Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet og Rådet: Beskyttelse af luftfartspassagerer i Den Europæiske Union"

(2001/C 155/02)

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber besluttede den 26. juni 2000 under henvisning til EF-traktatens artikel 262 at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Transport, Energi, Infrastruktur og Informationssamfundet, som udpegede Alexander von Schwerin til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 6. marts 2001.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 380. plenarforsamling af 28.-29. marts 2001, mødet den 28. marts 2001, følgende udtalelse enstemmigt.

1. Indledning

Formålet med meddelelsen om "Beskyttelse af luftfartspassagerer i Den Europæiske Union" er at sikre en bedre beskyttelse af luftfartspassagerernes interesser.

På den ene side har Kommissionen iværksat en kampagne, der skal informere passagererne om de rettigheder, de allerede har i medfør af EU-lovgivningen. På den anden side vil Kommissionen ad lovgivningens vej sikre en endnu bedre beskyttelse af luftfartspassagerernes rettigheder. Den tilstræber imidlertid også frivillige engagementer fra luftfartsselskabernes side, samtidig med at den vil gøre det muligt at sammenligne luftfartsselskabernes præstationer og styrke luftfartspassagerernes interesserepræsentation.

2. Resumé af Kommissionens forslag

2.1. Kommissionen har til hensigt at forelægge forslag til retsakter med henblik på at:

- sætte passagerer, der er blevet forsinkede, i stand til at fortsætte rejsen under de bedst mulige betingelser ved at give dem ret til enten refusion af billetten eller et alternativt fly, så hurtigt som muligt,

- skabe nye rettigheder for passagererne i forbindelse med overbookning (denied boarding) og ved at fastsætte minimumskrav for flyrejsekontrakter,

- give passagererne de oplysninger, de har behov for, for at kunne foretage velinformerede valg mellem luftfartsselskaberne.

2.2. Kommissionen har til hensigt at fremme udarbejdelse og vedtagelse af frivillige engagementer fra de europæiske luftfartsselskabers side.

2.2.1. Luftfartsselskaberne bør efter Kommissionens opfattelse frivilligt forpligte sig til den størst mulige forbedring af deres servicekvalitet.

2.2.2. Luftfartsselskaberne bør yde passende bistand til passagerer på forsinkede fly.

2.2.3. Luftfartsselskaberne bør forpligte sig til at indføre enkle klageprocedurer og mekanismer til udenretlig afgørelse af tvister.

2.3. Kommissionen vil ligeledes fremme frivillige engagementer fra lufthavnenes side med henblik på at fastsætte kvalitetsstandarder for tjenesteydelser og at overveje designstandarder for terminaler. Endvidere vil Kommissionen kraftigt tilskynde alle interesserede parter til at deltage og til at koordinere deres indsats, når luftfartsselskabernes og lufthavnenes ansvar overlapper hinanden.

2.4. Kommissionen har også til hensigt at træffe følgende initiativer:

- den vil sammen med medlemsstaterne og passagerorganisationerne (forbrugerorganisationerne) drøfte, hvorledes passagerrepræsentationen bedst kan styrkes,

- den vil undersøge markedsvirkningen af salg og reservation via Internettet, og hvorvidt dette er i overensstemmelse med konkurrencebestemmelserne og adfærdskodeksen for edb-reservationssystemer,

- den vil undersøge fælles rutenumres virkninger for konkurrencen i forbindelse med individuel fritagelse og koordination af billetpriser ved interlining, når den gennemgår blokfritagelse for interlining,

- den vil vurdere kabineforholdenes betydning for passagerernes sundhed ved at oprette en ekspertgruppe til nøje at undersøge den eksisterende forskning og at træffe konklusioner om farer for helbredet.

3. ØSU's bemærkninger

3.1. ØSU bifalder Kommissionens ønske om at forbedre beskyttelsen af luftfartspassagerer i EU og er enig med Kommissionen i, at det gælder om at finde den rette balance mellem EU-lovgivning og frivillige engagementer fra luftfartsselskabernes og lufthavnenes side. ØSU mener, at luftfartspassagerer ad lovgivningens vej bør sikres et nødvendigt mindstemål af ufravigelige rettigheder, som så skal suppleres via frivillige aftaler med luftfartsselskaberne og lufthavnene. De frivillige aftaler med luftfartsselskaberne bør dog efter ØSU's opfattelse være indgået senest i maj 2001. I den forbindelse tilslutter ØSU sig kravet fra Det Europæiske Råd(1). Såfremt de frivillige aftaler med luftfartsselskaberne og lufthavnene ikke i tilstrækkelig grad tilsikrer forbrugernes rettigheder, går ØSU ind for en fuldstændig lovregulering. Hvis luftfartspassagerernes kontraktlige rettigheder er fastsat i luftfartsselskabernes befordringsvilkår, bør passagererne have tilbundsgående information om deres rettigheder.

3.2. Fraværet af den i forslaget nævnte "forbundne kæde af kontrakter" mellem lufthavne, luftfartsselskaber og andre servicevirksomheder udgør et centralt problem inden for luftfarten. Da en virksomhed selv kan vælge sine underleverandører efter egne kriterier, hæfter den normalt for eventuelle mangler ved sidstnævntes serviceydelser. Men sådan foregår det netop ikke inden for luftfarten. Et luftfartsselskab har ingen indflydelse på lufthavnen som udbyder af start- og landingsbaner og ej heller på lufttrafikstyringen. Efter ØSU's opfattelse ville det være urimeligt at gøre luftfartsselskaberne ansvarlige for mangler på disse områder. Navnlig med hensyn til lufttrafikstyringen opfordres Kommissionen til ikke bare at fremsætte egnede forslag til en forbedring af den aktuelle situation, men også til at få dem ført ud i livet.

3.3. Allerede nu findes der i anden lovgivning en lang række ordninger, som beskytter flypassagerer mod at blive snydt (direktiv 93/13/EØF om urimelige kontraktvilkår i forbrugeraftaler(2)). Håndhævelsen af disse beskyttelsesbestemmelser påhviler ikke Kommissionen, men sorterer under de almindelige domstole og i sidste instans EF-Domstolen. Med hensyn til de problemtilfælde, som Kommissionen peger på, så viser det sig ved nærmere eftersyn, at mange af dem kan løses ved hjælp af direktiv 93/13/EØF. Der må imidlertid sikres gennemsigtighed med hensyn til forbrugerrettigheder og priser, for så vidt disse kan anskueliggøres. Forbrugernes rettigheder i forbindelse med overbookning (denied boarding) og annullering af flyafgange skal forbedres. ØSU henviser til sin udtalelse om direktiv 93/13/EØF(3).

3.4. Bemærkningen om, at eventuelle EU-forskrifter ikke bør gå ud over virksomhedernes internationale konkurrenceevne, kan kun bifaldes. Dog må sikkerheden inden for luftfarten til enhver tid have højeste prioritet, og der må sikres luftfartspassagererne en passende beskyttelse.

3.5. Reservation og billetudstedelse kan ske 365 dage forud. Såfremt der blot er tale om en uforpligtende hensigtserklæring fra den eventuelle passagers side, finder ØSU det ikke urimeligt, at luftfartsselskabet kan hæve prisen. Men så snart der foreligger en bindende kontrakt mellem passager og luftfartsselskab, eller billetten er blevet betalt, bør luftfartsselskabet efter ØSU's mening ikke længere kunne sætte prisen i vejret.

3.6. Som Kommissionen selv påpeger, er luftfartsselskaberne i henhold til den gældende adfærdskodeks for edb-reservationssystemer forpligtet til at informere den rejsende om, hvilket luftfartsselskab der foretager flyvningen. Men såfremt der er et hul i lovgivningen, går ØSU ind for en lovregulering.

3.7. Reglerne for, hvilke kontraktvilkår der er gældende i tilfælde af fælles rutenummer, er normalt allerede fastlagt i det enkelte luftfartsselskabs befordringsvilkår. Men det ligger også i allerede gældende aftaleretlige regler, at det flyselskab, der har indgået kontrakten, under alle omstændigheder hæfter - eventuelt sammen med det selskab, der foretager flyvningen - således at flypassageren kan rejse krav over for en entydigt defineret part (det selskab, der har indgået kontrakten), ja ofte endda to parter. Af hensyn til retssikkerheden finder ØSU det alligevel påkrævet med en frivillig eller ved lov fastsat regulering af ansvaret i forbindelse med flyvninger med fælles rutenummer.

3.8. ØSU går ind for, at billetter generelt skal kunne overføres. I den forbindelse må det sikres, at betingelserne for særpriser ikke systematisk kan omgås ved hjælp af "tomme" reservationer, hvorefter de billige billetter så sælges videre til kunder, som reserverer i sidste øjeblik. Desuden kan resultatet blive en forøgelse af den såkaldte no-show-rate, idet bureauerne ikke vil annullere alle flyrejser, som kunder har reserveret blot for at være på den sikre side. Dette kan gå ud over de passagerer, som står på ventelisten til et bestemt fly. ØSU bifalder i den forbindelse IATA's nye befordringsvilkår (period of validity of a ticket, free baggage allowance, refunds, liability for damage).

3.9. Reglen om, at rejsekuponer skal benyttes i en bestemt rækkefølge, er en del af produktudformningen og prissætningen. Den gør det muligt at tage højde for forskellige markedsvilkår og valutaområder. Ved hjælp af prisnedslag kan mere tidkrævende omstigningsforbindelser gøres attraktive i forhold til non-stop-tjenester. Hvis denne regel bortfalder, er luftfartsselskabet ikke længere herre over prissætningen. Dette gælder også i de tilfælde, hvor tur- og returkuponer benyttes i omvendt rækkefølge. Dette er i øvrigt også sikret via IATA's befordringsvilkår.

3.10. Kravet om ensartede standarder for transport af handicappede i hele transportkæden bifaldes helhjertet af ØSU. ØSU finder det vigtigt, at ensartetheden også garanteres på internationale rejser. Disse standarder bør inddrages i en harmonisering af de transportpolitiske vilkår i trafikken over Nordatlanten.

3.11. ØSU støtter Kommissionens forslag om at forbedre de handicappedes rettigheder og f.eks. at tilbyde dem gratis bistand til og fra flyet eller at bære udgifterne til transporten. En ensartet og gennemskuelig ordning for de restriktioner i transporten af handicappede, der er nødvendige af sikkerhedsgrunde, hilses velkommen af ØSU.

3.12. Med hensyn til den information af luftfartspassagerer, som Kommissionen foreslår, bør passagererne efter ØSU's opfattelse have en så omfattende information som muligt.

3.13. Når det gælder det foreslåede, frivillige engagement til at overholde bestemte tidsfrister i forbindelse med bagageudlevering, bør der foretages en sondring, alt efter hvem der yder denne service. Det drejer sig nemlig dels om lufthavnene, der især er ansvarlige for infrastrukturen, og dels om luftfartsselskaberne. Kommissionen opfordres derfor til sammen med den part, som reelt er ansvarlig for bagageudleveringen, at finde frem til en frivillig ordning, som fører til en forbedring på dette område. Som et eventuelt argument mod at hæve beløbsgrænsen i forbindelse med erstatningsansvaret for bagage kan påpeges, at problemet vil blive løst med Montreal-konventionen. Da denne konvention må forventes at blive ratificeret, finder ØSU det af hensyn til forbrugernes interesser rimeligt med et frivilligt engagement til allerede nu at anvende Montreal-konventionen.

3.14. ØSU bifalder, at ACI (Airport Council International) udarbejder standarder for europæiske lufthavne. Som det er tilfældet for al transportvirksomhed, er det dog ikke realistisk at forvente, at disse standarder kan overholdes i de værste spidsbelastningsperioder som f.eks. ved feriestarter. Designkrav til lufthavne, der influerer på transittid, den afstand, der må tilbagelægges til fods osv., afhænger primært af lokale forhold og kan ikke fastlægges vilkårligt. Kapaciteten kan ikke øges efter behag. Det ville efter ØSU's mening være hensigtsmæssigt, om den enkelte lufthavn gjorde opmærksom på de tjenester, den frivilligt tilbyder.

3.15. ØSU mener ikke, at gener i forbindelse med forsinkelser bør sidestilles med de problemer, der opstår ved flyaflysninger eller afvisning på grund af overbookning. Principielt bør der ikke skulle ydes økonomisk kompensation for mindre forsinkelser. Hvis det kan påvises, at luftfartsselskabet er skyld i en større forsinkelse, bør en reduktion af billetprisen dog kunne overvejes. Derimod bør den afviste passager have erstatning, hvis der er tale om overbookning. Det er absolut nødvendigt, at luftfartsselskaberne pålægges pligt til at yde passageren assistance i ventetiden. Man bør kun have krav på refusion af billetprisen i de tilfælde, hvor flyvningen ikke gennemføres.

3.16. ØSU er enig med Kommissionen i, at det i tilfælde af forsinkelser er vanskeligt at vælte omkostningerne over på ophavsmanden. Men hvor det i praksis er muligt, bør man følge princippet om, at ophavsmanden hæfter, og lade den, der er skyld i forsinkelsen, være forpligtet til at yde kompensation. Når det gælder driftsmæssige beslutninger inden for luftfarten, må sikkerhedsmæssige hensyn dog altid have forrang.

3.17. Kommissionens ønske om at skabe ensartethed i den assistance, der ydes til passagererne, bør sikres i form af lovregulerede mindstestandarder. Det er imidlertid ØSU's opfattelse, at Kommissionen bør tilstræbe et højt niveau med hensyn til assistance til luftfartspassagerer, og at den bør opfordre luftfartsselskaberne til også via frivillige aftaler at opnå forbedringer på dette område.

3.18. Forbrugerrapporter skal øge gennemsigtigheden, når det gælder kvaliteten af luftfartsselskabers og lufthavnes ydelser. Som eksempel nævnes USA, der udgør et homogent marked. I EU er markedet derimod langt mindre ensartet. Derfor kan man kun modstille sammenlignelige tjenesteydelser, der leveres af luftfartsselskaber og lufthavne på eget ansvar. Kommissionen må sørge for en retfærdig procedure, hvis den vil gøre ydelsernes kvalitet mere gennemsigtig og tilbyde luftfartspassagererne flest mulige informationer.

3.19. En angivelse af, hvor mange pladser der er blevet solgt til den laveste billetpris, forekommer ikke synderlig informativ. Ud over den normale økonomipris findes der en lang række særtariffer, som kun tilbydes på bestemte årstider. Antallet af pladser, der sælges til den laveste billetpris, er forskelligt - og samtidig variabelt - fra strækning til strækning, da der er tale om et salgsstyringsinstrument, som skal gøre det muligt at udnytte restkapaciteter. Det er meget vanskeligt at gennemføre den krævede prisgennemsigtighed på en meningsfyldt måde, idet priserne nærmest ændrer sig fra dag til dag. Dog er det ØSU's opfattelse, at passagererne trods disse problemer bør informeres så grundigt og samtidig så enkelt og gennemsigtigt som muligt.

3.20. ØSU støtter den af Kommissionen foreslåede metode til bilæggelse af tvister, forudsat at man finder frem til en praktisk anvendelig form herfor.

3.21. Enhver interesserepræsentation af flypassagerer må skulle tegnes af et repræsentativt udsnit af de pågældende forbrugere. Hidtil er der ikke blevet fremsat egnede forslag. Derfor bør forbrugersammenslutningerne inddrages i forsøget på at finde frem til en egnet fremgangsmåde for, hvordan luftfartspassagerernes interesserepræsentation kan sammensættes.

4. Konklusioner

4.1. ØSU bifalder Kommissionens tanke om en bedre beskyttelse af passagerernes interesser.

4.2. ØSU mener, at luftfartspassagerer ad lovgivningens vej bør sikres et nødvendigt mindstemål af ufravigelige rettigheder, som så skal suppleres via frivillige aftaler med luftfartsselskaberne og lufthavnene. De frivillige aftaler med luftfartsselskaberne bør dog efter ØSU's opfattelse være indgået senest i maj 2001. I den forbindelse tilslutter ØSU sig kravet fra Det Europæiske Råd. Såfremt de frivillige aftaler med luftfartsselskaberne og lufthavnene ikke i tilstrækkelig grad tilsikrer forbrugernes rettigheder, går ØSU ind for en fuldstændig lovregulering.

4.3. Hvad enten reguleringen sker på frivillig basis eller gennem lovgivning, skal den resultere i større gennemsigtighed i forbrugerrettigheder og priser. Forbrugernes rettigheder i tilfælde af overbookning (denied boarding) må forbedres.

4.4. ØSU går ind for, at billetter generelt skal kunne overføres. I den forbindelse må det sikres, at betingelserne for særpriser ikke kan omgås ved hjælp af "tomme" reservationer, hvorefter de billige billetter så sælges videre til kunder, som reserverer i sidste øjeblik. ØSU bifalder i den forbindelse IATA's nye befordringsvilkår (period of validity of a ticket, free baggage allowance, refunds, liability for damage).

4.5. ØSU støtter Kommissionens forslag om at forbedre de handicappedes rettigheder og f.eks. at tilbyde dem gratis bistand til og fra flyet eller at bære udgifterne til transporten.

4.6. I forbindelse med de planlagte forbrugerrapporter, der skal øge gennemsigtigheden, når det gælder kvaliteten af luftfartsselskabers og lufthavnes ydelser, bør Kommissionen efter ØSU's opfattelse sørge for en retfærdig procedure og modstille sammenlignelige tjenesteydelser.

4.7. ØSU støtter den af Kommissionen foreslåede metode til bilæggelse af tvister, forudsat at man finder frem til en praktisk anvendelig form herfor.

4.8. ØSU finder det relevant at inddrage forbrugersammenslutningerne, når luftfartspassagerernes interesserepræsentation skal sammensættes.

4.9. Dette ville efter ØSU's opfattelse være i tråd med Kommissionens målsætning og samtidig tjene de europæiske forbrugeres, arbejdstageres og arbejdsgiveres interesser.

Bruxelles, den 28. marts 2001.

Göke Frerichs

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) Rådets resolution af 2. oktober 2000 om flypassagerers rettigheder (EFT C 293 af 14.10.2000, s. 1).

(2) Rådets direktiv 93/13/EØF af 5. april 1993 om urimelige kontraktvilkår i forbrugeraftaler (EFT L 95 af 21.4.1993, s. 29).

(3) Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om forslag til Rådets direktiv om urimelige kontraktvilkår i forbrugeraftaler (EFT C 159 af 17.6.1991, s. 34).