I
(Meddelelser)
REVISIONSRETTEN
UDTALELSE Nr. 2/2004
fra Revisionsretten for De Europæiske Fællesskaber om indførelse af »én enkelt revisionsmodel«
(og et forslag til en struktur for intern kontrol i Fællesskabet)
(2004/C 107/01)
REVISIONSRETTEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR —
under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske
Fællesskab, særlig artikel 248, stk. 4, andet afsnit,
under henvisning til Europa-Parlamentets anmodning til Retten
om at udarbejde en udtalelse om mulighederne for at indføre énenkelt revisionsmodel i forbindelse med EU-budgettet, hvor hvertenkelt kontrolniveau er baseret på det foregående, således at mankan reducere byrden for den reviderede og øge kvaliteten af revi-sionsarbejdet uden at undergrave de pågældende revisionsorga-ners uafhængighed, jf. punkt 48 i Parlamentets afgørelse af10. april 2002 om decharge (til Kommissionen) for gennemførel-sen af Den Europæiske Unions almindelige budget for regnskabs-året 2000, og
ud fra følgende betragtninger:
Kommissionen blev i samme afgørelse anmodet om at udarbejde
en rapport om dette spørgsmål, men har endnu ikke gjort det.
Rettens udtalelse er ment som et bidrag til fællesskabsinstitutio-
nernes overvejelser, men foregriber ikke Rettens ret til at frem-sætte yderligere udtalelser i overensstemmelse med traktatens arti-kel 248, stk. 4.
Efter artikel 27 4 i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fæl-
lesskab gennemfører Kommissionen budgettet på eget ansvar ioverensstemmelse med princippet om forsvarlig økonomisk for-valtning, og medlemsstaterne samarbejder med Kommissionenmed henblik på at sikre, at bevillingerne anvendes i overensstem-melse med dette princip.Kommissionen gennemfører budgettet ved anvendelse af de for-
valtningsmåder, der er fastsat i artikel 53 i Rådets forordning (EF,Euratom) nr. 1 605/2002 af 25. juni 2002 om finansforordningenvedrørende De Europæiske Fællesskabers almindelige budget (
1).
Der er ingen anerkendt definition af begrebet »én enkelt revision«.Det er nødvendigt at sikre produktiv og effektiv intern kontrol af
Den Europæiske Unions budget.
De interne kontrolsystemer er blevet forbedret betydeligt, men
systemernes design kan fortsat forbedres. Der bør opstilles klareog konsekvente mål, sikres effektiv samordning og tilvejebringesoplysninger om omkostninger og udbytte, ligesom det bør sikres,at bestemmelserne følges konsekvent.
De interne kontrolsystemer, der dækker Den Europæiske Unions
indtægter og udgifter, bør give rimelig sikkerhed for, at indtæg-terne er indgået og udgifterne betalt i overensstemmelse med rets-forskrifterne og forvaltet på en sådan måde, at man har fået valuefor money.
Den Europæiske Revisionsret er Den Europæiske Unions eksterne
revisor og derfor ikke et led i den interne kontrol.
Internationale revisionsnormer og -standarder, navnlig dem, der
er udgivet af International Federation of Accountants og INTO-SAI, fastlægger rammerne for forholdet mellem ekstern revision
og intern kontrol og for revisors anvendelse af arbejde udført afandre revisorer.
(1) EFT L 248 af 1 6.9.2002.30.4.2004 DA Den Europæiske Unions Tidende C 107/1
Resultaterne og konklusionerne af det forberedende arbejde til
underbygning af udtalelsen findes i det vedlagte dokument »Oplys-ninger til underbygning af Revisionsrettens udtalelse nr. 2/2004om indførelse af« én enkelt revisionsmodel »(og et forslag til enstruktur for intern kontrol i Fællesskabet)« —
VEDTAGET FØLGENDE UDTALELSE:
I. For at sikre effektiv og produktiv intern kontrol afEU-midlerne bør der udvikles en struktur for intern kontrol i Fæl-lesskabet med fælles principper og standarder, som skal anvendessom grundlag for nye eller videreudvikling af allerede eksisterendekontrolsystemer på alle niveauer i administrationen.
II. Kontrollerne skal foretages efter en fælles standard og sam-
ordnes, så man undgår unødvendig overlapning. De samledeomkostninger forbundet med kontrollen skal stå i rimeligt for-hold til det samlede udbytte, den giver, både pengemæssigt ogpolitisk.
III. Kontrollen skal udføres og dokumenteres, og der skal
gøres rede for den på en åben og gennemsigtig måde, så alle, derdeltager i systemet, kan anvende resultaterne af den og forlade sigpå den. »Ejeren« af kontrollen skal være Den Europæiske Union ogikke de enkelte kontrolorganer.
IV. For at kontrollen kan blive effektiv og produktiv skal den
lovgivning, der ligger til grund for politikken og processerne, væreklar og utvetydig og må ikke være unødigt kompleks.
V. Basis for de interne kontrolsystemer bør være en kæde af
kontrolprocedurer, hvor hvert niveau har specifikt definerede mål,hvori der tages hensyn til det arbejde, der er udført på de andreniveauer. Udgifts- eller omkostningsanmeldelser over et bestemt
beløb bør vedlægges en uafhængig revisionsattest og en rapportbaseret på fælles standarder, for så vidt angår metode og indhold.
VI. Kommissionen bør definere mindstekravene til de interne
kontrolsystemer under hensyntagen til de særlige forhold, der gørsig gældende på de forskellige budgetområder. Der bør fastlæggesen effektiv og samordnet informationsstrategi for systemerneinden for hvert område, så man sikrer, at modtagerne er fuldt udklar over målene og de konsekvenser, det kan få at blive kontrol-leret.
VII. De interne kontrolsystemer bør omfatte mekanismer, der
sikrer, at såvel svagheder i selve systemerne som fejl og uregel-mæssigheder i transaktionerne opdages og korrigeres, og at beløbtilbagesøges, når det er nødvendigt.
VIII. Interne kontrolsystemer forudsætter en passende balance
mellem omkostningerne forbundet med at kontrollere et bestemtbudgetområde og det udbytte, der opnås ved, at risikoen for tabog uregelmæssigheder holdes inden for et acceptabelt niveau.
IX. Kommissionen bør være ansvarlig for at forbedre de
interne kontrolsystemer i samarbejde med medlemsstaterne. Rådetog Parlamentet bør være ansvarlige for at godkende en cost-benefit-balance for de forskellige budgetområder.
X. Klart definerede standarder og mål for interne kontrolsy-
stemer vil give Retten et objektivt grundlag, som den kan anvende,når den som led i revisionen skal vurdere disse systemers design,og hvordan de fungerer.
XI. Mange af de foreslåede principper og standarder er alle-
rede indført fuldt ud eller delvist, mens andre først skal udviklesog introduceres. Lovgivning og arbejdsmetoder vil skulle ændres,og det vil kræve et betydeligt engagement både fraEU-institutionerne og i medlemsstaterne.
Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg på mødet den 1 8. marts 2004.
På Revisionsrettens vegne
Juan Manuel FABRA VALLÉS
FormandC 107/2 DA Den Europæiske Unions Tidende 30.4.2004
OPLYSNINGER TIL UNDERBYGNING AF REVISIONSRETTENS UDTALELSE Nr. 2/2004 OM
INDFØRELSE AF »ÉN ENKELT REVISIONSMODEL« (OG ET FORSLAG TIL EN STRUKTUR FOR
INTERN KONTROL I FÆLLESSKABET)
INDHOLD
Punkt Side
INDLEDNING ............................................................... 1 - 5 4
DEN NUV ÆRENDE KONTROLSTRUKTUR ........................................ 6-33 4
Intern kontrol ........................................................... 8 - 1 3 5
Ekstern revision ......................................................... 1 4 - 1 5 6
Det nuværende systems stærke og svage sider .................................. 1 6-30 6
Uklare og usammenhængende mål ....................................... 1 9 - 2 1 6
Manglende samordning ................................................ 22-23 7
Ingen oplysninger om omkostninger og udbytte ............................ 2 4-26 7
Kontrollen foretages ikke konsekvent ..................................... 2 7-30 7
Effekten af Kommissionens administrative reform ............................... 3 1-33 8
DE SÆRLIGE KENDETEGN VED ET EFFEKTIVT OG PRODUKTIVT INTERNT
KONTROLSYSTEM I DEN EUROPÆISKE UNION ................................... 3 4-56 8
M å l ................................................................... 35-36 8
Betingelser .............................................................. 3 7-38 9
Struktur ................................................................ 39-44 9
Anvendelse ............................................................. 45-49 10
Omkostninger og udbytte .................................................. 50-53 10
Roller og ansvarsområder .................................................. 5 4-56 1 1
KONKLUSION ............................................................... 5 7-59 1 1
Liste over anvendte termer og begreber ....................................................... 1 2
BILAG I — Én enkelt revision i USA og Nederlandene ........................................... 1 3
BILAG II — Ordninger for intern kontrol på de forskellige områder af EU-budgettet .................... 1 6
BILAG III — Eksempel på en kædebaseret kontrolmodel for udgifter på områder med delt forvaltning ...... 1 830.4.2004 DA Den Europæiske Unions Tidende C 107/3
INDLEDNING
1. I marts 2002 udtrykte Europa-Parlamentet ønske om, at
Kommissionen udarbejdede en rapport om mulighederne for atindføre én enkelt revisionsmodel i forbindelse med EU-budgettet,hvor »hvert kontrolniveau er baseret på det foregående, således atman kan reducere byrden for den reviderede og øge kvaliteten afrevisionsarbejdet uden at undergrave de pågældende revisionsor-ganers uafhængighed«. Parlamentet anmodede også Revisionsret-ten om at udarbejde en udtalelse om dette spørgsmål (
1).
2. Der er ikke nogen godkendt definition af begrebet én enkelt
revision, og de steder, hvor modellen anvendes, er dens række-vidde relativt snæver, og det er en af grundene til, at denne udta-lelse er udarbejdet ud fra et videre perspektiv, nemlig hele proces-sen med intern kontrol og ekstern revision af EU-budgettet (
2).
3. Retten har understreget i sine beretninger, at det er nød-
vendigt at forbedre kontrollen af EU-budgettet, og at der bør ind-føres produktive og effektive systemer til intern kontrol af ind-tægter og udgifter. I udtalelsen foreslås det, at der indføres enstruktur for intern kontrol i Fællesskabet (Community InternalControl Framework, »CICF«) som en rationel ramme, inden forhvilken nye eller allerede eksisterende interne kontrolsystemer,som er baseret på fælles principper og standarder, kan udarbejdeseller videreudvikles. Udtalelsen er ment som et bidrag til fælles-skabsinstitutionernes overvejelser, men den foregriber ikke Ret-tens ret til at fremsætte yderligere udtalelser i overensstemmelsemed traktatens artikel 248, stk. 4.
4. Under udarbejdelsen af udtalelsen
— analyserede Retten de nuværende ordninger for intern kon-
trol af Den Europæiske Unions budget
— definerede de hovedprincipper, som kunne gælde for en
CICF.Endvidere analyserede Retten lignende modeller, der anvendes
andre steder, og kom frem til aspekter, som eventuelt vil kunneanvendes i EU-sammenhæng (jf. bilag I).
5. Udtalelsen fokuserer på de aspekter ved interne kontrolsy-
stemer, som skal sikre, at indtægterne og udgifterne er lovlige ogformelt rigtige, og ikke på dem, som skal sikre effektivitet ellervalue for money (
3).
DEN NUV ÆRENDE KONTROLSTRUKTUR
6. Den Europæiske Union er enestående i sin art på grund afden politiske og retlige kontekst, den fungerer i, samt dens omfangog kompleksitet. Budgetforvaltningen involverer fællesskabsinsti-tutionerne og medlemsstaternes institutioner (og modtagerlan-dene uden for Unionen) og kompliceres af, at der er mange ogindbyrdes forskellige ordninger med millioner af modtagere og af,at ordningerne i medlemsstaterne forvaltes af mange forskelligeorganer, som i mange tilfælde repræsenterer forskellige admini-strative kulturer.
7 . Overvågning og kontrol af EU-budgettet involverer ikke
kun Kommissionen, Retten og de andre EU-institutioner, menogså de nationale parlamenter og revisionsinstitutioner (jf. figur I).Da denne udtalelse fokuserer på intern kontrol og ekstern revi-sion i det umiddelbare EU-miljø, har Retten ikke behandlet disseandre organer i detaljer.
(1) Punkt 48 i Europa-Parlamentets afgørelse om decharge for regnskabs-
året 2000 (EFT L 158 af 17 .6.2002).
(2) Lignende overvejelser gælder for den interne kontrol af De Europæi-
ske Udviklingsfonde.(3) Aspekterne vedrørende value for money i forvaltningen er generelt
væsentligt forskellige fra aspekterne vedrørende lovlighed og formelrigtighed, og den interne kontrol af disse aspekter foretages følgeligikke på samme måde. For eksempel er grundlæggende elementersåsom ordningernes udformning, Kommissionens og medlemsstater-nes forvaltning af udgiftsordninger, og aspekter vedrørende imple-menteringen, som f.eks. procedurerne for projektudvælgelse ogudbudsprocedurerne, vigtige.C 107/4 DA Den Europæiske Unions Tidende 30.4.2004
Intern kontrol
8. Kommissionen er ansvarlig for i samarbejde med medlems-
staterne at gennemføre budgettet (1) og dermed for at udvikle og
implementere effektive kontrolsystemer, der kan give sikkerhedfor, at den økonomiske forvaltning er forsvarlig. Mere end 80 %af EU-budgettet forvaltes i partnerskab med medlems- eller modta-
gerstaterne (
2). Det betyder, at selv om Kommissionen bevarer det
overordnede ansvar for budgettet, så er medlems- (eller modta-ger)staterne ansvarlige for den daglige administration og kontrol-len af disse ordninger efter regler fastsat af Unionen. Denne admi-nistration omfatter identifikation og udvælgelse af modtagere ogudbetaling af beløb til dem. Resten af budgettet (interne politik-ker, dele af foranstaltningerne udadtil, som forvaltes direkte (
3), og
administration) forvaltes direkte af Kommissionen, herunder ogsåudvælgelse af og betalinger til modtagere og leverandører.9. Kommissionen har en intern revisionsfunktion , som hjælper
forvaltningen med at sikre, at procedurerne følges og målene nås.Den interne revisionstjeneste er et centralt kontor, som revidererbåde spørgsmål, som berører institutionen som helhed, og enkelt-områder af særlig interesse. Denne tjeneste yder også tekniskbistand til de interne revisionsfunktioner i Generaldirektoraterne.
10. Kommissionen er organiseret i Generaldirektorater (GD’er),
som er ansvarlige for forvaltningen af specifikke arbejdsområderog de tilsvarende dele af EU-budgettet. Operationelle enhederkontrollerer og godkender betalingerne, før de foretages. Kontrol-enheder kontrollerer ex post, at udgifterne er afholdt korrekt både
i Kommissionen og i medlemsstaterne, og de interne revisions-funktioner hjælper GD’ets ledelse med at sikre, at de interne kon-troller fungerer effektivt.
1 1. Administrationen af budgettet er kompleks. På områder
med delt forvaltning er der mange administrative lag: først Kom-
missionen og så forskellige kombinationer af medlemsstaternescentrale, regionale og lokale forvaltninger (eller udbetalende orga-ner på landbrugsområdet) og til sidst udbetalingen af EU-støtte tilde enkelte modtagere. De forskellige lag har forskellige funktionerog beføjelser, men det overordnede mål er det samme: at udbetalebeløb fra EU-budgettet til de endelige modtagere. De forskelligemellemliggende lag kontrolleres af forskellige organer, herunderKommissionens tjenester, lokale eller nationale revisionsorganerog de berørte organisationers interne revisionstjenester samt mini-sterier og attesterende organer.
(1) I artikel 27 4 i EF-traktaten hedder det, at »Medlemsstaterne samarbej-
der med Kommissionen med henblik på at sikre, at bevillingerneanvendes i overensstemmelse med princippet om forsvarlig økono-misk forvaltning.«
(
2) Lande uden for Unionen, som modtager midler fra fælleskabsbudget-
tet.
(3) For så vidt angår foranstaltningerne udadtil, hvori indgår støtte til
udviklingslande, er der nu en decentraliseringsproces i gang, og for-valtningen af dem er ved at blive flyttet fra Kommissionens centraletjenestegrene til delegationerne i tredjelande.Figur I
Oversigt over intern kontrol og ekstern revision af EU-budgettet30.4.2004 DA Den Europæiske Unions Tidende C 107/5
12. For så vidt angår transaktionernes lovlighed og formelle
rigtighed, er det centrale punkt i processen den grænse ,h v o rb e t a -
lingerne overgår til de endelige modtagere. Hvis beløbene overfø-res til modtagere, som har indsendt ukorrekte anmeldelser, ellersom ikke opfylder støttebetingelserne, vil fejlen blive videreført isystemet, medmindre den opdages og korrigeres ved efterfølgendekontrol.
13. Detaljerede oplysninger om de interne kontrolordninger
på specifikke budgetområder gives i bilag II.
Ekstern revision
14 . Den Europæiske Revisionsret er Den Europæiske Unions
eksterne revisionsorgan og er derfor ikke et led i den interne kon-trol. Retten skal foretage uafhængig kontrol af finansforvaltningenaf EU’s midler og rapportere til budgetmyndigheden (Europa-Parlamentet og Rådet). Kommissionen skal forvalte budgettet ioverensstemmelse med reglerne, og Retten vurderer, hvordan denhar varetaget sine opgaver i den henseende. Retten kontrollerer, atregnskaberne er fuldstændige og nøjagtige, at transaktionerne erlovlige og formelt rigtige, og at midlerne er blevet forvaltet for-svarligt. Retten lægger særlig vægt på at evaluere kontrolsyste-merne og anbefale korrigerende foranstaltninger.
15. Hver medlemsstat har et overordnet revisionsorgan (»OR«).
Disse organer foretager uafhængig ekstern revision af statsbudget-tet. Selv om OR ikke har nogen formel funktion i forbindelse medden interne kontrol (
1) eller den eksterne revision af EU-budgettet,
skal de i henhold til traktaten samarbejde med Retten, når denudfører sine opgaver. Selv om de fleste OR ikke revidererEU-midlerne direkte, er de i mange tilfælde ansvarlige for at revi-dere de nationale offentlige midler, der går til medfinansiering afEU-støttede projekter. Ofte har forvaltningerne i medlemsstaterneogså kontrolenheder og interne revisionsafdelinger, som kan kon-trollere anvendelsen af EU-midler eller af det nationale medfinan-sieringsbidrag.
Det nuværende systems stærke og svage sider
1 6. Det har i mange år været en kilde til bekymring, at de
systemer, der anvendes til administration og kontrol af EU’s ind-tægter og udgifter, ikke var effektivt struktureret og/eller ikke blevanvendt effektivt. Retten har, lige siden den blev oprettet, konsta-teret mange tilfælde, hvor mangelfuld eller ikke-eksisterende kon-trol af EU-udgiftsprogrammer med stor iboende risiko for fejl harresulteret i fejl og uregelmæssigheder eller i uproduktiv eller inef-fektiv ressourceudnyttelse.17 . Selv om systemerne på det seneste er blevet forbedret
betydeligt, er de fortsat af svingende kvalitet. Der er intet samletoverblik over eller samordning af de mange forskellige systemer,og ingen mekanisme, der kan sikre, at forbedringer af ét systemtages i betragtning, når andre systemer skal forbedres.
1 8. For så vidt angår egne indtægter og områderne med delt
forvaltning (landbrug, strukturforanstaltninger og førtiltrædelses-støtte), er systemerne udformet forskelligt, de anvendes ikke påsamme måde, og mange aspekter er overladt til medlemsstaternesskøn. Selv når der er tale om systemer, som bedømmes som rela-tivt tilfredsstillende, f.eks. det integrerede forvaltnings- og kon-trolsystem (IFKS), som dækker mange af landbrugsudgifterne,
bemærker Retten, at der er områder, hvor forbedringer er nød-vendige (
2).
Uklare og usammenhængende mål
1 9. De nuværende strukturer for intern kontrol af de forskel-
lige budgetområder er blevet opbygget lidt efter lidt og på forskel-lige tidspunkter og øjensynlig uden megen samordning fra Kom-missionens side (
3). Der er ingen klar strategi med overordnede
eller specifikke mål for de forskellige systemer (f.eks. hvilke resul-tater de forventes at skulle give), og det gør det vanskeligt at:oprette systemer, som har den fornødne kvalitet, beregne, hvormange ressourcer der vil være nødvendige, og bedømme, hvadresultaterne vil blive, samt tilvejebringe et grundlag for senererevision.
20. Uden klare mål vil formålet med interne kontrolsystemer
f.eks. kunne fortolkes som det at garantere eller give sikkerhed for,at alle transaktioner er fuldt ud lovlige og formelt rigtige. Det erurealistisk, fordi det vil medføre uforholdsmæssigt store omkost-ninger at foretage de indgående kontroller på stedet, der vil værenødvendige på grund af udbetalingernes art (baseret på oplysnin-ger indsendt af modtageren), og fordi der er tale om et meget stortantal betalinger spredt over et stort geografisk område.
21. Både landbrugs- og strukturforanstaltningerne er under-
lagt kontrolsystemer, der er defineret i forordninger. Det sprin-gende punkt i begge systemer er kontrolintensiteten på slutmod-tagerniveau, da det er her, de fleste fejl opstår. I bestemmelserneer der fastsat samme kontrolniveau for de to områder, men der eringen dokumentation for, på hvilket grundlag man er kommetfrem til denne beslutning.
(1) Nogle OR har valgt at påtage sig funktionen som attesterende organ
for betalingsorganerne på landbrugsområdet. Det er en særlig funk-tion, som varetages inden for rammerne af den interne kontrol afEU-budgettet.(2) Rettens årsberetning for regnskabsåret 2002, kapitel 4, bilag II
(EFT C 286 af 28.1 1.2003).
(3) Kommissionen kunne f.eks. beskrive best practice og sørge for, at
eksempler herpå kommer ud til en bredere kreds.C 107/6 DA Den Europæiske Unions Tidende 30.4.2004
Manglende samordning
22. Kontrollen af EU’s indtægter og udgifter har sit udspring
i en række forskellige kilder: traktaten, som giver Kommissionendet overordnede ansvar for at gennemføre budgettet i samarbejdemed medlemsstaterne, finansforordningen, som giver regler for,hvordan fællesskabsmidlerne skal forvaltes, beslutninger vedtagetaf Europa-Parlamentet og Rådet og særlige råds- og kommissions-forordninger for specielle budgetområder samt nationale regler ogpraksis i medlemsstaterne.
23. Der er intet formelt krav om, at kontrolorganerne skal
samordne planlægningen af denne kontrol eller tage hensyn tilden kontrol, andre organer har foretaget. Samordnes kontrollenikke tilstrækkeligt, er der risiko for, at ressourcerne ikke anvendesså effektivt som muligt. Det kan ske, at forskellige kontrolfunk-tioner udfører det samme arbejde, hvilket er spild af ressourcer,giver den reviderede unødigt besvær og giver et negativt indtrykaf forvaltningen af EU’s midler. Bestemte udgiftskategorier kanfalde helt uden for effektiv kontrol. Medlemsstaternes oplysningerom kontrolresultaterne er undertiden ikke fyldestgørende, eller dehænger ikke sammen (
1).
Ingen oplysninger om omkostninger og udbytte
24. På områder med delt forvaltning (svarende til over 80 %
af udgifterne) er det medlems- eller modtagerstaterne, som bærerstørstedelen af omkostningerne forbundet med at foretage kon-trol. Udbyttet af denne kontrol tilflyder imidlertid EU-budgettetog derfor kun indirekte medlemsstaterne selv. Det tilskynder ikkeligefrem medlemsstaterne til at afsætte tilstrækkeligt mange res-sourcer til kontrol af EU-midler, og det forklarer, hvorfor Kom-missionen var nødt til at definere kontrolprocedurernes art ogfastsætte kontrolintensiteten i en forordning.
25. Intet system kan med rimelighed forventes at give sikker-
hed for, at alle transaktioner er korrekte, så når kontrollens omfangog intensitet bestemmes, bør der være en rimelig balance mellemde samlede omkostninger forbundet med kontrollen og det sam-lede udbytte, den giver (
2). Der kan både være tale om udbytte i
form af en lavere eller fastholdelse af en bestemt fejl- eller uregel-mæssighedsfrekvens og mindre ineffektiv ressourceudnyttelse. Derkan også være tale om andre hensyn, som f.eks. at Unionens bor-gere får den opfattelse, at EU-budgettet forvaltes godt.26. I den nuværende struktur er det i dag ikke muligt at få
oplysninger om de kontrolomkostninger, medlemsstaterne beta-ler, og dem, der bæres Kommissionen, og heller ikke om detudbytte, de giver. Det, at mange af disse omkostninger bæres afmedlemsstaterne, men at udbyttet tilflyder EU-budgettet, medfø-rer manglende gennemsigtighed og bevirker, at det bliver vanske-ligt at styre balancen mellem dem.
Kontrollen foretages ikke konsekvent
27 . Den nærmere kontrol af de underliggende transaktioner
er fastsat i de forordninger, der gælder for landbrugs- og struktur-foranstaltningerne, og der skal foretages både risikobaseret kon-trol og tilfældig stikprøvekontrol. Men disse to metoder har megetforskellige mål, som udelukker hinanden (jf. punkt 48), hvilketskaber forvirring og fører til nedsat effektivitet, hvis det ikke frem-går tilstrækkeligt klart af reglerne (
3). Selv i de tilfælde, hvor reg-
lerne er defineret klart, viser Rettens revision, at der er implemen-teringsproblemer (
4).
28. Både i Kommissionen og i medlemsstaterne er kontrol-
procedurerne i vidt omfang decentraliserede, men i praksis er derikke altid overensstemmelse mellem grundlæggende spørgsmålsåsom metode, omfang, timing, dækning, acceptable fejlniveauersamt opfølgning. Kvaliteten af kontrollerne er derfor meget for-skellig (
5).
29. På nogle budgetområder foretages der uafhængige revi-
sioner af udgiftsanmeldelser eller omkostningsopgørelser, menrevisionsmandatet, hvori det er anført, hvordan arbejdet skaludføres, og hvordan der skal aflægges rapport, er i nogle tilfældeikke detaljeret nok (
6). Hertil kommer, at der ikke altid er stan-
dardprocedurer for udvælgelse af revisorer (7).
(1) Rettens årsberetning for regnskabsåret 2002, punkt 4.23.
(2) Når der konstateres et bestemt fejlniveau, skal der foretages flere IFKS-
kontroller end det minimum, der er fastsat i forordningen. Dette kravviser, at der skal tages hensyn til den iboende risiko på de forskelligebudgetområder, når der fastsættes en cost-benefit-balance.(3) Rettens særberetning nr. 10/2001, punkt 20 (EFT C 31 4 af 8.1 1.2001).
(4) Jf. f.eks. punkt 4.51 i Rettens årsberetning for regnskabsåret 2002.
(5) Jf. f.eks. punkt 4.27 og 5.32 i Rettens årsberetning for regnskabs-
året 2002.
(6) Rettens årsberetning for regnskabsåret 2002, punkt 7 .24, 7 .27 og
8.1 1, Rettens særberetning nr. 1/2004, punkt 44 og 45 (EFT C 99 af23.4.2004), Rettens særberetning nr. 1 1/2003, punkt 7 6 og 77(EFT C 292 af 2.12.2003), og Rettens årsberetning for regnskabs-året 2001, punkt 3.57 og 3.58 (EFT C 295 af 28.1 1.2002).
(
7) Rettens årsberetning for regnskabsåret 2002, punkt 7 .24 og 7 .25.30.4.2004 DA Den Europæiske Unions Tidende C 107/7
30. Offentligheden informeres ikke om kontrollen på samme
måde i forbindelse med de forskellige ordninger og i de forskel-lige medlemsstater, og i mange tilfælde er modtagerne sig ikkebevidst, at de kan blive kontrolleret, og heller ikke, hvilke konse-kvenser kontrollen kan få. Det mindsker ordningens afskrækkendeeffekt. For at afskrække modtagerne fra at udarbejde ukorrekteansøgninger kan der pålægges sanktioner i forbindelse med land-brugsudgifter og fra og med 6. rammeprogram inden for forsk-ning og teknologisk udvikling (FTU) i forbindelse med internepolitikker (
1), men ikke på de andre budgetområder (2).
Effekten af Kommissionens administrative reform
31. Kommissionens vidtrækkende administrative reformpro-
gram (3) er koncentreret om forbedringer i forvaltningen i almin-
delighed og i finansforvaltningen i særdeleshed. De centrale ele-menter i reformen er forenkling, decentralisering og øgetansvarliggørelse af afdelingslederne (
4). Der er blevet oprettet en
central intern revisionstjeneste samt interne revisionsfunktioner ihvert enkelt generaldirektorat. Der er udgivet en revideret finans-forordning, og der er ved at blive foretaget en grundlæggenderegnskabsreform.
32. Sammen med disse foranstaltninger er der gjort en bety-
delig indsats for at forbedre det interne kontrolsystem i Kommis-sionen, og man har både taget hensyn til selve kontrolprocedu-rernes rækkevidde og kvalitet og forsøgt lidt efter lidt at få indførten kontrolkultur over alt i organisationen. Denne proces har væretcentreret omkring 24 interne kontrolstandarder (
5), som skal være
grundlaget for kontrolmiljøet og de interne kontrolsystemer. Derer tale om generelle standarder, og de finder kun anvendelse iKommissionen.
33. Et centralt element i reformprocessen i forbindelse med
kontrolstrukturen er de årlige aktivitetsrapporter og generaldirek-tørernes erklæringer, som hvert generaldirektorat har skullet udar-bejde siden 2001. I disse erklæringer indgår der en selvvurderingaf implementeringen af de interne kontrolstandarder, og menin-gen er, at de skal give rimelig sikkerhed for, at de indførte kon-trolprocedurer giver den fornødne garanti for, at de underliggendetransaktioner er lovlige og formelt rigtige, og at midlerne er blevetanvendt til de påtænkte formål. Retten har undersøgt, hvordandisse procedurer har fungeret i de første to år, og har konstateret,at generaldirektørerne for det meste er i stand til at afgive enerklæring om systemerne i Kommissionen, men at det ikke er til-
fældet, for så vidt angår de systemer, der anvendes i medlems-staterne på områder med delt forvaltning (
6). Hertil kommer, at
Kommissionen har haft problemer med at ansætte personale medden fornødne finansielle erfaring og med at få indpodet en til-strækkelig kontrolkultur i organisationen (
7).
DE SÆRLIGE KENDETEGN VED ET EFFEKTIVT OG
PRODUKTIVT INTERNT KONTROLSYSTEM I DENEUROP ÆISKE UNION
34. For at give Unionens borgere sikkerhed for, at EU’s bud-
get er underkastet effektiv og produktiv intern kontrol, foreslårRetten, at der udvikles en struktur for intern kontrol i Fællesskabetmed det sigte at få udarbejdet nye og videreudviklet allerede eksi-sterende systemer (
8) på grundlag af fælles koncepter, som kan
sikre gennemsigtig og optimal udnyttelse af ressourcerne.
Mål
35. Det er af helt afgørende betydning, at målene for de interne
kontrolsystemer defineres klart og forståeligt, og at der informeres omdem. De generelle mål vil være fælles for alle de interne kontrolsystemer,mens de mere detaljerede mål vil afhænge af de særlige forhold, der gørsig gældende på det pågældende område . Målene bør definere: ræk-
kevidden (budgetområdet), formålet (lovlighed og formel rigtig-hed og/eller forsvarlig økonomisk forvaltning (
9), de involverede
(alle lag i administrationen fra Kommissionen og til dem, somudbetaler beløbene til de endelige modtagere), hvad det omfatter(kontrolprocedurer baseret på fælles principper og standarder); tilhvilket formål (sikre omkostningseffektiv kontrol på området),med hvilke begrænsninger (nul-risiko for uregelmæssigheder erhverken realistisk eller sparsommeligt), i hvilket omfang (kontrol-type og -intensitet i henhold til en acceptabel balance mellemomkostninger og udbytte), og hvordan (åbent og gennemsigtigt,udveksling af informationer, kontrolkæde).
36. De interne kontrolsystemer bør bidrage aktivt til at forbedre for-
valtningen af EU’s budget og bør omfatte sikkerhedsforanstaltninger,som garanterer, at konstaterede fejl og mangler afhjælpes, og uretmæs-sigt udbetalte beløb tilbagesøges . Kontrolprocedurerne kan kun for-
bedre den økonomiske forvaltning effektivt, hvis der i givet fald, ifuldt omfang og på det rigtige tidspunkt træffes foranstaltningertil at få rettet fejl i transaktionerne eller afhjulpet svagheder i syste-merne selv.
(1) Rettens særberetning nr. 1/2004, punkt 43.
(2) Når der ikke pålægges sanktioner, og der først skal betales renter fra
datoen for betalingsordren, får modtagere, der skal tilbagebetale fæl-lesskabsstøtte, stillet rentefrie midler til rådighed.
(
3) KOM(2000) 200.
(4) Reglerne vedrørende udgifter er blevet forenklet, så de er blevet nem-
mere at administrere, og den centraliserede forudgående påtegning erblevet afskaffet, og de, der godkender udgifter og betalinger, er nu selvansvarlige for deres handlinger.
(
5) SEC(2001) 2037/4 fastlægger de interne kontrolstandarder, som var
inspireret af COSO-frameworket (jf. listen over termer og begreber).Et vigtigt element i dette framework er, at det erkendes, at intern kon-trol giver rimelig, men ikke absolut sikkerhed for, at regnskaberne errigtige, at transaktionerne er lovlige og formelt rigtige, og at den øko-nomiske forvaltning er forsvarlig.(6) Rettens årsberetning for regnskabsåret 2002, punkt 1.97 .
(7) Rettens årsberetning for regnskabsåret 2002, punkt 0.8.
(8) CICF vedrører intern kontrol af EU-budgettet, selv om nogen af pro-
cedurerne kan kaldes revisioner og udføres af revisorer (f.eks. uafhæn-gige revisorers revision af omkostningsanmeldelser, jf. punkt 43).
(
9) Jf. punkt 5.C 107/8 DA Den Europæiske Unions Tidende 30.4.2004
Betingelser
37. Kontrollen skal udføres åbent og gennemsigtigt, så alle, der del-
tager i systemet, kan anvende resultaterne af den og forlade sig på den.»Ejeren« af kontrollen skal være Den Europæiske Union og ikke de enkeltekontrolinstitutioner . Kontrollen skal foretages efter en passende
standard, og kontrolarbejdet, resultaterne og dokumentationenskal lægges frem, så der kan foretages kvalitetskontrol. Det er etgrundlæggende krav til et effektivt kædesystem og det centrale
punkt er, at der er tale om et fællesskabssystem, og ikke om kon-trolarbejde udført af enkelte enheder eller -organisationer.
38. For at de interne kontrolsystemer kan blive effektive og produk-
tive, skal den lovgivning, der ligger til grund for strategien og proces-serne, være: klar og utvetydig og omfattende nok til at sikre, at midlerneanvendes korrekt, men ikke unødigt kompleks . Formålet med at kon-
trollere lovlighed og formel rigtighed er at sikre, at de regler ogforordninger, der gælder for EU’s indtægter og udgifter, er over-holdt. Reglerne og forordningerne bør minimere mulighedernefor forskellige fortolkninger og ikke indføre bestemmelser, hvisoverholdelse ikke senere kan efterprøves af kontrollører eller revi-sorer. Jo mere krævende og komplicerede bestemmelserne er,jo større risiko er der for, at de ikke vil blive overholdt, entenbevidst eller ved et tilfælde. Gennemarbejdede og velformulerederegler og forordninger bidrager til, at de strategiske mål bliveropfyldt, mindsker risikoen for fejl, forenkler kontrollen og bety-der, at der for at overholde et givet niveau for »acceptabel risiko«skal foretages færre kontroller med færre omkostninger til følge.For at motivere modtagerne til at udarbejde nøjagtige udgiftsan-meldelser bør der i lovgivningen endvidere gives større mulighedfor at idømme bøder og pålægge sanktioner, og denne mulighedbør gælde for alle budgetområder.
Struktur
39. For at optimere ressourceanvendelsen bør grundlaget for de
interne kontrolsystemer være en effektiv kæde af kontroller, som fungererefter fælles standarder, og hvor hvert niveau har specifikt definerede mål,som tager hensyn til det arbejde, der udføres på de andre niveauer. Ih v e r
medlemsstat bør der være en enhed eller et organ, som skal givesikkerhed for, at det kontrolarbejde, der er udført på lokalt niveau,er af den krævede standard og kvalitet, hvorved det bliver muligtat forlade sig på denne kontrol (
1). Kommissionen skal sørge forovervågning, og kontrollen på dette niveau skal sikre, at kontrol-
lerne i medlemsstaterne fungerer effektivt og efter hensigten. Ibilag III gives der et eksempel på en sådan kædebaseret model.
40. De enkelte systemers struktur vil skulle tage højde for de
særlige forhold, der gør sig gældende på det pågældende budge-tområde og i medlemsstaternes organisationer. Det bør imidlertidgælde for alle systemer og strukturer, at kontrollerne skal over-holde en ensartet mindstestandard, at man skal kunne forlade sigpå den kontrol, der er udført på de andre niveauer, at resultaterneskal være tilgængelige og gennemsigtige, og at der skal være enhensigtsmæssig balance mellem omkostninger og udbytte.
41. De interne kontrolsystemer bør tage højde for, at en cen-
tral del af systemet er de kontroller, der skal foretages på modta-gerniveau og fremskaffe bevis for, at de underliggende aktionerrent faktisk er gennemført og udgifterne afholdt og beregnet kor-rekt. Betalingerne til de endelige modtagere foretages forudsat, aten række betingelser er opfyldt. Der kan være tale om håndgribe-lige betingelser (f.eks. antal, størrelse eller beløb), eller betingel-serne kan være pengemæssige (påløbne udgifter). Når man skalkontrollere, om transaktionerne er lovlige og formelt rigtige, erdet kritiske punkt at få vished for, at de transaktioner, modtagerenhar opgivet at have gennemført, og hvoraf mange kun kan efter-prøves ved fysisk kontrol på slutmodtagerniveau, rent faktisk harfundet sted, og at beløbene er beregnet korrekt.
42. De interne kontrolsystemer bør tage højde for, hvor svært
det er at kompensere for ineffektiv kontrol på slutmodtagerniveaumed kontroller, der foretages på et mere centralt niveau. Gennem-går et ministerium en liste med udgiftsanmeldelser, vil der f.eks.ikke være stor sandsynlighed for, at det vil finde alle væsentligefejl, som skyldes unøjagtige eller vildledende anmeldelser. Noglefejl kan konstateres ved skrivebordskontrol af data, men mangekan kun opdages på stedet. Nøglen til et forsvarligt forvaltetsystem er derfor effektive primære kontroller på stedet, når beta-lingerne foretages, og sekundære kontroller, som også er rettetmod dette niveau. Omkostningerne forbundet med detaljeret sted-lig kontrol af anmeldelser er ofte relativt store i forhold til gen-nemsnitsbetalingernes værdi, men kontrolprocedurernes samledeeffektivitet er i vid udstrækning proportionel med antallet af dekontroller, der foretages på dette niveau.
43. Anmodninger om godtgørelser af udgifter eller omkostninger
over en bestemt beløbsgrænse bør vedlægges en revisionserklæring udstedtaf en uafhængig revisor eller, hvis der er tale om offentlige organer, af endertil bemyndiget embedsmand. Det bør være et krav, at modtagerne
vedlægger en attestering af, at transaktionerne faktisk er gennem-ført og udgifterne beregnet nøjagtigt, samt at de relevante reglerog forordninger er overholdt (
2). Hver gang en modtager indsen-
der en anmeldelse, eller når han med jævne mellemrum indsenderen række anmeldelser, over et bestemt beløb, bør der vedlæggesen revisionsattest. Der bør fastsættes en bestemt beløbsgrænse forhver interventionsmekanisme, og dette loft bør defineres af Kom-missionen på grundlag af cost-benefit-hensyn.
(1) Eksempler på organisationer, som udfører denne funktion i de nuvæ-
rende systemer, omfatter: de særlige afdelinger i medlemsstaternesministerier, som skal samordne, overvåge og rapportere om de kon-troller, der skal foretages i medfør af Rådets forordning (EØF) nr. 4045/89 (EFT L 388 af 30.12.1 989), som senest ændret ved Rådets forord-ning (EF) nr. 2154/2002 (EFT L 328 af 5.12.2002); og de attesterendemyndigheder for hver enkelt strukturfondsintervention, som med-lemsstaterne har udpeget i medfør af Rådets forordning (EF) nr. 1260/1 999 (EFT L 1 61 af 26.6.1 999).
(2) Denne regel er nu indført på området interne politikker i forbindelse
med 6. FTU-rammeprogram.30.4.2004 DA Den Europæiske Unions Tidende C 107/9
44. De, der styrer denne proces, bør tage i betragtning, at
revisorerne udvælges, ansættes og betales af modtageren, menrapporterer til Kommissionen, enten direkte eller indirekte (nem-lig gennem medlemsstaterne). Revisionsarbejdets omfang og ræk-kevidde samt mindstekravene til væsentlighed og sikkerhedsni-veauer, dokumentation af revisionstest, revisionsrapportens formog indhold samt adgang til arbejdspapirer bør defineres og stan-dardiseres.
Anvendelse
45. Kommissionen bør definere mindstekravene til kontrolsystemer
på alle niveauer i processen, som skal tage hensyn til de særlige forhold,der gør sig gældende på de forskellige budgetområder. Det indebærer,
at de grundlæggende elementer i systemerne og kontrolprocedu-rerne skal analyseres, og at der skal fastlægges en fælles definitionaf dem. De aspekter, der skal tages i betragtning, for så vidt angårtransaktionernes lovlighed og formelle rigtighed, er bl.a. admini-
strativ kontrol, funktionsadskillelse, registrering, kontrol af input,samlekonti, afstemninger og stedlig kontrol.
46. Kontrolprocedurerne bør implementeres efter en passende fæl-
les standard, og kontrolarbejdet og resultaterne bør dokumenteres i etfælles format og registreres i en database, som de andre led i kontrolkæ-den har adgang til, så de kan undersøge, om kontrollen er pålidelig, ogom de kan forlade sig på den. Skal et system fungere effektivt, skal
kontrollen af transaktionerne og systemerne foretages efter pas-sende fælles standarder med hensyn til metode, dækning og kva-litet, uanset hvem der udfører den, og hvor den udføres. Når kon-trollen foretages efter en fælles standard, burde de, der foretagerkontrollen på centralt niveau, kunne forlade sig på den kontrol,der er foretaget på de andre niveauer i kontrolkæden.
47 . En fælles standard forudsætter, at der fastlægges en fælles
metode til dokumentation af kontrolarbejdet, fremskaffelse afbevis og rapportering om alle processens aspekter, herunderbegrundelse for, at transaktioner eller systemer er udvalgt, kon-trolmål, beskrivelse af de udførte kontroller, underbyggende doku-mentation, resultater, den kontrolleredes reaktion og opfølgning.Disse informationer bør opbevares i centrale databaser, som alle,der deltager i kontrolprocessen, har adgang til, og som er beskyt-tet med de fornødne sikkerhedsforanstaltninger.
48. Kontrolsystemerne bør omfatte stikprøveudtagning til klart
definerede formål: risikobaseret stikprøveudtagning bør anvendes til iden-tificering og korrektion af uregelmæssigheder, og repræsentativ stikprø-veudtagning bør anvendes til at få bekræftet, at systemerne fungerereffektivt. Stikprøveudtagning er en teknik, der anvendes meget, når
man skal revidere store populationer af transaktioner, særlig nårrevisor ønsker at vurdere bestemte forhold, som f.eks. det gen-nemsnitlige niveau for uregelmæssigheder. Når man anvenderstikprøveudtagning, erkender man, at der ikke er ressourcer tilrådighed til at revidere (eller kontrollere) hver eneste post, ogdenne metode kan anvendes på en række forskellige niveauer, her-under til udvælgelse af transaktioner i en population og til udvæl-gelse af enkelte poster i en transaktion med henblik på detaljeret
revision. Stikprøveudtagning kan opdeles i to hovedkategorier —
risikobaseret og repræsentativ — med forskellige mål og formål.
49. Der bør fastlægges en effektiv og samordnet strategi for infor-
mation om de interne kontrolsystemer. Jo mere bevidste modtagerne
er om, at der er et effektivt kontrolsystem, og hvad konsekven-serne af det er, jo større anstrengelser vil de gøre sig for at sikre,at anmeldelserne er lovlige og formelt rigtige. Informationen omkontrolsystemet bør samordnes, så alle modtagere får de sammeoplysninger, og der bør lægges særlig vægt på, at kontrollen haret fælles EU-formål, og ikke så meget på de organer, der foretagerden.
Omkostninger og udbytte
50. Omkostningerne og udbyttet bør være bestemmende for, hvil-
ken type kontrol der skal foretages inden for de interne kontrolsystemer,og for kontrolintensiteten. Ethvert kontrolsystem er en afvejning af
på den ene side omkostningerne forbundet med at sikre den fast-satte kontrolintensitet og på den anden side det udbytte, disse pro-cedurer giver. I fællesskabssammenhæng forstås der ved udbytteogså det, at risikoen for, at midler går tabt, mindskes, og at fejlri-sikoen holdes på et acceptabelt niveau. Det acceptable niveau forfejl eller uregelmæssigheder vil formentlig ikke være det sammepå de forskellige budgetområder, da det både afhænger af kontrol-omkostningerne og af den iboende risiko ved de transaktioner,der er behæftet med fejl eller uregelmæssigheder.
51. I praksis vil den acceptable fejlrisiko skulle defineres sam-
men med den kontrolintensitet på slutmodtagerniveau, der betrag-tes som nødvendig for at nå dette resultat (
1). Resultaterne af kon-
trollen vil skulle overvåges, og kontrolintensiteten for det følgendeår eller den følgende periode vil skulle justeres i henhold hertil. Ipraksis er det højst usandsynligt, at man straks vil komme fremtil den ønskede cost-benefit-balance, det vil kræve finjusteringerover et antal år, hvor der vil skulle tages hensyn til de oplysteomkostninger og til resultaterne og effektiviteten ved anvendelseaf forskellige kontrolformer og -intensiteter.
52. Systemet bør både registrere oplysninger om omkostningerne
forbundet med at foretage kontrollen og om udbyttet målt i restrisikoenfor uregelmæssigheder. Omkostningerne ved kontrollen skulle være
relativt nemme at bestemme, og indførelsen af aktivitetsbaseretmanagement vil gøre det nemmere at få den slags oplysninger iKommissionen. Det vil formentlig være vanskeligere at få en nøj-agtig beregning af medlemsstaternes omkostninger. Som et alter-nativ kunne man lade EU-budgettet finansiere kontrolomkostnin-gerne. På den måde ville man få kendskab til omkostningerne, ogdet ville bibringe processen en passende grad af gennemsigtighed.
(1) Den acceptable risiko kunne f.eks. fastsættes som en acceptabel fejl-
procent, og kontrolintensiteten kunne defineres som den procentdelaf transaktionerne, der skal kontrolleres for at nå dette niveau forrestrisikoen.C 107/10 DA Den Europæiske Unions Tidende 30.4.2004
53. Man kunne måle og kontrollere det udbytte , kontrolpro-
cedurerne giver, ved at udtage en tilfældig, repræsentativ stikprøveog på grundlag heraf anslå niveauet for restrisikoen for fejl og ure-gelmæssigheder og sammenligne det med det niveau for accepta-bel risiko, der er fastsat for området.
Roller og ansvarsområder
54. Kommissionen bør være ansvarlig for at tage initiativer til for-
bedring af de interne kontrolsystemer i samarbejde med medlemsstaterneog derefter for at give sikkerhed for, at de fungerer effektivt. Kommis-
sionen definerer de elementer i systemerne, som er fælles for deforskellige budgetområder, og træffer passende foranstaltningertil, at kontrolomkostningerne overvåges og udbyttet af kontrol-len vurderes.
55. Budgetmyndigheden (Parlamentet og Rådet) bør være ansvarlig
for at godkende en cost-benefit-balance for de forskellige politikområder.Afvejningen af kontrolomkostningerne mod det udbytte, de giver,er et kritisk aspekt i kontrolstrategien, og den skal være åben oggennemsigtig. Den ønskede balance er af så stor vigtighed, at denbør godkendes af Unionens politiske myndigheder på grundlag afet detaljeret forslag fra Kommissionen, hvori der tages hensyn tilde omkostninger, der vil være forbundet med at kontrollere ind-tægter og udgifter, og de risici, der kan accepteres. Balancen vilformentlig ikke være den samme for de forskellige budgetområ-der, fordi transaktionerne ikke er af samme art, og fordi de ikkeer forbundet med samme risici.
56. Som EU’s eksterne revisor reviderer Revisionsretten de interne
kontrolsystemer. I henhold til de internationale revisionsstandarder
kan revisor, når han skal definere revisionens omfang og række-vidde, blive nødt til at undersøge og vurdere, om den interne kon-trol er pålidelig (
1). Standarderne dækker også anvendelse af arbejde
udført af andre revisorer (2). Sidstnævnte aspekt forudsætter, at de
andre revisorers arbejde er af en acceptabel faglig standard, og atderes resultater kan gennemgås og efterprøves. Klart defineredemål og standarder for de interne kontrolsystemer ville give Ret-ten et objektivt grundlag, når den i forbindelse med sin revisionskal vurdere systemernes design, og hvordan de fungerer. Det villegøre Rettens arbejde mere effektivt.KONKLUSION
57 . Retten tilskynder til, at der oprettes et sammenhængendeog samlet system for intern kontrol af EU-budgettet baseret på enlogisk planlægningsmatrix med fælles principper og standarder(en struktur for intern kontrol i Fællesskabet, Community InternalControl Framework), og som anvendes på alle administrationsni-veauer både i institutionerne og i medlemsstaterne. Retten mener,at de interne kontroller skal give rimelig sikkerhed for, at trans-aktionerne er lovlige og formelt rigtige, og for at principperne omsparsommelighed, produktivitet og effektivitet er overholdt.Omkostningerne forbundet med at foretage kontrollen skal stårimeligt i forhold til det udbytte, den giver, både pengemæssigt ogpolitisk. Systemet skal baseres på en logisk kædestruktur, hvorkontrollerne foretages og registreres og kontrolrapporterne udar-bejdes efter en fælles standard, så alle deltagerne i systemet kanforlade sig på dem. Mange af de elementer, der er nødvendige tilimplementeringen af en sådan struktur, er allerede installeret fuldtud eller delvist i de nuværende systemer, mens andre vil skulleindføres.
58. Et produktivt og effektivt system til intern kontrol af EU’s
indtægter og udgifter vil være til betydelig hjælp for Retten, nården skal varetage sit hverv som Den Europæiske Unions eksternerevisor, et hverv som traktaterne har pålagt den. Hvis Retten kanforlade sig på veludformede og -implementerede kontrolsystemer,vil den kunne anvende sine egne ressourcer optimalt og dermedudføre sine opgaver bedre.
59. EU-budgettet er et komplekst instrument, som involverer
mange forskellige aspekter og administrative lag. At definere ogimplementere et fælles kontrolsystem vil kræve et betydeligt enga-gement både fra EU’s institutioner og i medlems- og modtager-staterne. Det vil kræve aktiv deltagelse fra alle de parter, der indgåri den finansielle kontrol af EU-budgettet, ændringer i både lovgiv-ning og praksis samt en åbenhed og gennemsigtighed i forvalt-ningen af EU’s budget, som man endnu ikke er nået frem til. Vedsammen at arbejde på at sikre produktiv og effektiv kontrol afEU-budgettet, vil Den Europæiske Unions institutioner og med-lemsstater kunne vise, at de er engageret i et fælles mål til fordelfor borgerne.
(1) INTOSAI revisionsstandard 3.3.1.
(2) International revisionsstandard (ISA) nr. 600 udsendt af International
Federation of Accountants (IFAC).30.4.2004 DA Den Europæiske Unions Tidende C 107/1 1
LISTE OVER ANVENDTE TERMER OG BEGREBER
Anvendelse af andre revisorers kontrol (reliance on controls): Ved dette begreb forstås, at revisor forlader sig på andre
revisorers arbejde, når han skal afgive sin erklæring. Revisor skal skaffe sig bevis for, at det arbejde, de andre revisorer harudført, er af en tilfredsstillende standard.
COSO: Committee of Sponsoring Organisations of the Treadway Commission — en frivillig organisation, som arbejder i
den private sektor og er oprettet af professionelle regnskabs- og revisionsorganer, som ønsker at højne kvaliteten af finansielrapportering gennem forretningsetik, effektiv intern kontrol og god virksomhedsledelse (corporate governance).Jf. www.coso.org.
Direkte forvaltning: Bestemte områder i EU-budgettet, hvor Kommissionen er eneansvarlig for forvaltning, administration
og kontrol.
Ekstern revision: Kontrol af en organisations finansforvaltning foretaget af en uafhængig revisor, som aflægger beretning
til de ansvarlige om regnskabernes fuldstændighed og nøjagtighed og udarbejder objektive beretninger om aspekter vedforvaltningen. Den Europæiske Revisionsret er Den Europæiske Unions eksterne revisor.
Forskriftsmæssig kontrol: Kontrolsystemer og -procedurer indført ved retsforskrifter.
Indirekte eller delt forvaltning: Områder i EU-budgettet, hvor Kommissionen er ansvarlig for forvaltning, administration
og kontrol i samarbejde med medlemsstaterne.
Intern kontrol: Hele systemet med finansiel og anden kontrol, herunder den organisatoriske struktur og de metoder og
procedurer samt den interne revision, som ledelsen har etableret for at sikre, at enhedens aktiviteter gennemføres i overens-stemmelse med reglerne og på en økonomisk, produktiv og effektiv måde; for at sikre, at ledelsens politikker følges; for atbeskytte aktiver og ressourcer; for at sikre, at regnskaberne er nøjagtige og fuldstændige, og for at producere pålideligefinansielle oplysninger og ledelsesoplysninger på det rigtige tidspunkt.
Intern revision: En uafhængig funktion i en organisation, som hjælper forvaltningen med at sikre, at systemerne er instal-
leret og fungerer effektivt. Intern revision er et led i den interne kontrol.
Internt kontrolsystem: Et system med kontrolprocedurer, som ledelsen har indført for at forebygge eller opdage og kor-
rigere fejl og uregelmæssigheder og sikre sig, at de mål, enhederne har sat, opfyldes.
INTOSAI: International Organisation of Supreme Audit Institutions — et internationalt, uafhængigt organ, som har til
formål at fremme udveksling mellem de overordnede revisionsorganer af ideer og erfaringer inden for offentlig kontrol. Jf.www.intosai.org.
Kontrolprocedurer: De procedurer, der anvendes til kontrol eller efterprøvelse af, at transaktionerne er korrekte eller syste-
merne fungerer, som de skal, og at de gældende regler og forordninger er overholdt. Kontrollerne kan være administrative
(dvs. kontrol af, om anmeldelserne er sammenhængende og tilsyneladende korrekte), eller der kan være tale om stedlige
kontroller (dvs. kontrol af, om de anmeldte omkostninger eller andre aspekter svarer til de faktiske forhold).
Overordnet revisionsorgan (OR): Et offentligt statsligt organ, som rapporterer til det nationale parlament og foretager
uafhængig ekstern revision af statsbudgettet.
Risikobaseret stikprøveudtagning: Stikprøver baseret på risikovurdering.
Risikovurdering: Teknik, der anvendes til at finde frem til transaktioner, som sandsynligvis er fejlbehæftede.
System : En samling forvaltningsmæssige og administrative procedurer og/eller kontrolprocedurer og -processer, der anven-
des efter bestemte regler og på en ensartet måde på en defineret type transaktioner eller på et budgetområde.
Tilfældig repræsentativ stikprøveudtagning: En statistisk stikprøveteknik, der skal give et skøn over et bestemt element
i en population af transaktioner, f.eks. det gennemsnitlige niveau for uregelmæssigheder. Teknikken egner sig ikke til iden-tificering og korrektion af enkeltstående fejl, men den kan anvendes til at kortlægge områder forbundet med en særlig risiko.C 107/12 DA Den Europæiske Unions Tidende 30.4.2004
BILAG I
ÉN ENKELT REVISION I USA OG NEDERLANDENE
Termen (og begrebet) én enkelt revisionsmodel anvendes i USA (»Single Audit Act«) og i Nederlandene (»Single Audit-
metoden«). Dette bilag giver et overblik over disse to eksempler, og peger på de paralleller, der kan drages i forbindelse medDen Europæiske Union.
USA
Ca. en sjettedel (eller 300 milliarder dollar) af USA’s føderale budget bruges af ikke-føderale (og ikke-statslige) organisationer.
Sådanne organisationer kan modtage mange tilskud til forskellige formål. Tidligere betød dette, at den samme organisationskulle revideres flere gange, og at revisionerne nogle gange overlappede hinanden tidsmæssigt og ofte dækkede det sammemateriale. Det pustede de samlede revisionsomkostninger op og betød, at der blev lagt en unødvendig byrde på de reviderede.Med Single Audit Act fra 1 984 blev dette problem afhjulpet ved, at der blev skabt mulighed for at erstatte revisionerne afhvert enkelt tilskud med én enkelt revision af organisationen som helhed (f.eks. af dens årsregnskab), og ved at der indførtesensartede revisionsstandarder.
Sigtet med én enkelt revision er at sikre omkostningseffektiv revision af ikke-føderale enheder. Der kan opnås betragtelig produktivitet ved
at gennemføre en organisationsbaseret revision eller én enkelt revision i stedet for en lang række revisioner af de mange føderale program-
mer. De parter, der er involveret i revisionsprocessen, ved på forhånd, hvad der forventes, og hvad der vil komme ud af revisionen. Endviderevil regelmæssige, strukturerede revisioner tilskynde den reviderede enhed til øget disciplin i sine regnskabspraksis.
Revisor afgiver en erklæring om, hvorvidt den reviderede enheds regnskab giver et retvisende billede, og leverer dermed et værktøj, der kan
anvendes til vurdering af den reviderede enheds finansielle stilling.
En risikobaseret revisionsmetode sikrer, at revisionen dækker føderale programmer, der involverer store beløb og programmer, der er behæf-
tet med høj risiko, og giver mulighed for revision af programmer, der involverer små beløb, men er behæftet med høj risiko.
De rapporter, der udarbejdes på grundlag af revisionen, skal ikke dække alle føderale tilskud i detaljer og heller ikke give detaljerede
finansielle oplysninger om enkelte tilskud. At gøre det vil være alt for omkostningskrævende (1).
De særlige kendetegn ved anvendelsen af den amerikanske revisionsmodel er:
— En modtagerorganisation, som bruger mere end 300 000 dollar i løbet af et regnskabsår, skal underkastes revision.
Organisationer, som bruger mindre end dette beløb, skal stille deres regnskaber til rådighed til gennemgang eller revi-sion.
— Modtagerorganisationerne skal foretage effektiv intern kontrol og overholde alle gældende regler og forskrifter.— Det er modtagerorganisationens ansvar at sørge for revisionen (herunder at vælge en revisor), at sikre sig, at revisionen
gennemføres korrekt, på anmodning at fremlægge rapporten og at træffe korrigerende foranstaltninger som følge afrevisionsresultaterne.
— Omkostningerne forbundet med revisionen finansieres med statstilskuddet.— Revisionen udføres i overensstemmelse med regeringens revisionsstandarder (Government Auditing Standards), og revi-
sor skal: i) afgive en erklæring om regnskaberne og tidsplanen for anvendelsen af statstilskuddet; ii) sætte sig ind i deinterne kontroller af føderale programmer og teste dem; og iii) afgive en erklæring om, at betingelserne for deltagelsei programmet er opfyldt.
(1) Uddrag fra »Highlights of the Single Audit Process«, oktober 2001, udarbejdet af Grants Management Committee of the
Chief Financial Officers Council.30.4.2004 DA Den Europæiske Unions Tidende C 107/13
— Når det føderale tilskudskontor har modtaget rapporten, har det seks måneder til at afgive en forvaltningsbeslutning
om hvert enkelt revisionsresultat. I denne beslutning meddeles det, hvilken korrigerende foranstaltning der bør træffes,herunder tilbagebetaling af midler. Den reviderede enhed har ret til at appellere denne beslutning.
— For at sikre, at revisionen gennemføres efter de krævede standarder, kan de føderale kontorer gennemgå arbejdspapi-
rerne og foretage kvalitetskontrol.
For så vidt angår denne models relevans i forbindelse med Den Europæiske Union, skal følgende bemærkes:
— Den amerikanske struktur er enklere end Unionens. De føderale kontorer samarbejder direkte med de gennemførende
organisationer, hvilket giver en langt fladere forvaltnings- og kontrolstruktur (ingen egentlig »kaskade«). Begrebet énenkelt revision er derfor mere snævert og nemmere at definere og anvende, eftersom der ikke er involveret noget mel-lemled.
— Den amerikanske model omfatter ikke fælles standarder for de interne kontroller , der skal foretages, selv om gennemgang
af dem er en integrerende del af revisors opgaver. I EU vil omfanget (antal modtagere og udgiftsanmeldelser på relativtlave beløb) kræve særlige overvejelser vedrørende dette aspekt.
— Det arbejde, der udføres af de interne revisorer , tages ikke specielt i betragtning (bortset fra, at man formentlig undersøger
deres placering i den interne kontrolstruktur som helhed).
— For en stor del af EU-budgettet (f.eks. landbrug) gælder det, at der er mange f lere individuelle modtagere ,o ga tk u nm e g e t
få af dem får tilskud på store beløb. For strukturfondenes vedkommende er der flere store enkeltmodtagere, selv omder ikke er mange, som forvalter tilskud fra flere fonde.
— Den amerikanske model ligner i højere grad EU-reglerne for udgifter på områder med direkte forvaltning . Anvendelsen af
en standardiseret revisionsmetode og navnlig af et standard rapporteringsdokument ville specielt være interessant, ogdet samme ville en ordning som ordningen med »forvaltningsbeslutninger«.
— Der er et risikoelement forbundet med at lade den reviderede enhed selv vælge revisor (underkvalificerede revisorer eller
revisorer, som ikke er tilstrækkeligt uafhængige), selv om denne risiko kan styres ved, at der indføjes præcise krav tilrevisor i revisionsmandatet, og ved detaljeret rapportering og gennemgang af arbejdspapirer.
— At der er lagt speciel vægt på korrigerende foranstaltninger , viser processens positive og dynamiske karakter.
— At revisionen finansieres med statstilskuddet, gør processen væsentligt mere gennemsigtig og nemmere at kontrollere.
Nederlandene
Definitionen og anvendelsen af én enkelt revision i Nederlandene er en del anderledes og spænder videre end i USA. Den
første fase vedrørte den eksterne revisors — dvs. det overordnede nederlandske revisionsorgans (NOR) — revision af mini-sterierne. NOR skulle forlade sig på det revisionsarbejde, som ministeriernes interne revisorer havde udført, efter at der førstvar udarbejdet fælles standarder og vejledning for deres arbejde. Den anden fase omfatter et lavere niveau i kontrolkæden.Her skal ministeriernes revisorer forlade sig på arbejde udført af de lokale myndigheders revisorer, som undersøger dissemyndigheders anvendelse af de statsmidler, som de forvalter. Ministeriet udstikker rammerne for revisionen, hvori det erangivet, hvilke spørgsmål den regionale eller lokale revisor skal afgive erklæring om.
Den første fase blev introduceret som led i en omfattende kvalitetsforbedring af finanskontrollen og revisionen af ministeri-
erne, herunder implementering af et passende internt kontrolsystem. Den centrale revisionstjeneste i finansministeriet spil-lede en central rolle, for den skulle kontrollere ministerierne og regelmæssigt informere parlamentet om de fremskridt, dervar gjort. På grund af politisk pres og takket være støtten fra NOR var det muligt at indføre betragtelige forbedringer, bl.a.et effektivt informationsflow på det rigtige tidspunkt og egnede, kompatible edb regnskabs- og informationssystemer. Derblev lagt særlig vægt på at få oprettet stærke og effektive interne revisionsenheder i hvert enkelt ministerium, og kravet om,at der skulle afgives en årlig revisionserklæring, blev formaliseret. Revisionserklæringerne er baseret på finansielle revisioner,som igen er baseret på risikovurderinger. Der blev udarbejdet og offentliggjort standarder for intern revision, som var kom-patible med NOR’s standarder. Og NOR udarbejdede standarder for undersøgelsen af den interne revisionsafdelings arbejde.C 107/1 4 DA Den Europæiske Unions Tidende 30.4.2004
Den anden fase vedrørte et lavere lag i den offentlige finansforvaltning i Nederlandene, nemlig de regionale og lokale myn-
digheder. Disse myndigheder har deres egne regnskabsstrukturer, som omfatter lokale revisions- og dechargeprocedurer.Systemet med én enkelt revision dækkede de statsmidler, som disse organer forvaltede, som f.eks. øremærkede tilskud, somtegner sig for ca. 20 % af statsbudgettet. Den tidligere ordning indebar, at der skulle forelægges revisionsattester om alletilskud, men ligesom i USA resulterede denne praksis i, at de ministerier, som var ansvarlige for de mange forskellige tilskud,hver især stillede forskellige krav til rapportering og revision, med dertil hørende besvær for de reviderede.
En regeringsbeslutning fra 1 989 opstillede følgende mål for den nederlandske politik for én enkelt revision af de lavere lag
i administrationen:
— Strømlining af revisionsaktiviteterne.— Produktive og effektive informationsflow.— Revisionen skal give et tilstrækkeligt overblik over lovligheden/den formelle rigtighed og effektiviteten af finansforvalt-
ningen af områder med delt forvaltning.
— Fjerne hindringerne for decentralisering og deregulering.
Centrale punkter for én enkelt revision på dette niveau er, at den lokale myndighed eller et andet organ kun skal udarbejde
et sæt regnskaber om året, og at revisionsattesten om disse regnskaber skal omfatte en bekræftelse af, at de forpligtelser, derfølger med statstilskuddene, er overholdt. Revisionen på det lavere niveau foretages, så den også opfylder kravene på et højereniveau.
Anvendelsen af én enkelt revision i Nederlandene gav det vigtige resultat, at det blev klart, hvor vigtigt det er at have en sam-
menhængende, praktisk og brugbar lovgivning om anvendelsen af statsmidler. Hvis lovgivningen er utilstrækkelig eller uhen-
sigtsmæssig, kan der ikke foretages effektiv revision af, om den er overholdt, hverken i form af én enkelt revision eller påanden måde. Anvendelsen af én enkelt revision havde derfor i sig selv den effekt, at den tilskyndede til en klarere, mereeffektiv og mere relevant lovgivning. På det seneste er der endvidere sket det, at man er gået over til at udarbejde regnskaber,som ud over at omfatte grundlæggende finansielle regnskabsdata også fokuserer på opfyldelsen af politiske mål og resulta-tindikatorer.
For så vidt angår denne models relevans i forbindelse med Den Europæiske Union, skal følgende bemærkes:
— Begrebet én enkelt revision er — som navnet siger — kun et revisionsbegreb og dækker derfor ikke direkte definition
og anvendelse af kontrolprocedurer.
— Den nederlandske administrative struktur er noget mere kompleks end den i USA, selv om den er mindre kompleks
end strukturen for EU’s indtægter og udgifter.
— Ifølge den nederlandske model for én enkelt revision står NOR over og uden for processen. NOR har indført effektive
foranstaltninger, der skal give sikkerhed for, at andre revisorers arbejde er pålideligt.
— Implementeringen af den nederlandske model for én enkelt revision har hverken været en hurtig eller en nem proces,
selv om den dækkede et relativt lille nationalt område.
Den nederlandske model for én enkelt revision forudsætter, at de interne revisionsfunktioner i ministerierne pålægges et stort
ansvar og en betydelig arbejdsbyrde, og at der stilles tilstrækkelige ressourcer til rådighed til udførelsen af opgaverne.30.4.2004 DA Den Europæiske Unions Tidende C 107/15
BILAG II
ORDNINGER FOR INTERN KONTROL PÅ DE FORSKELLIGE OMRÅDER AF EU-BUDGETTET
Egne indtægter er de indtægter, som finansierer EU-budgettet. Mere end 80 % af de egne indtægter kommer fra BNI og
momsgrundlagene i form af månedlige overførsler fra medlemsstaterne. De resterende egne indtægter er told og landbrugs-og sukkerafgifter. Disse afgifter opkræves af medlemsstaternes administrationer (f.eks. toldvæsenet), som skal foretage pas-sende kontrol til sikring af, at der er opkrævet de rigtige beløb og de fulde beløb. GD’erne i Kommissionen kontrollerer, atmedlemsstaterne opfylder deres forpligtelser. På området traditionelle egne indtægter har man siden 1 994 udviklet en fællesrevisionsordning (Joint Audit Arrangement, JAA), som dækker samarbejdet mellem Kommissionen og de interne revisions-funktioner i de fleste medlemsstater. Ordningen har resulteret i, at der er udarbejdet fælles revisionsplaner og -værktøjersærligt med henblik på vurdering af, om de kontrolsystemer, der dækker fastlæggelsen og betalingen af de egne indtægter, erhensigtsmæssige. Tre medlemsstater (Østrig, Danmark og Nederlandene) har indført denne metode fuldt ud, hvilket betyder,at den interne revisionstjeneste i det nationale toldvæsen foretager revision efter procedurer, som den har aftalt med Kom-missionen. Kontrolomkostningerne bæres af medlemsstaten. Administrationerne i medlemsstaterne tilbageholder 25 % af den opkrævede
told.
I 2002 udgjorde betalingerne på landbrugsområdet 43 521 millioner euro, og disse udgifter tegner sig hermed for mere
end 50 % af EU-udgifterne. Disse betalinger svarer til millioner af relativt små beløb, som udbetales til millioner af landbru-gere via en bred vifte af ordninger. Beløbene udbetales af betalingsorganer oprettet og finansieret af medlemsstaterne efterregler fastsat af Kommissionen. Betalingsorganerne revideres hvert år af et attesterende organ, som skal være uafhængigt, ogsom skal attestere, at de udgiftsanmeldelser, der er sendt til Kommissionen, er rigtige, og at der som krævet er indførtkontrolsystemer, og at de nødvendige kontroller er udført. Betalingsorganerne skal udføre en række kontroller inden for detintegrerede forvaltnings- og kontrolsystem (IFKS), som dækker de betalinger, der er foretaget på grundlag af anmeldte arealereller dyr. IFKS omfatter både administrativ kontrol af anmeldelser og stedlig kontrol hos modtagerne. Udgifter, der ikke eromfattet af IFKS, som f.eks. produktions- og forarbejdningsstøtte og eksportrestitutioner, kontrolleres (
1)a fe to r g a nim e d -
lemsstaten, som koordinerer kontrollen. Denne kontrol skal være baseret på en risikovurdering og foretages, når den udbe-talte støtte kommer over bestemte beløbsgrænser. Kontrolomkostningerne bæres af medlemsstaten.
I 2002 udgjorde betalingerne til strukturforanstaltninger 23 499 millioner euro, hvilket svarer til 28 % af EU-udgifterne.
I dette beløb indgår betalinger til støtteberettigede projekter under operationelle programmer, og i mange tilfælde er der taleom godtgørelser af offentlige organers omkostninger i forbindelse med bygge- eller efteruddannelsesprojekter. Udgifterneforvaltes af medlemsstaternes administrationer (forvaltnings- og betalingsmyndigheder (
2), som udvælger projekterne og
udbetaler beløbene til modtagerne. Finanskontrollen af EU’s udgifter påhviler først og fremmest medlemsstaterne. I andenhalvdel af 90’erne udsendte Kommissionen som reaktion på den kritik, der havde været af forvaltningens kvalitet, en for-ordning (
3), hvori de administrative krav og kontrolkravene i forbindelse med strukturfondsudgifter var fastsat. Ved denne
forordning indførtes bestemmelsen om, at et uafhængigt organ skal afgive en erklæring i forbindelse med regnskabsafslut-ningen om, at de udgifter, der er anmeldt til Kommissionen til godtgørelse, er korrekt opgjort, og er lovlige og formelt rigtige.Sådanne erklæringer afgives i vid udstrækning på grundlag af kontrol af en bestemt procentdel (5 %) af beløbet for de under-liggende udgifter. Sigtet med kontrollen er både at undersøge, om forvaltnings- og kontrolsystemerne er effektive, og atkontrollere selve transaktionerne. I november 2002 forelagde Kommissionen et forslag for den tekniske arbejdsgruppe understrukturfondene om en »contrat de confiance« (tillidserklæring). Denne contrat de confiance betyder ikke, at der fastsættesnye forskriftsmæssige krav, men er baseret på: en effektiv samordning af EU’s og medlemsstaternes kontroller og på, atmedlemsstaterne fremlægger en egnet kontrolstrategi og indsender årlige rapporter, hvori der gøres rede for resultaterne afde udførte kontroller. Til gengæld skal Kommissionen foretage mindre kontrol i medlemsstaterne. Kontrolomkostningerne bæres
af medlemsstaten.
Førtiltrædelsesstøtte er det andet budgetområde, som i vid udstrækning forvaltes sammen med modtagerstaterne. Udgif-
terne på dette område, som i 2002 beløb sig til 1 752 millioner euro, skal hjælpe landene med at forberede sig på tiltrædelsenaf Unionen, og størstedelen af midlerne udbetales gennem tre fonde — Sapard, som vedrører udvikling af landdistrikter, ogPhare og Ispa, som vedrører strukturudvikling. Midlerne anvendes både til finansiering af investeringsprojekter og til insti-tutionsopbygning, f. eks. twinningprojekter, og projekterne gennemføres af kontorer i de berørte lande, som er godkendt afKommissionen. Kontrolomkostningerne bæres af Kommissionen.
(1) Rådets forordning (EØF) nr. 4045/89 (EFT L 388 af 30.12.1 989), senest ændret ved Rådets forordning (EF) nr. 2154/
2002 (EFT L 328 af 5.12.2002).
(2) A r t i k e l9iR å d e t sf o r o r dning (EF) nr. 1260/1 999 (EFT L 1 61 af 26.6.1 999).
(3) Kommissionens forordning (EF) nr. 2064/97 , som er erstattet af Kommissionens forordning (EF) nr. 438/2001 (EFT L 63
af 3.3.2001).C 107/1 6 DA Den Europæiske Unions Tidende 30.4.2004
På området » interne politikker « refunderer Kommissionen en del af de omkostninger, der er afholdt af private eller offent-
lige organer, som deltager i fællesskabsaktioner. Betalingerne i 2002 beløb sig til 6 567 millioner euro. Medfinansieringenforegår ved, at den endelige modtager får refunderet de støtteberettigede udgifter eller omkostninger, han kan dokumentereat have afholdt. Kommissionen foretager finansiel og ikke-finansiel kontrol, herunder efterfølgende finansielle revisioner påslutmodtagerniveau. For så vidt angår FTU-rammeprogrammerne, som over halvdelen af udgifterne til interne politikker gårtil, bemyndiger Kommissionen uafhængige revisorer til på sine vegne at udføre en del af disse revisioner efter standardiserederetningslinjer. I 1 999 satte Kommissionen som mål at revidere 10 % af de kontrahenter, som deltog i FTU-programmerneunder 5. rammeprogram (1 998-2002). Fra og med 6. rammeprogram (2002-2006) skal regnskaberne for indirekte FTU-aktioner vedlægges en revisionsattest, hvori det bekræftes, at de anmeldte omkostninger er støtteberettigede, og at de faktisker afholdt. Kommissionen vil imidlertid stadig være ansvarlig for at vurdere, om disse omkostninger var nødvendige, for atden pågældende aktion kunne gennemføres. Omkostningerne forbundet med udstedelsen af revisionsattester betragtes som en støt-
teberettiget omkostning og refunderes op til et bestemt beløb fuldt ud af EU.
Foranstaltningerne udadtil forvaltes direkte af Kommissionen og omfatter betalinger til finansiering af støtteberettigede
udviklingsbistandsprojekter uden for Unionen, for det meste i udviklingslandene. I 2002 beløb betalingerne sig til 4 424 mil-lioner euro. I forbindelse med decentraliseringen bliver mange af disse udgifter nu i stigende grad forvaltet af Kommissionensdelegationer, som er ansvarlige for at foretage betaling er og kontrollere projekterne. Betaling af andre udgifter kanaliseres
gennem ngo’er, og nogle udgifter betales direkte af de centrale tjenester i Kommissionen (som også foretager kontrol). Fornogle projekters vedkommende revideres udgiftsanmeldelserne af en uafhængig revisor. Kontrolomkostningerne bæres af
EU-budgettet.
Administrative udgifter er udgifterne til EU-institutionernes drift og forvaltes direkte af Kommissionen (eller en af de andre
institutioner). Disse udgifter, som i 2002 beløb sig til ca. 5 212 millioner euro, dækker først og fremmest lønninger og andrepersonaleomkostninger, samt bygninger. Disse udgifter kontrolleres af de berørte institutioner, og omkostningerne hertil bæres
af EU-budgettet.30.4.2004 DA Den Europæiske Unions Tidende C 107/17
BILAG III
EKSEMPEL PÅ EN KÆDEBASERET KONTROLMODEL FOR UDGIFTER PÅ OMRÅDER MED DELT
FORV ALTNING
Dette eksempel viser, hvordan en kædebaseret kontrolmodel ville kunne anvendes i forbindelse med udgifter på områder med delt forvalt-
ning. Strukturerne vil skulle tilpasses til de specifikke budgetområder og til medlemsstaternes organisatoriske strukturer.
De primære kontroller er de kontroller, som udbetalingsorganet foretager af støtteansøgningerne eller udgiftsanmeldelserne
(lokalt niveau). Disse kontroller omfatter normalt administrative kontroller samt, i forbindelse med udgiftsanmeldelser, derbetragtes som værende forbundet med risiko, stedlig kontrol af, om udgifterne faktisk er afholdt.
De sekundære kontroller foretages også på lokalt niveau, men af en enhed eller organisation, der fungerer uafhængigt.
Denne enhed skal skaffe sig vished for, at de primære systemer og kontroller fungerer effektivt, og derefter, afhængigt af denacceptable risiko, foretage risikobaseret kontrol af transaktioner.
De centrale kontroller foretages af de centrale eller regionale myndigheder i medlemsstaterne, som undersøger, hvordan de
primære og de sekundære kontroller fungerer, og tester en repræsentativ stikprøve af transaktioner for at anslå restrisikoeni populationen.
Kommissionen overvåger kontrollerne og kontrollerer processen i medlemsstaterne og sikrer sig, at processen er imple-
menteret korrekt. Kommissionen overvåger også cost-benefit-balancen.
Jf. figur II og III.C 107/1 8 DA Den Europæiske Unions Tidende 30.4.2004
Figur II
CICF — de interne kontrolniveauer i en kædebaseret model
NB: Strukturen skal tilpasses behovene på de specifikke budgetområder og i medlemsstaternes organisationer.30.4.2004 DA Den Europæiske Unions Tidende C 107/1 9
Figur III
CICF — Oversigt over ansvar og opgaverC 107/20 DA Den Europæiske Unions Tidende 30.4.2004