KOI\NISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER 
COM(94) 23 endelig udg. 
Bruxelles, den 23.02.1994. 
MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL BADET OG EUROPA-PARLAMENTET 
OM INDVANDRER- OG ASYLPOLITIKKEN 
FORORD -MEDDELELSENS INDHOLD OG FORMÅL 
Indvandring indtager sammen med et andet, men dog beslægtet emne, nemlig asylret, 
en stadig mere fremtrædende plads på den politiske dagsorden for Den Europæiske 
Union og dens medlemsstater. Emnet giver i stigende grad anledning til intens offentlig 
og politisk debat og har i visse tilfælde udløst voldshandlinger, som står i voldsom kontrast 
til europæiske traditioner og retsopfattelse. 
Der er en voksende erkendelse af, at problemerne på disse to områder må løses ved en 
fælles indsats. Det er kommet til udtryk i bestemmelserne i traktaten om Den Europæiske 
Union, som formelt betegner disse to emner som værende spørgsmål af fælles interesse, 
der skal behandles inden for rammerne af en fælles institutionel ramme. 
Det kan man ikke være uenig i. Uddybningen af den europæiske integrationsproces kræver 
en integreret og sammenhængende strategi, baseret på en realistisk vurdering kombineret 
med en solidarisk holdning, hvis Unionen skal klare de udfordringer, som migrationspres 
og integrering af de legale indvandrere indebærer for Unionen som helhed. Lykkes det ikke 
at få løst disse problemer, bliver det langt vanskeligere at fremme samhørigheden og soli­
dariteten inden for Unionen, og det kan bringe den fremtidige stabilitet i selve Unionen i 
fare. 
Det er derfor Kommissionens håb, at denne meddelelse kan lægge op til en ny og bred 
debat om, hvordan de nye muligheder som traktaten om Den Europæiske Union indebærer, 
kan udnyttes til at udvikle de nødvendige samordnede løsninger og retningslinjer, der skal 
ligge til grund for Unionens fremtidige arbejde. 
Meddelelsen er således baseret både på det arbejde, der allerede er gjort, og på udviklingen 
i de faktiske forhold. Desuden bygger den på en række vedtagne udgangspunkter fra 
tidligere drøftelser, specielt nødvendigheden af en helhedsløsning, som omfatter alle de 
centrale elementer i en effektiv indvandrerpolitik: 
en indsats over for migrationspres, specielt via et samarbejde med de lande, hvorfra 
der kan forventes den største udvandring til Europa; 
en indsats for at styre indvandringen, så den holdes inden for rammer, der er til at 
magte; 
en indsats for at styrke integreringspolitikken over for legale indvandrere. 
- l -
Fordelen ved en helhedsløsning af denne art er, at kontrolforanstaltninger og indrejse­
politik kan kombineres med langsigtet samarbejde med indvandrernes hjemlande og 
-regioner og en aktiv politik for at forbedre vilkårene for de tredjelandsstatsborgere, som 
i forvejen opholder sig legalt i Den Europæiske Union. 
Meddelelsen rækker videre end Unionens eksisterende arbejdsprogrammer på de relevante 
områder og er tænkt som et supplement til disse. Den tilstræber at give et realistisk billede 
af forholdene, samtidig med at den præsenterer nye ideer og nye forslag til, hvordan de 
politiske målsætninger kan forfølges rent konkret. 
En indsats over for årsagerne til migrationspres 
Det påpeges meddelelsen, at en sådan indsats forudsætter, at indvandrer- og asyl­
politikken er fuldt integreret i Unionens eksterne politikker, og at de forskellige 
eksterne politiske instrumenter, som Unionen har til rådighed, anvendes til at gøre 
noget ved de grundlæggende årsager til dette pres. Der kan foreslås en indsats på 
flere forskellige niveauer, feks. i relation til handelspolitik, udviklingssamarbejde, 
humanitær hjælp og sikring af menneskerettighederne. 
En effektiv indsats her forudsætter også, at man råder over præcise informationer 
om migrationsmønstre og forventelige fremtidige tendenser. 
En indsats for at styre migrationsbevægelserne 
En indsats for at styre migrationsbevægelserne forudsætter også en politisk løsning 
på flere niveauer. Det kræver, at der vedtages og iværksættes fælles strategier med 
hensyn til indrejsepolitikken over for arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende 
og studerende og gennemføres en tilpasning af reglerne om indrejsetilladelse af 
humanitære hensyn. Det kræver også en mere effektiv politik til bekæmpelse af den 
illegale indvandring via forebyggende foranstaltninger og foranstaltninger til 
løsning af problemet omkring personer, der opholder sig ulovligt i Unionen med 
særlig vægt på bekæmpelsen af ulovlig beskæftigelse. 
Politikken over for flygtninge og andre personer med behov for international 
beskyttelse må også tages op til overvejelse, men det anføres i meddelelsen, at der 
her er tale om et helt andet sigte. Overvejelserne omkring asylpolitikken bør først 
og fremmest dreje sig om, hvordan man sikrer, at behandlingen af asylansøgninger 
fortsat kan foregå retfærdigt og effektivt. Meddelelsen omhandler også de nye 
problemer, der er opstået med krigen i det tidligere Jugoslavien, idet der foreslås 
ordninger med henblik på midlertidig beskyttelse. Det anføres, at en Union, som 
har forpligtet sig til at handle i fællesskab, bør undersøge, hvordan man bedst kan 
udvise solidaritet med de medlemsstater, som er fanget i en frontlinjeposition, når 
der skal reageres på sådanne situationer. 
-2-
En indsats for at styrke integreringspolitikken over for legale indvandrere 
Det understreges i meddelelsen, at en indsats på dette område fortsat er et 
afgørende element i det overordnede krav om at fremme solidariteten og integra­
tionen i Unionen. Det forudsætter, at integreringspolitikken styres fornuftigt med 
henblik at forbedre vilkårene for tredjelandsstatsborgere, der opholder sig lovligt 
inden for Unionen, og at der tages yderligere skridt til at give dem rettigheder, der 
svarer til medlemsstaternes egne borgeres. 
En styrkelse af integreringspolitikken vil også kræve en indsats for at tilvejebringe 
de rette økonomiske og sodo-kulturelle forudsætninger for en effektiv integrering, 
f. eks. gennem foranstaltninger på beskæftigelses- og uddannelsesområdet. Lige­
ledes kræver det øget oplysning, en tættere dialog og ihærdig bekæmpelse af race­
diskrimination og alle former for racisme og fremmedhad. 
De forskellige ideer, som Kommissionen opfordrer Parlamentet og Rådet til at tage op til 
oveiVejelse, gennemgås ganske kort i meddelelsens kapitel IV som forslag til en ny ramme 
for Unionens indsats på dette område. De ideer, der redegøres for der, skal ikke opfattes 
som en endelig arbejdsplan på dette stadium, men de udgør et sammenhængende sæt 
forslag, som medlemsstaterne og Kommissionen selv bør oveiVeje nærmere i forbindelse 
med udarbejdelsen af et langsigtet handlingsprogram. Det er nødvendigt med et sådant 
program, hvis der skal tages hensyn til både de nye udfordringer og de nye muligheder, der 
ligger i Den Europæiske Union. Forslagene i kapitel IV bør derfor betragtes som oplæg, 
der skal drøftes og videreudvikles i den debat, som Kommissionen håber, meddelelsen vil 
sætte i gang. 
Næste fase kommer til at dreje sig om, hvordan disse ideer udmøntes i en konkret indsats. 
Kommissionen vil også søge at bidrage til denne proces ved hjælp af de forskellige 
instrumenter, den har til sin rådighed. 
-3-
I. 
II. ~LEDNING: ~ HOLDSFORTEGNELSE 
Baggrunden for udarbejdelsen af den foreliggende 
meddelelse 
DEN FAKTUELLE UDVIKLING 
II.1. Udviklingen i offentlighedens og politikernes 
opfattelse af indvandrer- og asylspørgsmålene 
II.2. Traktaten om Den Europæiske Union 
II.3. Udviklingen i migrationsbevægelserne 
II.4. Ændringer i medlemsstaternes lovgivning 
II.5. Gennemførelsen af 1991-arbejdsprogrammet 
m. UDVIKLINGEN AF EN EUROPÆISK ~VANDRER- OG 
ASYLPOLITIK 
m.1. 
m.2. 
m.3. 
.m.4. Indledning 
En indsats til imødegåelse af migrationspres 
III. 2.1. Behovet for præcise informationer 
III. 2. 2. En indsats over for de grundlæggende årsager til 
migrationspres 
Styring af migrationsbevægelserne 
III. 3. l. Indledning 
111.3.2. Indrejsepolitikken 
111.3.3. Flygtninge og andre personer med behov 
for international beskyttelse 
III. 3. 4. Illegal indvandring 
Styrkelse af integreringspolitikken over for legale indvandrere 
111.4.1. Forbedring af vilkårene for tredjelandsstatsborgere, 
111.4.2. 
111.4.3. 
111.4.4. der er lovligt bosiddende i Unionen 
Tilvejebringelse af de rette økonomiske og socio­
kulturelle forudsætninger for vellykket integrering 
Information og dialog 
Bekæmpelse af racediskrimination og håndtering 
af problemet omkring racisme og fremmedhad 
IV. RESUME: ET NYT GRUNDLAG FOR UNIONENS INDSATS 
BILAG I: 
BILAG II: 
BILAG ID: 
BILAG IV: l 
4 
4 
5 
7 
7 
9 
11 
11 
11 
11 
13 
19 
19 
19 
21 
26 
30 
31 
33 
35 
36 
38 
- l -
I. INDLEDNING: Baggrunden for udarbejdelsen af den foreliggende meddelelse 
l. I oktober 1991 forelagde Kommissionen to meddelelser om henholdsvis asylret og 
indvandring (SEK(91) 1855 endelig udg. og SEK(91) 1857 endelig udg.). Formålet med 
nærværende meddelelse er at videreudvikle ideerne i disse to meddelelser på baggrund 
af de nye muligheder, som traktaten om Den Europæiske Union åbner op for på 
områderne indvandring og asylret. Beslutningen om at forelægge to særskilte meddelelser 
i 1991 skulle understrege den klare sondring mellem de humanitære hensyn, der ligger 
til grund for asylretten, og problemerne i relation til indvandring generelt. Denne 
sondring gælder fortsat, men det er blevet stadigt vanskeligere at behandle de to emner 
uafhængigt af hinanden. I denne meddelelse har man derfor taget begge emner op i 
samme dokument, idet der dog er taget højde for de særlige karakteristika, der fortsat 
adskiller dem fra hinanden. 
2. Meddelelsen behandler også -ligesom meddelelsen fra 1991 om indvandring.- de vigtige 
spørgsmål om, hvordan man kan styrke integreringspolitikken til fordel for de legale 
indvandrere. Man har længe erkendt, at indvandring ikke er et midlertidigt fænomen, og 
at en sådan opfattelse, som var forholdsvis udbredt i 1950'erne og 1960'erne, var baseret 
på en grundlæggende misforståelse af karakteren af de migrationsmønstre, som tegnede 
sig i efterkrigstiden. Endnu vigtigere er det, at indvandringen har været en positiv 
proces, som har medført store økonomiske og kulturelle fordele både for værtslandene 
og for indvandrerne selv. Fra visse sider kræves der fuldstændigt stop for indvandring: 
Det er hverken muligt eller ønskeligt. Det, der er brug for, er en hensigtsmæssig styring 
af indvandrerpolitikken. Unionen har altid været et multikulturelt område med mange 
etniske grupper, hvis mangfoldighed er en berigelse for Unionen selv og til gavn for alle 
borgerne, men det indebærer samtidig udfordringer både for samfundet som helhed og 
for indvandrergrupperne. En helhedsløsning forudsætter derfor en indvandrerpolitik, der 
dels tager hensyn til dette forhold, dels beskæftiger sig med spørgsmålet om tilstede­
værelsen af disse tredjelandsstatsborgere og deres familier -som ofte omfatter en 
andengeneration, som er født i medlemsstaterne -og med problemerne i relation til 
nyankomne indvandrere. 
· 3. Kommissionens tidligere meddelelser om indvandring og asylret var udarbejdet som svar 
på opfordringen fra Det Europæiske Råd i Luxembourg i juni 1991 til de for 
indvandrerspørgsmål ansvarlige ministre om at forelægge forslag om en harmonisering 
af politikken på disse områder på det efterfølgende møde mellem stats-og 
regeringscheferne i Maastricht. Den beslutning gav medlemsstaternes samarbejde på disse 
områder en ny dimension. Hidtil havde Fællesskabet og dets medlemsstaters indsats 
hovedsagelig været centreret omkring forberedelse af de nye former for samarbejde 
omkring indvandrer- og asylpolitikken, som ville blive nødvendige for at styre det 
område uden indre grænser, der skulle træde i kraft l. januar 1993. I den forbindelse 
lykkedes det at nå frem til et positivt forhandlingsresultat, som førte til undertegnelsen 
af Dublin-konventionen og tilløsning af alle spørgsmål i tilknytning til konventionen om 
passage af de ydre grænser, bortset fra spørgsmålet om dens territoriale anvendelse. 
Opfordringen fra Det Europæiske Råd i Luxembourg til ministrene om at gå endnu 
videre end denne vigtige, men klart begrænsede målsætning, afspejlede ikke blot det 
forhold, at de omfattende drøftelser vedrørende denne første fase nu stort set var 
afsluttet, men også en erkendelse af, at den geopolitiske og socio-økonomisk kontekst. 
hvori indvandrer- og asylretsspørgsmålene indgik, havde ændret sig meget og krævede 
en anden form for samarbejde end tidligere med et langt mere konkret indhold end det 
rent proceduremæssige. 
-2-
4. Den beslutning, som Det Europæiske Råd i Luxembourg traf, udgjorde et vigtigt 
vendepunkt i både Fællesskabets og dets medlemsstaters holdning til samarbejdet på disse 
områder, men unionstraktatens ikrafttræden var et endnu mere betydningsfuldt 
fremskridt, idet den indebar en traktatmæssig forpligtelse til at samarbejde inden for en 
fælles institutionel struktur om spørgsmål, som officielt anerkendtes som værende af 
fælles interesse. De muligheder, der lå i unionstraktatens ikrafttræden, blev fremhævet 
af Det Europæiske Råd på samlingen den l O. og 11. december 1993 i Bruxelles. Ved den 
lejlighed gav Rådet udtryk for vilje til at udnytte disse nye muligheder fuldt ud. Det 
Europæiske Råd godkendte også en handlingsplan, udarbejdet af Rådet (justits-og 
indenrigsministrene), og et arbejdsprogram, som omfatter en række foranstaltninger 
vedrørende indvandring og aylret, som skal betragtes som en prioriteret opgave i 1994. 
5. I tilslutning til denne vigtige udvikling på det institutionelle område i Unionen er der sket 
en række andre relevante ændringer siden 1991, som gør tidspunktet velegnet til at tage 
disse emner op igen. Der er en ting, der ikke har ændret sig, og det er den fortsatte, for 
ikke at sige voksende, stærke politiske og offentlige interesse omkring disse spørgsmål, 
men forskellige begivenheder i den senere tid har gjort det endnu mere påtrængende, at 
der udvikles en effektiv strategi for indvandrer- og asylretsområdet Tragedien i det 
tidligere Jugoslavien har medført en række flygtningerelaterede problemer af både 
gammelkendt og ny karakter, som må løses ved et samarbejde. Lovgivningen i nogle af 
de vigtigste lande i relation til indvandring og asylret er blevet ændret eller er ved at 
blive det. Offentligheden er blevet yderligere opskræmt af og har reageret på en række 
voldelige begivenheder, som involverede indvandrere og asylansøgere, og som har fået 
en grundig mediedækning. Emnet indgår nu i en langt mere omfattende international 
debat, som rækker videre end Den Europæiske Union, og er kommet på dagsordenen i 
forskellige FN-organer, CSCE, OECD, Europarådet, G~7 og den transatlantiske dialog. 
6. ·Ligesom Kommissionen fandt det rigtigt via sine meddelelser fra oktober 1991 om 
indvandring og asylret at bidrage til den debat, som førte til vedtagelsen på Det 
Europæiske Råd i Maastricht af de eksisterende arbejdsprogrammer på disse områder, 
finder den, at tiden nu er inde til at fremsende denne nye meddelelse til Europa­
Parlamentet og Rådet for at stimulere debatten i den nye kontekst, som unionstraktaten 
udgør. I meddelelsen gøres· der status over, hvor langt man er nået, og hvor meget der 
mangler endnu, dels inden for arbejdsprogrammerne, dels i en bredere sammenhæng. 
Meddelelsen går derfor videre end den handlingsplan, som Det Europæiske Råd vedtog 
i december 1993, og opstiller en ram~e for en langsigtet strategi for indvandring og 
asylret, som efter Kommissionens opfattelse kan danne grundlag for den aktive helheds­
politik, Unionen har behov for på disse områder. Meddelelsen omhandler kun 
indvandring og integrering af tredjelandsstatsborgere. Hvad angår medlemsstaternes egne 
statsborgere skulle der generelt ikke kunne blive tale om asyl mellem medlemsstater, 
eftersom alle Unionens medlemsstater går klart ind for overholdelse af 
menneskerettighederne og de grundlæggende frihedsrettigheder. 
7. Meddelelsen er opdelt i to dele: en faktuel del og en politisk orienteret del. Den faktuelle 
del dækker følgende emner: 
(a) Udviklingen i offentlighedens og politikernes opfattelse af indvandrer- og 
asylretsspørgsmålene samt forslag til, hvorledes denne opfattelse kan påvirkes til 
at blive mindre negativ; 
(b) de institutionelle ændringer, unionstraktaten indebærer; 
- 3 -
(c) ændringer i de faktiske forhold i relation til migrationsbevægelser og disse 
bevægelser sammenholdt med de hidtidige prognoser; 
(d) ændringer i lovgivning og holdning i medlemsstaterne og andre steder; 
(e) status over gennemførelsen af de arbejdsprogrammer, som Det Europæiske Råd 
· godkendte i december 1991. 
Til meddelelsen er føjet følgende bilag: 
Bilag I : 
Bilag II : 
Bilag III : 
Bilag IV : Redegørelse for de vigtigste migrationsbevægelser; 
Gennemførelsen af arbejdsprogrammet fra 1991 om asyl-og 
indvandrerpolitikken; 
Den seneste udvikling inden for Unionen; 
Den seneste udvikling i internationale fora. 
-4-
n. DEN FAKTUELLE UDVIKLING 
ll.l. Udviklingen i offentlighedens og politikernes opfattelse af indvandrer- og asyl­
spørgsmålene 
. 8. Migrationsfænomenet er lige så gammelt som menneskeheden selv, da det jo hænger nøje 
sammen med selve den menneskelige natur. Europa oplevede en ganske betydelig 
udvandring i det 19. og begyndelsen af det 20. århundrede. De meget omfattende 
migrationsbevægelser, der fandt sted på det tidspunkt, skulle blive til gavn både for de 
nye værtslande og for Europa selv. 
9. Situationen blev vendt om i 1950'erne og 1960'erne, da nogle europæiske lande 
benyttede sig af indvandring både fra andre europæiske lande og fra lande uden for 
Europa at få dækket deres behov for arbejdskraft. Disse indvandrere kom til at yde et 
markant bidrag til genopbygningen af Europa og den økonomiske ekspansion, der fulgte. 
Indvandringen af fremmed arbejdskraft dæmpedes gradvist i kraft af recessionerne efter 
oliekriserne i 1970'erne, og mulighederne for legal indvandring i Fællesskabet ind­
skrænkedes kraftigt. Nogle af de fællesskabslande, som tidligere havde været 
udvandringslande, begyndte alligevel så småt at udvikle sig til indvandringslande. Ser 
man på udviklingen over en længere periode, kan det ikke udelukkes, at denne proces 
kan vende endnu engang, og at Europa i det lange løb -f.eks. af befolkningsmæssige 
årsager -vil blive nødsaget til at øge mulighederne for legal indvandring. 
10. Den aktuelle debat, hvori iodvandrerpolitikken fortsat indtager en vigtig plads på den 
politiske dagsorden, skal ses på denne mere langsigtede baggrund. Vesteuropa har en 
langvarig og solidt forankret tradition for respekt for menneskelige værdier og social 
retf~rdighed. Samtidig er der sket en form for polarisering i de forskellige 
samfundsgruppers holdning til spørgsmålet om ny indvandring og til de etablerede 
indvandrersamfund. Denne udvikling er blevet forstærket af den nuværende økonomiske 
situation med høj arbejdsløshed, hvilket skaber sociale spændinger. 
11. . Langt størsteparten af befolkningen har fortsat en positiv holdning til indvandrerne. 
Denne holdning afspejles bedre i de offentlige protestmarcher ·imod racistiske angreb end 
i disse angreb selv. Der er også mennesker, som er oprigtigt bekymret ved tanken om, 
at udlændinge skal indvandre i Europa i stort tal. Dette er dog ofte mere baseret på 
føl~lser end på de faktiske forhold. Men samtidig er det måske netop denne opfattelse, 
der har haft betydning for det s~igende antal stadigt mere brutale racistisk motiverede 
overgreb, som har skæmmet Europas historie i de seneste år. 
12. Det stiller regeringerne over for et voksende problem. De skal i en situation, hvor anti­
demokratiske elementer forsøger at udnytte indvandrerspørgsmålet arbejde på at bevare 
deres troværdighed over for moderate vælgere, som kan være enten for eller imod 
indvandring. For at imødegå de farer, dette indebærer, er regeringerne nødsaget til at 
satse på offentlighedens traditionelt tolerante holdning ved mere ihærdigt at fremhæve 
både de økonomiske og sociale fordele ved indvandring, samtidig med at de med en 
sammenhængende langsigtet strategi på dette område viser, at man har fænomenet under 
kontrol. 
- 5 -
13. Et væsentligt element i en sådan strategi må være at sikre, at offentligheden er 
velinformeret: Den offentlige opinion kan påvirkes gennem pålidelig information om 
aktuelle og potentielle migrationsbevægelser. I øjeblikket foreligger der hovedsagelig kun 
sådanne tal for asylansøgere. Følgen er, at den offentlige debat har en tendens til at 
koncentrere sig ganske kraftigt om asylansøgerne, selv om andre migrationsbevægelser, 
som f.eks. illegal indvandring, generelt er langt mere omfattende. En god 
informationspolitik er derfor absolut nødvendig. 
14. Disse problemer i de enkelte lande gælder også for Europa som helhed. Ikke blot har 
medlemsstaterne erkendt det og reageret med øget samarbejde og institutionelle reformer, 
men også Europa-Parlamentet er blevet mere aktivt på dette område. I november 1992 
vedtog Parlamentet to vigtige beslutninger som reaktion på Kommissionens meddelelser 
fra 1991 om henholdsvis indvandring og asylret(1). Parlamentet har siden haft 
forhandlinger om yderligere en række betænkninger om emner, hvortil der refereres i 
denne meddelelse. En. af de seneste var den beslutning, som Parlamentet vedtog den 19. 
januar 1994 på grundlag af Lambrias-betænkningen om en europæisk flygtningepolitik(2). 
15. Unionen er nødt til at tage disse spørgsmål op, og selv om forholdene i hver enkelt 
medlemsstat muligvis kræver sin egen løsning, må det undersøges, hvordan Unionen kan 
bidrage til etableringen af en generel ramme, inden for hvilken der kan udvikles en 
europæisk indvandrer- og asylpolitik. 
11.2. Traktaten om Den Europæiske Union 
16. Traktaten om Den Europæiske Union åbner nye muligheder for at udvikle en indvandrer­
og asylpolitik, idet den indebærer samarbejde om visse aspekter af udenrigs- og 
sikkerhedspolitikken (afsnit V) og om retslige spørgsmål og indenrigsanliggender (afsnit 
VI). Som det hævdes i denne meddelelses kapitel III, forudsætter en helhedsløsning på 
dette felt en kombination af flere politikker i form af en samordning af de traditionelle 
aktivitetsområder såsom socialpolitikken, visse aspekter af den fælles udenrigs- og 
sikkerhedspolitik og tiltag inden for handelspolitik og udviklingssamarbejde tilligemed 
migrations-. og migrationsstyringspolitik. Unionstraktaten samler alle disse politikker 
inden for en fælles institutionel ramme og skaber dermed nye muligheder for udviklingen 
af den helhedsløsning, der nu er behov for. 
17. Afsnit VI i traktaten er udtryk for, at Unionens medlemsstater har indgået en bindende 
forpligtelse til at samarbejde på en række områder, der betragtes som værende "af fælles 
interesse", herunder specielt asyl-og indvandrerpolitikken. I et vist omfang er denne 
formelle forpligtelse udtryk for en konsolidering og strukturering af et samarbejde, som 
eksisterede i forvejen via mere ad hoc-prægede 
(l) Beslutninger A3-0280/92 og A3-0337 /92. Bilag III indeholder et resume af de 
vigtigste afsnit af disse beslutninger. 
(2) A3-0402/93. 
- 6 -
procedurer for behandling af problemer, der efter alles opfattelse kræver en fælles indsats 
frem for individuelle løsninger. Udviklingen fra et ad hoc-samarbejde mellem 
regeringerne, som rent teoretisk kunne afbrydes når som helst, til en traktatmæssig 
forpligtelse til at samarbejde på permanent basis, er dog samtidig et vigtigt politisk signal 
både til den offentlige opinion i medlemsstaterne og til den øvrige verden. 
18. Unionstraktatens afsnit VI indeholder også klare regler og procedurer for samarbejdet på 
disse nye områder og bestemmelser om rollefordelingen mellem medlemsstaterne, 
Kommissionen og Europa-Parlamentet og om muligheden for at inddrage Domstolen som 
fortolkende instans. Afsnit VI er mindre strømlinet end de sofistikerede 
beslutningsprocedurer, der indførtes med den europæiske fællesakt, men i relation til 
indvandring og asylret betyder det dog, at både medlemsstaterne og Kommissionen kan 
fremkomme med initiativer, at Europa-Parlamentet skal holdes løbende underrettet og · 
konsulteres, at der kan vedtages fælles holdninger, fælles aktioner og konventioner som 
instrumenter i samarbejdet, og at der kan etableres en lagdelt og mere samordnet struktur 
af officielle udvalg og grupper, der kan forberede de politiske beslutninger i Rådet inden 
for den fælles ramme, som traktaten udgør. 
19. Artikel K. 9 i traktatens afsnit VI åbner også mulighed for en yderligere institutionel 
udvikling, idet der står, at "Rådet, der træffer afgørelse med enstemmighed på initiativ 
af Kommissionen eller en medlemsstat, kan beslutte, at artikel 100 C i traktaten om 
oprettelse af Det Europæiske Fællesskab skal finde anvendelse på aktioner, der henhører 
under områder, der er nævnt i artikel K.1, nr. 1-6". Denne artikel baner således vejen 
for at overføre visse områder, der er omhandlet i afsnit VI, herunder asylret og 
indvandrerpolitik, til EF-traktatens anvendelsesområde. Den erklæring om asyl, der er 
føjet til traktatens slutakt, indebærer, at Rådet inden udgangen af 1993 skal behandle 
spørgsmålet om eventuel anvendelse af artikel K. 9 på asylpolitikken. I november 1993 
forelagde Kommissionen en rapport om dette spørgsmål for Rådet. I denne rapport 
anførte Kommissionen, at på trods af de fordele, der ligger i artikel 100 C, var tiden 
efter Kommissionens opfattelse endnu ikke inde til at foreslå anvendelse af artikel K. 9 
så hurtigt efter unionstraktatens ikrafttræden,· men Kommissionen mente også, at disse 
fordele taler for, at spørgsmålet om eventuel anvendelse af artikel K. 9 på asylpolitikken 
tages op til fornyet behandling på grundlag af de indhøstede erfaringer. 
20. Traktaten om Den Europæiske Union er derfor udtryk for en ny politisk forpligtelse; den 
fastsætter klare regler, procedurer og mulige instrumenter og giver alle institutioner og 
medlemsstater i Unionen mulighed for at engagere sig på områder af stor offentlig og 
politisk betydning, og endelig rummer den rationaliserede og mere samordnede strukturer 
for forberedelse af de politiske beslutninger. Eftersom disse nye strukturer meget vel kan 
komme til at behandle omfattende og væsentlige spørgsmål, skylder Unionen sig selv og 
sine borgere at udnytte de muligheder, der ligger i traktaten, hurtigt og effektivt. 
- 7 -
11.3. Udviklingen i migrationsbevægelserne 
21. Bilag I giver på grundlag af disponible statistiske oplysninger, som ganske vist ikke altid 
er direkte sammenlignelige, et indtryk af tendenserne i migrationsbevægelserne siden 
Kommissionens meddelelser fra 1991. Det står klart, at selv om der er sket visse 
ændringer i mønstrene, og selv om udviklingen på visse punkter ikke var forudset, er det 
samlede migrationspres ikke blevet mindre og vil næppe heller blive det. Ifølge 
BUROST A T anslås den samlede indvandring i Unionen i 1992 at omfatte 2 mio 
mennesker, hvoraf halvdelen var tredjelandsstatsborgere. I 1992 modtog medlemsstaterne 
ca. 570 000 asylansøgninger, men foreløbige tal for 1993 tyder på et kraftigt fald i 
antallet. Desuden viser tallene i bilaget, at på trods af visse fælles tendenser er 
situationen med hensyn til indvandring og asylansøgninger forskellig fra medlemsstat til 
· medlemsstat; f.eks. modtager Tyskland flere asylansøgninger end alle de øvrige 
medlemsstater tilsammen. 
22. På den ene side må det konstateres, at bekymringerne om masseindvandring til 
Vesteuropa fra det tidligere Sovjetunionen og de omliggende lande foreløbig har været 
ubegrundede, selv om der har været tale om ganske omfattende bevægelser inden for 
området øst for det tidligere Jerntæppe, specielt inden for de forskellige dele af det 
tidligere Sovjetunionen selv. På den anden side er migrationspresset fra syd, specielt fra 
Nordafrika, om muligt blevet forstærket af både befolkningsmæssige og økonomiske 
årsager. Desuden har tragedien i det tidligere Jugoslavien lige uden for Unionens egne 
grænser medført en stor tilstrømning af mennesker, som er fordrevet fra deres hjem af 
en situation, der ikke passer ind i de mønstre, som Vesteuropa kender til og kan 
håndtere, og som kræver helt nye og specielt udviklede løsninger. Endelig har en 
kombination af de moderne rejsemuligheder og skruppelløse menneskesmugleres 
beredvillige udnyttelse af disse muligheder medført en voldsom stigning i antallet af 
potentielle indvandrere til Europa fra mere fjerntliggende egne af verden. 
23. De ændringer, der er sket siden 1991, betyder ikke, at der ikke kan forventes yderligere 
ændringer fremover. De understreger blot det voksende behov for en nøje og løbende 
overvågning af, hvad der sker, og for en maksimal udnyttelse af alle eksisterende midler 
til udarbejdelse af nøjagtige prognoser for den fremtidige udvikling. 
ll.4. Ændringer i medlemsstaternes lovgivning 
24. Noget af det vigtigste, der er sket siden 1991, er indførelsen af begrebet "midlertidig 
beskyttelse". Begrebet er udviklet for at undgå en overbelastning af asylprocedurerne i 
tilfælde af massetilstrømning af flygtninge. Mange medlemsstater har først og fremmest 
som reaktion på udviklingen i det tidligere Jugoslavien vedtaget særlige lovregler om 
midlertidig beskyttelse. Disse regler udgør generelt retsgrundlaget for midlertidig 
indrejsetilladelse til mennesker, der har behov for international beskyttelse. Selv om 
reglernes konkrete indhold varierer medlemsstaterne imellem, kan der dog konstateres 
visse fælles træk: 
- 8 -
reglerne er indført udelukkende med henblik på massetilstrømning af flygtninge; 
selv om de pågældende personer kan have ansøgt om asyl eller muligvis vil gøre 
det på et senere tidspunkt, undlader man i mange tilfælde at behandle 
asylansøgningen, sålænge den pågældende falder ind under reglerne om 
midlertidig beskyttelse; 
den midlertidige karakter af behovet for beskyttelse gør det .særligt vigtigt, at der 
udvikles og, såfremt situationen i hjemlandet tillader det, iværksættes strategier 
for de pågældendes tilbagevenden og rehabilitering. 
25. Der er ikke noget ensartet mønster med hensyn til de afledte rettigheder for personer, 
der er omfattet af reglerne om midlertidig beskyttelse: F.eks. er der forskelle mellem 
medlemsstaterne med hensyn til retten til familiesammenføring. Der er en tendens i 
medlemsstaterne til, at personer, der falder ind under reglerne om midlertidig 
beskyttelse, får lov til at arbejde under deres ophold, men arbejdstilladelsen er i visse 
tilfælde begrænset til ledige stillinger, der ikke kan besættes af den fastboende 
arbejdsstyrke. 
26. Siden 1991 har alle medlemsstaterne truffet foranstaltninger til at håndtere det stigende 
antal asylansøgere. Generelt kan disse foranstaltninger inddeles i to grupper: 
Foranstaltninger, der tager sigte på at nedbringe antallet af asylansøgninger, der skal 
substansbehandles, gennem indførelse af nye procedurer for modtagelse af sådanne 
ansøgninger, og foranstaltninger, der tager sigte på at afkorte den tid, der medgår til 
substansbehandling af asylansøgningerne, f.eks. ved at indskrænke ansøgernes 
appelmuligheder. 
27. Medlemsstaternes indførelse af hurtigere procedurer for behandling af klart grundløse 
asylansøgninger og anvendelse af princippet om tredje modtagerland er eksempler på den 
første kategori af foranstaltninger. Selv om flertallet af medlemsstater har indført sådanne. 
procedurer, er det ikke ensbetydende med, at disse procedurer er ens. F.eks. er 
princippet om tredje modtagerlandet blevet fortolket forskelligt i forskellige 
medlemsstater. Ifølge dette princip kan en asylansøger sendes til et tredjeland, hvis den 
pågældende allerede har fået beskyttelse fra dette land eller havde mulighed for at ansøge 
om asyl, mens vedkommende transiterede igennem landet, eller hvis det står klart, at den 
pågældende vil få indrejsetilladelse i dette tredjeland. Forskellene mellem medlems­
staterne i anvendelsen af dette princip gælder specielt fortolkningen af kriterierne for 
vurderingen af den generelle situation i det tredje modtagerland. 
28. Den mest almindelige foranstaltning med henblik på at afkorte substansbehandlingen af 
asylansøgninger består i at forøge personaleressourcerne. Frankrig, Tyskland, 
Storbritannien, Belgien og Nederlandene har f.eks. udvidet det personale, der behandler 
individuelle asylansøgninger, ganske betydeligt, men en tilsvarende udvikling kan også 
iagttages i andre medlemsstater. Nogle medlemsstater har også begrænset ansøgernes 
appelmuligheder. Parallelt med en begrænsning af appelmulighederne har nogle 
medlemsstater i visse tilfælde ophævet appellens suspensive virkning. 
- 9 -
29. De forfatningsmæssige ændringer for nylig i både Tyskland og Frankrig fortjener særlig 
opmærksomhed. I begge tilfælde havde ændringerne til formål at gøre det muligt at 
anvende Dublin-konventionen og andre tilsvarende ordninger på spørgsmålet om, hvilket 
land der er ansvarligt for behandlingen af individuelle asylansøgninger. 
30. Der. er sket færre ændringer inden for andre områder af indvandrerlovgivningen og 
indvandrerpolitikken. Der er dog en tendens til at begrænse mulighederne for 
familiesammenføring. Nogle medlemsstater har indført en karensperiode, samtidig med 
at kravene vedrørende indtægts- og boligforhold håndhæves strengere. Mulighederne for 
indrejse med henblik på indgåelse af ægteskab, er også blevet indskrænket i nogle 
medlemsstater. Indrejsepolitikken med henblik på beskæftigelse har været restriktiv lige 
siden midten af 1970'erne, og dette har ikke ændret sig i de senere år. Reglerne er om 
muligt blevet endnu mere restriktive, hvilket skyldes den voldsomme stigning i 
arbejdsløshedstallene overalt i Unionen. 
31. Mange af disse lovgivningsmæssige tendenser afspejles i drøftelserne på europæisk plan, 
specielt i de resolutioner, henstillinger og erklæringer, som De Tolv' s ministre for 
indvandrerpolitikken har vedtaget. 
n.s. Geirnemførelsen af 1991-arbejdsprogrammet 
32. I 1991 vedtog Det Europæiske Råd et arbejdsprogram, der tog sigte på en harmonisering 
af medlemsstaternes asyl-og indvandrerpolitik; der skulle ifølge programmet være opnået 
væsentlige resultater inden udgangen af 1993. Det er derfor et godt tidspunkt nu at se på, 
i hvilket omfang 1991-arbejdsprogrammet er blevet gennemført. Bilag II indeholder en 
detaljeret oversigt over de enkelte elementer i arbejdsprogrammet og dets gennemførelse. 
I de følgende punkter redegøres der mere generelt dels for, hvor der er opnået 
fremskridt, dels for, på hvilke områder harmoniseringsprocessen ikke er lykkedes. 
33. Arbejdsprogrammet indeholder ikke nogen definition af begrebet "harmonisering", men 
udtrykket forbindes normalt med udvikling af fælles regler og metoder. Denne 
fortolkning svarer til indledningen i .1991-arbejdsprogrammet, hvori det klart slås fast, 
at det ikke er tilstrækkeligt, at medlemsstaterne udvikler en harmoniseret lovgivning, men 
at de også må anvende reglerne ensartet. 
34. I de sidste to år har medlemsstaterne brugt megen tid og energi på at analysere 
forskellene mellem deres nationale asyl-og indvandrerpolitikker. De har fastsat 
regningslinjer for visse aspekter af asylpolitik og familiesammenføring. Udviklingen af 
fælles regler og metoder er dog fortsat i sin vorden. Ministrene med ansvar for 
indvandrerpolitikken har vedtaget en række resolutioner, som ikke er retligt bindende, 
og fortolkningen af disse resolutioner er overladt til de enkelte medlemsstater. Der har 
endnu ikke været gjort forsøg på at etablere en overvågningsmekanisme vedrørende 
resolutionernes iværksættelse. Det nuværende stadium i processen kan derfor bedst 
beskrives som tilnærmelse frem for harmonisering af indvandrer- og asylpolitikken. 
-10-
. 35. En nærmere gennemgang af de resolutioner, der hidtil er blevet vedtaget, afslører også 
store "huller", selv i relation til de emner, de netop skulle behandle. F.eks. omhandler 
den resolution, der blev vedtaget om familiesammenføring, ikke indrejsetilladelse med 
henblik på indgåelse af ægteskab, og den opstiller heller ikke kriterier for 
indrejsetilladelse til samlevere eller slægtninge af anden grad, men overlader det i stedet 
til medlemsstaterne at udvikle deres egen politik på dette område. På tilsvarende måde 
overlader resolutionen om klart grundløse asylansøgninger det til medlemsstaterne at 
træffe beslutning om, hvorvidt de vil indføre en særskilt procedure for disse sager eller 
blot fremskynde de normale procedurer. 
36. Et andet træk ved gennemførelsen af 1991-arbejdsprogrammet er, at der er sket større 
fremskridt inden for asylpolitikken end med hensyn til den generelle indrejsepolitik. Men 
også på asylretsområdet er fremskridtene koncentreret omkring specifikke aspekter, 
nemlig først og fremmest omkring strategier og metoder til bekæmpelse af misbruget af 
asylprocedurerne. Der er ikke gjort væsentlige fremskridt i forsøget på at nå til en 
harmoniseret fortolkning af flygtningedefinitionen i artikel l A i Geneve-konventionen. 
Det Europæiske Råd vedtog dog en handlingsplan på samlingen i Bruxelles den 10. 
december 1993, hvoraf det fremgår, at harmoniseret anvendelse af flygtningedefinitionen 
er et område af fælles interesse. Med hensyn til den generelle indrejsepolitik har det 
vigtigste resultat hidtil været vedtagelsen af en resolution om familiesammenføring og en 
henstilling vedrørende udvisning og intern kontrol. Man er også i gang med at 
harmonisere politikken for indrejsetilladelse for arbejdstagere, selvstændige 
erhvervsdrivende og studerende, men det går kun langsomt. 
37. Det står klart, at der er lang vej endnu, hvis Kommissionen skal gøre sig håb om at 
udvikle og gennemføre en fælles indvandrer- og asylpolitik. Vedtagelse og gennemførelse 
af en fælles politik kan ikke lade sig gøre uden øget brug af retligt bindende 
instrumenter, vedtagelse af procedurer, der kan sikre en ensartet fortolkning af de fælles 
regler, og udvikling af en fælles politik på områder inden for såvel substanslovgivning 
og retsplejelov, som man slet ikke har drøftet endnu (og nogle ?J disse områder skal nok 
vise sig at være særdeles ømtålelige). 
-11 -
m. UDVIKLINGEN AF EN EUROPÆISK INDVANDRER- OG ASYLPOLITIK 
m.t. Indledning 
38. Meddelelsen fra 1991 om indvandring indeholdt forslag til en samlet strategi baseret på 
tre særskilte, men dog indbyrdes forbundne elementer: 
En indsats til imødegåelse af migrationspres; 
styring af indvandringen; 
styrkelse af integreringspolitikken over for de legale indvandrere. 
Udviklingen siden 1991 har kun yderligere underbygget det hensigtsmæssige i en 
omfattende tværgående strategi af denne art. Der er sket ændringer i mønstrene for 
migrationsbevægelserne, men det samlede migrationspres er ikke mindsket og bliver det 
næppe heller. Udviklingen i Unionens nabolande synes tværtimod snarere at medføre en 
forøgelse af dette pres. 
39. Det generelle politiske klima er fortsat gunstigt for udviklingen af en helhedsstrateg i. Det 
er dog endnu ikke lykkedes for noget internationalt forum at gøre en sådan strategi 
operationel, men Unionen har de institutionelle midler til det og har allerede gjort en 
begyndelse. De tre ovennævnte grundlæggende aktionsområder fortjener lige stor 
opmærksomhed, og et af problemerne for Kommissionen bliver at sikre den rette balance 
mellem dem. Hvis der opstår skævheder, kan hele ideen bag en helhedsløsning let gå 
tabt. Den grundlæggende filosofi bag en sådan strategi er, at kortsigtede kontrolforan­
staltninger, herunder også kontrol med indrejse, skal modsvares af et langsigtet 
samarbejde med indvandrernes hjemlande og -regioner og ·en aktiv politik for 
. håndhævelse af rettighederne for alle, der i forvejen opholder sig legalt i 
medlemsstaterne. 
40. Derfor foreslås der i meddelelsen en velafbalanceret og integreret strategi og en ramme, 
inden for hvilken der kan overvejes og udvikles specifikke aktioner. Nogle af de 
foreslåede aktioner vil have virkninger på kort sigt, mens andre først vil kunne mærkes 
på noget længere sigt, men de hænger indbyrdes sammen. F.eks. står det efterhåtiden 
klart, at en nødvendig forudsætning for en vellykket integreringspolitik over for 
tredjelandsstatsborgere bosiddende i Unionen er styring af indvandringen (se f.eks. 
"Braun-rapporten", der er citeret i punkt 118). En harmonisering af indrejsepolitikkeQ., 
som er nærmere behandlet i kapitel 111.3.2., kommer også til at spille en afgørende rol~e 
i så henseende. 
ill.2. En indsats til imødegåelse af migrationspres 
m.2.1. Behovet for præcise infonnationer 
41. Det er afgørende for udviklingen af en helhedsstrategi, at der foreligger præcise 
informationer om migrations bevægelserne, baseret på harmoniserede statistikker. 
Unionen må have sådanne informationer for at kunne formulere og begrunde de politiske 
foranstaltninger, der er nødvendige på unionsniveau for iværksættelsen af 
helhedsstrategien. Medlemsstaterne har også brug for præcise informationer for at kunne 
træffe passende foranstaltninger på nationalt plan. Pålidelige statistikker vil også bidrage 
væsentligt til at lægge en dæmper på bekymringerne i den brede offentlighed om disse 
spørgsmål, eftersom de i mange tilfælde får næring af uklare forestillinger om den 
-12-
aktuelle situation og de forventelige tendenser fremover. 
42. Tilstedeværelsen af direkte sammenlignelige data, der dækker hele Unionen, ville gøre 
det muligt at: 
analysere dataene for at afdække tendenserne, 
sammenligne dataene med de informationer, der leveres af tredjelande og 
internationale og ikke-statslige organisationer, 
udarbejde overslag over den afledte indvandring (specielt på grundlag 
familiesammenføringer), 
forudsige mere omfattende migrationsbevægelser (tidligt varsel). 
43. Allerede den 4. december 1990 opfordrede Rådet (almindelige anliggender) som en 
reaktion på et forslag fra Kommissionens formand Kommissionen til at undersøge, hvilke 
ressourcer der var til rådighed til med medlemsstaternes hjælp at fremskaffe 
harmoniserede oplysninger om migrationsbevægelserne. Kommissionen udarbejdede 
hurtigt et spørgeskema, som blev godkendt og udsendt, men medlemsstaterne enten 
undlod at svare overhovedet eller var i visse tilfælde så lang tid om det, at resultaterne 
ikke kunne bruges. 
44. Overvågningen af migrationsbevægelserne blev betragtet som en prioriteret opgave både 
i meddelelsen fra 1991 om indvandring og i 1991-arbejdsprogrammet. Dette førte til 
oprettelsen af to "clearing centraler" -Oplysnings-, Analyse- og Udvekslingscentret for 
Asyl (CIREA) og Oplysnings-, Analyse- og Udvekslingscentret for Indvandring (CIREFI) 
-som er uformelle strukturer, hvor nationale eksperter mødes fra tid til anden. Centrene 
har bl.a. til opgave at udveksle data om antallet af indrejseansøgninger, antallet af 
personer, der får indrejsetilladelse og antallet af personer, der sendes tilbage. 
Dataindsamlingen foregår efterhånden helt systematisk ved hjælp af et edb-system. 
Informationerne er dog endnu ikke i alle tilfælde direkte sammenlignelige. 
45. Selv om CIREA arbejder på at klarlægge, på hvilket grundlag de enkelte medlemsstater 
indsamler data, ligger den vigtigste ekspertise inden for harmonisering af statistikker hos 
BUROST AT, som har oprettet en arbejdsgruppe af specialister fra medlemsstaterne, der 
skal forsøge at udvikle sådanne harmoniserede statistikker. De øvrige elementer i den 
ovennævnte overvågning af migrationsbevægelserne er endnu ikke afklaret, men 
BUROST A T har dog taget visse initiativer på nogle af de nævnte områder. 
46. Et fuldt udviklet overvågningssystem skal kunne dække alle de behov, der er nævnt i 
kapitel42 i det foregående. Oprettelsen af CIREA og CIREFI og BUROST A T's arbejde 
kan bidrage til at imødekomme Unionens informationsbehov på dette område, men der 
er grænser for, hvor meget der kan gøres inden for disse rammer, specielt med hensyn 
til indsamling og analyse af data om årsagerne til migrationspres. Kommissionen finder 
det derfor værdifuldt, at der etableres et system til overvågning af migrationsbevægelser 
og -mønstre, baseret på det bredest mulige grundlag og dækkende hele Unionen. Derfor 
har Kommissionen indledt en undersøgelse af de forskellige muligheder for at oprette et 
overvågningsorgan, efter at Europa-Parlamentet har opført en særskilt budgetkonto for 
1993 og 1994 til et overvågningsorgan for indvandring, som skulle have mere omfattende 
opgaver end blot at indsamle og fortolke statistiske data. Hvis resultaterne af den nævnte 
undersøgelse viser, at et sådant overvågningsorgan er det bedste instrument til at 
imødekomme informationsbehovene med henblik på en effektiv helhedspolitik, vil 
Kommissionen udarbejde et forslag desangående. Eventuelle forslag vil dog blive 
udformet i overensstemmelse med Kommissionens og Rådets faste holdning, nemlig at 
-13-
et nyt overvågningsorgan ikke må medføre øget bureaukrati. De igangværende 
undersøgelser drejer sig derfor i højere grad om at finde effektive metoder til indsamling 
og analyse af relevante data end om oprettelse af nye strukturer. 
m.2.2. En indsats over for de grundlæggende årsager til migrationspres 
47. Et andet afgørende led i indsatsen over for migrationspres må være at definere, hvad man 
forstår ved dette udtryk, og hvori det reelle problem består. Betegnelsen dækker over alle 
faktiske og potentielle migrationsbevægelser i retning mod Europa. De migrationspres, 
hvis grundlæggende årsager der skal gøres noget ved, kan være af forskellig art. 
Økonomiske skævheder vil normalt medføre det største pres. Et andet pres kan opstå som 
følge af befolkningsmæssige og miljømæssige faktorer. I andre tilfælde stammer presset 
fra krænkelse af menneskerettigheder eller den politiske situation ·iøvrigt i hjemlandet, 
således som det ofte vil være tilfældet for personer, der har behov for international 
beskyttelse. Det er disse former for pres, der er emnet for dette kapitel. Det følgende 
kapitel omhandler andre former for migration, f.eks. familiesammenføringer. 
48. Unionen og dens medlemsstater må naturligvis, når der skal sættes ind over for 
migrationspres, fortsat tage hensyn til deres internationale forpligtelser og basale 
traditioner for respekt for menneskerettighederne, de grundlæggende frihedsrettigheder 
og social retfærdighed. Det betyder, at de må opretholde den traditionelle åbenhed over 
for flygtninge, over for andre med behov for international beskyttelse, og over for 
personer, hvis modtagelse er berettiget af ~umanitære hensyn. 
49. Denne åbenhed bør dog ikke afholde Unionen fra at forsøge at gøre noget ved de 
grundlæggende årsager til migrationspres. F.eks. ville flygtninge, selv om beskyttelsen 
af netop denne gruppe er et væsentligt led i den traditionelle åbenhed, normalt have 
foretrukket at blive i deres hjemland, hvis menneskerettighederne ikke blev krænket der. 
Hvor det drejer sig om illegal indvandring er den økonomiske situation i hjemlandet ofte 
den vigtigste årsag. Hvis den økonomiske situation i hjemlandet havde givet de 
pågældende tilstrækkelige muligheder, ville de måske slet ikke have overvejet at 
udvandre. 
50. En helhedsstrategi til imødegåelse af migrationspres kræver en samordnet indsats fra 
Unionens og dens medlemsstaters side inden for udenrigspolitik, handelspolitik, 
udviklingssamarbejde og indvandrer- og asylpolitik. Det Europæiske Råd vedtog på 
samlingen i Edinburgh den 12. december 1992 en erklæring om principperne for de 
eksterne aspekter af indvandrerpolitikken, som Rådet mener bør ligge til grund for 
Unionens strategi på dette område. Disse principper omfatter følgende elementer, der 
betragtes som værende vigtige for en mindskelse af migrationspresset: 
-14-
Bevarelse af freden og væbnede konflikters ophør; 
fuld respekt for menneskerettighederne; 
indførelse af demokratiske samfund og rimelige sociale vilkår; 
en liberal handelspolitik, som kan forbedre de økonomiske vilkår i indvandrernes 
hjemlande; 
effektiv anvendelse af den nødvendige udviklingsbistand til at stimulere en 
bæredygtig social og økonomisk udvikling, specielt med henblik på at skabe øget 
beskæftigelse og mindske fattigdommen i indvandrernes hjemlande; 
en samordning af indsatsen fra Unionens og dens medlemsstaters side inden for 
udenrigspolitik, økonomisk samarbejde og indvandrer- og asylpolitik. 
51. Den politik over for tredjelande, som Unionen fører via udenrigs- og sikkerheds­
politikken, handelspolitikken og politikken for udviklingssamarbejde, kan i sig selv 
bidrage til at opfylde disse målsætninger og gør det i praksis også ofte. Disse 
instrumenter vil derfor fortsat spille en afgørende rolle i en helhedsstrategi til 
imødegåelse af migrationspres. Der er dog andre metoder og midler til at effektuere 
ovennævnte principper, hvis man tager udgangspunkt i, at det ofte vil være nødvendigt 
at inddrage både de pågældende migrationsbevægelsers specifikke karakter og forholdene 
i den region eller det land, hvorfra de hidrører, i overvejelserne. De tre vigtigste 
kategorier af migrationsbevægelser er følgende: flygtninge, andre personer med behov 
for international beskyttelse samt andre migrationsbevægelser. Eftersom årsagerne til de 
første to kategorier af migrationsbevægelser er mere ensartede end de årsager, der ligger 
til grund for den tredje kategori, indgår der også i forslagene færre foranstaltninger i 
relation til de to første grupper. Det er dog ikke ensbetydende med, at de er mindre 
vigtige. 
(a) Flygtninge 
52. Flygtninge må per definition have en velbegrundet frygt for at blive forfulgt i deres 
hjemland, og det pres, der foranlediger flygtninge til at ansøge om asyl, vil derfor altid 
være relateret til menneskerettighederne. Hvis Unionen og dens medlemsstater i deres 
forbindelser med tredjelande lægger tilstrækkelig vægt på respekten for 
menneskerettighederne og retssamfundet, kan det medvirke til at mindske dette pres. 
53. En· potentiel informationskilde, som i øjeblikket ikke udnyttes tilstrrekkeligt, er de 
oplysninger, man kan få fra gennemgangen af velbegrundede asylansøgninger. 
Oplysninger fra flygtningene kan meget vel indeholde helt præcise informationer om 
krænkelser af menneskerettighederne i hjemlandet, som udmærket kunne danne grundlag 
for reaktioner på bilateralt eller multilateralt plan over for det pågældende land. Sådanne 
informationer bør undersøges systematisk og formidles videre med henblik på 
forberedelse' af passende sanktionsforanstaltninger, hvor det er muligt, samtidig med at 
de pågældende flygtninges personlige interesser beskyttes i fuldt omfang. Sådanne 
sanktioner skal betragtes som et supplement til og ikke som en erstatning for den 
generelle politik i relation til overholdelse af menneskerettighederne. Desuden er det 
vigtigt at fortsætte en aktiv politik over for krænkelser af menneskerettighederne i andre 
lande. 
-15 -
(b) Andre personer med behov for international beskyttelse 
54. Betegnelsen "andre personer med behov for international beskyttelse" refererer til dem, 
der har behov for beskyttelse, selv om de måske ikke falder ind under Geneve­
konventionens definition af flygtninge. I deres tilfælde vil de grundlæggende årsager også 
normalt være krænkelse af menneskerettighederne for f.eks. etniske eller religiøse 
mindretal. Men i disse tilfælde viser selve karakteren af de massemigrationsbevægelser, 
der opstår, at forholdene er mere komplicerede end som så: Etniske eller religiøse 
spændinger vil normalt være eskaleret til et sådant omfang, at der er tale om. regulær 
borgerkrig eller i hvert fald udbredte voldshandlinger. Menneskerettighedspolitikken bør 
derfor suppleres med strategier med henblik på omgående at bringe selve volden til 
ophør. Som det anføres i Edinburgh-erklæringen, må Unionens indsats i disse tilfælde 
tage sigte på at genopbygge og bevare freden. I tilknytning hertil kan humanitær bistand 
bidrage til at bedre forholdene for personer, som har måttet forlade deres hjem, men som 
fortsat opholder sig i regionen; denne bistand bør især have. til formål at gøre det muligt 
for flygtningene at forblive i det nærmeste sikre område i forhold til deres hjem. 
55. Udviklingen af et instrument til imødegåelse af væbnede konflikter indebærer en 
kombination af menneskerettighedspolitik, andre elementer i udenrigs- og sikker­
hedspolitikken samt humanitær bistand. Som det også er blevet fremhævet af UNHCR 
i forbindelse med organisationens reaktion på den humanitære krisesituation i det tidligere 
Jugoslavien, er det nødvendigt at udbygge samarbejdet mellem de internationale 
organisationer. Det er op til Unionen og dens medlemsstater at bidrage så effektivt som 
muligt til sådanne strategier. 
(c) Andre migrationsbevægelser 
56. Den tredje kategori af migrationsbevægelser er af mere blandet art. I dag vil disse 
bevægelser i de fleste tilfælde være ensbetydende med illegal indvandring. Denne 
kategori omfatter dog også de massebevægelser, som ikke falder ind under den anden 
kategori, som f.eks. flygtningestrømme forårsaget af hungersnød eller miljøkatastrofer. 
Det pres, der ligger til grund for disse bevægelser adskiller sig i karakter fra både (a) og 
(b). De kræver en anden form for indsats baseret på politiske beslutninger på andre 
områder. De grundlæggende årsager er normalt helt åbenbare: økonomiske skævheder, 
befolkningspres og i visse tilfælde miljømæssige forhold vil normalt ligge bag . 
størsteparten af denne form for migrationsbevægelser. Som anført i Edinburgh­
erklæringen kræver imødegåelse af denne form for migrationspres en indsats på 
makroplan gennem økonomisk samarbejde, herunder en liberal handelspolitik og effektive 
former for udviklingssamarbejde. En indsats på mikroplan vil også kunne bidrage til at 
mindske dette pres. 
-16-
Økonomiske skævheder 
57. Det er en stor og vanskelig opgave for Unionen og dens medlemsstater at afhjælpe de 
økonomiske skævheder, som ofte ligger til grund for migrationspres. Erfaringerne viser, 
at udviklingssamarbejde ikke i sig selv er tilstrækkeligt til at løse disse økonomiske 
problemer; de kræver også politiske tiltag inden for gældssanering og international handel 
og investeringer, eftersom udviklingslandenes generelle økonomiske formåen i vidt 
omfang er betinget af deres handelsvilkår og deres evne til at tiltrække udenlandske 
investeringer. En anden måde at fremme den økonomiske udvikling på er at støtte 
regional økonomisk integration. Erfaringerne fra Unionen selv viser, at en sådan proces 
giver langt bedre muligheder for økonomisk vækst. Skal alle disse aspekter indgå i 
helhedsstrategien og gøres operationelle, forudsætter det, at Unionen og dens 
medlemsstater i vidt omfang også medtager deres økonomiske og udviklingsmæssige 
relationer med de pågældende tredjelande i overvejelserne. 
58. Kommissionen gjorde i sin meddelelse fra maj 1992 om politikken for udviklings­
samarbejdet frem til år 2000 opmærksom på sammenhængen mellem visse migra­
tionsbevægelser og politikken for udviklingssamarbejde. Det bedste middel til at imødegå 
disse migrationspres er at fremme den økonomiske vækst i udviklingslandene. Der bør 
lægges langt større vægt på at indkorporere en aktiv migrationspolitik i 
udviklingssamarbejdet og de økonomiske relationer med tredjelande. Med henblik herpå 
bør Kommissionen og medlemsstaterne koncentrere og samordne deres politik for 
udviklingssamarbejde. Virkningerne af en sådan samlet strategi vil dog først kunne 
mærkes på lang sigt. 
59. Der er dog specielle tilfælde, hvor det er berettiget at yde specifik udviklingsbistand. Her 
tænkes på udviklingslande, som lider under udpræget "hjerneflugt", udviklingslande, som 
er genstand for massemigrationsbevægelser fra andre lande, og udviklingslande, som er 
indstillet på at samarbejde aktivt til gennemførelsen af et støtteprogram for indvandreres 
tilbagevenden til hjemlandet. · 
60. Kommissionen har finansieret et projekt, der gennemføres af Den Internationale 
Organisation for Migration (lOM), og som tager sigte på at hjælpe faglærte afrikanske 
statsborgere, der er bosiddende i industrialiserede lande til at vende tilbage og blive 
reintegreret i deres hjemland. På denne måde søger Kommissionen at bidrage til at vende 
"hjerneflugten" fra visse afrikanske lande syd for Sahara. Resultaterne af projektet er 
blevet evalueret, så det kan besluttes, om der fortsat skal ydes støtte til sådanne 
programmer. 
61. En anden mulighed vil være at udvikle særlige udvekslingsprogrammer. Sådanne 
programmer, som allerede nu findes i forbindelse med samarbejdet med tredjelande i 
Middelhavsområdet, giver bestemte målgrupper mulighed for at opholde sig midlertidigt 
inden for Unionen for at gennemføre studier eller opnå arbejdserfaring. Det forudsætter, 
at man omhyggeligt formulerer vilkårene for tilladelse til et sådant midlertidigt ophold. 
Det bør fra begyndelsen stå klart, at de pågældende personer på et tidspunkt skal vende 
tilbage til deres hjemland. 
-17-
62. I praksis er det de færreste flygtninge, der når helt frem til Europa,; langt størstedelen 
forbliver i et udviklingsland. Den indsats, der gøres af disse lande, normalt i nært 
samarbejde med FN's Højkommissariat for Flygtninge (UNHCR), støttes af Unionen og 
medlemsstaterne. En del af udviklingsbistanden fra Unionen og medlemsstaterne, specielt 
den humanitære bistand, bruges til at hjælpe disse lande. 
63. UNCHR og lOM har også tidligere været særdeles aktive med gennemførelsen af 
hjælpeprogrammer for flygtninges og indvandreres tilbagevenden til hjemlandet, hvor det 
overhovedet har været muligt. F .eks. har den omfattende handlingsplan for Vietnam gjort 
det muligt for ganske mange mennesker at vende tilbage til deres hjemland i sikkerhed 
og værdighed. Sådanne programmer er stærkt atbængige af støtte fra bl.a. Unionen og 
dens medlemsstater. Ministrene med ansvar for indvandrerspørgsmål i Europarådets 32 
medlemsstater mødtes i Athen i november 1993, og her understregede man betydningen 
. af omhyggeligt udviklede programmer for at hjælpe personer til at vende frivilligt tilbage 
til hjemlandet, f.eks. flygtninge, der er i stand til og villige til ~t vende tilbage og 
bidrage til genopbygningen af et demokratisk samfund i hjemlandet. 
Befolkningspres. 
64. En faktor, som allerede nu gør sig gældende, men som kan blive endnu mere afgørende 
fremover, er den befolkningsmæssige situation i en række hjemlande. FN' s Fond for 
Befolkningsaktiviteter (UNFP A) anfører følgende i sin rapport om verdens befolk­
ningssituation 1993: 
"Tempoet i befolkningstilvæksten er nok dæmpet noget i de fleste udviklingslande, men 
befolkningstallene vokser fortsat hurtigt. Den kraftige stigning i antallet af unge 
mennesker, som nærmer sig den mest fertile alder, kan meget vel medføre endnu større 
stigninger fremover. Ethvert befolkningsmæssigt pres i retning af øget migration vil blive 
mange gange stærkere i løbet af de næste to til tre tiår, når befolkningerne -og dermed 
også antallet af potentielle udvandrere -vokser. Kombinationen af befolkningspres og 
, økonomiske skævheder kan medføre masseudvandring fra de fattige til de mere 
, velstående lande." 
65. Det bliver nødvendigt for Unionen og medlemsstaterne fortsat at bistå udviklingslandene 
i deres bestræbelser på at gennemføre en befolkningspolitik, men samtidig er det også 
nødvendigt at bidrage til en effektiv indsats på internationalt plan. Som nævnt i den 
resolution, som Rådet (udviklingsministrene) vedtog i november 1992, bør der ydes 
bistand på følgende felter: sundhedsfremmende foranstaltninger for kvinderne i de 
pågældende samfund, undervisning i læsning og skrivning, forbedring af kvaliteten af de 
sociale serviceydelser tillokalsamfundene og forskellige former for familieplanlægning, 
sålænge det ikke indebærer tvang, diskrimination eller krænkelse af de grundlæggende 
menneskerettigheder. 
-18-
Miljømæssige hensyn 
66. Miljømæssige faktorer kan også ligge til grund for både tilfældige og mere langsigtede 
migrationspres. UNHCR og UNFPA har påpeget, at disse faktorer ofte overses. De mest 
indlysende årsager er naturkatastrofer, som f.eks. oversvømmelser eller voldsom tørke, 
som normalt vil medføre migrationsbevægelser, først og fremmest bort fra de ramte 
områder til mere sikre regioner eller lande. Langsigtede processer, som f.eks. erosion 
og ørkendannelse samt stigende vandstand i havene, kan også afføde 
migrationsbevægelser. Unionen og dens medlemsstater må fortsat reagere på 
naturkatastrofer ved at tilbyde humanitær hjælp i tilstrækkeligt omfang. Kommissionen 
gjorde allerede i sin meddelelse om en bæredygtig udvikling opmærksom på 
nødvendigheden af at inddrage den miljømæssige dimension, og det indgår også i . 
forhandlingerne om midtvejsrevisionen af Lorne IV. En bedre forvaltning af 
udviklingslandenes natUrressourcer vil således også indvirke på de grundlæggende årsager . 
til migrationspres på lang sigt. 
En indsats på mikroplan 
67. Udover de mere langsigtede foranstaltninger af makroøkonomisk karakter (som per 
definition først vil give mærkbare resultater engang i fremtiden, måske oven i købet efter 
visse negative virkninger i starten i form af f.eks. potentiel "hjerneflugt") er der også 
brug for en indsats på mikroplan. I denne sammenhæng drejer det sig først og fremmest 
om at tage fat på det, der motiverer potentielle illegale indvandrere til at forlade deres 
hjeml~d for at rejse ind i Unionen. Det viser sig, at ikke alle grupper har samme 
adfærd, og at der f.eks. er en tendens til, at det først og fremmest er folk med 
uddannelse frem for de uuddannede, der udvandrer(3). Det tyder på, at udarbejdelsen af 
e~ "profil" for faktiske og potentielle indvandrere kan være et vigtigt bidrag til 
udviklingen af strategier og programmer, der kan gennemføres i hjemlandene og 
hjemregionerne selv( 4). 
68. Det bliver nødvendigt at indrage hjemlan<:fet i denne proces helt fra starten: Kun på 
grundlag af en dialog med de pågældende lande kan der gøres noget effektivt ved 
problemerne. Der kunne f.eks. blive tale om økonomiske og sociale foranstaltninger. Det 
viser sig måske, at international migration også kan være en følgevirkning af 
indenlandske bevægelser i form af afvandring fra landdistrikterne ind til byområderne. 
I sådanne tilfælde bør det overvejes at koncentrere indsatsen omkring disse indenlandske 
bevægelser enten ved at gennemføre arbejdskraftintensive udviklingsprojekter til gavn for 
disse landdistrikter eller ved at forbedre boligforholdene og arbejdsvilkårene i 
byområderne, specielt i de små og mellemstore byer, men det bedste vil være en 
kombination af sådanne strategi~r. 
(3) Undersøgelser foretaget for forskellige lande kan påvise denne tendens: En 
undersøgelse foretaget af Universitetet i Amsterdam i 1992 for det nederlandske 
Ministerium for Velfærd, Sundhed og Kultur viste, at dette gjorde sig gældende for 
asylansøgere. Undersøgelser, som Kommissionen har ladet foretage om MAGHREB­
landene, viser tilsvarende tendenser for illegale indvandrere fra disse lande. 
(4) Det migrationsinformationsprogram, der blev etableret i Budapest efter et fælles 
initiativ fra Europarådet og lOM, gennemfører også værdifulde undersøgelser af 
potentielle østeuropæiske migranters profil og motivation. 
-19-
m.3. Styring af migrationsbevægelserne 
m.J.t. Indledning 
69. En styring af migrationsbevægelserne vil fortsat være et nødvendigt element i en 
helhedsstrategi. De i kapitel 111.2. ovenfor beskrevne politiske tiltag til imødegåelse af 
migrationspres, er først og fremmest langsigted~ foranstaltninger. Der vil derfor fortsat 
være behov for en styring af indvandringen på kort sigt. 
70. Det første, der skal til for at styre indvandringen, er fastlæggelse af nogle grundlæggende 
principper, der afspejler sondringen mellem indvandring og andre former for migration. 
Indrejsepolitikken må nødvendigvis operere med en sådan sondring; den kan ikke være 
totalt restriktiv, da den samtidig skal respektere internationale forpligtelser og 
humanitære traditioner i almindelighed. Kontrol med indvandringen er derfor ikke det 
samme som et stop for indvandring: Det betyder blot, at den skal styres. Opstilling (;lf 
klare betingelser for indrejse giver mulighed for at udmønte disse begreber i en konkret 
politik. Fastlæggelsen og iværksættelsen af en politik til bekæmpelse af illegale former 
. for indvandring bliver et andet vigtigt element i styringen af migrationsbevægelserne. 
71. I dette kapitel vil der blive lagt vægt på behovet for at harmonisere indvandrer- og 
asylpolitikken. Det er på ingen måde en ny tanke, men afspejler en strategi, som Det 
Europæiske Råd tilsluttede sig, da det i 1991 opfordrede ministrene med ansvar for 
indvandring til at gøre mærkbare fremskridt med harmoniseringen af til deres 
hjemlandbåde indvandrer- og asyllovgivningen inden udgangen af 1993. De forhold, der 
berettiger til en sådan fælles strategi, hænger til dels sammen med den intensivering af 
indvandringspresset, som næsten alle medlemsstaterne har oplevet. Medlemsstaterne 
erkender, at deres indvandrer- og asylpolitik i stigende grad er blevet afhængig af de 
øvrige medlemsstaters, eftersom vedtagelsen af nye foranstaltninger i en medlemsstat 
direkte kan påvirke migrationsbevægelserne og omdirigere dem til nabomedlemsstaterne. 
m.3.2. Indrejsepolitikken 
72. Selv om der både i meddelelsen fra 1991 om indvandring og i 1991-arbejdsprogrammet 
fra Maastricht refereres til nogle grundlæggende principper for indrejsepolitikken, har 
drøftelserne mellem medlemsstaterne hovedsagelig været centreret omkring de mere 
specifikke harmoniseringsforslag i arbejdsprogrammet. En sådan strategi forekommer 
berettiget, sålænge de generelle principper for de individuelle begrundelser for at give 
indrejsetilladelse defineres klart under harmoniseringsprocessen. I de følgende punkter 
redegøres der for, hvor langt man er nået på disse områder, og hvilke spørgsmål der står 
tilbage. Desuden omtales nogle grundlæggende overvejelser, som er relevante for de 
individuelle begrundelser for indrejsetilladelse. 
73. Det første område, som ministrene for indvandring drøftede, var indrejsetilladelse med 
henblik på familiesammenføring. De vedtog en resolution om dette emne i København 
i juni 1993. Denne resolution afspejler princippet om, at familiesammenføring hænger 
nøje sammen med retten til familieliv, som anerkendes i den europæiske 
menneskerettighedskonvention. Resolutionen fastslår, hvilke kategorier af 
familiemedlemmer der har ret til familiesammenføring, og fastsætter desuden generelle 
betingelser for indrejsetilladelse. 
-20-
74. Retten til familiesammenføring er af stor betydning for tredjelandsstatsborgere, der er 
legalt bosiddende i Unionen, og integreringspolitikkens succes afhænger i vidt omfang 
af den politik, der føres på dette område. I betragtning af, hvor vigtig retssikkerheden 
er på dette område for de tredjelandsstatsborgere, der opholder sig legalt i Unionen, ville 
et retligt bindende instrument, som f.eks. en konvention, være et hensigtsmæssigt 
grundlag og kunne samtidig bidrage til at fjerne de tilbageværende forskelle i 
medlemsstaternes praksis i denne henseende. Disse forskelle vedrører karensperioder, 
aldersgrænsen for børn, der kan få indrejsetilladelse med henblik på 
familiesammenføring, regler for indrejse med henblik på indgåelse af ægteskab og regler 
for indrejsetilladelse til ugifte samlevere · og familiemedlemmer af anden grad, 
indrejsetilladelse til adopterede børn samt de sammenførte familiemedlemmers retlige 
status. 
75. Andre aspekter af indrejsepolitikken, som drøftes i øjeblikket i Rådet, vedrører 
indrejsetilladelse til studerende, arbejdstagere og selvstændige erhvervsdrivende. Disse 
drøftelser må gøres færdige forholdsvis hurtigt. For de studerendes vedkommende er det 
Kommissionens opfattelse, at indrejsepolitikken bør baseres på det generelle princip, at 
migration mellem lande, som medvirker til bedre indbyrdes forståelse og øget gensidigt 
kendskab til landene, bør hilses velkommen. Det er dog også vigtigt at undgå en politik, 
·der kan medføre "hjerneflugt" fra udrejselandene. Derfor bør en sådan indrejsepolitik 
formuleres på en måde, så den forhindrer folk i at forblive i værtslandet efter, at de har 
afsluttet deres studier. 
76. Indrejsepolitikken over for arbejdstagere og selvstændige erhvervsdrivende har ændret 
sig i årernes løb i overensstemmelse med Unionens økonomiske behov. På dette område 
forekommer det særdeles relevant at nå til enighed om grundlæggende principper for 
indrejsepolitikken i relation til tredjelandsstatsborgere, der er legalt bosiddende i en 
medlemsstat. Dette emne vil blive behandlet mere detaljeret i kapitel 111.4., eftersom det 
hænger nært sammen med integreringspolitikken. 
77. Som næste skridt i fastlæggelsen af de grundlæggende principper for indrejsepolitikken 
over for arbejdstagere og selvstændige erhvervsdrivende bør der fastsættes regler for, 
hvornår der gives indrejsetilladelse til andre tredjelandsstatsborgere. Med den nuværende 
økonomiske og arbejdsmarkedsmæssige situation må en sådan indrejsepolitik generelt 
fortsat være ganske restriktiv på kort sigt. Det betyder også, at fastsættelse af kvoter, 
hvilket er foreslået som et middel til at mindske migrationspresset, ikke er 
hensigtsmæssigt på kort sigt i den nuværende økonomiske situation. 
78. En mere langsigtet strategi for arbejdskraftrelateret indvandring må nødvendigvis også 
tage hensyn til udviklingen i den økonomiske og arbejdsmarkedsmæssige situation i 
Unionen. I Kommissionens hvidbog om vækst, konkurrenceevne og beskæftigelse 
fremhæves betydningen af at fremme væksten og konkurrenceevnen og bekæmpe 
arbejdsløsheden. Et mere langsigtet perspektiv forudsætter også, at der tages hensyn til 
de befolkningsmæssige ændringers indvirkning på arbejdsmarkedet. Det bliver derfor 
nødvendigt nøje at følge udviklingen på arbejdsmarkedet for at sikre, at indrejsepolitikken 
kan tilpasses nye behov. Der skal i sådanne analyser også kunne sondres mellem en 
kortsigtet konjunkturbetinget udvikling og strukturbetingede ændringer, eftersom det, der 
er brug for, er et klart billede af udviklingen i udbud og efterspørgsel efter arbejdskraft 
på lang sigt. Hvis det kan påvises, at der på lang sigt er behov for yderligere udbud af 
arbejdskraft, skal analysen gå videre og specificere omkostninger og fordele ved at tillade 
indvandring til udfyldning af disse "huller". Kun hvis det kan påvises, at nettovirknin­
gerne ville vær:e positive, bør man overveje en kvoteordning. 
-21 -
79. Uanset hvad resultatet bliver af en sådan generel analyse, er der al mulig grund til at 
afstå fra -en restriktiv politik, hvor det drejer sig om midlertidige arbejdsordninger, 
specielt sådanne, som indgår i strategien til imødegåelse af de grundlæggende årsager til 
migrationspres, under forudsætning af at det ikke blot resulterer i "jobrotation" og 
indrejsetilladelse til sæsonarbejdere og grænsearbejdere - to kategorier, som bør defineres 
meget præcist. 
80. Et andet problem i relation til indrejsepolitikken, som ·heller ikke er blevet løst, er 
spørgsmålet om indrejsetilladelse af humanitære hensyn. Som det blev forklaret i 1991-
arbejdsprogrammet, er det vanskeligt at harmonisere dette politiske område, eftersom 
indrejsetilladelse af humanitære hensyn per definition er baseret på de seerlige 
omstændigheder ved hver enkelt sag. Det vil dog på dette stadium være en god ide at 
undersøge, i hvilket omfang medlemsstaternes nuværende praksis giver mulighed for 
indrejsetilladelse til særligt sårbare grupper i denne forbindelse. Man kunne f.eks. rette 
opmærksomheden mod kvinder, som er ofre for menneskehandel eller seksuelle 
overgreb, som en sådan kategori. Europa-Parlamentet- har for nylig givet udtryk for 
bekymring for netop denne gruppes situation. 
m.3.3. Flygtninge og andre personer med behov for international beskyttelse 
81. Set ud fra et analysernæssigt synspunkt burde alle former for migrationsbevægelser og 
migrationspres undersøges, uanset om de er relateret til asyllovgivningen eller ej, men 
samtidig er de argumenter, der blev fremført i meddelelsen fra 1991 om asylret, stadig 
gyldige: Asylpolitikken adskiller sig fra indvandcerpolitikken ved, at den tager sigte på 
at imødekomme et humanitært behov. Princippet om ikke-afvisning, som er stadfæstet 
i Geneve-konventionen fra 1951, kræver, at de kontraherende stater er meget 
omhyggelige med at fastslå, hvilke asylansøgere der er flygtninge i den i Geneve­
konventionens artikel1A anførte betydning. Flygtninge har krav på beskyttelse. Ved ikke 
at yde en sådan beskyttelse ville de kontraherende stater krænke det mest grundlæggende 
princip i Geneve-konventionen og, eftersom denne konvention er udtrykkeligt nævnt i 
artikel K.2 i unions traktaten, også krænke selve traktaten. Det er per definition umuligt 
at reducere antallet af_ flygtninge, som medlemsstaterne er forpligtet til at give 
beskyttelse. Asylpolitikken adskiller sig derfor fra flygtningepolitikken, idet den tager 
sigte på at styre behandlingen af asylansøgninger på en sådan måde, at alle ansøgninger 
kan behandles retfærdigt og effektivt. 
82. I 1991-arbejdsprogrammet og i meddelelsen fra 1991 om asylret analyserede man de 
-forskellige aspekter af asylpolitikken, som måtte harmoniseres. Der er gjort betydelige 
fremskridt med hensyn til fastlæggelsen af retningslinjer i forskellige resolutioner. I den 
handlingsplan; som Det Europæiske Råd godkendte på samlingen i Bruxelles i december 
1993, nævnes følgende spørgsmål som de vigtigste ~mner for drøftelserne i 1994: 
(a) harmoniseret anvendelse af flygtningedefinitionen i artikel lA i Geneve­
konventionen; 
(b) fastsættelse af minimumskrav til asylprocedurer. 
Forudsætningerne for at opnå resultater på disse to områder gennemgås nærmere i de 
følgende punkter, som også indeholder nogle forslag til aktioner på andre beslægtede 
områder. 
-22-
(a) Harmoniseret anvendelse af definitionen af begrebet "flygtning" 
83. , Skal anvendelsen af flygtningedefinitionen harmoniseres, skal man være opmærksom på 
to forskellige aspekter: Der må opstilles generelle indikatorer for de retlige aspekter af 
flygtningebegrebet, og samtidig er der brug for indikatorer for situationen i h jemlandet 
som et supplement til disse generelle indikatorer, så de kan anvendes på individuelle 
tilfælde. Rådet har derfor besluttet, at de relevante ekspertgrupper i Rådets regi skal føre 
de videre drøftelser om begge disse aspekter. UNHCR har allerede erklæret sig rede til 
at bidrage til dette arbejde. Kommissionen ser med glæde på denne udvikling, som 
muligvis kan bane vejen for vedtagelsen af fælles krav og retningslinjer, også på andre 
områder. 
(b) Minimumskrav til asylprocedurer 
84. Stigningen i antallet af asylansøgere har fået medlemsstaterne til at gøre en indsats for 
at udvikle mere effektive asylprocedurer og indføre et fælles system for fastlæggelse af, 
hvilken medlemsstat der skal behandle en given asylansøgning (Dublin-konventionen). 
Denne konvention er samtidig en vigtig kompensatorisk foranstaltning i forbindelse med 
afskaffelsen af de indre grænser i Europa. 
85. De foreslåede fremgangsmåder kan være nok så hensigtsmæssige, men indførelsen af en 
form for "sorteringsprocedure", der tager sigte på at udelukke visse kategorier af 
asylansøgninger fra at nå videre til den egentlige substansbehandling, specielt med det 
forrilål at identificere klart grundløse ansøgninger, indebærer risiko for, at 
medlemsstaterne, medmindre de er meget omhyggelige, ufrivilligt kan komme til at 
krænke princippet om ikke-afvisning. Det bliver derfor vanskeligt at udelukke hele 
kategorier fra den mere substantielle del ·af asylproceduren. Som det fastslås i 
resolutionen fra 1992 om klart grundløse asylansøgninger, bør hver ansøgning behandles 
individuelt, eftersom asylansøgeren skal have mulighed for at forklare, hvorfor 
vedkommende skulle udgøre en undtagelse fra den generelle regel om afvisning, også 
selv om vedkommende kommer fra et land, hvor der generelt ikke er grund til at frygte 
forfølgelse, eller hvis der findes et tredje modtagerland. 
86. De resolutioner, der blev vedtaget i 1992, om klart grundløse asylansøgninger og om 
begrebet "tredje modtagerland", var første skridt for ministrene med ansvar for 
indvandring på vejen mod harmoniserede regler for asylproceduren. Det er 
Kommissionens opfattelse, at hvis både asylansøgernes og medlemsstaternes retssikkerhed 
på dette område skal sikres, kræver det, at emnerne for de nævnte resolutioner behandles 
i en bredere sammenhæng i forbindelse med indgåelse af en konvention om spørgsmålet. 
-23-
87. Derudover forudsætter fastlæggelsen af retfærdige og effektive procedurer, at 
medlemsstaterne bliver enige om de grundlæggende principper for asylproceduren i de 
respektive lande. Selv om dette følsomme spørgsmål vedrører hver enkelt medlemsstats 
grundlæggende retstraditioner, bør det overvejes, om der kan fastlægges objektive 
kriterier for retfærdighed og effektivitet, som kan udgøre en form for generel ramme, 
mens det overlades til de enkelte medlemsstater selv at fastlægge de nøjagtige detaljer 
i asylproceduren. Med hensyn til de principielle spørgsmål kan der henvises til de 
forskellige EXCOM(5)-konklusioner samt til UNHCR's vejledning i procedurer ·og 
kriterier for fastlæggelse af flygtningestatus. 
88. Kriterierne for effektivitet kommer til at vedrøre adgangen til og varigheden af de 
forskellige etaper i asylproceduren. Udgangspunktet må være, at der fortsat skal være 
adgang til at søge asyl. Bortset fra ovennævnte hensyn, som er baseret på internationalt 
godkendte tekster, kræver styringen af indvandringen også en sådan strategi. I mangel 
af aktive foranstaltninger til mindskelse af migrationspresset vil potentielle asylansøgere 
i stedet forsøge illegal indvandring, hvis der ikke længere er adgang for alle til at få 
behandlet en asylansøgning. Det er usandsynligt, at omkostningerne ved en effektiv 
bekæmpelse af en sådan illegal indvandring skulle være lavere end de faktiske 
omkostninger ved at behandle asylansøgningerne. Fordelen ved asylproceduren er 
imidlertid, at i de fleste tilfælde, og specielt hvor det drejer sig om klart grundløse 
ansøgninger, ved man, hvor asylansøgerne opholder sig, medens det ved illegal 
indvandring næsten per definition kræver en betydelig indsats at lokalisere de 
pågældende. 
89. Kriterierne for retfærdig behandling vedrører bl.a. retten til at appellere en afgørelse 
samt vilkårene for modtagelse af ansøgninger til behandling. Med hensyn til sidstnævnte 
vilkår adskiller medlemsstaternes praksis sig fortsat ganske meget fra hinanden, og det 
kan muligvis blive vanskeligt at opnå en fuld harmonisering: Det anføres dog i 1991-
arbejdsprogrammet og i meddelelsen fra 1991 om asylret, at det skulle være muligt at 
foretage en tilnærmelse af betingelserne for modtagelse af ansøgninger til behandling. 
Man bør desuden ved fastlæggelsen af disse kriterier være særligt opmærksom på de 
procedurer, som i givet fald skulle gælde for specielt sårbare grupper, som f.eks. kvinder 
og (uledsagede) børn. Disse grupper kræver ofte særbehandling, eftersom de kan have 
specielt vanskeligt ved selv at forelægge deres asylsag. 
90. Vedtagelse af kriterier for retfærdige og effektive procedurer, der skal anvendes overalt 
i Unionen, ville være et vigtigt skridt fremad i retning af en fælles asylpolitik. 
(c) Andre nødvendige foranstaltninger 
91. Udover de opgaver, som Det Europæiske Råd umiddelbart prioriterede som de vigtigste, 
bør man også være opmærksom på det i 1991-arbejdsprogrammet nævnte problem med 
tilfælde, som ikke falder ind under artikel lA i Geneve-konventionen, men hvor det er 
medlemsstaternes generelle politik -dog ikke altid med samme begrundelse -ikke at 
sende de pågældende tilbage til hjemlandet. 
(5) UNHCR's eksekutivkomite. 
-24-
Eftersom der i praksis er tale om ganske mange tilfælde, forekommer det hensigts­
mæssigt at tilstræbe en vis grad af harmonisering på dette område. 
92. Desuden viser de seneste erfaringer, specielt i relation til tragedien i det tidligere 
Jugoslavien, at spørgsmålene om midlertidig beskyttelse og midlertidigt ophold også bør 
drøftes. 
93. Medlemsstaterne har reageret på forskellige måder på problemet omkring flygtninge fra 
det tidligere Jugoslavien, i mange tilfælde ved indførelse af regler om midlertidi~ 
beskyttelse for udsatte grupper, hvorved man undgår at skulle anvende asylprocedurerne 
i større omfang. Disse regler må naturligvis ses som en positiv indsats til imødegåelse 
af situationer med massetilstrømning af flygtninge. Nogle medlemsstater har vedtaget en 
særlovning for at tilvejebringe et solidt retsgrundlag; andre medlemsstater har benyttet 
sig af muligheden for at forlænge midlertidigt ophold. Mindst to medlemsstater er gået 
endnu videre ved at behandle de individuelle asylansøgninger og give en stor del af de 
pågældende status som flygtninge eller give indrejse-og opholdstilladelse af humanitære 
grunde. Det skulle være muligt at bygge videre på disse erfaringer og harmonisere de 
forskellige regler med henblik på at etablere ensartede europæiske regler for midlertidig 
beskyttelse. Med en sådan harmonisering undgår man en omdirigering af denne form for 
migrationsbevægelser på grundlag af forskelle i medlemsstaternes lovgivning. Det ville 
også garantere et mindstemål af beskyttelse for de pågældende personer, uanset hvilken 
medlemsstat der tilbyder denne beskyttelse. 
94. En sådan harmoniseret strategi forudsætter svar på følgende spørgsmål: 
hvordan identificeres en given situation som værende årsag til behov for 
midlertidig beskyttelse? 
hvilke juridiske rettigheder har de mennesker, der har fået tilbudt midlertidig 
beskyttelse? 
hvor lang tid skal der gå, før de pågældende kan få tilladelse til længerevarende 
ophold? 
95. Med hensyn til det første spørgsmål er der følgende faktorer at tage hensyn til: 
forekomsten af massetilstrømning af flygtninge eller forventninger om, at en sådan 
massetilstrømning til Unionen vil forekomme; en angivelse fra UNHCR om, at der ikke 
kan ydes tilstrækkelig hjælp og beskyttelse i den pågældende region, eller at Unionen 
selv kunne betragtes som værende en del af den pågældende region, som det er tilfældet 
med det tidligere Jugoslavien. Hvis det besluttes, at en given situation forårsager behov 
for midlertidig beskyttelse, må det også fremgå, hvem der har krav på en sådan 
beskyttelse. I nogle tilfælde må den midlertidige beskyttelse omfatte alle involverede 
grupper, i andre tilfælde vil der muligvis kan opstilles kriterier for særligt udsatte 
grupper, og endelig kan der være situationer, hvor reglerne om midlertidig beskyttelse 
kun skal gælde for de grupper, som er udpeget af UNHCR eller andre 
hjælpeorganisationer: 
96. I forbindelse med regler om midlertidig beskyttelse er det nødvendigt at fastlægge de 
pågældende flygtninges juridiske rettigheder. Det særegne ved reglerne er netop 
beskyttelsens midlertidige karakter, men beskyttelsesperiodens samlede længde afhænger 
af udviklingen i hjemlandet. Det bliver derfor nødvendigt med regelmæssige mellemrum 
at vurdere, hvorvidt der fortsat skal ydes beskyttelse, eller hvorvidt der kan iværksættes 
programmer for flygtningenes tilbagevenden. Her er det nødvendigt at finde en rimelig 
balance mellem flygtningenes og medlemsstaternes interesser. 
-25-
97. Det tredje spørgsmål opstår, såfremt situationen i hjemlandet forbliver af en sådan 
karakter, at der er behov for midlertidig beskyttelse i en længere periode. Så bliver 
spørgsmålet, hvorvidt det fortsat er berettiget at sende personer med behov for 
international beskyttelse tilbage til hjemlandet, når situationen i det pågældende land 
omsider bedres. Det er uundgåeligt, at jo længere en person opholder sig i et land, jo 
stærkere bånd knytter vedkommende til det. Hvis den midlertidige beskyttelse strækker 
sig over en periode på flere år, vil den sandsynligvis være ledsaget af en vis grad af 
integrering, indtil man når det punkt, hvor det ikke længere er rimeligt at forlange, at 
den pågældende rejser tilbage til et land, som vedkommende måske ikke længere føler 
sig knyttet til., selv om det er hjemlandet. 
98. Et andet spørgsmål, der skal tages op i forbindelse med styring af migrations­
bevægelserne, er, hvordan man mest effektivt håndterer midlertidi~e modta~elses­
problemer. Erfaringen viser, at når der sker pludselige massetilstrømninger af folk med 
behov for international beskyttelse, kan der opstå midlertidige indkvarteringsproblemer 
og mangel på andre faciliteter. Hidtil har man ikke haft nogen form for konsekvent 
registrering af modtagelsesproblemer. Her kan Unionen føre an ved at oprette et sådant 
registrerings- og tilsynssystem på grundlag af udveksling af synspunkter og informationer 
om de mest effektive fremgangsmåder baseret på tidligere erfaringer. Der kunne etableres 
en per.manent form for samordning mellem de forskellige involverede forvaltnings grene. 
Dermed ville det blive muligt at træffe de nødvendige foranstaltninger på grundlag af 
overslag over behovene både med hensyn til antal og omkostninger og at udarbejde 
beredskabsplaner for nødsituationer. Unionen kunne på grundlag af disse informationer 
forsøge at gennemføre en form for "matching" af me.dlemsstaternes modtagelseskapacitet 
99. Et sådant "matching "-system skulle ikke nødvendigvis være ensbetydende med en 
officielt byrdefordelingsordning, men kunne give medlemsstaterne en gensidig forsikring 
om, at de i tilfælde af alvorlige problemer med gennemførelsen af deres 
modtagelsespolitik ikke stod alene, men kunne regne med aktiv støtte fra andre 
medlemsstater og fra Unionen selv. 
100. Apropros et sådant "matching"-system er det værd at bemærke, at Europa-Parlamentet 
har anmodet Kommissionen om at forelægge et udkast til en Europæisk Fond for 
Flygtninge( 6). Det forekommer rimeligt at gøre brug af en sådan fond i nødsituationer 
i medlemsstaterne, f.eks. i tilfælde af massetilstrømning af flygtninge, hvor en 
medlemsstat enten på rent frivilligt grundlag og/eller af geografiske årsager påtager sig 
ansvar for flere personer med behov for international beskyttelse, end den. ville have 
været nødsaget til i henhold til kriterierne i Dublin-konventionen. Fonden kunne også 
bruges til at bistå medlemsstater, som mangler den nødvendige modtagelseskapacitet, når 
der opstår nye flygtningepres. 
(6) Punkt 7 i Europa-Parlamentets beslutning A3-0280/92 af 18. november 1992. 
-26-
101. Unionen og dens medlemsstater bør ikke kun koncentrere sig om deres egne forhold. 
Anvendelsen af princippet om tredje modtagerland på transitlande vil især få betydning 
for de central-og østeuropæiske nabolande, som i mange tilfælde viser sig at være 
transitlande. Drøftelser i Europarådet og en rapport fra UNHCR for nylig viser, at 
iværksættelsen af asylpolitikken indebærer alvorlige budgetmæssige , og praktiske 
problemer for disse lande. For at hjælpe dem har UNHCR engageret sig i opbygningen 
af et institutionelt system med hovedvægten lagt på etablering af retfærdige og effektive 
asylprocedurer. Unionen bør deltage aktivt i disse aktiviteter, eftersom en effektiv 
anvendelse af princippet om tredje modtagerland på de central-og østeuropæiske lande 
atbænger af, om disse lande kan klare de dermed forbundne problemer. En Europæisk 
Fond for Flygtninge kan bidrage til at finansiere projekter, hvori deltager ikke-statslige 
organisationer, der opererer i Central-og Østeuropa. 
m.3.4. IDegal indvandring 
102. Med det voksende migrationspres og stadigt færre muligheder for legal indvandring må 
det forventes, at folk, der ønsker at komme ind i Unionen, fortsat vil benytte sig af 
illegal indvandring. Den helhedspolitik, der slås tillyd for i denne meddelelse, kræver 
en fast og klar politik til imødegåelse af denne indvandring. Illegal indvandring 
underminerer virkningerne af indrejsepolitikken, er til skade for integreringspolitikken 
over for legale indvandrere og bringer samtidig de illegale indvandrere i en meget udsat 
position. Unionen kræver derfor en aktiv politik til forebyggelse og bekæmpelse af illegal 
indvandring. 
l 03. Illegal indvandring kan antage flere former. Folk kan forsøge at komme ind på Unionens 
område ulovligt ved at undgå immigrationskontrollen eller ved hjælp af falske papirer . 
.I andre tilfælde kan personer, som er kommet lovligt ind i Unionen, blive til illegale 
indvandrere ved at blive i landet efter opholdstilladelsens udløb eller ved på anden måde 
at tilsidesætte vilkårene for deres indrejsetilladelse (f.eks. ved at påtage sig arbejde).· 
104. Drøftelserne om de relevante foranstaltninger, der er nævnt i 1991-arbejdsprogrammet, 
har været centreret omkring udvisning. Ministrene med ansvar for indvandring vedtog 
i juni 1993 en henstilling vedrørende kontrol med og udvisning aftredjelandsstatsborgere, 
der opholder sig eller arbejder i medlemsstaterne uden tilladelse. Helhedsstrategien til 
imødegåelse af problemet omkring illegal indvandring kræver en indsats på flere planer. 
Der kan skelnes mellem fire hovedelementer: 
(a) Foranstaltninger til at forhindre de illegale indvandrere i at komme ind på 
Unionens område; 
(b) foranstaltninger til at identificere personer, der opholder sig illegalt i Unionen; 
(c) fastlæggelse af minimumskrav til behandlingen af illegale indvandrere, og 
(d) foranstaltninger til at lette hjemsendelsen af illegale indvandrere. 
-27-
(a) Forebyggende foranstaltninger 
l 05. Foranstaltninger til afhjælpning af de grundlæggende årsager til migrationspres er 
omhandlet i kapitel 111.2.2. Udover disse foranstaltninger kræver bekæmpelsen af den 
illegale indvandring en forebyggende indsats, før de pågældende når frem til Unionen. 
Rådet drøfter i øjeblikket mulighederne for udveksling af informationer om rejseruter og 
mellemmænd, men en sådan informationsudveksling må foregå mere systematisk. I denne 
henseende ville et nært samarbejde med transitlandene og hjemlandene være en værdifuld 
hjælp til at opnå de nødvendige informationer, så man kan skride ind over for de 
pågældende menneskesmuglere. Når man vil stoppe folk, der er blevet afsløret som 
menneskesmuglere, skal man passe på ikke samtidig at lukke af for de eneste muligheder, 
som personer med behov for international beskyttelse har for at flygte fra et land. 
l 06. Streng kontrol ved de ydre grænser og en konsekvent visumpolitik kan også bidrage til 
at forebygge og bekæmpe illegal indvandring. Det reviderede udkast til konvention om 
passage af de ydre grænser, som Kommissionen forelagde for nylig, fastsætter en klar 
ramme for systematisk og effektiv grænsekontroL Det vigtigste bliver nu at få vedtaget 
denne konvention. Det bliver på længere sigt også nødvendigt at føre tilsyn med 
konventionens gennemførelse. Der bør også overvejes foranstaltninger til støtte for 
specifikke projekter til fordel for medlemsstater, som får problemer på grund af deres 
sær lige geografiske beliggenhed. 
(b) Foranstaltninger til identifikation af personer, der opholder sig illegalt i Unionen 
l 07. Forebyggende foranstaltninger og mere systematisk grænsekontrol af den art, der er 
nævnt i det foregående, vil være vigtige elementer i bekæmpelsen af illegal indvandring, 
men er ikke i sig selv tilstrækkeligt til at standse den. Det er derfor vigtigt, at der også 
overvejes foranstaltninger, som giver mulighed for at identificere personer, som opholder 
sig ulovligt på Unionens område. Dette spørgsmål er også omhandlet i henstillingen fra 
1993 om udvisningspolitikken, som bl.a. nævner betydningen af intern kontrol i 
medlemsstaterne. Dette er utvivlsomt et følsomt område, eftersom lokaliseringen af 
illegale indvandrere normalt er en opgave for politiet, som skal ses i sammenhæng med 
politiets øvrige opgaver, hvoraf bekæmpelsen af kriminalitet formentlig er den vigtigste. 
108. 1991-arbejdsprogrammet og meddelelsen fra 1991 om indvandring indeholdt også forslag 
til andre løsninger på dette komplicerede problem. Man koncentrerede sig især om, 
hvordan man i praksis kan gøre det vanskeligt for illegale indvandrere at forblive i 
landet. Sådanne personers forskellige indkomstkilder er et brugbart udgangspunkt. Der 
er normalt to hovedindkomstskilder: forskellige former for ydelser fra det offentlige og 
indtægter fra ulovlig beskæftigelse. I indledningen til 1991-arbejdsprogrammet anføres 
det for det første, at det må sikres, at sociale foranstaltninger ikke bliver en opfordring 
til at bosætte sig illegalt, såfremt illegalt bosiddende personer af humanitære årsager eller 
i en nødsituation vil være omfattet af sådanne foranstaltninger, og for det andet, at man 
må intensivere indsatsen for at begrænse ulovlig beskæftigelse. Her bør man især have 
blikket rettet imod arbejdsgiverens rolle som den skyldige part, der udnytter en illegalt 
bosiddende udlændings usikre situation. Meddelelsen fra 1991 om indvandring var endnu 
mere entydig i relation til sidstnævnte spørgsmål: 
-28-
"Parallelt med gennemførelsen af konventionen om passage af de ydre grænser er 
Kommissionen rede til, for at styrke indsatsen mod illegal indvandring, at fremsætte et 
revideret forslag til indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning vedrørende 
bekæmpelse af illegal indvandring og dermed forbundet ulovligt arbejde. I denne 
forbindelse kunne man dels forlange, at firmaer, der tildeles offentlige entrepriser, skal 
dokumentere, at de overholder reglerne om arbejdstilladelser, dels at en virksomhed skal 
være ansvarlig, hvis de underleverandører eller vikarbureauer, som den benytter, ikke 
overholder reglerne vedrørende ulovligt arbejde. " 
Europa-Parlamentet anfører i sin beslutning af 18. november 1992 også bekæmpelse af 
ulovligt arbejde som et vigtigt element i kampen mod illegal indvandring. Kommissionen 
mener fortsat, at en tilnærmelse af lovgivningen om bekæmpelse af ulovlig beskæftigelse 
ville bidrage til kampen mod illegal indvandring. Kommissionen vil fremlægge forslag 
med henblik herpå. 
(c) · Fastlæggelse af minimumskrav til behandlingen af illegale indvandrere 
109. Der vil af ovennævnte årsager generelt være behov for en fast og effektiv indsats imod 
illegal indvandring, men det bør ikke glemmes, at de pågældende personer kan være ofre 
for udnyttelse og befinde sig i en særdeles sårbar position. Der bør derfor tages hensyn 
til, at de har krav på en retfærdig behandling, der sikrer fuld overholdelse af 
menneskerettighederne og de grundlæggende frihedsrettigheder i henhold til international 
ret. I denne forbindelse bliver det nødvendigt at fastlægge nogle minimumskrav til en 
sådan behandling, hvilket samtidig vil gøre en restriktiv politik til bekæmpelse af illegal 
indvandring langt mere troværdig. 
11 O. Et konkret udtryk for en sådan indsats ville være medlemsstaternes undertegnelse og 
ratifikation af FN-konventionen om vandrende arbejdstagere og deres familie­
medlemmer(?). Denne konvention udmærker sig ved at fastslå, at menneskerettighederne 
også gælder for vandrende arbejdstagere, selv om de opholder sig ulovligt i et land. 
Konventionen gør det klart, at menneskerettighederne og de grundlæggende 
frihedsrettigheder er gældende uden hensyn til den pågældende vandrende arbejdstagers 
retlige statUs. Dette kunne om nødvendigt suppleres med et for Unionen gældende retligt 
instrument. 
(d) Foranstaltninger til at leue hjemsendelsen af illegale indvandrere 
111. Det fjerde element er hjemsendelse af personer, der afsløres som illegale indvandrere. 
Den bedste form for hjemsendelse er fortsat frivillig tilbagevenden, og programmer som 
dem, der gennemføres i visse medlemsstater, i mange tilfælde i nært samarbejde med 
lOM, med henblik på at støtte frivillig tilbagevenden, er en mulighed i så henseende. 
Disse programmer kan være omkostningseffektive sammenholdt med omkostningerne ved 
at tilbagesende personer imod deres vilje og kan derfor være attraktive både for 
myndighederne og for de pågældende selv. Det er dog vigtigt, at sådanne programmer 
ikke får den utilsigtede virkning at tilskynde til illegal indvandring. Der er ikke gjort 
noget for at harmonisere sådanne programmer mellem medlemsstaterne indbyrdes, men 
det forekommer hensigtsmæssigt at gøre det for at undgå skævheder på dette område. 
(7) Den konvention bør også ratificeres af hensyn til beskyttelsen af rettighederne for 
tredjelandsstatsborgere, der er legalt bosiddende i Unionen (se kapitel 111.4.). 
-29-
112. Udvisning er den sidste udvej over for personer, som opholder sig ulovligt i et land, og 
som ikke er indstillet på at forlade det pågældende land frivilligt. Udvisning er et 
nødvendigt middel til at gøre det klart, at illegal indvandring ikke tolereres. 
Medlemsstaterne har dog haft visse praktiske vanskeligheder med at foretage hjem­
sendelser i specielle tilfælde. Sådanne vanskeligheder kan opstå, hvis der ikke findes 
direkte transportforbindelser mellem medlemsstaten og det pågældende hjemland, eller 
hvis hjemlandet ikke er villigt til at samarbejde. 
113. Ministrene med ansvar for indvandring tænkte. utvivlsomt på det førstnævnte problem, 
. da de i november 1992 vedtog en henstilling vedrørende transit med henblik på 
udvisning. Ifølge denne henstilling har medlemsstaterne forpligtet sig til at lette transit 
gennem deres område, så udvisningen kan gennemføres. Det bør overvejes, hvorvidt der 
·kan indgås tilsvarende ordninger med. tredjelande. 
114. Aftaler med tredjelande om tilbagevenden nævnes i meddelelsen fra 1991 om indvandring 
og i 1991-arbejdsprogrammet som et middel til at løse de problemer, der kan opstå med 
hjemlande eller transitlande. Rådet Gustits-og indenrigsministrene) har for nylig 
godkendt en række konklusioner vedrørende retningslinjer for udarbejdelse af sådanne 
aftaler med tredjelande. Disse principper skal nu udmøntes i formelle aftaler mellem 
medlemsstaterne og de relevante tredjelande. I denne henseende er det glædeligt, at der 
på Budapest-konferencen, som fandt sted i februar 1993, og hvori næsten alle de central­
og østeuropæiske lande deltog, var enighed om, at sådanne aftaler om tilbagevenden er 
,relevante i _en europæisk kontekst. 
115. Rådet godkendte også princippet om, at der, hvor det overhovedet kan lade sig gøre, skal 
etableres en sammenhæng mellem på den ene side aftaler og praksis vedrørende 
tilbagevenden og på den anden side Unionens og dens medlemsstaters aftaler med 
tredjelande. Dette kunne lette indgåelsen og gennemførelsen af sådanne aftaler om 
tilbagevenden. Skal denne beslutning have praktisk betydning, skal den følges op både 
af Kommissionen og af Rådet. 
116. Aftaler om tilbagevenden kan have store konsekvenser for de pågældende lande. Som 
transitlande kan de blive stillet over for ganske store belastninger, ikke blot af finansiel 
art, men også af teknisk art, hvis de skal påtage sig artsvaret for de pågældende personers 
tilbagevenden. Selve reintegreringen af landetS egne statsborgere kan indebære en ekstra 
belastning af dets arbejdsmarked og det offentliges bistandsprogrammer. Unionen må vise 
forståelse for disse aspekter og føre en aktiv støttepolitik, som kan indarbejdes i den 
generelle politik for indgåelse af sådanne aftaler med de pågældende lande. 
117. Der bør også overvejes særlige regler for .visse udsatte grupper. Et eksempel på en sådan 
gruppe er uledsagede børn. Mange medlemsstater har indført regler, hvorefter børn under 
en vis alder ikke tilbagesendes, hvis der ikke er nogen slægtninge eller værger, der vil 
sørge for dem, når de vender hjem. Andre medlemsstater hjemsender derimod jævnligt 
børn også uden sådanne garantier. Det er derfor et andet område, hvor det ville være 
ønskeligt at få fastlagt minimumsregler. Ligeledes bør praksis i relation til ofre for 
seksuelle overgreb sikre, at hjemsendelse af ofrene ikke forhindrer retsforfølgning af de 
ansvarlige for overgrebene. 
-30·-
m.4. Styrkelse af integreringspolitikken over for legale indvandrere 
118. Det er Kommissionens opfattelse, at integreringspolitik og indvandrerpolitik hænger nøje 
sammen. Samfundets vilje til at acceptere tilstrømningen af nye indvandrere afhænger af, 
hvordan det opfatter regeringens evne til at styre fænomenet. I den forbindelse kan man 
citere Braun-rapporten(8): 
"Det er ikke muligt at tale om integrering af den allerede indvandrede befolkning uden 
også at berøre spørgsmålet om nye indvandrere- arbejdstagere, forældre, asylansøgere, 
personer med ugyldige papirer og illegale indvandrere. Det tempo, hvori indvandringen 
foregår, vil helt sikkert påvirke integreringsprocessen". 
En endnu mere afgørende faktor er det, at næsten alle EU-landene nu er blevet 
indvandringslande. Indvandrerbefolkningen anslås til næsten l O mio legalt bosiddende 
tredjelandsstatsborgere i medlemsstaterne. Følgende nationaliteter var hver især 
repræsenteret med en befolkning inden for Unionen på over 100 000 personer: Østrig, 
Tyrkiet, Jugoslavien, Algeriet, Marokko, Tunesien, USA og Indien(9). 
119. Spørgsmålet om integrering vedkommer derfor alle medlemsstaterne. Det er ens­
betydende med, at indvandrerne og deres børn får mulighed for at leve "normalt" i 
værtslandet. Det forudsætter, at indvandrerne får tilstrækkelige ressourcer (kendskab til 
det lokale sprog, boliger, skolegang, erhvervsuddannelse osv.), så de gradvis bliver 
"ligestillet" med landets egen befolkning. Fra indvandrerne selv kræver det vilje til at 
tilpasse sig livsformen i værtssamfundet, uden at de mister deres kulturelle identitet, og 
accept af, at ligestilling med hensyn til rettigheder også indebærer ligestilling med hensyn 
til pligter. Denne model synes nu at være den foretrukne i alle EU-landene. 
120. Der er bred enighed om, at der er behov for en aktiv integreringspolitik i alle 
medlemsstaterne, men en sådan politik må nødvendigvis løbende overvåges og justeres, 
hvis den skal kunne reagere effektivt på ændringer i forudsætningerne og behovene dels 
hos de indvandrersamfund, som allerede er etableret inden for Unionen, dels hos nye 
indvandrere. Det er grunden til, at integreringspolitikken er et helt centralt punkt i den 
politiske debat. 
121. Tendensen i medlemsstaterne går i retning af, at forskellige organer på både centralt og 
lokalt plan får ansvar for integreringspolitikkens gennemførelse, og disse organer støttes 
af en række forskellige frivillige sammenslutninger. Jo flere aktører, der er involveret, 
jo vanskeligere bliver det at gennemføre en sammenhængende og konsekvent politik. 
Anvisning af boliger i socialt boligbyggeri, som ofte involverer både staten, de lokale 
myndigheder og specialiserede organer, er et sådant eksempel. Integreringspolitikkens 
effektivitet kan også bringes i fare af folk, der forsøger at udnytte indvandrerspørgsmålet 
i politisk øjemed. Sådanne vanskeligheder må dog ikke overskygge fordelene både for 
de enkelte medlemsstater og for Unionen ved en vellykket integreringspolitik. 
(8) "Indvandrerpolitik og social integrering af indvandrere i Det Europæiske Fællesskab", 
SEK(90) 1813 endelig udg., punkt 21. 
(9) Se bilag l, tabel 8 A, B og C. 
-31 -
122. Europa-Parlamentet har ved flere lejligheder, siden Kommissionen i 1991 offentliggjorde 
meddelelsen om indvandring, opfordret denne til at udarbejde og fremlægge forslag til 
rammedirektiver vedrørende integreringspolitikken for indvandrere fra tredjelande og 
resolutioner om bekæmpelse af racisme og .fremmedhad. Kommissionen ser det som en 
stor fordel at udnytte de muligheder, der ligger i unions traktaten, herunder traktatens 
kapitel VI, som åbner mulighed for en fælles indsats omkring politikken over for 
tredjelandsstatsborgere med henblik på udvikling af fælles strategier om disse spørgsmål. 
De følgende punkter i dette kapitel indeholder nogle specifikke forslag til en sådan 
strategi. · 
123. I denne forbindelse er det hensigtsmæssigt at sondre mellem politiske tiltag, der tager 
sigte på at forbedre forholdene for tredjelandsstatsborgere, politiske tiltag, der skal skabe 
de rette økonomiske og sociokulturelle forudsætninger for en vellykket integrering, 
politiske tiltag, der skal dække informationsbehov og fremme dialogen, og endelig 
politiske tiltag, der tager sigte på at bekæmpe racisme og fremmedhad. 
m.4.t. Forbedring af vilkårene for tredjelandsstats~orgere, der er lovligt bosiddende 
i Unionen 
124. . Enhver form for effektiv integreringspolitik må nødvendigvis omfatte flere elementer. 
Det første væsentlige element er udsigt til og sikkerhed. for permanent opholdstilladelse. 
Sikkerhed for at kunne forblive og tage permanent ophold i en medlemsstat for alle, der 
opfylder visse stabilitetskriterier, er en grundlæggende forudsætning for en vellykket 
integrering. Uden dette grundlag vil der også opstå usikkerhed med hensyn til andre 
aspekter af integreringssprocessen, som f.eks. familiesammenføring, adgang til 
beskæftigelse, bolig, sundhedsvæsen, skolegang og erhvervsuddannelse m.m. Desuden 
atbænger en indvandrers eget engagement i integreringsprocessen i vidt omfang af, 
hvorvidt vedkommende føler sig sikker på at kunne forblive i landet. Derfor foreslog 
Kommissionen i sin meddelelse fra 1991, at man i fællesskab overvejer at indføre en 
permanent opholdsret, som tildeles efter en nærmere fastsat periode. 
125. Desuden skal man være særlig opmærksom på problemet omkring opholdstilladelse til 
lovligt bosiddende indvandreres familiemedlemmer. Det er uacceptabelt, at 
familiemedlemmer fortsat skal være atbængige af indvandrerens status, selv efter lang 
tids ophold. Indvandreres børn og børnebørn, som ikke er blevet statsborgere i den 
medlemsstat, hvori de bor, men som selv har opholdt sig i den pågældende medlemsstat 
tilstrækkeligt længe, burde være sikret permanent ophold, når de er kommet ud over 
skolealderen. Tilsvarende bør udenlandsk fødte ægtefæller til fastboende indvandrere eller 
statsborgere efter en vis periode have selvstændig opholdstilladelse. Disse personer bør 
med rimelighed kunne forvente at forblive i landet, hvis forsørgeren afgår ved døden, 
får skilsmisse eller forlader landet. 
-32-
126. Et andet område, der fortjener opmærksomhed, er det krav, som visse medlemsstater 
stiller om en særskilt opholdstilladelse, selv om der allerede er givet tilladelse til at 
udøve økonomisk aktivitet. Sådanne krav overlapper hinanden og skaber usikkerhed for 
indvandreren. Overlapningerne er omkostningsfulde og unødvendige, og usikkerheden 
modvirker målet om integrering. 
127. Kommissionen gav i sin meddelelse fra 1991 også udtryk for den opfattelse, at selve 
grundideen i det indre marked indebærer, at man må afskaffe kravet om at skulle have 
statsborgerskab for at kunne udøve visse rettigheder. Et første skridt i denne retning ville 
være at give tredjel~dsstatsborgere mulighed for at bevæge sig frit inden for Unionen 
på grundlag af deres opholdstilladelse, som skulle erstatte det visum, der eventuelt 
kræves. Schengen-aftalen indebærer en sådan ret til fri bevægelighed, men den gælder 
kun for Schengen-landene. Kommisionen mener, at denne ret bør dække hele Unionen. 
For så vidt angår passage af de ydre grænser har Kommissionen foreslået at sidestille 
opholdstilladelserne for tredjelandsstatsborgere, der er lovligt bosiddende i en 
medlemsstat, med et visum. Dette forslag indgår i udkastet til konvention om passage af 
·medlemsstaternes ydre grænser, som Kommissionen har forelagt Rådet( i O). Med henblik 
på at give tredjelandsstatsborgere, der er lovligt bosiddende i en medlemsstat, mulighed 
for at bevæge sig frit inden for Unionen i forbindelse med kortvarige ophold vil Kommis­
sionen forelægge et forslag, som skal give sådanne indvandrere ret til at rejse ind på en 
anden medlemsstats område uden visum, også selv om medlemsstaten ellers kræver 
visum for statsborgere fra de pågældende tredjelande. 
128. Et andet element, der bør overvejes, er fri bevægelighed med henblik på at udøve 
økonomiske aktiviteter. Arbejdsmarkedets parter i Det Stående Udvalg for Beskæftigelse 
anmodede den 14. maj 1992 om, at man afskaffede de betingelser, der hindrer 
tredjelandsstatsborgere med permanent opholdstilladelse i en medlemsstat i at tage 
beskæftigelse i en anden medlemsstat. Denne tanke indgik allerede i 1991-
arbejdsprogrammet, som indeholdt forslag til "drøftelse i de relevante fora af muligheden 
for .... at give tredjelandsstatsborgere, der har opholdt sig længe i en medlemsstat, visse 
rettigheder eller muligheder, f.eks. i forbindelse med adgangen til arbejdsmarkedet"(11). 
129. Nu bør der tages skridt til at opfylde denne målsætning. En første forbedring på dette 
område ville være, at medlemsstaterne gav tredjelandsstatsborgere med permanent og 
lovligt ophold i en anden medlemsstat fortrinsstilling til ledige jobs, som ikke kan 
besættes med EU -statsborgere. Tilladelse til at lade sådanne tredjelandsstatsborgere tage 
beskæftigelse i en anden medlemsstat, hvis de får tilbudt arbejde, ville være et yderligere 
skridt i den rigtige retning. Desuden må man også se på vilkårene for selvstændige 
erhvervsdrivende, der søger tilladelse til at etablere sig i en anden medlemsstat. 
(10) KOM(93) 684 endelig udg., som blev forelagt for Rådet den 10. december 1993. 
(11) WGI 930, s. 6. 
-33-
130. I indledningen til 1991-arbejdsprogrammet stod der følgende: " ud fra et socialt 
retfærdighedssynspunkt må det generelle udgangspunkt være at undersøge, hvilke 
rettigheder der gælder for EF-statsborgere, som også skal gælde for tredjelands­
statsborgere" .(12). Kommissionen anførte i sin meddelelse fra 1991 om indvandring, at 
"..... ligebehandling af legale indvandrere er et grundlæggende mål for hele 
samfundet. "(13). Medlemsstaterne bør nu tage deres lovgivning op til revision for at 
afskaffe de krav om statsborgerskab som forudsætning for udøvelse af visse rettigheder 
eller tildeling af ydelser, som ikke længere er berettigede af objektive grunde. 
131. Kommissionen anførte i sin meddelelse fra 1991, at det er vigtigt at sikre overholdelsen 
af forpligtelser, der er indgået i forbindelse med aftaler med tredjelande, og som går ud 
på ikke at diskriminere statsborgere fra de pågældende lande med hensyn til løn, 
arbejdsvilkår og social sikring. Kommissionen vil fortsat benytte de midler, den har til 
rådighed, til nøje at overvåge overholdelsen af bestemmelserne i disse aftaler i 
medlemsstaterne på grundlag af Domstolens retspraksis. 
132. Den internationale konvention om beskyttelse af vandrende arbejdstageres og deres 
familiemedlemmers rettigheder, somFN'sGeneralforsamling vedtog den 18. december 
1990, kræver tyve ratifikationer for at kunne træde i kraft. Medlemsstaternes ratifikation 
af denne konvention ville være et udtryk for, hvor stor værdi Unionen tillægger det at 
forbedre vilkårene for de vandrende arbejdstagere og deres familier med fast bopæl i 
Unionen og sikre, at deres rettigheder er i overensstemmelse med de højeste 
internationale normer. 
133. Lovene om naturalisering og statsborgerskab er meget forskellige medlemsstaterne 
imellem og afspejler historiske og filosofiske holdninger til begrebet statsborgerskab. 
Som det fremgår af den "Erklæring om statsborgerskab i en medlemsstat", som er knyttet 
som bilag til traktaten om Den Europæiske Union, afgøres spørgsmålet om, hvorvidt en 
person har en medlemsstats nationalitet, udelukkende under henvisning til den 
pågældende medlemsstats egen lovgivning. Naturalisering er ikke desto mindre et 
potentielt meget vigtigt retsinstrument til at lette integreringen af fastboende indvandrere 
og senere generationer, der fødes i landet. Fordelelie ved naturalisering for lovligt 
bosiddende indvandrere omfatter permanent opholdstilladelse, ret til at bevæge sig frit 
i Uilionen og alle borgerlige og politiske rettigheder. De kan også være en vigtig faktor 
for motiveringen af indvandrere til at lære landets sprog og skikke og bidrage til de 
nationale og sociale institutioner. 
m.4.2. Tilvejebringelse af de rette økonomiske og sociokulturelle forudsætninger for 
vellykket integrering 
134. Indvandreres og etniske mindretals beskæftigelse hæmmes fortsat af skævheder på 
arbejdsmarkedet, som skyldes flere ting: Mange af dem har ingen kvalifikationer 
overhovedet, og de industrier, hvor indvandrerne traditionelt har fundet beskæftigelse, 
er særligt hårdt ramt· af den økonomiske krise; mange indvandrere har utilstrækkelige 
skolekundskaber og ringe kendskab til sproget i den medlemsstat, hvori de bor; 
beskæftigelses- og karrieremulighederne for indvandrere er generelt begrænsede, og der 
udøves forskelsbehandling (normalt skjult) ved ansættelse af nye medarbejdere. Der bør 
(12) WGI. 930, s. 28. 
(13) SEK(91) 1855 endelig udg., punkt 59. 
-34-
i Unionens forskellige programmer og politik til bekæmpelse af arbejdsløshed og social 
udelukkelse tages særligt hensyn til indvandrernes situation. Også i forbindelse med de 
foranstaltninger, der gennemføres under Socialfonde n, bør man være opmærksom på 
indvandrernes særlige behov. · · 
135. Andre elementer, der er af betydning for en vellykket integrering, er bolig-og 
sundhedsforhold. Dårlige boligforhold og vanskelig adgang til sundhedstjenester er dog 
ikke kun begrænset til .indvandrerne. Disse spørgsmål er derfor behandlet i Unionens 
program til bekæmpelse af social udelukkelse. 
136. Indvandrere mærker det samme pres på arbejdsmarkedet som medlemsstaternes egne 
statsborgere, men kan derudover have en række særlige problemer~ De problemer, som 
indvandrerne møder på arbejdsmarkedet, varierer også atbængigt af alder og køn. 
Gruppen af 15-25-årige nyder godt af en række specifikke foranstaltninger og 
erhvervsuddannelsestilbud, men sådanne tilbud bør også tage hensyn til indvandreres og 
etniske mindretals særlige behov. På samme måde kan personer i aldersgruppen. 23-30 
år være særligt sårbare: I mange tilfælde er de ankommet for at slutte sig til familien og 
er begyndt skolegangen 'på et sent stadium. I så tilfælde er deres kvalifikationer måske 
utilstrækkelige, og de taler måske heller ikke sproget særligt godt. Denne aldersgruppe 
tilligemed førstegenerations arbejdsløse har ikke store chancer for at finde et passende 
job og har derfor behov for særlige foranstaltninger. Indvandrerkvinder og unge piger 
kan have endnu større problemer med hensyn til erhvervsuddannelse, beskæftigelse og 
i sidste ende også forfremmelse. Disse problemer er dog kun en del af det samlede 
billede. Størsteparten af indvandrerne er naturligvis velintegrerede på arbejdsmarkedet 
og yder fortsat et væsentligt bidrag til de nationale økonomier som arbejdstagere, folk 
i liberale erhverv og selvstændige erhvervsdrivende med små eller mellemstore 
virksomheder. · 
137. Artikel 2, stk. 3, i aftalen om socialpolitikken, som giver Unionen mulighed for at 
lovgive omkring beskæftigelsesvilkårene for tredjelandsstatsborgere, der opholder sig 
lovligt på Unionens område, udgør et nyt grundlag for forslag fra Kommissionens side 
på dette område.(14) 
138. Direktivet om uddannelsesmulighederne for vandrende arbejdstageres børn(l5) er det 
grundlæggende udgangspunkt, selv om det kun finder anvendelse på børn af 
medlemsstaternes statsborgere, som flytter inden for Unionen. I en erklæring i Rådets 
protokol har medlemsstaterne dog givet udtryk for politisk vilje til at lade de af dem 
trufne foranstaltninger imødekomme behovene også hos børn af tredjelandsstatsborgere. 
(14) Se meddelelsen om anvendelsen af aftalen om socialpolitil4cen, som Kommissionen 
har forelagt Rådet og Europa-Parlamentet- KOM(93) 600 endelig udg. af 14. 
december 1993. 
(15) Direktiv af 25. juli 1977, EFT nr. L 199 af 6.8.1977. 
-35-
139. Derudover har Kommissionen siden 1976 i samarbejde med medlemsstaterne støttet 
pilotprojekter for undervisning af indvandrerbørn, herunder også børn fra tredjelande. 
Disse projekter gik først og fremmest ud på at forpedre skoleundervisningen for 
indvandrerbørn i værtslandet samt på ·uddannelse af lærere til undervisning af 
indvandrerbørn, hvilket blev betragtet som en absolut forudsætning for en vellykket 
uddannelsesmæssig integrering af de unge indvandrere, herunder også 
andengenerationsindvandrere, hvoraf mange fortsat har behov for særlig sprogundervis­
ning. Desuden blev der lagt vægt på modersmålsundervisningen for indvandrere for at 
underbygge deres selvopfattelse, støtte deres intellektuelle udvikling og bidrage til 
medlemsstaternes bestræbelser på at differentiere sprogundervisningstilbuddene. Det 
forventes, at dette samarbejde vil blive yderligere udbygget i forbindelse med det nye 
handlingsprogram, SOCRATES. Kommissionens forslag til et program for 
erhvervsuddannelse, LEONARDO, omfatter aktiviteter med henblik på at fremme lige 
adgang til forberedende uddannelse og videreuddannelse for særligt vanskeligt stillede 
grupper. Dette åbner mulighed for, at sådanne foranstaltninger kan gøres mere målrettede 
med specifikt sigte på unge indvandrere, specielt fordi Kommissionens politik går ud på 
at sikre en koordinering både på politisk og på operationelt plan af strategierne for 
opfyldelse af de politiske målsætninger i artikel126 og 127 i uliionstraktaten. ELAINE 
(se nedenfor) er også med i et byprojekt om uddannelsessamarbejde, som tager sigte på 
sprogundervisning i multikulturelle miljøer, og som EuroCity-nettet gennemfører med 
støtte fra Kommissionen. 
m.4.3. Information og dialog 
140. Informationsformidlingen via ekspertnet er af stor værdi for de personer, der beskæftiger 
sig med indvandrernes integrering. Kommissionen støtter to sådanne net, hvoraf det ene 
RIMET (Reseau d' Information sur les Migrations des Etats Tiers) offentliggør en 
årsrapport om situationen i medlemsstaterne. I rapporten fra 1992 redegøres der for 
holdningerne til kontrol, arbejdsmarkedsmæssige krav og problemerne i relation til 
integrering( 16). Det andet net, ELAINE (European Local Authorities Interactive Network 
for Etbnic Minarities Policies), bidrager til udveksling af erfaringer mellem medarbejdere 
i de lokale forvaltninger, som beskæftiger sig med indvandrere på lokalt plan. Disse net 
vil blive benyttet i endnu højere grad fremover. 
141. Et system på unionsplan, som gav de organer, der er ansvarlige for samordningen af 
integreringspolitikken på nationalt plan, og andre med ansvar for dette område inden for 
de nationale forvaltninger, mulighed for at følge udviklingen og udveksle informationer 
og erfaringer, ville være af stor værdi. Et sådant net kunne etableres inden for rammerne 
af den samordningsprocedure, der er indført ved Kommissionens beslutning af 8. juni 
1988.(17). 
(16) V/5819/93, juni 1993. 
(17) 88/384/EØF. 
-36-
142. lUdet erkendte i sin resolution af 16. juli 1985 om retningslinjer for Fællesskabets 
indvandrerpolitik(18), at der var behov for en dialog på fællesskabsplan med de 
. vandrende arbejdstageres organisationer. Med henblik herpå oprettedes det såkaldte 
Indvandrerforum på initiativ af Europa-Parlamentet og med økonomisk støtte fra 
Kommissionen, men politisk uafhængigt 
Indvandrerforum har sat sig følgende målsætninger: 
Etablering af en dialog og udveksling af informationer mellem Den Europæiske 
Unions institutioner og indvandrerbefolkningerne; 
forbedring af relationerne mellem forskellige etniske grupper og mellem grupper 
i forskellige EU-lande via en række EU-initiativer; 
varetagelse af indvandreres og flygtninges interesser i almindelighed, og her 
tænkes på personer fra tredjelande; 
opnåelse af ligeret og ret til at ·bevæge sig frit, herunder også retten til arbejde 
og retten til at etablere sig samt stemmeret for indvandrere. 
Støttegrupper er allerede oprettet eller er ved at blive det i alle medlemsstaterne med det 
formål at styrke Indvandrerforums demokratiske grundlag, strukturer og repræsentation. 
Kommissionen vil fortsat støtte Indvandrerforum. 
m.4.4. Bekæmpelse af racediskrimhlation og håndtering af problemet omkring 
racisme ~g fremmedhad 
143. Som det fremgår af Europarådets medlemslandes stats-og regeringschefers vedtagelse 
af en officiel erklæring og en handlingsplan i Wien i oktober 1993, er behovet for 
initiativer til bekæmpelse af diskrimination blevet endnu mere påtrængende nødvendige 
med den seneste bølge af voldshandlinger forårsaget af racisme og fremmedhad. 
Racismen og fremmedhadet har manifesteret sig i flere medlemsstater i form af fysiske 
overgreb, ildspåsættelser og mord, og det må der reageres imod. Selv om ansvaret for 
håndteringen af dette problem ligger hos medlemsstaterne selv, har Kommissionen søgt 
at fremme og bidrage til debatten på unionsplan. I den forbindelse foretog Kommissionen 
en omfattende vurdering af de retlige instrumenter, der anvendes i de forskellige 
medlemsstater til at bekæmpe alle former for diskrimination, racisme og fremmedhad. 
Resultaterne af undersøgelsen blev offentliggjort med titlen "Retlige instrumenter til 
bekæmpelse af racisme og fremmedhad". I denne undersøgelse konkluderes det, at 
medlemsstaterne er nødsaget til at se nærmere på deres regler for retsforfølgning af 
personer for racistiske handlinger, at skabe mulighed for retsforfølgning i de tilfælde, 
hvor det med det nuværende system ikke kan lade sig gøre at sikre, at reglerne 
håndhæves strengt, og at arbejØe på at overbevise både ofre og lovbrydere om, at 
overtrædelser af reglerne vil blive straffet. Kommissionen har til hensigt at lade denne 
undersøgelse revidere og ajourføre i 1994. 
(18) EFT C 186 af 26.7.1985. 
-37-
144. Kommissionen søger også at tilskynde til en indsats på andre planer og yder økonomisk 
støtte til · mange ikke-statslige organisationers projekter, som skal sikre 
menneskerettighederne og bidrage til integreringen af indvandrere, og som enten direkte 
eller indirekte bekæmper diskrimination eller fremmer integreringen. Kommissionen vil 
fortsat benytte sig af de forskellige instrumenter, den har til rådighed, for at fremme 
initiativer af denne art. 
145. Der er behov for nationale systemer til registrering af racistiske overgreb og tilveje­
bringelse af pålidelige statistiske informationer om tendenserne. Parallelt hermed bør der 
satses på en bedre uddannelse af de ansatte i de offentlige forvaltninger, der kommer i 
kontakt med etniske mindretalsgrupper, og her tænkes specielt på lærere, politi og ansatte 
i de forvaltninger, der beskæftiger sig med indvandring, boliger, sundhedsvæsen og 
social sikring. ·De ansvarlige for informationsformidlingen skal være opmærksomme på, 
at de kan bidrage til at bekæmpe racefordomme gennem vedtagelse af fælles 
retningslinjer for god praksis. 
146. Også arbejdsmarkedets parter bør inddrages i denne proces og tilskyndes til at udarbejde 
fælles retningslinjer for god praksis vedrørende relationerne på arbejdspladsen, som 
f.eks. en unionskodeks for god praksis til imødegåelse af racediskrimination på 
beskæftigelsesområdet, som kunne tage udgangspunkt i den sociale dialog, der er 
etableret ved den aftale om socialpolitikken, som er knyttet til unionstraktaten. Formålet 
med en sådan kodeks skulle være at bekæmpe racisme på arbejdspladsen gennem 
fastsættelse på unionsplan af retningslinjer for imødegåelse af racediskrimination samt 
tilbud om vejledning til arbejdsmarkedets parter om god praksis. Det forberedende 
arbejde i denne forbindelse er allerede i gang i samråd med arbejdsmarkedets parter og 
under medvirken af nationale eksperter og forskere. 
14 7. Racisme og fremmedhad var emnet for en fælleserklæring fra Parlamentet, Rådet og 
Kommissionen i 1986. Siden da er bekæmpelse af racisme og fremmedhad blevet 
betragtet som en prioriteret målsætning af Det Europæiske Råd, og Europa-Parlamentet 
har adskillige gange opfordret til en indsats på dette område. For at tilskynde de unge 
til at blive mere bevidste om og erkende den værdi, der ligger i kulturel mangfoldighed, 
omfatter Kommissionens forslag for nylig til et handlingsprogram for unge (Ungdom for 
Europa III) støtte til projekter, der tager sigte på at bekæmpe racisme og fremmedhad 
og henvender sig til alle unge i medlemsstaterne. 
148. Rådet Gustits-og indenrigsministrene) vedtog for nylig en række konklusioner, hvori de 
anerkender betydningen af Europa-Parlamentets indsats på dette område og giver deres 
tilslutning til en række foranstaltninger, der er tænkt som et første skridt i retning af et 
tættere samarbejde mellem medlemsstaterne for at forhindre racistiske handlinger. Rådet 
erkendte også, at der kunne blive behov for yderligere konkrete foranstaltninger. 
149. Det er Kommissionens opfattelse, at der er mulighed for at forbedre samarbejdet på 
unionsplan omkring bekæmpelse af racisme og fremmedhad. Rådet erkender i sine 
konklusioner, at der er behov for en massiv indsats, der også omfatter en strategi baseret 
på mange forskellige organers deltagelse samt en række forskellige andre elementer, som 
f.eks. forbedret dataindsamling, uddannelse og tværnationalt samarbejde. Nu bør der 
satses på at udarbejde forslag inden for dette og andre områder til imødegåelse af 
racistiske holdninger, handlinger og tendenser, så det sikres, at alle de muligheder, der 
ligger i den nye unionstraktat, udnyttes fuldt ud. 
-38-
IV. RESUME: ET NYT GRUNDLAG FOR UNIONENS INDSATS 
150. Kapitel III indeholder en række forslag, der tager sigte på at udvikle en europæisk 
indvandrer- og asylpolitik. Disse forslag er tænkt som ideer, der skal drøftes og 
videreudvikles. De skal ikke opfattes som en endelig arbejdsplan på dette stadium, men 
udgør i stedet en ramme, som medlemsstaterne og Kommissionen selv kan benytte som 
udgangspunkt for udarbejdelsen af det nye handlingsprogram, der er behov for, hvis de 
muligheder, som ligger i Den Europæiske Union, skal udnyttes, så der kan føres en aktiv 
og bredt dækkende indvandrerpolitik. I dette afsluttende kapitel opsummeres de 
forskellige forslag. · 
IMØDEGÅELSE AF. MIGRATIONSPRES 
l. Forbedring af indsamlingen af præcise informationer om f.eks. følgende: 
migrationsbevægelser ind i Unionen, 
de grundlæggende årsager til disse bevægelser, 
prognoser for kommende migrationspres og de dertil svarende migrations­
bevægelser. 
2. Overvejelser omkring oprettelse af et "overvågningsorgan" for migration og drøftelse af, 
hvordan . et sådant organ kan bidrage til at imødekomme informationsbehovene i 
forbindelse med en helhedsstrategi for løsningen af problemerne omkring indvandring og 
asylret. 
.3. Fastlæggelse af, hvad der kan gøres for at afhjælpe de grundlæggende årsager til 
forskellige former for migrationsbevægelser med udgangspunkt i Det Europæiske Råds 
erklæring fra 1992 om principper for de eksterne aspekter af indvandrerpolitikken. Det 
kunne involvere følgende områder : 
menneskerettighedspolitikken, 
humanitær bistand, 
sikkerhedspolitikken, 
befolkningspolitikken, 
handelspolitikken og· politikken for udviklingssamarbejde, 
udvekslingsprogrammer til fordel for bestemte målgrupper fra udvandringslande, 
specielt blandt Unionens nabolande, 
i givet fald mere specifikke programmer for bestemte udvandringslande eller -
regioner. 
-39-
STYRING AF MIGRATIONSBEVÆGELSERNE 
Den generelle indrejsepolitik 
4. Fuldførelse af 1991-arbejdsprogrammet med særlig vægt på følgende: 
udarbejdelse ·af en konvention om familiesammenføring, 
færdiggørelse af det påbegyndte arbejde vedrørende indrejsetilladelse til arbejds­
tagere, selvstændige erhvervsdrivende og studerende og behandlingen af 
tredjelandsstatsborgere, der opholder sig lovligt i Unionen. 
5. Tilnærmelse eller om muligt harmonisering af betingelserne for indrejsetilladelse af 
humanitære hensyn med særlig opmærksomhed rettet imod visse sårbare grupper, som 
f.eks. kvinder, der er ofre for menneskesmugling. 
Flygtninge og andre med behov for international beskyttelse 
6. Gennemførelse af den handlingsplan, som Det Europæiske Råd godkendte i december 
1993: 
harmoniseret anvendelse af flygtningedefinitionen artikel l A i Geneve­
konventionen, 
udvikling af minimumskrav til retfærdige og effektive asylprocedurer. 
7. Udarbejdelse af en konvention om klart grundløse asylansøgninger og anvendelse af 
princippet om "tredje modtagerland". 
8. Harmonisering af praksis i relation til personer, som ikke kan modtages som flygtninge, 
men soin medlemsstaterne alligevel ikke forlanger tilbagesendt til hjemlandet på baggrund 
af den generelle situation i det pågældende land. 
9. Harmonisering af reglerne om midlertidig beskyttelse. 
10. Udvikling af et overvågningssystem for modtagelseskapacitet og indførelse af en ordning, 
som gør det muligt at støtte medlemsstater, som er villige til at bistå andre 
medlemsstater, der oplever massetilstrømning af flygtninge; ligeledes skal der kunne ydes 
støtte til projekter i medlemsstater eller transittredjelande, der udsættes for pludseligt 
opståede indvandringspres. 
IDegal indvandring 
11. Forbedring af procedurerne for udveksling af informationer om rejseruter og 
transportmidler og indførelse af hensigtsmæssige opfølgende foranstaltninger af 
forebyggende karakter. 
12. Vedtagelse og gennemførelse af det reviderede udkast til konvention om passage af de 
ydre grænser. 
13. Udvikling af foranstaltninger med henblik på at afsløre personer, der opholder sig 
ulovligt i Unionen med særlig fokus på bekæmpelse af ulovlig beskæftigelse. 
-40-
14. Fastsættelse af minimumskrav til behandlingen af personer, der afsløres som illegale 
indvandrere (se også punkt 22). 
15. Fastsættelse af retningslinjer for praksis for hjemsendelse af særligt udsatte grupper, som 
f.eks. uledsagede børn. 
16. Tilnærmelse af reglerne for illegale indvandreres frivillige tilbagevenden til hjemlandet 
og intensivering af samarbejdet mellem medlemsstaterne for at lette indvandreres 
tilbagevenden i de tilfælde, hvor det vil være hensigtsmæssigt, og udvidelse af dette 
samarbejde til at omfatte relevante tredjelande. 
17. Indgåelse af aftaler om tilbagevenden med relevante tredjelande og etablering af den 
nødvendige sammenhæng mellem sådanne aftaler og Unionens øvrige aftaler med 
tredjelande samt undersøgelse af konsekvenserne af sådanne aftaler om tilbagevenden for 
visse relevante hjemlande og transitlande. 
STYRKELSE AF INTEGRERINGSPOLITIKKEN OVER FOR LEGALE INDVANDRERE 
Forbedring af vilkårene for tredjelandsstatsborgere i Unionen 
18. Harmonisering af den retlige status for tredjelandsstatsborgere, der opholder sig lovligt 
i Unionen, med henblik på at sikre retten til permanent ophold til indvandrere og deres 
familiemedlemmer, som opfylder visse stabilitetskriterier. 
19. Skridt til at opfylde målsætningen om fri bevægelighed for lovligt bosiddende tredje­
landsstatsborgere. 
20. Revision af medlemsstaternes lovgivning for at afskaffe de krav om statsborgerskab som 
forudsætning for udøvelse af rettigheder eller modtagelse af ydelser, som ikke er 
objektivt begrundede. 
21. Overvågning af medlemsstaternes opfyldelse af aftaler med tredjelande om ligebehandling 
af disse landes arbejdstagere. 
22. Ratifikation fra medlemsstaternes side af den internationale konvention om beskyttelse 
af alle vandrende arbejdstageres og deres familiemedlemmers rettigheder, som FN vedtog 
den 18. december 1990. 
TUvejebringelse af de rette økonomiske og sociokulturelle forudsætninger for vellykket 
integrering 
23. Foranstaltninger til bekæmpelse af arbejdsløsheden bland tredjelandsstatsborgere. 
24. Foranstaltninger i relation til beskæftigelsesvilkårene for tredjelandsstatsborgere, der 
opholder sig lovligt på Unionens område. 
-41 -
25. Videreudvikling af særlige programmer i forbindelse med det nye handlingsprogram på 
uddannelsesområdet (SOCRA TES) og erhvervsuddannelsesprogrammet (LEONARDO). 
Information og dialog 
26. Udbygning af RIMET- og ELAINE-nettene. 
27. .Udvidelse af den samrådsprocedure, der er fastsat i Kommissionens beslutning 88/384, 
for at sikre inddragelse af alle parter m,ed ansvar for integreringspolitikken i de nationale 
forvaltnings grene. 
28. Fortsat støtte til Indvandrerforum. 
Bekæmpelse af racediskrimination og imødegåelse af racisme og fremmedhad 
29. Revision og ajourføring af rapporten om "Retlige instrumenter til bekæmpelse af racisme 
og fremmedhad". 
30. Indførelse af systemer til registrering af racistisk motiverede episoder og overgre~. 
31. En EU-adfærdskodeks om forbud mod racediskrimination i forbindelse med 
beskæftigelse. 
32. Udarbejdelse af forslag inden for uddannelse, information og lovgivning for at fremme 
et tættere samarbejde mellem medlemsstaterne om imødegåelse af fremmedhad. 
Bilag l - l -
BILAG I: REDEGØRELSE FOR DE VIGTIGSTE MIGRATIONS­
BEVÆGELSER 
Samlede tal for ind-og udvandring 
l. De følgende tabeller viser de samlede ind-og udvandringsmønstre for 
medlemsstaterne i perioden fra 1989 til 1992. Selv om meddelelsen ikke 
vedrører EU -borgernes migrationsbevægelser, er tabellerne særdeles 
oplysende, idet de viser, at disse migrationsbevægelser er langt mere 
omfattende rent kvantitativt end tredjelandsstatsborgeres migrationsbevægelser. 
Desværre foreligger der ikke statistikker for alle medlemsstaterne i hele den 
relevante periode. Det har specielt betydning for tallene under "i alt", som 
følgelig kun er samlede tal for en række medlemsstater og ikke udtryk for den 
samlede ind-og udvandring til og fra hele Unionen. Det samlede 
indvandringstal for 1992 anslås f.eks. af EUROSTAT til ca. 2 mio personer, 
mens tabellerne angiver et langt lavere tal, fordi der mangler komplette data 
fra alle medlemsstaterne. Desuden skal man være opmærksom på følgende, 
når man læser tabellerne: 
1992-tallene for Tyskland vedrører kun årets første halvdel; 
indvandringsdata for Frankrig omfatter ikke franske statsborgere, der 
vender tilbage til Frankrig; 
udvandringsdata for Spanien vedrører kun spanske statsborgere; 
tallene for Irland, Portugal og Storbritannien er rent foreløbige og af­
rundede. Indvandringsdata for Portugal omfatter ikke portugisiske 
statsborgere, der vender tilbage til Portugal. 
TabellA: 
EU-land 
Belgien 
Danmark 
Tyskland 
Grækenland 
Spanien 
Frankrig 
Irland 
Italien 
Luxembourg 
Nederlandene 
Portugal 
Storbritannien 
"I alt" Bilag l -2-
Samlet indvandring i EU-landene 
1989 1990 
54 149 62 682 
38 391 40 715 
l 522 190 1 256 250 
38 644 42 021 
33 910 33 988 
94 855 
33 300 
81 201 168 754 
9 143 10 281 
98 916 117 350 
249 752 288 787 
2 128 285 2 159 973 
Kilde: EUROSTAT 1991 
67 460 
43 567 
l 182 027 
24 346 
24 320 
102 108 
40800 
128 935 
10 913 
120 237 
288 522 
2 035 226 
Tabel tB: Indvandring af tredjelandsstatsborgere i EU-landene 
EU-land 1989 ·1990 1991 
Belgien 21 071 25 837 29 294 
Danmark 15 977 16 283 18 457 
Tyskland 649 213 328 800 792 737 
Grækenland 22 081 19 760 10 374 
Spanien 7 880 8 381 7 273 
Frankrig 85 339 92 789 
Irland 3200 
Italien 20 571 89 020 83 977 
Luxembourg l 585 l 938 2 321 
Nederlandene 50 318 83 301 84 285 
Portugal 
Storbritannien 115 917 128 404 116 938 
"I alt" 906 602 789 053 1 243 636 
Kilde: EUROSTAT 1992 
66 763 
43 337 
666 585 
32 132 
38 882 
110 867 
10 698 
116 928 
13 700 
215 900 
l 317 784 
1992 
27 971 
17 708 
1.1 235 
12 735 
88 470 
4600 
2 887 
12 200 
95 000 
274 798 
Tabelle: 
EU-land 
Belgien 
Danmark 
Tyskland 
Grækenland 
Spanien 
Frankrig 
Irland 
Italien 
Luxembourg 
Nederlandene 
Portugal 
Storbritannien 
"I alt" Bilag l - 3 -
Samlet udvandring fra EU-landene 
1989 1990 
33 458 32 502 
34 949 32 383 
544 98) 610 595 
12 044 
6 288 6 339 
47 485 45 321 
142 081 163 884 
811 237 905 058 
Kilde : EUROSTAT 1991 
33 752 
32 629 
582 240 
9 149 
6 740 
45 297 
168 515 
880 313 
TabeilD: Udvandring af tredjelandsstatsborgere fra EU-landene 
EU-land 1989 1990 1991 
Belgien 7 342 8 949 8 014 
Danmark 6 773 6 369 7 639 
Tyskland 348 371 380 930 400 897 
Grækenland 
Spanien 
Frankrig 
Irland 
Italien 3 340 4 172 3 913 
Luxembourg l 172 l 215 l 221 
Nederlandene 12 242 12 023 12 150 
Portugal 
Storbritannien 62447 67 131 70 425 
"I alt" 443 676 482 779 506 250 
Kilde : EUROSTAT 1992 
33 707 
31 915 
321 472 
6 441 
25 700 
149 700 
570 927 
1992 
8 328 
8 330 
l 195 
900 
77 300 
98 045 
Bilag l -4-
Ind-og udvandring i Europa 
2. Med hensyn til tredjelandsstatsborgeres migrationsbevægelser inden for Europa 
kan der iagttages to hovedtendenser. For det første er de centraleuropæiske 
lande blevet vigtige transitlande. For det andet har etniske konflikter og 
mindretalsgruppers udsatte position medført omfattende udvandring fra visse 
østeuropæiske lande. Borgerkrigen i det tidligere Jugoslavien har betydet, at 
millioner af mennesker har måttet forlade deres hjem, men også andre 
mindretalsgrupper, som f.eks. sigøjnerne i Rumænien, er udvandret i stort tal. 
3. Den forventede omfattende udvandring fra det tidligere Sovjetunionen til Vest­
europa har ikke fundet sted. Forskellige etniske mindretalsgrupper er 
udvandret (etniske tyskere, etniske grækere, etniske jøder, armenier, polakker, 
bulgarere og ungarere) som de første til at benytte sig af de nye 
udvandringsmuligheder efter de politiske omvæltninger i 1989 og 1990. De 
udvandrede både til USA, Canada og Israel og til EU-landene. Der indkom 
dog kun 12 000 asylansøgninger i EU-landene i 1992 fra borgere fra det 
tidligere Sovjetunionen, og heraf fik Tyskland langt størstedelen, nemlig 84%. 
4. Der har været en markant stigning i antallet af personer, der rejste ud fra det 
tidligere Sovjetunionen for kortere perioder, tilsyneladende som turister. Disse 
besøg, f.eks. til Polen (som i 1991 modtog 7 mio turister fra det tidligere 
Sovjetunionen), er i realiteten for hovedpartens vedkommende 
forretningsbesøg og vedrører handel med forbrugsvarer som f.eks. vodka. Det 
volder visse problemer, når "turisterne" bliver i landet i håb om at finde 
arbejde. 
5. De største migrationsbevægelser i relation til det tidligere Sovjetunionen vil 
dog foregå mellem de tidligere sovjetrepublikker. Statistikker fra Rand 
Corporation viser, at mange russere vil vende hjem fra andre republikker i det 
tidligere Sovjetunionen. F.eks. har 81% af de russere, der lever i Tadsjikistan 
i sinde at vende hjem. Ønsket om at rejse væk kan være begrundet i etniske 
spændinger (diskrimination imod russere) eller økonomiske faktorer (alvorlig 
overbefolkning i landbrugsområderne i f.eks. Centralasien, Kaukasus og 
Moldova). Eftersom mere end 25 mio russere lever uden for Rusland, udgør 
dette en enorm potentiel migrationsfaktor. Rusland har også haft problemer 
med modtagelsen af de russiske soldater, der var stationeret i Østeuropa. 
6. Tabel 2 viser, hvor mange asylansøgere i EU-landene, der stammer fra 
Central-og Østeuropa (ekskl. det tidligere Jugoslavien). Hvis man ser bort fra 
antallet af polske statsborgere, er antallet af statsborgere fra hvert af disse 
lande, som søgte asyl i EU-landene, næsten fordoblet. Tyskland modtog ca. 
60-80% af disse asylansøgninger, men antallet af ansøgninger er dog faldet 
markant efter de seneste ændringer i den tyske asyllovgivning. Det er stadig 
for tidligt at sige noget om, hvorvidt der er tale om en mere vedvarende 
tendens, eller hvorvidt disse asylansøgninger blot vil blive omdirigeret til 
andre EU-lande. I øjeblikket forekommer det dog for risikabelt at ekstrapolere 
tallene for 1991 og 1992 til 1994 og videre frem. 
Bilag l -5 -
Tabel2: Antallet af asylansøgere fra Centr~- og Østeuropa (ekskl. det tidligere 
Jugoslavien) i EU-landene 
Oprindelsesland 1991 1992 
Bulgarien 15 094 33 203 
Tjekkoslovakiet l 873 3 109 
Ungarn 646 l 163 
Polen 5 899 5 979 
Rumænien 50 872 111 346 
I alt 76 375 156 792 
Kilde: EU-landene 
7. De Central- og Østeuropæiske lande er i den senere tid også blevet vigtige 
transitlande. Det er vanskeligt at få pålidelige tal, men det anslås, at det drejer sig om 
ganske omfattende migrationsstrømme. Det står f.eks. klart, at somaliere og kinesere 
benytter disse lande til transit. Polen har oplevet omfattende migrationsbevægelser fra 
Rumænien, Tjekkoslovakiet, Bulgarien og Vietnam. I 1992 kunne både Ungarn og 
Polen registrere en voldsom stigning i antallet af forsøg på ulovlig passage af 
grænserne. 
8. Situationen i det tidligere Jugoslavien har forårsaget de voldsomste migrations­
bevægelser inden for Europa. Ifølge UNHCR var antallet af personer, der var blevet 
hjemløse, og andre ofre for borgerkrigen med behov for beskyttelse steget til3,8 mio 
i marts 1993. Det viser klart, at inden for Europa kan voldsomme etniske konflikter 
meget hurtigt afføde massive migrationsbevægelser. Tallene fra UNHCR viser, at det 
er forholdsviS få lande, der har modtaget størsteparten af flygtningene fra det tidligere 
Jugoslavien (l). Nedenstående tabel indeholder tal for, hvor mange personer, der har 
fået særlig beskyttelse, fordi de anses for hørende til særligt udsatte grupper. Disse 
tal repræsenterer kun en lille del af det samlede antal tidligere jugoslaver, der 
opholder sig legalt i Unionen, idet antallet af asylansøgere og personer, der har fået 
midlertidig beskyttelse (over 400 000 alene i Den Europæiske U ni o n) ikke er 
medregnet. 
(l) "Survey of Implem~ntation of Temporary Protection" -arbejdsdokument fra mødet i 
arbejdsgruppen for humanitære anliggender på den internationale konference om det tidligere 
Jugoslavien, Geneve, juli 1993. 
l 
Bilag l -6-
Tabel 3 A og 3 B: Antallet af personer fra særligt udsatte grupper fra det tidligere 
Jugoslavien, som var modtaget i EU og andre lande ved udgangen af 
april 1993 (tal markeret med + omfatter ikke familiemedlemmer) 
LAND 
Belgien 200 
Danmark 200 
Frankrig l 320 
Tyskland 17 000 
Grækenland 150 
Irland 340 
Italien 400 
Luxembourg lO 
Nederlandene 200+ 
Spanien l 000 
Storbritannien 1000+ 
LAND Antal personer 
Australien 250 
Østrig 200+ 
Canada 500 
Tjekkoslovakiet 500 
Finland 72+ 
Malaysia 100 
New Zealand 50+ 
Sverige 150+ 
Schweiz (inkl. personer med flygtningestatus og status 5 635 
som midlertidigt beskyttede) 
Tyrkiet 270 
USA l 000 
Bilag l -7-
9. I øjeblikket har· personer fra det tidligere Jugoslavien, som har måttet forlade deres 
hjem, søgt tilflugt i mange forskellige lande. Selv om de fleste af dem er forblevet i 
et europæisk land, har lande som USA, Australien, Canada, Pakistan og Malaysia 
også taget imod jugoslaviske flygtninge. Visse steder, som f.eks. i Pakistan, har den 
pågældende regering antydet, at den regner med at de tidligere jugoslaver vender 
tilbage til deres hjemegn, men der er alligevel næppe nogen risiko for, at disse 
mennesker bliver nødsaget til at vende tilbage, før situationen i det tidligere Jugosla­
vien har bedret sig. I nogle af nabolandene ser det måske lidt anderledes ud. Det står 
f.eks. ikke klart, hvordan de næsten 300 000 muslimer fra Bosnien-Herzegovina, der 
i øjeblikket opholder sig i Kroatien, er stillet nu, hvor kroatere og muslimer 
bekæmper hinanden direkte i Bosnien-Herzegovina. Selv om der skulle ske et 
gennembrud i fredsprocessen, kan man ikke være sikker på, at flygtningene fra det 
tidligere Jugoslavien kan vende tilbage omgående på en værdig og velordnet måde: 
For det første vil man mangle alle nødvendige faciliteter i de områder, som har været 
direkte ramt af konflikten; for det andet er der nogle af de tidligere jugoslaver, som 
allerede har opholdt sig så længe i værtslandet, at de er blevet integreret og ikke 
ønsker at vende tilbage til hjemlandet. Det atbænger af værtslandets politik, om de 
vil få tilladelse til at forblive i landet. Det kan derfor konkluderes, at med den 
jugoslaviske krise har Europa oplevet massive migrationsbevægelser, som i sidste 
ende kan medføre en deling af befolkningen i det tidligere Jugoslavien. 
Migrationsbevægelser fra Nordafrika og Tyrkiet 
10. Migrationsbevægelserne fra Nordafrika ind i Unionen er af en helt anden karakter end 
bevægelserne inden for Europa. Mens migrationsbevægelserne fra Central- og 
Østeuropa på nogle få undtagelser nær er af forholdsvis nyere dato, .er indvandring 
fra Nordafrika et langt ældre fænomen. Det hænger til dels sammen med, at nogle af 
medlemsstaterne tidligere havde kolonier der. Som eksempel kan nævnes ind­
vandringen i Frankrig fra Algeriet. Størsteparten af de almindelige migrations­
bevægelser går dog tilbage til de rekrutteringskampagner, som flere europæiske 
medlemsstater gennemførte mellem 1960 og 1973. Da det stod klart, at "gæste­
arbejderne" rent faktisk ville blive rigtige indvandrere og ikke kun midlertidige 
gæster, fik de ret til familiesammenføring, hvilket resulterede i en fortsat "afledt" 
· indvandring. · 
11. Antallet af personer med lovlig bopæl i medlemsstaterne i 1992 fremgår af tabel 8. 
Tallene skal dog tages med et vist forbehold. Specielt skal der tages hensyn til 
virkningen lovgivningen omkring statsborgerskab. Hvis territorialprincippet gælder, 
som det f.eks. er tilfældet i Frankrig, bliver børn af førstegenerationsindvandrere 
automatisk statsborgere i værtslandet og tæller ikke længere som tredjelandsstats­
borgere. Tallene i tabel 8 kan derfor ikke bruges som indikatorer for den faktiske 
befolkning med oprindelse i de nævnte lande. Sammenholdt med 1980 har der dog i 
de fleste medlemsstater været en stigning i antallet af legale indvandrere fra Maghreb­
landene og Tyrkiet. Denne stigning kan næsten udelukkende tilskrives 
familiesammenføringer. Denne form for indvandring skulle normalt forventes at blive 
mindre efterhånden, da familiesammenføringer for første generation allerede er 
fuldført. Nedgangen kan dog blive mindre end forventet, hvis . anden-og 
tredjegenerationsindvandrerne også gifter sig med personer fra hjemlandet. 
Bilag l - 8 -. 
12. Selv om den almindelige indvandring fra Nordafrika og Tyrkiet til Europa må for­
ventes at falde i de kommende år, er der grund til at tro, at den illegale indvandring 
fra disse lande fortsat vil stige. "Push and pull"-faktorerne er alt for markante til, at 
man kan formode, at indvandringspresset ikke vil øges ganske betydeligt i fremtiden. 
For at følge meddelelsen fra 1991 om indvandring op med hensyn til dette spørgsmål 
lod Kommissionen to lokale institutter undersøge karakteren af de aktuelle migrations­
bevægelser fra Algeriet, Marokko, Tunesien og Tyrkiet samt deres årsager og virk­
ninger p~ de respektive nationale økonomier. På grundlag af disse undersøgelser 
atboldtes et seminar om emnet den 2. april 1993, som også skulle danne 
udgangspunkt for yderligere eventuelle undersøgelser af spørgsmålet. Desuden skal 
nævnes det seminar, som lOM atboldt om samme emne den 19.-22. april 1993, hvor 
der også blev fremlagt vigtige supplerende data. 
13. De nævnte undersøgelser bekræftede, at familiesammenføringer siden midten af 
1970'erne har været hovedårsagen til den legale indvandring fra de lande, der var 
omfattet af undersøgelserne. Siden midten af 1980'erne har den illegale indvandring 
rent kvantitativt været større end den legale indvandring, og det har haft betydning 
for de sydeuropæiske lande, specielt Spanien og Italien. Et andet interessant resultat 
af undersøgelserne var, at størsteparten af dem, der udvandrede fra de pågældende 
lande, var forholdsvis højt kvalificerede og forlod et job i hjemlandet. Antallet af 
arbejdsløse, der udvandrede, var langt mindre. Med hensyn til de involverede "push 
and pull"-faktorer kunne det konkluderes, at udbuddet af (illegale) jobs i Unionen var 
den vigtigste "pull "-faktor, medens den befolkningsmæssige situation i hjemlandene 
og dens økonomiske konsekvenser blev anset for at være den vigtigste "push"-faktor. 
14. Ifølge overslag fra ILO ·og UNFPA skulle befolkningen i Maghreb-landene næsten 
fordobles mellem 1990 og 2025. I Tyrkiet skulle befolkningen i samme periode 
forøges med ca. 70%. Den demografiske udvikling vil også få kraftig indvirkning på 
befolkningens aldersstruktur. Disse lande er kendetegnet ved følgende: En forholdsvis 
ung befolkning, en meget stor arbejdsstyrke og høj arbejdsløshed. Men der kan 
registreres forskellige "push"-faktorer: I Marokko er der f.eks. en kraftig afvandring 
· fra landdistrikterne og store skævheder mellem de forskellige regioner, medens 
etniske spændinger spiller en vigtig rolle i Tyrkiet. Desuden er de migrations­
bevægelser, der skyldes disse faktorer, ikke alle rettet mod de samme lande. F .eks. 
rejser 97% af de algiere, som udvandrer, til Frankrig, mens 59% af de tunesiske 
udvandrere rejser til Libyen. 
15. Det faktum, at man i de foregående punkter har koncentreret sig om specielt fire 
lande, skal ikke opfattes som udtryk for, at situationen er bedre i nogen af de andre 
nordafrikanske lande. Egypten oplever f.eks. de samme demografiske skævheder som 
Tyrkiet og havde en arbejdsløshed på 14% eller 2 mio mennesker. Oven i det har 
Egypten måttet modtage en halv million egyptere, som arbejdede i Irak og Kuwait, 
· men som måtte opgive deres jobs og rejse hjem under Golfkrigen. 
16. På grundlag af disse resultater må det konkluderes, at der er tale om demografiske 
skævheder i alle de ovennævnte lande. Hidtil har disse skævheder ført til både legal 
og illegal indvandring i Europa på grundlag af økonomiske "push and pull "-faktorer. 
Det må dog forventes, at hvis disse demografiske skævheder fortsætter -og man skal 
være klar over, at den demografiske udvikling kun kan påvirkes på lang sigt -kan 
"push"-faktorerne forventes at blive stærkere. De kan også føre til social og økono­
misk ustabilitet med deraf følgende politiske konsekvenser for de pågældende lande. 
Det· kan igen få betydning for indvandringspresset via flere asylansøgninger m.m. 
Bilag l -9-
Denne udvikling' er til en vis grad allerede startet: Antallet af asylansøgninger fra 
algierske statsborgere, der ankom til EU-lande, steg fra l 730 i 1991 til 8 158 i 1992. 
Migra~ionsbevægelser fra andre egne af verden 
17. Migrationsbevægelserne fra andre lande kan opdeles i to kategorier: For det første den 
indvandring, der hænger sammen med visse EU-landes traditionelle tætte forbindelser 
med deres tidligere kolonier i visse egne af verden, og for det andet den asylrelaterede 
indvandring. Det er først for nylig, at illegal hidvandring fra fjernereliggende lande 
har fået nogen betydning overhovedet, men foreløbig er den stadig ret tilfældig, 
eftersom de lange afstande, det drejer sig om, nonnalt vil gøre det vanskeligt at nå 
frem til EU-landene på lovlig vis. 
18. EU-landene har traditionelt haft indvandring fra en lang række forskellige lande som 
en næsten logisk konsekvens af disse landes tidligere kolonistatus. I næsten alle disse 
tilfælde er indrejsepolitikken over for statsborgere fra de tidligere kolonier blevet 
mere restriktiv, således at den legale indvandring gradvis er blevet reduceret. På den 
anden side kan der stadig være visse bestemmelser i udlændingelovgivningen eller 
loven om .statsborgerskab, som giver disse statsborgere en fortrinsstilling. Desuden 
er der fortsat mulighed for midlertidigt ophold for f.eks. studerende, hvilket netop 
disse lande muligvis benytter sig af i større omfang, fordi de pågældende EU-lande 
ifølge traditionerne vil være det mest oplagte land at vælge· for de studerende. 
19. I Storbritannien kommer størsteparten af de indvandrere, der falder ind under denne 
kategori, fra Indien, Pakistan, Vestindien og visse afrikanske lande. For 
Nederlandenes vedkommende stammer de fra Indonesien og Surinam. Belgien og 
Frankrig har oplevet indvandring fra deres tidligere kolonier i Vest-og Centralafrika. 
I Spanien kommer disse grupper hovedsagelig fra Latinamerika og i visse tilfælde fra 
Filippinerne, og i Portugal stammer de fleste fra Brasilien, Angola, Kap Verde og 
Mozambique. 
20. Det er vanskeligt at forudsige, hvordan indvandringspresset fra disse lande vil udvikle 
sig fremover. For det første har nogle af EU-landene først for nylig indført en mere 
restriktiv indrejsepolitik, enten fordi deres tidligere kolonier først for nylig er blevet 
selvstændige, eller fordi regeringerne af politiske årsager ikke ønsker at forhindre 
indvandring fra de pågældende lande. For det andet hører oversøiske territorier i visse 
tilfælde formelt fortsat ind under et EU-land, f.eks. de franske oversøiske 
departementer og de Nederlandske Antiller; i disse tilfælde ville det være utænkeligt 
at indføre en restriktiv indrejsepolitik for personer, der er født eller bosiddende i disse 
områder, sålænge de er statsborgere i det pågældende EU-land. 
Bilag l -lO-
21. Derudover gælder det, at de faktiske "push and pull "-faktorer bliver bestemmende for, 
hvorvidt illegal indvandring fra tidligere kolonier bliver en vigtig faktor fremover. Det 
tidligere kolonitilhørsforhold kan på flere områder bidrage til at stimulere 
migrationsbevægelserne eller fungere som "pull "-faktorer: fortroligheden med sproget, 
direkte transportforbindelser og tilstedeværelsen af landsmænd i det pågældende EU­
land, som løbende kan levere informationer om indvandrings- og beskæftigelses-
-muligheder, og som kan yde. praktisk assistance ved ankomsten. Med hensyn til 
"push" -faktorer er demografiske og socioøkonomiske faktorer af stor betydning tillige 
med det generelle politiske klima. Et slående eksempel i så henseende er Indien, hvor 
den demografiske udvikling ifølge UNFPA er foruroligende; hertil kommer, at den 
Økonomiske udvikling synes at være gået i stå, og etniske/religiøse spændinger bliver 
stadigt mere udtalte. Alt dette kan skabe et klima, hvor udvandring tilsyneladende er 
en mulighed for at undgå problemerne i hjemlandet. Men selv om "push and pull "­
faktorerne er af en sådan art, at indvandringspresset i EU-landene må forventes at 
stige, vil der ikke blive tale om migrationsbevægelser i større målestok, før der er 
fundet praktiske løsninger på problemet omkring den store afstand mellem hjemlandet 
og EU-landene. Her kommer mellemmændene ind og kan tilbyde de nødvendige 
arrangementer. Dette kan illustreres med den seneste indvandring af kinesiske 
statsborgere. Med store omkostninger for de pågældende indvandrere har mellem­
mænd sørget for de q nødvendige transport og papirer, og illegal indvandring fra Kina 
til Den Europæiske Union og USA har fuJgt disse på forhånd planlagte mønstre. 
22. Det andet fænomen, der kan sætte gang i indvandringen fra fjerntliggende lande, er 
strømmen af asylansøgere og flygtninge. Tabel 4 viser, hvilke statsborgere der har 
, været tale om i den seneste tid. Det er særdeles vanskeligt at udarbejde pålidelige 
prognoser på grundlag af disse tal. For det første _er tallene i sig selv vanskelige at 
sammenligne, eftersom EU·-landene endnu ikke har harmoniseret deres statistiske 
metod~r i denne henseende, hvorfor selve grundlaget for beregningerne kan variere. 
For det andet er der ingen migrationsbevægelser, der er så uforudsigelige som ind:... 
vandring i forbindelse med asylansøgninger. I 1992 har der, sammenholdt med 1991, 
generelt været tale om et vist fald i antallet af asylansøgninger fra de nævnte lande; 
hvis de generelle asylansøgertal er steget i nogle EU-lande, kan det normalt tilskrives 
asylansøgninger fra tidligere jugoslaver (se punkt 9), men ikke en pludselig stigning 
i asylansøgninger fra andre kategorier. Der er endnu ikke foretaget nogen systema­
tiske undersøgelser af, hvad der har forårsaget et sådant fald i antallet af asylansøg­
ninger fra statsborgere fra fjernereliggende lande. I nogle tilfælde kan menneske­
rettighedssituationen i hjemlandet være blevet bedre, men det kan næppe forklare den 
generelle nedadgående tendens. Ifølge de vigtigste migrationsteorier er beskæftigelses­
mulighederne i modtagerlandene den vigtigste "pull"-faktor, så den recession, Europa 
har oplevet siden anden halvdel af 1992, kan være en del af forklaringen. Men på den 
anden side er recessionen fortsat og endda blevet stærkere i 1993, og alligevel har 
visse EU-lande kunnet registrere pludselige og markante stigninger i antallet af 
asylansøgninger. 
S'/ 
Bilag l -11 -
Tabel4: Antallet af asylansøgere i EU-landene fra fjernereliggende lande 
OPRINDELSESLAND 1991 1992 
Afghanistan 9 740 7 362 
Angola 10 322 2.056 
Etiopien 6 626 3 194 
Ghana 9 739 9 989 
Indien 10 380 8 725 
Iran 12 031 6 036 
Irak 6 816 6 032 
Nigeria 10 284 11 426 
Pakistan 10 919 8 330 
Somalia 7 896 10 449 
Sri Lanka 15 205 10 957 
Zaire 16 123 15 431 
Kilde : EU-landene. 
23. 1993-tallene for antallet af asylansøgninger, der er indgivet i EU-landene, udviser rent 
faktisk meget forskelligartede tendenser. I nogle EU-lande er tallet faldet yderligere, 
mens det i andre EU-lande er mere end tredoblet i forhold til 1992. Tabel 5 viser 
antallet af asylansøgninger i hvert enkelt EU-land i henholdsvis 1991, 1992 og 1993. 
Lavere tal i et EU-land og højere tal i et andet EU-land viser, at der ikke er noget 
ensartet mønster. Det markante fald i Tyskland påvirker dog det samlede billede og 
er årsagen til en vis faldende tendens efter 1992 for hele Unionen. 
Bilag l -12 -
Tabel S: Antallet af asylansøgere i EU-landene 
EU-LAND 
Belgien 
Tyskland 
Danmark 
Spanien 
Frankrig 
Grækenland 
Irland 
Italien 
Luxembourg 
Nederlandene 
Portugal 
Storbritannien 
" I alt" 
Kilde : 1991 og 1992 : 
1993: 1991 1992 1993 
15 354 17 647 22 039 
256 112 438 191 322 599 
4 609 13 884 6 121 
8 138 11 708 5 778 
47 380 27 000 
5 944 4 000 827 
31 250 65 
28 000 2 500 l 075 
238 2 000 381 
21 615 20 346 35 399 
163 200 2 091 
57 700 32 000 22 350 
447 275 571 718 420 718 
NIDI-rapporten "Asylum-seekers and Refugees -
Statistics and Backgrounds ind the Twelve EC­
countries". 
EU-landene 
I tallene for 1991 og 1992 er der for Belgiens, Frankrigs, Italiens og Portugals 
vedkommende ikke medregnet mindreårige børn. Desuden er der i tallene for 
Danmark ikke medregnet ansøgninger, der er indgivet uden for Danmark, og 
ansøgninger, der afvises ved grænsen. I tallene for Portugal er ikke medregnet klart 
grundløse asylansøgninger. 
24. Endelig viser tabel 6A og 6B EU-landenes andel i asylansøgere fra de vigtigste 
fjernereliggende oprindelseslande. Tabel 7 A, 7B og 7C viser de absolutte tal for de 
største grupper af asylansøgere. Det fremgår af disse tabeller, at der i absolutte tal 
ikke er tale om en ligelig fordeling mellem EU-landene, og at fordelingen varierer 
ganske betydeligt for de enkelte nationaliteter. Traditionelle forbindelser mellem et 
EU-land og et oprindelsesland synes at spille en vis rolle af migrationsbevægelsernes 
retning, men der er ikke tale om nogen afgørende effekt: Det fremgår f.eks., at 
asylansøgere i Storbritannien fra Indien og Pakistan udgør en større andel end 
gennemsnittet, men Tyskland er stadig det mest populære land for disse asylansøgere. 
Der er to grunde til, at Tyskland generelt er det mest populære modtagerland: For det 
første dets forholdsvis liberale asylpolitik (selv om stramningen af lovgivningen har 
medført et fald i antallet af asylansøgere) og for det andet dets økonomiske velstand. 
Bilag l -13 -
Tabel 6A og 6B : Den procentvise andel af asylansøgere fra visse oprindelseslande i 
EU-landene -1992 
EU-land Afghani- Angola Etiopien Ghana Indien Iran 
stan 
·B 0,23 0,72 0,75 9,35 12,53 1,90 
D 86,27 94,01 49,80 70,00 66,45 63,51 
DK 8,41 0,07 6,47 0,22 0,45 4,46 
E 0,16 0,31 0,62 
F 3,35 0,50 2,21 2,73 1,42 
GR 0,16 0,02 0,13 
IRL 0,02 
I 0,15 0,02 11,26 0,03 0,06 0,27 
L 0,02 0,05 
NL 4,78 1,80 9,32 1,40 1,08 21,50 
p 
. ' 0,10. 0,07 0,03 
UK 21,43 16,06 16,62 6,71 
I alt 100,00 99,99 100,00 99,99 100,01 100,00 
Bilag l -14-
EU-land Irak Nigeria Pakistan Somalia Sri Zaire 
Lanka. 
B 1,66 4,99 8,58 1,02 1,31 24,21 
D 22,81 91,77 62,61 26,33 48,40 53,63 
DK 23,67 0,46 0,55 13,00 4,14 0,32 
E 6,29 0,25 0,90 1,70 
F 1,44 0,39 5,29 0,38 17,37 9,32 
GR 21,10 0,06 0,01 0,02 
IRL 0,02 0,01 
I 0,46 0,20 3,56 0,27 0,15 
L 0,09 0,07 0,02 0,03 0,12 
NL 11,83 2,04 1,30 40,64 9,44 3,08 
p. 0,04 0,07 0,02 1,78 
UK 10,68 20,41 15,03 19,03 5,68 
I alt 100,05 100,01 99,99 100,01 100,00 99,99 
Kilde : EU -landene 
Bilag l -15 -
Tabel 7 A, 7B og 7C : Asylansøgninger fra de vigtigste oprindelseslande 
Albanien Bulgarien Indien 
1991 1992 1991 1992 1991 1992 
Belgien 203 93 407 503 l 291 l 093 
Tyskland 4 227 5 957 12 056 31 540 5 523 5 798 
Danmark 26 lO 41 19 36 39 
·Spanien 27. -522 426 l -
Frankrig 247 37 569 41 l 128 238 
Grækenland 494 3 3 -29 2 
Irland l 
Italien 18 723 161 629 297 2 5 
Luxembourg 5 3 l -- -
Nederlandene 215 . 138 440 197 318 94 
Portugal l 7 6 
Storbritannien 370 180 2 045 l 450 
EU 26 158 8 394 17 030 35 196 12 371 10 717 
Kilde : EU-landene 
Bilag l -16-
Iran Nigeria Pakistan 
1991 1992 1991 1992 1991 1992 
Belgien 165 115 743 570 913 715 
Tyskland 8 643 3 834 8 355 10 486 4 364 5 215 
Danmark 463 269 35 52 68 46 
Spanien 47 -287 28 55 75 
Frankrig 305 86 211 44 l 892 441 
Grækenland 115 8 3 o 185 5 
Irland -l - - -
Italien 26 16 2 -23 17 
Luxembourg 6 3 l 8 2 2 
Nederlandene l 726 l 298 640 233 218 108 
Portugal l 4 5 4 6 
Storbritannien 535 405 3 195 l 700 
EU 14 022 8 028 12 272 13 418 12 10 322 
910 
Kilde : EU-landene 
57-
Bilag l -17-
Rumænien Sri Lanka Zaire 
1991 1992 1991 1992 1991 1992 
Belgien 2 418 -3 463 29 144 l 960 3 749 
Tyskland 40 504 103 787 5 628 5 303 2 134 8 305 
Danmark 135 98 340 454 18 50 
Spanien 718 868 24 164 264 
Frankrig 2 486 710 3400 l 903 4 402 l 443 
Grækenland 35 o 78 2 l 
Irland 12 
Italien 2 164 942 138 30 36 23 
Luxembourg 45 15 16 19 
Nederlandene l 662 960 l 821 l 034 297 477 
Portugal 53 160 3 2 85 221 
Storbritannien 552 305 3 750 2 085 7 010 880 
EU 52 763 113 312 17 202 12 949 18 114 17 423 
Kilde: EU-landene 
25. En kort opsummering: Udover de traditionelle bånd til tidligere kolonier er de andre 
faktorer, der influerer på migrationsbevægelserne, tilstedeværelsen af landsmænd i 
et EU-land, et lands generelle omdømme som værende velhavende eller havende en 
relativt liberal asyl-og/eller indvandrerpolitik, tilstedeværelsen af mellemmænd, der 
sørger for transport og papirer. Sidstnævnte faktor kan være årsagen til, at visse 
migrationsbevægelser ved første øjekast kan forekomme helt tilfældige: mellem­
mændene tilbyder normalt deres tjenester til en bestemt rute, som eventuelt kun 
involverer et eller i hvert fald kun nogle få EU-lande. 
Tredjelandsstatsborgere, 'der opholder sig lovligt i EU-landene 
26. Udover tallene for migrationsbevægelserne, . som er kommenteret i de foregående 
punkter, fortjener tallene for, hvor mange tredjelandsstatsborgere der opholder sig 
lovligt i EU-landene særlig opmærksomhed. Antallet af tredjelandsstatsborgere med 
lovlig bopæl i et EU-land, kan også sige noget om det pågældende lands kapacitet 
med hensyn til yderligere indvandring. Tallene er også særdeles vigtige for fast­
læggelsen af en hensigtsmæssig integreringspolitik. 
Bilag l -18-
27. Tabel 8 og 9 indeholder de pågældende tal. Tabel 8A, 8B og 8C indeholder de 
absolutte tal for de største tredjelandsbefolkninger i EU-landene. Tabellerne viser, 
hvilke nationaliteter der er repræsenteret med over l 00 000 personer inden for 
Unionen pr. l. januar 1992. Tabel SD indeholder samlede tal for tredjelandsstats­
borgere med lovlig bopæl i Unionen pr. l. januar 1991 opdelt efter, hvilket kontinent 
de stammer fra. Det skal bemærkes, at tallene for Frankrigs vedkommende i disse 
tabeller refererer til folketællingen i 1990. 
TabelSA: Antallet af statsborgere fra andre europæiske lande pr. l. januar 1992 
Tidl. 
Østrig Polen Rumænien Tyrkiet Jugosla-
vie n 
Belgien l 073 4 821 88 365 6 459 
Danmark 588 4 868 920 32 018 10 719 
Tyskland 188 885 271 198 92 135 l 779 586 775 082 
Grækenland 2 149 11 393 4 620 2 303 3 052 
Spanie~ l 458 3 122 179* 584* 
Frankrig 3 280 47 127 5 114 197 712 52 453 
Irland 300* 100* 
Italien 4 878 9 073 5 155 2 767 20 735 
Luxembourg 420 218 3 110 
, 
Nederlanden 2 896 4 636 l 954 214 830 15 148 
e 
Portugal 274* 107* 28 35* 80* 
Storbritannie 4 800 29 400 29 400 9 000 
n 
EU 211 001 385 845 110 105 2 347 234 896 422 
Kilde : EUROS T A T (tallene markeret med * er fra l. januar 1991). 
Bilag l -19-
Tabel 8B : Antallet af statsborgere fra afrikanske lande pr. l. januar 1992 
Algeriet Marokko Tunesien 
·Belgien 10 971 145 800 6 385 
Danmark 347 3 170 342 
Tyskland 9 073 75 145 27 205 
Grækenland 269 387 408 
Spanien 2 263 49 513 355* 
Frankrig 614 207 572 652 206 336 
Irland 
Italien 2 592 81 695 30 374 
Luxembourg 
Nederlandene 809 163 697 2 576 
Portugal 33* 71* 17* 
Storbritannien 2 000* 9 500 l 600 
EU 642 564 l 101 630 275 598 
Kilde: EUROSTAT (tallene markeret med* er fra l. januar 1991). 
Bilag l -20-
Tabel 8C : Antallet af udenlandske statsborgere fra Amerika og Asien pr. l. 
januar 1992 
USA Indien 
Belgien 11 697 3 024 
Danmark 4 358 932 
Tyskland 99 712 32 769 
Grækenland 19 699 2 121 
Spanien 13 184 5 352 
Frankrig 24 236 4 579 
Irland 9 274 
Italien 19 610 6 625 
Luxembourg l l 385 
Nederlandene · 12 093 3 293 
Portugal 7 210 600* 
Storbritannien 117 300 151 500 
EU 339 758 210 795 
Kilde : BUROST A T (tallene markeret med * er fra l. januar 1991). 
G( 
Bilag l -21 -
Tabel SD : Antallet af udenlandske statsborgere pr. l. januar 1991 l Samlede tal 
for Europa/ Afrika/ Amerika/ Asien 
Europa Afrika Amerika Asien 
(ikke-EU) 
Belgien 107 227 181 284 19 348 22 205 
Danmark 71 271 7 063 7 920 38 247 
Tyskland 3 016 091' 197 974 144 633 513 420 
Grækenland 40 213 19 117 28 647 36 130 
Spanien 33 336 39 875 98 438 36 130 
Frankrig 349 594 l 633 142 72 758 226 956 
Irland l 800 7600 
Italien 118 024 238 565 128 362 140 279 
Luxembourg 5 132 l 724 l 836 l 612 
Nederlandene 234 210 186 225 42 153 52 956 
Portugal 2 646 45 255 26 369 4 154 
Storbritannien 149 000 148 000 221 000 453 000 
EU 4 128 544 2 698 224 799 064 l 525 089 . 
Kilde : BUROST AT 
28. Tabel 9 viser den procentvise andel af tredjelandsstatsborgere med lovlig bopæl i EU­
landene. Der kan registreres en stigning i visse lande, specielt Tyskland, men også 
et fald i andre lande (Frankrig, Grækenland) mellem 1986 og 1992. Det vil dog ikke 
sige, at der har været tale om en nettoudvandring fra Frankrig og Grækenland; en del 
af nedgangen kan også tilskrives det faktum, at visse tredjelandsstatsborgere har 
opnået fransk eller græsk statsborgerskab. Desuden siger tallene ikke noget om, hvor 
mange tredjelandsstatsborgere der opholder sig illegalt i EU-landene. Sådanne tal ville 
være af interesse for formuleringen af en · integreringspolitik -specielt eftersom 
tilstedeværelsen af illegale indvandrere kan have en negativ indvirkning på lovligt 
bosiddende tredjelandsstatsborgeres situation -men der kan næppe fremskaffes 
pålidelige tal. 
Tabel9: 
EU-
land 
Belgien 
Danmark 
Frankrig 
Tyskland 
Grækenl. 
Irland 
Italien 
Luxemb. 
Nederland. 
Portugal 
Spanien 
Storbrit Bilag l -22-
Samlede befolkningstal for EU-landene og antallet af tredjelands­
statsborgere med lovligt ophold i EU-landene (xlOOO) 
1986 1992 
Samlet Ikke- % Samlet Ikke-E U % 
befolk. EU befolk. stats b. 
stats b. 
9 858,9 308,4 3,13 10 022,0 367,9 3,67 
5 116,3 91,1 1,78 5 162, l 141, l 2,73 
53 173,9 2 285,7 4,30 56 163,2 2 357,7 4,14 
61 020,5 3 022,3 4,95 64 484,8 4 395,0 6,82 
9 949,1 185,3 1,86 10 120,0 174,9 1,73 
3 541,3 17,9 0,51 3 524,0 --
57202,4 - -56 757,0 425,9 0,75 
367,2 - - 389,8 13,9 3,56 
14 529,4 391,0 2,69 15 129,2 557,4 3,68 
10 185,0 59,0 0,58 9 846,0 83,9 0,85 
38 542,1 121,9 0,32 39 055,9 202,4 0,52 
55 913,6 l 052, l 1,88 56 960,3 l 207,2 2,12 
Kilde : EUROSTAT 
29. På trods af disse mangler fremgår det tydeligt af tabel 9, at der er tale om store 
forskelle EU-landene imellem med hensyn til den procentvise andel af tredjelands­
statsborgere, der opholder sig lovligt i EU. Medens procentsatsen i Tyskland er 
6,82, udgør tredjelandsstatsborgere i Italien kun O, 75% af den samlede befolk­
ning. For at kunne udarbejde en effektiv integreringspolitik er man nødt til at 
have yderligere data. Det er f.eks. af stor betydning, om tredjelandsstatsborgerne 
er jævnt fordelt i hele landet eller koncentreret i bestemte byer eller regioner. 
Integreringspolitikken må også tage hensyn til forskellige sociale data, som f.eks. 
arbejdsløshedsniveauet og uddannelsesniveauet. I praksis vil indvandrerbefolk­
ningerne ofte søge sammen i de store byer, og f.eks. udgør etniske mindretal 
25,7% af befolkningen i det indre London, medens tredjelandsstatsborgere ifølge 
tabel 9 kun udgør 2,12% af den britiske befolkning som helhed. 1992-RIMET­
rapporten indeholder nyttige oplysninger om disse mere specifikke data (2). 
(2) Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber- GD for Beskæftigelse, 
Arbejdsmarkedsrelationer og Sociale Anliggender. Generel rapport fra Informationsnettet i 
Ikke-EF-lande: Indvandring- situationen i EF-landene i 1992. 
BILAG ll: Bilag 2 - l -
IV ÆRKSÆTTELSENAF1991-ARBF.JDSPROGRAMMET 
OM ASYL-OG INDVANDRERPOLITIKKEN 
l. Efter forelæggelsen i 1991 af meddelelserne om henholdsvis indvandring og 
asylret intensiverede ministrene med ansvar for indvandring forhandlingerne . 
om harmonisering af indvandrer- og asylpolitikken. Noget af det første, de 
gjorde i denne forbindelse, var i 1991 at forelægge Det Europæiske Råd i 
Maastricht et arbejdsprogram om harmonisering af indvandrer- og 
asylpolitikken, som skulle være gennemført inden udgangen af 1993. 
Arbejdsprogrammet blev vedtaget af Det Europæiske Råd, hvorefter 
ministrene med ansvar for indvandring også i 1991 enedes om et endnu mere 
detaljeret arbejdsprogram om harmonisering af asylpolitikken. I dette 
arbejdsprogram blev der redegjort· detaljeret for de spørgsmål, der skulle 
behandles. 
2. De følgende afsnit indeholder en oversigt over, hvor langt man er nået siden 
vedtagelsen af arbejdsprogrammet 
Asylpolitikken 
3. Situationen med hensyn til de forskellige elementer i 1991-arbejdsprogramniet 
om asylpolitik er følgende: 
a. Dublin-konventionen 
Forberedende foranstaltninger med henblik på anvendelse og iværksæt­
telse af Dublin-konventionen. Der er opnået enighed om størsteparten 
af disse foranstaltninger, som bl.a. vedrører bevismidler, 
kontaktpersoner og en grafisk fremstilling af konventionens kriterier. 
Et tilbageværende punkt er spørgsmålet om etablering af et system til 
sammenligning af fingeraftryk til afsløring af asylansøgninger, der er 
indgivet under falsk identitet eller under flere forskellige identiteter 
(EURODAC). Man har endnu ikke påbegyndt feasibility-undersøgelsen 
omkring et sådant system. 
b. Harmonisering af substansen i asyllovgivningen 
Formulering af entydige vilkår for vurderingen af. hvilke asylansøgnin­
ger der er klart grundløse. I november 1992 vedtog ministrene med 
ansvar for indvandring en resolution om klart grundløse 
asylansøgninger. Resolutionen fastsætter de vilkår, der refereres til i 
arbejdsprogrammet, men kræver ikke specifikke hasteprocedurer for 
denne form for ansøgninger. Der opfordres dog i resolutionen til hurtig 
behandling af klart grundløse asylansøgninger, hvilket er ensbetydende 
med, at den første afgørelse skal træffes inden en måned. 
Bilag 2-2-
Definition Ofl harmoniseret anvendelse af princippet om første 
modta~:erland. I denne forbindelse vedtog ministrene med ansvar for 
indvandring på samlingen den 30. november 1992 en resolution om de 
grundlæggende principper for begrebet "første modtagerland". 
Resolutionen er i realiteten mere omfattende end det tilsvarende punkt 
i arbejdsprogrammet, eftersom den også omhandler princippet om 
tredje modtagerland, dvs. lande, som en asylansøger ikke nødvendigvis 
har passeret igennem, men som alligevel ville være det mest oplagte 
land til at behandle asylansøgningen, f.eks. hvis det har udstedt et 
visum til asylansøgeren. På den anden side indebærer resolutionen ikke 
fuld harmonisering, da medlemsstaterne bevarer retten til af 
humanitære hensyn ikke at sende asylansøgeren til et tredjeland. 
Endelig skal det bemærkes, at der i resolutionen opfordres til at 
foretage en revision af, hvordan disse procedurer fungerer; det bør ske 
i samarbejde med Kommissionen og i samråd med UNHCR; desuden 
anbefales det at overveje de nødvendige supplerende foranstaltninger. 
Spør~smålet om. hvilke lande der generelt kan betragtes som "sikre" 
(dvs. uden risiko for forfølgelse). Selv om ministrene med ansvar for 
indvandring ikke har udarbejdet en liste over sådanne lande, er de dog 
enige om en række grundlæggende kriterier. Konklusionerne blev 
vedtaget på Rådets samling i november 1992. Her blev det også 
besluttet regelmæssigt at udveksle informationer om dette spørgsmål. 
Fælles bedømmelse af situationen i hjemlande i relation til både modta­
~else o~ udvisning. Dette arbejde varetages af det Oplysnings-, 
Analyse- og Udvekslingscenter for Asyl (CIREA), som ministrene med 
ansvar for indvandring oprettede på samlingen i Lissabon i 1992 (se 
nedenfor). CIREAer ansvarligt for gennemgangen af landerapporterne, 
men disse udarbejdes inden for rammerne af PESC. Selv om det er 
forholdsvis begrænset, hvor mange landerapporter der er udarbejdet på 
denne måde, vil proceduren formentlig blive anvendt mere eller mindre 
løbende fremover. 
Harmoniseret anvendelse af fly~tnin~edefinitionen i artikel lA i 
Geneve-konventionen. Minstrene med ansvar for indvandring har siden 
1991 haft en undersøgelse til rådighed af de mest slående ligheder og 
forskelle i substansen i medlemsstaternes asyllovgivning. Rådet (justits­
og indenrigsministrene) har nu besluttet at prioritere dette spørgsmål 
højt. 
c. Harmonisering af reglerne om udvisning 
Ministrene med ansvar for indvandring vedtog på samlingen i København i 
juni 1993 en henstilling vedrørende kontrol med og udvisning af 
tredjelandsstatsborgere, der opholder sig eller arbejder i et EU-land uden 
tilladelse. Henstillingen omhandler i hvert fald nogle af de forskellige aspekter 
af en egentlig udvisningspolitik, således som arbejdsprogrammet kraftigt 
opfordrede til, men den omhandler også mere end spørgsmålet om afviste 
asylansøgere. Desuden vedtog ministrene med ansvar for indvandring på 
samlingen i London en henstilling vedrørende transit med henblik på 
Bilag 2-3-
udvisning. Denne henstilling skal sikre, at udvisning via en anden 
medlemsstats område kan foregå uden alt for mange formaliteter. Et tillæg til 
denne henstilling, som åbnede mulighed for endnu mere fleksible regler i så 
henseende, blev vedtaget af ministrene med ansvar for indvandring på 
samlingen i København i juni 1993. Også i dette tilfælde vedrører henstillingen 
udvisningspolitik generelt, dvs. uanset om myndighederne har at gøre med 
afviste asylansøgere eller andre. 
d. Etablering af en clearingcentral 
Oprettelsen af CIREA er et væsentligt led i gennemførelsen af denne del af 
arbejdsprogrammet CIREA har kun været i funktion siden midten af 1992, 
men man er gradvis ved at påbegynde den nødvendige udveksling af 
informationer. Samarbejdet mellem CIREA og CDR under UNHCR kan 
muligvis snart føre til udveksling af elektroniske data om lovgivningen og om 
landerapporterne. Desuden har Rådssekretariatet forbedret systemerne til 
indsamling af statistiske data, selv om der fortsat er visse uløste 
definitionsmæssige problemer. Man har endnu ikke påbegyndt gennemgangen 
af retspraksis, men CIREA har mandat til at foretage en sådan undersøgelse. 
e. Garanti for hannoruseret anvendelse af aSylpolitikken 
Dette spørgsmål blev behandlet mere eksplicite i Kommissionens meddelelse 
om asylret. I denne meddelelse konkluderes det, at det bør undersøges, 
hvilken rolle et eventuelt fælles retsmaskineri kan spille, hvordan det skal 
være struktureret, og hvordan det skal fungere. Formålet er at udjævne 
forskellene mellem medlemsstaterne med hensyn til fortolkningen af 
asyllovgivningen og samtidig -som en indirekte virkning -harmonisere 
administrativ praksis. Det skal understreges, at man endnu ikke har indledt en 
sådan gennemgang eller sådanne undersøgelser. 
f. Vilkårene for modtagelsen af asylansøgere 
Med henblik på gennemførelsen af denne del af arbejdsprogrammet godkendte 
ad hoc-gruppen om indvandring et spørgeskema, hvortil besvarelserne i øje­
blikket er ved at blive analyseret. Der er endnu ikke fremsat forslag om til­
nærmelse af modtagelsesvilkårene. 
4. Kommissionens meddelelse fra 1991 indeholder også forslag til yderligere 
samarbejde på nogle få andre områder. Der er bl.a. tale om harmonisering af 
regler og praksis vedrørende de facto-flygtninge. Ministrene med ansvar for 
indvandring har endnu ikke vedtaget specifikke forslag på· dette område. På 
samlingen i København i juni 1993 vedtog de dog en resolution om beskyttelse 
af særligt udsatte grupper fra det tidligere Jugoslavien. Eftersom mange af de 
mennesker, der tilhører disse grupper, ville falde ind under ovennævnte 
defipition af begrebet "de facto-flygtninge", kan mari. hævd~, at den 
midlertidige beskyttelse, der tilbydes disse grupper fra det tidligere 
Jugoslavien, er et specielt eksempel på, hvordan man håndterer en pludselig 
massetilstrømning af personer med behov for international beskyttelse. Det 
tilstræbes dog ikke i resolutionen at harmonisere den form for midlertidig 
beskyttelse, der opereres med i de enkelte medlemsstaters .lovgivning. 
Bilag 2-4-
Regler for indrejsetilladelse 
5. 1991-arbejdsprogrammet omfattede også en lang række spørgsmål om 
harmonisering af de generelle regler for indrejsetilladelse. Her står der dog 
mange uløste problemer tilbage. 
Harmonisering af reglerne om indrejsetilladelse med henblik på familie­
sammenføring og ægteskab samt modtagelse af studerende. Ministrene med 
ansvar for indvandring vedtog på samlingen i København i juni 1993 en 
resolution om tilladelse til indrejse med henblik på familiesammenføring. 
Resolutionen indebærer dog ikke fuld harmonisering på dette område. For det 
første er der ikke i resolutionen fastsat kriterier for tilladelse til familie­
sammenføring. For det andet omhandler resolutionen kun indrejsetilladelse til 
ægtefæller og børn og overlader det til medlemsstaterne at fastsætte regler for 
indrejsetilladelse til andre familiemedlemmer. For det tredje er det ikke alle 
kriterierne for tilladelse til familiesammenføring, der er blevet harmoniseret; 
i visse tilfælde indeholder resolutionen kun forslag, som det f.eks. er. tilfældet 
med den øvre aldersgrænse for modtagelse af børn med henblik på 
familiesammenføring. For så vidt angår modtagelsen af studerende godkendte 
ministrene med ansvar for indvandring et spørgeskema om den eksisterende 
nationale lovgivning. Der er foretaget en bearbejdning af besvarelserne på 
dette spørgeskema, som eventuelt kan danne grundlag for harmoni­
seringsforslag. 
Harmoniserin~ af reglerne om indrejsetilladelse med andre formål. som f.eks. 
humanitære formål og arbejde som lønmodtagere eller selvstændige erhvervs­
drivende. Det belgiske formandskab var det første til at forsøge at få løst dette 
problem gennem afholdelse af et seminar om spørgsmålet. Drøftelserne om 
harmonisering af reglerne om indrejsetilladelse med henblik på beskæftigelse 
indledtes i 1992, da det britiske formandskab forelagde et første forslag til en 
resolution om spørgsmålet. Men der kunne ikke opnås enighed om ordlyden 
af den foreslåede resolution. Drøftelserne om harmonisering af reglerne for 
indrejsetilladelse til selvstændige erhvervsdrivende er indledt på grundlag af 
et forslag fra det belgiske formandskab, men også her er der for mange uløste 
problemer til, at der .. har kunnet opnås enighed om en tekst. 
Harmonisering af lovgivningen omkring personer~ der har fået opholds­
tilladelse. Der er endnu ikke gjort nogen fremskridt på dette område. 
IDegal indvandring 
6. Afsnit B i arbejdsprogrammet om iodvandrerpolitikken vedrører et spørgsmål, 
som også er grundigt behandlet i meddelelsen fra 1991 om indvandring, 
nemlig udvikling af en fælles holdning til spørgsmålet om illegal indvandring. 
Der er gjort visse fremskridt på dette område, men der er fortsat en række 
punkter, der skal drøftes yderligere. 
Bilag 2-5-
· Samarbejde om grænsekontrol inden for rammerne af konventionen om 
passage af de ydre grænser. Kommissionen har for nylig forelagt et revideret 
udkast til konvention om passage af de ydre grænser for at tage højde for 
unionstraktatens ikrafttræden. , 
U formelle udvekslinger af informationer foregår dog også inden for rammerne 
af Oplysnings-, Analyse- og Udvekslingscentret for Indvandring (CIREFI), 
som ministrene med ansyar for indvandring oprettede på samlingen i London 
i november 1992. Centret svarer til CIREA, men beskæftiger sig udelukkende 
med de spørgsmål, der ikke er relateret til asylret. Der udveksles 
informationer om menneskesmuglere, mellemmænd og de transportmidler, der 
benyttes, samt om de illegale indvandreres rejseruter. 
Harmonisering af vilkårene for bekæmpelse af illegal indvandring og illegal 
beskæftigelse samt kontrol med henblik herpå på EU-landenes område og ved 
grænserne. Som tidligere nævnt vedtog ministrene med ansvar for indvandring 
i juni 1993 en henstilling vedrørende kontrol med og udvisning af tredjelands­
statsborgere, der opholder sig eller arbejder i et EU-land uden tilladelse. 
Henstillingen kan betragtes som et første skridt fremad i retning af den 
harmonisering, der anbefales i arbejdsprogrammet Der er dog tale om et 
meget omfattende område, og henstillingen indeholder kun nogle foreløbige 
retningslinjer. Man skal desuden være opmærksom på den tidligere nævnte 
henstilling vedrørende transit med henblik på udvisning. · 
Harmonisering af reglerne om udvisning. herunder rettighederne for personer. 
der står foran udvisning. Der blev gjort visse forsøg under det portugisiske 
formandskab på at definere rettighederne for personer, der står foran 
udvisning, men det var tilsyneladende et vanskeligt foreh;!'yende, da det også 
omfattede ændringer i ordlyden af internationale instrumenter vedrørende 
menneskerettigheder. Der er endnu ikke fundet en løsning på dette specifikke 
punkt i arbejdsprogrammet 
Fastsættelse af ve Hedende principper for. hvilke regler der skål gælde over for 
tredjelandsstatsborgere. der opholder sig illegalt i medlemsstaterne. Selv om 
dette spørgsmål ved første øjekast synes at overlappe de tidligere nævnte 
punkter i dette afsnit, gøres det i indledningen til arbejdsprogrammet klart, at 
der bag denne formulering ligger et ønske om at få vedtaget en fælles holdning 
til principperne for lovliggørelse af sådanne forhold. Selv om dette aspekt ikke 
er behandlet eksplicite, tager henstillingen vedrørende udvisning udgangspunkt 
i det generelle princip, at ulovligt bosiddende tredjelandsstatsborgere bør 
udvises. Kun i individuelle tilfælde bør det overvejes at lade den pågældende 
forblive af humanitære hensyn. 
Samarbejde med hjemlandene og transitlandene omkring bekæmpelse af illegal 
indvandring. specielt med henblik på at give de pågældende mulighed for at 
yende tilbage. Rådet Gustits-og indenrigsministrene) vedtog en række 
principper, som skulle ligge til grund for eventuelle aftaler med tredjelande 
om illegale indvandreres tilbagevenden. Det samme Råd vedtog også en række 
Bilag 2-6-
konklusionerom det ønskelige i, hvor det overhovedet er muligt, at 
sammenkæde Unionens aftaler med tredjelande med aftaler eller praksis 
vedrørende illegale indvandreres tilbagevenden. 
Indvandring med henblik på beskæftigelse 
7. Et andet afsnit i 1991-arbejdsprogrammet drejer sig om udarbejdelse af regler 
for indvandring med henblik på beskæftigelse. Dette afsnit involverer til dels 
fællesskabslovgivningen, og arbejdsministrene interesserer sig derfor naturligt 
. nok også for spørgsmålet. 
Harmonisering af medlemsstaternes politik for indrejsetilladelse i 
beskæftigelsesøjemed for tredjelandsstatsborgere under hensyntagen til 
eventuelle arbejdskraftbehov i medlemsstaterne i de kommende år. Som 
tidligere nævnt forhandles der i øjeblikket om en resolution om dette 
spørgsmål. Denne resolution vil dog ikke komme til at dække hele området for 
indrejsetilladelse i beskæftigelsesøjemed. Specielt kommer den ikke til at 
omfatte arbejdstagere med midlertidigt arbejde eller sæsonarbejde og 
grænsearbejdere. 
Øget bevægelighed for EU-statsborgere. specielt via en forbedring af SEDOC­
systemet. Kommissionen har oprettet et nyt edb-system, BURES, som allerede 
har givet gode resultater. 
Tredjelandsstatsborgeres vilkår 
8. Dette afsnit i 1991-arbejdsprogrammet omhandler kun et enkelt emne, nemlig 
undersøgelse i de rette fora af muligheden for at give tredjelandsstatsborgere 
med længerevarende ophold i en medlemsstat visse rettigheder eller 
muligheder på lige fod med medlemsstatens egne statsborgere. f.eks. med 
hensyn til adgang til arbejdsmarkedet. hvis de tolv medlemsstaters statsborgere 
får samme ret til fri bevægelighed og adgang til arbejdsmarkedet i de 
pågældende lande. Der er endnu ikke indledt nogen undersøgelse af dette 
spørgsmål, men Rådet (justits-og indenrigsministrene) har antydet, at det skal 
drøftes i 1994. 
9. Udover de specifikke punkter vedrørende indvandrer- og asylpolitikken 
omhandler arbejdsprogrammet også en række mere generelle spørgsmål af 
interesse: 
analyse af årsagerne til migrationspres; 
imødegåelse af årsagerne til migrationsbevægelser via en samordnet 
strategi inden for udviklingsbistand, handelspolitik, 
menneskerettigheder, fødevarehjælp, miljøpolitikog befolkningspolitik; 
øget støtte til flygtninges tilbagevenden til hjemlandet; 
inddragelse af indvandringsaspektet i det økonomiske, finansielle og 
sociale samarbejde. 
Bilag 2-7-
Disse forskellige områder er behandlet mere detaljeret i meddelelsen fra 1991 
om indvandring. Det blev i denne meddelelse påpeget, at sådanne spørgsmål 
bør kædes sammen med Unionens forbindelser med tredjelande. Der er ikke 
i forbindelse med det mellemstatslige samarbejde truffet specifikke 
foranstaltninger vedrørende de spørgsmål, der er nævnt i dette afsnit i 
arbejdspro grammet. 
Bilag 3 - l -
BILAG ID: DEN SENESTE UDVIKLING INDEN FOR UNIONEN 
l. Siden 1991 har de største fremskridt med hensyn til harmonisering af 
indvandrer- og asylpolitikken fundet sted først inden for rammerne af det 
mellemstatslige samarbejde (ministrene med ansvar for indvandrerspørgsmål) 
og senere inden for rammerne af afsnit VI i unionstraktaten. Disse fremskridt 
er beskrevet i bilag II. I de følgende punkter redegøres der for andre 
fremskridt inden for Unionen, som er af betydning for indvandrer- og 
asylpolitikken i bredeste forstand. 
Er~æring om principperne for de eksterne aspekter af migrationspolitikken: 
indhold og opfølgning 
2. Den 12. december 1992 vedtog Det Europæiske Råd i Edinbourgh en række 
konklusioner, som udgør principperne for de eksterne aspekter af migratio ns­
politikken. Disse principper udgør i vidt omfang den ramme for en mere 
omfattende migrationspolitik, der blev slået til lyd for både i 1991-
arbejdsprogrammet om iodvandrerpolitikken og i meddelelsen fra 1991 om 
indvandring. 
3. I erklæringen nævnes følgende faktorer som værende af betydning for 
begrænsningen af migrationsbevægelserne ind i EU-landene: 
bevaring af freden og væbnede konflikters ophør; 
fuld respekt for menneskerettighederne 
etablering af demokratiske samfund og rimelige sociale vilkår; 
en liberal handelspolitik, som kan bidrage til at forbedre de 
økonomiske vilkår i udvandringslandene; 
en samordning af indsatsen fra Fællesskabets og dets medlemsstaters 
side inden for udenrigspolitik, økonomisk samarbejde og indvandrer­
og asylpolitik. 
4. Erklæringen er af stor politisk betydning, da den er udtryk for, at det nu på 
højeste niveau erkendes, at det er nødvendigt at udvikle en helhedsstrategi på 
indvandrings- og asylområdet og at udnytte Unionens forbindelser med 
tredjelande i denne kontekst. 
Befolkningspolitik 
5. Kommissionen forelagde i november 1992 Rådet og Europa-Parlamentet en 
meddelelse om demografi, familieplanlægning og samarbejde med udviklings­
lande. På grundlag af denne meddelelse vedtog Rådet (udviklingsministrene) 
og regeringsrepræsentanter for medlemsstaterne den 18. november 1992 en 
resolution. I denne resolution erindrer Rådet om sin tidligere resolution.af 11. 
november 1986 om befolkning og udvikling,hvori Fællesskabet gav udtryk for 
sin vilje til at bistå udviklingslandene på dette område. I 1992-resolutionen 
understreger Rådet, at den voldsomme befolkningsmæssige udvikling i landene 
i den tredje verden har alvorlige konsekvenser for bestræbelserne på at 
Bilag 3-2-
forbedre levestandarden overalt i den tredje verden. Rådet anfører endvidere, 
at sammenhængen mellem demografiske tendenser og faktorer og ændringer 
i miljøet bør analyseres løbende. 
6. I resolutionen henvises der desuden til nogle områder, hvor der kan ydes 
bistand med det formål at bidrage til en mere afbalanceret 
befolkningsudvikling. Der nævnes specielt: politiske tiltag med henblik på 
fremme af kvinders og børns sundhedstilstand, politiske tiltag med henblik på 
at forbedre kvindernes vilkår i de pågældende samfund, øget undervisning i 
skrivning og læsning og politiske tiltag med henblik på at forbedre kvaliteten 
af de sociale serviceydelser, der er til rådighed for lokalsamfundene. Desuden 
peges der i resolutionen på behovet for familieplanlægningstjenester som en 
absolut nødvendig forudsætning for at kunne forbedre de sociale serviceydelser 
til befolkningen i udviklingslandene. Samtidig lægger Rådet vægt på, at der 
ikke må ydes bistand til programmer, som på nogen måde kan virke som 
tvangsforanstaltninger eller være diskriminerende eller krænkende for de 
grundlæggende menneskerettigheder. 
7. Med hensyn til familieplanlægning peger Rådet på, at det er påtrængende nød­
vendigt at imødekomme det store udækkede behov for sådanne tjenester i 
udviklingslandene. Det anslås, at 300 mio mænd og kvinder i hele verden 
gerne ville -men ikke har mulighed for -selv at planlægge, hvor mange børn 
de skal have og hvornår. Programmer til forbedring af 
familieplanlægningstjenester bør dog, hvor det overhovedet kan lade sig gøre, 
kombineres med andre familiesundhedsforanstaltninger og tilbyde kvinder og 
mænd alle egnede svangerskabsforebyggende metoder og midler, oplyse dem 
om deres respektive fordele og risici og omfatte undervisning i sundhed og 
hygiejne og menneskelige relationer. Unionen og dens medlemsstater har 
indvilget i at overveje, hvordan de bl.a. gennem en omfordeling af 
eksisterende ressourcer kan bidrage yderligere til udviklingslandenes 
bestræbelser på at styrke familieplanlægningstjenesterne. · 
8. Efter resolutionens vedtagelse afholdtes to ekspertmøder, hvor man drøftede 
den operationelle opfølgning. Eksperterne pegede på en række specifikke 
emner, der bør overvejes, og påbegyndte nogle undersøgelser af forholdene 
i bestemte lande. Det forventes, at eksperterne på grundlag af disse yderligere 
informationer vil fremkomme med forslag til et mere specifikt 
handlingsprogram. 
9. Problemerne omkring den befolkningsmæssige udvikling indgår også 
Unionens forslag vedrørende midtvejsrevisionen af Lorne IV. 
Bestræbelser på at skabe fri bevægelighed mellem Unionen og andre europæiske 
stater 
10. Størsteparten af de foranstaltninger, der er omtalt i de foregående punkter, tog 
sigte på at dæmpe migrationspresset. De følgende punkter omhandler en række 
andre foranstaltninger fra Unionens og dens medlemsstaters side, som har til 
formål at skabe fri bevægelighed i hele Europa, og som derfor er baseret på 
en positiv i stedet for en negativ opfattelse af migrationsfænomenet 
Bilag 3 - 3 -
11. I denne sammenhæng skal allerførst nævnes undertegnelsen den 2. maj 1992 
af BØS-aftalen mellem på den ene side Fællesskabet og dets medlemsstater og 
på den anden side EFTA-landene. På grundlag af artikel 28 i denne aftale og 
på grundlag af Domstolens retspraksis i relation til den tilsvarende artikel 48 
i BØF-traktaten får statsborgere fra de deltagende stater ret til at bevæge sig 
frit på disse staters område for at søge arbejde samt ret til at opholde sig der 
for at udføre det job, de måtte have fundet. EØS ... aftalen kopierer også artikel 
59 og 60 i BØF-traktaten om fri udveksling af tjenesteydelser. Disse friheder 
vil også medføre.en vis fri bevægelighed, specielt på baggrund af Domstolens 
fortolkning af de respektive artikler. Bestemmelserne vil også få betydning for 
grænsekontrollen for statsborgere fra de deltagende stater, idet den skal 
begrænses til kontrol med den pågældende persons identitet og tilstedeværelsen 
af eventuelle risici for den offentlige orden, den offentlige sikkerhed eller den 
offentlige sundhed i overensstemmelse med reglerne i direktiv 64/221. 
12. Dernæst danner Europa-aftalerne med en række central-og østeuropæiske 
lande også grundlag for at give bestemte kategorier af personer fri 
bevægelighed. Det gælder specielt med hensyn til fri udveksling af 
tjenesteydelser. 
Europa-Parlamentets aktiviteter 
13. Også Europa-Parlamentet har siden 1991lavet en række undersøgelser om ind­
vandrer- og asylpolitikken og vedtaget flere beslutninger. I oktober 1992 fore­
lagde parlamentsmedlem fr. van den Brink en betænkning om europæisk ind­
vandrerpolitik udarbejdet af Udvalget for Borgerlige Rettigheder og Indre 
Anliggender. I november 1992 forelagde parlamentsmedlem hr. Cooney en 
betænkning fra samme udvalg om harmonisering inden for Det Europæiske 
Fællesskab af asyllovgivningen o·g -politikken. På grundlag af disse to betænk­
ninger vedtog Parlamentet på plenarmødet den 18. november 1992 to 
beslutninger, A3-0280/92 og A3-0337 /92. 
14. Disse beslutninger udgør tilsammen et helt handlingsprogram for indvandrer­
og asylpolitikken. Den grundlæggende ide er, at medlemsstaterne bør indtage 
en så liberal holdning som muligt til personer med behov for international 
beskyttelse og styrke den retlige status for personer, som har opholdt sig 
lovligt i Unionen i nogen tid. Dette indebærer bl.a. indførelse af liberale 
regler for familiesammenføring. Samtidig opfordrer beslutningerne til en mere 
konsekvent indsats over for illegal indvandring. 
15. Det falder uden for denne meddelelses emneområde at behandle alle de 
forskellige foranstaltninger, der er foreslået i disse beslutninger; i det følgende 
er derfor kun nævnt nogle af de vigtigste forslag: 
7-'L 
Bilag 3-4-
oprettelse af et europæisk observatørorgan med henblik på at 
kontrollere ind-og udvandringsstrømmene; 
indgåelse af aftaler mellem unionslandene og indvandrernes hjemlande 
om det forventede udbud af og efterspørgsel efter beskæftigelse; 
indfØrelse af EF-bestemmelser om kontrol med illegal beskæftigelse og 
omfattende sanktioner mod arbejdsgivere, der beskæftiger illegale ind­
vandrere; 
gennemførelse af oplysningskampagner over for befolkningen i indvan­
drernes hjemlande om de risici og problemer, der er forbundet med 
illegal indvandring; 
indgåelse af aftaler med de vigtigste oprindelseslande for illegale 
indvandrere om de pågældende borgeres tilbagevenden; 
koordinering mellem indvandrerpolitikken, politikken for international 
udviklingsbistand, handelspolitikken og det økonomiske og sociale 
samarbejde med tredjelande fra EU' s og medlemsstaternes side; 
udarbejdelse af forslag med henblik på at udvide retten til fri 
bevægelighed, etablering og adgang til arbejdsmarkedet, som gælder 
for EU-borgere, til også at omfatte alle borgere fra tredjelande, som 
opholder sig legalt i EU; 
oprettelse af en europæisk fond for flygtninge; 
udarbejdelse af fælles regler for personer, der flygter på grund af 
fattigdom eller sult, krigshandlinger eller katastrofer, og som ikke 
falder ind under Geneve-konventionen eller New York-protokollen; 
vedtagelse af en politik vedrørende beskyttelse af de facto-flygtninge; 
udarbejdelse af formaliserede regler om, at medlemsstaterne skal 
hjælpe den medlemsstat, der modtager et stort antal flygtninge; 
nedsættelse på ad hoc-basis af ·en gruppe eksperter fra 
medlemsstaterne, som sammen med en repræsentant for Kommissionen 
og for UNHCR kan rådgive i nye sager, samt opbygning af et katalog 
over fortilfælde; 
nedsættelse af en europæisk asyl-og flygtningekomite med det formål 
at tilvejebringe foreløbige regler for spørgsmål om oprindelsesland; 
overdragelse af beføjelserne om at træffe den endelige afgørelse om 
fortolkning af EU-landenes asyllovgivning og de forskellige 
konventioner (menneskerettighedskonventionen, Geneve­
flygtningekonventionen) til en international domstol. 
16. Europa-Parlamentet har været særdeles betænkeligt ved, at indvandrer- og 
asylpolitikken hidtil har været behandlet i et samarbejde på regeringsplan 
mellem medlemsstaterne. Parlamentet havde foretrukket, at denne politik var 
omfattet af unionsprocedurer. Det fremgik ikke blot af ovennævnte 
beslutninger og de til grund liggende betænkninger, men også af betænkningen 
fra parlamentsmedlem hr. Robles Piquer, som blev forelagt for Parlamentet 
den 12. maj 1993. I den beslutning, som Parlamentet vedtog på grundlag af 
betænkningen, slås der kraftigt til lyd for en EU-styret strategi på dette 
område. Ikke desto mindre viste forhandlingerne om betænkningen den 13. juli 
Bilag 3 -5 -
1993, at mange parlamentsmedlemmer accepterer, at samarbejdet inden for 
Unionen om indvandrer- og asylpolitikken i henhold til traktaten om Den 
Europæiske Union foregår på grundlag af de særlige ordninger, der er fastsat 
i traktatens afsnit VI. De synspunkter, som disse parlamentsmedlemmer gav 
udtryk for, viser, at de ønsker at udnytte ordningerne fuldt ud, idet de 
opfordrede til følgende: 
fuld udnyttelse af Kommissionens nye initiativret, som den deler med 
medlemsstaterne; 
indførelse af de nødvendige bestemmelser til at give Domstolen 
kompetence i relation til de konventioner, der skal vedtages af justits­
og indenrigsministrene; 
udnyttelse af den mulighed, der ligger i artikel K. 9 for at lade 
indvandrer- og asylpolitikken være omfattet af traktatens artikellOD C. 
Desuden håber Parlamentet på, at der vedtages nye EU -procedurer på den 
regeringskonference, som efter planerne skal finde sted i 1996. 
Bilag 4-l -
BILAG IV: DEN SENESTE UDVIKLING I INTERNATIONALE FORA 
Opfølgning af konferencen i Wien om udvandring fra øst til vest 
l. I 1991 tog Østrig initiativ til en ministerkonference ·i Wien· den 24. og 25. 
januar 199lom udvandring fra de central-og østeuropæiske lande. I alt deltog 
32 europæiske lande samt Australien, Canada og USA i konferencen, som 
behandlede en lang række forskellige emner omkring udvandringen fra øst til 
vest. Europarådet deltog også helt fra starten i konferencen, og det opfølgende 
arbejde er foregået i denne organisations regi. Initiativet til konferencen var 
begrundet i voksende bekymring for eventuelle massive migrationsbevægelser 
fra Central-og Østeuropa til de øvrige europæiske lande. 
2. I det slutkommunike, som konferencen vedtog, bekræftes det endnu engang, 
hvor vigtige de eksisterende internationale menneskerettighedsinstrumenter er, 
og alle de deltagende stater opfordres til at tilslutte sig Geneve-konventionen 
og New York-protokollen, hvis de ikke allerede har gjort det. Det generelle 
budskab i kommunikeet var, at der er behov for et tættere samarbejde mellem 
de deltagende stater på et solidarisk grundlag. 
3. Selv om de frygtede massive migrationsbevægelser fra Central-og Østeuropa 
ikke er blevet en realitet, når man ser bort fra strømmen af fordrevne personer 
fra det tidligere Jugoslavien, blev Wien-konferencen fulgt op af en række 
møder. Dette kan tilskrives den kendsgerning, at en række central- og 
østeuropæiske lande har oplevet alvorlige problemer som transitlande for 
indvandrere, der søger til Vesteuropa, og at man fandt det i alle deltagende 
landes interesse, i øjeblikket 37, at drøfte disse problemer og overvåge den 
potentielle og faktiske udvandring fra øst til vest. Til dette formål blev der 
oprettet en gruppe af højtstående embedsmænd, som afholdt fem møder 
mellem januar 1991 og december 1993. Denne gruppe af .højtstående 
embedsmænd oprettede selv en række arbejdsgrupper, der skulle undersøge 
følgende emner: 
fri bevægelighed for personer, 
international udveksling af oplysninger om ind-og udvandring, 
potentielle migranters profil, 
asylret, 
visumpraksis, 
byrdefordeling. 
4. Gruppen af højtstående embedsmænd gjorde på mødet i juli 1993 status over 
de hidtidige resultater i forbindelse med Wien-konferencen. Wien-konferencen 
udgjorde en mere velafbalanceret ramme end Berlin-og Budapest­
konferencerne, idet den mere klart afdækkede de central-og østeuropæiske 
landes grundlæggende behov og problemer, medens de to sidstnævnte 
konferencer hovedsagelig drejede sig om bekæmpelse af illegal indvandring 
og menneskesmugling. 
Bilag 4-2-
5. Højtstående embedsmænd har besluttet at oprette en uformel rådgivende 
gruppe, der skal tage initiativ til de nødvendige op følgende aktiviteter. 
Desuden blev de højtstående embedsmænds rapport forelagt for den 
, konference for Europarådets medlemslandes stats-og regeringschefer, som 
afuoldtes i Wien den 8. og 9. oktober 1993. 
6. · Det er vanskeligt at forudsige, hvor mange yderligere resultater der kan 
forventes af Wien-konferencen. På den ene side har stadigt flere lande tilsluttet 
sig konferencen, men samtidig peger stadigt flere delegationer på, at 
samordningen med de internationale organisationer såsom Europarådet, CSCE, 
lOM og UNHCR er af den største betydning. Delegationerne fra visse lande, 
specielt Sverige, Polen, USA og Canada, har gjort det klart, at de foretrækker 
at forstærke CSCE' s rolle i denne kontekst. Andre delegationer har fremhævet 
betydningen af en bedre samordning med og eventuel overførsel af beføjelser 
til de eksisterende organer i Europarådet. Der er således en tendens til at 
bringe det uformelle samarbejde, der er opstået i· kølvandet på Wien­
konferencen, ind i mere traditionelle internationale rammer. 
Opfølgning af konferencen i Berlin 
7. Indbudt af den tyske regering mødtes indenrigs- eller justitsministrene fra 27 
europæiske lande i Berlin den 30. og 31. oktober 1991 for at drøfte problemet 
omkring illegal indvandring fra og gennem Central- og Østeuropa. Slut­
kommunikeet fra denne konference indeholdt en liste over foranstaltninger, der 
skulle forbedre samarbejdet omkring afsløringen af illegal indvandring og i et 
vist omfang også afstedkomme supplerende lovgivningsmæssige ændringer. En 
arbejdsgruppe med betegnelsen Berlin-gruppen blev oprettet for at iværksætte 
disse anbefalinger. 
8. Arbejdsgruppen holdt sit første møde i Graz i januar 1992 under østrigsk 
formandskab. Arbejdsgruppen enedes om at oprette ni undergrupper, der 
skulle behandle følgende emner: 
a. harmonisering af sanktioner imod indsmugling af illegale indvandrere; 
b. gensidig juridisk bistand ved retsforfølgning af personer, der forsøger 
at indsmugle illegale indvandrere; 
c. oprettelse af særlige korps til bekæmpelse af illegale 
indvandrernetvær k; 
d. udveksling af informationer om illegal indvandring; 
e. procedurer og regler med henblik på at forbedre grænsekontrollen; 
f. aftaler med hjemlandene om de illegale indvandreres tilbagevenden; 
g. tilbagesendeise af illegale indvandrere; 
h. sikring af de ydre grænser også uden for de autoriserede grænsesteder; 
i. forpligtelse for transportselskaber til at forhindre illegal indrejse. 
Bilag 4-3-
9. Berlin-gruppens to plenarmøder fandt sted henholdsvis i maj 1992 og januar 
1993, hvor man hovedsagelig beskæftigede sig med udformningen af de 
rekommendationer, der skulle vedtages på ministerplan. Den 15. og 16. 
februar 1993 afholdtes en ministerkonference i Budapest, hvor man vedtog 
resultaterne af alle disse forudgående overvejelser i form af en 
rekommendation, som iøvrigt fulgte arbejdsgruppens opdeling i delemner r 
10. Udover ovennævnte rekommendation behandlede konferencen også et østrigsk 
forslag til en konvention om en række spørgsmål i relation til indvandrer- og 
asylpolitik. Dette forslag blev dog ikke vedtaget. Der blev heller ikke opnået 
enighed om et tysk forslag om byrdefordelingen. Med hensyn til den videre 
opfølgning af konferencen blev det besluttet, at en arbejdsgruppe skulle 
ln.Ødes, når det fandtes nødvendigt, men hidtil har der ikke været afholdt 
nogen møder. Eri række delegationer på konferencen pegede dog også på, at 
mange af de aspekter, som Berlin-gruppen havde beskæftiget sig med, 
muligvis ville blive taget op af Wien-gruppen fremover. 
11. Berlin-og Budapest-konferencerne har helt klart skabt opmærksomhed om 
vigtige spørgsmål i relation til bekæmpelsen af illegal indvandring. De var en 
god lejlighed til at stimulere dialogen mellem de-vesteuropæiske og de central­
. og østeuropæiske lande om disse spørgsmåL 
Europarådet 
12. Europarådets vigtigste fora for indvandrer- og asylpolitik er den såkaldte 
Steering Committee on lntra-European Migration (CDMG) og Ad Hoc Expert 
Committee on the Legal Aspects of Territorial Asylum, Refugees and Stateless 
Persons (CAHAR). Desuden skal nævnes konventionen om vandrende 
arbejdstageres retlige status. De EU-landene, der har ratificeret denne 
konvention, er Frankrig, Nederlandene, Portugal og Spanien, mens Belgien, 
Tyskland, Grækenland, Italien og Luxembourg har undertegnet den. I henhold 
til konventionen oprettes der et rådgivende udvalg, som bl.a. skal drøfte de 
deltagende staters iværksættelse af konventionen. Udvalget har forelagt fire 
periodiske rapporter for ministerudvalget 
13. En af COMG's opgaver har været at forberede de periodiske 
ministerkonferencer mellem europæiske ministre med ansvar for 
indvandrerspørgsmåL Den fjerde af disse konferencer fandt sted den 17. og 
18. september 1991 i Luxembourg, og den femte afholdtes i Athen den 18. og 
19. november 1993. Ligesom COMG's egne drøftelser drejede disse 
konferencer sig om indvandrerpolitik og migrationsbevægelser som helhed, 
men fokuserede også på vilkårerne for integreringen af indvandrere, som i 
forvejen opholder sig legalt på medlemsstaternes område, og på relationerne 
mellem indvandrerbefolkningerne og det øvrige samfund i værtslandet. 
Konferencen i Luxembourg var f.eks. centreret omkring den aktuelle og 
fremtidige udvikling af migrationsfænomener af betydning for Europa og om 
evalueringen af Europarådets såkaldte Community Relations Project. Konferen­
cen i Athen fokuserede på, hvordan man kan håndtere migrationsbevægelserne 
og bekæmpe racisme, fremmedhad og intolerance. 
Bilag 4 - 4 -
14. COMG's arbejdsprogram omfatter desuden følgende: I 1991lancerede CDMG 
sammen med Den Europæiske Befolkningskomite et projekt med betegnelsen 
Migration, Demography and Employment. I den indledende fase er der 
gennemført tre undersøgelser om migration fra syd til nord, om statistiske 
spørgsmål i relation til migrationsbevægelser og talmæssige data og om 
konflikten mellem humanitære og økonomiske hensyn i bestræbelserne på at 
imødegå migrationspres. Anden fase af dette projekt kommer til at omfatte en 
komparativ undersøgelse af de forskellige landes integreringspolitik. For det 
andet har CDMG undersøgt vandrende arbejdstageres og deres 
familiemedlemmers retlige, sociale og økonomiske vilkår. For det tredje 
iværksatte CDMG i 1987 det såkaldte Community Relations Project, som 
drejer sig om integreringspolitikken. Dette projekt var fuldført i 1991, da 
slutrapporten om projektet blev forelagt på ministerkonferencen i 
Luxembourg. Rapporten blev drøftet mere detaljeret på den særlige 
afslutningskonference i Haag i november 1991. De vigtigste elementer fra 
rapporten er efterfølgende blevet indarbejdet i en rekommendation, som 
Europarådets ministerudvalg vedtog i 1992. Community Relations Project er 
nu blevet efterfulgt af et projekt, der tager sigte på at opnå ligestilling for ind­
vandrere. Det vedrører specielt indvandrernes vilkår på arbejdsmarkedet, deres 
muligheder for at få ordentlige boliger og rettigheder på det kulturelle område 
samt bekæmpelsen af fremmedhad. Endelig har CDMG iværksat undersøgelser 
omkring korterevarende migration og re integrering af udvandrere i hjemlandet. 
15. CAHAR's aktiviteter er blevet overskygget af den seneste voldsomme stigning 
i antallet af fora, der beskæftiger sig med asylpolitik. Selv om CAHAR 
tidligere fremkom med flere kreative ideer og forslag på dette område, er 
udvalgets hovedopgave nu at sikre udvekslingen af informationer om 
asylpolitikken. Nu, hvor de central-og østeuropæiske lande i stigende grad er 
repræsenteret ved disse møder, kan CAHAR blive et af de fora, hvor 
drøftelserne med disse lande kan blive yderligere udbygget. 
16. Siden vedtagelsen for 30 år siden af konventionen om begrænsning af dobbelt 
statsborgerskab og spørgsmålet om militærtjeneste i tilfælde af dobbelt stats­
borgerskab, går mange stater nu ind for en mere liberal holdning til begrebet 
dobbelt statsborgerskab. Et ekspertudvalg er i øjeblikket i færd med at 
gennemgå konventionen i lyset af den seneste udvikling i de europæiske landes 
lovgivning og praksis og i lyset af de seneste migrationsbevægelser i Europa 
og Europarådets åbning over for de central-og østeuropæiske lande. Udvalget 
har fremsat forslag til udarbejdelse af en ny konvention om statsborgerskab. 
17. Efter at stats-og regeringscheferne fra Europarådets medlemslande den 9. 
oktober 1993 i Wien vedtog en erklæring og en handlingsplan om bekæmpelse 
af racisme, fremmedhad, antisemitisme og intolerance, har Europarådet indledt 
en omfattende europæisk ungdomskampagne, der skal mobilisere 
offentligheden til fordel for et tolerant samfund baseret på ligeværdighed for 
alle dets medlemmer og imod udslag af racisme, fremmedhad, antisemitisme 
og intolerance; kampagnen skal kulminere i midten af 1995. Desude~ har 
Europarådet nedsat et udvalg af regeringseksperter med følgende mandat: l) 
gennemgang af medlemsstaternes lovgivning, politikker og andre 
foranstaltninger til bekæmpelse af racisme, fremmedhad, antisemitisme og 
Bilag 4-5 -
intolerance samt vurdering af disse foranstaltningers effektivitet; 2) forslag til 
yderligere aktioner på lokalt, nationalt og europæisk plan; 3) udformning af 
generelle anbefalinger til medlemsstaterne desangående; 4) undersøgelse af 
internationale retlige instrumenter, der finder anvendelse på dette område, med 
henblik på i givet fald at styrke dem. Af samme grund blev det besluttet at 
indlede aktiviteter omkring historieundervisningen og holdningsbearbejdning 
over for fagfolk i medierne. 
18. Desuden skal omtales retspraksis i forbindelse med den europæiske menneske­
rettighedskonvention. Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har lagt 
særlig vægt på princippet om familiens enhed, som er sikret i henhold til 
konventionens artikelS, hvortil der kan henvises i forbindelse med beskyttelse 
af vandrende arbejdstagere, der udvises eller nægtes indrejse med henblik på 
familiesammenføring i et europæisk land. I forbindelse med Unionens 
drøftelser om familiesammenføring refereres der udtrykkeligt til Den 
Europæiske Menneskerettighedsdomstols retspraksis. Allerede i nogen tid har 
konventionens og specielt Domstolens organer kunnet anvende artikel 3 i 
konventionen, som forbyder umenneskelig eller nedværdigende behandling af 
personer, der hævder, at de ved tilbagevenden til hjemlandet vil blive udsat 
for forfølgelse; Domstolen har således fundet det nødvendigt endnu engang at 
slå fast, at selv om asylretten som sådan ikke er garanteret i konventionen, vil 
sådanne hjemsendelsesforanstaltninger kunne medføre problemer i relation til 
artikel 3 (samt artikel 13, der garanterer retten til en effektiv imødegåelse af 
denne situation). 
Den europæiske befolkningskonference 
19. Den europæiske befolkningskonference fandt sted i Geneve fra den 23. til den 
26. marts 1993 i forbindelse med forberedelsen af De Forenede Nationers 
internationale konference i 1994 om befolkning og udvikling. Konferencen var 
arrangeret af FN' s Økonomiske Kommission for Europa, Europarådet og FN' s 
Fond for Befolkningsaktiviteter. I konferencen deltog repræsentanter for 39 
europæiske lande, Israel, Canada og USA samt repræsentanter for EF. Da det 
var en regional konference, drejede den sig udelukkende om situationen i 
Europa og Nordamerika, men naturligvis under skyldig hensyntagen til mere 
globale forhold. Konferencen vedtog en række vigtige rekommendationer, som 
ikke blot omfattede befolkningspolitikken i snævreste forstand, men også 
indvandrer- og asylpolitikken. I de følgende punkter redegøres der for de 
vigtigste af disse rekommendationer. 
20. Konferencen vedtog følgende rekommendationer om familieplanlægning: For 
det første anbefaledes det, at regeringerne træffer foranstaltninger til at sætte 
enkeltpersoner og par i stand til at udøve deres ret til frit og ansvarligt at 
bestemme, hvor mange børn de vil have, og på hvilket tidspunkt. Disse 
foranstaltninger skulle give både enkeltpersoner og par øget adgang til 
undervisning og oplysning om familieplanlægning og midler til at styre 
fertiliteten, herunder også behandling mod barnløshed, uanset de overordnede 
befolkningsmæssige mål. Der bør tilbydes rådgivning og familieplanlægning 
af tilstrækkelig høj kvalitet for at nedbringe antallet af aborter. De offentlige 
myndigheder på nationalt og lokalt plan, ikke-statslige organisationer og andre 
Bilag 4-6-
involverede institutioner bør støtte familieplanlægningstjenesternes frivillige 
tilbud, som respekterer målgruppens værdinormer. Desuden bør man støtte 
sundhedsprogrammer for mødre med småbørn og de dertil knyttede 
sundhedstjenester. 
21. På denne baggrund anbefales det, at både udviklingslandene og de udviklede 
lande i højere grad forpligter sig politisk til at gennemføre 
befolkningsrelaterede programmer og politikker i overensstemmelse med deres 
nationale prioriteter og mål og i fuld respekt for de grundlæggende 
menneskerettigheder. Befolkningsrelaterede programmer og planer bør således 
være en integreret del af de nationale udviklingsstrategier. 
22. Der blev vedtaget nogle meget forsigtige rekommendationer om forholdet 
mellem de demografiske tendenser i Europa og Nordamerika og et eventuelt 
behov for indvandring. Det anføres i disse rekommendationer, at regeringerne 
skal holde sig for øje, at selv om visse skævheder på arbejdsmarkedet muligvis 
kan rettes op ved hjælp af indvandring, vil indvandring næppe være en 
effektiv løsning på problemet omkring tilpasning af befolkningens 
aldersstruktur. Hvis man i vidt omfang benytter indvandring som et middel til 
. at løse demografiske skævheder, kan det på lang sigt føre til ganske store 
fluktuationer i de nationale befolkningers aldersstruktur . 
. 23. Med hensyn til migration og udvikling anbefales det, at regeringerne i indvan­
drernes hjemlande og i modtagerlandene forsøger at imødegå årsagerne til 
udvandring for at lette det massive og ukontrollerede internationale migrations­
pres. Skal der gøres noget ved de grundlæggende årsager, må der satses mere 
på at: 
opnå en bæredygtig økonomisk og social udvikling, 
undgå internationale og indenlandske konflikter, 
skabe retssamfund, 
fremme en effektiv national styring og ledelse, 
styrke demokratiet, 
fremme menneskerettighederne, 
støtte uddannelses-, ernærings-, sundheds- og befolkningsprogrammer, 
sikre en effektiv miljøbeskyttelse. 
24. Set ud fra et befolkningsmæssigt synspunkt lykkedes det konferencen at formu­
lere ganske vidtrækkende rekommendationer, som skal drøftes yderligere på 
den globale konference om disse emner i Kairo i 1994. 
z-o 
Bilag 4-7-
Den transatlantiske dialog 
25. De europæiske landes indvandrer- og asylpolitik har traditionelt været meget 
forskellig fra den strategi, der har været fulgt på det nordamerikanske 
kontinent. USA og Canada har altid opfattet sig selv om indvandrerlande, 
hvilket ikke er tilfældet med de europæiske lande. Men holdningerne har 
ændret sig på begge sider af Atlanten i de seneste år. 
26. Medens næsten alle de europæiske lande må erkende, at de i hvert fald de 
facto er blevet nettoindvandringslande, er der i USA og Canada en voksende 
følelse af, at ukontrolleret indvandring ikke længere kan tolereres, da der er 
grænser for, hvor stor en indvandring disse lande kan absorbere. Denne 
udvikling har ført til et vist sammenfald i de to kontinenters indvandrerpolitik 
og til øget gensidig interesse for den anden parts strategier. Den canadiske 
regering og for nylig også den amerikanske har selv givet udtryk for en sådan 
interesse i et tættere samarbejde omkring indvandrer- og asylpolitik. 
27. · Der er ved flere lejligheder udtrykt ønske om en tættere form for samarbejde. 
Helt tilbage i 1990 indgik der i erklæringen om forbindelserne mellem EF og 
Canada forslag om en fælles indsats til imødegåelse af de transnationale udfor­
dringer, som den illegale indvandring indebar. I december 1992 blev det 
foreslået på Det Transatlantiske Topmøde i Ottawa at nedsætte en EF-Canada­
arbejdsgruppe om dette spørgsmål. Tilsvarende har den amerikanske regering 
for nylig nævnt indvandring og asyl som et af de emner, der skal drøftes inden 
for rammerne af den transatlantiske erklæring, som i 1991 skabte grundlag for 
en regelmæssig ~ialog mellem EU og USA. 
28. Før traktaten om Den Europæiske Union trådte i kraft, blev indvandrer- og 
asylpolitikken hovedsagelig drøftet på regeringsplan, hvorfor det har været 
vanskeligt at etablere de nødvendige kontakter inden for disse strukturer. Der 
har dog været andre kommunikationskanaler. En af disse er det regelmæssige 
trojka-møde med repræsentanter for en række tredjelande under de officielle 
TREVl-ministermøder. Forslag til yderligere styrkelse af disse strukturer er 
under overvejelse i forbindelse med specifikke områder af interesse, som USA 
og Canada ønsker behandlet. 
29. De drøftelser, der foregår inden for rammerne af regeringskonsultationerne om 
asyl-, flygtninge- og indvandferpolitikken i Europa, Nordamerika og 
Australien, er af mere uformel karakter, og hverken alle EU -landene eller 
Kommissionen og Rådssekretariatet er repræsenteret. 
30. De vigtigste områder, som Canada og USA er interesseret i, er udviklingen 
af en helhedsstrategi for indvandring og asylret, bekæmpelse af illegal 
indvandring og indførelse af retfærdige og effektive asylprocedurer. 
Bilag 4 - 8 -
31. Både Canada og USA har voksende problemer med illegal indvandring. I 
Canada udsendte Immigration Policy Group(l) en rapport, hvori det anføres, 
at opbakningen bag Canadas traditionelle indvandrerpolitik kan blive truet, 
hvis canadierne får den opfattelse, at regeringen ikke har kontrol med, hvem 
og hvor mange der rejser ind i Canada. Udover de modforanstaltninger, der 
kan træffes på nationalt plan, konkluderer gruppen, at forebyggende 
foranstaltninger på lang sigt, som forudsætter et internationalt samarbejde med 
andre modtagerlande og med hjemlandene, kan vise sig at være lige så vigtige. 
32. Med hensyn til asylpolitikken har USA et problem med ophobningen af ca. 
200-250 000 asylsager. Med en årlig tilgang på ca. 100 000 sager og 
personale til at behandle 50 000 sager om året, vil denne pukkel nødvendigvis 
vokse sig endnu større i de ·kommende år. På denne baggrund har den 
amerikanske regering vist interesse for den harmoniseringsproces, som 
Unionen og derts medlemsstater har indledt omkring asyllovgivning og -
politik. For det andet er den amerikanske regering ligesom den canadiske 
interesseret i et. samarbejde omkring indsamling og analyse af informationer 
om hjemlandene. 
Andre internationale fora 
33. Det vil i denne sammenhæng være næsten umuligt at give en udtømmende 
liste over alle de internationale fora, der beskæftiger sig med 
indvandrerspørgsmåL Migration er blevet et så politisk relevant fænomen, at 
stort set alle større internationale organisationer har beskæftiget sig med 
emnet. Uden at gå for meget i detaljer bør nævnes de relevante aktiviteter 
inden for ILO, lOM og ECE, men selv organisationer, som traditionelt ikke 
har beskæftiget sig med migration, som f.eks. IMF, Verdensbanken og 
GA TI, udviser nu stor interesse for disse spørgsmål. . 
34. OECD har traditionelt gjort et stort arbejde med indsamling af data om 
vandrende arbejdstagere (SOPEMI). Arbejdsgruppen om Migration har i 
mange år drøftet migrationsspørgsmål, oprindeligt i relation til samspillet 
mellem arbejdsmarkedet og migrationsbevægelser, og nu også i relation til 
mere generelle aspekter af indvandrerpolitikken. For nylig har Komiteen for 
Udviklingsbistand også vist interesse for migration. OECD afholdt sammen 
med Canada i marts 1993 en konference i Madrid om migration og udvikling. 
35. CSCE interesserer sig også i stigende grad for forskellige aspekter af 
migration. CSCE' s Human Dimension Implementation Meeting, som fandt sted 
i Warszawa fra den 27. september til den 15. oktober 1993, omhandlede bl.a. 
ufrivillige migranter og flygtninge. Der skal tilsvarende afholdes et seminar 
om vandrende arbejdstagere i sidste uge af marts 1994. Selv om disse møder 
ikke når frem tilformelle konklusioner, udgør de ikke desto mindre et 
interessant forum for udveksling af synspunkter mellem alle CSCE-partnerne. 
Specielt skal nævnes det arbejde, der udføres af Højkommissæren for 
(l) Employment and Immigration in Canada: An Approach to International 
migration, januar 1993. 
Bilag 4-9-
Mindretalgruppers Rettigheder: Formålet er· at forebygge massebevægelser af 
mindretalsgrupper gennem indførelse af et hensigtsmæssigt system til 
beskyttelse af etniske mindretal. 
36. Stadigt flere organisationer under FN er blevet aktive på området for 
indvandrer- og asylpolitik. Af disse er UNHCR (FN's Højkommissær for 
Flygtninge) den mest direkte relevante organisation. På verdensplan har 
UNHCR siden 1952 udnyttet sit mandat til at beskytte og hjælpe flygtninge. 
I henhold til artikel 35 i 1951-konv~ntionen har UNHCR desuden pligt til at 
overvåge anvendelsen af konventionens bestemmelser. EX COM 
(Eksekutivkomiteen for Højkommissærens Flygtningeprogram) rådgiver 
UNHCR og det internationale samfund om håndtering af flygtningesituationer 
og iværksættelse af flygtninge- og asylpolitik. Eksekutivkomiteens 
konklusioner er blevet bekræftet af ECOSOC og De Forenede Nationers 
Generalforsamling og udgør dermed nogle grundlæggende principper for 
flygtningelovgivningen og -politikken, selv om de ikke er retligt bindende. 
Unionen og dens medlemsstater har et tæt samarbejde med UNHCR. Otte EU­
lande er medlemmer af EXCOM. Det samlede bidrag fra Kommissionen og 
de enkelte medlemsstater beløb sig i 1993 til450 mio US$, hvilket er næsten 
halvdelen af de samlede bidrag til UNHCR. I december 1993 undertegnede 
Europa-Kommissionen og UNHCR en partnerskabsrammeaftale om 
finansieringen af det humanitære hjælpearbejde. På grundlag af denne aftale 
indleder Kommissionen en dialog med UNHCR inden for rammerne af en 
fælles gruppe med højtstående repræsentanter for Europa-Kommissionen og 
UNHCR; denne gruppe er oprettet efter anmodning fra FN' s Højkommissær 
for Flygtninge, fr. · SadakoOgata. 
37. Anerkendelsen af UNHCR's overordnede ansvar og rolle med hensyn til fast­
læggelsen af principper for international flygtningeret er kommet til udtryk i 
den løbende uformelle dialog med UNHCR om spørgsmål vedrørende 
harmonisering af asylret og asylpolitik. UNHCR går ind for udvikling af en 
helhedspolitik på flygtningeområdet, som også omfatter forebyggelse, 
beskyttelse og varige løsninger baseret på et tæt internationalt og tværgående 
samarbejde med andre FN-organer og regionale institutioner. I denne 
forbindelse kunne UNHCR glæde sig over, at Det Europæiske Råd i 
Edinburgh erkendte, at der er behov for en sådan politik, og erklærede sig 
rede til at medvirke ved den konkrete udformning. 
ISSN 0254-1459 
KOM(94) 23 endelig udg. 
DOKUMENTER 
DA 06 os 
Katalognummer: CB-C0-94-031-DA-C 
ISBN 92-77-64710-8 
Kontoret for De Europæiske Fællesskabers Officielle Publikationer 
L-2985 Luxembourg