RETTENS BEMÆRKNINGER KOMMISSIONENS SVAR

INDLEDNING

8.1. Dette kapitel indeholder Rettens bemærkninger til Kommissionens vurdering af sin egen performance, som fremgår af de årlige aktivitetsrapporter fra Kommissionens generaldirektører (1), (2), og de vigtigste resultater af Rettens forvaltningsrevisioner i det seneste regnskabsår som beskrevet i dens særberetninger (3). 8.1. Kommissionen ser med tilfredshed på den revision, som Retten har foretaget af performanceoplysningerne, på et tidspunkt, hvor der er mere opmærksomhed på behovet for at påvise merværdien og virkningen af EU's udgifter.

8.2. Performance vurderes på grundlag af principperne for forsvarlig økonomisk forvaltning (sparsommelighed, produktivitet og effektivitet) (4). Det er en central opgave at måle performance gennem hele processen i de offentlige interventioner og dække input (de finansielle, menneskelige, materielle og organisatoriske ressourcer og reguleringstiltag, som kræves til gennemførelsen af programmet), output (programmets produkter), resultater (programmets umiddelbare indvirkning på de direkte adressater eller modtagere) og effekt (de langsigtede ændringer i samfundet, som i det mindste delvis kan tilskrives EU-foranstaltningen). 8.2. Det er ikke altid let at måle virkningerne af komplekse politikker på grund af de mange faktorer, der spiller ind, samt de kombinerede virkninger af integrerede programmer. Ved overvågning registreres det, der kan observeres (og rapporteres, bl.a. gennem de årlige aktivitetsrapporter), og evaluering er nødvendig for at fastslå virkningerne af politikken.

KOMMISSIONENS VURDERING AF SIN EGEN PERFORMANCE

Indledning

8.3. Kommissionens generaldirektører opstiller resultatmål i de årlige forvaltningsplaner og rapporterer om de opnåede resultater i de årlige aktivitetsrapporter.

8.4. Retten vurderede resultatoplysningerne i de årlige aktivitetsrapporter fra Generaldirektoratet for Landbrug og Udvikling af Landdistrikter (GD AGRI), Generaldirektoratet for Regionalpolitik (GD REGIO) og Generaldirektoratet for Forskning og Innovation (GD RTD) (5). Der er tale om henholdsvis de to største udgiftsområder under delt forvaltning og det største udgiftsområde, der forvaltes direkte af Kommissionen. Retten fokuserede især på målsætningerne og de dertil relaterede resultatindikatorer for at vurdere deres relevans (6), sammenlignelighed (7) og pålidelighed (8). 8.4. Den årlige aktivitetsrapport er kun et af redskaberne til at rapportere om performance. Kommissionen har styrket sin evalueringskapacitet, og der fremlægges og redegøres for nyttige konklusioner i evalueringsrapporter (se svaret på punkt 8.23), som er udarbejdet af alle involverede aktører, f.eks. medlemsstaterne som led i ordninger under delt forvaltning, eksterne bedømmere osv.

Generaldirektørernes rapporter om årets resultater

Landbrug og udvikling af landdistrikter

8.5. GD AGRI har i sin årlige aktivitetsrapport en tabel, hvor der for hver generel målsætning er angivet tal, som viser den aktuelle situation med hensyn til opfyldelsen af målene for effektindikatorerne. GD AGRI rapporterer positive resultater vedrørende forsvarlig økonomisk forvaltning. Generaldirektoratet nævner, at medlemsstaterne har en ny forpligtelse til at vurdere deres markidentifikationssystemer, og at de kan anmode deres godkendelsesorganer om at bekræfte kontrolstatistikkerne efter at have genudført kontrollerne. I sådanne tilfælde begrænser Kommissionen eventuelle finansielle korrektioner til den fejlforekomst, der fremgår af kontrolstatistikkerne.

8.6. Med hensyn til udvikling af landdistrikter rapporterer GD AGRI om fremskridt i gennemførelsen af de pågældende 94 programmer, hvor 33,9 milliarder euro af et samlet budget på 96,2 milliarder euro er blevet anvendt — dog med forskelle i tempo mellem de forskellige medlemsstater og foranstaltninger. Eftersom 2010 markerede midtvejspunktet i programmeringsperioden, nævner GD AGRI, at det har gjort status og leveret input til overvejelserne om den fremtidige politik for udvikling af landdistrikter, bl.a. i form af 90 midtvejsevalueringer af programmerne for udvikling af landdistrikter, som blev sendt til Kommissionen ved årets udgang.

8.7. De specifikke målsætninger, de dertil relaterede resultatindikatorer og de væsentligste politikresultater for hver enkelt aktivitet i den aktivitetsbaserede budgetlægning (ABB) er angivet i bilag 6 til den årlige aktivitetsrapport.

Regionalpolitik

8.8. Generaldirektøren for GD REGIO rapporterer i sin årlige aktivitetsrapport, at generaldirektoratet overholdt de operationelle prioriteter, der var fastsat for året i forvaltningsplanen, og at det fortsat gjorde betydelige fremskridt med hensyn til at opfylde sine langsigtede og flerårige målsætninger. Mere generelt rapporterer GD REGIO, at samhørighedspolitikken (9) har vist sin effektivitet og leveret yderligere bevis for, at den tilfører merværdi. 8.8. I den årlige aktivitetsrapport rapporterer Generaldirektoratet for Regionalpolitik (GD REGIO) om flere aspekter af performance: budgetgennemførelse, politikudvikling, operationelle resultater knyttet til kvaliteten af intervention og gennemførelsen af genopretningspakken, forsvarlig økonomisk forvaltning osv. De operationelle prioriteter, der er fastlagt i forvaltningsplanen, er et af elementerne til vurdering af performance.

8.9. GD REGIO giver nærmere oplysninger om de kontroller, der skal sikre sparsommelighed, produktivitet og effektivitet. Med hensyn til gennemførelsen af de operationelle programmer vurderer GD REGIO, at 73 % af de beløb, der er truffet afgørelse om for perioden 2007-2013, er blevet anvendt tilfredsstillende bedømt ud fra fire kriterier (fremskridt i projektudvælgelsen, forberedelse og gennemførelse af store projekter, finansieringstekniske instrumenter: etablering og investeringer samt betalinger til modtagere). Desuden fremlægger GD REGIO ny dokumentation for samhørighedspolitikkens merværdi med henvisning til de efterfølgende evalueringer af EFRU-programmerne for 2000-2006, konklusionerne fra »Experts evaluation network« vedrørende programmeringsperioden 2007-2013 og den femte samhørighedsrapport (10).

8.10. GD REGIO beskriver særskilt den seneste udvikling i gennemførelsen af de relevante programmeringsperioder for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU), Samhørighedsfonden, førtiltrædelsesforanstaltningerne og Den Europæiske Unions Solidaritetsfond og angiver de dertil relaterede resultatindikatorer i bilag 7 til den årlige aktivitetsrapport.

Forskning og innovation

8.11. Generaldirektøren minder i sin årlige aktivitetsrapport om Kommissionens og medlemsstaternes målsætning om at arbejde for et integreret europæisk forskningssystem i verdensklasse. Han beskriver en situation, hvor EU's videnskabelige og teknologiske konkurrenceevne generelt stadig er stærk, idet EU står for 23,4 % af verdens samlede investeringer i forskning, 22 % af forskerne, 32,4 % af alle de publikationer, der har stor effekt, og 31,3 % af alle patenter. Der har dog været en tilbagegang i forhold til vækstøkonomiernes stigende investeringer i forskning.

8.12. Med hensyn til syvende rammeprogram for forskning og teknologisk udvikling, som er EU's hovedinstrument til at gennemføre og støtte EU's forskningspolitik, rapporterer GD RTD, at det har afsluttet i alt 38 (11) indkaldelser af forslag i 2010 og indgået forpligtelser for over 5,2 milliarder euro.

8.13. Midtvejsevalueringen af syvende rammeprogram i 2010 konkluderede, at det bidrager til udviklingen af det europæiske forskningsrum, og at dets geografiske rækkevidde i det grænseoverskridende samarbejde og dets fremme af forskningsekspertise fortsat har betydning for det europæiske forskningslandskab.

8.14. Den årlige aktivitetsrapport beskriver desuden de vigtigste resultater for hver enkelt aktivitet og rapporterer om målsætninger og dertil relaterede indikatorer i bilag 8.

Rettens bemærkninger til generaldirektørernes rapporter

Resultatoplysningernes relevans

Der er et sammenhængende sæt af målsætninger, indikatorer og mål med fokus på effektivitet, men resultaterne bør analyseres grundigere

8.15. De undersøgte generaldirektorater har i deres forvaltningsplaner et sæt af målsætninger, indikatorer og mål med primært fokus på effektivitet. De overordnede målsætninger er fastsat på strategipolitisk plan. Opfyldelsen af disse målsætninger måles ved hjælp af effektindikatorer og dertil relaterede mål. De specifikke målsætninger, som er fastsat på operationelt plan, er knyttet til resultatindikatorer og -mål. 8.15. Det er Kommissionens opfattelse, at de årlige aktivitetsrapporter, som Retten har gennemgået, er i overoverensstemmelse med kravene i artikel 60, stk. 7, i finansforordningen. Rækken af målsætninger, indikatorer og mål i forvaltningsplanen er udformet således, at de fokuserer på politikkernes eller programmernes effektivitet.

8.16. Imidlertid bliver forskellene mellem målene og de opnåede resultater enten ikke analyseret i de årlige aktivitetsrapporter (GD REGIO, GD RTD) eller kun analyseret delvist (GD AGRI). Oplysningerne i de årlige aktivitetsrapporter er derfor ikke tilstrækkelige til at forklare, hvorfor mål ikke blev nået, eller hvorfor mål blev overskredet væsentligt. 8.16. I de stående instrukser anmodes Kommissionens tjenestegrene om at begrunde enhver uoverensstemmelse mellem opnåede og planlagte resultater. Selv om der i nogle tilfælde ikke blev forelagt en fuldstændig vurdering af forskellene mellem målene og de opnåede resultater, gives der hvert år oplysninger om den aktuelle situation, som klart viser, at tendensen går i retning af at nå målene. Kommissionen er enig i, at der i fremtidige årlige aktivitetsrapporter kunne redegøres bedre for, hvorfor de faktiske resultater afviger fra de planlagte mål, og opmærksomheden vil især blive rettet mod at videreudvikle analysen af resultaterne i forhold til de fastsatte mål.

I øjeblikket indeholder forvaltningsplanerne ingen målsætninger og indikatorer til måling af sparsommelighed og produktivitet

8.17. I deres forvaltningsplaner opstillede generaldirektoraterne ingen målsætninger og dertil relaterede indikatorer med henblik på at vurdere sparsommelighed (inputomkostninger) og produktivitet (forholdet mellem input, output og resultater), hverken på EU-politikniveau eller for de udgifter, der var under deres direkte kontrol. I de årlige aktivitetsrapporter var det derfor ikke muligt at vurdere, om de beskrevne resultater skyldtes en sparsommelig og produktiv forvaltning af ressourcerne, eller om der var registreret fremskridt på dette område. 8.17. Med gennemførelsen af aktivitetsbaseret forvaltning var forvaltningsplanen det redskab, som Kommissionen valgte for sine tjenestegrene med henblik på at omsætte Kommissionens langsigtede strategi til generelle og specifikke mål. I de stående instrukser opfordres tjenestegrenene til at begrænse antallet af generelle mål og navnlig at tilpasse dem til EU's 2020-strategi og til at fastlægge prioriteterne mellem dem. Med hensyn til de specifikke mål opfordres tjenestegrenene til at fastsætte mål, der er afpasset efter de generelle mål, og som tager fat på den direkte virkning af EU's tiltag for målgruppen. Endelig fokuserer forvaltningsplanen på effektive politikker (målenes opfyldelsesgrad). Med hensyn til rapportering oplyser Kommissionens tjenestegrene i deres årlige aktivitetsrapporter om effektiviteten og de økonomiske aspekter af deres kontrolsystemer i overensstemmelse med artikel 60, stk. 7, i finansforordningen. Del 2 i den årlige aktivitetsrapport fokuserer på effektiviteten af det interne kontrolsystem, mens del 3 omfatter nøgleindikatorer vedrørende lovlighed og formel rigtighed, der opgøres i formatet »input, output, resultater og virkninger«.

På nogle områder er målene ikke tilstrækkeligt kvantificerede eller specifikke

8.18. For GD AGRI's vedkommende er fire af de ti mål for de fastlagte effektindikatorer ikke kvantificeret, og der beskrives kun en tendens. For GD RTD's vedkommende gør det samme sig gældende for tre ud af ti mål. For fem ud af ti mål for effektindikatorer i GD AGRI forklares det ikke, på hvilket grundlag indikatormålene er opstillet, og det samme gør sig gældende for fire ud af ti mål for effektindikatorer og for samtlige mål for resultatindikatorerne for samarbejde på de forskellige forskningsområder i GD RTD. Hvad angår GD REGIO er målene for effekt- og resultatindikatorerne kvantificeret, men hovedparten af forvaltningsplanens operationelle prioriteter og output for 2010 er hverken specifikke (12) eller målelige. 8.18. Kommissionens stående instrukser kræver ikke, at alle indikatorer er kvantitative, eller at de redegør for målene, da forvaltningsplanen primært er et ledelsesredskab. Indikatorer skal være målbare, således at de fremskridt, der gøres mod opfyldelsen af de fastsatte mål, kan overvåges, og det bidrager tendenser også til. For GD REGIO er de generelle og specifikke mål, der er knyttet til den aktivitetsbaserede budgetlægning (ABB), »SMART« (specifikke, målelige, attraktive, realistiske og tidsbestemte), og definitionen af politisk output er også klar. GD REGIO har indført såkaldte »operationelle prioriteter«. Disse har til formål at indføre en metode baseret på »systemtænkning« og med fokus på kvalitetsforbedringer. Der fokuseres således mere på processer og fremskridt end på at nå specifikke output og mål.

8.19. GD RTD brugte de samme indikatorer for syv forskellige af de finansierede aktiviteter i den aktivitetsbaserede budgetlægning, men konsoliderede ikke resultaterne. Det er derfor svært at foretage en samlet vurdering. I GD RTD's årlige aktivitetsrapport skelnes der ikke klart mellem effekten af de projekter, der finansieres over rammeprogrammet under generaldirektoratets direkte ansvar, og effekten af dets foranstaltninger til at koordinere medlemsstaternes forskningsindsats under en fælles og sammenhængende EU-politik for forskning, hvor Kommissionens indflydelse kun er indirekte. 8.19. Selv om de samme indikatorer anvendes til forskellige aktiviteter, anmodes Kommissionens tjenestegrene i de stående instrukser om at fremlægge deres mål og indikatorer gennem aktivitetsbaseret budgetlægning og ikke konsolidere oplysninger på tværs af aktiviteter. Det er ekstremt vanskeligt at udskille virkningerne efter arten af de foranstaltninger, der træffes af Generaldirektoratet for Forskning og Innovation (GD RTD), da virkninger refererer til ændringer, der i sidste ende slår igennem i hele EU. Disse samfundsændringer afhænger primært af andre aktørers indsats (medlemsstater, regioner, virksomheder osv.).

På nogle områder er der ikke fastsat mellemliggende milepæle for flerårige mål

8.20. Det gælder for regionalpolitik, forskning og i mindre grad dele af landbrugsområdet, at generaldirektoraterne havde opstillet målsætninger og mål for flerårige programmeringsperioder, men ikke anvendte hensigtsmæssige mellemliggende milepæle. 8.20. For flerårige programmer er det ikke altid hensigtsmæssigt at fastsætte mellemliggende milepæle, da virkningerne kun vil blive opnået på en ikke-lineær måde i slutningen af programmeringsperioden. Ifølge Kommissionens stående instrukser er mellemliggende milepæle kun nødvendige for generelle mål. Den årlige rapportering om input, output og resultater, dvs. overvågningen af fremskridtene med hensyn til gennemførelsen af programmet, giver mulighed for løbende at vurdere fremskridtene mod opnåelse af målene. Inden for landdistriktudvikling giver midtvejsevalueringen af programmerne for udvikling af landdistrikterne endvidere et yderligere indgående uafhængigt kvantitativt og kvalitativt billede af, om programmerne er på rette spor med hensyn til at nå deres mål, og hvilke tilpasninger der kan blive nødvendige. For de indikatorer, der måler de endelige mål for EU’s forsknings- og udviklingspolitik, og for de indikatorer, der vedrører aktiviteten »EFR-udvikling«, ajourføres oplysningerne sædvanligvis hvert år, men med en vis forsinkelse på to eller flere år afhængigt af indikatoren. Rettens forslag om mere eksplicitte redegørelser for, om virkeliggørelsen af målene anses for at være på rette spor, kunne undersøges fremadrettet. Se også svaret på punkt 8.21.

8.21. Det normale udviklingstempo i flerårige programmer kan være forholdsvis lavt, så en målopfyldelse på under 10 % efter et antal år kan i nogle tilfælde betragtes som normalt, men i andre tilfælde signalere, at der er forsinkelser. På EFRU-området blev det f.eks. fastsat som mål for perioden 2007-2013, at yderligere 10 millioner indbyggere skulle have adgang til bredbånd i seks medlemsstater. Det seneste kendte resultat var 550 000 for 2007-2009, hvilket svarer til 5,5 % af det samlede mål efter tre af de syv år. Det oplyses ikke, om denne opfyldelsesgrad anses for at være tilstrækkelig til at nå det flerårige mål. I sådanne tilfælde kan det først til allersidst i perioden kontrolleres, om generaldirektoraterne er på rette spor med hensyn til at opfylde deres flerårige mål. 8.21. Udviklingstempoet i flerårige programmer kan ganske rigtigt være forholdsvis lavt. Der er to grunde hertil: gennemførelsen af programmerne medfører kapacitetsopbygning i den indledende fase, og det tager flere år, før den ønskede virkning opnås. Med hensyn til støtten til bredbåndsadgang, der ydes af Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU), vil de mål for 2007-2013, der er nævnt for de forskellige resultatindikatorer, ikke blive nået på syv år, men i slutningen af støtteberettigelsesperioden to år senere. GD REGIO har i nøgledokumenter, der alle er nævnt i den årlige aktivitetsrapport, understreget nødvendigheden af, at medlemsstaterne fremskynder virkeliggørelsen af EU's 2020-mål for bredbåndsadgang (31). Se også svaret på punkt 8.20.

Beskrivelsen af de politiske resultater giver kun begrænsede oplysninger om resultater og effekt

8.22. I de årlige aktivitetsrapporter beskriver generaldirektørerne årets politiske resultater og de fastlagte resultatindikatorer. Teksten har generelt mere fokus på output (hvad generaldirektoratet har gjort, de trufne foranstaltninger, disses formål, de leverede produkter) og input (bruttobeløb for de involverede ressourcer) end på vurdering af foranstaltningernes udfald (programmernes resultater for de direkte adressater og/eller deres effekt). 8.22. Det ligger i den årlige cyklus, som aktivitetsrapporten følger, at den ved delegation bemyndigede anvisningsberettigede i den flerårige periode, som politikken og/eller programmet gennemføres inden for, i forvaltningsdelen af den årlige aktivitetsrapport snarere fokuserer på de input og output, der henhører under hans forvaltningsområde, end allerede på de langsigtede resultater og virkninger af politikker og programmer, der kun kan være kendt ved afslutningen af programmet, og som også kan være påvirket af andre faktorer uden for hans forvaltningsområde. Se også svaret på punkt 8.23.

8.23. Dette er navnlig tilfældet med hensyn til GD AGRI, som i sin beskrivelse af de politiske resultater næsten ikke nævner foranstaltningernes udfald (13). Til sammenligning giver GD REGIO mere væsentlige oplysninger om resultater og effekt (kvalitativ vurdering af gennemførelsen af de operationelle programmer) og det samme gælder i mindre grad GD RTD (beskrivelse af de vigtigste resultater af midtvejsevalueringen af syvende rammeprogram). 8.23. Omfattende evalueringsvurderinger gennemføres mere hensigtsmæssigt ved hjælp af målrettede evalueringsrapporter, der udarbejdes af flere GD'er, og som involverer mere end én ved delegation bemyndiget anvisningsberettiget. Da den årlige aktivitetsrapport er en forvaltningsrapport, egner dens format sig ikke til at medtage omfattende rapporter om resultaterne af evalueringsaktiviteterne. Hvis en af disse evalueringer lægger op til, at politik- og/eller forvaltningsaspekterne bør tages op til fornyet overvejelse, vil der dog blive reageret. Kun i sådanne tilfælde ville dette også blive meddelt i den årlige aktivitetsrapport (jf. undtagelsesbaseret rapportering). I beskrivelsen af de politiske resultater i Generaldirektoratet for Landbrug og Udvikling af Landdistrikter (GD AGRI) blev der fokuseret på at rapportere om gennemførelsen af prioriteterne, samtidig med at der blev tilføjet nogle kvantificerbare data samt nogle relevante kvalitative eksempler for at illustrere sådanne resultater gennem aktivitetsbaseret budgetlægning. Oplysningerne blev dog givet under hensyn til målgruppen — den brede offentlighed — og derfor gik man på visse punkter på kompromis for at gøre dem lettere at læse, og hovedparten af performanceoplysningerne vedrørende resultater findes i bilag 6 til den årlige aktivitetsrapport.

Resultatoplysningernes sammenlignelighed

GD AGRI og GD RTD har generelt anvendt målsætningerne, indikatorerne og målene fra forvaltningsplanen til rapportering

8.24. Det gælder for GD AGRI og GD RTD, at de generelt har anvendt målsætningerne, indikatorerne og målene i forvaltningsplanerne til at rapportere om deres resultater i de årlige aktivitetsrapporter. Der er imidlertid nogle få tilfælde (14), hvor det ikke forklares, hvorfor indikatorer eller mål er blevet ændret. Årsagerne er forskellige, f.eks. at der blev valgt en mere specifik og målelig indikator, at der var fastlagt nye politiske prioriteter, eller at der var fremkommet nye oplysninger. 8.24. GD AGRI finder, at der generelt er en god stabilitet hen over årene med hensyn til indikatorer og mål. Som Retten har understreget, er ændringen af indikatorer og mål en undtagelse, der har forskellige årsager, f.eks. valget af en mere specifik og målelig indikator og/eller ajourført information. I fremtiden vil opmærksomheden især blive rettet mod at gøre begrundelsen for ændringer i indikatorer/revision af mål mere eksplicit. Alle tilfælde af ændringer mellem målsætninger, indikatorer og mål i forvaltningsplanen og i den årlige aktivitetsrapport fra GD RTD er berettiget. Dette kunne rent faktisk fremgå mere eksplicit af kommende årlige aktivitetsrapporter.

Ofte giver GD REGIO's årlige aktivitetsrapport ingen forklaring på justeringer af indikatorer og mål

8.25. Målsætningerne i forvaltningsplanen for 2010 er de samme som dem, der anvendes til at rapportere om resultaterne i den årlige aktivitetsrapport. Men med hensyn til de tilfælde, hvor GD REGIO har tilpasset indikatorer og mål for at tage højde for politikudviklingen, mangler der forklaringer på 14 af de 16 justeringer, som Retten undersøgte: 8.25. Generelt har der i årenes løb været en god stabilitet med hensyn til indikatorer og mål for GD REGIO. I den årlige aktivitetsrapport for 2010 bestræbtes det at præsentere udviklingen i de kendte resultater for gradvist at nå de flerårige mål. Revisioner af indikatorer og mål afspejler den igangværende proces hen imod rapportering om og anvendelse af ajourførte oplysninger, som er tilgængelige i officielle dokumenter — og er angivet i tilsvarende fodnoter med så mange oplysninger, som findes nødvendige. Der blev redegjort for denne proces i den årlige aktivitetsrapport for 2009 (s. 21), hvoraf det fremgår, at der gradvist vil blive benyttet nøgleindikatorer til opfølgning af resultaterne af samhørighedspolitikken. Som følge af krisen har nogle programmer tilpasset deres strategier og finansieringstildelinger på tværs af prioriteter med deraf følgende konsekvenser for de dertil knyttede mål, jf. side 7 i den årlige aktivitetsrapport. GD REGIO vil bestræbe sig på at sikre, at sådanne ændringer medtages i den årlige aktivitetsrapport.

— Et af målene for de syv effektindikatorer i forvaltningsplanen er blevet ændret i den årlige aktivitetsrapport, uden at forskellen forklares.

— Med hensyn til f.eks. EFRU er seks (15) resultatindikatorer blevet tilføjet og én (16) udeladt, uden at årsagerne angives. — Der er tilføjet flere miljøresultatindikatorer for EFRU's aktivitet (reduktion af drivhuseffekten, beskyttelse mod oversvømmelser osv.). Det er en positiv revision på linje med punkt 8.18.

— Seks EFRU-mål er blevet ændret uden forklaring. Bl.a. er der tilføjet et mål om at medfinansiere 170 000 projekter til støtte for SMV'er i perioden 2007-2013. Med hensyn til de fem andre ændrede EFRU-indikatormål (17) er de omfattede medlemsstater ikke de samme som i planlægningsfasen. For eksempel er forvaltningsplanens mål for yderligere antal indbyggere omfattet af nye/renoverede spildevandsprojekter 31,5 millioner i 16 medlemsstater, men i den årlige aktivitetsrapport er det blevet 12,5 millioner i 13 medlemsstater. Ændringerne forklares ikke i rapporten. — Tallene i forvaltningsplanen er tallene på forhandlingstidspunktet, mens GD REGIO i den årlige aktivitetsrapport kunne rapportere om de mål og faktiske resultater, som der blev rapporteret om i de årlige gennemførelsesrapporter for 2009. Der er, hvor det blev skønnet hensigtsmæssigt, blevet tilføjet fodnoter for at give supplerende oplysninger og overholde det omfang, der er nævnt i forvaltningsplanen for 2010. Det nye mål på 170 000 SMV'er udgør en forbedring af rapporteringsprocessen, da det oprindeligt ikke var muligt at fastsætte et mål, når forvaltningsplanen var blevet udarbejdet. I mangel af fuldstændige indikatorer på EU-plan er det acceptabelt kun at fremlægge indikatorer for visse medlemsstater i overensstemmelse med Kommissionens instrukser, og det er en situation, som tidligere er blevet accepteret af budgetmyndigheden. I forvaltningsplanen blev målene og de senest kendte resultater nogle gange præsenteret for to forskellige grupper af medlemsstater. For at forbedre sammenligneligheden af de senest kendte resultater og målene har GD REGIO tilpasset tallene ved at anvende den samme gruppe af medlemsstater.

Resultatoplysningernes pålidelighed

Oplysningerne vedrørende 17 ud af 31 indikatorer kan spores tilbage til en pålidelig kilde

8.26. Retten undersøgte en stikprøve på 31 indikatorer fra de tre generaldirektorater (18). Vedrørende 17 af disse kunne oplysningerne om de opnåede resultater spores tilbage til en pålidelig kilde. Der var generelt tale om data fra eksterne og anerkendte leverandører af statistiske data eller internt forvaltede databaser, herunder regnskabsoplysninger. 8.26-8.27. Fodnote 19. Den indikator, som Retten nævner, henviser ganske rigtigt til antallet af forskningsinfrastrukturer i verdensklasse, som lanceres samtidigt på EU-plan, og vil blive ændret i overensstemmelse hermed.

Svagheder i kontrolsystemet forringer pålideligheden på områderne regionalpolitik og udvikling af landdistrikter

8.27. Af de 14 øvrige indikatorer blev otte resultatindikatorer for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU) og fire effektindikatorer for udvikling af landdistrikter (19) konsolideret af de respektive generaldirektorater på grundlag af oplysninger indsendt af medlemsstaterne om gennemførelsen af programmerne. Kommissionens mulighed for at sikre, at de indsendte oplysninger er pålidelige og sammenlignelige, forringes af lovgivningsmæssige (jf. punkt 8.28) og praktiske begrænsninger (jf. punkt 8.29) 8.27. Se svaret på punkt 8.29.

8.28. På EFRU-området er der ikke noget lovgivningsmæssigt krav om at indføre et fælles sæt resultatindikatorer, så forvaltningsmyndighederne har ikke pligt til at anvende de nøgleindikatorer for EFRU's og Samhørighedsfondens interventioner, som er defineret i Kommissionens vejledende retningslinjer vedrørende overvågnings- og evalueringsindikatorer fra august 2006. Der er derfor høj risiko for, at de data, der blev indsamlet om nøgleindikatorer og anvendt i bilag 7 til den årlige aktivitetsrapport, ikke er udtømmende og sammenlignelige (20). 8.28. De begrænsninger, som Retten har afdækket, vedrører spørgsmål, der bør sættes i perspektiv. GD REGIO har kontinuerligt udviklet og forbedret ordningerne for rapportering om performance, der går ud over de lovmæssige krav, som lovgiveren havde tænkt sig, navnlig med etableringen af »nøgleindikatorer«. GD REGIO er dog helt klar over disse svagheder og har arbejdet på at forbedre rapporteringen om de anbefalede nøgleindikatorer gennem samarbejde med medlemsstaterne. Det fremtidige retsgrundlag vil blive tilpasset i overensstemmelse hermed.

8.29. Ud over en plausibilitetskontrol (21) foretog Kommissionen ingen kontrol af, om dataene fra de ansvarlige organer i medlemsstaterne var pålidelige, hverken med hensyn til EFRU eller udvikling af landdistrikter. Oplysningerne fra de it-systemer, som medlemsstaterne brugte til at rapportere til Kommissionen, blev aggregeret på program- eller foranstaltningsniveau. Kommissionen havde ingen direkte adgang til data på projektniveau, og den kunne derfor ikke foretage mere systematiske og dybtgående kontroller. 8.29. GD REGIO er ved at undersøge tallene fra medlemsstaterne og udnytter sit stærke partnerskab med dem og regionerne til at tilskynde dem til og overbevise dem om at indberette mere pålidelige tal. Ikke desto mindre lægger de lovmæssige krav hovedansvaret for projektudvælgelse, fastlæggelse af mål og detaljeret overvågning på forvaltningsmyndighederne. Med hensyn til sporing af den tematiske anvendelse af EU-finansiering drøftes resultaterne af den årlige programrapportering for 2009 i forskellige fora med deltagelse af nationale myndigheder (Koordineringsudvalget for Fondene (COCOF), tekniske årlige møder eller overvågningsudvalg), hvilket har resulteret i korrigerede oplysninger. Kommissionens kvalitetskontrol med rapporteringen i dette informationssystem vil blive fortsat og intensiveret. Med hensyn til udvikling har Kommissionen etableret en fælles overvågnings- og evalueringsramme for programmeringsperioden 2007-2013. Dermed råder man for første gang over én enkelt ramme for overvågning og evaluering af alle interventioner inden for udvikling af landdistrikter på grundlag af fælles indikatorer. Kommissionen gjorde i samarbejde med medlemsstaterne en stor indsats for at afstemme kvaliteten og pålideligheden af de oplysninger, der meddeles inden for denne ramme. Midtvejsevalueringen af programmerne for udvikling af landdistrikter peger på, at der fortsat er vanskeligheder med at kvantificere effektindikatorerne for flere programmer. Der arbejdes videre med disse i tæt samarbejde med medlemsstaterne, både i relation til den nuværende programmeringsperiode og som forberedelse fremadrettet. Inden for denne ramme påhviler ansvaret for leveringen af pålidelige overvågningsdata medlemsstaterne i overensstemmelse med kompetencefordelingen under delt forvaltning. På grund af det store antal projekter, og da medlemsstaternes projekter omfatter mange forskellige specifikke forhold, er det hverken muligt eller omkostningseffektivt for Kommissionen at kontrollere dataene fra medlemsstaterne på projektniveau.

RETTENS SÆRBERETNINGER OM PERFORMANCE

Indledning

8.30. I sine særberetninger undersøger Retten, om EU’s interventioner forvaltes i overensstemmelse med princippet om forsvarlig økonomisk forvaltning. Når Retten vælger emner til særberetninger, tager den hensyn til, hvor væsentligt det reviderede område er, hvilke risici der kan indvirke negativt på en forsvarlig økonomisk forvaltning, om beslægtede emner tidligere er blevet dækket af Retten og af andre evalueringer, og om emnet er relevant, dvs. i hvilken udstrækning resultaterne af revisionen vil kunne bidrage til øget effektivitet, produktivitet og/eller sparsommelighed i relation til EU-udgifterne.

8.31. Retten vedtog følgende særberetninger i 2010:

Særberetninger vedtaget af Revisionsretten i 2010 (22) — Nr. 1/2010 »Bliver de forenklede toldprocedurer ved indførsel kontrolleret effektivt?« — Nr. 2/2010 »Hvor effektive er ordningerne for støtte til projekteringsundersøgelser og opbygning af ny infrastruktur under sjette rammeprogram for forskning?« — Nr. 3/2010 »Konsekvensanalyser i EU-institutionerne: er de en hjælp i beslutningsprocessen?« — Nr. 4/2010 »Er mobilitetsordningen under Leonardo da Vinci-programmet udformet, og forvaltes den på en sådan måde, at den vil kunne føre til effektive resultater?« — Nr. 5/2010 »Gennemførelsen af Leadermetoden til udvikling af landdistrikterne« — Nr. 6/2010 »Har reformen af sukkermarkedet opfyldt de væsentligste mål?« — Nr. 7/2010 »Revision vedrørende proceduren for regnskabsafslutning« — Nr. 8/2010 »Bedre transportpræstationer på de transeuropæiske jernbaneakser: Har EU's investeringer i jernbaneinfrastruktur været effektive?« — Nr. 9/2010 »Anvendes EU's strukturforanstaltningsmidler til forbedring af vandforsyningen til husholdningsbrug bedst muligt?« — Nr. 10/2010 »De særlige foranstaltninger til fordel for landbruget i EU’s fjernområder og på de mindre øer i Det Ægæiske Hav« — Nr. 11/2010 »Kommissionens forvaltning af generel budgetstøtte i AVS-stater og lande i Latinamerika og Asien« — Nr. 12/2010 »EU’s udviklingsbistand til almen grunduddannelse i Afrika syd for Sahara og i Sydasien« — Nr. 13/2010 »Er det nye europæiske naboskabs- og partnerskabsinstrument blevet iværksat som planlagt, og opnår det resultater i Sydkaukasus (Armenien, Aserbajdsjan og Georgien)?« — Nr. 14/2010 »Kommissionens forvaltning af systemet for veterinærkontrol af importeret kød efter reformen af hygiejnelovgivningen i 2004«

8.32. I de 14 særberetninger, som Retten vedtog i 2010, fremsatte den følgende bemærkninger om forvaltningen og om opnåelsen af resultater ved anvendelse af EU-midler, fra den første planlægning til resultaterne rapporteres.

Rettens bemærkninger om resultatopnåelse

Strategisk planlægning

8.33. I en række af sine særberetninger (SB) (23) fremhævede Retten principperne for god planlægning: Initiativer bør placeres i en strategisk kontekst og prioriteres, der bør opstilles specifikke, målelige, attraktive, realistiske og tidsbestemte mål (SMART-mål), som bør defineres ensartet i de forskellige planlægningsdokumenter, og gode forudgående konsekvensanalyser kan spille en vigtig rolle i beslutningsprocessen.

8.34. Retten konstaterede mangelfuld strategisk planlægning af kapacitetsudviklingsinitiativer vedrørende udviklingsbistand til almen grunduddannelse (SB nr. 12/2010, punkt 69), utilstrækkelig prioritering og definition af mål i naboskabspolitikken (SB nr. 13/2010, punkt 68) og med hensyn til Leadermetoden en mangel på specifikke og målelige målsætninger, der kan opfyldes inden for en fastsat tidsramme (SB nr. 5/2010, punkt 26). I sin beretning om mobilitetsordningen under Leonardo Da Vinci-programmet konstaterede Retten, at Kommissionen ikke havde fastlagt SMART-mål og resultatindikatorer, som kunne bruges til at evaluere programmet set i forhold til målene, og at Kommissionen derfor tre år inde i programmet endnu ikke havde kunnet vurdere, i hvilket omfang det opfyldte sine mål (SB nr. 4/2010, punkt 48, 50, 61 og 62). 8.34. Den strategiske planlægning inden for kapacitetsudvikling bygger på en klar efterspørgsel fra partnerlandene og de ansvarlige på regeringsniveau. Erfaringerne fra dette område viser, at uden dette ejerskab vil ekstern institutionel støtte sandsynligvis ikke blive anvendt som grundlag for effektiv kapacitetsudvikling. Udvalget for programmet for livslang læring vedtog på mødet den 17. juni 2010 indikatorerne for Leonardo da Vinci-mobilitetsordningen. Kommissionen vil i løbet af 2011 fremlægge en foreløbig rapport for udvalget om disse indikatorer. Med hensyn til Leadermetoden er Kommissionen enig i, at målsætningerne i de individuelle lokale udviklingsstrategier så vidt muligt bør udarbejdes i overensstemmelse med SMART-kriterierne. For at bistå de lokale aktionsgrupper med denne opgave støtter finansieringen af landdistriktudvikling både bistands- og uddannelsesaktiviteter gennem delforanstaltningen »kompetenceudvikling«.

8.35. Retten noterede imidlertid forbedringer med hensyn til fastsættelse af mål i forbindelse med budgetstøtte til udviklingslande (SB nr. 11/2010, punkt 56 og 96) og et eksempel på god praksis på området »bedre regulering«, hvor konsekvensanalyser havde været en effektiv hjælp for beslutningstagerne i EU (SB nr. 3/2010, punkt 87). 8.35. Kommissionen hilser anerkendelsen af forbedringerne af definitionen af budgetstøtte velkommen. EUF's årsberetning bekræfter også de betydelige fremskridt, som Kommissionen har gjort med at vise, at støttekriterierne i Cotonouaftalen er opfyldt, og med at indføre formelle vurderingsrammer for performance med hensyn til forvaltning af de offentlige finanser.

Identificering af behov

8.36. I nogle af sine bemærkninger (24) viste Retten også, at en klar identificering af de behov, som programmet skal dække, er vigtig, hvis der skal opnås gode resultater.

8.37. Retten bemærkede således, at definitionen af de prioriterede projekter for de transeuropæiske jernbaneakser burde afspejle de nuværende og forventede fremtidige behov (SB nr. 8/2010, punkt 63). 8.37. Med hensyn til fastlæggelsen af prioritetsprojekter for de transeuropæiske jernbaneakser har erfaringen vist, at det er særdeles vanskeligt at nå frem til en endelig beskrivelse af de vigtigste transeuropæiske jernbaneakser, selv om det ganske vist er det, der bør tilstræbes, da de er i stadig forandring afhængigt af migration, handelsmønstre og de geopolitiske rammebetingelser. Der er blevet gennemført undersøgelser, der skal analysere de eksisterende og forventede trafikstrømme både for individuelle projekter og for nettet, men de har endnu ikke ført til afgørende resultater. Som følge heraf er en sådan definition ikke mulig på nuværende tidspunkt, og prioritetsprojekterne bør fortsat bygge på politiske aftaler mellem Rådet og Europa-Parlamentet på grundlag af den bedste tilgængelige dokumentation.

8.38. Den påpegede også, at en god behovsanalyse undgår at fastsætte mål, som ligger ud over det virkelig påkrævede, og at den samtidig tilskynder til at finde andre og billigere løsninger (SB nr. 9/2010, punkt 72).

Sammenhæng mellem mål og foranstaltninger

8.39. I en række af sine beretninger (25) fremhævede Retten, at der skal være en klar sammenhæng mellem målene og de foranstaltninger, der træffes med henblik på at opfylde dem.

8.40. Når denne sammenhæng ikke er præciseret, er det ikke sandsynligt, at udformningen af de valgte foranstaltninger vil føre til opfyldelse af de fastsatte mål (jf. SB nr. 10/2010, punkt 34, vedrørende de mindre øer i Det Ægæiske Hav). På området »bedre regulering« bemærkede Retten, at konsekvensanalyserapporterne ikke udgjorde en standardpræsentation af, hvordan målene for og de forventede resultater af den foreslåede intervention kunne opnås med de foreslåede leveringsmekanismer og med hensyn til udgiftsprogrammerne gennemføres inden for rammerne af det anslåede budget (SB nr. 3/2010, punkt 60). 8.40. Kommissionen er enig i, at støtteprogrammet for de mindre øer i Det Ægæiske Hav kunne forbedres, og arbejder på at gøre det i samarbejde med de græske myndigheder.

Relevante, tilstrækkelige og rimelige midler

8.41. I nogle af sine bemærkninger (26) understreger Retten vigtigheden af at have et tilstrækkeligt udvalg af midler til at opfylde de fastsatte mål.

8.42. På området udviklingsbistand til almen grunduddannelse i Afrika syd for Sahara bemærkede Retten, at Kommissionen havde besvær med at tilføre delegationerne personale med de rigtige profiler, og at dette svækkede delegationernes evne til at forvalte programmerne effektivt (SB nr. 12/2010, punkt 66). I sin særberetning om proceduren for regnskabsafslutning bemærkede Retten, at hvis finansielle korrektioner virkelig skal være effektive, skal de have en direkte præventiv eller afskrækkende virkning på dem, der er ansvarlige for uregelmæssighederne (SB nr. 7/2010, punkt 90). 8.42. Kommissionen anerkender, at passende kvalificeret ekspertise på uddannelsesområdet er vigtig. Når uddannelse er en prioritet for en delegation, tager Kommissionen skridt til at sikre, at der er passende ekspertise til rådighed, f.eks. ved som led i EU's politik for arbejdsdeling at uddelegere ansvaret til en medlemsstat, der har relevant sektorspecifik ekspertise, eller ved at stille relevant ekspertise til rådighed fra hjemstedet via de geografiske direktorater med støtte fra tematiske enheder. Det er også planen, at der skal udvikles tematiske netværk for bedre at forbinde ekspertisen i de tematiske og geografiske direktorater på hjemstedet med delegationerne. Den efterprøvende regnskabsafslutning har til formål at udelukke udgifter, der ikke overholder EU-reglerne, fra EU-finansiering. Det er ikke en mekanisme, hvorved der inddrives uretmæssige betalinger til modtagerne, hvilket i overensstemmelse med princippet om delt forvaltning henhører under medlemsstaternes enekompetence. Når uretmæssige betalinger til modtagerne kan siges at være et resultat af den efterprøvende regnskabsafslutning, skal medlemsstaterne følge dem op med inddrivelsesforanstaltninger mod disse modtagere. Hvis inddrivelse ikke er nødvendig, fordi den finansielle korrektion vedrører mangler i en medlemsstats forvaltnings- og kontrolsystemer, er korrektioner et vigtigt middel til at forbedre disse systemer og dermed forhindre eller spore og inddrive uretmæssige betalinger til modtagerne. Endvidere fastsætter landbrugslovgivningen sanktioner, der er effektive, står i rimeligt forhold til overtrædelsen og har afskrækkende virkning, og som skal pålægges modtagere, der har modtaget uretmæssige betalinger.

Budget og tidsramme

8.43. I sine beretninger (27) påpegede Retten, at planlægning i projektgennemførelsesfasen er vigtig for at undgå budgetoverskridelser og forsinkelser.

8.44. Med hensyn til EU’s investeringer i jernbaneinfrastruktur bemærkede Retten, at der var risiko for større omkostningsstigninger for de projekter, der var mindre grundigt og detaljeret forberedt (SB nr. 8/2010, punkt 46). Retten bemærkede også, at en bedre planlægning delvis kunne have forebygget de forsinkelser i gennemførelsen af projekter vedrørende vandforsyning til husholdningsbrug, der skyldtes supplerende krav som følge af miljøvurderinger, problemer med at få administrative tilladelser og unøjagtigheder i estimater eller beregninger (SB nr. 9/2010, punkt 51). 8.44. Kommissionen har gentagne gange fremhævet betydningen af de nationale og regionale myndigheders projektplanlægning som led i projekter under Samhørighedsfonden og store projekter under strukturfondene. I forbindelse med strukturfondenes programmeringsperiode 2007-2013 blev den tekniske bistandsfacilitet JASPERS oprettet specifikt med henblik på at støtte bedre projektudformning og -planlægning hovedsagelig i EU12. Planlægning er dog kun ét element, der berører udgiftsoverskridelser og forsinkelser. Som Retten også konkluderede i punkt 45 i sin særberetning om EU's investeringer i jernbaneinfrastruktur: »I næsten alle tilfælde skete de [omkostningsstigningerne] på grund af faktorer, der ikke kunne forudses, og som kom frem i løbet af byggefasen, f. eks uventet vanskelige geografiske betingelser, miljøbeskyttelseskrav, sikkerhedskrav og højere tilbud end forventet fra kontrahenterne«.

Kontrol og resultatovervågning

8.45. I nogle af sine bemærkninger (28) opfordrede Retten de ansvarlige forvaltere til at forbedre de interne kontrolsystemer og overvåge resultaterne ved at etablere hensigtsmæssige mekanismer til registrering af oplysninger og data om de opnåede udfald eller om resultaterne.

8.46. For eksempel bemærkede Retten, at de evalueringer, der blev udført for at overvåge de EU-finansierede interventioner vedrørende almen grunduddannelse i Afrika syd for Sahara, generelt havde fokus på procedurer og finansielle spørgsmål i forbindelse med specifikke betalingsbetingelser og ikke så meget på de uddannelsesmæssige resultater (SB nr. 12/2010, punkt 62). Tilsvarende konstaterede den, at de lokale aktionsgrupper, som er ansvarlige for at gennemføre Leaderprogrammet, ikke indsamlede data om eller vurderede, om de lokale strategiske mål var blevet opfyldt (SB nr. 5/2010, punkt 31). 8.46. I forbindelse med politikstøtteprogrammer inden for uddannelsessektoren, der finansieres ved hjælp af sektorspecifik budgetstøtte, vurderes fremskridtene ud fra resultatindikatorer (indskrivning, fuldførelse, overlevelse og læringsresultater i visse tilfælde) som led i fælles undersøgelser sammen med andre donorer under ledelse af partnerlandet. Når der aftales performanceovervågningsordninger med partnerne, finder Kommissionen, at en god blanding af resultat- og procesindikatorer giver det nødvendige samlede billede af landets fremskridt med gennemførelsen af sektorpolitikken. I forbindelse med Leaderprogrammet har Kommissionen udstukket supplerende retningslinjer til medlemsstaterne om, hvordan de bedre kan overvåge, vurdere og forbedre de lokale aktionsgruppers strategier og deres respektive resultater. I begyndelsen af 2011 nedsatte den også en fokusgruppe vedrørende kvaliteten af de lokale udviklingsstrategier, herunder overvågnings- og evalueringsspørgsmål, under det europæiske netværk for udvikling af landdistrikter. Resultaterne, der vil foreligge i slutningen af året, vil tilvejebringe yderligere redskaber og god praksis for såvel medlemsstaterne som de lokale aktionsgrupper.

8.47. Retten noterede imidlertid også produktive aspekter i overvågnings- og kontrolsystemerne, f.eks. Levnedsmiddel- og Veterinærkontorets inspektioner, som spiller en vigtig rolle for opretholdelsen af det nødvendige kontrolpres (SB nr. 4/2010, punkt 67), og Kommissionens udvikling af en velfungerende metode til kontrol af de forenklede toldprocedurer (SB nr. 1/2010, punkt 81). 8.47. Levnedsmiddel- og Veterinærkontoret vurderer løbende både produktiviteten og effektiviteten af sit kontrolarbejde for at sikre, at ressourcerne udnyttes bedst muligt.

8.48. I én af sine beretninger (SB nr. 10/2010, punkt 40) fremhævede Retten, at en årlig vurdering af programgennemførelsen er nyttig, da en sådan vurdering sætter de ansvarlige forvaltere i stand til at foretage effektive ændringer af igangværende programmer. 8.48. Kommissionen har udarbejdet fælles performanceindikatorer, hvis vurdering vil bidrage til yderligere at forbedre POSEI og ordningerne for de mindre øer i Det Ægæiske Hav.

Rettens bemærkninger om resultater og rapportering

Opfyldelse af målsætninger

8.49. I to af sine beretninger (SB nr. 8/2010 og SB nr. 10/2010) gav Retten en positiv konklusion om de resultater, der var opnået gennem interventioner finansieret af EU-budgettet. Retten konstaterede, at de samfinansierede jernbaneinfrastrukturprojekter leverede den planlagte infrastruktur i henhold til specifikationerne, og at de havde skabt nye og bedre muligheder for jernbanetransport på vigtige strækninger i de prioriterede projekter (SB nr. 8/2010, punkt 65). Med hensyn til de særlige foranstaltninger til fordel for landbruget i EU’s fjernområder og på de mindre øer i Det Ægæiske Hav konkluderede Retten, at programmerne generelt blev gennemført på en effektiv måde og dermed dækkede behovene i disse regioner (SB nr. 10/2010, punkt 82).

8.50. Andre særberetninger viser mere blandede resultater, hvor en række vigtige målsætninger ikke var opfyldt (SB nr. 6/2010, SB nr. 9/2010, SB nr. 12/2010 og SB nr. 13/2010). Retten bemærkede, at når der er modstridende målsætninger, er det vanskeligt at opfylde dem samtidigt (SB nr. 6/2010, punkt 93 og 99). Strukturforanstaltningernes udgifter har bidraget til at forbedre forsyningen af vand til husholdningsbrug, men der kunne være opnået bedre resultater med lavere omkostninger for EU-budgettet (SB nr. 9/2010, punkt 71). 8.50. Målsætningerne for reformen af EU's sukkermarked i 2006 er direkte knyttet til målsætningerne for den fælles landbrugspolitik, der er fastsat i traktaterne. Det er ikke en mangel ved reformen, at der er delvist modstridende målsætninger, men snarere et resultat af dens store omfang. Kommissionen finder, at sukkerreformen på vellykket vis har sikret omstruktureringen af sektoren og givet den en langsigtet politisk ramme og forbedret dens konkurrenceevne betydeligt.

Rapportering af resultater

8.51. I sine beretninger (29) gjorde Retten opmærksom på, at hensigtsmæssige rapporteringsstrukturer og relevante, sammenlignelige og pålidelige data er nødvendige for at kunne vurdere overensstemmelsen mellem de fastsatte målsætninger og de opnåede resultater.

8.52. I sin beretning om mobilitetsordningen under Leonardo Da Vinci-programmet noterede Retten, at eftersom det årlige arbejdsprogram havde en anden struktur end den årlige aktivitetsrapport, var det ikke muligt at foretage en meningsfuld sammenligning af de faktiske og de planlagte resultater (SB nr. 4/2010, punkt 41). Retten bemærkede også, at manglen på data eller på pålidelige data betød, at Kommissionen og medlemsstaterne ikke kunne vurdere, om Leaderprogrammerne er effektive med hensyn til at levere resultater vedrørende landdistriktudvikling, det være sig i absolutte størrelser eller set i forhold til andre metoder (SB nr. 5/2010, punkt 100). 8.52. Med hensyn til Leonardo da Vinci-mobilitetsordningen reviderede en intern arbejdsgruppe i GD Uddannelse og Kultur — som bebudet i handlingsplanen som svar på Rettens beretning — kravene til og formen af den årlige rapport fra det nationale agentur i andet kvartal 2011. Den reviderede rapport er nu i overensstemmelse med strukturen og indholdet af det nationale agenturs arbejdsprogram for 2011. Som følge heraf vil årsrapporten fra det nationale agentur for 2011 (som Kommissionen vil modtage i 2012) gøre det muligt at foretage en meningsfuld sammenligning af resultaterne i forhold til den planlagte performance. Midtvejsevalueringen af Leader+ fandt sted på et tidligt stadium af gennemførelsen af strategien med lokale aktionsgrupper. Den efterfølgende evaluering af Leader+, der blev afsluttet i december 2010, giver dog nyttige oplysninger om produktiviteten og effektiviteten af Leader-interventionerne. Disse oplysninger vil være nyttige i forbindelse med det igangværende arbejde med de politiske rammer for en fælles landbrugspolitik efter 2013.

KONKLUSIONER OG ANBEFALINGER

8.53. Som nævnt i begyndelsen af dette kapitel er det fastsat i finansforordningen, at de årlige aktivitetsrapporter skal redegøre for resultaterne af de gennemførte transaktioner i forhold til de opstillede mål og for de dermed forbundne risici samt for, hvordan de disponible ressourcer er udnyttet, og for det interne kontrolsystems effektivitet og produktivitet (30). Retten konstaterer, at forskellene mellem de fastsatte mål og de opnåede resultater ofte ikke bliver analyseret (jf. punkt 8.16), og at rammerne for rapportering om udgifternes effektivitet ikke omfatter sparsommelighed og produktivitet (jf. punkt 8.17). 8.53. Kommissionen er enig i, at der i fremtidige årlige aktivitetsrapporter kunne redegøres bedre for, hvorfor de faktiske resultater afviger fra de planlagte mål. I henhold til artikel 60, stk. 7, i finansforordningen er det det interne kontrolsystems effektivitet og produktivitet, der skal rapporteres om i den årlige aktivitetsrapport, og ikke EU-aktionernes effektivitet og produktivitet. Indholdet af den årlige aktivitetsrapport er fastlagt efter kravene i denne bestemmelse. Takket være konsekvensen i nomenklaturen for aktivitetsbaseret budgetlægning er de menneskelige og finansielle ressourcer (som vist i bilag 2 og 3), der er afsat til hver aktivitetsbaserede budgetlægningsaktivititet, under alle omstændigheder klart afgrænset og kan knyttes sammen med indikatorerne i det tilsvarende bilag, hvorved det bliver muligt at vurdere økonomien og effektiviteten af forvaltningen af de disponible ressourcer.

8.54. Manglen på hensigtsmæssige mellemliggende milepæle betyder, at det vanskeligt kan vurderes, om man er på rette spor med hensyn til at opfylde de flerårige mål (jf. punkt 8.20 og 8.21). 8.54. For flerårige programmer er det ikke altid hensigtsmæssigt at fastsætte mellemliggende milepæle, da virkningerne kun vil blive opnået på en ikke-lineær måde i slutningen af programmeringsperioden. Den årlige rapportering om input, output og resultater, dvs. overvågningen af fremskridtene med hensyn til gennemførelsen af programmet, giver mulighed for en løbende vurdering af fremskridtene i retning af at nå målene.

8.55. Retten noterer, at målsætningerne, indikatorerne og målene fra forvaltningsplanerne generelt er de samme som dem, der anvendes til rapportering i de årlige aktivitetsrapporter (jf. punkt 8.24 og 8.25).

8.56. Lovgivningsmæssige og praktiske begrænsninger forringer pålideligheden af de planlægnings- og rapporteringsoplysninger, som generaldirektoraterne modtager fra medlemsstaterne vedrørende programmer under delt forvaltning (jf. punkt 8.27-8.29). 8.56. Med hensyn til udvikling har Kommissionen etableret en fælles overvågnings- og evalueringsramme for programmeringsperioden 2007-2013. Dermed råder man for første gang over én enkelt ramme for overvågning og evaluering af alle foranstaltninger i forbindelse med udvikling af landdistrikter på grundlag af fælles indikatorer. Inden for denne ramme påhviler ansvaret for leveringen af pålidelige overvågningsdata medlemsstaterne i overensstemmelse med kompetencefordelingen under delt forvaltning. På grund af det store antal projekter, og da medlemsstaternes projekter omfatter mange forskellige specifikke forhold, er det hverken muligt eller omkostningseffektivt for Kommissionen at kontrollere dataene fra medlemsstaterne på projektniveau. Se også svaret på punkt 8.29.

8.57. Retten konkluderer, at planlægningsfasens kvalitet har betydning for fastlæggelsen af, hvordan de ønskede resultater kan opnås. Utilstrækkelig eller mangelfuld planlægning, f.eks. mangel på SMART-mål, kan føre til forsinkelser og ekstraomkostninger og få indflydelse på, hvilke resultater der opnås (jf. punkt 8.33-8.44). 8.57. Kommissionen er enig i, at planlægningsfasen er meget vigtig, og at det er nødvendigt, at man baserer sig på SMART-mål.

8.58. Med hensyn til ledelsens regnskabspligt er det vigtigt, at de rapporterede resultater stemmer overens med forvaltningsplanens målsætninger og indikatorer, og at der er etableret hensigtsmæssige overvågnings- og kontrolsystemer, som sikrer pålidelige oplysninger, der kan bruges til rapportering om de opnåede resultater (jf. punkt 8.45-8.48, 8.51 og 8.52). 8.58. Kommissionen er enig i, at det er vigtigt for ledelsens regnskabspligt, at de rapporterede resultater stemmer overens med forvaltningsplanens målsætninger og indikatorer, og at der bør etableres hensigtsmæssige opfølgnings- og kontrolsystemer, som sikrer pålidelige oplysninger, der kan bruges til rapportering om de opnåede resultater. Kommissionen forpligter sig til konstant at forbedre sine overvågnings- og kontrolsystemer for at sikre, at de er relevante og fyldestgørende for levering af de nødvendige oplysninger på pålidelig vis.

8.59. Retten fremsætter følgende anbefalinger: 8.59.

— Anbefaling 1: Der bør være mere fokus på resultater i generaldirektoraternes årlige aktivitetsrapporter. Navnlig bør forskellene mellem de fastsatte mål og de opnåede resultater analyseres, og der bør rapporteres om sparsommelighed og produktivitet i relation til EU-udgifterne (jf. punkt 8.53). — Der kunne ganske rigtigt redegøres bedre for forskellene mellem de planlagte mål og de opnåede resultater med udgangspunkt i de fastsatte målsætninger. Det er dog ikke hensigten, at forvaltningsplanen og den årlige aktivitetsrapport skal give detaljerede oplysninger om økonomi og effektivitet (se svarene på punkt 8.17 og 8.53). For programmerne på strukturfondsområdet afhænger vurderingen af økonomien og effektiviteten af finansieringsordningerne i høj grad af, om medlemsstaterne er rede til og i stand til at rapportere om spørgsmål som enhedsomkostninger og forbindelsen mellem output og udgiftskategorier. Det er ikke muligt at gøre dette for alle programmer på en syntetisk måde inden for den nuværende lovgivningsmæssige ramme.

— Anbefaling 2: Kommissionens tjenester bør fastsætte hensigtsmæssige mellemliggende milepæle for flerårige mål, så målopfyldelsen kan vurderes tilstrækkeligt (jf. punkt 8.54). — Der kunne godt fastsættes mellemliggende milepæle for output, resultater og eventuelt effektindikatorer. For output er det muligt at fastsætte milepæle for flerårige mål, i det mindste på programniveau. Det forekommer dog mere kunstigt for resultatindikatorer på grund af de forskellige faktorer, der spiller ind. Kommissionen er ikke desto mindre rede til at medtage nogle yderligere krav i de kommende forordninger med krav om situationsrapporter om de nye forslag til partnerskabskontrakter, navnlig med hensyn til milepæle, som er fastsat i performancerammen.

— Anbefaling 3: Kommissionen og medlemsstaterne bør inden for rammerne af deres respektive ansvar i forbindelse med delt forvaltning blive enige om ensartede resultatindikatorer og sikre, at oplysningerne om fastsatte mål og opnåede resultater er pålidelige (jf. punkt 8.56). — Som led i ordningen under delt forvaltning spiller Kommissionen en kontrollerende rolle, idet den skal sikre sig, at ordningerne for forvaltnings- og kontrolsystemer opfylder kravene, og skal kontrollere, at systemerne fungerer effektivt. I den forbindelse har Kommissionen allerede iværksat en sådan proces med medlemsstaterne. Med hensyn til udvikling af landdistrikter har Kommissionen etableret en fælles overvågnings- og evalueringsramme for programmeringsperioden 2007-2013, hvorved man for første gang råder over én enkelt ramme for overvågning og evaluering af alle foranstaltninger i forbindelse med udvikling af landdistrikter på grundlag af fælles indikatorer. Kommissionen agter at arbejde tættere sammen med medlemsstaterne for at videreudvikle den fælles overvågnings- og evalueringsramme for den næste programmeringsperiode. Der er allerede planlagt et første seminar om overvågning og evaluering af den fælles landbrugspolitik i september 2011. For strukturfondenes vedkommende vil Kommissionen foreslå, at der indgås aftale om anvendelse af fælles outputindikatorer for den kommende forordning efter 2013, og vil vedtage en metode til identifikation af relevante resultatindikatorer, som skal være specifikke i sammenhængen. Kontrollen med de planlagte mål og rapporteringen om de opnåede resultater vil fortsat henhøre under medlemsstaternes ansvar (se svaret på anbefaling 6).

— Anbefaling 4: Under planlægningen af EU-udgiftsprogrammer bør Kommissionen og medlemsstaterne være mere opmærksomme på at fastsætte SMART-mål og på at identificere og begrænse de risici, der kan opstå under gennemførelsen (jf. punkt 8.57). — Kommissionen bestræber sig altid på at fastsætte SMART-mål og at være opmærksom på at identificere og afbøde de risici, der kan opstå under gennemførelsen. Disse bestræbelser vil blive yderligere intensiveret fremadrettet.

— Anbefaling 5: Ledelsens regnskabspligt bør også omfatte resultatrapportering med overensstemmelse mellem de forventede resultater som beskrevet i forvaltningsplanen og de opnåede resultater som beskrevet i den årlige aktivitetsrapport (jf. punkt 8.58). — Kommissionen er enig i, at det er vigtigt for ledelsens regnskabspligt, at de rapporterede resultater stemmer overens med forvaltningsplanens målsætninger og indikatorer, sådan som det allerede er tilfældet for størstedelens vedkommende, og at der er etableret hensigtsmæssige opfølgnings- og kontrolsystemer, som sikrer pålidelige oplysninger, der kan bruges til rapportering om de opnåede resultater. Kommissionen bør bevare fleksibiliteten, så den kan offentliggøre de seneste data i den årlige aktivitetsrapport, selv om der ikke var taget højde for dem i forvaltningsplanen. Den vil dog fremlægge data for at gøre det muligt at sammenligne de to procedurer.