[pic] | KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER |

Bruxelles, den 20.12.2006

SEK(2006) 1683

ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONEN RÅDETS AFGØRELSE OM OPRETTELSE AF EN EUROPÆISK POLITIENHED

Resumé af konsekvensanalysen

{COM(2006) 817 endelig }{SEC(2006) 1682}

ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONEN RÅDETS AFGØRELSE OM OPRETTELSE AF EN EUROPÆISK POLITIENHED

Resumé af konsekvensanalysen

HVILKE PROBLEMER FORVENTES FORSLAGET AT LØSE?

Den Europæiske Politienhed (Europol) blev oprettet i 1995 på basis af en konvention mellem medlemsstaterne. Europol var den første organisation, der blev oprettet efter bestemmelserne i traktaten om Den Europæiske Union.

Der er siden blevet vedtaget et betydeligt antal retlige instrumenter, herunder instrumenter om oprettelse af andre instanser og agenturer med ansvar for sikkerhedsrelaterede områder. De seneste eksempler er Eurojust og CEPOL, der begge er oprettet med en rådsafgørelse som retsgrundlag, et instrument der blev indført med Amsterdam-traktaten. Ændringer til en konvention skal normalt ratificeres af alle kontraherende parter, hvorimod ændringer til en afgørelse kan besluttes direkte af Rådet (med enstemmighed) efter høring af Europa-Parlamentet.

Drøftelserne under det østrigske og det finske formandskab har vist, at selv efter de tre protokollers ikrafttrædelse er det ønskeligt at forbedre Europols drift yderligere. Europols nuværende rammer skal bringes i overensstemmelse med de nye sikkerhedstrusler, der er dukket op, og som kræver nye tilgange. De indledende drøftelser i Rådet om Europols fremtid har vist, at der er overvældende støtte i medlemsstaterne for at erstatte Europol-konventionen med en rådsafgørelse.

Hvad er de overordnede målsætninger?

Den overordnede politiske målsætning med forslaget er at sikre Europol nogle retlige rammer, der lettere kan tilpasses ændrede omstændigheder. Udtrykt i konkrete målsætninger forventes forslaget at sikre, at:

- Europol bliver i stand til bedre at udfylde sin opgave, som er at støtte medlemsstaternes retshåndhævende myndigheder i deres bekæmpelse af grov kriminalitet, herunder terrorisme

- Europols mandat bringes i overensstemmelse med de store politiske ambitioner for Europol, som fremgår af forfatningstraktaten

- Europols retlige rammer bringes i overensstemmelse med de retlige rammer for andre instanser under den tredje søjle, herunder Eurojust og CEPOL

- Europols retlige rammer giver organisationen mulighed for fuldt ud at støtte disponibilitetsprincippet, hvad angår oplysninger om retshåndhævelse

- der opnås en forenkling af Europols drift

- det høje niveau for databeskyttelse, der på nuværende tidspunkt sikres ved Europol-konventionen og gennemførelsesbestemmelserne, bevares eller forbedres, hvis det er nødvendigt

- Europa-Parlamentet involveres i højere grad i Europols drift

- Europols daglige arbejde ikke påvirkes uhensigtsmæssigt af ændringer af de retlige rammer takket være nøje gennemtænkte overgangsordninger, der giver retssikkerhed for Europol og partnerne og respekterer de gældende rettigheder for Europols personale.

Hvad er de vigtigste ALTERNATIVER FOR AT OPFYLDE MÅLSÆTNINGERNE?

Kommissionen har overvejet en række forskellige politiske alternativer under udarbejdelsen af dette forslag, men de fleste blev hurtigt afvist på grund af udviklingen i de seneste år.

Det første alternativ var at lade situationen være uændret. Dette alternativ blev hurtigt afvist på grund af de klare vanskeligheder, der i øjeblikket er med procedurerne for ændring af Europol-konventionen. Da der endvidere ikke er opnået enighed om forfatningstraktatens fremtid, er det usikkert, hvilke retlige instrumenter der vil kunne anvendes for at forbedre Europols nuværende situation. Et sidste punkt var det forhold, at Rådet (RIA) i konklusionerne fra mødet den 1.-2. juni 2006 opfordrede til at "tage stilling til, hvorvidt og hvordan Europol-konventionen kan erstattes inden den 1. januar 2008 eller snarest muligt herefter af en rådsafgørelse, som fastlagt i artikel 34, stk. 2, litra c), i TEU, om muligt på grundlag af et konkret initiativ eller forslag."

Et andet alternativ var at erstatte Europol-konventionen med en rådsafgørelse og samtidig foreslå en protokol om ophævelse af Europol-konventionen. Efter en grundig juridisk analyse mente Kommissionen ikke[1], det var nødvendigt med en protokol om ophævelse af Europol-konventionen. Efter yderligere drøftelser i Rådet blev Kommissionens holdning støttet af et meget stort flertal af medlemsstaterne og af Rådets juridiske tjeneste.

Et tredje alternativ ville være at erstatte Europol-konventionen med en rådsafgørelse uden at angive, at Europol skal finansieres over Fællesskabets budget. Kommissionens synspunkt er imidlertid, at en finansiering af Europol over fællesskabsbudgettet er det eneste politisk logiske valg, da Rådet og Parlamentet sammen skal vedtage Europols budget som led i den samlede budgetproces, hvilket styrker den demokratiske kontrol med Europol. At lade Europol blive reguleret af de gældende standardinstrumenter (EU-personale og budgetforordninger) vil endvidere medføre en mærkbar administrativ forenkling. Det skal endvidere bemærkes, at det i EU-traktatens artikel 41, stk. 3, hedder: "Aktionsudgifter til iværksættelse af de pågældende bestemmelser (bestemmelserne i EU-traktatens afsnit VI) afholdes ligeledes over De Europæiske Fællesskabers budget, medmindre Rådet træffer anden afgørelse med enstemmighed".

I betragtning af problemerne som følge af det nuværende retlige instrument har man kun overvejet en rammeafgørelse eller en rådsafgørelse. Da rammeafgørelser er instrumenter, der snarere tager sigte på at harmonisere medlemsstaternes lovgivning, er en rådsafgørelse baseret på artikel 34, stk. 2, litra c), i traktaten om Den Europæiske Union det mest hensigtsmæssige instrument til at oprette en instans under afsnit VI i traktaten om Den Europæiske Union. Under forberedelsen af forslaget er flere muligheder for at forbedre Europols drift blevet undersøgt, og mange af disse er blevet identificeret gennem det arbejde, der er udført under det østrigske formandskab, og samlet i et såkaldt "optionspapir".

Hvilke konsekvenser – positive og negative – forventes det valgte ALTERNATIV AT FÅ?

Generelt tager forslaget sigte på at forbedre Europols drift og støtte den politiske målsætning om at fremme politisamarbejdet.

Medlemsstaterne ønskede en gradvis udvikling af Europol som organisation, men de støttede ikke en "revolution", dvs. en fuldstændig nytænkt organisation. I overensstemmelse med denne klare besked indeholder forslaget derfor en række af de ændringer, som medlemsstaterne og Europol foreslog og støttede, men det ændrer ikke grundlæggende organisationen.

En rådsafgørelse vil sikre, at eventuelle yderligere ændringer af Europols retlige rammer, som måtte blive nødvendige, kan gennemføres. På samme måde vil anvendelsen af velkendte og moderniserede bestemmelser om Europols budget og de tilhørende procedurer samt anvendelsen af EU's personalevedtægt på Europols personale i høj grad forenkle forvaltningen af organisationen og beslutningstagningen og kontrollen med budgettet.

Den mest direkte positive følge af ændringen af Europols mandat er, at organisationen ikke længere er bundet af begrænsningen om, at der skal foreligge en kriminel organisation, før Europol kan handle. Dette krav har givet anledning til mange fortolkningsproblemer i det daglige arbejde.

Selv om det er klart, at overgangen vil kræve et betydeligt arbejde, er der tale om en engangsinvestering. Velovervejede overgangsordninger vil give Europol mulighed for fortsat at fokusere på sine nøgleopgaver, også i overgangsperioden. Da Europol har mere end 400 ansatte med et årligt budget på ca. 60 mio. EUR og har veletablerede forbindelser til forskellige partnere, skal overgangen forvaltes omhyggeligt og åbent for alle implicerede. Det kan ske gennem god kommunikation og overholdelse af de etablerede rettigheder.

Anvendelsen af disponibilitetsprincippet i det daglige arbejde vil stadig kræve omfattende drøftelser. Forslaget er derfor begrænset til at give et klart retsgrundlag for Europol, således at organisationen får bedre adgang til både nationale og internationale databaser, idet en sådan adgang kun er mulig, hvis de gældende nationale eller internationale retlige instrumenter tillader det.

Alle de sikkerhedsforanstaltninger, der hidtil er indført for at sikre det nuværende databeskyttelsesniveau, berøres ikke af forslaget. Den tilfredsstillende rolle for den fælles kontrolinstans forbliver stort set uændret, mens forslaget om nødvendigt giver mulighed for samarbejde med den europæiske tilsynsførende for databeskyttelse. I nogle tilfælde, som f.eks. indførelse af en uafhængig databeskyttelsesansvarlig, og forenkling og afklaring af borgernes rettigheder, er beskyttelsen endda blevet forbedret. Fordelen er klar, når det drejer sig om at sikre de nationale myndigheders fulde tillid til Europol som en pålidelig og troværdig retshåndhævelsesorganisation.

Der kan forventes en finansiel virkning for Fællesskabets budget, da det bliver Europols nye finansieringskilde. Der er allerede afsat de nødvendige beløb i de finansielle overslag 2007-2013: 82 mio. EUR for 2010 og op til 85 mio. EUR i 2013. Når Europa-Parlamentet involveres i beslutningsproceduren om fastsættelsen af Europols budget, opnås der en bedre demokratisk kontrol på europæisk niveau. Europols personale vil i fremtiden blive omfattet af EU's personalevedtægt, således at eksisterende rettigheder bevares, og der undgås stigninger i lønomkostningerne. Forslaget er baseret på den forudsætning, at det personale, der er ansat i Europol, når denne afgørelse træder i kraft, vil blive tilbudt en midlertidig kontrakt i henhold til EU's personalevedtægt.

Hvad angår menneskerettigheder, er forslaget i overensstemmelse med fællesskabsretten og chartret om grundlæggende rettigheder. Selv om den foreslåede afgørelse helt klart vil få indflydelse på borgernes ret til privatliv, som er sikret ved artikel 7 i chartret, og på retten til beskyttelse af personoplysninger, som er sikret ved artikel 8 i chartret, kan der i overensstemmelse med chartrets artikel 52 indføres begrænsninger i disse rettigheder. Den begrænsning af rettighederne, der er omfattet af forslaget, er nemlig forholdsmæssig og nødvendig for at realisere de almindeligt anerkendte mål om forebyggelse og bekæmpelse af kriminalitet og terrorisme.

Hvad angår internationale aftaler, foreskrives det i overgangsbestemmelserne, at alle eksisterende aftaler fortsat vil være i kraft. Europols samarbejdspartnere vil imidlertid få en vis tidsfrist til at undersøge, om ændringen har følger for den gældende aftale, og i givet fald om det bør medføre ændringer. Endvidere tager forslaget sigte på at revidere systemet på en sådan måde, at Europols internationale forbindelser bliver tættere knyttet til EU's strategi for forbindelser udadtil generelt. Bortset fra samarbejdsaftaler, der ikke medfører udveksling af personoplysninger, er målet at indgå overordnede aftaler med tredjelande, der skal regulere alle aspekter af samarbejdet mellem dem og Den Europæiske Union på området retlige og indre anliggender.

Endelig vil Europol, når der er nået enighed om forslaget, først skulle gennem en overgangsperiode, der kræver en betydelig indsats væsentligst fra de juridiske, finansielle og personalerelaterede afdelinger. Efterforskningen vil ikke blive påvirket. Efter udløbet af denne overgangsperiode vil Europol-afgørelsen træde fuldt ud i kraft.

HVORDAN SKAL RESULTATERNE OG VIRKNINGERNE AF FORSLAGET OVERVÅGES OG EVALUERES EFTER GENNEMFØRELSEN?

RESULTATERNE OG VIRKNINGERNE AF FORSLAGET EFTER GENNEMFØRELSEN VIL BLIVE OVERVÅGET OG EVALUERET LØBENDE, VÆSENTLIGST AF EUROPOLS STYRELSESRÅD, MEN OGSÅ AF RÅDET, KOMMISSIONEN OG EUROPA-PARLAMENTET PÅ GRUNDLAG AF ÅRLIGE RAPPORTER. IFØLGE FORSLAGET SKAL DER OGSÅ INDFØRES ET OVERVÅGNINGSSYSTEM OG EN EKSTERN EVALUERING HVERT FEMTE ÅR.

HØRING AF DE INTERESSEREDE PARTER

FORSLAGET ER I HØJ GRAD BASERET PÅ DEN BREDE HØRING AF INTERESSEREDE PARTER , der foregik under det Østrigs formandskab for Rådet. Det startede med en drøftelse på Rådets uformelle møde (retlige og indre anliggender) i januar 2006, der blev fulgt op af en konference på højt niveau om Europols fremtid i februar. I konferencen på højt niveau deltog repræsentanter for medlemsstaternes retshåndhævende myndigheder, for Europol og Eurojust, Europols fælles kontrolinstans, Kommissionen og den akademiske verden. Hensigten var at skaffe materiale til det videre arbejde med at definere Europols fremtid. En af konklusionerne var, at hvis den nuværende udgave af traktaten om Den Europæiske Union blev anvendt som grundlag for Europol, skulle konventionen erstattes af en rådsafgørelse. Hvad angår Europols mandat, blev det foreslået, at Europols opgave skulle være "grænseoverskridende grov kriminalitet".

Samarbejde med tredjelande og internationale organisationer blev identificeret som særlig relevant. De nærmere retningslinjer for, hvordan Europol kan indgå i et struktureret samarbejde med tredjelande, skulle imidlertid klart forbedres. Konferencen konkluderede også, at Europol har brug for bedre adgang til oplysninger. Der blev fremsat forslag om, at styrelsesrådet skulle handle mere strategisk. Både resultaterne af konferencen på højt niveau og arbejdet i gruppen af Formandskabets Venner, som fremgår af optionspapiret, har ligget til grund for det meste af Kommissionens forslag.

Efter konferencen på højt niveau fortsatte arbejdet på en række møder i gruppen af Formandskabets Venner, hvor næsten alle medlemsstaterne er repræsenteret. Resultatet af dette arbejde blev konsolideret i et optionspapir, der indeholder en række optioner, der kan forbedre Europols drift. Yderligere kontakter med de interesserede parter – herunder Europol – under udarbejdelsen af forslaget har også været nyttige for forberedelsen af forslaget.

Da dette arbejde allerede havde involveret alle interesserede parter, blev det ikke skønnet, at det var nødvendigt med yderligere formelle høringer under udarbejdelsen af forslaget.

KOMMISSIONENS UDKAST TIL FORSLAG OG BEGRUNDELSE

DET VALGTE INITIATIV ER ET FORSLAG TIL RÅDETS AFGØRELSE OM OPRETTELSE AF EUROPOL OG ERSTATNING AF DEN NUVÆRENDE EUROPOL-KONVENTION. DET ENDELIGE MÅL ER AT INDFØRE HELT NYE RETLIGE RAMMER FOR EUROPOL, DER KAN FORBEDRE ORGANISATIONENS EFFEKTIVITET VED AT STØTTE DE RETSHÅNDHÆVENDE MYNDIGHEDER I MEDLEMSSTATERNE.

Kommissionen er nået til den konklusion, at Europol har brug for ajourførte retlige rammer i form af en rådsafgørelse, at Europol skal finansieres over Fællesskabets budget, og at personalet skal omfattes af EU's almindelige personalevedtægt. Rådets konklusioner fra juni 2006, der fremlægges på Rådets møde i december 2006, støtter denne udvikling.

Forslaget er det mest egnede instrument til at gennemføre den nødvendige forbedring af Europol, både hvad angår retlige rammer, mandat og opgaver. Mere ambitiøse alternativer – bl.a. at give Europol uafhængige efterforskningsbeføjelser – er blevet drøftet, men de blev hurtigt afvist. Ingen af de mindre ambitiøse optioner giver de betydelige fordele, som dette forslag vil medføre.

[1] Kommissionens arbejdsdokument (SEK (2006) 851 af 21.6.2006).