Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om »Kommissionens meddelelse om gennemførelse af Fællesskabets miljølovgivning« (97/C 206/02)

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber besluttede den 5. november 1996 under henvisning til EF-traktatens artikel 198 at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Miljø-, Sundheds- og Forbrugerspørgsmål, som udpegede María Sánchez Miguel til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 1. april 1997.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 345. plenarforsamling af 23. og 24. april 1997, mødet den 23. april 1997, med 106 stemmer for, 3 imod og 6 hverken for eller imod følgende udtalelse.

1. Indledning

1.1. EF's miljølovgivning har efterhånden antaget et betydeligt omfang, idet der er vedtaget over 200 retsakter, hvoraf mange er direktiver, hvilket har medført en uensartet omsætning til national lovgivning i medlemsstaterne. Derfor er Kommissionen nu blevet opmærksom på behovet for en mere effektiv overvågning af miljølovgivningens gennemførelse og håndhævelse.

1.2. Målet med en sådan overvågning skal være en effektiv miljøbeskyttelse i alle medlemsstater og regioner i EU, således at fremtidige strategier kan følges i samme takt overalt, uden at de nuværende forskelle kommer til at forvride konkurrencen og gribe forstyrrende ind i det indre marked.

1.3. Kommissionen har i denne nye lovgivningsfase planer om en række foranstaltninger, som under hensyntagen til medlemsstaternes kompetence på miljøområdet skal gøre miljølovgivningen mere effektiv gennem inddragelse af nye aktionsområder og frem for alt gennem en styrkelse af de nuværende systemer - alt sammen med det ene formål at få EF's miljølovgivning til at fungere bedre.

1.4. Kommissionen må dog i denne forbindelse tage hensyn til foranstaltningerne under Det Femte Miljøhandlingsprogram (), der for nyligt er blevet revideret (), for at hele miljøindsatsen kan sigte mod programmets mål om en bæredygtig udvikling.

1.5. Det skal også nævnes, at Kommissionen forbereder udvidelsen af EU i tæt samarbejde med myndighederne i ansøgerlandene. Gennemførelsen af EF's miljølovgivning er efter ØSU's opfattelse afgørende for, at disse lande kan blive optaget i EU. Kommissionen opfordres endvidere til at tage initiativer på miljøområdet, som kan være til nytte for de øvrige lande i Europa inden for rammerne af deres nationale kompetence.

2. Generelle bemærkninger

2.1. Kommissionen har i henhold til traktatens artikel 169 og 171 ansvaret for, at EF's lovgivning håndhæves. Disse artikler og især artikel 169 er imidlertid ikke udformet specielt med henblik på at beskytte miljøet. Deres formalistiske udformning og lange frister gør, at afgørelserne trækker ud og følgelig ikke får særlig stor effekt, fordi der på miljøområdet er brug for indgreb, som kan forhindre, at skaderne bliver endnu større.

2.2. Det må ikke glemmes, at der er store forskelle fra land til land med hensyn til gennemførelsen af EF's miljølovgivning. Dette kan i nogle tilfælde henføres til klimatiske, geografiske og miljømæssige forskelle, men i andre tilfælde skyldes det simpelthen, at de foreslåede foranstaltninger er ude af trit med den økonomiske virkelighed (befolkning, indkomst osv.). Sådanne omstændigheder kan dog aldrig retfærdiggøre en manglende håndhævelse af miljøbestemmelserne, men de kompetente myndigheder kan med henvisning til nærhedsprincippet tilpasse dem til de særlige omstændigheder i den pågældende medlemsstat.

2.3. Det forhold, at kompetencen på miljøområdet er placeret forskelligt i medlemsstaternes administrative opbygning (lige fra centralregeringen til de lokale myndigheder), komplicerer også gennemførelsen af EF's miljølovgivning. Medlemsstaterne har ikke en ensartet politisk struktur, og det er derfor vanskeligt at fastlægge et ensartet kontrolsystem for håndhævelsen af miljølovgivningen.

2.4. En gennemgang af den komplicerede miljølovgivning viser, at miljøbestemmelserne nødvendigvis må udformes klart og præcist, så lovgivningen som helhed kan forenkles gennem en konsolidering af bestemmelserne og en efterfølgende tematisk kategorisering - hele tiden under overholdelse af forsigtighedsprincippet og princippet om forebyggende indsats som fastsat i traktatens artikel 130 R, stk. 2, med henblik på en bedre overholdelse af bestemmelserne.

2.5. Under alle omstændigheder skal EU's miljølovgivning afspejle de forpligtelser, som EU har indgået i internationale traktater og aftaler.

3. Forslag om foranstaltninger med henblik på gennemførelse af miljølovgivningen

3.1. De foranstaltninger, der foreslås i Kommissionens meddelelse, sigter mod en indsats på to forskellige planer. Der er tale dels om foranstaltninger på medlemsstatsniveau baseret på retningslinjer, der skal forbedre miljøkontrollen og bane vejen for en procedure for miljøklager og adgang til søgsmål, dels om styrkelse af EU's nuværende system.

3.2. Foranstaltninger på medlemsstatsniveau

3.2.1. Med hensyn til foranstaltningerne på medlemsstatsniveau skal det understreges, at direktiverne, som er den mest anvendte retsakt på miljøområdet, kan omsættes til national ret på vidt forskellig måde, hvilket i praksis fører til reelle forskelle i gennemførelsen fra land til land, uden at der er tale om manglende gennemførelse. Kommissionen har i medfør af artikel 155 en generel beføjelse til at overvåge gennemførelsen af de vedtagne bestemmelser.

3.2.2. Kommissionen foreslår for det første, at medlemsstaterne - som i henhold til traktatens artikel 5 har pligt til at træffe alle foranstaltninger, der kan sikre opfyldelsen af de traktatfæstede forpligtelser - opretter miljøtilsynsorganer med generelle overvågnings- og kontrolbeføjelser vedrørende anvendelsen af miljøretten med særlig vægt på kontrollen med industriens emissioner og miljøkvaliteten.

3.2.3. Denne foranstaltning er nødvendig i betragtning af de problemer der er forbundet med at føre effektiv kontrol med gennemførelsen af miljølovgivningen ved hjælp af de nuværende kontrolsystemer. Ikke desto mindre vil det fortsat være medlemsstaterne, der afgør, om de nuværende ordninger - hvis de findes - er tilstrækkelige til at varetage kontrollen i overensstemmelse med de kriterier, der fastlægges på EU-plan.

3.2.4. Kommissionens forslag om at fastlægge retningslinjer med henblik på en harmonisering af miljøtilsynet er efter ØSU's mening et positivt skridt. Men man bør først undersøge de eksisterende forhold for at sikre, at indsatsen kan blive effektiv, og intet organ vil have bedre forudsætninger for at udføre denne opgave end IMPEL () og Miljøagenturet.

3.2.5. ØSU anser det endvidere for nødvendigt, at Kommissionen på grundlag af traktatens artikel 155 får øgede beføjelser til at føre kontrol og tilsyn i medlemsstaterne for at sikre, at det nationale tilsyn bliver mere effektivt. Om nødvendigt må Kommissionen have nye mekanismer til sin rådighed, som kan lette udførelsen af denne opgave.

3.2.6. For det andet foreslår Kommissionen, at der fastlægges mindstekriterier vedrørende medlemsstaternes procedurer for miljøklager og miljøundersøgelser.

3.2.7. Medlemsstaterne har i dag forskellige klagesystemer: i nogle lande indgives klager til en ombudsmandsinstitution, den offentlige anklager osv., mens andre lande slet ikke har et særligt klageorgan. De resultater, der kan opnås, afhænger af den kompetence, som de pågældende instanser er udstyret med i henhold til den nationale lovgivning.

3.2.8. En ikke-judiciel undersøgelsesprocedure for miljøsager ville ifølge Kommissionens forslag indebære, at der via henstillinger fastlægges mindstekriterier for behandling af klager og gennemførelse af de undersøgelser, der er nødvendige for at føre kontrol med overholdelsen af miljøkravene. Dermed ville de klagenævn, der oprettes i denne forbindelse, være offentligt anerkendte organer, hvis afgørelser accepteres af parterne.

3.2.9. Det skal dog understreges, at mens klagenævn har bevist deres effektivitet i forbrugersager, er det vanskeligt at forudse resultaterne på miljøområdet, fordi miljøskader ofte er omfattende, og de skadelidte spredt over et stort område, og især fordi EU ikke har fælles erstatningsregler for miljøskader.

3.2.10. For det tredje foreslår Kommissionen at lette adgangen til at anlægge sag om håndhævelse af miljølovene som sidste udvej for at nå et effektivt resultat. I dag er det forbundet med mange vanskeligheder at gå rettens vej, fordi proceduren er stiv og tidkrævende.

3.2.10.1. Der må gennemføres en række reformer for at gøre adgangen til søgsmål effektiv. For det første må adgangen til at anlægge sag ved domstolene udvides, således at ikke blot de direkte skadelidte, men også en hvilken som helst repræsentativ miljøorganisation med et samfundsøkonomisk sigte kan anlægge sag på samme måde, som det er muligt ved forvaltningsdomstolene eller Domstolen i Luxembourg.

3.2.11. Endvidere vil det være hensigtsmæssigt at sænke sagsomkostningerne, eftersom det ofte er for dyrt for organisationer, der ikke råder over tilstrækkelige midler, såsom ngo'er, beboerforeninger osv. at indbringe klage (). Derfor bør der fastsættes kortere tidsfrister for domstolsbehandlingen, uden at dette må gå ud over parternes mulighed for at forsvare sig.

3.3. Foranstaltninger til styrkelse af EU's bestående systemer

3.3.1. Meddelelsen indeholder forslag om foranstaltninger på følgende seks områder med henblik på en styrkelse af EF's miljølovgivning og miljøpolitik:

- kvaliteten af fællesskabslovgivningen;

- gennemsigtighed;

- forbedret samarbejde;

- indberetning, overvågning og evaluering;

- bedre viden om EF's miljølovgivning;

- finansiering.

3.3.2. Alle foranstaltninger på disse områder sigter mod at forbedre gennemførelsen af EF's miljølovgivning gennem samarbejde mellem de nationale myndigheder og Kommissionen og i særdeleshed ved at inddrage EU-borgerne i udarbejdelsen af forslag og opfølgning af EF's miljølovgivning.

3.3.3. Indsatsen for at forbedre kvaliteten af miljølovgivningen vedrører dels selve lovgivningsprocessen dels sanktioner på medlemsstatsplan.

3.3.4. Hvad angår lovgivningsprocessen foreslår Kommissionen større inddragelse af de eksisterende EU-institutioner, herunder Europa-Parlamentet, hvorimod ØSU ikke nævnes, selvom ØSU's deltagelse er fastsat i traktatens artikel 130 S, stk. 2. Derfor anmoder ØSU om udtrykkeligt at blive nævnt. Desuden anmoder ØSU om, at Kommissionen anerkender nødvendigheden af at høre de nationale og internationale miljøorganisationer, der er aktive på EU-plan.

3.3.5. En miljølovgivning af bedre kvalitet kan endvidere opnås ved at udforme bestemmelserne klart og enkelt, så det bliver lettere for de berørte borgere at forstå dem. Indholdet kan også forenkles uden at slække på den videnskabelige stringens, idet antallet af bestemmelser kan reduceres ved så vidt muligt at anvende rammedirektiver.

3.3.6. Med hensyn til sanktioner på medlemsstatsplan bekræfter ØSU sin støtte til de generelle principper, der er fastlagt på dette område, herunder især princippet om, at forureneren betaler. Bøder bør dog ledsages af andre indgreb for at gøre sanktionen mere effektiv (). For eksempel kan man inddrage administrativt bevilgede tilladelser til virksomheder eller organer, som overtræder miljøbestemmelser. Det bør også overvejes at tilbageholde EU-støtte, hvad enten der er tale om myndigheder eller private virksomheder.

3.3.7. Det kunne endvidere overvejes at indføre sanktioner på EU-plan gennem oprettelse af et register over de virksomheder og organer, der overtræder EF's miljøregler, med det formål at nægte dem EU-støtte i en vis periode, afhængigt af forseelsens omfang.

3.3.8. ØSU opfordrer desuden Kommissionen til at konkretisere sine overvejelser vedrørende skadeserstatning. Dette gælder både spørgsmålet om medlemsstaternes ansvar for manglende eller utilstrækkelig gennemførelse af direktiver og forurenerens ansvar (miljøansvarslovgivning).

3.3.9. ØSU støtter forslaget om en mere gennemsigtig lovgivningsproces og enhver anden indsats for at udvide alle berørte parters - og ikke kun offentlige organers - deltagelse i processen, fordi man herigennem kan forbedre kvaliteten af lovgivningen og navnlig samarbejdet med Kommissionen.

3.3.10. Udnyttelse af de eksisterende net er endnu en måde, hvorpå man kan forbedre samarbejdet. Det forekommer derfor hensigtsmæssigt at benytte IMPEL-nettet til koordinering af medlemsstaternes net og især til information og høring vedrørende miljøspørgsmål.

3.3.11. Miljøagenturet er også et vigtigt koordinations-, informations- og høringsorgan. Agenturets rolle bør efter ØSU's opfattelse styrkes ikke alene i forhold til Kommissionen, men også i forhold til medlemsstaterne og miljøorganisationerne.

Bruxelles, den 23. april 1997.

Tom JENKINS

Formand for Det Økonomiske og Sociale Udvalg

() EFT nr. C 138 af 17. 5. 1993; EFT nr. C 287 af 4. 11. 1992.

() EFT nr. C 140 af 11. 5. 1996; EFT nr. C 212 af 22. 7. 1996.

() Det uformelle EU-net til gennemførelse og håndhævelse af miljølovgivningen.

() Se i denne forbindelse ØSU's udtalelse om et EU-handlingsprogram til fremme af ikke-statslige organisationer som først og fremmest er aktive inden for miljøbeskyttelse, EFT nr. C 204 af 15. 7. 1996.

() Der skal i denne forbindelse tages hensyn til Europarådets udkast til konvention om miljøbeskyttelse gennem strafferetlige bestemmelser (CM 96/99).