DA Den Europæiske Unions Tidende C 18/85

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om minimumsstandarder for procedurer i medlemsstaterne for tildeling og fratagelse af international beskyttelse

(omarbejdning)

KOM(2009) 554 endelig — 2009/0165 (COD)

2011/C 18/15

Ordfører: Antonello PEZZINI

Rådet for Den Europæiske Union besluttede den 26. november 2009 under henvisning til EF-traktatens artikel 262 at anmode om Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om:

Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om minimumsstandarder for procedurer i medlemsstaterne for tildeling og fratagelse af international beskyttelse

KOM(2009) 554 endelig – 2009/0165 (COD).

Det forberedende arbejde henvistes til Den Faglige Sektion for Beskæftigelse, Sociale og Arbejdsmarkedsmæssige Spørgsmål og Borgerrettigheder, som vedtog sin udtalelse den 23. marts 2010.

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 462. plenarforsamling den 28.-29. april 2010, mødet den 28. april, følgende udtalelse med 153 stemmer for og 2 hverken for eller imod:

1. Resumé og anbefalinger

1.1 Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg (EØSU) støtter og bifalder Kommissionens arbejde med at bringe proceduredirektivet i overensstemmelse med forslagene i grønbogen (1) og handlingsplanen (2).

1.2 Med vedtagelsen af Lissabontraktaten, som bl.a. inkorporerer chartret om grundlæggende rettigheder, er EU's ansvar og kompetencer på asyl- og indvandringsområdet blevet væsentligt forøget.

1.3 EØSU er ikke i tvivl om, at Kommissionen har gjort et prisværdigt stykke arbejde for at harmonisere de tidligere direktiver på det komplekse asylområde.

1.4 EØSU er af den opfattelse, at der inden for det sociale Europa sammen med medlemsstaterne og tredjelande bør skabes et Europa for asyl gennem kulturelle, juridiske og administrative processer og samarbejde.

1.5 I et samfund, der er i hurtig udvikling og bliver stadigt mere komplekst, bl.a. som følge af globaliseringen og den økonomiske og miljømæssige krise, indtager ikke-statslige organisationer (ngo'er) en stadig vigtigere rolle. EØSU ser gerne, at denne rolle styrkes og defineres af samfundet og de offentlige beslutningstagere.

1.6 Det er ngo'ernes mission at hjælpe og støtte de dårligst stillede grupper. EØSU opfatter den rolle, de spiller som støtter og formidlere mellem kulturer i alle faser af udviklingen af EU-lovgivningens eller de nationale lovgivningers procedurer, som helt uundværlig.

1.7 Ifølge EØSU bør Kommissionen i sit arbejde med at harmonisere procedurer og praksis hele tiden holde sig for øje og udvise stor finfølelse for, at der er tale om mennesker, som af indlysende årsager er dårligere stillede og lider større nød end andre.

1.8 EU må gøre alt for at undgå at hjemsende flygtninge til lande, hvor de er i fare for at lide fysisk eller psykisk overlast, eller hvor deres grundlæggende rettigheder ikke respekteres.

1.9 Det er helt afgørende, at ansøgerne kan anvende deres modersmål i asylansøgningsprocedurerne, og at de er sikret gratis advokatbistand i hele forløbet.

1.10 En afvisning af ansøgningen om international beskyttelse skal være klart begrundet og indeholde oplysninger om, hvordan og inden for hvilken tidsfrist afgørelsen kan ankes.

1.11 Selve udvisningen skal under alle omstændigheder udsættes, indtil alle ankemuligheder er udtømt.

1.12 Medlemsstaterne bør ifølge EØSU gøre alt, hvad de kan, bl.a. via relevant erfaringsudveksling, for at give asylansøgerne mulighed for at arbejde, uddanne sig og deltage i kulturelle aktiviteter inden for nogle dertil egnede sociale rammer.

1.13 EØSU mener, at man må holde fast i princippet om »non refoulement«, og at man sammen må se på, om det kan lade sig gøre at udvide den gruppe af mennesker, der kan ansøge om international beskyttelse, til også at omfatte forfulgte kvinder, sårbare mennesker og miljøflygtninge.

1.14 EØSU gør gældende, at der mellem medlemsstaterne må fostres en følelse af fælles ansvar for at imødegå ulovlig økonomisk migration og for at forbedre hjælpen til dem, som har et reelt behov, med det formål at dele byrderne og forpligtelserne.

1.15 Det står for EØSU klart, at medlemsstaterne må tildele Kommissionen flere økonomiske midler, hvis politikken for integration af asylansøgere skal forbedres.

1.16 Den vilje til at harmonisere, som Kommissionen har vist med de seneste forslag til revision af direktiverne, må medlemsstaterne også vise, når de skal foretage de nødvendige ændringer af de nationale lovgivninger.

1.17 Det er EØSU's overbevisning, at skabelsen af et Europa for asyl inden for det sociale Europa først og fremmest afhænger af medlemsstaternes politiske vilje og bevidsthed om spørgsmålet. En ensartet, velstruktureret procedure som foreslået af Kommissionen vil fremme denne vilje og bevidsthed.

1.18 EØSU fremhæver kvindernes særlige situation. De har meget sværere end mændene ved at ansøge om asyl og opnå flygtningestatus. Udvalget opfordrer derfor Kommissionen til at gøre alt, hvad der står i dens magt, og herunder inddrage medlemsstaterne, for at opnå ligestilling, et princip som længe har været fast forankret i den europæiske bevidsthed.

1.19 I den rette udformning kan uddannelse efter EØSU's opfattelse forstærke den sociale og kollektive bevidsthed, der fører til accept af dem, som har størst brug for hjælp og bistand, og som opfatter de europæiske lande med deres historiske og religiøse traditioner som et sikkert referencepunkt.

2. Indledning

2.1 Historisk baggrund

2.1.1 Retten til asyl går helt tilbage til antikkens Grækenland, hvor to byer gensidigt kunne tildele hinandens borgere immunitet mod repressalier, eller byer kunne give immunitet til vigtige personer som ambassadører osv. (3)

2.1.2 Også i antikkens Rom anerkendtes med »folkenes ret« retten til asyl, der fulgte med en status som borger (4).

2.1.3 Siden hen har retten til asyl udviklet sig i takt med de forskellige udslag af forfølgelse i form af undertrykkende foranstaltninger fra myndighedernes side af religiøse eller filosofiske årsager eller på grund af politiske ideologier, som vurderes at være til fare for staten.

2.2 Forbud mod forskelsbehandling og beskyttelse af menneskerettigheder

2.2.1 Med retssamfundets udvikling er retten til asyl blevet udvidet. Derfor indeholder især moderne demokratiers forfatninger i reglen bestemmelser om, at regeringen skal nægte at udlevere udenlandske statsborgere, når udleveringsbegæringen er politisk begrundet.

2.2.2 Som en følge heraf fastslås det i europæiske staters chartre om grundlæggende rettigheder, at en udlænding, der reelt har forbud mod at udøve sine demokratiske frihedsrettigheder i sit hjemland, har ret til asyl.

2.2.3 De nævnte bestemmelser henviser udtrykkeligt til anerkendelsen af ukrænkelige menneskerettigheder og princippet om ikke-forskelsbehandling. Forbuddet mod forskelsbehandling er i øvrigt udtrykkeligt nedfældet i artikel 14 i konventionen til beskyttelse af menneskerettighederne og de grundlæggende frihedsrettigheder (5) .

2.2.4 Der kan heller ikke efter artikel 15 i konventionen gøres undtagelse fra forbuddet, hvis en sådan undtagelse er i strid med andre forpligtelser efter international ret.

2.2.5 Det følger heraf, at asyl ikke kan gøres til genstand for nationale undtagelsesbestemmelser (såkaldte opt-out-klausuler), hvilket bl.a. har til formål at sikre, at Genèvekonventionen om flygtninges retsstilling af 28. juli 1951 som indarbejdet i New York-protokollen af 31. januar 1967 i praksis gennemføres til fulde.

2.2.6 Lissabontraktaten har udvidet EU's kompetencer på asyl- og indvandringsområdet. I traktaten er inkorporeret chartret om grundlæggende rettigheder, som

— garanterer retten til asyl,

— fastlægger bestemmelser om udformningen af fælles regler,

— indfører et integreret system for forvaltningen af de ydre grænser,

— anerkender vigtigheden af samarbejde med tredjelande,

— udvider EU-Domstolens kompetence vedrørende asyl og indvandring.

3. Resumé af forslaget til omarbejdning af direktivet

3.1 Sigtet med det foreliggende forslag er at færdiggøre den anden fase af det fælles europæiske asylsystem, som skal indføres med en ensartet procedure inden 2012.

3.2 I mellemtiden er målet at udbedre huller og mangler i de gældende minimumsstandarder, der på flere områder har vist sig at være svære at anvende, ikke særligt effektive og hverken rimelige eller mulige at tilpasse efter omstændighederne (6) .

3.3 De foreslåede ændringer har især til formål at bane vej for en bedre harmonisering af procedurereglerne. Der stilles desuden forslag om yderligere proceduregarantier for asylansøgere, især i den indledende fase af ansøgningen om international beskyttelse og den dertil knyttede beslutningsproces i overensstemmelse med den retspraksis, som har udviklet sig ved Den Europæiske Unions Domstol og Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol.

4. Generelle bemærkninger

4.1 Skabelse af et Europa for asyl inden for rammerne af det sociale Europa

4.1.1 Virkeliggørelsen af et Europa for asyl inden for det sociale Europa bygger på solid uddannelse af de unge inden teenageårene, som skal sikre idéens forankring i samfundets kollektive bevidsthed og hos politikerne i medlemsstaterne.

4.1.2 Under hensyntagen til de grundlæggende rettigheder og overholdelse af de principper, der er fastlagt i EU's charter om grundlæggende rettigheder, har EU vedtaget Rådets direktiv 2003/9/EF af 27. januar 2003 om fastlæggelse af minimumsstandarder for modtagelse af asylansøgere i medlemsstaterne.

4.1.3 Imidlertid har globaliseringens hurtige udvikling i de senere år paradoksalt nok ført til, at opfattelsen af identitet har undergået store forandringer og følgelig gjort det umuligt på ny at udforme et retssystem, der bygger på universalitet, som det var tilfældet med romerretten.

4.1.4 Mødet mellem folk af forskellig oprindelse og det aktuelle klima af bekymring over kontakt med andre kulturer giver sig derfor udslag i ny frygt og usikkerhed, som har fået næsten alle europæiske lande til at føre en restriktiv politik, når det gælder statsborgerskab og dermed asyl.

4.1.5 Denne holdning er imidlertid ikke forenelig med ønsket om at integrere befolkningerne og målet om at opbygge et Europa, der tillige er et socialt Europa.

4.1.6 Man bør derfor holde fast i non refoulement-princippet, og man kunne endda ligefrem foreslå at udvide den gruppe af personer, der skal anerkendes som havende behov for international beskyttelse. I øvrigt er den særlige form for forfølgelse, som kvinder og andre sårbare grupper udsættes for, anerkendt i flere EU-direktiver.

4.1.7 I den nuværende situation er det klart, at flygtninge, der udelukkende anses som værende økonomiske migranter, for hvem der gælder særlige regler, skal nægtes flygtningestatus, derimod er det mere problematisk i dag at afgøre, hvilken status miljøflygtninge skal have.

4.1.8 Der er virkelig tale om mennesker, som ikke har andet valg end at kaste sig ud i de farer og den usikkerhed, der er forbundet med tvungen migration, på grund af miljøødelæggelser med de deraf følgende alvorlige konsekvenser for udøvelsen af menneskerettigheder såsom retten til liv, mad, sundhed og udvikling (7).

4.1.9 Disse spørgsmål kunne tages op i forbindelse med omarbejdningen af Rådets direktiv 2004/83/EF af 29. april 2004 om anerkendelse. Disse nye problemstillinger fortjener endvidere at blive behandlet mere indgående i forslaget til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om oprettelse af et europæisk asylstøttekontor (KOM(2009) 66 endelig).

4.2 Særlige procedurer

4.2.1 Under proceduren for tildeling af flygtningestatus må der nødvendigvis tages hensyn til en række sikkerhedsmæssige lovforanstaltninger for at komme den ulovlige indvandring til livs og tackle spørgsmål om offentlig orden og sikkerhed forbundet med indvandring.

4.2.1.1 Men det er også - i overensstemmelse med de tilsagn, der blev givet i den europæiske pagt om indvandring og asyl fra 2008, nødvendigt at styre den lovlige indvandring på en måde, der dels tager hensyn til den enkelte medlemsstats prioriteter, behov og kapacitet til at modtage flygtninge og indvandrere, dels fremmer disse menneskers integration.

4.2.1.2 Med henblik på at skabe et Europa for asyl ville det bl.a. være hensigtsmæssigt at etablere et partnerskab efter princippet om, at byrden skal deles, dvs. princippet om solidaritet mellem alle EU's medlemsstater med hensyn til modtagelse og fordeling af asylansøgere.

4.2.1.3 Det omarbejdede direktivs procedurer for behandling af ansøgninger om international beskyttelse og for fratagelse eller ophør af anerkendt status og det omarbejdede proceduredirektivs procedurer for anke af afgørelser er i overensstemmelse med internationale bestemmelser og de bestemmelser, der følger af EU-lovgivningen.

4.2.1.4 EØSU mener, at det er af allerstørste vigtighed at fremme og støtte ikke-statslige organisationer, også i forbindelse med iværksættelsen af procedurerne for forberedelse og behandling af ansøgninger om indrejse, fratagelse og ophør af status og anke af beslutninger. Udvalget foreslår derfor, at der i forslaget indarbejdes en udtrykkelig bestemmelse herom, både i betragtningerne og i direktivets artikler.

4.2.1.5 I EU-terminologi omfatter international beskyttelse både tildeling af flygtningestatus som defineret i Genèvekonventionen og subsidiær beskyttelse for enhver, som, på trods af at de ikke opfylder kravene til flygtningestatus, ikke kan vende hjem uden at blive udsat for stor fare.

4.2.1.6 I landenes lovgivning til gennemførelse af det nævnte proceduredirektiv sondres der generelt mellem tre kompetenceniveauer hos de administrative myndigheder: modtagelse, behandling og afgørelse af anmodninger.

4.2.1.7 Så snart procedurerne er sat i gang, følges princippet om, at ansøgeren har ret til at forblive i landet og modtage en værdig behandling, så længe behandlingen af ansøgningen pågår, dog med visse undtagelser (europæisk arrestordre m.v.). Af hensyn til princippet om en værdig behandling må ophold i modtagelsescentre betragtes som en undtagelse - mens ansøgeren venter på et bedre opholdssted - og ikke reglen.

4.2.1.8 Derudover er der bestemmelser om en række garantier, der skal beskytte asylansøgeren: Oplysninger om procedurer, der skal følges, og om resultatet af ansøgningen, mulighederne for kontakt med UNHCR, tolkebistand, personlig samtale mellem ansøgeren og det kompetente udvalg, hvis medlemmer løbende modtager undervisning og holdes ajour.

4.2.1.9 EØSU mener, at der især skal sættes ind på at videreuddanne de ansatte i FRONTEX med henblik på at

— koordinere det praktiske samarbejde mellem medlemsstaterne,

— udarbejde fælles standarder for uddannelse,

— give medlemsstaterne den nødvendige hjælp til at arrangere modtagelse og hjemsendelse med støtte fra kontaktpersoner med kendskab til den pågældende kultur,

— undervise embedsmændene i asyl som menneskeret som formuleret af EU bl.a. med henblik på oprettelsen af det fremtidige asylstøttekontor.

4.2.1.10 Ifølge EØSU bør modtagelsescentrene kun benyttes undtagelsesvist, for en begrænset periode og under fuld overholdelse af chartret om grundlæggende rettigheder. Mennesker, der ansøger om international beskyttelse, bør kunne leve et rimeligt liv i alle henseender: med et privatliv og adgang til sundhedsydelser, sociale relationer og muligheder på arbejdsmarkedet.

4.2.1.11 Direktiv 2003/09/EF om minimumsstandarder for modtagelse af asylansøgere i medlemsstaterne giver medlemsstaterne stor fleksibilitet med hensyn til retten til at tage arbejde. EØSU er af den opfattelse, at enhver begrænsning af mulighederne for at arbejde kan være en krænkelse af menneskets værdighed og afføder sort arbejde, som igen skaber social uretfærdighed.

4.2.1.12 Endelig indeholder forslaget en mulighed for fri proces ved anke af såvel administrative afgørelser som retsafgørelser. EØSU mener, at den gratis administrative og juridiske bistand bør øges og gøres obligatorisk og suppleres af sproglig bistand i alle faser af proceduren.

5. Særlige bemærkninger

5.1 De foreslåede ændringer er forenelige med målet om at harmonisere og opdatere procedurerne for tildeling af flygtningestatus.

5.2 Med hensyn til indholdet mener EØSU, at det vil være på sin plads at se med kritiske øjne på grundene til, at den udtrykkelige henvisning til asyl er udgået af forslaget.

5.3 En henvisning til asyl i den nye tekst kunne tolkes som en anerkendelse af retten til at rejse ind i landet for eventuelt at ansøge om flygtningestatus og blive der, indtil det er blevet fastlagt, om betingelserne for tildeling af denne status er opfyldt, idet der er forbud mod udvisning i behandlingsperioden.

5.4 En henvisning til retten til asyl ville endvidere gøre det legitimt for medlemsstaterne at anvende det nye direktiv på sager, som falder uden for anvendelsesområdet (se forslagets artikel 3, 4, 11 og 12 ), når der er tungtvejende humanitære grunde til hinder for en tilbagevenden til hjemlandet, men ikke specifikke tilfælde af forfølgelse (8).

5.5 EØSU bakker op om de foreslåede ændringer, idet de stemmer overens med de oven for nævnte målsætninger.

5.5.1 Udvalget ønsker dog at gøre opmærksom på følgende punkter:

5.5.1.1 Betragtning 38: I stedet for »med regelmæssige mellemrum« havde vi hellere set, at evalueringen af direktivets anvendelse var angivet mere præcist med hensyn til tid.

5.5.1.2 Betragtning 41: De indholdsmæssige ændringer af det tidligere direktiv, som medlemsstaterne er forpligtede til at gennemføre, bør specificeres tydeligere.

5.5.1.3 Artikel 2, litra f): »besluttende myndighed« bør defineres mere præcist, eftersom det ikke er alle nationale lovgivninger, der opererer med begrebet »domstolslignende« instans.

5.5.1.4 Artikel 3, stk. 3: Der bør angives eksempler på, hvor direktivet kan anvendes ved behandling af ansøgninger om beskyttelse, der falder uden for direktivets anvendelsesområde (se bemærkningerne vedrørende de nye miljøflygtninge).

5.5.1.5 Artikel 6: Bestemmelsen om, at medlemsstaterne kan kræve, at ansøgninger indgives på et nærmere angivet sted, synes ikke at stemme overens med de efterfølgende bestemmelser i artikel 7 og forekommer derudover indskrænkende i forhold til ønsket om at gøre ansøgningsproceduren lettere.

5.5.1.6 Artikel 10, stk. 13 (9): Alle negative afgørelser bør fremsendes til ansøgeren på ansøgerens sprog og til dennes advokat og ikke kun angive grundene til afslaget, men også oplysninger om frister (som skal være rimelige og acceptable), muligheder og procedurer for at gøre indsigelser og anke.

5.5.1.7 Artikel 12, stk. 19, litra d) (10): De kompetente myndigheders mulighed for at undersøge ansøgeren og de genstande, denne medbringer, kan være i strid med de forfatningsgarantier, som er fastlagt i medlemsstaternes forskellige lovgivninger.

5.5.1.8 Artikel 34, stk. 1, litra c): De væsentlige argumenter, som ansøgeren skal anføre for at påvise, at hjemlandet ikke er et sikkert tredjeland, bør specificeres tydeligere - også selv om det undertiden kan være svært at fastlægge en definition af et sikkert tredjeland, der kan accepteres af alle.

5.5.1.9 EU-Domstolens dom C-133/06 af 6. maj 2008, som ophævede artikel 29, stk. 1 og 2, og artikel 36, stk. 3, i proceduredirektivet 2005/85/EF, giver stof til eftertanke i denne forbindelse.

Bruxelles, den 28. april 2010 Mario SEPI Formand for Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) KOM(2007) 301 endelig.

(2) KOM(2008) 360 endelig.

(3) Immuniteten beskyttede bl.a. flygtninge, som ikke kunne tages til fange i bestemte templer, der blev anset som ukrænkelige, og det er herfra, ordet »asyl« stammer.

(4) I øvrigt blev borgerretten gjort almindelig med Caracallas edikt fra 221 efter Kristi fødsel, hvorefter enhver forskelsbehandling mellem romerske borgere og Romerrigets andre indbyggere blev fjernet.

(5) Konventionen, der blev underskrevet i Rom den 4. november 1950, med dertil hørende tillægsprotokoller er ikke kun blevet ratificeret af EU's medlemsstater, hvor den har retsgyldighed, men også af en række tredjelande i Europa. Det betyder, at bestemmelsernes bindende karakter er blevet større i henhold til international lov og national lov.

(6) Manglen på rimelighed i forbindelse med de procedurer, de enkelte medlemsstater har vedtaget, synes især at kunne tilskrives de alt for store skønsbeføjelser i proceduredirektivet fra 2005.

(7) Sikkerhed bør derfor også gøres til et af menneskets vigtigste rettigheder. Miljøflygtninge er i realiteten ofre for miljøødelæggelser og de dertil knyttede sociale uligheder, der kan føres tilbage til nye former for aggressiv spekulation, sådan som det f.eks. er tilfældet med den tiltagende ørkendannelse i hele geografiske områder syd for Sahara.

(8) Flygtninge, som ikke forlader deres hjemland på grund af personlig diskrimination, men på grund af alvorlige hændelser (som f.eks. borgerkrig, almindelig udbredt vold, angreb udefra, naturkatastrofer, miljøødelæggelse) kan som hovedregel ikke ansøge om flygtningestatus. I medfør af lovgivningen om indvandring kan der imidlertid i forbindelse med humanitære katastrofer forårsaget af usædvanlige begivenheder træffes midlertidige beskyttelsesforanstaltninger, så de fordrevne kan modtages rettidigt og under passende forhold.

(9) Artikel 10, stk. 2, i den danske udgave.

(10) Artikel 12, stk. 2, litra d), i den danske udgave.