Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Nye styreformer i EU - En hvidbog"

(KOM(2001) 428 endelig)

(2002/C 125/13)

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber besluttede den 30 juli 2001 under henvisning til EF-traktatens artikel 262 at anmode om Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Nye styreformer i EU - En hvidbog".

På plenarforsamlingen den 12.-13. september 2001 besluttede EØSU under henvisning til forretningsordenens artikel 11, stk. 4, og artikel 19, stk. 1, at nedsætte et underudvalg med henblik på forberedelse af udtalelsen.

Underudvalget udpegede Ursula Engelen-Kefer til ordfører og Irini Pari til medordfører og vedtog sit forslag til udtalelse den 12. marts 2002.

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 389. plenarforsamling den 20.-21. marts 2002, mødet den 20. marts, følgende udtalelse med 75 stemmer for og 4 hverken for eller imod.

1. At forme Europas fremtid ved hjælp af forbedrede styreformer: To reformprocesser, ét mål

1.1. Den 25. juli 2001 udsendte Kommissionen som led i en bred og struktureret debat en hvidbog om nye styreformer i EU. Dermed indledte den én af de vigtige reformer, som Kommissionens formand, Romano Prodi, bebudede i begyndelsen af 2000. Hensigten med denne reform er - med afsæt i den nuværende traktat - at se EU efter i sømmene og forenkle og forbedre EU-institutionernes politikformulering og arbejdsgange med henblik på at skabe et EU, der er mere effektivt og mere forståeligt, og som er tættere på borgerne takket være større åbenhed, sammenhæng, gennemsigtighed og ansvarlighed.

1.2. For øjeblikket foregår de to reformprocesser - debatten om Den Europæiske Unions fremtid og debatten om nye styreformer - sideløbende. På Det Europæiske Råd i Laeken den 14.-15. december blev der truffet beslutning om sammensætningen og dagsordenen for det konvent, der skal forberede næste regeringskonference. Med oprettelsen af dette konvent har stats- og regeringscheferne for alvor sat skub i den videre demokratiske udvikling i Europa, idet borgerne og deres repræsentanter nu for første gang tager del i beslutningerne vedrørende den fremtidige udformning af de europæiske styreformer, på baggrund af en overordnet vilje til at skabe et mere åbent system, som inddrager borgerne. Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg, arbejdsmarkedets parter i Europa og Regionsudvalget har observatørstatus i konventet. Dette falder helt i tråd med EØSU's rolle som institutionel repræsentant for det organiserede civilsamfund.

1.3. EØSU hilser hvidbogen velkommen. Det opfordrer Kommissionen til at gennemføre de reformer, der i hvidbogen anses for nødvendige i forbindelse med gode styreformer, eftersom dette indebærer en mulighed for dels at vise befolkningen, at der træffes hurtige foranstaltninger for at udbedre mangler i udformningen og gennemførelsen af politikker, og dels for simpelthen at inddrage befolkningen bedre i arbejdet.

1.4. Desuden er der et presserende behov for reformer i forbindelse med den kommende udvidelse, der vil blive EU's største gennem tiderne, samt for en uddybning af det europæiske samarbejde. Kostbar tid vil gå tabt, hvis Kommissionen og de andre institutioner ikke bruger tiden frem til næste regeringskonference i 2004 til at forbedre deres arbejdsstrukturer og -metoder.

1.5. I overensstemmelse med Nice-traktaten engagerer EØSU sig i egenskab af det organiserede civilsamfunds institutionelle repræsentant(1) aktivt i spørgsmålet om styreformer i EU. Dette sker dels for at skabe ny synergi mellem EU's institutioner, dels for at udvikle EØSU's egen rolle som uomgængeligt mellemled mellem EU's institutioner og det organiserede civilsamfund. I den sammenhæng påpeger EØSU vigtigheden af samarbejdsprotokollen med Kommissionen af 24. september 2001, eftersom den udgør en rettesnor for samarbejdet og afspejler en vilje til at forbedre styreformerne i EU.

1.6. Inden for de seneste tre år har EØSU arrangeret debatter(2) og afgivet en række udtalelser(3), hvor der i højere grad end tidligere fokuseres på, hvordan det organiserede civilsamfund kan inddrages på en effektiv måde. I tidligere udtalelser har EØSU fremsat en række konkrete forslag på området. Det er beklageligt, at der ikke tages hensyn til disse forslag i hvidbogen.

1.7. I nærværende udtalelse fokuseres der overvejende på de spørgsmål, der i særlig grad optager EØSU, og hvor EØSU har mest at tilføre processen. Dette gælder frem for alt tre aspekter: Baggrunden for ønsket om og principperne for bedre styreformer, forslagene vedrørende bedre inddragelse af civilsamfundet og bedre regulering samt EØSU's rolle.

2. Hvorfor reformere styreformerne i EU?

2.1. EU har gjort enorme fremskridt, og alligevel oplever mange europæere en kløft mellem borgerne og EU's arbejde af netop de årsager, der nævnes i hvidbogen: urigtige opfattelser, dårlig kommunikation, utilstrækkeligt engagement og manglende viden.

2.2. Brister i EU's politiske målsætninger og foranstaltninger bærer også en del af skylden for befolkningens skepsis. EU bør afholde sig fra at skabe for store, urealistiske forventninger, fordi det skaber mistillid og undergraver troværdigheden. En europæisk identitet vil ikke spire frem, medmindre borgernes fælles værdier omsættes i virkningsfulde EU-politikker, der på en håndgribelig måde kommer alle til gode. Euroen er en god illustration heraf. Det er interessant at se, hvor entusiastisk borgerne tog imod den nye valuta og aktivt bidrog til at gøre indførelse af den til en succes.

2.3. Europas borgere ønsker et Europa, der er sikkert og stabilt og har en social profil og en sund økonomi, der respekterer miljøet og fremmer sunde livsbetingelser og arbejdsvilkår, og som garanterer, at basale varer og tjenesteydelser er til rådighed for alle borgere til en rimelig pris. Disse meget brede målsætninger, som også omfatter respekt for kulturen i de enkelte medlemsstater, bør anerkendes som fælles værdier, indkredses - og om nødvendigt udvides - og ellers søges opfyldt. Først da vil Europas borgere kunne se fordelene ved en fælleseuropæisk identitet og støtte den. EØSU vil - navnlig i lyset af udvidelsen og globaliseringen - øge indsatsen for at gøre borgerne mere bevidste om, at Den Europæiske Union også er et værdifællesskab.

2.4. I øvrigt fremmer det sprog, der bruges i EU, ikke forståelsen for EU's arbejde. EØSU foreslår, at Kommissionens publikationer og EU's lovgivning skrives i et mere forståeligt sprog.

3. Principper for gode styreformer i Den Europæiske Union

3.1. EØSU støtter fuldt ud de fem principper for gode styreformer, som Kommissionen foreslår - åbenhed, deltagelse, ansvarlighed, effektivitet, sammenhæng - såvel som den analyse, der lægges til grund. Det er vigtigt, at principperne implementeres på en effektiv og ansvarlig måde. EØSU vil dog understrege, at hvidbogens definition er ufuldstændig. Ansvarlighedsproblematikken er ikke løst med fastlæggelsen af roller og ansvarsområder, idet det også må klarlægges, over for hvem og på hvilken måde en person eller et organ er ansvarligt.

3.2. Ud over de fem nævnte principper vil EØSU pege på subsidiaritet som det tilgrundliggende og vigtigste princip for gode styreformer. EØSU gentager, at subsidiaritet ikke kun er et forvaltningsteknisk princip for uddelegering af beføjelser, men udtryk for en bestemt opfattelse af individet, dets frihed og dets pligter og af det samfund, individet lever i. Samfundet ville fungere bedre, hvis borgerne oplevede, at de beslutninger, der vedrører dem, blev truffet på det mest hensigtsmæssige niveau. Hvilket niveau dét er, afhænger ikke kun af geografiske kriterier (europæisk, nationalt, regionalt eller lokalt), men også af funktionelle, ekspertisemæssige kriterier (offentlige myndigheder, det økonomiske fællesskab, arbejdsmarkedets parter og øvrige organisationer i civilsamfundet). Når det besluttes, hvem der skal deltage i beslutningsprocessen, skal den "funktionelle (horisontale) subsidiaritet" afvejes i forhold til den "geografiske (vertikale) subsidiaritet", idet de begge, men på hver sin måde, sikrer større lydhørhed over for det, der optager befolkningen, samt større effektivitet. De to subsidiaritetsniveauer skal gå hånd i hånd og supplere hinanden. EØSU udgør et knudepunkt mellem geografisk og funktionel subsidiaritet og har hermed et vigtigt bidrag at yde til bedre styreformer i EU.

4. Forslag til ændringer

4.1. Gennemsigtighed og formidling

4.1.1. EØSU ser med tilfredshed på hvidbogens forslag om, at der skal træffes foranstaltninger for at gøre de europæiske institutioners arbejdsmetoder mere gennemsigtige og mere tilgængelige. Jo mere åben politikformuleringen på EU-niveau er, desto lettere vil det være for offentligheden og de politiske aktører i medlemsstaterne at hjælpe til med at udforme og realisere EU's målsætninger og foranstaltninger og anskue dem i deres helhed og dermed få et rimeligt billede af de overordnede sammenhænge. EØSU ser naturligvis positivt på enhver foranstaltning fra Kommissionens eller andre EU-institutioners side, hvis sigte er at gøre alle faser i politikformuleringen og -gennemførelsen klar og begribelig.

4.1.2. EØSU understreger, at både Kommissionen og Europa-Parlamentet i vidt omfang har taget dette princip til sig. Begge institutioner har vist deres vilje til at gå ind i et gennemsigtigt og konstruktivt samarbejde. Mangelen på gennemsigtighed i Rådets arbejde er dog en kilde til bekymring.

4.1.3. EØSU for sin del har truffet foranstaltninger med henblik på at gøre procedurerne mere gennemsigtige og vil yderligere udbygge sit formidlingsarbejde ikke blot på europæisk niveau, men også i medlemsstaterne og ansøgerlandene. Dette skal ske i samarbejde med Kommissionen, jf. samarbejdsprotokollen.

4.1.4. Præcise oplysninger, åbenhed og god formidling af EU's politik er ikke kun en opgave, der henhører under de europæiske institutioner. Politikerne og civilsamfundets aktører i medlemsstaterne bør også inddrages. Derfor støtter EØSU kraftigt hvidbogens henstilling til medlemsstaterne om at gøre en indsats for at fremme udveksling af oplysninger og synspunkter mellem EU og de nationale, regionale og lokale myndigheder og civilsamfundets organisationer. EØSU's medlemmer kan også bidrage til at fremme forståelsen på forskellige niveauer i deres respektive lande for de EU-spørgsmål, de beskæftiger sig med.

4.1.5. Dette kræver anvendelse af alle moderne informationsmidler og udvikling af kommunikationskanaler i en interaktiv dialog med civilsamfundet og dets organisationer. Hvad angår kommunikationsmidler skal man være opmærksom på, at anvendelsen af ny informationsteknologi varierer fra medlemsstat til medlemsstat. Hvidbogen indeholder en række forslag på dette område, som har EØSU's fulde støtte, og som bør implementeres så hurtigt som muligt.

4.1.6. I forbindelse med oplysning til borgerne understreger EØSU vigtigheden af uddannelse, hvilket ikke omtales i hvidbogen. Såvel formelle (skoler, universiteter og centre for erhvervsuddannelse) som ikke-formelle (civilsamfundets organisationer, arbejdspladser eller fagforeninger) uddannelsesinstanser har en særlig vigtig rolle at spille i denne forbindelse. Participative uddannelsesmetoder og uformelle læringsorganisationer har vist deres styrke. Der er behov for at undervise alle borgere, både børn og voksne, i de grundlæggende, elementære fakta om EU - hvorfor EU er opstået, hvilke medlemsstater der er, hvordan beslutningerne træffes, hvilke spørgsmål der henhører eller ikke henhører under EU, og hvordan medlemsstaterne tager del i beslutningstagningen. Dette vil fremme de europæiske borgeres forståelse af - men også deres evne til at bedømme - den information, de modtager.

4.2. Inddragelse af civilsamfundet

4.2.1. At få inddraget græsrødderne på alle stadier af den politiske beslutningsproces er et af hvidbogens vigtigste punkter. Ifølge hvidbogen bør indflydelse udøves gennem civilsamfundets organisationer, der opererer inden for rammerne af "strukturerede høringsprocedurer". EØSU er en stærk tilhænger af denne plan.

4.2.2. I hvidbogen opregnes en række organisationer, som har en "særlig status" i civilsamfundet. Hvidbogen understreger den vigtige rolle, som ngo'er har på verdensplan med hensyn til udviklingspolitik, men undlader at nævne organisationer, der er aktive inden for områder som miljøbeskyttelse, social beskyttelse og forbrugerbeskyttelse samt menneskerettigheder og kultur i bred forstand. I EØSU's øjne afspejler denne tilsyneladende tilfældige og ufuldstændige liste over et fåtal af civilsamfundets organisationer ikke virkeligheden. Det er derfor af så meget desto større betydning snarest at få defineret "civil dialog" samt de kvalitative og kvantitative kriterier for repræsentativitet og at sondre klart mellem "civil dialog" og "social dialog". EØSU har med skuffelse noteret, at hvidbogen ikke har taget udvalgets tidligere fremsatte forslag herom i betragtning.

4.2.3. Hvad angår repræsentativitetskriterier til udvælgelse af organisationer, der kan deltage i den civile dialog, bør disse lægges fast ud fra hensynet til gennemsigtighed og en demokratisk udvælgelsesprocedure. Hvad hvidbogen angår har Kommissionen besluttet ikke at foreslå de kriterier, som EØSU lagde frem i sin udtalelse af 25. april 2001.

4.2.4. I denne udtalelse peger EØSU på otte kriterier. Hertil vil EØSU nu gerne tilføje yderligere et kriterium om gennemsigtighed. For at kunne udvælges skal en europæisk organisation:

- være et permanent etableret organ inden for EU's territorium;

- tillade direkte adgang til sine medlemmers ekspertise og hermed til hurtig og konstruktiv høring;

- repræsentere generelle interesser, der stemmer med det europæiske samfunds (EU's);

- omfatte organer, der i medlemsstaterne er anerkendt som repræsentative for særlige interesser;

- have medlemsorganisationer i hovedparten af EU's medlemsstater;

- være ansvarlig i forhold til sine medlemmer;

- have mandat til at repræsentere og handle på medlemmernes vegne på EU-plan;

- være uafhængig og ikke underlagt udefrakommende organers instruktion;

- være gennemsigtig, især i finansiel henseende, samt i sine beslutningsstrukturer.

4.2.5. EØSU foreslår endnu en gang, at man drøfter disse kriterier med institutionerne og civilsamfundets organisationer som grundlag for et fremtidigt samarbejde.

4.2.6. EØSU finder det af stor betydning, at arbejdsmarkedets parters særlige rolle inden for rammerne af det organiserede civilsamfund fremstår krystalklart. EØSU bifalder derfor hvidbogens udtrykkelige henvisning til arbejdsmarkedets parters særlige rolle og indflydelse. Arbejdsmarkedets parters opgave inden for rammerne af den sociale dialog er et fremragende eksempel på en effektiv gennemførelse af EU's styringsprincipper. EU's sociale dialog er en mekanisme med nærmest lovgivningsmæssig kompetence i henhold til traktatens artikel 137 og 138. Den er klart defineret, hvad angår deltagere, kompetence, og procedurer, og har hvad der grænser til en forfatningsmæssig status(4). Den udmærker sig ved de særlige beføjelser og ansvarsopgaver, som er tillagt dens aktører, der selvstændigt løser deres opgaver. Derfor kan deres rolle og ansvar ikke overføres til andre politikområder eller aktører. Dette er årsagen til EØSU's gentagne påmindelse(5) om, at det er altafgørende at sondre klart imellem "social dialog" og "civil dialog".

4.2.7. I denne forbindelse finder EØSU det af principiel betydning at fastslå, at EØSU ikke er et forum for social dialog. Det er på ingen måde dets opgave at være et alternativ til arbejdsmarkedets parter. EØSU's legitimitet som institutionaliseret repræsentant for det organiserede civilsamfund ligger i, at alle dets medlemmer i kraft af deres ekspertise er blevet pålagt af deres respektive organisationer i medlemsstaterne at deltage konstruktivt i opinionsdannelsen i EU generelt. Merværdien af EØSU ligger i, at meningsdannelsen inden for dets egne fire vægge omfatter alle aktører i civilsamfundet, herunder organisationer, som ikke falder ind under betegnelsen arbejdsmarkedets parter.

4.2.8. Imidlertid er EØSU i kraft af sin sammensætning og repræsentative rolle, som det er blevet tillagt i Nice-traktaten, i høj grad forudbestemt til at være en nøglefigur i defineringen og struktureringen af den civile dialog. EØSU har i adskillige år gjort sig til fortaler for en offentlig, demokratisk dialog på EU-plan mellem repræsentanterne for det organiserede civilsamfund og har - som et indledende bidrag til denne debat - beskrevet den civile dialogs(6) væsentligste kendetegn. Det finder, at etableringen af en sådan civil dialog er et vigtigt instrument i forbindelse med anvendelse af de styrende principper (åbenhed, deltagelse, ansvarlighed, effektivitet, sammenhæng). Hertil kommer, at en civil dialog, der som et princip skaber en offentlig europæisk scene, må forventes at yde et vigtigt bidrag til en forøgelse af gennemsigtigheden og et offentligt debatforum i EU, hvilket er uomgængeligt i relation til en europæisk identitet.

4.2.9. EØSU ønsker ligeledes at påpege, at hvidbogen lægger til grund, at EU's civilsamfund er homogent til trods for, at dette ikke er rigtigt, ikke engang inden for de forskellige medlemsstater. Billedet bliver endnu mere kompliceret med udvidelsen. Det er derfor afgørende, at medlemsstaterne i forbindelse med udnævnelsen af medlemmer til EØSU sikrer, at deres særlige interesser og samfundsmodel er passende repræsenteret, så der opnås et organ med et repræsentativt og afbalanceret udsnit af de økonomiske og sociale komponenter i EU's organiserede civilsamfund.

4.2.10. EØSU støtter Kommissionens forslag om at oprette en database med detaljerede oplysninger om organisationer i civilsamfundet for at øge åbenheden og strukturere disses organisationers dialog med institutionerne.

4.2.11. Selv om civilsamfundet vil få mere at skulle have sagt i fremtiden med hensyn til at øve indflydelse på EU's politikker, er det klart, at ansvaret for lovgivningen forbliver hos de officielle institutioner, inden for rammerne af det repræsentative demokrati. De lovgivende og regeludstedende myndigheder må have det endelige ansvar for at forene generelle interesse med de særinteresser, som forskellige civile samfundsorganisationer måtte have, og for at sikre at denne balance bevares.

4.2.12. I forbindelse med det øgede antal høringsmåder og -fora, er der behov for klare regler og principper for at sikre behørig koordination og for at øge sammenhængen i EU's høringspolitik. Dette vil blive af endnu større betydning i forbindelse med den fremtidige udvidelse. I den sammenhæng er det EØSU magtpåliggende, for gennemsigtighedens, effektivitetens og ansvarlighedens skyld, at Kommissionen holder sit løfte om at offentliggøre listen over de 700 ad hoc-høringsorganer, og udvalget støtter helhjertet Kommissionens hensigt om at rationalisere det eksisterende høringssystem, der hviler på ovennævnte organer.

4.2.13. EØSU bifalder desuden Kommissionens forslag om at vedtage et adfærdskodeks med minimumsstandarder for høring. Princippet om gennemsigtighed burde udstrækkes til høringsprocessen: resultatet af høringerne burde offentliggøres. EØSU støtter tillige Kommissionens hensigt om at lade ekspertrådgivning være tilgængelige for offentligheden.

4.2.14. Når høring sker online, bliver problemet med hensyn til repræsentativitet og den vægt, udtalelserne bør få i beslutningsprocessen, yderligere sat på spidsen. EØSU er af den opfattelse, at kriterierne for, hvornår en organisation kan betragtes som repræsentativ, bør anvendes ligeligt, og at kravet om gennemsigtighed skal respekteres.

4.3. Bedre politikker, bedre regulering og bedre resultater

4.3.1. EØSU støtter hvidbogens forslag om at forenkle og fremskynde lovgivningsprocessen i EU, eftersom EU's lovgivning bliver stadig mere kompleks og somme tider har en tendens til at øge den eksisterende lovgivning i medlemsstaterne i stedet for at forenkle og harmonisere den.

4.3.2. På den anden side har hvidbogen overset modsætningen mellem større inddragelse af aktører - herunder civilsamfundet - på alle niveauer og behovet for hurtigere og mere effektiv politikplanlægning. Mere demokrati kræver mere tid. Hurtigere lovgivning kan indebære risici. Der bør sikres en balance mellem tilstrækkelig høring og lovgivningens effektivitet.

4.3.3. EØSU er skuffet over, at hvidbogen ikke i tilstrækkelig grad tager hensyn til de udtalelser, som EØSU har afgivet i flere trin siden oktober 2000 vedrørende forenkling af lovgivningen for det indre marked(7). På Kommissionens anmodning har EØSU også udarbejdet en sonderende udtalelse(8) om regelforenkling som bidrag til forberedelsen af den handlingsplan for bedre regulering, som Kommissionen bebuder i hvidbogen. EØSU støtter et velstruktureret program for forenkling med klare overordnede mål, konkret tidsramme og overvågnings- og kontrolmekanismer. Dette program bør bygge på en adfærdskodeks for EU-institutioner. Indtil nu har kun Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg vedtaget en sådan adfærdskodeks om forenkling.

4.3.4. Når det gælder måder til forbedring af lovgivning og kombination af forskellige politikinstrumenter mener EØSU, at nødvendigheden af EU-lovgivning bør vurderes fra sag til sag på grundlag af principperne om proportionalitet og subsidiaritet. Lovgivning bør kun anvendes, hvis der ikke findes et bedre alternativ. De vigtigste aktører, der er berørt af foranstaltningen, bør høres, når man vurderer, hvilken model der er mest hensigtsmæssig.

4.3.5. En systematisk og uafhængig konsekvens- og cost-benefit-analyse er nødvendig inden fremsættelse af lovforslag. Kommissionen har foretaget konsekvensanalyser i de sidste 15 år, men disse har fortsat begrænset virkning, eftersom der ikke er nogen garanti for, at der er tale om uvildige undersøgelser, de indeholder ikke forslag til alternativer til vedtagelse af retsakter, og de forbliver ofte interne, selv om de bør offentliggøres rutinemæssigt sammen med relevante udkast til lovgivning.

4.3.6. Foruden den analyse, der skal foretages inden ethvert nyt lovgivningstiltag og i forbindelse med ændring af eksisterende lovgivning, bør der foretages en konsekvensanalyse af den endelige retsakt med ændringer. Det endelige resultat, som lovgiverne vedtager, er ofte meget forskelligt fra Kommissionens oprindelige forslag, og det fører ofte til kompliceret og alt for usmidig og omkostningskrævende lovgivning.

4.3.7. EØSU bifalder forslagene i hvidbogen vedrørende øget brug af andre reguleringsinstrumenter end lovgivning. Hvidbogen fokuserer imidlertid hovedsagelig på samregulering som en af de vigtigste metoder i den fremtidige lovgivning. EØSU slår til lyd for, at alle alternativer til lovgivningsforanstaltninger ligestilles i evalueringen og afvejes ud fra objektive kriterier på fordele og ulemper. En bestemt model bør ikke vægtes tungere, medmindre den er den mest passende respons på det pågældende politikspørgsmål i lyset af eksisterende ekspertise og sagkundskab og set ud fra de repræsenterede aktørers interesser.

4.3.8. EØSU betoner nytten af instrumenter som selvregulering eller frivillige aftaler, der har vist sig at være effektive mekanismer for evaluering, beslutninger og gennemførelse. Selvregulering bør imidlertid aldrig krænke hverken de grundlæggende rettigheder eller de basale principper, som EU bygger på.

4.3.9. EØSU hilser en større brug af den åbne koordinationsmetode velkommen. Denne metode må dog ikke forveksles med lovgivningsproceduren, og det bør gøres klart, at den anvendes på områder, hvor det primære ansvar ligger hos medlemsstaterne. Medlemsstaterne vil skulle støtte sig til fælles politikker, der gennemføres via nationale handlingsplaner, "peer reviews", udveksling af eksempler på god praksis, benchmarking osv. Denne metode anvendes allerede i forbindelse med social udstødelse, beskæftigelse, indvandring og asylpolitik samt social sikring. Selv om denne metode fuldt ud respekterer subsidiaritetsprincippet, indebærer den en ny balance mellem lovgivningsmæssige og ikke-lovgivningsmæssige foranstaltninger. EØSU advarer imidlertid mod, at der går inflation i brugen af den, og påpeger, at metoden rummer en fare for overlappende procedurer og overflødigt bureaukrati.

4.3.10. EØSU bemærker også, at det bør afgøres fra sag til sag, om den åbne koordinationsmetode skal anvendes, og instrumenterne - fælles retningslinjer, nationale handlingsplaner, udveksling af eksempler på god praksis - vil variere afhængig af de specifikke detaljer i det behandlede spørgsmål og de opstillede mål. EØSU mener imidlertid, at det er vigtigt for en effektiv brug af redskabet, at der foretages en offentlig og systematisk evaluering af de fremskridt, der bliver gjort i medlemsstaterne.

4.3.11. Også EØSU må tilpasse sine arbejdsmetoder til denne nye institutionelle udvikling og spille en mere vigtig rolle i den. Indsatsen i forhold til Ministerrådet og Det Europæiske Råd bør opprioriteres. EØSU bør have flere muligheder for at blive hørt om dokumenter, der fremlægges på Det Europæiske Råd, og bør indbydes til uofficielle rådsmøder inden for rammerne af dets kompetence.

4.3.12. EØSU ønsker et vist mådehold i udbredelsen af uafhængige regulerende organer i EU. Inden der oprettes et nyt organ, bør man fremlægge klare beviser for, at det vil tilføre en klar merværdi og ikke øge bureaukratiet og medføre unødige meromkostninger. Disse organer bør ikke indebære et ekstra niveau i de eksisterende administrative strukturer, men bør integreres i ekspertnetværk og derved udnytte synergierne mellem regionale, nationale og europæiske organer. Endvidere bør opbygningen af disse organer og deres aktiviteter overvåges omhyggeligt, eftersom der er en fare for, at de udformer vigtige politikker uden at være underkastet demokratisk kontrol og derfor ikke afhjælper det "demokratiske underskud".

5. Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs rolle, når det gælder om i højere grad at inddrage borgerne

5.1. Alle institutioner spiller en rolle, når det gælder om at sikre, at EU's borgere virkelig inddrages i den europæiske integrationsproces. Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg er, som det står anført i Nice-traktaten, det formelle rådgivende organ bestående af repræsentanter for civilsamfundets forskellige økonomiske og sociale grupper. Det spiller en central rolle for udformningen af Fællesskabets lovgivning og udgør et væsentligt bindeled mellem Europa og det organiserede civilsamfund i medlemsstaterne ved at være et permanent og struktureret forum for dialog og rådgivning.

5.2. EØSU ønsker at understrege tre karakteristiske elementer, der bibringer reel merværdi til forbedringen af styreformerne i Europa:

- For det første er EØSU vant til at følge en arbejdsproces, der fremmer konsensus, og hvis mål det er at finde en fællesnævner for de interesser, som de forskellige organisationer i civilsamfundet, der er repræsenteret i EØSU, har, selv om disse undertiden er modstridende i begyndelsen. Det er et faktum, at alle organisationer, der er inddraget i høringsprocessen, har en tendens til at referere til deres egne særinteresser, som var de generelle interesser. EØSU's udtalelser, der udarbejdes ved bottom-up-metoden, afspejler en syntese af synspunkter og en konsensus, der kan hjælpe Kommissionen, Parlamentet og Rådet i deres arbejde med at sikre, at der tages hensyn til den almeninteressen under udarbejdelsen og vedtagelsen af EU's retsakter.

- For det andet er den omstændighed, at medlemsstaterne udvælger EØSU's medlemmer ud fra deres erfaring og viden på et stort antal relevante områder, er garanti for, at medlemmerne ikke blot har en tilstrækkelig ekspertise, men også en solid viden om, hvad der foregår i deres lande. Dette betyder, at de er i stand til at fremsætte velfunderede, praktiske og afbalancerede udtalelser og at bedømme, om fællesskabsforanstaltningerne kan accepteres i deres lande.

- For det tredje er medlemmerne af EØSU i stand til at fremme forståelsen for disse foranstaltninger i deres lande og i en interaktiv dialog forklare medlemmerne af de organisationer, de repræsenterer, hvor relevant EU er for deres dagligdag, hvilket vil lette den nødvendige accept.

5.3. EØSU er det forum, der giver den civile dialog et officielt grundlag. EØSU er villig til i samarbejde med Kommissionen(9) at udvikle sin rolle som et forum for dialog og høring for på en effektiv måde at inddrage grupper i det organiserede civilsamfund, der endnu ikke repræsenteres i EØSU, i dets arbejde. EØSU iværksætter allerede sådanne aktiviteter ved at tilrettelægge offentlige arrangementer og høringer, som nævnt i den tidligere udtalelse.

5.4. EØSU vil som et praktisk bidrag til styreformerne i EU søge at skabe bedre synergi mellem EU-institutionerne. Det vil:

- gøre en større indsats for at iværksætte de arrangementer, der blev besluttet i den med Kommissionen indgåede samarbejdsprotokol;

- bestræbe sig på at skabe lignende mekanismer for at etablere et tættere samarbejde med Rådet, i overensstemmelse med det ønske, den spanske statssekretær for Europa-spørgsmål udtrykte i sit indlæg på EØSU's plenarforsamling den 17. januar 2002;

- aktivt udvikle sine forbindelser med Parlamentet i overensstemmelse med handlingsplanen for forbindelserne mellem EØSU og Parlamentet, som EØSU's præsidium vedtog i oktober 2001(10), samt Europa-Parlamentets beslutning om nye styreformer i EU af 29. november 2001(11).

6. Resumé

6.1. Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg hilser hvidbogen om "Nye styreformer i EU" velkommen. Det opfordrer Kommissionen til, når tiden er inde, at gennemføre de reformer til fordel for gode styreformer, som er en forudsætning for styrkelsen af de europæiske borgeres tillid til det europæiske projekt og for den kommende udvidelse og uddybningen af det europæiske samarbejde.

6.2. Som det organiserede civilsamfunds institutionelle repræsentant engagerer EØSU sig aktivt i spørgsmålet om styreformer i EU. Inden for de seneste tre år har EØSU arrangeret debatter og afgivet adskillige udtalelser indeholdende en række konkrete forslag på området. Desværre har Kommissionen for hovedpartens vedkommende undladt at tage hensyn til disse forslag i sin hvidbog.

6.3. EØSU støtter fuldt ud de fem principper for gode styreformer, som Kommissionen foreslår. Ud over disse principper vil EØSU fremhæve subsidiariteten - både den funktionelle (horisontale) og den geografiske (vertikale) - som det tilgrundliggende og vigtigste princip for gode styreformer. EØSU udgør et berøringspunkt mellem geografisk og funktionel subsidiaritet og har hermed et vigtigt bidrag at yde til bedre styreformer i EU.

6.4. EØSU understreger behovet for at gøre EU-institutionernes - og navnlig Rådets - arbejdsmetoder mere gennemsigtige. Institutionerne bør sammen med aktører inden for det politiske liv og civilsamfundet i medlemsstaterne tilbyde mere præcise og fyldestgørende oplysninger om EU's politik. EØSU har en rolle at spille i denne forbindelse. Skal det ske på en effektiv måde, kræves der anvendelse af moderne kommunikationskanaler og interaktiv dialog.

6.5. EØSU understreger vigtigheden af, at Europas borgere undervises grundigt i EU's grundlæggende aspekter via formelle og ikke-formelle uddannelsesinstanser.

6.6. EØSU støtter kraftigt Kommissionens plan om at inddrage civilsamfundets organisationer i alle politikformuleringens faser via "strukturerede høringsprocedurer" og ser med tilfredshed på forslaget om at vedtage et adfærdskodeks for høring. Der er dog et presserende behov for klart at skelne mellem "civil dialog" og "social dialog" og opstille kriterier for repræsentativitet i forbindelse med udvælgelse af de organisationer i civilsamfundet, som skal deltage i den civile dialog. I denne forbindelse gentager EØSU sit forslag om opstilling af kriterier for en repræsentativ organisation.

6.7. For at forbedre reguleringen støtter EØSU forslaget i hvidbogen om at forenkle EU's lovgivning. Hvidbogen indeholder dog ikke konkrete forslag på området, og der tages ikke hensyn til EØSU's forskellige udtalelser om forenkling af lovgivningen på det indre marked. Ud over forenkling efterlyser EØSU en systematisk og uafhængig mekanisme for konsekvensanalyse og en objektiv vurdering af alternative former for lovgivning. EØSU ser positivt på en mere udbredt anvendelse af den åbne koordinationsmetode på de områder, hvor hovedansvaret ligger hos medlemsstaterne. EØSU vil tilpasse sine arbejdsmetoder efter denne nye institutionelle udvikling og påtage sig en vigtig rolle.

6.8. Hvad angår EØSU's særlige bidrag til styreformerne i EU vil EØSU pege på følgende: a) EØSU tilbyder EU-institutionerne en konsensusbaseret stillingtagen baseret på opfattelserne i det europæiske samfund som støtte i deres beslutningstagning, b) medlemmerne af EØSU, der er udpeget af medlemsstaterne, repræsenterer en kilde af ekspertise på deres respektive område og et tilbundsgående kendskab til forholdene i deres eget land, og c) EØSU's medlemmer fremmer forståelsen for EU's politik inden for rammerne af en interaktiv tovejsdialog på såvel europæisk som nationalt niveau.

6.9. EØSU er villig til i samarbejde med Kommissionen at udvikle sin rolle som forum for dialog og høring. EØSU vil lægge sig i selen for at realisere elementerne i samarbejdsprotokollen med Kommissionen og bestræbe sig på at skabe lignende mekanismer for et tættere samarbejde med Rådet og Europa-Parlamentet.

Bruxelles, den 20. marts 2002.

Göke Frerichs

Formand for

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) Nice-traktatens artikel 257: "Udvalget skal bestå af repræsentanter for de forskellige økonomiske og sociale grupper i det organiserede civilsamfund, herunder navnlig for producenter, landbrugere, fragtførere, arbejdstagere, handlende og håndværkere, liberale erhverv, forbrugere og almindelige samfundsinteresser".

(2) Bl.a. følgende:

- Socialøkonomien i det indre marked, den 12 oktober 1999,

- Den første konference om det organiserede civilsamfund i EU, den 15.-16. oktober 1999,

- Valg af vores fremtid: Udformningen af EU's 6. miljøhandlingsprogram - Civilsamfundets synspunkter, den 7. marts 2001,

- Euroen: Ved vi, hvad der vil ske?, den 14. maj 2001,

- Udformning af strategien for et bæredygtigt EU - synspunkter fra civilsamfundet og myndighederne, den 26.-27. april 2001,

- Det europæiske civilsamfunds rolle i de europæiske beslutningsstrukturer, den 8.-9. november 2001.

(3) Se f.eks.:

- Det organiserede civilsamfunds opgaver og bidrag i det europæiske samarbejde, EFT C 329 af 17.11.1999,

- Regeringskonferencen 2000 - Det Økonomiske og Sociale Udvalgs rolle, EFT C 117 af 26.4.2000,

- Kommissionen og de ikke-statslige organisationer: styrkelse af partnerskabet, EFT C 268 af 19.9.2000,

- De strategiske mål 2000-2005, EFT C 14 af 16.1.2001,

- Det organiserede civilsamfund og nye styreformer i EU - EØSU's bidrag til udarbejdelse af hvidbogen, EFT C 193 af 10.7.2001.

(4) EF-traktaten, art. 137 og 138.

(5) Se f.eks.:

- Det organiserede civilsamfunds opgaver og bidrag i det europæiske samarbejde, EFT C 329 af 17.11.1999,

- Regeringskonferencen 2000 - Det Økonomiske og Sociale Udvalgs rolle, EFT C 117 af 26.4.2000,

- Kommissionen og de ikke-statslige organisationer: styrkelse af partnerskabet, EFT C 268 af 19.9.2000,

- De strategiske mål 2000-2005, EFT C 14 af 16.1.2001,

- Det organiserede civilsamfund og nye styreformer i EU - EØSU's bidrag til udarbejdelse af hvidbogen, EFT C 193 af 10.7.2001.

(6) Citat fra EØSU's udtalelse EFT C 268 af 19.9.2000, pkt. 5.13.

(7) EØSU's udtalelse om Regelforenkling i det indre marked (initiativudtalelse), Bruxelles, den 19. oktober 2000 (EFT C 14 af 16.1.2001) og EØSU's udtalelse om Forenkling (tillægsudtalelse) - Markedsobservatoriet, Bruxelles den 29. november 2001 (EFT C 48 af 21.2.2002).

(8) EØSU's udtalelse om "Meddelelse fra Kommissionen om bedre og enklere lovgivningsmæssige rammer" (KOM(2001) 726 endelig), CES 364/2002 af 21. marts 2002.

(9) Som anført i protokollen.

(10) DI 149/2001.

(11) Ifølge pkt. 12 i beslutningen foreslår Europa-Parlamentet i forlængelse af impulser fra Kommissionen og Det Økonomiske og Sociale Udvalg, at der indgås en interinstitutionel aftale om demokratisk høring, der forpligter alle tre institutioner på fælles høringsstandarder og -metoder på EU-niveau.