EUROPA-KOMMISSIONEN Bruxelles, den 31.7.2015 COM(2015) 382 final RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET i henhold til artikel 10, stk. 2, i forordning (EF) nr. 391/2009 om fælles regler og standarder for organisationer, der udfører inspektion og syn af skibe



i henhold til artikel 10, stk. 2, i forordning (EF) nr. 391/2009 om fælles regler og standarder for organisationer, der udfører inspektion og syn af skibe



I.Indledning I denne rapport gennemgås de anerkendte organisationers gennemførelse af artikel 10, stk. 1, i forordning (EF) nr. 391/2009 (herefter "forordningen") for så vidt angår harmonisering af deres regler og procedurer og indførelse af en ordning for gensidig anerkendelse af deres klassecertifikater for udstyr, materialer og komponenter. Denne rapport er baseret på en uafhængig undersøgelse, jf. artikel 10, stk. 2, i ovennævnte forordning. Flagmyndighederne kan som led i udøvelsen af deres flagstatsansvar uddelegere lovpligtige ansvarsområder, der følger af internationale konventioner, til organisationer, der udfører inspektion og syn af skibe ("klassifikationsselskaber"). Hver organisation er ansvarlig og står til regnskab over for flagmyndigheden for det arbejde, den udfører for myndigheden. De kerneansvarsområder, der uddelegeres til disse organisationer, er beskrevet i Den Internationale Søfartsorganisations internationale konventioner eller i den relevante EU-ret. Inden for EU fastsætter forordningen samt direktiv 2009/15/EF fælles regler og standarder for organisationer, der udfører inspektion og syn af skibe, og fastlægger den retlige ramme for anerkendelse af organisationer, der udfører inspektion og syn af skibe, og for de relevante aktiviteter, der udføres af søfartsmyndighederne i medlemsstaterne, der kun kan tillade, at organisationer, der er anerkendt efter forordningen (EU-anerkendte organisationer), udfører ovennævnte lovpligtige arbejde. På internationalt plan udgøres den relevante retlige ramme af Den Internationale Søfartsorganisations kode for gennemførelse af instrumenter og koden for anerkendte organisationer, der har været i kraft siden den 1. januar 2015. Med henblik på at sikre, at EU-retten er forenelig med ovennævnte koder, vedtog Kommissionen Kommissionens gennemførelsesdirektiv nr. 2014/111/EU og Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) nr. 1355/2014. Det præciseres i betragtning 25 i Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) nr. 1355/2014, at ordningen for gensidig anerkendelse af klassecertifikater for materialer, udstyr og komponenter, jf. artikel 10, stk. 1, i forordning (EF) nr. 391/2009, kun gælder i Unionen for skibe, der fører en medlemsstats flag. Hvad angår udenlandske skibe, træffer de relevante tredjelandsflagstater selv beslutning om godkendelse af de relevante certifikater under udøvelse af deres eksklusive kompetence, navnlig inden for rammerne af De Forenede Nationers havretskonvention (UNCLOS). Som led i udførelsen af deres aktiviteter forpligter klassifikationsselskaberne fabrikanterne til at overholde forskellige sæt af krav, der udvikles af hvert selskab. Disse krav er vigtige for bygningen og driften af skibe og spiller en rolle med hensyn til at forsikre skibsrederen og forsikringsselskabet og i sidste ende flagstaten om fartøjets sikkerhed. Manglende gensidig anerkendelse af klassecertifikater mellem klassifikationsselskaberne fører til, at der kræves flere certifikater, idet leverandører af udstyr til skibe for at kunne operere globalt (og få adgang til en bred vifte af skibsredere, der udvælger et klassifikationsselskab til at overvåge bygningen af et skib) for samme stykke udstyr skal opnå et certifikat fra forskellige klassifikationsselskaber, der attesterer, at udstyret opfylder krav, der ofte i vid udstrækning svarer til hinanden, og som nogle gange er baseret på identiske prøvninger, der udføres af de samme laboratorier (der tilfældigvis ofte tilhører fabrikanten). Spørgsmålet behandles i artikel 10, stk. 1, i forordning (EF) nr. 391/2009, da spørgsmålet om, hvorvidt et produkt skal certificeres af mere end ét klassifikationsselskab, også er vigtigt i relation til EU's indre marked. Forordningen forpligter de EU-anerkendte organisationer til at harmonisere deres klassifikationsregler og indføre en ordning for gensidig anerkendelse af deres klassifikationscertifikater for udstyr, materialer og komponenter. Det fremgår navnlig af artikel 10, stk. 1, i denne forordning, at "De anerkendte organisationer skal rådføre sig med hinanden med jævne mellemrum med henblik på at sikre ækvivalens mellem og tilstræbe harmonisering af deres regler og procedurer og anvendelsen af disse. De samarbejder om at nå frem til en ensartet fortolkning af de internationale konventioner, uden at dette dog tilsidesætter flagstaternes beføjelser. De anerkendte organisationer skal i relevante tilfælde aftale tekniske og proceduremæssige betingelser for gensidig anerkendelse af klassecertifikaterne for materialer, udstyr og komponenter på grundlag af ækvivalente standarder, hvor de mest vidtgående og strengeste standarder anvendes som reference." Der skal sondres mellem denne form for harmonisering og EU-harmonisering af lovmæssige krav til udstyr på skibe. Direktivet om udstyr på skibe indeholder bestemmelser om udstyr, der er anbragt om bord på et skib, og som i henhold til én eller flere internationale konventioner skal anbringes om bord (f.eks. til forebyggelse af havforurening, sikring mod brand, i navigationsøjemed og som redningsmidler). Medlemsstaterne kan ikke forbyde markedsføring eller anbringelse om bord på et skib, der fører en EU-medlemsstats flag, af skibsudstyr, der opfylder kravene i direktivet om udstyr på skibe, eller nægte at udstede certifikater herom til skibe, der fører deres flag. Det pågældende udstyr skal være forsynet med et synligt tegn, der godtgør, at det er i overensstemmelse med direktivet om udstyr på skibe, det såkaldte "ratmærke". EU har indgået en aftale om gensidig anerkendelse med USA for at fremme samhandelen og undgå, at udstyr, der er forsynet med ratmærket, skal certificeres flere gange. En lang række af udstyr til skibe (f.eks. udstyr, der ikke henhører under de internationale konventioner) er dog ikke omfattet af direktivet om udstyr på skibe, men er underlagt klassifikationsselskabernes certificeringskrav. Det er sådant udstyr, der er genstand for artikel 10, stk. 1, i ovennævnte forordning.

II.Hidtidige fremskridt Det er ikke fastlagt i forordningen, hvordan den gensidige anerkendelse skal gennemføres, og der er heller ikke fastsat frister. Forordningen gav således de EU-anerkendte organisationer fleksibilitet til at samarbejde med hinanden og med andre aktører såsom Ships & Maritime Equipment Association (SEA Europe) og træffe beslutning om de nødvendige skridt, der skal tages for at gennemføre den. Med hensyn til det første krav (harmonisering) har de EU-anerkendte organisationer gennemført en systematisk tilgang ved at harmonisere de tekniske og proceduremæssige betingelser for certificering af produkter, der opfylder betingelserne for ordningen for gensidig anerkendelse. I den forbindelse hævder organisationerne, at de har anvendt de mest vidtgående og strengeste standarder som reference. Med hensyn til processen for harmonisering af regler og procedurer har en gennemgang af, hvor langt man er nået med gennemførelsen, vist, at denne proces stadig kun er i sin vorden. Selv om der er blevet udstedt nogle gensidige anerkendelsescertifikater inden for rammerne af "ordningen for gensidig anerkendelse", findes disse på markedet side om side med den individuelle anerkendte organisations certifikater for disse konkrete produkter. Med andre ord er den individuelle anerkendte organisations certifikater ikke blevet trukket tilbage fra markedet. Ovenstående fremhæver nødvendigheden af mere tid til i praksis at afprøve det nye gensidige anerkendelsescertifikat, der kan blive almindelig praksis og i sidste ende erstatte de individuelt udstedte certifikater. Med hensyn til det andet krav (gensidig anerkendelse) overvejede den EU-anerkendte organisation følgende scenarier: 1.direkte accept af hinandens standarder som ækvivalente, idet man tager hinandens certifikater for pålydende 2.direkte udvælgelse og accept af de regler, der bedømmes som de mest vidtgående og strenge, efter en vurdering af alle klassifikationsregler for de pågældende produkter (materialer/udstyr/komponenter) fra alle EU-anerkendte organisationer 3.nyudvikling af fælles tekniske krav som grundlag for udstedelse, i relevante tilfælde, af et supplerende certifikat, som de anerkender gensidigt. Individuelle certifikater, der er udstedt af hver EU-anerkendt organisation, eksisterer fortsat side om side med det foreslåede (gensidigt anerkendte) certifikat. Organisationerne besluttede at følge den tredje fremgangsmåde med henblik på at gennemføre forpligtelserne i artikel 10, stk. 1, i forordningen. Der blev oprettet en risikovurderingsmekanisme med henblik på at vurdere alle produkter efter en sikkerhedskritikalitetsskala med seks niveauer som vist nedenfor (figur 1). Sikkerhedskritikalitetsskalaen antog form af en hierarkisk pyramide. Certificering på det højeste niveau (niveau 6) i denne pyramide kræver kendskab til hele byggespecifikationen. Hvis man bevæger sig ned på niveau 5, kræver certificeringen delcertifikater. Niveau 4 kræver enhedscertificering, og niveau 3 kræver udelukkende typegodkendelse. For de lavere niveauer (niveau 1 og 2) er der ingen klassekrav, eller der forventes kun en fabrikants certifikat. De EU-anerkendte organisationer nåede til enighed om et sæt tekniske krav til et begrænset antal produkter (på nuværende tidspunkt 34, som skal øges til 44 pr. 1. juli 2015), der opfylder betingelserne for "typegodkendelsescertificering", og som henhører under niveau 3 på ovennævnte sikkerhedskritikalitetsskala. Denne særlige form for certificering er blevet kendt som "ordningen for gensidig anerkendelse". De tekniske krav til de relevante certifikater aftales mellem de EU-anerkendte organisationer og offentliggøres i kategorier. Den gradvise udvikling af disse kategorier er blevet fremskyndet på baggrund af den erfaring, der er blevet indhøstet i de seneste år, og er anført i nedenstående tabel (fra oprindelig idé til endelig offentliggørelse): Antal kategorier Oprindelig idé Endelig offentliggørelse #1 29.6.2010 1.1.2013 #2 6.9.2011 1.7.2013 #3 24.9.2013 1.7.2014 #4 23.4.2014 planlagt til den 1.7.2015 #5 21.4.2015 Igangværende arbejde Den første kategori omfattede tekniske krav til 11 produkter (sikkerhedskritikalitetsniveau 3), der trådte i kraft i begyndelsen af 2013 og blev efterfulgt af en anden kategori (11 produkter, juli 2013) og en tredje kategori (12 produkter, juli 2014), dog altid for det samme sikkerhedskritikalitetsniveau 3. En fjerde kategori af tekniske krav til 10 produkter, også her for sikkerhedskritikalitetsniveau 3, træder i kraft den 1. juli 2015. Forberedelserne til den femte kategori er i gang, idet industrisektoren deltager i udvælgelsen af de tekniske krav til produkter i femte kategori på grundlag af en konsolideret liste over produkter (på sikkerhedskritikalitetsniveau 3), som den fik forelagt af de EU-anerkendte organisationers gruppe vedrørende gensidig anerkendelse. Alle kategorier i ordningen for gensidig anerkendelse er knyttet til produkter i typegodkendelseskategorien, fordi dens kritikalitet viste sig at være lav. Der kan således indhøstes erfaring med den nye ordning, samtidig med at sikkerhedsrisikoen begrænses. Ved vedtagelsen af den fjerde kategori vil de 44 tekniske krav til de produkter, der opfylder betingelserne for denne ordning, omfatte ca. 50 % af den samlede typegodkendelsescertificering, der kræves i de EU-anerkendte organisationers klassifikationsregler. Organisationerne er af den opfattelse, at det i takt med, at sikkerhedskritikalitetsniveauet øges, er nødvendigt at overveje mere komplekse processer. Den nuværende liste over produkter anses dog ikke for at være vidtgående nok til at give erhvervslivet en ekstra fordel, fordi den ifølge fremstillingssektoren kun finder anvendelse på et lille markedssegment. Selv om der fokuseres på harmonisering af tekniske krav, kunne organisationerne have valgt en simpel gensidig anerkendelse af hinandens certifikater, i det mindste for produkter henhørende under sikkerhedskritikalitetsniveau 3. Dette kunne have ført til hurtigere fremskridt, som i højere grad ville svare til forventningerne hos fabrikanterne af udstyr til skibe. III.Uløste spørgsmål Overensstemmelse med sikkerhedskravene Ordningen for gensidig anerkendelse synes at være i overensstemmelse med de sikkerhedsbetragtninger, der er fremhævet i artikel 10, stk. 1, i forordningen. Alle aktører er enige om, at sikkerhed er altafgørende.

De strengeste regler gælder for udarbejdelsen og gennemførelsen af tekniske krav til det gensidige anerkendelsescertifikat, og alle EU-anerkendte organisationer følger de samme regler for udstedelse af det nye gensidige anerkendelsescertifikat. Endvidere vil eventuelle nye gensidige anerkendelsescertifikater, som vil blive udstedt, have nøjagtig den samme status i hele verden. I tilfælde af at en bestemt EU-anerkendt organisation ikke accepterer et gensidigt anerkendelsescertifikat, har gruppen vedrørende EU-anerkendte organisationer fastlagt interne rapporteringsprocesser for at fastslå grundene til, at dette skete, og tage spørgsmålet op i overensstemmelse med artikel 10, stk. 1, tredje afsnit. Inddragelse af aktører Det bør fremhæves, at skibsudstyrsindustrien kun i begrænset omfang er involveret i processen med gensidig anerkendelse af certificering. På den ene side er store fabrikanter af originalt udstyr mere involveret i processen for gensidig anerkendelse på grund af deres egen interesse og forhåndskendskab til tilsvarende tidligere certificeringsprocesser, bl.a. gennem andre internationale samarbejdsrelationer såsom internationale standardiseringsaktiviteter vedrørende elektriske eller mekaniske produkter og elektrisk og mekanisk udstyr. Mindre fabrikanter af originalt udstyr er dog ikke så velinformeret eller involveret på grund af de iboende karakteristika ved markedet, f.eks. mindre størrelse og begrænsninger i henseende til administrative og finansielle ressourcer. Det er denne del af fabrikanterne af udstyr til skibe, der ville sætte pris på flere oplysninger om ordningen for gensidig anerkendelse af certificering. Derfor er det denne særlige gruppe af aktører, der kunne få størst fordel af forordningen, da det for disse fabrikanter ofte er økonomisk mindre overkommeligt med flere certifikater. En række interessenter er enige om, at der mangler eller ikke er tilstrækkelig information til rådighed. Dette kan tilskrives den begrænsede tid, hvor ordningen for gensidig anerkendelse har fungeret og været synlig på markedet (alle eksisterende gensidige anerkendelsescertifikater er blevet udstedt i løbet af de sidste 18 måneder). Alle EU-anerkendte organisationer har udviklet interne processer for gensidig anerkendelse af certificering med henblik på at øge bevidstheden inden for deres organisation. Disse processer er blevet anvendt både i EU og på verdensplan (dvs. EU-anerkendte organisationers hovedkvarterer og lokalkontorer på verdensplan) og er i høj grad knyttet til den enkelte organisations globale aktiviteter. På tidspunktet for udarbejdelsen af denne rapport er der blevet offentliggjort 14 gensidige anerkendelsescertifikater. Det er vigtigt at bemærke, at de fabrikanter, der har erhvervet disse certifikater, ikke kun har deres hovedkontorer i EU-lande, men også i USA, Taiwan og Sydkorea. Dette fremhæver endvidere industriens globale karakter og betydningen af, at de udstedte gensidige anerkendelsescertifikater accepteres så bredt som muligt. Spørgsmål vedrørende omkostninger og administrative byrder På nuværende tidspunkt mangler der også gennemsigtighed med hensyn til omkostningerne ved at erhverve et gensidigt anerkendelsescertifikat. Det er vanskeligt at danne sig et fuldstændigt billede af de samlede omkostninger, da omkostningerne til et nyt gensidigt anerkendelsescertifikat varierer efter det produkt, for hvilket det skal udstedes. I den forbindelse kan omkostningerne til det nye certifikat for enkle masseproducerede produkter (f.eks. ventiler, elektriske komponenter osv.) variere fra en tilsvarende pris til op til to gange prisen for det samme produkt, for hvilket der tidligere krævedes individuelle typegodkendelsesattester fra anerkendte organisationer. For en anden kategori af konkrete produkter (f.eks. specielle ikkemasseproducerede produkter) ville omkostningerne til det nye gensidige anerkendelsescertifikat muligvis være betydeligt højere end for en individuel typegodkendelsesattest fra en anerkendt organisation. På den anden side synes fornyelsesgebyrer at svare til gebyrerne for typegodkendelsesattester. En femårig periode med fornyelse af gensidige anerkendelsescertifikater er almindelig praksis blandt EU-anerkendte organisationer og vedrører ikke kun certifikater, der er udstedt efter ordningen for gensidig anerkendelse, men også individuelle typegodkendelsesattester fra en anerkendt organisation (for sidstnævntes vedkommende henvises til IMO's cirkulære MSC.1/Circ.1221). Den omstændighed, at der kræves overværelse af prøvninger i forbindelse med nogle af de nye gensidige anerkendelsescertifikater, samt nødvendigheden af at opfylde strengere standarder kan have ført til øgede omkostningerne i visse tilfælde. De foreløbige data fra den uafhængige undersøgelse viser, at den tid, der er nødvendig for at erhverve et gensidigt anerkendelsescertifikat, varierer betydeligt (fra 6 måneder og op til 2 år) afhængigt af det pågældende produkt og af, hvor kompliceret hele processen er (dvs. administrative byrder). Sådanne udsving kan til dels skyldes, at der kun er blevet udstedt et begrænset antal gensidige anerkendelsescertifikater, hvilket således gør det vanskeligt at drage generelle konklusioner vedrørende aspekter i relation til længden af den tid, der kræves. Det er blevet oplyst, at det gensidige anerkendelsescertifikat og den individuelle typegodkendelsesattest fra en EU-anerkendt organisation for et konkret produkt blev udstedt samtidig. Det er dog vigtigt at erkende, at i takt med at der udstedes flere gensidige anerkendelsesattester, og den samlede proces bliver mere standardiseret, kan den tid, der er nødvendig for at erhverve et nyt gensidigt anerkendelsescertifikat, blive reduceret betydeligt. IV.Vejen frem Mekanisme til vurdering af sikkerhedskritikaliteten Med hensyn til antallet af produkter, der opfylder betingelserne for det gensidige anerkendelsescertifikat, er de hidtidige fremskridt kun blevet opnået på sikkerhedskritikalitetsniveau 3. De EU-anerkendte organisationer har bestræbt sig på at medtage skibsudstyrsindustrien i processen, hvilket også fremgår af en lang række møder og initiativer, der har fundet sted siden 2009. På dette stadium er det vigtigt at tage hensyn til bekymringerne for konsekvenserne for sikkerheden. Dette kan kun ske ved at følge den samme risikobaserede tilgang, som de EU-anerkendte organisationer har benyttet, herunder de strengeste tekniske krav til alle produkter henhørende under sikkerhedskritikalitetsniveau 3, der indgår i de eksisterende kategorier (1, 2 og 3), samt til de kommende to kategorier (4 og 5) af produkter, der vil blive offentliggjort senere (henholdsvis den 1.7.2015 og sommeren 2016), og behovet for overværelse af prøvninger, når det er nødvendigt for erhvervelsen af et gensidigt anerkendelsescertifikat. På denne måde kan der komme mere gang i ordningen for gensidig anerkendelse over tid, og der kan i endnu højere grad tages hensyn til sikkerhedsmæssige bekymringer. Udviklingen af en mere avanceret og omfattende risikomodel for udvælgelse af produkter henhørende under det næste sikkerhedskritikalitetsniveau (niveau 4) ville kræve inddragelse af forskellige interessentorganisationer, herunder forsikringsselskaber. De EU-anerkendte organisationer planlægger at gennemføre en seksmåneders pilotundersøgelse for at sikre, at sikkerheden opretholdes på det højere niveau 4. Inddragelse af slutbrugerne Industrielle aktører inden for EU synes at deltage mere aktivt i de EU-anerkendte organisationers høringsproces, mens industrien på verdensplan kunne komme til at værdsætte inddragelse højere fremadrettet. Et fingerpeg om ovenstående er, at tre ud af syv fabrikanter, der allerede anvender det nye gensidige anerkendelsescertifikat for nogle af deres produkter, har deres hovedsæde uden for EU (nemlig USA, Taiwan og Sydkorea). Dette kunne forbedre den globale accept af de gensidige anerkendelsescertifikater. Der ville også blive tilskyndet til yderligere inddragelse af mindre fabrikanter af originalt udstyr, da de udgør den gruppe, der mindst hyppigt er involveret i gennemførelsen af ordningen for gensidig anerkendelse gennem sammenslutninger, informationsworkshopper og andre tilsvarende arrangementer. I så fald kunne gensidige anerkendelsescertifikater øge markedsadgangen for små og mellemstore virksomheder (SMV'er). På grund af den nuværende usikkerhed om, hvorvidt myndighederne på verdensplan vil acceptere det frivillige gensidige anerkendelsescertifikat, vil dette dog muligvis kun gælde for EU-baserede SMV'er, der leverer til skibe, som fører en medlemsstats flag. Selv om frivillig accept på verdensplan bør fremmes yderligere, ville markedsføringstiden samt administrationsomkostningerne dog blive reduceret for de virksomheder, der henvender sig til et bredere publikum. Supplerende betragtninger