DA Den Europæiske Unions Tidende C 181/105

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om tilpasning til de nye retlige rammer (gennemførelse af varepakken)

COM(2011) 764 final — 2011/0358 (COD),

COM(2011) 765 final — 2011/0351 (COD),

COM(2011) 766 final — 2011/0352 (COD),

COM(2011) 768 final — 2011/0350 (COD),

COM(2011) 769 final — 2011/0353 (COD),

COM(2011) 770 final — 2011/0354 (COD),

COM(2011) 771 final — 2011/0349 (COD),

COM(2011) 772 final — 2011/0356 (COD) og

COM(2011) 773 final — 2011/0357 (COD)

2012/C 181/19

Ordfører uden studiegruppe: Bernardo HERNÁNDEZ BATALLER

Rådet og Europa-Parlamentet besluttede henholdsvis den 20. december 2011 og den 30. november 2011 under henvisning til artikel 114 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde at anmode om Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om:

»Tilpasning til de nye retlige rammer (gennemførelse af varepakken)«

COM(2011) 764 final — 2011/0358 (COD)

COM(2011) 765 final — 2011/0351 (COD)

COM(2011) 766 final — 2011/0352 (COD)

COM(2011) 768 final — 2011/0350 (COD)

COM(2011) 769 final — 2011/0353 (COD)

COM(2011) 770 final — 2011/0354 (COD)

COM(2011) 771 final — 2011/0349 (COD)

COM(2011) 772 final — 2011/0356 (COD)

COM(2011) 773 final — 2011/0357 (COD).

Det forberedende arbejde henvistes til Den Faglige Sektion for Det Indre Marked, Produktion og Forbrug, som vedtog sin udtalelse den 9. marts 2012.

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 479. plenarforsamling den 28.-29. marts 2012, mødet den 28. marts 2012, følgende udtalelse med 115 stemmer for, 4 imod og 10 hverken for eller imod:

1. Konklusioner og henstillinger

1.1 Udvalget anser det for positivt, at Kommissionen nu har vedtaget forslagene til ændring af ti direktiver om teknisk harmonisering i forbindelse med gennemførelsen af den såkaldte »varepakke« gennem en simpel tilpasning af direktiverne til afgørelse nr. 768/2008/EF (1) (en fælles ramme for markedsføring af varer).

1.2 For fremtiden ville det være en god ide at præcisere arten og minimumsindholdet af de sanktioner, som medlemsstaterne skal indføre i deres lovgivning, eftersom det af alle bestemmelserne herom kun følger, at de nationale myndigheder skal fastsætte regler om sanktioner for en sådan adfærd. Der siges f.eks. intet om den juridiske kategorisering og de øvrige elementer af straf, som fastsættes overnationalt.

1.3 Kommissionen bør tage hensyn til de bemærkninger vedrørende nødvendigheden af at koordinere og styrke markedsovervågningen, som EØSU fremsætter i sin udtalelse af 13. december 2007 om de horisontale rammebestemmelser (2).

1.4 Den retlige beskyttelse af EU's marked bør udvikle sig i retning af et nyt system, der sikrer oplysning om produkternes oprindelse og sporbarhed, for at forbedre forbrugeroplysningen.

2. Indledning

2.1 Retten til frie varebevægelser er en af de fire grundlæggende friheder, som det indre marked er baseret på. Den anerkendes udtrykkeligt i traktaterne (artikel 28 ff. i TEUF), og har givet anledning til en lang række domstolsafgørelser, som er indbygget i EU's regelværk.

2.1.1 Vedtagelsen i 1985 af den »nye metode« inden for lovgivningsteknik – hvorved de lovgivningsmæssige krav begrænses til de mest nødvendige, mens de detaljerede tekniske aspekter i de harmoniserede europæiske standarder behandles indgående – har bidraget til at fremskynde harmoniseringsprocessen og har gjort det muligt for hele industrisektorer at drage fordel af den frie bevægelighed.

2.1.2 I den afledte ret blev den såkaldte globale metode indført med Rådets afgørelse 90/683/EØF (3), som senere blev erstattet af afgørelse 93/465/EØF (4): heri fastlægges generelle retningslinjer og detaljerede procedurer for overensstemmelsesvurdering med henblik på anvendelse i direktiverne efter den nye metode.

2.2 I juli 2008 indførte Europa-Parlamentet og Rådet nye retlige rammer med det mål at forbedre markedsføringen af varer på det indre marked; det skete med vedtagelsen af forordning (EF) 765/2008 (5) om akkreditering og markedsovervågning og afgørelse 768/2008/EF om fælles rammer for markedsføring af produkter.

2.2.1 Målet for pakken fra 2008 var at forbedre den frie bevægelighed af sikre produkter ved at øge effektiviteten af EU's lovgivning om produktsikkerhed, styrke beskyttelsen af forbrugerne og skabe lige konkurrencevilkår for erhvervsdrivende. I forbindelse med de frie varebevægelser bør disse nye horisontale retlige rammer fra 2008 suppleres med lovgivningen om produktstandardisering.

2.2.2 Disse retsakter, der er langt mere vidtrækkende end blot en revision af den nye metode, udgør i realiteten en ny lovgivningsramme for det harmoniserede område, og der er således tale om tekster, der supplerer hinanden gensidigt og som hænger uløseligt sammen; de er begge nøje forbundet med den sektorspecifikke lovgivning, som de understøtter og supplerer.

2.3 Ved forordning (EF) 765/2008 fastsættes der regler, som styrker akkrediterings- og markedstilsynskravene, således at produkter, der ikke opfylder overensstemmelseskravene, lettere kan identificeres og trækkes tilbage fra markedet. Hovedmålet med forslaget er at sikre fri bevægelighed for varer, som er omfattet af harmonisering på EU-plan, gennem:

— styrkelse af det europæiske samarbejde for at sikre, at akkreditering bliver sidste led i kontrollen med gennemførelsen af EU-lovgivning

— fastlæggelse af en ramme for anerkendelse af den eksisterende europæiske akkrediteringsorganisation »European co-operation for Accreditation« (EA) med henblik på i de nationale akkrediteringsorganer at sikre en stringent peer-evaluering, der fungerer efter hensigten

— en EU-rammelovgivning for markedstilsyn og kontrol med produkter, der indføres på EU's marked, med et tættere samarbejde mellem de interne myndigheder og toldmyndighederne, informationsudveksling og samarbejde mellem de nationale myndigheder i det tilfælde, hvor produkter markedsføres i mere end én medlemsstat

— anvendelse af standardiserede og klare regler for alle sektorer, retlig sikkerhed og bedre kohærens i foranstaltningerne, lempelse af kravene forud for markedsføring og reduktion af byrderne i forbindelse med overensstemmelsesvurdering.

2.4 Afgørelse 768/2008/EF er en sui generis-afgørelse, og EU's lovgivere er forpligtede til at anvende dens indhold så systematisk som muligt på al produktlovgivning, både tidligere, nuværende og kommende lovgivning og dermed lette gennemførelsen for alle involverede.

2.4.1 I afgørelsen opstilles en generel sammenhængende ramme for lovgivningen om frie varebevægelser, som indeholder:

— harmoniserede definitioner, fælles forpligtelser for de erhvervsdrivende, kriterier for udpegelsen af overensstemmelsesvurderingsorganer, kriterier for de nationale bemyndigende myndigheder og regler for notifikationsproceduren

— regler for valg af overensstemmelsesvurderingsprocedurer samt en række harmoniserede procedurer for at undgå byrdefulde overlapninger

— en enhedsdefinition af CE-mærkning (med dertil hørende ansvar og beskyttelse)

— en procedure for information og markedstilsyn i forlængelse af ordningen i produktsikkerhedsdirektivet

— harmoniserede bestemmelser om de fremtidige beskyttelsesmekanismer som et supplement til bestemmelserne om markedstilsyn.

2.5 I sin udtalelse om de to forslag påpegede EØSU:

— nødvendigheden af at sikre fuld anvendelse af princippet om fri bevægelighed for varer, således at produkter, der markedsføres lovligt i en medlemsstat, let kan markedsføres i hele EU

— at frie varebevægelser er en vigtig drivkraft for konkurrenceevnen og den økonomiske og sociale udvikling af EU's indre marked, og at styrkelsen og moderniseringen af vilkårene for markedsføring af sikre kvalitetsprodukter er af grundlæggende betydning for forbrugerne, virksomhederne og de europæiske borgere.

Kort sagt støttede EØSU Kommissionens forslag og fremførte en række bemærkninger og forslag vedrørende begge tekster.

2.6 Forordning 765/2008 trådte i kraft den 1. januar 2010. Dens bestemmelser har været direkte gældende siden da, og de gennemføres af de nationale myndigheder, idet Kommissionen bidrager til at sikre en samordnet tilgang.

2.7 Afgørelse 768/2008 er en retsakt, som henvender sig til EU's institutioner og ikke binder virksomheder, fysiske personer eller medlemsstater. Den er designet til at fungere som en generel ramme omkring de bestemmelser, der går igen i lovgivningen om teknisk harmonisering. Disse standardbestemmelser bør indgå i al lovgivning, ny som revideret.

3. Hindringer for frie varebevægelser

3.1 Formålet med de to retsakter er at tage fat på en række problemer, der er registreret i flere industrisektorer, som er omfattet af EU-lovgivningen om teknisk harmonisering, dvs. den lovgivning, som fastsætter de almindelige betingelser for markedsføring af produkter.

3.2 Det vigtigste forehavende er at garantere borgernes sikkerhed og reducere mængden af produkter på markedet, som ikke opfylder EU-lovgivningens krav. Et andet mål er at forbedre kvaliteten af det arbejde, der udføres af certificerings- og prøvningsorganer. Desuden skulle disse nye generelle rammer gerne skabe bedre sammenhæng i hele produktlovgivningen og forenkle dens anvendelse.

3.3 Problemer med opfyldelsen af de gældende krav:

3.3.1 Mange produkter på markedet opfylder ikke de krav, der er specificeret i direktiverne. Nogle virksomheder sætter ganske enkelt CE-typegodkendelsesmærket på deres produkter, selv om de ikke opfylder forudsætningerne for at kunne skilte med dette mærke.

3.3.2 Ikke alle importører og distributører foretager den nødvendige kontrol for at sikre sig, at de kun markedsfører produkter, som opfylder lovgivningen. For markedstilsynsmyndighederne er det generelt vanskeligt at lokalisere de erhvervsdrivende, der leverer disse produkter, især når de kommer fra tredjelande.

3.4 De forpligtelser til at sikre sig, at produkterne opfylder de gældende bestemmelser, som medlemsstaterne pålægger importører og distributører, er også forskellige. Desuden er de foranstaltninger, som de nationale myndigheder træffer over for produkter, der ikke opfylder bestemmelserne, undertiden forskellige fra medlemsstat til medlemsstat.

3.5 Problemer med nogle akkrediterede organers handlemåde

3.5.1 Nogle direktiver kræver, at produkterne bliver certificeret af »akkrediterede organer« (organer, som prøver, kontrollerer og certificerer produkterne). Skønt de fleste akkrediterede organer udfører deres arbejde omhyggeligt og ansvarligt, har der været tilfælde, som har sået tvivl om nogle organers kompetence og om troværdigheden af de certifikater, de udsteder.

3.5.2 Medlemsstaterne følger forskellige fremgangsmåder og er ikke alle lige stringente i den måde, hvorpå de evaluerer og kontrollerer de akkrediterede organers kompetence. Navnlig hersker der tvivl om, hvorvidt filialer og underleverandører uden for EU, har tilstrækkelig kompetence.

3.6 Konkrete uoverensstemmelser i den gældende lovgivning

3.6.1 Direktiverne om frie varebevægelser fokuserer ofte på risikoen, og undertiden kan flere direktiver finde anvendelse på ét og samme produkt. For fabrikanterne betyder dette, at de skal sørge for, at produktet opfylder alle kravene.

3.6.2 Hvis et produkt er omfattet af flere direktiver, kan overensstemmelsesvurderingen blive vanskelig, især når direktiverne bruger samme »modul«, mens teksten i modulet varierer fra det ene direktiv til det andet.

4. Kommissionens forslag

4.1 Efter vedtagelsen af de nye retlige rammer i juli 2008 gennemgik Kommissionen produktlovgivningen for at identificere, hvilke instrumenter der skulle revideres i løbet af de næste år af sektorspecifikke grunde, og i de fleste tilfælde var der tale om individuelle revisioner, der var anført i Kommissionens arbejdsprogram.

4.2 Med dette forslag vil Kommissionen ajourføre den lovgivning, der er vedtaget efter den »nye metode« inden for bestemte berørte sektorer, til de nye standarder, der er fastsat i Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse 768/2008/EF. For at opnå dette er det planen at ajourføre følgende 10 direktiver med afgørelsen:

— direktiv 2006/95/EF om tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om elektrisk materiel bestemt til anvendelse inden for visse spændingsgrænser

— direktiv 2009/105/EF om simple trykbeholdere

— direktiv 2009/23/EF om ikke-automatiske vægte

— direktiv 93/15/EF om harmonisering af bestemmelserne om markedsføring af og kontrol med eksplosivstoffer til civil brug

— direktiv 94/9/EF om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om materiel og sikringssystemer til anvendelse i eksplosionsfarlig atmosfære

— direktiv 95/16/EF om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om elevatorer

— direktiv 97/23/EF om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om trykbærende udstyr

— direktiv 2004/22/EF om måleinstrumenter

— direktiv 2004/108/EF om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om elektromagnetisk kompatibilitet og om ophævelse af direktiv 89/336/EØF

— direktiv 2007/23/EF om markedsføring af pyrotekniske artikler.

4.2.1 Et vigtigt fælles træk ved disse direktiver er, at de ligner hinanden med hensyn til struktur: definitioner, væsentlige sikkerheds- og sundhedsmæssige krav, henvisninger til harmoniserede europæiske standarder, krav til fabrikanter, krav vedrørende sporbarhed og krav til overensstemmelsesvurderingen og beskyttelsesmekanismer.

4.2.2 De berørte sektorer er yderst vigtige industrisektorer, som er stillet over for en hård international konkurrence, og de vil derfor nyde godt af forenklingen og sikkerheden for lige konkurrencevilkår på EU’s marked.

4.2.3 Ikke desto mindre foreslår Kommissionen i denne forbindelse også en tilpasning til afgørelse 768/2008/EF af en pakke direktiver, som egentlig ikke skulle have været revideret nu, men som med fordel kan udvides med bestemmelserne om markedsovervågning og andre tværsektorielle spørgsmål, uden dermed at sætte spørgsmålstegn ved rent sektorspecifikke overvejelser.

4.2.4 Formålet med denne pakke er at ændre disse direktiver alene ved at integrere horisontale bestemmelser fra afgørelsen heri i en enkelt, simplificeret proces uden gennemgang af de sektorspecifikke anliggender for dermed at opnå de umiddelbare fordele ved de nye retlige rammer inden for så mange sektorer som muligt. Disse forslag er nøje begrænset til en tilpasning til afgørelsen af definitioner, krav vedrørende sporbarhed, forpligtelser for erhvervsdrivende, kriterier og procedurer for udvælgelse af overensstemmelsesvurderingsorganer samt krav til overensstemmelsesvurdering.

4.2.5 Med henblik på størst mulig juridisk klarhed har Kommissionen valgt omarbejdningen som lovgivningsteknik. »Omarbejdning består i, at der vedtages en ny retsakt, der i én og samme tekst samler både de indholdsmæssige ændringer, der foretages af retsakten, og de bestemmelser i den tidligere retsakt, der forbliver uændrede. Den nye retsakt træder i stedet for og ophæver den tidligere retsakt«. Direktiverne bør også tilpasses terminologien og bestemmelserne i Lissabontraktaten.

4.3 Ifølge Kommissionen kan tilpasningen af de ti direktiver sammenfattes som følger:

4.3.1 Foranstaltninger, der træffes for at løse problemet vedrørende manglende opfyldelse af kravene: — importørers og distributørers forpligtelser — fabrikanters forpligtelser — krav vedrørende sporbarhed — omorganisering af beskyttelsesklausulproceduren (markedsovervågning).

4.3.2 Foranstaltninger, der skal sikre kvaliteten af det arbejde, der udføres af bemyndigede organer: — styrkelse af kravene vedrørende notifikation af bemyndigede organer — en revideret notifikationsproces — krav til bemyndigende myndigheder — oplysningspligt.

4.3.3 Foranstaltninger, der skal sikre større sammenhæng mellem direktiver: — tilpasning af almindeligt anvendte definitioner og terminologi — tilpasning af overensstemmelsesvurderingsprocedurernes tekster.

4.3.4 Forslaget omfatter dog ikke spørgsmål vedrørende gennemførelsen af EU's standardiseringspolitik, der kan have afsmittende virkning på gennemførelsen af disse direktiver. De vil blive behandlet i et særskilt lovgivningsinitiativ.

5. Generelle bemærkninger

5.1 Udvalget anser det for positivt, at Kommissionen nu har vedtaget forslagene til ændring af ti direktiver om teknisk harmonisering i forbindelse med gennemførelsen af den såkaldte »varepakke« gennem en simpel tilpasning af direktiverne til afgørelse 768/2008/EF (en fælles ramme for markedsføring af varer).

5.2 Afgørelse 768/2008/EF blev vedtaget sammen med forordning (EF) 765/2008 (om akkreditering og markedsovervågning). De to tekster fastsatte retningslinjer for forbedringen af det indre marked, idet de opstiller en mere sammenhængende metode for teknisk harmonisering for produktsikkerhed samt en mere effektiv markedsovervågningsordning for alle varer, der bringes i omsætning, uanset om de har oprindelse i EU eller i tredjelande.

5.2.1 Eftersom den nævnte afgørelse ikke i sig selv har nogen retsvirkning for tredjeparter (hvilket ikke udelukker, at Domstolen kan verificere dens lovlighed) – idet den er en sui generis-afgørelse, som forpligter EU's institutioner – vil anvendelsen af en del af dens bestemmelser på de nævnte direktiver gøre markedsovervågningen mere effektiv, uden at man behøver at ændre hvert eneste af disse direktiver.

5.2.2 Følgelig vil de juridiske konsekvenser af de pågældende bestemmelser blive afklaret efter en smidig og forenklet metode med anvendelse af omarbejdning som lovgivningsteknik, samtidigt med at direktivpakken tilpasses terminologien og visse bestemmelser i Lissabontraktaten.

5.3 Udvalget understreger også, at de nævnte lovgivningsmæssige ændringer kan bidrage til opfyldelsen af nogle af EU's andre vigtige politiske mål såsom konsolidering af de europæiske virksomheders konkurrenceevne, styrkelse af de erhvervsdrivendes strategier inden for de berørte sektorer og større garanti for opnåelse af et højt forbrugerbeskyttelsesniveau med videre.

6. Særlige bemærkninger

6.1 I betragtning af den usædvanlige lovgivningsteknik, som Kommissionen her har anvendt, og eftersom anvendelsesområdet er omfattet af delt kompetence (det indre marked, TEUF, artikel 4, litra a), og TEUF, artikel 114), er det på sin plads at gøre sig forskellige overvejelser om den terminologi, der anvendes i visse bestemmelser i afgørelse 768/2008/EF, om anvendelsen af nærhedsprincippet og om det organiserede civilsamfunds rolle i den fremtidige gennemførelse af pakken af ti direktiver.

6.2 Der er en vis mangel på præcision, idet begreberne »generelle principper« (artikel 1 i afgørelsen og artikel R11 i dens bilag I) og »fælles principper« (femte og sjette betragtning i afgørelsen) anvendes i flæng, uden at det hverken i afgørelsens tekst eller i nogen af de direktiver, der ændres med afgørelsen, gøres klart, hvad de to begreber betyder, eller hvori de adskiller sig (hvis de gør det). Ligeledes bruges begrebet »samfundsinteresser« (ottende betragtning i afgørelsen og artikel 3 samt artikel R31 og R33 i dens bilag I), uden at definere dets betydning i forbindelse med anvendelsen af de nævnte bestemmelser.

Den prisværdige fleksibilitet, som opnås med anvendelsen af denne teknik til ændring af direktiverne, er jo ikke til hinder for en præcis og detaljeret definition af begreber, som er vigtige for deres anvendelse.

6.3 En af fordelene ved direktivernes ikrafttræden vil være styrkelsen af overvågningsmekanismerne og markedsaktørernes mulighed for selv at anmelde uredelig eller ulovlig praksis. Ikke desto mindre ville det være en god ide at præcisere arten og minimumsindholdet af de sanktioner, som medlemsstaterne skal indføre i deres lovgivning, eftersom det af alle bestemmelserne herom kun følger, at de nationale myndigheder skal fastsætte regler om sanktioner for en sådan adfærd (jf. 24. betragtning (COM(2011) 773 final)).

6.3.1 I en juridisk situation, der på det lovgivningsmæssige og administrative plan er så uensartet som det er tilfældet i EU's medlemsstater, er der en alvorlig risiko for, at de relevante mål ikke bliver opfyldt effektivt, hvis disse forpligtelser ikke specificeres bedre på overnationalt plan.

6.3.2 EØSU opfordrer Kommissionen til at få løst dette problem, som i dag påvirker det indre marked, og fremlægge forslag desangående ligesom inden for andre EU-politikker.

6.4 De lovgivningsmæssige ændringer hverken styrker eller fremhæver forbrugerorganisationernes rolle i arbejdet med overvågning, oplysning og anmeldelse, som paradoksalt nok i første række overlades til markedsaktørerne.

6.5 Styrkelsen af den i TEU og TEUF grundfæstede horisontale subsidiaritet og dermed af princippet om deltagelsesdemokrati og af det organiserede civilsamfunds rolle i EU vil vanskeligt kunne opnås med den eneste bestemmelse i afgørelsen (35. betragtning), som på dette område tildeler forbrugerorganisationerne en passiv rolle (Kommissionen skal underrette dem om oplysningskampagner om CE-mærkningen), der burde være identisk med den rolle, som producenterne har.

6.6 Det nuværende mærkningssystem garanterer ikke, at produktet har gennemgået en procedure, der giver garanti for kvalitet og sikkerhed, hvilket skuffer forbrugernes forventninger. Kommissionen, producenterne og forbrugerne bør undersøge muligheden for i fremtiden at indføre et nyt mærkningssystem, der sikrer oplysning om produkternes oprindelse og garanterer deres sporbarhed, for at forbedre forbrugeroplysningen.

Bruxelles, den 28. marts 2012 Staffan NILSSON Formand for Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) EUT L 218 af 13.8.2008, s. 82; EØSU's udtalelse: EUT C 120 af 16.5.2008, s. 1.

(2) EUT C 120 af 16.5.2008, s. 1.

(3) EFT L 380 af 31.12.1990, s. 13.

(4) EFT L 220 af 30.8.1993, s. 23.

(5) EUT L 218 af 13.8.2008, s. 30; EØSU's udtalelse: EUT C 120 af 16.5.2008, s. 1.