Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om »Kommissionens hvidbog om sektorer og aktiviteter, der er udelukket fra arbejdstidsdirektivet« (98/C 157/18)

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber besluttede den 17. juli 1997 under henvisning til EF-traktatens artikel 198 at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Social-, Familie-, Uddannelses- og Kulturspørgsmål, som udpegede Jozeph Konz til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 12. marts 1998.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 353. plenarforsamling af 25. og 26. marts 1998, mødet den 26. marts 1998, med 101 stemmer for, 6 imod og 7 hverken for eller imod, følgende udtalelse.

1. Indledning

1.1. Formålet med hvidbogen er at finde frem til, hvorledes man bedst kan sikre, at arbejdstagere, der for tiden ikke er omfattet af Rådets direktiv 93/104/EF om visse aspekter i forbindelse med tilrettelæggelse af arbejdstiden, beskyttes mod sikkerheds- og sundhedsskader som følge af arbejdstiden. På baggrund af sektorielle analyser og evalueringer, foretaget på Europa-Parlamentets opfordring, mener Kommissionen, at der er et problem, der skal løses, nemlig at der inden for alle udelukkede sektorer og aktiviteter er visse arbejdstagere, som ikke er beskyttet mod lange arbejdstider, eller som ikke er sikret tilstrækkelig hviletid. Dertil kommer, at den manglende regulering kan føre til konkurrenceforvridning i det indre marked og mellem konkurrerende transportformer. Man kan gribe problemet an på fire måder:

1) en ikke-bindende model,

2) en rent sektorspecifik model,

3) en differentieret model,

4) en rent horisontal model.

Medmindre Kommissionen ændrer standpunkt som følge af de bemærkninger, der fremkommer til hvidbogen, vil den vælge den tredje valgmulighed, en differentieret model. Ifølge denne skal der sondres mellem de aktiviteter, der falder ind under Rådets direktiv 93/104/EF om arbejdstid, og dem, der kræver særlige foranstaltninger.

Dette indebærer:

- udvidelse af alle bestemmelserne i arbejdstidsdirektivet, så de omfatter alle »ikke-mobile« arbejdstagere. De gældende undtagelser skal tilpasses, navnlig for at tage hensyn til behovet for kontinuitet i tjenesten og andre driftsmæssige krav,

- udvidelse af arbejdstidsdirektivets bestemmelser:

om fire ugers årlig ferie med løn;

om helbredsvurderinger for natarbejdere;

om garanti for passende hvileperioder;

om et loft over det årlige antal arbejdstimer, så de kommer til at omfatte alle »mobile« arbejdstagere og arbejdstagere, der udøver »andre aktiviteter på havet«,

- indførelse eller ændring, i alle sektorer og vedrørende alle aktiviteter, af sektorspecifik lovgivning om arbejdstid og hvileperioder for »mobile« arbejdstagere og arbejdstagere, der udøver »andre aktiviteter på havet«.

Kommissionen håber, at sådanne sektorspecifikke foranstaltninger kan gennemføres på grundlag af en aftale mellem arbejdsmarkedets parter.

1.2. Direktiv 93/104/EF om visse aspekter vedrørende tilrettelæggelse af arbejdstiden blev først vedtaget af Rådet den 23. november 1993, skønt Kommissionens forslag () forelå allerede den 20. september 1990. Først efter talrige politiske forviklinger lykkedes det Social- og Arbejdsministerrådet at få forslaget vedtaget. Det endte med, at Storbritannien valgte at stå udenfor i spørgsmålet om den ugentlige arbejdstid, at de alt for omfattende undtagelsesbestemmelser i artikel 17 kom til at gælde alt ledende personale, og at en lang række sektorer og aktiviteter blev holdt uden for anvendelsesområdet.

1.3. EF-Domstolen afviste Storbritanniens søgsmål mod Rådet ved dom af 12. november 1996, ifølge hvilken direktivet ikke går videre end nødvendigt for at sikre beskyttelsen af arbejdstagernes sundhed og sikkerhed. Direktiv 93/104/EF har således lovkraft i alle medlemsstaterne, og den 23. november 1996 blev sat som sidste frist for dets indarbejdelse i national lovgivning.

1.4. Arbejdstidsdirektivet har hjemmel i artikel 118A i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, ifølge hvilken medlemsstaterne skal »bestræbe sig på at forbedre navnlig arbejdsmiljøet for at beskytte arbejdstagernes sikkerhed og sundhed...«. I direktivets fjerde og femte betragtning citeres de vigtige artikler 7, 8 og 19 i »Fællesskabspagten om arbejdstagernes grundlæggende arbejdsmarkedsmæssige og sociale rettigheder« (). Det slås endvidere fast, at »forbedring af arbejdstagernes sikkerhedsmæssige, hygiejnemæssige og sundhedsmæssige vilkår under arbejdet er et mål, der ikke bør underordnes rent økonomiske hensyn«.

1.5. Minimumsnormer for beskyttelse af arbejdstagernes sundhed og sikkerhed på arbejdspladsen er nødvendige for et velfungerende indre marked.

2. Generelle bemærkninger

2.1. Den 18. december 1990 vedtog ØSU med stort flertal en udtalelse () om Kommissionens forslag () til arbejdstidsdirektiv, som på det stadium ikke indeholdt de udelukkelser, der i dag er baggrunden for Kommissionens hvidbog.

ØSU godkendte dengang Kommissionens forslag, men ønskede samtidig at styrke dem ved flere gange at henvise til ILO's (Den Internationale Arbejdsorganisation i Geneve) normer på området. ØSU har ikke på noget tidspunkt slået til lyd for at udelukke sektorer eller aktiviteter, eftersom forslagets formål kun var at fastlægge regler for visse aspekter af arbejdstidens tilrettelæggelse, og selve direktivteksten gav mulighed for undtagelser på bestemte betingelser.

ØSU vurderede dengang:

- at direktivforslaget på ingen måde begrænsede den fleksible holdning til arbejdstid og driftstid;

- at det ikke ville føre til nedsættelse af den samlede arbejdstid;

- at det ikke havde til formål at harmonisere skifteholdsarbejde og natarbejde i hele Fællesskabet.

2.2. Tre år senere valgte Rådet ikke at følge Kommissionens og ØSU's anbefalinger. Det besluttede på eget initiativ at udelukke en lang række sektorer og aktiviteter fra direktivets anvendelsesområde. Det var helt uforståeligt for arbejdsmarkedet, eftersom direktivforslaget indeholdt mange bestemmelser om fleksibel anvendelse af principperne i bestemte situationer. Der kan således undtages fra alle hovedbestemmelserne, bortset fra bestemmelserne om årlig ferie, i en lang række tilfælde, især når det drejer sig om »aktiviteter, der er kendetegnet ved afstand mellem arbejdstagerens arbejdssted og bopæl eller ved afstand mellem arbejdstagerens forskellige arbejdssteder«.

2.3. ØSU noterede sig dengang, at Rådet begrundede sin beslutning om udelukkelse af visse sektorer og aktiviteter med visse aktiviteters særlige karakter, uden at bestride behovet for social beskyttelse af de pågældende arbejdstagere. Sekstende betragtning i det vedtagne direktiv afspejler udmærket denne holdning og den politiske vilje til at løse problemet på anden vis:

»det kan som følge af et arbejdes særlige natur blive nødvendigt at træffe særskilte foranstaltninger om tilrettelæggelsen af arbejdstiden inden for visse sektorer eller aktiviteter, som dette direktiv ikke finder anvendelse på«.

2.4. Kommissionen fremsatte på dagen for direktivets vedtagelse følgende erklæring, som ØSU tog til efterretning: »Kommissionen forbeholder sig ret til snarest muligt at fremsætte forslag angående de sektorer og aktiviteter, der er udelukket fra direktivet, under hensyntagen til de enkelte sektorers og aktiviteters særlige karakter«. (O.a.: reference ikke oplyst.)

2.5. ØSU har siden da med interesse fulgt Kommissionens og Parlamentets forskellige initiativer. Under debatten om Kommissionens handlingsprogram om den fælles transportpolitik 1995-2000 erklærede Europa-Parlamentet f.eks., at det »finder det nødvendigt, at der fremsættes lovforslag om arbejdstiden på transportområdet, især i sektorer, hvor arbejdsmarkedets parter ikke når til enighed«.

2.6. ØSU er på denne baggrund enig med Kommissionen, når den i sin hvidbog konstaterer følgende:

- der er ingen objektiv begrundelse for helt at udelukke nogen sektor;

- der er ingen grund til at behandle »ikke-mobile« arbejdstagere anderledes end andre arbejdstagere, der allerede er omfattet af arbejdstidsdirektivet;

- for at sikre et mindstemål af sundheds- og sikkerhedsbeskyttelse bør direktivets grundprincipper gælde alle arbejdstagere;

- arbejdstagerne bør være passende beskyttet mod de skadelige virkninger af skiftende arbejdstider og natarbejde;

- aftaler mellem arbejdsmarkedets parter vil være den bedste løsning.

3. Bemærkninger til de enkelte sektorer

3.1. Transport

3.1.1. ØSU er enig med Kommissionen, når den åbent erklærer, at et stort antal arbejdstagere, især »ikke-mobile« arbejdstagere beskæftiget med vej- og jernbanetransport, transport ad indre vandveje, sø- og lufttransport, uden nogen objektiv begrundelse i 1993 blev udelukket fra arbejdstidsdirektivet. Disse arbejdstagere bør også være omfattet af direktiv 93/104/EF.

Der er tale om arbejdstagere, hvis arbejde svarer til arbejdet i andre erhvervssektorer, der i dag er omfattet af direktivet. Det er et meget vigtigt punkt, da disse arbejdstagere tilsammen udgør hovedparten af de udelukkede arbejdstagere.

3.1.2. ØSU beklager, at Kommissionens hvidbog, som er kommet nu 4 år efter, at »ikke-mobile« arbejdstagere blev udelukket fra direktivet, ikke ledsages af et forslag til direktiv om denne gruppe.

3.1.3. ØSU har desuden måttet konstatere, at manglen på et direktiv for »mobile« arbejdstagere i landtransportsektoren allerede har medført væsentlige forandringer inden for de forskellige transportformer, og at forsinkelsen af lovgivningsarbejdet, som der er flere grunde til, har forværret en ofte konfliktplaget situation betydeligt. Hvis der i sin tid var blevet vedtaget et direktiv for området, kunne man have undgået denne negative udvikling, eller i det mindste gjort skaden mindre.

3.1.4. ØSU mener, at de udestående problemer i vejtransportsektoren bør løses hurtigst muligt, dels for at undgå øget konkurrenceforvridning inden for denne transportform og mellem forskellige transportformer og dels for at undgå en hurtig forringelse af arbejdsvilkårene for langturschauffører, der er lønmodtagere og kører for fremmed regning. Af disse arbejder ca. 1,2 mio. med personbefordring og 2,1 mio. med godstransport.

Der er stor risiko for, at denne uheldige situation fører til alvorlige sociale konflikter og uacceptabel social dumping i sektoren for vejtransport af gods, der er så afgørende for den europæiske økonomi.

Det er da også nødvendigt, at EU beskytter sig mod den forvridning af konkurrencen gennem social dumping, som praktiseres af vejtransportfirmaer fra tredjelande med lav levestandard.

Det skal dog understreges, at direktiv 93/104/EF allerede gælder for vejtransport for egen regning (især med hensyn til kemiske produkter, olieprodukter, agrolevnedsmidler, byggeri og engros-detailhandel). Denne sektor beskæftiger 3-3,5 mio. lønnede langturschauffører.

ØSU gør opmærksom på, at der allerede findes en EU-lovgivning - som også omfatter selvstændige - nemlig forordning (EØF) nr. 3821/85, som fastsætter maksimale køretider og minimale hviletider uden dermed at give regler for arbejdstiden som helhed.

3.1.5. ØSU noterer med tilfredshed, at arbejdsmarkedets parter i jernbanetransportsektoren den 18. september 1996 nåede til enighed i Fællesudvalget for Jernbaner.

Deres aftale vil kunne anvendes som model for de øvrige sektorer og for Kommissionen i de direktivforslag, den skal forelægge Rådet.

3.1.6. ØSU er endvidere glad for, at der også i søtransportsektoren er opnået enighed mellem arbejdsmarkedets parter i fællesudvalget. Aftalen vil snart blive endeligt udformet.

ØSU deler Kommissionens håb om, at medlemsstaterne snarest ratificerer ILO's konvention nr. 180 (1996) om arbejdstiden i søtransportsektoren, som blev vedtaget i oktober 1996 af Den internationale Arbejdsorganisation i Geneve.

Ifølge en nyligt afgivet erklæring fra Transportministerrådet er der politisk grundlag for en snarlig ratificering. Ratificering er en forudsætning for arbejdsmarkedets parter i denne sektor, som er åben for den internationale konkurrence.

3.1.7. Derimod er ØSU skuffet over, at der ikke er kommet en aftale i stand mellem arbejdsmarkedets parter i Fællesudvalget for Indre Vandveje angående transport ad indre vandveje, fordi nogle af arbejdsgiverne mente, at de ikke havde mandat til at indgå en aftale.

3.1.8. ØSU venter utålmodigt på en aftale i lufttransportsektoren, hvor man kun mangler at fastlægge flyvetidsbegrænsningerne. Det vil ske i en ad hoc-arbejdsgruppe.

3.2. Havfiskeri

3.2.1. ØSU erkender, at arbejdsvilkårene i havfiskerisektoren er meget specifikke og forskelligartede, ligesom selve arbejdet. De afhænger især af fangsttype og fangstmetoder, skibenes størrelse og de mange selvstændige i erhvervet. Arbejdstidsproblemerne i denne sektor, som er i rivende udvikling, er ikke blevet taget op i tide, og det kan efter ØSU's mening få alvorlige konsekvenser for gennemførelsen af EU's programmer for havfiskeri, hvis betydning er tydelig for enhver.

3.2.2. ØSU mener da også, at dette erhverv, som har et højere antal arbejdsrelaterede dødsfald og ulykker end noget andet erhverv, bør være endnu bedre dækket end disse af en ordning, der sikrer arbejdstagernes sundhed og sikkerhed. Forbindelsen mellem træthed og ulykker er jo klart påvist. Der kan ikke sættes spørgsmålstegn ved dette princip, hverken med henvisning til gammel praksis, hvis fordele burde undersøges, eller af økonomiske grunde, som det klart fremgår af EF-Domstolens afgørelse ().

3.2.3. På denne baggrund opfordrer ØSU arbejdsmarkedets parter til at vende tilbage til forhandlingsbordet og nå frem til en aftale i Fællesudvalget for Havfiskeri.

Lykkes det ikke, opfordrer ØSU de forskellige parter til at fremlægge deres forslag for Kommissionen, så den ud fra de generelle principper i direktiv 93/104/EF kan foreslå Rådet en tekst, der afspejler erhvervets helhedsvurdering af situationen.

3.3. Andre aktiviteter på havet

3.3.1. Det bekymrer ØSU, at der ifølge hvidbogen ikke foreligger noget forslag, som giver udtryk for arbejdsmarkedsparternes interesser i denne sektor. Årsagen synes at være, at en af parterne vægrer sig ved at fremsætte sine krav offentligt. ØSU anbefaler Kommissionen at nedsætte et paritetisk ad hoc-udvalg med den opgave at definere de fremtidige arbejdstidsregler på dette område.

3.3.2. Efter ØSU's mening bør dette paritetiske ad hoc-udvalg især drøfte den lovgivning og de kollektive overenskomster, der findes i de fleste af de lande, der i dag er involveret i offshorearbejde.

Da denne aktivitet måske vil tage en ny udvikling i fremtiden, er det meget vigtigt at have egnet lovgivning på området, mener ØSU.

3.4. Læger under videreuddannelse

3.4.1. ØSU vil skyndsomst understrege, at der ikke er nogen acceptabel begrundelse for at udelukke læger under uddannelse (grunduddannelse eller specialisering), da de a) ikke er »mobile« arbejdstagere og b) ikke arbejder anderledes end deres ansatte kolleger, der »ikke er under uddannelse«, og som pr. definition er omfattet af Rådets direktiv 93/104/EF.

ØSU beklager, at Kommissionens hvidbog ikke ledsages af et forslag til direktiv om dette spørgsmål.

3.4.2. ØSU påpeger, at de store forskelle i denne sektor (selv inden for samme land) ikke blot bringer det berørte personales fysiske og psykiske sundhed i fare på kort og mellemlang sigt, men også - på grund af for lang arbejdstid og for lidt hvile - kvaliteten af den behandling, de er ansvarlige for i forhold til samfundet som helhed.

3.4.3. Kommissionen mener (jf. hvidbogens pkt. 66), at spørgsmålet om »vagter« for læger under videreuddannelse bør løses på nationalt plan. ØSU føler det imidlertid påkrævet at minde Kommissionen om, at de meget forskellige former for ventetid (vagt på stedet og tilkaldevagt) bør begrænses i overensstemmelse med de generelle principper, især om efterfølgende hviletid, der er nedfældet i Rådets direktiv 93/104/EF.

Der bør allerede nu træffes forebyggende foranstaltninger på de hospitaler, der er klager over, for at undgå forringelse af patientplejens kvalitet.

4. Konklusioner

4.1. ØSU bifalder, at Kommissionen går pragmatisk til værks for på EU-plan at sikre, at arbejdstagerne i de sektorer og aktiviteter, der for øjeblikket er udelukket fra Rådets direktiv 93/104/EF om visse aspekter i forbindelse med tilrettelæggelse af arbejdstiden, beskyttes mod sundheds- og sikkerhedsproblemer som følge af arbejdstiden.

4.2. ØSU går også ind for den tredje valgmulighed, den differentierede model, der består af tre punkter:

1) alle bestemmelserne i direktiv 93/104/EF udvides, så de omfatter alle »ikke-mobile« arbejdstagere;

2) alle »mobile« arbejdstagere (herunder havfiskere) og arbejdstagere, der udøver »andre aktiviteter på havet«, underlægges direktivets bestemmelser om:

fire ugers årlig ferie med løn;

helbredsvurderinger for natarbejdere;

garanti for passende hvileperioder;

et loft over det årlige antal arbejdstimer;

3) for alle sektorer eller aktiviteter indføres der en særlig lovgivning om arbejdstid og hvileperioder for alle »mobile« arbejdstagere og - mutatis mutandis - for havfiskere og arbejdstagere, der udøver »andre aktiviteter på havet«.

4.3. ØSU håber som Kommissionen, at arbejdsmarkedets parter i transportsektoren og havfiskerisektoren selv forhandler sig frem til aftaler.

ØSU opfordrer i denne forbindelse Kommissionen til fortsat at appellere til arbejdsmarkedsparternes ansvarsfølelse, men samtidig understrege, at de nye regler:

- får et direktivs bindende karakter;

- kommer til at gælde for alle berørte personalegrupper;

- ikke danner gyldigt grundlag for at forringe de aktuelle arbejdsvilkår (jf. direktiv 93/104/EF, artikel 18, stk. 3);

- indeholder direktiv 93/104/EF's bestemmelser om mulige og nødvendige undtagelser;

- respekterer nærhedsprincippet, således at ovennævnte undtagelser kan forhandles i de fora og ad de kanaler, der hidtil har været benyttet i de forskellige medlemsstater;

- vil blive gennemført samtidigt for at undgå en ødelæggende konkurrence mellem transportformerne som følge af forskellige regler for arbejdstagerne på sundheds- og sikkerhedsområdet;

- vil fremhæve fordelene for befolkningen som helhed, idet træthed som følge af for lange arbejdstider udgør en reel og direkte risiko for andres velfærd og sikkerhed.

4.4. Aftaler indgået i fællesudvalgene mellem arbejdsmarkedets parter om at gennemføre de punkter, der opregnes i denne udtalelses punkt 4.2, underpunkt 2), i de respektive sektorer, bør selvfølgelig inkorporeres i sektorlovgivningen, der omtales i samme punkt, underpunkt 3).

4.5. Endelig anbefaler ØSU en ret kort frist for afslutningen af forhandlingerne mellem arbejdsmarkedets parter. På grundlag af forhandlingsresultaterne er det så Kommissionens opgave uden unødig tøven at fremlægge konkrete forslag for Rådet for at sikre effektiv beskyttelse på arbejdstidsområdet af arbejdstagernes sundhed og sikkerhed i de udelukkede sektorer. Virksomhederne skal samtidig sikres tilstrækkelig handlefrihed.

ØSU understreger sin ret til at blive hørt i dette spørgsmål.

Bruxelles, den 26. marts 1998.

Tom JENKINS

Formand for Det Økonomiske og Sociale Udvalg

() KOM(90) 317 endelig udg. - SYN 295 - EFT C 254 af 9.10.1990.

() Det Europæiske Råds møde af 9. december 1989 i Strasbourg.

() EFT C 60 af 8.3.1991, s. 26.

() Dom af 12. november 1996 vedrørende Storbritanniens søgsmål mod Rådet.