Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om »Kommissionens forslag til Rådets direktiv om indførelse af sikkerhedskontrol af tredjelandes luftfartøjer, der benytter Fællesskabets lufthavne« () (98/C 19/06)

Rådet for Den Europæiske Union besluttede den 17. marts 1997 under henvisning til EF-traktatens artikel 84, stk. 2, at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Transport og Kommunikation, som udpegede Michael Mobbs til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 15. oktober 1997.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 349. plenarforsamling af 29. og 30. oktober 1997, mødet den 29. oktober 1997, med 105 stemmer for, 1 imod og 2 hverken for eller imod, følgende udtalelse.

1. Indledning

1.1. Man har i nogen tid kunnet konstatere stigende bekymring for flyvesikkerheden i flere dele af verden. Dette har fået USA's regering og Den Internationale Organisation for Civil Luftfart (ICAO) til at oprette overvågnings- og hjælpeprogrammer, der skal bidrage til at afdække eventuelle mangler, så de rigtige foranstaltninger med henblik på at garantere sikkerheden for såvel flypassagerer og besætninger som folk i og uden for lufthavnen kan træffes.

1.2. De europæiske civile luftfartsmyndigheder er klar over, at Europa også må foretage sig noget på dette felt, og Den Europæiske Konference for Civil Luftfart (ECAC) har derfor påtaget sig at udvikle SAFA-programmet (SAFA: Safety Assessment of Foreign Aircraft). I juni 1996 vedtog generaldirektørerne i ECAC et særligt europæisk program. Programmet skulle så vidt muligt integreres i ICAO's foranstaltninger for at undgå dobbeltarbejde. Selv om EU endnu ikke er færdig med et direktiv, der skal sikre et bedre juridisk og politisk grundlag for rampcheck, foretages sikkerhedsrampcheck allerede i visse medlemsstater uden EU-retningslinjer.

1.3. I februar 1996 blev 176 europæiske passagerer dræbt ved en flyveulykke ud for Den Dominikanske Republik. Som følge heraf anmodede såvel Europa-Parlamentet () som Rådet () Kommissionen om at undersøge, hvilke foranstaltninger der kunne træffes for at forbedre sikkerheden, især ved at få løst problemet omkring substandardluftfartsselskaber, der udfører flyvninger til og fra Den Europæiske Union.

1.4. Kommissionen har som svar herpå fremlagt et forslag, der sigter mod at samle og samordne aktioner, som medlemsstaterne allerede kan iværksætte på grundlag af eksisterende ICAO-standarder og anbefalet praksis, i ét direktiv. For fuldt ud at forstå dette må man se på den nuværende holdning i medlemsstaterne.

1.4.1. Ifølge Rådets direktiv 94/56/EF af 21. november 1994 om fastlæggelse af de grundlæggende principper for undersøgelse af flyvehavarier og flyvehændelser inden for civil luftfart skal »hver medlemsstat sikre, at de tekniske undersøgelser gennemføres eller kontrolleres af en permanent civil luftfartsinstans eller -enhed. Denne luftfartsinstans eller -enhed skal fungere uafhængigt af navnlig de nationale luftfartsmyndigheder, der er ansvarlige for luftdygtighed, certificering ... og generelt af enhver anden part, hvis interesser kunne komme i konflikt med undersøgelsesinstansens eller -enhedens opgave«.

1.4.2. I henhold til ICAO-bilag 8 (»Luftdygtighed«) skal luftfartøjer være luftdygtige. Er en kontraherende stat i tvivl, om dette er tilfældet, behøver den ikke længere anerkende luftdygtighedsbevisets gyldighed, men kan foretage inspektion af luftfartøjet og - om nødvendigt - udstede startforbud. De nationale lovgivninger varierer, men i alle medlemsstater er der et eller andet organ, som har beføjelser til at udstede startforbud til ethvert fly - hvad enten flyet kommer fra det pågældende land, en anden EU-medlemsstat eller et tredjeland, hvis der er grund til at betvivle dets luftdygtighed. ICAO-bilag 13 »undersøgelse af flyvehavarier og flyvehændelser« fungerer på samme måde, når en flyvehændelse formodes at være indtruffet.

1.4.3. Enhver medlemsstats beføjelser til at inspicere og om nødvendigt udstede startforbud til et fly fra den pågældende medlemsstat, en anden medlemsstat eller et tredjeland skulle derfor allerede være anerkendt af alle medunderskrivere af ICAO. Desuden er de eksisterende bestemmelser for fly fra medlemsstaterne lige så strenge som eller strengere end dem, der gælder for tredjelandes fly. Man planlægger derfor ikke at indføre bestemmelser for tredjelandes luftfartøjer, som ikke allerede er gældende for medlemsstaternes egne fly.

1.4.4. Selv om de gældende bestemmelser muliggør passende forholdsregler over for fly fra hele verden, kan fly fra tredjelande godt blive behandlet forskelligt i de enkelte medlemsstater. Forholdsregler, som tages af én medlemsstat, følges ikke nødvendigvis op af eller støttes af andre medlemsstater. Således kan et fly, der erklæres for ikke fuldt luftdygtigt i en medlemsstat, men får lov til at forlade den pågældende stat uden passagerer (eller gods) for at få manglerne afhjulpet, lande i et andet medlemsland og dér få tilladelse til at tage passagerer (eller gods) ind, uden at manglerne er blevet udbedret.

1.4.5. Et luftfartsselskab fra et tredjeland, hvis luftfartøj har fået startforbud i en medlemsstat, kan, som situationen er i dag, indføre gengældelsesaktioner mod et luftfartsselskab fra den pågældende medlemsstat og samtidig fortsætte med at benytte de andre medlemsstaters lufthavne. Et eksempel herpå forekommer allerede mellem Storbritannien og Nigeria.

1.5. For at imødekomme krav om større sikkerhed nedsatte Kommissionen en gruppe på højt niveau (med repræsentanter for de nationale luftfartsmyndigheder, ECAC, De Fælles Luftfartsmyndigheder - Joint Aviation Authorities, JAA - og Kommissionen) til at bistå den med at overveje forskellige relevante løsninger i forbindelse med spørgsmålet om luftfartssikkerhed.

2. Gruppen på højt niveau

2.1. Gruppen på højt niveau udarbejdede en rapport, som vedføjedes en meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet og Rådet med titlen »Fastlæggelse af en fællesskabsstrategi til forbedring af flyvesikkerheden« (). Rapporten indeholder en hel række forslag, men beskrivelsen her omhandler kun forslag, som er relevante for udtalelsen.

2.2. Gruppen på højt niveau har drøftet den amerikanske organisation, FAA's procedure (dvs. undersøgt om de relevante nationale myndigheder er i besiddelse af de nødvendige juridiske instrumenter, økonomiske midler, personale og ekspertise til at opfylde deres ICAO-forpligtelser til at føre opsyn med sikkerheden). Gruppen konkluderede, at et sådant program ikke egner sig for Europa.

2.3. Europa har mange flere luftfartspartnere, eftersom der er flyforbindelser til europæiske lufthavne fra næsten alle andre lande i verden. Europa har ikke ressourcer til at kontrollere dem alle - i mange tilfælde ville det for øvrigt være spild af arbejde, i andre tilfælde ville der blive tale om dobbeltkontrol.

2.4. Det vil være mere hensigtsmæssigt i Europa at indføre en trinvis procedure, der udløses, når der er tydelige beviser for eller mistanke om sikkerhedsmæssige mangler hos et tredjelandsluftfartsselskab. Denne procedure kaldes SAFA-proceduren.

2.5. De operationelle aspekter af SAFA-proceduren er for øjeblikket ved at blive fastlagt af De Fælles Luftfartsmyndigheder på vegne af Den Europæiske Konference for Civil Luftfart.

2.6. Gruppen på højt niveau erkender behovet for at overholde principperne i ICAO's Chicago-konvention fra december 1944. Hovedpunkterne i gruppens rapport er:

2.6.1. En strategi, der sigter mod at forbedre sikkerheden og er rettet mod tredjelandes flyselskaber eller luftfartøjer, må ikke være i strid med principperne for den internationale civile luftfart.

2.6.2. De kontraherende stater er ansvarlige for udstedelsen af gyldigt flyvedygtigheds- og kompetencebevis for luftfartøjer og flybesætninger, der er registrerede i de pågældende stater. Sådanne beviser skal anerkendes i alle andre kontraherende stater, så længe attestationen svarer til eller er bedre end de internationale minimumsnormer. En kontraherende stat kan derfor nægte at anerkende beviser, den ikke anser for at være i overensstemmelse med ICAO's standarder. Når dette sker, kan man overveje ensidige aktioner for at beskytte sit lands statsborgere. Det følger dog ikke heraf, at det er muligt at træffe kollektive foranstaltninger.

2.6.3. Tosidede aftaler, der giver begge parter ret til at godkende flyselskaber, indeholder normalt ikke udtrykkelige bestemmelser om sikkerhedskontrol eller ensidige aktioner, der giver den ene part mulighed for at fratage den anden anerkendte rettigheder.

2.6.4. Den internationale flylovgivning gør det således meget vanskeligt at »sortliste« bestemte flyselskaber fra tredjelande - for slet ikke at tale om de gengældelsesaktioner eller andre diplomatiske forholdsregler, en sådan handling uvægerligt vil afstedkomme.

3. Kommissionsforslaget

3.1. Formålet med Kommissionens forslag om at indføre sikkerhedskontrol af tredjelandes luftfartøjer, der benytter Fællesskabets lufthavne, er at forbedre flyvesikkerheden gennem en kontrol med tredjelandes luftfartøjer, så snart der er mistanke om, at driften af dem ikke er i overensstemmelse med de internationale sikkerhedsnormer.

3.2. Selv om forslaget først og fremmest er rettet mod luftfartøjer fra tredjelande, berører det dog ikke medlemsstaternes rettigheder til - under behørig hensyntagen til fællesskabslovgivningen - at udføre kontrol af et hvilket som helst luftfartøj, der lander i dets lufthavne.

3.3. Proceduren omfatter især

3.3.1. bestemmelse af, hvilke oplysninger medlemsstaterne skal indsamle for at kunne tage de nødvendige forholdsregler;

3.3.2. medlemsstaterne skal udveksle informationer om deres foranstaltninger, så der kan træffes beslutninger om forbedringer af sikkerheden på fællesskabsplan;

3.3.3. har en medlemsstat begrundet formodning om, at et luftfartøj ikke lever op til de internationale standarder, underkaster medlemsstaten luftfartøjet et rampcheck;

3.3.4. viser rampchecket, at sikkerheden ikke er tilfredsstillende, skal medlemsstaten udstede forbud mod, at fartøjet starter, førend den pågældende sikkerhedsrisiko er elimineret. Ejeren af luftfartøjet eller det luftfartsforetagende, der benytter det, har ret til at appellere en beslutning om startforbud. Såfremt manglerne ikke kan afhjælpes fuldt ud i den lufthavn, hvor kontrollen har fundet sted, kan medlemsstaten i samråd med det land, der er ansvarligt for luftfartøjets drift, fastlægge de nødvendige betingelser, hvorunder luftfartøjet - uden betalende passagerer - får lov til under sikre forhold at flyve til en lufthavn, hvor manglerne kan afhjælpes.

3.4. Kommissionen foreslår, at den bistås af et rådgivende udvalg i arbejdet med at forbedre flyvesikkerheden og implementere foranstaltningerne.

3.5. Kommissionen ønsker at opstille en lovramme, inden for hvilken medlemsstaterne kan indføre de nødvendige love og administrative bestemmelser hver for sig eller i fællesskab via ECAC og/eller JAA, som de har lyst. Kommissionen anser en sådan fremgangsmåde for at være i overensstemmelse med subsidiaritetsprincippet.

3.6. Medlemsstaterne skal for at efterkomme direktivet sætte deres lovgivning i kraft inden den 1. august 1998 ().

4. Generelle bemærkninger

4.1. ØSU bifalder Kommissionens forslag. Forslaget bør dog betragtes som en del af en samlet indsats for forbedring af sikkerheden snarere end som en endegyldig løsning i sig selv. ØSU understreger, at Fællesskabets indsats ikke skal begrænse sig til at forbedre sikkerheden i tredjelandes flyselskaber og i disses fly, man skal sideløbende hermed højne sikkerhedsnormerne i Europa som helhed.

4.2. ØSU bifalder Kommissionens planer om, at inspektion, startforbud og (om nødvendigt) begrænsninger i landingsrettighederne skal foregå efter samme regler i hele EU, så det forhindres, at den utilfredsstillende trafikrettighedssituation, som er beskrevet i punkt 1.4.4, fortsætter. Træffer EU ikke snarest effektive og ensartede foranstaltninger, vil værdien af Kommissionens forslag kunne drages i tvivl.

4.3. Det er værd at notere sig, at ICAO-bilag 13 definerer et luftfartsforetagende som »en person, en organisation eller et selskab, som deltager i eller tilbyder deltagelse i flydrift«, og at JAA-kravene giver detaljerede definitioner på den terminologi, der anvendes i forskellige leasingarrangementer. Der findes dog ikke tilsvarende definitioner på »ejere«. Efter ØSU's mening bør Kommissionen klargøre alle udestående aspekter med de involverede parter, så man undgår smuthuller, der kan udgøre en risiko for sikkerheden.

4.4. JAA vil formentlig komme til at spille en vigtig rolle, navnlig i forbindelse med fastsættelsen af standarder og arbejdsprogrammer. ØSU støtter dette forhold, men er på den anden side klar over, at JAA for nærværende ikke har nogen juridisk status. JAA's 27 medlemmer er enedes om, at JAA kan opstille regler, men ikke udfærdige love. JAA-medlemmerne har skrevet under på at ville omsætte JAA's regler i national lovgivning (der findes ikke andre instanser i Europa, der kan påtage sig JAA's arbejde, især eftersom JAA er anerkendt for at have samlet størst ekspertise på dette felt). Efter ØSU's mening bør Kommissionen anerkende JAA's de facto status og indgå i et effektivt samarbejde.

4.5. Udviklingen af samarbejds- og bistandsprogrammer vil sammen med den nødvendige uddannelse af tredjelandes personale højne sikkerhedsstandarderne i disse lande. Forholdene i tredjelande, navnlig i deres lufthavne (standarder for indflyvningshjælpemidler, kommunikationsmidler, flyveledere) er ligeledes af direkte relevans for alle passagerers (herunder de europæiske passagerers) sikkerhed. Alt dette refereres der til i rapporten fra den højtstående gruppe, men det er ikke meningen, at det skal med i Kommissionens forslag.

4.6. De kompetente myndigheder i medlemsstaterne bør af hensyn til sikkerheden overveje, hvordan luftfartsselskaber fra tredjelande sikrer, at deres besætninger har tilstrækkeligt kendskab til de sprog, der anvendes inden for den civile luftfart - her tænkes især på engelsk.

4.7. Når der udstedes startforbud mod et luftfartøj, får det konsekvenser for passagerer (og gods), og der vil kunne kræves kompensation for eventuelle forsinkelser. Man bør tage dette aspekt med i betragtning samt overveje, hvordan passagerer og gods skal nå deres bestemmelsessted.

5. Særlige bemærkninger

5.1. Betragtninger

5.1.1. Følgende betragtninger bør tilføjes efter 3. betragtning for at gøre det klart for tredjelandsejere og/eller -luftfartsforetagender, at forslaget til direktiv ikke er diskriminatorisk:

»Fællesskabets luftfartsselskaber og luftfartøjer er allerede underlagt streng kontrol i henhold til ICAO's standarder og anbefalede praksis og JAA's krav;

medlemsstaterne har i henhold til standarder og anbefalet praksis i bilag 8 og 13 i ICAO-konventionen beføjelser til at udstede startforbud til ethvert luftfartøj, som kan formodes ikke at være luftdygtigt, eller i tilfælde af at der er indtruffet en hændelse, som påvirker eller kan påvirke sikkerheden i driften.«

5.2. Artikel 2 (Anvendelsesområde)

5.2.1. Stk. 1 ændres til:

»Dette direktiv finder anvendelse på luftfartøjer, der lander i eller starter fra lufthavne beliggende i Fællesskabets medlemsstater, og som ikke er fuldstændig ejet eller drevet af et selskab i en af Fællesskabets medlemsstater.«

5.2.2. Stk. 2, indledes:

» Kun statsluftfartøjer ...«

5.2.3. Stk. 3, i slutningen tilføjes:

»... lufthavne, herunder luftfartøjer fra andre medlemsstater.«

5.3. Artikel 3 (Definitioner)

5.3.1. Definitionen af »internationale sikkerhedsnormer« ændres på følgende måde:

»de sikkerhedsnormer, der er indeholdt i bilagene til konventionen angående international civil luftfart, undertegnet i Chicago den 7. december 1994, eller andre sikkerhedsnormer vedtaget på internationalt plan, og i kraft på datoen for udstedelsen af dette direktiv;«

5.3.2. Definitionen af »rampcheck«: »luftfartøjets og besætningens dokumenter« ændres til:

»luftfartøjets dokumenter og besætningens kunnen og kompetence.«

5.4. Artikel 4 (Indsamling af oplysninger)

5.4.1. Det er ikke tilstrækkeligt klart, hvad der menes med »kompetente myndigheder« i denne artikel, hvilket kan skabe forvirring. ØSU foreslår derfor, at »Medlemsstaternes kompetente myndigheder« ændres til »Medlemsstaterne«.

5.4.2. I listen i første led i denne artikels stk. 1 tilføjes følgende:

- rapporter fra kabinepersonalet;

- rapporter fra det personale, der står for vedligeholdelsen.

5.5. Artikel 5 (Rampcheck)

5.5.1. Denne detaljerede og præskriptive artikel stemmer ikke overens med de generelle intentioner med hensyn til subsidiariteten, som fremsættes i afsnit 7 i begrundelsen. Denne artikel bør tages op til fornyet overvejelse med henblik på at præcisere omfang og hyppighed af det check, der skal udføres. Kommissionen bør ligeledes præcisere (her eller i bilag II), at rampcheck ikke altid behøver at indeholde det samme eller at udføres i samme rækkefølge, hvis de ikke kan afsluttes inden for et rimeligt tidsrum.

5.5.2. Stk. 1

»... underkastes rampcheck efter følgende retningslinjer:« ændres til »... Underkastes omgående et rampcheck efter følgende retningslinjer:«

5.5.3. Stk. 2

Rampcheckrapporten skal kun sendes til de luftfartsmyndigheder, der formelt optræder som kontrolinstans, hvis der er tale om en anmeldelsespligtig mangel.

5.6. Artikel 6 (Udveksling af oplysninger)

5.6.1. Det bekymrer ØSU, at der ikke lægges nok vægt på, at foranstaltningerne skal træffes hurtigt - dette gælder både den første rapportering og den efterfølgende opfølgning i medlemsstaterne, Kommissionen og det rådgivende udvalg (som skal nedsættes i henhold til artikel 9). Det er ikke tilstrækkeligt klart beskrevet, hvordan de i stk. 2 nævnte rampcheckrapporter skal offentliggøres. Det bør efter ØSU's mening gøres helt klart, at det er nødvendigt, at medlemsstaterne handler i fællesskab. Der bør ikke efterlades smuthuller, der gør det muligt for luftfartsselskaber fortsat at anvende fællesskabslufthavne, før alle mangler, som man har fundet i en af Fællesskabets lufthavne, er blevet fuldt ud udbedret.

5.6.2. Efter ØSU's mening er det absolut påkrævet, at de nødvendige forholdsregler tages straks efter, at rampchecket har fundet sted (artikel 5), og oplysninger er blevet indsamlet (artikel 4). I direktivforslaget kræves der kun taget forholdsregler, hvis sikkerhedssituationen er utilfredsstillende, og enhver tøven med at afhjælpe denne er uacceptabel. Risikoen for, at der kommer til at gå for lang tid, bliver endnu større, hvis medlemsstaterne ikke selv kan sætte ind, når de skønner det påkrævet.

5.6.3. I stk. 2 kan man med fordel stryge »på opfordring«. Fornemmelsen af, at det er presserende, vil øges, hvis rapporten automatisk sendes til alle andre kompetente myndigheder.

5.7. Artikel 7 (Beskyttelse af oplysninger)

5.7.1. Hensigten med denne artikel er klar nok, men den kan blive vanskelig at gennemføre i praksis. Man kan godt forestille sig, at der vil blive produceret fortrolige oplysninger som begrundelse for at udstede startforbud til et luftfartøj, hvis luftfartsselskabet har appelleret startforbuddet.

5.7.2. Stk. 2: »luftfartøjets besætning« ændres til

»luftfartøjets besætning eller det personale, der står for vedligeholdelsen.«

5.8. Artikel 8, stk. 5 (Udstedelse af startforbud mod et luftfartøj)

5.8.1. Det bør gøres klart, hvem der er appelinstans, hvis en beslutning om startforbud appelleres.

5.9. Artikel 9-11 (Foranstaltninger til forbedring af flysikkerheden, gennemførelsesforanstaltninger og udvalg)

5.9.1. Kommissionen bør tage artiklerne op til fornyet overvejelse og rette ordlyden til efter eventuelle ændringer, der foretages i overensstemmelse med denne udtalelse.

5.10. Bilag 2 (om rampcheck)

5.10.1. Sidst i stk. 1, første punktum, tilføjes: »...rådighed, og afhængigt af rapporter fra tidligere check«. Bl.a. på den måde kan det undgås, at allerede udført arbejde og rapportering til de kompetente myndigheder gentages.

Bruxelles, den 29. oktober 1997.

Tom JENKINS

Formand for Det Økonomiske og Sociale Udvalg

() EFT C 124 af 21. 4. 1997, s. 39.

() Beslutning B4-0150/96, EFT C 65 af 4. 3. 1996, s. 172.

() Det 1907. møde i Rådet (transport), Bruxelles den 11. marts. 1996 (PRES 96/55).

() SEK(96) 1083 endelig udg., 12. 6. 1996.

() O.a.: I den engelske version står der den 1. juli.