GLOSSAR

Betalinger for miljøvenligt landbrug : Den finansielt største foranstaltning til gennemførelse af EU’s politik for udvikling af landdistrikterne. Den blev i første omgang indført i den fælles landbrugspolitik i 1987 på frivillig basis, og siden 1992 har denne foranstaltning været obligatorisk for medlemsstaterne. I øjeblikket reguleres den ved artikel 39 i Rådets forordning (EF) nr. 1698/2005.

Delforanstaltning til fremme af miljøvenligt landbrug : En støtteordning, som medlemsstaterne anvender i forbindelse med betalinger for miljøvenligt landbrug. Støtteordningen er kendetegnet ved, at landbrugerne har pligt til at anvende bestemte praksis. Et landdistriktsudviklingsprogram omfatter adskillige delforanstaltninger til fremme af miljøvenligt landbrug, typisk omkring ti. Eksempler på delforanstaltninger er ekstensivering af driftssystemer, vekseldrift og aktioner med henblik på bevaring af biodiversiteten.

Den fælles overvågnings- og evalueringsramme : En metode udviklet af Kommissionen og medlemsstaterne med henblik på at rapportere om den finansielle gennemførelse, output, resultater og virkninger af landdistriktsudviklingsprogrammerne.

Fællesskabets strategiske retningslinjer : EU’s prioriteter for udviklingen af landdistrikterne for programmeringsperioden 2007-2013 vedtaget af Rådet (afgørelse 2006/144/EF).

Landbrugspraksis : Landbrugsproduktionsmetode, der kan have positive eller negative virkninger for miljøet.

Naturvenlige landbrugsmetoder : Typer af landbrug og landbrugsjord, der er kendetegnet ved, at de kan forventes at støtte høj biodiversitet eller arter og levesteder, hvor der skal tages bevarelseshensyn.

Virkningsindikatorer : Bruges til at måle de socioøkonomiske og miljømæssige virkninger på længere sigt, der kan konstateres efter en vis periode, inden for udvikling af landdistrikter fastlægges de på programniveau. Indikatorerne vedrørende miljøvenligt landbrug måler, hvorvidt nedgangen i biodiversiteten er vendt, tendenser vedrørende fuglebestande på landet, bevaring af naturvenlige landbrugs- og skovbrugsmetoder, forbedring af vandkvaliteten og bidrag til bekæmpelse af klimaforandringer.

Integreret produktion : Et landbrugssystem, for hvilket der ikke er fastsat et ensartet sæt krav på EU-niveau. Formålet er at bruge naturlige ressourcer og sikre bæredygtigt landbrug, navnlig ved at minimere forurenende input.

Medlemsstat : I forbindelse med denne revision, de myndigheder, der er ansvarlige for forvaltningen af betalingerne for miljøvenligt landbrug. Medlemsstaterne udpeger en forvaltningsmyndighed med henblik herpå. I regionaliserede medlemsstater som f.eks. Tyskland, Spanien og Italien har hver region et særskilt program og en særskilt forvaltningsmyndighed.

Natura 2000-områder : Et EU-netværk af naturbeskyttelsesområder oprettet under Habitat-direktivet fra 1992 (Rådets direktiv 92/43/EØF).

Økologisk landbrug : En metode for fremstilling af fødevarer, der går ud på at minimere menneskets påvirkning af miljøet. Siden 1991 har kravene været fastsat på EU-niveau, herunder for produktionsmetoder og inspektion. I øjeblikket reguleret ved Rådets forordning (EF) nr. 834/2007.

Outputindikatorer : Bruges til at måle, hvad der er opnået med en intervention – med hensyn til miljøvenligt landbrug er det antallet af bedrifter/kontrakter og arealet (antal hektar) eller antallet af støttede dyr under foranstaltningen.

Støttet fysisk areal : Det landbrugsareal, der bruges af landmænd og andre arealforvaltere, der er bundet af forpligtelser til at drive miljøvenligt landbrug. Hvis der er flere forpligtelser vedrørende samme areal, kan det samlede areal, som forpligtelserne vedrører, kun tælles én gang for denne indikator.

Referenceniveau : Den situation, som man sammenligner med, således at betalinger for miljøvenligt landbrug kun kompenserer landbrugere for praksis, der er mere krævende end de lovhjemlede. Et vigtigt element i referenceniveauet er"krydsoverensstemmelse", der vedrører de krav, der er angivet i Bilag II og III til Rådets forordning (EF) nr. 73/2009 inden for folkesundhed, dyre- og plantesundhed, miljø, dyrevelfærd og bevarelse af jorden i god landbrugs- og miljømæssig stand.

Resultatindikatorer : Bruges til at måle de direkte forandringer, som programinterventioner har medført – for akse 2-foranstaltninger, herunder miljøvenligt landbrug, det område (antal hektarer), der er omfattet af en effektiv arealforvaltning, som bidrager til et specifikt mål (f.eks. forbedring af vandkvaliteten).

Vandløbsopland : Landområde, hvorfra al overfladeafstrømning løber gennem en række mindre og større vandløb og eventuelt søer ud til havet i én enkelt flodmunding eller ét enkelt delta (artikel 2 i direktiv 2000/60/EF om fastlæggelse af en ramme for Fællesskabets vandpolitiske foranstaltninger).

Landdistrikts-udviklingsprogram : Centralt programmeringsdokument, som medlemsstaten udarbejder, og som Kommissionen godkender med henblik på planlægning og gennemførelse af EU’s politik til udvikling af landdistrikter. Det dækker perioden mellem 1. januar 2007 og 31. december 2013 og kan indeholde op til 40 foranstaltninger, herunder "betalinger for miljøvenligt landbrug".

RESUMÉ

I. Miljøvenligt landbrug er en central EU-politik. Den beløber sig til ca. 2,5 milliarder euro i EU-midler om året og har til formål at imødekomme samfundets stadig større efterspørgsel efter miljøtjenester. Forvaltningen af denne politik er delt mellem Kommissionen og medlemsstaterne. Det særlige ved betalingerne for miljøvenligt landbrug er, at de vedrører mange forskellige landbrugspraksis i medlemsstaterne, og at det er frivilligt for landbrugerne, om de vil deltage. Retten vurderede på denne baggrund, om denne foranstaltning til udvikling af landdistrikterne er udformet og forvaltet godt.

II. Retten fandt, at medlemsstaterne havde fastsat mange mål, og at målene ikke var tilstrækkeligt specifikke til, at man kunne vurdere, om de var nået. Selv om programmerne til udvikling af landdistrikterne identificerer miljøbelastninger, er det ikke nemt at bruge disse miljøbelastninger som en klar begrundelse for betalingerne for miljøvenligt landbrug. Indførelsen af en fælles overvågnings- og evalueringsramme er et fremskridt med hensyn til overvågningssystemerne, og der blev også fundet eksempler på god praksis uden for denne ramme. Ikke desto mindre var der betydelige problemer med ledelsesinformationernes relevans og pålidelighed. Navnlig forelå der kun ganske få oplysninger om de miljømæssige fordele, som betalingerne for miljøvenligt landbrug havde medført.

III. Landbrugerne er afgørende for gennemførelsen af foranstaltningen "betalinger for miljøvenligt landbrug", og det er vigtigt, at de modtager ordentlig vejledning, og at støttebeløbene giver dem det rette incitament. De systemer, der blev brugt til vejledning af landbrugerne, fungerede generelt godt. Men der blev konstateret væsentlige problemer med støttebeløbene, bl.a. at der var fejl i beregningen af støttebeløbene, og at støtten ikke var differentieret under hensyn til de regionale eller lokale vilkår på stedet.

IV. I henhold til EU-lovgivningen skal medlemsstaterne stille støtte til rådighed i overensstemmelse med de specifikke behov. Men ved revisionen konstateredes det, at de fleste udgifter blev afholdt til horisontale delforanstaltninger, uden at der blev anvendt udvælgelsesprocedurer. Det hang ikke sammen med afgørelser om, i hvor høj grad det var ønskeligt at målrette på grundlag af de involverede omkostninger. Dertil kom, at man i forvaltningen ikke traf tilstrækkeligt evidensbaserede beslutninger, og at betalingerne ikke blev koncentreret om specifikke miljømæssige problemer.

V. Retten anbefaler, at:

- Kommissionen og medlemsstaterne præciserer og begrunder delforanstaltningerne til fremme af miljøvenligt landbrug bedre og rapporterer bedre herom

- Kommissionen vurderer centrale elementer i landdistriktsudviklingsprogrammerne mere omhyggeligt, inden den godkender dem

- Kommissionen for den næste programmeringsperiode overvejer,

- om betalingerne for miljøvenligt landbrug bør målrettes bedre

- om der bør være en højere EU-støttesats for delforanstaltninger, der har et højere miljømæssigt potentiale

- om der bør sondres klart mellem enkle og mere krævende delforanstaltninger til fremme af miljøvenligt landbrug, og

- om medlemsstaterne bør være mere proaktive i forvaltningen af betalingerne for miljøvenligt landbrug.

INDLEDNING

LANDBRUG OG MILJØ - ET AMBIVALENT PARTNERSKAB

1. Siden 1970’erne og 1980’erne har der været stigende bekymring om landbrugets skadelige indvirkning på miljøet, bl.a. om landbrugsbedrifternes stadig stigende specialisering, brugen af kunstgødning og pesticider, den høje husdyrtæthed og, navnlig i de sydlige medlemsstater, udvidelsen af vandede arealer. De prisgarantier for landbrugsprodukter, der tidligere blev givet under den fælles landbrugspolitik, har opmuntret til disse intensive landbrugsformer.

2. Visse former for ekstensivt landbrug kan på den anden side bevare de landlige miljøværdier. Opgivelsen af ekstensive landbrug og af den jord, der blev dyrket ekstensivt, er blevet et stadig større problem i nogle regioner i Den Europæiske Union (EU) med negative konsekvenser for biodiversiteten og den landskabelige mangfoldighed, og det har også medført større risiko for skovbrande.

EU-STØTTE TIL BETALINGER FOR MILJØVENLIGT LANDBRUG

3. Siden 1987 har EU samfinansieret medlemsstaternes betalinger for miljøvenligt landbrug for at tage den dobbelte udfordring op, der går ud på at reducere de negative konsekvenser af intensivt landbrug og samtidig bevare de positive virkninger af ekstensivt landbrug. Formålet med disse betalinger er at "yderligere tilskynde landbrugerne og andre arealforvaltere til at tjene samfundet som helhed ved indførelse eller fortsat anvendelse af produktionsmetoder, der er forenelige med beskyttelse og forbedring af miljøet, landskabet og dets karakteristika, naturressourcerne, jordbunden og den genetiske diversitet" [1].

EU-midlerne til betalinger for miljøvenligt landbrug beløber sig i 2007-2013 til:22,2 milliarder euro.

4. Betalinger for miljøvenligt landbrug har siden 2000 været en del af EU’s politik for udvikling af landdistrikterne, der gennemføres gennem landdistriktsudviklingsprogrammer, som medlemsstaterne udformer for en periode på syv år. Det er obligatorisk for medlemsstaterne at medtage betalinger for miljøvenligt landbrug i deres programmer, og for den nuværende periode, der dækker 2007-2013, har medlemsstaterne tildelt 22,2 milliarder euro i EU-midler hertil. Figur 1 viser tildelingerne pr. medlemsstat. De faktiske EU-udgifter for regnskabsåret 2009 beløb sig til 2,5 milliarder euro og til 7,7 milliarder euro for første halvdel af programmeringsperioden ( 1. januar 2007 – 1. juli 2010) [2].

FIGUR 1

EU-MIDLER TILDELT TIL BETALINGER FOR MILJØVENLIGT LANDBRUG (2007-2013) (SOM GODKENDT I PROGRAMMERNE TIL UDVIKLING AF LANDDISTRIKTERNE PR. DECEMBER 2009)

+++++ TIFF +++++

Kilde: DG AGRI: Rural Development in the European Union - Statistical and Economic Information - Report 2009, December 2009 (Section 4.1.1 EAFRD - Overview of the Financial Plans).

5. Der afholdes normalt betalinger for miljøvenligt landbrug på grundlag af kontrakter mellem et offentligt organ i medlemsstaterne og en støttemodtager (landmand eller arealforvalter). Disse kontrakter, der normalt løber mellem fem og syv år, beskriver de forpligtelser, som støttemodtagerne skal påtage sig. Forpligtelserne dækker en lang række landbrugspraksis, der kan grupperes som vist nedenfor.

Vigtigste grupper af landbrugspraksis for betalinger for miljøvenligt landbrug |

Økologisk landbrug (jf. glossar) |

Integreret produktion (jf. glossar) |

Anden ekstensivering af produktionssystemerne: gødningsbegrænsning, pesticidbegrænsning og ekstensivering af husdyravl |

Vekseldrift, vedligeholdelse af udtagne arealer |

Aktion med henblik på at forebygge eller reducere jorderosion |

Genetiske ressourcer (lokale racer, der er ved at uddø i landbruget, planter, der er truet af genetisk erosion) |

Fastholdelse af biodiversiteten og forbedringsaktioner |

Landskabspleje og vedligeholdelse af historiske værdier på landbrugsjord |

Vandrelaterede aktioner (bortset fra anvendelse af næringsstoffer), f.eks. randzoner, udyrkede randbælter, forvaltning af vådområder |

6. Et grundlæggende princip for betalinger for miljøvenligt landbrug er, at det er frivilligt, om landbrugeren vil ansøge om og indgå en kontrakt. Det betyder, at betalingen skal være tilstrækkeligt attraktiv i forhold til de forpligtelser, der skal opfyldes, og de dermed forbundne omkostninger. Støtten til modtagerne må kun vedrøre yderligere omkostninger og indkomsttab som følge af miljøvenlige forpligtelser; og der er også mulighed for at inkludere transaktionsomkostninger.

7. Betalinger for miljøvenligt landbrug kan ikke kompensere landbrugerne for praksis, der er blevet lovpligtige. Den situation, som yderligere forpligtelser skal måles i forhold til, forudsætter, at der findes en "udgangssituation" (baseline) eller et "referenceniveau". De forventede miljømæssige fordele, der ligger over dette niveau, kan variere betydeligt og afhænger navnlig af, hvor krævende de pågældende landbrugspraksis er, jf. figur 2 for nærmere oplysninger.

8. I evalueringerne af miljøvenligt landbrug angives der to metoder til at gennemføre foranstaltningen. De omtales som "bred med ringe dybde" mod "dyb og smal", "ordninger på laveste niveau" mod "ordninger på et højere niveau", eller "grundlæggende" mod "mere krævende" [3]. Denne sondring bygger på den opfattelse, at de to metoder er fundamentalt forskellige i deres måde at gennemføre "betalinger for miljøvenligt landbrug" på; de områder, som delforanstaltningerne finder anvendelse på, er forskellige, og det er antallet af berørte støttemodtagere, de påløbne budget- og administrationsomkostninger, de gældende forvaltningsregler og de forventede virkninger også. Denne veletablerede måde at analysere delforanstaltninger til fremme af miljøvenligt landbrug på, er ikke medtaget i lovgivningen, og dermed bliver det op til de ansvarlige myndigheder at vælge, hvilken strategi man skal anvende, afhængig af konteksten og problemernes art. I den meddelelse fra Kommissionen [4], der indledte debatten om den fælles landbrugspolitik efter 2013, foreslås det, at enkle, almene miljøtiltag integreres i de direkte betalinger.

Billede 1: Et eksempel på miljøvenligt landbrug i England, der viser fra venstre mod højre en parcel med hvede, en bræmme med udyrket jord og en bræmme, der er tilsået med frøblandinger til vilde fugle.

+++++ TIFF +++++

©Den Europæiske Union, kilde: Den Europæiske Revisionsret.

9. Basale delforanstaltninger til fremme af miljøvenligt landbrug kan være en omkostningseffektiv måde at gennemføre betalinger for miljøvenligt landbrug på, når det er nødvendigt at dække et stort område. Disse delforanstaltninger er kendetegnet ved enkle og generelle foranstaltninger (f.eks. bevaring af græsarealer, plantedække på landbrugsjord) og et stort antal støttemodtagere. Da kravene til landbrugerne er begrænsede, er støttebeløbene relativt lave.

FIGUR 2

INTERVENTIONSLOGIK FOR BETALINGER FOR MILJØVENLIGT LANDBRUG

+++++ TIFF +++++

10. Mere krævende delforanstaltninger kan til gengæld blive tilpasset til de lokale forhold og forudsætter mere kompleks og krævende landbrugsdrift. Medlemsstaterne gennemfører normalt disse ordninger på mindre geografiske områder [5] med et mindre antal støttemodtagere. Fordi der stilles større krav til landbrugerne, hvilket fører til højere omkostninger og/eller større indkomsttab, er støttebeløbene relativt høje. På grund af de højere krav, der er afpasset efter de specifikke områder, er der mulighed for, at de mere krævende delforanstaltninger giver større miljømæssige fordele pr. støttet hektar, men med højere omkostninger.

11. Kommissionen og medlemsstaterne deler forvaltningen af betalingerne for miljøvenligt landbrug. Kommissionen vurderer og godkender programmerne til udvikling af landdistrikterne, som medlemsstaterne har udfærdiget og forelagt. Medlemsstaterne vedtager alle de lovgivningsmæssige og administrative bestemmelser, der er nødvendige for at kunne sikre, at midlerne anvendes korrekt. Landbrugerne (eller arealforvalterne) indgår en kontrakt med den pågældende medlemsstats forvaltningsorgan og er ansvarlige for reelt at anvende landbrugspraksis i overensstemmelse med bestemmelserne i denne kontrakt.

En kort beskrivelse af betalingerne for miljøvenligt landbrug |

Landbrugerne tilskyndes til at anvende produktionsmetoder, der er forenelige med beskyttelsen af miljøet. |

Central EU-politik, som der bruges ca. 2,5 milliarder euro af EU’s midler på om året. |

Ordningen er obligatorisk for medlemsstaterne, men frivillig for landbrugerne. |

Forpligtelserne skal gå længere end et referenceniveau. |

Betalingerne er baseret på yderligere omkostninger og indtægtstab, og det er muligt at medtage transaktionsomkostninger. Incitamenter er forbudt. |

Forvaltningen er delt mellem Kommissionen og medlemsstaterne. |

RETTENS TIDLIGERE REVISIONER

12. Retten har tidligere revideret betalinger for miljøvenligt landbrug og konstateret en række svagheder. De vigtigste fremgår af bilag I.

REVISIONENS OMFANG OG MÅL

13. Formålet med denne revision er at afgøre, om ordningerne for miljøvenligt landbrug er udformet og forvaltet godt. Mere specifikt er hensigten med revisionen at besvare følgende spørgsmål:

- Udformes og overvåges politikken for miljøvenligt landbrug således, at den giver mærkbare miljøforbedringer?

- Støttes landbrugerne hensigtsmæssigt gennem ordentlig vejledning og korrekte støttebeløb?

- Tages der ved forvaltningen af politikken for miljøvenligt landbrug hensyn til specifikke miljømæssige behov?

14. Retten fastsatte revisionskriterier vedrørende udformning, gennemførelse og overvågning/evaluering af betalinger for miljøvenligt landbrug. Disse kriterier blev udviklet på grundlag af lovgivningen, Kommissionens dokumenter og publikationer og videnskabelige undersøgelser (jf. bilag II). Retten hørte et panel af eksperter i miljøvenligt landbrug [6] om disse revisionskriteriers gyldighed og gennemførlighed. På grundlag af dokumentgennemgangen og efter eksperthøringen udfærdigede den en liste over god praksis [7], der i videnskabelig litteratur anses for at være særlig passende, når delforanstaltninger til fremme af miljøvenligt landbrug skal have en bedre gennemslagskraft. Retten aflagde besøg i England, Rheinland-Pfalz i Tyskland og regionen "Centre" i Frankrig, hvor eksempler på sådan praksis kunne observeres.

15. Revisionen indledtes med en dokumentgennemgang af 203 kontrakter om miljøvenlig landbrugsdrift, der var udvalgt tilfældigt fra de udgifter, medlemsstaterne havde anmeldt til Kommissionen vedrørende 2008. Stikprøven dækkede 48 landdistriktsudviklingsprogrammer i 21 medlemsstater.

16. Retten udvalgte dernæst otte programmer med henblik på en mere detaljeret undersøgelse. De udvalgte medlemsstater (regioner) var Spanien (Andalusien), Italien (Piemonte), Tyskland (Berlin og Brandenburg), Sverige, Østrig, Ungarn, Polen og Frankrig. I hver medlemsstat blev der indhentet revisionsbevis for en række delforanstaltninger til fremme af miljøvenligt landbrug, som blev undersøgt gennem interview og analyse af dokumenter og data. Der blev også aflagt besøg på en række bedrifter, hvor gennemførelsen af betalingerne for miljøvenligt landbrug blev gennemgået på bedriftsniveau med landbrugerne og de inspektører, der var ansvarlige for kontrol på stedet.

BEMÆRKNINGER

ER POLITIKKEN FOR MILJØVENLIGT LANDBRUG UDFORMET OG OVERVÅGET SÅLEDES, AT DEN GIVER MÆRKBARE MILJØFORDELE?

17. Retsgrundlaget indeholder flere elementer, der har til formål at sikre, at betalingerne for miljøvenligt landbrug reelt medfører miljømæssige fordele. Medlemsstaterne skal beskrive den aktuelle miljøsituation i deres landdistriktsudviklingsprogrammer. De skal også vedlægge beskrivelse af og begrundelse for de forskellige typer forpligtelser til betalinger for miljøvenligt landbrug, baseret på de forventede miljøvirkninger i forhold til de miljømæssige behov og prioriteringer [8].

18. Ifølge principperne om forsvarlig økonomisk forvaltning, der er beskrevet i artikel 27 i finansforordningen [9], skal der opstilles specifikke, målelige, realiserbare, relevante og tidsbestemte målsætninger. Hvert landdistriktsudviklingsprogram skal indeholde oplysninger om de specifikke verificerbare mål for foranstaltningerne og deres fremskridt, effektivitet og gennemslagskraft skal måles i forhold til disse mål [8].

19. Retten undersøgte, om landdistriktsudviklingsprogrammernes mål for betalinger for miljøvenligt landbrug var tilstrækkeligt præcise (specifikke, målelige og tidsbestemte) til, at de kunne give et solidt grundlag for en vurdering af, om de var nået. Retten undersøgte også, om betalingerne for miljøvenligt landbrug var godt begrundet i forhold til de identificerede miljøbelastninger i landdistriktsudviklingsprogrammerne. Da data af god kvalitet er en forudsætning for, at man kan vurdere, om politikker når de fastsatte resultater, vurderede Retten, om overvågningssystemerne producerede pålidelige data, der var relevante for vurderingen af, hvilken virkning betalinger for miljøvenligt landbrug havde for miljøet.

MÅLENE FOR BETALINGERNE FOR MILJØVENLIGT LANDBRUG ER IKKE TILSTRÆKKELIGT SPECIFIKKE TIL, AT DET KAN VURDERES, OM DE ER NÅET

MÅLENE FOR MILJØVENLIGT LANDBRUG FASTSÆTTES SOM EN DEL AF DE GENERELLE RAMMER FOR UDVIKLING AF LANDDISTRIKTER

20. Lovgivning på højt niveau fastsætter det generelle retsgrundlag for udvikling af landdistrikter, som også omfatter betalingerne for miljøvenligt landbrug. Rådet har skitseret EU’s prioriteringer for udvikling af landdistrikter for perioden 2007-2013 i Fællesskabets strategiske retningslinjer (jf. glossar). Betalinger for miljøvenligt landbrug forventes sammen med andre foranstaltninger til udvikling af landdistrikterne at bidrage til tre højt prioriterede akser på EU-niveau: biodiversitet samt bevarelse og udvikling af naturvenlige landbrugs- og skovbrugsmetoder og traditionelle landbrugslandskaber, vand og klimaændringer.

21. EU-målsætningerne i forordning (EF) nr. 1698/2005 er også temmelig generelle, således som ordlyden i lovgivning på højt niveau skal være. I Rådets forordning fastsættes der mål for politikken til udvikling af landdistrikter for sammenhængende grupper af foranstaltninger (kaldet "akser"). Målet for den akse, som betalingerne for miljøvenligt landbrug indgår i, er at forbedre miljøet og landskabet gennem støtte til arealforvaltning.

MANGE OG KOMPLICEREDE MÅL

22. Under hensyntagen til EF’s strategiske retningslinjer for udvikling af landdistrikter, specifikke mål for udvikling af landdistrikter og de disponible finansielle ressourcer forelægger hver medlemsstat en national strategiplan, der indeholder de prioriterede mål for Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikternes og den pågældende medlemsstats indsats. Landdistriktsudviklingsprogrammerne skal sikre, at EU-støtten til udvikling af landdistrikter bidrager til at nå prioriteringer og mål, der er fastsat i Fællesskabets strategiske retningslinjer og de nationale strategiplaner. De bør indeholde oplysninger om akserne og om de foranstaltninger, der foreslås for hver akse, især de specifikke, verificerbare mål, der gør det muligt at måle programmernes fremskridt, effektivitet og gennemslagskraft.

Foranstaltningerne til fremme af miljøvenligt landbrug i Andalusien-programmet indeholdt et meget stort antal mål, hvilket gør det vanskeligt at måle resultaterne

23. De mål for betalingerne for miljøvenligt landbrug, der er fastsat i de forskellige programmeringsdokumenter, fører ofte til nogle overordentligt komplicerede rammer. Det illustreres med eksemplet fra Andalusien. Den nationale strategiplan indeholder 20 miljømål. I programmet for udvikling af landdistrikter gennemføres denne struktur ved, at betalingerne for miljøvenligt landbrug beskrives i et generelt afsnit med otte mål, der ikke er de samme som de 20 tidligere fastsatte mål, eller som er omformuleret, så de er blevet mere generelle.

24. Landdistriktsudviklingsprogrammet indeholder endvidere mål for hver af de 15 delforanstaltninger til fremme af miljøvenligt landbrug (i alt 51), der igen undertiden er delvist eller helt forskellige fra de mål, der er fastsat i den generelle del. I betragtning af de overordnede rammer, herunder den strategiske miljøvurdering [10] og forhåndsvurderingen [11], gør det meget store antal mål det vanskeligt at måle resultater.

25. Retten fandt, at de mål, der var medtaget i landdistriktsudviklingsprogrammerne, ikke var specifikke, målelige og tidsbestemte. Medlemsstaterne formulerede generelt mål i uspecifikke vendinger som f.eks. at "reducere", "beskytte", "bidrage til" osv. Når det var muligt at kvantificere målene (f.eks. reducere med 20 %), blev det i mange tilfælde ikke gjort. F.eks. kan mål, der blev brugt i Polen til delforanstaltninger til fremme af miljøvenligt landbrug, såsom "egnet jordudnyttelse og vandbeskyttelse", ikke verificeres. I forbindelse med målene er der endvidere ikke angivet udgangsniveauer, der beskriver, hvordan situationen var før betalingerne for miljøvenligt landbrug, og der er ingen tidsramme for opfyldelsen af målene. Sådanne svagheder, som blev konstateret i alle de reviderede medlemsstater, gør det vanskeligt at vurdere, om målene er nået.

26. Der blev dog også fundet gode eksempler på specifikke og målelige mål. I Sverige er målene for miljøvenligt landbrug integreret i en række nationale miljøkvalitetsmål, der blev vedtaget af den svenske Riksdag i 1999. Tidshorisonten for disse mål er 2020, men der er også fastsat mellemliggende mål for 2010 i forbindelse med de fleste af målene.

27. De bedste eksempler var de såkaldte "resultatorienterede" delforanstaltninger, hvis gennemførelse gav resultater, der kan observeres direkte på stedet. I Andalusien, Piemonte og Fran-krig vedrørte disse delforanstaltninger beskyttelse af racer, der er ved at uddø i landbruget (jf. billede 2). Delforanstaltningerne i Rheinland-Pfalz og Frankrig, der blev revideret i forbindelse med god praksis, vedrørte græsdrift (jf. tekstboks 3).

Billede 2: Et eksempel på miljøvenligt landbrug i Frankrig, beskyttelse af en hesterace ("Ardennais"), der er ved at uddø i landbruget.

+++++ TIFF +++++

©Den Europæiske Union, kilde: Den Europæiske Revisionsret.

DET FREMGÅR IKKE KLART, HVORFOR DE ANFØRTE MILJØBELASTNINGER SKULLE GIVE ANLEDNING TIL BETALINGERNE FOR MILJØVENLIGT LANDBRUG

MILJØBELASTNINGER IDENTIFICERES I LANDDISTRIKTSUDVIKLINGSPROGRAMMERNE

28. Alle de reviderede landdistriktsudviklingsprogrammer identificerede de eksisterende miljøbelastninger. De vedrørte navnlig tab af biodiversitet, trusler mod vandkvaliteten, jorderosion, luftforurening og klimaforandringer. Identifikationen af disse belastninger var i høj grad baseret på Fællesskabets strategiske retningslinjer, hvor Rådet skitserer EU’s prioriteter for udvikling af landdistrikter for programmeringsperioden 2007-2013.

29. Syv af de otte reviderede landdistriktsudviklingsprogrammer indeholder kort over de identificerede miljøbelastninger. Medlemsstaterne kunne generelt fremlægge dokumenter til underbygning af deres analyse af miljøbelastninger (f.eks. data og undersøgelser). Landdistriktsudviklingsprogrammet for Piemonte indeholder f.eks. forskellige kort over eksisterende trusler mod jordbunden (fald i indhold af organisk stof, komprimering og kontaminering af jordbunden osv.). Forvaltningsmyndigheden kunne også udlevere data, hvor hver enkelt af de 1206 kommuner i regionen (og specifikke dele af disse kommuner) var opdelt efter risiko for jorderosion og inddelt i tre klasser (under 3 ton pr. hektar og pr. år, mellem 3 og 15 ton og over 15 ton).

30. Men i nogle af de reviderede programmer blev miljøproblemerne beskrevet generelt, uden at der var en klar forbindelse til delforanstaltningerne til fremme af miljøvenligt landbrug. I Spanien, Italien og Frankrig gav nogle af de miljøbelastninger, der var identificeret i landdistriktsudviklingsprogrammerne, f.eks. ikke anledning til betalinger for miljøvenligt landbrug. Sådanne tilfælde blev ikke forklaret i programmerne.

DER ER TALRIGE FORBINDELSER MELLEM MILJØ OG LANDBRUGSPRAKSIS, OG DET ER VANSKELIGT AT FASTSLÅ DEM PRÆCIST

31. For at man kan vurdere, i hvilket omfang målene til fremme af miljøvenligt landbrug er nået, skal der være en forbindelse mellem delforanstaltningerne til fremme af miljøvenligt landbrug og miljøbelastningerne. Delforanstaltninger til fremme af miljøvenligt landbrug kan have en positiv indvirkning på adskillige miljøbelastninger (vand, jordbund, luft, biodiversitet osv.). Miljøbelastninger kan ikke prioriteres klart eller opstilles efter vigtighed, da de vedrører elementer, der alle er relevante, men forskelligartede og ikke sammenlignelige.

32. De reviderede landdistriktsudviklingsprogrammer indeholder derfor ingen eller kun begrænsede oplysninger om de konstaterede miljøbelastningers relative vigtighed. Endvidere angiver de ikke den præcise forbindelse til de foreslåede delforanstaltninger til fremme af miljøvenligt landbrug. Det er derfor vanskeligt at vurdere, om delforanstaltningerne har haft indflydelse på de specifikke miljøbelastninger. De fleste medlemsstater vurderer derfor opfyldelsen af mål til fremme af miljøvenligt landbrug samlet ved at se på alle delforanstaltningerne under ét.

33. I landdistriktsudviklingsprogrammerne angives det således, at der er mange forskellige forbindelser mellem miljøbelastningerne og de landbrugspraksis, der støttes under miljøvenligt landbrug. For at afklare dette forhold kunne forbindelserne mellem miljøbelastningerne og delforanstaltningerne til fremme af miljøvenligt landbrug i to af de otte reviderede programmer klassificeres som direkte eller indirekte. F.eks. i Piemonte forventedes en af de reviderede delforanstaltninger inden for miljøvenligt landbrug (støtte for integreret produktion, jf. glossar) at bidrage til fire ud af de fem miljømål [12], men kun ét af målene var udvalgt som et direkte og væsentligt mål (beskyttelse af vandkvalitet). På den måde fremgår det klarere, hvordan betalinger for miljøvenligt landbrug bidrager til de miljømål, der er fastsat i bestemmelserne.

34. I Polen fandt Retten et andet eksempel på en direkte forbindelse mellem en delforanstaltning til fremme af miljøvenligt landbrug og de identificerede miljøbelastninger. Ifølge det polske landdistriktsudviklingsprogram er vinderosion en trussel for 28 % af territoriet. En landbrugspraksis, der går ud på at indføre et jorddække om vinteren, begrænser den jorderosion, der bl.a. skyldes vinden. Denne praksis støttes af betalinger for miljøvenligt landbrug i det polske landdistriktsudviklingsprogram, jf. billede 3.

Billede 3: Et eksempel på miljøvenligt landbrug i Polen, hvor man til højre kan se et område uden plantedække, hvor jorden er udsat for vinderosion, mens den venstre side er dækket af rug, der er plantet under en delforanstaltning til fremme af miljøvenligt landbrug for at beskytte jorden mod erosion.

+++++ TIFF +++++

©Den Europæiske Union, kilde: Den Europæiske Revisionsret.

EKSEMPLER PÅ PRAKSIS, DER ER UDFORMET TIL AT GIVE KONKRETE MILJØFORDELE

KLARE REGLER I TILDELINGEN AF MIDLER

35. Når der identificeres miljøbelastninger, bør omkostningseffektivitet med hensyn til at nå miljømæssige fordele på de berørte områder ligge til grund for tildelingen af ressourcer. F.eks. bruger England, som Retten besøgte for at se på god praksis, en metode, hvor delforanstaltninger på laveste niveau og delforanstaltninger på et højere niveau er adskilt. Det har gjort resultaterne klarere og mere synlige, som det fremgår af tekstboks 1.

36. Tre af de reviderede medlemsstater bruger også separate budgettildelinger til de forskellige typer delforanstaltninger. Ungarn erklærer i sit program for udvikling af landdistrikter, at man ikke har til hensigt at bruge mere end 35 % af de tildelte midler på delforanstaltninger med begrænsede miljømæssige resultater. Polen afsatte et specifikt budget til to af de ni delforanstaltninger i sit landdistriktsudviklingsprogram. En af disse delforanstaltninger, der vedrørte beskyttelse af truede fuglearter og naturlige levesteder i Natura 2000-områder, tegner sig for 19 % af det samlede budget for betalinger for miljøvenligt landbrug i perioden 2007-2013. Frankrig afsatte 27 % af budgettet for 2007-2013 til de målrettede delforanstaltninger, der beskrives i tekstboks 5.

DER VAR KUN FÅ OVERVEJELSER OM ALTERNATIVER TIL BETALINGERNE FOR MILJØVENLIGT LANDBRUG

37. Betalinger for miljøvenligt landbrug er en af flere politikker, der bruges til at beskytte og forbedre miljøet. Medlemsstaterne kan f.eks. også handle gennem love, særlige skatter eller ved at styrke videreuddannelses- og rådgivningsindsatsen. Hvis alternative politikker blev taget med i overvejelserne, ville det være med til at vise, hvornår betalinger for miljøvenligt landbrug er den bedste metode til at takle de identificerede miljøbelastninger.

TEKSTBOKS 1

DELFORANSTALTNINGER PÅ LAVESTE NIVEAU OG DELFORANSTALTNINGER PÅ ET HØJERE NIVEAU I ENGLAND

I England identificerede de nationale myndigheder miljøbelastninger i forskellige geografiske områder. De analyserede, hvilken type delforanstaltning (i England opdelt i ordninger på laveste niveau og ordninger på et højere niveau) der var mest omkostningseffektiv med henblik på at opnå miljømæssige fordele. Det førte til en fastsættelse af budgettet for ordningerne på laveste niveau på grundlag af et mål om, at 70 % af landbrugsjorden skal være omfattet af kontrakter om miljøvenlig landbrugsdrift på laveste niveau. Det resterende budget tildeles delforanstaltninger på et højere niveau og fordeles over ni regioner på grundlag af regionernes størrelse og miljøaspekter og på grundlag af tidligere tal for og overslag over anvendelsen af ordningen.

I hver region er der identificeret såkaldte "målområder", der er prioriteret under ordningen på et højere niveau på grundlag af kriterier som f.eks. relevans for biodiversitet, landskab, beskyttelse af naturressourcer (f.eks. mod erosion) osv. For hvert målområde oplyses potentielle modtagere om arealforvaltningsaktiviteter, der passer til området. Der er fastsat specifikke indikatorer til at overvåge de opnåede resultater (jf. punkt 51).

38. Retten fandt kun to tilfælde (Frankrig og Sverige), hvor sådanne alternative politikker eksplicit blev taget i betragtning i landdistriktsudviklingsprogrammerne. I det svenske landdistriktsudviklingsprogram forklares det, at de eksisterende retsregler er blandt de vigtigste alternative politiske midler til at reducere den negative effekt af brugen af kunstgødning og plantebeskyttelsesmidler. Programmet indeholder en prognose over fremtidsudsigterne og forudser ændringer i betalingerne for miljøvenligt landbrug i lyset af ændringerne af retsreglerne. I det franske program beskrives synergien mellem de nationale politikker og EU-politikkerne, og betalinger for miljøvenligt landbrug nævnes som et af de disponible redskaber (sammen med nationale bestemmelser, skattepolitik osv.) til at løse visse problemer (biodiversitet, vand osv.).

39. Landdistriktsudviklingsprogrammerne i Polen og Tyskland (Berlin og Brandenburg) indeholder ingen forklaring på, hvorfor betalingerne for miljøvenligt landbrug var den bedst egnede foranstaltning til at afhjælpe miljømæssige behov. Den polske delforanstaltning til fremme af miljøvenligt landbrug vedrørende bufferbræmmer kunne f.eks. også have været gennemført under krydsoverensstemmelsesordningen, der indgår i referenceniveauet (jf. glossar). Retten har allerede omtalt dette i en tidligere beretning [13].

DET ER IKKE LET AT OVERVÅGE RESULTATERNE AF POLITIKKEN FOR MILJØVENLIGT LANDBRUG

DEN FÆLLES OVERVÅGNINGS- OG EVALUERINGSRAMME ER ET FREMSKRIDT, MEN DEN GIVER IKKE TILSTRÆKKELIGE, RELEVANTE OG PÅLIDELIGE DATA

40. Den fælles overvågnings- og evalueringsramme for landdistriktsudviklingsprogrammerne for 2007-2013 er en forbedring i forhold til situationen før 2007. Denne ramme giver bl.a. en række fælles indikatorer, som medlemsstaterne skal medtage i deres programmer. Output- og resultatindikatorer rapporteres årligt til Kommissionen. Kommissionen kontrollerer derefter indikatorernes konsekvens og pålidelighed og de rapporterede data. På grundlag af disse kontroller identificerede Kommissionen en række mangler, hvoraf de vigtigste var manglende eller ukorrekte data, manglende konsekvens mellem de forskellige tabeller og fejl i de rapporterede udgifter.

41. Rettens revision bekræftede de mangler, Kommissionen havde identificeret, og fandt, at data fra flere medlemsstater ikke var pålidelige. I Andalusien havde output- og resultatindikatorerne f.eks. ingen forbindelse med udgifterne til miljøvenligt landbrug. I Frankrig fandt Retten adskillige svagheder, herunder at der manglede data i de tabeller, der blev sendt til Kommissionen for 2008. Hvis man fortsætter med at medtage data, efter at kontrakterne er afsluttet, medfører det endvidere, at det resultat, der er opnået med EU-udgifterne, overdrives. Alle de afsluttede ordninger forventes at fortsætte med at give samme effekt indtil afslutningen af programmeringsperioden [14].

42. Den fælles overvågnings- og evalueringsramme omfatter indikatorer for output, resultat og virkning. Medlemsstaterne skal sende en årlig statusrapport om gennemførelsen af programmet til Kommissionen med output- og resultatindikatorer. Data rapporteret af de otte reviderede medlemsstater i deres statusrapporter for 2009 er medtaget som bilag III. Virkningsindikatorerne måler generelle forhold, der påvirkes af mange andre faktorer ud over støtten til miljøvenligt landbrug [15].

43. Resultatindikatoren ("område omfattet af effektiv arealforvaltning") er særligt utilfredsstillende. I praksis er denne indikator identisk med det tal, medlemsstaterne angav som outputindikatoren "område, hvortil der ydes støtte til miljøvenligt landbrug". Medlemsstaterne skelner nemlig ikke mellem disse to indikatorer, og alle de områder, kontrakten dækker, betragtes som "effektive". De miljømæssige fordele overvåges derfor ikke tilstrækkeligt: ved revisionen identificeredes der tilfælde, hvor kontrakten til fremme af miljøvenligt landbrug ikke var "effektiv", men alligevel var medtaget i resultatindikatoren. I næste del gives der eksempler på, hvordan dette ville kunne forbedres (jf. punkt 48-51).

44. Da den fælles overvågnings- og evalueringsramme er et standardiseret system, skal medlemsstaterne i henhold til artikel 81 i forordning (EF) nr. 1698/2005 anvende et begrænset antal yderligere specifikke indikatorer. Selv om alle de reviderede medlemsstater havde medtaget yderligere indikatorer i deres programmer, blev der fundet svagheder i samtlige programmer. De vigtigste svagheder var, at de yderligere indikatorer ganske vist var angivet i landdistriktsudviklingsprogrammerne, men de blev ikke rapporteret, overlappede eksisterende fælles indikatorer eller var ikke tilstrækkeligt specifikke, eller der var slet ikke opstillet yderligere for de pågældende miljøbelastninger. I Ungarn findes der f.eks. en række delforanstaltninger til fremme af miljøvenligt landbrug, der vedrører specifikke miljøproblemer som f.eks. høj risiko for vand- og vinderosion og bevarelse af truede fuglearter. Men der er ikke fastsat yderligere indikatorer i landdistriktsudviklingsprogrammet til overvågning af de dermed forbundne virkninger.

DEN FÆLLES OVERVÅGNINGS- OG EVALUERINGSRAMME ER IKKE GEARET TIL AT VURDERE DE MILJØMÆSSIGE FØLGER

45. De miljømæssige fordele ved betalingerne for miljøvenligt landbrug afhænger af de særlige karakteristika i det område, hvor de gennemføres. Der er områder med specifikke miljøproblemer, f.eks. de områder, der er medtaget i forbindelse med den fælles overvågnings- og evalueringsrammes udgangsindikatorer [16], og andre områder uden generelle miljøbelastninger. Det er derfor relevant at overvåge, hvordan midlerne bruges. Trods dette behov overvågede medlemsstaterne almindeligvis ikke, hvor mange midler der blev brugt i disse områder. Nogle medlemsstater angav f.eks. i deres landdistriktsudviklingsprogrammer, at gennemførelsen af miljøvenlige politikker i Natura 2000-områder var en prioritet. Men de var ikke i stand til at give oplysninger om, hvor mange midler der reelt blev brugt i sådanne områder.

46. De miljømæssige følger af delforanstaltningerne til fremme af miljøvenligt landbrug kan variere betydeligt afhængig af, hvor høje krav der stilles, og arealkategorien. Men den fælles overvågnings- og evalueringsramme tager ikke dette i betragtning ved rapportering af output og resultater. Alle tal lægges sammen, uanset om virkningen er stor eller lille. Navnlig lægges tallene for de delforanstaltninger, der generelt har mindre virkninger, men som dækker et større område, sammen med tallene vedrørende de delforanstaltninger, der generelt har større miljømæssige fordele, men som dækker et specifikt område. Det medfører, at rapporteringen er stærkt påvirket af de delforanstaltninger, der er gennemført på et større område, og at tallene ikke giver mening, når man lægger dem sammen på EU-niveau, som beskrevet i tekstboks 2.

TEKSTBOKS 2

ET EKSEMPEL PÅ TAL, DER ER LAGT SAMMEN, UDEN AT DET GIVER MENING

En af de 15 delforanstaltninger i den spanske region Andalusien støtter biavl med det formål at beskytte biodiversiteten og bevare flora og fauna uden for landbrugsområder. Det er en grundlæggende delforanstaltning, hvor modtagerne støttes finansielt med 21,40 euro/hektar. I 2008 indberettede Andalusien EU-udgifter på 7,9 millioner euro for 1540 kontrakter vedrørende 579339 hektar. Denne delforanstaltning bidrager alene med mere end 3 % af det samlede tal [17] indberettet af Kommissionen vedrørende miljøvenligt landbrug på EU-plan.

En anden delforanstaltning i Andalusien er økologisk landbrug. Støttesatserne pr. hektar er på mellem 123,10 og 600 euro/hektar afhængig af afgrøden. Det er Andalusiens plan at støtte 4000 landbrugere om året, hvilket vil blive indberettet som 60000 hektar, eller 0,3 % af det samlede EU-tal, hvis bedrifterne i gennemsnit er på 15 hektar.

På EU-plan lægges de to tal, 579339 og 60000, sammen, hvilket ikke giver mening. En typisk kontrakt for en biavler vedrører 250 bikuber og indberettes som 500 hektar. Hvis der skal indberettes et tilsvarende tal for økologisk landbrug, kræver det mere end 33 landbrugere, der opfylder meget høje krav.

47. Revisionen fandt sted mere end tre år efter programmeringsperiodens begyndelse. Kommissionen og medlemsstaterne havde kun meget få oplysninger om de miljømæssige fordele, betalingerne for miljøvenligt landbrug havde medført for perioden 2007-2009. Medlemsstaterne var generelt enige med Retten i, at den fælles overvågnings- og evalueringsramme ikke gav tilstrækkelige oplysninger herom. Nogle medlemsstater og Kommissionen foreslog, at disse oplysninger skulle indgå i programevalueringerne. Men oplysninger om miljømæssige fordele er nødvendige både i forvaltningen af delforanstaltningerne til fremme af miljøvenligt landbrug og for at give evaluatorerne et solidt grundlag for vurderingen.

DER BLEV FUNDET TILFÆLDE AF GOD OVERVÅGNINGSPRAKSIS UDEN FOR DEN FÆLLES OVERVÅGNINGS- OG EVALUERINGSRAMME

48. På sine tre besøg vedrørende god praksis fandt Retten eksempler på god overvågningspraksis. Disse eksempler vedrørte alle mere krævende delforanstaltninger, hvor de miljømæssige fordele blev vurderet og rapporteret uden for den fælles overvågnings- og evalueringsramme. Hvis sådanne praksis skulle anvendes generelt inden for rammerne af den fælles overvågnings- og evalueringsramme, kunne det medføre store omkostninger. Men der findes ingen overslag over, hvor meget det ville koste, og hvilke fordele der ville være forbundet hermed.

49. Frankrig gennemfører en delforanstaltning med henblik på vandbeskyttelse, der er udformet til særlige geografiske områder kaldet "vandløbsopland" (jf. glossar). Landbrugene i disse områder vurderes af en konsulent. Derefter fastsættes de konkrete aktioner, landbrugerne skal gennemføre, og det indgår i overvågningsordningerne. Hvert enkelt projekt har en overvågningsplan, der vurderes af myndighederne, inden projektet begynder. Specifikke forurenende elementer i vandet, f.eks. fosfor, overvåges gennem kemisk analyse. Overvågningsplanen angiver, hvor mange analyser der skal gennemføres, og hvor ofte, samt de berørte vandløb og de ansvarlige organer. Disse bestemmelser gør det muligt præcist at vurdere delforanstaltningernes miljømæssige virkninger.

50. Den tyske delstat Rheinland-Pfalz indførte to delforanstaltninger til fremme af miljøvenligt landbrug i 2007, der havde til formål at bevare græsarealer af høj naturværdi. Det forventede resultat er "orienteret mod" bevaring af en række planter og arter på græs. Overvågningen af disse delforanstaltninger foregår gennem en standardiseret dataindsamlingsmetode (jf. tekstboks 3).

TEKSTBOKS 3

ET EKSEMPEL PÅ OVERVÅGNING AF EN "RESULTATORIENTERET" DELFORANSTALTNING

Det grundlæggende krav er, at der kan dokumenteres forekomst af fire til otte indikatorplanter (afhængig af delforanstaltningen) på en liste over fastsatte plantearter. Landbrugerne skal overholde visse minimumskrav til forvaltningen, men kan derudover frit anvende de landbrugspraksis, de anser for egnede til at opnå det krævede resultat. De skal anvende en bestemt metode til at registrere forekomsten af planterne. Antallet af indikatorplanter tælles i en korridor, der ligger i den længste diagonal med en bredde på to meter. Denne korridor deles i tre dele, og alle de indikatorplanter, der findes i hver enkelt del, registreres særskilt. Indsamlingsmetoden illustreres på billedet nedenfor.

+++++ TIFF +++++

Kilde: ©Landesamt für Umwelt, Wasserwirtschaft und Gewerbeaufsicht Rheinland-Pfalz: "PAULa - Vertragsnaturschutz Grünland - Kennarten", Mainz 2008, s. 8.

51. I England omfatter aftalerne med landbrugerne for delforanstaltningerne på et højere niveau (jf. tekstboks 1) "succesindikatorer". De skal sikre, at arealforvalteren og rådgiveren fra det offentlige organ kan overvåge, om der er opnået miljøresultater. Disse indikatorer etableres for hver enkelt landbrugsbedrift og for alle landbrugsforvaltningsmuligheder i aftalen. De giver tidsbestemte, specifikke og kvantificerede elementer, i forhold til hvilke resultaterne kan forbedres, ved at man tilpasser forvaltningskravene. Eksempler på disse indikatorer er for de landbrugspraksis, der er illustreret i billede 1, og som vedrører bevaring af udyrkede "bræmmer" eller bræmmer tilsået med "frøblandinger til vilde fugle", at "der skal være mellem 5 % og 50 % dække af ønskede bredbladede planter herunder mindst tre specifikke markafgrøder", og at "området skal kunne levere såsæd hele vinteren frem til 15. februar". Myndighederne vurderer succesindikatorerne for en række aftaler hvert år.

STØTTES LANDBRUGERNE HENSIGTSMÆSSIGT GENNEM ORDENTLIG VEJLEDNING OG KORREKTE STØTTEBELØB?

52. Landbrugerne skal være miljøbevidste og forstå, hvad der forventes af dem, og hvordan de skal gennemføre kravene knyttet til delforanstaltningerne til fremme af miljøvenligt landbrug. Man kan opnå denne bevidstgørelse og forståelse ved at støtte landbrugerne. Retten undersøgte, om og hvordan der blev ydet støtte f.eks. i form af uddannelse, rådgivning og information, og om effektiviteten blev vurderet og styrket ved formidling af god praksis.

53. Delforanstaltningerne til fremme af miljøvenligt landbrug er frivillige for landbrugerne, hvilket betyder, at den finansielle støtte skal være stor nok til at gøre dem tilstrækkeligt attraktive, samtidig med at man undgår overkompensation. Retten undersøgte, om de støttebeløb, der var medtaget i programmerne, var beregnet korrekt og dokumenteret af relevante bilag, om støttebeløbene var differentieret under hensyntagen til regionale eller lokale forhold, og om de afhang af miljømæssige virkninger.

LANDBRUGERNE STØTTES GENERELT HENSIGTSMÆSSIGT GENNEM ORDENTLIG VEJLEDNING, MEN FORMIDLINGEN AF GOD PRAKSIS KAN FORBEDRES

54. I alle de besøgte medlemsstater fandt Retten, at de eksisterende administrative netværk blev brugt til at yde vejledning, rådgivning og uddannelse til støttemodtagerne under de grundlæggende ordninger. Der blev givet generelle oplysninger på møder, i brochurer og på websteder. Mere detaljerede oplysninger og vejledning kunne også formidles gennem kurser eller teknisk bistand enten af offentlige organer eller private konsulenter. Alle de besøgte medlemsstater havde brugt eller planlagde at bruge andre foranstaltninger til udvikling af landdistrikter for at støtte gennemførelsen af delforanstaltningerne til fremme af miljøvenligt landbrug, i de fleste tilfælde uddannelse og oplysningsaktioner. I Sverige havde næsten alle bedrifter, der havde modtaget betalinger for miljøvenligt landbrug, deltaget i sådanne uddannelsesforanstaltninger.

55. I de fleste medlemsstater blev der endvidere givet mere specifik vejledning til modtagerne under de mere krævende ordninger. Der blev almindeligvis udfærdiget en miljøplan af en konsulent, der efter et besøg klarlagde bedriftens miljømæssige forhold (levesteder, damme, følsom jordbund osv.). Miljøplanen er en vejledning om de bedst egnede landbrugsforvaltningsmuligheder. I Sverige, Brandenburg, Polen og Frankrig skal der f.eks. udfærdiges naturbeskyttelsesplaner i hvert enkelt tilfælde for delforanstaltninger, der vedrører beskyttelse af biodiversiteten i specifikke områder.

God praksis formidles kun i begrænset omfang, og der gives kun lidt feedback til landbrugerne

56. Formidling af god praksis er en af de måder, man kan vejlede både administratorer og støttemodtagere på. Kommissionen indførte strukturer som f.eks. det europæiske netværk for landdistriktsudvikling, der har til formål at indsamle viden om og formidle og konsolidere god praksis for udvikling af landdistrikter på EU-plan. Det har dog kun medført begrænsede resultater på området miljøvenligt landbrug, da der med de eksisterende strukturer kun blev identificeret få konkrete eksempler på god praksis.

57. På medlemsstatsniveau afslørede revisionen, at de ansvarlige administrative myndigheder sjældent gav støttemodtagerne feedback om de opnåede resultater, efter at der var undertegnet en kontrakt om delforanstaltningerne til fremme af miljøvenligt landbrug. Det skete kun i 2 % af tilfældene i stikprøven på 203 reviderede kontrakter. Ved at give feedback kan man bidrage til at forbedre landbrugernes bevidsthed om og forståelse af de gennemførte delforanstaltningers miljøvirkninger, navnlig når landbrugerne har ændret praksis.

SVAGHEDER VED FASTLÆGGELSEN AF STØTTEBELØB I FORBINDELSE MED BETALINGERNE FOR MILJØVENLIGT LANDBRUG

DE EKSISTERENDE PROCEDURER HINDRER IKKE FEJLTAGELSER OG MANGLER I BEREGNINGEN AF STØTTEBELØB

58. Medlemsstaterne skal i deres programmer redegøre for den metode og de landbrugstekniske antagelser, de har anvendt i deres beregninger. Men der er ikke krav om, at programmerne skal indeholde detaljerede tal og støtteberegninger, og det gør de langt fra systematisk. Programmerne skal også vise, at organer, der var uafhængige af dem, der var ansvarlige for beregningerne, ydede passende faglig ekspertbistand, men det skete ikke systematisk. Et godt eksempel er Piemonte-programmet, hvor ekspertbistanden beskrives grundigt. Ekspertbistanden omfattede kontrol af beregningernes korrekthed og en vurdering af, om retsreglerne var overholdt. Som led i programgodkendelsesprocedurerne tjekkede Kommissionen støttebeløbene. Men disse tjek gik kun ud på at se, om beregningerne virkede "sandsynlige".

59. Ovennævnte procedurer forhindrede ikke fejl og mangler i beregningerne af støttebeløbene. Der blev fundet simple regnefejl, der udgjorde op til 8,5 % af beløbene, i Andalusien, Piemonte og Sverige. Relevante faktorer, f.eks. omkostningsbesparelser på grund af mindre brug af kunstgødning, blev ikke taget i betragtning i beregningerne som krævet. Endelig anvendte nogle medlemsstater forældede tal til at beregne centrale elementer i støttebeløbene, f.eks. Polen, der brugte tal fra 2001-2003 for indkomsttab trods væsentlige efterfølgende stigninger.

60. De eksisterende procedurer hindrer heller ikke, at der afholdes betalinger for miljøvenligt landbrug for landbrugspraksis, der allerede blev anvendt af støttemodtagerne. I Andalusien kompenseres biavlere under delforanstaltningen for miljøvenligt landbrug for at angive deres aktiviteter i et register, selv om det overlapper allerede eksisterende registreringskrav betydeligt. En biavler på et besøgt projekt havde modtaget 1770 euro for at opfylde dette krav, hvilket i praksis betød, at han skulle skrive nogle få linjer i sit register (jf. billede 4).

Billede 4: Landbrugsregister hos en spansk biavler, som Retten besøgte. Registrering af bistaders bevægelser er en "landbrugspraksis", som kompenseres under EU’s delforanstaltning til fremme af miljøvenligt landbrug.

+++++ TIFF +++++

61. De største mangler blev konstateret i Frankrig for den grundlæggende delforanstaltning, der gik ud på at bevare græsområder for at beskytte biodiversiteten. Der skal bruges ca. 770 millioner euro på denne delforanstaltning i perioden 2007-2013, heraf er der allerede brugt 235 millioner euro i EU-midler i 2007-2009. De beregninger, der skulle begrunde støttebeløbene, bygger navnlig på en reduktion af kvælstofgødning. De parametre, der blev brugt til beregningen, svarer ikke til dem, der reelt blev anvendt i de områder, hvor delforanstaltningen gennemføres (jf. tekstboks 4). Det blev ikke kontrolleret af Kommissionen, da den godkendte det franske program.

TEKSTBOKS 4

BEREGNINGEN AF STØTTEBELØB ER IKKE KNYTTET TIL EKSISTERENDE LANDBRUGSPRAKSIS

Ca. 90 % af støttebeløbet under den franske delforanstaltning for bevarelse af græsområder bygger på, at en reduktion af niveauet af gødning på græsområder fra 180 kg kvælstof pr. hektar til 125 kg pr. hektar medfører lavere indkomst.

Estimater af data fra en statistisk kilde, som blev brugt af de nationale myndigheder i beregningerne, viser, at gødningsniveauet i gennemsnit reelt er på ca. 65 kg kvælstof pr. hektar, og at det dermed ligger et godt stykke under tærsklen på 125 kg pr. hektar. Det blev også bekræftet af de tre landbrugere, Retten besøgte, hvoraf to i gennemsnit brugte 15 kg kvælstof pr. hektar og én allerhøjst 60 kg. Landbrugerne kompenseres således for praksis, som de allerede anvender.

Ifølge de franske myndigheder er tærsklen på 125 kg en referencepraksis, som anses for gunstig for miljøet, selv om den ligger over det gødningsniveau, som landbrugerne reelt har.

Denne forklaring stemmer ikke overens med den opfattelse, der kommer til udtryk i et kommissionsdokument [18], som henledte medlemsstaternes opmærksomhed på risikoen ved at kompensere landbrugere for forpligtelser, der (til dels) er normal praksis, eller at basere beregninger på tal, der ikke er repræsentative for en specifik region. Denne risiko fremgår særlig tydeligt, hvis en støtte beregnes som (f.eks. landsdækkende) gennemsnit, uden at der tages hensyn til de forskellige landbrugsmæssige strukturer eller omkostningsstrukturer i regionerne.

62. Værdien af de parametre, der bruges til at beregne støttebeløbene, ændres over tid, hvilket medfører, at visse delforanstaltninger, f.eks. dem der har til formål at diversificere vekseldriften, kan ende med ikke at være tilstrækkeligt attraktive for potentielle modtagere set ud fra et økonomisk synspunkt. Det skete f.eks. i Frankrig, hvor en delforanstaltning måtte lukkes for nye støttemodtagere i 2008 på grund af manglende interesse. Men de fleste medlemsstater fastholdt støttebeløbene på samme niveau i kontraktens varighed for at give landbrugerne en vis sikkerhed, og fordi de omkostninger, der var forbundet med at tilpasse støttebeløbene til de ændrede forhold, kunne vise sig at være højere end de fordele, landbrugerne kunne få af sådan en ændring. For de 203 kontrakter, Retten gennemgik, eksisterede der et system til revision af prisen i 10 % af tilfældene.

STØTTEBELØBENE ER IKKE DIFFERENTIERET TILSTRÆKKELIGT UNDER HENSYN TIL DE REGIONALE ELLER LOKALE VILKÅR PÅ STEDET

63. Der kan gennemføres delforanstaltninger til fremme af miljøvenligt landbrug på områder med forskellige karakteristika (jordbundskvalitet, nedbør, geografi: sletter, bjerge osv.), der indvirker på landbrugsbedrifternes omkostninger og indkomst. I medfør af artikel 53 i forordning (EF) 1974/2006 skal medlemsstaterne sikre, at den finansielle støtte til delforanstaltninger til fremme af miljøvenligt landbrug differentieres under hensyn til de regionale eller lokale vilkår på stedet og den faktiske arealanvendelse, hvis relevant.

64. Når der bruges utilstrækkeligt differentierede gennemsnitsomkostninger og indkomster til at beregne støttebeløb for miljøvenligt landbrug, modtager nogle bedrifter overkompensation, hvilket fører til ineffektiv anvendelse af offentlige midler, og nogle bedrifter modtager for lidt, hvilket kan føre til, at deltagelsesfrekvensen er for lav til at have en virkning. F.eks. fremgår det af data fra 2006, at udbyttet af olivenproduktionen i Andalusien varierede mellem 0,48 ton/hektar i ikke-kunstvandede områder og 5,46 ton/hektar i kunstvandede områder. Trods disse forskelle blev støtten beregnet på grundlag af et gennemsnit på 3,5 ton/hektar, og der blev ikke sondret mellem kunstvandede og ikke-kunstvandede områder.

65. I fire medlemsstater med nationale programmer (Frankrig, Polen, Ungarn og Sverige) identificerede Retten tilfælde, hvor landbrugerne ville kunne drage fordel af en differentiering, men hvor det ville kunne medføre ekstra administrative omkostninger.

66. De franske myndigheder vedtog at bruge nationale gennemsnit til den grundlæggende delforanstaltning, der beskrives i tekstboks 4, selv om støttebeløbene skal differentieres, alt efter om det drejer sig om slette- og bjergområder eller ugunstigt stillede områder. Hvis de franske støttebeløb var blevet differentieret, kunne beløbene i slette- og ugunstigt stillede områder have været henholdsvis 33 % og 20 % lavere, hvilket svarede til ca. 8 millioner euro i EU-støtte i 2009. I Polen blev der brugt samme beløb for indkomsttab for over 10 forskellige delforanstaltninger, selv om der var behov for at sondre f.eks. mellem markafgrøder og græsningsarealer. Støttebeløbene var heller ikke differentierede for de forskellige regioner, trods deres meget forskellige karakteristika.

DELTAGELSESFREKVENSEN FOR DE GRUNDLÆGGENDE FORANSTALTNINGER

67. Det er nødvendigt, at der deltager nok landbrugere i de grundlæggende delforanstaltninger til, at det giver virkninger på et bestemt område. Men de fleste medlemsstater vurderer ikke, hvor høj deltagelsesfrekvens der skal til for at sikre, at der opnås de forventede miljøvirkninger med delforanstaltningerne, og om støttebeløbene er passende, når dette minimumsniveau skal nås.

68. I Polen blev der gennemført tre grundlæggende delforanstaltninger, der beløb sig til 75 % af udgifterne i 2008, i mindre end 1 % af de udnyttede landbrugsområder i de regioner, Retten besøgte. Der var ingen data, der kunne vise, at en sådan dækning er stor nok til at have indflydelse på miljøet. Trods den lave dækning blev de støttebeløb, der blev udbetalt under disse delforanstaltninger, holdt væsentligt under (mellem 16 % og 44 %) de beløb, som efter beregningen skulle dække yderligere omkostninger og indkomsttab.

69. I andre tilfælde blev støttebeløbene forhøjet, selv om den deltagelsesfrekvens, der var fastsat som målsætning, allerede var nået. Det førte f.eks. i Sverige til, at støttebeløbet blev forhøjet til det tredobbelte for en delforanstaltning, selv om man havde nået det ønskede antal deltagere.

TAGES DER VED FORVALTNINGEN AF POLITIKKEN FOR MILJØVENLIGT LANDBRUG HENSYN TIL SPECIFIKKE MILJØMÆSSIGE BEHOV?

70. I henhold til artikel 39, stk. 1, i forordning (EF) nr. 1698/2005 skal medlemsstaterne stille støtte til rådighed til betalinger for miljøvenligt landbrug på hele deres område i overensstemmelse med de specifikke behov. Alle reviderede programmer for udvikling af landdistrikterne viser, at miljøbelastningen er mere akut i nogle regioner end i andre.

71. Retten undersøgte, i hvilken udstrækning støtten til miljøvenligt landbrug tager hensyn til miljømæssige behov, om der blev anvendt forvaltningsredskaber såsom geografisk målretning og udvælgelse, og også om forvaltningen var innovativ og evidensbaseret. Endelig undersøgte Retten, om der ved forvaltningen af midlerne var fokus på levering af miljøvirkninger.

DER BLEV KUN I BEGRÆNSET OMFANG ANVENDT MÅLRETNING OG UDVÆLGELSESPROCEDURER

DER FORELIGGER INGEN VURDERINGER AF, HVAD DER VILLE VÆRE DET RETTE NIVEAU FOR GEOGRAFISK MÅLRETNING

72. Det er meget vigtigt, at det sikres, at midlerne anvendes i overensstemmelse med regionale behov og prioriteringer med henblik på at øge miljøvirkningerne af delforanstaltningerne til fremme af miljøvenligt landbrug. Dette kan gøres ved at målrette midler til geografiske områder, typer af bedrifter eller landbrugspraksis ved at fastsætte passende støtteberettigelseskriterier.

73. Målretning af betalinger for miljøvenligt landbrug har været et tilbagevendende emne i de seneste ti år. I sin særberetning fra 2000 om "en grønnere fælles landbrugspolitik" kritiserede Retten, at ordningerne til fremme af miljøvenligt landbrug ikke var rettet mod miljømæssige prioriteter (jf. bilag I for yderligere oplysninger). Siden da har flere evalueringer og undersøgelser [19] vist, at udgifterne til miljøvenligt landbrug i højere grad bør målrettes til identificerede behov. En nylig rapport fra det europæiske netværk for landdistriktsudvikling [20] identificerede målretning som et af de ni væsentligste kriterier for en vellykket frembringelse af resultater. I sin seneste meddelelse "Den fælles landbrugspolitik på vej mod 2020" taler Kommissionen for en bedre målretning af foranstaltningerne under landdistriktsudviklingspolitikken.

74. En relevant målretningsmetode kan kanalisere udgifter til områder, hvor der er miljøproblemer. Det kan for eksempel ske ved, at der fastsættes støtteberettigelseskriterier, således at udgifterne kun kan ydes til præcist definerede områder, hvor der er behov for ændrede landbrugspraksis, eller hvor eksisterende miljøvenlige landbrugspraksis ikke ville blive fastholdt uden støtte til miljøvenligt landbrug. Det illustreres i figur 3-5, som viser fordelingen af midler med og uden geografisk målretning. Lokale behov opfyldes bedst i figur 5. Det samme beløb anvendes mere effektivt i figur 5 end i figur 4, hvor midlerne også bruges i områder, der ikke har miljøproblemer.

75. Medlemsstaterne kan implementere delforanstaltninger til fremme af miljøvenligt landbrug i et større område og/eller målrette dem til lokale forhold i overensstemmelse med de identificerede miljømæssige behov. Generelt viste revisionen, at de fleste udgifter blev afholdt til "horisontale" delforanstaltninger, som blev implementeret i hele landdistriktsudviklingsprogrammets område (jf. tabel 1). Dele af disse udgifter er til fastholdelse af eksisterende gunstige landbrugspraksis [21]. Det er i overensstemmelse med et af målene med de gældende bestemmelser (jf. punkt 3). På nuværende tidspunkt er der intet krav om at målrette udgifterne til specifikke områder. Geografisk målretning kan imidlertid også være et effektivt redskab, f.eks. til at prioritere områder, hvor medlemsstaterne har påvist, at der vil ske omlægning til mindre miljøvenlig landbrugsdrift, hvis der ikke ydes støtte til miljøvenligt landbrug.

TABEL 1

UDGIFTER TIL MILJØVENLIGT LANDBRUG, DER IMPLEMENTERES I HELE PROGRAMMETS OMRÅDE

Kilde: Den Europæiske Revisionsret, skøn over udgifter til delforanstaltninger uden geografisk begrænsning i 2009/2010.

Program til udvikling af landdistrikter medlemsstat/region | % af udgifterne, der gennemføres i hele programmets område |

AT – Østrig | 90 % |

DE - Brandenburg og Berlin | 90 % |

ES – Andalusien | 50 % |

FR – Frankrig | 90 % |

HU – Ungarn | 80 % [9999] |

IT – Piemonte | 85 % |

PL – Polen | 100 % [8888] |

SE - Sverige | 60 % |

FIGUR 3

OMRÅDETS KARAKTERISTIKA

+++++ TIFF +++++

FIGUR 4

FORDELING AF MIDLER UDEN GEOGRAFISK MÅLRETNING

+++++ TIFF +++++

FIGUR 5

FORDELING AF MIDLER MED GEOGRAFISK MÅLRETNING

+++++ TIFF +++++

Kilde: Tilpasset efter undersøgelser foretaget af Dr. Pierre Dupraz, INRA, Frankrig, navnlig "Specific targeted research project noSSPE-CT-2003-502070 Integrated Tools to design and implement Agro Environmental Schemes".

76. Retten fandt også en række delforanstaltninger, som var rettet mod specifikke lokale behov. I tekstboks 5 beskrives to vellykkede eksempler på sådanne foranstaltninger.

77. Målretning fører ligesom en række af de andre forvaltningspraksis, der beskrives i de følgende punkter, til supplerende administrationsomkostninger, og det vil derfor være rimeligt og ønskeligt, hvis Kommissionen tog cost-benefit-overvejelser i betragtning, når den fremsætter forslag til udgiftsordninger, og at medlemsstaterne gjorde det samme, når de beslutter, hvordan de vil implementere ordningerne.

78. Rettens revision viste imidlertid, at de reviderede medlemsstater ikke havde overvejet det ønskede niveau for målretning på basis af en analyse af omkostningerne og fordelene forbundet hermed.

TEKSTBOKS 5

VELLYKKEDE EKSEMPLER PÅ GEOGRAFISK MÅLRETNING

Frankrig målretter delforanstaltninger til fremme af miljøvenligt landbrug mod Natura 2000-områder eller mod områder, der er berørt af specifikke problemer, navnlig vandforurening men også jorderosion. Områder med miljøproblemer afgrænses nøje, og kun disse områder er berettigede til støtte under de pågældende delforanstaltninger. Hvert enkelt projekt omfatter arealforvaltningsaktiviteter, som fastsættes på landbrugsparcelniveau blandt forskellige eksisterende muligheder. Der er fortsat kun lav deltagelse i de delforanstaltninger, der er rettet mod vandforurening i regioner med intensivt landbrug, fordi de kræver ændringer i landbrugspraksis, navnlig i anvendelsen af plantebeskyttelsesmidler.

Ungarn anvender geografisk målretning for 12 af de 22 delforanstaltninger, der indgår i programmet. Det sker ved, at der udformes specifikke delforanstaltninger for følgende fem typer områder samtidig med, at disse områder tildeles 25 % af budgettet til miljøvenligt landbrug:

områder af høj natur- og landskabsværdi

områder ramt af erosion af skråninger

sand og løsjord udsat for vinderosion

beskyttelseszoner for sårbare vandressourcer og oversvømmede områder

vådområder.

79. I henhold til det polske program f.eks. er miljøsituationen med hensyn til forhold som høj husdyrtæthed, der indvirker på vandkvaliteten, forskellige jordtypers sårbarhed over for erosion mv., værre i nogle regioner end i andre. I stedet for en zonebaseret metode, som man anvendte i perioden 2004-2006, har Polen gennemført delforanstaltninger til fremme af miljøvenligt landbrug, der dækker hele landet. Opgivelsen af den tidligere metode var ikke underbygget af en cost-benefitanalyse. I Østrig er kun fire delforanstaltninger, der tegner sig for ca. 10 % af udgifterne, ud af i alt 28, rettet mod specifikke områder.

DA BUDGETTET VAR TILSTRÆKKELIGT STORT, BLEV DER IKKE ANVENDT SPECIFIKKE UDVÆLGELSESKRITERIER

80. Udvælgelsesprocedurer kan sikre, at de projekter, der udvælges, giver mest valuta for pengene. Forordning (EF) nr. 1698/2005 fastsætter, at udgifter skal være påløbet i henhold til de af den kompetente myndighed fastsatte udvælgelseskriterier, og at modtagerne, hvis det er relevant, kan udvælges ved udbud efter resultatbaserede kriterier for økonomi og miljø [22]. I 2008 skrev Kommissionen til medlemsstaterne og mindede dem om de gældende retlige bestemmelser, og den insisterede på, at formålet med udvælgelseskriterierne var at sikre, at budgettet anvendes til de aktioner og projekter, der i størst udstrækning vil bidrage til opfyldelsen af foranstaltningens mål. Kommissionen kontrollerer systematisk, at medlemsstaterne rent faktisk opstiller udvælgelseskriterier på området miljøvenligt landbrug.

81. Retten fandt en række tilfælde, hvor der var anvendt udvælgelsesprocedurer til at udelukke kontrakter, der ikke gav tilstrækkelig miljømæssig værdi. Frankrig anvender for eksempel en relevant procedure til at udvælge de projekter, der gennemføres under "territorialbestemte" delforanstaltninger, hvor et særligt udvalg inddeler projekterne i rangorden efter miljømæssige kriterier såsom deres relevans og lokalisering. Der blev imidlertid kun anvendt udvælgelsesprocedurer i meget få tilfælde. I praksis gennemføres mere end 90 % af budgettet til miljøvenligt landbrug udelukkende på basis af støtteberettigelseskriterier. Ingen af de 203 kontrakter, Retten gennemgik, var blevet udvalgt på basis af udbud.

82. Alle landbrugere, der melder sig til en bestemt ordning, skal opfylde de samme støtteberettigelseskriterier og krav, som anses (af Kommissionen og medlemsstaterne) for at give de samme miljømæssige fordele. Hvis budgettet er tilstrækkelig stort, anvendes midlerne uden, at der foretages en vurdering af den miljømæssige værdi af de forskellige ansøgninger. For det meste er budgettet tilstrækkeligt, eftersom der kun er knaphed af midler, når budgettet for alle akse 2-foranstaltninger er udtømt. Det er først på dette stadie, at udvælgelseskriterierne bliver obligatoriske. Selvom fem medlemsstater havde fastsat udvælgelseskriterier [23], blev disse kriterier således ikke anvendt, fordi budgetmidlerne hidtil har været tilstrækkelige.

83. Udvælgelseskriterierne kan også anvendes på mål, f.eks. antallet af støttemodtagere. I seks af de otte reviderede medlemsstater fandt Retten delforanstaltninger, hvor det faktiske antal ansøgninger oversteg det planlagte mål, men hvor alle ansøgninger ikke desto mindre modtog finansiering. Medlemsstaterne godkendte yderligere ansøgninger, fordi deres mål ikke var fastsat på et niveau, som sikrede, at de miljømæssige problemer blev adresseret i tilstrækkelig høj grad. Det ville være mere produktivt ikke at acceptere yderligere ansøgninger, når de mål, der repræsenterer miljøbeskyttelsesniveauet, er nået, således at de resterende finansielle ressourcer kan frigives til opfyldelse af målene for andre delforanstaltninger til fremme af miljøvenligt landbrug.

FORDELINGEN AF MIDLERNE SIKRER IKKE, AT MAN FÅR MEST VALUTA FOR PENGENE

FORVALTNINGEN VAR IKKE TILSTRÆKKELIGT INNOVATIV OG EVIDENSBASERET

84. Der er en række elementer, som kunne anvendes ved forvaltningen af delforanstaltninger til fremme af miljøvenligt landbrug for at sikre, at der fås mere valuta for pengene. Ud over de elementer, der er nævnt tidligere i denne beretning, omhandler dette afsnit differentierede EU-bidrag, kollektive kontrakter og en solid vidensbase.

85. EU-bidragssatsen for udvikling af landdistrikter er fastsat på "akse"-niveau (grupper af sammenhængende foranstaltninger) og afhænger primært af, om udgifterne afholdes i regioner, der er omfattet af konvergensmålet, eller i andre regioner [24]. EU-bidraget til miljøvenligt landbrug er således det samme som for mange andre foranstaltninger til udvikling af landdistrikterne, dog med følgende undtagelse: Siden 2009 kan EU-bidraget (inden for visse grænser) øges med 10 % for konvergensregioner og med 20 % for ikke-konvergensregioner for aktioner vedrørende klimaændringer, vandforvaltning og biodiversitet. Ud over denne differentiering afhænger EU-bidraget ikke af miljømæssige eller andre faktorer, der er relevante for miljøvenligt landbrug, såsom bedre målretning eller mere fokus på EU-prioriteter.

86. I henhold til politikken om miljøvenligt landbrug tilbydes delforanstaltninger til landbrugere, som individuelt træffer beslutning om at underskrive en kontrakt eller ej. I visse tilfælde kan det være nødvendigt i et bestemt geografisk område at fastsætte et minimumsantal landbrugere, der skal underskrive en kontrakt. Det kan f.eks. dreje sig om opretholdelse/forbedring af et typisk lokalt landskab, at reducere forurening i et flodafvandingsområde eller at beskytte bestemte arter eller levesteder. Udgifterne til få individuelle kontrakter er måske ikke effektive i sådanne tilfælde (jf. også punkt 67). En måde til at sikre, at en tilstrækkelig stor gruppe af landbrugere leverer de nødvendige miljømæssige fordele, er at bruge en kollektiv metode.

87. Revisionen viste imidlertid, at der næsten aldrig anvendes en sådan metode. Kun én af de 203 kontrakter om miljøvenligt landbrug vedrørte en kollektiv kontrakt. Leadermetoden til udvikling af landdistrikterne kan også anvendes til at implementere en kollektiv metode. En revision, som Retten foretog for nylig [25] viste imidlertid, at medlemsstaterne generelt begrænsede Leaders anvendelsesområde, og i nogle tilfælde endda udelukkede miljøvenligt landbrug.

88. For at finde ud af, om delforanstaltningerne til fremme af miljøvenligt landbrug er effektive, skal det påvises, at der er en klar årsagsforbindelse mellem de anvendte landbrugspraksis og de miljømæssige resultater. Det kan gøres ved at anvende kontrolparceller, casestudier, kvantificerede virkningsmodeller, undersøgelser osv. Sådanne konkrete beviser er særlig relevante i forbindelse med mere krævende delforanstaltninger, da effekten af disse afhænger af de specifikke krav, der gælder for delforanstaltningerne, og af de særlige karakteristika, der findes i de områder, som de gennemføres i.

De forventede miljøfordele var ikke blevet påvist for 24 % af kontrakterne

89. Revisorerne fandt imidlertid, at der kun i et begrænset antal sager blev brugt specifikke kvantificerede beviser til at udforme og forvalte delforanstaltninger til fremme af miljøvenligt landbrug. I de 203 kontrakter, Retten gennemgik, blev metoder såsom undersøgelser hos støttemodtagere, modeller/simulationer eller casestudier kun anvendt i henholdsvis 11 %, 14 % og 30 % af tilfældene. For så vidt angår 24 % af de gennemgåede kontrakter rapporterede medlemsstaterne, at årsagsforbindelsen mellem landbrugspraksis og de forventede miljøfordele ikke var blevet påvist. Disse resultater stemmer overens med den seneste forskning [26], hvor det konkluderedes, at mere end halvdelen af de undersøgte delforanstaltninger til fremme af miljøvenligt landbrug byggede på fornuftsbaserede virkningsmodeller, og dermed på en generel overbevisning om, hvordan landbrugspraksis hang sammen med miljøændringer, snarere end på dokumenteret bevis.

90. I forbindelse med nogle delforanstaltninger fandt Retten bevis for, at landbrugspraksis effektivt bidrog til at opnå miljøfordele. Det er navnlig tilfældet med økologisk landbrug, hvor virkningerne er veldokumenterede [27]. Det er også tilfældet med resultatorienterede delforanstaltninger (jf. punkt 27), hvor de forventede miljøfordele er direkte knyttet til de gennemførte landbrugspraksis.

BETALINGERNE ER IKKE FOKUSERET PÅ SPECIFIKKE MILJØPROBLEMER

91. En rationel måde at implementere politikken for miljøvenligt landbrug på er – på basis af klart identificerede miljøproblemer – at fastlægge de krævede mål for virkning og deltagelsesniveau og på dette grundlag at fastlægge de nødvendige finansielle ressourcer. Hvis der identificeres miljøproblemer, betyder det, at der er en miljørisiko, der berettiger til at fastholde eller ændre landbrugspraksis. Hvis man ikke anvender denne logik, vil der ikke være tilstrækkelig fokus på miljøvirkninger. Revisionen viste således, at der i 39 % af 203 gennemgåede kontrakter ikke var nogen specifik miljøbelastning i det område, hvor kontrakten blev gennemført, eller at medlemsstaterne ikke kunne identificere sådanne problemer, jf. tabel 2.

92. Budgetterne for miljøvenligt landbrug er baseret på tidligere anvendelse af ordningen, og de fastsatte mål afhænger ikke af de miljøvirkninger, der skal opnås, men af historiske udgiftsdata. Medlemsstaterne anvender data om deltagelsesniveauer for delforanstaltninger til den daglige forvaltning, men kan ikke analysere, om deltagelsen er tilstrækkelig stor til at producere de forventede miljøvirkninger. Landbrugernes deltagelse er frivillig, hvilket betyder, at delforanstaltninger med mindre krav i forhold til støttebeløbet er nemmere at gennemføre, end dem med højere krav. To eksempler på dette var Piemonte og Frankrig, som brugte henholdsvis omkring 75 % og 85 % af udgifterne til en enkelt grundlæggende delforanstaltning, uden tilstrækkelig analyse eller begrundelse herfor i deres programmer for udvikling af landdistrikter.

TABEL 2

STØRSTE MILJØPROBLEM(ER) INDEN FOR ET OMRÅDE PÅ 10 KILOMETER RUNDT OM BEDRIFTEN FOR EN STIKPRØVE AF 203 KONTRAKTER

Miljøproblem | % af kontrakter [7777] |

Der er ingen specifikke miljøproblemer inden for et område på 10 kilometer rundt om den bedrift, som har indgået kontrakten, eller det er ikke muligt at identificere problemer. | 39 % |

Vandforurening forårsaget af landbrug | 27 % |

Marginalisering og ophør med dyrkning af jorden | 22 % |

Trusler mod usædvanlig plantebiodiversitet (i områder af særlig betydning for miljøet – områder med høj naturværdi) | 21 % |

Jordforringelse (forårsaget af vinderosion, tab af organisk stof, overudnyttelse, komprimering osv.) | 18 % |

Trusler mod dyrepopulationer i områder med normal biodiversitet | 18 % |

Trusler mod usædvanlig dyrebiodiversitet (i områder af særlig betydning for miljøet – områder med høj naturværdi) | 18 % |

Trusler mod plantesamfund i områder med normal biodiversitet | 18 % |

Landskabsforringelse | 10 % |

Andet | 11 % |

93. I alle de reviderede medlemsstater var budgettet til miljøvenligt landbrug en del af et enkelt syvårsbudget for alle akse 2-foranstaltninger. Dette øger fleksibiliteten i forvaltningen af de disponible finansielle ressourcer, men fører til en situation, hvor det ikke analyseres, hvad der vil være den passende finansiering til afhjælpning af miljømæssige behov.

94. Retten analyserede, om medlemsstaterne kunne begrunde, hvordan betalingerne for miljøvenligt landbrug hang sammen med de vigtigste identificerede miljøbelastninger. Det var tilfældet i to af de otte reviderede medlemsstater (Østrig og Sverige). I de øvrige medlemsstater fandt Retten imidlertid ikke bevis herfor, enten fordi de relevante oplysninger ikke var disponible, eller den ikke fik dem forelagt (Polen, Ungarn og Piemonte), eller fordi udgifterne ikke hang sammen med de vigtigste identificerede miljøbelastninger (Andalusien, Berlin og Brandenburg, Frankrig). Sidstnævnte tilfælde er beskrevet i tekstboks 6.

TEKSTBOKS 6

TILDELINGEN AF MIDLER TIL BETALINGER FOR MILJØVENLIGT LANDBRUG HÆNGER IKKE SAMMEN MED DE MILJØMÆSSIGE UDFORDRINGER

I henhold til forordning (EF) nr. 1974/2006 skal hvert landdistriktsudviklingsprogram indeholde en begrundelse for de forskellige typer betalinger i forhold til de miljømæssige behov og prioriteringer, der er identificeret i programmet. Det franske program angiver tre vigtige miljømæssige udfordringer: biodiversitet, vand (kvalitet og kvantitet) og klimaændringer. På det planlagte budget for miljøvenligt landbrug er der afsat én milliard euro til biodiversitet, hvilket er ca. tre gange så meget som det, der er afsat på budgettet for miljøvenligt landbrug til vandkvalitet. Selv om de franske myndigheder mener, at den vigtigste delforanstaltning i programmet, bevarelse af ekstensive græsningsarealer, også forhindrer klimaændringer gennem optag af kulstof, er ingen udgifter til miljøvenligt landbrug opført som håndtering af klimaændringer. Programmet begrunder ikke tildelingen af midler til de vigtigste identificerede udfordringer.

KONKLUSIONER OG ANBEFALINGER

95. Miljøvenligt landbrug er et kompliceret politikinstrument: foranstaltningerne vedrører en lang række miljøanliggender (biodiversitet, jordbund, vand, luft, landskab) i 27 medlemsstater. Der er sket væsentlige fremskridt i de godt 20 år, der er gået, siden politikken blev indført. Et stort antal landbrugere anvender nu mere bæredygtige praksis, end de ville have gjort uden sådan støtte, og ved Rettens revision fandt man en række eksempler på god praksis på flere forskellige områder.

96. Retten fandt dog også, at politikken ikke var udformet og overvåget således, at den gav mærkbare miljøfordele. Målene var generelt for vage til at være nyttige, når deres opfyldelsesgrad skulle måles. I en række tilfælde begrundes betalingerne for miljøvenligt landbrug ikke klart af de miljøbelastninger, der er identificeret i landdistriktsudviklingsprogrammerne. Den fælles overvågnings- og evalueringsramme er et fremskridt, men den giver kun få oplysninger om de opnåede miljøfordele.

ANBEFALING 1

Kommissionen og medlemsstaterne bør for hver delforanstaltning til fremme af miljøvenligt landbrug sikre, at:

- der fastsættes klare mål, der er i overensstemmelse med prioriteringen af miljømålene i landdistriktsudviklingsprogrammerne

- landdistriktsudviklingsprogrammerne klart begrunder de medtagne delforanstaltninger og forbindelsen mellem miljøbelastningerne og betalingerne for miljøvenligt landbrug. Programmerne bør navnlig angive, om forbindelserne mellem miljøbelastningerne og delforanstaltningerne er direkte eller indirekte, og om støtte til miljøvenligt landbrug er mere egnet end alternative politikker.

Medlemsstaterne bør indsamle og rapportere relevante og pålidelige data om miljøfordele og bruge dem til overvågningsformål.

97. Det er landbrugerne, der er afgørende for, om ordningerne til fremme af miljøvenligt landbrug lykkes, og uden tilstrækkelig forståelse og økonomisk incitament, vil politikken ikke blive gennemført ordentligt. Ved revisionen konstateredes det, at landbrugerne generelt støttes hensigtsmæssigt gennem vejledning, selv om formidling af god praksis og feedback af resultater kunne forbedres. Retten konstaterede problemer med fastsættelsen af støttebeløbene. Da støttebeløbene ikke differentieres tilstrækkeligt under hensyn til de lokale vilkår, og der ikke ses på deltagelsesfrekvensen, gives der heller ikke altid det rigtige incitament.

ANBEFALING 2

Inden Kommissionen godkender programmer, bør den sikre, at:

- alle relevante elementer er medtaget i beregningerne

- de vigtigste antagelser og parametre, der er anvendt, er relevante

- referenceniveauerne altid svarer til normal landbrugspraksis i de områder, hvor der gennemføres delforanstaltninger til fremme af miljøvenligt landbrug

- de støttebeløb, der udbetales i forbindelse med de delforanstaltninger, der går ud på at bevare eksisterende landbrugspraksis, er baseret på realistiske omkostninger

- støttebeløbene er differentierede, når de bør være det.

98. Medlemsstaterne skal stille støtte til rådighed i overensstemmelse med de specifikke behov. Medlemsstaterne havde ikke overvejet det ønskelige niveau for målretning på basis af en analyse af omkostningerne og fordelene forbundet hermed. Der blev kun i få tilfælde anvendt procedurer til at udvælge de projekter, der giver den bedste miljøværdi, fordi der var tilstrækkelige budgetmidler. Andre procedurer, f.eks. differentierede EU-bidrag, evidensbaserede delforanstaltninger og fastsættelse af kvantificerede mål for deltagelsesfrekvens, der bygger på de nødvendige miljøvirkninger, blev kun anvendt i begrænset omfang.

ANBEFALING 3

Ved revisionen konstateredes det, at de fleste udgifter til miljøvenligt landbrug afholdes for et begrænset antal delforanstaltninger, der gennemføres i hele det område, programmet dækker. Med henblik på næste programmeringsperiode bør Kommissionen overveje, om

- udgifterne bør målrettes bedre mod specifikke miljømæssige behov

- Kommissionen og medlemsstaterne bør være mere proaktive i deres forvaltning af betalingerne for miljøvenligt landbrug f.eks. ved at:

kræve, at medlemsstaterne giver bedre begrundelser, når målet er at bevare miljøvenlige landbrugspraksis

vurdere de potentielle fordele ved en forbedret geografisk målretning af udgifter til miljøvenligt landbrug i forhold til de øgede administrative omkostninger, der er forbundet hermed

fastsætte kvantificerede mål for deltagelsesfrekvens, der bygger på de nødvendige miljøvirkninger, og derefter afgøre, hvor høje de nødvendige finansielle ressourcer skal være

undersøge yderligere, om miljøplaner for landbrug, resultatbaserede foranstaltninger, udbud og kollektive kontrakter er nyttige.

- EU-støttesatsen for delforanstaltninger til fremme af miljøvenligt landbrug bør differentieres, således at delforanstaltninger med højere potentiale til at nå varige positive miljømæssige virkninger modtager en højere EU-støttesats.

99. De store beløb, der bruges på ordninger på laveste niveau, i modsætning til de mindre beløb, der bruges på ordninger på højere niveau, var utilstrækkeligt begrundet i landdistriktsudviklingsprogrammerne med hensyn til deres miljømæssige virkninger. Denne sondring drøftes som led i Kommissionens forslag til den fælles landbrugspolitik efter 2013 om, at enkle, generelle foranstaltninger kunne være en del af de direkte betalinger [28].

ANBEFALING 4

For den næste programmeringsperiode bør Kommissionen overveje, om betalingerne for miljøvenligt landbrug kan opsplittes i enkle, generelle foranstaltninger til fremme af miljøvenligt landbrug med en relativ lav støttesats og mere krævende foranstaltninger, hvor støttesatsen er højere, og som er målrettet områder, der er prioriteret på EU-niveau. Støtte til økologisk landbrug bør udgøre en tredje foranstaltning.

100 . Trods de fremskridt, man har gjort indtil videre, er det stadig muligt at øge effektiviteten af EU-politikken for miljøvenligt landbrug. Der kan stadig ske yderligere forbedringer af udformningen af denne EU-politik til udvikling af landdistrikter, og det er nødvendigt at have flere oplysninger om de opnåede virkninger. Selv om der ved revisionen blev konstateret eksempler på god praksis, har de svagheder, Retten har konstateret, hindret en optimal opfyldelse af de væsentligste mål for miljøvenligt landbrug, nemlig at bidrage til prioriterede områder på EU-niveau (biodiversitet, vand, klimaændringer) og forbedring af miljøet og landskabet.

Vedtaget af Afdeling I, der ledes af Olavi ALA-NISSILÄ, medlem af Revisionsretten, i Luxembourg på mødet den 24. maj 2011.

På Revisionsrettens vegne

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Formand

[1] 35. betragtning til Rådets forordning (EF) nr. 1698/2005 af 20. september 2005 om støtte til udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) (EUT L 277 af 21.10.2005, s. 1).

[2] Beløbene på 2,5 og 7,7 milliarder euro er et normalt udgiftsmønster. Den oprindelige tildeling til miljøvenligt landbrug i 2007 (20,2 milliarder euro) blev forhøjet med 2 milliarder euro som følge af revisionen af den fælles landbrugspolitik (i forbindelse med sundhedstjekket og genopretningsplanen). Udgifterne var desuden relativt lave i 2007 og 2008, fordi programmerne stadig var ved at blive godkendt.

[3] Jf. Kommissionens "Impact Assessment of rural development programmes in view of post-2006 rural development policy" (konsekvensanalyse af landdistriktsudviklingsprogrammer med henblik på landdistriktsudviklingspolitikken efter 2006) GD for Landbrug, endelig rapport forelagt af EPEC, november 2004, s. 85: "this "narrow and deep" or "broad and shallow" debate has been prominent since the introduction of agri-environment policy, and both approaches are evident among current agri-environment programmes" (debatten om, hvorvidt der skal anvendes en smal og dyb metode eller en bred metode med ringe dybde har været dominerede, siden politikken for miljøvenligt landbrug blev introduceret, og begge metoder kan ses i de nuværende programmer til fremme af miljøvenligt landbrug). Denne sondring er medtaget i flere andre evalueringsrapporter udarbejdet for Europa-Kommissionen allerede fra 1998 (evaluering af forordning (EØF) nr. 2078/92 (dokument GD AGRI VI/7655/98).

[4] "Den fælles landbrugspolitik på vej mod 2020: Morgendagens udfordringer: fødevarer, naturressourcer og landområder", KOM(2010) 672 endelig af 18. november 2010.

[5] En undtagelse er økologisk landbrug, der er en af de mest krævende former for landbrugsdrift, men som gennemføres på et stort geografisk område.

[6] Dette panel bestod af ni eksperter: tre fra offentlige forskningsinstitutter (det franske agronomiske forskningsinstitut (INRA), det tyske "von Thünen Institute" og det irske "Teagasc Research Centre"), to eksperter fra universiteter (København og Gloucestershire), to eksperter fra europæiske organisationer (Det Europæiske Miljøagentur og Det Fælles Forskningscenter), en ekspert fra en miljø-NGO og en ekspert fra en organisation, der repræsenterer landbrugere på EU-niveau.

[7] F.eks. vejledning til støttemodtagerne for at hjælpe dem med at gennemføre delforanstaltningerne, udformning og overvågning af resultatorienterede delforanstaltninger og målretning af delforanstaltninger til dækning af præcist identificerede behov.

[8] Jf. navnlig artikel 16, litra a), artikel 16, litra c), artikel 81, stk. 1, i Rådets forordning (EF) nr. 1698/2005 og bilag II til Kommissionens forordning (EF) nr. 1974/2006 (EUT L 368 af 23.12.2006, s. 15).

[9] Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 1605/2002 af 25. juni 2002 om finansforordningen vedrørende De Europæiske Fællesskabers almindelige budget (EFT L 248 af 16.9.2002, s. 1).

[10] Den strategiske miljøvurdering er et led i forhåndsevalueringen (jf. fodnote 11) og vedrører de krav til miljøvurdering, der er fastsat i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/42/EF (EFT L 197 af 21.7.2001, s. 30) (direktivet om "strategisk miljøvurdering").

[11] Forhåndsevalueringen er en del af proceduren med henblik på at udforme et landdistriktsudviklingsprogram: formålet er at optimere tildelingen af budgetmidler og at forbedre programmeringskvaliteten.

[12] Bevarelse af biodiversitet og områder med høj naturværdi, beskyttelse af vandressourcerne, reduktion af drivhusgasser, bevarelse af landbrugsaktiviteter i områder, hvor der er risiko for, at jorden opgives, samt beskyttelse af territorium.

[13] Særberetning nr. 8/2008: Er krydsoverensstemmelsesordningen effektiv? punkt 60 og tekstboks 3.

[14] Denne forenkling blev vedtaget under den fælles overvågnings- og evalueringsramme. Nogle delforanstaltninger giver fordele, så snart de er gennemført, andre begynder først at give fordele ved afslutningen af disse ordningers livscyklus. Det førte til, at man vedtog en fælles metode, hvor det antages, at virkningerne fortsætter, efter ordningerne er afsluttede. Dette er ikke altid sandt, f.eks. hvis en landmand, der i fem år har modtaget betaling for at gå over til økologisk landbrug, vender tilbage til konventionelt landbrug ved udløbet af kontrakten.

[15] Virkningsindikatorerne vedrører følgende: i hvilket omfang nedgangen i biodiversiteten er vendt, bevaring af naturvenlige landbrugs- og skovbrugsmetoder, forbedring af vandkvaliteten og bidrag til bekæmpelse af klimaforandringer.

[16] Den fælles overvågnings- og evalueringsramme har følgende udgangsindikatorer for områder af specifik miljømæssig interesse: landbrugs- og skovbrugsarealer med høj naturværdi, områder forurenet af kvælstof og pesticider (sårbare områder), områder med risiko for jorderosion, ugunstigt stillede områder, områder med ekstensivt landbrug og Natura 2000-områder.

[17] Det fysiske område, der modtager betalinger for miljøvenligt landbrug (jf. glossar).

[18] Rural Development Committee, Working Document RD 10/07/2006-final, Agri-environment commitments and their verifiability (Udvalget for Udvikling af Landdistrikter – arbejdsdokument RD 10/07/2006 endelig vedrørende forpligtelser til miljøvenlig landbrugsdrift og muligheder for kontrol).

[19] Jf. for eksempel: 1) Den evalueringsundersøgelse fra november 2004, der blev udarbejdet som led i Kommissionens konsekvensanalyse af landdistriktsudviklingsprogrammer i lyset af politikken for udvikling af landdistrikter efter 2006 (som identificerede bedre målretning af miljøvenlige landbrugsforanstaltninger som et af de centrale temaer i forbindelse med forbedringen af implementeringen af landdistriktsudviklingspolitikken i medlemsstaterne og regionerne) og 2) Forskningsprojektet om integrerede værktøjer til udformning og gennemførelse af miljøvenlige landbrugsordninger ("Integrated Tools to design and implement Agro Environmental Schemes"), som blev finansieret mellem 2004 og 2006 under EU’s sjette rammeprogram (som identificerede målretning som et nøglekriterium for de miljøvenlige landbrugsforanstaltningers resultater på miljøområdet).

[20] Tematisk arbejdsgruppe 3, Offentlige goder og offentlig intervention, endelig rapport, december 2010.

[21] Det er navnlig tilfældet i Østrig, hvor delforanstaltningerne til fremme af miljøvenligt landbrug først og fremmest blev udformet til at fastholde miljøsituationen overalt i landet, da den anses for at være rimelig positiv i landdistriktsudviklingsprogrammet. Østrig anvender derfor en præventiv og horisontal fremgangsmåde, hvor ca. 70 % af landbrugerne deltager i delforanstaltninger til fremme af miljøvenligt landbrug, der dækker 93,5 % af al landbrugsjord.

[9999] Skøn baseret på områderne under "zone"-delforanstaltninger.

[8888] Der er planlagt et budget på ca. 20 % til målrettede delforanstaltninger, men det er endnu ikke implementeret.

[22] Artikel 39, stk. 4 og artikel 71, stk.2.

[23] Polen, som var en af de otte reviderede medlemsstater, fastsatte ikke udvælgelsesprocedurer, hvilket Kommissionen også påpegede. Østrig og Sverige opstillede en række selektive elementer, men kun for små dele af budgettet (7,5 % af udgifterne for Østrig og 12,5 % for Sverige).

[24] I artikel 70 i forordning (EF) nr. 1698/2005 fastsættes der for miljøvenligt landbrug en minimumssats for EU’s bidrag på 20 % af de offentlige udgifter, og en maksimumssats på 80 % i regioner omfattet af konvergensmålet og 55 % i andre regioner. Bidraget kan forhøjes til 85 % for programmerne for regionerne i den yderste periferi og for de mindre øer i Det Ægæiske Hav.

[25] Særberetning nr. 5/2010 "Gennemførelsen af Leadermetoden til udvikling af landdistrikterne", punkt 84 og 85.

[26] Primdahl, et al., Current use of impact models for agri-environment schemes and potential for improvements of policy design and assessment, Journal of Environmental Management (2010), doi:10.1016/j.jenvman.2009.12.012.

[27] I november 2005 blev der foretaget en evaluering af foranstaltninger til fremme af miljøvenligt landbrug, hvor i alt 288 videnskabelige undersøgelser blev gennemgået, herunder omkring 30 undersøgelser, der var specifikt rettet mod økologisk landbrug. Evalueringen konkluderede, at økologisk landbrug havde en positiv effekt på biodiversitet (forøgelse af plante-, dyre- og habitatdiversiteten) og på vand- og luftforurening gennem en reduktion af input. I Fællesskabets strategiske retningslinjer (jf. ordliste) identificeredes økologisk landbrug som en helhedspræget form for bæredygtigt landbrug, som forbedrer miljøet og landskabet, og det anbefaledes, at dets bidrag til opfyldelse af miljø- og dyrevelfærdsmålsætningerne konsolideres og styrkes.

[7777] Der kan være mere end et problem i det område, som kontrakten gennemføres i.

[28] Valgmulighed 2 i Kommissionens meddelelse "Den fælles landbrugspolitik på vej mod 2020: Morgendagens udfordringer: fødevarer, naturressourcer og landområder".

--------------------------------------------------

BILAG I

VIGTIGSTE RESULTATER FRA RETTENS TIDLIGERE BERETNINGER OM MILJØVENLIGT LANDBRUG

Rettens beretning om en grønnere fælles landbrugspolitik [1] indeholdt følgende resultater: betalinger for miljøvenligt landbrug gavnede miljøet, da de bidrog til at bevare eksisterende ekstensive metoder, men det lykkedes ikke at tilskynde til at ændre intensivt landbrug, der skader miljøet, til miljøvenlige landbrugsmetoder; målretningen af EU-midlerne, så de anvendes til opfyldelse af de fastsatte miljøprioriteter, var begrænset, hvilket medførte, at resultaterne på miljøområdet ikke var så store, som de skulle have været i betragtning af omkostningerne. I nogle tilfælde var støttesatserne for lave til, at landbrugerne tilskyndedes til at anvende miljøvenlige landbrugsteknikker, mens landbrugerne i andre tilfælde fik støtte, der langt oversteg deres faktiske omkostninger; endelig er der ikke opstillet kvantitative mål og miljøreferenceniveauer, og det gjorde det vanskeligt at måle, hvor langt miljømålene var nået.

Ifølge Rettens beretning om kontrol af udgifterne til miljøvenligt landbrug [2] havde Kommissionen kun delvis sikret sig, at landdistriktsudviklingsprogrammerne var kontrollerbare, før den godkendte dem, og den havde ikke kontrolleret godt nok, om kontrolsystemerne vedrørende miljøvenligt landbrug i medlemsstaterne fungerede, som de skulle. Revisionsresultaterne i medlemsstaterne vedrørte timingen af den stedlige kontrol og nogle af de centrale delforanstaltningers kontrollerbarhed. Konklusionen af Rettens revision var, at kontrollen af foranstaltningen til fremme af miljøvenligt landbrug var forbundet med særlige problemer, og i de fleste tilfælde ville kontrollen ikke engang kunne give rimelig sikkerhed inden for rimelige omkostninger. I den forbindelse anbefalede Retten, at Kommissionen, Rådet og Europa-Parlamentet overvejede, hvordan der kunne tages hensyn til princippet om, at hvis en foranstaltning ikke kan kontrolleres korrekt, bør der ikke ydes offentligt tilskud til den.

[1] Særberetning nr. 14/2000.

[2] Særberetning nr. 3/2005.

--------------------------------------------------

BILAG II

BESKRIVELSE AF OG BEGRUNDELSE FOR DE REVISIONSKRITERIER, DER ANVENDES TIL AT BESVARE REVISIONSSPØRGSMÅLENE

Revisionsspørgsmål (jf. punkt 13) | Revisionskriterium | Begrundelse for revisionskriteriet |

Udformes og overvåges politikken for miljøvenligt landbrug således, at den giver mærkbare miljøforbedringer? | 1.De miljøvenlige landbrugsforanstaltninger har præcise (SMART) mål, der er nært knyttet til identificerede miljømæssige fordele. | 1.I henhold til forordning (EF) nr. 1698/2005 skal hvert landdistriktsudviklingsprogram indeholde oplysninger om de specifikke, verificerbare mål, der er fastsat for foranstaltningen, og programmernes fremskridt, effektivitet og gennemslagskraft skal måles i forhold til disse mål (artikel 16, litra c, og artikel 81, stk.1). |

| 2. Miljøbelastningernes art i områderne er klart identificeret, begrundet og prioriteret. | 2 og 3.I henhold til forordning (EF) nr. 1698/2005 og forordning (EF) nr. 1974/2006 skal hvert enkelt landdistriktsudviklingsprogram ved hjælp af kvantificerede data beskrive den aktuelle situation med hensyn til miljø og arealforvaltning i det geografiske område, herunder navnlig stærke og svage sider, skævheder, behov, mangler og muligheder for udvikling af landdistrikterne (forordning (EF) nr. 1698/2005, artikel 16, litra a, og forordning (EF) nr. 1974/2006, Bilag II). |

| 3.Miljøbelastningernes placering i områderne er klart identificeret, begrundet og prioriteret. |

| 4.Medlemsstaterne er i stand til at begrunde behovet for miljøforanstaltninger i forhold til miljøbelastningerne. | 4.I henhold til forordning (EF) nr. 1974/2006 skal hvert landdistriktsudviklingsprogram indeholde en beskrivelse af og begrundelse for de forskellige typer forpligtelser til betalinger for miljøvenligt landbrug, baseret på de forventede miljøvirkninger heraf i forhold til de miljømæssige behov og prioriteringer (Bilag II). |

| 5.Udgangsniveauer og mål er blevet fastlagt og er kvantificeret på linje med behovene og inden for rammerne af budgettet. | 5.I henhold til forordning (EF) nr. 1698/2005 skal landdistriktsudviklingsprogrammers frems