DA Den Europæiske Unions Tidende C 182/46

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs Udtalelse om Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om industrielle emissioner (integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening) (Omarbejdning)

KOM(2007) 844 endelig — 2007/0286 (COD)

(2009/C 182/10)

Ordfører: Stéphane BUFFETAUT

Rådet for Den Europæiske Union besluttede den 25. februar 2008 under henvisning til EF-traktatens artikel 175, stk. 1, at anmode om Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om:

Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om industrielle emissioner (integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening) (Omarbejdning)

KOM(2007) 844 endelig — 2007/0286 (COD).

Det forberedende arbejde henvistes til Den Faglige Sektion for Landbrug, Udvikling af Landdistrikterne og Miljø, som udpegede Stéphane BUFFETAUT til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 30. oktober 2008.

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 450. plenarforsamling den 14.-15. januar 2009, mødet den 14. januar, følgende udtalelse med 152 stemmer for, 2 imod og 4 hverken for eller imod.

1. Indledning

1.1 Det dokument, som Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg har fået forelagt, angives at være en omarbejdning af det gældende direktiv. I virkeligheden er der snarere blot tale om en revision eller finpudsning af den tekst, der i dag er gældende. Kommissionen anfører, at omarbejdningen indgår i forenklingsarbejdet under initiativet om bedre lovgivning, hvilket nogle sætter spørgsmålstegn ved. Denne lovgivning har to hovedmål:

— et miljømæssigt: effektiv beskyttelse af miljøet via en integreret strategi, der tager hensyn til alle de miljømæssige faktorer;

— et økonomisk: harmonisering af procedurer og praksis for at undgå konkurrenceforvridning.

2. Sigtet med Kommissionens forslag

2.1 Kommissionen har erkendt, at udledningen af forurenende stoffer er blevet nedbragt i løbet af de sidste årtier, men finder ikke, at det har været nok, og ønsker at intensivere kampen mod forurenende emissioner.

2.2 Næsten 52 000 anlæg i EU er omfattet af IPPC-direktivet, og på trods af de fremskridt, der er gjort, ligger udledningerne af forurenende stoffer stadig langt over de mål, der er fastlagt i temastrategien for luftforurening.

2.3 Forureningen fra industriaktiviteter har stor negativ virkning for sundheden og miljøet. Omkring 83 % af emissionerne af svovldioxid, 34 % af emissionerne af kvælstofilter, 25 % af emissionerne af dioxin og 23 % af emissionerne af kviksølv stammer fra disse anlæg (1). Disse emissioner er ikke kun begrænset til luften, men kan også være udledning til vand og jord. Derudover er disse aktiviteter storbrugere af råmaterialer, vand og energi og bidrager til affaldsproduktionen. Den integrerede strategi (IPPC) er således et godt redskab til at få nedbragt forureningen via de udledningstilladelser, som udstedes af de kompetente nationale myndigheder, til de berørte virksomheder.

2.4 Ifølge Kommissionen bør denne strategi primært være baseret på anvendelsen af de bedste tilgængelige teknikker (BAT — Best Available Technology). I princippet drejer det sig om at anvende de teknikker, der på mest effektiv vis beskytter miljøet i en given sektor, under forudsætning af at disse teknikker er tilgængelige på markedet og økonomisk rentable.

2.5 For at fremme denne strategi udveksler Kommissionen oplysninger med medlemsstaterne og de berørte parter om de bedste tilgængelige teknikker med henblik på udarbejdelse af referencedokumenter (BREF-dokumenter), hvori det fastlægges, hvad der anses som værende den bedste tilgængelige teknik i EU i hver industriel sektor. Da IPPC-agenturet befinder sig i Sevilla, kaldes denne fremgangsmåde i det følgende Sevilla-processen.

2.6 Nogle industrigrene (men ikke alle) er derudover omfattet af sektorspecifikke direktiver, som fastlægger driftsbetingelser og de tekniske krav, der anses som mindstekrav. Disse direktiver fastlægger emissionsgrænseværdier for visse forurenende stoffer og gælder uanset gennemførelsen af IPPC-direktivet.

2.7 På grundlag af forskellige studier og undersøgelser har Kommissionen konkluderet, at det er nødvendigt at skærpe de gældende bestemmelser med henblik på bedre bekæmpelse af industrielle emissioner. Den har tillige fundet huller i den eksisterende lovgivning, hvilket dels har resulteret i en utilfredsstillende gennemførelse af direktivet, dels gjort det vanskeligt at kontrollere anvendelsen af direktivet.

2.8 Kommissionen foreslår derfor at revidere og samle syv særskilte direktiver i et enkelt direktiv (direktiv om industrielle emissioner), men grundlæggende er målet at:

— styrke begrebet bedste tilgængelige teknikker,

— revidere emissionsgrænseværdierne for store fyringsanlæg,

— oprette et udvalg, der skal tilpasse ikke-væsentlige tekniske krav til den tekniske og videnskabelige udvikling eller fastsætte modeller for medlemsstaternes indberetninger,

— indføre bestemmelser om inspektioner,

— fremme innovation og udvikling af nye teknikker,

— forenkle og præcisere visse bestemmelser vedrørende godkendelsesproceduren,

— udvide og tydeliggøre direktivets anvendelsesområde,

— øge interessen for nye teknikker.

3. Generelle bemærkninger

3.1 De berørte virksomheder bakker op om de tre principper, som det gældende direktiv bygger på, dvs.:

— den integrerede strategi for virkningerne af industriaktiviteter,

— anvendelsen af de bedste tilgængelige teknikker,

— muligheden for at tage hensyn til lokale forhold ved fastlæggelsen af betingelser for udledningstilladelse.

Principperne indgår i en overordnet og vedvarende strategi til forbedring af industrianlæggenes miljømæssige resultater.

3.2 Det er korrekt, at direktivet fra 1996 ikke er blevet gennemført helt ens i medlemsstaterne, men man må huske på, at den fulde gennemførelse først er sket for nylig (oktober 2007 for så vidt angår eksisterende anlæg), og at der ikke er gået tilstrækkelig lang tid, til at man fuldt ud kan vurdere gennemførelsen. Ikke desto mindre mener Kommissionen, at evalueringerne af specifikke tilladelser og generelt af medlemsstaternes praksis har vist, at der er mange problemer med gennemførelsen, som især skyldes uklare bestemmelser i det nuværende direktiv. Endvidere fremgår det ifølge Kommissionen af alle de høringer og fremskrivninger, der er foretaget, at situationen ikke vil blive bedre uden en ændring af lovgivningen. Det bemærkes, at det er medlemsstaterne, der skal gennemføre lovgivningen, og at forpligtelsen til at overholde godkendelsesvilkårene påhviler de ansvarlige for de berørte anlæg.

3.3 Referencedokumenterne om BAT (BREF) blev allerede vedtaget og offentliggjort i 2001, men det har taget en rum tid at få dem oversat til alle EU's officielle sprog. Undersøgelser af gennemførelsen har imidlertid vist, at ikke alle nationale myndigheder helt har fuldført deres opgaver, men man kan ikke i tilfælde af sen eller mangelfuld gennemførelse holde de berørte industrier eneansvarlige for, at betingelserne for godkendelsen ikke stemmer overens med BREF'erne. Mere udbredt udnyttelse af erfaringer i forbindelse med den generelle gennemførelse af BREF'erne på hele EU's område bør derfor hilses velkommen, eftersom BREF'erne anvendes meget forskelligt.

3.4 Selv om alt dette uden tvivl kan forklare de konstaterede mangler, må man stille spørgsmålstegn ved, om det ikke er forhastet med en gennemgribende omarbejdning af direktivet. En række medlemsstater har nemlig udstedt driftstilladelser til de eksisterende anlæg på et meget sent tidspunkt, i nogle tilfælde endda efter udløbet af de i direktivet fastsatte frister.

3.5 Der er dog grund til bekymring, idet medlemsstaternes oplysninger om forventede emissioner ikke giver anledning til at tro, at man med gennemførelsen af de bedste tilgængelige teknikker for især de store fyringsanlæg vil kunne nå de mål, der er fastlagt i strategien for luftforurening.

3.6 Under alle omstændigheder skal en sådan omarbejdning som anført af Det Europæiske Råd respektere principperne om gennemsigtighed, økonomisk effektivitet, omkostningseffektivitet, lighed og solidaritet med hensyn til byrdefordelingen mellem medlemsstaterne.

4. Særligt problematiske punkter

4.1 BREF-dokumenternes rolle

4.1.1 Indtil nu har BREF-dokumenterne spillet to roller:

— fungeret som reference for, hvad der kan defineres som en BAT ved udformningen af godkendelser: BREF'erne anvendes som reference- og informationskilder indeholder om de mange forskellige BAT 'er, der kan anvendes afhængig af de specifikke omstændigheder. De er resultatet af en proces, hvori flere berørte parter har været inddraget for at fastlægge, hvad der udgør en BAT, og er skræddersyede til forskellige processer, hvorfra de kompetente myndigheder udvælger den mest hensigtsmæssige standard;

— udarbejdelsen af dem gav anledning til informationsudveksling om teknikkernes effektivitet og udviklingsstade i EU.

BAT'erne blev udvalgt under forudsætning af, at omkostningerne ved opnåelse af denne tekniske standard ikke udgør en trussel mod industriens konkurrenceevne, hvilket ligger implicit i definitionen af BAT, hvorefter en BAT skal være »udviklet i en målestok, der medfører, at den pågældende teknik kan anvendes i den relevante industrisektor på økonomisk og teknisk mulige vilkår, når blot driftslederen kan disponere over teknikken på rimelige vilkår« (artikel 2, stk. 11, i IPPC-direktivet, artikel 3, stk. 9, i det omarbejdede direktiv). Hvis de ikke blev anerkendt som BAT'er, repræsenterede teknikkerne — især de nye — både god praksis og det aktuelle tekniske stade med hensyn til femstillingsproces og de udgjorde en database om ydeevnen af de forskellige teknikker og produktionsmetoder i den pågældende industrigren.

4.1.2 Det er vigtigt at fastholde den nuværende tankegang: BAT repræsenterer de teknikker, som i hvert enkelt tilfælde gør det muligt at overholde lovgivningens krav og blandt andet overvåge de industrielle emissioner, således at miljøet beskyttes under hensyntagen til omkostninger og fordele ved anvendelsen af disse teknikker. Lovgivningen bør fortsat finde anvendelse for alle på samme tid i EU for at undgå almen forvirring på grund af fristerne for revision af godkendelser, fristerne for opdatering af de sektorspecifikke BREF'er eller mere eller mindre konservative tilgange i de berørte sektorer. BAT'erne bør også bidrage til at begrænse konkurrenceforvridning.

4.1.3 I forbindelse med denne omarbejdning bør BREF'ernes rolle afklares. De definerer ikke emissionsniveauet, men bør fortsat fungere som reference og et instrument for fremskridt og blandt andet gøre det muligt at overholde emissionsgrænserne og miljøkvalitetsnormerne (vand, luft, jord), som fastlægges i andet regi. Man må huske på, at det i retningslinjerne for BREF-dokumenterne fra 2005 understreges, at de ikke foreskriver teknikker eller emissionsgrænseværdier. Fastlæggelsen af emissionstilladelser henhører under EU's økonomiske politik og miljøpolitik. Disse instrumenter må ikke være en hindring for den nødvendige fleksibilitet under hensyntagen til lokale forhold og teknikker.

4.2 Sevilla-processen

4.2.1 Processen er åben og baseret på høring, men ikke demokratisk i ordets egentlige forstand. De tre traditionelle interesseparter, medlemsstaterne, tekniske eksperter og ngo'er, deltager eller kan deltage deri. Alligevel er der tale om en »vertikal« proces og der er kun begrænset udveksling mellem industrigrene. De personer, der udarbejder BREF-dokumenterne, bliver jævnligt udskiftet, og det er (for medlemsstaterne og Kommissionen) sjældent de samme personer, som udarbejder senere versioner af BREF'erne eller BREF'er for forskellige sektorer. I forhold til visse »dødelige« (NOx, CO, CO2) og generelle (SOx, metaller, støv) forurenende stoffer betyder det et tab af substans og ekspertise, når det gælder de anvendte teknikker, som burde videregives til »Information Exchange Forum« (IEF). Der er dog den fordel ved Sevilla-processen, at der med jævne mellemrum gøres status over de registrerede resultater i industrisektorerne. Ved at være lidt mere aktive kunne medlemsstaterne udnytte processen og gøre den mere effektiv, idet de ville kunne bidrage med de oplysninger, som fremkommer i forbindelse med de inspektionsbesøg, som de er forpligtet til at foretage.

4.3 Revision af godkendelserne

4.3.1 Et anlæg kan være omfattet af flere BREF'er på én gang. Det må derfor sikres, at den periodiske opdatering af BREF'erne og rytmen i revisionen af godkendelserne, som kan føre til ændringer af kravene, bliver tilrettelagt under hensyntagen til installationernes afskrivningsperiode. Også her er den eneste hensigtsmæssige fremgangsmåde regler/planlægning fastlagt ved lov. Det vil være lettere at indføre de nye teknikker, hvis man på forhånd har fastlagt, hvad der skal opnås. Ligeledes vil de bedste BAT'er være dem, der udvikles løbende, men det forekommer utænkeligt at ændre investeringsperioden, således at den falder sammen med opdateringen af BREF'erne. Det er således EU-lovgiverens opgave at fastlægge en sammenhængende tidsplan på grundlag af de konstaterede resultater og de tekniske fremskidt. Denne opgave kan ikke overlades til Sevilla-processen.

4.4 Begrebet ny teknik

Det nye forslag indfører begrebet »ny teknik«. En ny teknik er kendetegnet ved, at den skal afprøves i en egentlig industriel sammenhæng. Teknikker, der er lovende i laboratoriet og endda i pilotanlæg, kan vise sig at være utilstrækkelige ved normal brug. Det bør derfor sikres, at begrebet som anvendt i dokumentet forstås som et innovationsfremmende middel til afprøvning af nye teknikker, og ikke bebuder fastlæggelse af nye referencer.

4.5 Integreret strategi

Det nye forslag opretholder princippet om tilpasning efter lokale forhold og de specifikke driftsbetingelser og har valgt en fremgangsmåde med undtagelser. På trods af at de kompetente myndigheder får visse muligheder for at tage højde for specifikke omstændigheder, er denne ordning mere restriktiv end den tidligere. Det er vigtigt, at fastlæggelsen af bedste tilgængelige teknik er resultatet af en reel drøftelse i fuld gennemsigtighed mellem de lokale og nationale myndigheder og de berørte industrier.

4.6 Integrering af de sektorspecifikke direktiver

Det bør sikres, at en sådan integrering ikke resulterer i en alt for tung og kompleks tekst, hvilket vil virke imod målet om forenkling. Integreringen af de sektorspecifikke direktiver i forslaget til direktiv varierer ret meget fra direktiv til direktiv, især hvad angår emissionsgrænseværdierne; dette skyldes først og fremmest, at disse værdier søges tilnærmet BAT'ernes ydeevne. Klarhed og sammenhæng for såvel medlemsstaterne som de berørte operatører bør være det væsentligste mål med integreringen, der tillige vil kunne nedbringe unødige administrative omkostninger.

4.7 Udvalgsprocedurer, forum for informationsudveksling og IPPC-agentur i Sevilla

Forslaget til direktiv foreslår øget anvendelse af udvalgsprocedurerne, navnlig i forbindelse med fastlæggelsen af betingelserne for undtagelse fra BREF'erne. Hvilken rolle vil interesseparterne i så fald spille? Og hvilke opgaver vil forummet for informationsudveksling og agenturet i Sevilla få tildelt? Man kan frygte, at den europæiske industri fremover vil være stadig mere tilbageholdende med at indsende relevante oplysninger om de bedste tilgængelige teknikker til IPPC-agenturet i Sevilla, på trods af at dette samarbejde indtil nu af alle er blevet betegnet som en europæisk succeshistorie. Derudover er udvalgsprocedurerne temmelig uigennemsigtige og generelt ikke særligt værdsatte i Europa-Parlamentet. Udvalgsproceduren bør derfor kun anvendes ved ændring af sekundære bestemmelser i lovgivningen.

4.8 Jordbeskyttelse

Det nye forslag indeholder en forpligtelse til at sanere anlægsområdet og føre det tilbage til udgangstilstanden, inden anlægget blev taget i brug. Under hensyntagen til at jordbunden i Europa er meget forskelligartet, bør nærhedsprincippet tages i anvendelse, således at de nationale myndigheder får større spillerum. Den bedste løsning synes således at være, at anlægsområdet føres tilbage til en tilstand, der gør det muligt at anvende det til den fremtidige godkendte brug.

4.9 Offentliggørelse af indberetninger

Ifølge forslaget skal myndighederne offentliggøre deres indberetninger senest to måneder efter enhver inspektion. Denne frist er for kort, da den berørte virksomhed bør have tilstrækkelig tid til at fremkomme med kommentarer og udarbejde en handlingsplan, og disse elementer bør også offentliggøres.

4.10 Direktivets ikrafttræden

Direktivet skal efter planen træde i kraft i januar 2016, hvilket i lyset af erfaringerne med gennemførelsen af det gældende IPPC-direktiv synes at være alt for tidligt. En række forslag til direktiver, som skal træde i kraft i 2020, er endvidere under udarbejdelse (revision af direktivet om nationale emissionslofter, gennemførelsen af »green package agreement«). Derudover er FN's Økonomiske Kommission for Europa i Geneve ved at revidere Göteborg-protokollen og den fastsætter 2020 som frist for fastlæggelsen af nye mål.

Af hensyn til sammenhængen bør forslaget til direktiv følge den øvrige miljølovgivning og den foreslåede ikrafttrædelsesfrist bør således være 2020 og ikke 2016.

5. Konklusion

5.1 Er IPPC-direktivet ikke gennemført på tilfredsstillende vis, kunne det være hensigtsmæssigt at koncentrere indsatsen om i samarbejde med medlemsstaterne og de andre berørte parter hurtigt at forbedre gennemførelsen af det gældende direktiv, således at det kan udgøre et konkret grundlag for en omarbejdning af IPPC-direktivet som fastsat i Kommissionens meddelelse og handlingsplan 2008-2010 for gennemførelsen af lovgivningen om emissioner fra industrianlæg. Revisionen af teksten bør være rettet mod at sikre miljømæssig og økonomisk effektivitet, gennemsigtighed, høring af de berørte fagfolk, omkostningseffektivitet og respekt for principperne om lighed og solidaritet i byrdefordelingen mellem medlemsstaterne.

5.2 IMPEL-netværket kunne medvirke til at forbedre gennemførelsen af det gældende direktiv, ligesom en officiel oversættelse af BREF-dokumenterne til alle EU's sprog ville gøre dem lettere at forstå og dermed nemmere at gennemføre for medlemsstaterne. I samarbejde med IPPC-agenturet i Sevilla bør det sikres, at BREF-dokumenterne ikke gengiver forskellige opfattelser, som vil gøre dem mindre sammenhængende og mindre relevante på EU-niveau.

Bruxelles, den 14. januar 2009. Formand for Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg Mario SEPI

(1) SEK(2007) 1679.