Forkortelser

CIDA : Det Canadiske Agentur for International Udvikling

CRIS : Det fælles Relex-informationssystem

DFID : Department for International Development

EAMR : Rapporter om forvaltningen af bistanden til tredjelande

EU : Den Europæiske Union

EuropeAid : Samarbejdskontoret EuropeAid

FAFA : Den finansielle og administrative rammeaftale

FAO : FN’s levnedsmiddel- og landbrugsorganisation

FN : De Forenede Nationer

GD ECHO : Generaldirektoratet for Humanitær Bistand

IFAD : Den Internationale Landbrugsfond for Landbrugsudvikling

ILO : Den Internationale Arbejdsorganisation

Ngo : Ikke-statslig organisation

ROM : Resultatbaseret overvågning

UNDP : FN’s Udviklingsprogram

UNFPA : FN’s Befolkningsfond

UNHCR : FN’s Højkommissariat for Flygtninge

Unicef : FN’s Børnefond

UNOPS : FN’s Projektgennemførelseskontor

UNRWA : FN’s Hjælpeorganisation for Palæstinaflygtninge

WFP : Verdensfødevareprogrammet

WHO : Verdenssundhedsorganisationen

Resumé

I. De midler fra EuropeAid og GD ECHO, som kanaliseres gennem FN-organisationer, steg til over 1 milliard euro i 2008 mod 500 millioner euro i 2002. Denne stigning kan dels forklares med strømlinede procedurer, dels med den bistand, Kommissionen yder som reaktion på større kriser i Afghanistan, Irak, det besatte palæstinensiske område og Sudan, og som i vid udstrækning kanaliseres gennem FN. Den europæiske konsensus om udvikling, som blev vedtaget i december 2005, og Pariserklæringen om bistandseffektivitet fra marts 2005 forpligter EU til at samordne og harmonisere bistanden i tæt samarbejde med internationale organisationer som De Forenede Nationer (jf. punkt 1-10).

II. Under revisionen blev følgende spørgsmål behandlet (jf. punkt 11-13):

a) Viser den proces, der førte til beslutningen om at implementere bistanden gennem FN, at dette er den mest produktive og effektive løsning?

b) Giver kontrolordningen sikkerhed for, at de finansielle procedurer er robuste, og at målene nås?

III. De strategiske og lovbestemte krav om, at partnere skal vælges på en objektiv og gennemsigtig måde, er ikke i tilstrækkeligt omfang blevet omsat til praktiske kriterier til støtte for beslutningstagningen. Til trods for, at Kommissionen er tilfreds med sit valg af partner, demonstrerer den ikke på overbevisende måde, at den har vurderet, om fordelene opvejer eventuelle ulemper, før den beslutter at arbejde med en FN-organisation. Valget af en FN-organisation træffes ikke på grundlag af tilstrækkeligt bevis for, at denne fremgangsmåde er mere produktiv og effektiv end andre måder at levere bistanden på. Hverken EuropeAid eller GD ECHO foretager systematisk formelle vurderinger af alternative mekanismer til levering af bistand som kompensation for, at der ikke afholdes konkurrencebaserede udbud (jf. punkt 14-28).

IV. Kommissionen undersøger, om finansforvaltningssystemerne er robuste og foretager en forudgående vurdering af FN-partnernes kontrolsystemer (den såkaldte firsøjleanalyse). Gennem FN-rapporter og ved kontrol i marken og kontrolbesøg søger Kommissionen at få bekræftet, at de finansielle systemer fungerer i praksis, og at de tilsigtede resultater nås. Det er imidlertid endnu ikke lykkedes for Kommissionen at få fyldestgørende oplysninger om effektivitet i gennemførelsen og om målopfyldelse fra FN-rapporter. Kommissionens egen kontrol i marken er ikke udformet til at kompensere for begrænsningerne i FN-rapporterne (jf. punkt 29-39).

V. FN’s panel af eksterne revisorer har konstant sat spørgsmålstegn ved Kommissionens ret til at udføre finansiel kontrol. Organisationens argument er, at dens egen revisionsordning er tilstrækkelig, men den giver ikke Kommissionen tilfredsstillende bevis for, at de finansielle kontrolprocedurer fungerer i praksis. Revisionsretten har også haft problemer med at få adgang til oplysninger fra FN-organisationer, når den udførte sin årlige finansielle revision af Kommissionens regnskaber (jf. punkt 40-46).

VI. På grundlag af disse bemærkninger fremsætter Retten anbefalinger til, hvordan beslutningstagningsprocedurerne kan forbedres og anbefaler, at der sættes fokus på målopfyldelse, hvilket vil kunne hjælpe Kommissionen med at yde mere effektiv og produktiv bistand (jf. punkt 48-49).

Kapitel 1

Indledning

Afsnit 1.1

Baggrunden for revisionen

1. Kommissionens oversøiske bistand ydes gennem forskellige partnere, herunder nationale regeringer, den private sektor, ngo’er og internationale organisationer som De Forenede Nationer (FN). Når bistanden implementeres gennem FN, finansierer Kommissionen aktiviteter, som skal gennemføres af en FN-organisation. Kommissionens beslutninger om at kanalisere bistand fra Samarbejdskontoret EuropeAid (EuropeAid) og Generaldirektoratet for Humanitær Bistand (GD ECHO) gennem FN-organisationer har øget bistanden fra 500 millioner euro i 2002 til over 1 milliard euro i 2008, jf. figur 1. Denne stigning afspejler Kommissionens strategiske forpligtelser (jf. punkt 5) og er en reaktion på større kriser i Afghanistan, det besatte Palæstinensiske Område og Sudan (jf. punkt 6) samt et resultat af strømlinede procedurer (jf. punkt 8 og 9).

2. EuropeAid er ansvarlig for Kommissionens udviklingsbistand, herunder også rehabilitering på længere sigt. I 2008 indgik kontoret forpligtelser for i alt 8890 millioner euro, hvoraf 670 millioner euro (8 %) blev kanaliseret gennem FN-organisationer. Kommissionens delegationer i modtagerlandene spiller en central rolle, når det skal besluttes, hvilken mekanisme der skal anvendes til implementering af bistanden.

Figur 1

Kommissionens oversøiske bistand gennem FN 2002-2008

+++++ TIFF +++++

3. GD ECHO er ansvarlig for Kommissionens reaktion på humanitære kriser. Generaldirektoratet finansierer aktiviteter, som er udformet til at redde og beskytte liv i katastrofesituationer, og kortsigtet rehabiliteringsarbejde. Det gennemfører ikke aktiviteterne direkte, men gennem partnere, som er internationale organisationer og ikke-statslige organisationer (ngo’er). I 2008 indgik GD ECHO forpligtelser for i alt 937 millioner euro, hvoraf 404 millioner euro (43 %) blev kanaliseret gennem FN-organisationer. Den ved subdelegation bemyndigede anvisningsberettigede har ansvaret for at vælge den mekanisme, der skal implementere bistanden, og handler efter råd fra sagsbehandlerne i Bruxelles og medarbejdere, som arbejder i marken i modtagerlandene.

4. FN finansieres dels med obligatoriske bidrag fra FN’s medlemslande baseret på disses bruttonationalindkomst, dels med frivillige bidrag til FN-organisationer. Kommissionens finansiering ydes i form af frivillige bidrag og svarer til ca. 6 % af FN’s midler. Kommissionen kan bidrage til multidonorfonde som én af flere af de donorer, der støtter en aktion, eller den kan være eneste donor. Den bidrager ikke til FN-organisationernes almindelige budget med undtagelse af budgettet for en FN-organisation i det besatte Palæstinensiske Område, som den betalte 66 millioner euro til i 2007.

5. Den europæiske konsensus om udvikling, som blev vedtaget i december 2005, og Pariserklæringen om bistandseffektivitet fra marts 2005 forpligter EU til at samordne og harmonisere bistanden i tæt samarbejde med internationale organisationer som De Forenede Nationer. I 2006 og 2007 ydede Kommissionen over 700 særskilte bidrag til ca. 30 forskellige FN-organisationer. De vigtigste partnere og de modtagne beløb vises i figur 2.

6. De finansierede aktiviteter var spredt over mere end 90 lande. De fire lande, som modtog flest bidrag, var alle konfliktramte (Afghanistan, Irak, det besatte Palæstinensiske Område og Sudan, jf. figur 3).

7. I sine afgørelser om decharge har Europa-Parlamentet spurgt, hvorfor Kommissionen kanaliserer midler gennem FN, og opfordret Kommissionen til at varetage forvaltningen mere direkte. Parlamentet har udtrykt bekymring med hensyn til den manglende gennemsigtighed og synlighed, når Kommissionen finansierer bistand gennem FN, og har bedt om sikkerhed for, at midlerne forvaltes hensigtsmæssigt [1].

Figur 2

Bidrag til FN-organisationer I 2006 og 2007

+++++ TIFF +++++

Figur 3

Bidrag til fn pr. Modtagerland I 2006 og 2007 (millioner euro)

+++++ TIFF +++++

Afsnit 1.2.

Retsgrundlag

8. Artikel 53 i finansforordningen, som trådte i kraft i 2003 og blev ændret i 2007, fastsætter betingelserne for samarbejdet med internationale organisationer [2]. Denne metode til gennemførelse af budgettet kaldes fælles forvaltning. På trods af navnet er forvaltningen af opgaverne i forbindelse med disse midler ikke fælles, men uddelegeret til internationale organisationer, som gennemfører dem i overensstemmelse med deres egne procedurer [3]. Men i traktaten og finansforordningen insisteres der på, at Kommissionen har det overordnede ansvar for, at budgettet forvaltes forsvarligt [4]. Opgaver kan delegeres direkte til organisationer, og ifølge artikel 43 i gennemførelsesbestemmelserne til finansforordningen skal de organisationer og foranstaltninger, der skal finansieres, vælges på en objektiv og gennemsigtig måde [5].

9. Den finansielle og administrative rammeaftale (FAFA) fra 2003 omsætter finansforordningens bestemmelser til kontraktvilkår og gælder for alle finansieringsaftaler mellem Kommissionen og FN. Den fastsætter en ramme, som skal styrke samarbejdet ved at gøre det muligt for FN-organisationerne at forvalte bidragene i overensstemmelse med deres egne procedurer. Procedurerne for fælles forvaltning med FN-organisationer er anderledes end dem, der gælder for aktioner, som gennemføres af ngo’er, og som normalt omfatter konkurrence og anvendelse af Kommissionens procedurer. Ifølge artikel 3, stk. 1, i FAFA skal alle aktioner overholde principperne om forsvarlig økonomisk forvaltning, særlig princippet om rentabilitet og omkostningseffektivitet. FAFA opfordrer til multidonoraktioner, stiller krav om, at FN-organisationerne gør opmærksom på midlerne fra EU, angiver brug af underleverandører og definerer de finansielle rammer og betalingspolitikken. Den beskriver de procedurer, der skal følges for at kontrollere, at midlerne forvaltes korrekt, herunder at FN skal indsende rapporter, og at Kommissionen har ret til at udføre kontrol.

10. For hver FN-aktion, som Kommissionen finansierer, underskrives der en bidragsaftale, som beskriver finansieringens omfang, målene for aktionen samt de aktiviteter, der skal udføres og den tidsmæssige placering af dem. Bestemmelserne i FAFA om anvendelse af FN-organisationernes egne procedurer, om synlighed og brug af underleverandører samt om den finansielle ramme og procedurerne for kontrol og rapportering er indskrevet i bidragsaftalen.

Kapitel 2

Revisionens omfang og revisionsmetode

11. Revisionen dækkede GD ECHO’s og EuropeAids oversøiske bistand, som finansieres gennem FN-organisationer, og behandlede følgende spørgsmål:

a) Viser den proces, der førte til beslutningen om at implementere bistanden gennem FN, at dette var den mest produktive og effektive løsning?

b) Giver kontrolordningen sikkerhed for, at de finansielle procedurer er robuste, og at målene nås?

12. Konsekvensen af svage procedurer er, at der opstår risiko for, at Kommissionens bistand ikke bliver effektiv og produktiv. Under anden fase af revisionen, som der vil blive redegjort for på et senere tidspunkt, vurderes det, i hvilket omfang denne risiko konkret kommer til udtryk.

13. Revisionen var baseret på:

a) en dokumentanalyse, herunder af Kommissionens evaluering af samarbejdet med FN fra maj 2008 og rapporterne fra Kommissionens interne revisionstjeneste om gennemførelsen af FAFA i 2006, 2007 og 2009

b) samtaler med ansatte fra Kommissionen og FN i de respektive hovedsæder i Bruxelles og New York

c) besøg på stedet i det besatte Palæstinensiske Område og Sudan for at få bekræftet, at overvågningssystemerne er pålidelige

d) observation af arbejdet i den 5. årlige FAFA-arbejdsgruppe i april 2008 i Wien og i den 6. årlige FAFA-arbejdsgruppe i april 2009 i Bruxelles

e) rettens tidligere revisioner, hvori der indgik FN-aktioner

f) resultaterne af 52 spørgeskemaer, som for EuropeAids vedkommende var stilet til delegationerne og for GD ECHO’s til sagsbehandlerne, og som vedrørte årsagerne til, at man havde valgt at arbejde gennem FN, og de systemer, der blev anvendt til overvågning af gennemførelsen af aktionerne [6].

Kapitel 3

Bemærkninger

Afsnit 3.1.

Beslutningerne om at implementere bistanden gennem FN

14. Procedurerne til udvælgelse af den mekanisme til levering af bistand, som bedst egner sig til at sikre, at Fællesskabernes politiske mål nås, skal være robuste, så man kan være sikker på, at valget træffes på grundlag af organisationens kapacitet til at udføre opgaven produktivt og effektivt. Revisorerne undersøgte derfor, om beslutningen om at implementere Kommissionens bistand gennem FN var truffet på en objektiv og gennemsigtig måde, og om beslutningsprocessen viste, at dette var den mest produktive og effektive løsning. Det blev især undersøgt, om beslutningerne om at finansiere FN-organisationer var velinformerede og truffet på grundlag af:

a) strategiske politiske retningslinjer, som indebærer, at der skal foretages en vurdering af FN-organisationens egnethed til at gennemføre de foreslåede opgaver

b) en sammenligning med alternative mekanismer til levering af bistand.

De strategiske krav er ikke I tilstrækkelig grad blevet omsat til praksis

15. Ud over de tilsagn, der er givet i forbindelse med den europæiske konsensus (jf. punkt 5), definerer Kommissionens meddelelse "Opbygning af et effektivt partnerskab med FN" fra 2001 Kommissionens strategi for finansiering af bistand gennem FN-organisationer [7] og indeholder følgende to hovedbudskaber, som fortsat er forudsætningerne for samarbejdet med FN:

a) Beslutningen om at finansiere en FN-organisation skal baseres på dennes kapacitet til at udføre den foreslåede opgave produktivt og effektivt.

b) Bistanden skal ydes systematisk og ikke fragmenteret, og Kommissionen skal sætte fokus på resultater i stedet for input og sikre sig, at FN-rapporterne redegør fyldestgørende for opfyldelsen af veldefinerede mål.

16. Kommissionens strategi med hensyn til den EU-bistand, der ydes gennem FN-organisationer, omfatter både udviklingssamarbejde og humanitær bistand. Den lægger op til, at samarbejdet skal koncentreres om de seks tematiske områder, som blev udpeget som en prioritet for al udviklingsbistand i Rådets og Kommissionens erklæring "Det Europæiske Fællesskabs udviklingspolitik" fra november 2000 [8]. Men i 2007 vedrørte mere end halvdelen af Kommissionens finansiering gennem FN håndtering af kriser (hovedsageligt humanitær bistand i efterkrisesituationer, rehabilitering og genoprettelse) og ikke de seks tematiske områder, der er fremhævet i meddelelsen. Ca. 40 % af Kommissionens bistand gennem FN blev brugt på disse seks områder [9], hvilket er betydeligt mindre end procentsatsen for den samlede bistand fra Kommissionen, som var på næsten 80 % [10]. Det er uklart, hvilken merværdi det giver at fokusere på tematiske områder, eftersom det tilsyneladende ikke sker i praksis.

17. De strategiske krav er ikke i tilstrækkelig grad blevet omsat til praktiske kriterier, som gør det muligt at vurdere de fordele og ulemper, der er forbundet med at arbejde med FN-organisationer. Kommissionen har udført en retrospektiv analyse, som viser, at der er gode grunde til at implementere bistand gennem FN (jf. punkt 20), og at Kommissionen var tilfreds med sine valg (jf. punkt 27), men Kommissionen dokumenterer ikke systematisk sin vurdering af, om den merværdi, FN tilfører, opvejer eventuelle ulemper, før den beslutter at arbejde sammen med en FN-organisation.

18. EuropeAid udfører ikke systematisk en dokumenteret vurdering af en FN-organisations egnethed til at gennemføre den foreslåede opgave, før kontoret indgår kontrakt med organisationen. Gennem CRIS-databasen har delegationerne adgang til oplysninger om tidligere præstationer, herunder også om resultatorienteret overvågning, og siden 2008 har de halvårlige rapporter om forvaltning af bistanden til tredjelande (EAMR) haft et særligt afsnit om internationale organisationer. For øjeblikket analyseres disse oplysninger imidlertid ikke og formidles til delegationerne på en måde, så de bedre kan anvendes til at sikre, at vurderingerne udføres på et velinformeret grundlag. Et af formålene med Kommissionens evaluering i 2008 var at fastslå, om der var klare grunde til at implementere bistanden gennem FN. EuropeAid har også udført undersøgelser for at få fastslået, hvorfor de pågældende FN-organisationer er blevet valgt som partnere.

19. På grund af interventionernes hastende karakter indgår GD ECHO rammeaftaler med alle sine partnere, når den har vurderet deres egnethed. Før der indgås en aftale om en specifik intervention, udfører generaldirektoratet endvidere systematisk en vurdering af partnerens kapacitet til at gennemføre den specifikke foreslåede aktion og dokumenterer denne vurdering. Men de nyttige oplysninger om FN-partnernes tidligere præstationer i GD ECHO’s projektovervågningssystem lagres i de operationelle enheder og er ikke umiddelbart til rådighed i alle kontorer, så de kan anvendes som grundlag for velinformerede beslutninger om finansiering af FN-organisationer. GD ECHO’s vurderingsproces kan derfor være baseret på ufuldstændige oplysninger, og partneren har måske ikke den kapacitet, der er nødvendig for at kunne levere de forventede resultater, hvilket især gælder, når den gennemfører opgaver, som ligger uden for dens kerneaktivitet.

20. Formålet med Rettens spørgeskemaer (jf. punkt 13) var for hver af de 52 bidragsaftaler at finde frem til de tre vigtigste årsager til, at man havde valgt at arbejde gennem FN. Den relative vægt af de enkelte årsager til at vælge FN vises i figur 4. Resultaterne af spørgeskemaerne bekræftede resultaterne af Kommissionens evalueringer og undersøgelser, som viser, at Kommissionen først og fremmest vælger at arbejde gennem FN på grund af forhold i tilknytning til organisationens kapacitet til at gennemføre aktioner, f.eks. dens erfaring, ekspertise, logistiske kapacitet (herunder adgang til usikre områder) og tidligere resultater. En anden grund til, at Kommissionen vælger FN, er organisationens kapacitet til samordning og dialog på højt plan.

Figur 4

Den relative vægt af årsagerne til at vælge FN

+++++ TIFF +++++

21. Ifølge Kommissionens strategi, finansforordningen og FAFA skal beslutningsprocessen være objektiv og gennemsigtig og tilstræbe produktivitet og effektivitet (jf. punkt 8, 9 og 15). Der blev også taget hensyn til elementer som omkostninger (jf. punkt 22 og 23), tempo (jf. punkt 24) og synlighed (jf. punkt 25), men i svarene på Rettens spørgeskemaer, hvor der blev bedt om at angive de tre vigtigste årsager til at vælge FN, indtager disse kriterier ikke en fremtrædende plads.

22. For så vidt angår omkostningerne har Kommissionen kun begrænsede oplysninger om omkostningseffektivitet i gennemførelsen. Kommissionen yder et bidrag til FN-organisationernes indirekte omkostninger, som ikke må være højere end 7 % af de direkte omkostninger [11]. Artikel 5 i FAFA fastsætter, at uddelegering til underleverandører ikke må medføre, at omkostningerne øges i forhold til, hvad der er tilfældet, når det er FN selv, som står for gennemførelsen, men når aktiviteterne gennemføres af underleverandører, registreres det samlede bidrag til indirekte omkostninger ikke for alle de involverede organisationer. Som eksempel herpå kan nævnes det midlertidige program for afvæbning, demobilisering og reintegration i Sudan, hvor en FN-organisation gav halvdelen af aktiviteterne i underentreprise til en anden FN-organisation, som igen gav gennemførelsen af aktiviteterne i underentreprise til ngo’er.

23. Udover at bidrage til indirekte omkostninger finansierer Kommissionen også de lokale kontorers støtteomkostninger, herunder personale og transport i direkte tilknytning til de finansierede aktiviteter. En analyse af projekterne i Sudan viste, at støtteomkostningerne lå på mellem 6 % og 60 % af de samlede projektomkostninger [12]. Kommissionen vurderer ikke omfanget af støtteomkostninger med reference til et normalt niveau eller et benchmark for den pågældende type projekt for at fastslå, om det er rimeligt.

24. For så vidt angår tempo i gennemførelsen har FN i nogle tilfælde, for eksempel ved transport af store mængder fødevarer, vist sin kapacitet til hurtigt at få bistanden ud til modtagerne. Eksempler på langsom levering (jf. tekstboks 1) bør imidlertid også tages med i beslutningsprocessen.

25. For så vidt angår synlighed var konklusionen på Kommissionens evaluering, at synligheden var tilfredsstilende på landeniveau, men at EU-skatteborgerne generelt ikke var bevidste om Kommissionens deltagelse og rolle i denne type interventioner. I forbindelse med det midlertidige program for afvæbning, demobilisering og reintegration var Kommissionens rolle for eksempel klar for den sudanesiske regering, men blev sjældent nævnt i offentlige og formelle dokumenter. I den fælles handlingsplan for synlighed fra 2006 erkendes det, at der er risiko for mindre synlighed, og det understreges, hvor vigtigt det er at afhjælpe dette problem.

Tekstboks 1

Eksempler på langsom implementering af bistanden

I forbindelse med en gennemgang i november 2006 af det midlertidige program for afvæbning, demobilisering og reintegration i Sudan var der rapporteret om stor frustration over forsinkelser og manglende implementering. I december 2007 udtrykte den sudanesiske regering skuffelse over den langsomme gennemførelse af programmet, som Kommissionens efterfølgende besøg i Sudan bekræftede.

I Sydsudan valgte EuropeAid en FN-organisation som partner til at overvåge hasteforanstaltninger til opførelse af retskontorer. Modtagerne accepterede præfabrikerede bygninger, som hurtigt kunne leveres og samles, men de var frustrerede over forsinkelser i gennemførelsen, da fundamenterne først blev udgravet det forkerte sted, de præfabrikerede paneler blev leveret for sent, og lederen forlod projektet.

Udviklingsprojektet for flygtninge i det besatte Palæstinensiske Område, som blev forvaltet af en FN-organsation, var oprindelig planlagt for en periode på 12 måneder og skulle afsluttes i juni 2007, men det blev forlænget to gange, og ved udgangen af 2008 var det stadig under gennemførelse.

Der bør systematisk foretages en formel sammenligning med alternative mekanismer til levering af bistand

26. Hverken EuropeAid eller GD ECHO foretager systematisk formelle vurderinger af alternative mekanismer til levering af bistanden. Ved analysen af de foreslåede projekters omkostningseffektivitet anvendes der ikke sammenlignende oplysninger om omkostninger eller oplysninger om standardomkostninger for at kompensere for, at der ikke afholdes afbud. Når man vælger at lade en FN-organisation stå for levering af bistanden, er dette valg derfor ikke truffet på grundlag af afgørende beviser for, at denne fremgangsmåde er mere effektiv og produktiv end andre måder at levere bistanden på.

27. I de tilfælde, hvor der var foretaget en sammenligning med mulige alternativer, var denne ifølge svarene på Rettens spørgeskemaer generelt ikke dokumenteret. I sin evaluering konstaterede Kommissionen tilsvarende, at der ikke var foretaget nogen formaliseret vurdering af alternative former for bistand, og at der kun forelå få oplysninger om en eventuel analyse af mulige alternativer forud for beslutningerne. Selv om der kun var registreret få oplysninger om den beslutningsproces, der havde fundet sted, var Kommissionen tilfreds med, at man havde valgt at levere bistanden gennem FN-organisationer. I mange tilfælde mente man, at den eneste mulighed, især i krisesituationer, var at kanalisere bistanden gennem FN. Når der forelå andre muligheder, mente Kommissionen generelt, at FN havde været det bedste valg, selv om der ikke var nogen systematisk dokumenteret begrundelse herfor, da beslutningerne blev truffet.

28. En af de andre muligheder for levering af bistanden er, at Kommissionen selv varetager gennemførelsen. Kommissionens ledende rolle i forbindelse med implementeringen af den midlertidige internationale mekanisme i det besatte Palæstinensiske Område, gennem hvilken der blev kanaliseret mere end 600 millioner euro i 2006 og 2007, viser, at Kommissionen har kapacitet til at implementere og samordne bistand i stor målestok i et ustabilt miljø. I artikel 18, stk. 1, i den reviderede finansforordning fastsættes det eksplicit, at Kommissionens programmer kan finansieres med finansielle bidrag fra medlemsstaterne og andre donorlande, hvilket giver mulighed for at undersøge, om der kan oprettes multidonorfonde, som forvaltes og samordnes af Kommissionen.

Afsnit 3.2.

Overvågningssystemer og revision I forbindelse med bistand, der leveres gennem FN

29. Robuste finansforvaltningsprocedurer er et juridisk og strategisk krav (jf. punkt 8 og 15) og er nødvendige for at mindske risikoen for, at Kommissionens finansiering anvendes uøkonomisk eller uhensigtsmæssigt. Pålidelige oplysninger om effektivitet i gennemførelsen og om resultatopnåelse er nødvendige, så man kan sikre sig, at Kommissionens mål er opfyldt. Revisorerne undersøgte derfor, om overvågnings- og revisionsordningerne giver sikkerhed for, at de finansielle procedurer er robuste, og at de tilsigtede resultater nås.

30. Kommissionen har reageret på kravet om, at den skal sikre sig, at finansforvaltningssystemerne er robuste, og har udviklet overvågnings- og kontrolmekanismer, som både omfatter forudgående godkendelse og efterfølgende kontrol [13] (jf. figur 5). Kommissionen foretager først en vurdering af FN-partnernes finanskontrolsystemer (firsøjleanalysen) for at sikre sig, at de overholder de internationale standarder [14]. For at kunne sikre sig, at systemerne fungerer i praksis, får Kommissionen oplysninger fra FN-partnerne i form af rapporter. Kommissionen udfører også kontrol i marken og aflægger kontrolbesøg. Selv om det ikke indgår i Kommissionens overvågningsprocedurer, kontrollerer Revisionsretten endvidere som led i sin årlige finansielle revision af Kommissionens regnskaber en stikprøve af betalinger afholdt gennem FN-organisationer og undersøger, om de er støtteberettigede.

Systemer vedrørende aktiviteter, som er givet I underentreprise, indgår ikke I firsøjleanalysen

31. I firsøjleanalysen undersøges det, om FN-partnerne har passende procedurer for regnskabsføring, intern kontrol, ekstern revision og indkøb. I 2008 var denne analyse afsluttet for næsten alle de kommissionsmidler, som forvaltes gennem FN. Mens analysen blev gennemført, fortsatte Kommissionen sit samarbejde med FN-organisationerne på grundlag af en formodning om overensstemmelse.

32. FN-organisationerne giver ofte gennemførelsen af aktiviteterne i underentreprise til andre organisationer, hvis finanskontrolsystemer Kommissionen ikke har gennemgået. I forbindelse med et nødprojekt vedrørende sundhedspleje i Sudan, som GD ECHO finansierer, gav FN-organisationen f.eks. aktiviteterne i underentreprise til ngo’er, som ikke havde indgået nogen partnerskabsaftale med GD ECHO. Med hensyn til kontrollen af underleverandørernes aktiviteter forlader Kommissionen sig på FN-organisationernes systemer.

Figur 5

Overvågnings- og kontrolordninger

■ Forudgående godkendelse

■ Efterfølgende kontrol

| 1.FirsøjleanalysenKommissionen undersøger FN-organisationens fire vigtigste former for finansiel kontrol (regnskabsføring, intern kontrol, ekstern revision og indkøbsprocedurer) med henblik på at kontrollere, at de overholder de internationale standarder. | |

2.FN-rapporterneFN-organisationerne skal udarbejde årlige statusrapporter plus en endelig rapport senest seks måneder efter, at gennemførelsen er afsluttet (tre måneder, når der er tale om humanitær bistand). Den årlige strategi underbygges af en programmeringsdialog. | 3.Overvågning i markenKommissionen aflægger besøg på projekterne og mødes med partnerne for at forsikre sig om, at gennemførelsen er effektiv, og de tilsigtede resultater nås. Dette omfatter også resultatorienteret overvågning (ROM). | 4.KontrolKommissionen udfører kontrol, herunder på stedet, for at få bekræftet, at de procedurer, der er identificeret i firsøjleanalysen, er hensigtsmæssige, og for at undersøge, om der er et rimeligt forhold mellem pris og kvalitet. Evalueringerne undersøger endvidere bistandens effektivitet og produktivitet. |

FN-rapporterne giver ikke nok oplysninger om resultater

33. Kommissionen er kritisk over for FN’s rapporter, som er alt for generelle, ikke informerer om de problemer, der har været, og ofte kommer for sent [15]. Det er ikke lykkedes Kommissionen at få fyldestgørende oplysninger om projektresultater, fordi der ikke er opstillet klart kvantificerede outputmål for alle projekter. Når resultatindikatorerne er kvantificerede, fokuserer de mere på projekternes output, som er nemmere at måle, end på deres effekt. I Kommissionens retningslinjer for forvaltning af projektforløb (marts 2004), skelnes der mellem outputindikatorer og outcome- og effektindikatorer. Outputindikatorerne måler de umiddelbare og konkrete konsekvenser af de foranstaltninger, der er truffet, mens outcome- og effektindikatorerne måler projektets virkning på modtagerne og de langsigtede konsekvenser. I nogle tilfælde var der medtaget effektindikatorer, men disse kunne ikke måles, især ikke inden for det kortere tidsinterval, der gælder for GD ECHO’s rapporter [16] (jf. tekstboks 2).

Tekstboks 2

Det er vanskeligt at måle præstationen

For de projekter, hvor der var opstillet både output- og outcomeindikatorer, var FN-organisationen ikke nødvendigvis i stand til at aflægge beretning om outcomeindikatorerne inden for det tidsinterval, der var fastsat for rapporten. I forbindelse med et FN-projekt i Darfur, Sudan, var et af outputmålene f.eks., at 25000 husholdninger skulle modtage frø til dyrkning af afgrøder, mens outcomemålet var, at bistanden skulle sætte hver modtager i stand til at dyrke yderligere 1,2 hektar. For så vidt angår FN’s projekt for sundhed, ernæring og vand i Blue Nile- og Khartoumområdet vedrørte outputindikatorerne antallet af støttede klinikker, mens outcomeindikatorerne vedrørte dødeligheds- og sygdomsfrekvensen. Selv om FN-organisationerne for begge disse GD ECHO-projekter kunne aflægge beretning om outputindikatorerne, var de inden for det tidsinterval, der var fastsat for rapporten (tre måneder efter projektets afslutning) ude af stand til at aflægge beretning om outcomeindikatorerne vedrørende de ekstra 1,2 hektar dyrket jord og dødeligheds- og sygdomsfrekvensen.

34. På baggrund af dagsordenen for bistandseffektivitet og i betragtning af, at det er Kommissionens og FN’s mål at fokusere på resultater [17], er det vigtigt, at rapporterne er af god kvalitet. Pariserklæringen fra 2005 om bistandseffektivitet forpligter donorerne til at iværksætte fælles ordninger for planlægning og finansiering af aktiviteterne på landeplan. Den europæiske konsensus om udvikling fremhæver også EU’s forpligtelse til sammen med sine partnere at arbejde på at harmonisere bistanden ved hjælp af mere forudsigelige bistandsmekanismer. De gode donorprincipper for humanitær bistand, som blev vedtaget i Stockholm i 2003, forpligter donorerne til at søge at sikre forudsigelighed og fleksibilitet, når de yder midler til FN-organisationer, og at undersøge, om det er muligt at anvende mindre øremærkning og indføre mere langsigtede finansieringsordninger. Øremærkning af bistanden til et stort antal specifikke aktiviteter kan være et middel til at målrette ressourcerne med henblik på at opnå specifikke resultater, men det er ikke i overensstemmelse med den fælles tilgang, der foreslås i dagsordenen om bistandseffektivitet. Kommissionen har imidlertid - delvis på grund af de ufyldestgørende rapporter fra FN – foretrukket at øremærke midlerne i stedet for at finansiere et mere langsigtet samarbejde [18].

35. Selv når Kommissionen bidrager til multidonorfonde, øremærker den undertiden sin finansiering til specifikke aktiviteter inden for den pågældende fond i stedet for at lade finansieringen indgå i en fælles pulje med midlerne fra de andre donorer (jf. tekstboks 3). Øremærkning indebærer flere rapporteringskrav og dermed forbundne omkostninger. I årsberetningen fra 1999 kritiserede Retten, at FN’s og Kommissionens sparsomme ressourcer skulle anvendes til den i høj grad uproduktive opgave at rapportere om øremærkede udgifter [19]. Kommissionen svarede, at den søgte efter nye tilgange, hvor der ville blive taget hensyn til Rettens forslag om mindre øremærkning. Resultaterne af Rettens spørgeskemaer viste, at Kommissionen i forbindelse med 10 af de 29 multidonorfonde (34 %) havde øremærket sine midler til specifikke aktiviteter.

Tekstboks 3

Eksempel på øremærkning

Kommissionen bidrog med 1 million euro til en FN-organisations multidonorfond på 14 millioner euro, som skulle anvendes til at støtte valget i Guyana i 2006. De andre donorer, herunder Canada (CIDA) og Det Forenede Kongerige (DFID), øremærkede ikke deres bidrag til specifikke aktiviteter, men det gjorde Kommissionen. Den afsatte for eksempel 146000 euro til informationsteknologi, 418000 euro til uddannelse af vælgerne, 143000 euro til medieovervågning og 115000 euro til lokal valgovervågning. FN-organisationens regnskabssystem registrerede imidlertid ikke udgifterne i overensstemmelse med disse budgetposter, og organisationen var ude af stand til at give Kommissionen en liste over transaktioner i hver enkelt kategori.

36. Med undtagelse af et FN-agentur i det besatte Palæstinensiske Område har Kommissionen ikke finansieret FN-organernes almindelige budget [20]. Ved at bidrage til dette agenturs almindelige budget har Kommissionen kunnet indgå i en dialog på højt plan med henblik på at forbedre systemet til måling af organisationens præstation og sikre, at der blev udarbejdet klare og pålidelige oplysninger om resultatopnåelsen. FN’s igangværende pilotinitiativ til udvikling af en fælles grænseflade for donorer i et specifikt land vil i fremtiden kunne give Kommissionen en yderligere mulighed for at overveje, om bistanden kunne ydes mindre fragmenteret og derved sikre større bistandsharmonisering, men ethvert skridt væk fra øremærkning skal ledsages af et robust rapporteringssystem, som giver donorerne pålidelige oplysninger om resultatopnåelsen.

Kommissionens overvågning I marken kompenserer ikke for de manglende oplysninger I FN-rapporterne

37. EuropeAids overvågning i marken, som varetages af delegationerne, omfatter møder med FN-ansatte, besøg på projekterne og hos modtagerne og deltagelse i møder i styringsudvalgene. FN-organisationerne, modtagerne og de andre donorer opfatter generelt EuropeAid som en relativt engageret donor. Under de resultatorienterede overvågningsbesøg, som aflægges af konsulenter på vegne af EuropeAid, vurderes endvidere projektets relevans, effektivitet, produktivitet, virkning og potentielle bæredygtighed.

38. Delegationernes overvågning og den resultatorienterede overvågning er imidlertid ikke udformet med henblik på at kompensere for begrænsningerne i FN’s rapportering om effektivitet i gennemførelse og resultatopnåelse (jf. tekstboks 4). Metoden med resultatorienteret overvågning (ROM) bygger på stikprøveudtagning, og der tages også hensyn til sikkerhedsspørgsmål. Resultaterne af Rettens spørgeskemaer viste, at kun syv af EuropeAids 37 projekter (19 %) var blevet overvåget ved hjælp af ROM.

39. I modsætning hertil skal GD ECHO’s medarbejdere i marken systematisk aflægge besøg på projekterne hvert halve år (undtagen, når det ikke er muligt, for eksempel af sikkerhedsgrunde) og dokumentere resultaterne af overvågningen. Disse overvågningsrapporter er et nyttigt redskab, når de nødvendige afhjælpende foranstaltninger skal iværksættes, selv om de kunne blive mere effektive, hvis partnerne fik tilsendt den skriftlige rapport og ikke kun fik mundtlig feedback. Den overvågning, der udføres af GD ECHO’s medarbejdere i marken, evaluatorernes og sagsbehandlernes besøg og den årlige strategiske programmeringsdialog med FN-organisationerne bidrager alt sammen til at kompensere for begrænsningerne i FN-rapporterne.

Tekstboks 4

EuropeAids overvågning I marken er begrænset

I Sudan blev Kommissionens bistand fordelt ligeligt mellem den nordlige og den sydlige del af landet. Delegationens kontor lå imidlertid i Khartoum i den nordlige del, og i den sydlige del var der kun en programleder, som arbejdede under særligt vanskelige forhold. Når kontoret i Juba som planlagt åbner i 2009, vil der blive mulighed for at rette op på denne ubalance i fordelingen af overvågningsressourcer.

Når projekterne havde problemer, som det var tilfældet i forbindelse med hasteforanstaltningerne til opførelse af retskontorer i Sydsudan, havde delegationens overvågning ikke kompenseret for den ineffektive FN-overvågning.

I Sri Lanka var der ikke etableret passende kontrol- og overvågningsprocedurer for det projekt vedrørende lokale veje, som blev gennemført af en FN-organisation [21].

FN’s panel af revisorer, un panel of auditors, sætter spørgsmålstegn ved Kommissionens ret til at udføre kontrol

40. Ifølge FAFA kan De Europæiske Fællesskaber foretage kontrol, herunder også på stedet, af de aktiviteter, der finansieres af De Europæiske Fællesskaber. Formålet med denne kontrol er ikke kun at gennemgå finansforvaltningssystemerne, men også at undersøge, om man under gennemførelsen af projekterne har sikret det bedst mulige forhold mellem pris og kvalitet. Med enkelte undtagelser [22] fokuseres der under besøgene på, om procedurerne er hensigtsmæssige, hvorimod undersøgelsen af, om gennemførelsen er produktiv og resultaterne effektive, er spørgsmål, som behandles i FN-rapporter og under Kommissionens overvågning i marken. Et kontrolbesøg har typisk følgende mandat:

a) at evaluere de lokale systemer, der anvendes til regnskabsføring af Kommissionens finansiering, og få bekræftet, at de fungerer i praksis

b) at undersøge, om udgifterne til de specifikke aktiviteter, der finansieres, er støtteberettigede.

41. Samtidig med at omfanget af kommissionsmidler, som kanaliseres gennem FN, er steget (jf. punkt 1), har Kommissionen i højere og højere grad udøvet sin ret til at foretage kontrol. Mellem 2004 og 2006 aflagde EuropeAid og GD ECHO tilsammen i alt 22 kontrolbesøg, eller ca. 7 om året. I 2007 steg antallet af kontrolbesøg markant, eftersom EuropeAid aflagde 38 og GD ECHO yderligere 9. I 2008 aflagde EuropeAid 25 kontrolbesøg og GD ECHO 9. Antallet af kontrolbesøg skal sammenholdes med, at EuropeAid og GD ECHO hver årligt indgår ca. 180 kontrakter med FN-organisationer (jf. punkt 5).

42. Inden for FN er der forskellige holdninger til kontrol, men UN Panel of Auditors, FN’s panel af revisorer, har konstant sat spørgsmålstegn ved Kommissionens ret til at kontrollere udgifterne med den begrundelse, at organisationens egne revisionsordninger er tilstrækkelige (jf. tekstboks 5). FN’s revisionsudvalg, Board of Auditors, varetager den eksterne revision af FN-organernes årsregnskab [23]. De forskellige FN-agenturer har også deres egen interne revision. Én FN-organisation har for eksempel et kontor for revision og evaluering, Office of Audit and Performance Review, som skal gennemgå hver enkelt aktivitet mindst én gang, inden den afsluttes.

Tekstboks 5

En gammel uenighed om Kommissionens kontrol

I 1993 skrev FN’s panel af eksterne revisorer til FN’s generalsekretær og insisterede på, at donorerne skulle forlade sig på FN’s normale revisionsordninger. FN’s generalforsamling tilsluttede sig dette synspunkt.

I 1994 blev man enige om en kontrolklausul. Denne klausul giver De Europæiske Fællesskaber adgang til alle relevante FN-oplysninger og ret til at udføre kontrol, selv om det er anført, at transaktioner og regnskaber skal underkastes FN’s interne og eksterne revisionsprocedurer.

FN’s panel af eksterne revisorer fortsatte med at give udtryk for sin bekymring med hensyn til uafhængig revision udført af donorer, og i 2001 blev der underskrevet en tillægsaftale om anvendelse af kontrolklausulen.

I 2005 krævede administrationsudvalget, High Level Committee on Management, at FN’s revisorer skulle have eneret til at udføre revision på trods af, hvad det beskrev som pres fra nogle af donorerne, herunder Kommissionen, for at bryde princippet om én enkelt revision.

I begyndelsen af 2008 bad FN’s Finanskontrol om, at alle kontrolbesøg blev indstillet, indtil kontrolklausulen, som man betragtede som værende i strid med FN’s uafhængighed, var blevet genforhandlet eller ophævet. Kommissionen afslog denne anmodning.

Spørgsmålet om kontrol var hovedemnet på det 5. årlige møde i FAFA-arbejdsgruppen i april 2008. FN og Kommissionen blev enige om at udarbejde et udkast til et fælles mandat for kontrolbesøg, og dette blev vedtaget på det 6. årlige møde i FAFA-arbejdsgruppen i april 2009.

43. Kommissionen forlader sig på FN-revisorernes arbejde, når den har mulighed for at gennemgå og efterprøve det [24]. Det reviderede årsregnskab for en FN-organisation er som helhed offentligt tilgængeligt, men de aktioner, som Kommissionen finansierer, revideres ikke særskilt.

44. Kommissionen og FN har arbejdet på at overvinde deres uenighed om kontrollen, men Kommissionen har oplevet kun at få begrænset adgang til FN’s systemer og dokumenter (jf. tekstboks 6).

Tekstboks 6

Eksempler på, at Kommissionens adgang er blevet begrænset

Under kontrollen i 2007 af en FN-organisations støtte til valget i Guyana kunne EuropeAid ikke få adgang til FN-organisationens regnskabssystem.

Under kontrollen i 2007 af en FN-organisations program for udryddelse af polio fik EuropeAid ikke lov til at tage kopier af dokumenter.

Under kontrollen i 2008 af projekter i Uganda pålagde en FN-organisations hovedsæde begrænsninger, som betød, at GD ECHO ikke var i stand til at udvælge et rimeligt antal transaktioner til kontrol for at komme frem til en generel konklusion om omkostningernes støtteberettigelse.

Revisionsretten møder hindringer, når den udfører finansiel kontrol

45. Som led i sin årlige finansielle revision af Kommissionens regnskaber udtager Revisionsretten en tilfældig stikprøve af betalinger og kontrollerer, at transaktionerne er støtteberettigede [25]. For de transaktioner, som har med FN at gøre, kontrollerer Retten, at udgifterne er afholdt i overensstemmelse med betingelserne i aftalen med Kommissionen.

46. Kommissionen har sørget for, at kontrolklausulen i FAFA giver Revisionsretten adgang til de oplysninger, som er nødvendige for at kunne udføre denne kontrol [26]. Ifølge kontrolklausulen i FAFA kan De Europæiske Fællesskaber og dermed også Retten, selv om den ikke udtrykkeligt er nævnt, udføre finansiel kontrol på stedet, og FN skal udlevere alle relevante finansielle oplysninger. Alligevel har Retten haft nogle problemer med at få adgang til FN-oplysninger (jf. tekstboks 7).

Tekstboks 7

Revisionsretten har problemer med at få adgang til oplysninger

Rettens årsberetninger for 2001 og 2004 beskriver Rettens problemer med at få adgang til data fra FN-organisationer.

Under Rettens revision i 2007 af De Europæiske Udviklingsfonde rapporterede revisorerne, at der ikke kunne foretages en fuldstændig undersøgelse af to af de elleve betalinger til FN-organisationer, fordi Retten ikke kunne få udleveret den tilgrundliggende dokumentation. Revisionen vedrørende andre FN-betalinger blev vanskeliggjort af, at FN-organisationerne ikke samarbejdede tilstrækkeligt, og blev først mulig, da Kommissionen greb ind.

I Rettens årsberetning om det almindelige budget for 2007 rapporteres det, at nogle FN-organisationer ikke i tide gav Retten en del af den nødvendige dokumentation vedrørende tre betalinger til de pågældende organisationer.

Kapitel 4

Konklusioner og anbefalinger

47. Den Europæiske konsensus om udvikling forpligter EU til at samordne og harmonisere bistanden i tæt samarbejde med FN-organisationerne. Finansforordningen fra 2003 og FAFA giver Kommissionen et grundlag for at kunne indgå kontrakter direkte med FN-organisationer. Kommissionen skal fortsat stå til regnskab for de opgaver, der uddelegeres til FN-organisationer. På grundlag af finansforordningen og ordningerne i FAFA kontrollerer den derfor, at FN’s finansielle procedurer overholder de internationale standarder og søger gennem FN-rapporterne og sin egen kontrol og overvågning i marken at få bekræftet, at disse systemer fungerer i praksis, og at de tilsigtede resultater nås.

Beslutningerne om at implementere bistanden gennem FN

48. Beslutningen om at implementere bistanden gennem FN træffes, uden at det er påvist, at dette er den mest produktive og effektive løsning. Kommissionen har erkendt, at procedurerne for udvælgelse af gennemførelsespartner skal være robuste for at kunne kompensere for, at der ikke afholdes udbud, men de strategiske og juridiske krav er ikke i tilstrækkelig grad blevet omsat til praktiske kriterier til støtte for beslutningstagningen. Kommissionen dokumenterer ikke på overbevisende måde, at fordelene opvejer eventuelle ulemper, før den beslutter at arbejde med en FN-organisation. Når den vælger at lade en FN-organisation levere bistanden, sker dette heller ikke på grundlag af tilstrækkeligt bevis for, at denne fremgangsmåde er mere produktiv og effektiv end andre måder at levere bistanden på.

Anbefaling 1

For at forbedre beslutningsprocessen i forbindelse med udvælgelsen af den kanal, bistanden skal kanaliseres igennem, bør Kommissionen udsende praktiske retningslinjer og sørge for, at de bliver fulgt. Retningslinjerne skal sikre, at det systematisk og på gennemsigtig og objektiv måde påvises, at den valgte mekanisme er mere produktiv og effektiv end andre mekanismer til levering af bistand.

Systemer til overvågning og revision I forbindelse med den bistand, der leveres gennem FN

49. Overvågningsordningerne giver ikke nok information om, hvorvidt de finansielle procedurer er robuste, og om målene nås. FN-rapporterne giver ikke systematisk tilstrækkelige oplysninger om resultaterne af projekterne, og selv om Kommissionens overvågning giver supplerende oplysninger, er det ikke nok til fuldt ud at kompensere for disse begrænsninger. FN’s panel af eksterne revisorer har konstant sat spørgsmålstegn ved Kommissionens ret til at kontrollere udgifterne, og Revisionsretten har også haft problemer med at få adgang til oplysninger.

Anbefaling 2

Kommissionen bør fortsætte med at undersøge, om det er muligt at forlade sig på det arbejde, som FN-organerne udfører, og fortsat sikre sig, at FAFA anvendes, så eventuelle problemer med adgang til oplysninger hurtigt kan løses.

Anbefaling 3

I overensstemmelse med dagsordenen for bistandseffektivitet bør Kommissionen sikre sig, at FN-rapporterne giver fyldestgørende oplysninger om præstation og resultatopnåelse, herunder også om projekternes effekt på længere sigt, som ikke kan måles inden for det tidsinterval, der for øjeblikket gælder for rapporterne.

Anbefaling 4

Som supplement til FN-rapporterne og for at få bekræftet oplysningerne om resultater i dem bør EuropeAid sørge for, at overvågningen i marken sikrer en tilstrækkelig dækning af de projekter, der gennemføres af FN-organisationer.

Anbefaling 5

Kommissionen bør overveje, om den vil kunne bygge videre på sin erfaring med én af FN-organisationerne og bidrage til andre FN-organisationer på en mindre fragmenteret måde, for eksempel på landeniveau, så den også her kan få gang i en dialog på højt plan, der sætter øget fokus på organisationernes præstation med hensyn til resultatopnåelse.

Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg på mødet den 22. oktober 2009.

På Revisionsrettens vegne

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Formand

[1] Europa-Parlamentets afgørelser om decharge for gennemførelsen af EU’s almindelige budget for regnskabsåret 2004, 2005, 2006 og 2007.

[2] Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 1605/2002 af 25.6.2002 om finansforordningen vedrørende De Europæiske Fællesskabers almindelige budget (EFT L 248 af 16.9.2002, s. 1).

[3] FN-organisationerne kan forvalte Kommissionens midler i overensstemmelse med deres egne regnskabs- og revisionsprocedurer, interne kontrolprocedurer og procedurer for indgåelse af indkøbsaftaler, når blot disse overholder internationalt anerkendte standarder (artikel 53 d, stk. 1, i finansforordningen og præamblen til FAFA).

[4] I artikel 274 i EF-traktaten hedder det, at Kommissionen gennemfører budgettet på eget ansvar. I artikel 27 i finansforordningen hedder det, at budgetbevillingerne skal anvendes i overensstemmelse med princippet om forsvarlig økonomisk forvaltning. I artikel 165 i finansforordningen hedder det, at de internationale organisationers gennemførelse af foranstaltningerne kontrolleres af Kommissionen.

[5] Kommissionens forordning (EF, Euratom) nr. 2342/2002 af 23.12.2002 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 1605/2002 om finansforordningen vedrørende De Europæiske Fællesskabers almindelige budget (EFT L 357 af 31.12.2002, s. 1).

[6] Stikprøven på 52 kontrakter til en samlet værdi af 764 millioner euro svarede til 7 % af det samlede antal kontrakter (741), som der var truffet aftale med FN om i 2006 og 2007, og til 33 % af disses samlede værdi (2286 millioner euro).

[7] KOM(2001) 231 af 2.5.2001, "Opbygning af et effektivt partnerskab med FN inden for udvikling og humanitære anliggender". I en senere meddelelse (KOM(2003) 526 af 10.9.2003), "Den Europæiske Union og De Forenede Nationer: et argument for multilateralt samarbejde", redegøres der for, hvordan EU-Rådet, medlemsstaterne og Kommissionen kunne sikre, at EU mere effektivt bidrager til udformningen af FN’s politik, men strategien for samarbejdet inden for udvikling og humanitære anliggender blev ikke ændret. Disse to meddelelser suppleres med strategiske partnerskabsaftaler med en række FN-organisationer.

[8] De seks prioriterede områder er: i) handel og udvikling, ii) regional integration og regionalt samarbejde, iii) makroøkonomisk politik og støtte til den sociale sektor, iv) transport, v) fødevaresikkerhed og bæredygtig udvikling af landdistrikterne samt vi) styrkelse af den institutionelle kapacitet.

[9] De Forenede Nationer: Improving Lives - Results from the Partnership of the United Nations and the European Commission in 2007.

[10] Samarbejdskontoret EuropeAid: Annual report 2008 on the EC’s development and external assistance policies and their implementation in 2007.

[11] Artikel 4, stk. 1, i FAFA fastsætter, at der kan ydes en fast procent på højst 7 % af de direkte støtteberettigede omkostninger til finansiering af FN-organisationernes indirekte omkostninger. De indirekte omkostninger, som Kommissionen finansierer, identificeres ikke særskilt i dens finansielle systemer, men på grundlag af en årlig finansiering på over 1 milliard euro og under hensyntagen til, at nogle projekter ikke modtager et bidrag til indirekte omkostninger på 7 %, anslår Retten, at det samlede årlige bidrag til FN-organisationernes indirekte omkostninger er af en størrelsesorden svarende til 50 millioner euro om året.

[12] Eksemplet med 60 % af støtteomkostningerne var et projekt vedrørende fødevarebistand, og i støtteomkostningerne indgik også lokal transport, oplagring og håndtering. Kommissionen mente, at disse omkostninger var ekstremt høje og delvist skyldtes forholdene i Darfur, men også behovet for at strømline operationerne for at gøre dem mere omkostningseffektive.

[13] I artikel 165 i finansforordningen hedder det, at de internationale organisationers gennemførelse af foranstaltningerne kontrolleres af Kommissionen. Denne kontrol foregår ved enten forudgående godkendelse eller efterfølgende kontrol eller en blanding af begge dele.

[14] Som grundlag for denne vurdering har Kommissionen defineret benchmark for hver enkelt procedure.

[15] I mere end 70 % af GD ECHO’s svar på Rettens spørgeskemaer var det angivet, at FN-rapporterne var forsinkede.

[16] Ifølge artikel 2, stk. 6, i FAFA skal der foreligge en endelig rapport senest tre måneder efter, at bistanden er implementeret, når der er tale om humanitær bistand, og seks måneder efter i andre tilfælde.

[17] I præamblen til FAFA hedder det, at alle de aktiviteter, der gennemføres, er rettet mod at opnå resultater: humanitære, udviklingsmæssige eller andre resultater, og at man samtidig med den nye resultatorienterede tilgang bør ophøre med udelukkende at undersøge input og aktiviteter. I de fælles retningslinjer for rapportering under FAFA fra april 2007 understreges det ligeledes, at der i overensstemmelse med FN’s principper om resultatorienteret forvaltning skal fokuseres på resultater, så Kommissionen får mulighed for at vurdere, om målene for en aktion er blevet opfyldt.

[18] I KOM(2001) 231 af 2.5.2001, "Opbygning af et effektivt partnerskab med FN inden for udvikling og humanitære anliggender", anføres det, at der har været en række forhindringer, herunder utilstrækkelig beretning om gennemførelse, som har forhindret udviklingen af et langsigtet programsamarbejde.

[19] Revisionsrettens årsberetning for regnskabsåret 1999.

[20] I Kommissionens meddelelse fra 2001 (KOM(2001) 231 af 2.5.2001), "Opbygning af et effektivt partnerskab med FN inden for udvikling og humanitære anliggender", anføres det, at Kommissionen ikke på nuværende tidspunkt anbefaler at yde grundlæggende bidrag til FN-organisationernes almindelige budget, da der ikke ville blive skabt nogen merværdi, hvis Fællesskabet blot giver de midler, medlemsstaterne har betroet det, videre til FN-organerne som grundlæggende bidrag.

[21] Den Europæiske Revisionsrets særberetning nr. 6/2008: Europa-Kommissionens rehabiliteringsbistand efter tsunamien og orkanen Mitch (http://eca.europa.eu). Kommissionen har senere styrket den uafhængige kvalitetskontrol, der foretages forud for godkendelsen af det færdige arbejde.

[22] I GD ECHO’s kontrol i 2008 af projekter gennemført af en FN-organisation vedrørende støtte og beskyttelse af internt fordrevne personer i Uganda indgik der for eksempel en evaluering ved hjælp af indikatorer af de fremskridt, der var gjort.

[23] FN’s revisionsudvalg, UN Board of Auditors, består af tre rigsrevisorer fra FN’s medlemsstater og varetager den eksterne revision af FN-organernes årsregnskab. Panelet af eksterne revisorer, Panel of External Auditors, som også omfatter medlemmerne af revisionsudvalget, skal samordne revisionerne og udveksle oplysninger om metoder og revisionsresultater.

[24] International revisionsstandard (ISA) nr. 600 om anvendelse af anden revisors arbejde, international revisionsstandard nr. 402 om revisionsmæssige overvejelser vedrørende virksomheder, der anvender serviceleverandører, samt Revisionsrettens udtalelse nr. 2/2004 om indførelse af "én enkelt revisionsmodel" (EUT C 107 af 30.4.2004, s. 1).

[25] Ifølge artikel 248 i EF-traktaten skal Retten afgive en erklæring til Parlamentet og Rådet om regnskabernes rigtighed og de underliggende transaktioners lovlighed og formelle rigtighed.

[26] Ifølge artikel 43, stk. 4, litra h), i gennemførelsesbestemmelserne til finansforordningen skal de aftaler, som indgås med de internationale organisationer, indeholde bestemmelser, som giver Revisionsretten adgang til de oplysninger, som er nødvendige for, at den kan udføre sine opgaver.

--------------------------------------------------