DA    DA DA 
 
DA    DA  KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER 
Bruxelles, den 27.5.2009 
SEK(2009) 716 
  
ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE 
Ledsagedokument til 
 
MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN 
 
Finansielt tilsyn i Europa  
   
RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN  
   
{KOM(2009) 252 endelig} 
{SEK(2009) 715} 
 
DA 2   DA 1. INDLEDNING  
I Kommissionens meddelelse "Fremdrift i de n europæiske genopretni ng" af 4. marts 2009 
forpligtede den sig til at fremsætte forslag til reform af EU's finanstilsynssystem. Udgangspunktet for Kommissionens initiativ i denne forbindels e er de Larosière-gruppens 
rapport om finansielt tilsyn i EU, hvori der a nbefales et nyt europæisk finansielt 
kontrolsystem for tilsyn med individuelle finansie lle institutioner (mikroprudentielt tilsyn) og 
tilsyn med stabiliteten i det finansiell e system (makroprudentielt tilsyn). 
Høringer 
Kommissionen afholdt en offentlig skriftlig høring om de Larosière-rapporten i perioden 
mellem den 10. marts og 10. april 2009. Der blev m odtaget 116 svar, hvori der i størstedelen 
generelt blev givet udtryk for støtte til rapportens forslag om tilsyn. 
En styringsgruppe for konsekvensanalyser sammen sat af repræsentanter for forskellige GD'er 
trådte sammen to gange for at uda rbejde denne konsekvensanalyse. 
2. I
DENTIFIKATION AF PROBLEMET  
Generelle problemer 
EU's finansielle markeder er blevet mere og mere integreret og domineres af paneuropæiske 
koncerner, hvis risikostyringsfunktioner er centraliseret i koncer nernes hovedkvarterer. 
Specielt i EU-12 er bankmarkederne dominer et af udenlandske fi nansielle koncerner. 
Den seneste tids udvikling har vist, at det er me get vanskeligt at oprette et indre finansielt 
marked, sikre stabiliteten i det finansielle syst em og samtidig bevare de nationale tilsyn.  
Krisen har fremhævet svaghederne i de nuvære nde EU-ordninger, hvori der lægges for meget 
vægt på forebyggelse og styring af kriser i fo rbindelse med individuelle virksomheder og for 
lidt vægt på de risici, der er  forbundet med stabiliteten i det finansielle system generelt. 
Den nuværende organisering af finansielt tilsyn i EU er gene relt karakteriseret af et 
misforhold mellem integrationsniveauet i EU's finansielle markeder og den nationale 
organisering af tilsynsopgaverne.  
Dette forstærkes af de øvrige generelle problemer , som finanskrisen har blotlagt:  
• øget risiko for grænseoverskridende spredning ti l EU's finansielle markeder på grund af 
øget integration inden fo r EU men også globalt 
• svigtende tillid hos forbrugere, arbejdst agere, pensionister, små virksomheder og 
detailinvestorer, hvilket fors tærker den økonomiske recession 
• den europæiske finansbranches svækkede  globale konkurrenceevne sammenlignet med 
forhold, hvor tilsynsordningern e ville havde været bedre 
• risici for ukoordinerede politikker, der er præg et af nationale hensyn med deraf følgende 
uheldige virkninger for det indre marked. 
 
DA 3   DA Berørte interessenter 
Som følge af de omfattende konsekvenser for fi nanssektoren og hele økonomien berører den 
finansielle ustabilitet en lang ræ kke forskellige interessenter: 
• finansielle institutioner, herunder aktionærer og ansatte 
• brugere af finansielle tjenes teydelser, herunder indskydere, investorer, pens ionister og 
ikke-finansielle selskaber 
• offentlige myndigheder, herunder tilsyn, centralbanker og finansministerier. 
3. ANALYSE AF SUBSIDIARITETSPRINCIPPET  
Hvad angår det mikroprudentielle tilsyn har EU nået grænsen for, hvad der kan opnås med de 
eksisterende rådgivende EU-tilsynsudvalg. Det indre marked har behov for en mekanisme, der sikrer, at de nationale tilsyn træffe r de bedst mulige afgørelser vedrørende 
grænseoverskridende finansielle koncerner.  Et integreret EU-finansmarked, hvor 
virksomheder opererer på tværs af grænserne, kan ikke fungere på passende måde, hvis tilsyn 
kun sker i nationalt regi. Det er  derfor nødvendigt at overdrage  kompetence til Fællesskabet. 
Hvad angår det makroprudentielle tilsyn har svaghe derne i det eksisterende system klart været 
en medvirkende årsag til den seneste tids volds omme uro i finanssektoren. I lighed med G20 
og USA bør EU oprette et nyt orga n, som skal identificere risici for den finansielle stabilitet 
på europæisk plan og om nødvendigt udsende ri sikoadvarsler og varetage opfølgningen heraf. 
Kun ved hjælp af en fællesskabsindsats vil de t være muligt at foretage en vurdering af 
situationen for EU som helhed og tage effektiv e modforholdsregler over for systemiske risici, 
der berører hele EU. 
4. M
ÅLSÆTNINGER  
Der er opstillet følgende generelle målsætninger  for reformen af EU's tilsynssystem: 
1) skabe mere effektive rammer for finansielt tilsyn i EU, der er tilpasset 
finansmarkedets integrationsniveau 
2) forbedre den finansielle stabilitet i EU (og derved i nddæmme potentielle risici for 
den reale økonomi og de offentlige finanser) 
3) beskytte forbrugernes, inve storernes, andre fina nsielle forbrugeres og andre relevante 
aktørers interesser, især arbejdstagerinteresser  
4) forbedre EU-finansmarkedernes konkurrenceevne 5) fremme integrationen af EU's finans markeder, der bidrager til den bæredygtige 
udvikling. 
Følgende specifikke målsætninger er blev et fastsat inden for mikroprudentielt og 
makroprudentielt tilsyn: 
 
DA 4   DA Specifikke målsætninger 
Mikroprudentielt tilsyn  Makroprudentielt tilsyn  
1) skabe balance mellem interesserne hos 
hjemlandets og værtslandets 
tilsynsmyndigheder, dvs. forbedre fremgangsmåder og praksis for klager over 
nationale tilsyns afgørelser i forbindelse 
med grænseoverskridende aktiviteter 
2) sikre ensartede konkurrencevilkår for 
finansielle institutioner, der opererer i flere 
medlemsstater 
3) forebygge forebyggelse og styring af kriser 
på europæisk plan 
4) forbedre effektiviteten og 
omkostningseffektiviteten af tilsynet med 
finansielle institutioner. 1) udvikle en europæisk makroprudentiel 
risikovurdering 
2) forbedre effektiviteten af systemer til tidlig 
varsling 
3) gøre det muligt for de relevante 
myndigheder at omsætte risikovurderingerne til handling. 
 
5. MULIGE MODELLER  
5.1. Mikroprudentielt tilsyn  
De mulige modeller for at etablere mikroprudentielt tilsyn i EU er blevet overvejet i to etaper: 
Etape 1: Tilsynssystem  
1. Dynamisk videreførelse af det nuværende system : Baseret på en videreførelse af 
hjemlandets aktuelle model og Lamfalussy-konceptet. 
2. Tilbageskridt - værtslandets model:  Nationale tilsyn overdrages det fulde ansvar for 
tilsynet med både indenlandske og udenlandske se lskaber, der driver virksomhed i et givet 
land, herunder både dattersel skaber og afdelinger.  
3. Ledende tilsynsorgan:  Tildeling af udvidede beføjelser til det organ, de r fører tilsyn med 
moderselskabet i en grænseoverskridende kon cern. I praksis betyder det, at hjemlandets 
tilsynsmyndighed for en grænseoverskridende koncern overdrages det fulde ansvar for EU-dækkende operationer både for afdelinger og da tterselskaber. Denne model kunne være en 
videreudvikling af det eksi sterende tilsynssystem.  
4. De Larosières forslag: et europæisk finanstilsynssystem (ESFS):  Omdannelse af de 
eksisterende EU-tilsynsudvalg til en, to eller tre europæiske tilsynsmyndigheder. De(n) nye 
europæiske tilsynsmyndighed(er) skal indgå i et  netværk med de nationale finanstilsyn, som 
fortsat skal være kompetente vedrørende det daglige tilsyn med individuelle institutioner. 
Disse myndigheder skal i tils ynskollegier koordinere tils ynet med grænseoverskridende 
koncerner, bidrage til harmoniseri ng af detaljerede regler, fas tlægge retningslinjer og have 
beføjelser til at gribe ind i nøje afgrænsede ti lfælde, hvor der er meni ngsforskelle mellem de 
nationale tilsyn.
 
 
DA 5   DA 5. Et fælles EU-tilsyn:  Overdragelse af alle daglige t ilsynsopgaver vedrørende finansielle 
institutioner med grænseoverskridende aktivite ter inden for EU til et fælles tilsynsorgan, 
således at de nationale tilsyn kun får ansvaret  for tilsynet med selskaber med indenlandske 
aktiviteter.  
Etape 2: Institutionel struktur  
A. Et organ, dvs. den integrerede fremgangsmåde:  Dækning af hele finanssektoren 
(banker, forsikringsselskaber og værdipapirma rkeder) og alle aspekter af finanstilsyn1. 
B. To organer, dvs. fremgangsmåde efter målsætning (et dobbelt system ofte kaldet "twin 
peaks"): Opdeling af opgaverne mellem to tilsyn, nærmere bestemt et organ, som udfører det egentlige kontroltilsyn, og et andet, som fø rer tilsyn med virksomhedernes forretningsskik
2. 
Et styrelsesudvalg kan ev entuelt koordinere de to organers funktioner. 
C. Tre organer, dvs. den sektorbaserede fremgangsmåde:  Omfatter et banktilsyn, et 
forsikrings- og pensionstilsyn og et værdipapirtilsyn3 i lighed med den sektorbaserede 
finansielle fællesskabslovgivning4. Denne model kan eventuelt suppleres med et overordnet 
styringsudvalg. 
D. Fire organer, dvs. den institutionelle fremgangsmåde:  Ud over de tre organer, der er 
ansvarlige for tilsynet med de respektive sektorer , kan der oprettes et særs kilt fjerde organ til 
tilsyn med finansielle konglomerater. 
5.2. Makroprudentielt tilsyn  
Der er foretaget en evaluering af fem modeller til et europæisk system til makroprudentielt 
tilsyn: 
A. Dynamisk videreførelse af det nuværende system : Efter denne model foretages det 
makroprudentielle tilsyn ved hjælp af de eksi sterende EU-ordninger med deltagelse af flere 
institutioner og organer, men uden en mekanisme til opfølgning på advarsler og anbefalinger. 
B. Udnyttelse af eksisterende eller foreslåede strukturer:  
Overdragelse af opgaver til Det Øk onomiske og Finansielle Udvalg  (EFC):  Dette organ 
foretager avancerede vurderinge r af udviklingen i de finansielle markeder og finansielle 
tjenesteydelser og rådgiver Økofin-Rådet og Kommissionen. Ved valg af denne model vil 
EFC overtage den centrale rolle i de t fremtidige makroprudentielle tilsyn. 
Overdragelse af opgaver til Det Europæiske  System af Centralbanker (ESCB)/Den 
Europæiske Centralbank (ECB): Ved valg af denne model vil ECB få til opgave at udføre 
det makroprudentielle tilsyn i EU. I det omfang de nye opgaver og tilhørende beføjelser er 
                                                 
1 Medlemsstater med et enkelt tilsyn uafhængigt af centralbankerne: DE, AT, DK, HU, MT, PL, UK, SE. 
Medlemsstater med et enkelt tilsyn med relation til (eller integreret i) centralbanker: FI, IE, SK, BE, EE.  
2 Denne model anvendes kun af NL i EU.  
3 Medlemsstater med en sektorbaseret fremgangsmåde CZ, ES, FR, EL, IT, LT, LU, PT, SI. 
4 F.eks. direktivet om markeder for finansielle instrumenter for værdipapirsektoren, 
kapitalkravsdirektivet for banksektoren og solvens II-direktivet (endnu ikke vedtaget) for 
forsikringssektoren. 
 
DA 6   DA forenelige med traktaten og statutten fo r ECB, kan de varetages og udøves af 
Banktilsynskomitéen (og f.eks. formændene for tilsynsudvalgene). 
Overdragelse af opgaver til ESFS : Ved valg af denne model kan de(n) nye europæiske 
myndighed(er), som det i de Larosière-rapporte n anbefales at oprette til styrkelse af det 
mikroprudentielle tilsyn, også få overdraget det makroprudentielle ti lsyn. De vil også kunne 
bistås af netværket af nationale tilsyn. 
C. Oprettelse af et nyt organ: Det Europæiske Råd for Systemiske Risici:  Ved valg af 
denne model følges de Larosière-gruppens anbe falinger om oprettelse af et nyt organ, Det 
Europæiske Råd for Systemiske Risici (ESRC) . ESRC vil være et uafhængigt organ adskilt 
fra ECB men vil være under forsæde af form anden for ECB. Den driftsmæssige og faglige 
støtte vil primært blive varetaget af ECB/ESCB . Dets hovedopgaver vil be stå i at identificere 
makroprudentielle risici, at pege på egnede fo ranstaltninger til at reducere disse risici og via 
advarsler at foranledige de kompetente myndigheder til at træffe de nødvendige 
foranstaltninger.  
6. FORELØBIG KONSEKVENSANALYSE OG SAMMENLIGNING AF MODELLER  
6.1. Mikroprudentielt tilsyn  
I første etape blev de identificerede mode ller vurderet ud fra graden af opfyldelse af 
reformens målsætninger (jf. tabellen ovenfor). I lyset heraf blev model 1 (videreførelse af det 
nuværende system), 2 (tilbageskridt) og 3 (ledende tilsynsorgan) forkastet, da de ikke opfyldte 
hovedparten af de specifikke målsætninger. 
Model 4 (ESFS) og model 5 (EU-tilsynsorgan)  blev udvalgt til nærmere sammenligning ud 
fra kriterierne opfyldelsesgra d, effektivitet, kohæ rens og subsidiarite t og proportionalitet. 
Dette resulterede i, at ESFS blev valgt so m den foretrukne model til reform af EU's 
finanstilsynssystem. Med hensyn til opfyldelsesgr aden er det tvivlsomt, om et fælles EU-
tilsyn kommer tilstrækkelig tæt på en finansiel koncerns aktiviteter til at kunne sikre tilstrækkelig beskyttelse af indskyderne, fors ikringstagerne og investorerne tillige med 
finansiel stabilitet i EU's finansielle institutioner. Det vil ej heller have re tlige beføjelser til at 
anvende regler, der er vedtaget i de enkelt medlemsstater . Inden for ESFS vil de nationale 
tilsyn skulle varetage de daglige tilsynsopgaver.  Det er en decentraliseret model, som kan 
videreudvikles, hvis der er behov for med tiden at overdrage yderligere tilsynsbeføjelser til 
EU. Et andet vægtigt argument fo r en decentraliseret løsning som f.eks. E SFS er, at der ikke i 
øjeblikket er nogen finansieringsmekanisme på EU-plan, som en finans iel institutio n kan ty 
til, hvis den er i vanskeligheder. Begge modeller er lige forenelige med de andre relevante EU-politikker. 
De fire modeller for en institutionel struktur  blev herefter analys eret ud fra kriterierne 
opfyldelsesgrad, effektivitet og kohærens. Anal ysen resulterede ikke  i nogen oplagt løsning, 
men man var af den opfattelse, at den mest  proportionale løsning, som nødvendiggjorde de 
færreste ændringer, var at bevare den eksist erende sektorbestemte struktur med de tre 
tilsynsudvalg og oprette tre europæiske myndi gheder med samme sektorbestemte mandater 
som disse udvalg. De tre nye strukturers virkemåd e skulle herefter analyseres tre år efter 
oprettelsen af ESFS. 
 
DA 7   DA 6.2. Makroprudentielt tilsyn 
ESRC forekommer at være den klart den bedste  løsning for det makroprudentielle tilsyn på 
EU-plan. Fordelen herved består i at cen tralisere ansvaret for makroprudentielle 
risikoadvarsler, sammensætninge n heraf vil forstærke værdifulde  synergivirkninger, der sikres 
en ligelig repræsentation af alle berørte inst itutioner og myndigheder på EU-plan og nationalt 
plan, og ordningen vil bidrage til stabilitet i det finansielle system. Vælg er man EFC, ville det 
på grund af dets politiske dimension kunne påvi rke udvalgets objektivitet.  Vælger man ESFS, 
består den væsentligste ulempe i den stor e forskel mellem rækkevidden af henholdsvis 
makroprudentielt og mikroprudent ielt tilsyn. Endelig kan der fremføres tre hovedargumenter 
mod valget af ECB/ESCB: den potentielle interessekonflikt mellem den finansielle og 
monetære stabilitet, den risiko for omdømmet , der er forbundet med makroprudentielt tilsyn, 
og den vidtgående koncentration af beføjelser med henblik på tilsyn med EU's finansielle 
system. 
Hvad angår effektivitet vil ESRC kunne trække på driftsmæssig og faglig bistand fra 
ECB/ESB og vil kun i begrænset omfang få behov for yderligere ressourcer. 
7. VIRKNINGER AF DE VALGTE MODELLER  
De valgte modeller skulle fuldt ud opfylde må lsætningerne i afsnit 4, da de vil medføre en 
række øjeblikkelige ændringer i or ganiseringen af det finansielle tilsyn i EU. De forventede 
ændringer afspejles i de opera tionelle målsætninger, der er fastsat for ESFS og ESRC. Det 
foreslåede nye system vil bidrage til at sikre de n finansielle stabilitet og til en mere effektiv 
kontrol med de finansielle selskabers aktiviteter og dermed forbedre forholdene for de fleste 
interessentgrupper i det indre marked: 
Finansielle institutioner, herunder deres aktionærer og ansatte: Forbedring af 
erhvervsmiljøet som følge af den forbedrede  finansielle stabilitet og mere effektiv 
kriseforebyggelse i EU, sikring af ensart ede konkurrencevilkår og reducering af de 
grænseoverskridende selskabers omkostninger til overholdelse af forskrif terne, tiltrækning af 
tredjelandes investeringer i det indre marked som følge af den forbedrede finansielle stabilitet, 
bevarelse af arbejdspladser  og oprettelse af nye inden for den finansielle sektor. 
Brugere af finansielle tjeneste ydelser, herunder indskydere, investorer, pensionister og 
ikke-finansielle selskaber: forbedring af forbrugernes og investorernes tillid, fordi den 
finansielle sektor bliver mere pålidelig, neds ættelse af risikoen for individuelle finansielle 
institutioners fallit, forbedring af pensionskassernes stabilitet og incitamenter til oprettelse af arbejdsmarkedsrelaterede pensionskasser og forb edring af adgangen til finansiering ved at 
styrke det indre kapitalmarked i EU. 
Forbrugere og arbejdstagere i økonomien som helhed.  ESRC's identificering og 
forebyggelse af systemiske finanskriser, der ka n risikere at brede sig til den reale økonomi, 
kan bidrage til at forebygge eller reducere ma kroøkonomiske recessioner og de heraf følgende 
konsekvenser for produktionen, forbruget og beskæftigelsen. 
Offentlige myndigheder, herunder tilsyn , centralbanker og finansministerier:  
præcisering af funktioner og ansvar på nationalt plan og EU-plan og etablering af en effektiv 
struktur for konfliktløsning, indi rekte styrkelse af tilsynets uafhængighed, etablering af 
rammer, som gør det muligt at kombinere mikroprudentielt med ma kroprudentielt tilsyn, 
anbefaling af foranstaltninger, som regeringer og andre relevante myndi gheder skal træffe for 
 
DA 8   DA at beskytte den makroøkonomiske stabilitet i EU og de enkelte medlemsstater, og omsætning 
af centralbankernes analyser af det makroprudentielle tilsyn til handling og reducering af de risici, der er forbundet med at pumpe offen tlige midler ind i det finansielle system. 
8. O
VERVÅGNING OG EVALUERING  
For at kunne foretage en effektiv overvågning af EU's initiativer ve drørende mikro- og 
makroprudentielt tilsyn bør der udvikles særlig e indikatorer til eval uering af ESFS's og 
ESRC's indsats. Dette bør indgå i konsekvensanal ysen af lovgivningsforslag til gennemførelse 
af tilsynsreformen.