DA Den Europæiske Unions Tidende C 100/100

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om EU's rolle i fredsprocessen i Nordirland (Initiativudtalelse)

2009/C 100/16

På sin plenarforsamling den 12. og 13. december 2007 nedsatte EØSU, på grundlag af forretningsordenens artikel 19, stk. 1, et underudvalg, der fik til opgave at udarbejde en initiativudtalelse om

EU's rolle i fredsprocessen i Nordirland.

Det forberedende arbejde henvistes til underudvalget om EU's rolle i fredsprocessen i Nordirland, der vedtog sin udtalelse den 23. september 2008. Jane MORRICE var ordfører.

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 448. plenarforsamling den 22. og 23. oktober 2008, følgende udtalelse med 151 stemmer for, 1 imod og 2 hverken for eller imod:

1. Konklusioner

1.1. EU's engagement i den nordirske fredsproces har været lærerigt. Siden den mørkeste periode i regionens vanskelige fortid er der sket exceptionelle fremskridt på det sociale, økonomiske og ikke mindst politiske område. Sikkerhedssituationen er forbedret, omstruktureringen af den offentlige forvaltning er godt i gang, udenlandske gæster, såvel migranter som turister, giver ikke bare økonomien en saltvandsindsprøjtning, men bidrager ligeledes til at udfordre den traditionelle sekteriske tænkning, det grænseoverskridende samarbejde går over al forventning og magtdelingen mellem tidligere modstandere accepteres i stigende grad som »politisk korrekt«.

1.2. Det vil imidlertid være helt forkert at hvile på laurbærrene på nuværende tidspunkt. Det chokerende syn af »fredsmure« som adskiller katolske og protestantiske befolkningsgrupper i Belfast er en trist men realistisk påmindelse om de alvorlige problemer, som fredsprocessen stadig står over for, særligt med henblik på at opnå en forsoning mellem befolkningsgrupperne, og om det store arbejde, der fortsat resterer. Årtier med vold, had, mistænksomhed, uvidenhed og intolerance har medført en hidtil uset grad af adskillelse mellem befolkningsgrupperne i Nordirland. Mens befolkningsgrupperne måske lever under »acceptable« fredslignende forhold bag deres mure, i deres hjem, landsbyer, kirker, skoler og sportsstadioner, »parallelle« liv kun udgøre en overgangsfase på vejen mod en gensidig respekt, forståelse og harmoni, som det kan tage årtier at opnå.

1.3. EU's rolle i den nordirske fredsproces var og er fortsat uden historisk fortilfælde. Den kendsgerning, at kendskabet til EU's støtte til denne proces er relativt begrænset er med til at understrege strategiens succes. Dette var ikke et forfængeligt forsøg på at gribe ind i en situation uden det fornødne kendskab til realiteterne eller et forsøg på at komme med en lappeløsning. EU's fredsskabende metode i Nordirland har været kendetegnet ved en unik, langsigtet tildeling af betydelige midler samt en strategisk planlægning og gennemførelse baseret på principperne socialt partnerskab og subsidiaritet. En omfattende høring af de lokale aktører har været retningsgivende for hele processen.

1.4. Gennem en kombination af indirekte og direkte indgriben har EU bidraget til, at fredsprocessen kunne skabe gode resultater, når de politiske forhold gav mulighed herfor, og Fællesskabet har fungeret som drivkraft for en reel fredsopbygning, hvis fulde potentiale fortsat skal realiseres.

1.5. EU har ikke gjort noget åbenlyst forsøg på at tage en del af æren for fredsprocessens gode resultater. Alligevel ville det være en fejl, hvis historieskrivningen ikke tog højde for værdien og betydningen af EU's bidrag. Dette skyldes ikke alene, at EU's støtte, især til forsoning, bør fortsætte i mange år frem, men også at de erfaringer, som er indsamlet gennem EU's PEACE-programmer, kan bidrage til indsatsen for at fremme fred og forsoning i andre dele af verden. EU vil aldrig stå med alle svarene, men har, som Nordirland er et bevis på, mulighed for og erfaring med at hjælpe andre med at finde dem.

1.6. Som verdens bedste »rollemodel« for fredsskabelse har EU og dets medlemsstater den ekspertise, erfaring, diversitet, de ressourcer og den status som er nødvendig for at kunne støtte konfliktløsning og fredsopbygning, hvor det er påkrævet i verden. Men det er ikke alt. EU har en pligt til at bidrage til ovenstående og gøre fredsskabelse til et helt centralt element i sin strategi for fremtiden.

2. Anbefalinger

2.1. Anbefalingerne deles i to specifikke kategorier. Den første omfatter de arbejdsområder i Nordirland og de tilgrænsende amter, som EU's støtte bør fokusere på med det formål at fremme forsoningsprocessen. Den anden omfatter den generelle ramme for EU's støtte til fredsskabelse og forsoning i andre konfliktområder, hvor der gøres brug af de erfaringer man har indsamlet i Nordirland, og som er skitseret i nedenstående konfliktløsningsmanual.

2.2. Den nordirske kontekst

2.2.1. Erfaringerne fra Nordirland viser, at fredsopbygning er en strategisk og langsigtet proces. Den begynder med den voldelige konflikts afslutning og går trinvist i retning af politisk stabilitet, fredelig sameksistens, forsoning og i sidste ende social harmoni, velstand og et »fælles samfund«. Set i lyset af de skrøbelige indledende faser, og den tid det tager at opnå en ægte forsoning, må EU's støtte til denne proces derfor være langsigtet. Mens omfanget af EU's finansielle støtte kan aftage og fokuseres, efterhånden som regionen overvinder konflikten, bør betydningen af EU's rolle som partner i processen og Fællesskabets evne til at udvikle relationerne med regionen på anden kreativ vis fortsat udbygges.

2.3. Anbefaling 1: EU bør fastholde sin langsigtede støtte til fredsskabelsen i Nordirland og bør i højere grad fokusere på:

— forsoning mellem samfundsgrupperne på områder som kunst og kultur, sport, fritidsaktiviteter, bolig og uddannelse samt jobskabelse og offentlige tjenesteydelser;

— marginaliserede grupper, hvor der arbejdes med projekter, som går på tværs af befolkningsgrupperne. Støtte til foranstaltninger, som kun inddrager én samfundsgruppe, skal kun gives i enkeltstående tilfælde, hvor projektet er en afgørende forudsætning for opbygningen af relationer mellem befolkningsgrupperne;

— behovene hos ofrene for the »Troubles«, så de kan få hjælp til at genopbygge deres liv, håndtere traumatiske oplevelser og dele deres erfaringer med lidelsesfæller fra andre samfundsgrupper og i andre konfliktområder;

— at støtte initiativer, der fører til et »fælles samfund«, så behovet for at duplikere tjenesteydelser på bolig-, sundheds-, uddannelses- samt sports- og fritidsområdet kan reduceres.

— inddragelsen af frivillige og lokale organisationer, fagforbund og erhvervsorganisationer på alle niveauer i beslutningsprocessen vedrørende EU's PEACE-fonde.

— genskabelsen af de lokale partnerskabsstrukturer, der blev et mødested for arbejdsmarkedets parter og politikere i PEACE-programmets indledende fase;

— reduktion af bureaukratiet, særligt for mindre projekter i by- og landdistrikter samt en projektevaluering, der bygger på både sociale og økonomiske kriterier

2.4. Anbefaling 2: Kommissionens taskforce for Nordirland bør fortsat fokusere på at bane vejen for samt støtte kreative og innovative udviklingsmuligheder i regionen, ud over dem der er baseret på PEACE-finansiering, herunder forskning, formidling af viden, uddannelse og fremme af internationale netværk inden for konfliktløsning.

2.5. Den globale kontekst

2.6. EU har en pligt til ikke bare at lære af sine erfaringer i Nordirland, men til at videregive denne viden til andre, der oplever konflikter på forskellige niveauer, hvad enten dette foregår inden for Fællesskabets grænser, ved dets grænser eller andre steder i verden. Dette vil maksimere den positive rolle, som EU kan spille med hensyn til konfliktløsning på globalt plan.

2.7. Anbefaling 3: Der bør ske en udveksling af den indvundne erfaring blandt EU's institutioner, medlemsstaternes myndigheder og på den internationale arena. Dette bør fremmes ved hjælp af:

— en omfattende database over bedste praksis i forbindelse med konfliktløsning (Europa-Parlamentets forslag);

— et kompendium omfattende evalueringer af PEACE-programmer og vellykkede projekter;

— yderligere forskning i EU's rolle på en række områder (interne, grænseoverskridende og eksterne konflikter).

2.8. Anbefaling 4: Der kan sættes fokus på dette arbejde ved at etablere en europæisk institutionel mekanisme til konfliktløsning i Nordirland, der kan tage udgangspunkt i det arbejde, der allerede er gjort på konfliktløsningsområdet, såvel lokalt som internationalt. De nærmere detaljer bør være genstand for en debat med arbejdsmarkedets parter i hele EU, som EØSU kan tage initiativ til, og formålet bør være at undersøge, hvordan man bedst udvikler en konfliktløsningsmekanisme med en europæisk dimension.

2.9. Anbefaling 5: Nedenstående værktøjer bør tilpasses og udvikles yderligere som støtteværktøjer ved analysen af konfliktsituationer og basis for EU's indgriben, hvis en sådan bliver nødvendig. Oversigten over værktøjer samler en vifte af instrumenter, som EU har anvendt, og som kan fungere som en referenceramme og ressource i arbejdet med mindretalsbeskyttelse, sikring af lige muligheder, kapacitetsopbygning, samarbejde på tværs af befolkningsgrupper og grænser samt socio-økonomisk udvikling i andre regioner internt i EU, ved Fællesskabets grænser og i andre af verdens konfliktområder.

EU's værktøjer til konfliktløsning

Værktøjer til diagnosticering Socio-økonomisk og politisk analyse Referencemateriale: Erfaringer fra andre områder (f.eks. konfliktløsningsmodeller) Kompendium/database indeholdende programmer/projekter Vurdering af konfliktløsningsteorier Strategiske visioner: Mål (overnationale) set i et langsigtet perspektiv og i kombination med en risikostyringsstrategi Inddragelse af tidligere erfaringer Indsamling og udvikling af viden Vurdering af, hvilket stadium konflikten befinder sig på Fastlæggelse af interventionsstrategi alt afhængigt af hvilken fase konflikten befinder sig i og den geografiske placering (internt i EU, ved grænsen eller andre steder i verden) FINANSIELLE VÆRKTØJER IKKE-FINANSIELLE VÆRKTØJER Overordnede værktøjer (makroniveau) EU-finansierede netværk med fokus på opløsning af konflikter EU's institutioner, politikker og muligheder EU's værdier og metodik og EU som forbillede Europæisering (på nationalt niveau): EU's normer, værdier, institutioner, procedurer (herunder inddragelse af arbejdsmarkedets parter) Neutralt rum til fremme af dialog/konsensus Neutral tilgang med henblik på at skabe tillid EU's fredsskabende model – en rollemodel Tæt partnerskab med de vigtigste donorer Løftestænger og skruenøgler (mesoniveau) Skræddersyede EU PEACE-programmer Strukturfonde, der er målrettet til konfliktløsning (defineret vha. passende »differentierede« kriterier) Bilateralt/grænseoverskridende samarbejde Aftaler og initiativer Model for socialt partnerskab Evaluering på programniveau Task Force, der skal indsamle lokal information og udpege områder/muligheder for samarbejde samt fremme deltagelse i EU's programmer Partnerskabsstrategi omfattende politikere og arbejdsmarkedets parter på lokalt niveau Høring af lokale aktører, der giver et lokalt medansvar for programmernes udformning og udvikling Inddragelse af lokale institutioner Fjernelse af barrierer ved hjælp af EU-politikker Værktøjer til finjustering (mikroniveau) Lokale aktører skal skabe kontakten til græsrodsniveauet Den globale støtte skal tage lokale hensyn og nå ud til de rette målgrupper Kriteriebaseret finansiering skal fremme bedste praksis Overvågning skal sikre en fortløbende læreproces Støtte til kapacitetsopbygning og samarbejde »Bottom up«- strategi for det grænseoverskridende samarbejde på økonomisk, socialt og kulturelt plan Evaluering af egen indsats Europæisering (på lokalt niveau). Inddragelse af arbejdsmarkedets parter, borgere, lokalsamfund og udsendelse af embedsmænd fra Kommissionen Formidling af gode resultater Oplysningsaktiviteter gennem presse og offentlig omtale

3. Indledning

3.1. Denne udtalelse har til formål at fortælle den relativt »ukendte« historie om de gode resultater, der er forbundet med EU's støtte til den nordirske fredsproces, at øge det europæiske civilsamfunds kendskab til de nordirske erfaringer samt udarbejde en »manual« over de metoder EU har anvendt til at fremme fred og forsoning, så disse værktøjer kan anvendes i andre konfliktområder.

3.2. Udtalelsen fokuserer hovedsageligt på EU's støtte gennem EU's PEACE-programmer, Den Internationale Fond for Irland og INTERREG. Der foretages en analyse af, hvordan disse fonde blev udformet og deres indflydelse på det sociale, økonomiske og politiske liv i regionen med særlig fokus på støtten til civilsamfundet (erhvervsliv, fagforbund og den frivillige sektor).

3.3. Udtalelsen ser ligeledes nærmere på de muligheder, som EU skaber for et britisk-irsk samarbejde på det politiske, diplomatiske og administrative område og undersøger, hvorvidt den »europæiske fredsskabende model« blev brugt som et forbillede i forbindelse med den positive udvikling i Nordirland.

4. Metode

4.1. Der blev afholdt fire arbejdsmøder, hvoraf det ene var en høringskonference i Nordirland i april 2008. På konferencen blev der indsamlet oplysninger fra aktører og eksperter vha. spørgeskemaer og en e-høring, der gjorde det muligt at drage konklusioner baseret på de berørte parters direkte erfaringer med EU-programmer og-politikker. Derudover var underudvalgets medlemmer på en studietur, hvor de besøgte EU-finansierede projekter i Belfast.

4.2. Konferencen fandt sted samtidig med begivenheder, der markerede væsentlige politiske fremskridt i Nordirland og havde deltagelse af premierministeren og vicepremierministeren, en irsk statssekretær og højtstående EU-repræsentanter, som var involveret i oprettelsen af PEACE-programmet.

4.3. Et hovedelement i denne udtalelse har været det værdifulde samarbejde mellem de tre EØSU-grupper, deres eksperter og medlemmerne af underudvalget fra Frankrig, Spanien, Italien, Irland og Det Forenede Kongerige, Europa-Parlamentet (de Brún-betænkningen) og Kommissionen.

5. Baggrund

5.1. Geografi/økonomi

5.1.1. Nordirland befinder sig i det nordøstlige hjørne af Irland. Størrelsesmæssigt er der tale om et areal på 5 500 kvadratkilometer, og befolkningstallet er ifølge den seneste folketælling (2001) 1 685 000, heraf 53,1 % protestanter, 43,8 % katolikker, 0,4 % »andre« og 2,7 % uden religiøst tilhørsforhold. Denne befolkning hører til blandt de yngste i Europa med en andel på over 40 %, der er under 29 år. Selvom befolkningstallet, grundet en nettoudvandring, var statisk indtil for nylig, skønnes det at nå op over 1 800 000 inden 2011.

5.1.2. Økonomien udvikler sig fra traditionelle fremstillingserhverv (skibsbygning og tekstiler) i retning af servicebaserede og internationalt orienterede erhverv. Fra 2004/05 lå bruttoværditilvæksten på 3,5 % i faste priser, hvilket er lige under gennemsnittet for UK, men langt under væksten i det irske BNP på op til 10 % om året i »den keltiske tigers« år. Bruttoværditilvæksten pr. indbygger ligger på ca. 80 % af gennemsnittet i UK og arbejdsløsheden er faldet til 3,6 % efter at have toppet ved 17,2 % i 1986. Denne statistik dækker imidlertid over en række store udfordringer, herunder et højt niveau for økonomisk inaktivitet, der med 26,9 % er det højeste i alle britiske regioner og en stor afhængighed af offentlige midler til støtte for såvel den offentlige som private sektor, der har bremset iværksætterånden (offentlige midler udgør 62 % af bruttoværditilvæksten).

5.2. Den seneste historiske/politiske baggrund

5.2.1. Som en region under Det Forenede Kongerige opstod Nordirland som følge af retsakten »Government of Ireland Act«, der resulterede i en opdeling af Irland i nord og syd i 1921. Dette skabte en grænseregion på øen og markerede begyndelsen på en proces med »ryg mod ryg«-livsforløb på det sociale, økonomiske og politiske område. Denne deling har lige siden været en kilde til strid mellem nordirske nationalister (hovedsageligt katolikker) og unionister (hovedsageligt protestanter). Generelt ønsker førstnævnte gruppe et forenet Irland, mens de sidstnævnte ønsker, at Nordirland skal forblive en del af Det Forenede Kongerige.

5.2.2. I 1921 var 60 % af befolkningen protestanter og 40 % katolikker. Den største samfundsgruppe, unionisterne, havde magten i næsten et halvt århundrede. Sidst i 1960′erne gik borgerrettighedsforkæmpere på gaden for at kræve et stop for diskrimination. Voldelige konfrontationer og oprør fulgte, hvilket mange ser som startskuddet til den seneste nordirske konflikt »the Troubles«. På konfliktens højdepunkt i 1972 blev det nordirske parlament opløst, og der blev indført »direkte styre« fra London.

5.2.3. De næste årtier var præget af utallige forsøg på at stabilisere situationen, hvilket omfattede forsoningsinitiativer fra hovedsageligt civilsamfundsorganisationers side, herunder fagforbund. Men den samme periode oplevede grusom vold, der efter 35 år havde kostet over 3 500 menneskeliv, og derudover havde efterladt mange tusinde med fysiske og psykiske skader for livet.

5.2.4. De paramilitære våbenhviler i 1994 banede vejen for forhandlinger mellem de politiske partier. I 1998 blev Langfredags-/Belfast-aftalen indgået, og denne aftale fik støtte fra et overvældende flertal i særskilte folkeafstemninger nord og syd for grænsen. Året efter blev der etableret en nordirsk lokalregering og et nordirsk parlament samt en række nord/syd-instanser, og selvstyret blev genetableret i ugerne op til årtusindeskiftet.

5.2.5. Parlamentet blev suspenderet i 2002 og først i maj 2007 blev en fælles udøvende funktion under ledelse af DUP (unionister) og Sinn Fein (republikanere) genetableret under selvstyret. Regionen oplever for nærværende den længste periode med politisk stabilitet i næsten fire årtier.

5.3. EU's involvering i fredsprocessen

5.3.1. Det Forenede Kongerige og Irland blev medlemmer af EU i 1973, da »the Troubles« var på sit højeste og Nordirland fik en »særstatus«, idet regionen fik tildelt »mål 1-status«, selvom ikke alle økonomiske kriterier herfor var opfyldt. Dette betød, at regionen modtog ekstra midler til økonomisk og social udvikling. Det var hensigten, at disse midler skulle supplere den britiske støtte til Nordirland, men mange hævder, at midlerne blev brugt som erstatning for offentlig støtte.

5.3.2. Ved det første direkte valg til Europa-Parlamentet (1979) blev tre medlemmer valgt i Nordirland — (Ian Paisley, John Hume og John Taylor). I 1984 fremlagde Europa-Parlamentet »Haagerup-betænkningen« om Nordirland og Kommissionens næstformand, Lorenzo Natali, lovede »at se med sympati på et forslag om en integreret plan for Nordirland og grænseområderne«. Han gjorde imidlertid opmærksom på, at forudsætningen var opbakning fra den britiske og irske regerings side.

5.3.3. I 1986 oprettede den britiske og irske regering den Internationale fond for Irland med det formål at »fremme sociale og økonomiske fremskridt og opmuntre til forsoning mellem nationalister og unionister på øen Irland«. EU er sammen med USA, Canada, Australien og New Zealand en af de største bidragydere bag de 849 millioner EUR, som er givet i støtte til over 5 700 projekter i Nordirland og grænseregionerne gennem de sidste tyve år. I 2013 vil EU's samlede støtte til Den Internationale Fond for Irland udgøre 349 millioner EUR.

5.3.4. Kommissions formand, Jacques Delors′ besøg i Nordirland i 1992, der havde til formål at drøfte situationen med lokale repræsentanter, styrkede hans engagement for fred i regionen. Samme år forsvandt de økonomiske barrierer for handel mellem den nordlige og sydlige del af øen med fuldførelsen af det indre marked, som med tiden skabte gode muligheder for grænseoverskridende handel og erhvervsaktiviteter.

5.3.5. I 1994, umiddelbart efter de paramilitære gruppers våbenhvile, mødtes Jacques Delors med de tre daværende nordirske medlemmer af Europa-Parlamentet (Ian Paisley, John Hume og Jim Nicholson) og indgik en aftale om en omfattende ny EU-pakke. Han oprettede en taskforce og efter en omfattende lokal høringsrunde godkendte EU-topmødet i 1994 forslaget om et 300 millioner EUR PEACE-program over en treårsperiode blot uger inden udløbet af Jacques Delors′ formandskab. Dette program blev forlænget med yderligere to år og fik ekstra EU-støtte på 204 millioner EUR.

5.3.6. Dette blev det første særlige støtteprogram til fred og forsoning i Nordirland og de tilgrænsende counties i Irland eller PEACE I. Den vidtfavnende høring vedrørende programmet omfattede en udtalelse udarbejdet af Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg (1) i 1995, der bifaldt initiativet og understregede behovet for en langsigtet strategi samt for fleksibilitet i tildelingen af midler.

5.3.7. I 2000 blev PEACE I afløst af PEACE II, der blev forhandlet af partierne bag den nye nordirske lokalregering og fik tildelt en samlet EU-støtte på 531 millioner EUR. Dette program blev forlænget i 2005/06 og fik tildelt EU-støtte på 78 millioner EUR. EØSU udarbejdede igen en udtalelse (ordfører: John Simpson), med en anmodning om i højere grad at anvende PEACE II-midlerne på projekter til fremme af forsoning og håndtering af vandrende arbejdstageres problemer. I 2007 trådte PEACE III i kraft for perioden 2007-2013 med en samlet EU-støtte på 225 millioner EUR. Alt i alt har EU ydet et bidrag på over 1,338 milliarder EUR til disse programmer.

5.3.8. Efter etableringen af selvstyre i 2007 nedsatte Kommissionens formand, Jose Manuel Barroso, en ny taskforce under ledelse af kommissæren for regionale anliggender, Danuta Hübner, der fik til opgave at se på det fremtidige samarbejde mellem EU og Nordirland. Rapporten, der blev offentliggjort i april 2008, indeholder en række forslag til, hvordan regionen i højere grad kan inddrages i EU's politikker, og det påpeges, at de nordirske myndigheder har udvist interesse for at fremme udviklingen af en europæisk institutionel mekanisme til konfliktløsning, der skal beskæftige sig med forskning, rådgivning og erfaringsudveksling.

6. Konsekvenserne af EU's involvering

6.1. EU's inddragelse i fredsprocessen har givet sig udtryk på meget forskellig vis lige fra politisk støtte på højt niveau til finansiering af græsrodsaktiviteter. Disse aktiviteter var på deres højeste i 1990′erne, som et resultat af støtten til de politiske fremskridt baseret på våbenhvilerne og indgåelsen af Langfredags-/Belfast-aftalen, og fortsætter i dag med Kommissionens taskforce, der fokuserer på nye samarbejdsområder, PEACE III, Den Internationale Fond for Irland og INTERREG.

6.2. EU's støtte til fredsskabelse har været et hovedelement i EU's støtte til fredsprocessen. De ikke-finansielle faktorer, der automatisk følger med et EU-medlemskab, har imidlertid spillet en stor rolle som drivkraft for positive forandringer. EU's »indflydelsessfære« kan derfor deles i to separate kategorier, der imidlertid overlapper hinanden, nemlig finansielle og ikke-finansielle faktorer.

6.3. Ikke-finansielle faktorer

6.3.1. Efter tiltrædelsen udgjorde EU et »neutralt rum« til fremme af dialogen mellem britiske og irske politikere, der skabte nye muligheder for jævnlige møder på neutral grund. Dette var ligeledes nyttigt for de nordirske medlemmer af Europa-Parlamentet, hvor det bedste eksempel var mødet mellem Paisley, Hume, Nicholson og Delors i 1994, der resulterede i det første PEACE-program. Et møde, der af Paisley blev beskrevet som et af de mest produktive i hans karriere. Derudover skabte det grænseoverskridende samarbejde mellem britiske og irske embedsmænd om dagligdagsspørgsmål en form for »fællesskab«, som utvivlsomt havde en positiv indvirkning på fredsprocessen.

6.3.2. Dette »neutrale rum« var endda endnu mere værdifuldt i forbindelse med EU's støtte til den praktiske gennemførelse af fredsprocessen. Engagement, inddragelse og en styrkelse af civilsamfundet fik støtte gennem institutionerne og udsendelsen af personale, der arbejdede for at udforme en »retfærdig« strategi, der tog hensyn til alle.

6.3.3. Et andet vigtigt ikke-finansielt element var de britiske og irske beslutningstageres mulighed for at opleve den konsensusbaserede stil, som kendetegner EU's lovgivningsproces. Under forhandlingerne i Rådet anvendte medlemsstaterne en ny form for multilateral dialog baseret på gensidige indrømmelser og kompromisser, som viste sig at være et nyttigt redskab i forbindelse med de politiske forhandlinger på lokalt niveau.

6.3.4. Fuldførelsen af det indre marked i 1992 havde en væsentlig ikke-finansiel betydning for fredsprocessen. Fjernelsen af administrative barrierer for den grænseoverskridende handel styrkede samarbejdet mellem erhvervsorganisationer på hver sin side af grænsen og gav yderligere fremdrift til fagbevægelsens mangeårige aktiviteter på området grænseoverskridende samarbejde. Imidlertid lagde sikkerhedskontrollerne ved grænsen fortsat hindringer i vejen for væsentlige fremskridt i samarbejdet på det økonomiske og sociale område.

6.3.5. En ikke-finansiel faktor, som i starten bidrog i beskedent omfang, var anvendelsen af den europæiske fredsskabende model, som et eksempel til efterfølgelse i regionen. Da Nordirland blev medlem af EU i 1973 håbede mange, at EU-tiltrædelsen ville have en umiddelbart stabiliserende effekt. Skillelinierne mellem samfundsgrupperne var imidlertid så fast forankrede, at det tog sin tid før den europæiske model kunne påvirke processen.

6.3.6. Selv i dag, efter 35 års EU-medlemskab, eksisterer der stadig såkaldte »fredsmure«, som adskiller katolske og protestantiske befolkningsgrupper i Belfast. De fleste børn går på »separate« skoler og 90 % af indbyggerne bor i »separate« lokalområder.

6.4. Finansielle faktorer

6.4.1. PEACE I-programmets økonomiske betydning for fredsprocessen var betydelig, idet der var tale om et unikt og innovativt tiltag — EU havde aldrig forsøgt sig med noget lignende før. Med 500 millioner EUR (1995-1999) til støtte for fred og forsoning var der ligeledes tale om den største støttetildeling øremærket til dette specifikke formål. Dette udgjorde 73 % af de samlede investeringer. Den resterende andel kom fra myndighederne i de to lande og den private sektor.

6.4.2. En vigtig medvirkende årsag til de positive resultater af PEACE I var den omfattende høringsproces, som gik forud. Det organiserede civilsamfund, herunder NGO′er, fagforbund og erhvervslivet, følte et medansvar for PEACE I, fordi de havde bidraget til programmet. De nordiske medlemmer af Europa-Parlamentet var også direkte involveret i detaljerne. PEACE I blev formidlet til et bredt publikum og var derfor velkendt i hele målområdet. Denne »anerkendelse« er fortsat en realitet i dag. Statistikker viser, at næsten halvdelen af befolkningen har draget fordel af PEACE-programmerne.

6.4.3. Originaliteten i PEACE-finansieringsmekanismen var ligeledes en afgørende forudsætning for programmets succes. Mellemliggende finansieringsorganer var en intelligent måde at lægge ansvaret ud til græsrødderne på og samtidig opbygge kapacitet. Distriktspartnerskaber bestående af repræsentanter for erhvervsliv, landbrug, frivillige og lokalsamfundssektorer samt fagforbund og valgte medlemmer af lokalforvaltningerne var en »nyskabelse« i Nordirland. Denne partnerskabstilgang til beslutningsprocessen var i lige så høj grad en del af den fredsskabende proces som finansieringsdelen.

6.4.4. Det er alment anerkendt, at denne »bottom up«-strategi betød, at støtten i højere grad var tilgængelig for »grupper med en marginal placering i det lokale økonomiske og sociale liv«. Der var i særlig grad tale om målgrupper som hidtil kun havde modtaget begrænset eller ingen støtte, herunder ofre og tidligere straffede. Desuden øgedes støtten til andre grupper, herunder organisationer med aktiviteter på tværs af samfundsgrupper og grænser samt organisationer for kvinder og unge.

6.4.5. De finansielle følger af disse programmer var større end det tidligere havde været tilfældet med EU-finansiering, idet der var garanti for, at der var tale om »supplerende« midler. Dette sikrede, at støtten var mere synlig og havde en merværdi, idet den »kom oveni« den offentlige støtte til regionen. Der argumenteres ofte for, at dette ikke var tilfældet for andre af EU's strukturfondsprogrammer.

6.4.6. Skiftet i fokus mellem programmerne har også spillet en rolle. »Social integration« fik tildelt størst støtte i PEACE I og »økonomisk fornyelse« fik mest i PEACE II. I PEACE III fokuseres der på »forsoning«, der anses for at være den bedste måde at håndtere de resterende problemer med sekterisk opdeling på.

6.4.7. Ansvaret for PEACE II/III er ligeledes skiftet til det nydannede grænseoverskridende agentur Special EU Programmes Body (SEUPB). Agenturets arbejde støttes af overvågningsudvalg, som består af aktører fra Nordirland og grænseregionerne, og som repræsenterer det offentlige, fagbevægelsens og den private sektors interesser. Mens nogle argumenterer for, at denne ændring har resulteret i, at græsrodsniveauet har mistet indflydelse, mener andre, at der er tale om en nyttig »kvikskranke« til håndtering af alle aspekter af EU PEACE- og grænseoverskridende finansiering.

6.4.8. Den Internationale Fond for Irland har også haft en stor indflydelse på fredsprocessen, ikke bare med hensyn til de projekter fonden har finansieret, men også for strukturen. Den Internationale Fond for Irland samler repræsentanter for donorlandene og denne unikke form for samarbejde, særligt mellem EU og USA, kan udgøre et godt eksempel på god praksis i andre konfliktområder.

6.4.9. Mens INTERREG arbejder i hele EU, har fondens særlige betydning for øen Irland spillet en yderst vigtig rolle i forbindelse med fredsprocessen. Arbejdende side om side med de grænseoverskridende elementer i PEACE-programmerne har INTERREG investeret i grænseoverskridende infrastruktur samt socio-økonomiske programmer, der skal fremme samarbejdet mellem lokalsamfund, som har levet ryg mod ryg.

6.4.10. Andre EU-initiativer som URBAN, EQUAL og LEADER har haft en mindre direkte, men ikke desto mindre vigtig indflydelse på fredsprocessen i Nordirland og har det fortsat.

6.5. Følgerne for det grænseoverskridende samarbejde

6.5.1. Efter øens deling i 1921 udviklede de to jurisdiktioner sig særskilt. Følgerne af denne »ryg mod ryg«-holdning var tydelige allerede inden the »Troubles« og blev forstærket af 35 år med vold. Omfanget af grænseoverskridende aktiviteter var begrænset på grund af farerne og vanskelighederne forbundet hermed, og den grænseoverskridende handel var den laveste ved nogen indre grænse i EU.

6.5.2. EU's politikker banede vejen for et grundlæggende skifte i det grænseoverskridende samarbejde. Dette blev styrket ved, at såvel Irland som Det Forenede Kongerige blev medlemmer af Fællesskabet. På det økonomiske område var »oppe fra og ned«-konsekvenserne af det indre marked særlig værdifuld, mens »nede fra og op«-følgerne af PEACE-programmerne, der involverede de seks sydlige grænseamter, var en katalysator for et tidligere uhørt grænseoverskridende samspil på det sociale og kulturelle område.

6.5.3. De fælles mål omfattede en forøgelse af erhvervslivets aktiviteter, større socialt samspil og et tættere samarbejde mellem de involverede regeringer. En hjørnesten i Langfredags-/Belfast-aftalen var oprettelsen af et Nord-syd-ministerråd og grænseoverskridende organer. Disse institutioner, der finansieres i fællesskab, er et nyt fænomen i EU. Ideen om en »ø-område-økonomi« har ligeledes bevæget sig fra at være et radikalt nyt, og i visse kredse ildeset koncept, til at blive opfattet som en generelt accepteret, nyttig og gavnlig strategi.

6.5.4. Denne styrkelse af det grænseoverskridende samarbejde blev ofte anført af arbejdsmarkedets parter. Deres pionerarbejde sikrede, at beslutningstagerne i nord og syd samarbejdede om at forbedre den grænseoverskridende forståelse, respekt og tillid. Det resulterende »skulder ved skulder«-samarbejde virker i mange sektorer, men er mest synligt på det økonomiske område samt inden for sundhed og uddannelse.

6.5.5. De mange positive resultater af denne indsats omfatter et syvårs handels- og erhvervsudviklingsprogram mellem to erhvervsorganisationer i nord og syd (CBI-IBEC), der finansieres af Den Internationale Fond for Irland, PEACE og INTERREG. Programmet har resulteret i over 300 møder mellem købere og leverandører. I perioden (1991-1997) fordobledes handlen til over 2 milliarder £.

6.5.6. Fagbevægelsens arbejde for at fremme forbindelserne over grænsen og mellem samfundsgrupperne er ligeledes yderst værdifuldt. Irish Congress of Trade Unions (ICTU) har medlemmer på hele øen og arbejdede under »the Troubles« utrætteligt for at fremme bedre forbindelser mellem samfundsgrupperne. Organisationen søgte ikke om støtte til sit arbejde, men enkelte organer med tilknytning til fagbevægelsen modtog støtte fra EU.

6.5.7. Med hensyn til den grænseoverskridende rækkevidde af PEACE-programmet betød den kendsgerning, at kun de seks grænseamter i syd kunne drage direkte fordel af PEACE-midlerne, at rækkevidden var begrænset, særligt på erhvervsudviklingsområdet, idet det største potentiale på det tidspunkt lå uden for det sydlige kvalifikationsområde.

6.5.8. Det grænseoverskridende samarbejde kom op på et helt nyt samt væsentligt bredere og dybere niveau. Med fjernelse af de fleste fysiske, skattemæssige, tekniske og sikkerhedsmæssige barrierer, der banede vejen for et hidtil uset omfang af grænseoverskridende handel, samspil og samarbejde gik udfordringen ud på at fortsætte med at imødegå de tilbageværende rodfæstede barrierer på det kulturelle og sociale område.

6.5.9. Det har afgørende betydning, at de metoder, som EU anvender til støtte for fred og forsoning på økonomisk og socialt niveau og på tværs af samfundsgrupper, udgør en unik, veludviklet og i stigende grad gennemprøvet model til gennemførelse af EU's egen filosofi, ekspertise og metodik.

6.6. Følgerne for den økonomiske udvikling

6.6.1. Gennem sin støtte til den fredsskabende proces har EU bidraget til at fremskynde den økonomiske udvikling i Nordirland og de tilgrænsende amter. I en række evalueringer anerkendes det, at PEACE I og II har haft betydelige direkte konsekvenser for den økonomiske udvikling. Den største indirekte konsekvens har været, at EU's støtte til sikringen af politiske fremskridt og fredsopbygning skabte grundlag for en hurtigere social og økonomisk udvikling.

6.6.2. PEACE-programmerne, Den Internationale Fond for Irland og INTERREG har i fællesskab skabt bæredygtig beskæftigelse samt forbedringer på miljø- og infrastrukturområdet, særligt i konfliktramte områder; de har skabt udvikling og opbygget iværksætterkapacitet i marginaliserede grupper og lokalsamfund, og de har i høj grad bidraget til den store vækst i den grænseoverskridende handel gennem det sidste årti.

6.6.3. Med hensyn til indsatsens kvalitet er der bred enighed om, at programmerne har ydet et væsentligt bidrag til opbygningen af et fredeligt og stabilt samfund. Dette er i vid udstrækning opnået ved at opbygge kapacitet i lokalsamfundene og de frivillige sektorer for derigennem at gøre forsoningsprocessen bæredygtig.

6.6.4. »Socialt partnerskab« er en hjørnesten i EU's måde at arbejde på og disse særegne elementer i EU's strategi for fred og forsoning stimulerer og fremmer nye forbindelser mellem de økonomiske og politiske aktører til gavn for hele samfundet.

6.6.5. EU's bidrag har været en hjælp til at udvikle en strategisk vision for økonomien i et miljø, som har været præget af en konflikt. Rettes blikket frem eksisterer der mange nye og spændende muligheder for regionen, herunder et tættere samarbejde med EU inden for områder som forskning, innovation og formidling af viden, som anbefalet af Kommissionens nye taskforce, samt udvikling af de erhvervsmæssige forbindelser med euroområdet.

6.7. Følgerne for den sociale integration

6.7.1. Social integration forbliver en af de grundlæggende og væsentligste værdier bag EU's strategi for fredsopbygning, og forskningen bekræfter, at PEACE-programmerne gav støtte til grupper, som ikke tidligere var kommet i betragtning, eller som kun havde modtaget minimal støtte. Programmet har støttet integrationen af etniske minoritetsgrupper, gennemført tillidsskabende og kapacitetsopbyggende tiltag, styrket de lokale civilsamfund og inddraget grupper, der tidligere ikke deltog.

6.7.2. Da dets aktiviteter inddrog over halvdelen af regionens befolkning som projektdeltagere, bragte PEACE-programmet EU tættere på borgerne i hvad der er blevet beskrevet som en »ikke tidligere set grad af inddragelse af græsrodsniveauet«. De personer, som frivilligt arbejdede for forandringer i deres lokalsamfund, blev udvalgt som støttemodtagere og fik indflydelse. Denne anerkendelse var en værdifuld, tillidsskabende mekanisme.

6.7.3. Der anvendtes innovative støttemetoder, såsom mellemliggende finansieringsorganer og distriktspartnerskaber, der blev til lokale strategipartnerskaber (LSP), til at målrette støtten mod græsrodsniveauet og nå ud til steder mange andre initiativer ikke gjorde. Decentraliseringen af den finansielle beslutningsproces til disse lokale organisationer bidrog til at opbygge kapacitet og sikrede, at græsrodsniveauet var inddraget i såvel udformning som gennemførelse af programmerne.

6.7.4. Det særlige kendetegn ved EU's strategi var derudover dets anvendelse af den europæiske sociale partnerskabsmodel i PEACE-programmerne. Repræsentanter fra erhvervslivet, fagbevægelsen, den frivillige sektor og andre aktører blev hørt og inddraget i processen. Selvom dette princip fortsat spiller en central rolle, er mange af de oprindelige partnerskabsstrukturer ikke bibeholdt. Dette giver anledning til bekymring, idet samarbejdet mellem ovennævnte aktører og politikere om beslutningstagningen var og fortsat bør være en integreret del af fredsprocessen.

6.7.5. Det anerkendes, at mange mennesker i de mest adskilte og svagest stillede områder har draget fordel af støtte fra EU-programmerne PEACE og INTERREG samt Den Internationale Fond for Irland og høringer viser, at der sættes stor pris på EU's rolle i den henseende.

6.8. Følgerne for fred og forsoning

6.8.1. Med hensyn til fredsskabende aktiviteter har EU's involvering, såvel finansiel som ikke-finansiel, bidraget til at holde fredsprocessen i live og styrke udviklingen hen imod politisk stabilitet. EU's tiltag gav også lokalsamfundene en fornemmelse af lokalt ansvar i perioder præget af politisk usikkerhed. De beviser, der er indsamlet under EØSU's høringer med aktørerne, støtter i overvældende grad den konklusion, at EU og dets støtteprogrammer har bidraget til at skabe den fred, der nu hersker.

6.8.2. Hvad angår den langsigtede forsoning mellem befolkningsgrupperne, er der på lokalt plan mange værdifulde eksempler på de positive konsekvenser af »bottom up«-kontakter og samarbejde for forbindelserne mellem samfundsgrupper og henover grænsen. PEACE-programmerne og Den Internationale Fond for Irland gjorde det betydeligt lettere for forskellige lokalsamfund og grupper at tage kontakt til modparten. Mens disse kontakter har skabt en større gensidig forståelse og tillid på visse områder, har gennemslagskraften endnu ikke været tilstrækkelig til at forhindre, at der fortsat hersker mistænksomhed og mistillid på andre.

6.8.3. Der er derfor generel opbakning til beslutningen om at justere EU's støtteprogrammer, så de i højere grad fokuserer på forsoning mellem befolkningsgrupperne. Dette skal hjælpe lokalsamfundene til at nå op på et niveau, hvor de, der lever bag mure, har tilstrækkeligt med selvtillid og tillid til andre samt først og fremmest en tilstrækkelig sikkerhedsfølelse til at give afkald på disse skillelinier. Dette skal imidlertid ske af egen fri vilje. Støtte til tillidsskabende aktiviteter i områder, som er domineret af én befolkningsgruppe, er blevet nævnt som en mulighed. Dette kan imidlertid have visse ulemper, idet det kan bidrage til adskillelsen, at de enkelte grupper får støtte til at tage sig af deres »egne«. Da nogle er bedre forberedt end andre, når det drejer sig om at udnytte mulighederne for støtte, kan der opstå en følelse af, at der er tale om en ulige behandling af forskellige samfundsgrupper.

6.8.4. Fremskridtene i retning af et »fælles samfund« har imidlertid også været begrænsede. En nylig rapport fremhæver adskillelsens høje pris, der hovedsageligt skyldes behovet for at levere to gange offentlige tjenesteydelser til de katolske og protestantiske befolkningsgrupper, som lever adskilt. Opdelingen af de offentlige tjenesteydelser alene med det formål at imødegå befolkningsgruppernes bekymringer og følelse af usikkerhed er med til at forøge presset på de offentlige midler på områder som boliger, sundhed, sports- og fritidsfaciliteter. Hvad angår uddannelsesområdet går kun 6 % af børnene i skoler baseret på et reelt integreret katolsk/protestantisk værdigrundlag.

6.8.5. Stabilitet og velstand understøtter hinanden, og EU's støtteprogrammer bidrog til at imødegå de sociale og økonomiske problemer, som var en konsekvens af, men også en faktor bag konflikten. Men EU har aldrig været i stand til at tage hånd om de dybt rodfæstede politiske og forfatningsmæssige årsager til striden. Fællesskabet har kun kunnet agere som mægler i processen og være et eksempel til efterfølgelse.

Bruxelles, den 23. oktober 2008. Mario SEPI Formand for Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) EØSU-udtalelse om Kommissionens udkast til notat til medlemsstaterne om retningslinjer for et initiativ i forbindelse med det særlige støtteprogram for fred og forsoning i Nordirland og de tilgrænsende counties i Irland KOM(1995) 279 endelig udg. EFT C 155 af 21.6.95 og EFT C 236 af 11.9.95.