Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Kommissionens niende årsberetning fra strukturfondene 1997"

(1999/C 368/10)

Det Økonomiske og Sociale Udvalg besluttede den 29. april 1999 under henvisning til forretningsordenens artikel 23, stk. 3, at afgive udtalelse om "Kommissionens niende årsberetning fra strukturfondene 1997".

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Den Økonomiske og Monetære Union og Økonomisk og Social Samhørighed, som udpegede Vasco Cal til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 29. september 1999.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 367. plenarforsamling af 20.-21. oktober 1999, mødet den 20. oktober 1999, følgende udtalelse med 80 stemmer for, 1 imod og 1 hverken for eller imod.

1. Indledning

1.1. Kommissionens beretning fremlægges i medfør af Rådets forordning (EØF) nr. 2052/88 som ændret ved Rådets forordning (EØF) nr. 2081/93 om reformen af strukturfondene. Kommissionen skal i henhold til artikel 16 inden den 1. november hvert år afgive en detaljeret beretning om, hvilke fremskridt der er sket med hensyn til virkeliggørelsen af fondenes mål, og om anvendelsen af den bevilgede støtte det foregående år. I artikel 31 i samordningsforordningen (EØF) nr. 2082/93 findes der en detaljeret liste over de oplysninger, årsberetningen skal indeholde, og det tilføjes, at "Kommissionen hvert år hører arbejdsmarkedets parter på europæisk plan om Fællesskabets strukturpolitik".

1.2. Årsberetningen skal i henhold til ovennævnte artikel 16 forelægges for Rådet, Europa-Parlamentet og ØSU. ØSU udarbejder hvert år efter modtagelsen af Kommissionens beretning en udtalelse med relevante kommentarer. Selv om ØSU er ude af stand til at påvirke de i beretningen beskrevne aktioner, som relaterer til en allerede overstået periode, har ØSU's udtalelser ikke desto mindre ført til en konstruktiv dialog med Kommissionen om konkrete aspekter af anvendelsen af strukturfondene. I årsberetningernes sidste del er der indført et kapitel om forbindelserne med de øvrige institutioner, hvori Kommissionen kommenterer såvel ØSU's som Europa-Parlamentets og på det seneste også Regionsudvalgets positioner og udtalelser.

1.3. Et markant eksempel på den effekt, denne konstruktive høringsproces har haft, er erhvervs- og fagorganisationernes inddragelse i samråd i relation til strukturfondene, som er fastslået som et princip i artikel 4 i den reviderede rammeforordning fra 1993. I løbet af 1988-strukturfondsreformens første år understregede ØSU - navnlig i sine udtalelser om årsberetningerne - gentagne gange behovet for at inddrage erhvervs- og fagorganisationerne på samtlige niveauer og i alle processens faser. Selv om artikel 4 ikke fuldstændigt imødekommer dette krav, har artiklen siden 1994 muliggjort erhvervs- og fagorganisationernes medvirken både på medlemsstats- og EU-plan, omend på forskellig vis.

1.4. Derfor står man uforstående over for oplysninger fra ØSU's sekretariat om, at Kommissionen for første gang siden 1989 ikke agter at høre ØSU om strukturfondsårsberetningen. Dette har tvunget ØSU til at påbegynde udarbejdelsen af en initiativudtalelse, med de forsinkelser denne fremgangsmåde medfører(1) som følge af procedure- og budgetmæssige samt praktiske problemer.

1.5. Sagen må vække så meget desto mere undren, som det tværgående tema i den niende årsberetning er indsatsen til fordel for SMV - en sektor, som er bredt repræsenteret i ØSU, og som ØSU er kommet med yderst nyttige udspil til for at henlede Kommissionens opmærksomhed på sektorens specifikke interesser.

2. Årsberetningen om strukturfondene 1997(2)

2.1. 1997 markerede indledningen af anden fase af den nuværende programmeringsperiode og var det tredje år efter revisionen af forordningerne i 1993. Så godt som samtlige programmer var allerede godkendt, herunder EU-initiativprogrammerne. Ved årets udgang var i alt iværksat 1026 programmer, herunder 580 under de forskellige mål og 446 under EU-initiativerne.

2.2. Som følge af det øgede tempo er de foregående års forsinkelser i bevillingsudnyttelsen indhentet, således at beløbene nu svarer til de i Edinburgh fastsatte finansielle perspektiver. Det er kun i forbindelse med EU-initiativerne, at forpligtelser og betalinger fortsat er utilstrækkelige.

2.3. Der blev taget hensyn til prioriteringen af beskæftigelsen i de nye mål 2-programmer, og der blev ligeledes iværksat 89 "regionale beskæftigelsespagter".

2.4. For så vidt angår forvaltningen blev der udarbejdet 22 faktablade over, hvilke udgiftskategorier der er berettiget til strukturfondenes medfinansiering.

2.5. De tematiske prioriteter var navnlig informationssamfundet, byudvikling samt samspillet mellem regionalpolitikken og konkurrencepolitikken.

2.6. I 1997 blev der ligeledes taget hul på forberedelserne af ændringerne i regionalpolitikken inden for den ramme, der siden er blevet kendt under navnet Agenda 2000.

2.7. De gennemgående temaer var i årsberetningen fra 1995 interventionernes miljømæssige dimension og i 1996-beretningen teknologisk udvikling i regionerne. I 1997 var det tværgående tema indsatsen til fordel for SMV.

2.8. Ifølge niende beretning beskæftiger SMV ca. to tredjedele af arbejdsstyrken på det private arbejdsmarked og frembringer ca. 60 % af den samlede omsætning i EU. Det er ifølge undersøgelser citeret af Kommissionen den sektor, der har det største vækst- og beskæftigelsespotentiale.

2.9. For hele programmeringsperioden 1994-1999 er 15-20 % af fondenes samlede midler øremærket til specifikke foranstaltninger, der sigter på at forbedre SMV'ernes ledelsesværktøjer, produktionsapparat og erhvervsøkonomiske rammevilkår. Procenten varierer dog fra medlemsstat til medlemsstat og når i visse tilfælde op på 40 %.

2.10. Denne type strukturfondsstøtte omfatter en lang række forskelligartede aktioner: investeringsstøtte i form af direkte tilskud eller særlige finansieringsordninger, medfinansiering af infrastrukturer i industriområder, uddannelsesforanstaltninger herunder lederuddannelse, rådgivnings- og informationstjenester, fremme af FTU, foranstaltninger vedrørende informationssamfundet samt støtte til internationalisering.

2.11. I Kommissionens retningslinjer for midtvejstilpasningen af programmerne til regioner under mål 1, som blev lagt frem den 30. maj 1997, hedder det, at de disponible midler skal gå til SMV, lokaludviklingsinitiativer og beskæftigelsesinitiativer.

2.12. For at vurdere effekten af strukturfondsinterventionerne på SMV-sektoren, hvilket Revisionsretten har fremsat bemærkninger til, har Kommissionen lanceret en række aktioner, men resultaterne af indsatsen ventes først at foreligge ved udgangen af 1998.

3. Generelle bemærkninger

3.1. I beretningens andet kapitel præsenteres resultaterne for de enkelte mål, med fokus på indsatsen til fordel for SMV, ligesom der er en gennemgang af EU-initiativerne, nyskabende aktioner, pilotprojekter og teknisk bistand. I anden del af dette kapitel opsummeres de vigtigste resultater af støtteindsatsen for hvert enkelt EU-land, idet målene og EU-initiativerne behandles særskilt, og støtteaktionerne til fordel for SMV sættes i relief. Denne præsentation suppleres af en tabellarisk oversigt over programgennemførelsen sidst i beretningen (bilag 7). Kommissionen burde have præciseret, hvilke definitioner af SMV der er anvendt i de forskellige kapitler, navnlig fordi debatten på EU-niveau om dette spørgsmål har ført til, at der er sket en videreudvikling af de begreber og parametre, der indgår i denne definition. I forskellige udtalelser(3) har ØSU udtalt sig om problemer, der skyldes, at der anvendes meget forskellige definitioner i EU-regi og i de forskellige medlemsstater, og om de konsekvenser, dette har for tildelingen af SMV-støtte.

3.2. I kapitel 3 om evaluering og analyse af effekten af strukturfondenes indsats behandles resultaterne af de foreløbige evalueringer for samtlige mål, de tematiske og horisontale evalueringer samt beskæftigelseseffekten. Kommissionen anfører f.eks. for så vidt angår mål 2, at ex-post evalueringen for perioden 1989-1993 peger på en bruttotilgang på 850000 arbejdspladser svarende til en nettotilgang på ca. 450000 arbejdspladser, med en gennemsnitsomkostning på næsten 42000 ECU pr. nettoarbejdsplads (22000 ECU pr. bruttoarbejdsplads). I ex-ante evalueringen anslås det, at der blev oprettet eller bevaret 650000 arbejdspladser i perioden 1994-1996 og 880000 i perioden 1997-1999, hvilket svarer til en omkostning på ca. 11000 ECU pr. arbejdsplads. Disse tal er sammenlignelige med den forudgående progammeringsperiodes tal.

3.3. I kapitel 4 præsenterer Kommissionen resultaterne af budgetgennemførelsen, finanskontrollen og additionalitetskontrollen.

3.4. I kapitel 5 behandles samordningen med de øvrige finansielle instrumenter - Samhørighedsfonden, Den Europæiske Investeringsbank, Den Europæiske Investeringsfond, EKSF, Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområdes finansieringsmekanisme, uddannelsesprogrammer og den finansielle støtte til de transeuropæiske net.

3.5. I kapitel 6 behandles foreneligheden og synergien med de øvrige EU-politikområder, herunder navnlig med beskæftigelses- og socialpolitikken, miljø, fremme af lige muligheder for mænd og kvinder, forskning og udvikling, transeuropæiske net, turisme, kultur, konkurrencepolitik, gennemsigtigheden i offentlige indkøb, den fælles landbrugspolitik og fiskeripolitikken.

3.6. Det hedder i artikel 31 i samordningsforordningen, at beretningerne bl.a. skal indeholde "en liste over erhvervsinvesteringer i større projekter, der har modtaget støtte i medfør af artikel 16, stk. 2; for disse projekter skal der foretages en kort evaluering". I årsberetningen for 1997 har Kommissionen nøjedes med i et bilag at opgive forpligtelsesbevillingerne og betalingsbevillingerne til disse "større projekter" uden yderligere specifikationer. Dette problem kan løses i fremtiden, idet den nye formulering af den generelle forordnings artikel 26, der handler om fondsstøtte til et "stort projekt", forpligter medlemsstaterne til "på forhånd" at fremsende de relevante oplysninger til Kommissionen, hvor det i henhold til den nuværende rammeforordning er tilstrækkeligt, at medlemsstaterne afgiver disse oplysninger rettidigt.

3.7. Kapitel 7 omhandler de interinstitutionelle forbindelser og dialogen med erhvervs- og fagorganisationerne på europæisk niveau. I afsnittet om ØSU synes visse centrale aspekter af ØSU's aktivitet på dette område i denne periode at være overset. Det drejer sig navnlig om ØSU's aktive deltagelse i samhørighedsforummet, udtalelsen om den første rapport fra Samhørighedsfonden og om Agenda 2000 vedtaget i oktober 1997. Dette må overraske, når man betænker, at ØSU er den eneste institution, der har udtalt sig om den første rapport fra Samhørighedsfonden, og at dets udtalelse blev omdelt i stort tal på samhørighedsforummet. ØSU var ligeledes den første institution, der vedtog en udtalelse om Agenda 2000.

4. Særlige bemærkninger

4.1. Den niende årsberetning fra strukturfondene 1997 blev ganske kort tid efter udsendelsen suppleret med Kommissionens beretning om midtvejsrevisionen af mål 1- og 6-programmer. Da midtvejsrevisionen supplerer og belyser vigtige aspekter af årsberetningen, tager ØSU også højde for resultaterne af midtvejsrevisionen i denne udtalelse.

4.1.1. Det hedder i Kommissionens beretning om midtvejsrevisionen: "EUSR og SPD tager primært sigte på at formindske forskellene mellem medlemsstaterne med hensyn til indkomsten pr. indbygger". Derudover "har beskæftigelsens status som en EU-prioritet ligeledes medført en række tilpasninger af programmerne f.eks. den formelle indførelse af regionale og lokale beskæftigelsespagter (...) og indsatsen er blevet koncentreret om uddannelsesforanstaltninger". Denne forvirring omkring målene, ud fra hvilke effektiviteten i anvendelsen af fondens midler skal måles, er uheldigvis taget til i de seneste år, hvilket ikke er befordrende for en korrekt evaluering. Effektiviteten måles ved at sammenholde resultaterne med de respektive mål (omkostningseffektiviteten måles i forhold til de anvendte ressourcer), og det er ikke muligt at evaluere resultaterne korrekt i forhold til mål, som ikke eksisterer.

4.1.2. Evalueringen har også gjort projektledere og overvågningsudvalg mere fortrolige med de operationelle programmer, hvilket har lettet midtvejsrevisionen og forbedret forvaltningen heraf. Det hedder i beretningen om midtvejsrevisionen, at "arbejdsmarkedets parter også var inddraget i denne proces via deres deltagelse i overvågningsudvalgene". Men da arbejdsmarkedets parter i mange tilfælde fortsat ikke deltager, kan det ligeledes konstateres, at de heller ikke har deltaget i evalueringen. Dette er beklageligt, eftersom arbejdsmarkedsrepræsentanternes konkrete kendskab til projekterne i marken ville have været meget nyttigt for den foretagne midtvejsvurdering.

4.1.3. Udviklingen af menneskelige ressourcer var et af de emner, som førte til flest ændringer i forbindelse med midtvejsrevisionen, hvilket også fremgår af den niende årsberetning fra strukturfondene. Realiteterne har ikke blot ændret sig meget hurtigt og nødvendiggjort tilpasninger - mange programmer er derudover horisontalt udformet, dvs. efter et top-down-princip, hvilket betyder, at der benyttes samme tilgang uanset forskelle i økonomiske og geografiske forhold, således at der ikke tages højde for lokale prioriteter. De regionale beskæftigelsespagter var et positivt skridt hen mod bottom-up-approach - men i praksis har pagterne haft en meget begrænset effekt, bl.a. fordi der ikke er blevet afsat tilstrækkelige merbevillinger til disse nye initiativer.

4.1.4. Beretningen om midtvejsrevisionen behandler ikke fiskerisektoren grundigt nok og giver ikke noget svar på denne sektors problemer på trods af, at fiskeriet mere end nogen anden sektor lider under store efterslæb, utilpassede strukturer og andre vanskeligheder.

4.1.5. Et spørgsmål i mange operationelle programmer og EU-initiativer er projektudvælgelseskriterierne. Spørgsmålet berøres i midtvejsevalueringen, der dog blot konstaterer, at selv de relativt avancerede pointsystemer ikke kan garantere, at det er de bedste projekter, der udvælges; spørgsmålet er derfor, om ansøgernes oplysninger og prognoser er pålidelige. ØSU gør opmærksom på, at projekter præsenteret af arbejdsmarkedets parter i mange tilfælde ikke får tilstrækkelig støtte og fravælges til fordel for andre, som senere viser sig at løbe ud i sandet, når EU-støtten hører op.

4.2. ØSU understreger, for så vidt angår årsberetningen, betydningen af det tema, der er valgt for dette år, nemlig strukturfondsstøtte til SMV. Beretningen fremhæver de mange og forskelligartede initiativer på området. SMV'ernes bidrag til oprettelsen af arbejdspladser anerkendes i meget vidt omfang. Dette er imidlertid ikke tilfældet med de støtteordninger, som ofte yder støtte under påskud af at fastholde arbejdspladser. Tværtimod viser nogle evalueringer foretaget i medlemsstaterne, at støtteordningerne ikke i sig selv er effektive med hensyn til jobskabelse og indebærer udgifter, der ikke står i forhold til de konkrete resultater.

4.3. ØSU foreslår, at det gennemgående tema i årsberetningen for 1999 bliver arbejdsmarkedets deltagelse. Artikel 4 i den gældende rammeforordning henviser til betydningen af arbejdsmarkedets involvering, og de nye forordninger af 21. juni 1999 styrker dette partnerskab. Det er vigtigt, at der i den forberedende fase forud for den næste programmeringsperiode indsamles oplysninger om og eksempler på arbejdsmarkedets inddragelse samt, at der gives eksempler på projekter, der forvaltes af arbejdsmarkedets parter på lokalt, regionalt, nationalt, grænseoverskridende eller EU-niveau.

4.4. Hvis der skal drages en lære af årsberetningen med henblik på næste programmeringsperiode, må det for ØSU at se være betydningen af det nuværende mål 4 (foregribelse af industrielle omlægninger) og behovet for at bibeholde dette perspektiv. Årsberetningen er ret kortfattet, når det gælder mål 3 og 4. De erfaringer med disse mål, som arbejdsmarkedets parter og de offentlige myndigheder har indhøstet, bør derfor videreformidles, så de kan komme næste programmeringsperiode til gode. Navnlig bør foranstaltninger, der skal afbøde virkningerne af indførelsen af informationssamfundet eller mere generelt vidensamfundet, ikke kun rettes mod de unge, hvilket naturligvis er meget vigtigt, men også mod de arbejdstagere, der nu er på arbejdsmarkedet.

4.5. Det er vigtigt, at der ikke sker tilbageskridt i næste programmeringsperiode, hvad angår koordineringen af strukturfondsinterventionerne og de øvrige finansielle instrumenter. Tværtimod bør der sættes yderligere ind på at skabe et samspil mellem de forskellige fondsinterventioner og de øvrige finansielle instrumenter. Det er muligvis lettere for fondenes forvaltere at udarbejde et lille antal nationale programmer, som de forskellige projekter så skal tilpasses efter, men for aktiviteterne i marken er forenkling fortsat det vigtigste mål. Man bør i større grad anvende en "bottom-up"-fremgangsmåde, og koordineringen af fondene bør ske, hvor det er vigtigst, nemlig ude i marken, og ikke, hvor det er lettest, dvs. i teksterne.

4.6. Det ville være beklageligt, hvis projekter finansieret af en af de øvrige fonde ikke ledsages af passende foranstaltninger til erhvervsmæssig uddannelse af mænd og kvinder, der bor i den pågældende region - som det så ofte er sket tidligere. Koordineringen af ESF med de øvrige fonde er så meget desto vigtigere, som arbejdsstyrkens kvalifikationer her ved årtusindskiftet udgør en nøglefaktor, når det handler om at tage udfordringerne i fremtidens samfund op. I den forbindelse er det beklageligt, at hverken EUGFL-Garantisektionen eller ESF følger op på de små forbedringer i koordineringen, der er registreret i mål 1-regioner, så de kunne komme de nye regioner under mål 2 til gode i næste programmeringsperiode.

Bruxelles, den 20. oktober 1999.

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) For fremover at undgå misforståelser må det slås fast, at når en rådsforordning fastsætter, at årsberetninger om EU-politikområder, som ØSU har krav på at blive hørt om, skal fremsendes til ØSU, skal ØSU kunne indlede proceduren for udarbejdelse af en udtalelse, uden at udtalelsen betragtes som en initiativudtalelse - svarende til, hvad Europa-Parlamentet og Regionsudvalget gør.

(2) Udarbejdet på grundlag af resuméet forrest i beretningen.

(3) Se bl.a. udtalelsen om Den tredje årsberetning fra Det Europæiske Observationscenter for SMV, EFT C 82 af 19.3.1996, s. 5.