BEGRUNDELSE

1.BAGGRUND FOR FORSLAGET

•Forslagets begrundelse og formål

I de seneste år er Jordans økonomi blevet hårdt ramt af den regionale uro, navnlig i nabolandene Irak og Syrien. Den regionale uro har i betydelig grad påvirket de eksterne indtægter og belastet de offentlige finanser. Faldende turisme og udenlandske direkte investeringer, blokerede handelsruter i otte år og gentagne afbrydelser af naturgasforsyningen fra Egypten, som har tvunget Jordan til at erstatte sin gasimport fra Egypten med dyrere brændstoffer til elproduktion, har hæmmet væksten og tynget Jordans budgetstilling og stilling over for udlandet.

Den syriske konflikt har påvirket Jordan ved ikke blot at forstyrre handelen med og gennem Syrien, men også ved at forårsage en tilstrømning af ca. 1,3 millioner syriske flygtninge (ifølge de jordanske myndigheders skøn), hvoraf 660 330 er registreret hos De Forenede Nationers Højkommissariat for Flygtninge – UNHCR (data fra 4. august 2019). Denne store tilstrømning af syriske flygtninge til Jordan har øget presset på Jordans budgetstilling, de offentlige tjenester og infrastrukturen.

En stort set hensigtsmæssig politisk reaktion og omfattende international bistand hjalp landet med at fastholde makroøkonomisk stabilitet og forhindrede en økonomisk nedgang. Jordans økonomi er dog fortsat sårbar over for eksterne chok. Realvæksten faldt til 1,9 % i 2018, der er den laveste siden 1996. Arbejdsløsheden steg brat til 19 % i begyndelsen af 2019, mens de udenlandske direkte investeringer styrtdykkede. Trods bestræbelserne lykkedes det ikke at fastholde det oprindeligt planlagte tempo i den finanspolitiske konsolidering som følge af lavere vækst end forventet, hvilket svækkede skatteindtægterne, og elselskabets oparbejdning af tab, fordi taksterne ikke afspejlede omkostningerne. Den offentlige gæld er knap nok faldet, og Jordan er fortsat afhængig af udenlandsk støtte. Jordan står faktisk fortsat over for betydelige eksterne finansieringsbehov, herunder betalingsforpligtelser vedrørende euroobligationer og andre lån på det eksterne marked, der forfalder i 2020-22. I denne kontekst er det essentielt, at Jordans internationale partnere vedbliver med at yde støtte.

I august 2016 nåede Jordan og Den Internationale Valutafond (IMF) til enighed om en treårig udvidet lånefacilitet (EFF) på 723 mio. USD (150 % af kvoten), der for nylig blev forlænget til marts 2020. Dette program fulgte en treårig standbyaftale (SBA) til en værdi af 2 mia. USD (800 % af kvoten), som blev vedtaget i august 2012 og afsluttet i august 2015. IMF-programmerne blev suppleret af to programmer for makrofinansiel bistand (MFA-programmer), nemlig MFA-I med et beløb på 180 mio. EUR i lån, som blev vedtaget af medlovgiverne i december 2013 og afsluttet i oktober 2015, og MFA-II med et beløb på 200 mio. EUR i lån, som blev vedtaget af medlovgiverne i december 2016 og afsluttet i juli 2019.

MFA-programmerne var del af en større indsats fra EU's og andre internationale donorers side, som blev aftalt på London-konferencen "Supporting Syria and the region" i februar 2016 for at hjælpe Jordan og andre lande i regionen med at afbøde de økonomiske og sociale konsekvenser af de regionale konflikter og tilstedeværelsen af et stort antal syriske flygtninge. Det internationale samfunds engagement i Jordan blev bekræftet ved flere efterfølgende lejligheder, især under Bruxelles-konferencen "Supporting the Future of Syria" i april 2017, mødet i Associeringsrådet EU-Jordan i juli 2017 og Bruxelles II-konferencen "Supporting the Future of Syria" i april 2018. På "London Initiative"-konferencen, der fandt sted i februar 2019 og på Bruxelles III-konferencen, der blev afholdt i marts 2019, bekræftede det internationale og regionale donorsamfund, herunder EU, sine intentioner om at støtte Jordans bestræbelser på at fastholde den makroøkonomiske stabilitet i Jordan og forbedre vækstudsigterne.

Den 11. juli 2019 rettede Jordan en officiel anmodning til Europa-Kommissionen om supplerende makrofinansiel bistand fra EU på 500 mio. EUR i tre rater, således som der blev tilkendegivet forventninger om på mødet i Associeringsrådet EU-Jordan, der blev afholdt i Luxembourg den 26. juni 2019. Bistanden vil bidrage til at dække landets eksterne finansieringsbehov og fremme gennemførelsen af reformer.

I lyset af denne anmodning og den økonomiske situation i Jordan, navnlig behovet for supplerende ekstern finansiering, forelægger Kommissionen Europa-Parlamentet og Rådet et forslag baseret på artikel 212 i TEUF om at stille supplerende makrofinansiel bistand (MFA) til rådighed for Jordan til et beløb på op til 500 mio. EUR i form af mellem- og langfristede lån i tre rater.

Formålet med den foreslåede makrofinansielle bistand er at hjælpe Jordan med at dække en del af sit supplerende behov for ekstern finansiering i 2020-2021 og på denne måde mindske økonomiens sårbarheder på kort sigt i forhold til betalingsbalance og de offentlige finanser og samtidig bidrage til en bæredygtig gældssituation. Desuden vil EU-bistanden give incitamenter til at skærpe Jordans reformindsats gennem et aftalememorandum med de jordanske myndigheder indeholdende en passende pakke af foranstaltninger, der kan støtte den økonomiske tilpasning og strukturreformerne. De politiske betingelser vil være i overensstemmelse med de reformtilsagn, som Jordan har påtaget sig i forbindelse med prioriteterne for partnerskabet mellem EU og Jordan og andre støtteinstrumenter samt de tilpasningsprogrammer, der er blevet aftalt med IMF og Verdensbanken, og den femårige ramme for reformer og vækst, der blev præsenteret på konferencen "London Initiative" i februar 2019.

Som nærmere beskrevet i Kommissionens arbejdsdokument, der ledsager dette forslag og er baseret på bl.a. vurderingen af den politiske situation foretaget af Kommissionen og Tjenesten for EU's Optræden Udadtil (EEAS), finder Kommissionen, at det eksterne finansieringsgab i Jordan kombineret med landets samarbejde med IMF under et udbetalingsprogram berettiger en MFA-foranstaltning ud fra et økonomisk synspunkt, og at de politiske og økonomiske forudsætninger for den foreslåede MFA-foranstaltning er opfyldt.

Generel baggrund

Den jordanske økonomi er blevet særlig hårdt ramt af konflikten i Syrien, der brød ud i 2011. Efter en periode med en solid gennemsnitlig vækst på 6,2 % i perioden 2001-2010 er væksten i Jordans BNP aftaget til gennemsnitlig 2,4 % i 2011-2018. Mens den økonomiske afmatning afspejler Jordans mangeårige makroøkonomiske og strukturelle svagheder, var den i vid udstrækning drevet af en række eksterne chok herunder afbrydelsen af kritiske eksportruter og markeder som følge af langvarige regionale konflikter, det skarpe fald i udenlandske direkte investeringer, det store antal syriske flygtninge (1,3 millioner ifølge de jordanske myndigheders skøn, hvoraf de 660 330 er registreret hos UNHCR) og stigende oliepriser og låneomkostninger, der afspejler stigningen i Fed's satser.

Svækkelsen af den økonomiske aktivitet fortsatte i 2018, hvor den reale BNP-vækst aftog til 1,9 % (fra 2,1 % i 2017), og dette markerede den laveste stigning siden 1996. På den positive side rettede tilstrømningen af turister og eksporten sig en smule, og der blev genåbnet to grænseovergange med Irak og Syrien i 2018. I fjerde kvartal af 2018 blev den billige gasimport fra Egypten også genoptaget. Denne udvikling har dog endnu ikke manifesteret sig i væksttallene: I første kvartal af 2019 steg det reale BNP med 2 %, hvilket var stort set uændret sammenlignet med de seneste år.

Til gengæld steg arbejdsløsheden til 19 % i første kvartal 2019 fra 18,4 % et år tidligere, og det markerede en kraftigt opadgående tendens siden 2014, hvor den lå på 12,9 %. Arbejdsløsheden for unge (38,5 %) og for kvinder (28,9 %) er fortsat høj sammenlignet med tallet for mænd (16,4 %).

Inflationen voksede til 4,5 % i 2018 (fra 3,3 % ultimo 2017) som følge af stigende oliepriser i det meste af 2018 og forhøjelsen af den almindelige omsætningsafgift på forskellige basisprodukter, der blev vedtaget i januar. I løbet af de første fire måneder af 2019 faldt inflationen imidlertid til 0,6 %, efterhånden som effekten af afgiftsstigningerne forsvandt. Jordans centralbank hævede rediskontoen i syv omgange fra 3,75 % til 5,75 % mellem februar 2017 og december 2018. Dette afspejler i vid udstrækning stigningen i Fed's satser, idet den jordanske dinar er bundet til den amerikanske dollar. Stramningerne faldt sammen med en gradvis, men moderat stigning i inflationen som tidligere nævnt. I juni 2019 forblev rediskontoen uændret (på 5,75 %) takket være faldende inflation og et aftagende valutakurspres i forhold til 2018. I forbindelse med den anden gennemgang af IMF-programmet tilkendegav myndighederne ikke desto mindre, at de var rede til om nødvendigt at stramme pengepolitikken for at sikre, at reservemålene bliver nået.

Jordan har de seneste år gjort betydelige fremskridt med konsolideringen af landets offentlige finanser, men på baggrund af den svage vækstprofil og de manglende fremskridt med håndteringen af de offentlige el- og vandforsyningsselskabers tab kunne dette fremskridt ikke fastholdes i 2018. Det samlede budgetunderskud (inkl. tilskud) steg til 3,3 % af BNP i 2018 fra 2,2 % af BNP i 2017. Den samlede offentlige sektors underskud — en finanspolitisk størrelse, der tager hensyn til balancen i NEPCO (den offentlige el-leverandør) og WAJ (Jordans vandmyndighed) — steg til 4,3 % af BNP i 2018 fra 2,9 % af BNP i 2017, hvilket afspejler de øgede oliepriser kombineret med manglen på omkostningsægte takster inden for el- og vandsektoren, som tilskynder til overforbrug. I 2019 forventes der ifølge IMF-programmet et fald i budgetunderskuddet og den samlede offentlige sektors underskud til henholdsvis 2,3 % og 2,6 %. I de første fire måneder af 2019 faldt budgetunderskuddet til 3 % af BNP fra 3,8 % af BNP fra år til år. Skatteindtægterne faldt dog med 1,4 % fra år til år og gav anledning til bekymring med hensyn til budgetgennemførelsen indtil udgangen af 2019.

Ultimo marts 2019 lå den samlede offentlige bruttogæld på 94,4 % af BNP og havde således stort set ikke ændret sig siden ultimo 2018. Den eksterne offentlige gæld udgjorde 39,4 % af BNP, og heraf var 72 % denomineret i amerikanske dollar, som den jordanske dinar er bundet til. Den høje offentlige gæld er en kilde til sårbarhed, men IMF vurderer, at den er holdbar, forudsat at landet fortsætter med at levere på finanspolitisk tilpasning og vækstfremmende reformer, og det internationale og regionale donorsamfund fortsætter med at yde betydelig støtte til Jordan, særlig i form af tilskud og finansiering på lempelige vilkår.