p p m 
m 
h-
M'-
li TIJ.1 I If! «i 
m M m KOMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER 
Bruxelles, den 08 05.19% 
KOM(96) 192 endelig udg. 
KOMMERCIEL KOMMUNIKATION I DET INDRE MARKED 
Grønbog fra Kommissionen 
Ir m 
Ir? 

INDHOLDSFORTEGNELSE 
Resumé 
Indledning 1 
Del I. Kommerciel kommunikation i EF 4 
Resumé 4 
Målsætninger for det indre marked 4 
Opfyldelse af andre EF-målsætninger 11 
Del II. Vurdering af behovet for initiativer på EF-plan 17 
Resumé 17 
Årsager til eksisterende eller nye hindringer inden for det indre marked 17 
Trusler mod kohærensen i EF's lovforanstaltninger 20 
Del III. Vurdering af de konkrete EF-indsatsområder 22 
Resumé 22 
Foreløbig analyse 22 
Behovet for yderligere analyse af de potentielle retlige hindringer 30 
Behovet for et indberetningssystem 
Del IV. Forslag, der lægges ud til høring 32 
34 
Resumé 34 
En metodologi til opnåelse af en mere ensartet vurdering 34 
Forbedret koordination og information på EF-plan 38 
Fodnoter 40 
A C-

Arbejdsdokument 
Grønbogen ledsages af et arbejdsdokument, der detaljeret redegør for de under­
søgelsesresultater, grønbogen er baseret på. Arbejdsdokumentet består af to dele. 
Del 1 analyserer, hvordan man kan vurdere virkningerne af lovgivning på det 
europæiske marked for kommerciel kommunikation, og del 2 indeholder en oversigt 
i tabelform over lovforanstaltningerne i hver enkelt medlemsstat. 
RESUME 
Formål 
I november 1992 besluttede Kommissionen at tage sin fremtidige strategi inden for 
kommerciel kommunikation op til overvejelse. Kommissionen besluttede samtidig, at 
disse overvejelser skulle offentliggøres i form af en grønbog. Formålet med grønbogen 
er at indhente Europa-Parlamentets, medlemsstaternes og de øvrige implicerede parters 
synspunkter om forskellige forslag, der dels skal sikre, at ethvert fremtidigt initiativ, 
der måtte blive taget på EF-plan, er kohærent med EF's øvrige politikker og 
foranstaltninger, og dels at udvikle en metode, som Kommissionen kan benytte til at 
vurdere, om bestemte nationale lovforanstaltninger eventuelt volder problemer med 
hensyn til deres overensstemmelse med EF-lovgivningen. 
Begrebsafgrænsning 
Udtrykket "kommerciel kommunikation" omfatter alle former for reklame, direkte 
markedsføring, sponsorering, salgspromotion og public relations-aktiviteter, der tjener 
til at promovere varer og tjenesteydelser (emballering er ikke omfattet af de grunde, 
der er anført i indledningen). I takt med udbygningen af informationssamfundet vil nye 
former for kommerciel kommunikation utvivlsomt vinde større indpas. 
Vigtigste undersøgelsesresultater 
I forbindelse med udarbejdelsen af denne grønbog er der blevet gennemført en 
omfattende analyse af den relevante lovgivning i medlemsstaterne, en komplet 
markedsanalyse og andre markedsundersøgelser. Resultatet af disse undersøgelser er 
nøje beskrevet i et til grønbogen knyttet arbejdsdokument1. Der kan på basis af under­
søgelserne drages fem hovedkonklusioner: 
1 ) Grænseoverskridende kommercielle kommunikationstjenester inden for det indre 
marked bliver et mere og mere udbredt fænomen. 
2) Som forholdene er nu, vil divergerende nationale bestemmelser kunne skabe 
hindringer for virksomheder, der ønsker at udbyde disse tjenester på tværs af 
landegrænserne, og desuden skabe problemer for forbrugere, der søger afhjælp­
ningfor ulovlige kommercielle kommunikationstjenester. 
/H 
3) Fremover vil nogle af disse forskelle mellem medlemsstaternes regelsæt i takt 
med, at flere og flere kommercielle kommunikationstjenester cirkulerer på tværs 
af grænserne, kunne give anledning til, at der skabes hindringer. 
4) Risikoen for, at disse forskelle i regelsættene giver anledning til, at der skabes 
hindringer, øges med fremkomsten af de nye tjenesteydelser, der udvikles i 
informationssamfundet. 
5) Betydningen af, at der står information til rådighed på nationalt plan og EF-
plan om lovforanstaltningerne og markedsudviklingen, bliver stadig større. 
En ny strategi indenfor kommerciel kommunikation 
Med udgangspunkt i disse foreløbige resultater skitserer grønbogen en række grund­
læggende retningslinjer, som alle implicerede parter anmodes om at fremsætte 
kommentarer til. 
1) De gældende regler skal tages op til overvejelse, hvis det viser sig, at de er en 
hæmsko for grænseoverskridende aktiviteter. 
Forskelle i de nationale lovbestemmelser kan give anledning til problemer med at 
udbyde kommercielle kommunikationstjenester på tværs af grænserne. Faktisk blev der 
i undersøgelsesmaterialet konstateret en række potentielle retlige handelshindringer i 
forbindelse med disse tjenester mellem medlemsstaterne. Princippet om fri udveksling 
af tjenesteydelser garanterer, at en medlemsstat ikke kan begrænse leveringen af 
tjenesteydelser, der stammer fra en anden medlemsstat, medmindre restriktionerne 
opfylder visse specifikke betingelser. En restriktion kan opstå som følge af supplerende 
anvendelse af nationale regler på tjenesteydere, der er etableret på en anden 
medlemsstats område, og som i forvejen skal overholde denne medlemsstats lovkrav. 
Sådanne restriktioner kan kun begrundes i henhold til bestemmelserne i artikel 59, hvis 
anvendelsen af den nationale lovgivning er begrundet i tungtvejende almene hensyn og 
står i et rimeligt forhold til disse, eller hvis kravene i den pågældende lovgivning ikke i 
forvejen er opfyldt af de regler, der gælder for tjenesteyderne i den medlemsstat, hvor 
de er etableret (gensidig anerkendelse). I denne retlige sammenhæng skal det derfor 
undersøges, i hvilket omfang de potentielle handelshindringer inden for kommercielle 
kommunikationstjenester er forenelige med EF-retten, og især, om de opfylder kravet 
om proportionalitet. 
I grønbogens del III opstilles tre kategorier af potentielle hindringer for grænseover­
skridende kommercielle kommunikationstjenester baseret på svarene i den foreløbige 
analyse i undersøgelsesmaterialet: 
Kategori a): Restriktioner, der indebærer et absolut forbud mod visse typer markeds­
føringsaktiviteter. 
A C 
Kategori b): Restriktioner i markedsføringsaktiviteter, der ikke går så vidt som til at 
forbyde dem. 
Kategori c): Restriktioner, der rammer bestemte produktkategorier eller typer af 
tjenesteydelser. 
Den mere indgående analyse, der igangsættes med denne grønbog, kan i sidste ende 
føre til, at de nationale foranstaltninger, for hvilke det kan påvises, at de er uforenelige 
med EF-retten, afskaffes. Den kan også bane vejen for, at der om nødvendigt 
fremsættes forslag til afledt EF-ret. 
2) Risikoen for nye hindringer inden for det indre marked skal fjernes. 
Der vil kunne opstå nye lovgivningsmæssige problemer, efterhånden som markedet for 
grænseoverskridende kommerciel kommunikation vokser. Udfordringen består derfor i 
at sikre, at der i en situation præget af skiftende omstændigheder opbygges hensigts­
mæssige og sammenhængende retlige rammer af høj kvalitet. Overdreven regulering og 
overdreven brug af overtrædelsesprocedurer (artikel 169) skal undgås. Dette kan opnås 
ved at indføre et "alarmsystem", der signalerer, når der tages nye lovgivningstiltag. 
Hvis der derudover etableres et øget samarbejde mellem de regeludstedende 
myndigheder i medlemsstaterne og Kommissionen, vil det kunne undgås, at der opstår 
nye hindringer. 
3) De foranstaltninger, der fremover udformes på nationalt plan og EF-plan, skal 
være i overensstemmelse med målsætningerne for det indre marked og de øvrige 
EF-målsætninger. 
Initiativer, der tages for at tilgodese bestemte almene hensyn, skal udformes så præcist 
som muligt, så de lovforanstaltninger, der måtte blive foreslået i forbindelse hermed, 
kan målrettes præcist mod at opfylde den tilsigtede målsætning. Sker dette ikke, kan 
der potentielt opstå utilsigtede virkninger. 
Forslag, der lægges ud til høring 
Med udgangspunkt i resultatet af undersøgelserne og ovennævnte retningslinjer 
opfordrer Kommissionen alle implicerede parter til at fremsætte kommentarer til 
nedenstående forslag: 
l. Med det formål at forbedre proportionalitetsvurderingen af fremtidige lovgivnings­
initiativer inden for kommerciel kommunikation foreslår Kommissionen en metodologi. 
Med en sådan vurderingsmetode vil EF's initiativer kunne målrettes nøje mod bestemte 
målsætninger baseret på almene hensyn, og potentielle afsmittende virkninger på andre 
områder kunne konstateres og minimeres på så tidligt et stadium som muligt. På 
nationalt plan kunne en sådan metode være et nyttigt hjælpemiddel til at vurdere 
lovligheden af mulige hindringer for kommercielle kommunikationsaktiviteter. 
//. Der er behov for bedre koordination og mere information på EF-plan. 
A À 
Kommissionen foreslår, at der nedsættes et udvalg bestående af repræsentanter for 
medlemsstaterne, der skal behandle de aktiviteter, der falder ind under kommerciel 
kommunikation. Udvalget skal studere brede emner, der kan bidrage til at gøre 
Kommissionens metode mere gennemsigtig. Udvalget kunne medvirke til at sikre 
konsekvens i de fremtidige nationale initiativer inden for kommerciel kommunikation, 
så der kan findes løsninger, der medvirker til at sikre, at disse initiativer er forenelige 
med EF-retten. På sine allerførste møder vil udvalget skulle beskæftige sig med 
salgspromotion og sponsorering, idet disse aktiviteter inden for kommerciel 
kommunikation i undersøgelserne blev udpeget som dem, der voldte størst problemer. 
De fleste af deltagerne i undersøgelserne slog til lyd for, at Kommissionen øger oplys­
ningsindsatsen om lovgivningssituationen i EF. Kommissionen foreslår i denne 
forbindelse, at der oprettes et centralt kontaktpunkt i Kommissionen, der skal være 
ansvarligt for forespørgsler om spørgsmål vedrørende kommerciel kommunikation. 
Desuden skal kontaktpunktet indsamle og formidle information om Kommissionens 
overordnede metode gennem koordination og udbygning af informationskanalerne på 
dette område. 
/i< 
Meddelelse til læseren 
Kommissionen ønsker at indbyde til at åben høring. Ud over Europa-Parlamentet og 
medlemsstaterne kan enkeltpersoner, virksomheder, organisationer og myndigheder 
fremkomme med kommentarer til den analyse og de forslag, der fremlægges i denne 
grønbog. Der er tale om en tosidet høringsproces, idet ikke blot de europæiske forbund 
og sammenslutninger, der repræsenterer forbrugerne og industrien, men også interes­
serede enkeltpersoner og nationale sammenslutninger kan give deres synspunkter til 
kende. 
Kommentarer til den analyse og de forslag, der fremlægges i grønbogen, bedes fremsat 
overfor Kommissionen senest den 30. oktober 199&. 
A 

INDLEDNING 
I november 1992 besluttede Kommissionen at udarbejde en grønbog med henblik på at 
tage den overordnede vurdering af politikken inden for kommerciel kommunikation op 
til overvejelse. 
Kommissionens strategiske program "Optimering af det indre marked"3 anerkender den 
specifikke rolle, kommerciel kommunikation spiller for udbygningen af et europæisk 
område uden indre grænser. Kommissionens politik i forhold til informations­
samfundet4 fremhæver betydningen af at formulere en konsekvent politik over for 
tjenesteyderne i det europæiske informationssamfund. 
Kommerciel kommunikation kan defineres som "alle former for kommunikation, der 
enten søger at promovere varer, tjenesteydelser eller en virksomheds eller en organisa­
tions image overfor de endelige forbrugere og/eller forhandlerne". Udtrykket dækker 
enhver form for reklame, direkte markedsføring, sponsorering, salgspromotion og 
public relations-virksomhed. Det dækker også vareproducenters, tjenesteyderes, 
offentlige og halvoffentlige organers, velgørende foreningers og politiske 
organisationers brug af sådanne kommunikationstjenester5. Emballering er ikke 
omfattet6. Dette betyder dog ikke, at der ikke opstår problemer på dette område, og 
udelukker derfor ikke muligheden af, at Kommissionen ser nærmere på de gældende 
regler på dette område. 
Indenfor denne del af servicesektoren kan tjenesteydelserne opdeles i følgende to gene­
relle typer: 
i) De tjenesteydelser, der udbydes af sektoren for kommerciel kommunikation 
( " leverandørerne " ). Leverandørerne omfatter reklamebureauer, direkte 
markedsføringsbureauer {alle former), salgspromotioneksperter, mediekøbere, 
sponsoragenter og PR-virksomheder. Andre tjenesteydelser udbydes af 
"specialiserede leverandører" som markedsanalysebureauer, 
reklamefilmproducenter og adresselistebureauer. Begge typer leverandørers 
tjenesteydelser leveres til kunder ("brugerne"), der er interesseret i at 
gennemføre disse former for kommunikation til offentligheden eller en del 
heraf. 
ii) De tjenesteydelser, der udbydes af "formidlerne" af kommerciel 
kommunikation. Formidlerne dækker en bred vifte af organisationer som 
medier (tv, radio og de trykte medier), arrangører af sportsbegivenheder og 
kulturelle begivenheder, leverandører af post- og teletjenester, reklametavle-
operatører osv. og kan arbejde for både leverandører og brugere. 
Sektoren for kommerciel kommunikation 
Det er umuligt at sætte nøjagtige tal på omsætningen inden for hele sektoren for 
kommerciel kommunikation. Der er dog ingen tvivl om, at den er stor. Der findes 
begrænsede data om visse aktiviteter. I 1993 beløb reklameudgifterne sig til 
45 557 mio. ECU i Den Europæiske Union, markedet for direkte markedsføring beløb 
sig til 26 760 mio. ECU7, og public relations-virksomhedernes samlede omsætning 
beløb sig til 1 800 mio. ECU8. Det samlede antal ansatte i sektoren er også vanskeligt 
at vurdere, ikke blot fordi det er en yderst fragmenteret sektor, men også fordi mange, 
der er involveret i dette arbejde, arbejder som selvstændige eller på freelancebasis. De 
tal, der har varet fremført, spænder fra 155 000 til 250 000 i Unionen som helhed*. 
Ud over dem, der er beskæftiget inden for de forskellige dele af sektoren selv, skal de 
mange beskæftigede i brugernes marketingafdelinger lægges til denne total. Sektorens 
økonomiske betydning i henseende til såvel produktion som beskæftigelse er derfor 
anselig. 
I EU's moderne industri- og serviceøkonomi tjener kommerciel kommunikation den 
funktion at promovere mærkevarer og informere potentielle kunder ved at styrke 
markedstilstedeværelsen og den ønskede "positionering" af en mærkevare eller en 
virksomhed og passende detailinformation om det produkt eller den tjenesteydelse, der 
udbydes. 
Kommerciel kommunikation kan være en magtfuld faktor i forbindelse med 
integrationen af de nationale markeder. En vellykket tværnational mærkestrategi inden 
for det indre marked tjener til støtte for den internationale samhandel og sikrer, at 
forbrugerne på eksportmarkederne holdes fuldt orienteret om de produkter og 
tjenesteydelser, der tilbydes af leverandørerne i den eksporterende medlemsstat. På 
nuværende tidspunkt varetages markedsføringen af varer og tjenesteydelser på mange 
områder udelukkende af lokale agenter eller datterselskaber af det selskab, der ejer 
mærkevaren. Men i fremtiden forekommer det - efterhånden som de eksisterende 
grænseoverskridende medier udbygges, og nye og mere effektive grænseoverskridende 
kommunikationskanaler ser dagens lys - yderst sandsynligt, at flere og flere ejere af 
mærkevarer vil søge at kommunikere direkte med kunderne i andre lande. 
Det skal erindres, at kommerciel kommunikation ikke, som det ofte antydes, er det 
eneste middel, hvormed varer og tjenesteydelser markedsføres. Den er reelt blot én ud 
af fire elementer i en virksomheds markedsføringsværktøjer - dens "marketingmix" (de 
øvrige er selve varen eller tjenesteydelsen, distributionen og prisen). Marketingmixet 
bestemmes af mærkestrategien, der på sin side afspejler den type marked, som produ­
centen eller tjenesteyderen opererer på. Der opereres med seks typer mærkevare­
marked10, der hver især har sit eget typiske marketingmix og sin egen kombination af 
kommercielle kommunikationsværktøjer, der er tilpasset det relevante 
konkurrencemiljø. Det relative behov for målretning, forhandlernes konkurrence­
mæssige stilling og de typer forbrugerværdier, der knytter sig til et bestemt mærke, er 
alle medvirkende faktorer ved afgørelsen af, hvilket kommercielt kommunikationsmix 
der skal benyttes. 
Kommissionens undersøgelsesprogram 
I betragtning af, at kommerciel kommunikation er et område, der spænder vidt, beslut­
tede Kommissionen i 1993 og 1994 at iværksætte to undersøgelser. Den første var en 
komparativ undersøgelse af medlemsstaternes retsregler inden for kommerciel 
kommunikation". Den anden var en økonomisk analyse/markedsanalyse af kommerciel 
kommunikation og mærkestrategier12. For at undersøge, om forskellene i retsreglerne 
gav anledning til hi udringer på det indre marked, gennemførte Kommissionen to 
yderligere undersøgelser, hvori der blev indhentet synspunkter fra alle implicerede 
parter13. Den ene14 havde til formål at indsamle detaljerede skriftlige oplysninger om 
det indre markeds virkninger for virksomhedernes kommercielle 
kommunikationsaktiviteter og om de hindringer, virksomhederne kunne identificere15. 
Der indkom mere end 300 detaljerede svar, og dette materiale danner i vid udstrækning 
grundlaget for redegørelsen i del I og del III i denne grønbog. 
Den anden16 blev udført af MRB International Ltd. pr. telefax/telefon. Dette skete med 
det udtrykkelige sigte at undgå en situation, hvor de eneste respondenter i 
undersøgelsen baseret på skriftlige kommentarer ville være virksomheder, der var 
stærkt interesseret i at få skabt et indre marked for kommerciel kommunikation, eller 
forbrugerorganisationer, der havde blikket rettet mod EF-spørgsmål snarere end 
nationale eller regionale spørgsmål17. 
I løbet af denne periode igangsatte Kommissionen uden forbindelse med nærværende 
grønbog en anden uafhængig undersøgelse med titlen "Fremtiden for medierne og 
reklamen". Konklusionen på denne undersøgelse var, at udviklingen af nye medier 
forudsatte, at de gældende EF-regler på reklameområdet skulle tages op til 
nyvurdering. 
Grønbogens opbygning 
Grønbogen består af fire dele. Del I beskriver EF's rolle i forbindelse med kommerciel 
kommunikation. I del II fremfører Kommissionen sine argumenter for, at der tages 
initiativer på området. Del III indeholder en foreløbig oversigt over konkrete 
indsatsområder. Del IV drager visse konklusioner, som der udbedes kommentarer til. 
Det ledsagende arbejdsdokument indeholder den detailanalyse, som forslagene i grøn­
bogen bygger på. Del I i arbejdsdokumentet redegør ved brug af økonomiske og forret­
ningsmæssige principper for, hvilken rolle kommerciel kommunikation spiller på det 
indre marked i forbindelse med at formulere en pålidelig konsekvensanalyse. Del II i 
arbejdsdokumentet indeholder en detaljeret komparativ oversigt i tabelform af 
medlemsstaternes lovforanstaltninger og de målsætninger, de tager sigte på at opfylde. 
DEL I. KOMMERCIEL KOMMUNIKATION I EF 
Resumé 
Kommerciel kommunikation falder ind under lovgivningen om det indre marked, 
specielt reglerne om fri udveksling af tjenesteydelser. En vurdering af, hvordan dette 
område vil udvikle sig inden for det indre marked, og en gennemgang af under­
søgelsesresultatet viser, at fordelene ved det indre marked ikke udnyttes fuldt ud, 
fordi der er forskelle mellem retsreglerne i medlemsstaterne. Informationssamfundet 
vil endvidere medføre en vækst i den kommercielle kommunikation på tværs af 
grænserne. Eftersom EF's rolle ikke er begrænset til det indre marked, men omfatter 
andre politiske målsætninger, gives en kort redegørelse for disse og deres 
indvirkning på kommerciel kommunikation. Respondenterne bedes tilkendegive 
deres synspunkter om hvert af disse punkter. 
MÅLSÆTNINGER FOR DET INDRE MARKED 
Lovgivningen om det indre marked 
Kommerciel kommunikation og frie varebevægelser 
Under visse omstændigheder vil kommercielle kommunikationsaktiviteter kunne falde 
ind under EF-traktatens artikel 30 om frie varebevægelser. Domstolens anerkendelse 
af, at der består en indirekte økonomisk forbindelse mellem kommerciel 
kommunikation og salget af varer, fremgår klart af dommen i sagen "Oosthoek's 
Uitgeversmaatschappij ", der drejede sig om restriktioner i en belgisk virksomheds 
salgsfremmende aktiviteter på det nederlandske marked. Domstolen fastslog på 
følgende vis, at restriktionerne udgjorde en foranstaltning med tilsvarende virkning 
som en kvantitativ restriktion: 
"En lovgivning, som begrænser elle forbyder visse former for reklame og visse 
salgsfremmende metoder, kan, selv om den ikke direkte påvirker indførslerne, 
begrænse disses omfang, fordi den påvirker mulighederne for afsætning af de indførte 
varer. Det kan ikke udelukkes, at den omstændighed, at den pågældende 
erhvervsdrivende er tvunget til enten at anvende forskellige reklamesystemer eller 
salgsfremmende metoder, alt efter hvilken medlemsstat det drejer sig om, eller opgive 
et system, som han anser for særligt effektivt, kan udgøre en hindring for importen, 
selv om en sådan lovgivning gælder uden forskel for indenlandske og indførte varer."18 
I GB-INNO-sagen19, hvor restriktionen drejede sig om indholdet af reklamefoldere, 
som en belgisk detaillist uddelte i Luxembourg, knyttede Domstolen forbindelsen til 
artikel 30 i form af en påmindelse om, at frie grænseoverskridende varebevægelser 
også forudsætter fri bevægelighed for personer. Eftersom et forbud mod reklame, der 
henvender sig til enkeltpersoner i et naboland, fratager dem incitamentet til at krydse 
grænsen, begrænser det derfor samtidig varernes mulighed for at krydse den samme 
grænse. Dommen viser, at den kommercielle kommunikations oplysende rolle 
anerkendes i lovgivningen. Den viser også, at restriktioner i reklameringen for varer 
skal vurderes i henhold til artikel 30. 
Denne oplysende rolle blev understreget i "Yves Rocher "-dommen20. I sin afgørelse 
om, at prissammenligninger ikke var vildledende, bemærkede Domstolen, at en sådan 
reklamepraksis må anses for: 
"... yderst nyttig med henblik på at sætte forbrugeren i stand til at foretage sit valg 
med fuldt kendskab til de faktiske forhold". 
Restriktioner i kommercielle kommunikationsaktiviteter kan således anfægtes med 
henvisning til traktatens artikel 30. I "Keck og Mithouard"-sagen21 lagde Domstolen 
visse begrænsninger på anvendelsen af artikel 30 derved, at den fastslog, at artikel 30 
ikke gælder for nationale foranstaltninger, der forbyder eller begrænser "visse salgs-
arrangementer"22, forudsat at foranstaltningerne gælder for alle relevante handlende 
inden for det nationale område, og så længe de retligt og faktisk har samme 
indvirkning på markedsføringen af indenlandske varer og varer fra andre 
medlemsstater. Denne sag er blevet fulgt op af en række andre sager, hvor Domstolen 
har indtaget samme holdning". For at afgøre, om artikel 30 finder anvendelse, skal der 
derfor i hver sag for sig foretages en undersøgelse af restriktionerne i den 
kommercielle kommunikation. 
Kommerciel kommunikation og fri udveksling af tjenesteydelser 
Den frie udveksling af tjenesteydelser garanteres ved artikel 59 og 60 i EF-traktaten. 
Efter disse artiklers betydning i Domstolens fortolkning24 indebærer kommercielle 
kommunikationsaktiviteter forskellige "tjenesteydelser", der kan klassificeres efter, om 
de leveres af leverandører (f.eks. reklamebureauer), formidlere (f.eks. medier) eller 
specialiserede leverandører (f.eks. adresselistebureauer). Alle disse tjenesteydelser kan 
leveres på tværs af grænserne og mod betaling. 
Domstolen har allerede fastslået, at reklame er at betragte som en tjenesteydelse25. 
F.eks. fastslog den i en dom for nylig om "cold calling" (uopfordret telefonsalg)26, at et 
forbud mod denne praksis "fratager de berørte virksomheder muligheden for hurtigt og 
direkte at kunne reklamere og tage kontakt med potentielle kunder i andre 
medlemsstater. Forbuddet er derfor egnet til at udgøre en hindring for den frie 
udveksling af tjenesteydelser af grænseoverskridende karakter"21. 
Princippet om fri udveksling af tjenesteydelser garanterer, at en medlemsstat ikke kan 
begrænse leveringen af tjenesteydelser fra en anden medlemsstat, medmindre 
restriktionerne opfylder visse specifikke betingelser. Hvis disse betingelser ikke er 
opfyldt, falder tjenesteydelserne kun ind under lovgivningen i den medlemsstat, hvor 
de lovligt præsteres (oprindelseslandsprincippet)28. Dog kan begrænsninger på den frie 
udveksling af tjenesteydelser på visse betingelser være berettiget. I så fald sondrer 
Domstolen skarpt mellem diskriminerende og ikke-diskriminerende foranstaltninger. 
Diskriminerende foranstaltninger er kun forenelige med EF-retten, hvis de falder ind 
under undtagelserne i traktatens artikel 56, nemlig hensynet til den offentlige orden. 
den offentlige sikkerhed og den offentlige sundhed, og hvis de er i overensstemmelse 
med proportionalitetsprincippet. 
Ikke-diskriminerende foranstaltninger kan opstå som følge af supplerende anvendelse af 
nationale regler på tjenesteydere, der er etableret på en anden medlemsstats område, og 
som i forvejen skal opfylde denne medlemsstats lovkrav. Sådanne foranstaltninger er 
kun forenelige med EF-retten, hvis de er begrundede i altoverskyggende almene 
hensyn, eller hvis de krav, der er indeholdt i de restriktive foranstaltninger, ikke i 
forvejen opfyldes af de regler, der gælder for tjenesteydere i den medlemsstat, hvor de 
pågældende er etableret (gensidig anerkendelse)29. Altoverskyggende almene hensyn 
omfatter beskyttelse af arbejdstagerne30, beskyttelse af forbrugerne31, beskyttelse af 
intellektuelle ejendomsrettigheder32, bevarelse af den nationale historiske og 
kunstneriske arv, den bredest mulige formidling af viden om et lands kunstneriske arv 
og kulturarv33, etiske regler, der tager sigte på at beskytte modtagerne af 
tjenesteydelser34, samt beskyttelse af pluralismen35 og sprogpolitikken36. 
Restriktioner i den frie udveksling af tjenesteydelser kan endvidere ikke indføres blot 
med henvisning til sådanne almene hensyn; for at være berettiget i henhold til EF-
retten skal de desuden stå i et rimeligt forhold til det tilstræbte formål. Domstolen har 
præciseret, hvad der skal forstås ved proportionalitet: "De krav, der efter fast 
retspraksis stilles til tjenesteyderne, skal være egnet til at nå det mål, der forfølges, og 
ikke gå ud over, hvad der er nødvendigt for, at målet nås"7,1. Det må med andre ord 
ikke være muligt at opnå det samme resultat med mindre indgribende regler38. 
Det kan ikke udelukkes, at Domstolen vil udvide sit ræsonnement i "Keck"-sagen (se 
ovenfor) til at gælde artikel 59. På dette stadium er det dog umuligt at redegøre 
generelt for, hvad den nøjagtige indvirkning af en sådan udvidelse ville blive, idet 
meget afhænger af, hvilken type tjenesteydelse det drejer sig om. 
Kommerciel kommunikation og ytringsfriheden 
Kommerciel kommunikation er underlagt princippet om ytringsfrihed som nedfældet i 
artikel 10, stk. 1, i den europæiske menneskerettighedskonvention og i artikel 19 i den 
internationale konvention om borgerlige og politiske rettigheder (i det følgende 
benævnt FN-konventionen). Kommercielle kommunikationstjenester udgøres jo bl.a. af 
holdninger, informationer og idéer og er derfor underlagt friheden til at tilkendegive 
holdninger og til at modtage og videregive informationer og idéer uden indgriben fra 
offentlige myndigheders side og uden hensyn til landegrænser. Indgriben fra offentlige 
myndigheders side kan begrundes, hvis den opfylder betingelserne i artikel 10, stk. 2, i 
den europæiske menneskerettighedskonvention og artikel 19 i FN-konventionen. I 
denne forbindelse tages der hensyn til kommerciel kommunikations særlige karakter 
via anvendelsen af proportionalitetsprincippet. 
Europa-Kommissionen og Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol samt De 
Forenede Nationers Menneskerettighedsudvalg39 har anerkendt, at kommerciel 
kommunikation er underlagt ytringsfriheden som defineret ovenfor40. 
Hvad angår forbindelsen mellem på den ene side artikel 10 i den europæiske menneske­
rettighedskonvention og artikel 19 i FN-konventionen og på den anden EF-traktaten, 
skal begrænsninger i den frie udveksling af tjenesteydelser fortolkes i lyset af artikel 10 
i den europæiske menneskerettighedskonvention41 og artikel 19 i FN-konventionen42. 
Afledt ret vedrørende det indre marked 
I alle tilfælde, hvor anvendelsen af traktatens princip om fri bevægelighed ikke er 
tilstrækkelig til at fjerne restriktive hindringer (f.eks. hvor nationale lovrestriktioner er 
berettigede i henhold til EF-retten), er det nødvendigt med afledt ret. Denne lovgivning 
har til formål at etablere et ækvivalent beskyttelsesniveau for et relevant alment hensyn 
(f.eks. forbrugerbeskyttelse, beskyttelse af mindreårige, beskyttelse af den offentlige 
sundhed) med henblik på at fjerne de retlige barrierer, der udspringer af forskellene i 
medlemsstaternes lovgivning. En række af de eksisterende direktiver er relevante for 
kommerciel kommunikation. Det gælder bl.a. direktiverne om vildledende reklame43, 
levnedsmidler44, finansielle tjenesteydelser45, lægemidler46, databeskyttelse47 og tv­
udsendelser48. 
Potentielle fordele ved det indre marked 
Det indre marked frembyder betydelige potentielle fordele for enkeltpersoner og 
organisationer, der er involveret i kommerciel kommunikation. Kommissionens 
undersøgelser49 viser imidlertid, at disse muligheder ikke altid kan udnyttes fuldt ud i 
praksis. Der kan af undersøgelserne uddrages fem kategorier af fordele: fordele for 
leverandørerne, fordele for brugerne, fordele for formidlerne, fordele for forbrugerne 
og fordele for brancheforeningerne. 
For leverandørerne af kommercielle kommunikationstjenester indebærer selve 
karakteren af det indre marked, at enhver tjenesteydelse, der leveres lovligt på 
hjemmemarkedet, i princippet skal være frit tilgængelig for andre brugere i andre 
medlemsstater, uden at det i hvert enkelt tilfælde er nødvendigt at kontrollere, om den 
opfylder lovbestemmelserne i værtslandene. Den omkostningsbesparelse i forbindelse 
med at bringe sig i overensstemmelse med gældende regler, dette indebærer, skulle 
være en hjælp for tjenesteyderne med at udvide deres markeder ud over de nationale 
grænser. Derved øger de konkurrencen inden for det indre marked og tilskynder til en 
endnu mere effektiv levering af kommercielle kommunikationstjenester. Den større 
effektivitet kan udspringe af udnyttelsen af de nye skalabesparelser eller 
stordriftsfordele, der bringes inden for rækkevidde på grund af den ogede 
markedsstørrelse, eller simpelthen af den omlægning eller revision af de eksisterende 
metoder, der viste sig at være ineffektive i lyset af den nye konkurrence. 
I betragtning af, at der er knaphed på kreative tjenester, der har central betydning 
inden for reklame og direkte markedsføring, synes leverandører, der opererer i mere 
end ét land, at have en interesse i at kunne trække på centralt placerede kreative team. 
Undersøgelsesresultatet 50 
Undersøgelsesresultatet viser, at tjenesteyderne ønsker at operere på tværs af 
grænserne inden for det indre marked, men at de i forbindelse hermed står over for en 
lang række hindringer (der ikke er kulturelt betingede). Da respondenterne blev bedt 
om at svare spontant på, hvilke problemer der opstår ved levering af tjenesteydelser på 
tværs af grænserne, satte 23% af dem lovgivningsmæssige problemer højt på listen 
over "meget alvorlige" hindringer (30% af kulturel art og 13% af økonomisk art). 
Yderligere adspurgt kunne 99% af respondenterne pege på konkrete 
lovgivningsmæssige problemer. 40% af respondenterne bemærkede, at den eneste 
måde at løse problemet på enten var at tilpasse sig til de lokale forhold eller iværksætte 
fuldstændig forskellige salgskampagner i hvert enkelt land. Respondenterne var enige 
om, at det er meget mindre bekosteligt på effektiv vis at udbyde kommercielle 
kommunikationstjenester i stor målestok i USA end i Europa. 
Brugerne af kommercielle kommunikationstjenester (hvad enten der er tale om 
producenter af kendte mærkevarer eller mærketjenesteydelser eller mellemstore 
virksomheder, der søger at erobre nye markeder) vil kunne få fordel af en større 
effektivitet inden for kommerciel kommunikation. Omfanget vil dog variere efter, 
hvilken type marketingmix de benytter. 
Mærkestrategier er uvægerligt knyttet til en bestemt sektor og ikke til et bestemt land. 
Dette er forklaringen på, at brugerne i princippet søger at anvende den samme mærke­
strategi og det samme "mix" i den kommercielle kommunikation, når de opererer på et 
nyt nationalt marked. Selv om den måde, strategien iværksættes på, muligvis vil skulle 
tilpasses til den lokale kultur, skal de underliggende marketingværdier, budskaber og 
kommercielle kommunikationsværktøjer helst være de samme og udnyttes konsekvent, 
og planlægningen af kampagnen skal fortsat ske centralt i selskabets hovedkontor. Af 
denne grund er brugerne ivrige efter at iværksætte grænseoverskridende kampagner 
inden for det indre marked for at drage fordel af det større udbud af tjenesteydere. 
Dette større udbud kan hjælpe dem til at opnå en højere tjenesteydelseskvalitet til en 
rimeligere pris og eventuelt vokse tilstrækkeligt til at kunne drage fordel af 
stordriftsfordele og skalabesparelser. Derudover vil der kunne opnås 
omkostningsbesparelser på tre punkter: 
i) For det første reduceres omkostningerne til juridisk bistand. Jo mindre de 
lovgivningsmæssige forskelle er, jo mindre behov er der for, at brugerne 
undersøger hvert enkelt lands regelsæt. En anden årsag til, at disse 
omkostninger kan være betragtelige, er, at mærkevareinvesteringer er sårbare 
over for enhver form for negativ omtale, der vil kunne opstå som følge af 
retstvister. 
ii) For det andet reduceres marketingomkostningerne, fordi virksomhederne kan 
standardisere deres salgskampagner på tværs af markederne. 
iii) For det tredje reduceres distributionsomkostningerne. Kommerciel 
kommunikation benyttes som et konkurrencevåben mellem producenter og 
detaillister. Hvis forskelle i de gældende regler forhindrer producenterne i at 
gøre effektivt brug af dette konkurrencevåben i deres forhandlinger med 
importerende detaillister, vil de skulle betale forholdsvis mere for at få adgang 
til den relevante detailkæde. Et effektivt fungerende indre marked ville rette op 
på denne uligevægt. 
Planlægningen og den overordnede strategi for det indre marked koordineres i stigende 
grad centralt. Hertil er der to årsager, nemlig dels effektivitetshensyn, idet planlæg­
ningen, udformningen og gennemførelsen af forskellige salgskampagner i de enkelte 
lande forøger omkostningerne og forringer konkurrenceevnen, fordi potentielle 
synergier i forbindelse med en koordineret tværnational salgskampagne går tabt, og 
dels hensynet til nødvendigheden af at fastholde mærkets troværdighed overalt i 
Europa, idet den stigende lethed, hvormed informationen flyder på tværs af grænserne, 
betyder, at forskellige nationale salgskampagner, som potentielt viderebringer 
modstridende budskaber, vil kunne undergrave en virksomheds konkurrencestilling. 
Undersøgelsesresultatet 
Der udbydes en mængde grænseoverskridende kommercielle kommunikationstjenester 
på tværs af en række grænser snarere end overalt i hele EU. Hvis man ser bort fra de 
kulturelle og lovgivningsmæssige restriktioner, forsøger virksomhederne i stigende 
grad at benytte den samme strategi på alle markeder uden for hjemmemarkedet. 
Da brugerne blev spurgt, hvilken af de tre typer af problemer (kulturelle, lovgivnings­
mæssige eller økonomiske) der udgjorde den største hindring for samhandelen, nævnte 
24% kulturelle problemer, 19% lovgivningsmæssige problemer og 11% strukturelt 
betingede økonomiske problemer. (Kun 13% anførte, at de ikke havde været ude for 
problemer, og 23% anførte, at det var umuligt at pege på, hvilken af de tre typer der 
udgjorde den største hindring). Da de blev bedt om at vurdere en række hindringer, 
anførte 92%, at de var stødt på kulturelle hindringer (en overskrift, der for dem 
dækkede over hindringer som forretningsmoralen og distributionsteknikken, herunder 
lovgivningsmæssige restriktioner). 
Ud over disse kulturelle hindringer anførte 88% af de adspurgte brugere (uden forskel 
fra medlemsstat til medlemsstat), at lovgivningsmæssige forskelle og restriktioner 
gjorde det vanskeligere for dem at levere kommercielle kommunikationstjenester på 
tværs af landegrænserne. 
De lovgivningsmæssige problemer blev anført at opstå i forbindelse med alle former 
for kommerciel kommunikation, de alvorligste dog i forbindelse med salgspromotion, 
direkte markedsføring og sponsorering. 
Medierne og andre formidlere (herunder arrangører af kulturelle begivenheder og 
sportsbegivenheder) får også fordel af det indre marked. En øget effektivitet inden for 
kommerciel kommunikation i Europa skulle bane vejen for vækst i mediesalgssektoren, 
specielt på tværs af grænserne. 
Undersøgelsesresultatet 
Da formidlerne blev bedt om at svare spontant, blev kulturelle hindringer anset for at 
være de største hindringer inden for det indre marked. 45% pegede dog på 
lovgivningsmæssige hindringer, og 30% mente, at denne type hindringer var den 
alvorligste. 35% fandt, at lovgivningsmæssige forskelle havde en direkte indflydelse på 
deres omsætning, og 60% mente, at disse forskelle påvirkede deres kunders 
omsætning. 
Interessant nok kunne det noteres, at selv om brugerne og leverandørerne anførte, at de 
benyttede sig af pressen, når de havde kommunikationsaktiviteter i udlandet, var det tv-
og radioselskaberne, der anførte, at de havde den største "import" af tværnational 
kommerciel kommunikation. (Dette afspejler sandsynligvis pressens tendens til at satse 
på indenlandske mediekøbere; dette kunne afspejle en undervurdering af, hvor store 
reklameindtægter der kan hentes på udenlandske markeder). 80% af respondenterne 
solgte reklameplads til brugere af kommerciel kommunikation i andre medlemsstater, 
og 60% formidlede annoncer, der var blevet lanceret i andre medlemsstater. De fleste 
operatører ventede mere grænseoverskridende kommerciel kommunikation i fremtiden, 
men specielt inden for "ikke-traditionel reklame" og "under linjen"-aktiviteter51. 
Forbrugerne står til at vinde, efterhånden som samhandelen inden for EU øges, og 
virkningerne af fragmenteringen mindskes. Lavere marketingomkostninger og et mere 
konkurrencebetonet erhvervsklima vil formentlig smitte af på forbrugerne i form al et 
større udbud og mere konkurrencebaserede priser. Enkeltpersoner, virksomheder og 
andre erhvervsdrivende skulle derved blive i stand til at træffe mere velinformerede 
beslutninger vedrørende et bredere udvalg af promoverede varer og tjenesteydelser. 
Metoden med retsregler til at virkeliggøre det indre marked skulle give mere effektive 
og mere direkte muligheder for afhjælpning fra det land, hvor en tjenesteydelse 
stammer fra, hvis en sådan kommunikation overtræder love og regler. 
Undersøgelsesresultatet 
For forbrugerorganisationerne (hvoraf ti svarede) var hovedproblemet - selv om 
kulturelle hindringer ikke blev betragtet som uvæsentlige - ukorrekte oversættelser, 
som kunne føre til vildledning af forbrugerne på udenlandske markeder. Forbruger­
organisationerne erkender de muligheder, det indre marked frembyder, men er 
tydeligvis bekymret for, at det ikke skal komme til at fungere effektivt på grund af 
lovgivningsmæssige forskelle, der forhindrer forbrugerne i at opnå en effektiv 
afhjælpning i værtslandet i tilfælde af overtrædelser, og slår som følge heraf til lyd for 
en strengere harmonisering. Kravet om strengere regler kommer af, at det opfattes som 
umuligt for forbrugerne at opnå beskyttelse imod skadelige kommercielle kommuni­
kationstjenester, der stammer fra udlandet. Dette bekræftede dem i deres synspunkt 
om, at det indre marked i sin nuværende form ikke frembyder de fordele, de forventer. 
EU-lovgivningen berører ikke kompetencefordelingen mellem myndighederne og 
brancheforeningerne. Den giver brancheforeningerne lov til at fortsætte med at udøve 
deres reguleringsfunktion på nationalt plan, men indebærer dog også, at de ligesom de 
offentlige myndigheder skal respektere principperne for det indre marked i forbindelse 
med deres opgave med at kontrollere kommercielle kommunikationstjenester, der kom­
mer fra andre medlemsstater. 
Undersøgelsesresultatet 
Synspunkterne hos de regeludstedende myndigheder adskilte sig fra alle de øvrige 
respondenters. Ti respondenter anførte, at de tværnationale problemer primært opstod 
inden for postomdelt reklame (hvor det ikke altid stod dem klart, på hvilket område der 
skulle gribes ind), men også med Europadækkende tv- og pressekampagner. I denne 
forbindelse var fornemmelsen, at en manglende forståelse af "kulturen" var 
hovedproblemet. Modsat de øvrige respondenter (der snarere fremhævede de 
lovgivningsmæssige forskelle end deres indgribende karakter) var det disse 
respondenters synspunkt, at lovene generelt var for restriktive, og at der i højere grad 
burde lægges vægt på selvregulering. De fleste mente dog, at annoncørerne burde 
informeres bedre om kulturforskellene, og var tilbøjelige til at mene, at der ikke var 
nogen grund til at standardisere reglerne i hele EU. 
informationssamfundet 
Informationssamfundet har bredt sagt fire konsekvenser for kommercielle kommuni­
kationstjenester. 
For det første udgør de nye digitale kommunikationsinfrastrukturer en ny formidler af 
disse tjenester, der giver mulighed for at sammensmelte direkte markedsføringsteknik 
og kreativ reklame. Prognoserne for omfanget af marketingaktiviteter via Internet 
varierer betydeligt, men de forudsiger alle en betydelig vækst52. Brugerne vil uden tvivl 
benytte de nye formidlere og kommercielle kommunikationsværktøjer som et 
supplement til de eksisterende metoder. 
For det andet vil den høje transmissionshastighed og mulighederne for målretning / vid 
udstrækning fremme grænseoverskridende kommerciel kommunikation. Alle disse 
tjenester vil blive udbudt punkt-til-punkt og i princippet på grænseoverskridende basis. 
Modsat direkte markedsføring pr. post er denne form for interaktion praktisk taget 
samtidig. Sammenlignet med eksisterende teknikker som videotekst og teleindkøb er 
det kreative potentiel i multimedieværktøjer yderst lovende, om end dog stadig dyrt i 
drift. Den kulturelle modstand vil sandsynligvis være forholdsvis lav, fordi kommuni­
kationen vil være af en fuldstændig ny international type. 
For det tredje vil det medføre en integrering af kommercielle kommunikationstjenester 
og fjernsalg og bane vejen for interaktive fjernindkøb, der formentlig vil revolutionere 
hele konceptet teleindkøb53; leverandørerne er således allerede ved at investere i kon­
cepter som interaktive online-salgskataloger og -"indkøbscentre". 
Endelig vil udbyderne af andre nye tjenester i informationssamfundet udvælge visse af 
de nye kommercielle kommunikationstjenester (f.eks. interaktiv reklame), som de vil 
tilbyde for at gøre deres egne tjenester overkommelige i pris (i praksis vil kommerciel 
kommunikation derved komme til at stå som garant for de øvrige nye tjenester). 
Denne nye udvikling inden for kommerciel kommunikation vil skærpe behovet for at få 
løst de eksisterende tværnationale lovgivningsmæssige problemer. Selve karakteren af 
de nye net øger behovet for lovrammer, der tager udgangspunkt i principperne for det 
indre marked, og som mere specifikt - hvis dette er muligt og hensigtsmæssigt - er 
baseret på oprindelseslandskontrol. Dette kan bedst illustreres med Internet. Når et 
budskab én gang er sendt ud på Internet, kan det modtages i samme øjeblik overalt i 
verden. En lovgivning, der bygger på oprindelseslandskontrol, vil øge mulighederne 
for at spore lovovertrædere. 
Den lovgivningsmetode, der benyttes på nuværende tidspunkt, kan vise sig mere og 
mere ineffektiv set fra forbrugernes synspunkt og desuden give en utilstrækkelig 
sikkerhed for brugerne, som må indse, at mærkevareinvesteringer er dem, der er mest 
sårbare over for negativ omtale. Begge faktorer vil kunne reducere den potentielle 
efterspørgsel og udbuddet af nye interaktive kommercielle online-
kommunikationstjenester. Dette vil ikke blot kunne svække de europæiske 
virksomheders konkurrenceevne, men også undergrave udbygningen af det europæiske 
informationssamfunds infrastrukturer. 
Selv om principperne for det indre marked indlysende har betydning for kommerciel 
kommunikation såvel nu som i fremtiden, er de ikke de eneste EF-målsætninger, der 
finder anvendelse på denne aktivitet. 
OPFYLDELSE AF ANDRE EF-MÅLSÆTNINGER 
Andre af de målsætninger, der er nedfældet i EF-traktaten, navnlig vedrørende den 
offentlige sundhed (artikel 129) og forbrugerbeskyttelse (artikel 129 A), kan indvirke 
på kommerciel kommunikation. I resten af denne del af grønbogen behandles disse og 
andre relevante EF-målsætninger kort. 
Forbrugerpolitik 
Traktatens artikel 129 A stiller klart krav om, at EF skal beskæftige sig med alle 
aspekter af forbrugerspørgsmål og ikke kun dem, der har forbindelse med det indre 
marked. Denne forpligtelse indebærer en nøje hensyntagen til subsidiariteten i alle 
stadier, så de rette beslutninger træffes. I forbindelse med informationssamfundet er det 
muligt, at en effektiv forbrugerbeskyttelse forudsætter et øget lovsamarbejde på tværs 
af grænserne. I forbindelse med de lovgivningsområder, der falder uden for det indre 
marked, indebærer den globalisering af udbuddet, som informationssamfundet fører 
med sig, at lovgivningssystemet må tilpasses i overensstemmelse hermed. Denne tilpas­
ning er af afgørende betydning for, om forbrugerne bliver velvilligt indstillet over for 
at deltage, hvorfor Kommissionen og medlemsstaterne må gøre en indsats på disse 
områder. Det skal i denne forbindelse påpeges, at alle foranstaltninger, der bygger på 
artikel 129 A, kan have karakter af en minimumsforanstaltning, dvs. at 
medlemsstaterne har lov til at vedtage strengere foranstaltninger for at sikre et højere 
forbrugerbeskyttelsesniveau. 
Industripolitik 
EF-traktaten indeholder retsgrundlaget for en industripolitik, som skal sikre, "at de 
nødvendige betingelser for udviklingen af fællesskabsindustriens konkurrenceevne er til 
stede" (artikel 130, stk. 1). Artikel 130, stk. 2, tilføjer, at medlemsstaterne for at nå 
denne målsætning skal "rådføre sig med hinanden i kontakt med Kommissionen og om 
12 
nødvendigt samordne deres aktioner". Kommissionens særlige opgave i denne 
forbindelse er at "tage de initiativer, den finder hensigtsmæssige for at fremme denne 
samordning". 
Til støtte for medlemsstaternes tiltag bidrager EF generelt til at opfylde denne målsæt­
ning om en forbedret konkurrenceevne ved at træffe horisontale foranstaltninger som 
led i flere forskellige dele af den fælles politik (inden for forskning, samhørighed, 
erhvervsuddannelse, netværk og udenrigshandel). Desuden kan Rådet i en enstemmig 
afgørelse på forslag af Kommissionen "træffe beslutning om specifikke foranstaltninger 
til støtte for medlemsstaternes aktioner med henblik på virkeliggørelse af disse mål", 
jf. traktatens artikel 130, stk. 354. 
Eftersom kommerciel kommunikation generelt via større effektivitet i markedsføringen 
yder hjælp til industrien med at nå denne konkurrenceevnemålsætning, vil den kunne 
være omfattet af initiativer på dette område. 
Konkurrencepolitik 
Generelter "leverandørerne", "brugerne" og "formidlerne" af kommerciel kommunika­
tion alle omfattet af EF-traktatens konkurrenceregler. I betragtning af den 
kommercielle kommunikations rolle for konkurrencen inden for det indre marked er 
konkurrencebegrænsende aftaler, som falder ind under traktatens artikel 85, stk. 1, og 
som begrænser parternes frihed til at levere, formidle, benytte eller købe sådan 
kommunikation, forbudt. 
Konkurrencebegrænsende aftaler om kommerciel kommunikation kan dog indrømmes 
fritagelse, hvis de opfylder betingelserne herfor i traktatens artikel 85, stk. 3. Et 
eksempel, der også illustrerer den kommercielle kommunikations direkte relevans for 
markedsforholdet mellem producenter og forhandlere, er artikel 3, nr. 8), litra b), i 
Kommissionens forordning om anvendelse af traktatens artikel 85, stk. 3, på kategorier 
af salgs- og serviceaftaler vedrørende motorkøretøjer. Denne bestemmelse giver 
producenterne mulighed for at forbyde forhandlerne at hverve kunder til aftalevarer og 
tilsvarende varer uden for aftaleområdet under anvendelse af personligt stilet 
reklamemateriale. 
Beskyttelse af den offentlige sundhed 
Traktatens artikel 129 slår til lyd for, at EF skal bidrage til at sikre et højt sundheds­
beskyttelsesniveau, specielt gennem forebyggelse af sygdomme. EF's indsats skal være 
rettet mod de alvorligste sygdomme, og en sundhedsindsats mod narkotikamisbrug 
nævnes specifikt. 
Traktaten fastslår, at kravene på sundhedsområdet skal indgå som led i EF's politik på 
andre områder. Denne forpligtelse gælder også for EF's foranstaltninger inden for 
kommerciel kommunikation. 
Centralt for Kommissionens rolle i forbindelse med gennemførelsen af artikel 129 står 
forpligtelsen til at knytte kontakt med medlemsstaterne med henblik på samordning af 
politikken og programmerne til Tremme af forebyggelse, herunder forebyggelse af 
narkotikamisbrug, undersøgelser og analyse af årsager til og spredning af sygdomme 
13 
samt sundhedsoplysning og -uddannelse. Som led i sit rammeprogram for indsatsen 
inden for offentlig sundhed har Kommissionen fremlagt otte programforslag, hvoraf tre 
om: 
kræft 
AIDS og andre epidemiske sygdomme og 
sundhedsoplysning og -uddannelse 
allerede er blevet vedtaget. To forslag, der for øjeblikket er til behandling i Rådet og 
Europa-Parlamentet, er forslagene om: 
narkotika og 
sundhedsovervågning. 
Kommissionen agter snarest muligt at fremlægge tre yderligere forslag om: 
forureningsrelaterede sygdomme 
sjældne sygdomme og 
ulykker og legemsbeskadigelser. 
Derudover udsender Kommissionen hvert år rapporter om inkorporeringen af 
sundhedskrav i EF's øvrige politikker om sundhedssituationen inden for EF. Den har 
ligeledes udsendt en meddelelse om etablering af overvågningsnetværk for epidemiske 
sygdomme. 
Den generelle politik inden for offentlig sundhed, specielt vedrørende 
sundhedsoplysning og -uddannelse, giver anledning til en række kommercielle 
kommunikationstiltag, specielt i medlemsstaterne. Kommissionen har fremsat forslag til 
et direktiv om tobak, hvori det foreslås at forbyde reklame for tobak og tobaksvarer 
under visse omstændigheder. Inden for rammerne af de offentlige sundhedsprogrammer 
arrangeres der større EF-dækkende kampagner som f.eks. en europæisk kræftuge. På 
nationalt plan gennemføres der utallige kampagner. Selv om de finansieres af staten, er 
de givet i opdrag af tjenesteydere inden for kommerciel kommunikation. Ligeledes er 
det hensynet til den offentlige sundhed, der har foranlediget medlemsstaterne til at stille 
krav om, at der skal være sundhedsadvarsler på reklamer, der promoverer visse typer 
af varer. Det er at forvente, at der vil blive gjort brug af kommerciel kommunikation 
inden for dette område, når det betænkes, hvilken nøglerolle sundhedsoplysning og -
uddannelse spiller. 
Audiovisuel politik 
EF's audiovisuelle politik har to hovedmålsætninger: 
at oprette et ægte "europæisk audiovisuelt område" og sikre dets funktion, især 
ved at sikre fri udveksling af tv- og radiospredningstjenester, og 
at styrke den europæiske film- og tv-programproduktionsindustris konkurrence­
evne. 
14 
Begge målsætninger forfølges under fuld hensyntagen til de særlige kulturelle aspekter 
af den audiovisuelle sektor. 
Den audiovisuelle politik gennemføres ved brug af to typer af EF-instrumenter. For det 
første gøres der brug af retlige instrumenter som direktivet "Fjernsyn uden grænser" 
og for det andet af finansielle støtteinitiativer som MEDIA li-programmet. 
Direktivet "fjernsyn uden grænser" (Rådets direktiv 89/552/EØF om samordning af 
visse love og administrative bestemmelser i medlemsstaterne vedrørende udøvelse af 
tv-radiospredningsvirksomhed) er hjørnestenen i retsreglerne for det europæiske 
audiovisuelle område. Hovedsigtet med det er at skabe de retlige rammer, der er 
nødvendige for at sikre fri udveksling af tv- og radiospredningstjenester, og derved 
fremme deres udvikling overalt i EF55. 
Den frie udveksling sikres ved hjælp af følgende ordninger: 
hvert enkelt tv- og radioselskab kan kun være underlagt lovgivningen i den 
medlemsstat, under hvis retsområde det hører (dvs. det land, hvor det er 
etableret), og skal opfylde en række fælles minimumsregler (de samordnede 
områder) 
medlemsstaterne skal sikre fri modtagning og må ikke hindre transmission af tv-
og radioudsendelser fra andre medlemsstater af grunde, der falder ind under de 
samordnede områder. 
Eftersom et af de samordnede områder er tv-reklamer og sponsorering, er dette 
direktiv særlig relevant for kommerciel kommunikation. Reklamer og sponsorering er 
en integreret del af og udgør den vigtigste finansieringskilde for mange tv-udsendelser, 
uanset om disse stammer fra statslige eller private tv- og radioselskaber. Det er derfor 
af fundamental betydning for udbygningen af kommerciel kommunikation, at dette 
direktiv, der jo er baseret på oprindelseslandsprincippet, som er den eneste måde, 
hvorpå grænseoverskridende tv- og radiospredning kan udbygges på, gennemføres fuldt 
ud. Maksimeringen af de ressourcer, tv- og radioselskaberne kan opnå i form af 
reklame- og sponsorindtægter, vil derpå bidrage væsentligt til opfyldelsen af den 
audiovisuelle politiks anden hovedmålsætning, nemlig udviklingen af film- og tv-
programproduktionsindustrien. Den indbyrdes økonomiske afhængighed mellem disse 
sektorer - tv- og radiospredning, kommerciel kommunikation og programproduktion -
betyder, at det er i alle tre sektorers interesse, at der udvikles effektive instrumenter til 
fremme af den audiovisuelle sektor og kommerciel kommunikation. 
Direktivet er ved at blive ajourført og præciseret. Hvad kommercielle kommunikations­
tjenester angår, er et af hovedformålene med denne revision at liberalisere reglerne for 
teleindkøb. Ellers har reglerne fra 1989 om reklamer og sponsorering vist sig at være 
robuste og en passende rammelovgivning for udvikling af tv-reklamer og sponsorering, 
samtidig med at de har ydet en tilfredsstillende forbrugerbeskyttelse. Kommissionen 
har derfor foreslået, at de stort set fortsætter uændret. Den har desuden foreslået at 
15 
styrke oprindelseslandsprincippet i direktivet gennem en præcisering af reglerne for 
afgrænsning af et bestemt retsområde. 
Kulturpolitik 
Inden for kulturpolitikken har Kommissionen anerkendt, at kommercielle kommunika­
tionstjenester kan være en betydelig supplerende indtægtskilde for staten, og kultur­
politikken vil derfor kunne have en indvirkning på disse tjenester. I sin meddelelse fra 
199256 gjorde Kommissionen det klart, at selv om medlemsstaternes myndigheder 
fortsat har hovedansvaret for kulturen og er dens vigtigste finansieringskilde, må man 
ikke overse den kompletterende rolle, sponsorering spiller. EF har med interesse 
behandlet spørgsmålet om sponsorering, og der har i første omgang været gjort forsøg 
med netværksmetoden57. Mere generelt og af hensyn til det store indre marked uden 
grænser kunne EF øge informationen om, hvilke incitamenter der findes til at finansiere 
de forskellige kunstarter i medlemsstaterne under hensyntagen til deres 
forskelligartethed og kompleksitet, fremme informationsudveksling og fremhæve 
originale initiativer med henblik på optimal anvendelse af de kulturelle ressourcer 
(strukturelle, økonomiske og menneskelige) i medlemsstaterne samt fremme 
sponsorering og møder mellem udøvende kunstnere, arrangører og sponsorer uden på 
nogen måde at gribe ind i de forskellige parters individuelle friheder. 
Opfordring til at fremkomme med kommentarer 
Målsætninger for det indre marked 
Kommissionen opfordrer til, at der fremsættes kommentarer til, hvilken rolle 
principperne for det indre marked skal spille inden for kommerciel kommunikation, 
såvel nu som i fremtiden. Navnlig ønskes yderligere oplysninger om, hvilke aktuelle 
eller potentielle hindringer inden for det indre marked respondenterne er stødt på 
eller kan påvise. På grund af den forventede vækst i grænseoverskridende 
kommercielle kommunikationsaktiviteter er Kommissionen interesseret i at få 
kendskab til nye kommercielle kommunikationstjenester af enhver art (i form af 
pilotprojekter eller i markedsklar form) og hindringer af enhver art inden for det 
indre marked, som vil kunne opstå. 
Andre EF-målsætninger 
EF's rolle vil klart kunne komme til at ændre sig med tiden, efterhånden som 
grænseoverskridende kommerciel kommunikation vinder større fodfæste i forbindelse 
med informationssamfundets fremkomst. På baggrund af subsidiaritetsprincippet 
opfordrer Kommissionen til, at der fremsættes kommentarer til, hvilke konsekvenser 
den forventede vækst i grænseoverskridende kommunikation vil kunne få for de 
øvrige målsætninger i traktaten om Den Europæiske Union. 
17 
DEL II. VURDERING AF BEHOVET FOR EF-INITIATIVER 
Resumé 
Undersøgelsesresultatet tyder på, at målsætningen om et indre marked inden for 
kommerciel kommunikation sandsynligvis ikke opfyldes på nuværende tidspunkt. 
Der er forskellige årsager til, at medlemsstaternes lovforanstaltninger varierer 
betydeligt indbyrdes og potentielt udgør hindringer for grænseoverskridende 
aktiviteter. Disse kilder til forskelle vil fortsat eksistere, efterhånden som den 
kommercielle kommunikation breder sig ud over grænserne med informations­
samfundets fremkomst. Der er risiko for, at den lovgivningsmæssige reaktion herpå 
bliver inkonsekvent, hvilket er forklaringen på, at der kan være behov for, at der 
tages et initiativ på EF-plan. Respondenterne anmodes om at tilkendegive, om de 
mener, at der er behov for initiativer på EF-plan eller ej. 
ÅRSAGER TIL EKSISTERENDE ELLER NYE HINDRINGER INDEN FOR 
DET INDRE MARKED 
De eksisterende regelsæt bygger på indbyrdes forskellige nationale retstraditioner 
Medlemsstaternes retsregler på det område, der dækkes af denne grønbog, har deres 
udspring i tre overordnede retsområder, nemlig konkurrencelovgivningen, forbruger­
beskyttelseslovgivningen og særlovgivningen til beskyttelse af bredere samfunds­
interesser. De forskelle, der kan konstateres i de mål, der forfølges af 
medlemsstaterne, afspejler til dels den forskellige vægtning af disse nationale 
retskilder58. 
i) Konkurrencelovgivningen59 
Denne lovgivning60 har til formål at forhindre misbrug af den kommercielle og indu­
strielle frihed til at konkurrere. Alle medlemsstaterne er derfor f.eks. enige om at føre 
kontrol med og ofte forbyde kommerciel kommunikation, der fremkalder forvirring 
eller er nedsættende (injurier og bagvaskelse), eller som udnytter eller underminerer 
konkurrenters omdømme (f.eks. misbrug af varemærker). Behandlingen af sammen­
lignende reklamer (der indebærer sammenligning af varer eller tjenesteydelser med de 
samme varer eller tjenesteydelser, der udbydes af en konkurrent) varierer derimod fra 
medlemsstat til medlemsstat. Der er en tendens til, at lovgivningen er mest restriktiv 
(ofte med forbud) i lande, hvor definitionen af "sandfærdig" eller "vildledende" er 
mest restriktiv. 
Konkurrencelovgivningen har udviklet sig forskelligt i EF-landene, idet den enten er 
blevet til en bredere lov for markedsadfærden (Danmark, Finland, Sverige) eller forret-
ningspraksis (Belgien), eller dele af den oprindelige konkurrencelovgivning er blevet 
udskilt for at blive udbygget uafhængigt heraf (f.eks. reklamelovgivningen i Portugal 
og Spanien eller forbrugerbeskyttelseslovgivningen i Grækenland). Visse 
medlemsstaters lovgivning tager primært udgangspunkt i konkurrenceretten. Nogle 
medlemsstater er endog i færd med at skærpe lovgivningen. Sverige forsøger f.eks. for 
øjeblikket at genindføre konceptet med konkurrentbeskyttelse. 
ii) Forbrugerbeskyttelseslovgivningen 
Dette forholdsvis nye retsområde61 er ved at udvikle sig til en ny retskilde i relation til 
kommerciel kommunikation i nogle medlemsstater (Sverige og Grækenland). Forbin­
delsen mellem dette retsområde og konkurrenceretten må ikke tabes af syne, fordi i 
mange tilfælde søger denne lovgivning at beskytte forbrugerne ved at regulere konkur­
rencen mellem producenterne og detaillisterne. Forbrugerbeskyttelseslovgivningen 
gælder for vildledende reklame, utilbørlig påvirkning af forbrugerne, 
prisunderbydning, rabatter, "gratis gaver " og tilbudsvarer. En række af disse områder 
er også dækket af konkurrencelovgivningen, hvilket kan føre til interessekonflikter 
mellem de to retsområder. F.eks. kan sammenlignende reklamer anses for at give 
forbrugerne nyttige oplysninger, men vil blive betragtet som uønskede af konkurrenter, 
der påviseligt søger at promovere mindre fordelagtige varer eller tjenesteydelser. 
Hi) Særlovgivningen til beskyttelse af bredere samfundsinteresser 
Der er fremkommet visse love, der tager sigte på at beskytte samfundsinteresser 
snarere end den hypotetiske endelige forbrugers interesser. Lovene har et bredt sigte, 
selv om de også kan være produktspecifikke. De indebærer beskyttelse af fundamentale 
menneskerettigheder som fastsat i den europæiske menneskerettighedskonvention62 
(som f.eks. retten til tanke-, samvittigheds- og religionsfrihed, retten til respekt for 
privatlivets fred osv.) og har derudover virkning inden for følgende områder: 
beskyttelse af den offentlige sundhed og sikkerhed, beskyttelse af mindreårige, 
beskyttelse af pluralismen i medierne, beskyttelse mod samfundsfjendtlig adfærd (som 
omfatter områder som smag og anstændighed og de generelle love og selvregulerende 
kodekser, der tager sigte på at sikre menneskets værdighed og forbyde diskrimination 
på basis af race, køn eller nationalitet), beskyttelse af kulturarven og den nationale 
åndelige arv, specielt i Grækenland (inden for rammerne af en bredt defineret 
forbrugerbeskyttelseslov) samt i Frankrig og Belgien, hvor der findes særlige 
sprogforanstaltninger. Der er blevet udarbejdet særlige produktlove med sigte på disse 
områder. F.eks. falder de forskellige restriktioner inden for reklamer for fødevarer, 
farlige produkter (f.eks. våben) og kommerciel kommunikation vedrørende lægemidler 
samt lægelige og paramedicinske tjenester ind under den offentlige sundhed og 
sikkerhed, hvilket også er tilfældet med restriktioner på tobaks- og alkoholreklamer. 
En mangfoldighed af nationale lovforanstaltninger af forskellig type og på 
forskellige niveauer 
Hvilket retsinstrument en medlemsstat vælger afhænger såvel af dets retstradition som 
af dets aktuelle politiske prioriteter. Medlemsstaternes lovforanstaltninger forfølger 
klart vidt forskellige nationale politiske målsætninger. Disse falder for nogles 
vedkommende sammen med de almene hensyn, der anerkendes i EF-lovgivningen. En 
gennemgang af de nugældende nationale lovforanstaltninger63 fører til tre konklusioner: 
/) Medlemsstaterne begrunder deres lovgivningsinitiativer på forskellig vis 
Én og samme type foranstaltninger i forskellige medlemsstater, der regulerer den 
samme aktivitet, begrundes med henvisning til forskellige almene hensyn. F.eks. har 
foranstaltninger mod vildledende reklame berøring med en række forskellige almene 
hensyn: forbrugerbeskyttelse (Det Forenede Kongerige og Irland), forbrugerbeskyttelse 
og beskyttelse af industrielle ejendomsrettigheder (Danmark, Frankrig, Østrig, 
Belgien, Luxembourg, Tyskland, Nederlandene, Grækenland), forbrugerbeskyttelse, 
beskyttelse af industrielle ejendomsrettigheder og beskyttelse af forretningsmoral 
(Finland), forbrugerbeskyttelse, beskyttelse af industrielle ejendomsrettigheder og 
beskyttelse af mindreårige (Spanien, Sverige og Italien) og forbrugerbeskyttelse, 
beskyttelse af industrielle ejendomsrettigheder og beskyttelse af den offentlige sundhed 
(Italien). Inden for medlemsstaterne lægges der forskellig vægt på de to primære 
hensyn, forbrugerbeskyttelse og beskyttelse af industrielle ejendomsrettigheder; de 
lande, der har en stærk tradition for konkurrencelovgivning, vil være tilbøjelige til at 
udforme lovgivningen om vildledende reklame af hensyn til beskyttelsen af industrielle 
ejendomsrettigheder. 
ii) Graden af restriktion afspejler hyppigt det forfulgte mål 
Alt efter, hvilket mål der forfølges, varierer graden af restriktion betydeligt fra 
medlemsstat til medlemsstat. F.eks. begrundes restriktioner i sponsorering under 
henvisning til mange forskellige almene hensyn i medlemsstaterne. Selv om mange 
medlemsstater i denne forbindelse søger at beskytte pluralismen (alle lande undtagen 
Finland, Luxembourg, Belgien og Østrig), forfølger andre medlemsstater hensyn som 
f.eks. forbrugerbeskyttelse (Sverige, Finland, Det Forenede Kongerige, Nederlandene, 
Belgien og Østrig), beskyttelse af mindreårige (Sverige, Det Forenede Kongerige, 
Irland, Italien og Spanien), beskyttelse af den offentlige sundhed (Italien, Det Forenede 
Kongerige, Sverige, Danmark, Tyskland, Frankrig og Nederlandene), beskyttelse af 
industrielle ejendomsrettigheder (Østrig, Belgien og Sverige) og beskyttelse af den 
offentlige moral (Det Forenede Kongerige). Selve restriktionen varierer både i 
anvendelsesområde og grad af restriktion. F.eks. indebærer beskyttelsen af pluralismen 
en bred anvendelse (f.eks. alle tv-/radioprogrammer), men en begrænset grad af 
restriktion (f.eks. klar og tydelig identifikation). Derimod indebærer beskyttelsen af 
den offentlige sundhed et snævert anvendelsesområde (f.eks. tobaks- og 
alkoholsponsorer), men en meget høj grad af restriktion (totalforbud). 
Hi) Der skal tages højde for, på hvilken måde en lovforanstaltning kan have utilsigtede 
afsmittende virkninger på andre målsætninger 
En foranstaltning, der sigter mod at opfylde ét mål, vil kunne trænge ind på og endog 
stride imod andre mål. Generelt set kan det derfor tænkes, at en medlemsstat, der 
kraftigt føler, at kommerciel kommunikation øver en utilbørlig indflydelse på forbru­
gernes adfærd, fastsætter strenge regler for denne aktivitet, selv om den erkender, at 
dette vil kunne få negative konsekvenser for konkurrencen. Den modsatte situation kan 
også forekomme. De nationale lovgivere skal hele tiden finde en balance mellem 
opfyldelsen af ét mål og de både direkte og indirekte virkninger, den pågældende lov­
foranstaltning vil kunne have på andre områder. 
20 
I betragtning af de forskellige retstraditioner og forskellene i de politiske prioriteter og 
valg kan det næppe overraske, at en kommerciel kommunikation, der krydser en lande­
grænse, kan komme til at stå over for et regelsæt, der er vidt forskelligt fra regelsættet 
i det land, hvor den kommer fra. Dette kan udgøre en hindring for de fundamentale 
friheder inden for det indre marked eller gøre det mindre fordelagtigt at udøve dem64. 
Risiko for fremtidige barrierer inden for det indre marked 
Informationssamfundet vil bringe nye former for kommerciel kommunikation med sig. 
Som en reaktion herpå vil lovændringer kunne føre til, at det indre marked på ny frag­
menteres. Eftersom disse nye former for kommerciel kommunikation formentlig vil 
være af tværnational karakter, vil eksisterende forskelle i regelsættene, som hidtil ikke 
har voldt problemer, desuden kunne blive nye barrierer på det indre marked. Også på 
dette felt kan der derfor være behov for en forebyggende indgriben fra EF's side. 
TRUSLER MOD KOHÆRENSEN I EFS LOVFORANSTALTNINGER 
Som påvist umiddelbart ovenfor er kommerciel kommunikation dækket af forskellige 
retlige synspunkter og en bred vifte af almene hensyn alt efter, hvilken medlemsstat der 
er tale om. Eftersom kommerciel kommunikation får stadig mere grænseoverskridende 
karakter, vil disse forskellige retstraditioner i stigende grad blive konfronteret med 
hinanden. Fremover vil denne konfrontation i EF-sammenhæng kunne føre til, at der 
øves pres for, at der tages initiativer på EF-plan, der hver især forfølger et af disse 
almene hensyn i isolation uden behørig hensyntagen til andre dele af den førte politik. 
Sådanne initiativer vil formentlig, uanset om de er lovlige eller ej, være af tvivlsom 
værdi i henseende til kohærens og effektivitet, specielt fordi de på ulige vis vil kunne 
lægge hindringer i vejen for udviklingen af kommercielle kommunikationstjenester. 
F.eks. kunne det tænkes, at der af hensyn til ønsket om at forhindre, at forbrugerne 
udsættes for utilbørlig indflydelse (forbrugerbeskyttelse), opstod krav om at forbyde 
enhver form for salgspromotion og reklame for de nye online-tjenester. Eftersom 
udviklingen af online-tjenester i vid udstrækning forudsætter salgsfremmende 
aktiviteter (rabatter, tilbud osv.) og reklame, vil en betingelsesløs indvilligelse i et 
sådant krav om forbrugerbeskyttelse kunne få negative konsekvenser for en 
industripolitisk målsætning om at udvikle nye tjenester inden for 
informationssamfundet. 
Hvis der skal være kohærens, skal alle relevante målsætninger tages i betragtning. 
21 
Opfordring til at fremkomme med kommentarer 
Målsætninger for det indre marked 
En analyse af kilderne til og arten af de nationale love sammenholdt med en 
erkendelse af kommerciel kommunikations stadig mere grænseoverskridende karakter 
afslører, hvorfor det indre marked på dette område i nogle situationer ikke fungerer 
optimalt. Hvis der ikke er en fælles opfattelse af, hvilken rolle kommerciel 
kommunikation skal spille, vil dette problem blive værre med fremkomsten af 
informationssamfundet. Kommissionen drager derfor den konklusion, at den må 
gribe ind på dette område. Synspunkter vedrørende denne konklusion udbedes i lyset 
af redegørelsen ovenfor. 
Andre målsætninger 
Det er Kommissionens opfattelse, at udviklingen inden for grænseoverskridende 
kommerciel kommunikation og de forskellige nationale prioriteter i lovreguleringen 
vil lægge et stigende pres på Kommissionen for på grundlag af subsidiaritets­
princippet at gribe ind for at tilgodese de øvrige målsætninger, hvor den har kom­
petence. For at sikre en overordnet sammenhæng i tiltagene på dette område er det 
igen Kommissionens opfattelse, at den må tage skridt til at sikre, at der er 
sammenhæng i den overordnede politik. Respondenterne bedes tilkendegive deres 
holdning til behovet for indgriben fra EF's side indenfor de øvrige områder af EF's 
politik, der er omtalt i dette afsnit. 
22 
DEL m. VURDERING AF DE KONKRETE EF-INDSATSOMRADER 
Resumé 
En foreløbig komparativ analyse af de forskelle i retsforskrifterne, der eventuelt 
frembyder problemer for det indre marked, tyder på, at hvis der skal tages EF-
initiativer, skal disse tages på ad hoc-basis på grundlag af en grundig vurdering af 
foranstaltningens proportionalitet. Der skal opstilles en liste over prioriterede 
områder, hvor der skal sættes ind, og der skal tages skridt til at forhindre, at der 
opstår nye barrierer, specielt i kølvandet på informationssamfundet. 
FORFXØMG ANALYSE 
Den retlige analyse og undersøgelsesresultatet viser, at en række lovforanstaltninger, 
der vedrører bestemte typer kommerciel kommunikation, varierer betydeligt fra 
medlemsstat til medlemsstat efter især typen og graden af restriktion. 
Lovforanstaltningerne rækker fra totalforbud via begrænsede forbud til ingen forbud 
overhovedet. Denne uensartethed og de problemer i forbindelse med det indre marked, 
som dette vil kunne give anledning til, illustreres bedst af nedenstående foreløbige 
analyse af hovedtyperne af forbud og/eller restriktioner inden for kommercielle 
kommunikationstjenester. 
Kommissionen ønsker at understrege, at formålet med denne foreløbige analyse er at 
give en generel beskrivelse af de gældende lovrammer inden for EF og de problemer, 
de implicerede parter mener disse frembyder. Derved ønsker Kommissionen at give 
stødet til en debat og tilskynde respondenterne til at give yderligere synspunkter og 
information, der kan hjælpe den med at rette fokus mod de største problemområder. 
Undersøgelsesresultatet foregriber på ingen måde Kommissionens holdning til 
spørgsmålet om, hvorvidt de konstaterede hindringer er restriktioner i artikel 59's 
forstand, eller hvorvidt de er en overtrædelse af sidstnævnte. Det er først, når 
Kommissionen har modtaget svarene på grønbogen, at den vil være i stand til at 
bedømme i hvert enkelt sag, om der er tale om hindringer for funktionsmåden af 
området uden grænser, om hindringerne er forenelige med traktaten, og om der er 
behov for afledt ret med enten EF-traktatens artikel 30 eller 59 som retsgrundlag til at 
korrigere restriktionerne. 
I den foreløbige analyse nedenfor tages der ligeledes behørigt hensyn til EF's afledte 
ret i form af gældende og/eller foreslåede direktiver. Også her skal det bemærkes, at 
respondenternes synspunkter i denne fase af høringsprocessen står for deres egen 
regning og ikke Kommissionens. 
i) Vildledende reklame 
De store forskelle mellem de nationale lovforanstaltninger på dette område fremgår af 
direktivet om vildledende reklame65. Der er stadig visse forskelle mellem medlems­
staterne, hvilket til en vis grad har sin forklaring i direktivets minimale harmonisering 
eller dets definition af "vildledende", der efter nogles respondenters opfattelse er 
23 
upræcis. Men de forskellige grader af restriktion kommer også af de forskellige 
nationale definitioner af "vildledende". I medlemsstater, hvor der benyttes en snæver 
definition, kan der være forbud mod reklamer, som i andre medlemsstater betragtes 
som informativ reklame. Undersøgelsesresultatet viser, at disse definitionsforskelle 
mellem en række medlemsstater skaber reelle barrierer for den frie udveksling af 
reklametjenester. 
De regler, der fastsættes for at regulere de liberale erhvervs reklame (f.eks. advokater 
og læger), tager sigte på at beskytte forbrugerne mod vildledning. Disse regler 
strækker sig fra et totalforbud mod reklame, ofte selvpålagt, f.eks. i Det Forenede 
Kongerige over for procederende advokater66 og i Belgien, til begrænsede restriktioner 
i andre lande som Frankrig, hvor advokatsammenslutningerne forbyder enkeltpersoner 
at reklamere, men ikke professionen som helhed. Respondenterne i undersøgelsen 
hævder, at sådanne forskelle udgør en hindring for grænseoverskridende kommerciel 
kommunikation. Dette problem vil blive mere markant i takt med, at mulighederne for 
at tilbyde disse tjenester på afstand øges med informationssamfundets fremkomst. 
Utallige brugere af kommerciel kommunikation klager desuden over, at de ikke må 
benytte sammenlignende reklamer i visse medlemsstater og derfor er nødsaget til fuld­
stændig at omlægge deres kommercielle kommunikationskampagner i disse lande. 
Denne klage gælder primært Tyskland, Belgien, Frankrig og Nederlandene. I denne 
forbindelse har Kommissionen foreslået, at sammenlignende reklamer skal være tilladt, 
forudsat at de bygger på objektive sammenligninger, der ikke benyttes til vanærende 
omtale af en konkurrents varemærke eller omdømme61. Der blev i november 1995 nået 
politisk enighed i Rådet om dette direktivforslag, og det ventes, at Rådet meget snart 
fastlægger en formel fælles holdning. 
//) Prisreklame: rabatter, underbydning osv. 
Dette område er præget af meget store forskelle i graden af restriktion. F.eks. må 
ifølge den tyske rabatlov ("Gesetz ùber Preisnachlàsse" (RabattG)) kontantrabatter til 
den endelige forbruger højst være på 3%, og der er også restriktioner på reklame for 
specialtilbud. Østrig, Belgien og Italien har også forholdsvis strenge ordninger (ofte 
begrænsede forbud), mens Frankrig kun har begrænsede restriktioner. De andre 
medlemsstater tillader generelt prisreklame, som dog er underlagt restriktioner, der 
knytter sig til de generelle bestemmelser om vildledende reklame og bestemmelserne til 
bekæmpelse af konkurrencebegrænsende adfærd som dumping. De skandinaviske 
lande, hvis retstradition i langt højere grad knytter sig til forbrugerbeskyttelse end til 
bekæmpelse af konkurrencebegrænsning, er tilbøjelige til at tilskynde til denne form 
for reklame. F.eks. tilskynder den svenske lovgivning til sammenlignende prisreklame 
mellem detaillisterne. 
En stor del af respondenterne fandt, at de gældende foranstaltninger var så uensartede, 
at de effektivt satte en stopper for enhver form for grænseoverskridende kampagne ved 
brug af denne teknik. Der blev givet en række konkrete eksempler, f.eks. de uhyre 
detaljerede og indbyrdes forskellige retsforskrifter om rabatkuponer og rabatter i 
Grækenland, Portugal, Spanien og Italien, og det reelle forbud mod "tag tre, betal for 
to"-kampagner i lande med meget lave værdigrænser, f.eks. Tyskland og Danmark. 
24 
iii) Påtrængende reklame: telefonsalg/postomdelt reklame 
Foranstaltningerne over for "cold calling" (uopfordret telefonsalg) varierer i graden af 
restriktion fra ingen særlige foranstaltninger (Spanien) via begrænsede forbud (f.eks. i 
Danmark, hvor "cold calling" kun er tilladt for bøger, abonnementer på aviser og tids­
skrifter og forsikringskontrakter, selv om de ordrer, der følger deraf, ikke er juridisk 
bindende) til totalforbud (f.eks. i Tyskland, hvor uopfordret telefonsalg ikke er tilladt, 
selv om en person forinden underrettes skriftligt). Hvad direkte markedsføring angår, 
har Nederlandene (via en selvregulerende kodeks) og Italien de mest restriktive regler 
(ofte forbud). Rådet har for nylig fastlagt en fælles holdning om et direktivforslag om 
fjernsalg68, der harmoniserer bestemmelserne om forbrugerbeskyttelse for at bane vejen 
for udvikling af grænseoverskridende fjernsalgsteknik. Medlemsstaterne kan dog 
anvende strengere bestemmelser af hensyn til forbrugerbeskyttelsen. Et andet relevant 
direktiv om databeskyttelse er for nylig blevet vedtaget af Rådet69. Det tillader fri 
udveksling af personoplysninger, hvilket er af afgørende betydning, hvis de direkte 
markedsføringsaktiviteter i Europa skal fungere effektivt på basis af et sæt af fælles 
regler, der beskytter privatlivets fred for den enkelte. Specielt garanteres den enkelte 
ret til at frabede sig, at oplysninger vedrørende vedkommende selv benyttes i 
markedsføringsøjemed. 
Respondenterne i undersøgelsen pegede specifikt på problemet med indbyrdes afvigende 
retsregler, som de hævdede udgjorde en alvorlig hindring for en effektiv grænseover­
skridende direkte markedsføring. Forbrugerinteresser fremhævede problemerne i 
forbindelse med direkte markedsføringstilbud, der ikke hidrører fra hjemlandet. 
iv) Påtrængende reklame: promotiongaver/-tilbud og priskonkurrencer 
Retsreglerne vedrørende promotiongaver og -tilbud afviger også kraftigt i form og 
restriktiv virkning. I Tyskland er denne praksis underlagt strenge restriktioner. I 
Frankrig er "gratis" gaver forbudt; kuponreklame (f.eks. tilbud af typen "nedslag i 
prisen ved næste køb") er underkastet mindre restriktive regler. I Belgien er alle 
former for betinget salg forbudt (f.eks. muligheden for at købe en vare eller en 
tjenesteydelse til nedsat pris efter at have givet tilsagn om fremtidige køb), hvorimod 
sådanne tilbud i Nederlandene (via en selvregulerende kodeks) er tilladt, dog med 
restriktioner70. Danmark har tilsvarende bestemmelser, hvor der stilles krav om, at 
promotiontilbud skal have en lav værdi, og at gaven skal have nær tilknytning til det 
købte produkt (som i den nederlandske ordning71), selv om kuponreklame er tilladt. 
Sverige og Finland har mindre restriktive regler på dette område, selv om der findes 
restriktioner overfor alkohol. 
De øvrige medlemsstater har en mere liberal holdning til salgspromotion, men alligevel 
findes der særprægede ordninger, som f.eks. a) den måde, hvorpå alle former for 
salgspromotion i Italien skal godkendes af finansministeriet, og b) de særregler, der 
findes i Det Forenede Kongerige om rabatmærker/-kuponer. 
Ligesom med hensyn til promotiontilbud synes der at være betydelige forskelle med 
hensyn til priskonkurrencer. Disse strækker sig fra brede forbud i f.eks. Danmark, 
25 
Belgien og Finland, hvor spil baseret på rent held (lotterier) generelt er forbudt, via 
forbud mod lotterier uden statslig tilladelse (f.eks. i Nederlandene og Italien, hvor 
finansministeriet skal underrettes, inden et lotteri sættes i gang) til begrænsede forbud 
som f.eks. forbud mod spil, der involverer indsatser eller kræver køb for at kunne 
deltage (f.eks. Frankrig og Tyskland). Af andre detailrestriktioner kan nævnes 
restriktioner på arten og værdien af præmier11. Undersøgelsesresultatet for begge type 
aktiviteter pegede på de meget betydelige forskelle i retsforskrifterne i EF-landene og 
på, at der var opstået barrierer. Klagerne i detailkommentarerne var enige om, at det er 
umuligt at arrangere nogen som helst form for konkurrence på tværs af grænserne, 
fordi reglerne vedrørende præmier og lotterier er så detaljerede og forskelligartede. 
v) Generelle restriktioner på medierne og formidlerne 
Restriktionerne inden for tv-reklame varierer betydeligt lige fra ingen reklame (f.eks. 
BBC i Det Forenede Kongerige) til reklamemonopol (i Flandern i Belgien og i 
Danmark) via situationen i de medlemsstater (f.eks. Grækenland og Portugal), der har 
overtaget bestemmelserne i direktivet "Fjernsyn uden grænser"73, dvs. reklamespot 
højst 15% pr. dag og 20% pr. time. Direktivet opstiller en 
minimumsharmoniseringsklausul, der giver medlemsstaterne tilladelse til at anvende 
strengere eller mere detaljerede regler for de tv-selskaber, der hører under deres 
område. For tv-selskaberne har direktivet den fordel, at det sikrer, at de kun skal 
opfylde de reklamebestemmelser, der gælder i den medlemsstat, hvor de er etableret. 
Det fremgår dog klart af undersøgelsesresultatet, at strengere regler i medlemsstaterne 
anses for at skabe hindringer for den frie udveksling af audiovisuelle reklamer. 
Respondenterne i undersøgelsen, som repræsenterede en bred vifte af interessegrupper, 
fremdrog både specifikke og generelle spørgsmål. Generelt blev forskellene i den 
nationale praksis anset for at være problematisk, og visse lande blev kritiseret for at 
være for restriktive. Restriktioner i udbuddet, specielt bestemte monopolsituationer, 
blev kritiseret (f.eks. i Danmark og i Flandern i Belgien). De uhyre store forskelle 
mellem den tilladte reklametid blev anset for at medføre problemer i forbindelse med 
planlægningen og gennemførelsen af grænseoverskridende salgskampagner i medierne. 
Åbenlyse restriktioner på salget af transmissionstid til "overspill"-markeder i nabolande 
(dvs. lande, som signalet naturligt kan opfanges i eller videretransmitteres i via kabel) 
blev anset for at være et lovgivningsmæssigt problem. Operatører af 
teleindkøbstjenester kritiserede, at deres programmer blev klassificeret som reklame. 
Tilsvarende rejste producenterne af "infomercials" (korte salgsfremmende produkt­
præsentationer) indvendinger mod det forhold, at tv-selskaberne ikke må sælge dem 
"downtime" (dvs. programperioder, hvor der enten vises prøvebillede, eller som har 
meget lave seertal), fordi "infomercials" klassificeres som reklame. Der blev specielt 
rejst kritik af restriktioner, specielt i Frankrig, der forhindrer bestemte sektorer i at 
benytte tv-reklamer. 
vi) Generelle sponsoreringsrestriktioner 
26 
Restriktioner af denne art findes på både tv-sponsorering og sponsorering af begiven­
heder. Restriktionerne på dette område er ofte detaljerede, og der er store forskelle 
mellem medlemsstaterne. Aspekter af sponsorering, der er underlagt stærkt restriktive 
bestemmelser (eller ofte forbud) i nogle lande, behandles i andre som spørgsmål, der 
ikke kræver lovregulering overhovedet. Forskellene er lige så store som inden for det 
gældende skattesystem. Direktivet "Fjernsyn uden grænser" indeholder visse betin­
gelser for sponsorering af tv-programmer (artikel 17), som i mange tilfælde er blevet 
suppleret af medlemsstaterne med enten lovgivning eller en selvregulerende kodeks. 
Respondenterne i undersøgelsen var bekymret over mangelen på information om de 
relevante kodekser og love, ikke mindst i betragtning af de betydelige forskelle i rets­
forskrifterne. Den generelle holdning var, at selv om visse retsforskrifter var nødven­
dige, skabte de indbyrdes forskellige og undertiden diametralt modsatte retsregler 
problemer. Med hensyn til sponsorering af begivenheder blev Nederlandene fremdraget 
som et land med restriktive retsregler (ofte er sådan sponsorering reelt forbudt), mens 
Det Forenede Kongerige og Danmark inden for tv-programmer blev anset for at være 
restriktive. 
vii) Produktrestriktioner: tobaksreklamer 
Særlig restriktive regler blev konstateret i Frankrig, som kun tillader reklamer på 
salgsstedet og forbyder enhver henvisning til handelsmærker/varemærker inden for 
andre produkt- og tjenesteydelseskategorier, Finland, som kun tillader reklamer i uden­
landske publikationer, der ikke specifikt handler om tobaksrelaterede emner, Italien, 
som kun tillader henvisninger til handelsmærker/varemærker, hvis de benyttes til at 
fremme andre serier af produkter eller tjenesteydelser, og Sverige og Irland, der kun 
tillader reklamer i bestemte publikationer. 
Alle medlemsstater har et forbud mod tv-74 og radioreklamer (undtagen Spanien og Det 
Forenede Kongerige, hvor radioreklamer er tilladt). Tv-sponsorering er også forbudt i 
alle medlemsstater. Der findes også et forbud mod radiosponsorering i de fleste 
medlemsstater. 
Retsreglerne for pressen varierer fra medlemsstat til medlemsstat. I Belgien findes et 
målrettet forbud mod sådanne reklamer i børnepublikationer. I Tyskland findes der en 
mere generel bestemmelse, der forbyder enhver form for tobaksreklamer, der vil kunne 
tilskynde børn til at ryge. Tilsvarende må børnepublikationer i Det Forenede 
Kongerige ikke indeholde tobaksreklamer, og der findes frivillige aftaler om 
begrænsning af udendørsreklamer i kvarterer i nærheden af f.eks. skoler. De fleste 
lande har desuden strenge restriktioner på, hvad tilladte reklamer må indeholde. 
Et kommissionsforslag7^ om at harmonisere den nationale praksis på dette område ved 
at forbyde enhver form for direkte og indirekte tobaksreklamer er for øjeblikke! til 
drøftelse i Rådet. 
Respondenterne i undersøgelsen bestred ikke behovet for kontrol, men satte 
spørgsmålstegn ved de omsiggribende restriktioner på medier og former for direkte 
27 
markedsføring, der ikke har unge mennesker som målgruppe. Nogle respondenter 
kritiserede især den brede definition af "indirekte reklamer", der, fordi den omfatter 
mærkediversificering, forhindrer brug af mærker med international licens til at lancere 
nye varer og tjenesteydelser, der ikke er tobaksvarer. 
viii) Produktrestriktioner: alkoholreklamer 
Landene kan på dette felt opdeles i tre grupper. 
Den første gruppe omfatter landene med strenge retsregler. I Sverige og Finland må 
der ikke reklameres for spiritus og stærkt øl i tidsskrifter eller på radio og tv. Der må 
reklameres for klasse II-øl (letøl)76 på tryk, men ikke i de audiovisuelle medier. Direkte 
reklamer og udendørsreklamer er forbudt. I Danmark er sådanne reklamer kun tilladt i 
pressen. Desuden findes der restriktive regler i Frankrig og Østrig. 
En anden gruppe af medlemsstater (Det Forenede Kongerige, Nederlandene, Spanien 
og Portugal) lægger strenge restriktioner (ofte forbud, der enten er pålagte eller 
frivillige) på tv-spiritusreklamers (i Nederlandene omfatter dette alle alkoholholdige 
drikkevarer) indhold og form. Disse restriktioner er dog mindre restriktive end dem, 
der gælder i den første gruppe af medlemsstater. (Det Forenede Kongerige har for 
nylig ophævet det frivillige forbud mod spiritusreklamer på tv). 
Endelig tillader en tredje gruppe af medlemsstater generelt alkoholreklamer, men dog 
på visse betingelser (vedrørende reklamernes indhold eller deres målgruppe). 
Ved artikel 15 i direktiv 89/552 blev reglerne om tv-reklamer for alkoholholdige 
drikkevarer harmoniseret. I en rådsresolution77 blev alle berørte parter opfordret til at 
fremkomme med deres synspunkter om, hvordan forskellene inden for de øvrige 
medier kunne mindskes. Amsterdam-gruppen78 reagerede herpå ved at slå til lyd for et 
øget samarbejde via selvregulering. 
Mange af respondenterne i undersøgelsen udtrykte bekymring over, i hvor høj grad 
disse forskelle skaber nye barrierer. Holdningen var, at det retligt set ville være at 
spille hasard at iværksætte en reklamekampagne på tværs af grænserne under de 
nuværende forhold. Der blev især rettet kritik mod reglerne vedrørende spiritus i de 
audiovisuelle medier, som blev beskyldt for at fremkalde en priskonkurrence, der 
favoriserede nationale spiritusmærker, der sælges under eget mærke. Der blev også 
udtrykt bekymring over de omsiggribende restriktioner; en række radioselskaber 
fremførte, at restriktionerne på ølreklamer i Tyskland kunne reducere deres samlede 
reklameindtægter med 10%. Restriktionernes virkning for sportssponsorering blev også 
rejst i forbindelse med forbud i Frankrig og Nederlandene. 
ix) Produktrestriktioner: reklamer med børn som målgruppe 
De strengeste retsregler er de svenske regler (hvor reklamer i og sponsorering af 
programmer, der henvender sig til børn under 12 år, er forbudt) og de græske regler 
(hvor tv-reklamer for legetøj er forbudt mellem kl. 07.00 og 22.00). Generelt findes 
der særlige (ofte indbyrdes forskellige) retsregler til sikring af, at børn ikke udsættes 
28 
for overdreven påviiicning fra reklamer (primært med hensyn til indholdet og 
standarden i sådanne reklamer). Der findes også bestemmelser vedrørende 
sponsorering af sportsbegivenheder. På EF-plan er reglerne for tv-reklamer ved artikel 
16 i direktivet "Fjernsyn uden grænser" koordineret i tilstrækkelig grad til at sikre fri 
udveksling af tv-programmer. 
Undersøgelsesresultatet var generelt en understregning af forskellene mellem medlems­
staterne og af de problemer, der opstår ved at benytte metoden med lokal "copy 
clearance" af denne type reklamer. Der blev rejst forskellige specifikke problemer i 
forbindelse med forbud mod legetøjsreklamer generelt og forbud mod bestemte typer 
legetøj (i Tyskland og Danmark). Der blev udtrykt bekymring over den måde, hvorpå 
sådanne restriktioner reducerer sponsorerings- og reklameindtægterne i forbindelse 
med børneprogrammer, og også over de heraf følgende restriktioner på brugen af 
salgspromotion (merchandising). 
x) Produktrestriktioner: fødevarereklamer 
Ingen af medlemsstaterne forbyder reklamer af denne art, men der er store forskelle i 
kompleksiteten af de kodekser og love, der regulerer indholdet af disse reklamer, 
specielt vedrørende klager. Visse forskelle er særligt interessante, hvoraf én er visse 
medlemsstaters udvidelse af etiketteringsreglerne til at gælde for reklamer (især 
Tyskland, Østrig, Det Forenede Kongerige, Irland og Nederlandene), og en anden er 
andre medlemsstaters begrænsning af etiketteringsreglerne til kun at gælde for oplys­
ningerne på indpakningen (dvs. de restriktioner, der kun vedrører emballeringen af 
varer). Disse lande har undertiden strenge indholdsbestemmelser; f.eks. er henvis­
ninger i sådanne reklamer i Belgien til sundheds-/sygdomsforhold forbudt. 
EF-lovgivningen på dette område omfatter direktivet om mærkning af, præsentations­
måder for og reklame for levnedsmidler79. Harmoniseringen er dog begrænset i 
omfang, fordi artikel 15 i direktivet gør det klart, at retsakten kun gælder for nationale 
regler om etikettering og præsentation og på trods af titlen ikke for bestemmelserne om 
kommerciel kommunikation. Rådets direktiv om modermælkserstatninger og 
tilskudsblandinger til spædbørn og småbørn80 indeholder en minimumsklausul i forhold 
til bestemmelser vedtaget af medlemsstaterne vedrørende reklame for sådanne 
produkter. Undersøgelsesresultatet pegede tydeligt på de barrierer, der opstår som 
følge af diverse restriktioner på levnedsmidler til spædbørn generelt. 
Af konkrete problemer, der blev fremhævet i svarene, kan nævnes: de retsregler, der 
kræver det samme informationsindhold på indpakningen i forbindelse med kommerciel 
kommunikation (respondenterne pegede på, at dette forhindrer brug af ét og samme 
visuelle materiale i grænseoverskridende kampagner), problemerne i forbindelse med 
de meget forskelligartede selvregulerende kodekser og love, der findes for 
levnedsmidler til spædbørn, samt de meget betydelige forskelle inden for reklamer for 
sukkervarer (hvor der f.eks. stilles krav om, at der skal vises supplerende billeder af 
tandbørster, hvilket indebærer, at der skal fremstilles en særskilt tv-reklame for det 
pågældende land). 
xi) Produktrestriktioner: lægemiddelreklamer 
29 
De nationale restriktive regler på dette område er komplekse, men der er dog visse 
lighedspunkter. En gruppe af medlemsstater forbyder reklamer i de audiovisuelle 
medier for ikke-receptpligtig medicin (bl.a. Belgien og Danmark), en anden gruppe 
kræver forhåndsanmeldelse af reklamer for ikke-receptpligtig medicin (Sverige, Italien 
og Frankrig), mens en tredje gruppe forbyder salgspromotion for disse produkter (bl.a. 
Belgien og Frankrig). Respondenterne klagede over, at eftersom listerne over recept­
pligtig medicin og listerne over medicin, der er omfattet af de nationale sygesikrings­
ordninger, ikke er de samme fra én medlemsstat til en anden, er det kun muligt at 
reklamere på europæisk plan for de typer ikke-receptpligtig medicin, der hverken står 
opført på den ene eller den anden af disse lister. Desuden var der problemer med 
oplysningerne i de indlagte oplysningssedler (advarsler om produktet), som varierer fra 
medlemsstat til medlemsstat. Spanien og Tyskland sagdes at stille strenge krav, der 
forøger varigheden af tv-reklamer med 25%. Medie respondenterne mente desuden, at 
disse restriktioner afholder potentielle annoncører fra at reklamere. Den tid, der 
kræves til "copy clearance", blev også fremhævet som et problem. Nogle 
medlemsstaters forbud mod brug af paraplyvaremærker (disse er virksomheds- eller 
produkttypemærker, som anvendes på både ikke-receptpligtig og receptpligtig medicin) 
blev kritiseret, fordi det indebærer en forpligtelse til at lancere et fuldstændig nyt 
varemærke (hvilket medfører store udgifter). 
Direktivet om reklamer for humanmedicinske lægemidler81 harmoniserer dette område 
ved at forbyde reklamer for receptpligtig medicin og medicin, der indeholder psyko-
tropiske og narkotiske stoffer. Medlemsstaterne må forbyde reklamer for medicin, der 
refunderes under den statslige sygesikringsordning. Reklamer for ikke-receptpligtig 
medicin er betinget af, at det pågældende produkt har fået markedstilladelse. Der må 
kun reklameres for receptpligtig medicin i medier, der henvender sig til ansatte i 
sundhedssektoren, hvorimod der gerne, dog på visse strenge betingelser, må 
reklameres for ikke-receptpligtig medicin. Reglerne for tv-reklamer er ved artikel 14 i 
direktivet "Fjernsyn uden grænser" koordineret i tilstrækkelig grad til at sikre fri 
udveksling af tv-programmer. 
xii) Produktrestriktioner: reklamer for finansielle tjenesteydelser 
Selv om retsreglerne på dette område generelt er restriktive, er der store forskelle 
mellem medlemsstaterne. F.eks. er der stor forskel på, hvor detaljerede oplysninger 
der skal gives i forbindelse med finansielle tjenesteydelser. Bestemmelserne herom er 
ekstremt detaljerede og findes både i love og selvregulerende kodekser. EF-
lovgivningen beskæftiger sig primært med retten til at oprette filialer og tilbyde 
tjenesteydelser i andre medlemsstater. Direktiverne på dette område giver imidlertid 
medlemsstaterne lov til at anvende deres indbyrdes forskellige nationale regler på 
sådanne selskabers kommercielle kommunikation, hvis dette er begrundet i "almene 
hensyn" (f.eks. artikel 41 i både tredje livsforsikringsdirektiv82 og tredje 
skadesforsikrmgsdirektiv83, artikel 44, stk. 2, i Rådets direktiv om samordning af 
medlemsstaternes love og administrative bestemmelser om kollektive investeringsinsti­
tutter (UCITS)M og artikel 21, stk. 1, i andet bankdirektiv*5). 
30 
Af undersøgelsesresultatet fremgår det klart, at forskellene mellem retsreglerne er til 
hinder for udviklingen af grænseoverskridende kommercielle kommunikationstjenester. 
"Copy clearance" (forhåndskontrol af avis- og tv-reklamer) kræves i nogle medlems­
stater (f.eks. kræves der i Italien forhåndsgodkendelse fra det italienske finanstilsyn 
(CONSOB) af reklamer for investeringer, herunder reklamer for finansielle produkter, 
og i Det Forenede Kongerige er det en overtrædelse af Financial Services Aet fra 1986 
at udsende en reklame for investeringer, der ikke er blevet godkendt af en hertil 
autoriseret person) og ikke i andre. Det blev fremhævet, at de indviklede detaljer i de 
relevante love og kodekser gør det vanskeligt at fortolke dem og fører til manglende 
overensstemmelse i den holdning, der indtages i specifikke sager. Dette medfører, 
hævdedes det, en betydelig mangel på retssikkerhed med hensyn til, hvad man kan 
tillade sig, og hvad man ikke kan tillade sig på dette felt. 
xiii) Restriktioner i kommerciel kommunikation af hensyn til beskyttelse af samfunds­
værdier 
Dette område dækker så forskellige emner som politiske reklamer og smag og sæde­
lighed. Både graden af restriktion og selve retsreglerne varierer enormt fra medlemsstat 
til medlemsstat på dette område. F.eks. er politiske reklamer i Det Forenede Kongerige 
forbudt i de audiovisuelle medier (dette gælder både for annoncørerne og reklame­
indholdet). Forbuddet udspringer af en selvregulerende kodeks. Den gælder dog ikke 
for pressen og udendørsreklamer. I Finland er politiske reklamer derimod tilladt på tv. 
Artikel 12 i direktivet "Fjernsyn uden grænser" (89/552/EF) blev anset for at 
indeholde hovedlinjerne i de regler, der er generelt accepteret i medlemsstaterne af de 
berørte kredse. Det blev derfor ikke anset for nødvendigt at forbyde reklamer inden 
for en bestemt sektor eller et bestemt emneområde (ud over tobak og receptpligtig 
medicin), men snarere at benytte sig af kontrol af reklamernes indhold og standard. 
Respondenterne i undersøgelsen dækkede mange forskellige emner. Hvad 
kønsdiskrimination angår, er brugen af kvindekroppen i reklamer underlagt en streng 
kontrol i visse medlemsstater (f.eks. i Det Forenede Kongerige, Nederlandene, Spanien 
og Danmark). Hvad angår hygiejneartikler og svangerskabsforebyggende midler, 
varierer restriktionerne med hensyn til visningen af produktet og den tidsmæssige 
placering af sådanne reklamer. Politiske reklamer er underlagt streng kontrol i de 
audiovisuelle medier i relation til de politiske partier. Respondenterne rejste dog 
spørgsmålet om den vide fortolkning i nogle medlemsstater af, hvad der forstås ved 
"politiske" reklamer, som forhindrede velgørende foreninger og pressionsgrupper i at 
reklamere (f.eks. i Det Forenede Kongerige og Tyskland). Hvad angår beskyttelsen af 
de etiske regler inden for kommerciel kommunikation, udtrykte respondenterne 
bekymring over, at visse bestemmelser (især selvregulerende kodekser) med hensyn til 
smag og sædelighed i den praktiske anvendelse tog sigte på andre målsætninger, nemlig 
den kommercielle kommunikationssektors (især reklamebranchens) "gode omdømme" 
eller "image". Dette, følte man, gjorde reglerne så forskellige fra land til land, at det 
blev vanskeligt at gennemføre grænseoverskridende kampagner. Forskellen mellem 
reglerne for PR-virksomhed blev fremdraget, selv om der er enighed blandt de 
nationale faglige PR-sammenslutninger om en fælles international kodeks. Af hensyn til 
sprog-/kulturbeskyttelse blev det fremhævet, at visse medlemsstater pålægger 
31 
sprogrestriktioner, som skaber barrierer inden for det indre marked (især Belgien og 
Frankrig). 
Hovedkonklusionen på denne foreløbige analyse er, at der er en voksende divergens 
mellem visse medlemsstater i den måde, hvorpå de udbygger deres nationale retsregler. 
Den har vist, hvordan medlemsstaterne i deres regler for kommerciel kommunikation 
forfølger en lang række forskellige målsætninger, der bygger på metoder, der ikke helt 
stemmer overens med eller direkte strider mod de metoder, der benyttes i andre lande. 
Dette giver anledning til forskellige typer retsregler og forskellige grader af restriktion, 
og lovene og kodekserne vil kunne anvendes på en sådan måde, at de hindrer grænse­
overskridende kommerciel kommunikation. 
BEHOVET FQR YDERLIGERE ANALYSE AF DE POTENTIELLE RETLIGE 
HINDRINGER 
Hvilken virkning har de betydelige variationer mellem medlemsstaternes retsregler 
vedrørende kommerciel kommunikation på det indre markeds funktion? Rent nationale 
restriktioner er ikke i sig selv af interesse. Det, der er af interesse, er snarere anven­
delsen af disse restriktioner på tjenesteydelser, der har deres oprindelse i andre 
medlemsstater. En indgriben fra EF's side kunne tage udgangspunkt i at sikre 
anvendelse af den gældende EF-ret, der garanterer fri bevægelighed for varer og 
tjenesteydelser inden for det indre marked. Alternativt kunne en indgriben fra EF's 
side omfatte en harmonisering dér, hvor restriktionerne er begrundede og derfor skaber 
retlige barrierer inden for området uden indre grænser. 
Den foreløbige analyse af bestemmelserne tyder på, at potentielle barrierer inden for 
det indre marked opstår på grund af ikke-diskriminerende retsregler snarere end 
nationalitetsbegrundede diskriminerende retsregler. For så vidt som sådanne retsregler 
giver anledning til hindringer for den frie bevægelighed, afhænger deres forenelighed 
med det indre marked hovedsagelig af arten af de målsætninger, de søger at opfylde, 
og proportionaliteten i de formodede restriktioner. Eftersom sådanne retsregler primært 
tager sigte på at tilgodese almene hensyn, vil en vurdering af behovet for indgriben fra 
EF's side normalt være baseret på proportionalitetsprincippet. Viften af muligheder for 
indgriben er imidlertid meget bred, og proportionalitetsvurderingen må derfor ske 
separat i hver sag for sig. 
To fælles EF-initiativer vil dog være påkrævet som en hjælp i denne kasuistiske 
metode. For det første vil det være nyttigt med overordnede regler, der vil kunne 
danne grundlaget for vurderingen af proportionaliteten i retsreglerne inden for 
kommerciel kommunikation. Del IV indeholder et forslag til sådanne overordnede 
regler. For det andet vil det være nyttigt med en mere tilbundsgående analyse af, 
hvilke typer retsregler der kan give anledning til proportionalitetsproblemer. 
På grundlag af den foreløbige analyse skal følgende tre typer af nationale retsregler 
være inkluderet i denne analyse: 
Kategori I; Lovforbud 
32 
Visse medlemsstater forbyder bestemte typer af eller et bestemt indhold i kommerciel 
kommunikation, som er tilladt i andre. Sådanne retsregler kan medføre et proportio-
nalitetsproblem, hvis de anvendes på tjenesteydelser fra en anden medlemsstat. Lov­
forbud kan omfatte: 
• Retsregler, der forbyder brug af rabatter, loyalitetspræmier og andre 
prisnedslag i kommerciel kommunikation. Der er her tale om 
introduktionstilbud eller andre salgsfremmende tilbud (f.eks. 10% rabat), 
pakketilbud (f.eks. "tag tre, betal for to"-tilbud) eller loyalitetstilbud (hvorved 
gentagne køb giver forbrugeren mulighed for at opnå et prisnedslag (f.eks. ved 
brug af rabatkuponer) på senere køb). 
• Retsregler, der forbyder brug af tilbudsgaver. Dette er "gratis gaver", der gives 
ved køb af en vare eller uafhængigt heraf. 
• Retsregler, åer forbyder radio- og tv-selskaber at sælge " overspill"-publikum til 
mediekøbere og annoncører. Denne type forbud findes i radio-/tv-
sendetilladelsesprocedurerne og gælder for "overspill"-publikum, som er lyttere 
og seere på nabomarkeder, der ligger inden for en udsendelses dækningsområde 
eller kan nås gennem videreudsendelse via et kabelnet. 
• Retsregler, der forbyder bestemte kategorier af annoncørers brug af bestemte 
medier med det formål at bevare pluralismen i medierne. Disse retsregler har 
typisk til formål at dirigere en vis del af reklameindtægterne væk fra tv og over 
på andre medier, f.eks. den regionale presse. 
• Retsforskrifter, der fører tilforbud mod brug af kommerciel kommunikation i de 
liberale erhverv. 
• Retsregler, der forbyder reklamer på teleindkøbskanaler eller online-tjenester af 
hensyn til beskyttelsen af pluralismen. Disse tager typisk sigte på at sikre, at tv-
reklameindtægterne ikke berøres negativt heraf. 
• Retsregler, der forbyder brug af fremmedsprog i kommerciel kommunikation. 
Kategori II; Horisontale lovrestriktioner 
Nogle medlemsstater har valgt at lægge strenge begrænsninger på generelle former for 
kommerciel kommunikation. Disse omfatter bl.a.: 
• Retsregler, der begrænser brugen af rabatter, loyalitetspræmier og andre pris­
nedslag i kommerciel kommunikation. 
• Retsregler, der begrænser værdien og arten af tilbudsgaver. 
• Retsregler, der begrænser børnereklamer. 
33 
• Retsregler, der begrænser indholdet af teleindkøbs- eller online-tjenester af 
hensyn til beskyttelsen af pluralismen. 
• Retsregler for mediekøb, der begrænser mulighederne for grænseoverskridende 
mediekøb. 
• Retsregler om vildledende reklame, der begrænser sammenlignende reklame. 
• Retsregler, der begrænser brugen af mærkediversificering. 
• Retsregler (på andre områder end skatteområdet), der begrænser sponsorering 
af både begivenheder og audiovisuelle programmer. 
Kategori III: Specifikke lovrestriktioner 
En række medlemsstater har anvendt strenge begrænsninger på kommerciel kommuni­
kation, der er relateret til bestemte sektorer eller bestemte produkter/tjenesteydelser. 
• Retsregler, der begrænser de liberale erhvervs reklamer, hvilket vil kunne 
lægge en alvorlig dæmper på disse, specielt ved brug af de nye online-
teknikker, der udvikles i forbindelse med informationssamfundet. 
• Retsregler, der begrænser reklamer for ikke-receptpligtig medicin. Disse regler 
synes i nogle tilfælde at forhindre, at paraply varemærker kan udnyttes effektivt 
på tværs af grænserne. 
• Retsregler, der begrænser alkoholreklamer. 
• Retsregler, der begrænser kommerciel kommunikation vedrørende levnedsmidler 
til spædbørn bortset fra modermælkserstatninger og tilskudsblandinger. 
• Retsregler, der begrænser kommerciel kommunikation i tilknytning til tv-
reklamer for detaillister. 
• Retsregler, der begrænser brugen af kommerciel kommunikation inden for 
finansielle tjenesteydelser. 
BEHOVET FOR ET INDBERETNINGSSYSTEM 
Eftersom informationssamfundet vil medføre en stigning i den kommercielle kommu­
nikation på tværs af grænserne, som kunne afføde en reaktion i form af øget 
lovgivning, synes der at være behov for en mekanisme, der tager sigte på at undgå, at 
det indre marked på ny fragmenteres. Der vil derfor blive udarbejdet en meddelelse, 
hvori det foreslås at indføre en ordning til sikring af gennemsigtighed i retsreglerne for 
tjenesteydelser i informationssamfundet, og hvori der gøres rede for, hvordan man ved 
hjælp af et indberetningssystem for sådanne tjenesteydelser vil kunne spore hindringer 
og om nødvendigt tage skridt til at mindske presset for at lovgive. Et sådant system 
skulle bl.a. omfatte en pligt for medlemsstaterne til at anmelde lovforslag (herunder 
34 
lovforslag om kommercielle kommunikationstjenester) til alle de øvrige medlemsstater 
og Kommissionen med henblik på deres reaktion. De problemer, der derved 
konstateres, kan derefter underkastes en analyse med henblik på at finde ud af, om de 
er forenelige med EF-retten. 
Opfordring til at fremkomme med kommentarer 
Kommissionen udbeder sig synspunkter og yderligere oplysninger om retssituationen 
inden for de forskellige områder af kommerciel kommunikation, der er omfattet af 
denne foreløbige analyse. 
Kommissionen ønsker at modtage synspunkter om, hvor omfattende den analyse, der 
agtes gennemført, skal være. Især anmoder Kommissionen respondenterne om at 
henlede dens opmærksomhed på de yderligere problemer vedrørende det indre 
marked, som de kommer udfor på dette område, og på de problemer, som det haster 
med at få løst. 
35 
DEL IV. FORSLAG. DER LÆGGES UD TIL HØRING 
Resumé 
Der fremsættes to forslag til, hvordan Kommissionen kan forbedre sine muligheder 
for at vurdere proportionaliteten i nationale retsregler, der kan volde problemer i 
forhold til det indre marked. Forslagene tager også sigte på at hjælpe Kommissionen 
med at sikre, at dens egne forslag harmonerer med andre dele af EF-politikken og er 
afmålt efter de problemer, der skal løses. Det første forslag omfatter en metodologi 
til at bistå Kommissionen med at vurdere proportionaliteten og kombinerer anerkendt 
retspraksis med en detaljeret konsekvensanalyse. Den skal kun være et værktøj for 
en vurdering i hver enkelt sag for sig og skal hverken være en automatisk eller 
obligatorisk vurderingsmetodologi. Det andet forslag omfatter et sæt regler, der skal 
forbedre koordinationen og informationsudvekslingen mellem Kommissionen, 
medlemsstaterne og de øvrige implicerede parter. Virkningen af anvendelsen af disse 
initiativer kan om nødvendigt føre til, at Kommissionen fremlægger forslag til afledt 
ret på et senere stadium. 
De tidligere afsnit i denne grønbog har påvist behovet for en effektiv proportionalitets-
vurderingsmetode, så EF, når det er blevet konstateret, at der foreligger en restriktion i 
grænseoverskridende tjenesteydelser, på kasuistisk grundlag nøje kan vurdere a) de 
nationale retsreglers overensstemmelse med principperne for det indre marked og b) 
kohærensen og proportionaliteten i sine egne initiativer. (Sidstnævnte krav svarer godt 
til forpligtelsen til at anvende proportionalitetsprincippet, jf. artikel 3 B, tredje afsnit, i 
traktaten om Den Europæiske Union). Derudover er det åbenbart, at hvis EF's 
initiativer på dette hastigt ekspanderende område skal være af højeste kvalitet, skal 
dialogen med alle berørte parter forbedres. Kommissionen udbeder sig derfor 
kommentarer til nedenstående forslag. 
EN METODOLOGI TIL OPNÅELSE AF EN MERE ENSARTET VURDERING 
Ifølge Domstolens retspraksis86 forudsætter proportionalitetsprøven for det første en 
kontrol af, om den nationale restriktive lovforanstaltning er hensigtsmæssig i forhold til 
det tilsigtede formål, dvs. foranstaltningen skal garantere, at det tilsigtede formål 
opfyldes, og for det andet en kontrol af, at den nationale restriktive lovforanstaltning 
ikke går videre, end hvad der er nødvendigt for at opfylde det tilsigtede formål; 
Domstolen tilføjer med andre ord, at det samme slutresultat ikke må kunne opnås med 
mindre indgribende retsregler. 
Der er i Domstolens retspraksis endnu ikke udformet mere præcist definerede metoder 
til vurdering af proportionaliteten i nationale retsregler eller EF-foranstaltninger. Efter 
Kommissionens opfattelse ville det på grund af denne mangel være nyttigt at udforme 
en metodologi, der kan være en hjælp ved vurderingen af proportionaliteten og 
kohærensen i de nationale og EF's retsregler inden for kommerciel kommunikation. 
Det er dog vigtigt at understrege, at Kommissionen ikke foreslår et automatisk og 
obligatorisk vurderingssystem, men snarere en række kriterier, der kan være en hjælp 
ved vurderingen af proportionaliteten i en lovforanstaltning. Med sådanne kriterier vil 
36 
det være muligt at opnå større gennemsigtighed og en højere kvalitet i et lovforslag. 
Metodologien er tænkt som et nyttigt værktøj for de politiske beslutningstagere. Af 
denne grund skal det understreges, at hvis den får en positiv modtagelse, agter 
Kommissionen at foreslå, at den benyttes i alle tilfælde, hvor den kan være et nyttigt 
middel til at effektivisere beslutningstagningen. Metodologien vil kunne være en hjælp 
for medlemsstaterne til at udforme kohærente lovforanstaltninger. Et og samme 
analyseværktøj vil kunne benyttes til at vurdere kohærensen i forslag til ny EF-
lovgivning. 
Den foreslåede metodologi vil primært omfatte to trin. I første omgang fastlægges de 
vigtigste karakteristika i en foranstaltning på grundlag af en række specifikke kriterier. 
Derefter kan disse karakteristika benyttes ved vurderingen af proportionaliteten i foran­
staltningen eller forslaget. Metoden fokuserer således på det sæt af indikatorer, som 
den endelige beslutning vedrørende proportionaliteten hviler på, snarere end på 
beslutningen som sådan. Den foregriber ikke resultatet af vurderingen. 
Trin 1. Vurderingsmetodologi til karakterisering af en foranstaltning 
Formålet med dette første trin er ikke at foretage selve proportionalitetsprøven, men at 
tegne et komplet "billede" af en foranstaltnings karakteristika. Formålet er ikke at 
konstatere restriktioner, men at give et faktuelt overblik over samtlige mulige 
virkninger af en foranstaltning på markedet, specielt på de aktiviteter, som den 
pågældende foranstaltning tager sigte på at regulere. 
De fem vigtigste vurderingskriterier er: 
Vurderingskriterium A. Hvilken "kædereaktion" vil foranstaltningen potentielt kunne 
fremkalde? 
Dette kriterium indebærer i det væsentlige en undersøgelse af den potentielle markeds-
reaktion på en lovforanstaltning. Inden for kommerciel kommunikation er de relevante 
markedskræfter centreret omkring tre indbyrdes forbundne grupper af økonomiske 
aktører (brugerne, leverandørerne og formidlerne)87. Tilsammen udgør de, hvad der 
kan benævnes "den kommercielle kommunikationskæde", der knytter forbindelsen 
mellem brugeren og den endelige modtager eller seer af den kommercielle 
kommunikation. 
Alle tre grupper er enten direkte eller indirekte impliceret i enhver form for 
kommerciel kommunikation. Proportionalitetsvurderingen må derfor systematisk dække 
den indbyrdes forbindelse mellem disse tre grupper. Vurderingen af reaktionen gennem 
denne kæde ("kædereaktionen") bygger på to faktorer: a) fastlæggelse af, hvilken 
gruppe foranstaltningen primært tager sigte på, og b) fastlæggelse af, hvilke reaktioner 
den gældende eller foreslåede lovforanstaltning efter al sandsynlighed vil fremkalde 
inden for den kommercielle kommunikationskæde. Disse faktorer behandles nærmere i 
arbejdsdokumentet. 
Inden for hver enkelt gruppe økonomiske aktører skal følgende faktorer vurderes: 
37 
Virkningen på brugergruppen indebærer en vurdering af, hvordan brugerne efter al 
sandsynlighed vil reagere på en lovrestriktion, der pålægges en bestemt form for 
kommerciel kommunikation. Den enkelte sektor eller virksomhed vil naturligvis 
reagere forskelligt. Som det fremgår af arbejdsdokumentet (se tabel 1 i del 1), kan der 
dog opstilles seks typiske mærkestrategier, på grundlag af hvilke det kan fastlægges, 
hvilke logiske strategiske reaktioner hos brugerne restriktioner inden for den ene eller 
den anden form for kommerciel kommunikation vil fremkalde. 
Virkningen på leverandørgruppen indebærer en vurdering af, a) hvor nemt forskellige 
former for kommerciel kommunikation kan kombineres eller substituere hinanden, 
b) hvilke skalavirkninger foranstaltningen truer med at fremkalde, og c) hvor der kan 
opnås skalabesparelser/stordriftsfordele inden for sektoren for kommerciel kommunika­
tion (se tabel 2 i del 1 i arbejdsdokumentet). Det resulterende potentielle tab af skala­
besparelser eller stordriftsfordele og substitutionsvirkningerne kan derefter bruges til 
dels at måle, hvordan restriktionen på den tilsigtede type kommerciel kommunikation 
vil kunne få afsmittende virkning for efterspørgslen efter andre typer kommerciel 
kommunikation, og dels at vurdere, om restriktionen er af en sådan art, at den 
mindsker effektiviteten i den tilsigtede tjenesteydelse og fordyrer den. Sådanne 
ændringer i efterspørgslen og/eller udbudsomkostningerne vil fremkalde 
følgereaktioner hos brugerne og formidlerne. 
Virkningen på formidler gruppen indebærer en vurdering af, hvilken virkning en lov­
foranstaltning inden for kommerciel kommunikation, der vedrører en 
mediebegivenhed, kulturel begivenhed eller sportsbegivenhed, har på en formidlers 
adfærd. Dette afhænger af formidlerens kommercielle reaktioner på den resulterende 
restriktion (se tabel 3 i del 1 i arbejdsdokumentet). 
Kædereaktionen vil på denne måde blive vurderet, og den samlede virkning på den 
endelige modtagergruppe (den brede offentlighed, mindreårige, forbrugerne osv.) kan 
derved vurderes. 
Vurderingskriterium B. Hvad er formålet med foranstaltningen? 
Det er nødvendigt at fastslå, hvad formålet er med foranstaltningen. Derudover skal 
alle øvrige, indirekte implicerede målsætninger tages i betragtning. I forbindelse med 
en national lovforanstaltning giver denne konstatering mulighed for at vurdere, om 
retsprincipperne om proportionalitet og undgåelse af overlapning overholdes. For hvert 
enkelt stykke foreslået EF-lovgivning giver formålsbestemmelsen mulighed for at 
fastslå, hvad der er det rette retsgrundlag, og for at kontrollere, at subsidiaritets og 
proportionalitetsprincipperne er overholdt. 
Forslag til lovgivning, der er begrundet i almene hensyn, vil næsten helt sikkert være 
rettet mod en bestemt målgruppe (mindreårige, forbrugerne, den brede offentlighed, 
konkurrenter, forhandlere osv.). Hvilken gruppe der er tale om skal fastslås, ligesom 
det skal fastslås, hvilket formål foranstaltningen (på nationalt plan eller EF-plan) tager 
sigte på at opfylde. Kædereaktionen skal bruges at fastslå, hvilken målgruppe 
(modtagergruppe) der i praksis vil drage fordel af den nationale lovforanstaltning eller 
38 
det foreslåede EF-lov initiativ, og som følge heraf hvilket formål der i realiteten 
forfølges. 
Vurderingskriterium C. Har foranstaltningen forbindelse med formålet? 
De specifikationer, definitioner, særlige kendetegn, kriterier osv., der benyttes til at 
bestemme indholdet af en foreslået foranstaltning, skal være direkte relateret til dens 
formål. Hvis dette ikke er tilfældet, vil foranstaltningen kunne formodes at være arbi­
trær. Det er derfor af afgørende betydning at have adgang til oplysning om, hvilke 
undersøgelser der er foretaget inden foranstaltningens vedtagelse, hvad baggrunden og 
begrundelsen er for dens indhold, hvilken sammenhæng den blev vedtaget i samt alle 
øvrige data, der har været relevante faktorer i beslutningstagningen. 
Vurderingskriterium D. Har foranstaltningen virkning for andre målsætninger? 
En foreslået foranstaltning kan modvirke et andet alment hensyn eller en anden EF-
målsætning. For at måle dette kan selektivitetsindikatoren være nyttig (dvs. om foran­
staltningen er tilstrækkelig målrettet mod det forfulgte formål). Jo mindre specifik 
foranstaltningen er, jo større risiko er der for utilsigtede, negative virkninger. Ved at 
benytte foranstaltningens kædereaktion vil man kunne bedømme selektiviteten og 
derved dens negative virkninger. Ved at finde frem til, hvilke uønskede potentielle 
markedsreaktioner der måtte forekomme, kan man foretage en direkte kontrol af, om 
foranstaltningen eventuelt medfører negative virkninger for andre politiske 
målsætninger (se tabel 4 i del 1 i arbejdsdokumentet). 
Vurderingskriterium E. Hvor effektiv er foranstaltningen? 
Det sidste kriterium tager sigte på at afprøve, om foranstaltningen gennem typen og 
graden af restriktion kan opfylde det tilsigtede formål. Kædereaktionsvurderingen bør 
benyttes til at fastslå, hvorledes målgruppen påvirkes, og om kædereaktionerne virker 
modsat det tilsigtede formål. Der kunne indsamles mere detaljerede oplysninger til vur­
dering af, ved hvilken grad af restriktion de negative reaktioner sandsynligvis vil 
opveje de tilsigtede reaktioner. 
Trin 2. Anvendelse af vurderingsresultatet på beslutningen om proportionalitet 
og/eller kohærens 
Ved at bringe en lovforanstaltnings vigtigste karakteristika for dagen sætter disse fem 
kriterier den relevante myndighed bedre i stand til at vurdere proportionaliteten og 
kohærensen i en lovforanstaltning. 
I forbindelse med nationale lovforanstaltninger vil fastlæggelsen af 
vurderingskriterium (A) i kædereaktionen kunne påvise, at de formål, foranstaltningen 
opfylder, afviger fra de tilsigtede (ifølge vurderingskriterium (B)). Hvis denne analyse 
viser, at formålet er forfejlet, og at der ikke kan påvises noget andet anerkendt formål 
med henvisning til almene hensyn, kan det tænkes, at foranstaltningen er uforenelig 
med EF-retten. Med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt foranstaltningen er 
"hensigtsmæssig", vil vurderingen af kædereaktionen (vurderingskriterium A) og 
39 
forbindelsen med formålet (vurderingskriterium C) eller de utilsigtede negative 
virkninger (vurderingskriterium D) være en hjælp til at afgøre, om dette er tilfældet. 
F.eks. kunne den relevante myndighed komme til den konklusion, at en foranstaltning 
kun har en vag forbindelse med dens formål, ikke har nogen utilsigtede negative 
virkninger og er forholdsvis effektiv. Hvad angår vurderingen af "graden af 
restriktion" i proportionalitetsvurderingen, er vurderingskriterium E om 
"effektiviteten" af afgørende betydning ved bestemmelsen af, om graden af restriktion 
er nødvendig for at opfylde det tilsigtede formål. Med hensyn til "prøven om 
alternative foranstaltninger"88 vil det ved at anvende de fem vurderingskriterier på 
konkurrerende foranstaltninger være muligt at fastslå, hvilken foranstaltning der er den 
mindst indgribende. 
I forbindelse med EF-foranstaltninger vil bestemmelsen af foranstaltningen ved brug 
af de fem vurderingskriterier også kunne medvirke til at undgå manglende kohærens og 
specielt utilsigtede negative virkninger i forhold til andre EF-målsætninger. Dette kan 
opnås i valget mellem to foranstaltninger ved aktivt at søge og foretrække den foran­
staltning, der ikke har utilsigtede og negative virkninger på andre EF-målsætninger. 
Hvad proportionaliteten angår, bør valget træffes til fordel for den foranstaltning, der 
har den mindst restriktive virkning på målgruppen. I nogle tilfælde vil det naturligvis 
være umuligt at undgå at træffe foranstaltninger, der ikke harmonerer med andre 
målsætninger eller foranstaltninger. I så fald vil den foreslåede metodologi give 
Kommissionen et værktøj, der kan hjælpe den med at begrunde den pågældende 
foranstaltning. 
FORBEDRET KOORDINATION OG INFORMATION PÅ EF-PLAN 
Respondenterne i undersøgelsen slog til lyd for en forbedret informationsudveksling og 
kommunikation mellem dem selv indbyrdes, Kommissionen og de nationale myndig­
heder. Analysen af retsreglerne har desuden vist, at der er forskelle i den metode, der 
benyttes i medlemsstaterne, og at disse forskelle vil kunne give anledning til et 
voksende antal lovgivningsmæssige problemer på EF-plan, efterhånden som den 
kommercielle kommunikation i stigende grad krydser landegrænserne. Det følger 
heraf, at der er behov for en forbedret koordination og informationsudveksling på EF-
plan, hvis kommerciel kommunikation skal kunne spille den nyttige rolle i det indre 
marked og informationssamfundet, som er beskrevet tidligere i denne grønbog. Med 
henblik herpå foreslår Kommissionen følgende: 
Kommissionen foreslår, at der nedsættes et udvalg inden for kommerciel 
kommunikation, der bl.a. skal have til opgave at sikre en dialog med og mellem 
medlemsstaterne. Dette udvalg skal selvfølgelig ikke begrænse Kommissionens 
initiativbeføjelser, men bistå Kommissionen med at opnå større gennemsigtighed i dens 
initiativer gennem drøftelser af spørgsmål vedrørende kommerciel kommunikation på 
basis af den foreslåede vurderingsmetodologi, der er beskrevet ovenfor. Derved vil 
udvalget kunne medvirke til at sikre kohærens i de politiske initiativer og om muligt 
undgå, at det bliver nødvendigt at gribe ind ved brug af overtrædelsesproceduren i 
traktaten. Det vil også fungere som forum for et administrativt samarbejde inden for 
kommerciel kommunikation, specielt via en informationsudveksling om spørgsmål 
vedrørende nye udviklingstendenser på området. Eftersom informationssamfundet har 
40 
global karakter, skal udvalget også gøre sig overvejelser om, hvordan EF-metoden 
inden for kommerciel kommunikation kan promoveres på internationalt plan89. 
Udvalget skal have en repræsentant for Kommissionen som formand og bestå af repræ­
sentanter for medlemsstaternes myndigheder, eventuelt ledsaget af repræsentanter for 
brancheforeningerne. Kommissionen skal med jævne mellemrum videregive relevant 
information til udvalget. På Kommissionens anmodning skal der indkaldes til møder i 
udvalget om bestemte emner. Udvalgets første møderække skal dreje sig om en 
meningsudveksling om salgspromotion og sponsorering, som i undersøgelsesmaterialet 
fremstår som de former for grænseoverskridende kommerciel kommunikation, der 
volder de største problemer. Mere generelt skal udvalget begynde med at gøre sig 
overvejelser om, hvordan de gældende retsregler om kommerciel kommunikation kan 
influere på udbygningen af den elektroniske samhandel. 
Kommissionen erkender endvidere, at selv om markedsdata om visse kommercielle 
kommunikationstjenester (f.eks. nationale reklamestatistikker) er frit tilgængelige, 
bliver andre af de former for information (f.eks, om grænseoverskridende kommerciel 
kommunikation generelt, direkte markedsføring, salgspromotion og sponsorering), der 
er nødvendige for en effektiv politisk vurdering, i visse tilfælde overhovedet ikke 
indsamlet eller er i andre vanskelige at få adgang til hurtigt. 1 betragtning af, at visse 
kommercielle (især inden for mediekøb og markedsanalyse) og akademiske kredse samt 
forbrugergrupper samarbejder om og arbejder med den relevante markedsinformation, 
bør de opfordres til at deltage i udformningen af en europæisk politik inden for 
kommerciel kommunikation i det omfang, deres ekspertise vil gøre denne politik mere 
effektiv. Kommissionen vil derfor søge at forbedre informationsudvekslingen mellem 
disse forskellige organisationer og de nationale myndigheder og EF-institutionerne. 
De implicerede kredse slår også til lyd for et enkelt kontaktpunkt, der skal kunne yde 
hjælp med at finde frem til, hvilket generaldirektorat i Kommissionen der er ansvarligt 
for bestemte forespørgsler om den kommercielle kommunikationspolitik. Der er behov 
for et koordinationssted/kontaktpunkt, der har et generelt overblik over aktiviteterne og 
udviklingen inden for dette område. 
For at kunne opfylde disse målsætninger kunne kontaktpunktet/koordinationsstedet få 
stillet et online-kontaktnet inden for kommerciel kommunikation til disposition. Dette 
kunne være et supplement til det eksisterende nyhedsbrev om kommerciel kommu­
nikation90. Via nettet skal der kunne etableres tovejskontakt mellem de berørte parter 
og Kommissionen. Derved vil Kommissionen i sit arbejde på dette område efter behov 
kunne trække på en direkte informationskilde. Den forvaltning og de ressourcer, der 
kræves til et sådant online-kommunikationsnet, vil blive behandlet i en gennemfør­
lighedsundersøgelse, som Kommissionen har igangsat. 
41 
Opfordring til at fremkomme med kommentarer 
Kommissionen udbeder sig kommentarer til: 
den foreslåede vurderingsmetodologi 
forslaget om at forbedre koordinationen og informationsniveauet. 
42 
Henvisning indsættes, når dette dokument er blevet registreret. 
Fortrolighed: Medmindre andet klart specificeres, vil de svar, Kommissionen modtager i 
forbindelse med denne høring, ikke blive behandlet fortroligt og vil derfor kunne videregives 
udenfor Kommissionen. 
Kontaktpersoner: For yderligere oplysninger kan De rette henvendelse til Margot Frôhlinger, 
kontorchef, E/5 (medier, kommerciel kommunikation og illoyal konkurrence), i 
Generaldirektorat XV for Det Indre Marked og Finansielle Tjenesteydelser på tlf. (+ 32.2) 
295.93.50 eller 296.01.10 eller til Jean Bergevin på tlf. (+ 32.2) 295.16.39 eller 296.01.10. 
Telefax: 295.77.12. Postadressen er: Europa-Kommissionen, GD XV/E/5, C-107 8/59, rue de la 
Loi 200, B-1049 Bruxelles. 
Hvis De ønsker et eksemplar af grønbogen på et andet sprog, kan De fremsætte anmodning 
herom pr. telefax til Renate Lauter, Francina Van de Vorle eller Volon på tlf. 295.77.12 eller 
skrive til ovennævnte adresse med angivelse af, hvilket sprog De ønsker et eksemplar på. 
"Optimering af det indre marked": Strategisk program. Meddelelse fra Kommissionen til Rådet 
af 22.12.1993, KOM(93) 632 endelig udg. 
Europa på vej mod informationssamfundet. En handlingsplan. Meddelelse fra Kommissionen af 
9.8.1984, KOM(94) 347 endelig udg. 
Denne definition omfatter alle former for kommercielle kommunikationstjenester, for hvilke der 
forlanges betaling, uanset hvilken type virksomhed eller organisation der er tale om. Således er 
f.eks. en politisk reklamekampagne omfattet, hvorimod en lovbefalet partipolitisk tv-udsendelse, 
som de politiske partier og organisationer ikke betalerfor, ikke er det. 
Dette skyldes, at a) emballerings- og etiketteringsreglerne bør holdes adskilt fra reglerne for 
kommerciel kommunikation, der ikke vedrører emballage, og at b) indpakningen typisk er en 
integreret del af den virksomhedsinterne fabrikationsproces snarere end en del af de aspekter af 
marketingmixet, der gives i underleverance til en specialiseret tjenesteyder, som det er tilfældet 
med de kommercielle kommunikationsaktiviteter, der er omfattet af denne grønbog. Ud fra 
samme ræsonnement er salgsmedarbejdere heller ikke omfattet af denne analyse. 
EAAA: "European Association of Advertisting Agendes" (reklamebureauernes europæiske 
brancheforening). 
CERP: "European Confederation of Public Relations" (europæisk public relations-sammen­
slutning). 
For 1991 skønnede EAAA, at sektoren beskæftigede 155 000 mennesker i EF. Andre kilder 
sætter antallet af beskæftigede inden for reklame og direkte markedsføring til 266 088 samme år 
i kun otte af medlemsstaterne (B, DK, D, E (1990), F, EIR (1988), Lux, NL) (Eurostat, 
Mercure). For Belgien og Tyskland omfatter dette lal kun antallet af ansatte. En Eurostat­
undersøgelse fra 1994 om reklamesektoren viser, at de 15 største reklamebureaukæder i Europa 
i 1993 tilsammen havde 40 000 ansatte i hele Europa. CERP anslår, at der i 1993 var 6 282 
ansatte og 13 670 freelancekonsulenter inden for public relations-sektoren. 
Se del 1 i det ledsagende arbejdsdokument. 
Max Planck Instituttet fik af Kommissionen til opgave at udarbejde en detaljeret landerapport 
for alle 15 medlemsstater. Rapporten beskrev kilden til og arten af de nationale restriktive 
foranstaltninger. Konsulenterne udarbejdede derefter en opsummerende komparativ analyse. 
Denne komparative analyserapport (på tysk) kan fås ved henvendelse til Kommissionen. 
(Tabellerne over de nationale retsregler i del II i arbejdsdokumentet bygger på denne 
analyserapport. Tabellerne rubricerer og sammenligner de gældende nationale 
43 
26 lovforanstaltninger efter de nationale målsætninger og de målsætninger af almen EF-interesse, 
de søger at opfylde). 
Denne blev udført af Kommissionen selv og er gengivet i del 1 i arbejdsdokumentet. 
Resultatet af disse undersøgelser er sammenfattet i en publikation, der kan fås ved henvendelse 
til Kommissionen. 
Dette var en åben postomdelt indkaldelse af kommentarer udsendt af Kommissionen. 
Der blev udsendt fem spørgeskemaer til fem grupper af berørte kredse, nemlig "brugerne " af 
kommerciel kommunikation, "leverandørerne" af kommerciel kommunikation, "formidlerne" 
(medier og andre formidlere af disse tjenesteydelser), forbrugersammenslutningerne og de rele­
vante brancheforeninger. En detailanalyse af svarene findes i første udgave af et nyhedsbrev med 
titlen "Commercial Communications ", som finansieres af Kommissionen og kan fås ved henven­
delse til Kommissionen. Kommissionen udsendte selv 2 785 spørgeskemaer; derudover tog en 
lang række brancheforeninger kopier, som de udsendte til deres medlemmer. 
De detaljerede resultater af disse undersøgelser (på engelsk) kan fås ved henvendelse til 
Kommissionen. 
5 200 brugere, 530 leverandører, 47 formidlere, 15 nationale brancheforeninger og 
27forbrugerorganisationer blev kontaktet. Af disse svarede 532 brugere, 132 leverandører, 
20 formidlere, 10 brancheforeninger og 10 forbrugerorganisationer. 
Sag C-286/81, Oosthoek's Uitgeversmaatschappij, Sml. 1982 (4), s. 4575, af 15.12.1982. 
Sag C-362/88, GB-INNO-BM mod Confederation du commerce Luxembourgeois, Sml. 1990-1 
(2), s. 667, af 7.3.1990. 
Sag C-126/91, Schutzverband gegen Unwesen in die Wirtschaft e. V. mod Yves Rocher GmbH, 
Sml. 1991-1 (3), s. 2361, af 18.5.1993. 
Sag C-267 og sag C-268/91, Bernard Keck og Daniel Mithouard, Sml. 1993-1 (7), s. 6097, af 
24.11.1993. 
Sag C-267 og sag C-268/91 af 24.11.1993, op. cit., punkt 16. 
F.eks. sag C-292/92, Ruth Hunermunde og andre mod Landesapothekerkammer Baden-
Wiirttemberg, Sml. 1993-1 (8), s. 6787, af 15.12.1993; Société d'Importation Edouard Leclerc-
Siplec mod TF1 Publicité S.A. og M6 Publicité, Sml. 1995-1, s. 179, af 9.2.1995. 
Sag C-352/85, Bond vand Adverteerdeers (vereniging) mod Nederlandene, Sml. 1988 (2), s. 
2085, af 26.4.1988. 1 denne sag forklarede Domstolen, at det med henblik på anvendelsen af 
reglerne om fri udveksling af tjenesteydelser er nødvendigt at tage stilling til, hvilke 
tjenesteydelser der er tale om, om tjenesteydelserne er grænseoverskridende i traktatens artikel 
59's forstand, og om der er tale om tjenesteydelser, der normalt udføres mod betaling, jf. 
traktatens artikel 60 (punkt 12). 
Se f.eks. sag C-155/73, Guiseppe Sacchi, Sml. 1974 (1), s. 409, af 30.4.1974, og sag C-52/79, 
Procureur du Roi mod Marc JVC Debauvre og andre, Sml. 1980, s. 833, af 18.3.1980. 
Sag C-384/93, Alpine Investments BV mod Minister van Financiën, Sml. 1995, s. 833, af 
10.5.1995. 
Op. cit., punkt 28. 
44 
Se "Kommissionens fortolkende meddelelse om fri udveksling af tjenesteydelser på tværs af 
landegrænserne ", EFT C 334 af 9.12.1993. 
Sag C-288/89, Stichting collectieve Antennevoorziening Gouda og andre mod Commissariat voor 
de Media, "Medianet-sagen", Sml. 1991 (1), s. 4007, punkt 13. 
Sag C-279/80, Alfred John Webb, Sml. 1981, s. 3305, punkt 19; de forenede sager 62 og 63/81, 
Seco SA og Desquenne og Giral SA mod Etablissement d'Assurance contre la Vieillesse et 
l'Invalidité, Sml. 1982 (1), s. 223, punkt 14; sag C-113/89, Rush Portuguesa Lda mod Office 
National d'Immigration, Sml. 1990 (2), s. 1417, punkt 18. 
Sag C-220/83, Kommissionen mod Frankrig, Sml. 1986 (4), s. 3663, punkt 20. 
Sag C-62/79, S.A. Compagnie Générale pour la Diffusion de la Television Coditel og andre, 
Sml. 1980, s. 881, punkt 15. 
Sag C-180/89, Kommissionen mod Italien, Sml. 1991-1 (2), s. 709, punkt 20; sag C-154/89, 
Kommissionen mod Frankrig, Sml. 1991-1 (2), s. 659, punkt 17; sag C-198/89, Kommissionen 
mod Grækenland, Sml. 1991-1 (2), s. 727, punkt 21. 
De forenede sager 110 og 111/78, Ministère Public og Chambre Syndicale des Agents 
Artistiques et Impresarii de Belgique, A.S.B.L., mod Willy van Wesemael og andre "Van 
Wesemael-sagen", Sml. 1979 (1), s. 35, punkt 28. 
Sag C-288/89, op. cit., fodnote 22, punkt 23. 
Sag C-379/87, Anita Groener mod Minister for Education og City of Dublin Vocational 
Committee, Sml. 1989 (4), s. 3967 (28.11.1989). 
Sag C~384/93, Alpine Investments BV, punkt 45, op. cit., fodnote 19. 
Sag C-288/89, op. cit., fodnote 22, punkt 15. 
Meddelelse nr. 359/1989 og nr. 385/1989, Ballantyne Davidson Mclntyre, beslutning af 
31.3.1993, CCPR/C/47/D/359/1989 og 385/1989/rev. 1. 
Se sag Marktintern Verlag GmbH og Klaus Beerman, Serie A, nr. 165, 20.11.1989, og sag 
Groppera Radio AG og andre mod Schweiz, Serie A, nr. 173, 28.3.1990. Af den seneste tids 
retspraksis fremgår det, at Den Europæiske Menneskerettighedskommission mener, at der ikke er 
nogen tvivl om, at reklamer er beskyttet af artikel 10. I to beslutninger for nylig om, hvorvidt 
andragender kunne forelægges for Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol i henhold til den 
europæiske menneskerettighedskonvention, indtog Kommissionen den holdning, at en restriktion 
på reklamer ville falde ind under artikel 10 i den europæiske menneskerettighedskonvention 
(beslutning af 5. september 1991 vedrørende andragende nr. 16632/90 (Colman mod UK) og 
beslutning af 2. december 1991 vedrørende andragende nr. 15450/89 (Cosado Coca mod 
Spanien)). 
Sag C-260/89, Elleniki Radiophonia Tiléorassi AE mod Dimotiki Etaireia Pliroforissis og Sotiros 
Kouvelas, Sml. 1991-1, s. 2925, af 18.6.1991, punkt 41-44. 
I lyset af sag C 4/73, J. Nold, Kohlen mod Baustoffgrophandlung mod Kommissionen "Nold-
sagen", Sml. 1974 (1), s. 491, punkt 13. 
Rådets direktiv 84/450/EØF af 10. september 1984 om indbyrdes tilnærmelse af 
medlemsstaternes love og administrative bestemmelser om vildledende reklame, EFT L 250 af 
19.9.1984. 
45 
50 
55 Rådets direktiv 79/112/EØF af 18. december 1978 om tilnærmelse af medlemsstaternes 
lovgivning om mærkning af og præsentationsmåder for levnedsmidler bestemt til den endelige 
forbruger samt om reklame for sådanne levnedsmidler, EFTL 33 af 8.2.1979. 
Rådets direktiv 92/96/EØF af 10. november 1992 om samordning af love og administrative 
bestemmelser vedrørende direkte livsforsikringsvirksomhed og om ændring af direktiv 
79/267/EØF og 90/619/EØF (tredje livsforsikringsdirektiv), EFT L 360 af 9.12.1992. Rådets 
direktiv 92/49/EØF af 18. juni 1992 om samordning af love og administrative bestemmelser 
vedrørende direkte forsikringsvirksomhed bortset fra livsforsikring og om ændring af direktiv 
73/239/EØF og 88/357/EØF (tredje skadesforsikringsdirektiv), EFTL 228 af 11.8.1992. Rådets 
direktiv 85/611/EØF af 20. december 1985 om samordning af love og administrative 
bestemmelser om visse institutter for kollektiv investering i værdipapirer (investeringsinstitutter), 
EFT L 375 af 31.12.1985. Rådets andet direktiv af 15. december 1989 om samordning af 
lovgivningen om adgang til at optage og udøve virksomhed som kreditinstitut og om ændring af 
direktiv 77/780/EØF, EFT L 386 af 30.12.1989. 
Rådets direktiv 92/28/EØF af 31. marts 1992 om reklame for humanmedicinske lægemidler, 
EFTL 113 af 30.4.1992. 
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 95/46/EØF af 24. oktober 1995 om beskyttelse af fysiske 
personer i forbindelse med behandling af personoplysninger samt om fri udveksling af sådanne 
oplysninger. 
Rådets direktiv 89/552/EØF af 3. oktober 1989 om samordning af visse love og administrative 
bestemmelser i medlemsstaterne vedrørende udøvelse af tv-radiospredningsvirksomhed, EFT L 
298 af 17.10.1989. 
MRB International blev bedt om at henvende sig til et repræsentativt udsnit af hver af de fem 
målgrupper, der modtog opfordring til at fremsætte kommentarer. Alle de "brugere", der var 
omfattet af undersøgelsen, var afdelinger af virksomheder, der var engageret i samhandel på 
tværs af landegrænserne, og som havde rådighed over en betydelig del af marketingbudgettet til 
kommerciel kommunikation på deres udenlandske markeder. 
Dette og de efterfølgende sammendrag er uddraget af resultatet af begge de undersøgelser, der 
er beskrevet i indledningen; en mere omfattende redegørelse for undersøgelsesresultatet gives i 
et særskilt dokument, der kan fås ved henvendelse til Kommissionen. 
"Under linjen" refererer til kommercielle kommunikationstjenester, der ikke indebærer køb af 
medieplads. Udtrykket dækker således over alle former for kommerciel kommunikation undtagen 
reklame. 
Eksempelvis forventer eksperter fra Forrester Research, at køb via Internet vil vokse fra 
240 mio. USD i 1994 til 6,9 mia. USD i år 2000. 
Se del I i arbejdsdokumentet. 
For yderligere oplysninger, se KOM(94) 319 endelig udg. 
Andre direktiver er supplementer hertil og forfølger de samme grundlæggende målsætninger, 
f.eks. direktivet om ophavsretten til kabel- og satellittransmitterede udsendelser, der blev 
vedtaget i 1993, og direktivet om transmissionsstandarder, der blev vedtaget i 1985. 
"Nye udsigter for Fællesskabets kulturaktion", meddelelse fra Kommissionen til Rådet, Europa-
Parlamentet og Det Økonomiske og Sociale Udvalg, KOM(92) 149 endelig udg. af 29.4.1992. 
"European Committee on Business, the Arts and Culture" (CEREC) (i kraft siden marts 1991). 
46 
Dette fremgår af den bestilte undersøgelse om retssituationen. Eksemplarer (på tysk) af denne 
komparative undersøgelse kan fås ved henvendelse til Kommissionen. Rapporten blev udarbejdet 
af Professor Schricker fra Max Planck Instituttet (Miinchen) for Kommissionen. Ud over den 
komparative rapport ("Vergleichende Analyse der gesetzlichen und Selbstkontrollregelungen im 
Bereich der "Commerciel Communication " in den Mitgliedstaaten der EWG some in Finnland, 
Norwegen, Ôsterreich, der Schweiz und Schweden ") blev der for Kommissionen udarbejdet 17 
mere detaljerede landerapporter, der dækker hver af medlemsstaterne samt Norge og Schweiz. 
I angelsaksisk ret støder man sjældent på udtrykket ulige konkurrence, men de tilsvarende 
målsætninger forfølges inden for den angelsaksiske erstatningsret ("law of torts"). 
Denne type lovgivning så dagens lys i midten af det 19. århundrede. Efter den industrielle 
revolution blev reglerne vedrørende handel og erhverv udskiftet med love, der skulle forhindre 
misbrug af den nyindførte kommercielle og industrielle frihed til at konkurrere. 
Det stammer tilbage til I960'erne og 1970'erne i de fleste medlemsstater. 
Den europæiske menneskerettighedskonvention: undertegnet i Rom den 4. november 1950 og 
ratificeret af alle medlemsstaterne. 
Se landetabellerne i det ledsagende arbejdsdokument. 
Dette synes de undersøgelsesresultater, der er opsummeret i del l, at tyde på. 
Rådets direktiv 84/450/EØF af 10. september 1984 om indbyrdes tilnærmelse af 
medlemsstaternes love og administrative bestemmelser om vildledende reklame, EFT L 250 af 
19.9.1984. Selv om det i betragtningerne i dette direktiv blev foreslået, at EF på et senere 
stadium skulle tage spørgsmålet om illoyal reklame og sammenlignende reklame op. er 
Kommissionen af den opfattelse, at de meget store forskelle i og uenigheden om opfattelsen af 
udtrykket "illoyal " vil gøre det umuligt at tage fornuftige horisontale initiativer på dette område. 
Dette udelukker dog ikke, at der træffes specifikke initiativer vedrørende visse mere snævert 
definerede former for kommerciel kommunikation, som nogle nationale retsforskrifter inkluderer 
i deres fortolkning af udtrykket "illoyal ". 1 mellemtiden er sammenlignende reklame blevet taget 
op, som det er beskrevet i teksten. 
Det er nu blevet tilladt almindelige advokater at reklamere i Det Forenede Kongerige. 
Artikel 3a. Foreslået revision af direktiv 84/450/EØF om vildledende reklame for at tage højde 
for sammenlignende reklame. 
Fælles holdning (EF) nr. 19/95 af 29. juni 1995 med henblik på vedtagelse af direktivet om 
forbrugerbeskyttelse i forbindelse med aftaler vedrørende fjernsalg, EFT C 288 af 30.10.1995. 
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 951461 EØF af 24. oktober 1995 om beskyttelse af fysiske 
personer i forbindelse med behandling af personoplysninger og om fri udveksling af sådanne 
oplysninger. 
Denne praksis kan, hvis den benyttes på en sådan måde, at den begrænser konkurrencen, 
indebære en overtrædelse af traktatens artikel 86. 
Dette blev anerkendt som en begrundet restriktion af Domstolen i Oosthoek-dommen (se fodnote 
18 ovenfor). 
1 Schindler-dommen (sag C-275/92, Sml. 1994-1, s. 1039) fastslog Domstolen, at det kunne være 
begrundet at forbyde tværnational promovering af "større " lotterier (i dette tilfælde statslige 
eller regionale) af hensyn til den offentlige orden og for at forhindre bedragerier. 
47 
Rådets direktiv 89/552/EØF af 3. oktober 1989 om samordning af visse tove og administrative 
bestemmelser i medlemsstaterne vedrørende udøvelse af tv-radiospredningsvirksomhed, EFT L 
298 af 17.10.1989. 
Direktivet "Fjernsyn uden grænser" (89/552/EØF) harmoniserede det forbud mod tv-tobaks­
reklamer og tv-sponsorering, som i forvejen var i kraft i medlemsstaterne, da direktivet blev 
vedtaget. 
Ændret forslag til Rådets direktiv om reklame for tobaksvarer (K0M(91) endelig udg. - SYN 
194). 
Hermed menes øl med et alkoholindhold på over 1,8% og op til 2,8% samt gæret æblejuice 
(cider). 
Resolution 86/C184/02 vedtaget af sundhedsministrene forsamlet i Rådet om alkoholmisbrug. 
En sammenslutning af 14 af Europas største virksomheder indenfor alkoholholdige drikkevarer. 
Direktiv 79/112/EØF af 18. december 1978 om tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om 
mærkning af og præsentationsmåder for levnedsmidler bestemt til den endelige forbruger samt 
om reklame for sådanne levnedsmidler, EFT L 33 af 8.2.1979. 
Direktiv 91/321/EØF af 14. maj 1991. 
Direktiv 92/28/EØF af 31. marts 1992 om reklame for humanmedicinske lægemidler, EFT L 113 
af 30.4.1992. 
Rådets direktiv 92/96/EØF af 10. november 1992 om samordning af love og administrative 
bestemmelser vedrørende direkte livsforsikringsvirksomhed og om ændring af direktiv 
79/267/EØF og 90/619/EØF (tredje livsforsikringsdirektiv), EFTL 360 af 9.12.1992. 
Rådets direktiv 92/49/EØF af 18. juni 1992 om samordning af love og administrative 
bestemmelser vedrørende direkte forsikringsvirksomhed bortset fra livsforsikring og om ændring 
af direktiv 73/239/EØF og 88/357/EØF (tredje skadesforsikringsdirektiv), EFT L 228 af 
11.8.1992. 
Rådets direktiv 85/61 l/EØF af 20. december 1985 om samordning af love og administrative 
bestemmelser om visse institutter for kollektiv investering i værdipapirer (investeringsinstitutter), 
EFTL 375 af 31.12.1985. 
Rådets andet direktiv af 15. december 1989 om samordning af lovgivningen om adgang til at 
optage og udøve virksomhed som kreditinstitut og om ændring af direktiv 77/780/EØF, EFT L 
386 af 30.12.1989. 
Se del I. 
Se definitionerne i indledningen. 
Den endelige vurdering svarer til den tidligere. Den adskiller sig kun herfra, for så vidt som den 
lovforanstaltning, der benyttes ved vurderingen, ikke lige netop er den restriktive 
lovforanstaltning, der underkastes vurdering, men er en alternativ lovforanstaltning med en 
mindre indgribende virkning. Formålet med dette skridt er således ikke at analysere den 
restriktive lovforanstaltning, men at finde frem til andre og passende lovforanstaltninger, der kan 
opfylde formålet, samtidig med at de er mindre indgribende. 
I denne sammenhæng bør Kommissionen og medlemsstaterne altid i forbindelse med foreslåede 
initiativer tage behørigt hensyn til de handelsliberaliseringsforpligtelser, de har påtaget sig i 
GATS-overenskomsten, og WTO's gennemførelse af disse. 
48 
Kommissionen har allerede lanceret nyhedsbrevet om kommerciel kommunikation som en start 
på en udbygning af disse kontakter. Nyhedsbrevets redaktør er uafhængig, og der lægges lige 
stor vægt på oplysninger og synspunkter fra Kommissionen og berørte kredse. Sidstnævnte 
opfordres til i nyhedsbrevet at henlede Kommissionens opmærksomhed på problemer, der måtte 
opstå indenfor det indre marked for kommerciel kommunikation. Nyhedsbrevet blev startet inden 
denne grønbog, så interesserede parter kunne gøre sig bekendt med den foreslåede nye politik på 
dette område. "Commerciel Communications " udkommer hver anden måned. Forespørgsler om 
nyhedsbrevet bedes rettet til redaktøren (telefax: (00 44) 1 273 7722727). 
49 
ISSN 0254-1459 
KOM(96) 192 endelig udg. 
DOKUMENTER 
DA 10 
Katalognummer : CB-CO-96-221-DA-C 
ISBN 92-78-03997-7 
Kontoret for De Europæiske Fællesskabers Officielle Publikationer 
L-2985 Luxembourg