Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om »Den energimæssige dimension af klimaændringerne (Meddelelse fra Kommissionen til Rådet, Europa-Parlamentet, Det Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget)« (98/C 19/24)

Kommissionen besluttede den 20. maj 1997 under henvisning til EF-traktatens artikel 198 at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Energi, Kernekraft og Forskning, som udpegede Boisserée til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 19. september 1997.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 349. plenarforsamling af 29. og 30. oktober 1997, mødet den 29. oktober 1997, med 98 stemmer for, 10 imod og 11 hverken for eller imod, følgende udtalelse.

1. Indledning

1.1. Europa-Kommissionen har udsendt sin meddelelse om den energimæssige dimension af klimaændringerne til Det Økonomiske og Sociale Udvalg, Rådet, Europa-Parlamentet og Regionsudvalget. Meddelelsen er en opfølgning af De Forenede Nationers rammekonvention om klimaændringer, som blev undertegnet i Rio de Janeiro i 1992, og som Det Europæiske Fællesskab og medlemsstaterne har tiltrådt. Den tredje konference om konventionen skal afholdes i Kyoto i december 1997.

1.1.1. Meddelelsen afspejler den holdning, som Den Europæiske Unions Råd forberedte med henblik på konferencen den 3. marts 1997. Målet er at øge industrilandenes tilsagn om en gradvis nedbringelse af udledningerne af CO2 og andre drivhusgasser, navnlig methan og N2O.

Disse udledninger menes at være årsagen til de truende klimaændringer.

1.1.2. Meddelelsens formål er at sætte fokus på den udfordring, som den europæiske energipolitik står over for som følge af klimaproblemerne. Man søger at identificere en række områder, hvor energipolitiske foranstaltninger og alternativer kan være med til at nedbringe de udledninger, som påvirker klimaet. Det er meningen, at der senere på året skal udsendes en meddelelse, hvori man beskæftiger sig med samtlige områder, der vedrører klimaproblemer, dvs. ikke blot energi, men specielt transport, industri og landbrug.

Det er tanken, at der i kølvandet på konferencen i Japan skal udformes en handlingsplan med henblik på iværksættelse af Kyoto-målene. Handlingsplanen skal nedbringe udledninger, som indvirker på klimaet, især gennem energispareforanstaltninger og ved at yde støtte til overgangen til andre brændstoffnormer.

1.1.3. Som følge af beslutninger på ministrenes rådsmøder i marts og maj 1997 går EU's forhandlingsmålsætning på Kyoto-konferencen ud på senest i år 2010 at nedbringe klimarelaterede udledninger med oprindelse i OECD-medlemsstaterne og de nye industrilande med 15 % sammenlignet med 1990-niveauerne. Det Europæiske Råd bekræftede dette i Amsterdam den 16. og 17. juni 1997.

Kommissionen har taget hensyn til de nuværende tal og forventer en stigning på omkring 8 % i CO2-udledningerne mellem 1990 og 2020 (baseret på antagelsen »business as usual«). Hermed er det blevet til et mål for Kyoto-forhandlingerne, at udledningerne nedbringes med mere end 20 procentpoint.

I juni 1997 opstillede Ministerrådet tillige et kortsigtet mål for nedbringelse af udledningerne på 7,5 % inden år 2005.

1.2. For at nå disse mål mener Kommissionen, at medlemsstaterne må gøre en beslutsom indsats inden for miljø- og energipolitikken samt den økonomiske politik. Kommissionen opfordrer meddelelsens målgruppe til at udsende et klart politisk signal, hvor de pågældende bekræfter deres vilje til at bakke op om denne indstilling.

1.3. Kommissionens overvejelser bygger på antagelser (scenarier), som er afledt af de demografiske tendenser og de økonomiske vækstrater igennem de seneste årtier. Overvejelserne bygger på de muligheder for at nedbringe udledningerne, som Kommissionen og fagfolk har beregnet.

1.3.1. Med FN-topmødets beslutninger i Rio de Janeiro i 1992 som referenceramme skulle det ikke være nødvendigt atter at begrunde de prognoser, som programmet er baseret på. Disse går ud på, at menneskets virksomhed kan føre til en klimaændring med verdensomspændende konsekvenser (stigning i vandstanden i havene, hvilket i første række vil ramme kystområder). Denne prognose underbygges af 1995/1996-rapporten fra »Intergovernmental Panel on Climate Change« (udarbejdet inden for rammerne af FN's miljøprogram og WMO).

1.3.2. I Kommissionens meddelelse sættes der fokus på, i hvilken udstrækning målene om nedbringelse af udledningerne kan nås gennem innovative tekniske og administrative midler, herunder i særdeleshed følgende:

- nedsat energiforbrug, især ved at øge effektiviteten i energiomdannelsen og -udnyttelsen (f.eks. ved hjælp af kombineret kraft-varme-produktion) og ved at anlægge en tilsvarende strategi på andre gasarter, som påvirker klimaet;

- ændringer i befolkningens forbrugsmønstre og i erhvervslivets forbrugsprioriteter ved at tilskynde til internalisering af eksterne omkostninger (herunder dem, der har forbindelse til klimaændringer), f.eks. ved at benytte økonomiske instrumenter såsom skatter og afgifter i miljøpolitikken;

- bedre energiforvaltning på lokalt og regionalt plan;

- øget udnyttelse af primære energikilder, hvor CO2-udledningerne er ringe (f.eks. naturgas) eller lig nul (atombrændsel, vedvarende energi).

For at iværksætte disse foranstaltninger foreslår Kommissionen, at man i højere grad integrerer klimapolitikken i andre politikområder samt at man sætter skub i forskning og udvikling.

2. Kommentarer til Kommissionens klimastrategi

2.1. Det Økonomiske og Sociale Udvalg har ved gentagne lejligheder beskæftiget sig med strategier til nedbringelse af udledningerne af CO2 og andre drivhusgasser (). I ØSU's udtalelse om Kommissionens meddelelse om en samlet oversigt over energipolitik og energiforanstaltninger () gås der ind for bæredygtig udvikling i energisektoren.

2.2. I overensstemmelse med disse udtalelser godkender ØSU i hovedtrækkene Kommissionens meddelelse, dog med forbehold af en række kritiske kommentarer:

2.2.1. Det volder et problem, hvis de strategiske mål og forslagene om den praktiske gennemførelse holdes tidsmæssigt adskilt:

2.2.1.1. Der bør kun udformes strategiske mål, hvis disse kan gennemføres i praksis, og hvis der består en vilje til at iværksætte dem. Det er af ringe værdi og næppe motiverende at aftale mål på en strategikonference, hvis disse ikke kan konkretiseres i gennemførelsesfasen; dette er desværre sket mere end én gang i forbindelse med klimapolitikken. Disse forbehold er særligt relevante, fordi man først efter handlingsplanens offentliggørelse vil kunne få indblik i strategiens økonomiske og sociale konsekvenser.

2.2.1.2. Det vækker især ØSU's bekymring, at der endnu ikke kan fås oplysninger om de samlede omkostninger ved Kommissionens handlingsplan. ØSU er endvidere bekymret over, at der endnu ikke foreligger oplysninger om Kommissionens forslag til energiafgifter, og især over at der stadig mangler en vurdering af konsekvenserne for beskæftigelsen. ØSU minder Kommissionen om, at beskæftigelsesaspektet nu skal indgå som en fast bestanddel af politikanalyse og -planlægning.

2.2.1.3. Endvidere mener ØSU, at forholdet mellem strategi og handlingsplan er et sådant, at de overvejelser, som opridses i den foreliggende meddelelse, ikke sætter nogle grænser for, hvilke tiltag der skal foreslås i handlingsprogrammet.

2.2.2. Ifølge sagens natur er klimapolitik en global politik.

2.2.2.1. En aftale mellem hovedaktørerne på den verdensomspændende skueplads, især i EU og USA, som også er de lande, der udleder flest drivhusgasser, er et vigtigt element i enhver global strategi. ØSU finder det beklageligt, at USA for nylig viste modvilje mod at deltage i et initiativ, hvis sigte skulle være først at fastlægge og dernæst at opfylde nogle klimamålsætninger.

2.2.2.2. For at øge sandsynligheden for at nå frem til en aftale, finder ØSU det på sin plads, at EU optager forhandlinger med USA - og Japan som konferencens værtsland - i god tid før Kyoto-konferencen. Dette bør imidlertid ikke forhindre EU i at indtage en klar, fremadrettet holdning i Kyoto. Erfaringerne har tit vist, at en sådan indfaldsvinkel gør det lettere at nå til enighed.

2.2.3. Det Økonomiske og Sociale Udvalg vurderer, at Rådet og Kommissionen har forelagt gode argumenter for deres målsætninger; ØSU finder det derfor ikke nødvendigt selv at undersøge grundlaget for klimapolitikken.

2.2.3.1. Imidlertid mener ØSU, at det videnskabelige grundlag for de prognoser, som Kommissionen benytter til at opstille sine klimapolitiske mål og til at vurdere problemets omfang, er noget snævert og bør udvides. Denne bemærkning gælder i særdeleshed følgende:

- forholdet mellem økonomisk vækst og energiforbrug, både med hensyn til de forventede vækstniveauer og sammenhængen mellem energiforbrug og vækst;

- indvirkningen af de forventede teknologiske innovationer i den pågældende periode, f.eks. i relation til effektiviteten af energiomdannelse og -forbrug;

- den indflydelse på energipolitikken, som faktorer uden for politisk kontrol øver;

- målsætninger for andre klimarelevante gasarter end CO2.

2.2.4. Uafhængigt af klimastabilisering er de økonomiske og teknologiske muligheder for en udvikling som opridset i Kommissionens meddelelse særdeles store. Klimakonventionen kan således være med til at fremme udviklingen af energispareteknologier, at opbygge nye energikilder, at forbedre energieffektiviteten og generelt set at bevare de knappe ressourcer. Kommissionen burde være kommet nærmere ind på disse spørgsmål.

3. Kommentarer til en klimastrategis iværksættelse

3.1. Klimapolitikken kan ikke gennemføres, medmindre dens mål indpasses i andre politikområder.

3.1.1. Dette gælder også for den fælles landbrugspolitik og strukturpolitikken. Det Økonomiske og Sociale Udvalg godkender Kommissionens forslag om at benytte strukturfondene til at udbygge tiltagene til nedbringelse af drivshusgasudledninger, på linje med handlingsplanen.

3.1.2. Der bør lægges mere vægt på transportpolitikkens rolle, ikke mindst da CO2-udslip fra denne sektor er stigende.

3.2. ØSU mener, at man kun kan gennemføre en klimastrategi, hvis almindelige mennesker og de økonomiske og sociale aktører indser det fornuftige i de tiltag, som skal ændre normer og brugsmønstre. Der bør derfor indføres procedurer til udbygning af samråd og medinddragelse.

3.2.1. Når der forelægges en handlingsplan, specielt en, som tager sigte på energibesparelser og -omdannelse, bør den videnskabelige viden om menneskeskabte klimaændringer atter belyses indgående. Dette er særligt vigtigt på baggrund af den tvivl, som fra visse sider er rejst på det seneste med hensyn til klimaprognosernes nøjagtighed.

3.2.2. Når der er tale om tiltag, som skal kunne opnå opbakning i befolkningen, bør man udtrykkeligt opveje risikoen ved ikke at gøre noget, mod de udgifter, som klimapolitiske foranstaltninger afstedkommer. Blandt andet bør der klart og tydeligt oplyses om, hvilken potentiel større trussel klimaændringer indebærer, især i kystområder.

3.3. Energisektoren spiller en afgørende rolle i klimastrategiens gennemførelse.

3.3.1. Kommissionen henleder opmærksomheden på SAVE-programmet om fremme af energibesparelser og ALTENER-programmet om udvikling og udnyttelse af alternative (vedvarende) energiressourcer. I en handlingsplan kunne disse overvejelser udvides til også at omfatte ordninger af den art, som allerede er indført i form af regelsæt i nogle medlemsstater, såsom »non fossil fuel obligation for enkelte regioner«, eller pligten til at købe elektricitet fremstillet af vedvarende energi.

3.3.2. Prognoserne for den vedvarende energis markedsandel på kortere eller længere sigt og de fremtidige omkostningstendenser for energi fremstillet ved brug af forskellige teknologier, er behæftet med stor usikkerhed. Hvis en handlingsplan skal være realistisk, må den i første række være baseret på den nuværende viden og den forventede teknologiske udvikling.

3.3.2.1. ØSU mener derfor, at hvis der skal opnås et større fald i CO2-udslippene i en overskuelig fremtid, kommer man i øjeblikket ikke uden om atomkraft (). Adgangen til fossile brændstoffer med særligt ringe CO2-emissioner, såsom naturgas, eller sådanne som er afhængige af udvindingen af andre energikilder, er begrænset. Det foreslås med rette at fremme vedvarende energi og disse energikilders markedsandel må forventes at tage til. Indtil videre er det svært at forestille sig, at disse energikilder vil erstatte fossile brændstoffer i større udstrækning i en overskuelig fremtid.

3.3.3. Fortsat, ja endog øget udnyttelse af atomkraft forudsætter imidlertid, at der findes en løsning på problemerne omkring driftssikkerhed og affaldsbortskaffelse. Disse problemer underminerer også befolkningens accept af atomkraft. Det er imidlertid sandsynligt, at driftssikkerhedsog affaldsbortskaffelsesproblemerne vil blive løst, førend der findes en løsning på de problemer, som hænger sammen med overgangen fra CO2-forurenende energifremstilling til fremstilling ved brug af vedvarende energikilder.

3.3.4. I alle tilfælde mener ØSU, at man i en energihandlingsplan bør lade alle alternativer stå åbne med hensyn til energifremstilling med ringe eller slet ingen CO2-udledning.

3.3.5. I handlingsplanen bør man være særligt opmærksom på de problemer, der står i vejen for opfyldelse af de klimapolitiske målsætninger i lande, som kan forventes at ansøge om medlemskab af Den Europæiske Union. Målet om at nedbringe energiforbruget kan nok nås takket være forbedring af effektiviteten inden for energiomdannelse og energiudnyttelse. Der er her tale om områder, hvor hovedparten af ansøgerlandene har et enormt efterslæb.

3.4. Kommissionen indtager det standpunkt, at gennemførelsen i høj grad bør bygge på miljøaftaler mellem erhvervslivet og medlemsstaterne. I denne forbindelse ønsker ØSU at henlede opmærksomheden på sin udtalelse om spørgsmålet (), hvori man opridser miljøaftalers anvendelsesområder, gennemførelsesmuligheder og begrænsninger. I en publikation fra 1996 (IEA/OECD) gav OECD en oversigt over frivillige forpligtelser, som erhvervslivet har påtaget sig i en række medlemsstater med henblik på at begrænse CO2-udledningerne i enkeltsektorer ().

4. Det Økonomiske og Sociale Udvalgs rolle

Det Økonomiske og Sociale Udvalg er interesseret i at medvirke ved udformningen af handlingsplanen for gennemførelse af de klimapolitiske aftaler i EU. Det er tillige rede til at være med til at informere og motivere borgerne samt de økonomiske og sociale aktører med henblik på handlingsplanens gennemførelse.

Bruxelles, den 29. oktober 1997.

Tom JENKINS

Formand for Det Økonomiske og Sociale Udvalg

() Udtalelse om et særprogram for forskning og teknologisk udvikling inden for miljø (EFT C 332 af 31. 12. 1990); Udtalelse om miljøpolitik og det indre marked (EFT C 332 af 31. 12. 1990); Udtalelse om indgåelse af rammekonventionen om klimaændringer (EFT C 201 af 26. 7. 1993); Udtalelse om økonomisk vækst og miljøet: nogle konsekvenser for den økonomiske politik (EFT C 155 af 21. 6. 1995).

() KOM(97) 167 endelig udg.

() Udtalelse om kerneenergiindustrien i Den Europæiske Union (EFT C 206 af 7. 7. 1997, s. 88).

() EFT C 287 af 22. 9. 1997, s. 1.

() Citeret fra EU-magasin nr. 6/1996, s. 29.