Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om »Kommissionens forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om ændring af Rådets direktiv 92/109/EØF om fremstilling og markedsføring af visse stoffer, der benyttes ved ulovlig fremstilling af narkotika og psykotrope stoffer« (98/C 214/04)

Rådet for Den Europæiske Union besluttede den 10. februar 1998 under henvisning til EF-traktatens artikel 100 A at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Miljø-, Sundheds- og Forbrugerspørgsmål, som udpegede Christoph Fuchs til ordfører uden studiegruppe. Sektionen vedtog sin udtalelse den 31. marts 1998.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 354. plenarforsamling af 29. og 30. april 1998, mødet den 29. april 1998, med 117 stemmer for og 3 hverken for eller imod, følgende udtalelse.

1. Indledning

1.1. I den verdensomspændende indsats for at forbedre narkotikabekæmpelsen må foranstaltninger til forhindring af ulovlig (illegal) fremstilling af narkotika () og psykotrope stoffer () tildeles højeste prioritet. Et nøgleelement i den forbindelse er den kendsgerning, at den (illegale) produktion af disse halvsyntetiske () eller helsyntetiske () stoffer (narkotika), der kontrolleres på internationalt - og eventuelt også af andre, der kontrolleres på nationalt plan, ikke er mulig uden anvendelse (misbrug) af kemikalier.

1.2. Kriminelle eller forbryderorganisationer dirigerer på mange forskellige måder de specifikke kemikalier, der er nødvendige for fremstillingen af de forskellige narkotikaformer (slutprodukter), bort fra det til dels vidtforgrenede legale anvendelseskredsløb.

1.3. Konkret er de globale problemer, der er forbundet med bekæmpelsen af ulovlig anvendelse af kemikalier til narkotikafremstilling, reguleret i »United Nations Convention against Illicit Traffic in Narcotic Drugs and Psychotropic Substances of 1988« (), særlig artikel 12. Disse bestemmelser indfører bl.a. strenge overvågnings og kontrolforpligtelser hvad angår de 22 prækursorer (), der er opregnet i bilaget til konventionen, og som anvendes til illegal fremstilling af halv- og helsyntetisk narkotika, samt de erhvervskredse, der er involveret i handelen med disse prækursorer. De vedrører f.eks. registrering, tildeling af godkendelser, indhentning af udførselstilladelser, men også krav om samarbejde mellem signatarstaterne og foranstaltninger vedrørende de erhvervsdrivendes samarbejde med de nationale myndigheder.

1.4. Med »Rådets direktiv 92/109/EØF af 14. december 1992 om fremstilling og markedsføring af visse stoffer, der benyttes ved ulovlig fremstilling af narkotika og psykotrope stoffer« () blev bestemmelserne i artikel 12 i FN-konventionen fra 1988 senere indført i EU's lovgivning, for så vidt angår den interne handel () med disse 22 prækursorer.

1.5. På det Europæiske Råds møde i Dublin i december 1996 blev det gjort klart, at den EF-interne produktion og den illegale handel med syntetiske stoffer i medlemsstaterne måtte stoppes. Det blev også fastslået: At problemet nu har fået et globalt omfang, fremgår af, at de relevante internationale organisationer under De Forenede Nationer i stigende grad beskæftiger sig med dette spørgsmål.

1.6. Efter mødet i Det Europæiske Råd i Dublin offentliggjorde Kommissionen en »Meddelelse til Rådet og Europa-Parlamentet om kontrol med nye syntetiske stoffer (designer drugs)« (). Denne meddelelse behandler problemet »nye syntetiske stoffer« (), analyserer eksisterende bekæmpelsesmidler på EU- og internationalt plan, præciserer nogle af de forskellige reaktioner på nationalt plan og undersøger elementerne i en løsning på EU-plan.

1.7. Angående prækursorer/kemikalier, der misbruges til fremstilling af disse »nye syntetiske stoffer«, anfører Kommissionen i ovennævnte meddelelse:

»Sammenlignet med andre typer narkotika og psykotrope stoffer rejser de nye syntetiske stoffer et særligt problem. Der er nemlig tale om stoffer, hvis kemiske opbygning ofte ændrer sig, og til hvis fremstilling der kan anvendes et stort antal forskellige prækursorer, hvis egen opbygning ligeledes varierer en hel del. Med udgangspunkt i det faktum, at de kemiske stoffer i de allerfleste tilfælde anvendes til legale formål, må man ved at indføre passende overvågningsforanstaltninger, der både tager hensyn til erhvervslivets retmæssige interesser og de krav, bekæmpelsen af de syntetiske stoffer stiller, forsøge at undgå, at stofferne misbruges til illegal fremstilling af syntetisk narkotika.«

1.8. Det er derfor nødvendigt at iværksætte foranstaltninger for at modvirke den verdensomspændende tendens til i et vist omfang at omgå de strenge offentlige overvågnings- og kontrolforanstaltninger for de 22 prækursorer. I stedet for de 22 prækursorer misbruges andre kemikalier (substitution) til fremstilling af bestemte eller andre narkotiske stoffer (slutprodukter). Inden for EU gælder dette især produktionen af helsyntetisk narkotika. Skal effektiviteten af de strenge kontrolforanstaltninger for de 22 prækursorer bevares, er det derfor absolut nødvendigt at træffe gennemførlige ledsageforanstaltninger.

1.9. Meddelelsens vigtigste forslag til foranstaltning på EF-plan mod misbrug af kemiske prækursorer er en ændring af Rådets direktiv 92/109/EØF (jf. punkt 1.4) for at forbedre de eksisterende overvågningsmekanismer og øge arterne og antallet af stoffer, der skal underkastes frivillig overvågning.

1.10. I begrundelsen () til Kommissionens forslag om ændring af Rådets direktiv 92/109/EØF nævnes - i forbindelse med fænomenet helsyntetisk narkotika - de mangfoldige muligheder, der findes for at erstatte de prækursorer, der er omfattet af de nugældende EU-bestemmelser. I denne sammenhæng konstateres det korrekt, at det for yderligere kemikalier ville være urealistisk og uhensigtsmæssigt at anvende kontrolforanstaltninger, der er lige så restriktive som dem, der med gode resultater - og tilbørlig hensyntagen til den legale handel - anvendes i forbindelse med de 22 registrerede prækursorer. Desuden ville det skade det yderst frugtbare samarbejde mellem de erhvervsdrivende og myndighederne i EU.

1.11. Skal der skabes harmoni mellem hensynet til den legale handel og kravet om en ensartet fremgangsmåde på EU-plan, for så vidt angår bekæmpelsen af dette problem,

- må der skabes en overvågningsmekanisme for ikke-registrerede kemikalier, der i modsætning til den, der anvendes i forbindelse med de registrerede prækursorer, udelukkende beror på de erhvervsdrivendes frivillige underretning af myndighederne om mistænkelige leverancer,

- må det gøres muligt, at de myndigheder, der er ansvarlige i henhold til direktiv 92/109/EØF, i tilfælde af begrundet mistanke om ulovlig anvendelse af sådanne kemikalier kan gribe rettidigt ind for at forhindre en sådan anvendelse.

1.11.1. På den måde tages der også rimeligt hensyn til den indsigt, der danner baggrund for, at der - som supplement til de hidtidige EU-ordninger og de nationale ordninger, der er indført som et resultat heraf - allerede er iværksat nationale frivillige overvågningsmekanismer for ikke-registrerede kemikalier.

1.12. I overensstemmelse med disse erfaringer og med den målsætning at sikre en ensartet fremgangsmåde inden for EU skal det pålægges det udvalg, der er nævnt i artikel 10 i direktiv 92/109/EØF, at opstille en liste over de ikke-registrerede kemikalier, som man ved ofte misbruges til ulovlig fremstilling af narkotika og psykotrope stoffer. Fra denne omfattende liste skal dette udvalg udvælge de kemikalier, som i tilfælde af mistanke om illegal anvendelse omfattes af bestemmelserne om frivillig anmeldelse til myndighederne. I princippet bliver resultatet, at der opstilles endnu en liste, der ganske vist er betydeligt reduceret (). Disse lister indebærer ikke yderligere belastende forpligtelser for de erhvervsdrivende, f.eks. i form af tilladelser eller licenser. De skal kun tjene som orientering for de erhvervsdrivende med henblik på frivillige anmeldelser.

2. Generelle bemærkninger

2.1. ØSU anser Kommissionens forslag om ændring af direktiv 92/109/EØF for et skridt i den rigtige retning og hilser det velkomment. Forslaget har til formål at udvide direktivet, således at nogle af bestemmelserne også kommer til at gælde for ikke-registrerede kemikalier.

2.1.1. ØSU har flere gange understreget betydningen af en konsekvent bekæmpelse af narkotikamisbrug ().

2.2. ØSU kan af følgende grunde (jf. 2.2.1-2.2.6) støtte, at der opstilles to lister med yderligere kemikalier, som vides at blive misbrugt til produktion af narkotika og psykotrope stoffer ud over eller i stedet for dem, der er registreret i bilag I til direktiv 92/109/EØF.

2.2.1. De kemikalier, der er opført i disse lister, resulterer ikke i yderligere belastende administrative kontrolforanstaltninger for de erhvervsdrivende, som f.eks. registrerings-, licens- og godkendelsesforpligtelser.

2.2.2. Med henblik på frivillige meddelelser til myndighederne om mistænkelige forhold opfylder listerne en vigtig funktion som nødvendig orienteringsmålestok for de erhvervsdrivende i EU. Dermed fremmes erhvervslivets bevidsthed om konkrete kemikalier, der kan misbruges til illegal produktion af narkotika og især helsyntetisk narkotika.

2.2.3. De foreslåede mekanismer til opstilling af den begrænsede liste gør det muligt hurtigt og fleksibelt at optage nye kemikalier, som konkret er konstateret misbrugt, og at reducere listen, hvis det kan fastslås, at tendensen og situationsbilledet af narkotikamisbruget (produktion, handel, forbrug, helbredsrisiko) berettiger det.

2.2.4. Det udvalg, der er nedsat i henhold til artikel 10 i direktiv 92/109/EØF, og som består af repræsentanter for alle medlemsstater, og den indberetningspligt, som medlemsstaterne har i henhold til artikel 9 i samme direktiv, sikrer, at relevante informationer om leverancer, der bliver kendt enten i medlemsstaterne eller de pågældende EU-organer, er umiddelbart tilgængelige. Udvalgets medlemmer kommer fra såvel sundheds- og bevillingsmyndighederne som fra overvågnings- og strafforfølgelsesområdet (toldvæsen, politi, økonomiske kontrolmyndigheder). Dermed sikres tillige en informationsudveksling, der går »på tværs af søjlerne« ().

2.2.5. Optagelsen af kemikalier på den nævnte supplerende liste foregriber ikke afgørelsen om en senere optagelse i bilagene til FN-konventionen fra 1988, og således heller ikke en mulig tilføjelse til bilag I til Rådets direktiv 92/109/EØF.

2.2.6. Det foreslås ikke, at medlemsstaterne skal iværksætte sanktioner over for de erhvervsdrivende, hvis de ikke frivilligt rapporterer til myndighederne. Sådanne sanktioner ville i væsentlig grad skade det frugtbare samarbejde, der er etableret mellem de erhvervsdrivende og myndighederne, og som Kommissionens forslag har til formål at udvide.

2.3. ØSU er indforstået med, at de lister, der skal opstilles, ikke offentliggøres. Dermed gøres det så vanskeligt som muligt for kriminelle og forbryderorganisationer at få kendskab til, hvilke kemikalier der falder ind under den frivillige overvågningsordning. Det må undgås, at de muligheder for at substituere de registrerede prækursorer, som de foreslåede udvidede foranstaltninger bl.a. skal begrænse, tager overhånd.

2.3.1. Selv om det er nødvendigt med visse kriterier for opstillingen af en - af praktiske grunde ret kort - liste over kemikalier, der skal overvåges på frivillig basis, taler den dermed forbundne offentliggørelse imod, at sådanne kriterier optages i selve direktivet. ØSU går ud fra, at det prækursorudvalg, der er nævnt i direktiv 92/109/EØF, anvender logiske kriterier i forbindelse med optagelse på den fleksible og talmæssigt overskuelige liste over kemikalier, der skal overvåges på frivillig basis i EU.

2.4. ØSU understreger, at skal sådanne forebyggende foranstaltninger kunne accepteres, er det af afgørende betydning, at samfundet generelt misbilliger indtagelse af narkotika.

3. Særlige bemærkninger

3.1. 2. betragtning - Her hedder det: »bilag I til direktivet indeholder en liste over 22 stoffer, der hyppigt benyttes ved ulovlig fremstilling af narkotika«.

3.1.1. ØSU gør opmærksom på, at der i overensstemmelse med direktivets titel bør stå »Suchtstoffe und psychotrope Substanzen« i stedet for »Arzneimittel«.

3.2. Artikel 1, nr. 3 (indsættelse af et stykke 2 i artikel 6). Hvad angår den fremgangsmåde, der er beskrevet i dette stykke: »... kan de kompetente myndigheder i medlemsstaterne forbyde transaktioner, der vedrører ikke-registrerede stoffer, hvis der er rimelig mistanke om, at disse stoffer er bestemt til ulovlig fremstilling ...«, bør det overvejes, om det med henblik på myndighedernes indgriben ikke er bedre at anvende formuleringen »(...), hvis der er formodning om, at disse stoffer er bestemt til ulovlig fremstilling ...«.

3.2.1. Kommissionens formulering svarer til den principielt præventive karakter, der præger direktiv 92/109/EØF, der har til formål at forhindre, at prækursorer anvendes til illegal produktion af narkotika og psykotrope stoffer. Hvis (som det hedder i artikel 5a) »erhvervsdrivende ... giver de kompetente myndigheder meddelelse om ... usædvanlige ordrer ..., som giver grund til at formode, at disse stoffer kan blive anvendt til ulovlig fremstilling af ...«, eller myndighederne på egen hånd eller efter informationer fra andre kilder bliver opmærksomme på en sådan mulighed i et konkret tilfælde, kan et indgreb i henhold til det nye stykke 2 i artikel 6 i direktivet eventuelt være påkrævet. Formålet med denne foranstaltning, som myndigheder »kan« træffe, er at forhindre, at disse stoffer anvendes til illegal narkotikafremstilling.

3.2.2. Direktiv 92/109/EØF skal sikre, at der i konkrete tilfælde af formodning om misbrug udvises den størst mulige omhu i omgangen med de 22 prækursorer, der er nævnt i direktivets bilag, og med andre kemikalier, der kan misbruges til illegal narkotikafremstilling, for at disse stoffer kan fastholdes i det legale økonomiske kredsløb og anvendelseskredsløb. Derfor skal myndighederne have mulighed for at gribe ind, »hvis der er formodning om, at disse stoffer er bestemt til ulovlig fremstilling«.

3.2.3. Formålet med de foranstaltninger, der skal anvendes, bør være at sikre, at disse stoffer anvendes legalt. Det betyder, at der ved konkret formodning må reageres, inden der er »rimelig mistanke«, for at gøre det muligt at undersøge, om der kan være tale om et legalt anvendelsesformål. Det ville for øvrigt også være i overensstemmelse med, at de meddelelser, som de erhvervsdrivende skal give på frivillig basis i henhold til den foreslåede nye artikel 5a, vedrører enkelttilfælde »som giver grund til at formode, at disse stoffer kan blive anvendt til ulovlig fremstilling ...«.

3.3. Artikel 1, nr. 4 (Indsættelse af et afsnit 2 i artikel 10, stk. 1). Her hedder det: »..., at de hyppigt benyttes til ulovlig fremstilling af narkotika.« (O.a.: I den tyske version mangler ordene »af narkotika«.)

3.3.1. ØSU gør opmærksom på, at der - for at gøre teksten (den tyske version) klarere - efter »Herstellung« bør indføjes »von Suchtstoffen oder psychotropen Stoffen«.

Bruxelles, den 29. april 1998.

Tom JENKINS

Formand for Det Økonomiske og Sociale Udvalg

() »Single Convention on Narcotic Drugs of 1961« (UN, Treaty Series, vol 520, No 7515).

() Som »psykotrope stoffer« sammenfattes alle stoffer, der indvirker på psyken (kilde: Goodman og Gilman: The Pharmacological Basis of Therapeutics, 8. Ed. Vol I, s. 383) - Angående liste over psykotrope stoffer se »Convention on Psychotropic Substances of 1971« (UN, Treaty Series, vol 1019, No 14956).

() F.eks. heroin og kokain.

() F.eks. met-/amfetamin, LSD, metakvalon, tryptamin, englestøv (PCP), fentanyl, Phetidin.

() United Nations publication, Sales Nr. E.94.XI.5.

() Begrebet »prækursor« anvendes som overordnet betegnelse for alle 22 stoffer, der er registreret i bilagene til FN-konventionen fra 1988 og i Rådets direktiv 92/109/EØF, og som ofte misbruges i den illegale produktion af narkotika og psykotrope stoffer. Dette er i overensstemmelse med almen praksis, selv om det egentlig ikke er teknisk korrekt at anvende det på alle de stoffer, der er registreret i bilagene til ovennævnte konvention og direktiv. Når begrebet »kemikalie« anvendes i udtalelsen, er der således ikke tale om en prækursor. »Kemikalierne« er ikke omfattet af bilagene til FN-konventionen fra 1988 eller Rådets direktiv 92/109/EØF.

() EFT L 370 af 19.12.1992.

() For så vidt angår handelen med tredjelande, blev artikel 12 i FN-konventionen fra 1988 omsat til EU-ret ved Rådets forordning EØF nr. 3677/90 (EFT L 357 af 20.12.1990).

() KOM(97) 249 endelig udg. af 23.5.1997.

() Begrebet »nye syntetiske stoffer« omfatter for tiden især amfetamin og deraf afledte stoffer, som ofte handles som »Ecstasy«. Som samlebetegnelse anvendes også udtrykket »amfetaminlignende stimulanser« (»Amphetamine Type Stimulants«, forkortet ATS). Begrebet »designer drug« står - især hvad angår ATS - for stoffer, hvis molekylestruktur er ændret for at opnå en øget virkning i forhold til det oprindelige stof, f.eks. amfetamin. De fremstilles dog med det formål at omgå bestemmelserne om euforiserende stoffer.

() Punkt 4 i begrundelsen i KOM(1998) 22 endelig udg.

() Resten af udtalelsen er affattet ud fra den forudsætning, at der i princippet kommer til at foreligge to lister (en samlet liste og en reduceret til anvendelse i EU).

() EFT C 159 af 17.6.1991; EFT C 223 af 31.8.1992; EFT C 110 af 2.5.1995.

() Første og tredje søjle.