DA Den Europæiske Unions Tidende C 221/52

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om »Grønbogen om offentlige indkøb af forsvarsmateriel«

KOM(2004) 608 endelig

(2005/C 221/12)

Kommissionen besluttede den 23. september 2004 under henvisning til EF-traktatens artikel 262 at anmode om Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om: Grønbogen om offentlige indkøb af forsvarsmateriel

Det forberedende arbejde henvistes til Den Faglige Sektion for Det Indre Marked, Produktion og Forbrug.

På grund af sagens hastende karakter blev Clive Wilkinson udpeget til hovedordfører på EØSU's 414. plenarforsamling (mødet den 9. februar 2005). På samme møde vedtog EØSU følgende udtalelse med 96 stemmer for og 9 hverken for eller imod:

1. Indledning

1.1 Grønbogen om offentlige indkøb af forsvarsmateriel (KOM(2004) 608 endelig) er en af de foranstaltninger, der er annonceret i meddelelsen »På vej mod en EU-politik med hensyn til forsvarsmateriel«, som blev vedtaget i marts 2003, og som EØSU udtalte sig om i september 2003 (1).

1.2 Det fælleseuropæiske marked for forsvarsmateriel (»European Defence Equipment Market«, EDEM) udgør i virkeligheden kun en del af det indre marked, idet det dækker en specifik sektor. Grønbogen søger at bidrage til, at der med tiden kan skabes et indre marked for europæisk forsvarsmateriel, som er mere åbent og gennemsigtigt, samtidig med at der tages hensyn til sektorens særlige karakter. Dette skulle føre til en stærkere og mere konkurrencedygtig forsvarsindustri, øget omkostningseffektivitet og øget støtte til udviklingen af EU's militære kapacitet inden for rammerne af den europæiske sikkerheds- og forsvarspolitik (ESFP) og den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP).

1.3 Den 12. juni 2004 vedtog Rådet etableringen af et europæisk forsvarsagentur (EDA), som skal støtte medlemsstaterne (MS) i deres bestræbelser på at forbedre den europæiske forsvarskapacitet inden for området krisestyring og støtte ESFP i sin nuværende og fremtidige form. Dette agentur har nu påbegyndt sit arbejde. EDA's funktioner (2) har alle at gøre med at forbedre Europas forsvarsevne ved at erstatte den nuværende opsplitning med samhørighed.

1.4 »Forsvarsevne« indebærer sikring af tilstrækkelig kapacitet til at varetage de forventede opgaver og fastholdelse af doktrinen om, at opgaverne skal løses på den mest omkostningseffektive måde. Det er f.eks. nødvendigt at sikre størst mulig interoperabilitet. I øjeblikket bruger de 25 MS til sammen 160 mia. EUR om året på forsvar, hvoraf ca. 20 % anvendes til anskaffelse af materiel (inkl. forskning og udvikling, indkøb og støtte) (3).

2. Generelle bemærkninger

2.1 I grønbogen sættes der fokus på, hvordan systemet for indkøb af forsvarsmateriel i de 25 MS kan forbedres. Der vil ikke kunne ske større fremskridt, før de andre »forsvarsevneaspekter« (jf. punkt 1.4 ovenfor) er afklaret (4). Industrien efterlyser navnlig klare retningslinjer, harmoniserede krav og kontinuitet. EØSU hilser ikke desto mindre initiativet velkommen, da det kan betragtes som et første skridt i etableringen af et mere bæredygtigt ESFP i et gennemsigtigt og konkurrencedygtigt marked.

2.2 EØSU støtter forslaget om, at EDA skal indtage en førende rolle. Der må være fuld klarhed om rollefordelingen mellem EDA og andre organer, der i øjeblikket er involveret i indkøb af forsvarsmateriel (5), og EØSU forventer en reduktion af deres respektive opgaver i takt med de fremskridt, der finder sted. De erfaringer, der er gjort af OCCAR (6) (som tager sig af den egentlige projektforvaltning, herunder det centrale spørgsmål om aftaleret), bør undersøges, før der foretages ændringer.

2.3 EØSU konstaterer med tilfredshed Kommissionens anerkendelse af, at medlemsstaternes udgangspunkter (og procedurer) for indkøb af forsvarsmateriel er meget forskellige, og at forandringer kan forventes at ske i forskellige tempi. Vi er enige i, at det er hensigtsmæssigt at etablere et fælles grundlag for indkøb af forsvarsmateriel, og i at dette i betragtning af den enighed og det øgede samarbejde, der er opnået mellem samtlige MS, kan gøres forholdsvis hurtigt.

2.4 EØSU er enig i, at der er behov for at mindske opsplitningen af markedet for forsvarsmateriel og øge konkurrenceevnen og gennemsigtigheden som en forudsætning for at kunne opretholde og styrke en bæredygtig europæisk forsvarsindustri og for at kunne bidrage til en mere omkostningseffektiv opbygning og forvaltning af en passende forsvarskapacitet.

2.5 Analysen i grønbogens afsnit 2 af de specifikke forhold på markedet for forsvarsmateriel er et godt udgangspunkt for markedsovervejelser og afslører nogle af de vanskeligheder, man står over for.

2.6 EØSU understreger imidlertid, at det først og fremmest er op til de pågældende industrier at foretage en omstrukturering af forsvarsindustrien under hensyntagen til markedsforholdene (7). En god begrundelse herfor er, at de fleste betydningsfulde virksomheder er transnationale, selv om deres kunder er nationale. Hertil kommer, at MS har forskellige industrielle strategier, hvoraf forsvarsindustrierne kun udgør en del.

2.7 Industrien (både inden for forsvarssektoren og andre sektorer) må undgå for mange lovgivningsmæssige procedurer, hvis den skal fungere effektivt og yde omkostningseffektive og økonomiske resultater.

3. Særlige bemærkninger

3.1 Det må afklares præcist, hvilke dele af proceduren for indkøb af forsvarsmateriel der skal dækkes af de regler, der er aftalt. Ud over anskaffelsen af dette materiel må der også tages hensyn til andre aspekter såsom forskning og udvikling, vedligeholdelse, reparation, ændringer og uddannelse, som alle indgår i udgifterne ved »ejerskab«, og som på længere sigt normalt er forbundet med langt større omkostninger end selve materielindkøbet.

3.2 Artikel 296

3.2.1 EØSU er enig i, at der fortsat vil være behov for at gøre brug af undtagelser fra EU's regler om offentlige indkøb i henhold til EF-traktatens artikel 296 for at gøre det muligt for MS at beskytte væsentlige sikkerhedsinteresser.

3.2.2 Kommissionen bør angive værdien af det materiel, som i en periode på fem år er berørt af afvigelsen fra reglerne (og vise det som en procentdel af EU's samlede udgifter til forsvarsmateriel). Hermed ville der være et referencepunkt for måling af fremskridt.

3.2.3 Problemet er, at sådanne afvigelser for nogle medlemsstater er blevet reglen snarere end undtagelsen, hvilket klart er uforeneligt med det indre marked. EØSU er enig med Kommissionen i, at dette børe ændres. Vanskeligheden består i at anvende artikel 296 i overensstemmelse med afgørelser i tidligere sager (8) og samtidig bevare den mulighed, artiklen indeholder, for at afvige fra standardreglerne for offentlige indkøb. Medlemsstaterne må være forberedt på at skulle begrunde deres afvigelser (juridisk, om nødvendigt). Fordelene ved øget konkurrence og gennemsigtighed bør fremhæves i debatten.

3.2.4 Den i artikel 296, stk. 2, nævnte liste over produkter, der blev fremstillet i 1958, som angiver anvendelsesområdet for artikel 296, stk. 1, fungerer ikke, og det er ikke sandsynligt, at den vil være noget nyttigt redskab til at sikre korrekt anvendelse af sikkerhedsbegrundede afvigelser fra bestemmelserne. Hver sag må fortsat behandles for sig, da selv grundlæggende materiel (9) i nogle tilfælde falder inden for rammerne af undtagelserne. Hertil kommer, at sådanne lister ikke kan forventes at holde trit med udviklingen.

3.2.5 Med hensyn til at definere, hvilket materiel og dermed forbundne tjenesteydelser, der er dækket af artikel 296, findes der således ikke nogen enkel løsning. Som et første skridt er det nødvendigt at præcisere EU's eksisterende lovgivning i form af en »fortolkningsmeddelelse«, som skal fremme forståelsen og muliggøre en bedre og mere konsekvent anvendelse af reglerne.

3.2.6 En sådan meddelelse vil have følger ikke kun for indkøb, men også for en række andre aspekter, herunder statsstøtte og (muligvis) forsyningspligtydelser. Der må derfor også tages hensyn til disse aspekter.

3.2.7 Vi mener, at en »forhandlingsprocedure« med forhåndsindberetning er en passende løsning for de særlige materielbehov på forsvarsområdet, hvor »åbne« og »lukkede« metoder ikke er hensigtsmæssige. Et sådant forslag skal eventuelt tages op til fornyet overvejelse, efter at der er indhøstet erfaringer fra arbejdet med »fortolkningsmeddelelsen«.

3.2.8 Nogle mener, at en meddelelse kun kan være en midlertidig foranstaltning, indtil et særdirektiv (eller andet specifikt lovgivningsinstrument) er vedtaget. EØSU mener, at behovet for et lovgivningsinstrument kan overvejes i lyset af en sådan »fortolkningsmeddelelse«, når meddelelsen er udarbejdet og vedtaget. Vi håber, at udarbejdelsen af meddelelsen vil blive påbegyndt snarest muligt.

3.2.9 Der findes en anden mulighed, der ikke er nævnt i grønbogen: at etablere en »adfærdskodeks« for de deltagende medlemsstater som alternativ metode til oprettelse af et europæisk marked for forsvarsmateriel (EDEM). Da området falder inden for medlemsstaternes kompetence, kunne denne mulighed overvejes — formodentlig med EDA som formidlende organ. Det kan måske være vanskeligt at overvåge og håndhæve en sådan kodeks, og enhedsmarkedsaspekterne må derfor stadig indarbejdes.

3.3 Udbudsbekendtgørelser

3.3.1 Der ikke noget klart behov for en yderligere gennemgang af udbudssystemet og –formen. Hvis forsvarsmateriel i princippet skal betragtes som enhver anden del af det indre marked (skønt der er flere undtagelsesmuligheder), vil det formodentlig blive behandlet på samme måde som andre udbud. Dette vil indebære forskellige systemer og problemer, som også dukker op på andre områder, f.eks. med hensyn til sprog. Der findes ikke nogen overbevisende begrundelse for et centraliseret system for offentliggørelse af udbud.

3.3.2 De potentielle problemområder er fortrolighed og modydelser, som man oftere støder på i forbindelse med forsvarsmateriel end ved andre former for udstyr og tjenesteydelser, samt forsyningssikkerhed, da det er vanskeligt at skifte leverandører eller aftalepartnere, når først der er indgået kontrakt. Alle disse områder bør høre ind under de berørte medlemsstaters kompetence, skønt generelle retningslinjer fra Kommissionen kan være hensigtsmæssige.

3.4 Dobbelt anvendelsesmulighed

3.4.1 Det er ofte vanskeligt som industrien ser ud i dag at klassificere virksomheder som »producenter af forsvarsmateriel«. Meget udstyr har nu dobbelt anvendelsesmulighed og andelen heraf er stigende. Dette er ønskeligt ud fra flere synsvinkler; for eksempel kan stordriftsfordele give mere konkurrencedygtig prissætning, og der kan nemmere opnås forsyningssikkerhed.

3.4.2 Den forskningsindsats, der er lagt i produktionen af sådant udstyr, kan også udnyttes til andre (civile) formål. Det er derfor vigtigt, at ressourcer, som afsættes til FTU i forsvarsudstyr, ikke bliver alt for stift reguleret.

3.4.3 EØSU mener, at der stadig er meget at gøre for at opnå størst mulig vægtning af den samordning og målretning, der er nødvendig på forsvarsmaterielområdet, som nævnt i den tidligere udtalelse om forsvarsmateriel (10).

3.5 Det Europæiske Forsvarsagentur (EDA)

3.5.1 EØSU hilser etableringen af EDA velkommen og erkender, at det kan spille en ledende rolle på forsvarsmaterielområdet. Vi noterer, at det stadig er i gang med at opbygge de ressourcer, der er nødvendige for varetagelsen af de opgaver, det har fået tildelt.

3.5.2 Det vil være vigtigt for EDA at sikre, at EU's doktrin og beredskab fuldt ud tager hensyn til NATO's rolle, doktrin og beredskab ved at optimere interoperabiliteten og minimere forskellene. Det står endnu ikke klart, hvorvidt EDA kan gøre en forskel, hvis det deltager direkte i offentlige indkøb, men med dets ekspertise på forsvarsmaterielområdet skulle det have gode forudsætninger for at fremlægge forslag til en bedre harmonisering af nationale bestemmelser.

3.5.3 Det kan også yde et værdifuldt bidrag til at opnå af opbakning til finansielle aspekter af et muligt samarbejde om forsvarsmateriel. Der kan meget vel opstå vanskeligheder med fordelingen af FTU-omkostninger og –fordele og med at holde forsvarsrelaterede og generelle aspekter adskilt i den forbindelse.

3.5.4 EDA skal også medvirke til at tilnærme nationale licensordninger, som spiller en rolle ved overførsel af forsvarsmateriel mellem medlemsstater. I dag er procedurerne både forskelligartede og tunge. Desuden kan det bidrage til at få en aftale i stand om, hvorledes kompensationskøb skal håndteres, da disse fortsat vil indgå i offentlige indkøb.

3.5.5 EDA kunne arbejde på at få en aftale i stand om medlemsstaternes industripolitik på forsvarsmaterielområdet og fastlægge, hvad der er »strategisk materiel«, som EU gerne vil kunne producere selv for at mindske afhængigheden af tredjelande. Dette ville være overordentlig værdifuldt.

3.5.6 EDA kan måske også tilskynde medlemsstaterne til at overveje innovative fremgangsmåder for statslige indkøb såsom pooling, leasing og specialisering for at opfylde kapacitetsbehovet.

3.5.7 FUSP kan kun fungere effektivt, hvis medlemsstaterne udviser den nødvendige stærke politiske vilje til at opbygge og fastholde den kapacitet, der kræves for at opfylde EU's forpligtelser. EDA bør derfor også gøre sit til at tilskynde medlemsstaterne hertil.

4. Konklusioner

4.1 Forsvarsmateriel er kun én af forudsætningerne for en effektiv »forsvarsevne«. Industrien får brug for klare retningslinjer, harmoniserede krav og kontinuitet, hvis det skal udfylde sin rolle fuldt ud. Den må også have hovedansvaret for den nødvendige omstrukturering. Derudover må industrien forskånes for alt for tunge lovgivningsmæssige procedurer.

4.2 Det må afklares præcist, hvilke dele af proceduren for indkøb af forsvarsmateriel der skal dækkes af de regler, der er aftalt.

4.3 Der vil stadig være brug for traktatens artikel 296. For at gøre fremskridt i begrænsningen af den alt for hyppige anvendelse af den, må Kommissionen fastlægge et referencepunkt ved at undersøge, hvor meget der i dag afviges fra reglerne. Det er ikke praktisk gennemførligt at føre lister over materiel og procedurer, på hvilke artikel 296 kan anvendes.

4.4 Som et første skridt bør Kommissionen snarest muligt udarbejde en »fortolkningsmeddelelse« vedrørende artikel 296. Først efter, at der er indhøstet erfaringer med denne meddelelse, vil det være muligt at afgøre, om et lovgivningsinstrument også er nødvendigt.

4.5 Materiel med »dobbelt anvendelsesmulighed« bliver mere og mere almindeligt, hvilket må hilses velkommen, ikke mindst fordi FTU, som anvendes på militært materiel, også potentielt vil kunne anvendes til civile formål.

4.6 EØSU støtter forslaget om, at det europæiske forsvarsagentur (EDA) skal indtage en førende rolle. Der må være klarhed over rollefordelingen mellem samtlige deltagende agenturer.

4.7 EDA skal bl.a. varetage følgende vigtige opgaver: — Sikre overensstemmelse med NATO's krav — Hjælpe til at forhandle alle nødvendige finansielle aspekter — Hjælpe til at harmonisere eksisterende nationale procedurer — Foreslå innovative metoder til at opbygge den nødvendige kapacitet — Tilskynde til opretholdelse af den nødvendige politiske vilje

Bruxelles, den 9. februar 2005 Anne-Marie SIGMUND Formand for Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) EUT C 10 af 14.01.2004, s. 1.

(2) EDA har fire funktioner: udvikling af forsvarskapaciteten, samarbejde omkring forsvarsmateriel, det europæiske forsvars industrielle og teknologiske grundlag samt markedet for forsvarsmateriel og forskning og teknologi.

(3) Som nævnt i udtalelsen om KOM(2003) 113 endelig er EU's samlede udgifter på dette område ca. 40 % højere end USA's, men resultatet er en operationel kapacitet på kun 10 % af USA's.

(4) EØSU noterer for eksempel, at lederen af EDA for nylig (september 2004) erklærede, at EU's styrker ikke er tilstrækkeligt tilpassede til den moderne verdens konflikter og trusler, og at der er behov for mere højteknologisk materiel.

(5) F.eks. OCCAR, Western European Armaments Group (WEAG) og de lande, der har underskrevet hensigtserklæringen (LoI).

(6) OCCAR er en fælles våbensamarbejdsorganisation, som 5 MS i øjeblikket tilhører.

(7) På grund af forsvarsmarkedets særlige karakter og behovet for at forvalte betalingerne som led i de nationale finansielle ordninger vil medlemsstaterne dog nødvendigvis spille en rolle med hensyn til at fremme forsvarsmaterieludviklingen.

(8) Afgørelserne i »Bremen-sagen« (1999/763/63 - EFT L 301/8 af 24. november 1999) og »Koninklijke Schelde Groep« (EFT L 14/56 af 21. januar 2003) er eksempler på den nuværende mangel på klarhed.

(9) Det bør bemærkes, at avanceret teknologi kan indgå i fremstillingen af selv tilsyneladende enkelt udstyr såsom tøj.

(10) Jf. punkt 5 i den udtalelse, der er henvist til i fodnote 1.