EUROPA-KOMMISSIONEN Bruxelles, den 16.12.2015 COM(2015) 652 final RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, RÅDET, DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG REGIONSUDVALGET om gennemførelsen, resultaterne og den samlede vurdering

af programmet "Europa for Borgerne" 2007-2013 {SWD(2015) 286 final}

{SWD(2015) 287 final}



RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, RÅDET, DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG REGIONSUDVALGET om gennemførelsen, resultaterne og den samlede vurdering af programmet "Europa for Borgerne" 2007-2013 I overensstemmelse med afgørelse nr. 1904/2006/EF og på grundlag af konklusionerne af en efterfølgende ekstern evaluering giver denne rapport et overblik over gennemførelsen, resultaterne og den samlede vurdering af programmet "Europa for Borgerne" 2007-2013. 1. Baggrund 1.1. Indledning Den Europæiske Union (EU) har ved mange lejligheder erkendt behovet for at komme tættere på medlemsstaternes borgere og sætte dem i stand til fuldt ud at deltage i skabelsen af et endnu tættere EU, samtidig med at den har understreget de væsentlige værdier, som EU-borgernes er fælles om. For at nå disse mål blev programmet "Europa for Borgerne" indført i december 2006 for en periode på syv år (fra 1. januar 2007 til 31. december 2013). Programmet blev set som det første skridt hen imod en mere sammenhængende strategi og politik på området aktivt medborgerskab. Det blev udformet med henblik på at støtte en lang række aktiviteter og organisationer, der fremmer et aktivt medborgerskab ved at involvere den enkelte borger, de lokale myndigheder og civilsamfundets organisationer i de europæiske integrationsbestræbelser. Programmet "Europa for Borgerne" (i det følgende benævnt "programmet") bygger på erfaringerne med tidligere foranstaltninger, navnlig handlingsprogrammet til fremme af aktivt medborgerskab i Europa (2004-2006) , der bekræftede behovet for at sætte gang i dialogen med civilsamfundsorganisationer og lokalsamfund og at støtte et aktivt medborgerskab. 1.2. Formålet med programmet "Europa for Borgerne" 2007-2013 Programmet har følgende mål: at give borgerne mulighed for at indgå i et samspil med hinanden og være med til at opbygge et stadig mere sammenhængende Europa, der er demokratisk og globalt orienteret, forenet i og beriget af sin kulturelle mangfoldighed for således at udbygge unionsborgerskabet at udvikle en følelse af europæisk identitet, der bygger på fælles værdier, historie og kultur at skabe en følelse af ejerskab i forhold til Den Europæiske Union blandt borgerne at fremme tolerance og gensidig forståelse mellem de europæiske borgere og respektere og fremme den kulturelle og sproglige mangfoldighed og samtidig bidrage til dialogen mellem kulturer. Programmet har følgende specifikke mål: at bringe folk fra lokalsamfund i hele Europa sammen, så de kan dele og udveksle erfaringer, synspunkter og værdier, lære af historien og arbejde for at skabe fremtiden

at fremme aktioner, debatter og overvejelser om medborgerskab i Europa og demokrati, fælles værdier og fælles historie og kultur gennem samarbejde inden for civilsamfundets organisationer på europæisk plan at bringe Europa tættere på sine borgere ved at fremme Europas værdier og resultater og samtidig bevare erindringen om fortiden at fremme interaktionen mellem borgerne og civilsamfundets organisationer fra alle deltagerlandene ved at bidrage til dialog mellem kulturer og fremhæve både Europas mangfoldighed og dets enhed med særlig vægt på aktiviteter, der tager sigte på at udvikle tættere bånd mellem borgere fra medlemsstaterne i Den Europæiske Union i dens sammensætning pr. 30. april 2004, og fra de medlemsstater, der er tiltrådt efter denne dato. Da programmets generelle og specifikke mål samt dets aktioner blev fastsat ved afgørelsen om programmet "Europa for Borgerne" 2007-2013, havde Kommissionen og Forvaltningsorganet for Undervisning, Audiovisuelle Medier og Kultur (EACEA) ikke ret vide skønsbeføjelser i forbindelse med gennemførelsen af programmet. 2. Vigtige aktiviteter og gennemførelse af programmet Der blev via programmet ydet støtte til en lang række aktiviteter, der var fordelt på fire aktioner. 2.1. Programmets fire aktioner Aktion 1: Aktive borgere for Europa Via denne foranstaltning blev der ydet støtte til møder for borgerne i byer og netværk mellem venskabsbyer samt borgerprojekter med en tværnational og tværsektoriel dimension. Disse aktiviteter havde alle til formål at styrke den gensidige viden og forståelse mellem borgere fra forskellige lokalsamfund og kulturer. Denne aktion omfatter også støtteforanstaltninger med henblik på at forbedre kvaliteten af venskabsbyprojekter og borgerprojekter. Aktion 2: Et aktivt civilsamfund i Europa Via denne foranstaltning blev der ydet strukturstøtte til europæiske tænketanke og civilsamfundsorganisationer og til projekter, der blev iværksat af civilsamfundsorganisationer. Den havde til formål at styrke deres evne til at arbejde på europæisk plan og derved være med til at nå programmets overordnede mål. Aktion 3: Sammen for Europa Arrangementer med stor synlighed Via denne foranstaltning blev der ydet støtte til arrangementer afholdt af Europa-Kommissionen, undertiden i samarbejde med medlemsstaterne eller andre relevante partnere med henblik på at gøre EU-borgerne bevidste om europæisk historie og EU's resultater og værdier. Undersøgelser, information og kommunikation Kommissionen vil gennemføre følgende undersøgelser for at opnå en bedre forståelse af begrebet aktivt medborgerskab på europæisk plan. Frivilligt arbejde i Den Europæiske Union (2010) Undersøgelse vedrørende optimal udnyttelse af potentialet i mobilitet for skabelsen af en europæisk identitet og fremme af et aktivt medborgerskab (2011) Aktivt medborgerskab i Den Europæiske Union" (2012) Måling af virkningerne af programmet "Europa for Borgerne (2013)

Der blev givet oplysninger om programmets aktiviteter og andre initiativer på medborgerskabsområdet via internetwebstedet og andre kommunikationsmidler (brochurer, foldere, DVD'er). "Europa for Borgerne" – kontaktpunkter Der er siden 2008 gradvist blev oprettet kontaktpunkter for at sikre formidlingen af praktiske oplysninger om gennemførelsen af programmet, aktiviteterne heri og finansieringsmulighederne og for at ydre bistand til ansøgere og programmets støttemodtagere. I 2013 var der i alt 28 kontaktpunkter for programmet "Europa for Borgerne" i de deltagende lande, hvoraf de 22 modtog driftsstøtte fra Europa-Kommissionen. Aktion 4: Aktiv europæisk erindring Via denne foranstaltning blev der ydet støtte til projekter til minde om ofrene for masseudryddelse og deportation samt til bevarelse af mindepladser, mindesmærker og arkiver. 2.2. Budget Finansieringsrammen for gennemførelsen af programmet fra 1. januar 2007 til 31. december 2013 var på 215 mio. EUR. Det blev i vid udstrækning kritiseret, at dette budget var for beskedent i lyset af de ambitiøse mål og de høje forventninger til resultaterne af programmet. Hvad angår fordelingen af det samlede budget mellem de forskellige aktiviteter i programmet, gik 78 280 mio. EUR til byer og lokalsamfund via begge typer venskabsprojekter, 14 203 mio. EUR til historiebevidsthedsprojekter og 35 077 mio. EUR til civilsamfundet og borgerprojekter, mens 49 935 mio. EUR gik til strukturstøtte til tænketanke og europæiske civilsamfundsorganisationer. 2.3. Indkomne ansøgninger I perioden 2007-2013 indkom der næsten 20 000 ansøgninger om støtte. De fire vigtigste aktioner i programmet var borgermøder i forbindelse med venskabsbysamarbejde, netværk af venskabsbyer, historiebevidsthedsprojekter og civilsamfundsprojekter.



Samlet antal indkomne ansøgninger (2007-2013) submitted = indkommet Kilde: Aktivitetsrapport for 2007-2013 fra EACEA. Der var en støt stigning i antallet af ansøgninger til programmet på mere end 45 % mellem 2007 og 2013. Hovedparten af ansøgningerne vedrørte venskabsbysamarbejde (næsten to tredjedele af ansøgningerne). Kommissionen og forvaltningsorganet iværksatte en række foranstaltninger for effektivt at klare denne stigning, navnlig ved hjælp af papirløs forvaltning af ansøgninger og papirløse rapporteringsprocedurer, forenkling af de interne procedurer og afkortning af fristerne for indgåelse af kontrakter og for udbetalinger. Som følge af det stigende antal ansøgninger blev konkurrencen mellem ansøgerne stadig hårdere, og det blev stadig sværere at opnå støtte. I programmets sidste år (2013) var der kun 4,5 % chance for, at ansøgninger vedrørende civilsamfundsprojekter ville få støtte, mens det i 2007 havde været muligt at finansiere 48 % af de indkomne projekter. Projekter vedrørende venskabsbysamarbejde var den type projekter, hvor der blev valgt færrest fra, idet der blev ydet støtte til mere end 20 % af ansøgerne. Samtidig steg projektbudgetterne og antallet af deltagere og involverede partnere og lande i anden halvdel af programmet, hvilket afspejlede den stigende ambition hos ansøgerne.

2.4. Projekternes geografiske oprindelse Tyskland var den medlemsstat, hvorfra der kom det største antal projekter (2 791) fulgt af Frankrig (2 537), Ungarn (2 434), Italien (2 265) og Polen (1 219). I 2007 var det mere end 70 % af de indkomne projekter, der kom fra disse fem lande. I 2013 var denne andel på 54 %. Mens andelen af projekter fra Frankrig og Tyskland og i mindre grad Polen faldt betydeligt, steg andelen af projekter fra Italien og frem for alt Ungarn betydeligt, idet Ungarn var det land, hvorfra der indkom det største antal ansøgninger i programmets sidste år. Mellem programmets første og sidste år steg den relative andel af ansøgninger fra østeuropæiske lande og Balkan drastisk, mens den relative andel fra Central- og Nordeuropa faldt. Antallet af ansøgninger fra ikke kun Ungarn, men også Slovakiet, Rumænien og Slovenien steg betydeligt, og de tre baltiske lande tredoblede antallet af ansøgninger i samme periode, mens Luxembourg, Danmark og Portugal kun i begrænset omfang deltog i programmet. Dette kan til dels forklares ved, at der i disse lande ikke findes særlige kontaktpunkter for programmet "Europa for Borgerne". Procentdel af projekter, der indkom i 2013 sammenlignet med 2007 (efter land) submitted = indkommet Kilde: Aktivitetsrapport for 2007-2013 fra EACEA. 2.5. Deltagere og partnere I årenes løb har de indkomne projekter omfattet et stigende antal deltagere. Generelt steg antallet af direkte projektdeltagere fra 700 000 i 2007 til 1 175 000 i 2013. Dette skyldtes en støt stigning i antallet af deltagere i civilsamfundsprojekter, og et gradvist fald i antallet af relativt små møder vedrørende venskabsbysamarbejde. Det samlede antal partnere i hvert projekt steg også betydeligt. I tidsrummet 2007-2013 fordobledes f.eks. antallet af partnere i civilsamfundsprojekter og i netværk af venskabsbyer. Det ser også ud til, at ansøgerne i årenes løb er blevet mere erfarne og følgelig har indgivet mere komplekse projekter, der involverer flere deltagere. 2.6. Projekternes kvalitet I løbet af det første år, hvor programmet blev gennemført (2007), havde venskabsbyprojekterne ofte form af møder mellem mennesker fra forskellige lande, hvor man tog forskellige generelle emner op, f.eks. kultur, ungdomsanliggender, uddannelse, sport, turisme eller spejderaktiviteter. Gennem Kommissionens og forvaltningsorganets målrettede og strategiske indsats blev de projekter, der blev finansieret inden for rammerne af programmets foranstaltninger vedrørende venskabsbysamarbejde og netværk af byer, gradvist til større, mere strukturerede og ambitiøse projekter, der i højere grad hang sammen med programmets mål og dets årlige arbejdsprogram, og som involverede et større antal mindre og større byer og fokuserede på mere konkrete spørgsmål såsom den finansielle og økonomiske krise, miljøproblemet eller integration af migranter og mobile arbejdstagere. Der var større sandsynlighed for, at disse projekter ville have en større virkning for borgerne. På samme måde blev der strammet op på kravene til indholdet, hvad angår historiebevidstheds-, borger- og civilsamfundsprojekter, hvilket skabte en stærkere forbindelse til programmets mål. Som følge heraf indgav et stadig større antal storstilede organisationer mere innovative projekter med en stærkere europæisk dimension. 2.7. Strukturstøtte til organisationer

Som fastsat i afgørelsen om programmet blev finansieringsmekanismen for driftsstøtte ændret i løbet af programmets løbetid. Fra 2007 til 2009 blev der udpeget en række tænketanke og civilsamfundsorganisationer , der skulle modtage strukturstøtte, mens der i anden halvdel af programmets løbetid blev ydet driftsstøtte efter indkaldelser af forslag. Overgangen til en konkurrencepræget udvælgelsesprocedure øgede presset på ansøgerne og støttemodtagerne, hvilket førte til mere ambitiøse arbejdsprogrammer med større virkning. 3. Hvilke resultater blev der nået gennem programmet "Europa for Borgerne"? 3.1. En udfordrende politisk kontekst Tolv nye medlemsstaters tiltrædelse af EU mellem 2004 og 2007 udgjorde en vigtig udfordring med hensyn til at øge de europæiske integrationsbestræbelser. Det satte navnlig fokus på behovet for at sikre en fælles forståelse af europæisk kultur og europæiske værdier, men også at lette borgernes engagement i det europæiske projekt og fremme deres aktive deltagelse i samfundet. I tidsrummet 2007-2013 måtte EU-institutionerne også mærke følgerne af den økonomiske krise, som påvirkede mange af EU-borgerne i deres hverdag. I lyset af de stadig bedre valgresultater, som populistiske bevægelser, der satte spørgsmålstegn ved de gavnlige virkninger af de europæiske integrationsbestræbelser, opnåede, blev det vigtigt for EU at påvise sin merværdi og at tage hånd om borgernes væsentligste bekymringer. 3.2. Programmets relevans Programmet bidrog til at skabe øget bevidsthed om EU's aktiviteter og resultater, at skabe en følelse af ejerskab af EU og at øge den gensidige forståelse og tolerance i en svær situation. Til forskel fra de fleste af EU's støtteprogrammer, som direkte vedrører specifikke EU-politikker, udfylder programmet et hul ved at tage fat på Kommissionens overordnede mål om at bringe borgerne tættere på EU gennem: - aktioner, der skal fremme borgernes deltagelse i samfundet - projekter, der fremmer borgernes engagement i civilsamfundet - projekter, der skaber interesse for alle spørgsmål vedrørende EU's identitet og skabelse - et forum for civil dialog, der involverer en lang række organisationer, der handler i en global politisk og samfundsmæssig kontekst. Programmet fungerede som en vigtig portal for almindelige borgere, der ønskede at diskutere og samarbejde med EU og som en dynamisk samarbejdsplatform for civilsamfundsorganisationer og lokale myndigheder med henblik på at udvikle aktiviteter på området medborgerskab (se eksempler herpå i bilaget). Hvad angår programmets komplementaritet med andre EU-initiativer, var det tilstrækkeligt forskelligt fra andre programmer med hensyn til omfang, aktiviteter og målgruppe til at supplere disse. Derudover spillede programmet en supplerende rolle på nationalt plan, da medlemsstaterne så godt som ikke gennemførte lignende initiativer i samme tidsrum. 3.3. Fremme af værdier Et stort antal projekter inden for rammerne af programmet var med til at fremme de grundlæggende værdier, som vores europæiske samfund er baseret på såsom fred, tolerance, gensidig forståelse og solidaritet. Fremme af disse værdier, inddragelse af EU-borgerne i integrationsbestræbelserne og begrebet europæisk historiebevidsthed er alle væsentlige elementer i det europæiske projekt. I sådanne spørgsmål af fælles interesse kan en samling af ressourcerne give en merværdi. Evalueringen af gennemførelsen af programmet viste, at det ved at bringe europæere fra forskellige medlemsstater sammen for at drøfte og arbejde sammen om spørgsmål af fælles interesse var muligt at gøre dem mere bevidste om de grundlæggende værdier, omfanget af deres engagement i samfundet og i sidste instans deres involvering i Den Europæiske Union. Ved samtidig at støtte aktiviteter til fremme af gensidig forståelse, diversitet, dialog og respekt for andre er det muligt at hjælpe med til at skabe en følelse af at høre til og en europæisk identitet baseret på en fælles forståelse af europæiske værdier og europæisk kultur, historie og arv. Disse initiativer har potentiale til ændre deltagernes holdning til andre EU-borgere og fremme deres involvering i de demokratiske processer samt deres kendskab til og interesse i Den Europæiske Union, EU-institutionerne og processerne i EU. Dette var ræsonnementet bag næsten alle projekter og aktiviteter inden for programmet, lige fra meget små projekter vedrørende venskabsbysamarbejde med et relativt lille antal borgere og deltagerlande og punktuelle begivenheder til omfattende driftsstøtte, der gjorde det muligt for NGO'er at forfølge medborgerskabsrelaterede mål på et mere politisk og institutionelt plan (se eksempler herpå i bilaget).

3.4. Virkning for de deltagende organisationer Programmet var med til at fremme venskabsbybevægelsen ved at opfordre byer og lokalsamfund til at tænke mere tematisk og politikrelateret. Netværk af venskabsbyer var en ny foranstaltning, Kommissionen indførte kort tid efter, at gennemførelsen af programmet 2007-2013 var påbegyndt, for at supplere den traditionelle venskabsbyforanstaltning med en ny type større projekter med henblik på at øge virkningerne og bæredygtigheden. Dette var i sig selv innovativt og gav de deltagende byer mulighed for at knytte langvarige bånd, opnå betydelige resultater og blive involveret i beslutningsprocessen. Antallet af ansøgninger vedrørende foranstaltningen "netværk af venskabsbyer" steg således med mere end 50 % i tidsrummet 2007-2013. Via både driftsstøtte og projektfinansiering var programmet rettet mod civilsamfundsorganisationer. Programmet nåede ud til en række EU-fokuserede organisationer, der forfulgte målet om et aktivt medborgerskab på en række forskellige måder. Dette gjorde det muligt at fastholde fokus på en række relevante områder og for uafhængige stemmer at komme til orde i debatter om EU's politikker. Derudover gjorde deltagelsen i programmet det muligt for civilsamfundsorganisationer og deres partnere at opbygge deres kapacitet og indsamle internationale erfaringer, at lære af hinanden og i visse tilfælde at skabe bæredygtige netværk. Historiebevidsthed fik i løbet af programmets levetid stigende betydning. I forbindelse med projekter på følsomme områder såsom holocaust og folkedrab føjede Kommissionen via sin indsats en betydelig merværdi til debatten ved at fremme den frie udveksling af synspunkter og hensyntagen til andres synspunkter. I perioden 2007-2013 havde programmet "Europa for Borgerne" ca. 7 mio. direkte deltagere. Programmet nåede ud til næsten 25 000 mindre og større byer i Europa, og der blev skabt 350 netværk af mindre og større byer om emner af fælles interesse. 4 250 civilsamfundsorganisationer blev mobiliseret med henblik på varetage borgernes interesser. Flere end 500 organisationer var involveret i historiebevidsthedsaktiviteter rettet mod borgerne. 3.5. Virkninger for beslutningsprocessen For så vidt angår det at søge politisk indflydelse blev det muligt at udvide programmets dækning og inddrage borgere på lokalt og regionalt plan. Det var imidlertid relativt usandsynligt, at små projekter rettet mod borgere på lokalt plan ville have den ekspertise og de ambitioner, der er nødvendige for at påvirke politikker. Storstilede projekter såsom netværk af venskabsbyer, civilsamfundsprojekter og støtteforanstaltninger banede vejen for at påvirke politikker, samtidig med at de involverede borgerne, men der var problemer med at nå ud til enkeltpersoner, der ikke allerede var aktivt involveret. Den førte politik kunne også potentielt påvirkes, når det var muligt at skabe forbindelser til beslutningsprocessen. Driftsstøtten og civilsamfundsprojekterne havde til formål at påvirke den politiske proces på europæisk plan, og det lykkedes delvist afhængigt af mekanismer, målgrupper og metoder. Faktorer såsom oprettelsen af bæredygtige netværk (f.eks. Alliancen for Borgernes Europaår) og inddragelsen af særlige målgrupper (såsom børn, unge eller dårligt stillede grupper, f.eks. mennesker fra fjerntliggende landdistrikter) spillede en væsentlig rolle. Derudover bidrog programmet til beslutningsprocessen på EU-plan gennem den såkaldte strukturerede dialog , der sikrede, at stemmer fra uafhængige civilsamfundsorganisationer blev hørt i EU-debatten, bidrog til forskning i medborgerskabsrelaterede spørgsmål og udgjorde et forum for dialog med Kommissionen og de øvrige institutioner. Der blev opnået en håndgribelig politisk virkning under det europæiske år for frivilligt arbejde (2011) og Borgernes Europaår (2013), da de projekter, der blev finansieret via programmet, var med til at skabe øget bevidsthed om EU's rolle på områderne frivilligt arbejde og medborgerskab og dermed skabe synergier med den europæiske politiske dagorden på disse områder. 4. Konklusioner Programmet "Europa for Borgerne" 2007-2013 skabte stor interesse blandt borgerne, hvilket den støtte stigning i antallet af ansøgninger klart viste. Borgerne er ivrige for at deltage i drøftelser og have indflydelse på de EU-politikker, der påvirker deres dagligdag. Da europæisk medborgerskab udgør et vigtigt element, når det drejer sig om at styrke og garantere den europæiske integrationsproces, anvendte Europa-Kommissionen programmet til at give borgerne lejlighed til at udøve deres medborgerskab og mere generelt fremme deres engagement i det europæiske projekt. Denne tilgang var baseret på idéen om, at deltagelse er med til at styrke bevidstheden om EU-spørgsmål, udvikle den gensidige forståelse og identifikation med Europa og derved bidrage til at konsolidere den langsigtede proces, som den europæiske integration er. Selv om det er svært at vurdere de langvarige virkninger af programmet, fremmede det på effektiv vis aktivt medborgerskab og demokratisk engagement og nåede ud til et stort antal borgere, som ellers ikke ville være blevet engageret i det europæiske projekt. Programmet, der er det eneste EU-program, der er rettet direkte mod borgerne, udgjorde et enestående forum for inddragelse af almindelige borgere i EU via en bottom-up-tilgang. Det forhold, at projekterne i programmets sidste tre år var af højere kvalitet og mere omfattende med tættere forbindelser til de vigtigste emner i relation til medborgerskab og aktivt medborgerskab, og at mange af dem, der blev involveret, blev det for første gang, øgede i betydelig grad programmets virkning. Fremover vil programmet under hensyntagen til de budgetmæssige krav blive videreudviklet med henblik på at maksimere dets virkninger og anvende midlerne strategisk med fokus på aktiviteter, der er direkte rettet mod borgerne. Midtvejsevalueringen af det opfølgende program "Europa for borgerne (2014-2020)", der skal fremlægges i december 2017, vil blive brugt til at kontrollere, i hvor høj grad henstillingerne i den efterfølgende evaluering er blevet fulgt. BILAG BILAG 1: Programmet "Europa for Borgerne": Eksempler på projekter om god praksis