Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Kommissionens forslag til Rådets direktiv om betingelserne for tredjelandsstatsborgeres indrejse og ophold med henblik på beskæftigelse som lønmodtagere og udøvelse af selvstændig erhvervsvirksomhed"

(2002/C 80/08)

Rådet for Den Europæiske Union besluttede den 21. september 2001 under henvisning til EF-traktatens artikel 262 at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Beskæftigelse, Sociale og Arbejdsmarkedsmæssige Spørgsmål og Borgerrettigheder, som udpegede Pariza Castaños til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 19. december 2001.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 387. plenarforsamling af 16.-17. januar 2002, mødet den 16. januar 2002, følgende udtalelse med 93 stemmer for og 2 hverken for eller imod.

1. Indledning

1.1. Forslaget til direktiv imødekommer behovet for regulering af et meget vigtigt aspekt af Fællesskabets indvandringspolitik, nemlig tredjelandsstatsborgeres indrejse og ophold med henblik på beskæftigelse som lønmodtagere eller selvstændig erhvervsdrivende.

1.2. Ifølge Kommissionens meddelelse om en indvandringspolitik i EU(1) har manglen på lovlige kanaler for indvandring i beskæftigelsesøjemed været en medvirkende årsag til, at denne kategori af indvandrere rejser illegalt ind i EU(2). Meddelelsen påpeger, at EU's demografiske og økonomiske behov gør det nødvendigt at føre en mere åben indvandringspolitik(3) og følgelig åbne lovlige kanaler for indvandring af arbejdstagere(4).

1.3. I medlemsstaterne er betingelserne for indrejse i dag så restriktive, at mulighederne for lovlig indrejse er meget begrænsede. De fleste tredjelandsstatsborgere rejser derfor illegalt ind, også selvom der er tale om arbejdstagere, som yder et stort bidrag til den europæiske økonomi.

1.4. I Kommissionens meddelelse påpeges det, at EU må anerkende de indvandrede arbejdstageres positive bidrag, og at man fremover må acceptere, at migrationsstrømmene vil øges. Der er behov for betydelige ændringer af indvandringslovgivningen for at give indvandrere lettere adgang til lovlig indrejse. Det foreliggende direktivforslag skal imødekomme dette behov for ændringer af lovgivningen.

2. Resumé af direktivforslaget

2.1. Direktivet fastsætter i to særskilte kapitler bestemmelserne vedrørende tredjelandsstatsborgeres indrejse og ophold med henblik på beskæftigelse som lønmodtager eller selvstændig.

2.2. For at få beskæftigelse som lønmodtager skal tredjelandsstatsborgere - eller deres fremtidige arbejdsgiver - ansøge om en "opholdstilladelse - lønmodtager". Ansøgningen skal indgives via medlemsstatens repræsentation i det land, hvor ansøgeren har lovligt ophold, eller på medlemsstatens område, hvis ansøgeren opholder sig der lovligt.

2.3. Ansøgningen skal ledsages af forskellige dokumenter, såsom ansættelsestilbuddet og et bevis på, at stillingen ikke kan besættes med en person, som er tilknyttet arbejdsmarkedet i den pågældende medlemsstat. Desuden skal ansøgeren fremlægge bevis for at være i besiddelse af de nødvendige færdigheder og tilstrækkelige økonomiske midler, en attest for hæderlighed (hvis dette forlanges af den pågældende medlemsstat), sygesikringsbevis osv.

2.4. Kravet om bevis for, at en ledig stilling i en medlemsstat ikke kan besættes, er opfyldt, når stillingen har været slået op i fire uger via arbejdsformidlingen (herunder via det europæiske arbejdsformidlingsnet Eures), uden at den har kunnet besættes med personer, som har forret til beskæftigelse. En sådan præferencestatus har EU-borgere og statsborgere fra tredjelande, som opfylder direktivets kriterier.

2.5. Hver medlemsstat kan definere nogle beskæftigelsessektorer, hvor der er mangel på arbejdskraft. Arbejdsgivere i disse sektorer behøver ikke at opslå ledige stillinger, men kan uden videre ansætte tredjelandsstatsborgere.

2.6. Den første tilladelse er midlertidig (for højst tre år) og kan forlænges. Ved ansøgning om forlængelse gælder samme krav som for den første ansøgning. I de første tre år af opholdets varighed er forlængelsen af tilladelsen underlagt de kriterier, som gælder for fællesskabspræference på beskæftigelsesområdet.

2.7. Tilladelsen kan inddrages, hvis indehaveren er arbejdsløs (i over tre måneder om året i løbet af de første to opholdsår og i over seks måneder om året efter to års ophold).

2.8. Direktivet fastlægger de rettigheder, som indehavere af en "opholdstilladelse - lønmodtager" har, men giver medlemsstaterne mulighed for at begrænse nogle af disse rettigheder.

2.9. Der defineres også andre tilladelser og de særlige betingelser for at opnå dem, såsom "opholdstilladelse - sæsonarbejder", "tilladelse - grænsearbejder", "opholdstilladelse - virksomhedsinternt udstationeret medarbejder", "opholdstilladelse - praktikant" og "opholdstilladelse - ungdomsudveksling/au pair".

2.10. For at udøve selvstændig erhvervsvirksomhed skal tredjelandsstatsborgere ansøge om "opholdstilladelse - selvstændig erhvervsdrivende". Ansøgningen kan indgives i oprindelseslandet eller på den pågældende medlemsstats område, hvis ansøgeren har lovligt ophold der. Ansøgningen skal ledsages af bevis for, at ansøgeren er i besiddelse af tilstrækkelige finansielle midler til dækning af investeringen, foruden andre dokumenter såsom attest for hæderlighed (hvis medlemsstaten kræver det), diplomer eller bevis for kvalifikationer osv. Ansøgeren skal også påvise, at den påtænkte erhvervsvirksomhed vil være til gavn for beskæftigelsen eller den økonomiske udvikling i den pågældende medlemsstat.

2.11. Der gælder samme frister og betingelser for forlængelse og inddragelse af "opholdstilladelse - selvstændig erhvervsdrivende" som for "opholdstilladelse - lønmodtager".

3. Generelle bemærkninger

3.1. Direktivforslaget skal bidrage til opfyldelsen af det mål, som Kommissionen har opstillet, nemlig at gøre lovlig indvandring lettere og forenkle ansøgningsprocedurerne vedrørende indrejse og ophold. ØSU stiller dog spørgsmålstegn ved, om de betingelser for indrejse, som anføres i det foreliggende direktivforslag, skal være de eneste, som kan give arbejdstagere af alle kategorier (faglærte og ufaglærte) adgang til lovlig indrejse.

3.2. I henhold til dette direktivforslag er den eneste mulighed for lovlig indvandring med henblik på beskæftigelse et ansættelsestilbud. Dette er utvivlsomt den vigtigste adgangsbillet, men det bør ikke være den eneste. Når der er tale om sæsonarbejdere og specialiserede arbejdstagere (teknikere, edb-eksperter osv.), er det et rimeligt krav, at ansøgeren skal indhente et ansættelsestilbud, mens han/hun stadig opholder sig i hjemlandet. Det samme gælder for store og mellemstore virksomheders rekruttering af arbejdstagere. Men hvis der er tale om beskæftigelse inden for hjemmeservice, børnepasning eller ældreforsorg, håndværk og små virksomheder, må arbejdsgiveren og den indvandrende arbejdstager nødvendigvis kende hinanden inden ansættelsen.

3.3. Indrejsebestemmelser, som har til formål at etablere lovlige kanaler for indvandring til EU-landene, må nødvendigvis åbne to forskellige muligheder for indrejse. Den første er den, som dette direktiv omhandler, dvs. indhentning af et ansættelsestilbud inden afrejse fra hjemlandet. Den anden mulighed er at give adgang til midlertidigt ophold i en medlemsstat for at søge job.

3.4. Hvis lovgivningen kun åbner op for den første af disse to muligheder, vil nogle arbejdstagere få adgang til lovlig indrejse, men andre vil sikkert blive ved med at rejse illegalt ind og finde sort arbejde.

3.5. Derfor foreslår ØSU, at der indføres en midlertidig tilladelse til indrejse og ophold i 6 måneder for at søge arbejde, som skal forvaltes af hver enkelt medlemsstat i samarbejde med arbejdsmarkedets parter. Ansøgerne skal dokumentere, at de har tilstrækkelige midler og en sygeforsikring. De skal også oplyse om deres fagkundskaber.

3.6. Direktivforslaget omfatter også visse restriktive kriterier, som genfindes i medlemsstaternes nuværende indvandringslovgivning. Dette gælder f.eks. betingelserne for ansøgning om opholdstilladelse (artikel 5), for dens forlængelse (artikel 7) og muligheden for at inddrage en tilladelse, hvis indehaveren er arbejdsløs i over 3 måneder om året (artikel 10, stk. 3, litra a)). Disse aspekter behandles nærmere nedenfor.

4. Særlige bemærkninger

4.1. Ansøgning om "opholdstilladelse - lønmodtager" og "opholdstilladelse - selvstændig erhvervsdrivende". Artikel 5, stk. 2

4.1.1. Ansøgninger om opholdstilladelse med henblik på lønnet beskæftigelse eller selvstændig erhvervsvirksomhed kan indgives på medlemsstatens område, men kun hvis ansøgeren opholder sig lovligt dér. Denne betingelse kan hindre illegale indvandrere i at få deres situation regulariseret, eftersom de kun kan slippe ud af illegaliteten, hvis de får mulighed for at indgive deres ansøgning om opholdstilladelse i selve medlemsstaten. Selv om dette direktiv ikke omhandler illegale indvandrere, bør dets bestemmelser være neutrale på dette punkt for ikke at stille sig i vejen for eventuelle nationale regulariseringsforanstaltninger.

4.2. Oplysninger og dokumenter, som skal ledsage ansøgningen om "opholdstilladelse - lønmodtager". Artikel 5, stk. 3

4.2.1. Nogle af de opstillede krav til dokumenter, som skal ledsage ansøgningen om "opholdstilladelse - lønmodtager", er ikke hensigtsmæssige. Attesten for hæderlighed (artikel 5, stk. 3, litra e)) kan give anledning til, at ansøgeren udsættes for arbitrær behandling og diskrimination af myndighederne i hjemlandet. Beviset for, at ansøgeren er i besiddelse af de færdigheder, som er nødvendige i det tilbudte job (artikel 5, stk. 3, litra g)), vedkommer kun den fremtidige arbejdsgiver, således som det er tilfældet med en hvilken som helst arbejdstager. Kravet om tilstrækkelige midler til at forsørge sig selv (artikel 5, stk. 3, litra h)) er irrelevant, når ansøgeren vedlægger bevis for et jobtilbud. Der bør heller ikke kræves sygeforsikring, eftersom en sådan indgår i ansættelsesforholdet. ØSU mener, at disse krav bør tages op til fornyet overvejelse.

4.3. Fremlæggelsen af bevis for opfyldelsen af betingelsen i artikel 6, stk. 1, ved forlængelse af tilladelser. Artikel 5, stk. 4

4.3.1. Medlemsstatens egne statsborgere og EU-borgere bør have forret til ledige stillinger frem for nye ansøgere om opholdstilladelse, men under ingen omstændigheder frem for tredjelandsstatsborgere, som allerede har lovligt ophold. Derfor går ØSU ind for, at artikel 5, stk. 4, får følgende kortere ordlyd: "En tredjelandsstatsborger, der har haft lovligt ophold i en medlemsstat med en opholdstilladelse - lønmodtager", skal ikke fremlægge bevis for, at betingelsen i artikel 6 er opfyldt.

4.3.2. I tråd hermed bør det fastsættes, at enhver forlængelse af en "opholdstilladelse - lønmodtager" giver fri adgang til arbejdsmarkedet. Ved forlængelse af opholdstilladelser bør unionsborgere ikke have præferencestatus på beskæftigelsesområdet. Derfor bør artikel 7, stk. 2, ændres, da denne artikel fastsætter, at tredjelandsstatsborgere er underkastet dette krav i de første tre år af deres ophold.

4.4. Forlængelse af "opholdstilladelse - lønmodtager". Artikel 7, stk. 1

4.4.1. Betingelserne for forlængelse af opholdstilladelser, som anføres i artikel 7, stk. 1, er meget restriktive, idet ansøgerne skal fremlægge samme oplysninger som ved den første ansøgning. Dette kan føre til, at mange tredjelandsstatsborgere med lovligt ophold havner i en illegal situation. ØSU mener, at betingelserne for forlængelse bør forenkles mest muligt.

4.5. Begrænsning af faglige aktiviteter eller aktivitetsområder. Artikel 8

4.5.1. Begrænsningen af den første tilladelse til bestemte faglige aktiviteter eller aktivitetsområder eller en bestemt region bør bortfalde ved den første forlængelse af tilladelsen.

4.6. Inddragelse af "opholdstilladelse - lønmodtager". Artikel 10

4.6.1. Muligheden for at inddrage en opholdstilladelse i tilfælde af arbejdsløshedsperioder på over tre måneder om året i de første to år eller på over seks måneder efter to års ophold (artikel 10, stk. 3) bør efter ØSU's mening bortfalde, da der er tale om en meget restriktiv foranstaltning, som vil skabe stor usikkerhed blandt tredjelandsstatsborgere.

4.7. Rettigheder, som indehavere af "opholdstilladelse - lønmodtager" nyder godt af. Artikel 11

4.7.1. ØSU foreslår en tilføjelse til artikel 11, således at de rettigheder, der fastsættes i artikel 11, stk. 1, for indehavere af "opholdstilladelse - lønmodtager" udvides med følgende, hvis de i forvejen gælder for landets egne statsborgere:

- ret til uddannelse, herunder uddannelsesstøtte og stipendier;

- ret til at fungere som underviser og udøve videnskabelig forskning;

- ret til boligstøtte;

- ret til gratis retshjælp om nødvendigt.

4.8. Medlemsstaternes mulighed for at begrænse nogle af disse rettigheder (artikel 11, stk. 2) bør tages op til fornyet overvejelse, fordi det kan give anledning til diskrimination.

4.9. Sæsonarbejder - sikkerhedsstillelse. Artikel 12, stk. 2

4.9.1. Efter ØSU's opfattelse bør muligheden for at kræve sikkerhedsstillelse af arbejdsgiveren, som betales tilbage ved sæsonarbejderens hjemrejse, tages op til fornyet overvejelse, da det ikke er arbejdsgiverens opgave at sikre, at sæsonarbejderen rejser tilbage til sit hjemland.

4.10. Ansøgning om "opholdstilladelse - selvstændig erhvervsdrivende". Artikel 18, stk. 2

4.10.1. Ligesom for lønmodtageres vedkommende kan en ansøgning om opholdstilladelse med henblik på selvstændig beskæftigelse indgives på medlemsstatens område, men kun hvis ansøgeren allerede har lovligt ophold dér. Også i dette tilfælde mener ØSU, at direktivet ikke bør stille sig i vejen for eventuelle nationale foranstaltninger med henblik på regularisering.

4.11. Oplysninger og dokumenter, som skal ledsage ansøgningen om "opholdstilladelse - selvstændig erhvervsdrivende". Artikel 18, stk. 3

4.11.1. De oplysninger og dokumenter, som skal ledsage ansøgningen om "opholdstilladelse - lønmodtager", omfatter en attest for hæderlighed (artikel 18, stk. 3, litra e)), som efter ØSU's mening kan give anledning til, at ansøgeren udsættes for arbitrær behandling og diskrimination af myndighederne i hjemlandet.

4.12. Forlængelse af "opholdstilladelse - selvstændig erhvervsdrivende". Artikel 20, stk. 1

4.12.1. Ligesom lønmodtagere skal selvstændige erhvervsdrivende, som ønsker at få deres opholdstilladelse forlænget, fremlægge samme dokumenter som ved den første ansøgning. ØSU mener, at en forlængelse bør være underlagt lempeligere krav end den oprindelige ansøgning om opholdstilladelse, for at gøre det lettere for indvandrere at forblive lovligt i landet.

4.12.2. Begrænsningen i artikel 21 til bestemte faglige aktiviteter eller aktivitetsområder eller en bestemt region bør bortfalde ved den første forlængelse af tilladelsen.

4.13. Inddragelse af "opholdstilladelse - selvstændig erhvervsdrivende". Artikel 23

4.13.1. Ligesom lønmodtagere kan en selvstændig erhvervsdrivende få inddraget sin opholdstilladelse, hvis vedkommende ikke har tilstrækkelige indtægter til at dække sine leveomkostninger i en periode, som overstiger tre måneder om året i de første to år eller seks måneder efter to års ophold (artikel 23, stk. 3). ØSU mener, at en så radikal foranstaltning bør tages op til fornyet overvejelse, hvis den selvstændige erhvervsdrivende fremlægger et nyt migrationsforehavende.

4.14. Rettigheder, som indehavere af "opholdstilladelse - selvstændig erhvervsdrivende" nyder godt af

4.14.1. Selvstændige erhvervsdrivendes rettigheder bør defineres, ligesom det er tilfældet med indehavere af "opholdstilladelse - lønmodtager" (artikel 11), under hensyntagen til bemærkningerne i punkt 4.8 i denne udtalelse.

5. Afsluttende bemærkninger

5.1. Kommissionen vil inden længe fremlægge en meddelelse om bekæmpelse af illegal indvandring. Selv om ØSU vil afgive en udtalelse herom, ønsker det også i nærværende udtalelse at henvise til bemærkningen i sin udtalelse om Kommissionens meddelelse om en indvandringspolitik i EU(5): "Den vigtigste faktor, der har tiltrukket indvandring fra tredjelande, har været eksistensen af et tilgængeligt arbejdsmarked. Det interessante er, at der har eksisteret et arbejdsmarked, som har været specifikt afpasset til den irregulære indvandring". Derfor påpegede ØSU, at "bekæmpelse af den sorte økonomi, der lukrerer på ulovlig indvandring, kræver praktiske lovforanstaltninger og aftaler mellem arbejdsmarkedets parter".

5.2. ØSU opfordrer Det Europæiske Råd til i overensstemmelse med konklusionerne fra Laeken at intensivere og fremskynde arbejdet med udarbejdelse af en virkelig fælles asyl- og indvandringspolitik og i den forbindelse støtte Kommissionens initiativer og tage hensyn til ØSU's udtalelser.

5.3. Efter ØSU's mening bør EU og medlemsstaterne ratificere den internationale konvention om beskyttelse af vandrende arbejdstagere og deres familiemedlemmer, som blev vedtaget af FN's Generalforsamling i 1990.

Bruxelles, den 16. januar 2002.

Göke Frerichs

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) KOM(2000) 757 endelig.

(2) Punkt 3.1 i meddelelsen: "...Mange økonomiske migranter har enten forsøgt at få indrejsetilladelse via asylprocedurer eller er rejst illegalt ind i landet. Dette gør det ikke muligt i tilstrækkelig grad at opfylde de krav, som arbejdsmarkedet stiller, og går velorganiserede sluseres og skrupelløse arbejdsgiveres ærinde."

(3) Punkt 2.4 i meddelelsen.

(4) Punkt 3.4.2 i meddelelsen, femte afsnit: "...fremme og ikke skabe barrierer for adgangen for økonomiske migranter."

(5) Se ØSU's udtalelse i EFT C 260 af 17.9.2001.