ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE

RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN

Ledsagedokument til

Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv

om Unionens retlige rammer for toldovertrædelser og -sanktioner

1. PROBLEMAFGRÆNSNING

Toldlovgivningen, som henviser til handelen med varer mellem Unionens toldområde og tredjelande, er fuldt ud harmoniseret og har været samlet i en EF-toldkodeks siden 1992. Denne kodeks gennemgik en omfattende revision i forbindelse med Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 450/2008 af 23. april 2008 om EF-toldkodeksen (moderniseret toldkodeks), som nu omarbejdes til "EU-toldkodeksen" med henblik på at tilpasse toldlovgivningen til de elektroniske rammer for told og handel, fremme en endnu mere harmoniseret og ensartet anvendelse af toldlovgivningen samt give Unionens økonomiske operatører de rigtige værktøjer til at udvikle deres aktiviteter i en global, erhvervsmæssig kontekst.

Til trods for at toldlovgivningen er fuldt ud harmoniseret, henhører håndhævelsen heraf, som sikrer overholdelse af toldregler og retmæssig pålæggelse af sanktioner, under medlemsstaternes nationale lovgivning. Håndhævelsen af toldlovgivningen er således underlagt 27 forskellige regelsæt om sanktioner og forskellige administrative eller retlige traditioner. Det betyder, at overtrædelser af visse forpligtelser baseret på den harmoniserede EU-toldlovgivning straffes med sanktioner, hvis art og alvor varierer, alt efter hvilken medlemsstat der pålægger sanktionen.

En effektiv forvaltning af toldunionen, opnåelse af lige vilkår for de økonomiske operatører på det indre marked samt en hensigtsmæssig gennemførelse af visse af Unionens politikker (for miljø, landbrug osv.) afhænger i høj grad af en homogen håndhævelse af toldlovgivningen i medlemsstaterne. Denne gennemførelse beror i dag på en kompleks struktur bestående af 27 forskellige regelsæt og administrative eller retlige traditioner.

På det internationale plan har dette tidligere skabt problemer i forbindelse med Unionens overholdelse af WTO's regler om en ensartet gennemførelse af toldregler.

Desuden er det vigtigt med en fælles gennemførelse og håndhævelse af toldlovgivningen for at sikre ligebehandling af økonomiske operatører. Dette har en praktisk indflydelse på mulighederne for at udnytte forenklede toldbestemmelser og tilsvarende forenklinger som autoriseret økonomisk operatør (AEO), da disse i høj grad afhænger af, i hvilken grad den økonomiske operatør overholder lovgivningen. Hvis graden af overholdelse udelukkende afviger på grund af national toldlovgivning, kan den lige adgang til disse forenklede bestemmelser være truet.

2. HVEM PÅVIRKES AF DET IDENTIFICEREDE PROBLEM?

De økonomiske operatører i Unionen, der arbejder med told til daglig, påvirkes mest berørte af de nuværende 27 forskellige systemer til håndhævelse af EU's toldlovgivning. Det er dem, som bliver konfronteret med den manglende retssikkerhed, der opstår som følge af forskellene mellem medlemsstaternes retssystemer vedrørende håndteringen af overtrædelser af EU's toldlovgivning.

Medlemsstaternes toldadministrationer kan forhindres i at "agere som en enhed", på grund af at Unionen ikke har én fremgangsmåde for, hvordan overtrædelser af toldbestemmelser og sanktioner skal håndteres. Forskellene kan føre til manglende tillid mellem toldadministrationerne.

3. NÆRHEDSPRINCIPPET

I det omfang Unionen har enekompetence, finder nærhedsprincippet ikke anvendelse, jf. artikel 5, stk. 3, i TEU.

Såfremt der fremlægges forslag om en lovgivningsmæssig foranstaltning på det strafferetlige område som følge af resultaterne af konsekvensanalysen, falder dette ind under artikel 83, stk. 2, i TEUF. Eftersom denne artikel vedrører en fælles kompetence (i henhold til artikel 4, stk. 2, litra j), i TEUF), skal der lægges særlig vægt på nærhedsprincippet, ifølge hvilket Unionen kun skal lovgive, såfremt omfanget eller virkningerne af den foreslåede foranstaltning bedre kan nås på EU-plan. Da hensigten med den foreslåede foranstaltning er en indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes toldlovgivning vedrørende sanktioner, er det kun Unionen, der er i stand til at udvirke den gennem bindende lovgivning. Desuden befinder vi os i det konkrete tilfælde i et fuldt ud harmoniseret politikområde (toldunion) med fuldt ud harmoniserede regler, hvis effektive håndhævelse er afgørende for toldunionens eksistens.

4. MÅL

Det generelle mål med dette initiativ er at sikre en effektiv gennemførelse og retshåndhævelse i toldunionen. Initiativet har navnlig følgende specifikke mål:

(1) sikre den videre opfyldelse af Unionens internationale forpligtelser

(2) stille EU-rammebestemmelser til rådighed til sikring af en ensartet håndhævelse af toldlovgivningen i forbindelse med overtrædelser og sanktioner

(3) fremme lige vilkår for de økonomiske operatører i toldunionen.

De specifikke mål under punkt 2 og 3 ovenfor kræver, at følgende operationelle mål virkeliggøres:

· ensartethed i hele toldunionen med hensyn til sanktionsudløsende elementer (sikre, at den samme type adfærd, der udgør en overtrædelse af en eller flere toldregler, anerkendes som den samme type overtrædelse)

· fælles omfang af sanktioner for alle EU-medlemsstater afhængigt af overtrædelsens art

· reduktion af omkostninger og forhindringer forbundet med tilstedeværelsen af forskellige regler for overtrædelse af toldbestemmelser og sanktionsordninger for at få virksomheder til at engagere sig i toldformaliteterne i andre medlemsstater.

5. POLITISKE LØSNINGSMODELLER

Løsningsmodel A – Basisscenariet (kræver ingen handling)

I den nuværende situation er Unionens toldlovgivning fuldt ud harmoniseret. Hver medlemsstat har dog sin egen sanktionsordning på toldområdet. Medlemsstaterne vil fortsat sikre håndhævelse af toldforpligtelser gennem nationale regler, og AEO-retningslinjerne vil give vejledning om fortolkningen af adgangskriterierne for opnåelse af AEO-status, dog uden bindende effekt.

Løsningsmodel B – En ændring af lovgivningen inden for de gældende EU-retlige rammer

I denne løsningsmodel foreslår Kommissionen at ændre Unionens gældende toldlovgivning via:

· opregning af administrative (ikke-strafferetlige) sanktionstyper

· en udvidet definition af kriteriet "tidligere tilfredsstillende opfyldelse af toldreglerne", som skal være opfyldt af de personer, der ansøger om AEO-status og/eller forskellige forenklede toldbestemmelser.

Løsningsmodel C – En lovgivningsforanstaltning om tilnærmelse af de forskellige typer toldovertrædelser og ikke-strafferetlige sanktioner

Denne lovgivningsmæssige foranstaltning ville fastsætte en fælles fortegnelse over ikke-strafferetlige overtrædelser af toldbestemmelserne baseret på forpligtelser i henhold til Unionens toldlovgivning samt en fælles liste over de sanktioner, der vedrører de enkelte overtrædelser.

Løsningsmodel D – To adskilte lovgivningsmæssige foranstaltninger med henblik på at tilnærme både strafferetlige og ikke-strafferetlige overtrædelser af toldbestemmelser og sanktioner

Denne løsningsmodel ville gå videre end løsningsmodel C, idet den ville omfatte den lovgivningsmæssige foranstaltning i løsningsmodel C såvel som en anden lovgivningsmæssig foranstaltning med henblik på at tilnærme overtrædelser af toldbestemmelser og sanktioner på det strafferetlige område og derved ville anvende hele handlerummet. Den ville således indbefatte alle mulige overtrædelser af toldbestemmelser og fastsætte en tilnærmelse af både ikke-strafferetlige og strafferetlige sanktioner.

Forkastet løsningsmodel – "soft law"-scenario: Udstedelse af retningslinjer for overholdelsen af toldbestemmelserne.

AEO-retningslinjerne blev udstedt i april 2012 og er en del af den nuværende toldlovgivnings gennemførelsesforanstaltninger. De blev således en del af referencescenariet, hvilket også er grunden til, at nævnte løsningsmodel er blevet endeligt forkastet.

6. KONSEKVENSANALYSE

6.1. Løsningsmodel A – Basisscenariet

Hver medlemsstat ville fortsat have sit eget sanktionssystem for overtrædelser af toldbestemmelser. Forskellene i håndhævelsen af toldlovgivningen i Unionens toldområde ville ikke blive færre, og risikoen for en begrænsning af de økonomiske operatørers ligebehandling ville fortsat være en realitet, uagtet i hvilken medlemsstat operatøren var etableret.

6.2. Løsningsmodel B – En ændring af lovgivningen inden for de gældende EU-retlige rammer

Forskellene mellem medlemsstaternes sanktionsordninger på toldområdet ville blive mindsket, idet de ikke-strafferetlige sanktioner for overtrædelser af toldbestemmelser ville være de samme i hele Unionen. Begrænsningerne vedrørende de økonomiske operatørers ligebehandling i forbindelse med deres tiltrædelse af forenklede toldbestemmelser ville ligeledes have en tendens til at være langt færre, da kvalificeringen som "alvorlige og gentagne overtrædelser af toldbestemmelser" såvel som "overtrædelser af uvæsentlig betydning" som elementer af den "tidligere tilfredsstillende opfyldelse af toldreglerne", ikke længere ville være overladt til medlemsstaterne, men i stedet blive defineret på EU-plan. Ikke desto mindre ville beslutningen om, hvilken type adfærd der anses for at være en overtrædelse af toldlovgivningen, og som skal sanktioneres med de ikke-strafferetlige toldsanktioner, stadig høre under medlemsstaternes kompetence, og behandlingen af ​​de økonomiske aktører ville dermed, afhængig af den kompetente medlemsstat, fortsat blive differentieret, hvilket ville betyde, at ikke alle identificerede problemer ville blive behandlet under denne løsningsmodel (internationale forpligtelser, gennemførelse af ​​andre politikker osv.).

6.3. Løsningsmodel C – En lovgivningsforanstaltning om tilnærmelse af de forskellige typer toldovertrædelser og ikke-strafferetlige sanktioner

Denne løsningsmodel ville sikre fælles og enklere lovgivning (i det omfang de vigtigste forpligtelser og listen over overtrædelser ville være fælles, og typen og omfanget af toldsanktioner ligeledes ville være fælles), lettere gennemførelse for medlemsstaterne og forbedret håndhævelse af toldlovgivningen. Der vil opnås en yderligere afklaring af sanktionens "proportionalitet" i den forstand, at en række overtrædelser straffes med ikke-strafferetlige sanktioner.

Den rettidige inddrivelse af indtægter (egne indtægter) vil blive forbedret som direkte følge af ovenstående (opdagelse af overtrædelse) og ligeledes på grund af flere korrekt udfyldte toldangivelser, da risikoen for smuthuller skabt af divergerende nationale lovgivninger vil være begrænset.

Unionens opfyldelse af sine forpligtelser i henhold til WTO ville blive forbedret, hvis der fandtes et retligt instrument, hvormed man kunne etablere en fælles sanktionsramme for overtrædelse af toldbestemmelser i EU.

Ligebehandling af økonomiske operatører med hensyn til deres mulighed for at opnå AEO-status og deres adgang til forenklede toldbestemmelser vil blive sikret, eftersom der ville være færre forskelle mellem medlemsstaternes håndtering af alvorlige overtrædelser. Herved vil fortolkningen af kriteriet "overholdelse af toldlovgivningen" blive mere ensartet.

6.4. Løsningsmodel D – To adskilte lovgivningsforanstaltninger med henblik på at tilnærme toldovertrædelser og ikke-strafferetlige sanktioner på den ene side og af strafferetlige overtrædelser og straffe på den anden side

Denne løsningsmodel bygger delvist på den foregående og bevarer således alle de fordele, der står opført under løsningsmodel C med tilføjelse af fordelen ved at have en EU-indsats på de to sanktionsområder: det ikke-strafferetlige og det strafferetlige.

Hvis der er behov for en EU-indsats, skal EU-lovgiveren imidlertid beslutte, om det er nødvendigt med strafferetlige sanktioner, eller om det er tilstrækkeligt med fælles administrative sanktioner. Retsgrundlaget for den lovgivningsmæssige foranstaltning på det strafferetlige område – artikel 83, stk. 2, i TEUF – bygger på opfattelsen af strafferet som sidste udvej. Som sådan vil straffelovsforslag, der bygger på denne juridiske artikel, sædvanligvis afhjælpe problemer på områder, hvor der allerede findes ikke-strafferetlige EU-sanktionsordninger. På nuværende tidspunkt og i det foreliggende tilfælde befinder vi os på et område, hvor der endnu ikke er iværksat nogen sanktioner på EU-plan. Der er derfor ikke nok bevis for, at straffelovgivning er nødvendig. Derudover omfatter det seneste forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om strafferetlig beskyttelse af Unionens finansielle interesser[1] til dels nogle af de overtrædelser af toldbestemmelser, der har indflydelse på opkrævningen af egne indtægter. Det rette tidspunkt til at vurdere, om der er behov for en lovgivningsmæssig foranstaltning for overtrædelser af toldbestemmelser på det strafferetlige område vil derfor være, når den lovgivningsmæssige foranstaltning på det ikke-strafferetlige område er på plads, og når ​​direktivet om strafferetlig beskyttelse af Unionens finansielle interesser er gennemført.

7. SAMMENLIGNENDE VURDERING AF LØSNINGSMODELLER

Nedenstående tabel er udfærdiget for at vise effektiviteten af de enkelte løsningsmodeller og derved bidrage til analysen af den mest foretrukne model.

Løsnings-modeller || Økono-miske virk-ninger || Miljø-virkninger || Yderligere administrative omkostninger for medlemsstaterne || Sammen-hæng mellem politikker || Grund-læggende rettig-heder || Over-ordnet vurdering

A || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0

B || + || + || ++ || 0 || 0 || +

C || +++ || ++ || ++ || +++ || ++ || +++

D || ++ || ++ || + || + || ++ || ++

Omfang af konsekvenser i forhold til basisscenariet (angivet som 0). 0: ingen forventet ændring i forhold basisscenariet, + til ++: forventet positiv effekt, hvis intensitet afspejles i antallet af plusser.

8. OVERVÅGNING OG EVALUERING

· Medlemsstaterne

forelægger Kommissionen deres svar til de sager, der er fremlagt i projektgruppen for toldsanktioner, med henblik på at vurdere effektiviteten af nærværende initiativ. Derudover giver medlemsstaterne oplysninger om, hvordan de håndterer de økonomiske aktørers tidligere opfyldelse i forbindelse med tildeling af adgang til forenklede toldbestemmelser og AEO-status, og andre generelle data som f.eks. antallet af indgivne erklæringer, antallet af pålagte sanktioner og disses gennemsnitlige størrelse.

· De økonomiske operatører

besvarer et spørgeskema, herunder de samme spørgsmål, som er indeholdt i det andet spørgeskema, der er anvendt til udarbejdelsen af denne rapport, samt nogle tillægsspørgsmål for at vurdere, hvorledes nærværende initiativ har haft en konkurrenceevneforbedrende effekt.

[1] COM(2012) 363/3.