EUROPA-KOMMISSIONEN Bruxelles, den 7.3.2016 COM(2016) 114 final RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET om gennemførelsen af adfærdskodeksen for europæiske statistikker og koordinering inden for det Europæiske Statistiske System



1.Indledning Adfærdskodeksen for europæiske statistikker blev godkendt af Udvalget for det Statistiske Program i 2005 og ændret af Udvalget for det Europæiske Statistiske System i 2011 efter vedtagelsen af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 223/2009 om europæiske statistikker. I 2005 blev der iværksat en selvevaluering efter kodeksens principper. Denne blev i 2006-2008 efterfulgt af peer review-evalueringer i samtlige medlemsstater, EFTA-landene og Eurostat. Ved disse evalueringer blev de statistiske kontorers institutionelle rammer og formidlingsmetoder evalueret (princip 1-6 og 15). I Kommissionens rapport til Europa-Parlamentet og Rådet fra 2008 blev det konkluderet, at "fuld overholdelse af kodeksen stadig [er] en udfordring for praktisk talt alle nationale statistiske kontorer og Eurostat" til trods for, at "[o]verholdelsesgraden […] samlet set er høj [og] suppleres af dynamiske fremskridt med hensyn til forbedringer". Rapporten lagde op til en ny runde af peer review-evalueringer "… inden for de næste 5 år, afhængigt af, hvilke råd Det Rådgivende Organ for Statistisk Styring på Europæisk Plan giver, navnlig med hensyn til omfanget og cost-benefitovervejelser". I særrapport nr. 12/2012 fra Revisionsretten om forbedringer af metoden til udarbejdelse af pålidelige og troværdige europæiske statistikker blev det ligeledes anbefalet at foretage en ny runde af peer review-evalueringer. Ved udgangen af 2013 blev der derfor iværksat en ny runde af peer review-evalueringer i de 28 medlemsstater, de fire EFTA-lande og Eurostat, dvs. efter 5 år som foreslået i ovennævnte rapport fra Kommissionen til Europa-Parlamentet og Rådet. Målet var først og fremmest at forbedre det europæiske statistiske systems effektivitet og troværdighed, øge dets kapacitet til at udarbejde europæiske statistikker, forsikre interesserede parter om både kvaliteten af de europæiske statistikker og det europæiske statistiske systems troværdighed samt give leverandører af statistikker et indblik i de fremskridt, der er gjort til dato. Denne runde af peer review-evalueringer adskilte sig i mange henseender fra den tidligere. For det første blev alle kodeksens 15 principper og de nationale statistiske kontorers koordinerende rolle inden for deres statistiske systemer underkastet en revisionslignende evaluering. For det andet fokuserede evalueringerne på områder, hvor der var behov for yderligere fremskridt. For det tredje blev der ud over de nationale statistiske kontorer også foretaget en evaluering af en række andre nationale myndigheder med ansvar for udarbejdelse af europæiske statistikker, dog ikke i samme omfang. For det fjerde blev evalueringerne foretaget af uafhængige peer review-bedømmere, og Eurostat blev evalueret af Det Rådgivende Organ for Statistisk Styring på Europæisk Plan. I rapporterne fremlægges peer review-bedømmernes synspunkter og konklusioner, og der fremsættes anbefalinger til handlingstiltag. De berørte lande og Eurostat reagerede på anbefalingerne ved at udarbejde tiltag til forbedringer, som skal gennemføres på behørig vis. 2.De vigtigste konklusioner og anbefalinger efter emneområde Resumé af styrker og anbefalinger I peer review-rapporterne fremhæves en række styrker. Særlig følgende aspekter fremstod som styrker: I rapporterne understreges det stærke retsgrundlag, der understøtter statistikmyndighedernes bredt anerkendte og ubestridte faglige uafhængighed, upartiskhed og objektivitet. Koordineringen med andre nationale myndigheder betragtes ligeledes som en styrke for en række nationale statistiske kontorer, hvilket også gælder deres klare mandat til dataindsamling. Højtuddannede, motiverede og dedikerede medarbejdere bidrager til de nationale statistiske kontorers store troværdighed og til den store tillid, der er til dem. Deres evne til at imødegå fremtidige udfordringer risikerer dog at blive sat over styr, hvis der sker flere nedskæringer af de menneskelige og finansielle ressourcer og samtidig træffes yderligere foranstaltninger med henblik på omkostningseffektivitet. Der blev iagttaget styrker inden for systemer, værktøjer, metoder og samspil med brugerne. Ikke desto mindre påpeger rapporterne et behov for at forbedre de administrative og operationelle strukturer, f.eks. ved at indføre kvalitetsrevision og oprette særlige kvalitetshold eller -styringsfunktioner. De nationale statistiske kontorers styrker ligger også i deres klare retsgrundlag, der giver dem adgang til administrative data og mulighed for at øge samarbejdet med ejerne af disse data. Alligevel anbefales det i rapporterne, at de nationale statistiske kontorer inddrages mere i udformningen og udviklingen af metoder og værktøjer til brug i forbindelse med administrative databaser. Der er gjort betydelige fremskridt med hensyn til at begrænse antallet af og regulere den privilegerede adgang til statistiske forhåndsudgivelser (som er omfattet af et midlertidigt forbud mod offentliggørelse). At der foreligger moderne værktøjer, visualiseringsteknikker samt netbaserede data og data på de sociale medier, er yderligere styrker på formidlingsområdet. Herudover nævnes der i rapporterne initiativer såsom interne kvalitetsevalueringer, obligatoriske tekniske specifikationer for dataindberetning, integrerede kunderelationssystemer, barometre for respondentbyrden og netværk til udveksling af erfaringer. Det forhold, at medlemmerne af det europæiske statistiske system deltager aktivt på den internationale statistiske scene, betragtes som en fordel for hele systemet. Peer review-evalueringerne førte til 707 anbefalinger, hvilket i gennemsnit er 21 pr. land/Eurostat. Tabel 1 nedenfor giver et overblik over de anbefalinger, der kræver handling, enten for at opnå efterlevelse, eller, hvis der allerede er opnået efterlevelse, for at forbedre gennemførelsen. Selv om det ikke helt giver mening at foretage sammenligninger med den tidligere peer review-runde på grund af forskellene i dækning og metodologi, bør det understreges, at kun 9 % (65) af anbefalingerne vedrører manglende efterlevelse af kodeksen. De fleste vedrører upartiskhed og formidling (22) samt faglig uafhængighed (20). Disse tal bør imidlertid fortolkes med forsigtighed, da anbefalingerne dækker en bred vifte af emneområder af varierende vigtighed, lige fra ændringer af statistiklovgivningen til indsætning af et logo på et netsted eller i publikationer. Tabel 1: Peer review-bedømmernes anbefalinger efter emneområde Emneområde Anbefalinger i alt Med henblik på bedre gennemførelse af adfærdskodeksen Med henblik på efterlevelse af adfærdskodeksen I alt 707 642 65 1 Governance og juridiske aspekter; koordinering 216 194 22 1.1 Governance og juridiske aspekter 95 73 22 1.1.1 Faglig uafhængighed 88 68 20 1.1.2 Mandat til dataindsamling 4 3 1 1.1.3 Juridiske aspekter af fortrolighed 3 2 1 1.2 Koordinering 121 121 0 2 Tilstrækkelige ressourcer og omkostningseffektivitet 103 99 4 2.1 Ressourcer 42 38 4 2.2 Uddannelse 14 14 0 2.3 Omkostningseffektivitet 47 47 0 3 Kvalitet og metodologi 168 158 10 3.1 Engagement i kvalitet 64 59 5 3.2 Metodologi og beskyttelse af fortrolighed 46 43 3 3.3 Outputkvalitet og samspil med brugerne 58 56 2 4 Byrdereduktion og administrative data 68 61 7 4.1 Byrdereduktion 22 22 0 4.2 Administrative data 46 39 7 5 Upartiskhed og formidling 152 130 22 5.1 Upartiskhed 36 22 14 5.2 Formidling: tilgængelighed og klarhed 85 78 7 5.3 Formidling af mikrodata 31 30 1 Nedenstående præsentation af konklusionerne er opbygget efter emnegrupper. Peer review-bedømmerne indkredsede disse på grundlag af kodeksens opbygning, selv om grupperingerne ikke er de samme som dem, der er anvendt i kodeksen.

Rapporterne omfatter også de nationale statistiske kontorers og Eurostats synspunkter i tilfælde, hvor deres synspunkter afviger fra peer review-bedømmernes. De nationale statistiske kontorer og Eurostat har udformet forbedringstiltag som svar på anbefalingerne, og disse er offentliggjort særskilt. 2.1 Governance og juridiske aspekter; koordinering I dette afsnit gøres der rede for statistikmyndighedernes uafhængighed, og følgende specifikke emner tages op: udnævnelse og afskedigelse af chefer for statistikmyndigheder, emner i forbindelse med arbejdsprogrammer, mandat til dataindsamling, de juridiske aspekter af fortrolighed og de nationale statistiske kontorers koordinerende rolle. 2.1.1 Governance og juridiske aspekter, herunder de juridiske og proceduremæssige aspekter af fortrolighed I peer review-rapporterne blev der peget på to vigtige spørgsmål vedrørende governance, nemlig behovet for at ændre statistiklovgivningen for at øge den faglige uafhængighed mht. udnævnelse og afskedigelse af chefer for statistikmyndigheder og behovet for øget høring af interesserede parter. Det kan blive nødvendigt med lovgivningsmæssige eller institutionelle ændringer for at kunne gennemføre mange af anbefalingerne på dette område. Gennemførelsen af disse anbefalinger vil derfor påhvile de relevante nationale myndigheder snarere end de nationale statistiske kontorer. I deres rapporter fokuserede peer review-bedømmerne specielt på statistikmyndighedschefernes uafhængighed. Den nylige ændring af forordning (EF) nr. 223/2009 understregede yderligere behovet for uafhængighed. Den pålægger medlemsstaterne at træffe foranstaltninger med henblik på at bringe deres nationale praksisser og procedurer i overensstemmelse med den nye EU-lovgivning. Hvis det europæiske statistiske system helt skal leve op til princip 1, kræver det således yderligere handling. Bl.a. skal procedurerne ændres, således at: i) udnævnelsen af chefer for statistikmyndigheder baseres på faglig kompetence og åbne udvælgelsesprocedurer, ii) der er klare kriterier for deres afskedigelse og disse kriterier anvendes, iii) chefer for statistikmyndigheder er eneansvarlige for at træffe bestemmelser om statistiske metoder og procedurer samt indhold af og tidsplaner for statistiske udgivelser. Resultaterne af den seneste runde af peer review-evalueringer kontrasterer med resultaterne fra 2006-2008, hvor opfattelsen var, at der var fuldstændig faglig uafhængighed. Det skyldes: i) forskelle i metoden til gennemførelse af peer review-evalueringerne, ii) medtagelse af andre nationale myndigheder blandt de evaluerede organer og iii) ændringer, der har skærpet kravene til statistikmyndighedschefers uafhængighed. Statistikmyndighederne er som regel en del af den nationale administration. For at de kan blive helt uafhængige som omhandlet i kodeksen, er det derfor nødvendigt at sikre, at enhver overvågning fra ministerhold eller lign. ikke går ud over det rent administrative plan og ikke påvirker deres målsætninger. Alternativet er at gøre de statistiske kontorer fuldstændig uafhængige. Det blev overordnet konstateret, at medlemmerne af det europæiske statistiske system efterlever kodeksen for så vidt angår kravet om at udarbejde og følge flerårige og årlige arbejdsprogrammer, idet der kun blev påvist et enkelt tilfælde af manglende efterlevelse. Det er vigtigt med input fra statistikbrugere for at sikre, at statistikkerne udarbejdes effektivt og opfylder brugernes behov. Der bør oprettes rådgivende eller konsultative udvalg, og hvis sådanne allerede forefindes, bør deres rolle præciseres, og de bør tildeles tilstrækkelige ressourcer. Dette vil hjælpe de nationale statistiske kontorer med at træffe informerede beslutninger om igangværende og fremtidige arbejdsopgaver. Princip 2 og 5, der vedrører hhv. dataindsamling og de juridiske aspekter af fortrolighed, efterleves. Der er dog plads til fremskridt i form af yderligere beskyttelsesforanstaltninger til sikring af, at fortrolige statistiske oplysninger ikke anvendes til administrative formål. 2.1.2 Koordinering inden for det statistiske system Koordinering inden for det statistiske system er ikke omfattet af kodeksen. Dette aspekt blev dog medtaget i evalueringsrunden for at måle, i hvilket omfang de nationale statistiske kontorer foretager koordinering inden for deres nationale statistiske systemer, og således kunne styrke det europæiske statistiske system yderligere. De fleste af anbefalingerne på dette område vedrører foranstaltninger, der kan træffes for at styrke de nationale statistiske kontorers koordinerende rolle i almindelighed. For at muliggøre effektiv koordinering skal begrebet officielle statistikker præciseres, og der skal udpeges leverandører af officielle statistikker i de tilfælde, hvor dette endnu ikke er gjort. Der bør være et klart retsgrundlag for koordinering, også for de hertil relaterede institutionelle ordninger. For at fremme gennemførelsen af denne lovgivning i praksis er det også nødvendigt at stille de fornødne menneskelige og finansielle ressourcer til rådighed og at indgå skriftlige aftaler med andre nationale myndigheder. Koordineringen bør tilrettelægges på grundlag af de fælles mål og årlige statistiske programmer, der gælder for samtlige organer i det nationale statistiske system. Der bør offentliggøres rapporter om gennemførelsen af disse nationale statistiske programmer. Herudover skal der arbejdes videre på at sikre kvaliteten af de europæiske statistikker, der udarbejdes af andre nationale myndigheder. I henhold til den ændrede forordning (EF) nr. 223/2009 er de nationale statistiske kontorer ansvarlige for koordinering af kvalitetsovervågningen på nationalt plan. Herudover bør de stille retningslinjer, standarder og modeller for virksomhedsprocedurer til rådighed for hele det nationale statistiske system og være Kommissionens eneste kontaktpunkt vedrørende europæiske statistikker. 2.2 Tilstrækkelige ressourcer og omkostningseffektivitet Der er et betydeligt problem mht. tilstrækkelige menneskelige og finansielle ressourcer i hele det europæiske statistiske system, hvilket allerede blev fremhævet i Kommissionens rapport fra 2008. Dette problem udgør en alvorlig risiko for det europæiske statistiske systems fremtid. Trods den konstante mangel på ressourcer er det ved hjælp af reformer og effektivitetsforanstaltninger lykkedes det europæiske statistiske system at klare de stadigt stigende behov for flere statistiske oplysninger. Peer review-bedømmerne påpeger dog, at mange nationale statistiske kontorer arbejder under pres, ofte på bekostning af metodologiske forbedringer og imødekommelse af efterspørgslen efter nationale statistiske oplysninger (jf. også punkt 2.3.1 nedenfor). For at sikre, at der fortsat kan udarbejdes pålidelige europæiske statistikker, opfordrer bedømmerne generelt på det kraftigste til, at de nationale statistiske kontorer sikres tilstrækkelige menneskelige og finansielle ressourcer, da de kun vanskeligt vil kunne imødekomme yderligere krav om europæiske statistikker uden at gå på kompromis med kvaliteten. I betragtning af disse vanskeligheder må mange nationale statistiske kontorer kæmpe for at tiltrække og fastholde højtkvalificerede medarbejdere. Situationen varierer ganske vist fra land til land, men det anbefales generelt, at de menneskelige ressourcer anvendes bedre gennem passende uddannelsesprogrammer, overførsel af knowhow, intern mobilitet, vidensdeling, øget uddannelse i andre nationale myndigheder og udveksling af medarbejdere inden for de nationale statistiske systemer. Omkostningseffektivitet er tæt knyttet til effektiv ressourceudnyttelse (princip 10). Der blev ikke rapporteret tilfælde af manglende efterlevelse på dette område, men den overordnede omkostningseffektivitet kan forbedres på en række forskellige måder, herunder ved: i) at indføre en virksomhedsprocedure såsom Generic Statistical Business Process Model, ii) at anvende standardiserede databehandlingsværktøjer, iii) i mere udstrakt grad at gøre brug af administrative data og iv) eventuelt at overføre visse ansvarsområder fra andre nationale myndigheder, især de mindre, til de nationale statistiske kontorer. Der pågår i øjeblikket en række initiativer under det europæiske statistiske system med det formål at skabe bedre balance mellem den stigende efterspørgsel efter europæiske statistikker og de ressourcer, der er til rådighed. Disse initiativer forventes at bidrage til bedre efterlevelse af princip 3 og 10. Specifikt tilsigter de bl.a. følgende: at forenkle EU-lovgivningen, at foretage en prioritering af behovene for statistikker i det europæiske statistiske program, at udvikle metodologier med det formål at stille fælles værktøjer og instrumenter til rådighed og at sikre, at kravene om europæiske statistikker revurderes regelmæssigt i kraft af Eurostats styrkede koordinerende rolle. 2.3 Kvalitet og metodologi

Europæiske statistikker skal tage udgangspunkt i høj kvalitet, en sund metodologi og passende statistiske procedurer (princip 4, 7 og 8). 2.3.1 Engagement i kvalitet Det europæiske statistiske system bør frem for alt investere mere i omfattende kvalitetsstyringssystemer, som spænder lige fra kvalitetsretningslinjer og værktøjer og systematisk dokumentation af statistiske processer til standardiserede kvalitetssikringsprocedurer og regelmæssig kvalitetsrevision. I peer review-rapporterne påpeges også behovet for at oprette specifikke kvalitets- og metodologienheder med tilstrækkeligt mange behørigt kvalificerede medarbejdere. I rapporterne fremhæves den risiko, som den spændte situation mht. menneskelige ressourcer udgør for de europæiske statistikkers kvalitet og pålidelighed i fremtiden, navnlig i betragtning af de potentielle konsekvenser for så vidt angår en systematisk indsats for kvalitetsforbedringer. På den baggrund bør der ud af den samlede tildeling afsættes tilstrækkelige ressourcer til arbejdet med kvalitet (jf. også punkt 2.2). 2.3.2 Metodologi og beskyttelse af fortrolighed Det europæiske statistiske system efterlever i høj grad kodeksens metodologirelaterede principper, idet der kun er fremsat en enkelt anbefaling (ud af 32) vedrørende efterlevelse heraf. Ikke desto mindre anbefales det i rapporterne, at man forbedrer metodologien for udarbejdelse, ajourføring og anvendelse af standardiserede retningslinjer på områder såsom afprøvning af spørgeskemaer, håndtering af tilfældige/ikke-tilfældige fejl, regler for redigering, imputering og validering, sæsonkorrektion samt estimations- og revisionspolitik. Der bør også være et tættere samarbejde med det videnskabelige samfund om udarbejdelse af metodologier. I peer review-rapporterne blev der sat fokus på en række spørgsmål vedrørende beskyttelse af fortrolighed, særlig på områder, hvor beskyttelsesteknikkerne kan forbedres, men generelt er efterlevelsen i den henseende tilfredsstillende. De vigtigste af de spørgsmål, der skal behandles, er etableringen af de nødvendige procedurer til at overvåge anvendelsen af mikrodata og indførelsen af yderligere beskyttelsesforanstaltninger, der kan sikre, at fortrolige statistiske oplysninger ikke anvendes til administrative formål. 2.3.3 Outputkvalitet og samspil med brugerne Det europæiske statistiske system efterlever kodeksen på områderne outputkvalitet og samspil med brugerne. Der er kun fremsat to anbefalinger (ud af 58), hvor det blev vurderet, at der endnu ikke er opnået efterlevelse, og de vedrører revisionspolitikken og tidsplanerne for statistiske udgivelser. Peer review-bedømmerne opfordrer bl.a. til overvågning og forbedring af de statistiske udgivelsers aktualitet og punktlighed samt til brugervenlige tidsplaner for udgivelser, der bør ajourføres regelmæssigt. Anbefalingerne slår også til lyd for større engagement mht. at imødekomme brugernes behov. Der bør tages skridt til at højne oplysningsniveauet blandt brugerne og opbygge mere åbne forbindelser med nyhedsmedierne. 2.4 Byrdereduktion og administrative data De af peer review-bedømmerne påpegede spørgsmål vedrører hovedsagelig de vedvarende hindringer for adgang til og anvendelse af administrative data og sikring af, at de nationale statistiske kontorer underrettes og inddrages på et tidligt stadium, når der skal oprettes kilder med administrative data, eller disse skal ændres eller afvikles (indikator 2.2, 8.1 og 8.7-8.9). Selv om de fleste nationale statistiske kontorer i kraft af lovgivningen eller ved andre passende arrangementer har adgang til administrative data, indrømmes de undertiden og i praksis kun modvilligt denne adgang. Problemer med adgang til administrative optegnelser har stor betydning for respondentbyrden (princip 9). Over 15 % af anbefalingerne om adgang til administrative optegnelser vedrører efterlevelse af kodeksen. Enhver strategisk tilgang til løsning af dette spørgsmål bør derfor dække de retlige og administrative ordninger, herunder de skriftlige aftaler, der er indgået med ejerne af administrative data, for at give de nationale statistiske kontorer ubegrænset adgang til alle de administrative data, de har brug for til udarbejdelse af europæiske statistikker, herunder skatteopgørelser. Der bør slås til lyd for en generel holdningsændring, som kan føre til, at udarbejdelse af officielle statistikker vil blive betragtet som et af formålene med de administrative registre. Statistikmyndighederne bør kunne påvirke beslutninger vedrørende forskellige aspekter af administrative data, herunder bl.a.: de begreber, der anvendes, dataenes dækning, procedurerne for indsamling af data, de kriterier, der anvendes til at fastslå, om de egner sig til statistiske formål, og hvordan de udformes. Peer review-bedømmerne anbefaler desuden en række andre foranstaltninger, der skal lette respondentbyrden uden at gå på kompromis med brugernes behov. Disse foranstaltninger omfatter bl.a. datadeling, kortlægning af nye datakilders, især "big datas" statistiske potentiale samt regelmæssig måling, overvågning og indberetning vedrørende respondentbyrden. 2.5 Upartiskhed og formidling Selv om der stilles data til rådighed på nettet og forskersamfundet gives adgang til mikrodata i overensstemmelse med kodeksen (princip 15 og indikator 5.6), er det forhold, at privilegerede brugere, eksempelvis berørte ministre, gives forhåndsadgang til udgivelser (indikator 6.7), fortsat et problem i nogle lande. I rapporterne anbefales det, at retten til forhåndsadgang til udgivelser gøres til genstand for streng regulering og kun indrømmes undtagelsesvis. I sådanne tilfælde bør situationen overvåges nøje, og der bør offentliggøres oplysninger om de indrømmede rettigheder. Til dette formål bør der i god tid i forvejen offentliggøres årlige tidsplaner for alle statistiske udgivelser og store revisioner med fastsat dato. Der bør gøres rede for ændringer og forsinkelser. Peer review-bedømmerne anbefaler, at navnlig formidlingskanaler og -teknikker forbedres. De anbefaler, at der offentliggøres flere dybdegående og kundetilpassede analyser, at der stilles moderne visualiserings- og formidlingsværktøjer til rådighed, at netsider opgraderes eller omdesignes, og at dataenes dækning og aktualitet forbedres. De nationale netsteder bør have mere indhold på engelsk for at gøre dem mere tilgængelige for andre brugere af det europæiske statistiske system. De nationale statistiske systemer skal gøre mere for at sikre, at statistikker formidles på en upartisk måde. Det mest presserende spørgsmål består i at sikre, at alle officielle og europæiske statistikker formidles via en enkelt webportal eller via links, der oprettes på de nationale statistiske kontorers netsteder, således at brugerne kan danne sig et fuldstændigt billede af de officielle statistikker. Endelig bør netværket af Safe Centres og fjernadgangsfaciliteter udvides, og faciliteterne bør forbedres for at give bedre adgang til mikrodata til forskningsformål. 2.6 Afvigende synspunkter