I.Indledning

Schengenområdet uden kontrol ved de indre grænser ("Schengenområdet") er et af de mest opsigtsvækkende resultater af den europæiske integration og et af de mest håndgribelige udtryk for den europæiske levevis, som stimulerer økonomien og forener europæerne på tværs af de indre grænser

Det, der i 1985 startede som et mellemstatsligt projekt mellem fem medlemsstater — Frankrig, Tyskland, Belgien, Nederlandene og Luxembourg — er gradvist blevet udvidet i syv udvidelsesfaser og er i dag blevet verdens største område med fri bevægelighed. Fordelene ved at afskaffe de indre grænser er stadig lige så store i dag som i 1985. Schengenområdet er en realitet for millioner af mennesker: Hver eneste dag krydser omkring 3,5 millioner mennesker de indre grænser for at arbejde, studere eller besøge familier og venner. Schengenområdet har forbedret den kollektive sikkerhed og gjort det muligt for medlemsstaternes myndigheder at arbejde tæt sammen. Derudover skal Schengenområdet udgøre fundamentet for Den Europæiske Union og dens indre marked som helhed. I den nuværende udfordrende geopolitiske og økonomiske kontekst er et fuldt fungerende og fuldført Schengenområde af afgørende betydning for stabiliteten, modstandsdygtigheden og genopretningen.

I dag omfatter Schengenområdet 26 lande, strækker sig over et areal på over 4 millioner kvadratkilometer og har en befolkning på næsten 420 millioner mennesker. 22 EU-medlemsstater deltager i Schengenområdet. Alle Unionens medlemsstater undtagen én er forpligtede til og bør derfor have lov til at tilslutte sig Schengenområdet, når de opfylder betingelserne. Fire af de resterende fem medlemsstater, nemlig Bulgarien, Kroatien, Cypern og Rumænien er allerede delvist bundet af Schengenreglerne, men kontrollen ved de indre grænser til disse medlemsstater er endnu ikke blevet ophævet. Irland deltager i visse vigtige dele af Schengenstrukturen med undtagelse af de regler. der vedrører de ydre grænser og afskaffelsen af kontrollen ved de indre grænser. Der er fire lande uden for EU, Island, Liechtenstein, Norge og Schweiz, som hver især har undertegnet aftaler med Unionen om associering i anvendelsen af Schengenreglerne, og som derfor også er en del af Schengenområdet. Når Bulgarien, Rumænien og Kroatien anvender Schengenreglerne fuldt ud, vil Schengenområdet vokse til 4,5 millioner kvadratkilometer og få en befolkning på 450 millioner.

Schengenreglerne er en integreret del af EU's retlige ramme med betydelige forpligtelser og et betydeligt ansvar, som alle nye medlemsstater, der søger om optagelse, fuldt ud skal acceptere. De skal navnlig være forberedte på og have kapacitet til at forvalte de ydre grænser effektivt på vegne af alle de øvrige Schengenstater og udstede ensartede Schengenvisa. De skal kunne samarbejde effektivt med de retshåndhævende myndigheder i andre stater og være i stand til at tilslutte sig og anvende de relevante informationssystemer såsom Schengeninformationssystemet for at opretholde et højt sikkerhedsniveau, når der ikke er kontrol ved de indre grænser. Derudover skal de sikre, at de grundlæggende rettigheder og databeskyttelseskravene overholdes i forbindelse med disse aktiviteter.

Ud over at opfylde disse krav forudsætter fuld anvendelse af Schengenreglerne, at alle de øvrige medlemsstater, som fuldt ud anvender Schengenreglerne, godkender dette med enstemmighed. I den henseende er der gjort betydelige fremskridt, og der er for nylig taget vigtige politiske skridt til at støtte den fulde anvendelse af Schengenreglerne i Bulgarien, Rumænien og Kroatien. Europa-Parlamentet går stærkt ind for dette, og det er en vigtig prioritet for det tjekkiske formandskab for Rådet for Den Europæiske Union.

Derudover pågår der en Schengenevalueringsproces i Cypern med henblik på at vurdere, hvor parat landet er til at blive en del af Schengenområdet. Schengeninformationssystemet i Cypern vil snart blive sat i drift, og denne proces vil blive kontrolleret ved en særlig Schengenevaluering i 2023.

I denne meddelelse gøres der status over Bulgariens, Rumæniens og Kroatiens gode resultater med hensyn til at træffe de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at de krævede betingelser for anvendelsen af alle relevante dele af Schengenreglerne er opfyldt, således som det er fastsat i deres respektive tiltrædelsesakter af 2005 og 2011. Rådet opfordres til uden yderligere forsinkelse at træffe de nødvendige afgørelser om at tillade disse tre lande, som endnu ikke fuldt ud er en del af området uden kontrol ved de indre grænser, at blive det.

Der er ikke tvivl om, at Unionen er klar til en sådan historisk beslutning. Den fælles indsats de senere år har gjort Schengenområdet stærkere og mere modstandsdygtigt. Den nyligt etablerede Schengenstyringscyklus omfatter alle de værktøjer, der er nødvendige for regelmæssigt at vurdere, hvordan Schengenområdet fungerer. Dermed går EU fra at have en forvaltningsramme over til fælles politisk styring og ansvar. Schengenrådet og Schengenforummet fremmer en gennemsigtig og konstruktiv dialog mellem EU-institutionerne og medlemsstaterne. Den nye og styrkede Schengenevaluerings- og overvågningsmekanisme, som Bulgarien, Rumænien og Kroatien vil være underlagt umiddelbart efter, at afgørelserne om fuld anvendelse af Schengenreglerne er blevet truffet, vil sikre en rettidig kortlægning af eventuelle mangler og korrigerende foranstaltninger.

Denne ottende udvidelse af Schengenområdet vil som sådan både bekræfte og styrke den gensidige tillid og enhed mellem de medlemsstater, der indgår i Schengenområdet, og bidrage til løbende tilpasning og fremme af dette grundlæggende projekt.

II.Bulgariens, Rumæniens og Kroatiens gode resultater

Siden 2011 har Kommissionen konsekvent været af den opfattelse, at Bulgarien og Rumænien er parate til at blive en del af Schengenområdet uden kontrol ved de indre grænser. Det samme har været tilfældet for Kroatien siden 2019. Kommissionen har aktivt opfordret Rådet til at træffe afgørelse om at tillade Bulgarien, Rumænien og Kroatien at tilslutte sig området uden kontrol ved de indre grænser. Det samme har Europa-Parlamentet gjort ved flere lejligheder .

Disse medlemsstater har i årevis i betydelig grad bidraget til et velfungerende Schengenområde, bl.a. under migrationskriserne, restriktionerne på grund af pandemien og for nylig som følge af de hidtil usete konsekvenser af krigen i Ukraine. Da Schengenevalueringerne af Bulgarien, Rumænien og Kroatien har været positive, er der i disse lande en berettiget forventning om fuldt ud at kunne tilslutte sig Schengenområdet uden kontrol ved de indre grænser. Den nylige frivillige undersøgelsesmission til Bulgarien og Rumænien og det seneste nye besøg i Kroatien og resultaterne heraf vedrørende overvågning af de grundlæggende rettigheder ved de ydre grænser bekræfter på afgørende vis, at disse lande fortsat effektivt opfylder de strenge Schengenstandarder og kan fremvise eksemplariske resultater af gennemførelsen. Disse medlemsstater gennemfører aktivt de fleste af Schengenreglerne, men de nyder ikke godt af de fulde fordele ved at være en del af Schengenområdet uden kontrol ved de indre grænser.

Bulgarien, Rumænien og Kroatien, der har en strategisk geografisk beliggenhed, spiller en central rolle med hensyn til at sikre vores fælles ydre grænser og effektivt bidrage til en høj grad af sikkerhed og velstand, således som de seneste kriser har vist. Alle de nødvendige værktøjer, strukturer og procedurer er på plads for effektivt at forvalte passagen af de ydre grænser samt mulige sikkerhedsmæssige trusler ved disse grænser og dermed bidrage til at bekæmpe grov kriminalitet med en grænseoverskridende dimension. Disse lande har også udvist en høj grad af vilje til at sikre en effektiv reaktion på migrationspresset og tilknyttede udfordringer ved at udvikle et stærkt samarbejde med deres nærmeste naboer. I overensstemmelse med den nye forordning om Schengenevaluering skal de medlemsstater, der er omfattet af en rådsafgørelse om, at Schengenreglerne skal finde fuld anvendelse, desuden evalueres senest et år efter datoen for den fulde anvendelse af Schengenreglerne i disse medlemsstater . Det gælder for Bulgarien, Rumænien og Kroatien efter vedtagelsen af de respektive afgørelser.

Som fastsat i artikel 4, stk. 2, i tiltrædelsesakten af 2005 afsluttede Bulgarien og Rumænien i 2011 deres respektive Schengenevalueringsprocesser med et positivt resultat. Processen startede i 2009, og alle relevante dele af Schengenreglerne blev grundigt vurderet i overensstemmelse med de gældende procedurer. Rådet anerkendte afslutningen af evalueringsprocessen i to særskilte rådskonklusioner af 9. juni 2011 . Europa-Parlamentet afgav den 8. juni 2011 positiv udtalelse om udkastet til Rådets afgørelse om den fulde anvendelse af Schengenreglernes bestemmelser i Bulgarien og Rumænien. Trods det positive resultat og afslutningen af Schengenevalueringsprocessen har Rådet i over elleve år ikke truffet afgørelse om fuld anvendelse af Schengenreglerne i Bulgarien og Rumænien og om ophævelse af kontrollen ved de indre grænser.

Da evalueringsprocessen vedrørende Bulgarien og Rumænien blev afsluttet i 2011, og Schengenevaluerings- og overvågningsmekanismen ikke giver mulighed for at igen at indlede en formel evaluering af Bulgarien og Rumænien, udsendte begge lande med henblik på at styrke den gensidige tillid og for at anerkende udviklingen af Schengenreglerne i den mellemliggende periode den 2. marts 2022 en fælles erklæring, hvori de på frivillig basis inviterer et af Kommissionen koordineret hold eksperter til bl.a. at sikre, at det er Schengenreglerne efter den seneste udvikling af dem siden evalueringen, der anvendes, med fokus på forvaltning af de ydre grænser og politisamarbejde.

Efter aftale med Bulgarien og Rumænien, som begge udviste fleksibilitet og engagement, og efter anmodning fra medlemsstaterne blev missionens omfang udvidet betydeligt til at omfatte alle relevante elementer i Schengenreglerne, herunder den seneste udvikling siden 2011, med fokus på de ydre grænser og politisamarbejde. Der blev også set nærmere på tilbagesendelse/tilbagevenden, Schengeninformationssystemet, visuminformationssystemet samt udviklingen i visumpolitikken. Det blev kontrolleret, at de grundlæggende rettigheder overholdes, herunder databeskyttelseskravene, og hvordan de myndigheder, der anvender de relevante dele af Schengenreglerne, fungerer. Besøgene fandt sted i Rumænien (9.-11. oktober 2022) og Bulgarien (12.-14. oktober 2022). Et flertal af medlemsstaterne bidrog til missionen, og holdet bestod af 17 eksperter fra medlemsstaterne. Ud over de fem eksperter fra Kommissionen deltog der i undersøgelsesmissionen observatører fra Det Europæiske Agentur for Grænse- og Kystbevogtning ("Frontex"), Europol og Den Europæiske Unions Agentur for Grundlæggende Rettigheder.

Den frivillige undersøgelsesmission bekræftede konklusionerne af de i 2011 afsluttede evalueringsprocesser og viste, at Bulgarien og Rumænien ikke blot har fortsat gennemførelsen af de nye regler og redskaber, men at de også i væsentlig grad har styrket den samlede anvendelse af Schengenreglerne i alle dens dimensioner på en omfattende måde.

Bulgarien, som er nabo til Tyrkiet, spiller en central rolle med hensyn til at beskytte EU's ydre grænser og opretholde en høj grad af intern sikkerhed. Med henblik herpå har Bulgarien indført en solid grænseforvaltning, som sikrer grænseovervågning af høj kvalitet og systematisk ind- og udrejsekontrol. Som afspejlet i undersøgelsesrapporten opfordres Bulgarien til yderligere at forbedre det nationale situationsbillede ved fuldt ud at gennemføre den fælles integrerede model for risikoanalyse. Trods de eksisterende eksterne udfordringer anvender Bulgarien en sammenhængende tilgang til tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere uden ret til ophold og forhindring af ulovlige sekundære bevægelser. Bekæmpelse af grænseoverskridende kriminalitet prioriteres, idet der er indført aktive redskaber til internationalt politisamarbejde, bl.a. gennem og med Europol samt gennem operationelle aftaler, som Bulgarien har indgået med nabolande, og som giver mulighed for grænseoverskridende overvågning og forfølgelse over grænserne. Schengeninformationssystemet er veletableret. Hvad angår myndighedernes funktion, gennemføres Bulgariens nationale strategi for forebyggelse og bekæmpelse af korruption på alle niveauer og styrkes ved hjælp af forebyggende foranstaltninger og solide disciplinære procedurer. Bulgarien har også vist, at landet har de nødvendige strukturer til at sikre overholdelsen af de grundlæggende rettigheder, som sikrer adgangen til international beskyttelse og overholdelsen af princippet om non-refoulement og databeskyttelseskravene i forbindelse med anvendelsen af Schengeninformationssystemet og politisamarbejdet.