MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL RÅDET OG EUROPA-PARLAMENTET DE OFFENTLIGE FINANSERS BIDRAG TIL VÆKST OG BESKÆFTIGELSE: BEDRE KVALITET OG HOLDBARHED

INDHOLDSFORTEGNELSE

Resumé og hovedkonklusioner iv

1. Indledning

2. Hvordan påvirkes vækst og beskæftigelse af de offentlige finanser-

2.1. De offentlige finanser i EU ved begyndelsen af det 21. århundrede - et overblik

2.2. De offentlige finansers indflydelse på vækst og beskæftigelse

3. Fastholdelse af sunde offentlige finanser i tredje fase af ØMU

3.1. Nye budgetpolitiske udfordringer

3.2. Vejen fremad og medlemsstaternes respons

4. Udvikling af mere beskæftigelsesfremmende skatte- og socialsikringssystemer

4.1. Skatte- og socialsikringssystemernes struktur i EU

4.2. Vejen fremad og medlemsstaternes respons

5. Offentlige finanser til den videnbaserede økonomi

5.1. Sammenligning af strukturen i de offentlige udgifter

5.2. Fysisk kapital (infrastrukturer)

5.3. Investering i humankapital

5.4. Forskning og udvikling samt innovation

6. De offentlige finansers holdbarhed på lang sigt

6.1. Oversigt over de budgetmæssige konsekvenser af befolkningens aldring

6.2. Vejen fremad og medlemsstaternes respons

Bilag A: Skattereformer

BILAG B: reformer af socialsikringssystemerne

Bilag C: Reform af sundhedssektoren

Bilag D: Reform af de offentlige pensionsordninger

Resumé og hovedkonklusioner

Baggrund

På Det Europæiske Råds møde i Lissabon den 23. og 24. marts 2000 blev Rådet og Kommissionen anmodet om senest i foråret 2001 at forelægge en rapport, der vurderer, hvordan de offentlige finanser har bidraget til vækst og beskæftigelse, og på grundlag af sammenlignelige data og indikatorer vurdere, om der træffes passende konkrete foranstaltninger med henblik på:

* at lette skattetrykket på arbejdskraft, særlig på den forholdsvis lavtkvalificerede og lavtlønnede arbejdskraft, øge beskæftigelses- og uddannelsesincitamenterne i skatte- og socialsikringssystemerne

* at omlægge de offentlige udgifter, således at kapitalakkumulation - omfattende både fysisk og humankapital - tillægges større relativ betydning, samt støtte forskning og udvikling, innovation og informationsteknologier

* at sikre de offentlige finansers bæredygtighed på lang sigt ved at undersøge de forskellige dimensioner, der er involveret, herunder følgerne af befolkningernes stigende gennemsnitsalder, på baggrund af den rapport, der skal udarbejdes af Gruppen på Højt Plan vedrørende Social Beskyttelse.

Denne rapport fra Kommissionen og Rådet vil bidrage til at sikre, at der i forbindelse med de forskellige policy-foranstaltninger, som blev fremhævet på Det Europæiske Råds møde i Lissabon, i fuldt omfang tages hensyn til deres konsekvenser for de offentlige finanser.

Økofin-Rådet gennemgik en situationsrapport [1] på mødet den 7. november 2000, som det fandt velegnet som grundlag for den rapport, som Kommissionen og Rådet skal forelægge Det Europæiske Råd på mødet i Stockholm.

[1] ECFIN/586/00-EN, rev1.

Hvordan de offentlige finanser påvirker vækst og beskæftigelse

De offentlige udgifter og skatter tegner sig for mellem 40% og 50% af medlemsstaternes BNP. Det er ikke ligetil at vurdere de offentlige finansers indflydelse på vækst og beskæftigelse. Regeringerne forfølger mange økonomisk-politiske mål (forbedret ressourceallokering, fordeling, stabilisering) gennem en mangfoldighed af policy instrumenter (regulering, udgifter, skatter), hvilket uundgåeligt betyder, at de offentlige finansers indflydelse på den reale økonomi er mangesidig og kompleks. Ikke desto mindre hersker der almindelig enighed om, at der findes tre hovedkanaler, hvorigennem de offentlige finanser kan styrke den potentielle vækst og beskæftigelse, nemlig følgende:

* Akkumulation af produktionsfaktorer. Regeringerne bidrager direkte til vækst og beskæftigelse ved at øge faktorakkumulationen. Investeringer i fysisk kapital (infrastrukturer), humankapital (uddannelse) og videnskapital (forskning og udvikling og innovation) samt i mindre omfang de sociale udgifter påvirker produktionen og vækst potentialet på lang sigt. Hvis offentlige investeringer imidlertid finansieres via stigende diskretionære skatter eller forøger underskuddet og dermed den offentlige gæld, er der risiko for en fortrængning af private investeringer.

* Sikring af de rette incitamenter via skatte- og socialsikringssystemet. Ved at påvirke privatpersoners og virksomheders beslutninger med hensyn til arbejde, opsparing og investering, har skatte- og socialsikringssystemet indflydelse på realøkonomien. Velfærdssystemet spiller en vigtig rolle for korrigeringen af markedsfejl og for den sociale samhørighed og bidrager herigennem til vækst og beskæftigelse. Effektiv social beskyttelse kan betragtes som en "produktionsfaktor". Det er imidlertid nødvendigt at sikre, at skatte- og socialsikringssystemerne bidrager til at tilvejebringe en højere erhvervs- og beskæftigelsesfrekvens.

* Tilvejebringelse af et stabilt makroøkonomisk klima. Sunde offentlige finanser bidrager til makroøkonomisk stabilitet og hjælper pengepolitikken med at fastholde stabile priser og et lavt renteniveau. Begge virkninger er til gavn for de private investeringer og den private opsparing. Ved at mindske den offentlige gæld og dermed rentebyrden giver sunde offentlige finanser plads til at mindske forvridende skatter og/eller forøge de produktive offentlige udgifter. Endelig vil sunde offentlige finanser også øge væksten og beskæftigelsen på lang sigt, idet de hjælper landene med at klare det betydelige pres for at øge de offentlige udgifter til navnlig pensioner og sundhedsvæsen i takt med aldringen af befolkningen.

Fastholdelse af sunde offentlige finanser i ØMU

Den seneste budgetudvikling tyder på, at EU er på rette vej. Stabilitets- og vækstpagtens mål om en budgetsaldo "tæt på balance eller i overskud" er inden for rækkevidde, og den offentlige gæld er på en støt faldende kurs. Samtidig gennemføres der reformer med henblik på at mindske skattetrykket fra historisk høje niveauer. Dette er en imponerende præstation, når man tænker på, at underskuddet i EU som helhed lå på 6% af BNP for blot syv år siden.

Ikke alt er imidlertid lyserødt. For det første er der tegn på en procyklisk lempelse af budgetpolitikken på et tidspunkt, hvor produktionsgabet begynder at blive positivt i de fleste medlemsstater. Det skønnes, at EU som helhed fortsat vil have et strukturelt underskud i 2001, hvilket tyder på, at budgettilpasningen er blevet lempet i nogle medlemsstater sammenlignet med de "reale" budgetkorrigerende indgreb, der er beskrevet i deres stabilitets- og konvergensprogrammer. Der kan være behov for en yderligere konsolidering, hvis medlemsstaterne skal kunne leve op til tilsagnet om at nå stabilitets- og vækstpagtens mål tidligere end forventet.

Med stabilitets- og vækstpagtens mål inden for rækkevidde og et gunstigt økonomisk klima bliver nye budgetpolitiske prioriteringer aktuelle. Med udgangspunkt i en række forskellige kriterier vurderes det i rapporten, om der med de seneste skattereformer kan tilvejebringes en holdbar mindskelse af skattetrykket uden at fravige tilsagnet om finanspolitisk disciplin. Skønt det vil være passende at gennemføre skattenedsættelser i de fleste medlemsstater, synes der at være behov for matchende nedskæringer i de offentlige udgifter for at hindre en forværring af de strukturelle budgetsaldi. Desuden kunne den beskæftigelses- og vækstfremmende virkning af nogle skattenedsættelser forstærkes ved at indsætte dem i en pakke bestående af dels målrettede foranstaltninger beregnet til at mindske de diskretionære skatter, dels passende reformer af socialsikringssystemerne. Kommissionen opfordrer medlemsstaterne til, som led i budgetovervågningsprocessen på EU-plan, at undersøge relevansen af kriterierne for vurdering af skattenedsættelser og for vurdering af spillerummet for deres gennemførelse.

Indførelse af mere beskæftigelsesfremmende skatte- og socialsikringssystemer

De seneste år har skattereformerne fokuseret på behovet for at mindske beskatningen af arbejdskraft, der i de sidste 30 år er steget med en tredjedel. Alt i alt er der blevet gjort fremskridt i retning af at gøre skattesystemerne mere beskæftigelsesvenlige ved at mindske skattetrykket på arbejdskraft og sænke marginalskatten. I mange medlemsstater er den samlede beskatning af arbejdskraften imidlertid stadig meget høj efter international målestok. Desuden har bestræbelserne på at omlægge skattesystemerne ikke været lige intensive i alle lande, hvoraf nogle er gået mere gennemgribende til værks, mens andre har truffet mere spredte foranstaltninger.

Mange lande har taget skridt til at mindske skatterne, navnlig arbejdsgivernes socialsikringsbidrag, og på det seneste også de personlige indkomstskatter, navnlig i den lave ende af indkomstskalaen. Skønt mange af reformerne omfattede generelle skatte nedsættelser, satsede mange lande tydeligvis på skattenedsættelser for lavindkomstfamilier med børn.

Nettokompensationsgraden, dvs. forholdet mellem den samlede nettoindkomst, når en person er henholdsvis arbejdsløs og i arbejde, har kun ændret sig lidt, og kun nogle få medlemsstater har indført ydelser til personer i arbejde for at øge indkomstniveauet blandt lavtlønnede arbejdstagere. Forholdet mellem de finansielle incitamenter og de lediges vilje til at søge arbejde afhænger i høj grad af vilkårene for modtagelse af sociale ydelser og den måde, hvorpå de sociale ordninger administreres. Der har været tendens til at stramme betingelserne for udbetaling af sociale ydelser for at tilskynde til deltagelse i aktive arbejdsmarkedsprogrammer. Det er nødvendigt at fremskynde, udbygge og intensivere bestræbelserne på at flytte vægten fra passive til aktive arbejdsmarkedspolitikker.

De offentlige finansers bidrag til en videnbaseret økonomi

I betragtning af den aktuelle debat om den "ny økonomi" er det nu på tide at vurdere, hvilket bidrag de offentlige finanser kan yde til en videnbaseret økonomi. Det er imidlertid meget vanskeligt at sammenligne de offentlige udgifter på tværs af landene, da der mangler oplysninger om såvel inputtet fra den offentlige sektor (dvs. en sammenlignelig funktionel klassificering af udgifter) som outputtet af udgifterne (effektiviteten og de økonomiske gevinster af udgifterne). Ikke nok med, at der ikke findes tilstrækkelige oplysninger, men sammenligninger skal også tage hensyn til forskelle i incitamenterne for private aktører, udbudsprocedurer, offentlig indkøb, outsourcing og beskatning. Da mængden af oplysninger er begrænset, har det desværre kun været muligt delvis at efterkomme anmodningen fra Det Europæiske Råd i Lissabon.

Der må gøres en større indsats for at øge de investeringer, der er nødvendige for udviklingen af informationssamfundet. Regeringerne må også lægge større vægt på undervisning og uddannelse for at udstyre de europæiske borgere med de færdigheder, der er nødvendige for et informationssamfund, og de må samtidig tilskynde den private sektor til at deltage i innovation samt forsknings- og udviklingsaktiviteter. Denne indsats skal finde sted inden for rammerne af sunde finanspolitikker, hvor forøgelsen af kapitalakkumulationen finansieres via en omfordeling af udgifterne og ikke via en forøgelse af de samlede offentlige udgifter. Desuden bør omfordelingen af de offentlige udgifter suppleres med institutionelle og strukturelle reformer, der kan styrke markedsmekanismernes rolle, og hvormed der indføres passende incitamenter til gavn for de private investeringer i fysisk og humankapital.

De offentlige finansers holdbarhed på lang sigt

I de kommende årtier vil der optræde en markant demografisk udvikling i medlemsstaterne i henseende til befolkningens størrelse og gennemsnitsalder. Eurostats seneste befolknings fremskrivninger viser, at antallet af personer i den arbejdsdygtige alder i EU (personer mellem 20 og 64 år) vil forblive nogenlunde stabilt på 230 millioner personer frem til 2015, hvorefter tallet vil begynde at falde til 192 millioner i 2050. Samtidig vil antallet af ældre personer på over 65 år stige fra 61 millioner i 2000 til 103 millioner i 2050. Det indebærer, at ældreforsørgerbyrden i EU (dvs. andelen af personer på over 65 år opgjort i procent af arbejdsstyrken) vil stige hurtigt fra 27% i 2000 til 53% i 2050.

Den stigende ældrekvote vil føre til krav om stigende offentlige udgifter til pensioner. Langsigtede fremskrivninger foretaget af aldringsarbejdsgruppen under Udvalget for Økonomisk Politik viser, at aldringen af befolkningen kan føre til en stigning i pensionsudgifterne på mellem 3 og 5 procentpoint af BNP i de fleste medlemsstater. Fremskrivningerne viser, at den forventede stigning i de offentlige pensionsudgifter vil ske i et langsommere tempo end stigningen i ældreforsørgerbyrden, hvilket tyder på, at de reformer, der blev gennemført i 1990'erne, rent faktisk har bidraget til at begrænse stigningen i de offentlige pensionsudgifter som følge af den stigende ældrekvote. De foreliggende beregninger tyder på, at udgifterne til sundhedssektoren vil stige med omkring 3 procentpoint af BNP som følge af aldringen af befolkningen. Alt i alt udgør den stigende ældrekvote en stor udfordring for de offentlige finansers bæredygtighed, og de mest akutte problemer optræder i lande, der har en stor udestående offentlig gæld, og som finansierer deres pensionsordninger på "pay-as-you-go"-basis.

Fænomenets omfang fordrer en samlet tilgang til de budgetmæssige konsekvenser af den stigende ældrekvote. For det første bør medlemsstaterne konsolidere deres finanser og mindske deres offentlige gæld i et hurtigere tempo, hvorved de vil kunne mindske rentebyrden, som igen vil kunne opveje nogle af de ekstra udgifter, der følger af aldringen af befolkningen. For det andet vil arbejdsmarkedsreformer, der resulterer i en forøgelse af beskæftigelseskvoten, kunne opveje den demografiske udviklings negative følger for arbejdsstyrkens størrelse. Som fremhævet i rapporten fra Gruppen på Højt Plan vedrørende Social Beskyttelse skal der gøres en særlig indsats for at øge erhvervsfrekvensen blandt kvinder og ældre arbejdstagere. Der er behov for reformer for at sikre, at skatte- og socialsikringssystemet tilskynder arbejdstagerne til at forblive på arbejdsmarkedet, for at mindske udnyttelsen af førtidspensionsordninger, for at forbedre adgangen til livslang uddannelse og for at gøre det nemmere at forene arbejds- og familieliv. Hvad det sidste angår, kan der f.eks. være tale om at tilbyde børnepasningsordninger til en overkommelig pris.

Endelig - og trods de foranstaltninger, der er blevet truffet de seneste år - er der behov for yderligere reformer af de offentlige pensionsordninger. Reformerne bør tage sigte på at øge erhvervsfrekvensen blandt ældre arbejdstagere og kvinder, at sikre en bedre aktuarmæssig retfærdighed med en tættere forbindelse mellem bidrag og rettigheder og at tilvejebringe en bedre balance mellem pensionssystemets forskellige søjler. I mange medlemsstater kan bidragsfinansierede pensionsordninger forventes at komme til at spille en større rolle. Den politiske respons bør fastlægges i god tid, før der indtræffer en stigning i ældreforsørger byrden, således at borgerne får mulighed for at planlægge deres pensionsforhold.

EU kan spille en konstruktiv rolle ved at bistå medlemsstaterne med at løse de budgetmæssige konsekvenser af den aldrende befolkning. Kommissionen vil deltage i bestræbelserne på at gennemføre langsigtede udgiftsfremskrivninger for at vurdere konsekvenserne af den stigende gennemsnitsalder i befolkningen for udgifterne til sundhedssektoren og til pleje af de ældre. Kommissionen vil også bestræbe sig på at sikre, at spørgsmålet om langsigtet holdbarhed inkorporeres i fuldt omfang i stabilitets- og vækstpagten, og medlemsstaterne bør sørge for, at samme spørgsmål behandles tilbundsgående i deres stabilitets- og konvergensprogrammer. Endelig vil Kommissionen undersøge muligheden for, i samarbejde med medlemsstaterne, at gennemføre en europæisk longitudinal aldringsundersøgelse (European Longitudinal Ageing Survey) med henblik på at bistå landene med at udforme offentlige politikker, der kan imødekomme de nye behov hos en aldrende befolkning.

1. Indledning

Mandatet

På sit møde i Lissabon anmodede Det Europæiske Råd Rådet og Kommissionen om senest i foråret 2001 at forelægge en rapport, der vurderer, hvordan de offentlige finanser har bidraget til vækst og beskæftigelse, og på grundlag af sammenlignelige data og indikatorer vurderer, om der træffes passende konkrete foranstaltninger med henblik på:

* at lette skattetrykket på arbejdskraft, særlig på den forholdsvis lavtkvalificerede og lavtlønnede arbejdskraft, øge beskæftigelses- og uddannelsesincitamenterne i skatte- og socialsikringssystemerne

* at omlægge de offentlige udgifter, således at kapitaldannelse - omfattende både fysisk kapital og humankapital - tillægges større relativ betydning, og støtte forskning og udvikling, innovation og informationsteknologier

* at sikre de offentlige finansers holdbarhed på lang sigt ved at undersøge de forskellige dimensioner, der er omfattet, herunder følgerne af befolkningernes stigende gennemsnitsalder, på baggrund af den rapport, der skal udarbejdes af Gruppen på Højt Plan vedrørende Social Beskyttelse.

Med henblik på at sætte skub i arbejdet med Kommissionens og Rådets rapport gennemgik Økofin-Rådet den 7. november 2000 en situationsrapport [2] udarbejdet af Kommissionens tjenestegrene, som trækker på en rapport fra DG ECFIN med titlen "Public finances in EMU - 2000" [3]. Økofin-Rådet sluttede, at situationsrapporten dannede et godt udgangspunkt for den rapport, som Kommissionen og Rådet skal forelægge Det Europæiske Råd i Stockholm i foråret 2001.

[2] ECFIN/586/00-EN, rev1.

[3] ECFIN/339/00-EN, maj 2000, offentliggjort i European Economy, Reports and Studies, nr. 3, 2000.

Formålet med Kommissionens og Rådets rapport til Det Europæiske Råd i Stockholm

En række fællesskabsinstrumenter indeholder allerede henstillinger med hensyn til forskellige aspekter af de offentlige finanser. Såvel de overordnede retningslinjer for den økonomiske politik som stabilitets- og vækstpagten beskæftiger sig med diverse makroøkonomiske spørgsmål. De strukturelle aspekter af skatte- og udgiftspolitikkerne behandles i de overordnede retningslinjer for den økonomiske politik og i beskæftigelsesretningslinjerne, mens reformerne på produkt- og faktormarkederne behandles som led i Cardiff-processen. Kommissionens og Rådets rapport fokuserer på det bidrag, som de offentlige finanser kan yde til vækst og beskæftigelse. Det skulle dermed være muligt at sikre, at de kommer til at spille deres fulde rolle i forbindelse med opfyldelsen af EU's nye strategiske mål.

Kommissionens og Rådets rapport kan bidrage til at sikre, at de forskellige politikforanstaltninger, som Det Europæiske Råd pegede på i Lissabon, tager højde for konsekvenserne for de offentlige finanser af de politiske initiativer, der er nødvendige for at nå de i Lissabon fastsatte mål. I forbindelse med bestræbelserne på at omlægge skatte- og socialsikringssystemerne og de offentlige udgifter for at tilskynde til akkumulation af fysisk og humankapital er det af afgørende betydning, at tilsagnet om sunde og holdbare offentlige finanser fastholdes på troværdig vis til enhver tid.

Oversigt over meddelelsen

I rapportens andet kapitel gennemgås - efter præsentation af nogle stiliserede fakta om de offentlige finanser ved begyndelsen af det 21. århundrede - det komplekse samspil mellem offentlige finanser og økonomisk vækst og beskæftigelse, hvilket vil danne grundlag for analysen i resten af rapporten.

Rapportens tredje kapitel fokuserer på behovet for sunde offentlige finanser som forudsætning for vækst og beskæftigelse. Dette kapitel indeholder en vurdering af de udfordringer, som medlemsstaterne står over for i forbindelse med fastholdelsen af budgetkonsolideringen i tredje fase af ØMU. Det vurderes, om de seneste foranstaltninger kan sikre en varig lettelse af det samlede skattetryk og samtidig respektere tilsagnet om budgetdisciplin.

Rapportens fjerde kapitel indeholder en vurdering af de seneste skridt i retning af mere beskæftigelsesfremmende skatte- og socialsikringssystemer og ser således nærmere på, om de forøger tilskyndelsen til at arbejde, spare op og investere. Efter en gennemgang af strukturen i skatte-/socialsikringssystemerne i EU vurderes konsekvenserne af medlemsstaternes seneste reformer for især ufaglærte og lavtlønnede arbejdstagere.

I femte kapitel ser rapporten nærmere på de offentlige finansers rolle i forbindelse med fremme af en videnbaseret økonomi. Det indeholder en detaljeret analyse af de offentlige investeringer i fysisk kapital (infrastrukturer), humankapital, F&U og innovation.

I rapportens sjette kapitel vurderes de offentlige finansers holdbarhed på lang sigt i lyset af den aldrende befolknings konsekvenser for pensioner og sundhedssektoren. Vurderingen bygger på dels fremskrivningerne foretaget af aldringsarbejdsgruppen under Udvalget for Økonomisk Politik, som Økofin-Rådet behandlede på mødet den 7. november 2000, dels arbejdet i Gruppen på Højt Plan vedrørende Social Beskyttelse. I dette kapitel af rapporten undersøges det, om medlemsstaterne træffer tilstrækkelige foranstaltninger inden for en række politikområder for at tackle de finanspolitiske konsekvenser af den aldrende befolkning.

2. Hvordan påvirkes vækst og beskæftigelse af de offentlige finanser-

2.1. De offentlige finanser i EU ved begyndelsen af det 21. århundrede - et overblik

Omfanget af udfordringen fra Lissabon

På sit møde i Lissabon den 23.-24. marts 2000 fastsatte Det Europæiske Råd et nyt strategisk mål for EU, nemlig "at blive den mest konkurrencedygtige og dynamiske videnbaserede økonomi i verden, en økonomi, der kan skabe en holdbar økonomisk vækst med flere og bedre job og større social samhørighed". Det Europæiske Råd opfordrede især EU til "... at øge beskæftigelsesfrekvensen fra gennemsnitligt 61% i dag til så tæt på 70% som muligt senest i 2010". Det gælder for EU om at udnytte sit økonomiske potentiale for at sikre borgerne en højere levestandard.

Omfanget af denne udfordring kan måles ved at sammenligne udviklingen i BNP pr. indbygger i henholdsvis EU og USA. Efter en indhentningsperiode fra 1950'erne til begyndelsen af 1980'erne lå BNP pr. indbygger i EU (målt i købekraftspariteter) på omkring 70% af det amerikanske niveau indtil 1990 (se figur 2.1). Igennem 1990'erne voksede forskellen i det relative BNP pr. indbygger imidlertid, og BNP pr. indbygger i dag i EU udgør kun 65% af niveauet i USA og ligger omkring 9 procentpoint under det højdepunkt, der blev nået i begyndelsen af 1980'erne.

Figur 2.1. BNP pr. indbygger i EU sammenlignet med USA, 1970-2002

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

Kilde: Kommissionens tjenestegrene.

Denne udvikling i de relative levestandarder skyldes lavere vækst og beskæftigelse i EU end i USA. I grove træk er økonomien i EU i 2000 vokset til det dobbelte af, hvad den var i begyndelsen af 1970'erne, mens USA's BNP er mere end to og en halv gange så stort som i 1970. Man bør imidlertid have in mente, at denne forskel især er opstået i 1990'erne, og at den til en vis grad afspejler konjunkturforskelle. Endnu mere slående end forskellen i vækst mellem de to økonomier er kløften mellem dem i henseende til jobskabelse. Den beskæftigede del af befolkningen i EU i procent af arbejdsstyrken ligger i dag 15 procentpoint under niveauet i USA, mens der i 1970 stort set ikke var nogen forskel på beskæftigelsesfrekvensen på de to sider af Atlanten.

For at vende denne udvikling er det nødvendigt at EU mobiliserer alle ressourcer. "Om det nye strategiske mål kan nås, vil især afhænge af den private sektor", lød det fra Det Europæiske Råd i Lissabon. De offentlige udgifter og skatter tegner sig for mellem 40% og 50% af nationalindkomsten i medlemsstaterne, så de offentlige finanser har en central rolle at spille i forbindelse med opfyldelsen af det strategiske mål. Denne rolle analyseres mere detaljeret senere i dette kapitel i forlængelse af en vurdering af den overordnede struktur i de offentlige finanser i EU.

Et overblik over de offentlige finanser i EU. Regeringer intervenerer i økonomien af en række forskellige årsager - for at levere offentlige goder, korrigere markedsfejl, fordele indkomst på tværs af regioner og befolkningsgrupper og stabilisere outputtet over det økonomiske konjunkturforløb. Til dette formål benytter de en lang række instrumenter, navnlig regulering, beskatning og offentlige udgifter. Ved at påvirke private aktørers beslutninger med hensyn til arbejde, opsparing og investering påvirker de offentlige finanser realøkonomiens funktionsmåde. For at kunne identificere forbindelserne mellem de offentlige finanser og vækst og beskæftigelse vil det være nyttigt at se nærmere på nogle af de centrale kendetegn ved de offentlige finanser og økonomiske resultater i EU ved begyndelsen af det 21. århundrede.

De seneste 30 år har været kendetegnet ved en ekstraordinær stigning i de offentlige udgifter, som nu tegner sig for næsten halvdelen af EU's BNP (se figur 2.2). De offentlige udgifter beløb sig til 35% af BNP i 1970 og steg derefter konstant, indtil de toppede ved over 50% af BNP i 1993. Siden da er de samlede offentlige udgifter faldet en anelse og udgjorde således omkring 46% af BNP i 2000. Den offentlige sektor i EU er imidlertid fortsat 13 og 20 procentpoint af BNP større end den offentlige sektor i henholdsvis USA og Japan, hvor den voksede med blot 4 procentpoint af BNP i samme periode.

Figur 2.2. Den offentlige sektor: udgifter, indtægter og låntagning i EU, 1970-2002

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

Kilde: Kommissionens tjenestegrene.

Stigningen i den offentlige sektors størrelse frem til begyndelsen af 1990'erne indtraf parallelt med fremkomsten af store og vedvarende underskud (illustreret ved det mørke felt i figur 2.2). Næsten uden undtagelse udgjorde det gennemsnitlige offentlige underskud i EU som helhed over 3% af BNP i årene fra og med 1975, og det nåede et historisk højdepunkt på 6% af BNP i 1993. Denne udvikling står i kontrast til udviklingen i USA og Japan, hvor der langt mindre hyppigt forekom store og vedvarende budgetunderskud.

På baggrund af de klart uholdbare budgetstillinger og med henblik på at forberede sig på ØMU via overholdelse af Maastricht-konvergenskriterierne gennemførte de politiske beslutningstagere en kraftig tilpasning af de offentlige budgetter fra 1992-93 (se figur 2.3). Det offentlige underskud i EU som helhed faldt med 5 procentpoint af BNP mellem 1993 og 1999. På medlemsstatsniveau skete der nogle spektakulære finanspolitiske omvæltninger, som resulterede i, at ingen af medlemsstaterne havde et uforholdsmæssigt stort underskud ved udgangen af 1999. De havde med andre ord alle et underskud på under Maastricht-traktatens referenceværdi på 3%.

Figur 2.3. Budgetuligevægte i EU 1977-2002

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

Kilde: Kommissionens tjenestegrene.

Store og vedvarende underskud førte til en hastig stigning i den offentlige gæld. Den offentlige gælds andel af BNP (gældskvoten) i EU steg fra under 30% i slutningen af 1970'erne til et højdepunkt på 72% i 1996 (se figur 2.3). Siden da er denne udvikling blevet vendt. Den samlede offentlige gæld er imidlertid stadig for stor (64% af BNP i 2000) og udgør over 100% af BNP i tre medlemsstater (B, EL og I).

Tendensen til at føre en procyklisk finanspolitik er et andet kendetegn ved den budgetmæssige adfærd de sidste 30 år. I stedet for at mindske de offentlige underskuds- og gældskvoter i perioder med gunstig økonomisk vækst har regeringerne haft tendens til at gennemføre en diskretionær lempelse af budgetpolitikken (se de mørke felter i figur 2.3, der angiver perioder, hvor den økonomiske aktivitet lå over trenden). Dette har nødvendiggjort stramninger af budgettet i nedgangstider for at forhindre underskuddet og gælden i at løbe løbsk. Finanspolitikkerne har derved forstærket virkningerne af konjunkturudsvingene på en procyklisk måde og således ikke haft den ønskede stabiliserende effekt.

Når bortses fra investeringer, er der sket en stigning i hver eneste offentlig udgiftskomponent de sidste tredive år. Navnlig gælder det, at rentebetalingerne opgjort som en andel af BNP steg fra under 2% af BNP i 1970 til 4% i 2000. Modsat blev udgifterne til investeringer halveret i samme periode, nemlig fra 4% af BNP i 1970 til 2% i 2000 [4].

[4] Disse tal er kun relateret til de offentlige udgifter. Der findes imidlertid en række andre virksomheder, det være sig offentligt ejede, offentligt/privat ejede eller privatejede, der har ansvar for tilrådigheds stillelse og/eller forvaltning at netinfrastrukturer (transport, energi, telekommunikation, vand), og som eventuelt modtager støtte fra det offentlige i en eller anden grad og form til enten investeringer (støtte til bygning af infrastrukturer) eller drift (public service-kompensation).

Figur 2.4. Strukturen i de offentlige udgifter i EU, 1970-2002

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

Kilde: Kommissionens tjenestegrene.

Parallelt med denne udvikling i de samlede udgifter er skattetrykket steget konstant de sidste 30 år og toppede i 1999 på 46% af BNP. Det forventes først at begynde at falde fra 2000. Foruden denne stigning i skattetrykket har der fundet et skifte sted i retning af en højere beskatning af arbejdskraft (se figur 2.4). Socialsikringsbidragenes og de direkte skatters andel af de samlede skatteindtægter er steget med 3 procentpoint hver siden 1970. Samtidig er de indirekte skatters andel af det samlede skatteprovenu faldet med 6 procentpoint. Alt i alt tegner beskatningen af arbejdskraft sig for langt hovedparten af stigningen i det samlede skattetryk i de fleste medlemsstater.

Figur 2.5. Strukturen i de offentlige indtægter i EU, 1970-2000

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

Kilde: Kommissionens tjenestegrene.

2.2. De offentlige finansers indflydelse på vækst og beskæftigelse

Disse tal kunne tyde på, at den hastige vækst i den offentlige sektor, ændringerne i sammensætningen af skatteindtægter og udgifter samt de vedvarende store strukturelle underskud, der har ført til et højt gældsniveau, alle kan have bidraget til den ringe vækst og beskæftigelsesudvikling de seneste årtier. Det er imidlertid ikke ligetil at vurdere de offentlige finansers indflydelse på vækst og beskæftigelse, idet regeringerne forfølger mange politiske mål gennem en mangfoldighed af politiske instrumenter, hvilket uundgåeligt betyder, at de offentlige finansers indflydelse på den reale økonomi er mangesidig og kompleks.

Desuden har en lang række andre faktorer end lige de offentlige finanser indflydelse på væksten og jobskabelsen i det lange løb. Produkt-, kapital- og arbejdsmarkedets funktionsmåde samt den demografiske udvikling spiller også en afgørende rolle. De offentlige finansers indflydelse på vækst og beskæftigelse afhænger af samspillet mellem finanspolitikken, den overordnede regulering samt den private sektors reaktion på offentlige indgreb. Hvad angår udgiftsniveauets indflydelse på vækst og beskæftigelse, kan internationale sammenligninger desuden være misvisende. Simple korrelationer på tværs af landene mellem vækst og den offentlige sektors størrelse fører til forholdsvis uklare konklusioner, idet opgaver, der i et land varetages effektivt af den offentlige sektor, måske tilhører den private sfære i andre lande.

Trods komplikationer af denne art indeholder den økonomiske litteratur rigelige beviser på, at de offentlige finanser spiller en rolle for vækst og beskæftigelse. De offentlige finanser kan styrke den potentielle vækst og beskæftigelse ved (1) at bidrage til akkumulationen af fysisk og humankapital, (2) at sikre de rette incitamenter via skatte- og socialsikringssystemet og (3) at tilvejebringe et stabilt makroøkonomisk klima.

Akkumulation af produktionsfaktorer. Regeringer styrker faktorakkumulationen direkte ved at investere i fysisk kapital (infrastrukturer), humankapital (uddannelse) og videnskapital (F&U og innovation). De sociale udgifter spiller også en rolle, navnlig ved at støtte investeringer i humankapital. Offentlige investeringer kan også have en indirekte og positiv virkning for totalfaktorakkumulationen, hvis de supplerer private investeringer. Eksempelvis kan effektive infrastrukturer på transportområdet, energiområdet og andre områder gøre den private sektors investeringer mere produktive og tiltrække yderligere investeringer. Komplementariteten kan styrkes gennem partnerskaber mellem det private og det offentlige, som gør offentlige investeringer mere effektive ved at tage hensyn til cost/benefit-forhold, og som samtidig sikrer, at der i forbindelse med private investeringsbeslutninger tages hensyn til det sociale afkast.

Det er givet, at offentlige udgifter, der går til kapitalakkumulation, har en positiv effekt på vækst og beskæftigelse. De potentielt vækstforstærkende virkninger af offentlige investeringer kan imidlertid blive opvejet af reaktionen i den private sektor. Hvad der i sidste ende er vigtigt for økonomisk vækst, er ikke offentlig akkumulation af produktionsfaktorer i sig selv, men den samlede (offentlige og private) faktorakkumulation. En forøgelse af de offentlige investeringer vil få en begrænset eller endda negativ indvirkning på væksten, hvis de fortrænger private investeringer. Denne fortrængning eller "crowding-out" kan opstå af flere årsager:

* Det offentlige bør begrænse sig til at levere varer og tjenesteydelser på de områder, hvor det er oplagt for den offentlige sektor at engagere sig, og det offentlige må ikke lægge hindringer i vejen for økonomiske aktiviteter, der bedst varetages af den private sektor. I en række velkendte sager har den offentlige sektors engagement været ledsaget af markedsafskærmende love og et misbrug af enerettigheder, som har forhindret den private sektor i at deltage på optimal vis. Liberaliseringer og privatiseringer har de seneste år transformeret en række sektor, hvor den offentlige sektors tilstedeværelse tidligere var berettiget, fordi den havde et naturligt monopol. Mange af disse nyligt liberaliserede produkt- og tjenestesektorer er på forkant med den teknologiske udvikling og skaber mange nye arbejdspladser med høj værditilvækst. Behovet for offentlig intervention er imidlertid ikke forsvundet. Navnlig gælder det, at de offentlige myndigheder, gennem regulering, har en vigtig rolle at spille for at sikre, at disse markeder fungerer effektivt ved at forhindre misbrug af dominerende stillinger.

* Offentlige investeringers bidrag til vækst og beskæftigelse afhænger også af, hvordan investeringerne finansieres. Tidligere blev en del af de offentlige udgifter finansieret via underskud, der førte til opbygning af stor offentlig gæld. Dette er et forholdsvis risikofrit aktiv, og som sådan gør det de mere risikable private investeringer mindre tillokkende. En stor gæld presser desuden renten i vejret, hvilket øger kapitalomkostningerne og mindsker antallet af rentable private investeringsprojekter yderligere. En stigende gældsbyrde kan derfor mindske den samlede kapitalakkumulation og forhindre økonomien i at optage nye teknologier i det tempo, der er nødvendigt for at fastholde konkurrenceevnen og skabe flere højproduktivitetsjob.

* Desuden kan fordelene ved offentlige udgifter blive undermineret, hvis de finansieres ved hjælp af forvridende skatter, der modvirker investeringer og jobskabelse (se nedenfor).

Disse overvejelser vedrørende den potentielle fortrængning af private investeringer understreger vigtigheden af at øge den offentlige akkumulation gennem en omlægning af de offentlige udgifter, således som anbefalet af Det Europæiske Råd i Lissabon.

Sikring af de rette incitamenter via skatte- og socialsikringssystemet. Ved at ændre incitamenterne til at arbejde, spare op og investere har skatte- og socialsikringssystemet indflydelse på den private faktorakkumulation og dermed på vækst og beskæftigelse. Socialsikringssystemet bidrager til at korrigere markedsfejl ved at tilbyde borgerne økonomisk sikring mod konsekvenserne af arbejdsløshed, sygdom og alderdom, hvorved systemet fremmer en mere effektiv fordeling af ressourcer. Socialsikringen spiller også en fordelingsrolle, der ved at mindske sociale konflikter også er gavnlig for vækst og beskæftigelse. Et veludformet socialsikringssystem kan forøge den økonomiske effektivitet. Eksempelvis arbejdsløshedsforsikringer og familieydelser samt initiativer, der kan fremme den sociale integration, kan øge erhvervsfrekvensen og udbuddet af arbejdskraft og samtidig forøge samfundets accept af strukturelle reformer.

Disse positive virkninger kan imidlertid blive udlignet af negative virkninger for udbuddet af og efterspørgslen efter arbejdskraft. Eksempelvis kan et betingelsesløst og generøst dagpengesystem med langvarige ydelser, der ikke kombineres med arbejdstilbud og rådighedskontrol, føre til afhængighed af sociale ydelser og ledighedsfælder i den lave ende af lønskalaen. Skønt førtidspensionsordninger sikrer ældre arbejdstagere et sikkerhedsnet i dårlige tider, forhindrer de dem i at trænge ind på arbejdsmarkedet igen i gode tider, eller de tilskynder dem til at forlade arbejdsmarkedet for tidligt. De konkrete erfaringer i Europa og andre steder bekræfter, at reformer af skatte- og socialsikringssystemerne, herunder ændringer af den måde, hvorpå der ydes understøttelse, kan øge erhvervsfrekvensen og beskæftigelseskvoten.

En høj beskatning af arbejdsindkomster i den lave ende af lønskalaen munder, sammen med en stejl skatteprogression og et omfattende tab af indkomstafhængige ydelser, ud i fattigdomsfælder og lavere akkumulation af humankapital. Mens en mindskelse af den generelle beskatning kan få positiv indvirkning på private investeringer, kan der opnås en større effekt ved at målrette skattenedsættelser mod meget forvridende skatter (se kapitel 4). Målrettede skattenedsættelser i den lave ende af produktivitetsskalaen ville øge incitamenterne for virksomhederne til at efterspørge ufaglært arbejdskraft.

En samlet reform af skatte- og socialsikringssystemet er også afgørende for forbedringen af de langsigtede vækstudsigter. Med en samlet approach til reformspørgsmålet kan medlemsstaterne skabe positive virkninger for vækst og udnytte den gensidigt understøttende virkning af ensartede policy-strategier på forskellige områder. Samlede reformer, der tilskynder til deltagelse i arbejdsstyrken og fremmer humankapitaldannelsen, kan også forøge økonomiens innovative potentiale, fremme iværksætterånden og styrke investeringer og innovation anført af den private sektor.

Tilvejebringelse af et stabilt makroøkonomisk klima. Makroøkonomiske rammer, der fremmer vækst og beskæftigelse, kræver stærk budgetdisciplin. Hermed menes budgetter, der stort set er i balance over det økonomiske konjunkturforløb, og en lav eller jævnt faldende offentlig gæld. I EU-sammenhæng betyder det en gældskvote, der ligger vel under referenceværdien på 60% af BNP.

Budgetdisciplin indvirker på vækst og beskæftigelse via en række direkte og indirekte kanaler.

Hvad de direkte kanaler angår, kan sunde offentlige finanser resultere i lavere rentesatser ved at hjælpe pengepolitikken med at fastholde stabile priser. Dette kan forøge de private investeringer, som igen fører til større vækst i kapitalmængden på mellemlang og lang sigt. For det andet vil en nedbringelse af den offentlige gæld mindske rentebyrden og give plads til at mindske fordrejende skatter og/eller forøge de produktive offentlige udgifter. Som beskrevet ovenfor kan begge tiltag fremme faktorakkumulationen. Den samlede opsparing, som er summen af den private og den offentlige opsparing, er en anden direkte kanal. I det omfang, at en forøgelse af den offentlige opsparing får den samlede opsparing til at vokse, kan ekstra ressourcer blive tilgængelige for produktive investeringer.

Budgetdisciplin har også indirekte indvirkning på vækst og beskæftigelse ved at bidrage til makroøkonomisk stabilitet. For det første kan den skabe stabile inflationsforventninger og dermed mindske usikkerheden og forbedre forudsigeligheden for opsparere og investorer i forbindelse med deres langsigtede planlægning. For det andet sikrer budgetdisciplinen, at regeringerne kan tillade de automatiske finanspolitiske stabilisatorer at operere fuldt ud i tilfælde af en økonomisk afmatning og dermed udglatte konjunkturforløbet. Denne evne til at håndtere en økonomisk afmatning er især relevant i ØMU, da budgetpolitikken kan komme til at spille en større rolle for medlemsstaternes evne til at udglatte konjunkturforløbet efter tabet af deres nationale pengepolitiske selvstændighed. Endelig vil balance på de offentlige finanser i dag kunne hjælpe medlemsstaterne med at løse den langsigtede udfordring på budgetfronten, der følger af befolkningens stigende gennemsnitsalder. Lavere offentlig gæld vil mindske rentebyrden og dermed delvis opveje de stigende offentlige udgifter til pensioner og sundhedssektoren. Medmindre de offentlige finanser placeres på et sundt finansielt grundlag med henblik på at håndtere aldringsproblemet, kan beskatningen stige til et uholdbart højt niveau i fremtiden, hvilket vil være til skade for den økonomiske vækst og jobskabelsen.

3. Fastholdelse af sunde offentlige finanser i tredje fase af ØMU

3.1. Nye budgetpolitiske udfordringer

I det forudgående kapitel blev der redegjort for det bidrag, som sunde offentlige finanser kan yde til vækst og beskæftigelse både direkte (ved at frigøre ressourcer til ekstra faktorakkumulation i både den offentlige og private sektor) og indirekte (ved at sikre den stabilitet, som opsparere og investorer efterlyser, og ved at ruste medlemsstaterne mod økonomiske chok). Opfyldelse af stabilitets- og vækstpagtens målsætning om budgetsaldi "tæt på balance eller i overskud" er en afgørende forudsætning for at kunne nå de mål, der blev sat på Det Europæiske Råds møde i Lissabon.

Medlemsstaterne er gået videre med budgetkonsolideringen i tredje fase af ØMU inden for rammerne af stabilitets- og vækstpagten. Resultaterne i 2000 oversteg forventningerne, idet det offentlige underskud i EU som helhed faldt fra 0,7% af BNP i 1999 til 0,1% af BNP. Skønt dette resultat er positivt, skal faldet i underskuddet hovedsagelig tilskrives stigende indtægter som følge konjunkturopsvinget og ikke en mindskelse af udgifterne. Underskuddet på budgetterne forventes at falde yderligere i de kommende år om end i et langsomt tempo. Med udgangspunkt i stabilitets- og konvergensprogrammerne skulle det faktiske underskud i euroområdet falde til noget nær et balancepunkt i EU som helhed i 2003. Det vil sige, at stabilitets- og vækstpagtens mellemsigtede mål er inden for rækkevidde for samtlige medlemsstater.

Hvis det lykkes at nå og fastholde stabilitets- og vækstpagtens mål om budgetsaldi tæt på balance eller i overskud, vil den offentlige gæld kunne reduceres hurtigt. Det vil mindske rentebyrden og give plads til at nedsætte skatterne og kunne delvis opveje stigningen i de offentlige udgifter til pensioner og sundhedsvæsen i takt med aldringen af befolkningen. Desuden vil en lavere offentlig gæld mindske de offentlige finansers sårbarhed over for ændringer i rentesatserne. Det vil især være vigtigt for medlemsstater med gældskvoter på over 100% af BNP. Adskillige medlemsstater har gældskvoter, der stadig ligger tæt på referenceværdien på 60%, hvilket er et godt stykke over det niveau, man tidligere har observeret.

Efterhånden som medlemsstaterne nærmer sig en situation med budgetsaldi i balance, kan der blive bedre plads til at lette skattetrykket, hvilket kunne yde et betydeligt bidrag til forøgelsen af den potentielle produktion og beskæftigelse. Denne proces er allerede gået i gang. Det er imidlertid vigtigt at finde den rigtige balance mellem skattenedsættelser, investeringer i offentlige tjenester og fastholdelsen af den finanspolitiske konsolidering for at opnå en varig lettelse af skattetrykket. Det vil virke mod hensigten at gennemføre skattenedsættelser nu for blot senere at opdage, at de ikke er holdbare over konjunkturforløbet eller på lang sigt og må vendes under en fremtid økonomisk konjunktur nedgang.

Set ud fra et mere langsigtet perspektiv er det nødvendigt, at medlemsstaterne forbereder sig på de økonomiske og budgetmæssige følger af den aldrende befolkning. Som skitseret i kapitel 6 udgør de stigende udgifter til offentlige pensioner og til sundhedssektoren i takt med aldringen af befolkningen en betydelig risiko for de offentlige finansers holdbarhed på lang sigt i mange medlemsstater. Begrebet holdbare offentlige finanser begrænser sig ikke til finansiering af de ekstra udgifter til dækning af den aldrende befolknings behov uden forøgelse af underskud og offentlig gæld. Det omfatter også et behov for, at pensions- og sundhedssystemerne bidrager til en høj beskæftigelse, og et behov for at lette skattetrykket i overensstemmelse med de målsætninger der blev defineret i Lissabon. Det indebærer endvidere, at andre vigtige offentlige udgifter ikke må negligeres, og at der sikres en vis retfærdighed både inden for de enkelte generationer og mellem dem. De budgetmæssige konsekvenser af den stigende ældrekvote kræver en samlet strategi omfattende en nedbringelse af den offentlige gæld, beskæftigelsesfremmende arbejdsmarkedsreformer og omlægninger af de offentlige pensionssystemer. Der byder sig nu en lejlighed til at gennemføre yderligere reformer, før babyboom-generationen begynder at gå på pension fra 2010.

3.2. Vejen frem og medlemsstaternes respons

I de overordnede retningslinjer for den økonomiske politik i 2000 anerkendes de kort- og mellemsigtede finanspolitiske udfordringer, der er identificeret ovenfor, navnlig behovet for at omlægge udgiftsstrukturen og lette skattetrykket, samtidig med at budgetkonsolideringen styrkes. Resten af dette kapitel vil blive brugt til at undersøge, om medlemsstaterne er på rette vej.

Opfyldelse af stabilitets- og vækstpagtens mål tidligere end forventet

Det forventes, at medlemsstaterne vil opnå bedre resultater i 2001 end dem, der er sat som mål i stabilitets- og konvergensprogrammerne. Prognoserne fra efteråret 2000 opererer med en budgetstilling i balance for EU som helhed i 2001 i stedet for det underskud på 0,7% af BNP, der forventedes i henhold til de opdaterede stabilitets- og konvergensprogrammer for 1999/2000. Man bør imidlertid ikke ud fra disse prognoser konkludere, at medlemsstaterne har overgået de mål, de har sat sig i henhold til stabilitets- og vækstpagten. Det forholder sig nemlig således, at hvis der tages hensyn til, at udgangspositionen i 1999 var bedre end forventet, og at væksten vil blive højere i både 2000 og 2001 end forventet i programmerne, da kunne medlemsstaterne som gennemsnit forventes at overskride stabilitets- og vækstpagtens mål med 0,9% af BNP uden at gribe til yderligere justeringer.

I prognoserne fra efteråret 2000 antydes det således, at budgettilpasningen er blevet lempet i nogle medlemsstater sammenlignet med de "reale" budgetkorrigerende indgreb, der er beskrevet i deres stabilitets- og konvergensprogrammer. Der kan derfor være behov for en yderligere konsolidering, hvis medlemsstaterne skal leve op til de overordnede retningslinjer for den økonomiske politik, der siger, at medlemsstaterne om nødvendigt skal fortsætte budgetkonsolideringen ud over minimums kravene i stabilitets- og vækstpagten.

Sænkes skatterne på en sund og holdbar måde-

I de opdaterede stabilitets- og konvergensprogrammer for 1999-2000 og i visse erklæringer fremsat som led i forberedelsen af budgetudkastene for 2001 har medlemsstaterne skitseret yderligere planer for, hvordan de agter at lette det samlede skattetryk og ændre deres skattesystemer (se kapitel 4).

I rapporten Public Finance in EMU - 2000 fra Kommissionens tjenestegrene peges der på fire kriterier for vurderingen af, om det med skattereformerne er muligt at tilvejebringe en holdbar mindskelse af skattetrykket og samtidig fastholde tilsagnet om finanspolitisk disciplin. Kriterierne er følgende: (1) Medlemsstaterne skal opfylde eller gøre fremskridt i retning af at opfylde det mellemsigtede mål om budgetsaldi "tæt på balance eller i overskud"; (2) reformerne skal tage hensyn til, hvor landet befinder sig i konjunkturforløbet, og de må ikke være procykliske; (3) der skal tages hensyn til omfanget af den offentlige gæld og budgetternes holdbarhed på lang sigt; (4) skattenedsættelser bør være led i en samlet reformpakke. Er disse kriterier opfyldt, vil skattereformerne kunne få varig og positiv indflydelse på væksten og beskæftigelsen.

Det første kriterium indebærer, at ikke-kompenserede skattenedsættelser kun vil kunne gennemføres i de medlemsstater, der allerede opfylder målet om en budgetsaldo "tæt på balance eller i overskud". Hvis en medlemsstat ikke har nået dette mål, er det nødvendigt, at der kompenseres eller endda overkompenseres for skattenedsættelser med udgifts begrænsninger, således at der fortsat kan gøres fremskridt i retning af at nå stabilitets- og vækstpagtens mål. Trods betydelige fremskridt i retning af at opfylde denne "tæt-på-balance-regel" har nogle medlemsstater stadig lang vej at gå. Ifølge prognoserne forventes det nemlig, at det konjunkturkorrigerede underskud i 2001 fortsat vil ligge på eller over 1% af BNP i seks medlemsstater (D, F, I, A, P, EL).

Det andet kriterium understreger vigtigheden af at undgå en uberettiget strukturel forværring af de offentlige finanser, som kunne hindre de automatiske stabilisatorer i at dæmpe konjunkturvirkningerne. Dette kan vurderes ved at se på ændringerne i den konjunkturkorrigerede primære balance over konjunkturforløbet. Mellem 2000 og 2001 forventes det, at overskuddet på den konjunkturkorrigerede primære balance vil falde fra 3,5% til 3,1% for EU som helhed. Dette kunne afspejle en lempelse af budgetpolitikken på et tidspunkt, hvor produktionsgabet begynder at blive positivt i de fleste medlemsstater.

For at hindre en sådan procyklisk lempelse af budgetpolitikken kan det være nødvendigt at matche skattenedsættelser med tilsvarende udgiftsbegrænsninger. Da den økonomiske og budgetmæssige situation imidlertid varierer medlemsstaterne imellem, skal en yderligere tilpasnings omfang, timing og tempo afstemmes efter nationale forhold. Det kan være nødvendigt for medlemsstater med strukturelle underskud og høje gældskvoter at fokusere på finanspolitisk konsolidering, mens andre medlemsstater vil skulle rette op på utilstrækkelige offentlige investeringer. Medlemsstaterne skal finde frem til, hvilken kombination af investering i offentlige tjenester og skattereform, der bedst vil kunne øge den potentielle produktion og beskæftigelsen. Det er vigtigt at finde den rette balance, som tager ordentligt hensyn til, hvor medlemsstaten befinder sig i konjunkturforløbet, og til de faktorer, der ligger til grund for den konstaterede udvikling.

Det tredje kriterium kræver, at der tages hensyn til den offentlige gældskvote og budgetternes holdbarhed på lang sigt. Det er oplagt, at medlemsstater med en offentlig gældskvote, der ligger tæt på eller over 100% af BNP, først og fremmest bør bestræbe sig på nedbringe gælden, før de gennemfører store skattenedsættelser. Men selv medlemsstater med en gældskvote på eller under 60% af BNP kunne overveje, om det som led i en samlet strategi ikke ville være nyttigt at fremskynde nedbringelsen af gælden for at forberede sig på de stigende omkostninger forbundet med aldringen af befolkningen. Det er ikke ligetil at vurdere skattenedsættelser i lyset af de budgetmæssige konsekvenser af den stigende ældrekvote. De foreliggende skøn (se kapitel 6) viser, at for næsten alle medlemsstaternes vedkommende risikerer den stigende ældrebyrde at resultere i betydeligt højere offentlige udgifter. Tilliden til de offentlige finansers holdbarhed på lang sigt vil blive undergravet, hvis de allerede bebudede skattereformer ikke ledsages af en tilsvarende vilje til at afhjælpe de strukturelle ubalancer i finansieringen af pensioner og sundhedssektoren.

Ifølge det fjerde kriterium skal skattereformer være en del af en samlet reformpakke. Det betyder bl.a., at skattenedsættelser bør fokusere på områder, hvor de har en gunstig indvirkning på udbudssiden, og ledsages af reformer af socialsikringssystemerne for at fremme dels tilskyndelsen til at søge arbejde, dels iværksætterånden.

Samlet vurdering

Den seneste budgetudvikling viser med al tydelighed, at EU er på rette spor. Stabilitets- og vækstpagtens mål om budgetsaldi "tæt på balance eller i overskud" er inden for rækkevidde, og den offentlige gæld er støt faldende. Samtidig gennemføres der reformer for at lette det historisk høje skattetryk. Der er dog behov for en yderligere indsats i nogle medlemsstater for at opfylde stabilitets- og vækstpagtens "tæt-på-balance-målsætning", der er risiko for en procyklisk finanspolitisk udvikling, og den offentlige gæld er fortsat høj. Vurderet med udgangspunkt i fire objektive kriterier lader det til, at i de medlemsstater, hvor der er størst behov for at gennemføre skattenedsættelser, vil det være vigtigt at lade disse skattenedsættelser ledsage af begrænsninger i de offentlige udgifter. De hidtidige erfaringer har vist, at hvis skattenedsættelser skal gøres varige (og altså også kunne fastholdes i tilfælde af en økonomisk afmatning), er det nødvendigt at lade dem ledsage af udgiftsreformer, der kan tackle de underliggende årsager til det høje skattetryk. Ved opløbet til ØMU viste medlemsstaterne, at de var i stand til at gennemføre en finanspolitisk konsolidering på et tidspunkt, hvor det økonomiske klima ikke just var gunstigt, og nu må de vise, at de også i gode tider er indstillet på at udvise finanspolitisk ansvarlighed.

4. Udvikling af mere beskæftigelsesfremmende skatte- og socialsikringssystemer

4.1. Skatte- og socialsikringssystemernes struktur i EU

Samspillet mellem skatte- og socialsikringssystemer og arbejdsmarkedet

Nye politikker, der skal få arbejdsmarkedet til at fungere bedre, og den igangværende debat om revision af velfærdssystemerne i Europa er indbyrdes forbundne. Forbindelsen mellem dem er skatte- og socialsikringssystemernes stimulerende indvirkning på de økonomiske aktørers adfærd. En reduktion af skatte- og socialsikringssystemernes demotiverende virkninger anses i vid udstrækning for at være af overordentlig stor betydning for bekæmpelsen af den høje strukturbestemte arbejdsløshed. Der er behov for en bedre balance mellem skatte- og socialsikringssystemernes målsætninger for retfærdighed og effektivitet. I første tilfælde er der tale om at sikre en tilstrækkelig indkomst, for at undgå fænomenet "fattige arbejdstagere", og at forøge indkomstligheden gennem skattefinansierede omfordelingsordninger. I andet tilfælde drejer det sig om behovet for at forøge incitamenterne til, at det kan betale sig at arbejde.

Skatte- og socialsikringssystemerne påvirker udbuddet af arbejdskraft gennem to hovedkanaler. Den første kanal er de sociale ydelsers størrelse i forhold til indkomsterne: dette berører erhvervsfrekvensen og kan medføre den såkaldte "arbejdsløshedsfælde". Den anden kanal er stigningen i den disponible indkomst (under hensyntagen til de samlede virkninger af øget beskatning og inddragelse af indtægtsbestemte sociale ydelser), efterhånden som indtægterne stiger, og dens indvirkning på arbejdsindsatsen eller arbejdstiden (den såkaldte fattigdomsfælde).

På udbudssiden er det vanskeligt at forudsige nøjagtigt, i hvilket omfang eller i hvilken retning udbuddet af arbejdskraft vil reagere på ændringer i beskatningen. Der er dog meget, der tyder på, at ændringer i beskatningen er af betydning for visse befolkningsgrupper, især ægtepar, hvor den ene ægtefælle ikke arbejder (normalt gifte kvinder), enlige forsørgere og ufaglærte.

På efterspørgselssiden har en skattepolitik, der forøger arbejdsgivernes lønomkostninger, tendens til at begrænse rentabiliteten og konkurrenceevnen, og dermed nedbringe efterspørgslen efter arbejdskraft og beskæftigelsen. Desuden har en skattepolitik, der nedsætter priserne på andre produktionsfaktorer end arbejdskraft i forhold til lønomkostningerne tendens til at ændre den relative faktorintensitet til skade for arbejdskraften. Dette gælder især for ufaglærte, der i højere grad kan erstattes af kapital end faglærte. Derfor må man være særlig opmærksom på beskatningen af ufaglærte, da det er på denne del af arbejdsmarkedet, at der er størst risiko for fattigdoms- eller arbejdsløshedsfælder, når det ikke kan betale sig at arbejde, og da efterspørgslen her er mere omkostningsfølsom.

Oversigt over skatte- og socialsikringssystemerne

Som målt ved den implicitte skatteprocent [5] på beskæftiget arbejdskraft er den samlede skattebyrde på arbejdskraft i EU vokset konstant i de sidste tredive år. I 1970 udgjorde socialsikringsbidragene og de personlige indkomstskatter på lønindkomster lidt under 30% af de samlede lønomkostninger. Ti år senere, i 1980, var tallet 35%, og det toppede i 1996-1997 med ca. 42%. Siden har den gennemsnitlige skattebyrde på arbejdskraft i EU været faldende og forventes i 2002 at udgøre 40% (figur 4.1). Næsten tre fjerdedele af byrden skyldes socialsikringsbidrag [6]. I USA udgør skattebyrden på ca. 25% og er fordelt ligeligt mellem socialsikringsbidrag og personlige indkomstskatter. Inden for EU ligger de implicitte skatteprocenter i S, B, DK, D og F betydeligt over gennemsnittet, mens de er lave i IRL og UK.

[5] Den implicitte skatteprocent er forholdet mellem beskatningen af beskæftiget arbejdskraft (personlige indkomstskatter på lønindkomster og socialsikringsbidrag) og de samlede lønomkostninger.

[6] I Europa fastlægges socialsikringsbidragene fortrinsvis efter forsikringsprincipper, da de giver ret til individuel forsikring eller sociale ydelser. I nogle industrilande, som f.eks. USA, finansieres socialsikringen til dels over private midler.

Figur 4.1. Implicitte skatteprocenter på beskæftiget arbejdskraft i EU og USA, 1980-2002

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

Kilde: Kommissionens tjenestegrene.

Skattetrykket på lavtlønnet arbejdskraft, der er en vigtig faktor for fastlæggelsen af arbejdsløsheden blandt ufaglærte, er også betydeligt højere i EU end i USA (jf. tabel 4.1). Det er kun i IRL, L, og UK, at de gennemsnitlige skatteprocenter på lave og mellemstore lønninger svarer til eller er lavere end i USA. I A, B, DK, D, FIN, F, I og S udgør socialsikringsbidragene og de personlige indkomstskatter mindst 40% af omkostningerne ved en enlig, barnløs arbejdstager med en løn på 67% af gennemsnitslønnen. Størstedelen af et så stort skattetryk på lavtlønnet arbejdskraft skyldes socialsikringsbidrag, mens de personlige indkomstskatter udgør en relativt mindre andel.

Tabel 4.1. Skattetrykket på lav- og mellemindkomster

(Indkomstskat plus socialsikringsbidrag i 1999 i % af lønomkostninger)

>TABELPOSITION>

Når det gælder incitamenterne til en forhøjelse af udbuddet af arbejdskraft og især vurderingen af risikoen for fattigdomsfælder er marginalskattesatser [7] mere relevante end gennemsnitssatser. I perioden 1997-1999 lykkedes det de fleste medlemsstater (undtagen D, L og S) at sænke marginalskatterne på lave og mellemstore indkomster. Nedskæringen var størst i E, IRL og NL. Ikke desto mindre er marginalskattesatserne fortsat høje, mellem 40% og 50%, eller endnu højere i B, D, DK, FIN, NL. I de fleste medlemsstater er marginalskattesatsen dog lavere end i USA.

[7] OECD beregner marginalskatten som den ekstra personlige indkomstskat og de ekstra socialsikringsbidrag, som arbejdstageren skal betale, når bruttolønindkomsten stiger. Der er tale om en kombineret (eksplicit og implicit) marginalsats, da den tager hensyn til inddragelsen af indkomstbestemte børnetilskud og skattelettelser. Dette og andre spørgsmål, der behandles i dette kapitel, er beskrevet mere indgået i notatet til Udvalget for Økonomisk Politik, "Reforms in tax benefit systems in order to create employment incentives" (ECFIN/0590/00-EN).

Skatternes forvridende virkninger afhænger i høj grad af deres samspil med socialsikringssystemerne. I mange lande er børnetilskud og andre ydelser indtægtsbestemte. Efterhånden som indkomsten stiger, nedtrappes ydelserne, og dette svarer til en ekstra skat, der kan forhøje marginalsatsen meget kraftigt og derved afskrække folk fra at gøre en ekstra arbejdsindsats.

De samlede offentlige udgifter til socialsikring udtrykt i procent af BNP er faldet i de fleste medlemsstater siden 1993, fortrinsvis den andel af ydelserne, der udbetales til personer i den erhvervsaktive alder. Et sådant fald kan skyldes en række forskellige faktorer, herunder den normale konjunkturudvikling i den økonomiske vækst og arbejdsløsheden og i mindre grad socialsikringsreformer.

I 1997 udgjorde de samlede overførsler ca. 19% af BNP i EU som helhed. Det var kun i lande med lavere indkomster (EL, E, IRL, P), at de samlede overførslers andel af BNP lå betydeligt under gennemsnittet (tabel 4.2). Generelt går en fjerdedel af de sociale overførsler til personer i den erhvervsaktive alder i form af invalidepension, arbejdsløshedsunderstøttelse og social bistand. Af disse tre former for ydelser er den sidste dog forholdsvis beskeden. Arbejdsløshedsunderstøttelse udgjorde over 3% af BNP i B, DK, NL og FIN. Invalidepension på over 3% af BNP forekommer kun i NL og FIN.

Tabel 4.2. Sociale overførsler i EU, 1993-1997 (% af BNP)

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

Arbejdsløshedsunderstøttelsens størrelse og varighed i forhold til lønindkomsterne er af betydning for beslutningen om at tage arbejde, i det omfang beskæftigelsessøgende har noget valg. Nettokompensationsgraden [8] for lavtlønnede er forholdsvis høj i flere lande (jf. tabel 4.3), og dette kan medføre arbejdsløshedsfælder [9]. For børnefamilier udgør understøttelsen i den første arbejdsløshedsmåned 80% eller mere af arbejdsindkomsterne i otte lande (DK, FIN, NL, S, L, P, F og UK). Nettokompensationsgraden efter fem års arbejdsløshed ligger meget tæt på tallet for den første måned. I nogle lande (FIN, NL, S, L, UK og I) er den endda højere i den første måned, og det er kun i EL (og F), at den er markant lavere. For enlige er nettokompensationsgraden noget lavere end for børnefamilier, og den falder hurtigere, hvis de bliver ved med at være arbejdsløse.

[8] Nettokompensationsgraden angiver forholdet mellem indkomsten for en person, der er henholdsvis i arbejde og arbejdsløs, hvor der tages højde for indkomstafhængige ydelser og skatter, der betales i begge situationer. Den defineres som forholdet mellem den disponible indkomst stammende fra sociale ydelser i tilfælde af arbejdsløshed og den disponible indkomst stammende fra lønindtægter.

[9] Det skal bemærkes, at arbejdsrelaterede omkostninger (såsom transport og børnepasning) og andre faktorer, der ikke er indbefattet i kompensationsgraden, også nedsætter den faktiske løn og gør det mindre attraktivt at arbejde.

De økonomiske incitamenter til at tage et lavtlønnet arbejde eller et deltidsjob er ret små i de fleste lande. I 1997 var den ekstraindtægt, der blev opslugt af skatter, når en person fra at være arbejdsløs og på understøttelse fik et deltidsjob (en 40% arbejdsindsats), meget høj i de fleste lande: over 100% i halvdelen af landene (L, P, A, FIN, D, B, EL) og 80-90% i de øvrige (undtagen Frankrig: 70%). Skatternes og de sociale ydelsers påvirkning af husstandsindkomsterne afhænger desuden af familiesammensætningen. I de fleste lande er der større incitamenter for biforsørgeren til at tage arbejde, hvis hovedforsørgeren arbejder, end til at modtage arbejdsløshedsunderstøttelse. Men selv i det tilfælde, hvor hovedforsørgeren arbejder, vil ca. 50% af indkomststigningen blive opslugt af skatter i B, DK og D.

Tabel 4.3. Nettokompensationsgrad for arbejdsløse betragtet på et lavtlønsniveau (67% af APW) i 1997

>TABELPOSITION>

4.2. Vejen frem og medlemsstaternes respons

Fællesskabets henstillinger

Arbejdsløshedsproblemet har stået højt på EU's politiske dagsorden siden Kommissionens hvidbog om vækst, konkurrenceevne og beskæftigelse i 1993. I de overordnede retningslinjer for de økonomiske politikker er medlemsstaterne siden 1998 blevet opfordret til (i) at revidere og tilpasse skatte- og socialsikringssystemerne for at sikre, at de aktivt støtter beskæftigelsesmulighederne og jobskabelsen, og (ii) at nedbringe den samlede skattebyrde og især skattebyrden på lavtlønnede i forbindelse med en fortsat skattemæssig konsolidering, dvs. gennem nedsættelse af udgifterne eller omlægning til miljø-, energi- eller forbrugsafgifter. Disse henstillinger har også været medtaget i retningslinjerne for beskæftigelsen siden 1998, især retningslinjerne 4 og 14. Også meddelelsen om en samordnet strategi for modernisering af socialsikringen fastslår, at der er behov for reformer for at sikre, at det kan betale sig at arbejde.

Sådanne politiske henstillinger er blevet anset for nødvendige af følgende årsager:

* finansieringen af stigende offentlige udgifter, herunder til socialsikringssystemerne, har medført et for højt skattetryk, navnlig på arbejdskraft, og derfor bidraget til at bremse vækst og beskæftigelse

* de betydeligt lavere skatte- og socialsikringsbyrder i andre lande, som f.eks. USA (hvilket afspejler lavere offentlige udgifter udtrykt i % af BNP og højere private udgifter til social sikring)

* tilsvarende skatteændringer på vej i andre lande, hvilket har udløst skattekonkurrence i og uden for EU

* omdirigering af efterspørgsel efter og udbud af arbejdskraft til den sorte økonomi, f.eks. for at undgå det høje skattetryk og de store socialsikringsbidrag

* den voksende opmærksomhed på, at skatte- og socialsikringssystemerne i EU mindsker de lavtlønnedes incitament til at arbejde.

Især sidstnævnte faktor og den brede erkendelse af, at det skal kunne betale sig at arbejde, forklarer, hvorfor et af reformernes mange kendetegn har været (og fortsat bør være) sænkning af beskatningen på arbejdskraft, især på ufaglærte. Der er også en voksende forståelse for, at skattereformerne, i hvert fald i nærmeste fremtid, bør fokusere mere på at forbedre udbuddet af arbejdskraft, da der er behov for en væsentlig stigning i erhvervsfrekvensen og beskæftigelsesgraden i betragtning af befolkningsaldringen. For at undgå urimelige forvridninger på produktmarkederne og navnlig forstyrrelser af det indre markeds funktion skal sådanne reformer gennemføres i overensstemmelse med EU's statsstøtteregler.

En nedsættelse af skattebyrden på både kapital og arbejdskraft forventes at forbedre akkumulationen af såvel fysisk som humankapital samt øge erhvervsfrekvensen og efterspørgslen efter arbejdskraft. Generel nedsættelse af de personlige indkomstskatter kan bidrage til løntilbageholdenhed ved at mindske skattekilen på arbejdskraft. Desuden kan reformer, der tager sigte på at mindske indkomstskatternes progression, i en række medlemsstater øge incitamenterne til at komme ud på arbejdsmarkedet for personer med de største husstandsindtægter. Dette kan især få indflydelse på, om erhvervsaktive personers højtuddannede ægtefæller, for det meste kvinder, søger ud på arbejdsmarkedet. Endvidere vil skattelettelser i den nedre del af lønskalaen mindske risikoen for arbejdsløsheds- og fattigdomsfælder. De vil få positive virkninger for efterspørgslen efter mindre produktive arbejdstagere, så længe skattelettelserne i praksis kommer virksomhederne til gode. Nedsættelsen af skatterne på arbejdskraft vil også bidrage til, at det kan betale sig at arbejde, da lønnen efter skat hermed bliver højere.

Til illustration af de forskellige skatte- og socialsikringsreformers potentielle virkninger for økonomien, blev der i rapporten "Public Finances in EMU - 2000" foretaget en række simuleringer for EU på grundlag af Kommissionens QUEST-model. Disse simuleringer er sammenfattet i boks 1. Alt i alt kan skattelettelser have betydelige virkninger for produktion, investeringer og beskæftigelse, men for at sikre, at de bliver varige, er det nødvendigt samtidig at gennemføre kompenserende udgiftsreformer. Det er også vigtigt, at skattenedsættelserne gennemføres som led i omfattende økonomiske reformer, for at de gavnlige virkninger ved omdirigering af skattebyrden fra arbejdskraften til andre skattegrundlag forbedres.

Simulering af skattereformernes langsigtede virkninger for BNP, beskæftigelse og investeringer

Ifølge analysen i "Public Finances in EMU -2000" afhænger skattelettelsernes virkninger af, om de ledsages af nedskæringer i udgifterne (jf. tabel 4.4). En skattelettelse, der opvejes fuldstændig af en nedskæring i det offentlige forbrug, vil kunne få positive økonomiske virkninger på længere sigt. Afhængigt af, hvilken type skattereform der gennemføres, vil en skattenedsættelse af størrelsesordenen 1% af BNP kunne øge BNP med mellem 0,5 og 0,8% efter 10 år. Beskæftigelsen kan blive mellem 0,5 og 1% højere, og investeringerne vil blive stimuleret. Den økonomiske ekspansion vil også medføre et fald i de offentlige underskud på omkring 0,5% af BNP efter 10 år. En skattelettelse, der ikke opvejes af udgiftsnedskæringer, vil dog forøge budgetunderskuddet med ca. 0,75% af BNP. Dette betyder, at skattereformer kun er selvfinansierende for omkring en fjerdedels vedkommende.

Virkningerne for beskæftigelsen vil blive større, hvis skattelettelsen rettes mod arbejdskraften. Ved en sænkning af skattebyrden for arbejdsindkomster på 1% af BNP, der opvejes af en nedskæring i det offentlige forbrug, vil de langsigtede virkninger for beskæftigelsen være på 1% (1,5 millioner job). Dette står i modsætning til den 0,5% stigning, der opnås ved generelle skattelettelser. Dette resultat skal dog fortolkes forsigtigt, da det i høj grad afhænger af det anvendte socialsikringssystem. Generelt set er virkningerne for beskæftigelsen større, hvis den accepterede mindsteløn er konstant i faste priser, end hvis arbejdsløshedsunderstøttelsen er knyttet til nettolønningerne. I første tilfælde kommer skattelettelsen delvis virksomhederne til gode i form af lavere lønomkostninger. Som følge heraf stiger beskæftigelsen, uden at nettolønningerne nedsættes.

I overensstemmelse med retningslinjerne for beskæftigelsen kan beskatningen af arbejdskraft også nedsættes på en anden måde, nemlig ved en omlægning fra indkomstskatter til indirekte skatter, såsom afgifter på forbrug, energi og forurening [10]. Forbrugsafgifter er mindre forvridende end indkomstskatter, fordi de pålægges alle produktionsfaktorer og ikke kun arbejdskraft. En forbrugsafgift på miljøskadelige produkter vil bidrage til at mindske en eksisterende forvridning. De positive virkninger er dog ikke direkte, da virkningerne af en skatteomlægning fra indkomster til forbrug i høj grad afhænger af socialsikringssystemet og især af de ledsagende politikker over for modtagere af overførselsindkomster og arbejdsløshedsunderstøttelse. Alt i alt er nøgleproblemet, om skatteomlægningen kommer virksomhederne til gode og medfører en nedsættelse af bruttolønningerne. Dette afhænger igen af, om de sociale ydelser ændres, således at de giver kompensation for momsens indvirkning på forbrugerpriserne. En nedsættelse af indkomstskatterne med 1% af BNP kombineret med en forhøjelse af momssatserne vil øge beskæftigelsen med næsten 0,7% på lang sigt, hvis modtagerne af overførselsindkomster ikke får kompensation for deres indtægtstab. Hvis de derimod får fuld kompensation for momsforhøjelsen, vil virkningerne for beskæftigelsen være det halve.

[10] Omlægning fra indkomstskat til energiafgifter forventes undertiden at give "dobbelt udbytte", nemlig ved samtidig at nedbringe forureningen og arbejdsløsheden. Ved at omdirigere skatterne til forbrug forventer man at skabe positive virkninger for beskæftigelsen.

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

Hovedtrækkene i medlemsstaternes skattereformer

Medlemsstaterne har i deres ajourførte stabilitets- og konvergensprogrammer, i de nationale handlingsplaner for beskæftigelsen og i nyere meddelelser i forbindelse med budgetplanerne for 2001 anført, at de vil nedsætte den samlede skattebyrde og omlægge deres skattesystemer. Disse initiativer er sammen med en række reformer, der allerede har været anvendt de sidste tre år, kort gengivet i bilag A. Selv om reformerne varierer i omfang og indhold nedsætter de fleste medlemsstater den samlede skattebyrde ved især at nedsætte den personlige indkomstskat og selskabsskatten. En række lande har dog også nedsat socialsikringsbidragene i de senere år.

Bilag A tyder på, at alle EU's skattepolitikker går i retning af en nedsættelse af skattebyrden på arbejdskraft. De fleste medlemsstater har allerede gennemført, og andre har netop bebudet, nedskæringer i de personlige indkomstskatter (nedsættelse af marginalskatterne, forhøjelse af både børnetilskud og den skattefrie bundgrænse) og nedskæringer i både arbejdsgivernes og arbejdstagernes socialsikringsbidrag. Nogle af disse initiativer er generelle skattenedsættelser ((D, EL, F, I, NL). Mange består i en sænkning af marginalskatterne ved indkomstskalaens øvre og nedre grænse (D, IRL), eller for alle indkomstgrupper (NL, F, L, EL, E, FIN, S, I). Reformerne omfatter også højere børnetilskud og højere bundgrænser for indkomstskat (UK, I, E), således at færre lønmodtagere betaler skat. I nogle tilfælde (UK, NL) er børnetilskuddene blevet ændret til skattelettelser. I andre medlemsstater tager skattenedsættelserne i højere grad sigte på at lette skattetrykket for lav- og mellemindkomstgrupperne (B, DK, EL, A, IRL, og UK).

Nedskæringer i socialsikringsbidragene tager i højere grad sigte på arbejdsgiverne end på arbejdstagerne i de fleste medlemsstater (B, EL, E, F, IRL, I, NL, FIN). Nogle medlemsstater giver arbejdsgiverne skattefradrag, hvis de opretter nye arbejdspladser (I, P, EL) eller ansætter unge (B), langtidsarbejdsløse eller lavtlønnede (FIN, NL, S). I UK ydes der tilskud til arbejdsgivere, der ansætter unge, som ikke tidligere har været beskæftiget.

Omlægningen af de personlige indkomstskatter nedbringer også byrden på kapital, om end i mindre omfang end på arbejdskraft, fordi der også betales personlig indkomstskat af kapitalindkomster. Desuden vedrører de foranstaltninger, som mange medlemsstater har truffet, også selskabsindkomster. I de fleste medlemsstater nedsættes kapitalskatterne gennem en nedsættelse af selskabsbeskatningen og kapitalvindingsskatterne [11]. I andre lande er reformerne mere begrænsede og tager sigte på at få kapitalmarkederne til at fungere bedre og at skabe incitamenter for risikovillig kapital, venturekapital og immateriel kapital.

[11] Det skal dog bemærkes, at FIN har forhøjet selskabsskatterne i år.

På grund af det voksende pres som følge af liberaliseringen af vare-, tjeneste- og kapitalmarkederne står medlemsstaterne over for en stadig større skattekonkurrence. Selv om det ser ud til, at reformerne især tager sigte på at få kapitalmarkederne til at fungere bedre, kan skattekonkurrencen også have været en drivkraft bag nedsættelsen af kapitalskatterne. Da der ikke findes nogen skattekoordinering på EU-plan, kan de begrænsninger, som skattekonkurrencen medfører, fortsat, på mellemlang sigt, være en hindring for, at medlemsstaternes skattereformer rettes mod de områder, hvor de ville være mest gavnlige for væksten og beskæftigelsen. Vedtagelse af den foreslåede skattepakke for opsparings- og virksomhedsbeskatning vil bidrage til at udvide skattegrundlaget og muliggøre skattenedsættelser i fremtiden.

Med hensyn til de indirekte skatter har der hidtil været bebudet ret spredte foranstaltninger. Bortset fra I og NL, hvor der er bebudet generelle momsforhøjelser, berører ændringerne i de indirekte skatter i andre medlemsstater kun en lille andel af det samlede skattegrundlag (f.eks. nedsættelse af moms på visse arbejdskraftintensive sektorer). Omlægningen af skattesystemet fra beskatning af arbejdskraft til andre beskatningsgrundlag, såsom forbrug, har derfor været meget begrænset.

Hovedtrækkene i medlemsstaternes socialsikringsreformer

De nyeste socialsikringsreformer er anført i bilag B. Ved reformerne af ordningerne for arbejdsløshedsunderstøttelse er der hovedsagelig tale om strengere krav til understøttelsesberettigelse og en bedre forvaltning af ordningerne. Ingen lande har i den senere tid nedsat understøttelsens størrelse eller varighed, (DK er en undtagelse, men dog stadig et af de lande med den længste varighed). Der har kunnet spores en vis tendens til en forhøjelse af de beskæftigelsesrelaterede ydelser, såsom målrettede løntilskud, skattelettelser og/eller ydelser til arbejdsgivere, der ansætter en arbejdsløs. Disse reformer underbygger tilsyneladende aktive arbejdsmarkedsprogrammer. De er dog hovedsagelig blevet gennemført ved, at der udbetales supplerende ydelser, hvis den arbejdsløse beslutter at tage et job eller at påbegynde en uddannelse på arbejdsmarkedet. Foranstaltningerne indebærer blandt andet fortsat udbetaling af arbejdsløshedsunderstøttelse under uddannelse eller reintegration på arbejdsmarkedet og udbetaling af ydelser eller andre løntilskud til arbejdsgivere, der ansætter arbejdsløse (B, D, E, NL, P, FIN, S, UK). Nogle lande (B, P, A, FIN) har også bestræbt sig på at fremme deltidsbeskæftigelse af arbejdsløse, især ved at lempe betingelserne for arbejdsløshedsunderstøttelse til deltidsansatte.

Selv om der er en vis tendens til at øge anvendelsen af beskæftigelsesrelaterede ydelser (B, F, IRL, UK), har overgangen fra passive til aktive foranstaltninger været begrænset. De passive ydelser er fortsat betydelige, og særligt er der ikke indført beskæftigelsesbetingede ydelser i større omfang. Desuden ser det ud til, at mange reformer, især til fordel for unge og langtidsarbejdsløse, kun midlertidigt bidrager til at fremme beskæftigelsen. Det er for tidligt at afgøre, om dette er tilstrækkeligt til at holde disse mennesker permanent beskæftigede eller i hvert fald længe efter den periode, hvor de ekstra ydelser er udbetalt.

Efter en lang periode, hvor førtidspensionering var normalt, har de fleste medlemsstater (B, DK, D, F, I, NL, A, FIN, S, UK) ændret ordningerne for at få ældre arbejdstagere til at blive på arbejdsmarkedet. En af de anvendte metoder i denne forbindelse har også været at stramme reglerne for understøttelsesberettigelse og at gøre førtidspensionering mindre attraktiv (B, DK, F, I).

Ved en fortolkning af de ændringer, der er beskrevet i bilag B, må man være opmærksom på, at landenes udgangspositioner og reformer, der ikke er så nært knyttet til arbejdsmarkedet, ikke er taget i betragtning i tabellen. Der kan derfor ikke drages afgørende konklusioner med hensyn til reformbestræbelserne. Desuden tager det lang tid at gennemføre en omfattende reformstrategi, og resultaterne kan først ses efter en årrække. Erfaringerne i nogle medlemsstater (f.eks. DK, NL) viser, at arbejdsløsheden kan nedbringes væsentligt gennem langsigtede reformstrategier.

Samlet vurdering

Alt i alt betegner de skattereformer, der er gennemført i de sidste tre år, et skridt i den rigtige retning. Mange medlemsstater har gjort fremskridt med hensyn til at gøre skattessystemet mere beskæftigelsesfremmende, nedsætte skattebyrden på arbejdskraft og sænke marginalskatterne. Den samlede beskatning af arbejdskraften er dog fortsat meget høj i mange medlemsstater målt med internationale standarder. Desuden har medlemsstaternes reformbestræbelser været meget uensartede. Nogle lande har foretaget en mere gennemgribende reform, medens andre kun har ændret deres skattesystemer delvis.

Som det fremgår af figur 4.2 medfører de gennemførte eller planlagte skattereformer, at skattebyrden på arbejdskraft er ved at falde i de fleste medlemsstater. På grundlag af Kommissionens prognoser fra efteråret 2000 forventes de implicitte skatteprocenter på beskæftiget arbejdskraft at falde med over 1 procentpoint i EU som helhed og i euroområdet. Der er planlagt temmelig store nedsættelser i D, IRL, L og NL [12]. De hidtil indførte eller bebudede reformer vedrører fortrinsvis direkte skatter, der typisk har store forvridende virkninger.

[12] De ændringer, der fremgår af figuren, skal fortolkes med forsigtighed, fordi de måske ikke kun afspejler strukturændringer i skattebyrden på arbejdskraft, som skyldes skattereformer, men også konjunkturændringer, som er uafhængige af sådanne reformer.

Figur 4.2. Ændringer i de implicitte skatteprocenter på beskæftiget arbejdskraft, 1998-2000 (pps)

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

Kilde: Kommissionens tjenestegrene (GD TAXUD).

Hvad angår skattebyrden på lavtlønnede, viser udviklingen i skattebyrden for lavtlønnet arbejdskraft fra 1997-1999, at reformerne hurtigt har virket (figur 4.3). Skattebyrden blev nedsat i hele EU, undtagen B og NL, hvor skatterne på de gennemsnitlige og de lave lønninger steg en smule. Skatterne er især nedsat betydeligt i IRL, I og E. Der forventes yderligere nedskæringer i den lave ende af lønskalaen som følge af de seneste skattenedsættelser, især i F, D, I og NL. Alt i alt må det siges, at nedsættelsen af skatterne på arbejdskraft i de fleste lande har været mere generel end målrettet.

Hvad socialsikringssystemerne angår, har bestræbelserne på at øge arbejdslysten været mere fokuseret på retten til understøttelse end på nettokompensationsgraden, hvor ændringerne har været forholdsvis små og uden noget klart målrettet mønster. I de fleste lande er der stadig kun få økonomiske incitamenter for arbejdsløse til at søge lavtlønnede job. Der har været en vis tendens til at øge de beskæftigelsesrelaterede ydelser og derved støtte aktive arbejdsmarkedsprogrammer. Som påvist i den fælles rapport om beskæftigelsen er der blevet lagt stigende vægt på aktive arbejdsmarkedspolitikker, men det er nødvendigt at fremskynde, udvide og intensivere bestræbelserne på at flytte vægten bort fra passive politikker.

Figur 4.3. Ændringer i de gennemsnitlige skatteprocenter på lave lønninger, 1997-1999

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

Kilde: OECD, Taxing wages 1998-1999.

5. Offentlige finanser til den videnbaserede økonomi

5.1. Sammenligning af strukturen i de offentlige udgifter

Betydelige forskelle mellem strukturen i de forskellige medlemsstaters offentlige udgifter

De offentlige udgifter tegner sig for mellem 40% og 50% af medlemsstaternes BNP. De offentlige udgifters samlede andel af BNP varierer betydeligt medlemsstaterne imellem. Den svinger fra omtrent 50% af BNP i B, DK, F, A, og S til under 40% af BNP i IRL og UK. I USA, hvor den offentlige sektor er betydeligt mindre end i en hvilken som helst af medlemsstaterne, tegner de offentlige udgifter sig for kun 31% af BNP.

I de fleste medlemsstater tegner det offentlige forbrug sig for næsten halvdelen af de samlede offentlige udgifter, mens de sociale overførsler tegner sig for næsten en fjerdedel (se figur 5.1). Der registreres betydelige forskelle landene imellem for så vidt angår de offentlige investeringers og rentebetalingers andel af de samlede offentlige udgifter. De offentlige investeringers andel af de samlede offentlige udgifter er størst i EL, E, IRL, P og L. Rentebetalingernes andel af de samlede offentlige udgifter er forholdsvis stor i B, I og EL.

Figur 5.1. Strukturen i de offentlige udgifter, 2000

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

Kilde: Kommissionens tjenestegrene.

Næsten hver eneste offentlig udgiftskomponents andel af BNP steg mellem 1970 og 2000 (se figur 5.2). Offentlige investeringer udgør en undtagelse. I mange lande tegner rentebetalinger og sociale overførsler sig for næsten halvdelen af den samlede stigning i de offentlige udgifter mellem 1970 og 2000.

Figur 5.2. Ændringer i de offentlige udgiftskomponenter, 1970-2000 (% af BNP)

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

Kilde: Kommissionens tjenestegrene.

Problemerne forbundet med at sammenligne de offentlige udgifter i de forskellige medlemsstater

Det Europæiske Råd i Lissabon fokuserede på de offentlige udgifter, der yder det mest direkte bidrag til vækst og beskæftigelse, navnlig dem, der understøtter det strategiske mål om gradvist at skabe en videnbaseret økonomi. Det Europæiske Råd anmodede således om en rapport, der på grundlag af sammenlignelige data og indikatorer vurderer, om der træffes passende konkrete foranstaltninger med henblik på dels at omlægge de offentlige udgifter, således at kapitalakkumulation - omfattende både fysisk og humankapital - tillægges større relativ betydning, dels at støtte forskning og udvikling, innovation og informationsteknologier.

Resten af dette kapitel vil derfor blive brugt til at undersøge medlemsstaternes bestræbelser på at omlægge de offentlige udgifter i retning af kapitalakkumulation (både fysisk og humankapital) og støtte til forskning og udvikling, innovation og informationsteknologier. En sådan undersøgelse trænger sig på i betragtning af den aktuelle debat om den såkaldte "ny økonomi".

Der er imidlertid mange vanskeligheder forbundet med at foretage sammenligninger landene imellem, så der skal udvises varsomhed ved fortolkning af de forskellige data. I modsætning til de øvrige kapitler i denne meddelelse er dette kapitel kendetegnet ved en alvorlig mangel på data om såvel inputtet fra den offentlige sektor (dvs. en sammenlignelig funktionel klassificering af udgifter) som outputtet af udgifterne (effektiviteten og de økonomiske gevinster af udgifterne). Det har også vist sig at være vanskeligt at få detaljerede oplysninger medlemsstaternes seneste foranstaltninger. Derfor er det ikke på nuværende tidspunkt muligt at efterkomme anmodningen fra Det Europæiske Råd i Lissabon i fuldt omfang, og der er behov for at arbejde videre med sagen.

Sammenligninger af offentlige udgifter skal også tage hensyn til de institutionelle forskelle mellem medlemsstaterne, herunder fordelingen af den samlede faktorakkumulation mellem den offentlige og private sektor. Det, der i sidste ende tæller for væksten, er den samlede snarere end blot den offentlige kapitalakkumulation. Med henblik på at fremme den "ny økonomi" er ordentlige incitamenter for private aktører mindst lige så vigtige som direkte offentlig intervention [13]. Det er nødvendigt at føre nøje kontrol med offentlige udgifter i form af statsstøtte for at sikre, at den fornødne omstrukturering ikke forsinkes, og at virksomhederne ikke beskyttes mod virkningerne af markedsudviklingen. Der skal også tages højde for forskellene mellem medlemsstaterne i henseende til udbudsprocedurer, offentlig indkøb, outsourcing og beskatning. Med de foreliggende data er det desværre ikke muligt at foretage en tilbundsgående vurdering af sådanne faktorer.

[13] Det synes især at være tilfældet i forbindelse med investeringer i faste tele-infrastrukturer. Sådanne infrastrukturer finansieres enten 100% af private operatører eller af virksomheder, som staten er medejer af, men hvis investeringer klassificeres som private og ikke offentlige. Navnlig gælder det, at alle investeringer i mobilnet er private investeringer. Desuden har mobiloperatørernes køb af tredjegenerationslicenser været en kilde til offentlige indtægter.

Uanset disse begrænsninger må der gøres en større indsats for at øge de investeringer, der er nødvendige for at fremme udviklingen af informationssamfundet. Regeringerne må også lægge større vægt på undervisning og uddannelse for at udstyre borgerne med de færdigheder, der er nødvendige for et informationssamfund, og de må samtidig tilskynde den private sektor til at deltage i innovation samt forsknings- og udviklingsaktiviteter.

Sådanne bestræbelser skal foregå inden for rammerne af sunde finanspolitikker for at sikre et vedvarende fald i skattetrykket og for at sætte medlemsstaterne i stand til at forberede sig på konsekvenserne af den stigende ældrebyrde. For at nå de mål, der blev sat af Det Europæiske Råd i Lissabon, er det nødvendigt, at forøgelsen af kapitalakkumulationen finansieres via udgiftsreformer og ikke via en forøgelse af de samlede offentlige udgifter. Desuden bør udgiftsreformer suppleres af institutionelle og strukturelle reformer for at optimere effekten af de offentlige udgifter, styrke markedsmekanismernes rolle og indføre passende incitamenter til gavn for den private akkumulation af fysisk og humankapital. Til en vis grad kan den hurtige teknologiske udvikling i USA tilskrives de amerikanske virksomheders store indsats inden for forskning og udvikling. Det er nødvendigt at undersøge, om skattesystemerne i EU er tilstrækkeligt fremmende for investeringer i immateriel kapital, således at Europa kan konkurrere med USA inden for den højteknologiske sektor.

Det er via en afbalanceret kombination af udgiftsreformer, skattepolitikker og strukturelle reformer, at EU vil være i stand til at møde de udfordringer, der følger med den nye økonomiske, teknologiske og institutionelle udvikling.

5.2. Fysisk kapital (infrastrukturer)

Trods den store stigning i de samlede offentlige udgifter de sidste 40 år faldt de offentlige investeringers andel af BNP fra over 4% i 1960'erne og begyndelsen af 1970'erne til under 2% i slutningen af 1990'erne. I 2000 forventes de at udgøre blot 1,8% af BNP. Ifølge Kommissionens beregninger forventes de offentlige investeringers andel af BNP at stige til omkring 2,5% af BNP i 2002.

Aggregerede tal for EU afslører nogle betydelige forskelle mellem medlemsstaterne. I løbet af de sidste 30 år er de offentlige investeringer steget markant i L, P og EL, mens de er faldet forholdsvis meget i B, D, A, DK, S og UK. Dette står i kontrast til udviklingen i USA, hvor den offentlige investeringskvote har været stabil og med sine 3% af BNP fortsat ligger over EU-gennemsnittet (figur 5.3). I E, F, L, NL, P og EL ligger den offentlige investeringskvote på samme niveau som eller over den amerikanske, mens den i B, D, A, DK og navnlig UK ligger under 2% af BNP.

Figur 5.3. Offentlige investeringers andel af BNP, 2000.

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

Kilde: Kommissionens tjenestegrene.

Med udgangspunkt i Kommissionens prognoser forventes der kun begrænsede ændringer i det offentlige investeringsniveau mellem 1999 og 2002 (figur 5.4). Luxembourg er en bemærkelsesværdig undtagelse. Der forventes også kendelige stigninger i UK og de tre "indhentningslande" P, EL og E (til et niveau tæt på 4% af BNP). Der forventes et fald, om end af mindre størrelsesorden, i A, D og B til hvad der må betegnes som et forholdsvis lavt offentligt investeringsniveau. Der forventes også et fald i den offentlige investeringskvote i FIN, S og IRL, men i disse lande vil kvoten fortsat ligge over EU-gennemsnittet.

Figur 5.4. Forventede ændringer i de offentlige investeringer, 1999-2002

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

Disse ændringer i det offentlige investeringsniveau skal imidlertid fortolkes med forsigtighed. Der kan forekomme en stigende skævhed i registreringen af offentlige investeringer som følge af, at den offentlige sektor, når den træffer beslutning om investeringer, nu anlægger en anden og mere markedsorienteret approach. Denne tilgang har baggrund i et ønske om større effektivitet og mere værdi for pengene. Den har ført til stigende brug af markedsmekanismer i de offentlige aktiviteter, privatisering af kommercielt rentable aktiviteter og en mere direkte inddragelse af den private sektor i fremstillingen og leveringen af offentlige tjenester.

Regeringerne har bestræbt sig på at forøge effektiviteten og forbedre styringen ved at markedsorientere de offentlige aktiviteter. Blandt de anvendte metoder kan nævnes intern afregning, opstilling af budgetmål og markedsorienterede gebyrer. Disse metoder anvendes ikke blot i offentlige virksomheder, men også som led i forvaltningen af offentlige organer generelt. Den mere markedsorienterede tilgang afspejler sig også i den måde, hvorpå store infrastrukturprojekter undertiden styres gennem virksomheder, der er helt eller delvist ejet af staten, og som opererer på et kommercielt grundlag.

Der kunne opnås ekstra effektivitetsgevinster ved i fuldt omfang at gøre brug af EU's regler for offentlige indkøb og dermed bidrage til at skabe et EU-dækkende og konkurrencepræget marked for offentlige indkøb. Skønt medlemsstaterne kommer under større og større pres for at liberalisere markederne for offentlige indkøb, tyder det nuværende ringe omfang af grænseoverskridende transaktioner på disse markeder inden for EU på, at der stadig er behov for en betydelig indsats på dette område. Selv om tallet har været stigende i 1990'erne, svarer værdien af de offentlige indkøb, der offentliggøres i De Europæiske Fællesskabers Tidende, til under 2% af BNP [14]. En fuldstændig liberalisering af disse markeder ville bidrage til at optimere de offentlige udgifter til infrastrukturer.

[14] Tallet ligger et godt stykke under det faktiske omfang af markederne for offentlige indkøb, som ikke blot omfatter offentlige investeringer, men også hovedparten af den offentlige sektors løbende forbrug.

Et andet vigtigt element, der skal tages hensyn til ved vurderingen af nationalregnskabstal for offentlige investeringer, er det stigende antal partnerskaber mellem den offentlige og private sektor, der repræsenterer en institutionaliseret udlicitering af produktionen af offentlige tjenester. De gør det muligt for regeringerne at fokusere på kvalitetssiden af den tjeneste, der leveres. Regnskabsmæssigt medfører sådanne partnerskaber en mindskelse af de direkte offentlige investeringer i begyndelsen af perioden, da investeringer, der tidligere ville være blevet registreret i statens regnskaber, nu gennemføres ved at købe tjenester, der udbydes af det private erhvervsliv. Når staten køber den pågældende tjeneste, registreres transaktionen som en løbende udgift, således at på hinanden følgende indkøb af tjenester over flere år erstatter en offentlig investeringsudgift i begyndelsen af perioden.

Endelig er det i forbindelse med en vurdering og sammenligning af udviklingen i de offentlige udgifter vigtigt at huske på, at stigende offentlige investeringer i infrastrukturer ikke nødvendigvis altid bidrager til at øge væksten, idet det aftagende udbyttes lov kan gøre sig gældende på infrastrukturområdet. I de rigeste økonomier er mange af de grundlæggende investeringer på traditionelle offentlige områder tilendebragt, og nye stigninger i investeringerne kunne være spild [15]. Det betyder, at det er vigtigt at tage hensyn til den sektormæssige og funktionelle sammensætning af offentlige investeringer. Desværre findes der stort set ingen oplysninger herom, og dem, der findes, er spredte og vanskelige at sammenligne. Der er behov for at gøre en ekstra indsats for at vurdere, i hvilket omfang medlemsstaterne er rede til at modstå det fremtidige pres på de offentlige investeringer, der vil opstå som følge af:

[15] Forældelsen af infrastrukturer og behovet for at sikre, at de er brugbare, vil dog formentlig kræve vedvarende offentlige investeringer. Desuden kan den økonomiske vækst i sig selv kræve ekstra investeringer i selv de rigeste lande for at hindre, at der opstår flaskehalse, som kunne bremse dens udvikling.

* udbredelsen af informationsteknologier, der vil nødvendiggøre en opgradering af netværk

* miljømæssige hensyn. Infrastrukturer vil skulle opfylde nye krav og navnlig forbruge mindre energi for at opfylde Kyoto-målene. Det vil kræve flere investeringer i andre former for transport end vejtransport og lufttransport

* udvidelsen og behovet for at udbygge netværkenes øst/vest-dimension og nord/syd-dimension.

5.3. Investering i humankapital

Skønt det er et område, der klassificeres som en løbende udgift, udgør uddannelse et af de offentlige finansers direkte bidrag til akkumulationen af humankapital. Det er også af afgørende betydning at forøge investeringerne i menneskelige ressourcer for at sikre en glat overgang til den videnbaserede økonomi og det videnbaserede samfund. Et af de prioriterede områder i retningslinjerne for beskæftigelse består således i udvikling af de menneskelige ressourcer, herunder bedre adgang til uddannelse og efteruddannelse for alle og strategier for livslang uddannelse. I Lissabon fastsatte Det Europæiske Råd nogle klare mål med henblik på at forøge de årlige investeringer pr. indbygger i menneskelige ressourcer, og medlemsstaterne blev opfordret til at sætte sig egne nationale mål.

En detaljeret analyse af den offentlige akkumulation af humankapital bør foregå på grundlag af en funktionel fordeling af de offentlige udgifter, der som nævnt ovenfor ikke er umiddelbart tilgængelig.

I EU er uddannelsessektoren traditionelt blevet finansieret af staten. De offentlige ressourcer afsat til alle uddannelsesniveauer udgjorde i gennemsnit 5% af EU's BNP i 1997 (se tabel 5.1). Mens de samlede offentlige udgifter til uddannelse i procent af BNP har tendens til at forblive forholdsvis stabile i de enkelte medlemsstater over en periode [16], vidner tallene om betydelige variationer medlemsstaterne imellem. I 1997 lå DK og S i toppen af skalaen og EL i bunden. FIN og A lå også et godt stykke over gennemsnittet. De øvrige medlemsstater afveg ikke væsentligt fra EU-gennemsnittet, navnlig ikke, hvis førskoleundervisning ikke medregnes.

[16] De samlede tal for 1997 kan ikke helt sammenlignes med tallene fra tidligere år, eftersom BNP-tallene for 1997 er samlet i overensstemmelse med ESA95. Desuden viser tal fra OECD, at udgifterne opgjort som en andel af BNP er steget mellem 1990 og 1996.

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

Tabel 5.1. Offentlige udgifter til uddannelse (% af BNP)*

De offentlige udgifter til grundskoleundervisning og til videregående uddannelser i EU beløb sig i 1997 til omtrent 1% af BNP, mens udgifterne til overbygningsklasser beløb sig til 2,5% af BNP. Som det fremgår af tabel 5.1, er der store forskelle medlemsstaterne imellem.

Det er vigtigt, at regeringerne lægger større vægt på uddannelse for at udstyre de europæiske borgere med de kundskaber og færdigheder, der er nødvendige for, at de kan tilpasse sig nye livsmønstre og nye indlærings- og arbejdsbetingelser. Der er blevet truffet adskillige initiativer i denne retning, herunder retningslinjerne for beskæftigelse, memorandummet om livslang uddannelse, handlingsprogrammerne Leonardo og Socrates samt meddelelsen om strategier for job i informationssamfundet. I beskæftigelsesretningslinjerne (13, 14 og 16) opfordres medlemsstaterne til at sætte sig særlige mål for forøgelsen af investeringerne pr. indbygger i menneskelige ressourcer.

Kommissionen har allerede taget et skridt i denne retning ved at lancere eEuropa-initiativet i 1999 og eLearning-initiativet i 2000. Medlemsstaterne har besluttet at arbejde sammen om at harmonisere deres politikker på det undervisningsteknologiske område og dele deres erfaringer med hinanden. eLearning-initiativet tjener til at støtte og koordinere medlemsstaternes indsats og til at fremskynde tilpasningen af uddannelsessystemerne i Europa.

Figur 5.5. Beskæftigelse (%) efter uddannelsesniveau i 1995 (30-59-årige)

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

Kilde: Labour Force Survey, Eurostat.

Tallene for befolkningens uddannelsesniveau afslører den store indsats, som medlemsstaterne har gjort de sidste 25 år for at øge den samlede humankapital. I 1996 havde 44% af alle EU-borgere mellem 30 og 34 år mindst 12 års skolegang bag sig, hvilket skal sammenlignes med de blot 30% blandt de 55-59-årige, der blev uddannet 25 år tidligere. Tilsvarende fuldførte 21% af de 30-34-årige en videregående uddannelse sammenlignet med blot 13% blandt de 55-59-årige. Endvidere ligger kvinders uddannelsesniveau meget tæt på mændenes i aldersgruppen 30-34 år, mens det ligger meget lavere end mændenes i aldersgruppen 55-59 år.

Akkumulationen af humankapital forøger også beskæftigelseschancerne betydeligt. Desto højere uddannelse og desto bedre læse- og skrivefærdigheder borgerne har, desto større er deres chancer på arbejdsmarkedet. Som det fremgår a