EUROPA-KOMMISSIONEN Bruxelles, den 12.1.2018 COM(2018) 17 final RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL RÅDET om direktiv 2011/64/EU om punktafgiftsstrukturen og -satserne for forarbejdet tobak



Indhold 1) Indledning 2) Baggrund 3) Spørgsmål og resultater a) Harmonisering af afgiftsmæssig behandling af nye varekategorier såsom elektroniske cigaretter på EU-plan b) Ulovlig handel med råtobak c) Afgiftsbetinget substitution af cigaretter med billige cigarillos d) Afgiftsbetinget substitution af cigaretter med finskåren tobak e) Ulovlig handel med vandpibetobak f) Minimumspunktafgift på cigaretter 4) Konklusion og det videre forløb



1)Indledning

Den 8. marts 2016 anmodede Økofinrådet Kommissionen om at foretage de nødvendige undersøgelser for at fremsætte et lovgivningsmæssigt forslag om revision af direktiv 2011/64/EU af 21. juli 2011 om punktafgiftsstrukturen og -satserne for forarbejdet tobak., Såfremt Kommissionen besluttede ikke at forelægge et forslag, anmodede Rådet om at blive informeret om årsagerne til denne afgørelse. I denne rapport fremlægges resultaterne og konklusionerne af en ekstern undersøgelse af dette emne og årsagerne til, hvorfor Kommissionen besluttede ikke at fremlægge et forslag om revision af direktiv 2011/64/EU på nuværende tidspunkt. 2)Baggrund Direktiv 2011/64/EU fastsætter harmoniserede regler på EU-plan om punktafgiftsstrukturen og-satserne for forarbejdet tobak. Det indeholder navnlig definitioner og kategoriseringer af forskellige forarbejdede tobaksvarer, der er omfattet af direktivet, ud fra deres egenskaber. Punktafgiftsstrukturen for de forskellige produkttyper er også fastsat i dette direktiv. Direktivet blev udpeget til evaluering i henhold til Kommissionens program for målrettet og effektiv regulering (REFIT). I 2014 blev en ekstern evaluering af dette direktiv færdiggjort, og den blev efterfulgt af en rapport fra Kommissionen, hvori resultaterne og konklusionerne af evalueringen i 2015 blev fremlagt. Denne rapport blev behandlet af medlemsstaterne i Økofinrådet, og den 8. marts 2016 blev der vedtaget en række konklusioner om fremtidige indsatser på dette område. For at efterkomme Rådets anmodning i disse konklusioner iværksatte Kommissionen udarbejdelsen af en konsekvensanalyse og hyrede til dette formål en ekstern konsulent til at foretage en undersøgelse. Formålet med undersøgelsen var at bidrage til konsekvensanalysen med henblik på en eventuel revision af direktiv 2011/64/EU. De spørgsmål, der blev analyseret, var blandt de spørgsmål, der blev udpeget i evalueringen fra 2014. 3)Spørgsmål og resultater Den eksterne undersøgelse vedrørende en eventuel revision af direktiv 2011/64/EU havde seks fokusområder. De vigtigste problemer, der blev analyseret, og resultaterne af den eksterne undersøgelse er sammenfattet nedenfor. a)Harmonisering af afgiftsmæssig behandling af nye varekategorier såsom elektroniske cigaretter på EU-plan E-cigaretter E-cigaretter er i øjeblikket ikke omfattet af direktivet om punktafgifter på tobak. Medlemsstaterne kan anvende en national afgift for e-cigaretter, som de finder egnet i henhold til deres egne regler. I øjeblikket bliver e-cigaretter beskattet efter nationale regler i ni medlemsstater, og der rapporteres derudover om, at enkelte medlemsstater overvejer en sådan beskatning. Disse forskellige afgiftsmæssige behandlinger kan fordreje det indre markeds funktion. Konklusionen på undersøgelsen var, at de oplysninger, der er tilgængelige om e-cigaretter, var begrænsede, og at det derfor var vanskeligt at drage konklusioner om, hvordan markedet vil udvikle sig i fremtiden. Desuden er der meget forskellige holdninger til de sundhedsmæssige virkninger af e-cigaretter og dermed til den passende afgiftsmæssige behandling. Ud fra et sundhedsmæssigt perspektiv bør man derfor vedtage en forsigtig tilgang til en eventuel harmoniseret beskatning af e-cigaretter. Det hypotetiske tab af punktafgifter ved at erstatte traditionelle cigaretter med nye varekategorier, herunder e-cigaretter, skønnes at være mindre end 2,5 % (2 mia. EUR) af de samlede indtægter fra punktafgiften på cigaretter. En positiv afgiftssats kan bidrage med ca. 0,3-0,5 mia. EUR til medlemsstaternes budgetter, selv om det forventes at være vanskeligt at håndhæve. Man skal være særdeles varsom med at anvende disse tal, da virkningerne af reglerne i tobaksvaredirektivet, som trådte i kraft den 20. maj 2016, endnu er ukendte, især for så vidt angår mindre producenter. Tobaksvaredirektivet omfatter en bredere vifte af produkter end direktiv 2011/64/EU, herunder røgfri tobak, urtebaserede rygeprodukter og navnlig e-cigaretter og de tilhørende genopfyldningsbeholdere. Tobaksvaredirektivet indførte bl.a. særlige krav vedrørende pakning, mærkning, sikkerhed, overvågning og indberetning vedrørende e-cigaretter. Kommissionen støtter anbefalingen i den eksterne undersøgelse om at vedtage en trinvis tilgang, der indledningsvis samler nøjagtige data for at afhjælpe de manglende oplysninger. Det er vigtigt at indsamle centrale oplysninger og dokumentation for at forbedre politikudformningen. De data, der er tilgængelige på nuværende tidspunkt, understøtter ikke i tilstrækkelig grad et forslag til en harmoniseret tilgang vedrørende beskatning af e-cigaretter. Kommissionen forventer, at flere data bliver tilgængelige som følge af forpligtelserne i henhold til artikel 20 i tobaksvaredirektivet, og har derfor besluttet at revidere spørgsmålet i forbindelse med en REFIT-evaluering og den næste regelmæssige rapport om beskatning af tobak i 2019 i medfør af forpligtelsen i artikel 19 i direktiv 2011/64/EU. På det tidspunkt forventes der at være opnået en større viden om virkningerne af kravene i tobaksvaredirektivet på markedet for e-cigaretter. Heat-not-burn-tobaksvarer Undersøgelsen viste, at heat-not-burn-tobaksvarer indtil 2016 kun blev forhandlet i stor skala i et begrænset antal medlemsstater. På nuværende tidspunkt har medlemsstaterne forskellige metoder til beskatning af disse produkter. Metoderne varierer fra beskatning med samme sats som røgtobak i henhold til det nuværende direktiv (Kroatien, Tyskland, Grækenland, Letland, Nederlandene, Slovakiet, Slovenien, Rumænien og Det Forenede Kongerige) til beskatning på et andet niveau på nationalt plan (Italien, Portugal og Ungarn). Disse forskellige afgiftsmæssige behandlinger kan potentielt fordreje det indre markeds funktion.

Desuden har mange medlemsstater ikke truffet afgørelse om en afgiftsordning, da varerne ikke sælges på deres markeder. Heat-not-burn-tobaksvarer anvendes på nuværende tidspunkt af mindre end en halv million mennesker i hele EU, og disse varer har i meget ringe grad erstattet traditionelle tobaksvarer. Da det er et nyt marked i udvikling, mener Kommissionen, at det bliver meget vanskeligt på nuværende tidspunkt at udarbejde en harmoniseret præcis definition, der både omfatter disse produkter i deres nuværende form og i deres efterfølgende udvikling. Nogle af disse produkter er allerede, om end indirekte, omfattet af direktivet, fordi de indeholder tobak. Kommissionen mener, at disse produkter eventuelt kan beskattes med samme sats som røgtobak i henhold til direktivet. Også her har Kommissionen besluttet at revidere dette spørgsmål i forbindelse med den næste REFIT-evaluering og rapport om beskatning af tobaksvarer i henhold til artikel 19 i direktiv 2011/64/EU. b)Ulovlig handel med råtobak Råtobak falder i øjeblikket ikke ind under anvendelsesområdet for punktafgiftspligtige varer i henhold til direktiv 2011/64/EU. En af konklusionerne i forbindelse med evalueringen i 2014 var, at råtobak blev omdirigeret til det ulovlige kredsløb. Dette skyldes, at omdirigering af råtobak til det ulovlige kredsløb, kan være nemmere sammenlignet med forarbejdede tobaksvarer, fordi kontrolværktøjerne såsom Systemet til Verifikation af Punktafgiftspligtige Varers Omsætning (EMCS) ikke anvendes til overvågning af omdirigering af råtobak. Ulovlig handel med råtobak anslås til ca. 10 000 ton pr. år, ca. 1 % af EU's marked for råtobak. Hvis der blev fremstillet cigaretter af denne mængde råtobak, kunne det betyde en afgiftsunddragelse på mellem 1 og 2 mia. EUR, svarende til 1,6-2,7 % af de løbende indtægter fra cigaretter. Hvis punktafgiftspligtige varer også omfattede råtobak, ville det forbedre kontrollen, men det ville også pålægge lovlydige erhvervsdrivende administrations -og efterlevelsesomkostninger. Disse omkostninger er høje i forhold til produktionsværdien, ca. 35 % af markedsprisen for råtobak i EU. Sammenlignet med det samlede EU-marked for råtobak ville disse omkostninger udgøre ca. 8 % af værdien. Dette vil svække konkurrenceevnen for tobak dyrket i EU i forhold til importeret tobak. De reguleringsmæssige omkostninger omfatter udarbejdelse og indhentning af tilladelse til at drive et afgiftsoplag samt at indføre og flytte varer i henhold til EMCS-systemet. Dette ville være til fordel for avlerne og de virksomheder, der foretager den første forarbejdning, som befinder sig uden for EU. De vil i givet fald ikke skulle afholde disse omkostninger, men vil stadig kunne eksportere (rå)tobak til EU. Den skat, der unddrages, og som eventuelt kan inddrives som følge af EMCS-kontrollen, vil sandsynligvis ikke opvejer de administrative omkostninger og efterlevelsesomkostninger, der pålægges erhvervsdrivende, og i mindre omfang de offentlige myndigheder. Kommissionen støtter derfor anbefalingen i den eksterne undersøgelse, hvori det konkluderes, at det vil være uforholdsmæssigt at udvide anvendelsesområdet af punktafgiftspligtige varer til at omfatte råtobak, og at det er muligt at opnå tilsvarende fordele til lavere omkostninger gennem en fælles lovgivningsmæssig ramme for avlerne og de virksomheder, som foretager den første forarbejdning, som befinder sig i EU. Nogle medlemsstater har allerede indført nationale rammebestemmelser, som pålægger de erhvervsdrivende at registrere og føre fortegnelser over beholdninger og strømme af råtobak. c)Afgiftsbetinget substitution af cigaretter med billige cigarillos Den mindste punktafgiftssats, der gælder for kategorien ''cigarer og cigarillos'', er lavere end for cigaretter. Cigarillos, der ligger på grænsen, har egenskaber, der minder om cigaretter, men de kan sælges til en lavere pris, fordi de er klassificeret som cigarillos og har fordel af en mere favorabel afgiftsmæssig behandling. Sådanne produkter, der ligger på grænsen, kan medføre lavere indtægter, fordrejning af konkurrencen og underminering af politikker om kontrol med tobak. Undersøgelsen konkluderede imidlertid, at afgiftsbetinget substitution af cigaretter med cigarillos, der ligger på grænsen, faldt betydeligt som følge af ikrafttrædelsen den 1. januar 2015 af en revideret definition af kategorien "cigarer og cigarillos" i direktivet og medlemsstaternes efterfølgende tilpasning af afgiftsstrukturerne. Kommissionen støtter derfor anbefalingen i den eksterne undersøgelse om, at der kun er ringe begrundelse for yderligere tiltag på dette område på EU-plan. Direktivet giver desuden medlemsstaterne mulighed for at udvikle en afgiftsstruktur, der reducerer incitamentet for billige cigarillos, der konkurrerer med cigaretter. Medlemsstaterne kan f.eks. indføre eller forhøje særlige afgifter eller en minimumspunktafgift for denne produktkategori.