DA ECB -PUBLIC  
 
DEN EUROPÆISKE CENTRALBANKS UDTALELSE  
af 12. november 2021  
om forpligtelsen til at modtage kontantbetalinger  
(CON/2021/ 32) 
 
Indledning og retsgrundlag  
Den Europæiske Centralbank (ECB) modtog den 20. oktober 2021 en anmodning fra Finanstilsynet om en 
udtalelse om et forslag til lov om finansiel virksomhed, lov om kapitalmarkeder, lov om betalinger og flere 
andre love1 (herefter ”lovforslaget”).  
ECB's kompetence til at afgive udtalelse fremgår af artikel 127, stk. 4, og artikel 282, stk. 5, i traktaten om 
Den Europæiske Unions funktionsmåde og artikel 2, stk. 1, første, andet og tredje led, i Rådets beslutning 
98/415/EF2, da lovforslaget angår valutaforhold, betalingsmidler og Danmarks Nationalbank. I 
overensstemmelse me d artikel 17.5, første punktum, i forretningsordenen for Den Europæiske Centralbank 
er denne udtalelse vedtaget af ECB's Styrelsesråd.  
 
1. Formålet med og beskrivelse af lovforslaget  
1.1 Det foreslås i forordningsforslaget, at den såkaldte ”kontantregel”, hvoreft er betalingsmodtagere er 
forpligtede til at tage imod betaling med kontanter, reguleres. Sælgere er i henhold til den nuværende 
kontantregel forpligtede til at tage imod betalinger med kontanter ved fysisk handel undtagen i 
snævert definerede tilfælde. Sådanne tilfælde er fjernsalg, såsom internethandel og salg i 
selvbetjeningsautomater, der er undtaget fra kontantreglen. Derudover finder kontantreglen kun 
anvendelse i tidsrummet kl. 6- 20 i områder, hvor der er forhøjet risiko for røveri, forudsat at 
Finans tilsynet forinden er blevet underrettet om hensigten til ikke at anvende kontantreglen. 
Underrettelsesforpligtelsen  er udelukkende en administrativ foranstaltning og medfører ikke, at 
sælgeren får nogen godkendelse fra Finanstilsynet3. 
1.2 I lovforslaget foreslås det at begrænse kontantreglen ved at give betalingsmodtagere lov til at fravige 
kontantreglen for så vidt angår betalinger fra betalere, der ikke er forbrugere. I den forbindelse er det 
inden for parternes aftalefrihed at blive enig e om de anvendelige betalingsmidler. Ifølge 
 
1  Forslag til lov om ændring af lov om finansiel virksomhed, lov om kapitalmarkeder, lov om investeringsforeninger m.v. 
og flere andre love.  
2  Rådets beslutning 98/415/EC af 29. juni 1998 om de nationale myndigheders høring af Den Europæiske Centralbank 
om udkast til retsforskrifter (EUT L 189 af 3.7.1998, s. 42).  
3  Danske kroners status som lovlige betalingsmidler er fastsat i § 8, stk. 2, i lov om Danmarks Nationalbank (Lov nr. 116 
af 7. april  1936, som ændret ved lov nr. 166 af 13. april 1938, § 44 i lov nr. 88 af 15. marts 1939, lov nr. 67 af 15. marts 
1967, § 90 i lov nr. 174 af 30. april 1969 og § 16 i lov nr. 579 af 1. juni 2010) og § 4, stk. 1, i lov om mønter (Lov nr. 
1803 af 12. decembe r 2018).  Kontantreglen i lov om betalinger er således en særskilt lovbestemt forpligtelse.  
ECB -PUBLIC  
2 bemærkningerne til lovforslaget4 tilsigtes det med forslaget at afveje hensynet til ikke at pålægge 
erhvervsdrivende betalingsmodtagere unødige byrder og forbrugernes ret til at betale med kontanter. 
Derudover f inder begrænsningen kun anvendelse på en bestemt, individuel transaktion og derfor 
ikke eksempelvis i tilfælde, hvor betalingsmodtageren også sælger produkter eller tjenesteydelser til 
forbrugere. Det fremgår yderligere af bemærkningerne, at selv om danskerne bruger færre kontanter 
end tidligere, er der stadig er forbrugere, som har behov for at kunne betale kontant, hvorfor det er 
hensigtsmæssigt at beholde den generelle forpligtelse til at modtage betaling med kontanter. De 
hensyn anses imidlertid ikke som relevante for betalinger mellem erhvervsdrivende.  
1.3 Lovforslaget indeholder et yderligere forslag til at begrænse kontantreglen for så vidt angår 
betalingsmodtagere, der deltager i festivaler, byfester og andre lignende arrangementer af midlertidig 
karakt er5. For sådanne arrangementer kan modtagelse af kontanter nægtes, hvis følgende 
kumulative betingelser er opfyldt: a) arrangementet varer maksimalt 14 dage, b) arrangementet 
forekommer højst én gang årligt, c) arrangementet afholdes inden for et geografi sk afgrænset 
område med adgangskontrol og d) arrangøren af arrangementet har forud for forbrugerens tilmelding 
til arrangementet tydeligt oplyst forbrugeren om, at der ikke kan betales med kontanter. Hvis 
arrangementet ikke kræver tilmelding, skal det være tydeligt oplyst i markedsføringen af 
arrangementet. Den foreslåede regel medfører, at kontantreglen ikke finder anvendelse. Det betyder 
dog ikke, at der ved sådanne arrangementer ikke kan tages imod kontanter, såfremt det ønskes. 
Erhvervsministeren har if ølge bemærkningerne6, på grundlag af sin nuværende restriktive 
bemyndigelse til give dispensationer fra kontantreglen, fastsat en praksis hvorefter 
betalingsmodtagere, der afvikler begivenheder af kort varighed, der højst forekommer én gang årligt 
og afvi kles inden for et afgrænset område, kan tildeles dispensation fra kontantreglen7. Det forklares 
endvidere i bemærkningerne8, at den etablerede praksis for dispensationer fra kontantreglen således 
kodificeres i lovforslaget, idet der ikke foretages en mat eriel ændring af kontantreglen. Fordelen 
anses som en administrativ lettelse for erhvervsdrivende, der deltager i arrangementer, festivaler 
osv., som ikke længere behøver at ansøge om en fravigelse af kontantreglen, såfremt de ønsker at 
begrænse modtagelsen af kontanter på alle tidspunkter af døgnet. Det fremhæves i 
bemærkningerne, at tilbagevendende arrangementer som fodboldkampe på et stadion eller 
arrangementer på koncertsteder ikke er omfattet af den anvendelsesområdet for den nye 
begrænsning.  
1.4 Ifølge  bemærkningerne til lovforslaget9 har de bestemmelser, der regulerer kontantfrie betalinger i 
aften-  og nattetimerne fungeret efter hensigten. Alligevel foreslås det i  lovforslaget, at kravet om 
forudgående orientering til Finanstilsynet, når betalingsmodtagere beliggende i særligt røveri udsatte 
områder ønsker at fravige kontantreglen i tidsrummet kl. 20- 22, ophæves, uden at kontantreglen 
 
4  Jf. afsnit 1 og 2.10.1 i de almindelige bemærkninger og side 124 i bemærkningerne til lovforslagets enkelte 
bestemmelser.  
5  Jf. afsnit 1.3 i udtalelse CON/2021/18.  Alle ECB's udtalelser er offentliggjort i EUR -Lex. 
6  Jf. afsnit 2.10.1 i de almindelige bemærkninger til lovforslaget.  
7  Ifølge afsnit 2.10.1 i de almindelige bemærkninger blev beføjelsen til at tildele dispensation i 2020 delegeret til 
Finansministeriet, der siden har forvaltet dispensationsbeføjelsen i overensstemmelse med ministerens fastlagte 
praksis.  
8  Jf. side 124 i bemærkningerne til lovforslagets enkelte bestemmelser.  
9  Jf. afsnit 2.10.1 i de almindelige bemærkninger til lovforslaget.  
ECB -PUBLIC  
3 ændres10. Ifølge  bemærkningerne til lovforslaget11 er forslaget fremsat med henblik på at lempe de 
administrative byrder forbundet med orienteringen af F inanstilsynet om hensigten til at anvende et 
begrænset tidsrum, hvor der skal tages imod kontanter som betalingsmiddel.  
1.5 Endelig fremsættes der i lovforslaget også forslag om udpegelsen af kompetente nationale 
myndigheder som følge af Europa- Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2021/23 12 om et 
regelsæt for genopretning og afvikling af centrale modparter og udvider blandt andet Danmarks 
Nationalbanks beføjelse til at pålægge personer og operatører af registrerede betalingssystemer 
offentlige administrativ e sanktioner i henhold til lov om kapitalmarkeder13.  
 
2. Generelle bemærkninger  
Kontantbetalingers rolle og betydning i samfundet  
2.1 Elektroniske betalingsinstrumenter anvendes i stigende grad som den foretrukne form for 
detailbetalinger i en række medlemsstater, herunder Danmark14. Danmark er i denne henseende et 
af de mest digitaliserede lande i verden15, hvilket blandt andet muliggør brugen af alternative 
betalingsmidler. I 2009 blev 48 % af det samlede antal betalinger i den fysiske handel i Danmark 
foretaget med kontanter. I 2019 var dette tal faldet til 16 %16. 
2.2 Kontanter spiller fortsat en vigtig rolle i samfundet. Muligheden for at betale med kontanter er fortsat 
særlig vigtig for personer, som af forskellige legitime årsager foretrækker at anvende kontanter frem 
for andre betalingsinstrumenter, eller som ikke har adgang til banksystemet og elektroniske 
betalingsmidler. Kontanter anvendes endvidere generelt som betalingsinstrumenter, fordi de er 
almindeligt accepterede, hurtige og muliggør kontrol over betalerens forbrug. Det er desuden det 
eneste betalingsinstrument, som tillader borgere at afvikle en transaktion med centralbankpenge, 
der også afvikles øjeblikkeligt17. Derudover er muligheden for at betale med kontanter fortsat særlig 
vigtig for bestemte grupper i samfundet, som af forskellige legitime årsager foretrækker at anvende 
kontanter frem for andre betalingsinstrumenter. Disse grupper omfatter ikke kun ældre mennesker, 
men også visse funktionshæmmede borgere, indvandrere, socialt sårbare borgere, mindreårige og 
andre med begrænset eller ingen adgang til digitale betalingstjenester18. Anvendelsen af kontanter 
er dog faldende i Danmark, også for ældre personer. Kontantbetalingers andel af det samlede antal 
 
10  En liste over områder, som Erhvervsministeriet har identificeret som med i særlig røveririsiko, kan findes på 
https://em.dk/nyhedsarkiv/2017/november/nye -regler -goer-det-nemmere- for-butikker -at-beskytte -sig-mod-roeveri/ . 
En liste over  betalingsmodtagere, der har underrettet Finanstilsynet om, at de kun ønsker at modtage kontanter i et 
begrænset tidspunkt, kan findes på   
https://www.finanstilsynet.dk/Lovgivning/Information -om-udvalgte -tilsynsomraader/Betalingstjenester -og-e-
penge/Kontantreglen .  
11  Jf. afsnit 2.10.1 i de almindelige bemærkninger til lovforslaget.  
12  Europa -Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2021/23 af 16. december 2020 om et regelsæt for genopretning og 
afvikling af centrale modparter og om ændring af forordning (EU) nr. 1095/2010, (EU) nr. 648/2012, (EU) nr. 600/2014, 
(EU) nr. 806/2014 og (EU) 2015/2365 samt direktiv 2002/47/EF, 2004/25/EF, 2007/36/EF,  2014/59/EU og (EU) 
2017/1132 (EUT L 22 af 22.1.2021, s. 1).  
13  Lov om kapitalmarkeder, lovbekendtgørelse nr. 377 af 2. april 2020.  
14  Jf. afsnit 2.4 i udtalelse CON/2020/33.   
15  Jf. Danmarks Nationalbanks rapport "Danskerne betaler fortrinsvist elektronisk", september 2020, s. 2.  
16  Jf. Danmarks Nationalbanks rapport "Der bliver længere mellem kontantbetalinger", februar 2020, s. 9.  
17  Jf. afsnit 2.4 i udtalelse CON/2017/8, afsnit 2.1 i udtalelse CON/2019/41, afsnit 9.2.1 i udtalelse CON/2020/13, 
afsnit  2.3 i udtalelse CON/2020/21, afsnit 7.2.1 i udtalelse CON/2021/9 og afsnit 2.1 i udtalelse CON/2021/18.  
18  Jf. afsnit 1.5 i udtalelse CON/2019/41.  
ECB -PUBLIC  
4 betalinger opdelt efter alder viser, at personer i aldersgruppen 70- 79 år i 2017 brugte kontanter i 40 
% af deres betalinger i fysiske handler, og at tallet faldt til 22 % i 201919. I lyset heraf ser ECB positivt 
på videre innovation og udvikling på området for elektroniske betalinger og minder om, at kontanter 
spiller en unik rolle i forhold til at fremme hele befolkningens inklusion i økonomien ved at gøre det 
muligt at afvikle finansielle transaktioner på denne måde. Kontanter kan derudover spille en vigtig 
rolle i tilfælde af en forstyrrelse i betalingssystemet20, og de er robuste i forhold til cy berkriminalitet. 
I en krisesituation som den igangværende COVID -19-pandemi kan afvisningen af kontanter ved 
fysiske salgssteder have særlig betydning for ældre personer og personer med handicap eller andre 
personer, der ikke har adgang til kontantløse beta lingsmidler og som følge heraf kan have alvorlige 
vanskeligheder ved at opfylde deres grundlæggende behov.  
2.3 På denne baggrund glæder ECB sig meget over, at kontantreglen i medfør af lovforslaget 
opretholdes i Danmark, og borgernes ret til at betale med kont anter således fastholdes.  
Eurosedler og -mønters status som lovlige betalingsmidler  
2.4 Danmark er en medlemsstat, som er undtaget fra at deltage i Den Økonomiske og Monetære Unions 
tredje fase21. Selv om EU -lovgivningen kun regulerer eurosedler og - mønters st atus som lovlige 
betalingsmidler, vil EU -rammen for eurosedler og - mønters status som lovlige betalingsmidler finde 
direkte anvendelse i Danmark, hvis og når euroen indføres i Danmark. På denne særlige 
institutionelle baggrund har ECB foretaget en vurdering af lovforslagets bestemmelser sammenholdt 
med relevant praksis i euroområdet, særligt hvad angår eurosedlers status som lovlige 
betalingsmidler.  
2.5 Det Europæiske System af Centralbanker (ESCB) har i henhold til TEUF har den grundlæggende 
opgave at fremme betalingssystemernes smidige funktion22, og ECB har eneret til at bemyndige 
udstedelse af eurosedler i Unionen23. De eurosedler, som er udstedt af ECB og de nationale 
centralbanker i euroområdet, er de eneste eurosedler, der har status som lovlige betalings midler i 
euroområdet24. 
2.6 Begrebet ”lovligt betalingsmiddel” som et betalingsmiddel denomineret i en valutaenhed er blevet 
behandlet af Den Europæiske Unions Domstol.  Domstolen har navnlig præciseret, at begrebet 
”lovligt betalingsmiddel” indebærer, at dette særlige betalingsmiddel ikke generelt kan afvises til 
opfyldelse af et krav i samme valutaenhed til dets fulde pålydende værdi med frigørende virkning. I 
forbindelse med præciseringen af begrebet ”lovligt betalingsmiddel” i henhold til EU -lovgivningen har  
Domstolen taget Kommissionens henstilling 2010/191 af 22. marts 2010 om omfanget og 
virkningerne af eurosedlers og -mønters status som lovligt betalingsmiddel25, der indeholder 
vejledning om fortolkningen af de relevante EU -retlige bestemmelser, i betragt ning. Det fremgår af 
punkt 1 i henstilling 2010/191, at når der består en betalingsforpligtelse, bør eurosedlers og - mønters 
status som lovligt betalingsmiddel indebære a) obligatorisk accept af de pågældende sedler og 
 
19  Jf. Danmarks Nationalbanks rapport "Der bliver længere mellem kontantbetalinger", februar 2020, s. 9.  
20  Jf. afsnit 2.1 i udtalelse CON/2019/41, afsnit 9.2.1 i udtalelse CON/2020/13 og afsnit 2.3. i udtalelse CON/2021/18. 
21  Jf. Protokol (Nr. 16) til TEUF  om visse bestemmelser vedrørende Danmark.  
22  Artikel 127, stk. 2, TFEU og artikel 3.1 i Statutten for ESCB og ECB. 
23  Artikel 128, stk. 1, første punktum, TFEU og artikel 16, første punktum, i Statutten for ESCB og ECB.  
24  Artikel 128, stk. 1, tredje punktum, TFEU og artikel 16, tredje punktum, i Statutten for ESCB og ECB. 
25  EUT L 83 af 30.3.2010, s. 70.  
ECB -PUBLIC  
5 mønter, b) accept til fuld pålydende værdi og c) frigørelse fra betalingsforpligtelser. Ifølge Domstolen 
viser dette, at begrebet ”lovligt betalingsmiddel” blandt andet omfatter en principiel forpligtelse til at 
acceptere europengesedler og ‑ mønter til betalingsformå l26. 
2.7 For så vidt som den gør det muligt for EU -lovgiver at fastsætte de foranstaltninger, der er nødvendige 
for anvendelsen af euroen som den fælles valuta, præciserede Domstolen, at traktatens artikel 133 
giver beføjelse til alene EU -lovgiver til nærmere at an give den retlige ordning for sedler og mønter 
denomineret i euro status som lovligt betalingsmiddel, for så vidt som dette viser sig nødvendigt for 
anvendelsen af euroen som fælles valuta. En sådan enekompetence udelukker enhver anden 
kompetence for medlemsstaterne på dette område, medmindre de handler efter bemyndigelse givet 
af Unionen eller med henblik på at gennemføre EU -retsakter27.  
2.8 Domstolen præciserede dog yderligere, at denne status som lovligt betalingsmiddel ikke kræver en 
absolut accept, men ale ne en principiel accept af europengesedler som betalingsmiddel. Unionens 
enekompetence på området for den monetære politik berører ikke den kompetence, som de 
medlemsstater, der har euroen som valuta, har til at regulere de nærmere bestemmelser for 
frigøre lse fra betalingsforpligtelser, som ikke berører princippet om, at det som hovedregel skal være 
muligt at frigøre sig fra en betalingsforpligtelse ved sådanne kontante midler. Denne enekompetence 
er således ikke til hinder for, at en medlemsstat vedtager en foranstaltning, som falder inden for en 
af medlemsstaternes kompetenceområder. En medlemsstat kan eksempelvis, på grundlag af sin 
beføjelse til at regulere administrative procedurer, forpligte de offentlige myndigheder til at acceptere 
borgernes betaling er i kontant. Den forhindrer heller ikke en medlemsstat i under udøvelsen af sine 
egne beføjelser af legitime grunde, der vedrører offentlige hensyn, at indføre en undtagelse fra denne 
forpligtelse for betalinger pålagt af offentlige myndigheder, med forbe hold for opfyldelsen af visse 
betingelser. Navnlig kan forpligtelsen til at tage imod eurosedler og -  mønter i princippet begrænses 
af medlemsstaterne på grund af offentlige hensyn og med forbehold af proportionalitetsprincippet. 
Det betyder, at en sådan b egrænsning skal være forholdsmæssig hvad angår det det tilsigtede mål 
af offentlig interesse. I forbindelse med begrænsningen den mulighed, som er anerkendt i EU -retten, 
for som hovedregel at kunne frigøre sig fra en betalingsforpligtelse med europengesedl er og ‑ mønter, 
skal medlemsstaterne sikre, at de foranstaltninger, de tr æffer, overholder proportionalitetsprincippet, 
som navnlig kr æver, at de er egnede til at sikre virkeliggørelsen af de legitime formål, der forfølges 
med den pågældende lovgivning, og at de ikke må gå ud over, hvad der er nødvendigt for 
virkeliggørelsen af disse formål28. Domstolen har fastslået, at begrænsninger af særligt eurosedlers 
status som lovlige betalingsmidler kræver, 1) at lovgivningen hverken har til formål eller virkning at  
fastsætte den retlige ordning for europengesedlers status som lovligt betalingsmiddel, ii) at den ikke 
retligt eller faktisk fører til afskaffelsen af disse pengesedler, bl.a. ved som hovedregel at afvise 
frigørelse fra en betalingsforpligtelse ved sådan kontant betaling, iii) at den er blevet indført af 
offentlige hensyn, iv) at begrænsningen af betalinger i kontant, som denne lovgivning indebærer, er 
 
26  Jf. Domstolens dom af 26. januar 2021, Hessischer Rundfunk , C-422/19 og C -423/19, ECLI:EU:C:2021:63, 
præmis  46-49. 
27  Jf. Domstolens dom af 26. januar 2021, Hessischer Rundfunk , C-422/19 og C -423/19, ECLI:EU:C:2021:63, 
præmis  50-52. 
28  Jf. Domstolens dom af 26. januar 2021, Hessischer Rundfunk , C-422/19 og C -423/19, ECLI:EU:C:2021:63, 
præmis  55-56 og 67 -70. 
ECB -PUBLIC  
6 egnet til at sikre virkeliggørelsen af det offentlige hensyn, som forfølges og v) at den ikke går ud over , 
hvad der er nødvendigt for virkeliggørelsen heraf29.  
2.9 ECB er kommet med yderligere vejledning i sine udtalelser med hensyn til, hvorvidt begrænsninger 
kan anses som proportional. ECB har navnlig bemærket, at jo bredere og mere generel en 
begrænsning er, des strengere bør fortolkningen af kravet om, at begrænsningen skal være 
proportional med det mål, der forfølges, være. Ved vurderingen af, om en begrænsning er 
proportional, bør der altid tages hensyn til den pågældende begrænsnings negati ve indvirkning og 
hvorvidt alternative foranstaltninger, som ville opfylde det pågældende mål og have en mindre 
negativ indvirkning, kunne vedtages30.  
2.10 I lyset heraf bemærker ECB, at hverken målet med eller virkningen af lovforslaget er at ændre 
reglerne for pengesedler og mønter i danske kroners status som lovlige betalingsmidler, men 
derimod beskytter borgernes ret til at opfylde deres betalingsforpligt elser kontant. Derudover er ECB 
hvad angår kravet om, at foranstaltningen skal være egnet til at sikre virkeliggørelsen af det offentlige 
hensyn, af den opfattelse, at indførelsen af et retsgrundlag, der gør det muligt for erhvervsdrivende 
som en del af deres aftalemæssige frihed at vælge andre betalingsformer end kontanter i forbindelse 
med transaktioner med hinanden, er en legitim interesse.  
2.11 I denne sammenhæng bemærker ECB, at de begrænsninger, der indføres ved lovforslaget, ikke er 
absolutte. Domstolen har imidlertid  fremhævet, at lovlige alternative betalingsmidler skal være let 
tilgængelige for alle betalingspligtige personer31 og antydede således, at det er nødvendigt at 
fastsætte undtagelser, såfremt det ikke er tilfældet. ECB anser på baggrund heraf  generelt 
lovforslaget som proportionelt, men bemærker dog hvad angår alle bestemmelser, der begrænser 
den generelle regel om kontantbetaling, at der i tilfælde af uforudsete situationer, hvor alternative 
betalingsmidler midlertidigt er ude af drift, skal sikres fleksibilitet med henblik på at lette afviklingen 
af betalingsforpligtelser med kontanter.   
 
Udtalelsen vil blive offentliggjort i EUR -Lex.  
 
 
Udfærdiget i Frankfurt am Main, den 12. november 2021.  
 
[Underskrift]  
 
Formand for ECB  
Christine LAGARDE  
 
29  Jf. Domstol ens dom af 26. januar 2021, Hessischer Rundfunk , C-422/19 og C -423/19, ECLI:EU:C:2021:63, præmis  78. 
30  Jf. afsnit 2.7 i udtalelse CON/2017/8.  
31  Jf. Domstolens dom af 26. januar 2021, Hessischer Rundfunk , C-422/19 og C -423/19, ECLI:EU:C:2021:63, præmis  77.