Bygningsdirektivets hidtidige hovedresultat har været, at energieffektivitet i bygninger er kommet på den politiske dagsorden og er blevet indarbejdet i bygningsreglementerne, og at borgerne er blevet opmærksomme på problemet. Gennemførelsen af direktivet har været en udfordring for mange medlemsstater, men nu melder 22 medlemsstater om fuld gennemførelse (under evaluering i Kommissionen). Hvad angår omkostningerne ved gennemførelsen, har en række medlemsstater meldt om moderate omkostninger men væsentligt øgede energibesparelser i bygningssektoren som følge af direktivet.

Bygningsdirektivet fastsætter ikke konkrete niveauer, der skal gælde i hele EU, men forlanger, at medlemsstaterne indfører mekanismer til gennemførelse af direktivets bestemmelser. De skal også udvikle deres egen metode eller bruge eksisterende europæiske standarder for beregning af bygningers energimæssige ydeevne og sikre, at der er nok kvalificerede eksperter til at gennemføre attestering og eftersyn.

–Medlemsstaterne skal oprette et system for regelmæssige eftersyn af mellemstore og store varme- og klimaanlæg, så disses energimæssige ydeevne overvåges og forbedres mest muligt. Som et alternativ kan medlemsstaterne føre reklamekampagner, hvis det kan dokumenteres, at disse har lige så stor effekt som eftersyn af varmeanlæg.

Energiforbruget i boliger og erhvervsbygninger tegner sig for broderparten – omkring 40 % – af EU's samlede endelige energiforbrug og CO2-udledninger. Økonomiske aktiviteter, der har med bygninger at gøre, udgør en væsentlig del af EU's økonomi, henholdsvis 9 % af EU's BNP og 7-8 % af beskæftigelsen i EU. Der er et stort potentiale for omkostningseffektive energibesparelser, som vil medføre omfattende økonomiske, sociale og miljømæssige fordele. Derfor kan EU's bygningssektor spille en nøglerolle i indsatsen for at nå EU's vækst-, energi- og klimapolitiske mål og samtidig være med til at give borgerne øget komfort og lavere energiregninger. Bygningers energieffektivitet er også et vigtigt aspekt i bredere tiltag for at nå EU's mål vedrørende energi og klimaændringer, således som beskrevet i Kommissionens meddelelse, "En energipolitik for Europa".

Til trods for de tiltag, der allerede er iværksat i bygningssektoren, er der stadig et stort uudnyttet potentiale for omkostningseffektive energibesparelser. Det skyldes sektorens kompleksitet og markedssvigt (f.eks. ufuldstændig inddragelse af eksterne omkostninger i energipriserne, problemer i forholdet mellem ejere og lejere, mangelfuld information og en lav grad af indførelse af nye og innovative teknologier), men også begrænsninger i formuleringen af det nuværende bygningsdirektiv samt et ringe ambitionsniveau for gennemførelsen af direktivet.

Udfordringerne kan løftes på forskellige måder:

–ved at ophæve bygningsdirektivet og erstatte det af mindre indgribende politiske virkemidler. Dette vil indebære en proaktiv og ambitiøs indsats og meget høje omkostninger for alle medlemsstater.

–ved at fortsætte som hidtil, dvs. ikke gøre noget ud over de eksisterende foranstaltninger, inklusive forsat og forbedret gennemførelse. I så fald vil hverken de muligheder, der ligger uden for bygningsdirektivet, eller selve direktivets fulde potentiale blive udnyttet.

–gennem en EU-indsats, der består i at supplere og forbedre virkemidlerne i det nuværende bygningsdirektiv.

Af de tre mulige politiske strategier er det en revision af bygningsdirektivet, der vil bidrage mest til EU's politiske mål. Ved en sådan revision kan der foretages ændringer i de nuværende bestemmelser, der øger deres effektivitet væsentligt, men bevarer principperne og grundtanken i direktivet. Dette vil lette gennemførelsen i national ret og forståelsen af de foreslåede ændringer. Samtidig vil en større andel af de potentielle og indirekte fordele kunne realiseres. Det er afgørende at sikre kontinuitet i gennemførelsen af bygningsdirektivet.

Imidlertid ligger løsningen i en integreret helhed af politiske virkemidler, og derfor er andre foranstaltninger, der ikke har karakter af lovregulering, nødvendige – om end ikke tilstrækkelige i sig selv – som supplement til gennemførelsen af bygningsdirektivet. Indsatsen for at tilvejebringe flere økonomiske og skattemæssige incitamenter, formidle flere oplysninger, uddanne eksperter og nå til enighed om frivillige tiltag bør styrkes. De mindre indgribende reguleringsmidler, der allerede er til stede i det nuværende bygningsdirektiv, bør udvikles yderligere.

EU's ret til at handle

Klimaændringer, forsyningssikkerhed og miljøbeskyttelse er udfordringer, der kræver en samordnet indsats på EU-plan. Energieffektivitet er en del af løsningen på disse problemer, og den lovgivning på dette område, der allerede er vedtaget på EU-plan, afspejler behovet for en EU-indsats.

Bygningssektoren står for omkring halvdelen af de CO2-udledninger, der ikke er omfattet af emissionshandelsordningen, og rummer store muligheder for at reducere CO2-udledningerne med negative eller små omkostninger. De særlige forhold i bygningssektoren sætter grænser for, hvor hurtigt energieffektivitetsgevinster kan opnås, og byggevarer, udstyr og tjenester, der er knyttet til bygninger, udgør en stor del af EU's indre marked. Dertil kommer, at ensartede regler vil mindske den administrative byrde for den stigende mængde bygningsarbejdere, der finder arbejde uden for deres hjemland, og for det stigende antal virksomheder, der driver forretning på tværs af grænserne i EU.

Hidtil har det ikke været muligt for medlemsstaterne at nå målene for energieffektivitet alene. Derfor er det nødvendigt at gøre noget på fællesskabsplan for at lette og støtte iværksættelsen af aktiviteter på nationalt plan. Hovedelementerne i det nuværende bygningsdirektiv er allerede blevet vurderet ud fra subsidiaritets- og proportionalitetsprincipperne, da direktivet blev vedtaget i 2002, og praksis har vist, at fremgangsmåden er passende.

Hvilke muligheder er der for at skabe et bedre bygningsdirektiv?

Konklusionen af konsekvensanalysen er, at adskillige aspekter af bygningsdirektivet kan forbedres. I hovedsagen drejer det sig for det første om at afklare visse tvetydige formuleringer og for det andet om at revidere det nuværende direktivs to hovedsøjler. For hver af de to søjler er forskellige løsningsmuligheder blevet analyseret med hensyn til deres økonomiske, sociale og miljømæssige virkninger samt deres overensstemmelse med subsidiaritets- og proportionalitetsprincippet.

Et stort udvalg af data- og informationskilder blev brugt til analysen: Referencedata og fremskrivninger fra GD TREN's Primes-model, Ecofys' Beam-model, over 35 undersøgelser, erfaringer fra gennemførelsen af det nuværende bygningsdirektiv og indlæg fra medlemsstaterne og interesseparterne.

De drøftede løsningsmuligheder omfatter et udvalg af politiske virkemidler, herunder også alternativer uden karakter af lovregulering, f.eks. oplysningstiltag og andre "bløde" foranstaltninger. Der er udpeget fem hovedindsatsområder:

Tydeliggørelse og forenkling

Dette aspekt er afgørende for, at bygningsdirektivet gennemføres korrekt. Der er to centrale opgaver på dette område: i) at tydeliggøre og forenkle selve lovteksten, og ii) at vælge den rette retlige form (omarbejdning eller ændring).

A: Tærskel på 1000 m2 for eksisterende bygninger, der gennemgår større renoveringsarbejder

Ifølge det nuværende bygningsdirektiv skal kun eksisterende bygninger på over 1000 m2 opfylde visse krav til energimæssig ydeevne, når de gennemgår større renoveringsarbejder (dvs. hvor investeringen overstiger 25 % af hele bygningens værdi, eksklusiv grundens værdi, eller hvor over 25 % af bygningens ydre mure renoveres). Dette betyder, at kun ca. 29 % af EU's bygningssektor falder ind under anvendelsesområdet for denne bestemmelse. Det bedste tidspunkt for indførelse af energibesparende foranstaltninger er naturligvis, når bygningen gennemgår større renoveringsarbejder (med cirka 25-40-års mellemrum). Det betyder nemlig, at de nødvendige ekstra investeringer ikke er særlig høje, og at energibesparelserne betaler dem tilbage inden for foranstaltningernes levetid.

Der er analyseret tre muligheder for en udvidelse af bygningsdirektivets anvendelsesområde: