KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER 
Bruxelles, den 22.07.1996 
KOM(96) 328 endelig udg. 
ET FÆLLES MOMSSYSTEM 
Et program for det indre marked 
(forelagt af Kommissionen) 

INDHOLDSFORTEGNELSE 
INDLEDNING 3 
I. TILBAGEBLIK 5 
n. ET MOMSSYSTEM, DER ER TILPASSET DET INDRE MARKET 9 
1. BEGRÆNSNINGERNE I DET NUVÆRENDE SYSTEM 9 
1.1 Et indviklet og subjektivt system 9 
1.2. Et system, der ikke egner sig til de nye økonomiske 
udfordringer 9 
1.3 Forskelle mellem medlemsstaterne 10 
1.4 Kritik fra virksomhedernes side 11 
1.5 Konklusion 11 
2. DET FORESLÅEDE SYSTEM 14 
2.1. Systemets hovedtræk 14 
2.1.1. Afskaffelse af enhver sondring mellem indenlandske 
leverancer og EU-leverancer 14 
2.1.2. Beskatning af alle transaktioner gennemført inden for 
Fællesskabet 14 
2.2. Systemets hovedelementer 15 
2.2.1. Kun ét beskatningssted - med heraf følgende forenkling 
for virksomhederne 15 
2.2.2. Bortfald af den direkte tildeling af momsindtægter via 
beskatningssystemet 16 
2.3. Konsekvenser 18 
2.3.1. Harmonisering 18 
2.3.2. Ensartet administration 19 
2.3.3. Modernisering af den nugældende ordning 20 
2.3.4. Administration, kontrol og opkrævning i det nye system 20 
m. KONKLUSION: KOMMISSIONENS FORSLAG TIL ARBEJDSPROGRAM 25 
BILAG A - KOMMISSIONENS ARBEJDSPROGRAM 27 
/ii 
INDLEDNING 
Siden 1993, hvor den nuværende såkaldte momsovergangsordning blev indført, er der 
sket store ting på fællesskabsplan. 
Selvom afskaffelsen af de indre grænser i Den Europæiske Union betegnede et stort 
fremskridt, afspejler denne kun delvis den økonomiske integration, som har fundet sted. 
De opnåede resultater bliver langt mere tydelige, når der tænkes på, at Den Europæiske 
Union i dag er i færd med at indføre en fælles valuta. Det er ikke et spørgsmål om at få 
et fælles symbol på mønter og pengesedler, men om at vise, at Den Europæiske Union 
nu har en fælles økonomi. 
På denne baggrund har finansministrene aftalt, at de vil drøfte de overordnede retnings­
linjer for en finanspolitik, der er i stand til at tage to af tidens store udfordringer op, 
nemlig fremme af den økonomiske vækst og nedbringelse af arbejdsløsheden. 
Det indre marked indtager en central stilling i sådanne overvejelser. Målet med det indre 
marked var - og er stadig - at samle 15 adskilte nationale markeder til et enkelt 
europæisk marked, at åbne nye muligheder for industrien ved at give den umiddelbar 
adgang til over 350 millioner forbrugere og herved styrke de europæiske økonomiers 
konkurrenceevne på verdensplan. Den hurtige udvikling hen imod en til stadighed mere 
gldbal økonomi viser, hvor vigtigt det var at forberede sig på denne stadig større 
internationalisering. 
Det er nødvendigt at styrke det indre marked yderligere, hvis det skal lykkes at få fuldt 
udbytte af de oprindelige planer. Dette gælder navnlig for en afgift som momsen, fordi: 
o moms er en afgift på varer og tjenesteydelser, hvis frie omsætning er af grund­
læggende betydning for etableringen af det indre marked 
o moms er - med hensyn til udformning og grundlæggende lovgivning - en fælles-
skabsafgift, der som karakteristika og formål bl.a. har at indføre et fælles moms­
system. 
Dette dokument indeholder en nøje redegørelse for begrænsningerne i det nuværende 
momssystem, som er betegnet "overgangsordningen", og dermed grundene til, at dette 
system må afløses af et andet. Det skal imidlertid allerede her understreges, at det 
nuværende system klart påfører virksomhederne, og dermed også forbrugerne, 
unødvendige omkostninger. Det skyldes, at systemet i gennemsnit og ifølge foreløbige 
beregninger er 5-6 gange mere bekosteligt for virksomhederne at administrere, når 
transaktionerne foretages i andre medlemsstater end ved tilsvarende transaktioner i 
virksomhedernes hjemland. 
Fjernes disse omkostninger vil det utvivlsomt bidrage til at forbedre den europæiske 
økonomis konkurrenceevne på verdensplan. Det vil samtidig give de europæiske små og 
mellemstore virksomheder (SMV), for hvem sådanne omkostninger sandsynligvis er en 
uoverstigelig hindring, mulighed for endelig at trænge ind på det indre marked. Under 
drøftelserne af Kommissionens hvidbog om vækst, konkurrenceevne og beskæftigelse 
var alle medlemsstater enige om, at vækst og beskæftigelse bedst kan fremmes af de små 
og mellemstore virksomheder. En ændring af momssystemet med en reduktion af 
omkostningerne og en radikal forenkling kan i høj grad bidrage til at nå dette mål. 
I arbejdet med at gennemføre en økonomisk og monetær union med en fælles valuta må 
der i skatte- og afgiftspolitikken endvidere tages hensyn til de begrænsninger, der ligger 
på medlemsstaterne, f.eks. med hensyn til målsætningen om at reducere og/eller 
stabilisere budgetunderskuddene. Skatte- og afgiftspolitikken bør nemlig bidrage til at nå 
dette mål ved i det mindste at stabilisere skatteprovenuet. 
Den bedste måde til at nå dette mål er igen at fremme vækst og beskæftigelse, hvorved 
de samlede skatteindtægter øges og udgifterne reduceres. Et andet aspekt kunne være at 
gøre skatteopkrævningen mere effektiv ved på den ene side at forenkle afgiften og 
således gøre den lettere at anvende og på den anden side at reducere de muligheder, der 
består for bedrageri inden for afgiftssystemet. Under overgangsordningen omsættes der i 
dag inden for Den Europæiske Union varer for over 700 mia. ECU momsfrit, og en del 
heraf kan let omledes til den sorte økonomi. En ændring hen imod en situation, hvor 
varerne omsættes med afgiften erlagt og hvor afgiftssystemet forenkles for således at 
beskytte bedre mod bedrageri, vil derfor være et væsentligt bidrag, som momspolitikken 
kan yde til opfyldelsen af Maastricht-kriterierne. 
Ved udarbejdelsen af vedlagte arbejdsprogram og tilhørende tidsplan har Kommis­
sionen tillagt sammenhængen med Den Økonomiske og Monetære Union særlig 
betydning. Kommissionen vil fortsat være meget opmærksom herpå under programmets 
gennemførelse, idet den dog understreger, at indførelsen af den fælles valuta forbliver 
uafhængig af indførelsen af det her fremlagte fælles momssystem. 
I. TILBAGEBLIK 
Siden det første arbejde med indførelsen af et momssystem i Fællesskabet blev 
påbegyndt, har spørgsmålet om en afskaffelse af de fiskale grænser (afskaffelse af 
afgiftsgodtgørelse/beskatning i forbindelse med transaktioner inden for Fællesskabet) 
trængt sig på, idet det endelige mål for det fælles momssystem er beskatning ved 
oprindelsesstedet af salg, der sker i Fællesskabet. Opfattelsen har i øvrigt været, at en 
beskatning af varer og tjenesteydelser i oprindelsesmedlemsstaten opfyldte kravene til et 
fælles marked, såfremt der fandtes en tilfredsstillende løsning på de to grundlæggende 
politiske spørgsmål: harmoniseringen af satserne og det forhold, at indtægterne tilfalder 
forbrugsmedlemsstaten. 
Den generelle fremgangsmåde og forslagene fra 1987 har kun bekræftet disse valg for 
så vidt angår samhandelen i Fællesskabet, og som svar på disse politiske spørgsmål 
foreslås der: 
en "tilstrækkelig" satstilnærmelse i en harmoniseret struktur med to satser; 
en ndligningsmekanisme for indtægter, der flyttes gennem afgiftsordningen. 
ECOFIN-Rådet konstaterede i 1989, at det ikke inden 1. januar 1993 ville være muligt 
at gennemføre de harmoniseringer, som kunne muliggøre en overgang til et ensartet 
system med beskatning i oprindelseslandet. Rådet besluttede derfor at indføre en over­
gangsordning, som tog sigte på at omgå disse problemer ved at bevare princippet om 
beskatning af transaktionerne lige fra starten, samtidig med at afgiften i visse situationer 
stadig kan opkræves i destinationsmedlemsstaten (mekanisme for beskatning af transak­
tioner mellem afgiftspligtige samt forskellige særordninger). 
Beskatningen af transaktionerne og den effektive opkrævning af afgiften fortsatte derved 
med at finde sted i destinationsmedlemsstaten, som anses for den stat, hvor forbruget af 
de solgte varer og tjenesteydelser højst sandsynligt vil finde sted, og som derfor skal 
have de indtægter, der opstår ved beskatningen. Som følge af indførelsen af disse regler 
om beskatning ved bestemmelsesstedet var det muligt at nøjes med minimale regler for 
indbyrdes tilpasning af satserne og lovgivningerne, idet medlemsstaternes autonomi i høj 
grad blev bevaret gennem disse beskatningsregler. Siden fremlæggelsen af Kommis­
sionens første forslag om det indre marked i 1987 har situationen kun ændret sig lidt. 
Der er ikke konstateret fremskridt med hensyn til den indbyrdes tilnærmelse af 
medlemsstaternes lovgivninger, og harmoniseringen af momssatserne er stadig 
forholdsvis beskeden. 
Denne korte oversigt gør det muligt at forstå, hvorfor mange stadig kun forventer, at 
Kommissionen fremsætter forslag, der hviler på samme fremgangsmåde som i 
1987, dvs: 
beskatning på oprindelsesstedet, dvs. det fysiske sted, hvor varer og 
tjenesteydelser befinder sig på det tidspunkt, hvor de sælges af virksomhederne; 
en indbyrdes tilnærmelse af momssatserne og af lovgivningerne i det omfang, 
det er strengt nødvendigt for at begrænse risikoen for fordrejning af 
konkurrencevilkårene; 
en udligningsmekanisme, som kan accepteres af medlemsstaterne, med henblik 
på fortsat at lade indtægterne tilfalde forbrugsmedlemsstaten. 
Uden at vende tilbage til de detaljerede resultater i rapporten om virkningen af over­
gangsordningen (KOM(94) 515 af 23. november 1994) må det understreges, i hvor høj 
grad erfaringen med overgangsordningen har medført en fundamental ændring af 
opfattelsen af de hidtil planlagte "løsninger". Dette har fået Kommissionen til at forsøge 
at omdefinere de karakteristika, som et fælles momssystem for det indre marked 
bør indeholde. 
Det kan hævdes, at målsætningen med afskaffelse af kontrollen ved passagen af 
Fællesskabets indre grænser, som er en forudsætning for oprettelsen af det indre 
marked, er nået med indførelsen af overgangsordningen. Det ser dog mere og mere ud 
til, at selve forløbet af harmoniseringen af medlemsstaternes lovgivning om omsæt­
ningsafgifter og det perspektiv, hvori indførelsen og udviklingen af det fælles moms­
system hen imod det endelige system indgår, favner bredere end dette ene resultat. Dette 
kan ikke skilles fra to andre grundlæggende målsætninger for Den Europæiske 
Union: 
sikring af afgiftsneutralitet i samhandelen inden for medlemsstaterne og 
mellem medlemsstaterne parallelt med den generelle udvikling af den 
europæiske integration; 
oprettelse af et "indre marked ved fjernelse af hindringerne for den frie 
bevægelighed for varer, personer, tjenesteydelser og kapital mellem 
medlemsstaterne" (traktatens artikel 3, litra c)). 
Da Kommissionen udarbejdede sine forslag til Rådet om overgangen til et nyt fælles 
momssystem for det indre marked, lod den sig inspirere af disse målsætninger samt af de 
væsentlige kriterier, som Rådet selv fastsatte for overgangen til et endeligt system. 
Disse kriterier er en klar bekræftelse af ønsket om et endeligt system, der har 
væsentlige fordele i forhold til den nuværende overgangsordning, og som opfylder 
nedenstående væsentlige kriterier, der anses for at være lige betydningsfulde: 
en reduktion af de administrative forpligtelser, der påhviler virksomheder og 
myndigheder, samt en omfattende forenkling af beskatningen; 
ingen reduktion af medlemsstaternes skatteindtægter; 
ingen forøgelse af risikoen for skattesvig; 
bevarelse af afgiftsneutraliteten med hensyn til konkurrenceevnen. 
Det stod meget hurtigt klart, at alle disse kriterier og målsætninger ikke vil kunne reali­
seres udelukkende gennem en ændring af de beskatningsregler, der gælder for 
overgangsperioden. Der bør tværtimod foretages et omfattende arbejde med selve 
principperne for det fælles momssystems funktion som helhed. 
Dette arbejde har vist sig at være så omfattende, at Kommissionen ikke har været i stand 
til at fremlægge sine forslag inden den 31. december 1994, således som det oprindeligt 
var planlagt. Det har således været nødvendigt at undersøge flest mulige 
løsningsmodeller for at nå frem til den, der på bedste vis kan føre til et momssystem, der 
virkelig er tilpasset kravene på det indre marked, og som giver mulighed for at styrke 
den europæiske økonomis konkurrenceevne. 
Under disse omstændigheder mener Kommissionen, at det på nuværende tidspunkt vil 
være for tidligt at fremlægge forslag til retsakter med henblik på overgangen til et nyt 
fælles momssystem. Nærværende dokument indeholder derfor et ARBEJDSPROGRAM, 
som Kommissionen har til hensigt at følge i de kommende år med henblik på at 
fremlægge passende forslag, som skal sikre overgangen til et nyt fælles momssystem, der 
er tilpasset det indre marked. 
n. ET MOMSSYSTEM, DER ER TILPASSET DET INDRE MARKED 
1. BEGRÆNSNINGERNE I DET NUVÆRENDE SYSTEM 
1.1 Et indviklet og subjektivt system 
Det nuværende momssystem er opbygget således, at momsindtægterne opkræves direkte 
af den medlemsstat, på hvis område forbruget af de købte varer eller tjenesteydelser 
antages at finde sted. For at nå dette mål har det været nødvendigt at indføre indviklede 
regler for fastlæggelsen af det sted, hvor en transaktion finder sted. Der findes således 
ikke mindre end 25 forskellige regler, der regulerer stedet for, hvor en transaktion skal 
beskattes. Dette medfører bl.a., at virksomhederne har pligt til at opdele deres omsæt­
ning mellem de forskellige medlemsstater, der foretager beskatningen, hvilket igen 
bidrager til en opsplitning af det indre marked. 
Som følge heraf har momsen mistet den objektive karakter, der skulle karakterisere den, 
idet det gældende afgiftssystem afhænger af en række forskelligartede faktorer, som 
sælgeren skal tage hensyn til: 
sælgers eller købers forretningssted; 
aftagers afgiftsmæssige status; 
aftagers momsnummer; 
det sted, hvor varerne befinder sig på leveringstidspunktet; 
den person, der organiserer transporten, samt afgangs- og ankomststed; 
arten af de ydede tjenesteydelser; 
sælgerens omsætning i den medlemsstat, hvor varerne ankommer. 
Til disse vanskeligheder i forbindelse med den korrekte beskatning skal føjes de vanske­
ligheder, som virksomhederne har med at opnå fradrag for eller tilbagebetaling af moms 
erlagt i medlemsstater, hvor de ikke er etableret. 
1.2. Et system, der ikke egner sig til de nye økonomiske udfordringer 
Det nuværende system, der så vidt muligt stadig er baseret på en fysisk registrering af 
varebevægelserne, egner sig ikke længere til virksomhedernes moderne forretnings­
metoder. Denne arv fra fortiden hindrer, at beskatningen baseres på de kommer­
cielle transaktioner, således som de opgøres i virksomheden. Dette lægger en dæmper 
på de udfoldelsesmuligheder, som et virkeligt indre marked skulle give den enkelte 
virksomhed, herunder især de små og mellemstore virksomheder, som skulle kunne få 
fuldt udbytte af de nye muligheder på det europæiske marked. En fastholdelse af dette 
koncept udgør i øvrigt en juridisk usikkerhedsfaktor, såvel for de erhvervsdrivende som 
for myndighederne. Begge parter står over for den vanskelige opgave at skulle 
kontrollere faktiske forhold - f.eks. om varerne virkelig er transporteret til en anden 
medlemsstat - uden reel mulighed for at efterprøve dem. 
I øvrigt er det nuværende system uegnet med hensyn til udviklingen i den mest 
dynamiske del af den europæiske økonomi og verdensøkonomien, det være sig for 
eksempel internationale tjenesteydelser, som undgår eller i stadig højere grad kan 
undgå at blive belagt med moms for forbrug i Fællesskabet. Den nuværende lovgivning 
er således ikke i stand til at sikre en korrekt beskatning på sådanne områder som f.eks. 
telekommunikation, hvor den teknologiske udvikling foregår meget hurtigt. Endvidere 
forholder det sig sådan, at en række aktiviteter, som tidligere udelukkende blev 
varetaget af offentlige tjenester, mere og mere overtages af private virksomheder. De 
undtagelser, der har været gældende for den offentlige sektor, er derfor forældet og 
giver anledning til konkurrencefordrejninger, som i stadig større grad hæmmer både den 
offentlige og private sektor. 
1.3 Forskelle mellem medlemsstaterne 
Som følge af den måde, hvorpå det fælles momssystem blev indført (direktiver, der giver 
medlemsstaterne mange beføjelser og muligheder), har der lige fra begyndelsen været 
forskelle i den måde, hvorpå det anvendes. Virkningen af disse forskelle er imidlertid 
blevet forstærket gennem det forhold, at virksomhederne nu i højere grad konfronteres 
med lovgivningen - og frem for alt den måde hvorpå den anvendes - i andre 
medlemsstater end den, hvor de er etableret eller udøver deres sædvanlige aktiviteter. 
De forskelle i medlemsstaternes anvendelse af det fælles momssystem, som efterhånden 
betragtes som den mest ødelæggende hindring inden for det indre marked, har flere 
forskellige årsager: særordninger, muligheder og beføjelser i henhold til direktivet (66), 
midlertidige eller foreløbige undtagelser, som ikke er afskaffet, andre undtagelser, som 
er godkendt af Rådet (ca. 130), mangelfuld gennemførelse eller forskellige fortolkninger 
af de fælles bestemmelser. 
Dette fører til en særdeles kompleks situation, hvor der ikke er nogen som helst juridisk 
sikkerhed for de fleste virksomheder. Dette udgør i sig selv endnu en form for 
hindring for de tværnationale økonomiske aktiviteter og derfor giver anledning til en 
lang række forpligtelser for virksomhederne, som i dag skal have et indgående kendskab 
til lovgivningen i de 15 medlemsstater for at kunne operere i Fællesskabet. 
Endvidere udnyttes disse forskelle af virksomheder gennem skattetænkning, hvilket 
bidrager til at fordreje enhver form for loyal konkurrence på det indre marked 
(problemerne i bil-leasingsektoren er et eksempel herpå). 
10 
1.4 Kritik fra virksomhedernes side 
På den konference om det endelige fremtidige system, som Kommissionen afholdt i 
juni 1994, blev der klart givet udtryk for ønsket om en indgående drøftelse af metoder, 
der kan tjene til at sikre en generel og effektiv forbedring i forhold til det nuværende 
system. 
Kommissionens tjenestegrene har desuden modtaget et ikke ubetydeligt antal henven­
delser fra erhvervskredse, som dels giver udtryk for deres utilfredshed med det 
nuværende momssystem og dels beskriver deres håb til det nye momssystem. 
Det kan konstateres, at ca. 80% af de erhvervsdrivende går ind for, at den nuværende 
overgangsordning skal erstattes med et endeligt momssystem. 
De samme erhvervsdrivende går i stort omfang (85%) ind for en harmonisering af 
medlemsstaternes lovgivning, navnlig på følgende områder: opkrævningsprocedurerne 
og angivelsesforpligtelser (74%), retten til fradrag (52%), momssatser og fritagelser 
(43%). De fleste beklager desuden de forskelle i anvendelsen, som de konstaterer på 
nuværende tidspunkt. 
Disse presserende ønsker illustrerer den utilfredshed, som det nuværende system giver 
anledning til, idet erhvervslivet ofte opfatter det som en hindring for udvidelsen af deres 
økonomiske aktiviteter til hele Fællesskabets område. 
1.5 Konklusion 
Den samlede virkning af de vanskeligheder, der er forbundet med det nuværende system, 
har nået et omfang, der ikke længere kan passere upåagtet, og som foruden at påvirke 
virksomhederne, forbrugerne og afgiftsmyndighederne udgør en stor hindring for den 
europæiske økonomis konkurrenceevne. 
11 
Konsekvenser for virksomhederne 
nødvendighed af at kende den konkrete lovgivning, der gælder i de forskellige 
medlemsstater, hvilket kan vise sig at være en uoverstigelig hindring for SMV; 
diskriminering mellem indenlandske transaktioner og transaktioner inden 
for Fællesskabet. Dette går stik imod EU's andre politikker, hvor fællesskabs­
retten garanterer alle europæiske virksomheder lige adgang, mens moms­
systemet medfører en række ikke ubetydelige barrierer i forbindelse med f.eks. 
offentlige kontrakter; 
juridisk usikkerhed som følge af de overvejelser, som sælgerne skal gøre sig for 
at finde ud af, om og hvor de skal beskatte deres salg. Dette udsætter dem til 
stadighed for den finansielle risiko, der kan opstå i tilfælde af, at afgifts­
myndighederne har en divergerende opfattelse. Derved kommer virksomhederne 
til at betale prisen for at bevare de forskellige medlemsstaters ret til selv at 
bestemme; 
store omkostninger, som er særlig belastende for SMV, og som står i vejen for 
realiseringen af alle forventede fordele ved det indre marked (bl.a. med hensyn 
til stordriftsfordele): 
de transaktioner, der gennemføres i en anden medlemsstat end den, hvor 
virksomheden er etableret, forbliver mere bekostelige for virksomheden end de 
rent indenlandske transaktioner. Det kan bl.a. skyldes, at de skal søge hjælp hos 
en fiskal repræsentant (de gennemsnitlige omkostninger kan ifølge visse 
overslag være 5 eller 6 gange højere end omkostningerne ved en indenlandsk 
transaktion); 
selve anvendelsen af overgangsordningen giver anledning til omkostninger, der 
ifølge visse virksomheders vurderinger kan udgøre indtil 20% af deres samlede 
skatteomkostninger. 
Konsekvenser for forbrugerne 
væsentlig begrænsning i deres frihed til at gøre indkøb på de markedsvilkår, 
der gælder i andre medlemsstaten deres indkøb i andre medlemsstater vil være 
underlagt beskatningen i oprindelses- eller bestemmelseslandet afhængig af 
sådanne faktorer som sælgerens omsætning i deres land, arten af de købte varer 
(f.eks. nye transportmidler) eller det forhold, at de selv påtager sig at organisere 
transporten til deres eget land; 
manglende mulighed for at udnytte alle de fordele, som det indre marked 
burde give demi de vanskelige betingelser, der gælder for deres indkøb uden 
yderligere forpligtelser i en anden medlemsstat (de skal selv tage derhen, selv 
organisere transporten eller selv sørge for at betale moms på 
bestemmelsesstedet), tilskynder forbrugerne til at opgive disse til fordel for 
indkøb i deres eget land. Dette bidrager til at opretholde markedsopsplitningen 
og konkurrencebegrænsningerne, hvilket resulterer i, at der stadig er store 
forskelle mellem priserne i de forskellige medlemsstater. 
12 
Konsekvenser for myndighederne 
tab af selvbestemmelse med hensyn til kontrollen: forsvaret af den nationale 
selvbestemmelsesret gennem et afgiftssystem, der sikrer en direkte fordeling af 
momsindtægterne mellem medlemsstaterne, fører gradvis til et reelt tab af 
afgiftsmæssig selvbestemmelse for den enkelte medlemsstat. Opdelingen af 
momspligtige personers aktiviteter mellem de forskellige medlemsstater gør det 
nemlig umuligt for den enkelte medlemsstat at sikre en global kontrol med en 
virksomheds aktiviteter og vurdere berettigelsen af de foretagne fradrag; 
mulighed for skattemæssig svig og unddragelse: 
omsætningen af afgiftsfritagne varer mellem medlemsstaterne kan fremme 
udviklingen af "sorte markeder": for så vidt angår samhandelen mellem 
medlemsstaterne udgør de pågældende afgiftsbeløb 100 mia. ECU om året; 
den aktuelle kompleksitet tilskynder virksomhederne, som afskrækkes af de 
omfattende forpligtelser og omkostninger, til ikke at angive deres aktiviteter 
eller angive dem dér, hvor det er forbundet med færrest mulige omkostninger. 
Der opstår endvidere en følelse af mangel på effektiv kontrol, hvilket er 
særdeles skadeligt for afgiftssystemet; 
indvirkning på momsindtægterne: en forkert anvendelse af beskatnings­
reglerne eller omgåelse af disse gennem skattetænkning kan føre til en reduktion 
af medlemsstaternes indtægter, eller endog til flytning af aktiviteter til 
tredjelande for helt at undgå fællesskabsmoms. 
Disse vanskeligheder er så fundamentale, at de ikke kan løses inden for de nuværende 
rammer. Forenklingsbestræbelseme har nået deres grænse, og det er nu nødvendigt at 
tage fat på årsagen til problemerne, som direkte skyldes visse principielle valg foretaget i 
fortiden for at tage hensyn til eksistensen af nationalstater omgivet af en grænse. 
For ikke at give anledning til den samme kritik som det nuværende system og for fuld­
stændig at opfylde målsætningerne for det indre marked skal det nye momssystem 
opfylde følgende kriterier: 
• det skal afskaffe opsplitningen i 15 afgiftsområder; 
• det skal være enkelt og moderne for at kunne tage udfordringerne fra det 21. 
århundrede op; 
• det skal sikre en ensartet behandling af alle transaktioner, der foretages i 
Fællesskabet; 
• det skal garantere sikkerheden og kontrollen med beskatningen for derved at 
sikre, at indtægtsniveauet fra momsen bevares. 
13 
2. DET FORESLÅEDE SYSTEM 
Et sådant fælles momssystem kan naturligvis kun defineres på basis af traktatens 
overordnede mål, specielt de mål, der drejer sig om økonomisk integration og konver­
gens, således som de kommer til udtryk i begrebet indre marked. 
I den sammenhæng må det fælles momssystem sikre, at momsen far karakter af en 
virkelig fællesskabsafgift, som passer ind i et indre marked, hvor indenlandske leverancer 
og leverancer inden for Fællesskabet behandles på samme måde. Dette er en uomgæn­
gelig følge af ønsket om at skabe et "fælles marked med sunde konkurrenceforhold, som 
fungerer som et ægte enhedsmarked", der har været det endelige mål lige siden 
vedtagelsen af første momsdirektiv. 
2.1. Systemets hovedtræk 
2.1.1. Afskaffelse af enhver sondring mellem indenlandske leverancer og EU-
leverancer 
Det indre marked må fungere på samme vilkår og på samme måde som et indenlandsk 
marked. Det gælder i særdeleshed på momsområdet. Virksomhederne må kunne operere 
i alle medlemsstater. Det nye fælles momssystem må sikre, at ingen økonomisk aktivitet 
er vanskeligere at udøve i en medlemsstat frem for en anden, og at alle indkøb kan 
foregå på samme vilkår overalt i Fællesskabet. Samtidig må en transaktion, der 
implicerer flere medlemsstater, ikke kunne afføde flere forpligtelser end transaktioner 
gennemført i en og samme medlemsstat. Alt andet ville påføre de europæiske 
virksomheder alt for byrdefulde omkostninger. 
Afskaffelsen af sondringen mellem indenlandske leverancer og leverancer inden for 
Fællesskabet skal sikre, at virksomhederne kun skal anvende to momsordninger - nemlig 
en for transaktioner med tredjelande og en for transaktioner inden for Fællesskabet. 
Derved opnås en væsentlig forenkling, der vil komme både virksomhederne, 
forbrugerne og afgiftsmyndighederne til gode, og som falder helt i tråd med de 
konklusioner, Rådet har draget med hensyn til forudsætningerne for overgangen til det 
endelige system. 
2.1.2. Beskatning af alle transaktioner gennemført inden for Fællesskabet 
Når først princippet om, at alle transaktioner udført inden for Fællesskabet skal 
behandles ens, er slået fast, må det sikres, at systemet er såvel enkelt som effektivt. Det 
må også slås fast, at beskatning af alle transaktioner gennemført inden for Fællesskabet 
må være hovedreglen frem for alle de fritagelser, der for øjeblikket gælder for 
transaktioner mellem forskellige medlemsstater. Denne fremgangsmåde vil gengive 
momsen den objektive karakter, som den gradvis har mistet, og den indebærer en 
skærpelse af to af de vigtigste træk ved momsen : 
14 
betaling i flere led, hvilket gør afgiftssystemet selvkontrollerende; 
klar fordeling af ansvaret mellem sælger (korrekt fakturering af den skyldige 
moms) og køber (korrekt dokumentation for den fratrukne moms). 
Disse egenskaber garanterer desuden de fordele i relation til sikkerhed og kontrol, 
momsen har i forhold til andre forbrugsafgifter (f.eks. detailsalgsafgifter), og som bliver 
større, jo højere afgiftssatsen er. Det er også en væsentlig del af forklaringen på, hvorfor 
langt de fleste OECD-lande har indført moms, og hvorfor også Den Europæiske Union 
valgte at indføre den. Det er derfor nødvendigt at få afskaffet den hidtidige 
fremgangsmåde med momsfritagelse/momsning i samhandelen mellem medlems­
staterne. 
Det vil stemme helt overens med princippet om, at alle transaktioner gennemført inden 
for Fællesskabet beskattes i oprindelseslandet. Der er nu kun tilbage at drage 
konsekvenserne heraf i de ordninger, der skal indføres for at iværksætte dette princip, 
specielt hvad angår fastlæggelsen af, hvor afgiften skal erlægges. 
2.2. Systemets hovedelementer 
2.2.1. Kun ét beskatningssted - med heraf følgende forenkling for virksom­
hederne 
Erfaringerne med overgangsordningen har vist, at så længe beskatningsordningen 
tvinger virksomhederne til at henføre deres salg til det sted inden for Fællesskabet, hvor 
det anses at have fundet sted, vil der ikke kunne opnås nogen virkelig forenkling, og der 
vil ikke være tale om noget ægte indre marked. Det ville være utænkeligt at kræve, at 
f.eks. en fransk virksomhed skulle angive, hvad den har solgt i alle de byer i Frankrig, 
hvor den har kunder. I realiteten er dette dog netop, hvad for øjeblikket kræves, hvis 
samme virksomhed f.eks. beslutter at sælge sine varer i Køln eller udføre byggearbejder i 
Rom. På nationalt plan følger medlemsstaterne den meget sunde regel, at en 
momspligtig person kun skal registreres én gang, og det er der meget gode grunde 
til: 
det er lettere for virksomhederne, der kan opfylde deres forpligtelser 
(angivelse og betaling af afgiften) og udøve deres rettigheder (fradrag) på et og 
samme sted; 
det er lettere for forbrugerne, der uden vanskeligheder kan købe hos den 
sælger, de selv ønsker; 
det er lettere og mere effektivt for afgiftsmyndighederne, der kan føre en 
samlet kontrol med den momspligtige persons samlede virksomhed og de 
fradrag, der er foretaget i forbindelse hermed. 
15 
Kommissionen er overbevist om, at det også er den fremgangsmåde, der bør følges på 
Fællesskabsplan, og at en virksomhed derfor bør afgiftsberigtige alle sine 
transaktioner inden for hele Fællesskabet på et og samme sted. Der skal således 
ikke længere foretages nogen sondring, alt efter i hvilken medlemsstat transaktionerne 
gennemføres. Det indebærer også, at fradragsretten nødvendigvis udelukkende kan 
udøves på dette sted. 
Eftersom afgiftsopkrævning og afgiftsfradrag således kommer til at henhøre under en 
enkelt afgiftsmyndigheds kompetence, bliver det også lettere at føre en effektiv kontrol 
med, om afgiften er korrekt opkrævet, men det kræver dog et snævert samarbejde 
mellem de 15 nationale myndigheder. 
2.2.2. Bortfald af den direkte tildeling af momsindtægter via beskatningssystemet 
Ethvert system, der giver mulighed for i en medlemsstat at fradrage en moms, der er 
blevet opkrævet i en anden medlemsstat, bevirker en flytning af de momsindtægter, der 
opkræves direkte af hver medlemsstat. 
Allerede i 1987 overvejede Kommissionen at indføre en udligningsordning for at fa 
omfordelt indtægterne i tilfælde af sådanne forskydninger efter ændringen i beskatnings­
systemet. 
Da Rådet i 1994 fastlagde de vigtigste forudsætninger for overgangen til den endelige 
ordning, insisterede det på, at denne ændring ikke førte til "lavere afgiftsindtægter for 
medlemsstaterne". 
Det system, Kommissionen går ind for, går ud på at skabe et afgiftsfællesskab og 
indebærer, at den direkte tildeling af momsindtægter via beskatningssystemet opgives, 
og gør det dermed også nødvendigt at indføre en omfordelingsordning. 
I den forbindelse vil Kommissionen gerne understrege, at en omfordeling af moms­
indtægterne mellem medlemsstaterne under ingen omstændigheder bør ske på 
basis af oplysningerne i de momspligtige personers momsangivelser. Det ville være i 
strid med princippet om, at der kun skal findes ét beskatningssted for hver virksomhed, 
eftersom det ville bevirke, at der igen skulle føres kontrol med de fysiske 
varebevægelser. Desuden ville det også kræve, at der blev sondret mellem leverancer i 
indlandet og leverancer inden for Fællesskabet, hvilket ville være i strid med det 
grundlæggende princip om, at indenlandske transaktioner og fællesskabstransaktioner 
skal behandles ens. Den forenkling, der opnås ved at afskaffe denne sondring, ville gå 
tabt, hvis virksomhederne med henblik på en sådan omfordeling fortsat skulle 
identificere transaktioner med andre medlemsstater i deres momsangivelser. Enhver 
ændring af den måde, hvorpå indtægterne tildeles, må derfor baseres på andre 
oplysninger end dem, virksomhederne giver i deres momsangivelser. 
I de ovennævnte konklusioner understregede Rådet momsens karakter af almindelig 
forbrugsafgift. Kommissionen finder derfor, at den bedste måde at bestemme disse 
indtægter på må være at opgøre dette forbrug på et statistisk grundlag, eftersom 
den enkelte medlemsstats momsindtægter svarer til det momspligtige forbrug, der 
har fundet sted på dens område. 
16 
Ved at se på forbrugssiden i nationalregnskaberne, input- og outputtabeller og andre 
oplysninger (statistiske undersøgelser, årsrapporter osv.) er det muligt at få et godt 
billede af det årlige forbrug i de forskellige økonomiske sektorer - den private sektor og 
statssektoren - opdelt på funktioner og med angivelse af mere detaljerede tal. Der 
foreligger normalt også sådanne oplysninger for andre sektorer og delsektorer såsom 
private, almennyttige institutioner, kreditsektoren, forsikringsselskaberne, sundheds­
sektoren osv. 
Disse forbrugstal må renses for alle de dele, der repræsenterer transaktioner, som ikke er 
underlagt moms, selv om de indgår i det endelige forbrug. Det betyder, at de tal for 
undergrundsøkonomien, som er medregnet ved opgørelsen af BNP, må trækkes fra. Når 
det er gjort, vil de statistiske tal for forbruget i princippet svare til beskatningsgrundlaget 
(det momspligtige beløb for de underliggende transaktioner), der - i henhold til det 
princip om bestemmelsessted, der lægges til grund ved fordelingen af indtægterne - vil 
afføde momsindtægter i den medlemsstat, der foretager beregningen. Det er således 
muligt at klassificere de sektorer og delsektorer, der opereres med i nationalregnskabet, 
på grundlag af, hvordan de behandles i momsmæssig henseende (undtagne sektorer, 
fritagne sektorer med eller uden fradragsret, normal momssats, reduceret momssats). På 
basis af den pågældende vejede momssats kan de teoretiske momsindtægter i det 
pågældende land beregnes. 
Hver medlemsstats andel af de samlede teoretiske momsindtægter i samtlige medlems­
stater lægges til grund som fordelingsnøgle for de samlede momsindtægters fordeling 
mellem medlemsstaterne. 
I praksis vil denne ordning med makroøkonomisk omfordeling af medlemsstaternes 
momsindtægter let kunne indføres ved at følge samme beregningsmåder som for EU's 
egne momsindtægter. 
Af hensyn til medlemsstaternes budgetsituation vil Kommissionen lægge særlig vægt på 
at sikre, at de mekanismer, der indføres, giver medlemsstaterne garanti for, at de får 
deres momsindtægter i rette tid, uden at skulle vente på, at det endelige resultat bliver 
udregnet på basis af de statistiske data. 
Med en sådan ordning opnås en langt mere korrekt og fuldkommen fordeling af 
momsindtægterne på basis af hele det endelige forbrug i hver medlemsstat, end den 
nugældende ordning sikrer. 
Selv om princippet om, at afgiften opkræves i oprindelseslandet, kun har ret begrænset 
udbredelse i dag på grund af de gældende særordninger, har det dog allerede ført til 
visse omrokeringer af indtægter mellem medlemsstaterne, uden at det har været anset 
for nødvendigt med en udligning. Skærpelsen af princippet om, at momsindtægterne 
tilfalder forbrugslandet, vil være med til at stabilisere momsprovenuet i alle 
medlemsstaterne. 
17 
2.3. Konsekvenser 
I det øjeblik, hvor en virksomhed skal betale moms af alle sine økonomiske aktiviteter i 
en og samme medlemsstat, er det absolut nødvendigt med en omfattende harmoni­
sering af beskatningsmekanismerne, hvis momsen skal virke så ensartet, som 
virksomhederne kræver. Og hvis den fortsat skal virke konkurrenceneutralt, er det også 
nødvendigt med en vis harmonisering af momssatserne.. I øvrigt er der uafhængigt af 
den foreslåede ordning behov for en gennemgribende modernisering af systemet for at 
opfylde de krav, der stilles i det 21. århundrede. 
2.3.1. Harmonisering 
Harmonisering af satserne 
Harmoniseringen af momssatserne må vurderes i lyset af, hvad der er nødvendigt for at 
undgå konkurrencefordrejninger, som vil være aldeles uacceptable i Fællesskabet. 
For et af de vigtigste træk ved momsen er, at den principielt er konkurrenceneutral. At 
opretholde muligheden for, at der blev anvendt vidt forskellige momssatser i de enkelte 
medlemsstater, ville bringe denne neutralitet i alvorlig fare. Det ville også kunne påvirke 
virksomhedernes beslutninger om, hvor de vil placere sig, og være i strid med selve de 
principper, der ligger til grund for det indre marked. 
Desuden kan det ikke forventes, at medlemsstaterne uden videre vil acceptere et 
beskatningssystem, der kan være til store skade for deres egne virksomheder, når 
satserne ikke er harmoniseret tilstrækkeligt. 
Kommissionen agter derfor at tage fat på satsproblematikken på følgende vis. 
Med hensyn til normalsatsen vil en enhedssats være den bedste løsning til sikring mod 
enhver konkurrencefordrejning på grund af momsen og i særdeleshed sikre en enkel og 
ensartet administration af momsen inden for Den Europæiske Union. Det kan dog vise 
sig tilstrækkeligt at tilnærme satserne inden for et interval. 
Satsniveauet må fastlægges ved en politisk beslutning, der træffes under hensyn til 
medlemsstaternes generelle behov for tilstrækkelige indtægter, byrdefordelingen 
mellem de overordnede skatte- og afgiftskategorier (direkte skatter, indirekte skatter, 
socialsikringsbidrag) og de mellemsigtede finanspolitiske mål. 
18 
Spørgsmålet om satserne må derfor indgå i de mere overordnede overvejelser, der blev 
indledt på Rådets uformelle møde i Verona, vedrørende den generelle finanspolitik i 
medlemsstaterne og i Fællesskabet som helhed. I den sammenhæng behøver debatten 
ikke kun at omfatte spørgsmålet om, hvilke momssatser der kan sikre et momsprovenu 
svarende til det nuværende, men kunne også omfatte andre politiske overvejelser. Det 
kunne bl.a. overvejes via momsen at tilvejebringe de budgetmidler, der er nødvendige 
for at kunne nedsætte andre afgifter. 
Med hensyn til de reducerede satser er det af rent tekniske årsager nødvendigt at 
harmonisere deres antal og anvendelsesområde. Kommissionen mener stadig, at den 
tilsigtede forenkling af momsen forudsætter et begrænset antal reducerede satser. 
Andre harmoniseringsforanstaltninger 
Der er mange andre elementer i det fælles momssystem, som det også er absolut 
nødvendigt at harmonisere. Her kan bl.a. nævnes fradragsrettens omfang og udøvelse, 
fritagelser, afgiftsmæssig behandling af små virksomheder og andre særordninger. 
Selv om det hidtil har vist sig umuligt at opnå virkelige fremskridt på området, må det 
stå klart, at harmonisering af disse elementer er en nødvendig forudsætning for at kunne 
garantere en sund konkurrence og en tilstrækkelig ensartet administration af momsen 
inden for Fællesskabet. Sådanne faktorer er en væsentlig forudsætning for et enkelt og 
sikkert beskatningssystem. Desuden bør alle de valgmuligheder og fravigelser, det 
nuværende system giver mulighed for, også tages op til fornyet overvejelse. 
Kommissionen er imidlertid allerede nu overbevist om, at de forslag, der for øjeblikket 
ligger på Rådets bord, ikke kan danne grundlag for en kulegravning af alle disse 
spørgsmål i forbindelse med overgangen til det nye fælles momssystem. Disse forslag vil 
derfor blive trukket tilbage for at give plads til nye forslag, der specielt tager sigte på 
indførelsen af det nye momssystem. 
2.3.2. Ensartet administration 
Harmoniseringen af satserne og de øvrige elementer i det fælles momssystem vil være et 
klart skridt fremad. Men samtidig er det uomgængeligt nødvendigt at sikre en fælles 
fortolkning af lovgivningen. Med henblik herpå agter Kommissionen inden længe at 
fremlægge forslag om at omdanne Momsudvalget til et forskriftsudvalg og give 
Kommissionen beføjelse til at vedtage gennemførelsesbestemmelser til de retsakter, 
Rådet vedtager. 
Det bør desuden også overvejes, hvilken strategi der skal følges, både hvad angår 
retsaktstypen (direktiv/forordning) og i relation til beslutningsprocessen (enstemmig­
hed/kvalificeret flertal), for at nå frem til et virkeligt fælles og ensartet virkende 
momssystem. 
19 
2.3.3. Modernisering af den nugældende ordning 
På en lang række områder mærkes allerede i dag et behov for at tage det system, der 
blev fastlagt i TO'erne, op til fornyet overvejelse, hvad enten der er tale om de områder, 
der er undtaget fra beskatning (offentlig virksomhed, holdingselskaber mv.) eller om 
fritagelser gældende for visse aktiviteter af almen interesse (offentlige posttjenester, 
offentlige radio- og tv-selskaber mv.) eller for aktiviteter, hvor det er teknisk vanskeligt 
at opkræve moms (teletjenester, ejendomssektoren, finansielle tjenesteydelser og for­
sikring mv.). 
Desuden bør der tilstræbes skabt bedre overensstemmelse mellem Fællesskabets 
afgiftsområde og toldområde. 
Under alle omstændigheder må moderniseringen føre til, at momsens anvendelses­
område bliver så bredt som muligt. Det vil forudsætte en drøftelse af mulighederne 
for at udvide dens anvendelsesområde endnu mere ved at begrænse fritagelserne 
og alle de andre nuværende momsundtagelser. Det vil være nødvendigt at gøre 
momssystemet så neutralt, enkelt og sikkert som muligt, samtidig med at der tages 
hensyn til de virkninger, det eventuelt kan få for indtægternes fordeling. Det kan i øvrigt 
ikke på forhånd udelukkes, at der bliver mulighed for en global nedsættelse af 
momssatserne, uden at det ændrer noget ved indtægtsniveauet, eller endog for en 
udligning af virkningerne af en lavere beskatning af lønomkostningerne. 
Det vil ikke være let at gøre, og det kan kun ske i forståelse med de berørte aktører, men 
det ville være utænkeligt i det indre marked at lade hånt om de virkninger, som de valg, 
der træffes angående momsens anvendelsesområde, vil få i relation til neutralitet og 
konkurrenceevne. 
2.3.4. Administration, kontrol og opkrævning i det nye system 
Den betydelige forenkling, det foreslåede nye system vil give, vil også indebære en 
forenkling af momsens administration på tre planer: 
o For det første vil såvel afskaffelsen af den hidtidige sondring mellem 
indenlandske transaktioner og transaktioner inden for Fællesskabet som 
ophævelsen af undtagelserne mindske de muligheder for afgiftssvig, der for 
øjeblikket findes. 
o For det andet vil den omstændighed, at der kun vil findes én momskontrol­
instans, åbne mulighed for et bedre tilsyn med virksomheden og dermed en mere 
effektiv kontrol. 
o For det tredje vil afskaffelsen af momsfrie varebevægelser i samhandelen mellem 
medlemsstaterne eliminere den vigtigste kilde til momssvindel i samhandelen 
inden for Fællesskabet, som nævnt under punkt 1.5. ovenfor. 
Dette vil altsammen mindske myndighedernes administrative byrder og give dem 
mulighed for at sætte ressourcerne ind dér, hvor der er mest brug for dem. 
20 
Denne forenkling er imidlertid ikke kun en fordel for myndighederne, men vil også 
komme de momspligtige personer til gode. Når momsforenklingen mindsker myndig­
hedernes administrative byrder, må alle de forpligtelser, der påhviler de momspligtige, 
personer også tages op til fornyet overvejelse. Deres nuværende forpligtelser blev 
indført af hensyn til kontrol og opkrævning under det nugældende komplekse system. 
Ved indførelsen af et mere enkelt system må der ses nærmere på hver enkelt af disse 
forpligtelser og tages stilling til, om den stadig har en berettigelse. 
I den forbindelse må der også tages hensyn til, hvad de momspligtige personer med 
rimelighed kan forvente af afgiftsmyndighederne (som også har pligter over for de 
momspligtige). Enhver momspligtig person må i det mindste have ret til at blive grundigt 
informeret om sine forpligtelser, få pålagt moms korrekt og retfærdigt og ikke få sin 
erhvervsvirksomhed forstyrret. Det er også i afgiftsmyndighedernes interesse, at disse 
grundlæggende forpligtelser overholdes. 
Ved at overholde disse forpligtelser opmuntrer myndighederne også de momspligtige 
personer til frivilligt at overholde deres forpligtelser, hvilket gør det muligt at få frigjort 
ressourcer, som kan koncentreres om problemtilfældene. De momspligtige personers 
rettigheder (eller myndighedernes forpligtelser) bør på en eller anden måde nedfældes i 
Fællesskabslovgivningen. Hvis relationerne mellem den momspligtige person og 
myndigheden betragtes som et samlet hele - hvilket de bør - må myndighedernes 
forpligtelser over for de momspligtige personer og de momspligtige personers 
forpligtelser over for myndighederne også anskues under ét. 
Denne nyvurdering af det berettigede i disse forpligtelser set ud fra de byrder, der 
pålægges virksomhederne, hænger nøje sammen med fastlæggelsen af, hvilket mindste­
mål af forpligtelser det er nødvendigt at pålægge de momspligtige personer. 
Det nye system har desuden to vigtige konsekvenser for momsadministrationen: 
kollektivt ansvar og større vægt på samarbejde. 
Kollektivt ansvar 
I det nuværende system har hver enkelt medlemsstat ansvaret for administrationen, 
kontrollen og opkrævningen af momsen, der direkte tilflyder landets egen statskasse. 
Hver medlemsstat giver derfor sig selv de beføjelser og ressourcer, den finder 
nødvendige hertil. Det er klart, at ingen medlemsstat vil kunne undgå at samarbejde med 
de andre medlemsstater, således som det også foreskrives i Fællesskabslovgivningen. 
Men hovedansvaret for en effektiv administration af momsen i alle dens aspekter 
påhviler den enkelte medlemsstat. 
I det foreslåede system vil dette individuelle ansvar blive erstattet af et kollektivt ansvar. 
Alle medlemsstaterne får et kollektivt ansvar for de globale momsindtægter, der tilfalder 
dem som følge af det forbrug, der finder sted i deres land. Hvor effektivt den enkelte 
medlemsstat administrerer, kontrollerer og opkræver momsen, vil få direkte indflydelse 
på alle de andre medlemsstaters statsbudgetter. 
21 
Overgangen fra individuelt til kollektivt ansvar forudsætter imidlertid gensidig tillid 
mellem medlemsstaterne. Hvis hver medlemsstat er direkte afhængig af de andres 
handlinger, må den også kunne føle sig sikker på, at de andre varetager disse kollektive 
opgaver effektivt. 
Den gensidige tillid mellem medlemsstaterne må skabes på tre niveauer: beføjel­
serne, opgaverne og gennemførelsen. 
o Hver medlemsstat må kunne være sikker på, at alle de andre medlemsstater har de 
fornødne kontrol- og opkrævningsbeføjelser på det nationale plan. Det inde­
bærer, at de momspligtige personer må have et fælles mindstemål af fælles 
forpligtelser - det gælder specielt med hensyn til regnskabs- og oplysningspligt, der 
så vidt muligt må svare til almindelig praksis. Det bør defineres, hvad der skal forstås 
ved et "mindstemål". 
Ved fastlæggelsen af dette mindstemål er det imidlertid også vigtigt at værne om 
indtægterne og sikre, at de virksomheder, der overholder lovgivningen, ikke kommer til 
at lide under illoyal konkurrence fra virksomheder, der ikke overholder den. Det må i 
særdeleshed sikres, at kriminelle organisationer ikke kan udnytte forskellene mellem 
medlemsstaterne til at opnå ulovlige gevinster til skade for de lovlydige virksomheder. 
Dette mindstemål må således defineres under hensyn til nødvendigheden af at sikre, at 
der findes tilstrækkelige midler til at afsløre og skride ind over for afgiftssvig og 
afgiftsunddragelse. Sådanne foranstaltninger bør gælde på ensartet vis overalt i Fælles­
skabet, således at svindlerne ikke kan udnytte væsentlige forskelle i den indsats, der 
gøres for at bekæmpe svig. Som nævnt ovenfor, må overvejelserne omkring disse 
spørgsmål foregå i snæver sammenhæng med vurderingen af de forpligtelser, der bør 
påhvile de momspligtige personer. 
o Hver medlemsstat må kunne have sikkerhed for eksistensen af et tilstrækkeligt 
mindstemål af fælles kontrol- og opkrævningsforanstaltninger. Hvad der skal 
forstås hermed, må også defineres nærmere. 
o Endelig må hver medlemsstat have sikkerhed for, at den måde, hvorpå disse 
opgaver varetages, opfylder bestemte kvalitative fællesnormer. 
For at sikre denne kvalitet i varetagelsen af disse opgaver må der nødvendigvis være 
gennemsigtighed omkring den måde, hvorpå de enkelte medlemsstater udfører dem. De 
forvaltningssystemer og -værktøjer, medlemsstaterne benytter til at kontrollere, hvor 
effektivt deres egne regionale og lokale administrationer fungerer (resultatindikatorer og 
statistikker), bør derfor også anvendes på Fællesskabsplan. Hovedansvaret for denne 
kontrol må ligge hos Kommissionen med bistand fra et rådgivende udvalg bestående af 
repræsentanter for medlemsstaterne. 
Dernæst må varetagelsen af disse opgaver i hver medlemsstat vurderes i forhold til de 
fastlagte normer. Hvis det af vurderingen fremgår, at disse normer ikke er opfyldt, med 
den deraf følgende risiko for alle medlemsstaternes momsindtægter, bør disse tab 
udlignes via mekanismen med makroøkonomisk omfordeling af momsindtægterne. 
22 
Større vægt på samarbejde 
Det administrative samarbejde får en mere fremtrædende rolle at spille under det nye 
system. Selv om alle transaktioner i momsmæssig henseende finder sted i registrerings-
landet, kan det være, at de rent "fysisk" gennemføres i en anden medlemsstat. For at 
registreringslandet skal kunne føre kontrol med alle transaktionens aspekter, må også 
det fysiske aspekt kontrolleres. Det forudsætter et tæt samarbejde mellem registre­
ringslandet og det land, hvor transaktionen rent fysisk gennemføres. Det vil med andre 
ord være nødvendigt at få etableret et samarbejde mellem medlemsstaterne, der mindst 
svarer til det, der for øjeblikket foregår mellem forskellige administrative myndigheder i 
hvert enkelt land. 
Det nye kollektive ansvar vil virke som et vigtigt incitament for medlemsstaterne til at få 
dette samarbejde sat i værk. Hver medlemsstat vil i øvrigt have samme økonomiske 
interesse i at samarbejde frem for blot at koncentrere sig om sin egen administration. 
Desuden vil kontrollen og vurderingen af resultaterne i de enkelte medlemsstater også 
skulle omfatte spørgsmålet om, hvor godt de samarbejder. Der er imidlertid behov for 
initiativer på tre andre områder. 
For det første er der behov for en gennemgribende reform af de nuværende retlige 
rammer om den gensidige bistand og det administrative samarbejde. Det indebærer bl.a. 
en skærpelse af samarbejdsforpligtelserne og udtrykkelige bestemmelser om kontrol med 
resultaterne af dette samarbejde. Det er desuden nødvendigt at styrke samarbejdet om 
efterforskning og bekæmpelse af svindel og at sikre, at de strafferetlige sanktioner, der 
anvendes i medlemsstaterne, tilgodeser det nye system. Der er i særdeleshed behov for 
et indgående samarbejde mellem retsinstanserne i de enkelte lande. 
For det andet vil momskontrollen og momsopkrævningen under det nye system kræve 
fælles kontrolmetoder. Dette er nødvendigt for, at kontrol og opkrævning kan foregå 
lige så effektivt i en medlemsstat, hvor kun de fysiske aspekter ved en transaktion 
gennemføres, som i registreringslandet. Der blev allerede under overgangsordningen 
gjort forsøg på at udvikle sådanne kontrolmetoder. 
Desuden er det også nødvendigt at indføre nye samarbejdsværktøjer og -metoder. I 
den forbindelse skal infrastrukturerne og erfaringerne fra overgangsordningen, bl.a. 
momsinformationssystemet (VIES), spille en vigtig rolle. 
For det tredje må der inden for de nationale momsadministrationer skabes en ny 
samarbejdsånd baseret på en langt større gensidig forståelse og tillid. Før det nye 
systems ikrafttrædelse må der iværksættes et program til fremme af denne 
samarbejdsånd på basis af de hidtidige erfaringer. 
23 
HI. KONKLUSION: KOMMISSIONENS FORSLAG TIL ARBEJDSPRO­
GRAM 
Overgangsordningen indgiver medlemsstaterne den illusion, at de har bevaret deres 
fulde suverænitet med hensyn til fastlæggelsen af deres indtægter og den måde, 
momsen skal fungere på. Realiteten er, at systemets komplekse og subjektive karakter, 
dets manglende evne til at imødekomme nye økonomiske udfordringer og den 
divergerende måde, hvorpå systemet administreres, bidrager til at hæmme virksom­
hedernes konkurrenceevne, uden at give medlemsstaterne garanti for at få de 
indtægter, som de har krav på. 
Den ordning, Kommissionen foreslår, indebærer en samlet omlægning af det fælles 
momssystem og vil få gennemgribende konsekvenser for Fællesskabet i dets helhed og 
for hver enkelt medlemsstat. Den kræver, at medlemsstaterne går i gang med at 
harmonisere lovgivningerne i en grad, som hidtil aldrig har været overvejet foretaget 
inden for indirekte skatter og heller ikke på momsområdet, for at genskabe den 
økonomiske effektivitet i momssystemet. 
Det er ikke muligt at komme uden om at stille sig selv følgende spørgsmål: findes der 
reelt nogen anden måde at nå de mål, der er sat for det nye fælles momssystem og 
samtidig undgå de ovennævnte konsekvenser? 
Kommissionen er nået frem til den konklusion, at det ikke er muligt. Derfor er det ikke 
til at komme uden om en sådan harmonisering. For hvis de ovenfor beskrevne 
hovedelementer eller den deraf følgende nødvendige harmonisering opgives, vil det nye 
fælles momssystem under ingen omstændigheder kunne give sikkerhed for neutralitet og 
forebyggelse af risikoen for svig og tab af momsprovenu og samtidig repræsentere en 
grundlæggende forenkling af beskatningssystemet. Det ville få helt katastrofale følger. 
Ikke alene ville den nye ordning ikke kunne undgå at være behæftet med mange af den 
nuværende ordnings mangler (f.eks. divergerende administration), men den ville også 
skabe konkurrencefordrejninger til stor skade for den neutralitet, som netop er en af 
momsens vigtigste egenskaber. Det kunne få mange virksomheder til at flytte deres 
økonomiske aktiviteter til de lande, der har den mest favorable beskatningsordning, 
således at beskatningslandet ikke længere var det samme som forbrugslandet, hvilket 
ikke kan undgå at få indvirkning på de indtægter, der skal omfordeles mellem 
medlemsstaterne. Det ville være praktisk taget umuligt at få et system med beskatning i 
oprindelseslandet til at fungere. 
Konklusionen er, at det foreslåede momssystem er det eneste, der kan sikre, at det 
indre marked kan realiseres og fungere ordentligt på dette område og være med til 
at styrke de europæiske virksomheders konkurrenceevne på verdensplan. 
25 
Det er imidlertid et meget stort arbejde at få vedtaget alle de foranstaltninger, der er 
nødvendige for at overgå til det nye fælles momssystem, som Kommissionen har 
foreslået for at imødekomme de krav, der stilles på et ægte indre marked. I den 
sammenhæng, og i betragtning af det arbejde, der endnu står tilbage, vil det ikke være 
rimeligt på én gang og med en samlet forslagspakke at forsøge at løse både de 
øjeblikkelige problemer, som kræver en hurtig løsning, der er afpasset efter de 
nuværende realiteter (f.eks. beskatningsordningen for teletjenester), og gennemføre de 
andre bestemmelser, der skal til for hurtigt at få indført et regulært fælles 
momssystem baseret på beskatning i oprindelseslandet. 
Kommissionen har derfor valgt at opstille et arbejdsprogram med en tidsplan over 
forslag, der progressivt og gradvis kan føre frem til et fælles momssystem i det indre 
marked. 
Dette arbejdsprogram findes i bilag A. 
26 
BILAG A - KOMMISSIONENS ARBEJDSPROGRAM 
27 
1. INDLEDNING 
Indførelsen af det foreslåede nye fælles momssystem har betydelige konsekvenser for 
harmoniseringen af medlemsstaternes lovgivning på alle niveauer. Det må dog konstate­
res, at situationen kun har udviklet sig ganske lidt, siden Kommissionen fremsatte sine 
første forslag til det indre marked i 1987. 
Hoveddokumentet har klart vist, at den nuværende situation har negative konsekvenser: 
for Fællesskabet som helhed, der bremses i sine globale politikker; 
for medlemsstaterne, der står over for stadig større problemer med at kontrolle­
re, at afgiften anvendes på tilfredsstillende måde; 
for virksomhederne, der altid betaler prisen - ikke for et manglende Europa, 
men for, at der ikke findes noget egentligt fælles momssystem. 
Da der stadig mangler meget, har Kommissionen valgt at fastsætte følgende arbejds­
program med en etapevis overgang til det nye fælles momssystem. 
29 
2. FORSLAG TIL OVERGANGEN TDL DET NYE FÆLLES MOMS­
SYSTEM: FORELØBIG TIDSPLAN 
2.1. FØRSTE ETAPE 
Forberedende fase 
UDGANGEN AF 1996 
Forslag, der allerede er forelagt Rådet 
Kommissionen fremsatte den 20. december 1995 et forslag om 
• normalsatsen. 
Dette forslag indeholder en minimumssats på 15% og en maksimumssats på 
25%. Der er tale om allerførste etape i tilnærmelsen afsatserne. 
Det skal vedtages inden den 31. december 1996. 
Forslag, der endnu ikke er fremsat 
Kommissionen vil fremsætte et forslag om 
ændring afMomsudvalgets status. 
Det har vist sig, at dette rådgivende udvalg har sine begrænsninger. De 
retningslinjer, det selv med enstemmighed vedtager, er ikke retligt bindende, 
og aktørerne underrettes ikke systematisk om disse retningslinjer og om de 
emner, udvalget behandler. Det bør derfor omdannes til et forskriftsudvalg, 
der gennem udtalelser med kvalificeret flertal bistår Kommissionen med at 
gennemføre Fællesskabets momsforskrifter i overensstemmelse med 
artikel 2, procedure III, variant a) i Rådets afgørelse 87/3 73/EØF (den 
såkaldte komitologiafgørelse). 
forbedring af reglerne for gensidig bistand ved opkrævning. 
Dette indgår i fornyelsen af det eksisterende retsgrundlag for samarbejdet. 
Der er et presserende behov for en fornyelse af retsgrundlaget for 
opkrævning, da de nuværende regler ikke er tilstrækkelig effektive, ikke 
engang i forbindelse med overgangsordningen. Ændring af reglerne skal 
også ske under hensyntagen til de behov, som det nye momssystem vil stille. 
30 
program for udvikling af en ny samarbejdsånd. 
Behovet for at skabe en ny samarbejdsånd mellem medlemsstaterne på 
individuelt plan kræver, at der tages et nyt udgangspunkt med hensyn til 
såvel programmets omfang som dets mål. Kommissionen vil foreslå et 
program, der skal danne grundlag for udvikling af de midler og aktiviteter, 
der er nødvendige for at gøre samarbejdet til en realitet. Samarbejdsånden 
kan ikke skabes fra den ene dag til den anden, men må søges fremmet som 
led i forberedelserne til det nye system. 
2.2. ANDEN ETAPE 
Meddelelse om de grundlæggende valg og arbejdsprogrammet 
MIDTEN AF 1996: 
Fremlæggelse af nærværende dokument 
Kommissionen forelægger Rådet og Europa-Parlamentet: 
hovedlinjerne i sit planlagte nye fælles momssystem; 
det arbejdsprogram, den har fastlagt for at nå de således fastsatte 
mål. 
2.3. TREDJE ETAPE 
Generelle momsprincipper 
Første pakke med formelle forslag 
MIDTEN AF 1997 
Kommissionen fremlægger sine forslag til hovedprincipperne for, 
hvorledes momssystemet skal fungere, og systemets væsentlige 
karakteristika. 
Disse forslag, der skal tage hensyn til behovet for modernisering af de 
nugældende bestemmelser, vedrører: 
31 
fastlæggelse af afgiftens materielle anvendelsesområde, herunder 
nøjagtig definition af afgiftspligtige transaktioner (ensartet definition 
af levering af varer, begrebet præstation af tjenesteydelser, det 
forhold, at transaktionerne gennemføres mod vederlag mv). 
Aafgiftens geografiske anvendelsesområde vil blive nærmere fastlagt i 
fjerde etape; 
definition af begrebet momspligtig person (hvilket indebærer en 
revision af offentlige organers momsstatus, følgerne af fritagelse for 
afgiftspligt mv.); 
fastlæggelse aï afgiftsgrundlaget for afgiftspligtige transaktioner; 
fritagelser: opretholdelse eller afskaffelse og, under alle omstændig­
heder, harmonisering, konsekvenserne for fradragsretten mv.; 
fradragsret: betingelser for rettens opståen og brug, de nærmere 
procedurer, harmonisering af reglerne om at visse udgifter ikke er 
fradragsberettigede, pro rata-sats for fradrag (generel pro ratasats, 
reel udtagelse til en ikke-afgiftspligtig form for virksomhed), dvs. 
forholdet mellem transaktioner, der giver ret til fradrag, og trans­
aktioner der ikke giver en sådan ret (fritagne transaktioner eller trans­
aktioner, der falder uden for anvendelsesområdet). 
UDGANGEN AF 1997 
Kommissionen foreslår 
• anden etape for tilnærmelse af medlemsstaternes momssatser. 
2.4. FJERDE ETAPE 
Anvendelsesområde og beskatningssted 
Anden pakke med formelle forslag 
Hjørnestenen i forslagene til det nye fælles momssystem bliver en radikal ændring 
af beskatningsstedets rolle, idet det ikke længere skal tjene til at fastlægge 
afgiftens geografiske anvendelsesområde eller at fastlægge, hvilken af medlems­
staterne der skal have tildelt afgiftsprovenuet. 
32 
MIDTEN AF 1998 
Kommissionen fremsætter forslag vedrørende: 
afgrænsning af momsens geografiske anvendelsesområde; 
beskatningsstedet for de transaktioner, der falder ind under afgiftens 
anvendelsesområde; 
tilrettelæggelse af fællesskabskontrol med afgiftspligtige personer, 
der gennemfører afgiftspligtige transaktioner i Fællesskabet 
(forpligtelser, kontrolmetoder mv.). 
2.5. FEMTE ETAPE 
Omfordeling af indtægterne mellem medlemsstaterne og færdiggørelse af 
systemet som helhed 
Tredje pakke med formelle forslag 
Da afgiftssystemet ikke længere sikrer fordelingen af indtægterne mellem de 
forskellige medlemsstater, må der indføres en ad hoc-ordning, som på grundlag af 
de nødvendige statistiske foranstaltninger, der er taget, skal sikre, at medlems­
staterne far tildelt de indtægter, der svarer til forbruget på deres territorium. 
På dette endelige stadium bør det desuden undersøges, om særordningerne bør 
opretholdes (for små virksomheder, landbrugsbedrifter, brugte genstande, rejse­
bureauer mv.), og i givet fald hvilke særlige foranstaltninger der skal træffes eller 
harmoniseres i medlemsstaterne. Der skal desuden fastsættes foranstaltninger til 
overgang fra det nuværende afgiftssystem til det nye system med afgiftsbelastning 
i oprindelseslandet. Endelig skal den harmonisering af momssatserne, der blev 
påbegyndt i 1995, gå ind i sin endelige fase. 
UDGANGEN AF 1998 
Kommissionen fremsætter forslag vedrørende: 
en ordning for tildeling af afgiftsprovenuet; 
særordninger (afskaffelse, harmonisering); 
overgangsforanstaltninger. 
33 
MIDTEN AF 1999 
Kommissionen fremsætter forslag vedrørende: 
sidste etape i harmoniseringen afsatserne. 
34 

ISSN 0254-1459 
KOM(96) 328 endelig udg. 
DOKUMENTER 
DA 09 10 
Katalognummer : CB-CO-96-353-DA-C 
ISBN 92-78-06893-4 
Konteret for De Europæiske Fællesskabers Officielle Publikationer 
L-2985 Luxembourg