Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Meddelelse fra Kommissionen til Rådet og Europa-Parlamentet om en fælles politik mod ulovlig indvandring"

(KOM(2001) 672 endelig)

(2002/C 149/17)

Rådet for Den Europæiske Union besluttede den 21. januar 2002 under henvisning til EF-traktatens artikel 262 at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til Sektionen for Beskæftigelse, Sociale og Arbejdsmarkedsmæssige Spørgsmål og Borgerrettigheder, som udpegede Luis Miguel Pariza Castaños til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 10. april 2002.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 390. plenarforsamling den 24.-25. april 2002, mødet den 25. april, følgende udtalelse med 97 stemmer for, 1 imod og 2 hverken for eller imod.

1. Resumé af meddelelsen

1.1. Meddelelsen behandler forskellige aspekter af forebyggelse og bekæmpelse af ulovlig indvandring og foreslår tiltag på områder som visumpolitik, informationsudveksling, grænseforvaltning, politisamarbejde, straffelovgivning og hjemsendelsespolitik.

1.2. Der er et kapitel om retningslinjer, mål og krav, hvor de væsentligste aspekter af den fremtidige politik på området fastsættes, og et andet kapitel om en handlingsplan, som præciserer, hvilke skridt der bør tages.

1.3. I kapitlet om retningslinjer, mål og krav påpeges det indledningsvist, at ulovlig indvandring er et mangesidet begreb, og at der er behov for et grundigt kendskab til dens årsager, former, mønstre og kanaler, hvis fremtidige foranstaltninger skal afstemmes efter realiteterne.

1.3.1. Meddelelsen anfører, at ulovlig indvandring bør bekæmpes, uden at de mennesker, der har behov for international beskyttelse, får vanskeligere ved at opnå adgang til medlemsstaterne. For at opretholde denne ligevægt bør medlemsstaterne undersøge mulighederne for hurtig adgang til beskyttelse, således at flygtninge ikke behøver at ty til ulovlig indvandring. Man bør eksempelvis i højere grad udnytte muligheden for at behandle anmodninger indgivet i den pågældendes hjemland og gøre det lettere for flygtninge at rejse til medlemsstaterne via genbosættelsesordninger.

1.3.2. Forebyggende foranstaltninger til bekæmpelse af ulovlig indvandring omfatter forskning i dens årsager, fremme af nye partnerskaber med hjemlandene, informationskampagner osv. I relation til hjemlandene bør der tages skridt til at fremme fred, politisk stabilitet, menneskerettigheder og bæredygtig økonomisk udvikling.

1.3.3. De kriminelle aktiviteter, der knytter sig til illegale migrationsstrømme, såvel menneskehandel som menneskesmugling, må bekæmpes og straffes på passende vis, hvilket betyder, at medlemsstaternes straffelovgivning må harmoniseres. Der bør arbejdes videre med fælles standarder for håndtering af illegal beskæftigelse, transportvirksomheders ansvar og regler for ulovlig indrejse og ulovligt ophold.

1.4. Kapitlet om en Handlingsplan omhandler, hvad der bør ske på området for visum, udveksling og analyse af oplysninger, foranstaltninger "før grænsen", operationel og politimæssig koordinering, straffelovgivning og hjemsendelsespolitik.

1.4.1. Visumpolitikkens betydning for ulovlig indvandring ligger i det forhold, at en del af den ulovlige indvandring foregår, når folk passerer grænseposter, men ikke har passende dokumentation eller har falsk dokumentation. Det nuværende Schengen-visum er et dokument af høj standard, som effektivt modvirker forsøg på forfalskning, men der er behov for yderligere skridt for at forbedre måderne at identificere visumindehavere på samt fremme samarbejdet mellem EU-konsulaterne. Man bør overveje oprettelse af fælles visumudstedelseskontorer, som med færre omkostninger kan tilbyde bedre tekniske tjenester og udstyr. Endvidere er det nødvendigt at udvikle et europæisk edb-system for information om udstedte visa: ud over identifikation af selve dokumentet kunne der foretages en yderligere kontrol via den relevante database.

1.4.2. Udveksling og analyse af oplysninger er af stor betydning for at forstå og på passende vis håndtere ulovlig indvandring. Der er behov for en nærmere analyse af fænomenets årsager, indrejsemetoder osv. Informationsudvekslingssystemerne må derfor moderniseres og forslaget om at oprette et europæisk migrationsovervågningscenter udmøntes i praksis. Endvidere foreslås det at indføre et system for hurtig varsling eller en permanent ramme for kommunikation, hvor de enkelte medlemsstater omgående kan rapportere om ulovlige migrationsbevægelser.

1.4.3. Mulige foranstaltninger i transit- og hjemlandene omfatter oprettelse af et netværk af forbindelsesofficerer hos indvandringsmyndigheder og flyselskaber, der koordinerer deres arbejde i selve hjemlandene. Endvidere er der behov for et bredt sæt foranstaltninger omfattende finansiel støtte til foranstaltninger i tredjelande såsom støtte til asylansøgerinfrastrukturer, oplysningskampagner, uddannelse af de offentligt ansatte, ekspertmøder, forbedring af grænsekontrollens udstyr osv. Oplysningskampagnerne skal fokusere på de risici, der er forbundet med ulovlig indvandring samt på andre aspekter.

1.4.4. En forbedring af kontrollen ved EU's ydre grænser kræver foranstaltninger såsom indførelse af en europæisk grænsebevogtning, udvikling af et uddannelsesprogram for grænsevagter eller oprettelse af fælles grænsekontrolhold. Oprettelse af en europæisk grænsevagtskole foreslås som en fremtidig udvikling.

1.4.5. Ovennævnte forslag kunne kombineres og føre til oprettelsen af en fælles teknisk støttefunktion. Denne skulle omfatte det europæiske migrationsovervågningscenter, systemet for hurtig varsling, den europæiske grænsevagtskole og systemforvaltning (SIS, Eurodac, det europæiske visumidentifikationssystem).

1.4.6. Europol bør spille en mere fremtrædende rolle i afsløring og optrævling af kriminelle netværk og bør have udvidet sine operative beføjelser, især hvad angår menneskesmugling og menneskehandel.

1.4.7. Alle medlemsstaterne må foretage de nødvendige ændringer af deres udlændingelovgivning og straffelovgivning for at gøre bekæmpelsen af menneskesmugling og menneskehandel mere effektiv. Menneskesmugling defineres som hjælp til ulovlig passage af en grænse, mens menneskehandel betyder udnyttelse af mennesker. I et nyligt direktiv er der fastsat foranstaltninger til bekæmpelse af menneskesmugling, og der foreligger en rammeafgørelse om bekæmpelse af menneskehandel. Der er imidlertid behov for nye lovforslag, som ser på den situation, ofrene for menneskesmugling befinder sig i. Kommissionen vil fremlægge et forslag om opholdsret til ofre for menneskehandel, som er rede til at samarbejde i undersøgelser og retsforfølgning af menneskehandlere.

1.4.8. Ulovlig beskæftigelse af indvandrere, som ikke har papirerne i orden, stimulerer illegale migrationsstrømme og bør imødegås med passende straffe; bl.a. bør arbejdsgiverne afholde omkostningerne ved hjemsendelse og andre omkostninger. Medlemsstaterne bør sikre, at denne aktivitet ikke betaler sig.

1.4.9. Transportvirksomhederne har ligeledes et særligt ansvar. De skal træffe alle fornødne foranstaltninger for at sikre, at udlændinge er i besiddelse af gyldige rejsedokumenter. Rådet har allerede vedtaget et direktiv herom, men det er nødvendigt med flere regler og en større harmonisering.

1.4.10. Hjemsendelsespolitikken supplerer ovennævnte foranstaltninger. Frivillig hjemsendelse skal foretrækkes. Hvad angår transit- og tilbagetagelsesspørgsmål er der behov for et tættere samarbejde mellem medlemsstaterne og fælles aktioner: i forbindelse med tilbagetagelsesaftaler må der altid tages hensyn til menneskerettighedssituationen i hjemlandet. Kommissionen er i færd med at udarbejde en grønbog om EU's hjemsendelsespolitik.

2. Generelle bemærkninger

2.1. ØSU ønsker først at kommentere den anvendte terminologi. Udtrykket "ulovlig" bør især anvendes til at referere til smugling, handel eller udnyttelse, således at alle, der er beskæftiget og tjener på sådanne aktiviteter betragtes som "lovovertrædere". Derimod bør udtrykket "ulovlig indvandring", når der er tale om personer, der emigrerer, nærmere præciseres. Selv om det ikke er lovligt at rejse ind i et land uden dokumentation og de nødvendige tilladelser, er de pågældende personer ikke kriminelle. Den sidestilling af irregulær indvandring og kriminalitet, der foretages i mange massemedier, svarer ikke til virkeligheden og giver næring til frygt og fremmedhad i befolkningen. Irregulære indvandrere er ikke kriminelle, selv om de ikke har papirerne i orden.

2.2. Som indledende generel kommentar til meddelelsen udtrykker ØSU sin fulde støtte til kampen mod ulovlig indvandring, især de aspekter, der vedrører menneskesmugling og -handel. Disse kriminelle aktiviteter har ført til en ny form for slaveri og en omfattende illegal handel, som bygger på millioner af menneskers lidelser. Det er en af vor tids store svøber, som retsstaten må sætte alt ind på at komme til livs.

2.3. ØSU bifalder meddelelsens understregning af behovet for at anerkende retten til international beskyttelse for dem, der har brug herfor, og følgelig at bekæmpe ulovlig indvandring uden at gribe ind i asylretten. ØSU mener imidlertid ikke, at denne ret er tilstrækkeligt garanteret med meddelelsens nuværende ordlyd, især hvad angår transportvirksomhedernes ansvar. Dette aspekt vil blive drøftet under de nedenstående særlige bemærkninger.

2.4. ØSU støtter Kommissionens forslag om at oprette nye juridiske instrumenter, som kan gøre det muligt at skærpe sanktionerne over for menneskesmugling og -handel, og bifalder en harmonisering af udlændingelovgivningen og straffelovgivningen, så alle medlemsstaterne kan agere med samme styrke på dette område.

2.5. Som anført i ØSU's udtalelse om en ny indvandringspolitik i EU(1) må EU-institutionerne og medlemsstaterne fremme nye lovgivningsinstrumenter og styrke deres politiske og administrative arbejde for at forebygge illegal beskæftigelse af indvandrere, der ikke har papirerne i orden. Det samme behov er afspejlet i meddelelsens bemærkninger om den tiltrækningskraft som ulovlig beskæftigelse udøver.

2.6. Meddelelsen tager ikke megen hensyn til Kommissionens egen analyse af årsagerne til irregulær indvandring i dens meddelelse fra november 2000(2). Det blev deri understreget, at en af årsagerne til den voksende irregulære indvandring er mangelen på lovlige kanaler for indvandring i beskæftigelsesøjemed. Der er en efterspørgsel efter arbejdskraft i visse sektorer af den europæiske økonomi, men ikke desto mindre gør den førte indvandringspolitik det meget vanskeligt at komme ind legalt. Dette er en af årsagerne til indvandring ad ulovlige kanaler, og der bør følgelig tages skridt til at finde en løsning på den situation, de pågældende befinder sig i.

2.7. Eftersom den nuværende restriktive indvandringspolitik i høj grad er skyld i, at mange mennesker er "papirløse", bør Kommissionen og medlemsstaterne overveje at regularisere de pågældendes situation, så de kan komme til at arbejde legalt.

2.8. ØSU mener, at der som et nødvendigt supplement til en fælles indvandringspolitik må udformes en fælles politik for ulovlig indvandring. Rådet bør fremskynde sit arbejde med vedtagelsen af direktiverne om familiesammenføring, status som fastboende udlænding og adgangs- og opholdsbetingelserne for nye indvandrere. Dette vil væsentligt mindske problemet med irregulær indvandring.

3. Særlige bemærkninger

3.1. I analysen af årsagerne og definitionen af målsætningerne for en fælles politik for ulovlig indvandring bør der lægges samme vægt på to vigtige aspekter:

- bekæmpelse af menneskesmugling, menneskehandel og ulovlig beskæftigelse af mennesker

- åbning af lovlige kanaler for migrationsstrømme.

Disse to aspekter må altid betragtes som sammenhørende, om end det sidste ikke er omfattet af meddelelsen, fordi det for øjeblikket er til behandling i forbindelse med andre forslag fra Kommissionen. Ulovlig indvandring er ikke udelukkende en sag for politi og retsvæsen.

3.2. Illegal beskæftigelse

3.2.1. Der må lægges mere vægt på skridt til bekæmpelse af illegal beskæftigelse. Illegal beskæftigelse af irregulære indvandrere, som overtræder gældende arbejdsnormer, bør kaldes udnyttelse. I Kommissionens meddelelse anvendes udtrykket "udnyttelse" kun, når der er tale om menneskehandel; efter ØSU's mening bør det under visse omstændigheder også anvendes i forbindelse med illegal beskæftigelse.

3.2.2. Da der stadig ikke findes passende kanaler for lovlig indvandring, tilbyder nogle arbejdsgivere arbejde til irregulære indvandrere, fordi de ikke kan finde indvandrere med papirerne i orden.

3.2.3. Nogle få arbejdsgivere udnytter denne situation og pålægger de pågældende mennesker løn- og arbejdsvilkår, som er i modstrid med alle arbejdsnormer og/eller kollektive aftaler. Nogle få arbejdsgivere er også meddelagtige i netværk, som beskæftiger sig med menneskesmugling.

3.2.4. Udnyttelse af arbejdstagere bør derfor ikke blot være genstand for økonomiske sanktioner; også medlemsstaternes straffelovgivning bør inddrages.

3.2.5. ØSU støtter forslaget om at konfiskere økonomiske gevinster af kriminelle handlinger i relation til irregulær indvandring.

3.2.6. Arbejdsmarkedets parter må inddrages i kampen mod udnyttelse af irregulære indvandrere gennem illegal beskæftigelse. Fagforeningerne og arbejdsgiverorganisationerne bør samarbejde med de offentlige myndigheder om at komme udnyttelsen af indvandrere til livs. ØSU bifalder Kommissionens forslag om at eliminere alle konkurrencefordele, arbejdsgivere opnår ved at beskæftige irregulære indvandrere. Det direktiv, Kommissionen omtaler, kunne bidrage til at løse dette problem.

3.3. Belønning af ofre, der samarbejder med domstolene

3.3.1. Ofre for udnyttelse i forbindelse med illegal beskæftigelse bør behandles gunstigt. Indvandrere, der ansættes sort, bør - når de udsættes for ekstreme forhold - betragtes som ofre for udnyttelse. Det bør derfor anføres, at ofre, der samarbejder med domstolene i undersøgelser om illegal beskæftigelse og udnyttelse, kan bevilges opholdsret, lige som det er tilfældet med ofre for menneskehandel (pkt. 4.7.2 i meddelelsen).

3.3.2. ØSU glæder sig over, at Kommissionen hurtigt har udarbejdet et lovforslag om opholdstilladelse til ofre, der er rede til at samarbejde i undersøgelse og retsforfølgning af de mennesker, der udnytter dem.

3.4. Sanktioner mod transportørerne

3.4.1. ØSU gentager i denne udtalelse, at det er modstander af sanktioner mod passagertransportvirksomheder. Det har allerede i en tidligere udtalelse(3) anført, at transportvirksomheder og deres ansatte ikke bør være ansvarlige for at kontrollere passagernes rejsedokumenter, da dette kan forhindre, at asylretten, der er beskyttet af internationale konventioner, ikke kan udøves af asylsøgere, som ønsker adgang til en medlemsstat. Ansvaret for kontrol af rejsedokumenter bør ligge hos specialiserede embedsmænd og kunne varetages af det netværk af forbindelsesofficerer, Kommissionen foreslår at oprette i hjemlandet, og ikke af transportvirksomhedernes personale.

3.4.2. Som en udbygning af ovennævnte punkt understreger ØSU, at det ved udtrykket "transportør" forstår en passagertransportvirksomhed, som fuldt lovligt transporterer en person, der har betalt for sin billet. Det gælder derfor ikke for varetransportvirksomheder, som frivilligt transporterer personer ulovligt, da der her er tale om et forhold, der henhører under menneskesmugling.

3.5. Regularisering af personer, som ikke har papirerne i orden

3.5.1. En anden af ØSU's hovedindvendinger mod indholdet af meddelelsen vedrører den måde, hvorpå indvandrere i EU, der ikke har papirerne i orden, bør behandles. Meddelelsen taler kun om hjemsendelsespolitik, som nok er nødvendig, men som ikke kan være det eneste svar på en sådan situation.

3.5.2. Inden for rammerne af koordineringen af den førte politik bør Kommissionen opfordre medlemsstaterne til at udarbejde nogle reguleringsforanstaltninger for dermed at undgå risikoen for, at irregulær indvandring bliver betragtet som lovlig indvandring ad bagvejen. Ved regulariseringen af den situation, de pågældende befinder sig i, bør der ses på, hvor etablerede de er socialt og beskæftigelsesmæssigt.

3.6. Samarbejde om visum- og grænsekontrolpolitik

3.6.1. Samarbejde med hjemlandene er et vigtigt instrument for kanalisering af migrationsstrømme på lovlig vis og for forebyggelse af ulovlig indvandring.

3.6.2. I forbindelse med visumudstedelse og kontrol af de ydre grænser må medlemsstaterne samarbejde med hinanden og opfylde de forpligtelser, de har indgået. Man bør være opmærksom på, at EU's ydre grænser i de kommende år vil blive udsat for et kraftigt migrationspres.

3.6.3. For at gennemføre denne fælles politik er det nødvendigt med en koordinering og informationsudveksling mellem forbindelsesofficererne.

3.6.4. ØSU støtter Kommissionens forslag om at oprette en europæisk grænsevagtskole med fælles standarder og en harmoniseret uddannelsesplan. På mellemlang sigt bør der tages skridt til at oprette en grænsevagtskole. Grænsekontrollen bør foretages af embedsmænd, der er vant til at omgås mennesker, og som har en indgående teknisk knowhow.

3.6.5. Det er meget vigtigt at hjælpe tredjelandene finansielt med at bekæmpe menneskesmugling og forvalte lovlige migrationsstrømme. Dette nødvendiggør afholdelse af oplysningskampagner til forebyggelse af irregulær indvandring. Arbejdsmarkedets partnere og andre organisationer i civilsamfundet kunne deltage i sådanne kampagner.

3.6.6. Det bør understreges, at der først og fremmest bør ydes finansiel støtte til ansøgerlandene, hvis arbejdstagere først får fri bevægelighed efter en overgangsperiode. Disse lande vil ligeledes skulle anstrenge sig yderligere mht. grænsekontrollen og deres egne immigrationsstrømme.

3.7. Bekæmpelse af organiseret kriminalitet

3.7.1. Europol bør spille en mere fremtrædende rolle i afsløringen og optrævlingen af kriminelle netværk, som smugler irregulære indvandrere. Europol bør have større operative beføjelser, idet artikel 30 i EU-traktaten bør udnyttes fuldt ud. Man bør sætte alt ind på at opspore de finansielle netværk, der er forbundet med menneskehandel og -smugling.

3.7.2. Eurojus og det europæiske retlige netværk bør styrkes i forbindelse med bekæmpelsen af organiseret kriminalitet, hvidvaskning af sorte penge og menneskesmugling. Konventionen om gensidig retshjælp fortjener ØSU's støtte.

3.7.3. ØSU bakker fuldt op om Rådet og Kommissionen i kampen mod menneskehandel og -smugling. Der er behov for nye strafferegler til at skærpe straffen; disse lovovertrædelser bør falde inden for det fælles område for politi og domstole, EU er ved at opbygge til bekæmpelse af terrorisme og organiseret kriminalitet.

3.8 Et europæisk migrationsovervågningscenter

3.8.1. ØSU mener, at den handlingsplan, Kommissionen foreslår, indeholder positive elementer, især oprettelsen af et europæisk migrationsovervågningscenter til overvågning og gennemførelse af komparative analyser af både lovlige og irregulære migrationsstrømme og udviklingen af et system for hurtig varsling om irregulær indvandring.

3.9. Hjemsendelsespolitik

3.9.1. I henseende til tilbagetagelses- og hjemsendelsespolitik understreger ØSU, at man bør fremme frivillig hjemsendelse og være yderst opmærksom på menneskelige værdier. EU's medlemsstater må ikke indgå tilbagetagelsesaftaler med tredjelande, hvor der er alvorlig politisk ustabilitet, eller hvor menneskerettighederne overtrædes. ØSU vil se nøje på grønbogen om EU's hjemsendelsespolitik.

4. Afsluttende bemærkninger

4.1. ØSU bifalder Kommissionens forslag om at inddrage civilsamfundet i bestræbelserne på at forebygge og bekæmpe ulovlig indvandring. Også ØSU kan bidrage til udarbejdelsen af den foreslåede handlingsplan.

4.2. En fælles politik mod ulovlig indvandring må tage hensyn til alle de faktorer, der forårsager dette fænomen. Den må ikke begrænses til politimæssige og retlige foranstaltninger alene, som nok er helt nødvendige, men som ikke i sig selv kan begrænse irregulær indvandring.

4.3. ØSU opfordrer Rådet til at gennemføre lovgivningsarbejdet med indvandring og asyl hurtigere og med større ansvarlighed. Den nuværende forsinkelse i udarbejdelsen af de direktiver og forordninger, Kommissionen har foreslået, gør det vanskeligt at styre migrationsstrømmene ad lovlige kanaler.

Bruxelles, den 25. april 2002.

Göke Frerichs

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) EFT C 260 af 17.9.2001 (ordfører: Luis Miguel Pariza Castaños).

(2) Meddelelse fra Kommissionen KOM(2000) 757 endelig.

(3) Udtalelse om Kommissionens meddelelse om en fælles asylprocedure - EFT C 260 af 17.9.2001 (Ordfører: Dario Mengozzi).