Forslag til EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS DIREKTIV om strafferetlig beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser

(forelagt af Kommissionen)

BEGRUNDELSE

1. Generelle bemærkninger

I henhold til artikel 280 i EF-traktaten, der blev indsat i medfør af Amsterdam-traktaten, har Fællesskabet beføjelse til at træffe foranstaltninger til beskyttelse af dets finansielle interesser på en effektiv og ensartet måde i alle medlemsstater. I lyset af, at svig og international økonomisk og finansiel kriminalitet er til betydelig skade for Fællesskabernes finansielle interesser [1], er det påkrævet straks at styrke de nuværende retlige instrumenter, navnlig som følge af forsinkelserne i medlemsstaternes ratifikation af konventionen og protokollerne om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser. Dette forhold og behovet for at vedtage konkrete foranstaltninger for at gennemføre den samlede strategi, som Kommissionen har vedtaget, har fået den til at fremsætte et forslag til direktiv, der har hjemmel i EF-traktatens artikel 280 [2].

[1] Jf. bl.a. Kommissionens årsrapporter fra 1998, 1999 og 2000 om beskyttelse af Fællesskabernes finansielle interesser og bekæmpelse af svig (KOM(1999) 590 endelig udg., KOM(2000) 718 endelig og KOM(2001) 255 endelig).

[2] Meddelelse fra Kommissionen af 28 juni 2000: Beskyttelse af Fællesskabernes finansielle interesser. Bekæmpelse af svig - Hen imod en samlet strategisk tilgang (KOM(2000) 358 endelig). Bemærk især punkt 1.2.1 af meddelelsen.

1.1. Situationen med hensyn til ratifikationen af instrumenter vedrørende den strafferetlige beskyttelse af Fællesskabernes finansielle interesser og behovet for en indsats

Konventionen af 26. juli 1995 om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser og tillægsprotokollerne hertil af 27. september 1996, 29. november 1996 og 19. juni 1997 (herefter benævnt "BFI-instrumenterne"), som medlemsstaterne vedtog og undertegnede inden for rammerne af EU-traktatens tredje søjle (Maastricht-traktaten), udgør de første vigtige elementer af en fælles sokkel vedrørende den strafferetlige beskyttelse af EU's finansielle interesser. Således omhandler disse tekster en række materielle strafferetlige aspekter og det retlige samarbejde på området. Hvis der i de forskellige nationale strafferetlige systemer blev anvendt ensartede definitioner og sanktioner for en række overtrædelser til skade for Fællesskabets finansielle interesser, navnlig svig og bestikkelse, og ensartede retningslinjer for medlemsstaternes forpligtelser med hensyn til kompetence, gensidig retshjælp, udlevering, overførsel og centralisering af retsforfølgningen - for blot at nævne nogle af de vigtigste elementer i disse instrumenter - ville dette bidrage betydeligt til beskyttelsen af Fællesskabets finansielle interesser, som i væsentlig grad hæmmes af opsplitningen af det europæiske retlige område.

I nedenstående oversigt er anført hvert af disse instrumenters vigtigste elementer:

1. Konventionen af 26. juli 1995 om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser [3]:

[3] Konvention af 26.7.1995 udarbejdet på grundlag af artikel K.3 i traktaten om Den Europæiske Union, om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser (EFT C 316 af 27.11.1995).

- definition af bestikkelse til skade for Fællesskabernes finansielle interesser

- medlemsstaterne er forpligtet til at retsforfølge og straffe svig, at fastlægge deres straffemyndighed, bl.a. efter territorialprincippet, at samarbejde, at samle retsforfølgningen og at lette udlevering

- medlemsstaterne er forpligtet til at fastslå virksomhedslederes strafferetlige ansvar.

2. Første protokol af 27. september 1996 [4]

[4] Protokol af 27.9.1996 udarbejdet på grundlag af artikel K.3 i traktaten om Den Europæiske Union, til konventionen om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser (EFT C 313 af 23.10.1996).

- definition af bestikkelse til skade for Fællesskabernes finansielle interesser

- medlemsstaternes forpligtelse til at retsforfølge og straffe [5], at fastlægge deres straffemyndighed.

[5] Konventionen af 26.5.1997 om bekæmpelse af bestikkelse gentager substansen i den første protokol, men uden at anvendelsesområdet begrænses til kun at omfatte beskyttelse af Fællesskabernes finansielle interesser (EFT C 195 af 25.6.1997).

3. Protokol af 29. november 1996 om Domstolens fortolkning af konventionen om beskyttelse af Fællesskabernes finansielle interesser og af dens protokoller [6].

[6] Protokol af 29.11.1996 udarbejdet på grundlag af artikel K.3 i traktaten om Den Europæiske Union, om præjudiciel fortolkning ved De Europæiske Fællesskabers Domstol af konventionen om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser (EFT C 151 af 20.5.1997).

4. Anden protokol af 19. juni 1997 [7]

[7] Anden protokol udarbejdet på grundlag af artikel K.3 i traktaten om Den Europæiske Union, til konventionen om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser (EFT C 221 af 19.7.1997).

- medlemsstaterne er forpligtet til inden for rammerne af de overtrædelser, der er omhandlet i BFI-instrumenterne, at retsforfølge og straffe hvidvaskning af penge [8] og at fastslå juridiske personers ansvar

[8] For en definition af hvidvaskning af penge henvises der i anden protokol til direktiv 91/308/EF.

- medlemsstaterne er forpligtet til at foretage beslaglæggelse og konfiskation af redskaber anvendt til sådanne overtrædelser og af udbyttet heraf

- regler vedrørende samarbejdet mellem Kommissionen og medlemsstaterne og vedrørende beskyttelse af oplysninger.

Selv om Det Europæiske Råd, Rådet, Europa-Parlamentet og Kommissionen gentagne gange indtrængende har opfordret medlemsstaterne til at ratificere disse instrumenter [9], er det ikke alle femten medlemsstater, der ved begyndelsen af 2001 havde gjort det, og teksterne er således endnu ikke trådt i kraft.

[9] F.eks. konklusionerne af Det Europæiske Råds møde i Amsterdam den 16.-17. juni 1997, henstilling nr. 27 i EU's strategi til forebyggelse og bekæmpelse af organiseret kriminalitet, godkendt af Rådet og offentliggjort (EFT C 124 af 3. maj 2000), konklusionerne af Rådets møde (økonomi- og finansministrene) af 17. juli 2000 og for nylig Europa-Parlamentets betænkning af 13. december 2000.

Af nedenstående oversigt fremgår det, hvor langt man er nået med ratifikationen af hver enkelt BFI-instrument (pr. 17. maj 2001):

>TABELPOSITION>

Selv om antallet af ratifikationer de seneste to år er steget betydeligt, giver situationen med hensyn til, hvor langt medlemsstaterne er nået i ratifikations processen grund til at frygte, at BFI-instrumenterne ikke træder i kraft inden 2002 eller endog senere. I henhold til oplysninger fra bestemte medlemsstater må det endda forventes, at navnlig den anden protokol først bliver ratificeret om adskillige år. Så længe alle medlemsstater ikke har ratificeret alle instrumenter, vil det ikke være muligt at komme videre med indsatsen på området. Den manglende fælles definition i medlemsstaternes materielle strafferet af ulovlig adfærd til skade for Fællesskabets finansielle interesser gør det meget svært, om ikke umuligt, at retsforfølge tværnational svig og at samarbejde på europæisk plan. Forskellene mellem medlemsstaternes strafferetlige sanktioner, som ikke altid viser sig at være effektive, at stå i et rimeligt forhold til lovovertrædelsen og at have en afskrækkende virkning, som Domstolen kræver, udnyttes af kriminelle til at udføre handlinger, der er til skade for Det Europæiske Fællesskabs aktiver. Erfaringerne viser, at disse mangler også udgør en hindring for den retslige opfølgning af de administrative undersøgelser, som Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (Olaf) udfører.

Denne situation er ikke blot til alvorlig skade for beskyttelsen af Fællesskabets finansielle interesser, men generelt også for institutionernes og medlemsstaternes troværdighed for så vidt angår deres vilje til effektivt at bekæmpe disse former for kriminalitet. Behovet for over for ikke blot EU-borgerne, men også ansøgerlandene, at udvise beslutsomhed kræver, at der snarest muligt findes løsninger på de nuværende problemer.

1.2. Mulige foranstaltninger - Forslag til retsakt med hjemmel i EF-traktatens artikel 280, stk. 4

Næsten seks år efter udarbejdelsen af BFI-konventionen må det nu konstateres, at bestræbelserne for at harmonisere ikke er lykkedes, og at beskyttelsen af Fællesskabets finansielle interesser stadig lider under, at der ikke findes minimumsstandarder for en effektiv strafferetlig beskyttelse, der finder anvendelse i hele EU. Amsterdam-traktaten, som alle medlemsstater har undertegnet og ratificeret efter BFI-instrumenterne, trådte i kraft den 1. maj 1999. Den medførte en væsentlig ændring for så vidt angår beskyttelsen af Fællesskabets finansielle interesser, idet EF-traktatens tidligere artikel 209 A blev erstattet af artikel 280. I medfør af denne artikel er Fællesskabet og medlemsstaterne forpligtet til at træffe en række foranstaltninger for at beskytte Fællesskabets finansielle interesser på en effektiv og ensartet måde i alle medlemsstater.

For at nå dette mål fastsættes det i EF-traktatens artikel 280, stk. 4, at Rådet efter fremgangsmåden i artikel 251 og efter høring af Revisionsretten vedtager de nødvendige foranstaltninger til forebyggelse og bekæmpelse af svig, der skader Fællesskabets finansielle interesser, med henblik på at yde en effektiv og ensartet beskyttelse i medlemsstaterne. Disse foranstaltninger berører ikke anvendelsen af medlemsstaternes strafferet eller retsplejeregler. På dette anvendelsesområde udgør EF-traktatens nye artikel 280 nu det specifikke retsgrundlag, som i medfør af EU-traktatens artikel 29 og 47, hvori det fastsættes, at fællesskabsretten har forrang for EU-retten, fremover skal anvendes til at vedtage foranstaltninger vedrørende beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser. På regeringskonferencen i Nice i december 2000 blev det endnu engang bekræftet, at beskyttelsen af Fællesskabets finansielle interesser hovedsageligt henhører under første søjle.

I medfør af Amsterdam-traktaten kræves der derfor en tilpasning af BFI-instrumenterne til den nye situation, idet disse instrumenter endnu ikke er trådt i kraft. Kommissionen finder det følgelig nødvendigt at erstatte i det mindste en del af de nuværende instrumenter under tredje søjle med en retsakt, der vedtages med hjemmel i EF-traktatens artikel 280, således som Europa-Parlamentet ved adskillige lejligheder har anmodet om.

En sådan retsakt med hjemmel i EF-traktatens artikel 280 er af stor interesse, for så vidt der er mulighed for at udnytte fordelene ved EF-retten under første søjle, I EF-retten fastsættes en række kontrolmekanismer, som ikke findes under tredje søjle, navnlig Kommissionens beføjelser som traktaternes vogter og Domstolens beføjelser i den forbindelse. For så vidt angår beskyttelsen af Fællesskabets finansielle interesser gør disse beføjelser det muligt at sikre en korrekt gennemførelse og anvendelse af EF-retten i de nationale lovgivninger og således sikre en effektiv og ensartet beskyttelse i alle medlemsstater. Der skal ligeledes tages hensyn til disse fordele, når ansøgerlandene skal inkorporere EF-retten i deres lovgivning.

Med hensyn til spørgsmålet om, i hvilket omfang undtagelsen i EF-traktatens artikel 280, stk. 4, andet punktum, er til hinder for vedtagelsen af en retsakt på det strafferetlige område, skal det bemærkes, at der her ikke er tale om den fuldstændige strafferet generelt, men kun to særlige aspekter, nemlig "anvendelsen af medlemsstaternes strafferet" og deres "retsplejeregler". Mens artikel 280, stk. 4, principielt er rettet mod alle foranstaltninger inden for forebyggelse og bekæmpelse af svig, fastsættes der i den forbindelse i andet punktum en undtagelse, som i lyset af målene med denne artikel kun kan fortolkes snævert. Udformningen af denne bestemmelse og den retlige baggrund herfor er ikke til hindrer for, at der vedtages foranstaltninger med henblik på at nå bestemte mål vedrørende en strafferetlig harmonisering, så længe disse ikke vedrører "anvendelsen af medlemsstaternes strafferet eller retsplejeregler".

Kommissionen finder, at dens forslag til retsakt med hjemmel i EF-traktatens artikel 280, stk. 4, udgør en nødvendig og vigtig etape på grundlag af den nuværende traktat, uden at man derved ser bort fra muligheden for senere etaper. Kommissionen har i den forbindelse og i overensstemmelse med dens arbejdsprogram til hensigt inden udgangen af året at vedtage en grønbog om betingelserne for oprettelsen af en europæisk anklagemyndighed på området beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser, og dette vil under alle omstændigheder kræve en ændring af traktaterne [10].

[10] Kommissionen har allerede fremsat forslag om oprettelse af en europæisk anklagemyndighed i forbindelse med beskyttelsen af Fællesskabets finansielle interesser, som imidlertid ikke blev accepteret på regeringskonferencen i Nice vedrørende de institutionelle reformer (jf. meddelelse fra Kommissionen af 29. september 2000 om beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser - en europæisk anklagemyndighed (KOM(2000) 608 endelig).

1.3. Form og indhold af den retsakt, der skal foreslås på grundlag af EF-traktatens artikel 280

1.3.1. Retsaktens form

Kommissionen finder, at et direktiv i dette tilfælde er det mest hensigtsmæssige instrument. For så vidt angår udformning og teknik samt retlig sprogbrug svarer et direktiv i vid udstrækning til BFI-instrumenterne, idet der som i forbindelse med en konvention kræves, at medlemsstaterne træffer en række gennemførelses foranstaltninger i national ret. Denne løsning gør det muligt dels uændret at medtage bestemte bestemmelser fra BFI-instrumenterne med de få tilpasninger, der er nødvendige, dels i højere grad at respektere de forskellige nationale traditioner i strafferetten. Denne fremgangsmåde bør derfor i høj grad kunne støttes af medlemsstaterne, som alle har tilsluttet sig BFI-instrumenterne, og derved sikre en hurtig vedtagelse af direktivet.

1.3.2. Retsaktens indhold

Det foreslås at medtage alle bestemmelserne fra de nuværende BFI-instrumenter, der ikke er omfattet af den begrænsning, der er omhandlet i EF-traktatens artikel 280, stk. 4, andet punktum, i direktivet. Der er tale om alle bestemmelser, som ikke vedrører retsplejen og det retlige samarbejde, idet disse kan anses for at have til formål at sikre "anvendelsen af medlemsstaternes strafferet" og deres "retsplejeregler".

EF-traktatens artikel 280 udgør således et hensigtsmæssigt retsgrundlag for en tilnærmelse af medlemsstaternes materielle strafferet for så vidt angår definitionen af svig, bestikkelse og hvidvaskning af penge til skade for Fællesskabets finansielle interesser samt med hensyn til strafferetligt ansvar og strafferetlige sanktioner. Bestemmelserne i BFI-instrumenterne, der tager sigte på at harmonisere definitionerne af lovovertrædelser, ansvar og sanktioner, vedrører ikke anvendelsen af medlemsstaternes strafferet eller retsplejeregler, for så vidt som både gennemførelsen af disse bestemmelser i national ret og de nationale myndigheders retshåndhævende foranstaltninger henhører under medlemsstaternes kompetence. Et sådant direktiv vil desuden gøre det muligt i den materielle strafferet i overensstemmelse med målene for indholdet, som Rådet allerede har fastsat, at sikre en ensartet beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser i alle medlemsstater.

Det foreslås desuden at medtage bestemmelserne vedrørende samarbejdet med Kommissionen, idet disse ikke længere er omfattet af undtagelsen i EF-traktatens artikel 280, stk. 4. Disse bestemmelser vedrører ikke det horisontale samarbejde mellem de forskellige medlemsstaters myndigheder, således som det bl.a. er fastsat i EU-traktatens artikel 31, men det vertikale samarbejde mellem de nationale myndigheder og Kommissionen, som hovedsagelig er fastlagt i EF-traktaten, bl.a. artikel 280, stk. 3.

Denne fremgangsmåde er retligt velfunderet og vil være med til at sætte gang i "gennemførelsen" af de væsentligste bestemmelser i BFI-instrumenterne uden fuldt og helt at erstatte instrumenterne under tredje søjle. Under alle omstændigheder er det fortsat i medlemsstaternes interesse hurtigst muligt at ratificere BFI-instrumenterne for at sikre, at de øvrige bestemmelser, der ikke er medtaget i direktivet, træder i kraft. Disse er lige så vigtige, idet de bl.a. vedrører medlems staternes forpligtelser i forbindelse med kompetence, "ne bis in idem"-princippet, gensidig retshjælp, udlevering, overførsel og centralisering af retsforfølgning og fuldbyrdelse af straffedomme. Det kunne også overvejes at medtage disse bestemmelser i et andet instrument under afsnit VI, nemlig en rammeafgørelse. På nuværende tidspunkt synes det dog mere hensigtsmæssigt at afslutte de igangværende ratifikationsprocesser.

For at sikre en hensigtsmæssig anvendelse af direktivets bestemmelser har Kommissionen til hensigt at nedsætte et rådgivende udvalg, der inddrager medlemsstaterne, og som får til opgave via regelmæssige høringer at lette en harmoniseret gennemførelse af direktivet i medlemsstaterne og at løse konkrete problemer vedrørende anvendelsen af direktivet. Dette udvalg kan desuden lette samrådet mellem medlemsstaterne vedrørende strengere betingelser og forpligtelser på nationalt plan og rådgive Kommissionen om eventuelle tilføjelser eller ændringer til direktivet eller med hensyn til de tilpasninger, der skønnes nødvendige.

2. Redegørelse for bestemmelserne

Bestemmelserne i forslaget til direktiv om strafferetlig beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser er alle uden undtagelse inspireret af bestemmelserne i BFI-instrumenterne under tredje søjle. Eftersom alle medlemsstaterne allerede har tilsluttet sig disse instrumenter, og hvert instrument har været emnet for en forklarende rapport, som Rådet har godkendt [11], vil indholdet af de pågældende bestemmelser ikke igen blive kommenteret i detaljer.

[11] Jf. den forklarende rapport vedrørende konventionen om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser, godkendt af Rådet den 26.5.1997 (EFT C 191 af 23.6.1997), den forklarende rapport vedrørende konventionen om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser, godkendt af Rådet den 19.12.1997 (EFT C 11 af 15.1.1998) og den forklarende rapport vedrørende konventionen om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser, godkendt af Rådet den 12.3.1999 (EFT C 91 af 31.3.1999).

Efter kapitel I vedrørende målet og nogle generelle definitioner fastsættes det i direktivets kapitel II, hvilke former for adfærd der skader Fællesskabets finansielle interesser, nemlig svig (artikel 3), aktiv og passiv bestikkelse (artikel 4), visse bestemmelser om ensartet behandling af nationale tjenestemænd og fællesskabstjenestemænd (artikel 5) og hvidvaskning af penge (artikel 6), og medlemsstaterne får pligt til at gøre disse former for adfærd til strafferetlige overtrædelser (artikel 7).

Kapitel III og IV indeholder bestemmelser om ansvar og sanktioner, herunder bestemmelserne om juridiske personer (artikel 9 og 11).

Kapitel V indeholder bestemmelser om de nationale myndigheders samarbejde med Kommissionen (artikel 13) og de øvrige afsluttende bestemmelser.

For at lette forståelsen af udkastet til direktiv er der opstillet to oversigtsskemaer. Det første er en sammenlignende oversigt over artiklerne i forslaget til direktiv og artiklerne i BFI-instrumenterne under tredje søjle:

Forslag til direktiv // BFI-instrumenter under tredje søjle

Artikel 1 (Mål) //

Artikel 2 (Definitioner) // Artikel 1, stk. 1, i første protokol

Artikel 1, litra d), i anden protokol

Artikel 3, stk. 1 (Svig)

Artikel 3, stk. 2 // Artikel 1, stk. 1, i konventionen

Artikel 2, stk. 2, i konventionen

Artikel 4, stk. 1 (Passiv bestikkelse)

Artikel 4, stk. 2 (Aktiv bestikkelse) // Artikel 2 i første protokol

Artikel 3 i første protokol

Artikel 5 (Ensartet behandling af nationale tjenestemænd og fælles skabstjenestemænd) // Artikel 4, stk. 1, 2, 3 og 5, i første protokol

Artikel 6 (Hvidvaskning af penge) // Artikel 2 i anden protokol i kombination med protokollens artikel 1, litra e), hvori der henvises til definitionen i artikel 1 i direktiv 91/308/EØF

Artikel 7, stk. 1 (Pligt til at sikre strafferetlig forfølgning)

Artikel 7, stk. 2 // Nævnt i hvert instrument

Artikel 1, stk. 3, i konventionen

Artikel 8 (Virksomhedslederes strafferetlige ansvar) // Artikel 3 i konventionen

Artikel 9 (Juridiske personers ansvar) // Artikel 3 i anden protokol

Artikel 10 (Sanktioner over for fysiske personer) // Artikel 2 i konventionen

Artikel 11 (Sanktioner over for juridiske personer) // Artikel 4 i anden protokol

Artikel 12 (Konfiskation) // Artikel 5 i anden protokol

Artikel 13 (Samarbejde med Europa-Kommissionen) // Artikel 7 ff. i anden protokol

Artikel 14 (National ret) // Artikel 9 i konventionen

Artikel 15 (Gennemførelse), stk. 1 og 2

Artikel 15, stk. 3 // Generelle bestemmelser

Artikel 10, stk. 1, i konventionen

Artikel 16 (Ikrafttrædelse) //

Artikel 17 (Målgruppe) //

Til gengæld indeholder oversigten nedenfor alle de artikler i BFI-instrumenterne, som ikke er integreret i udkastet til direktiv, og for hvilke det fortsat kræves, at alle medlemsstaterne ratificerer dem:

BFI-instrumenter under tredje søjle // Begrundelse for ikke at medtage bestemmelserne i udkastet til direktiv

Artikel 4 i konventionen (Straffe myndighed)

Artikel 6 i første protokol (Straffe myndighed) // Undtagelsen i EF-traktatens artikel 280, stk. 4

Artikel 5 i konventionen (Udlevering og retsforfølgning) // idem

Artikel 6 i konventionen (Samarbejde) // idem

Artikel 7 i konventionen (ne bis in idem) // idem

Artikel 8 i konventionen (Domstolen) // Ikke relevant for direktivet

Artikel 10, stk. 2, i konventionen (meddelelse) // Fastsat inden for rammerne af EF-retten

Artikel 11-13 i konventionen // Ikke relevant for direktivet

Artikel 4, stk. 4, i første protokol // Undtagelsen i EF-traktatens artikel 280, stk. 4

Artikel 7-12 i første protokol // Ikke relevant for direktivet

Artikel 6 i anden protokol // Undtagelsen i EF-traktatens artikel 280, stk. 4

Artikel 8, 9 og 11-19 i anden protokol // Ikke relevant for direktivet

2001/0115 (COD)

Forslag til EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS DIREKTIV om strafferetlig beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser

EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET FOR DEN EUROPÆISKE UNION HAR -

under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 280, stk. 4,

under henvisning til forslag fra Kommissionen [12],

[12] EFT C ...

under henvisning til udtalelse fra Revisionsretten [13],

[13] EFT C ...

efter proceduren i traktatens artikel 251, og

ud fra følgende betragtninger:

(1) Institutionerne og medlemsstaterne tillægger beskyttelsen af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser og bekæmpelse af svig og enhver anden form for ulovlig virksomhed, der skader Fællesskabets finansielle interesser, stor betydning. Beskyttelsen af Fællesskabets finansielle interesser vedrører ikke kun forvaltningen af budgetbevillinger, men omfatter også alle foranstaltninger, der påvirker eller vil kunne påvirke dets aktiver. Det er nødvendigt at anvende alle de midler, der er til rådighed, for at nå disse mål, bl.a. i lyset af Fællesskabets lovgivningsmæssige kompetence, samtidig med at den nuværende ansvarsfordeling og ansvarsbalance mellem henholdsvis medlemsstaterne og Fællesskabet bevares.

(2) Medlemsstaternes strafferet bør effektivt bidrage til at beskytte Fællesskabets finansielle interesser.

(3) I de instrumenter, der har hjemmel i afsnit VI i traktaten om Den Europæiske Union, og som vedrører beskyttelsen af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser, dvs. konventionen af 26. juli 1995 [14] og protokollerne af 27. september 1996 [15], 29. november 1996 [16] og 19. juni 1997 [17], er fastsat en række bestemmelser med henblik på at sikre en gensidig tilnærmelse af medlemsstaternes strafferet og forbedre samarbejdet mellem dem. Da alle medlemsstaterne ikke har ratificeret disse instrumenter, er det fortsat usikkert, hvornår de træder i kraft.

[14] EFT C 316 af 27.11.1995, s. 48.

[15] EFT C 313 af 23.10.1996, s. 1.

[16] EFT C 151 af 20.5.1997, s. 1.

[17] EFT C 195 af 25.6.1997, s. 1.

(4) I henhold til artikel 280 i traktaten er det muligt i en EF-retsakt at medtage alle bestemmelser i disse instrumenter, der ikke vedrører anvendelsen af medlemsstaternes strafferet eller retsplejeregler.

(5) Svig, der skader Fællesskabets indtægter og udgifter, er i mange tilfælde ikke begrænset til ét enkelt land og begås ofte af organiserede kriminelle netværk.

(6) Fællesskabets finansielle interesser kan rammes eller trues af svig, bestikkelse og hvidvaskning af penge; for at beskytte Fællesskabets finansielle interesser er det nødvendigt, at der vedtages fælles definitioner af sådanne former for adfærd.

(7) Det er nødvendigt om fornødent at foretage en tilpasning af de nationale lovgivninger, således at bestikkelse, som fællesskabstjenestemænd eller tjenestemænd i medlemsstaterne er involveret i, betragtes som en strafbar handling. En sådan tilpasning af de nationale lovgivninger bør for så vidt angår fællesskabstjenestemænd ikke begrænses til aktiv eller passiv bestikkelse, men bør også omfatte andre lovovertrædelser, der skader eller vil kunne skade Fællesskabets indtægter og udgifter, herunder lovovertrædelser, der begås af eller over for personer, der beklæder ansvarsfulde poster på højeste niveau.

(8) Det er nødvendigt, at svig, bestikkelse og hvidvaskning af penge gøres til strafbare handlinger, som kan pålægges sanktioner. Medlemsstaterne fastsætter, hvilke strafferetlige sanktioner der finder anvendelse ved overtrædelse af de nationale bestemmelser, der vedtages i medfør af dette direktiv, uden at muligheden for i bestemte tilfælde at anvende andre sanktioner berøres deraf, og fastsætter i det mindste i tilfælde af grov svig bestemmelser om frihedsstraf. De træffer alle nødvendige foranstaltninger for at sikre gennemførelsen af disse sanktioner. De fastsatte sanktioner skal være effektive, stå i et rimeligt forhold til overtrædelsen og have en afskrækkende virkning.

(9) Virksomhederne spiller en vigtig rolle på de områder, der finansieres af Fællesskabet, og personer med beslutningsbeføjelser i en virksomhed bør i påkommende tilfælde ikke kunne unddrage sig strafferetligt ansvar.

(10) Fællesskabets finansielle interesser kan skades eller trues gennem handlinger begået på vegne af juridiske personer.

(11) Det er nødvendigt om fornødent at tilpasse de nationale lovgivninger, således at juridiske personer kan gøres ansvarlige i tilfælde af svig eller aktiv bestikkelse og hvidvaskning af penge, som begås for at skaffe dem vinding, og som skader eller vil kunne skade Fællesskabets finansielle interesser.

(12) Det er nødvendigt om fornødent at tilpasse de nationale lovgivninger, således at det bliver muligt at konfiskere udbytte af svig, bestikkelse og hvidvaskning af penge.

(13) Det er nødvendigt at fastsætte foranstaltninger vedrørende samarbejdet mellem medlemsstaterne og Kommissionen for at sikre en effektiv indsats mod svig, aktiv og passiv bestikkelse og den hvidvaskning af penge, der er knyttet hertil, og som skader eller vil kunne skade Fællesskabets finansielle interesser. Dette samarbejde indebærer iværksættelse af behandling af personoplysninger og navnlig udveksling af oplysninger mellem medlemsstaterne og Kommissionen og mellem Kommissionen og tredjelande. Behandlingen af personoplysninger sker under overholdelse af bestemmelserne om beskyttelse af personoplysninger, navnlig Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 95/46/EF af 24. oktober 1995 om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger og om fri udveksling af sådanne oplysninger [18] og Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 45/2001 af 18. december 2000 om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger i fællesskabsinstitutionerne og -organerne og om fri udveksling af sådanne oplysninger [19] samt relevante oplysninger om tavshedspligt i forbindelse med efterforskningen.

[18] EFT L 281 af 23.11.1995, s. 31.

[19] EFT L 8 af 12.1.2001, s. 1.

(14) De medlemsstater, der endnu mangler at ratificere de instrumenter, der har hjemmel i afsnit VI i traktaten om Den Europæiske Union, og som vedrører beskyttelsen af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser, må sørge for, at det straks sker, således at de bestemmelser, der ikke er omfattet af anvendelsesområdet for traktatens artikel 280, stk. 4, dvs. bl.a. bestemmelserne om straffemyndighed, gensidig retshjælp, overførsel og centralisering af retsforfølgning, udlevering og fuldbyrdelse af straffedomme, ligeledes kan træde i kraft.

(15) Denne retsforskrift, der bl.a. har til formål at sikre en gensidig tilnærmelse af de nationale lovgivninger for så vidt angår strafferetlig beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser, er i overensstemmelse med de grundlæggende rettigheder og overholder de principper, der bl.a. anerkendes i chartret om Den Europæiske Unions grundlæggende rettigheder -

UDSTEDT FØLGENDE DIREKTIV:

Kapitel I Mål og definitioner

Artikel 1 Mål

Dette direktiv har til formål at styrke den strafferetlige beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser, bl.a. via indbyrdes tilnærmelse af de nationale lovgivninger.

Artikel 2 Definitioner

I dette direktiv forstås ved:

1) "tjenestemand": enhver tjenestemand, såvel en fællesskabstjenestemand som en national tjenestemand, herunder enhver national tjenestemand fra en anden medlemsstat

2) "fællesskabstjenestemand":

- enhver, der har status som tjenestemand eller kontraktansat i henhold til vedtægten for tjenestemænd i De Europæiske Fællesskaber eller ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte i disse Fællesskaber

- enhver, som af medlemsstaterne eller af en offentlig eller privat institution er stillet til rådighed for De Europæiske Fællesskaber, og som dér udøver hverv svarende til de hverv, der udøves af tjenestemænd eller øvrige ansatte i De Europæiske Fællesskaber; medlemmer af de organer, der er oprettet i overensstemmelse med traktaterne om oprettelse af De Europæiske Fællesskaber, samt personalet i disse organer sidestilles med fællesskabstjenestemænd, for så vidt vedtægten for tjenestemænd i De Europæiske Fællesskaber eller ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte i disse Fællesskaber ikke finder anvendelse på dem;

3) "national tjenestemand": enhver, der har status som tjenestemand, eller som virker i offentlig tjeneste i henhold til en medlemsstats nationale lovgivning med henblik på anvendelse af den pågældende medlemsstats strafferet;

for så vidt angår retsforfølgning i en medlemsstat, der involverer en tjenestemand i en anden medlemsstat, er førstnævnte medlemsstat dog kun forpligtet til at anvende definitionen af "national tjenestemand", i det omfang denne definition er forenelig med dens nationale lovgivning;

4) "juridisk person": enhver enhed, der har denne status i henhold til den nationale lovgivning, der finder anvendelse, dog ikke stater og andre offentlige organer under udøvelsen af offentligretlige beføjelser samt offentligretlige internationale organisationer.

Kapitel II Overtrædelser

Artikel 3 Svig

1. I dette direktiv betragtes som svig, der skader De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser:

a) for så vidt angår udgifter, enhver forsætlig handling eller undladelse vedrørende:

- anvendelse eller forelæggelse af falske, urigtige eller ufuldstændige erklæringer eller dokumenter, som medfører uretmæssig oppebærelse eller tilbageholdelse af midler hidrørende fra Fællesskabets almindelige budget eller fra budgetter, der forvaltes af eller for Fællesskabet

- manglende indberetning af en oplysning ved tilsidesættelse af en specifik oplysningspligt, med samme følge

- uretmæssig anvendelse af sådanne midler til andre formål end dem, de oprindelig var bevilget til

b) for så vidt angår udgifter, enhver forsætlig handling eller undladelse vedrørende:

- anvendelse eller forelæggelse af falske, urigtige eller ufuldstændige erklæringer eller dokumenter, som medfører en uretmæssig formindskelse af indtægterne på Fællesskabets almindelige budget eller på budgetter, der forvaltes af eller for Fællesskabet

- manglende indberetning af en oplysning ved tilsidesættelse af en specifik oplysningspligt, med samme følge

- uretmæssig udnyttelse af en lovligt opnået fordel, med samme følge.

2. I dette direktiv betragtes som grov svig enhver form for svig som defineret i stk. 1, som vedrører et mindstebeløb, der skal fastsættes i hver medlemsstat. Dette mindstebeløb kan ikke fastsættes til højere end 50 000 EUR.

Artikel 4 Bestikkelse

1. I henhold til dette direktiv betragtes det som passiv bestikkelse, at en tjenestemand med forsæt, direkte eller gennem tredjemand, anmoder om eller modtager fordele, uanset disses art, for sig selv eller for tredjemand, eller tager imod et løfte herom, for i strid med sine officielle pligter at udføre eller undlade at udføre en handling, der er omfattet af vedkommendes hverv eller udøvelsen heraf, og som skader eller vil kunne skade Fællesskabets finansielle interesser.

2. I henhold til dette direktiv betragtes det som aktiv bestikkelse, at en person med forsæt, direkte eller gennem tredjemand, lover eller yder en tjenestemand en fordel, uanset dennes art, for ham selv eller for tredjemand, for at han i strid med sine officielle pligter foretager eller undlader at foretage en handling, der er omfattet af hans hverv eller udøvelsen heraf, og som skader eller vil kunne skade Fællesskabets finansielle interesser.

Artikel 5 Ensartet behandling af nationale tjenestemænd og fællesskabstjenestemænd

1. Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at definitionerne i deres strafferet af lovovertrædelser, der består i en adfærd som omhandlet i dette direktivs artikel 3, og som begås af nationale tjenestemænd under udøvelsen af deres hverv, finder anvendelse i samme omfang i tilfælde, hvor adfærden udvises af fællesskabstjenestemænd under udøvelsen af deres hverv.

2. Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at de i stk. 1 og i artikel 4 omhandlede definitioner af lovovertrædelser, der begås af eller over for ministre i deres regering, medlemmer af deres parlamentariske forsamlinger, af deres øverste retsinstanser eller af deres revisionsret under udøvelsen af deres hverv, finder anvendelse i samme omfang i tilfælde, hvor overtrædelsen begås af eller over for medlemmer af henholdsvis Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber, Europa-Parlamentet, De Europæiske Fællesskabers Domstol og De Europæiske Fællesskabers Revisionsret under udøvelsen af deres hverv.

3. Har en medlemsstat vedtaget særlove vedrørende handlinger eller undladelser, som ministre i dens regering er ansvarlige for som følge af deres særlige politiske stilling i vedkommende medlemsstat, finder stk. 2 ikke anvendelse på sådan særlovgivning, såfremt medlemsstaten sikrer, at medlemmerne af Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber er omfattet af de strafferetlige bestemmelser, der vedtages til gennemførelse af artikel 4 og artikel 5, stk. 1.

4. Dette direktiv finder anvendelse med forbehold af traktatens bestemmelser om ophævelse af immunitet, protokollen vedrørende Det Europæiske Fællesskabs privilegier og immuniteter, protokollerne vedrørende Domstolens statutter samt tekster vedtaget med henblik på gennemførelse heraf.

Artikel 6 Hvidvaskning af penge

1. I dette direktiv betragtes "hvidvaskning af penge" som nedenstående forsætlige handlinger i tilknytning til udbyttet af svig, i det mindste i grove tilfælde, og den i artikel 3 og 4 omhandlede aktive og passive bestikkelse:

a) konvertering eller overførsel af formuegoder - vel vidende, at de hidrører fra en kriminel handling eller fra medvirken i en sådan handling - med det formål at fortie eller tilsløre formuegodernes ulovlige oprindelse eller at hjælpe personer, som er involveret i en sådan handling, til at unddrage sig de retlige konsekvenser heraf

b) fortielse eller tilsløring af formuegodernes art, oprindelse, lokalisering, placering eller bevægelser eller af den egentlige ejendomsret til disse formuegoder eller dertil knyttede rettigheder, vel vidende, at de hidrører fra en kriminel handling eller fra medvirken i en sådan handling

c) erhvervelse, besiddelse eller anvendelse af formuegoder, vel vidende ved modtagelsen af disse goder, at de hidrører fra en kriminel handling eller fra medvirken i en sådan handling

d) medvirken i en af de handlinger, der er omhandlet i de tre foregående punkter, og involvering med henblik på at udføre den pågældende handling.

2. Der foreligger hvidvaskning af penge, også selv om de handlinger, som har frembragt de formuegoder, der skal hvidvaskes, har fundet sted på en anden medlemsstats eller et tredjelands område.

Artikel 7 Pligt til at sikre strafferetlig forfølgning

1. Medlemsstaterne træffer de fornødne foranstaltninger for i deres nationale strafferet at gennemføre bestemmelserne i dette kapitel på en sådan måde, at den deri omhandlede adfærd betragtes som en strafbar handling.

Medlemsstaterne træffer hensigtsmæssige foranstaltninger for at sikre, at det er muligt på grundlag af objektive faktiske forhold at fastslå, at disse handlinger blev foretaget med forsæt.

2. Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at forsætlig udfærdigelse eller levering af falske, urigtige eller ufuldstændige erklæringer eller dokumenter, der som beskrevet i artikel 3 indebærer svig, betragtes som en strafbar handling, hvis denne adfærd ikke allerede er strafbar enten som en selvstændig lovovertrædelse eller som medvirken eller anstiftelse til eller forsøg på svig.

Kapitel III Ansvar

Artikel 8 Virksomhedslederes strafferetlige ansvar

Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger for, at virksomhedsledere eller andre med beslutnings- eller kontrolbeføjelser i en virksomhed kan gøres strafferetligt ansvarlige efter principperne i deres nationale lovgivning i tilfælde af, at deres underordnede på virksomhedens vegne har begået de handlinger, der er omhandlet under kapitel II.

Artikel 9 Juridiske personers ansvar

1. Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at juridiske personer kan gøres ansvarlige for svig, aktiv bestikkelse og hvidvaskning af penge, som omhandlet i kapitel II, der, for at skaffe dem vinding, er begået af en person, der handler enten individuelt eller som medlem af et organ under den juridiske person, og som har en ledende stilling inden for den juridiske person, baseret på:

- beføjelse til at repræsentere den juridiske person

eller

- beføjelse til at træffe beslutninger på den juridiske persons vegne

eller

- beføjelse til at udøve intern kontrol i den juridiske person

samt for medvirken til eller anstiftelse af svig, aktiv bestikkelse eller hvidvaskning af penge eller forsøg på svig.

2. Med forbehold af stk. 1 træffer medlemsstaterne de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at en juridisk person kan gøres ansvarlig, når utilstrækkeligt tilsyn eller utilstrækkelig kontrol fra en af de i stk. 1 omhandlede personers side har gjort det muligt for en person, der er underlagt den juridiske persons myndighed, at begå svig eller gøre sig skyldig i aktiv bestikkelse eller hvidvaskning af penge for at skaffe den juridiske person vinding.

3. Juridiske personers ansvar i henhold til stk. 1 og 2 udelukker ikke fysiske personers strafferetlige ansvar, når de begår, anstifter eller medvirker til svig, aktiv bestikkelse eller hvidvaskning af penge.

Kapitel IV Sanktioner

Artikel 10 Sanktioner over for fysiske personer

Med forbehold af bestemmelserne i stk. 2 træffer medlemsstaterne de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at den i kapitel II omhandlede adfærd samt medvirken og anstiftelse hertil og, med undtagelse af den i artikel 4 omhandlede adfærd, forsøg herpå kan pålægges strafferetlige sanktioner, der er effektive, står i et rimeligt forhold til overtrædelsen og har en afskrækkende virkning, herunder, i det mindste i grove tilfælde af svig, frihedsstraf.

En medlemsstat kan imidlertid i mindre tilfælde af svig, som vedrører et samlet beløb på under 4 000 EUR, og som i henhold til dens lovgivning ikke er af specielt grov karakter, fastsætte sanktioner af en anden art end de i stk. 1 anførte.

Artikel 11 Sanktioner over for juridiske personer

1. Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at en juridisk person, der er ansvarlig i henhold til artikel 9, stk. 1, kan pålægges sanktioner, der er effektive, står i et rimeligt forhold til overtrædelsen og har en afskrækkende virkning, herunder bødestraf eller administrativt idømte bøder, og som kan indbefatte andre sanktioner som f.eks.:

a) udelukkelse fra offentlige ydelser eller tilskud

b) midlertidigt eller varigt forbud mod at udøve kommerciel virksomhed

c) anbringelse under retsligt tilsyn

d) opløsning efter retskendelse.

2. Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at en juridisk person, der er ansvarlig i henhold til artikel 9, stk. 2, kan pålægges sanktioner eller foranstaltninger, der er effektive, står i et rimeligt forhold til overtrædelsen og har en afskrækkende virkning.

Artikel 12 Konfiskation

Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger for at muliggøre beslaglæggelse og, med forbehold af de rettigheder, der tilkommer tredjemand i god tro, konfiskation eller bevaringstagning af redskaber, der er anvendt i forbindelse med de i kapitel II omhandlede handlinger samt af udbyttet herfra eller af formuegoder af en tilsvarende værdi. Redskaber, udbytte eller andre formuegoder, som beslaglægges eller konfiskeres, behandles af medlemsstaten efter dens nationale lovgivning.

Kapitel V Afsluttende bestemmelser

Artikel 13 Samarbejde med Europa-Kommissionen

1. I forbindelse med samarbejdet med Kommissionen om bekæmpelse af svig, bestikkelse og hvidvaskning af penge som omhandlet i kapitel II træffer medlemsstaterne de nødvendige foranstaltninger for, at Kommissionen kan yde al den tekniske og operative bistand, der er nødvendig for at lette koordineringen af de undersøgelser, de relevante nationale myndigheder har iværksat.

2. Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger for, at medlemsstaternes relevante myndigheder kan udveksle oplysninger med Kommissionen med henblik på at gøre det lettere at fastslå de faktiske omstændigheder og sikre en effektiv indsats mod de handlinger, der er omhandlet i kapitel II. I de foranstaltninger, som Kommissionen og de relevante nationale myndigheder fastsætter, tages der i hvert enkelt tilfælde hensyn til behovet for at holde efterforskningsarbejdet hemmeligt og til beskyttelsen af personoplysninger.

3. Kommissionens og medlemsstaternes behandling af personoplysninger i medfør af dette direktiv skal være i overensstemmelse med Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 95/46/EF af 24. oktober 1995 om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger og om fri udveksling af sådanne oplysninger samt Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 45/2001 af 18. december 2000 om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger i fællesskabsinstitutionerne og -organerne og om fri udveksling af sådanne oplysninger.

4. Med henblik på tavshedspligten i forbindelse med efterforskningen og inden for rammerne af udvekslingen af oplysninger i henhold til bestemmelserne i stk. 1-3:

i) kan en medlemsstat, når den leverer oplysninger til Kommissionen, fastsætte bestemte betingelser for, hvordan disse oplysninger anvendes enten af Kommissionen eller af en anden medlemsstat, til hvilken oplysningerne måtte blive videregivet

ii) meddeler Kommissionen den medlemsstat, der har givet personoplysningerne, at den har videregivet disse oplysninger til en anden medlemsstat

iii) sikrer Kommissionen sig, inden enhver overførsel af personoplysninger til et tredjeland, som den har fået fra en medlemsstat, at den pågældende medlemsstat har givet tilladelse hertil.

Artikel 14 National ret

Ingen af bestemmelserne i dette direktiv er til hinder for, at medlemsstaterne på det område, som dette direktiv vedrører, kan vedtage eller bibeholde strengere bestemmelser i den nationale ret for at sikre en effektiv beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser.

Artikel 15 Gennemførelse

1. Medlemsstaterne sætter de nødvendige love og administrative bestemmelser i kraft for at efterkomme dette direktiv inden den 31. december 2001.

Når medlemsstaterne vedtager disse love og administrative bestemmelser, skal de indeholde en henvisning til dette direktiv, eller de skal ved offentliggørelsen ledsages af en sådan henvisning. De nærmere regler for denne henvisning fastsættes af medlemsstaterne.

2. Medlemsstaterne meddeler Kommissionen teksten til de vigtigste retsforskrifter, som de vedtager på det område, der er omfattet af dette direktiv.

Artikel 16 Ikrafttrædelse

Dette direktiv træder i kraft på tyvendedagen efter offentliggørelsen i De Europæiske Fællesskabers Tidende.

Artikel 17

Dette direktiv er rettet til medlemsstaterne.

Udfærdiget i Bruxelles, den .

På Europa-Parlamentets vegne På Rådets vegne

Formand Formand