DA Den Europæiske Unions Tidende C 67/16

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om »Et mere inklusivt unionsborgerskab, der er åbent for indvandrere« (initiativudtalelse)

2014/C 67/04

Ordfører: Luis Miguel PARIZA CASTAÑOS

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg besluttede den 14. februar 2013 i henhold til forretningsordenens artikel 29, stk. 2, at udarbejde en initiativudtalelse om

"Et mere inklusivt unionsborgerskab, der er åbent for indvandrere"

(Initiativudtalelse).

Det forberedende arbejde henvistes til Den Faglige Sektion for Beskæftigelse, Sociale Spørgsmål og Unionsborgerskab, der vedtog udtalelsen den 3. oktober 2013.

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 493. plenarforsamling den 16.-17. oktober 2013, mødet den 16. oktober 2013, følgende udtalelse med 176 stemmer for, 10 imod og 14 hverken for eller imod:

1. Anbefalinger og forslag

1.1 EØSU gør opmærksom på, at der i de seneste ti år er taget meget store skridt i EU i retning af ligestilling af rettigheder, frihedsrettigheder og garantier i tilknytning til unionsborgerskabet, idet bopælskriteriet er blevet styrket i forhold til nationalitetskriteriet. Unionsborgerskabet er ved at udvikle sig til et bopælsrelateret borgerskab knyttet til charteret om grundlæggende rettigheder og de værdier og principper, der er fastlagt i traktaten (TEUF).

1.2 Udvalget mener, at tiden er inde til at stoppe op og analysere, hvilke opgaver der ikke er færdiggjorte, og hvilke hindringer der endnu ligger i vejen for, at alle, som er varigt bosat, kan få adgang til et mere inklusivt unionsborgerskab baseret på deltagelse i samfundslivet.

1.3 Europa står i det 21. århundrede over for den store udfordring at gøre grundlaget for vore demokratier bredere ved at inkludere nye borgere med de samme rettigheder og forpligtelser. Derfor bør retten til statsborgerskab i medlemsstaterne og til unionsborgerskab omfatte alle personer med indvandrerbaggrund, som bidrager med en stor national, etnisk, religiøs og kulturel mangfoldighed. Udvalget mener, at de europæiske demokratier er frie og åbne samfund og bør baseres på integration af alle borgere, uanset deres herkomst og baggrund.

1.4 EØSU foreslår, at der indledes en debat om, hvorvidt det nuværende juridiske og politiske grundlag for EU's indvandringspolitik, borgerrettigheder og integration er tilstrækkeligt bredt set i forhold til vore dages europæiske samfund, som er pluralistiske og meget rige på mangfoldighed.

1.5 Den nuværende økonomiske krise har fejet beskyttelse af grundlæggende rettigheder, integration og bekæmpelse af diskrimination bort fra den politiske dagsorden. EØSU advarer mod risikoen for, at intolerance, racisme og fremmedhad mod indvandrere og minoriteter tager til i Europa. Det er nødvendigt, at de ansvarlige politikere, de toneangivende arbejdsmarkedsorganisationer og medierne optræder meget ansvarligt og går i spidsen med et godt eksempel i politisk og social henseende for at afværge en sådan adfærd, og at EU-institutionerne handler beslutsomt i beskyttelsen af de grundlæggende rettigheder.

1.6 Udvalget vil gerne sende et klart budskab til dem, som ud fra en ekskluderende nationalisme definerer den nationale identitet og den europæiske identitet så snævert, at borgerrettighederne ikke gælder for millioner af mennesker, som på grund af deres nationale tilhørsforhold har en svag retsstilling. Man bør højne demokratiets kvalitet i Europa ved at udvide adgangen til statsborgerskab i medlemsstaterne og til unionsborgerskab.

Anbefalinger til medlemsstaterne

1.7 Eftersom mange medlemsstater har strenge regler for adgang til statsborgerskab, henstiller EØSU, at de bløder deres lovgivning og administrative procedurer op, for at tredjelandsstatsborgere med status som fastboende udlænding (1) kan få adgang til statsborgerskab.

1.8 Udvalget opfordrer medlemsstaterne til at undertegne konventioner med indvandrernes hjemlande, som giver disse mulighed for dobbelt statsborgerskab.

1.9 Medlemsstaterne bør undertegne og ratificere den europæiske konvention om statsborgerret fra 1997 og den europæiske konvention om udlændinges politiske deltagelse på lokalt niveau fra 1992 samt respektere principperne om proportionalitet, adgang til effektive retsmidler og ikke-forskelsbehandling i deres politikker for adgang til og fortabelse af statsborgerskab.

1.10 EØSU noterer sig de hindringer, som flere medlemsstater opretholder for udøvelse af de politiske rettigheder: stemmeret, foreningsfrihed og politisk deltagelse, og henstiller, at de ændrer deres lovgivning, for at tredjelandsstatsborgere, som er varigt bosat, kan få politiske rettigheder.

Forslag til ændring af traktaten

1.11 Udvalget foreslår, at Den Europæiske Union – når der på et tidspunkt indledes en ny revision af traktaten (TEUF) – ændrer artikel 20, således at personer, som er statsborgere i tredjelande, men bor fast i EU og har status som fastboende udlændinge, også får status som unionsborgere.

1.12 Det bør være en persons bopæl, der anvendes som kriterium for opnåelse af unionsborgerskab. Som EØSU påpegede i en tidligere udtalelse (2), anvendes bopælen i EU-retten allerede som et kriterium for tildeling af forskellige rettigheder og økonomiske, sociale, kulturelle og borgerlige frihedsrettigheder til tredjelandsstatsborgere. Mange af disse rettigheder minder om unionsborgerskabets rettigheder. Men for øjeblikket er nogle politiske rettigheder såsom stemmeretten ikke medtaget. EØSU vil gerne endnu en gang understrege, at "fast lovligt ophold ligeledes [bør]være vejen til erhvervelse af unionsborgerskab i EU" (3).

Forslag til EU-institutionerne

1.13 EU's charter om grundlæggende rettigheder er bindende og danner en ny ramme om de europæiske politikker for indvandring, integration og borgerrettigheder. Kommissionen bør analysere, hvilken betydning charteret har for tredjelandsstatsborgeres status og rettigheder, således at den kan tage nye initiativer, som kan tilpasse indvandringslovgivningen til charterets garantier.

1.14 Charteret udgør fundamentet for et nyt medborgerskabsbegreb (et fælles sæt af grundlæggende rettigheder og forpligtelser) for tredjelandsstatsborgere. Udvalget foreslår, at udviklingen af dette medborgerskab bliver en af prioriteterne i det nye politiske program, som kommer til at afløse Stockholmprogrammet fra 2014.

1.15 EU bør vedtage et indvandringskodeks, for at de rettigheder og frihedsrettigheder, som tilkommer tredjelandsstatsborgere bosiddende i EU, kan blive mere gennemsigtige og juridisk klare. Udvalget mener, at EU's lovgivning om indvandring bør garantere ligebehandling og princippet om ikke-forskelsbehandling.

1.16 Kommissionen bør se nærmere på de problemer, som i praksis endnu gør sig gældende i medlemsstaterne mht. beskyttelse af tredjelandsstatsborgeres grundlæggende rettigheder, især når det gælder sociale rettigheder, fri bevægelighed og adgang til effektive retsmidler.

1.17 Kommissionen bør undersøge de hindringer, som nogle medlemsstater opretholder for tildeling af status som fastboende udlænding og udstedelse af det blå EU-kort (4), og afslutte de overtrædelsesprocedurer, den har indledt mod medlemsstater, som ikke overholder EU-lovgivningen.

1.18 Inden for rammerne af integrationsdagsordenen bør Kommissionen foretage en ny evaluering af nationale procedurer og hindringer for erhvervelse og fortabelse af statsborgerskab og indvirkningen heraf på unionsborgerskabet.

1.19 Udvalget opfordrer Kommissionen til at udarbejde en rapport om, hvor langt man er nået i debatten i EU om FN's konvention om sikring af alle vandrende arbejdstageres og deres familiers rettigheder (5). Kommissionen bør gøre forberedelser til ratificeringen af den.

2. Unionsborgerskab

2.1 År 2013 er udråbt til "Borgernes Europaår". Unionsborgerskabet er et af de mest effektive instrumenter til at opbygge en fælles identitet for alle europæere. Udvalget mener, at den politiske filosofi, som – med Jean Monnets erklæring om, at vi ikke danner alliancer mellem stater, men forener mennesker – allerede lå til grund for EU's oprettelse, stadig er meget aktuel.

2.2 Unionsborgerskabet er ikke et tomt begreb, men udtryk for en konkret retlig og politisk status bestående af rettigheder og friheder. Demokrati, frihed, retsstaten, ligestilling og respekt for menneskerettigheder er Unionens grundlæggende værdier i henhold til artikel 2 i traktaten om Den Europæiske Union.

2.3 EØSU mener, at det i så vanskelige tider som disse med den alvorlige økonomiske, sociale og politiske krise, som plager Europa, er nødvendigt at gribe til innovative strategier for at fremme et mere åbent og inklusivt medborgerskab og skabe større tillid blandt alle, som bor i Den Europæiske Union.

2.4 Kommissionen har offentliggjort den anden rapport om unionsborgerskab – Unionsborgere: jeres rettigheder, jeres fremtid, hvori den analyserer nogle af de eksisterende hindringer og problemer. EØSU hilser Kommissionens rapport velkommen, men savner et politisk tiltag for tredjelandsstatsborgere, som har tilsvarende rettigheder og friheder i EU, men ikke et fuldgyldigt unionsborgerskab.

2.5 Udvalget er ved at tage en lang række initiativer for at fremme et mere aktivt unionsborgerskab, men henleder opmærksomheden på det alvorlige problem med, at mange unge, som er efterkommere i anden eller tredje generation efter indvandrere, lider under alvorlige former for diskrimination og udstødelse, som væsentligt svækker deres følelse af at være en del af et samfund, der betragter dem som "andenrangsborgere".

3. EU's integrationsdagsorden: indvandrernes deltagelse i den demokratiske proces

3.1 EØSU foreslog allerede for 10 år siden, at integration skulle være en grundlæggende del af den fælles indvandringspolitik, og foreslog iværksættelse af en EU-dagsorden. Rådet vedtog i 2004 de fælles grundprincipper for integration, hvori indgår følgende: "Adgang for indvandrere til institutioner samt til offentlige og private goder og tjenesteydelser på lige fod med nationale statsborgere og uden forskelsbehandling er en afgørende forudsætning for bedre integration". Og "Indvandrerdeltagelse i den demokratiske proces og i udformningen af integrationspolitik og -foranstaltninger, navnlig på lokalt plan, støtter integrationen af indvandrere".

3.2 Kommissionen er i samarbejde med EØSU ved at udvikle EU's dagsorden for integration og igangsætte en lang række aktiviteter til støtte for medlemsstaterne. EØSU og Kommissionen har oprettet Det Europæiske Integrationsforum (6) for at gøre det lettere for indvandrerne og civilsamfundsorganisationerne at deltage.

3.3 Udvalget har bidraget til dagsordenen for integration gennem udarbejdelse af flere udtalelser (7).

3.4 Forummet har analyseret betydningen af indvandrernes deltagelse i den demokratiske proces og har konkluderet, at integrationen forløber bedre i de medlemsstater, som fremmer indvandreres adgang til at få del i en borgers rettigheder. Derfor opfordrer udvalget medlemsstaterne til inden for rammerne af deres nationale lovgivning at indføre mere lempelige regler, således at tredjelandsstatsborgere med status som fastboende udlænding kan opnå statsborgerskab.

3.5 Udvalget sætter pris på, at fagforeninger, arbejdsgiverorganisationer og ngo'er har en integrationsvenlig indstilling og fremmer indvandrernes deltagelse i deres organisationers demokratiske liv. Civilsamfundet henvender sig til tredjelandsstatsborgerne med det mål, at de kan blive aktive medlemmer af deres organisationer.

3.6 Integration er en social tovejsproces med gensidig tilpasning mellem indvandrerne og værtssamfundet, der bør støttes gennem en god forvaltning i EU, både på nationalt, regionalt og lokalt niveau. En fælles tilgang i EU har en stor merværdi, da den forbinder integrationen med traktatens værdier og principper, med principperne om ligebehandling og ikke-forskelsbehandling, med charteret om grundlæggende rettigheder, den europæiske menneskerettighedskonvention og Europa 2020-dagsordenen.

3.7 EU's lovgivning om indvandring bør sikre ligebehandling og princippet om ikke-forskelsbehandling. I denne forbindelse bør der refereres til spørgsmålet om sproglige og religiøse rettigheder og muligheder. Udvalget anser det for et meget positivt initiativ, at Kommissionen har fremlagt et forslag til direktiv (8) for at fremme EU-arbejdstagernes udøvelse af deres ret til fri bevægelighed.

3.8 EØSU har imidlertid foreslået, at alle personer, som har bopæl i EU, skal have en retfærdig behandling uafhængigt af deres indvandringsstatus eller nationalitet. Derfor bør nogle af de begrænsninger, som i dag kendetegner unionsborgerskabet, afskaffes.

4. Nationalitet, bopæl og unionsborgerskab

4.1 Udvalget vil gerne skabe debat om unionsborgerskabets karakter for så vidt angår statsborgere fra tredjelande, som er lovligt og varigt bosatte i EU. Det er nødvendigt at vende tilbage til den tilgang, som oprindeligt blev anlagt i Rådets konklusioner fra Tammerfors (9). Det princip om retfærdig og lige behandling af EU-borgerne og tredjelandsstatsborgerne, som blev fastlagt i Tammerfors (10), kan stadig regnes blandt de politiske prioriteter, for målene er ikke nået efter fjorten års gennemførelse af den fælles indvandringspolitik.

4.2 Det er op til medlemsstaterne at tildele statsborgerskab i henhold til deres egen lovgivning, eftersom traktaten ikke giver EU nogen kompetence til harmonisering af lovgivningerne. Følgelig henhører dette under den nationale suverænitet.

4.3 Men i alle medlemsstater tager indvandrerorganisationer, fagforeninger og ngo'er initiativer og skaber debat for at lempe kravene til opholdets varighed og procedurerne for erhvervelse af statsborgerskab for indvandrere samt fremme integrationen ud fra den betragtning, at samfund og stater, som udelukker en stor gruppe personer, som er varigt bosat, fra ligebehandling og medbestemmelse, ikke er rummelige.

4.4 Begrebet unionsborgerskab er fast forankret i traktaterne, EU-retten og i charteret om grundlæggende rettigheder. Traktaten (TEUF), nærmere bestemt artikel 20, fastsætter, at "Unionsborgerskab har enhver, der er statsborger i en medlemsstat. Unionsborgerskabet er et supplement til det nationale statsborgerskab og træder ikke i stedet for dette." Statsborgerskab – som defineret i den nationale lovgivning om erhvervelse og fortabelse heraf – er altså "hovedforudsætningen" for at opnå unionsborgerskab (11).

4.5 Den tætte sammenkædning af unionsborgerskab og statsborgerskab i medlemsstaterne har været genstand for stor debat og kritik siden indførelsen af unionsborgerskabet med Maastrichttraktaten i 1992. Denne sammenkædning indebærer i princippet en streng udelukkelse fra unionsborgerskabet af tredjelandsstatsborgere med lovligt ophold i EU, og derfor er disse personer forblevet "usynlige" i den europæiske debat om unionsborgerskab og uden deltagelse i det politiske og demokratiske liv.

4.6 En restriktiv fortolkning af unionsborgerskab går ud på, at der findes en homogen og klart definerbar gruppe af personer, der betegnes som unionsborgere, og en anden gruppe af personer, der betegnes som tredjelandsstatsborgere og ikke betragtes som borgere i Europa.

4.7 Men hvem er disse "unionsborgere"? Er det på sin plads at begrænse unionsborgerskabets personlige anvendelsesområde til personer, som er statsborgere i medlemsstaterne? Har tredjelandsstatsborgere allerede nogle rettigheder og friheder, der svarer til og er sammenlignelige med EU-borgernes? Hvilke begrænsninger og udfordringer står unionsborgerskabet i dag overfor? Hvilken rolle spiller deltagelsen i det politiske liv og stemmeretten i denne sammenhæng? Hvorfor er mange unge, som er efterkommere efter indvandrere, stadig andenrangsborgere? Hvis indvandrernes deltagelse i den demokratiske proces fremmer deres integration, hvorfor er de så udelukket herfra?

4.8 Hidtil har det været medlemsstaterne, som indirekte har afgjort, hvem der er eller ikke er unionsborgere. Det bør der laves om på, for at unionsborgerskabet kan blive hjertet i den europæiske integration.

5. Medborgerskab i EU

5.1 Charteret for grundlæggende rettigheder er fundamentet for et nyt inklusivt og deltagelsesbaseret medborgerskabsbegreb, som efter udvalgets mening trænger til at blive videreudviklet.

5.2 Kommissionen har erklæret, at charteret om grundlæggende rettigheder er referenceramme for udformningen af begrebet "medborgerskab" for statsborgere fra tredjelande (med et fælles sæt af grundlæggende rettigheder og forpligtelser).

5.3 EU's charter om grundlæggende rettigheder har en bindende karakter og en retskraft svarende til traktaterne. Charteret har ændret og konsolideret indholdet i unionsborgerskabet. Dets personlige anvendelsesområde omfatter såvel EU-borgere som tredjelandsstatsborgere. Afsnit V omhandler "borgerrettigheder", men også her gælder artikel 41 (ret til god forvaltning) og artikel 45, stk. 2 (fri bevægelighed og opholdsret), ligefuldt for tredjelandsstatsborgere.

5.4 EØSU gør opmærksom på, at de øvrige bestemmelser i charteret gælder for enhver borger uanset nationalitet. Charteret begrænser medlemsstaternes skønsbeføjelser for så vidt angår spørgsmål vedrørende opholdssikkerhed, familiesammenføring, udvisning og endog erhvervelse og fortabelse af statsborgerskab. Et af de grundlæggende aspekter er afsnit VI om retfærdighed i retssystemet, der omfatter ret til effektive retssystemer og adgang til effektive retsmidler, hvis nogen af de grundlæggende rettigheder og borgerrettigheder krænkes.

5.5 EØSU mener, at sammenkædningen mellem unionsborgerskabet og charteret kan få store konsekvenser i forbindelse med udvidelsen af det personlige anvendelsesområde for unionsborgerskabet. En af de største udestående udfordringer er at sikre adgang til effektive retsmidler for tredjelandsstatsborgere, hvis grundlæggende rettigheder og friheder i henhold til EU-retten er blevet begrænset af undtagelser eller krænket af medlemsstaterne og deres myndigheder (12).

5.6 Under det forberedende arbejde til det europæiske konvent vedtog EØSU en resolution, hvori det foreslog: "…Foranstaltningerne vedrørende integration af indvandrere bør forbedres. Udvalget anmoder om, at konventet undersøger muligheden for at tildele tredjelandestatsborgere med status som fastboende unionsborgerskab…" (13).

5.7 I sin meddelelse om en indvandringspolitik i EU (14) opstillede Kommissionen målet om at fastlægge fælles retlige rammer for tredjelandsstatsborgeres indrejse og ophold og en fælles retsstilling, som skulle baseres på princippet om, at der skal gælde en række rettigheder og forpligtelser, som kan sidestilles med dem, der gælder for landets egne statsborgere, men differentieret ud fra opholdets varighed.

5.8 Muligheden for, at migranter kunne opnå et sådant borgerskab efter mindst fem år, kunne være en tilstrækkelig garanti for, at mange migranter kunne slå sig ned i samfundet med godt resultat, eller være et første skridt hen imod opnåelsen af statsborgerskab i medlemsstaten.

5.9 I sin udtalelse om Adgang til unionsborgerskab i EU anførte EØSU, at den brede definition af unionsborgerskab svarede til den definition, som Kommissionen havde introduceret under betegnelsen "medborgerskab".

5.10 EØSU er gået ind for, at et "medborgerskab" i EU bør forstås som et "deltagelsesbaseret og rummeligt medborgerskab" for alle, som er varigt bosatte på EU's område, og hvor princippet om lighed for loven for alle mennesker bør være et af grundprincipperne. EØSU pegede allerede i sin udtalelse om Adgang til unionsborgerskab i EU på, at man dermed ville opnå at nedfælde "forpligtelsen til lige behandling for at fremme og lette den samfundsmæssige integration af tredjelandsstatsborgere med fast og lovligt ophold i én af EU-medlemsstaterne (lighed for loven)", og at man ville tage kampen op mod den forskelsbehandling, som tredjelandsstatsborgere i dag udsættes for.

6. Ti år efter er der stadig problemer, som skal løses

6.1 I det seneste tiår har EU iværksat politikker, vedtaget retsakter og fastlagt retspraksis, som har stor betydning både for unionsborgerskabet og for tredjelandsstatsborgeres stilling. Denne udvikling har givet sig udslag i en gradvis bopælsrelateret udvidelse af de rettigheder, friheder og garantier, som kendetegner unionsborgerskabet. EØSU mener dog, at denne udvidelse er ufuldstændig, at den har for mange begrænsninger.

6.2 Et af de vigtigste skridt på lovgivningsområdet var vedtagelsen af direktiv 2004/38 om unionsborgeres rettigheder, som i én enkelt retsakt samler de tidligere spredte og fragmenterede EU-retlige rammer om fri bevægelighed og ophold. EU har været særligt aktiv mht. anerkendelse af rettigheder og bestemmelser om ikke-forskelsbehandling for tredjelandsstatsborgere, som er familiemedlemmer til EU-borgere. Direktivet tilkender udtrykkeligt disse familiemedlemmer, som er tredjelandsstatsborgere, diverse rettigheder og friheder, som er meget lig unionsborgernes rettigheder.

6.2.1 EØSU er enigt med Kommissionen i, at en af de største udfordringer er at udstrække de rettigheder, som er nedfældet i direktivet, til alle personer i dagligdagen ved at afskaffe visse former for dårlig praksis i medlemsstaterne samt give personer, hvis friheder i tilknytning til unionsborgerskabet er blevet krænket, adgang til effektive retsmidler.

6.2.2 Mens disse "unionsborgerrettigheder" følger direkte af familierelationen, kan de først påberåbes i det øjeblik unionsborgerne og deres familiemedlemmer udøver retten til fri bevægelighed eller emigrerer til en anden medlemsstat. Udøvelsen af mobilitet inden for EU er fortsat en af betingelserne for, at den beskyttelse, som unionsborgerskabet giver familiemedlemmer, bliver aktiveret (15). Direktivet anerkender også en ret til tidsubegrænset ophold for disse familiemedlemmer efter fem års fast ophold.

6.2.3 EØSU mener dog, at de nationale myndigheder stadig opretholder en lovgivning og en praksis, som skaber hindringer for den ret til fri bevægelighed og ophold, som familiemedlemmer til unionsborgere har. Ligeledes forekommer der stadig situationer med omvendt forskelsbehandling af udenlandske familiemedlemmer til unionsborgere, som der bør findes en løsning på (16).

6.3 EU-Domstolen har været meget aktiv og har spillet en positiv rolle i forhold til at beskytte og proaktivt definere unionsborgerskabets retlige rammer og individuelle rettigheder (17). Domstolen har understreget, at unionsborgerskabets formål er at skabe den grundlæggende status for medlemsstaternes statsborgere (18).

6.3.1 EØSU bifalder den retspraksis i forhold til borgerrettigheder, som Domstolen i Luxembourg har opbygget, og anfører, at størstedelen af Domstolens praksis med vedtagelsen af direktivet blev indarbejdet, idet der i direktivet henvises til dens vigtigste domme i sager vedrørende fri bevægelighed og unionsborgerskab indtil 2004.

6.3.2 Domstolen har også udviklet en omfattende retspraksis om EU-rettens generelle principper (19), såsom principperne om proportionalitet og ikke-forskelsbehandling, der gælder for alle personer, som påvirkes af EU-foranstaltninger eller af EU-retten, - uanset deres nationalitet eller indvandrerstatus. Retspraksissen omhandler også medlemsstaternes kompetence i spørgsmål om erhvervelse og fortabelse af statsborgerskab og følgerne heraf for unionsborgerskabet og de dertil knyttede rettigheder.

6.3.3 Domstolen har gentagne gange understreget, at medlemsstaterne ved udøvelsen af deres beføjelser i nationalitetsspørgsmål bør tage særligt hensyn til virkningerne af deres lovgivning og beslutninger, for så vidt angår EU-rettens bestemmelser om medborgerskab og fri bevægelighed, især fuld udøvelse af de rettigheder og frihedsrettigheder, enhver unionsborger nyder godt af (20).

6.4 I 2003 trådte en EU-lovgivningspakke om indvandring i kraft med indrejse- og opholdsbetingelser for tredjelandsstatsborgere, som giver rettigheder og garantier, hvoraf nogle ligner unionsborgerskabets rettigheder og garantier. Direktiv 2003/109 (21) om tredjelandsstatsborgeres status som fastboende udlænding har indført en fælles retsstilling for tredjelandsstatsborgere, som har opholdt sig lovligt og uden afbrydelse på en medlemsstats område i fem år.

6.4.1 EØSU understreger, at filosofien bag direktivet var ønsket om en tilnærmelse mellem unionsborgeres og fastboende udlændinges status samt beskyttelse af sidstnævntes opholdssikkerhed i EU. Den fælles status giver dog ikke disse personer fuld ligestilling og medborgerskab, men derimod en "tilnærmelsesvis ligestilling" eller et "tilnærmelsesvist tredjerangs unionsborgerskab", som er underlagt en række betingelser (22). Som Kommissionen anførte i sin rapport om gennemførelsen af direktivet (23), fastsætter artikel 11 i direktivet, at fastboende udlændinge har ret til "næsten ligebehandling" i forhold til medlemsstatens statsborgere, men der mangler informationer om, hvordan direktivet anvendes, hvilket skaber problemer for den praktiske gennemførelse.

6.4.2 Endvidere giver direktivet som et af aspekterne ved dets merværdi mulighed for "fri bevægelighed" eller mobilitet til en anden medlemsstat og dér opnå en "tilnærmelsesvis ligebehandling". Indførelsen af muligheden for mobilitet inden for EU eller fri bevægelighed minder netop om den model for unionsborgerskabet, der er fulgt i EU's lovgivning om borgerrettigheder for at fremme mobilitet inden for EU.

6.5 Andre direktiver inden for EU's indvandrerlovgivning har også en tilgang og et aspekt, der sigter mod "mobilitet inden for EU" svarende til direktivet om fastboende udlændinge, og hvor målet er at gøre arbejdsmarkederne i EU mere attraktive. Det gælder for eksempel direktiv 2009/50 om det blå EU-kort for højt kvalificerede indvandrere.

6.6 EØSU mener dog, at den mangelfulde anvendelse af direktiverne i nogle medlemsstater har betydet, at de betingelser og kriterier, som tredjelandsstatsborgere og deres familiemedlemmer skal opfylde for at kunne tage ophold og arbejde i en anden medlemsstat end den, hvori de fik udstedt tilladelsen til EU-ophold, langt fra er sammenlignelige med EU-borgernes ret til fri bevægelighed på tværs af grænserne.

6.7 Desuden er den fragmenterede og sektorielle karakter af lovrammerne for lovlig indvandring ikke fremmende for ligebehandling og ensartede rettigheder for tredjelandsstatsborgere, der er bosat i EU og gerne vil udøve retten til fri bevægelighed (24).

7. Dialog med oprindelseslandene

7.1 Udvalget har i andre udtalelser peget på, at der bør etableres en bedre politisk og social dialog med de lande, hvorfra indvandrerne i Europa kommer. EØSU glæder sig over, at der er undertegnet flere aftaler.

7.2 Denne dialog bør også omfatte borgerrettighederne. Udvalget mener, at aftaler mellem stater, som tillader dobbelt statsborgerskab, har en meget positiv betydning for tredjelandsstatsborgeres adgang til de borgerlige, sociale og politiske rettigheder.

7.3 Men nogle medlemsstater giver kun politiske rettigheder på betingelse af gensidighed. Udvalget påpeger, at selv om denne betingelse kan være et positivt redskab, begrænser den i nogle tilfælde rettighederne for de berørte personer, når deres hjemlande ikke er enige i kriteriet om gensidighed.

7.4 EØSU ønsker, at EU's udenrigspolitik baseres fuldt ud på strategien for global styring af den internationale migration inden for De Forenede Nationers rammer og på grundlag af relevante internationale retsinstrumenter såsom Verdenserklæringen om menneskerettigheder, FN's internationale konvention om beskyttelse af alle vandrende arbejdstageres og deres familiemedlemmers rettigheder (udvalget har opfordret (25) EU til at ratificere den), Den Internationale Konvention om Borgerlige og Politiske Rettigheder, Den Internationale Konvention om Økonomiske, Sociale og Kulturelle Rettigheder samt ILO's konventioner.

Bruxelles, den 16. oktober 2013 Henri MALOSSE Formand for Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) Direktiv 2003/109.

(2) EUT C 208 af 3.9.2003, s 76.

(3) EUT C 208 af 3.9.2003, s. 76, punkt 4.3.

(4) Direktiv 2009/50.

(5) FN’s Generalforsamling den 18.12.1990.

(6) http://ec.europa.eu/ewsi/en/policy/legal.cfm

(7) EUT C 318 af 29.10.2011, s. 69–75; EUT C 48 af 15.2.2011, s. 6–13; EUT C 354 af 28.12.2010, s. 16–22; EUT C 347 af 18.12.2010, s. 19–27; EUT C 128 af 18.5.2010, s. 29–35; EUT C 27 af 3.2.2009, s. 95–98; EUT C 318 af 23.12.2006, s. 128-136; EFT C 125 af 27.5.2002, s. 112-122.

(8) COM (2013) 236 final.

(9) Det Europæiske Råd i Tammerfors, formandskabets konklusioner, 15.-16. oktober 1999.

(10) I punkt 18 hedder det:

"Den Europæiske Union skal sikre en retfærdig behandling af tredjelandsstatsborgere, som opholder sig lovligt på medlemsstaternes område. En mere effektiv integrationspolitik bør sigte mod at indrømme dem rettigheder og pligter, der kan sammenlignes med dem, der gælder for EU-borgere. Den bør også fremme ikke-forskelsbehandling i det økonomiske, sociale og kulturelle liv og udforme foranstaltninger til bekæmpelse af racisme og fremmedhad."

Punkt 21 i konklusionerne opstillede det overordnede mål, at

"Tredjelandsstatsborgeres retsstilling bør tilnærmes EU-borgeres retsstilling. Det Europæiske Råd støtter målsætningen om, at tredjelandsstatsborgere, som i lang tid har opholdt sig lovligt i en medlemsstat, skal have mulighed for at opnå statsborgerret i denne medlemsstat.

(11) De Groot, G.R. (1998), «The relationship between the nationality legislation of the Member States of the European Union and European Citizenship», kapitel VI, i M. La Torre (ed.), European Citizenship: An Institutional Challenge, Haag: Kluwer International Law.

(12) S. Carrera, M. De Somer og B. Petkova (2012), The Court of Justice of the European Union as a Fundamental Rights Tribunal: Challenges for the Effective Delivery of Fundamental Rights in the Area of Freedom, Security and Justice, CEPS Policy Brief, Centre for European Policy Studies, Bruxelles.

(13) EUT C 61 af 14.3.2003, s. 170, punkt 2.11.

(14) COM(2000) 757 final.

(15) Guild, E. (2004), The Legal Elements of European Identity: EU Citizenship and Migration Law, Haag: Kluwer Law International, European Law Library.

(16) European Report on the Free Movement of Workers in Europe in 2011-2012, K. Groenendijk et al., januar 2012, Kommissionen, GD for Beskæftigelse. Se http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=475&langId=en.

(17) Kostakopoulou, T. (2007), «European Citizenship: Writing the Future», European Law Journal, Special Issue on EU Citizenship, Vol. 13, no 5, s. 623-646.

(18) C-184/99, Grzelczyk.

(19) De Groot, G.R. (2005), «Towards a European Nationality Law», en H. Schneider (ed.), Migration, Integration and Citizenship: A Challenge for Europe’s Future, Vol. I, s. 13-53.

(20) Se f.eks. sagerne C-369/90,Micheletti, C-192/99, Kaur eller C-135/08, Rottmann. Véase J. Shaw (ed) (2012), Has the European Court of Justice Challenged Member States Sovereignty in Nationality Law?, EUI Working Paper RSCAS 2011/62, EUDO Citizenship Observatory, Firenze.

(21) For en analyse af direktivet og dets forhistorie henvises til S. Carrera (2009), In Search of the Perfect Citizen? The intersection between integration, immigration and nationality in the EU, Martinus Nijhoff Publishers: Leiden.

(22) Se artikel 11 i direktivet. Groenendijk, K. (2006), «The Legal Integration of Potential Citizens: Denizens in the EU in the final years before the implementation of the 2003 directive on long-term resident third country nationals», i R. Bauböck, E. Ersboll, K. Groenendijk og H. Waldrauch (eds), Acquisition and Loss of Nationality, Volume I: Comparative Analyses: Policies and Trends in 15 European Countries, Ámsterdam: Amsterdam University Press, s. 385-410.

(23) COM(2011) 585: Rapport om gennemførelsen af direktiv 2003/109.

(24) S. Carrera et al. (2011), Labour Immigration Policy in the EU: A Renewed Agenda for Europe 2020, CEPS Policy Brief, Centre for European Policy Studies, Bruxelles.

(25) EUT C 302 af 7.12.2004, s. 49.