Regionsudvalgets udtalelse om :

- »forslag til Rådets direktiv om tredjelandsstatsborgeres ret til at rejse inden for Fællesskabet«, og - »forslag til Rådets direktiv om afskaffelse af personkontrol ved de indre grænser« (96/C 129/10)

Den 24. august 1995 foreslog Den Europæiske Kommission at anmode om Regionsudvalgets udtalelse om Kommissionens forslag til Rådets direktiv om tredjelandsstatsborgeres ret til at rejse inden for Fællesskabet.

Den 26. oktober 1995 foreslog Rådet at anmode om Regionsudvalgets udtalelse om Kommissionens forslag til Rådets direktiv om afskaffelse af personkontrol ved de indre grænser.

Regionsudvalget besluttede den 2. oktober 1995 under henvisning til artikel 198 C i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab at udarbejde en udtalelse om ovennævnte forslag.

Underudvalg 7 »Borgernes Europa, Forskning, Kultur, Ungdom og Forbrugerspørgsmål« blev pålagt at forberede Regionsudvalgets arbejde hermed. Ordfører: Kretschmer (D).

Regionsudvalget vedtog på sin 11. plenarforsamling den 17.-18. januar 1996, mødet den 18. januar 1996, følgende udtalelse.

1. Indledning

REGIONSUDVALGET har:

- under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab og specielt artikel 100 heri;

- under henvisning til Kommissionens forslag om dette spørgsmål ();

og ud fra følgende betragtninger:

- Kommissionens forslag til Rådets direktiv om afskaffelsen af personkontrollen ved de indre grænser ();

- Kommissionens forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om ændring af direktiverne 68/360/EØF og 73/148/EØF ();

- artikel 7 A i traktaten tilsigter gennemførelsen af det indre marked med et areal uden indre grænser, i hvilket den frie bevægelighed for varer, personer, tjenesteydelser og kapital sikres i henhold til traktatens bestemmelser;

- de negative virkninger ved virkeliggørelsen af dette mål, som opretholdelsen af grænsekontrollen vil bringe med sig (målet består i at sikre medlemslandene retten til at kunne nægte statsborgere fra tredjelande, som opholder sig legalt på et område i et andet medlemsland, indrejse på deres territorium);

- den kendsgerning, at det indre markeds funktion kræver en tilnærmelse af medlemslandenes relevante lovgivninger, hvori der dog må tages hensyn til de fælles og nationale bestemmelser, som regulerer den juridiske status for statsborgere fra tredjelande i medlemslandene;

fremsat følgende udtalelse.

2. Generelle bemærkninger

2.1. I henhold til artikel 7 A er EU-Fællesskabet forpligtet til at træffe de fornødne forholdsregler for at realisere det indre marked.

Regionsudvalget bifalder, at det for at virkeliggøre det indre marked er nødvendigt at afskaffe personkontrollen ved det indre markeds grænser for at give alle personer mulighed for at bevæge sig frit og uhindret på dette marked. Regionsudvalget tager med glæde til efterretning, at Kommissionen forelægger forslag, der tjener både til virkeliggørelsen af det indre marked og integrationen af statsborgerne i tredjelandene.

2.2. Personkontrollen ved det indre markeds grænser hindrer Fællesskabets identitet over for de europæiske borgere. Afskaffelsen af politi- og toldformaliteter ved det indre markeds grænser fremmer et Europa for borgerne.

Regionsudvalget henviser til, at den personlige frihed til at flytte, hvorhen man vil, hører til som et af de 4 fundamenter om frihed i EU's grundlag og er direkte til at opnå for borgerne.

2.3. Regionsudvalget understreger, at de sammen med de retningsforslag forelagte forslag om en retningslinje til bortskaffelse af personkontrol ved det indre markeds grænser (KOM(95) 347 endelig udg.) og forslaget om en retningslinje for Det Europæiske Parlament og Rådet til ændring af retningslinjen 68/360/EØF til ophævelse af rejse- og opholdsbegrænsningerne for arbejdstagere fra medlemslandene og deres familier inden for Fællesskabet og retningslinjen 73/148/EØF til ophævelse af rejse- og opholdsbegrænsningerne for statsborgerne i medlemslandene inden for Fællesskabet på området bosættelse og fri etableringsret for tjenesteudøvelser (KOM(95) 348 endelig udg.) peger på et vigtigt fremskridt i retning af et Europa for borgerne.

2.4. I forbindelse med at gennemføre afskaffelsen af personkontrollen ved det indre markeds grænser skal der efter Regionsudvalgets opfattelse garanteres for, at der ikke opstår en sikkerhedstrussel i medlemslandene. De ved afskaffelsen af grænsekontrollerne opståede sikkerhedsdeficitter skal der kompenseres for gennem nødvendige og passende udligningsforanstaltninger.

Regionsudvalget fremhæver især, at der er en uløselig sammenhæng mellem etableringen af den fulde frihed til at flytte, hvorhen man vil, og oprettelsen af udligningsforanstaltninger til bevarelse af den offentlige sikkerhed. Frihed og sikkerhed må sikres ligevis.

2.4.1. I denne forbindelse fremhæver Regionsudvalget, at Kommissionens forslag til direktiver fra Rådet med hensyn til afskaffelsen af personkontroller ved Fællesskabets indre grænser (KOM(95) 347 endelig udg.), er et vigtigt bidrag til virkeliggørelsen af det indre marked. Ifølge Regionsudvalget er det en nødvendig forudsætning for en ændring af dette direktiv, at kompenserende ordninger oprettes for at bevare den interne sikkerhed.

2.4.2. Efter Regionsudvalgets opfattelse bliver sikkerheden ved passage af Fællesskabets indre grænser uacceptabelt dårlig medmindre der indføres kompenserende ordninger.

2.4.3. De kompenserende ordninger, der nævnes i Kommissionens forslag til direktiv, bør konkretiseres for at garantere den indre sikkerhed. Flere kompenserende ordninger bør etableres. Regionsudvalget foreslår, at ordningerne indføres med udgangspunkt i Schengen-overenskomsten samtidig med, at der tages hensyn til de mangler i reguleringen, som allerede er konstateret.

2.4.4. Inden personkontrollerne ved Fællesskabets indre grænser ophæves, er det efter Regionsudvalgets opfattelse nødvendigt, at de kompenserende ordninger er trådt i kraft.

I denne forbindelse er det efter Regionsudvalgets synspunkt en nødvendig forudsætning at forbedre det praktiske samarbejde, udvekslingen af information og retshjælp.

2.4.5. Følgelig kræver Regionsudvalget med hensyn til Kommissionens forslag til Rådets »Afskaffelse af personkontrol ved Fællesskabets grænser«, at de væsentlige og nødvendige kompenserende ordninger udtrykkeligt omtales i direktivet.

2.4.6. Regionsudvalget bifalder udgivelsen af den rapport om administrationen af direktivet, som Kommissionen vil fremlægge to år efter direktivets ikrafttræden, samt at Regionsudvalget bør deltage i udarbejdelsen.

2.5. Med hensyn til forslaget til et direktiv om fri bevægelighed inden for Fællesskabet til statsborgere fra tredjelande (KOM(95) 346 endelig udg.) påpeger Regionsudvalget, at dele af direktivet allerede er virkeliggjorte, både mellem visse af medlemsstaterne i EU og inden for EU som helhed.

2.5.1. I Benelux-landene har man den regel, at de udlændinge, som er i besiddelse af en opholdstilladelse eller et af myndighederne i Benelux-landene udstedt visum, uden videre formaliteter kan rejse ind i højhedsområdet i begge de andre lande.

2.5.2. Siden den 26. marts 1995 har Schengen-aftalen været anvendt af 7 medlemslande (B, D, E, F, L, NL, P).

I overenskomstens kapitel 4 til gennemførelse af Schengen-aftalen af den 14. juni 1985 mellem landenes regeringer i Benelux-samarbejdsunionen, Forbundsrepublikken Tyskland og Den Franske Republik vedrørende den gradvise afskaffelse af kontrollen ved samtlige grænser er forudsætningerne for turisttrafikken for udlændinge bragt i orden. De deri indeholdte bestemmelser garanterer udlændinge ret til i større udstrækning at rejse, hvorhen de vil, inden for højhedsområdet i traktatlandene.

Derfor må udlændinge, som er visafri i alle Schengen-landene rejse frit i et tidsrum på 3 måneder inden for Schengen-området, hvis og så længe de opfylder de specielle indrejseforudsætninger (artikel 20 i aftalen). På tilsvarende måde gælder dette for udlændinge, som er i besiddelse af et fornødent fælles visum (artikel 19 i aftalen). Hvis visapligten kun er i et eller i nogle Schengen-lande, må udlændingen undertiden kun have et visum, hvis han vil begive sig ind i et sådant land.

Af særlig betydning er ordningen i artikel 21 (i aftalen), ifølge hvilken også udlændinge, som er i besiddelse af en gyldig opholdsbevilling fra en af traktatparterne, må rejse 3 måneder frit i de andre Schengen-lande. Dette udgør et betydeligt retmæssigt og praktisk fremskridt for de bosiddende udlændinge i Schengen-landene, som hidtil har haft brug for et visum ved besøg i et andet signatarland.

I denne forbindelse fremhæver Regionsudvalget, at fritagelsen for personkontrollen ikke indbefatter retten til indrejse i et signatarland.

2.5.3. Med beslutningen af den 30. november 1994 () fra Rådet om de af Rådet i henhold til artikel K, afsnit 3, bogstav b), i traktaten om EU's vedtagne fælles forholdsregler om at gøre rejser lettere for elever fra tredjelandene med bopæl i et medlemsland, og for grupperejser inden for EU for elever, som hører til statsborgerne fra såvel EU-landene som fra tredjelandene, blev der skaffet en frihed til at rejse, hvorhen man vil, i største udstrækning. Denne gruppe personer kan rejse i samlet klasse uden visum og særligt rejsedokument i andre medlemslande. De manglende særlige rejsedokumenter erstattes af en samleliste.

Denne fælles forholdsregel fra Rådet er udarbejdet med henblik på bedre integration af udlændinge, som retmæssigt opholder sig i EU. Regionsudvalget beklager, at den fælles forholdsregel kun er bestemt for at gøre det lettere for grupperejser for elever, og ikke - som det oprindeligt var meningen - også for at gøre det lettere for udlændinge med opholdssanktioner uden tidsfrister og for specielle grupperejser (f. eks. rejser for idrætsforeninger og kulturelle møder).

Dog er det efter Regionsudvalgets mening med den fælles forholdsregel et signal til Europa om at virkeliggøre friheden til at rejse, hvorhen man vil, uden bureaukratiske forhindringer, og et areal uden grænser i det indre marked vil blive skabt, også i dagligdagen for unge mennesker.

2.6. I forbindelse med ydelser fra servicefagene fra europæiske arbejdsgivere, der beskæftiger arbejdstagere med statsborgerskab i et tredjeland, henviser Regionsudvalget til kendelsen af den 9. august 1994 fra EU's højesteret (Retssag C 43/93 - R. Van der Elst), ifølge hvilken reglementerede vedvarende beskæftigede arbejdstagere, der er statsborgere i et tredjeland og er beskæftiget hos en arbejdsgiver, der er bosat i et medlemsland og yder service i et andet medlemsland i EU, har ret til indrejse i de andre medlemslande. Ganske vist er forudsætningerne hertil dog for indrejse i de medlemslande, hvor servicen skal ydes, at de af dette land fastsatte indrejsebetingelser opfyldes af de pågældende personer. Regionsudvalget henviser til, at såfremt der i denne sammenhæng forefindes visapligt, bliver disse udstedt med kort varsel af de pågældende konsulaters repræsentationer.

3. Særlige bemærkninger

3.1.1. Efter Regionsudvalgets opfattelse er meningen med den fri persontrafik i artikel 7 A EGV: Frihed for alle personer til at rejse frit - uafhængigt af deres statsborgerskab - inden for EU.

3.1.2. Uagtet dette råder Regionsudvalget til overvejelse af, om den europæiske lovgivningsmagt i henhold til artikel K 1, nr. 3, EUV har betragtet politikken over for statsborgere fra tredjelande som et anliggende af fælles interesse for medlemslandene. Til denne politik hører også fastlæggelse af forudsætningerne for indrejse og trafik af statsborgere fra tredjelande i medlemslandenes højhedsområde.

3.1.3. Regionsudvalget bekræfter Kommissionens opfattelse, som den ved Rådets resolution på baggrund af artikel K 3, afsnit 2, bogstav b), i traktaten om EU's besluttede fælles forholdsregler om at gøre rejser for elever fra tredjelandene med bopæl i et medlemsland lettere har erklæret (protokolført) (Rådets Dok. 11701/94, side 8), at de fælles forholdsregler tager forbehold for spørgsmålet om de fælles beføjelser inden for dette område og Kommissionen til at forelægge forslag til fælles retsforskrifter, som især vedrører korte rejser for statsborgere fra tredjelande.

3.1.4. I denne forbindelse råder Regionsudvalget til at overveje, om det med henblik på bestemmelserne i artikel K 1, nr. 3, EUV er tilladeligt at foretage en udvidelse af de fælles retssætningskompetencer for et delområde i politikken over for statsborgere fra tredjelande.

3.1.5. Uagtet dette er Regionsudvalget af den overbevisning, at målet med den foreslåede retningslinje er virkeliggørelsen af det indre marked og afskaffelsen en af årsagerne til opretholdelsen af personkontrollen ved de indre grænser. Følgelig har Regionsudvalget også den opfattelse, at retningsforslaget i artikel 100 EGV skal støttes.

3.2. Regionernes integrationspolitik

3.2.1. Regionsudvalget henviser til, at regionerne i EU forsøger ved hjælp af en forbedret integrationspolitik at få statsborgerne fra tredjelandene ud af isolationen for at mindske de sociale konflikter. Regionerne er foregangsmænd på det nationale plan til opfyldelse af disse opgaver, da de er mere fortrolige med de sociale strukturer på stedet og hurtigere kan blive aktive.

3.2.2. Regionsudvalget fastslår, at udover garantien for at kunne rejse, hvorhen man vil, kan en positiv integration også understøttes gennem foranstaltninger fra områderne for uddannelse og kulturpolitik.

3.2.3. Styring af indvandrerstrømmen og integrationen af legale indvandrere kan ifølge Regionsudvalgets opfattelse kun ske med et skridt ad gangen. I betragtning af de forskellige materialistiske retslige bestemmelser for udlændinge i de enkelte lande i EU er en afklaring af de fælles indrejseforudsætninger og regler om ophold for de i Unionen legale fastboende udlændinge nødvendig. Regionsudvalget glæder sig i denne forbindelse over, at EU's indenrigsministre i Bruxelles har vedtaget en fælles visaliste. Ifølge Regionsudvalgets opfattelse skulle det også under regeringskonferencen 1996 undersøges, om ikke væsentlige områder af det i artikel K 1, nr. 3, EUV vedtagne samarbejde om indvandrerpolitikken skulle overføres til en fælles kompetence for at yde et bidrag til bekæmpelse af den illegale indvandring og den ukontrollerede flytten rundt i landene.

3.2.4. For at undgå den ukontrollerede flytten rundt i landet og opretholde en kongruens til de nationale retmæssige bestemmelser for udlændinge kræver Regionsudvalget på den anden side en begrænsning af retningslinjen, så rejsefriheden ikke garanteres, hvis et medlemslands myndigheder påpeger egne restriktioner, herunder visum.

4. Slutbemærkninger

4.1. Regionsudvalget hilser Kommissionens de vejledende forslag om rejsefrihedsgaranti for statsborgere fra tredjelande og afskaffelsen af personkontroller ved Fællesskabets grænser som et vigtigt bidrag til virkeliggørelse af den med det indre marked garanterede personrejsefrihed velkommen.

4.2. Den rejsefrihed, som gør korte ophold i alle Unionens medlemslande mulige for udlændinge, fremmer rejseaktiviteten og turismen inden for EU.

4.3. Ganske vist må denne bevilling af rejsefriheden for statsborgere fra tredjelande og afskaffelsen af personkontroller ikke belaste den offentlige sikkerhed. Regionsudvalget pointerer, at der skal kompenseres for opståede sikkerhedsdeficitter med udligningsforanstaltninger.

Af sikkerhedsmæssige grunde er det nødvendigt, selv efter at den tredje søjles foranstaltninger er indført, at arbejde med forslaget til et direktiv.

4.4. Endelig kræver Regionsudvalget med henblik på en bedre gennemføring af rejsefriheden i det indre marked for EU-borgerne og statsborgere fra tredjelande som følge af regeringskonferencen 1996 at overføre væsentlige temafelter fra indenrigs- og retspolitikken fra det internationale regeringssamarbejde i EU-traktaten.

Bruxelles, den 18. januar 1995.

Jacques BLANC

Formand for Regionsudvalget

() KOM(95) 346 endelig udg.

() KOM(95) 347 endelig udg.

() KOM(95) 348 endelig udg.

() EFT nr. L 327 af 19. 12. 1994, s. 1.