EUROPA-KOMMISSIONEN Bruxelles, den 15.12.2017 COM(2017) 720 final RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET Midtvejsrevision af instrumenterne til ekstern finansiering {SWD(2017) 463 final}

{SWD(2017) 600 final}

{SWD(2017) 601 final}

{SWD(2017) 602 final}

{SWD(2017) 604 final}

{SWD(2017) 605 final}

{SWD(2017) 606 final}

{SWD(2017) 607 final}

{SWD(2017) 608 final}

{SWD(2017) 609 final}



Indholdsfortegnelse Resumé 1. Indledning Formål Anvendelsesområde 2. Baggrund 3. Finansiel fordeling 4. Opfyldelse af mål Målenes relevans Effektivitet Produktivitet Intern kohærens, ekstern kohærens, komplementaritet og synergier mellem eksterne finansieringsinstrumenter Merværdi Løftestangseffekt Mulighederne for forenkling Bidrag til Unionens sammenhængende optræden udadtil Bidrag til EU's prioriterede mål om intelligent, bæredygtig og inklusiv vækst Langsigtede virkninger 5. Konklusioner

Bilag Forkortelser



Resumé Denne rapport opfylder kravet i forordning (EU) nr. 236/2014 af 11. marts 2014 om fælles regler og procedurer for gennemførelse af instrumenterne for Unionens optræden udadtil ("den fælles gennemførelsesforordning") om fremlæggelse af en midtvejsrevisionsrapport om en række af EU's eksterne finansieringsinstrumenter ("instrumenterne"). Det vurderes i rapporten, om disse instrumenter fortsat er egnet til formålet, for at sikre en effektiv gennemførelse af EU's bistand, og den indeholder oplysninger om afgørelser om fornyelse, ændring eller suspension af de typer aktioner, der gennemføres under instrumenterne. Det analyseres i rapporten, om målene er nået, med fokus på resultaterne, deres effektivitet, merværdi, mulighederne for forenkling, intern og ekstern kohærens, herunder komplementaritet og synergier, alle målenes fortsatte relevans, deres bidrag til EU's sammenhængende optræden udadtil og, hvor det er relevant, til EU's prioriterede mål om intelligent, bæredygtig og inklusiv vækst og til den opnåede løftestangseffekt. Rapporten er baseret på resultaterne fra ti evalueringsarbejdsdokumenter fra Kommissionens tjenestegrenene (et dokument pr. eksternt finansieringsinstrument), der er vedlagt denne rapport. Disse arbejdsdokumenter er selv baseret på ti eksterne evalueringer af instrumenterne, der blev gennemført i 2016-2017, og en overordnet rapport ("kohærensrapporten"), hvor der redegøres for erfaringerne med og de centrale aspekter af disse instrumenter. Evalueringsarbejdsdokumenterne viser, at instrumenterne på nuværende tidspunkt generelt er egnet til formålet, og at udviklingen er positiv i forhold til opfyldelsen af instrumenternes mål. Det kan således konkluderes, at der ikke er behov for at ændre instrumenterne gennem lovgivningsmæssige ændringer eller delegerede retsakter. Siden instrumenternes vedtagelse er de internationale og EU's politiske rammer blevet ændret med vedtagelsen af 2030-dagsordenen for bæredygtig udvikling, den globale strategi for Den Europæiske Unions udenrigs- og sikkerhedspolitik og den nye europæiske konsensus om udvikling. Den brede karakter af instrumenternes mål opfylder imidlertid partnerlandenes behov og globale og europæiske prioriteter uden større huller. I de første år af gennemførelsen har instrumenterne desuden til dels gjort det muligt for EU at imødegå nye kriser og behov. Begrænsede ressourcer og begrænset finansiel fleksibilitet kombineret med flere kriser har imidlertid presset instrumenterne til det yderste. De vigtigste resultater af evalueringen viser, at der er behov for at tilpasse gennemførelsen af instrumenterne, navnlig gennem en mere strategisk og overordnet programmering og ved at sikre et sammenhængende samspil på operationelt plan i den nye internationale kontekst. Fremadrettet skal der i den næste generation af instrumenter tages højde for graden af finansiel fleksibilitet og andre former for fleksibilitet, der er nødvendig i EU's optræden udadtil for at imødegå de globale udfordringer, som EU står over for.

1. Indledning

Formål Denne rapport opfylder kravet i artikel 17 i den fælles gennemførelsesforordning om fremlæggelse af en midtvejsrevisionsrapport om EU's eksterne finansieringsinstrumenter ("instrumenterne") inden udgangen af 2017. Det vurderes i rapporten, om disse instrumenter fortsat er egnet til formålet, for at sikre en effektiv gennemførelse af EU's bistand, og den indeholder oplysninger om afgørelser om fornyelse, ændring eller suspension af de typer aktioner, der gennemføres under instrumenterne. Anvendelsesområde Den fælles gennemførelsesforordning finder anvendelse på følgende instrumenter: ·Instrumentet til finansiering af udviklingssamarbejde ·Det europæiske instrument for demokrati og menneskerettigheder ·Det europæiske naboskabsinstrument ·Instrumentet, der bidrager til stabilitet og fred ·Instrumentet til førtiltrædelsesbistand ·Partnerskabsinstrumentet for samarbejde med tredjelande. Andre instrumenter, som opfylder kravene i den fælles gennemførelsesforordning og derfor er medtaget i denne rapport: ·Instrumentet for samarbejde om sikkerhed på det nukleare område ·Grønlandsafgørelsen. Da denne rapport giver et overblik over instrumenterne, omfatter den også 11. Europæiske Udviklingsfond (EUF). I 11. EUF henvises til en resultatvurdering, der skal gennemføres inden udgangen af 2018. Resultatvurderingen kan sidestilles med midtvejsrevisionen i henhold til den fælles gennemførelsesforordning. Afgørelsen om de oversøiske landes og territoriers associering blev medtaget i resultatvurderingen af 11. EUF. Denne midtvejsrevisionsrapport omhandler derfor ni instrumenter samt den fælles evaluering af gennemførelsen. I overensstemmelse med kravene i den fælles gennemførelsesforordning dækker denne rapport perioden fra den 1. januar 2014 til den 30. juni 2017. Det analyseres i rapporten, om målene for de enkelte ovennævnte instrumenter er nået, med fokus på deres resultater, effektivitet, merværdi, mulighederne for forenkling, intern og ekstern kohærens, herunder komplementaritet og synergier mellem instrumenterne, alle målenes fortsatte relevans, instrumenternes bidrag til EU's sammenhængende optræden udadtil og, hvor det er relevant, til EU's prioriterede mål om intelligent, bæredygtig og inklusiv vækst og til løftestangseffekten af midlerne.

Der blev gennemført en række eksterne evalueringer af alle instrumenterne i 2016-2017 som grundlag for udarbejdelse af denne rapport. Evalueringsarbejdsdokumenterne knyttet til denne rapport er også i vidt omfang baseret på disse eksterne evalueringer. 2. Baggrund EU er fortsat verdens største yder af bistand til tredjelande. EU søger gennem denne bistand at mindske fattigdom, fremme globale interesser og EU-interesser og grundlæggende værdier (f.eks. demokrati, menneskerettigheder, fred, stabilitet, solidaritet og velstand) og støtte beskyttelsen af globale almene goder. Instrumenterne udgør en vigtig del af den flerårige finansielle ramme for årene 2014-2020 (FFR), udgiftsområde IV – "Et globalt Europa". Det oprindelige samlede beløb under udgiftsområde IV udgjorde 66,2 mia. EUR (dvs. 6 % af FFR). De EU-budgetinstrumenter, der er omfattet af denne rapport, tegner sig for et samlet beløb på 51,8 mia. EUR. 11. EUF, som ikke indgår i EU's budget, er desuden blevet tildelt 30,5 mia. EUR. Tabel 1: De vigtigste instrumenter under udgiftsområde IV og EUF Instrumenter Beløb i mio. EUR 1.Instrument til førtiltrædelsesbistand (IPA II) 12 138,63 2.Det europæiske naboskabsinstrument (ENI) 16 496,26 3.Instrument til finansiering af udviklingssamarbejde (DCI) 19 947,59 4.Partnerskabsinstrument (PI) 958,53 5.Det europæiske instrument for demokrati og menneskerettigheder (EIDHR) 1 306,56 6.Instrument, der bidrager til stabilitet og fred (IcSP) 2 365,85 7.Instrument for samarbejde om sikkerhed på det nukleare område (INSC) 325 321 8.Grønlandsafgørelsen 217,8 Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP) 2 121,24 Makrofinansiel bistand (MFA) 294 843 Garantifond for aktioner i forhold til tredjelande 1 627,67 Humanitær bistand 8 2909,02 EU's civilbeskyttelsesmekanisme 122 827 Initiativet EU-bistandsfrivillige (EUAV) 126,02 Den Europæiske Fond for Bæredygtig Udvikling (EFSD) 350 Margen 4 -672 572 9.11. Europæiske Udviklingsfond, herunder afgørelsen om oversøiske lande og territorier 30 506,00 10.Fælles gennemførelsesforordning (ikke et finansieringsinstrument, men en forordning til gennemførelse af nogle af ovennævnte instrumenter) Ikke relevant De fleste instrumenter har været presset økonomisk siden deres oprettelse på grund af: ·en stigning i antallet af kriser ·ustabilitet i nabolandene og længere borte ·terrortrusler ·hidtil usete flygtningestrømme ·en kraftig stigning i den irregulære migration og menneskehandel. Det har været nødvendigt at etablere innovative mekanismer og ad hoc-mekanismer for at forbedre EU's reaktionsevne over for nye pres, herunder trustfonde og faciliteten for flygtninge i Tyrkiet. Den nyligt vedtagne Europæiske Fond for Bæredygtig Udvikling (september 2017) er også blevet oprettet med henblik på at opnå en yderligere løftestangseffekt. Instrumenterne, der blev vedtaget i starten af 2014, var udformet med henblik på at være brede nok til at tilpasse sig ændringer af den politisk ramme. Instrumenternes understøttende karakter er blevet testet, da linjerne mellem udenrigs- og udviklingspolitik og betydningen af sammenhængen mellem interne og eksterne politikker har ændret sig i de senere år. Det har imidlertid ikke været nødvendigt at indføre ændringer siden instrumenternes oprettelse, undtagen for at medtage nye tiltag inden for kapacitetsopbygning til støtte for sikkerhed og udvikling under instrumentet, der bidrager til stabilitet og fred. 3. Finansiel fordeling

Som krævet i den fælles gennemførelsesforordning indeholder tabellerne i bilagene konsoliderede oplysninger om al finansiering, der er omfattet af denne rapport: fordeling af udgifter på land og region og på instrument og bidrag til trustfonde og eksterne formålsbestemte indtægter. 4. Opfyldelse af mål Instrumenterne har forskellige overordnede mål: EFI Vigtigste mål DCI Reducere og på lang sigt udrydde fattigdom i udviklingslande, der ikke modtager støtte under EUF, ENI eller IPA. Yde tematisk støtte til udviklingsrelaterede globale almene goder og udfordringer (GPGC) og til civilsamfundsorganisationer og lokale myndigheder i partnerlande (CSO/LA). Støtte det strategiske partnerskab mellem Afrika og EU. ENI Gøre yderligere fremskridt i retning af et område med fælles velstand og godt naboskab mellem EU og 16 lande og territorier. IPA II Støtte otte modtagere i deres bestræbelser på at vedtage og gennemføre de reformer, der er en forudsætning for EU-medlemskab. 11. EUF Reducere og på lang sigt udrydde fattigdom i landene i Afrika, Vestindien og Stillehavet. Opnå bæredygtig udvikling i oversøiske lande og territorier. PI Fremme EU-interesser og gensidige interesser og støtte opbygningen af partnerskaber og alliancer vedrørende globale udfordringer og eksterne aspekter af interne EU-politikker. EIDHR Støtte demokrati og fremme respekten for menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder og demokrati i tredjelande. IcSP Sikre krisestyring og forebyggelse af konflikter, støtte fredsopbygning og håndtere globale, tværregionale og nye trusler. INSC Fremme et højt nukleart sikkerhedsniveau, strålingsbeskyttelse og gennemføre effektiv sikkerhedskontrol med nukleart materiale i tredjelande. Grønland Bevare de nære og varige forbindelser mellem EU, Grønland og Danmark og samtidig støtte en bæredygtig udvikling af Grønland. Evalueringsarbejdsdokumenterne viser, at udviklingen er positiv i forhold til opfyldelsen af disse mål. De fleste lande, der gennemfører 11. EUF og DCI's geografiske programmer, har f.eks. gjort fremskridt inden for fattigdomsbekæmpelse og menneskelig og økonomisk udvikling i de seneste 10 år. I Vestbalkanlandene har IPA II-bistand bidraget til gennemførelsen af reformer på nøgleområder såsom retsvæsen, bekæmpelse af korruption, offentlig administration og social inklusion og støttet en gradvis tilnærmelse til EU's lovgivning og standarder. I nabolandene har ENI-bistanden skabt synlige resultater i forskellige sektorer, f.eks. inden for regional udvikling, landbrug, arbejdsmarked, grænseforvaltning og migration. Det har samtidig vist sig, at instrumenterne (ENI suppleret af IcSP) kan imødegå nye behov og krisesituationer. INSC har hævet det nukleare sikkerhedsniveau, f.eks. ved at støtte opfølgningen af den fælles omfattende handlingsplan for samarbejde med Iran og stresstestning af atomkraftværker i forskellige lande. PI har på effektiv vis påvirket politikudviklingen i partnerlande i overensstemmelse med EU's interesser, bidraget til udviklingen af gensidige forbindelser med tredjelande og suppleret de større tematiske aktiviteter, der finansieres under DCI, navnlig programmet vedrørende globale almene goder og udfordringer. Det skal imidlertid bemærkes, at det er vanskeligt at måle, om målene er blevet opfyldt. Da dette er en midtvejsrevisionsrapport, og da gennemførelsen af flere af instrumenterne først er påbegyndt for nylig (efter udarbejdelsen af strategidokumenterne), er det på nuværende tidspunkt for tidligt at måle opfyldelsen af de overordnede (og langsigtede) mål. For at medvirke til at afbøde denne situation er der i forbindelse med de eksterne evalueringer også indsamlet data vedrørende tidligere instrumenter. Der skal imidlertid også tages højde for andre begrænsninger ved måling af opfyldelsen af mål. EU-støtte kan ofte kun betragtes som en medvirkende faktor til opnåede resultater. Kampen om fattigdomsudryddelse er f.eks. et meget ambitiøst mål. Mange faktorer, både interne og eksterne, påvirker udviklingen i EU's partnerlande og andre mål. Andre vigtige eksterne aktører og et stigende antal private donorer, herunder fonde, spiller en aktiv rolle. De pågældende partnerlande skal desuden vedtage og gennemføre de nødvendige reformer og politikker, som instrumenterne understøtter. Målenes relevans Evalueringsarbejdsdokumenterne har bekræftet, at instrumenternes mål i vid udstrækning var relevante i forhold til de politiske prioriteter på tidspunktet for deres udformning.

I forhold til FFR for 2007-2013 er den strategiske relevans blevet langt større, da tidligere erfaringer er blevet integreret i de nye forordninger: ·bekræftelse af global rækkevidde (IcSP, PI) ·fremme af EU's interesser på verdensplan (PI) ·øget fokus på konfliktforebyggelse (IcSP) ·nye fælles programmeringsprincipper (DCI, EUF) ·større differentiering (DCI, ENI, IPA) ·skarpere fokus på sektorbaserede tilgange (IPA) ·klar afgrænsning af specifikke mål (EIDHR) ·øget sammenhæng og komplementaritet mellem IcSP og de geografiske samarbejdsinstrumenter og med FUSP-operationer ·bredere ambitioner for partnerskabsaftalen med Grønland ·harmonisering af gennemførelsesprocedurer (CIR). Endvidere understreger de eksterne evalueringer de tematiske instrumenters strategiske relevans, især muligheden for at handle uden udtrykkeligt samtykke fra partnerlandet, f.eks. ved at deltage i krisestyring, beskyttelse af menneskerettigheder og demokratisering i en forværret situation og fremme EU's interesser og globale aktioner til beskyttelse af offentlige goder, herunder inden for klimaændringer. De brede understøttende instrumenter har dækket EU's prioriteter uden større huller, undtagen inden for kapacitetsopbygning til støtte for sikkerhed og udvikling (CBSD). For så vidt angår programmering (hvis relevant) og gennemførelse af instrumenterne er dette potentiale imidlertid ikke altid blevet udnyttet fuldt ud. I nogle lande er foranstaltninger under instrumenterne blevet strategisk kombineret, hvorimod mulighederne for at kombinere foranstaltningerne strategisk ikke altid er blevet anvendt i andre lande.

Instrumenternes indbyggede fleksibilitet er en stor fordel. Der er behov for fleksibilitet til at reagere på uforudsete begivenheder på forskellige niveauer: i) krisestyring på kort sigt ii) fleksibilitet i valget af programmerings- og gennemførelsesmetoder iii) finansiel fleksibilitet med reservemidler og omfordelinger inden for og mellem instrumenter iv) fleksibilitet i den flerårige programmering med mulighed for at tilpasse varigheden af programmeringen til situationen på stedet og for hurtigt at omlægge finansieringen i tilfælde af større ændringer v) anvendelse af særlige foranstaltninger i henhold til den fælles gennemførelsesforordning. Det anføres i evalueringsarbejdsdokumenterne, at instrumenterne som følge af deres understøttende karakter og tilstrækkelig brede mål har gjort det lettere for EU at imødegå nye kriser og nye behov og politiske mål i både EU og i partnerlande. Muligheden for at omfordele finansielle midler blev imidlertid fuldt udtømt på grund af nye kriser i lande omkring EU. Der var ikke tilstrækkelige interne ressourcer og midler, som ikke var øremærket, til at håndtere kriserne. Det var derfor nødvendigt at forøge udgiftsområde IV i forbindelse med midtvejsgennemgangen af FFR, og EU var nødt til at oprette forskellige kriserelaterede trustfonde og koordinationsmekanismer såsom faciliteten for flygtninge i Tyrkiet (FRiT). EU var i stand til at reagere forholdsvis hurtigt på kriserne og mobilisere supplerende midler fra EU's medlemsstater og andre donorer gennem trustfondene og faciliteten for flygtninge i Tyrkiet, selv om bidragene fra medlemsstaterne var mindre end forventet. Det var ligeledes nødvendigt at lette indsatsen ved brug af særlige foranstaltninger uden for de almindelige programmeringsbeslutninger. Det er for tidligt at konkludere, om alle instrumenterne er tilstrækkelig udviklet til fuldt ud at gennemføre den globale strategi for EU's udenrigs- og sikkerhedspolitik og den nye europæiske konsensus om udvikling med fokus på gennemførelsen af de internationalt vedtagne mål for bæredygtig udvikling (SDG). Der er dog en klar overensstemmelse mellem de nye mål for bæredygtig udvikling og målene for flere instrumenter. Generelt ser det ud til, at de prioriteter og indsatsområder, der defineres i forordningerne for 11. EUF, EIDHR, ENI, DCI, IPA, II, IcSP og PI, stadig er relevante og dækker aktuelle behov og prioriteter. Dette betyder, at der ikke er behov for at ændre forordningerne på nuværende tidspunkt. Erfaringerne fra midtvejsgennemgangen af FFR for så vidt angår den begrænsede finansielle fleksibilitet og instrumenternes overdrevent komplekse udformning i deres nuværende form, der er til hinder for en større komplementaritet på stedet, samt afhjælpning af mangler på sikkerhedsområdet skal tages i betragtning i den fremtidige udformning af instrumenterne. Effektivitet Der har været en positiv udvikling i de senere år i mange af de partnerlande og med hensyn til de temaer, som har været omfattet af instrumenterne. I de seneste årsrapporter om gennemførelsen af instrumenterne til finansiering af EU's optræden udadtil fremføres en lang række eksempler for alle de pågældende mål, der har været positive på trods af den til tider vanskelige kontekst (f.eks. i naboskabsområdet og Afrika syd for Sahara). Eksempler: ·reform af den offentlige forvaltning i Georgien

·fattigdomsudryddelse på 90 % i Vietnam i løbet af det seneste årti ·stabilisering af Colombia efter fredsaftalen (gennem kort- og langsigtede aktioner) ·støtte til uddannelsen af ansatte på atomkraftværker i Ukraine for at forbedre sikkerheden. Instrumenternes overordnede effektivitet med hensyn til at opfylde deres mål er imidlertid vanskelig at måle, til dels fordi det er vanskeligt at definere egnede overvågnings- og evalueringssystemer på instrumentniveau. En række resultater kan kun måles på lande- og/eller sektorplan og kan ikke aggregeres på instrumentniveau, til dels på grund af de mange forskellige involverede lande og temaer. I nogle få tilfælde (f.eks. i forbindelse med EUF og DCI) er indikatorer på højt niveau, der er knyttet til årtusindudviklingsmålene (indtil 2015) og målene for bæredygtig udvikling (siden 2015), blevet inkluderet i retsgrundlaget og anvendt til at måle globale fremskridt, men disse: i) kan ikke direkte tilskrives aktionerne under instrumenterne ii) påvirkes af mange eksterne faktorer (f.eks. offentlige politikker, andre donortiltag og den internationale kontekst) iii) kan ikke bruges til at vurdere instrumenternes egenskaber såsom fleksibilitet. Siden instrumenternes oprettelse har Kommissionen gjort en indsats og forbedret rapporteringen af resultaterne af projekter og programmer, f.eks. med lanceringen af EU's internationale samarbejds- og udviklingsresultatramme i 2015 og udarbejdelsen af den første rapport om udvalgte resultater i juli 2016 inden for denne ramme. Der er ligeledes blevet etableret andre lignende resultatrammer med strategiske og operationelle indikatorer specifikt for IPA II og PI. På trods af disse forbedringer er der behov for en yderligere indsats på instrumentniveau for at sikre, at der indføres et overvågnings- og evalueringssystem, der klart viser, hvordan EU måler ændringer. Det spiller en væsentlig rolle for instrumenternes effektivitet, hvilke gennemførelsesforanstaltninger der er tilgængelige. De forenklinger, der er indført i den fælles gennemførelsesforordning, såsom muligheden for viderefordeling eller tildeling af støtte til enheder, der ikke er juridiske personer, har styrket EIDHR's effektivitet. Ved brug af undtagelser kan krisestyring under IcSP tilvejebringes lige så hurtigt som humanitær bistand. Indførelsen af budgetstøttemetoden og den dermed forbundne politiske dialog under IPA II har spillet en vigtig rolle med hensyn til at forbedre den politiske dialog til støtte for fremme af reelle reformer og stabiliseringsprogrammer i modtagerlandene. Dette var navnlig tilfældet i Vestbalkanlandene, hvor denne metode blev anvendt for første gang. I Grønland har budgetstøtteordninger ligeledes styrket de offentlige finansielle forvaltningssystemer og forbedret den nationale forvaltnings muligheder for at planlægge og gennemføre politikker. De interesserede parter opfatter imidlertid stadig EU's procedurer (som følger af finansforordningen) som langvarige og byrdefulde. Med hensyn til integreringen af EU's prioriteter er der gjort store fremskridt i nogle programmer på områderne klimaændringer og miljø. Der skal imidlertid fortsat arbejdes på at integrere disse områder på tværs af alle sektorer i betragtning af udfordringernes omfang. Integreringen af menneskerettighedsspørgsmål, herunder ligestilling mellem kønnene og selvstændiggørelse af kvinder, er stadig ikke afsluttet, selv om der kan udledes en række positive budskaber af undersøgelsen vedrørende gennemførelsen af EU's kønshandlingsplan II, navnlig for IcSP. Generelt har de eksterne evalueringer vist, at partnerregeringernes manglende interesse for eller modstand mod at støtte gennemførelsen af menneskerettigheder ofte er en stor udfordring. Produktivitet Omfanget af de administrative udgifter tyder på en effektiv forvaltning af instrumenternes respektive budgetter.

Selv om de generelle organisatoriske resultater kan være effektive, mener visse interesserede parter, at gennemførelsen af instrumenterne i nogle tilfælde er en administrativ byrde. Kommissionen opfattes af nogle interessenter som værende mere fokuseret på proces end på politiske mål og resultater. Krav, f.eks. om integrering af forskellige politikker og opfyldelse af internationale forpligtelser vedrørende ejerskab og partnerskab, indebærer tunge processer. Andre forordninger (f.eks. forordningen om udvalgsproceduren) øger kompleksiteten og betyder, at det tager længere tid at gennemføre instrumenterne. Effektivitetsgevinsterne var beskedne i forhold til instrumenterne under FFR for 2007-2013. Antallet af DCI's tematiske programmer blev f.eks. reduceret fra fem til to, selv om programmet vedrørende globale almene goder og udfordringer stadig mangler fleksibilitet, da der blev oprettet fem forskellige budgetposter. Der blev indført en række effektivitetsgevinster som følge af forenklingsprocessen (f.eks. anvendelse af nationale strategier i stedet for EU's landestrategier og mulighed for at erstatte de flerårige vejledende programmer med fælles programmeringsdokumenter, hvis en række kvalitetskriterier er opfyldt) i programmeringsprocesserne for DCI, EUF, ENI og IPA II. For så vidt angår geografiske instrumenter, er der indført en langvarig programmeringsproces for at sikre principperne om ejerskab og partnerskab. For så vidt angår EUF, omfatter procedurerne også inddragelse af de nationale/regionale anvisningsberettigede, hvis funktion ofte anses for at reducere effektiviteten, navnlig på regionalt plan. En hyppig forklaring er kapacitetsproblemer på trods af løbende støtte til kapacitetsopbygning. Den fælles gennemførelsesforordning var en ny forenkling i FFR for 2014-2020 for de EU-budgetinstrumenter, der er omfattet af denne rapport, og forordningens bestemmelser er i vid udstrækning indført i gennemførelsesforordningen for 11. EUF. De eksterne evalueringer viser, at den fælles gennemførelsesforordning ved at harmonisere regler og begrænse forskelle i fortolkningen af de eksterne finansieringsinstrumenter har sikret effektivitetsgevinster, om end i begrænset omfang. Under f.eks. EIDHR (i særlige tilfælde) og især IcSP fremskynder direkte ydelse af støtte gennemførelsen i krisesituationer, eller når behovet er presserende. Intern kohærens, ekstern kohærens, komplementaritet og synergier mellem eksterne finansieringsinstrumenter Hvert eksternt finansieringsinstrument har sit eget specifikke anvendelsesområde, der enten er baseret på specifikke emner, de vedrører (EIDHR, INSC, IcSP og PI kan potentielt anvendes globalt), eller geografisk baseret (DCI, EUF, ENI, Grønlandsafgørelsen og IPA II ledsaget af specifikke temaer). Tre instrumenter er klart udformet med henblik på at supplere andre instrumenter grundet særlige gennemførelsesmetoder: 1) EIDHR (uafhængige og fleksible foranstaltninger) 2) IcSP (til hurtig reaktion med kort- og langsigtede aktioner) 3) PI (foranstaltninger i EU og/eller på områder af gensidig interesse, der ikke kan finansieres under DCI, ENI og IPA II). Den interne kohærens i instrumenterne er i vid udstrækning tilfredsstillende på grund af ændrede geografiske programmeringsinstrukser, målsektorer, relevante beslutningsprocesser og forbedrede kvalitetskontrolsystemer. Der kan imidlertid konstateres betydelige variationer på EU-delegationsniveau.

Evalueringsarbejdsdokumenterne indeholder eksempler på komplementaritet mellem instrumenterne. EIDHR og PI støtter f.eks. bestemte foranstaltninger, som andre geografiske instrumenter ikke kan finansiere, såsom direkte samarbejde med civilsamfundsorganisationer om menneskerettighedsspørgsmål eller samarbejde med industrialiserede lande. Der blev ligeledes konstateret effektive synergier mellem IcSP (på grund af muligheden for kortsigtede aktioner uden programmering) og de geografiske instrumenter. Det er imidlertid vanskeligt at foretage en effektiv opfølgning på grund af mangel på fleksibilitet i procedurerne for de fleste andre instrumenter, som er bundet af lange programmeringsperioder. Den generelle kohærens mellem instrumenter kan imidlertid forbedres yderligere, navnlig ved at forenkle instrumenterne for at mindske grænserne mellem geografiske (under 11. EUF, ENI, DCI og IPA II) og tematiske instrumenter/programmer (tematiske programmer under DCI, IcSP og PI), der begge kan intervenere på de samme områder. Det specifikke anvendelsesområde for de geografiske instrumenter har gjort det vanskeligt at samarbejde strategisk og sammenhængende med nogle partnerlande. Tre geografiske instrumenter anvendes i samarbejdet med Afrika (EUF, DCI og ENI), og samarbejde på kontinentalt plan finansieres både af DCI (det panafrikanske program) og i lidt mindre omfang af 11. EUF (intra-AVS-programmet). Det har ligeledes vist sig vanskeligt at bygge bro mellem regioner, da EU's forbindelser med Latinamerika og Vestindien både er omfattet af DCI og EUF. Udviklingsvenlig politikkohærens har opnået momentum. Analysen af handelspolitisk støtte til udvikling af det regionale samarbejde viser, at opmærksomheden på sammenhængen mellem handel og udvikling er stigende. Sammenhængen mellem sikkerhed, udvikling og humanitær bistand har også opnået politisk momentum. Med hensyn til de geografiske instrumenter (DCI, ENI og 11. EUF) og sammenhængen mellem partnerlandene og EU's prioriteter påpeges det i nogle eksterne evalueringer, at der er tendenser til, at programmeringen primært er baseret på EU's dagsordener til trods for den omfattende høring af interesserede parter under programmeringen og projektgennemførelsen, og navnlig i forbindelse med EUF, medunderskrivelsen af flerårige programmeringsdokumenter og årlige foranstaltninger. Denne tilsyneladende afvejning mellem EU's interesser og internationale værdier og partnerskabsprincipper bør ses i forhold til den nye politiske kontekst, dvs. 2030-dagsordenen og målene for bæredygtig udvikling, som er blevet fastlagt på globalt plan. Merværdi Merværdien af EU's instrumenter skyldes en kombination af flere faktorer: i) EU's kompetence eller ekspertise ii) EU's karakter af en overnational enhed og den relative neutralitet, politiske indflydelse og løftestangseffekt, dette potentielt indebærer iii) geografisk spredning af visse instrumenter, herunder anvendelse i skrøbelige situationer, hvor der er færre udviklingspartnere, og betydelige disponible midler iv) anvendelsesområdet for instrumenterne og metoderne (såsom budgetstøtte, tilskud, indirekte forvaltning, blandingsfaciliteter og hurtig beslutningstagning i forbindelse med krisestyring) v) EU's evne til at gå foran med fælles foranstaltninger (dvs. fælles programmering og fælles gennemførelse), især sammen med medlemsstaterne. Yderligere faktorer er muligheden for at anvende instrumenterne til at intervenere på forskellige niveauer (nationalt, regionalt, kontinentalt), midlernes forudsigelighed (især EUF, der ikke er omfattet af reglen om EU-budgettets etårighed), den vægt, der lægges på det regionale samarbejde, og EU's unikke mulighed for at forberede tiltrædelseslandene til EU-medlemskab gennem IPA.

Mere specialiserede instrumenter har en særlig merværdi, der er knyttet til deres anvendelsesområde, f.eks. IcSP, som hurtigt og fleksibelt kan tilpasses nye situationer og anvendes på områder, hvor andre aktører er fraværende, og EIDHR-foranstaltningerne til beskyttelse af menneskerettigheder i følsomme situationer, der kan iværksættes uden partnerregeringernes samtykke. Løftestangseffekt Forudsætningerne for, at instrumenterne kan styrke den politiske dialog på landeniveau er til stede, især når der gennemføres programmer med budgetstøtte. PI underbygger politiske dialoger/partnerskaber med tredjelande gennem støtte til specifikke samarbejdsaktiviteter (baseret på gensidig interesse), hvilket bidrager til at fremme EU's interesser og skabe en unik politisk løftestangseffekt. En anden vigtig løftestangseffekt følger af EU-delegationernes donorkoordinerende rolle med hensyn til at fremme komplementaritet og sammenhæng mellem forskellige EU-aktører og øge EU's synlighed. Dette gælder især, når der er blevet iværksat fælles programmeringsprocesser. De specialiserede instrumenter fremmer ligeledes målrettet politisk dialog, f.eks. gennem INSC eller EIDHR i forbindelse med valgobservationer. IcSP har bidraget til at fremme EU's politiske dialog ved at øge donormidlerne på konfliktfølsomme områder. Evalueringerne peger desuden på en række ulemper i forhold til den politiske løftestangseffekt med hensyn til at styrke den politiske dialog om menneskerettigheder og grundlæggende værdier. Ulemperne var især knyttet til den faldende accept af den liberale demokratiske udviklingsmodel, den aftagende betydning af officiel udviklingsbistand og fremkomsten af nye aktører. Instrumenternes finansielle løftestangseffekt er forholdsvis høj, primært på grund af blandingsfaciliteterne (for DCI, EUF, ENI og IPA). Oprettelsen af trustfonde har også haft en finansiel løftestangseffekt, om end ikke altid på det forventede niveau. Mulighederne for forenkling Omkostningseffektive og effektive gennemførelsesmekanismer er afgørende for at forbedre instrumenters resultater. Kommissionen har indledt en forenklingsproces gennem revisionen af retningslinjerne for den flerårige programmering og de årlige beslutningsprocedurer. De interesserede parter mente imidlertid fortsat, at instrumenterne som helhed, herunder navnlig nogle instrumenter, var komplekse og administrativt byrdefulde, og at den finansielle fleksibilitet ikke var tilstrækkelig. Den detaljerede fordeling af budgettet i DCI for både geografiske og tematiske programmer gør instrumentet endnu mere komplekst og usmidigt, hvilket vanskeliggør mulighederne for at overføre midler mellem mål og for at ændre instrumentets prioriteter, navnlig i forbindelse med håndtering af nødsituationer og kriser. Inden FFR for 2014-2020 havde hvert enkelt instrument sine egne gennemførelsesbestemmelser, hvilket førte til forskelle i gennemførelsen under FFR for 2007-2013. Den fælles gennemførelsesforordning, som EUF-gennemførelsesforordningen i vid udstrækning er tilpasset, har bidraget til forenklingsdagsordenen, idet den har gjort det muligt at undgå forskelle og fortolkningsmæssige problemer. Siden 2014 har der i de løbende bestræbelser på at indføre forenklinger i eksterne forbindelser været fokus på at fjerne unødvendige byrder, øge fleksibiliteten og reducere kompleksiteten for eksterne partnere på gennemførelsesplan. Der er også andre forenklinger i sigte, men de forudsætter, at Rådet og Europa-Parlamentet ændrer finansforordningen, og Kommissionen har fremlagt et forslag til revision heraf. Bidrag til Unionens sammenhængende optræden udadtil EU sikrer sikkerhed og velstand for europæerne gennem aktivt samarbejde på den internationale scene for at fremme EU's interesser og værdier såsom demokrati, retsstatsprincippet og beskyttelse af menneskerettighederne. Politikkerne for EU's optræden udadtil omfatter internationale forpligtelser, herunder 2030-dagsordenen for bæredygtig udvikling og Parisaftalen om klimaændringer samt den globale strategi for EU's udenrigs- og sikkerhedspolitik, den nye europæiske konsensus om udvikling, det fornyede partnerskab mellem EU og Afrika, den reviderede europæiske naboskabspolitik, udvidelsespolitikken og konsensussen om humanitær bistand, der tilsammen skaber de nødvendige rammer for, at EU kan nå sine mål.

For at opfylde disse mål omfatter EU's værktøjskasse for eksterne politikker foranstaltninger inden for udviklingssamarbejde, diplomati, fred, sikkerhed og forsvar, økonomisk samarbejde, udvidelse, humanitær bistand og civilbeskyttelse, styrkede naboskabsforbindelser, makrofinansiel bistand, partnerskaber vedrørende globale udfordringer og handel. Instrumenterne i denne værktøjskasse tegner sig for mere end tre fjerdedele af de disponible midler under den nuværende FFR og har bidraget til EU's foranstaltninger udadtil siden 2014 som anført i evalueringsarbejdsdokumenterne. For at øge EU's effektivitet med hensyn til at støtte stabilitet, sikkerhed og bæredygtig udvikling i partnerlandene har Kommissionen desuden vedtaget et forslag om ændring af IcSP-forordningen. Ændringsforslaget lukker det identificerede hul i EU's evne til at yde støtte til opbygningen af EU-partnernes kapaciteter i sikkerhedssektoren og vil gøre det muligt for EU at støtte militære aktører under ekstraordinære og klart definerede omstændigheder. Gennem fælles programmering med medlemsstaterne og andre donorer er der blevet udviklet et mere sammenhængende og synligt EU-svar på partnerlandes udvikling. I en specifik evaluering, som blev offentliggjort i marts 2017, blev der konstateret fremskridt med den fælles programmering med medlemsstaterne, hvilket viser, at den, selv om den stadig er i sin vorden, er værdifuld for EU og medlemsstaterne. Udfordringerne i forbindelse med at sikre partnerlandenes ejerskab af processen og resultaterne skal tackles mere indgående. Med hensyn til civilsamfundet i partnerlandene er samarbejdet med civilsamfundet – om end de geografiske instrumenter primært anvendes i samarbejde med myndighederne i disse lande – fortsat et gennemgående træk ved instrumenterne, der således bidrager til at styrke organisationernes kapacitet og giver civilsamfundet mulighed for at fremme reformer og drage regeringer til ansvar. Formålet med nogle instrumenter og programmer såsom EIDHR og DCI CSO/LA er primært at støtte civilsamfundet. Den tætte sammenkobling mellem interne og eksterne politikker er indlysende, f.eks. i forbindelse med migrationskrisen, hvor det har været nødvendigt at sikre koordinering og komplementaritet mellem instrumenterne. EU's interne politiske prioriteter er i muligt omfang blevet integreret i foranstaltninger udadtil på en sammenhængende og konsekvent måde for at beskytte EU's interesser og fremme løsninger af gensidig interesse, og i PI har der ligeledes været særlig fokus på sammenhængen mellem interne og eksterne politikker. Med henblik på at sikre EU's eksterne interesser på behørig vis og opnå globale mål er samarbejdet mellem EU's interne og eksterne tjenester blevet styrket for at sikre en sammenhængende tilgang og undgå dobbeltarbejde og overlapning. For at medvirke til at skabe en større sammenhæng, sikre, at EU's foranstaltninger er gensidigt forstærkende og undgå en usammenhængende tilgang skal de eksterne tjenester have et mere fuldstændigt billede af de aktiviteter, der finder sted uden for EU, navnlig vedrørende globale udfordringer såsom klimaændringer, biodiversitet og kampen mod terrorisme. De nuværende mange forskellige programmeringsdokumenter vedrørende bestemte lande/regioner/kontinenter gør det vanskeligt at få et klart overblik over foranstaltninger udadtil. Bidrag til EU's prioriterede mål om intelligent, bæredygtig og inklusiv vækst Intelligent, bæredygtig og inklusiv vækst er kernen i EU's eksterne bistand. Instrumenterne bidrager til intelligent vækst gennem støtte til handelsrelaterede projekter og udvikling af kollektive tilgange til klimaændringer og miljø. I overensstemmelse med dagsordenen for forandring, som har til formål at øge virkningen og effektiviteten af EU's eksterne bistand væsentligt, er der i EU's bistand på landeplan fokus på tre eller færre målsektorer i de fleste partnerlande. EU-støtten er efterfølgende blevet mere fokuseret på to prioriterede områder på dagsordenen for forandring, herunder på inklusiv og bæredygtig vækst til støtte for menneskelig udvikling. IPA II har en klar målsætning om at forbedre modtagerlandenes økonomiske og sociale udvikling med henblik på at nå de mål, der er fastsat i Europa 2020-strategien for intelligent, bæredygtig og inklusiv vækst. Udviklingsinstrumenterne har et stærkt fokus på intelligent, bæredygtig og inklusiv vækst som afspejlet i de foranstaltninger, der er vedtaget i de årlige handlingsprogrammer. PI bidrager også til disse EU-prioriteter ligesom Grønlandsafgørelsen. Med hensyn til PI er et af Kommissionens specifikke mål at fremme den internationale dimension af Europa 2020-strategien i alle dens aspekter (f.eks. beskæftigelse, vækst og investeringer, SMV'er).

Siden 2008 har Kommissionen etableret blandingsfaciliteter i forskellige regioner verden over, hvilket har mobiliseret investeringer, for at fremme en bæredygtig økonomisk udvikling. Disse blandingsforanstaltninger er blevet iværksat på forskellige interventionsområder (infrastrukturprojekter, finansiering af mikrovirksomheder og små og mellemstore virksomheder osv.), og den merværdi, de skaber, varierer alt efter det specifikke additionalitetsmål, de skal imødegå, og de økonomiske vilkår i det pågældende land (f.eks. makroøkonomisk ramme, gunstigt erhvervsklima, investeringsklima). Langsigtede virkninger Det understreges i de eksterne evalueringer, at der er åbenlyse problemer med at måle de langsigtede virkninger af instrumenterne midt i gennemførelsesperioden, da gennemførelsen af et betydeligt antal projekter og programmer i nogle projekter først er påbegyndt for nylig, og i mange tilfælde er der endnu ikke blevet fastsat basisscenarier. I nogle evalueringer har det ikke desto mindre været muligt at se på opnåede resultater under tidligere instrumenter for at vise, at udviklingen er positiv i forhold til en række centrale indikatorer. DCI har f.eks. støttet udarbejdelsen af 50 nationale og regionale strategier i de seneste år, og nogle naboskabslande har på trods af vanskelige forhold (f.eks. den globale økonomiske krise, regionale kriser, borgerkrige, terrorisme og migrationskrisen) gjort markante fremskridt på visse forvaltningsområder (f.eks. Georgien inden for den offentlige forvaltning). For PI konkluderes det i midtvejsevalueringen, at de forventede virkninger af den ydede støtte er på vej til at materialisere sig. Resultaterne i forhold til instrumenternes nuværende mål afhænger af forskellige eksterne faktorer, der ligger uden for instrumenternes kontrol, f.eks. nationalt ejerskab, politisk vilje og et lands administrative kapacitet. Det kan få katastrofale følger ikke at gribe ind eller at gribe ind for sent på området eksterne forbindelser i form af ustabilitet, konflikter og krig, navnlig i EU's nabolande, med potentielle følgevirkninger for EU. 5. Konklusioner Det kan således konkluderes, at de nuværende instrumenter stadig er relevante, og at de har vist sig at være tilstrækkelig understøttende. I denne fase er det derfor ikke nødvendigt at ændre dem gennem lovgivningsmæssige forslag eller delegerede retsakter. I arbejdsdokumenterne knyttet til denne rapport peges der imidlertid på en række punkter, som der bør være fokus på fremover for at forbedre gennemførelsen af EU's foranstaltninger udadtil og drage erfaringer med henblik på den næste generation af instrumenter. Der vil blive taget hensyn til en række af de aspekter, der er blevet behandlet i de forskellige eksterne evalueringer, i instrumenternes resterende gennemførelsesperiode og i forbindelse med forberedelsen af den næste generation af instrumenter. Her tænkes især på følgende: ·2030-dagsordenen er vigtig, da den opstiller ambitiøse, universelle mål for bæredygtig udvikling og er baseret på partnerskaber mellem mange interessenter, hvilket fremhæver betydningen af dagsordenen for "ikke-støtte" og de indbyrdes sammenhænge mellem mål, herunder forbindelsen mellem sikkerhed og udvikling. Der skal på en konsekvent og sammenhængende måde tages højde for målene for bæredygtig udvikling i EU's optræden udadtil. I overensstemmelse med 2030-dagsordenen opstilles der i den globale strategi og den nye europæiske konsensus om udvikling en ny vision for EU's optræden udadtil. ·Betydningen af at fremme grundlæggende værdier og menneskerettigheder er et centralt aspekt i instrumenterne, men ifølge en række eksterne evalueringer er det blevet vanskeligere at fremme og videreføre denne dagsorden i mange lande, og civilsamfundet får stadig mindre råderum i mange lande. Dette gør det vanskeligt for EU at arbejde med disse vigtige dimensioner og understreger et andet muligt modsætningsforhold mellem en række grundlæggende elementer i EU's optræden udadtil og i partnerskabs- og ejerskabsprincipperne. ·I den nuværende situation med flere kriser og konflikter er det også nødvendigt, at EU's flerårige finansielle ramme hurtigt kan tilpasses til skiftende prioriteringer og uforudsete begivenheder og til at kunne levere hurtigt på stedet . Instrumenterne skal ligeledes have finansiel fleksibilitet og andre former for fleksibilitet, der er nødvendig i EU's optræden udadtil for at imødegå de mange globale udfordringer, som EU står over for. Denne fleksibilitet skal opbygges på forskellige niveauer, fra budgetniveau — budgettet bør indeholde større reserver — til flerårig programmering og større forenkling på gennemførelsesplan med henblik på at øge effektiviteten.

·Balancen mellem langsigtede forpligtelser vedrørende støtte til reformer i partnerlandene og kortsigtede foranstaltninger bør tages op til fornyet vurdering. Dette viser, at der er et modsætningsforhold mellem forudsigelighed knyttet til tilsagn om bistandseffektivitet og fleksibiliteten af EU's eksterne bistand. ·Der skal generelt tages hensyn til det fremtidige ambitionsniveau for fred og sikkerhed i foranstaltninger udadtil. Med udgangspunkt i de seneste erfaringer er der også fortsat behov for en hurtig og fleksibel krisestyringskapacitet. ·Selv om der er dokumentation for kohærens mellem instrumenter, kan denne forbedres ved at strømline antallet af instrumenter. Dette vil bidrage til at sikre et bedre samspil på operationelt plan, navnlig mellem geografiske og tematiske instrumenter og programmer, som kan anvendes på de samme områder. ·Integreringen af EU's prioriteter har generelt været en succes, f.eks. inden for klimaændringer og miljøbeskyttelse, men den har vist sig at være en udfordring i nogle sammenhænge, navnlig på grund af modstand fra partnerlandene og et muligt modsætningsforhold mellem fremme af EU's dagsorden, f.eks. for fremme af foranstaltninger til imødegåelse af globale udfordringer og beskyttelse af offentlige goder eller for migration og sikkerhed, og partnerskabs- og ejerskabsprincipperne. ·Sammenhængen mellem interne og eksterne politiske mål skal formidles mere klart. Der skal udvikles alternative tilgange til dette samarbejde på grundlag af erfaringerne med DCI-programmet vedrørende globale almene goder og udfordringer og PI, der har et globalt anvendelsesområde. ·Princippet om graduering i DCI har forsætligt begrænset EU's muligheder for at samarbejde med de øverste mellemindkomstlande gennem bilateralt samarbejde. EU skal samarbejde med alle lande, herunder mere avancerede udviklingslande og strategiske partnere, i overensstemmelse med 2030-dagsordenen og den europæiske konsensus om udvikling. ·Potentialet for samarbejde med EU-medlemsstaterne, bl.a. gennem fælles programmering, skal styrkes yderligere. Dette vil imidlertid kræve større engagement fra både partnerlandenes regeringer og visse medlemsstater. Bilag Tabel 1 Udgifter fordelt på modtagerland og -region og på instrument — i EUR

Tabel 2 Bidrag til faciliteten for flygtninge i Tyrkiet (i 1 000 EUR) Tabel 3 Bidrag til trustfonde (betalinger fra bidragydere — i mio. EUR)