Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om »Kommissionens forslag til Rådets direktiv om rammerne for Fællesskabets vandpolitiske foranstaltninger« () (97/C 355/16)

Rådet for Den Europæiske Union besluttede den 6. maj 1997 under henvisning til EF-traktatens artikel 130 S at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Miljø-, Sundheds- og Forbrugerspørgsmål, som udpegede María Sánchez Miguel til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 15. juli 1997.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 348. plenarforsamling af 1. og 2. oktober 1997, mødet den 1. oktober 1997, enstemmigt følgende udtalelse.

1. Indledning

1.1. Kommissionen har offentliggjort et forslag til direktiv om rammerne for Fællesskabets vandpolitiske foranstaltninger (). ØSU har tidligere udtalt sig om Kommissionens meddelelse (), der ikke blot har dannet grundlag for overvejelser i EU's institutioner, men også blandt repræsentanterne for de socioøkonomiske interessegrupper i EU, som beskæftiger sig med vandressourcerne.

1.2. Resultatet af debatten er det foreliggende forslag til Rådets direktiv, nærmere bestemt et rammedirektiv, som skal forbedre lovgivningen og skabe klarhed om de gældende regler ved helt eller delvist at ophæve de direktiver, som i praksis er forældede.

1.2.1. Selvom visse direktiver ophæves, bibeholdes de principper, der gælder i dag, idet de er indarbejdet i de foreslåede regler. På denne måde imødekommes ØSU's ønske () om at bevare de dele af Fællesskabets lovgivning, som har været med til at skabe EU's vandpolitik.

1.3. Det skal understreges, at harmonisering via et rammedirektiv har en praktisk baggrund i den måde, myndigheder med ansvar for vandpolitik og alle berørte parter rent faktisk anvender den eksisterende lovgivning på. Dette har gjort det muligt at udforme regler, som retter op på den ofte ulige gennemførelse af EU-direktiverne, der skyldes, at de klimatiske og økonomiske vilkår inden for EU er forskellige, og at mennesket påvirker vandmiljøet på forskellig vis.

1.4. I forhold til meddelelsen indeholder rammedirektivet visse nyskabelser, som dog ikke alle er et resultat af høringerne af de forskellige EU-organer, selvom processen bør være offentlig og gennemsigtig.

1.4.1. Et af de elementer, der er kommet til, er kravet om, at de administrative myndigheder skal underrette Kommissionen om gennemførelsen af planerne for vandløbssystemerne. Disse obligatoriske rapporter vil skabe større klarhed over vandpolitikkens gennemførelse.

1.4.2. Et bedre kendskab til, hvordan planerne for vandløbssystemerne fungerer, giver både mulighed for kontrol og overvågning af deres gennemførelse og for indgriben, hvis myndighederne i medlemsstaterne eller Kommissionen skulle ønske det.

1.4.3. I forslaget indgår også mere avancerede teknikker, især i forbindelse med den kombinerede metode til forureningsbekæmpelse. Vedtagelsen af miljøkvalitetsnormer som defineret i direktiv 96/61/EF om integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening () får således større betydning, også selvom rammedirektivet ikke direkte omtaler, efter hvilken fremgangsmåde disse normer skal fastsættes (jf. punkt 3.7).

1.5. Angående strategierne mod forurening er ØSU bekendt med, at Kommissionen overvejer at revidere sit forslag, således at en forenklet og ajourført version af den nuværende ordning for kontrol af udledninger fra mindre virksomheder i henhold til direktiv 76/464/EØF () bliver omfattet af rammedirektivet. Denne ændring, som først og fremmest berører artikel 21 i forslaget til rammedirektivet, skal træde i stedet for direktivet om farlige stoffer (76/464/EØF), som dermed skal føjes til listen over ophævede retsakter i forslagets artikel 26.

1.5.1. ØSU bedømmer en sådan ændring som positiv navnlig i forbindelse med opstilling af miljøkvalitetsnormer og afventer forelæggelsen af et revideret forslag.

2. Generelle bemærkninger

2.1. Kommissionen fremsætter sit forslag til direktiv om rammerne for Fællesskabets vandpolitiske foranstaltninger på grundlag af EF-traktatens artikel 130 S. Formålet er at bevare og forbedre vandmiljøet i EU og som mindstemål sikre en god kvalitet af overfladevandet, grundvandet samt vandet i de beskyttede områder. Det foreslås, at der etableres strukturer og administrative procedurer, som gør det muligt at forvalte og beskytte vandressourcerne såvel kvalitativt som kvantitativt.

2.2. ØSU mener, at forslaget til rammedirektiv som helhed er godt, men fremsætter dog en række bemærkninger, som kunne gøre vandpolitikken mere effektiv, hvilket faktisk er hensigten med direktivet.

2.3. Rammedirektivet vil nå sine mål ved at sætte ind på fire vigtige områder:

2.3.1. Fastlæggelse af en overordnet ramme, inden for hvilken medlemsstaterne og EU-organerne kan skabe grundlaget for anvendelse og varig beskyttelse af vandressourcerne, ikke kun i EU, men også i de grænseegne, som berøres af de vedtagne foranstaltninger.

2.3.2. Etablering af et sikkerhedsnet, der kan opfange de hidtil uløste problemer eller problemer, der kan opstå pludseligt, f.eks. oversvømmelser og tørke.

2.3.3. Indsamling og analyse af de oplysninger, der er nødvendige for at vurdere vandmiljøets tilstand og fremsætte forslag til en bæredygtig politik.

2.3.4. De indsamlede oplysningers gennemskuelighed baseres på deres offentliggørelse og formidling, hvortil ØSU føjer kravet om offentlighed (som anført nedenfor i punkt 3.9 og følgende).

2.4. Det skal fremhæves, at rammedirektivet hovedsageligt omhandler emner vedrørende vandkvalitet, og at de kvantitative aspekter betragtes i relation til kvaliteten som en afgørende faktor for opfyldelsen af de kriterier, der er fastlagt i kvalitetsmålsætningerne. Dette fremgår klart af definitionerne i artikel 2, hvor de fleste refererer til vandkvaliteten og resten til omkostningsparametre.

2.5. Det skal også fremhæves, at omkostningerne i forbindelse med vandforsyning indgår i direktivforslaget, men ikke i meddelelsen. Dette emne kan ses fra mange forskellige synspunkter, i første række fra vandforsyningsselskabernes. Det er tilsyneladende hovedsageligt deres synspunkt, der er taget hensyn til ved udformningen af reglerne.

2.5.1. Miljøorganisationer og andre organisationer, der ønsker at fremme en ny vandkultur, betragter prisen som en løftestang for energibesparelser. ØSU finder denne fremgangsmåde hensigtsmæssig, hvis den ikke bygger på rent kommercielle kriterier, og hvis den afspejler en produktionsmæssig og samfundsmæssig realitet. I denne sammenhæng og anvendt på rette vis kan prisen være en faktor, der hindrer overforbrug af vand. Ved mistanke om forurening kan prisen også betragtes som et middel, der indgår i sanktionerne uden at belaste det nødvendige vandforbrug.

2.5.2. Det er imidlertid nødvendigt at komme med nogle præciseringer i forbindelse med betalingen for vand. Prisen kan være et nyttigt redskab for vandpolitikken, men bør ikke blot afspejle økonomiske interesser. ØSU mener, at der bør foreslås finansielle overførselsordninger, der bidrager til, at fremtidige prisstigninger på vand reinvesteres i vandbesparende foranstaltninger (f.eks. bedre dyrkningsmetoder og kunstvandingsteknikker), og som fastholder prisen for de mest berørte parter: landbruget, industrien og de private forbrugere.

2.6. En anden nyskabelse i rammedirektivet er det forhold, at forvaltningen af planerne for vandløbssystemerne deles mellem forskellige administrative myndigheder, enten i samme land eller i en anden EU-medlemsstat. Under alle omstændigheder er myndighederne forpligtet til at opfylde de målsætninger, der opstilles i artikel 4.

2.6.1. For at vise hvordan målene for de tværnationale vandløbssystemplaner kan nås i de tilfælde, hvor de omfatter lande uden for EU, opfordres Kommissionen til at tage initiativ til at indføre og/eller styrke følgende:

2.6.1.1. Internationale institutionelle aftaler, der rummer målsætninger og politikker på et højere niveau end Fællesskabet, f.eks. Helsingfors-konventionen om beskyttelse og udnyttelse af grænseoverskridende vandløb og internationale søer ().

2.6.1.2. Aktioner vedrørende mere begrænsede forureningsproblemer, styrkelse af frivillige aftaler med produktionssektorer, institutionelle organer, brugere osv. uden for EU i tråd med retningslinjerne i EU's femte program for politik og handling i forbindelse med miljøet og bæredygtig udvikling ().

2.7. Da informationen er forbedret og nu samlet centralt i Kommissionen og Det Europæiske Miljøagentur, synes et af de ønsker, ØSU gav udtryk for i sin udtalelse om ovennævnte meddelelse, at være opfyldt.

2.7.1. ØSU mener alligevel, forslaget bør præcisere, at alle organisationer og personer, der er berørt af gennemførelsen af vandløbssystemplanerne, har adgang til oplysningerne. Oplysningerne skal reelt være offentlige, så EU's borgere kan få kendskab til, hvordan forurening forebygges og der spares på vandressourcerne. Dette vil være en udvidelse af målene for ikke blot det femte miljøhandlingsprogram, men tillige for det reviderede miljøhandlingsprogram.

2.8. Regulering af sanktionerne for ikke at gennemføre vandløbssystemplanerne vil øge deres effektivitet. ØSU mener dog, det er et handicap, at det er de nationale myndigheder, der skal fastlægge sanktionerne, da det er administrative myndigheder, der er ansvarlige for planernes gennemførelse. ØSU mener endvidere, at manglende generelle kriterier for sanktionernes indhold kan stille nogle lande dårligere i forhold til andre.

2.9. Bilagenes betydning skal fremhæves, da de indeholder store dele af ophævede direktiver. ØSU finder det mere hensigtsmæssigt, at den del af bilagene, der omhandler begreber, inkorporeres i selve rammedirektivet, mens de tekniske aspekter forbliver i bilagene. Det vil gøre det lettere at foretage ændringer senere om nødvendigt. I modsat fald vil en stor del af de detaljerede gennemførelsesprocedurer blive overladt til de udvalg, der nedsættes i medfør af artikel 25.

2.9.1. Uanset resultatet af Rådets behandling mener ØSU, at der bør vedtages procedurer, som sikrer, at brugerorganisationer konsulteres, inden artikel 25-udvalget vedtager ændringer af bilagene.

3. Særlige bemærkninger

3.1. De artikler, som er kernen i forslaget til rammedirektiv, svarer godt til ØSU's henstillinger i udtalelsen om Kommissionens meddelelse om vandpolitikken. ØSU har dog et par tilføjelser og forslag til forbedring af teksten.

3.2. Artikel 2 (definitioner)

Kommissionen skal have anerkendelse for sin positive indsats for at definere en lang række begreber, som har forskellig betydning i de forskellige EU-medlemsstater. Dermed hindres fortolkningsproblemer ved direktivets omsætning til national lovgivning i de forskellige medlemslande.

3.2.1. Det henstilles, at følgende vandforbrugere medtages i definitionerne:

- husholdninger,

- industrien og energiproduktionen,

- landbruget,

- fritids- og sportsaktiviteter.

3.2.2. Anvendelsen i landbruget adskiller sig fra den industrielle anvendelse hvad angår vandforbrug og forureningstype (plantebeskyttelsesmidler, diffus forurening, behov for modernisering af kunstvandingsteknikker osv.). Det er derfor nødvendigt at definere anvendelsen som nævnt ovenfor.

3.3. Artikel 3 og 4

Disse artikler indfører ordninger, som er velegnede til at opfylde målsætningerne i forslaget til rammedirektiv.

3.3.1. Planerne for vandløbssystemerne bør gennemføres fuldt ud, uanset hvordan myndighederne i den enkelte medlemsstat organiserer de administrative enheder. Disse enheder bør have stor frihed til selv at fastlægge de samarbejdsstrategier, som er nødvendige for at kunne opfylde de krav og målsætninger, der foreslås i planerne for vandløbssystemerne.

3.3.2. Undtagelser må accepteres, men de skal være så få som muligt og skarpt afgrænsede. Desuden skal Kommissionen underrettes om dem. Det er ikke fremmende for rammedirektivets rette gennemførelse, at der indføres begreber, der er så vanskelige og farlige at fortolke som »urimeligt store omkostninger« [artikel 4, stk. 4, litra a)]. ØSU foreslår derfor dette udtryk slettet. Der kan i stedet henvises til cost-benefit-forholdet og til behovet for deri at inkludere samfundsmæssige og miljømæssige fordele.

3.4. Artikel 6

Det skal understreges, at såvel vandregulerings- og vanddistributionsanlægsarbejder som erhvervsaktiviteter, hvortil der anvendes vand, eller som berører vandmasser, kræver vvm-undersøgelser (vurdering af virkninger på miljøet) i overensstemmelse med de direktiver, der stiller krav herom - eventuelt suppleret med miljøbeskyttelseskrav.

3.5. Artikel 8

Denne artikel kræver, at der for hvert vandløbssystem laves en oversigt over alle vandområder, der kunne tænkes anvendt til indvinding af drikkevand nu og i fremtiden, og at der fastlægges miljøkvalitetsnormer for at sikre, at vandet efter behandling opfylder kravene i direktiv 80/778/EØF ().

3.5.1. Denne foranstaltning bør støttes og suppleres med:

- krav om periodisk (årlig) revision af vandområdets status,

- offentlig adgang til oversigten.

3.6. Artikel 12

Artiklen handler om betaling for anvendelsen af vand - et særligt kompliceret og vanskeligt emne, da det berører levevilkårene for alle borgerne. Det er derfor nødvendigt at gå meget forsigtigt til værks og at anvende miljøbeskyttelseskriterier ved vurderingen af behovet for at ændre vandprisen.

3.6.1. I betragtning af, at det ifølge subsidiaritetsprincippet er medlemsstaterne, som er ansvarlige for indførelsen af betalingssystemerne for de forskellige anvendelser af vand, bør Kommissionen give helt klare regler for ordningernes indhold.

3.6.2. Som artikel 12, stk. 1, er formuleret, gives der ingen regler for væsentlige spørgsmål som:

- hvem dækker omkostningerne (virksomhederne, forvaltningerne ...),

- hvem fastlægger prisen,

- hvilke følger vil de omkostninger, der er forbundet med forvaltningsplanernes krav, få for grundejerne i de beskyttede områder,

- hvorledes forholder det sig der, hvor der er et frit marked for vand,

- hvem skal bære de samlede omkostninger i forbindelse med vandløbssystemet (alle forbrugerne eller kun de, der nyder godt af en tjeneste).

3.6.3. På grund af forskellene i klima, geografiske og handelsmæssige vilkår, fysisk planlægning og udvikling osv. bør der gøres en indsats for at definere, efter hvilke kriterier der kan indrømmes dispensation fra direktivet. I forbindelse med betalingen for vandressourcerne må det ikke glemmes, at alle borgere skal have adgang til at få dækket deres nødvendige behov, og at miljøomkostningerne først og fremmest skal bæres af dem, der er ansvarlige for overforbrug og forurening af vandressourcerne.

3.6.4. ØSU mener, at man bør fjerne den herskende usikkerhed ved at sætte alle høringsmekanismer i gang med henblik på den efterfølgende opstilling af de tekniske specifikationer for prisfastsættelsen.

3.7. Artikel 13 og 21 (Kommissionens strategier mod vandforurening)

ØSU noterer med tilfredshed, at Kommissionen i tråd med ØSU's udtrykkelige anmodning i udtalelsen om Kommissionens meddelelse om vandpolitikken () fastslår følgende: »For grundlæggende foranstaltninger, der dækker udledning af forurenende stoffer, anvendes en kombineret fremgangsmåde med bekæmpelse af forurening ved kilden gennem fastsættelse af emissionsgrænseværdier og fastsættelse af miljøkvalitetsnormer.«

3.7.1. For at denne fremgangsmåde skal vise sig virkelig effektiv i bekæmpelsen af vandforurening bør rammedirektivet imidlertid foreslå en ensartet måde at fastsætte miljøkvalitetsnormerne på - både på EU-niveau, hvis der er behov for det, og på medlemsstatsniveau eller i lande, som indgår i Fællesskabets vandløbssystemer uden at tilhøre EU.

3.8. Artikel 16

I betragtning af vandløbssystemplanernes betydning for en god forvaltning af vandressourcerne finder ØSU det hensigtsmæssigt at inkorporere en stor del af bilag V, VII og VIII i den normative tekst for at harmonisere opfyldelsen af de tekniske anbefalinger og specifikationer i alle EU's medlemsstater. Derved undgår man det skøn, der generelt er forbundet med bilagenes gennemførelse i national lovgivning, og giver artikel 16 den rette plads som en vigtig del af rammedirektivets mål.

3.8.1. Forvaltningsplanerne bør ikke medføre en stigning i administrationsudgifterne, som kan indvirke negativt på den endelige vandpris.

3.9. Artikel 20

Denne artikel kræver gennemsigtighed og udveksling af oplysninger, der er indhentet ved anvendelsen af rammedirektivet, mellem medlemsstaterne og Kommissionen og Det Europæiske Miljøagentur. ØSU mener, at omfanget af de oplysninger, der kræves, er passende, men at det også er nødvendigt at respektere borgernes rettigheder som fastlagt i direktiv 90/313/EØF () om fri adgang til miljøoplysninger.

3.9.1. For at lette denne adgang bør de kompetente myndigheder og de ansvarlige administrative organer oprette et offentligt register, som centraliserer alle oplysninger i hver enkelt medlemsstat, og som skal ajourføres løbende. Udleveringen af oplysninger skal under alle omstændigheder ske med færrest mulige omkostninger.

3.10. ØSU finder rammedirektivforslagets behandling af borgernes og samfundets inddragelse i forvaltningen af vandressourcerne utilstrækkelig. For at konkretisere denne inddragelse mener ØSU, at der bør indsættes en ny artikel med krav om:

3.10.1. Oprettelse af rådgivende organer for de kompetente myndigheder med deltagelse af forbrugerne, socioøkonomiske organisationer, landbrugsorganisationer, miljøorganisationer samt eksperter og berørte administrationer. Disse rådgivningsorganer skal bl.a. overvåge udformningen af vandløbssystemplanerne og kontrollen med deres gennemførelse - og dermed støtte Kommissionens arbejde - og de skal udvikle supplerende foranstaltninger med henblik på oplysning og social bevidstgørelse.

3.10.2. Oprettelse af offentlige registre på vandløbssystemniveau over vandkvalitetskontrol, udledninger, licenser og andre oplysninger, som har relevans for opfyldelsen af rammedirektivets regler.

3.11. ØSU finder følgende tilføjelser til bilag VI nødvendige:

- i del A: en henvisning til direktiv 90/313/EØF om fri adgang til miljøoplysninger,

- i del B: »iii. instrumenter, der sikrer borgernes inddragelse«.

Bruxelles, den 1. oktober 1997.

Tom JENKINS

Formand for Det Økonomiske og Sociale Udvalg

() EFT C 184 af 17. 6. 1997, s. 20.

() KOM(97) 49 endelig udg.

() Kommissionens meddelelse om »Det Europæiske Fællesskabs vandpolitik« (KOM(96) 59 endelig udg.). ØSU's udtalelse: EFT C 30 af 30. 1. 1997.

() Jf. pkt. 7.2 i ØSU's udtalelse om Kommissionens meddelelse, EFT C 30 af 30. 1. 1997.

() EFT L 257 af 10. 10. 1996 - ØSU's udtalelse offentliggjort i EFT C 195 af 18. 7. 1994.

() Om forurening, der er forårsaget af udledning af visse farlige stoffer i vandmiljøet, EFT L 129 af 18. 8. 1976. Store industrivirksomheder er omfattet af IPPC-direktivet (integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening).

() EFT L 186 af 5. 8. 1995 - ØSU's udtalelse offentliggjort i EFT C 34 af 2. 2. 1994.

() Opr. udg. i EFT C 138 af 17. 5. 1993 - ØSU's udtalelse offentliggjort i EFT C 287 af 4. 11. 1992. Rev. udg. i EFT C 140 af 11. 5. 1996 - ØSU's udtalelse offentliggjort i EFT C 212 af 22. 7. 1996.

() Direktiv om kvaliteten af drikkevand - Opr. udg. i EFT L 229 af 30. 8. 1980. Forslag til ændret udg. i EFT C 131 af 30. 5. 1995 - ØSU's udtalelse offentliggjort i EFT C 82 af 19. 3. 1996.

() Jf. pkt. 6.2 i ØSU's udtalelse om meddelelsen, EFT C 30 af 30. 1. 1997.

() EFT L 158 af 23. 6. 1990 - ØSU's udtalelse offentliggjort i EFT C 139 af 5. 6. 1989.