GLOSSAR

CASE : Akronym for "Complessi Antisismici Sostenibili Ecocompatibili", dvs. seismisk isolerede og miljømæssigt bæredygtige boliger. CASE-projektet blev bekendtgjort af det italienske ministerråd den 23. april 2009. Den 28. april 2009 udstedte den italienske regering lovdekret nr. 39 kendt som "Decreto Abruzzo", som fastsatte, at Departementet for Civilbeskyttelse skulle sørge for opførelsen af CASE-boliger til varig benyttelse. Bygningerne er opført på særlige piller, som skal isolere dem fra horisontale jordskælvsbevægelser. De er endvidere energieffektive og omfatter vedvarende energisystemer såsom solcellepaneler og solvandvarmere.

Departementet for Civilbeskyttelse : Den italienske civilbeskyttelse er et integreret system, som muliggør samordnet anvendelse af alle disponible statslige og private midler. Den er et departement under statsministeriet og omfatter i henhold til lovgivningen en række myndigheder, administrationer og private og offentlige organer (herunder hæren, flåden og luftvåbenet samt mange ministerier og regionale myndigheder) og personer fra den akademiske verden, som er involveret i forskningsaktiviteter. Budgettet for regnskabsåret 2012 er på 1,67 milliarder euro, hvoraf 72 % skal dække lån vedrørende katastrofer i tidligere år, 21 % er afsat til foranstaltninger, der skal gennemføres i henhold til lovgivningen, og 7 % går til departementets interne udgifter, herunder omkostninger i relation til flyflåden.

EU’s Solidaritetsfond : Den Europæiske Unions Solidaritetsfond blev oprettet ved Rådets forordning (EF) nr. 2012/2002 af 11. november 2002 til indsats i forbindelse med større naturkatastrofer og for at udtrykke europæisk solidaritet med katastroferamte regioner i Europa. Den er blevet anvendt i forbindelse med mange forskellige former for katastrofer, f.eks. oversvømmelser, skovbrande, jordskælv, storme og tørke. Solidaritetsfonden kan kun mobiliseres, hvis de skader, den nationale katastrofe har forvoldt, overstiger en beløbsgrænse på tre milliarder euro (i 2002-priser) eller 0,6 % af det nationale BNI. Fonden har et årligt budget på 1 milliard euro. Pr. november 2011 havde fonden finansieret støtte for næsten 2,5 milliarder euro (jf. bilag I).

Gennemførelsesaftale : Aftale nr. C(2009)9138 undertegnet af Kommissionen og Departementet for Civilbeskyttelse den 11. november 2009 fastlægger støttebeløbet og de interventioner, der finansieres af Solidaritetsfonden efter jordskælvet i Abruzzo.

+++++ TIFF +++++

L’Aquila :

Hovedstaden i regionen Abruzzo. Byen havde i 2009 en registreret befolkning på 73150 indbyggere, men en daglig tilstedeværelse af 100000 mennesker i forbindelse med studier, aktiviteter i den tertiære sektor, job og turisme. Den er beliggende i 721 meters højde, klemt inde mellem fire mere end 2000 meter høje bjerge. Klimaet er køligt sammenlignet med det meste af det centrale Italien.

FIGUR 1 — L’AQUILAS GEOGRAFISKE PLACERING

Kilde: EUROSTAT.

MAP : Akronym for "Moduli Abitativi Provvisori", dvs. midlertidige boligmoduler.

MUSP : Akronym for "Moduli ad Uso Scolastico Provvisori", moduler til midlertidig anvendelse som skoler. Disse moduler erstatter midlertidigt de skoler, der blev beskadiget ved jordskælvet.

RESUMÉ

I. Formålet med Den Europæiske Unions Solidaritetsfond er at hjælpe medlemsstater og lande, som er i færd med at forhandle om tiltrædelse af Den Europæiske Union, med at reagere på større naturkatastrofer ved at dække en del af deres offentlige udgifter til væsentlige nødhjælpstiltag. De foranstaltninger, der kan finansieres, omfatter omgående udbedring af infrastruktur og faciliteter på energi-, vandforsynings-, spildevands-, telekommunikations-, transport-, sundheds- og undervisningsområdet samt midlertidig indkvartering og nødhjælp for at opfylde befolkningens umiddelbare behov.

II. I begyndelsen af april 2009 ramte et jordskælv den italienske region Abruzzo og regionens hovedstad L’Aquila og forårsagede direkte skader, som anslås til mere end 10 milliarder euro. I november 2009 bidrog den Europæiske Union til de italienske nødhjælpsforanstaltninger med en halv milliard euro fra Solidaritetsfonden. Ifølge gennemførelsesaftalen skulle dette bidrag anvendes til i) førstehjælpsforanstaltninger (vejledende bidrag fra EU’s Solidaritetsfond: 50 millioner euro), ii) MAP-projekter (midlertidige indkvarteringsmoduler til 7000 mennesker) og MUSP-projekter (midlertidige skoler til 15000 skolebørn) (vejledende bidrag fra EU’s Solidaritetsfond: 94 millioner euro) samt iii) CASE-projektet om boliger til 15000 mennesker (vejledende bidrag fra EU’s Solidaritetsfond: 350 millioner euro).

III. Retten undersøgte, om i) de udgifter, der kunne dækkes ifølge gennemførelsesaftalen, var i overensstemmelse med forordningen om EU’s Solidaritetsfond, ii) om CASE-projektet var velplanlagt og blev gennemført hurtigt, og iii) om der var taget skyldige økonomiske hensyn under gennemførelsen af CASE-projektet.

IV. Retten konstaterede, at de finansierede projekter, bortset fra CASE-projektet, var berettigede til støtte ifølge forordningen om EU’s Solidaritetsfond. De var alle blevet gennemført i overensstemmelse med gennemførelsesaftalen og opfyldte mange af den jordskælvsramte befolknings umiddelbare behov. De italienske myndigheders strategi om at opføre CASE-lejligheder var nem at forstå, men det lykkedes ikke projektet at skaffe husly til hele den fordrevne befolkning inden vinteren. CASE-lejlighederne blev unødvendigt dyre og kom for få mennesker til gode, planlægningen af projektet var mangelfuld, og der blev ikke i tilstrækkelig grad taget økonomiske hensyn under gennemførelsen af det.

V. For at lære af erfaringerne fra Abruzzo og under behørig hensyntagen til den specifikke nødsituation og dens virkninger anbefaler Retten, at Kommissionen: i) overvejer at tilpasse forordningen om EU’s Solidaritetsfond til den seneste udvikling inden for responsstrategier, ii) opfordrer medlemsstaterne til at forbedre deres katastrofeberedskab, så de kan yde rettidig og omkostningseffektiv bistand, og iii) sikrer, at der tages skyldige økonomiske hensyn ved udformningen af nødhjælpsprojekter og under gennemførelsen af dem.

INDLEDNING

1. Den 6. april 2009 ramte et jordskælv med en styrke på 6,3 den italienske region Abruzzo. Jordskælvet medførte omfattende ødelæggelser af den basale infrastruktur og påførte befolkningen alvorlige skader. Det ramte område omfattede hele L’Aquila-provinsen, det meste af regionen Abruzzo og en del tilgrænsende områder. Epicenteret for denne kraftige seismiske hændelse lå i regionshovedstaden L’Aquila, hvor det historiske centrum blev særlig hårdt ramt.

+++++ TIFF +++++

© Den Europæiske Revisionsret.

2. Katastrofen ramte en befolkning på i alt ca. 300000 mennesker, hvoraf 300 blev dræbt og 1500 såret. Tusinder mistede deres bolig og/eller forretning, og op til 67500 mennesker blev anbragt i teltlejre, hoteller og private boliger. En omfattende del af de bygninger, som blev inspiceret efter jordskælvet, blev bedømt som værende absolut usikre [1] (jf. tabel 1).

3. Ifølge ansøgningen om bistand fra EU’s Solidaritetsfond blev de samlede direkte skader anslået til mere end 10 milliarder euro, hvilket svarer til 0,67 % af Italiens BNI og er mere end tre gange så meget som det beløb på 3 milliarder euro, der berettiger til anvendelse af Solidaritetsfonden [2]. De italienske myndigheder ansøgte om finansiel bistand i relation til jordskælvet inden for den frist på 10 uger, der gælder for ansøgninger til EU’s Solidaritetsfond. I en afgørelse af 8. juni 2009 forslog Kommissionen Rådet og Europa-Parlamentet, som tilsammen udgør Unionens budgetmyndighed, at der blev ydet et finansielt tilskud på 494 millioner euro [3].

4. I sin anmodning om, at der blev stillet 494 millioner euro til rådighed, anførte Kommissionen, at udgifterne til nødhjælpstiltag, der var støtteberettigede i henhold til artikel 3, stk. 2, i forordning (EF) nr. 2012/2002 [9999], af de italienske myndigheder var anslået til 2004 millioner euro, hvoraf størstedelen var udgifter til redningstjenester og, navnlig, midlertidig indkvartering. Kommissionen anførte også, at de italienske myndigheder havde erklæret, at de undersøgte mulighederne for at finansiere en del af den genopbygning, der gik ud over nødhjælpstiltag, gennem de relevante operationelle programmer, der samfinansieres af strukturfondene [4].

TABEL 1

JORDSKÆLVSSKADER PÅ BYGNINGER

Kilde: Departementet for Civilbeskyttelse.

Resultat af inspektionen | Private bygninger | Offentlige bygninger | Kulturarv |

Sikre (A) | 52,0 % | 53,6 % | 24,1 % |

Delvist eller midlertidigt usikre (B, C) | 15,9 % | 25,2 % | 22,2 % |

Totalt usikre (E) eller usikre på grund af eksterne risici (F) | 32,1 % | 21,2 % | 53,7 % |

Antal inspicerede emner | 71302 | 2219 | 1800 |

5. Gennemførelsesaftalen [5] blev indgået den 11. november 2009, og tilskuddet blev udbetalt den 30. november 2009 [6].

6. Ifølge gennemførelsesaftalen skulle tilskuddet på 494 millioner euro (jf. tabel 2) anvendes til:

- Indledende nødhjælpstiltag. De samlede omkostninger til førstehjælp til befolkningen beløb sig til 653 millioner euro [7], hvoraf et vejledende beløb på 50 millioner euro blev finansieret af Solidaritetsfonden

- MAP-projektet (om tilvejebringelse af mindre midlertidige boliger til op til 7000 mennesker) og MUSP-projektet (om tilvejebringelse af midlertidige skoler til mere end 15000 skolebørn, som var berørt af jordskælvet). De samlede omkostninger til MAP- og MUSP-projekterne beløb sig til 321 millioner euro [8], hvoraf et vejledende beløb på 94 millioner euro blev finansieret af Solidaritetsfonden

- Boligprojektet CASE, som bestod i at skaffe midlertidige boliger til mindst 15000 indbyggere fra L’Aquila. De samlede omkostninger til dette projekt beløb sig til 810 millioner euro [9], hvoraf et vejledende beløb på 350 millioner euro blev finansieret af Solidaritetsfonden.

TABEL 2

AKTIVITETER, DER SKULLE FINANSIERES AF EU’S SOLIDARITETSFOND (MILLIONER EURO)

Kilde: EU’s Solidaritetsfond — Gennemførelsesaftalen.

| Det nationale budget | Bidrag fra Solidaritetsfonden | I alt |

Indledende nødhjælpstiltag | 603 | 50 | 653 |

MAP- & MUSP-projekterne | 227 | 94 | 321 |

CASE-projektet | 460 | 350 | 810 |

| 1290 | 494 | 1784 |

REVISIONENS OMFANG OG REVISIONSMETODEN

7. Formålet med revisionen var at få besvaret 3 specifikke spørgsmål:

1) Var foranstaltningerne i gennemførelsesaftalen i overensstemmelse med forordningen om Den Europæiske Unions Solidaritetsfond?

2) Var CASE-projektet velplanlagt og veludformet?

3) Blev der taget skyldige økonomiske hensyn under gennemførelsen af CASE-projektet?

8. For at få besvaret spørgsmål 2 og 3 koncentrerede revisorerne sig om CASE-projektet, som absorberede størsteparten af tilskuddet fra Solidaritetsfonden (jf. punkt 6). Revisionen fandt sted i perioden november 2011 til februar 2012 og omfattede en stikprøve på fem indkøbsprocedurer og 12 kontrakter om opførelse af bygninger og levering af inventar, beton, piller og seismiske isolatorer. Stikprøven dækkede 35 % af det beløb, der var indgået kontrakter om i forbindelse med CASE-projektet (jf. bilag II). Dokumentanalysen blev suppleret med samtaler og observationer i Departementet for Civilbeskyttelse, på projektlokaliteterne og med relevante aktører i jordskælvsområdet.

BEMÆRKNINGER

GENNEMFØRELSESAFTALEN OG FORORDNINGEN OM DEN EUROPÆISKE UNIONS SOLIDARITETSFOND

FORORDNINGEN OM EU’S SOLIDARITETSFOND GIVER IKKE MULIGHED FOR LØSNINGER SOM CASE-PROJEKTET

9. Solidaritetsfondens formål er at hjælpe medlemsstater og lande, som er i færd med at forhandle om tiltrædelse af EU, med at reagere på store naturkatastrofer og dække en del af deres offentlige udgifter til følgende væsentlige nødhjælpstiltag [10]:

- omgående udbedring af infrastruktur og faciliteter på energi-, vandforsynings-, spildevands-, telekommunikations-, transport-, sundheds- og undervisningsområdet

- midlertidig indkvartering og nødhjælp for at opfylde befolkningens umiddelbare behov

- omgående sikring af forebyggende infrastrukturer og foranstaltninger til umiddelbar beskyttelse af kulturarven

- omgående rensning af katastroferamte områder, herunder naturområder.

10. I Kommissionens fortolkning [11] betyder det, at den anslåede størrelse af nødhjælpstiltag ikke må overskride, hvad der anses for umiddelbart nødvendigt (udbedring), og vil som hovedregel ikke dække omkostningerne til fuld genopbygning.

11. Alle foranstaltningerne blev gennemført i overensstemmelse med gennemførelsesaftalen. Men mens forordningen om EU’s Solidaritetsfond gav hjemmel til foranstaltninger som de indledende nødhjælpstiltag, bistanden til befolkningen og MAP- og MUSP-projekterne, så var dette ikke tilfældet med CASE-projektet.

BERETTIGELSEN AF FØRSTEHJÆLPEN TIL BEFOLKNINGEN

12. Efter jordskælvet ydede Departementet for Civilbeskyttelse indledende nødhjælp og bistand til ca. 67000 mennesker, som ved udgangen af april 2009 var blevet indkvarteret i hoteller og private bygninger (næsten 32000) og i teltlejre (mere end 35000).

13. Fondens midler til indledende nødhjælpstiltag og bistand til befolkningen blev brugt i overensstemmelse med bestemmelserne i forordningen om Solidaritetsfonden, eftersom der var tale om væsentlige nødhjælpstiltag, som ydede nødtjenester til opfyldelse af befolkningens umiddelbare behov.

MAP- OG MUSP-PROJEKTERNES STØTTEBERETTIGELSE

14. Ifølge gennemførelsesaftalen skulle der opføres 2300 midlertidige boliger (MAP) og 34 midlertidige skoler (MUSP). Ifølge den endelige gennemførelsesrapport byggede Departementet for Civilbeskyttelse 3313 MAP-huse og 33 midlertidige skoler. Endvidere blev 59 beskadigede skoler repareret og forstærket. Resultaterne af MUSP-projektet var særlig relevante, fordi den hurtige opførelse af skolerne betød, at familier med skolebørn kunne blive i L’Aquila-området.

+++++ TIFF +++++

© Den Europæiske Revisionsret.

15. MAP- og MUSP-projekterne blev gennemført i overensstemmelse med bestemmelserne i forordningen om EU’s Solidaritetsfond. MAP-projektet sørgede således for midlertidig indkvartering til befolkningen, og MUSP-projektet imødekom behovet for omgående udbedring på undervisningsområdet.

CASE-PROJEKTETS STØTTEBERETTIGELSE

16. Ifølge gennemførelsesaftalen skulle der opføres 160 midlertidige boligblokke [12] med 4 000-4 500 lejligheder til indkvartering af mere end 15000 mennesker. Alt i alt var der mindre end et år efter jordskælvet bygget 185 lejlighedskomplekser.

+++++ TIFF +++++

© Den Europæiske Revisionsret.

17. I stedet for at sørge for midlertidig indkvartering, som det var meningen ifølge forordningen om EU’s Solidaritetsfond, opførte projektet nye permanente konstruktioner, der kan huse folk i de år, genopbygningen tager, hvilket fik varig indvirkning på landskabet og på boligmassen i L’Aquila kommune.

18. Kommissionen og de italienske myndigheder havde i gennemførelsesaftalen fastlagt, at foranstaltninger ud over det umiddelbart nødvendige ikke skulle finansieres (jf. punkt 10), men CASE-lejlighederne med deres høje energieffektivitet og seismiske isolering er langt bedre udstyrede end traditionelle midlertidige boliger og mange af de tidligere eksisterende bygninger.

19. Da alle CASE-lejlighederne var færdige, overdrog Departementet for Civilbeskyttelse dem til L’Aquila kommune, som for øjeblikket forvalter dem. Det er kommunens plan, at nogle af lejlighederne senere skal sælges på det frie marked [13]. Andre vil blive anvendt til at afhjælpe behovet for sociale boliger eller vil blive lejet ud til universitetsstuderende og andre. Det forventes således, at lejlighederne vil skabe indtægter. Men i modsætning til strukturfondsforordningerne har forordningen om Den Europæiske Unions Solidaritetsfond ingen bestemmelser, som tager højde for sådanne situationer. Det tyder på, at hensigten med forordningen ikke var at give mulighed for at finansiere nye langsigtede konstruktioner af denne type [14].

20. Ifølge forordningen om EU’s Solidaritetsfond er forordningens anvendelsesområde begrænset til de mest påtrængende behov, mens den langsigtede genopbygning skal overlades til andre instrumenter. CASE-projektets formål var at tilvejebringe varige boliger, og projektet var derfor ikke i overensstemmelse med målene for Den Europæiske Unions Solidaritetsfond.

CASE-PROJEKTETS PLANLÆGNING OG GENNEMFØRELSEN AF DET

DET VAR NEMT AT FORSTÅ STRATEGIEN BAG CASE-PROJEKTET, MEN …

21. De italienske myndigheder fulgte en anden strategi for midlertidig indkvartering af de mennesker, som boede i L’Aquila, end den, der var blevet fulgt i forbindelse med tidligere katastrofer. Strategien i forbindelse med tidligere katastrofer bestod i først at sørge for kortfristet indkvartering i teltlejre for bagefter at opføre midlertidige boliger og først derefter opføre nye permanente bygninger. Efter jordskælvet i L’Aquila valgte man en strategi, som indebar indkvartering i teltlejre i en længere periode end normalt, hvilket de italienske myndigheder mente kunne lade sig gøre, fordi jordskælvet indtraf før sommeren, samtidig med at der hurtigt skulle opføres lejlighedsblokke af høj kvalitet. Formålet var, at der — helst inden vinteren — skulle tilvejebringes fuldt udstyrede lejligheder, som umiddelbart kunne bebos, herunder af mennesker, som havde mistet alle deres ejendele under jordskælvet. Figur 2 viser den strategi, de italienske myndigheder valgte.

FIGUR 2

DEN TRADITIONELLE STRATEGI OG CASE-STRATEGIEN

+++++ TIFF +++++

Kilde: Departementet for Civilbeskyttelse.

22. De italienske myndigheder mente, at den valgte strategi var berettiget på grund af følgende forhold:

a) Det store antal mennesker, som boede i de beskadigede bygninger, særlig i byen L’Aquila

b) Landskabet omkring L’Aquila er bjergrigt, og det er ikke let at finde jord nok til, at der kan opføres tilstrækkeligt mange etplanshuse

c) Det forventedes, at arbejdet med at genopbygge det historiske centrum ville tage lang tid, hvilket betød, at der ville være behov for indkvartering i en lang periode

d) Ekstreme vejrforhold med stærk kulde om vinteren og meget høje temperaturer om sommeren.

23. Det er Rettens opfattelse, at CASE-projektet ikke overholdt de specifikke bestemmelser i forordningen om Den Europæiske Unions Solidaritetsfond, selv om de italienske myndigheder mente, at strategien var berettiget.

… BEHOVSVURDERINGEN VAR MANGELFULD, OG …

24. Kort efter hændelsen vurderede Departementet for Civilbeskyttelse bistået af internationale eksperter, herunder et EU-civilbeskyttelseshold bestående af eksperter fra medlemsstaterne, skaderne på bygningerne. En måned efter jordskælvet mente Departementet for Civilbeskyttelse, at dets vurdering af antallet af usikre bygninger var pålidelig [15].

25. De lokale myndigheders registre egnede sig ikke til en vurdering af de reelle boligbehov hos den fordrevne befolkning. For at CASE-projektet kunne gennemføres tilstrækkelig hurtigt, måtte indkøbsprocedurerne derfor iværksættes, før disse oplysninger forelå. De reelle boligbehov blev i sidste ende fastslået på grundlag af en folketælling, der blev udført i begyndelsen af august 2009, dvs. fire måneder efter jordskælvet og mere end to måneder efter, at kontrakterne om opførelse af CASE-boliger var blevet tildelt. Folketællingen gav pålidelige oplysninger om befolkningens faktiske behov, eftersom den også oplyste om folks præferencer med hensyn til midlertidige indkvarteringsordninger [16] og medførte, at der senere blev opført 19 ekstra lejlighedsblokke [17].

26. Da der ikke rettidigt forelå data om den fordrevne befolkning, blev det først på grundlag af folketællingen i august 2009 klart, at behovet for boliger var større end det planlagte antal lejligheder, som måtte fordeles efter prioriteringskriterier. Tabel 3 viser antallet af familier, som anmodede om midlertidig indkvartering og antallet af disponible CASE-lejligheder. Ifølge disse data kunne 4294 familier eller ca. 8800 mennesker ikke få imødekommet deres anmodning om en CASE-lejlighed. Selv om antallet af CASE-blokke blev forøget fra 150 til 185, var der i april 2012 stadig 11292 mennesker, der modtog faste beløb til dækning af husleje — en månedlig omkostning på mere end 3 millioner euro — 162 mennesker, der boede på hoteller, og 142, der boede i Guardia di Finanza-barakker [18].

TABEL 3

FAMILIER, SOM ANMODEDE OM OG BLEV INDKVARTERET I EN CASE-LEJLIGHED

Kilde: Departementet for Civilbeskyttelse.

| I alt | som anmodede om en CASE-bolig | som fik tildelt en CASE-lejlighed |

Antal familier | 15752 | 8715 | 4421 |

Med mere end 6 medlemmer | 69 | 49 | 26 |

Med 6 medlemmer | 202 | 168 | 120 |

Med 5 medlemmer | 708 | 536 | 408 |

Med 4 medlemmer | 2407 | 1750 | 1309 |

Med 3 medlemmer | 3046 | 1998 | 1486 |

Med 2 medlemmer | 3883 | 2203 | 935 |

Med 1 medlem | 5437 | 2011 | 137 |

… STØRSTEPARTEN AF LEJLIGHEDERNE VAR IKKE TIL RÅDIGHED FØR VINTEREN

27. Målet om at indkvartere befolkningen i lejligheder før vinteren (jf. punkt 21) blev ikke fuldstændig opfyldt. Selv om de første lejligheder stod klar ved udgangen af september 2009 (mindre end seks måneder efter jordskælvet), og lejlighedsblokkene blev opført efter planen, kunne kun ca. 6300 af de 15000 mennesker, der ifølge gennemførelsesaftalen skulle have en bolig, indkvarteres inden udgangen af november. De sidste lejligheder blev stillet til rådighed i marts 2010 (jf. tabel 4). Ekstraomkostninger kunne derfor ikke undgås, da folk, som manglede en bolig, tilbragte vinteren på hotel.

28. Forsinkelsen skyldtes, at det tog tid at få iværksat de nødvendige indkøbsprocedurer, og at det var nødvendigt at finde egnede byggesteder, som først skulle undersøges med hensyn til seismisk, hydrologisk og geologisk sikkerhed. Selv om der er høj seismisk risiko i Italien (jf. bilag III), var det første gang, at Departementet for Civilbeskyttelse valgte en sådan strategi. De tekniske specifikationer og udbudsdokumenterne vedrørende CASE-husene blev derfor først udarbejdet efter jordskælvet [19]. På trods heraf kunne de første indkøbsprocedurer iværksættes den 22. maj 2009, kun halvanden måned efter jordskælvet.

TABEL 4

AFLEVERING AF CASE-LEJLIGHEDERNE

Kilde:Departementet for Civilbeskyttelse.

Dato | Afleverede lejligheder | Indkvarterede personer |

29.9.2009 | 300 | 1042 |

30.10.2009 | 825 | 2973 |

30.11.2009 | 1694 | 6328 |

31.12.2009 | 2941 | 10625 |

31.1.2010 | 3588 | 12772 |

28.2.2010 | 4357 | 14554 |

10.3.2010 | 4415 | 14649 |

CASE-LEJLIGHEDERNES PRIS

CASE-LEJLIGHEDERNE VAR RELATIVT DYRE

29. Departementet for Civilbeskyttelse underskrev kontrakter vedrørende CASE-projektet for et samlet beløb på 710 millioner euro (uden moms) [20], der omfattede anlægsarbejde, grønne områder, inventar og andre omkostninger. En oversigt over de omkostninger, som er relevante for beregningen af kvadratmeterprisen for CASE-lejlighederne, dvs. eksklusive omkostningerne til inventar, anlægsarbejde, nedrivning, elektromekanisk arbejde og grønne områder (112,5 millioner euro, jf. bilag II), vises i tabel 5.

30. De gennemsnitlige byggeomkostninger for hver af de 185 lejlighedsblokke var på 3230629 euro, hvilket giver en opførelsespris på 134337 euro for hver af de 4449 lejligheder.

TABEL 5

CASE — BYGGEOMKOSTNINGER I EURO

Kilde:Den Europæiske Revisionsrets analyse baseret på dokumenter fra Departementet for Civilbeskyttelse.

Type arbejde | Kontraktbeløb | % af det samlede beløb |

Elevatorer | 9810023 | 1,6 |

Bygninger | 425305706 | 71,2 |

Støbning / armering af beton | 55160175 | 9,2 |

Beton | 27344339 | 4,6 |

Armeringsnet | 15927758 | 2,7 |

Piller | 37562778 | 6,3 |

Seismiske isolatorer | 12013512 | 2,0 |

Gravearbejde | 14542086 | 2,4 |

I ALT | 597666377 | 100,0 |

31. Retten sammenlignede prisen på CASE-husene med de standardpriser, der er gældende i Italien (jf. figur 3), på grundlag af en almindeligt anvendt referencehåndbog [21]. Antallet af kvadratmeter blev således beregnet i overensstemmelse med den beregningsmetode, der anvendes i denne håndbog. Kvadratmeterprisen blev beregnet på grundlag af 1960 kvadratmeter pr. lejlighedsblok [22]. Enhedsprisen var 1648 euro pr. kvadratmeter boligareal [23] inklusive parkeringspladser.

32. For sociale boliger fastsætter referencehåndbogen en basispris på ca. 1153 euro pr. kvadratmeter inklusive parkeringspladser [24], og sammenlignet hermed var CASE-blokkene i gennemsnit 43 % dyrere. For præfabrikerede lejligheder i blokke på 5964 kvadratmeter var standardprisen imidlertid ca. 640 euro pr. kvadratmeter [25], og i forhold hertil var CASE-boligerne i gennemsnit 158 % dyrere [26] [27].

EFFEKTEN AF NØDSITUATIONEN OG DEN SEISMISKE ISOLERING

33. Kravet om, at projektet skulle gennemføres hurtigt, indvirkede ifølge Departementet for Civilbeskyttelse på udvælgelsen af byggematerialer, arbejdsmetoder og kontrahenter. Retten beregnede, at disse faktorer havde haft en effekt på ca. 27 millioner euro:

a) De piller, der blev anvendt ved bygningen af CASE-husene, var lavet af stål, fordi stålpiller kunne leveres hurtigere end de piller af beton, som anvendes under normale forhold. Prisen for stålpiller var imidlertid også mere end dobbelt så høj som den forhandlede pris for betonpiller [28], hvilket medførte ekstraomkostninger på mere end 21 millioner euro.

b) Betonen skulle kunne anvendes under alle vejrforhold og skulle tørre hurtigt, hvilket betød, at der skulle anvendes beton af meget høj kvalitet med dyre kemiske tilsætningsstoffer, hvilket indebar, at der skulle betales et tillæg på ca. 16 % eller 4 millioner euro [29].

c) Fordi kun få firmaer tilbød at opføre boliger svarende til mere end ét af de 30 partier inden for de korte tidsfrister, blev kontrakterne tildelt 16 forskellige bydende. Hvis det havde været muligt at tildele kontrakterne til de ni højest placerede bydende, ville man have kunnet opnå besparelser på ca. 2 millioner euro.

d) Fordi kontrahenterne skulle gennemføre et stort projekt på kort tid, skulle de også betale mere for materialer og arbejdskraft, eftersom arbejdet blev udført i treholdsskift. Disse ekstraomkostninger kan ikke kvantificeres præcist.

34. En del af ekstraomkostningerne skyldes valget af en seismisk isoleret bygningsstruktur, som ikke kun krævede seismiske isolatorer, men også ekstra elevatorer og trapper, som forbandt det isolerede fundament med den ikke-isolerede kælder. Disse ekstraomkostninger estimeres af Retten til ca. 23 millioner euro [30].

35. Den reviderede kvadratmeterpris uden de omkostninger, der skyldtes nødsituationen, og de ekstra omkostninger til seismisk isolering, beløb sig til 1510 euro (jf. tabel 6), hvilket stadig er betydeligt højere end prisen for standardkonstruktioner (jf. figur 3).

TABEL 6

DE KORRIGEREDE OMKOSTNINGER VED CASE-LEJLIGHEDERNE

Kilde: Den Europæiske Revisionsrets egne beregninger.

Beskrivelse | Beløb (euro) |

Samlede opførelsesomkostninger | 597666377 |

Minus: omkostninger ved brug af hastemetoder | – 27000000 |

Minus: omkostninger ved seismisk isolering | – 23000000 |

Korrigerede omkostninger | 547666377 |

| |

Enhedspris for 185 lejlighedsblokke | 2960358 |

Enhedspris for 4449 lejligheder | 123098 |

Pris pr. kvadratmeter samlet areal (1960 m2) | 1510 |

36. En del af ekstraomkostningerne ved CASE-lejlighederne kan forklares med nødsituationen og med, at man valgte at udstyre bygningerne med seismisk isolering. En del af omkostningerne skyldtes imidlertid også det begrænsede antal bydende, de korte tidsfrister, og at prisen ikke blev tillagt stor betydning ved tildelingen af kontrakter.

ANTALLET AF BYDENDE VAR BEGRÆNSET

EKSTREMT KORTE FRISTER FOR MODTAGELSE AF BUD

37. På trods af de muligheder, der gives i reglerne for nødindkøb, bør tidsfristerne for modtagelse af bud og for indsendelse af anmodninger om at deltage i udbud være så lange, at alle interesserede parter får rimelig og passende tid til at udarbejde og afgive deres bud under særlig hensyntagen til kontraktens kompleksitet [31]. Længere tidsfrister fremmer bredere konkurrence og bud af højere kvalitet og gør det nemmere at sikre, at projekterne bliver vellykkede, og at der tages skyldige økonomiske hensyn.

FIGUR 3

PRISEN PÅ CASE-BOLIGER SAMMENLIGNET MED STANDARDBOLIGER

+++++ TIFF +++++

Kilde: Den Europæiske Revisionsret.

38. Den dag, jordskælvet fandt sted, erklærede den italienske regering undtagelsestilstand, og beføjelserne som "delegeret kommissær for nødsituationen i Abruzzo" blev givet til lederen af Departementet for Civilbeskyttelse. Loven om undtagelsestilstand gav lederen af Departement for Civilbeskyttelse bemyndigelse til at udstede forordninger om undtagelse fra eksisterende love, hvilket gjorde det muligt for gennemførelsesmyndigheden delvist at tilsidesætte de normale indkøbsprocedurer. "Decreto Abruzzo" [32] gav mulighed for indkøb efter forhandling uden forudgående offentliggørelse.

39. På trods af mulighederne i "Decreto Abruzzo" vedtog Departementet for Civilbeskyttelse at anvende mere gennemsigtige åbne udbudsprocedurer med henblik på opførelse af bygningerne og levering af inventar, som tegnede sig for mere end 70 % af de samlede udgifter til CASE-projektet. Der blev kun anvendt procedurer med forhandling i forbindelse med 30 % af udgifterne — til levering af piller, beton og seismiske isolatorer. Men fordi iværksættelsen af de første indkøbsprocedurer blev forsinket, reducerede Departementet for Civilbeskyttelse væsentligt den tid, der var til rådighed til afgivelse af bud i forbindelse med alle procedurerne (jf. tabel 7).

TABEL 7

TIDSFRISTER FOR AFGIVELSE AF BUD

Kilde: Den Europæiske Revisionsrets analyse baseret på udbudsbekendtgørelser og invitationer.

Indgåelse af indkøbsaftaler | Udbud | Frist | Dage | Standard dage |

Bygninger | 26.5.2009 | 3.6.2009 | 8 | 52 |

Inventar | 8.7.2009 | 16.7.2009 | 8 | 52 |

Piller | 22.5.2009 | 28.5.2009 | 6 | 20 |

Beton | 22.5.2009 | 29.5.2009 | 7 | 20 |

Seismiske isolatorer | 28.5.2009 | 4.6.2009 | 7 | 20 |

40. Ifølge Departementet for Civilbeskyttelse var kun få virksomheder i stand til at levere de ønskede mængder og den ønskede kvalitet på kort tid (nærmere herom i tabel 8). Departementet for Civilbeskyttelse indbød derfor kun relativt få virksomheder til at deltage i procedurerne med forhandling og modtog kun få bud. Mange af buddene var imidlertid uantagelige, hovedsagelig på grund af den korte tid, der var til rådighed til modtagelse af buddene, hvilket resulterede i bud af ringe kvalitet (jf. tekstboks 1). Det viser, at gennemførelsesmyndigheden, da den fastsatte tidsfristerne for indgivelse af bud, kunne have taget større hensyn til, at der på grund af arbejdernes store omfang og den korte tid, der var til at udføre dem, var tale om meget komplekse kontrakter. Tabel 8 viser, at differencen mellem antallet af indbudte virksomheder og antallet af antagelige bud var særlig høj i forbindelse med levering af beton (jf. punkt 41) og seismiske isolatorer (jf. tekstboks 1).

TABEL 8

MODTAGNE, AFVISTE OG ANTAGNE BUD

Kilde: Den Europæiske Revisionsrets analyse på grundlag af udbudsdokumenterne.

Indgåelse af indkøbsaftaler | Virksomheder indbudt til at deltage i procedurerne | Modtagne bud | Antagne bud | Afviste bud | Afviste bud i % |

Bygninger | I/R | 58 | 44 | 14 | 24,1 % |

Inventar | I/R | 19 | 18 | 1 | 5,3 % |

Piller | 5 | 5 | 4 | 1 | 20,0 % |

Beton | 7 | 4 | 1 | 3 | 75,0 % |

Seismiske isolatorer | 5 | 3 | 2 | 1 | 33,0 % |

TEKSTBOKS 1

ÅRSAGER TIL AT BUD BLEV AFVIST

En virksomhed, hvis bud var blandt de fem, som ikke var blevet antaget, bad om at få forlænget fristerne for indgivelse af udbudsdokumenter (levering af piller). Endvidere blev to bud afvist, fordi der ikke blev afgivet et tilbud på det første parti (beton), eller fordi der manglede dokumenter (beton og seismiske isolatorer). Med hensyn til det åbne udbud om bygninger var ét bud indsendt for sent, fem tilbud overholdt ikke reglerne vedrørende kuverter, og i fire tilfælde manglede der dokumenter — i to af tilfældene var det ikke præciseret i buddet, hvilken arbejdskontrakt der blev anvendt, og i de to andre tilfælde manglede der en "anti-mafia-attest" [33].

KONTRAKTERNE BLEV IKKE SPLITTET OP I TILSTRÆKKELIG MANGE PARTIER

41. At opdele udbud i partier af en rimelig størrelse øger også konkurrencen. Men i modsætning til udbuddet om bygninger, som blev opsplittet i et stort antal partier for at sikre tilstrækkeligt mange bydende og større succes, blev procedurerne med forhandling ikke opsplittet i tilstrækkeligt mange partier. Det var særlig klart i forbindelse med levering af beton, hvor ét af de tre partier var så stort, at to af de fire bydende ikke havde afgivet et finansielt tilbud på det første parti, fordi det overskred deres produktionskapacitet [34], og disse bydende blev derfor udelukket fra udbuddet om de resterende partier.

TEKSTBOKS 2

PROCEDURERNE FOR OFFENTLIGE INDKØB

EU’s finansforordning og direktivet om offentlige indkøb præciserer, at ordrer kan tildeles enten ved at anvende kriteriet om "den laveste pris" eller kriteriet om "det økonomisk mest fordelagtige bud". Udbudsprocedurerne fastsætter de minimumskriterier (udvælgelseskriterier), som de virksomheder, der ønsker at deltage i udbuddet, skal overholde. De bud, som klarer denne første forhindring, bedømmes så i forhold til tildelingskriterierne (den laveste pris eller det økonomisk mest fordelagtige bud).

Ordrerne i forbindelse med CASE-projektet blev tildelt ifølge kriteriet om det økonomisk mest fordelagtige bud. Når dette kriterium anvendes, skal de bydende indgive deres tilbud i to forskellige kuverter, den ene med en beskrivelse af arbejdets/varernes/ydelsernes karakteristika (det tekniske tilbud) og den anden med en angivelse af prisen (det finansielle tilbud).

De tekniske tilbud bedømmes i forhold til de tekniske kriterier og tildeles point op til et maksimum, som er fastlagt i udbudsdokumenterne. De finansielle tilbud bedømmes matematisk, og det laveste antagelige bud får det højeste antal point i overensstemmelse med den vægtning, der er præciseret for det enkelte udbud. Det højest mulige antal point for de to tilbud tilsammen er altid lig med 100.

I Italien bedømmes det finansielle tilbud ud fra, hvor stor rabat der gives i forhold til en foruddefineret pris, kendt som "basisprisen", som er angivet i udbudsdokumenterne. Prisen i det finansielle tilbud kan derfor ikke være højere end basisprisen, men vil have tendens til at ligge tæt på denne, hvis prisen vægtes lavt.

PRISEN VAR ET SEKUNDÆRT KRITERIUM FOR TILDELING AF KONTRAKTER

PRISEN BLEV VÆGTET MEGET LAVT

42. Når der er tale om indkøbsprocedurer, hvor det økonomisk mest fordelagtige bud skal vælges, bør de tildelingskriterier anvendes, som bedst egner sig til denne type udbud, og den relative vægtning af priskriteriet i forhold til andre kriterier må ikke føre til, at priskriteriet neutraliseres ved ordretildelingen [35].

43. Indkøbsaftalerne og bygge- og anlægskontrakterne i forbindelse med CASE-projektet blev tildelt på grundlag af kriteriet om det økonomisk mest fordelagtige bud. Under bedømmelsen fik de bydende point for det tekniske og for det finansielle tilbud, og det finansielle tilbud blev vægtet til mellem 25 og 55 point ud af 100.

44. Med hensyn til den største kontrakt – opførelsen af bygningerne – blev det finansielle tilbud vægtet til 25/100, hvilket var meget lavt, eftersom det førte til, at priskriteriet blev neutraliseret ved ordretildelingen. I praksis og på trods af de mange antagelige bud (jf. tabel 8) var vægtningen af prisen så lav, at alle priserne lå tæt på basisprisen, og kontrakterne blev tildelt til priser, som ikke var lavere end gennemsnittet af de priser, samtlige bydende tilbød. Til sammenligning vægtede det finansielle tilbud med 40/100 i forbindelse med levering af inventar, og her blev der i højere grad konkurreret på prisen, dvs. de tilbudte rabatter var større, og de tilbudte priser varierede mere.

45. Tildelingen af kontrakterne om opførelse af bygningerne og levering af inventar var mere påvirket af skønsmæssige end af objektivt kontrollerbare kriterier. For så vidt angår bygningskontrakterne var de vigtigste tildelingskriterier i det tekniske tilbud de æstetiske/arkitektoniske karakteristika ved bygningerne, hvilket i sig selv er et skønsmæssigt kriterium, eftersom der ikke findes nogen objektivt kontrollerbar indikator herfor. Udbudsbekendtgørelsen definerede dette tildelingskriterium ret bredt, hvilket gav bedømmelsesudvalget en betragtelig skønsmargen [36]. Bedste praksis i sådanne tilfælde er, at der gives supplerende oplysninger for at begrunde de tildelte point.

TILDELINGSKRITERIERNE FØRTE TIL EN HØJERE KVADRATMETERPRIS

46. Konsekvensen af de tildelingskriterier og den vægtning, der blev anvendt i forbindelse med indgåelsen af indkøbsaftaler, var, at de bydende for at vinde tilbød mere end udbuddets standardindhold, f.eks. kontrolleret mekanisk ventilation [37], solskjolde eller eksklusive overfladebehandlingsmaterialer. Disse anordninger, som kan have øget komforten og eventuelt have bidraget til bedre energieffektivitet, øgede lejlighedernes kvadratmeterpris og betød, at der blev færre midler til rådighed til opførelse af flere lejligheder til indkvartering af flere mennesker.

TEKSTBOKS 3

TILDELINGSKRITERIER OG VÆGTNING I FORBINDELSE MED ERHVERVELSE AF BYGNINGER

Med henblik på opførelse af CASE-bygningerne afholdt Departementet for Civilbeskyttelse et åbent udbud. Tildelingskriteriet var "det økonomisk mest fordelagtige bud". Det finansielle tilbud vægtede med 25 ud af 100 point, og det tekniske tilbud med 75 ud af 100 point. Inden for det tekniske tilbud var der følgende vægtningsfaktorer:

a) bygningernes arkitektoniske kvalitet og eksterne aspekter: 15 point

b) energieffektivitet og udstyrets kvalitet: 10 point

c) forbedring af parametrene for miljømæssig bæredygtighed: 10 point

d) opholdsrummenes arkitektoniske kvalitet og overfladebehandlingsmaterialernes kvalitet: 10 point

e) størrelsen af det tilbudte areal: 5 point

f) antal indlogerede personer: 5 point

g) fleksibilitet og variation i boligernes design: 5 point

h) bygningernes fleksibilitet i forhold til fundamentets specifikke længde: 5 point

i) opførelsestid: 10 point.

47. I en situation som her efter et jordskælv burde et af kriterierne have været at få indkvarteret så mange mennesker som muligt. De kriterier, der blev anvendt, egnede sig imidlertid bedre til langsigtede investeringer end til den specifikke nødsituation, eftersom større arkitektonisk kvalitet og maksimering af energieffektiviteten blev vægtet højt, mens antallet af indkvarterede personer og det tilbudte boligareal blev vægtet lavt (jf. tekstboks 3). Resultatet var, at arealet i de lejligheder, der konkret blev indgået kontrakt om, var mindre end det gennemsnitlige areal i de modtagne bud. Endvidere var det faktiske antal indkvarterede personer lavere end det gennemsnitlige antal i de modtagne bud. Disse faktorer medvirkede til at øge kvadratmeterprisen og prisen pr. indkvarteret person. Hvis der ikke var blevet anvendt arkitektoniske kriterier i forbindelse med udbuddene, ville resultatet endvidere have været en besparelse på ca. 11 millioner euro [38].

DER BLEV INDGÅET DIREKTE AFTALER OM SUPPLERENDE ARBEJDER

48. For at spare tid undgik man at afholde nye udbud om supplerende arbejder og indgik i stedet direkte aftaler. For eksempel blev varmeanlæggene, som ikke indgik i de oprindelige kontrakter, købt hos de samme kontrahenter, som byggede bygningerne. I kontrakttillæggene var priserne beregnet på grundlag af de samme lave rabatter på basisprisen, som blev anvendt i forbindelse med bygningerne (jf. punkt 44). Fordi byggekontrakterne blev tildelt på grundlag af skønskriterier (jf. punkt 45), blev priserne på varmeanlæggene højere end nødvendigt [39].

49. Der blev også konstateret betydelige differencer med hensyn til konstruktion af elevatorskakte, som for nogle bygninger kostede 100 % mere end for andre [40]. For nogle af bygningernes vedkommende steg den endelige pris med mere end 13 % på grund af disse arbejder, og den samlede pris på den samme slags supplerende arbejder varierede fra mindre end 128000 euro pr. bygning til mere end 280000 euro pr. bygning, dvs. fra 6 % af den oprindelige pris til mere end 13 % (jf. tabel 9). Den bygning, som ifølge den oprindelige kontrakt var 34500 euro dyrere end den billigste bygning, blev således næsten 189000 euro dyrere efter de supplerende arbejder.

TABEL 9

PRISEN FOR SUPPLERENDE ARBEJDER PÅ DE UDVALGTE BYGNINGER

Kilde: Den Europæiske Revisionsrets analyse på grundlag af officielle dokumenter.

Pris pr. bygning | Kontrakt 1 | Kontrakt 2 | Kontrakt 3 | Kontrakt 4 |

Oprindelig pris (euro) | 2152476,20 | 2124913,27 | 2140101,82 | 2117980,95 |

Difference i forhold til den billigste (euro) | 34495,25 | 6932,31 | 22120,87 | 0,00 |

Difference i forhold til den billigste (%) | + 1,6 % | + 0,3 % | + 1,0 % | 0,0 % |

Supplerende arbejder | 282307,78 | 201954,75 | 151235,25 | 127811,34 |

Difference i forhold til den billigste (euro) | 154496,44 | 74143,41 | 23423,91 | 0,00 |

Difference i forhold til den billigste (%) | + 120,9 % | + 58,0 % | + 18,3 % | 0,0 % |

I % af opførelsesprisen | 13,1 % | 9,5 % | 7,1 % | 6,0 % |

| | | | |

Endelig pris | 2434783,98 | 2326868,02 | 2291337,07 | 2245792,29 |

Difference i forhold til den billigste (euro) | 188991,69 | 81075,73 | 45544,78 | 0,00 |

Difference i forhold til den billigste (%) | + 8,4 % | + 3,6 % | + 2,0 % | 0,0 % |

Antal bygninger | 22 [1111] | 7 | 12 | 22 |

KONKLUSIONER OG ANBEFALINGER

VAR FORANSTALTNINGERNE I GENNEMFØRELSESAFTALEN I OVERENSSTEMMELSE MED FORORDNINGEN OM DEN EUROPÆISKE UNIONS SOLIDARITETSFOND?

50. I forordningen om EU’s Solidaritetsfond er det fastsat, at fonden kun kan anvendes til væsentlige nødhjælpstiltag, herunder midlertidig indkvartering. Forordningen giver ikke hjemmel til finansiering af egentlig genopbygning eller indtægtsskabende projekter. Ifølge forordningen er fondens anvendelsesområde endvidere begrænset til de mest påtrængende behov, hvorimod den langsigtede genopbygning skal overlades til andre instrumenter. Efter Rettens opfattelse var CASE-projektet, som leverede varige og bæredygtige boliger, derfor ikke i overensstemmelse med målene for EU’s Solidaritetsfond. Det forventes endvidere, at CASE-lejlighederne vil skabe betydelige indtægter i fremtiden, men der er ingen bestemmelser i forordningen, som tager højde for den slags situationer.

51. Udgifterne til førstehjælp og bistand og til MAP-huse og MUSP-bygninger var i overensstemmelse med forordningen om EU’s Solidaritetsfond. Projekterne opfyldte befolkningens umiddelbare behov gennem nødhjælpstiltag, som eksplicit var omhandlet i forordningen.

ANBEFALING 1

Kommissionen bør tydeliggøre bestemmelserne i forordningen om EU’s Solidaritetsfond i lyset af den seneste udvikling inden for responsstrategier og overveje, om der er behov for ændringer, særlig med hensyn til afhjælpning af behovene for midlertidig indkvartering ved hjælp af permanente bygninger og med hensyn til indtægtsskabende projekter. Når der forventes indtægter, bør Kommissionen endvidere sørge for, at disse betales tilbage til EU’s budget. Kommissionen bør også foretage en fornyet analyse af de italienske myndigheders anvendelse af støtten i lyset af de støttekriterier, der er fastsat i forordningen.

VAR CASE-PROJEKTET VELPLANLAGT OG VELUDFORMET?

52. Den valgte strategi var ikke i overensstemmelse med forordningen om EU’s Solidaritetsfond, men den opfyldte den jordskælvsramte befolknings indkvarteringsbehov. Alternative løsninger var angiveligt mindre effektive med hensyn til at skaffe et stort antal mennesker tag over hovedet på grund af de vanskelige forhold i Abruzzo-regionen.

53. Skaderne på bygninger blev vurderet hurtigt og pålideligt, men der forelå først en vurdering af de fordrevne personers reelle boligbehov to måneder efter, at kontrakterne var blevet tildelt. Selv om L’Aquila ligger i et område med høj seismisk risiko, fandtes der derfor ingen hensigtsmæssige ordninger, som kunne sikre, at oplysningerne om befolkningen forelå tidligt nok til, at projektet kunne skræddersys i overensstemmelse hermed. Endvidere var de potentielle byggesteder ikke blevet kortlagt og vurderet på forhånd.

54. På trods af, at der manglede fyldestgørende oplysninger om den jordskælvsramte befolkning, stillede de tekniske specifikationer krav om dyre treetagers blokke af høj kvalitet, hvilket absorberede de disponible midler og mindskede mulighederne for at tilpasse projektet, da efterspørgslen viste sig at være større end forventet. Da man endelig fik fastslået den fordrevne befolknings behov, leverede CASE-projektet derfor for få lejligheder til, at det kunne opfyldes.

55. CASE-boligernes tekniske specifikationer blev først udarbejdet efter jordskælvet. Selv om CASE-lejlighederne blev opført hurtigt, opfyldte projektet derfor ikke målet om at skaffe hele den ramte befolkning tag over hovedet før vinteren.

ANBEFALING 2

Generelt og med henblik på at øge udbyttet af projekter, der finansieres af Solidaritetsfonden, bør Kommissionen gennem de fora og ved hjælp af de måder, der er til rådighed (f.eks. strukturfondene og formidling af bedste praksis) fremme medlemsstaternes beredskab til at handle hurtigt og effektivt i nødsituationer. Målet for Kommissionen og de medlemsstater, der er udsat for risiko, bør være at:

a) have ajourførte katastrofeberedskabsplaner, som også sikrer, at der foreligger rettidige og pålidelige oplysninger om den befolkning, der er ramt af en naturkatastrofe, og at der i rette tid udvælges steder, som kan anvendes med henblik på midlertidig indkvartering

b) have forud fastlagte strategier og løsninger, som sigter på at maksimere antallet af personer, der kan indkvarteres hensigtsmæssigt med de begrænsede ressourcer, der er til rådighed

c) have ordninger parat, som kan sikre rettidig indgåelse af indkøbsaftaler i nødsituationer (nødprocedurer, som sikrer, at der tages rimelige økonomiske hensyn og at der foreligger tekniske specifikationer, rammekontrakter og lister over potentielle kontrahenter).

BLEV DER TAGET SKYLDIGE ØKONOMISKE HENSYN UNDER GENNEMFØRELSEN AF CASE-PROJEKTET?

56. Der blev ikke lagt meget vægt på økonomi. Selv om sammenligningen med standardbyggeomkostninger kun er vejledende, var CASE-lejlighederne klart dyrere end lejlighederne på markedet. Den høje pris kunne til dels forklares med, at der blev anvendt materialer af høj kvalitet og seismiske isolatorer, og at projektet skulle gennemføres hurtigt. En del af de ekstra omkostninger kunne imidlertid have været undgået, hvis flere bydende havde deltaget i udbuddene, og hvis der var blevet lagt mere vægt på økonomien, da buddene blev evalueret.

57. Fordi udbudsprocedurerne kom for sent i gang, var fristerne for indgivelse af bud langt kortere end normalt, hvilket gik ud over buddenes kvalitet og var til skade for konkurrencen. De partier, der var omfattet af en procedure med forhandling — særlig dem, som vedrørte levering af beton — var for store, hvilket medvirkede til at reducere antallet af bydende. De direkte forhandlinger, der blev anvendt i forbindelse med supplerende arbejder, var med til at spare kostbar tid under projektgennemførelsen, men tog ikke tilstrækkelige økonomiske hensyn, og for nogle af de reviderede kontrakters vedkommende førte det til, at man kom til at betale væsentlig højere priser for omtrent de samme resultater.

58. Den lave vægtning af det finansielle tilbud i forbindelse med opførelse af bygningerne, anvendelsen af ineffektive tekniske tildelingskriterier og den høje vægtning, der blev tillagt skønskriterier, (f.eks. bygningernes arkitektoniske kvalitet og eksterne aspekter, energieffektivitet og udstyrets kvalitet) øgede lejlighedernes pris.

ANBEFALING 3

For at sikre bedre økonomi i fremtidige operationer finansieret af Solidaritetsfonden bør Kommissionen:

a) gennemgå medlemsstaternes indkøbsprocedurer efter naturkatastrofer med henblik på at identificere og udbrede bedste praksis og de erfaringer, der er indhøstet med hensyn til indgåelse af indkøbsaftaler i nødsituationer

b) vurdere, om tilskuddene fra Solidaritetsfonden blev anvendt i overensstemmelse med principperne for forsvarlig økonomisk forvaltning, herunder princippet om sparsommelighed, med henblik på at identificere og udbrede bedste praksis og de erfaringer, der er indhøstet med hensyn til sparsommelighedsaspekter.

Vedtaget af Afdeling II, der ledes af Harald NOACK, medlem af Revisionsretten, i Luxembourg på mødet den 12. december 2012.

På Revisionsrettens vegne

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Formand

[1] KOM(2011) 136 endelig af 23. marts 2011 — Rapport fra Kommissionen — Den Europæiske Unions Solidaritetsfond — Årsrapport 2009, s. 5.

[2] KOM(2011) 136 endelig, s. 5.

[3] KOM(2011) 136 endelig, s. 6.

[9999] Rådets forordning (EF) nr. 2012/2002 af 11. november 2002 om oprettelse af Den Europæiske Unions Solidaritetsfond (EFT L 311 af 14.11.2002, s. 3).

[4] KOM(2009) 448 endelig af 28. august 2009 — Foreløbigt forslag til ændringsbudget nr. 9 til det almindelige budget for 2009.

[5] Gennemførelsesaftale nr. C(2009)9138.

[6] KOM(2011) 136 endelig, s. 6.

[7] Den endelige gennemførelsesrapport, Relazione di esecuzione delle spese sostenute a valere sul contributo del Fondo di Solidarietà dell’Unione Europea (FSUE), Protezione Civile Nazionale, s. 11.

[8] Samme.

[9] Samme.

[10] Artikel 3, stk. 2, i forordning (EF) nr. 2012/2002.

[11] Beretning fra Kommissionen — Den Europæiske Unions Solidaritetsfond — Årsberetning 2002-2003 og Rapport om de indhøstede erfaringer efter ét års anvendelse af det nye instrument.

[12] Norme Tecniche per le Costruzioni 2008, et dokument underskrevet af det italienske Departement for Civilbeskyttelse, nævner en varighed på højst 10 år for de foreløbige konstruktioner, men mindst 50 år for de permanente.

[13] Kommunal afgørelse af 29.12.2011, verbale nr. 172.

[14] I begrundelsen til Kommissionens forslag til Rådets forordning om oprettelse af Den Europæiske Unions Solidaritetsfond (KOM(2002) 514 endelig) hedder det, at den langsigtede genopbygning af infrastrukturer og virksomheder skal overlades til andre instrumenter.

[15] Teknikere fra EU’s civilbeskyttelsesordning deltog i vurderingen. De var tilfredse med vurderingen af bygninger. Jf. "Community Civil Protection Mechanism — Technical Report — Community Civil Protection Mechanism Assessment Mission, Italy Earthquake 2009", april 2009.

[16] Valget stod mellem CASE og faste beløb til folk, som selv fandt en bolig.

[17] Antallet af blokke blev i første omgang forhøjet fra 150 til 166 og efter folketællingen til 185.

[18] Il Commissario delegato per la Ricostruzione — Presidente della Regione Abruzzo — Report sulla situazione della popolazione post sisma al 10 aprile 2012.

[19] Departementet for Civilbeskyttelse har for nylig udarbejdet tekniske specifikationer med henblik på forskellige løsninger, der skal tilvejebringes via rammekontrakter. Den 13. marts 2012 blev der indgået en ad hoc-aftale med dette formål med CONSIP, et statsligt selskab, der agerer som indkøbscentral for Italiens offentlige administration.

[20] Endvidere var der omkostninger på ni millioner euro for at få lejlighederne sluttet til elektricitets- og gasnettet og 11 millioner euro i tekniske omkostninger, som ikke var relevante for beregningen af byggeomkostningerne.

[21] Prezzi Tipologie Edilizie, Collegio degli Ingegneri e Architetti di Milano, 2010 — Edizione Dei.

[22] Referencehåndbogen opererer med hele det gangbare areal. Retten tog derfor det gennemsnit på 1834 kvadratmeter, som de udvalgte bydende havde tilbudt, hvori var medregnet 30 % af 180 kvadratmeter til balkoner og trapper, og tilføjede de resterende 70 % af disse områder.

[23] Den pris, Retten beregnede, er forskellig fra den, som det italienske Departement for Civilbeskyttelse anmeldte (1314 euro pr. kvadratmeter), hvilket primært skyldes, at arealet i kvadratmeter ikke er beregnet på samme måde. Departementet for Civilbeskyttelse baserede sin beregning på et areal på 2333 kvadratmeter, hvilket ikke svarer til den metode, der anvendes i referencehåndbogen. De omkostninger, Departementet for Civilbeskyttelse anmeldte, kan derfor ikke sammenlignes med prisen i referencehåndbogen.

[24] For sociale boliger, "edificio in edilizia convenzionata", er prisen uden parkeringspladser 1066 euro pr. kvadratmeter.

[25] Industrialiseret boligbyggeri — "Edificio di civile abitazione industrializzato", Prezzi Tipologie Edilizie, Collegio degli Ingegneri e Architetti di Milano, 2010 — Edizione Dei.

[26] De indberettede omkostninger ved MAP-husene var 733 euro pr. kvadratmeter, hvilket ligger tæt på den standardpris, der opereres med i referencehåndbogen.

[27] En beboelsesejendom af høj standard og med en lignende størrelse (1754 kvadratmeter) inklusive et stort antal dyrere garager i stedet for parkeringspladser koster 1294 euro pr. kvadratmeter boligareal (inklusive parkeringspladser og garager), og i forhold hertil var CASE-lejlighederne stadig 27 % dyrere.

[28] Enhedsprisen for stålpiller var i gennemsnit 6061,45 euro, hvorimod den endelige enhedspris for betonpiller var 2743,23 euro.

[29] Denne difference svarer til den gennemsnitlige prisforskel mellem beton i kategori XC4 (Rck 30 N/mm2), som blev anvendt til det seismisk isolerede fundament, eller kategori XF1 (Rck 40 N/mm2), som blev anvendt til kælderfundamentet, og billigere former for beton (henholdsvis kategori XC1 og Xf2).

[30] I denne omkostning er medregnet 12 millioner euro til seismiske isolatorer, ca. 3,5 millioner euro til ekstra elevatorer (19000 for hver), og 7,5 millioner euro til ekstra trapper og elevatorskakte (40000 for hver).

[31] Artikel 70, stk. 12, i Decreto Legislativo af 12. april 2006, nr. 163 (den italienske lov om offentlige indkøb), fastsætter, at når en nødsituation gør det umuligt at overholde de lovbestemte minimumsfrister, fastsætter administrationen fristerne, idet de om muligt tager behørigt hensyn til arbejdernes kompleksitet og den tid, der er nødvendig for at udarbejde tilbuddene.

[32] Decreto-legge 28 Aprile 2009, nr. 39.

[33] Attest fra det italienske handelskammer om, at virksomheden ikke er indblandet i organiseret kriminalitet.

[34] Ifølge en af de bydende virksomheder, hvis udsagn var registreret i bedømmelsesudvalgets referat.

[35] Denne gode praksis er også udtrykt i artikel 138, stk. 3, i Kommissionens forordning (EF, Euratom) nr. 2342/2002 af 23. december 2002 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 1605/2002 om finansforordningen vedrørende De Europæiske Fællesskabers almindelige budget (EFT L 357 af 31.12.2002, s. 1).

[36] Ifølge retningslinjer udstedt af AVCP (Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture), den italienske tilsynsmyndighed for offentlige indkøb, skal alle kriterier og pointmuligheder beskrives så detaljeret i udbudsbekendtgørelsen, at bedømmelsesudvalget kun får en meget begrænset skønsmargen — Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture — Linee guida per l’applicazione del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa negli appalti di servizi e forniture.

[37] Et af de fire tilbud, der indgik i revisionen, omfattede en sådan anordning, som hævdedes at skulle anvendes til at opnå et "ideelt mikroklima i lejlighederne til fremme af termisk og fugtmæssigt velvære og naturlig ionisering af luften".

[38] Uden pointene for de arkitektoniske kriterier ville den endelige prioritering af buddene have været anderledes, og prisen for opførelse af de 185 bygninger ville have været 11 millioner euro lavere.

[39] På trods af, at alle de udvalgte bygninger fik meget høje point for energieffektivitet (og varmebehovet derfor burde stå i forhold hertil), kostede det dyreste varmeanlæg næsten 140000 euro, mens det billigste kostede 67000 euro. For de to resterende bygninger var prisen henholdsvis 79000 euro og 128000 euro.

[40] En af fabrikanterne i stikprøven installerede to elevatorskakte i hver af de 22 bygninger, han opførte, til en pris på næsten 55000 euro pr. styk, dvs. 110000 euro pr. bygning, mens to andre fabrikanter producerede elevatorskakte til en enhedspris på 23000 euro.

[1111] De 22 bygninger, der var omfattet af denne kontrakt, svarede til 20,53 bygninger af standardstørrelse, fordi nogle af dem var mindre. Enhedsprisen for supplerende arbejder er imidlertid beregnet for hver af de 22 bygninger, fordi der i prisen for varmeanlæg og elevatorskakte ikke var taget hensyn til denne forskel, hvorimod enhedsprisen for bygningerne er beregnet for det omregnede antal standardbygninger.

--------------------------------------------------

BILAG I

EU’S SOLIDARITETSFONDS INTERVENTIONER SIDEN 2002 (NOVEMBER 2002–SEPTEMBER 2012)

Kilde: Europa-Kommissionen.

Modtagerstat | Tidspunkt | Katastrofens art | Kategori | Skade (millioner euro) | Støtte (millioner euro) | Støtte i alt (millioner euro) |

+++++ TIFF +++++

ØSTRIG | August 2002 | Oversvømmelser | større | 2900 | 134,0 | 148,8 |

August 2005 | Oversvømmelser (Tyrol, Vorarlberg) | regional | 592 | 14,8 |

+++++ TIFF +++++

BULGARIEN | Maj 2005 | Oversvømmelser | større | 222 | 9,7 | 20,3 |

August 2005 | Oversvømmelser | større | 237 | 10,6 |

+++++ TIFF +++++

KROATIEN | Maj 2010 | Oversvømmelser | naboland | 153 | 3,8 | 5,0 |

September 2010 | Oversvømmelser | naboland | 47 | 1,2 |

+++++ TIFF +++++

CYPERN | April 2008 | Tørke | større | 165 | 7,6 | 7,6 |

+++++ TIFF +++++

DEN TJEKKISKE REPUBLIK | August 2002 | Oversvømmelser | større | 2300 | 129,0 | 145,0 |

Maj 2010 | Oversvømmelser | naboland | 205 | 5,1 |

August 2010 | Oversvømmelser | regional | 437 | 10,9 |

+++++ TIFF +++++

ESTLAND | Januar 2005 | Storm | større | 48 | 1,3 | 1,3 |

+++++ TIFF +++++

FRANKRIG | September 2002 | Oversvømmelser (Gard) | regional | 835 | 21,0 | 203,7 |

December 2003 | Oversvømmelser (Rhonedalen) | regional | 785 | 19,6 |

Februar 2007 | Cyklonen Gamède (la Réunion) | regional | 211 | 5,3 |

August 2007 | Orkanen Dean (Martinique) | regional | 509 | 12,8 |

Januar 2009 | Stormen Klaus | større | 3806 | 109,4 |

Februar 2010 | Stormen Xynthia | regional | 1425 | 35,6 |

+++++ TIFF +++++

TYSKLAND | August 2002 | Oversvømmelser | større | 9100 | 444,0 | 610,9 |

Januar 2007 | Stormen Kyrill | større | 4750 | 166,9 |

+++++ TIFF +++++

GRÆKENLAND | Marts 2006 | Oversvømmelser (Evros) | regional | 372 | 9,3 | 99,1 |

August 2007 | Skovbrande | større | 2118 | 89,8 |

+++++ TIFF +++++

UNGARN | April 2006 | Oversvømmelser | større | 519 | 15,1 | 37,6 |

Maj 2010 | Oversvømmelser | større | 719 | 22,5 |

+++++ TIFF +++++

IRLAND | November 2009 | Oversvømmelser | regional | 521 | 13,0 | 13,0 |

+++++ TIFF +++++

ITALIEN | Oktober 2002 | Jordskælv (Molise) | regional | 1558 | 30,8 | 1246,6 |

Oktober 2002 | Vulkanudbrud Etna | regional | 894 | 16,8 |

April 2009 | Jordskælv (Abruzzo) | større | 10212 | 493,8 |

Oktober 2010 | Oversvømmelser i Veneto | regional | 676 | 16,9 |

Oktober 2011 | Oversvømmelser i Ligurien og Toscana | regional | 722,5 | 18,1 |

Maj 2012 | Jordskælv i Emilia-Romagna | større | 13274 | 670,2 |

+++++ TIFF +++++

LETLAND | Januar 2005 | Storm | større | 193 | 9,5 | 9,5 |

+++++ TIFF +++++

LITAUEN | Januar 2005 | Storm | naboland | 15 | 0,4 | 0,4 |

+++++ TIFF +++++

MALTA | September 2003 | Storm og oversvømmelser | større | 30 | 0,96 | 0,96 |

+++++ TIFF +++++

POLEN | Maj 2010 | Oversvømmelser | større | 2994 | 105,6 | 105,6 |

+++++ TIFF +++++

PORTUGAL | Juli 2003 | Skovbrande | større | 1228 | 48,5 | 79,8 |

Februar 2010 | Oversvømmelser og jordskred på Madeira | større | 1080 | 31,3 |

+++++ TIFF +++++

RUMÆNIEN | April 2005 | Oversvømmelser om foråret | større | 489 | 18,8 | 108,0 |

Juli 2005 | Oversvømmelser om sommeren | større | 1050 | 52,4 |

Juli 2008 | Oversvømmelser | regional | 471 | 11,8 |

Juni 2010 | Oversvømmelser | større | 876 | 25,0 |

+++++ TIFF +++++

SLOVAKIET | November 2004 | Storm (Tatras) | større | 203 | 5,7 | 26,1 |

Maj 2010 | Oversvømmelser | større | 650 | 20,4 |

+++++ TIFF +++++

SLOVENIEN | September 2007 | Oversvømmelser | større | 233 | 8,3 | 15,8 |

September 2010 | Oversvømmelser | større | 251 | 7,5 |

+++++ TIFF +++++

SPANIEN | November 2003 | Olieudslip (Prestige) | regional | 436 | 8,6 | 31,0 |

August 2003 | Skovbrande (den portugisiske grænse) | naboland | 53 | 1,3 |

Maj 2011 | Jordskælv i Lorca | regional | 843 | 21,1 |

+++++ TIFF +++++

SVERIGE | Januar 2005 | Stormen Gudrun | større | 2297 | 81,7 | 81,7 |

+++++ TIFF +++++

DET FORENEDE KONGERIGE | Juni 2007 | Oversvømmelser | større | 4612 | 162,3 | 162,3 |

Støtte i alt godkendt siden 2002 | 3160,0 millioner euro |

--------------------------------------------------

BILAG II

REVISIONENS DÆKNING

Bemærk: Tallene er afrundede, og der kan derfor være uoverensstemmelser mellem de enkelte beløb og den samlede sum.

Arbejder / leverancer | Kontraktbeløb eksklusive moms (millioner euro) | Kontrolleret beløb eksklusive moms (millioner euro) | Dækning (%) |

Nedlægning af beton og armeringsnet, støbning af betonpiller | 55,2 | 0,0 | 0,0 |

Levering af beton | 27,3 | 27,3 | 100,0 |

Levering af armeringsnet | 15,9 | 0,0 | 0,0 |

Levering af stålpiller | 37,6 | 37,6 | 100,0 |

Levering af seismiske isolatorer | 12,0 | 11,3 | 94,0 |

Gravearbejde | 14,5 | 0,0 | 0,0 |

Bygninger | 425,3 | 145,0 | 34,1 |

Inventar | 55,7 | 28,5 | 51,2 |

Anlægsarbejde (i alt) | 41,2 | 0,0 | 0,0 |

Nedrivning | 0,1 | 0,0 | 0,0 |

Elektromekanisk arbejde | 0,2 | 0,0 | 0,0 |

Elevatorer | 9,8 | 0,0 | 0,0 |

Grønne områder | 15,2 | 0,0 | 0,0 |

I ALT | 710,2 | 249,7 | 35,2 |

--------------------------------------------------

BILAG III

SEISMISK RISIKO I ITALIEN

+++++ TIFF +++++

--------------------------------------------------