Den Europæiske Union er en af verdens største bidragydere af humanitær bistand og en nøgleaktør, når det handler om at yde nødhjælp til ofre for menneske- og naturskabte katastrofer. EU fremmer desuden respekt for og overholdelse af den humanitære folkeret.

Europa-Kommissionen tilstræber, især gennem Generaldirektoratet for Humanitær Bistand og Civilbeskyttelse (GD ECHO), at redde og bevare liv, men også miljø og ejendom, at forebygge og lindre menneskelig lidelse og beskytte integriteten og værdigheden hos de befolkninger, der rammes af natur- eller menneskeskabte katastrofer, der opstår i og uden for EU. Kommissionens mandat omfatter humanitær bistand og civilbeskyttelse, de to vigtigste instrumenter, som er til rådighed, når EU skal yde hurtig og effektiv nødhjælp til mennesker, der er ramt af de direkte konsekvenser af katastrofer.

EU's humanitære bistand, der adskiller sig fra de mere langsigtede instrumenter for udviklingsstøtte og udenrigspolitik, tager afsæt i de humanitære principper om menneskelighed, upartiskhed, uafhængighed og neutralitet. Disse principper, der ligger til grund for den humanitære indsats, er forankret i Lissabontraktaten.

Den Europæiske Unions politikker for humanitær bistand og civilbeskyttelse gør det muligt for EU konkret at udmønte sin vilje til at støtte mennesker i og uden for EU, der har brug for hjælp, mens de er mest sårbare. Dette er med til at opfylde en af de i traktaten om Den Europæiske Union fastsatte strategiske mål for EU's optræden udadtil.

Udpegelsen af en kommissær med ansvar for humanitær bistand og krisestyring i den nye Kommission viser, hvilken vægt der lægges på politikken for humanitær bistand. Civilbeskyttelsesordningen, som siden februar 2010 har været slået sammen med humanitær bistand i ét enkelt generaldirektorat, har til formål at fremme samarbejde om indsatser på civilbeskyttelsesområdet i tilfælde af katastrofer eller større ulykker, som kræver øjeblikkelig indgriben.

De globale rammer for ydelse af bistand

Mange af de globale problemer, der trænger sig på i dag, har konsekvenser for både omfanget og karakteren af de udfordringer, som er forbundet med den humanitære indsats og civilbeskyttelse:

Ændrede sikkerhedstrusler. Selv om der har været færre konflikter mellem landene siden Den kolde Krigs afslutning, er andre typer konflikter blevet mere udbredte og mere komplekse at håndtere. Det stigende antal svage og svigtende stater har lagt kimen til langvarig ustabilitet, voldelige kriser og civile konflikter i Syd- og Centralasien, Mellemøsten og på det afrikanske kontinent.

Klimaændringer. Aldrig tidligere har menneskelig aktivitet lagt miljøet og klimaet på vores jord under så stort et pres. Verden oplever mere ekstreme vejrmønstre — tørke, oversvømmelser, storme — end nogensinde før. Klimaændringer menes fremover at komme til at påvirke hyppigheden af naturkatastrofer og omfanget af konsekvenserne heraf, men vil også ændre den geografiske fordeling af sådan katastrofesituationer. I mange regioner i verden bliver grundlæggende naturressourcer, vand og landbrugsjord stadig vanskeligere tilgængelige og skaber yderligere spændinger og "klimarelateret migration".

Ændringer i verdensøkonomien. Udviklingslande og lande i fremvækst udgør nu de nye drivkræfter for vækst i verden. Det skønnes, at det samlede BNP i perioden 2020-2025 for de otte største udviklingsøkonomier vil være større end BNP for de nuværende G8-lande. Samtidig med at millioner af mennesker er blevet løftet ud af fattigdom takket være denne vækst, er udviklingen fortsat meget ulige fordelt, med millenniumudviklingsmål (MDG) der fortsat er uden for rækkevidde af store udsnit af befolkningen.

De ikke-statslige aktørers stigende rolle. Ngo’er er dukket op overalt i verden og fremstår som vigtige magtfaktorer i samfundet og i politikudformningen; den private sektor har opnået stigende magt ikke alene i den internationale forretnings- og finansverden, men også i samfundsrelaterede forhold; og de globale medier påvirker den måde, diplomatiet og politikkerne håndteres på både i kraft af den direkte virkning af deres "breaking news" og af de følelser, disse nyheder vækker.

Den finansielle krise kan påvirke de ressourcer, der er til rådighed til at reagere på krisesituationer. Dette kan føre til et endnu større behov for europæisk solidaritet og understreger vigtigheden af, at bistanden giver valuta for pengene, og at den er effektiv.

Som følge heraf bliver gennemførelsen af humanitær bistand og civilbeskyttelse stadig mere og mere kompleks og vanskelig. På grund af den øgede hyppighed og intensitet af naturkatastrofer opstår der flere pludselige humanitære krisesituationer og navnlig megakatastrofer som dem, der opstod i 2010 i Haiti og Pakistan. Der opstod ca. 373 naturkatastrofer i årets løb, der krævede næsten 300 000 menneskeliv og påvirkede andre 207 millioner mennesker over hele verden[1]. Asien var den region, der var hårdest ramt med 89 % af det samlede antal ofre. 2010 var et af de værste år, der nogensinde er registreret med hensyn til naturkatastrofer i de seneste to årtier. Menneskeskabte humanitære katastrofer skyldes fortsat primært interne civile konflikter, hvor civilbefolkningen i stadig stigende grad udsættes for vold og lidelser. Denne type konflikt er ofte kendetegnet ved de stridende parters tilsidesættelse af den humanitære folkeret og principper og en begrænsning af det humanitære rum. Humanitær adgang til modtagere samt civilbefolkningernes og de humanitære hjælpearbejderes sikkerhed og beskyttelse er blevet mere og mere problematisk.

Et andet afgørende træk er den mangfoldighed af aktører , der optræder på den humanitære bistandsscene. Ud over de traditionelle humanitære ngo’er og internationale humanitære organisationer spiller private fonde og virksomheder en stigende rolle; i nogle lande udfører militærstyrker humanitærlignende hjælpeaktioner; og visse fredsbevarende styrker har beskyttelsesmandater, som i visse tilfælde kan påvirke den humanitære indsats. I nogle regioner spiller mellemstatslig bistand eller indsatsen af militære ressourcer en stigende rolle. Dette store antal aktører giver sig udslag i en bred vifte af forskellige motivationer, interesser og praksisser. En genbekræftelse af de humanitære principper om neutralitet og ikke-forskelsbehandling bliver stadig vigtigere.

EU's humanitære bistands- og civilbeskyttelsesaktiviteter i 2010

EU ydede gennem Kommissionen (GD ECHO) behovsrelateret humanitær bistand og lettede ydelsen af europæisk civilbeskyttelsesbistand i naturalier.

GD ECHO intervenerer, når og hvor der opstår kriser eller naturkatastrofer , og hjælper derved millioner af mennesker, der er berørt heraf, over hele verden. I 2010 udgjorde EU's indsats i forbindelse med nye eller langvarige kriser i alt 1 115 mio. EUR og bestod i at:

- yde humanitær bistand til ca. 151 millioner mennesker[2] i 80 ikke-EU-lande, hvoraf 39 lande/territorier blev udpeget til at befinde sig i en krisesituation i GD ECHO's oprindelige planlægning

- aktivere civilbeskyttelsesordningen for 28 kriser i og uden for EU.

Det oprindelige budget for 2010 på 835 mio. EUR til humanitær bistand blev forhøjet i flere omgange for at reagere på nye kriser og naturkatastrofer, der opstod i årets løb, navnlig megakatastroferne i Haiti og Pakistan.

Budgettet for humanitær bistand blev forhøjet ved at anvende nødhjælpsreserven og de midler fra de europæiske udviklingsfonde, der er øremærket til humanitær bistand til lande i Afrika, Vestindien og Stillehavet, og ved at foretage overførsler fra budgetposter til andre eksterne bistandsinstrumenter.

Af den samlede bistand i 2010 gik anslået 44 % til naturkatastrofer, 41 % til langvarige kriser, og 15 % til ad hoc-kriser og -indsatser.

Naturkatastrofer fortsatte med at forårsage alvorlige skader over hele verden. GD ECHO følger en tostrenget strategi for håndtering af denne type katastrofer:

- hurtig indsats ved at yde humanitær bistand og lette og koordinere civilbeskyttelsesbistand fra EU’s medlemsstater og lande, der deltager frivilligt i civilbeskyttelsesordningen, til andre lande (EU- eller tredjelande) ved aktivering af ordningen

- katastrofeberedskab ved at identificere de geografiske områder og befolkninger, der er mest udsat for naturkatastrofer, og for hvilke der etableres specifikke katastrofeberedskabsprogrammer.

GD ECHO ydede humanitær bistand til håndtering af konsekvenserne af følgende katastrofer:

- oversvømmelser i Benin, Burkina Faso, Bangladesh, Colombia og Pakistan;

- jordskælv i Chile, Indonesien og Haiti

- cykloner i Sydasien, Centralamerika og Laos

- tørke i Afrikas Horn, Sahel-regionen, Bolivia og Djibouti

- epidemier i Republikken Congo, Haiti, Malawi, Zimbabwe og Sydøstasien.

- Der blev ligeledes ydet specifik bistand til Mongoliet, der blev ramt af Dzud[3]-fænomenet, Bangladesh (invasion af gnavere), Filippinerne (El Niño-stormen), Guatemala, der blev ramt af en række naturkatastrofer (vulkanudbrud, tropiske storme, tropiske lavtryk efter en alvorlig tørkeperiode i 2009) og Tadsjikistan, der blev ramt af et jordskælv, oversvømmelser og en polioepidemi.

For så vidt angår " menneskeskabte kriser" , førte de etniske sammenstød i det sydlige Kirgisistan i juni 2010 til en katastrofeindsats, der dækkede en bred vifte af sektorer, herunder genhusning, fødevare- og lægehjælp, retshjælp og beskyttelse. I Yemen forværredes den politiske og humanitære situation, idet der opstod adskillige åbne interne konflikter i hele landet. Ustabilitet i Afrikas Horn, navnlig i Somalia, skaber en stigende strøm af mennesker, der går i land på Yemens kyster og et stigende antal flygtninge og asylansøgere. De militære operationer, der fulgte i kølvandet af krisen i 2009 med de internt fordrevne i Pakistan , udløste nye fordrivelser, hvilket fik GD ECHO til at iværksætte en indsats for omkring tre millioner mennesker, der havde et påtrængende behov for humanitær bistand. Sidst på året befandt Elfenbenskysten sig i en krise efter valget, der også bredte sig til nabolandene.

Ud over disse kriser måtte Kommissionen også håndtere adskillige langvarige og komplekse nødsituationer . Bl.a. kan nævnes:

- Sudan , hvor øget usikkerhed, herunder hyppige, målrettede bortførelser og chikane af humanitære aktører, og ekstremt begrænset adgang har bidraget til, at det humanitære rum i Darfur er stort set forsvundet. Aktionerne er i det store og hele begrænset til lejre, hvor partnerne arbejder under ekstremt vanskelige forhold.

- Det besatte palæstinensiske område , hvor blokaden, begrænsningerne af adgangen og bevægelsesfriheden samt besættelsesmagtens indflydelse i Gaza, område C på Vestbredden og Østjerusalem tilsammen bevirker, at befolkningen fortsat befinder sig i en yderst sårbar situation og er afhængig af ekstern humanitær bistand.

- I Den Demokratiske Republik Congo er kampene, de seksuelle overgreb og fordrivelser af mennesker fortsat året igennem, selv om der har kunnet noteres en gradvis stabilisering i visse dele af landet.

Trods det stigende antal natur- og menneskeskabte katastrofer og den stigende byrde, som de komplekse nødsituationer har påført i de seneste år, og trods manglen på respekt for de humanitære principper og nødhjælpsarbejderes sikkerhed, er der også tilfælde, hvor den humanitære situation har forbedret sig . Der er bestemt opløftende eksempler på, at humanitære aktioner lykkes i de tilfælde, hvor finansiering går hånd i hånd med udvikling. Det var tilfældet i Sri Lanka og på Filippinerne i 2010. I Sri Lanka udviklede den humanitære situation sig betydeligt. Til dato er 75 % af de internt fordrevne vendt tilbage til deres oprindelsessted, mens resten fortsat bor hos værtsfamilier eller i lejre. EU er i kraft af sit budget fortsat en af de mest involverede bidragydere af humanitær bistand. Den finansierede humanitær minerydning, hvor de finansierede aktioner har gjort det lettere for tidligere internt fordrevne at vende sikkert hjem. Derudover var der større fokus på aktioner i flere sektorer med komponenter af f.eks. husly, leveforhold og fødevarebistand. Der var fortsat bekymring om sikkerhedssituationen for en stor del af de tilbagevendende familier, der havde en kvinde som familieoverhoved. Endelig er sikkerhedssituationen forblevet stabil siden konfliktens afslutning, og selv om adgangen for ECHO's partnere fortsat er begrænset, viser den generelle tendens en forbedring. På Filippinerne er sikkerhedssituationen begyndt at forbedres i takt med fremskridtet i fredsforhandlingerne mellem parterne, og med våbenhvilen, der overvåges af et fælles koordineringsudvalg for ophør af fjendtligheder og en international overvågningsgruppe under malaysisk kommando. GD ECHO fortsatte med at yde bistand til fordrevne, der fortsat bor i evakueringscentre, og støttede de internt fordrevnes tilbagevenden. Ved udgangen af 2010 oversteg antallet af fortsat fordrevne personer ikke 25 000, hvilket bekræftede, at det er relevant at udfase humanitær bistand til fordel for mere langsigtede instrumenter.

For så vidt angår civilbeskyttelse, blev EU’s civilbeskyttelsesordning aktiveret 28 gange i årets løb (11 gange i og 17 gange uden for EU), med det formål at iværksætte forskellige aktioner som oversvømmelser i Pakistan, Albanien, Bosnien og Hercegovina, Montenegro, Ungarn, Polen, Rumænien, Benin, Tadsjikistan og Colombia; jordskælv og koleraepidemier i Haiti; et jordskælv i Chile; en olielækage i Den Mexicanske Golf; en voldsom storm (Xynthia), der ramte Vesteuropa; skovbrande i Frankrig, Portugal og Israel; snefald i Det Forenede Kongerige og Nederlandene; orkaner og tropiske storme i Guatemala og Haiti; og endelig kemikalieulykken i Ungarn, hvor adskillige landsbyer blev oversvømmet af rødt slam fra en lokal aluminiumfabrik. 48 eksperter blev sendt til brændpunkter i og uden for EU som led i 12 evaluerings- og koordineringsmissioner.

Den forberedende aktion for en hurtig EU-reaktionskapacitet for 2010 (et initiativ fra Europa-Parlamentet, der blev indledt i 2008 og fornyet i 2009 og sidste gang i 2010) frembragte gode projekter og støttede en videreudvikling af civilbeskyttelsesmoduler. I 2010 blev der for første gang indsat fire europæiske hurtige reaktionskapaciteter i krisesituationer, som var udviklet og på standby under dette program, nemlig en avanceret lægeenhed med operationsfaciliteter og en vandrensningsenhed til Haiti efter jordskælvet, et kraftigt pumpemodul til oversvømmelserne i Polen og Moldova samt et teknisk bistands- og supportteam til Haiti til koleraepidemien.

Antallet af transportoperationer steg drastisk i 2010 (55, hvoraf 50 gennem direkte tilskud og 5 under en rammekontrakt med en transportmægler).

En gennemgang af den eksisterende civilbeskyttelsespolitik, der blev iværksat i 2010, er fortsat pågående.

Nedenstående skema viser, hvordan EU's midler til humanitær bistand og civilbeskyttelse blev fordelt efter region i 2010 i overensstemmelse med det behovsbaserede princip (i 1 000 EUR).

[pic]

I modsætning til civilbeskyttelse deltager GD ECHO generelt ikke direkte på stedet, men løser sin opgave ved at yde tilskud til omkring 200 partnere bestående af ngo'er, FN-agenturer og andre internationale organisationer som Den Internationale Røde Kors Komité og Det Internationale Forbund af Røde Kors- og Røde Halvmåneselskaber og nogle specialiserede organer fra EU-medlemsstaterne.

Det er vigtigt for GD ECHO at have mange forskellige partnere, da det derved bliver muligt at dække de stigende behov i forskellige dele af verden, ofte i stadigt mere komplekse situationer. De tilskud og bidrag, som GD ECHO forvalter, ydes ud fra en udvælgelse af de bedste forslag til dækning af de mest sårbares behov. I 2010 blev midlerne fordelt blandt GD ECHO's partnere således: ngo'er 50 %, FN-agenturer 39 % og internationale organisationer 11 %.

Humanitære organisationer har en stadig mere begrænset adgang til støttemodtagerne, dels fordi det humanitære rum er blevet mindsket af regeringer og ikke-statslige aktører, der ser bort fra selv den mest basale beskyttelse under humanitær folkeret, dels på grund af sikkerhedskrav. Regeringer begrænser i højere og højere grad leveringen af humanitær bistand (f.eks. i Sri Lanka). I mange konfliktramte områder (f.eks. DR Congo, Somalia og Sudan) oplever nødhjælpsarbejderne særligt brutale krigsførelsesmetoder, deriblandt angreb på civile og ofte anvendelsen af seksuelle overgreb som krigsvåben. Antallet af angreb på nødhjælpsarbejdere, heriblandt udvisninger og drab, ser ud til at være stigende. Donorer må indse, at det ikke kun er nødhjælpsarbejdernes sikkerhed, der er på spil, men også den finansiering og infrastruktur, som de leverer. Nogle regeringer er villige til at gå så vidt som til at ekspropriere eller "låne" midler og ejendom, der er finansieret af donorer og/eller udvise nødhjælpsorganisationer, så snart de er blevet frataget deres værdier.

Politik for humanitær bistand og civilbeskyttelse

På politikniveau afspejles mange af de overordnede politiske spørgsmål vedrørende humanitær bistand i den europæiske konsensus om humanitær bistand for 2007 og handlingsplanen herfor. Der blev gennemført en midtvejsevaluering af handlingsplanen for konsensus i efteråret 2010[4], der bekræftede solide fremskridt i forhold til gennemførelsen på alle aktionsområder. Resultaterne af midtvejsevalueringen findes på http://ec.europa.eu/echo/policies/consensus_en.htm.

Akut mangel på fødevaresikkerhed fortsatte med at påvirke en lang række sårbare befolkninger, nemlig omkring 10 % af de tæt ved én milliard mennesker, der lider under manglende fødevaresikkerhed. I marts vedtog Kommissionen en meddelelse om humanitær fødevarebistand[5] . Den udstikker de politiske rammer for EU’s styrkede humanitære indsats for bedre fødevaresikkerhed i humanitære kriser, og søger efter den mest hensigtsmæssige blanding af indsatsværktøjer, der skal give den mest effektive og velfungerende fødevarebistand i en given humanitær sammenhæng.

Kommissionen præsenterede ligeledes forslag til en styrkelse af EU’s kapacitet til at reagere på katastrofer . Meddelelsen[6] har til formål at forbedre effektivitet, sammenhæng og synlighed ved at bygge på de vigtigste instrumenter i dens beredskab, dvs. humanitær bistand og civilbeskyttelse, samt militær støtte, hvor det er nødvendigt og hensigtsmæssigt, i og uden for EU. Den lære, der kan drages af erfaringerne fra Haiti og Pakistan, og fra de seneste naturkatastrofer i Europa, vil blive brugt som afsæt for forslag til det videre forløb.

Efter Lissabontraktatens ikrafttræden arbejder Kommissionen tæt sammen med medlemsstater og andre interessenter på at oprettelse et frivilligt europæisk korps for humanitær bistand (EVHAC)[7] som krævet i artikel 214, stk. 5. Der blev vedtaget en meddelelse i november med det formål at tillade Europas borgere at yde et bidrag til fordel for støtteindsatsen og understrege europæiske værdier som f.eks. solidaritet med mennesker i nød. Meddelelsen vil blive fulgt op af pilotaktioner i 2011, det europæiske år for frivilligt arbejde , og ved at forberede et lovforslag om oprettelse af EVHAC.

En særlig Eurobarometerundersøgelse om humanitær bistand, der blev gennemført i 2010, viste en høj grad af solidaritet blandt EU's borgere med ofre for konflikter og naturkatastrofer uden for EU. Otte ud af ti borgere mente, at det er vigtigt, at EU finansierer humanitær bistand uden for Unionens grænser.

Kommissionen støtter katastrofeberedskabsaktioner i regioner, der er udsat for naturkatastrofer med det formål at hjælpe lokalsamfund med at reagere hurtigt og effektivt, når der opstår en katastrofe, hvorved der spares mange liv. Kommissionen fortsatte sin støtte til DIPECHO-programmerne, der blev lanceret i 2009 og de nye programmer i Sydafrika, Centralasien, Sydøstasien og Mellemamerika. Bidraget til katastrofeberedskab rækker et godt stykke videre end DIPECHO-handlingsplanerne, da mange af de vigtigste beslutninger om humanitær bistand også har katastrofeberedskab eller afhjælpning af katastrofekonsekvenser som formål. Mainstreaming er baseret på aktiviteter i relation til infrastrukturstøtte, oplysning og bevidstgørelse af offentligheden, afhjælpningsforanstaltninger i lille skala, kortlægning og elektronisk registrering af data, systemer for tidlig varsling, uddannelse, institutionel styrkelse og aktiviteter i forbindelse med klimaændringer.

GD ECHO tilskynder til og letter under sit mandat til civilbeskyttelse til samarbejde mellem de 31 lande[8] der deltager i civilbeskyttelsesordningen og det finansielle instrument. Derved søger generaldirektoratet at forbedre effektiviteten af ordninger til forebyggelse af og beskyttelse mod naturskabte, teknologiske eller menneskeskabte katastrofer i Europa. F.eks. udsendte Kommissionen i 2010 en vejledning om national risikovurdering og kortlægning til katastrofehåndtering, der blev udarbejdet i samarbejde med medlemsstaternes nationale myndigheder. Det forventes nu, at medlemsstaterne vil videreudvikle nationale risikohåndteringsprocesser, der skal operere inden for rammerne af disse retningslinjer. Det vil være et vigtigt skridt mod fremme af en katastrofehåndteringskultur i EU. Gennemførelsen af civilbeskyttelsesordningen og det finansielle instrument sikrer, at mennesker, miljø, ejendom og kulturarv beskyttes bedre i tilfælde af katastrofer. På katastrofeberedskabsområdet fokuserer EU på tidlige varslingssystemer, moduler og uddannelsesprogrammet for civilbeskyttelsesordningen (der blev uddannet over 870 eksperter i 2010, og der blev givet støtte til fire øvelser i fuld skala). Derudover ydede Kommissionen fuld støtte til en række samarbejdsprojekter på beredskabsområdet (f.eks. forbedring af det tidlige varslingssystem for 30 europæiske lande ved at udvide varslingstiden til fem dage og ved at medtage regn- og oversvømmelsesvarslinger).

Der ydes bistand baseret på midler, som medlemsstaterne stiller til rådighed, i EU og i tredjelande, der rammes af katastrofer, efter en anmodning fra regeringen i det ramte land.

[1] Kilde: CRED (www.cred.be).

[2] 151 millioner, heraf 101 millioner gennem humanitær hjælp, 22 millioner gennem fødevarehjælp og 28 millioner gennem katastrofeberedskabsaktiviteter.

[3] Naturfænomen, der skyldes tørkeperioder om sommeren efterfulgt af ekstremt kolde vintre med kraftigt snefald.

[4] KOM(2010) 722, SEK(2010) 1505.

[5] KOM(2010) 126 (http://ec.europa.eu/echo/policies/food_assistance_en.htm).

[6] KOM(2010) 600 endelig og SEK(2010) 1243/1242

http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/georgieva/hot_topics/european_disaster_response_capacity_en.htm.

[7] KOM(2010) 683http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/georgieva/hot_topics/voluntary_humanitarian_en.htm.

[8] De 27 EU-medlemsstater, Norge, Island, Liechtenstein og Kroatien.