Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "EU's politik for grænseoverskridende samarbejde og erfaringerne med INTERREG-programmet"

(2001/C 155/04)

Det Økonomiske og Sociale Udvalg besluttede den 11. juli 2000 under henvisning til forretningsordenens artikel 23, stk. 3, at afgive udtalelse om "EU's politik for grænseoverskridende samarbejde og erfaringerne med Interreg-programmet".

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektionen for Den Økonomiske og Monetære Union og Økonomisk og Social Samhørighed, som udpegede Paulo Barros Vale til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 13. marts 2001.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 380. plenarforsamling af 28. og 29. marts 2001, mødet den 28. marts 2001, enstemmigt følgende udtalelse.

1. Indledning

1.1. Sigtet med denne udtalelse er at foretage en analyse af de tidligere praktiske erfaringer med gennemførelsen af fællesskabsinitiativet vedrørende transeuropæisk samarbejde Interreg med henblik på at afklare programmets effektivitet og rentabilitet, således at der eventuelt kan indføres korrigerende foranstaltninger i fremtiden.

1.2. I december 1999 havde ØSU lejlighed til at tilkendegive sin mening om Kommissionens forslag til INTERREG III-programmet(1). Det afgav udtalelse(2) herom, som på grund af den korte frist krævede en supplerende undersøgelse, navnlig af de tidligere praktiske erfaringer med gennemførelsen af denne type fællesskabsinitiativ, og dette er således begrundelsen for denne udtalelse.

1.3. I forbindelse med udarbejdelsen af denne udtalelse er de regionale organer, som i medlemsstaterne varetager forvaltningen af programmet, samt forskellige slutoperatører blevet hørt. ØSU har således indhentet nogle af disse aktørers erfaringer, og deres overvejelser indgår i denne udtalelse sammen med resultaterne af høringen den 19. december 2000 og svarene på det rundsendte spørgeskema.

2. Generelle bemærkninger

2.1. ØSU konstaterer en klar forskel mellem mere og mindre udviklede medlemsstater, for så vidt angår programmernes forskellige stadier lige fra udformningen til projekttyper samt forvaltning og anvendte procedurer. Meningerne om, hvordan Interreg I og II ud fra en samlet betragtning fungerer, og hvor velgennemførte de er, er således delte mellem de mere henholdsvis mindre udviklede og/eller centraliserede lande.

2.2. Et andet forhold, ØSU har konstateret, er de høje krav, der stilles de til initiativtagende instanser. Programmet kræver nemlig stor praktisk erfaring hos de initiativtagende instanser navnlig i relation til gennemførelse, overvågning og forvaltning af projekter, især samarbejdsprojekter. Dette krav, som jo både er forståeligt og hensigtsmæssigt, fører til, at nye instanser eller instanser, der endnu ikke har så stort erfaringsgrundlag, udelukkes fra at udforme og fremlægge projekter, som ofte er af høj kvalitet.

2.3. ØSU mener, at Kommissionen bør fastlægge mere forenklede procedurer, som gør det muligt for nye instanser at få adgang til programmet, ellers vil det altid være de samme, der står som initiativtagere til samarbejdsprojekter og blokerer for andre, som kan være lige så gode eller bedre.

2.4. ØSU har konstateret, at der er projekter, hvor de involverede initiativtagere og organer har foretaget betydelige investeringer, før de indgav ansøgningen til INTERREG, og de investeringer var ikke medtaget i ansøgningen. Da det drejer sig om immaterielle omkostninger som led i forberedelsen af projektet, mener ØSU, at disse instanser bør have kompensation med tilbagevirkende kraft, også selv om investeringerne blev foretaget, før indgivelsen af ansøgningen, når blot det kan bevises, at investeringerne havde relation til det pågældende projekt, og når blot Kommissionens normale regler for at komme i betragtning ikke er overtrådt. At se bort fra disse beløb kan udelukke projekter, som kræver investering af egne midler før selve ansøgningen, f.eks. til undersøgelser, fordi initiativtagerne har begrænsede finansielle ressourcer til rådighed og ikke er i stand til at påtage sig disse omkostninger.

2.5. Et andet forhold, ØSU har bemærket, er manglen på tilstrækkelige oplysninger fra medlemsstaternes offentlige myndigheder om programmet og den måde det fungerer på. Desuden gives oplysningerne på et forkert tidspunkt. Selv om der formidles informationer, kommer de for sent frem til initiativtagerne, hvilket indebærer forsinkelser i gennemførelsen af programmet. ØSU mener således, at medlemsstaterne bør sætte yderligere ind på at stille oplysninger til rådighed i tide til de endelige støttemodtagere.

3. Specifikke bemærkninger

3.1. Analysen af de tidligere erfaringer med anvendelsen af INTERREG I- og II-programmerne rejser en række vigtige spørgsmål vedrørende de forskellige faser og komponenter af programmerne, som Kommissionen efter ØSU's opfattelse bør foretage passende overvejelser over:

3.1.1. Konkret og passende inddragelse af de forskellige regioner, der deltager i samme projekt, navnlig med henblik på bidrag fra forskellige regionale aktører

3.1.1.1. Visse regioner har "grænseoverskridende agenturer", dvs. instanser, som er ansvarlige for de forskellige aspekter af grænseoverskridende spørgsmål, navnlig fremme samarbejdet mellem grænseregioner. Disse agenturer består af en lang række repræsentanter for regionale aktører. I disse regioner har den rolle, agenturerne har spillet, været afgørende både i relation til proceduren og navnlig i relation til regionernes konkrete inddragelse i projekter, der klart er relevante for dem.

3.1.1.2. I de lande, der ikke har sådanne agenturer, er der flere vanskeligheder, da initiativtagernes begrænsede muligheder for igangsætning og overvågning af programmet gør det vanskeligt at identificere potentielle partnere på den anden side af grænsen. Dette har mange gange ført til, at der er valgt en partner med en anden profil, navnlig i relation til dennes finansielle kapacitet, hvilket uundgåeligt fører til, at regionerne ikke deltager i projekterne i samme udstrækning.

3.1.1.3. Det ser i mange tilfælde ud til, at der er særlige vanskeligheder med at inddrage de forskellige regionale aktører, fordi der ikke eksisterer en grænseoverskridende koordinationsinstans.

3.1.1.4. Det fremgår klart af erfaringerne fra regioner, hvor der eksisterer grænseoverskridende agenturer, at der er fordele herved. Derfor bør Kommissionen undersøge dette forhold nærmere med henblik på at anspore til oprettelsen af sådanne agenturer, før programmet implementeres.

3.1.1.5. Regionernes mere eller mindre aktive deltagelse er betinget af deres specifikke interesser, men afhænger også af politiske interesser på nationalt plan. Det er de politiske interesser, der afgør, hvilken type projekter der godkendes i alle de tilfælde, hvor beslutningsprocessen er for centraliseret.

3.1.1.6. ØSU mener ligeledes, at det er hensigtsmæssigt konkret at inddrage de nationale aktører og give dem en ledende rolle i projekter mellem regioner i EU. Derimod bør interventionen i højere grad foregå på nationalt plan, når der er tale om regioner, der grænser op til EU, eftersom samarbejdserfaringerne i disse tilfælde endnu er meget begrænsede, eller i visse tilfælde endnu ikke foreligger.

3.1.2. Indkredsning af støtteberettigede regioner og vurdering af om fremgangsmåden er passende eller ej samt konsekvenserne heraf i forbindelse med udvælgelse af projekter

3.1.2.1. Det er efter ØSU's opfattelse fornuftigt at fastlægge, hvilke områder der er støtteberettigede på grundlag af NUTS-inddelingen, dels for at forenkle procedurerne i Kommissionen dels for at gøre det muligt at anvende en etableret og indkørt nomenklatur, som alle medlemsstater kender.

3.1.2.2. I visse tilfælde forekommer det dog ikke passende at anvende NUTS-inddelingen til at bestemme, hvilke områder der er støtteberettigede i relation til Interreg. Dette medfører, at relevante projekter af høj kvalitet udelukkes, fordi initiativtagerne befinder sig uden for de støtteberettigede områder.

3.1.2.3. ØSU mener således, at der ved udvælgelsen af projekter bør tages hensyn til, hvilke regioner der nyder godt af projektet, dvs. at et projekt opfylder kriteriet vedrørende støtteberettiget region, når blot fordelene ved programmet falder tilbage på støtteberettigede regioner. Denne praksis blev anvendt under de tidligere programmer i visse regioner med ret gode resultater.

3.1.2.4. Dog bør interventionernes karakter fastholdes, således at man ikke fordrejer programmets principper og målsætninger, nemlig grænseoverskridende samarbejde.

3.1.3. Anvendelsesområder under de forskellige afsnit set i forhold til projekternes tværgående karakter

3.1.3.1. ØSU har konstateret, at der findes projekter, som i kraft af deres tværgående karakter ikke passede perfekt ind under nogle af afsnittene, men snarere havde en profil, som imødekom de specifikke krav under forskellige afsnit. Denne tværgående beskaffenhed førte i de fleste tilfælde til, at projektet ikke blev godkendt eller blev splittet op i flere forskellige projekter, som hver kunne placeres under det relevante område. Dette viser, at udvælgelseskriterierne er for usmidige.

3.1.3.2. ØSU mener ikke, at sådanne procedurer på nogen måde bidrager til programmets succes. Sommetider afsporer de projekterne fra deres målsætning og kan tilmed forringe deres kvalitet. (Det bør holdes in mente, at vanskelighederne ofte øges, fordi der er flere forskellige projekter, der skal forvaltes i stedet for et enkelt integreret projekt).

3.1.3.3. ØSU mener ligeledes, at skabelsen af hindringer for indgivelse af ansøgninger og analyse af projekterne tager modet fra initiativtagerne, som oplever endnu flere vanskeligheder i en procedure, der i forvejen er langsommelig og kompleks. Endnu en gang kan projekter af høj kvalitet og relevans med et stort potentiale for succes i relation til INTERREG-målsætningerne blive udelukket.

3.1.3.4. Endnu engang konstateres der et behov for at indbygge større fleksibilitet i projektudvælgelseskriterierne, så solide og relevante projekter ikke afvises.

3.1.4. Hindringer, der beror på forskellige økonomiske modeller, retsregler, administrative regler og procedurer i de regioner, der deltager i ét og samme projekt

3.1.4.1. På baggrund af tidligere erfaringer har ØSU konstateret, at landenes forskellige lovgivninger vanskeliggør implementeringen af projekter. ØSU mener, at de ansvarlige for programmets gennemførelse bør opfordres til at skabe fælles normer, der gør det muligt at anvende fælles retningslinjer og procedurer i medlemsstaterne for at optimere sagsbehandlingen, navnlig for så vidt angår indgivelse af ansøgninger, analyse og udvælgelse af projekter.

3.1.4.2. Samme problem gør sig gældende med hensyn til de økonomiske modeller, hvor de eksisterende forskelle skaber begrænsninger, navnlig fordi det er umuligt at finde et fælles fodslag, som gør det muligt at udforme ægte fælles projekter.

3.1.4.3. Ligeledes i forbindelse med analyse og udvælgelse af projekter har ØSU konstateret, at de forskellige fremgangsmåder og regler, som landene følger, i visse tilfælde har forsinket procedurerne og i andre tilfælde endog ført til, at projekterne blev opgivet.

3.1.4.4. ØSU mener, at hvis der skal være reelt samarbejde, er det tilrådeligt at fastsætte fælles normer, som letter forbindelserne mellem regionerne. Det er således nødvendigt, at Kommissionen ansporer til en tilnærmelse mellem regionerne, ikke kun for så vidt angår de fremgangsmåder og procedurer, de anvender, men også på lovgivningsplanet. Kommissionens ansporing til aftaler mellem grænseregioner med henblik på at fastsætte fælles regler på Interreg-området er en mulighed, der bør udforskes, og som allerede er blevet afprøvet med gode resultater i visse regioner.

3.1.4.5. ØSU konstaterer ligeledes, at situationen stadigvæk er meget alvorlig i de regioner, der grænser op til EU i og med, at der allerede findes regler og standarder gældende for alle EU-medlemsstaterne, som ikke deles af nabolandene. Kommissionen bør efter ØSU's opfattelse sætte yderligere ind overfor disse regioner, således at samarbejdet bliver effektivt.

3.1.4.6. ØSU mener, at hvis der oprettes fælles samarbejdstrukturer (navnlig i relation til forvaltning, betaling og støtte til programmet) vil det være muligt at udforme fælles regler for forvaltning af projekterne, og på den måde kan de eksisterende forskelle udviskes, hvilket ville styrke programmets effektivitet.

3.1.5. Kommissionens intervention på programmets forskellige stadier fra udformning til udvælgelse og kontrol med projekterne

3.1.5.1. ØSU finder, at decentraliseringen af INTERREG-procedurerne gør gennemførelsen af programmet mere effektiv og rentabel. Kommissionens og de nationale centraladministrationers intervention bør således ikke berøre udvælgelsen af projekterne, men koncentreres om udformningsfasen.

3.1.5.2. En overdreven intervention fra de nationale centralforvaltningers side har en hæmmende effekt på de regionale aktører.

3.1.5.3. ØSU mener dog, at det under visse omstændigheder er nødvendigt, at Kommissionen spiller en mere markant rolle, således at programmets målsætninger forbliver uforandrede, og således at det bliver vanskeligere navnlig for medlemsstaternes centraladministrationer at anvende midlerne til andre formål.

3.1.5.4. Kommissionen bør intervenere mere i udformningsfasen, da Interreg også er et instrument til anvendelse af EU-politikken og -principperne, som altid bør afspejle EU's overordnede retningslinjer.

3.1.5.5. Kommissionens rolle bør ligeledes efter ØSU's opfattelse styrkes i forbindelse med koordinering og rådgivning af de ansvarlige for programmerne på regionalt plan.

3.1.6. Hastigheden i programmets gennemførelse lige fra udformningen til implementeringen af projekterne

3.1.6.1. ØSU konstaterer på baggrund af tidligere erfaringer med anvendelsen af Interreg forsinkelser på forskellige niveauer, som fører til mere langsommelige procedurer end nødvendigt og ønskeligt.

3.1.6.2. Da informationer om programmet ikke har været formidlet i tide, har der tidligere været forsinkelser med implementering af programmet. ØSU henleder atter opmærksomheden på, at det er afgørende at sætte ind på at formidle kvalitetsinformationer til medlemsstaterne i tide.

3.1.6.3. ØSU har også konstateret, at en anden af de faktorer, der fører til forsinkelser, er procedureforskelle i de forskellige lande, og derfor appellerer ØSU igen til Kommissionen om at være særligt opmærksom på denne kendsgerning for at afbøde virkningerne heraf.

3.1.6.4. De største forsinkelser skete i indgivelsesfasen på grund af proceduremæssige forskelle mellem regioner som allerede nævnt samt i kontrolfasen forud for udbetalingen af den finansielle støtte.

3.1.6.5. ØSU mener ligeledes, at det udover én enkelt forvaltningsmyndighed måske ville være hensigtsmæssigt at have én enkelt betalingsmyndighed således, at procedurerne går hurtigere.

3.1.6.6. ØSU påpeger ligeledes, at projektgodkendelsen i lande, hvor beslutningerne træffes mere centralt, tages længere tid, hvilket efter ØSU's opfattelse er en anden begrundelse for at decentralisere programmet yderligere.

3.1.6.7. Det bør ligeledes i den forbindelse nævnes, at de langsommelige procedurer indebærer, at der er kortere tid til rådighed til implementering af projekterne til skade for hele programmet. Kommissionen bør derfor overveje disse spørgsmål med henblik på at sætte mere fart i programmet og gøre det mere effektivt.

3.1.7. Fordeling af INTERREG-bevillinger til de forskellige typer initiativtagere

3.1.7.1. I løbet af de tidligere INTERREG-programmers anvendelsesperiode konstaterede ØSU, at centraladministrationerne udgjorde en stor andel af det samlede antal initiativtagere til projekter i de mindre udviklede lande.

3.1.7.2. ØSU mener, at ansøgninger til INTERREG indgivet af centraladministrationerne bør underkastes en strengere undersøgelse, således at der indføres gennemsigtighed i den måde, hvorpå midlerne anvendes, idet sådanne projekter ofte forrykker programmets primære målsætning, nemlig grænseoverskridende samarbejde. Det er vigtigt, at de vigtigste målsætninger inden for INTERREG ikke underkastes centraladministrationernes prioriteter. Endnu en gang er problemet mere akut i de lande, hvor forvaltningen af programmet er mere centraliseret.

3.1.7.3. Det er på den baggrund vigtigt at rette opmærksomheden mod de uhyre vanskeligheder, nye private instanser har med at få adgang til programmet, idet de ofte afvises på grund af deres begrænsede erfaringer med forvaltning, overvågning og gennemførelse af projekter. Det er derfor efter ØSU's opfattelse vigtigt som tidligere nævnt at indføre mere forenklede fremgangsmåder i analysen af nye initiativtageres projekter og sikre en tættere overvågning af projekter, som de står som initiativtagere til.

3.1.8. Kontinuitet i projekterne efter afslutningen af Interreg

3.1.8.1. ØSU konstaterer, at mange projekter finansieret af INTERREG løber ud i sandet, så snart programperioden er udløbet.

3.1.8.2. ØSU konstaterer ligeledes, at en del af de projekter, der fortsætter efter programmets afslutning, modtager offentlig finansiering.

3.1.8.3. Efter ØSU's opfattelse bør projekternes evne til at hvile i sig selv finansielt være et vigtigt kriterium i forbindelse med udvælgelsen af projekterne. Det er velkendt, at hvis man tillader gennemførelsen af projekter, som er "subsidieafhængige", så tager man ansvaret fra initiativtagerne, og dette bidrager på ingen måde til udviklingen af evnen til at tage initiativ til og konkret gennemføre samarbejdet.

3.1.8.4. ØSU mener, at INTERREG bør bruges til at oprette strukturer i grænseregionerne, som er i stand til at fortsætte samarbejdet også efter udløbet af et hvilket som helst EU-program eller offentlig finansiering, idet de bør hvile i sig selv økonomisk, så de får en længerevarende effekt.

3.1.9. Inddragelse af arbejdsmarkedets parter i programmets forskellige faser

3.1.9.1. ØSU har bemærket, at arbejdsmarkedets parter ikke i tilstrækkelig grad er inddraget i en række medlemsstater, og dette gælder lige fra udformningsfasen til den praktiske implementering af programmet.

3.1.9.2. Hvis der virkelig skal være tæt forbindelse mellem programmet, og projekterne og den sociale og økonomiske virkelighed, de skal tjene, så mener ØSU, at det er af afgørende betydning, at arbejdsmarkedets parter i de pågældende regioner systematisk inddrages, og Kommissionen bør sikre, at medlemsstaterne konkret iværksætter denne inddragelse.

4. Konklusion

4.1. Der er visse vigtige punkter, der fremgår af analysen af de tidligere erfaringer med anvendelsen af INTERREG, som vi endnu engang ønsker at understrege:

4.1.1. Der er med hensyn til programmets forskellige aspekter og dets implementering en klar forskel mellem mere og mindre udviklede lande, forstået således, at der er mere alvorlige problemer med implementering og forvaltning af programmet i sidstnævnte kategori. ØSU mener, at det er afgørende, at Kommissionen vier opmærksomhed til dette emne med henblik på at sætte de mindre udviklede lande i stand til at implementere programmet korrekt. Dette vil have direkte indvirkning på programmets effektivitet og rentabilitet.

4.1.2. Det andet forhold gælder den manglende fleksibilitet i projektudvælgelseskriterierne, hvilket, som tidligere nævnt, kan udelukke initiativtagere til fornuftige projekter og initiativtagere, som har store potentielle bidrag at yde. Efter ØSU's opfattelse bør Kommissionen se nærmere på dette emne og indbygge større fleksibilitet i programmet.

4.1.3. Decentraliseringen af programmet er ligeledes et vigtigt spørgsmål, da det sætter de regionale aktører, som har større kendskab til virkeligheden i de regioner, de bor i, i stand til at sikre en mere effektiv forvaltning, hvis de inddrages mere direkte og forpligtende i samarbejdsspørgsmålet. En større decentralisering ville ligeledes hindre, at Interreg-målsætningerne fordrejes af centraladministrationerne.

4.1.4. ØSU mener, at samarbejde i stadig stigende grad er en afgørende faktor for succes, og EU er ingen undtagelse. Dette at fremme en tilnærmelse mellem regioner, som tidligere var delt af landegrænser, er et nøgleelement, når man ønsker at skabe en ægte sammenslutning mellem landene. ØSU henviser også til konklusionerne og bemærkningerne i sin nylige udtalelse om PRISM-grænseoverskridende initiativer(3). INTERREG er et vigtigt og magtfuldt redskab til at realisere disse målsætninger konkret. Det er afgørende med en omhyggelig og bevidst planlægning, der fra starten inddrager de regionale aktører under hensyntagen til landenes forskellighed, både med hensyn til de økonomiske modeller, lovgivning og procedurer samt udviklingsniveau.

Bruxelles, den 28. marts 2001.

Göke Frerichs

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) KOM(1999) 479 endelig.

(2) EFT C 51 af 23.2.2000, s. 92.

(3) EFT C 116 af 20.4.2001.