DA    DA DA 
DA    DA  KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER 
Bruxelles, den 7.7.2008 
SEK(2008) 2191 
  
ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE 
 
Ledsagedokument til 
Forslag til 
 
RÅDETS DIREKTIV 
 
om ændring af direktiv 2006/112/EF om det fælles merværdiafgiftss ystem for så vidt 
angår de nedsatte momssatser 
Konsekvensanalyse 
Resumé 
{KOM(2008) 428 endelig} 
{SEK(2008) 2190} 
DA 2   DA Denne kortfattede tekst er blot et resumé af den analyse, der er indeholdt i den fulde tekst, 
som kun foreligger på originalsproget og derfor  kun forelægges sammen med den engelske 
sprogudgave af forslaget. 
Denne rapport forpligter kun de tjenestegren e i Kommissionen, der ha r været involveret i 
udarbejdelsen, og den er udarbejdet med henblik på at indhente bemærkninger og foregriber 
på ingen måde en eventuel senere  afgørelse truffet af Kommissionen . 
Resumé 
Den 5. juli 2007 forelagde Kommissionen en medd elelse for Rådet og Europa-Parlamentet om 
andre momssatser end normalsatser for moms1. I meddelelsen, som var baseret på en 
undersøgelse foretaget af Copenhagen Economics2 var Kommissionen af den opfattelse, at en 
ny retlig ramme for nedsatte momssatser bu rde rationalisere og forenkle det nuværende 
system uden at være til hinder for, at medlemsstat erne får større fleksibilitet med hensyn til at 
vedtage nedsatte satser, navnlig for tjenest eydelser, der leveres lokalt. Formålet med 
meddelelsen var at indlede en bred drøftelse om  de nedsatte satsers fremtid under hensyntagen 
til undersøgelsens konklusioner. Rådets drøftels e har endnu ikke afklaret de grundlæggende 
spørgsmål om forenkling og rationalisering af de n overordnede ramme eller virkningerne og 
nytten af nedsatte satser me d henblik på at nå specifi kke politiske målsætninger. 
Kommissionen står imidlertid over for en række  hastende spørgsmål vedrørende indførelsen 
af nye muligheder for at anvende nedsatte mo mssatser, som bør behandles omgående, og/eller 
for hvilke der ser ud til at være  tilstrækkelige grunde til alle rede at medtage dem i et 
lovgivningsforslag. Der er også behov for en række tekniske tilpasninger. 
På denne baggrund besluttede Kommissionen at fo relægge et første forslag i sommeren 2008 
(punkt 2008/TAXUD/002 på dagsordenen; pr ioriteret initiativ på Kommissionens 
arbejdsprogram på lovgivningsområdet i 2008). Anvendelsesområdet for dette forslag vil 
derfor være begrænset og vil ikke omfatte  en dybtgående revision af den nuværende 
grundlæggende momssatsstruktur (en normalsat s på mindst 15 % og 2 fakultative nedsatte 
satser på mindst 5 %, som kan anvendes på en begrænset liste over vare r og ydelser). Det vil 
heller ikke tackle problemet med de adskillige undtagelser fra de generelle satsrammer eller 
spørgsmålet om at udvide anvendelsesområdet for nedsatte satser til miljømæssige formål. Dette kan eventuelt ske på et senere tidspunkt , når den nuværende dybtgående drøftelse og de 
yderligere undersøgels er er afsluttet. 
Denne situation kræver en passende konsekvens analyse, hvor der udelukkende sættes fokus 
på nedenstående problemer, som skal afklares på kort sigt.  
1) Hvad angår visse arbejdskraftintensiv e ydelser, som er anført i bilag IV til 
momsdirektivet (2006/112/EF),  kan medlemsstaterne midlertidigt anvende nedsatte 
satser, under forudsætning af, at de har fået tilladels e hertil. Den pågældende 
                                                 
1 KOM (2007)380 endelig; kan ses på: 
http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/doc uments/taxation/vat/how_vat_works/rates/COM(200
7)380_en.pdf . 
2 "Study on reduced VAT applied to goods and servi ces in the Member States of the European Union" 
Copenhagen Economics, 21. juni 2007. Se EUROPA — Taxation and Customs Union / Rates  og 
SEK(2007) 910, på: 
http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/docum ents/taxation/vat/how_vat_works/rates/SEC(2007
)910_en.pdf . 
DA 3   DA bestemmelse udløber ved udgangen af 2010. Det første spørgsmål er, om muligheden 
for at anvende nedsatte satser skal gør es – helt eller delvis – permanent eller 
fuldstændig afskaffes. 
2) Et logisk andet spørgsmål er, om medlem sstaternes tilladelse til at anvende nedsatte 
satser bør udvides til ydelser, der svarer til arbejdskraftintensive ydelser, som ikke er 
anført i bilag IV, når der ikke er noge n indvirkning på det indre marked. De 
grundlæggende karakteristika ved sådanne "ydelser, der levere s lokalt" er, at de ikke 
kan leveres på afstand, de er hovedsagel ig rettet mod lokale slutbrugere, og 
leverandøren og kunden befinder si g i det samme mindre område. 
3) Restaurationsydelser anses generelt for at være en type ydelser,  der leveres lokalt, 
idet de i høj grad er rettet mod det lokale marked. Der kan imidlertid ske forvridninger af det indre ma rked i grænseregioner elle r med hensyn til fordelingen 
af turismen mellem visse medlemsstater som følge af de forskellige momssatser, der 
anvendes i medlemsstaterne. På grund af undt agelser har et stort antal medlemsstater 
endvidere ret til at anvende nedsatte satser  på restaurationsydelser, mens andre ikke 
har ret til det. Nogle af disse undtage lser vil ophøre den 31. december 2010. Der 
opstår derfor et tredje spørgsmål: skal al le medlemsstater have lov til at anvende 
nedsatte satser på restaurationsydelser? 
4) I øjeblikket har medlemsstaterne lov til at  anvende en nedsat sats på "levering, 
opførelse, renovering og om bygning af boliger som le d i en socialpolitik". 
Erfaringerne har imidlertid vist, at medlemsstaterne fortolker dette på forskellig måde. Endvidere anvender nogle medlemsstat er en nedsat sats på "renovering og 
reparation af private boliger, bortset fra materialer, som udgør en betydelig del af 
værdien af den leverede ydelse" (på listen over arbejdskraftintensive ydelser i bilag 
IV), og en række medlemsstater har fået undtagelser, som tillader dem at anvende 
nedsatte satser (eller en nulsats) på leveringer til bygninger uafhængigt af en 
socialpolitik. Nogle af disse  undtagelser udløber ved udga ngen af 2010. Det fjerde 
spørgsmål er derfor, om der er grund til at tillade nedsatte satser mere generelt i 
denne sektor og tilføje hele  boligsektoren til listen ove r varer og ydelser, der kan 
belægges med en nedsat sats. På denne  måde kunne medlemsstaterne vælge at 
begrænse anvendelsesområdet for den nedsatte momssats eller ikke i forhold til deres nationale budgetmæssige og finanspolitiske valg. 
De problemer, der er konstateret, vedrør er hovedsagelig politiske begrænsninger
. For det 
første anmoder et stort antal medlemsstater om  fleksibilitet for at kunne fastsætte nedsatte 
satser efter eget valg på områder, hvor det indr e marked ikke påvirkes af forskelle i satserne 
mellem medlemsstaterne. For det andet er de u lige muligheder, som medlemsstaterne får på 
nogle af disse områder, et andet aspekt af  problemet. Vi henvise r her kun til nedsatte 
momssatser. Konsekvensanalysen drøfter ikke, om en nedsættelse af den direkte beskatning 
og socialsikringsbidragene kunne være mere hensig tsmæssig, når det drejer sig om at nå visse 
beskæftigelsesmålsætninger. Den drøfter hell er ikke en række bredere spørgsmål såsom 
balancen mellem indirekte og direkte beskatning. 
Målsætningerne  for Kommissionens kommende initiativ ve drørende nedsatte momssatser er 
følgende. 
1) For det første drejer det sig om at skabe ensartede spilleregler i alle EU's 
medlemsstater for så vidt angår anvendelse af  nedsatte satser på restaurationsydelser, 
DA 4   DA ydelser, der leveres lokalt, og ydelser ve drørende boliger (og tilsvarende ikke-
kommercielle bygninger) og at skabe en mere sammenhængende momssatsstruktur 
på dette område. Målet er at give alle medlemsstaterne politisk handlefrihed og sikre 
fleksibilitet på de områder, hvor det indre markeds funktion ikke påvirkes. 
2) For det andet bør politikken reducere den juridiske og økonomiske usikkerhed. I 
øjeblikket er de økonomiske operatører usikre med hensyn til fremtiden for de nedsatte satser, der gælder for arbejdskraftintensive ydelser. Endvidere har drøftelserne om en udvidelse af de nedsatte satser til restaurationsydelser og lokale 
ydelser varet i flere år, hvilket har skabt usikkerhed og måske har gjort 
virksomhederne tilbageholdende med he nsyn til at investere og ansætte 
arbejdstagere. 
3) For det tredje er der de  socialøkonomiske målsætninger: 
a) at reducere overholdelsesomkostningerne for virksomhederne, navnlig 
boligsektoren – dette knytter an til den anden målsætning om retssikkerhed 
b) at sikre en omlægning fra den sorte og uformelle økonomi til den formelle 
økonomi med henblik på at fremme de n økonomiske vækst og den formelle 
rekruttering/ansættelse og – i begrænse t omfang – den samlede beskæftigelse 
ved at reducere husholdninge rnes gør-det-selv-aktivi teter og bidr age til at 
bekæmpe sort arbejde på visse områder. 
På baggrund af ovenstående problemdefinition og målsætninger er de politiske 
valgmuligheder  meget begrænsede. 
1) Den første valgmulighed indebærer en uæ ndret politik. I dette scenario udløber de 
midlertidige bestemmelser i momsdirektivet , som tillader nedsatte  satser for visse 
arbejdskraftintensive ydelser, auto matisk ved udgangen af 2010 ligesom de 
midlertidige undtagelser, som har givet de nye medlemsstater mulighed for at 
anvende nedsatte satser på restaurationer og boligsektoren. De tilsvarende 
undtagelser, som er givet til de gamle medlemsst ater, ville fortsat være  i kraft, idet de 
ikke har nogen udløbsfrist. Medlemsstater, som i øjeblikket anvender nedsatte satser 
på visse arbejdskraftintensive ydelser , eller nye medlemsstater, som anvender 
undtagelser på restaurations- og boligsektore n, ville (i princippet)  være nødt til at 
hæve momssatsen for disse  ydelser til normalsatsen. 
2) Den anden valgmulighed indebærer en ændret politik og betyder, at Fællesskabets 
momslovgivning vedrørende ne dsatte satser skal ændres.  Der kan tænkes 
forskellige muligheder, herunder en begr ænset ændring i lovgivningen til den størst 
mulige ændring i overensstemmelse med de fors kellige spørgsmål, der er henvist til i 
problemdefinitionen. Ændringerne kan omfatte  følgende valgmuligheder (forskellige 
aspekter kan ligeledes overvejes særskilt): 
a) Nedsatte satser for visse arbejdskraf tintensive ydelser: den eneste ændring er, 
at den nuværende bestemmelse om  nedsatte satser for visse 
arbejdskraftintensive yde lser gøres permanent. 
b) Nedsatte satser for en udvidet liste over arbejdskraftintensive ydelser: 
DA 5   DA – udelukkende for private husholdninge r: alle medlemsstaterne kan 
anvende nedsatte satser på kategorierne af ydelser i bilag IV og på en begrænset liste over tilsvarende (mindre) ydelser til private husholdninger: have- og landskabsplej e samt vedligeholdelse af haver 
for privatpersoner, ydelser vedrør ende personlig pleje bortset fra 
frisørydelser (ydelser, der tilbydes i institutter for personlig pleje), 
mindre reparationer af løsøregens tande (ekskl. motorkøretøjer) og 
rengøringstjenester i relation til løsøregenstande 
– for private husholdninger og andre ikke-kommercielle kunder: den 
begrænsede liste over tilsvarende (mindre) ydelser kunne endvidere omfatte ydelser, der leveres til andre slutbrugere end private 
husholdninger: have- og landskabsplej e samt vedligeholdelse af haver 
og parker for offentlige myndigheder og til ikke-kommerciel brug, (mindre) renovering, reparation, ve dligeholdelse og rengøring af 
religiøse samlingssteder, kulturarvsste der, historiske monumenter eller 
andre ikke-kommercielle bygninger. 
c) Nedsatte satser for en udvidet liste  over arbejdskraftintensive ydelser og 
restaurationsydelser: medlemsstaterne kunne  ligeledes anvende nedsatte satser 
på restaurationsydelser. 
d) Nedsatte satser for en udvidet lis te over arbejdskraf tintensive ydelser, 
restaurationsydelser og he le boligsektoren: medlem sstaterne kunne ligeledes 
anvende nedsatte satser på opførelse  og (væsentlig) ombygning af private 
boliger og levering heraf. 
e) Nedsatte satser for en udvidet lis te over arbejdskraf tintensive ydelser, 
restaurationsydelser, boligsektoren og visse andre dele af byggesektoren: 
medlemsstaterne kunne ligeledes anvende nedsatte satser på opførelse og 
væsentlig renovering eller ombygning af ikke-kommercielle bygninger, såsom 
religiøse samlingssteder e ller kulturarvssteder, hist oriske monumenter eller 
ikke-kommercielle bygninger og levering heraf. 
Konsekvensanalysen for disse valgmuligheder er hovedsagelig baseret på konklusionerne fra 
Copenhagen Economics-undersøgelsen. Andre da takilder er imidlertid også blevet 
konsulteret. Parallelt med denne konsekvensanal yse foregik der en offentlig høring fra den 
11. marts til den 12. maj 2008. Som helhed resu lterede høringen ikke i nogen argumenter, 
som ikke er omfattet af eller er re levante for denne konsekvensanalyse. 
I forbindelse med alle valgmulighederne med en ændret politik vil de sektorer
, der påvirkes af 
ændringerne, sandsynligvis opleve, at der sættes skub i efterspørgs len og beskæftigelsen ; 
forskellene mellem sektorerne ser i høj grad ud til at afhænge af pr isfølsomheden, som kan 
være noget svagere i byggesektoren (vedligehol delse, reparation og opførelse) og i tilfælde, 
hvor ydelserne ikke leveres ti l husholdninger. De stærkeste virkninger vil sandsynligvis 
forekomme i forbindelse med valgmulighed 2, 3 og 5 i tabel 1. Der kan være forskelle 
mellem medlemsstaterne med hensyn til, hvornår vi rkningen indtræder, afhængig af stivheder 
og stramheder på det relevante arbejdsmarke d. Valgmuligheden med en uændret politik vil 
hovedsagelig hæve momssatsen for visse arbejd skraftintensive sektorer i de medlemsstater, 
der anvender nedsatte satser på disse ydelser . Stigningen i momssatserne vil sandsynligvis 
have større virkninger (i modsat  retning) end en  nedsættelse. 
DA 6   DA De planlagte nedsatte satser i forbindelse me d valgmulighederne med en ændret politik vil 
sandsynligvis være mest effektive med hensyn til at bekæ mpe den sorte økonomi  i sektorer, 
der betjener slutbrugerne, navnlig husholdningerne (dvs. valgmulighed 2, 3, 5 og 6 i tabel 1). 
Valgmuligheden med en uændret politik vil sands ynligvis resultere i øget  aktivitet i den sorte 
økonomi. 
Hvad angår retssikkerhed og økonomisk sikkerhed , vil de valgmuligheder med en ændret 
politik, som på en klar og permanent måde gi ver medlemsstaterne mulighed for at anvende 
nedsatte satser på arbejdskraftintensive ydelser og restaurationsydelser ( valgmulighed 2, 3 og 
5 i tabel 1) forbedre situationen. Valgmulighede n med en uændret politik  kunne ligeledes give 
sikkerhed ved at udelukke yderligere forlængels er af midlertidige foranstaltninger (navnlig 
hvad angår visse arbejdsk raftintensive ydelser), men eftersom  der stadig vil være undtagelser 
(f.eks. for restaurationsydelser), vil drøftelserne om en udvidels e af de nedsatte satser til 
ydelser, der leveres lokalt, og restaurationer i kke være slut, hvilket kan medføre en vis 
usikkerhed. 
Den samlede økonomiske vækst  vil sandsynligvis være stær kere i forbindelse med de 
valgmuligheder ( valgmulighed 2, 3 og 5 i tabel 1), hvor der sker en  omlægning fra aktiviteter 
i gør-det-selv-økonomien og den sorte økonomi over til den formelle økonomi (aktiviteter med begrænset behov for formel uddannelse og speci aliserede maskiner), dvs. lokalt leverede 
ydelser til husholdninger, især hjemmepl eje, rengøring, mindre reparationer og 
vedligeholdelse samt restaurationer. Den saml ede nedbringelse af (struktur)arbejdsløsheden
 
vil formentlig være lig nul i forbindelse med a lle valgmuligheder, undtag en når der indføres 
nedsatte satser for ydelser til husholdninger,  som involverer en for holdsvis høj andel af 
lavtuddannede arbejdstagere, såsom mindre repa rationer og vedligeholdelse, rengøring og 
restaurationsydelser. Den største virkning vil formentlig forekomme i forbindelse med valgmulighed 2, 3 og 5 i tabel 1. Hvad angår den samlede vækst og beskæftigelse skal der 
imidlertid tages hensyn til de forskellige vir kninger fra den ene medlemsstat til den anden. 
De forskellige valgmuligheder forventes ik ke at have en væsentlig indvirkning på 
virksomhedernes overholdelsesomkostninger
, medmindre der indføres nedsatte satser for hele 
boligsektoren og for restaurationer ( valgmulighed 2+6 og 5 i tabel 1). 
Endvidere vil ingen af valgmulighederne form entlig have væsentlige indvirkninger på det 
indre markeds funktion . Nedsatte satser for restaurationer og ydelser, der tilbydes i institutter 
for personlig pleje, kan have en indvirkning i grænseområder eller påvirke turismen, men som 
helhed og i forhold til den nuværende situati on (og valgmuligheden med en uændret politik) 
ville det indre marked formentlig fungere bedre, hvis alle medlemsstater fik samme 
muligheder for at indføre nedsatte satser. 
Eftersom alle de sektorer , der påvirkes af ændringe rne, domineres af SMV'er , formodes alle 
de valgmuligheder, der sætter gang i aktiviteten i disse sektorer – i forskellig grad – at være til 
gavn for SMV'erne. 
Hvad angår miljøvirkningerne , vil de valgmuligheder, der tillader nedsatte satser i 
byggesektoren ( valgmulighed 2, 4, 6 og 7),  formentlig have den største gavnlige virkning. 
Virkningerne for indkomstford elingen mellem husholdningerne  vil formentlig være lig nul 
eller minimale i forbindelse med alle va lgmuligheder. Der kan forventes en række 
velfærdsvirkninger i forbindels e med alle valgmuligheder med en ændret politik, og der er 
mulighed for en positiv indvirkning på den sociale integration , når beskæftigelsen af 
lavtuddannede arbejdstagere som helhed vil stige ( valgmulighed 2-5) . 
DA 7   DA Tabel 1: Sammenligning af virkningerne af de forskellige valgmuligheder (de supplerende 
elementer af valgmulighederne er taget i betragtning)  
Virkninge
r 
 
Valgmu
ligheder 
Sektorvækst 
Vækst i den samlede 
økonomi 
Sektorbeskæftigelse 
Beskæftigelse. Generelt 
Undergrundsøkonomi 
Overholdelsesomkostni
nger 
Det indre marked 
SMV'er 
Indkomstfordeling 
Andre sociale 
virkninger 
Miljø 
1. Uændret 
politik - - - -/0 - 0 0 - 0 - - 
2. Nedsatte 
satser for 
visse 
arbejdskrafti
ntensive 
ydelser +++ +++ +++ +/0 +++ 0 0 ++ 0 ++ + 
3. Nedsatte 
satser for en 
udvidet liste 
over 
arbejdskrafti
ntensive 
ydelser 
udelukkende 
til private 
husholdninge
r +++ +++ +++ + +++ 0 0 ++ 0 ++ 0 
4. Nedsatte satser for en 
udvidet liste 
over 
arbejdskrafti
ntensive 
ydelser til 
andre ikke-
kommercielle 
kunder + +/0 + 0 +/0 -/0 0 + 0 ++ + 
5. Nedsatte 
satser for 
restaurations
ydelser +++ +++ +++ ++ +++ + + ++ 0 ++ 0 
6. Nedsatte 
satser for 
væsentlige 
arbejder / 
leveringer i 
boligsektoren ++ +/0 ++ 0 +++ + 0 ++ 0 + + 
7. Nedsatte satser for 
væsentlige 
arbejder / 
leveringer i 
forbindelse 
med ikke-+ +/0 + 0 +/0 -/0 0 + 0 + + 
DA 8   DA kommercielle 
bygninger 
Hvad angår opfyldelsen af målsætningerne (t abel 2), opfylder valgmuligheden med en 
uændret politik ikke de fastsatte målsætninger,  bortset fra en eventu el mindre indvirkning på 
overholdelsesbyrderne. En lang række undtagelser for nedsatte  satser i restaurations- og 
boligsektoren vil nemlig stadig være i kraft. 
Alle valgmulighederne med en ændret po litik opfylder den første målsætning; valgmulighed 
2, 3 og 6 opfylder alle målsætninger bortset fra én, mens valgmulighed 5 opfylder alle 
målsætninger. 
DA 9   DA Tabel 2: Sammenligning af de forskellige valgmuligheders opfyldelse af målsætningerne  
Målsætninger 
 ValgmulighederEnsartede 
spilleregler i EU 
for så vidt angår 
nedsatte satser 
for 
restaurationer, 
boliger og 
ydelser der 
leveres lokalt, 
samt fleksibilitet 
for 
medlemsstaterne, 
når der ikke er 
nogen 
indvirkning på 
det indre marked Reduktion af 
den juridiske 
og økonomiske 
usikkerhed Nedbringelse af 
overholdelsesomkostningerne Omlægning fra 
sort og uformel 
økonomi til 
formel økonomi 
1. Uændret politik  nej nej ringe nej 
2. Nedsatte satser for visse 
arbejdskraftintensive 
ydelser – bilag IV  ja ja nej ja 
3. Nedsatte satser for en 
udvidet liste over 
arbejdskraftintensive 
ydelser udelukkende til 
private husholdninger  ja ja nej ja 
4. Nedsatte satser for en 
udvidet liste over 
arbejdskraftintensive 
ydelser til andre ikke-
kommercielle kunder  ja nej nej ringe 
5. Nedsatte satser for 
restaurationsydelser  ja ja ja ja 
6. Nedsatte satser for 
væsentlige arbejder og 
leveringer i boligsektoren  ja nej ja ja 
7. Nedsatte satser for 
væsentlige arbejder og 
leveringer i forbindelse 
med ikke-kommercielle 
bygninger  ja nej nej ringe 
Uden hensyntagen til de budgetmæssige virk ninger for medlemsstaterne, som disse skal 
vurdere i første omgang som følge af fleksi bilitetsprincippet, foretrækkes som helhed 
valgmulighed 2, 3, 5 og 6 , som eventuelt kan kombineres.