AKRONYMER OG FORKORTELSER

CARDS : Fællesskabsbistand til genopbygning, udvikling og stabilisering

GD for Landbrug og Udvikling af Landdistrikter : Generaldirektoratet for Landbrug og Udvikling af Landdistrikter

GD for Udvidelse : Generaldirektoratet for Udvidelse

GD for Beskæftigelse, Sociale Anliggender, Arbejdsmarkedsforhold og Inklusion : Generaldirektoratet for Beskæftigelse, Sociale Anliggender, Arbejdsmarkedsforhold og Inklusion

GD for Regionalpolitik : Generaldirektoratet for Regionalpolitik

ELFUL : Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne

ESF : Den Europæiske Socialfond

IPA : Instrument til førtrædelsesbistand

IPARD : Instrument til førtiltrædelsesbistand til udvikling af landdistrikter

ISPA : Strukturpolitisk førtiltrædelsesinstrument

Obnova : Det kroatiske ord for "genopbygning"

OP : Operationelt program

Phare : EU’s vigtigste førtiltrædelsesinstrument i perioden 1989-2006

SAP : Stabiliserings- og associeringsprocessen

Sapard : Det særlige tiltrædelsesprogram for landbrug og udvikling af landdistrikter

USKOK : Kontoret for Forebyggelse af Korruption og Organiseret Kriminalitet

RESUMÉ

I. Et af de centrale mål for EU’s førtiltrædelsesbistand til Kroatien (150 millioner euro pr. år fra 2007) er at bidrage til at opbygge landets administrative kapacitet, så det bliver i stand til at forvalte de meget betydelige midler, som Kroatien vil modtage fra EU efter tiltrædelsen, særlig fra de europæiske landbrugsfonde, strukturfondene og Samhørighedsfonden.

II. Målet for revisionen var at vurdere, hvor effektiv EU’s bistand har været, både med hensyn til bistandens relevans og til de resultater, der er opnået.

III. Siden udvidelserne i 2004 og 2007 har Kommissionen udviklet nye metoder for at forbedre rammerne for bistanden. Programmeringsprocedurerne er velgennemtænkte. De egner sig godt til at sikre, at kapacitetsopbygningsprioriteterne tilgodeses, og Retten konstaterede, at de projekter, den undersøgte i Kroatien, var meget relevante. Der bør imidlertid lægges mere vægt på at opbygge landets kapacitet til indgåelse af offentlige indkøbsaftaler og på de regionale og lokale myndigheders kapacitet.

IV. Udtrykt i resultater har EU-bistanden ydet et vigtigt bidrag til opbygningen af Kroatiens kapacitet til at forvalte eftertiltrædelsesstøtte, også ved hjælp af aktiv læring (learning by doing). Implementeringen af bistanden er imidlertid blevet forsinket, og nogle af de tilsigtede resultater af projekterne er endnu ikke sikret. Aktiv læring har været særligt nyttig i forbindelse med strukturfondene og Samhørighedsfonden, selv om den omfattende udvikling af store infrastrukturprojekter er sket på bekostning af andre projekter, særlig på regionalt og lokalt niveau. Foranstaltningerne til udvikling af landdistrikterne var præget af lav absorption, og der var kun sket beskedne fremskridt med hensyn til kapacitetsopbygning. Der er truffet en række vigtige skridt til at styrke antikorruptionsorganet, men man står fortsat over for betydelige udfordringer.

V. Beretningen konkluderer, at EU’s førtiltrædelsesbistand yder et væsentligt bidrag til at støtte Kroatien i at forberede sig til at forvalte EU-midler efter tiltrædelsen, men at dette indtil nu kun delvist er lykkedes. Beretningen fremsætter anbefalinger, som påpeger, hvor der især er behov for mere bistand, hvis der skal ske yderligere fremskridt med hensyn til at opbygge kapacitet til at forvalte før- og eftertiltrædelsesmidler, og som formentlig også vil være relevante for EU’s førtiltrædelsesstøtte i andre lande.

INDLEDNING

BAGGRUND

1. I juni 2000 besluttede Det Europæiske Råd i Feira inden for rammerne af Den Europæiske Unions stabiliserings- og associeringsproces (SAP), at alle de vestlige balkanlande skulle have mulighed for at tilslutte sig EU. Kroatien forelagde sin ansøgning om EU-medlemskab i 2003 og fik af Rådet status som kandidatland i juni 2004. I 2006 og 2008 blev der indgået tiltrædelsespartnerskaber, som definerede de prioriterede områder, hvor Europa-Kommissionen mente, at Kroatien skulle gøre fremskridt inden tiltrædelsen.

2. For at kunne blive medlem af EU skal Kroatien ligesom de andre kandidatlande opfylde Københavnskriterierne [1], og landet skal acceptere EU’s samlede regelværk, "acquis communautaire" [2], og gøre EU-lovgivningen til sin egen nationale lovgivning. For at gøre tiltrædelsesforhandlingerne nemmere er regelværket inddelt i kapitler om EU-politik (jf. bilag I). Forhandlingerne om de forskellige kapitler handler ikke kun om forordnings- og lovgivningsmæssige aspekter, de dækker også oprettelsen af de nødvendige administrative strukturer og de fremskridt, der er gjort med hensyn til at opbygge landenes forvaltningskapacitet.

3. Tiltrædelsesforhandlingerne startede formelt den 3. oktober 2005. Forhandlingerne om de enkelte kapitler med Det Europæiske Råd startede i juni 2006 og blev afsluttet med en tiltrædelseskonference på ministerplan den 30. juni 2011. Som fastsat af Det Europæiske Råd i juni 2011 skal tiltrædelsestraktaten undertegnes ved udgangen af 2011 [3]. Måltidspunktet for Kroatiens tiltrædelse af EU er efter aftale med medlemsstaterne fastsat til 1. juli 2013.

EU’S FØRTILTRÆDELSESBISTAND SOM FORBEREDELSE TIL MEDLEMSKAB

4. Formålet med EU’s førtiltrædelsesbistand er at støtte kandidatlandene i at vedtage og gennemføre "acquis communautaire" og hjælpe dem med at styrke deres administrative kapacitet som forberedelse til at forvalte de større beløb i EU-midler, som de vil få stillet til rådighed, når de bliver medlemsstater. Til styrkelse af den administrative kapacitet bruger Kommissionen to metoder, som supplerer hinanden. For det første finansierer den aktiviteter som institutionsopbygning, oprettelse af forvaltningssystemer og uddannelse direkte. For det andet støtter den også kapacitetsopbygning via finansieringsprogrammer af samme type som dem, der iværksættes under Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) samt strukturfondene og Samhørighedsfonden, så kandidatlandene ved at gennemføre sådanne programmer kan høste de nødvendige erfaringer før tiltrædelsen ("learning by doing").

5. Siden 2001 har Kommissionen ydet førtiltrædelsesbistand til Kroatien ved hjælp af flere instrumenter (jf. figur 1) [4]. Oprindeligt blev bistanden ydet gennem programmet for fællesskabsbistand til genopbygning, udvikling og stabilisering (CARDSprogrammet). Phareprogrammet, Kommissionens vigtigste førtiltrædelsesinstrument, blev taget i brug i Kroatien i 2005. Det blev suppleret med det strukturpolitiske førtiltrædelsesinstrument (ISPA), der finansierede infrastrukturprojekter i transport- og miljøsektoren, og som i Kroatien var forløberen for EU’s samhørighedsfond, og det særlige tiltrædelsesprogram for landbrug og udvikling af landdistrikter (Sapard), der også var ment som en forløber for Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL). Fra og med 2007 er disse instrumenter blevet erstattet af instrumentet til førtiltrædelsesbistand (IPA), som via sine fem komponenter årligt stiller ca. 150 millioner euro til rådighed (jf. tabel 1). Efter tiltrædelsen vil EU’s støtte til Kroatien stige væsentligt.

TABEL 1

IPA-BISTAND TIL KROATIEN 2007-2013 (MILLIONER EURO)

Kilde: KOM(2009) 543 endelig af 14. oktober 2009 – Instrumentet for førtiltrædelsesbistand (IPA) – Den flerårige vejledende finansieringsplan for 2011-2013.

Komponent | I. Omstillings-støtte og institutions-opbygning | II. Grænse-overskridende samarbejde | III. Regional-udvikling | IV. Udvikling af menneskelige ressourcer | V. Udvikling af landdistrikter | I alt |

I alt (2007-2013) | 299 | 105 | 379 | 104 | 184 | 1071 |

FIGUR 1

EU’S UDGIFTER I KROATIEN FØR OG EFTER TILTRÆDELSEN

+++++ TIFF +++++

Kilde: Den Europæiske Revisionsret.

6. Kommissionen planlægger EU’s bistand til Kroatien sammen med de kroatiske myndigheder. Tiltrædelsespartnerskaberne og det nationale program for Kroatiens integration i EU er hovedelementerne i de politiske rammer for bistanden. EU-midlerne fordeles på de bistandsprioriteter, der er defineret i de flerårige vejledende planlægningsdokumenter, som Kommissionen udarbejder i snævert samråd med de nationale myndigheder. De kroatiske myndigheder opstiller relevante projektforslag, og sammen med Kommissionen udvælger og gennemarbejder de forslagene og formulerer dem i modne projekter, der er parat til at blive gennemført. Projekterne skal normalt være gennemført inden for en tidsramme på tre til fire år. De implementeres gennem tilskudsordninger, kontrakter (om tjenesteydelser, leveringer eller offentlige arbejder) eller twinningkontrakter [5]. Med hensyn til bistanden under instrumentet til førtiltrædelsesbistand til udvikling af landdistrikter (IPARD), er det alene det ansvarlige organ i Kroatien, der udvælger projekterne.

7. EU’s bistand til Kroatien er blevet forvaltet på tre måder. Under CARDS-programmet blev den hovedsageligt forvaltet direkte af Kommissionen. Men i forbindelse med de nyere instrumenter har Kommissionen overdraget forvaltningsbeføjelserne til de kroatiske myndigheder, som er godkendt til at forvalte EU-midler [6]. EU’s delegation i Kroatien udfører dog forudgående kontrol af udbud og indgåelse af kontrakter (decentral forvaltning med forudgående kontrol). Den tredje og mest avancerede forvaltningsmåde består i, at de nationale myndigheder forvalter EU-bistanden uden EU-delegationens forudgående kontrol (decentral forvaltning uden forudgående kontrol), og tages i anvendelse, når Kommissionen vurderer, at de har tilstrækkelig forvaltningskapacitet til at kunne gøre det. Det er den forvaltningsmåde, som kommer tættest på den måde, EU-bistanden vil blive forvaltet på efter tiltrædelsen, men på de fleste områder har Kommissionen endnu ikke godkendt, at den anvendes [7]. I bilag II beskrives de forskellige forvaltningsmåder for hvert instrument og for hver komponent.

REVISIONENS OMFANG OG REVISIONSMETODEN

8. Revisionen blev udført mellem juni 2010 og juni 2011. Målet var at få besvaret følgende overordnede spørgsmål:

"Har EU’s førtiltrædelsesbistand været effektiv med hensyn til at hjælpe Kroatien med at forberede sig på at forvalte EU-midler efter tiltrædelsen?"

Revisionen havde fokus på to nøgleområder:

a) Har Kommissionen planlagt EU-bistanden på en måde, så den på tilfredsstillende vis hjælper Kroatien med at forberede sig på at forvalte EU-midler efter tiltrædelsen?

b) Har de EU-finansierede projekter opnået de tilsigtede resultater med hensyn til at styrke Kroatiens kapacitet til at forvalte EU-midler?

9. Det indgik ikke i revisionen at vurdere EU-bistandens effektivitet med hensyn til at støtte Kroatien i at få vedtaget og implementeret EU's regelværk. Revisionen havde heller ikke som formål at foretage en samlet vurdering af, om Kroatien er parat til at blive medlem af EU.

10. Revisionsresultaterne er baseret på:

a) en analyse af dokumenterne vedrørende programmering og implementering af førtiltrædelsesbistanden

b) revision af en stikprøve på 16 projekter, som var finansieret via IPA-komponenterne I, III og IV og af de tidligere finansielle instrumenter CARDS, Phare, ISPA og Sapard (jf. bilag III). Den samlede værdi af EU’s bistand til disse projekter beløb sig til 96,6 millioner euro, hvilket svarer til ca. 11 % af den samlede finansiering i den periode, revisionen omfattede [8]. Projekterne blev vurderet på grundlag af dokumenter og samtaler, og otte af projekterne blev besøgt på stedet i oktober 2010

c) samtaler med kommissionsansatte i Bruxelles og i Zagreb

d) samtaler med kroatiske ministerier, agenturer og regionale og lokale myndigheder involveret i forvaltningen af EU-midler i Slavonski Brod, Split, Tovarnik, Vinkovci, Zadar og Zagreb.

KORT

DE REVIDEREDE PROJEKTERS PLACERING

+++++ TIFF +++++

Kilde: Eurostat.

BEMÆRKNINGER

KONSEKVENT OG VELGENNEMTÆNKT PLANLÆGNING

DER ER INDFØRT NYE RAMMER FOR FØRTILTRÆDELSESBISTAND, SOM BYGGER PÅ ERFARINGERNE FRA TIDLIGERE UDVIDELSER

11. Under udformningen af rammerne for forvaltning af førtiltrædelsesmidler tog Kommissionen hensyn til erfaringerne fra tidligere udvidelser. Med indførelsen af IPA i 2007 blev hele den finansielle førtiltrædelsesbistand således samlet under ét instrument, så den ikke længere var spredt ud på tre forskellige instrumenter (Phare, ISPA og Sapard), som det tidligere havde været tilfældet. Det har gjort det væsentligt nemmere at planlægge EU-bistanden.

12. Før IPA skete samordningen af de forskellige instrumenter via adskilte mekanismer, men under IPA er der nu indført et mere kohærent system til samordning af planlægningen af de kapacitetsopbygningsaktiviteter, der finansieres af EU. I Kommissionen er det Generaldirektoratet for Udvidelse (GD for Udvidelse), som har fået den ledende rolle i samordningen af IPA-bistanden sammen med tre andre generaldirektorater: Generaldirektoratet for Regionalpolitik (GD for Regionalpolitik) for så vidt angår komponent III (regionaludvikling), Generaldirektoratet for Beskæftigelse, Sociale Anliggender og Inklusion (GD for Beskæftigelse) for så vidt angår komponent IV (udvikling af menneskelige ressourcer) og Generaldirektoratet for Landbrug og Udvikling af Landdistrikter (GD for Landbrug og udvikling af Landdistrikter) for så vidt angår komponent V (udvikling af landdistrikter). De fire generaldirektorater samordner deres aktiviteter i relation til programmering og implementering af bistanden og i forbindelse med forhandlingen om kapitler, både uformelt og dernæst gennem formelle høringer på tværs af tjenestegrenene.

13. Kommissionen har også styrket forbindelsen mellem planlægningen og implementeringen af EU’s førtiltrædelsesbistand og førtiltrædelsesforhandlingerne. Det er sket ved, at der i forhandlingsprocessen er opstillet benchmarkmål, som skal være opfyldt, før kapitlerne kan lukkes. Denne nye tilgang er blevet anvendt på de kapitler, hvor der er tale om førtiltrædelsesbistand fra EU, særlig kapitel 11 (Landbrug og udvikling af landdistrikter) og kapitel 22 (Regionalpolitik og koordination af strukturinstrumenter), og har medført, at der er blevet sat mere fokus på Kroatiens fremskridt med hensyn til at opbygge kapacitet inden for disse områder ved hjælp af førtiltrædelsesbistanden fra EU. Benchmarkmålene for kapitel 11 omfatter således for eksempel betalingskontorets kapacitet, og denne har også været et af de centrale mål for EU-bistanden (jf. også punkt 37). Denne benchmarktilgang kunne dog have været anvendt bredere i Kroatien, end det rent faktisk har været tilfældet. Tilvejebringelse af tilstrækkelig kapacitet hos de kroatiske myndigheder til, at de vil kunne blive godkendt til at forvalte førtiltrædelsesbistand uden EU-delegationens forudgående kontrol, er for eksempel ikke blevet brugt som benchmark i forbindelse med kapitel 22.

IPA-PROGRAMMERINGSPROCEDURERNE ER VELUDFORMEDE OG HAR PRIORITERET STYRKELSEN AF KROATIENS ADMINISTRATIVE KAPACITET, DOG ER OFFENTLIGE INDKØB ET OMRÅDE, DER STADIG KRÆVER OPMÆRKSOMHED

14. Det var en væsentlig svaghed ved den EU-bistand, der skulle forberede kandidatlandene til udvidelserne i 2004 og 2007, at programmerne for økonomisk og social samhørighed, som blev finansieret over Phare, kun var etårige [9]. Kroatien har nydt godt af den tilgang, der blev introduceret under IPA, og som opererer med flerårige operationelle programmer som dem, der iværksættes under strukturfondene. Denne tilgang har forbedret mulighederne for aktiv læring ("learning by doing"), fordi planlægningsprocedurerne nu er tættere på dem, der vil blive anvendt efter tiltrædelsen, og har også gjort det muligt at sikre en bedre planlægning af specifikke kapacitetsopbygningsforanstaltninger. Den flerårige tilgang under IPA har også gjort det nemmere for GD for Regionalpolitik og GD for Beskæftigelse, Sociale Anliggender, Arbejdsmarkedsforhold og Inklusion at yde de nationale myndigheder ekspertbistand under planlægningsprocessen, end det var tilfældet i forbindelse med de to foregående tiltrædelser.

15. Et vigtigt skridt på Kroatiens vej til bedre at kunne forvalte eftertiltrædelsesstøtten har været, at Kommissionen for at sikre sig, at landet havde kapacitet til at forvalte sin førtiltrædelsesstøtte, begyndte at anvende en mere håndfast metode end den, der var blevet anvendt over for de foregående kandidatlande [10]. Et centralt led i denne tilgang er det planlægningssystem, den har udviklet for at kunne vurdere Kroatiens behov med hensyn til kapacitetsopbygning og finde frem til den bistand, der er nødvendig for at få opfyldt disse behov med henblik på at indføre decentral forvaltning, først med delegationens forudgående kontrol og senere uden denne forudgående kontrol (jf. punkt 7).

16. Der er imidlertid fortsat et særligt behov for, at bistanden koncentreres om at hjælpe Kroatien med at opbygge sin indkøbskapacitet. Under Rettens finansielle revisioner inden for rammerne af den årlige revisionserklæring om EU’s budget konstateres det konsekvent, at indkøb er en af de største kilder til uregelmæssigheder i EU-medlemsstaterne på samhørighedsområdet [11]. Som det fremgår af tabel 2, har EU-delegationen i Kroatien inden for rammerne af sin forudgående kontrol i forbindelse med den decentrale forvaltning regelmæssigt været nødt til at afvise de forelagte dokumenter, fordi de ikke fuldt ud overholdt EU’s procedurer. Selv om procenten af afviste dokumenter faldt i perioden 2007-2010, anførte GD for Udvidelse i sin årlige aktivitetsrapport for 2010, at den fortsat var relativt høj, når der var tale om mere komplekse kontrakter, særlig i tilknytning til offentlige arbejder, og at dette skyldtes, at kontrolekspertisen teknisk set var utilstrækkelig [12] (jf. også punkt 23).

TABEL 2

EVALUERINGSRAPPORTER OG KONTRAKTER FRA DE KROATISKE MYNDIGHEDER, SOM BLEV AFVIST AF EU-DELEGATIONEN I KROATIEN (%)

Kilde: GD for Udvidelses årlige aktivitetsrapport for 2010.

| | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 |

Evalueringsrapporter | Afvist ved første forelæggelse | 60 | 22 | 20 | 14 |

Afvist ved senere forelæggelser | 34 | 35 | 67 | 20 |

Kontrakter | Afvist ved første forelæggelse | 60 | 20 | 21 | 20 |

Afvist ved senere forelæggelser | 34 | 37,5 | 33 | 10 |

MED HENSYN TIL KAPACITETSOPBYGNING HAR DE REVIDEREDE PROJEKTER IMØDEKOMMET PRIORITETERNE, MEN BISTANDEN HAR INDTIL NU I VID UDSTRÆKNING VÆRET RETTET MOD DE CENTRALE MYNDIGHEDER OG IKKE MOD DET REGIONALE NIVEAU

17. Generelt har Kommissionen i samråd med de kroatiske myndigheder sørget for at få defineret de centrale kapacitetsbehov. Der er en systematisk tilgang til vurdering og opdatering af Kroatiens behov for finansiering fra Kommissionen: topstyret fra tiltrædelsespartnerskabet og bottom-up i forbindelse med forslagene fra de potentielle modtagere, hovedsageligt kroatiske ministerier.

18. EU’s bistand i form af specifikke projekter har suppleret de kroatiske myndigheders egne bestræbelser på at styrke ministeriernes kapacitet og har betydet, at der er oprettet organer til specifikt at forvalte de fremtidige midler fra EU. Generelt var de specifikke mål for de 16 reviderede projekter i høj grad i overensstemmelse med prioriteterne i tiltrædelsespartnerskabet. Selv i de projekter, som ikke direkte omfattede kapacitetsopbygning i form af teknisk bistand og twinningkontrakter, var der en betydelig "learning by doing"-dimension, som gav mulighed for at indhøste værdifuld praktisk erfaring i at forvalte EU-midler før tiltrædelsen.

19. I næsten alle tilfældene var støtten fra Kommissionen målrettet de kroatiske organer, som vil få ansvaret for at implementere EU-bistanden efter tiltrædelsen. Bistanden var imidlertid især rettet mod de centrale organer, som vil blive ansvarlige for at forvalte eftertiltrædelsesstøtten, og langt mindre mod det regionale niveau, selv om de regionale organer vil komme til at spille en vigtig rolle i forbindelse med implementeringen af eftertiltrædelsesstøtten. Som følge heraf er der risiko for, at de regionale organer ikke vil have fået tilstrækkelig erfaring i at implementere EU-bistand, når tiltrædelsen finder sted [13].

ET VIGTIGT BIDRAG TIL OPBYGNING AF KROATIENS KAPACITET TIL AT FORVALTE EFTERTILTRÆDELSESSTØTTE, MEN DER ER BETYDELIGE FORSINKELSER OG OMRÅDER, HVOR DER ER BEHOV FOR YDERLIGERE FREMSKRIDT

FØRTILTRÆDELSESSTØTTEN ER I MANGE TILFÆLDE IKKE BLEVET IMPLEMENTERET I OVERENSSTEMMELSE MED DEN OPRINDELIGE TIDSPLAN

20. Tabel 3 viser, hvor mange af de planlagte udgifter der er indgået forpligtelser og afholdt betalinger for. Både Phare-, ISPA- og Sapard-programmet havde problemer med at implementere midlerne i henhold til de oprindelige tidsplaner. Langsom implementering er stadig et problem under IPA, særlig i forbindelse med de operationelle programmer for transport og miljø (IPA III) og IPARD-programmet (IPA V), og der er risiko for, at forsinkelserne vil betyde, at midlerne skal frigøres [14].

21. Efter indførelsen af de nye instrumenter har implementeringen af EU’s bistand i Kroatien oplevet flere startvanskeligheder. Kroatien blev berettiget til førtiltrædelsesbistand under Phare-, ISPA- og Sapard-instrumenterne fra 1. januar 2005. Men for ISPA- og Sapard-programmerne tog det derefter ca. 12 måneder og for Phareprogrammet 18 måneder, før finansieringsaftalerne kunne færdiggøres, fordi der skulle opstilles sektormål, som svarede til de strategiske prioriteter. For så vidt angår 2007-programmerne under de forskellige IPA-komponenter blev finansieringsaftalerne først indgået ca. 16 måneder efter, at IPA-gennemførelsesforordningen var trådt i kraft. Det skyldtes primært den tid, det tog at få overdraget forvaltningsbeføjelserne, før implementeringen kunne begynde, en ny betingelse i henhold til IPA-forordningen (jf. punkt 7).

22. Flere af de projekter for IPA, som Retten reviderede, var endnu ikke parate til at blive gennemført, da finansieringsaftalen blev underskrevet. Det skyldtes, at de kroatiske myndigheder endnu ikke havde fastlagt de mandater eller tekniske specifikationer, som var nødvendige for, at der kunne iværksættes udbud. For de kontrakter, der indgik i Rettens revision, havde det således i gennemsnit taget 12 måneder, fra finansieringsaftalen var underskrevet, og til udbuddet blev iværksat. Det var blevet noget bedre under IPA, eftersom det nu kun tog otte måneder, men det er stadig muligt at opnå bedre resultater på dette område.

TABEL 3

IMPLEMENTERINGEN AF EU’S BISTAND TIL KROATIEN (MILLIONER EURO, MARTS 2011)

Kilde: EU’s delegation i Kroatien.

Programmer i Kroatien | Budget | Indgåede forpligtelser | Betalinger [9999] |

CARDS | 260 | 97 % | 92 % |

Phare | 147 | 86 % | 78 % |

ISPA | 59 | 96 % | 63 % |

Sapard | 25 | 62 % | 48 % |

IPA I 2007 | 45 | 90 % | 57 % |

IPA I 2008 | 42 | 27 % | 20 % |

IPA I 2009 | 42 | 11 % | 11 % |

IPA II 2007-2009 | 8 | 64 % | 36 % |

IPA III 2007-2009 (heraf) | 143 | 29 % | 7 % |

– OP Transport | 54 | 20 % | 4 % |

– OP Miljø | 54 | 25 % | 2 % |

– OP Regional konkurrenceevne | 35 | 48 % | 20 % |

IPA IV 2007-2009 – OP Udvikling af menneskelige ressourcer | 38 | 71 % | 9 % |

IPA V 2007-2009 (IPARD) – Foranstaltning 101 og 103 | 51 | 12 % | 0 % |

I alt | 860 | 68 % | 55 % |

23. I mange tilfælde opstod der også forsinkelser, når udbuddene var iværksat, fordi de kroatiske myndigheder stadig kun havde begrænset kapacitet med hensyn til at forvalte EU’s procedurer for offentlige indkøb (jf. punkt 16). Det har betydet, at EU-delegationen i mange tilfælde har været nødt til at afvise udbuds- og kontraktdokumenterne og sende dem tilbage til de kroatiske myndigheder, så de nødvendige ændringer kunne indføres (jf. tabel 2). Det har medført forsinkelser, som ikke ville være opstået, hvis dokumentationen havde overholdt de fastsatte standarder. Retten gennemgik en stikprøve på 18 kontrakter og konstaterede, at kontrakterne i gennemsnit var blevet indgået ti måneder senere end den oprindelige tidsplan, hvilket er en ret betydelig overskridelse, når det tages i betragtning, at den normale tidsramme for et projekt kun er tre til fire år.

24. På grund af de kroatiske myndigheders problemer med at implementere EU-bistanden i henhold til den oprindelige tidsplan forlængede Kommissionen fristerne med et år for projekter, som fik støtte under Phare 2005, Phare 2006 og Sapard, og med enten et eller to år for ISPA-projekterne. På grundlag af denne erfaring indførte Kommissionen længere frister for IPA-komponent I. For IPA-komponenterne III, IV og V er det imidlertid en stor udfordring at overholde udbetalingsfristerne i henhold til "n+3"-reglen (jf. fodnote 14).

25. I forbindelse med specifikke projekter viser de følgende afsnit (punkt 26-47), at forsinkelser, som hovedsageligt skyldes kapacitetsproblemer i de kroatiske myndigheder, har mindsket de fremskridt, der var gjort via førtiltrædelsesbistanden med hensyn til at opbygge Kroatiens administrative kapacitet før tiltrædelsen. Det tyder på, at der er risiko for, at Kroatien ikke vil have kapacitet til fuldt ud at absorbere de endnu større bevillinger, der vil blive stillet til rådighed efter tiltrædelsen, inden for de forskriftsmæssige tidsrammer.

PROJEKTER AF STRUKTURFONDSTYPEN: VARIERENDE RESULTATER, MEN GODT UDBYTTE AF AKTIV LÆRING

26. Revisorerne gennemgik otte projekter af strukturfondstypen inden for fire centrale områder (jf. figur 2). Opfyldelsen af de tilsigtede resultater af projekterne varierede, delvist som følge af forsinkelser, og det samme gjorde projekternes potentielle bæredygtighed. Det var klart, at de kroatiske myndigheder udnyttede mulighederne for aktiv læring, men der er stadig kapacitetsproblemer, som kræver opmærksomhed.

FIGUR 2

FORBEREDELSE TIL STRUKTURFONDENE OG SAMHØRIGHEDSFONDEN I KROATIEN

+++++ TIFF +++++

Kilde: Den Europæiske Revisionsret.

I FORBINDELSE MED EN RÆKKE ASPEKTER VED OVERVÅGNINGEN OG EVALUERINGEN AF BISTANDEN VAR DER STADIG BEHOV FOR FORBEDRING

27. Særlig i forbindelse med tilskudsordningerne var det i mange tilfælde vanskeligt at vurdere projekternes resultater, fordi der ikke i tilstrækkelig grad var anvendt "SMART"-mål [15]. Selv om opfølgningsprojekterne under IPA i den henseende var bedre end de tidligere projekter, kunne den måde, projekternes effektivitet blev vurderet på, stadig forbedres. Kommissionen har et veludformet overvågningssystem, som de kroatiske myndigheder implementerer, men revisorerne konstaterede, at der var tendens til, at overvågningsrapporterne undertiden undervurderede de problemer, projekterne stod over for. Navnlig i relation til de finansierede tilskudsordninger var der i nogle tilfælde ikke blevet foretaget en ekstern vurdering af projekterne. Det skyldes til dels, at Kommissionen ønsker at kombinere en midtvejsevaluering af IPA-programmerne med en forhåndsevaluering af de operationelle programmer under strukturfondene, men denne tilgang forsinker tilbagemeldingen om mulige forbedringer i forbindelse med projektbistanden under IPA.

DET ER USIKKERT, OM RESULTATERNE AF DE REVIDEREDE PROJEKTER OM UDVIKLING AF MENNESKELIGE RESSOURCER VIL VÆRE BÆREDYGTIGE

28. CARDS 2004-projektet omfattede den første ESF-lignende ordning i Kroatien og gav værdifulde erfaringer med hensyn til kapacitetsopbygning i de fire amter, som projektet dækkede [16]. I hvert amt blev der oprettet et lokalt partnerskab for beskæftigelse, som iværksatte en lang række aktiviteter til udvikling af menneskelige ressourcer. Men da EU-finansieringen ophørte i 2008, blev disse lokale partnerskaber i vid udstrækning inaktive, hvilket sætter spørgsmålstegn ved deres bæredygtighed.

29. Manglen på finansiel og anden støtte til de eksisterende lokale partnerskaber for beskæftigelse lovede ikke godt for udviklingen af sådanne partnerskaber i de 13 andre amter i Kroatien, hvilket var et af målene for det opfølgende projekt om sådanne lokale partnerskaber under IPA. Den sene indgåelse af tjenesteydelseskontrakten, som blev finansieret som en del af IPA-projektet, betød, at der ikke var tid nok til, at de konsulenter, som var ansat under kontrakten, kunne hjælpe med at oprette partnerskaberne i disse amter, før støtteordningerne blev iværksat. Kommissionen har imidlertid erkendt, at bæredygtighed er et centralt spørgsmål og er ved at undersøge, hvilken model der bedst vil kunne give projekterne større udsigter til bæredygtighed.

DE FINANSIEREDE PROJEKTER OM REGIONAL KONKURRENCEEVNE HAR STADIG VÆSENTLIGE KAPACITETSPROBLEMER

30. Projekterne om erhvervsrelateret infrastruktur under Phare 2005 gav varierende resultater. Gennemførelsesorganerne var i stand til at udnytte hele budgettet, om end med forsinkelser, og sikre, at infrastrukturen for hvert enkelt af de udvalgte tilskudsprojekter blev etableret. Men revisionen af tilskudsprojektet i Bencovac (et af de syv tilskud under ordningen om erhvervsrelateret infrastruktur under Phare) viste, at de lokale myndigheder ikke i tilstrækkelig grad sørgede for, at den EU-finansierede infrastruktur var bæredygtig. Der var mangler i vedligeholdelsen af infrastrukturen og ingen strategi for at tiltrække virksomheder, og udnyttelsen af infrastrukturen var ringe.

31. Opfølgningsprojektet under IPA 2007 var udformet, så det tog hensyn til og byggede på erfaringerne fra projektet om erhvervsrelateret infrastruktur fra 2005. Men, som det også var tilfældet med 2005-projektet, opstod der forsinkelser i proceduren for evaluering af tilskudsordningen, og tilskudsmodtagerne havde i mange tilfælde ikke den fornødne kapacitet til at udarbejde en komplet teknisk dokumentation. Det potentielle udbytte i form af aktiv læring blev reduceret, fordi projektet ikke var direkte målrettet de organer, som var udpeget til at være ansvarlige for det fremtidige program om regional konkurrenceevne. Hertil kommer, at programmet ved at fokusere på de ti mindst udviklede amter i Kroatien ikke gav de lokale myndigheder i andre amter mulighed for at benytte lejligheden til at drage ved lære af gennemførelsen af støtteordninger vedrørende erhvervsrelateret infrastruktur før tiltrædelsen, selv om de også vil være berettiget til støtte [17].

I TRANSPORTSEKTOREN VAR PROJEKTERNES OUTPUT SOM FORVENTET, MEN DER VAR LANGE FORSINKELSER MED HENSYN TIL FORBEREDELSEN AF PROJEKTERNE OG INDGÅELSE AF OFFENTLIGE INDKØBSAFTALER

32. Rehabiliteringsprojektet under ISPA 2005 om opgradering af 33 km jernbanespor på den vigtigste strækning i den transeuropæiske korridor nr. 10 [18] var det første transportinfrastrukturprojekt i Kroatien, som var forberedt og blev gennemført i overensstemmelse med EU’s regler. Det gav derfor et vigtigt udbytte i form af aktiv læring. Projektet startede to år senere end den oprindelige tidsplan, fordi det ikke var tilstrækkeligt modent, da gennemførelsen efter planerne skulle begynde. Der opstod senere forsinkelser i udbudsprocessen, fordi der manglede indkøbskapacitet. Jernbaneprojektet under IPA 2007 om anlægsarbejder på hovedbanegården i Zagreb var også præget af forsinkelser i forbindelse med udbudsprocedurerne, hovedsageligt fordi udbudsmaterialet ikke var komplet, men forsinkelserne var mindre end under det tidligere ISPA-projekt.

33. Da Rettens stedlige revision fandt sted i oktober 2010, var ISPA-projektet stadig under gennemførelse på grund af de opståede forsinkelser. De planlagte output skulle være færdige ved udgangen af 2011, selv om den endelige effekt af dem vil afhænge af, at der gennemføres andre jernbaneprojekter i korridor nr. 10 i Kroatien og i de omkringliggende lande.

BISTANDEN TIL FORBEREDELSE AF EN "PIPELINE" AF PROJEKTER MED HENBLIK PÅ STRUKTURFONDENE OG SAMHØRIGHEDSFONDEN OG PÅ AT ØGE KAPACITETEN HAR KUN GIVET DELVIST VELLYKKEDE RESULTATER

34. Selv om et af de vigtigste af de oprindelige mål for Phare 2006-projektet var at etablere et system til udvikling af en "pipeline" af modne projekter med henblik på strukturfondene og Samhørighedsfonden, besluttede Kommissionen senere at koncentrere sig om at udvikle et mindre antal store infrastrukturprojekter [19]. Resultatet var, at færre kroatiske myndigheder modtog bistand til kapacitetsopbygning, end det oprindeligt var planen, og at antallet af personer, som skulle uddannes, faldt fra 1000 til 90. Det er rigtigt, at et sådant fokus på forberedelsen af store projekter formentlig vil medføre, at der i begyndelsen vil kunne absorberes flere midler fra strukturfondene og Samhørighedsfonden, men det er også nødvendigt, at der forberedes andre modne projekter, da disse har stor betydning for regionaludviklingen. Mere generelt: Kommissionen gjorde ikke nok for at motivere de regionale og lokale initiativtagere og hjælpe dem med at forberede projekter til de fremtidige operationelle programmer ved at yde støtte på dette niveau. Der blev kun forberedt ni store infrastrukturprojekter, og for nogle af disses vedkommende var den tekniske dokumentation ikke komplet. Der blev udarbejdet retningslinjer til næsten 50 tilskudsordninger, selv om der ikke var tid nok til at få overført viden om disse ordninger fra centralt til regionalt niveau. Ekspertbistand finansieret af EU har ydet et væsentligt bidrag til programmeringen af den nationale strategiske referenceramme og de operationelle programmer om bistand under strukturfondene og Samhørighedsfonden. På den anden side var der kun gjort få fremskridt med hensyn til at udvikle et ledelsesinformationssystem for disse fonde.

35. De betydelige forsinkelser, der er opstået under forberedelsen af det arbejde, der blev udført på dette område under IPA-programmet for 2008 og i forbindelse med udbuddene, vil formentlig betyde, at dynamikken går tabt. I forbindelse med strukturfondene og Samhørighedsfonden står de kroatiske myndigheder også over for store personaleudfordringer både med hensyn til antal og omsætning.

FORBEREDELSE TIL EU’S LANDBRUGSPOLITIK: BLANDEDE RESULTATER

36. For at vurdere effektiviteten af EU’s førtiltrædelsesbistand til landbrugssektoren gennemgik revisorerne to kapacitetsopbygningsprojekter, som blev finansieret under Phare 2005 og IPA 2007, komponent I, og Sapard- og IPARD-programmerne, herunder fire medfinansierede investeringsprojekter under Sapard (jf. figur 3).

FIGUR 3

FORBEREDELSE TIL EU’S LANDBRUGSFONDE I KROATIEN

+++++ TIFF +++++

Kilde: Den Europæiske Revisionsret.

DER ER GJORT VISSE FREMSKRIDT MED HENSYN TIL OVERDRAGELSE AF FORVALTNINGSBEFØJELSER TIL GENNEMFØRELSE AF FORANSTALTNINGER TIL UDVIKLING AF LANDDISTRIKTERNE

37. Opbygningen af det kroatiske betalingsorgans kapacitet til at anvende før- og eftertiltrædelsesmidlerne korrekt har givet blandede resultater. Før Kroatien kunne begynde at gennemføre førtiltrædelsesforanstaltninger til udvikling af landdistrikterne, skulle landet opbygge tilstrækkelig forvaltningskapacitet til, at Kommissionen kunne overdrage de fornødne forvaltningsbeføjelser til decentral forvaltning uden forudgående kontrol. For så vidt angår Sapard blev der kun overdraget forvaltningsbeføjelser til to foranstaltninger i september 2006 [20] i stedet for de fire, som det oprindeligt havde været planen.

38. For så vidt angår opbygning af kapacitet til at modtage IPARD-støtte var fremskridtene beskedne, særlig fordi målene med hensyn til de kroatiske myndigheders godkendelse [21] og overdragelsen af forvaltningsbeføjelser ikke var særlig ambitiøse. På den ene side søgte programmet kun at opnå godkendelse for de to IPARD-foranstaltninger, som allerede var blevet godkendt under Sapard, og på den anden side var målet for de nye IPARD-foranstaltninger ikke at opnå godkendelse, men kun at udarbejde dokumentationen for en mulig fremtidig godkendelse. På EU’s budget for 2007 var der stillet bistand til rådighed under IPARD, men Phare 2005-projektet indeholdt ingen præcise mål for Kommissionens overdragelse af beføjelser med henblik på så hurtigt som muligt at give Kroatien adgang til IPARD-støtte.

FØRTILTRÆDELSESBISTANDEN TIL UDVIKLING AF LANDDISTRIKTERNE AFSPEJLEDE IKKE FULDT UD ARBEJDSVILKÅRENE EFTER TILTRÆDELSEN

39. Sapard var det første learning by doing-program under ELFUL, og alle de implementerede projekter var et led i den proces, der skulle hjælpe de administrative myndigheder med at oprette den administrative ramme for gennemførelsen af medfinansierede projekter efter tiltrædelsen. Denne omfattede forvaltning af ansøgninger (fuldstændighedskontrol, analyse af forretningsplanen), stedlig kontrol før godkendelsen af projektet, beslutning om at yde Sapard-støtte, indgåelse af kontrakter, kontrol af udgifternes støtteberettigelse og betaling samt rapportering til overvågningsudvalget og til Kommissionen.

40. I de tilfælde, hvor de kroatiske myndigheder har fået overdraget forvaltningsbeføjelser, så de kan forvalte foranstaltningerne decentralt uden forudgående kontrol, kan førtiltrædelsesprogrammerne i princippet gennemføres på de samme betingelser som dem, der vil komme til at gælde efter tiltrædelsen. I praksis afspejlede Sapard- og IPARD-programmerne imidlertid ikke fuldt ud de vilkår, EU-støtten vil blive forvaltet under efter tiltrædelsen:

a) Sapard-programmet er udelukkende blevet forvaltet af betalingsorganet på centralt niveau, og da revisionen fandt sted, blev IPARD også forvaltet centralt. Følgelig har betalingsorganets regionale kontorer endnu ikke haft mulighed for at få praktisk erfaring i at forvalte førtiltrædelsesprogrammer om udvikling af landdistrikter, selv om de vil komme til at spille en central rolle efter tiltrædelsen [22].

b) Betalingsorganet anvendte udelukkende manuelle procedurer til forvaltning af Sapard- og IPARD-projekter.

c) Betalingsorganet havde ikke udviklet og anvendte ikke noget system til prioritering af projektansøgninger. Projektansøgningerne blev i stedet behandlet efter først til mølle-princippet.

LAV ABSORPTION AF SAPARD- OG IPARD-MIDLER VÆKKER BEKYMRING MED HENSYN TIL DEN FREMTIDIGE ABSORBTION AF MIDLER FRA ELFUL

41. Kroatiens absorption af Sapard-midler har været lav, og ved afslutningen af programmet var der kun anmeldt udgifter for 48 % af de tildelte midler. Ifølge resultatindikatorerne for Sapard-programmet forventede man, at 161 støtteberettigede projekter ville blive finansieret inden for rammerne af de to foranstaltninger, men i realiteten blev der kun underskrevet kontrakter for 49 projekter, og heraf var kun 37 blevet gennemført (jf. tabel 4). I fem af de 21 amter var der ikke blevet antaget én eneste Sapard-ansøgning. Nogle sektorer var i særlig grad underrepræsenteret i forbindelse med gennemførelsen af foranstaltning 1 (investeringer i landbrugsbedrifter), især mælkesektoren, drivhussektoren og frugt- og grøntsagssektoren. Det tyder på alvorlige svagheder ved kapaciteten i disse sektorer og ved deres parathed til at absorbere EU-midler [23].

42. De beløb, der er indgået kontrakter om under IPARD, bekræfter, at der stadig er problemer med at absorbere EU-midlerne til programmerne om udvikling af landdistrikter. På budgettet for 2008 var der opført finansielle forpligtelser til både IPARD 2007 (25,5 millioner euro) og IPARD 2008 (25,6 millioner euro), som Kroatien ifølge EU’s budgetprocedurer (jf. punkt 20) skulle have brugt ved udgangen af 2011. Men i maj 2011 var der efter fire indkaldelser af ansøgninger kun godkendt investeringer for ca. 16,9 millioner euro (EU’s del af midlerne og 33 % af IPARD-budgettet for 2007 og 2008) [24]. I betragtning af den tid, det vil tage at iværksætte yderligere indkaldelser, behandle ansøgningerne og gennemføre de godkendte projekter, er der en klar risiko for, at en stor del af midlerne på budgettet for 2007-2008 vil skulle frigøres.

43. Sapard- og IPARD-programmerne skulle tjene som aktiv læring ("learning by doing"), men som følge af den lave absorption er de kroatiske landbrugere og forarbejdningsvirksomheder endnu ikke blevet så fortrolige med EU’s finansieringsprocedurer, som man havde regnet med. Det vil gøre det vanskeligere at absorbere den store stigning i EU-støtten, som forventes, når foranstaltningerne til udvikling af landdistrikterne gradvist indføres i fuldt omfang i Kroatien efter tiltrædelsen.

TABEL 4

SAPARD-PROJEKTER I KROATIEN

Kilde: Annual and final Report on the implementation of the Sapard Programme in the Republic of Croatia (2006-2009), maj 2010.

Foranstaltning | Antal | Gennemførte/forventede |

Forventede projekter | Ansøgninger | Indgåede projekter | Gennemførte projekter |

1. Investeringer i landbrugsbedrifter | 110 | 84 | 26 | 19 | 17 % |

2. Forbedring af forarbejdningen og afsætningen af landbrugsprodukter og fiskerivarer | 51 | 53 | 23 | 18 | 35 % |

I alt | 161 | 137 | 49 | 37 | 23 % |

44. Først i 2009 fastslog Kommissionen endeligt, at en af nøgleårsagerne til den lave absorption i forbindelse med Sapard-programmet var, at der fandtes en national ordning, som for de samme foranstaltninger som dem, der blev finansieret af Sapard, tilbød mere fordelagtige betingelser med færre procedurer og mindre kontrol. Efter Kommissionens indgriben besluttede Kroatien at nedlægge den konkurrerende nationale ordning i november 2009, da den periode, hvor der kunne indgås kontrakter under Sapard, var udløbet. IPARD-programmets langsomme start viser imidlertid, at man stadig ikke fuldt ud har behandlet årsagerne til den lave efterspørgsel fra landbrugerne i forbindelse med ordningen for udvikling af landdistrikter i Kroatien.

FØRTILTRÆDELSESBISTANDEN HAR BIDRAGET TIL AT STYRKE KROATIENS ADMINISTRATIVE KAPACITET MED HENSYN TIL AT BEKÆMPE KORRUPTION OG ORGANISERET KRIMINALITET, MEN MAN STÅR FORTSAT OVER FOR STORE UDFORDRINGER

45. Bekæmpelse af korruption og organiseret kriminalitet er et af de meget følsomme spørgsmål og et centralt led i opbygningen af Kroatiens kapacitet til at sikre, at EU’s eftertiltrædelsesstøtte og de nationale midler vil blive anvendt efter hensigten. Førtiltrædelsesstøtten fra EU er blevet brugt til at finansiere to projekter om opbygning af institutionel kapacitet finansieret over CARDS-programmet for 2002 og IPA-programmet for 2008 (jf. figur 4).

FIGUR 4

STYRKE KAPACITETEN TIL AT BEKÆMPE KORRUPTION OG ORGANISERET KRIMINALITET

+++++ TIFF +++++

Kilde: Den Europæiske Revisionsret.

46. CARDS-projektet blev iværksat for at forbedre arbejdsgangen i Kontoret for Forebyggelse af Korruption og Organiseret Kriminalitet (USKOK), som var blevet oprettet i 2001. På trods af store forsinkelser i projektets forberedelsesfase, som betød, at det først kom i gang i 2005, var projektaktiviteterne afsluttet ved udgangen af 2006. Opdagelse og forfølgelse af et stigende antal tilfælde af alvorlig organiseret kriminalitet og korruption var en af indikatorerne for projektets effektivitet, og her begyndte de første resultater af de undersøgelsesaktiviteter, som projektet støttede, at blive synlige i 2009 i form af et stort antal indberettede korruptionssager. Med hensyn til en anden indikator – en bedre plads på det internationale korruptionsindeks Transparency International Corruption Perception Index – gik Kroatien fra at have været nr. 70 i 2005 til at være nr. 62 i 2010, og landets point steg fra 3,4 i 2005 til 4,1 i de fleste af årene efter projektets afslutning.

47. Aktiviteterne under IPA 2007-projektet, som ifølge planen skal være afsluttet i 2012, er udformet hensigtsmæssigt, så de bygger på det foregående projekt. I mellemtiden er det samlede antal sager, som USKOK behandler, blevet ved med at stige. Højtstående politikere er blevet tiltalt og dømt, og det viser, at USKOK er på rette spor med hensyn til at tackle korruption på højeste niveau. Men, som Kommissionen understeger i sin statusrapport for 2010 om Kroatien, er de nyligt opgraderede retlige og administrative strukturer endnu ikke i fuldt omfang blevet afprøvet i praksis, samtidig med at USKOK’s kapacitet til at behandle avanceret økonomisk kriminalitet udgør en særligt stor udfordring.

KONKLUSIONER OG ANBEFALINGER

KONKLUSIONER

48. EU’s førtiltrædelsesbistand til Kroatien yder generelt et væsentligt bidrag til Kroatiens fremskridt med hensyn til at opbygge landets administrative kapacitet til at forvalte de øgede midler fra EU, der vil blive stillet til rådighed efter tiltrædelsen. Dog har bistanden indtil nu kun delvist været i stand til at opfylde sine mål, og på en række centrale områder vil der være behov for støtte til yderligere kapacitetsopbygning både før og efter tiltrædelsen. På de fleste af de områder, hvor der ydes førtiltrædelsesbistand, har Kommissionen endnu ikke vurderet, om Kroatiens kapacitet er tilstrækkelig til, at landet kan få tilladelse til at implementere bistanden uden Kommissionens forudgående kontrol. Med hensyn til indgåelse af offentlige indkøbsaftaler og bekæmpelse af korruption var der på trods af de seneste fremskridt stadig et særligt behov for at styrke støtten til de kroatiske myndigheder.

49. Kommissionens og de kroatiske myndigheders planlægning af bistanden til afhjælpning af Kroatiens behov for kapacitetsopbygning har generelt været fornuftig. Man har lært af erfaringerne fra tidligere udvidelser, og der er blevet indført nye metoder til planlægning af bistanden og til at knytte den til forhandlingsprocessen. Programmeringsordningerne var velgennemtænkte og prioriterede kapacitetsopbygning, men der er fortsat behov for særlig opmærksomhed på indkøbskapaciteten. De reviderede projekter var meget relevante i forhold til kapacitetsopbygningsaktiviteterne, men havde fokus på de centrale myndigheder, og indtil nu er der kun ydet begrænset støtte til de regionale organer, selv om disse også vil komme til at spille en vigtig rolle, når eftertiltrædelsesstøtten skal implementeres.

50. Udtrykt i resultater har EU-bistanden, også ved hjælp af aktiv læring, ydet et vigtigt bidrag til opbygning af Kroatiens kapacitet til at forvalte eftertiltrædelsesstøtte. Dog er de tilsigtede resultater af nogle af projekterne stadig ikke sikret, og revisorerne påpegede en række centrale problemer i den henseende. Implementeringen af projektbistanden i Kroatien har ofte været bagud for den oprindelige tidsplan, navnlig på grund af forsinkelser som skyldtes, at projekterne ikke var tilstrækkeligt modne, og fordi der manglede indkøbskapacitet. Overvågningen og evalueringen af strukturfondsprojekter kan blive bedre. Der er blevet lagt stor vægt på at forberede store infrastrukturprojekter på centralt niveau, mens andre typer projekter kun har fået begrænset opmærksomhed, og der er endnu ikke fuldt ud etableret et system for udvikling af forslag til projekter fra regionalt eller lokalt hold. Inden for udvikling af landdistrikter har implementeringen været præget af lav absorption, og udbyttet i form af aktiv læring regionalt og på støttemodtagerniveau har været begrænset. Selv om der via EU-projekterne er sket en del fremskridt med hensyn til at bekæmpe korruption og organiseret kriminalitet, er der fortsat store udfordringer på dette område.

51. Selv om der fortsat er muligheder for yderligere forbedring, er det klart, at Kommissionen har draget en vigtig lære af de foregående udvidelser, og at dette har gjort dens bistand til Kroatien mere effektiv.

ANBEFALINGER

52. Kommissionen og de kroatiske myndigheder bør arbejde tæt sammen for at imødekomme følgende anbefalinger:

ANBEFALINGER VEDRØRENDE EU’S BISTAND TIL KROATIEN

1. Give større prioritet til opbygning af indkøbskapaciteten ved at planlægge og gennemføre uddannelseskurser både på og uden for arbejdspladsen med særligt fokus på:

a) udarbejdelse af udbudsmateriale, som fuldt ud overholder EU-standarderne

b) forvaltning af udbud og indgåelse af kontrakter om komplekse projekter om offentlige arbejder.

2. Tage større skridt til at imødekomme behovene for kapacitetsopbygning på regionalt og lokalt niveau, navnlig ved at:

a) sørge for, at alle relevante organer på dette niveau får mulighed for at deltage i "learning by doing"-projekter

b) give bedre motivation og støtte til udvikling af projektidéer.

3. Videreudvikle vurderingen af projekternes effektivitet ved at:

a) styrke anvendelsen af SMART-mål

b) hjælpe de kroatiske myndigheder med at højne kvaliteten af deres overvågningsrapporter

c) sørge for, at der udføres midtvejsevalueringer og efterfølgende evalueringer.

4. Opbygge en portefølje af modne projekter, som vil være i stand til fuldt ud at absorbere de øgede midler, der vil være til rådighed efter udvidelsen, særlig ved:

a) at sørge for, at den nødvendige tekniske dokumentation er fuldstændig, når der er tale om store projekter, som indsatsen indtil nu har været koncentreret om

b) at sørge for, at der lægges mere vægt på at få oprettet en supplerende portefølje af andre projekter til perioden efter tiltrædelsen.

5. I forbindelse med programmerne om udvikling af landdistrikterne træffe foranstaltninger til at:

a) sikre, at de nationale myndigheder opbygger deres kapacitet, så forvaltningsbeføjelserne vedrørende alle de planlagte foranstaltninger kan overdrages

b) finde ud af, hvordan der kan udvikles flere projekter i mælkesektoren, drivhussektoren og frugt- og grøntsagssektoren.

6. Styrke foranstaltningerne til bekæmpelse af korruption ved:

a) løbende at yde støtte til de opgraderede retlige og administrative strukturer ved hjælp af twinning og andre former for rådgivning og med særligt fokus på bistand til at tackle avanceret økonomisk kriminalitet

b) at fortsætte med at sørge for, at korruptionsniveauet og andre korruptionsrelaterede spørgsmål overvåges strengt i førtiltrædelsesperioden og i relation til EU’s eftertiltrædelsesstøtte.

53. For så vidt angår førtiltrædelsesbistand til andre kandidatlande og potentielle kandidatlande bør Kommissionen:

ANBEFALINGER VEDRØRENDE EU'S FØRTILTRÆDELSESBISTAND TIL ANDRE LANDE

7. Når det er relevant tage erfaringerne fra førtiltrædelsesbistanden til Kroatien i betragtning, når den yder førtiltrædelsesbistand til andre lande, og navnlig

a) sørge for, at der inden tiltrædelsesdatoen er tilstrækkelig dokumentation for gode resultater med decentral forvaltning uden forudgående kontrol

b) lægge større vægt på at sikre, at forslagene til projekter om førtiltrædelsesbistand er tilstrækkeligt modne til, at de kan gennemføres inden for den fastsatte tidsplan.

Vedtaget af Afdeling III, der ledes af Karel PINXTEN, medlem af Revisionsretten, i Luxembourg på mødet den 25. oktober 2011.

På Revisionsrettens vegne

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Formand

[1] Københavnskriterierne, som Det Europæiske Råd fastlagde i juni 1993, består af:a)Det politiske kriterium: Landet skal have institutionel stabilitet, som garanterer demokrati, retsstatsforhold, menneskerettigheder samt respekt for og beskyttelse af mindretal.b)Det økonomiske kriterium: Landet skal have en fungerende markedsøkonomi samt evne til at klare konkurrencepresset og markedskræfterne i Unionen.c)Landet må være i stand til at påtage sig forpligtelserne ved et medlemskab, herunder være i stand til at tilslutte sig målet om en politisk, økonomisk og monetær union.

[2] "Acquis communautaire" er alle de principper, politikker, love, praksis, forpligtelser og mål, som er blevet aftalt eller udviklet inden for Den Europæiske Union.

[3] Det Europæiske Råds møde i Bruxelles 24.6.2011, EUCO 23/11.

[4] EU begyndte at yde bistand til Kroaten i 1991, umiddelbart efter udbruddet af den væbnede konflikt i det tidligere Jugoslavien. I perioden 1991-2000 blev der stillet 382 millioner euro til rådighed gennem Europa-Kommissionens kontor for humanitær bistand (1991-1998) og gennem Obnova- (det kroatiske ord for "genopbygning") programmet for 1998-2000, som havde fokus på tilbagesendelse og reintegrering af flygtninge og fordrevne, genopbygning af infrastruktur, økonomisk genopretning af krigsramte områder og minerydning.

[5] Twinning er et instrument, som Kommissionen har udformet for at gøre det nemmere at overføre knowhow fra medlemsstaternes administrationer til administrationerne i modtagerlandene. De supplerer overførslen af knowhow gennem tjenesteydelsesaftaler om teknisk bistand med konsulentfirmaer.

[6] Før Kommissionen overdrager forvaltningsbeføjelser, skal myndighederne godkendes af den kroatiske regering.

[7] I den henseende er udvikling af landdistrikter en undtagelse. Decentral forvaltning med forudgående kontrol gælder ikke for det særlige tiltrædelsesprogram for landbrug og udvikling af landdistrikter (Sapard) og for instrumentet til førtiltrædelsesbistand til udvikling af landdistrikter (IPARD). Kandidatlandet skal have fået overdraget forvaltningsbeføjelserne til decentral forvaltning uden forudgående kontrol, før det kan begynde at gennemføre foranstaltninger under disse to programmer.

[8] Den samlede EU-bistand til Kroatien fra 2001 til 2009 beløb sig til 860 millioner euro (jf. tabel 3).

[9] Jf. Den Europæiske Revisionsrets særberetning nr. 5/2004 om Phare-programmet anvendt som støtte til at forberede kandidatlandene på at forvalte strukturfondene (EUT C 15 af 20.1.2005, s. 1).

[10] Forud for de foregående udvidelser var decentral forvaltning med forudgående kontrol blevet anvendt som forvaltningsmåde i kandidatlandene, uden at Kommissionen først vurderede, om kandidatlandet rent faktisk havde kapacitet til at forvalte midlerne gennem denne ordning.

[11] Jf. for eksempel punkt 4.18-4.20 i Rettens årsberetning for regnskabsåret 2009 (EUT C 303 af 9.11.2010, s. 1). En af de to største kilder til fejl var "alvorlige overtrædelser af reglerne for indgåelse af offentlige indkøbsaftaler".

[12] GD for Udvidelses årlige aktivitetsrapport for 2010, s. 20.

[13] I forbindelse med en undersøgelse i 2009 af Phare-bistanden som forberedelse til strukturfondene i Kroatien, som blev udført af konsulenter og finansieret af Kommissionen, konstateredes det, at det ikke blev prioriteret højt nok at opbygge kapacitet i de lokale og regionale organer. Undersøgelsen anbefalede, at der blev lagt mere vægt på at give de nye medlemsstater erfaring, og at man ikke skulle vente med at udvikle den fornødne kapacitet, til det var for sent til, at disse organer kunne deltage effektivt.

[14] Ifølge finansforordningens artikel 166, stk. 3, skal Kommissionen i henhold til "n+3"-reglen automatisk frigøre den del af en budgetmæssig forpligtelse til et program, som ikke er blevet udbetalt pr. 31. december i det tredje år efter år n, idet n er det år, hvor den budgetmæssige forpligtelse er indgået (Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 1605/2002 af 25. juni 2002 om finansforordningen vedrørende De Europæiske Fællesskabers almindelige budget (EFT L 248 af 16.9.2002, s. 1)).

[9999] Heri er ikke medregnet forskudsbetalinger på 30 % til komponent III, IV og V.

[15] Specifikke, målbare, accepterede, realistiske, tidsafgrænsede.

[16] Yderligere fire amter var omfattet af det tidligere CARDS 2002-projekt.

[17] Ad hoc-midtvejsevalueringen i 2009 af Pharebistand som forberedelse til strukturfondene i Kroatien konkluderede også, at der lægges for stor vægt på de mindst udviklede regioner, og at alle andre regioner i Kroatien også står over for betydelige udfordringer med hensyn til konkurrenceevnen i EU.

[18] Denne korridor følger ruten Salzburg – Ljubljana – Zagreb – Beograd – Niš – Skopje – Veles – Thessaloniki.

[19] Ifølge strukturfondsforordningen definerer Kommissionen et "stort" projekt som et projekt, der er større end 50 millioner euro. Projekter under denne grænse klassificeres som andre ("non-major") projekter. Rådets forordning (EF) nr. 1083/2006 af 11. juli 2006 om generelle bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond og Samhørighedsfonden og ophævelse af forordning (EF) nr. 1260/1999 (EUT L 210 af 31.7.2006, s. 25). Forordningen er ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 539/2010 af 16. juni 2010 (EUT L 158 af 24.6.2010, s. 1).

[20] Kommissionens afgørelse 2006/658/EF af 29. september 2006 om overdragelse af støtteforvaltningen til kontorer med ansvar for gennemførelsen af førtiltrædelsesforanstaltninger inden for landbrug og udvikling af landdistrikter i Kroatien i førtiltrædelsesperioden (EUT L 271 af 30.9.2006, s. 83).

[21] Jf. punkt 7, fodnote 7, om godkendelse.

[22] De kroatiske myndigheder har besluttet, at de regionale kontorer skal kontrollere, om ansøgningerne kan behandles, og udføre administrativ og stedlig kontrol.

[23] I mælkesektoren var to projekter sammenlignet med de 16 forventede blevet gennemført (12,5 %), i drivhussektoren var to projekter sammenlignet med de 14 forventede blevet gennemført (14,3 %), og i frugt- og grøntsagssektoren var syv projekter sammenlignet med de 42 forventede blevet gennemført (16,7 %).

[24] Rapport fra det kroatiske betalingsorgan for strukturstøtte til sektorerne landbrug, fiskeri og udvikling af landdistrikter om gennemførelsen af IPARD-programmet, 24.5.2011.

--------------------------------------------------

BILAG I

DE 35 KAPITLER I REGELVÆRKET ( 30. JUNI 2011)

Nr. | Kapitler | Forhandlingernes start | Midlertidig afslutning af forhandlingerne |

1 | Fri bevægelighed for varer | 25.7.2008 | 19.4.2010 |

2 | Arbejdskraftens frie bevægelighed | 17.6.2008 | 2.10.2009 |

3 | Retten til etablering og fri udveksling af tjenesteydelser | 26.6.2007 | 21.12.2009 |

4 | Fri kapitalbevægelighed | 2.10.2009 | 5.11.2010 |

5 | Offentlige indkøb | 19.12.2008 | 30.6.2010 |

6 | Selskabsret | 26.6.2007 | 2.10.2009 |

7 | Immaterialret | 29.3.2007 | 19.12.2008 |

8 | Konkurrencepolitik | 30.6.2010 | 30.6.2011 |

9 | Finansielle tjenesteydelser | 26.6.2007 | 27.11.2009 |

10 | Informationssamfundet og medier | 26.6.2007 | 19.12.2008 |

11 | Landbrug og udvikling af landdistrikter | 2.10.2009 | 19.4.2011 |

12 | Fødevaresikkerhed, veterinær- og plantesundhedspolitik | 2.10.2009 | 27.7.2010 |

13 | Fiskeri | 19.2.2010 | 6.6.2011 |

14 | Transportpolitik | 21.4.2008 | 5.11.2010 |

15 | Energi | 21.4.2008 | 27.11.2009 |

16 | Skatter og afgifter | 2.10.2009 | 30.6.2010 |

17 | Økonomisk og monetær politik | 21.12.2006 | 19.12.2008 |

18 | Statistik | 26.6.2007 | 2.10.2009 |

19 | Social- og arbejdsmarkedspolitik | 17.6.2008 | 21.12.2009 |

20 | Erhvervs- og industripolitik | 21.12.2006 | 25.7.2008 |

21 | Transeuropæiske net | 19.12.2007 | 2.10.2009 |

22 | Regionalpolitik og koordination af strukturinstrumenter | 2.10.2009 | 19.4.2011 |

23 | Retsvæsenet og grundlæggende rettigheder | 30.6.2010 | 30.6.2011 |

24 | Retfærdighed, frihed og sikkerhed | 2.10.2009 | 22.12.2010 |

25 | Videnskab og forskning | 12.6.2006 | 12.6.2006 |

26 | Uddannelse og kultur | 11.12.2006 | 11.12.2006 |

27 | Miljø | 19.2.2010 | 22.12.2010 |

28 | Forbruger- og sundhedsbeskyttelse | 12.10.2007 | 27.11.2009 |

29 | Toldunion | 21.12.2006 | 2.10.2009 |

30 | Forbindelser med tredjelande | 12.10.2007 | 30.10.2008 |

31 | Udenrigs-, sikkerheds- og forsvarspolitik | 30.6.2010 | 22.12.2010 |

32 | Finansiel kontrol | 26.6.2007 | 27.7.2010 |

33 | Finansielle bestemmelser og budgetbestemmelser | 19.12.2007 | 30.6.2011 |

34 | Institutioner | 5.11.2010 | 5.11.2010 |

35 | Andre spørgsmål | I/R | 30.6.2011 |

--------------------------------------------------

BILAG II

KOMMISSIONENS OVERDRAGELSE AF FORVALTNINGEN TIL DE KROATISKE MYNDIGHEDER, DER ER ANSVARLIGE FOR EU-MIDLERNE ( 15. JUNI 2011)

Program | Overdragelse med henblik på decentral forvaltning |

Med forudgående kontrol | Uden forudgående kontrol |

Phare | 7.2.2006 | Ikke indført |

ISPA | 13.2.2006 | Ikke indført |

IPA I | 28.10.2008 | Endnu ikke indført |

IPA II | 14.11.2008 | Endnu ikke indført |

IPA III | | |

– Transport | 3.11.2008 | Endnu ikke indført |

– Miljø | 29.10.2008 | Endnu ikke indført |

– Regional konkurrenceevne | 29.10.2008 | Endnu ikke indført |

IPA IV | 1.12.2008 | Endnu ikke indført |

Sapard | | |

– Foranstaltning 1, investeringer i landbrugsbedrifter | I/R [1] | 29.9.2006 |

– Foranstaltning 2, forbedring af forarbejdningen og afsætningen af landbrugsprodukter og fiskerivarer | I/R | 29.9.2006 |

IPA V (IPARD) | | |

– Foranstaltning 101, investeringer i landbrugsbedrifter | I/R | 30.11.2009 |

– Foranstaltning 103, investering i forarbejdning og markedsføring af landbrugs- og fiskeriprodukter | I/R | 30.11.2009 |

– Foranstaltning 201, forberedende foranstaltninger med henblik på gennemførelse af miljøforanstaltninger i landbruget | I/R | Endnu ikke indført |

– Foranstaltning 202, udarbejdelse og gennemførelse af lokale strategier for udvikling af landdistrikter | I/R | Endnu ikke indført |

– Foranstaltning 301, forbedring og udvikling af landdistrikternes infrastruktur | I/R | 17.3.2011 |

– Foranstaltning 302, diversificering og udvikling af økonomisk virksomhed i landdistrikterne | I/R | 17.3.2011 |

– Foranstaltning 505, teknisk bistand | I/R | Endnu ikke indført |

[1] I/R: ikke relevant. Sapard og IPARD kan kun gennemføres ved decentral forvaltning uden forudgående kontrol.

--------------------------------------------------

BILAG III

LISTE OVER DE REVIDEREDE PROJEKTER

Projekter før IPA | Beløb, der er indgået kontrakter for, i millioner euro |

EU-bidrag | Nationalt bidrag | EU-bidrag + nationalt bidrag |

1 | Sapard foranstaltning 2 – GLAZIR | 1,019 | 0,339 | 1,358 |

2 | Sapard foranstaltning 2 – CONEX Handel | 1,033 | 0,344 | 1,377 |

3 | Sapard foranstaltning 1 – AGROMEDIMURJE | 0,251 | 0,083 | 0,334 |

4 | Sapard foranstaltning 1 – MURKOVIČ | 0,256 | 0,086 | 0,342 |

5 | Phare 2005, støtteordningen for erhvervsrelateret infrastruktur | 5,280 | 4,264 | 9,544 |

6 | ISPA 2005, Vincovci til Tovarnik til statsgrænsen: istandsættelse af jernbaneanlæg | 28,789 | 31,394 | 60,183 |

7 | CARDS 2004, lokalt partnerskab for beskæftigelse Fase II | 1,488 | – | 1,488 |

8 | CARDS 2002, kapacitetsopbygning til USKOK | 0,650 | – | 0,650 |

9 | Phare 2005, opbygning af institutionel kapacitet og støtte til gennemførelsen af SAPARD/IPARD | 3,822 | – | 3,822 |

10 | Phare 2006, udvikling af institutionel kapacitet og en pipeline af projekter til strukturfondene | 6,200 | – | 6,200 |

Projekter før IPA i alt | 48,788 | 36,510 | 85,298 |

IPA-projekter | Budgetterede beløb i millioner euro |

EU-bidrag | Nationalt bidrag | EU-bidrag + nationalt bidrag |

11 | IPA komponent IIIc, regional konkurrenceevne Operationelt Program 2007-2009 | 19,823 | 6,608 | 26,431 |

12 | IPA 2007 komponent III, hovedbanegården i Zagreb Signal- & sikringssystem | 14,025 | 4,675 | 18,700 |

13.a | IPA 2007-2009 komponent IV, lokalt partnerskab for beskæftigelse fase III | 2,210 | 0,390 | 2,600 |

13.b | IPA 2007-2009 komponent IV, lokalt partnerskab for beskæftigelse fase III | 1,615 | 0,285 | 1,900 |

14 | IPA 2007 komponent I, styrkelse af USKOK’s kapacitet | 1,000 | – | 1,000 |

15 | IPA 2007 komponent I, etablering af et effektivt og finansielt forsvarligt forvaltningssystem og kontrol med anvendelsen af landbrugsmidler | 5,114 | 0,375 | 5,489 |

16 | IPA 2008 komponent I, støtte til forvaltning, overvågning og evaluering af strukturinstrumenter | 4,000 | 0,288 | 4,288 |

IPA-projekter i alt | 47,787 | 12,621 | 60,408 |

--------------------------------------------------