DA Den Europæiske Unions Tidende C 57/1

DEN EUROPÆISKE CENTRALBANKS UDTALELSE

af 13. januar 2011

om et forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om OTC-derivater, centrale modparter og transaktionsregistre

(CON/2011/1)

2011/C 57/01

Indledning og retsgrundlag

Den Europæiske Centralbank (ECB) modtog den 13. oktober 2010 en anmodning fra Rådet for Den Europæiske Union om en udtalelse om et forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om OTC-derivater, centrale modparter og transaktionsregistre (1) (herefter »forslaget til forordning«).

ECB's kompetence til at afgive udtalelse fremgår af artikel 127, stk. 4, og artikel 282, stk. 5, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, da forslaget til forordning indeholder bestemmelser, som navnlig påvirker Det Europæiske System af Centralbankers (ESCB) grundlæggende opgave, som er at fremme betalingssystemernes smidige funktion, men også dets bidrag til en smidig gennemførelse af politikker, der vedrører det finansielle systems stabilitet, dets foretagelse af transaktioner i udenlandsk valuta og dets besiddelse og forvaltning af medlemsstaternes officielle valutareserver som omhandlet i traktatens artikel 127, stk. 2 og 5. I overensstemmelse med artikel 17.5, første punktum, i forretningsordenen for Den Europæiske Centralbank er denne udtalelse vedtaget af ECB's Styrelsesråd.

Generelle bemærkninger

I lyset af G20-ledernes forpligtelse, som blev meddelt på Pittsburgh-topmødet i september 2009, til at fremme modstandsdygtighed og gennemsigtighed på markedet for over-the-counter (OTC) derivater, støtter ECB målet med forslaget til forordning, som er at fastsætte fælles bestemmelser om over-the-counter (OTC) derivatkontrakter og om centrale modparters (herefter »CCP'er«) og transaktionsregistres (herefter TR'er) aktiviteter.

ECB nærer dog visse bekymringer med hensyn til visse af bestemmelserne i forslaget til forordning. Forslaget til forordning har navnlig til formål at fremme finansiel stabilitet på markedet for OTC-derivater ud fra et tilsynsmæssigt synspunkt. Centralbankerne har en lovbestemt pligt til og ansvar for at sikre finansiel stabilitet samt for sikkerheden og effektiviteten af de finansielle infrastrukturer. Denne opgave varetages både af de centralbanker, som har ansvar for overvågning af CCP'er og TR'er og af de centralbanker, der udsteder de valutaer, der anvendes i transaktioner, som cleares af CCP'er eller registreres af TR'er. Derfor skal ECB's og de nationale centralbankers deltagelse inden for forskellige områder af forslaget til forordning (navnlig for så vidt angår afgørelser om tildeling eller tilbagetrækning af godkendelser, herunder udvidelse af aktiviteter, løbende risikovurderinger af CCP'erne, definitionen af de tekniske standarder for CCP'er og TR'er samt afgørelser om at lade CCP'er og TR'er i tredjelande udøve deres aktiviteter i Unionen) sikres, uden at lovgivningen om centralbankernes kompetence ændres i det væsentlige.

Endvidere understreger ECB behovet for at sikre, at CCP'erne reguleres strengt. Det bør i denne forbindelse også overvejes nærmere, om en ændring af definitionen af »kreditinstitut« i artikel 4, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/48/EF af 14. juni 2006 om adgang til at optage og udøve virksomhed som kreditinstitut (omarbejdet) (2) er nødvendig for at sikre, at CCP'erne klassificeres som kreditinstitutter med en formålsbegrænset licens til at drive bankvirksomhed.

ECB bemærker også, at denne reform vil have enorme praktiske konsekvenser for markedsdeltagerne, navnlig med hensyn til transaktioner, risikostyring og juridisk dokumentation.

Specifikke bemærkninger

I henhold til traktatens artikel 127, stk. 2, fjerde led, artikel 3, stk. 1, fjerde led, og artikel 22 i statutten for Det Europæiske System af Centralbanker og Den Europæiske Centralbank (herefter »ESCB-statutten«) sammenholdt med undtagelserne i henhold til traktatens artikel 139 og artikel 42, stk. 1, i ESCB-statutten er en af de grundlæggende opgaver, som skal udføres via ESCB, at fremme betalingssystemernes smidige funktion. I den forbindelse kan ECB og de nationale centralbanker i de medlemsstater, som har indført euroen, tilbyde faciliteter, og ECB kan udstede forordninger, for at sikre effektive og pålidelige clearing- og betalingssystemer inden for Unionen og over for andre lande. Eurosystemets kompetence til at overvåge clearing- og betalingssystemer udspringer af disse bestemmelser (3). Overvågningskompetencen er også en integreret del af ESCB's opgave med at bidrage til det finansielle systems stabilitet i henhold til traktatens artikel 127, stk. 5, som afspejlet i ESCB-statuttens artikel 3, stk. 3. Endvidere afhænger gennemførelsen af pengepolitikken i euroområdet i henhold til traktatens artikel 127, stk. 2, første led, som afspejlet i ESCB-statuttens artikel 3, stk. 1, første led, af, at der findes pålidelige og effektive markedssystemer og infrastrukturer. Fremme af disse systemers og infrastrukturers smidige funktion er derfor en af Eurosystemets grundlæggende opgaver (4). Nationale centralbanker fra medlemsstater, som ikke har indført euroen, har tilsvarende beføjelser i henhold til deres nationale retlige rammer.

Hvad angår markedsstrukturer på de finansielle markeder, herunder CCP'er, har centralbankerne og værdipapirtilsynsmyndighederne i komiteen for betalings- og afviklingssystemer (herefter »CPSS«) og den internationale organisation for børstilsynsmyndigheder (herefter »IOSCO«) anerkendt vigtigheden af både lovgivning og overvågning. I lyset heraf bygger CPSS og IOSCO's anbefalinger på, at lovgivning, tilsyn og overvågning skal gennemføres på lige fod af børstilsynsorganisationerne og centralbankerne. Forslaget til forordning bør følge samme linje ved at sikre, at Den Europæiske Værdipapir- og Markedstilsynsmyndigheds (herefter »ESMA«) beføjelser suppleres og bringes i balance ved en passende inddragelse af ECB og de nationale centralbanker. Det overordnede lovgivningsmæssige formål bør være at udvikle standarder, der udarbejdes i tæt samarbejde mellem ESMA og ESCB, hvorved det heller ikke vil være nødvendigt for centralbankerne at udarbejde yderligere og eventuelt forskellige overvågningsforanstaltninger (herunder retsakter) for at fremme sikkerheden og soliditeten hos CCP'erne og TR'erne. Det vil kunne medføre en overdrevent byrdefuld EU-retlig ramme for CCP'erne og kan endog skabe retlige risici i de tilfælde, hvor der er dobbelte eller endog indbyrdes forskellige krav.

På den baggrund er det afgørende at sikre et effektivt samarbejde mellem tilsynsførende og overvågende instanser inden for rammerne af forslaget til forordning. Som det allerede fremgår af Eurosystemets bidrag til »Europa-Kommissionens offentlige høring om derivater og markedsinfrastrukturer« (5), er ECB af den opfattelse, at medlemmerne af ESCB's rolle skal afspejles og præciseres udtrykkeligt på en række punkter. For det første skal afgørelsen om, hvorvidt clearingsforpligtelsen i henhold til artikel 4 i forslaget til forordning finder anvendelse, ikke træffes af ESMA alene, men i samarbejde med medlemmerne af ESCB. For det andet skal de forskriftsmæssige tekniske standarder, retningslinjer og henstillinger for CCP'er og TR'er fastlægges i tæt samarbejde med medlemmerne af ESCB. For at sikre overensstemmelse med tidligere procedurer og politiske beslutninger (6) og for at anerkende ESMA og ESCB's kompetence fuldt ud vil dette arbejde kunne organiseres bedst gennem en fælles ESMA-ESCB-gruppe, som er baseret på modellen for den nuværende ESCB-CESR-gruppe. For det tredje skal relevante medlemmer af ESCB, både ud fra et overvågningsmæssigt perspektiv og som udstedende centralbanker, alt efter omstændighederne, inddrages i alle de opgaver, som udføres af det kollegium, der skal nedsættes i henhold til artikel 14 i forslaget til forordning, herunder i godkendelsen og den løbende revision af CCP'er i henhold til afsnit III i forslaget til forordning. For det fjerde, hvad angår forbindelser med tredjelande, bør afgørelsen om at anerkende CCP'er, der er etableret i et tredjeland, i henhold til artikel 23 i forslaget til forordning, ikke træffes af ESMA alene, men i tæt samarbejde med de relevante medlemmer af ESCB, både set ud fra et overvågningsmæssigt perspektiv og ud fra et perspektiv som udstedende centralbanker, for at sikre, at der tages tilstrækkeligt hensyn til alle centralbankernes overvejelser og politikker vedrørende f.eks. likviditet og risikostyring. Endvidere anbefaler ECB, at en sådan anerkendelse bør være betinget af, at CCP'er fra Unionen behandles tilsvarende i overensstemmelse med de relevante love i de pågældende tredjelande. For det femte skal der være tilstrækkelig deltagelse og samarbejde mellem alle de relevante myndigheder, organer og centralbanker. Hvad angår centralbankerne, gælder dette både deres deltagelse i kollegiet og udvekslingen af nødvendige oplysninger, herunder med henblik på finansiel stabilitet, overvågning og statistiske formål.

Endelig bemærker ECB, at centralbankerne kan tilbyde CCP'erne en række faciliteter, herunder eventuelt dag-til-dag kredit samt indlåns- og afviklingstjenester, alt afhængig af deres lovbestemte opgaver og ansvar. ECB anerkender, at centralbankernes faciliteter er de mest effektive værktøjer for markedsinfrastrukturerne i lyset af deres behov for likviditet og risikostyring. Centralbankernes faciliteter er dog ikke som sådan indrettet til at opfylde markedsinfrastrukturernes forretningsmæssige behov, og det er op til Eurosystemet og andre centralbanker at tage stilling til, hvilke faciliteter de ønsker at tilbyde CCP'er og andre markedsinfrastrukturer og under hvilke betingelser. I den forbindelse er det i henhold til artikel 10, stk. 1, i forslaget til forordning et krav, at CCP'er har »adgang til passende likviditet« som en forudsætning for at opnå tilladelse til at levere serviceydelser og udøve aktiviteter som en CCP. Den omhandlede passende likviditet »kan forefindes i form af adgang til centralbankslikviditet eller til kreditværdig og pålidelig forretningsbankslikviditet«. ECB mener, at forretningsbankslikviditet ikke i tilstrækkelig grad eliminerer risici på samme måde som centralbankpenge, således som det også fremgår af anbefalingerne fra CPSS-IOSCO og ESCB-CESR. Derfor bør forslaget til forordning ikke fremstille centralbankslikviditet og forretningsbankslikviditet som to lige sikre og pålidelige muligheder.

Samtidig har ECB med glæde bemærket, at forslaget til forordning ikke indeholder forslag om at regulere adgangen til kredit fra centralbankerne. Beslutningen om at yde rutinemæssig kredit eller kredit i krisesituationer tilkommer, i endnu højere grad end for andre faciliteter, kun centralbankerne og er knyttet direkte til pengepolitikken.

Hvor ECB anbefaler, at forslaget til forordning ændres, fremgår de specifikke ændringsforslag af bilaget ledsaget af en forklarende note.

Udfærdiget i Frankfurt am Main, den 13. januar 2011. Jean-Claude TRICHET Formand for ECB

(1) KOM(2010) 484 endelig.

(2) EUT L 177 af 30.6.2006, s. 1.

(3) Endvidere udøver nogle af de nationale centralbanker, som har indført euroen, deres overvågningsaktiviteter på grundlag af nationale love og forordninger, som supplerer og i visse tilfælde gentager Eurosystemets kompetence. Den overvågningskompetence, som tilkommer de nationale centralbanker i medlemsstater, der ikke har indført euroen, er fastsat i de nationale love og forordninger.

(4) Se også »Eurosystem Oversight Policy Framework«, af 20. februar 2009, som findes på ECB's websted http://www.ecb.europa.eu

(5) Juli 2010, som findes på ECB's websted http://www.ecb.europa.eu

(6) Se Ecofin-Rådets konklusioner af 9. oktober 2007, hvori det anføres, at »Hvad angår arbejdet med ESCB/CESR's »Standarder for clearing og afvikling af værdipapirer i EU«, anerkender Ecofin-Rådet, at investorbeskyttelse og passende sikkerhed for clearing og afvikling af værdipapirer mv., herunder risikostyringsaspekter, er vigtige spørgsmål, som skal drøftes, og at konkret handling, herunder f.eks. at nå til enighed om standarder eller lovgivningstiltag, bør overvejes som supplement til adfærdskodeksen for risici og finansiel stabilitet«. Se også Econfin-Rådets konklusioner af 3. juni 2008, hvor ESCB og CESR anmodes om at afslutte arbejdet med ovennævnte standarder.