DA Den Europæiske Unions Tidende C 423/7

Det Europæiske Regionsudvalgs udtalelse — Styrkelse af det grænseoverskridende samarbejde: Er der behov for bedre lovgivningsmæssige rammer?

(2015/C 423/02)

Hovedordfører: Nikola DOBROSLAVIĆ (HR/EPP), præfekt for Dubrovnik-Neretva-distriktet

I. GENERELLE BEMÆRKNINGER

DET EUROPÆISKE REGIONSUDVALG

1. Det Europæiske Regionsudvalg bifalder det luxembourgske rådsformandskabs beslutning om at medtage styrkelse af det grænseoverskridende samarbejde blandt sine prioriteter samt dets bestræbelser for at styrke den økonomiske, sociale og territoriale samhørighed i Europa ved at fjerne hindringerne for dette samarbejde og således frigøre grænseområders potentiale; denne prioritering af det grænseoverskridende samarbejde er så meget desto vigtigere i den nuværende kontekst, hvor der sættes spørgsmålstegn ved den frie bevægelighed over grænserne, som netop udgør en af den europæiske integrations primære landvindinger;

2. bifalder samtidig opfordringen til at forbedre de lovgivningsmæssige rammer for det grænseoverskridende samarbejde, til at gennemføre de allerede eksisterende specifikke lovbestemmelser om forskellige aspekter af dette samarbejde og til at forbedre og/eller udvide de eksisterende lovgivningsmæssige rammer med henblik på nemmere at kunne vedtage sektor- eller områdespecifikke bestemmelser;

3. understreger, at det grænseoverskridende samarbejde kan spille en vigtig rolle for den regionale udvikling af by- og landområder, og at samarbejde mellem lokale og regionale myndigheder i Europa muliggør en mere effektiv udførelse af deres opgaver og navnlig bidrager til fremskridt og udvikling i grænseregionerne;

4. fremhæver, at netop grænseregioner er laboratorier for den europæiske integrationsproces, dvs. områder hvor resultaterne af det indre marked og andre EU-politikker bør være mest synlige; grænseregioner er næsten pr. definition berøringsflader med enestående mange forskellige facetter, hvor en mangfoldighed af perspektiver og kulturelle og sproglige synergier er stærkest;

5. påpeger, at der i de seneste 25 år er blevet gjort betydelige fremskridt inden for det grænseoverskridende samarbejde på EU-niveau takket være Interreg-programmet, dets indbyggede instrument for førtiltrædelsesbistand (IPA) og europæiske naboskabsinstrument (ENI) samt andre instrumenter i det europæiske territoriale samarbejde, men også at de indtil nu opnåede resultater stadig er utilstrækkelige, når det gælder at udnytte det grænseoverskridende samarbejdes fulde potentiale. Man bør derfor i højere grad være opmærksom på at styrke det grænseoverskridende samarbejde yderligere og på at kæde det sammen med andre eksisterende instrumenter (samhørighedspolitik, Horisont 2020, statsstøtte osv.) med henblik på at give mindre gunstigt stillede grænseregioner særbehandling;

6. glæder sig i lyset af de hidtidige bestræbelser på at styrke det grænseoverskridende samarbejde over den rolle, som forskellige former for regionalt samarbejde spiller på såvel et funktionelt makroregionalt plan (strategierne for Østersøen, Donau, Adriaterhavet og Det Joniske Hav og Alperegionen) som på det lokale og regionale niveau;

7. fremhæver betydningen af de vedtagne lovgivningsinstrumenter til styrkelse af det grænseoverskridende samarbejde, navnlig Europarådets rammekonvention om samarbejde over landegrænser mellem kommuner eller andre lokale myndigheder (1), med hvilken landene har forpligtet sig til at lette og fremme det grænseoverskridende samarbejde mellem kommuner eller andre lokale myndigheder under hhv. deres egen og de øvrige kontraherende parters jurisdiktion, EU's forordning om den europæiske gruppe for territorialt samarbejde (EGTS) (2) og den europæiske økonomiske firmagruppe (EØFG), som effektive værktøjer til at skabe de nødvendige retsinstrumenter for udvikling af det grænseoverskridende samarbejde;

8. minder om EGTS's rolle med hensyn til at støtte og fremme grænseoverskridende, tværnationalt og interregionalt samarbejde mellem medlemsstaterne og/eller regionale og lokale myndigheder;

9. understreger den fleksibilitet, som EGTS'er giver som flerniveaustyringsplatforme, der gør det muligt for myndigheder på forskellige forvaltningsniveauer og med forskellige ansvarsområder at yde en fælles indsats ved at tilpasse sig til behovene i de enkelte områder.

II. HINDRINGER FOR EN STYRKELSE AF DET GRÆNSEOVERSKRIDENDE SAMARBEJDE

10. Regionsudvalget bemærker, at mange hindringer hæmmer udviklingen af det grænseoverskridende samarbejde, hvilket påvirker den økonomiske udvikling i grænseområder og muligheden for at nå målene for økonomisk, social og territorial samhørighed i Europa. Udvalget bemærker ligeledes, at hindringerne for det grænseoverskridende samarbejde er uforudsigelige, og at de ofte er et resultat af foranstaltninger truffet af medlemsstaterne og de regionale og lokale aktører;

11. påpeger, at der på det seminar og i den undersøgelse, som det luxembourgske rådsformandskab har foranstaltet, er blevet konstateret væsentlige hindringer for en yderligere styrkelse af det grænseoverskridende samarbejde som f.eks. manglen på muligheder for at gennemføre projekter på tværs af grænserne som følge af forskelle i de lovgivningsmæssige rammer (i forbindelse med transport, sundhed, miljøbeskyttelse, civil beskyttelse osv.), den institutionelle asymmetri medlemsstaterne imellem (forskellige forvaltningsniveauer), utilstrækkelig retssikkerhed for grænseoverskridende strukturer og fælles tjenester, forskelle i den økonomiske udvikling i grænseområderne på grund af nationale forskelle med hensyn til arbejdsret, skatteret og social sikring;

12. påpeger endvidere, at der er forskelle i de nationale sundhedssystemer i grænseområderne, herunder beredskabsordninger, og rejser spørgsmålet om sundhedsprofessionelles beføjelser, når de arbejder i områder, der hører under forskellige jurisdiktioner, problemet med asymmetri mellem leverandører af sundhedstjenester og myndigheder på begge sider af grænsen, behovet for forhåndstilladelse til godtgørelse af udgifter og lignende, hvilket forhindrer lokalbefolkningen i at benytte sig af hurtigere sundhedstjenester og sundhedstjenester tættere på deres bopæl;

13. mener desuden, at de hindringer for det grænseoverskridende samarbejde, som det luxembourgske rådsformandskab har kunnet konstatere i sin undersøgelse, blot er eksempler på sådanne hindringer, hvorfor man bør foretage en mere systematisk og omfattende undersøgelse af samtlige hindringer;

14. glæder sig over Kommissionens planer om at foretage en analyse af hindringer, løsninger og god praksis i forbindelse med grænseoverskridende samarbejde inden udgangen af 2016 og opfordrer samtidig Kommissionen til at inddrage Regionsudvalget aktivt heri og lade det bidrage til resultaterne;

15. påpeger, at det med henblik på at udarbejde en kvalitetsanalyse af hindringerne for det grænseoverskridende samarbejde og finde passende løsninger for, hvordan man kan komme disse hindringer til livs, er nødvendigt at opstille en præcis definition af begrebet grænseområde og at råde over oplysninger, der er relevante for dette samarbejde. Udvalget beklager i den sammenhæng manglen på fyldestgørende statistisk data fra de enkelte grænseområder samt medlemsstaternes forskellige metoder til indsamling af statistisk data;

16. opfordrer Kommissionen til at inddrage de analyser om grænseoverskridende barrierer, som allerede er udarbejdet på foranledning af grænseregioner og grænseoverskridende programmer.

III. POLITISKE ANBEFALINGER

17. Regionsudvalget understreger, at det er vigtigt at fremme og lette det grænseoverskridende samarbejde for at opnå en ensartet udvikling i alle regioner i EU og at mindske forskellene mellem de enkelte regioners udviklingsniveauer i overensstemmelse med EUF-traktatens artikel 174. Udvalget understreger endvidere, at når det gælder at sætte skub i deres økonomiske udvikling, er visse grænseregioner betydeligt dårligere stillet, især når der er væsentlige forskelle med hensyn til økonomisk velstand sammenlignet med andre grænseregioner, der drager fordel af deres beliggenhed. Dette gælder også for de grænseregioner, der støder op til tredjelande, eller som befinder sig i Europas yderste periferi. Udvalget opfordrer navnlig som følge af visse regioners handicap til en strengere overholdelse af bestemmelserne i EUF-traktatens artikel 174 vedrørende territorial samhørighed;

18. påpeger, hvor vigtigt det er at fortsætte indsatsen for at fjerne hindringer for det grænseoverskridende samarbejde, hvilket er en permanent udfordring sideløbende med uddybningen af den europæiske integrationsproces. Udvalget bifalder derfor initiativer af lovgivningsmæssig art og slår samtidig til lyd for, at betydningen af grænseoverskridende samarbejde bliver passende afspejlet i de finansielle bevillinger til videreudviklingen af dette samarbejde.

Den eksisterende lovramme og det luxembourgske rådsformandskabs nye forslag

19. Regionsudvalget gør opmærksom på, at man i bestræbelserne på at fjerne de konstaterede hindringer for det grænseoverskridende samarbejde — og i betragtning af resultaterne af Kommissionens handlingsprogram for reduktion af administrative byrder i EU (Refit) (3) — bør tage udgangspunkt i de eksisterende regler for grænseoverskridende samarbejde for på den måde at sikre en integreret gennemførelse;

20. minder om, at landene i henhold til artikel 4 i Europarådets rammekonvention om samarbejde over landegrænser mellem kommuner eller andre lokale myndigheder er forpligtet til at bestræbe sig på at løse juridiske, administrative og tekniske vanskeligheder, som kan hæmme det grænseoverskridende samarbejdes udvikling og gnidningsløse funktion, og til at rådføre sig med hinanden for at komme vanskelighederne til livs;

21. bifalder det luxembourgske formandskabs seneste initiativ til at fremlægge et første forslag vedrørende et nyt retsinstrument, der skal gøre det muligt for medlemsstater, der er berørt af et specifikt grænseoverskridende projekt, at aftale en lovramme bestående af disse medlemsstaters gældende retsregler, som kun gælder for dette specifikke grænseoverskridende projekt. Dette ville bidrage til samhørighed i grænseområder. Selv om dette instrument er knyttet til tiltag, som ikke nødvendigvis involverer EU-støtte, er det værdifuldt input til den kommende debat om det fremtidige grænseoverskridende samarbejde og målene for økonomisk, social og territorial samhørighed i EU som helhed;

22. påpeger, at der allerede findes et instrument for et styrket grænseoverskridende samarbejde på EU-niveau i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1082/2006 af 5. juli 2006 om oprettelse af en europæisk gruppe for territorialt samarbejde (EGTS) som ændret ved forordning (EU) nr. 1302/2013 med det formål at gennemføre og forvalte grænseoverskridende projekter inden for rammerne af divergerende nationale juridiske regler og procedurer. Udvalget gør opmærksom på, at de to retsinstrumenter er forskellige af natur: Mens det juridiske regelsæt for EGTS kun er gældende for medlemmerne, vil det luxembourgske forslag skabe en lovramme, som vil gælde for et specifikt grænseoverskridende projekt med et præcist geografisk afgrænset anvendelsesområde;

23. bifalder alle forenklingerne i den ændrede EGTS-forordning, som trådte i kraft den 22. juni 2014, hvoraf nogle blev foreslået af Regionsudvalget, men beklager den relativt langsomme gennemførelse af den ændrede EGTS-forordning i nogle medlemsstater. Udvalget opfordrer derfor medlemsstaterne til at fremskynde arbejdet med EGTS-forordningens gennemførelse og lette oprettelsen af EGTS på deres territorium, eftersom denne forordning vil gøre det muligt at skabe større fleksibilitet i forbindelse med etablering og registrering af EGTS'er og give en bedre definition af EGTS'ers opgaver; mener dog, at man endnu ikke har haft tilstrækkelig tid siden ikrafttrædelsen til at måle forordningens rækkevidde og følgerne af dens gennemførelse i praksis fuldt ud;

24. mener, at man i lyset af EGTS-forordningen og dennes enorme potentiale til at styrke det grænseoverskridende samarbejde ved omsætningen af forordningen i medlemsstaternes retssystemer skal tage hensyn til proportionalitetsprincippet under drøftelserne af yderligere lovinstrumenter. Udvalget mener desuden, at det i nogle tilfælde vil være hensigtsmæssigt at kunne gribe til en anden slags retsinstrument end EGTS-forordningen, når man ønsker at fjerne konkrete hindringer for et specifikt grænseoverskridende samarbejdsprojekt;

25. bifalder forslagets tilgang, der består i en kvalitativ videreudvikling af værktøjskassen for grænseoverskridende samarbejde ved at tilbyde et instrument af generel karakter, som ikke skaber en ny enhed med juridisk personlighed, og ved at fremme målsætningen om anvendelse af prædefinerede regler med henblik på gennemførelsen af fælles initiativer i to eller flere medlemsstater, hvilket kan ses som en bekræftelse af EGTS-konceptets succes;

26. påpeger, at forslaget vedrørende et nyt instrument på nuværende tidspunkt rejser en række spørgsmål, som må vendes grundigt i den kommende debat: — etableringen af en særlig ramme for fravigelser fra den gældende lovgivning med henblik på at lette grænseoverskridende samarbejde kan påvirke det indre marked og falde uden for anvendelsesområdet for artikel 175, stk. 3, i TEUF, hvorfor retsgrundlaget for dette retsinstrument skal analyseres indgående — Regionsudvalget anmoder om, at de politikområder, der skal være omfattet af de nye regler, bliver klarere defineret i overensstemmelse med forskellen mellem EU's og medlemsstaternes kompetencer og de delte kompetencer. I den henseende synes en henvisning til bestemmelserne om økonomisk, social og territorial samhørighed (artikel 174-178 i TEUF) ikke at være tilstrækkelig — det foreslåede retsinstrument kan berøre spørgsmålet om grundlovsmæssighed, eftersom det tilskynder medlemsstaterne til at anvende andre medlemsstaters love på deres eget territorium. Denne ramme for undtagelser og fravigelser vil blive begrænset til grænseregioner og må undersøges mere indgående. Der bør således foretages en gennemgribende juridisk analyse af de nye regler, så snart Europa-Kommissionens mangelanalyse har bekræftet, at der er behov for et sådant nyt retsinstrument;

27. påpeger, at skønt det kommissorium og de opgaver, der fastsættes i en EGTS-aftale, er begrænset til den pågældende gruppe og dens medlemmer, og selv om EGTS'er ikke har bemyndigelse til at vedtage, gennemføre og håndhæve lovgivning og derfor heller ikke kan danne grundlag for sådanne aktiviteter på tværs af grænserne, kan de godt forvalte offentlig infrastruktur, yde offentlige tjenester og tjenester af almen økonomisk interesse, gennemføre og forvalte offentlige midler til opfyldelse af mål af almen interesse, dvs. aktiviteter i overensstemmelse med traktatens grundlæggende principper og medlemsstaternes generelle interesser, og udvalget mener i den henseende, at den eksisterende EGTS-forordning udgør en god lovgivningsmæssig ramme for denne type aktiviteter, selv om man godt kan overveje supplerende metoder til at lette det generelle grænseoverskridende samarbejde i et område.

Behovet for bevidstgørelse og oplysning af relevante aktører om de muligheder for udvikling af det grænseoverskridende samarbejde, der findes inden for de nuværende lovgivningsmæssige rammer, herunder navnlig EGTS-forordningen

28. Regionsudvalget understreger, at hovedproblemet ved at anvende EGTS-forordningen som mekanisme for det grænseoverskridende arbejde er den ringe bevidsthed og viden samt den manglende tillid og nødvendige politiske vilje, og at en styrkelse af det grænseoverskridende samarbejde forudsætter en øget bevidstgørelse og informering om de muligheder for udvikling af samarbejdet på tværs af grænserne, der findes inden for de nuværende lovgivningsmæssige rammer, herunder navnlig EGTS-forordningen;

29. opfordrer Kommissionen og medlemsstaterne til sammen med Regionsudvalget at øge indsatsen for at skabe klarhed omkring og markedsføre EGTS'er som et redskab til bedre at imødekomme behovene på lokalt niveau i grænseområder.

Fremme af forenkling af de lovgivningsmæssige rammer og i måden at handle på

30. Regionsudvalget slår til lyd for maksimal forenkling af de lovgivningsmæssige rammer, hvilket betyder, at enhver ny regel eller ændring af de eksisterende regler skal forenkle procedurerne for gennemførelsen af grænseoverskridende projekter yderligere, uanset om projekterne finansieres med midler fra EU's budget eller ej, og mener i den sammenhæng, at det luxembourgske formandskabs forslag vil være et nyttigt bidrag til den debat, som snart skal skydes i gang om alle lovforanstaltningerne til den næste programmeringsperiode;

31. glæder sig i lyset af nærheds- og proportionalitetsprincippet over, at forslaget fra det luxembourgske formandskab tildeler de lokale og regionale myndigheder en ledende rolle, idet grænseregioner og -byer vil kunne tage initiativ til at indgå europæiske grænseoverskridende aftaler, kortlægge lovbestemmelser, som skal tilpasses, udarbejde et udkast til aftale og forelægge det for de kompetente myndigheder i medlemsstaterne til endelig godkendelse;

32. foreslår en forenklet procedure for godkendelse af EGTS'er, såfremt der allerede findes en tidligere etableret struktur som f.eks. en euroregion eller et arbejdsfællesskab, i medfør af Europarådets rammekonvention om samarbejde over landegrænser mellem kommuner eller andre lokale myndigheder fra 1980 og efterfølgende protokoller og bilaterale aftaler;

33. gør med hensyn til indførelsen af et nyt retsinstrument til at fremme samarbejde i grænseområder gældende, at Unionen ifølge EU-traktaten skal respektere medlemsstaternes vigtigste statsfunktioner, herunder sikre deres territoriale integritet (artikel 4).

Tilpasning af måden, hvorpå EU-midler anvendes

34. Regionsudvalget gør opmærksom på de forskellige procedurer for gennemførelsen af og kontrollen med gennemførelsen af grænseoverskridende samarbejdsprojekter, der involverer flere partnere fra forskellige EU-medlemsstater og lande uden for EU, samt vanskelighederne med at gennemføre programmer og projekter som følge af de forskellige projektpartnere, og insisterer derfor på en yderligere forenkling af procedurerne for programmering og forvaltning af grænseoverskridende programmer og projekter, der finansieres af EU, især små, enkle og enkeltstående grænseoverskridende projekter, og som vil blive anvendt ensartet på alle projektpartnere, og efterlyser en enklere og hurtigere procedure for administrative og retlige løsninger for gennemførelsen af projekter;

35. opfordrer medlemsstaterne til at gøre det nemmere at inddrage private aktører for at understøtte vækstindsatsen, blivende jobs og en fremadrettet effektiv forankring af projekternes resultater;

36. opfordrer medlemsstaterne til at inddrage eksisterende og potentielle EGTS'er i deres kommende operationelle programmer;

37. bemærker de langsomme procedurer for udarbejdelsen og vedtagelsen af programmer for territorialt samarbejde for den finansielle programmeringsperiode 2014-2020, hvilket har en indvirkning på, om gennemførelsen af et program bliver vellykket, og opfordrer Kommissionen til at øge sin indsats og støtte til fordel for de lande, der deltager i programmerne, i forbindelse med udarbejdelsen og vedtagelsen af disse;

38. opfordrer EU til at være særlig opmærksom på anvendelsen af EU-midler i grænseområder, som støder op til tredjelande eller befinder sig i regioner i den yderste periferi af Europa, med det mål for øje at forbedre gennemførelsen af grænseoverskridende projekter, der finansieres med EU-midler;

39. opfordrer Kommissionen til at forenkle procedurerne yderligere med henblik på at fremme gennemførelsen af grænseoverskridende projekter og igangsætte proceduren for tilpasning af de fonde, der anvendes på nationalt plan, og til i den forbindelse at overveje muligheden for automatisk at koble EU-midler til grænseoverskridende projekter;

40. opfordrer Kommissionen til med udgangspunkt i resultaterne af analysen af hindringer, løsninger og eksempler på god praksis med hensyn til grænseoverskridende samarbejde sammen med Regionsudvalget at udarbejde en langsigtet strategi for fremme af det grænseoverskridende samarbejde og en ledsagende handlingsplan, der vil strække sig over flere fremtidige rådsformandskaber, og hvorigennem man vil kunne sikre bæredygtighed og kontinuitet i arbejdet, også efter det luxembourgske rådsformandskab;

41. foreslår, at drøftelser om de nye regler bliver en del af den større debat om samhørighedspolitikkens fremtid. Den efterlyste fulde og effektive gennemførelse af EGTS-forordningen i medlemsstaterne kunne sammen med bevidstgørelsen om dens gennemførelse og/eller mulige ændringer som følge af mangler være målet på mellemlangt sigt. Udvalget opfordrer Kommissionen til at overveje Luxembourg-forslaget og videreudvikle det i lyset af resultaterne af den evaluering af det grænseoverskridende samarbejde, som Kommissionen i øjeblikket er i gang med at foretage;

42. understreger sidst men ikke mindst betydningen af at overholde nærhedsprincippet og behovet for tillid og samarbejde mellem centralforvaltningen og de lokale og regionale myndigheder. Dette er nødvendigt for at udvikle et ægte og fuldt ud funktionelt grænseoverskridende samarbejde.

Bruxelles, den 13. oktober 2015. Markku MARKKULA Formand for Det Europæiske Regionsudvalg

(1) European Outline Convention on Transfrontier Co-operation between Territorial Communities or Authorities, Madrid, 1980, Council of Europe, European Treaty Series No 106. Se også: M. Perkmann (2003): Cross-Border Regions in Europe: Significance and Drivers of Regional Cross-Border Cooperation. European Urban and Regional Studies, Bind 10, nr. 2, s. 153-171.

(2) Forordning (EF) nr. 1082/2006 baseret på artikel 175 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF) og Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1302/2013 af 17. december 2013 om ændring af forordning (EF) nr. 1082/2006 om oprettelse af en europæisk gruppe for territorialt samarbejde (EGTS), for så vidt angår klarhed, forenkling og forbedring af oprettelsen af sådanne grupper og af deres funktion.

(3) Action Programme for Reducing Administrative Burdens in the EU — Final Report, http://ec.europa.eu/smart-regulation/refit/admin_burden/docs/com2012_746_swd_ap_en.pdf. Læs mere om Refit på: http://ec.europa.eu/smart-regulation/refit/index_da.htm