Udtalelse om Opsparing: veje og midler i en faelles politik for opsparing (94/C 393/22)

Det OEkonomiske og Sociale Udvalg besluttede den 24. februar 1994 i henhold til forretningsordenens artikel 23, stk. 3, at fremsaette udtalelse om Opsparing: veje og midler i en faelles politik for opsparing.

Det forberedende arbejde henvistes til OESU's Sektion for OEkonomiske, Finansielle og Monetaere Spoergsmaal, som vedtog sin udtalelse den 19. juli 1994 paa baggrund af François Perrin-Pelletier's rapport ().

Det OEkonomiske og Sociale Udvalg vedtog paa sin 318. plenarforsamling af 14. og 15. september 1994, moedet den 15. september, enstemmigt foelgende udtalelse.

Opsparing: behovene og den aktuelle situation

1. I sin udvikling fra fasen »det store indre marked« til »Den OEkonomiske og Monetaere Union« kan EU ikke fornaegte, at opsparingen er overordentlig vigtig for funktionsdygtigheden af det saakaldte »markedsoekonomiske« system, som er en grundpille i dets bygvaerk, samt for den europaeiske sociale model, der bygger paa arbejde, varer og tjenesteydelser af hoej kvalitet og paa den enkeltes frihed. Opsparingen bidrager til den private formuedannelse, som danner et vaern mod livets vilkaarligheder og supplerer det offentliges sociale beskyttelse med hensyn til sundhedsydelser og alderdomsforsikring.

2. De klassiske oekonomer satte lighedstegn mellem opsparing og investeringer (det, der ikke blev konsumeret, blev opsparet, ceteris paribus ...), men baandet mellem disse to stoerrelser bliver mindre og mindre synligt i en globaliseret oekonomi. At doemme ud fra empirisk materiale er der imidlertid over en lang periode en tydelig sammenhaeng mellem opsparing og investeringer og mellem investeringer og vaekst. Vaekstskabende investeringer er desvaerre ikke altid samtidig jobskabende paa kort sigt. Det gaelder investeringer, der sigter paa oeget produktivitet: men selv om investeringer undertiden foerer til nedlaeggelse af arbejdspladser, er de ofte noedvendige for at sikre en konkurrenceevne, der goer det muligt at fastholde markedsandele - og dermed at bevare arbejdspladser i det mindste delvist. Heraf ses opsparingens strukturelle vigtighed og noedvendigheden af en politik paa omraadet, isaer hvis det skal undgaas, at det offentlige underskud laegger beslag paa husholdningerne og virksomhedernes opsparing.

3. I konjunkturel sammenhaeng kan opsparingen ses som en mobilisering af ressourcer, der kan spille en vigtig rolle for efterspoergslens fordeling over tid, hvis opsparingen ellers udfylder sin konjunkturmodloebende funktion tilfredsstillende. En foroegelse af opsparingen har en gunstig effekt paa rentesatserne, hvilket er til fordel for laantagerne, og fremmer, mere indirekte, akkumuleringen af finansielle ressourcer ikke kun til brug for virksomhederne, men ogsaa til finansiering af omfattende arbejder (infrastruktur).

4. I det europaeiske samarbejde stiller for det foerste liberaliseringen af kapitalbevaegelserne, dernaest skabelsen af et oekonomisk integreret omraade uden indre graenser og endelig bestraebelserne paa at opnaa konvergens i medlemsstaternes oekonomier inden for ret restriktive rammer (Maastricht-kriterierne), krav om en faelles tilgang til problemstillingen fra myndighedernes og politikernes side.

5. Det OEkonomiske og Sociale Udvalg slaar til lyd for en faelles opsparingspolitik i EU-regi. Med udgangspunkt i de ganske store forskelle, der er i medlemsstaternes opsparingspolitik, boer man soege at harmonisere og forbedre gaeldende praksis, med foelgende formaal for oeje:

- en bedre orientering af sparerne (klarhed og gennemskuelighed),

- effektivitet, saa opsparingen paa optimal maade kan udfylde den rolle, den noedvendigvis maa have i oekonomien (investeringer, vaekst, konkurrenceevne, beskaeftigelse),

- mere lige behandling af de skattepligtige,

- bevarelse og styrkelse af tilliden hos sparere, der leder efter sikre placeringsmuligheder.

6. Eftersom medlemsstaternes lovpligtige skatter og afgifter og offentlige udgifter har naaet et meget hoejt niveau (ca. 50 % af BNI), faar opsparingen, der direkte influeres af beskatningen, en helt speciel betydning for den enkelte, der soeger at betrygge sin fremtid. Dette aspekt bliver stadig vigtigere paa grund af den forventede demografiske udvikling i Den Europaeiske Union, hvor stadig faerre erhvervsaktive skal forsoerge et stadig stigende antal ikke-aktive. Dette forhold forvaerres af det alarmerende arbejdsloeshedsniveau, hvis strukturelle komponent ikke ser ud til at forsvinde i den naermeste fremtid.

7. Der er som oftest enighed om, at det - for at forebygge inflationstendenser, forbedre produktiviteten, genfinde et passende investeringsniveau og sikre raaderum for jobskabelsen - er noedvendigt at begraense stigningstakten i alle indkomster og loenomkostninger i forbindelse med bestraebelserne paa at skabe et oekonomisk opsving. Dette kan laegge en binding, specielt for arbejdstagerne. En stimulering af opsparingen kan dog lempe denne binding.

8. Den Europaeiske Union og medlemsstaterne har behov for frivillig opsparing - hvad enten den er kollektiv (staten og virksomhederne) eller foretages af husholdningerne - ikke alene for at stimulere deres egne oekonomier, men ogsaa for at bidrage til fremgang i oekonomier uden for EU, foerst og fremmest landene i Central- og OEsteuropa og udviklingslandene.

9. OESU konstaterer, at opsparingen i Den Europaeiske Union er faldet fra ca. 25 % i 1960-1973 til 20 % af BNI i begyndelsen af 1990'erne. Det vil ogsaa pege paa, at opsparingsniveauet varierer meget fra det ene land til det andet, og at den private opsparing har vaeret temmelig stabil, - udviklingen har dog vaeret mere tilfredsstillende for virksomhedernes end for husholdningernes vedkommende. Opsparingens »kvalitet« er lige saa vigtig som dens kvantitet, men paa det punkt maa OESU konstatere, at opsparingens allokering langt fra er optimal, eftersom de langfristede direkte investeringer i den produktive sektor ofte svigtes til fordel for kortfristede placeringer, der anses for risikofri, samtidig med, at den offentlige opsparing er blevet negativ som foelge af budgetunderskuddene, der vokser i foruroligende grad.

10. Faellesskabet har saaledes interesse i at fremme ethvert opsparingsstimulerende tiltag for derigennem at tilfredsstille behovene, som er betragtelige, og laegge fundamentet for velstand i fremtiden.

11. Men det har ogsaa interesse i at undgaa, at borgernes og virksomhedernes opsparing flyttes til andre tredjelande ud fra rent skattemaessige overvejelser. Risikoen herfor oeges, hvis behandlingen af opsparing er ufordelagtig for spareren eller mindre tillokkende end i andre lande.

12. Trods bilaterale aftaler mellem adskillige medlemsstater og bestraebelser fra Faellesskabets side er der imidlertid fortsat tilfaelde af dobbeltbeskatning af indtaegter af opsparing i Faellesskabet. Noget saadant er utilstedeligt i et indre marked, haemmer de frie kapitalbevaegelser og strider mod rimelighedsprincippet.

Ansats til en opsparingspolitik

13. En EU-politik for opsparing maa selvsagt tilrettelaegges ud fra behovene hos sparerne, som fremfor alt oensker en ramme, der sikrer dem tryghed. Der maa desuden tages hensyn til en raekke bindinger, som i foerste raekke er af budgetmaessig art, men som ogsaa skyldes ret stor stivhed i adfaerden og i ordningerne. Hertil kommer, at opsparingsomraadet overvejende er et medlemsstatsanliggende i henhold til subsidiaritetsprincippet.

14. En vis europaeisk konvergens er imidlertid noedvendig, i og med at Faellesskabet arbejder paa at naa frem til en harmonisering paa det monetaere og paa det budgetmaessige omraade og, hvilket er vanskeligere, paa det skattemaessige omraade.

15. Medens den offentlige opsparing falder direkte ind under Traktaten for Den Europaeiske Union (Maastricht-konvergenskriterierne), og en EU-politik paa omraadet derfor er en realitet, har man kun et ringe kendskab til den private opsparingsadfaerd, som fortjener grundig kortlaegning. OESU finder, at Kommissionen boer (lade) foretage en sammenlignende undersoegelse af opsparingsadfaerden i medlemsstaterne og eventuelt fremme oprettelsen af et mindre organ, der skal kulegrave alle de data, der er om opsparingsomraadet, og med baggrund heri gennemfoere undersoegelser.

16. Under alle omstaendigheder maa det primaere maal med en opsparingspolitik vaere at stimulere bolig- og pensionsopsparingen. Begge opsparingsformaal har den fordel, at de er mellemeller langfristede.

16.1. Paa boligomraadet og i forbindelse med bevarelsen af kulturarven i byerne og paa landet kan ordninger, som begunstiger erhvervelsen af en bolig, forbedres og udbygges alt efter situationen i de enkelte medlemsstater. Desuden maa det undgaas, at ejere, der udlejer deres ejendomme, straffes rent skattemaessigt. I nogle lande, herunder i Frankrig, maa der herudover saettes ind over for de alt for hoeje ejerskifteafgifter, som har en daempende effekt paa ejendomshandler og spaerrer for arbejdskraftmobiliteten.

16.2. I Europa er der i mange husholdninger et stadig stoerre oenske om at sikre sig et supplement til pensionen. Tiden synes at vaere inde til at anbefale en mere generel udbredelse af pensionskassesystemer, som kunne forvaltes af arbejdsmarkedets parter. Pensionskasserne har en oekonomisk side (langsigtede placeringer) og en social side (de daekker et behov i store grupper af befolkningen).

16.3. De eksisterende livsforsikringsordninger, som med rette har vundet stor popularitet, boer ikke anfaegtes. Herudover boer »folkeopsparingen«, der henvender sig til de mindre velstillede og derfor er skattefritaget, fortsat begunstiges. Endelig fortjener den motivation, der ligger i at faa del i virksomhedens overskud via overskudsdeling eller aktietildeling, at nyde fremme paa hensigtsmaessig maade. Det samme gaelder ungdommens opsparing, som i adskillige lande fremmes gennem saerlige ordninger.

17. Det ville vaere oenskeligt, om opsparing i aktier - som tilfoerer virksomhederne egenkapital, men paa det korte sigt rummer risiko for realisationstab hos investorerne - i hele Den Europaeiske Union behandles skattemaessigt neutralt ved at blive tilgodeset med en slags »opsparingsmaessig mestbegunstigelsesklausul«. Eksempelvis boer det vaere saadan, at hvis placeringer i fastforrentede vaerdipapirer i et land er omfattet af en fuldt frigoerende kildebeskatning, boer denne skattemaessige behandling udstraekkes til ogsaa at gaelde aktier.

18. Den Europaeiske Union boer ligeledes saette sig foelgende maal:

- fremme SMV's selvfinansiering og adgang til det finansielle marked; det maa saaledes undgaas, at disse virksomheder ligger for langt vaek fra opsparingens »motorveje«,

- udvikle mekanismer for tilfoersel af egenkapital via organismer, der stiller risikovillig kapital til raadighed,

- i hoejere grad kanalisere privat opsparing over i store infrastrukturprojekter.

19. I opsparingspolitikken og reguleringen af de finansielle markeder kan brugen af ECU hurtigt komme til at spille en vigtig rolle () i foregribelse af indfoerelsen af en faelles moent. Sideloebende har der vaeret forslag fremme om at afhjaelpe den vidtgaaende fragmentering af de finansielle markeder. Disse forslag hilses velkommen.

20. Endelig er en tilnaermelse af medlemsstaternes skattemaessige behandling af opsparingen et centralt punkt i opsparingspolitikken. Det foerste krav maa vaere at tilvejebringe en EU-ramme, som forhindrer dobbeltbeskatning af graenseoverskridende udbyttebetalinger. Hertil kommer, at arbejdet med at indfoere en generel kildeskatteordning boer fortsaettes, saa det kommer til at omfatte saa stort et antal lande som muligt, isaer OECD-landene. For at undgaa kapitalflugt vil det vaere en forudsaetning, at kildeskatten, som boer have fuldt frigoerende virkning, ikke bliver for hoej.

21. Konklusion: opsparingen, et centralt element i en vaekststrategi

21.1. Den samlede status tillige med analysen i rapporten fra Sektionen for OEkonomiske, Finansielle og Monetaere Spoergsmaal afsloerer, at opsparingsbehovene er stoerre end almindeligvis antaget. Specielt gaelder det, at Europas konkurrenceposition og evne til at bevare og skabe arbejdspladser i vidt omfang er afhaengig af opsparingen.

21.2. Det kan fastslaas, at opsparingens nuvaerende niveau er for lavt. Da den offentlige opsparing, som i dag er negativ som foelge af gaeldsaetningen i den statslige og undertiden ogsaa i den oevrige offentlige sektor, ligger under for restriktioner, som ikke vil kunne fjernes tilstraekkeligt gennem en konjunkturforbedring eller opbloedes gennem noedvendige strukturelle reformer paa budgetternes udgiftsside, vil man begaa en fejl ved udelukkende at satse paa denne del af opsparingen.

21.3. Det er noedvendigt, at den private opsparing isaer virksomhedernes opmuntres, saa at erhvervslivets investeringskapacitet oeges. Endvidere maa man stimulere husholdningernes opsparing, som er taget drastisk af i de senere aar.

21.4. Paa mellemlang og lang sigt er det vigtigt ikke kun at oege opsparingens volumen, men ogsaa at sikre stabiliteten i opsparingen og drage omsorg for, at den primaert orienteres over i egenkapital i virksomhederne eller mere generelt i den produktive sektor. I dette perspektiv vil en udbredelse af pensionskasseopsparingen som et supplement til klassiske omfordelingssystemer, hvis bestaaen maa sikres, vaere en af de loesningsmuligheder, der bedst opfylder de opstillede maal.

21.5. Herudover skal Europa bestraebe sig paa at styrke sin tiltraekningskraft paa internationale investorer og saa vidt muligt fjerne de hindringer, der stadig haemmer de frie kapitalbevaegelser over EU's indre graenser.

21.6. Det er sandsynligt, at der paa denne maade af sig selv vil ske en harmonisering af de forskellige medlemsstaters beskatning af opsparingen. Det er imidlertid noedvendigt at stimulere harmoniseringen, og problemerne med gennemfoerelsen af en Europa-omspaendende kildeskat maa ikke forvride det maal, der bestaar i fuldt at realisere det indre marked og oege dets effektivitet.

21.7. Der staar saa meget paa spil, at det mere end nogensinde er oenskeligt at fremme enhver ordning til gunst for opsparingen, isaer lange opsparingskontrakter, og at arbejde paa et stoerre maal af forenkling, begunstigelser, konsekvens og stabilitet i beskatningen paa dette omraade.

Bruxelles, den 15. september 1994.

Susanne TIEMANN

Formand for

Det OEkonomiske og Sociale Udvalg

() CES 689/94 fin.

() OESU's udtalelse om Kommissionens hvidbog med titlen »Afskaffelse af de retlige hindringer for ecuens anvendelse« (EFT nr. C 133 af 16. 5 1994).