MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET i henhold til EF-traktatens artikel 251, stk. 2, andet afsnit vedrørende Rådets fælles holdning vedrørende ændret forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om modtagefaciliteter i havne for driftsaffald og lastrester fra skibe

MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET

1. Baggrund:

Forslag sendt til Rådet: 20.07.1998

Europa-Parlamentets udtalelse (førstebehandling): 11.02.1999

Ændret forslag vedtaget af Kommissionen: 19.04.1999

Det nye Parlaments bekræftelse af Parlamentets førstebehandling: 16.09.1999

Fælles holdning vedtaget: 08.11.1999

Udtalelse afgivet af Det Økonomiske og Sociale Udvalg: 24.03.1999

Regionsudvalgets udtalelse: 11.03.1999

2. Formålet med Kommissionens forslag:

Formålet med Kommissionens forslag er at nedskære havforurening ved at sikre, at der foreligger tilstrækkelige affaldsmodtagefaciliteter i alle EU-havne, inklusive fritidshavne og marinaer. Det udgør også et instrument, der kan sikre, at alle skibe, inklusive fiskerfartøjer og fritidsfartøjer, der anløber disse havne, anvender disse faciliteter. Instrumenterne består bl.a. af meddelelseskrav, forpligtelse til aflevering, bestemmelser om konvergerende afgiftssystemer og harmoniserede kontrolprocedurer.

Forslaget bygger således på eksisterende internationale forpligtelser, som alle medlemsstater allerede har accepteret i henhold til den internationale konvention af 1973 om forebyggelse af forurening fra skibe og den dertil knyttede protokol af 1978 (Marpol 73/78), men går endnu et skridt videre ved i detaljer at beskæftige sig med det praktiske, retlige og økonomiske ansvar, som foreligger for de forskellige aktører, når det drejer sig om aflevering af affald og rester i havne.

3. Kommentarer til den fælles holdning:

3.1 Almindelige bemærkninger til den fælles holdning:

Europa-Parlamentet vedtog ved førstebehandling 18 ændringsforslag til Kommissionens oprindelige forslag. Kommissionen accepterede otte af disse ændringsforslag, nogle blev accepteret delvis, i andre accepterede man hovedprincipperne eller foretog en omformulering, og det oprindelige forslag blev ændret i henhold hertil. De ændringsforslag - eller i det mindste deres grundprincipper - som blev accepteret af Kommissionen er i overensstemmelse med det oprindelige forslags mål og giver forslaget en merværdi ved at tydeliggøre bestemmelserne.

Kommissionen var ikke i stand til at acceptere de andre ændringsforslag af de grund, der forklares i begrundelsen til det ændrede forslag (KOM(1999) 149 endelig udg.) og som også blev forklaret mundtligt af kommissær Neil Kinnock på Europa-Parlamentets plenarmøde den 11. februar 1999.

Rådet vedtog en fælles holdning om en tekst, der indeholdsmæssigt medtager de fleste af de ændringsforslag, der indgår i Kommissionens ændrede forslag, samt en række yderligere foranstaltninger. Den repræsenterer et afbalanceret kompromis mellem medlemsstaternes forskellige holdninger, men bibeholder essensen af Kommissionens forslag.

3.2 Resultatet af Europa-Parlamentets ændringsforslag fra førstebehandling:

Betragtninger:

- Tre af de af Europa-Parlamentets ændringsforslag, der blev medtaget i Kommissionens ændrede forslag, var tilføjelser til betragtningerne. Rådet har accepteret to af disse (henvisning til Helsingfors-konventionen og referencen til fordelene ved et informationssystem til at vurdere gennemførelse af direktivet). Den tredje tilføjelse vedrørte dog ændring af artikel 12, st. 3, som man mente kunne behandles mest hensigtsmæssigt ved en erklæring i Rådets mødereferat. Betragtning 22a er derfor nu fjernet og aftalen mellem medlemsstaterne og Kommissionen om at samarbejde med henblik på at fastlægge fælles kriterier for at identificere miljøvenlige skibe foreligger som er erklæring til Rådets mødereferat. Kommissionen kan acceptere denne ændring.

Ændringsforslag til artikel 3:

- Kommissionen har accepteret princippet i dette ændringsforslag, som dog skal omformuleres, så det bringes på linje med teksten i Marpol 73/78 (artikel 12, stk. 1, litra i) i det ændrede forslag). Rådet har dog foretrukket at behandle spørgsmålet om skibe, der undtages, gennem en erklæring til Rådets mødereferat på grund af militærfartøjers særlige stilling i EF-ret og vanskelighederne ved at håndhæve den foreslåede bestemmelse. Kommissionen accepterer disse argumenter og mener, at Rådets erklæring i tilstrækkelig grad sikrer, at selv skibe med suveræn immunitet, som fører en medlemsstats flag kan forventes at overholde affaldsafleveringsordningen.

Ændringsforslagene til artikel 11:

- Hvad angår Parlamentets ændringsforslag til artikel 11, stk. 3, om følgerne af manglende overholdelse af direktivet er både Kommissionen og Rådet enige med Parlamentet om, at det kan være en overdrivelse af sammenkæde inspektion med lasthåndteringsoperationer eller indskibning af passagerer. Kommissionen har i sit ændrede forslag fulgt den formulering, Parlamentet har foreslået, men Rådet mener, at en udvidet inspektion i henhold til direktiv 95/21/EF ikke nødvendigvis er hensigtsmæssig i denne kontekst, da en sådan involverer en række former for kontrol, der udelukkende vedrører sikkerhed. Man mener også, at det er uhensigtsmæssigt at henvise til dette direktiv, da affaldsinspektioner ikke altid udføres af ansatte under havnestatskontrol. Kommissionen accepterer disse argumenter og accepterer også, at en henvisning til forbud om at forlade havnen, til en hensigtsmæssig undersøgelse har fundet sted, har tilstrækkelig afskrækkende og kontrollerende virkning, hvis dette kombineres med sanktionsordningen i artikel 13.

Ændringsforslagene til artikel 12:

- Vedrørende forslaget om at indføje et nyt stk. 12, 3a, om fælles kriterier for miljøvenlige skibe, indeholdt Kommissionens ændrede forslag en bestemmelse herom, selv om der var foretaget en betydelig omredigering. Rådet tilsluttede sig princippet om at sigte mod sådanne kriterier, men mente, at det var mest hensigtsmæssigt at inkludere dette princip gennem en erklæring til Rådets mødereferat, som er vedlagt den fælles holdning. Kommissionen kan acceptere, at spørgsmålet behandles på denne måde.

Ændringsforslagene vedrørende en ny artikel 17a:

- Parlamentet gav udtryk for betænkeligheder vedrørende dækning af kloakspildevand og den manglende definering af tilstrækkelighed i det oprindelige forslag og foreslog, at inkludere en henvisning til ajourføring af direktivet, så snart de pågældende spørgsmål er blevet afklaret internationalt med IMO. Hvad angår kloakspildevand, var Kommissionen principielt enig, og foreslog en ny artikel 15, stk. 3 i sit ændrede forslag. Rådet var enig i princippet, men var rede til at gå et skridt længere ved at gøre dækning af stofferne i Marpol's bilag IV "automatisk", når bilag IV træder i kraft. Dette følger af ændringsforslagene til artikel 2, stk. 3 og 16, stk. 1 i den fælles holdning og støttes af Kommissionen. Hvad angår definitionen af tilstrækkelighed, afsluttede IMO's udvalg for havmiljøbeskyttelse sit arbejde vedrørende dette spørgsmål under forslagets behandling i Rådets arbejdsgruppe. Man stræber i den fælles holdning efter overensstemmelse med IMO's fremgangsmåde, og den ændrede tekst i artikel 4 sikrer dette. Kommissionen støtter disse ændringer.

Ændring til bilag I:

- Både Kommissionen og Rådet accepterede i princippet, at der skal henvises til en EF-forordning og ikke til ISO-standarder, hvad angår en miljøforvaltningsplan, navnlig da den ændrede henvisning ikke ændrer bestemmelsens formål, idet de to miljøforvaltningsplaner i høj grad ligner hinanden. Det må dog sikres, at en miljøforvaltnings- og revisionsplan, som bygger på frivillig deltagelse ikke gøres obligatorisk eller "så godt som obligatorisk" i denne forbindelse. Kommissionen og Rådet bevarede derfor forslagets oprindelige formulering ("En sådan overensstemmelse forudsættes ...."), selv om de gik med til at ændre referencen til EMAS-forordningen.

3.3 Nye bestemmelser, som er indført af Rådet, og Kommissionens holdning hertil:

Betragtningerne:

- Rådet ændrede og flyttede rundt på betragtningerne i overensstemmelse med teksten i den fælles holdning og med henblik på rationalisering. Kommissionen godkender denne omflytning under hensyntagen til ensartethed og klarhed.

Artikel 2:

- Ud over redaktionelle ændringer og omformulering af definitionen af "driftsaffald", som er behandlet i det foregående afsnit, ændrede Rådet to definitioner. Den første er definitionen af "skib", hvor ordet "søgående" udelukker fartøjer på de indre vandveje fra direktivets anvendelsesområde og, ved artikel 3, også udelukker havne, der udelukkende anvendes af sådanne fartøjer. Den anden ændring vedrører "havn". Formålet med den nye definition er at undgå gentagelseselementerne i den oprindelige definition og at gøre det tydeligere, hvad den dækker. Det er dog ikke hensigten at ændre indholdet, da begge definitioner sikrer en bred dækning af havne, inklusive terminaler og marinaer. Kommissionen modtager denne tydeligggørelse positivt.

Artikel 3:

- Ordene "herunder fiskerfartøjer og fritidsfartøjer" i stk. 1 blev indføjet for at styrke den opfattelse, at sådanne fartøjer er "skibe" som defineret i direktivet. "medmindre andet nævnes" blev betragtet som unødvendig. Tilføjelsen til stk. 2 sikrer, at havne der kun anvendes af indre vandvejsfartøjer eller skibe, der har suveræn immunitet, udelukkes fra direktivets anvendelsesområde. Dette er samme logik som i Marpol 73/78-konventionen. Kommissionen accepterer denne tydeligggørelse, som er forbundet med retlige forhold, men mener at selv havne, der udelukkende anvendes af flådefartøjer og andre skibe med immunitet, bør stille affaldsmodtagefaciliteter til rådighed, gennem den deklaration fra medlemsstaterne, som indgår i den fælles holdning.

Artikel 4:

- Rådet besluttede at sammenkæde krav om, at modtagefaciliteter stilles til rådighed med behovet hos de skibe, der normalt anløber havnen for at undgå, at der stilles for store krav til havne. Specifikationer vedrørende tilstrækkelighed i stk. 2 skyldtes senere udviklinger i Den Internationale Søfartsorganisation og behovet for så vidt muligt at harmonisere de europæiske begreber med de internationale begreber. Ændringerne i stk. 3 henlægger forpligtelsen til at sikre korrekt underretning om utilstrækkelige faciliteter til medlemsstaterne i stedet for skibsføreren. Kommissionen accepterer alle disse ændringer, da de giver yderligere klarhed uden at påvirke det oprindelige forslags hovedsigte.

Artikel 5:

- Rådet tilføjede nogle bestemmelser for at tydeliggøre teksten. Den nye tekst i stk. 1 understreger forpligtelsen til at høre de forskellige parter, inklusive brugere af havnen, når der udarbejdes nye planer for affaldsmodtagelse og -håndtering. Denne høringsproces blev i det oprindelige forslag kun behandlet i bilaget, og styrkes således ved denne tilføjelse. Kommissionen accepterer denne tilføjelse, da den styrker og underbygger målene i det oprindelige forslag.

- Det nye stk. 2 stræber efter at undgå, at havnene pålægges unødige byrder ved at tillade udvikling af planer i en regional sammenhæng, hvor dette er påkrævet af effektivitetshensyn. Kommissionen mener, at dette er en levedygtig løsning for små havne, der ligger nær hinanden, og hvor der eventuelt findes fælles affaldshåndteringsplaner, og hvor de administrative planlægningsbyrder for de enkelte havne kan være uforholdsmæssigt store. Kommissionen mener dog, at det er af afgørende betydning, at denne bestemmelse ikke misbruges eller misfortolkes, så den nationale affaldshåndteringsordning mister betydning på grund af et begrænset antal regionale planer, der omfatter hele kystlinjen. Den understreger derfor, at det er vigtigt med specifikationer for de enkelte havne, at muligheden for regional planlægning bør begrænses til hovedsageligt at vedrøre små havne, der ligger nær hinanden.

Artikel 6:

- Rådet specificerede to bestemmelser vedrørende skibenes forpligtelse til forudmeddelelse. Tilføjelsen i slutningen af stk. 1 tydeliggør, at modtageren også kan være den, der forvalter modtagefaciliteten, og at denne person i så fald bør videresende oplysningen til den relevante myndighed. Kommissionen mente, at der var taget hensyn til denne mulighed i det oprindelige forslag, men modsætter sig ikke den af Rådet foreslåede tydeliggørelse. Den anden ændring vedrører specifikationen i stk. 2 om, hvor længe oplysningerne opbevares om bord. Kommissionen mener, at denne specifikation er en forbedring og er enig med Rådet i, at det rigtige tidsrum er at opbevare oplysningerne om bord indtil næste anløbshavn. Affaldsaflevering over længere tid kan spores gennem skibets oliejournal og affaldsjournal.

Artikel 7:

- Rådet har indført en række nye bestemmelser i artikel 7, stk. 2, vedrørende skibes forpligtelse til at aflevere affald. Den ændrede formulering i stykkets første sætning angiver, at skibe har en ret til at stå til søs, hvis betingelserne er opfyldt, mens den tidligere tekst indebar, at medlemsstaternes myndigheder skulle give tilladelse i hvert enkelt tilfælde. Da sidstnævnte fremgangsmåde kan medføre unødige administrative byrder for både skibe og myndigheder, mener Kommissionen, at denne tydeliggørelse er en forbedring. Nogle tilføjede ord ved sætningens slutning, gør det yderligere klart, at det sted, hvor affaldet opbevares, skal anvendes specifikt til dette formål, og at det er den samlede mængde affald, ikke blot den del, der kan forventes at akkumulere, der er relevant.

- Anden sætning i stk. 2 er ny. Det fastsætter yderligere forsigtighedsforanstaltninger fra havnestatens side, hvis skibet har tilstrækkelig lagerkapacitet til affald, men alligevel på grund af ruten udgør en risiko for havmiljøet. Kommissionen mener, at det afgørende punkt i denne forbindelse er risikoen for, at affald udtømmes i havet.

- Kommissionen mener, at punkt 3, som også blev indføjet af Rådet, er vigtigt i betragtning af ændringerne i stk. 2. Stk. 3 sikrer, at medlemsstaterne kan vælge strengere afleveringskrav, hvis de vedtages i henhold til international ret. Dette betyder på den ene side, at direktivet ikke afholder medlemsstaterne fra at gennemføre strengere regionale krav for aflevering, som er godkendt på internationalt niveau, f.eks. ændringerne til bilag IV til Helsingfors-konventionen 1974/1992, som omfatter Østersøen. På den anden side betyder det, at afleveringskrav, som ikke svarer til, eller er i overensstemmelse med, international ret ikke får sådanne virkninger.

Artikel 8:

- I artikel 8, stk. 2, litra a), er ordet "væsentligt" blevet streget fra princippet om, at alle skibe, der anløber havnen, skal bidrage til omkostningerne forbundet med modtagelse af affald, uafhængig af faktisk aflevering. Parlamentet foreslog under førstebehandling en ændring til dette, som fastsatte, at mindst 90% af omkostningerne forbundet med modtagelse af affald betales ved bidrag fra alle skibe. Dette blev ikke støttet af Kommissionen, som mener, at der ikke i tilstrækkelig grad tages hensyn til behovet for forskellige løsninger afhængig af havn og medlemsstat.

- Rådet mener også, at der er behov for en mere fleksibel fremgangsmåde for afgiftssystemet, uden at dette dog bringer grundprincipperne bag artiklen om afgiftssystemer (dvs. at alle skibe bidrager til omkostningerne, og at afgiftssystemet ikke på nogen måde skal tilskynde til at udtømme affald til søs). Rådets holdning repræsenterer en fin balance mellem medlemsstaternes synspunkter. Kommissionen mener, at afgiftssystemet skal tillade en vis fleksibilitet, og at det vigtigste aspekt er, at de to ovennævnte principper bevares. Den har accepteret den fælles holdning som et kompromis med den fælles erklæring, som nævnes senere, i tankerne. Kommissionen mener endvidere, at de praktiske følger af forskellen mellem den oprindelige formulering og formuleringen i den fælles holdning er relativt begrænsede.

- Parlamentets forslag om at indføje et nyt stykke om opfølgningsforanstaltninger i tilfælde af, at afgiftssystemet påvirker konkurrencen negativt, blev ikke accepteret af Kommissionen. Bortset fra de praktiske vanskeligheder med at vurdere negativ påvirkning af konkurrencen på grundlag af et (mindre) element i havneafgiften generelt, er det af formelle grunde uacceptabelt: hvis der opstår reelle konkurrenceproblemer, kan Kommissionen anvende de beføjelser, den har ifølge traktaten. På den anden side deler både Rådet og Kommissionen Parlamentets betænkeligheder vedrørende et afgiftssystem, som ikke i tilstrækkelig grad afskrækker fra at udtømme affald til søs, og som derfor kan være miljøfjendtligt, og at et afgiftssystem, der er for fleksibelt, kan have uønskede virkninger for affaldsmønstret i Fællesskabet. Den fælles holdning indeholder derfor Rådets og Kommissionens erklæring til mødereferatet om, at de skal fremsættes forslag om at ændre direktivet, hvis sådanne virkninger forekommer.

- Udover ovenstående, er der kun blevet foretaget redaktionelle ændringer af artikel 8. Stregning af de 10 ord i første sætning i stk. 2 sker ud fra den formodning, at en afgift pr. definition formodentlig ikke tilskynder til aflevering. Ændring af formuleringen i litra b) er en følge af, at orden "væsentligt" i litra a) streges, og skal understrege artiklens neutrale holdning, hvad angår forholdet mellem den faste og den variable del af afgiften. Kommissionen kan acceptere disse ændringer.

Artikel 9:

- I artiklen om undtagelser besluttede Rådet at henvise specifikt til artikel 7, stk. 1, i stedet for at henvise til hele artiklen. Man ønsker med denne ændring at gøre det klart, at ingen undtagelse må medføre, at et skib, der ikke har tilstrækkelig kapacitet til at opbevare affald kan få tilladelse til at fortsætte sejladsen. Ændringerne til stk. 2 gør det klart, at medlemsstaterne ikke hver gang skal underrette Kommissionen om hver enkelt undtagelse, men at et mindre bureaukratisk underretningssystem er tilstrækkeligt. Kommissionen kan acceptere disse ændringer, da de kun tjener til at tydeliggøre tankerne bag dets oprindelige forslag.

Artikel 11:

- Bortset fra ændringerne i håndhævelsesordningen, som er blevet beskrevet tidligere, er der kun blevet foretaget redaktionelle ændringer i artikel 11. Den eneste ændring som medfører en tekstændring er udvidelse af inspektionen i stk. 2, anden tankestreg, hvor "unøjagtigheder" i de fremsendte oplysninger er blevet udvidet til at omfatte "andre grunde til at formode, at skibet ikke opfylder dette direktiv". Kommissionen er tilfreds med ændringerne til artikel 11, og mener, at de gør tydeliggør artiklen.

Artikel 12:

- Rådet besluttede at slette litra g) i artikel 12, som fastsatte passende kompensation til skibsejere, som har overholdt direktivet, men som er blevet unødigt forsinket på grund af utilstrækkelige modtagefaciliteter i havnen. Grunden hertil er, at eksisterende retlige procedurer under alle omstændigheder gør det muligt for skibene at få kompensation, og at denne litra derfor ikke er nødvendig. Kommissionen mener, at denne sikkerhedsforanstaltning for skibe og skibsejere er et vigtigt element, når det drejer sig om at skabe den rigtige balance mellem skibes rettigheder og forpligtelser og havnes rettigheder og forpligtelser i direktivet, og at det derfor er uheldigt, at dette er blevet slettet. Den fremsatte en erklæring til mødereferatet, hvor den noterede sig medlemsstaternes synspunkter og erklærede, at den vil følge dette spørgsmål og, om nødvendigt, vende tilbage til det. Kommissionen har på denne måde sikret, at problemer vedrørende utilstrækkelig hensyntagen til skibenes behov og rettigheder i henhold til dette direktiv behandles i fremtiden, hvis de viser sig at være væsentlige.

Artikel 14:

- Den ændrede tekst i artikel henviser til beslutning 1999/468/EF af 28. juni 1999. Denne beslutning blev vedtaget efter af Kommissionen afgav sit ændrede forslag, og teksten er derfor blevet ajourført, så den svarer til den seneste tekst. Kommissionen kan acceptere denne form for henvisning til beslutning 1999/468/EF.

Artikel 15:

- Rådet specificerede, at kun definitionen af Marpol 73/78 kan ændres i henhold til udvalgsproceduren og ikke alle definitionerne. Det foretrak anvendelsen af det bredere udtryk "IMO-foranstaltninger" i stedet for "Resolutioner" for at muliggøre en forenklet ajourføring af eventuelt relevante IMO-tekster, som er blevet ajourført eller ændret, og som der henvises til i dette direktiv. Kommissionen modsætter sig ikke nogen af disse ændringer.

Artikel 16:

- Rådet ønskede at forlænge tidsfristen for gennemførelse af direktivet fra 18 måneder til 24 måneder. Kommissionen foretrækker en kortere tidsfrist, navnlig da alle medlemsstaterne er kontrahenter til Marpol 73/78-konventionen og således allerede i henhold til international ret er forpligtet til at stille tilstrækkelige modtagefaciliteter til rådighed i deres havne. Kommissionen er dog klar over, at selv tidsfristen på 24 måneder er et kompromis mellem medlemsstaterne og modsætter sig ikke dette kompromis. Kommissionen modsætter sig heller ikke, at man har streget stk. 3 i artikel 16, som delvis gentager stk. 1, og som fastsatte en informationsprocedure, som måske er for bureaukratisk.

Bilag I og II:

- Rådet indførte nogle ændringer til direktivets bilag. Alle ændringer søger blot at tydeliggøre den oprindelige hensigt i Kommissionens forslag og at gøre bilagene mere brugervenlige. Hvad angår bilag II, har ændringerne vedrørende de oplysninger, der skal meddeles, til hensigt at give havnen mindst de oplysninger, der er nødvendige for korrekt overvågning af, at direktivet overholdes. Kommissionen accepterer alle ændringer til bilagene, da de giver større klarhed, uden at påvirke hovedprincipperne i det oprindelige og ændrede forslag.

3.4 Problemer vedrørende udvalgsproceduren ved vedtagelse af den fælles holdning:

Se under artikel 14.

4. Konklusioner

Kommissionen mener, at indholdet i den fælles holdning er acceptabelt, da det respekterer hovedprincipper i det oprindelige forslag og giver dette en merværdi ved at gøre det klarere og ved at tilføje bestemmelser. Endvidere er der i denne fælles holdning blevet taget tilbørligt hensyn til de ændringsforslag, der er blevet vedtaget af Europa-Parlamentet og indarbejdet i Kommissionens ændrede forslag.