BEGRUNDELSE

1.BAGGRUND FOR FORSLAGET

•Forslagets begrundelse og formål

Dette initiativ indgår i pakken om fair beskatning med henblik på oprettelsen af et fælles momsområde i EU som annonceret i kommissionsformand Jean-Claude Junckers hensigtserklæring, der ledsagede talen om Unionens tilstand 2017. Pakken indeholder to forslag om ændring af momsdirektivet, det ene for så vidt angår det endelige momssystem for grænseoverskridende handel og det andet, der vedtages sammen med nærværende forslag, for så vidt angår små virksomheder, samt et forslag til Rådets forordning om bekæmpelse af svig vedrørende merafgift.

Momsen er Europas ældste forbrugsafgift. I 1967 blev det besluttet, at der skulle indføres et endeligt momssystem i Det Europæiske Fælleskab, der skulle fungere på samme måde som inden for et enkelt land, men der blev ikke opnået enighed om andre specifikke regler vedrørende momssatser end om anvendelse af en normalsats for moms. Medlemsstaterne fik lov til at anvende et ubegrænset antal nedsatte eller forhøjede momssatser, og der blev ikke fastsat nogen nedre eller øvre grænser for satsen.

Ophævelsen af de fiskale grænser mellem medlemsstaterne ved udgangen af 1992 gjorde det nødvendigt at genoverveje beskatningen af varehandelen i Det Europæiske Fællesskab. Målet var, at varer skulle beskattes i oprindelseslandet som et perfekt eksempel på ideen om et ægte indre marked. Da de politiske og tekniske betingelser for sådan et system endnu ikke var til stede, blev der vedtaget en overgangsordning for moms.

Overgangsordningen nødvendiggjorde regler om momssatser for at undgå forvridninger i samhandelen som følge af ophævelsen af de fiskale grænser. I oktober 1992 nåede Rådet til enighed om regler, der begrænsede medlemsstaternes ret til selv at fastsætte momssatser. Medlemsstaterne blev pålagt at anvende en normalsats for moms på 15 % eller derover, samtidig med at de kunne anvende en eller to nedsatte satser på mindst 5 % for nogle bestemte varer og tjenesteydelser (bilag III til momsdirektivet). Medlemsstaterne kunne ved hjælp af undtagelser fortsætte med at anvende lavere satser, herunder nulsatser, samt en nedsat sats for varer og tjenesteydelser, som ikke var opført på listen, hvis disse allerede var i kraft den 1. januar 1991.

Formålet med undtagelserne var i en overgangsperiode at give mulighed for gradvist at tilpasse nationale regler på bestemte områder til de fælles regler ud fra den betragtning, at det krævede harmoniserede regler at indføre et endeligt momssystem baseret på beskatning i oprindelseslandet. Disse undtagelser skulle derfor nødvendigvis udløbe på det tidspunkt, hvor overgangsordningerne for beskatning af samhandelen mellem medlemsstaterne blev erstattet af et sådant endeligt momssystem.

I juli 2003 foreslog Kommissionen at forenkle reglerne for nedsatte momssatser ved at afskaffe alle nedsatte satser for varer og tjenesteydelser, der ikke var opført i bilag III, men Rådet kunne ikke nå til enighed om denne delvise afskaffelse af undtagelserne, og de finder derfor alle stadig anvendelse den dag i dag.

Afskaffelsen eller udløbet af undtagelserne var begrundet, så længe tanken med det endelige momssystem var, at det skulle baseres på princippet om beskatning i oprindelsesmedlemsstaten, hvilket kræver en indbyrdes tilnærmelse af momssatser.

Eftersom der endnu ikke var gjort relevante fremskridt med tilnærmelsen af momssatserne, besluttede Kommissionen i 2012 med Rådets og Europa-Parlamentets godkendelse at opgive målet om et endeligt momssystem baseret på oprindelseslandet til fordel for beskatning efter destinationsprincippet.

I mellemtiden var beskatningsstedet for tjenesteydelser siden 2010 gradvist blevet ændret til bestemmelseslandet. Den beslutning blev truffet i 2008, hvor Rådet vedtog et forslag med det formål at forhindre konkurrenceforvridninger mellem medlemsstater med forskellige momssatser. I dag beskattes næsten alle leveringer af tjenesteydelser således efter destinationsprincippet. Princippet om destinationsbaseret beskatning af tjenesteydelser blev endelig implementeret i 2015. Siden da er al levering af teleydelser, radio- og tv-spredningstjenester og elektroniske tjenesteydelser fra virksomhed til forbruger (B2C-levering) momspligtig, dér hvor kunden har sin bopæl, og ikke længere dér hvor leverandøren befinder sig.

Alt dette fik Kommissionen til i sin 2016-handlingsplan for moms at foreslå at erstatte de aktuelle overgangsordninger for beskatning af samhandelen mellem medlemsstater med endelige ordninger baseret på princippet om beskatning i bestemmelsesmedlemsstaten med henblik på at oprette et robust fælles europæisk momsområde. Samtidig meddelte Kommissionen, at beskatning på bestemmelsesstedet vil give medlemsstaterne større spillerum til at fastsætte momssatser, og at alle de eksisterende nedsatte satser, inklusive de undtagelser, som lovligt anvendes i medlemsstaterne, bør bibeholdes og bør kunne anvendes af alle medlemsstater, hvilket vil sikre ligebehandling. Kommissionens arbejdsprogram 2017 indeholdt bl.a. et lovgivningsforslag vedrørende momssatser.

Rådet noterede sig i sine konklusioner de indsatsområder, der var foreslået i Kommissionens momshandlingsplan med hensyn til momssatssystemet og dens hensigt om at fremsætte et lovgivningsforslag i 2017, som foreslår en reform, der giver medlemsstaterne større frihed til at fastlægge satser. Rådet glædede sig over Kommissionens hensigt om at fremlægge et forslag om øget fleksibilitet for medlemsstaterne, så de kan drage fordel af de eksisterende reducerede satser eller nulsatser i andre medlemsstater. Det understregede imidlertid, at der fortsat kræves et tilstrækkeligt harmoniseringsniveau i EU, samt at den valgte løsning skal afvejes omhyggeligt for at undgå konkurrenceforvridning, øgede erhvervsomkostninger og en negativ indvirkning på, hvordan det indre marked fungerer.

Den 4. oktober 2017 vedtog Kommissionen det første forslag om indførelse af det endelige system for beskatning af samhandelen mellem medlemsstater, og den skitserede de forskellige skridt og delelementer i indførelsen af dette system i sin meddelelse om opfølgning på momshandlingsplanen. Kommissionen bekræftede i sin meddelelse, at den ville foreslå en reform af momssatserne, der vil være i overensstemmelse med de endelige ordninger baseret på destinationsprincippet, som gradvist vil erstatte de nuværende overgangsordninger. Hvis varer og tjenesteydelser beskattes i bestemmelsesmedlemsstaten, har leverandørerne ikke længere nogen større fordel af at være etableret i en medlemsstat med lavere satser, og forskellene mellem medlemsstaternes momssatser vil derfor ikke længere påvirke det indre markeds virkemåde, forudsat at de nye regler indeholder sikkerhedsforanstaltninger mod potentielle risici såsom indtægtstab, konkurrenceforvridninger, overdreven kompleksitet og retsusikkerhed.

I overensstemmelse med momshandlingsplanen og i lyset af Rådets opfordring foreslås der ændringer af momsdirektivet. Disse bør være sammenfaldende med det endelige momssystems ikrafttrædelse for at undgå, at udløbet af undtagelserne forhindrer medlemsstaterne i at bibeholde omkring 250 gældende nedsatte satser og fritagelser med ret til fradrag af den i det tidligere omsætningsled betalte moms.

I et endeligt momssystem vil alle medlemsstater være begrænset af de samme regler og nyde godt af den samme frihed ved fastsættelsen af momssatser. De harmoniserede og mindre restriktive regler vil give alle medlemsstater mulighed for — foruden de to nedsatte satser på mindst 5 % og fritagelsen med ret til fradrag af den i det tidligere omsætningsled betalte moms, der tillades i dag — at anvende en yderligere nedsat sats på mellem 5 og 0 %. I stedet for at udvide den allerede meget omfattende liste over varer og tjenesteydelser, som de nedsatte satser kan anvendes for, erstattes bilag III med en "negativliste" over varer og tjenesteydelser, som sådanne satser ikke kan anvendes for.

Skønt de nye regler er mindre restriktive, giver de bedre mulighed for at anvende princippet om afgiftsneutralitet, som i den aktuelle momsovergangsordning tilsidesættes af bestemmelserne i bilag III og de midlertidige undtagelser, som dækker begrænset. Under de nye harmoniserede regler vil medlemsstaterne desuden skulle sikre, at de nedsatte satser er til fordel for den endelige forbruger, og at fastsættelsen af disse satser forfølger et mål af almen interesse. Medlemsstaterne bør også sørge for, at den vægtede gennemsnitssats for de transaktioner, som ikke er fradragsberettigede, altid overstiger 12 %.

Før de nye harmoniserede regler træder i kraft, vil Kommissionen foretage en gennemgang af bilag III, jf. momsdirektivets artikel 100, med henblik på at tage hensyn til særlige krav fra medlemsstaternes side. Gennemgangen vil blive foretaget af momsudvalget og vil blive efterfulgt af et lovgivningsforslag fra Kommissionen om tilpasning af bilag III.