[pic] | KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER |

Bruxelles, den 24.1.2007

SEK(2006) 1689

ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE

Ledsagedokument til Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om lufthavnsafgifter Resume af konsekvensanalyse {KOM(2006) 820 endelig}{SEK(2006) 1688}

Resumé

Indledning

Denne konsekvensanalyse af udkastet til direktiv om lufthavnsafgifter indgår i en pakke af kommissionsinitiativer til støtte for effektiv drift af EU's lufthavne. Der findes i EU forskellige systemer til fastsættelse af priser på lufthavnsinfrastruktur. De er ikke altid ordentligt begrundet, og udvekslingen af oplysninger herom kan være utilstrækkelig. Der hersker mellem EU's luftfartsselskaber på den ene side og lufthavnene på anden ofte uenighed om, hvordan afgiftssystemerne skal se ud, og hvordan afgifterne skal fastsættes. Denne konsekvensanalyse ser på et antal valgmuligheder i så henseende og vurderer virkningerne heraf.

Mål

Direktivforslagets generelle mål defineres af andre initiativer såsom Kommissionens strategiske mål og udfordringer, der er indeholdt i de strategiske mål 2005-2009[1], som bl.a. sigter mod at skabe en fornyet velstandsudvikling i Europa gennem et mere konkurrencedygtigt og dynamisk EU. Direktivforslagets specifikke mål udgør de målsætninger, der skal opfyldes via direktivet for at muliggøre opnåelse af de generelle mål. Disse specifikke mål kan kort beskrives som:

- at bidrage til en fair konkurrence mellem EU's lufthavne gennem indførelse af fælles afgiftsprincipper

- at fremme mere gennemsigtige afgiftssystemer for brugerne af lufthavnsinfrastruktur

- at skabe tilstrækkelig indkomst til at vedligeholde og fuldstændiggøre lufthavnsinfrastrukturen på optimalt niveau.

De operationelle mål har forbindelse til de resultater, direktivet forventes at få. Det væsentligste operationelle mål er at skabe grundlæggende fælles principper for afgifter i EU's lufthavne.

Høring og ekspertise

Høring

Der har forud for udarbejdelsen af dette forslag været afholdt høring for at indhente kommentarer og forslag fra de berørte parter. Herunder fulgtes minimumsstandarderne for høring af interesserede parter som defineret i Kommissionens meddelelse af 11. december 2002 (KOM(2002) 704).

Der blev afholdt høringsmøde den 7. april 2006, hvor alle de store sammenslutninger og organisationer af berørte parter fik lejlighed til at præsentere deres respektive holdninger. Følgende organisationer var repræsenteret:

ACI, AEA, CANSO, ECA, EEA, ELFAA, ERA, ETF, IACA, IAHA og IATA.

På basis af bidragene til denne høringsproces tegner der sig følgende tendenser.

Hovedaktørerne i lufttransportbranchen, dvs. lufthavne og luftfartsselskaber, indtager en mindre fjendtlig holdning end tidligere, og de fleste berørte parter er enige om behovet for en EU-regulering af lufthavnsafgifterne.

Luftfartsselskabernes organisationer mindede om den vanskelige situation, selskaber der driver luftfart befinder sig i sammenlignet med selskaber, der driver lufthavne. Siden 2001 har luftfartsselskaberne måttet reducere deres driftsomkostninger. Samtidig er lufthavnsomkostningerne pr. passager gennemsnitligt steget med 13 % og i en række lufthavne med et pænt stykke over 20 %. 14 af de 25 dyreste lufthavne ligger i EU. Organisationerne går stærkt ind for en regulering på fællesskabsplan, der ideelt bør omfatte en række "gyldne regler", herunder ikke-forskelsbehandling, obligatorisk høring, gennemsigtighed i lufthavnenes indtægter og udgifter samt etablering af en uafhængig national reguleringsmyndighed. Lavprisselskaberne har en anden opfattelse, da de konstaterer, at de store lufthavne er i færd med at sætte afgifterne ned i lyset af stigende konkurrence fra sekundære og regionale lufthavne. Denne udvikling gør det i det store og hele overflødigt at regulere lufthavnsafgifterne. De regionale luftfartsselskaber hilser en økonomisk regulering velkommen.

Lufthavnene fremhæver behovet for ny lufthavnskapacitet og nødvendigheden af at finansiere udvidelserne med 45 milliarder euro frem til 2025. De påpeger også, at luftfartsselskaberne ikke betaler den fulde pris for lufthavnsinfrastrukturen. Lufthavnene udtaler, at lufthavnsafgifterne er underlagt tilstrækkelig regulering på nationalt plan på basis af ICAO's principper. Det er desuden lufthavnenes opfattelse, at luftfartsselskaberne grundlæggende ønsker en krydssubsidiering af lufthavnsafgifterne fra indtægterne fra lufthavnenes kommercielle aktiviteter. Lufthavnene understreger ikke desto mindre det partnerskab, luftfartsselskaber og lufthavne skal fungere i, og de understreger deres vilje til et konstruktivt engagement.

Ovennævnte beskrivelse viser, at branchens forskellige aktører har divergerende opfattelser af, hvilke specifikke bestemmelser Kommissionens lovgivning skal indeholde. Kommissionens tjenestegrene har defineret en række valgmuligheder, der repræsenterer forskellige muligheder for fællesskabslovgivningen.

Ekspertise

Kontrakten på gennemførelse af konsekvensanalysen blev efter et åbent udbud tildelt en ekstern konsulent. Konsulenten undersøgte de økonomiske og miljømæssige følger af direktivforslaget om lufthavnsafgifter.

Løsningsmodeller

Kommissionens tjenestegrene har for fællesskabslovgivningen defineret følgende valgmuligheder.

Løsningsmodel 1

Der foretages intet på EU-plan, altså status quo.

Løsningsmodel 2

Et scenario, hvor hovedaktørerne, dvs. luftfartsselskaberne og lufthavnene, udvikler og vedtager en frivillig EU-dækkende selvregulering til behandling af det, den ene eller anden part opfatter som problemer fremkaldt af, at der ikke findes en aftale og en fælles forståelse mellem parterne vedrørende den bedste måde at behandle de væsentligste stridspunkter på.

Løsningsmodel 3

Vedtagelse af en retsakt i EU, der fastlægger en generel ramme med krav om, at den måde, lufthavnsafgifter fastlægges og opkræves på, afspejler en række fælles principper, som lufthavnsoperatørerne skal overholde. Den grundlæggende ramme for fastsættelse af afgifter vil skulle fastlægges på nationalt plan, men alle sådanne rammer og anvendelsen heraf vil skulle overholde de fælles principper, der er fastlagt på fællesskabsplan.

De fælles principper vil bl.a. omfatte obligatorisk høring, ikke-forskelsbehandling i pålæggelsen af lufthavnsafgifter for at sikre lige behandling af luftfartsselskaber, gennemsigtighed i lufthavnenes regnskaber, som muliggør indsigt i de årlige indtægter og udgifter, mulighed for at differentiere lufthavnsafgifterne ud fra forskelle i kvalitetsniveauer samt etablering af en national instans med ansvar for tilsynet med en ensartet anvendelse af principperne. Denne løsningsmodel omfatter muligheden for at modulere afgifterne i relation til, hvor miljøvenlige de anvendte fly er.

Under denne løsningsmodel ser man også på den mest anvendelige tærskel, dvs. om direktivet skal gælde lufthavne af en vis minimumsstørrelse og i givet fald hvilken størrelse.

Løsningsmodel 4

Vedtagelse af en retsakt i EU, der fastlægger en generel ramme med krav om, at lufthavnsafgifter fastsættes og opkræves på basis af ét system af regler, som ville gælde på ensartet vis i hele EU, hvorved man fastlægger én beregningsmetode, der først skal defineres. Denne ene metode kunne vælges ud fra de forskellige afgiftsmekanismer, der findes i medlemsstaterne. En kombination af (dele af) sådanne mekanismer er også mulig. Denne løsningsmodel omfatter muligheden for en miljøbaseret modulering, der er beskrevet ovenfor under løsningsmodel 3.

Ingen af de ovennævnte løsningsmodeller er blevet kasseret.

Konsekvensanalyse

Hvis man vælger intet at foretage sig på EU-plan, vil det medføre, at afgiftssystemerne og de bagvedliggende principper fortsat varierer medlemsstaterne imellem. Det vil over tid øge spændingerne mellem lufthavne og lufthavnsbrugere. Disse spændinger forventes at blive intensiveret yderligere af tendensen i retning af fortsat privatisering, som vil medføre øgede afgifter.

Der forventes ingen væsentlige ændringer i lufthavnsafgiftsniveauet, hvis de vigtigste berørte parter etablerer fælles principper for udgiftsgennemsigtighed som i løsningsmodel 2 . Der forventes også større ensartethed med hensyn til strukturen på tværs af EU. Der vil imidlertid være visse hindringer for at få fastsat disse fælles principper på et frivilligt grundlag. Det kan ikke udelukkes, at visse medlemsstater viser sig yderst utilbøjelige til at erstatte deres eget økonomiske reguleringssystem, der er etableret for at opfylde nationale politiske målsætninger, med en EU-dækkende frivillig ramme, som måske blåstempler omkostningsrelaterede afgifter.

I løsningsmodel 3 fastlægges visse fælles principper i fællesskabslovgivningen. Princippet om obligatorisk høring forventes ikke at få større indvirkning, da det allerede praktiseres i de fleste medlemsstater. Samme ræsonnement gælder for princippet om ikke-forskelsbehandling. Lufthavnenes muligheder for at diskriminere begrænses allerede i dag af fællesskabslovgivningen. Lufthavnenes muligheder for at differentiere mellem kvalitetsniveauer vil heller ikke få større indvirkning på lufthavnsafgifterne. Princippet om gennemsigtighed forventes derimod at udsætte lufthavnsafgiftsniveauet for pres i nedadgående retning, især i lufthavne, der indgår i et netværkssystem. Vælges denne løsning, kommer de administrative udgifter til at stige som følge af, at der oprettes en uafhængig tilsynsinstans, men den vil også forbedre lufthavnssektorens funktion via lavere lufthavnsafgifter. Indførelsen af miljøafgifter forventes kun at få begrænset indvirkning på miljøet.

Det er usikkert, om løsningsmodel 3 vil medføre stigende eller faldende lufthavnsafgifter, men løsningsmodellen kommer generelt til at udøve et nedadgående pres på afgiftsniveauerne. Dette pres i nedadgående retning forventes imidlertid at blive mindre stærkt end ved løsningsmodel 4, hvor der er større mulighed for national differentiering.

Løsningsmodel 4 omfatter et EU-bindende målniveau for en omkostningseffektiv lufthavnsdrift baseret på et referencepunkt for omkostningseffektivitet i europæiske lufthavne. Denne løsningsmodel forventes at medføre betydelige administrative udgifter. Lufthavnene bliver nødt til at indføre regnskabssystemer for deres omkostninger, hvilket kræver, at der indføres ensartede regnskabssystemer i de enkelte lufthavne. Efterspørgslen forventes at stige under løsningsmodel 4 for en række lufthavnes vedkommende. Stigningen i efterspørgslen efter luftfartsydelser vil få negative følger for efterspørgslen efter andre transportformer og påvirke jernbanetrafikken over mellemlange afstande, som konkurrerer med kortdistanceflyvninger og landevejstransport om fragt. Afgiftsnedsættelsen gives videre til lufttransportbrugerne. Visse afgiftssatser vil falde, især på kortdistanceflyvninger. Men denne virkning vil blive udlignet af en stigning i afgifterne i lufthavne med lavere omkostninger.

Sammenligning af løsningsmodellerne

På grundlag af ovenstående betragtninger bliver konklusionen, at løsningsmodel 3 "En generel EU-ramme for fælles principper" har størst mulighed for at blive gennemført. Alle løsningsmodeller forventes at øge omkostningsgennemsigtigheden, hvilket brugerne foretrækker, og vil også bidrage til overvågning af principperne om statsstøtte.

Løsningsmodel 1 forventes at medføre øgede spændinger mellem lufthavne og brugere, især i lyset af den igangværende privatisering af lufthavne i EU. Løsningsmodel 2 bliver vanskelig at gennemføre.

Løsningsmodel 3 får ikke den største indvirkning på lufthavnenes omkostningseffektivitet, da løsningsmodel 4 forventes at overgå den i denne henseende. Der vil imidlertid være betydelige vanskeligheder forbundet med gennemførelsen af løsningsmodel 4, som også forventes at medføre store administrative udgifter. Disse vil ikke kunne begrunde en sådan direkte indgriben fra Kommissionens side og vil heller ikke altid være i brugernes interesse, da prisen ikke er det eneste kriterium af betydning for dem.

Indførelsen af miljøafgifter på NOx forventes at skabe en række vanskeligheder. Selvom det ville være yderst gavnligt at øge luftfartsselskabernes bevidsthed om lokale luftkvalitetsproblemer, især når afgifterne indføres på EU-plan, skaber det på en række punkter konflikt i forhold til andre miljømålsætninger (især CO2-emissioner og støj).

Overvågning og evaluering

Kommissionen vil løbende overvåge udviklingerne på det internationale luftfartsmarked og regelmæssigt evaluere følgerne af den nye lovgivning. Direktivets følger for forholdet mellem lufthavne og luftfartsselskaber vil hovedsagelig blive vurderet på basis af:

(i) undersøgelsesaktiviteter fra Kommissionens side

(ii) de årlige rapporter fra de uafhængige tilsynsinstanser, der skal oprettes på nationalt plan. Disse rapporter bliver en vigtig indikator for de følger, direktivet får for processen med opkrævning af lufthavnsafgifter.

[1] Strategiske mål 2005-2009. Europa 2010: Et partnerskab for fornyelse i EU. Velstand, solidaritet og sikkerhed. KOM(2005) 12.