Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om offentlig foderstof- og fødevarekontrol"

(KOM(2003) 52 endelig - 2003/0030 (COD))

(2003/C 234/08)

Rådet for De Europæiske Fællesskaber besluttede den 28. februar 2003 under henvisning til EF-traktatens artikel 37, 95 og 152 at anmode om Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til Den Faglige Sektion for Landbrug, Udvikling af Landdistrikterne og Miljø, som udpegede Franco Chiriaco til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 27. juni 2003.

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 401. plenarforsamling af 16. og 17. juli 2003, mødet den 16. juli, enstemmigt følgende udtalelse.

1. Indledning

1.1. I Kommissionens hvidbog om fødevaresikkerhed(1), som udkom i 2000, blev det påpeget, at de gentagne fødevarekriser i de seneste år blandt andet skyldes, at de gældende EU-lovgivninger var utilstrækkelige, modsætningsfyldte og mangelfulde og indkredsede især de begrænsninger, som skyldtes den sektororienterede indgangsvinkel og den udtalte skævhed i anvendelsen af reglerne og organiseringen af kontrolordninger mellem forskellige medlemsstater.

1.2. Prioriteringen af fødevaresikkerhed og en integreret strategi er de ledende og gennemgående principper i den nye lovgivning, som EU i tråd med indholdet i hvidbogen er ved at udarbejde på området.

1.3. Forordning nr. 178/2002 om fastsættelse af fødevarelovgivningens generelle principper og krav, oprettelse af Den Europæiske Fødevaresikkerhedsautoritet og fastlæggelse af procedurer for fødevaresikkerhed(2), er et vigtigt referencepunkt for dette forslag. Det skal ligeledes sættes i relation til forslaget til forordning om fødevarehygiejne(3), der er under vedtagelse i Europa-Parlamentet og Rådet, samt til forslaget til forordning om fastsættelse af specifikke regler for tilrettelæggelse af offentlig kontrol af animalske produkter til konsum, som blev vedtaget af Kommissionen den 11. juli 2002(4)Denne pakke bliver nu suppleret med et nyt forslag om foderstofhygiejne, som EØSU vil afgive udtalelse om i nærmeste fremtid(5).

1.4. Forslaget underbygger det ledende princip (prioritering af fødevaresikkerhed) gennem en samlet og integreret tilgang til kontrol af produktionssystemet for foderstoffer og fødevarer. Produktionsprocessen betragtes i sin helhed, både som fødevarekæde og i henseende til de forskellige komponenter, der indgår i produktet (foderstoffer, tilsætningsstoffer, fødevarer) med henblik på at kunne udøve kontrol over hele produktionscyklusen (herunder husdyrbrug) fra jord (eller hav) til bord.

1.5. Forslaget definerer endvidere tydeligt medlemsstaternes ansvar for at overvåge, at virksomhederne gennemfører EU-lovgivningen korrekt, gennem et behørigt kontrolsystem, og fastsætter ligeledes hvordan og hvornår Kommissionens tjenester med inspektioner og audit skal verificere og vurdere medlemsstaternes kapacitet til at leve op til dette ansvar.

1.6. Det skal også bemærkes, at kontrolsystemet og de forbundne aktiviteter allerede er ved at blive tilpasset prioriteringen af fødevaresikkerheden. Faktisk er der i nogle medlemsstater allerede iværksat nye institutionelle og proceduremæssige løsninger og oprettet agenturer, mens man på EU-plan har fået instrumentet Den Europæiske Fødevaresikkerhedsautoritet. Imidlertid varierer de nationale agenturers kompetencer og kendetegn, mens den Europæiske Fødevaresikkerhedsautoritet udelukkende udfører opgaver, som omfatter videnskabelig rådgivning inden for vurdering af risici og information af offentligheden, men ikke overvågning og kontrol. Sidstnævnte opgaver vil stadig være forbeholdt Kommissionens tjenestegrene og især Levnedsmiddel- og Veterinærkontoret (Dublin).

1.7. Med udgangspunkt i grundprincipperne i forordning 178/2002 skal Kommissionen i henhold til den nye strategi udarbejde fælles retningslinjer for organiseringen af kontrolordningerne og gennemføre audit i de enkelte medlemsstater for at kontrollere deres effektivitet og overensstemmelse med de nationale kontrolplaner.

1.8. Hver medlemsstat skal senest seks måneder efter udstedelsen af forordningen udarbejde en integreret, flerårig kontrolplan. De enkelte medlemsstater skal også fremlægge en årlig rapport om de gennemførte kontroller og opnåede resultater. Medlemsstaternes rapporter set under ét skal danne grundlag for en årlig rapport, som Kommissionen skal forelægge Parlamentet og Rådet.

1.9. Denne kontrolordning skal endvidere for at være effektiv ikke kun anvendes i medlemsstaterne og kandidatlandene (som vil være fuldgyldige medlemmer, når forordningen træder i kraft), men også på import fra lande, som er knyttet til EU med bilaterale aftaler om sundheds- og plantesundhedsforanstaltninger eller med særlige aftaler (Norge, Island og Færøerne) og eventuelt fra andre lande. Ved siden af den europæiske dimension, har harmoniseringen af kontrollen således en international dimension.

1.10. For lande, som har bilaterale aftaler om anvendelse af sundheds- og plantesundhedsforanstaltninger, gælder de bestemmelser, som man har forhandlet sig frem til for at sikre et tilsvarende beskyttelsesniveau for forbrugere og dyrs sundhed. For de mindst udviklede udviklingslande skitserer Kommissionen en særlig ordning, som ikke kan indeholde undtagelser, men som derimod omfatter bistand til deres kontrolprogrammer, uddannelsestiltag og eventuelt udsendelse af eksperter fra Fællesskabet til det pågældende land.

1.11. Forslaget indeholder en række initiativer til forbedring af kontrolniveauet for fødevaresikkerheden, og til gennemførelsen er der anmodet om en stor forhøjelse af den finansielle støtte fra 3 mio. EUR til 16 mio. EUR.

1.12. Sanktionerne for overtrædelse af lovgivningen skal være "effektive, afbalancerede og målrettede" og anvendes under hensyntagen til fastsættelse af en minimumsstandard for sikkerhed. I tilfælde af alvorlige overtrædelser (defineret i Bilag VI som strafbare handlinger, hvis de er forsætlige eller skyldes grov uagtsomhed) skal der fastsættes strafferetlige sanktioner (artikel 55).

1.13. I tilfælde af alvorlig misligholdelse fra en medlemsstats side (f.eks. ineffektiv eller utilstrækkelig kontrolordning) vil der blive tilføjet en ny dimension til sikkerhedsforskrifterne i forordning (EF) nr. 178/2002 og eventuelt iværksat beskyttelsesforanstaltninger som f.eks. suspension af markedsføringen af produkterne.

1.14. Endelig skal det understreges, at kontrolordningen vil blive gennemført i et EU25, da forordningen også træder i kraft i de ti nye medlemsstater. Det vil kræve en stor harmoniseringsindsats for at sikre den fri bevægelighed på det indre marked med alle nødvendige garantier for fødevaresikkerhed.

1.15. I den forbindelse er EØSU orienteret om de igangværende inspektionsaktiviteter med deltagelse af eksperter på EU-niveau og nationale eksperter fra både medlemsstater og kandidatlande med henblik på en fuldstændig oversigt over situationen, som skal gøre det muligt at indkredse de passende foranstaltninger.

2. Generelle bemærkninger

2.1. EØSU bifalder forslagets strategi, som findes passende i forhold til det indre markeds størrelse og behovet for bedre planlægning og harmonisering af kontrolordningerne i fællesskabsregi, af hensyn til beskyttelsen af forbrugerne.

2.2. At fødevaresikkerheden og den integrerede strategi skal spille en nøglerolle, er i tråd med nødvendigheden af at genvinde og styrke borgernes tillid, som er påvirket af de gentagne fødevarekriser. I den sammenhæng er det vigtigt at etablere en aktiv og permanent forbindelse med Den Europæiske Fødevaresikkerhedsautoritet, så det på grundlag af risikovurderingen kan fastsættes, hvilke kontrolopgaver der skal prioriteres, og på den anden side skal Levnedsmiddel- og Veterinærkontoret styrkes med hensyn til indgrebsmuligheder og koordinering. Det er også vigtigt, at der er en gennemsigtig strategi baseret på partnerskaber, så informationen kan spredes til forbrugerne.

2.2.1. Mens Fødevaresikkerhedsautoriteten kommer til at fungere fuldt ud i første halvdel af 2003, må det konstateres, at Levnedsmiddel- og Veterinærkontoret stadig - som EØSU flere gange har understreget - har behov for at få styrket sine indsatsmuligheder gennem tildeling af passende ressourcer. EØSU understreger ligeledes behovet for at skabe stærk synergi og bedre kommunikation mellem EU-organerne og de kompetente nationale myndigheder.

2.3. Det er de aspekter i forslaget, som er innovative eller styrker indsatsmulighederne i forhold til tidligere, som især skal værdsættes:

a) en bedre definition af medlemsstaternes ansvar med hensyn til deres direkte kompetence som "kontrollanter", både som "indehavere af kontrolbeføjelser" og som "garanter for borgernes sundhed", under overholdelse af princippet om aktørens ansvar, som er klart fastsat i direktiverne vedrørende hygiejne;

b) virksomhedslederens og importørens ansvar som et middel til forenkling af kontrolaktiviteterne gennem tilskyndelse til effektiv "egenkontrol" af overholdelse af hygiejne- og sikkerhedsbestemmelserne kombineret med passende sanktioner i tilfælde af misligholdelse samt med incitamenter, hvor mekanismerne til frivillig attestering kan lette de kompetente myndigheders arbejdsbyrde;

c) uddannelse af kontrolpersonale (et princip som hele den nye fødevarelovgivning burde være ledet af);

d) ensartede roller, principper og vedtagne foranstaltninger;

e) indførelse af princippet om "kontrol som støtte til" kontrol- og gennemførlighedskapacitet af landenes fremlagte planer; denne metode gør subsidiaritetsprincippet mere acceptabelt, da det sker via en holdning, som grundlæggende er "uddannende" vejledning;

f) optimering af den eksisterende kontrolordning og harmonisering af de nationale ordninger;

g) formalisering af inspektørernes rolle (findes reelt allerede, men ikke formelt) og fastsættelse af uddannelsesprofiler i henhold til bilag II;

h) kvantitativ bestemmelse af ressourcer og identificering af EU-budgetposter og finansieringskilder (finansieringsoversigt og artikel 26-29);

i) princippet om planlægning gennem de flerårige nationale kontrolplaner og årsrapporter (Afsnit V, artikel 42-44);

j) ens definition af, hvilke overtrædelser der skal straffes med strafferetlige sanktioner (bilag VI), da det må konstateres (betragtning 44), at de eksisterende sanktionssystemer (som hovedsagelig er af administrativ karakter) ikke altid har været tilstrækkelige til at sikre, at lovgivningen overholdes.

2.4. Hvor stor en indsats, der skal gøres for at tilpasse de nationale kontrolordninger til de nye opgaver, vil variere afhængigt af, om de eksisterende ordninger fungerer effektivt og har de nødvendige ressourcer, om der er et velfungerende "partnerskabssystem" med kædens aktører, og af om den eksisterende tilgang er tilstrækkelig integreret. (I nogle medlemsstater er kontrolbeføjelserne fordelt mellem forskellige myndigheder, der ikke altid er lige velkoordinerede). Derfor er det vigtigt med en foreløbig audit, hvis mål det er sammen med de enkelte medlemsstater at undersøge den eksisterende kontrolordning, så man i tide kan indkredse de nødvendige tilpasninger.

2.5. Der skal rettes særlig opmærksomhed og afsættes passende ressourcer til situationen i de nye medlemsstater, som har skullet tilpasse deres ordninger til Fællesskabets regelværk. I forbindelse med overvågningen i disse medlemsstater, opfordrer EØSU Kommissionen til at indkredse svagheder i kontrolordningerne, hvor der er behov for særlige foranstaltninger, især hvad angår tildeling af ressourcer og uddannelse af personale, laboratoriernes tilstand, antal og udstyr, etc.

2.5.1. Man bør også overveje specifikke foranstaltninger for små virksomheder, som opererer på lokalt og håndværksmæssigt plan, for at lette deres opfyldelse af normerne.

2.6. Hvad angår krisestyring og beredskabsplaner (artikel 13) er der behov for en opdatering af arbejdsmetoderne i lyset af de seneste kriseerfaringer. Endvidere skal metoderne til kontrol af især foderstoffer også tage højde for katastrofesituationer. Man ved, at i forbindelse med katastrofer som f.eks. brande, oversvømmelser, vulkanudbrud og jordskælv kan levnedsmidler blive alvorligt ødelagt. Det drejer sig desuden om begivenheder, som medfører en række komplikationer, der hovedsagelig hænger sammen med krisesituation, som fremkalder dem. De kan derfor nemt falde uden for selv de mest grundlæggende beskyttelsesbestemmelser.

2.7. Hvad angår kontrol af import fra tredjelande (Afsnit II, Kapitel V) er det nødvendigt at styrke det internationale samarbejde inden for Codex Alimentarius og SPS-aftalen (WTO) og skelne mellem de forskellige tredjelande på baggrund af deres udviklingstrin og især yde teknisk og videnskabelig bistand til de mindst udviklede udviklingslande for at fremme overholdelsen af EU-reglerne og undgå at skabe nye barrierer. De metoder, som er angivet i Indledningens punkt 34 og siden ekspliciteret i artiklerne, er vigtige for at undgå import af forurenede råvarer og garantere de europæiske forbrugeres sikkerhed. Man bør imidlertid holde sig for øje, at disse lande ofte ikke behersker anvendelsen af pesticider, kunstgødning, anabolske stoffer osv. inden for produktionen af især korn, foderstoffer og animalske produkter, og derfor har brug for teknisk-videnskabelig bistand til udførelsen af kontrol.

2.7.1. Der ses også tilfælde af forurening, som skyldes efterfølgende illegal manipulation (foder "høstet") uden for oprindelseslandet. Hvis der ved en kontrol af en ladning på bestemmelsesstedet rejses tvivl om overholdelsen af EU's hygiejne- og sundhedsbestemmelser, kan det få meget alvorlige konsekvenser for leverandørlandet.

2.7.2. Det er derfor nødvendigt, i samarbejde med udviklingslandene, at skabe støttende eller supplerende strukturer, som er i stand til ved oprindelsen at verificere, om bestemmelserne er overholdt, og eventuelt foreslå procedurer og brugbare løsninger, som kan fremme udviklingen af det lokale, skrøbelige erhvervsliv. Der skal endvidere være forskellige former for kontrol, som specifikt indkredser de forskellige aktørers ansvar, herunder også importørernes.

2.8. EØSU mener, at den offentlige kontrolordning skal indgå i et positivt samspil med ordningerne for kvalitets- og sikkerhedscertificering og sporbarhed, som sektorens aktører frivilligt har iværksat. Det betyder, at spørgsmålet om bred uddannelse i sikkerhed og kvalitet ikke kun vedrører inspektionspersonalet (artikel 51 og bilag II), men alle fødevarekædens aktører. Hermed inddrages, udover de ansvarlige aktører, personer beskæftiget inden for forarbejdning, transport og oplagring, som det fremgår af den foreslåede lovgivning om hygiejne. Den forebyggende tilgang og aktørernes ansvar er vigtigt for at gøre den offentlige kontrolordning effektiv, reducere dens omkostninger og gøre det muligt for de kompetente myndigheder at koncentrere sig om prioriterede risici.

2.8.1. For at beskytte forbrugerne bedre bør synergien mellem de offentlige kontrolordninger og fødevareaktørernes procedurer til egenkontrol fremmes, hvilket kan gøres endnu bedre i kombination med frivillige attesteringsordninger. Der foregår interessante forsøg (som bør udnyttes gennem benchmarking) i nogle medlemsstater med forhandling af aftaler med sektoren (sporbarhed) om sikkerhed og fødevarekvalitet(6). Det er imidlertid klart, at disse frivillige nationale systemer ikke er omfattet af ordningen med "gensidig anerkendelse", som gælder for den offentlige kontrol. Det er en problemstilling, som skal tages op i forbindelse med harmonisering af kriterierne på EU-plan, så forbrugere i andre medlemsstater også kan nyde godt af disse mekanismer.

2.8.2. Sektorens erhvervs- og interesseorganisationer og forbrugerorganisationerne kan sikre et nyttigt bidrag til uddannelse af operatørerne og til spredning af information om den iværksatte kontrolordning. Gennemsigtige mekanismer og inddragelse af fødevarekædens aktører i dialog og partnerskab vil dog stadig være af grundlæggende betydning.

2.9. Med indføjelse af kriterierne for fødevaresikkerhed og fødevarekvalitet i revisionen af den fælles landbrugspolitik, vil der kunne skabes en effektiv synergi, også selvom forordningsforslaget henlægger kontrollen af de fælles markedsordninger til det eksisterende specifikke system. EØSU bemærker, at "krydsoverensstemmelsen" - som er indføjet i forslaget til forordning om direkte støtte under den fælles landbrugspolitik(7), som fastsætter, at for at få støtte er det nødvendigt at efterkomme de væsentligste bestemmelser på områderne folkesundhed, dyre- og plantesundhed og dyrevelfærd, og benytte sig af bedriftsrådgivning ad hoc - faktisk bør have en forebyggende funktion og lette den efterfølgende kontrol. I udtalelsen anbefaler EØSU, at bedriftsrådgivningen til landbrugsvirksomhederne skal tilbydes på frivillig vis, og at den "ikke kun skal gælde overholdelse af lovfæstede normer, men sigte mod fortløbende forbedring af virksomhedernes økonomiske, økologiske og sociale situation", og at der bør indføres passende incitamenter(8). Med henblik på at skabe en effektiv synergi, bør der indføres forskellige former for kommunikation og samarbejde mellem de forskellige myndigheder og aktører.

2.10. EØSU ser positivt på beskrivelsen af koordineringsprocedurerne, når der er flere tjenester inddraget i kontrollen og især i tilfælde af delegering (betragtning 15-16 og artikel 5), samt på bestemmelserne til harmonisering af referencelaboratorierne, især når kontrolopgaverne delegeres til ikke-statslige organer (betragtning 17-21), som skal have den nødvendige akkreditering og overvåges i deres arbejde.

2.10.1. Det er vigtigt på EU-plan at harmonisere de betingelser og regler, som de akkrediterede organer, der varetager kontrolopgaverne, arbejder efter, samt standardisere prøveudtagnings- og analysemetoderne og hyppigheden heraf. Derfor skal EU-referencelaboratoriernes og Det Fælles Forskningscenters aktiviteter styrkes, og ressourcerne til disse aktiviteter under det sjette rammeprogram øges.

2.11. Særlig opmærksomhed skal der - ikke mindst i lyset af EU's udvidelse til 25 medlemsstater - rettes mod administrativ bistand og samarbejde mellem medlemsstaterne (Afsnit IV), og udvekslingen af erfaringer og bedste praksis mellem kontrolpersonalet skal intensiveres. Forslagets indgangsvinkel er faktisk ikke så meget at styrke Levnedsmiddel- og Veterinærkontoret rent antalsmæssigt, men at konsolidere dets kapacitet til at operere i netværk samt koordinere og harmonisere gennemførelsespraksis for kontrolopgaverne.

2.12. Hvad angår finansiering af den offentlige kontrol, som er omfattet af nærhedsprincippet, må man undgå konkurrenceforvridning og fastsætte fælles principper, især hvad angår kontrolgebyrer, som pålægges virksomhedslederne. Retningslinierne i artikel 28 for gebyrerne er af meget generel karakter, og derfor anbefaler EØSU, at gebyrsystemet overvåges i medlemsstaterne for at verificere deres overensstemmelse og indkredse mere præcise harmoniseringsinstrumenter. Det bør også undersøges, hvor meget udgifterne i forskelligt omfang belaster de forskellige virksomhedsledere i fødevarekæden, fra primærproduktionen til den endelige distribution, for at undgå diskrimination. Det står dog klart, at udgifterne til kontrol i tilfælde af manglende overholdelse først og fremmest skal påhvile de ansvarlige, mens det på den anden side også bør overvejes at indføre mekanismer, der præmierer frivillig attestering for, at kravene er opfyldt.

2.13. Hvad angår planlægning af lokale, offentlige kontrolordninger, er det ønskeligt, at der udpeges referencelaboratorier på regionalt plan til de lokale tjenester, som i den første fase skal samfinansieres af EU og medlemsstaterne.

2.14. EØSU tager ophævelsen af en række direktiver (artikel 61) til efterretning, da de indarbejdes eller udbygges i den foreliggende forordning. Det opfordrer dog til nøje at undersøge bestemmelsernes overensstemmelse især med direktivet om finansiering af veterinærkontrollen (96/43/EF) for at undgå konkurrenceforvridning, hvis medlemsstaterne anvender bestemmelserne alt for forskelligt.

3. Konklusion

3.1. EØSU støtter den integrerede tilgang i Kommissionens forslag og betragter det som et nyttigt bidrag til udmøntningen af princippet om prioritering af fødevaresikkerheden i de offentlige ordninger for foderstof- og fødevarekontrol.

3.2. Hvis den integrerede tilgang skal lykkes, er det efter EØSU's mening nødvendigt et fremme et stærkt partnerskab mellem de forskellige aktører i fødevarekæden baseret på gensidig tillid og gennemsigtighed, hvor der er en passende ligevægt mellem officielle kontrolsystemer og mekanismer for egenkontrol, ansvarlighed og frivillig attestering fra producenternes side.

3.3. Efter EØSU's mening kan man ikke garantere fødevaresikkerhed i EU uden at fremme og styrke samarbejdet med tredjelandene gennem aftaler og specifikke foranstaltninger, som er afpasset efter deres udviklingsniveau, samt internationalt samarbejde inden for Codex Alimentarius - hvor EU's deltagelse bør styrkes - og WTO.

3.4. EØSU anbefaler, at man er særlig opmærksom på harmoniseringen af kontrollen i kandidatlandene, og opfordrer til at fremme uddannelses- og informationsforanstaltninger ikke kun for kontrolpersonalet, men også for aktørerne i de forskellige sektorer og den brede offentlighed.

Bruxelles, den 16. juli 2003.

Roger Briesch

Formand for

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) KOM(1999) 719 endelig, EØSU's udtalelse i EFT C 204 af 18.7.2000.

(2) EFT L 31 af 1.2.2002.

(3) Udtalelse CESE i EFT C 155 af 29.5.2001.

(4) KOM(2002) 377 endelig, EFT C 262 af 29.10.2002; udtalelse EUT C 95 af 23.4.2003.

(5) KOM(2003) 180 endelig.

(6) Jfr. f.eks. den nationale aftale om sikkerhed og fødevarekvalitet, der er indgået i CNEL (det nationale råd for økonomi og arbejdsmarked) den 8.7.2002 mellem landbrugs-, arbejdstager-, arbejdsgiver- og handelsorganisationer og den italienske land- og skovbrugsminister.

(7) KOM(2003) 23 endelig - 2003/0006 (CNS).

(8) Ibidem punkt 4.3.2.