Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om kvaliteten af badevand"

(KOM(2002) 581 endelig - 2002/0254 (COD))

(2003/C 220/09)

Rådet for Den Europæiske Union besluttede den 13. november 2002 under henvisning til EF-traktatens artikel 175, stk. 1, at anmode om Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til EØSU's Sektion for Landbrug, Udvikling af Landdistrikterne og Miljø, som udpegede Stéphane Buffetaut til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 26. maj 2003.

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 400. plenarforsamling af 18. og 19. juni 2003, mødet den 19. juni, følgende udtalelse med 81 stemmer for, 1 imod og ingen hverken for eller imod.

1. Resumé af Kommissionens forslag

1.1. Anvendelsesområde

1.1.1. Forslaget vedrører kun badevand og ikke vandområder, hvor der udøves sportslige aktiviteter eller fritidsaktiviteter, som indebærer en reel risiko for at falde i vandet, komme under vandet og sluge vand, såsom surfing, brætsejlads og sejlads med kano og kajak. Kommissionen vil ikke desto mindre forbedre beskyttelsesniveauet for personer, der udøver disse former for vandsport, hvilket navnlig skal ske gennem oplysning.

1.2. Parametre

1.2.1. Den vigtigste fornyelse består i en kraftig reduktion af antallet af parametre fra 19 til 2 mikrobiologiske nøgleparametre, kombineret med visuel inspektion (algevækst, olie) og pH-måling i ferskvandsområder.

1.2.2. Kommissionen mener, at de to fækale indikatorparametre (Intestinale Enterokokker og Escherichia coli) giver den bedst tilgængelige angivelse af fækal forurening og sundhedsvirkninger. Det er risikoen for, at der opstår sygdom som følge af badning, der afgør badevandets klassifikation og overensstemmelse med direktivet.

1.2.3. Kommissionen foreslår derfor en juridisk bindende værdi for "god kvalitet" og en vejledende værdi for "udmærket kvalitet" med hensyn til koncentrationer af Intestinale Enterokokker og Escherichia coli i badevand. De foreslåede standarder (Bilag I), der er defineret ud fra det risikoniveau, der anses for acceptabelt, er meget strengere end de standarder, man har i dag. De svarer til en risiko på 5 % ("god" standard) og 3 % ("udmærket" standard) for at få gastro-interitis, og til en risiko på 2,5 % ("god" standard) og 1 % ("udmærket" standard) for at få akut åndedrætssygdom med febertilstand (AFRI).

1.3. En reel styring på badevandsområdet

1.3.1. I Bilag IV fastsætter Kommissionen forholdsvis fleksible regler for hyppigheden af badevandskontrollen (to analyserede prøver pr. måned ved rutineovervågning), og i Bilag V fastsættes harmoniserede standarder for håndtering af prøver, som skal gøre det muligt at sammenligne de analyser, der gennemføres i de forskellige medlemsstater.

1.3.2. Herudover ønsker Kommissionen, at de ansvarlige myndigheder etablerer en reel, integreret badevandsforvaltning, som omfatter udarbejdelse af badevandsprofiler (Bilag III), en beskrivelse af alle potentielle forureningskilder, indsamling, analyse og tolkning af oplysninger om vandkvalitet og formidling heraf til offentligheden samt foranstaltninger under særlige omstændigheder.

2. Generelle bemærkninger

2.1. Beskyttelse af badevand og kontrol af kvaliteten har altid stået centralt i den europæiske vandpolitik. Det første direktiv fra 1976 har givet meget positive resultater og øget bevidstheden i offentligheden. I de årlige rapporter fra Kommissionen påvises klart de store fremskridt, der er sket med hensyn til badevandskvaliteten. Ifølge den seneste rapport (for badesæsonen 2001) er fællesskabskravene i vidt omfang opfyldt, og der er sket en væsentlig forbedring af badevandskvaliteten, ikke blot ved kysterne, men også i de indre badevandsområder (floder, søer).

2.2. I lyset af dels de videnskabelige og tekniske fremskridt, dels vedtagelsen af nye direktiver vedrørende den europæiske vandpolitik, navnlig rammedirektivet af 23. oktober 2000, finder EØSU i princippet et nyt forslag begrundet(1).

2.2.1. EØSU mener, at selv om fastlæggelse af en tilladelig risiko fortsat er en politisk beslutning, så må denne beslutning træffes på grundlag af den mest aktuelle videnskabelige viden.

2.2.2. EØSU understreger, at man bør undgå al overlapning med anden lovgivning for ikke at skabe uhensigtsmæssige hindringer.

2.2.3. EØSU betoner nødvendigheden af klare og letanvendelige overgangsforanstaltninger mellem det gamle og det nye regelsæt for navnlig at undgå fortolkningsproblemer mellem gamle og nye parametre.

2.3. Anvendelsesområde

2.3.1. Det skal understreges, at vandsport dyrkes længere fra kysten/bredden end normal svømning - på steder, der i mange tilfælde er uegnede til svømning eller badning - at vandet ofte er mere oprørt eller blot mere i bevægelse end tæt på kysten/bredden samt dyrkes i perioder, der er længere end badesæsonen. Ved at inkludere de pågældende rekreative vandområder i direktivet pålægger man medlemsstaterne betydelige ekstra forpligtelser i såvel tid som rum, uden at virkningen af de nye krav er klart påvist.

2.3.2. Da badevand og andre rekreative vandområder er meget forskellige, da det er uhyre vanskeligt og i visse tilfælde teknisk og videnskabeligt umuligt at gennemføre pålidelige målinger på havet, for ikke at tale om i f.eks. vandløb med stærk gennemstrømning, og da de videnskabelige data vedrørende sundhedsrisici i forbindelse med vandsport i rekreative badevandsområder er mangelfulde, mener EØSU, at det vil være hensigtsmæssigt at begrænse direktivforslagets anvendelsesområde til badevand. I øvrigt gør EØSU opmærksom på, at de rekreative badeområder, hvor risikoen for at kæntre eller falde i vandet i praksis er størst, ikke udgør noget problem, fordi der her reelt er tale om badevand.

2.4. Parametre

2.4.1. Det skal understreges, at man under den nuværende ordning i praksis kun har benyttet tre mikrobiologiske parametre til at afgøre, om vandet opfylder de europæiske standarder. De øvrige data (olie, pH etc.) blev indsamlet i statistisk og informationsmæssigt øjemed. I de fleste tilfælde er det rent faktisk den mikrobiologiske forurening, der udgør den væsentligste hindring for at opnå en god vandkvalitet. Desuden er der under vandrammedirektivet allerede iværksat en omfattende kemisk og biologisk overvågning af alle vandområder, og man bør undgå overlappende lovgivning.

2.4.2. Risikoniveauerne kan stadig forekomme høje. Det skal dog bemærkes, at en sammenlignende evaluering af de gamle og de nye standarder viser, at de vejledende standarder ("udmærket kvalitet") fra 1976 svarer til en risiko på 5 % for at få gastro-interitis og de bindende værdier fra 1976 til en risiko på 12-15 %. De nye standarder for "udmærket kvalitet" nærmer sig et totalt fravær af kontamineringselementer, og standarderne for "god kvalitet" svarer til den risiko, man løber, når et familiemedlem har influenza. En egentlig risiko opstår først, når de foreslåede standarder overskrides.

2.4.3. EØSU understreger, at fastsættelsen af parametre og princippet om badevandsforvaltning udgør de centrale elementer i direktivforslaget. De nye parametre for vand af såvel "god kvalitet" som "udmærket kvalitet" indebærer et væsentligt højere kvalitetskrav til badevand end det, der lå i 1976-direktivet. I denne forbindelse anmoder EØSU om, at den epidemiologiske undersøgelse, der gennemføres med henblik på fastsættelse af tærskelværdier, underbygges grundigt og især baseres på et tilstrækkeligt stort antal analyser. De valgte mikrobiologiske parametre er absolut relevante, men bemærkningen om, at forskning vedrørende virale indikatorer stadig er nødvendig, har med det nuværende vidensniveau i praksis ringe betydning, fordi der er så stor variation med hensyn til viras nedkoncentrering i vand, at det umuliggør enhver sikker og pålidelig måling.

2.4.4. EØSU finder befolkningens ønske om badevand af høj kvalitet naturligt og begrundet. Forskellene mellem de foreslåede kriterier for vand af "god kvalitet" og vand af "udmærket kvalitet" forekommer ved første øjekast så beskedne, at visse eksperter sætter spørgsmålstegn ved den sundhedsmæssige gevinst ved at skelne mellem de to vandkvaliteter, sådan som den nye tekst lægger op til. EØSU beder Kommissionen om at sikre større klarhed på dette punkt. Dog kan selve eksistensen af kategorien "udmærket kvalitet" medvirke stærkt til at anspore de ansvarlige myndigheder til en stadig forbedring af badevandskvaliteten for at bringe det op i denne bedste kategori. På den måde opstår der en tilskyndelse til kontinuerligt at forbedre vandkvaliteten, i hvilken forbindelse de kompetente instanser selv bedst kan finde balancen mellem økonomisk indsats og udbytte.

2.4.5. EØSU ser gerne, at man i konsekvensanalysen mere præcist undersøger konsekvenserne af de nye parametre for nedgraderingen af badevandsområder.

2.5. Overvågning og standarder for håndtering af prøver

2.5.1. EØSU støtter den fleksibilitet, der lægges op til i forbindelse med overvågningen for at sikre de enkelte vandområders særtræk og lokale karakteristika. Dette falder helt i tråd med subsidiaritetsprincippet.

2.5.2. EØSU støtter ligeledes en harmonisering af standarderne vedrørende behandling af prøver, som er helt nødvendig, hvis man skal kunne sammenligne vandkvaliteten i hele EU. En pålidelig sammenligning kræver dog en gensidig tilpasning af de pågældende analysemetoder.

2.5.3. EØSU gør opmærksom på, at der i EU anvendes to forskellige analysemetoder: mikropladeanalyse, som er den nyeste og mest effektive metode, og filtreringsanalyse, der er en ældre teknik. Det er EØSU's opfattelse, at en generel anvendelse af de nyeste metoder vil give en bedre kontrol af vandkvaliteten.

2.6. Badevandsprofil

2.6.1. Hvad angår badevandsprofilen indeholder Bilag III nogle meget vidtrækkende bestemmelser, litra b) og c), hvis praktiske relevans kan drages i tvivl; spørgsmålet er, om kravene er realistiske. Der lægges rent faktisk op til en - kvantitativ og kvalitativ - beskrivelse af alle potentielle forureningskilder samt en vurdering af risikoen for, at disse kilder vil forurene badevandet. Hvordan kan man måle på dette, når der er tale om en længere flod med bådtrafik? Hvor langt op ad floden skal man foretage målinger? Hvordan vurderer man risikoen i forbindelse med diffus forurening, f.eks. fra landbruget? Det bør således præciseres, hvilke forureningstyper der skal indgå i beskrivelsen.

2.6.2. Hvis Kommissionen ønsker at få medlemsstaterne og de lokale myndigheder til at udarbejde badevandsprofiler, må forskrifterne efter EØSU's opfattelse ikke være så brede, at det er urealistisk eller umuligt at opfylde dem. Det vil således være nødvendigt med en mere præcis beskrivelse af forureningstyper samt af potentielle forureningskilder. Det vil også være mere realistisk at koncentrere sig om de vigtigste potentielle forureningskilder end at udarbejde en fuldstændig beskrivelse, der netop aldrig kan blive helt udtømmende.

3. Særlige bemærkninger

3.1. Artikel 4: Kvalitet

3.1.1. I betragtning af den tilsyneladende kun ringe forskel, der er mellem vand af "god kvalitet" og vand af "udmærket kvalitet", anmoder EØSU Kommissionen om at tilvejebringe større præcision og klarhed på dette punkt, så udvalget kan vurdere, om det er rimeligt, når visse eksperter sætter spørgsmålstegn ved den reelle fordel for folkesundheden ved at arbejde med klassificeringen "udmærket kvalitet". EØSU er klar over, at de ansvarlige instanser bedst selv er i stand til at foretage en cost-benefit-analyse af indsatsen i forbindelse hermed, men bemærker dog samtidig, at alene eksistensen af kategorien "udmærket kvalitet" kan være en vigtig spore til en forbedring af badevandskvaliteten, som ikke blot er til fordel for miljøet generelt, men også kan give bestemte regioner en konkurrencefordel.

3.1.2. EØSU henstiller, at virkningen af de nye standarder, når det gælder nedklassificering af badevandszoner, undersøges omhyggeligt, og at den epidemiologiske undersøgelse, der gennemføres for at fastlægge tærskelværdier, underbygges grundigt og solidt.

3.2. Artikel 10: Undersøgelser og analyser efter klassifikationen

3.2.1. Intervallerne mellem undersøgelser og analyser, efter at klassificeringen er sket, efterlader det indtryk, at Kommissionen opfatter de opnåede resultater som værende af varig karakter. I meget populære badevandsområder gennemfører de lokale myndigheder i praksis kontroller meget hyppigere. Det bør således præciseres, at der i artikel 10 er tale om minimumskrav.

3.3. Artikel 11: Harmoniserede standarder

3.3.1. EØSU kan fuldt ud tilslutte sig en harmonisering af standarder, men understreger, at en sådan harmonisering kun er effektiv, hvis der foretages en gensidig tilpasning af analysemetoderne, så analyserne bliver sammenlignelige.

3.3.2. Desuden beklager EØSU, at der ikke lægges op til ibrugtagning af de nyeste og mest effektive målemetoder (mikroplade).

3.4. Artikel 12: Beredskabsplaner

3.4.1. Det er EØSU's opfattelse, at bestemmelserne i artikel 12 vedrører praktiske detaljer vedrørende planlægningen af den civile sikkerhed, og at de derfor egentlig ikke hører hjemme i dette forslag. Artiklen kan med fordel forkortes til kun at omfatte første stykke eller sløjfes helt.

3.5. Artikel 13: Overensstemmelse

3.5.1. Artikel 13, stk. 2, indebærer, at man stiller sig tilfreds med dårligt badevand i op til tre år. Der er i praksis tale om en midlertidig undtagelsesforanstaltning. I denne periode bør man klart informere offentligheden om de foranstaltninger, der træffes for at forbedre badevandskvaliteten, samt om de opnåede resultater.

3.6. Artikel 14: Vurdering af de fysisk-kemiske parametre

3.6.1. EØSU understreger, at det hvad angår fysisk-kemiske prøver er mere hensigtsmæssigt og effektivt at fokusere på aflejringer end på vand.

3.6.2. Når det gælder kronisk toksicitet, giver anvendelse af muslinger, fisk og alger i toksicitetstestene et mere pålideligt resultat end anvendelse af mus, der ellers nævnes i Bilag I.

3.7. Artikel 16: Oplysning af offentligheden

3.7.1. Daglige mikrobiologiske indikationstest eller kolorimetriske test, som er ved at blive indført, nævnes ikke, selvom der er tale om vigtige instrumenter når det gælder forebyggelse og information samt beslutningstagning hos de lokale myndigheder, som skal reagere i realtid i tilfælde af ændret vandkvalitet.

3.8. Artikel 19: Tekniske tilpasninger

3.8.1. I stk. 2 nævnes optagelse af resultater inden for virusdetektion, men med de teknikker, der almindeligvis bruges i dag, er det er så godt som umuligt at opnå reproducerbare og pålidelige data, når det gælder badevand, for ikke at tale om f.eks. vandløb med stærk gennemstrømning.

3.9. Artikel 20: Udvalg

3.9.1. EØSU modsætter sig ikke nedsættelse af dette udvalg, men beklager, at der ikke gives flere oplysninger om udvalgets sammensætning og medlemmernes forudsætninger.

3.10. Bilag I: Parametre for badevandskvalitet

3.10.1. Ud over den allerede fremførte bemærkning om parametre for vand af "god kvalitet" og vand af "udmærket kvalitet" gør EØSU opmærksom på, at den første ISO-standard i kolonne D ("Analysemetoder") er ufuldstændig, idet det sidste tal efter bindestregen mangler. Den anden ISO-standard er fuldstændig, men udelukker til gengæld mikropladeanalyse til fordel for blot filtreringsanalyse, selvom førstnævnte er en mere effektiv metode.

3.11. Bilag II: Vurdering og klassifikation af badevand

3.11.1. Det sidste punkt, der tydeligvis er resultatet af et kompromis, er uklart og bør udgå.

3.12. Bilag III: Badevandsprofil

3.12.1. Litra b) og c) fordrer oplysninger, som ret beset ikke kan tilvejebringes. Det er illusorisk at tro, at man kan lave en modelberegning. Man kunne med fordel nøjes med at kræve en identificering af de vigtigste potentielle forureningskilder.

3.12.2. Litra e) savner praktisk relevans. Ved at nævne e) under profilen for "udmærket kvalitet", gør man det i praksis umuligt at opnå denne klassifikation. EØSU henstiller således, at punkt e) udgår.

3.13. Bilag IV: Overvågningshyppighed for badevand

3.13.1. Den minimale hyppighed på to prøver pr. badesæson er meget lav og svarer ikke til praksis i populære badevandsområder. Desuden gør den det ikke muligt at opstille pålidelige statistikker.

3.14. Bilag V: Standarder for håndtering af prøver

3.14.1. Ad retningslinjerne: I praksis påvirker antallet af badende kun i ringe omfang badevandskvaliteten efter de parametre, der opstilles i det foreliggende direktivforslag.

3.14.2. Ad prøvetagning: Man bør understrege vigtigheden af gensidig tilpasning af analysemetoderne.

3.15. Konsekvensanalyse

3.15.1. EØSU finder konsekvensanalysen utilstrækkelig, både når det gælder forslagets cost-benefit-aspekt og konsekvenserne for badevandsområder i tilfælde af nedklassificering.

4. Konklusioner

4.1. EØSU ser en klar fordel i et nyt direktiv, der tager hensyn til videnskabelige og tekniske fremskridt, og som kan være et redskab til at forbedre såvel målingen af badevandskvaliteten som kvaliteten som sådan. EØSU finder det helt afgørende, at man nøjes med at stille realistiske krav og holder sig de reelle fordele for folkesundheden for øje; EØSU mener således, at rekreative vandområder bør udelukkes fra direktivets anvendelsesområde, og kræver, at udvælgelsen af nye parametre og nye kriterier baseres på sikre og relevante videnskabelige og epidemiologiske undersøgelser. EØSU anbefaler fremme af de mest moderne og mest pålidelige teknikker, idet der også skal lægges vægt på optimalt hurtig spredning af oplysninger fra de ansvarlige myndigheder til offentligheden. Den badevandsprofil, der fastsættes i Bilag III, bør i højere grad definere karakteren af den pågældende forurening; dette bilag bør således ændres, så man undgår bestemmelser, der ikke kan gennemføres i praksis. Der bør fastlægges ordninger for overgangen fra gamle til nye standarder.

4.2. EØSU understreger, at offentligheden frem for alt ønsker klare, hurtige og hyppige oplysninger om badevandskvaliteten.

4.3. I lyset af den store variation, der karakteriserer badevandsområderne i EU, insisterer EØSU endelig på, at subsidiaritetsprincippet respekteres som nøglen til god styring af Europa.

Bruxelles, den 19. juni 2003.

Roger Briesch

Formand for

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) Det foreliggende forslag om badevandskvalitet udgør en integrerende del (foranstaltning 16) af den af Kommissionen foreslåede strategi for beskyttelse og bevarelse af havmiljøet, som EØSU har afgivet udtalelse om.