Regionsudvalgets udtalelse om "En bedre fordeling og definition af kompetencen i EU"

(2003/C 73/16)

REGIONSUDVALGET HAR -

under henvisning til præsidiets beslutning af 14. maj 2002 om i henhold til EF-traktatens artikel 265, stk. 5, at udarbejde en udtalelse om dette emne og henvise det forberedende arbejde til Underudvalget for Konstitutionelle Anliggender og Styreformer i EU,

under henvisning til formandskabets konklusioner fra Det Europæiske Råd i Laeken den 14. og 15. december 2001 og navnlig Laeken-erklæringen om EU's fremtid,

under henvisning til EU's charter om grundlæggende rettigheder og navnlig præamblen heri,

under henvisning til Det Europæiske Konvents bidrag og navnlig CONV 47/02, CONV 50/02 og CONV 162/02 om kompetenceafgrænsningen og de retlige instrumenter,

under henvisning til Regionsudvalgets bidrag til Det Europæiske Konvent (CdR 127/2002 fin), der blev vedtaget den 4. juli 2002,

under henvisning til sin udtalelse af 13. marts 2002 om "Europa-Parlamentets udkast til betænkning om kompetenceafgrænsningen mellem Den Europæiske Union og medlemsstaterne" (CdR 466/2001 fin)(1),

under henvisning til forslag til udtalelse (CdR 119/2002 rev. 2) vedtaget den 4. oktober 2002 af Underudvalget for Konstitutionelle Anliggender og Styreformer i EU (ordfører: José Olivas Martínez (E-PPE), præsident for Generalitat Valenciana),

og ud fra følgende betragtninger,

Borgerne ønsker at få overblik over, hvem der gør hvad i EU, og stiller legitime krav om gennemsigtighed og forenkling af procedurerne.

Det er nødvendigt på EU-plan at anerkende den lovgivning, der allerede er fastlagt i selvstyrende områder og på regionalt plan.

Der bør indbygges fleksible mekanismer i EU's lovgivningsproces, så medlemsstaternes, regionernes og lokalsamfundenes forskelligartethed kan respekteres.

Regionsudvalget bør tildeles en aktiv rolle i kontrollen med overholdelsen af subsidiaritetsprincippet -

på den 47. plenarforsamling den 20. og 21. november 2002 (mødet den 21. november) med et flertal af stemmer for vedtaget følgende udtalelse.

1. Regionsudvalgets synspunkter

1.1. Regionsudvalget mener, at EU's nuværende mål, som de er nedfældet i traktaten, ikke alene skal bevares, men suppleres og styrkes. Det bør udtrykkeligt indføjes, at det er EU's mål at sikre principperne om frihed og demokrati, overholdelse af menneskerettighederne og de grundlæggende rettigheder samt retsstaten, respekt for kulturel, sproglig og regional mangfoldighed og udbredelsen af disse værdier i resten af verden.

1.2. Ligeledes bør målet om styrkelse af den økonomiske og sociale samhørighed udbygges med indføjelsen af territorial samhørighed som traktatens grundlæggende princip. De øgede forskelle, der er en konsekvens af udvidelsen, kræver en særlig indsats på dette område, ellers kan den politiske og økonomiske integration, som er EU's vigtigste mål, komme i fare.

1.3. Opfyldelsen af disse mål er en fælles opgave for EU's institutioner og de nationale, regionale og lokale myndigheder. I den forbindelse bør det samarbejdsprincip, som ligger implicit i EF-traktatens artikel 10(2), udtrykkeligt nævnes i den nye traktat.

1.4. Regionsudvalget anser det for nødvendigt, at der udformes mekanismer, som under iagttagelse af subsidiaritetsprincippet kan fremme overensstemmelsen mellem EU's forskellige politikker med udgangspunkt i grundlæggende horisontale mål såsom økonomisk og social samhørighed, miljøbeskyttelse og lige muligheder. Det må fastsættes i traktaterne, at alle EU's politikker skal tjene disse horisontale mål, således at opfyldelsen af dem kan kontrolleres af EF-Domstolen.

1.5. Hovedprincippet i kompetenceafgrænsningen i EU skal være, at enhver kompetence, som ikke er overdraget til EU, skal forblive hos medlemsstaterne. Dette princip er allerede medtaget i de nuværende traktater, men det er kun i EF-traktaten, at dette er udtrykkeligt nævnt.

1.6. Regionsudvalget understreger endnu en gang, at subsidiaritets- og proportionalitetsprincippet, som de er nedfældet i traktaterne, bør udbygges for at garantere konstitutionel respekt for regionernes og de lokale myndigheders kompetence. For at opnå en gennemsigtig kompetencefordeling og korrekt anvendelse af subsidiaritetsprincippet, må beslutningsprocedurerne endvidere ændres ud fra disse principper.

1.7. Nogle af de største hindringer for en passende kompetencefordeling er i virkeligheden manglen på et lovgivningshierarki og en klar klassificering af de regler, der skal anvendes, samt den manglende overholdelse af subsidiaritets- og proportionalitetsprincippet(3). Disse principper har til formål i højere grad at inddrage borgerne i beslutningsprocessen via medlemsstaterne, regionerne og kommunerne.

1.8. Princippet for tildeling af kompetence bør konsolideres. Der bør følgelig indføres et kompetencefordelingssystem, som er klart og let forståeligt. Endvidere bør den lovgivende og udøvende magt og kontrolbeføjelserne i EU afgrænses tydeligere. Principperne om adskillelse, balance og samarbejde mellem myndighedsniveauerne bør defineres i den nye forfatningsmæssige ramme.

1.9. Regionsudvalget går ind for, at EU får alle de beføjelser, som er nødvendige for at nå sine mål, og de bedst egnede instrumenter til at udføre sine opgaver (CdR 172/2002 fin, punkt 3.2). Det foreslår, at de tre søjler, som emneområderne er fordelt på, slås sammen, samtidig med at man bevarer en ad hoc-tilgang til lovgivningsprocedurerne og institutionernes kompetence. Rækkevidden af de instrumenter, der overdrages EU, bør afhænge af, om der er tale om enekompetence, konkurrerende, komplementær eller koordinerende kompetence.

1.10. Regionsudvalget ønsker at få styrket de politiske mål i unionstraktatens artikel 2:

- gennemførelse af en reelt fælles udenrigs- og forsvarspolitik ved f.eks. at tildele EU enekompetence på dette område, så EU får en mere betydningsfuld rolle på den internationale scene; dette forudsætter en integration af handels-, udviklings- og bistandspolitikken,

- etablering af et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed for de europæiske borgere med chartret om grundlæggende rettigheder som den vigtigste garant for disse rettigheder; EU's indvandrings- og asylpolitik bør være en reelt integreret politik, der på én gang tager hensyn til overholdelse af menneskerettighederne, bevarelse af EU's sociale samhørighed, bekæmpelse af illegal indvandring og udvikling af de lande, som indvandrerne kommer fra,

- konsolidering af den europæiske sociale og økonomiske model, hvor social og territorial samhørighed, et højt socialt beskyttelsesniveau og livskvalitet langt fra betragtes som uforeneligt med økonomiske fremskridt, men udgør forudsætningen for de enkelte regioners konkurrenceevne,

- en politik for bæredygtig udvikling i forbindelse med en bedre koordinering af miljøpolitikken, socialpolitikken og den økonomiske politik (CdR 127/2002 fin).

1.11. Regionsudvalget mener, som anført i tidligere udtalelser, at der med henblik på en bedre fordeling af kompetencen både bør tages højde for en ny kompetencefordeling og en tilbagegivelse af kompetence(4). I den forbindelse må man dog være opmærksom på, at borgerne gerne ser, at EU udvikler flere instrumenter til opnåelse af nogle af sine mål, herunder især skabelsen af et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed, og at EU befæster sin rolle på internationalt plan.

1.12. Regionsudvalget mener, at enhver kompetencefordeling til enhver tid skal overholde subsidiaritetsprincippet.

1.13. Regionsudvalget slår fast, at EU's kompetence først og fremmest er af lovgivningsmæssig art, og at den er baseret på de fastlagte mål. Ansvaret for omsættelse og gennemførelse påhviler hovedsageligt de nationale, regionale og lokale myndigheder, medmindre der indføres en begrundet undtagelse. Skønt traktaterne i enkelte tilfælde giver EU enekompetence, er det normalt de nationale, regionale eller lokale myndigheder, der skal tage sig af den endelige gennemførelse.

1.14. Overholdelsen af subsidiaritetsprincippet måles derfor også på baggrund af intensiteten af det valgte juridiske instrument. Rammebestemmelser og direktiver skal derfor a priori benyttes som de bedst egnede retlige instrumenter. På denne baggrund bør antallet af procedurer reduceres, ligesom der bør anvendes en terminologi, der svarer til gængse begreber i medlemsstaterne, som borgerne er bedre kendt med, nemlig lovgivning og rammelovgivning. Man bør kun skride til mere detaljeret regulering, når det er nødvendigt for at nå målet. Når lovgivningen er udarbejdet, skal der tages hensyn til subsidiaritetsprincippet ved udvælgelsen af det kompetente myndighedsniveau, der skal tage sig af omsætningen og gennemførelsen. Hvis man vælger i retsgrundlaget at overdrage kompetencen til omsætning til EU-institutionerne, skal det ligeledes motiveres klart med overholdelsen af de krav, som følger af subsidiaritetsprincippet.

1.15. I praksis er hverken artikel 5 eller protokollen, der er vedlagt Amsterdam-traktaten, blevet anvendt helt tilfredsstillende af flere grunde. Dels har Kommissionen undertiden misforstået sin politiske opgave, dels er artikel 5 uklart formuleret. Det er helt sikkert de regionale og lokale myndigheder, som har lidt mest under den utilstrækkelige anvendelse af subsidiaritetsprincippet.

1.16. Spørgsmålet om kontrollen med anvendelsen af subsidiaritets- og proportionalitetsprincippet og med kompetencefordelingen har givet anledning til en debat om, hvorvidt en forudgående politisk kontrol eller en efterfølgende retslig prøvelse ved EF-Domstolen er at foretrække. Regionsudvalget anser en retslig prøvelse for mest hensigtsmæssig, da det herigennem kan få en aktiv klageadgang. Den politiske kontrol med EU-lovgivningen tilkommer først og fremmest EU-institutionerne, men Regionsudvalget anerkender også de nationale, regionale og lokale parlamenters rolle i overvågningen af deres nationale regerings handlen i Rådet.

1.17. Hvis der indføres en efterfølgende retslig prøvelse, må der også fastlægges en ny appelprocedure med en opsættende virkning på retsakternes ikrafttræden. Denne procedure skal kunne indledes af Kommissionen, et betydeligt mindretal i Rådet, Europa-Parlamentet og Regionsudvalget. Der bør fastsættes en frist for rettens afgørelse på 30 dage, hvorefter enhver diskussion om, hvorvidt subsidiaritetsprincippet, proportionalitetsprincippet og kompetencereglerne er anvendt korrekt eller ej i den pågældende sag, må ophøre.

1.18. EU skal fortsat kunne reagere fleksibelt på de nye udfordringer. Imidlertid bør bestemmelser som dem, der findes i EF-traktatens artikel 95 og 308, præciseres i overensstemmelse med subsidiaritetsprincippet. Derigennem kan man bevare dynamikken i integrationsprocessen og således sikre mulighed for en fremtidig udvikling i kompetencefordelingen mellem EU og medlemsstaterne.

2. Regionsudvalgets anbefalinger

Gennemsigtighed og afgrænsning af kompetencen

2.1. Princippet om samarbejde mellem alle myndighedsniveauer bør være et af grundprincipperne i den fremtidige Unions funktionsmåde som et konkret udtryk for viljen til i fællesskab at realisere målene for den europæiske integrationsproces.

2.2. EF-traktatens artikel 5 bør udtrykkeligt nævne de subnationale (regionale og lokale) myndigheder.

2.3. Proceduren med fælles beslutningstagning skal anvendes på alle sager for at sikre Europa-Parlamentets deltagelse. Regionsudvalget bør i tilfælde af obligatorisk høring som fastlagt i traktaten inddrages i denne procedure lige fra starten.

2.4. Regionsudvalgets deltagelse bør også styrkes ved hjælp af et bindende instrument, som nødvendigvis skal have større rækkevidde end en simpel udtalelse; den kan f.eks. bestå i en opsættende vetoret eller en beføjelse til at tage lovgivningsinitiativer, som begrænses til de områder, som henhører under de regionale og lokale myndigheders kompetence, og hvorom Regionsudvalget obligatorisk skal høres, herunder især regelmæssige reformer af EU-politikken på områder såsom strukturfondene eller transport.

2.5. Hvad angår klassificeringen af kompetencen støtter Regionsudvalget Europa-Parlamentets forslag, som skelner mellem:

- EU's særskilte kompetence eller enekompetence, hvor det først og fremmest er EU-institutionerne, som har ansvaret.

- Delt kompetence, hvor ansvaret er fordelt mellem EU og medlemsstaterne (og - alt efter den interne fordeling i medlemsstaterne - mellem nationale, regionale og lokale myndigheder).

- Supplerende kompetence, hvor EU kun har kompetence til at supplere og støtte medlemsstaternes indsats, vedtage incitamenter eller koordinere medlemsstaternes politik. Der bør her skabes større klarhed gennem en bedre afgrænsning af EU's handlemuligheder for at beskytte medlemsstaternes og de lavere myndighedsniveauers særlige kompetence på områderne uddannelse, ungdomsanliggender, civilforsvar, kultur, sport, sundhedsvæsen, industri og turisme. I det tilfælde, hvor medlemsstaterne skønner, at det er nødvendigt inden for et af de områder, som berører den supplerende kompetence, at gøre brug af den åbne koordinationsmetode, bør denne ledsages af en egentlig parlamentarisk kontrol og involvere de subnationale beslutningsniveauer med handlingsbeføjelser på området.

2.6. Den nuværende fordeling af kompetencen ud fra de mål, der tilstræbes, bør efter Regionsudvalgets opfattelse opretholdes, og EU bør have beføjelse til at tage alle nødvendige midler i anvendelse for at nå disse mål. EU's handlemuligheder går derfor på tværs af kompetenceopdelingen. Dette system er nøgleelementet i EU's integration og skal vedblivende være det, forudsat at subsidiaritets- og proportionalitetsprincippet overholdes i den forbindelse.

2.7. En klarere kompetenceafgrænsning kan altså ikke klares med en udarbejdelse af et katalog eller en liste over kompetencen på konkrete områder, som kun vil illudere gennemsigtighed og ikke hjælpe borgerne til at få et bedre overblik, eftersom virkeligheden er meget svær at kategorisere, og regulering på ét område altid virker ind på andre. Desuden er kompetencen i praksis næsten altid delt (hvad enten den er konkurrerende, komplementær osv.).

Anvendelse og overholdelse: rammelovgivning og kontrolsystem

2.8. I overensstemmelse med subsidiaritetsprincippet bør der i højere grad anvendes rammebestemmelser for at give medlemsstaterne og i givet fald de regionale og lokale myndigheder mulighed for at tilpasse lovgivningen til deres særlige forhold.

2.9. Regionsudvalget mener, at en korrekt anvendelse af subsidiaritetsprincippet er af vital betydning for overholdelsen af principperne om lokalt og regionalt selvstyre. Dette princip bør derfor anerkendes i traktaten som udtryk for den grundlæggende rolle, de lokale og regionale myndigheder - som det laveste myndighedsniveau - spiller for tilnærmelsen af beslutningsprocessen til borgerne.

2.10. Problematikken omkring opgavefordelingen mellem EU og medlemsstaterne vedrører også udøvelsen af kompetencen. Da det er Kommissionen, som vedtager gennemførelsesbestemmelserne inden for områder, hvor de subnationale beslutningsniveauer har handlingsbeføjelser, bør repræsentanterne for de lokale og regionale administrationer også deltage i komitologiprocedurerne.

2.11. Regionsudvalget ønsker som institutionel repræsentant for de lokale og regionale myndigheder at spille en ledende rolle i kontrollen med overholdelsen af subsidiaritetsprincippet.

2.12. Regionsudvalget støtter forslaget om at oprette en særlig instans ved EF-Domstolen, som udelukkende skal have til opgave at overvåge anvendelsen af subsidiaritets- og proportionalitetsprincippet.

Konneksitetsprincippet og sikringen af fleksibilitet

2.13. Regionsudvalget understreger nødvendigheden af, at konneksitetsprincippet bliver overholdt, således at enhver opgave, som pålægges de regionale og lokale myndigheder, ledsages af de fornødne finansieringsmidler.

2.14. Regionsudvalget er enigt i, at den fleksibilitet, der er indbygget i EF-traktatens artikel 95 og 308 bør opretholdes. Dette forudsætter dog under alle omstændigheder Europa-Parlamentets godkendelse og høring af Regionsudvalget i spørgsmål af større territorial betydning.

2.15. Det pålægger sin formand at forelægge denne udtalelse for Det Europæiske Konvent, EU's formandskab, Rådet, Europa-Parlamentet samt Kommissionen.

Bruxelles, den 21. november 2002.

Albert Bore

Formand for

Regionsudvalget

(1) EFT C 192 af 12.8.2002, s. 31.

(2) "Medlemsstaterne træffer alle almindelige eller særlige foranstaltninger, som er egnede til at sikre opfyldelsen af de forpligtelser, som følger af denne traktat, eller af retsakter foretaget af Fællesskabets institutioner. De letter Fællesskabet gennemførelsen af dets opgaver. De afholder sig fra at træffe foranstaltninger, der er egnede til at bringe virkeliggørelsen af denne traktats målsætning i fare."

(3) Se præsidiets notat 47/02 af 15. maj 2002.

(4) Se Regionsudvalgets udtalelse om "Europa-Parlamentets udkast til betænkning om kompetenceafgrænsningen mellem Den Europæiske Union og medlemsstaterne" (CdR 466/2001 fin).