BILAG

Detaljerede henstillinger til udkast til interinstitutionel aftale om ordning for overvågnings- og opfølgningsprocedurer for situationen vedrørende demokrati, retsstatsprincippet og de grundlæggende rettigheder i medlemsstaterne og EU's institutioner

UDKAST TIL INTERINSTITUTIONEL AFTALE

DEN EUROPÆISKE UNIONS PAGT OM DEMOKRATI, RETSSTATSPRINCIPPET OG GRUNDLÆGGENDE RETTIGHEDER

Europa-Parlamentet, Rådet for Den Europæiske Union og Europa-Kommissionen,

der henviser til præamblen til traktaten om Den Europæiske Union (TEU), særlig anden, fjerde, femte og syvende betragtning,

der navnlig henviser til artikel 2, artikel 3, stk. 1, artikel 3, stk. 3, andet afsnit, og artikel 6, 7 og 11, i TEU,

der henviser til artiklerne i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF) vedrørende respekt for og fremme og beskyttelse af demokrati, retsstatsprincippet og grundlæggende rettigheder i Unionen, herunder artikel 70, 258, 259, 260, 263 og 265,

der henviser til artikel 4, stk. 3, og artikel 5 i TEU, artikel 295 i TEUF og protokol nr. 1 om de nationale parlamenters funktion i Den Europæiske Union og protokol nr. 2 om anvendelse af nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet, der er knyttet som bilag til TEU og TEUF,

der henviser til Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (chartret),

der henviser til Europarådets europæiske socialpagt, særligt artikel E om forbud mod forskelsbehandling,

der henviser til Københavnskriterierne og den gældende EU-ret, som et kandidatland skal opfylde, hvis det ønsker at tiltræde af Unionen, særligt kapitel 23 og 24,

der henviser til den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder (EMRK), Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols retspraksis, konventioner, henstillinger, resolutioner og rapporter fra Europarådets parlamentariske forsamling, Ministerkomitéen, menneskerettighedskommissæren og Venedigkommissionen under Europarådet,

der henviser til tjeklisten for retsstatsprincippet vedtaget af Venedigkommissionen på dens 106. plenarforsamling den 18. marts 2016,

der henviser til »aftalememorandummet mellem Europarådet og Den Europæiske Union« af 23. maj 2007,

der henviser til Europarådets rammekonvention om beskyttelse af nationale mindretal,

der henviser til Europarådets europæiske pagt om regionale sprog eller mindretalssprog,

der henviser til verdenserklæringen om menneskerettigheder,

der henviser til FN's traktater til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder og FN-traktatorganernes retspraksis,

der henviser til publikationerne fra Den Europæiske Unions Agentur for Grundlæggende Rettigheder (FRA), herunder om det foreslåede informationssystem om grundlæggende rettigheder (European Fundamental Rights Information System — EFRIS) i dets dokument af 31. december 2013 med titlen »Fundamental rights in the future of the European Union's Justice and Home Affairs«,

der henviser til FN's tilgang til hjælp til styrkelse af retsstatsprincippet af april 2008,

der henviser til FN's mål for bæredygtig udvikling, særligt mål 16,

der henviser til COSAC's 25. halvårlige beretning om udviklingen i Den Europæiske Unions procedurer og praksis vedrørende parlamentarisk kontrol af 18. maj 2016,

der henviser til skrivelsen af 6. marts 2013 fra udenrigsministrene for Tyskland, Danmark, Finland og Nederlandene til formanden for Kommissionen,

der henviser til FRA's udtalelse af 8. april 2016 om udvikling af et integreret værktøj med objektive indikatorer for grundlæggende rettigheder, der kan måle efterlevelse af de fælles værdier, der er opstillet i artikel 2 i TEU og baseret på eksisterende informationskilder,

der henviser til det italienske formandskabs notat om sikring af respekt for retsstaten i Den Europæiske Union af 15. november 2014,

der henviser til konklusionerne af 16. december 2014 fra Rådet og medlemsstaterne, forsamlet i Rådet, om sikring af overholdelsen af retsstatsprincippet,

der henviser til Rådets retningslinjer af 19. december 2014 vedrørende de metodemæssige skridt, der skal tages for at kontrollere foreneligheden med de grundlæggende rettigheder i Rådets forberedende organer,

der henviser til Rådets første og anden dialog om retsstatsprincippet under det luxembourgske og nederlandske formandskab den 17. november 2015 og den 24. maj 2016,

der henviser til Kommissionens eksisterende overvågningsmekanisme og instrumenter til periodisk vurdering, herunder mekanismen for samarbejde og kontrol, resultattavlen for retlige anliggender, antikorruptionsrapporter og EMM (European Media Monitor),

der henviser til Kommissionens meddelelse af 19. oktober 2010 om »Strategi for den effektive gennemførelse af chartret om grundlæggende rettigheder«,

der henviser til arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene af 6. maj 2011 om »Operational Guidance on taking account of Fundamental Rights in Commission Impact Assessments«,

der henviser til Kommissionens meddelelse af 19. marts 2014 om »En ny EU-retlig ramme for at styrke retsstatsprincippet«,

der henviser til Kommissionens årlige kollokvium om grundlæggende rettigheder,

der henviser til den interinstitutionelle aftale om bedre lovgivning af 13. april 2016,

der henviser til Europa-Parlamentets beslutning af 27. februar 2014 om situationen for de grundlæggende rettigheder i Den Europæiske Union (2012) (1),

der henviser til Europa-Parlamentets beslutning af 8. september 2015 om situationen for de grundlæggende rettigheder i Den Europæiske Union (2013-2014) (2),

(1) der henviser til behovet for en mekanisme til sikring af demokrati, retsstatsprincippet og de grundlæggende rettigheder, som er objektiv, bevisbaseret og gælder i lige og rimelig grad for alle medlemsstater samt for EU-institutionerne, og som omfatter både en forebyggende og en korrigerende dimension;

(2) der henviser til, at det primære formål med en sådan mekanisme bør være at forebygge overtrædelse og tilsidesættelse af demokrati, retsstatsprincippet og de grundlæggende rettigheder og samtidig opstille de fornødne instrumenter til at gøre både den forebyggende og korrigerende del af artikel 7 i TEU, såvel som de øvrige instrumenter i traktaterne, anvendelig i praksis;

(3) der henviser til, at det bør tilstræbes at integrere og indarbejde eksisterende instrumenter og således undgås at etablere nye, unødvendige strukturer eller overlapning;

(4) der henviser til, at udarbejdelsen af definitioner, standarder og referenceværdier vedrørende demokrati, retsstatsprincippet og grundlæggende rettigheder ikke er en engangsbeslutning, men snarere en vedvarende og interaktiv proces baseret på en bred offentlig debat og høring, regelmæssig gennemgang og deling af bedste praksis;

(5) der henviser til, at kun en mekanisme, der har bred opbakning fra Unionens borgere og tillader dem at identificere sig med processen, vil være virkningsfuld;

(6) der henviser til, at medlemsstaterne primært er ansvarlige for at efterleve de fælles standarder, men at Unionen, når de ikke formår dette, har pligt til at gribe ind for at beskytte den forfatningsmæssige kerne og sikre, at de værdier, der er fastsat i artikel 2 i TEU, garanteres for alle unionsborgere på hele Unionens territorium;

(7) der henviser til, at det er vigtigt, at alle niveauer i den offentlige forvaltning arbejder tæt sammen på basis af deres kompetencer og ansvarsområder med henblik på at identificere eventuelle systemiske trusler mod retsstatsprincippet på et tidligt tidspunkt og forbedre beskyttelsen af retsstatsprincippet;

(8) der henviser til, at der findes indtil flere instrumenter til imødegåelse af risikoen for alvorlige krænkelser af Unionens værdier, men at der skal udvikles klare og objektive referencemærker for at gøre disse instrumenter stærke og afskrækkende nok til at forhindre krænkelser af retsstatsprincippet og af de grundlæggende rettigheder; der henviser til, at Unionen ikke har nogen juridisk bindende mekanisme til regelmæssigt at overvåge, at medlemsstaterne og EU-institutionerne overholder Unionens værdier og grundlæggende rettigheder;

(9) der henviser til, at denne interinstitutionelle aftale i overensstemmelse med artikel 295 i TEUF alene fastlægger ordninger for fremme af samarbejde mellem Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen, og at disse institutioner i overensstemmelse med artikel 13, stk. 2, i TEU skal handle inden for rammerne af de beføjelser, der er tildelt dem ved traktaterne, og i overensstemmelse med de procedurer, betingelser og mål, der er fastsat i disse; denne interinstitutionelle aftale berører ikke Domstolens beføjelser til at foretage den autentiske fortolkning af EU-lovgivningen,

ER BLEVET ENIGE OM FØLGENDE:

Artikel 1

Der værnes om Unionens kerneværdier og grundlæggende principper, nemlig demokratiet, retsstatsprincippet og de grundlæggende rettigheder, i hele Unionen i form af en EU-pagt om demokrati, retsstatsprincippet og grundlæggende rettigheder, der skal bestå af definitionen, en nærmere redegørelse for, overvågning og håndhævelse af disse værdier og principper og skal gælde ligeligt for medlemsstaterne og EU-institutionerne.

Artikel 2

EU-pagten for demokrati, retsstatsprincippet og grundlæggende rettigheder består af:

— en årsberetning om demokrati, retsstatsprincippet og grundlæggende rettigheder (herefter »årsberetningen«) med landespecifikke henstillinger, hvori der indgår rapportering foretaget af FRA, Europarådet og andre relevante myndigheder på området

— en årlig interparlamentarisk debat på grundlag af årsberetningen

— foranstaltninger til afhjælpning af mulige risici og overtrædelser, som fastsat i traktaterne, herunder aktivering af den forebyggende eller korrigerende del af artikel 7 i TEU

— en politisk cyklus om demokrati, retsstat og grundlæggende rettigheder inden for EU-institutionerne.

Artikel 3

EU-pagten for demokrati, retsstatsprincippet og grundlæggende rettigheder udvides til at inkorporere Kommissionens ramme om retsstatsforhold og Rådets dialog om retsstatsprincippet i ét samlet instrument.

Artikel 4

Årsberetningen om situationen for demokrati, retsstatsprincippet og grundlæggende rettigheder i medlemsstaterne udarbejdes af Kommissionen i samråd med det i artikel 8 omhandlede panel af uafhængige eksperter (herefter »ekspertpanelet«). Kommissionen sender årsberetningen til Europa-Parlamentet, Rådet og de nationale parlamenter. Årsberetningen gøres offentligt tilgængelig.

Årsberetningen omfatter en generel del og landespecifikke henstillinger.

Hvis Kommissionen ikke rettidigt vedtager årsberetningen, herunder de landespecifikke henstillinger, kan Europa-Parlamentets kompetente udvalg formelt anmode Kommissionen om at redegøre for forsinkelsen og om straks at vedtage den for ikke at forsinke processen yderligere.

Artikel 5

Årsberetningen inkorporerer og supplerer de eksisterende instrumenter, herunder resultattavlen for retlige anliggender, Observatoriet for Mediepluralisme, procedurerne for EU-rapporterne om korruptionsbekæmpelse og peerevaluering med hjemmel i artikel 70 i TEUF og erstatter Mekanismen for Samarbejde og Kontrol med Bulgarien og Rumænien.

Artikel 6

Årsberetningen udarbejdes ved hjælp af forskellige kilder og de eksisterende redskaber til vurdering, indberetning og overvågning af medlemsstaternes aktiviteter, herunder:

— indberetninger fra medlemsstaternes kompetente myndigheder vedrørende respekt for demokrati, retsstatsprincippet og grundlæggende rettigheder

— FRA, navnlig EFRIS- instrumentet

— andre specialiserede EU-agenturer, herunder især Den Europæiske Tilsynsførende for Databeskyttelse (EDPS), Det Europæiske Institut for Ligestilling mellem Mænd og Kvinder (EIGE), Det Europæiske Institut til Forbedring af Leve- og Arbejdsvilkårene (Eurofound) og Eurostat

— eksperter, akademikere, civilsamfundsorganisationer, fag- og branchesammenslutninger for eksempelvis dommere, advokater og journalister

— eksisterende indekser og referencemærker udarbejdet af internationale organisationer og NGO'er

— Europarådet, navnlig Venedigkommissionen, Gruppen af Stater Mod Korruption (GRECO), Europarådets Kongres for Lokale og Regionale Myndigheder, og den europæiske kommission for retseffektivitet CEPEJ

— internationale organisationer såsom De Forenede Nationer, Organisationen for Sikkerhed og Samarbejde i Europa og Organisationen for Økonomisk Samarbejde og Udvikling

— retspraksis ved EU-Domstolen og Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol og andre internationale domstole, tribunaler og traktatmæssige organer

— enhver beslutning eller ethvert andet relevant bidrag fra Europa-Parlamentet, herunder dettes årlige rapport om menneskerettighedssituationen i Unionen

— bidrag fra EU-institutionerne.

Alle bidrag fra de kilder, der er nævnt i denne artikel, samt udkastet til årsberetningen udarbejdet af ekspertpanelet, herunder de landespecifikke henstillinger, offentliggøres på Kommissionens websted.

Artikel 7

Årsberetningen præsenteres i et harmoniseret format og ledsages af landespecifikke henstillinger og udarbejdes med særligt fokus på følgende aspekter:

— magtadskillelse

— statsmagtens upartiskhed

— politiske beslutningers reversibilitet efter valg

— eksistensen af institutionelle kontrolmekanismer, der sikrer, at statsmagtens upartiskhed ikke drages i tvivl

— statsmagtens og institutionernes bestandighed på grundlag af forfatningens uforanderlighed

— mediefrihed og mediepluralisme

— ytrings- og forsamlingsfrihed

— fremme af borgerfora og effektive mekanismer for civil dialog

— ret til aktiv og passiv demokratisk deltagelse i valg og deltagelsesdemokrati

— integritet og fravær af korruption

— gennemsigtighed og ansvarlighed

— legalitet

— retssikkerhed

— forebyggelse af magtmisbrug eller forkert anvendelse af magtbeføjelser

— lighed for loven og ikke-forskelsbehandling

— adgang til domstolsprøvelse: uafhængighed og uvildighed, retfærdig rettergang, forfatningssikrede rettigheder (hvor relevant), en uafhængig advokatstand

— særlige retsstatsstridige forhold: korruption, interessekonflikt, indsamling af personfølsomme oplysninger og overvågning

— afsnit I — VI i chartret

— EMRK og protokollerne hertil.

Artikel 8

Vurderingen af situationen vedrørende demokrati, retsstatsprincippet og de grundlæggende rettigheder i medlemsstaterne såvel som udarbejdelsen af landespecifikke udkast til henstillinger foretages af et panel bestående af uafhængige eksperter (»ekspertpanelet«) på grundlag af en kvantitativ og kvalitativ gennemgang af de foreliggende data og oplysninger.

8.1. Ekspertpanelet sammensættes af følgende medlemmer: — en uafhængig ekspert udpeget af hver medlemsstats nationale parlament, der skal være en kvalificeret forfatningsdomstols- eller højesteretsdommer, der ikke er i aktiv tjeneste — ti yderligere eksperter udnævnt af Europa-Parlamentet med to tredjedeles flertal, udvalgt fra en liste over eksperter indstillet af: i) sammenslutningen All European Academies (ALLEA) ii) Det Europæiske Netværk af Nationale Menneskerettighedsorganisationer (ENNHRI) iii) Europarådet (herunder Venedigkommissionen, GRECO og Europarådets menneskerettighedskommissær) iv) CEPEJ og Rådet for Advokatsamfund i Den Europæiske Union (CCBE) v) FN, OSCE og OECD.

8.2. Ekspertpanelet vælger sin formand blandt sine medlemmer.

8.3. Med henblik på at lette udarbejdelsen af udkastet til årsberetningen og udkastene til landespecifikke henstillinger stiller Kommissionen et sekretariat til rådighed for ekspertpanelet, således at dette effektivt kan varetage sit opdrag, navnlig ved at indsamle data og informationskilder, der skal granskes og analyseres, og ved at yde administrativ støtte under udarbejdelsen af udkastene.

Artikel 9

Ekspertpanelet vurderer hver af medlemsstaterne i relation til de aspekter, der er nævnt i artikel 7, og identificerer eventuelle risici og overtrædelser. De enkelte panelmedlemmer foretager deres vurdering under iagttagelse af anonymitet og uafhængighed, således at ekspertpanelets uafhængighed og årsberetningens objektivitet sikres. Medlemmerne af ekspertpanelet kan dog konsultere hinanden med henblik på at drøfte metoder og fastlagte standarder.

Vurderingsmetoderne gennemgås årligt af ekspertpanelet og bliver om nødvendigt yderligere præciseret, finjusteret, udbygget og ændret efter fælles aftale mellem Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen, efter høring af de nationale parlamenter, eksperter og civilsamfundet.

Artikel 10

Kommissionens vedtagelse af årsberetningen iværksætter den tværparlamentariske debat og drøftelsen i Rådet, der har til formål at behandle resultaterne af årsberetningen og de landespecifikke henstillinger, gennem følgende foranstaltninger:

— Europa-Parlamentet organiserer en tværparlamentarisk debat med udgangspunkt i årsberetningen og vedtager en beslutning. Denne debat bør tilrettelægges på en sådan måde, at den kan omfatte fastsættelse af de benchmarks og mål, der skal nås, og give mulighed for at evaluere ændringer fra det ene år til det andet inden for rammerne af den eksisterende EU-konsensus om demokrati, retsstatsprincippet og grundlæggende rettigheder. De relevante procedurer bør fremskyndes med henblik på at indføre sådanne muligheder, hvilket ikke blot vil bane vejen for en umiddelbar og effektiv overvågning af ændringerne fra år til år, men også sikre, at alle relevante parter overholder deres forpligtelser

— den årlige tværparlamentariske debat indgår i en flerårig struktureret dialog mellem Europa-Parlamentet, Rådet, Kommissionen og de nationale parlamenter, og den inddrager også civilsamfundet, FRA og Europarådet

— Rådet afholder en årlig drøftelse, der bygger videre på dets dialog om retsstatsprincippet, med udgangspunkt i årsberetningen og vedtager dets konklusioner, hvori det anmoder de nationale parlamenter om at fremlægge svar på årsberetningen, forslag eller reformer

— Kommissionen kan på grundlag af årsberetningen beslutte at iværksætte en »systemisk traktatbrudsprocedure« i henhold til artikel 2 i TEU og artikel 258 i TEUF, der samler flere traktatbrudssager

— Kommissionen kan på grundlag af årsberetningen, efter samråd med Europa-Parlamentet og Rådet, beslutte at fremlægge forslag om en evaluering af medlemsstaternes gennemførelse af EU-politikkerne på området med frihed, sikkerhed og retfærdighed i henhold til artikel 70 i TEUF

10.1. Hvis en medlemsstat på grundlag af årsberetningen opfylder alle de aspekter, der er nævnt i artikel 7, er det ikke nødvendigt at foretage sig yderligere.

10.2. Hvis en medlemsstat på grundlag af årsberetningen ikke opfylder et eller flere af de aspekter, der er nævnt i artikel 7, indleder Kommissionen hurtigst muligt en dialog med den pågældende medlemsstat under hensyntagen til de landespecifikke henstillinger. 10.2.1. Hvis den landespecifikke henstilling vedrørende en medlemsstat indeholder en vurdering fra ekspertpanelet om, at der består klar risiko for et alvorligt brud på de værdier, der er omhandlet i artikel 2 i TEU, og at der er behørigt grundlag for påberåbelse af artikel 7, stk. 1, i TEU, drøfter Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen hver især spørgsmålet og træffer en begrundet afgørelse, der gøres offentlig tilgængelig.

10.3. Hvis den landespecifikke henstilling vedrørende en medlemsstat på grundlag af årsberetningen indeholder en vurdering fra ekspertpanelet om, at der foreligger et alvorligt og vedvarende — dvs. voksende eller uændret i en periode på mindst to år — brud på værdierne i artikel 2 i TEU, og at der er behørigt grundlag for påberåbelse af artikel 7, stk. 2, i TEU, drøfter Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen hver især spørgsmålet, og hver institution træffer en begrundet afgørelse, der gøres offentlig tilgængelig.

Artikel 11

Kommissionen medtager grundlæggende rettigheder som en del af konsekvensanalysen af alle lovforslag, jf. punkt 25 i den interinstitutionelle aftale om bedre lovgivning.

Ekspertpanelet, der er omhandlet i artikel 8, vurderer Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens overholdelse af demokrati, retsstatsprincippet og de grundlæggende rettigheder.

Artikel 1

Der nedsættes en interinstitutionel arbejdsgruppe for konsekvensanalyse (»arbejdsgruppen«) med det formål at forbedre det interinstitutionelle samarbejde om konsekvensanalyser og at fremme en kultur af efterlevelse af de grundlæggende rettigheder og retsstatsprincippet. Arbejdsgruppen holder samråd med nationale eksperter tidligt i arbejdsforløbet med henblik på bedre at forudse de gennemførelsesmæssige udfordringer for medlemsstaterne såvel som for at bistå med at udjævne divergerende fortolkninger og opfattelser blandt EU-institutionerne hvad angår de grundlæggende rettigheders og retsstatsprincippets indvirkning på EU-retsakter. Arbejdsgruppen tager udgangspunkt i Rådets retningslinjer vedrørende de metodemæssige skridt, der skal tages med henblik på at kontrollere foreneligheden med de grundlæggende rettigheder i Rådets forberedende organer, Kommissionens strategi for Den Europæiske Unions effektive gennemførelse af chartret om grundlæggende rettigheder, Kommissionens »Operational Guidance on taking account of Fundamental Rights in Commission Impact Assessments«, værktøj nr. 24 i værktøjskassen for bedre regulering og artikel 38 i Europa-Parlamentets forretningsorden for at sikre efterlevelse og fremme af demokrati, retsstatsprincippet og de grundlæggende rettigheder.

Artikel 13

De følgende årsberetninger fra Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen vedrørende EU-institutionernes håndhævelse og efterlevelse af retsstatsprincippet og de grundlæggende rettigheder fremlægges sammen med årsberetningens politiske cyklus om demokrati, retsstat og grundlæggende rettigheder:

— Årsberetning om anvendelsen af chartret

— Årsberetning om gennemførelsen af EU-retten

— Årsberetning om anvendelsen af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1049/2001 (3)

Artikel 14

Denne aftale træder i kraft den …