Sammendrag Det tyske retssystem, der er kendetegnet ved delstaternes vigtige rolle i retsplejen, drager fortsat fordel af, at det i meget høj grad opfattes som uafhængigt. Et lovgivningsforslag er under behandling for at begrænse justitsministrenes sjældent anvendte beføjelse til at udstede instrukser til anklagere i individuelle sager i lyset af Den Europæiske Unions Domstols retspraksis. Der er drøftelser i gang om udvælgelseskriterierne for nogle af de siddende dommere ved forbundsdomstolene, efter at dommere har kritiseret den foreslåede fjernelse af kravet om erfaring. Oprettelsen af yderligere stillinger til dommere og anklagere under "retsstatspagten" fra 2019 skrider fremad. Som bemærket i rapporten om retsstatssituationen 2020 er der fortsat udfordringer på lang sigt med hensyn til ansættelser i retsvæsenet, også i lyset af de kommende bølger af pensioneringer af dommere. Der gennemføres fortsat initiativer, som forbedrer digitaliseringen af retsvæsenet yderligere. Særlige handelsretter, der specielt beskæftiger sig med internationale anliggender og kan arbejde på engelsk, er ved at blive oprettet i flere delstater. Retssystemet fungerer fortsat effektivt, idet er der sket forbedringer, hvad angår forvaltningssager. Der er sket en yderligere positiv udvikling i den strategiske reaktion på forebyggelse af korruption, som supplerer de eksisterende rammer for korruptionsbekæmpelse. Tyskland er i færd med at modernisere sin strategiske ramme for forebyggelse af korruption i forbundsforvaltningen. En ny lov indfører et lobbyregister senest i januar 2022, som dog ikke indeholder bestemmelser om et "lovgivningsmæssigt fodspor". Der er stadig mangler i reguleringen af parlamentsmedlemmers bibeskæftigelse og i reglerne om indberetning af aktiver, selv om der er visse forbedringer på vej. Der er visse huller i lovgivningen om finansiering af politiske partier, herunder med hensyn til sponsorering, og lofterne for donationer anses for at være for høje. De økonomiske skader forbundet med korruption er faldet betydeligt, idet den klassiske monetære bestikkelse er faldet. Andre former for ikke-monetær bestikkelse, såsom gratis billetter til arrangementer og eventuel utilbørlig påvirkning gennem private middage for forretningsfolk og politikere er ved at komme i fokus. Tyskland fører an globalt med hensyn til at retsforfølge personer, der begår bestikkelse i udlandet, men der findes ingen lovbestemmelser om virksomheders strafferetlige ansvar. Tyskland har en velfungerende lovramme for mediefrihed og -pluralisme. Den tyske medielov blev ajourført i forbindelse med gennemførelsen af det reviderede direktiv om audiovisuelle medietjenester, navnlig gennem den statslige medietraktat, som trådte i kraft i november 2020. Mediernes og de relevante tilsynsmyndigheders grad af uafhængighed er fortsat høj. Tysk ret sikrer en høj grad af gennemsigtighed med hensyn til medieejerskab. Uanset tilstedeværelsen af en solid retlig ramme, er journalisters fysiske sikkerhed fortsat et stort problem, navnlig når de dækker protester. 2020 var i den forbindelse kendetegnet ved et betydeligt antal registrerede tilfælde af aggression mod journalister. Systemet med kontrol og balance har spillet en aktiv rolle under covid-19-pandemien. Delstaternes regeringer har primært truffet restriktive foranstaltninger på grundlag af loven om beskyttelse mod infektioner, som er blevet ændret flere gange, herunder i november 2020 for at øge forbundsdagens tilsyn. Disse foranstaltninger har været genstand for omfattende domstolsprøvelse. Der er givet udtryk for visse betænkeligheder med hensyn til en bredere tendens til kortere høringsperioder for interessenter. Den 9. juni 2021 indledte Kommissionen en traktatbrudsprocedure mod Tyskland for overtrædelse af princippet om EU-rettens forrang i forbindelse med den tyske forfatningsdomstols dom af 5. maj 2020. Civilsamfundet nyder fortsat godt af en solid ramme, men står over for usikkerhed med hensyn til nonprofitorganisationers skattefritagelse. Ifølge interessenterne kan betænkeligheder ved at miste denne status få dem til at afholde sig fra at tage stilling til potentielt følsomme spørgsmål.

I.Retssystemet

Domstolssystemet i Tyskland er struktureret efter et forbundsprincip. Domsmyndigheden udøves af forbundsdomstole og af domstolene i de seksten delstater. Størstedelen af kompetencerne og arbejdsbyrden vedrørende retsplejen ligger hos delstaterne. Domstolsstrukturen er delt mellem de almindelige domstole (civil- og strafferetlige) og de særlige domstole (skatte- og afgiftsretlige, arbejdsretlige og socialretlige sager). Udnævnelse af dommere og anklagere, bortset fra forbundsdomstolene og rigsadvokaten ved forbundsdomstolen, henhører under delstaternes kompetence. Selv om der er forskellige udnævnelsesprocedurer i delstaterne, har de alle en række centrale elementer til fælles, navnlig princippet om kvalifikation og den juridiske efterprøvelse af processen for og afgørelsen om udnævnelser. For forbundsdomstolene indstiller en dommerudvælgelseskomité (Richterwahlausschuss) dommere til regeringen, som herefter udnævner dem, og dommerrådene (Präsidialräte) for de relevante domstole skal høres i denne proces. De almindelige domstole omfatter i øjeblikket 638 byretter, 115 regionale retter i første instans og 24 regionale appeldomstole samt 51 forvaltningsdomstole og 15 appeldomstole i forvaltningsretlige sager i de 16 delstater. Der er fem forbundsdomstole: forbundsdomstolen, forbundsdomstolen i forvaltningsretlige sager, forbundsdomstolen i skatte- og afgiftsretlige sager, forbundsdomstolen i arbejdsretlige sager og forbundsdomstolen i socialretlige sager. Kontrollen af forfatningsmæssighed varetages af forbundsdomstolen i forfatningsretlige sager og delstaternes forfatningsdomstole. Anklagemyndigheden i Tyskland er en del af den udøvende magt på forbundsniveau sammen med rigsadvokaten ved forbundsdomstolen. Hver delstat har sin egen anklagemyndighed. Tyskland deltager i Den Europæiske Anklagemyndighed. Der er 27 regionale advokatsamfund i Tyskland, som er organiseret under det tyske advokatkammer, der fungerer som paraplyorganisation.

Uafhængighed

Opfattelsen af retssystemets uafhængighed er fortsat høj. Samlet set opfatter 80 % af den almindelige befolkning og 69 % af virksomhederne domstolenes og dommernes uafhængighed som "meget god" eller "rimelig god" i 2021. Denne høje grad af retssystemets opfattede uafhængighed har udvist en stabil tendens i de seneste fem år og udgør en lille yderligere stigning i forhold til 2020 for den brede offentlighed, mens den for virksomheder er faldet noget i forhold til det stabile niveau i de foregående år.

Det overvejes at ændre justitsministrenes beføjelser til at give anklagere instrukser i individuelle sager. I januar 2021 blev et forslag til ændring af systemet med instrukser til anklagere i individuelle sager, som har været drøftet i de seneste år, forelagt delstaterne og interessenterne til høring. Forslaget er bl.a. en reaktion på EU-Domstolens retspraksis vedrørende anvendelsen af den europæiske arrestordre. Forslaget vil kodificere forpligtelsen til at overholde legalitetsprincippet og indføre et krav om, at instrukser i de enkelte sager skal begrundes og gives skriftligt. Sådanne påtænkte sikkerhedsforanstaltninger vil være i overensstemmelse med Europarådets anbefalinger. Forslaget vil desuden fjerne muligheden for at give instrukser i individuelle sager vedrørende EU's retlige samarbejde i straffesager, samtidig med at den bibeholdes på anden vis. De foreslåede beskyttelsesforanstaltninger er i det store og hele blevet hilst velkommen af interessenterne, men reaktionerne på det sidste element i forslaget har været blandede. Nogle delstater og interessenter mener, at det nuværende system af instrukser skal bibeholdes for at overholde princippet om forfatningsmæssigt demokrati og dermed anklagemyndighedens ansvarlighed. Andre interessenter mener, at beføjelsen til at udstede instrukser i individuelle sager helt bør afskaffes, og at forslaget vil skabe en kunstig adskillelse af nationale anliggender og spørgsmål vedrørende EU's retlige samarbejde. Regeringen er i færd med at gennemgå høringssvarene for at afgøre, om og hvordan forslaget skal gribes an.

Udvælgelseskriterierne for dommere ved forbundsdomstolene er genstand for løbende drøftelser efter en vis kritik af den foreslåede fjernelse af visse krav til erfaring. Forfremmelser til poster som præsident, vicepræsident og retsformand ved et senat ved forbundsdomstolene besluttes af forbundspræsidenten efter forslag fra den ansvarlige minister. Forslaget er baseret på en procedure, der omfatter obligatorisk inddragelse af dommerrådet ved den pågældende domstol. Princippet om kvalifikation ved udvælgelsen af kandidater er konkretiseret i en række lovbestemte krav — i tilfælde af stillingen som retsformand navnlig ved hjælp af udvælgelseskriterierne for stillingen. Endvidere vurderes ansøgningerne navnlig på grundlag af en faglig vurdering fra retspræsidentens side. I september 2020 reviderede justitsministeriet sine udvælgelseskriterier til stillingen som retsformand ved alle forbundsdomstole inden for dets ansvarsområde, navnlig ved at fjerne et krav om, at en dommer normalt bør have fem års erfaring ved den respektive forbundsdomstol for at blive retsformand. Retspræsidenterne ved forbundsdomstolene og de berørte parter har kritiseret dette og argumenteret for, at en sådan erfaring er nødvendig for, at en dommer kan udføre sine opgaver, og beklagede, at de ikke var involveret i udarbejdelsen af ændringerne. Ministeriet blev også kritiseret for at have gennemgået udvælgelseskriterierne under en igangværende ansættelsesprocedure. Justitsministeriet har efter kritikken indledt en dialog med forbundsdomstolene. I begyndelsen af 2021 forelagde ministeriet forbundspræsidenten to kandidater som forslag til de ledige stillinger som viceretspræsident og retspræsident ved forbundsdomstolen i skatte- og afgiftsretlige sager, som blev valgt af den føderale dommerudvælgelseskomité, men som ikke opfylder de fem års erfaring ved forbundsdomstolen i skatte- og afgiftsretlige sager. Klager over forfremmelsesproceduren for præsidentens og vicepræsidentens stilling er i øjeblikket under behandling, hvilket har opsættende virkning på udnævnelsen. Ifølge Europarådet bør procedurerne for udnævnelse af retspræsidenter ved den øverste domstol fastlægges ved lov på grundlag af kvalifikation og formelt udelukke enhver mulighed for politisk indflydelse.

Kvalitet

Gennemførelsen af retsstatspagten fra 2019 er i gang, men der er fortsat langsigtede udfordringer med hensyn til ansættelser i retsvæsenet. Man er i færd med at oprette og besætte de 2 000 ledige stillinger til dommere og anklagere i delstaterne, der er fastsat i retsstatspagten. I de fleste delstater er alle tildelte stillinger blevet oprettet (nogle er gået videre end de skulle), og i de øvrige delstater forventes alle de resterende stillinger at blive oprettet inden udløbet af december 2021. De stillinger, der er planlagt på føderalt plan, er også blevet oprettet. En fælles rapport fra forbundsregeringen og delstaterne om en statusopgørelse over pagtens gennemførelse blev forelagt den 10. juni 2021, hvori det konkluderes, at der er gjort gode fremskridt i forbindelse med gennemførelsen, idet det navnlig bemærkes, at der indtil videre er oprettet over 2 700 stillinger til dommere og anklagere, hvoraf 2 500 er blevet besat. Interessenterne mener imidlertid, at der er behov for yderligere investeringer, navnlig med henblik på at give retsvæsenet flere nye opgaver, og har derfor foreslået at udvide retsstatspagten. I en afgørelse truffet på justitsministrenes konference den 16. juni 2021 anmodede de 16 delstater i fællesskab om at videreføre og udvide retsstatspagten efter 2021, herunder til finansiering af investeringer i digitalisering af retssystemet. Som allerede bemærket i rapporten om retsstatssituationen for 2020 er der stadig ansættelsesmæssige udfordringer ved domstole og anklagemyndigheder på lang sigt i lyset af de kommende pensionsbølger. Interessenterne peger i denne sammenhæng fortsat på spørgsmålet om konkurrencedygtigheden af startlønninger for dommere og anklagere og vedvarende forskelle i lønniveauet i de forskellige delstater. Delstaterne er navnlig i den østlige del af Tyskland i færd med at iværksætte en række initiativer for at tiltrække kandidater til de juridiske erhverv i forventning om, at mange af de dommere, der blev ansat efter genforeningen, vil gå på pension i de kommende år.

Bestræbelserne på at forbedre digitaliseringen af retssystemet fortsætter, herunder i forbindelse med covid-19-pandemien. Der findes omfattende procedureregler for brugen af digitale værktøjer i Tyskland til civil- og forvaltningsretlige sager. De er imidlertid mindre veludviklede i forbindelse med hovedforhandlingen i straffesager, navnlig hvad angår muligheden for at gennemføre mundtlige forhandlinger med den tiltalte via fjernkommunikation. Elektroniske kommunikationsværktøjer til domstole og anklagemyndigheder er fuldt ud implementeret. Digitale løsninger til at indlede og følge procedurer i civil- og forvaltningsretlige sager er veludviklede, men det er i praksis i mindre grad tilfældet i straffesager. De tre projekter på delstatsniveau om indførelse af elektroniske filer skrider frem i lyset af det overordnede mål om fuld overgang til elektroniske filer inden 2026. Forbundsregeringen er i samarbejde med delstaterne og forbundsdomstolene i færd med at udvikle yderligere digitaliseringsprojekter, herunder oprette en fælles videokonferenceplatform for alle domstole og en IT-applikation, der giver borgerne mulighed for at modtage hjælp, når de indgiver krav til retten. Regeringen og interessenterne rapporterer, at de eksisterende muligheder for digitale høringer, der er fastsat i den civile retsplejelov i forbindelse med covid-19-pandemien, har gjort det nemmere for domstolene at fortsætte deres arbejde.

I flere delstater er der oprettet særlige handelsretter, hvor der fokuseres på internationale tvister. I november 2020 er der åbnet en ny handelsret med kompetence i handelsretlige sager af stor værdi, navnlig med en international dimension, i Baden-Württemberg med sæder i Mannheim og Stuttgart. Procedurer kan gennemføres fuldt ud på engelsk efter anmodning fra parterne. Særlige kamre, der behandler erhvervsretlige tvister med mulighed for gennemførelse af procedurer på engelsk, er tidligere blevet oprettet ved domstole i Hessen, Nordrhein-Westfalen og Saarland. Det overordnede formål med disse initiativer er at gøre Tyskland til et mere attraktivt sted for internationale handelsretlige tvister. I et holdningsdokument, der blev vedtaget på justitsministrenes konference i november 2020, opfordrer delstaterne til, at der skabes retlige betingelser for frivillig indførelse af handelsretter, der udelukkende beskæftiger sig med handelssager med en international dimension på over 2 mio. EUR, og som afholdes på engelsk. Nordrhein-Westfalen og Hamburg fremsatte et lovforslag, som Nordrhein-Westfalen og Hamburg forelagde for forbundsdagen i maj 2021, med ændringsforslag til loven om domstolenes sammensætning for at gøre det muligt at oprette sådanne domstole.

Effektivitet

Retssystemet fungerer fortsat effektivt og viser effektivitetsmæssige forbedringer i forvaltningssager. Både gennemløbstiden (fra 435 dage i 2018 til 397 dage i 2019) og gennemførelsesprocenten (fra 97,1 % i 2018 til 109 % i 2019) er blevet forbedret i 2019, hvad angår forvaltningssager, hvilket har vendt tendensen i forhold til tidligere år, hvor effektiviteten i forvaltningssager var faldet. Denne øgede effektivitet har også ført til et fald i antallet af verserende forvaltningssager, selv om det fortsat er relativt højt med 1,0 sager pr. 100 indbyggere. Hvad angår civil- og handelsretlige sager er resultatindikatorerne forblevet stabile (med en lille forbedring fra 97,2 % i 2018 til 98,8 % i 2019). Ifølge interessenterne synes covid-19-pandemien ikke at have haft nogen væsentlig indvirkning på retssystemets effektivitet indtil videre. Justitsministeriet har bestilt en undersøgelse af emnet for at forstå, hvorfor antallet af indkommende civile sager falder støt.

II.Ramme for bekæmpelse af korruption

Tyskland har flere myndigheder, der er ansvarlige for forebyggelse af korruption på forbundsplan, herunder forbundsministeriet for indre anliggender, byggeri og samfund og den øverste revisionsmyndighed. Direktivet fra 2004 om forebyggelse af korruption i forbundsforvaltningen, som udgør den strategiske retlige ramme for forebyggelse af korruption i den offentlige forbundsforvaltning, er i øjeblikket under revision. De supplerende detaljerede regler om gaver og fordele for føderale embedsmænd samt, som en del af direktivet om forebyggelse af korruption, de omfattende adfærdskodekser, der har til formål at forebygge korruption på forbundsniveau, er i øjeblikket ved at blive revideret. Hvad angår bekæmpelse af korruption har Tyskland en decentraliseret tilgang. De seksten delstater varetager efterforskning og retsforfølgning af korruptionssager i hele Tyskland. Nogle delstater har specialiserede politi- og anklagemyndigheder, som fokuserer på korruption. Forbundskriminalpolitiet er involveret i informationsudvekslingen mellem organer på internationalt og lokalt plan samt mellem politimyndigheder på delstatsplan.