:OMMI SS IONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER 
KOM(94) 447 endelig udg. 
Bruxelles, den 27.10.1994 
MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN 
EF's strukturtilpasningsstøtte til AVS-landene - Konsolidering og uddybelse med henblik på en 
realistisk og samordnet strategi 
EF'S STRUKTURTILPASNINGSSTØTTE TÏL AVS-LANDENE - KONSOLIDERING OG 
UDDYBELSE MED HENBLIK PÅ EN REALISTISK OG SAMORDNET STRATEGI 
I. INDLEDNING 
Fællesskabet er en vigtig partner for AVS-landene både i faglig og finansiel henseende, og det er 
derfor naturligt, at EF får henvendelser fra lande, der ønsker at gennemføre forskellige 
programmer for at tilpasse deres økonomi. 
Disse lande står nogle gange over for helt nye økonomiske og finansielle vanskeligheder, der 
nødvendiggør passende finansieringsmidler. Nogle gange har de økonomiske reformer, de har 
igangsat, ikke givet de ønskede resultater i form af økonomisk vækst, eller de har måske 
simpelthen haft vanskeligheder i forhandlingerne med Bretton Woods finansinstitutionerne (som 
man ikke kommer uden om, når der er tale om strukturtilpasning). Der kan således være mange 
årsager til, at de pågældende lande ønsker at involvere Fællesskabet, ikke kun for at få 
økonomisk bistand, men også for at høre, hvad EF mener om de pågældende programmer. 
Fællesskabet har imødekommet disse forventninger. Forhandlingerne med AVS-landene er 
således endt med, at strukturtilpasningstøtte nu indgår formelt i Fjerde Lomc-konvention. 
Dette har været en stor politisk beslutning. Det er reelt første gang, at der inden for et så 
problematisk og kontroversielt område frit har kunnet føres forhandlinger mellem 
udviklingslandene Og deres partnere vedrørende specifikke foranstaltninger, faste målsætninger, 
retningslinjer og gennemførelsesbestemmelser. 
Den første statusrapport, hvori man fastlagde målsætninger og praktiske bestemmelser for 
fællesskabets inddragelse i AVS-landenes strukturtilpasning, var anledning til en rådsresolution i 
maj 1992. Heri blev det igen slået fast, at Fællesskabet må yde et bidrag til genskabelse af den 
makroøkonomiske balance i de pågældende lande, hvis man skal tilgodese det overordnede ønske 
om at skabe et miljø, som er gunstigt for vækst og forbedring af befolkningens sociale velfærd. 
Med de AVS/EØF-fællesrapporter fra udvalget for finansiering af udviklingssamarbejdet, der 
blev forelagt for AVS/EØF-ministrene i Rådet i marts 1992 og i april 1993, og de resolutioner 
fra AVS/EØF-Rådet, disse resulterede i, har man igen bekræftet de foranstaltninger, der er 
blevet vedtaget siden undertegnelsen af Konventionen, og de store linjer i de foranstaltninger, 
der i fremtiden kommer til at være bestemmende for, hvorledes strukturtilpasningsstøtten skal 
iværksættes. 
Hvert land kan naturligvis kun have ét enkelt reformprogram. Rent bortset fra de specifikke 
finansieringsmuligheder, der kan mobiliseres til tilpasningsstøtte, har Kommissionen, således som 
det var ønsket i konventionen - frem for at lade Bretton Woods institutionerne fastlægge et 
program, hvori EF's bistand så kunne indgå - valgt en langt mere ambitiøs løsning, nemlig også 
at bidrage til udformningen af programmerne. 
Det er ikke et spørgsmål om at køre parallelle løsninger, men om at sikre, at Fællesskabets 
ønsker, således som de er udtrykt i konventionen, tilgodeses i forbindelse med udformningen af 
reformprogrammerne. 
Kommissionen, der er anerkendt som en vigtig partner, når der er tale om økonomisk tilpasning, 
har først og fremmest opbygget sin ekspertise ved at koncentrere indsatsen omkring de 
elementer, man har fundet fundamentale i konventionen. Der tænkes her på, hvordan man på 
længere sigt afvejer tilpasning og udvikling mod hinanden, hvorledes man tidsmæssigt afpasser 
reformerne efter et lands specifikke kapacitet og forhold (herunder sociale og politiske forhold), 
og hvorledes man tager hensyn til den regionale dimension og beskyttelsen af de sociale sektorer, 
hvilket på længere sigt er forudsætningen for at gennemføre denne proces, hvori både 
spørgsmålet om ret og billighed og vækstproblematikken spiller en vigtig rolle. 
Kommissionen lægger vægt på at vise sig AVS-landenes tiltro værdig og har derfor hurtigt lagt 
Slig fast på, hvad man i første omgang mener bør betragtes som de vigtigste foranstaltninger: 
for det første skal der sikres en bedre indbyrdes sammenhæng mellem alle Fællesskabets 
ordninger (Stabex, fødevarehjælp mv.), således at man når op over den "kritiske masse", 
ikke blot i finansiel sammenhæng, men også med hensyn til etablering af en samlet 
pakkeløsning for en effektiv reform af økonomien og sektorerne 
for det andet må man i højere grad interessere sig for det offentliges finanser i de 
berørte stater, hjælpe dem til at få en bedre budgetteringsproces i'henseende til 
gennemskuelighed, integritet, effektivitet og retfærdighed, og sørge for ordninger til 
kontrol af, at AVS-landenes budgetforpligtelser overholdes, og dermed sikre en korrekt 
anvendelse af Fællesskabets bidrag 
for det tredje bør man sørge for en bedre samordning med de øvrige donorer, dvs. , 
medlemsstaterne, Den Internationale Valutafond, Verdensbanken mv., både med hensyn 
til udformningen af programmerne og med hensyn til den praktiske gennemførelse heraf, 
således at man kan få en større - gerne modererende - indflydelse på 
tilpasningsprocessen, idet man hver gang, der er mulighed herfor, tilstræber, at den 
baseres på et grundlag, der er stringent, realistisk, i givet fait differentieret, og under alle 
omstændigheder humant. ' 
Samtidig hermed har Fællesskabet iværksat en række programmer til støtte for omkring 30 AVS-
landes finansieringsbehov i 1991-1992 og 1993-1994. 
Sideløbende hermed er der på internationalt plan iværksat drøftelser vedrørende 
strukturtilpasning, dens virkninger og iværksættelsen heraf. Dette er sket i forbindelse med 
spørgsmålet om en eventuel fornyelse af Den Internationale Valutafonds særlige ordning for 
tilpasningsstøtte (Enhanced Structural Adjustement Facility - ES AF) og samtidig med, at man 
har undersøgt perspektiverne for tredje fase af det særlige bistandsprogram for Afrika (Special 
Programme of Assistance for Africa - SPA) for tidsrummet 1994-1996. Disse drøftelser bygger 
generelt på de første konklusioner af de analyser, der foretages âf de forskellige parter, der er 
involveret i tilpasningsprocessen. 
Fællesskabet har engageret sig i de vigtige forhandlinger om fornyelse af finansprotokollen under 
Fjerde Lomé-konvention, hvori strukturtilpasning indtager en vigtig plads. 
Dette er således et velvalgt øjeblik til at gøre kvantitativ og kvalitativ status over Fællesskabets 
støtte til den økonomiske reform og overvejelserne i denne forbindelse, og samtidig til at søge at 
se, hvad man kan lære af Fællesskabets første foranstaltninger både med hensyn til udnyttelsen 
af midlerne og med hensyn til den generelle fremgangsmåde. 
De alvorlige forhold i AVS-landene i almindelighed og i Afrika i særdeleshed og de 
konklusioner, der må drages af de tilpasninger, der er forsøgt gennemført i denne region i løbet 
af de seneste ti år, gør det nødvendigt med en større mobilisering inden tor donorkredsen, og 
EU har en vigtig rolle at spille i denne forbindelse. 
II. Baggrunden for Fællesskabets foranstaltninger 
1. De internationale forhold er blevet endnu mere ugunstige for AVS-landene 
Flere eksterne faktorer spiller fortsat en negativ rolle og bidrager til at skabe meget vanskelige 
konjunkturforhold for lande, der er i gang med strukturtilpasninger. Dette betyder, at den 
forventede positive effekt af de økonomiske reformer til fremme af udbuddet udebliver, og at de 
negative virkninger af de politiske bestræbelser på at rette op på finanserne føles endnu mere. 
Disse landes ringere vilkår i samhandelen, der skyldes de faldende noteringer på de vigtigste 
råvarer (kaffe, kakao, fosfater, olieholdige frø osv) - noteringerne har ikke på noget tidspunkt 
efter anden verdenskrig været så lave som nu - har sammen med de ustabile priser og 
vekselkurser haft størst indflydelse på de lande, der lever af at producere råvarer, herunder 
landbrugsråvarer. 
De negative virkninger på markedet har ikke kunnet afhjælpes med produktaftaler, idet forhand­
lingerne herom har vist sig meget vanskelige. 
I den seneste tid har den høje rente og de svindende - for ikke at sige helt standsede - tilførsler 
af private midler udefra yderligere forværret skævhederne i forholdet til udlandet, og det vil for 
de fleste lande med strukturproblemer navnlig sige inden for handelsbalancen. De internationale 
handelsforhold har globalt set været ugunstige for AVS-landene på grund af det pres, de nye 
lande på markedet (Syd- og Sydøstasien mfl.) udøver i den skarpe konkurrence mellem Europa, 
USA og Japan. Dette og den omstændighed, at AVS-landene ikke er repræsenteret i de store 
internationale forhandlinger, har tilsammen bevirket, at AVS-landene konstant har tabt 
markedsandel, og dette har ikke kunnet afværges med de foranstaltninger, de (undertiden med en 
vis tilbageholdenhed) har truffet med hensyn til produktivitet, konkurrenceevne og valutakurser. 
Hertil kommer, at deres gæld til udlandet er vokset i løbet af tilpasningsperioden, idet der har 
været en kraftig stigning i den del af gælden, der ikke kan omlægges, også selv om der faktisk i 
løbet af de seneste år er gjort store fremskridt med hensyn til gældssaneringen. Den tunge 
gældsbyrde og nødvendigheden af en passende tilpasning med hensyn til overholdelsen af 
gældforpligtelserne indgår nu som en helt fundamental del af programmerne. 
2. Usikre sociale og politiske forhold 
Krig og alvorlig politisk uro medvirker fortsat til at destabilisere en række - navnlig afrikanske -
stater, som stræber efter nyt demokrati. Den manglende politiske stabilitet og den usikkerhed, 
der hersker med hensyn til den spirende demokratiseringsproces, har ofte forstyrret den usikre 
balance mellem de sociale og politiske realiteter og det håb, som - efter mange års dvale nu er 
vakt hos befolkningen om en økonomisk politik med positive konsekvenser for levestandarden og 
sociale fremskridt. 
De nye ledere opdager nu, hvad demokrati vil sige, med den hale af forlig og sociale og 
politiske kompromis'er der følger efter, ligesom de konstaterer, at de positive virkninger af den 
valgte økonomiske politik lader vente på sig, mens de negative virkninger gør sig gældende 
øjeblikkeligt. 
3. Den økonomiske udviklings traditionelle kraftcentre på vej ud 
De lande, som tidligere har spillet - eller har haft mulighed for at spille - en rolle som regionale 
kraftcentre, dér i et vist omfang har kunnet trække nabolandenes økonomi med, har nu stort set 
mistet deres betydning, enten fordi de selv kæmper med særligt vanskelige økonomiske og 
finansielle vilkår, eller fordi de har sociale og politiske vanskeligheder for ikke ligefrem at sige 
borgerkrigslignende tilstande, eller fordi de ikke kan mønstre den fornødne konsensus, og derfor 
til sidst bliver indhentet af en kombination af forskellige kriser. 
Forholdene i Afrika er særligt slående i denne henseende, idet det nu er de tidligere økonomiske 
sværvægtere, som nu er ude i de største vanskeligheder. Man må håbe, at den seneste 
devaluering af CFA-franc'en vil give disse lande mulighed for at komme igennem krisen og 
genfinde vejen til vækst. 
4. Stor international konkurrence om finansressourcer 
Det internationale samfund har på det seneste bestræbt sig på at dæmpe uroen hos 
udviklingslandene, men en række begivenheder i løbet af de seneste måneder har vist, at man 
faktisk udviser mindre og mindre opmærksomhed over for disse lande, ikke mindst hvad angår 
spørgsmålet om, hvor store finansressourcer der kan stilles til rådighed eller fremskaffes. 
Videreførelsen af ES AF, som er den ordning, hvorigennem Den Internationale Valutafond yder 
den største støtte til de fattigste landes strukturtilpasningspolitik, har voldt problemer på grund af 
manglende finansressourcer, efter at visse finansieringspartnere har sagt fra. 
På det seneste møde inden for SPA har der vist sig vanskeligheder - noget helt nyt inden for 
denne ordning - med hensyn til finansieringen af fase 3, der skulle dække de pågældende landes 
finansieringsbehov i årene 1994-95-96. På nuværende tidspunkt ser det ud til, at mindre end 70% 
af behovene kan dækkes, og der er således risiko for, at tilpasningsbestræbelserne i nævnte lande 
underfinansieres - hvorved effektiviteten forsvinder - hvis man ikke træffer foranstaltninger til at 
imødegå dette. Hvis donorlandene ikke fremskaffer væsentligt mere i ekstramicller, kan sådanne 
foranstaltninger kun bestå i en mere radikal sanering af disse landes udenlandske 
gældsforpligtelser. 
Dette fører naturligt fremt til den konklusion, at der til trods for alle de bebudede løfter ikke 
findes nogen løsning på gældsproblemet på længere sigt. Gældsbeløbet er vokset konstant, og 
alle de forskellige gældsomlægninger, man har opnået, har blot skubbet den tunge byrde længere 
frem i tiden. 
5. Økonomisk tilpasning har været uundgåelig for de fleste A VS-lande 
Tilpasning, dvs. genskabelse af balancen på en række områder og afpasning af økonomien til de 
nye internationale økonomiske realiteter, er blevet en tvingende nødvendighed for disse lande på 
grund af de alvorlige økonomiske og finansielle - og dermed sociale - vanskeligheder og de 
svigtende strukturer, de har at kæmpe med. 
Visse udviklingslande har været i stand til at udsætte tilpasningen ved at optage store lån, men 
det er nu klart, at de før eller siden må give sig i kast med den. Denne problemstilling 
dominerer nu naturligt nok forholdet mellem udviklinglandene og deres partnere, og det indgår 
nu som et uundgåeligt led i disse landes dialog med de kapitalindskydende partnere, at der må 
tages stilling hertil. 
Det skal i denne forbindelse nævnes, at der er et krav i forbindelse med stadig flere af de 
ressourcer, disse lande har adgang til, at der gennemføres tilpasningsprogrammer, og at alle 
omlægninger af gældsforpligtelserne forudsætter, at der forlods er indgået en aftale mellem 
modtagerlandet og Den Internationale Valutafond. Denne omstændighed viser, i hvor høj grad 
tilpasning er blevet en uomgængelig nødvendighed for de fleste AVS-lande. 
n. KVANTITATIVE RESULTATER 
1. Status 
I tidsrummet siden iværksættelsen af den Fjerde Lomé-konvention og til udgangen af juni 1994 
har Kommissionen taget 51 fïnansièringsbeslutninger vedrørende de 38 lande, der har ret til 
støtte til deres strukturprogrammer, for et beløb på i alt 1030 millioner ECU (hvoraf 816 er gået 
til strukturtilpasning og 214 til de nationale indikativprogrammer). 
Det skønnes, at man ved udgangen af 1994 vil være nået op på et beløb på 1180 millioner ECU 
som følge af tilkommende fïnansièringsbeslutninger (heraf 920 til strukturtilpasning ud af det 
samlede beløb, der i konventionen er fastsat til 1150 millioner ECU). 
I 1990 og 1991 fordelte man første rate af ressourcerne mellem de teoretisk støtteberettigede 
lande (41 i alt). Af disse fik de 35 del i første rate på grundlag af artikel 281 i konventionen. 
Til sammenligning skal nævnes, at der ved udgangen af 1992 kun var 2Ï lande, som havde været 
i stand til at iværksætte deres strukturtilpasningsprogrammer med støtte fra Fællesskabet. 
Det er ensbetydende med, at halvdelen af de berettigede lande ikke har kunnet udnytte deres ret, 
og at de aktive lande heller ikke har kunnet udnytte disse beløb. Der er forskellige grunde hertil: 
for det første forbindelsen mellem den automatiske ret, som følger af konventionen, og Bretton 
Woods institutionernes holdning til de (eventuelt dårligt administrerede) programmer, som de har 
skullet føre tilsyn med, og for det andet de forholdsvis hyppige krænkelser af den demokratiske 
proces og af menneskerettighederne (der indgår som en vigtig dimension i konventionen), som 
man har måttet konstatere i de første år af gennemførelsen af denne ordning. 
2. Fordeling af ressourcerne 
På denne baggrund har man med henblik på den anden rate indført en ny metode til fordeling af 
ressourcerne, idet man bygger på en mere direkte forbindelse mellem støtteretten, udnyttelsen af 
ressourcerne og den konkrete gennemførelse, samt på fastlagte mål for de årlige udbetalinger til 
de aktive lande. Disse mål kan revideres ved udgangen af hvert regnskabsår. 
Med denne nye metode har man kunnet give flere midler til de lande, der klarer sig bedst i deres 
reformprogrammer med støtte fra deres hovedpartnere, og man er nået Op på et højere 
udbetalingsniveau i forhold til finansieringsforpligtelserne. 
I alt havde man ved udgangen af 1994 udbetalt ca. 725 millioner ECU (begge rater) ud af de i 
alt 1098 millioner ECU, hvorom der var truffet fïnansièringsbeslutninger, dvs. en 
udnyttelsesgrad på 66%. 
3. Udnyttelsen af ordningerne 
Støtten fra Fællesskabet har som oftest taget form af generelle importprogrammer, idet dette i en 
situation, hvor man tilstræber en generel liberalisering af økonomien, er det foretrukne og mest 
formålstjenlige middel inden for økonomier med konvertibel valuta (for eksempel franc-zonen), 
da de nuværende bestemmelser ikke åbner mulighed for at yde direkte budgetstøtte til disse 
lande. 
Denne støtte ydes til de berørte landes centralbank og giver de erhvervsdrivende adgang til den 
nødvendige valuta, så de kan importere de fornødne varer. 
Med disse programmer er der skabt counterpartsfonde, som efterhånden er blevet integreret i 
bestræbelserne for retablering af makroøkonomiske forhold og finansiel og valutarbalànce i de 
pågældende lande. Dette står i modsætning til forholdene tidligere, hvor counterpartmidlerne kun 
blev anvendt til mikroøkonomiske formål. 
Disse midler er som led i budgetpolitikken blevet anvendt til dækning af det offentliges 
driftsudgifter og/eller til investeringer, hvilket har givet Fællesskabet mulighed for at gribe ind -
jf. konventionens formål - til støtte for de sociale serviceydelser, der er vigtige for befolkningen, 
og til retablering af de økonomiske og sociale infrastrukturer. 
I de fïnansièringsbeslutninger, der er truffet, er henved 70% af counterpartsmidlerne blevet afsat 
til den sociale sektor, først og fremmest til basal sundhedspleje og til grundskoleundervisning, og 
ca. 10% til retablering af infrastrukturerne, i første omgang vedligeholdelse af vejnettet. De 
øvrige bevillinger er gået til beskæftigelsen (4%), økonomisk omstrukturering af landbrugets 
salgsstrukturer og halvoffentlige virksomheder. 
Udover fordelingen af budgetressourcerne har Kommissionen først og fremmest bestræbt sig på 
at få ændret budgetstrukturen, således at der lægges større vægt på de vigtige bevillinger inden 
for sundheds- og uddannelsessektoren og på dækning af de reelle behov for vedligeholdelse af 
infrastrukturerne. Dette har kun været muligt ved, at man i stadig større omfang har ladet sig 
involvere i tilsynet med det offentliges udgifter, ofte i forening med Verdensbanken. 
4. Grundlaget for gennemførelsen 
Gennemførelsen af JEF-foranstaltningerne har ikke givet større problemer mod hensyn til 
kontrollen af betingelsernes overholdelse. Betingelserne er opdelt på tre niveauer, fordi man 
herved får mulighed for at afveje det subjektive islæt, der nemt kan præge enhver bedømmelse 
af et samlet program, mod betydningen af de specifikke - og ofte sektorspecifikke - betingelser, 
der må overholdes, hvis støtten ikke skal suspenderes, og som er målestokken for, hvor effektiv 
EF's støtte er. 
På det første niveau, der vedrører de generelle aspekter, er der tale om beskyttelse af 
Fællesskabet selvstændige dømmekraft inden for de overordnede rammer for 
tilpasningsprocessen. Det er ofte på dette punkt, at den præcise udformning og den 
mangfoldighed af betingelser, der er fastlagt i de kontrakter, der indgås med Bretton Woods 
institutionerne, resulterer i blokering på bestemte punkter, og dermed i en stop-and-go politik. 
Hvis Fællesskabet i stedet lægger betingelserne på andet niveau til grund - dvs. at man begrænser 
sig til nogle få væsentlige og effektive betingelser, hvori der tages hensyn til Fællesskabets 
specifikke og/eller sektorspecifikke makroøkonomiske målsætninger - undgår man faren for en 
blokering af foranstaltningerne, men løber samtidig den risiko, at man midlertidigt bryder den 
interne overensstemmelse, der må være mellem alle de kapitalindskydende parters foranstaltninger. 
Der er endnu ikke fundet nogen definitiv løsning herpå. 
På den ene side er det naturligvis nødvendigt med stor præcision, men på den anden side taler den 
sunde fornuft for en vis grad af smidighed, og dette implicerer subjektivitet, hvis man skal 
tilnærme sig en retfærdig vurdering af de nationale vilkår. 
For så vidt angår det tredje betingelsesniveau, der vedrører de administrative og finansielle vilkår, 
skal det nævnes, at Kommissionen har fastlagt opfølgnings- og kontrolordninger, som gør det 
nemmere at integrere EF-støtten i de nationale procedurer (både hvad angår tilrådighedsstilldsen af 
midlerne og hvad angår udnyttelsen af counterpartmidleme inden for de stramme nationale 
budgetrammer). 
Erfaringen har endelig vist, at der er sket en begrænset tilpasning af de interne procedurer og 
metoder for beslutningstagning og udbetaling til tilpasnmgsstøtteordningen. Udbetalingen bør ske 
hurtigt, men uden tilsidesættelse af strenge forvaltningskriterier. Der er nu gennemført et stort 
rationaliseringsarbejde inden for kontrol- og beslutningsprocedurerne. 
IH. DE FØRSTE KVALITATIVE RESULTATER 
1. På internt plan 
a) Rent bortset fra harmonisering af procedurerne for den interne kontrol og indførelsen af 
opfølgnings- og kontrolordninger inden for Kommissionens tjenestegrene samt decentralt på 
nationalt niveau, er der gennemført et stort organisationsarbejde for at skabe bedre 
indbyrdes overensstemmelse mellem Fællesskabets støtteordninger, der bygger på, at man i 
de enkelte lande inddrages i sektorpolitikken, og en bedre analyse og forståelse af de 
makroøkonomiske forhold. 
b) For så vidt angår de mere tværgående emner, der er genstand for hovedretningslinjerne i 
konventionen har man udviklet en vis intern ekspertise på strukturtilpasningsområdet. 
Overvejelserne vedrørende spørgsmålet om, hvordan man kan tage hensyn til den sociale 
dimension, er endt med, at der er udarbejdet retningslinjer for levnedsmiddel- og 
emæringssikkerhed og for sundheds-, uddannelses-, undervisnings- og 
beskæftigelsessikkerhed. 
I den praktiske varetagelse af de finansielle aspekter af tilpasningsstøtten indgår endnu et 
vigtigt element, nemlig udnyttelsen af counterpartmidleme inden for de nationale 
budgetrammer. Kommissionen holder sig i denne forbindelse til den praksis, der følger af 
Rådets resolution af maj 1991, idet alle counterpartmidler behandles på samme måde og 
gives samme sigte, uanset hvilken ordning de er skabt inden for. 
Indgrebene inden for de vigtigste sociale sektorer får varige,og selvforstærkende følger i 
kraft af omstruktureringen af det offentliges midler. Dette gør det berettiget, at 
Kommissionens tjenestegrene efterhånden involveres i tilsynet med det offentliges udgifter, 
og med henblik herpå må der derfor aftales en passende ordning med de øvrige 
kapitalindskydere. 
Denne involvering i de sociale sektorer og denne indflydelse på det offentliges udgifter 
etableres nemmere, hvis politikken på områderne sundhed, beskæftigelse, uddannelse og 
undervisning fastlægges af centrale tjenestegrene. 
c) I overensstemmelse med en af de vigtige retningslinjer i konventionen har man arbejdet 
særligt kraftigt på at tage hensyn til den regionale dimension, ikke mindst hvad angår 
følgerne af de tilpasningsforanstaltninger, der træffes på nationalt niveau, for den regionale 
integrationspolitik, og hvad angår nødvendigheden af at tilpasse landenes politik til den 
regionale kontekst. Kommissionen har gjort sig overvejelser om, hvordan man kan bringe 
de forskellige landes økonomiske politik på linje med hinanden inden for regionerne, og om 
det for visse regioners vedkommende vil være muligt at medvirke til indførelse af 
multilaterale tilsynsordninger. 
d) I takt med at Kommissionen efterhånden har fået et klarere overblik over virkningerne af 
tilpasningspolitikken og dens indhold samt over de praktiske omstændigheder i forbindelse 
med implementeringen af Fællesskabets støtte, har man igangsat interne drøftelser af 
' reformernes følger, tildelingssystemernes effektivitet, importprogrammernes relevans, 
skattesystemets indflydelse på indtægtsfordelingen osv. 
2. På EF-plan 
Man har lagt Vægten på at udbygge koordinationen med medlemsstaterne. Dette 
koordinationsarbejde er trestrenget; 
for det første ønsker man at forbedre de praktiske implementeringsordninger og -metoder. 
Dette skal ske ved at man etablerer en bedre indbyrdes sammenhæng mellem disse 
ordninger og de krav og ønsker, som medlemsstaterne giver udtryk for. samt de vilkår og 
de makroøkonomiske forhold, de skal fungere i 
for det andet skal der fastlægges en EF-politik og en vis strategi inden for en række vigtige 
sektorer, hvor der ydes støtte fra Fællesskabet (sundhed, eksport af landbrugsvarer og hertil 
knyttede sektorer) 
for det tredje skal der etableres en systematisk samordning inden for EF med henblik på 
forberedelse af møderne i de store internationale fora, hvor man beskæftiger sig med 
strukturtilpasning. Det foretrukne forum for denne samordning er for øjeblikket SPA. 
Denne koordination er fortsat begrænset og vil med fordel kunne udvides kraftigt. 
3. På internationalt plan 
Dette er sandsynligvis på dette område, at Kommissionens anstrengelser for at gøre 
Fællesskabets specifikke forhold og synspunkter gældende, har givet de største resultater, ikke 
mindst inden for SPA. 
10 
a) Kommissionen har deltaget aktivt i drøftelserne i de forskellige arbejdsgrupper og vil 
fortsætte hermed. Der er tale om: 
problematikken i forbindelse med omstruktureringen af det offentliges midler og de 
nationale budgetprocessers effektivitet; begge disse aspekter indgår i den periodiske 
revision af det offentliges udgifter. 
generelle undersøgelser på forskellige felter til vurdering af virkninger og resultater af 
strukturtilpasningen 
bekæmpelse af fattigdom og inddragelse af dette aspekt i 
strukturtilpasningsprogrammerne. 
b) Kommissionen har hver gang der har været mulighed herfor tilskyndet de øvrige 
støtteydére til større forståelse for visse centrale problemer. 
Tilknytningen mellem demokrati og strukturtilpasning er blevet behandlet i forbindelse med 
aktiviteter, som Kommissionen og De Forenede Stater har forestået i fællesskab. Målet har først 
og fremmest været at undgå negative bivirkninger på kort sigt mellem demokratiseringen og de 
økonomiske reformprogrammer. Med henblik herpå søger man at tage mere realistiske hensyn 
for så vidt angår reformernes og betingelsernes gennemførelse og progressivitet. Det er vigtigt at 
udnytte samspillet mellem de to processer, idet en gensidig forstærkende virkning vil gøre 
reformerne mere varige. En demokratisk samfundsdialog er jo grundlaget for, at 
reformprogrammerne kan få en bred folkelig opbakning. En sådan dialog indebærer imidlertid 
ofte, at man i et skrøbeligt demokrati må give køb på visse ting, og dette kan midlertidigt få det 
pågældende land til at afvige fra sine reformprogrammer. Det er jo vanskeligt at finde 
ligevægten mellem de samfundspolitiske følger af de ændringer, en stram økonomisk politik 
medfører, og befolkningens fuldt forståelige håb om positive økonomiske virkninger af denne 
politik. 
Det andet aspekt indgår allerede i konventionen og forventes at blive et vigtigt element i 
udformningen af strukturtilpasningspolitikken takket være Kommissionens bestræbelser på at slå 
til lyd herfor. Der er her tale om, hvor hurtigt reformerne skal gennemføres og i hvilken 
rækkefølge dette skal ske, når man skal tage hensyn til de specifikke forhold i de enkelte lande. 
Man er allerede i færd med at gennemføre flere forskellige undersøgelser, og Kommissionen 
deltager aktivt i dette arbejde. Formålet er at finde en balance mdlem rækkefølgen af de enkelte 
elementer i den økonomiske og den finansielle politik, der i høj grad bestemmes af forholdenes 
alvor (mangel på valuta, ufmansierbart budgetunderskud, likviditetskrise), og nødvendigheden af, 
at man ikke i alt for høj grad må lægge hindringer i vejen for udbuddet og investeringen på 
længere sigt, og endelig spørgsmålet om, hvordan man tager hensyn til de omstændigheder, den 
samfundspolitiske liberaliseringsproces medfører. 
Det tredje aspekt vedrører et punjrt, der allerede har været genstand for aktiv indgriben fra 
Kommissionens side, nemlig spørgsmålet om, hvilke konsekvenser landenes egen 
strukturtilpasningspolitik har med hensyn til udsigterne til regional integration, ikke 
11 
konsekvenserne for så vidt angår den nationale politiks regionale aspekter. Det arbejde, man har 
gennemført med henblik herpå - sammen med EBRD, Den Internationale Valutafond og andre 
donorer (Den Afrikanske Udviklingsbank, Frankrig) - i Vestafrika (Den Vestafrikanske 
Økonomi- og Valutaunion), i Østafrika, det sydlige Afrika og i Det Indiske Ocean (Cross Border 
Initiative), og i løbet afkort tid i Centralafrika tager udgangspunkt heri. Udsigten til regional 
integration og fremme af dette aspekt har aldrig været så lovende og vækstfremmende som nu. 
En af de øvrige hovedårsager til, at Fællesskabet bliver ved med at være så vigtig en partner for 
AVS-landene er, at der stilles store finansieringsressourcer til rådighed for investeringerne på 
længere sigt, idet konventionens hovedformål er den langfristede økonomiske og sociale 
udvikling. De økonomiske og finansielle vanskeligheder, som disse lande ka'.mper med, er så 
store, og strukturtilpasningsarbejdet er så stort, at man ved gennemførelsen heraf på et vist 
tidspunkt har været nødsaget til at give køb på den langfristede udvikling af hensyn til den 
overordnede finansielle balance. Man har således måttet søge at forlige de to målsætninger, og 
dette har været sigtet med det arbejde, som Kommissionen har gennemfort. 
De generelle konklusioner af mødet i SPA i november 1993 viser, at man har taget hensyn - i 
hvert fald for så vidt angår de generelle principper - til de overvejelser, som Kommissionen 
allerede i nogle år har gjort sig desangående. Det forventes således, at man i tredje fase af SPA i 
højere grad lægger vægt på reformernes indbyrdes rækkefølge, en mere realistisk og mere 
formålstjenlig udformning af betingelserne, og de lokale muligheder for at analysere og 
implementere de kommende strukturprogrammer. Man vil således i vid udstrækning sørge for, at 
programmerne til integration af regionerne og fremme af samhandelen inddrages i 
tilpasningsprogrammerne og underbygges med specifikke reformer. 
De parter, der yder bidrag til strukturtilpasningen i disse lande, udviser således en større 
forståelse for problemerne, og dette illustrerer, hvor stor indflydelse der er mulighed for at 
udøve i disse fora. Kommissionen har således været i stand til at skabe en generel konsensus 
omkring de mere tungtvejende aspekter i konventionen. Der er endnu et stort arbejde at udføre, 
inden disse tanker er omsat i praksis. Man må se på de enkelte tilfælde, i hvert enkelt land, og 
det er derfor klart, at der stadig er meget at gøre inden for udviklingssamarbejdet, men alt tegner 
til, at tilpasningen vil få et mere realistisk, bedre tilpasset og mere humant grundlag. 
c) Ud fra et ønske om vinde større genklang for sine synspunkter varetager Kommissionen 
styringen af de forskellige arbejdsgruppers aktiviteter på de mere følsomme felter: 
forholdet mellem demokrati og tilpasningsbestræbelser, herunder arbejdet på at afstemme 
den økonomiske reformpolitik og realiteterne i demokratiseringsprocessen efter hinanden 
tilsyn med de offentlige udgifter for at sætte landene i stand til bedre at planlægge og 
overholde budgetter; omlægge udgifterne således, at man i højere grad tilgodeser de sociale 
sektorer, der spiller en vigtig rolle for befolkningen, og holder de basale infrastrukturer i 
god stand; forbedre midlernes effektivitet og sikre de finansielle støtteyderes bidrag. 
12 
4. Med hensyn tU de støttemodtagende lande/regioner 
a), Kommissionen deltager overalt, hvor det er muligt, i udformningen af 
reformprogrammerne, ikke mindst inden for sektorpolitikken. 
b) Kommissionen involverer sig mere og mere sammen med Verdensbanken og andre 
kapitalindskydere i kontrollen af det offentliges udgifter. I denne forbindelse koncentrerer 
Kommissionen sin støtte - når der er tale om sektorstøtte - inden for sundhed, uddannelse og 
vedligeholdelse af infrastrukturerne. 
c) Kommissionen deltager aktivt i tre regionalprogrammer, som man er i færd med at etablere 
i Afrika, og som i forskelligt omfang tager sigte på økonomisk integration, 
toldharmonisering og fremme af samhandelen. Dér er tale om følgende programmer: -~r 
et program, som tager sigte på at lette betalingsoverførsel, samhandel og investering 
mellem de forskellige regioner i Østafrika, det sydlige Afrika og Det Indiske Ocean 
- et reformprogram, som tager sigte på etablering af en vestafrikansk økonomi-og 
valutaunion 
- de regionale reformprogrammer under den centralafrikanske told- og økonomi-union. 
IV. EN UDDYBENDE ANALYSE AF VIRKNINGERNE AF TILPASNINGS ARBEJDET 
1. Uundgåelig tilpasning-tvivlsomme resultater 
Strukturtilpasningen, som i flere år har givet anledning til overvejelser, kritik og kontroverser, 
har været genstand for mange undersøgelser, blandt andet undersøgelser foretaget af 
Verdensbanken, Den Internationale Valutafond og UNCTAD. Kommissionen har også bidraget 
til overvejelserne, idet den blandt andet har bedt en gruppe europæiske forskere udarbejde en 
undersøgelse af, hvilke resultater1 AVS-landenes økonomiske reformer har haft. 
Disse bedømmelser har vist, at der er et første gennemgående træk: at det, når man forsøger at 
vurdere de økonomiske resultater, er vanskeligt at foretage en mekanisk måling af, hvor stor en 
andel der skyldes reformpolitikken, og hvor stor en andel der må tilskrives eksterne faktorer, og 
at det er vanskeligt at foretage en objektiv vurdering af, hvor stor en virkning krisen har i 
forhold til tilpasningsbestræbelserne. 
Tilpasning og udvikling: Erfaringerne fra AVS-landene. Denne undersøgelse er på 
Kommissionens anmodning gennemført af CERDI og forskellige europæiske forskere 
(britiske, franske, og italienske) under ledelse af Patrick og Sylviane Guillaumont. 
13 
Det andet gennemgående træk er, at landene i Afrika generelt set har haft mindre succes end de 
øvrige udviklingslande, eller at disse landes økonomi er blevet hårdere ramt end de øvrige 
udviklingslandes. 
Generelt kan der for samtlige udviklingslandes vedkommende konstateres følgende: 
lande, der har opstillet en tilpasningspolitik, har i gennemsnit haft en vækst, der er større og 
navnlig hurtigere end de øvrige: 4,2% for førstnævntes vedkommende, mod 2,4% for de 
andre 
takket ved tilpasningspolitikken har det generelt været muligt at mindske budgetunderskuddet 
- omend dette ikke var det centrale punkt i de første stabiliseringsprogrammer - idet dette tal 
mellem 1980 og 1990 faldt fra 8,5% af BNP til 4,2% af BNP for de lande, der praktiserer 
tilpasning, mod de 6,5%, der generelt har været reglen i de øvrige lande 
der har generelt været bedre styr på inflationen i strukturtilpasningslandene, navnlig i lande 
med en mellemhøj indkomst, omend med en meget restriktiv valuta- og kreditpolitik som 
pris, idet dette er nøgleelement i stabiliseringsprogrammerne 
sidst, men ikke mindst, er vekselkurserne i strukturtilpasningslandene blevet bragt på et 
niveau, som svarer bedre overens med økonomiens basisparametre. 
Sideløbende med disse globalt positive resultater har undersøgelserne bragt andre, mere 
foruroligende oplysninger frem i lyset: 
stive strukturer har givet en dårlig ressourcefordeling, og dette har navnlig været til skade 
for de sociale sektorer 
den fornuftige nedskæring af det offentliges udgifter er sket på bekostning af vedlige­
holdelsen af de økonomiske og sociale infrastrukturer, som ofte er blevet forsømt 
investeringerne er stagneret, hvor de ikke har været faldende 
skævheden i balancerne udadtil, som hænger sammen med samhandelen og 
kapitaloverførslerne, er ikke blevet reelt/varigt korrigeret 
forholdene med hensyn til udlandsgælden er uændret, hvor de ikke er forringet (som det er 
tilfældet i Afrika). 
Det kan med andre ord slås fast, at den finansielle stabilisering har været nogenlunde vellykket 
på meget kort sigt, men at de underliggende tendenser i økonomien ikke har ændret sig, og at de 
positive resultater af tilpasningen har ladet vente på sig, ikke mindst hvad angår væksten. 
14 
Dette gælder navnlig for den afrikanske verdensdel, hvor Verdensbanken2 for nylig inden for 
rammerne af SPA har gennemført endnu en undersøgelse. 
Konklusionerne af denne undersøgelse er meget forskelligartede. Det er ubestrideligt, at en 
(begrænset) række lande har haft positive vækstresultater (landbrug og industri) ved at føre en 
passende politik på det makroøkonomiske niveau, såvel inden for landbruget som inden for 
handelen. Men disse resultater er endnu minimale i forhold til befolkningstilvæksten og i forhold 
til de resultater, der er opnået i andre dele af verden. Hertil kommer, at mange lande mere eller 
mindre har opgivet eller begrænset deres reformprogrammer, fordi de har fået sværere og 
sværere ved at overholde deres reformforpligtelser og de betingelser, der gælder for støtten fra 
donorerne. 
Dette står i skarp kontrast med forholdene i de nyindustrialiserede lande i Syd- og Sydøstasien, 
hvor man kan formå at opnå vækst efter en omlægning med en kort recessionsperiode. Det er 
givet, at disse lande ikke fra starten havde de samme store vanskeligheder med hensyn til 
makroøkonomiske skævheder, og at de har en veludviklet privatsektor, som har forstået at 
tilpasse sig til strukturreformerne. Men de faktorer, som har været bestemmende for deres 
økonomiske politik, har været meget forskellige, og disse lande har vidst, hvordan de skulle 
afpasse den teoretiske model efter deres situation og deres strategi. Der er her tale om den 
teoretiske model, som generelt ligger til grund for de forskellige former for tilpasningspolitik 
med hensyn til liberalisering af samhandelen, statstøtte til produktionssektoren osv. Det eneste 
gennemgående træk - dvs. af fundamental art - man har fundet med hensyn til disse lande, er 
arbejdsstyrkens høje niveau i modsætning til den generelle situation i AVS-landene, og ikke 
mindst i Afrika. 
I Verdensbanken har man søgt at forklare årsagerne til Afrikas særlige situation med 
arbejdsstyrkens lave niveau, de ringe infrastrukturer, som bliver dårligere og dårligere, de 
økonomiske struktureres ringe di versificer i ngsgrad, et skrøbeligt økonomisk samfundsliv, de 
ineffektive offentlige institutioner og et erhvervsliv, der kæmper med større økonomiske 
skævheder end andre steder. Banken har konkluderet, at tilpasningen kommer til at tage længere 
tid for afrikanske lande med lille indtægt, og at man, hvis udviklingsmålet skal tilgodeses, må 
afsætte store ressourcer til investeringerne, som desværre i de senere år er blevet forsømt til 
fordel for de finansielle programmer. - • . . ' 
Dette er en konklusion, som Fællesskabet afgjort er enigt i, idet man nu gennem flere år har 
søgt at slå til lyd for, at tilpasningsarbejdet ikke bør ske på bekostning af de mere langfristede 
aspekter, og at de kortfristede behov ikke bør stille andre behov i skyggen, herunder behovene 
for finansiering af basale infrastrukturer, udvikling af arbejdsstyrken, fødevaresikkerhed mv. 
Det er imidlertid ikke kun de stramme økonomiske strukturer, der forklarer disse forhold. Der er 
Adjustment in Africa - marts 1994. 
15 
brug for mere realistiske forventninger med hensyn til tilpasningsresultater og en mere realistisk 
udformning af metoder og vilkår. 
16 
2. Visse kritiske bemærkninger fra Kommissionens side 
Kommissionens ønske om en mere realistisk indstilling, som nu er accepteret inden for SPA, 
bygger på en undersøgelse, som EF har gennemført i samtlige AVS-lande (jf. fodnote 1) 
Det fremgår af denne undersøgelse, at tilpasningsarbejdet har fremmet den uformelle sektor, at 
man ikke i tilstrækkelig grad har tilgodeset de mere langfristede aspekter, og at 
tilpasningsarbejdet ikke har slået rod. 
a) tilpasning præget af den uformelle sektor. Der kan ikke herske tvivl om, at den Uformelle.''' 
sektor er vokset væsentligt gennem de seneste ti år. Dette kan ikke overraske, idet den kun i 
ringe grad er underlagt en officiel regulering, for eksempel med hensyn til aflønning og 
arbejdsvilkår, og derfor kun kræver en lille kapital. Denne sektor kan derfor hurtigt omstille 
sig efter udviklingen på markedet. I lande, hvor der er behov for strukturtilpasning, i form 
af en forbedring af konkurrenceevnen, har den uformelle sektor en fordel i forhold til den 
formelle. De afskedigelser, der uundgåeligt følger i kølvandet på omstruktureringer i det 
offentlige, har skubbet en del af arbejdsstyrken over i den uformelle sektor. Den er i 
forvejen stor som følge af befolkningstilvæksten. 
Omvendt har man søgt at mindske budgetunderskuddét ved at øge skatterne i den formelle 
sektor. Dette medfører en relativ fordel for virksomhederne i den uformelle sektor, som 
betaler ingen eller kun lidt skat. 
Denne tendens til vækst i den uformelle sektor er utvivlsomt blevet overset i forbindelse 
med de officielle udregninger af bruttonationalproduktets stigning. I de nuværende skøn 
lægges der derfor en uforholdsmæssig stor vægt på det, der er sket i den formelle sektor, 
hvilket ikke afspejler realiteterne i den moderne økonomi, navnlig ikke for Afrikas 
vedkommende. Denne konstatering gør, at man i en vis grad kan afvise den allermest 
overdrevne afro-pessimisme, der skyldes en undervurdering af de afrikanske samfunds evne 
til at tilpasse sig udviklingen på markedet. Samtidig hermed er det helt klart, hvor alvorligt 
et problem, de afrikanske lande står med, ikke mindst når der tænkes på, hvor meget den 
formelle sektor er skrumpet ind. 
Og det er jo den formelle sektor, der er hovedkilden til statens indtægter. Vækst i denne 
sektor er forudsætningen for, at det offentlige kan tilbyde de basisserviceydelser og de 
infrastrukturer, der kræves for at hele økonomien kan udvikle sig. 
Denne tilpasning, der har været præget af den uformelle sektor, har utvivlsomt lettet de 
sociale omkostninger i forbindelse med reformerne, men har samtidig bidraget til statens 
krise. Den uformelle sektor er en ufuldstændig og midlertidig form for tilpasning. 
b) en kortsigtet tilpasning. Der er ikke taget tilstrækkelig hensyn til, at genskabelsen af 
finansiel ligevægt må afvejes mod strategien for de mere langfristede aspekter, 
Tilpasningspolitikken bygger på tre hovedkomponenter, som supplerer hinanden indbyrdes, 
nemlig makroøkonomisk stabilisering, korrigering af de relative priser, og forbedring af 
•• 17 '•'. 
produktiviteten. Man har truffet valg, der har fremmet stabiliseringen frem for korrektion af 
prisfordrejningerne, og i endnu højere grad frem for reform af strukturer og sektorer. 
Reformen globalt set er forblevet af mindre omfang og uden større gennemslagskraft med 
hensyn til produktivitetsforbedringen og incitationssystemer. Budgetbeslutningerne er et 
glimrende eksempel herpå. 
Saneringen af det offentliges finanser er oftere sket ved en nedsættelse af udgifterne og uden 
en egentlig omstrukturering end ved en forøgelse af indtægterne. Dette har været tilfældet til 
trods for omfattende skattereformer, der har vist sig meget vanskelig at gennemføre, og som 
ofte omgås. 
Den direkte virkning heraf har for det første været en drastisk nedgang i de offentlige 
x investeringer, som nu er faldet til niveau, hvor man ikke mere kan varetage den mini-
mumsvedligeholdelse af infrastrukturer, som en udvikling forudsætter, og for det andet et 
stort fald i bevillingerne til sundhed og uddannelse, der bringer disse helt fundamentale 
sektorers overleven i fare. 
Disse bevillingers andel i det offentliges samlede udgifter i AVS-landene i 1980'erne er 
gennemsnitligt faldet med ca. 6 procentpoint, mens de i andre lande i samme periode steg 
med 6 procentpoint for uddannelsens vedkommende og 4 points for sundhedssektorens 
vedkommende. 
Det er klart, at sådanne nedskæringer har en klar negativ virkning på produktiviteten og helt 
generelt på udviklingen på længere sigt. 
Der er flere grunde til, at man har disponeret på en måde, som har været til skade for de 
mere langsigtede foranstaltninger. For det første grunde af intellektuel art: der er ikke stor 
usikkerhed med hensyn til, hvordan efterspørgslen skal styres, men der hersker stadig en vis 
tvivl om, hvad der er den bedste metode til korrigering af de relative priser, hvordan 
erhvervslivet vil reagere herpå, og hvilke mekanismer der er bedst til at forøge 
produktiviteten. 
Hertil kommer krisens omfang og spørgsmålet om, hvordan man hurtigst muligt kan 
afhjælpe den. AVS-landenes valutamangel og likviditetskrise har gjort det nødvendigt at 
træffe foranstaltninger til en hurtig afblokering af situationen. I denne sammenhæng ligger 
det lige for at skære ned på visse udgifter og ændre en toldsats, hvorimod det ville have 
været langt mere vanskeligt og tidskrævende at gå i gang med omstrukturering af 
virksomheder, liberalisering og deregulering af økonomien osv. 
Det, at man har lagt så ufleksible betingelser til grund, og at man har krævet målelige 
resultater, har virket fremmende på ovenstående proces, idet man har begunstiget 
foranstaltninger, som kan vise øjeblikkelige resultater, på bekostning af dybtgående 
reformer, hvis resultater er vanskelige at måle. 
c) en uegentlig tilpasning. Befolkningens reaktion på en politik, der opfattes som påtvunget af 
udlandet, og en vis principiel tilbageholdenhed over for en økonomisk politik, som støder an 
18 
mod de etablerede interesser, er mundet ud i et socialt og politisk pres, som har modvirket 
tilpasningsprocessen. En politisk tilpasning er ofte blevet accepteret under finansiel tvang, 
og uden at regeringen egentligt går ind for den, uden opbakning hos de personer, der skal 
forestå dens gennemførelse på nationalt plan, og helt uden opbakning hos befolkningen, som 
blot venter på, at den spirende demokratiseringsproces skal give positive resultater i 
økonomisk og social henseende. 
Foranstaltningerne har således ikke slået rod, og dette skyldes sikkert også de betingelser, 
som er blevet pålagt. De er blevet accepteret uden overbevisning, fordi det har hastet med 
finansiering. Kapitalindskyderne har derefter mistet en del af tilliden, og de har så udbygget 
og fordoblet disse betingelser, og derved gjort dem endnu mere komplekse, irrealistiske og i 
sidste ende uadministrerbare. 
Princippet om, at bistand forudsætter, at visse betingelser overholdes, skal naturligvis ikke 
anfægtes. Men man kunne sørge for, at betingelserne ikke yngler overmåde og ikke 
håndhæves uden hensyn til de lokale forhold og de specifikke situationer, der gør sig 
gældende i de enkelte lande. 
V. RETNINGSLINJER FOR DEN FREMTIDIGE HJÆLP 
Strukturtilpasning er ikke blot et modefænomen, det er en simpel nødvendighed. Der skal rettes 
op på et stort sæt skævheder. Der er i dag bred enighed om, at denne proces er en uomgængelig 
nødvendighed - omend ikke den eneste - for vækst. Som sagt er der næsten enstemmighed om 
princippet, men med hensyn til fremgangsmåden hersker der flere forskellige meninger som 
følge af de blandede - og undertiden skuffende - resultater, den førte politik har givet. Processen 
må forbedres, og flere bestræbelser herpå er allerede igangsat. EU har bidraget til, at der nu er 
større forståelse for nødvendigheden af forbedringer. EU har en stor rolle at spille med hensyn 
til at fremme og styrke denne proces på grundlag af tre forskellige angrebsvinkler: konsolide­
ring, uddybning og udvidelse af Fællesskabets hjælp. 
1. Konsolidering 
Forskellige analyser viser, hvor relevante EU's centrale overvejelser er, og hvor vigtigt det er, 
at de indgår i Lomé-konventionen: man ønsker at tilgodese en samlet helhed med hensyn til 
tilpasningens målsætninger, en mere langsigtet programinvolvering^ de sociale følger heraf, og 
inddragelse af de regionale rammer. De punkter, der er prioriteret højest i konventionen, dvs. i 
social og regional henseende, med hensyn til reformernes tidsmæssige afvikling, tilpasning til de 
specifikke forhold i de forskellige lande, opbakningen hos befolkning, og realistiske betingelser 
må fortsat være de centrale politiske elementer i EU's bestræbelser og overvejelser. 
I denne forbindelse vil Kommissionen fortsætte sine bestræbelser på at skabe større forståelse for 
de seneste anbefalinger, der er fremsat inden for SPA, om hvorledes man kan tilpasse 
reformernes rækkefølge og tidsmæssige afvikling og betingelserne til de enkelte landes forhold, 
og dermed få dem omsat i gerning på stedet. 
Kommissionen agter ligeledes at bidrage til at give denne proces en bedre opbakning i 
19 
befolkningen ved hjælp af analyser af de enkelte landes kapacitet med hensyn til udarbejdelse af 
strategi, beslutningstagning og implementering. Den eksisterende dialog mellem EU og AVS-
landene gør dette let, idet den bygger på, at støtten planlægges på mellemlangt sigt, og at 
ressourcerne kan forudberegnes. 
2. Uddybning 
Global set må strukturtilpasningen indgå i et langfristet perspektiv, som tager sigte på udvikling 
af arbejdsstyrken, retablering af et fornuftigt økonomisk og socialt miljø, og genskabelse af 
udbuddet. Der må skabes passende ligevægt mellem bevillingerne til finanssanering og 
økonomisk reform og bevillingerne til investering, og herudover må man tilgodese de mere 
langfristede aspekter ved at sørge for en bedre struktur i de offentlige finanser og ved at indføje 
de nationale programmer i de større regionale rammer. 
a) Det offentliges finanser 
Fællesskabet må fortsætte med at lægge særlig vægt på problematikken omkring det 
offentliges finanser, idet dette aspekt er blevet et af de vigtigste elementer i 
reformprogrammerne og i dialogen med de enkelte lande. 
Fællesskabet opretholder i denne forbindelse sit ønske om at yde bistand til i første række 
de sociale sektorer. Dette kan ske ved at indføre egentlige sektorspecifikke metoder, og ved 
at sørge for, at der i landenes budgetter - baseret kohærens, gennemskuelighed, upartiskhed 
og en sund forvaltning - afsættes counterpartmidler hertil. Det er først og fremmest gennem 
en omstrukturering af det offentliges udgifter, at man kan få en harmonisk udvikling af 
arbejdsstyrken. Man må opretholde et højt investeringsniveau, navnlig inden for de 
økonomiske og sociale infrastrukturer, hvis man skal underbygge den økonomiske 
omlægningsproces. 
Det er ydermere nødvendigt, at udnyttelsen af Fællesskabets ressourcer sker inden for et 
bredere felt, dvs. at man må stimulere udbuddet og produktionssektoren, først og fremmest 
ved at rationalisere og sanere forbindelserne mellem staten og leverandørerne, hvis man skal 
retablere tiltroen til staten og erhvervslivets tillid. Kommissionen vil således lægge vægt på 
undersøgelse af det offentliges udgifter og kontrollen hermed, i samarbejde med de berørte 
lande og de øvrige kapitalindskydere. 
b) Programmernes plads inden for de regionale rammer 
Kommissionen agter at fortsætte med en af sine utvivlsomt vigtigste opgaver, nemlig 
spørgsmålet om, hvordan programmerne kan finde deres plads i de regionale rammer med 
hensyn til fremme af samhandelen og økonomisk integration i bestræbelserne på at skabe en 
dynamik, der er større end hvad de enkelte landes egen økonomi stiller i udsigt, og gradvist 
at få sluset AVS-landene tilbage i verdensøkonomien, trods de store omvæltninger i denne: 
AVS-landene har en dobbelt interesse i at inddrage den regionale integration i deres 
nationale programmer. 
20 
For det først har de en interesse på grund af de små nationale markeder. For det andet har 
de en interesse på grund af det, man passende kunne kalde den nye teori om regional inte­
gration, der nu opfattes som institutionelt middel til at få vedtaget en økonomisk politik, 
som til dels er beskyttet mod særlige pressionsgrupper, der har større gennemslagskraft 
nationalt end i den regionale kontekst. 
21 
Disse overvejelser forventes at få AVS-landenes parter til i højere grad at støtte 
tilpasningsprogrammernes regionale dimension i de nationale programmer. Det vil sige, at 
man mere systematisk må lægge regionale integrationskriterier til grund, når man fastlægger 
programmerne. Samme betragtninger forventes at bringe dem til at sætte tilpasningsstøtten 
til disse lande op, først og fremmest for at tilskynde dem til at etablere forbindelse med 
andre lande i regionen, og i anden omgang for at udligne de omkostninger (lavere skatteind­
tægter), som denne integration midlertidigt kan medføre, 
3. Udvidelse 
Hvis tilpasningsprocessen skal forbedres, kræver dette sikkert et større bidrag fra EU end de 
tidligere foranstaltningers konsolidering og uddybelse, hvor nødvendige disse end har været. EU 
kan bidrage ved at tilpasse ordningerne, ved at søge efter nye samarbejdsformer og ved at 
overveje, hvordan betingelserne kan implementeres bedre i praksis. Alt dette forudsætter en 
bedre koordination. 
a) Ttilpasning af ordninger og metoder. EU må afpasse sig efter, hvorledes situationen 
udvikler sig og ændrer sig. Noget sådant indebærer: 
at man overvejer direkte budgetstøtte til de lande, der liberaliserer deres samhandel og 
gør deres valuta konvertibel og transferabel 
at man efterhånden går væk fra en målrettet anvendelse af counterpartmidler over til en 
mere global udnyttelse. Sideløbende hermed ønskes der større effektivitet og bedre 
opbakning inden for tilsynet med de offentlige udgifter, idet det danner grundlaget for 
planlægning og implementeringen af budgettet. Noget sådant implicerer radikale 
ændringer i EF-kontroiinstansernes nuværende holdning og praksis 
at man.decentraliserer tilsynet med gennemførelsen af foranstaltningerne. 
Med hensyn til de lande, der kan komme ud for exceptionelle finansieringsbehov, der 
kræver en hurtig reaktion i tilpasningsprogrammerne, vil det være formålstjenligt med en 
større smidighed, så man kan omfordele midler til dækning af sådanne behov, forudsat at 
man ved en sådan omfordeling ikke stiller igangværende udviklingsprogrammer ringere. 
Man tilstræber en bedre indbyrdes overensstemmelse mellem EU's forskellige 
foranstaltninger og prøver på at nå op over den kritiske masse, både med hensyn til 
spørgsmålet om programmernes betingethed og med hensyn til finansressourcer, idet man 
ønsker en bedre integration i gennemførelsen af Fællesskabets ordninger 
(indikativprogrammer, tilpasningsressourcer, Stabex-ordningen samt fødevarehjælpen). 
b) Søgning efter andre samarbejdsformer. Der er et område, hvor EU - med hjemmel i 
Maastricht-traktaten - kan fremme AVS-landenes reformproces, nemlig valutaområdet. 
Démange, ofte forskelligartede valutaordninger og den omstændighed, at de fleste AVS-
landesvalutaer ikke er konvertible, har været et alvorligt handicap for regional integration, 
samtidig med at valutamangelen ved flere lejligheder har blokeret produktionsapparatet. 
22 
AVS4antfenes samhandelspartnere, og ikke mindst EU, kan hjælpe de lande, der har 
projekter, med at opnå en større stabilitet inden for vekselkurserne og større konvertibilitet. 
Tanken er ikke at integrere samtlige AVS-lande, hele Afrikas verdensdel eller store 
regionale grupperinger i monetær henseende. Det, man sigter mod, er at stille EU's 
ekspertise til rådighed for disse lande ved at udvide samarbejdet til at omfatte et område, 
der måske nok er krævende, men som samtidig vil kunne skabe bedre balance og større 
vækst. / 
c) Ny praksis med hensyn til betingelserne. Man kunne idag næsten tale om en "krise" inden 
for håndhævelsen af betingelserne, og dette har fået hovedpersonerne i tilpasningsprocessen 
til at stille spørgsmålstegn, ikke så meget ved betingelsernes berettigelse som ved den måde, 
de praktiseres på. Der er allerede bred enighed (inden for SPA) om, at man må lægge en 
større realisme til grund ved betingelsernes udformning. Kommissionen har spillet en vigtig 
rolle i denne udvikling, og den kan nu yde endnu et bidrag til debatten i form af et forslag 
om at omlægge den praksis, der gælder med hensyn til betingelserne, så den bliver 
strengere med hensyn til de langfristede aspekter og mindre formalistisk med hensyn til de 
kortfristede. 
Betingelserne må i højere grad omfatte generelle aftaler for den politiske økonomi. Disse 
aftaler skal bygge på et program med mellemlangt sigte, hvori særforanstaltningerne kun 
bør være én af flere dele. Man bør ligeledes indføre "justerbare" elementer, således at man 
i periodens løb kan indrette den økonomiske politik alt efter, hvordan den internationale 
situation og det internationale miljø udvikler sig. Der er tale om, at man ønsker at tage 
hensyn til de reelle bestræbelser på at gennemføre reformer snarere end de 
fysiske/samfundspolitiske omstændigheder, der ofte er vanskelige at få styr på, i den 
økonomiske politiks miljø. 
En sådan fremgangsmåde betyder, at man i højere grad tilgodeser landenes egne valg, ikke 
mindst hvad angår reformernes rækkefølge, og dette vil styrke befokningens opbakning for 
reformstrategien og gennemførelsen heraf, og der vil samtidig blive taget større hensyn til 
de elementer, der virker mest fremmende for udviklingen på langt sigt. 
Man ønsker således at satse på de mere varige løsninger og skabe et mere realistisk 
grundlag for et helhedsfremskridt, og ikke på punktløsninger, hvis resultater hurtigt kan 
vendes til det modsatte. 
d) Bedre koordination. På et felt, der er så politisk betonet og så komplekst som de 
makroøkonomiske reformer - og hvor ingen i øvrigt sidder inde med den evige sandhed - er 
det ikke godt, at udviklingslandene har det indtryk, at de ikke har noget valg, og at der 
findes et monopol med hensyn til ekspertise på området. Over for de traditionelle 
institutioner, såsom Den Internationale Valutafond og Verdensbanken, der ikke er til at 
komme udenom, og hvis førende stilling der ikke sættes spørgsmålstegn ved, har 
23 
Kommissionen med udgangspunkt i sin forståelse for problemerne og deres løsning formået 
at opbygge en vis ekspertise og en vis indflydelse, der har bidraget til den forbedring, man 
har kunnet konstatere med hensyn til tilpasningsprocessen. Denne indflydelse vil vokse i takt 
med, at man på EF-plan i højere grad sætter ind inden for kohærens og koordination. Der 
må gøres en indsats både i modtagerlandene og i Fællesskabets strukturer, og ikke mindst 
inden for Bretton Woods institutionerne, dvs. blandt de europæiske medlemmer af disse 
institutioners bestyrelse. For EU drejer det sig både om at øge tiltroen til Fællesskabet og 
om at sikre effektiviteten. . ' ' • 
KONKLUSION 
Fællesskabet var ikke involveret i de første tilpasningsprogrammer. Det var først efter, at man i 
1987 havde gjort sig de første alvorlige overvejelser, at man i 1988 iværksatte de første 
foranstaltninger og deltog i fase 1 af SPA. Det er faktisk først med 4. Lomé-konvention, at 
Fællesskabet har involveret sig direkte i denne proces. 
Siden undertegnelsen af konventionen har Kommissionen truffet en lang række foranstaltninger 
til fremme af denne involvering. Erfaringen har siden da givet Kommissionen det nødvendige 
overblik og det nødvendige kendskab til at kunne foretage en mere global bedømmelse.af 
virkningerne af tilpasningspolitikken og til at uddrage en lære for fremtiden heraf. 
I denne meddelelse har man - udover dé fakta, den indeholder til belysning af, hvorledes 
konventionsbestemmelserne om strukturtilpasning er blevet gennemført - blot ønsket at udnytte 
disse erfaringer til at yde et bidrag til berigelse af debatten vedrørende et udviklingsområde, som 
er både uomgængeligt Og kontroversielt. 
Det er fortsat Kommissionens overbevisning, at en tilpasning er en nødvendig fase, som må 
overstås, inden man kan håbe på ny vækst, og inden Kommissionens AVS-partnere kan få en 
reel udvikling. Det er imidlertid stadig en forudsætning, at tilpasningen sker på så realistisk og 
innovativt et grundlag som muligt, at man på den erte side ikke tilsidesætter en langsigtet 
udvikling og en bedre balance og større retfærdighed til fordel for ønsket om finansiel balance, 
og at man på den anden side giver en proces, der hidtil har produceret blandede resultater, bedre 
mulighed for at blive en succes. . . .* . 
Dette belyser Kommissionens holdning og den rolle, som den agter at spille. 
24 
ISSN 0254-1459 
KOM(94) 447 endelig udg. 
DOKUMENTER 
DA 11 
Katalognummer : CB-CO-94-471-DA-C 
ISBN 92-77-81234-6 
Kontoret for De Europæiske Fællesskabers OfSdelle Publikationer 
L-2985 Luxembourg 
2Ç