Bruxelles, den 14.7.2004

KOM(2004) 498 endelig

ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONEN

Forslag om fornyelse af DEN INTERINSTITUTIONELLE AFTALE om budgetdisciplin og forbedring af budgetproceduren

BEGRUNDELSE

Vedlagte udkast til interinstitutionel aftale (IIA) om budgetdisciplin og forbedring af budgetproceduren er tænkt som et arbejdsdokument til brug i forhandlingerne mellem Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen.

Formålet med denne interinstitutionelle aftale er at skabe et mellem parterne aftalt regelsæt vedrørende forvaltningen af den flerårige finansielle ramme og forløbet af den årlige budgetprocedure.

Retningslinjer for en ny aftale om budgetdisciplin

Hovedtrækkene bibeholdes

Agenda 2000 opfyldte på tilfredsstillende måde de opstillede hovedformål vedrørende budgetdisciplin, styret udvikling af udgifterne og interinstitutionelt samarbejde under budgetproceduren. EU's budget er blevet vedtaget til tiden hvert år, og budgetmyndighedens to parter har i fællesskab tilpasset Agenda 2000 for at klare nye finansielle behov i forbindelse med udvidelsen med ti nye medlemsstater.

Det foreslås derfor, at hovedtrækkene i den finansielle ramme bibeholdes uændrede i denne nye interinstitutionelle aftale:

- udgifterne fordeles på brede udgiftskategorier, de såkaldte udgiftsområder, for hvert år i perioden 2007-2013

- i tabellen over den finansielle ramme for perioden 2007-2013 (se bilag I) fastsættes maksimumsbeløb, såkaldte lofter, for bevillingerne til forpligtelser for hvert udgiftsområde

- der fastsættes samlede årlige beløb for både forpligtelsesbevillinger og betalingsbevillinger

- det årlige loft for betalingsbevillinger skal overholde loftet for egne indtægter, der for øjeblikket er fastsat til 1,24 % af EU's bruttonationalindkomst (BNI).

Forenkling, konsolidering

Den nye interinstitutionelle aftale sikrer fornyelse af den interinstitutionelle aftale af 6. maj 1999 i lyset af erfaringerne med dens gennemførelse, men desuden konsolidering af alle de fælleserklæringer og interinstitutionelle aftaler om budgetspørgsmål, der er indgået siden 1982.

Nærværende aftale tager specielt sigte på at inkorporere den interinstitutionelle aftale af 7. november 2002 om oprettelse af Den Europæiske Unions Solidaritetsfond (EUSF), som der blev opnået enighed om i løbet af den periode, der dækkes af de nuværende finansielle overslag. Det foreslås, at EUSF udvikles til et Europæisk Instrument for Solidaritet og Hurtig Indsats.

Med henblik på den fremtidige udvikling af institutionerne foreslås det i denne interinstitutionelle aftale at erstatte udtrykket "finansielle overslag" med "flerårig finansiel ramme", der også omtales som den "finansielle ramme".

Fleksibilitet og gennemsigtighed: udnyttelse af erfaringerne med Agenda 2000

Fleksibilitet inden for den aftalte flerårige finansielle ramme er det nødvendige modstykke til budgetdisciplinen. Hvis fleksibiliteten udformes hensigtsmæssigt, vil den kunne medvirke til at gøre ressourceallokeringen mere effektiv og samtidig gøre det muligt at klare uforudsete behov eller nye prioriteter. Flere parametre har indflydelse på fleksibiliteten inden for den finansielle ramme: længden af den periode, der dækkes af de finansielle overslag; antallet af udgiftsområder; margenen under de enkelte udgiftslofter; margenen under loftet for egne indtægter; den del af EU-udgifterne, der er fastlagt på forhånd gennem "referencebeløb" i lovgivning vedtaget ved fælles beslutningstagning; flerårige programmer, hvortil der på forhånd er afsat midler; den generelle holdning til anvendelse af revisionsproceduren.

Graden af fleksibilitet har udviklet sig med tiden gennem en ændret kombination af disse parametre. Agenda 2000 har hidtil med held kunnet besvare uforudsete udfordringer i forbindelse med EU-budgettet, selv om det har resulteret i større kompleksitet og ringere gennemsigtighed, uden at det nødvendigvis har ført til en mere effektiv ressourceallokering. Det eksisterende fleksibilitetsinstrument og Den Europæiske Solidaritetsfond (EUSF) måtte oprettes uden for de finansielle overslag, så man kunne dække en række erkendte behov. Den brug, der faktisk er gjort af fleksibilitetsinstrumentet, afviger fra dets oprindelige formål, hvilket vil kunne svække systemets troværdighed og underminere det interinstitutionelle samarbejde om budgetspørgsmål. Kommissionen mener, at det ville styrke budgetdisciplinen, hvis man havde instrumenter, der var mere gennemsigtige og fuldt integrerede i den finansielle ramme. Kommissionen foreslår følgende foranstaltninger for at kunne klare fremtidige udfordringer og finde den rette balance mellem budgetdisciplin og effektiv ressourceallokering.

For det første burde proceduren for revision af udgiftslofter spille sin oprindelige rolle, nemlig at fungere som hovedinstrument for justeringer af den finansielle ramme, når der opstår væsentlige og varige ændringer i de politiske prioriteter. For at revisionsproceduren kan spille sin oprindelige rolle, foreslår Kommissionen, at der foretages en regelmæssig undersøgelse af behovene ved at der afholdes et trepartsmøde mellem Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen forud for forelæggelsen af hvert foreløbigt budgetforslag.

For det andet viser den flittige brug af fleksibilitetsinstrumentet i forbindelse med Agenda 2000, at indførelsen af det var berettiget. Dette instrument opfylder imidlertid ikke længere sit oprindelige formål og er i vidt omfang blevet anvendt som et indirekte middel til at hæve loftet for foranstaltninger udadtil. En sådan afvigelse fra det oprindelige formål risikerer at svække systemets troværdighed og underminere det interinstitutionelle samarbejde om budgetspørgsmål. Kommissionen foreslår derfor, at det eksisterende "fleksibilitetsinstrument" erstattes af en ny reallokeringsordning, der vil give budgetmyndigheden mulighed for på forslag af Kommissionen at omfordele bevillinger mellem udgiftsområder inden for visse grænser og inden for de overordnede lofter.

For det tredje foreslås der oprettet en væksttilpasningsfond med henblik på tilpasning af den finansielle ramme til de økonomiske forhold. Væksttilpasningsfonden kan udnyttes med op til 1 mia. EUR inden for udgiftsområde 1a: "Konkurrenceevne for vækst og beskæftigelse". Dette beløb vil kunne forøges med uudnyttede bevillinger på op til 1 mia. EUR om året fra strukturinstrumenterne, når situationen tillader det, og under anvendelse af N+2-reglen.

For det fjerde vil også den foreslåede nye klassifikation af udgifter styrke fleksibiliteten og gøre ressourcefordelingen mere effektiv ved at man undgår unødvendig øremærkning.Udgiftsstrukturen i Agenda 2000 stammer i vid udstrækning fra de første finansielle overslag og disses efterfølgere. Strukturen omfatter 8 udgiftsområder, eller 11, hvis underudgiftsområderne tælles med. Øremærkning af bevillinger inden for mange udgiftsområder og underudgiftsområder gør systemet stift og kan forhindre nødvendige tilpasninger og en mere effektiv ressourceanvendelse med henblik på opfyldelse af EU's mål og dermed hindre det overordnede mål at have budgetmidler til rådighed til opfyldelse af politiske mål.En reduktion af antallet af budgetudgiftsområder fører ikke blot til, at disse bedre afspejler de overordnede politiske mål, men det giver desuden det nødvendige spillerum for fremtidige udviklinger, der ikke altid kan forudsiges nøjagtigt mange år i forvejen. For den finansielle ramme 2007-2013 foreslår Kommissionen fem hovedudgiftsområder, der figurerer i tabellen over den finansielle ramme (se bilag I).

Endelig foreslås det, at Det Europæiske Instrument for Solidaritet og Hurtig Indsats, af hensyn til budgetdisciplinen og gennemsigtigheden, indarbejdes i den finansielle ramme. Instrumentets forgænger, Den Europæiske Unions Solidaritetsfond, blev oprettet uden for den finansielle ramme. Det viste sig, at den manglende fleksibilitet inden for den finansielle ramme medførte, at der - når der virkelig var behov for det - blev fundet veje uden om den. Kommissionen tror, at der fortsat er behov for dette instrument, men foreslår, at det fuldt ud integreres i den flerårige finansielle ramme.

Konsekvenser for forordningen om budgetdisciplin

Erfaringerne med de finansielle overslag 2000-2006 har vist, at der ikke længere er behov for at opretholde landbrugsretningslinjen, der er omhandlet i Rådets forordning nr. 2040/2000 om budgetdisciplin, eftersom landbrugsudgifterne i forvejen begrænses af lofter, der er fastsat frem til 2013. De andre bestemmelser om budgetdisciplin for landbruget vil blive overtaget og styrket af den foreslåede nye forordning (artikel 18-20) om finansiering af den fælles landbrugspolitik. Med overgangen fra markedsintervention til direkte betalinger til landbrugerne og foranstaltninger til udvikling af landdistrikterne, er landbrugsudgifterne også blevet mere forudsigelige.

Den monetære reserve findes ikke mere, og vedlagte forslag til fornyelse af den interinstitutionelle aftale kræver ikke længere ad hoc-bestemmelser om reserver til eksterne foranstaltninger og nødhjælp.

På den baggrund finder Kommissionen, at Rådets forordning nr. 2040/2000 bør ophæves. Kommissionen vil, i overensstemmelse hermed, til sin tid forelægge forslag om den relevante retsakt.

Retningslinjer for det interinstitutionelle samarbejde under budgetproceduren

Bestemmelserne i del II tager sigte på at forbedre den årlige budgetprocedure. De fleste af disse bestemmelser er et resultat af den budgetmæssige praksis eller hidrører fra tidligere aftaler eller erklæringer. De er blevet ajourført i forbindelse med den nye finansforordning[1]. Bilag I til IV udgør en integrerende del af dette forslag til aftale.

Strukturering og klassifikation af udgifter

I bilag III er opdelingen af udgifter i obligatoriske og ikke-obligatoriske udgifter ajourført med henblik på den nye udgiftsområde-struktur. Der er opretholdt en bestemmelse om, at budgetmyndighedens to parter træffer afgørelse om klassifikationen af nye budgetposter som led i den årlige samrådsprocedure.

Finansielle bestemmelser i retsakter

Kommissionen foreslår opretholdelse af det princip, der blev fastsat i fælleserklæringen af 6. marts 1995 og senere indarbejdet i punkt 33 i den interinstitutionelle aftale af 6. maj 1999, og som forpligter institutionerne til, under budgetproceduren, at overholde de under den fælles beslutningstagning vedtagne referencebeløb. Proceduren for fælles beslutningstagning er imidlertid regelmæssigt blevet udvidet siden 1995, og de strenge bestemmelser vedrørende referencebeløb pålægger budgetpolitikken stadig større begrænsninger. Kommissionen foreslår derfor, at budgetmyndigheden og Kommissionen, når denne udarbejder sit foreløbige budgetforslag, indrømmes en vis manøvremargen, så der kan afviges fra disse beløb med en vis margen (5 %).

Konklusion

Den interinstitutionelle aftale om budgetdisciplin og forbedring af budgetproceduren har vist sig at være et effektivt redskab til styring af den årlige budgetprocedure inden for en fastlagt flerårig finansiel ramme. Fornyelsen af den bør udnyttes til at foretage en ajourføring og forenkling af de forskellige eksisterende aftaler og fælleserklæringer vedrørende budgetspørgsmål. Endelig er et af målene med denne aftale at forbedre fleksibilitetsmekanismerne og gennemsigtigheden og således finde den rette balance mellem budgetdisciplin og effektiv ressourcefordeling.

Udkast

EUROPA-PARLAMENTET

RÅDET

KOMMISSIONEN

INTERINSTITUTIONEL AFTALE

af [...]

mellem Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen om budgetdisciplin og forbedring af budgetproceduren

NB: da forfatningen muligvis træder i kraft i løbet af den periode, der dækkes af de nye finansielle overslag, anvendes i dette udkast udtrykket "flerårig finansiel ramme" i stedet for "finansielle overslag".

Bemærkningerne vedrører ændringer i forhold til teksten til den interinstitutionelle aftale af 6. maj 1999.

+++++ TABLE +++++

+++++ TABLE +++++

+++++ TABLE +++++

BILAG I

FINANSIEL RAMME 2007-2013

[pic]

BILAG II

BUDGETSAMARBEJDET MELLEM INSTITUTIONERNE

+++++ TABLE +++++

BILAG III

KLASSIFIKATION AF UDGIFTER

[pic]

BILAG IV

FINANSIERING AF UDGIFTER I FORBINDELSE MED FISKERIAFTALER

+++++ TABLE +++++

ERKLÆRINGER

Erklæring om tilpasning af strukturfondene, foranstaltningerne til udviklingaf landdistrikterne og Den Europæiske Fiskerifond i lyset af forholdene omkring deres gennemførelse

Institutionerne kan, på forslag af Kommissionen, beslutte, at hvis der vedtages nye regler for strukturfondene, foranstaltningerne til udvikling af landdistrikterne og Den Europæiske Fiskerifond efter den 1. januar 2007, så kan bevillinger, der ikke udnyttes i det første år af den finansielle ramme, overføres til de følgende år.

[1] EFT L 248 af 16.9.2002, s. 1.

[2] Den flerårige finansielle ramme omtales i denne aftale også som "den finansielle ramme".

[3] EFT C 172 af 18.6.1999, s. 1. Denne interinstitutionelle aftale erstattede og ophævede allerede følgende instrumenter:- Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens fælles erklæring af 30. juni 1982 om forskellige foranstaltninger til sikring af en bedre afvikling af budgetproceduren, EFT C 194 af 28.7.1982, s. 1.- den interinstitutionelle aftale af 29. oktober 1993 mellem Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen om budgetdisciplin og forbedring af budgetproceduren, EFT C 331 af 7.12.1993, s. 1).- Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens erklæring af 6. marts 1995 om opførelse af finansielle bestemmelser i retsakter, EFT C 102 af 4.4.1996, s. 4.- den fælles erklæring af 12. december 1996 om forbedring af budgetmyndighedens informationer om fiskeriaftaler, EFT C 20 af 20.1.1997, s. 109.- den interinstitutionelle aftale af 16. juli 1997 mellem Europa-Parlamentet, Rådet og Europa-Kommissionen vedrørende bestemmelser om finansieringen af den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, EFT C 286 af 22.9.1997, s. 80.- den interinstitutionelle aftale af 13.10.1998 mellem Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen om retsgrundlag og gennemførelse af budgettet, EFT C 344 af 12.11.1998, s. 1.

[4] EFT C 283 af 20.11.2002, s. 1.

[5] EFT L 248 af 16.9.2002, s. 1.

[6] EFT L 248 af 16.9.2002, s. 1.

[7] EFT L 161 af 26.6.1999, s. 1, artikel 31, stk. 2.