Indledning

I henhold til artikel 161, stk. 9, i direktiv 2013/36/EU (i det følgende benævnt "kapitalkravsdirektivet") og efter høring af ECB har Europa-Kommissionen udarbejdet denne rapport til Europa-Parlamentet og Rådet om brugen af og fordelene ved ESCB-centralbankers langfristede markedsoperationer og tilsvarende støtteforanstaltninger for kreditinstitutter. Denne rapport tager hensyn til den rapport, som Den Europæiske Banktilsynsmyndighed (i det følgende benævnt "EBA") fremlagde for Europa-Kommissionen den 17. juli 2014. Denne rapport skal ikke forstås som en stillingtagen til udøvelsen af ECB's og andre centralbankers pengepolitiske kompetencer. I overensstemmelse med mandatet i kapitalkravsdirektivet foretages der i denne rapport en vurdering af bankernes brug af centralbankernes hidtidige støtteforanstaltninger mellem 2011 og 2013, men det vurderes ikke, om diverse pengepolitiske operationer er hensigtsmæssige eller ej.

Europa-Parlamentet og Rådet anmodede Kommissionen om at aflægge rapport om brugen af og fordelene ved de markedsoperationer og støtteforanstaltninger, som flere ESCB-centralbanker finansierede for kreditinstitutter mellem slutningen af 2011 og slutningen af 2013. Mens centralbankernes støtteoperationer forventedes at få en positiv indvirkning på realøkonomien som helhed gennem øget udlån til virksomheder og husholdninger, blev der også argumenteret for, at kreditinstitutterne kunne have udnyttet denne finansielle støtte til at involvere sig i andre rentable transaktioner, der ikke drejer sig om udlån til husholdninger og virksomheder. I deres mandat opfordrede Europa-Parlamentet og Rådet også Kommissionen til at fremlægge lovgivningsmæssige forslag, hvis det var relevant. Disse forslag skulle sigte mod at begrænse eventuel opportunistisk brug af centralbankernes støtteforanstaltninger for kreditinstitutter.

Karakteren af de langfristede markedsoperationer

De langfristede markedsoperationer og tilsvarende støtteforanstaltninger med finansiering via centralbanker, som Kommissionen vurderer i denne rapport, er markedsoperationer med lave renter og særlig lang løbetid, og de medfører generelt accept af en mere omfattende vifte af godkendt sikkerhed. Baggrunden for disse foranstaltninger var et stort pres på bankernes finansieringsmarkeder i Europa på det pågældende tidspunkt. Adskillige banker, navnlig i mere sårbare lande, oplevede alvorlige likviditetsproblemer forårsaget af en kombination af en betydeligt forringet adgang til engrosfinansieringsmarkedet og udgående pengestrømme fra detailindskud. Dette gav sig udslag i høje finansieringsomkostninger, høje udlåns-/indlånskvoter og øget likviditetsrisiko. På den baggrund var målet med operationerne at yde langsigtet støtte til bankerne i euroområdet. Det forekommer meget sandsynligt, at banker i mere sårbare lande uden den langfristede støtte ville have været tvunget til at foretage en hurtigere nedgearing. De langfristede støtteforanstaltninger blev defineret af EBA og Kommissionen som direkte støtte til banker via ESCB-centralbanker med en oprindelig eller planlagt løbetid på mere end ét år.

Der er blevet analyseret fire langfristede støtteforanstaltninger (se også tabel 1):

1.(To) treårige langfristede markedsoperationer (i det følgende benævnt "LTRO'er") med finansiering via Den Europæiske Centralbank

2.Danmarks Nationalbanks treårige lånefaciliteter

3.Den ungarske centralbanks toårige lån med sikkerhed og variabel rente og

4.Bank of Englands ordning for finansiering af udlån.

Samlet ydede ESCB-centralbankerne, hvad der svarer til 1 080 mia. EUR i støtte mellem december 2011 og december 2013. De to treårige LTRO'er ved ECB i december 2011 og marts 2012 repræsenterede mere end 95 % af de samlede langfristede markedsoperationer i perioden.

Tabel 1: Langfristede støtteforanstaltninger — ydede og tilbagebetalte beløb ved udgangen af 2013

Langfristede støtteforanstaltninger Ydet beløb % af BNP i 2011 Tilbagebetalt beløb Udestående beløb (slutningen af 2013) ECB's treårige langfristede markedsoperationer 1 018 mia. EUR 11 % 446 mia. EUR 572 mia. EUR Danmarks Nationalbanks treårige lånefaciliteter 60 mia. DKK (7 mia. EUR) 3 % 46 mia. DKK (6 mia. EUR) 10 mia. DKK (1,3 mia. EUR) Den ungarske centralbanks toårige lån med sikkerhed og variabel rente 122 mia. HUF (0,43 mia. EUR) < 1 % 10 mia. HUF (0,04 mia. EUR) 112 mia. HUF (0,39 mia. EUR) Bank of Englands ordning for finansiering af udlån 44 mia. GBP (53 mia. EUR) 3 % 2 mia. GBP (2,5 mia. EUR) 42 mia. GBP (51 mia. EUR) I alt 1 018 mia. EUR 455 mia. EUR 625 mia. EUR

Kilde: EBA-rapport og Kommissionens beregninger

Metodemæssige begrænsninger ved analysen af brug og fordele

Analysen af brugen af og fordelene ved langfristede støtteforanstaltninger med finansiering via centralbanker støder på et metodemæssigt problem på grund af "ombytteligheden" af støtte. Problemet med "ombyttelighed" vedrører det forhold, at det ikke er muligt at spore de penge, som bankerne låner af centralbanker, til deres endelige anvendelse. De lånte midler er ikke øremærket til et særligt formål, men anvendes på lige fod med midler fra andre kilder til støtte til en række aktiviteter. EBA forklarede i sin rapport, at problemet med "ombyttelighed" udelukkede en nøjagtig kvantificering af brug af og fordele ved centralbankernes støtte. For at komme uden om problemet benyttede EBA sig af en kvalitativ tilgang med udgangspunkt i spørgeskemaer til de relevante centralbanker og tilsynsmyndigheder. Selv om denne metode har sine fordele, gør den det desværre ikke muligt at drage håndfaste konklusioner om brugen af og fordelene ved langfristede markedsoperationer.

Med henblik på at overvinde den begrænsning, der er forbundet med "ombytteligheden", forsøgte Kommissionen at udvikle en mere kvantitativ analyse af ændringer i balancerne i de nationale banksystemer i den periode, hvor der blev ydet støtte. Analysen viste sig imidlertid ikke at kunne give en mere detaljeret troværdig indsigt i den faktiske brug, som bankerne i euroområdet gjorde af LTRO-støtteforanstaltningerne.

I den periode, hvor LTRO-støtteforanstaltningerne blev gennemført, skete der i banksystemet i euroområdet samlet set en svag nedgearing på 568 mia. EUR (med lige dele nedgearing af bankernes beholdninger af statsobligationer og udlån til erhvervslivet; hver af dem på omkring 250 mia. EUR) ud af en samlet balance i euroområdet på omkring 33 000 mia. (1,7 %)

Så mens tilgangen gjorde det muligt at identificere variationer på aktiv- og passivsiden af de nationale banksystemers samlede balance, tillader den kun at drage begrænsede konklusioner. Dette er navnlig tilfældet, fordi det er ukendt, hvordan kreditinstitutterne ville have ageret, hvis de ikke havde benyttet sig af centralbankernes langfristede markedsoperationer. Kort sagt er der intet pålideligt kontrafaktisk scenario for, hvordan bankerne ville have handlet, hvis disse foranstaltninger ikke havde været der. Den fulgte tilgang kan derfor ikke give en samlet vurdering af brugen og effektiviteten af LTRO-støtteforanstaltningerne. For eksempel skønnede Bank of England, at situationen, da ordningen for finansiering af udlån trådte i kraft, var således, at udlånet snarere ville falde, end det ville øges, men skønnet var ikke særlig sikkert .