Teknisk bistand udgjorde det største aktivitetsområde, både budgetmæssigt og for så vidt angår antallet af tilskudsaftaler. Aktiviteterne omfattede finansiel støtte til indkøb af udstyr til anvendelse i efterforskningsøjemed af nationale og regionale myndigheder med det formål at beskytte EU’s finansielle interesser. De tekniske bistandsprojekter var opdelt i to grupper:

d.etablering af en geografisk balance ved, uden at det må forringe den operationelle effektivitet, om muligt at inddrage alle medlemsstater, tiltrædende lande og kandidatlande — i henhold til et aftalememorandum — i de aktioner, der finansieres gennem programmet

b.opbygning af netværker i alle medlemsstater, tiltrædende lande og kandidatlande — i henhold til et aftalememorandum — med henblik på at lette udveksling af oplysninger, erfaringer og bedste praksis, samtidig med at de enkelte medlemsstaters forskellige traditioner respekteres

Hercule II-programmets overordnede mål var at fastlægge et fællesskabshandlingsprogram til fremme af aktioner til styrkelse af EU-foranstaltninger for så vidt angår forebyggelse og bekæmpelse af svig, der skader Unionens finansielle interesser, herunder bekæmpelse af smugling og forfalskning af cigaretter, især:

Det første Hercule-program, som blev oprettet ved afgørelse nr. 804/2004/EF, sigtede mod at beskytte EU’s finansielle interesser gennem støtte til bekæmpelse af uregelmæssigheder, svig og korruption til skade for EU's budget. I 2007 blev programmet med vedtagelsen af afgørelse nr. 878/2007/EF, som ændrede afgørelse nr. 804/2004/EF, efterfulgt af Hercule II. I 2014 vedtog Europa-Parlamentet og Rådet forordning (EU) nr. 250/2014 om Hercule III-programmet for 2014-2020.

Denne rapport omhandler de vigtigste resultater af Hercule II-programmet 2007-2013, som blev vedtaget i 2007 med henblik på at fremme aktioner til beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser. Den bygger på en uafhængig evaluering, som en ekstern kontrahent, på vegne af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) under Europa-Kommissionen gennemførte fra marts til december 2014 med støtte fra og under tilsyn af en styringsgruppe bestående af tjenestemænd fra OLAF og Kommissionens generalsekretariat.

I 2010 og 2011 modtog de danske toldmyndigheder 335 000 EUR som tilskud til indkøb af røntgenscannere, der skulle benyttes ved grænseovergangsstederne med det formål at øge antallet og kvaliteten af grænsekontroller i Danmark; otte af disse indkøb omfattede røntgenscannere til afsløring af ulovlige tobaksforsendelser og andre mulige komponenter til ulovlig fremstilling af tobak. Udstyret blev i løbet af de første ni måneder brugt til næsten 30 000 scanninger. Dette førte til omkring 400 fund og gjorde det muligt at afsløre 9 000 kartoner smuglercigaretter samt at beslaglægge narkotika, alkohol og våben.

"cigaretter", hvor formålet var at styrke modtagernes kapacitet til at bekæmpe smugling og forfalskning af cigaretter. I programmet var der bl.a. afsat midler til indkøb af røntgenscannere, der skulle anvendes ved Unionens ydre grænser med henblik på at afsløre indsmuglede og forfalskede cigaretter i køretøjer eller containere, samt midler til indkøb og træning af narkohunde.

Evalueringen blev gennemført ud fra en af kontrahenten udviklet metode ("bidragsanalyse"), som består i at indsamle oplysninger om programmet, dets gennemførelse og dets resultater med henblik på at udarbejde hypoteser om årsagssammenhænge mellem programstøttede aktiviteter på den ene side og deres output og resultater på den anden. Hypoteserne blev efterfølgende afprøvet i forhold til nye data, som blev indsamlet via undersøgelser, interview og casestudier. Resultaterne blev indarbejdet i en "forandringsteori", som beskriver, hvordan Hercule-finansierede aktiviteter eventuelt vil kunne medføre langtidsvirkninger gennem output og resultater. På denne måde var det muligt at identificere og præcisere de produktive mekanismer inden for programmet samt de situationsbestemte faktorer, som påvirkede det. De programstøttede aktiviteters heterogene karakter samt de af disse aktiviteter følgende resultater nødvendiggjorde en samlet tilgang i vurderingen af, hvorvidt programmet nåede sine mål. Kontrahentens metode gjorde det muligt at vurdere de kvantitative resultater (output) og langfristede resultater ved at sammenligne dem med indtryk og udtalelser, som eksperter og interessenter havde tilkendegivet i interviewene og undersøgelserne. I undersøgelserne og interviewene indgik spørgsmål og udtalelser vedrørende programmets resultater (effektivitet) samt kvaliteten af gennemførelsen (nyttevirkning). Svarprocenten i undersøgelserne var tilfredsstillende, og respondenterne var med hensyn til geografisk spredning, aktivitetsområde og finansieringsinstrument repræsentative i forhold til programmets modtagere. Der blev afholdt interview med tilstrækkelig mange interessenter, således at samtlige aktivitetsområder og hele perioden var dækket. Resultaterne af interviewene og undersøgelserne førte til en validering af de indledende konklusioner og en yderligere finjustering af programmets resultater.

I evalueringen blev der ikke taget eksplicit højde for programmets relevans, da dette blev behandlet i en konsekvensanalyse, som er bilag til Kommissionens forslag til Hercule III-programmet (2014-2020). Samtlige programaktiviteter for programperioden 2007-2013 var omfattet af evalueringen, som fokuserede på teknisk bistand, idet de heraf følgende resultater blev anset for at være afgørende for programmets overordnede succes.

nytteværdi: I hvilken udstrækning blev der med de trufne foranstaltninger sat ind over for de afdækkede behov, problemer og udfordringer ved programmets vedtagelse? Var der nogen former for utilsigtede virkninger eller følgevirkninger?

Programmet blev gennemført på grundlag af Kommissionens årlige finansieringsafgørelser, hvori det årlige budget og arbejdsprogram godkendes. I disse afgørelser gives et vejledende overblik over prioriteterne for de aktiviteter, der er fastsat for det pågældende år, samt det for hvert aktivitetsområde bevilligede budget. I årlige undersøgelser var der redegjort for gennemførelsen af de årlige arbejdsprogrammer.

En del af de aktiviteter, for hvilke der blev indgået tilskudsaftaler eller kontrakter, var stadig i gang, da evalueringen begyndte i marts 2014, og det var derfor ikke muligt at indsamle oplysninger om de opnåede resultater. De berørte modtagere og kontrahenter blev dog anmodet om at udtale sig om nyttevirkningen af programmets gennemførelse.

Repræsentanter fra visse lande uden for EU kunne under særlige omstændigheder desuden via programmet få dækket udgifterne til at deltage i uddannelsesarrangementer.

På grund af programmets begrænsede størrelse er det vanskeligt at vurdere den overordnede indvirkning på beskyttelsen af Unionens finansielle interesser, men kontrahentens metode giver stadig tilstrækkelig anledning til at antage, at resultaterne af den eksterne evaluering er brugbare, repræsentative og pålidelige.

Datakilder

Den eksterne evaluator fik via Kommissionens databaser adgang til administrative og finansielle oplysninger om tilskuddene og kontrakterne for så vidt angår antal, beløb og geografisk spredning samt adgang til kopier af tilskudsmodtagernes endelige rapporter. Disse rapporter omfatter oplysninger om opnåede resultater, der bidrog til beskyttelsen af Fællesskabets finansielle interesser, som f.eks. antallet og værdien af beslaglæggelser ved hjælp af røntgenscannere, omfanget af de tab på nationale budgetter og EU-budgettet, som blev forebygget, samt deltagernes evalueringer af resultatet af konference- og uddannelsesaktiviteterne.

Evaluatoren fik desuden tilsendt rapporten om 2010-midtvejsevalueringen af programmet og af de vigtigste resultater samt Revisionsrettens anbefalinger fra 2005 og dens revisioner fra 2010 af Kommissionens (OLAF’s) forvaltning af finansielle programmer.

Evaluatoren indsamlede data fra onlinebaserede modtager- og deltagerundersøgelser, 38 interview af interessenter og 20 casestudier. Der blev som led i modtagerundersøgelsen sendt et spørgeskema til over 100 organisationer, herunder ngo'er, domstole, toldmyndigheder, politi og uddannelsesinstitutioner, der modtog tilskud eller indgik kontrakt med det formål at tilrettelægge et arrangement (f.eks. konference, seminar eller kursus). Svarprocenten var forholdsvis høj (65 % eller 68 respondenter), men de fleste svar stammede fra organisationer, som kort forinden havde modtaget finansiel støtte fra programmet. Der var få svar fra organisationer, som kun havde modtaget støtte i løbet af programmets første år (2007-2010), og det havde været vanskeligt at finde og interviewe modtagere og deltagere til arrangementer i denne periode.

Spørgeskemaet til deltagerundersøgelsen blev sendt til 1 464 personer, som havde deltaget i programstøttede konferencer, seminarer eller kurser. Efter tre påmindelser kom svarprocenten op på 39 % (574 respondenter), hvor 90 % af svarene vedrørte arrangementer afholdt i 2013 eller 2014, og 23 % (131) vedrørte undervisning i digital kriminalteknisk efterforskning.

Kontrahenten gennemførte en specifik undersøgelse for databasebrugere, men svarprocenten var for lav til, at der kunne drages nogen brugbare eller pålidelige konklusioner. Antallet af brugere i medlemsstaterne er begrænset, og de var allerede blevet spurgt to gange om, hvad de mente om databasernes brugbarhed i forhold til deres arbejde. Evaluatorens resultater for så vidt angår databaseanvendelsen er kun baseret på casestudier.

4. De vigtigste resultater af den eksterne evaluering

Effektivitet

Hercule II-programmets effektivitet blev vurderet i forhold til hvert af de fem mål, der er fastsat i programmets retsgrundlag (se ovenfor).

Det lykkedes ved hjælp af programmet at fremme tværnationalt og tværfagligt samarbejde. Af undersøgelserne og interviewene af interessenterne fremgår det, at undervisning i bekæmpelse af svig samt uddannelse, seminarer og konferencer med fokus på det juridiske aspekt var afgørende for opfyldelsen af dette mål. I visse tilfælde bidrog teknisk bistand også hertil (f.eks. i forbindelse med udviklingen på tværs af grænserne af systemer til automatisk nummerpladegenkendelse (automated number-plate recognition systems – ANPRS)), men det var hovedsageligt inden for medlemsstaterne, at den tekniske bistand blev brugt, og ikke mellem aktører i to eller flere medlemsstater. Programmet var ligeledes effektivt med henblik på at øge modtagernes og deltagernes forståelse af europæiske og nationale mekanismer til beskyttelse af Unionens finansielle interesser. Resultaterne tyder på, at dette var med til at gøre medlemsstaterne mere opmærksomme på fordelene ved øget samarbejde.

Ifølge resultaterne var programmet effektivt for så vidt angår opbygningen og styrkelsen af netværk af aktører, der er involveret i beskyttelsen af Unionens finansielle interesser. Der blev oprettet både formelle og (hovedsageligt) uformelle netværk mellem medlemsstaternes myndigheder, Kommissionen og OLAF. Disse netværk muliggjorde bl.a. hurtigere udveksling af oplysninger mellem de nationale myndigheder, bedre adgang til information samt øget kapacitet til håndtering af svig. Derudover bidrog programmet til et forbedret samarbejde mellem fagfolk og akademikere i medlemsstaterne. Undervisning i bekæmpelse af svig var for så vidt angår aktivitetsområde den mest effektive foranstaltning til opbygning af netværk. Programmets effektivitet kan forbedres ved at sikre en mere personlig kontakt mellem de forskellige myndigheder, f.eks. gennem personaleudveksling.

Det lykkedes ved hjælp af programmet at lette udvekslingen af oplysninger, erfaringer og bedste praksis. Flere respondenter og interviewpersoner bekræftede, at dette var tilfældet for hovedparten af de personer, som deltog i undervisning, seminarer eller konferencer på området for bekæmpelse af svig, navnlig i løbet af arrangementerne, men også efter, at de var vendt tilbage til det normale arbejdsmiljø.

Evalueringen viste, at de med programmet tilsigtede resultater blev opnået ved hjælp af støtte til teknisk bistand, især ved at styrke modtagernes operationelle og efterforskningsmæssige kapacitet til at bekæmpe aktiviteter, der skader EU's finansielle interesser. Dokumentation fra undersøgelserne, interviewene af interessenterne og casestudierne tyder på, at det i store træk ikke ville have været muligt at købe det pågældende udstyr uden finansiel støtte fra EU. Der var mange eksempler på, at den tekniske bistand med leveringen af højkvalitetsudstyr forbedrede de retshåndhævende myndigheders indsamling af beviser på korruption, svig og smugling i medlemsstaterne. Derudover var den tekniske bistand med til at øge modtagernes fleksibilitet og efterforskningskapacitet.

Generelt viste resultaterne, at modtagerne fandt databaseadgangen til gavn for deres arbejde. I visse medlemsstater bidrog programmet effektivt til at fremme data- og databaseadgangen, mens det i andre medlemsstater kun lykkedes i begrænset omfang. Kommissionen styrede databaseadgangen på vegne af de nationale kontaktpunkter, som videreformidlede adgangen på nationalt plan. Resultaterne viser, at en fordeling af adgang, som alene gik gennem de nationale kontaktpunkter, ikke var nok til at sikre, at alle de relevante myndigheder i medlemsstaterne fik gavn af den. Generelt set udgjorde databaseadgangen en støtte for de nationale myndigheder i efterforskninger, som ellers ikke ville have givet så gode resultater, og førte til stordriftsfordele for modtagerne.

Det lykkedes ved hjælp af programmet at støtte udviklingen af it-værktøjer til analyse af store datamængder. Et af disse værktøjer, nemlig "Contraffic", stiller oplysninger om containerstatus og -bevægelser til rådighed for toldmyndighederne ved hjælp af containerstatusmeddelelser fra åbne kilder. Contraffic-værktøjet modtager over 15 000 dataanmodninger om året fra mere end 300 toldmedarbejdere og har styrket toldmyndighedernes kapacitet til at afsløre svig. Desuden var det ved hjælp af værktøjet i en pilotundersøgelse i 12 medlemsstater muligt via en automatisk analyse af mere end 2 mio. importangivelser i form af administrative enhedsdokumenter fra søtransportoperatører at afsløre forkerte angivelser af oprindelseslandet. Et andet it-værktøj, nemlig det automatiske overvågningsværktøj (automatic monitoring tool – AMT), genererer automatiske advarsler i forbindelse med afvigelser i handelsdata og kan benyttes til at overvåge handelsmønstre af relevans for de efterretningsanalyser og målrettede kontroller, som foretages af medlemsstaternes toldmyndigheder. AMT-værktøjet har styrket myndighedernes kapacitet til at afsløre importerede varer, der er værdiansat for lavt, og gjort dem mere effektive, således at der er frigjort menneskelige ressourcer og tid til andre efterforskningsaktiviteter. Dog forventes AMT-værktøjet først at nå sit fulde potentiale, når antallet af "falske positive" advarsler er reduceret ved hjælp af de forbedringer, som kun lige er iværksat under Hercule III-programmet, og som fortsætter i 2015-2016.

AMT-værktøjet blev anvendt i en fælles toldaktion, som OLAF og medlemsstaterne iværksatte med det formål at afsløre importerede varer, der var værdiansat for lavt, og som hvert år medfører store tab på EU-budgettet og medlemsstaternes budgetter. Aktionen forebyggede et tab på 80 mio. EUR i toldindtægter. Anvendelsen af overslag over rimelige priser, som er en del af AMT-projektets output, var vigtig i aktionens planlægningsfase og operationelle fase. I løbet af en måned afslørede OLAF og de deltagende toldmyndigheder mere end 1 500 containere med varer, hvor den angivne toldværdi tydeligvis var for lav. Dette omfattede falske varebeskrivelser, falske vægt- og mængdeoplysninger samt forfalskede varer. Derudover lykkedes det myndighederne at identificere adskillelige "forsvundne" forhandlere og ikkeeksisterende importører, hvilket førte til, at der i flere lande blev iværksat en række strafferetlige og administrative efterforskninger.

Aktiviteterne på området for teknisk bistand, uddannelse og it-støtte blev finansieret med henblik på at støtte bekæmpelsen af smugling og forfalskning af cigaretter. Programmets øgede fokus på dette område (set i forhold til det tidligere program) efter indgåelsen af aftaler med diverse tobaksselskaber medførte en styrket indsats. Dette fremgår af de mange aktiviteter, som sigtede mod at finansiere indkøb af teknisk udstyr, og bekræftes af modtagernes opfattelse, idet 75 % af respondenterne i undersøgelserne var enige i, at programmet på dette punkt havde været vellykket.

De tre aktivitetsområder giver komplementære resultater, og det er ikke muligt at afgøre, om et bestemt aktivitetsområde bidrager mere effektivt end andre til programmets resultater og virkninger. F.eks. var den tekniske bistand yderst effektiv, når det drejede sig om at styrke teknisk og operationel støtte til håndhævelses- og toldmyndighederne og forbedre efterforsknings- og overvågningsarbejdet. Den tekniske bistand bidrog derimod kun i begrænset omfang til at fremme tværnationalt og tværfagligt samarbejde mellem medlemsstaternes myndigheder og Kommissionen, hvilket dog heller ikke var det primære mål. Det lykkedes gennem uddannelse, seminarer og konferencer at fremme tværnationalt samarbejde mellem medlemsstaternes myndigheder samt at styrke netværkene og udvekslingen af oplysninger, men aktiviteterne var mindre effektive, når det drejede sig om at harmonisere niveauet for medlemsstaternes færdigheder, udstyr og beredvillighed til at afsløre smuglede og forfalskede varer. It-støtten til teknisk bistand forbedrede efterforsknings- og overvågningsarbejdet.