Regionsudvalgets udtalelse om "Grønbog om forsyningspligtydelser i Europa"

(2004/C 73/02)

REGIONSUDVALGET HAR -

under henvisning til grønbogen om forsyningspligtydelser i Europa (KOM(2003) 270 endelig),

under henvisning til Kommissionens beslutning af 22. maj 2003 om i henhold til EF-traktatens artikel 265, stk. 1, at anmode om Regionsudvalgets udtalelse,

under henvisning til sin formands beslutning af 23. januar 2003 om at henvise det forberedende arbejde til Underudvalget for Økonomisk Politik og Social- og Arbejdsmarkedspolitik,

under henvisning til artikel 36 i chartret om grundlæggende rettigheder vedrørende adgangen til tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse,

under henvisning til EF-traktatens artikel 16 vedrørende tjenesteydelser af almen økonomisk interesse samt samme traktats artikel 2, 5, 73, 81, 86, 87, 88 og 295,

under henvisning til artikel III-6 i udkastet til traktat om en forfatning for Europa,

under henvisning til Regionsudvalgets udtalelse om "Kommissionens meddelelse om forsyningspligtydelser i Europa" (CdR 470/2000 fin)(1),

under henvisning til forslag til Regionsudvalgets udtalelse (CdR 149/2003 rev.), som blev vedtaget af Underudvalget for Økonomisk Politik og Social- og Arbejdsmarkedspolitik den 22. september 2003 med Tove Larsen, borgmester i Rødekro Kommune (DK/PSE), som ordfører -

på sin 52. plenarforsamling den 19. og 20. november 2003 (mødet den 20. november) vedtaget følgende udtalelse.

1. Regionsudvalgets vurdering

Regionsudvalget

1.1. hilser Kommissionens Grønbog om forsyningspligtydelser velkommen. Grønbogen er vigtig, fordi den er med til at understrege betydningen af forsyningspligtydelser for velfærden og samfundsudviklingen i EU. Regionsudvalget er ligesom Kommissionen optaget af, hvorledes EU bedst kan bidrage til at sikre borgerne billige forsyningspligtydelser af høj kvalitet.

1.2. anser udarbejdelsen af en ny europæisk forfatning som en god anledning til at synliggøre forsyningspligtydelsers vitale betydning for et moderne europæisk samfund. Offentliggørelsen af grønbogen om forsyningspligtydelser giver Kommissionen og andre institutioner lejlighed til at overveje behovet og mulighederne for en større hensyntagen til almenvellets interesser i tilrettelæggelsen af forsyningspligtydelser. For Regionsudvalget er det en anledning til at understrege vigtigheden af, at de almennyttige tjenesteydelsers særlige karakter inddrages i diskussionerne på området.

1.3. har bemærket sig, at Kommissionen har valgt en spørgende form, som udmærket illustrerer, hvor omfattende og komplekst området er. Grønbogen stiller mange relevante spørgsmål, der bidrager til at brede diskussionen ud, men grønbogen bidrager desværre kun i begrænset omfang med kvalificerede svar eller løsningsforslag. Tværtimod efterlader grønbogen det indtryk, at Kommissionen anvender anledningen til at indsamle data, som kunne være indsamlet i forbindelse med grønbogens tilblivelse.

1.4. finder, at der mangler klarhed om Kommissionens holdninger og visioner på området. Regionsudvalget savner nogle mere klare holdningstilkendegivelser fra Kommissionens side som input til debatten om fremtidens forsyningspligtydelser, bl.a. på spørgsmålet om at give forsyningspligtydelser større traktatmæssig status.

1.5. mener - som følge af, at slutresultatet af konventets arbejde og regeringskonferencen endnu ikke kendes - at man kan stille spørgsmålstegn ved, om det overhovedet giver mening at behandle grønbogen, før retsgrundlaget for forsyningspligtydelser kendes. Det manglende retsgrundlag gør det vanskeligt og i nogle tilfælde umuligt at svare meningsfuldt på spørgsmålene.

2. Regionsudvalgets anbefalinger

2.1. Hvilken form for subsidiaritet

Regionsudvalget

2.1.1. udtrykker tilfredshed med Kommissionens anerkendelse af de lokale og regionale myndigheders centrale rolle i forhold til at definere, tilrettelægge, finansiere og overvåge forsyningspligtydelser.

2.1.2. er af den opfattelse, at de lokale eller regionale myndigheder, som befinder sig tættest på de berørte borgere, bedst formår at bedømme arten, driftsformen og kvaliteten af de forsyningspligtydelser, som skal sættes i værk under hensyntagen til de berørte befolkningsgruppers særlige karakteristika.

2.1.3. tillægger det stor betydning, at den offentlige myndighed, der har ansvaret for forsyningspligtydelsen, frit kan beslutte, om myndigheden vil producere tjenesteydelsen i eget regi, sammen med andre myndigheder eller vælge andre løsningsmodeller, herunder private. Det horisontale og vertikale subsidiaritetsprincip bør anerkendes fuldt ud således, at det i udgangspunktet står lokale og regionale myndigheder frit for, hvordan man ønsker at stille sådanne tjenesteydelser til rådighed. Ved at tage udgangspunkt i de lokale forhold sikres den for borgerne og samfundet mest optimale løsning.

2.1.4. Rækkevidden og indholdet i den vertikale og horisontale subsidiaritet afhænger imidlertid af den lovgivningsmæssige ramme, som lægges ned over forsyningspligtydelserne.

2.1.5. Den offentlige services funktion og værdi for den europæiske samfundsmodel har ikke nogen særlig fremtrædende rolle i traktaten. Traktatens artikel 16 anerkender ganske vist værdien af tjenesteydelser af almen økonomisk interesse og den plads, de indtager, men artiklen lader principperne og betingelserne for gennemførelsen heraf høre under reglerne om fri konkurrence og statsstøtte og tager forbehold for artikel 73, 86 og 87. Regionsudvalget mener imidlertid, at nogle opgaver med relation til tjenesteydelser af almen interesse ikke udelukkende kan reguleres af konkurrencelovgivningen og markedets regler.

2.1.6. Forsyningspligtydelsers endelige position og status i den nye forfatningstraktat kendes endnu ikke. Regionsudvalgets udtalelse vil derfor operere med to forskellige scenarier - med og uden en ændring i det primærretlige grundlag for forsyningspligtydelsers almene interesse.

2.2. Scenarium 1: Ændring i det primærretlige grundlag for forsyningspligtydelsers almene interesser

Regionsudvalget

2.2.1. anbefaler, at der på traktatniveau fastlægges almennyttige hensyn, som skal ligge til grund for sektorregulering af forsyningspligtydelser i Den europæiske Union, samt at det slås klart fast, at det er medlemsstaternes og deres subnationale myndigheders opgave at fastlægge de konkrete principper og vilkårene for leveringen af forsyningspligtydelser.

2.2.2. mener, at forsyningspligtydelsernes opgaver bør figurere blandt Den Europæiske Unions grundlæggende målsætninger på lige fod med gennemførelse af det indre marked under iagttagelse af subsidiaritetsprincippet. Herved vil gennemførelsen af det indre marked og varetagelse af almenvellets interesser blive til to målsætninger, som supplerer de europæiske samlingsbestræbelser ved at styrke Den Europæiske Unions økonomiske, sociale og territoriale samhørighed.

2.2.3. anbefaler, at man fastholder den juridiske anerkendelse af forsyningspligtydelser i traktaten med den præcisering, der er foretaget i punkt 2.2.1, således at forsyningspligtydelsernes opgaver i første række defineres af medlemsstaterne.

2.2.4. vurderer, at en række hensyn, der er generelle for alle sektorer, kan indarbejdes i traktaten som en overordnet juridisk ramme. Derved skabes grundlaget for en mere ligelig balance mellem konkurrencehensyn, generelle samfundshensyn og hensynet til den enkelte borger. Regionsudvalget finder på den baggrund, at nedenstående hensyn bør indarbejdes i traktatens artikel 16:

- Alle borgere skal i det omfang, det er økonomisk forsvarligt, have lige adgang til ydelsen

- Der skal være en høj grad af forsyningssikkerhed i det omfang, det er økonomisk forsvarligt

- I tilfælde af markedssvigt skal leverandøren kunne etablere tilstrækkelig kapacitet

- Ydelserne skal have en høj kvalitet

- Subsidiaritetsprincippet har en væsentlig rolle at spille på dette område, bl.a. i forbindelse med, hvilke ydelser der er klassificeret under forsyningspligtydelsen, hvem der skal levere dem, og hvordan de skal organiseres og finansieres.

2.2.5. mener, at alle borgere som udgangspunkt bør have lige adgang til almennyttige tjenesteydelser i det omfang, det er økonomisk forsvarligt. Kan borgerne ikke modtage essentielle forsyningspligtydelser, kan det f.eks. få alvorlige sundhedsmæssige konsekvenser, og det er fortsat en af de vigtigste årsager til, at familier, især unge familier, flytter andetsteds hen.. Adgangen til selve ydelsen bør i princippet være ens for alle, idet de regionale eller lokale forudsætninger samt de fysiske rammer (afstande, befolkningstæthed mv.) dog kan skabe en vis variation, der kan indvirke på ydelsens konkrete indhold og udformning. I borgernes lige adgang til ydelsen ligger også, at myndighederne skal have mulighed for at fastsætte prisen ud fra et ensartet solidarisk princip, således at ingen eller færrest mulige borgere er økonomisk afskåret for at modtage ydelsen. Det bør ligeledes være muligt for myndighederne at foretage en omkostningsudligning inden for de enkelte sektorområder og dermed forbedre den regionale eller sociale samhørighed. Når ydelsen forvaltes af andre, skal myndighederne gennem udbud og tildelingskontrakter sikre lige adgang, garanti for levering og fuld territorial dækning.

2.2.6. finder, at der skal være en høj grad af forsyningssikkerhed. Forsyningssikkerhed må forstås som, at leverandøren af ydelsen er forpligtet til at sikre sig, at ydelsen løbende kan stilles til rådighed uden afbrydelser. Borgerens oplevelse af kvalitet er tæt forbundet med en sikker og kontinuerlig levering af ydelsen. Vand-, spildevands-, el- og gasforsyning samt affaldsafhentning er alle eksempler på sektorer, hvor borgerne oplever det som generende, hvis der er uregelmæssig levering af ydelserne. Begrebet sikkerhed bør som et centralt hensyn omfatte risikoforebyggelse og især mindskelse af risikoen for voldsomme om end sjældent forekommende hændelser (f.eks. det nylige strømsvigt i Nordamerika og det usædvanligt store antal dødsfald blandt ældre mennesker på grund af utilstrækkelig lægehjælp i den stærke sommerhede).

2.2.7. mener, at det i tilfælde af markedssvigt i første række er tjenesteleverandøren, der skal etablere tilstrækkelig kapacitet. Når markedet ikke stiller de fornødne ydelser til rådighed for borgerne, kan det være nødvendigt, at offentlige myndigheder selv stiller en tilstrækkelig kapacitet til rådighed Markedet vil alene opbygge kapacitet, der hvor det ud fra erhvervsøkonomiske betragtninger er attraktivt. Mange af de anlæg, der skal etableres for at kunne forsyne borgere og virksomheder med forsyningspligtydelser, kræver væsentlige investeringer med lange afskrivningsperioder (op til 30 år) - f.eks. affaldsforbrænding og spildevandsbehandling. En sådan investeringsprofil er kun sjældent attraktiv for private investorer. Etableres den tilstrækkelige kapacitet ikke, kan det medføre en forringelse af servicen og prisstigninger.

2.2.8. mener, at ydelserne skal have høj kvalitet. Selve berettigelsen af den offentlige opgavevaretagelse skal findes i evnen til at levere en høj kvalitet i den offentlige service. I den forbindelse er det væsentligt at fremhæve, at almene samfundsmæssige hensyn også indgår i kvalitetsbegrebet. Det gælder f.eks. miljø- og arbejdsmiljøforhold samt hensynene til forbrugerbeskyttelse. Snævre driftsøkonomiske betragtninger vil ikke altid kunne sikre, at disse forhold indtænkes i tilstrækkelig omfang. Det er væsentligt, at de myndigheder, der har ansvaret for leveringen af en ydelse, også har muligheden for at arbejde med kvaliteten i ydelserne inden for nogle overordnede rammer. Ideerne til at forbedre opgaveløsningen fødes af de personer, der arbejder med at levere ydelsen til daglig. Kvalitetsbegrebet tilsiger, at enhver offentlig tjeneste skal vedtage et charter, kodeks eller regulativ om man vil, som definerer brugernes rettigheder med hensyn til, hvilke ydelser der skal udbydes, omfanget og kvaliteten af ydelserne, kvalitetskontrol, klager, information osv. Brugerne skal tage aktiv del i fastlæggelsen af optimal servicekvalitet bl.a. ved, at man anvender instrumenter til måling af kundetilfredshed.

2.2.9. finder, at valget af organiseringsform på driftssiden i udgangspunktet bør være frit. De offentlige myndigheders ansvar for løsningen af opgaven med levering af forsyningspligtydelser bør modsvares af friheden til at vælge og eksperimentere i forhold til driftsløsningsmodeller. Det er afgørende, at de lokale og regionale myndigheder i dialog med brugerne/borgerne kan få en forståelse for eventuelle forsyningsproblemer, problemer med hensyn til prisfastsættelsen eller miljøproblemer og kan fastlægge den indsats, der kan håndtere disse lokale udfordringer.

2.2.10. Gennem en traktatændring vil de almene samfundshensyn få maksimal "juridisk tyngde" i forhold til EU-domstolen. Med en traktatændring skal domstolene - og Kommissionen, når den udarbejder forslag til nye regler - finde en bedre balance mellem konkurrencehensyn, generelle samfundshensyn og hensynet til den enkelte borger.

2.3. Scenarium 2: Traktatens bestemmelser vedrørende almennyttige tjenesteydelser ændres ikke

Regionsudvalget

2.3.1. anser det for muligt, at hensynet til de almennyttige tjenesteforpligtelser kun delvist eller slet ikke indarbejdes i traktaten. I så fald er der behov for at se på andre måder at skabe modvægt til konkurrencehensynene.

2.3.2. har bemærket sig, at Kommissionen i afsnit 41 peger på flere veje til en konsolidering af de fælles målsætninger og principper for forsyningspligtydelser. Det kan enten ske i form af en retsakt (dvs. et direktiv eller en forordning) eller et ikke-bindende juridisk instrument (f.eks. henstilling, meddelelse, retningslinjer eller interinstitutionel aftale).

2.3.3. Interessen og debatten har især samlet sig omkring mulighederne for et rammedirektiv. I det følgende vil Regionsudvalget komme med nogle overvejelser om muligheder og begrænsninger ved et rammedirektiv samt overvejelser om, hvad indholdet af et evt. rammedirektiv bør og ikke bør være.

2.3.4. I Grønbogens afsnit 40 gennemgås retsgrundlaget for et evt. rammedirektiv. Heraf fremgår det, at traktatens artikel 16 ikke indeholder noget retsgrundlag for vedtagelsen af et specifikt instrument, herunder et rammedirektiv. Traktatens artikel 95 om harmonisering vedrørende det indre marked kan anvendes, men denne artikel giver alene hjemmel til at regulere tjenester af almindelig økonomisk interesse, der påvirker samhandlen inden for Fællesskabet. Derimod er der ikke hjemmel til at regulere tjenesteydelser af ikke-økonomisk karakter og tjenesteydelser af økonomisk karakter med begrænset indvirkning på samhandlen (f.eks. vand, spildevand og varme).

2.3.5. finder imidlertid, at bestemmelsen i traktatens artikel 95 under alle omstændigheder ikke er egnet til at udgøre hjemlen for en regulering af almennyttige tjenesteydelser. Det skyldes, at direktiver i medfør af denne bestemmelse nødvendigvis må have som deres overordnede mål at øge den grænseoverskridende handel - at skabe et indre marked. Konkurrence (herunder over grænserne) kan imidlertid ikke være et mål i sig selv i forhold til de almennyttige tjenesteydelser. I det omfang konkurrence fører til en svækkelse af et eller flere af de overordnede hensyn, der er opridset ovenfor, vil konkurrence føre til en ringere løsning af opgaven.

2.3.6. Forordningen om fri udveksling af tjenesteydelser inden for søtransport (vedr. bl.a. udbud af færgeruter) og el-liberaliseringsdirektivet illustrerer vanskelighederne forbundet med at lave indremarkedsregulering for almennyttige tjenesteydelser.

2.3.7. EU-kravet om at sende alle færgeruter uanset størrelse i udbud har haft negative økonomiske og administrative konsekvenser for lokale og regionale myndigheder. Som følge af EU-kravet blev små offentligt støttede færgeruter sendt i udbud. Besejlingen af småøer og udkantsområder er ikke i sig selv nogen god forretning, og etablering og drift finansieres derfor ofte med offentligt tilskud. I de fleste tilfælde var der efter udbuddene kun én byder, nemlig det selskab, som i forvejen drev ruten. I de tilfælde, hvor der meldte sig en konkurrent, var tilbuddet typisk dyrere. Udbudsrunden førte ikke til driftsbesvarelser - tværtimod måtte lokale og regionale myndigheder anvende betydelige økonomiske og administrative ressourcer til gennemførelse af udbudsprocessen, herunder udarbejdelse af udbudsmateriale mv.

2.3.8. Det andet eksempel er liberaliseringen af el-markedet, der indtil videre ikke har ført til generelt lavere priser. Til gengæld har det ført til større prisudsving. Når liberaliseringen senest 2007 er gennemført i hele EU, vil det for den enkelte borger medføre betydelig usikkerhed om "dagsprisen" for elektricitet, hvilket ikke kan være i borgerens interesse.

2.3.9. At det fremgår af traktatens artikel 95, at Kommissionens forslag skal bygge på et højt beskyttelsesniveau inden for sundhed, sikkerhed, miljøbeskyttelse og forbrugerbeskyttelse ændrer ikke på, at artiklen er uegnet til at udgøre hjemlen for en regulering af almennyttige tjenesteydelser.

2.4. Forsvarlig forvaltning

Regionsudvalget

2.4.1. har bemærket sig grønbogens kapitel 4 om "forsvarlig forvaltning" (Organisering, finansiering og evaluering). Umiddelbart virker kapitlet besnærende - alle kan være enige om behovet for "forsvarlig forvaltning". Spørgsmålet er bare, hvem der skal definere, hvad "forsvarlig forvaltning" er? Skal det ske på EU-, nationalt, eller regionalt/lokalt niveau?

2.4.2. I dag har medlemsstaterne og de regionale og lokale myndigheder store frihedsgrader til selv at organisere og administrere forsyningspligtydelser. Såfremt der udarbejdes et rammedirektiv om forsyningspligtydelser, mener Regionsudvalget ikke, at et sådant direktiv bør fastlægge nye principper eller retningslinjer for forsvarlig forvaltning.

2.4.3. vurderer, at et rammedirektiv, der rummer principper og retningslinjer om organisering, finansiering og evaluering af tjenesteydelser af almen interesse ikke må tilsigte

- at udvide EU's beføjelser på bekostning af medlemsstaterne eller de lokale myndigheder;

- at udvide konkurrencelovgivningens anvendelsesområde på bekostning af opgaver af almen interesse;

- at begrænse medlemsstaternes og de lokale myndigheders muligheder for selv at vælge, hvordan tjenesteydelser af almen interesse skal forvaltes.

Regionsudvalget går imod enhver regulering eller tiltag fra EU, som indskrænker det regionale og lokale selvstyre og retten til at definere tjenesteydelser af almen interesse. Det er derimod vigtigt, at et evt. rammedirektiv giver medlemsstaterne den nødvendige fleksibilitet på området. Især må de have frihed til selv at afgøre, om de vil yde en tjenesteydelse af almen interesse ved hjælp af egne virksomheder eller organer eller gennem en privat tredjemand.

2.4.4. Uanset om et evt. rammedirektiv omfatter alle forsyningspligtydelser (kræver traktatændring) eller forsøger at afgrænse sig til ydelser af almen økonomisk interesse, vil direktivet blive meget generelt for at kunne rumme de mange sektorers forskellige karakteristika som påpeget i grønbogens afsnit 40. Der er stor forskel på organisering og drift af f.eks. telekommunikation, vandforsyning eller affaldshåndtering. Det er derfor Regionsudvalgets vurdering, at et rammedirektiv ikke vil bidrage nævneværdigt til at skabe juridisk klarhed om forsyningsydelsernes forhold til konkurrence- og statsstøttereglerne. Den juridiske klarhed vil under alle omstændigheder skulle sikres gennem sektorspecifik lovgivning eller justering af statsstøttereglerne. Forsøger EU alligevel at skabe større juridisk klarhed gennem et rammedirektiv, er det med risiko for en mere detaljeret regulering, som kan have utilsigtede konsekvenser for nogle sektorer. Konsekvenserne kan blive en langt større ensretning både internt i sektorerne og sektorerne imellem, end vi ser i dag. Derfor kan rammedirektivet få langt større konsekvenser og rejse langt større problemer end sektorspecifik regulering.

2.4.5. vurderer, at en sektorspecifik tilgang til organisering, finansiering og evaluering er en bedre garanti for, at fællesskabets regelsæt alene behandler forhold i forbindelse med tjenesteydelser, som på grund af deres omfang og strukturelle forgrening har europæisk betydning, men ikke tjenesteydelser af lokal eller regional betydning.

2.5. Afklaring af definitioner og ikke-økonomiske tjenesteydelser

2.5.1. Som Kommissionen selv gør opmærksom på i grønbogen, er det vanskeligt at afgrænse almennyttige tjenesteydelser af økonomisk henholdsvis ikke-økonomisk karakter. En række tjenesteydelser vil uden besvær kunne opregnes som økonomiske - det gælder f.eks. el, gas og varme. Andre kan klart kategoriseres som ikke-økonomiske - f.eks. uddannelse og sociale ydelser.

2.5.2. Generelt er der dog enighed om, at det er vanskeligt at skelne mellem forsyningspligtydelser af økonomisk og ikke-økonomiske karakter. Dels på grund af den udvikling, der hele tiden sker, og den iboende fleksibilitet, begrebet har. Dels fordi man altid vil kunne argumentere for, at alle ydelser på den ene eller anden måde er af økonomisk karakter. Om en tjenesteydelse skal være omfattet af EU's konkurrenceregler kan efter Regionsudvalgets vurdering ikke alene afgøres ud fra ydelsens økonomiske eller ikke-økonomiske karakter, men må også vurderes ud fra de politiske hensigter på området. Eksempelvis er udgangspunktet for offentlige sygehuse ikke markedet, men at opfylde borgernes behov for sundhedsydelser i overensstemmelse med sundhedspolitikken nationalt, regionalt og lokalt.

2.5.3. Regionsudvalget er enig med Kommissionen i, at begreberne ikke er statiske og derfor kan udvikle sig over tid. Der vil ligeledes være tjenesteydelser, som i et land opfattes som økonomisk, og samtidigt opfattes som ikke-økonomisk i et andet land.

2.5.4. Der er to alternativer til den uklarhed, der består i, at det ikke er muligt at foretage en udtømmende opregning af begreberne. Den ene er at udarbejde positivlister over de enkelte begreber. Det kan betyde en statisk retstilstand, der ikke kan tage højde for ændringer i forhold til de enkelte områder, nye områders opståen (f.eks. på it-infrastrukturområdet) eller områder, der både kan være ikke-økonomiske og økonomiske afhængigt af den givne situation.

2.5.5. Det andet alternativ er at opgive sondringen mellem de to begreber. Dette er imidlertid ikke en farbar vej, da sondringen har store konsekvenser for, hvorledes Traktatens regler finder anvendelse. De ikke-økonomiske tjenesteydelser er ikke omfattet af traktatens indremarkedsregler, konkurrenceregler og statsstøtteregler, og kan derved siges at have en slags særstatus. En samlet regulering af alle almennyttige tjenesteydelser vil derfor betyde en forstærket regulering af disse områder i forhold til i dag. Under alle omstændigheder bør Kommissionen klart angive, at tjenesteydelser, der i almenvellets interesse udbydes af lokale og regionale myndigheder enten direkte eller gennem en ekstern enhed, hovedsagelig til sociale og miljømæssige formål i stedet for kommercielle formål, ikke anses for at være tjenesteydelser af almen økonomisk interesse.

2.5.6. Det vertikale og horisontale subsidiaritetsprincip har sin stærkeste anvendelse netop på disse områder, hvor der er tale om levering af kerneydelser af stor betydning for Unionens borgere, og hvor frihedsgraderne i forhold til, hvorledes dette sker fra land til land og internt i landene - hos den enkelte lokale og regionale myndighed - bør være den størst mulige.

2.5.7. Regionsudvalget finder derfor, at den juridiske uklarhed, der består omkring definitionerne, ikke kan afhjælpes ved positivlister eller ved at opgive sondringen mellem økonomiske og ikke-økonomiske almennyttige tjenesteydelser. Hvis juridisk uklarhed skal kunne afhjælpes med regulering, forudsætter det, at der er enkle svar på de spørgsmål, der rejses, hvilket ikke er tilfældet på dette meget komplekse område. Ny regulering om definitionerne vil derfor kun rejse nye spørgsmål. Regionsudvalget er ganske vist af den opfattelse, at en aktivitet ikke er økonomisk bæredygtig, hvis der med afsætning af varer eller tjenesteydelser i offentlig interesse de facto kun kan opnås et bidrag til omkostningsdækning på det relevante marked, men ikke en fortjeneste.

2.5.8. Grønbogen henviser i punkt 45 med rette til vanskelighederne ved at udarbejde en a priori-liste over tjenesteydelser, der skal betragtes som ikke-økonomiske. I de europæiske domstoles domme og i Kommissionens beslutninger er "typiske" ikke-økonomiske aktiviteter imidlertid blevet anerkendt som sådanne (f.eks. aktiviteter i relation til offentlige skoler, obligatoriske sociale ordninger og organisationer, der udfylder sociale opgaver, men hvis formål ikke er at udøve erhvervsvirksomhed). En vejledende fortegnelse er mulig og ville i betydelig grad bidrage til retssikkerheden.

2.5.9. Regionsudvalget finder derfor, at det bør fastholdes, således som det fremgår af Kommissionens oprindelige meddelelse på området, at den nærmere afgrænsning af begreberne ligger inden for medlemsstaternes kompetence i overensstemmelse med subsidiaritetsprincippet.

2.6. Udveksling af bedste praksis og benchmarking

2.6.1. Bør der etableres en bedre procedure for udveksling af bedste praksis og benchmarking vedrørende spørgsmål om tilrettelæggelsen af forsyningspligtydelser i hele Unionen? Hvem skal inddrages, og hvilke sektorer skal det omfatte?

2.6.2. Som Kommissionen selv er inde på i grønbogen, er der stor forskel på, hvad der kendetegner forsyningspligtydelser i Unionen. Dette bør dog ikke afholde Kommissionen, medlemsstaterne samt regionale og lokale myndigheder fra at overveje, hvorledes udveksling af bedste praksis og benchmarking på områder reguleret af Fællesskabet kan bidrage til systematiske kvalitetsforbedringer. Det er dog vigtigt, at benchmarking på EU-regulerede bruges rigtigt som inspiration og til at lære af de bedste.

2.6.3. I forhold til, hvem der eventuelt bør inddrages i konsultationsproceduren omkring udveksling og benchmarking af bedste praksis, henleder Regionsudvalget Kommissionens opmærksomhed på de retningslinjer, som fremkom i Hvidbogen om retningslinjerne for nye styreformer i EU. Her fastslås det, at Kommissionen anerkender, at de lokale og regionale myndigheder indtager en særskilt rolle i forhold til konsultationsproceduren, således at der sikres et stærkere samspil med de lokale og regionale myndigheder og Unionen. Desuden bør evalueringen være flersidet: Tjenesteydelser af almen økonomisk interesse involverer en række aktører, som har forskellige interesser, og hvis forbindelser er kendetegnet ved asymmetrisk information. Evalueringsinstanserne må derfor være pluralistiske, specialiserede og optræde selvstændigt i forhold til de beslutningstagende og gennemførende institutioner. De må derfor være åbne over for de mange forskellige aktører, deres forventninger og stræben samt deres interesser.

2.7. Finansiering af forsyningspligtydelser, herunder statsstøtte

2.7.1. Anvendelse af forskellige finansieringsformer inden for forskellige sektorer illustrerer meget godt, hvorfor det er svært at lave fælles lovgivning om en bestemt finansieringsmetode på tværs af sektorer. Regionsudvalget mener, at sikker langsigtet finansiering af forsyningspligtydelser må garanteres: De offentlige myndigheder må bære ansvaret for de deraf følgende bindinger, tjenesteleverandørerne pålægges i forhold til en situation, hvor de handler på et rent kommercielt grundlag; en sådan kompensation kan antage forskellige former og skal sætte leverandørerne i stand til at tilpasse sig de opstillede målsætninger.

2.7.2. Regionsudvalget glæder sig over EF-Domstolens dom af 24. juli 2003 i "Altmark Trans"-sagen (sag C-280/00). Domstolen fastslår i sin dom, at der ikke er tale om statsstøtte i EF-traktatens forstand, når et offentligt tilskud anses for at være en kompensation, der er et vederlag for de af de begunstigede virksomheder leverede ydelser til opfyldelse af forpligtelser til offentlig tjeneste. Ifølge Domstolens dom kræver undtagelse fra bestemmelserne om statsstøtte dog, at fire betingelser af teknisk art er opfyldt.

2.7.3. En liberalisering af områder som vand, spildevand, affald og varme diskuteres. Disse sektorer fungerer imidlertid ikke på samme måde som energisektoren og er ikke underlagt de samme specifikationer. De adskiller sig fra energisektoren både med hensyn til infrastruktur og med hensyn til miljømæssige forudsætninger. F.eks. kan el transporteres over store afstande/landegrænser, mens varme og vand ikke flyder i større nationale/internationale forbundne net. Der ligger altså en naturlig begrænsning for at sælge varmen og vandet på et større marked. I mange lande organiseres og drives disse tjenesteydelser derfor af lokale eller regionale myndigheder med en høj grad eller 100 procent brugerfinansiering og en eller anden form for solidarisk prisfastsættelse f.eks. således, at alle borgere får samme tilbud, uanset hvor de bor (by/land). Dette er nogle af årsagerne til, at Regionudvalget er imod sektorspecifikke indre markeds-direktiver om vandforsyning og affaldshåndtering, hvor lokale og regionale myndigheder spiller en central rolle. EU kan imidlertid harmonisere kvalitetsnormer og økonomiske principper i henhold til miljølovgivningen og med sigte mod økonomisk og social effektivitet.

2.7.4. Transportsektoren er et eksempel på en sektor, hvor der gives offentlige tilskud til store infrastrukturinvesteringer som veje, broer mv. Der gives også driftstilskud til offentlig transport, idet driften ikke kan løbe rundt uden tilskud. Transportsektoren er karakteriseret ved, at der er tale om så store investeringer og driftsudgifter, at brugerfinansiering ikke er tilstrækkelig. Det er nødvendigt med tilskud for at gøre transportpriserne rimelige.

2.7.5. På baggrund af disse eksempler er det Regionsudvalgets vurdering, at de enkelte sektorer er så forskellige på en række væsentlige parametre (organisation, ejerskab, varens geografiske afhængighed, beslutningsstruktur i sektoren), at det vil være svært at afstikke fælles EU-regler om finansiering på tværs af sektorer.

2.8. Afsluttende bemærkninger

2.8.1. Regionsudvalgets finder, at diskussionen om fremtidens forsyningspligtydelser er af central betydning for velfærden og samfundsudviklingen i EU. Regionsudvalget har med denne udtalelse ønsket at synliggøre behovet for en traktatændring, der sikrer en mere ligelig balance mellem konkurrencehensyn, generelle samfundshensyn og hensynet til den enkelte borger.

2.8.2. Endvidere har Regionsudvalgets ønsket at påpege nogle at de muligheder og begrænsninger, som den nuværende traktat giver for udarbejdelsen af et rammedirektiv om forsyningspligtydelser. Det er på baggrund heraf Regionsudvalgets vurdering, at en endelig stillingtagen til spørgsmålet om et rammedirektiv må afvente den kommende forfatningstraktat.

2.8.3. Afslutningsvis skal Regionsudvalget opfordre Kommissionen til at indgå i en indgående og systematisk dialog med Regionsudvalget og de sammenslutninger, der repræsenterer lokale og regionale myndigheder i EU, om disse myndigheders erfaringer med organisering og drift af forsyningspligtydelser. Erfaringsopsamlingen er en vigtig forudsætning for en nuanceret og afbalanceret debat om, hvorledes opgaven med at levere almennyttige tjenesteydelser løses bedst muligt.

Bruxelles, den 20. november 2003.

Albert Bore

Formand for

Regionsudvalget

(1) EFT C 19 af 22.1.2002, s. 8.