EUROPA-KOMMISSIONEN Bruxelles, den 9.12.2021 COM(2021) 777 final MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET Et mere inklusivt og beskyttende Europa: udvidelse af listen over strafbare handlinger i EU til hadefuld tale og hadforbrydelser











"Had er had — og det fortjener ingen at blive udsat for" Ursula von der Leyen, formand for Europa-Kommissionen

Tale om Unionens tilstand, september 2020 1.Indledning I sin tale om Unionens tilstand 2020 understregede Kommissionens formand, Ursula von der Leyen, at fremskridtene inden for bekæmpelse af racisme og had er skrøbelige, og at tiden nu er inde til forandring og til at opbygge en Union, der går fra fordømmelse til handling. Hun annoncerede, at Kommissionen vil foreslå, "at listen over strafbare handlinger i EU udvides til at omfatte alle former for hadforbrydelser og hadefuld tale — hvad enten de vedrører race, religion, køn eller seksuel orientering." Bekæmpelse af hadefuld tale og hadforbrydelser er en del af Kommissionens indsats for at fremme EU's kerneværdier og sikre, at EU's charter om grundlæggende rettigheder ("chartret") overholdes. Alle former og udtryk for had og intolerance er uforenelige med værdierne respekt for den menneskelige værdighed, frihed, demokrati, ligestilling, retsstaten og respekt for menneskerettighederne, herunder rettigheder for personer, der tilhører mindretal, som EU bygger på. Dette er medlemsstaternes fælles værdigrundlag som fastsat i artikel 2 i traktaten om Den Europæiske Union (TEU) i et samfund præget af pluralisme, ikkeforskelsbehandling, tolerance, retfærdighed, solidaritet og ligestilling mellem kvinder og mænd. Enhver form for forskelsbehandling — uanset om den er baseret på køn, race eller etnisk oprindelse, religion eller tro, handicap, alder eller seksuel orientering, som fastsat i artikel 19 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF) — er forbudt. Samtidig er ytringsfriheden en af grundpillerne i et demokratisk og pluralistisk samfund, som skal beskyttes effektivt. Som det fremgår af artikel 67 i TEUF, skal EU desuden være et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed med respekt for de grundlæggende rettigheder. Gennem foranstaltninger skal det sikre et højt sikkerhedsniveau for at forebygge og bekæmpe kriminalitet, racisme og fremmedhad. Hadefuld tale og hadforbrydelser påvirker ikke blot de enkelte ofre og deres lokalsamfund ved at forvolde dem skade og begrænse deres grundlæggende rettigheder og frihedsrettigheder, men påvirker også samfundet som helhed. Had underminerer selve grundlaget for vores samfund. Det svækker den gensidige forståelse og respekt for mangfoldighed, som danner grundlag for pluralistiske og demokratiske samfund. I de seneste årtier har der været en kraftig stigning i hadefuld tale og hadforbrydelser i Europa. Had er ved at blive mainstream og er rettet mod enkeltpersoner og grupper af mennesker, der deler eller opfattes som delende "et fælles kendetegn", såsom race, etnicitet, sprog, religion, nationalitet, alder, køn, seksuel orientering, kønsidentitet, kønsudtryk, kønskarakteristika eller andre grundlæggende kendetegn eller en kombination af sådanne kendetegn. Disse kendetegn er generelt synlige for andre og derfor lettere for lovovertrædere at ramme, og de henviser til et aspekt af en persons identitet, som ikke kan ændres, eller som er grundlæggende for en persons selvfølelse, samtidig med at de også er et tegn på en gruppeidentitet. Stigningen i brugen af internettet og de sociale medier har i årenes løb også medført mere hadefuld tale på nettet. Den hurtige udveksling af hadefuld tale online lettes af manglende hæmninger på internettet, idet den formodede anonymitet på internettet og følelsen af straffrihed reducerer folks modvilje mod at begå sådanne strafbare handlinger. Sideløbende hermed er følelser og sårbarheder i stigende grad blevet udnyttet, herunder i den offentlige debat med henblik på politisk vinding, til at udbrede racistiske og fremmedfjendske udtalelser og angreb, som i mange tilfælde er blevet forstærket af sociale medier. Udbredelsen af had blandt potentielt sårbare målgrupper kan observeres på tværs af et stort spektrum af voldelig ekstremisme fra jihadister til højre- og venstreorienterede. Dette har bidraget til en polarisering af samfundet og til den stigende forekomst af hadefuld tale mod navnlig marginaliserede grupper. Folkesundhedskrisen som følge af covid-19-pandemien øgede følelsen af usikkerhed, isolation og frygt, hvilket har skabt en atmosfære, hvor hadefuld tale har haft gode vilkår. Selve pandemien er blevet udnyttet af forskellige ekstremistiske ideologiske bevægelser til at ramme bestemte befolkningsgrupper (af forskellige årsager, herunder nationalitet, religion, race, køn, seksuel orientering, farve og endog alder), hvilket også har ført til hadforbrydelser. Kommissionen sigter mod at fremskynde en udvidelse af listen over områder af EU-kriminalitet, så den kommer til også at omfatte hadefuld tale og hadforbrydelser. Had hører ikke hjemme i EU. Det bør bekæmpes med alle tilgængelige midler, herunder gennem straffelovgivningen. 2.Baggrund for initiativet Artikel 83, stk.1, i TFEU indeholder en udtømmende liste over de kriminalitetsområder, hvor Europa-Parlamentet og Rådet kan fastsætte minimumsregler for definitionen af strafbare handlinger og de sanktioner, der finder anvendelse i alle EU-medlemsstater. I den fastsættes det også, at Rådet på grundlag af udviklingen inden for kriminalitet kan vedtage en afgørelse, der udpeger andre områder med kriminalitet af særlig grov karakter med en grænseoverskridende dimension som følge af arten eller virkningen af sådanne strafbare handlinger eller af et særligt behov for at bekæmpe dem på et fælles grundlag. Rådets vedtagelse af en sådan afgørelse vil være første trin i retning af at skabe det nødvendige retsgrundlag for på et andet trin at vedtage en fælles retlig ramme til bekæmpelse af hadefuld tale og hadforbrydelser i hele EU. En sådan fremtidig lovgivning ville supplere den nuværende EU-lovgivning, der kræver kriminalisering af hadefuld tale og hadforbrydelser baseret på race, hudfarve, religion, herkomst eller national eller etnisk oprindelse (se afsnit 2.2), og ville omfatte andre specifikke grunde. Der er udført et solidt forberedende arbejde til dette initiativ, herunder en ekstern undersøgelse, en omfattende høring afholdt af Kommissionen samt en lang række tilgængelige rapporter og undersøgelser. 2.1.Institutionel sammenhæng Kommissionen fremlægger dette initiativ på grundlag af artikel 17, stk. 1, i TEU og efter den procedure i to trin, der er omhandlet i artikel 83, stk. 1, i TEUF: Det første trin er, at Rådet efter Europa-Parlamentets godkendelse enstemmigt vedtager en afgørelse, der udpeger hadefuld tale og hadforbrydelser som et yderligere kriminalitetsområde, der opfylder kriterierne i artikel 83, stk. 1, i TEUF. En sådan afgørelse vil udvide listen over kriminalitetsområder i artikel 83, stk. 1, i TEUF til at omfatte hadefuld tale og hadforbrydelser som en EU-forbrydelse. Dette vil derfor skabe et retsgrundlag, der gør det muligt for Europa-Parlamentet og Rådet ved hjælp af direktiver at fastsætte minimumsregler for definitionen af strafbare handlinger og sanktioner på dette kriminalitetsområde.

Som et andet trin kan Kommissionen foreslå, at der vedtages direktiver om minimumsregler for definitioner af og sanktioner for hadefuld tale og hadforbrydelser, som skal vedtages af Europa-Parlamentet og Rådet i overensstemmelse med den almindelige lovgivningsprocedure. Dette initiativ vedrører det første trin og berører ikke de foranstaltninger, der kan iværksættes i et andet trin. Den foregriber eller forudser ikke anvendelsesområdet for og indholdet af den afledte ret, der senere skal foreslås. Vedtagelsen af direktiver som nævnt ovenfor påvirker ligeledes de grundlæggende frihedsrettigheder, der er beskyttet af chartret, navnlig ytringsfriheden, herunder presse- og mediefriheden. Når Rådets afgørelse er vedtaget, vil Kommissionen gøre brug af sin initiativret i overensstemmelse med kravene om bedre regulering. Kommissionen vil foretage en konsekvensanalyse for nøje at vurdere de forskellige muligheder for at definere strafbare handlinger og straffe og deres indvirkning på de grundlæggende rettigheder, navnlig ytringsfriheden og presse- og mediefriheden, som udgør et stærkt grundlag for et demokratisk samfund. For præcist at definere anvendelsesområdet for og indholdet af de regler, der kan foreslås, vil Kommissionen være særlig opmærksom på udviklingen inden for hadefuld tale og hadforbrydelser i lyset af de seneste data og tendenser. En sådan omhyggelig vurdering af samfundsmæssige udviklinger og tendenser vil være særlig relevant i forbindelse med fastlæggelsen af, hvilke elementer der udgør fremtidige strafbare handlinger. Dette vil omfatte fastlæggelse af de specifikke former for hadefuld tale og hadforbrydelser, der skal kriminaliseres under henvisning til de beskyttede kendetegn for de personer og grupper, der er mål for dem. I forbindelse med udarbejdelsen af en sådan afledt ret vil Kommissionen høre medlemsstaterne og Europa-Parlamentet, herunder om de særlige forhold i de nationale retlige rammer vedrørende strafferet og grundlæggende rettigheder. Kommissionen vil også afholde en bred høring af alle relevante interessenter, samtidig med at Europa-Parlamentet inddrages tæt. 2.2.Bekæmpelse af hadefuld tale og hadforbrydelser som en EU-prioritet At EU level, there is already in place a framework for a strong common response to racist and xenophobic hate speech and hate crime through the Council Framework Decision 2008/913/JHA of 28 November 2008 on combating certain forms and expressions of racism and xenophobia by means of criminal law (‘the Framework Decision’). Rammeafgørelsen har til formål at sikre, at alvorlige udtryk for racisme og fremmedhad i hele EU kan straffes med strafferetlige sanktioner, der er effektive, står i et rimeligt forhold til overtrædelsen og har afskrækkende virkning. Det kræver, at medlemsstaterne kriminaliserer hadefuld tale, dvs. offentlig tilskyndelse til vold eller had på grund af race, hudfarve, religion, herkomst eller national eller etnisk oprindelse. Det kræver også, at medlemsstaterne for andre strafbare handlinger end hadefuld tale sikrer, at en sådan racistisk og fremmedfjendsk motivation betragtes som en skærpende omstændighed, eller at der alternativt kan tages hensyn til en sådan begrundelse ved fastsættelsen af sanktionerne. Kommissionen støtter medlemsstaternes bestræbelser på at gennemføre rammeafgørelsen effektivt gennem arbejdet i Gruppen på Højt Plan vedrørende Bekæmpelse af Racisme, Fremmedhad og Andre Former for Intolerance med henblik på at udvikle uddannelse og kapacitetsopbygning til retshåndhævelse, forbedre registreringen af hadforbrydelser og indsamlingen af data og tilskynde ofrene til at anmelde hadforbrydelser. Dette initiativ indgår i en bredere vifte af EU-tiltag til bekæmpelse af ulovlig hadefuld tale og voldelige ekstremistiske ideologier og terrorisme på internettet, herunder EU's adfærdskodeks for bekæmpelse af ulovlig hadefuld tale på internettet, forordningen om bekæmpelse af terrorrelateret onlineindhold og EU's internetforum. I direktivet om audiovisuelle medietjenester kræves det, at medlemsstaterne sikrer, at videodelingsplatforme træffer effektive foranstaltninger mod ikke blot udbredelse af indhold, der krænker rammeafgørelsen, men også mod hadefuld tale baseret på en af de grunde, der er nævnt i chartrets artikel 21. Desuden indeholder Kommissionens forslag til en retsakt om digitale tjenester en omfattende reform for at sikre, at brugerne er sikre online, via forpligtelser til at imødegå ulovligt indhold og systemiske risici. Desuden vil ajourføringen i 2022 af den europæiske strategi for et bedre internet for børn have til formål at beskytte børn mod trusler på internettet, herunder cybermobning og hadefuld tale. Dette initiativ vil støtte EU's handlingsplan mod racisme 2020-2025 og strategien for bekæmpelse af antisemitisme og fremme af jødisk liv i EU. Initiativet vil også supplere de seneste initiativer, der har til formål at fremme lighed og respekt for mangfoldighed, såsom strategien for ligestilling af LGBTIQ-personer 2020-2025. Disse nylige initiativer har understreget behovet for at sikre en solid strafferetlig respons på EU-plan over for hadefuld tale og hadforbrydelser af andre grunde end racisme og fremmedhad, navnlig på grund af køn, seksuel orientering, alder og handicap. Strategien for ligestilling mellem kønnene 2020-2025 indeholder foranstaltninger til bekæmpelse af kønsbaseret vold mod kvinder og piger, herunder behovet for at kriminalisere specifikke former for kønsbaseret vold på EU-plan. Dette initiativ vil supplere det kommende forslag til et direktiv om forebyggelse og bekæmpelse af vold mod kvinder og vold i hjemmet. Selv om hadefuld tale og hadforbrydelser er kendetegnet ved et underliggende had til en gruppe personer, herunder betydelige kønsfordomme og had til kvinder, vil det kommende direktiv inden for grænserne af EU's kompetencer kriminalisere visse specifikke former for vold, som ikke kræver et element af had og navnlig had til et individ som en del af en gruppe af personer. Derfor skaber dette initiativ om udvidelse af listen over EU-forbrydelser et yderligere retsgrundlag for håndtering af de specifikke former for grov vold mod kvinder og piger, der også kan defineres som kvindefjendsk hadefuld tale eller hadforbrydelser med et objektivt identificerbart kønsmotiv. Dette initiativ vil også supplere strategien for rettigheder for personer med handicap 2021- 2030, strategien for ofres rettigheder 2020-2025 og direktivet om ofres rettigheder. Den vil også blive tilpasset Rådets konklusioner fra marts 2021 om integrering af aldring i offentlige politikker, idet der mindes om, at aldersrelateret forskelsbehandling er et hyppigt fænomen, og vold mod ældre giver anledning til stigende bekymring. Europa-Parlamentet vedtog også i september 2021 en lovgivningsmæssig beslutning, hvori man opfordrede Kommissionen til at fremsætte et lovforslag om at medtage kønsbaseret vold som et nyt kriminalitetsområde i henhold til artikel 83, stk. 1, i TEUF. Dette initiativ vil sammen med det kommende lovgivningsforslag om bekæmpelse af vold mod kvinder og vold i hjemmet i høj grad bidrage til at imødekomme Europa-Parlamentets anmodning. 3.Behovet for at udvide listen over EU-forbrydelser til også at omfatte hadefuld tale og hadforbrydelser I henhold til artikel 83, stk. 1, i TEUF kan Rådet på grundlag af udviklingen inden for kriminalitet udpege yderligere kriminalitetsområder, forudsat at de opfylder specifikke kriterier. Navnlig skal det nye område være kriminalitet af særlig grov karakter, der har en grænseoverskridende dimension som følge af arten eller virkningen af de strafbare handlinger eller et særligt behov for at bekæmpe dem på et fælles grundlag. De følgende afsnit indeholder Kommissionens vurdering af hadefuld tale og hadforbrydelser i lyset af kriterierne i artikel 83, stk. 1, i TEUF. 3.1.Hadefuld tale og hadforbrydelser som et kriminalitetsområde Hadefuld tale og hadforbrydelser anerkendes bredt som et kriminalitetsområde på internationalt plan. Europarådet anså allerede i sin henstilling fra 1997 hadefuld tale for at tilskynde til had rettet mod enkeltpersoner eller grupper, der er defineret af visse beskyttede kendetegn. I 2015 definerede Den Europæiske Kommission mod Racisme og Intolerance (ECRI) under Europarådet i sin henstilling hadefuld tale som fortalervirksomhed, fremme eller tilskyndelse i en hvilken som helst form til nedrakning, had eller bagtalelse af en person eller en gruppe af personer samt enhver form for chikane, fornærmelse, negativ stereotyp opfattelse, stigmatisering af eller trussel mod en sådan person eller gruppe af personer, idet alle de foregående udtryksformer tager afsæt i race, hudfarve, herkomst, national eller etnisk oprindelse, alder, handicap, sprog, religion eller tro, køn, kønsidentitet, seksuel orientering eller andre personlige kendetegn eller statusser. Organisationen for Sikkerhed og Samarbejde i Europa (OSCE) beskriver hadforbrydelser som strafbare handlinger, der begås på grund af fordomme over for en bestemt gruppe i samfundet.

Selv om EU-retten ikke indeholder nogen juridisk definition af hadefuld tale og hadforbrydelser som sådan, indeholder rammeafgørelsen strafferetlige definitioner af de alvorligste former for racisme og fremmedhad. Hadefuld tale som defineret i rammeafgørelsen henviser til offentlig tilskyndelse til vold eller had rettet mod en gruppe eller et medlem af en sådan gruppe, der deler et beskyttet kendetegn. Hadforbrydelser i rammeafgørelsens forstand er enhver strafbar handling (grundlæggende lovovertrædelse), bortset fra hadefuld tale, begået med et racistisk eller fremmedfjendsk motiv (fordomsrelateret bevæggrund). For både hadefuld tale og hadforbrydelser er det den fordomsrelaterede bevæggrund, der udløser gerningsmandens handling. De personer, som handlingen er rettet mod, udvælges på grundlag af deres reelle eller opfattede forbindelse, tilknytning, tilhørsforhold til, støtte til eller medlemskab af et fællesskab eller en gruppe, der deler et beskyttet kendetegn. Der er tale om "identitet" eller "budskab", da budskaberne — navnlig at de berørte ofre ikke tilhører det pågældende samfund — ikke kun henvender sig til offeret, men også til deres fællesskab eller gruppe. Gerningsmandens motiv er derfor afgørende for at sondre mellem disse forbrydelser og andre forbrydelser og for at fastslå, hvor alvorlige de er, under hensyntagen til de specifikke konsekvenser, som disse forbrydelser har for det enkelte offer, fællesskaber og samfundet som helhed. Had er et iboende træk ved både hadefuld tale og hadforbrydelser. Had fører til en devaluering af og er en trussel mod en persons eller en gruppes menneskelige værdighed. Det ophæver deres lige stilling som medlemmer af samfundet, herunder deres ret til at deltage i det politiske og sociale liv, som er nogle af de grundlæggende principper, EU bygger på. Forståelsen af den rolle, som had mod personer med beskyttede kendetegn spiller, er afgørende for anerkendelsen, retsforfølgelsen og sanktioneringen heraf i vores retssystemer. I betragtning af det særlige kendetegn ved hadefuld tale og hadforbrydelser, dvs. had rettet mod personer eller grupper, der deler (eller opfattes som delende) beskyttede kendetegn, kan hadefuld tale og hadforbrydelser betragtes som et "kriminalitetsområde" som omhandlet i artikel 83, stk. 1, i TEUF. I lighed med andre EU-forbrydelser med et fælles træk, såsom organiseret kriminalitet eller terrorisme, forbinder had mod personer med beskyttede kendetegn en bredere gruppe af forbrydelser. Det centrale og fælles mål for kriminalisering af hadefuld tale og hadforbrydelser er at bekæmpe et sådant had, som forbinder disse to kategorier af strafbare handlinger inden for ét "kriminalitetsområde". Tilføjelsen af hadefuld tale og hadforbrydelser som et kriminalitetsområde vil gøre det muligt for Kommissionen i anden fase at foreslå afledt ret, der specifikt tager højde for relaterede samfundsmæssige udviklinger og udfordringer, efterhånden som de opstår og udvikler sig i fremtiden. 3.2.Hadefuld tale og hadforbrydelser som et særligt alvorligt kriminalitetsområde Hadefuld tale og hadforbrydelser er særligt alvorlige forbrydelser på grund af deres skadelige indvirkning på enkeltpersoner og samfundet som helhed, hvilket underminerer EU's fundament. 3.2.1.Indvirkningen på fælles værdier Hadefuld tale og hadforbrydelser strider mod EU's fælles værdier og grundlæggende rettigheder, som er nedfældet i artikel 2 og 6 i TEU samt i chartret. Den særligt alvorlige karakter af en sådan adfærd er i betragtning af dens indvirkning på værdierne og de grundlæggende rettigheder konsekvent blevet anerkendt af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (herefter "ECHR") i retspraksis. ECHR fastslog, at når handlinger, der udgør alvorlige lovovertrædelser, er rettet mod en persons fysiske eller mentale integritet, er det kun effektive strafferetlige mekanismer, der kan sikre tilstrækkelig beskyttelse og tjene som en afskrækkende faktor. ECHR fandt navnlig, at der er behov for strafferetlige foranstaltninger i forbindelse med direkte verbale overfald og fysiske trusler, der er motiveret af diskriminerende holdninger. I erkendelse af, at tolerance og alle menneskers lige værdighed udgør grundlaget for et demokratisk, pluralistisk samfund, fandt ECHR, at det kan være nødvendigt i demokratiske samfund at sanktionere eller endda forhindre alle former for ytringer, der udbreder, tilskynder til, fremmer eller retfærdiggør had baseret på intolerance. ECHR påpegede endvidere, at strafferetlige sanktioner mod enkeltpersoner, der er ansvarlige for de mest alvorlige former for had, og som tilskynder andre til vold, også kan påberåbes som en sidste udvej. Af disse grunde anerkendte ECHR konsekvent i retspraksis, at retten til ytringsfrihed ikke forhindrer strafferetlig respons på visse former for hadefuld tale. 3.2.2.Skadelige virkninger for de enkelte ofre og for deres fællesskaber Den særligt alvorlige karakter af hadefuld tale og hadforbrydelser fremgår af den skade, de forvolder på de enkelte ofre, større fællesskaber og samfundet som helhed. Hadefuld tale og hadforbrydelser krænker ofrenes grundlæggende ret til værdighed og lighed. De har alvorlige og ofte langvarige konsekvenser for ofrenes fysiske og mentale sundhed og trivsel. Ofre for hadefuld tale og hadforbrydelser er mål på grund af deres uforanderlige kendetegn eller på grund af et kendetegn, der er kernen i deres identitet . Som følge heraf føler de sig devaluerede, uvelkomne, nedgjorte og foragtede i samfundet på grund af deres identitet. Ud over skadelige fysiske konsekvenser for helbredet er omfanget af psykiske skader (f.eks. en følelse af krænkelse og ydmygelse) forårsaget af hadske handlinger faktisk ofte mere signifikant end den fysiske skade som følge af selve volden . Ofre for hadforbrydelser kan opleve symptomer på alvorlige traumer såsom depression, mistænkelighed over for andre, følelse af skyld og en dyb følelse af isolation. Disse oplevelser gør, at hadforbrydelser adskiller sig fra andre former for kriminalitet. Desuden påtager mange ofre for hadforbrydelser sig skylden og lider under manglende selvtillid . Mere generelt er ofre for hadforbrydelser også tvunget til at leve med frygten for gentagen viktimisering, og mere sårbare grupper, såsom ældre, børn og personer med fysiske og mentale handicap, oplever som mål for hadefuld tale øget sårbarhed, når de er afhængige af onlinekommunikation i deres dagligdag. Ofre for hadefuld tale er også udsat for politisk og social eksklusion, som afholder dem fra lægebehandling og andre vitale tjenester. Desuden risikerer de ofre, der anmelder oplevelser med had, ofte sekundær viktimisering, hvilket kan skade offeret yderligere. Især med hensyn til børn kan hadefuld tale gøre alvorlig skade på deres langsigtede personlige udvikling. Forbrydelser udløst af had sender budskaber om afvisning og devaluering af hele grupper og fællesskaber, og de personer, der udgør disse grupper og fællesskaber, oplever frygt og føler sig udsat for fremtidige angreb. Det er vigtigt at bemærke, at hadefuld tale og hadforbrydelser har potentiale til at give genlyd blandt gerningsmændenes følgere og sprede yderligere frygt og intimidering. Dermed fastholdes et mønster af hadefuld tale og hadforbrydelser rettet mod andre personer, der opfattes som delende samme beskyttede kendetegn eller som værende forbundet med offeret. 3.2.3.Skadelige virkninger for samfundet som helhed Hadefuld tale og hadforbrydelser har også en stærk samfundsmæssig dimension. De udgør en trussel mod demokratiske værdier, social stabilitet og fred og øger den sociale splittelse, udhuler den sociale samhørighed og udløser gengældelse, der resulterer i vold og gengældelse af vold. Tilstedeværelsen af et klima præget af konflikter, frygt, polarisering og radikalisering som følge af hademotiverede handlinger blev også bekræftet af respondenterne i Kommissionens målrettede høring. Hadefuld tale og hadforbrydelser har en skadelig indvirkning på de grundlæggende rettigheder, navnlig på den menneskelige værdighed, lighed og ytringsfrihed. Deres afdæmpende virkning på ytringsfriheden kan føre til, at brugere af sociale medier afholder sig fra at deltage i offentlige debatter på grund af det hadefulde indhold, de ser. Had skader også den politiske dialog og påvirker borgernes parathed til at engagere sig i politik og til at udøve officielle funktioner med offentlig synlighed, f.eks. som parlamentsmedlemmer, borgmestre og politikere. Hvad angår kvinder i det offentlige liv viste en undersøgelse blandt 123 europæiske kvindelige parlamentarikere, at 46,9 % af respondenterne havde modtaget dødstrusler eller trusler om voldtægt eller overfald, og 58,2 % havde været mål for sexistiske angreb på sociale netværk.

Journalister er ofte ofre for hadefuld tale på de sociale medier og kan derfor tøve med at deltage i den offentlige debat eller tage fat på visse emner. Selv om hadefuld tale og trusler rettes mod alle journalister, viser statistikkerne, at kvindelige journalister er udsat for flere trusler end deres mandlige kolleger, navnlig i form af chikane på internettet, trusler om voldtægt og mord samt tilskyndelse til had på grund af køn . Disse angreb er undertiden resultatet af kampagner, der har til formål at miskreditere kvindelige journalister eller at bringe dem til tavshed. Hadefuld tale kan ikke bare føre til konflikter, men også til hadforbrydelser. Dokumentation peger på "hadpyramider" eller "skadestiger", der starter med fordomsfulde handlinger (f.eks. mobning, latterliggørelse, dehumanisering) og diskrimination (f.eks. økonomisk og politisk), og bevæger sig i retning af vold motiveret af fordomme, såsom mord, voldtægt, overfald, terrorisme, voldelig ekstremisme og sågar folkedrab. Forskning viser forbindelsen mellem målrettede, diskriminerende tweets i en by og det store antal hadforbrydelser i samme by. De Forenede Nationer (FN) påpeger, at tilskyndelse til vold rettet mod samfund eller enkeltpersoner på grundlag af deres identitet kan bidrage til at muliggøre eller forberede masseforbrydelser og er både et advarselssignal og en tidlig indikator for risikoen for disse forbrydelser. Forskning viser også, at hadefuld tale på de sociale medier fører til flere forbrydelser mod mindretal i den fysiske verden. Hadefuld tale på internettet har ført til øget vold mod flygtninge og indvandrere, etniske og religiøse mindretal og LGBTIQ-personer. Det at blive eksponeret for hadefuld tale eller at være mål for hadefuld tale kan også bidrage til radikaliseringsprocessen og voldelig ekstremisme. Dette kan komme til udtryk online og offline gennem tale og propaganda, men kan også resultere i voldelige ekstremistiske angreb eller terrorangreb. Det kan have forstyrrende og fatale konsekvenser for samfundet. Europarådet, der minder om, at internettet har skabt en ny dimension til at udtrykke sexistisk hadefuld tale, har understreget, at sexistisk hadefuld tale kan eskalere eller anspore til åbenlyst offensive og truende handlinger, herunder seksuelt misbrug eller vold, potentielt dødelige handlinger eller selvskade . Fremkomsten af onlinegrupper og -fællesskaber såsom Manosphere og Incel, som er yderligere internationale fora til fremme og udbredelse af kvindehad og fjendtlighed over for kvinder, giver anledning til særlig bekymring i denne henseende. 3.2.4.Omfanget af hadefuld tale og hadforbrydelser En ud af 10 (11 %) LGBTIQ-respondenter i en undersøgelse foretaget FRA angav, at de var blevet fysisk eller seksuelt angrebet, fordi de var LGBTIQ (hvor transpersoner og interkønnede personer i højere grad oplevede fysiske eller seksuelle angreb i denne periode: henholdsvis 17 % og 22 %), og 51 % af de 15- til 17-årige respondenter svarede, at de havde oplevet at blive chikaneret i skolen. Hadefuld tale og hadforbrydelser mod personer af asiatisk oprindelse, navnlig kinesere, eller personer, der anses for at være af asiatisk oprindelse, er steget under covid-19-pandemien, herunder racistiske angreb og overfald, voldelig mobning, trusler og racistiske tilråb. En undersøgelse foretaget af FRA viser, at romaer og respondenter med baggrund i Afrika syd for Sahara eller Nordafrika oplever en højere grad af forskelsbehandling, chikane og vold motiveret af had. Ifølge en undersøgelse fra 2018 om antisemitisme, som FRA gennemførte, frygter 40 % af jøderne i EU at blive angrebet fysisk. Resultaterne af en FRA-undersøgelse fra 2017 om EU's mindretal og forskelsbehandling viser, at 27 % af muslimerne havde oplevet tilfælde af hadmotiveret chikane i de foregående 12 måneder, mens denne procentdel er højere (31 %) blandt muslimske kvinder, der bærer hovedtørklæde i det offentlige rum. Kvinder — og navnlig unge kvinder — er mål for kønsbaseret hadefuld tale både online og offline. Ifølge en global undersøgelse fra 2020 oplevede 52 % af unge kvinder og piger vold på internettet, herunder trusler. Desuden er der også tale om personer, der befinder sig i skæringspunktet mellem to eller flere beskyttede egenskaber, såsom farvede kvinder, som er 84 % mere udsat for at blive nævnt i krænkende eller "problematiske" tweets end hvide kvinder . FN udtrykte bekymring over hadefuld tale rettet mod ældre, som er dukket op i den offentlige debat og på de sociale medier som udtryk for modvilje mellem generationerne. Personer med handicap er mere udsat for at blive ofre for voldsforbrydelser, herunder hadforbrydelser, eller for at blive udsat for hadefuld tale end andre personer. Tilbagemeldinger fra Kommissionens høring viste, at i nogle lande blev 21 % af de hadforbrydelser, der blev indberettet til myndighederne, begået mod personer med handicap. Generelt udvælges ofrene, blot fordi de er handicappede, opfattes som handicappede eller har tilknytning til en person med et handicap. Verdenssundhedsorganisationen mener desuden, at krænkelse af ældre sandsynligvis vil blive et stigende problem på grund af den aldrende befolkning. På grund af underrapportering og underregistrering af hændelser og usammenlignelige dataindsamlingsmetoder udgør disse tal kun toppen af isbjerget. Kilder viser f.eks., at 88 % af de hadmotiverede fysiske angreb på romaer ikke blev indberettet, og at 79 % af de jøder, som oplevede antisemitisk chikane, ikke indberettede de alvorligste tilfælde til politiet eller andre instanser. Og kun ét ud af fem (21 %) tilfælde af fysisk eller seksuel vold mod LGBTIQ-personer blev indberettet. Alder er et eksempel på, at manglen på anerkendelse som en årsag til hadefuld tale og hadforbrydelser og manglen på sanktioner for relaterede strafbare handlinger fører til mindre indberetning og manglende oplysninger om omfanget af hadefuld tale og hadforbrydelser mod ældre. Navnlig beklager AGE-platformen denne virkelighed, der er skjult på trods af den foruroligende udbredelse i hele Europa, og påpeger, at ældre ofres usynlighed og manglende beskyttelse øges af den manglende bevidsthed om alder som en årsag til hadforbrydelser. 3.2.5.Strafferetlig respons i medlemsstaterne Alvoren af de ovenfor beskrevne virkninger har fået medlemsstaterne til at kriminalisere visse former for hadefuld tale og hadforbrydelser. Kriminaliseringen af disse handlinger sender et budskab om en særlig social misbilligelse. Det er et udtryk for den specifikke alvor og fare, som disse handlinger udgør, og som er særligt ødelæggende for de grundlæggende rettigheder. Som følge af gennemførelsen af rammeafgørelsen i national ret kriminaliseres hadefuld tale på grund af race, hudfarve, religion, herkomst, national eller etnisk oprindelse i alle medlemsstater. Desuden har medlemsstaterne udtrykkeligt også kriminaliseret hadefuld tale for andre beskyttede kendetegn: 20 medlemsstater kriminaliserer hadefuld tale på grund af seksuel orientering og 17 medlemsstater på grund af køn. Derudover kriminaliserer 14 medlemsstater hadefuld tale på grund af handicap og seks medlemsstater på grund af alder . Desuden har otte medlemsstater (enten som et alternativ eller supplement) kriminaliseret hadefuld tale uden at definere gruppernes beskyttede kendetegn og ladet kriminaliseringen af hadefuld tale stå åben med henblik på at beskytte minoritetsgrupper eller dele af befolkningen. Hadforbrydelser er også i vid udstrækning kriminaliseret på tværs af medlemsstaterne, enten som en selvstændig lovovertrædelse for specifikke forbrydelser eller som en generel skærpende omstændighed for alle forbrydelser, der begås på grund af fordomme. Ud over kriminalisering af hadforbrydelser på grund af race, hudfarve, religion, herkomst eller national eller etnisk oprindelse som følge af gennemførelsen af rammeafgørelsen i national ret kriminaliserer 19 medlemsstater hadforbrydelser på grund af seksuel orientering og 17 medlemsstater på grund af køn. Derudover kriminaliserer 13 medlemsstater hadefuld tale på grund af handicap og ti medlemsstater på grund af alder. Endvidere giver 15 medlemsstater de nationale domstole mulighed for at tage højde for gerningsmandens motiver for enhver forbrydelse, når de træffer afgørelse om den strafferetlige sanktion, enten som et alternativ eller supplement til en selvstændig lovovertrædelse for hadforbrydelser. Visse medlemsstater har også undladt at definere de beskyttede kendetegn for potentielt at dække hadforbrydelser baseret på enhver form for intolerance 3.3.Den grænseoverskridende dimension af hadefuld tale og hadforbrydelser Den grænseoverskridende dimension af hadefuld tale og hadforbrydelser fremgår af arten og virkningen af disse fænomener samt af, at der er et særligt behov for at bekæmpe dem på et fælles grundlag. Dette er tydeligt for hadefuld tale online. I betragtning af internettets grænseoverskridende karakter breder hadefuld tale på internettet sig hurtigt, og det er tilgængeligt for alle overalt. Dette gør det lettere for hadgrupper at udvide deres publikum til lande, der befinder sig i samme politiske eller sociale situation. Den grænseoverskridende dimension blev også fremhævet af de fleste interessenter, der deltog i Kommissionens målrettede høring, også gennem specifikke eksempler. Det drejer sig f.eks. om hadefuld tale på grund af kønskarakteristika, og navnlig interkønnede er i stigende grad blevet mål for hadefuld tale fra grupper, der opererer på tværs af grænserne. Udbredelsen af kønsbaseret hadefuld tale er også blevet understreget af Europarådet, der opfordrer til stærkere tiltag til bekæmpelse af den. Hadefulde budskaber, der kommer til udtryk offline (f.eks. i den skrevne presse, i fjernsynsudsendelser, i politiske udtalelser eller under sportsbegivenheder), har imidlertid en grænseoverskridende dimension, der fremgår af deres virkning, da de let kan reproduceres og formidles bredt på tværs af grænserne. Mere end 80 % af respondenterne i den målrettede høring mente, at hadefuld tale offline har en afsmittende virkning på tværs af grænserne. De påpeger, at de hadefulde budskaber udvikles og udbredes af netværk med medlemmer fra flere lande, og at ideologier bag hadefuld tale udvikles internationalt og derfor er grænseoverskridende fænomener.

Den grænseoverskridende dimension af hadforbrydelser er direkte forbundet med den grænseoverskridende dimension af hadefuld tale. Had overskrider grænserne og fører til en spiral af vold. På samme måde som hadefuld tale kan ideologierne bag hadforbrydelser udvikles internationalt og hurtigt deles online. Hadforbrydelser kan begås af netværk med medlemmer fra flere lande (i eller uden for EU), der inspirerer til, organiserer eller udfører fysiske angreb. Counter Extremism Project , Soufan Center og Anti-Defamation League giver eksempler på forskellige gruppers tværnationale aktiviteter, som påvirker og inspirerer på tværs af grænserne. Hadforbrydelser kan også skabe et klima af frygt eller sociale konflikter, som kan smitte af fra en EU-medlemsstat til en anden. Hadefuld tale og hadforbrydelser kan endvidere føre til radikalisering og oprettelse af voldelige ekstremistiske grupper, som krydser grænserne og forenes i deres ideologi. På samme måde kan det samme fænomen føre til, at hadforbrydelser kopieres i et andet land, eller at de har opfølgningsmønstre, der afspejler den forbrydelse, der blev begået i det land, hvor den fandt sted første gang. Dette kan også forekomme, når der er stor opmærksomhed omkring specifikke hadforbrydelser, der tilskynder andre til at begå lignende forbrydelser ("copycat-effekten"). Ud over den faktiske hadforbrydelse kan de psykologiske konsekvenser for enkeltpersoner og samfundet nemt række ud over grænserne ved at skabe et klima af frygt og sociale konflikter. Forbrydelser og begivenheder, der finder sted i forskellige dele af verden, har haft en indvirkning på flere lande, herunder Black Lives Matter-bevægelsen. The spillover impact of hate crimes across borders was acknowledged by most of the respondents to the Commission’s consultation. Processen har global karakter og har en indvirkning, uanset hvor den har rod geografisk. EU kan fungere som rollemodel rundt om i verden, og idéer og initiativer, der opstår andre steder i verden, kan bidrage til en mere effektiv indsats i Europa. Denne baggrund understreger det særlige behov for at bekæmpe hadefuld tale og hadforbrydelser på et fælles grundlag. Det særlige behov for at tackle disse fænomener på et fælles grundlag skyldes de alvorlige konsekvenser af hadefuld tale og hadforbrydelser for de centrale EU-værdier, der er nedfældet i artikel 2 i TEU. Det kræver en fælles indsats at værne om vores fælles værdier. De negative konsekvenser af hadefuld tale og hadforbrydelser rækker ud over konsekvenserne for de enkelte ofre og kan påvirke grupper eller samfund af mennesker, der bor i forskellige lande. Hvis hadefuld tale og hadforbrydelser ikke kriminaliseres i nogle få medlemsstater, kan det undergrave bestræbelserne på effektivt at tackle disse fænomener og lette de afsmittende virkninger. Hvis der ikke fastlægges en fælles tilgang til kriminalisering, resulterer det også i huller og ulige beskyttelse af ofre for sådanne handlinger i hele EU, da kun personer, der anerkendes som ofre for kriminalitet, har adgang til de klagemuligheder og støtteforanstaltninger, der er fastsat i EU-retten. Desuden kan en fragmenteret tilgang sende blandede budskaber til offentligheden om, at sådanne handlinger ikke tages alvorligt og kan begås ustraffet, og at de betragtes som "normale", eller det kan i nogle lande sågar føre til en opfattelse af, at staten legitimerer og/eller tolererer en sådan adfærd. Desuden skyldes det særlige behov for at bekæmpe hadefuld tale og hadforbrydelser på et fælles grundlag de enkelte medlemsstaters bestræbelser på at kriminalisere forskellige former for hadforbrydelser og hadefuld tale på egen hånd. En sådan tilgang resulterer i fragmentering og mangel på lige vilkår for ofre for hadefuld tale og hadforbrydelser. 3.4.Udviklingen inden for kriminalitet Ifølge FN har der i de seneste år været en alarmerende stigning i hadefuld tale og tilskyndelse til had på internettet og offline. Siden 2007, hvor Kommissionen foreslog at gøre racistiske og fremmedfjendske handlinger strafbare i alle medlemsstater, har der været en støt stigning i hadefuld tale og hadforbrydelser. Denne stigning hænger sammen med ændringer i det sociale, økonomiske og teknologiske miljø. De fleste respondenter (over 60 %) i Kommissionens målrettede høring anerkendte også stigningen i både hadefuld tale og hadforbrydelser mellem 2018 og 2020 sammenlignet med den foregående periode mellem 2015 og 2017. Among the factors for this were increased migration flows, economic and social crises (including the COVID-19 pandemic), and improved access to online information, including the use of social networks, resulting in a fast sharing of content. Internettet er en kanal til øget og let deling af hadefuld tale online. Gerningsmændene bag hadefuld tale på internettet anspores af og har færre hæmninger på grund af en følelse af anonymitet og straffrihed på internettet, hvilket øger risikoen for, at de fortsætter med at begå sådanne strafbare handlinger. Den kraftige stigning i antallet af voldelige ekstremister og grupper i hele Europa er en af de faktorer, der har bidraget til polarisering og radikalisering i samfundet. Dette har igen ført til en øget forekomst af hadefuld tale mod marginaliserede grupper og kvinder. I 2019 anerkendte Europa-Parlamentet dette i en beslutning om "stigningen i neofascistiske voldshandlinger i Europa" og opfordrede medlemsstaterne til at fordømme og sanktionere "politikeres og offentlige ansattes hadforbrydelser, hadefuld tale og udpegelse af syndebukke [...], da de direkte normaliserer og styrker had og vold i samfundet" . ECRI understregede stigningen i ultranationalistisk, fremmedfjendsk, racistisk og homo-/transfobisk hadefuld tale i de forskellige valgkampagner i 2019, der i stigende grad gennemsyrer og ofte sætter tonen på de sociale medier. Ifølge ECRI er fornærmende og nedværdigende bemærkninger om medlemmer af minoritetsgrupper i dag lettere at acceptere end tidligere. Europarådet har sendt et alarmsignal om, at Europa står over for en chokerende virkelighed: antisemitiske, antimuslimske og andre racistiske hadforbrydelser stiger i et alarmerende tempo. Covid-19-pandemien har skabt en atmosfære, hvor hadefuld tale er blomstret op og har udviklet sig til en tsunami af had og fremmedhad. Europol understregede, hvordan covid-19-pandemien og de deraf følgende økonomiske og sociale kriser har resulteret i stærkere holdninger og større accept af intimidering, herunder opfordringer til at begå voldelige handlinger. ECRI fremhævede i sin årsberetning for 2020 den øgede eksponering for hadefuld tale og vold blandt visse grupper, der beskyldes for at være de største spredere af virusset. De omfatter romaer og migranter, hvis adgang til sundhedspleje og offentlige støtteforanstaltninger er blevet endnu vanskeligere, samt personer af asiatisk oprindelse eller personer, der anses for at være af asiatisk oprindelse . Der har også været en stigning i antallet af konspirationsteorier mod visse grupper, hvilket har ført til hadefuld tale og hadforbrydelser. Undersøgelser viser f.eks., at der i de første to måneder af 2021 (under pandemien) i forhold til samme periode i 2020 (før pandemien) skete en syvdobling af antallet af antisemitiske opslag på de vurderede franske konti/kanaler og mere end en 13-dobling på de tilsvarende tyske. Pandemien understregede også spændinger mellem generationerne og skabte en genopblussen af fjendtlige budskaber på de sociale medier, der kan betegnes som hadefuld tale mod ældre, der som en sårbar kategori i højere grad er blevet ramt af krænkelser under pandemien og er mere udsat for at blive ofre for hadefuld tale og hadforbrydelser. Personer, der identificerer sig som LGBTIQ, har oplevet en stigning i volden siden pandemiens begyndelse . "Seksuel orientering eller kønsidentitet" var den tredje mest almindelige årsag blandt de rapporterede hadforbrydelser (18,35 %) i rapporten om hadforbrydelser for 2019 fra Kontoret for Demokratiske Institutioner og Menneskerettigheder (ODIHR) — en stigning i forhold til 2018 (14,61 %). Kønsbaseret hadefuld tale har også været stigende i Europa og finder sted online og offline og i alle former for social interaktion (f.eks. i skolen, på arbejdspladsen og i det offentlige rum). Alle former for kønsbaseret cybervold mod kvinder, herunder kvindefjendsk hadefuld tale, blev stadig mere almindeligt før covid-19, hvilket førte til normalisering af vold mod kvinder. I en rapport om chikane på internettet mod kvindelige ministre konstaterede NATO's Strategic Communications Centre of Excellence, at de emner, der udløste de mest krænkende budskaber online, var covid-19-pandemien, indvandring, EU's forbindelser og socialliberal politik. Når man ser på den seneste lovgivningsmæssige udvikling, er der i de seneste år konstateret en gradvis stigning i kriminaliseringen af andre grunde end dem, der er fastsat i rammeafgørelsen. I øjeblikket har 11 medlemsstater taget initiativ til lovgivningsmæssige forslag eller processer til yderligere kriminalisering af hadefuld tale og/eller hadforbrydelser. Af disse har ni medlemsstater foreslået at tilføje visse grunde til deres lovgivning om hadefuld tale og/eller hadforbrydelser. 4.Merværdi ved at udvide listen over EU-forbrydelser 4.1.Et effektivt svar på EU-plan På grundlag af ovenstående vurdering mener Kommissionen, at dette initiativ er det mest effektive svar på de identificerede udfordringer på EU-plan. Navnlig er det kun et fælles initiativ på EU-plan, der effektivt kan beskytte de fælles værdier, der er nedfældet i artikel 2 i TEU, som undermineres af alle former for hadefuld tale og hadforbrydelser, uanset hvilke personer og målgrupper de er rettet mod.