Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Bjergområdernes fremtid i EU"

(2003/C 61/19)

Det Økonomiske og Sociale Udvalg besluttede den 16. januar 2002 under henvisning til forretningsordenens artikel 23, stk. 3, at afgive udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til Sektionen for Den Økonomiske og Monetære Union og Økonomisk og Social Samhørighed, som udpegede Jean-Paul Bastian til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 25. juni 2002.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog enstemmigt på sin 393. plenarforsamling af 18. og 19. september 2002, mødet den 18. september, følgende udtalelse med 66 stemmer for, 1 imod og 12 hverken for eller imod.

1. Indledning

1.1. I anledning af, at FN's generalforsamling har erklæret 2002 for internationalt bjergår, bør EU overveje, hvilken politik den skal føre over for sine bjergområder.

1.2. Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg, Europa-Parlamentet og Regionsudvalget har ved flere lejligheder vist interesse for bjergområderne og opfordret EU til at anerkende områdernes særlige karakter og føre en målrettet, tværgående politik over for disse, hvilket bl.a. er kommet til udtryk i:

- ØSU's udtalelse af 28. april 1988 om "En bjergpolitik"

- ØSU's udtalelse af 25. april 1996 om "Alpeområdet - dets udviklings- og integrationspotentiale"

- Regionsudvalgets udtalelse af 21. april 1995 om "Det europæiske charter for bjergområder"

- Regionsudvalgets udtalelse af 18. september 1997 om "En politik for bjerglandbruget i Europa"

- Rapport fra Europa-Parlamentets Udvalg om Landbrug og Landdistriktsudvikling af 16. oktober 1998 om "En ny strategi for bjergområderne", der er udarbejdet på basis af en forudgående undersøgelse (AGRI111/FR) med titlen "På vej mod en europæisk bjergpolitik", som er foretaget af Europa-Parlamentets generaldirektorat for forskning

- Europa-Parlamentets beslutning af 6. september 2001 om "25 år med fællesskabslovgivningen inden for bjerglandbruget".

1.3. Udvalget konstaterer med tilfredshed, at Kommissionen i den første midtvejsrapport til opfølgning af det andet forum om økonomisk og social samhørighed er begyndt at overveje fremtiden for strukturfondene og muligheden af at fastsætte nye kriterier for tildeling af støtte, der tager højde for lokale vilkår og handicap, navnlig i bjergområder. Den konference, der afholdtes af Kommissionen den 27.-28. maj 2002 om "EU's prioriteringer for regionerne - definition af Fællesskabets merværdi", er et opmuntrende tegn på, at Kommissionen vil tilstræbe en sådan udvikling inden for strukturfondspolitikken.

2. De europæiske bjergområders særlige karakter

2.1. Bjergområderne er først og fremmest kendetegnet ved et naturgivent handicap som følge af hældning, højde og klima og en ofte afsides beliggenhed. I disse områder findes også vigtige og enestående, men sårbare naturværdier og -ressourcer. Der er således tale om uerstattelige områder, der har brug for en offentlig politik, hvis overdreven spekulation i disse områder skal forhindres.

2.2. 30 % af EU's område er dækket af bjerge, som er hjemsted for 30 mio. mennesker. Disse tal vil stige med EU's udvidelse.

2.3. Selv om der er betydelige forskelle fra en bjergkæde til en anden, står disse områder generelt over for en række fælles problemer af udpræget transnational karakter, der stiller krav om en finansieringspolitik eller anden form for offentlig indgriben:

2.4. Demografi

Til trods for visse særligt dynamiske områder er bjergområderne generelt kendetegnet ved en svag demografisk struktur (lav befolkningstæthed og aldring som følge af yngre generationers afvandring og/eller tilflytning af pensionister), hvilket især er tilfældet i ansøgerlandenes bjergområder.

2.5. Offentlige tjenester

På grund af deres sociale betydning spiller de offentlige tjenester, herunder navnlig postvæsen, skoler og sygehuse, en afgørende rolle for den regionale udvikling i bjergområderne. De kræver en nærhed og en fleksibilitet (mht. personalets alsidighed og/eller ydelsernes art), som er bragt direkte i fare med liberaliseringen af de offentlige tjenester som følge af EU's konkurrenceregler. Der er kun mulighed for en initiativpræget indsats inden for den fysiske planlægning gennem de offentlige tjenester, hvis området for forsyningspligtydelser er bredt nok til at kunne omfatte rentable ydelser, der kan kompensere eller delvist kompensere for de ekstraomkostninger, som en sådan indsats uundgåeligt vil medføre.

2.6. Kommunikationsnet

Infrastrukturen og kommunikationsnetværket er af central betydning i bjergområderne, hvor en afsides beliggenhed hæmmer konkurrenceevnen, og den stigende godstransport i EU sætter bjergområderne og deres befolkning under et pres, som det er nødvendigt at kontrollere og opveje.

2.6.1. Det synes derfor mere og mere nødvendigt at udvikle kombinerede transportformer og navnlig jernbanetransporten, hvilket kun kan finde sted på fællesskabsniveau, som navnlig inden for rammerne af Det Europæiske Fysiske og Funktionelle Udviklingsperspektiv (EFFU)(1) er det mest passende niveau at løse problemet på, og som kan være med til at sikre EU-samfinansiering af de nødvendige infrastrukturer.

2.6.2. Det er yderst vigtigt, at der er adgang til de nye teknologier på informations- og telekommunikationsområdet i bjergområder. Med de høje omkostninger, der er forbundet med de af højden forårsagede tekniske problemer som f.eks. hindringer for bølgeudbredelse, store afstande til jorden etc. er der risiko for, at der skal opstå en kløft mellem bjergområderne og andre områder.

2.7. Turisme

Selv om bjergområderne er oplagte turistattraktioner, er det nødvendigt at styre udviklingen på turistområdet for at sikre, at den indgår i en strategi for bæredygtig udvikling. Dette er af særlig betydning for de central- og østeuropæiske ansøgerlande, der endnu mangler at udvikle det meste af deres turistpotentiale. Ligesom det er tilfældet med landbruget, kan turismen ikke alene bære bjergområdernes økonomi, der i stedet bør være diversificeret og alsidig.

2.7.1. Turismen i bjergområderne bør derfor under overholdelse af principperne om bæredygtighed være mere diversificeret, for at der kan opnås en bedre fordeling af turister mellem sæsonerne og en bedre geografisk fordeling af turister.

2.8. Arealudnyttelse

Landbruget er en af grundpillerne i bjergområdernes økonomi og spiller en afgørende rolle for den nødvendige vedligeholdelse af bjergområderne. Bjerglandbruget yder desuden et vigtigt bidrag til fremstillingen af landbrugsprodukter og -fødevarer af høj kvalitet. Bjerglandbruget bør derfor indtage en særlig plads i den fælles landbrugspolitik, for at der kan sikres et levedygtigt landbrug i disse områder.

2.8.1. Arealomlægning er forbundet med særlige udfordringer i bjergområderne, både hvad angår byplanlægning (risiko for uhæmmet byvækst) og naturkatastrofer.

2.9. Naturværdier

Det rige og enestående dyre- og planteliv, som findes i de europæiske bjergområder, sætter områderne under pres.

2.10. Jord

Det skrånende landskab udsætter i særlig grad jorden for erosion. Jorden udgør derfor et særligt problem, både i selve bjergområderne (udpining af jordlaget) og i tilstødende områder (naturkatastrofer).

2.11. Vand

Bjergområderne leverer et vigtigt bidrag til vandforsyningen både målt i kvalitet og kvantitet. Der er tale om en tjeneste af almen interesse, og de pågældende bjergområder bør have godtgørelse for de ulemper, som er forbundet hermed.

2.12. Energi

Det er nødvendigt at tage fuldt hensyn til bjergområdernes bidrag til el-produktionen fra ikke-fossile brændsler (navnlig hydroelektricitet, men også vind- og solenergi), eftersom ikke-fossile brændsler bidrager til at opfylde forpligtelserne til at reducere emissionen af drivhusgasser i Kyoto-protokollen. Der bør derfor fremmes en politik, der anvender præferenceordninger i forbindelse med vedvarende energikilder, og en udligningsordning for områder, som leverer denne form for energi.

2.12.1. Bjergområderne råder over et stort potentiale i vindenergisektoren. Det er nødvendigt at kontrollere udviklingen af dette potentiale for at undgå en samlet forringelse af de landskabsmæssige værdier i bjergområderne ved at udstyre de lokale myndigheder med lovrammer, der tvinger dem til at udvikle en fælles forsyningsstrategi på området, og som til gengæld sikrer dem et rimeligt lokalt skatteprovenu.

2.13. Bebyggelse

Byplanlægningen i bjergområderne er forbundet med særlige vanskeligheder. Det er i forvaltningen af den bygningshistoriske arv nødvendigt at tage højde for opførelse af ny bebyggelse og vedligeholdelse af bestående bebyggelse, samtidig med at det er nødvendigt at sikre bevarelsen af de enestående landskaber og naturområder og undgå, at udviklingen af sommerhuse ikke fører til afvandring fra bestående bebyggelse i disse områder. Det er således nødvendigt at gøre en særlig indsats for at få sommerhusejerne til at involvere sig tilstrækkeligt i det lokale samfund.

2.14. Naturkatastrofer

En række større naturkatastrofer som f.eks. laviner, oversvømmelser og stenskred er karakteristiske for bjergområder, hvilket gør disse til særligt udsatte og farlige områder. Der er derfor et behov for vedvarende oplysning, prognoser og forebyggelse i disse områder.

2.15. Økonomi

Bjergområdernes økonomi råder over et vist antal aktiver, men er samtidig skrøbelig som følge af sæsonbetonede aktiviteter, som f.eks. landbrug og turisme, hvilket fører til diversificering af aktiviteterne, innovation og undertiden til udvikling af særlige kompetencer (eksempelvis virksomheder inden for mikromekanik), og overvægt af små virksomheder med ugunstige vilkår som følge af den relative afsides beliggenhed i forhold til rådgivende organer og leverandører, hvilket stiller krav om en særlig indsats.

3. Oversigt over EU-aktioner i bjergområderne

3.1. Definition af bjergområder: En fleksibel strategi som følge af forskellige realiteter

3.1.1. Bjergområderne har i tidens løb haft skiftende status i fællesskabspolitikkerne og har i den forbindelse været genstand for mere eller mindre opmærksomhed. På grund af den manglende anerkendelse af disse områders særlige karakter findes der ikke under den nuværende fællesskabslovgivning en enslydende definition af begrebet bjergområde. Begrebet optræder kun i direktiv 75/268/EØF, hvis vedtagelse markerede et historisk skridt, og hvor begrebet anvendes til at definere modtagerne af udligningsgodtgørelse for varige naturbetingede ulemper. Med dette direktiv blev det muligt for disse områder at få udbetalt udligningsgodtgørelse, og det udgjorde således et varigt initiativ, som er blevet fulgt op af konkrete anvendelses- og udviklingsforanstaltninger. Der findes imidlertid fortsat både kvalitative og kvantitative forskelle mellem medlemsstaterne som følge af disses forskellige indsats på området, hvilket navnlig skyldes, at de hver især kan fastsætte parametrene for anvendelse af de kriterier vedrørende højde, hældning og klima, som er fastlagt i fællesskabsdefinitionen.

3.1.2. Der findes derfor betydelige forskelle mellem medlemsstaterne (som er objektivt velbegrundede, idet de faktiske forhold i to bjergområder, der er lige høje, i høj grad kan variere, både hvad angår klima og vegetation). For at der er tale om et bjergområde, skal et område i Tyskland, Frankrig og Italien have en højde på 700 m, mens højden er på 1000 m i Spanien. I Frankrig og Spanien tages der højde for hældning (hældningsgrad på mere end 20 %). I Italien måles hældning ikke, og i Tyskland tages der slet ikke højde for hældning. Det er overraskende, at der i Storbritannien ikke findes bjergområder, som falder ind under direktiv 75/268/EØF, selv om for eksempel det skotske højland almindeligvis betragtes som et bjergområde. Sverige og Finland nord for den 62. breddegrad er i tiltrædelsestraktaterne blevet sidestillet med bjergområder, fordi områderne har de samme problemer og forhold som bjergområder.

3.1.3. I forhold til andre ugunstigt stillede områder er bjergområderne først og fremmest karakteriseret ved særligt ugunstige vejrforhold og en mere vanskelig topografi. Kriterierne vedrørende hældning, højde og klima forbliver derfor yderst relevante, når det drejer sig om at afgrænse et bjergområde, eftersom alle bjergområderne er nødt til at se de problemer, som følger af disse vilkår, i øjnene. Det er imidlertid hverken logisk eller ønskeligt, at et område betegnes som et bjergområde i en medlemsstat, mens det ikke er tilfældet i en anden. Samtidig med at der bør bevares en vis subsidiaritet i forbindelse med den endelige betegnelse af de pågældende områder, er det derfor nødvendigt at standardisere definitionen af et bjergområde ved at tilpasse EU's nuværende definition gennem brug af en glidende skala for hver enkelt af de tre kriterier (eller i det mindste for højde og hældning).

3.1.4. Eftersom de topografiske og vejrmæssige faktorer har vedvarende indflydelse på økonomien i de ugunstigt stillede bjergområder, er det nødvendigt at træffe kompensationsforanstaltninger, for at disse områder kan bevare deres alsidighed. Med henblik på at sætte mere fokus på de europæiske bjergområders fælles karakteristika og sikre en større sammenhæng i klassificeringen af de forskellige kategorier af ugunstigt stillede områder er det under hensyntagen til subsidiaritetsprincippet nødvendigt at medregne vejrmæssige og topografiske forhold blandt de faktorer, der er typiske for bjergområder.

3.1.5. Forholdene varierer betydeligt fra et bjergområde til et andet (græsningssystemer, bjerglandbrug, ufrugtbare bjergområder, høje bjergområder etc.). Med henblik på en mere diversificeret udnyttelse af de enkelte bjergområder vil det være hensigtsmæssigt at se på muligheden af at underinddele bjergområderne, således at der f.eks. kan skelnes mellem højland og høje bjerge eller mellem tørre bjergområder og bjergområder med sne. I visse medlemsstater (f.eks. det østrigske matrikelregister) opererer man allerede med en sådan sondring, og det vil være hensigtsmæssigt at opnå et bedre kendskab hertil på fællesskabsniveau for at få det optimale ud af at anvende en harmoniseret fællesskabsramme.

3.2. En mangfoldighed af foranstaltninger uden fælles rettesnor

3.2.1. Selv om Fællesskabet ikke råder over en eksplicit fælles bjergpolitik, har mange fællesskabsforanstaltninger og -bestemmelser mere eller mindre direkte betydning for bjergområderne.

3.2.2. Det første og mest eksplicitte instrument er udligningsgodtgørelse for varige naturbetingede ulemper, der blev indført ved direktiv 75/268. Dette direktiv udgør indtil videre det grundlæggende instrument til afgrænsning af EU's bjergområder og finder fortsat kun begrænset anvendelse inden for rammerne af den fælles landbrugspolitik på trods af dets åbenlyse betydning for den fysiske planlægning.

3.2.3. Tre andre typer af fællesskabsforanstaltninger er af særlig betydning for bjergområder, selv om de ikke retter sig specielt mod disse. Der er tale om strukturfondspolitikken, Interreg-programmerne og fugle- og habitatdirektiverne.

3.2.3.1. Strukturfondspolitikken

EU's strukturfonde skal hjælpe regioner, der er i strukturvanskeligheder eller bagefter i udvikling, til at bringe deres økonomiske præstationsniveau op på det gennemsnitlige EU-niveau. Strukturfondene har haft (gennem det tidligere mål 5 b) og vil fortsat have (med det nuværende mål 2) stor betydning i mange bjergområder. 95 % af bjergområderne er på nuværende tidspunkt berettiget til mål 1- og 2-støtte. Det kan imidlertid konstateres, at det ikke er på grund af deres typiske handicap, at bjergområderne er berettigede til støtte. Dette tyder på en uoverensstemmelse mellem de programmer, der reelt finansieres, og de konkrete problemer, der skal løses.

3.2.3.2. Interreg-programmerne

De fleste bjergkæder i EU er berettigede til at modtage støtte under Interreg A-programmet, eftersom de udgør naturlige grænser. Af samme grund deltager flere regioner, der er beliggende i EU's ydre grænseområder, i Phare eller Tacis-programmerne inden for transport, turisme, ændringer i arealanvendelse og bevarelse af naturarven. Bjergområderne deltager også i visse Interreg B-programmer for transnationalt samarbejde (navnlig Syd- og Vesteuropa og Alpeområdet), men denne deltagelse er som oftest tilfældig, og bjergområderne i disse store regioner er nødt til at yde en stor indsats for at få deres rettigheder anerkendt. Den meget åbne interregionale samarbejdsramme i Interreg C synes at kunne bidrage til oprettelsen af tekniske samarbejdsnetværk mellem bjergområder, men det ligger fortsat et stykke ude i fremtiden(2).

3.2.3.3. Fugle- og habitatdirektiverne

En stor del af Natura 2000-netværket, som Udvalget har understreget betydningen af(3), består af bjergområder, hvilket ikke er overraskende, når man tager den rige og skrøbelige biodiversitet i disse områder i betragtning. Det mest oplagte biogeografiske eksempel er Alperne, men mange andre bjergområder er blevet foreslået i forbindelse med Natura 2000; et "kontinentalt" system (som f.eks. Massif Central i Frankrig), et "mediterransk" system (som f.eks. Pindosbjergene i Grækenland eller Alperne i Italien), et "marokkansk" system (Gibraltar) eller et "atlantisk" system (de cantabriske bjerge i Spanien). Dette er ikke kun med til at understrege kvaliteten, men også den store forskellighed i bjergområdernes naturarv.

3.2.4. To andre typer af fællesskabsforanstaltninger vedrører ligeledes bjergområderne, nemlig vandpolitikken og den fælles landbrugspolitik.

3.2.4.1. Bjergområderne yder det største bidrag til vandforsyningen, og det er derfor nødvendigt at træffe foranstaltninger til beskyttelse af vandkvaliteten og -forsyningen. Det giver sig selv, at disse områder er berettigede til godtgørelse for de ulemper, som dette medfører.

3.2.4.2. Ud over udligningsgodtgørelse for varige naturbetingede ulemper findes der en række foranstaltninger under den fælles landbrugspolitik, der er relevante for bjergområderne, og som kan være med til at styrke bjerglandbruget. Der er her tale om miljøvenlige landbrugsforanstaltninger, skovbrugsforanstaltninger, udviklingsforanstaltninger for landdistrikterne, regler om mærkning af landbrugsprodukter, biologisk landbrug, modernisering af sektorer, Leader-programmerne m.fl.

3.2.5. Som det fremgår af ovenstående, findes der en række fællesskabsforanstaltninger, som er rettet mod eller kan være relevante for bjergområder. Der findes dog endnu ikke en systematisk europæisk bjergpolitik, som består af foranstaltninger, der er specifikt rettet mod bjergområder, og som udgør en global og sammenhængende strategi. Kommissionens nuværende overvejelser i den forbindelse er derfor af afgørende betydning, og derfor markerer den europæiske konference om bjergområder, som Kommissionen afholder den 17. oktober, en afgørende dag for disse områders fremtid.

3.3. Den internationale sammenhæng

3.3.1. Bjergområder tillægges stadig større betydning i international lovgivning, hvilket først og fremmest skyldes miljøhensyn.

3.3.2. Alpe-konventionen, der blev undertegnet i Berchtesgaden i 1989, har fundet anvendelse siden 1998. Selv om EU har vist interesse for konventionen, har vanskelighederne i forbindelse med forhandling og gennemførelse af operationelle protokoller vist, at dette instrument er for teknokratisk og ikke tilstrækkelig gennemsigtigt.

3.3.3. Kapitel 13 i Agenda 21, der blev vedtaget på verdensmiljøkonferencen i Rio i 1992, forpligter de underskrivende stater til at forbedre deres informations- og overvågningssystemer i bjergområder og til at sikre en hensigtsmæssig forvaltning af afvandingsområder. Den netop afholdte konference i Johannesburg i august 2002 gjorde status over Agenda 21, og det blev besluttet at videreføre de internationale forpligtelser på området. EU fremsatte i den anledning en udtalelse, der går ind for bæredygtig udvikling; for bjergområdernes vedkommende kan implementeringen af dette princip navnlig tage udgangspunkt i den endelige erklæring fra det første verdensforum for bjergområder, der blev afholdt i Chambery i Frankrig i juni 2000, og som finder sted for anden gang i Quito i Ecuador den 17.-22. september 2002.

3.3.4. FN's generalforsamling har erklæret 2002 for internationalt bjergår.

3.3.5. Der er blevet taget andre skridt inden den internationale lovgivning med henblik på at udarbejde en strategi, der kombinerer både udvikling og beskyttelse af bjergområderne. Europa-Rådets forslag til en europæisk bjergkonvention er et eksempel herpå. Både EØSU og Regionsudvalget anbefaler, at EU lader sig inspirere af denne konvention med henblik på at indføre en EU-politik i bjergområderne.

3.4. Udvidelsen

3.4.1. Set ud fra en mere fællesskabsrelateret synsvinkel udgør bjergområderne en af de vigtigste udfordringer i forbindelse med udvidelsen, idet:

- flere af ansøgerlandene som f.eks. Bulgarien, Polen, Tjekkiet, Rumænien, Slovakiet og Slovenien har store bjergområder og bjergsamfund,

- der med EU's budgetretningslinjer er risiko for en kraftig beskæring af EU-støtten til bjergområderne i de nuværende medlemsstater fra 2007.

3.4.2. EØSU er klar over, hvilke krav der er forbundet med udvidelsen, og at der i de fremtidige medlemsstater vil være et stort behov for støtte til økonomisk udvikling på lokalt og regionalt plan, men ønsker samtidig at påpege, at:

- flere af de områder i EU, som i øjeblikket modtager støtte fra strukturfondene under mål 1 eller 2, vil i 2006 endnu ikke være nået op på det gennemsnitlige præstationsniveau i EU.

- det er nødvendigt med en ny og nødvendigvis mere selektiv strategi i bjergområderne under strukturfondspolitikken, således at områder, som er i strukturvanskeligheder af særligt vedvarende karakter, der er uforenelig med traktaternes grundlæggende principper, fortsat vil være berettigede til at modtage støtte.

4. Bjergområderne i den fremtidige strukturfondspolitik

4.1. Styring af og kontinuitet i udviklingen i strukturfondene

4.1.1. Budgetbegrænsningerne må ikke føre til, at der under den fremtidige strukturfondspolitik kun fokuseres på de nye medlemsstater, blot fordi de har en stor koncentration af områder med lavt BNP. De betydelige udfordringer, som er forbundet med udvidelsen, må ikke få EU til at sætte den valgte udviklingsmodel i parentes på grund af nødsituationer, der kræver exceptionelle foranstaltninger og særlige tilpasningsforanstaltninger. Det er derfor af afgørende betydning, at medlemsstaterne gør en ekstra indsats på budgetområdet for at støtte udvidelsen. Dette skal først og fremmest involvere samhørighedsfonden, som bør være det vigtigste instrument i denne sammenhæng, hvilket følgelig vil indebære en nyorientering af foranstaltningerne, og hvorved presset på strukturfondsmidlerne lettes.

4.1.2. Selv om der ikke er planer om en systematisk nedtrapning af støtten fra strukturfondene, er det vigtigt, at det BNP-niveau, der anvendes til at afgøre, om et område kan få støtte fra strukturfondene, ikke på kunstig vis udelukker områder i de 15 EU-lande, som har et højere gennemsnitligt BNP, alene på grund af optagelsen af de nye medlemsstater i EU. Dette vil i så fald uundgåeligt føre til en langt mindre ambitiøs politik.

4.2. Udvikling af en EU-politik for fysisk planlægning

4.2.1. Regionalpolitikken har indtil videre haft et socio-økonomisk mål. Eftersom det er nødvendigt med en mere selektiv politik, kunne denne politik i fremtiden indgå i en global strategi for fysisk planlægning, der skal sikre en harmonisk og balanceret geografisk fordeling af befolkning og aktiviteter. Denne tanke indgår allerede i målsætningen om harmonisk udvikling, der er indsat i traktaterne ved artikel 158, afsnit XVII om Økonomisk og social samhørighed(4).

4.2.2. Det er af stigende betydning, at der bliver foretaget en definition af principperne og målene for den fysiske planlægning på EU-niveau, hvis EU skal være en drivkraft og ikke kun have en koordinerende rolle inden for dette område. Der bør i den forbindelse navnlig tages hensyn til følgende principper for fysisk planlægning på EU's territorium, der skal fremme en harmonisk udvikling:

4.2.2.1. Princippet om en balanceret fordeling af befolkning og aktiviteter på hele EU's territorium, hvilket indebærer:

- kontrol med uhæmmet byvækst, som giver alvorlige problemer inden for beskæftigelse, sikkerhed, miljø og livskvalitet, uden at det forhindrer bysystemerne i at være vigtige aktører i de nationale økonomier. Det drejer sig her om at forebygge affolkningen i bjergområderne ved hjælp af tilpassede instrumenter i de tilfælde, hvor byernes større tiltrækningskraft udelukkende skyldes virksomheders og husholdningers manglende adgang til produktionsudstyr og tjenester i lokalmiljøet. Ved anvendelse af dette princip er det snarere nødvendigt med en positiv aktion i bjergområderne end med en aktion over for byerne.

- foranstaltninger, der skal forhindre, at arealer ligger uopdyrkede hen eller udvikler sig til "amerikanske" naturreservater, da dette vil være uforeneligt med det europæiske kontinents historie, idet hele EU's territorium med enkelte undtagelser er blevet formet af mennesket.

- positiv interaktion mellem menneskelige aktiviteter og områder, da sådanne aktiviteter tjener til at sikre vedligeholdelsen af og tilgængeligheden i disse områder samt områdernes biodiversitet.

4.2.3. Denne nye politik bør derfor have som vigtigste målsætning at bevare forbindelsen mellem befolkning og område med henblik på at sikre en hensigtsmæssig fysisk planlægning i området. Politikken skal således være aktiv i områder, hvor balancen er særlig sårbar eller truet.

4.2.4. De tilsigtede områder står generelt over for store geografiske udfordringer og/eller objektive ulemper, som der bør tages højde for i denne politik.

4.2.5. Områderne råder ligeledes over betydelige værdier (som generelt går hånd i hånd med de ovennævnte udfordringer) som f.eks. den enestående bjergnatur, kvaliteten af lokale produkter og ekspertisen. For at disse værdier kan udnyttes fuldt ud, er det nødvendigt samtidig at tage højde for områdernes handicap.

4.3. En politik, der retter sig mod områder med betydelige handicap

4.3.1. Kriterierne for udvælgelse af støtteberettigede områder under strukturfondene (som et instrument til fysisk planlægning og ikke længere kun til lokal udvikling) bør være følgende:

4.3.1.1. Den offentlige interesse i de pågældende områder: Denne vurderes ikke alene ud fra kvaliteten af de naturlige værdier og befolkningsstrukturen, men også ud fra de tjenester, udtrykt i goder, som disse områder tilvejebringer for samfundet (lige fra fremstilling af varer eller infrastrukturer til rekreative områder eller naturressourcer). Det er vigtigt, at der i strategien ikke kun tages hensyn til naturressourcerne, men også til den værdi, som borgerne tillægger de goder, der tilvejebringes i disse områder, og til de berørte lokalbefolkningers synspunkter.

4.3.1.2. Aktuelle eller potentielle problemer: Det er delvist på grund af disse problemer, at det er nødvendigt med offentlig indgriben. Områderne udsættes for varierende former for pres som f.eks. for stor turisttilstrømning, godstrafik, ørkendannelse som følge af landbrugernes afvandring fra områderne eller forsømmelse, overtilplantning med skov eller risiciene ved en ukontrolleret økonomisk udvikling.

4.3.1.3. De planlagte foranstaltningers særlige karakter: Det er nødvendigt med en særlig politik eller strategi, da de praktiske foranstaltninger, som skal finansieres eller organiseres, vil være tæt knyttet til bjergområdernes identitet og derfor ikke kan anvendes i andre områder (f.eks. forebyggelse af naturkatastrofer i bjergområder).

4.3.2. Disse overvejelser vil også kunne anvendes på andre områder som f.eks. regionerne i EU's yderste periferi, ø-områder, kystområder, nordligt beliggende områder og afsidesliggende landdistrikter, som Udvalget har afgivet flere udtalelser om(5).

4.3.3. Eftersom nogle medlemsstater allerede anvender en bjergstrategi (f.eks. ordningerne med kollektive tjenester i Frankrig), er det vigtigt, at EU foretager en harmonisering af systemet og sikrer en indbyrdes sammenhæng mellem de forskellige strategier, navnlig med hensyn til EFFU.

4.4. Et anderledes syn på lokal velstand

4.4.1. Selv om det først og fremmest er på baggrund af en fysisk vurdering af bjergområdernes handicap og problemer, at det kan afgøres, om et bjergområde er berettiget til at modtage støtte fra strukturfondene, bør der i denne vurdering ikke ses bort fra mulighederne for velstand, da dette udgør et af de vigtigste værktøjer til evaluering af resultaterne af denne politik. Den nye strategi, som anbefales af strukturfondene, bør kombinere fysiske og socio-økonomiske kriterier.

4.4.2. Vurderingskriteriet vedrørende lokal velstand bør ikke føre til, at et område udelukkes fra godtgørelse for objektive handicap af permanent karakter, der er forbundet med konstant høje omkostninger, som f.eks. udligningsgodtgørelse for handicap i bjergområder.

4.4.3. Med henblik på at gøre støtten mere effektiv ved at sætte ind der, hvor behovet er størst, bør vurderingen af et områdes velstand kunne foretages på det lavest mulige niveau, dvs. NUTS V (på lokalt og regionalt niveau). De nødvendige skridt bør tages for at sikre, at medlemsstaternes statistiske værktøjer er egnede til dette formål. Som følge af de vanskeligheder og den risiko for manglende præcision, der er forbundet med en sådan strategi, er det også nødvendigt at sikre den specifikke støtteberettigelse i bjergområderne, uden at der udøves forskelsbehandling, ved at lægge loft over støtten for at undgå, at støtten i visse områder blot udgør en øjeblikkelig indtægt uden at stå i et rimeligt forhold til de svagheder, som der skal ydes godtgørelse for.

4.4.4. På basis af Kommissionens afgrænsning af bjergkommunerne kunne man således overveje at oprette et europæisk observatorium for bjergområder.

4.5. En bjergpolitik, som rækker ud over godtgørelse for handicap

4.5.1. Varigheden af godtgørelse for handicap og begrænsninger i retten hertil. Der er god grund til at indføre et system med direkte indkomststøtte, der skal kompensere for det økonomiske handicap, som er en direkte konsekvens af det fysiske handicap, i de tilfælde, hvor det fysiske handicap ikke kan afhjælpes, som f.eks. lavt landbrugsudbytte som følge af den ringe jordkvalitet eller kortere dyrkningssæsoner. Denne form for støtte kan imidlertid kun opfattes som en midlertidig ledsageforanstaltning, hvis der er tale om former for handicap, der ganske vist er af strukturmæssig art, men som kan afhjælpes. Der kan f.eks. rettes op på en afsides beliggenhed ved at installere effektive transportnetværk og informations- og kommunikationsnetværk.

4.5.1.1. Det er nødvendigt at definere alle de handicap, som kan optræde i bjergområder, for at kunne skelne mellem områder, der kræver finansiel godtgørelse af mere permanent karakter, og områder, der kræver midlertidig støtte til at udrydde eller i det mindste reducere deres handicap.

4.5.2. Bjergområderne forventer med andre ord i højere grad en politik, der tager sigte på fysisk at reducere deres handicap, end en politik, der nøjes med at yde dem godtgørelse. Dette indebærer udvikling af foranstaltninger på følgende områder:

4.5.2.1. Hvad angår strukturfaciliteter, bør bjergområderne forlige den frie bevægelighed for varer med det skrøbelige naturlige og menneskelige miljø, som findes i disse områder. Bjergområderne bør udstyres med de værktøjer, som er nødvendige for at kunne modstå det pres, der ligger på dem, navnlig med hensyn til transport inden for EU's grænser, og for at den lokale befolkning kan blive stillet på lige fod med resten af befolkningen (lokale tjenester som er forbundet med de største trafikknudepunkter eller højhastighedsnetværk eller mobiltelefondækning),

4.5.2.2. Lovgivning: Anerkendelsen af bjergområdernes særlige karakter bør føre til, at der vedtages bestemte regler, navnlig hvad angår tekniske standarder, der ikke hindrer udviklingen af initiativer og originale løsninger, som måske er af beskedent omfang, men som er af afgørende betydning på det lokale plan. Der er ikke af den grund tale om en undtagelse, der fører til en forringelse af sikkerheds- og kvalitetsbetingelserne. Denne fremgangsmåde kunne desuden gøre disse områder til forsøgsområder, og de erfaringer, som gøres her, vil kunne komme andre områder til gavn.

4.5.2.3. Vedtagelse af særlige foranstaltninger, der kun finder anvendelse på de tilsigtede områder, gør det muligt at anvende positiv særbehandling over for disse, hvilket kan føre til en bedre udnyttelse af deres identitet gennem deres egne produkter og ekspertise.

4.5.3. Godtgørelse for handicap- og modydelser: Godtgørelse for naturbetingede handicap er berettiget, ikke så meget på grund af nødvendigheden af fair behandling, men snarere fordi det er i offentlighedens interesse og på grund af de goder, som disse områder tilvejebringer for samfundet. Det er nødvendigt at foretage en samlet analyse af denne modydelse med henblik på de fastsatte målsætninger for fysisk planlægning.

4.5.3.1. Dette princip taler navnlig for en justering af bestemmelserne om miljøbetinget støtte, sådan som de finder anvendelse på udligningsgodtgørelser for varige naturbetingede ulemper, idet den gode praksis, som kræves på nuværende tidspunkt for at kunne modtage godtgørelse, ikke nødvendigvis tager højde for situationen i bjergområderne, og der snarere er tale om en miljøorienteret landbrugsforanstaltning end et værktøj til fysisk planlægning.

4.5.3.2. Bjergområdernes bidrag bør derfor vurderes på baggrund af de praktiske funktioner, som disse områder varetager, således at godtgørelse for handicap udgør en slags betaling for de goder, som bjergområderne skaber for samfundet. Af vigtige goder kan nævnes:

- fremstilling af landbrugs- og/eller skovbrugsprodukter: Disse aktiviteter, der er meget pladskrævende, bør fortsat have et økonomisk sigte. Der bør kunne ydes direkte indkomststøtte til disse aktiviteter, hvis de ikke er økonomisk levedygtige, og dette er nødvendigt for den fortsatte anvendelse og vedligeholdelse af området og forebyggelse af større naturkatastrofer,

- sikkerhed: Et område, som vedligeholdes, er beskyttet mod de forringelser, der følger af naturkatastrofer med konsekvenser for tilstødende områder. Denne dimension er især af afgørende betydning i bjergområder,

- landskab: Landskabet er et produkt af historien og udgør en vigtig del af den europæiske natur- og kulturarv. Landskabet anerkendes nu som et gode i sig selv,

- rekreative områder: Bjergområdernes attraktionsværdi som mål for turister fra andre områder eller blot som rekreative områder skyldes i høj grad deres indre kvaliteter. Denne funktion bør ikke desto mindre vedligeholdes og følges op, så den kan tilpasses ændringer i efterspørgslen,

- fremstilling og opbevarelse af naturressourcer: Selv om alle naturressourcer uundgåeligt er knyttet til et område, er nogle områder fra naturens side bedre egnet til fremstilling og opbevarelse af naturressourcer. Dette gælder navnlig luften i skovområder eller vandet i bjergområder, der udgør de to vigtigste naturressourcer med henblik på øjeblikkelig forbrug, ikke at for glemme biodiversiteten.

5. På vej mod en europæisk bjergpolitik, der skal tjene som model

5.1. Efter denne analyse og principperne for afgrænsning af en særlig EU-politik over for bjergområderne, er det næste skridt at definere en række foranstaltninger, der kan træffes på grundlag af eksisterende EU-lovgivning, og som kan bidrage til opfyldelsen af denne målsætning.

5.2. Et fælles syn på bjergområderne

5.2.1. Et første skridt på vejen mod et fælles syn på bjergområderne er at anerkende disse områders særlige karakter i traktaterne, sådan som det allerede er tilfældet for ø-områder og perifere områder i artikel 158 og Amsterdam-konferencens erklæring 30. De handicap og problemer, som disse områder står over for, nødvendiggør en sådan anerkendelse, der kan formuleres således, at de specifikt gives ret til solidaritet og forskellighed og til at eksperimentere.

5.2.2. EU bør, sådan som Regionsudvalget ligeledes har foreslået, tilslutte sig ånden og indholdet i Europa-Rådets forslag til en bjergkonvention og, navnlig i lyset af udvidelsen, tilskynde de pågældende medlemsstater og ansøgerlande til at gøre det samme for at sikre en indbyrdes tilnærmelse af de politikker, som føres over for bjergområder.

5.3. Gennemførelse af en strategi, der er baseret på tre typer af foranstaltninger

5.3.1. Godtgørelse for uafhjælpelige handicap

Eftersom visse aspekter ved bjergområdernes naturgivne handicap er af permanent og uafhjælpelig karakter, er det nødvendigt fortsat at føre en politik, der yder godtgørelse for handicap. Systemet med udligningsgodtgørelse til bjerglandbrugere bør derfor være af permanent karakter. I denne sammenhæng og set i lyset af de internationale WTO-forhandlinger bør støtten afkobles fra produktionen, således at den ikke gøres til genstand for de reduktioner, der vil blive resultatet af WTO-forhandlingerne.

5.3.1.1. Eftersom de belastninger og yderligere omkostninger, der følger af højde, hældning og klima, kan hindre andre typer af aktiviteter, vil det være interessant at se på mulighederne for en eventuel udvidelse af systemet til at også at omfatte andre aktiviteter, der er af afgørende betydning for livet i og vedligeholdelsen af disse områder, eller oprettelse af et lignende system.

5.3.2. Aktiv reduktion af handicapfaktorer

Det er ligeså vigtigt at sætte ind over for de handicap, der kan reduceres betydeligt. Der kan f.eks. rettes op på et områdes afsides beliggenhed ved at oprette passende strukturfaciliteter. EØSU ønsker i den forbindelse at understrege nødvendigheden af, at disse områder tilsluttes informations- og kommunikationsnetværk, som allerede er blevet en nøglefaktor for områdernes fremtidige konkurrenceevne.

5.3.2.1. Statsstøtte med regionalt sigte er af afgørende betydning, især for de mange SMV'er, der er drivkræfterne i bjergområdernes økonomi, og som er dårligt stillet i konkurrencen med virksomheder i andre områder på grund af de fysiske og tekniske rammevilkår. Det er af afgørende betydning, at EU anerkender bjergområdernes særlige karakter, hvis denne form for offentlig støtte skal være i overensstemmelse med EU's konkurrenceregler.

5.3.2.2. En anden vigtig målsætning er at sikre bjergområderne ved at føre en målrettet politik til identificering og forebyggelse af naturkatastrofer, således at udviklingen af bjergområdernes økonomi får mere sikre betingelser.

5.3.3. Udnyttelse af bjergområdernes identitet og værdier

Det er imidlertid ligeså vigtigt med en målrettet og positiv aktion med henblik på at udnytte de mange værdier i bjergområderne, som det er med afhjælpende foranstaltninger. Der er et stort potentiale i det positive ry, som bjergområderne nyder godt af, samt i kvaliteten og originaliteten af deres produkter og ekspertise, som det er nødvendigt at fremhjælpe med en bæredygtig strategi. ijeblikkelige skridt kunne omfatte:

- anerkendelse på EU-niveau af termen "bjergområde", når den anvendes i beskrivelsen af produkter, der er fremstillet og bearbejdet i disse områder. Denne term vil sammen med de geografiske betegnelser BGB eller BOB, som refererer til bjergområder (specifikt bjergområde eller specifik dal), kunne bidrage til at forstærke og fremme det positive billede af bjergområderne i befolkningen,

- styrkelse af samhørigheden i bjergområderne ved at tilskynde til samarbejde mellem bjergområderne og deres netværk, navnlig under Interreg-programmerne, C,

- vedtagelse af en særlig strategi over for bjergområder i EU's politikker ved at indføre undtagelser og særlige programmer, hvor det er nødvendigt, navnlig under hver enkelt af målsætningerne for Strukturfonden,

- foranstaltninger, der letter udøvelsen af aktiviteter i bjergområder, og som tager hensyn til økonomiens særlige karakteristika i disse områder. Sådanne foranstaltninger kan navnlig tage sigte på at:

- harmonisere og forenkle betingelserne for udøvelse af diversificerede aktiviteter,

- fremme udviklingen af "nærtjenester" til brug for virksomheder,

- fremme oprettelsen og udviklingen af SMV'er og håndværksvirksomheder.

5.4. EU's bjergpolitik: en model til bæredygtig og retfærdig udvikling

5.4.1. Bjergområderne i EU har vist, at de er i stand til at udnytte deres værdier, hvis andre områder er solidariske med dem og hjælper dem til at afhjælpe deres handicap. Bjergområderne anmoder i dag om anerkendelse, hvilket giver mulighed for at styrke de grundlæggende principper, som gør det muligt for dem fuldt ud at udnytte det potentiale, der er forbundet med deres særlige karakter og diversificering.

5.4.2. Det er således nødvendigt at anvende en lovgivningsmæssig såvel som finansiel fællesskabsstrategi over for bjergområderne med henblik på at sikre dem betingelserne for en relativ økonomisk selvstændighed, eftersom det er den eneste måde, hvorpå de kan forblive dynamiske og herved vedligeholdes.

5.4.3. En sådan strategi bør derfor først og fremmest rette sig mod indbyggerne i bjergområderne, eftersom de spiller en afgørende rolle for gennemførelsen heraf, hvad enten der er tale om erhvervsaktive eller specifikke sociale grupper (kvinder, unge, ældre), og de aktioner, som i den forbindelse skal iværksættes, bør søge at inddrage indbyggerne i størst mulig omfang, i første række gennem tilpasset information, der giver dem mulighed for at forstå, hvilke målsætninger, der skal opfyldes, og tilpasse sig foranstaltningerne.

5.4.4. På et tidspunkt hvor økonomiske og miljømæssige spørgsmål bliver mere og mere globaliserede, kan bjergområder tilbyde en model for retfærdig og bæredygtig udvikling, dvs. en form for udvikling, der bidrager til en økonomisk forvaltning af områderne og deres ressourcer, og som tager hensyn til lokalbefolkningens interesser. Denne model bør ikke kun bevares og beskyttes, men også fremmes som referencemodel både i andre områder og på internationalt plan.

Bruxelles, den 18. september 2002.

Göke Frerichs

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) ØSU's udtalelse om "Det Europæiske Fysiske og Funktionelle Udviklingsperspektiv (EFFU)", EFT C 407 af 28.12.1998.

(2) ØSU's udtalelse om "Kommissionens meddelelse til medlemsstaterne om fastlæggelse af retningslinjer for et fællesskabsinitiativ vedrørende transeuropæisk samarbejde med sigte på at fremme en harmonisk og afbalanceret udvikling inden for det europæiske område", EFT C 51/92 af 23.2.2000. ØSU's udtalelse om "EU's politik for grænseoverskridende samarbejde og erfaringerne med Interreg-programmet", EFT C 155 af 29.5. 2001. ØSU's udtalelse om "De små og mellemstore virksomheder i EU's øområder", EFT C 149 af 21.6.2002.

(3) ØSU's udtalelse om "Natur og naturbeskyttelse i Europa: en tilstandsrapport", EFT C 221 af 29.5.2001.

(4) "Art 158 - For at fremme en harmonisk udvikling af Fællesskabet som helhed udvikler og fortsætter dette sin indsats for at styrke sin økonomiske og sociale samhørighed. Fællesskabet stræber navnlig efter at formindske forskellene mellem de forskellige områders udviklingsniveauer og forbedre situationen i de mindst begunstigede områder, herunder landdistrikterne".

(5) ØSU's udtalelse om "En fremtidig strategi for regionerne i EU's yderste periferi", EFT C 221 af 17.9.2002. ØSU's udtalelse om "De små og mellemstore virksomheder i EU's øregioner", EFT C 149 af 21.6.2002. ØSU's udtalelse om "Forlængelse af de transeuropæiske net til de europæiske øområder", EFT C 149 af 21.6.2002.