Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om en ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner i Fællesskabet og om ændring af Rådets direktiv 96/61/EF"

(KOM(2001) 581 endelig - 2001/0245 (COD))

(2002/C 221/08)

Rådet for Den Europæiske Union besluttede den 11. december 2001 under henvisning til EF-traktatens artikel 175 at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Landbrug, Udvikling af Landdistrikterne og Miljø, som udpegede J. Ignacio Gafo Fernández til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 6. maj 2002.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 391. plenarforsamling af 29.-30. maj 2002, mødet den 29. maj 2002, med 93 stemmer for, 1 imod og 4 hverken for eller imod, følgende udtalelse.

1. Indledning

1.1. I marts 2000 udsendte Kommissionen en grønbog om handel med drivhusgasemissioner i EU. Grønbogen medførte en bred og åben dialog med det europæiske civilsamfunds aktører; mange af disses henstillinger indgår i det foreliggende direktivforslag. ØSU havde også lejlighed til at udtale sig om grønbogen(1).

1.2. Ordningen for handel med drivhusgasemissioner skal sammen med Kyoto-protokollens fælles gennemførelsesmekanisme og mekanismen for bæredygtig udvikling nedbringe omkostningerne og den makroøkonomiske virkning af aftalens iværksættelse og derved gøre det lettere for signatarlandene at overholde protokollen.

1.3. Kyoto-protokollen bliver juridisk bindende fra 2008. Kommissionen har alligevel besluttet at indføre mekanismen i EU allerede fra 2005 for at kunne indkøre den og eventuelt forbedre den, før den træder i kraft på verdensplan.

1.4. En EU-ordning må anses for nødvendig af flere årsager. For det første vil synergieffekten medføre et fald i de samlede udgifter, hvilket ville blive langt sværere at opnå i de enkelte lande. For det andet vil man kunne undgå en økonomisk opdeling af emissionsmarkedet og eventuel indførelse af nationale kriterier, som ville forvride konkurrencen.

1.5. Ordningens nøglepunkter er emissionskvoter, relevante drivhusgasser og de sektorer og/eller anlæg, som omfattes af direktivet.

1.6. Emissionskvoten er den mængde drivhusgasser, som et anlæg har lov til at udsende i atmosfæren i et givent tidsrum, og som anlægget har fået tildelt af en medlemsstats kompetente myndighed.

1.7. Med hensyn til de seks drivhusgasser, som Kyoto-protokollen omfatter, har Kommissionen besluttet, at ordningen i starten kun skal omfatte kuldioxid for at gøre det enkelt at begynde at gennemføre mekanismen, og fordi det i øjeblikket er vanskeligt at tildele og overvåge emissionerne af de resterende gasser.

1.8. Med hensyn til de sektorer og anlæg, som direktivet omfatter, hedder det i bilag I, at der er tale om energirelaterede aktiviteter (på mere end 20 MW installeret termisk effekt), produktion og forarbejdning af ferrometaller, mineralindustri samt fremstilling af papirmasse og papir. Kuldioxidemissioner fra termiske kraftværker med en effekt på mere end 20 MW i sektorer, som ikke er nævnt i direktivet, er dog også omfattet af dette.

1.9. Ordningen bygger på fire hovedelementer. For det første en national tildelingsplan. For det andet en ordning med individuelle tilladelser. For det tredje en ordning for verifikation af overholdelsen, herunder brug af sanktioner, og for det fjerde en mekanisme for handel med emissioner mellem de berørte virksomheder.

1.10. Den nationale tildelingsplan gælder i første omgang for perioden 2005-2008 og derefter for femårsperioder. For hver af disse perioder træffer hver medlemsstat afgørelse om den samlede mængde af kvoter, der skal tildeles, og om nationale tildelingskriterier. Fra 2008 fastlægger Kommissionen en harmoniseret tildelingsmetode.

1.11. Tildelingen af emissionsrettighederne indledes med, at en driftsleder af et anlæg anmoder den kompetente myndighed om at få tildelt en emissionstilladelse med udgangspunkt i anlæggets produktionsmæssige og tekniske parametre. Den kompetente myndighed tildeler en individuel emissionstilladelse, som fastlægger gratis emissionsrettigheder for perioden 2005-2008 og opstiller krav om emissionsovervågning samt pligt til årligt at forelægge egne eller tredjeparters emissionstilladelser svarende til de samlede emissioner i det pågældende tidsrum.

1.12. Med afsæt i Kommissionens retningslinjer for overvågning og rapportering af emissioner skal medlemsstaterne i samarbejde med de kompetente myndigheder, som har tildelt tilladelserne, verificere, at de tildelte emissionstilladelser er overholdt; medlemsstaterne kan fastlægge sanktioner, som vil være moderate i perioden 2005-2008, over for driftsledere, som ikke formår at forelægge tilstrækkeligt med emissionskvoter til at dække deres reelle emissioner i hver af de årlige perioder.

1.13. Handelsmekanismen indledes med en ordning med nationale registre, som skal standardiseres på EU-plan og have form af elektroniske databaser. For det andet udpeger Kommissionen en central administrator, som skal føre kontrol med transaktionerne og føre en uafhængig journal. I sidste instans foretages transaktionerne af de enheder eller personer, som får tildelt speciel bemyndigelse hertil i direktivet, på basis af private, kommercielle handler.

1.14. På internationalt plan kan Fællesskabet tillige indgå aftaler med tredjelande om gensidig anerkendelse af EU's og tredjelandenes ordninger.

1.15. I 2004 kan Kommissionen forelægge et forslag om at udvide direktivet til også at omfatte andre gasser og aktiviteter, og i 2006 kan Kommissionen forelægge en rapport om direktivets gennemførelse eventuelt ledsaget af ændringsforslag.

2. Generelle bemærkninger

2.1. ØSU udtrykker tilfredshed med direktivet, som er en stor nyskabelse (og derfor evt. kan finjusteres med afsæt i erfaringerne fra nogle EU-lande), og - med de lavest mulige omkostninger og med den ringeste indvirkning på økonomien og beskæftigelsen i Den Europæiske Union - i høj grad vil bidrage til at opfylde de nationale forpligtigelser om at reducere drivhusgasserne i overensstemmelse med Kyoto-protokollen, samtidig med at der åbnes mulighed for direkte samhandel med emissioner mellem medlemsstaterne. ØSU har altid givet denne protokol godkendelse og ratificering sin uforbeholdne støtte.

2.2. ØSU er nok enig i direktivets endelige mål, men ønsker dog at fremsætte en række bemærkninger til det foreliggende forslag.

2.3. Det første kritikpunkt vedrører direktivets formål i artikel 1. ØSU kan ikke godkende direktivets formål, således som det er formuleret i denne artikel. Som anført i udvalgets udtalelse om grønbogen om dette spørgsmål bør direktivets formål ikke være "at fremme drivhusgasemissioner på omkostningseffektiv vis", men "at reducere drivhusgasemissionerne så omkostningseffektivt som muligt og at søge at minimere følgerne for konkurrenceevnen og den samlede beskæftigelse i Den Europæiske Union."

2.4. For det andet tvivler ØSU på den obligatoriske anvendelse af direktivet i overgangsperioden 2005-2008 (dvs. før Kyoto-protokollens formelle ikrafttræden).

2.5. For det tredje ser ØSU ingen begrundelse for at udelukke andre drivhusgasser i det oprindelige forslag, eller for at man fra 2008 ikke skal tage hensyn til de to øvrige fleksibilitetsmekanismer, som omtales i den nævnte protokol.

2.6. Andre aspekter, som ØSU også har sine tvivl om, vedrører det foreliggende direktivs forenelighed med det indre markeds virkemåde, herunder specielt det nødvendige i, at ordningen ikke medfører konkurrenceforvridninger som følge af, at de kompetente myndigheder i de enkelte lande fortolker de enkelte anlægs emissionsvilkår på forskellig vis. ØSU er heller ikke enig i sammenkædningen med direktivet om integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening (IPPC-direktivet), og mere generelt det forhold, at emissionskvoterne opfattes som en "byrde" snarere end som en "potentiel fordel" for virksomheder, der lægger sig ekstra i selen for at nedbringe emissionerne. Hvert af disse aspekter vil blive behandlet i forbindelse med gennemgangen af de relevante artikler.

2.7. Det foreslås derfor, at man i artikel 2, stk. 2 sletter det afsnit, hvori der henvises til direktiv 96/61/EF.

2.8. I artikel 3, definitioner, foreslår ØSU følgende ændringer:

2.8.1. "Anlæg": En teknisk enhed på samme sted, hvor én eller flere af de i bilag I nævnte aktiviteter udføres.

2.8.2. "Person" erstattes af "operatør" og defineres som "En fysisk eller juridisk person, som kan påvise tilstrækkelig interesse for at deltage i denne ordning".

2.9. I artikel 6 tilføjes følgende: "En forpligtigelse til at returnere kvoter eller tilgodehavender som følge af projekter vedrørende bæredygtig udvikling eller fælles iværksættelse svarende til ...".

2.10. Med hensyn til artikel 9, den nationale tildelingsplan, har en række medlemsstater udformet deres egne metoder til at nå de nationale emissionsmål og dermed opfylde deres forpligtelser i henhold til Kyoto-protokollen. Disse alternative metoder bør medtages i direktivet i form af fleksibilitetsmekanismer, som skal være med til at fastholde det opnåede "acquis", forudsat medlemsstaten kan påvise, at de udfoldede bestræbelser svarer til dem, man ville opnå ved at anvende det foreliggende direktiv.

2.10.1. Anlæggene i disse lande konkurrerer overvejende med virksomheder uden for EU, der ikke belastes af udgifter til emissionsrettigheder eller skat, hvorfor anvendelsen af direktivet ville svække de pågældende anlægs konkurrenceevne.

2.11. Derfor foreslås følgende tilføjet i artikel 9:

2.11.1. Der tilføjes et stykke 1, litra a) og b), med følgende indhold:

- Stk. 1, litra a): Seks måneder før den 1. januar 2005 og 2008 og med en tilsvarende frist forud for de efterfølgende femårsperioder skal medlemsstaterne meddele Kommissionen, at de agter at medtage eller udelukke visse anlæg fra det foreliggende direktivs anvendelsesområde; disse anlæg skal nøje angives, og der skal gives en præcis begrundelse.

- Stk. 1, litra b): I overensstemmelse med den generelle procedure for de nationale emissionstildelingsplaner kan Kommissionen udelukke disse anlæg fra direktivets anvendelsesområde, efter at det er verificeret, at anlæggene

1. som følge af nationalt gennemførte foranstaltninger, såsom sektorspecifikke eller andre frivillige aftaler med offentligt tilsyn, gør en indsats for at begrænse deres emissioner på samme måde, som hvis direktivet var blevet anvendt;

2. underkastes de samme kontrol- og verifikationsprocedurer, som dem der i artikel 14 og 15 er fastsat for de øvrige anlæg, der omfattes af direktivet.

2.12. Artikel 10: Tildelingsmetode

2.12.1. Kommissionen foreslår at tildele emissionstilladelser i ton CO2 og begrænser herved brugen af andre indikatorer. Andre måleformer kan ellers være velegnede for nogle anlægs vedkommende.

2.12.2. Som to vigtige eksempler kan nævnes energieffektivitetsmål og mål baseret på "standardreferencer," som er bredt anerkendt og accepteret som sådanne. Forslaget bør derfor tage hensyn til disse alternativer og medtage dem i bilag III, som gyldige alternativer for medlemsstaterne inden for rammerne af deres overordnede strategi.

2.12.3. Det bør ligeledes fastsættes i forslaget, at der er behov for en overgangsperiode efter Kyoto-protokollens ikrafttræden, så det bliver muligt at vurdere egnetheden af tildelingsmetoden i hver enkelt medlemsstat og dens forenelighed med det indre marked. Dette er nødvendigt for at verificere mekanismens egnethed og finde frem til et harmoniseret system på EU-plan, som er foreneligt med den mekanisme for emissionstilladelser, som er nedfældet i protokollen, og som gælder for samtlige signatarlande.

2.13. Derfor foreslås følgende:

2.13.1. Artikel 10, stk. 1, erstattes af: "Indtil den periode, der begynder den 1. januar 2013.".

2.13.2. Artikel 10, stk. 2, erstattes af: "I overensstemmelse med artikel 26, stk. 2, foreslår Kommissionen en harmoniseret tildelingsmetode, som finder anvendelse fra den 1. januar 2013, og som, i tilfælde af at der opkræves et gebyr for de nævnte tilladelser, skal tage hensyn til energiafgifter erlagt af virksomhederne med det sigte at undgå dobbelt beskatning.".

2.13.3. Også i perioden indtil 2013 drager Kommissionen omsorg for, at det indre marked ikke lider overlast. Generelt sørger Kommissionen via den harmoniserede tildelingsmetode for, at medlemsstaterne kan konkurrere på lige vilkår.

2.14. Artikel 12, stk. 1: "personer" erstattes af "operatører".

2.15. Artikel 13. Kvoternes gyldighed: stk. 2 og 3 "personer" erstattes af "operatører".

2.16. Artikel 16. Sanktioner: Sanktionerne i denne artikel må under ingen omstændigheder anvendes, før Kyoto-protokollens første obligatoriske periode begynder i 2008, og udelukker desuden ikke, at der senere forelægges tilgodehavender, således at sanktioner indtil år 2013 kun kan have den symbolske værdi, at de tvinger operatørerne til at udvikle emissionskvotemarkedet, uden at de nævnte sanktioner anses for ude af proportion. Desuden er udtrykket "markedspris" særdeles upræcist, da transaktionerne mellem operatører er fortrolige. Det foreslås derfor:

2.16.1. At ændre artikel 16, stk. 1, til følgende: "...sanktionerne skal være effektive og stå i et rimeligt forhold til overtrædelsen i overensstemmelse med stk. 3 og kan anvendes fra Kyoto-protokollens ikrafttræden.".

2.16.2. At ændre anden del af stk. 3 til følgende: "Bøden for overskridelse af emissionskvoter andrager 50 EUR. Betaling af bøden...".

2.17. Bilag I: I afsnittet om energianlæg erstattes "mere end 20 MW" af "mere end 50 MW". Dette vil medføre, at direktivets anvendelse bliver koncentreret om sektorer eller individuelle anlæg med de største drivhusgasemissioner, men uden at påvirke mindre anlæg, f.eks. på større hospitaler eller andre anlæg af tilsvarende størrelse. Man bør ligeledes undlade kun at omtale CO2, således at samtlige drivhusgasser omfattes. Imidlertid vurderer ØSU tillige, at den nævnte tærskel på 50 MW bør kunne revurderes i 2006 i lyset af erfaringerne med fremskridtene inden for nye teknologier til el-fremstilling eller kombineret kraft/varme, som led i den revision, der lægges op til i artikel 26.

2.18. Bilag III: Der foreslås følgende ændringer:

2.18.1. Den henvisning i punkt 4, som udelukker vedvarende energi til el-produktion, bør udgå. Vedvarende energi bør sidestilles med biomasse og bør kunne opnå en større markedsgennemtrængning og derved samtidig øge EU's energiforsyningssikkerhed.

2.18.2. Sidst i punkt 3 tilføjes følgende: "I særdeleshed kan der tages hensyn til andre tildelingsmetoder, som anvendes af medlemsstaterne, forudsat disse er baseret på bredt anerkendte 'standardreferencer' og opnår de samme resultater som de metoder, der foreslås i dette direktiv.".

2.18.3. I punkt 6 erstattes "nye aktører" af "nye aktører eller nye anlæg", og følgende tilføjes sidst i afsnittet: "...medlemsstat, eller hvordan en forøgelse af eksisterende anlægskapacitet skal beregnes, således at der ikke opstår forskelsbehandling af disse nye aktiviteter.".

2.18.4. Der indføjes et nyt punkt 6 a) med følgende ordlyd: "Planen skal indeholde passende metoder til at forhindre, at en given sektors eller et givent anlægs konkurrenceevne bringes i fare i uforholdsmæssigt omfang samt metoder til at sikre forenelighed med det indre marked.".

2.19. Sidst i punkt 7 tilføjes følgende: "Når der træffes afgørelse om tildeling af individuelle tilladelser, skal der ligeledes tages hensyn til det pågældende individuelle anlægs bestræbelser på at nedbringe emissionerne siden 1990 og sektorens og det nævnte individuelle anlægs reelle mulighed for at gennemføre en yderligere emissionsreduktion.".

Bruxelles, den 29. maj 2000.

Göke Frerichs

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) EFT C 367 af 20.12.2000, s. 22.