Udtalelse om meddelelse om gennemfoerelsen af protokollen om social- og arbejdsmarkedspolitikken, fremlagt af Kommissionen for Raadet og Europa-Parlamentet (94/C 397/17)

Kommissionen besluttede den 21. januar 1994 under henvisning til EF-traktatens artikel 198 at anmode om Det OEkonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om meddelelse om gennemfoerelsen af protokollen om social- og arbejdsmarkedspolitikken, fremlagt af Kommissionen for Raadet og Europa-Parlamentet.

Det forberedende arbejde henvistes til OESU's Sektion for Social-, Familie-, Uddannelses- og Kulturspoergsmaal, som udpegede Jan Jacob van Dijk til ordfoerer. Sektionen vedtog sin udtalelse den 10. november 1994.

Det OEkonomiske og Sociale Udvalg vedtog paa sin 320. plenarforsamling af 23.-24. november 1994, moedet den 24. november 1994, med et flertal af stemmer for, 18 stemmer imod og 11 hverken for eller imod, foelgende udtalelse.

1. Generelt om protokollen og aftalen om social- og arbejdsmarkedspolitikken

1.1.

Forholdet til Rom-traktaten

1.1.1. At »Det Sociale Europa« er delt i to truer med at underminere enheden i Unionens social- og arbejdsmarkedspolitiske lovgivning, foerer til forskelsbehandling af borgerne i Storbritannien og aabner mulighed for social dumping.

1.1.2. OESU tilslutter sig, hvad Kommissionen giver udtryk for i pkt. 8: Man boer ikke sky nogen anstrengelse for i forbindelse med regeringskonferencen i 1996 at faa indfoejet en forbedret udgave af aftalen i traktaten. Det samme har Europa-Parlamentet sagt.

1.2.

Protokollen og »gaeldende faellesskabsret«

1.2.1. Protokollen og aftalen indebaerer en vaesentlig udvidelse af Faellesskabets social- og arbejdsmarkedspolitiske befoejelser for saa vidt angaar de 11 medlemsstater, der har indgaaet aftalen. Dette implicerer forslag om foranstaltninger, der gaar ud over (men »ikke beroerer«) gaeldende faellesskabsret, som alene bygger paa befoejelserne i EF-traktaten, hvorimod de nye forslag bygger paa de nye juridiske befoejelser.

1.3.

Dobbelt subsidiaritet

1.3.1. Med Maastricht-traktaten indfoertes subsidiaritetsprincippet. Europa-Parlamentet skelner mellem henholdsvis vertikal og horisontal subsidiaritet. Ved vertikal subsidiaritet forstaar Europa-Parlamentet kompetencedeling mellem myndigheder paa forskelligt niveau, nemlig europaeisk, nationalt og regionalt. Horisontal subsidiaritet sigter til deling af ansvaret mellem arbejdsmarkedets parter og myndighederne.

1.3.2. Maastricht-traktatens artikel 3 B drejer sig kun om den vertikale, ikke om den horisontale subsidiaritet.

1.3.3. Der maa skelnes mellem vertikal og horisontal subsidiaritet.

1.3.4. I forbindelse med den vertikale subsidiaritet - som indebaerer et valg mellem indsats paa EF-plan og indsats fra medlemsstaternes side - spiller flere forskellige faktorer ind:

a)

faren ved at underordne de sociale ordninger under konkurrencen, med forringelse af de sociale beskyttelsesnormer til foelge,

b)

lovgivningen skal forhindre, at nogen drager konkurrencemaessig fordel af lave beskyttelsesnormer,

c)

har en sag europaeisk dimension, kraeves der en indsats paa EF-plan; som eksempel kan naevnes de europaeiske samarbejdsudvalg,

d)

hvis en EF-politik skader en gruppe, boer der gennemfoeres kompenserende foranstaltninger paa EF-plan, som f.eks. MATTHAEUS-TAX programmet for toldembedsmaend.

1.3.5. I pkt. 6 c) i Kommissionens meddelelse naevnes EU-traktatens artikel 3 B som kriteriet for anvendelse af subsidiaritetsprincippet. Men artikel 3 B omhandler kun den vertikale, ikke den horisontale subsidiaritet.

1.3.6. Naerlaesning af protokollen og aftalen om social- og arbejdsmarkedspolitikken og de tilhoerende erklaeringer afsloerer imidlertid hentydninger til den horisontale subsidiaritet.

a)

I erklaeringen ad aftalens artikel 4, stk. 2, er der tale om anvendelse af horisontal subsidiaritet paa nationalt (medlemsstats-) plan. Medlemsstaterne henviser udtrykkeligt udbygningen af indholdet af aftaler mellem arbejdsmarkedets parter paa faellesskabsplan til kollektive forhandlinger og anerkender ikke nogen forpligtelse til at gennemfoere lovgivning.

b)

Ogsaa i aftalens artikel 2, stk. 4, er der tale om anvendelse af horisontal subsidiaritet paa nationalt (medlemsstats-) plan. En medlemsstat kan overlade det til arbejdsmarkedets parter at gennemfoere direktiver, naar blot den sikrer sig, at de resultater, der er foreskrevet i de paagaeldende direktiver, opnaas.

c)

En omtale af anvendelsen af horisontal subsidiaritet paa EF-plan findes i aftalens artikel 2, stk. 6, som fastslaar, at Raadets befoejelse i henhold til artikel 2, stk. 2, til at udstede direktiver ikke gaelder for »loenforhold, organisationsret, strejkeret eller ret til lockout«. Paa de punkter har arbejdsmarkedets parter paa EF-plan og i medlemsstaterne kompetencen. Arbejdsmarkedsparternes ret til at indgaa aftaler ifoelge procedurerne i artikel 3 og 4 er ubegraenset hvad angaar disse spoergsmaal.

Desuden er det OESU's opfattelse, at

d)

Det almindeligt anerkendte forfatningsmaessige princip om arbejdsmarkedsparternes autonomi kan paavirke ansvarsfordelingen mellem arbejdsmarkedsparterne og myndighederne.

1.3.7. Den horisontale subsidiaritet paa EF-plan foelger efter EF-lovgivningens stigende anerkendelse af dens rolle i medlemsstaterne. Europa-Domstolen () har fastslaaet, at de kollektive overenskomster

i) skal daekke alle arbejdstagere,

ii) skal omfatte alle direktivets krav.

Ellers skal de suppleres af en garanti fra statens side (saedvanligvis i form af lovgivning).

1.3.8. Kommissionen har i brevveksling af 11. maj 1993 med de danske arbejdsmarkedsparter givet sin principielle anerkendelse af, at direktiver vedroerende arbejdsmarkedsforhold kan implementeres paa det danske arbejdsmarked ved hjaelp af kollektive overenskomster og uden brug af foelgelovgivning

Et tilsvarende tilsagn har Kommissionen givet i en brevveksling af 29. oktober 1993 med den svenske regering.

1.3.9. Anvendelsen af det horisontale subsidiaritetsprincip i forbindelse med gennemfoerelsen af EF-lovgivning i medlemsstaterne er anerkendt baade i Europa-Domstolens domspraksis og, efter vedtagelsen af Socialpagten, i Kommissionens og Raadets lovgivningspraksis.

1.4.

Kommissionens valg mellem Rom-traktaten og Maastricht-aftalen

1.4.1. Da aftalen rummer et langt bredere kompetencefelt paa social- og arbejdsmarkedspolitikkens omraade, vil de fleste forslag udelukkende blive fremsat i henhold til dens bestemmelser.

1.4.2. For at forhindre, at der kan forekomme tilfaelde, hvor arbejdsmarkedets parter ikke hoeres om socialog arbejdsmarkedspolitiske spoergsmaal, kan der maaske anvendes en tosporet procedure i lighed med det dobbelte juridiske grundlag, der benyttes i forbindelse med Kommissionens direktiver om ligebehandling. Hvis Kommissionen ville erklaere, at den altid vil hoere arbejdsmarkedets parter, enten i henhold til traktaten eller til Protokollen om Social- og Arbejdsmarkedspolitikken, var der ikke noget problem.

1.4.3. Undlader man at basere social- og arbejdsmarkedspolitiske initiativer paa aftalen

a)

forsoemmer Kommissionen sin pligt til at fremme dialogen paa arbejdsmarkedet i overensstemmelse med aftalen,

b)

kan det anfaegtes af arbejdsmarkedets parter med den begrundelse, at

i) det kraenker deres ret til at blive hoert, »foer Kommissionen fremsaetter forslag paa det sociale og arbejdsmarkedspolitiske omraade« (artikel 3, stk. 2),

ii) det hindrer arbejdsmarkedets parter i at indlede den proces, der er omtalt i artikel 4.

1.4.4. Det synes klart, at aftalen for fremtiden boer vaere det foerste juridiske instrument, man griber til, og det vigtigste retsgrundlag for EF-initiativer paa social- og arbejdsmarkedspolitikkens omraade (hvor det er muligt sammen med EF-traktaten).

1.4.5. Kommissionens udsagn (i pkt. 28) om, at den »mener, at det vil vaere hensigtsmaessigt at anvende de saerlige hoeringsprocedurer, der er omhandlet i artikel 3 i aftalen, i forbindelse med alle forslag paa det sociale og arbejdsmarkedsmaessige omraade, uanset hvilket retligt grundlag man vaelger at anvende«, er kun delvis i overensstemmelse med Kommissionens forpligtelser.

1.5.

Storbritanniens undtagelse og princippet om ikke-diskriminering

1.5.1. De andre medlemsstater oenskede klart, at Storbritannien skulle deltage i de nye sociale og arbejdsmarkedspolitiske initiativer. Storbritannien fastholder sin ret til at afvise at deltage, indtil det selv oensker at vaere med. Storbritannien kan ikke paaberaabe sig princippet om ikke-diskriminering, hvis dets afvisning af at deltage foerer til diskriminering.

2. Hvem skal hoeres?

2.1.

Arbejdsmarkedets parter

2.1.1. Det afsnit i Kommissionens meddelelse, der behandler dette spoergsmaal (begyndende med pkt. 22), har overskriften »Organisationer, der skal hoeres«. Det rejser straks to problemer:

a)

ordet »organisationer« optraeder ikke i aftalen; der tales kun om »arbejdsmarkedets parter« (»management and labour«, »partenaires sociaux«, »parti sociali«),

b)

arbejdsmarkedets parter skal hoeres, men kan ogsaa forhandle aftaler paa EF-plan.

2.1.2. Paa den baggrund stiller OESU spoergsmaalet, hvor frit Kommissionen er stillet i valget af de organisationer, den vil hoere.

2.1.3. Man boer ikke uden videre gaa ud fra, at hoering og social dialog paa EF-plan er det samme som de kollektive forhandlinger i medlemsstaterne. Processerne og resultaterne kan vaere anderledes, og valget af deltagerne i den sociale dialog paa EF-plan kan ogsaa ske efter saerlige kriterier. Det er vigtigt ikke bare at slutte fra nationale erfaringer til EF-niveauet.

2.1.4. I kriterierne for udvaelgelse af arbejdsmarkedets parter benyttes i de nationale ordninger ofte ordet »repraesentativitet«. Dette ord optraeder ikke i aftalen.

2.1.5. Der er et dobbelt aspekt i repraesentativiteten:

a)

For det foerste maa repraesentanter for grupperinger inden for arbejdsmarkedets parter involveres, hvis der skal vaere tale om en repraesentativ social dialog paa EF-plan.

b)

Et andet spoergsmaal er, i hvilken forstand disse »repraesentanter« skal repraesentere arbejdsmarkedets parter.

2.1.6. Hvad angaar udvaelgelse af arbejdsmarkedets parter til deltagelse i kollektive forhandlinger konkluderer den undersoegelse, der resumeres i meddelelsens Bilag 3 (Bilag 3, side 3-4):

a)

»i de fleste lande er det grundlaeggende kriterium den gensidige anerkendelse, men der kan vaere en raekke yderligere formelle eller lovgivningsmaessige krav«,

b)

til afgoerelse af arbejdsmarkedsparters repraesentativitet anvendes der (undertiden implicit) en raekke kvantitative kriterier af forskellig art i cirka halvdelen af medlemsstaterne. Generelt synes de kvalitative kriterier at vaere mindre vaesentlige. Undersoegelsen bekraefter, at der er stor forskel paa de fremgangsmaader, der anvendes.«

2.1.7. For at den sociale dialog paa EF-plan kan vaere repraesentativ, er det vigtigt, at arbejdsmarkedets parter repraesenteres. Spoergsmaalet er:

a)

hvilke kriterier skal der anvendes ved udvaelgelsen af disse repraesentanter,

b)

hvor vigtigt et kriterium er »repraesentativitet?

2.1.8. De valgte kvantitative og kvalitative kriterier maa afspejle

a)

den saerlige kontekst, som gaelder for den sociale dialog paa EF-plan,

b)

de mange forskellige fremgangsmaader i medlemsstaterne.

2.1.9. Repraesentativitet kan defineres paa to maader:

a)

Som repraesentative arbejdsmarkedsparter paa EF-plan kan udpeges de organisationer, der anerkendes af de nationale arbejdsmarkedsparter, som anses for repraesentative i henhold til national lovgivning og praksis.

Ifoelge EF's tradition, som er nedfaeldet i forskellige direktiver, udpeges repraesentanterne efter medlemsstaternes love og praksis. Men i sag 382/92 og 283/92, Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber mod Det Forenede Kongerige, klagede Kommissionen over, at UK ikke havde soerget for regler for udpegelse af arbejdstagerrepraesentanter i tilfaelde, hvor dette ikke skete frivilligt. UK argumenterede, at forpligtelsen kun opstaar, hvis den nationale lovgivning og praksis forudsaetter saadanne repraesentanter. I dom af 8. juni 1994 fastslaar Domstolen: »Det Forenede Kongeriges synspunkt kan ikke godtages«. Domstolen fulgte generaladvokat van Gerven, i hvis udtalelse af 2. marts 1994 (pkt. 9) det hedder: »...atlade arbejdstagerrepraesentanternes aktivitet vaere fuldstaendig afhaengig af arbejdsgivernes frivillige anerkendelse af dem, er uforeneligt med den arbejdstagerbeskyttelse, som foelger af direktivernes maal, form og indhold.«.

b)

Arbejdsmarkedsparterne paa EF-plan skal vaelges under hensyntagen til den sociale EF-dialogs egenart baade som proces og med hensyn til resultater. Det peger i retning af transnationale kriterier knyttet til de nationale arbejdsmarkedsparter og hensyntagen til organisatorisk kapacitet.

2.1.10. Som kriterier for, hvilke organisationer der skal hoeres, foreslaas i Kommissionens meddelelse (pkt. 24):

a)

de skal vaere tvaerfaglige eller tvaersektorielle og operere paa europaeisk plan,

b)

de skal bestaa af arbejdsmarkedsparter fra medlemsstaterne, have kapacitet til at forhandle aftaler og i saa vid udstraekning som muligt vaere repraesentative for samtlige medlemsstater,

c)

vaere i stand til at sikre effektiv hoering.

2.1.11. Meddelelsens Bilag 2 indeholder angiveligt en liste over »de organisationer, som paa nuvaerende tidspunkt alt i alt opfylder disse kriterier«. Men Bilag 2 er aabenbart ikke definitivt. Kommissionen konkluderer (i pkt. 28): »Den (Kommissionen) vil ... ivaerksaette en raekke formelle hoeringer af de europaeiske organisationer, der repraesenterer arbejdsmarkedets parter, der er naevnt i Bilag 2, og som opfylder de i pkt. 24 fastsatte kriterier«.

2.1.12. De kriterier, Kommissionen foreslaar i pkt. 24, er uklare hvad angaar kravet om, at arbejdsmarkedsparterne paa EF-plan skal have kapacitet til at forhandle aftaler. Aftalens artikel 3, stk. 4, knytter konsultation sammen med dialog og aftaler (artikel 4). Kriterierne boer ogsaa omfatte kapacitet til at forhandle for og forpligte de nationale organisationer. Aftaler, som arbejdsmarkedets parter paa EF-plan har forhandlet sig frem til, boer kunne binde de beroerte nationale arbejdsmarkedsparter og direkte eller indirekte gaelde for alle arbejdstagere og arbejdsgivere i medlemsstaterne.

2.1.13. Kommissionen haevder (pkt. 26): »Det er kun organisationerne selv, der er i stand til at udvikle deres egne dialog- og forhandlingsorganer«. Et kriterium, der kraever forhandlingskompetence og evne til at indgaa aftaler, kan hjaelpe EF-arbejdsmarkedsparterne hermed.

2.1.14. Arbejdsmarkedsparterne i medlemsstaterne, herunder ogsaa de europaeiske organisationer, boer opfordres til at udstyre arbejdsmarkedsparterne paa EF-plan med fyldestgoerende forhandlingsmandat. Medlemsstaterne boer opfordres til at soerge for procedurer og stille garantier, som kan sikre, at aftaler, der kommer i stand paa EF-plan, faar generel virkning. Begge dele er forudsat i den metode til ivaerksaettelse af aftaler, der er beskrevet i artikel 4, stk. 2.

2.1.15. OESU er i denne henseende enigt med Europa-Parlamentet, i hvis udtalelse europaeiske organisationer defineres som organisationer, der saa vidt muligt har medlemmer i stoerstedelen af EF-landene.

2.2.

Raadgivende udvalg

2.2.1. Meddelelsen forudsaetter, at »de allerede oprettede trepartsraadgivningsudvalg« fortsat skal anvendes (pkt. 20). Hvis de skal inddrages i den sociale dialog, boer de bestaa af to i stedet for tre parter. De bestaaende sektorielle paritetiske raadgivende udvalg kan danne grundlag for den sektorielle sociale dialog.

3. Konsultationer

3.1.

Tidspunktet for foerste konsultation

3.1.1. Ifoelge aftalens artikel 3, stk. 2, konsulterer Kommissionen arbejdsmarkedets parter foerste gang, »foer den fremsaetter forslag paa det sociale og arbejdsmarkedspolitiske omraade«. Kommissionen konsulterer mange forskellige beroerte personer. Artikel 3's betydning ligger i, at den giver arbejdsmarkedets parter en saerlig ret til at deltage i den politiske proces. Resultatet maa blive stoerre transparens, i det mindste for arbejdsmarkedets parter.

3.1.2. Der maa skelnes mellem arbejdsmarkedets parter og de organisationer, som Kommissionen oensker at hoere i foerste hoeringsrunde. Ikke alle organisationer, som Kommissionen oensker at hoere, kan betragtes som hoerende til arbejdsmarkedets parter.

3.1.3. Konsultationen af arbejdsmarkedets parter skal indbygges i den proces, hvorigennem social- og arbejdsmarkedspolitikken formuleres. Integrationen af arbejdsmarkedets parter i Kommissionens politiske planlaegningsproces vil faa strukturelle konsekvenser for begge parter.

3.1.4. Konsultationens tidsmaessige placering faar konsekvenser for arbejdsmarkedsparternes integration i den socialpolitiske planlaegningsproces. Mulighederne er:

a)

Tidlig: Det hedder i artikel 3, stk. 2 »... konsulterer Kommissionen arbejdsmarkedets parter om de mulige retningslinjer for en faellesskabsindsats«; dvs., at der endnu ikke er truffet nogen beslutning. Der er stadig forskellige muligheder at droefte.

b)

Middel: Arbejdsmarkedets parter involveres i formuleringen af politikken, men foerst efter at der er foretaget et indledende valg blandt de mulige retningslinjer for Faellesskabets indsats.

c)

Sen: Der er kun mulighed for at aendre de retningslinjer, Kommissionen har fastlagt; konsultationen er begraenset til stadiet, umiddelbart foer forslagene forelaegges.

3.1.5. Hoeringen begynder med Kommissionens skrivelse, som indleder den foerste hoering. Hvis der foreslaas en hoeringsperiode paa seks uger, er konsekvensen, at arbejdsmarkedsparterne foerst hoeres meget sent i den politiske proces. Tidligere hoering kraever en laengere periode.

3.1.6. En laengere periode indebaerer, at Kommissionen kan og boer konsultere arbejdsmarkedets parter om andre mulige retningslinjer for en faellesskabsindsats og aktivt undersoege forslag herom.

3.1.7. Paa denne baggrund foreslaar OESU, at arbejdsmarkedsparterne i forbindelse med den foerste hoering faar en frist paa otte uger. Kommissionen skal i forbindelse med den anden hoering forelaegge sit forslag inden for fire maaneder. Saa har arbejdsmarkedets parter otte uger til at fremkomme med deres udtalelse eller meddele, at de oensker at indlede proceduren i aftalens artikel 4. Det giver arbejdsmarkedets parter tilstraekkelig tid til at raadfoere sig med deres medlemsorganisationer og til at afgoere, om de oensker at indlede proceduren i artikel 4, foer Kommissionen fremlaegger sit forslag. Samtidig er Kommissionen bundet af en vis frist, som dog giver den tid nok til at udarbejde et konkret og godt forslag.

3.2.

Hvad menes der med »forslag«?

3.2.1. Ifoelge artikel 3, stk. 2, konsulterer Kommissionen arbejdsmarkedets parter, »foer den fremsaetter forslag paa det sociale og arbejdsmarkedspolitiske omraade«. »Forslag« kan ikke bare betyde forslag til retsakt, for i nogle tilfaelde resulterer det i en aftale paa EF-plan.

3.3.

Hvad er »det sociale og arbejdsmarkedspolitiske omraade«?

3.3.1. Social- og arbejdsmarkedspolitikken kan ikke begraenses til forslag paa det social- og arbejdsmarkedspolitiske omraade alene, hvilket implicerer, at protokollen boer anvendes paa alle forslag, som har forbindelse til social- og arbejdsmarkedspolitikken.

3.3.2. Et konkret eksempel er Delors' hvidbog om vaekst, konkurrenceevne og beskaeftigelse.

3.3.3. Artikel 3-hoeringer skal anvendes »i forbindelse med alle forslag paa det sociale og arbejdsmarkedsmaessige omraade, uanset hvilket retligt grundlag man vaelger at anvende. Endvidere forbeholder Kommissionen sig ret til at ivaerksaette en raekke saerlige hoeringer om alle andre generelle forslag og forslag som vedroerer visse sektorer, og som paavirker det sociale og arbejdsmaessige omraade« (pkt. 28).

3.3.4. Kommissionen er tilsyneladende forpligtet til at foretage hoering i saadanne tilfaelde.

3.4.

Hoeringsprocedure/forhandling

3.4.1. Forud for Maastricht-aftalen benyttedes efter aftale med Styringsgruppen for Dialogen mellem Arbejdsmarkedets Parter en uformel hoeringsprocedure i forbindelse med lovgivningsmaessige forslag, som faldt uden for de eksisterende raadgivningsorganers arbejdsomraade. Denne procedure indeholdt foelgende stadier (pkt. 16):

a)

foerste hoering finder sted paa grundlag af et arbejdsdokument fra Kommissionen,

b)

anden hoering afholdes inden for de foelgende tre maaneder paa grundlag af et nyt arbejdsdokument fra Kommissionen, som er mere detaljeret og i hoejere grad i overensstemmelse med det foreloebige udkast til retsakt,

c)

der opstilles en fortegnelse over de punkter, der er enighed eller uenighed om.

3.4.2. I begge faser vil en udelukkende skriftlig procedure normalt vaere utilfredsstillende. Moeder mellem arbejdsmarkedets parter indbyrdes og mellem arbejdsmarkedsparterne og Kommissionen boer vaere normen.

3.4.3. Hver af hoeringsprocedurens faser »maa ikke vare mere end seks uger«. Med den stab og den ekspertise, som arbejdsmarkedets parter paa EF-plan for oejeblikket har til raadighed, er det vanskeligt at forestille sig, at de kan reagere fyldestgoerende paa Kommissionens forslag. I foerste fase skal de vaere i stand til at udarbejde forslag til eventuelle nye EF-initiativer paa det social- og arbejdsmarkedspolitiske omraade. I anden fase skal de kunne levere en effektiv kritik af eller stille detaljerede aendringsforslag til forslagenes indhold eller fremlaegge selvstaendige henstillinger. Det er ikke sandsynligt, at arbejdsmarkedsparterne paa EF-plan, der omfatter mange forbund, er i stand til dette, hvis hoeringsperioden begraenses til seks uger.

3.4.3.1. En maksimal frist paa otte uger indebaerer, at de mulige retningslinjer for en faellesskabsindsats og indholdet af de social- og arbejdsmarkedspolitiske forslag i praksis bliver forudbestemt af Kommissionen. Der er behov for en vaesentlig forbedring af arbejdsmarkedsparternes planlaegningsmaessige kapacitet, som saetter dem i stand til at svare hurtigt og fyldestgoerende, hvis de paa saa kort tid skal kunne levere effektive hoeringssvar og fremkomme med selvstaendige forslag. Heraf OESU's tanke om et uafhaengigt sekretariat, som forklares naermere i bilaget.

3.4.4. Den nye hoeringsprocedure kan resumeres saaledes:

Ny procedure

Gammel procedure

Foerste fase:

skrivelse arbejdsdokument

skriftlig procedure eller moede altid moede

seks uger tre maaneder

Kommissionen beslutter, om man skal gaa videre

Anden fase:

ny skrivelse nyt arbejdsdokument

evt. ad hoc-moede

evt. henstilling med faelles holdning

fortegnelse over de punkter, der er enighed eller uenighed om

3.4.5. Konklusion: Foerste fase i den nye procedure forekommer paa mange maader ringere end i den gamle. Der boer gennemfoeres foelgende forbedringer:

a)

De bedste elementer i den gamle procedure boer bevares: arbejdsdokumenter, moeder, laengere frist.

b)

Arbejdsmarkedets parter boer have tilstraekkelige ressourcer, saa de kan reagere med vaegt paa EU's problemer og udfordringer. OESU peger paa den mulighed, at der oprettes et uafhaengigt sekretariat for arbejdsmarkedsdialogen. Dette sekretariat skal vaere uafhaengigt baade af Kommissionen og af OESU, saa der ikke opstaar interessekonflikter. Arbejdsmarkedets parter boer fremkomme med deres forslag med henblik paa dette sekretariat. I udtalelsens bilag anfoeres nogle retningslinjer.

3.4.6. Der er en fleksibel dynamik mellem arbejdsmarkedsdialogen og Kommissionen. I meddelelsen naevnes det, at der i medfoer af aftalen paahviler Kommissionen en staerkere forpligtelse til at fremme dialogen mellem arbejdsmarkedets parter, og (pkt. 12) at man har tildelt Kommissionen »en dynamisk rolle i forbindelse med fremme af denne dialog ved at give den til opgave aktivt at gribe ind for at overvinde enhver form for vanskeligheder eller modstand, som den ene eller anden af parterne kunne give udtryk for, og som evt. kunne vaere til hinder for at opnaa fremskridt«.

3.4.6.1. Kommissionen kan stimulere fremskridt og fjerne hindringer for den sociale dialog. I det mindste i de indledende stadier vil den sociale dialogs dynamik muligvis afhaenge af Kommissionens aktivitet. Den nye procedure maa ikke fjerne det potentielle dynamiske bidrag fra Kommissionen, der ifoelge traktaten har pligt til at fremme den sociale dialog og stoette arbejdsmarkedsparterne.

3.5.

Hoering om retsgrundlaget

3.5.1. Kommissionen fastslaar at anden fase indledes med en skrivelse, som indeholder det fremlagte forslag, »herunder angivelse af dets eventuelle retlige grundlag«. Retsgrundlaget skal ogsaa vaere genstand for hoering, hvilket indebaerer, at der paa dette stadium endnu ikke er truffet nogen beslutning.

3.5.2. Dette er vigtigt, da forslagets potentielle indhold ofte afhaenger af retsgrundlaget. Hvis der kraeves enstemmighed, maa indholdet begraenses til det, som alle medlemsstater kan enes om. Hvis kvalificeret flertal er tilstraekkeligt, kan indholdet udvides til, hvad et flertal kan acceptere.

4. Forhandlinger

4.1.

Tidspunktet for indledning af forhandlinger

4.1.1. I Kommissionens meddelelse hedder det (pkt. 29): »I forbindelse med Kommissionens hoering om indholdet af et forslag til en faellesskabsaktion ... kan arbejdsmarkedets parter, som fastsat i artikel 3, stk. 4, meddele Kommissionen, at de oensker at indlede proceduren i artikel 4«. Dette indebaerer, at proceduren i artikel 4 foerst kan indledes i forbindelse med hoeringens anden fase, dvs. naar der allerede ligger et kommissionsforslag paa bordet. Dette bekraeftes af skemaet i forslagets Bilag 4.

4.1.2. Det fremgaar ikke klart af artikel 3, stk 4, at »denne konsultation« sigter til anden fase. Der er fordele ved at tillade arbejdsmarkedets parter ogsaa at indlede proceduren i artikel 4 efter hoeringens foerste fase, foer Kommissionens forslag er forelagt.

Det kan indebaere foelgende fordele for arbejdsmarkedets parter:

- forhandlingerne kan indledes hurtigere,

- der bliver mere plads til forhandling, naar man ikke er bundet til et forslag som grundlag for forhandlingen,

- det hindrer ikke Kommissionen i at arbejde videre med sit forslag, evt. i dynamisk samspil med forhandlingerne.

4.1.3. Naturligvis kan arbejdsmarkedets parter, endnu foer Kommissionen har overvejet mulige retningslinjer for en faellesskabsindsats paa det sociale og arbejdsmarkedspolitiske omraade og uafhaengigt af hoeringsproceduren, der er beskrevet i aftalens artikel 3, selv indlede den sociale dialog. I overensstemmelse med aftalens artikel 4 kan denne autonome sociale dialog foere til overenskomstmaessige forbindelser, herunder aftaler.

4.2.

Forlaengelse af forhandlingsperioden

4.2.1. I artikel 3, stk. 4, tales for foerste gang om »de paagaeldende arbejdsmarkedsparter« i stedet for bare »arbejdsmarkedets parter« (). Det staar ikke klart, hvad der vil ske, hvis en af partnerne paa den ene side af forhandlingsbordet oensker at afslutte forhandlingerne, men andre paa samme side oensker at forlaenge forhandlingsperioden.

4.2.2. Kommissionen siger (pkt. 31): »De paagaeldende arbejdsmarkedsparter vil vaere de parter, der indvilliger i at forhandle indbyrdes. Indgaaelse af saadanne aftaler er fuldt ud overladt til de forskellige organisationer«.

4.3.

Kommissionens rolle under forhandlinger

4.3.1. Med henblik paa tilfaelde, hvor arbejdsmarkedets parter er ude er stand til at naa frem til en aftale, fastslaar Kommissionen (pkt. 34): »(I saadanne tilfaelde) undersoeger Kommissionen muligheden for paa grundlag af det udfoerte arbejde at fremsaette et forslag til retsakt paa det paagaeldende omraade...« og »I overensstemmelse med de procedurer, der er fastsat i traktaten, skal Det OEkonomiske og Sociale Udvalg og Europa-Parlamentet ligeledes hoeres«. Men i pkt. 35 hedder det: »... uden at bryde princippet om arbejdsmarkedets parters frihed, hvilket er indeholdt i artikel 3 og 4 i aftalen om social- og arbejdsmarkedspolitikken, finder Kommissionen, at Europa-Parlamentet fortsat skal informeres under alle faser af den eventuelle hoerings- eller forhandlingsprocedure mellem arbejdsmarkedets parter«.

4.3.2. Kommissionen skal holde OESU informeret under hoerings- og forhandlingsproceduren. Hvis forhandlingerne bryder sammen, kan spild af tid og energi forhindres, hvis OESU's medlemmer kender aarsagerne til sammenbruddet. Det samme gaelder Europa-Parlamentet.

4.3.3. Det hedder i meddelelsens pkt. 12: »De underskrivende parter har saaledes tildelt Kommissionen en dynamisk rolle i forbindelse af fremme af denne dialog ved at give den til opgave aktivt at gribe ind for at overvinde enhver form for vanskeligheder eller modstand, som den ene eller anden af parterne kunne give udtryk for, og som evt. kunne vaere til hinder for at opnaa fremskridt«.

4.3.3.1. En maade, hvorpaa Kommissionen under forhandlingerne kan stimulere arbejdsmarkedets parter til at naa frem til en aftale, er ved at forelaegge forslag til lovgivning. Det erkendes i meddelelsen i en sammenhaeng, hvor der er tale om, at Kommissionen skal godkende en evt. forlaengelse af perioden paa ni maaneder. Det hedder (pkt. 32): Ifoelge aftalen om social- og arbejdsmarkedspolitikken er det Kommissionen, der vurderer de to parters muligheder for at naa frem til en aftale inden for den fastsatte periode, saaledes at man undgaar nyttesloese forhandlinger, der i sidste instans ville virke blokerende for Kommissionens mulighed for at fastsaette bestemmelser«.

4.3.3.2. Bliver OESU og Europa-Parlamentet holdt fuldt informerede af Kommissionen, kan de bidrage til, at der hurtigt kan lovgives, hvis forhandlingerne mellem arbejdsmarkedets parter mislykkes.

4.4.

Kommissionens rolle, efter at en aftale er kommet i stand

4.4.1. Kommissionen agter »at foreslaa, at Raadet vedtager en afgoerelse vedroerende aftalen i den form, i hvilken den er blevet indgaaet« (pkt. 38). Hvis Raadet efter reglerne i artikel 4, stk. 2, andet afsnit, beslutter ikke at ivaerksaette aftalen i den form, hvori den er indgaaet - f.eks. paa grund af manglende enstemmighed eller manglende kvalificeret flertal - »traekker Kommissionen sit forslag til afgoerelse tilbage og undersoeger muligheden for ... at fremsaette et forslag til retsakt paa det paagaeldende omraade« (pkt. 42).

4.4.2. En saadan retsakt vil ogsaa kraeve enstemmighed eller flertal. For at opnaa enstemmighed eller flertal kan Kommissionen goere et af to, omend det maa ske med stor forsigtighed:

- enten tager Kommissionen selv ansvaret paa sig og forelaegger et nyt forslag,

- eller Kommissionen forklarer problemet for forhandlingsparterne og spoerger dem, om de kan gaa med til at aendre deres aftale.

Det maa staa klart, at det ikke vil blive accepteret, at Kommissionen foretager aendringer i aftalen uden parternes godkendelse.

4.4.3. Hvis Raadet ikke kan traeffe en beslutning, boer sagen forelaegges OESU og Europa-Parlamentet til udtalelse.

5. Gennemfoerelse

5.1.

National praksis og procedurer

5.1.1. »... vil bestemmelserne i denne aftale vaere bindende for deres medlemmer og vil kun vedroere disse og det kun i det omfang, de er i overensstemmelse med den praksis og de procedurer, der er typiske for arbejdsmarkedets parter i de enkelte medlemsstater.« (pkt. 37).

5.1.2. Der er i det mindste tre muligheder:

a)

Medlemsstaterne er forpligtede til at udvikle procedurer og praksis (som kan vaere helt deres egen) til gennemfoerelse af aftaler, som er indgaaet paa faellesskabsplan. Det synes at kraeve et eller andet formelt system til koordinering af nationale bestemmelser og de bestemmelser, der er indeholdt i aftalerne. Erfaringen med gennemfoerelsen af EF-instrumenter, som f.eks. direktiver, giver et grundlag for at vurdere, om medlemsstaterne har levet op til denne forpligtelse.

b)

Medlemsstaterne er ikke forpligtede til at udvikle nye procedurer og ny praksis til gennemfoerelse af aftalerne. Men hvor der eksisterer et system til koordinering af nationale bestemmelser og de bestemmelser, der er indeholdt i aftalerne, skal dette anvendes.

c)

Under hensyntagen til, hvem der staar bag bestemmelserne (arbejdstager- og arbejdsgiverorganisationer paa EF-plan), kan de procedurer og den praksis, der er saeregen for hver medlemsstat, bestaa i systemer til koordinering af aftaler paa EF-plan og kollektive forhandlinger i medlemsstaterne. Medlemsstaterne er ikke forpligtede til at skabe saadanne systemer, men den nationale lovgivning maa ikke laegge hindringer i vejen for dem, hvor de allerede eksisterer, eller hvor de oprettes af arbejdsmarkedsparterne i medlemsstaterne for at tage hoejde for den nye udvikling paa EF-plan.

5.1.3. Denne mulighed for koordinering af »aftaler, indgaaet paa faellesskabsplan« og »de procedurer og den praksis, der er typiske for arbejdsmarkedets parter«, afsvaekker ikke betydningen af de foelgende ord: »og medlemsstaterne ...«. Dette kan vaere en afspejling af Europa-Domstolens domspraksis i forbindelse med EF-instrumenters gennemfoerelse ved kollektive forhandlinger, som nu er nedfaeldet i aftalens artikel 2, stk. 4. Som naevnt ovenfor i pkt. 1.3.7 foelger det af domspraksis, at de kollektive aftaler skal gaelde

(i) for alle arbejdstagere, hvis fagforeninger og arbejdsgivere har udstedt mandat til forhandlinger paa europaeisk plan, eller

(ii) for alle arbejdstagere i den beroerte sektor, i kraft af en »erklaering om generel gyldighed« (erga omnes-procedure).

Ellers skal de suppleres af en garanti fra statens side (saedvanligvis lovgivning). I overensstemmelse med dette princip er det muligt, at gennemfoerelse af sektorielle og multisektorielle aftaler, i modstrid med Kommissionens opfattelse, indebaerer, at de udstraekkes til at gaelde alle arbejdstagere.

5.2.

Erklaeringen

5.2.1. Meddelelsen slaar kategorisk fast, at foerste gennemfoerelsesmetode i artikel 4, stk. 2, »er underordnet erklaeringen« (pkt. 37). Erklaeringen, som er knyttet til aftalen, siger, at den foerste metode til gennemfoerelse af aftaler mellem arbejdsmarkedets parter paa faellesskabsplan »... ikke indebaerer, at medlemsstaterne har pligt til direkte at anvende disse aftaler eller udarbejde regler for gennemfoerelse heraf, eller at de har pligt til at aendre de gaeldende nationale bestemmelser for at lette ivaerksaettelsen af disse«.

5.2.1.1. Kommissionen fastslaar, at erklaeringen, der er knyttet til protokollen, er enestaaende og derfor en integrerende del af traktaten.

5.2.1.2. Der er grund til at understrege saadanne erklaeringers svage juridiske status. Kommissionens opfattelse i meddelelsen kan drages i tvivl, da en erklaering normalt ikke er en del af traktaten. Modsat, hvad der haevdes i meddelelsen, er erklaeringen underordnet det klare udsagn i artikel 4, stk. 2: »Ivaerksaettelsen af aftaler, der indgaas paa faellesskabsplan, finder sted ...«. OESU kan derfor ikke tilslutte sig Kommissionens synspunkt.

5.2.2. I det mindste kan man sige, at afvisning af en forpligtelse til at tage lovgivningsmaessige initiativer til stoette for gennemfoerelsen af aftaler truffet paa EF-plan ikke udelukker en forpligtelse til at undgaa lovgivning, som er til skade for deres gennemfoerelse.

5.3.

Raadsbeslutning og aftale

5.3.1. Kommissionen anfoerer, at den, naar den »i kraft af sin rolle som traktaternes vogter« udarbejder sine forslag til Raadets afgoerelse, vil tage hensyn til visse kriterier, og at den kan beslutte ikke at forelaegge noget forslag til Raadets afgoerelse til gennemfoerelse af en aftale (pkt. 39). I aftalen forlyder der intet om disse kriterier.

5.3.2. Artikel 4, stk. 2, rummer alternative, men obligatoriske metoder til gennemfoerelse af aftaler indgaaet paa faellesskabsplan. Der foreligger intet om, at Kommissionen kan afvise den anden metode, hvis arbejdsmarkedsparterne anmoder om, at den benyttes. Raadet kan afvise, eftersom det kan forkaste forslaget, som det ogsaa fremgaar af meddelelsen (pkt. 42). Men det gaelder ikke Kommissionen. OESU anbefaler samme procedure som omtalt i udtalelsens pkt. 4.4.

5.3.3. »Raadets afgoerelse begraenses til at goere bestemmelserne i den faelles aftale, der er indgaaet mellem de paagaeldende arbejdsmarkedsparter, bindende for disse, saaledes at aftalens tekst ikke vil indgaa som en del af afgoerelsen, men vil foreligge som bilag hertil« (pkt. 41). Dette rejser det spoergsmaal, hvilken form for bindende EF-retsakt, der er tale om: beslutning, direktiv eller forordning? Problemet opstaar, fordi den danske, nederlandske og tyske version i artikel 4, stk. 2, svarende til det engelske »decision«, anvender et ord, som ikke er betegnelse for en EF-retsakt.

5.3.4. OESU understreger, at der i artikel 4, stk. 2, sigtes til en bindende retsakt som omtalt i traktatens artikel 189. Dermed kan der kun vaere tale om forordning, direktiv eller beslutning.

5.3.5. OESU er af den opfattelse, at arbejdsmarkedets parter maa vaelge, hvilket bindende retsinstrument de foretraekker.

5.3.6. Det hedder i meddelelsen: »Under deres selvstaendige forhandlinger er arbejdsmarkedets parter paa ingen maade forpligtet til at begraense sig til kun at behandle indholdet af de forslag, der er under udarbejdelse i Kommissionen, eller til kun at foreslaa aendringer; (dog er det kun) paa de omraader, der er omfattet af Kommissionens forslag, der vil kunne gennemfoeres en faellesskabsaktion« (pkt. 31). Men arbejdsmarkedsparterne kan uafhaengigt af Kommissionen paa eget initiativ indlede og udvikle arbejdsmarkedsdialogen paa EF-plan. De kan indgaa aftaler uafhaengigt af kommissionsforslag og hoeringsprocedurer (se ovenfor, pkt. 4.1.3).

5.3.7. »Aftaler, der indgaas paa faellesskabsplan«, herunder aftaler, der er naaet via den autonome arbejdsmarkedsdialog, ivaerksaettes paa én af de to maader, der er beskrevet i artikel 4, stk. 2. Aftaler, der ivaerksaettes ved raadsafgoerelse, kan kun dreje sig om »spoergsmaal under artikel 2«. I forbindelse med den foerste af de to alternative, men obligatoriske ivaerksaettelsesmetoder (»efter de fremgangsmaader og den praksis, arbejdsmarkedets parter og medlemsstaterne normalt anvender«) er der derimod ikke nogen emnemaessig begraensning.

5.3.8. Faellesskabets social- og arbejdsmarkedspolitik kan vaere indeholdt i lovgivning fra EF-institutionerne (f.eks. raadsbeslutninger), men kan nu ogsaa udspringe af arbejdsmarkedsdialogen i form af aftaler indgaaet paa EF-plan. Disse aftalers potentielle emnefelt er ikke identisk med de lovgivningsmaessige foranstaltningers emnefelt, som er begraenset af artikel 2.

5.3.8.1. Der synes ikke at vaere nogen aarsag til, at arbejdsmarkedets parter skal begraense sig til de emner, der kan vaere genstand for forslag til lovgivning. De kan paa egen haand indgaa aftaler om »loenforhold, organisationsret, strejkeret og ret til lockout«, som i henhold til artikel 2, stk. 6, er unddraget Faellesskabets lovgivende organers kompetence. Artikel 2, stk. 6, naevner udtrykkeligt disse emner som ikke omfattet af »bestemmelserne i denne artikel«, hvorimod de ikke er udelukket fra at vaere genstand for de »aftaler indgaaet paa EF-plan«, der skal ivaerksaettes i henhold til artikel 4, stk. 2.

5.3.9. Aftaler kan komme i stand uden medvirken fra Faellesskabets institutioner, og de er ikke eksplicit undergivet nogen begraensninger med hensyn til indhold eller krav om afstemning med kvalificeret flertal eller enstemmighed. Der aftegner sig to saet kompetencer: for det foerste de nye kompetencer i henhold til aftalen, som er genstand for foranstaltninger vedtaget af Faellesskabets institutioner; for det andet et saet kompetencer, som tilkommer arbejdsmarkedets parter, men hvor der foreligger en forpligtelse til at gennemfoere de »aftaler, der er indgaaet paa EF-plan«. Dermed kommer de til at hoere med til EF-lovgivningen.

Bruxelles, den 24. november 1994.

Carlos FERRER

Formand for

Det OEkonomiske og Sociale Udvalg

() I Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber mod Kongeriget Danmark (sag 143/83, Samling af Domstolens afgoerelser (1985), s. 427) fandt Europa-Domstolen: »... at medlemsstaterne som udgangspunkt kan overlade gennemfoerelsen af ligeloensprincippet til arbejdsmarkedets parter« (pkt. 8). Domstolen bekraeftede dette princip i sagen Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber mod Den Italienske Republik (sag 235/84, Samling af Domstolens afgoerelser (1986), s. 2291), som drejer sig om gennemfoerelsen af Raadets direktiv 77/187/EOEF.

() Ikke i den danske udgave, hvor det netop hedder »arbejdsmarkedets parter«, men rigtigt nok i den engelske (»the management and labour concerned«) og den franske (»les partenaires sociaux concernés«) O.a.