ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE RESUME AF KONSEKVENSANALYSEN

Ledsagedokument til

HVIDBOG

En mere effektiv fusionskontrol i EU

1. Indledning

1. Formålet med EU's fusionskontrol er at sikre en effektiv konkurrence på det indre marked. EU-fusionsforordningen er siden 1989 med jævne mellemrum blevet revideret for at forbedre systemet og tage højde for den udvikling, der er sket i praksis på området. Nu, hvor der er gået tæt ved ti år efter den seneste reform, og i tråd med den rapport, den udarbejdede i 2009 om evaluering af fusionsforordningens anvendelse ("2009-rapporten"), finder Kommissionen, at tiden er inde til at overveje yderligere forbedringer.

2. Den 20. juni 2013 offentliggjorde Kommissionen et arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene med titlen "En mere effektiv fusionskontrol i EU" ("arbejdsdokumentet"). Der blev heri foreslået en række ændringer af fusionsforordningen, især med hensyn til minoritetsinteresser og sagshenvisningsreglerne. Kommissionen modtog feedback om disse forslag fra et stort antal interessenter, bl.a. også medlemsstater. I hvidbogen videreudvikler Kommissionen disse forslag under hensyntagen til den indkomne feedback, samtidig med at den også ser mere overordnet på, hvordan EU's fusionskontrol har fungeret i de ti år, der er gået siden revisionen af fusionsforordningen i 2004, med særligt fokus på den udvikling, der er sket i de materielle kriterier, Kommissionen anvender i sin vurdering af fusioner, målet om at sikre ens spilleregler for alle samt samarbejde og konvergens mellem Kommissionen og de nationale konkurrencemyndigheder inden for fusionskontrollen.

2. Erhvervelser af ikkekontrollerende minoritetsinteresser 2.1. Problemdefinition

3. For at konkurrencepolitikken kan fungere effektivt og have den ønskede virkning, må den have de rette midler til at sætte ind over for alt, hvad der kan skade konkurrencen og forbrugerne. I den nuværende situation finder fusionsforordningen kun anvendelse på "fusioner og virksomhedsovertagelser", dvs. de tilfælde, hvor der erhverves kontrol over en anden virksomhed. Når visse omsætningsbaserede kriterier er opfyldt, har Kommissionen enekompetence til at behandle sådanne fusioner og virksomhedsovertagelser og tage stilling til, om de kan føre til, at den effektive konkurrence hæmmes betydeligt.

4. Både Kommissionens, medlemsstaternes og tredjelandes erfaringer og den økonomiske forskning viser, at erhvervelser af ikkekontrollerende minoritetsinteresser i visse tilfælde kan være til skade for konkurrencen og forbrugerne. De former for skade, minoritetserhvervelser kan føre til, er generelt af nogenlunde samme karakter som dem, kontrolerhvervelser kan give anledning til. Erhvervelser af minoritetsinteresser kan således:

– få horisontale ensidige virkninger ved at øge parternes muligheder for og incitament til ensidigt at hæve priserne eller indskrænke produktionen (se f.eks. Siemens/VA Tech-sagen)

– sætte erhververen i stand til at opnå en konkurrencefordel på markedet ved at udvirke en forhøjelse af sin konkurrents omkostninger

– sætte erhververen i stand til at udnytte sin position til at begrænse de konkurrencestrategier, der er til rådighed for den pågældende virksomhed, og derved svække dens stilling i konkurrencen (se f. eks. Ryanair/Aer Lingus og Toshiba/Westinghouse)

– øge markedsaktørernes muligheder for og incitament til at indgå en samordning for at opnå en overnormal profit (på grund af øget gennemsigtighed på markedet og risiko for repressalier)

– føre til afskærmning, især inputafskærmning, eftersom erhververen kun internaliserer en del af og ikke hele profittabet i virksomheden (se f. eks. IPIC/MAN Ferrostaal).

5. Kommissionen har i dag kun mulighed for at tage de sager om minoritetsinteresser op til behandling, hvor der er tale om, at en af parterne i en anmeldt fusion i forvejen har en minoritetsaktiepost i en anden virksomhed.

6. Den offentlige høring viste, at interessenterne på området generelt er enige i, at erhvervelser af ikkekontrollerende minoritetsinteresser kan have konkurrenceskadelige virkninger. Mange pegede på, at disse problemer kunne løses ved at gøre brug af EUF-traktatens artikel 101 og 102, men dermed vil man kun i et ret begrænset omfang kunne fange alle problematiske minoritetserhvervelser.

7. Inden for EU har konkurrencemyndighederne i Østrig, Tyskland og Storbritannien allerede kompetence til at gribe ind overfor erhvervelser af minoritetsinteresser. Også i mange jurisdiktioner uden for EU, bl.a. i Canada, USA og Japan, har konkurrencemyndighederne en sådan kompetence efter deres fusionskontrollovgivning.

8. Ifølge oplysninger fra medlemsstaterne og Zephyr-databasen kan det løseligt anslås, at der med tildeling af en målrettet kompetence hvert år vil være omkring 20-30 minoritetserhvervelser, der vil opfylde fusionsforordningens omsætningstærskler.

2.2. Formålet med EU-initiativet

9. Forslaget har til formål at gøre EU's fusionskontrol mere effektiv ved at forebygge den skade, som erhvervelser af ikkekontrollerende minoritetsinteresser kan påføre konkurrencen og forbrugerne. Systemet bør udformes på en sådan måde, at det

– kun fanger de potentielt problematiske minoritetserhvervelser

– ikke er unødigt bebyrdende og

– kan indpasses i EU's og medlemsstaternes eksisterende fusionskontrolsystemer.

2.3. Politikmodeller

10. Der er tre mulige politikmodeller, som nedenfor vurderes i forhold til grundscenariet (dvs. ingen ændring).

11. Model 1 – et selvevalueringssystem: Parterne vil kunne foretage en erhvervelse af minoritetsinteresser uden Kommissionens forudgående godkendelse. Kommissionen vil kunne tage en transaktion op til behandling på basis af sine egne markedsoplysninger eller klager. Parterne vil frivilligt kunne indgive en anmeldelse, hvis det ønsker det for at opnå retlig sikkerhed.

12. Model 2 – et målrettet anmeldelsessystem: Det eksisterende system med forudgående fusionskontrol udvides til også at gælde for potentielt problematiske erhvervelser af ikkekontrollerende minoritetsinteresser. En minoritetserhvervelse skulle anses for at være potentielt problematisk, hvis minoritetsposten:

– erhverves i en konkurrerende eller vertikalt forbundet virksomhed og

– udgør (i) over en bestemt procentdel af kapitalen, f.eks. 20 % eller (ii) udgør 5 % eller derover og er ledsaget af rettigheder såsom sæde i bestyrelsen, ret til at blokere for bestemte vedtagelser eller oplysningsrettigheder.

13. De normale stilstandsforpligtelser skulle gælde.

14. Model 3 – et målrettet transparenssystem: Parterne vil ved potentielt problematiske transaktioner (efter kriterierne i punkt 12) skulle indsende et oplysningsskema. Med disse oplysninger vil Kommissionen kunne afgøre, om den ønsker at se nærmere på transaktionen, og medlemsstaterne vil kunne afgøre, om de vil anmode om en henvisning af sagen. Disse afgørelser skulle træffes inden for en venteperiode på f.eks. 15 arbejdsdage. Hvis hverken Kommissionen eller en medlemsstat ønsker at tage transaktionen til behandling, vil parterne derefter kunne gå videre med den. Parterne vil dog også frivilligt kunne indgive en fuld anmeldelse, hvis de ønsker retlig sikkerhed.

15. Nedenstående tabel indeholder en oversigt over de tre modeller.

Oversigt over minoritetserhvervelsesmodellerne

Parameter || Model 1 Selvevaluering || Model 2 Målrettet anmeldelse || Model 3 Målrettet transparenssystem

Kommissionens jurisdiktion || Enhver minoritetserhvervelse over en safe harbour-tærskel på 5% || Erhvervelse af minoritetsinteresser i en konkurrerende/vertikalt forbundet virksomhed på over 20 % eller på over 5 % med ledsagende rettigheder || Erhvervelse af minoritetsinteresser i en konkurrerende/vertikalt forbundet virksomhed på over 20 % eller på over 5 % med ledsagende rettigheder

Pligt til fuld anmeldelse || nej || ja || nej

Pligt til indsendelse af oplysningsskema || nej || (1) – || ja

Mulighed for frivillig anmeldelse || – || – || ja

Stilstandsforpligtelse || nej || ja || nej

Venteperiode || nej || – || ja

Pligt for Kommissionen til at vedtage afgørelse || nej, kun hvis Kommissionen indleder undersøgelse || ja || nej, kun hvis Kommissionen indleder undersøgelse

Mulighed for medlemsstaterne for at anmode om henvisning || ja || ja || ja

2.4. Konsekvensvurdering af og sammenligning mellem modellerne 2.4.1. Vurderingskriterier

16. I overensstemmelse med de ovenfor opstillede mål er de tre politikmodellers virkninger blevet vurderet efter følgende kriterier:

– forebyggelse af skadelige virkninger for konkurrencen for forbrugerne

– retssikkerhed

– administrative byrder for virksomhederne

– regelhåndhævelsesomkostninger

– indpasning i EU's og medlemsstaternes nuværende fusionskontrolsystemer

– at sagerne behandles af den bedst egnede myndighed.

2.4.2. Sammenligning mellem modellerne

17. Nedenstående tabel indeholder en sammenlignende oversigt over de forskellige politikmodeller i forhold til disse vurderingskriterier

Sammenligning mellem minoritetserhvervelsesmodeller

Kriterie || Virkning i forhold til grundscenariet (- - - til +++)

Model 1 || Model 2 || Model 3

Selvevalueringssystem || Målrettet anmeldelsessystem || Målrettet transparenssystem

1. Forebyggelse af skadevirkninger for konkurrencen for forbrugerne || + || + + + || + + +

2. Retssikkerhed || + + || + + || + +

3. Administrative byrder for virksomhederne || - || - - || -

4. Håndhævelsesomkostninger || - - - || - - || -

5. Indpasning i EU's og medlemsstaternes eksisterende fusionskontrolsystemer og behandling i den bedst egnede myndighed || - || + + || +

18. Den foretrukne model er model 3, fordi den (i) fanger alle de potentielt problematiske sager, (ii) ikke er unødigt bebyrdende for virksomhederne og (iii) kan indpasses i EU's og medlemsstaternes eksisterende fusionskontrolsystemer. Model 3 vil fange de potentielt problematiske transaktioner, mens de transaktioner, som med størst sandsynlighed kan antages ikke at få skadelige virkninger, kan gennemføres uden videre. De administrative byrder for virksomhederne mindskes ved, at der i første omgang kun kræves få oplysninger til Kommissionen, og Kommissionen vil kun have kompetence i et begrænset antal tilfælde. Endelig kan model 3 indpasses i EU's og medlemsstaternes eksisterende fusionskontrolsystemer, eftersom oplysningsskemaet giver medlemsstaterne mulighed for at anmode om henvisning af sagen. Det kunne også overvejes at indføre en tre ugers venteperiode for at sikre, at medlemsstater med et anmeldelsessystem og en stilstandsforpligtelse ikke bliver bragt i den situation, at transaktionen allerede er gennemført, før de starter deres undersøgelser af den.

2.5. Subsidiaritetsanalyse

19. Mange af de minoritetserhvervelser, medlemsstaterne hidtil har haft til behandling, havde klare grænseoverskridende dimensioner, og Kommissionen ville derfor formentlig have været bedre egnet til at behandle dem.

3. Henvisning af sager mellem nationale myndigheder og Kommissionen 3.1. Problemdefinition

20. I 2009-rapporten blev det konstateret, at der stadigvæk er et stort antal grænseoverskridende fusioner, der bliver behandlet i tre eller flere medlemsstater, og at det kan hænge sammen med en besværlig procedure for henvisning af en sag.

3.1.1. Henvisning af sager fra medlemsstater til Kommissionen før anmeldelsen, artikel 4, stk. 5

21. Efter fusionsforordningens artikel 4, stk. 5, kan fusionsparterne før anmeldelsen anmode om, at sagen henvises til Kommissionen. Parterne skal først afgive en "begrundet erklæring" med anmodning om henvisning. Hvis ingen af medlemsstaterne modsætter sig henvisning, får Kommissionen jurisdiktion i sagen for hele EØS, og parterne skal derefter indgive anmeldelse til Kommissionen.

22. De seneste ti års erfaringer har vist, at kravet om to særskilte indgivelser er byrdefuldt og tidkrævende, hvilket kan have ført til en manglende lyst hos virksomhederne til at gøre brug af artikel 4, stk. 5.

3.1.2. Henvisning af sager fra medlemsstater til Kommissionen efter anmeldelsen, artikel 22

23. Artikel 22 giver en eller flere medlemsstater mulighed for at anmode om at få en sag henvist til Kommissionen. Hvis det accepteres, får Kommissionen kun jurisdiktion for den eller de medlemsstater, der fremsatte (eller tilsluttede sig) henvisningsanmodningen. Det strider mod "one-stop-shop"-princippet, eftersom der så kan være flere myndigheder involveret i sagens behandling.

3.2. Formålet med EU-initiativet

24. Forslaget har til formål at bringe fusionskontrollen i EU til at fungere mere effektivt ved at forenkle henvisningsproceduren. Forslaget går mere konkret ud på

– at afskaffe kravet i artikel 4, stk. 5, om indgivelse af såvel en begrundet erklæring som en anmeldelse

– at sætte Kommissionen i stand til at tage stilling til en fusions virkninger inden for hele EØS-området efter en artikel 22-henvisning.

3.3. Politikmodeller

25. Både for artikel 4, stk. 5, og artikel 22 fremlægges der kun ét ændringsforslag nedenfor. Begge forslag fik stærk opbakning fra interessenterne unde den offentlige høring.

26. Ændringsforslaget angående artikel 4, stk. 5, går ud på at afskaffe kravet om, at parterne skal indgive en "begrundet erklæring". De skal herefter anmelde transaktionen direkte til Kommissionen. Hvis en eller flere medlemsstater modsætter sig henvisningen, skal Kommissionen give afkald på jurisdiktion, og medlemsstaterne bevarer deres.

27. Ændringsforslaget angående artikel 22 går ud på, at

– en eller flere kompetente medlemsstater skal kunne anmode om, at sagen henvises til Kommissionen

– Kommissionen skal kunne afgøre, om den vil acceptere at få sagen henvist, hvorefter den får jurisdiktion for hele EØS

– men hvis en eller flere kompetente medlemsstater modsætter sig henvisning, bevarer alle medlemsstater deres jurisdiktion.

3.4. Konsekvensvurdering af og sammenligning mellem modellerne 3.4.1. Vurderingskriterier

28. I overensstemmelse med de ovenfor opstillede mål er politikmodellernes virkninger blevet vurderet efter følgende kriterier:

– forebyggelse af skadelige virkninger for konkurrencen for forbrugerne

– retssikkerhed

– administrative byrder for virksomhederne

– regelhåndhævelsesomkostninger

– overensstemmelse med principperne i fusionsforordningen.

3.4.2. Identificering og vurdering af hver models virkninger

I nedenstående tabel gives en oversigt over Kommissionens vurdering af de sandsynlige positive og negative virkninger af forslaget i forhold til grundscenariet.

Kriterie || Virkninger i forhold til grundscenariet (- - - til + + + ) || Begrundelse for vurderingen og aspekter ved den mest relevante model

Artikel 4, stk. 5-henvisninger

1. Forebyggelse af skadevirkninger for konkurrencen og forbrugerne || + + || Forslaget tilskynder til brug af artikel 4, stk. 5, når Kommissionen er den bedst egnede myndighed.

2. Retssikkerhed || + + || Forslaget er klart og koncist. Enhver usikkerhed, der måtte opstå, fordi en medlemsstat kan nedlægge veto efter en anmeldelse til Kommissionen, opvejes af de tids- og omkostningsbesparelser, det vil give.

3. Administrative byrder for virksomhederne || + + + || Afskaffelsen af totrinsproceduren vil mindske de administrative byrder for virksomhederne betydeligt.

4. Regelhåndhævelsesomkostninger || + + + || Afskaffelsen af totrinsproceduren vil reducere regelhåndhævelsesomkostningerne. Omkostningerne kunne blive øget, hvis der hyppigere anmodes om henvisning fra parternes side. Det ville imidlertid blive udlignet af en mindskelse af arbejdsbyrden på nationalt plan.

5. Overensstemmelse med principperne i fusionsforordningen || + + || Forslaget tilskynder til brug af artikel 4, stk. 5, når Kommissionen er den bedst egnede myndighed . Det stemmer også overens med "one-stop"-princippet, eftersom Kommissionen vil få jurisdiktion for hele EØS-området.

Artikel 22-henvisninger ||

1. Forebyggelse af skadevirkninger for konkurrencen og forbrugerne || + + || Kommissionen vil blive i stand til at behandle de fusioner, den får henvist, for hele EØS-området ||

2. Retssikkerhed || + + + || Modellen er klar og koncis. At det kun er kompetente medlemsstater, der kan henvise sagen, øger retssikkerheden for parterne. ||

3. Administrative byrder for virksomhederne || + + + || Efter en henvisning får Kommissionen jurisdiktion for hele EØS, hvorved kompetenceoverlapninger undgås. Desuden vil en sag ikke længere kunne udløses af henvisningsanmodninger fra medlemsstater, der ikke er kompetente. ||

4. Regelhåndhævelsesomkostninger || + + || Man undgår situationer, hvor en fusion behandles parallelt af flere myndigheder. Der ventes ingen forøgelse af Kommissionens arbejdsbyrde, eftersom antallet af grænseoverskridende sager ikke ventes at ville stige. ||

5. Overensstemmelse med principperne i fusionsforordningen || + + + || Efter en henvisning får Kommissionen jurisdiktion for hele EØS, hvilket stemmer overens med "one-stop-shop"-princippet. ||

29. I lyset af det ovenstående anses forslagene for at få positive virkninger i forhold til grundscenariet.

3.5. Subsidiaritetsanalyse

30. Forslagene vil føre til en øget overensstemmelse med det princip om, at det er den bedst egnede myndighed, der skal handle, som er indbygget i subsidiaritetsprincippet.

4. Overvågning og evaluering

31. Kommissionen vil fortsætte med at overvåge fusionsforordningens anvendelse. Den vil tage stilling til, om den vil gå videre med et lovgivningsforslag om ændring af fusionsforordningen, på grundlag af den feedback, den får på hvidbogen, og sin løbende dialog med interessenter på området.