Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om »Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om ændring af Rådets direktiv 91/440/EØF om udvikling af Fællesskabets jernbaner«

KOM(2004) 139 endelig — 2004/0047 (COD)

(2005/C 221/13)

Rådet for Den Europæiske Union besluttede den 28. april 2004 under henvisning til EF-traktatens artikel 71 at anmode om Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til EØSU's Faglige Sektion for Transport, Energi, Infrastruktur og Informationssamfundet, som udpegede Eduardo Chagas til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 17. januar 2005.

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 414. plenarforsamling, mødet den 9. februar 2005, følgende udtalelse med 122 stemmer for, 53 imod og 12 hverken for eller imod:

1. Indledning

Harmonisering af reglerne for tildeling af jernbaneinfrastrukturkapacitet og opkrævning af afgifter for brug af jernbaneinfrastruktur samt sikkerhedscertificering (erstatter direktiv 95/19/EF) (3) .

I oktober 2003 indbragte Kommissionen 9 medlemsstater for EF-Domstolen for ikke at have givet meddelelse om omsætning af den første jernbanepakke i national lovgivning. I maj 2004 havde fem lande fortsat ikke gennemført bestemmelserne i national lovgivning og to medlemsstater kun delvis.

Ændring af Rådets direktiver om interoperabilitet i jernbanesystemet for højhastighedstog (96/48/EF) og om interoperabilitet i jernbanesystemet for konventionelle tog (2001/16/EF) (7) .

Med den første og den anden jernbanepakke etableredes retsgrundlaget for det indre marked for jernbanegodstransport. Foranstaltningerne omfatter markedsåbning, licenstildeling og sikkerhedscertificering inden for jernbanetransport, adgang til infrastruktur og opkrævning af afgifter ved brug af infrastruktur, tilvejebringelse af rammeforskrifter om jernbanesikkerhed samt tiltag til etablering af teknisk interoperabilitet i jernbanesystemet.

Indførelse af et europæisk lokomotivførercertifikat for lokomotivførere i grænseoverskridende jernbanetrafik;

I samme udtalelse understregede EØSU ligeledes behovet for sociale forskrifter på EU-plan. Den 17. januar 2004 undertegnede de europæiske arbejdsmarkedsparter i jernbanesektoren, Fællesskabet af de Europæiske Jernbaner (CER) og Sammenslutningen af Transportarbejderforbund i Den Europæiske Union (ETF) følgende to Europa-aftaler:

2. Kommissionens forslag

Kommissionen foreslår en liberalisering af markedet for international personbefordring fra 1. januar 2010. Forslaget omfatter også cabotage, dvs. af- og påstigning undervejs på hele ruten. Samtidig skal bestemmelsen om fri markedsadgang for internationale sammenslutninger stryges.

Kommissionen erkender, at en liberalisering af markedet for international personbefordring, herunder cabotage, eventuelt kan true den økonomiske balance inden for offentlig personbefordring. Den foreslår derfor at tillade en begrænsning af den frie markedsadgang på forbindelser, der i henhold til forordning (EØF) nr. 1191/69 allerede er omfattet af kontrakter om offentlig service, og hvor en liberalisering af den internationale transport risikerer at true balancen. Begrænsningen kan kun tillades, hvis den er absolut nødvendig for opretholdelsen af den offentlige transport, og såfremt den godkendes af den regulerende myndighed i overensstemmelse med artikel 30 i direktiv nr. 2001/14/EF. Der skal gives adgang til at begære domstolsprøvelse.

3. Vurdering af forslaget

3.1 Betingelserne for modernisering af jernbanesektoren

Forslaget om liberalisering af international personbefordring er baseret på den antagelse, at konkurrence inden for grænseoverskridende transport vil have en eller flere af følgende virkninger: højere passagertal, overflytning fra andre transportformer (særlig lufttransport) til skinner, bedre kundeservice og lavere takster.

fastsætte rimelige bestemmelser for opkrævning af infrastrukturafgifter for alle transportformer.

sikre, at de sociale forskrifter for vejtransport overholdes;

Hertil kommer, at der er behov for at aflaste mange jernbaneselskaber for deres gældsbyrde. Især i de nye medlemsstater vil jernbanerne ikke være i stand til begå sig i konkurrencen, medmindre de kan få afviklet deres gæld.

EØSU gjorde endvidere opmærksom på, at oprettelsen af en række nye myndigheder (tilsynsorgan, afgiftsorgan, infrastrukturtildelingsorgan, bemyndiget organ, sikkerhedsmyndighed og undersøgelsesorgan for ulykkesårsager), som påkrævet i den første og den anden jernbanepakke, ville medføre en omorganisering af jernbanesektoren på kort sigt. Der ville gennem en årrække skulle gøres nogle praktiske erfaringer, inden markedet kunne forventes at finde et stabilt leje. Jernbanesikkerhed bør efter EØSU's mening prioriteres, hvilket indebærer fastlæggelse af sociale forskrifter for jernbanesektoren på EU-plan.

3.2 Ex post-analyse af liberaliseringen af jernbanegodstransport

Beslutningen om at liberalisere markedet for jernbanegodstransport er truffet, og nu er der kun at vente og se, hvordan tingene udvikler sig.

EØSU mener, at man bør afvente offentliggørelsen af rapporten for at få et overblik over udviklingen af de hidtil trufne foranstaltninger, før man foreslår en yderligere åbning af markedet. EØSU opfordrer Kommissionen til at udarbejde rapporten inden for tidsfristen.

3.3 Forudgående analyse af liberaliseringen af international jernbanepersonbefordring

Forud for forelæggelsen af den tredje jernbanepakke bestilte Kommissionen en undersøgelse af liberaliseringen af personbefordring. Målet var at undersøge de forskellige liberaliseringsmodeller og komme med forslag til, hvilken model der burde vælges. Der fandtes følgende modeller:

EØSU beklager, at man ikke benyttede undersøgelsen til at gå i dybden med en række vigtige spørgsmål, såsom de følger, som en liberalisering af personbefordring vil have for:

Undersøgelsen indeholder en række bemærkninger til nogle af de områder, som den dækker (såsom betydningen af billetpriser og afgifter for brug af sporstrækninger). Dette sker med udgangspunkt i fire case studies (Sverige, Tyskland, Spanien og Ungarn) og en simuleringsmodel, der omfattede to sporstrækninger. Endvidere frarådes en liberalisering af national personbefordring med jernbane. Formålet med analysen var imidlertid rent konkret at anbefale en af de tre modeller.

3.4 Konsekvenserne af markedsåbningen for regional og offentlig transport

Forslaget om liberalisering af international personbefordring vil med cabotage indebære, at der i et vist omfang åbnes op for markedet for national personbefordring.

National personbefordring gennemføres ofte i et samlet transportnet, hvor overskud fra stærkt trafikerede strækninger udligner tab på mindre trafikerede strækninger og dermed gør det muligt at give adgang til et mere diversificeret udbud af tjenester. Dette gælder ikke kun offentlig transport, der indbefatter enerettigheder og/eller statstilskud, og for hvilke der i henhold til Kommissionens forslag under strenge betingelser kan gøres visse undtagelser.

Det er især i de små og mellemstore medlemsstater, at denne situation kan føre til mærkbare forstyrrelser for personbefordring med jernbane, der ikke er omfattet af kontraktmæssige enerettigheder.

I nogle medlemsstater omfatter kontrakter om offentlig service ikke blot enkelte strækninger, men hele nettet. Det vil i disse tilfælde blive svært at påvise, at balancen i den offentlige transport skulle være truet.

Muligheden for at tillade undtagelser som foreslået af Kommissionen vil indebære komplicerede procedurer og kan meget vel føre til sagsanlæg.

I juli 2000 foreslog Kommissionen (KOM(2000) 7 endelig) at erstatte forordning (EØF) nr. 1191/69 om de med begrebet offentlig tjeneste forbundne forpligtelser inden for transport, der fastsætter bestemmelserne for indrømmelse af enerettigheder og godtgørelser for offentlig personbefordring, med en ny forordning.

Forslaget om ændring af forordning (EØF) nr. 1191/69 har i flere år været blokeret i Rådet (Transport). Der er fortsat fundamentale uoverensstemmelser mellem Kommissionens forslag og Europa-Parlamentets holdning, hvilket kan få betydelig konsekvenser for forslagets virkning på liberaliseringen af jernbanepersonbefordring. Kommissionen planlægger at fremlægge et nyt forslag inden udgangen af året.

Dette taler yderligere for, at man afventer vedtagelsen af denne forordning, inden man formulerer forslag til, hvordan balancen opretholdes inden for offentlig personbefordring med jernbane i forbindelse med en liberalisering.

3.5 Indvirkning på servicekvaliteten for passagerer

I lyset af de høje omkostninger og traditionelt lave billetpriser konkluderes det i undersøgelsen, at det er lidet sandsynligt, at en liberalisering af international personbefordring vil føre til yderligere prisnedsættelser for passagerne.

Et mere diversificeret udbud fra jernbaneoperatører, der konkurrerer med hinanden på samme strækning, kan samtidig komme til at betyde, at det ikke længere vil være muligt at tilbyde den samme service som hidtil — én køreplan, én billet, information fra én kilde osv. Det vil blive mere vanskeligt at få adgang til information.

Kommissionen har på den baggrund fremsat forslag til retsforskrifter, der forpligter konkurrerende operatører til at samarbejde for at opretholde det hidtidige informationsniveau.

EØSU vil behandle dette forslag i en adskilt udtalelse, men vil dog umiddelbart understrege, at det først vil være nødvendigt at tvinge konkurrerende operatører til at samarbejde om at sikre passagerinformationen, når der er blevet åbnet op for markedet for personbefordring.

3.6 Indvirkning på beskæftigelsen

Kommissionen tager udgangspunkt i den antagelse, at en liberalisering af international personbefordring på lang sigt vil medføre personalenedskæringer, men på mellemlang sigt betyde øget beskæftigelse som følge af en stigning i antallet af passagerer. Kommissionen tager eksempelvis ikke højde for eventuelle negative virkninger på beskæftigelsen, der måtte følge af liberaliseringens indvirkning på regionale forbindelser og forbindelser, der er omfattet af kontrakter om offentlig service. I henhold til artikel 1, stk. 7, i det foreslåede direktiv afhænger virkningerne af den enkelte medlemsstats beslutning om at finansiere den regionale personbefordring.

Antallet af beskæftigede i jernbanesektoren er blevet halveret i løbet af det sidste årti. Jernbaneoperatører i såvel de nye medlemsstater som i den vestlige del af Europa har bebudet yderligere kraftige personalenedskæringer. Hvis liberaliseringen af international personbefordring betyder, at jernbaneoperatører i EU's små og mellemstore medlemsstater også vil blive fortrængt på de nationale fjernruter, kan der næppe tales om positive virkninger for beskæftigelsen.

Jernbane er en transportform, der traditionelt har været tilgængelig for alle samfundslag. Luftfart har udviklet sig fra at være en eksklusiv transportform til et massetransportmiddel. Det er lidet sandsynligt, at de positive virkninger, som denne udvikling har haft på beskæftigelsen, vil være de samme inden for international personbefordring med jernbane.

EØSU mener, at udsigten til kraftige jobnedskæringer i jernbanesektoren er bekymrende. Denne type nedskæringer skaber betydelige sociale problemer i de nye medlemsstater, der i forvejen er præget af høj arbejdsløshed og et utilstrækkeligt socialt sikringssystem. Der er et presserende behov for sociale foranstaltninger i disse områder. EØSU er imod ethvert tiltag, der fører til yderligere jobnedskæringer og en forringelse af jobkvaliteten i en sektor, der i forvejen er under pres.

3.7 Indvirkning på jernbaneoperatørerne i de nye medlemsstater

Det understreges i den tidligere nævnte Steer Davies Gleave-undersøgelse, at infrastrukturens ringe tilstand i de nye medlemsstater, jernbaneoperatørernes dårlige økonomiske situation og prisen på billetterne, som generelt holder sig under det langsigtede omkostningsniveau, i høj grad udgør yderligere hindringer for øget konkurrence.

Derudover råder jernbaneoperatørerne ikke over rullende materiel af høj kvalitet til at kunne modstå konkurrencen.

4. Konklusion

EØSU har i sine tidligere udtalelser altid været positivt stemt over for en modernisering af jernbanesektoren i EU og har fremhævet de væsentlige betingelser for en sådan modernisering:

EØSU opfordrer Kommissionen og medlemsstaterne til at sikre, at disse betingelser opfyldes hurtigst muligt.

EØSU erkender, at det af hensyn til befolkningens mobilitet er vigtigt at have en netværkstjenesteudbyder og integrere den med andre former for offentlig transport. Denne service bør ikke sættes over styr.

EØSU mener, at enhver beslutning om liberalisering af international personbefordring skal baseres på et klart og indgående kendskab til de overordnede virkninger på personbefordring med jernbane og til resultatet af de foranstaltninger, der blev truffet inden for rammerne af den første og anden jernbanepakke.

EØSU anmoder derfor Kommissionen om at foretage en udtømmende, forudgående analyse af fordelene og ulemperne ved en liberalisering af personbefordring. Analysen bør redegøre for, hvordan liberaliseringen påvirker:

EØSU opfordrer i første omgang Kommissionen til at fremlægge rapporten om gennemførelsen af liberaliseringen af markedet for jernbanegodstransport som påkrævet i direktiv 91/440/EØF (ændret ved direktiv 2004/51/EF).

EØSU gør opmærksom på, at Kommissionens forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om medlemsstaternes håndtering af krav om offentlig service og indgåelse af kontrakter om offentlig service inden for personbefordring med jernbane og ad vej og indre vandveje [KOM(2000) 7 endelig og ændret forslag KOM(2002) 107 endelig] stadig er under behandling i Rådet. Den endelige udformning af denne forordning kan have konsekvenser for bestemmelserne om beskyttelse af offentlig transport i forbindelse med en liberalisering af international personbefordring med jernbane.

Forbedringer af servicekvaliteten inden for personbefordring med jernbane er med til at gøre denne transportform mere attraktiv og dermed fremme den fælles transportpolitiks mål om at skabe et bæredygtigt transportsystem. Hovedansvaret ligger her hos jernbaneoperatørerne. EØSU stiller sig imidlertid kritisk over for foranstaltninger, der kan føre til en forringelse af det nuværende serviceniveau. Udvalget vil lægge stor vægt på foranstaltninger, der kan forbedre servicekvaliteten.

EØSU mener, at man ved at udbygge samarbejdet mellem jernbaneoperatører kan være sikker på at opnå en øget servicekvalitet for passagerer på internationale jernbaneforbindelser, herunder navnlig grænseoverskridende regionale forbindelser.

EØSU så gerne, at Kommissionen indgik i en dialog med de europæiske arbejdsmarkedsparter om virkningerne af en liberalisering af jernbanetransporten og, frem for alt, hvordan den vil påvirke arbejdspladsernes kvantitet og kvalitet.

Jernbanetransport dækker i de nye medlemsstater en betydeligt større andel af den samlede personbefordring end i EU-15. EØSU mener derfor, at der er brug for at være særlig opmærksom på udviklingen inden for personbefordring med jernbane i de nye medlemsstater og vurdere, hvad en åbning af markederne vil betyde for disse lande. Det er i hele EU's interesse og i tråd med målene i hvidbogen om den fælles transportpolitik, at denne høje andel fastholdes.

(1) Direktiv 2001/12/EF, EFT L 75 af 15.3.2001, s. 1 – EØSU's udtalelse, EFT C 209 af 22.7.1999, s. 22.

(2) Direktiv 2001/13/EF, EFT L 75 af 15.3.2001, s. 26 – EØSU's udtalelse, EFT C 209 af 22.7.1999, s. 22.

(3) Direktiv 2001/14/EF, EFT L 75 af 15.3.2001, s. 29 – EØSU's udtalelse, EFT C 209 af 22.7.1999, s. 22.

(4) Direktiv 2004/51/EF, EUT L 164 af 30.4.2004, s. 164 – EØSU's udtalelse, EUT C 61 af 14.3.2003, s. 131.

(5) Direktiv 2004/49/EF, EUT L 164 af 30.4.2004, s. 44 – EØSU's udtalelse, EUT C 61 af 14.3.2003, s. 131.

(6) Forordning (EF) nr. 881/2004, EUT L 164 af 30.4.2004, s. 1 – EØSU's udtalelse, EUT C 61 af 14.3.2003, s. 131.

(7) Direktiv 2004/50/EF, EUT L 164 af 30.4.2004, s. 114 – EØSU's udtalelse, EUT C 61 af 14.3.2003, s. 131.

(8) EUT C 61 af 14.3.2003, s. 131

(9) Jf. fodnote 8.

(10) Artikel 2, litra d, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2/2004/EF om ændring af Rådets direktiv 91/440/EØF om udvikling af Fællesskabets jernbaner.

(11) EU Rail Passenger Liberalisation: Extended impact assessment, februar 2004, af Steer Davies Gleave, London.

BILAG

til Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse (forretningsordenens artikel 54, stk. 3)

Følgende ændringsforslag, der opnåede mere end en fjerdedel af de afgivne stemmer, blev forkastet under debatten.

Punkt 3.1.4

Slettes.

Begrundelse

Dette punkt har intet at gøre med liberaliseringen af jernbanetransporten. Man blander to sektorer sammen i en udtalelse, der omhandler ændring og udvikling af jernbaner i Europa. Det kan ikke hævdes, at der er store mangler i overvågningen af de sociale forskrifter for vejtransport, når der findes en lang række forskrifter for føreres køre- og hviletider samt arbejdsdag. Overholdelsen af disse forskrifter kontrolleres ved hjælp af fartskrivere. I august måned i år indfører man i øvrigt et nyt kontrolmiddel, den digitale fartskriver, hvormed førernes arbejdsdag vil kunne overvåges mere præcist.

Afstemningsresultat

For: 58

Imod: 80

Hverken for eller imod: 7

Punkt 3.1.6

Ændres som følger:

»Der ville gennem en årrække skulle gøres nogle praktiske erfaringer, inden markedet kunne forventes at finde et stabilt leje. Jernbanesikkerhed bør efter EØSU's mening prioriteres, hvilket indebærer fastlæggelse af sociale forskrifter for jernbanesektoren på EU-plan.«

Begrundelse

Der fastsættes regler for jernbanesikkerheden i EU i direktiv 2004/49/EF.

Afstemningsresultat

For: 52

Imod: 93

Hverken for eller imod: 5

Punkt 3.2.3

Afsnittet erstattes af:

»EØSU mener, at man bør analysere rapportens indhold, så snart den er offentliggjort, for at kunne afgøre om direktivforslaget skal ændres.«

Begrundelse

I den nuværende formulering anmoder man om, at lovprocessen stoppes, hvilket medfører en form for retsusikkerhed, som er til skade for alle parter: virksomheder, medarbejdere, kunder.

Det forekommer at være mere positivt og konstruktivt klart at vise vilje til at tage hensyn til konklusionerne for eventuelt at forbedre eller ændre direktivforslaget.

Herved bliver der fortsat tale om en dynamisk og åben proces.

Afstemningsresultat

For: 54

Imod: 92

Hverken for eller imod: 9

Punkt 3.4.7 og 3.4.8

Punkterne erstattes af følgende tekst og nummereringen ændres:

»Når det nye forslag til forordning (EØF) nr. 119/69 forelægges Ministerrådet og Europa-Parlamentet, bør man undersøge de følger, som denne tekst kan få for liberaliseringen af jernbanetransport og balancen inden for offentlig personbefordring.«

Begrundelse

I den nuværende formulering omtales en situation, som ikke er aktuel længere. Kommissionen har udarbejdet en ny tekst, som muligvis forelægges Rådet (transport) i juni. Det er ikke muligt at foregribe, hvorledes hverken Ministerrådet eller Europa-Parlamentet vil se på oplægget.

Den foreslåede formulering indgår i en mere konstruktiv tilgang.

Afstemningsresultat

For: 68

Imod: 90

Hverken for eller imod: 8

Punkt 3.6

Punktet slettes.

Begrundelse

Det kan ikke hævdes, at liberaliseringen af jernbanetransporten vil medføre et tab af arbejdspladser, og at de nye job, der skabes, vil være af dårligere kvalitet, når liberaliseringen af alle andre transportformer bl.a. har medført et øget antal arbejdspladser. Det påpeges, at jernbanetransporten er den eneste transportform, som endnu ikke er liberaliseret.

Afstemningsresultat

For: 66

Imod: 102

Hverken for eller imod: 6