1. INDLEDNING

Mekanismen for samarbejde og kontrol blev oprettet ved Bulgariens tiltrædelse af Den Europæiske Union i 2007[1]. Der var enighed om, at der måtte gøres en større indsats på en række vigtige områder for at afhjælpe manglerne i reformen af retsvæsenet, bekæmpelsen af korruption og bekæmpelsen af den organiserede kriminalitet. Siden da har rapporterne om samarbejde og kontrol beskrevet de fremskridt, Bulgarien har gjort, og de har haft til formål at målrette de bulgarske myndigheders indsats gennem specifikke henstillinger.

Mekanismen for samarbejde og kontrol har spillet en vigtig rolle for konsolideringen af retsstaten i Bulgarien, som er et centralt aspekt af den europæiske integration. Kommissionens overvågning og dens samarbejde med de bulgarske myndigheder i deres indsats for at fremme reform har haft en konkret indflydelse på, hvor hurtigt det er gået med at gennemføre reformerne, og hvor omfattende de har været. Kommissionens konklusioner og metodologien i mekanismen for samarbejde og kontrol[2] har hele tiden haft Rådets opbakning og draget fordel af et godt samarbejde med mange medlemsstater og af deres input.

Denne rapport opsummerer de skridt, der er taget i det seneste år, og kommer med henstillinger til de næste skridt. Den er resultatet af Kommissionens omhyggelige analyse, som bygger på input fra de bulgarske myndigheder, civilsamfundet og andre interessenter. Kommissionen har kunnet trække på den specifikke støtte fra eksperter fra det øverste retsråd i andre medlemsstater til at belyse situationen ud fra en retlig aktørs synspunkt.

Den politiske usikkerhed i det forløbne år i Bulgarien har ikke skabt et stabilt grundlag for indsatsen. Der vil i denne rapport blive peget på en række områder, hvor der er konstateret problemer, og hvor der lidt efter lidt findes løsninger. Disse skal forankres, hvis ændringerne skal have varig virkning. Bulgarien kan også gøre mere for at indhente (og offentliggøre) data vedrørende retsvæsenet og retshåndhævelsen.

Omfanget af udfordringen fremgår af Bulgariens egne opinionsundersøgelser. En Eurobarometer-undersøgelse, der blev foretaget i efteråret 2014, viste, at der i Bulgarien var bred enighed om, at reform af retsvæsenet, bekæmpelse af korruption og bekæmpelse af den organiserede kriminalitet var store problemer i Bulgarien. Resultaterne viste også, at bulgarerne er bekymrede over, at situationen er blevet værre, men at de nærer håb om, at denne udvikling kan vendes. Der var ligeledes stærk opbakning til EU's rolle i løsningen af disse problemer, og til, at EU bliver ved med at gøre en indsats, indtil Bulgarien har nået en standard svarende til andre medlemsstaters[3]. Disse holdninger understreger, at det er meget vigtigt for borgernes livskvalitet at fortsætte reformarbejdet, både på grund af de følger korruptionen og den organiserede kriminalitet har for Bulgariens økonomi, og fordi retsstatsprincippet spiller en afgørende rolle for et velfungerende og frit samfund.

Mekanismen for samarbejde og kontrol har til formål at følge udviklingen på lidt længere sigt snarere end at give et øjebliksbillede af situationen på et bestemt tidspunkt. I denne rapport tilstræbes det imidlertid at tage hensyn til de planer, der er udarbejdet af den regering, som trådte til i november 2014, og identificere nogle centrale milepæle, der kan belyse, hvilke fremskridt der gøres med planerne i fremtiden. På denne måde håber Kommissionen, at rapporten vil bidrage til at skabe ny enighed om at fremskynde reformen i Bulgarien. Henstillingerne i rapporten, målrettede EU-midler og deltagelsen af andre medlemsstater[4] viser tilsammen, at EU er parat til at støtte en fornyet indsats.

2. STATUS OVER REFORMPROCESSEN I BULGARIEN

2.1 Reform af retsvæsenet

Dommerstandens uafhængighed, ansvarlighed og integritet

Det øverste retsråd har vidtrækkende beføjelser til at forvalte og organisere det bulgarske retssystem. Det blev i rapporten fra 2014 anført, at det øverste retsråd på trods af nogle betydelige skridt til forvaltningsmæssig reform, generelt ikke betragtes som "en selvstændig og uafhængig myndighed, som er i stand til effektivt at forsvare dommernes uafhængighed af regeringen og parlamentet"[5]. Arbejdet i det øverste retsråd i 2014 har fortsat været genstand for megen diskussion, da der har været flere problemer i forbindelse med udnævnelser, afskedigelser eller kontrol med retternes anvendelse af systemet for vilkårlig fordeling af sager. Hertil kommer, at spændinger mellem det øverste retsråd og dets borgerråd, som er oprettet for at repræsentere civilsamfundet, har udviklet sig over tid med påstande fra civilsamfundets aktører om, at deres synspunkter ikke tages behørigt i betragtning. Flere organisationer, herunder den største dommersammenslutning, har som følge heraf forladt borgerrådet. Det øverste retsråd har måske til dels som reaktion herpå videreudviklet sin kommunikationsstrategi og truffet yderligere skridt med hensyn til gennemsigtighed[6].

Et aspekt vedrørende uafhængighed, som interessenter har gjort opmærksom på, er, at forvaltningen af de to grene af det øverste retsråd varetages af ligestillede. I andre medlemsstater nyder dommere og anklagere i retsrådene forskellige grader af selvstændighed. Det er et spørgsmål, der drøftes i Bulgarien, hvor flere ønsker særskilte kamre inden for det øverste retsråd til at fastlægge karriereforløb og træffe afgørelser i disciplinærsager vedrørende dommere og anklagere, mens mere tværgående spørgsmål behandles i plenum. Den underliggende årsag til sådanne ønsker er, at der er tale om forskellige organisatoriske strukturer, og at dommere og anklagere har forskellige roller, men også, at afgørelser om udnævnelser og disciplinære forhold kunne udnyttes af ét kammer i det øverste retsråd til at lægge pres på det andet.

Denne idé om at ændre det øverste retsråds struktur indgår i det nye forslag til en strategi for reform af retsvæsenet, som den bulgarske regering og parlamentet har vedtaget[7]. Det øverste retsråd er ikke fuldstændig modstander af forslaget, men har rejst tvivl om, hvorvidt det kan lade sig gøre, da det forudsætter en forfatningsændring og ikke kan gennemføres ved hjælp af en lovgivningsmæssig ændring af loven om retssystemet. Derudover berører reformstrategien en række andre spørgsmål, såsom valget af medlemmerne af det øverste retsråd. Der har allerede i tidligere rapporter om mekanismen for samarbejde og kontrol været fremsat henstillinger, som fortsat er relevante for de næste valg af det øverste retsråd, og som skal øge gennemsigtigheden og sikre integritet i udvælgelsesproceduren, herunder ved anvendelse af princippet "én dommer, én stemme" ved valget af den del af rådets medlemmer, der vælges af dommere[8]. Den nye strategi rejser også spørgsmålet om at mindske retspræsidenternes indflydelse, hvilket er blevet rejst tidligere grundet dets betydning for de enkelte dommeres uafhængighed.

Det har i flere rapporter om mekanismen for samarbejde og kontrol[9] været nævnt, hvor vigtigt det er at skabe gennemsigtighed og objektivitet i forbindelse med dommerudnævnelser. Selv om nogle af de større kontroverser, der var i 2012-13, blev undgået i 2014, er spørgsmålet om udnævnelser på højt plan inden for dommerstanden stadig problematisk. Navnlig har valget af præsidenten for øverste kassationsret være udskudt ved flere lejligheder med den begrundelse, at der ikke var enighed om afstemningssystemet, på trods af at kandidater med gode kvalifikationer – også fra øverste kassationsret selv – havde søgt. Der har i forbindelse med udnævnelsen af administrative ledere af andre retter været udtrykt bekymring over udvælgelsesprocedurens åbenhed og meritbaserede karakter. Derudover ser det ikke ud til, at der altid er taget fat på NGO'ernes spørgsmål til det øverste retsråd vedrørende visse kandidaters integritet, selv om det øverste retsråd foretager en formel integritetskontrol af alle kandidater – en vigtig del af proceduren, da det kan føre til en negativ udtalelse. Der er sket nogle proceduremæssige forbedringer, som kan føre til større gennemsigtighed i procedurerne, såsom indførelsen af en mulighed for dommerne i det øverste retsråd for at afholde en høring af kandidaterne til stillingen som retspræsident. Sådanne nye proceduremæssige muligheder kan både gøre udnævnelserne mere troværdige og forbedre de menige dommeres engagement i processen.

Retsinspektoratet har altid spillet en central rolle for fremme af integritet og effektivitet. Udnævnelsen af dets øverste inspektør, efter at stillingen længe havde været ubesat, blev i rapporten om mekanismen for samarbejde og kontrol fra januar 2014[10] anset for at være en test. Udnævnelsen har dog endnu ikke fundet sted. Proceduren i foråret 2014 tiltrak kandidater, som forekom velkvalificerede til stillingen, men en langvarig proces betød, at parlamentet ikke nåede frem til afstemningsfasen. Der er således fortsat ikke det stærke uafhængige lederskab af inspektoratet, som der burde være ifølge forfatningen. Dette forbliver derfor i 2015 en vigtig test af de bulgarske institutioners evne til at foretage gennemsigtige og meritbaserede udnævnelser af dommere på højt niveau[11].

Det blev desuden henstillet i 2014-rapporten[12], at der foretages en grundig og uafhængig analyse af systemet med tilfældig sagstildeling for at garantere, at systemet er sikkert, og at de ansvarlige i domstolene fuldt ud drages til ansvar for eventuelle beslutninger om ikke at anvende den tilfældige tildeling. Det øverste retsråd har taget skridt til at analysere potentielle svagheder og har udarbejdet planer for at modernisere systemet som led i et mere langsigtet e-Justice-projekt. Tildelinger kan nu foretages centralt, hvilket letter kontrollen. Denne midlertidige løsning ser dog ikke ud til at have forbedret sikkerheden. De specifikke mangler, der blev påpeget som led i revisionen i marts 2013 af den øverste forfatningsdomstol og af byretten i Sofia, er ikke blevet fulgt op. Derfor brød en række skandaler vedrørende sagstildelingen ud i Sofia byret i efteråret 2014[13]. Disse problemer blev ikke påpeget af det øverste retsråd – det var derimod aktører uden for systemet, der måtte gøre opmærksom på dem.

Selv om det er uheldigt, at der er forsinkelser i udarbejdelsen af langsigtede løsninger, er reaktionen på bevis på lovovertrædelser endnu vigtigere. Det øverste retsråds reaktion i efteråret 2014 tydede på, at dette har lav prioritet for rådet på trods af risikoen for straffelovsovertrædelser og disciplinære overtrædelser. Det forekommer sandsynligt, at dommerstandens rygte i Bulgarien fortsat vil lide skade, så længe der ikke er indført et helt sikkert system. Anvendelse af ekstern it-sikkerhedsekspertise til at teste det nye system kunne bidrage til at øge troen på, at systemet er på rette spor[14].

Reformstrategier for retsvæsenet

Justitsministeriet har taget skridt til forbedringer først med køreplanen for efterlevelse af henstillingerne i rapporten om mekanismen for samarbejde og kontrol fra 2014 (selv om status og tidsplan skal præciseres nærmere) og dernæst med fremlæggelsen i efteråret af en længe ventet strategi for retsreformen[15]. Dette omfattende dokument skal erstatte strategien fra 2010, som kun delvis er gennemført. Strategien blev vedtaget ved ministerrådets afgørelse den 17. december 2014 og fik bred opbakning fra parlamentet den 21. januar 2015[16].

Det er tilstræbt at sikre konsensus og engagement ved at opfordre til debat om ordlyden[17]. Rigsadvokaten og det øverste retsråd har fremsat mange bemærkninger. Teksten omhandler mange elementer, som civilsamfundet og brancheorganisationer[18] har efterspurgt, og også spørgsmål, som er blevet rejst i tidligere rapporter om mekanismen for samarbejde og kontrol. Den har til formål at sikre en god forvaltning af retsmyndighederne og forbedre aspekter vedrørende de menneskelige ressourcer, men også mere generelt at modernisere politikken på det strafferetlige område og forbedre beskyttelsen af de grundlæggende rettigheder. Strategien har gjort debatten om reform af retsvæsenet en smule klarere og givet den en mere hastende karakter – nu skal den omsættes til praksis.

Fra anklagemyndighedens side er der sket store fremskridt med gennemførelsen af den handlingsplan, der blev fremlagt af rigsadvokaten i 2013. Delvis ansporet af strategien for retsreformen fremsatte rigsadvokaten også nye forslag i november 2014 til decentraliseringen af anklagemyndigheden og til, hvordan der kunne gives ekstra garanti for, at der ikke var nogen indblanding i anklagernes arbejde[19].

Arbejdet med en ny straffelov er skredet fremad, men der mangler stadig konsensus. Eksperter og fagfolk har udtrykt delte meninger om, hvorvidt der er behov for en fuldstændig omskrivning eller blot ændringer – og om det overordnede rationale. På nuværende tidspunkt ser det ud til, at man vil følge en to-trins model, hvor man i første omgang vil foretage hurtige ændringer af dele af straffeloven (og muligvis af strafferetsplejeloven), når der er tale om visse meget hastende spørgsmål, bl.a. bestemmelser vedrørende bekæmpelsen af korruption og organiseret kriminalitet. I anden omgang vil det på grundlag af en grundig konsekvensanalyse og en offentlig høring blive besluttet, om der er behov for en ny straffelov. Dette kunne være en del af mere generelle overvejelser om de fremtidige politikker på det strafferetlige område, hvor det kræver tid at opnå enighed[20].

Et effektivt retssystem

Man har i det øverste retsråd fortsat arbejdet på en metodologi til vurdering af dommernes og domstolsorganernes arbejdsbyrde[21]. Et af målene er at fastlægge regler for, hvordan arbejdsbyrden måles og fordeles, idet der skal tages hensyn til sagernes kompleksitet og omfang. Forskelle i arbejdsbyrden anses i dag for at være en vigtig årsag til, at systemet ikke er effektivt. Der vil blive set på alle regionale domstole, idet der vil blive taget hensyn til samfundsøkonomiske og demografiske faktorer og nødvendigheden af at kunne garantere adgang til domstolsprøvelse, med henblik på at kunne fremlægge et forslag til en ny struktur for de regionale domstole inden udgangen af 2015. Der er allerede taget konkrete skridt til at rationalisere militærdomstolene. En solid metodologi ville give det rette grundlag for at kunne vurdere, om det er berettiget at lukke domstole med en meget lille sagsmængde (eller indføre et system med "mobile domstole") og omfordele ressourcerne til andre overbebyrdede domstole. Det forventes, at arbejdet med en bredere reform af retssystemet vil tage længere tid, især eftersom det øverste retsråd vil skulle koordinere med en bred vifte af interessenter[22], selv om den endelig beslutning er rådets.

Hvad angår forvaltning af menneskelige ressourcer generelt spiller bedømmelses- og forfremmelsessystemer samt kvaliteten af uddannelse en stor rolle. Regeringens strategi for retsreformen beskriver nogle forhold, som kan forbedres i fremtiden. Det nationale retsinstitut udvider fortsat uddannelsessortimentet for dommere[23].

Disciplinærsager er et andet område, der er fremhævet i rapporterne om mekanismen for samarbejde og kontrol. Der har været tale om problemer som manglende konsekvens (og klare normer for, hvordan konsekvens sikres) og den store andel af sager, der bliver omstødt ved appel. Det øverste retsråd har for nylig truffet visse foranstaltninger, herunder generelle retningslinjer på området, selv om det ikke ser ud til at bygge på en klar analyse af mangler. Det er for tidligt at sige noget om, hvorvidt foranstaltningerne er tilstrækkelige til at undgå kontroverser om disciplinærsager fremover.

Et andet spørgsmål, som man i rapporterne om mekanismen for samarbejde og kontrol har opfordret til at gøre noget ved, er den effektive gennemførelse af domstolenes domme, navnlig problemet med dømte kriminelle, som har formået at undslå sig retsforfølgelse og er stukket af. Der er gjort en vis indsats og truffet visse ledelsesmæssige skridt gennem en tværinstitutionel handlingsplan for 2014. Myndighedernes respons er dog fortsat ikke særlig overbevisende. Der er ikke set på spørgsmålet i sin helhed, så det er vanskeligt at vurdere, i hvilken grad enkeltstående foranstaltninger (såsom brugen af elektronisk overvågning) vil udfylde hullerne[24].

2.2 Korruption

Korruption er stadig et stort problem i Bulgarien. I den seneste Eurobarometer-undersøgelse anførte næsten alle respondenter (97 %), at det var et alvorligt problem[25].

Det har i mange år som led i mekanismen for samarbejde og kontrol været henstillet, at Bulgarien reviderer og ajourfører sin nationale strategi for korruptionsbekæmpelse[26]. De første uformelle resultater af en nyere evaluering af, hvilke virkninger Bulgariens korruptionsbekæmpelsesstrategi har haft gennem de senere år, som er foretaget af de bulgarske myndigheder, ser ud til at være et vigtigt bidrag hvad angår en ærlig vurdering af strategiens mangler. Resultaterne viser en lidt usammenhængende tilgang, utilstrækkelig brug af risikovurderinger og mangel på overvågning og evaluering. Selv om ministerielle inspektorater har udviklet en kultur med bedre kontrol, har manglen på en centraliseret struktur eller fælles benchmarks betydet, at forskellige ministerielle inspektorater handler ukoordineret. Ordninger på lokalt niveau tyder på store forskelle. Hvad angår den struktur, som Bulgarien har valgt til at foretage risikoanalyser (BORKOR), ser den ikke ud til at have givet resultater, der står mål med omkostningerne, og den kan under alle omstændigheder kun anses for at give analytisk input. Organet er ikke konstrueret til at give politisk vejledning[27].

Denne vurdering af manglerne ved den aktuelle korruptionsbekæmpelse kunne være udgangspunkt for en længe ventet reform. Ved hjælp af en høring af alle berørte parter kunne der tages hensyn til erfaringer og skabes et engagement i øvelsen. Civilsamfundet har høstet nyttige erfaringer inden for korruptionsbekæmpelse, som bør udnyttes fuldt ud.

Forebyggende foranstaltninger ser i de fleste tilfælde ud til kun at være i deres vorden. Der er høstet nogle erfaringer inden for bestemte områder[28], men de afspejler den lidt usammenhængende indsats. Der er intet tegn på en struktur, som gør det muligt at udveksle bedste praksis eller at anerkende succeser. Den offentlige forvaltning har ikke et omfattende system med obligatorisk overvågning af korruptionsbekæmpende tiltag og rapportering til en central instans.

Som beskrevet i rækken af rapporter om mekanismen for samarbejde og kontrol er offentlige indkøb et område, hvor risikoen for korruption er høj. Systemet til kontrol af procedurerne kan forbedres i overensstemmelse med den seneste strategi for Bulgariens system for offentlige indkøb, som er udviklet efter henstillinger fra Kommissionens tjenestegrene.

Hvad angår interessekonflikter og ulovlig berigelse har kommissionen for forebyggelse og vurdering af interessekonflikter (CPACI) afventet afgørelser om lovgivningsændringer og udnævnelser på ledelsesniveau. Begge dele er vigtige for kommissionens virke[29], og den tvungne afskedsbegæring fra den tidligere formand som følge af bevis på misbrug af indflydelse[30] tyder på, at det haster med at få kommissionen tilbage på rette spor. Disse afgørelser har nu været ventet i hele 2014. Ansvaret ligger hos parlamentet, og forsinkelserne kan styrke indtrykket af, at afgørelser, hvor hensynet til integritet burde veje tungest, træffes på politisk grundlag. Hvad angår forebyggelse af korruption kunne der måske gøres bedre brug af formueangivelser fra offentligt ansatte til identifikation af risikoområder og potentielle tilfælde af ulovlig berigelse.

Effektiv retsforfølgelse og endelige domme er afgørende for troværdigheden af enhver strategi for korruptionsbekæmpelse. Hidtil er der kun afsagt meget få endelige domme i sager vedrørende omfattende korruption på trods af problemets omfang[31]. Den offentlige anklagemyndighed har taget positive skridt til at opprioritere korruptionssager, og der har været en stigning i antallet af indledte sager, og sagsbehandlingen går hurtigere. Nogle få af disse sager vedrører personer i høje stillinger. Ligesom ved organiseret kriminalitet er det vigtigt at følge udviklingen i korruptionssager på domstolsniveau for at kunne identificere de aspekter af domstolspraksissen, der kan manipuleres med for at forsinke retsforfølgelsen. Det ser ud til, at sagerne nogle gange går i stå temmelig længe på domstolsniveau, før de sendes tilbage til anklageren med en kort frist til at udføre yderligere opgaver.

Anklagemyndigheden har etableret en lille særlig enhed med personale bestående af anklagere og efterforskere fra statens agentur for national sikkerhed (SANS) for at sikre en mere effektiv undersøgelse af korruption i den offentlige forvaltning. Enheden har indtil videre mest set på lokale tilfælde af korruption, som ikke kunne behandles på lokalt niveau på grund af lokale forbindelser og lokalt pres. Modellen med specielle enheder til at bekæmpe korruption ser foreløbigt ud til at have givet nogle resultater, men den vil bestå sin egentlige prøve, når der kommer flere sager på højt niveau og dens operationelle kapacitet bliver større. Det er også vigtigt, at strukturelle ændringer af SANS ikke undergraver effekten af arbejdet.

Det ser ud til, at mangler i straffelovens regler til bekæmpelse af korruption er et andet problem, navnlig når det gælder "korruption på højt niveau", misbrug af indflydelse og sondringen mellem aktiv og passiv korruption. Der ser ud til at være et akut behov for at modernisere loven på dette område, og at det ville være en fordel at foretage hastende ændringer sideløbende med bredere overvejelser om politikken på det strafferetlige område og en ny lov.

2.3 Organiseret kriminalitet

Organiseret kriminalitet er fortsat et problem i Bulgarien. Problemet anerkendes af offentligheden[32], og højtprofilerede tilfælde af skyderier i det offentlige rum og drabet på et vidne har været en klar påmindelse om, at situationen er alvorlig. Selv om antallet af sager, der er indledt af anklagemyndigheden, ser ud til at være steget betydeligt i 2014, er antallet af sager, hvor der er truffet en endelig afgørelse, fortsat lavt[33]. De myndigheder, der arbejder på området, har udtrykt bekymring over for Kommissionen over, at der er et pres på lokalt niveau, som står i vejen for en effektiv efterforskning af forbrydelser og korruption. Intimideringen af vidner er fortsat et stort problem, og der er muligvis måder, hvorpå man kan få vidner til hurtigere at acceptere at deltage i vidnebeskyttelsesprogrammer[34].

Den særlige anklagemyndighed og domstol, der blev etableret for to år siden, begynder lige så stille at opnå resultater med nogle få afsluttende domme og tegn på hurtigere sagsbehandling. Men deres arbejde bremses stadig af en lidt usystematisk tildeling af opgaver og de meget formalistiske bestemmelser i straffeloven. Rigsadvokaten fremsatte i november forslag til, hvordan nogle af disse problemer kunne løses.

På trods af en stor indsats ser det stadig ikke ud til, at beslaglæggelse og konfiskation af aktiver i tilstrækkelig grad er rettet mod organiserede kriminelle grupper. I hastetilfælde kan anklagemyndigheden træffe afgørelse om midlertidige indefrysningsforanstaltninger, som overgår til kommissionen for beslaglæggelse af aktiver. Denne kommissionen opnår fortsat gode resultater på trods af et byrdefuldt regelsæt. I den seneste rapport om mekanismen for samarbejde og kontrol blev der sat spørgsmålstegn ved de nye retsregler for beslaglæggelse af aktiver[35] – disse spørgsmål er fortsat uløste.

Indenrigsministeriet har sine egne ressourcer, der beskæftiger sig med retsmedicin, DNA, ballistik og grafologi, men på andre specialområder er det nødvendigt at trække på eksperter ved domstolene, hvilket kan give problemer med råderet, kompetence, omkostninger og – måske – upartiskhed. Bulgarien har ikke et ekspertkontor eller noget tilsvarende. Observatører har gjort opmærksom på, at dette kunne være en af årsagerne til, at der ikke sker fremskridt med sagerne ved domstolen[36].

Den nye bulgarske regering har tilkendegivet, at den har til hensigt at flytte efterforskningen af organiseret kriminalitet væk fra SANS' område og dermed omgøre den kontroversielle sammenlægning af det tidligere politidirektorat for organiseret kriminalitet – GDBOP – og SANS in 2013[37]. Den tidligere reform på området resulterede i, at sager om organiseret kriminalitet i praksis blev afbrudt i adskillige måneder, bl.a. samarbejdet med andre medlemsstaters sikkerhedstjenester. Der er udtrykt bekymring over, at den nye omstrukturering af tjenesterne med ansvar for efterforskning af organiseret kriminalitet risikerer at skabe lignende forstyrrelser, men regeringen har gjort det klart, at den er klar over risikoen og vil træffe foranstaltninger til at fremme omlægningen.

3. KONKLUSIONER OG ANBEFALINGER

Siden Kommissionens rapport fra januar 2014 er der kun sket små fremskridt med retsreformen og med de konkrete tiltag til bekæmpelse af korruption og organiseret kriminalitet. Den omstændighed, at der i den periode, som denne rapport dækker, har været tre forskellige regeringer, og at situationen i parlamentet kørte fast, har tydeligvis ikke bidraget til at fremme reformindsatsen. Nøglen til at komme videre med reformen er dog at erkende problemerne og finde ud af, hvad der skal til for at løse dem. Den aktuelle regering har taget et vigtigt skridt ved at vedtage en strategi for retsreformen, som er meget detaljeret. Der er også tegn på, at den forestående analyse af de gældende foranstaltninger til korruptionsbekæmpelse vil være et nyttigt bidrag til overvejelserne om en fremtidig strategi. Næste fase vil være at vise, at reformen virkelig er en politisk prioritet ved hurtigt at bygge videre på denne strategi, skabe konsensus og fastlægge præcise tiltag med specifikke milepæle – og dernæst at sikre deres gennemførelse. Dette forudsætter yderligere ændringer i den politiske kultur og en reel følelse af, at disse emner står øverst på dagsordenen.

Nogle af de vigtige institutioner har løbende gennemført ledelsesmæssige ændringer, som burde støtte bestræbelserne på at få reformen omsat til konkrete ændringer. Udover at få sat skub i reformen i overensstemmelse med strategien ville en mere systematisk og professionel indsamling af data og større gennemsigtighed i forbindelse med offentliggørelsen af dem også bidrage til at øge tilliden til myndighedernes faglige kunnen og engagement.

Reaktionen på specifikke kontroverser og fremskridtet med bestemte sager vil også være afgørende for, om fremskridtet virker troværdigt. Det fremgår af tidligere rapporter om mekanismen for samarbejde og kontrol, at kontroverser om bl.a. gennemsigtighed og merit i forbindelse med retsafgørelser eller reaktionen på lovovertrædelser som f.eks. dømte kriminelles strafunddragelse eller indlysende fejl i den tilfældige sagstildeling har øget offentlighedens skepsis over for reformen. De bulgarske myndigheders reaktion i sådanne tilfælde er fortsat ikke særlig overbevisende, hvilket øger tvivlen om dommerstolenes uafhængighed. Antallet af endelige domme om korruption på højt niveau og sager om organiseret kriminalitet er fortsat meget lavt. Det forhold, at foranstaltninger, der er afgørende for at skabe forandring, er utilstrækkelige, er også en vigtig forklaring på bulgarernes hidtidige skepsis over for reformen, hvilket også fremgår af meningsmålingen[38].

Kommissionen opfordrer Bulgarien til at sætte ind på følgende områder:

1. Dommerstandens uafhængighed, ansvarlighed og integritet

Strategien for retsreformen indeholder mange forslag til, hvordan svaghederne på området kan afhjælpes. Disse foranstaltninger skal understøttes af en erkendelsen af, at systemet kun virker troværdigt, hvis myndighederne viser vilje til at opnå så stor objektivitet som muligt og sikre, at der virkelig sættes ind over for overtrædelser.

· Reformen af det øverste retsråds struktur skal fortsætte med inddragelse af faglige sammenslutninger og andre relevante parter, bl.a. ved at se på procedurerne for de næste valg til det øverste retsråd, som skal skabe et retsråd, der indgiver tillid.

· Der skal anvendes objektive normer for merit, integritet og gennemsigtighed i udnævnelsen af dommerstanden, herunder ved stillinger på højt plan, og udnævnelserne skal ske inden for en rimelig frist. Integritetsproblemer er særlig vigtige, og de, der er ansvarlige for udnævnelser, skal vise, at der følges op på problemerne.

· Udnævnelsen til stillingen som ledende inspektør er gået i hårdknude, og det skal der hurtigst muligt findes en løsning på.

· Sikkerheden i systemet til vilkårlig fordeling af sager skal forbedres hurtigt, og der skal sættes skub i moderniseringen af systemet. Der skal foretages grundige og upartiske undersøgelser af alle tilfælde, hvor der er mistanke om, at der pillet ved systemet.

2. Reform af retsvæsenet

Strategien for retsreformen er et godt grundlag for den fremtidige indsats, og den debat, den har sat i gang, har vist, at organer som anklagemyndigheden har givet konstruktiv respons.

· Den nye retsstrategi, som regeringen har vedtaget, samt de detaljerede forslag fra anklagemyndigheden skal gennemføres.

· Der skal tages fat på de kritiske områder i straffeloven, som bør forbedres hurtigst muligt, således at korruptionen og den organiserede kriminalitet bedre kan bekæmpes.

· Der skal opnås enighed om en præcis tidsplan for de mere langsigtede overvejelser om de grundlæggende mål med en ny straffelov.

3. Et effektivt retssystem

Det øverste retsråd har taget nogle vigtige ledelsesmæssige skridt, som nu skal følges op.

· Metodologien til vurdering af dommernes og domstolenes arbejdspres skal afsluttes, og alle centrale interessenter skal høres, således at man får et objektivt grundlag for at ændre domstolenes struktur (om nødvendigt ved at koble domstolene fra de øvrige offentlige tjenesters struktur).

· Håndhævelsen af klare procedurer og standarder for sanktioner skal sikres, således at man får konsekvente afgørelser i disciplinærsager.

· De huller, der forhindrer en effektiv fuldbyrdelse af retsafgørelser og f.eks. gør det muligt for personer at unddrage sig fængselsdomme eller finansielle sanktioner, som retten har fastsat, skal lukkes.

· Der skal gøres konkrete fremskridt med e-Justice med henblik på at forbedre retsprocessen.

4. Korruption

Den forestående evaluering af Bulgariens korruptionsbekæmpelsesstrategi burde give en grundig analyse af, hvilke udfordringer Bulgarien står over for. Den kan bidrage til både at fastlægge en ny strategi og til at tage konkrete nye skridt til at løse problemerne både hvad angår forebyggelse og effektiv retsforfølgelse.

· En institution skal tillægges den kompetence og autonomi, der er nødvendig for at koordinere og kontrollere håndhævelsen af de korruptionsbekæmpende tiltag. Der skal udarbejdes et sæt mindstekrav til den offentlige sektor hvad angår tilsyn med organer, risikovurderinger og rapporteringspligter.

· Der skal lægges en solid national strategi for bekæmpelse af korruption, idet der startes med offentliggørelsen af analysen af manglerne ved den eksisterende strategi.

· Det skal sikres, at der følges nøje op på den strategi for offentlige indkøb, som blev vedtaget i juli 2014.

· Udnævnelsesproceduren for de resterende medlemmer af CPACI og de lovgivningsmæssige ændringer af loven om interessekonflikter skal afsluttes.

· Der skal foretages en vurdering af, hvordan der kan gøres bedre brug af formueangivelser (såsom målrettet kontrol gennem risikovurderinger).

· Anklagemyndighedens kapacitet til at retsforfølge korruptionssager på højt niveau skal styrkes.

· Der skal holdes øje med, hvilke fremskridt der sker i korruptionssager på højt niveau, og der skal tages stilling til, hvilke foranstaltninger der skal træffes for at undgå, at huller i procedurer udnyttes til at forsinke retsprocessen, og de valgte foranstaltninger skal gennemføres.

5. Organiseret kriminalitet

Det store antal uafsluttede sager og de få eksempler på fremskridt kaster stadig en skygge over bestræbelserne på at bekæmpe organiseret kriminalitet og forbedre retshåndhævelsen på området.

· Der skal skabes de rette betingelser for, at den særlige domstol for organiseret kriminalitet og den tilhørende anklagemyndighed kan koncentrere sig om højtprofilerede, komplekse sager.

· Der skal holdes øje med, hvilke fremskridt der sker i sager på højt niveau om organiseret kriminalitet, og der skal tages stilling til, hvilke foranstaltninger der skal træffes for at undgå, at huller i procedurer udnyttes til at forsinke retsprocessen, og de valgte foranstaltninger skal gennemføres.

· Det skal sikres, dels at der træffes de fornødne foranstaltninger til at forhindre, at sagsøgte personer unddrager sig retsforfølgelse eller formår at skjule ulovligt erhvervede aktiver, inden den endelige retsafgørelse foreligger, dels at der kan ske en klar ansvarsplacering i tilfælde af fejl.

· Eventuelle ændringer af de strukturer, der deltager i efterforskningen af organiseret kriminalitet, skal foretages på en sådan måde, at kontinuiteten i arbejdet sikres.

[1] Rådets konklusioner af 17. oktober 2006 (13339/06); Kommissionens beslutning af 13. december 2006 om oprettelse af en mekanisme for samarbejde og kontrol vedrørende Bulgariens fremskridt med opfyldelsen af specifikke benchmarks på områdernes retsreform og bekæmpelse af korruption og organiseret kriminalitet (K(2006) 6570 endelig).

[2] Rådets konklusioner om tidligere rapporter: http://ec.europa.eu/cvm/key_documents_en.htm

[3] Flash Eurobarometer 406.

[4] Nogle medlemsstater yder tekniske bistand til Bulgarien på områder med relevans for mekanismen for samarbejde og kontrol.

[5] COM(2014) 36 endelig, s. 3.

[6] Teknisk rapport, afsnit 2.1.

[7] Det fremgår dog af nogle rapporter, at der blev sat spørgsmålstegn herved i parlamentet den 21. januar 2015.

[8] KOM(2012) 411 endelig udg., s. 11.

[9] Se f.eks. COM (2012) 411 final, s. 6 og COM (2014) 36 final, s. 9.

[10] COM (2014) 36 final, s. 4.

[11] Nationalforsamlingen har på ny indledt proceduren med en frist for udnævnelse af kandidater den 30. januar 2015.

[12] Se henstilling s. 9 i COM(2014) 36 final.

[13] Navnlig i forbindelse med tildelingen af sager vedrørende konkursprocedurer i to symbolske sager. Se teknisk rapport, afsnit 4.1.

[14] Dette ville formodentlig være et område, hvor støtte i form af EU-midler kunne vise sig nyttigt.

[15] Findes på justitsministeriets webside (på bulgarsk): http://mjs.bg/107/

[16] Det forlyder, at parlamentet satte spørgsmålstegn ved dele af strategien.

[17] Overgangsregeringen fremlagde teksten som et udkast i oktober 2014.

[18] Se især de føromtalte forslag til en opsplitning af det øverste retsråd i kamre ved afgørelser vedrørende udnævnelser og disciplinære forhold.

[19] Rigsadvokatens konkrete forslag, som tilstræber en mere decentral, gennemsigtig og ansvarlig anklagemyndighed, kunne også tages i betragtning i forbindelse med de mere omfattende ændringer af strafferetsplejeloven og loven om retssystemet.

[20] De forberedelser, der har været i gang på området siden 2009, burde give et rigt grundlag hvad angår analytisk input.

[21] Det analysearbejde, som i øjeblikket foretaget i det øverste retsråd, kunne til dels som svar på henstillinger i rapporten om mekanismen for samarbejde og kontrol (se f.eks. COM(2014) 36 final, s. 10) også forbedre grundlaget for vurderingerne, f.eks. ved at tage bedre højde for arbejdsbyrden og udvikle et klarere grundlag for den regelmæssige bedømmelse af dommerne.

[22] Reformen vil få betydning for andre offentlige tjenesters territoriale struktur.

[23] Teknisk rapport, afsnit 4.2.

[24] Se teknisk rapport, afsnit 6.2.

[25] Flash Eurobarometer 406.

[26] Der blev også i rapporten om bekæmpelse af korruption i EU gjort opmærksom på en række udfordringer i Bulgarien (COM(2014) 38 final). Korruption (samt domstolenes uafhængighed) blev også fremhævet som en udfordring for Bulgarien i de landespecifikke henstillinger for 2014 i forbindelse med det europæiske semester for samordning af de økonomiske politikker (EUT 2014/C 247/02).

[27] COM(2014) 36 final, s. 7; teknisk rapport, afsnit 5.4.

[28] Såsom at sikre, at toldere og grænsevagter ikke skal håndtere kontanter, og at der er personalerotation.

[29] Teknisk rapport, afsnit 5.4.

[30] Dette har været genstand for straffesager.

[31] SANS' rapport om sine aktiviteter for 2014 kunne påvise langt større aktivitet vedrørende organiseret kriminalitet end korruptionsbekæmpelse.

[32] Det opfattes som et stort problem af 96 % af de bulgarer, som deltog i den seneste Flash Eurobarometer-undersøgelse 406.

[33] Teknisk rapport, afsnit 6.1.

[34] Et vidne, som for nylig blev dræbt i forbindelse med en sag med stor signalværdi, havde afvist at deltage i et vidnebeskyttelsesprogram.

[35] COM(2014) 35 final, s. 8.

[36] Teknisk rapport, afsnit 6.1.

[37] COM(2014) 35 final, s. 8.

[38] Flash Eurobarometer-undersøgelse nr. 406.