inspektioner for at efterprøve, at skibene overholder kravene om aflevering

Direktivet om modtagefaciliteter bygger på de krav, der er indeholdt i den internationale konvention om forebyggelse af forurening fra skibe (Marpolkonventionen). Ifølge Marpolkonventionen skal de kontraherende parter sørge for modtagefaciliteter i havne til affald fra skibe, der ikke må udtømmes i havet. Disse faciliteter skal være tilstrækkelige til at dække behovene for de skibe, der benytter havnen, uden at det skaber unødig forsinkelse.

Direktivet om modtagefaciliteter bidrager til at nå målet om søtransport uden affald som fastlagt i Kommissionens meddelelse om EU's søtransportpolitik frem til 2018. Det bidrager også til den korrekte gennemførelse af EU's affaldshierarki ved at anvende principperne i EU's affaldslovgivning i forbindelse med modtagelse og håndtering af affald fra skibe samt til at begrænse mængden af affald i havet fra havbaserede kilder. Direktivet om modtagefaciliteter understøtter i alt væsentligt de mål, der er fastsat i pakken om cirkulær økonomi og i syvende miljøhandlingsplan.

Driftsmæssig udtømning af affald fra skibe udgør en betydelig trussel mod havmiljøet. For at vende denne udvikling vedtog EU direktiv 2000/59/EF om modtagefaciliteter i havne til driftsaffald og lastrester fra skibe (herefter "direktivet om modtagefaciliteter"). Direktivet om modtagefaciliteter har til formål "at begrænse udtømning, navnlig ulovlig udtømning, i havet af driftsaffald og lastrester fra skibe, der anløber havne i EU, ved at sørge for flere modtagefaciliteter i havne" (artikel 1).

Formålet med disse nøgleelementer er at sikre, at havnene i EU har tilstrækkelige modtagefaciliteter som fastsat i planerne for affaldsmodtagelse og -håndtering, og at alle skibe afleverer deres driftsaffald og lastrester i modtagelsesfaciliteterne i havnene gennem obligatorisk aflevering og en egnet ordning for omkostningsdækning. Meddelelse om (påtænkt) aflevering af affald fra skibe i havnen er et nøgleelement for sikring af effektiv planlægning af affaldsmodtagelse og overvågning af obligatorisk aflevering. Med henblik herpå kræves det i direktivet om modtagefaciliteter, at der benyttes en anmeldelsesformular med angivelse af det driftsaffald og de lastrester, der skal afleveres og/eller beholdes om bord i henhold til den undtagelse, der gælder, når der er tilstrækkelig lagerkapacitet til rådighed. For yderligere at sikre smidig søtransport og undgå urimelige byrder for skibe, der sejler i fast rutefart med regelmæssige havneanløb, kan disse skibe på visse betingelser undtages fra nogle af direktivets forpligtelser. Ifølge direktivet om modtagefaciliteter skal der også indføres et overvågnings- og håndhævelsessystem, der i vid udstrækning er baseret på inspektioner. Oprettelsen af et informations- og overvågningssystem bør først og fremmest bidrage til identifikation af skibe, der ikke har afleveret deres driftsaffald og lastrester.

1.2 Vurdering og overvågning

Kommissionen har vurderet gennemførelsen af direktivet om modtagefaciliteter og dets effektivitet over tid. I første omgang blev der modtaget gennemførelsesrapporter fra alle medlemsstater. Derefter blev der afholdt flere workshopper og ført drøftelser med interessenter, og Det Europæiske Agentur for Søfartssikkerhed (EMSA) udarbejdede en horisontal vurderingsrapport efter en række besøg i medlemsstaterne for at efterprøve gennemførelsen af direktivet.

I 2014 besluttede Kommissionen at gennemføre en REFIT-evaluering af direktivet om modtagefaciliteter og iværksatte med dette for øje en evalueringsundersøgelse, der blev afsluttet i maj 2015. Formålet med REFIT-evalueringen var at vurdere gennemførelsen og effektiviteten af direktivet om modtagefaciliteter. Evalueringen kom ind på spørgsmål som relevans, effektivitet, europæisk merværdi og sammenhæng med direktivet om modtagefaciliteter.

Denne rapport vil fremlægge de vigtigste resultater i forbindelse med disse spørgsmål efterfulgt af Kommissionens synspunkter samt de anbefalede næste skridt.

2. De vigtigste resultater af evalueringen

De resultater af evalueringen, der fremlægges nedenfor, er i visse tilfælde opnået ud fra formodninger om, at virkningerne samt fordelene og omkostningerne fuldt ud kan tilskrives direktivet om modtagefaciliteter. I andre tilfælde har manglende data gjort det nødvendigt at anvende sammenlignelige indikatorer for affald, der er udtømt i havet, eller ekstrapolering af mængderne af afleveret affald på EU-plan, hvilket har indvirket på pålideligheden af de fremlagte data og de konklusioner, der er draget på grundlag heraf.

2.1 Har direktivet været relevant set i forhold til dets mål?

Søtransportsektoren bidrager i væsentlig grad til olieaffald, spildevand og skrald i havmiljøet. Det anslås, at driftsmæssige udtømninger fra skibe udgør op til 45 % af den samlede mængde olie, der hvert år tilføres havmiljøet. Spildevand, der produceres om bord, er særlig relevant som en affaldstype for passagertransport med en anslået spildevandsmængde på 40-50 liter spildevand pr. passager pr. dag. Gennemsnitligt 20 % af affaldet (skrald) i havmiljøet stammer fra skibe, idet der er store forskelle mellem de forskellige havområder. Gennem kravet om tilstrækkelige modtagefaciliteter i havne samt obligatorisk aflevering af affald til disse faciliteter har direktivet om modtagefaciliteter til formål at minimere risikoen for, at skibe udtømmer affald i havet. Kombinationen af obligatorisk aflevering af affald og bestemmelsen om tilstrækkelige modtagefaciliteter i havne på den ene side og incitamenter til at påvirke havnebrugernes afleveringsadfærd på den anden side har vist sig at være relevant i betragtning af direktivets miljømål.

Forpligtelsen til at sørge for tilstrækkelige modtagefaciliteter i havne kombineret med tilvejebringelsen af obligatorisk aflevering af affald til modtagefaciliteter i havnene er relevante og nødvendige for at nå direktivets mål, eftersom de bidrager til færre udtømninger af driftsaffald og lastrester fra skibe i havet.

2.2 Har direktivet været effektivt med hensyn til at nå dets mål?

Tilvejebringelsen af tilstrækkelige modtagefaciliteter i havne og deres drift og planlægning er generelt blevet forbedret med indførelsen af regelmæssigt opdaterede planer for affaldsmodtagelse og -håndtering i havne. På grundlag af interessentundersøgelser og tidligere EMSA-rapporter er det blevet konkluderet, at kapaciteten i havnene i EU til at modtage og håndtere de forskellige affaldstyper, der er omfattet af direktivet, er blevet forbedret siden direktivets ikrafttræden. Havnene i EU er i dag generelt i stand til at modtage og håndtere de forskellige affaldstyper med visse undtagelser for olieholdige lastrester og visse særlige typer af farligt affald. Der er dog ikke blevet foretaget nogen detaljeret vurdering af, i hvilket omfang den tidligere situation er blevet forbedret som følge af direktivet. Til trods for de generelle forbedringer af modtagefaciliteterne i havne er visse spørgsmål fortsat problematiske set i sammenhæng med faciliteternes tilstrækkelighed, navnlig med hensyn til aflevering af skrald (adskillelse af skrald om bord kontra ingen separat indsamling i land), kapacitetsproblemer med hensyn til spildevand og modtagelse af affald henhørende under bilag VI til Marpolkonventionen (restprodukter fra anlæg til rensning af udstødningsgasser). Endvidere har direktivet ikke været i stand til at sikre fuldstændig inddragelse af alle relevante interessenter gennem passende høringer om disse planer. Havnebrugerne er ikke tilstrækkeligt involveret i udviklingen, gennemførelsen og revisionen af planerne, sådan at deres behov ikke tages fuldt ud i betragtning.

Direktivet om modtagefaciliteter har bidraget til, at større mængder skrald (bilag V til Marpolkonventionen) afleveres i EU's havne. Dataene viser, at fartøjerne i 2013 afleverede mere end dobbelt så store mængder skrald som i 2004. Mængden af spildevand (bilag IV til Marpolkonventionen), der afleveres til modtagefaciliteter i havne, har været forholdsvis stabil, og der kunne samlet set konstateres en negativ tendens for olieaffald (bilag I til Marpolkonventionen), der afleveres i havne, med et brat fald fra 2008 til 2010, hvorefter mængden af afleveret olieaffald generelt forblev på det samme niveau. Samtidig er de anslåede udtømninger af olieaffald i havet faldet betydeligt baseret på tendenser i overvågningen og afsløringen af potentielle olieudslip, der faldt fra et gennemsnit på 10,77 afsløringer af udslip pr. 1 000 km2 i 2008 til et gennemsnit på 3,89 afsløringer af udslip i 2013. Denne tendens påvirkes også af den teknologiske udvikling inden for skibsmotorer og brændstoffer, der reducerer mængden af olieaffald om bord på skibe. De øgede mængder af skrald, der afleveres i havnene, viser, at direktivet om modtagefaciliteter har en positiv virkning for så vidt angår dets mål om at reducere udtømninger i havet. En ekstern faktor, der indvirker på tendensen for aflevering af spildevand, er krydstogtskibenes øgede kapacitet til at behandle spildevand om bord.

Udsvingene i aflevering af affald påvirkes til dels af de ordninger for omkostningsdækning, som havnene har indført. Disse ordninger varierer betydeligt mellem havnene og regionerne med hensyn til det indirekte minimumsbidrag, der er nødvendigt for at skabe det krævede incitament til ikke at udtømme affald i havet. Det er blevet påvist, at der afleveres betydeligt mindre affald i havne, som anvender en 100 % direkte afgiftsordning, ifølge hvilke affaldsafgifterne opkræves fuldt ud på grundlag af de afleverede mængder. Afleveringer af olieaffald efter disse ordninger i referenceperioden (2004-2014) udgør kun halvdelen af de mængder, der er blevet afleveret efter andre ordninger for omkostningsdækning, mens de mængder skrald, der afleveres efter den direkte ordning for omkostningsdækning, ikke engang udgør en tredjedel af de mængder skrald, der afleveres efter de andre ordninger, der er indført i EU's havne. De meget forskelligartede ordninger for omkostningsdækning, der findes i de forskellige medlemsstater, navnlig den måde, hvorpå afgiften for bortskaffelse af affald beregnes, fører til mindre gennemsigtighed for havnebrugerne og skaber den opfattelse, at afgifterne for modtagefaciliteterne i havne er for høje.

Samtidig er der store forskelle mellem havne og regioner med hensyn til fortolkningen og anvendelsen af den obligatoriske aflevering af driftsaffald samt anvendelsen af undtagelsen for skibe, der sejler i fast rutefart. Mens kravet om aflevering af affald i nogle havne gennemføres strengt, kræver de kompetente myndigheder i andre ikke aflevering af alt driftsaffald som fastsat i direktivet og synes at gøre en undtagelse for aflevering af spildevand, der kan udtømmes i havet efter de driftsmæssige krav i Marpolkonventionen. Forskellene i gennemførelsen af undtagelsesordningerne, navnlig i anvendelsen af kriterierne for indrømmelse af en undtagelse, indvirker på effektiviteten af affaldshåndteringsoperationerne og kan forårsage unødig forsinkelse af skibene. Dataene viser også, at der er utilstrækkelig garanti for, at afleveringsordningerne er på plads, sådan som det kræves i direktivet i tilfælde af undtagelser, hvilket fører til en reduktion af afleveringerne af affald til havnene. Dataene understøtter, at disse forskelle har skabt begrænsninger i direktivets samlede effektivitet hvad angår en reduktion af afleveringerne af affald, men er ikke detaljerede nok til at angive, i hvilket omfang dette er sket.

Direktivet om modtagefaciliteter har kun været delvist effektivt med hensyn til at nå de tilsigtede mål.

2.3 Har direktivet nået sine mål på en effektiv måde?

Selv om fordelene ved direktivet om modtagefaciliteter er indlysende, nemlig at alt affald, der ikke udtømmes i havet, kan betragtes som en direkte fordel for samfundet, er det en udfordring at kvantificere fordelene. Evalueringen sammenlignede fordelene ved "skrald, der ikke udtømmes i havet", baseret på et skøn over rensningsomkostningerne, med de årlige omkostninger til gennemførelsen af direktivet om modtagefaciliteter, der primært var forbundet med kravet om anmeldelse af affald og udviklingen af planer for modtagelse og håndtering af affald. Sammenligningen har vist, at fordelene langt opvejede omkostninger til gennemførelsen. Forskellen mellem fordele og omkostninger, der anslås til 71 mio. EUR om året, er primært baseret på, at man undgår udtømninger af skrald i havet, og ville være betydeligt større, hvis fordelene ved at undgå udtømninger af olieaffald og spildevand også indgik i estimatet. Det bør også bemærkes, at der er tale om meget generelle estimater, sådan som det er nærmere beskrevet i undersøgelsesrapporten.

Det blev dog konstateret, at havne og inspektionsmyndigheder gør utilstrækkelig brug af de oplysninger, der indberettes gennem forudgående anmeldelse af affald, og at oplysningerne ikke systematisk udveksles mellem medlemsstaternes kompetente myndigheder for at skabe grundlag for en effektiv overvågning og håndhævelse. Dette skaber berettiget tvivl om denne foranstaltnings proportionalitet. Samtidig blev indberetning af anmeldelser af affald gennem det nationale enstrengede system for kontakt til administrationen, der blev indført ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2010/65/EF om meldeformaliteter for skibe, der ankommer til eller afgår fra havne i medlemsstaterne (direktivet om meldeformaliteter), obligatorisk i juni 2015. Det nationale enstrengede system for kontakt til administrationen forventes at reducere den tid, som skibe og havnemyndigheder bruger på forhåndsanmeldelser, og dermed at mindske den administrative byrde. Endvidere forventes det at forbedre udvekslingen af oplysninger mellem de kompetente myndigheder. Udviklingen og evalueringen af planerne for affaldsmodtagelse og -håndtering betragtes som et problem for et stort antal mindre havne, der ofte mangler ressourcer til at udarbejde detaljerede planer, der dækker alle aspekter, sådan som krævet i direktivet. Vurderinger har vist, at mindre end halvdelen af planerne fra mindre havne omfattede en vurdering af behovet for modtagefaciliteter i havne og beskrivelser af typen og mængderne af modtaget affald. Dette rejser nogle vigtige spørgsmål om de mindre havnes mulighed for at overholde direktivets krav, hvilket igen berettiger til nærmere at overveje følgerne for de mindre havnes position i betragtning af direktivets generelle målsætninger.