BEGRUNDELSE

1.BAGGRUND FOR FORSLAGET

•Forslagets begrundelse og formål

Da Kommissionen den 25. november 2021 vedtog et forslag til, hvad der skulle blive Rådets henstilling (EU) 2022/107 om en koordineret tilgang til fremme af sikker fri bevægelighed under covid-19-pandemien, var den epidemiologiske situation med hensyn til covid-19-pandemien betydeligt anderledes end i dag. På det tidspunkt var deltavarianten stadig den fremherskende i Unionen. Mere end ti måneder senere er den let overførbare omikronvariant – i form af forskellige undervarianter – blevet den dominerende variant i Unionen.

Omikron er mindre alvorlig end den tidligere observerede deltavariant, hvilket i det mindste delvis kan tilskrives den beskyttende virkning af vaccination og tidligere smitte. Som følge heraf og i kombination med denne højere grad af beskyttelse er presset på sundhedssystemerne på nuværende tidspunkt stadig på et håndterbart niveau, selv i perioder med momentan mange smittede som f.eks. den bølge af smittede med omikron BA.4- og BA.5-varianterne, der blev observeret i sommeren 2022.

Som Kommissionen løbende har understreget, må alle restriktioner for den frie bevægelighed, der indføres som reaktion på covid-19-pandemien, ikke vare længere, end hvad der er strengt nødvendigt for at beskytte folkesundheden. Som anført i punkt 1 og 2 i henstilling (EU) 2022/107 bør sådanne restriktioner i overensstemmelse med nødvendighedsprincippet og proportionalitetsprincippet ophæves, så snart den epidemiologiske situation tillader det. Fra august 2022 havde medlemsstaterne ophævet alle foranstaltninger, der påvirker den frie bevægelighed for personer i Unionen, herunder kravet om, at rejsende skal være i besiddelse af EU's digitale covidcertifikat.

For at afspejle den nuværende situation foreslår Kommissionen at tilpasse tilgangen i henstilling (EU) 2022/107. Det bør i henstillingen navnlig understreges, at i denne fase af pandemien bør medlemsstaterne i princippet ikke indføre pandemirelaterede restriktioner for den frie bevægelighed for personer, som er begrundet i folkesundheden. Smittebølgen i sommeren 2022 viser, at en stor udbredelse af virusset og den efterfølgende fremkomst af en ny variant, der giver anledning til bekymring, ikke nødvendigvis fører til et betydeligt pres på de nationale sundhedssystemer. Dette understreger betydningen af en forsigtig tilgang, når det overvejes at indføre rejserestriktioner på grundlag af antallet af tilfælde eller tilstedeværelsen af en ny variant.

Som Kommissionen bemærkede i sin meddelelse af 2. september 2022, er den globale covid-19-pandemi samtidig ikke overstået. Nye smittebølger, der kan forværre den epidemiologiske situation, herunder som følge af fremkomsten af en ny variant, der giver anledning til bekymring, kan ikke udelukkes. Som rapporteret af Det Europæiske Center for Forebyggelse og Kontrol med Sygdomme (ECDC) den 7. oktober 2022 tyder det epidemiologiske billede på stigende smitte i de fleste medlemsstater, men uden at der er tegn på ændringer i fordelingen af varianter, der cirkulerer. Kommissionen opfordrede derfor medlemsstaterne til fortsat at koordinere beredskabsindsatsen i hele Unionen. Som led i disse bestræbelser forlængede Europa-Parlamentet og Rådet den 29. juni 2022 anvendelsesperioden for forordning (EU) 2021/953 om EU's digitale covidcertifikat frem til 30. juni 2023.

Forlængelsen af rammen for EU's digitale covidcertifikat sikrer, at EU-borgere fortsat kan drage fordel af interoperable og gensidigt accepterede covid-19-vaccinations-, test- og restitutionscertifikater i situationer, hvor medlemsstaterne kunne finde det nødvendigt midlertidigt at genindføre visse restriktioner for den frie bevægelighed af hensyn til folkesundheden. Samtidig er det vigtigt at understrege, at forordning (EU) 2021/953 på ingen måde forpligter medlemsstaterne til at kræve bevis for vaccinations-, test- eller restitutionsstatus i forbindelse med udøvelsen af den frie bevægelighed.

Hvis en medlemsstat som reaktion på en alvorlig forværring af den epidemiologiske situation ikke desto mindre finder det nødvendigt og forholdsmæssigt alligevel at indføre restriktioner for den frie bevægelighed for at beskytte folkesundheden, bør disse restriktioner begrænses til, at det kræves, at rejsende er i besiddelse af et gyldigt digitalt EU-covidcertifikat. For at afgøre, om en situation bør betegnes som en alvorlig forværring af den epidemiologiske situation, bør medlemsstaterne navnlig tage hensyn til presset på deres sundhedssystemer som følge af covid-19, navnlig hvad angår antallet af indlæggelser og antallet af patienter på hospitaler og intensivafdelinger. I den forbindelse offentliggør ECDC relevante data om udviklingen i den epidemiologiske situation.

Medlemsstaterne bør også vurdere, om det er sandsynligt, at sådanne restriktioner vil have en positiv indvirkning på den epidemiologiske situation, herunder at mindske presset på de nationale sundhedssystemer, eftersom nationale faktorer normalt i højere grad påvirker den epidemiologiske situation end grænseoverskridende rejser. I sådanne situationer kan nationale ikkefarmaceutiske foranstaltninger såsom mundbind, udluftning og fysisk afstand snarere end rejserestriktioner være effektive, når det drejer sig om at bremse spredningen af covid-19, hvis de gennemføres på et tidligt tidspunkt og i stort omfang samt i praksis i tilstrækkelig grad efterkommes i samfundet.

Når det drejer sig om eventuelle krav om at være i besiddelse af et gyldigt digitalt EU-covidcertifikat, bør de ændringer, der er indført ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2022/1034 afspejles i henstilling (EU) 2022/107. For det første bør det præciseres, at et digitalt EU-covidcertifikat, der er udstedt til personer, der deltager i kliniske forsøg med covid-19-vacciner, kan accepteres af andre medlemsstater med henblik på at fravige restriktionerne for den frie bevægelighed. For at lette udøvelsen af den frie bevægelighed for EU-borgere, som har modtaget en covid-19-vaccine, der har gennemgået hele proceduren for optagelse på WHO's liste over vacciner til anvendelse i nødsituationer, bør det også anbefales, at medlemsstaterne accepterer digitale EU-covidcertifikater, der er udstedt efter indgift af sådanne vacciner. Derudover kan der nu udstedes test- og restitutionscertifikater på grundlag af laboratoriebaserede antigenassays.

Visse kategorier af rejsende bør i betragtning af deres særlige situation eller væsentlige funktion ikke pålægges at være i besiddelse af EU's digitale covidcertifikat. I lyset af den nuværende sikkerhedssituation er det vigtigt, at denne liste udtrykkeligt omfatter diplomater, personale i internationale organisationer, personer, der er inviteret af internationale organisationer, og hvis fysiske tilstedeværelse er nødvendig for, at disse organisationer fungerer korrekt, militært personel, humanitære hjælpearbejdere og civilbeskyttelsespersonale. Listen bør også omfatte personer, der er omfattet af artikel 2 i Rådets gennemførelsesafgørelse (EU) 2022/382 og være i overensstemmelse med Kommissionens forslag til Rådets henstilling om en koordineret tilgang til rejser til Unionen under covid-19-pandemien. Samtidig bør dette ikke forhindre medlemsstaterne i at tilbyde disse kategorier af personer vaccination og testning.

For at kunne reagere hurtigt på nye sars-CoV-2-varianter, bør "nødbremsen" opretholdes, når der kan træffes foranstaltninger som supplement til EU's digitale covidcertifikat. For at tilpasse den til ovennævnte ændringer bør det præciseres, at nødbremseproceduren kan anvendes som reaktion på fremkomsten af en ny sars-CoV-2-variant, der giver anledning til bekymring, eller der skal holdes ekstra øje med, med henblik på at bremse spredningen af den ved hjælp af rejserestriktioner, vinde tid til at mobilisere akut hospitalskapacitet og begynde vaccineudviklingen. Den kan også anvendes i situationer, hvor den epidemiologiske situation forværres hurtigt og alvorligt på en måde, der tyder på, at der er dukket nye varianter af sars-CoV-2 op, der giver anledning til bekymring, eller der skal holdes ekstra øje med.

Hvis en medlemsstat indfører et krav om at fremlægge et gyldigt digitalt EU-covidcertifikat, eller hvis den træffer yderligere foranstaltninger i overensstemmelse med nødbremseproceduren, bør den hurtigt underrette Kommissionen og de øvrige medlemsstater herom gennem netværket for integreret politisk kriserespons (IPCR) og give oplysninger om årsagerne til og de forventede virkninger, ikrafttrædelsen og varigheden af sådanne rejserestriktioner. Det bør blandt andet være oplysninger om, hvorfor indførelsen af sådanne rejserestriktioner er i overensstemmelse med nødvendighedsprincippet og proportionalitetsprincippet, f.eks. på grund af den pågældende medlemsstats særlige geografiske situation eller dens nationale sundhedssystems sårbarhed.

Med henblik på at indhente rettidige, relevante og repræsentative oplysninger om fremkomsten og udbredelsen af sars-CoV-2-varianter, der giver anledning til bekymring, eller der skal holdes ekstra øje med, bør medlemsstaterne vurdere udbredelsen af forskellige sars-CoV-2-varianter i samfundet ved at udvælge repræsentative prøver til sekventering, foretage genetisk karakterisering og indberette resultater af typebestemmelse af varianter i overensstemmelse med den sekventeringsvejledning, som ECDC har offentliggjort.

Det er også fortsat vigtigt at sikre, at oplysninger om eventuelle nye foranstaltninger gøres offentligt tilgængelige så tidligt som muligt. Som Kommissionen bemærkede i sin meddelelse af 2. september 2022, bør medlemsstaterne gøre deres bedste for at sikre, at potentielle rejsende er velinformerede om eventuelle rejserestriktioner, de kan blive udsat for, når de rejser ind i en anden medlemsstat. Webplatformen Re-Open EU er fortsat et centralt referencepunkt for alle, der rejser i Unionen.

Kommissionen foreslår også at afskaffe det kort i trafiklysets farver, som ECDC har offentliggjort siden vedtagelsen i oktober 2020 af Rådets henstilling (EU) 2020/1475. I lyset af den epidemiologiske udvikling blev den metode, der anvendes i forbindelse med kortet, tilpasset i februar 2021, juni 2021 og januar 2022. Den nyeste udgave af kortet med en incidensrate over 14 dage vægtet med vaccinetilslutningen var baseret på erfaringerne med deltavarianten. Det høje antal smittede på grund af omikronvarianten førte til, at store dele af kortet blev markeret med "mørkerødt", selv om alle medlemsstater havde ophævet deres restriktioner for den frie bevægelighed. Da medlemsstaterne tilpassede deres testordninger, blev flere regioner desuden farvet "mørkegrå", da de rapporterede testprocenter var faldet til under den tærskel, der er fastsat i henstilling (EU) 2022/107. Denne omlægning af teststrategierne til repræsentative prøver i befolkningen vil ikke ændre sig i den nærmeste fremtid. Som følge heraf giver kortet i trafiklysets farver nu et utilstrækkeligt billede af den epidemiologiske situation i Unionen. Efter drøftelser med medlemsstaterne og Kommissionen suspenderede ECDC i juli 2022 allerede midlertidigt offentliggørelsen af kortet.

Som følge heraf foreslår Kommissionen derfor sammen med kortet i trafiklysets farver også at fjerne henvisningerne til specifikke supplerende foranstaltninger for personer, der rejser fra "mørkerøde" områder. Under alle omstændigheder vil ECDC fortsat offentliggøre data om relevante epidemiologiske indikatorer. Dette sikrer fortsat mulighed for at sammenligne den epidemiologiske situation i forskellige regioner, navnlig i tilfælde af en forværring af den epidemiologiske situation.