[pic] | KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER |

Bruxelles, den 9.11.2007

SEK(2007) 1482

ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE

Ledsagedokument tilForslag tilRÅDETS FORORDNINGom ændring af forordning (EF) nr. 1782/2003 om fastlæggelse af fælles regler for den fælles landbrugspolitiks ordninger for direkte støtte og om fastlæggelse af visse støtteordninger for landbrugere for så vidt angår støtteordningen for bomuldResumé af konsekvensanalysen{KOM(2007) 701 endelig SEK(2007) 1481}

IDENTIFIKATION AF PROBLEMET

I konsekvensanalysen behandles behovet for at finde en passende ligevægt mellem forpligtelsen til at overholde de protokoller, som blev vedtaget, da de bomuldsproducerende medlemsstater tiltrådte EF, og overgangen til afkoblet støtte, som blev indført ved 2003-reformen af den fælles landbrugspolitik.

Ifølge protokollerne skal EF støtte bomuldsproduktionen i de områder, hvor den er af betydning for landbrugsøkonomien. Støtteordningen skal muliggøre en rimelig indkomst for de pågældende producenter og omfatte ydelse af en produktionsstøtte.

Den første bomuldsstøtteordning blev indført med Grækenlands tiltrædelse af EF i 1980 og siden udvidet med Spaniens og Portugals tiltrædelse i 1986. Ordningen var baseret på en "udligningsstøtte", der blev ydet til forarbejdningsvirksomheder, som betalte landmænd, som leverede ikke-egreneret bomuld til dem, en minimumspris. Støtten og minimumsprisen var baseret på forskellen mellem en intern målpris og verdensmarkedsprisen.

Ordningen førte til en kraftig ekspansion inden for EU's bomuldssektor.

Det styrende princip bag den igangværende reform af den fælles landbrugspolitik er at overgå fra pris- og produktionsstøtte til afkoblet indkomststøtte.

For at bringe bomuldssektoren bedre på linje med den nye fælles landbrugspolitik vedtog Rådet i april 2004 en ny bomuldsordning baseret på en afkoblet indkomststøtte og en afgrødespecifik (areal)betaling, som begge betales direkte til bomuldsdyrkerne. Den trådte i kraft i januar 2006.

Efter et søgsmål anlagt af Spanien annullerede EF-Domstolen reformen den 7. september 2006.

Domstolens afgørelse var baseret på, at proportionalitetsprincippet var blevet tilsidesat, fordi:

- EF havde undladt at foretage en konsekvensanalyse

- EF havde undladt at medtage lønomkostninger til familiemedlemmer i evaluerings- og beslutningsprocessen

- EF havde undladt at tage i betragtning, hvilken virkning den nye ordning ville få for egreneringsindustrien, der, selv om den ikke er omfattet af protokollen, er direkte knyttet til bomuldsproduktionen.

I konsekvensanalysen lægges der især vægt på de to sidstnævnte punkter.

MÅL

Under hensyntagen til disse forskellige punkter bør den ny bomuldsordning fremme en konkurrencedygtig, bæredygtig og markedsdrevet bomuldssektor, samtidig med at protokollens forpligtelser overholdes. Den bør især have følgende mål:

- landbrugsvirksomhed skal fortsætte som en del af den bæredygtige udvikling i de bomuldsproducerende områder

- støtten til bomuldsproducenterne skal være forenelig med principperne i den nye fælles landbrugspolitik

- støtten til bomuldsproducenterne skal være forenelig med EU's WTO-forpligtelser, og de negative konsekvenser for udviklingslandene skal begrænses

- det skal sikres, at EU-budgettet er stabilt og kan kontrolleres

- bomuldssektoren skal være konkurrencedygtig og markedsorienteret

- bomuldsproduktionens miljøpåvirkninger skal mindskes

- støtteordningen for bomuldsproducenterne skal forenkles.

LØSNINGSMODELLER

Der blev analyseret tre løsningsmodeller, som repræsenterer tre forskellige politiske valg. Alle alternativer og varianter falder ind under en af disse valgmuligheder.

Produktionsstøttemodellen (scenario fra før reformen) indebærer en tilbagevenden til den ordning, som gjaldt før 2004-reformen. Den omfatter en "udligningsstøtte", som ydes til forarbejdningsvirksomhederne (egreneringsvirksomhederne) på betingelse af, at de betaler bomuldsproducenterne en minimumspris for den ikke-egrenerede bomuld.

Modellen med overvejende afkoblet støtte (2004-reformscenariet) svarer til den ordning, som har været gældende siden 1. januar 2006.

Den tidligere udligningsstøtte opdeles i forholdet 65 %-35 % i en afkoblet støtte og en afgrødespecifik arealbetaling, som begge ydes direkte til bomuldsproducenterne. De resterende midler afsættes til foranstaltninger til udvikling af landdistrikterne, som fx omstrukturering af industrien og afsætningen i de områder, som berøres af reformen.

Der ses på, hvilken virkning forskellige satser for koblet støtte vil få.

Denne model omfatter også mulighed for at indføre pligt til at høste samt en minimumskvalitetsnorm.

Modellen med fuldstændig afkobling indebærer fuldstændig afskaffelse af alle koblede betalinger for bomuld, herunder den aktuelle afgrødespecifikke arealbetaling.

I forbindelse med denne model øremærkes en del af den tidligere koblede støtte til foranstaltninger til udvikling af landdistrikter i de områder, som berøres af reformen, herunder omstrukturering af industrien, diversificering og innovation.

KONSEKVENSANALYSE

Økonomiske virkninger

Om producenten vil fortsætte med at dyrke bomuld vil hovedsagelig afhænge af, om bomuld er rentabel i forhold til alternative afgrøder. Den vigtigste rentabilitetsindikator, der anvendes i denne analyse, er bruttoavancen.

Der blev foretaget en analyse af bruttoavancen for forskellige bomuldsproduktionsmetoder og støtteordninger (dvs. de 3 modeller) og for de alternative afgrøder, som ville kunne dyrkes i de pågældende områder.

Da bruttoavancen ikke tager hensyn til omkostningerne ved ubetalt familiearbejdskraft, blev denne første undersøgelsesfase suppleret med endnu en analyse af de tre modellers virkning for husstandsindkomsten fra bedriften. Denne indkomst er familiearbejdskraftens aflønning.

Muligheden for at opnå støtte til miljøvenligt landbrug kan have stærk indflydelse på producentens afgrødevalg. Selv om der ikke indgår miljøordninger i bomuldsordningen, blev der derfor taget hensyn til, om producenten deltager i miljøordninger eller ej.

I forbindelse med model 2 blev der foretaget en følsomhedsanalyse af forskellige koblingssatsers virkning på bomuldsproduktionen sammenholdt med satsen på 35 %, som Rådet vedtog i april 2004.

Produktionsstøttemodellen (model 1)

- Da støtten er koblet til produktionen, er det langt mere rentabelt at dyrke bomuld end nogen anden afgrøde.

- Ethvert skift fra bomuld til korn resulterer i et indkomsttab på over 1 500 EUR/ha i Spanien og 700-1 000 EUR/ha i Grækenland.

- Der er sandsynlighed for, at de nationale garantimængder overskrides, og at støtten pr. ton bliver nedsat til skade for de mest sårbare producenter med det resultat, at støtten koncentreres om de mest konkurrencedygtige.

- Det store incitament til at dyrke bomuld sørger for, at produktionen fortsætter i de pågældende områder.

- En ordning med koblet støtte til bomuld er en anomali, fordi støtten til de konkurrerende afgrøder nu i vid udstrækning er afkoblet.

- Denne model gør intet for at afhjælpe overkapacitet i egreneringsindustrien og forhaler omstruktureringen. I 2003-2005 under den tidligere tilsvarende ordning var kapacitetsudnyttelsen 41 % i Spanien, mens den var 70 % i Grækenland.

Modellen med overvejende afkoblet støtte (model 2)

- I 2006 faldt Spaniens bomuldsareal til det niveau, det var på før tiltrædelsen, mens udbyttet faldt med ca. en tredjedel. I Grækenland forblev bomuldsarealet uændret, og udbyttet faldt med kun en femtedel.

- Hvor der foreligger miljøprogrammer inden for landbruget, er bomuld fortsat den mest rentable afgrøde.

- I Spanien er det mere rentabelt at dyrke bomuld end alternative afgrøder selv uden miljøstøtte. Dette vil blive forstærket, hvis de resterende koblede betalinger til alternative afgrøder bortfalder.

- I Grækenland er der større mulighed for, at bomuldsarealerne falder og afløses af majs og i en vis udstrækning hvede.

- I begge lande er der ringe sandsynlighed for, at bomuldsarealerne falder til meget under det niveau, de var på ved tiltrædelsen.

- Bomuldsproducenterne kan vælge alternativer uden at miste deres afkoblede betalingsrettigheder.

- Ifølge følsomhedsanalysen er det unødvendigt at forhøje den koblede støtte til 40 % for at bevare bomuldsproduktionen på et rimeligt niveau. Der ville kunne ske et brat fald, hvis støtten blev skåret ned til 30 % eller 25 %.

- Der kan opnås højere kvalitet ved at kombinere pligt til at høste – i stedet for den nuværende bestemmelse om, at frøkapslen skal åbne sig - med en minimumskvalitetsnorm.

- Konsekvenserne for egreneringsindustrien i begge lande vil kræve omfattende omstrukturering og konsolidering. I 2006 faldt udnyttelsen af egreneringskapaciteten i Spanien til 17 %, mens den i Grækenland faldt til 56 %. En del af egreneringsindustrien vil blive nedlagt, mens den resterende del bliver nødt til at øge sin kapacitetsudnyttelse for at forbedre rentabiliteten.

- Yderligere midler til udvikling af landdistrikter ville kunne støtte tilpasningen og diversificeringen i de bomuldsdyrkende områder.

Modellen med fuldstændig afkobling (model 3)

- I Grækenland ville bomuldsproduktionen antagelig blive begrænset til ekstensiv produktion inden for rammerne af miljøprogrammer, hvilket ville være positivt for miljøet.

- I Spanien ville bomuldsproduktionen antagelig ophøre fuldstændigt, fordi den ikke længere ville være økonomisk levedygtig.

- Hvis bomuld blev udskiftet med hvede, ville det have miljømæssige fordele; hvis der i stedet blev dyrket majs, ville der ikke blive vundet noget videre miljømæssigt set, og vandbehovet ville være større.

- De fleste egreneringsvirksomheder ville blive tvunget til at lukke.

- Fuldstændig afkobling af bomuldsstøtten vil, selv om den er i tråd med reformen af den fælles landbrugspolitik, ikke sikre, at bomuldsproduktionen fortsætter i de pågældende områder. Uden særlig støtte til bomuld vil denne model være i strid med protokollerne.

Miljøvirkninger

Bomuldsproduktionen forbindes med en række negative miljøvirkninger.

Vandmængde : næsten hele EU's bomuldsareal vandes. Bomuld dyrkes på arealer, hvor vand er en knap ressource.

Vandkvalitet : der anvendes store mængder pesticider, herbicider, plantevæksthæmmere og afløvningsmidler, hvilket giver værre konsekvenser i forbindelse med monokultur.

Jordbund : anvendelse af mange rå- og hjælpestoffer, vanding og monokultur forringer jorden.

Biodiversitet og habitater : anvendelse af mange rå- og hjælpestoffer og monokultur har negativ indflydelse på biodiversiteten, forekomsten af habitater og den biologiske stabilitet.

Hvor alvorlige disse farer er, afhænger af driftsmetoderne, hvor intensivt bomulden dyrkes og produktionsstedets sårbarhed.

Ved en sammenligning med alternative afgrøder fremgår det, at, mens et skift til vintersæd, solsikker eller vandede foderafgrøder kan give miljøfordele, opnås der ingen forbedringer med et skift til majs og grøntsager.

Produktionsstøttemodellen (model 1)

- Da prisstøtte tilskynder til intensivering, er denne models miljøvirkninger særligt udtalte.

- Vandforurening ses som det største problem, fordi bomuld hovedsagelig dyrkes i områder, som nitratdirektivet klassificerer som sårbare.

- Kravet om krydsoverensstemmelse kan ikke håndhæves på bedrifter, der kun dyrker bomuld.

- Landbrugsmiljøprogrammer kan nu vise sig at være mere attraktive for bomuldsproducenter i nogle områder.

Modellen med overvejende afkoblet støtte (model 2)

- I Grækenland har langsom reaktion på ændringen af ordningen resulteret i en lille udvidelse af bomuldsarealet.

- I Spanien er bomuldsarealet og udbyttet faldet med anvendelse af færre rå- og hjælpestoffer. Større tilslutning til landbrugsmiljøordninger.

- Koblede og afkoblede betalinger er betinget af, at kravet om krydsoverensstemmelse overholdes.

Modellen med fuldstændig afkobling (model 3)

- I Grækenland ville bomuldsproduktionen antagelig blive begrænset til ekstensiv produktion inden for rammerne af miljøprogrammer.

- I Spanien ville bomuldsproduktionen antagelig ophøre fuldstændigt.

- Et skift til hvede ville have miljøfordele; et skift til majs ville derimod ikke have nogen miljøfordele.

Egreneringsindustrien

Egreneringsindustrien forbindes ikke specielt med miljøproblemer.

Sociale virkninger

Grækenland har 79 700 bomuldsproducenter, mens Spanien har ca. 9 500.

Da det er relativt arbejdskraftintensivt at dyrke bomuld, ville et skift til andre afgrøder betyde, at der kræves færre timer pr. hektar. I den henseende ville model 3 have den største virkning.

I 2005/06 beskæftigede bomuldsegreneringsindustrien ca. 3 200 mennesker i Grækenland og 1 350 i Spanien. En tredjedel til en fjerdedel af de beskæftigede er sæsonarbejdere.

På grund af overkapacitet er det uundgåeligt, at der vil gå nogle arbejdspladser tabt lige meget, hvilken model der vælges. Mens tabet er moderat i forbindelse med model 2, går alle arbejdspladser tabt i Spanien i forbindelse med model 3, mens der i Grækenland tabes 2 600 arbejdsenheder.

Konsekvenser for de internationale forbindelser

EU-produktionen tegner sig kun for 2 % af bomuldsproduktionen i verden. EU-handelen med bomuld er fuldstændig fri: Der opkræves ingen importtold og gælder ingen kvantitative restriktioner, og der betales ingen eksportrestitutioner. EU er nettoimportør af bomuld.

Produktionsstøttemodellen (model 1) : en tilbagevenden til udligningsstøtten ville være i modstrid med EU's forhandlingsposition i Doha-runden og ville blive opfattet negativt.

Modellen med overvejende afkoblet støtte (model 2) : 2004-reformen reducerede EU-bomuldsstøttens handelsfordrejende virkninger og opfattes rimeligt positivt.

Modellen med fuldstændig afkobling (model 3) : en fuldstændigt afkoblet støtteordning ville være i tråd med EU's forhandlingsposition i Doha-runden og ville blive opfattet meget positivt.

Konsekvenser for EU's budget

De tre modeller er alle budgetneutrale i forhold til de nuværende udgifter på ca. 800 mio. EUR.

Produktionsstøttemodellen (model 1)

Da denne model er baseret på en udligningsstøtte, som afhænger af udsving i verdensmarkedspriserne, må der forventes stærkt svingende EU-udgifter og yderligere kontrolomkostninger.

Modellen med overvejende afkoblet støtte (model 2)

Udgifterne er langt mere stabile, fordi den afkoblede del af støtten er fast. Den koblede arealstøtte er begrænset til et maksimalt garantiareal og kan dermed kun ændres i nedadgående retning.

Modellen med fuldstændig afkobling (model 3)

Da den afkoblede støtte er fast, er denne model den mest stabile og forudsigelige set ud fra et udgiftssynspunkt for EU.

Konsekvenser for administrationsomkostningerne og ønsket om forenkling

Produktionsstøttemodellen (model 1)

Da denne model ville skulle eksistere side om side med den nye fælles markedsordning (overvejende afkoblede betalinger), ville den være kompleks og belastende for modtagerne og de offentlige myndigheder. Der kræves separate informations-, kontrol- og overvågningssystemer. Tilpasningsomkostningerne ville være høje både for Kommissionen, de nationale og regionale myndigheder og for virksomhederne, der har tilpasset sig det nye system.

Modellen med overvejende afkoblet støtte (model 2)

Denne model er enklere at administrere. Da den ligner ordningen efter reformen, ville tilpasningsomkostningerne være lavere. Alle direkte betalinger ville være omfattet af fælles regler for direkte støtte, især enkeltbetalingen.

Modellen med fuldstændig afkobling (model 3)

Denne model er lettere at forvalte. Da der ikke ydes nogen afgrødespecifik støtte, falder udgifterne til kontrol, og risiciene i forbindelse hermed mindskes. Bomuldsproduktionen ville blive omfattet af de fælles regler for enkeltbetalingen.

Forvaltningspraksis og deltagelse

De tre modeller har ingen væsentligt forskellige konsekvenser for forvaltningspraksis og deltagelse, selv om model 2 og 3 begge giver landbrugerne mere autonomi.

KONKLUSION

Når de forskellige virkninger af de tre modeller sammenholdes, ser model 2 (modellen med overvejende afkoblet støtte) ud til at svare bedst til reformens forskellige mål. Den overholder både kravene i protokollerne og er i tråd med den retning, som reformen af den fælles landbrugspolitik har taget. Selv om det er muligt at forhøje den koblede betaling, er den administrative byrde, som det vil medføre, større end de eventuelle små fordele, man ville opnå. Der bør foretages nogle ændringer i den aktuelle ordning, især for at sikre kvaliteten.