DA Den Europæiske Unions Tidende C 286/6

Resumé af kommissionens afgørelse

af 18. maj 2017

om pålæggelse af bøder, jf. artikel 14, stk. 1, i Rådets forordning (EF) nr. 139/2004 om en virksomheds levering af urigtige eller forvanskede oplysninger

(Sag M.8228 — Facebook/WhatsApp (proceduren efter artikel 14, stk. 1))

(meddelt under nummer C(2017) 3192)

(Kun den engelske udgave er autentisk)

(2017/C 286/06)

Den 17. maj 2017 vedtog Kommissionen en afgørelse i henhold til Rådets forordning (EF) nr. 139/2004 af 20. januar 2004 om kontrol med fusioner og virksomhedsovertagelser (1) , særlig artikel 14, stk. 1, i denne forordning. En ikke-fortrolig udgave af afgørelsens fulde ordlyd kan findes på sagens autentiske sprog på Generaldirektoratet for Konkurrences websted: http://ec.europa.eu/comm/competition/index_en.html.

I. INDLEDNING

1. Facebook, Inc. (i det følgende også benævnt »den anmeldende part«) udbyder websteder og applikationer til bærbare enheder (»apps«) med sociale netværk, privat kommunikation og funktioner til deling af foto/video. Facebook, Inc. udbyder også online-annonceringsplads. Selskabet udbyder navnlig den sociale netværksplatform »Facebook« (»FB«), den private kommunikationsapp »Facebook Messenger« (også benævnt »FBM«) og foto- og videodelingsplatformen »Instagram« (»IG«). I EØS driver Facebook, Inc. virksomhed via sit helejede datterselskab, Facebook Ireland Limited. Samlet benævnes Facebook, Inc. og Facebook Ireland Limited i det følgende »Facebook«.

2. WhatsApp Inc. udbyder tjenester til privat kommunikation via mobilapp'en »WhatsApp« (»WA«). Virksomheden sælger hverken reklameplads eller de brugerdata, som den indsamler. WhatsApp Inc. har siden den 6. oktober 2014 været et datterselskab af den anmeldende part.

3. Den anmeldende parts erhvervelse af enekontrol, som omhandlet i artikel 3, stk. 1, litra b), i fusionsforordningen, over WhatsApp Inc., der blev behandlet af Kommissionen i sag M.7217 — Facebook/WhatsApp og godkendt uden betingelser ved afgørelse af 3. oktober 2014, er i det følgende benævnt »transaktionen«. Den anmeldende part og WhatsApp Inc. benævnes under ét »parterne«.

II. OVERTRÆDELSER

4. Betragtning 5 i Kommissionens forordning (EF) nr. 802/2004 (2) (»gennemførelsesforordningen«) fremgår det, at: »De anmeldende parter har pligt til at give Kommissionen korrekte og fuldstændige oplysninger om alle forhold og omstændigheder af betydning for Kommissionens afgørelse om den anmeldte fusion.«

5. Af gennemførelsesforordningens artikel 3, stk. 1, fremgår det, at anmeldelser »indgives som foreskrevet i den i bilag I gengivne CO-formular«, og i artikel 4, stk. 1, i denne forordning fastsættes det, at oplysningerne i meddelelserne »skal være korrekte og fuldstændige«. Af bilag I til gennemførelsesforordningen (CO-formular) fastsættes det, at følgende erklæring skal underskrives af eller på vegne af alle anmeldende parter: »De anmeldende parter erklærer, at oplysningerne i denne meddelelse efter deres bedste overbevisning er sande, korrekte og fuldstændige, at der er medsendt ægte og fuldstændige kopier af alle de bilag, som kræves indsendt ifølge CO-formularen, at alle skøn er angivet som værende skøn og foretaget efter bedste overbevisning på grundlag af alle kendte forhold, og at alle antagelser er fremsat i god tro.« (3)

6. I henhold til artikel 14, stk. 1, i forordning (EF) nr. 139/2004 (»fusionsforordningen«) kan Kommissionen »ved beslutning pålægge de i artikel 3, stk. 1, litra b), omhandlede personer, virksomheder eller virksomhedssammenslutninger bøder […], hvis de forsætligt eller uagtsomt: a) giver urigtige eller forvanskede oplysninger i en erklæring, en attestation, en anmeldelse eller en komplettering heraf indgivet i henhold til artikel 4, artikel 10, stk. 5, eller artikel 22, stk. 3. b) som svar på en anmodning fremsat i henhold til artikel 11, stk. 2, giver urigtige eller forvanskede oplysninger«.

7. Inden for disse retlige rammer og på grundlag af dokumentationen i sagsakterne finder Kommissionen, at Facebook, Inc. med hensyn til muligheden for automatisk at matche FB-brugeridentiteter (»ID«) med WA-brugernes mobilnumre har: a) i det mindste uagtsomt afgivet urigtige eller forvanskede oplysninger i en anmeldelse i henhold til fusionsforordningens artikel 4 i forbindelse med sag M.7217 — Facebook/WhatsApp og b) i det mindste uagtsomt afgivet urigtige eller forvanskede oplysninger som svar på en anmodning fremsat i henhold til artikel 11, stk. 2, i fusionsforordningen i forbindelse med sag M.7217 — Facebook/WhatsApp.

a. Baggrund

8. Både før og efter anmeldelsen i sag M.7217 stillede Kommissionen spørgsmål til den anmeldende part om muligheden for automatisk at matche FB- og WA-brugerkonti.

9. Navnlig tog Kommissionen i fasen forud for anmeldelsen spørgsmålet op om, hvorvidt den anmeldende part »efter købet på nogen måde påtænkte at forbinde/matche WhatsApp-kundernes profiler med disses profiler på Facebook (f.eks. ved at matche mobilnumre fra WhatsApp med disse kunders Facebook-konti)«. (4)

10. Efter anmeldelsen i løbet af undersøgelsens fase I modtog Kommissionen et dokument fra tredjepart (»dokument fra tredjepart«). Dokumentet fra tredjepart indeholdt påstande om muligheden for sammenlægning af brugerdata fra Facebook og WhatsApp ved hjælp af en »gateway« mellem Facebook- og WhatsApp-platformene, der gør det muligt for brugerne at skrive beskeder på tværs af platformene, »uden at [brugeren] behøver at foretage nogen specifik handling« eller ved at »samkøre« brugernes profiler med »en minimal nødvendig brugerinteraktion for at give Facebook adgang til Whatsapp-bruger-ID (telefonnummer)«. I en anmodning om oplysninger af 18. september 2014 bad Kommissionen parterne om at »forklare og underbygge, hvorvidt det pågældende [dokument fra tredjepart] giver et korrekt billede af den tekniske mulighed (og incitamentet) for Facebook til integration med WhatsApp efter fusionen«, samt at »fremsætte andre bemærkninger, som [selskabet] betragter som relevante«. (5)

11. I sit svar på anmodningen om oplysninger af 18. september 2014 (fremsendt den 23. september 2014) anførte den anmeldende part, at »matching [af brugere af WhatsApp og Facebook] ville skulle gøres manuelt af brugerne selv — Facebook-brugere ville være nødt til at logge ind, validere og ajourføre deres mobiltelefonnumre, og WhatsApp-brugere ville være nødt til at lade sig registrere hos Facebook og oprette Facebook-ID og -profiler.« (6) Derudover erklærede den anmeldende part, at »problemet er, hvorvidt Facebook kender den ene oplysning om brugeren (udover navnet), som WhatsApp også kender — brugerens aktuelle mobiltelefonnummer(-re). Intet andet i en brugers profil på Facebook vil gøre det muligt at udføre en matching, og WhatsApp gemmer meget få brugerdata udover telefonnumrene i den adresseliste, der er indbygget i brugerens mobiltelefon. I dokumentet hævdes det ligefrem, at »der kun kræves minimal brugerinteraktion for at give Facebook adgang til WhatsApp-bruger-ID'en«. Det er simpelthen ikke rigtigt. Da det ikke er muligt automatisk at »matche« Facebook-ID'er med hvert WhatsApp-mobiltelefonnummer-ID, der er knyttet til den enkelte bruger, vil denne matching skulle foretages manuelt af brugerne« (7). Lignende erklæringer blev medtaget i anmeldelsesformularen (»CO-formular«).

12. På tidspunktet for indsendelse af CO-formularen og svarene på anmodningen om oplysninger af 18. september 2014 var Facebooks personale i gang med at undersøge måder til at matche IG- og FB-brugere. Til det formål drøftede de muligheden for at matche brugere baseret på »telefon-ID« og havde allerede identificeret den »metode til matching af telefon-ID«, som er kernen i den metode til brugermatching, som Facebook benytter i forbindelse med ajourføringen af WhatsApp's brugervilkår og privatlivspolitik, som blev offentliggjort i august 2016.

13. I 2014, og navnlig på tidspunktet for undersøgelsen af transaktionen, forekom muligheden for at matche telefon-ID imidlertid i varierende grad afhængigt af OS-typen (dvs. iOS eller Android OS).

14. Med hensyn til Android OS-enheder havde Facebook-personale på tidspunktet for fremsendelse af CO-formularen og svaret på anmodningen om oplysninger af 18. september 2014 fundet en mekanisme til implementering af matching af telefon-ID, uden at det var nødvendigt at ændre applikationernes udgiver.

15. For så vidt angår iOS-enheder, var Facebook-personalet på tidspunktet for fremsendelse af CO-formularen og svaret på anmodningen om oplysninger af 18. september 2014 bekendt med muligheden for at implementere matching af telefon-ID ved at ændre applikationens udgiver.

16. Desuden forholder det sig således, at selv om Facebook-personalets bestræbelser på at matche brugere specifikt var rettet mod at matche FB- og IG-konti, kan metoden til matching af telefon-ID og de mekanismer, der er nødvendige for at gennemføre den på forskellige OS'er, potentielt anvendes på alle applikationer, der tilhører Facebook. På tidspunktet for fremsendelse af CO-formularen og svaret på anmodningen om oplysninger af 18. september 2014 overvejede Facebook-personale således at implementere matching af telefon-ID for automatisk at kunne matche brugere på tværs af FB og WA, når WhatsApp Inc. en gang var blevet opkøbt af Facebook, Inc.

17. Hertil kommer, at mens Facebooks indsats specifikt tog sigte på at matche FB- og IG-brugerkonti med det formål at reducere duplikater, kan metoden til matching af telefon-ID samt dens implementeringsmekanismer også benyttes til at matche brugere mellem Facebook-applikationer til andre formål (f.eks. til reklameformål), men ikke til at muliggøre integration eller beskeddeling på tværs af platforme.

b. Vurdering

18. Kommissionen finder, at oplysningerne i CO-formularen og i svaret på anmodningen om oplysninger af 18. september 2014 var urigtige eller forvanskede, som omhandlet i gennemførelsesforordningens artikel 4, stk. 1, og i fusionsforordningens artikel 14, stk. 1. Til grund herfor ligger, at Facebook, Inc., på trods af at der fandtes metoder til denne type automatisk matching, under undersøgelsen vedrørende sag M.7217 erklærede, at brugermatching mellem FB og WA enten ville i) skulle foretages manuelt af FB/WA-brugere, og derfor være utilstrækkelig og upålidelig, eller på anden måde ii) kræve, at Facebook foretog en betydelig omarbejdning af app'ens kode.

19. Kommissionen finder også, at Facebook, Inc. har handlet i det mindste uagtsomt ved at give urigtige og forvanskede oplysninger. Kommissionen bemærker således, at Facebook, Inc. i forbindelse med undersøgelsen af transaktionen og navnlig på tidspunktet for indsendelse af CO-formularen (den 29. august 2014) og i svaret på anmodningen om oplysninger af 18. september 2014 (af den 23. september 2014) var bekendt med eller burde have været bekendt med, at det var eller ville have være muligt automatisk at matche en brugers FB- og WA-konto. Desuden var Facebook, Inc. udtrykkeligt blevet informeret om vigtigheden af at indgive korrekte og ikke-forvanskede oplysninger og var blevet advaret om muligt bødepålæg.

III. AFGØRELSE OM PÅLÆGGELSE AF BØDER

20. Af fusionsforordningens artikel 14, stk. 1, fremgår det, at Kommissionen i tilfælde af forsætlig eller uagtsom overtrædelse af de proceduremæssige forpligtelser, der er fastsat i litra a)-f) »ved beslutning [kan] pålægge de i artikel 3, stk. 1, litra b), omhandlede personer, virksomheder eller virksomhedssammenslutninger bøder på op til 1 % af de deltagende virksomheders ellers virksomhedssammenslutningers samlede omsætning som defineret i artikel 5«.

21. Som anført ovenfor finder Kommissionen, at Facebook, Inc., i det mindste uagtsomt indgav urigtige eller forvanskede oplysninger i CO-formularen i strid med fusionsforordningens artikel 14, stk. 1, litra a), og gennemførelsesforordningens artikel 4, stk. 1, samt i et svar på en anmodning om oplysninger i henhold til fusionsforordningens artikel 11, stk. 2, i strid med fusionsforordningens artikel 14, stk. 1, litra b). Kommissionen finder, at disse to indgivelser af oplysninger udgør to særskilte overtrædelser af proceduremæssige forpligtelser i henhold til fusionsforordningen og gennemførelsesforordningen, at disse overtrædelser ikke er forældede, og at Facebook, Inc. derfor bør pålægges bøder for disse to overtrædelser i overensstemmelse med fusionsforordningens artikel 14, stk. 1, litra a), og artikel 14, stk. 1, litra b) (8).

22. For så vidt angår fastsættelsen af et passende niveau for de bøder, der pålægges Facebook, Inc., skal der i henhold til fusionsforordningens artikel 14, stk. 3, »[v]ed fastsættelse af bødens størrelse […] tages hensyn til både overtrædelsens art, grovhed og varighed.«

23. For så vidt angår arten af de overtrædelser, som Facebook, Inc. har begået, finder Kommissionen, at de er alvorlige. En virksomheds forpligtelse til at give korrekte og ikke-forvanskede oplysninger i forbindelse med en fusionsundersøgelse er afgørende for, at Kommissionen kan undersøge fusioner effektivt. Derfor udgør fremsendelse af urigtige eller forvanskede oplysninger i CO-formularen eller i besvarelser af anmodninger om oplysninger i sig selv en alvorlig overtrædelse, da de forhindrer Kommissionen i at indsamle de nødvendige oplysninger til at foretage en vurdering af en anmeldt transaktion.

24. Hvad angår grovheden af de to overtrædelser, som Facebook, Inc. har begået, finder Kommissionen, at de urigtige eller forvanskede oplysninger blev fremsendt i det mindste uagtsomt. Kommissionen bemærker også, at selv om de var relevante, havde de urigtige eller forvanskede oplysninger, som Facebook fremsendte, ikke nogen indvirkning på resultatet af Kommissionens afgørelse om godkendelse i sag M.7217.

25. Hvad angår overtrædelsernes varighed, er Kommissionen af den opfattelse, at afgivelse af urigtige eller forvanskede oplysninger i sagens natur er en øjebliksovertrædelse, der begås i det samme øjeblik, som de urigtige eller forvanskede oplysninger indgives til Kommissionen. I det foreliggende tilfælde finder Kommissionen, at Facebook, Inc., har begået to overtrædelser på to specifikke tidspunkter, nemlig den 29. august 2014 (hvor CO-formularen blev fremsendt) og den 23. september 2014 (datoen for svaret på anmodningen om oplysninger af 18. september 2014).

26. Kommissionen finder desuden, at den samarbejdsvilje, som Facebook har udvist i forbindelse med den foreliggende sag, kan betragtes som en formildende omstændighed ved fastsættelsen af bødernes størrelse. I juni 2016 henvendte Facebook sig på eget initiativ til Kommissionen og anerkendte derefter i al væsentlighed sagens fakta og overtrædelserne af gennemførelsesforordningens artikel 4, stk. 1, og af fusionsforordningens artikel 14, stk. 1, hvorved der undersøgelsen kunne forvaltes mere effektivt. Kommissionen har ikke konstateret nogen skærpende omstændigheder.

27. Endelig vil Kommissionen tage hensyn til behovet for at sikre, at bøderne har en tilstrækkelig afskrækkende virkning.

IV. KONKLUSION OG FORSLAG

28. I betragtning af det ovenstående konkluderes det i afgørelsen, at: a) Med hensyn til muligheden for automatisk at matche FB-ID'er med WA-brugernes mobilnumre har Facebook, Inc. i det mindste uagtsomt afgivet urigtige eller misvisende oplysninger: i) i CO-formularen i sag M.7217 — Facebook/WhatsApp, og ii) i sit svar på anmodningen om oplysninger af 18. september 2014 i henhold til artikel 11, stk. 2, i fusionsforordningen i sag M.7217 — Facebook/WhatsApp. b) Givet omstændighederne i den foreliggende sag bør følgende bøder pålægges Facebook, Inc.: i) 55 mio. EUR for den overtrædelse, der falder ind under artikel 14, stk. 1, litra a), i fusionsforordningen og artikel 4, stk. 1, i gennemførelsesforordningen, og ii) 55 mio. EUR for den overtrædelse, der falder ind under artikel 14, stk. 1, litra b), i fusionsforordningen.

(1) EUT L 24 af 29.1.2004, s. 1.

(2) Kommissionens forordning (EF) nr. 802/2004 af 21. april 2004 om gennemførelse af Rådets forordning (EF) nr. 139/2004 om kontrol med fusioner og virksomhedsovertagelser (EUT L 133 af 30.4.2004, s. 1).

(3) Gennemførelsesforordningen, bilag I, CO-formular til anmeldelse af en fusion i efter forordning (EF) nr. 139/2004, del 11.

(4) Fjerde sæt af spørgsmål forud for anmeldelsen, spørgsmål 5.

(5) Kommissionens anmodning om oplysninger af 18. september 2014. Denne anmodning om oplysninger blev sendt af Kommissionens tjenestegrene til parternes retlige repræsentanter den 18. september 2014 kl. 19:12 CET pr. e-mail med overskriften »M.7217 — Facebook/WhatsApp — Anmodning om oplysninger«, og indeholdt følgende erklæring: »Bemærk venligst, at dette er en formel anmodning i henhold til artikel 11, stk. 2, i Rådets forordning (EF) nr. 139/2004 (»fusionsforordningen«). Der vil ikke blive fremsendt særskilt brev eller fax. Bemærk venligst, at artikel 14 i fusionsforordningen giver mulighed for at pålægge den berørte virksomhed bøder på op til 1 %, hvis den giver urigtige eller forvanskede oplysninger som svar på en anmodning i henhold til artikel 11, stk. 2, i fusionsforordningen.« I samme e-mail forklarede Kommissionen også, at spørgsmålet var opstået, idet Kommissionen »under markedsundersøgelsen havde modtaget et andragende fra tredjepart om mulighederne for teknisk integration af Facebook med WhatsApp«, dvs. det såkaldte dokument fra tredjepart, som var vedlagt anmodningen om oplysninger af 18. september 2014.

(6) Svar på anmodningen om oplysninger af 18. september 2014, s. 1. Lignende erklæringer blev medtaget i CO-formularen, punkt 304-309.

(7) Svar på anmodningen om oplysninger af 18. september 2014, s. 5. Lignende erklæringer blev medtaget i CO-formularen, punkt 304-309.

(8) Kommissionen finder, at Facebook, Inc., men ikke WhatsApp, Inc., er ansvarlig for begge overtrædelser, da de relevante oplysninger var tilgængelige for Facebook.