RESUMÉ

I. Medlemsstaternes betalingsorganer udbetaler årligt ca. 54 milliarder euro i landbrugsudgifter på vegne af Kommissionen. Kommissionen godkender disse udgifter endeligt ved hjælp af en procedure kaldet regnskabsafslutningen. Proceduren blev ændret i 1996, så den ikke længere munder ud i en enkelt beslutning om regnskabsafslutning for et bestemt regnskabsår, men nu er opdelt i to trin. Først kontrollerer godkendelsesorganerne i medlemsstaterne, om betalingsorganernes regnskaber er rigtige, og derefter omfattes regnskaberne af Kommissionens årlige beslutning om finansiel regnskabsafslutning. Dernæst foretager Kommissionen selv den efterprøvende regnskabsafslutning, som indebærer, at den (i de efterfølgende år) udfører revisioner for at identificere og udelukke betalinger, der ikke er gennemført i overensstemmelse med reglerne.

II. Retten undersøgte begge trin i proceduren for at vurdere, om de opfyldte de fastsatte mål og gav Kommissionen og de øvrige interessenter de nødvendige oplysninger om regnskabernes rigtighed og landbrugsudgifternes lovlighed og formelle rigtighed.

III. Proceduren for finansiel regnskabsafslutning, som bygger på revisioner udført af uafhængige godkendelsesorganer i medlemsstaterne, dækker primært rigtigheden af betalingsorganernes regnskaber. På grundlag af disse revisioner træffer Kommissionen sin årlige beslutning om finansiel regnskabsafslutning, hvor den godkender regnskaberne for et givet regnskabsår eller udsætter godkendelsen, indtil der er udført yderligere revision. Retten konstaterede, at proceduren generelt giver Kommissionen tilstrækkelige oplysninger til, at den kan træffe sin årlige beslutning om finansiel regnskabsafslutning. Ændringer i de seneste år har imidlertid udvidet omfanget af godkendelsesorganernes arbejde, så de ikke kun skal foretage revision af regnskabernes rigtighed, men også bidrage med elementer vedrørende betalingernes lovlighed og formelle rigtighed. Endnu har disse elementer kun i begrænset omfang kunnet anvendes som grundlag for den fornødne sikkerhed. Godkendelsesorganerne og betalingsorganernes direktører var ikke altid klar over, hvad der blev forventet af dem på baggrund af de årlige ændringer af retningslinjer og krav.

IV. Med hensyn til den efterprøvende regnskabsafslutning, som dækker de underliggende betalingers lovlighed og formelle rigtighed, konstaterede Retten, at proceduren havde bidraget til at beskytte EU's finansielle interesser, eftersom der i de seneste 10 år var blevet udelukket over 5 milliarder euro. En analyse af de seneste overensstemmelsesbeslutninger viser, at når finansielle korrektioner enten kunne beregnes som specifikke korrektioner, ved ekstrapolering af kontrolresultater eller på grundlag af faste korrektioner, var det udelukkede beløb i langt størstedelen af tilfældene (målt i værdi) beregnet på grundlag af faste korrektioner. Problemet med faste korrektioner er, at de ikke giver tilstrækkelig basis for en nøjagtig fastlæggelse af det samlede beløb, der er blevet udbetalt uretmæssigt på grund af de konstaterede systemsvagheder. De opfattes derfor som sanktioner over for medlemsstaternes myndigheder snarere end som regnskabskorrektioner. Årsagen til den udbredte anvendelse af faste korrektioner er, at Kommissionen har begrænsede ressourcer til revision og har tilpasset sin revisionsmetode til denne situation. Mere nøjagtige regnskabskorrektioner baseret på et præcist overslag over den økonomiske skade, der er påført Fællesskabet, ville kræve, at Kommissionen overvejer at bruge andre metoder og informationskilder til beregningen, især i tilfælde hvor systemsvaghedernes finansielle konsekvenser er kvantificerbare og væsentlige.

V. Proceduren for regnskabsafslutning som helhed - og især den efterprøvende regnskabsafslutning - tager stadig for lang tid, og den er blevet løsrevet fra de enkelte regnskabsår. Når proceduren er gennemført, giver Kommissionen desuden ikke, som krævet i finansforordningen, på et bestemt tidspunkt sin formelle godkendelse af det udgiftsbeløb, der kan afholdes over budgettet for et givet regnskabsår.

VI. De seneste ændringer har udvisket skellet mellem de handlinger, der skal udføres med hensyn til henholdsvis regnskabernes rigtighed og betalingernes lovlighed og formelle rigtighed. Retten anbefaler, at der foretages en samlet vurdering af proceduren for regnskabsafslutning, og at proceduren derefter ændres, så den i højere grad opfylder sit overordnede mål og imødekommer de forskellige interessenters behov og forventninger.

INDLEDNING

HVAD ER REGNSKABSAFSLUTNING FOR LANDBRUGSUDGIFTER?

1. Landbrugsudgifterne i regnskabsåret 2008 beløb sig til ca. 54 milliarder euro, svarende til næsten 50 % af EU's betalinger det år. Forvaltningen af disse udgifter er som regel delt mellem medlemsstaterne og Kommissionen: Støtten udbetales af nationale myndigheder - de såkaldte betalingsorganer - som efterfølgende får godtgjort deres udgifter af Kommissionen. Kommissionen godkender udgifterne ved hjælp af en procedure kaldet regnskabsafslutningen.

2. Formålet med denne procedure er beskrevet i finansforordningen vedrørende De Europæiske Fællesskabers almindelige budget [1] og i gennemførelsesbestemmelserne til finansforordningen [2]. Det fremgår af finansforordningens artikel 53b, stk. 4, at proceduren skal "sikre, at midlerne anvendes i overensstemmelse med de gældende bestemmelser" og gøre det muligt for Kommissionen at "påtage sig sit endelige ansvar for gennemførelsen af budgettet". Det præciseres i gennemførelsesbestemmelsernes artikel 42, stk. 2, litra c), som vedrører gennemførelsen af artikel 53b, at proceduren for regnskabsafslutning omfatter "Kommissionens fastlæggelse [...] af det udgiftsbeløb, der godkendes til at kunne afholdes over budgettet" [3].

VIGTIGE ÆNDRINGER DE SENESTE 25 ÅR

3. Indtil 1996 traf Kommissionen en enkelt årlig beslutning om regnskabsafslutning, som omfattede både rigtigheden af betalingsorganernes regnskaber og de underliggende udgifters lovlighed og formelle rigtighed.

4. Denne beslutning byggede på specifikke revisioner udført af Kommissionen, hvilket betød, at den endelige regnskabsafslutning blev foretaget med store forsinkelser, selv om der var fastsat en tidsfrist i lovgivningen (14 ½ måned efter udgangen af regnskabsåret). I en særberetning udgivet i 1982 påpegede Retten, at den forsinkelse, hvormed Kommissionen gennemførte regnskabsafslutningen, var af en sådan størrelsesorden, at beslutningen om regnskabsafslutning stort set havde mistet sin betydning. Retten konkluderede, at ingen af de regnskabsår, om hvilke der var truffet beslutning om regnskabsafslutning, kunne betragtes som endeligt afsluttede, fordi beslutningerne ikke var endelige, fordi de var mangelfulde, eller fordi de var blevet anfægtet [4].

5. I 1991 nedsatte Kommissionen en arbejdsgruppe, der skulle undersøge de tiltagende vanskeligheder, som blev konstateret i proceduren for regnskabsafslutning og rapporteret af de forskellige berørte parter. Arbejdsgruppen mente, at den samlede årlige beslutning om regnskabsafslutning gav anledning til vanskeligheder, fordi den både omfattede regnskabskontrol og kontrol af udgifternes overensstemmelse med fællesskabsreglerne. På baggrund af arbejdsgruppens forslag til en reform blev det derfor vedtaget at splitte beslutningen op i to særskilte beslutninger:

a) en årlig beslutning, der vedrører fuldstændigheden, nøjagtigheden og pålideligheden (herefter rigtigheden) af de regnskaber, der indsendes af de godkendte betalingsorganer (herefter beslutningen om finansiel regnskabsafslutning). Til denne beslutning stiller Kommissionen krav om, at regnskaberne godkendes af uafhængige revisionsorganer (herefter godkendelsesorganer)

b) beslutninger om, at udgifter skal udelukkes fra fællesskabsfinansiering, fordi de ikke er afholdt i overensstemmelse med fællesskabsreglerne. Sådanne beslutninger (herefter overensstemmelsesbeslutninger) træffes på Kommissionens initiativ og er ikke længere knyttet til udgifter afholdt i et bestemt regnskabsår, men vedrører i de fleste tilfælde udgifter afholdt i flere regnskabsår.

6. I 1994 gentog Retten i sin udtalelse om denne reform, at den stadig foretrak en samlet årlig beslutning. Retten erkendte de svagheder, der prægede det eksisterende system (især de store forsinkelser), men mente, at det nye system med opsplittede beslutninger var et kompromis snarere end en løsning på problemerne med regnskabsafslutningen. Siden har Retten konsekvent bemærket i sine årsberetninger, at det ikke er kommet til at gå hurtigere med at få afsluttet de samlede regnskaber for et givet år.

TEKSTBOKS 1

DEN NUVÆRENDE PROCEDURE FOR REGNSKABSAFSLUTNING

Den nuværende procedure for regnskabsafslutning forløber således:

a) Landbrugeren indsender sin støtteansøgning til et godkendt betalingsorgan i medlemsstaten

b) Betalingsorganet kontrollerer ansøgningen og udbetaler støtten til ansøgeren. Det indsender et regnskab over de afholdte udgifter til Kommissionen, som godtgør udgifterne

c) Betalingsorganets regnskab og betalinger revideres af et uafhængigt organ (godkendelsesorganet), som sender sin rapport til Kommissionen i februar det følgende år

d) Inden den 30. april det år skal Kommissionen beslutte, om den kan godkende regnskabet (beslutning om finansiel regnskabsafslutning), eller om den skal bede om yderligere revision eller flere oplysninger

e) Kommissionen kan her vælge selv at revidere betalingsorganets betalinger. Et særligt direktorat i Kommissionens Generaldirektorat for Landbrug og Udvikling af Landdistrikter foretager på grundlag af en årlig risikoanalyse revisioner for at efterprøve, om medlemsstaterne omhyggeligt har anvendt fællesskabsreglerne for kontrol af udgifternes lovlighed og formelle rigtighed (overensstemmelsesrevisioner)

f) Hvis disse overensstemmelsesrevisioner viser, at udgifterne ikke er afholdt i overensstemmelse med fællesskabsreglerne, eller at medlemsstaternes kontrol af udgifterne har været utilfredsstillende, og at dette har medført et finansielt tab for EU-budgettet, kan Kommissionen pålægge korrektioner, dvs. reelt afvise at godtgøre medlemsstaterne de betalinger, de har gennemført. Når Kommissionen foreslår sådanne korrektioner, skal de meddeles medlemsstaterne, som har ret til at anmode om en forligsprocedure. Først når denne procedure er afsluttet, kan Kommissionen inkludere en korrektion i en overensstemmelsesbeslutning.

7. De seneste ændringer med indvirkning på proceduren for regnskabsafslutning trådte i kraft i 2007, da der blev indført nye forordninger [5]. Disse ændringer vedrører lovlighed og formel rigtighed, og Kommissionen modtager yderligere elementer i forbindelse med den finansielle regnskabsafslutning. Navnlig skal godkendelsesorganet nu ikke kun godkende regnskabet, men også attestere, at betalingsorganets interne kontrolsystem fungerer tilfredsstillende, og i sin godkendelsesrapport afgive udtalelse om den nye revisionserklæring, der fremlægges af betalingsorganets direktør. Desuden skal godkendelsesorganet kontrollere og validere de kontrolstatistikker, som medlemsstaten sender til Kommissionen, og vurdere en række af betalingsorganets stedlige kontroller af støttemodtagere.

OMFANG OG MÅL

8. At den nuværende procedure for regnskabsafslutning består af to trin, var afgørende for Rettens valg af revisionsmetode. Retten fastlagde revisionens omfang og mål under hensyntagen til de særlige træk ved hvert af de to trin og ved proceduren som helhed. Denne beretning består derfor af tre dele.

DEN FINANSIELLE REGNSKABSAFSLUTNING

9. Retten vurderede godkendelsesorganernes rolle samt kvaliteten og anvendelsen af de forskellige sikkerhedselementer (jf. tekstboks 2), som de nationale myndigheder leverer. I denne forbindelse søgte Retten svar på følgende spørgsmål:

a) Har Kommissionen tilstrækkelige oplysninger til, at den kan træffe sin årlige beslutning om finansiel regnskabsafslutning, som skal være truffet pr. 30. april?

b) Giver de forskellige elementer i proceduren for finansiel regnskabsafslutning sikkerhed med hensyn til de underliggende transaktioners lovlighed og formelle rigtighed?

10. Der blev udført revision på stedet i Kommissionen og i udvalgte betalingsorganer i ti medlemsstater: Danmark, Tyskland, Grækenland, Spanien, Frankrig, Italien, Nederlandene, Polen, Portugal og Det Forenede Kongerige [6]. Medlemsstaterne blev besøgt i perioden fra november 2008 til maj 2009.

11. Ved alle disse besøg dækkede revisionen godkendelsesorganets planlægning, test og rapportering samt den relevante dokumentation. Revisionsarbejdet omfattede interview med ansatte, gennemgang af godkendelsesorganets revisionsmetoder og arbejdspapirer samt test af udvalgte transaktioner. Desuden dækkede revisionen grundlaget for udarbejdelsen af den revisionserklæring, som betalingsorganets direktør underskriver.

12. Den undersøgte periode omfattede regnskabsårene 2007 og 2008, og gennemførelsen af de ændringer i retningslinjerne, som Kommissionen havde foretaget i løbet af 2008, blev taget i betragtning. Ændringer foretaget siden 2009 var ikke omfattet af revisionen.

DEN EFTERPRØVENDE REGNSKABSAFSLUTNING

13. Denne del af revisionen blev planlagt med det formål at fastlægge, hvordan Kommissionen træffer sine overensstemmelsesbeslutninger, og i hvilket omfang disse udelukker uretmæssige betalinger fra fællesskabsfinansiering. Revisionen skulle derfor give svar på følgende spørgsmål:

a) Giver proceduren for efterprøvende regnskabsafslutning mulighed for at dække en tilstrækkelig del af udgifterne?

b) Kompenserer korrektionerne tilstrækkeligt for den økonomiske skade, som de uretmæssige betalinger har påført budgettet?

c) Træffes overensstemmelsesbeslutningerne rettidigt?

14. Revisionen dækkede generelt overensstemmelsesbeslutning nr. 1 til 29, som blev truffet i perioden fra 1999 til udgangen af 2008. Når Retten anså det for nødvendigt, fokuserede den dog på de seneste overensstemmelsesbeslutninger. Revisionsbevis blev opnået ved dokumentgennemgang og interview i Kommissionen.

PROCEDUREN FOR REGNSKABSAFSLUTNING SOM HELHED

15. Efter den detaljerede undersøgelse af de to trin i proceduren for regnskabsafslutning forsøgte Retten at vurdere dækningen og resultaterne af proceduren som helhed med henblik på at fastslå, om den udfylder sin rolle som defineret i finansforordningen. Retten søgte derfor svar på følgende spørgsmål:

a) Gør den nuværende procedure for regnskabsafslutning det muligt at godkende udgifter til afholdelse over budgettet og dermed at afslutte de regnskaber, der forelægges for budgetmyndigheden?

b) Bidrager den nuværende procedure for regnskabsafslutning til at beskytte Fællesskabets finansielle interesser?

DEL I – DEN FINANSIELLE REGNSKABSAFSLUTNING

INDLEDNING

16. Artikel 30 i forordning (EF) nr. 1290/2005 fastsætter, at der i Kommissionens beslutning om finansiel regnskabsafslutning skal "[tages] hensyn til, om de forelagte årsregnskaber er fuldstændige, nøjagtige og pålidelige". Denne beslutning bygger i vid udstrækning på godkendelsesorganernes revisionspåtegninger og rapporter og på revisionserklæringerne fra betalingsorganernes direktører. Kommissionen har derfor udsendt retningslinjer, som godkendelsesorganerne og direktørerne for betalingsorganerne skal følge.

TEKSTBOKS 2

KRONOLOGI OVER DE SENESTE ÆNDRINGER I DEN FINANSIELLE REGNSKABSAFSLUTNING

Detaljerede gennemførelsesbestemmelser gældende fra og med regnskabsåret 2007:

Krav om, at godkendelsesorganet i sin påtegning ikke kun skal oplyse, om betalingsorganets regnskaber er retvisende, fuldstændige og nøjagtige, men også, om "de interne kontrolprocedurer har fungeret tilfredsstillende"

Ændring af den rapportmodel, godkendelsesorganet skal følge, og tilføjelse af særlige afsnit om i) kontrol og validering af kontrolstatistikker vedrørende IFKS, udvikling af landdistrikter og efterfølgende kontrol [7], ii) overholdelse af de finansielle lofter i foranstaltninger med kvantitative begrænsninger og iii) enkeltbetalingsordningen

Krav om, at årsregnskabet - for både EGFL og ELFUL - ledsages af en revisionserklæring underskrevet af den ansvarlige for det godkendte betalingsorgan (normalt betalingsorganets direktør), hvori det anføres, at betalingsorganets regnskab er rigtigt, og at der er indført et system, som giver rimelig vished for de underliggende transaktioners lovlighed og formelle rigtighed. Endvidere skal godkendelsesorganet afgive udtalelse om denne revisionserklæring.

Vigtige krav tilføjet med virkning fra regnskabsåret 2008:

Fastsættelse af det minimum af test vedrørende debitorer, som betalingsorganet skal udføre

Udvidelse af kravet om, at godkendelsesorganet skal kontrollere og validere de kontrolstatistikker, betalingsorganet indsender, og bedømme kvaliteten af de underliggende stedlige kontroller

Krav om, at revisionserklæringen skal ledsages af en nøjagtig liste over de dokumenter og det udførte arbejde, som danner grundlag for revisionserklæringen, samt en analyse af kontrolstatistikkerne. Det kræves desuden, at godkendelsesorganet vurderer, "om de bilag, der er brugt ved udarbejdelsen af revisionserklæringen, udgør et tilstrækkeligt grundlag for revisionserklæringen, og om de stemmer overens med dets egne revisionsresultater".

17. Medlemsstaterne skal indsende regnskaberne med de ledsagende erklæringer og revisionspåtegninger senest 1. februar efter udgangen af regnskabsåret [8]. Inden 30. april skal Kommissionen træffe formel beslutning om at godkende (afslutte) betalingsorganernes regnskaber eller udsætte godkendelsen til senere (udskille regnskaberne). Beslutningen træffes efter en gennemgang af de dokumenter, medlemsstaterne har indsendt, og, hvis det er nødvendigt, afklaring af eventuelle tvivlsspørgsmål med medlemsstaten.

18. Rettens bemærkninger om den finansielle regnskabsafslutning er inddelt i to sektioner, som dækker henholdsvis revisionspåtegningen om regnskabets rigtighed (punkt 19-24) og det yderligere arbejde, som godkendelsesorganerne siden 2007 har skullet udføre vedrørende transaktionernes lovlighed og formelle rigtighed (punkt 25-52).

BEMÆRKNINGER

SIKKERHED MED HENSYN TIL RIGTIGHEDEN AF BETALINGSORGANERNES REGNSKABER

19. Kommissionens årlige beslutning om finansiel regnskabsafslutning vedrører som nævnt regnskabernes rigtighed, dvs. deres fuldstændighed, nøjagtighed og pålidelighed, og bygger i vid udstrækning på godkendelsesorganernes påtegninger og rapporter.

20. Retten reviderede en stikprøve af godkendelsesorganer for at undersøge, om deres arbejde gav Kommissionen tilstrækkelig sikkerhed til, at den kunne træffe sin beslutning, og om de konstaterede svagheder var afspejlet i denne beslutning. I det følgende sammenfattes de væsentligste mangler, som Retten konstaterede.

ANVENDELSE AF DE INTERNE REVISIONSENHEDERS ARBEJDE

21. Retten konstaterede, at nogle godkendelsesorganer i for høj grad forlod sig på arbejde udført af betalingsorganernes interne revisionsenheder, og at de ikke kontrollerede dette arbejde tilstrækkeligt, som de skal i henhold til internationale revisionsstandarder. Nogle forlod sig delvis på arbejde, som betalingsorganernes interne revisionsenheder havde udført tidligere (DE, ES), mens andre anmodede de interne revisionsenheder om at udføre en del af testene for sig (DK, PT, UK) [9].

UTILSTRÆKKELIG SUBSTANSTEST AF UDGIFTER (KONTROL AF KONKRETE BETALINGER)

22. Retten konstaterede bl.a. følgende eksempler på manglende overholdelse af Kommissionens krav [10] vedrørende substanstest - et centralt element i revisionshandlingerne: Der var ikke tilstrækkelig dokumentation for, at godkendelsesorganerne havde genberegnet det fastsatte minimum af individuelle betalinger (ES, IT), rettighederne under enkeltbetalingsordningen [11] og de deraf følgende betalinger var ikke blevet kontrolleret tilstrækkeligt (DK, DE, ES, IT, UK), og der var svagheder i de arbejdspapirer, godkendelsesorganerne havde udarbejdet til at underbygge deres revisionskonklusioner (DE, EL, ES, IT, PL, PT, UK).

UTILSTRÆKKELIG TEST AF DEBITORTABELLER

23. De regnskaber, betalingsmyndighederne skal indsende, omfatter tabeller over uberettigede betalinger, som skyldes uregelmæssigheder eller krydsoverensstemmelsesspørgsmål, og som skal inddrives og derefter tilbageføres til fællesskabsbudgettet (debitortabeller). Det er vigtigt, at disse tal er pålidelige, da de har en direkte finansiel effekt på de beløb, der skal inddrives ved hjælp af den mekanisme, der anvendes i forbindelse med regnskabsafslutningen [12]. Godkendelsesorganerne skal derfor undersøge, om tabellerne er nøjagtige og fuldstændige.

24. I de fleste af de besøgte medlemsstater konstaterede revisorerne, at testene af såvel fuldstændighed som nøjagtighed var utilstrækkelige. De væsentligste mangler skyldtes, at godkendelsesorganerne ikke havde kontrolleret, om konstaterede uregelmæssigheder var blevet indført i tabellerne rettidigt, og om der var tilstrækkelig underbyggende dokumentation for de korrektioner og afskrivninger, betalingsorganerne havde bogført.

UTILSTRÆKKELIG REVISION TIL UNDERBYGNING AF SIKKERHEDEN MED HENSYN TIL DE UNDERLIGGENDE TRANSAKTIONERS LOVLIGHED OG FORMELLE RIGTIGHED

25. Som nævnt har Kommissionen udvidet omfanget af godkendelsesorganernes arbejde betydeligt, så det ikke kun dækker regnskabernes rigtighed, men også aspekter vedrørende lovlighed og formel rigtighed. Godkendelsesorganerne skal nu attestere, at de interne kontrolprocedurer fungerer tilfredsstillende, kontrollere og validere kontrolstatistikkerne og bedømme kvaliteten af de stedlige kontroller.

26. Det er imidlertid ikke et krav i den nuværende procedure, at godkendelsesorganerne skal kontrollere transaktionernes berettigelse på støttemodtagerniveau, og derfor indgår en sådan kontrol ikke i deres substanstest.

MANGLENDE IDENTIFIKATION AF HOVED- OG STØTTEKONTROLLER OG BEGRÆNSET TEST AF SYSTEMERNES PÅLIDELIGHED

27. Et af de elementer, der blev indført med det nye regelsæt, er kravet om, at godkendelsesorganerne skal attestere, at de har opnået rimelig vished for, "at de interne kontrolprocedurer har fungeret tilfredsstillende" [13].

28. Ét godkendelsesorgan havde ikke identificeret de væsentlige hoved- og støttekontroller, der skulle være på plads i de reviderede betalingsorganer (ES), selv om Kommissionen vedrørende nogle ordninger havde udsendt en vejledning med en liste [14]. Andre (DK, EL, IT, PT) havde ikke identificeret samtlige kontroller.

29. I de tilfælde, hvor godkendelsesorganerne havde identificeret hoved- og støttekontroller, konstaterede Retten, at de i forbindelse med deres test i vid udstrækning nøjedes med at undersøge, om kontrollerne fandtes, og ikke, om de fungerede effektivt, og om deres resultater afspejlede de faktiske forhold (DK, DE, EL, ES, IT, PL, PT, UK).

30. I de fleste af de tilfælde, hvor betalingsorganerne retmæssigt havde delegeret specifikke opgaver til andre organer (bemyndigede organer), konstaterede Retten desuden, at godkendelsesorganerne begrænsede deres revision til den dokumentation, der var tilgængelig hos de centrale betalingsorganer (DK, EL, IT, NL, PT), eller at nogle af de pågældende organer ikke blev identificeret og derefter testet (DE, FR).

VALIDERINGEN AF KONTROLSTATISTIKKERNE BEGRÆNSET

31. En væsentlig udvidelse af godkendelsesorganernes rolle i forbindelse med lovlighed og formel rigtighed består i, at de fra og med regnskabsåret 2007 har skullet kontrollere og validere de kontrolstatistikker, som medlemsstaterne hvert år skal sende til Kommissionen. Disse statistikker viser i tabelformat resultaterne af betalingsorganernes administrative og stedlige kontroller. I september 2008 udsendte Kommissionen reviderede retningslinjer for godkendelsesorganernes validering.

32. Revisionsopgavens omfang er stadig ikke fuldt ud specificeret i de reviderede retningslinjer. Navnlig er det ikke angivet, hvilke elementer i statistikkerne der skal kontrolleres og stikprøvetestes af godkendelsesorganerne. Denne mangel på præcision var en medvirkende årsag til de store forskelle, som Retten konstaterede med hensyn til omfanget og grundigheden af godkendelsesorganernes arbejde, eftersom nogle godkendelsesorganer valgte kun at teste en del af statistikkerne i tabellerne.

33. De fleste af de godkendelsesorganer, Retten besøgte, testede ikke så grundigt, som Kommissionen kræver. Det kan især nævnes:

a) at der ikke blev foretaget en fuldstændig afstemning af de kontrolstatistikker, der blev sendt til Kommissionen, med de underliggende databaser (DE, EL, ES (2007), FR, IT)

b) at nogle betalingsorganer ikke havde fuldstændige databaser at lægge til grund for deres kontrolstatistikker vedrørende en række IFKS-ordninger og ordninger til udvikling af landdistrikter (DE, EL, FR), og at afstemningen af de indsendte kontrolstatistikker med de underliggende databaser i nogle tilfælde (DK, DE, FR) afslørede uoverensstemmelser, som ikke blev ordentligt analyseret af godkendelsesorganerne

c) at nogle godkendelsesorganer ikke udtog en stikprøve med det fastsatte minimum af kontrolrapporter for at teste de databaser, der lå til grund for kontrolstatistikkerne (DE, NL), eller kun testede dele af disse databaser (DE, EL, FR, IT).

34. De nævnte mangler og nogle godkendelsesorganers afkræftende konklusioner om i det mindste en del af disse statistikker (DK, UK) begrænser i høj grad Kommissionens mulighed for at opnå sikkerhed fra dem. Kontrolstatistikkernes anvendelighed begrænses yderligere af de stikprøvemetoder, som betalingsorganerne bruger ved udvælgelsen af ansøgninger til stedlig kontrol. Disse metoder giver ikke mulighed for statistisk ekstrapolering med et specificeret sikkerhedsniveau, og det har betydning for, hvordan de opnåede fejlprocenter kan anvendes.

UTILSTRÆKKELIG UNDERSØGELSE AF STEDLIGE KONTROLLER

35. Som led i arbejdet med at kontrollere og validere kontrolstatistikkerne og efterprøve, om det interne kontrolsystem fungerer tilfredsstillende, skal godkendelsesorganerne undersøge en stikprøve af stedlige kontroller. Det er fastsat i retningslinjerne, at de skal undersøge mindst ti kontroller fra hver revideret population - enten ved at gentage kontrollen eller ved at ledsage inspektørerne - med det formål at vurdere, om kontrollerne er tilstrækkelige. Kun ét af de reviderede godkendelsesorganer (PL) opfyldte Kommissionens krav. Alle de andre godkendelsesorganer, som Retten besøgte, undersøgte for få kontroller, og i nogle tilfælde var deres arbejde utilstrækkeligt (EL, FR, IT). Godkendelsesorganerne forklarede disse mangler med, at Kommissionen havde udsendt den relevante retningslinje for sent, og fremhævede vanskelighederne ved en sådan revisionsopgave, nemlig at den er omkostningstung, tidskrævende og forudsætter teknisk ekspertise.

36. Retten konstaterede desuden, at godkendelsesorganerne fokuserede på "klassiske" markinspektioner og ikke dækkede stedlige kontroller foretaget ved hjælp af telemåling, selv om de udgør en væsentlig del af de udførte kontroller (DE, EL, FR, PL, UK).

37. Med DK og IT som de eneste undtagelser valgte langt størstedelen af de godkendelsesorganer, som Retten besøgte, at overvære igangværende markinspektioner i stedet for at udtage en stikprøve af allerede udførte kontroller og gentage dem. Denne fremgangsmåde er i overensstemmelse med Kommissionens retningslinjer, men har den ulempe, at overraskelsesmomentet mangler, fordi markinspektørerne ved, at de bliver bedømt. Derfor er sådanne kontroller måske ikke repræsentative for den population, der undersøges. Gentagelse [15] af allerede udførte kontroller giver bedre mulighed for at vurdere den stedlige kontrol, der er foretaget i den undersøgte periode.

38. Disse konstateringer vedrørende godkendelsesorganernes vurdering af de stedlige kontroller har også betydning for anvendeligheden af de kontrolstatistikker, som betalingsorganerne sender til Kommissionen, eftersom de hovedsagelig bygger på resultaterne af disse kontroller. Dette erkender Kommissionen i sine nye forslag til medlemsstaterne (jf. Kommissionens svar til punkt 67), hvor den fastsætter nye betingelser, under hvilke den er parat til at begrænse den finansielle korrektion til den fejlprocent, som medlemsstaten har konstateret og rapporteret i sin kontrolstatistik.

REVISIONSERKLÆRINGEN FRA BETALINGSORGANETS DIREKTØR – ET POSITIVT TILTAG, MEN ENDNU IKKE DOKUMENTERET TILSTRÆKKELIGT

39. Fra og med regnskabsåret 2007 har direktøren for hvert betalingsorgan skullet sende Kommissionen en revisionserklæring [16], hvor det anføres, at det fremlagte regnskab giver et retvisende, fuldstændigt og nøjagtigt billede af udgifterne og indtægterne i regnskabsåret, og at der er indført et system, som giver rimelig vished for de underliggende transaktioners lovlighed og formelle rigtighed.

40. Fra og med regnskabsåret 2008 har direktøren desuden skullet oplyse om grundlaget for sin revisionserklæring i form af en liste over de anvendte dokumenter og en oversigt over det udførte arbejde. Grundlaget for revisionserklæringen skal omfatte en analyse af kontrolstatistikkerne.

41. Retten betragter indførelsen af revisionserklæringen som et positivt tiltag, der kan styrke regnskabspligt og ansvarlighed samt ejerskab i forbindelse med den korrekte forvaltning af landbrugsudgifterne. Om Kommissionen kan bruge den til at opnå sikkerhed, afhænger imidlertid af den metode, der anvendes ved udarbejdelsen af erklæringen.

42. De svagheder, som Retten konstaterede vedrørende udarbejdelsen af revisionserklæringerne for regnskabsåret 2008, begrænser den sikkerhed, Kommissionen kan opnå fra dem. Disse begrænsninger beskrives i det følgende.

43. Den reviderede 2008-udgave af retningslinje nr. 4 [17] blev første gang drøftet på mødet i Komitéen for Landbrugsfondene i juli 2008, men den blev først præsenteret for betalingsorganernes direktører i december 2008, efter udgangen af regnskabsåret og mindre end to måneder før fristen for indsendelse af regnskaberne. Den blev altså udsendt for sent til, at den kunne tages behørigt i betragtning vedrørende regnskabsåret 2008. Endnu mere væsentligt er det, at retningslinjen ikke præcist angiver, hvilke kontrolstatistikker der anses for de mest relevante, og på hvilken måde de skal analyseres.

44. På det formelle plan bemærkede Retten, at de fleste af de undersøgte revisionserklæringer hverken var ledsaget af en oversigt over det tilgrundliggende arbejde (EL, PT) eller en kvantitativ analyse af kontrolstatistikkerne (DK, DE, EL, FR, NL, PT).

45. Med hensyn til indholdet konstaterede Retten, at der ved udarbejdelsen af de fleste revisionserklæringer ganske vist var anvendt adskillige elementer fra de interne kontrolsystemer, men at arbejdet ikke var underbygget af en sikkerhedsmodel, som sikrede systematisk dækning af alle hovedkontroller og godkendelseskriterier. Hvis betalingsorganernes direktører anvendte en sådan model, ville det styrke grundlaget for deres erklæringer.

46. Konsekvenserne af, at der ikke anvendes en sikkerhedsmodel, ses bl.a. i de tilfælde, hvor revisionserklæringen delvis er baseret på "undererklæringer" fra forskellige afdelingsledere i betalingsorganet, og det senere viser sig, at disse erklæringer stort set kun bygger på afdelingsledernes personlige vurderinger, og at der ikke findes revisionsbevis (f.eks. i form af en tjekliste), som dokumenterer, på hvilket grundlag de er udarbejdet (EL, ES). I én medlemsstat (ES) var der ingen undererklæringer om en række væsentlige funktioner, f.eks. gennemførelse af betalinger.

47. Selv om betalingsorganernes direktører systematisk nævner en analyse af kontrolstatistikkerne - og navnlig af fejlprocenterne - på den liste over dokumenter, som ledsager revisionserklæringen, konstaterede Retten under sine besøg i medlemsstaterne, at denne analyse var ikke-eksisterende (EL, ES, NL, PL), utilstrækkelig (DE, FR, IT) eller ufuldstændig (PT, UK).

48. Retten foretog desuden en begrænset genberegning af fejlprocenter, som viste, at de i nogle tilfælde var over 2 %. Kommissionen har fastsat, at hvis denne tærskel overskrides, bør det overvejes at tage forbehold i revisionserklæringen (EL, ES Extremadura, IT, PT). Retten fandt ikke bevis for, at direktørerne for de pågældende betalingsorganer havde foretaget en sådan analyse.

49. Endelig viste undersøgelser af kontrolstatistikkerne foretaget af Retten eller af godkendelsesorganerne selv, at der i tre betalingsorganers tabeller er mangler, der rejser tvivl om statistikkernes pålidelighed (DK, EL, UK).

BEGRÆNSET MERVÆRDI FRA GODKENDELSESORGANERNES KONKLUSION OM REVISIONSERKLÆRINGEN

50. Fra og med regnskabsåret 2007 har godkendelsesorganerne også skullet afgive en særskilt udtalelse om revisionserklæringens opfyldelse af kravene i regelsættet. Kommissionens vejledning vedrørende dette arbejde findes i retningslinje nr. 7, som blandt andet fastsætter, at godkendelsesorganet skal vurdere, om de bilag, der er vedlagt revisionserklæringen, er fyldestgørende.

51. Nogle godkendelsesorganer udviklede særlige arbejdsprogrammer for at kunne vurdere revisionserklæringen, men reelt udførte de ikke noget revisionsarbejde til støtte for deres konklusion ud over det, de udførte med henblik på påtegningen af regnskaberne. Merværdien af godkendelsesorganets konklusion om revisionserklæringen er således begrænset, da der stort set kun er tale om en sammenholdelse af påtegningen med revisionserklæringen (DK, DE, EL, ES, IT, UK). I ét tilfælde (FR) fulgte godkendelsesorganets konklusion ikke den model, der er fastsat i retningslinje nr. 7. Navnlig fremgår det ikke af konklusionen, om godkendelsesorganet har vurderet grundlaget for revisionserklæringen.

52. Retten noterer sig endvidere, at godkendelsesorganerne i deres konklusioner om revisionserklæringerne ikke nævner de begrænsninger for anvendeligheden af kontrolstatistikkerne, som er beskrevet i denne beretning (jf. punkt 47-49).

DEL II – DEN EFTERPRØVENDE REGNSKABSAFSLUTNING

INDLEDNING

53. Den efterprøvende regnskabsafslutning i sin nuværende form blev indført som led i den reform, der trådte i kraft i 1996. Med hensyn til denne del af proceduren er det fastsat i artikel 31, stk. 1, i forordning (EF) nr. 1290/2005, at "Kommissionen træffer beslutning om, hvilke beløb der skal udelukkes fra fællesskabsfinansiering, hvis den konstaterer, at udgifter [...] ikke er afholdt i overensstemmelse med fællesskabsreglerne".

54. Fra 1999 til udgangen af 2008 traf Kommissionen 29 overensstemmelsesbeslutninger om udelukkelse fra fællesskabsfinansiering af i alt 5582 millioner euro. Figur 1 viser de beløb, der blev udelukket pr. kalenderår i denne periode [18].

FIGUR 1

UDELUKKEDE BELØB PR. KALENDERÅR

+++++ TIFF +++++

BEMÆRKNINGER

KOMMISSIONENS OVERENSSTEMMELSESREVISIONER DÆKKER IKKE UDGIFTERNE OG RISICIENE TILSTRÆKKELIGT

55. Kommissionen foretager hvert år en risikoanalyse vedrørende samtlige landbrugsudgifter og fastlægger, hvilke foranstaltninger og hvilke medlemsstater dens overensstemmelsesrevisioner skal omfatte.

56. Med henblik på risikoanalysen for et givet år (N) opdeler Kommissionen landbrugsudgifterne for år N-2 i forskellige "revisionsfelter" [19]. I den centrale risikoanalyse for 2008 arbejdede Kommissionen med 83 revisionsfelter, som hver især er omfattet af et særligt forvaltnings- og kontrolsystem. Eftersom udgifterne på disse revisionsfelter afholdes af forskellige betalingsorganer, opdeles felterne igen, så der dannes par bestående af et revisionsfelt og et betalingsorgan (herefter revisionsområde). Forud for den centrale risikoanalyse for 2008 identificerede Kommissionen 1807 revisionsområder, som er karakteriseret ved en række risikofaktorer. De risikofaktorer, der tages i betragtning, er den finansielle betydning og f.eks. kvaliteten af de kontrolsystemer, der anvendes på dette revisionsområde, eller betalingsorganets karakteristika. Kommissionen vurderer hvert enkelt revisionsområdes risikoeksponering ved at kombinere disse risikofaktorer og kvantificerer den med et enkelt tal ("the composite risk", den kombinerede risiko). Revisionsområderne opstilles på en liste efter deres kombinerede risiko, og på grundlag af denne liste fastlægger Kommissionen sine revisionsprioriteter. Eftersom den finansielle betydning spiller en stor rolle for kvantificeringen af risikoeksponeringen, har revisionsområder med store udgifter større sandsynlighed for at komme højt på listen og blive revideret.

57. Resultatet af denne procedure er, at overensstemmelsesrevisionerne omfatter et begrænset antal foranstaltninger og betalingsorganer, som Kommissionen har identificeret som prioriteter. Tabel 1 viser dækningen af Kommissionens overensstemmelsesrevisioner i 2006, 2007 og 2008.

58. Tabellen viser, at overensstemmelsesrevisionerne kun dækkede en del af landbrugsudgifterne: 44 % i 2006, 25 % i 2007 og 47 % i 2008. Det forhold, at disse procenter over tre år tilsammen giver over 100 %, betyder ikke, at alle revisionsområderne blev dækket i løbet af perioden. Nogle revisionsområder blev nemlig revideret mere end én gang.

TABEL 1

UDGIFTER DÆKKET AF OVERENSSTEMMELSESREVISIONER

Kilde: Tabel med de underliggende data vedrørende oplysningerne på side 92 i Generaldirektoratet for Landbrug og Udvikling af Landdistrikters årlige aktivitetsrapport for 2008.

| Udgifter dækket i % |

Politikområder [1001] | Vigtigste ordninger | 2006 | 2007 | 2008 |

Intervention på landbrugsmarkederne | Eksportrestitutioner, frugt og grøntsager, mælk, offentlig oplagring, vin | 48 % | 32 % | 47 % [1002] |

Direkte støtte | Enkeltbetalingsordningen, SAPS, koblede præmier | 50 % | 24 % | 47 % |

Udvikling af landdistrikter | Landbrugsmiljø, bjergområder, modernisering af bedrifter, diversificering | 16 % | 20 % | 45 % |

| Gennemsnit | 44 % | 25 % | 47 % |

59. Kommissionens mulighed for at bruge overensstemmelsesrevisioner til at udelukke udgifter, som ikke er i overensstemmelse med fællesskabsreglerne, begrænses yderligere af den såkaldte "24-måneders-regel", som er fastsat i forordningen [20]. Reglen siger, at en afvisning af finansiering ikke kan vedrøre udgifter, "der er afholdt mere end 24 måneder forud for den dato, hvor Kommissionen skriftligt meddeler den pågældende medlemsstat resultaterne af sin efterprøvning". Formålet med denne regel er at give medlemsstaterne en vis retssikkerhed. I praksis betyder det, at revisionsresultater meddelt den 15. oktober 2005 kun giver Kommissionen mulighed for at udelukke betalinger, der er gennemført fra og med 15. oktober 2003. Hvis revisionen afslører, at den samme type uretmæssige betalinger blev foretaget før 15. oktober 2003, forhindrer "24-måneders-reglen", at de bliver udelukket.

60. Retssikkerhed er et legitimt mål, og fuld revisionsdækning inden for en given periode er ikke mulig, men Kommissionens nuværende revisionsdækning og 24-måneders-reglen har tilsammen den effekt, at der på nogle revisionsområder ikke vil være nogen mulighed for at pålægge korrektioner, hvis de på et senere tidspunkt bliver revideret. Dette kan bedst illustreres ved hjælp af eksemplet i tekstboks 3.

TEKSTBOKS 3

URETMÆSSIGE BETALINGER, DER IKKE DÆKKES AF EN EFTERPRØVENDE REGNSKABSAFSLUTNING

Retten undersøgte en af korrektionerne i overensstemmelsesbeslutning nr. 22 af 27. juli 2006 (2006/554/EF). Denne korrektion beløb sig til ca. 77,1 millioner euro og vedrørte bl.a. risikoen for, at der var udbetalt støtte for marker i franske vådområder, som ikke berettigede til direkte støtte. Korrektionens størrelse blev beregnet på grundlag af udgifterne i de 24 måneder forud for meddelelsen til Frankrig i oktober 2001. Selv om Kommissionen mente, at betalinger for den samme type marker gennemført før oktober 1999 også var uretmæssige, kunne sådanne betalinger ikke omfattes af korrektionen på grund af "24-måneders-reglen". Retten anslog i dette tilfælde - som er endnu et eksempel på systemets iboende tendens til lange forsinkelser - at de betalinger, der ikke kunne korrigeres, beløber sig til ca. 100 millioner euro.

61. Størrelsen af det samlede beløb, som Kommissionen måske ikke vil kunne udelukke på grund af denne regel, kan kun fastlægges nøjagtigt ved hjælp af specifikke og udtømmende oplysninger, der ikke er til rådighed i Kommissionen. Rettens analyse viser, at de revisionsområder, som denne begrænsning har indvirkning på, er forholdsvis små i finansiel forstand, men på grund af deres antal er det samlede beløb ikke uvæsentligt. I denne sammenhæng påpeger Retten endvidere, at antallet af revisionsområder i Kommissionens centrale risikoanalyse (1 807 i 2008) er så stort, at de ikke kan dækkes fuldt ud inden for et rimeligt tidsrum.

KOMMISSIONENS KORREKTIONER BYGGER IKKE PÅ ET PRÆCIST OVERSLAG OVER DEN ØKONOMISKE SKADE, DER ER PÅFØRT FÆLLESSKABET

62. De almindelige principper for fastsættelse af korrektionernes størrelse findes i forordning (EF) nr. 1290/2005. Det bestemmes her, at "[når] Kommissionen anslår de beløb, der skal udelukkes, ser den især på det regelstridige forholds omfang. Kommissionen tager i denne forbindelse hensyn til overtrædelsens art og grovhed samt til den økonomiske skade, der er påført Fællesskabet" [21]. Disse regler giver Kommissionen skønsbeføjelser til at vælge de metoder, som den anvender til at fastsætte størrelsen af de finansielle korrektioner. I et arbejdsdokument [22] har Kommissionen beskrevet disse metoder til beregning af overensstemmelseskorrektioner.

63. Det er fastsat i Kommissionens arbejdsdokument, at faste korrektioner anvendes, når det ikke er muligt at bruge en af de to andre metoder (jf. tekstboks 4). Retten analyserede derfor de anvendte korrektioner i de tilfælde, hvor korrektionsbeløbet i henhold til Kommissionens arbejdsdokument kan fastlægges enten ved hjælp af faste korrektioner eller med henvisning til konkrete sager (andre metoder) [23]. Analysen omfattede de seks overensstemmelsesbeslutninger, der blev truffet i den periode, som revisionen dækker (2007 og 2008) [24].

TEKSTBOKS 4

KOMMISSIONENS METODER TIL BEREGNING AF FINANSIELLE KORREKTIONER

Kommissionen beskriver tre beregningsmetoder:

a) Når revisionen afslører en fejl vedrørende en specifik sag (eller nogle få sager), har korrektionen samme beløb som de fejlagtige transaktioner

b) Når der afsløres fejl ved gennemgangen af en repræsentativ stikprøve af transaktioner, baseres korrektionen på en ekstrapolering af disse resultater

c) Når det ikke er muligt at bruge en af de ovennævnte metoder, anvendes der faste korrektioner på de udgifter, som er udsat for risiko.

Størrelsen af den faste korrektion (2 %, 5 %, 10 %, 25 % eller mere) afhænger af, hvor alvorlige de konstaterede svagheder er, om de vedrører hoved- eller støttekontroller, og om de er tilbagevendende eller ej [25].

Fast korrektion på 2 % | Hovedkontrollerne fungerer tilfredsstillende, men én eller flere støttekontroller fungerer ikke. |

Fast korrektion på 5 % | Ikke alle hovedkontroller udføres i det antal, så hyppigt eller så grundigt, som forordningerne kræver. Der er derfor en væsentlig risiko for, at fonden påføres tab. |

Fast korrektion på 10 % | En eller flere hovedkontroller udføres ikke eller udføres så dårligt eller så sjældent, at de er fuldstændig ineffektive, når det gælder om at fastslå, om en støtteansøgning er berettiget, eller at forhindre uregelmæssigheder. Der er derfor en høj risiko for, at fonden påføres omfattende tab. |

Fast korrektion på 25 % | Medlemsstaten har ikke noget kontrolsystem, eller kontrolsystemet er yderst mangelfuldt, og der er bevis for talrige uregelmæssigheder og stor forsømmelighed med hensyn til at bekæmpe ukorrekte eller svigagtige fremgangsmåder. Der er en risiko for, at fonden påføres usædvanligt store tab. |

Større faste korrektioner | Manglerne er så alvorlige, at fællesskabsreglerne overhovedet ikke overholdes, og dermed er alle betalingerne uretmæssige. |

64. Figur 2 viser, at langt størstedelen af korrektionerne (målt i værdi) i de analyserede overensstemmelsesbeslutninger (2007 og 2008) er faste korrektioner, og at de derfor ikke kan betragtes som undtagelser. Samlet set er 92 % af korrektionerne (målt i værdi) i de seks overensstemmelsesbeslutninger faste korrektioner.

FIGUR 2

FASTE KORREKTIONER OG KORREKTIONER BEREGNET VED HJÆLP AF ANDRE METODER

+++++ TIFF +++++

65. Den væsentligste grund til, at denne metode bruges mest, er, at hovedelementet i Kommissionens overensstemmelsesrevisioner er vurderingen af de systemer, medlemsstaterne anvender. I denne tilgang er der imidlertid ikke tilstrækkelig fokus på behovet for en mere præcis vurdering af de konstaterede systemsvagheders finansielle konsekvenser, I tilfælde, hvor sådanne konsekvenser er kvantificerbare og væsentlige, så de potentielle korrektioner er store, er det nødvendigt at foretage en tilstrækkelig såkaldt substanstest, dvs. en detaljeret undersøgelse af individuelle støttebetalinger, herunder kontrol af deres berettigelse på støttemodtagerniveau (på stedet), hvilket ville muliggøre en nøjagtig kvantificering af det beløb, der skal korrigeres (f.eks. ved ekstrapolering af en statistisk gyldig stikprøve). Kommissionen erkender denne begrænsning i sin håndbog og forklarer den med, at selv om revisor i forbindelse med regnskabsafslutningen ikke kun skal vurdere svaghederne i systemet (ved kontroltest), men også tage svaghedernes finansielle effekt i betragtning (ved substanstest), kan det ikke lade sig gøre i praksis, fordi substanstest i et rimeligt omfang ville kræve flere ressourcer, end der er til rådighed.

66. Det problematiske ved metoden med faste korrektioner er, at svaghederne i systemerne kun indebærer, at der er en risiko for uretmæssige betalinger, men ikke beviser, at der faktisk har fundet uretmæssige betalinger sted, endsige at deres samlede beløb svarer til den faste korrektion, der pålægges. Det er derfor ikke muligt på grundlag af faste korrektioner at fastslå, hvilke beløb der er blevet udbetalt uretmæssigt på grund af de konstaterede systemsvagheder [26]. Kommissionen erkender selv i sin håndbog for overensstemmelsesrevision, at den systembaserede tilgang normalt gør det umuligt at anslå beløbet for de uretmæssige betalinger præcist, da der generelt ikke er noget observerbart forhold mellem systemsvagheder og fejlbehæftede betalinger [27]. Dette illustreres af eksemplet i tekstboks 5.

TEKSTBOKS 5

OMFANGET AF KOMMISSIONENS TEST

I sin overensstemmelsesbeslutning nr. 28 udelukkede Kommissionen et beløb på 55 millioner GBP (68 millioner euro) fra fællesskabsfinansiering. Beløbet vedrørte betalinger gennemført af Det Forenede Kongeriges betalingsorgan i regnskabsårene 2004 og 2005. Beløbet var fastlagt ved hjælp af en fast korrektion på 5 %, fordi Kommissionens revisorer havde konstateret systemsvagheder, og vedrørte stedlige kontroller i form af telemålinger, som var af utilstrækkelig kvalitet (uhensigtsmæssigt tidspunkt for de opfølgende markbesøg og unøjagtig fastlæggelse af det støtteberettigede areal).

Kommissionen kontrollerede et antal markers størrelse og støtteberettigelse, men den testede ikke en repræsentativ stikprøve af individuelle betalinger, selv om det ville have muliggjort en præcis beregning af den skade, der var påført EU-budgettet.

Uden en sådan test er det ikke muligt at fastslå, om den faste korrektion var tilstrækkelig, utilstrækkelig eller for stor.

67. Rettens bemærkning fremhæves i Europa-Parlamentets afgørelse om decharge for regnskabsåret 2007, hvor Parlamentet (blandt andre mangler i regnskabsafslutningssystemet) beklager, at der ikke er nogen virkelig sammenhæng mellem de beløb, der inddrives, og de beløb, som rent faktisk er blevet udbetalt uretmæssigt [28]. Allerede i 2003 bemærkede Europa-Parlamentet i sin beslutning om revision af proceduren for regnskabsafslutning, at "godt 90 % af alle korrektioner målt i værdi sker efter en fast sats og ikke er eksakte korrektioner", og den anmodede "Kommissionen om inden udgangen af 2004 at forelægge forslag til foranstaltninger, der kan mindske antallet af sager, hvor den tyr til korrektioner efter en fast sats" [29]. Der er endnu ikke stillet forslag om sådanne foranstaltninger.

OVERENSSTEMMELSESBESLUTNINGERNE TRÆFFES FOR SENT

68. Retten påpegede ved flere lejligheder, at der var lange forsinkelser i proceduren for regnskabsafslutning før reformen i 1996. I sin udtalelse nr. 5/94 om reformen af Rådets forordning (EØF) nr. 729/70 om finansiering af den fælles landbrugspolitik anførte Retten derfor, at det var nødvendigt at fastsætte præcise frister for alle faser i regnskabsafslutningsproceduren, så man undgik uacceptable forsinkelser. I den ændrede udgave af forordningen blev dette forslag i sidste ende ikke fulgt.

69. Kommissionen har dog fastlagt en vejledende intern tidsplan for proceduren for efterprøvende regnskabsafslutning. Målet er, at hele proceduren skal være afsluttet senest 450 dage efter revisionen (uden forligsprocedure), eller 645 dage efter revisionen, hvis medlemsstaten anmoder om en forligsprocedure. De forskellige faser i proceduren er vist i tekstboks 6.

TEKSTBOKS 6

VEJLEDENDE INTERNT MÅL FOR PROCEDUREN FOR EFTERPRØVENDE REGNSKABSAFSLUTNING

Source: Direction générale de l’agriculture de la Commission: fiche d’information " La procédure d’apurement des comptes ". (http://ec.europa.eu/agriculture/publi/fact/clear/clear_fr.pdf).

Fase A | Revision i medlemsstaten | |

Fase B | Rapporter om revisionsresultaterne | A + 60 dage |

Fase C | Brev til medlemsstaten om resultaterne | B + 30 dage |

Fase D | Medlemsstatens svar | C + 60 dage |

Fase E | Oversættelse og gennemgang af svaret | D + 90 dage |

Fase F | Bilateralt møde om spørgsmål, der er uenighed om | E + 45 dage |

Fase G | Konkluderende brev om det bilaterale møde | F + 15 dage |

Fase H | Medlemsstatens svar på konklusionerne, Kommissionens oversættelse og gennemgang | G + 105 dage |

Fase I | Udkast til endelig konklusion | H + 45 dage |

Dage siden revisionen fandt sted (uden forligsprocedure) | 450 dage |

Fase J | Medlemsstatens anmodning om en forligsprocedure | I + 30 dage |

Fase K | Forligsorganets rapport | J + 120 dage |

Fase L | Udkast til Kommissionens endelige stillingtagen | K + 45 dage |

Dage siden revisionen fandt sted (med forligsprocedure) | 645 dage |

Forslag til overensstemmelsesbeslutnin | to-tre gange om året |

70. Retten undersøgte, hvor lang tid det faktisk tog at nå frem til et udkast til endelig konklusion (fase I - uden forligsprocedure) eller et udkast til endelig stillingtagen (fase L - med forligsprocedure) i forbindelse med de seks overensstemmelsesbeslutninger, der blev truffet i 2007 og 2008. Resultaterne vises i figur 3.

71. Denne analyse viser, at det generelt både med og uden en forligsprocedure tog væsentlig længere tid for Kommissionen at pålægge korrektioner, end den havde fastsat i den vejledende interne tidsplan. I mange tilfælde skyldtes det, at Kommissionen var nødt til at udføre yderligere revision i en medlemsstat for bedre at kunne vurdere omfanget og alvoren af manglerne i kontrolsystemet.

FIGUR 3

OVERENSSTEMMELSESPROCEDURENS VARIGHED

+++++ TIFF +++++

72. Den efterprøvende regnskabsafslutning tager naturligvis længere tid, når medlemsstaten anmoder om en forligsprocedure. I 2003 beklagede Europa-Parlamentet i sin beslutning om revision af proceduren for regnskabsafslutning, at "forligsproceduren ikke har medført et fald i antallet af sager, der ender ved Domstolen". Parlamentet mente ikke, "at forligsproceduren i praksis sigter mod at forlige holdningerne, men at den tjener som en ekstra appelmulighed for medlemsstaterne, som en kontrol af Kommissionens arbejde og som et incitament for dens arbejdsindsats". Parlamentet tvivlede på, "at disse grunde er tilstrækkelige til at videreføre forligsproceduren på lang sigt", og anmodede Kommissionen om "sammen med forligsorganet at undersøge, hvordan der kan indbygges et filter med henblik på at reducere antallet af sager, der henvises til forligsorganet" [30].

73. Retten konstaterede, at proceduren for efterprøvende regnskabsafslutning generelt varer for lang tid (to til fem år). Ved udgangen af 2008 var der ikke foretaget fuldstændig regnskabsafslutning vedrørende noget år senere end 2001.

DEL III – PROCEDUREN FOR REGNSKABSAFSLUTNING SOM HELHED

INDLEDNING

74. I del I og del II af denne beretning behandles de to trin i den nuværende procedure for regnskabsafslutning hver for sig. I denne del ser Retten på, om de tilsammen udfylder den rolle, som regnskabsafslutningen skal spille.

BEMÆRKNINGER

DEN NUVÆRENDE REGNSKABSAFSLUTNINGSPROCEDURES OVERENSSTEMMELSE MED FINANSFORORDNINGEN

75. Som nævnt i indledningen til denne beretning er det overordnede formål med regnskabsafslutningen at gøre det muligt for Kommissionen at påtage sig sit endelige ansvar for gennemførelsen af budgettet i en situation, hvor landbrugsudgifterne afholdes af medlemsstaterne under "delt forvaltning". Det påhviler derfor Kommissionen at godkende den del af udgifterne, der er afholdt i overensstemmelse med de gældende regler og kan godkendes til afholdelse over EU-budgettet, og udelukke den del fra fællesskabsfinansiering, som ikke er afholdt i overensstemmelse med reglerne. Dette er beskrevet i artikel 53b i finansforordningen og i artikel 42 i gennemførelsesbestemmelserne til finansforordningen.

76. Proceduren for regnskabsafslutning skal derfor føre til fastlæggelse af det udgiftsbeløb, der godkendes til afholdelse over budgettet. Det indebærer, at Kommissionen konkret og endeligt godkender de udgifter, der kan afholdes vedrørende et bestemt regnskabsår, således at den kan underrette budgetmyndigheden og påtage sig sit endelige ansvar.

77. Med de to trin i den nuværende procedure for regnskabsafslutning træffes der kun en årlig beslutning om regnskabernes rigtighed (beslutningen om finansiel regnskabsafslutning). I de efterfølgende overensstemmelsesbeslutninger udelukkes specifikke beløb. Der træffes imidlertid ikke nogen formel beslutning med angivelse af det udgiftsbeløb, der godkendes til at kunne afholdes over budgettet for et givet regnskabsår. Så længe der ikke træffes en sådan beslutning om lovlighed og formel rigtighed, kan det pågældende års udgifter ikke anses for at være endeligt afsluttet.

78. Der er to årsager til, at overensstemmelsesbeslutningerne ikke kan anses for fuldt ud at kompensere for begrænsningerne i den årlige beslutning om finansiel regnskabsafslutning:

a) Kommissionen træffer overensstemmelsesbeslutninger (normalt tre om året) på ad hoc basis, når den har gennemført en revision eller en gruppe revisioner. Disse beslutninger vedrører ikke ét bestemt, men flere forskellige regnskabsår. Overensstemmelsesbeslutning nr. 29, der blev vedtaget i 2008, indeholder således korrektioner vedrørende regnskabsårene fra 2001 til 2007

b) Overensstemmelsesbeslutninger kan vedtages helt frem til et tidspunkt, hvor de er forældede. Det betyder i praksis, at de overensstemmelsesrevisioner, der var i gang ved udgangen af 2008, gav mulighed for korrektioner så langt tilbage som regnskabsåret 2002. Regnskabsåret 2001 kan således betragtes som værende afsluttet ved udgangen af 2008. Det skal imidlertid bemærkes, (i) at dette ikke meddeles formelt til nogen af interessenterne i form af en kommissionsbeslutning eller blot i en bemærkning til regnskabet, og (ii) at denne endelige afslutning først finder sted lang tid efter vedtagelsen af beslutningen om finansiel regnskabsafslutning.

79. Retten har gentagne gange gjort opmærksom på disse forhold i sine årsberetninger, hvor den betegner det som iboende begrænsninger i regnskabsafslutningssystemet, at den efterprøvende regnskabsafslutning har tilbagevirkende kraft og vedrører udgifter for adskillige år [31]. I 2007 bemærkede Retten, at overensstemmelsesbeslutningerne ikke vedrørte "de betalinger, der var foretaget til de endelige modtagere i det regnskabsår, hvor beslutningerne blev truffet - de vedrørte normalt udgifter for adskillige år, og beslutninger blev truffet flere år bagud. Ved udgangen af 2006 var der ikke foretaget fuldstændig regnskabsafslutning vedrørende noget år senere end 1998" [32]. Ved udgangen af 2008 var der ikke foretaget fuldstændig regnskabsafslutning vedrørende noget år senere end 2001.

80. Europa-Parlamentet behandler emnet i sin beslutning om proceduren for afslutning af regnskaberne for regnskabsåret 2003, hvor det "opfordrer Kommissionen til at meddele budgetmyndigheden, når et bestemt regnskabsår er endeligt afsluttet, og at forelægge de endelige korrektioner pr. medlemsstat og pr. sektor for det pågældende år i den følgende årlige finansberetning om EUGFL" [33]. Da revisionen fandt sted, var der endnu ikke kommet nogen reaktion på denne opfordring. Kommissionen har imidlertid forpligtet sig til at give flere oplysninger i årsregnskabet for 2009, som offentliggøres i 2010.

81. Det er Rettens opfattelse, at den nuværende procedure for regnskabsafslutning ikke omfatter en formel og endelig godkendelse af de udgifter, der kan afholdes vedrørende et bestemt regnskabsår, hverken i form af en specifik beslutning, der angiver det endeligt godkendte beløb, eller i form af specifikke oplysninger i regnskabet. Denne opfattelse har Retten gentagne gange givet udtryk for i sine årsberetninger til budgetmyndigheden. Proceduren giver derfor ikke, som krævet i finansforordningen, den nødvendige klarhed med hensyn til det beløb, der godkendes til afholdelse over budgettet for et givet regnskabsår (jf. punkt 2).

82. I denne forbindelse minder Retten om, at den i 1994 i sin udtalelse om reformen bekræftede, "at den går ind for princippet om en samlet årlig beslutning om afslutning af regnskaberne for EUGFL, Garantisektionen, der slås fast i den oprindelige udformning af forordning (EØF) nr. 729/70", og bemærkede følgende: "På denne baggrund kan Kommissionens forslag betragtes som en kompromisløsning, hvor der tages hensyn til de svagheder, der er konstateret i forbindelse med regnskabsafslutningsproceduren, uden at de dog afhjælpes fuldstændigt."

KONSEKVENSERNE AF DEN NUVÆRENDE SITUATION

KONSEKVENSERNE FOR REGNSKABET

83. Regnskabet forelægges for Europa-Parlamentet og Rådet efter vedtagelsen af den årlige beslutning om finansiel regnskabsafslutning, men før vedtagelsen af overensstemmelsesbeslutningerne. Regnskabet indeholder derfor endnu ingen oplysninger om udelukkelse af udgifter, der ikke er afholdt i overensstemmelse med reglerne.

84. I sine årsberetninger har Retten gentagne gange påpeget, at "[selv] om de forklarende bemærkninger til årsregnskabet indeholder oplysninger om det forhold, at nogle transaktioner måske vil skulle korrigeres på et senere tidspunkt af Kommissionens tjenester eller af medlemsstaterne, er det stadig ikke anført i bemærkningerne, hvor store udgiftsbeløb og hvilke udgiftsområder der eventuelt vil skulle kontrolleres yderligere som led i regnskabsafslutningen" [34]. For eksempel oplyses det i bemærkningerne til regnskabet for 2008, at Kommissionen besluttede at inddrive 859 millioner euro [35] fra medlemsstaterne (ved overensstemmelsesbeslutninger). Dette beløb vedrører udgifter bogført i tidligere år, men det oplyses ikke, hvilke år, hvilke medlemsstater eller hvilke foranstaltninger der er tale om.

85. Kommissionen har forsøgt at rette op på denne usikkerhed ved i bemærkningerne til regnskabet at give et skøn over de beløb, som den mener vil kunne udelukkes i de følgende år. Skønnet bygger på gennemsnittet af de foregående års samlede udelukkelser. Sådanne skøn giver regnskabets brugere yderligere oplysninger, men kan ikke regnes for en pålidelig indikator for værdien af de fremtidige korrektioner eller for, hvilke udgiftsområder der vil blive berørt. For eksempel oplyses det i en bemærkning til regnskabet for 2008, at Kommissionen forventer at inddrive 1,7 milliarder euro ved fremtidige overensstemmelsesbeslutninger vedrørende udgifter, der blev afholdt i perioden 2001 2008 [36].

KONSEKVENSER FOR DECHARGEPROCEDUREN

86. Decharge er den afgørelse, hvorved den dertil beføjede myndighed, Europa-Parlamentet, løser den udøvende myndighed, Kommissionen, fra ethvert yderligere ansvar for forvaltningen af budgettet, og dermed afslutter budgettet endeligt.

87. Dechargeafgørelsen er kulminationen på en procedure, som begynder i året efter gennemførelsen af det pågældende budget og normalt afsluttes senest 15. maj det følgende år. Efter henstilling fra Rådet undersøger Parlamentet det regnskab, der er omtalt i artikel 275 EF (artikel 318 TEUF), samt årsberetningen, de relevante særberetninger og Rettens revisionserklæring, som er omtalt i artikel 248 EF (artikel 287 TEUF).

88. Den nuværende procedure for regnskabsafslutning har følgende konsekvenser for de vigtigste aktører i dechargeproceduren, Europa-Parlamentet og Rådet: Europa-Parlamentet og Rådet skal undersøge et regnskab med ufuldstændige oplysninger og løse Kommissionen fra dens ansvar for forvaltningen af budgettet, selv om de berørte udgifter ikke er endelige og senere vil blive ændret eller korrigeret ved Kommissionens overensstemmelsesbeslutninger. Europa-Parlamentet har tidligere kommenteret denne situation (jf. punkt 80). Den er også blevet berørt af Rådet, som i sin henstilling om meddelelse af decharge til Kommissionen for regnskabsåret 2004 "opfordrer Kommissionen til særskilt i generaldirektørens erklæring at angive udgifter, der er blevet kontrolleret, og udgifter, som vil blive kontrolleret yderligere" [37].

REGNSKABSAFSLUTNINGENS BETYDNING FOR BESKYTTELSEN AF FÆLLESSKABETS FINANSIELLE INTERESSER

89. Udelukkelsen af uretmæssige betalinger sparer fællesskabsbudgettet for udgifter, som ikke bør afholdes over dette budget, men Kommissionen bemærker selv, at den efterprøvende regnskabsafslutning ikke er en mekanisme til "inddrivelse" af uretmæssigt udbetalte beløb fra de endelige modtagere. Kommissionen fremhæver dog, at korrektionerne "stærkt tilskynder medlemsstaterne til at forbedre deres forvaltnings- og kontrolsystemer" [38]. I sit årsregnskab for 2008 har Europa-Kommissionen imidlertid opført et beløb på 859 millioner euro vedrørende efterprøvende regnskabsafslutning under overskriften "Tilbagesøgning af uretmæssigt udbetalte beløb".

90. I den forbindelse bemærker Retten endvidere, at overensstemmelsesbeslutninger uden tvivl i et vist omfang kan bidrage til at beskytte EU's finansielle interesser. Men det forhold, at de finansielle korrektioner anvendes på den senere godtgørelse af medlemsstaternes udgifter, har følgende konsekvenser:

a) De finansielle korrektioner bliver ikke pålagt de landbrugere og erhvervsdrivende, som har modtaget uretmæssige betalinger, men rammer i stedet som hovedregel de nationale skatteborgere

b) I langt de fleste tilfælde har de finansielle korrektioner ingen direkte præventiv eller afskrækkende virkning på modtagere af betalinger, der ikke er gennemført i overensstemmelse med reglerne, fordi udelukkelserne ikke kan sættes i forbindelse med individuelle betalinger og føre til inddrivelse.

91. Retten bemærker, at størstedelen af korrektionerne (målt i værdi) er faste korrektioner (jf. punkt 64), som altså ikke udelukker specifikke udgifter (der ikke er afholdt i overensstemmelse med reglerne), men derimod straffer svagheder i de kontroller og procedurer, som medlemsstaterne har indført. Den anvendte mekanisme indebærer, at de beløb, Kommissionen beslutter at udelukke, fratrækkes i de fremtidige betalinger til medlemsstaterne. Af disse årsager er det nu den almindelige opfattelse, at beslutningerne om regnskabsafslutning snarere er sanktioner over for medlemsstaterne og deres administration, end de er korrektioner af uretmæssige betalinger.

KONKLUSIONER OG ANBEFALINGER

KONKLUSIONER

DEN FINANSIELLE REGNSKABSAFSLUTNING

92. Den årlige procedure for finansiel regnskabsafslutning dækkede oprindeligt regnskabernes rigtighed, men er på det seneste blevet udvidet til også at dække aspekter vedrørende transaktionernes lovlighed og formelle rigtighed.

93. Med hensyn til regnskabernes rigtighed konstaterede Retten, at der var stor forskel på kvaliteten af godkendelsesorganernes test, og at dette i nogle tilfælde indvirkede negativt på grundlaget for deres påtegning, jf. punkt 21-24. Retten konkluderede imidlertid, at de påviste svagheder ikke havde en effekt, der ville have ændret Kommissionens beslutning om de pågældende betalingsorganers regnskaber (dvs. om regnskaberne skulle afsluttes eller udskilles). Hvad angår regnskabernes rigtighed konkluderer Retten derfor, at proceduren for regnskabsafslutning giver Kommissionen rimelig vished og tilstrækkelige oplysninger til at kunne træffe sin årlige beslutning om finansiel regnskabsafslutning.

94. Med hensyn til de nye sikkerhedselementer, som godkendelsesorganerne og betalingsorganernes direktører nu afkræves vedrørende de underliggende transaktioners lovlighed og formelle rigtighed, konkluderede Retten af de årsager, som er beskrevet i punkt 25-52, at disse nye elementer endnu kun i begrænset omfang kan anvendes til at give sikkerhed. Navnlig var der stor forskel på de besøgte godkendelsesorganers test af de interne kontrolprocedurer, og generelt er det udførte arbejde ikke tilstrækkeligt til at underbygge erklæringen om, at betalingsorganernes interne kontrolprocedurer har fungeret tilfredsstillende. Desuden kan revisionserklæringerne fra betalingsorganernes direktører ikke give vished for de underliggende transaktioners lovlighed og formelle rigtighed, medmindre der er rimelig sikkerhed for, at kontrolstatistikkerne er pålidelige, og det er endnu ikke tilfældet. Det står endnu ikke klart, hvilken merværdi godkendelsesorganets konklusion om revisionserklæringen skaber.

DEN EFTERPRØVENDE REGNSKABSAFSLUTNING

95. Fra 1999 til udgangen af 2008 inddrev Kommissionen 5582 millioner euro fra medlemsstaterne ved overensstemmelsesbeslutninger. Gennemførelsen af proceduren for efterprøvende regnskabsafslutning er imidlertid stadig præget af væsentlige mangler, som indvirker negativt på opfyldelsen af målet om at udelukke uretmæssige betalinger fra fællesskabsfinansiering.

96. I forbindelse med sine overensstemmelsesrevisioner har Kommissionen kun ressourcer til en begrænset dækning af landbrugsudgifterne, og kombineret med anvendelsen af "24-måneders-reglen" fører det til en situation, hvor der eventuelt konstateres uretmæssige betalinger, som derefter ikke kan udelukkes fra fællesskabsfinansiering.

97. Som Retten tidligere har bemærket, er der ikke noget til hinder for, at Kommissionen anvender en egnet stikprøvemetode til at beregne den finansielle effekt af de uretmæssige udgifter. En egnet metode skal omfatte en undersøgelse af betalingernes lovlighed og formelle rigtighed på støttemodtagerniveau. Kommissionen har tilpasset sin revisionsmetode efter de disponible ressourcer med det resultat, at den ikke foretager sådanne substanstest i tilstrækkeligt omfang og derfor som regel anvender faste korrektioner. I forbindelse med disse korrektioner er der ikke nogen virkelig sammenhæng mellem de beløb, der inddrives fra medlemsstaterne ved overensstemmelsesbeslutninger, og de uretmæssige betalinger, som inddrivelserne angiveligt skal kompensere for.

98. I sin beslutning om reform af proceduren for regnskabsafslutning påpegede Europa-Parlamentet, at "regnskabsafslutningssystemet blev revideret i 1996 for at få bugt med problemet med store forsinkelser i beslutningerne om regnskabsafslutning". Det tager imidlertid stadigvæk for lang tid at træffe overensstemmelsesbeslutninger og afslutte proceduren. Som følge af den langvarige procedure for efterprøvende regnskabsafslutning var der ved udgangen af 2008 ikke foretaget fuldstændig regnskabsafslutning vedrørende noget år senere end 2001.

PROCEDUREN FOR REGNSKABSAFSLUTNING SOM HELHED

99. Med 1996-reformen blev proceduren for regnskabsafslutning opdelt i to trin, så Kommissionen nu kun træffer en årlig beslutning om finansiel regnskabsafslutning, mens overensstemmelsesbeslutningerne dækker flere år og ikke længere er knyttet til et bestemt regnskabsår.

100. Ved proceduren for regnskabsafslutning træffer Kommissionen ikke en formel beslutning, der som krævet i finansforordningen angiver det udgiftsbeløb, der godkendes til at kunne afholdes over budgettet for et givet regnskabsår. Da der ikke træffes en sådan beslutning om lovlighed og formel rigtighed, kan det pågældende års udgifter ikke anses for at være endeligt afsluttet, når der gives decharge.

101. Regnskabet forelægges for Europa-Parlamentet og Rådet efter vedtagelsen af beslutningen om finansiel regnskabsafslutning, men før udelukkelsen af uretmæssige udgifter. Når Parlamentet giver decharge, løser det Kommissionen fra dens ansvar for budgetgennemførelsen. Dermed afgiver det en udtalelse om oplysningerne vedrørende transaktioner, som Kommissionen endnu ikke har påtaget sig ansvaret for, og som derfor sandsynligvis vil blive ændret på et senere tidspunkt.

102. Det forhold, at Kommissionen ved sine overensstemmelsesbeslutninger pålægger korrektioner, der for størstedelens vedkommende (målt i værdi) er faste korrektioner, indebærer en risiko for, at medlemsstaterne ikke anser de udelukkede beløb for at være klare og ubestridelige. Selv om filosofien bag 1996-reformen var at skabe en forebyggende og korrigerende mekanisme snarere end et værktøj til at pålægge bøder, kan finansielle korrektioner således opfattes som sanktioner [39], der kan forhandles om, snarere end som inddrivelser af uretmæssige betalinger.

103. Overensstemmelsesbeslutningerne har ingen direkte forbindelse til de uretmæssige betalinger til støttemodtagerne og udelukker derfor ikke direkte disse uretmæssige udgifter fra fællesskabsfinansiering. I virkeligheden bæres omkostningerne ved de finansielle korrektioner i disse beslutninger af medlemsstaterne og ikke af de modtagere, som uretmæssigt har fået udbetalt støtte.

ANBEFALINGER

104. Retten anbefaler, at proceduren for regnskabsafslutning som helhed tages op til fornyet vurdering med særligt fokus på følgende:

a) Målene for regnskabsafslutningsprocedurens forskellige faser og for proceduren som helhed samt de involverede parters respektive roller og ansvar bør defineres klarere i de relevante forordninger og ikke blot være genstand for hyppige ændringer meddelt i retningslinjerne. Det vil kunne bidrage til at "stabilisere" godkendelsesorganernes rolle

b) Et vigtigt element i den ændring, som anbefales under a), bør være, at der fastsættes tidsfrister for alle faser i proceduren, og at der navnlig fastsættes en tidsfrist for Kommissionens endelige beslutning vedrørende et givet regnskabsår

c) Når den efterprøvende regnskabsafslutning er gennemført, bør Kommissionen godkende det udgiftsbeløb, der kan afholdes over budgettet for et givet regnskabsår, og meddele det til budgetmyndigheden

d) For at forbedre oplysningerne til regnskabets brugere bør det anføres i regnskabet, hvor store beløb der eventuelt skal kontrolleres yderligere for hver medlemsstat, og hvordan de fordeler sig på budgetområder og budgetår

e) Der bør findes en løsning på kritisable forhold, som trods tidligere reformer har eksisteret længe, f.eks. at det tager alt for lang tid at gennemføre proceduren, at proceduren er løsrevet fra årsregnskabet (jf. c) og d)), og at der i alt for stort omfang pålægges faste korrektioner. Med hensyn til det sidste forhold bør Kommissionen overveje i højere grad at anvende statistisk gyldige stikprøver, når der konstateres væsentlige systemsvagheder. En sådan fremgangsmåde ville være en ubestridt metode til velfunderet og rimeligt at fastlægge forholdet mellem fejlenes finansielle effekt og den pålagte korrektion. Kommissionen bør derfor undersøge de forskellige muligheder for at nå dette mål, idet den tager højde for kontrollernes omkostningseffektivitet

f) Kommissionens beføjelser til at pålægge medlemsstaterne sanktioner for kontrolsvagheder - som den nu udøver i forbindelse med overensstemmelsesbeslutningerne - bør adskilles fra proceduren for regnskabsafslutning, som er af en anden art

g) Hvad angår regnskabernes rigtighed mener Retten, at proceduren for regnskabsafslutning ville blive styrket yderligere, hvis Kommissionen løbende overvågede godkendelsesorganernes arbejde, især ved at aflægge specifikke revisionsbesøg.

Vedtaget af Afdeling I, der ledes af Michel CRETIN, medlem af Revisionsretten, i Luxembourg på mødet den 21. juli 2010.

På Revisionsrettens vegne

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Formand

[1] Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 1605/2002 af 25. juni 2002 om finansforordningen vedrørende De Europæiske Fællesskabers almindelige budget (EFT L 248 af 16.9.2002, s. 1).

[2] Kommissionens forordning (EF, Euratom) nr. 2342/2002 af 23. december 2002 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 1605/2002 om finansforordningen vedrørende De Europæiske Fællesskabers almindelige budget (EFT L 357 af 31.12.2002, s. 1).

[3] Tilsvarende anføres det i betragtning 24 i præamblen til Rådets forordning (EF) nr. 1290/2005, at "Kommissionen, som i henhold til traktatens artikel 211 er ansvarlig for den korrekte gennemførelse af fællesskabslovgivningen, afgør, om de udgifter, der er afholdt af medlemsstaterne, er i overensstemmelse med fællesskabslovgivningen" (EUT L 209 af 11.8.2005, s. 1).

[4] Særberetning nr. 25/82 vedrørende afslutning af EUGFL, Garantisektionens regnskaber (EFT C 313 af 29.11.1982).

[5] Rådets forordning (EF) nr. 1290/2005 om finansiering af den fælles landbrugspolitik og Kommissionens forordning (EF) nr. 885/2006 om gennemførelsesbestemmelser for så vidt angår godkendelse af betalingsorganer og andre organer og regnskabsafslutning for EGFL og ELFUL (EUT L 171 af 23.6.2006, s. 90).

[6] I de medlemsstater, hvor der er flere godkendte betalingsorganer, omfattede revisionen kun ét af disse og det tilsvarende godkendelsesorgan. Det var tilfældet i Tyskland (Sachsen-Anhalt), Spanien (Extremadura), Frankrig (AUP), Italien (AGEA), Polen (ARiMR) og Det Forenede Kongerige (RPA).

[7] Rådets forordning (EF) nr. 485/2008 af 26. maj 2008 om medlemsstaternes kontrol med de foranstaltninger, der indgår i ordningen for finansiering gennem Den Europæiske Garantifond for Landbruget (EUT L 143 af 3.6.2008, s. 1).

[8] Med hensyn til EGFL og ELFUL løber regnskabsåret fra 16. oktober til 15. oktober det følgende år.

[9] Især i Danmark blev den interne revisionsenhed brugt i væsentligt omfang: Godkendelsesorganet arbejdede kun direkte med substanstest af udgifter og efterprøvelse af it-sikkerhed. På alle andre områder - herunder vurdering af det interne kontrolsystem, test af debitorregnskabet og validering af kontrolstatistikkerne - forlod godkendelsesorganet sig på den interne revisionsenheds arbejde og konklusioner. Desuden var den interne revisionsenhed involveret i udvælgelsen af godkendelsesorganet, som betalingsorganet indgik direkte kontrakt med på forslag fra den interne revisionsenhed.

[10] De væsentligste krav til godkendelsesorganernes arbejde er fastsat i Kommissionens retningslinje nr. 3 ("Revisionsstrategi"), herunder en detaljeret beskrivelse af stikprøvemetoden og de væsentlige poster, der skal testes.

[11] I henhold til artikel 43 i forordning (EF) nr. 1782/2003 "modtager en landbruger en betalingsrettighed pr. hektar, der beregnes ved at dividere referencebeløbet med et treårigt gennemsnit af det samlede antal hektar, der i referenceperioden har givet ret til [...] direkte betalinger" (EUT L 270 af 21.10.2003, s. 1).

[12] Den såkaldte "50-50-regel", som ligger til grund for Kommissionens mekanisme til fordeling af det tab, der opstår, når udestående fordringer ikke inddrives inden for rimelige frister, er fastsat i artikel 32 og 33 i forordning (EF) nr. 1290/2005 (EUT L 209 af 11.8.2005, s. 1).

[13] Artikel 5 i Kommissionens forordning (EF) nr. 885/2006 af 21. juni 2006 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 1290/2005 for så vidt angår godkendelse af betalingsorganer og andre organer og regnskabsafslutning for EGFL og ELFUL (EUT L 171 af 23.6.2006, s. 90).

[14] Hovedkontrollerne er de fysiske og administrative kontroller, der er nødvendige for at efterprøve væsentlige forhold, navnlig ansøgningens berettigelse, mængden og kvalitetskravene, herunder overholdelse af frister, høstkrav, opbevaringsperioder osv. De foretages på stedet og ved krydskontrol med uafhængige data såsom matrikelregistre. Støttekontrollerne er de administrative kontroller, der er nødvendige for at sikre en korrekt behandling af ansøgningerne, såsom efterprøvning af overholdelse af indsendelsesfrister, afsløring af dobbeltansøgninger om den samme støtte, risikoanalyse, pålæggelse af sanktioner og passende tilsyn med procedurerne.

[15] Gentagelse af en kontrol betyder ikke, at godkendelsesorganet skal udføre arbejdet på egen hånd. Det er nødvendigt at inddrage de relevante afdelinger i betalingsorganet og anvende det rigtige udstyr, når en allerede udført kontrol skal foretages igen.

[16] Revisionserklæringen er et krav i henhold til artikel 8, stk. 1, litra c), nr. iii), i forordning (EF) nr. 1290/2005.

[17] Retningslinje nr. 4 om den revisionserklæring, som betalingsorganets direktør skal fremlægge i henhold til artikel 8, stk. 1, litra c), nr. iii), i Rådets forordning (EF) nr. 1290/2005.

[18] Beløbene vedrører dog forskellige foregående regnskabsår.

[19] Den centrale risikoanalyse for 2008 (N) er baseret på udgifterne i 2006 (N-2).

[1001] Politikområderne svarer til de forskellige niveauer i Generaldirektoratet for Landbrug og Udvikling af Landdistrikters aktivitetsbaserede budgetlægning (ABB).

[1002] Den viste procentdel er forskellig fra den, der er offentliggjort i den årlige aktivitetsrapport for 2008 fra Kommissionens Generaldirektorat for Landbrug og Udvikling af Landdistrikter (54 %). Det skyldes, at Retten sammenholdt bruttoværdien af de reviderede beløb med bruttoværdien af de betalte beløb, mens Kommissionen sammenholdt bruttoværdien af de reviderede beløb med nettoværdien af de betalte beløb.

[20] Artikel 31, stk. 4, litra a), i forordning (EF) nr. 1290/2005.

[21] Artikel 31, stk. 2, i forordning (EF) nr. 1290/2005.

[22] Retningslinjer for beregning af de finansielle følger ved udarbejdelsen af beslutningen om regnskabsafslutning for EUGFL, Garantisektionen (dokument nr. VI/5330/97 af 23.12.1997).

[23] Analysen omfatter korrektioner, der henhører under bilag II til dokument VI/5330/97, hvor korrektionsbeløbet kan beregnes på grundlag af en fast korrektion eller ved hjælp af andre metoder.

[24] Kommissionens beslutning af 18. april 2007 (2007/243/EF), af 3. oktober 2007 (2007/647/EF), af 20. december 2007 (2008/68/EF), af 19. april 2008 (2008/321/EF), af 8. juli 2008 (2008/582/EF) og af 8. december 2008 (2008/960/EF).

[25] Hoved- og støttekontroller er defineret i fodnote 14.

[26] Domstolen har fastslået, at denne metode er i overensstemmelse med de tilgrundliggende lovbestemmelser, men det drager ikke denne bemærkning i tvivl. Faktisk forholdt Domstolen sig ikke til metoden med faste korrektioner som sådan, men kun til, om det er i overensstemmelse med lovbestemmelserne at anvende den.

[27] Jf. punkt 28.2.1 i Kommissionens "Operational handbook for conformity audits".

[28] Jf. punkt 82 og 83 i Europa-Parlamentets afgørelse af 23. april 2009 om decharge for gennemførelsen af Den Europæiske Unions almindelige budget for regnskabsåret 2007, Sektion III, Kommissionen (P6_TA(2009)0289): "82.beklager, at Revisionsretten i 2007 endnu engang har konstateret de samme mangler, der skyldes iboende elementer i regnskabsafslutningssystemet, såsom at den efterprøvende regnskabsafslutning har tilbagevirkende kraft og vedrører udgifter for adskillige år, og at der ikke er nogen virkelig sammenhæng mellem de beløb, der inddrives, og de beløb, som rent faktisk er blevet udbetalt uretmæssigt (punkt 5.47 i årsberetningen for 2007);83.mener, at Kommissionen efter flere års alvorlig kritik fra Revisionsretten på dette punkt bør træffe foranstaltninger til reform af systemet, således at det bliver muligt at etablere en klar og korrekt forbindelse mellem de beløb, der inddrives, og de beløb, som er blevet udbetalt uretmæssigt, og så vidt muligt sikre, at omkostningerne ved de finansielle korrektioner betales af de endelige modtagere og ikke af skatteyderne, og at der anvendes faste korrektioner over for de medlemsstater, som ikke opfylder deres forpligtelser".

[29] Jf. punkt 19 i Europa-Parlamentets beslutning om revision af proceduren for regnskabsafslutning (EUT C 39 E af 13.2.2004, s. 51).

[30] Jf. punkt 10-12 i Europa-Parlamentets beslutning af 30. januar 2003 om revision af proceduren for regnskabsafslutning.

[31] Jf. punkt 5.58 i Rettens årsberetning for regnskabsåret 2008 (EUT C 269 af 10.11.2009) og punkt 5.47 i Rettens årsberetning for regnskabsåret 2007 (EUT C 286 af 10.11.2008).

[32] Jf. punkt 5.63 a), i Rettens årsberetning for regnskabsåret 2006 (EUT C 273 af 15.11.2007).

[33] Jf. punkt 8 i Europa-Parlamentets beslutning om revision af proceduren for regnskabsafslutning.

[34] Jf. punkt 1.28 i Rettens årsberetning for regnskabsåret 2007.

[35] Jf. bemærkning 6.4.1.1 til årsregnskabet for De Europæiske Fællesskaber for regnskabsåret 2008.

[36] Jf. bemærkning 5.3 til årsregnskabet for De Europæiske Fællesskaber for regnskabsåret 2008.

[37] Jf. kapitel 4, punkt 4, i Rådets henstilling om meddelelse af decharge til Kommissionen for gennemførelsen af De Europæiske Fællesskabers almindelige budget for regnskabsåret 2004.

[38] Jf. bemærkning 6.2.1 til årsregnskabet for De Europæiske Fællesskaber for regnskabsåret 2008.

[39] Denne opfattelse forstærkes af, at der anvendes en højere fast korrektion, når Kommissionen konstaterer "tilbagevendende" svagheder.

--------------------------------------------------