erfaring, ikke kun inden for handlingsrammen, men også i forbindelse med alle andre projekter om bæredygtig byudvikling under andre EU-finansierede programmer. Det skal også bemærkes, at URBAN-initiativet, der ikke nævnes i handlingsrammen, da det først blev lanceret senere, har en særlig budgetpost til formidling af god praksis.

3.3.1. ØSU gav i sin udtalelse om "Bæredygtig udvikling i Den Europæiske Union: Rammer for handling"(3) udtryk for sin fulde tilslutning til oprettelsen af et "positivt" netværk for information om god praksis. ØSU understregede bl.a., at det er vigtigt, at information, evaluering og kontrol som helhed relateres til en sammenhængende udvikling af alle fire målsætninger, der opstilles i forslaget, og som defineres som indbyrdes afhængige.

3.3.2. Begrebet bæredygtig udvikling, især for byerne, er og kan ikke begrænses til miljøaspektet alene. Det omhandler også økonomiske og menneskelige ressourcer og opnåelse af social bæredygtighed. Allerede i rapporten af marts 1996 fra ekspertgruppen om bymiljøet i EU fremhævedes det, at miljømæssige, sociale og økonomiske aspekter må inddrages i en bæredygtig byforvaltningsproces. Kommissionen understreger i meddelelsen om sit arbejdsprogram for 2000(4), punkt 3.1, at det sjette miljøhandlingsprogram vil danne miljøsøjlen i et mere omfattende program for bæredygtig udvikling, og at den centrale udfordring fortsat ligger i at forene en bæredygtig miljøudvikling med de sociale fremskridt og en bæredygtig økonomisk udvikling.

3.3.3. Selvom det foreliggende forslag fra Kommissionen eksplicit henviser til en integreret miljøtilgang som led i en strategi, har det til formål - som udtrykt i titlen - at fremme en bæredygtig udvikling af bymiljøet. ØSU bifalder naturligvis dette formål, men mener, at det nærmere bør angives, hvorledes de foreslåede initiativer kan kombineres med den forudgående og kommende indsats til formidling af hele den brede vifte af gode praksisløsninger, der måtte udspringe af handlingsrammen eller af andre EU-programmer eller -initiativer, som bidrager til en bæredygtig byudvikling, selvom de har forskellige målsætninger og måske ikke direkte sigter på miljøet.

3.3.4. Der bør desuden skabes en form for forbindelse med den tværtjenestelige gruppe i Kommissionen, der bl.a. har til opgave at overvåge fremskridtene mht. gennemførelsen af handlingsrammen og følge aktiviteterne i det europæiske net på nært hold for at finde frem til de bedste løsninger på byproblemerne.

3.3.5. På baggrund af de ovenfor anførte betragtninger forekommer forslagets artikel 4, der taler om sammenhæng, komplementaritet og synergi med andre EU-programmer og -initiativer, alt for forenklet. Især da det i handlingsrammen præciseres, at de relevante tjenester i fællesskab vil få ansvaret for en række tværgående aktioner med flere forskellige formål såsom oprettelse af et sammenhængende net af EU-databaser om byspørgsmål, sammenligningsteknikker og indikatorer.

3.3.6. Kommissionens initiativer som f.eks. oprettelsen i 1998 af en databank om god praksis for byforvaltning og bæredygtig udvikling og den nylige lancering af fælleseuropæiske indikatorer, baseret på 10 lokale indikatorer for bæredygtighed, hilses velkommen af ØSU.

4. Særlige bemærkninger

4.1. ØSU understreger, at det bifalder forslagets indhold, men bemærker, at det snarere end at være en ramme for koordinering af udbredelse af god praksis forekommer beregnet på at sikre støtte til oprettelse af net af lokale myndigheder som bebudet i handlingsrammens handling 20. Forslagets titel bør derfor ændres i overensstemmelse hermed.

4.1.1. Tiltag af denne art bør støttes på EU-niveau. Det er i fuld overensstemmelse med de principper om subsidiaritet og proportionalitet, der er nedfældet i EF-traktatens artikel 5.

4.1.2. ØSU understreger, at det ser positivt på et initiativ, der støtter de lokale myndigheders netværksdannelse. Netværk er et plus for alle sektorer. Det skyldes først og fremmest, at samling af viden og procedurer ikke blot direkte øger effektiviteten af initiativer, der indgår i nettet, men også nedbringer omkostningerne til gennemførelse af de enkelte tiltag og eksperimenter. Det er derfor et yderst vigtigt mål at give EU-støtte til bynetværk, da de er blandt de førende forkæmpere for bæredygtig udvikling, især ud fra et miljøsynspunkt som ovenfor beskrevet.

4.1.3. Ud fra denne synsvinkel er det meget vigtigt, at foranstaltningen virkelig er åben for alle netværk, uden at der på forhånd er fastlagt foretrukne kanaler eller fremgangsmåder. Da det ofte er lokale myndigheder, der allerede er opmærksomme på miljøproblemerne og har taget initiativer til at bekæmpe dem, som deltager i nettene, burde man tilskynde de involverede byer til at fremme deltagelse af andre byområder, så der dannes et blandet net af byer, der befinder sig på forskellige stadier af fremskridt på vejen mod et bæredygtigt bymiljø.

4.1.4. ØSU anbefaler endvidere, at der for alle initiativer til netværksdannelse, der tages inden for denne samarbejdsramme, opstilles et "effektskema", som viser cost-benefit-forholdet og resultatet af initiativet. Disse skemaer bør offentliggøres.

4.1.5. ØSU mener også, at bred og effektiv EU-koordinering af udbredelse af god og bæredygtig praksis er overordentlig vigtig i betragtning af de mange foranstaltninger og instanser, der er involveret, og deres mange forskellige målsætninger. Ud over lokale myndigheder drejer det sig om medlemsstater, forskningscentre, universiteter, virksomheder baseret på ny teknologi osv.

4.1.6. Koordineret og effektiv udbredelse af oplysninger og viden med bredest mulig virkning må omfatte dels en definition af integrerede klare, præcise og generelt accepterede økonomiske, sociale og miljømæssige indikatorer, hvilket er en af handlingsrammens målsætninger, dels en oversigt over EU-regler, der fastlægger indholdet af det overordnede begreb bæredygtighed - samtidig med at man sag for sag er opmærksom på, at subsidiaritetsprincippet overholdes. ØSU mener, at en udvidet miljørevision vil være et skridt i den rigtige retning.

4.2. De eventuelle følger for beskæftigelsen omtales kun af Kommissionen i bilaget, punkt 9.2, litra C), hvori der forudses en positiv virkning af samarbejdsrammen på dette felt.

4.2.1. ØSU har gentagne gange understreget, at det er nødvendigt at kombinere de to prioriterede mål: miljøbeskyttelse og jobskabelse(5), hvilket ikke kun er muligt og rent faktisk påkrævet, men også hensigtsmæssigt, når man ønsker at bekæmpe den udbredte fordom, at der er tale om to grundlæggende modsætninger. ØSU mener derfor, at man i forbindelse med udbredelsen af god praksis også bør finde frem til, analysere og fremhæve denne form for sidegevinster, og at dette aspekt bør ekspliciteres i afgørelsens artikler.

4.2.2. Den rolle, som arbejdsmarkedets parter i samarbejde med de lokale myndigheder kan spille i forbindelse med fastlæggelsen af god praksis inden for bæredygtig byudvikling på miljøområdet, bør ligeledes fremhæves. Det er ikke tilfældigt, at Agenda 21 understreger arbejdsmarkedsparternes vigtige betydning for udviklingen i bæredygtig retning.

4.2.3. Generelt bliver det ikke rigtig belyst i forslaget, på hvilken måde borgerne, erhvervslivets og civilsamfundets organisationer kan inddrages aktivt. Deres indsats nævnes kun generelt som det sidste af kriterierne for udvælgelse af prioriterede aktiviteter (artikel 6, stk. 1, litra f).

4.3. ØSU hilser det varmt velkommen, at de central- og østeuropæiske lande inddrages, ikke blot af politiske grunde, men også fordi det øger mulighederne for udveksling og samarbejde, og fordi der er tale om lande, der er særlig hårdt ramt af miljøproblemer, især i byområderne.

4.3.1. Allerede i Agenda 2000 fremhævedes det, at miljøet er et af nøglepunkterne i forbindelse med udvidelsen. Siden da har Kommissionen udarbejdet en særlig meddelelse(6) om tiltrædelsesstrategier på miljøområdet, hvor det påvises, at ansøgerlandenes konvergens på miljøområdet kræver særlig opmærksomhed. ØSU er enig i det foreliggende forslags støtte til de lokale myndigheder, som allerede Kommissionens meddelelse fandt nødvendig. Det er endvidere særlig vigtigt at inddrage de central- og østeuropæiske byer i de europæiske bynetværksaktiviteter som led i en strategi for miljømæssig bæredygtighed.

4.3.2. ØSU mener, at de europæiske net også bør inddrage byer i tilgrænsende tredjelande, f.eks. i Nord- og Østeuropa og i Middelhavsområdet, i udvekslingen af god praksis, og griber lejligheden til at udtrykke håb om, at programmerne for decentralt samarbejde relanceres inden for Euro-Middelhavspartnerskabets institutionelle rammer.

Bruxelles, den 24. maj 2000.

Beatrice Rangoni Machiavelli

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) Initiativudtalelse om "EU's rolle i byspørgsmål", EFT C 30 af 30.1.1997.

(2) Udtalelse om Kommissionens meddelelse: En dagsorden for byerne i Den Europæiske Union, EFT C 95 af 30.3.1998.

(3) EFT C 368 af 20.12.1999.

(4) KOM(2000) 155 endelig udg. af 9.2 2000.

(5) Udtalelse om Kommissionens meddelelse om miljø og beskæftigelse: Udvikling af et bæredygtigt Europa, EFT C 235 af 27.7.1998.

(6) KOM(98) 294 endelig udg.