EUROPA-KOMMISSIONEN Bruxelles, den 23.1.2019 COM(2019) 12 final RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, RÅDET, DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG REGIONSUDVALGET Ordninger for tildeling af statsborgerskab og opholdsret til investorer i Den Europæiske Union



{SWD(2019) 5 final}



RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, RÅDET, DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG REGIONSUDVALGET 1.Indledning Der har i de seneste år været en stigende tendens til, at lande indfører ordninger for tildeling af statsborgerskab til investorer (såkaldte "gyldne pas") og opholdsret til investorer (såkaldte "gyldne visa"), der har til formål at tiltrække investeringer ved at give investorer statsborgerskab eller opholdsret i det pågældende land. Sådanne ordninger har givet anledning til bekymring om visse dermed forbundne risici, navnlig sikkerhedsmæssige risici, hvidvask af penge, skatteunddragelse og korruption. Tre medlemsstater har ordninger for tildeling af statsborgerskab til investorer, ifølge hvilke der gives statsborgerskab på mindre strenge betingelser end i forbindelse med almindelige naturaliseringsprocedurer, navnlig uden reelt forudgående ophold i det pågældende land. Sådanne ordninger har konsekvenser for Den Europæiske Union som helhed, eftersom enhver, der er statsborger i en medlemsstat, samtidig er unionsborger. Selv om der er tale om nationale ordninger, markedsføres de da også ofte udtrykkeligt som et middel til at opnå unionsborgerskab ledsaget af alle de rettigheder og privilegier, der er knyttet hertil, herunder navnlig retten til fri bevægelighed. Ordninger for tildeling af statsborgerskab til investorer adskiller sig fra ordninger for tildeling af opholdsret til investorer (såkaldte "gyldne visa"), der har til formål at tiltrække investeringer til gengæld for opholdsret i det pågældende land, og som findes i 20 EU-medlemsstater. Disse ordninger er imidlertid forbundet med de samme risici som ordninger for tildeling af statsborgerskab til investorer. De påvirker desuden andre medlemsstater, eftersom en gyldig opholdstilladelse giver tredjelandsstatsborgere visse rettigheder, herunder ret til at bevæge sig frit i især Schengenområdet. Europa-Parlamentet udtrykte i sin beslutning af 16. januar 2014 frygt for, at nationale ordninger, der kan omfatte "direkte salg, direkte eller indirekte", af EU-statsborgerskab, undergraver selve begrebet unionsborgerskab. Det opfordrede derfor Kommissionen til at vurdere de forskellige ordninger for statsborgerskab i lyset af EU's værdier og ånd og bogstav i EU-lovgivningen og EU-praksis. Kommissionen rettede henvendelse til myndighederne i Bulgarien, Cypern og Malta for at indhente yderligere oplysninger om deres respektive ordninger. Under forhandlinger i maj 2018 drøftede Europa-Parlamentet en række risici i forbindelse med ordninger for tildeling af statsborgerskab eller opholdsret til investorer. I sin rapport fra 2017 om unionsborgerskab bebudede Kommissionen en rapport om nationale ordninger for tildeling af unionsborgerskab til investorer med en beskrivelse af Kommissionens indsats på dette område, gældende national ret og praksis samt vejledning til medlemsstaterne. Som forberedelse til denne rapport bestilte Kommissionen en undersøgelse om lovgivning og praksis vedrørende ordninger for statsborgerskab og opholdsret i alle relevante medlemsstater og arrangerede en høring af medlemsstaterne. Denne rapport tager også højde for andre relevante kilder, herunder de seneste publikationer om emnet. Rapporten omhandler både ordninger for tildeling af statsborgerskab til investorer og ordninger for tildeling af opholdsret til investorer og identificerer de vigtigste problemområder og risici, der er forbundet med tildeling af unionsborgerskab eller opholdsret udelukkende på grundlag af en investering. Rapporten beskriver navnlig de mulige sikkerhedsproblemer, der er forbundet med tildeling af statsborgerskab uden forudgående ophold, samt de risici for hvidvask af penge, korruption og skatteunddragelse, som er forbundet med statsborgerskab eller opholdsret til gengæld for investeringer. Den beskriver også problemerne ved sådanne ordninger med hensyn til forvaltning og gennemsigtighed og diskuterer, hvordan disse problemer kan løses, samt fastsætter rammerne for forbedring. Rapporten ledsages af et arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene, som indeholder mere detaljeret baggrundsinformation om ordninger for tildeling af statsborgerskab eller opholdsret til investorer.

2. Ordninger for tildeling af statsborgerskab til investorer i EU 2.1. Baggrund Som det fremgår af Domstolens retspraksis, er nationalitet et bånd mellem en borger og stat, og det er "det særlige solidaritets‑ og loyalitetsforhold mellem [en medlemsstat] og dens borgere og den gensidige sammenhæng mellem rettigheder og pligter, der er grundlaget for statsborgerskabstilknytningen" . Statsborgerskab i et land er traditionelt baseret på erhvervelse af indfødsret, det være sig via forældrenes statsborgerskab (jus sanguinis) eller ved, at den pågældende person er født på et lands territorium (jus soli). Stater giver ligeledes indvandrere mulighed for at blive statsborgere, forudsat at de opfylder visse integrationsbetingelser og/eller dokumenterer en reel tilknytning til landet, herunder eventuelt ægteskab med en af landets borgere. Alle medlemsstaterne har sådanne almindelige naturaliseringsprocedurer. De fleste medlemsstater har også diskretionære naturaliseringsprocedurer. I henhold til sådanne procedurer kan medlemsstaterne på individuelt grundlag tildele statsborgerskab til en udlænding på grundlag af en "national interesse". Det kan være på grundlag af fremragende resultater, f.eks. inden for kultur, videnskab eller sport. I visse medlemsstater er det fastsat i lovgivningen, at "national interesse" kan sidestilles med økonomiske eller kommercielle interesser. Diskretionære naturaliseringsprocedurer kan benyttes i enkeltstående tilfælde for at give statsborgerskab til gengæld for investeringer. Sådanne diskretionære naturaliseringsprocedurer er meget individualiserede og anvendes i begrænset omfang. De er derfor ikke omfattet af denne rapport. Bulgarien, Cypern og Malta indførte i henholdsvis 2005, 2007 og 2013 bredere ordninger, der skal tiltrække investeringer fra tredjelandsstatsborgere ved at lette adgangen til statsborgerskab i landene. Disse ordninger er en ny form for naturalisering, eftersom de systematisk giver statsborgerskab i den pågældende medlemsstat, forudsat at de krævede investeringer foretages, og visse kriterier er opfyldt. Da Bulgarien, Cypern og Malta er de eneste medlemsstater, der tilbyder ordninger for tildeling af statsborgerskab til investorer, omhandler denne del af rapporten lovgivning og praksis i disse lande. 2.2. Krævet investeringsform og ‑beløb Ordninger for tildeling af statsborgerskab til investorer har til formål at tiltrække investeringer ved at tilbyde statsborgerskab til gengæld for et nærmere fastsat beløb. I Bulgarien kræves en samlet investering på 1 mio. EUR ifølge ordningen for hurtig tildeling af statsborgerskab til investorer. I Cypern stilles der krav om, at den person, der søger om statsborgerskab i henhold til ordningen, mindst skal investere 2 mio. EUR og desuden eje fast ejendom i Cypern. I Malta skal der betales et bidrag på 650 000 EUR til en national investeringsfond, og der stilles krav om, at ansøgeren skal investere 150 000 EUR og desuden eje eller leje fast ejendom i Malta. I Cypern og Malta stilles der krav om yderligere investeringer for familiemedlemmer. Der er forskellige investeringsmuligheder i de tre medlemsstater, der tilbyder ordninger for tildeling af statsborgerskab til investorer: kapitalinvesteringer, investeringer i fast ejendom, investeringer i statsobligationer og enkeltstående bidrag til statsbudgettet. Ud over investeringskravet skal ansøgerne desuden betale ikkerefunderbare administrative gebyrer som led i ansøgningsprocessen. Cypern og Malta har betydeligt højere gebyrer end Bulgarien.

2.3. Bopæl eller anden påkrævet tilknytning til medlemsstaten I de tre berørte medlemsstater får den person, der søger om statsborgerskab, udstedt en opholdstilladelse i begyndelsen af ansøgningsprocessen. Ansøgeren skal blot have haft en opholdstilladelse i det påkrævede tidsrum for at blive omfattet af ordningen. Der stilles dog ikke krav om faktisk ophold, dvs. fysisk tilstedeværelse i et længerevarende tidsrum uden afbrydelse på den berørte medlemsstats område, i perioden for opholdstilladelsen. I Malta skal ansøgeren have været i besiddelse af en elektronisk opholdstilladelse i mindst 12 måneder forud for udstedelsen af naturaliseringsbeviset. I Cypern skal ansøgeren have haft en opholdstilladelse i mindst seks måneder, før naturaliseringsbeviset kan udstedes. I Bulgarien skal ansøgeren have haft permanent opholdstilladelse i fem år (den almindelige ordning) eller et år (fast track-ordningen) for at kunne ansøge om bulgarsk statsborgerskab. Det betyder, at ansøgere kan opnå statsborgerskab i Bulgarien, Cypern eller Malta – og dermed unionsborgerskab – uden nogensinde i praksis at have boet i den pågældende medlemsstat. I Malta skal ansøgeren have været fysisk til stede for at afgive biometriske data til den elektroniske opholdstilladelse og for at aflægge troskabsed . Der kan i Malta også stilles krav om en personlig samtale med ansøgeren. I Bulgarien kræves ansøgerens tilstedeværelse med henblik på indgivelse af ansøgningen om statsborgerskab og i Cypern med henblik på afhentning af opholdstilladelsen. I forbindelse med undersøgelsen blev det undersøgt, om andre faktorer end fysisk ophold eventuelt ville kunne skabe en tilknytning mellem den person, der ansøger om statsborgerskab, og det pågældende land. I Bulgarien skal ansøgeren gennemgå en ansøgningssamtale, men er fritaget for betingelserne om at beherske det bulgarske sprog og udvise kendskab til Bulgariens offentlige liv. Ifølge de cypriotiske myndigheder er investeringer i Cypern i sig selv en tilstrækkelig tilknytning mellem ansøgeren og Cypern. Det skal bemærkes, at det følger af det cypriotiske ministerråds relevante afgørelse, at opholdskriteriet i henhold til landets almindelige naturaliseringsprocedure er erstattet af et investeringskriterium. Personer, der ansøger om maltesisk statsborgerskab i sidste fase af naturaliseringsproceduren, interviewes om deres tilknytning til Malta. Ansøgerne anmodes om fremvisning af boardingpas udstedt i forbindelse med rejser til Malta og eventuelle andre beviselementer såsom donationer til velgørenhed i Malta, medlemskab af en lokal sportsklub eller kulturel eller social forening eller betaling af indkomstskat til det maltesiske skattevæsen. Ansøgerne opfordres desuden til at starte virksomhed i Malta. 2.4. Ordninger for tildeling af statsborgerskab til investorer og EU-retten I henhold til traktaterne har enhver, der bliver statsborger i en medlemsstat, unionsborgerskab . Unionsborgerskabets formål er at skabe den grundlæggende status for medlemsstaternes statsborgere . En medlemsstats beslutning om at tildele statsborgerskab til gengæld for investeringer tillægger automatisk rettigheder i forhold til andre medlemsstater, navnlig retten til fri bevægelighed, retten til at stemme og stille op som kandidat til lokale valg og EU-valg, retten til konsulær beskyttelse af borgere uden repræsentation uden for EU samt retten til adgang til det indre marked for at udøve økonomiske aktiviteter. Det er netop de fordele, der er knyttet til unionsborgerskabet, navnlig retten til fri bevægelighed, som ofte fremhæves som det vigtigste attraktive aspekt af sådanne ordninger. Domstolen har i det, der nu er fast retspraksis, fastslået, at det er op til den enkelte medlemsstat at fastlægge betingelserne for erhvervelse og fortabelse af statsborgerskab, men at de skal gøre dette under overholdelse af EU-retten. Ved overholdelse af EU-retten forstås hensyntagen til alle regler, der udgør en del af Unionens retsorden, herunder behørig hensyntagen til normer og skikke i henhold til folkeretten, eftersom sådanne normer og skikke udgør en del af EU-retten. I forbindelse med Nottebohm-sagen fastslog Den Internationale Domstol, at hvis statsborgerskab erhvervet ved naturalisering skal være internationalt anerkendt, skal det tildeles på grundlag af en persons reelle tilknytning til den pågældende stat. "Statsborgerskabstilknytningen" er traditionelt baseret på enten en reel tilknytning til landets befolkning (i kraft af afstamning, oprindelse eller ægteskab) eller en reel tilknytning til landet, enten i kraft af at være født i landet eller ved reelt at have opholdt sig i landet i et væsentligt tidsrum. Andre elementer kan være påkrævet for at dokumentere en reel tilknytning til landet, såsom beherskelse af et nationalt sprog og/eller kendskab til landets kultur eller tilknytning til lokalsamfundet. Tilstedeværelsen af sådanne krav i medlemsstaternes statsborgerskabsordninger bekræfter, at medlemsstaterne generelt anser det at fastslå en reel tilknytning som en nødvendig betingelse for at modtage tredjelandsstatsborgere i deres samfund som borgere. En sådan fælles forståelse af statsborgerskabstilknytningen ligger også til grund for medlemsstaternes accept af, at unionsborgerskabet og de rettigheder, der følger heraf, i henhold til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF) automatisk vil gælde for enhver, der bliver en af medlemsstaternes borgere.

Naturalisering baseret på en pengeydelse alene uden nogen yderligere betingelser, der dokumenterer, at der består en reel tilknytning til den bevilgende medlemsstat og/eller dens borgere, afviger fra de traditionelle metoder til tildeling af statsborgerskab i medlemsstaterne og påvirker unionsborgerskabet. Da unionsborgerskab i henhold til artikel 20 i TEUF er en automatisk følge af besiddelse af statsborgerskab i en medlemsstat, og da en værtsmedlemsstat ikke kan begrænse naturaliserede unionsborgeres rettigheder med den begrundelse, at de har erhvervet statsborgerskab i en anden medlemsstat uden nogen tilknytning til den pågældende bevilgende medlemsstat, skal hver enkelt medlemsstat sikre, at nationalitet ikke tildeles uden nogen reel tilknytning til landet eller dets borgere. Kommissionen har afholdt drøftelser med de maltesiske og cypriotiske myndigheder om at lade deres lovgivning om ordningen for tildeling af statsborgerskab til investorer omfatte et kriterium om faktisk ophold. Som følge heraf indførte Malta i 2014 et krav i sin lovgivning om "dokumentation for ophold" af mindst tolv måneders varighed. I praksis anses dette krav for opfyldt, hvis ansøgeren indrømmes opholdstilladelse til ophold i Malta, også uden fysisk ophold, og fremlægger boardingpas og eventuelle andre beviselementer såsom donationer til velgørenhed i Malta, medlemskab af lokale sportsklubber eller betaling af indkomstskat til Malta. Cypern har også ændret sin lovgivning i 2016 og indført krav om, at personer, der søger om statsborgerskab ifølge ordningen for tildeling af statsborgerskab til investorer, og deres familiemedlemmer skal være i besiddelse af en opholdstilladelse. Kommissionen vil fortsat overvåge foreneligheden med EU-retten. 3. Ordninger for tildeling af opholdsret til investorer i EU 3.1. Baggrund Mens visse ordninger for tildeling af opholdsret til investorer blev indført i starten af 2000'erne, fik finanskrisen, der begyndte i 2007, flere medlemsstater til at indføre sådanne ordninger eller genoptage tidligere ordninger. Denne tendens er fortsat i de seneste ti år, og sådanne ordninger findes i dag i 20 medlemsstater. Deres karakteristika varierer meget, især for så vidt angår den investering, der skal foretages, både hvad angår form og beløb. Det kan konstateres, at der er fem investeringsmodeller: kapitalinvesteringer, investeringer i fast ejendom, investeringer i statsobligationer, donationer til eller indskud i en aktivitet, som bidrager til almenvellet, og enkeltstående bidrag til statsbudgettet. Disse modeller udelukker ikke hinanden, og nogle medlemsstater tillader forskellige investeringsformer og kombinationer af disse. Beløbet varierer fra en meget lav investering (under 100 000 EUR) til en meget høj investering (over 5 mio. EUR). Ud over disse kan der stilles krav om en ikkefinansiel investering, såsom etablering af arbejdspladser eller bidrag til økonomien.

Procedurerne er meget forskellige, og det samme gør sig gældende for betingelserne om fysisk tilstedeværelse i den medlemsstat, der indrømmer opholdsret. 3.2. Ordninger for tildeling af opholdsret til investorer og EU's lovgivning om lovlig migration EU-retten regulerer indrejsebetingelserne for specifikke kategorier af tredjelandsstatsborgere. Udstedelsen af opholdstilladelser til tredjelandsinvestorer er i øjeblikket ikke reguleret på EU-plan og er fortsat omfattet af national ret. En opholdstilladelse udstedt på grundlag af en ordning for tildeling af opholdsret til investorer i en medlemsstat har imidlertid også virkninger for andre medlemsstater. En gyldig opholdstilladelse giver en tredjelandsstatsborger ret til at færdes frit inden for Schengenområdet i 90 dage inden for en periode på 180 dage. Den giver også adgang til kortvarige ophold i Bulgarien, Kroatien, Cypern og Rumænien på grundlag af disse medlemsstaters ensidige anerkendelse af opholdstilladelser. Det er derfor afgørende, at alle relevante kontrolforanstaltninger, særlig sikkerhedskontroller, er udført inden udstedelsen af en sådan tilladelse (se afsnit 4 nedenfor). Desuden kan der være en indvirkning på erhvervelsen af den status som fastboende udlænding i EU, som tillægges tredjelandsstatsborgere, der har opholdt sig lovligt og uden afbrydelse i en EU-medlemsstat i fem år. Denne status giver tredjelandsstatsborgere visse rettigheder på grundlag af varigheden af deres ophold i en medlemsstat og den omstændighed, at de har slået sig ned i den pågældende medlemsstat. Det er et afgørende aspekt og en betingelse for denne status, at den pågældende person har opholdt sig uden afbrydelse i værtsstaten. I modsætning hertil blev det i undersøgelsen konstateret, at bopælskravet i henhold til ordningerne for tildeling af opholdsret til investorer i flere medlemsstater ikke omfatter krav om fysisk tilstedeværelse uden afbrydelse. I nogle af landene stiller lovgivningen udtrykkeligt kun krav om investorernes tilstedeværelse i meget kort tid (f.eks. syv dage om året i Portugal eller blot på ansøgningsdagen i Malta, Grækenland og Bulgarien). Eftersom faktisk ophold i henhold til ordninger for tildeling af opholdsret til investorer kan være enten direkte udelukket, begrænset eller ikke obligatorisk på nogen måde ifølge alle disse medlemsstaters nationale lovgivning, er det vanskeligt reelt at føre tilsyn med bopælskravet. Det betyder, at der kan være situationer, hvor investorer, der anses for at have opholdt sig i fem år i en medlemsstat på grundlag af en national opholdstilladelse, i fravær af en effektiv overvågning af opholdets uafbrudte karakter, kan opnå status som fastboende udlænding i EU og deraf følgende rettigheder, navnlig retten til at færdes frit, uden reelt at opfylde betingelsen om at have opholdt sig i landet uden afbrydelse i fem år. Dette ville ikke være foreneligt med direktivet om fastboende udlændinge. Kommissionen vil overvåge medlemsstaternes overholdelse af reglerne for at sikre, at de anvender direktivets betingelse om opholdets uafbrudte karakter korrekt. Derudover giver besiddelse af en national opholdstilladelse ifølge ordningen for tildeling af opholdsret til investorer ret til familiesammenføring i henhold til direktivet om familiesammenføring, forudsat at ansøgerne opfylder betingelserne. I den sammenhæng er det værd at nævne, at familiemedlemmer til investorer i de fleste medlemsstater ikke er omfattet af skærpede due diligence-krav, hvilket kan give anledning til sikkerhedsrisici. 3.3. Forbindelsen mellem ordninger for tildeling af opholdsret til investorer og naturaliseringsprocedurer Ordninger for tildeling af opholdsret til investorer kan også have indvirkning på erhvervelsen af statsborgerskab. En opholdstilladelse opnået ved investeringer kan bruges i forbindelse med flere medlemsstaters almindelige naturaliseringsprocedurer til at konstatere en reel tilknytning til landet og frafalde andre krav. Med andre ord kan en opholdstilladelse opnået ved investeringer – og undertiden uden krav om fysisk tilstedeværelse – give hurtigere adgang til eller mulighed for en permanent opholdstilladelse og efterfølgende statsborgerskab. I medlemsstater, der både har ordninger for tildeling af statsborgerskab og ordninger for tildeling af opholdsret til investorer, kan desuden den investering, der er påkrævet ifølge opholdsordningen, tages i betragtning i forbindelse med vurderingen af, om den pågældende person kan blive omfattet af ordningen for tildeling af statsborgerskab til investorer.

4. Problemområder Tredjelandsstatsborgere kan have legitime grunde til at investere i en medlemsstat, men kan også være ude i ulovligt ærinde, f.eks. at unddrage sig retshåndhævende myndigheders undersøgelse og retsforfølgelse i deres hjemland og beskytte deres aktiver mod de dertil hørende indefrysnings- og beslaglæggelsesforanstaltninger. Ordninger for tildeling af statsborgerskab eller opholdsret til investorer skaber derfor en række risici for medlemsstaterne og for Unionen som helhed, navnlig sikkerhedsmæssige risici, herunder muligheden for, at organiserede kriminelle grupper fra tredjelande infiltrerer EU, samt risiko for hvidvask af penge, korruption og skatteunddragelse. Sådanne risici skærpes på grund af de grænseoverskridende rettigheder, der er forbundet med unionsborgerskabet eller opholdsretten i en medlemsstat. Den manglende gennemsigtighed og forvaltning af ordningerne giver også anledning til bekymring. Både statsborgerskabs‑ og opholdsretsordninger er kommet i offentlighedens søgelys efter påstande om dertil knyttet misbrug og korruption i nogle medlemsstater. Øget gennemsigtighed og indførelse af passende risikostyring, kontrolsystemer og tilsynsmekanismer kan bidrage til i videst muligt omfang at afbøde nogle af disse risici. 4.1. Risici ved ordninger for tildeling af statsborgerskab eller opholdsret til investorer 4.1.1. Sikkerhed I løbet af de seneste år har Kommissionen forelagt forskellige initiativer med henblik på at styrke sikkerheden i EU og skabe en sikkerhedsunion. De tre vigtigste centraliserede informationssystemer, som EU har udviklet og anvendt til sikkerhedskontroller, er i) Schengeninformationssystemet (SIS) med et bredt spektrum af indberetninger om personer og genstande, ii) visuminformationssystemet (VIS) med data om visa til kortvarigt ophold og iii) EURODAC-systemet med fingeraftryksdata om asylansøgere og tredjelandsstatsborgere, der ulovligt har passeret EU's ydre grænser. Disse tre systemer supplerer hinanden og er – med undtagelse af SIS – primært rettet mod tredjelandsstatsborgere. Desuden indføres nye it-systemer som f.eks. ind- og udrejsesystemet (EES) og EU-systemet vedrørende rejseinformation og rejsetilladelse (ETIAS), og Kommissionen har fremsat forslag om styrkelse af VIS og udvidelse af det europæiske informationssystem vedrørende strafferegistre til tredjelandsstatsborgere (ECRIS-TCN). Kommissionen har også fremsat forslag om at gøre alle informationssystemer interoperable. Medlemsstaternes praksis i forbindelse med ordninger for tildeling af statsborgerskab eller opholdsret til investorer kan undergrave disse bestræbelser ved at tillade tredjelandsstatsborgere at undgå nogle af førnævnte kontroller, hvilket har konsekvenser for andre medlemsstater og EU som helhed. Det er derfor vigtigt, at enhver ordning for tildeling af statsborgerskab eller opholdsret til investorer tilrettelægges på en sådan måde, at sikkerhedsrisici forebygges. Fraværet af kontrol ved de indre grænser inden for Schengenområdet gør det særlig vigtigt at sikre, at de i fællesskab aftalte og hensigtsmæssige forebyggende sikkerhedskontroller gennemføres. Sikkerhed og ordninger for tildeling af statsborgerskab til investorer i medlemsstaterne Undersøgelsen viste, at der kun i meget begrænset omfanget findes lovgivning om eller retningslinjer for den reelle praksis i forbindelse med tildeling af statsborgerskab til investorer.

I Malta foretages der kontroller baseret på det maltesiske politis og/eller oprindelseslandets kompetente myndigheders oplysninger om, hvorvidt hovedansøgerne og deres familiemedlemmer over 12 år har kriminel baggrund. Kravet om at kunne fremvise en ren straffeattest kan fraviges i særlige tilfælde, hvor den kompetente myndighed finder, at et sådant bevis ikke kan indhentes. De maltesiske myndigheder konsulterer Interpols og Europols databaser som led i den firstrengede due diligence-proces, der omfatter: kundekendskabskontroller foretaget af repræsentanten og Maltas IIP-enhed (Malta Individual Investor Programme Agency) (se afsnittet om hvidvaskkontrol nedenfor), politimyndighedernes godkendelse, en kontrol af ansøgningens fuldstændighed og korrekthed og af de forelagte dokumenter og en udliciteret due diligence-undersøgelse, hvorved Maltas IIP-enhed skal bevise, at den har bestilt to rapporter fra internationale virksomheder om hver enkelt IIP-ansøgning. Malta udelukker statsborgere fra visse lande og personer, der er genstand for rejseforbud pålagt af USA, fra at ansøge om statsborgerskab i henhold til sin ordning, mens ansøgere, der fremgår af andre sanktions- eller overvågningslister, skal indberettes af repræsentanterne til Maltas IIP-enhed I Cypern skal ansøgerne fremlægge en straffeattest fra deres oprindelsesland og bopælsland (hvis der er tale om et andet land), som skal være dateret senest 90 dage før ansøgningsdatoen. Det cypriotiske politi foretager desuden en søgning i både Europols og Interpols databaser. Investorens og dennes familiemedlemmers navne må ikke være opført på listen over personer, hvis aktiver i Den Europæiske Union har været indefrosset som følge af sanktioner. Derudover skal ansøgere, der indgiver deres ansøgninger via en tjenesteudbyder, ifølge de nye regler, der blev indført i juli 2018, indgive en due diligence-rapport udstedt via en internationalt anerkendt database (f.eks. World-Check, Lexis Diligence eller Regulatory DataCorp Inc.). I tilfælde, hvor der er grund til bekymring for den nationale sikkerhed, vurderes ansøgningen desuden af Cyperns efterretningstjeneste. Cypern har ikke adgang til Schengeninformationssystemet. I henhold til Bulgariens lovgivning skal ansøgeren fremlægge en ren straffeattest og et dokument, der beviser, at der ikke verserer en straffesag mod vedkommende. Rådet for statsborgerskab afgiver en udtalelse om ansøgninger om statsborgerskab efter en skriftlig erklæring fra indenrigsministeriet og statsagenturet for national sikkerhed (SANS). Sidstnævnte foretager kontroller af alle personer, der ansøger om bulgarsk statsborgerskab (herunder dem, der ansøger via ordningerne for tildeling af statsborgerskab til investorer), inden for sit kompetenceområde, herunder i politiets efterretnings‑ eller strafferegisterdatabaser. Der fandtes ingen oplysninger om den bulgarske politik vedrørende personer, der er omfattet af restriktive foranstaltninger fra EU's side, eller om myndighederne anvender SIS til kontrol af ansøgerne. Undersøgelsen afdækkede et betydeligt antal gråzoner i forbindelse med sikkerhedskontrol. Et problem vedrører medlemsstaternes skønsbeføjelser i forbindelse med ansøgninger om statsborgerskab. Undersøgelsen viser således, at myndighederne kan imødekomme ansøgninger, selv når ansøgeren ikke opfylder visse sikkerhedskrav. Endvidere er det ikke nødvendigt, at ansøgningen indgives personligt. Den kan indgives af repræsentanter, hvilket gælder i Malta og Cypern. På nuværende tidspunkt hører medlemsstaterne desuden ikke hinanden om ansøgere om statsborgerskab i henhold til ordninger for tildeling af statsborgerskab til investorer. Til sammenligning foretages der forudgående høring af sikkerhedsmæssige årsager mellem medlemsstaterne vedrørende ansøgere om visa til kortvarigt ophold fra visse tredjelande. Dette til trods for at statsborgerskab indebærer vidtrækkende rettigheder, herunder opholdsret og ret til at stemme og stille op til EU-valg og kommunale valg, som tildeles for livet, hvorimod visa til kortvarigt ophold blot giver ret til et kortvarigt besøg i det pågældende land. Et andet problem vedrører det forhold, at manglende koordinering og fælles aftalte kriterier giver mulighed for at "shoppe rundt" efter de mest lempelige vilkår. En ansøger, der nægtes statsborgerskab i én medlemsstat, kan indgive en ny ansøgning i en anden medlemsstat. Medlemsstaterne underretter på nuværende tidspunkt ikke hinanden om afviste ansøgere, end ikke om ansøgere, der afvises, fordi de udgør en sikkerhedsrisiko. Sikkerhed og ordninger for tildeling af opholdsret til investorer i EU I modsætning til procedurer for erhvervelse af statsborgerskab er der i EU-lovgivningen fastsat visse forpligtelser med hensyn til sikkerhedskontrol, der skal udføres før udstedelsen af visa eller opholdstilladelser til udenlandske investorer, for at sikre, at de ikke udgør en trussel mod den offentlige orden og sikkerhed, herunder i andre medlemsstater. Denne kontrol er baseret på Schengenreglerne og er obligatorisk for de medlemsstater, der er bundet af disse regler. En medlemsstat, der påtænker at udstede en opholdstilladelse, skal navnlig, i henhold til artikel 25, stk. 1, i konventionen om gennemførelse af Schengenaftalen, systematisk foretage en søgning i Schengeninformationssystemet (SIS). Når en medlemsstat påtænker at udstede en opholdstilladelse til en person, der er indberettet som uønsket, skal den først konsultere den indberettende medlemsstat og tage hensyn til denne parts interesser. Undersøgelsen viste, at de berørte medlemsstaters nationale lovgivning generelt fastsætter kontrol med henblik på den offentlige orden og sikkerhed som en begrundelse for afslag på (eller afslag på fornyelse af) opholdstilladelsen, men det blev også konstateret, at der i medlemsstaternes tilgang til sikkerhedsspørgsmål manglede oplysninger og var tale om omfattende skønsbeføjelser. Dette har ført til en række problematiske tilfælde, som det også fremgår af andre rapporter. I den sammenhæng har Kommissionen allerede fremsat forslag om at opgradere visuminformationssystemet ved – sammenholdt med forslaget til interoperabilitetsforordningen – at indføre obligatoriske søgninger i relevante europæiske og internationale sikkerhedsdatabaser ved de ydre grænser i forbindelse med alle udstedte opholdstilladelser og langtidsvisa. Oplysninger om ansøgninger om opholdstilladelse, som blev afvist af en medlemsstat af sikkerhedsmæssige årsager, vil også blive gemt og kan senere kontrolleres. Der er indført efterfølgende kontrol for at efterprøve, at de betingelser, hvorpå opholdsretten blev tildelt, fortsat er til stede i løbet af tilladelsens gyldighedsperiode, men kun i et begrænset antal tilfælde. Kontrollen består i at bekræfte, at indehaveren af opholdstilladelsen fortsat opfylder betingelserne for ophold i løbet af tilladelsens gyldighedsperiode (se yderligere oplysninger i den ledsagende arbejdsdokument). Eftersom der ikke altid stilles krav om, at indehaveren af opholdstilladelsen rent faktisk skal opholde sig i værtslandet (eller kun skal opholde sig der i et meget begrænset tidsrum som anført ovenfor), kan det imidlertid være vanskeligt at kontrollere, om indehaveren stadig opfylder betingelserne for opholdstilladelsen. Kommissionen vil overvåge medlemsstaternes regeloverholdelse for at sikre, at de gennemfører alle obligatoriske eksisterende grænse‑ og sikkerhedskontroller systematisk og effektivt med henblik på at sikre, at ordninger for tildeling af opholdsret til investorer ikke udgør en sikkerhedsmæssig trussel mod de øvrige medlemsstater og EU som helhed.

4.1.2. Hvidvaskning af penge Hvad angår kontrol af midlernes oprindelse, har alle EU-medlemsstater undtagen én givet meddelelse om foranstaltninger til gennemførelse af det fjerde direktiv om bekæmpelse af hvidvask af penge . Kommissionen gennemfører i øjeblikket en horisontal kontrol af, om den anmeldte nationale lovgivning til gennemførelse af det fjerde direktiv om bekæmpelse af hvidvask af penge er fuldført, og har indledt en overtrædelsesprocedure om manglende meddelelse mod de medlemsstater, hos hvem der er konstateret mangler i gennemførelsen. I henhold til denne lovgivning skal de forpligtede enheder (bl.a. kredit‑ og finansieringsinstitutter, notarer og advokater samt ejendomsmæglere) gennemføre kundekendskabsprocedurer. Forpligtede enheder har en forpligtelse til at indberette mistænkelige transaktioner til den finansielle efterretningsenhed i deres land, og de må ikke oplyse kunder om indberetning af mistænkelige transaktioner. Desuden indeholder det fjerde direktiv om bekæmpelse af hvidvask af penge et specifikt yderligere krav om, at forpligtede enheder skal gennemføre skærpede kundekendskabsprocedurer i forbindelse med transaktioner med kunder i højrisikotredjelande. Det femte direktiv om bekæmpelse af hvidvask af penge, som trådte i kraft den 9. juli 2018 og skal være gennemført af medlemsstaterne senest den 10. januar 2020, indfører en ændring, der klassificerer tredjelandsstatsborgere, der ansøger om "opholdstilladelse eller statsborgerskab i medlemsstaten i bytte for kapitaloverførsler, køb af ejendom eller statsobligationer eller investering i selskaber i den pågældende medlemsstat", som højrisikokunder og kræver skærpede kundekendskabsprocedurer for disse. I henhold til direktivet fastsættes disse forpligtelser dog kun i henseende til erhvervsdrivende, og de gælder ikke for statslige organisationer og agenturer, som ikke er forpligtede enheder i henhold til direktivet. Dette betyder, at de myndigheder, der har ansvaret for ordninger for tildeling af statsborgerskab eller opholdsret til investorer, ikke er omfattet. Undersøgelsen viste, at der i forbindelse med ordninger for tildeling af statsborgerskab til investorer var en række forskellige praksisser for bekæmpelse af hvidvask af penge, og påpegede også et antal gråzoner. Formelt er de organer, der er involveret i kontrollen af midlernes oprindelse i forbindelse med ordninger for tildeling af statsborgerskab til investorer, ikke forpligtede til at underrette medlemsstaternes kompetente myndigheder om resultaterne af disse kontroller. I praksis er der dog et vist samarbejde i forbindelse med ordninger for tildeling af statsborgerskab til investorer. Identity Malta bekræftede i forbindelse med undersøgelsen, at definitionerne af og procedurerne for kundekendskabsprocedurer i henhold til det fjerde hvidvaskdirektiv følges i den firstrengede kundekendskabsprocedure, myndigheden anvender. Cyperns lovgivning om ordninger for tildeling af statsborgerskab til investorer henviser direkte til den cypriotiske lovgivning om bekæmpelse af hvidvask af penge. Der stilles krav om, at cypriotiske bankers complianceafdelinger skal gennemføre kundekendskabsprocedurer for at kontrollere og validere oprindelsen af de midler, der anvendes til investeringerne. I Bulgarien gennemføres kontrollen af midlernes oprindelse (i overensstemmelse med den bulgarske lov om foranstaltninger mod hvidvask af penge) af Invest Bulgaria Agency. I denne procedure skal ansøgeren fremlægge en erklæring om midlernes oprindelse i overensstemmelse med loven om hvidvask af penge. Endvidere er der forskellige praksisser for beskyttelse mod hvidvask af penge blandt medlemsstater, der tilbyder ordninger for tildeling af opholdsret til investorer. Mens nogle medlemsstater kræver, at alle betalinger foretages via deres nationalbanker, der som forpligtede enheder i henhold til det fjerde hvidvaskdirektiv skal anvende de nødvendige kundekendeskabsprocedurer (Cypern), har undersøgelsen også vist, at nogle medlemsstaters lovgivning ikke foreskriver særlige kontrolforanstaltninger (Kroatien og Portugal). I Ungarn, hvor ordningen i øjeblikket er suspenderet, fandtes der ingen forpligtelse til rent faktisk at overføre midlerne til det ungarske territorium, hvorved midlerne udelukkedes fra kontrol. I andre tilfælde dobbelttjekkes midlerne, først via dokumentation fra oprindelseslandet for midlerne og derefter af de kompetente myndigheder i medlemsstaten (Irland). Det er forskelligt, hvilke kompetente myndigheder der er ansvarlige for disse kontroller: Det kan være det nationale investeringsagentur (Bulgarien) eller et udvalg med ansvar for bekæmpelse af hvidvask af penge (Spanien). Disse enheder kan være private eller offentlige og omfatter selvstændige erhvervsdrivende. Kontrollerne varierer, idet de kan bestå i validering af dokumenter vedrørende de midler, der blev anvendt til at foretage investeringen, som f.eks. kvitteringer for bankoverførsler, regnskaber, selvangivelser og købs‑ eller lejekontrakter fra ejendomsregistre, når der foretages investeringer i fast ejendom, eller de kan bestå af en begrænset angivelse fra den kompetente myndighed. I henhold til EU's nye regler om bekæmpelse af hvidvask af penge bør medlemsstaterne lægge særlig vægt på skærpede kundekendskabsprocedurer i forbindelse med ordninger for tildeling af statsborgerskab eller opholdsret til investorer. Medlemsstaterne bør sikre, at EU's regler om bekæmpelse af hvidvask af penge ikke omgås. Dette bør ske, når ansøgere om statsborgerskab i henhold til sådanne ordninger foretager betalinger, der kanaliseres gennem organer, som ikke betragtes som forpligtede enheder i henhold til det fjerde og femte hvidvaskdirektiv. Derudover bør de organer, der er involveret i kontrollen af midlernes oprindelse i forbindelse med ordninger for tildeling af statsborgerskab eller opholdsret til investorer, altid fremsende deres resultater til de myndigheder i medlemsstaten, der er ansvarlige for behandlingen af ansøgninger. Medlemsstaterne bør også tage højde for potentielle risici for hvidvask af penge i tilknytning til ordninger for tildeling af statsborgerskab eller opholdsret til investorer i de nationale risikovurderinger, der foretages i henhold til EU's regler vedrørende hvidvask af penge, og træffe de nødvendige afhjælpende foranstaltninger. I tilfælde, hvor betalinger foretages kontant direkte til statslige organisationer, er disse ikke omfattet af den europæiske lovgivning om bekæmpelse af hvidvask af penge. Reglerne for kontantbetalinger er på nuværende tidspunkt ikke harmoniseret i hele EU. Medlemsstaterne kan derfor fastsætte visse begrænsninger for kontantbetalinger, så længe disse er forenelige med de øvrige bestemmelser i EU-lovgivningen. 4.1.3. Omgåelse af EU-reglerne Den status, der er indrømmet i henhold til ordninger for tildeling af statsborgerskab eller opholdsret til investorer, kan også anvendes til at omgå EU-retten. Især ordninger for tildeling af statsborgerskab til investorer kan bane vejen for, at tredjelandsstatsborgere kan omgå visse nationalitetskrav i EU-retten. EU-reglerne fastsætter f.eks. bestemmelser om, at en driftslicens, dvs. en tilladelse til at levere lufttrafiktjenester, kun kan udstedes af de kompetente (nationale) licensudstedende myndigheder, hvis medlemsstater og/eller statsborgere i medlemsstaterne ejer mere end 50 % af foretagendet, og det er underlagt deres effektive kontrol. Kommissionen har modtaget en klage og adskillige forespørgsler fra de nationale licensudstedende myndigheder om tredjelandsinvestorer, som har opnået unionsborgerskab i en medlemsstat via en ordning for tildeling af statsborgerskab til investorer og efterfølgende ansøgt om licens til drift af et luftfartsselskab. 4.1.4. Skatteunddragelse

En anden problemstilling er, om de skatteincitamenter, der er forbundet med anvendelsen af ordninger for tildeling af statsborgerskab eller opholdsret til investorer, øger efterspørgslen efter sådanne ordninger . Anvendelsen af disse ordninger svarer ikke i sig selv til skatteunddragelse, om end de kan sætte personer i stand til at udnytte eksisterende gunstige beskatningsregler. Der kan imidlertid være mulighed for misbrug i form af misbrug af de fordele og den dokumentation, der opnås ved ordningerne, og som varierer fra ordning til ordning, dvs. at nogle af dem kan befordre og udnyttes som et middel til aggressiv skatteplanlægning og -unddragelse. Undersøgelsen beskæftigede sig ikke med de skattemæssige aspekter af sådanne ordninger. Drøftelserne på både EU-plan og internationalt plan fokuserer på den virkning, som sådanne ordninger kan have på den automatiske udveksling af oplysninger om finansielle konti mellem skattemyndigheder, der blev indført i EU ved Rådets direktiv 2014/107/EU (den første ændring af direktivet om administrativt samarbejde) og med tredjelande via den fælles indberetningsstandard. I henhold til den første ændring af direktivet om administrativt samarbejde og den fælles indberetningsstandard skal relevante bankoplysninger sendes til alle jurisdiktioner, hvor kontohaveren har skattemæssigt hjemsted. Skattemæssigt hjemsted kan være defineret anderledes end hjemsted i forbindelse med andre formål end det skattemæssige. Kriterierne for skattemæssigt hjemsted kan variere betydeligt fra jurisdiktion til jurisdiktion og er sædvanligvis knyttet til antal dages fysisk tilstedeværelse i en jurisdiktion. Nogle jurisdiktioner afgør også en persons hjemsted ved henvisning til en række forskellige andre faktorer såsom statsborgerskab, ejerbolig eller adgang til overnatning, familie og finansielle interesser. Der er således situationer, hvor samme person kan vurderes som skattemæssigt hjemmehørende i flere jurisdiktioner. Desuden ophæves en persons status som skattemæssigt hjemmehørende i ét land ikke ved tildeling af en status som skattemæssigt hjemmehørende i en ny jurisdiktion. De dokumenter, der udstedes i henhold til nogle af disse ordninger, kan imidlertid gøre det meget vanskeligt for finansielle institutioner at foretage en korrekt identificering af de legitime skattemæssige hjemsteder. I visse tilfælde kan det ske, at oplysninger om finansielle konti sendes til den forkerte stat og/eller ikke sendes til den rigtige stat. Hvis oplysningerne f.eks. kun sendes til den stat, der tilbyder statsborgerskab eller opholdsret til investorer (som ofte ikke beskatter indkomsten eller kræver fysisk tilstedeværelse i landet) og ikke til det egentlige skattemæssige hjemsted, kan personen unddrage sig beskatning af indkomsten i den korrekte stat. Ordninger i lande, som ikke beskatter indkomsten, eller som beskatter den på et meget lavt niveau, indebærer en større risiko for, at kontohavere skjuler beviser for den reelle bopælsstat og dermed unddrager sig skat. Navnlig tredjelandes ordninger indebærer en større risiko for, at unionsborgere kan anvende dem til bevidst at undgå beskatning i deres bopælsmedlemsstat i EU. EU's finansielle institutioner er måske ikke så fortrolige med gældende ordninger uden for EU, og selv om nogle af de ordninger, der tilbydes af EU-medlemsstater, heller ikke beskatter udenlandsk indkomst, er de fleste rettet mod (og begrænser adgangen til) tredjelandsstatsborgere. I overensstemmelse med den obligatoriske oplysningspligt for formidlere, der blev indført ved en ændring af direktivet om administrativt samarbejde i 2018 , skal formidlere af skatteunddragelsesordninger og tjenesteudbydere, der er involveret i udformning eller gennemførelse heraf, underrette skattemyndighederne om eventuelle ordninger, som de markedsfører eller indfører. Direktivet omfatter specifikke bestemmelser rettet mod ordninger, som kan have den virkning, at de indberetningsforpligtelser, der er fastsat i EU-lovgivningen om automatisk udveksling af oplysninger om finansielle konti, omgås. Direktivet indeholder faktisk en indberetningsforpligtelse, som er rettet mod ordninger, der underminerer eller udnytter svagheder i de kundekendskabsprocedurer, der anvendes af finansielle institutioner til at indberette oplysninger til skattemyndighederne, såsom fastlæggelse af den jurisdiktion, hvor kontohaveren er hjemmehørende. Det er tilfældet, når kontohaveren opnår statsborgerskab eller opholdsret i et andet land end det land, hvor den pågældende reelt er hjemmehørende. Når en sådan ordning markedsføres, eller tiltrædes, pålægges den formidler, der leverer tjenesten, en indberetningsforpligtelse. I henhold til ændringen af direktivet om administrativt samarbejde i 2018 vil ordninger tiltrådt pr. 25. juni 2018 blive indberettet til skattemyndighederne i EU, som automatisk vil udveksle oplysninger med hinanden fra og med 2020, hvilket vil give disse myndigheder efterretninger, der kan føre til tidlig påvisning af eventuelt misbrug. Det gælder både for ordninger, der er etableret i EU og i tredjelande. For at imødegå de risici, der knytter sig til ordninger for tildeling af statsborgerskab eller opholdsret til investorer, og for at sikre effektiv gennemførelse af direktivet om administrativt samarbejde bør EU-medlemsstater, der tilbyder sådanne ordninger, benytte de tilgængelige redskaber i EU's ramme for administrativt samarbejde, navnlig spontan udveksling af oplysninger med bopælsmedlemsstaten eller -staterne, som foreskrevet i direktivet om administrativt samarbejde. Endvidere bør også forekomsten af ordninger for tildeling af statsborgerskab eller opholdsret til investorer og de beskatningsmæssige problemer, de medfører, tages i betragtning i forbindelse med det igangværende arbejde med at reformere den adfærdskodeks for erhvervsbeskatning, der skal sikre en samordnet indsats på EU-plan over for skadelig skattemæssig konkurrence, som ifølge det nuværende mandat er begrænset til erhvervsbeskatning. Reformen af kodeksen er en anledning til at udvide afgrænsningen af dette arbejde til også at omfatte andre typer skadelig skattepraksis, herunder praksis målrettet mod enkeltpersoner. Medlemsstaterne bør også tage til efterretning, at ordninger for tildeling af statsborgerskab eller opholdsret til investorer kan spille en rolle i skatteundgåelse og skatteunddragelse, og overveje, om den risiko, som sådanne ordninger udgør, berettiger deres inddragelse i EU's kriterier for opførelse på listen.

Som led i sin indsats for at indkredse smuthuller i den fælles indberetningsstandard – den internationale pendant til den første ændring af direktivet om administrativt samarbejde – har Organisationen for Økonomisk Samarbejde og Udvikling (OECD ) analyseret det potentiale, som sådanne ordninger for tildeling af statsborgerskab eller opholdsret til investorer har til at omgå indberetningspligten i henhold til denne standard og dermed fremme skatteunddragelse. OECD konkluderede navnlig, at identitetskort og anden dokumentation, der opnås gennem sådanne ordninger, potentielt kan misbruges til at forvanske en persons skattemæssige hjemsted og forhindre korrekt anvendelse af kundekendskabsprocedurer i henhold til den fælles indberetningsstandard. I den forbindelse opstillede OECD en liste over ordninger for tildeling af statsborgerskab eller opholdsret til investorer, der kan udgøre en stor trussel mod den effektive gennemførelse af den fælles indberetningsstandard. Både Cyperns og Maltas ordninger for tildeling af statsborgerskab eller opholdsret til investorer er optaget på denne liste. OECD har desuden offentliggjort yderligere oplysninger og vejledning til finansielle institutioner for at begrænse mulighederne for misbrug. Den 9. marts 2018 offentliggjorde OECD dokumentet "Model Mandatory Disclosure Rules for Rapport Avoidance Arrangements and Opaque Offshore Structures". Disse standardregler svarer til reglerne i ændringen af direktivet om administrativt samarbejde 2018 om unddragelsesordninger, som vedrører den automatiske udveksling af oplysninger om finansielle konti. Det skal dog bemærkes, at disse regler ikke er blevet godkendt som minimumsstandard. Det er derfor frivilligt, om de enkelte jurisdiktioner vil vedtage dem. 4.2. Gennemsigtighed og forvaltning Solidt reguleringsmæssigt tilsyn med og gennemsigtighed i ordninger for tildeling af statsborgerskab eller opholdsret til investorer på nationalt plan er afgørende for at vurdere deres virkning. Undersøgelsen viser en mangel på klare oplysninger om de gældende procedurer og om forvaltningen af ordningerne, herunder antallet og oprindelsen af ansøgerne og dem, der opnår statsborgerskab eller opholdsret. 4.2.1. Gennemsigtighed i og forvaltning af ordninger for tildeling af statsborgerskab til investorer i dag I Malta er der en tilsynsmyndighed for ordningen for tildeling af statsborgerskab til investorer, der offentliggør årsrapporter, som er underlagt parlamentarisk kontrol. Den 22. maj 2018 bebudede Cypern oprettelsen af et tilsyns- og kontroludvalg og indførelsen af en adfærdskodeks for sin ordning for tildeling af statsborgerskab til investorer. I Bulgarien er der hverken en tilsynsmyndighed eller en adfærdskodeks. I Malta skal ansøgninger om statsborgerskab til investorer indsendes af hovedansøgeren til Malta Individual Investor Programme Agency enten via godkendte repræsentanter eller koncessionshaveren. Der er tale om ikkeoffentlige organer med en betydelig rolle i hele ansøgningsprocessen, som handler på vegne af ansøgerne, og som har direkte kontakt med de kompetente myndigheder på deres vegne. I Bulgarien og Cypern kan ansøgerne vælge at ansætte konsulenter eller advokater til at rådgive om og indgive ansøgninger på deres vegne. Den nye cypriotiske adfærdskodeks gælder for repræsentanter og formidlere, som behandler ansøgninger om statsborgerskab på vegne af deres kunder. Kodeksen har til formål at fremme høje etiske standarder og pålægger en forpligtelse til at undlade at reklamere for salg af statsborgerskab på offentlige steder. Annoncer for salg af "EU-borgerskab" var almindeligt forekommende i Cypern. Det er fortsat uklart, hvilke virkninger den nye adfærdskodeks får. For så vidt angår begrænsninger for antal godkendte ansøgninger har både Cypern og Malta fastsat et loft over antallet af ansøgere, som kan drage fordel af deres ordninger for tildeling af statsborgerskab til investorer. Den cypriotiske regering har fra og med 2018 besluttet at begrænse sådanne statsborgerskaber til 700 om året . I Malta er antallet af godkendte hovedansøgere (ekskl. forsørgelsesberettigede) begrænset til 1 800 for ordningen som helhed. De maltesiske myndigheder er imidlertid i færd med at opdatere lovgivningen og agter efter en offentlig høring at øge loftet med yderligere 1 800. Bulgarien har ikke fastsat nogen grænse for antallet af udenlandske investorer, som kan søge om statsborgerskab. 4.2.2. Gennemsigtighed i og forvaltning af ordninger for tildeling af opholdsret til investorer i dag

I Malta er der ikke nogen tilsynsmyndighed for forvaltningen af ordningen for tildeling af opholdsret til investorer, sådan som det er tilfældet for ordningen for tildeling af statsborgerskab til investorer. I Cypern er det ikke meningen, at det bebudede tilsyns‑ og kontroludvalg for ordningen for tildeling af statsborgerskab til investorer også skal være ansvarligt for opholdstilladelser. I Bulgarien er den eneste forpligtelse i henhold til lovgivningen migrationsdirektoratets anmeldelse til det bulgarske investeringsagentur af de permanente opholdstilladelser, der er udstedt i henhold til ordningen. Der er indført særlige kontrolmekanismer og indberetningsforpligtelser i et meget begrænset antal medlemsstater. Det betyder, at tilsynet med ordningen i de fleste tilfælde er overladt til generelle overvågningsmekanismer, når sådanne findes, såsom parlamentarisk kontrol, forvaltningsretligt ansvar, generel indberetning af aktiviteter til regeringen eller anmodninger om aktindsigt i dokumenter, og at der ikke er indført yderligere specifikke due diligence-mekanismer. Et begrænset antal medlemsstater har valgt at inddrage private virksomheder i forvaltningen af deres ordninger. Disse virksomheder spiller i visse tilfælde en betydelig rolle. I Cypern står det ansøgerne frit for at indgive deres ansøgning via en bemyndiget repræsentant, hvis rolle er begrænset til at optræde som formidler og leverandør af konsulenttjenester. I Malta kan ansøgninger kun forelægges for de kompetente myndigheder af registrerede repræsentanter eller godkendte personer. Disse registrerede repræsentanter handler på vegne af ansøgeren i forbindelse med alle korrespondancer, ansøgninger, indberetninger og anmeldelser i henhold til reglerne. I Ungarn har det ungarske parlaments økonomiudvalg godkendt et antal virksomheder, hvis rolle var at udstede de obligationer, der skal købes af personer, der søger om opholdsret til gengæld for investeringer. Kun et selskab kunne få bemyndigelse til at udstede obligationer i et givet tredjeland. 4.2.3. Foranstaltninger til forbedring af gennemsigtighed, forvaltning og sikkerhed Undersøgelsen viser, at der fortsat kun i meget begrænset omfang aflægges årlige rapporter. For så vidt angår ordninger for tildeling af statsborgerskab til investorer mangler der generelt gennemsigtighed i forbindelse med ansøgningerne og de personer, der opnår statsborgerskab. I forbindelse med ordninger for tildeling af opholdsret til investorer gør manglen på opdelte statistikker det umuligt at identificere den specifikke begrundelse for opholdsretten eller den valgte investeringsmodel. Data om antallet af modtagne ansøgninger, oprindelseslandet og antallet af opnåede statsborgerskaber og opholdstilladelser kunne med fordel offentliggøres, f.eks. i form af årsrapporter. Medlemsstaterne bør også præcisere og offentliggøre kriterier for vurdering af ansøgninger og sikkerhedskontroller, der er foretaget inden for rammerne af ordningen, og sikre efterfølgende løbende overvågning af overholdelsen af disse kriterier (især investeringerne). Det er endvidere karakteristisk for disse ordninger, at virksomheder, som rådgiver regeringen om forvaltningen af ordningen eller foretager proaktive opgaver, der indebærer udøvelse af offentligretlige beføjelser i henseende hertil, samtidig rådgiver privatpersoner om deres ansøgninger i henhold til ordningen. Der er ikke i nogen af de undersøgte medlemsstater indført en mekanisme til at håndtere de interessekonflikter, der kunne opstå i en sådan situation, hverken for statsborgerskabsordninger eller opholdsretsordninger. Det er også vigtigt at føre tilsyn med alle andre formidlere. Med den betydning, som statsborgerskab og opholdsret har, kunne det forventes, at behandlingen af ansøgninger, samtaler og andre beslutnings‑ eller screeningsaktiviteter altid blev varetaget af offentlige myndigheder som led i det generelle behov for at sikre et effektivt og uafhængigt tilsyn med ordningerne og alle involverede aktører. Klare procedurer og ansvarsområder er sammen med gennemsigtighed takket være regelmæssige tilsyn og rapportering den bedste måde, hvorpå man kan imødegå de problemer, der kan knytte sig til ordninger for tildeling af statsborgerskab eller opholdsret til investorer. For så vidt angår ordninger for tildeling af statsborgerskab til investorer bør der for at sikre sammenhæng mellem medlemsstaternes praksis og en effektiv udveksling af oplysninger, herunder om forudgående høring af sikkerhedsmæssige årsager, indføres et system til udveksling af oplysninger og statistikker om antallet af modtagne, godkendte og afviste ansøgninger samt konsultationer mellem medlemsstaterne om ansøgninger, der er blevet afvist af sikkerhedsmæssige årsager. Derfor agter Kommissionen at nedsætte en gruppe af eksperter fra medlemsstaterne til at undersøge de specifikke risici, der knytter sig til ordninger for tildeling af statsborgerskab til investorer, og de aspekter af gennemsigtighed og god forvaltningspraksis med hensyn til gennemførelsen af både statsborgerskabs- og opholdsretsordninger. Nærmere bestemt skal ekspertgruppen inden udgangen af 2019 udforme et sæt fælles sikkerhedskontrolforanstaltninger for ordninger for tildeling af statsborgerskab til investorer, herunder specifikke risikostyringsprocedurer, der tager højde for risici vedrørende sikkerhed, hvidvask af penge, skatteunddragelse og korruption. 5. Den eksterne dimension Der er også en stigende tendens til, at tredjelande indfører ordninger, hvor investorer kan købe statsborgerskab, hvilket kan have konsekvenser for EU.

5.1. Kandidatlande og potentielle kandidatlande På grund af udsigten til et fremtidigt unionsborgerskab for statsborgere i kandidatlande bliver statsborgerskab i disse lande stadig mere attraktivt for investorer. Det er allerede tilfældet under tiltrædelsesprocessen, eftersom kandidatlande og potentielle kandidatlande udvikler tættere forbindelser med EU og kan opnå ret til, at deres borgere kan rejse ind i Schengenområdet uden visum med henblik på kortvarige ophold. I Tyrkiet er der indført en ordning for tildeling af statsborgerskab til investorer, mens der i Montenegro i januar 2019 blev iværksat forberedelser til at gennemføre en sådan ordning, som blev vedtaget i november 2018. For at forhindre, at sådanne ordninger giver anledning til risici inden for de områder, der er nævnt i afsnit 4.1 ovenfor, vil betingelser vedrørende ordninger for tildeling af statsborgerskab til investorer blive medtaget som en del af EU-tiltrædelsesprocessen (fra udtalelsen om et lands ansøgning om medlemskab til afslutningen af forhandlingerne). De pågældende lande forventes at have meget solide overvågningssystemer, herunder systemer, der kan modvirke eventuelle sikkerhedsmæssige risici såsom hvidvask af penge, finansiering af terrorisme, korruption og organiseret kriminalitet i tilknytning til sådanne ordninger. For så vidt angår kandidatlande og potentielle kandidatlande vil Kommissionen også overvåge ordninger for tildeling af statsborgerskab til investorer i forbindelse med EU-tiltrædelsesprocessen. 5.2. Andre tredjelande med visumfri adgang til EU Ordninger for tildeling af statsborgerskab til investorer i tredjelande kan af flere grunde være problematiske, hvis det pågældende statsborgerskab giver visumfri adgang til kortvarige ophold i EU. Republikken Moldova, hvis borgere har været omfattet af en aftale om visumfritagelse i forbindelse med kortvarige ophold i EU siden 2014, har f.eks. i 2018 indført en ordning for tildeling af statsborgerskab til investorer. Visse tredjelande, eller de kontrahenter, der støtter dem, har eksplicit markedsført statsborgerskab i deres land med det argument, at det giver visumfri adgang til EU. Investorer, som er interesserede i sådanne ordninger, er ofte velhavende statsborgere i lande, hvis statsborgere har visumpligt, som kan anvende sådanne ordninger til at omgå den almindelige Schengenvisumprocedure og den grundige vurdering af individuelle migrations‑ og sikkerhedsmæssige risici, den indebærer, herunder eventuelt omgå foranstaltninger til forebyggelse af hvidvask af penge og finansiering af terrorisme. Den Europæiske Union respekterer suveræne staters ret til selv at træffe afgørelse om deres naturaliseringsprocedurer, men visumfri adgang til EU bør ikke anvendes som et redskab til at mobilisere individuelle investeringer til gengæld for statsborgerskab. Gennemførelsen af sådanne ordninger vil blive taget behørigt i betragtning ved vurderingen af tredjelande, som kan komme i betragtning til en visumfritagelsesaftale med EU. Desuden skal tredjelande, der allerede har en visumfritagelsesaftale, udføre sikkerheds‑ og baggrundskontroller af ansøgere i henhold til ordninger for tildeling af statsborgerskab til investorer efter de højest mulige standarder. Eventuelle mangler i denne henseende kan være grund til genindføre visumpligt og suspendere eller ophæve visumfritagelsesaftaler. Kommissionen vil som led i visumsuspensionsmekanismen overvåge indvirkningen af ordninger for tildeling af statsborgerskab til investorer, der gennemføres af lande med en visumfritagelsesaftale. 6. Konklusioner