Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om »Kommissionens forslag til Rådets direktiv om vurdering af bestemte planers og programmers virkning på miljøet« () (97/C 287/21)

Rådet for Den Europæiske Union besluttede den 6. maj 1997 under henvisning til EF-traktatens artikel 130 S at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Miljø-, Sundheds- og Forbrugerspørgsmål, som udpegede Giampaolo Pellarini til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 15. maj 1997.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 346. plenarforsamling af 28. og 29. maj 1997, mødet den 29. maj 1997, med 49 stemmer for og 4 hverken for eller imod, følgende udtalelse.

1. Indledning

1.1. Det foreliggende forslag er et supplement til miljøvurderingen af projekter i henhold til direktiv 85/337/EØF, som Rådet netop har ændret med henblik på at ajourføre procedurerne i lyset af de indhøstede erfaringer og de internationale forpligtelser, EU har påtaget sig under Espoo-konventionen ().

1.2. Miljøvurderingen skal foretages, inden der vedtages planer og programmer, hvori der fastlægges rammer for beslutninger om de enkelte projekter.

1.3. Anvendelsesområdet er begrænset til arealanvendelsesplaner og -programmer, som vedtages af et ansvarligt organ i henhold til formelle procedurer (artikel 2), herunder sektorielle arealanvendelsesplaner på områder som transport, affaldsforvaltning, vandressourceforvaltning, industri, telekommunikation, turisme og energi.

2. Generelle bemærkninger

2.1. ØSU ser positivt på forslaget, da det er et led i bestræbelserne på at sikre en »bæredygtig udvikling« i overensstemmelse med de internationale aftaler under Rio-konventionen og det femte miljøhandlingsprogram, og da det har til formål at sikre, at miljøhensyn i højere grad integreres allerede i den fase, hvor arealanvendelsen planlægges.

2.2. Når miljøvirkningerne vurderes på plan- og programtrinet, skal miljømålene nødvendigvis være fastlagt på et meget tidligt tidspunkt i planlægningsprocessen og underkastes en udtømmende, interaktiv evaluering på det mest passende beslutningsniveau. Denne metode fremmer en forebyggende indsats og åbner mulighed for en mere fuldstændig vurdering af mulighederne for alternativer og ligeledes af de kumulative og synergistiske virkninger fra små, men talrige projekter. En sådan »strategisk« miljøvurdering sikrer desuden, at forsigtighedsprincippet tilgodeses ved behandlingen af miljøspørgsmål.

2.3. Når miljøvurderingen foretages på et tidligere trin og får et »strategisk« islæt, skulle kvaliteten af vurderingen af de enkelte projekter øges, idet der fra starten tilvejebringes et pålideligt referencegrundlag. Dette referencegrundlag vil også skabe en overordnet ramme om de enkelte projekter og dermed være til gavn for ophavsmændene.

2.4. Forslaget udspringer af ti års erfaringer med anvendelsen af VVM-direktivet, som viser, at procedurens potentiale udnyttes mere effektivt, når flere projektalternativer holdes op mod hinanden. Denne forudsætning kan opfyldes bedre, hvis miljøovervejelserne integreres i det forberedende planlægningsarbejde.

2.5. Forslaget er i øvrigt i tråd med det grundlæggende princip i det femte miljøhandlingsprogram, hvor miljøhensyn ikke længere blot er et enkeltstående element i forskellige politikker, men derimod en tværgående faktor i de forskellige udviklingspolitikker; miljøhensynet løber altså som en rød tråd gennem alle politikker og sætter ind allerede på forebyggelsesstadiet.

2.6. Det foreslåede direktiv fastlægger en grundlæggende rammeprocedure, som det overlades til medlemsstaterne at implementere ved at kombinere proceduren på den mest hensigtsmæssige måde med den allerede eksisterende lovgivning om miljøvurdering af de enkelte projekter. Indførelsen af en »strategisk« vurdering af miljøvirkningerne bør lette miljøvurderingen af de enkelte projekter. Forslaget til Rådets direktiv bør ændres, så der tages højde for dette aspekt.

2.7. Andre direktiver af stor betydning for overvågning, procedurer og tilladelser på miljøområdet er blevet vedtaget i de senere år eller er under behandling. Som eksempel kan nævnes direktivet om integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening (96/61/EF). Det foreliggende forslag indgår altså i en relativt kompliceret kontekst, og det ville være formålstjenligt at benytte denne lejlighed til at præcisere de eksisterende hierarkier og anvendelsesområderne for de forskellige direktiver, så man kan undgå overlapninger, dobbeltarbejde og alt for bekostelige bureaukratiske procedurer.

2.8. Selv om de forskellige direktiver tjener forskellige mål (Seveso-direktivet, direktivet om miljøstyring og miljørevision, VVM-direktivet osv.), må det erkendes, at der er et vist hierarki, hvor det foreliggende forslag udgør den »strategiske« referenceramme, hvorefter kommer »mellemplanet« med VVM-direktivet om de enkelte projekter efterfulgt af Seveso-direktivet og IPPC-direktivet (integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening) og endelig de frivillige aftaler. I tilfælde, hvor der kan være tale om procedureoverlapninger, er det dog altid forenklingsmålet, der skal holdes for øje.

2.9. Dette krav gjorde ØSU i øvrigt allerede gældende i punkt 2.2 i udtalelsen om ændringen af VVM-direktivet (), hvor ØSU efterlyste en bedre koordinering med den EU-miljølovgivning, der sammen med VVM-direktivet kan have indflydelse på bestemte områder, som f.eks. IPPC-direktivet, Seveso-direktivet osv., og anbefalede, at procedurerne koncentreres. ØSU har givet udtryk for samme bekymring i udtalelsen om gennemførelsen af EF's miljølovgivning (), hvor ØSU i punkt 2.4 efterlyser en forenkling og en tematisk kategorisering af bestemmelserne.

2.10. Med hensyn til vurderingsmetoderne er Kommissionen nok for optimistisk i begrundelsens punkt 1.18: Metoderne er ikke så konsoliderede, som det antydes; det er i hvert fald ikke den generelle holdning blandt teknikere og andre parter, der berøres af beslutningerne. Der bør indføres særlige sammenligningsmekanismer, så man bedre kan vurdere de tekniske værktøjer, der anvendes inden for miljøvurderingen. Kommissionen kunne i samråd med medlemsstaterne udarbejde ikke-bindende retningslinjer med eksempler for dermed at bidrage til en mere koordineret gennemførelse i medlemsstaterne. Inden for rammerne af bestemmelserne i artikel 11, stk. 1, bør Kommissionen endvidere opfordre til udveksling af oplysninger om og erfaringer med vurderingsmetoder.

2.11. En harmonisering af minimumskrav vedrørende miljødimensionens integrering i vedtagelsen af planer og programmer er selvsagt nødvendig, når det drejer sig om grænseoverskridende problemer, men en sådan harmonisering er lige så afgørende, hvis man vil undgå konkurrenceforvridninger mellem medlemsstaterne og mellem de forskellige regioner.

2.12. Det er imidlertid et faktum, at forslaget er af rent proceduremæssig karakter (jf. punkt 4.2 i begrundelsen), eftersom der fastsættes bestemmelser om vurdering og høring under det forberedende arbejde og hensyntagen til resultaterne heraf i den endelige beslutning, uden at disse resultater har nogen bindende virkning i forbindelse med beslutningstagningen, idet såvel vurderingsbeføjelserne som den endelige beslutning forbliver de ansvarlige myndigheders enekompentence. Nærhedsprincippet tilgodeses således.

2.13. Endelig skal direktivets anvendelse afpasses efter det beslutningsniveau (nationalt, regionalt eller lokalt), der i den enkelte medlemsstat har ansvaret for vedtagelse af planer og programmer. I den forbindelse finder ØSU det kritisabelt, at det i direktivets dispositive del overlades til medlemsstaterne alene at træffe afgørelse om undtagelser (artikel 4, stk. 3 og 4). Sådanne undtagelser bør fastlægges i samråd med de ansvarlige myndigheder på regionalt eller lokalt plan.

2.14. Rent bortset fra, at ØSU foreslår, at anvendelsesområdet udvides (artikel 2), forstår det ikke, hvorfor planer, der forelægges Kommissionen i henhold til strukturfondsforordningerne, udelukkes fra anvendelsesområdet. Den nuværende kontrol med miljøvirkningerne er ikke særlig tillidsvækkende, da den ikke er veldefineret (der tænkes her ikke på de enkelte projekter under strukturfondsprogrammerne, som er underkastet VVM-direktivet, men derimod på vurderingen af det samlede sæt af foranstaltninger, der er indeholdt i fondenes gennemførelsesplaner og -programmer). Hvis man også på dette område indførte den »strategiske« miljøvurdering, kunne det i høj grad bidrage til at sikre, at miljøhensynene i højere grad inddrages i sektorpolitikkerne, således som det kræves i det femte miljøhandlingsprogram. En sådan »strategisk« miljøvurdering, der omfatter en høring af offentligheden, burde være en forudsætning for, at programmerne kan vedtages. ØSU ønsker, at der tages højde for dette aspekt ved den næste revision af strukturfondsforordningerne.

2.15. Med hensyn til høring af offentligheden - hvor det i artikel 6 overlades til medlemsstaterne at fastlægge de nærmere vilkår - opfordrer ØSU Kommissionen til at præcisere procedurerne og betingelserne for deltagelse, så man sikrer en passende effektivitet, medinddragelse af alle berørte parter og rimelige frister for indgivelse af bemærkninger.

2.16. Til forskel fra miljøvurderingen i forbindelse med projekter, hvor der etableres en dialog mellem privatpersoner og de ansvarlige myndigheder, forholder det sig ved den strategiske miljøvurdering sådan, at de ansvarlige myndigheder indbyrdes træffer beslutningerne. Det ville imidlertid være hensigtsmæssigt enten at overveje mulighederne for at udpege en myndighed, der skal stå som garant for korrekte informationsprocedurer på nationalt plan, eller at tilføje et bilag 2, hvor man fastlægger en række minimumskrav til offentlighed, som de ansvarlige myndigheder skal overholde.

2.17. Endelig bør det allerede i vurderingsfasen fastlægges, hvilke kontrolinstrumenter og -metoder der bringes i anvendelse for at efterprøve effektiviteten af de foranstaltninger, der træffes for at mildne miljøvirkningerne.

3. Særlige bemærkninger

På baggrund af ovenstående bemærkninger foreslår ØSU i det følgende en række ændringer til de enkelte artikler.

3.1. Artikel 2, litra a), punkt ii), sidste afsnit

Følgende indføjes efter »industri (herunder råstofudvinding)«:

»generelle planer for landbrugsarealer, når de indeholder bestemmelser om placering af aktiviteter, der som helhed betragtet kan få væsentlige virkninger for miljøet og/eller indebære et væsentligt forbrug af miljøressourcer«.

Efter ordet »turisme« indføjes følgende:

»og enhver anden arealanvendelsesplan, der skønnes at kunne få væsentlige virkninger for miljøet«.

3.2. Artikel 6, stk. 4

Ændres til følgende:

»Under hensyntagen til planens eller programmets trin i beslutningsprocessen foretager den ansvarlige myndighed en høring af alle parter, som berøres direkte eller indirekte af miljøvirkningerne ved planens eller programmets gennemførelse, idet der fastsættes passende frister og vilkår for deltagelsen, og det påses, at omkostningerne er overkommelige.«

3.3. Artikel 6, stk. 5

Følgende tilføjes:

»Medlemsstaterne udpeger en myndighed, der står som garant for korrekte informationsog høringsprocedurer.«

3.4. Artikel 8

Det bør præciseres, at miljøredegørelsen skal være en »integreret del« af den ansvarlige myndigheds beslutning.

3.5. Artikel 9A

Der indføjes en ny artikel:

»Det påhviler medlemsstaterne at kontrollere planernes og programmernes gennemførelse og at fastlægge passende overvågningssystemer med henblik på at kontrollere effektiviteten af de foranstaltninger, der træffes for at mildne miljøvirkningerne, samt den tid, vurderingen har taget, og den måde, hvorpå resultaterne er offentliggjort. På grundlag af de indhøstede erfaringer vurderer medlemsstaterne, hvorvidt de anvendte metoder er hensigtsmæssige, eller om de eventuelt skal ændres.«

3.6. Artikel 10, stk. 1

Følgende tilføjes i forlængelse af stk. 1:

»For at undgå overlapninger vurderer Kommissionen mulighederne for at fastlægge forenklede procedurer for de projekter, der er nævnt i bilag II til direktiv 85/337/EØF, i de tilfælde, hvor projekterne gennemføres som led i planer, for hvilke der er foretaget en strategisk miljøvurdering.«

3.7. Artikel 11, stk. 1

I forbindelse med udveksling af oplysninger bør man være særlig opmærksom på de anvendte vurderingsmetoder. Tidsintervallerne mellem udvekslingen af oplysninger bør præciseres, idet der fastlægges årlige koordineringsmøder om specifikke emner.

3.8. Artikel 11, stk. 2

Rapporten skal også tilsendes Det Økonomiske og Sociale Udvalg.

3.9. Bilaget

Litra e) ændres som følger:

»de sandsynlige væsentlige, direkte eller indirekte, afledte, kumulative og synergistiske, kort-, mellem- og langfristede, permanente og midlertidige, positive og negative miljøvirkninger ved ...«.

Der tilføjes et nyt litra i):

»de overvågningssystemer, der indføres med henblik på at kontrollere effektiviteten af de foranstaltninger, der træffes for at mildne miljøvirkningerne, samt den tid, vurderingen har taget, og den måde, hvorpå resultaterne er offentliggjort«.

3.10. Som et alternativ til forslaget i punkt 3.3, kan der tilføjes et bilag II, hvor man fastlægger en række minimumskrav til de oplysninger og høringer, der er omtalt i artikel 6; disse minimumskrav kan baseres på de gældende EU-regler om oplysningsforpligtelser på miljøområdet.

Bruxelles, den 29. maj 1997.

Tom JENKINS

Formand for Det Økonomiske og Sociale Udvalg

() EFT C 129 af 25. 4. 1997, s. 14.

() EFT C 393 af 31. 12. 1994; Rådets afgørelse af 3. 3. 1997.

() EFT C 393 af 31. 12. 1994.

() EFT C 206 af 7. 7. 1997, s. 7.