(3)Den 7. marts 2018 blev landerapporten for Spanien 2018 offentliggjort. Den indeholdt en vurdering af Spaniens fremskridt med hensyn til gennemførelsen af de landespecifikke henstillinger, som Rådet vedtog den 11. juli 2017, opfølgningen på de henstillinger, der blev vedtaget de foregående år, og opfyldelsen af Spaniens nationale Europa 2020-mål. Den indeholdt desuden en dybdegående undersøgelse efter artikel 5 i forordning (EU) nr. 1176/2011, hvis resultater også blev offentliggjort den 7. marts 2018. Kommissionen konkluderer af sin analyse, at Spanien er berørt af makroøkonomiske ubalancer. Navnlig den store udenlandske og indenlandske gæld, både offentlig og privat, udgør i en situation med høj arbejdsløshed fortsat en svaghed, der rækker ud over landegrænserne. Genoprettelsen af balancen over for udlandet skrider frem takket være det overskud på betalingsbalancens løbende poster, der har været siden 2013, og som underbygges af strukturelle forbedringer i handelsresultaterne. Nettogælden over for udlandet er dog stadig høj. Gældsreduktionen i den private sektor skrider også fremad understøttet af gunstige vækstbetingelser, men der er stadig behov for konsolidering. En sundere finansiel sektor understøtter den økonomiske aktivitet. Til trods for stor vækst i det nominelle BNP er den offentlige gæld som andel af BNP kun langsomt begyndt at falde. Arbejdsløshedsprocenten er blevet ved med at falde hurtigt, men er dog stadig meget høj, og den store segmentering af arbejdsmarkedet forhindrer en hurtigere vækst i arbejdsproduktiviteten. Efter de mange reformer i perioden 2012-2015 er fremskridtene med gennemførelsen af henstillingerne blevet mere begrænset. Den nuværende økonomiske situation udgør en mulighed for at imødekomme de aktuelle behov for reformer, der kan gøre den spanske økonomi mere modstandsdygtig og øge produktivitetsvæksten.

(4)Spanien er i øjeblikket underlagt den korrigerende del af stabilitets- og vækstpagten. I sit stabilitetsprogram for 2018 planlægger Spanien at korrigere det uforholdsmæssigt store underskud senest i 2018 i overensstemmelse med Rådets afgørelse af 8. august 2016 om at pålægge Spanien at træffe foranstaltninger til den nedbringelse af underskuddet, som skønnes nødvendig for at rette op på situationen med et uforholdsmæssigt stort underskud. Den offentlige saldo forventes fortsat at blive bedre og nå op på et overskud på 0,1 % af BNP i 2021. Stabilitetsprogrammet for 2018 omfatter alle de foranstaltninger, der indgår i det budgetforslag, som det spanske parlament fik forelagt den 3. april, samt yderligere foranstaltninger meddelt i slutningen af april. Den mellemfristede budgetmålsætning om et ligevægtigt strukturelt budget vil ikke blive nået inden for den frist, der er fastsat i stabilitetsprogrammet for 2018. Ifølge stabilitetsprogrammet for 2018 ventes den offentlige gældskvote at falde til 97,0 % i 2018, 95,2 % i 2019 og 89,1 % i 2021. De makroøkonomiske antagelser i programmet er realistiske. Generelt afhænger den forventede opfyldelse af målene for det samlede underskud fortsat af de gode økonomiske udsigter og af, at de offentlige udgifter stiger mindre end det nominelle BNP. Risiciene forbundet med opfyldelsen af de finanspolitiske mål hænger sammen med, at der i forhold til Kommissionens prognose både er større vækst i indtægterne og mere begrænsede stigninger i udgifterne, samt at der kan opstå yderligere eventualforpligtelser.

(5)Den 8. august 2016 anmodede Rådet Spanien om at bringe situationen med et uforholdsmæssigt stort underskud til ophør senest i 2018 og navnlig nedbringe det offentlige underskud til 4,6 % af BNP i 2016, 3,1 % af BNP i 2017 og 2,2 % af BNP i 2018. Denne forbedring af den offentlige saldo svarede på basis af Kommissionens forårsprognose 2016 til en forværring af den strukturelle saldo på 0,4 % af BNP i 2016 og en forbedring på 0,5 % af BNP i både 2017 og 2018. Spanien nåede et samlet underskud på 3,1 % af BNP i 2017 som fastsat i Rådets afgørelse af 8. august 2016. Ifølge Kommissionens forårsprognose 2018 vil det samlede underskud falde til 2,6 % af BNP i 2018, hvilket ligger 0,4 % af BNP over det mål for det samlede underskud, der er fastsat i stabilitetsprogrammet for 2018 og af Rådet. Sammenlignet med stabilitetsprogrammet for 2018 forventes der ifølge Kommissionens prognose en lavere vækst i de offentlige indtægter samt lidt højere udgifter. Ifølge Kommissionens forårsprognose 2018 vil den strukturelle saldo på baggrund af de underskudsforøgende foranstaltninger, der er omfattet af det budgetlovforslag for 2018, der blev forelagt parlamentet den 3. april, falde med 0,3 % af BNP i 2018 og kun blive lidt bedre i 2019. Den finanspolitiske indsats i 2018 og i perioden 2016-2018 som helhed forventes derfor ikke at blive sikret. Selv om den økonomiske ekspansion bidrager til at nedbringe gælden, bruges den ikke til strukturelt at styrke de offentlige finanser. I overensstemmelse hermed konkluderer Kommissionen i sin udtalelse om Spaniens opdaterede udkast til budgetplan, at planen i store træk opfylder bestemmelserne i stabilitets- og vækstpagten, idet det uforholdsmæssigt store underskud ifølge Kommissionens forårsprognose 2018 vil blive korrigeret rettidigt, men at planen er ekspansiv.

(6)Hvis der opnås en rettidig og holdbar korrektion af det uforholdsmæssige store underskud, vil Spanien i 2019 blive underlagt den forebyggende del af stabilitets- og vækstpagten og overgangsbestemmelsen vedrørende gældskriteriet. I betragtning af Spaniens offentlige gældskvote på over 60 % af BNP og det forventede positive produktionsgab på 2,3 % af BNP burde de nominelle primære offentlige nettoudgifter falde med mindst 0,3 % i 2019, hvilket er i overensstemmelse med den strukturelle tilpasning på 1,0 % af BNP, som kræves ifølge matrixen under stabilitets- og vækstpagten. Samtidig er der tegn på, at den uudnyttede økonomiske kapacitet er undervurderet. I 2019 forventes arbejdsløsheden i Spanien igen at være en af de højeste i EU, hvilket vil lægge pres på lønningerne, især i den private sektor, og samtidig forventes inflationen fortsat at ligge et godt stykke under 2 %. Dette tyder på en fortsat stilstand på arbejdsmarkedet. Selv om Kommissionen i sin vurdering af sandsynlige produktionsgab ikke betragter de estimater over produktionsgabet, der er udarbejdet på baggrund af den i fællesskab aftalte metode, som usandsynlige, anføres det, at der for Spanien er forholdsvis mange sandsynlige estimater over produktionsgabet. På grundlag heraf forekommer en årlig strukturel tilpasning på 0,65 % af BNP, hvilket svarer til en maksimal vækstrate i de primære offentlige nettoudgifter på 0,6 %, at være passende. Ifølge Kommissionens forårsprognose, der er baseret på en uændret politik, er der risiko for en væsentlig afvigelse fra den påkrævede finanspolitiske tilpasning i 2019. Desuden forventes Spanien ikke at opfylde kravene i overgangsbestemmelsen vedrørende gældskriteriet i 2019. Rådet er af den generelle opfattelse, at Spanien skal være parat til at træffe yderligere foranstaltninger i 2018 for a sikre overensstemmelse, og at de nødvendige foranstaltninger bør træffes fra og med 2019 for at sikre overholdelsen af bestemmelserne i stabilitets- og vækstpagten. Det vil være klogt at anvende eventuelle ekstraordinære indtægter til at reducere den offentlige gældskvote yderligere.

(7)I august 2016 anmodede Rådet desuden Spanien om at træffe foranstaltninger til forbedring af de finanspolitiske rammer for at sikre større automatik i mekanismerne til forebyggelse og korrektion af afvigelser fra de finanspolitiske mål og for at styrke bidraget fra stabilitetslovens udgiftsregel til budgetkonsolidering. I stabilitetsprogrammet for 2018 er der dog ingen planer om at styrke den indenlandske udgiftsregel. Der redegøres heller ikke for foranstaltninger til i lovgivningen at sikre større automatik i mekanismerne til forebyggelse og korrektion. Rådet anmodede også Spanien om at træffe foranstaltninger til forbedring af reglerne for offentlige udbud. Spanien har gjort fremskridt med vedtagelsen i november 2017 af en ny lov om offentlige kontrakter. Denne nye lovgivning kan dog kun forbedre de offentlige udbuds effektivitet og gennemsigtighed, hvis den gennemføres hurtigt og ambitiøst ved at oprette den nye forvaltningsstruktur og styrke mekanismerne til kontrol af udbudsprocedurerne på alle forvaltningsniveauer. Den kommende nationale strategi for offentlige udbud bør navnlig omfatte en præcisering af de forudgående og efterfølgende kontroller, som skal varetages af de nye strukturer. I juni 2017 anmodede regeringen den uafhængige skattemyndighed om at foretage en udgiftsanalyse af udvalgte offentlige tilskud. Kommissionen overvåger gennemførelsen af analysen, som forventes afsluttet i begyndelsen af 2019.

(8)Den 27. april 2018 fremlagde Spanien sit nationale reformprogram for 2018 og sit stabilitetsprogram for 2018. For at tage hensyn til de indbyrdes sammenhænge mellem de to programmer er de blevet vurderet sammen.

(9)Der er taget hensyn til de relevante landespecifikke henstillinger i programmeringen af de europæiske struktur- og investeringsfonde (ESI-fondene) for 2014-2020. I henhold til artikel 23 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1303/2013 kan Kommissionen, hvor det er nødvendigt for at støtte gennemførelsen af relevante rådshenstillinger, anmode en medlemsstat om at evaluere og foreslå ændringer i sin partnerskabsaftale og sine relevante programmer. Kommissionen har redegjort nærmere for, hvordan den agter at anvende den nævnte bestemmelse, i retningslinjer for anvendelsen af foranstaltninger, der knytter de europæiske struktur- og investeringsfondes effektivitet til forsvarlig økonomisk styring.

(10)Beskæftigelsen er fortsat støt stigende i Spanien som følge af nyligt gennemførte arbejdsmarkedsreformer og løntilbageholdenhed. Arbejdsløsheden er fortsat faldende, men ligger stadig et godt stykke over niveauet før krisen og er blandt de højeste i EU. Dette indebærer, at mange potentielle færdigheder ikke udnyttes, navnlig blandt unge ledige. Andelen af ledige, der har været uden arbejde i mere end et år, er faldende, men udgør stadig næsten halvdelen af alle ledige. Spanien vedtog et sæt politiske initiativer for at udvide den individuelle støtte til de langtidsledige og for at hjælpe unge mennesker med at komme ind på arbejdsmarkedet og forbedre deres beskæftigelsesegnethed, navnlig ved at øge antallet af støtteberettigede under ungdomsgarantien. Effektiviteten af disse foranstaltninger afhænger også af de regionale arbejdsformidlingers og socialkontorers kapacitet til at yde jobsøgende personlig støtte, som kun langsomt er ved at blive bedre. Der er også plads til større samarbejde med arbejdsgivere, navnlig ved at øge procentdelen af ledige stillinger, der forvaltes af arbejdsformidlingerne, og ved bedre at profilere og matche jobsøgende med arbejdsgivernes behov. Samtidig bør bestræbelserne på at forbedre koordineringen mellem arbejdsformidlingerne og socialkontorerne, hvor der i 2017 er gjort visse fremskridt, opretholdes.

(11)Andelen af ansatte med tidsbegrænsede kontrakter er blandt de højeste i EU, og de fleste er unge og lavtuddannede arbejdstagere. Tidsbegrænsede kontrakter er ofte af kort varighed og fører sjældent til en tidsubegrænset kontrakt. Deres udbredte anvendelse, herunder i sektorer, der er mindre sæson- og konjunkturfølsomme, kan udgøre en hindring for hurtigere produktivitetsvækst og er ofte forbundet med lavere sociale ydelser og højere risici for fattigdom. Selv om andelen af tidsubegrænsede kontrakter som en procentdel af nettovæksten i beskæftigelsen er steget i løbet af de seneste to år, er der behov for yderligere handling for at fremme overgangen fra tidsbegrænsede til tidsubegrænsede kontrakter. Ordningen med ansættelsesincitamenter er fortsat fragmenteret og sigter ikke tilstrækkeligt på at fremme tidsubegrænsede kontrakter. Spanien vedtog en plan for at mindske afhængigheden af tidsbegrænsede kontrakter i den offentlige sektor, hvis gennemførelse dog først nu er gået i gang og bør fremskyndes for at nå det for 2019 fastsatte mål på 8 %. Arbejdstilsynenes øgede kapacitet og effektivitet, når det gælder om at bekæmpe misbrug af tidsbegrænsede kontrakter, har medført, at flere af disse ændres til tidsubegrænsede kontrakter, om end dette ikke synes at afskrække arbejdsgiverne fra i vidt omfang fortsat at gøre brug af dem. Den trepartsdialog, der blev indledt i begyndelsen af 2017 for at drøfte kvaliteten af beskæftigelsen, har endnu ikke ført til specifikke forslag. Arbejdsmarkedets parter er for nylig blevet inddraget mere i politikudformningen, men der er stadig plads til yderligere forbedring.

(12)Økonomisk vækst og jobskabelse er med til at mindske andelen af personer, der er i risiko for fattigdom eller social udstødelse, som dog fortsat ligger over EU-gennemsnittet, samt reducere indkomstuligheden. Fattigdom blandt personer i beskæftigelse er et særligt problem for husholdninger med familiemedlemmer på tidsbegrænsede kontrakter eller deltidskontrakter. Andelen af børn, der lever i fattigdom, er stadig meget høj, selv om den er faldende. Indvirkningen af andre overførselsindkomster end pensioner på bekæmpelsen af fattigdom ligger under EU-gennemsnittet og er faldende. Indkomstgarantiordninger er for så vidt angår adgangsvilkår præget af store forskelle mellem regionerne samt af fragmenteringen af flere nationale ordninger, der er målrettet forskellige grupper af jobsøgende og forvaltet af forskellige administrationer. Som følge heraf er der mange med behov for støtte, som ikke modtager den. Der foreligger stadig ingen handlingsplan i forlængelse af den nyligt gennemførte undersøgelse til vurdering af effektiviteten af de nationale og regionale indkomstgarantiordninger. Lanceringen af en socialkortsordning burde gøre bevillingen af sociale ydelser mere gennemsigtig og fremme deltagelsen i dertil knyttede aktiveringsforanstaltninger, skønt det ikke vil udbedre de eksisterende ordningers svagheder direkte. Effektiviteten af familieydelser er også lav, og dækningen uens. Det spanske pensionssystem spiller en vigtig rolle i sikringen af livskvaliteten hos ældre, der som følge heraf står over for en væsentlig mindre risiko for fattigdom end yngre generationer. I forhold til lønningerne er de nuværende pensioner blandt de højeste i EU. Ifølge prognoserne i de kommende rapporter om befolkningsaldringen og om pensioners tilstrækkelighed for 2018 har reformerne i 2011 og 2013 bidraget til at sikre pensionernes bæredygtighed og relative tilstrækkelighed på lang sigt. Stigningen i pensionerne og udsættelsen af den bæredygtighedsfaktor, der blev foreslået som led i vedtagelsen af budgetlovforslaget for 2018, rejser dog tvivl om viljen til at gennemføre disse reformer. Samtidig tager de ikke hånd om de indkomstmæssige store udfordringer, som kommende pensionister vil stå over for, og som snarere hænger sammen med høj arbejdsløshed og segmentering af arbejdsmarkedet.

(13)En udbedring af svaghederne i de spanske virksomhedes innovationskapacitet kan forbedre deres produktivitet. Innovationsresultaterne og produktivitetsvæksten hæmmes af et vedvarende dæmpet niveau for investeringer i forskning og udvikling, hvilket gør opfyldelsen af det nationale Europa 2020-mål om en forsknings- og udviklingsintensitet på 2 % meget lidt sandsynlig. Denne tendens forstærkes af den lave og faldende udnyttelsesgrad i det offentlige budget til forskning og udvikling. Selv om forvaltningen af den nationale forsknings- og innovationspolitik er ved at blive strømlinet, delvist via det nye statslige forskningsagentur, er den nationale og regionale koordinering med hensyn til udformningen, gennemførelsen og evalueringen af politikken fortsat svag. Udviklingen af en evalueringskultur til systematisk at vurdere effektiviteten af støtteprogrammer og -politikker vil muliggøre policylæring og skabe synergier på tværs af forvaltningsniveauer.

(14)De spanske virksomheders begrænsede innovationskapacitet skyldes også et mismatch mellem udbudte og efterspurgte færdigheder og kompetencer, der indvirker negativt på produktivitetsvækstens langsigtede potentiale. Under- og overkvalificering på arbejdspladsen er udbredt i Spanien. Trods en markant forbedring i løbet af det seneste årti ligger skolefrafaldsprocenten langt over EU-gennemsnittet. Sammen med uddannelsesresultaterne varierer de i høj grad fra region til region, og det kan påvirke de lige muligheder. Målrettede programmer til udbedring af disse forskelle har indtil videre kun haft begrænset virkning. Den nationale sociale og politiske overenskomst om uddannelse, hvis sigte er en dybdegående reform af uddannelsessystemet, er fortsat under forhandling. I mellemtiden skal videreuddannelsen af lærere støttes gennem en nedbringelse af antallet af tidsbegrænsede kontrakter og øgede ressourcer til deres uddannelse. Samtidig har især nyuddannede fra en videregående uddannelse vanskeligt ved at finde passende og stabile job på arbejdsmarkedet. Større samarbejde mellem uddannelsesinstitutioner og virksomheder kan styrke unge færdiguddannedes adgang til arbejdsmarkedet og samtidig sikre virksomheder de færdigheder, som er nødvendige for at styrke deres innovationskapacitet. I den forbindelse anerkendes det i forslaget til en ny national digital strategi, at der er behov for at forbedre digitale færdigheder. Udfordringerne skal ses i sammenhæng med det lave antal specialister inden for informations- og kommunikationsteknologi samt med promoveringen af uddannelsessystemets rolle, når det gælder om at fremme digitale færdigheder. Ved at omskole arbejdstagere i digitale færdigheder kan spanske virksomheder forblive konkurrencedygtige i en stadig mere digitaliseret økonomi.

(15)Produktivitetsvæksten holdes også nede af lovgivningsmæssige forskelle i erhvervsmiljøet. I øjeblikket bidrager lovgivningsmæssige forskelle og restriktioner i erhvervsmiljøet til at holde bruttoavancen oppe, mindske virksomhedernes og arbejdstagernes geografiske mobilitet og begrænse produktivitetsvæksten. Loven om markedsenhed, der har til formål at tackle denne udfordring, er kun delvist blevet gennemført. Der skal ske en forbedring af overvågningen af lovens gennemførelse på regionalt og lokalt plan samt en styrkelse af de tværsektorielle konferencers rolle. Med loven indførtes princippet om, at såfremt visse krav opfyldes i ét område af territoriet, kan en virksomhed operere i hele territoriet. I flere domme offentliggjort i 2017 fastslog forfatningsdomstolen, at dette princip ikke gælder, såfremt der ikke findes fælles eller ækvivalente minimumsstandarder for adgang til eller udøvelse af en økonomisk aktivitet. I lyset af disse domme kan oprettelsen af ensartede fælles eller ækvivalente standarder på hele territoriet hjælpe med at opfylde målsætningerne i loven. Herudover bør samarbejdet mellem de forskellige forvaltningsniveauer forbedres på alle gennemførelsesstadier for på mere effektiv vis at håndtere fragmenteringens negative indvirkning på virksomhederne. Arbejdet i udvalget for bedre regulering, der blev nedsat med henblik på at sikre lovgivningens tilpasning til gældende EU-ret for tjenesteydelser, bør optrappes og færdiggøres. Restriktioner, der berører visse lovregulerede erhverv som f.eks. civilingeniører og arkitekter, blev også fremhævet i tjenesteydelsespakken, der blev vedtaget i januar 2017, og indtil videre er der ikke truffet foranstaltninger for at fjerne dem.

(16)Generelt kan forbedringer af institutionernes kvalitet øge tilliden til den spanske økonomi og forstærke gevinsterne ved de vedtagne foranstaltninger til øget produktivitetsvækst. Der er sket fremskridt med hensyn til gennemsigtigheden af partifinansiering og offentliggørelsen af aktiver og interessekonflikter. Erhvervsmiljøet har også draget fordel af de fremskridt, der er gjort med at bekæmpe korruption, selv om der stadig er visse betænkeligheder på dette område. Borgernes og virksomhedernes opfattelser af retsvæsenets uafhængighed er ligeledes blevet bedre. Bestræbelserne på at forbedre retsvæsenets effektivitet yderligere er i gang og bør fortsættes. Selv om der er sket visse fremskridt på dette omfattende område, ligger der fortsat en udfordring i at fremme tilliden til institutionerne på alle forvaltningsniveauer.

(17)En forbedring af transport-, energi- og vandinfrastrukturen vil kunne fremme den territoriale samhørighed, en bedre integration i det fælles marked og produktivitetsvæksten. Der investeres ikke tilstrækkeligt i transport- og energiforbindelser på tværs af grænserne eller i vandinfrastruktur. Anvendelsen af jernbaneinfrastrukturen til passager- og godstransport kunne forbedres. De forskellige sporvidder, der findes i Spanien, Portugal og Frankrig, udgør en afgørende hindring for bedre jernbaneforbindelser, selv om anlæggelsen af de nye strækninger, hvor den internationalt gængse sporviddestandard anvendes, for nyligt er færdiggjort. Der er også konstateret mangler i jernbaneforbindelserne til godstransport mellem de største havne langs Atlanterhavs- og Middelhavskysten og industriområderne inde i landet. Utilstrækkelige forbindelser udgør også en hindring for en tættere integration i EU's el- og gasmarkeder. Der er behov for yderligere infrastrukturinvesteringer for at forbedre vandforvaltningen, f.eks. for at behandle spildevand, mindske udslip i nettet og forbedre vandforsyningen. Dette vil være til miljømæssig, økonomisk og social fordel for Spanien.

(18)Som led i det europæiske semester 2018 har Kommissionen gennemført en omfattende analyse af Spaniens økonomiske politik, som blev offentliggjort i landerapporten for 2018. Den har også vurderet stabilitetsprogrammet og det nationale reformprogram for 2018 samt de foranstaltninger, der er truffet som opfølgning på de henstillinger, der er blevet rettet til Spanien i de foregående år. Kommissionen har ikke blot taget hensyn til deres relevans for en holdbar finanspolitik og socioøkonomisk politik i Spanien, men også til deres overensstemmelse med Unionens regler og retningslinjer, da der er behov for at styrke den samlede økonomiske styring i Unionen ved på EU-plan at give input til de kommende nationale beslutninger.

(19)Rådet har på baggrund af denne vurdering gennemgået Spaniens stabilitetsprogram for 2018, og dets holdning afspejles især i henstilling 1 nedenfor.

(20)På baggrund af Kommissionens dybdegående undersøgelse og denne vurdering har Rådet gennemgået det nationale reformprogram og stabilitetsprogrammet. Dets henstillinger efter artikel 6 i forordning (EU) nr. 1176/2011 afspejles i henstilling 1 til 3 nedenfor,

HENSTILLER, at Spanien i 2018 og 2019 træffer foranstaltninger med henblik på at: