DA    DA DA 
 
DA    DA  EUROPA-KOMMISSIONEN 
Bruxelles, 12.7.2010 
SEK(2010) 841 
  
ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE 
RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN  
  
Ledsagedokument til 
  
Hvidbog om forsikringsgarantiordninger 
{COM(2010)370 final} 
{SEC(2010)840} 
 
 
DA 2   DA Indledning 
Forsikringsgarantiordninger yder forbruge rne beskyttelse i sidste instans, når 
forsikringsselskaber ikke er i st and til at opfylde deres kontraktli ge forpligtelser.  De beskytter 
således forsikringstagerne mod risikoen for, at deres krav ikke vil b live opfyldt, hvis deres 
forsikringsselskab bliver insolvent. 
I modsætning til bank- og værdipapirsektorerne er forsikringssektoren ikke omfattet af en 
europæisk lovgivning vedrørende garantiordninger. På nuværende tidspunkt har kun 12 medlemsstater en eller flere forsikringsgarant iordninger, der dækker livsforsikringer og/eller 
ikke-livsforsikringer, og der er betydelige forskellige mellem de nationale ordninger hvad 
angår deres udformning. 
Konsekvensanalysen indeholder en analyse af tab, der kan sendes  videre til fo rsikringstagerne 
(eller skatteyderne, såfremt offentlige myndighede r griber ind) i tilfælde af forsikringskonkurs 
i EU. Uanset gældende forsikringsgarantiordninger kan dette i ekstreme tilfælde medføre, at tab på op til 41,3 mia. EUR for livsforsikringe r og 5,9 mia. EUR for ikke-livsforsikringer 
sendes videre til forsikringstage rne (eller skatteyderne) i EU over en etårig periode. I en 
grænseoverskridende kontekst kan tab, der ikke opsluges af eksisterende 
forsikringsgarantiordninger, beløbe sig til 820 mio. EUR for livsforsikringer og 140 mio. for 
ikke-livsforsikringer. 
1. Definition af problem 
Mangel på harmoniserede forsikringsgarantiordni nger i EU hindrer en effektiv og jævnbyrdig 
forbrugerbeskyttelse og kan bremse funktionen af  det indre forsikringsmarked ved potentielt 
set at forvrænge den grænseoverskridende kon kurrence. Denne vurdering forstærkes af det 
faktum, at på trods af indførelsen af en mere  risikobaseret solvensordning i EU (Solvens II), 
kan forsikringsselskaberne gå konkurs, og forsikri ngstagerne er generelt ude af stand til eller 
finder det vanskeligt fuldstændigt og korrek t at bearbejde vigtige og komplekse, 
risikorelaterede oplysninger. De r er to vigtige konsekvenser: 
For det første
 kan tilfælde af tab hos konkursramte fors ikringsselskaber, som sendes videre til 
forsikringstagerne (eller skatteyderne), påvirke sidstnævnte på forskellige måder: I en national kontekst kan tab mindske forsikringstagernes fo rmue eller svække de offentlige finanser, 
hvilket yderligere kan mindske forbrugernes til lid til forsikringsmarkederne og de finansielle 
markeder, hvilket i sidste ende kan lægge en dæmper på realøkonomien og forstyrre de 
finansielle markeder. I den særlige grænseovers kridende EU-kontekst kan relevante tab også 
underminere forbrugernes tillid til det indre ma rked og kan endda medføre potentielle tvister 
mellem medlemsstater vedrørende fordelinge n af konkursramte forsikringsselskabers tab. 
For det andet
 kan ubalancen mellem forbrugernes risikopræferencer og 
forsikringsselskabernes risiko for misligholdelse føre til suboptimal fordeling af omkostningerne knyttet til forsikringskonkurs, en ten til intetanende forbrugere eller til 
skatteyderne. Dette siger også noget om risi koen for skævvridning af konkurrencen mellem 
forsikringsselskaberne i EU’s indre marked. 
2. Subsidaritetsanalyse  
Kun tiltag på EU-plan kan sikre, at alle forsikringstagere og begunstigede, der køber 
forsikringspolicer i EU, sikres en jævnbyrdig og omfattende beskyttelse i tilfælde af, at et 
 
DA 3   DA forsikringsselskab går konkurs. Tiltag på EU-plan sikrer også lige vilkår for 
forsikringsselskaberne og fremmer dermed yde rligere integration in den for EU’s indre 
marked. På mange områder (f.eks. dækning, geografisk rækkevidde og finansiering) kan 
medlemsstaterne ikke alene i tilstrække lig grad harmonisere deres forskellige 
forsikringsgarantiordninger, dette ka n derfor bedre opnås på EU-niveau.  
3. Formål  
De overordnede formål med tiltag på EU-plan ve drørende forsikringsgarantiordninger er for 
det første at sikre en høj grad af beskytte lse af forsikringstagere og begunstigede, der i 
tilstrækkelig grad mindsker risikoen for betydelige tab hos forsikringstagerne eller skatteyderne som følge af forsikringsselskabern es manglende betaling af krav. For det andet 
skal tiltag på EU-plan bidrag e til at etablere et  jævnbyrdigt niveau af beskyttelse for 
forsikringstagere, der kan købe forsikringspr odukter hos nationale e ller internationale 
forsikringsselskaber i EU, med henblik på at fre mme effektiviteten af det indre marked for 
forsikringsydelser. 
Derudover skal det pågældende tiltag tjen e mere generelle formål såsom at undgå 
skævvridninger af konkurrencen, minds ke negative incitamenter, sikre 
omkostningseffektivitet og sikre markedstillid og -stabilitet.  
4. Politiske valgmuligheder 
Konsekvensanalyserapporten undersøger og diskut erer en række politiske valgmuligheder for 
udarbejdelse af en helhedsorienteret ramme for EU-tiltag vedrørende for-sikringsgarantiordningers beskyttelse af fors ikringstagere og begunstiged e baseret på minimal 
harmonisering. 
Omfanget af en eventuel EU-intervention
 
Hvis man ikke gør noget, vil de t betyde, at medlemsstaterne fo rtsætter med at have meget 
forskellige nationale tilgange til forsikringsga rantiordninger, herunder en fuldstændig mangel 
på forsikringsgarantiordninger i nogle medl emsstater. Disse forskelle medfører ulige og 
utilstrækkelige niveauer af beskyttelse af forsikringstagerne i en række medlemsstater. 
Alt imens det behørige tilsyn styrkes, delvis ved indførelsen af mere risikobaserede 
solvenskrav og en solid forvaltningsordning, hvil ket skulle sætte forsikringsselskaber i stand 
til at administrere deres risici på en korrekt og professional måde, kan disse mekanismer ikke 
garantere, at forsikringsselskaber undgår konkurs. 
Ved at sikre, at forsikringstagerne bliv er mere oplyste (om eksistensen af en 
forsikringsgarantiordning og det beskyttelsesniv eau, den giver) ville dette, i princippet, kunne 
hjælpe forsikringstagerne med at vælge blandt fo rsikringsselskaberne. De ville være i stand til 
at sammenligne ikke alene priser ne på de policer, som de fors kellige selskaber tilbyder, men 
også deres kvalitet (hvad angår ri sikoen for, at selskabet bliver  insolvent). Dog vil indførelsen 
af en caveat emptor -tilgang (undersøgelsespligt for købe r) sandsynligvis være den mest 
ineffektive løsning på grund af forsikringsta gernes manglende kendskab til og vanskelighed 
ved at bearbejde vigtige men komplekse, risi korelaterede oplysninger korrekt. Selv om øgede 
tiltag på EU-niveau vedrørende transparens kan skabe tillidsbaserede relationer mellem forsikringstagere og forsikringsselskaberne, er det ikke desto mindre meget usandsynligt, at 
 
DA 4   DA størstedelen af forsikrings tagerne fuldt ud vil forstå og behandle de komplekse, 
risikorelaterede oplysninger, som de  modtager, på en behørig måde.  
Ved at give forbrugerne retlig prioritet i likvi dationsprocedurer løber man en risiko for, at 
aktiverne vil være utilstrækkelige til at beskytte forsikringstage rne, hvilket giver anledning til 
usikkerhed om, hvorvidt forbrugerne vil blive godtgjort elle r ej. Derudover er 
likvidationsprocedurer tilbøjelige til at være langstrakte og dyre. 
Implicitte eller eksplicitte garantier udstedt  af offentlige myndigheder har den åbenbare 
ulempe, at der gøres brug af skatteydernes penge, hvilket derved påvirker de offentlige finanser.  
Af statistiske årsager vil et højt niveau af sikkerhed for forbrugerne sædvanligvis bedst kunne 
opnås ved at kombinere relativt lave solvenskra v med en garantiordning snarere end relativt 
høje solvenskrav uden en garantiordning. En garantiordning kan fak tisk ‘centralisere’ 
dækning af tab, der overstiger en virksomheds solvens ( tail risk ), hvorved svingningen i disse 
tab mindskes (og som følge deraf behovet for at absorbere dem), hvis et stort antal forsikringsselskaber tager del i ordningen. De rudover kan en garantiordning sprede den 
finansiering, der er nødvendig for at yde beskytte lse mod disse store tab, blandt et stort antal 
forbrugere, og giver derfor samme niveau af  beskyttelse til lave re omkostninger.  
Størrelse af garantien (forsikrings garantiordningens finansieringsbehov)
 
Målfonden for en forsikringsgarantiordning påvirk es af mange parametre,  hvoraf to synes at 
være mest vigtige: sandsynli gheden for misligholdelse hos fors ikringsselskaberne og niveauet 
af målrettet sikkerhed for forsikringstage rne. Det vurderes, at sandsynligheden for 
misligholdelse hos forsikringsselskaberne ge nerelt set svinger mellem 0,1 % og 0,5 %, 
afhængigt af markedsvilkårene. Ud over sa ndsynligheden for misligholdelse blandt 
forsikringsselskaberne, er forsikringsgara ntiordningernes behov for finansiering eller 
finansielle indskud mest påvirket af det niveau af  sikkerhed, der ydes til fo rbrugerne: jo større 
grad af sikkerhed, der ydes af en forsikrings garantiordning, jo stør re behov for finansielle 
indskud eller finansiering. En nøglebeslutning er derfor det niveau af sikkerhed, som en 
forsikringsgarantiordning forventes at yde ti l forsikringstagerne. Ifølge Kommissionens 
foreløbige konklusioner ville den foretrukne løsning være at sikre et højt niveau af beskyttelse 
under normale markedsforhold, samtidig med, at der tilsvarende sikres et tilstrækkeligt højt 
niveau af beskyttelse i tider med markedsuro. 
Beskaffenheden af og juridiske instrume nter til mulige EU-tiltag vedrørende 
forsikringsgarantiordninger  
At afhjælpe de aktuelle mangler ved hjæl p af ’blød lovgivning’, såsom anbefalinger, 
meddelelser, retningslinjer og adfærdskodeks, kunne være et fleksibelt alternativ til omgående 
juridiske forpligtelser. Men idet en sådan ’blød lovgivning’ mangl er bindende juridisk 
gyldighed, ville den afhænge af en frivillig forpligtelse fra medlemsstaterne. Selv såfremt en 
medlemsstat var villig til at overholde de foreslåede retningslinjer, ville processen med nationale konvergensrisici være tidskrævende og potentielt set give ukoord inerede resultater.  
Indførelsen af en juridisk bindende tilgang på  EU-niveau til forsikringsgarantiordninger i 
stedet ville med større sandsyn ligvis sikre indførelsen af et helhedsorienteret og harmoniseret 
sæt regler til beskyttelse af forsikringstag erne og de begunstigede i EU. Grundet forholdets 
 
DA 5   DA kompleksitet vil et EU-direktiv være at foretrække frem for en EU-forordning, idet den giver 
mere fleksibilitet til medlemsstaterne. 
Harmoniseringens omfang 
En forsikringsgarantiordning kan udformes på mange måder. I betragtning af den manglende 
EU-lovgivning indtil videre og det eksisterende, meget fragmenterede landskab af 
forsikringsgarantiordninger til at yde besky ttelse i Unionen, støtter Kommissionen en EU-
tilgang baseret på minimal harmonisering. Med andre ord skal der organiseres et minimalt 
antal funktioner inden for en helhedsorienteret EU-ramme: 
Centraliseringsniveau : Skal en forsikringsgarantiordning oprettes på nationa lt eller europæisk 
niveau? 
Rolle : Skal en forsikringsgarantiordning fungere so m en beskyttelse i sidste instans eller have 
en mere omfattende rolle? 
Geografisk rækkevidde : Skal en forsikringsgarantiordning fungere i henhold til hjem- eller 
værtslandsprincippet (eller en kombination af de to)? 
Omfattede policer : Hvilke forsikringskategorier (livsforsi kring, ikke-livsforsi kring etc.) skal 
omfattes af forsikringsgarantiordningen? 
Berettigede skadesanmeldere : Hvilke skadesanmeldere (fysiske  personer, juridiske personer, 
etc.) skal drage fordel af en forsikringsgarantiordning? 
Timing af finansiering : Skal forsikringsgarant iordningen finansieres ex-ante  eller ex-post  (før 
eller efter begivenheden, eller en kombination af de to)? 
Type af intervention : Skal forsikringsgarantiordningen godtgøre krav, elle r skal den også 
designes til at sikre poli cernes fortsatte virkning? 
På baggrund af de foreløbige analyser af  nærværende konsekvensanalyse, omfatter 
Kommissionens foreløbige præferencer for EU-tiltag vedrørende beskyttelse under en 
forsikringsgarantiordning følgende: 
Centraliseringsniveau : En forsikringsgarantiordning i alle medlemsstater lader til at være den 
foretrukne løsning, særligt grundet dens overen sstemmelse med de eksisterende, nationale 
rammer for mikrotilsyn. 
Rolle : En forsikringsgarantiordni ng skal fungere som besky ttelse i sidste instans. 
Geografisk rækkevidde : ‘Hjemlandsprincippet’ lader til at være den foretrukne politiske 
valgmulighed fordi den er i overensstemmende med de eksisterende rammer for mikrotilsyn. 
Omfattede policer : At dække livsforsikringer og ikke -livsforsikringer ville sikre en 
omfattende beskyttelse af forsikringstagere og begunstigede. Der kan være gode grunde til at begrænse forsikringsgarantiordningernes beskytte lse til kun at omfatte konkrete kategorier af 
ikke-livsforsikringspolicer, men af praktiske årsager og ud  fra rimelighedsmæssige hensyn 
kan det være vanskeligt at opdele forsik ringsgarantiordningens dækning i for mange 
underordninger. 
Berettigede skadesanmeldere
: Ved at yde dækning til naturlige personer og udvalgte juridiske 
personer (inklusive SMV’er) vil man sandsyn ligvis ramme den bedste balance mellem 
formålet med omfattende forbrugerbeskyttelse og omkostningseffektivitet.  
Timing af finansiering : Generelt bør forsikringsg arantiordninger finansieres ex-ante  for at 
have midler til rådighed og undgå forhold vedr ørende moralske risici. Derudover vil man 
 
DA 6   DA dermed med større sandsynlighed undgå den procyclikalitet, der er forbundet med ex-post-
finansierede ordninger. Om nødvendigt kan midler komplementeres af ex-post -bidrag. 
Type af intervention : Kommissionen opfordrer kraftigt til overdrage lse af porteføljer i 
tilfælde, hvor det er praktisk rimeligt og hvor det kan berettiges i forhold til omkostninger og 
fordele. Dog skal beskyttelse af  forbrugerne i sidste  instans i tilfælde af forsikringskonkurs 
sikres. Hvis alle øvrige midl er er udtømte, bør forsikringsg arantiordningen i det mindste 
godtgøre forsikringstagerne og de  begunstigede for deres tab.  
De vigtigste muligheder, som Ko mmissionen har identificeret so m foretrukne muligheder, vil 
blive genstand for drøftelser bla ndt alle interesserede parter, inklusive medlemsstater. De vil 
blive inviteret til at afgive kommentarer med henblik på at give Kommissionen mulighed for 
at revurdere og eventuelt ajourføre deres op rindelige tilkendegivelser vedrørende de 
forskellige politiske muligheder. En yderlig ere konsekvensanalyse vil følge de endelige 
forslag og i yderligere detaljer analysere de forskellige muligheder for design af forsikringsgarantiordninger og endeligt vælg e den mest optimale kombination for en 
helhedsorienteret politisk ramme for beskytte lse under forsikringsgarantiordninger på EU-
niveau. 
5. Forventet indvirkning  
Forsikringstagere
 
Tiltag på EU-niveau kan forventes at være til fordel for forsikringstagerne ved at øge deres 
beskyttelse i tilfælde af, at forsikringsselskabe rne bliver ude af stand til at opfylde deres 
forpligtelser. På den anden side vil indførelse n af forsikringsgarantio rdninger i hele EU også 
medføre en omkostning for forsikringstagerne, id et forsikringsselskabern e vil skubbe en del af 
deres bidrag videre til forbrugerne,  hvilket vil medføre øgede præmier. 
For at illustrere dette: Hvis fo r eksempel (i forhold til en s ituation, hvor der ikke eksisterede 
en forsikringsgarantiordning) der indføres forsikringsgarantiordninger i hver enkelt 
medlemsstat, baseret på hjemlandsprincippet og til dækning af livsforsikringer og ikke-
livsforsikringer (op til den 99. percentil og baseret på et scenarie, der hedder PD=0,1  %), ville 
dette nødvendiggøre, at forsikringstagere i EU sku lle bidrage til etableringen af midler til en 
værdi af 13 mia. EUR. Dette svarer p.t. til 1,24 % af de årlige bruttopræmier. Ved at anvende 
dette måltal over, f.eks. en 10-årig periode, vi lle det give et årligt bidrag på 0,124 % af 
bruttopræmierne fra hvert enkelt bi dragende selskab/forsikringstager. 
Disse midler bør betragtes som yderligere præmier, som fors ikringstagerne betaler for at 
forsikre sig selv mod forsikringsselskabets insolvens. Disse betalinger fra hver enkelt forsikringstager kan anses for omtrent at svare ti l den forventede værdi af de tab, som de ville 
undgå, såfremt deres forsikringsselskab havde misligholdt forpligtelsen.  
De finansielle omkostninger for forsikringsta gerne ved at betale disse beløb forud kan 
beregnes ved forudsætte en kapitalforrentning på  6 % (i tråd med Solvens II’s kvantitative 
konsekvensundersøgelser). For en forsikringsgarantiordning med et finansieringstilskud på 
1,24 % af de årlige præmier, ville dette betyde finansielle omkostninger på 0,08 % af de årlige 
bruttopræmier. 
 
DA 7   DA Forsikringsselskaber  
EU-tiltag vedrørende forsikringsgarantiordninger vil påvirke forsikringsta gerne på forskellige 
måder, afhængigt at, hvorvidt de  driver virksomhed i medlem sstater, der allerede har en 
forsikringsgarantiordning, eller ej. I la nde, hvor der endnu ikke er oprettet en 
forsikringsgarantiordning, ville indførelsen af en sådan ordning kræve, at forsikringsselskaberne selv betaler bidragene, hv is de ikke har mulighe d for at skubbe disse 
ekstra omkostninger videre til forbrugerne.  
For forsikringsselskaber, i modsætning til fors ikringstagere, udgør disse bidrag en finansiel 
omkostning i sig selv (og ikke en  forudbetaling), idet tab, der rammer forsikringsselskaberne i 
tilfælde af misligholdelse, alene afhænger af  kapital, ikke af indbetalte præmier. 
Skatteydere
 
Indførelsen af forsikringsga rantiordninger i alle medlem sstater forventes at gavne 
skatteyderne ved at mindske behovet for at bruge deres penge i tilfælde af 
forsikringsselskabernes misligholdelse. Basere t på det praktiske eksempel anført ovenfor, 
ville dette spare skatteyderne for op til 13 mi a. EUR i den anførte periode. EU-tiltag 
vedrørende forsikringsgarantiordninger vil påvi rke forsikringstagerne på forskellige måder, 
afhængigt at, om de er bosiddende i en medlemsstat, der allerede har en 
forsikringsgarantiordning, eller ej.  
Eksisterende forsikringsgarantiordninger  
EU-tiltag vil påvirke ek sisterende forsikringsgarantiordni nger i det omfang, hvor en ramme, 
der indføres på EU-niveau, er forske llig fra den nationale ramme for en 
forsikringsgarantiordning, der allerede er i kraft.  
De fleste eksisterende forsik ringsgarantiordninger ville blive påvirket hvad angår mængden af 
midler, og nogle ville også væ re nødt til at indføre ex-ante- finansieringselementer. Få 
ordninger ville skulle tilpasse  deres geografiske rækkevidde  og begynde at fungere på 
baggrund af hjemlandsprincippet. Få eksisterende forsikrings garantiordninger ville blive 
anmodet om at øge omfanget af deres beskyttelse ti l livsforsikringer eller at udvide deres 
definition af berettigede skadesanmeldere.  
Små og mellemstore virksomheder  
Tiltag på EU-niveau forventes at være til fordel for små virksomheder ved at øge deres 
beskyttelse i tilfælde af, at forsikringsselskabe rne bliver ude af stand til at opfylde deres 
forpligtelser. På den anden side vil indførelse n af forsikringsgarantiordninger for SMV’er i 
hele EU påvirke SMV’erne, idet forsikringsse lskaberne vil skubbe en del af deres bidrag 
videre til SMV’erne, hvilket vil medføre øge de præmier. Disse betalinger fra hver enkelt 
SMV kan anses for omtrent at svare til den forventede værdi af de tab, som de ville undgå, såfremt deres forsikringsselskab havde mi sligholdt sin forpligtelse. Derudover vil 
påvirkningen af SMV’erne afhænge af, hvorvidt de allerede er besky ttet af eksisterende 
forsikringsgarantiordninger under de  forskellige nationale rammer. 
Tilsynsmyndigheder
 
Tilsynsmyndigheder i medlemsstaterne, som endnu ikke har oprettet en 
forsikringsgarantiordning, kan blive invo lveret i indførelse n og eventuelt også 
 
DA 8   DA administrationen af forsikringsgarantiordni nger, hvorimod de myndigheder, der allerede 
administrerer en forsikringsgarantiordning, skal sikre, at deres ordning er i overensstemmelse 
med de foreslåede designelementer. En me re detaljeret analyse af påvirkningen af 
tilsynsmyndighederne vil være indeholdt i en konsekvensanalyse, der ledsager opfølgningen til hvidbogen.  
International påvirkning
 
Påvirkningen af forsikringsselskaber i tred jelande forventes at være den samme som 
påvirkningen af forsikringsselskaber i EU-EØS-lande. 
Miljø  
De miljømæssige påvirkninger forventes at være marginale.  
Økonomien  
De foreslåede politiske muligheder forvente s at medføre to hovedfordele for økonomien. For 
det første vil det sikre lige vilkår, som man undgår skævvridninger af konkurrencen mellem 
nationale og international forsikringsselskaber. For det andet vil det mindske risikoen for, at 
tab allokeres til forsikringstagerne og skatteyderne på en suboptimal måde.  
Social velfærd  
De foreslåede politiske muligheder vil forbedre den sociale velfærd ved: 
– øget beskyttelse af forsikringstagerne, 
– mindre brug af skatteydernes penge, 
– forbedret omfordeling af tab forårsaget af forsikringsselskabers misligholdelse. 
6. Opfølgende foranstaltninger 
Konsekvensanalysen støtter tyde ligt en juridisk bindende EU-l øsning vedrørende beskyttelse 
under forsikringsgarantiordninger ba seret på minimal harmonisering. 
Den identificerer Kommissionens foretrukne valg , hvilket vil blive tyde ligt anført i hvidbogen 
om forsikringsgarantiordninger. Kommissionen opfordrer alle interesserede parter til at fremkomme med deres synspunkt er vedrørende disse muli gheder. Kommissionen vil nøje 
evaluere den modtagne feedback og tage den i betragtning, når lovgivningsforslaget 
fremsættes. Lovgivningsforslaget vil være ledsaget af yderligere en konsekvensanalyse. 
På det tidspunkt vil der være fa stlagt særlige ove rvågningstiltag.