Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Natur og naturbeskyttelse i Europa: en tilstandsrapport"

(2001/C 221/22)

Det Økonomiske og Sociale Udvalg besluttede den 13. juli 2000 under henvisning til forretningsordenens artikel 23, stk. 3, at afgive udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Miljø-, Sundheds- og Forbrugerspørgsmål, som udpegede Lutz Ribbe til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 11. maj 2001.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 382. plenarforsamling af 30.-31. maj 2001, mødet den 30. maj 2001, enstemmigt følgende udtalelse.

1. Formålet med udtalelsen og dens opbygning

1.1. ØSU ønsker med denne udtalelse at yde et bidrag til debatten i EU om naturens og landskabets tilstand i Europa, om naturbeskyttelsen generelt og mere specifikt om, hvorledes naturbeskyttelsen er integreret i EU's politik på andre områder.

1.2. I 2. del redegøres der for betydningen af den europæiske naturarv og for behovet for en overordnet koordinering af naturbeskyttelsen fra EU's side. Derefter følger i 3. del behandlingen af gennemførelsen af de relevante EU-direktiver. Hovedvægten i denne udtalelse ligger i 4. del, hvor det undersøges, om der føres en sammenhængende politik. Det undersøges, om naturbeskyttelse prioriteres højere i EU's politik end i tidligere år, og på hvilke områder det er absolut nødvendigt at indføre forbedringer. Overvejelserne i denne udtalelse koncentreres om de politikområder, hvor EU har afgørende indflydelse.

1.3. Naturen påvirkes ubestrideligt af meget forskelligartede foranstaltninger og faktorer, som f.eks. bebyggelse, rekreative foranstaltninger, fjernelse af jord i forbindelse med forskellige anlægsarbejder, land- og skovbrug, trafik- og infrastrukturudvikling, kanalanlæg og opdæmning og omledning af vand, for kun at nævne nogle få. I denne udtalelse koncentrerer ØSU sig især om Den Europæiske Unions fælles landbrugspolitik, som har betydelig indflydelse på, hvorledes arealet udnyttes, og dermed på naturens tilstand. Især naturbeskyttelsens integrering i landbruget er af central betydning, da 44 % af EU's areal og store dele af Natura 2000-områder udnyttes landbrugsmæssigt.

2. Udgangssituationen for den europæiske naturbeskyttelse

2.1. Europa råder ikke blot over særlige kulturelle værdier. De forskellige kultur- og naturlandskaber udgør en enestående naturarv. Den store mangfoldighed af forskellige landskabstyper og følgelig af dyre- og plantearter gør kontinentet specielt tiltrækkende og fascinerende. At bevare denne mangfoldighed er blevet en politisk og forvaltningsmæssig opgave, samt en opgave for den enkelte borger.

2.1.1. Naturbeskyttelse er imidlertid ikke kun et mål i sig selv. Naturen er det nødvendige livsgrundlag og økonomiske grundlag; den er en vigtig ressource for økonomisk aktivitet og forudsætning for en række sports-, fritids- og rekreationsmuligheder, for sygdomsforebyggelse og i enkelte tilfælde for lægebehandling.

2.2. Den store mangfoldighed af dyre- og plantearter skyldes såvel forskelligartede naturgivne betingelser som den måde, hvorpå man i arealanvendelsen har tilpasset sig dem. Mange arter og mange levesteder er således direkte afhængige af arealudnyttelsen. En stor del af de arter, der i dag har brug for en mere intensiv beskyttelse, er først kommet til gennem de seneste århundreders landbrugsproduktion, som med nutidens øjne må betegnes som ekstensiv. "Europa" er imidlertid alt for forskelligartet til, at man kan tale om betingelser for natur og landskab, som kan sammenlignes og overføres. Følgelig er de krav, der stilles til naturbeskyttelsen, meget forskellige: I Skandinaviens udstrakte skove er naturbeskyttelsesforholdene og -problemerne anderledes end i det skotske højland, i Alperne, i det tørre spanske Extremadura eller i hyppigt intensivt dyrkede medlemsstater eller regioner(1).

2.3. Bevarelsen af naturen og den naturlige biodiversitet er en opgave, der først og fremmest må varetages af de enkelte medlemsstater og af regionerne og kommunerne. Alle opfordres til at gøre en indsats for at bevare naturen og miljøet. De mange positive initiativer, som allerede er iværksat af privatpersoner, naturbeskyttelsesorganisationer og landmænd, viser, at mange mennesker identificerer sig med landskabs- og naturbeskyttelse. Det er en klassisk "bottom-up"-opgave, der ganske vist må ledsages af politiske initiativer. Og dermed er et samordnet engagement på EU-plan ikke kun hensigtsmæssigt, men tvingende nødvendigt. For uden en overordnet koordinering fra EU's side kan en naturbeskyttelsespolitik i Europa ikke lykkes.

2.3.1. Denne koordineringspligt er nødvendig, fordi mange arter ikke er bundet til et enkelt geografisk sted, men somme tider vandrer over tusinder af kilometer mellem sommer- og vinterkvarterer. Naturen kender ingen grænser. Mange arter, f.eks. de trækkende traner, kan kun bevares, hvis både rugepladserne og sommerkvartererne, f.eks. i Nordeuropa, og overvintringskvartererne, f.eks. i Spanien, beskyttes. Desuden har vandrende dyrearter på deres vandringer ligesom vandrende eller bilrejsende mennesker, brug for ikke blot rastepladser, men også for korridorer mellem vinter- og sommerkvartererne. Europa er endvidere vinterkvarter for asiatiske trækfugle, der ruger på Sibiriens vidder, men tillige rugeområde for trækfugle, der overvintrer i Afrika. Naturbeskyttelsen i Europa er således også i høj grad medbestemmende for biodiversiteten uden for Europa.

2.3.2. En overordnet EU-koordinering er også nødvendig, fordi dyre- og plantearter, også selv om de ikke har hjemme i alle Europas regioner, alligevel er en del af den europæiske kultur. Med andre ord er beskyttelsen af dem ikke blot et nationalt, men et fælleseuropæisk anliggende, ligesom det er almindeligt accepteret, at bestemte nationale kulturmonumenter står under EU-beskyttelse. Et eksempel på sådanne dyrearter er den største europæiske flyvedygtige fugl, stortrappen (Otis tarda), hvoraf de sidste eksemplarer især forekommer på den iberiske halvø. De ca. 15000 spanske og 200-300 portugisiske eksemplarer udgør ca. halvdelen af verdenspopulationen. Andre eksempler er den brune bjørn, ulven, lossen, bisonoksen, et stort antal flagermus og insekter (f.eks. hedepletvinge(2), blåfuglen "Dusky Large Blue"(3) eller den alpine træbuk(4). Skal disse arter beskyttes, er det nødvendigt med særlige foranstaltninger, der ofte vil gå ud på at bevare en traditionel landbrugsproduktion, som ikke er konkurrencedygtig under de herskende konkurrencebetingelser.

2.4. Biodiversiteten er i de senere år gået ekstremt og hurtigt tilbage. Særligt bekymrende er den hastighed, hvormed udviklingen sker: Inden for få år eller årtier er nogle arter uddøde, andre er stærkt udryddelsestruede, andre igen truede eller potentielt truede. Kun et meget lille antal arter har kunnet tilpasse sig de ændrede betingelser, og deres antal er stigende. Generelt må det dog siges, at naturens og naturbeskyttelsens tilstand i Europa giver anledning til bekymring. Selv om det er lykkedes at stabilisere visse arter (f.eks. bestemte rovfugle i Centraleuropa), kan det ikke skjules, at de foranstaltninger, der er iværksat i de senere år, kun har været delvist effektive og ikke definitivt har kunnet standse eller vende den negative tendens. Det Europæiske Miljøagentur skriver i sin 2. rapport om miljøets tilstand i Europa (1999): De fritlevende arter i Europa er fortsat alvorligt truede, og antallet af arter, hvis bestand er i tilbagegang, er stigende. ... I mange lande er indtil 50 % af de kendte hvirveldyr truede ... Bestanden af mere end en tredjedel af Europas fuglearter er faldende.

2.5. Der er forskellige årsager hertil. Hovedårsagen i dag er helt klart, at dyre- og plantearternes naturlige leve- og voksesteder indskrænkes eller helt forsvinder. Tidligere var den direkte forfølgelse af visse dyrearter (bjørn, ulv, los) af større betydning end i dag, selv om den delvis stadig må anses som et problem. Tilbagegangen af egnede levesteder, bl.a. på grund af bebyggelse, ændrede produktionsmetoder i land- og skovbrug, skadelige stoffer, gennemskæring af store landskabsområder af f.eks. veje, turistmæssige infrastrukturer (især i kystegne) osv. er endnu ikke stoppet. Tværtimod: arealer bebygges stadig, vådområder drænes, tørre områder vandes, næringsfattige områder eu- eller hypertrofieres osv. Ud over lokale og nationale politiske foranstaltninger er det EU's alt for ensidigt produktions- og vækstorienterede landbrugs- og strukturpolitik, der har udløst mange af disse negative ændringer og i mange tilfælde stadig gør det. En række EU-medlemsstater har i mellemtiden iværksat foranstaltninger, der ganske vist ikke har kunnet vende de overordnede tendenser, der stadig er negative.

2.5.1. Fiskeripolitikken udgør et problem, der hidtil er blevet undervurderet. De store fiskerflåder reagerer på det stadig stigende økonomiske pres med mere og mere effektive fiskemetoder. Truede havskildpadder eller havpattedyr, f.eks. munkesæl (Monachus monachus), andre sæler, småhvaler eller delfiner, bliver ofte fanget i trawlene. De bæredygtige, traditionelle fiskemetoder som f.eks. tunfiskeri med snøre, som det praktiseres i Spanien, kan vanskeligt overleve økonomisk set(5). I fiskerierhvervets kommercielle udnyttelse af stillestående vand og af vandløb ligger også potentielle konflikter, for så vidt fiskeædende arter (f.eks. fiskeodder) bliver til konkurrenter, eller hvis der foretages indgreb eller ændringer i søer og vandløb som f.eks. eutrofiering med foder og gødning (samt ved udledning af kommunalt og industrielt spildevand), kalkpåfyldning, indsættelse af fremmede arter, damanlæg osv.

2.5.2. Dramatiske tab af arter og dermed af genetiske ressourcer finder ikke kun sted i det fri, men også hvad angår husdyrracer og plantearter. Mange af de gamle, regionalt tilpassede hysdyrracer er allerede forsvundet eller udryddelsestruede. Lige så problematisk er situationen for korn- og grønsagsarter, der er blevet sjældne. Det er et naturbeskyttelsesproblem, som hverken de offentlige eller de private naturbeskyttelseorganisationer hidtil har ofret tilstrækkelig opmærksomhed. Selv om opfattelserne er ved at ændre sig, og der f.eks. er iværksat foranstaltninger inden for landbrugsmiljøprogrammerne, er mange opgaver stadig uløste. Alligevel har det vist sig, at der også kan være økonomiske muligheder i f.eks. handel med gamle husdyrracer (f.eks. det "Schwäbisch-Hällische" svin og det iberiske tamsvin).

2.6. På grund af levestedernes forskelligartethed var det allerede for langt over 100 år siden nærliggende at dele Europa op i bestemte biogeografiske regioner, der analyseres enkeltvis for at finde frem til, hvilke levesteder og arter der er af særlig (europæisk) betydning i disse regioner og derfor skal have særlig beskyttelse. På grundlag af videnskabeligt forarbejde blev der i artikel 1, litra c), i direktivet om vilde dyr og planter samt naturtyper, fastlagt en opdeling af Europa i biogeografiske regioner.

2.7. Medlemsstaterne, Kommissionen og her især Miljøgeneraldirektoratet har siden begyndelsen af 1970'erne forsøgt at imødegå naturbeskyttelsens kritiske situation ikke blot ved at udarbejde (og gennemføre) direktiver, men også ved hjælp af særlige strategier(6) og integrering af naturbeskyttelse i andre politikområder.

3. Den europæiske naturbeskyttelseslovgivning og dens gennemførelse

3.1. I de seneste årtier er der på EU-plan vedtaget to direktiver, der er centrale for naturbeskyttelsen: i 1979 det såkaldte fuglebeskyttelsesdirektiv (79/409/EØF) og i 1992 direktivet om flora, fauna og naturtyper (92/43/EØF) (habitatdirektivet). Disse to direktiver udgør vigtige forudsætninger for beskyttelsen af truede naturtyper og dyre- og plantearter af europæisk betydning. De skal bl.a. danne grundlaget for oprettelsen af et europæisk net af særlig vigtige beskyttelsesområder (Natura 2000). Begge direktiver udgør vigtige elementer i gennemførelsen af Konventionen om Biologisk Mangfoldighed (Biodiversitetskonventionen, Rio 1992), der er undertegnet af medlemsstaterne og EU.

3.2. ØSU understreger, at fuglebeskyttelsesdirektivet og habitatdirektivet er overordentlig vigtig lovgivning(7). Det er helt klart, at de decimeringer i bestanden af dyre- og plantearter, som de nationale naturbeskyttelsesmyndigheder og de europæiske institutioner atter og atter beskriver og beklager, ikke skyldes manglende lovramme.

3.3. Men den nationale implementering af de nævnte direktiver er ofte utilfredsstillende, til dels utilstrækkelig, både hvad angår anmeldelsen af Natura 2000-områder og forvaltningen af beskyttede områder og områder, der bør beskyttes.

3.4. Allerede i udtalelsen om Kommissionens globale vurdering af det 5. miljøhandlingsprogram(8) anførte ØSU: "Det er skadeligt for miljøbeskyttelsen og umuligt at forklare offentligheden, hvis bevidsthed om miljøspørgsmål man ønsker at øge, hvorfor medlemsstaterne - via Ministerrådet - vedtager miljøbestemmelser, som de derefter ikke gennemfører - eller kun gennemfører under pres (klage fra EU's side)." Som "illustrerende eksempler" nævntes de to vigtige naturbeskyttelsesdirektiver (fuglebeskyttelsesdirektivet og habitatdirektivet).

Udpegning af beskyttelsesområder

3.5. ØSU kritiserer den langsommelige anmeldelse og udpegning af beskyttelsesområder. Det er et specielt sørgeligt kapitel i den europæiske naturbeskyttelse, at der 22 år efter vedtagelsen af fuglebeskyttelsesdirektivet stadig er uoverensstemmelser mellem Kommissionen og medlemsstaterne om den korrekte gennemførelse og anvendelse. Kommissionen må dog konstatere, at "at det samlede antal og areal af særligt beskyttede områder er utilstrækkeligt i flere medlemsstater", selv om disse områder skulle have været anmeldt inden 1981. "Kommissionen prioriterer for øjeblikket videreførelsen af de almindelige overtrædelsesprocedurer i denne henseende i stedet for at anlægge sager for manglende klassificering og beskyttelse af hvert enkelt område."(9) Desuden lader medlemsstaternes såvel juridiske som faglige gennemførelse af habitatdirektivet ekstremt meget tilbage at ønske. Direktivets tidsplan, som medlemsstaternes miljøministre har vedtaget for etableringen af det nødvendige net af fredede områder, "Natura 2000", er faldet helt fra hinanden, hvilket er yderst skadeligt for det egentlige formål, nemlig bevarelsen og sikringen af betydelige levesteder samt bevarelsen af sjældne dyre- og plantearter.

3.5.1. På dette område er der dog meget store forskelle mellem de enkelte medlemsstater. Nogle har, omend med forsinkelser, opfyldt deres forpligtelser og i vidt omfang afsluttet udpegelsen af områder. Andre derimod falder helt uden for rammerne i negativ betydning, selv om der heldigvis også her kan noteres fremskridt i de seneste uger og måneder.

3.5.2. Kommissionens præcisering af, at udbetalinger fra strukturfondene, herunder udbetalinger inden for rammerne af forordning (EF) nr. 1257/2000 til udvikling af landdistrikterne først kan finde sted, når der foreligger tilstrækkelige meldinger om, at EU-(sam)finansierede projekter ikke kan få negative virkninger på potentielle habitatområder, har været meget effektiv. Uanset hvorledes denne indefrysning af udbetalinger vurderes politisk, har den, selv om der hidtil ikke er gjort alvor af den i stort omfang, bragt bevægelse i anmeldelsen af områder(10). I denne forbindelse gør ØSU opmærksom på, at f.eks. udbetalinger med hjemmel i forordning (EF) nr. 1257/1999 udgør en vigtig indtægtskilde for landmændene. Desto vigtigere er det, at anmeldelsen af områder sker hurtigt, for at landmændene ikke skal lide under myndighedernes passivitet.

3.6. Der er mangfoldige grunde til disse forsinkelser i gennemførelsen af EU-direktiverne. Lokalt møder fastlæggelsen og udpegningen af områder blandt andet modstand fra andre, der ønsker at anvende arealerne. Kommuner frygter at blive begrænset i deres planlægning af bolig- og erhvervsområder, trafikplanlæggere ser problemer i forbindelse med den fremtidige fastlæggelse af linjeføringer, landmænd - der føler, at de i forvejen er udsat for et stigende pres i forbindelse med urbaniseringen og dens følger (områder udlagt til byggeri, veje, fritidsfaciliteter osv.) - føler deres anvendelsesmuligheder begrænset og den fremtidige udvikling blokeret.

3.6.1. Især konflikten mellem naturbeskyttelse og landbrug har i de forløbne år ført til betydelige forsinkelser i udpegning af områder. Sådanne konflikter skyldes manglende forståelse af, at habitatdirektivet foreskriver en procedure, der er opdelt i flere faser: medlemsstaten foreslår nogle lokaliteter udelukkende på grundlag af videnskabelige kriterier, Kommissionen foretager en lige så videnskabelig udvælgelse, og først derefter sker den egentlige udpegning af områder. Da den første fase, forslaget på grundlag af videnskabelige kriterier, til dels blev gennemført uden inddragelse af offentligheden, blev dette opfattet som en beslutning hen over hovederne på de pågældende jordejere og jordbrugere. Heraf må der drages den lære, at offentligheden i vidt omfang skal inddrages allerede på et tidligere stadium og ikke først i den fase, hvor udpegelsen foretages, og hvor forvaltningsplanerne drøftes. Med en sådan mangel på inddragelse i forbindelse med delvist uforståelige udpegninger(11) vinder den offentlige naturbeskyttelse ingen venner, tværtimod: modstanden vokser, og naturbeskyttelse får et negativt image i befolkningen.

3.6.2. Grundejere og jordbrugere har hidtil i mange tilfælde ikke fået tilstrækkelig kvalificeret information om konsekvenserne af en udpegning af arealer til Natura 2000. Den manglende inddragelse og den deraf følgende uvidenhed om konsekvenserne hvad angår fremtidig udnyttelse og dyrkning af arealerne har fremkaldt modstand. Denne modstand bør minimeres derved, at landmændene i de udvalgte "særlige beskyttelsesområder" efter afslutningen af 1. fase får finansiel kompensation for de naturbeskyttelsesforanstaltninger, som samfundet ønsker, således som det fastsættes i habitatdirektivet. ØSU som dialogforum for det organiserede civilsamfund ser heri et væsentligt punkt, hvor offentlighedens accept af naturbeskyttelsesforanstaltninger kan forbedres.

Forvaltning af beskyttelsesområder

3.7. Med den - ganske vist langsommelige - udvidelse af de beskyttede områder forskubbes tyngdepunktet efterhånden til den egentlige forvaltning af disse områder i henhold til habitatdirektivets artikel 6 (iværksættelse af bevaringsforanstaltninger, ingen forringelse af naturtyperne, vurdering af planer og projekter med hensyn til deres virkningerne på lokaliteten under hensyn til bevaringsmålsætningerne for den, gennemførelse af planer og projekter med negative virkninger kun på strenge betingelser). Også her gælder det om så vidt muligt at løse potentielle konflikter via en dialog med de pågældende og på grundlag af gældende EU-naturbeskyttelseslovgivning. Er forvaltningsplaner påkrævede, skal de fastlægges efter aftale. ØSU gør opmærksom på, at habitatdirektivets artikel 6 tillader en væsentlig mere generøs hensyntagen til økonomiske interesser end fuglebeskyttelsesdirektivet.

Henstillinger om gennemførelse af EU-naturbeskyttelsesdirektiver(12)

3.8. ØSU er af den opfattelse, at de vanskeligheder, der er forbundet med gennemførelsen af begge direktiver, under ingen omstændigheder må føre til, at der sættes spørgsmålstegn ved selve direktiverne, eller at der slækkes på indholdet eller gennemførelsen.

3.9. ØSU appellerer til medlemsstaterne om endelig at efterkomme deres forpligtelser i henhold til direktiv 92/43/EØF, at omsætte direktivet korrekt til national lovgivning (f.eks. Tyskland) og at fremlægge fuldstændige nationale lister over egnede lokaliteter på grundlag af faglige kriterier(13). Først da bliver det muligt for Kommissionen af opstille en liste over områder af EU-betydning, så medlemsstaterne - således som direktivet kræver - senest i 2004 kan udlægge disse områder som særlige bevaringsområder. I denne sammenhæng hilser ØSU det velkomment, at Kommissionen har indledt overtrædelsesprocedurer mod nogle medlemsstater og opfordrer Kommissionen til strengt at fortsætte disse retlige foranstaltninger. ØSU appellerer desuden til de pågældende medlemsstater om endelig også at efterkomme forpligtelsen til at udlægge tilstrækkelige europæiske fuglebeskyttelsesområder i henhold til fuglebeskyttelsesdirektivet 79/409/EØF(14).

3.10. ØSU appellerer til Kommissionen og medlemsstaterne om at sørge for mere information. F.eks. er formålet med habitatdirektivets artikel 6 ikke at forhindre alle økonomiske aktiviteter og arealanvendelser i og omkring Natura 2000-områder. Hensigten er derimod at sikre, at sådanne aktiviteter er bæredygtige og ikke skader de beskyttelsesmål, som skal nås ved udpegelsen. Med en målrettet information - som knytter an til igangværende initiativer som f.eks. Kommissionens Natura-2000-Newsletter og fortolkningsdokumentet til habitatdirektivets artikel 6 - kan de pågældendes frygt imødegås. Det må gøres klart, at en naturbeskyttelsespolitik ikke er et mål i sig selv, men har en positiv økonomisk og social funktion udtrykt i bæredygtig udvikling, f.eks. idet den skaber nye arbejdspladser. Mange projekter, der f.eks. støttes gennem LIFE, viser, at habitatdirektivet ikke er en hæmsko, men ofte giver anledning til en positiv udvikling. Kendskabet til sådanne positive eksempler må kommunikeres og udveksles intensivt. Det er vigtigt, at naturbeskyttelse giver tilfredsstillelse og opmuntrer (i første række landmændene) til at engagere sig, for afgørelser om naturbeskyttelse træffes lokalt. I denne sammenhæng er det afgørende, at der også i fremtiden og på lang sigt stilles egnede støtteordninger til rådighed for EU-naturbeskyttelsen, og at de udformes i overensstemmelse med naturbeskyttelseskravene. Det gælder især tiden umiddelbart efter Agenda 2000, herunder støtteinstrumentet Life IV, der skal bekræftes forinden, og herunder især Life-Natur, hvis varighed og budget bør forhøjes væsentligt i forhold til Life III.

3.11. Derfor bør samarbejdet mellem jordejere og -brugere, naturbeskyttere, forbrugere og turister fremmes for bedre at inddrage dem i beskyttelsen af naturen i Natura 2000-områder og styrke deres motivation. Dertil hører også, at naturbeskyttelsesspørgsmål integreres mere intensivt i miljøinformationsarbejdet. Netop i europæiske fuglebeskyttelsesområder gennemføres der talrige fremragende miljøuddannelsesprojekter og projekter om bæredygtig turisme.

4. Integrering af naturbeskyttelse i landbruget

Indledning

4.1. I denne del undersøges, hvorvidt naturbeskyttelsen integreres i den fælles landbrugspolitik. Under hensyntagen til to initiativudtalelser, som ØSU vedtog i 1999, om henholdsvis "Prioriterede miljømål for et alsidigt landbrug - Agenda 2000" og "En politik til konsolidering af den europæiske landbrugsmodel"(15) samt Kommissionens meddelelse "Mod et bæredygtigt landbrug"(16) og Revisionsrettens særberetning nr. 14/00 om en grønnere fælles landbrugspolitik fremsætter ØSU anbefalinger vedrørende en bedre integrering af naturbeskyttelsen i den fælles landbrugspolitik. Der skelnes i den forbindelse mellem ledsageforanstaltninger og udvikling af landdistrikterne (2. søjle i den fælles landbrugspolitik) på den ene side og det "traditionelle" landbrug (1. søjle i den fælles landbrugspolitik) på den anden.

4.2. Det Europæiske Miljøagentur opfatter ved siden af andre faktorer visse af de for tiden anvendte former for intensivt drevet landbrug som en alvorlig trussel mod naturbeskyttelsen. Det skriver i sin 2. miljøtilstandsrapport fra 1999: "Hovedårsagen hertil er indskrænkninger i dets område på grund af ændret arealudnyttelse, især på grund af intensiv landbrugsmæssig anvendelse ... Truslen mod biodiversiteten på grund af menneskelige aktiviteter er blevet skærpet ... Der er næppe opnået fremskridt i retning af et miljøvenligt landbrug."

4.3. Der er ingen tvivl om, at det landbrugsøkonomisk set produktive landbrug er blevet til en alvorlig fare for biodiversiteten. Det gælder i to henseender: Intensivt udnyttede landbrugsarealer ophører med at være levested for de fleste truede dyrearter, og samtidig bliver det økonomisk set mindre og mindre interessant fortsat at anvende ekstensive dyrkningsmetoder på arealer, der er værdifulde set ud fra et naturbeskyttelsessynspunkt. Ud fra et naturbeskyttelsessynspunkt er således både intensiveringen af landbrugsproduktionen og de ekstensive udnyttelsesformer blevet et problem.

4.4. ØSU understreger, at det er vigtigt for naturbeskyttelsens fremtid og for den biologiske mangfoldighed (også af husdyrracer og arter) i Europa, at forholdet mellem landbrug og naturbeskyttelse udformes positivt. De europæiske kulturlandskabers biotopmangfoldighed skyldes ud over de naturlandskaber, der er uberørt af mennesker, og som kun udgør en ekstremt lille del af Europas areal, visse ekstensive dyrkningsformer i landbrug og skovbrug. At visse produktionsmetoder i landbruget og skovbruget, som i dag betragtes som stofligt ekstensive, bevares og videreudvikles, er derfor en absolut forudsætning for, at biodiversiteten kan bevares og påvirkes i positiv retning. En afstemt og rimelig naturbeskyttelsespolitik kan bidrage til at bevare sådanne ekstensive produktionsformer. Natur- og miljøbeskyttelse kan også bringe økonomisk gevinst: i samspil med regionalpolitik kan en økologisk udvikling være kilde til nye erhverv og til regional økonomisk opblomstring.

4.5. På dette område må den fælles landbrugspolitik give nye impulser. Den må sørge for, at naturbeskyttelsesinteresserne drøftes med landbruget, og at der gives kompensation for finansielle tab. Således kan naturbeskyttelsen og den miljøvenlige landbrugsproduktion sågar udvikle sig til en ny indkomstkilde, idet samfundet betaler for de ydelser, det kræver af landbruget. For at fremme dette positive bidrag fra landbruget til naturbeskyttelsen og samtidig så vidt muligt undgå de negative virkninger for naturen kræves der økonomiske rammebetingelser, der gør det mere rentabelt at bevare end at skade natur og miljø. I jo højere grad det også finansielt lønner sig at beskytte natur og landskab, i jo højere grad vil de berørte ejere og brugere acceptere de trufne foranstaltninger.

4.6. EU's fælles landbrugspolitik har ganske vist hidtil taget udgangspunkt i en landbrugsøkonomi, der først og fremmest satsede på driftsøkonomisk optimering og rationalisering. Økologiske problemstillinger blev i den forbindelse ofte nedtonet ligesom sociale eller samfundspolitiske spørgsmål (f.eks. hvor mange landmænd samfundet har brug for). Således blev det til et handicap at dyrke landbrug i et område med varieret landskab og stor biodiversitet. Denne tendens må vendes til fordel for landmændene. Hvis samfundet ønsker en produktion, der er tilpasset naturbeskyttelseshensynene, må det også være villigt til at betale for ydelser, landmanden præsterer ud over bedriftsrelaterede samfundsmæssige forpligtelser og retlige forpligtelser i form af "god faglig praksis". Det kan ske ved, at forbrugeren er villig at betale en højere pris for produkterne, eller ved at landmændenes ekstraomkostninger ved en mere miljørigtig og naturvenlig produktion dækkes af det offentlige. Under alle omstændigheder skal det i fremtiden være en fordel for landmændene at producere i et område med økologisk og landskabelig mangfoldighed. Således kan man komme bort fra subventioner og gå over til honorering af samfundsgavnlige ydelser (som bevarelse af biotoper, kulturlandskaber, landskabselementer osv.), en kurs, som MacSharry udtænkte allerede inden landbrugsreformen i 1992, men som endnu ikke følges konsekvent.

4.6.1. De ændringer, der skyldes den aktuelle landbrugspolitik, afspejles i kulturlandskabet. Det er ikke kun i Tyskland, at det økonomisk set bliver mere og mere uinteressant at udnytte f.eks. økologisk vigtige græsarealer. Det traditionelle græsmarksbrug forsvinder efterhånden, græsarealerne mindskes, og de resterende arealer dyrkes mere intensivt. I Tyskland er der nu kun 6 tilbage af de en gang 57 plantesociologisk forskellige erhvervsmæssigt udnyttede græsmarksarealer, hvilket har katastrofale virkninger for naturbeskyttelsen. Samtidig ændredes også agerdyrkningen. Og nu opføres principielt alle fuglearter, der yngler i åbne markområder, på den "røde liste over truede dyrearter" eller i det mindste på en "advarselsliste". Også i andre medlemsstater som f.eks. Storbritannien er bestanden af tidligere hyppigt forekommende fugle som sanglærke, agerhøne, gulspurv og kornværling faldet med indtil 80 % i forhold til bestanden i 1970'erne(17).

4.6.2. På den anden side findes der eksempler på positive virkninger af det ekstensive landbrug, f.eks. anvendelsen af "dehesas" i det spanske Extremadura og i Portugal. Den harmoniske kombination af ekstensivt jordbrug, ekstensivt græsmarksbrug og økonomisk udnyttelse af kork- og steneg udgør sammen med transhumance (kvæget i de tørre egne i Sydspanien sendes til det nordlige Spanien om sommeren for at græsse) en produktionsform, der entydigt har positive effekter for visse arter i disse kulturlandskaber. Men landbruget dér er meget problematisk set ud fra et driftsøkonomisk synspunkt.

4.7. Konflikten mellem driftsøkonomisk rentabilitet på den ene side og økologiske krav på den anden er stadig uløst. Det forhold, at der på WTO-niveau endnu ikke findes nogen verdensomspændende økologiske normer, gør løsningen på denne konflikt betydeligt vanskeligere, selv om det siden den succesrige afslutning på GATT's Uruguay-runde er blevet anerkendt, at de såkaldte "Green Box"-foranstaltninger er støtteberettigede. For de europæiske landmænd er det vanskeligt på den ene side at acceptere flere miljøkrav og samtidig skulle konkurrere med stater, hvor klimaforholdene er bedre, og for hvem miljø- og naturbeskyttelse er en by i Rusland.

4.8. Inden for rammerne af Agenda 2000 har Kommissionen og EU-ministrene understreget nødvendigheden af ikke kun at udvikle det europæiske landbrugs konkurrenceevne på verdensmarkedet, men også at bevare landbrugets multifunktionelle karakter. Man taler i dag om "den europæiske landbrugsmodel". Dermed mener Kommissionen et landbrug, der ikke kun leverer produkter af høj kvalitet, men som bygger videre på rige kulturelle traditioner og bevarer landskabets skønhed, som også handler i harmoni med natur og miljø, sikrer arbejdspladser og skaber nye, og som desuden stadig er konkurrencedygtigt på verdensmarkedet uden store subventioner.

4.9. I initiativudtalelsen om "En politik til konsolidering af den europæiske landbrugsmodel"(18) bekræftede ØSU udtrykkeligt nødvendigheden af at bevare multifunktionaliteten, men stillede dog samtidig det spørgsmål, "hvorledes de forskellige ydelser, det alsidige landbrug leverer, også kan sikres fremover i lyset af det voksende konkurrencepres... Det er sandsynligt, at landbrugsbedrifterne i EU heller ikke fremover vedvarende vil være i stand til at producere til verdensmarkedspriser, bortset fra nogle undtagelser og i tilfælde af særlig gunstige markedsforhold".

Ledsagende foranstaltninger og den fælles landbrugspolitiks anden søjle

4.10. Så længe verdensmarkedsbetingelserne snarere er en hindring for et omfattende naturvenligt landbrug, må der politisk gøres en særlig indsats for at imødegå den negative tendens. Med landbrugsmiljøforordning (EØF) nr. 2078/92 etableredes der for første gang systematisk landbrugsmiljøprogrammer i EU-medlemsstaterne, der samfinansieres af EU. I alt ca. 17 % af det europæiske landbrugsareal er omfattet af disse landbrugsmiljøprogrammer (dvs. at 83 % ikke er). Der er enorme forskelle medlemsstaterne imellem for så vidt angår de arealer, der er dækket af disse programmer, og naturbeskyttelsens effektivitet(19).

4.11. I en evaluering af programmerne i henhold til forordning (EØF) nr. 2078/92(20) kommer Kommissionen bl.a. til det resultat, at de iværksatte foranstaltninger

- har været meget positive, for så vidt angår udviklingen af det økologiske landbrug, som anses for den vigtigste miljøpolitiske foranstaltning,

- er slået for dårligt igennem og derfor har haft en for ringe virkning i regioner med intensivt landbrug og

- ikke har ført til en ekstensivering af kvægavlen.

4.12. Disse udsagn bekræftes af Den Europæiske Revisionsret i særberetningen "En grønnere europæisk landbrugspolitik"(21). I det hele taget må det konstateres, at mange af de nationale regeringer ikke udnytter deres mange muligheder for at forbedre naturbeskyttelsen, heller ikke dem, der samfinansieres af EU. Den Europæiske Revisionsret fastslår således(22), at kun Irland har benyttet sig af muligheden for inden for rammerne af førtidspensioneringsordningen at oprette "naturreservater" på jord, der ikke længere anvendes til landbrugsmæssige formål: i alt er der i Europa på denne måde kun henlagt i alt 54 (!) hektar til naturformål.

4.13. Generelt må det konstateres, at landbrugsmiljøforanstaltningerne ikke fuldstændigt har udlignet de økonomiske forskelle mellem naturbeskyttelsesmæssigt ønskelige og markedsøkonomisk ønskelige produktionsformer. Grundene til den ringe succes kan bl.a. findes i disse programmers utilstrækkelige budgetter, den for ringe finansielle tilskyndelse, landmændenes usikkerhed vedrørende programmernes løbetid og dermed deres bæredygtighed og også deri, at andre støtteforanstaltninger end ledsageforanstaltningerne byder på økonomisk set mere profitable tilskyndelser til at anvende mere intensive produktionsformer.

4.14. Med Agenda 2000-beslutningerne er der indtrådt yderligere forbedringer, og udviklingen af landdistrikterne blev stadfæstet som den fælles landbrugspolitiks anden søjle. Bl.a. blev der bevilget flere midler til landbrugsmiljøforanstaltninger inden for rammerne af forordning (EF) nr. 1257/1999 om udvikling af landdistrikterne. Alligevel tegner landbrugspolitikkens anden søjle sig kun for ca. 10 % af landbrugsudgifterne, og landbrugsmiljøforanstaltningerne kun for halvdelen heraf; således anvendes kun 5 % af den fælles landbrugspolitiks samlede udgifter til klassiske landbrugsmiljøprogrammer. Størstedelen af midlerne tildeles altså stadig landbrugspolitikkens første søjle. Der gives ingen eller absolut utilstrækkelige tilskyndelser til at fortsætte den ekstensive dyrkning eller til f.eks. at bevare hække eller andre landskabselementer. Landmændene motiveres således ikke tilstrækkeligt i økonomisk henseende til at indrette deres produktion efter naturens behov for beskyttelse.

Den fælles landbrugspolitiks første søjle

4.15. Størstedelen af ressourcerne fra Landbrugsfondens Garantisektion tildeles stadig markedsordningerne i første søjle, nemlig ca. 90 %. I den forbindelse skal der tages hensyn til, at medlemsstaterne skal stille betydelige midler til rådighed inden for rammerne af samfinansieringen, når der er tale om foranstaltninger til udvikling af landdistrikterne (2. søjle).

4.16. Markedsordningerne vedrører ikke alle landbrugsprodukter. F.eks. betales der direkte støtte til arealer med hvede eller silomajs, men ikke til kløvergræs eller græsmarker. At visse kulturer foretrækkes frem for andre, har landskabsmæssige effekter, der også vedrører naturbeskyttelsen. I stedet kunne der f.eks. indføres en arealpræmie.

4.17. ØSU beklager, at nogle forslag, som Kommissionen havde bragt ind i diskussionen om Agenda 2000, og som direkte eller indirekte kunne have fremmet naturvenlige former for arealanvendelse, i sidste ende ikke blev accepteret af medlemsstaterne. Blandt andet foreslog Kommissionen at fjerne silomajspræmien. Også den kendsgerning, at det er frivilligt at sammenkoble udligningsbetalinger og økologiske forpligtelser, kan absolut kritiseres, fordi de medlemsstater, der sammenkæder støtte og miljøkrav, ville bringe deres landmænd i en konkurrencemæssigt ringere situation.

4.18. EU-reglerne om direkte udbetalinger i forbindelse med den fælles landbrugspolitik er fastlagt i forordning (EF) nr. 1259/1999 af 17. maj 1999. I henhold til artikel 3 i denne forordning skal medlemsstaterne hvad angår de landbrugsarealer og den landbrugsproduktion, som der ydes direkte betalinger til, træffe egnede miljøforanstaltninger for at lægge større vægt på miljøaspekterne inden for rammerne af de fælles markedsordninger (cross compliance). Det ville være fordelagtigt, om Kommissionen snarest muligt i en meddelelse til Parlamentet, Rådet og ØSU/Regionsudvalget ville redegøre for, hvorledes de enkelte medlemsstater har efterkommet denne bestemmelse. Det ville desuden være ønskeligt, om den gennemførelsesforordning, der drøftes for tiden, vedtages og træder i kraft hurtigst muligt.

Henstillinger til en forbedret integration af naturbeskyttelsen i landbruget

4.19. ØSU understreger, at de forestående WTO-forhandlinger, udvidelsen med de østeuropæiske lande og midtvejsrevisionen bør udnyttes som en chance for at indføre en ny og mere miljø- og naturbeskyttelsesvenlig landbrugspolitik. ØSU har til hensigt at udarbejde en initiativudtalelse om dette emne.

4.20. ØSU henstiller, at samtlige EU's finansielle instrumenter på lang sigt skal skabe incitamenter med henblik på at realisere naturbeskyttelsesdirektivernes mål, de må i det mindste ikke modarbejde disse mål.

4.21. De finansielle incitamenter for et landbrug, der tager tilstrækkeligt hensyn til naturbeskyttelsen, er ofte for ringe. Så længe der ikke på verdensplan skabes rammebetingelser, som muliggør et omfattende naturvenligt landbrug, bør støttesatserne for landbrugsmiljøforanstaltninger forhøjes så meget, at alle EU-landmænd overtales til at anvende miljøvenlige produktionsmetoder. Den fælles landbrugspolitiks finansielle instrumenter bør udvikles i retning af resultatorienteret fremme af økologiske og sociokulturelle interesser (biodiversitet, jobskabelse). Med henblik herpå må der udvikles indikatorer, der gør det muligt at vurdere resultaterne af landbrugspolitikken. Inddragelse af landbrugets organisationer, miljøorganisationerne og arbejdsmarkedets parter må ske på en sådan måde, at der opnås konsensus. De naturbeskyttelseskoncepter, som EU er med til at udvikle, skal følgelig gennemføres ved hjælp af relevante naturbeskyttelsesbudgetter og programmer for miljøvenligt landbrug. Om de nærmere finansielle bestemmelser må der forhandles senere.

4.22. I områder med højproduktivt, intensivt landbrug iværksættes som regel kun få landbrugsmiljøforanstaltninger. Især i disse områder er biodiversiteten stærkt truet. ØSU henstiller derfor også indtrængende, at det undersøges, om de støtteforanstaltninger, der finansieres af den første søjle, er miljøvenlige og fremmer naturbeskyttelsen. Også dette bør ske snarest, således at eventuelle konsekvenser for landbrugsreformen kan drages inden de central- og østeuropæiske landes tiltræden og inden WTO-forhandlingerne.

4.23. Medlemsstaterne bør også være et forbillede for borgerne og specielt over for de jordejere, af hvem der forventes et naturbeskyttelsesengagement. Kun hvis også staten udnytter sine arealer økologisk korrekt eller totalfreder dem, kan det forventes, at jordejere (f.eks. amter og kommuner, forsikringsselskaber, kirken eller kongehuse) gør det samme.

4.24. I denne forbindelse ønsker ØSU at gøre opmærksom på, at der i ansøgerlandene stadig findes et stort naturpotentiale, som kan være truet, hvis de landbrugspolitiske rammebetingelser, der hersker nu, overtages. ØSU opfordrer derfor Kommissionen til omgående at iværksætte undersøgelser for at finde frem til, hvilke natur- og miljøpolitiske konsekvenser der kan forventes, hvis ansøgerlandene overtager den fælles landbrugspolitik. I forbindelse med overtagelsen af EU's naturbeskyttelsesdirektiver må der ikke indrømmes overgangsfrister.

4.25. ØSU anser det for nødvendigt, at høringerne af de berørte parter og det organiserede civilsamfund intensiveres meget kraftigere end hidtil såvel inden for EU-medlemsstaterne som i ansøgerlandene, hvis der skal opnås en større accept af de politiske afgørelser til fordel for naturbeskyttelsen. Borgernes krav om ikke kun at blive informeret, men om at blive inddraget aktivt i beslutningsprocesser, hører også med til en aktiv fremme af naturbeskyttelsen.

Bruxelles, den 30. maj 2001.

Göke Frerichs

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) Som Bretagne, Nederlandene, Belgien, Danmark, Nordvesttyskland, Sydøstengland, Po-sletten osv.

(2) Euphydryas (Eurodryas, Hypodryas) aurinia.

(3) Maculinea nausithous.

(4) Rosalia alpina.

(5) Det er vigtigt at informere herom: en tun fanget med snøre har hvidt kød, en tun fanget med trawl har rødt kød. Forbrugerne kan med deres valg bidrage til naturbeskyttelsen.

(6) Det Europæiske Fællesskabs biodiversitetsstrategi (KOM(1998) 42 endelig udg.).

(7) Selv om det må bemærkes, at der ikke altid tages tilstrækkeligt hensyn til den forebyggende naturbeskyttelse, som var formålet med de to direktiver.

(8) EFT C 204 af 18.7.2000, pkt. 3.4.1.6.

(9) Jf. Den syttende beretning om kontrollen med gennemførelsen af fællesskabsretten (1999), KOM(2000) 92 endelig, s. 87.

(10) ØSU minder om, at Kommissionen ifølge EU-lovgivningen har pligt til ikke at frigive midler, som muligvis kan udløse negative miljøvirkninger. Hertil hører den potentielle trussel mod eller ødelæggelse af arealer, der muligvis kan høre til Natura 2000-nettet.

(11) F.eks. blev et stykke af en motorvej udpeget til habitat-område. I Østrig blev et område udpeget for ellekrage (Coracias garrulus). I dette område findes der ikke én ellekrage, de lever i et direkte tilgrænsende biotop.

(12) Se i denne forbindelse Europa-Parlamentets beslutning af 17. januar 2001, der forholder sig kritisk til gennemførelsen af fuglebeskyttelses- og habitatdirektiverne.

(13) Et lignende krav er indeholdt i ØSU's udtalelse om Kommissionens hvidbog om miljøansvar - EFT C 268 af 19.9.2000.

(14) Naturbeskyttelsesorganisationerne, især BirdLife International, har med oversigten over de såkaldte "Important Bird Areas" (IBA) identificeret fagligt egnede områder, som også EF-Domstolen i flere sager har anerkendt som reference.

(15) Begge udtalelser offentliggjort i EFT C 368 af 20.12.1999.

(16) KOM(1999) 22 endelig udg.

(17) The state of the UK's Birds 2000; RSPB, BTO & WWT 2001.

(18) EFT C 368 af 20.12.1999, punkt 7.2.

(19) I Østrig f.eks. var knap 70 % af landbrugsarealet dækket af landbrugsmiljøprogrammer, mens det i regioner med intensiv landbrugsproduktion som Belgien eller Holland var henholdsvis 1,7 og 1,9 %, hvilket er langt under gennemsnittet.

(20) Arbejdspapir fra Generaldirektorat VI (VI/7655/98) om evaluering af landbrugsmiljøprogrammer.

(21) EFT C 353 af 8.12.2000.

(22) Punkt 32 i beretningen.