RESUMÉ

I. Revisionsretten vurderede, om Kommissionen forvalter instrumentet for økonomisk støtte til det tyrkisk-cypriotiske samfund i den nordlige del af Cypern [1] effektivt. Specifikt undersøgte Revisionsretten, om Kommissionen havde udformet et bistandsprogram, der afspejlede instrumentets mål, om den havde indført egnede gennemførelsesordninger, og om de ønskede resultater blev opnået for de enkelte projekter.

II. Revisionen dækkede perioden fra vedtagelsen af Rådets forordning (EF) nr. 389/2006 i februar 2006 til tredje kvartal af 2011. Ved revisionen blev der gennemgået en stikprøve på 34 kontrakter, der beløb sig til i alt ca. en tredjedel (97,5 millioner euro) af alle budgettildelinger til instrumentet fra 2006 til 2011.

III. Trods den vanskelige politiske situation og en presset tidsplan lykkedes det Kommissionen at fastsætte et program, der afspejlede forordningens mål. Den var også i stand til hurtigt at oprette et programforvaltningskontor og indføre egnede gennemførelsesmekanismer. De væsentligste svagheder var, at programstøttekontoret ikke opererede med mere decentrale procedurer i lighed med EU-delegationerne, og at kontrakterne med en del af nøglepersonalet var begrænset til tre år.

IV. Programmet har bistået en lang række forskellige støttemodtagere i hele det tyrkisk-cypriotiske samfund, og der er allerede opnået en række resultater. Men den planlagte bygning af et afsaltningsanlæg for havvand, der var det største projekt i programmet (27,5 millioner euro), kan ikke gennemføres, hvilket er et væsentligt tilbageskridt for programmet. Generelt er det ofte tvivlsomt, om projekterne er bæredygtige på grund af det tyrkisk-cypriotiske samfunds myndigheders begrænsede administrative og økonomiske kapacitet og dets forsinkede vedtagelse af relevante "love".

V. På grundlag af ovennævnte bemærkninger fremsætter Retten en række anbefalinger til Kommissionen, der dækker forskellige mulige scenarier, der både bygger på en udvikling i genforeningsprocessen og på størrelsen af den fremtidige EU-bistand:

- Hvis der ikke findes en løsning på kort sigt, og hvis det besluttes, at der stadig skal ydes betydelige midler til det tyrkisk-cypriotiske samfund, bør Kommissionen tage en række skridt til at styrke sin forvaltning af bistandsprogrammet (jf. punkt 64).

- Hvis det besluttes, at der ikke skal ydes støtte til endnu et storstilet bistandsprogram, bør der udfærdiges en handlingsplan for at skrue ned for eller udfase aktionerne under Kommissionens taskforce (jf. punkt 65).

- Hvis der sker tydelige fremskridt i genforeningsprocessen, bør Kommissionen gå i gang med de indledende forberedelser til et program, der kan gøre det muligt for hele landet at modtage EU-midler efter genforeningen (jf. punkt 66).

INDLEDNING

BAGGRUND

1. Cypern blev selvstændigt i 1960. Formålet med garantitraktaten, der blev undertegnet samme år af Grækenland, Tyrkiet, Det Forenede Kongerige og repræsentanter for det græsk-cypriotiske og det tyrkisk-cypriotiske samfund, var at garantere de grundlæggende bestemmelser i Cyperns forfatning og Cyperns territoriale integritet og suverænitet. Der dukkede imidlertid hurtigt uoverensstemmelser omkring ændringen af forfatningen op til overfladen, og det medførte et politisk sammenbrud i 1963 og en stigning i volden mellem de to samfund. Efter De Forenede Nationers (FN) Sikkerhedsråds resolution 186 fra marts 1964 blev den fredsbevarende FN-styrke på Cypern (UNFICYP) oprettet, og den har i dag stadig ca. 1000 mand på øen.

2. Den eksisterende de facto deling af Cypern går tilbage til Tyrkiets militære intervention på den nordlige del af øen i juli 1974. Den kom efter en række år med kampe mellem de to samfund og et kortvarigt militærkup gennemført af dele af de cypriotiske væbnede styrker ledet af græske officerer.

3. I kølvandet på den tyrkiske militære intervention udvidede FN’s Sikkerhedsråd UNFICYP’s mandat, der nu også omfatter overvågning af de facto våbenhvilen og opretholdelsen af en bufferzone langs den grønne linje, der deler øen i den nordlige og den sydlige del. Som følge af begivenhederne i 1974 lever langt de fleste græsk-cyprioter og tyrkisk-cyprioter adskilt på hver sin side af bufferzonen. Det har ført til et ejendomsproblem, som har været et af de vanskeligste problemer at løse som led i de igangværende bestræbelser på at finde en løsning (jf. punkt 32).

4. Den selvudnævnte "Tyrkiske Republik Nordcypern" blev erklæret den 15. november 1983, men den anerkendes kun af Tyrkiet. FN’s Sikkerhedsråds resolution 541 (af 18. november 1983) erklærer forsøget på at skabe "Den Tyrkiske Republik Nordcypern" ugyldigt. FN anerkender Republikken Cyperns suverænitet i overensstemmelse med de vilkår, der blev fastsat, da landet blev selvstændigt i 1960.

5. På mødet i Helsinki i december 1999 vedtog Det Europæiske Råd, at en politisk løsning ikke ville være en forhåndsbetingelse for Cyperns optagelse i Den Europæiske Union (EU), selv om det understregede, at en løsning ville lette optagelsesprocessen. I december 2002 vedtog Det Europæiske Råd i København, at Cypern ville blive optaget som nyt medlem af EU, mens det gentog, at det ville have foretrukket, at et forenet Cypern tiltrådte.

6. Ved en folkeafstemning i april 2004 blev Annans fredsplan imidlertid forkastet med 76 % af de græsk-cypriotiske stemmer, mens 65 % af den tyrkisk-cypriotiske befolkning stemte for den. Republikken Cypern blev derfor medlem af EU den 1. maj 2004, mens øen i realiteten stadig var delt. Juridisk set er hele øen en del af EU, men gældende EU-ret er suspenderet i den nordlige del – et område, hvor Republikken Cypern ikke udøver faktisk kontrol. Det er en unik politisk, juridisk og diplomatisk situation.

7. Der blev indledt en ny runde af FN-sponsorerede drøftelser i september 2008, og den er stadig i gang. Generalsekretæren for De Forenede Nationer og lederne af det græsk-cypriotiske og det tyrkisk-cypriotiske samfund er blevet enige om at mødes for femte gang i januar 2012.

EU’S ØKONOMISKE BISTAND

8. Efter folkeafstemningen i 2004, en uge før Republikken Cypern tiltrådte EU, anmodede Rådet (almindelige anliggender og eksterne forbindelser) Kommissionen om at forelægge et forslag til et hjælpeprogram. I sin konklusion erklærede Rådet:

"Den tyrkisk-cypriotiske befolkning har klart tilkendegivet sit ønske om en fremtid i Den Europæiske Union. Rådet er fast besluttet på at bringe isoleringen af det tyrkisk-cypriotiske samfund til ophør og lette Cyperns genforening ved at støtte den økonomiske udvikling af det tyrkisk-cypriotiske samfund. Rådet opfordrede Kommissionen til at fremsætte omfattende forslag i dette øjemed med særlig vægt på den økonomiske integration af øen og bedre kontakt mellem de to samfund og med EU" [2].

9. Den 7. juli 2004 foreslog Kommissionen en pakke med to forordninger: en forordning om et instrument for økonomisk støtte til fremme af den økonomiske udvikling af det tyrkisk-cypriotiske samfund og en forordning om direkte samhandel. Det viste sig dog at være vanskeligt for Rådet at nå til enighed om vedtagelsen af denne pakke, og de to forordninger måtte skilles fra hinanden [3].

10. Rådets forordning om instrumentet for økonomisk støtte blev vedtaget den 27. februar 2006 [4] med en oprindelig budgettildeling på 258,8 millioner euro. Det var i realiteten det beløb, der var øremærket til det tyrkisk-cypriotiske samfund med henblik på gennemførelsen af EU-politikker i Cypern, hvis der var blevet fundet en politisk løsning i Cypern inden tiltrædelsen. Der blev tildelt nogle mindre supplerende beløb, i alt 33,5 millioner euro, i perioden 2009-2011. Tildelingen af midler til instrumentet fordelt på mål vises i tabellen. Bilag I er en detaljeret liste over de projekter, der er finansieret under hvert mål. Pr. 30. september 2011 havde Kommissionen udbetalt ca. 69 % af det samlede beløb, som der var indgået kontrakter for under instrumentet.

TABEL

FINANSIELLE TILDELINGER PR. MÅL (PR. 30. SEPTEMBER 2011)

(Millioner euro) | Planlagt beløb | % af samlet planlagt beløb | Kontraheret beløb | Udbetalt | % af det kontraherede beløb |

Mål 1 Udvikling og omstrukturering af infrastruktur | 129,25 | 44,2 % | 135,02 | 76,49 | 56,6 % |

Mål 2 Fremme af social og økonomisk udvikling | 84,65 | 29,0 % | 64,87 | 49,41 | 76,2 % |

Mål 3 Fremme af forsoning, tillidsskabende foranstaltninger og støtte til civilsamfundet | 23,50 | 8,0 % | 19,90 | 17,61 | 88,5 % |

Mål 4 Tilnærmelse af det tyrkisk-cypriotiske samfund til EU | 12,50 | 4,3 % | 8,62 | 7,49 | 87,0 % |

Mål 5 [9999] Forberedelse af det tyrkisk-cypriotiske samfund til at indføre og gennemføre fællesskabsretten Ikke-tildelte midler i forb. med faciliteten for teknisk bistand og programreserve | 21,35 | 7,3 % | 15,69 | 14,15 | 90,2 % |

Subtotal operationel andel | 271,25 | 92,8 % | 244,10 | 165,15 | 67,7 % |

Forvaltning (personale og tjenesterejser), logistik | 21,05 | 7,2 % | 15,30 | 13,64 | 89,1 % |

I alt | 292,30 | 100,0 % | 259,40 | 178,79 | 68,9 % |

REVISIONENS OMFANG OG REVISIONSMETODEN

11. Revisorerne søgte svar på følgende overordnede spørgsmål:

"Forvalter Kommissionen EU-instrumentet for økonomisk støtte til det tyrkisk-cypriotiske samfund effektivt?"

Dette spørgsmål fokuserede på, om:

a) Kommissionen havde været i stand til at udforme et program, der afspejlede instrumentets mål, og om den havde indført passende ordninger med henblik på at gennemføre det

b) de enkelte projekter, der finansieres inden for rammerne af programmet, opnår de oprindeligt ønskede resultater, og om det er sandsynligt, at de er bæredygtige.

Revisorerne forsøgte ikke at vurdere, om programmet bidrager til instrumentets politiske mål om genforening.

12. Ved revisionen indsamledes der bevis for vurderingen gennem dokumentgennemgang, interview og tre revisionsbesøg på stedet i Cypern i 2011. Ved revisionen blev der gennemgået en stikprøve på 34 kontrakter udvalgt fra ni af de vigtigste af de 24 projekter, der blev finansieret gennem programmet, og som dækkede alle instrumentets fem politikmål. De reviderede kontrakter beløb sig til i alt 97,5 millioner euro eller en tredjedel af de samlede budgetbevillinger til instrumentet (292,3 millioner euro). Den fuldstændige liste over kontrakter dækket af revisionen findes i bilag II.

BEMÆRKNINGER

KOMMISSIONEN MØDTE VÆSENTLIGE HINDRINGER VED OPRETTELSEN OG GENNEMFØRELSEN AF PROGRAMMET

13. Ved revisionen vurderedes det, om Kommissionen havde forvaltet oprettelsen af programmet effektivt. I den forbindelse undersøgte revisorerne, om Kommissionen havde fastlagt klare, logiske og veltimede prioriteter og aktioner, der fokuserede på de vigtigste mål for instrumentet, og som byggede på det tyrkisk-cypriotiske samfunds behov. Den undersøgte også, om Kommissionen havde taget hensyn til sine tidligere erfaringer, havde evalueret de forskellige muligheder og havde sikret sig tilstrækkelig ekspertise til at gennemføre programmet, da den indførte de specifikke gennemførelsesstrukturer og -procedurer for dette program.

INTERVENTIONERNE AFSPEJLEDE PROGRAMMETS MÅL TRODS DET BREDE SPEKTRUM AF SEKTORER, DER SKULLE DÆKKES, DEN FORSINKEDE VEDTAGELSE AF FORORDNINGEN OG FRAVÆRET AF ET FLERÅRIGT PERSPEKTIV

14. Det overordnede mål for den bistand, der finansieres over instrumentet, er i henhold til artikel 1 i Rådets forordning at lette Cyperns genforening. Dette skal foregå ved at "støtte den økonomiske udvikling af det tyrkisk-cypriotiske samfund med særlig vægt på den økonomiske integration af øen, bedre kontakt mellem de to samfund og med EU og forberedelse til overtagelse af gældende EU-ret". I artikel 2 i forordningen er der opstillet en lang række mere specifikke mål, som bistanden skal dække (jf. tekstboks 1). Den brede formulering af målene betød, at bistanden skulle finansieres i en lang række sektorer, og derfor var gennemførelsen en betydelig udfordring for Kommissionen, også med hensyn til tildeling af de nødvendige menneskelige ressourcer. Hvis man havde anvendt en metode, hvor der blev fokuseret på et mere begrænset antal mål, ville det have været muligt for Kommissionen at målrette bistanden bedre.

15. Alle de reviderede interventioner bidrog i varierende omfang til målene i forordningens artikel 2. Formålet med at fokusere på infrastruktur og økonomisk udvikling af det tyrkisk-cypriotiske samfund var at sikre, at det tyrkisk-cypriotiske samfunds økonomis udviklingsniveau i forhold til det græsk-cypriotiske samfunds ikke ville blive til hinder for en politisk løsning. De største beløb blev tildelt til vand- og sanitetssektoren og til udvikling af landdistrikter. Dette afspejler de prioriterede behov, absorbtionskapaciteten i de forskellige sektorer og resultaterne af de specifikke feasibility-undersøgelser (jf. tabellen og bilag I).

TEKSTBOKS 1

MÅL I RÅDETS FORORDNING (EF) NR. 389/2006

Artikel 1

Overordnet mål og modtagere

Fællesskabet yder bistand med henblik på at lette Cyperns genforening ved at støtte den økonomiske udvikling af det tyrkisk-cypriotiske samfund med særlig vægt på den økonomiske integration af øen, bedre kontakt mellem de to samfund og med EU og forberedelse til overtagelse af gældende EU-ret.

Artikel 2

Mål

Bistanden anvendes til støtte for bl.a.:

a) fremme af social og økonomisk udvikling inkl. omstrukturering, navnlig hvad angår udvikling af landdistrikter, udvikling af menneskelige ressourcer og regionaludvikling

b) udbygning og omlægning af infrastruktur, navnlig på områderne energi og transport, miljø, telekommunikation og vandforsyning

c) forsoning, tillidsskabende foranstaltninger og støtte til civilsamfundet

d) tilnærmelse af det tyrkisk-cypriotiske samfund til Unionen, bl.a. ved hjælp af oplysning om Den Europæiske Unions politiske orden og retsorden, fremme af mellemfolkelige kontakter og EU-stipendier

e) forberedelse af lovtekster, der er tilpasset gældende EU-ret, således at disse kan finde anvendelse, så snart der er opnået en samlet løsning på Cypern-problemet

f) forberedelse af gennemførelse af gældende EU-ret, således at suspensionen af denne i henhold til artikel 1 i protokol nr. 10 til tiltrædelsesakten kan ophæves.

16. Målet om "forsoning og tillidsskabende foranstaltninger" var også et vigtigt supplerende middel til at støtte det overordnede mål om genforening. Det faktiske beløb i finansieringsafgørelsen fra december 2006 var dog 35 % lavere end det oprindelige forslag fra juli 2004. Dette skift afspejlede resultatet af høringerne med lederne af det tyrkisk-cypriotiske samfund, der anså det tyrkisk-cypriotiske samfunds infrastruktur og økonomiske udvikling for at være instrumentets væsentligste mål.

17. I sine bistandsprogrammer anvender Kommissionen generelt i vidt omfang støtte til kapacitetsopbygning til at ledsage sine projekter for at styrke de nationale administrationer og forbedre de finansierede projekters bæredygtighed. Kommissionens muligheder for at udvikle sådanne metoder i dette program er dog blevet væsentligt reduceret, fordi det tyrkisk-cypriotiske samfunds administration ikke officielt er anerkendt internationalt. Kommissionen har f.eks. ikke kunnet anvende twinningkontrakter, der ellers er dens foretrukne kapacitetsopbygningsinstrument i de lande, der forbereder sig på at vedtage gældende EU-ret [5]. I de tilfælde, hvor Kommissionen brugte teknisk bistand fra konsulentfirmaer til kapacitetsopbygning begrænsede den politiske situation også, hvor meget disse konsulentfirmaer kunne samarbejde med det tyrkisk-cypriotiske samfunds myndigheder (jf. punkt 45).

18. Det tog lang tid at få vedtaget Rådets forordning (jf. punkt 9), og derfor måtte finansieringsafgørelserne vedrørende den oprindelige budgettildeling på 259 millioner euro udarbejdes og godkendes på kun ét år. En række forberedende aktiviteter, der var planlagt med henblik på 2004-2005, kunne ikke gennemføres, og Kommissionen måtte finansiere omfattede feasibility-undersøgelser over et budget på blot 2 millioner euro, der var disponibelt under en særlig støttepakke til den nordlige del af Cypern fra 2003 [6]. Tidspresset under projektforberedelsesfasen var en af grundene til de store problemer, der opstod i forbindelse med projektet vedrørende et anlæg til afsaltning af havvand (jf. punkt 38-40).

19. Den forsinkede godkendelse havde også en negativ effekt på forberedelsen af kontrakter med henblik på at gennemføre projekterne, navnlig de tekniske specifikationer for udbud, der i stedet for at blive spredt over fire et halvt år mellem juli 2004 og december 2009, skulle gennemføres på tre år, inden fristen for kontraktindgåelse udløb. Det var en særlig udfordring i forbindelse med infrastrukturprojekter i vandsektoren (jf. tekstboks 2, c)). Som følge heraf blev aftalerne om ca. 62 % af de samlede tildelinger til de kontrakter, revisionen omfattede, først indgået i 2009, og hele 44 % blev først indgået i december 2009, dvs. den måned, fristen udløb.

20. Da forordningen blev vedtaget med forsinkelse, kunne Kommissionen ikke drage fordel af de planlagte flerårige programmeringsrammer for 2004-2006. Endvidere er der siden 2006 kun blevet ydet midler ad hoc og i begrænset omfang (jf. punkt 10).

21. Dette fravær af flerårige programmeringsrammer har ikke været befordrende for en effektiv forvaltning af programmet. Navnlig har det betydet, at Kommissionen ikke har kunnet planlægge fremad og gennemføre sine interventioner i rækkefølge for at opnå maksimal effekt og flytte midler mellem forskellige interventionssektorer alt efter, hvor gode resultater de giver, og de indhøstede erfaringer. Bistanden til telekommunikationssektoren (jf. punkt 35) og til stipendieprogrammerne (jf. punkt 53) er to områder, hvor der har været særlige vanskeligheder i den forbindelse. Fraværet af et flerårigt perspektiv har også gjort forvaltningen af menneskelige ressourcer vanskeligere (jf. punkt 27).

EFFEKTIVITETEN AF KOMMISSIONENS LOKALE STØTTEKONTOR ER BLEVET UNDERMINERET AF ADSKILLIGE FAKTORER

22. Kommissionen stod over for en større udfordring, da den skulle finde en passende struktur med henblik på at gennemføre programmet. EU-støtten i medlemsstaterne gennemføres normalt gennem nationale organer, men det var ikke muligt for dette program, eftersom Republikken Cypern ikke udøver faktisk kontrol over den nordlige del af Cypern. Men samtidig var det heller ikke muligt at oprette en EU-delegation til at gennemføre bistanden, da der kun kan etableres delegationer uden for EU, og hele øen juridisk set er en del af EU (jf. punkt 6). Det var oprindeligt fastsat i forordningen, at Det Europæiske Genopbygningsagentur, som siden 2000 havde stået for gennemførelsen af en stor del af Kommissionens bistand til den vestlige del af Balkan, skuIle stå for bistandsgennemførelsen, men en beslutning om at lukke Det Europæiske Genopbygningsagentur betød, at det heller ikke var muligt [7].

23. Kommissionen løste denne udfordring ved at trække på sin store erfaring for at finde frem til de bedst egnede alternative institutionelle rammer. Den model, man valgte, var en taskforce med base i Kommissionens hovedkvarter med et lokalt programstøttekontor – Den Europæiske Unions programstøttekontor (EUPSO) – i den nordlige del af Cypern. Denne løsning var inspireret af de kontorer for teknisk bistand, som Kommissionen brugte på Vestbredden, og tog hensyn til omkostningerne og fordelene ved de forskellige metoder så vel som de politiske forhold [8]. EUPSO’s placering i den nordlige del af Cypern gjorde det muligt for bistandsprogrammet at overvåge gennemførelsen på nærmere hold og bedre reagere på de behov, projektmodtagerne måtte have.

24. Kommissionen var i stand til hurtigt at oprette EUPSO gennem en tjenesteydelseskontrakt undertegnet i december 2006 med GTZ [9]. Denne kontrahent skulle allerede yde logistisk støtte til teknisk bistand i den nordlige del af Cypern i henhold til en eksisterende aftale [10].

25. Ikke desto mindre er EUPSO’s forvaltning af programmet blevet hæmmet af, at det ikke var i stand til at fungere på samme måde som de EU-delegationer, der typisk forvalter EU-bistandsprogrammer. Da der ikke er ansat en delegationschef, skal alle nøglebeslutninger gå tilbage til Kommissionens hovedkvarter. Det er også tilfældet for udbuds-, kontraktindgåelses- og betalingsprocedurer, da de ikke er blevet uddelegeret til EUPSO på samme måde som i EU-delegationerne, og det medfører, at systemet fungerer langsommere. Endvidere er fire forskellige enheder i GD for Udvidelse involveret i at godkende kontrakter og betalinger. En evaluering af programmet fra 2009 fremhævede også de langsommelige kontrolprocedurer, der er resultatet af den centraliserede godkendelsesproces.

26. EUPSO har ulig EU-delegationerne ikke sin egen presse- og kommunikationsafdeling og kan derfor ikke selv udsende sine egne pressemeddelelser. I forbindelse med alt materiale, som EU-projekterne producerer til offentliggørelse, rådfører EUPSO sig i stedet med Kommissionens repræsentationskontor i Republikken Cypern, der ligger i den del af Nicosia, hvor Republikken Cypern udøver faktisk kontrol. Der kan være fordele ved denne ordning i betragtning af de politiske følsomme forhold, men der er ingen detaljeret operationel aftale om procedurerne for sådanne konsultationer, og der har været forsinkelser på op til to måneder i Kommissionens repræsentationskontors godkendelse af dokumenterne (jf. punkt 55).

27. Kontraktansatte i hovedkvarteret kan ifølge Den Europæiske Unions tjenestemandsvedtægt [11] højst ansættes for tre år, hvilket er en yderligere begrænsning for EUPSO. Dette står i kontrast til de kontrakter med en varighed på fem år, undertiden med mulighed for fornyelse, der gælder for kontraktansatte i delegationerne. På grund af kontrakternes kortere varighed har taskforcen mistet kompetent og erfarent personale, også selv om de projekter, de forvaltede, ikke var færdige endnu. Endvidere har EUPSO på nuværende tidspunkt betydelige vanskeligheder med at tiltrække personale med en egnet profil til at erstatte dem, da Kommissionen kun kan tilbyde etårige kontrakter på grund af uvisheden om den fremtidige finansiering af instrumentet (jf. punkt 20).

PROGRAMGENNEMFØRELSESPROCEDURERNE ER IKKE ALTID EFFEKTIVE

28. Kommissionen har truffet hensigtsmæssige foranstaltninger til at evaluere de bedst egnede gennemførelsesmetoder for de enkelte projekter. Da Kommissionen ikke kan indgå finansieringsaftaler med myndighederne i det tyrkisk-cypriotiske samfund, fordi de ikke officielt anerkendes af det internationale samfund, har den fortrinsvis gennemført bistanden ved at indgå kontrakter direkte og ved at handle som den eneste ordregivende myndighed. Endvidere forvaltede Kommissionen nogle interventioner i fællesskab med De Forenede Nationers udviklingsprogram (UNDP), og denne metode har vist sig at være velegnet til at lancere EU-bistanden, fordi den gjorde det muligt at bygge på tidligere FN-aktiviteter. Inden der finansieres nye EU-interventioner gennem FN, er det dog nødvendigt at overveje, om der stadig er fordele forbundet hermed nu, hvor Kommissionen har opbygget sine egne erfaringer.

29. De overvågningsordninger, Kommissionen har indført, har generelt været passende. For så vidt angår de reviderede projekter fulgte projektlederne og kontorcheferne i EUPSO op på projekterne og traf korrigerende foranstaltninger med partnere og kontrahenter. EUPSO blev om fornødent bistået af programforvaltningsenheder og eksperter, der leverer teknisk bistand. Samarbejdet på området overvågning af projekter, der blev gennemført gennem fælles forvaltning med UNDP, har dog voldt problemer. Det konstateredes ved revisionen, at der var væsentlige svagheder i bidragsaftalerne med UNDP om by- og lokalinfrastrukturer, det fælles udvalg for savnede personer og minerydningsarbejde, hvor resultatindikatorerne ofte ikke var egnede, eller hvor de ofte ikke blev rapporteret konsekvent.

30. Kommissionen erkendte fra begyndelsen, at ydelsen af bistand til det tyrkisk-cypriotiske samfund indbefattede betydelige finansielle og operationelle risici. I en evaluering fra 2009 identificeredes de største risici for programmets relevans, produktivitet, effektivitet, effekt og bæredygtighed for hvert enkelt af instrumentets mål.

31. Denne evaluering har givet et solidt grundlag for taskforcens risikoforvaltning og gennemførelsen af en revisionsstrategi. Kommissionen har truffet adskillige foranstaltninger til at afhjælpe behovet for korrigerende kontrol og til at reducere risikoen for yderligere krav eller sanktioner fra kontraherende parter. Der er stadig en risiko efter projekternes afslutning, der har relation til den måde, hvorpå forpligtelser knyttet til ejerskabet og driften af infrastrukturinvesteringer overdrages til støttemodtagere, der ikke er officielt anerkendt [12].

32. Det skønnes, at 78 % af den privatejede jord i den nordlige del af Cypern juridisk set tilhører græsk-cyprioter [13], hvis samtykke er nødvendigt for at iværksætte EU-finansierede infrastrukturinvesteringer på deres jord, hvilket udgør en særlig risiko. Kommissionen har fastsat procedurer for at kontrollere ejerskab i samarbejde med Republikken Cyperns Department of Lands and Surveys (kort- og matrikelstyrelse). Denne proces var oprindelig en juridisk udfordring, og der var væsentlige forsinkelser, men behandlingstiden er efterfølgende blevet formindsket.

33. Trods en væsentlig indsats forvaltede Kommissionen ikke på effektiv vis gennemførelsesrisiciene ved kontrakten til 27,5 millioner euro vedrørende bygning af et afsaltningsanlæg for havvand ved Sirianokhori/Kumköy (jf. tekstboks 2).

TEKSTBOKS 2

FORVALTNING AF GENNEMFØRELSESRISICI:

Bygningen af et afsaltningsanlæg for havvand

a) Hvis et firma, der beskæftigede græsk-cypriotiske arbejdere, vandt et udbud under bistandsprogrammet, vidste Kommissionen godt, at der var risiko for, at dette firma ville få svært ved at gennemføre kontrakten på grund af eventuelle restriktioner af arbejdernes adgangsrettigheder til den nordlige del af Cypern. Det skete i virkeligheden i forbindelse med den største kontrakt, der skulle finansieres under programmet, nemlig afsaltningsanlægget for havvand ved Sirianokhori/Kumköy.

b) Ifølge udbudsmeddelelsen vedrørende arbejdskontrakten for afsaltningsanlægget for havvand skal de bydende stille en sikkerhed som garanti for kontraktens gennemførelse på 10 % af kontraktens værdi senest 30 dage efter at have modtaget den undertegnede kontrakt, i modsat fald er kontrakten ugyldig. Kontrahenten stillede dog aldrig nogen sikkerhed. I overensstemmelse med udbudsmeddelelsen burde Kommissionen derfor have annulleret kontrakten allerede den 17. januar 2010, og i så fald ville de 27,5 millioner euro være blevet frigjort.

c) Ved at indgå kontrakten om arbejdet på det senest mulige tidspunkt (fristen for indgåelse af kontrakter udløb den 18. december 2009) gik Kommissionen også glip af muligheden for at tilbyde kontrakten til en anden udbyder. Ifølge udbudsbekendtgørelsen vil kontrakten være ugyldig, og der kan udfærdiges en ny kontrakt, der kan sendes til den bydende, der har forelagt det næstbilligste tilbud, der opfylder betingelserne, hvis den udvalgte bydende ikke stiller en sådan garanti inden udløbet af denne frist. Men da fristen for indgåelse af kontrakter var udløbet, var det ikke længere en mulighed.

d) Kommissionen indledte først dialog på højt niveau med de politiske ledere fra det tyrkisk-cypriotiske samfund i juni 2010, syv måneder efter, at kontrakten var undertegnet i december 2009. Selv om lederen af det tyrkisk-cypriotiske samfund svarede den 17. juni 2010 og udtrykte sin politiske tilslutning til projektet, blev adgangsrestriktionerne først delvist fjernet i august 2010. Hvis Kommissionen havde startet dialogen allerede i december 2009, ville der have været mere tid til at finde en løsning på problemet med adgang.

e) Som en afbødende foranstaltning indførte Kommissionen et tillæg til kontrakten i juni 2010, der ville gøre den juridisk i stand til at annullere kontrakten uden at blive straffet derfor, hvis den ikke kunne opnå sikkerhed fra modtageren for, at kontrahenten kunne få adgang. Kommissionen bragte efterfølgende kontrakten til ophør den 22. december 2011.

PROJEKTERNES BÆREDYGTIGHED ER I FARE TRODS EN RÆKKE RESULTATER

34. Retten reviderede en stikprøve af kontrakter (jf. punkt 12 og bilag II), der dækkede instrumentets fem mål, for at vurdere, om de nåede de ønskede konkrete resultater og resultater, og om det er sandsynligt, at de opnåede resultater vil være bæredygtige.

MÅL 1: UDVIKLING OG OMSTRUKTURERING AF INFRASTRUKTUR

TELEKOMMUNIKATIONSSEKTOREN

35. Det endelige mål med EU-støtten til udvikling og omstrukturering af telekommunikationsinfrastrukturen er at tilpasse telekommunikationssektoren i den nordlige del af Cypern til EU-standarderne i overensstemmelse med gældende EU-ret. Formålet med støtten er at levere et netværk, hvor alle kan få adgang til moderne telekommunikationstjenester, og som let kan forbindes med telekommunikationsnetværk i de områder, der er under faktisk kontrol af Republikken Cyperns myndigheder. Selv om man var bagud i forhold til tidsplanen, var det meste af udstyret blevet leveret pr. 30. juni 2011. Kontrakten om den ledsagende tekniske bistand var væsentligt forsinket, navnlig fordi der ikke var vedtaget love og forordninger i det tyrkisk-cypriotiske samfund i overensstemmelse med tidsplanen.

36. Som for andre sektorer (jf. nedenfor) har Kommissionen i mangel af finansieringsaftaler gennemført programmet, uden at modtageren var forpligtet til at gennemføre de nødvendige reformhandlinger, inden kontrakterne vedrørende levering af udstyr blev undertegnet. Der er derfor risiko for, at sektorreformerne ikke gennemføres trods programmets betydelige investering i udstyr. Da de tyrkisk-cypriotiske ledere i maj 2011 første gang erklærede, at sektoren skulle omstruktureres, blev det mødt med strejke og demonstrationer af arbejderne på det tyrkisk-cypriotiske samfunds telekommunikationskontor.

37. I betragtning af de erfaringer, man har fra reformerne af telekommunikationssektorer i andre lande, herunder EU-medlemsstater, kan der også sættes spørgsmålstegn ved, om 18 måneder var en realistisk tidsramme for dette projekt. Dertil kommer, at den finansielle bæredygtighed af det tyrkisk-cypriotiske samfunds telekommunikationskontor som tjenesteyder undermineres af den tyrkisk-cypriotiske centraladministrations forvaltning af kontorets finanser.

VANDSEKTOREN

38. Bygningen af afsaltningsanlægget for havvand ved Sirianokhori/Kumköy er ikke bare det vigtigste projekt i vandsektoren, men også den største intervention, der finansieres af instrumentet, og som beløber sig til ca. 10 % af det samlede finansieringsbeløb, som der er indgået kontrakt for. Det var hensigten, at anlægget skulle levere 23000 m3 rent drikkevand om dagen og dække behovet for ca. 100000 personer. Anlæggets udformning ændredes betydeligt i løbet af projektformuleringsprocessen. Det oprindelige forslag gik ud på, at der skulle bygges et anlæg til behandling af saltholdigt grundvand, men denne metode blev opgivet på grund af betænkeligheder om, hvorvidt dette var i overensstemmelsen med vandrammedirektivet.

39. Trods størrelsen blev der kun gjort meget lidt fremskridt med gennemførelsen af kontrakten, hvilket navnlig skyldtes, at de græsk-cypriotiske arbejdere fra en af konsortiets kontrahenter ikke fik adgang til byggepladsen af de tyrkiske væbnede styrker, og at problemerne med garantien for kontraktens gennemførelse ikke blev løst (jf. tekstboks 2). Ifølge kontraktbetingelserne er Kommissionen som kontraherende myndighed ansvarlig for at give adgang til byggepladsen, men i praksis ligger det uden for dens kontrol.

40. Dette projekt er ikke blevet gennemført, og det er et væsentligt tilbageskridt for bistandsprogrammet samlet set. Vandforsyning er et stadig større problem for øen, da den gennemsnitlige årlige nedbør er faldet med 40 % over de sidste 30 år. Dertil kommer, at et af formålene med projektet var at stoppe brugen af grundvandsreserverne, der ud fra et økologisk synspunkt ikke er bæredygtig, og derfor betyder aflysningen af projektet, at der ikke vil blive gjort noget ved dette alvorlige miljøproblem. Der er stigende risiko for saltindtrængning i grundvandsreservoiret på grund af overpumning og forurening fra menneskelige og landbrugsmæssige aktiviteter.

41. Der er opnået bedre resultater med to mindre vandinfrastrukturprojekter.

a) En EU-finansieret kontrakt, der udgør 50 % af et større projekt med henblik på fornyelse af vanddistributionsnetværket i Nicosia, vedrørte renovering af 87 km af netværket i den nordlige del af Nicosia. Kommissionen havde dog ikke fastsat nogen indikator for at vurdere projektets effektivitet, f.eks. med hensyn til, om det reducerede antallet af lækager eller de årlige reparationsomkostninger.

b) Bygningen af et nyt spildevandsbehandlingsanlæg ved Mia Milia/Haspolat har til formål at modernisere spildevandsbehandlingen i hele Nicosia og det omkringliggende område. Det eksisterende anlæg forvaltes af begge samfund, og derfor støtter projektet også genforening og tillidsskabelse. Anlæggets bygherre har indgået kontrakt om at vedligeholde og drive anlægget i ti år efter overdragelsen, således at man sikrer, at kapacitetsbehovene fortsat vil blive opfyldt. Men den "fælles enhed", der skal dannes af de to samfund til at forvalte og overvåge denne kontrakt, er endnu ikke blevet oprettet, hvilket bringer projektets bæredygtighed i fare.

42. Der er også ydet støtte til udstyr til prøveudtagning af vand, analyse og forvaltning af laboratorieoplysninger for at give alle drikkevands- og spildevandstjenester i den nordlige del af Cypern yderligere kapacitet til at udføre vandkvalitetsanalyser i overensstemmelse med de relevante EU-direktiver. Al udstyret blev leveret som planlagt, men det er ikke klart, om projektmålene vil blive nået, da laboratoriet på nuværende tidspunkt ikke fungerer i overensstemmelse med EU-standarderne. Der var planlagt yderligere videreuddannelse af de ansatte hos støttemodtageren i henhold til en kontrakt om støtte til kapacitetsopbygning for at hjælpe med at sikre fortsat brug af det leverede udstyr, men det var ikke klart, da revisionen fandt sted, hvornår denne videreuddannelse ville blive leveret, og om der ville blive tildelt de nødvendige menneskelige ressourcer dertil.

MÅL 2: FREMME AF SOCIAL OG ØKONOMISK UDVIKLING

UDVIKLING AF LANDDISTRIKTER

43. De forventede resultater af sektorprogrammet for udvikling af landdistrikter omfattede forberedelse af en plan for udvikling af landdistrikter, øget administrativ kapacitet til at planlægge og gennemføre en politik, der er i overensstemmelse med EU-bestemmelserne, gennemførelse af støtteordninger for investeringer på bedrifter og diversificering af landbruget i overensstemmelse med disse nye politikker og forbedring af forholdene i landsbyerne.

44. Der er både lagt en plan for udvikling af landdistrikter og en lokal udviklingsstrategi af den slags, der anvendes i EU’s Leader-program. Mere end 200 landmænd eller erhvervsdrivende har modtaget et tilskud, der har gjort dem i stand til at modernisere deres driftsfaciliteter og komme tættere på EU-standarderne. Dertil kommer ca. 40 udviklingstilskud, der er ydet til lokale organer og ikke-statslige organisationer (ngo’er). Støttemodtagere har modtaget teknisk bistand finansieret af Kommissionen under forberedelsen og gennemførelsen af deres projekter og gennem støtteordninger og har lært moderne bogholderi samt praksis for offentlige indkøb og for overvågning.

45. Ikke desto mindre er der fortsat behov for at styrke kapaciteten i de lokale administrationer og hos de endelige modtagere. Overførslen af knowhow fra den tekniske bistand, der ydes til myndighederne i det tyrkisk-cypriotiske samfund, der er ansvarlige for udviklingen af landdistrikterne, er blevet hæmmet af, at de konsulenter, der yder den tekniske bistand, på grund af den politiske situation, ikke sidder i kontorerne hos myndighederne i det tyrkisk-cypriotiske samfund. Samtidig er ejerskabet til den nye plan for udvikling af landdistrikterne og især til de lokale udviklingsstrategier, som det er hensigten, at medlemsstaterne skal bruge inden for rammerne af EU’s Leader-program, stadig svagt. Det er derfor usandsynligt, at der vil kunne opnås bæredygtighed uden supplerende støtte de kommende år. Mens EU i øjeblikket er i gang med at udvikle yderligere EU-interventioner, er der nu konkurrence fra tyrkiske midler i sektoren, men det er ikke muligt at koordinere støtten direkte med Tyrkiet under de nuværende forhold.

BY- OG LOKALINFRASTRUKTURER

46. Formålet med EU-støtten til modernisering af by- og lokalinfrastrukturer er at hjælpe med at revitalisere den nordlige del af Cypern, herunder gennem åbningen af nye overgangssteder på den grønne linje. Der er finansieret ca. 40 individuelle interventioner gennem UNDP under programmets to faser, bl.a. et par højprofilerede aktioner med betydelig effekt, f.eks. åbningen af to centrale overgangssteder (på Ledra Street i Nicosia og mellem Kato Pyrgos og Karavostasi – også kendt som Limnitis/Yeşilırmak-overgangsstedet) og restaureringen af Bedestan-bygningen, en vigtig kulturarv og seværdighed nord for Nicosia (jf. tekstboks 3). De fleste af enkeltaktionerne er blevet forsinket, men disse forsinkelser har i mange tilfælde været forbundet med politiske vanskeligheder og problemer med ejendomskontrol, som i vidt omfang er uden for Kommissionens og UNDP’s kontrol.

47. Der er risiko for, at interventionernes bæredygtighed undermineres af det tyrkisk-cypriotiske samfunds begrænsede deltagelse. Det tyrkisk-cypriotiske samfund er ikke repræsenteret i nogen formel mekanisme på projektniveau, heller ikke i projektstyringsudvalget. På interventionsniveau er UNDP stadig den eneste kontrahent, selv om UNDP har samarbejdet tæt med de lokale organer på kommunalt niveau for at involvere dem i projektforvaltningen, og det betyder, at disse lokale administrationer ikke har opnået erfaring som ordregivende myndigheder. UNDP-rapporterne behandler ikke specifikt problemet med bæredygtighed, bortset fra med hensyn til Bedestan-projektet (jf. tekstboks 3).

TEKSTBOKS 3

RESULTATER: OPGRADERING AF BY- OG LOKALINFRASTRUKTURER

Åbning af overgangssteder

I henhold til artikel 2 i forordningen om den grønne linje må passage af linjen kun ske ved overgangssteder, som Republikken Cyperns kompetente myndigheder har anvist. Der er i dag syv sådanne overgangssteder, hvoraf to, nemlig på Ledra Street og mellem Kato Pyrgos og Karavostasi (også kendt som Limnitis/Yeşilırmak), blev åbnet inden for rammerne af projektet i henholdsvis april 2008 og oktober 2010.

Åbningen af nye overgangssteder fremmer kontakten mellem de to samfund og den gensidige forståelse. Der blev i alt registreret 1,6 millioner passager i løbet af den sidste otte måneders rapporteringsperiode: 26 % af græsk-cyprioter fra de regeringskontrollerede områder til den nordlige del af Cypern, 46 % af tyrkisk-cyprioter fra den nordlige del af Cypern til de regeringskontrollerede områder og 28 % af andre EU-borgere end cyprioter og tredjelandsstatsborgere [14].

Restaurering af Bedestan-bygningen

Bedestan blev oprindeligt bygget som en byzantinsk kirke, men blev lavet om til et lukket marked i det 16. århundrede. Fra 1930’erne blev bygningen ikke længere brugt. Da det EU-finansierede projekt begyndte, var den i meget dårlig stand med et sammenfaldet tag og forskellige andre strukturelle skader. Arbejdet blev gennemført i to faser: det strukturelle arbejde mellem 2004 og 2006 og bevarings- og restaureringsarbejdet mellem 2005 og 2009.

I november 2009 blev Bedestan genåbnet for offentligheden som et kulturcenter, og åbningsceremonien blev overværet af repræsentanter for begge samfund. Projektet modtog EU's kulturarvspris/Europa Nostra-prisen i forskningskategorien.

MÅL 3: FREMME AF FORSONING, TILLIDSSKABENDE FORANSTALTNINGER OG STØTTE TIL CIVILSAMFUNDET

48. Formålet med støtten til det fælles udvalg vedrørende savnede personer var at prøve at få afsluttet dette smertefulde aspekt af Cyperns historie og derved bidrage til forsoningsprocessen mellem det græsk-cypriotiske og det tyrkisk-cypriotiske samfund. I den periode, der blev dækket af den første aftale til 1,5 millioner euro (marts 2007 til maj 2009), blev der identificeret menneskelige rester fra 155 ud af de skønnede 1958 savnede personer, og de blev udleveret til de pårørende. Det vil fortsat afhænge af finansiering fra donorerne, hvor EU er den største, om der ydes midler til fremtidige aktiviteter. På dette trin er der ikke formuleret noget klart endemål eller nogen klar exit-strategi med hensyn til støtten til det fælles udvalg vedrørende savnede personer.

49. Kommissionen brugte også instrumentet til at finansiere en række seminarer, som blev organiseret af Europarådets akademi for politiske studier, med det formål at give såvel de tyrkisk-cypriotiske som de græsk-cypriotiske deltagere en bedre indsigt i nogle af de fælles udfordringer, som øen vil stå over for i fremtiden. Disse seminarer har bidraget til en bedre integration af de tyrkisk-cypriotiske ledere, selv om deltagelsen ikke altid har været særlig høj. Kommissionen har ikke truffet specifikke foranstaltninger for at sikre bæredygtigheden af "European Forum Cyprus", et alumninetværk for deltagere i disse seminarer.

50. Programmerne "civilsamfund i aktion" og "civilsamfundsstøttegruppen" blev lanceret med henblik på at styrke civilsamfundets organisationer og udviklingen af en civil samfundskultur i det tyrkisk-cypriotiske samfund. Begge programmer har været i stand til at opbygge kapacitet, men det er nødvendigt med yderligere støtte for at styrke den operationelle og finansielle forvaltningskapacitet i de tyrkisk-cypriotiske civilsamfundsorganisationer.

51. EU’s bistand har bidraget væsentligt til minerydning på Cypern. Næsten alle minefelter i bufferzonen er nu blevet renset, og siden 2007 har EU finansieret 6,5 millioner ud af i alt 9 millioner euro, der er investeret i denne indsats. Minerydningen har bl.a. haft en positiv effekt ved at lette handelen og personbevægelserne, da der er åbnet nye overgangssteder (jf. tekstboks 3). Den har også bidraget til at skabe tillid, da de tyrkisk væbnede styrker og Republikken Cyperns væbnede styrker har samarbejdet under minerydningsprocessen.

MÅL 4: TILNÆRMELSE AF DET TYRKISK-CYPRIOTISKE SAMFUND TIL EU

52. EU’s stipendieprogram er et af de områder, hvor EU’s bistand er bedst kendt og mest værdsat i det tyrkisk-cypriotiske samfund. Det har spillet en nyttig rolle, idet det har nedbragt det tyrkisk-cypriotiske samfunds isolation ved at gøre det muligt for 400 studerende og lærere at bo og studere i en anden medlemsstat i ét år [15].

53. Programmets effektivitet og bæredygtighed er dog hæmmet af, at der mangler et flerårigt perspektiv. Timingen af indkaldelsen af forslag afhænger ikke af operationelle behov, men af, hvornår Kommissionens finansieringsafgørelser vedtages. Der er ingen garanti for, at programmet fortsætter fra år til år, og det betyder, at eventuelle ansøgere ikke kan planlægge forud (navnlig ikke de ansøgere, for hvem det ikke ville komme på tale at tage et år til udlandet uden et tilskud).

54. Det er ikke muligt at vurdere, i hvilket omfang det generelle mål for projektet er nået, da der endnu ikke er gennemført en efterfølgende rundspørge blandt støttemodtagerne. Kontraktindgåelsen for den seneste indkaldelse vedrørende det akademiske år 2011/2012 er blevet væsentligt forsinket primært på grund af midlertidig personalemangel i EUPSO (jf. punkt 27). Kommissionen var ikke i stand til at indgå kontrakt før udgangen af august 2011, dvs. lige inden det akademiske år begyndte.

55. Formålet med Den Europæiske Unions projekt for information om Unionens politiske og retslige forhold ("InfoPoint") er at tilnærme det tyrkisk-cypriotiske samfund til EU gennem oplysningsaktiviteter og ved at forbedre forståelsen af EU og af indsatsen med henblik på en løsning og genforening. Der er allerede opnået væsentlige resultater med projektet, herunder oprettelsen af "InfoPoint"-kontoret, hvor der er fri adgang, og et websted [16] på engelsk og tyrkisk. Ikke desto mindre førte divergerende opfattelser mellem Kommissionens repræsentationskontor i Nicosia og taskforcen om en række emner inden for rammerne af projektstyringsudvalget udsættelse af afgørelser og efterfølgende forsinkelser i gennemførelsen. F.eks. blev lanceringen af projektets websted 16 måneder forsinket på grund af sådanne problemer.

MÅL 5: FORBEREDELSE TIL GÆLDENDE EU-RET

56. Kommissionen har også finansieret projekter med henblik på forberedelse til fællesskabsretten. Retten undersøgte et af de største af disse projekter, der vedrørte luftkvalitetskontrol. Trods de opståede problemer (jf. tekstboks 4), der også er kendetegnende for de udfordringer, som andre projekter havde, blev både den tekniske bistand og alt udstyr leveret.

57. Ved at medtage 12 måneders "eftersalgsservice" i leveringskontrakten havde Kommissionen gjort en indsats for at sikre projektets bæredygtighed. De lokale myndigheders beslutning om at ansætte den kontrahent, der leverede den tekniske bistand, til fortsat at yde operationel støtte og vedligeholdelsesstøtte er også et forsøg på at sikre bæredygtighed. Der er vedtaget en ny "miljølov", der er i overensstemmelse med EU-lovgivningen, og det tyrkisk-cypriotiske samfund, der er støttemodtageren, har udviklet et konceptdokument, hvori der er fastsat budgetmæssige og personalemæssige følger af gennemførelsen af "loven". Ikke desto mindre er den generelle bæredygtighed i fare på grund af de stramme budgetkrav i det tyrkisk-cypriotiskes samfunds miljøbeskyttelsesafdeling.

TEKSTBOKS 4

PROBLEMER MED GENNEMFØRELSEN AF PROJEKTET VEDRØRENDE LUFTKVALITETSKONTROL

I de tekniske bistandseksperters endelige beretning om projektet vedrørende luftkvalitetskontrol nævntes følgende gennemførelsesproblemer, der udgør en risiko for projektets resultater og deres bæredygtighed:

a) projektet blev indledt med fire måneders forsinkelse efter undertegnelsen af kontrakten, da man ventede på, at fire nye luftkvalitetsovervågningsstationer skulle installeres ifølge den første af to leveringskontrakter

b) to andre EU-finansierede tekniske bistandsprojekter arbejdede på samme tid med det tyrkisk-cypriotiske samfunds miljøbeskyttelsesafdeling, hvilket betød, at det var nødvendigt at foretage en omhyggelig koordinering for at undgå at have fire eksperter, der samtidig prøvede at arbejde med blot to ansatte fra miljøbeskyttelsesafdelingen. Det kom dog til at ske i nogle uger

c) der deltog færre personer end planlagt i videreuddannelsen på grund af budgetmæssige begrænsninger i miljøbeskyttelsesafdelingen.

KONKLUSIONER OG ANBEFALINGER

KONKLUSIONER

58. Det lykkedes Kommissionen at udvikle et program, hvor målene for instrumentet blev afspejlet i de finansierede interventioner, og i vid udstrækning at indføre egnede gennemførelsesordninger. Der er allerede opnået en række positive resultater med programmet, men der er ofte tvivl om disse resultaters bæredygtighed, navnlig fordi det er uvist, hvad der vil ske med hensyn til den fremtidige EU-finansiering.

59. Den politiske situation var vanskelig, og Kommissionen skulle løse de udfordringer, som var forbundet med den brede formulering af forordningens mål, den sene vedtagelse af forordningen og den usikre tidsramme. Alligevel har Kommissionen været i stand til at udforme et program, der dækker alle de sektorer, der er nævnt i målene for forordningen, og at foretage en hensigtsmæssig prioritering. På trods af de store hindringer lykkedes det også hurtigt at oprette et programforvaltningskontor i den nordlige del af Cypern og i vidt omfang at bruge egnede gennemførelsesmetoder og foranstaltninger til at begrænse risici. De største svagheder i forvaltningen af programmet gik ud på, at det lokale støttekontor ikke fungerede under mere decentraliserede procedurer på samme måde som EU-delegationerne, og at personalekontrakterne var for korte til, at personalet kunne forvalte de finansierede projekter fra start til slut. Dertil kom, at overvågningen inden for rammerne af fælles forvaltning med FN ikke var tilstrækkelig.

60. Programmet har støttet mange forskellige støttemodtagere i det tyrkisk-cypriotiske samfund, herunder landbrugere, studerende og folk, der bruger de nye overgangssteder, og der er allerede opnået betydelige resultater. Det har dog ikke været muligt at gennemføre det største enkeltprojekt: bygningen af et afsaltningsanlæg for havvand (27,5 millioner euro). Det var et væsentlig tilbageskridt for programmet og kan også have alvorlige miljømæssige konsekvenser. Mere generelt er projekternes bæredygtighed ofte tvivlsom på grund af den begrænsede administrative kapacitet, den forsinkede vedtagelse af relevante "love og forordninger" og uvisheden om fremtidig finansiering fra de tyrkisk-cypriotiske myndigheders side.

61. Da revisionen fandt sted, var det stadig uklart, om der ville blive ydet betydelige yderligere midler til programmet. Denne usikkerhed vanskeliggør programforvaltningen og har en negativ indflydelse på programmets effektivitet og bæredygtighed.

62. Trods EU’s bestræbelser på at indføre og gennemføre bistand til det tyrkisk-cypriotiske samfund kan det endelige mål for instrumentet – genforeningen af Cypern – kun nås, hvis de to involverede samfund har den politiske vilje hertil.

ANBEFALINGER

63. De specifikke anbefalinger vedrørende Kommissionens forvaltning af EU’s bistand til det tyrkisk-cypriotiske samfund afhænger nødvendigvis af, hvordan genforeningsforhandlingerne udvikler sig, og af EU’s politik i den forbindelse. I anbefalingerne forsøger Retten at tage de forskellige mulige scenarier i betragtning.

64. I den nuværende situation, hvor der ikke er fundet en løsning med henblik på genforening af Cypern, bør Kommissionen gennemføre følgende foranstaltninger, hvis det besluttes, at der skal finansieres et yderligere EU-bistandsprogram:

a) Indføre en mekanisme med et flerårigt perspektiv, således at der kan sikres bedre planlægning, gennemførelse og bæredygtighed

b) Finde frem til, hvordan man kan sikre tilstrækkelig fleksibilitet med hensyn til, hvor længe det personale, der arbejder for taskforcen, kan være ansat

c) Decentralisere forvaltningen fra Kommissionens hovedkvarter til EUPSO, når det kan øge programmets produktivitet

d) Udvikle formelle procedurer for at sikre bedre koordinering mellem Kommissionens repræsentation i Nicosia og taskforcen for at gøre oplysninger fra EUPSO og projekterne lettere tilgængelige for offentligheden

e) Definere fremtidige bidragsaftaler med partnerorganisationer, navnlig med UNDP, bedre for at sikre ordentlig finansiel og operationel rapportering, herunder mere relevante og ajourførte resultatindikatorer

f) Ikke kun tage nye projekter i betragtning, men også behovet for at hjælpe med at sikre de eksisterende projekters bæredygtighed, når der træffes afgørelse om tildeling af fremtidig finansiering

g) Prioritere særligt højt at få omhyggeligt forberedt et nyt projekt med henblik på at løse det alvorlige problem med begrænset vandforsyning

h) Kræve at modtagerne i det tyrkisk-cypriotiske samfund indfører det nødvendige retsgrundlag, stiller de nødvendige menneskelige og finansielle ressourcer til rådighed og gennemfører reformer af den offentlige administration og den finansielle forvaltning for at sikre en effektiv og bæredygtig gennemførelse af bistanden.

65. Hvis det besluttes, at der ikke skal ydes støtte til endnu et storstilet EU-bistandsprogram, bør der udarbejdes en handlingsplan for at skrue ned for eller udfase taskforcens aktiviteter.

66. For at være klar til det scenario, hvor en politisk løsning fører til en afslutning på de facto delingen af øen, bør Kommissionen forberede et forslag til et program, der kan gøre det muligt for landet at modtage EU-midler efter genforeningen.

Vedtaget af Afdeling III, der ledes af Karel PINXTEN, medlem af Revisionsretten, i Luxembourg på mødet den 6. marts 2012.

På Revisionsrettens vegne

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Formand

[1] "Den nordlige del af Cypern" er en geografisk term, der bruges til at betegne de egne af Republikken Cypern, som Republikken Cyperns regering ikke udøver faktisk kontrol over.

[2] Rådets konklusioner om Cypern, GD E I 8907/04. Bruxelles: Rådet for Den Europæiske Union, 27.4.2004.

[3] Der er ikke sket fremskridt i vedtagelsen af forordningen om "direkte samhandel". Personers, varers og tjenesteydelsers bevægelse fra den nordlige til den sydlige del af Cypern reguleres af forordningen om "den grønne linje", der trådte i kraft den 1. maj 2004 (Rådets forordning (EF) nr. 866/2004 af 29. april 2004 om en ordning i henhold til artikel 2 i protokol nr. 10 til tiltrædelsestraktaten (EUT L 161 af 30.4.2004, s. 128).

[4] Rådets forordning (EF) nr. 389/2006 af 27. februar 2006 om oprettelse af et instrument for økonomisk støtte til fremme af den økonomiske udvikling af det tyrkisk-cypriotiske samfund og om ændring af forordning (EF) nr. 2667/2000 af 5. december 2000 om Det Europæiske Genopbygningsagentur (EUT L 65 af 7.3.2006, s. 5).

[9999] I "mål 5" er her medtaget ikke-tildelte midler i forbindelse med faciliteten for teknisk bistand og programreserve, hvortil der er tildelt 1,74 millioner euro.

[5] Twinningkontrakter inddrager eksperter fra medlemsstaternes administrationer, der arbejder sammen med embedsmænd fra modtagerlandene for at overføre knowhow.

[6] Jf. fodnote 1.

[7] Rådets forordning (EF) nr. 1756/2006 af 28. november 2006 om ændring af forordning (EF) nr. 2667/2000 om Det Europæiske Genopbygningsagentur (EUT L 332 af 30.11.2006, s. 18). I en rapport fra december 2005 til Rådet og Parlamentet foreslog Kommissionen at nedlægge Det Europæiske Genopbygningsagentur, men dog at videreføre dets aktiviteter indtil den 31.12.2008.

[8] Taskforcen ledes af en kontorchef i Kommissionens Generaldirektorat for Udvidelse. EUPSO hører under en programmedarbejder, der rapporterer til denne kontorchef. Taskforcen består af 8 tjenestemænd og 26 kontraktansatte, hvoraf henholdsvis 2 og 20 er langtidsudstationeret i EUPSO. De bistås af 12 hjælpeansatte fra GTZ (jf. punkt 24).

[9] GTZ (Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit) blev til GIZ (Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit) pr. 1. januar 2011. Det er en privat kontrahent, men som samler ekspertviden fra tyske offentlige enheder.

[10] Der er tale om EU’s instrument for teknisk bistand og informationsudveksling (TAIEX). TAIEX leverer offentlig kortfristet teknisk bistand og ekspertise, hjælper brugere til at forstå og udforme lovgivning, der er i overensstemmelse med EU-retten. Organisatorisk er det en del af GD Udvidelse og fysisk beliggende i Kommissionens hovedkvarter. TAIEX bistår det tyrkisk-cypriotiske samfund med at indføre og gennemføre gældende EU-ret gennem en facilitet for teknisk bistand til et beløb af 13,7 millioner euro, som blev oprettet af instrumentet (jf. bilag I).

[11] Vedtægten for tjenestemænd i Den Europæiske Union og ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte.

[12] En bemærkning fremsat af GD Udvidelses interne revisionsstruktur.

[13] KOM(2007) 536 endelig af 18. september 2007: Årsrapport 2006-2007 om gennemførelsen af Fællesskabets bistand i medfør af Rådets forordning (EF) nr. 389/2006 om oprettelse af et instrument for økonomisk støtte til fremme af den økonomiske udvikling af det tyrkisk-cypriotiske samfund.

[14] KOM(2011) 284 endelig af 30. maj 2011: Syvende rapport om gennemførelsen af Rådets forordning (EF) nr. 866/2004 af 29. april 2004 og om den situation, der følger af dens anvendelse for perioden 1. maj 2010 til december 2010.

[15] Det svarer til ca. 1 ud af hver 450 indbyggere i den nordlige del af Cypern.

[16] Se Den Europæiske Unions Infopoint Nicosia, http://www.abbilgi.eu.

--------------------------------------------------

BILAG I

ALLE INDIVIDUELLE PROJEKTER/SEKTORPROGRAMMER – FORDELING PR. 30. SEPTEMBER 2011

Mål og projekter | Planlagt (euro) [9999] | Indgået kontrakt for (euro) | Betalt (euro) | Betalt / indgået kontrakt for (%) |

Mål 1: Udvikling og omstrukturering af infrastrukturen

Undermål 1 – Miljøbeskyttelse

Projekt 1.1 – Sektorprogram for forbedring af kvaliteten og forvaltningen af vandforsyningen og sanitetsfaciliteterne | 71400000 | 83852225 | 40619611 | 48 % |

Projekt 1.2 – Støtte til det tyrkisk-cypriotiske samfund for så vidt angår forvaltningen og beskyttelsen af potentielle Natura 2000-steder i den nordlige del af Cypern | 5000000 | 5176480 | 3855268 | 74 % |

Projekt 1.3 – Program for sektoren for fast affald i det tyrkisk-cypriotiske samfund | 21200000 | 19367570 | 10750517 | 56 % |

Projekt 1.4 – Feasibility-undersøgelse med henblik på genoprettelse af mineområdet ved Lefke | 900000 | 906500 | 906500 | 100 % |

Undermål 2 – Forbedret forvaltning af energisektoren

Projekt 1.5 – Modernisering af forvaltningen af energisektoren | 5000000 | 6035972 | 5841195 | 97 % |

Projekt 1.6 – Udvikling og omstrukturering af energiinfrastrukturen - Del II | 8750000 | 5341486 | 5135356 | 96 % |

Undermål 3 – Forbedring af trafiksikkerheden

Projekt 1.7 – Forbedring af trafiksikkerheden | 3000000 | 2724511 | 2266958 | 83 % |

Undermål 4 – Telekommunikation

Projekt 1.8 – Udvikling og omstrukturering af telekommunikationsinfrastrukturen | 14000000 | 11617413 | 7113606 | 61 % |

Subtotal | 129250000 | 135022157 | 76489010 | 57 % |

|

Mål 2: Fremme af social og økonomisk udvikling

Projekt 2.1 – Sektorprogram for udvikling af landdistrikter I & II | 37350000 | 29837192 | 19941407 | 67 % |

Projekt 2.2 – Modernisering af lokal bymæssig infrastruktur | 7000000 | 7000000 | 7000000 | 100 % |

Projekt 2.3 – Modernisering af lokal bymæssig infrastruktur - Del II | 8000000 | 9784225 | 8850803 | 90 % |

Projekt 2.4 – Sektorprogram for udvikling af menneskelige ressourcer | 9200000 | 8080948 | 6542745 | 81 % |

Projekt 2.5 – Låneprogram for mikrovirksomheder og små virksomheder - aflyst i 2009 (midlerne fra dette projekt blev genfordelt til TAIEX-projektet, ICT/SMV, vand-/spilde-vandsprojekter) [7777] | 9000000 | 0 | 0 | 0 |

Projekt 2.6 – Sektorprogram for en bæredygtig økonomisk udvikling | 6000000 | 6971860 | 3913291 | 56 % |

Projekt 2.7 – Støtte til udviklingen af den private sektor i det tyrkisk-cypriotiske samfund | 8100000 | 3198200 | 3160000 | 99 % |

Subtotal | 84650000 | 64872425 | 49408246 | 76 % |

Mål 3: Fremme af forsoning, tillidsskabende foranstaltninger og støtte til civilsamfundet

Projekt 3.1 – Forsoning, tillidsskabende foranstaltninger og støtte til civilsamfundet | 14000000 | 13404835 | 11115091 | 83 % |

Projekt 3.2 – Program for bistand til minerydning | 6500000 | 6495894 | 6495894 | 100 % |

Projekt 3.3 – Støtte til udviklingen af nye tendenser i historieundervisningen med henblik på forsoning og stabilitet i Cypern – aflyst i 2008 (midlerne fra dette projekt blev genfordelt til civilsamfundsprojekter) | 1000000 | 0 | 0 | 0 |

Støtte til kulturelle mindesmærker af stor betydning for de cypriotiske samfund | 2000000 | 0 | 0 | 0 |

Subtotal | 23500000 | 19900729 | 17610985 | 88 % |

|

Mål 4: Tilnærmelse af det tyrkisk-cypriotiske samfund til Den Europæiske Union

Projekt 4.1 – Fællesskabsstipendieprogram | 8000000 | 6256875 | 5536216 | 88 % |

Projekt 4.2 – Fremme af udvekslinger af unge og andre mellemfolkelige kontrakter | 3000000 | 1047892 | 904893 | 86 % |

Projekt 4.3 – Oplysning om politiske og retlige forhold i EU | 1500000 | 1313100 | 1053100 | 80 % |

Subtotal | 12500000 | 8617867 | 7494209 | 87 % |

|

Mål 5: Forberedelse af det tyrkisk-cypriotiske samfund til at indføre og gennemføre fællesskabsretten

Projekt 5.1 – Teknisk bistand til støtte for den retlige gennemførelse samt gennemførelsen af gældende fællesskabsret via TAIEX-instrumentet - Del II (komponent A – Bistand via TAIEX); (komponent B – faciliteten for mindre udstyr) + Del I | 17150000 | 13699997 | 12911242 | 94 % |

Projekt 5.2 – Kapacitetsopbygning i miljøsektoren | 2460000 | 1140690 | 1117554 | 98 % |

Ikke-tildelte midler i forbindelse med faciliteten for teknisk bistand og programreserve (og forkert registreret under afgørelse 2006/018-150) [8888] | 1740000 | 850203 | 621579 | 73 % |

Subtotal | 21350000 | 15690890 | 14650375 | 93 % |

|

I alt 1 | 271250000 | 244104068 | 165152825 | 68 % |

|

Samlet teknisk bistand til gennemførelsen af programmet

Subtotal a (Undersøgelser, ekspertbistand, kontorhold, logistik) | 11400000 | 8436605 | 6776955 | 80 % |

Subtotal b (Personale og tjenesterejser) Afgørelse 2006/018-621, afgørelse 2006/018-316, afgørelse 2006/018-317 | 9650000 | 6865323 | 6858993 | 100 % |

|

I alt 2 | 21050000 | 15301928 | 13635948 | 89 % |

|

I alt | 292300000 | 259405996 | 178788773 | 69 % |

[9999] Planlagte beløb er som anført i finansieringsforslagene knyttet til Kommissionens afgørelser.

[7777] Dette projekt kunne ikke gennemføres på grund af vanskeligheder med at få en aftale i stand med Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) på grund af de særlige forhold, der var gældende i den nordlige del af Cypern.

[8888] Dette omtales som "mål 6" i de finansielle rapporter fra taskforcen. Midler fra programreservefaciliteten blev overført på grundlag af Kommissionens afgørelse (2009)2928 til følgende projekter: CMP (2 millioner euro), minerydning (1,5 millioner euro). 1,2 millioner euro blev omfordelt fra den ikke-tildelte tekniske facilitet til TAIEX-projektet.

--------------------------------------------------

BILAG II

OVERSIGT OVER DE REVIDEREDE KONTRAKTER

WKS = Kontrakt vedrørende arbejder | PMU = Projektforvaltningsenhed |

SUP = Kontrakt vedrørende forsyninger | UNDP = De Forenede Nationers Udviklingsprogram |

SER = Kontrakt vedrørende tjenesteydelser | CoE = Europarådet |

C.A.= Bidragsaftale | GRS = Tilskudsordning |

Kontrakttype | Kontraktperiode | Kontraktperiode | Beløb – indgået kontrakt for [9999] (euro) | Udbetalt beløb [9999] (euro) |

Projekt 1.1. Sektorprogram for forbedring af kvaliteten og forvaltningen af vandforsyningen og sanitetsfaciliteterne

PMU/SUP | Nov. 2009-maj 2010 | Levering af udstyr til administration af prøveudtagning og analyse af vand samt laboratorieoplysninger | 580500 | 580500 |

PMU/WKS | Feb. 2009-nov. 2010 | Fornyelse af vanddistributionsnettet i den nordlige del af Nicosia | 2640000 | 2375624 |

PMU/WKS | Dec. 2009-feb. 2012 | Bygning af et afsaltningsanlæg for havvand | 27517814 | 0 |

UNDP/C.A. | Jan. 2010-juli 2013 | Bygning af et nyt spildevandsbehandlingsanlæg i Mila Milia/Haspolat | 8192242 | 4657046 |

|

Projekt 1.8. Udvikling og omstrukturering af telekommunikationsinfrastrukturen

-/SUP | Okt. 2009-okt. 2012 | Modernisering af telekommunikationsinfrastrukturnetværket | 9828453 | 5897072 |

-/SER | Dec. 2008-dec. 2011 | Udvikling og omstrukturering af telekommunikationsinfrastrukturer | 1598750 | 1098750 |

|

Projekt 2.1. Sektorprogram for udvikling af landdistrikter

PMU/SER | Maj 2008-juli 2011 | Teknisk bistand til støtte af politikken vedrørende udvikling af landdistrikter | 2868200 | 2265878 |

-/SER | Sept. 2008-sept. 2012 | Teknisk bistand til støtte for gennemførelsen af sektorprogrammet for udvikling af landdistrikter | 1994080 | 1595264 |

PMU/SUP | Dec. 2009-juni 2011 | Levering af udstyr til veterinærlaboratorier | 422154 | 422154 |

PMU/GRS | Nov. 2009-jan. 2011 | Adataş (tilskudsordningen til udvikling af landdistrikterne, indkaldelse nr. 1, nr. 127937) | 15192 | 15192 |

| Okt. 2009-okt. 2010 | Andaç (tilskudsordningen til udvikling af landdistrikterne, indkaldelse nr. 1, nr. 127937) | 52435 | 52435 |

PMU/GRS | Dec. 2009-aug. 2011 | Çatalköy – Insektbekæmpelse | 144098 | 72049 |

| Dec. 2009-dec. 2011 | Kulturhus i Bü yükkonuk | 158400 | 126720 |

| Dec. 2009-dec. 2011 | Kultur- og kunsthus i Serdarlι | 85998 | 68798 |

|

Projekt 2.2-2.3. Modernisering af lokal bymæssig infrastruktur

UNDP/C.A. | Nov. 2006-sep. 2010 | Modernisering af lokal bymæssig infrastruktur | 8249869 | 7424869 |

| Dec. 2007-okt. 2011 | Modernisering af lokal bymæssig infrastruktur Del II | 9784225 | 8850803 |

|

Projekt 3.1. – Forsoning, tillidsskabende foranstaltninger og støtte til civilsamfundet

UNDP/C.A. | Marts 2007-maj 2009 | Støtte til kapacitetsstyringsprogrammet | 1469566 | 1469566 |

CoE/C.A. | Aug. 2007-maj 2011 | Europarådets akademi for politiske studier | 600000 | 351000 |

-/SER | Feb. 2008-feb. 2011 | Teknisk bistand til støtte af udviklingen af forsoningsforanstaltninger og til støtte af civilsamfundet i det tyrkisk-cypriotiske samfund: CSST | 1499000 | 1349631 |

-/GRS | Aug. 2009-dec. 2010 | Post Research Institute: Uddannelse for fred III (CSA indkaldelse nr. 126199) | 89310 | 82437 |

Maj 2009-maj 2011 | KYTD: Fejring af mangfoldighed og frivilligt arbejde på Cypern (CSA indkaldelse nr. 126199) | 166909 | 133528 |

Maj 2009-maj 2011 | MRG-KISA: Minoriteters rettigheder: bidrag til Cypern-problemet (CSA indkaldelse nr. 126199) | 197313 | 157851 |

Projekt 3.2. – Minerydning

UNDP/C.A. | Jan. 2007-feb. 2009 | Fjernelse af landminer og ammunition på Cypern IV | 3995894 | 3995894 |

Jan. 2010-dec. 2011 | Fjernelse af landminer og ammunition på Cypern V | 2500000 | 2500000 |

|

Projekt 4.1. – Fællesskabsstipendieprogram

-/GRS | Jan. 2007-april 2007 | Indkaldelse af interessetilkendegivelser – Fællesskabsstipendieprogram 2007/2008 (Indkaldelse 1) | 396160 | 396160 |

Okt. 2007-april 2008 | Indkaldelse af interessetilkendegivelser – Fællesskabsstipendieprogram 2008/2009 (Indkaldelse 2) | 1564919 | 1537988 |

Nov. 2008-feb. 2009 | Den Europæiske Unions stipendieprogram III for studieåret 2009/2010 Lokal støtteordning (Indkaldelse 3) | 2346580 | 2271597 |

Dec. 2009-feb. 2010 | Stipendier til det tyrkisk-cypriotiske samfund – program for studieåret 2010/11 (indkaldelse 4) | 1313440 | 1051796 |

Feb. 2011-april 2011 | Stipendier til det tyrkisk-cypriotiske samfund – program for studieåret 2011/12 (indkaldelse 5) | - | - |

|

Projekt 4.3. – Oplysninger om politiske og retlige forhold i EU

-/SER | Feb. 2009-feb. 2012 | Oprettelse af et informationskontor vedrørende Den Europæiske Union med fri adgang | 1300000 | 1040000 |

|

Projekt 5.2. – Kapacitetsopbygning i miljøsektoren

-/SUP | Juni 2009-feb. 2011 | Levering af udstyr til luftkvalitetskontrol | 645450 | 645450 |

-/SER | Juni 2009-sept. 2010 | Teknisk bistand i forbindelse med luftkvalitetskontrol i den nordlige del af Cypern | 197983 | 183121 |

|

GTZ-kontrakter for støtte til EUPSO

-/SER | Juli 2006-juni 2008 | Teknisk bistand til gennemførelse af en fredsstøtteoperation i den nordlige del af Cypern (GTZ.A) | 3476000 | 2836524 |

-/SER | Juni 200-juni 2012 | Oprettelse af en fredsstøtteoperation i den nordlige del af Cypern (GTZ.B) | 1496795 | 1496795 |

|

Total | | | 97387729 | 57474492 |

[9999] Pr. 30. september 2011, undtagen støttekontrakter: 31. marts 2011.

--------------------------------------------------