Udtalelse om Kommissionens hoeringsdokument: »Ground handling services (Serviceydelser under mellemlandinger)« (94/C 393/21)

Europa-Kommissionen besluttede den 27. januar 1994 under henvisning til EF-traktatens artikel 198 at anmode om Det OEkonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om Kommissionens hoeringsdokument: »Ground handling services (Serviceydelser under mellemlandinger)«.

Det forberedende arbejde henvistes til OESU's Sektion for Transport og Kommunikation, som udpegede A.M. von Schwerin til ordfoerer. Sektionen vedtog sin udtalelse den 20. juli 1994.

Det OEkonomiske og Sociale Udvalg vedtog paa sin 318. plenarforsamling af 14. og 15. september 1994, moedet den 14. september 1994, med et flertal af stemmer for og 2 hverken for eller imod, foelgende udtalelse.

1. Indledning

1.1. Kommissionen vedtog den 14. december 1993 et hoeringsdokument om »Ground handling services (Serviceydelser under mellemlandinger)« (SEK(93) 1896 endelig udg.), som GD IV (Konkurrence) og GD VII (Transport) havde udarbejdet i faellesskab.

1.2. Kommissionen finder anledning til at fremme liberaliseringen af serviceydelser under mellemlanding, fordi:

- den saerlige gruppefritagelsesordning i medfoer af artikel 85, stk. 3, i EF-traktaten udloeb i slutningen af 1992,

- en raekke flyselskaber kritiserer de manglende muligheder for at vaelge mellem flere leverandoerer,

- der indgives klager til Kommissionen af denne grund.

2. Baggrund - Situationen i EU's lufthavne

2.1. Serviceydelser under mellemlandinger omfatter alle serviceydelser, der praesteres i forbindelse med selve flyet, passagererne og fragten. De er meget forskellige og kan opdeles i 11 store kategorier:

1) administrativ bistand paa jorden og tilsyn

2) passagerbetjening

3) bagagehaandtering

4) haandtering af fragt og post

5) operationer paa standpladser

6) rengoering

7) braendstofpaafyldning

8) flyvedligeholdelse

9) flyveteknisk bistand og administration af flybesaetninger

10) lufthavnstransport

11) catering.

En lang raekke aktoerer er beskaeftiget inden for disse elleve omraader. Ud over teknikere og ingenioerer er der mange specialarbejdere, men ogsaa ufaglaerte medarbejdere.

2.2. I de tolv medlemsstater er der en rimelig mulighed for at vaelge mellem forskellige tjenesteydere paa landsiden. I de fleste europaeiske lufthavne har flyselskaberne saaledes selv kontrol over de tjenesteydelser, de tilbyder deres kunder. Paa luftsiden, d.v.s. bagage- og fragthaandtering, operationer paa standpladsen og lufthavnstransport, er der imidlertid store forskelle. Fem medlemsstater har liberaliseret disse ydelser i stoerre eller mindre grad og tilbyder allerede en vis mulighed for at vaelge mellem flere tjenesteydere i én lufthavn. I syv medlemsstater er der imidlertid ingen valgmulighed. Serviceydelserne drives af monopoler, hvoraf to indehaves af nationale lufthavne og fem af nationale flyselskaber.

Paa luftsiden kan man saaledes kun vaelge mellem flere konkurrerende tjenesteydere i nogle af de europaeiske lufthavne.

2.3. Som det er tilfaeldet med visse flyselskaber, er nogle af lufthavnene omfattet af aabne og skjulte stoetteforanstaltninger fra ejerens og/eller regeringens side.

Lufthavne ejes af enten stat, kommuner, private virksomheder eller kombinationer deraf.

Tjenesteydelserne praesteres i reglen af lufthavnsorganet, af flyselskaber, naar det drejer sig om deres egne fly (egen ground handling), eller af flyselskaber, der udfoerer ydelser for andre flyselskaber (ground handling ved tredjemand). I enkelte tilfaelde inddrages andre virksomheder.

Nogle lufthavne ejer selv deres jordarealer, mens andre maa betale for brugen. Lufthavne, som selv ejer jordarealerne, har konkurrencefordele og kan beregne deres afgifter paa et andet grundlag end de lufthavne, der ikke selv ejer jordarealerne. Ejere af jordarealer har andre finansieringsmuligheder (regnskabssystemet). Dette forhold indvirker paa omkostningsstrukturen og paavirker dermed konkurrenceevnen.

Hvis haandterings- og landingsafgifter skal kunne sammenlignes, forudsaetter det sammenlignelige betingelser. Dette krav er opfyldt, naar harmoniseringsniveauet er hoejt. Baade flyselskaberne og lufthavnene er kendetegnet ved store harmoniseringsunderskud. En yderligere harmonisering af de tekniske og sociale standarder er paakraevet. Det samme gaelder skatte- og miljoeomraadet.

Lufthavnenes rammebetingelser er meget forskellige. I princippet goer dette sig ogsaa gaeldende for lufthavnstransport. Kun faa lufthavne forestaar selv alle aktiviteter i tilknytning til lufthavnstransporten.

3. Kommissionens hoeringsdokument

3.1. Maalsaetningen med Kommissionens dokument er en ny ordning for markedet for serviceydelser under mellemlanding og indfoerelse af konkurrence paa disse markeder. Det grundlaeggende maal er i denne forbindelse kvalitetsydelser og et prisniveau, som alle kan acceptere.

Det anses for noedvendigt, at eventuelle tilfaelde af diskriminerende praksis, saaledes som det forekommer i nogle lufthavne, og deraf foelgende konkurrenceforvridninger undgaas.

3.2. Dette maal skal naas med en aabning af markederne.

Kommissionen foreslaar, at de nugaeldende juridiske og praktiske begraensninger skal bortfalde, saaledes at andre servicevirksomheder ogsaa faar adgang til markedet.

AAbningen af markedet skal stoettes af rammeforskrifter, som skal sikre, at det fungerer i overensstemmelse med konkurrenceprincipperne. Nationale forskrifter skal ikke vaere udelukket. De kunne isaer have til formaal at garantere en gnidningsloes benyttelse af infrastrukturerne samt opretholdelse af den driftsmaessige og generelle sikkerhed. Eventuelle nationale forskrifter skal dog respektere EF-reglerne.

3.3. Kommissionen gaar i sit dokument ud fra, at man paa grund af forskellene mellem de enkelte lufthavne kunne loese problemet ved at vaelge en differentieret fremgangsmaade med forskellige grader af markedsaabning. I den forbindelse maa man som overordnet maal prioritere passagerernes og brugernes interesser hoejest.

3.4. Kommissionen fastslaar, at en fordeling af investeringsomkostningerne er af stor betydning i forbindelse med markedsaabningen.

Det anses for rimeligt, at serviceyderne selv afholder alle de omkostninger, der er forbundet med serviceydelserne. Det kan vaere et problem at paalaegge lufthavnene de ofte betydelige investeringer, der skal foretages i bygninger til nye servicevirksomheder.

Det foreslaas, at alle servicevirksomheder skal deltage i finansieringen af alle investeringer, for eksempel ved at de paalaegges leje eller afgifter m.v. som betaling for adgangen til infrastrukturerne.

4. Generelle bemaerkninger

4.1. OESU bifalder i princippet Kommissionens bestraebelser for at sikre specielt passagererne en hurtig og effektiv service i de europaeiske lufthavne. Det er imidlertid vigtigt, at de enkelte europaeiske lufthavnes forskellige betingelser bliver specificeret og analyseret, inden loesningsforslag fremsaettes.

Det maa vaere Kommissionens opgave at goere rede for, hvilke lufthavne der har aabnet helt, delvist eller slet ikke for de forskellige servicekategorier.

OESU mener, at dette er en vigtig forudsaetning for at opnaa en fair markedsaabning.

4.2. Under det indledende arbejde med denne OESU-udtalelse kunne det konstateres, at begrebet liberalisering maa anvendes med forsigtighed. Det indebaerer aaben markedsadgang for en hvilken som helst aktoer, for eksempel alle flyselskaber, som selv oensker at praestere serviceydelserne. I OESU er der enighed om, at dette ikke er muligt, og at der maa soeges en loesning, hvor begreberne konkurrence og valgmuligheder bringes i samklang paa en realistisk maade.

4.3. OESU anser det for absolut noedvendigt, at der sondres mellem land- og luftsiden, naar der tales om liberalisering.

Liberaliseringsbestraebelser er vaesentligt lettere, naar det gaelder landsiden, og er, saa vidt vides, allerede gennemfoert i mange tilfaelde.

Navnlig paa luftsiden (standpladsen) er liberaliseringstiltag langt vanskeligere at gennemfoere paa grund af forskellige begraensninger. OESU mener, uden at stoette en fuld liberalisering af operationer paa standpladsen, at der et sted mellem den nuvaerende monopolsituation og den foreslaaede liberalisering er plads til en fornuftig aabning af markedet gennem indfoerelsen af anden og/eller tredje serviceydere. Dette vil give brugerne et valg mellem flere konkurrerende serviceydere. OESU er paa dette punkt enig med Kommissionen i, at der maa droeftes forskellige grader af markedsaabning som en mulig loesning.

4.4. OESU har under behandlingen af Kommissionens dokument droeftet nogle mulige foelger af en markedsaabning.

Det maa principielt konstateres, at lufthavnstransporten sikrer en stor del af lufthavnenes indtjening.

Alt afhaengigt af aendringernes omfang kan foelgende omraader blive paavirket:

a)

Finansiering af lufthavnsinvesteringer

Lufthavnene ejes i hovedsagen af lokale myndigheder og skal vaere selvfinansierende. Hvis lufthavnene mister en del af deres indtjening, vil det faa konsekvenser for infrastrukturfinansieringen i alle regioner omkring lufthavnene. Lufthavnene er livsnerven i et samlet oekonomisk omraade og er i mange henseender et vigtigt element i eksistensgrundlaget.

Omkostningerne til de investeringer, der kraeves i forbindelse med en markedsaabning, maa under alle omstaendigheder fordeles paa alle servicevirksomheder. I visse tilfaelde kan begraensninger med hensyn til disponibel kapacitet og plads samt mangler i den noedvendige koordinering kun mindskes eller fjernes ved hjaelp af store investeringer. Selv hvis omkostningerne fordeles retfaerdigt, vil denne faktor i mange tilfaelde goere det vanskeligt at aabne visse tjenesteydelser med henblik paa at oege konkurrencen.

b)

Sikkerhed

Luftsiden i lufthavnene er et sikkerhedsfoelsomt omraade. Det drejer sig om to former for sikkerhed: dels beskyttelse mod attentater (security) dels sikkerheden med hensyn til alle tekniske anlaeg.

Inden de ansatte maa arbejde i sikkerhedsomraadet, foretages der i princippet sikkerhedskontrol. Allerede nu forekommer det, at »eksterne« servicevirksomheder har paabegyndt deres arbejde inden for sikkerhedsomraadet, foer resultaterne af sikkerhedskontrollen foreligger. Ikke mindst passagererne, men ogsaa de ansatte i lufthavnen og i flyselskaberne, maa kunne forvente og har krav paa, at sikkerheden ikke tilsidesaettes af finansielle hensyn.

Hvis flere tjenesteydere opererer paa standpladsen, oeges sikkerhedsrisikoen.

Den hidtidige arbejdsdelingsform har betydet, at de ansatte i alle lufthavne er hoejt specialiserede. Kvalifikationsniveauet er meget hoejt. Derfor forekommer der heller ikke mange ulykker i praksis. Opretholdelse og forbedring af sikkerhedsstandarderne paa et hoejt niveau maa absolut saettes i hoejsaedet ved en nyvurdering af service under mellemlandinger.

c)

Beskaeftigelse

Af hensyn til et kontinuerligt arbejdsforloeb og isaer bemaerkningerne under punkt b) er det sikkert fornuftigt, at der er saa mange heltidsstillinger som muligt paa standpladsen.

Hvis der er flere forskellige serviceydere involveret, forekommer der oftere deltidsbeskaeftigelse og tilkaldetjenester og dermed ogsaa et lavere indkomstniveau.

Det kunne maaske mindske omkostningerne ved de tilbudte serviceydelser, men det ville ikke vaere en positiv udvikling ud fra et national- og samfundsoekonomisk synspunkt. Uanset hvilke overvejelser man goer sig for at nedbringe omkostningerne, har de ansatte i lufthavnene og flyselskaberne krav paa, at man tager deres arbejdspladser alvorligt.

OESU er under alle omstaendigheder af den opfattelse, at der i alle overvejelser maa tages hensyn til alle ansattes interesser.

d)

Miljoevirkninger

Lufthavnenes standarder er meget forskellige med hensyn til beskyttelse mod stoej og vandforurening samt med hensyn til bygningsreglementer. Ved anlaeg af lufthavnen Muenchen II anvendtes 10 % af de samlede anlaegsudgifter paa 8 milliarder DM, altsaa 800 millioner DM, til miljoeforanstaltninger.

Afhaengigt af ejerstrukturen kan der i visse tilfaelde stilles krav, som er mere vidtgaaende end den nationale lovgivning, navnlig naar befolkningstaetheden er meget stor i naerheden af lufthavnen. Af hensyn til hele luftfartssektorens fremtidssikring maa der ikke slaekkes paa miljoeforanstaltningerne. Offentlighedens tolerance er i forvejen meget lav, naar det drejer sig om drift og udvidelse af lufthavne.

e)

Kapaciteten

Paa luftsiden betyder muligheden af problemer med kapacitet, sikkerhed og overbelastning af luftrummet, at der noedvendigvis maa vaere passende kontrol med og en begraensning af antallet af tjenesteydere.

Servicebureauernes og flyselskabernes udfoerelse af egne og tredjeparts serviceopgaver merbelaster lufthavnenes infrastruktur og er aarsag til, at kapaciteten falder betydeligt i lufthavne med begraenset plads.

Heathrow tillader f.eks. ganske vist ikke praestation af egne serviceydelser, men i alt otte flyselskaber kan tilbyde en komplet vifte af serviceydelser i de fire terminaler. I de to af dem er der dog i praksis kun to selskaber, som er aktive. Lufthavnsadministrationen er af den opfattelse, at der er for mange servicevirksomheder, og vil gerne have antallet begraenset. Den mener, at maengden af udstyr og af transport- og stoettefaciliteter til luftsiden goer det meget vanskeligt at afvikle det samlede driftsforloeb paa en sikker og effektiv maade.

OESU finder, at dette er en meget vaesentlig erfaring, som man maa vaere opmaerksom paa, naar spoergsmaalet fremover tages op.

f)

Standpladsperioder

Standpladsperiodens laengde er af stor betydning for baade flyselskabernes og lufthavnenes kapacitetsplanlaegning og produktivitet. Naar der er flere serviceydere om lufthavnstransporten, er der behov for mere omfattende planlaegning og styring og derfor ogsaa mere tid.

Den rette tilrettelaeggelse af de forskellige serviceydelser under mellemlandinger skaber grundlag for konkurrence og er en vaerdifuld service for flyselskaberne og passagererne. En optimal udnyttelse af den begraensede plads og kortere ophold paa jorden kraever, at den overordnede kontrol fortsat varetages af lufthavnsorganet, efter at markedet er aabnet, og eksterne servicevirksomheder har gjort deres indtog.

5. Saerlige bemaerkninger - Juridisk grundlag

5.1. Kommissionen henviser i hovedsagen til artikel 85 og 86 i EF-traktaten, og specielt til artikel 85, stk. 3. Gruppefritagelser i henhold til disse bestemmelser udloeb med udgangen af 1992.

OESU bifalder den tidsplan for de videre droeftelser, Kommissionen bebuder i sin meddelelse om »Vejen frem for den civile luftfart i Europa« af 1. juni 1994 (KOM(94) 218 endelig udg.).

Kommissionen bebuder, at den i oktober-november 1994 vil forelaegge et direktivforslag om, hvordan man bedst kan sikre en ikke-diskriminerende, gennemsigtig og rentabel levering af lufthavnstjenester og hensigtsmaessig brugerdeltagelse i beslutningstagningen.

OESU gaar ud fra, at Kommissionen i det bebudede hoeringsdokument vil tage hoejde for resultaterne af saavel de bestilte undersoegelser som droeftelserne af det foerste hoeringsdokument.

5.2. Emnets principielle betydning kraever under alle omstaendigheder en inddragelse af de relevante organer. Man maa derfor sikre sig, at Raadet, Europa-Parlamentet og OESU inddrages.

6. Konklusion

Kommissionen er ogsaa selv klar over de restriktioner, der maa tages hensyn til i forbindelse med en nyordning af serviceydelser:

- pladsmangel,

- krav til sikkerhed og kontrol,

- tekniske problemer,

- infrastrukturinvesteringer,

- ekspeditionstid.

Paa en raekke punkter er der saaledes enighed med Kommissionen. Derfor er det ikke mindst vigtigt, at der bliver mulighed for at foretage en realistisk vurdering af eventuelle virkninger, inden beslutningerne traeffes. Spoergsmaalet er yderst kompliceret. Maalet, som er bedre service af hensyn til passagerer, virksomheder og ansatte, maa ikke fraviges af hensyn til en bestemt oekonomisk ideologi.

Efter indgaaende droeftelser og under henvisning til punkt 13. (»Unbundling«) i det nu foreliggende hoeringsdokument »Ground handling services (Serviceydelser under mellemlandinger)« foreslaar OESU, at det forud for det kommende direktivforslag undersoeges, om det er muligt at indfoere obligatorisk opdeling i lufthavnenes drift mellem den bestemmende myndighed og tjenesteyderne paa grundlag af artikel 87.

Bruxelles, den 14. september 1994.

Susanne TIEMANN

Formand for

Det OEkonomiske og Sociale Udvalg