ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN Ledsagedokument Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse om en EU-garanti til Den Europæiske Investeringsbank mod tab i forbindelse med finansieringstransaktioner til støtte for investeringsprojekter uden for Unionen /* SWD/2013/0178 final */





ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN Ledsagedokument Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse om en EU-garanti til Den Europæiske Investeringsbank mod tab i forbindelse med finansieringstransaktioner til støtte for investeringsprojekter uden for Unionen Den Europæiske Investeringsbank (EIB) gennemfører transaktioner uden for EU til støtte for EU's politikker i tredjelande, delvis med en EU-budgetgaranti afsat inden for rammerne af hver flerårige finansielle ramme (FFR). I mere end 30 år har EU ydet EIB en budgetgaranti, der er begrænset til visse lofter og andre betingelser og dækker risici af statslig og politisk karakter i forbindelse med dens låne- og lånegarantitransaktioner, der gennemføres uden for EU til støtte for EU's eksterne politiske målsætninger. Gennem årene er denne garanti blevet ydet på grundlag af en række afgørelser. Det overordnede anvendelsesområde og de generelle betingelser for EU-garantiens dækning af EIB's eksterne transaktioner er på nuværende tidspunkt fastsat i afgørelse 1080/2011/EU (den "gældende afgørelse"). Sidstnævnte udløber den 31. december 2013. Behovet for en EU-budgetgaranti følger af EIB's forpligtelse i henhold til dens vedtægter til at sikre en tilstrækkelig sikkerhed i forbindelse med alle dens lånetransaktioner og mere bredt af behovet for at sikre EIB's kreditværdighed for ikke at bringe dens opgave med hensyn til at bidrage til en afbalanceret og gnidningsløs udvikling i EU-medlemsstaterne i fare. EU-garantien har været nøgleinstrumentet til at sikre kompatibilitet mellem EIB's højt gearede finansielle struktur, den betydeligt højere risiko, der er forbundet med lånetransaktioner til tredjelande, behovet for at undgå en forringelse af bankens AAA-kreditvurdering og samtidig begrænse EIB's kapitalforbrug. EIB betaler ikke EU for denne garanti. EIB's transaktioner skal gennemføres i finansieringsberettigede lande (jf. definitionen i den gældende afgørelse) til støtte for et eller flere af følgende mål: (i) udvikling af den lokale private sektor, især støtte til SMV'er, (ii) udvikling af sociale og økonomiske infrastrukturer, herunder transport-, energi- og miljøinfrastrukturer samt informations- og kommunikationsteknologi og (iii) modvirkning af og tilpasning til klimaforandringer. Den geografiske dækning af EU-garantien er inddelt i regioner: førtiltrædelsesregion, naboskabs- og partnerskabslande, ALA-region (Asien og Latinamerika) og Sydafrika. Den gældende afgørelse fastsætter et generelt loft på 27,484 mia. EUR og et rammebeløb på 2 mia. EUR i forbindelse med klimaforandringer for perioden 2007-2013. Det generelle loft opdeles i regionale lofter, mens rammebeløbet i forbindelse med klimaforandringer er globalt og ikke omfatter en regional forhåndsallokering. I henhold til artikel 16 i den gældende afgørelse skal Kommissionen forelægge et nyt forslag som led i den næste finansielle ramme (2014-2020). I den gældende afgørelse opfordres Kommissionen endvidere også til at undersøge forskellige spørgsmål ved udarbejdelsen af dette forslag. Kommissionen tog i den forbindelse hensyn til den budgetmekanisme, der ligger til grund for EU-garantien, da dette har følger for nogle af de løsningsmodeller, der er analyseret i konsekvensanalysen. En garantifond har til formål at skærme EU's budget mod chok som følge af eventuel misligholdelse, navnlig i forbindelse med EIB's eksterne finansieringstransaktioner og andre eksterne aktioner. Garantifonden får tilført én årlig betaling fra EU-budgettet. Garantifondens tilførselsmekanisme, som har til formål at opretholde garantifonden på et niveau på 9 % af de udestående låneudbetalinger, skaber derfor de facto en begrænsning af EU-budgetgarantiens størrelse. På grundlag af de forventede mønstre for udbetalinger og tilbagebetalinger i forbindelse med transaktioner, der er dækket af garantifonden, forventes det tilførselsbeløb, der er påtænkt i Kommissionens tekniske bidrag til forhandlingerne af de enkelte programmer, der gennemfører den flerårige finansielle ramme, og som Kommissionen indgav den 27. marts 2013 (dvs. 1 193 mia. EUR i perioden 2014-2020 i faste priser), at give et fast mandatloft på ca. 25 mia. EUR. De regionale lofter blev forhøjet ved afgørelse 1080/2011/EU i forhold til den tidligere afgørelse[1]. Lovgiveren anførte klart i betragtningerne til afgørelsen, at disse forhøjelser var midlertidige og usædvanlige med henblik på at håndtere det arabiske forår og tage højde for EIB's øgede støtte til EU-partnere i forbindelse med krisen i 2009-2010. Dette viser lovgiverens hensigt om at fastholde den overordnede regionale balance, der møjsommeligt var forhandlet på plads i 2009, og som var resultatet af et vanskeligt politisk kompromis. Det antages derfor, at den regionale balance fra 2009 bør danne grundlag for det nye lovgivningsforslag. 1. Problemstilling Den kontekst, som EIB opererer i, har udviklet sig væsentligt, og det nye lovgivningsforslag om EU-garantien som led i den næste FFR er blevet udarbejdet i en grundlæggende mere vanskelig kontekst end den, der gjorde sig gældende for nogle få år siden. Den finansielle krise havde navnlig en betydelig indvirkning på EIB's finansieringsvilkår og indebar mulige trusler for EIB's AAA-kreditvurdering. På baggrund heraf forventedes der i EIB's forretningsplan for 2012-2014, der blev vedtaget i slutningen af 2011, et betydeligt fald i långivningen til et niveau svarende til niveauet før krisen, navnlig på det eksterne område. Mens den nylige godkendelse af at øge EIB's kapital ville gøre det muligt at forøge EIB's långivning i EU, skulle EIB's eksterne aktiviteter ikke blive berørt. Dette strategiske skifte indgår i overvejelserne om forslaget til en ny EU-garanti sammen med andre elementer, såsom bl.a. den nuværende økonomiske og finansielle situation, der indvirker på kvaliteten af den eksterne udlånsportefølje, EIB's risikoabsorptionskapacitet og udvidelsen af den geografiske dækning af Den Europæiske Bank for Genopbygning og Udvikling (EBRD) til at omfatte Middelhavsområdet, hvor banken med tiden kunne nå et årligt aktivitetsniveau på op til 2,5 mia. EUR (hvilket ville være mere end den samlede kombinerede EIB-finansiering i regionen – med EU-garantien og på EIB's egen risiko). I denne forbindelse sættes der i konsekvensanalyserapporten fokus på fire hovedproblemer: · Risiko for ikke-optimal udnyttelse af EU-garantien · EIB's manglende mulighed for at finansiere alle typer mikrofinansieringstransaktioner med EU-garantien · Utilstrækkelige midler til klimaindsatsen og EIB's vanskelighed ved at øge sin långivning på dette område · Uklar position for EIB som et vigtigt redskab til levering af EU's eksterne finansielle bistand. 2. Analyse af nærhedsprincippet og begrundelse for en EU-indsats Forslaget henhører under EU's enekompetence. Subsidiaritetsprincippet finder derfor ikke anvendelse. De specifikke retsgrundlag for en EU-indsats med hensyn til en EU-garanti til EIB mod tab i forbindelse med lån til og lånegarantier for projekter uden for EU er artikel 209 og 212 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde. EIB er oprettet ved traktatens artikel 309, og dens vedtægter er indeholdt i en protokol, der er knyttet som bilag til traktaterne. 3. Formålet med den nye EU-garanti til EIB's eksterne finansieringstransaktioner: Det generelle mål for EIB's aktivitet uden for EU under EU-garantien bør være at støtte Unionens eksterne politikker ved at finansiere relevante projekter i partnerlande med en kombination af EU's budgetmidler (gennem tilførsel af kapital til garantifonden for aktioner i forhold til tredjelande, der understøtter EU-garantien) med EIB's egne midler. Gennem sine finansieringstransaktioner uden for EU under EU-garantien bør EIB støtte en økonomisk, socialt og miljømæssigt bæredygtig udvikling i EU's partnerlande og deres partnerskab med EU. Endvidere bør EIB's finansieringstransaktioner under mandatet være i overensstemmelse med Unionens bredere regionalpolitiske rammer. Andre specifikke mål for det nye mandat bør bl.a. være at i) udnytte EIB's ekspertise og ressourcer bedre og ii) forbedre EU-garantiens effektivitet og samtidig opretholde en forsvarlig budgetmæssig dækning. I denne forbindelse bør de operationelle mål for den nye EU-garanti være: · at fokusere EU-garantiens geografiske dækning på modtagere, hvor dens anvendelse ville give den højeste merværdi (mål 1) · udtrykkeligt at yde EU-garantien til alle mikrofinansieringstransaktioner (mål 2) for at nå ud til de fattigste · at styrke EU-garantiens klimaforandringsdimension for at give incitament til EIB-transaktioner i denne vigtige sektor af EU's eksterne aktioner (mål 3) · at øge virkningen af EIB's finansiering gennem en bedre tilpasning til EU's politikker samt sammenhæng og synergier med EU-instrumenter (mål 4) for at afspejle udviklingen i politikkerne mere tilfredsstillende og rettidigt. 4. Løsningsmodeller I lyset af det konstaterede problem og for at opnå de specifikke politiske og operationelle mål overvejede Kommissionen følgende løsningsmodeller for den fremtidige EU-garanti til EIB's eksterne finansieringstransaktioner: Løsningsmodel 0: ingen ny afgørelse – denne løsningsmodel blev ikke analyseret nærmere. Læsningsmodel 1: ingen ændring (som fastsat i afgørelse 1080/2011/EU, men forlænget indtil 31. december 2020) – basisscenarie. Løsningsmodel 2: ændring af den eksisterende garanti. Denne løsningsmodel er blevet udviklet på grundlag af tre delløsninger. Hver af de tre delløsninger er blevet fastlagt som en samordnet kombination af 4 typer af ændringer med henblik på at nå de 4 operationelle mål på grundlag af gensidigt samspil og afsmitning i forbindelse med ændringerne af hver parameter. Hovedelementerne i hver delløsning fremgår af nedenstående tabel: Vigtigste forskelle mellem de valgte løsningsmodeller i forhold til løsningsmodellen "basisscenarie – ingen ændring" Tiltag i forbindelse med de operationelle mål || Løsningsmodel CLOSE || Løsningsmodel MICRO || Løsningsmodel FOCUS i) fokusere på lande/ transaktioner med størst merværdi || Udelukkelse af ALA og Sydafrika || Ingen ændring || Fokus på mindre kreditværdige modtagere (på en dynamisk måde) ii) udtrykkeligt yde garanti til alle mikrofinansierings-transaktioner || Alle mikrofinansierings-transaktioner, der er specifikt berettigede, men ingen kommerciel risiko for EU-garantien || Forhåndsallokeret rammebeløb på 2 mia. EUR til mikrofinansierings-transaktioner med omfattende EU-garanti || Ingen ændring iii) styrke klimaforandrings-dimensionen || Forhøjelse af det forhåndsallokerede rammebeløb til klimaforandrings-transaktioner til 4 mia. EUR || Fastsættelse af regionale mål og absorption af det forhåndsallokerede rammebeløb i forbindelse med det generelle loft || Overordnet mål for långivning + sporing af reduktion af drivhusgas-emissioner iv) øge virkning / sammenhæng i politikken || Udarbejdelse af årlige landestrategi-dokumenter || Opdatering af tekniske operationelle regionale retningslinjer i overensstemmelse med MIP i forbindelse med EU's eksterne finansielle instrumenter || Opdatering af tekniske operationelle regionale retningslinjer overensstemmelse med MIP i forbindelse med EU's eksterne finansielle instrumenter Løsningsmodel 3: yde garantien til andre finansielle institutioner. Denne løsningsmodel blev ikke analyseret nærmere. 5. Konsekvensanalyse Det bemærkes, at det ikke i alle tilfælde er muligt at forelægge kvantitative skøn over virkningerne af hver løsningsmodel, da sidstnævnte vil afhænge af EIB's gennemførelse af afgørelsen. De regionale lofter er således vejledende; der er ikke tale om måltal. Mens gennemførelsen af afgørelsen i høj grad afhænger af EIB's styrende organers beslutning og af modtagernes absorptionskapacitet, vil EIB's aktivitet på projektniveau også navnlig afhænge af identificeringen af sunde og bankgodkendte projekter, muligheder for at kombinere gavebistand og lån, gældsniveauet i modtagerlandene, risikoanalyse, økonomisk og politisk situation, projektforberedelsens kvalitet, projektledernes kapacitet osv. Der er dog foretaget en kvalitativ analyse af de vigtigste virkninger af hver løsningsmodel, mens der er givet henvisninger til data og tal, når det har været muligt. De vigtigste virkninger er blevet fastlagt i relation til de operationelle og specifikke mål for den nye EU-garanti. De vigtigste virkninger, der blev vurderet, var i) støtte til EU's prioriterede politiske områder, herunder udvidelse, naboskab og udvikling af tredjelande og politiske virkninger, ii) sammenhæng og komplementaritet med EU's eksterne finansielle instrumenter og behov for samfinansiering, iii) udnyttelse af EIB's erfaringer og ekspertise, iv) sociale virkninger, støtte til SMV'er, udvikling af den lokale private sektor og mikrofinansiering i partnerlande, v) støtte til EU's klimaindsats og miljømæssig virkning, vi) virkning for garantifonden og for EU-budgettet, vii) virkning for EIB's kreditrisikovurdering og ressourcer. Det bemærkes, at de to sidste kriterier (virkning for garantifonden og for EU-budgettet og virkningen for EIB's kreditrisikovurdering og ressourcer) formentlig er de vigtigste, da de i realiteten fastsætter de grænser, inden for hvilke afgørelsen kan gennemføres. På grundlag af analysen indeholder rapporten en vurdering af virkningen af hver løsningsmodel med hensyn til effektivitet og sammenhæng sammenlignet med basisscenariet. De forskellige løsningsmodeller er blevet vurderet kvalitativt på grundlag af Kommissionens tjenestegrenes kvalitative vurderinger af den sandsynlige virkning. Fra Kommissionens side bør de administrative omkostninger ved at indføre de løsningsmodeller, der er analyseret, svare til omkostningerne ved at gennemføre basisscenariet. Analysen viste, at de sandsynlige virkninger af løsningsmodel CLOSE og MICRO tilsammen ikke ville være væsentligt højere end status quo. På den anden side ville løsningsmodel FOCUS være forbundet med flere positive virkninger og have en bedre placering end de andre løsningsmodeller, der er analyseret, navnlig med hensyn til budgetmæssig virkning og sammenhæng og komplementaritet med EU's politikker og instrumenter. || BASIS-SCENA-RIE || CLOSE || MICRO || FOCUS Støtte til EU's prioriterede politiske områder, herunder udvidelse, naboskab og udvikling af tredjelande og politiske virkninger || 0 || Efv: - Efc: 0 C: + || Efv: - Efc: - C: + || Efv: + Efc: + C: + Sammenhæng og komplementaritet med EU's eksterne finansielle instrumenter og behov for samfinansiering || 0 || Efv: 0 Efc: - C: + || Efv: - Efc: - C:- || Efv: + Efc: 0 C: + Udnyttelse af EIB's erfaringer og ekspertise || 0 || Efv: - Efc: + C: + || Efv: 0 Efc: - C: - || Efv: + Efc: + C: + Sociale virkninger, støtte til SMV'er, udvikling af den lokale private sektor og mikrofinansiering i partnerlande || 0 || Efv: - Efc: 0 C: - || Efv: + Efc: - C: 0 || Efv: + Efc: 0 C: 0 Støtte til EU's klimaindsats og miljømæssig virkning || 0 || Efv: + Efc: - C: 0 || Efv: + Efc: 0 C: + || Efv: + Efc: + C: + Virkning for garantifonden og for EU-budgettet || 0 || Efv: - Efc: - C: - || Efv: - Efc: - C: - || Efv: 0 Efc: 0 C: 0. Virkning for EIB's kreditrisikovurdering og ressourcer || 0 || Efv: 0 Efc: + C: n.a. || Efv: 0 Efc: - C: n.a. || Efv: 0 Efc: 0 C: n.a. Samlet gennemsnitlig virkning || 0 || - "+": 6 "0": 5 "-": 9 || - "+":4 "0": 4 "-": 12 || + "+": 10 "0": 10 "-":0 6. Sammenligning af løsningsmodellerne På grundlag af de kvalitative vurderinger fremstod løsningsmodel FOCUS klart som den fortrukne løsningsmodel. Det bemærkes, at mål 3 ikke ville blive nået i forbindelse med løsningsmodellen, da analysen har vist, at EU-budgetgarantien ikke er det rigtige instrument til at dække EIB's finansiering af alle typer mikrofinansieringstransaktioner i de regioner, der er omfattet af EU-garantien. Ingen interessent har tilkendegivet modstand mod den valgte løsningsmodel. Løsningsmodel FOCUS er navnlig i overensstemmelse med den opfattelse, som de fleste af de hørte har givet udtryk for. De ngo'er, der blev hørt, medlemmerne af Europa-Parlamentet og medlemsstaterne samt styringskomitéen bestående af en række sagkyndige personer (nedsat på tidspunktet for midtvejsrevisionen af den gældende afgørelse) pegede navnlig på behovet for at præcisere, hvornår merværdien af EIB's finansiering under EU-garantien var højest, og at finde måder til at give EIB incitament til at fokusere på anvendelsen af garantien i disse situationer. De hørte ngo'er satte spørgsmålstegn ved, om der er behov for at udvide EU-garantiens anvendelsesområde til at omfatte alle typer mikrofinansieringstransaktioner i betragtning af, at der findes mange andre aktører på området, mens nogle medlemmer af Europa-Parlamentet anmodede herom. Desuden anmodede de hørte ngo'er om en mekanisme, således at EIB kan spore kulstofemissioner i forbindelse med EIB's finansieringstransaktioner. 7. Overvågning og evaluering I det nye lovgivningsforlag vil overvågnings- og evalueringssystemerne blive forbedret i forhold til den nuværende situation. Navnlig vil de operationelle overvågningsindikatorer, der blev udviklet for nylig af EIB (rammer for resultatmåling), blive opretholdt og yderligere forbedret. Desuden vil fremskridt hen imod de specifikke mål blive overvåget på grundlag af kerneindikatorer, der dækker følgende områder: i) beløb undertegnet af region, ii) beløb udbetalt af region, iii) fremskridt med hensyn til at opnå en afbalanceret fordeling af aktiviteter efter land, iv) fordeling af aktiviteter mellem de forskellige mål, v) omfang af långivning i relation til klimaforandringer, finansiering og virkning for absolut og relativ reduktion af drivhusgasemissioner, vi) antal projekter vurderet ud fra klimarisici, vii) antal og beløb for transaktioner kombineret med EU-gavebistand samt viii) antal og beløb for transaktioner samfinansieret med andre internationale finansieringsinstitutioner (IFI). Endvidere vil mere detaljerede resultatindikatorer blive udledt af den metode med tre søjler, som EIB har udviklet i forbindelse med rammerne for resultatmåling. Sidstnævnte har til formål at vise, hvordan EIB-lån genererer output, som muliggør resultater og med tiden fører til virkninger, der er i overensstemmelse med bankens mandatmål. Med hensyn til finansieringen til projekter, der fremmer klimaindsatsen, ville berettigelsen til klimaforandringstransaktioner blive præciseret på grundlag af aftalte kriterier, der er baseret på – og om nødvendigt strammer – EIB's eksisterende definitioner, for at spore udgifter i forbindelse med klimaforandringer. EIB vil undersøge forbedrede metoder til at omfatte kulstof og forbedre sine investeringers modstandsdygtighed over for klimaforandringer samt klimarisici i forbindelse med projektvurderingen. Parallelt hermed bør EIB fortsat udvikle metoder til at vurdere klimarisici for at forbedre modstandsdygtigheden over for klimaforandringer med hensyn til alle relevante transaktioner og integrere CO2-prissætning i økonomiske costbenefitanalyser. Restriktive kriterier for berettigelse og kriterier for kulstofintensive projekter bør også forbedres i relevante sektorpolitikker. Endvidere vil der i retsakten blive fastsat bestemmelser om regelmæssige beretninger som i afgørelse 1080/2011/EU. Kommissionen vil årligt aflægge beretning til Europa-Parlamentet og Rådet om EIB's gennemførelse af mandatet. Denne beretning vil også blive offentliggjort på Kommissionens websted. Endelig vil der blive foretaget en midtvejsevaluering efter tre år fra starten af mandatet. [1] Afgørelse 633/2009/EF.