DA    DA DA 
DA    DA  EUROPA-KOMMISSIONEN 
Bruxelles, den 27.1.2011 
KOM(2011) 15 endelig 
  
GRØNBOG 
om modernisering af EU's politik for offentlige indkøb 
Mod et mere effektivt europæisk marked for offentlige indkøb 
DA 2   DA INDHOLDSFORTEGNELSE 
1. Hvad handler regler om offentlige indkøb om? ........................................................... 6 
1.1. Indkøbsaktiviteter........................................................................................................ .6  
1.2. Offentlige kontrakter.................................................................................................... 7  
1.3. Offentlige indkøbere .................................................................................................. 10 2. Bedre værktøjer for ordregivende myndigheder........................................................ 12 2.1. Modernisering af procedurer...................................................................................... 13 2.2. Særlige instrumenter for små ordregivende myndigheder......................................... 19 
2.3. Samarbejde mellem offentlige organisationer ........................................................... 21 2.4. Passende værktøjer til koncentrati on af efterspørgse l/fælles indkøb......................... 23 
2.5. Håndtering af problemer i for hold til kontraktens udførelse ..................................... 25 
3. Et mere tilgængeligt europæisk indkøbsmarked........................................................ 28 3.1. Bedre adgang for SMV'er og nystartede virksomheder ............................................. 28 3.2. Sikring af retfærdig og effektiv konkurrence............................................................. 31 3.3. Indkøb i tilfælde af manglende konku rrence/eksklusive rettigheder ......................... 33 
4. Strategisk brug af offentlige indkøb til håndtering af nye udfordringer .................... 34 
4.1. "Hvordan foretages indkøb" for at nå Europa 2020-målene...................................... 36 4.2. "Hvad skal der indkøbes" til st øtte for Europa 2020-målene..................................... 42 
4.3. Innovation ................................................................................................................ .. 46 
4.4. Sociale tjenesteydelser ............................................................................................... 48 5. Sikring af sunde procedurer ....................................................................................... 50 5.1. Forebyggelse af interessekonflikter ........................................................................... 50 5.2. Bekæmpelse af favorisering og korruption................................................................ 51 5.3. Udelukkelse af "underlødige" tilbudsgivere .............................................................. 53 5.4. Undgåelse af urimelige fordele .................................................................................. 54 6. Tredjelandsleverandørers adgang til EU's marked..................................................... 55 
DA 3   DA GRØNBOG 
om modernisering af EU's politik for offentlige indkøb 
Mod et mere effektivt europæisk marked for offentlige indkøb 
Europa 2020-strategien for intellig ent, bæredygtig og inklusiv vækst1 indeholder en vision for 
Europas sociale markedsøkonomi i de kommende 10 år og er baseret på tre sammenhængende 
og gensidigt forstærkende prior iteter: udvikling af en økonomi ba seret på viden og innovation, 
fremme af en mere ressourceeffektiv, grønnere og mere konkurrencedygtig økonomi og 
fremme af en økonomi med høj beskæftigelse, de r sikrer social og geografisk samhørighed. 
Offentlige indkøb spiller en vigtig rolle i Europa 2020-strategien som et af de 
markedsbaserede instrumenter, der skal anvendes til at opnå disse mål. Mere specifikt omtales 
offentlige indkøb i Europa 2020-strategien med henblik på at: 
° forbedre rammebetingelserne for erhverv slivets innovationsmuligheder med fuld 
udnyttelse af efters pørgselspolitikker2  
° støtte overgangen til et ressourceeffektiv t lavemissionssamfund, f.eks. ved at opmuntre 
til en større udbredelse af grønne offentlige indkøb, og  
° forbedre erhvervsklimaet, navnlig for innovative små og mellemstore virksomheder. 
Det understreges også i Europa 2020-strategien, at politikken for offentlige indkøb skal sikre 
en mere effektiv brug af offentlige midler, og markederne for offentlige indkøb skal være 
åbne i hele EU. Det er vigtigt, at man har effe ktive procedurer til at opnå de mest optimale 
resultater med hensyn til offentlige indkøb i betragtning af de alvorlige budgetmæssige 
begrænsninger og økonomiske vanskeligheder, som mange af EU's medlemsstater oplever. I 
lyset af disse udfordringer er behovet for et velfungerende og effektivt europæisk marked for 
offentlige indkøb, som kan nå disse amb itiøse mål, større end nogensinde.  
Mange aktører har efterspurgt en gennemgang af EU's system for offentlige indkøb med 
henblik på effektivisering heraf. Kommissionen har derfor i den såkaldte akt for det indre 
marked3 bekendtgjort, at den på gr undlag af en bred  høring senest i be gyndelsen af 2012 vil 
fremsætte lovgivningsforslag med det formål at forenkle og modernisere EU-reglerne for 
offentlige indkøb for at gøre tildelingen af kont rakter mere smidig og muliggøre en bedre 
brug af offentlige kontrakter til støtte for andre politikker. 
                                                 
1 Se Kommissionens meddelelse af 3. marts 2010 - KOM(2010) 2020. 
2 Dette er også omhandlet i Kommissionens meddelelse "Innovation i EU" – SEK(2010)1161 – et af 
flagskibsinitiativerne i Europa 2020, som omhandler den strategiske brug af offentlige indkøb til 
fremme af forskning og innovation. Den opfordrer medlemsstater til at afsætte en del af deres 
indkøbsbudgetter til forskning og innovation og oplyser, at Kommissionen vil tilbyde vejledning og 
støtte til ordregivende myndigheder. 
3 Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale 
Udvalg og Regionsudvalget: På vej mod en akt for det indre marked – For en social markedsøkonomi 
med høj konkurrenceevne af 27 .10.2010, KOM( 2010) 608. 
DA 4   DA Den nuværende generation af direktiver om of fentlige indkøb, nemlig  direktiv 2004/17/EF4 
og 2004/18/EF5, er seneste skridt  i en lang udvikling, som starte de i 1971 med vedtagelsen af 
direktiv 71/305/EØF6. Ved at garantere gennemsigtige og ikke-diskriminerende procedurer 
har disse direktiver primært til fo rmål at sikre, at økonomiske aktø rer drager fuld fordel af de 
grundlæggende frihedsrettigheder inden for offentlige indkøb. De nuværende direktiver 
nævner endvidere en række mål vedrørende inte gration af andre politikker inden for disse 
rammer, herunder miljøbeskyttelse og beskyttelse af sociale standarder7 eller bekæmpelse af 
korruption8.  
I lyset af den vigtige rolle, som offentlige i ndkøb spiller med hensyn til at møde de aktuelle 
udfordringer, bør de eksisterende redskaber og metoder moderniseres, så de stemmer bedre 
overens med den politiske, sociale og økonomisk e sammenhæng. Der er flere yderligere mål, 
der skal nås: 
Det første mål er at udnytte de offentlige midler mere effektivt. Det omfatter på den ene side 
at opnå de bedst mulige resultater af offentlig e indkøb (mest valuta for pengene). For at nå 
dette mål er det afgørende at generere den stærkest mulige konkurrence om offentlige 
kontrakter, der tildeles på det indre marke d. Tilbudsgiverne skal have mulighed for at 
konkurrere på lige konkurrencevilkår, og konkurren ceforvridninger skal undgås. Samtidig er 
det afgørende at forøge effektiviteten af se lve de offentlige indkøbsprocedurer: Effektive 
indkøbsprocedurer med målrettede forenklingsfora nstaltninger, som opfyl der de ordregivende 
myndigheders særlige behov, kan hjælpe offen tlige indkøbere med at opnå de bedst mulige 
indkøbsresultater med den mindst mulige invest ering af tid og offentlige midler. Mere 
effektive procedurer vil være til fordel for a lle økonomiske aktører og fremme deltagelsen for 
både SMV'er og grænseoverskridende tilbudsgi vere. Den grænseoverskr idende deltagelse i 
EU's offentlige indkøbsprocedurer er fortsat lav9. En sammenligning med den private sektor, 
hvor grænseoverskridende handel er  langt større, viser, at de r fortsat er store uudnyttede 
muligheder. Målet om mere effektive offen tlige indkøb behandles primært i spørgsmålene i 
grønbogens del 2 (bedre værktøje r for ordregivende myndighede r) og 3 (et mere  tilgængeligt 
europæisk marked for offentlige indkøb). 
                                                 
4 Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/17/EF af 31. marts 2004 om samordning af 
fremgangsmåderne ved indgåelse af kontrakter inden for vand- og energiforsyning, transport samt 
posttjenester (EUT L 134 af 30.4.2004, s. 1). Direktiv som senest ændret ved Kommissionens 
forordning (EF) nr. 1177/2009 af 30. november 2009 om ændring af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/17/EF, 2004/18/EF og 2009/81/EF for så vidt angår tærskelværdierne for anvendelse af 
fremgangsmåderne ved indgåelse af kontrakter (EUT L 314 af 1.12.2009, s. 64)
. 
5 Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/18/EF af 31. marts 2004 om samordning af 
fremgangsmåderne ved indgåelse af offe ntlige vareindkøbskontrakter, offentlige 
tjenesteydelseskontrakter og offentlige bygge- og anlæ gskontrakter (EUT L 134 af 30.4.2004, s. 114). 
Direktiv som senest ændret ved Kommissionens forordning (EF) nr. 1177/2009. Følgende tekst har som udgangspunkt bestemmelserne i 2004/18/EF; medmindr e andet udtrykkeligt er angivet, kan dette dog 
forstås som en henvisning til de tilsvarende bestemmelser i direktiv 2004/17/EC
. Udtrykket 
"ordregivende myndighed" kan derfor anses for at henvise både til instanser, hvis indkøb er underlagt 
direktiv 2004/18/EF, og til "ordregivere" i henhold direktiv 2004/17/EF. 
6 Direktiv 71/305/EØF af 26. juli 1971 om samordning af fremgangsmåderne med hensyn til indgåelse af 
offentlige bygge- og anlægskontrakter (EFT L 185 af 16.8.1971, s. 5). 
7 Jf. betragtning 5 og 46 i direktiv 2004/18/EF og betragtning 12 og 55 i direktiv 2004/17/EF. 
8 Jf. betragtning 43 i direktiv 2004/18/EF og de n tilsvarende betragtning 40 i direktiv 2004/17/EF. 
9 Ifølge nye undersøgelser er det kun 1,6 % af de offentlige kontrakter, som tildeles aktører fra andre 
medlemsstater. Indirekte grænseoverskridende deltagelse – via indbyrdes forbundne virksomheder eller 
partnere i den ordregivende myndigheds medlemsstat – forekommer oftere. Ikke desto mindre er 
procentdelen af indirekte grænseoverskriden de tildelinger fortsat relativt lav (11 %). 
DA 5   DA Et andet mål er at muliggøre bedre brug af offentlige indkøb til støtte for fælles 
samfundsmæssige mål: Disse omfatter miljøbesky ttelse, bedre ressource - og energieffektivitet 
og bekæmpelse af klimaændringer, styrkelse af  innovation, fremme af social inddragelse og 
sikring af de bedst mulige betingelser for en høj kvalitet i offentlige tjenester. At forfølge 
dette mål kan ligeledes bidrage til det første mål om en mere effektiv anvendelse af offentlige 
udgifter på langt sigt, f.eks. ved at flytte fokus fra den la veste startpris til de laveste 
livscyklusomkostninger10. Spørgsmål i forbindelse med dette  mål drøftes i grønbogens del 4 
(strategisk brug af offentlige indkøb). 
En videreudvikling af EU's lovgivning om of fentlige indkøb er også en mulighed med hensyn 
til at håndtere vigtige spørgsmål, som indtil vide re er blevet forsømt, som f.eks. forebyggelse 
og bekæmpelse af korruption og favorisering (d el 5) og spørgsmålet om, hvordan europæiske 
virksomheder styrker deres adgang til tredjelandes markeder (del 6). Derudover giver en gennemgang af de lovgivningsmæssige rammer  ligeledes mulighed fo r at undersøge, om 
nogle af de grundlæggende synspunkter og begreber  skal omdefineres for at sikre en bedre 
juridisk sikkerhed for de ordregivende m yndigheder og virksomhederne (del 1). I den 
forbindelse kan gennemgangen åbne mulighed for at øge konvergensen mellem anvendelsen 
af reglerne for offentlige indkøb i EU og statsstøttereglerne. 
Grønbogen indeholder en række idéer til, hvordan de forskellige mål bedre nås. Det skal dog 
bemærkes, at de forskellige mål kan være mods tridende (f.eks. forenkling af procedurer i 
forhold til hensyntagen til andre politiske mål). Disse forskellige mål udmønter sig ofte i politikmuligheder, som kan pege i forskellige re tninger, og som kræver et begrundet valg på 
et senere tidspunkt.  
Endvidere er der ikke ubegrænsede mulighede r for eventuelle lovændringer. Lovændringer 
skal stemme overens med EU's internationale forpligtelser eller kan betyde, at der skal 
indledes passende forhandlinger med alle berø rte partnere om eventuelle erstatningskrav. 
Virkningen af disse forplig telser, som defineret i en plurilateral aftale
11 og syv bilaterale 
aftaler12, kan således være, at anvendelsesområ det for eventuelle lovgivningsmæssige 
justeringer begrænses. Dette ve drører navnlig tærsklerne for anvendelse af EU’s regler for 
offentlige indkøb, definitionerne af indkøbsaktiv iteter og offentlige indkøbere samt visse 
proceduremæssige spørgsmål, som f.eks. fastlæggelsen af tekniske specifikationer og 
perioder. 
Koncessioner behandles ikke i denne høring;  de er indgået i tidligere høringer og 
konsekvensvurderinger. Kommission en har til hensigt at fore slå lovgivning, der skal sikre 
større retlig sikkerhed for regionale og l okale myndigheder og økonomiske aktører i hele 
Europa samt fremme udviklingen af offen tlige-private partnerskaber. Spørgsmål om 
offentlige e-indkøb indgår i en særskilt grønbog, som blev offentliggjort den 18. oktober 2010
13.  
                                                 
10 Et klassisk eksempel er, at der ikke foretages profitable investeringer i energieffektivitet, fordi 
investeringer og driftsudgifter styres sepa rat efter forskellige budgetmæssige processer. 
11 WTO’s aftale om offentlige indkøb (GPA), se 
http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/international_en.htm . 
12 For bilaterale handelsaftaler, se: http://ec.europa.eu/trade/creating-opportunities/bilateral-relations/ . 
13 Grønbog om øget anvendelse af elektronisk  baserede offentlige indkøbsprocedurer i EU, 
SEK(2010) 1214 af 18.10.2010. 
DA 6   DA Parallelt med den aktuelle grønbog gennemfører  Kommissionen en omfattende evaluering af 
indvirkningen og effektiviteten af den europæis ke politik om offentlige indkøb. I forbindelse 
med evalueringen indsamles der markedsbaserede beviser på, om den aktuelle lovgivning om 
offentlige indkøb er velfungerende, med henblik på at  give et empirisk indblik i de områder, 
som skal forbedres. Resultaterne af disse nye undersøgelser offent liggøres i sommeren 2011. 
Sammen med resultaterne af ev alueringen vil interessenters bi drag til denne grønbog indgå i 
de bredere overvejelser om den kommende refo rm af EU's regler om offentlige indkøb, som 
udmøntes i et forslag til lovreform.  
1. HVAD HANDLER REGLER OM OFFENTLIGE INDKØB OM ? 
Når offentlige indkøbere bruger offentlige midler , skal de afveje andr e hensyn end ledere i 
private virksomheder, som risikerer tab og i si dste ende konkurs, og som styres direkte af 
markedskræfterne.  
Regler om offentlige indkøb indeholder derfor særlige procedurer for tildeling af kontrakter, 
som sikrer, at offentlige indkøb foretages så ra tionelt, gennemsigtigt og retfærdigt som muligt. 
Der findes beskyttelsesforansta ltninger, som skal kompensere for den eventuelt manglende 
forretningsdisciplin i offentlige indkøb og brem se dyr præferencebehandling til fordel for 
nationale eller lokale  økonomiske aktører. 
EU’s regler om offentlige indkøb gælder sålede s for alle offentlige kontrakter, som kan være 
af interesse for aktører på det indre marked, id et de sikrer lige adgang til og fair konkurrence 
om offentlige kontrakter på det europæiske marked for offentlige indkøb.  
1.1. Indkøbsaktiviteter 
Regler om offentlige indkøb har grundlæggende  til formål at regulere ordregivende 
myndigheders indkøbsaktiviteter. EU's direktiver  om offentlige indkøb begrænser imidlertid 
ikke udtrykkeligt deres anvendelsesområde  til indkøb, som dækker den ordregivende 
myndigheds særlige behov.14 Dette har afstedkommet en drøfte lse om, hvorvidt direktiverne 
er gældende i situationer, hvor offentlige myndi gheder indgår aftaler, som indeholder juridisk 
bindende forpligtelser, der tjener formål, som ikke har forbindelse med deres egne 
indkøbsbehov.  
Det kan f.eks. være sager, hvor en aftale om bistand indeholder en juridisk bindende 
forpligtelse for modtageren til at levere særl ige tjenesteydelser. Sådanne forpligtelser skal 
normalt sikre, at de offentlige midler anvende s korrekt. De har ikke til formål at opfylde 
indkøbsbehovene hos den offentlige myndighed, som yder bistanden. 
Medlemsstaternes myndigheder og andre aktøre r har klaget over den manglende juridiske 
sikkerhed med hensyn til anvendelsesområdet for reglerne om offentlige indkøb i sådanne 
situationer og har anmodet om en præcisering af formålet med disse regler. I sin nyeste 
retspraksis har Domstolen stadfæstet, at be grebet offentlige kontrakter indebærer, at 
                                                 
14 Se dom af 18.11.2004 i sag C-126/03, Kommissionen mod Tyskland, præmis 18. 
DA 7   DA udførelsen af de bygge- og anlægsarbejder eller de vareindkøb eller tjenesteydelser, der er 
genstand for kontrakten, skal bibringe den ordregivende myndighed en økonomisk fordel .15  
Spørgsmål: 
1. Mener De, at anvendelsesområdet for direktiverne om offentlige indkøb skal 
begrænses til indkøbsaktiviteter? Bør en så dan begrænsning blot kodificere kriteriet 
om umiddelbar økonomisk fordel som udviklet  af Domstolen, eller bør den medføre 
yderligere/alternative be tingelser og begreber? 
1.2. Offentlige kontrakter 
Den nuværende klassificering af offentlige kontrakter – i bygge- og anlægskontrakter, 
vareindkøbskontrakter og tjenesteydelseskontrakter – er til dels et result at af den historiske 
udvikling. Behovet for at klassificere offentlige kontrakter i en af disse kategorier helt fra 
starten kan medføre vanskeligheder, f.eks.  i forbindelse med kontrakter om indkøb af 
softwareapplikationer, som kan betrag tes som enten varei ndkøbskontrakter eller 
tjenesteydelseskontrakter, alt efter omstæ ndighederne. Direktiv 2004/18/EF indeholder 
særlige regler om blandede kontrakter, som er videreudviklet i retspraksis. Domstolen mener, 
at når en kontrakt indeholder el ementer, som vedrører forskell ige typer, skal de gældende 
regler fastlægges ved at identif icere kontraktens hovedformål. 
Nogle af disse problemer kan undgås ved at  forenkle den nuværende struktur. Det kunne 
f.eks. være en mulighed at anvende blot to typer offentlige kontrakter som i WTO-aftalen om offentlige indkøb (GPA-systemet), hvor der kun skelnes mellem vareindkøbs- og tjenesteydelseskontrakter, idet  bygge- og anlægsaktiviteter  anses som en form for 
tjenesteydelser ("bygge- og anlægs kontrakter"). Muligheden af at anvende ét samlet begreb 
for offentlige kontrakter og udelukkende skelne med hensyn til kontraktens genstand, når det er strengt nødvendigt (f.eks . i bestemmelserne om gr ænser), kunne også overvejes. 
Spørgsmål: 
2. Mener De, at anvendelsesområdets nuvære nde struktur med en opdeling i bygge- og 
anlægskontrakter og vareindkøbs- og tjenestey delseskontrakter er relevant? Hvis 
ikke, hvilken alternativ st ruktur foreslår De da? 
Uanset en eventuel omstrukturering af kontra kttyperne kan det være nødvendigt at gennemgå 
og forenkle de aktuelle definitioner af de forskellige kontrakttyper. 
Det gælder navnlig definitionen af "offentlig e bygge- og anlægskontrakter" i artikel 1, stk. 2, 
litra b), i direktiv 2004/18/EF, som indeholder tre alternative og komplekse betingelser, som 
delvist overlapper hinanden. Offentlige bygge- og anlægskontrakter omfatter udførelse eller 
både projektering og udførelse af arbejder vedrørende en af de i direktivets bilags omhandlede 
aktiviteter, udførelse eller bå de projektering og udførelse af  arbejder som defineret i 
direktivets artikel 1, stk. 2, litra b) og endelig "udførelsen ved et  hvilket som helst middel af et 
bygge- og anlægsarbejde, der svar er til behov præciseret af den ordregivende myndighed". 
Sidstnævnte betingelse blev tilføjet for at si kre, at definitionen omfatter tilfælde, hvor 
arbejderne ikke udføres af entreprenøren sel v, men af tredjeparter på entreprenørens vegne. 
                                                 
15 Dom af 25.3.2010 i sag C-451/08 Helmut Müller GmbH, præmis 47-54, og dom af 15.7.2010, 
Kommissionen mod Tyskland, præmis 75.  
DA 8   DA Definitionen kan eventuelt forenkles ved at erst atte den nuværende struktur med en enklere og 
mere tydelig række betingelser, som omfatter a lle typer bygge- og anlæ gsaktiviteter, uanset 
deres karakter og formål, herunder aktiviteter i forbindelse med udfør elsen af særlige bygge- 
og anlægsarbejder, eventuelt udført af tredjeparter.  
Spørgsmål: 
3. Mener De, at definitionen af "bygge- og  anlægskontrakter" bør revideres og 
forenkles? Vil De i så fald foreslå at undlade henvisningen til en sær lig liste i et bilag 
til direktivet? Hvilke elementer vil De fo reslå, at definitionen skal indeholde? 
A/B-tjenesteydelser 
Endnu vigtigere er dækningen med hens yn til tjenesteydelseskontrakter.  
I de nuværende direktiver skelnes der mellem såkaldte "A-tjenesteydelser"16 og "B-
tjenesteydelser"17. Hvor A-tjenesteydelser er underlag t direktivernes fulde procedure, er 
indgåelse af kontrakter om B-tjenesteydels er kun underlagt bestemme lserne om tekniske 
specifikationer og om fremsendelse af en me ddelelse om resultate rne af udbudsproceduren18. 
Ifølge Domstolens retspraksis skal de ordr egivende myndigheder, so m indgår kontrakter om 
B-tjenesteydelser, dog overholde EU-rettens gr undlæggende principper, navnlig principperne 
vedrørende ikke-forskelsbeh andling, ligebehand ling og gennemsigtighed, såfremt de 
pågældende kontrakter frembyder en  grænseoverskridende interesse.19 Dette omfatter en 
forpligtelse til at sikre en pa ssende grad af offentliggørelse, så interesserede økonomiske 
aktører fra andre medlemsstater kan beslutte, om de vil tilkendegive deres interesse i kontrakten. 
Lovgiverens oprindelige hensigt va r, at direktivet i en overga ngsperiode kun skulle finde fuld 
anvendelse på visse tjeneste ydelseskontrakter, som indebære r særligt gode muligheder for 
øget samhandel på tvær s af landegrænserne.
20 Det bør bemærkes, at direktivets fulde 
anvendelse i lyset af den åbne karakter af listen over "B-tjenesteyde lser" (se kategori 27: 
“Andre tjenesteydelser”) rent faktisk er  undtagelsen, mens behandling som “B-
tjenesteydelser” er reglen. 
Der hersker nogen tvivl om, hvorvidt  denne situation fortsat er hensigtsmæssig i lyset af den 
økonomiske og juridiske udvikling på det indre ma rked. For nogle af de tjenesteydelser, som 
specifikt nævnes på "B"-listen, såsom trans porttjenester ad vandve jen, hotelvirksomhed, 
personaleudvælgelse og -rekrutte ring eller sikkerhedstjenester,  synes det især vanskeligt at 
antage, at de frembyder en mindre grænseoverskr idende interesse end tjenesteydelserne på 
"A"-listen. 
Endvidere er det ofte vanskeli gt at skelne mellem "A"- og "B"-tjenesteydelser, ligesom det 
kan medføre fejlagtig anvende lse af reglerne. På samme måde som for opdelingen af 
kontrakter er der problemer me d grænseoverskridende situa tioner og blandede kontrakter.21 
                                                 
16 Tjenesteydelser anført i bilag II A i direktiv 2004/18/EF eller bilag XVII A i direktiv 2004/17/EF. 
17 Tjenesteydelser anført i bilag II B i direktiv 2 004/18/EF eller bilag XVII B i direktiv 2004/17/EF. 
18 Jf. artikel 20 og 21 i direktiv 2004/18/EF og artikel 31 og 32 i direktiv 2004/17/EF. 
19 Se dom af 13.11.2007 i sag C-507/03, Kommissionen mod Irland, præmis 24-31. 
20 Jf. betragtning 19 i direktiv 2004/18/EF. 
21 Jf. artikel 22 i direktiv 2004/18/EF 
DA 9   DA Derudover findes en sådan sondring ikke i de fleste samhandelspartneres systemer. Den 
nuværende retstilstand gør  det derfor vanskeliger e at få tilsagn fra sa mhandelspartnere om 
større markedsadgang, da EU ikke er i stand til at gøre gengæld, særlig med hensyn til 
tjenesteydelser, der er blevet relevante fo r det indre marked og grænseoverskridende 
samhandel.  
Den mest konsekvente løsning ville være at fjerne sondringen melle m de nuværende "B-"- og 
"A"-tjenesteydelser og i stedet an vende en standardordning for alle 
tjenesteydelseskontrakter22. Fordelen herved ville være en forenkling af de eksisterende 
regler. Hvis den aktuelle høring viser, at den generelle ordni ng skal forenkles, kan en sådan 
forenkling ligeledes gøre det le ttere at afskaffe den eksist erende særlige ordning for B-
tjenesteydelser.  
Spørgsmål: 
4. Mener De, at sondringen mellem A- og B-tjenesteydelser bør revideres? 
5. Mener De, at direktiverne om offentlige i ndkøb skal gælde for alle tjenesteydelser, 
eventuelt på grundlag af en  mere fleksibel standardor dning? Hvis ikke, angiv da 
venligst de tjenesteydelser, som fortsat bør følge den aktuelle ordning for B-
tjenesteydelser, og begrundelsen herfor. 
Tærskler  
I den nuværende situation anser visse aktører de tærskler, som er define ret i direktiverne, for 
at være for lave, og de anmoder derfor om , at de hæves med den begrundelse, at den 
grænseoverskridende interesse anses for at være utilstrækkelig til at berettige den administrative byrde, som følger med proceduren for indgåelse af kontrakter, når direktiverne 
omfatter kontrakter med en så relativt lav værdi.  
Hvis tærsklerne hæves, vil flere kontrakter imidlertid blive fritaget for kravet om 
offentliggørelse af en meddelelse i hele EU til skade for forretningsmulighederne for 
virksomheder i Europa.  
Under alle omstændigheder skal det bemærkes, at alle EU's internationale forpligtelser 
omfatter tærskler med præcis samme værdi som i de nuværende direktiver med undtagelse af 
de såkaldte B-tjenesteydelser (og især sociale tjenesteydelser)
23. Disse tærskler afgør 
mulighederne for adgang til markedet og er et af de vigtigste elementer i alle disse aftaler. Enhver forhøjelse af de relevante tærskler i EU vil automatisk me dføre en tilsvarende 
forhøjelse i alle de aftaler, som EU har indgået (dvs. ikke kun i WTO-aftalen om offentlige indkøb (GPA'en), men også i alle a ndre internationale af taler). Denne situation kan på sin side 
udløse erstatningskrav fra vores part nere, som kan blive ret omfattende.  
Spørgsmål: 
6. Ville De anbefale, at tærsklerne for anvendelse af EU's direktiver hæves til trods for, 
at dette på internationalt plan vil medføre ovennævnte konsekvenser?  
                                                 
22 For sociale tjenesteydelser, jf. punkt 4.4 nedenfor. 
23 For sociale tjenesteydelser, jf. punkt 4.4 nedenfor 
DA 10   DA Udelukkelser 
Afsnittet om "kontrakter, der ikke er om fattet af direktivet" i direktiv 2004/18/EF24 er ret 
heterogent: Nogle af udelukkels erne er baseret på undtagelse r/begrænsninger i traktatens 
anvendelsesområde (artikel 14) eller på andre overvejelser om overensstemmelse med 
internationale regler (artikel 15) eller med andre juridiske disc ipliner (artikel 16, litra c) og 
e)), mens andre er resultatet af politiske valg (a rtikel 16, litra a), b), d) , f), artikel 17). Det gør 
det vanskeligt at indføre et gene relt begreb ved vurderingen af behovet for en revision af disse 
bestemmelser. Under alle omstændigheder skal en revision af disse udelu kkelser ses i lyset af 
Europas internationale forpligtelser, som aktuel t afspejler de undtagelser og fravigelser, som 
er omfattet af direktiverne. I ndførelsen af nye udelukkelser v il afgjort vække bekymring set i 
det lys. De internationale forp ligtelser giver imidle rtid ikke mulighed fo r at opdatere eller 
præcisere indholdet og præsenta tionen af udelukkelserne. Det kan ligeledes overvejes at 
afskaffe de udelukkelser, som i kke længere er nødvendige for den juridiske, politiske eller 
økonomiske udvikling. 
Spørgsmål: 
7. Mener De, at de eksisterende bestemmelser  om kontrakter, som ikke er omfattet af 
direktivet, er hensigtsmæssige ? Mener De, at det relevant e afsnit bør omstruktureres, 
eller at individuelle udelukke lser skal præciseres?  
8. Mener De, at visse udelukkelser skal afsk affes, genovervejes eller opdateres? Hvis 
ja, hvilke? Hvad foreslår De? 
1.3. Offentlige indkøbere 
Statslige enheders indkøb Direktiv 2004/18/EF finder anvendelse på kont rakter indgået af st aten (herunder alle 
underafdelinger), regionale eller lokale my ndigheder og offentligretlige organer og 
sammenslutninger af en elle r flere af disse organer.
25  
Hvor begreberne "staten" og "loka le og regionale myndigheder" er relativt ligetil, er begrebet 
"offentligretlige organer" mere komplekst. Det er tanken, at det skal omfatte juridisk 
uafhængige organisationer, som har en tæt forb indelse til staten og gr undlæggende virker som 
statslige enheder. Som eksempel kan nævnes offentlige radio- og tv-organer, universiteter, sygekasser og kommunale virksomheder. 
Definitionen i direktiv 2004/18/EF har været genstand for en lang række domme i Domstolen. 
I lyset af denne retspraksis kan be tingelserne opsummeres som følger: 
1) Organet er oprettet specielt med henb lik på at imødekomme almenhedens behov, dog 
ikke behov af industriel eller kommerciel karakter. 
2) Det er en juridisk person (i henho ld til privatret eller offentlig ret). 
                                                
 
24 Artikel 12 – 18 i direktiv 2004/18/EF. 
25 For enheder, som skal anvende direktiv 2004/17/EF, jf. punkt 7 nedenfor. 
DA 11   DA 3) Med hensyn til finansiering, ledelse og ti lsyn er det nøje afhængigt af staten, 
regionale eller lokale myndigheder eller andr e offentligretlige organer (se de præcise 
betingelser i artikel 1, stk. 9, andet afsnit, litra c)).  
For at disse elementer kan anve ndes korrekt, skal der foretage s en analyse af de enkelte 
tilfælde, idet der tages højde for faktorer so m f.eks. konkurrence på markedet og spørgsmålet 
om, hvorvidt organet har til formål at skabe indtje ning og selv bærer tab og risici i forbindelse 
med virksomhedsudøvelsen.  
Spørgsmål: 
9. Mener De, at den nuværende fremgangsmåde med at definere offentlige indkøbere er 
hensigtsmæssig? Mener De navnlig, at begrebet "offentligretlige organer" bør 
præciseres og opdateres i lyset af Domstole ns retspraksis? Hvis ja, hvilken type 
opdatering vil De mene var hensigtsmæssig? 
Offentlige forsyningsvirksomheder 
I henhold til de aktuelle regler for offentlige indkøb reguleres indgåelse af kontrakter inden 
for vand- og energiforsyning, transport samt pos ttjenester af et  særligt direktiv, 2004/17/EF. 
Disse sektorer har visse elemente r til fælles: De er netindustrier,  dvs. de omfatter brug af et 
fysisk eller "virtuelt" net (f.eks. ledninger, el ektricitetsnet, postinfrastrukturer, jernbanelinjer 
osv.), eller de udnytter geografiske områder,  normalt eksklusivt, med henblik på at 
tilvejebringe terminalfaciliteter el ler søge efter og med tiden udvinde mineraler (olie, gas, kul 
osv.).  
Et yderligere kendetegn for disse sektorer er, at de pågældende aktiviteter ikke kun udøves af 
offentlige myndigheder, men også – og i visse medlemsstater primært – af kommercielle 
virksomheder, uanset om de er offentlige el ler private virksomheder, hvis aktiviteter er 
baseret på særlige eller eksklu sive rettigheder. En hovedårs ag til at indføre regler for 
offentlige indkøb for disse sektorer er, at ma rkederne er lukkede, fordi medlemsstaterne 
meddeler særlige eller eksklusive rettigheder vedrørende levering, tilrå dighedsstillelse eller 
drift af net til ydel se af den pågældende tjeneste. En udvidelse af den offentlige 
indkøbsdisciplin, så den også omfatter offentlige og private (kommercielle) forsyningsvirksomheder, blev anset for at  være nødvendig, fordi medlemsstaternes 
myndigheder på forskellig måde kan øve indfly delse på disse virksomheders adfærd, herunder 
ved at tildele (eller ikke tildele) særlige eller eksklusive rettigheder eller ved at have kapitalinteresser i dem eller ved at være repræsenteret i deres administrations-, ledelses- eller tilsynsorganer.  
Den disciplin, som blev anvendt i forbindels e med anvendelsen af procedurereglerne i 
forsyningsvirksomhedsdirektivet, blev me d andre ord i mangel af et tilstrækkeligt 
konkurrencemæssigt pres anset for at være nødvendi g for at sikre, at kontrakter vedrørende 
udøvelsen af de berørte aktiviteter  vil blive indgået på en genn emsigtig, ikke-diskriminerende 
måde. I mangel af særlige regler frygtedes de t, at forsyningsvirksomhedernes beslutninger om 
offentlige indkøb kunne blive påvirket af favoriseri ng, lokale præferencer e ller andre faktorer.  
Der er siden gennemført liberaliseringsprocesser,  enten på EU-plan eller på nationalt plan, for 
mange af disse sektorer (f.eks. vedrørende  elektricitet og gas, efterforskning efter og 
udvinding af kulbrinter, posttjenester mv.). Erfa ringen viser imidlertid, at "liberalisering", 
dvs. en proces, som har til formål at give fri adgang til den berørte virksomhed, ikke 
DA 12   DA nødvendigvis eller automatisk medfører stærk konku rrence – "etablerede aktører" har ofte 
meget betydelige markedsandele, og i visse me dlemsstater kan statsejede virksomheder 
endvidere forvride markedets funktion. 
Det gældende direktiv inde holder en bestemmelse, arti kel 30, i henhold til hvilken 
Kommissionen kan undtage visse  kontrakter fra direktivets anvendelsesområder, hvis 
konkurrenceniveauet (på de markeder, som der er  ubegrænset adgang til) betyder, at et 
konkurrencepres vil sikre den nødvendige genne msigtighed og ikke-forskelsbehandling i 
offentlige indkøb i udøvelsen af den pågældende aktivitet. Kommissionen har indtil videre 
vedtaget 16 sådanne beslutninger vedrørende ni forskellige me dlemsstater, og én ansøgning er 
trukket tilbage. De berørte sektorer har indtil vi dere været elektricitetss ektoren (produktion og 
salg), gassektoren (salg), olie og (natur)gasse ktoren samt forskellige dele af postsektoren 
(navnlig logistik, pakker og finansielle tjenester).  
Et sidste punkt, som bør overvejes, er, at flere og flere private vi rksomheder får ret til at drive 
virksomhed efter at have gennemgået åbne og gennemsigtige procedurer, og at de derfor ikke 
har særlige eller eksklusive rettigheder i den i direktivet anførte betydning. 
Det bør ligeledes bemærkes, at det fulde anvendelsesområde for 
forsyningsvirksomhedsdirektivet er knæsat intern ationalt, enten i GPA'en eller i bilaterale 
aftaler. Eventuelle begrænsninger i dækningen ka n medføre en ændring af  EU's internationale 
forpligtelser, hvilket kan give anledning til erstatningskrav. 
Spørgsmål: 
10. Mener De, at der fortsat er behov for EU -regler om offentlige indkøb med hensyn til 
disse sektorer? Begrund venligst Deres svar. 
10.1. Hvis ja: Bør visse sektorer, som i dag er om fattet, udelukkes, eller bør andre sektorer 
omvendt underlægges bestemmelserne? Forklar venligst, hvilke sektorer der skal 
omfattes, og begrund Deres svar. 
11. Direktivets anvendelsesområde er i øj eblikket defineret med udgangspunkt i de 
aktiviteter, som de berørte virksomheder udøver, deres juridiske status (offentlig eller 
privat) samt, hvis de er private, hvorvi dt der findes særlige eller eksklusive 
rettigheder. Mener De, at disse kriterier er relevante, eller bør der anvendes andre 
kriterier? Begrund venligst Deres svar.  
12. Kan private virksomheders profitorientering eller forretningsmoral antages at være 
tilstrækkelig til at gara ntere disse virksomheders objekti ve og retfærdige indkøb (selv 
om de opererer på grundlag af sær lige eller eksklusive rettigheder)? 
13. Er den gældende bestemmelse i direktivets artikel 30 en effektiv metode til at tilpasse 
direktivets anvendelsesområde til de sk iftende regulerings- og konkurrencemønstre 
på de relevante (nationale  og sektorielle) markeder?  
2. BEDRE VÆRKTØJER FOR ORDREGIVENDE MYNDIGHEDER  
Ordregivende myndigheder klager ind imellem ove r, at EU's lovgivningsinstrumenter ikke er 
fuldt ud tilpasset deres indkøbsbehov. De hævder is ær, at der er behov for mere strømlinede 
og fleksible procedurer. De gør endvidere gældende, at det i visse tilfælde ikke kan lade sig 
DA 13   DA gøre at anvende hele regelsættet (navnlig i tilf ælde af meget små ordregivende myndigheders 
indkøb), og at andre situationer (visse former for samarbejde mellem offentlige organisationer) helt bør fritages fra at anvend e disse regler. Der er ligeledes områder i 
forbindelse med offentlige indkøb, hvor inst rumenterne i henhold t il EU's indkøbsregler 
muligvis ikke er tilstrækkelig e (fælles indkøb, særlig e problemer efter kontrakttildelingen).  
Disse bekymringer vil blive drøftet i det følgende afsnit. Det fremgår klart af 
tilbagemeldingerne fra de økonomiske aktører, at  der skal være nogle grundlæggende krav i 
EU's regler for at garantere lige muligheder på europæisk plan, hvorimod nogle af de mere 
detaljerede regler i de gældende direktiver kan revideres. Det skal dog bemærkes, at en 
nedskæring i antallet af EU-re gler vil være omfattet af vi sse begrænsninger. En række 
proceduremæssige krav stammer direkte fra GP A'en og de bilaterale aftaler, som EU har 
underskrevet, som f.eks. tidsfristerne for de forskellige procedurer, betingelserne for at 
anvende udbud med forhandling uden offen tliggørelse eller offentliggørelse af 
bekendtgørelser om indgåede kontrakter. Frafald e ller ændring af disse krav er ikke muligt 
uden en genforhandling af EU's internationale fo rpligtelser. Det bør ligeledes erindres, at EU's 
regler suppleres af et stort regelsæt på na tionalt eller regi onalt plan. Lovgivning, som ophæves 
på EU-plan, kan erstattes på andre planer og dermed skabe en risiko for en mere forskelligartet national lovgivning og muligvis mere national "gold-plating"
26. Enhver 
revision af procedurereglerne vil ligeledes s kulle holdes op mod måls ætningen om at sikre 
den bedst mulige sammenhæng mellem lovgivningen om offentlige indkøb og andre områder af EU-lovgivningen, herunder statsstøttekontrol. 
Spørgsmål:  
14. Mener De, at det nuværende detaljeringsniv eau i EU's regler om offentlige indkøb er 
hensigtsmæssigt? Hvis ikke, er reglerne da for detaljerede, eller ikke tilstrækkeligt 
detaljerede?  
2.1. Modernisering af procedurer 
Et af de vigtigste temaer i den offentlige debat er, om direktivets procedurer fortsat er 
hensigtsmæssige i forhold til de ordregiven de myndigheders og de økonomiske aktørers 
behov, eller om de bør ændres – og i så fald  hvordan – navnlig med hensyn til at reducere 
kompleksiteten og den administrative byrde, sam tidig med at der sikres fair konkurrence om 
offentlige kontrakter og optimale resultater af offentlige indkøb. 
Generelle procedurer  
De gældende direktiver indeholder en lang ræ kke redskaber og procedurer. Både direktiv 
2004/17/EF og direktiv 2004/18/EF giver indkøberne frit valg mellem offentlige27 og 
                                                 
26 Begrebet "gold-plating" beskriver national lovgivning, der indeholder yderligere regler eller krav i 
forhold til de standarder, som er krævet i de relevante EU-regler. 
27 I et offentligt udbud offentliggør de ordregiven de myndigheder en udbudsbekendtgørelse, på grundlag 
af hvilken alle interesserede parter kan indgive deres bud. Blandt de tilbudsgivere, som opfylder 
kriterierne for kvalitativ udvælgelse, vælger de ordr egivende myndigheder det bud, som bedst opfylder 
tildelingskriterierne i henhold til udbudsbekendtgørelsen (laveste pris eller økonomisk mest fordelagtige 
tilbud). Denne procedure udgør næsten 3/4 af alle procedurer inden for direktivernes 
anvendelsesområde. 
DA 14   DA begrænsede28 udbud. Situationen er en noget anden med hensyn til udbud med forhandling 
med forudgående offentliggørelse29 af en udbudsbekendtgørelse. 
Forsyningsvirksomhedsdirektivet  giver øget fleksibilitet30 med det resultat, at 
forsyningsvirksomhederne frit kan vælge at  tildele deres kontrakter i et udbud med 
forhandling, forudsat at de har offentliggjor t et udbud. I henhold til direktiv 2004/18/EF kan 
udbud med forhandling efter forudgående u dbudsbekendtgørelse på den anden side 
udelukkende anvendes under de særlige omstændighe der, som er anført i artikel 30. I begge 
direktiver er anvendelsen af udbud med forh andling uden forudgående udbudsbekendtgørelse 
begrænset til undtagelsestilfælde, som er  anført i en udtømmende fortegnelse31 og fortolkes 
restriktivt. 
I forbindelse med tjenesteydelser kan indkøbere også anvende projektkonkurrencer32. Der 
blev indført særlige proceduremuligheder og redskaber i direkt iverne i 2004, såsom 
konkurrencepræget dialog33, dynamiske indkøbssystemer34 eller elektroniske auktioner35. I 
2004 indførtes yderligere proceduremæssig fl eksibilitet, som giver mulighed for at 
centralisere offentlige indkøb gennem indkøb fra eller gennem en indkøbscentral36 eller 
gennem tildeling af rammeaftaler37. Endvidere mente Kommissionen i forbindelse med den 
finansielle krise, at det var bere ttiget at anvende en hasteprocedure38 til store offentlige 
investeringsproj ekter i 2009 og 2010. 
Disse yderligere proceduremuligheder skal nu unde rsøges for at slå fast, om procedurerne i 
henhold til det gældende direktiv fortsat er de t bedst mulige redskab til effektive offentlige 
indkøb, herunder i lyset af den stadig større be tydning af offentlig-privat e partnerskaber. Både 
                                                 
28 I et begrænset udbud kan alle økonomiske aktører svare på udbudsbekendtgørelsen og tilkendegive 
deres interesse i at deltage, men kun visse kandidater, som udvælges på grundlag af kriterierne i 
udbudsbekendtgørelsen, opfordres til at sende et tilbud.  
29 I et udbud med forhandling hører de ordregivende myndigheder og enheder de økonomiske aktører om 
deres valg og forhandler kontraktbetingelserne med en eller flere af dem. En sådan forhandling af 
tilbudsbetingelserne er ikke mulig i et  offentligt eller begrænset udbud. 
30 Den øgede fleksibilitet i forsyningsvirksomhedsdirektivet skyldes, at det ikke kun finder anvendelse på 
offentlige myndigheder, men også på kommercielle  virksomheder, både offentlige og private 
virksomheder, som opererer på grundlag af særlige e ller eksklusive rettigheder. Procedurerne har derfor 
til formål at lægge sig tæt op ad kommerciel praksis, om end således, at de bevarer et minimum af 
gennemsigtighed og ligebehandling. 
31 Artikel 31 i direktiv 2004/18/EF, artikel 40, stk. 3, i direktiv 2004/17/EF. 
32 Projektkonkurrencer er procedurer, som gør det muligt for den ordregivende myndighed eller 
ordregiveren at tilvejebringe en pl an eller et projekt udvalgt af en jury efter afholdelse af et udbud, 
f.eks. et udbud med henblik på at få idéer til at pr ojektere et lokalcenter i et kvarter, som er udlagt til 
byfornyelse. Projektkonku rrencer kan ligeledes anvendes på andr e områder, f.eks. med hensyn til at 
tilvejebringe planer for den fremtidige struktur i et kommunikationsnetværk mellem administrationer på forskellige niveauer. 
33 I henhold til denne procedure for særligt komplekse kontrakter kan de detaljerede kontraktbetingelser 
fastlægges gennem en dialog mellem den ordregivende  myndighed og kandidaterne, artikel 29 i direktiv 
2004/18/EF (kun i direktiv 2004/18/EF). Ifølge den nyeste statistik blev den konkurrenceprægede 
dialog imidlertid kun anvendt i under 0,4 % af procedurerne. 
34 Artikel 33 i direktiv 2004/18/EF. 
35 Artikel 54 i direktiv 2004/18/EF. 
36 Artikel 11 i direktiv 2004/18/EF. 
37 I denne henseende blev den nye fleksibilitet udelukkende indarbejdet i direktiv 2004/18/EF (se artikel 
32), eftersom de eksisterende (og forskellige) best emmelser i forsyningsvirksomhedsdirektivet (artikel 
14) blev anset for at være tilfredsstillende i forbindelse med forsyningsvirksomhedernes indkøb. 
38 Denne procedure er indarbejdet i artikel 38, stk. 8, i direktiv 2004/18/EF, når det i hastende tilfælde 
ikke er muligt at overholde de omhandlede minimumsfrister. Jf. pressemeddelelse IP/08/2040 af 
19.12.2008. 
DA 15   DA udformningen af de forskellig e typer af procedurer som så dan og de forskellige krav i 
direktiverne til de forskellige trin i proceduren39 bør screenes for at se, hvor effektive de er 
med hensyn til at sikre de bedst mu lige indkøbsresultater med de mindst mulige 
administrative byrder40.  
Spørgsmål: 
15. Mener De, at procedurerne i de gældende direktiver giver de ordregivende 
myndigheder mulighed for at skabe det be dst mulige indkøbsresultat? Hvis ikke: 
Hvordan bør procedurerne forbedres for at  lette den administrative byrde/reducere 
transaktionsomkostningerne og varigheden af procedurerne og samtidig garantere, at 
de ordregivende myndigheder får mest valuta for pengene? 
16. Kan De forestille Dem andre typer af pr ocedurer, som ikke findes i de gældende 
direktiver, og som efter Deres mening ka n øge omkostningseffektiviteten af 
offentlige indkøbsprocedurer?  
17. Mener De, at de procedurer  og redskaber, som er in deholdt i direktiverne til 
opfyldelse af særlige behov og til fremme  af privat deltagelse i offentlige 
investeringer gennem offentlig-priva te partnerskaber (f.eks. dynamiske 
indkøbssystemer, konkurrencepræget dialog, elektroniske auktioner, 
projektkonkurrencer), bør bevares i deres nuværende form, ændres (hvis ja, hvordan) 
eller afskaffes?  
18. På grundlag af Deres erfaring med anve ndelse af hasteproce duren i 2009 og 2010 
ville De da anbefale en generalisering af muligheden for at afkorte tidsfristerne under 
visse omstændigheder? Ville dette efter Deres mening være muligt uden at sætte 
kvaliteten af til buddene over styr? 
Flere forhandlinger 
Interessenter tilkendegiver ofte, at der er be hov for øget fleksibilitet i indkøbsprocedurerne, 
og at ordregivende myndigheder navnlig bør gives mulighed for at forhandle 
kontraktbetingelserne med pot entielle tilbudsgivere.  
Forhandlinger er tilladt i GPA, hvis dett e offentliggøres i udbuds bekendtgørelsen. Dette 
kunne derfor være en mulighed i forbindelse med EU's generelle lovgivning om offentlige 
indkøb under forudsætning af, at principperne om  ikke-forskelsbehandling og en retfærdig 
procedure overholdes. Dette kunne  give de ordregivende myndi gheder yderligere fleksibilitet 
til at opnå indkøbsresultater, som reelt modsvarer deres behov. 
Denne mulighed skal drøftes indgående med alle  interessenter, ordreg ivende myndigheder og 
økonomiske aktører. De eventuelle  fordele ved øget fleksibilitet  og potentiel forenkling skal 
                                                 
39 F.eks. regler vedrørende udbudsbekendtgørelser, indhold af udbudsmateriale, tidsfrister for proceduren, 
beviser på udvælgelseskriterier, dokumentation og kommunikation med tilbudsgivere. 
40 Naturligvis har ajourførte informations- og kommunikationsteknologier et væsentligt potentiale for at 
øge procedurerne for alle parter, lige som de kan være med til at nedbringe bureaukratiet, især med 
hensyn til indsamling og tilvejebringelse af certifik ater. Dette aspekt af moderniseringsdebatten 
behandles imidlertid ikke i den foreliggende grønbog, men behandles i et særligt samråd i forbindelse 
med grønbogen om øget anvendelse af elektronis k baserede offentlige indkøbsprocedurer i EU, 
SEK(2010) 1214, 18.10.2010. 
DA 16   DA afvejes i forhold til den øgede ri siko for favorisering og mere ge nerelt for alt for subjektive 
beslutninger som følge af de større skønsbefø jelser, som de ordreg ivende myndigheder nyder 
i et udbud med forhandling. En så dan subjektivitet ville på sin side gøre det vanskeligere at 
påvise, at den deraf følgende  kontrakt ikke involverede st atsstøtte. Endvidere vil de 
ordregivende myndigheders større spillerum kun være nyttigt, hvis de har den nødvendige 
tekniske ekspertise, viden om markedet og evner til at forhandle en god aftale med 
leverandørerne.  
Endelig skal det nøje vurderes, hvilken type og størrelse af kontraktforh andlinger der vil være 
fornuftige. Interessenter hævder ofte, at fo rhandling især vil væ re hensigtsmæssig i 
forbindelse med tildeling af mindre kontrakter. På  den anden side kan det også være nyttigt i 
forbindelse med udbud af store projekter, navnli g gennem offentlig-private partnerskaber. I 
lyset af de komplekse kontrakt er vedrørende sådanne projekte r kan der endda være et endnu 
større behov for særligt fleksible procedurer og en bred forhandlingsmargin samt mere teknisk 
ekspertise hos den ordregivende myndighed til at føre forhandlingerne. 
Spørgsmål: 
19. Ville De støtte flere forhandlinger i offentlige indkøbsprocedurer og/eller en 
generalisering af anvendelsen af udbud med forhandling efter forudgående 
udbudsbekendtgørelse?  
20. Mener De i sidstnævnte tilfælde, at dette bør være en mulighed for alle typer af 
kontrakter/alle typer af ordregive nde myndigheder eller kun under visse 
omstændigheder?  
21. Er De enig i, at generaliseret anvendel se af udbud med forhandling kan indebære en 
risiko for misbrug/forskelsbehandling? Ud over de beskyttelsesforanstaltninger, som 
allerede findes i direktiverne for udbud med forhandling, ville det da være 
nødvendigt med yderligere beskyttelsesforans taltninger vedrørende gennemsigtighed 
og ikke-forskelsbehandling for at kom pensere for et højere niveau af 
skønsbeføjelser? Hvis ja, hvilke yderligere beskyttelsesforanstalt ninger kunne De da 
forestille Dem? 
Kommercielle varer og tjenesteydelser 
GPA'en indeholder visse særlige regler for vare r og tjenesteydelser af en type, som generelt 
sælges eller tilbydes til salg på det kommercielle marked, og som normalt købes af ikke-
statslige købere til ikke-statslige formål. Komm ercielle varer og tjenesteydelser anses for at 
være tilgængelige på markedet i standardiseret form, og indkøb af sådanne varer og tjenesteydelser forenkles således ved, at pris, kv alitet og betingelser generelt er fastlagt på 
markederne. Det kan være en god idé at indf øre forenklede procedurer  for indkøb af sådanne 
varer og tjenesteydelser (f.eks. strømlined e procedurer med kortere tidsfrister). 
Spørgsmål: 
22. Mener De, at det ville være hensigtsmæssi gt at anvende forenklede procedurer til 
indkøb af kommercielle varer og tjenest eydelser? Hvis ja, hvilken form for 
forenkling vil De da foreslå? 
Udvælgelse og tildeling  
DA 17   DA I henhold til de gældende direktiver skal valget  af tilbudsgiver udføres på to stadier. På 
udvælgelsesstadiet vurderer den ordregivende  myndighed de økonomiske aktørers kapacitet 
og egnethed. Dette sker på grundlag af udel ukkelseskriterier og kriterier om økonomisk og 
finansiel formåen, faglig og teknisk viden el ler evne. På tildelingsstadiet undersøger den 
ordregivende myndighed tilbuddene og vælger det bedste tilbud. Dette sker på grundlag af 
objektive kriterier vedrørende kvaliteten af de foreslåede produkter  og tjenesteydelser.  
I henhold til Domstolens retspraksis41 skal de ordregivende myndigheder skelne strengt 
mellem udvælgelseskriterier og tild elingskriterier. Beslutningen om kontrakttildelingen skal 
udelukkende træffes på grundlag af kriter ier vedrørende de tilbudte produkter og 
tjenesteydelser. Overvejelser i forbindelse me d tilbudsgiverens evne til at opfylde kontrakten 
som dennes erfaring, arbejdskraft og udstyr, er ikke tilladt.  
I GPA'en skelnes der ligeledes mellem udvælgel sen og beslutningen om kontrakttildelingen. 
Denne sondring er imidlertid mindre streng end i ovennævnte re tspraksis, eftersom GPA'en 
ikke udtrykkeligt forbyder, at der på tildelingsstadiet tages højde for kriterier, som ikke er forbundet med de tilbudte varer og tjenesteydelser , og dermed tillader, at der tages højde for 
kriterier relateret til tilbudsgiveren. 
Ordregivende myndigheder klager ind imelle m over den administrative byrde, som opstår 
som følge af behovet for først at verificere  udvælgelseskriterier for alle kandidater og 
tilbudsgivere, inden tildelingskriterierne unde rsøges. De hævder, at det under visse 
omstændigheder vil fremskynde processen, hvis de får lov først at undersøge tildelingskriterierne, eftersom udvælgelseskriterierne kun skal undersøges for den valgte tilbudsgiver.  
I denne henseende kan det være hensigtsmæ ssigt at genoverveje til rettelæggelsen og 
rækkefølgen af undersøgelsen af udvælgelses-  og tildelingskrit erier inden for de 
proceduremæssige rammer. Et fingerpeg findes i Domstolens seneste retspraksis, hvor det 
anføres, at direktiverne om offentlige indkøb ”ikke udelukker, at efterprøvningen af 
tilbudsgivernes kvalifikationer og tildelingen af kont rakten kan finde sted samtidig” forudsat 
at ”de to processer er særskilte og omfattet af forskellige regler”.
42 Det tyder på, at det ikke i 
så høj grad er rækkefølgen af trinene i processe rne, der er vigtig, men mere den principielle 
adskillelse af udvælgelses-  og tildelingskriterier. 
Hensigtsmæssigheden af en sådan mulighed vil dog s kulle analyseres nøje. En reel lettelse af 
den administrative byrde kan kun tænkes under særlige omstændigheder. Undersøgelse af 
udvælgelseskriterierne efter tildelingskriterie rne giver kun mening, hvis tildelingskriterierne 
kan vurderes hurtigt og let for alle tilbud. Dette kan især gælde kontrakttildelinger vedrørende 
køb af standardvarer til den laveste pris. Endvi dere vil det være vanskeligt at gennemføre 
dette i et begrænset udbud eller i et udbud med fo rhandling, hvis de kand idater, som opfordres 
til at give tilbud eller forhandle, normalt vælg es på grundlag af kriterierne for kvalitativ 
udvælgelse, samt hvis der anvende s kvalifikationssystemer.  
Visse aktører fremlægger langt mere vidtrække nde forslag, som sætter spørgsmålstegn ved 
den principielle adskillelse af udvælgelses- og tildelingskriterier. De gør gældende, at 
                                                 
41 Jf. dom af 20.9.1988 i sag 31/87 Beentjes, præmis 15-19, dom af 24.1.2008 i sag C-532/06, Lianakis, 
præmis 30, og dom af 12.11.2009 i sag C-199/07, Kommissionen mod Grækenland, præmis 51-55. 
42 Jf. dom i Lianakis-sagen, præmis 27, og dom i sagen Kommissionen mod Grækenland, præmis 51. 
DA 18   DA muligheden for at medtage krit erier vedrørende tilbudsgiv ere som f.eks. erfaring og 
kvalifikationer som tildelingskriterier ka n bidrage til et bedre indkøbsresultat. 
Man skal dog være opmærksom på, at en såda n mulighed vil medføre en stor ændring i det 
system, som direktiverne om o ffentlige indkøb har fastlagt for processerne. Adskillelsen af 
udvælgelses- og tildelingskriterier garanterer  retfærdighed og objektivitet i sammenligningen 
af tilbuddene. Inddragelse af kriterier vedr ørende tilbudsgivere såsom erfaring og 
kvalifikationer som tildelingskr iterier kan underminere sammenli gneligheden af de faktorer, 
der skal tages højde for, og i sidste ende  medføre overtrædelse af princippet om 
ligebehandling. Inddragelse af kr iterier vedrørende tilbudsgive re kunne således potentielt også 
føre til konkurrenceforvridninger. Forslag i denne retning bør derfor kun medtages i 
begrænset omfang, om overhovedet, f.eks. for be stemte typer kontrakter , hvor de involverede 
medarbejderes kvalifikationer og cv 'er er særligt relevante.  
Under alle omstændigheder skal alle ændringer, som påvirker princippet om adskillelse af 
udvælgelses- og tildelingskriterie r, overvejes meget nøje. Det kan være nødvendigt at sørge 
for yderligere beskyttelsesforanstaltninger for at garantere retfærdige og objektive processer.  
Spørgsmål: 
23. Ville De støtte en mere fleksibel proces for tilrettelæggelse og rækkefølge af 
undersøgelsen af udvælgelses- og tildeli ngskriterier som led i indkøbsproceduren? 
Mener De i så fald, at det bør være muligt at undersøge tildelingskriterierne inden 
udvælgelseskriterierne? 
24. Mener De, at det i undtagelsestilfælde kan være berettiget at tillade ordregivende 
myndigheder at tage højde for kriterie r, der vedrører tilbudsgiveren selv, i 
tildelingsfasen? Hvis ja, i hvilke tilfælde, og hvilke yderligere 
beskyttelsesforanstaltninger ville efter Deres mening være nødve ndige for at sikre 
retfærdighed og objektivitet i beslutninge n om tildeling i et sådant system? 
Hensyntagen til tidligere resultater 
Nogle aktører er desuden af den opfattelse, at de gældende direkt iver ikke indeholder 
tilstrækkelige instrumenter til at tage hensyn til den ordregivende myndigheds eventuelle 
tidligere erfaring med tilbudsgiveres resultater. Det er sandt, at hensyntagen til en sådan 
erfaring kunne give nogle nyttige fingerpeg om kvaliteten af tilbudsgiveren og dennes fremtidige arbejde. Denne mulighed indebæ rer imidlertid en åbenlys risiko for 
forskelsbehandling mellem tilbudsgiverne. Det er  derfor nødvendigt at sørge for passende 
beskyttelsesforanstaltninger fo r at sikre lige behandling af  tilbudsgivere, gennemsigtighed og 
en retfærdig procedure. 
Spørgsmål: 
25. Mener De, at direktivet udtrykkeligt skal tillade, at der tages højde for tidligere 
erfaring hos en eller flere tilbudsgivere? Hv is ja, hvilke beskytte lsesforanstaltninger 
er der da behov for for at forebygge forskelsbehandling? 
Særlige værktøjer for forsyningsvirksomheder 
De proceduremæssige værktøjer i forsyningsvirk somhedsdirektivet adskiller sig væsentligt fra 
værktøjerne i direktiv 2004/18/EF på en række punkt er. Et aspekt er, at de er karakteriseret 
DA 19   DA ved større proceduremæssig fleksibilitet fo r ordregivere. Ud over ovennævnte frie valg 
mellem et udbud med forhandling og et udbud ha r forsyningsvirksomheder endvidere to 
særlige redskaber til rådighed til tilrettelæggelse af indkøb, nemlig: kvalifikationsordninger43 
og vejledende periodiske bekendtgørelser44. 
I henhold til betingelserne i det gældende fo rsyningsvirksomhedsdirek tiv kan bekendtgørelser 
om anvendelse af en kvalif ikationsordning anvendes ved et  udbud for indkøb af en bestemt 
type bygge- og anlægsarbejder , vareindkøb og tjenesteydels er, som indkøbes i løbet af 
kvalifikationsordningen, uanset antallet af individuelle indkø bsprocedurer, som anvendes til 
dette formål. Hvor der vælges en bekendtgørelse  om anvendelse af en kvalifikationsordning 
ved et udbud, kan den eller de sp ecifikke kontrakter kun tildeles i et begr ænset udbud eller i et 
udbud med forhandling, hvor deltagerne vælges udelukkende blandt de , der allerede er 
kvalificerede i overensstemmelse med reglerne om den relevante ordning. 
Kvalifikationsordninger kan være nyttige i fo rbindelse med indkøb af teknisk krævende 
bygge- og anlægsarbejder, vare indkøb eller tjenesteydelser45, som omfatter en så langvarig 
procedure for kvalificering af økonomiske aktører46, at det er en fordel for alle involverede at 
anvende samme kvalifikationsproces med hensyn til en række individuelle indkøbsprocedurer 
i stedet for at skulle gentage kvalifikations processen for den enkelte indkøbsprocedure.  
Vejledende periodiske bekendtgørelser kan a nvendes til at iværksætte udbud med hensyn til 
indkøb af en bestemt type bygge- og anlægsarbejd er, vareindkøb og tjenesteydelser, som skal 
indkøbes over en periode på 12 måneder, uans et hvor mange individue lle indkøbsprocedurer, 
som anvendes til dette formål. Når en vejlede nde periodisk bekendtgøre lse anvendes til at 
iværksætte et udbud, må den eller de specifikke kontrakter ikke tildeles i et offentligt udbud, 
men kun i et begrænset udbud eller i et udbud me d forhandling, hvor deltagerne udelukkende 
vælges blandt dem, som har tilkendegivet deres interesse i forbindelse med den vejledende periodiske bekendtgørelse. Vejl edende periodiske bekendtgør elser anvendes ofte til at 
iværksætte udbud med hensyn til gentagne indkøb af ensartede varer, tjenesteydelser eller 
bygge- og anlægsarbejder, og de ka n derfor lette forsyningsvirksomhederne i deres daglige 
arbejde. 
Spørgsmål: 
26. Mener De, at der er behov for særlige re gler for forsyningsvirksomhedernes indkøb? 
Bliver der i de forskellige regler for forsyningsvirksomheder og offentlige 
virksomheder taget tilstrækkeligt højde for forsyningsvirksomhedernes særlige 
indkøb?  
2.2. Særlige instrumenter for sm å ordregivende myndigheder 
Særligt små ordregivende myndigheder klager ofte  over, at anvendelse af  alle procedureregler 
og beskyttelsesforanstaltninger vedr ørende tildeling af deres rela tivt små kontrakter kræver en 
uforholdsmæssig stor mængde tid  og kræfter. For så vidt angår små kontrakter under 
direktivernes tærskelværdier klager de endvidere  over juridisk usikkerhed i forhold til, om de 
skal opfylde kravene i den primære ret. Be gge bekymringer kan hå ndteres som følger: 
                                                 
43 Se især artikel 53. 
44 Jf. artikel 42, stk. 3. 
45 F.eks. rullende jernbanemateriel, højtryksgasledninger osv. 
46 I visse tilfælde længere end seks måneder. 
DA 20   DA Lettere proceduremæssige rammer for lokale  og regionale ordregivende myndigheder ved 
tildeling af kontrakter over direktivernes tærskelværdier. 
Der kan argumenteres for at fastlægge lette re proceduremæssige rammer for lokale og 
regionale ordregivende myndigheder, så flek sibiliteten i henhold ti l GPA'en kan anvendes 
fuldt ud for myndigheder på lavere niveau og forsyningsvirksomheder uden at gå på 
kompromis med behovet for gennemsigtighed. De  gældende direktiver yder kun denne 
fleksibilitet til forsyningsvirksomheder, men ikke til lokale og regionale ordregivende 
myndigheder. Et sådant differentieret system vill e give de lokale myndigheder større frihed i 
deres indkøbsaktiviteter og reducere den administra tive byrde præcis på de områder, hvor den 
kan være uforholdsmæssig stor. På den anden side kan de overordnede regler blive endnu 
mere komplekse, hvis der skabes forskellige ni veauer af proceduremæssige krav, og de kan 
være vanskelige at gennemføre og anvende i praksis, navnlig når det drejer sig om 
anvendelsen af statsstøtteregler.47 
Et element af sådanne lettere procedur emæssige rammer kan være mindre strenge 
bestemmelser om offentliggørelse: I henhold til GPA'en kan en myndighed på lavere niveau 
tildele en kontrakt uden at offentliggøre en individuel udbudsbekendtgørelse, hvis blot den har tilkendegivet sin hensigt og offentliggjort spec ifikke oplysninger i en vejledende periodisk 
bekendtgørelse eller en bekendtgørelse om  anvendelse af en kvalifikationsordning
48. Denne 
mulighed kan lette den administra tive byrde for de ordregivende  myndigheder betydeligt. En 
ulempe kan være, at økonomiske aktørers adga ng til kontrakter reduceres, hvilket reducerer 
konkurrencen om de enkelte kontrakter.  
En anden mulighed kan være at tillade gene rel anvendelse af udbud med forhandling efter 
forudgående udbudsbekendtgørelse. Muligheden for at tillade forhandlinger generelt er 
allerede drøftet ovenfor (afsnit 2.1). Det bør  nøje analyseres, hvorvidt denne mulighed er 
hensigtsmæssig, navnlig for lokale og regionale  ordregivende myndighede r. Det kan være en 
god idé at tilpasse kontrakten, så der tage s højde for sådanne myndigheders særlige 
bekymringer og behov. På den anden side er det ikke sikkert, at små ordregivende 
myndigheder altid har den nødvendige købermagt  og tekniske ekspertise til at føre 
forhandlinger på lige fod med tilbudsgiverne. 
Spørgsmål: 
27. Mener De, at reglerne for offentlige indkøb er passende eller omve ndt ikke passer til 
små ordregivende myndigheders beh ov? Begrund venligst Deres svar. 
28. Vil De i så fald støtte regler om en forenklet proce dure for relativt små 
kontrakttildelinger fra lokale  og regionale myndigheder? Hvad karakteriserer efter 
Deres mening sådanne forenklede regler?  
Større juridisk sikkerhed for tilde linger under direktivernes tærskelværdier 
Mange af de kontrakter, som tildeles af små lo kale og regionale ordregivende myndigheder, 
har en værdi, som er lavere end direktivernes tærskelværdier. Ifølge Domstolens retspraksis 
                                                 
47 Statsstøtteregler fokuserer mere på den bevilged e kompensation end på den ordregivende myndigheds 
størrelse. En eventuel revision, der går i retning af lempeligere proceduremæssige rammer, berører ikke 
anvendelsen af statsstøtteregler. 
48 For en detaljeret redegørelse for disse instrumenter henvises til afsnit 2.1. 
DA 21   DA skal tildelingen af sådanne kontrakter resp ektere de grundlæggende principper i EU-
lovgivningen, som f.eks. ikke-forskelsbehan dling og gennemsigtighed, hvis de frembyder en 
grænseoverskridende interesse. Kommissionen ha r tilkendegivet sin holdning til kravene i 
henhold til Domstolens retspraksis i sin Fortolkningsmeddelelse om den fællesskabsret, der 
finder anvendelse på tildelingen af kontrakter, som ikke eller kun delvis er omfattet af 
udbudsdirektiverne49.  
Mange ordregivende myndigheder hævder, at præc iseringen i denne meddelelse ikke altid er 
tilstrækkelig i praksis, navnlig med hens yn til at beslutte, om der frembydes en 
grænseoverskridende interesse. Uvisheden i forh old til, om standarderne i de grundlæggende 
principper skal respekteres i sp ecifikke sager, ville gøre livet surt, navnlig for mindre 
ordregivende myndigheder. Betydningen af  dette spørgsmål fremgår også af de 
foranstaltninger, som medlemsstaterne har tru ffet i denne henseende i forbindelse med den 
finansielle krise.  
Selv om kontrakter under tærskelværdierne hø jst sandsynligt ikke er omfattet af fremtidige 
lovforslag, kan det overvejes at  give de ordregivende myndi gheder yderligere vejledning for 
at hjælpe dem med at vurdere , om der findes en grænseover skridende interesse i særlige 
tilfælde. 
Spørgsmål: 
29. Mener De, at Domstolens retsprak sis som redegjort i Kommissionens 
fortolkningsmeddelelse giver tilstrækkeli g juridisk sikkerhed for tildeling af 
kontrakter under direktivernes tærskelvær dier? Eller mener De, at der kan være 
behov for yderligere vejledning, f.eks. om tilkendegivelser af en eventuel 
grænseoverskridende interesse eller et andet EU-initiativ? På hvilke punkter ville De 
skønne dette relevant eller nødvendigt? 
2.3. Samarbejde mellem offentlige organisationer 
Et andet spørgsmål, som har været genstand for kont roversielle drøftelser i de sidste årtier, er 
spørgsmålet om, hvorvidt og i hvilket omfang re gler om offentlige indkøb bør anvendes på 
kontrakter, som indgås mellem offentlige myndigheder.  
Princippet om retfærdig og åben konkurrence forhindrer, at kontrakt er, som indgås mellem 
offentlige myndigheder, automatisk  udelukkes fra anvendelsesområdet for EU's direktiver om 
offentlige indkøb. Det er dog sandt, at anvendelsen af disse regler ikke er hensigtsmæssig for 
visse former for samarbejde mellem offen tlige myndigheder, og Domstolen mener derfor 
ikke, at disse er offentlige indkøb.  
Der skal trækkes en skillelin je mellem ordninger blandt ordregivende myndigheder, når de 
udfører deres opgaver, som er omfattet af rett en til selvorganisering på den ene side, og 
indkøbsaktiviteter, som bør drage fordel af åb en konkurrence blandt økonomiske aktører på 
den anden side. Domstolen har navnlig skelne t mellem to scenarier for samarbejde mellem 
offentlige organisationer, som ikke er omfatte t af EU's direktiver om offentlige indkøb.  
                                                 
49 Kommissionens fortolkningsmeddelelse om den fællesskabsret, der finder anvendelse på tildelingen af 
kontrakter, som ikke eller kun delvis er omfattet af udbudsdirektiverne af 1.8.2006 (EUT C 179 af 
1.8.2006, s. 2). Jf. også Rettens dom af 20. maj 2010 i sag T-258/06, Tyskland mod Kommissionen. 
DA 22   DA Internt: Kontrakter, som tildeles  en offentligt ejet enhed, anses ikke for at være offentlige 
indkøb, hvis denne enhed kontrolleres af de or dregivende myndigheder på samme måde, som 
de kontrollerer deres egne afdelinger, og hvis den udøver en væsentlig del af sin virksomhed 
sammen med de ordregivende myndigheder50. Flere ordregivende myndigheder kan anvende 
den samme fælles kontrollerede interne enhed (vertikalt/institutionaliseret samarbejde). 
Domstolens retspraksis lader dog  et par spørgsmål stå ubesvared e, som f.eks. hvad der præcis 
menes med "tilsvarende kontrol", tildeling af kontrakter fra den kont rollerede enhed til 
moderorganisationen/moderorganisationerne elle r til en intern søsterorganisation (dvs. en 
enhed, som kontrolleres af samme moderorganisation). 
"Horisontalt samarbejde": I en nyere dom51 afgjorde Domstolen, at anvendelse af fælles 
kontrollerede interne enhe der ikke var den eneste metode til udøvelse af samarbejde mellem 
offentlige organisationer, og at et sådant sama rbejde kan foregå på et rent kontraktmæssigt 
plan (horisontalt/ikke-institutionaliseret samarbejde). Denne form for samarbejde er ikke omfattet af EU's regler om offentlige indkøb, hvor rent offentlige enheder samarbejder om en offentlig opgave ved hjælp af egne ressourcer, med et fælles mål og med inddragelse af fælles 
rettigheder og forpligtelser, de r rækker videre end blot "udførelse af en opgave mod 
vederlag", i forfølgelsen af  mål af almen interesse. 
Ud over disse to former for samarbejde skal der nævnes endnu et tilfælde , som ikke vedrører 
"samarbejde" i ordets egentligste forstand mellem flere ordregivende myndigheder, men 
overførsel af kompetence vedrørende en offen tlig opgave fra én myndighed til en anden. En 
sådan overførsel af kompetencer falder uden for anvendelsesområdet for EU's direktiver om offentlige indkøb, hvis ansvaret for opgaven som så dan overføres i sin helhed (i modsætning 
til blot at betro opgavens udfør else til en anden myndighed). 
Udviklingen i Domstolens retspraksis har gi vet et ret kompliceret billede af mulige 
undtagelser for samarbejde mellem offentlige organisationer, og erfaringen har vist, at 
ordregivende myndigheder ikke altid melder klart ud, om og på hvilke betingelser deres 
forbindelser hører under anvendelsesområdet for EU's lovgivning om offentlige indkøb. Som 
svar på dette behov for præcisering på kort sigt yder Komm issionen vejledning i 
fortolkningen af retspraksis i et arbe jdsdokument, der offentliggøres i 2011.  
Hovedspørgsmålet er imidlertid, om og hvordan de tte spørgsmål skal håndteres af retsregler, 
som navnlig vil give en klar definition af de former for samarbejde, som ligger uden for 
anvendelsesområdet for EU's direktiver om offentlige indkøb. 
Det vil muligvis være en god idé at undersøge, om der er plads til et koncept med visse fælles 
kriterier for fritaget samarbejde mellem offent lige organisationer. Et sådan koncept skulle 
udformes, så der tydeligt skelnes mellem modern e organisationsformer for (fælles) udførelse 
af offentlige opgaver hos de ordregivende  myndigheder, som udelukkende afhænger af 
overvejelser om almen interesse på den ene side  (dvs. ikke omfattet af regler om offentlige 
indkøb), og rent (kommercielt) køb og salg af varer og tjenesteyde lser på markedet på den 
anden side (omfattet af reglerne). Der skal foretages en omhyggelig analyse af, hvordan denne 
sondring kan gennemføres i praksis, også i lyse t af Domstolens nylige afgørelser. Følgende 
aspekter synes at være særligt vigtige i denne forbindelse.  
                                                
 
50 Se f.eks. sag C-107/98, Teckal; sag C-324/07, Coditel og sag C-573/07, Sea . 
51 Sag C-480/06, Kommissionen mod Tyskland. 
DA 23   DA Først og fremmest fremgår det tydeligt af Domstolens retspraksis52, at et samarbejde mellem 
offentlige organisationer, som er  fritaget for anvendelse af EU's regler om offentlige indkøb, 
skal forblive rent offentligt. Deltagelse af priv at kapital i en af disse samarbejdsenheder vil 
derfor betyde, at samarbejdet ikke fritages som sådan fra reglerne om offentlige indkøb.  
Et andet element, som synes at være vig tigt, er kriteriet vedrørende "begrænset 
markedsorientering" for de pågældende e nheder, som Domstolen for nylig har udviklet53. 
Hvis de berørte enheder er markedsoriente rede, er de aktive på markedet i direkte 
konkurrence med private aktører, forfølger de samme eller tilsvarend e kommercielle mål som 
dem og anvender de samme instrumenter som dem.  Samarbejde, som er fritaget for reglerne 
om offentlige indkøb, og som har til formål at lø se en offentlig opgave, bør i princippet ikke 
omfatte sådanne enheder. Markedsorientere de interne udbydere af tjenesteydelser kunne 
ligeledes give anledning til betænkeligheder i relation til konkurrence og statsstøtte. 
Endelig skal forbindelsen mellem de samarbejde nde enheder nævnes. I et  institutionaliseret 
samarbejde er det en eventuelt fælles intern kontr ol, som kan føre til, at selv en aftale, som 
normalt er omfattet af reglerne om offentlige in dkøb, ikke er omfattet af anvendelsesområdet. 
Hvis denne kontrol ikke findes, synes det at være vigtigt, fo r også at skelne mellem ikke-
institutionaliseret samarbejde og en normal o ffentlig kontrakt, at førstnævnte omfatter fælles 
rettigheder og forpligtelser, som rækker videre  end blot "udførelse af en opgave mod 
vederlag", og at det primære mål me d samarbejdet ikke er kommercielt. 
Spørgsmål 
30. Mener De i lyset af ovenstående, at det er en god idé at etablere retsregler på EU-
plan vedrørende anvendelsesområdet og kriterierne for samarbejde mellem offentlige 
organisationer?  
31. Er De enig i, at konceptet med visse fælles kriterier for fritagne former for 
samarbejde mellem offentlige organisationer bør udvikles? Hvilke elementer vil 
efter Deres mening være de vi gtigste i et sådant koncept? 
32. Eller foretrækker De særlige regler fo r forskellige former for samarbejde i 
overensstemmelse med Domstolens retspr aksis (f.eks. internt og horisontalt 
samarbejde)? Hvis ja, forklar da venligst hvorfor, og hvilke regler. 
33. Bør EU's regler ligeledes omfatte overførs el af kompetencer? Begrund venligst Deres 
svar. 
2.4. Passende værktøjer til koncentration af efterspørgsel/fælles indkøb 
Et spørgsmål, hvor aktører ofte beklager, hvad de opfatter som et resu ltat af utilstrækkelige 
værktøjer på EU-plan, er spørgsmålet om koncentration af efterspørgslen/koordinering af offentlige indkøb mellem de ordregivende myndigheder.  
                                                
 
52 Sag C-26/03, Stadt Halle. 
53 Sag C-573/07, SEA, præmis 73. Kravene i dom C-480/06 om, at samarbejdet "kun reguleres ud fra 
overvejelser og krav, der vedrører forfølgelsen af formål af almen interesse, og hvis princippet om 
ligebehandling af de berørte er sikret", peger i samme retning. 
DA 24   DA Fortalerne for en sådan koncentration af efterspørgslen fremhæver de betydelige positive 
virkninger for leverandører og ordregivende myndi gheder, herunder: stordriftsfordele, lavere 
produktionsomkostninger til fordel for virksomh eder og de europæiske  skatteydere, øget 
købekraft hos de offentlige myndigheder og muli ghed for at samle færdigheder og ekspertise 
og dele de omkostninger og risici, som er forbundet med offentlige indkøb. Deling af omkostninger og risici vil desuden især fre mme en strategisk udvikling af nye innovative 
produkter og tjenesteydelser og dermed frem me udviklingen af nye produkter og markeder
54. 
Navnlig grænseoverskridende samarbejde melle m ordregivende myndigheder fra forskellige 
medlemsstater kan bidrage til yderligere integr ation af indkøbsmarkederne og dermed fremme 
opsplitningen af europæiske markeder på tværs af nationale grænser og skabe et bæredygtigt, 
internationalt konkurrencedygtig t industrielt grundlag.  
De gældende direktiver inde holder allerede en  række redskaber til koncentration af 
efterspørgslen, herunder indkøbscentraler55. Der er andre instrumenter , som ikke er specifikt 
udformet til en koncentration af  efterspørgslen, men som kan anvendes til dette formål, 
herunder muligheden af at i ndgå rammekontrakter, som fler e ordregivende myndigheder 
deltager i. De ordregivende myndigheder kan naturligvis også koordinere deres 
indkøbsaktiviteter ved blot at dele deres er faringer eller koordinere visse faser af 
indkøbsproceduren. 
Der er imidlertid behov for at drøfte de tilbagevendende anmodninger om mere specifikke 
instrumenter på EU-plan til koncentration af efterspørgslen, navnlig grænseoverskridende 
fælles indkøb. Sådanne instrumenter og mekanismer  skal finde den rigtige balance mellem at 
tillade en større koncentr ation af efterspørgslen i strategiske sektorer og ikke at begrænse 
konkurrencen på indkøbsmarkeder (navnlig til skade for SMV'er), f.eks. ved at opdele kontrakter i partier. 
Hvad angår grænseoverskridende fælles offe ntlige indkøb, kan der være yderligere juridiske 
spørgsmål, f.eks. afdækning af, hvilken nationa l lovgivning der er gældende for den offentlige 
indkøbsprocedure og kontrakten, om de ordregive nde myndigheder er i stand til at anvende 
anden national lovgivning end deres egen, og udpegning af den kompetente myndighed og de 
gældende regler for klager  over indkøbsbeslutninger. 
Spørgsmål 
34. Støtter De generelt en stør re koncentration af efters pørgslen/mere fælles indkøb? 
Hvilke fordele/ulemper kan De se?  
35. Findes der efter Deres mening hindringe r for en effektiv koncentration af 
efterspørgslen/fælles indkøb? Mener De, at de instrumenter, som disse direktiver 
tilvejebringer for koncentration af efterspørgslen (indkøbscentraler, 
rammekontrakter), fungerer god t og er tilstrækkelige? Hv is ikke, hvordan bør disse 
instrumenter da ændres? Hvilke andre inst rumenter eller beste mmelser er nødvendige 
efter Deres mening? 
                                                 
54 Flagskibsinitiativet "Innovation i EU" (SEK(2010) 1161), som har til fo rmål at relancere de europæiske 
innovations- og forskningspolitikker som en del af Eu ropa 2020-strategien, opfordrer derfor også til et 
EU-initiativ vedrørende fælles indkøb.  
55 Jf. artikel 1, stk. 10, i direktiv 2004/18/EF. 
DA 25   DA 36. Mener De, at en større koncentration af  efterspørgslen/fælles indkøb kan medføre en 
risiko med hensyn til at begrænse konku rrencen og hindre SMV'ers adgang til 
offentlige kontrakter? Hvis ja, hvordan kan en eventuel risiko så mindskes?  
37. Mener De, at fælles offentlige indkøb v il være mere velegnet for bestemte 
produktområder end andre? Hvis ja, angiv da venligst nogle af disse områder og 
årsagerne dertil.  
38. Er der efter Deres mening specifi kke problemer i forbindelse med 
grænseoverskridende fælles indkøb (f.eks. med hensyn til gældende lovgivning og 
klageprocedurer)? Mener De specifikt, at Deres nationale lovgivning tillader, at en 
ordregivende myndighed bliver unde rkastet en klageprocedure i andre 
medlemsstater? 
2.5. Håndtering af problemer i forhol d til kontraktens udførelse  
Bortset fra kravet om forudgående gennemsig tighed for klausuler om kontraktens udførelse 
(angivelse i udbudsbekendtgørelsen eller specifikati onerne) omfatter de gældende direktiver 
ikke kontraktens udførelse. Visse problemer , som opstår i forbindelse med kontraktens 
udførelse kan dog have alvorlige konsekvenser  med hensyn til ikke -forskelsbehandling 
mellem tilbudsgiverne og med hensyn til korrektheden af offentlige indkøb generelt. Spørgsmålet er, om EU's regler bør indeholde  særlige lovgivningsinst rumenter, som kan gøre 
det muligt at indgå kontrakter, hvori disse  problemer håndteres mere effektivt. 
Omfattende ændringer 
Et særligt kompliceret spørgsmål er problem et med en efterfølgende udvikling, som har 
konsekvenser for selve kontrakten eller dens udførelse. 
Ifølge Domstolens retspraksis kræver ændringer i bestemmelserne i en offentlig kontrakt i 
dennes løbetid, at der gennemføres en ny kontrakttildelingspro cedure, hvis de udgør 
afgørende forskelle i forhol d til den oprindelige kontrakt
56.  
Domstolen har allerede givet nogle fingerpeg om, hvornår ændringer bør anses for at være 
afgørende. Dette er navnlig tilfæl det, hvis de indfører betingelser , som ville have tilladt andre 
tilbudsgiveres deltagelse eller succes, hvis de  i betydeligt omfang udvider kontraktens 
anvendelsesområde, eller hvis de æn drer kontraktens økonomiske balance.57 De ordregivende 
myndigheder har dog anført, at det i retspraksis fo r visse typer ændringer ikke synes at blive 
fastslået tilstrækkeligt ty deligt, om der er behov for en ny udbudsprocedure.  
Denne høring søger at fastslå, om der er behov fo r en juridisk præcisering på EU-plan for at 
fastlægge betingelserne for, hvornår en kontra ktændring kræver en ny udbudsprocedure. En 
sådan præcisering kunne ligeledes forholde sig til de mulige konse kvenser af sådanne 
                                                 
56 Se dom af 5.10.2000 i sag C-337/98 Kommissionen mod Frankrig, præmis 44 og 46, dom af 19.6.2008 i 
sag C-454/06 pressetext Nachrichtenagentur, præmis 34-37, og dom af 13.4.2010 i sag C-91/08, Wall 
AG, præmis 37. 
57 Se dommen i pressetext Nachrichtenagentur, præmis 35-37. 
DA 26   DA ændringer (f.eks. medføre en forenklet indkøbsprocedure for udbud af den ændrede 
kontrakt)58.  
Spørgsmål  
39. Bør direktiverne om offentlige indkøb regulere spørgsmålet om omfattende 
ændringer af en kontrakt, mens den stadig er i kraft? Hvis ja, hvilken form for 
præcisering vil De da foreslå?  
40. Hvis der skal tilrettelægges et nyt udbud efter en ændring af en eller flere vigtige 
betingelser, vil det da være på sin plads at anvende en mere fleksibel procedure? 
Hvilken procedure kunne det være? 
Ændringer vedrørende kontrahent en og ophævelse af kontrakter 
Der opstår ligeledes komplekse spørgsmål som følge af ændringer vedrørende den valgte 
kontrahent selv. Ifølge Domsto lens retspraksis skal udskift ningen med en ny medkontrahent 
af den, som den ordregivende myndighed oprindeligt havde tildelt kontrakten, betragtes som 
en ændring i de væsentlige bestemmelser og kræver derfor en ny tildeling, medmindre der var truffet bestemmelse herom i de oprindelig e kontraktbestemmelser, f.eks. som en 
underentreprise. Dette gælder imidlertid ikke  i tilfælde, hvor en kontrakt overføres til en 
anden kontrahent, som tilhører samme gruppe, som led i en intern omorganisering.
59 På den 
anden side kan en udskiftning af en underl everandør i særlige tilfælde udgøre en sådan 
afgørende ændring af kontrakten, selv om  kontraktbetingelserne giver mulighed for 
udskiftning60. 
Aktørernes erfaring viser endvide re, at det ikke kun er udskift ningen af kontrahenten med en 
anden juridisk enhed, men også ændringer i dennes status, som kan have en betydelig 
indvirkning på den kontraktmæssige balance eller en korrekt gennemførelse (f.eks. hændelser, 
der har en indvirkning på kapaciteten til at udføre kontra kten, som f.eks. konkurs, vigtige 
eksperter, der forlader virksomheden osv.).  
Igen bør det drøftes, om der er behov for in strumenter på EU-plan for at hjælpe de 
ordregivende myndigheder med at håndtere disse  situationer hensigtsmæssigt, f.eks. de 
ordregivende myndigheders ret til at ophæve kontrakten i tilfælde af større ændringer i 
kontrahentens forhold og/eller en ny forenklet procedure ti l udskiftning af den tidligere 
kontrahent i sådanne tilfælde61. 
En sådan udtrykkelig mulighed for de ordregiv ende myndigheder for at ophæve kontrakten 
kan ligeledes være nødvendig i sager, hvor Domsto len erklærer, at der er tildelt en særlig 
kontrakt i strid med EU's regler om offentlig e indkøb. Selv om medlemsstaterne er forpligtet 
                                                 
58 Der findes allerede en løsning på nogle specifikke ændringer i artikel 31, stk. 4, i direktiv 2004/18/EF, 
som giver mulighed for at anvende udbud med forhandling uden forudgående udbudsbekendtgørelse, for så vidt angår udførelse af supplerende bygge- og anlægsarbejder eller tjenesteydelser under visse 
omstændigheder. 
59 Dom i pressetext Nachrichtenagentur, præmis 40 . 
60 Se Wall AG-dommen, præmis 39. 
61 En sådan procedure kan også indeholde midlertidige løsninger som f.eks. muligheden for at bemyndige 
den næstbedste i det oprindelige udbud eller genåbne udbuddet udelukkende for de tilbudsgivere, som 
har deltaget i den oprindelige procedure, forudsat at den tidligere procedure fandt sted for ikke alt for 
længe siden. 
DA 27   DA til at ophæve kontrakter, som er tildelt i strid med EU's regler62, giver visse nationale 
lovgivninger ikke ret til at annul lere sådanne kontrakter, hvilket  gør det vanskeligt, om ikke 
umuligt, for de ordregivende myndigheder at tr æffe de foranstaltninger, der er nødvendige for 
opfyldelsen af Domstolens do mme i overtrædelsessager.  
Spørgsmål 
41. Mener De, at EU-regler om ændringer i fo rbindelse med kontraktens udførelse ville 
have en merværdi? Hvis ja, hvad ville mervær dien af regler på EU-plan da være? Bør 
EU's regler især indeholde bestemmels er om de ordregivende myndigheders 
udtrykkelige forpligtelse eller ret til at  ændre leverandør/ophæve kontrakten under 
visse omstændigheder? Hvis ja, under hv ilke omstændigheder? Bør EU endvidere 
fastlægge specifikke procedurer for, hvorda n den nye leverandør skal/kan udvælges?  
42. Er De enig i, at der i EU's direktiver om offentlige indkøb bør stilles krav om, at 
medlemsstaternes nationale lovgivning skal give ret til at annu llere kontrakter, som 
er tildelt i strid med lovgivningen om offentlige indkøb? 
Mere generelt er de nationale regler om genne mførelsen af kontrakter ret detaljeret i mange 
medlemsstater og kan medføre en administrativ  byrde (f.eks. regler om garantier for 
gennemførelse, leveringsbetinge lser, forsinkelser, priser for ændringer mv.). Antallet af 
nationale regler på dette område kan muligvis reduceres ved at indføre fælles standarder for 
visse aspekter på EU-niveau. 
Spørgsmål:  
43. Mener De, at visse aspekter af kontrakten s udførelse – og hvilke – bør reguleres på 
EU-niveau. Begrund venligst Deres svar. 
Underentreprise 
Den eksisterende lovgivning indeholder kun mege t begrænsede regler om underentreprise. I 
henhold til artikel 25 i dire ktiv 2004/18/EF kan den ordregivende myndighed anmode 
tilbudsgiveren om i tilbuddet at a ngive planlagt underentrepris e. I henhold til Domstolens 
retspraksis er en tilbudsgiver imidlertid i princi ppet berettiget til at be nytte underentreprenører 
til kontraktens udførelse, selv om dette betyder,  at en stor del af kontrakten eller hele 
kontrakten udføres af underentre prenører. Underentrepr ise af vigtige dele af kontrakten kan 
kun begrænses eller forbydes i de tilfælde, hvor de n ordregivende myndighed ikke var i stand 
til at verificere underentreprenører nes tekniske og økonomiske evner. 
Nogle aktører opfordrer til større begrænsni nger for underentrepriser, så de ordregivende 
myndigheder kan øve større indfly delse på kontraktens udførelse. De støtter f.eks. muligheden 
for helt at udelukke underentrepriser eller i de t mindste væsentlige de le af kontrakten eller 
begrænse den til en vis procentdel af kontrakt en eller give den ordregivende myndighed en 
generel ret til at afvise fo reslåede underentreprenører. 
                                                 
62 Se sag C-503/04,  Kommissionen mod Tyskland . 
DA 28   DA Spørgsmål: 
44. Mener De, at ordregivende myndigheder bør have større mulighed for at øve 
indflydelse på den valgte tilbudsgivers unde rentreprise? Hvis ja, hvilke instrumenter 
foreslår De da? 
3. ET MERE TILGÆNGELIGT EUROPÆISK INDKØBSMARKED  
Et af de vigtigste mål i EU's lovgivning om offentlige indkøb er at gøre det muligt for 
økonomiske aktører at konkurrere effektivt om offentlige kontrakter i andre medlemsstater. 
Dette har været en stor succes siden indførelsen af de første direktiver om offentlige indkøb i 
1970'erne. Ikke desto mindre synes der fortsat at  være plads til forbedringer med hensyn til at 
skabe et reelt europæisk indkøbsmarked, som er  fuldt ud tilgængeligt for alle europæiske 
virksomheder. Dette vedrører navnlig be dre adgang for SMV'er og generelt mere 
konkurrencedygtige indkøbsmarkeder. 
Spørgsmål: 
45. Mener De, at de gældende direktiver gør det muligt for økonomiske aktører at 
benytte sig fuldt ud af indkøbsmulighederne i det indre marked? Hvis ikke: Hvilke 
bestemmelser er efter Deres mening ikke korrekt tilpasset de  økonomiske aktørers 
behov og hvorfor?  
3.1. Bedre adgang for SMV'er og nystartede virksomheder  
Formålet med direktiverne om offentlige indkøb er at åbne markedet for offentlige indkøb for 
alle økonomiske aktører, uanset deres større lse. Dog skal der være særlig fokus på 
spørgsmålet om adgang til disse markeder for små og mellemstore virksomheder (SMV'er)63.  
SMV'er betragtes som rygraden i EU's økonomi og har et stort potenti ale for jobskabelse, 
vækst og innovation. Let adgang til indkøbsmarkeder ne kan hjælpe dem med at udnytte dette 
vækst- og innovationspotentiale og har samtidig en positiv indvirkning på den europæiske økonomi. Endvidere har ordregiv ende myndigheder, når SMV'er deltager i offentlige indkøb, 
et langt større poten tielt leverandørgrundlag og  en positiv sidegevinst i form af større 
konkurrence om offentlige kontrakter og modv ægt til dominerende markedsaktører.  
For at stille alle former for offentlige ind køb, uanset størrelse, til rådighed for SMV'er, 
udsendte Kommissionen i 2008 "Den europæiske kodeks for bedste pr aksis, der letter 
SMV'ers adgang til offentlige indkøbskontrakter"
64. I kodeksen fremhæves og udvikles 
praksis i EU's rammelovgivning, som optimerer tilbud med SMV'ers deltagelse og sikrer lige 
muligheder for denne gruppe af tilbudsgivere. 
En nylig undersøgelse iværksat af Europa-Kommissionen65 afslører, at andelen af SMV'er 
blandt de virksomheder, som har vundet offentlige kontrakter over EU's tærskelværdier , i 
                                                 
63 Se også Europa-Parlamentets anmodning om, at Kommissionen i højere grad bestræber sig på at 
fremme SMV'ers adgang til indkøbsmarkederne i rapporten om nye udviklinger inden for offentlige 
kontrakter ( 2009/2175(INI) .  
64 Kommissionens arbejdsdokument SEK(2008) 2193. 
65 Vurdering af SMV'ers adgang til markederne for offentlige indkøb i EU (2009-opdatering) fra 
september 2010. Bestilt af Generaldirektora tet for Erhvervspolitik. Konsulent: GHK.  
DA 29   DA tidsrummet mellem 2006 og 2008 lå på 58-61 % i EU-27. Med hensyn til den anslåede 
samlede kontraktværdi tegnede SMV'er sig for mellem 31 % og 38 % af offentlige indkøb, 
mens deres samlede andel af økonomien beregnet på grundlag af deres samlede omsætning er 52 %.  
På denne baggrund er det værd at analys ere, om det er nødvendigt at træffe 
lovgivningsmæssige foranstaltninger på EU-niveau  for at sikre, at ordregivende myndigheder 
fuldt ud tager højde for SMV'ernes økonom iske og innovative potentiale i deres 
indkøbsforhandlinger.  
Reduktion af administrative byrder i udvælgelsesfasen 
Tilbagemeldinger fra små og mellemstore økono miske aktører tyder på, at de største 
hindringer for SMV'ernes deltagelse i offentlige udbud skal findes i udvælgelsesfasen. På den ene side vedrører dette den dokum entation, der skal fremlægges. St ørstedelen af de attester, 
som ofte skal stilles til rådi ghed i udvælgelsesfasen, indebære r en administrativ byrde, som 
kan være vanskelig for SMV'er at håndtere, navnlig i en grænseoverskridende sammenhæng, 
når attesterne også skal oversætte s. På den anden side er udvælg elseskriterierne ofte sat så 
højt (f.eks. omsætningskrav eller antal kræved e referencekontrakter), at det er stort set 
umuligt for SMV'er at opfylde dem. 
Hvad angår det første spørgsmål (beviser for udvælgelseskriterier), kan en ofte foreslået 
løsning være generelt at tillade, at virksomhed er kun sender et sammendr ag af de relevante 
oplysninger til udvælgelse og/eller en egenerklæri ng om opfyldelse af udvælgelseskriterierne 
som det indledende skridt. I princippet er de t kun den eller de valg te tilbudsgivere, som er 
medtaget i tildelingsfasen, som derefter anmodes om at sende faktiske støttedokumenter (attester). Den ordregivende myndighed vi lle dog have mulighed for at anmode om 
dokumenterne på ethvert tidspunkt under eller endda efter indkøbsproceduren af hensyn til 
forebyggelse af svig. Dette vi lle reducere den administrativ e byrde, navnlig for små og 
mellemstore virksomheder, uden at gå på kompromis med garantierne for at foretage 
fornuftige valg.  
Hvad angår det andet spørgsmål (for krævende  udvælgelseskriterier), kan der argumenteres 
for at indføre et loft over visse krav vedrøren de kvalitativ udvælgelse i EU's regler, navnlig 
for økonomisk formåen. Dermed undgås det, at  ordregivende myndigheder opstiller for 
krævende udvælgelseskriterier  (f.eks. for omsætning), so m nødvendigvis udelukker SMV'er. 
En sådan foranstaltning ville være en videreudvikling af de n eksisterende forpligtelse til at 
anvende afbalancerede udvælgelse skriterier. På den anden si de ville det begrænse de 
ordregivende myndigheders frihed til at beste mme, hvilke standarder de anser for at være 
nødvendige for at sikre, at kont rakten gennemføres korrekt. 
Andre forslag 
Aktører har ind imellem foreslået at indf øre foranstaltninger vedrørende positiv 
særbehandling for SMV'er som f.eks. fo rudgående fastsættelse af indkøbskvoter, som 
udelukkende er reserveret til SMV'er. I mods ætning til vores samhandelspartnere, som har 
indført sådanne foranstaltninger, er EU ikke fo rtaler for at reservere markeder til særlige 
virksomheder. Sådanne foranstaltninger ville e ndvidere være i strid med princippet om lige 
behandling af tilbudsgivere, en grundlæggende søjle i EU's regler om offentlige indkøb, 
forankret af Domstolen i traktatens frihedsrettigheder.  
DA 30   DA Imidlertid kunne interne administrative fora nstaltninger, som tilskynder ordregivende 
myndigheder til at gøre deres beds te for at sikre SMV'er en be dre adgang til deres offentlige 
kontrakter, være en praktisabel  mulighed. Det kunne f.eks. være  en idé at opstille mål for 
SMV'ers andele af det sa mlede indkøb. En sådant system ville ikke betyde  reservation af 
særlige kontrakter  til SMV'er, men ville gans ke enkelt være et incita ment for de ordregivende 
myndigheder til at gøre bedst mulig brug af de  tilgængelige instrume nter til SMV-venlige 
indkøb. 
En anden mulighed ville være at gøre det muli gt for de ordregivende  myndigheder at stille 
krav om, at den valgte tilbudsgiver skal give en  vis del af kontraktværdien i underentreprise til 
tredjeparter. Der findes allerede en sådan forpligtelse i direktiv  2004/18/EF for 
koncessionskontrakter (artikel 60) og i dire ktiv 2009/81/EF om indkøb på forsvars- og 
sikkerhedsområdet (artikel 21).  
Spørgsmål 
46. Mener De, at EU's regler om og politik for offentlige indkøb allerede er tilstrækkeligt 
SMV-venlige? Eller mener De omvendt, at viss e af direktivets regl er bør revideres, 
eller at der bør indføres yde rligere foranstaltninger for at fremme SMV'ers deltagelse 
i offentlige indkøb? Begrund venligst Deres valg.  
47. Mener De, at visse af de foranstaltninger,  som er fastlagt i kodeksen for bedste 
praksis, bør gøres obligatoriske for ordr egivende myndigheder, som f.eks. opdeling i 
partier (med visse forbehold)? 
48. Mener De, at reglerne vedrørende valg af tilbudsgiver medfører en uforholdsmæssig 
stor byrde for SMV'er? Hvis ja, hvordan kan disse regler lempes uden at sætte 
garantier for gennemsigtighed, ikke-forskels behandling og kvalitetsgennemførelse af 
kontrakter over styr? 
49. Vil De tilslutte Dem en løsning, hvor de t kun er udvalgte kandidater/den valgte 
tilbudsgiver, der skal indsende  og verificere dokumentation?  
50. Mener De, at egenerklæringer er en hensig tsmæssig måde at lette den administrative 
byrde på, hvad angår beviser på udvælgelses kriterier, eller er de ikke pålidelige nok 
til at erstatte attester? Hvor kunne egen erklæringer være nyttige (navnlig i 
forbindelse med selve virksomheden), og hvor ikke?  
51. Er De enig i, at alt for strenge om sætningskrav som dokumentation for økonomisk 
formåen er problematisk for SMV'er? Bør EU-lovgivningen indeholde en øvre 
grænse for at sikre proportionalitet i udvælg elseskriterierne (f.e ks.: den maksimale 
krævede omsætning må ikke overstige et vist multiplum af kontraktværdien)? Vil De 
foreslå andre instrumenter for at sikre, at udvælgelseskriterierne står i forhold til 
kontraktens værdi og genstand? 
52. Hvad er fordele og ulemper ved, at medlemsst aterne får mulighed for at tillade eller 
kræve af deres ordregivende myndigheder, at  de forpligter den va lgte tilbudsgiver til 
at give en vis del af hovedkontrakten  i underentreprise til tredjeparter? 
DA 31   DA 3.2. Sikring af retfærdig og effektiv konkurrence  
Offentlige indkøbere køber ofte ind på markeder med konkurrencebegrænsende 
markedsstrukturer66. På sådanne markeder kan det være vanskeligt at nå målet for reglerne om 
offentlige indkøb – nemlig åben og effektiv konkurrence – ved blot at anvende de procedureregler, som er indeholdt i de ek sisterende direktiver . Proceduremæssige 
beslutninger, som træffes uden hensyntagen til markedsstrukturer, indeholder, selv om de 
stemmer fuldt ud overens med direktivernes regl er, en risiko for at konsolidere eller endda 
forværre konkurrencebegrænsende strukturer. Dette  er navnlig tilfælde t i sager med en høj 
kontraktværdi og i sektorer, hvor offentlige myndigheder er de vigtigste kunder, og den 
private efterspørgsel ikke er stor nok til at kompensere for virkningen af de offentlige 
myndigheders indkøb på markedet.  
Intelligent indkøb, som har til formål at få det maksimale ud af konkurrencen på sådanne 
markeder, vil i første omgang kræve, at in dkøbere er bekendte med strukturen på de 
pågældende markeder. Endvidere ville de skul le tilpasse deres indkøbsstrategier (udformning 
af kontrakter og proceduremæssige valg). Ordr egivende myndigheder bør f.eks. undgå at give 
tilbud på kontrakter, som kun ka n udføres af én markedsakt ør eller et lille antal 
markedsaktører, eftersom dette ville konsolid ere oligopolistiske stru kturer og stort set 
umuliggøre nye aktører på markedet. I værste fald ville den ordregivende myndighed ende 
med én dominerende leverandør, som kan diktere kontraktbetingelser og priser. 
Den rigtige udformning af kontrakter afhænger af  strukturen på det relevante marked. Hvis 
mindre konkurrenter på markedet kan levere  den pågældende tjenesteydelse eller de 
pågældende produkter i mindre omfang, kan en  effektiv metode til at maksimere 
konkurrencen være at reducere omfanget/varighe den af kontrakterne. Effektiv konkurrence 
kan ligeledes opnås ved at opdele k ontrakter i partier, eventuelt ledsaget af det højeste antal 
partier, som kan tildeles en enkelt tilbudsgiver.  Hvis der ikke er nok konkurrenter blandt de 
mindre virksomheder, kan en alternativ meto de til at sikre effektiv konkurrence være at 
gruppere flere indkøb i én kontrakt for at tiltrække potentielle konkurrenter fra andre 
medlemsstater.  
En række andre instrumenter nævnes ofte som ny ttige beskyttelsesforanstaltninger for effektiv 
konkurrence på indkøbsmarkeder, som kan indfør es på EU-plan som en valgmulighed for 
medlemsstater eller ordregivende myndighe der. Som nævnt ovenfor medfører mindre 
krævende udvælgelseskriterier norm alt et øget antal gyldige tilbud
67. Ufordelagtige 
kontrakter, som indføres af dominerende leve randører, kan afværges med en forudgående 
definition af den maksimale limiterede pris, som den valgte kontrakt ikke må overstige, eller 
med muligheden for at annullere proceduren, hv is det kun er en enkelt tilbudsgivers tilbud, 
som består udvælgelsesstadiet.  
Mere generelt bør der ligeledes, om muligt, ove rvejes foranstaltninger, som har til formål at 
fremme deltagelse blandt tilbudsgivere fra andre medlemsstater. So m allerede fremhævet 
                                                 
66 Markedet for afskaffelse af affald domineres i mange medlemsstater af en eller to store aktører. Bygge- 
og anlægssektoren er, i det mindste med hensyn til store infrastrukturprojekter, oligopolistisk og udsat 
for karteldannelse. Andre eksempler omfatter it-fors yning, elektricitetsmarkedet i visse medlemsstater 
som illustreret af artikel 30-beslutningerne vedrørende elektricitetsmarkedet i Den Tjekkiske Republik, 
Spanien og Italien, samt markedet for visse posttj enester i en række medlemsstater som illustreret af 
artikel 30-beslutningerne ve drørende postsektoren i Sverige, Finland og Østrig. 
67 Lavere omsætningskrav fremmer mindre virksomheders deltagelse, lavere krav vedrørende tidligere 
erfaring er til fordel for nye aktører på markedet osv. 
DA 32   DA findes der store uudnyttede muligheder for at øge den interne europæiske samhandel inden for 
offentlige indkøb og dermed skabe et reelt europæisk indkøbsmarked. Dette ville mangedoble europæiske virksomheders forretningsmuli gheder og samtidig øge det potentielle 
leverandørgrundlag for ordregivende myndighe der. Foranstaltninger til fremme af 
grænseoverskridende deltagelse kan omfatte bedr e fælles anerkendelse af attester (eller endda 
oprettelse af et fælles europæis k prækvalifikationssystem). Der er endda nogle aktører, der 
foreslår, at det for visse kontrakter med høj værdi kan være nyttigt at udarbejde 
udbudsspecifikationer på et andet sprog eller a cceptere tilbud på andre sprog. Det kan også 
overvejes at anvende et automatisk oversæ ttelsessystem – i det mindste med hensyn til 
forhåndsoplysninger – til vi sse trin i proceduren. 
Alle foranstaltninger, som har til form ål at øge konkurrencen på indkøbsmarkeder, 
forudsætter, at de ordregivende myndigheder har en god viden om de markeder, de køber ind 
på (f.eks. gennem undersøgelser om markedets struktur og form forud for det faktiske 
indkøb). Hvis disse (eller andre)  beskyttelsesforanstaltninger sk al omsættes til praksis, ville 
det kræve en yderligere indsats fra de ordr egivende myndigheder, hvilket sandsynligvis kun 
ville være berettiget for store kontrakter med en betydelig potentiel indvirkning på markedets 
struktur.  
Spørgsmål 
53. Er De enig i, at offentlige indkøb kan have en betydelig virkning på markedets 
struktur, og at indkøbere, hvor det er muligt, bør søge at tilpasse deres 
indkøbsstrategier for at bekæmpe konkurrencebegrænsende strukturer? 
54. Mener De, at de europæiske regler om og den europæiske politik for offentlige 
indkøb bør omfatte (valgfrie) instru menter for at fremme sådanne 
konkurrencebefordrende indkøbsstrategier? Hvis  ja, hvilke instrumenter foreslår De 
da? 
55. Mener De i denne henseende, at  der er behov for mere speci fikke instrumenter for at 
tilskynde tilbudsgivere fra andre medlemsstater  til at deltage? Hvis ja, beskriv dem 
venligst. 
56. Mener De, at den gensidige anerkendelse af attester skal forbedres? Vil De støtte 
oprettelsen af et prækvalifika tionssystem for hele Europa?  
57. Hvordan foreslår de, at spørgsmålet om  sprogbarrierer håndteres? Mener De, at 
ordregivende myndigheder bør forpligtes ti l at udarbejde udbudsspecifikationer for 
kontrakter med en høj værdi på et andet sp rog eller acceptere t ilbud på andre sprog? 
58. Hvilke instrumenter kan regler om o ffentlige indkøb omfatte for at forebygge 
forekomsten af dominerende leverandører ? Hvordan kan ordregivende myndigheder 
beskyttes bedre mod dominerende leverandørers magt?  
Forebyggelse af konkurrencebegrænsende adfærd 
Et beslægtet spørgsmål er problemet med konkurrencebegrænsende adfærd på 
indkøbsmarkeder. Indkøbsmarkeder synes at være særligt modtagelige fo r ulovlig samordning 
DA 33   DA blandt deltagerne (manipulation me d afgivne bud, opdeling af markedet…)68, blandt andet 
som følge af stabiliteten og forudsigeligheden af den offentlige efterspørgsel. Nogle analytikere mener endvidere, at gennemsigtighede n i processen rent faktisk er befordrende for 
karteller.  
Selv om antallet af overtrædelser af  konkurrencelovgivningen inden for offentlige 
indkøbsprocedurer er langt fra marginalt
69, tager EU's nuværende regler om offentlige indkøb 
ikke specifikt højde for denne problemstilling. Hi dtil har holdningen været, at problemet kan 
håndteres effektivt på grundlag af de eksisteren de regler, f.eks. ved at  vejlede indkøbsagenter 
i at forebygge og spore ulovlig samordning.  
Det bør dog drøftes, om denne vejledning er tilstrækkelig til at bekæmpe den hemmelige 
adfærd effektivt på indkøbsmarkederne , eller om der er behov for særlige 
lovgivningsinstrumenter som f.eks.: strengere kr av om udelukkelse i tilf ælde af manipulation 
med afgivne bud, mulighed for ikke  at videregive visse oplysni nger eller obligatorisk brug af 
udbud med forhandling i sektorer med en stor  sandsynlighed for kart eldannelse, brug af 
attester for uafhængig fastlæggelse af tilbud, forp ligtelse af indkøbere til at høre ordregivende 
myndigheder i tilfælde af mist ænkelige mønstre i tilbud mv.  
Erfaringen viser endvidere, at det kan være nyttigt at gøre visse instrumenter, som har en 
særlig risiko for at blive misbrugt til ulovlig e aftaler, mere uimodtagelige for denne adfærd. 
Det er f.eks. populært for den valgte tilbudsg iver at give visse dele af kontrakten i 
underentreprise til kartelmedlemmer som belønning for at overholde kartelaftalen. En metode 
til at løse dette problem kan være, under visse omstændigheder, at forbyde underentrepriser til 
virksomheder, som selv har deltaget i udbudsproceduren70.  
Det er klart, at yderligere garantier mod konkur rencebegrænsende adfærd kan bidrage til at 
fastholde en sund konkurrence på indkøbsmarkederne . Igen er det vigtig t at vurdere denne 
fordel i forhold til den yderlig ere administrative byrde, som så danne regler vil medføre for 
indkøbere og virksomheder. 
Spørgsmål:  
59. Mener De, at der bør indføres stærkere beskyttelsesforanstaltninger mod 
konkurrencebegrænsende adfærd i udbudsproce durer i EU's regler om offentlige 
indkøb? Hvis ja, hvilke nye instrumenter/bestemmelser foreslår De da?  
3.3. Indkøb i tilfælde af manglende konkurrence/eksklusive rettigheder 
I praksis skal ordregivende m yndigheder ofte købe af en be stemt økonomisk aktør, fordi den 
pågældende virksomhed har eneret på at frem stille produktet eller levere de pågældende 
tjenesteydelser. I så fald er normal konkurrence om de relevante kontrakter udelukket. Derfor 
tillader direktiverne om offentlige i ndkøb anvendelse af udbud med forhandling uden 
                                                 
68 Se også OECD's omfattende arbejde, f.eks. retningslinjerne for bekæmpelse af samordning af 
tilbudsgivning i forbindelse med offentlige indkøb:  
http://www.oecd.org/document/29/0,3343 ,en_2649_40381615_42230813_1_1_1_1,00.html. 
69 For visse "berømte" karteller på de offentlige indkøbsmarkeder, jf. f.eks. sagen om frokostkuponer i 
Italien eller den franske sag "Lycées de l'Ile-de-France". 
70 Der gælder dog ret snævre betingelser for begr ænsning af tilbudsgiveres deltagelse som følge af 
risikoen for hemmelige aftaler, jf. Domstolens dom af 19.5.2009 i sag C-538/07, Assitur (om 
midlertidige grupperinger  af virksomheder).  
DA 34   DA forudgående udbudsbekendtgørelse "n år kontrakten af te kniske eller kunstne riske grunde eller 
af årsager, der vedrører bes kyttelsen af enerettigheder, ku n kan overdrages til en bestemt 
økonomisk aktør"71. 
Ganske vist er et udbud, som følge af den ek sklusive rettighed, en ren formalitet uden nogen 
praktisk værdi. Men det imidlertid uomtviste ligt, at adgangen til den pågældende offentlige 
kontrakt er låst af den tidligere tildeling af  den eksklusive rettighed, hvilket udelukker 
muligheden for konkurrence, allerede i nden indkøbsprocessen er startet.  
Spørgsmålet om, hvordan selve den eksklusive  rettighed er tildelt, og navnlig om 
konkurrencen i forbindelse med tildelingen af de n eksklusive rettighed har været retfærdig 
(som foregriber den senere indkøb sbeslutning), er ikke  omfattet af de gæld ende direktiver om 
offentlige indkøb, for så vidt angår k ontrakter tildelt private aktører. 
Spørgsmålet behandles kun i forbindelse med sa marbejde mellem offentlige organisationer, 
hvor offentlige tjenesteydelseskontrakter mellem ordregivende myndigheder er fritaget for 
direktivets anvendelsesområde, hvi s de tildeles på grundlag af en eksklusiv rettighed – men 
kun på den betingelse, at denne eksklusive  rettighed er kompatibel med traktatens 
principper.72  
Der vil sandsynligvis ikke længere være behov fo r denne særlige bestemmelse, når der først er 
fundet en overordnet løsning på spørgsmålene  vedrørende samarbejde mellem offentlige 
organisationer. Det bør dog overvejes, om  der af hensyn til sund konkurrence på 
indkøbsmarkederne skal ske en generalisering  af denne artikels unde rliggende idé. Dette 
princip tillader kun tildeling af kontrakter uden et udbud på grundlag af eksklusive 
rettigheder, hvis disse eksk lusive rettigheder også har været genstand for et udbud.  
Spørgsmål 
60. Mener De, at tildelingen af eksklusive re ttigheder kan udgøre en risiko for fair 
konkurrence på indkøbsmarkederne? 
61. Hvilke instrumenter vil De i så fald fore slå for at mindske denne risiko/sikre fair 
konkurrence? Mener De, at EU's indkøbsre gler bør gøre det muligt at tildele 
kontrakter uden indkøbsprocedure på gru ndlag af eksklusive rettigheder, 
udelukkende på den betingelse, at den pågæld ende eksklusive rettighed selv er tildelt 
i et gennemsigtigt udbud? 
4. STRATEGISK BRUG AF OFFENTLIGE INDKØB TIL HÅNDTERING AF NYE 
UDFORDRINGER  
Offentlige myndigheder kan yde et vigtigt bidr ag til opnåelsen af de strategiske Europa 2020-
mål73
 ved at anvende deres købekraft til at indkøbe  varer og tjenesteydelser med en højere 
"samfundsmæssig" værdi med hensyn til at fremme innovation, respektere miljøet og 
bekæmpe klimaændringer, reducere energiforb ruget, øge beskæftigelsen og forbedre 
                                                 
71 Artikel 31, stk. 1, litra b), i direktiv 2004/18/EF. 
72 Artikel 18 i direktiv 2004/18/EF. 
73 Se Kommissionens meddelelse af 3.marts 2010 - KOM(2010) 2020. 
DA 35   DA folkesundheden74 og de sociale forhold samt fre mme lighed og samtidig forbedre 
inddragelsen af ugunstigt stillede grupper75. En stor efterspørgsel fra de offentlige 
myndigheder efter "grønnere", kulstoffattige og me re innovative og socialt ansvarlige varer og 
tjenesteydelser kan forme produktions- og forbrugs tendenser for de komm ende år. Naturligvis 
bør håndteringen af samfundsmæssige udfordr inger ikke gøre offentlige indkøb mindre 
effektive. Politiske overvejelser i forbindelse med offentlige indkøb bør inddrages på en sådan 
måde, at der ikke skabes uforholdsmæssigt st ore yderligere administrative byrder for de 
ordregivende myndigheder, og at konkurrenc en ikke fordrejes på indkøbsmarkederne. 
Offentlige indkøb kan bruges til at opfylde Europa 2020-målene på to måder:  ° ved at give de ordregivende  myndigheder økonomiske midler til at tage højde for disse 
mål i henhold til procedurereglerne om offentlige indkøb ("hvordan foretages indkøb")  
° ved at pålægge de ordregivende myndi gheder obligatoriske krav eller skabe 
incitamenter med henblik på at styre deres beslutninger om, hvilke varer og tjenesteydelser 
der skal indkøbes ("hvad indkøbes"). 
Direktiverne om offentlige indkøb indeholder en fælles ramme for offentlige indkøb gennem 
fastlæggelsen af procedureregler for, hvorda n der indkøbes, og giver de ordregivende 
myndigheder fri mulighed for at vælge, hvad der sk al indkøbes, definere de karakteristika for 
bygge- og anlægsarbejder, varer eller tjenesteyd elser, der bedst opfylder deres behov, og for 
at fastlægge de udbudsbetingelser, der er mest passende i lyset af dere s ønskede målsætninger 
(såfremt de er gennemsigtige og ikke forskelsbehandler).  
EU's regler for offentlige indkøb tillader også, at der tilskyndes til indkøb i overensstemmelse 
med Europa 2020-målene, og at de ordregiven de myndigheder pålægges krav om, hvad de 
skal indkøbe, enten på europæisk eller nationalt pl an med henblik på at sikre, at de offentlige 
indkøbsstrategier er i overensstemmels e med de overordnede politikmål.  
Der er i de seneste år iværksat  en række politikspecifikke init iativer på både europæisk og 
nationalt plan med henblik på at stimuler e brugen af offentlige indkøb til støtte for 
ovennævnte politikmål, f.eks. det løbende arbejde med at fremme grønne offentlige indkøb 
(GPP)
76, om sociale hensyn i offentlige indkøb77 og om innovation78.  
                                                 
74 Se Rådets konklusioner af 13. september 2010 om erfaringerne fra A(H1N1)-pandemien. 
75 En sådan overvejelse ligger især i forlængelse af artikel 9 i TEUF, som opfordrer Unionen til at tage 
hensyn til de krav, der er knyttet til fremme af et hø jt beskæftigelsesniveau, sikring af passende social 
beskyttelse og bekæmpelse af social udstødelse. 
76 Jf. Kommissionens meddelelse  "Public Procurement for a Better Environment" – KOM(2008) 400, der 
fastlagde mål for medlemsstaternes optagelse af grø nne offentlige indkøb og startede udviklingen af 
fælles frivillige europæiske kriterier for grønne offentlige indkøb. Jf. også "En håndbog om varetagelse 
af miljøhensyn i forbindelse med offentlige indkøb  (Grønne indkøb)", 
http://ec.europa.eu/environment/gpp/guideline_en.htm. 
77 Jf. håndbogen  "Buying social – A Guide to Taking Account of Social Considerations in Public 
Procurement " – SEK(2010) 1258.   
78 Efter forpligtelse nr. 17 i meddelelsen "Innovation i EU" overvåger Kommissionen nu en undersøgelse 
(fra november 2010 til november 2011), som har til formål at udvikle en ny støttemekanisme for indkøb 
af innovation. Denne ordning omfatter vejledning og oprettelse af en (finansiel) støttemekanisme, som 
skal hjælpe de ordregivende myndigheder med at gennemføre disse indkøb på en ikke-diskriminerende og åben måde, samle efterspørgslen, udarbejde fælles specifikationer og fremme SMV'ers adgang. 
Prækommercielle indkøb, jf. Kommissionens meddelelse " Prækommercielle indkøb: vedvarende høj 
kvalitet i offentlige tjenester i Europa gennem øget innovation" – KOM(2007) 799. 
DA 36   DA Især har medlemsstater i mere end ti år prakti seret grønne offentlige indkøb (GPP). De fleste 
medlemsstater har vedtaget nationale handlingsplaner GPP med frivillige eller obligatoriske mål og specifikke foranstaltninger, der skal  fremme og udmønte GPP. EU har udviklet 
kriterier for GPP for 18 pr odukt- og tjenesteydelsesgrupper
79, og der kommer flere til.I det 
følgende afsnit drøftes det, om og hvilke æ ndringer der er behov for i EU's regler om 
offentlige indkøb for at sikre sammenhæng og hensigtsmæssighed i de forskellige foranstaltninger, som er truffet eller ka n træffes på EU-plan eller nationalt plan. 
4.1. "Hvordan foretages indkøb" for at nå Europa 2020-målene  
Overvejelser vedrørende miljøbe skyttelse, social inddragelse eller fremme af innovation kan 
være relevante i forskellige fase r af indkøbsproceduren, afhængigt af deres art. Ikke alle de 
forskellige overvejelser vedrørende disse polit ikmål kan tages i betragtning i hver fase. I det 
følgende afsnit drøftes det, hvordan der kan tages højde for hvert enkelt politisk mål på de forskellige stadier af en indkøbsprocedure.  
Beskrivelse af kontraktens gens tand og de teknis ke specifikationer 
I henhold til EU's gældende regler for offe ntlige indkøb skal de ordregivende myndigheder 
give en klar og ikke-forskelsbehandlende be skrivelse af kontraktens genstand, og de skal 
definere tekniske specifikationer, der ikke  medfører en favorisering af bestemte 
virksomheder.  
Krav vedrørende proces- og produktionsmetode r skal hænge sammen med fremstillingen af 
produktet og bidrage til dets ka rakteristika, men behøver dog ikke  være synlige. I henhold til 
de gældende regler kan ordregivende  myndigheder ikke kræve proces- og 
produktionsmetoder, der ikke hænger sammen med fremstillingen af produktet, og som ikke 
er afspejlet i produktet s karakteristika.  
Offentlige myndigheder og interessenter hævder til tider, at visse produkter af miljø- og 
sundhedsmæssige hensyn nødvendigvis skal eller bør  indkøbes lokalt. I den forbindelse bør 
det fremhæves, at sådanne krav er i strid me d EU's lovgivning, hvis de medfører uberettiget 
direkte eller indirekte forskels behandling af leverandørerne. De  er kun berettigede i særlige 
tilfælde, hvor lovlige og objektive behov, so m ikke vedrører rent økonomiske hensyn, kun 
kan opfyldes med produkter fra en bestemt region.  
Spørgsmål 
62. Mener De, at reglerne om tekniske specifi kationer i tilstrækkelig grad åbner op for 
overvejelser vedrørende  andre politikmål? 
63. Er De enig i, at muligheden for at define re tekniske specifikationer som en angivelse 
af funktionsdygtighed eller funktionelle krav bedre vi l sætte de ordregivende 
myndigheder i stand til at opfylde deres polit iske behov i forhold til at definere dem 
som strenge tekniske krav? Hvis det er tilfældet, mener De så, at definitionen af 
                                                 
79 Jf. Kommissionens meddelelse  "Public Procurement for a Better Environment" – KOM(2008) 400, der 
fastlagde mål for medlemsstaternes optagelse af grø nne offentlige indkøb og startede udviklingen af 
fælles frivillige europæiske kriterier for grønne offentlige indkøb. Jf. også "En håndbog om varetagelse 
af miljøhensyn i forbindelse med offentlige indkøb  (Grønne indkøb)", 
http://ec.europa.eu/environment/gpp/guideline_en.htm. 
DA 37   DA funktionsdygtighed eller funktionelle krav skal være obligatorisk under visse 
omstændigheder? 
64. Mener De f.eks., at ordregivende m yndigheder i tilstrækkelig grad udnytter 
mulighederne i artikel 23 i direktiv 2004/18/EF vedrørende kriterier om 
adgangsmuligheder80 for handicappede eller design for samtlige brugere? Hvis nej, 
hvad skal der så gøres: 
65. Mener De, at nogle af procedur erne i de gældende direktiver81 (som f.eks. 
konkurrencepræget dialog, proj ektkonkurrencer) er  særligt hensigtsmæssige, når der 
skal tages højde for miljø-, social-, adgangs- og innovationspolitikker?  
66. Hvilke ændringer af procedurerne vil De fore slå i forhold til de gældende direktiver 
med henblik på at sikre størst mulig t hensyntagen til ovennævnte politikmål, 
samtidig med at princippet om ikke-f orskelsbehandling og gennemsigtighed 
respekteres, så der sikres ensartede vilk år for alle europæiske virksomheder? Kan 
brugen af innovative informations- og komm unikationsteknologier hjælpe indkøbere 
med at opfylde Europa 2020 målene? 
67. Kender De til sager, hvor en begrænsning ove r for lokale eller regionale leverandører 
kan berettiges af lovlige og objektive år sager, som ikke er baseret på rent 
økonomiske hensyn? 
68. Mener De, at politikrelaterede hens yn, som f.eks. miljø-, social- og 
innovationspolitikker, be dre kunne imødekommes, hvis brugen af udbud efter 
forhandling efter offentliggørelse af en  udbudsbekendtgørelse blev tilladt som 
standardprocedure? Eller ville ri sikoen for forskelsbehandling og 
konkurrencebegrænsning være for stor? 
Krav om de mest relevante udvælgelseskriterier 
Ved vurdering af kandidaternes egnethed til at udføre kontrakten ka n de ordregivende 
myndigheder inddrage specifik erfaring og komp etence i forbindelse med sociale eller 
miljømæssige aspekter, der er relevante for kontraktens genstand.  
Spørgsmål: 
69. Hvilke nyttige eksempler på tekniske kompe tencer eller andre udvælgelseskriterier 
vil De foreslå med henblik på at styrke opn åelsen af mål, som f.eks. miljøbeskyttelse, 
fremme af social inddragelse, bedre tilgænge lighed for handicappede og styrkelse af 
innovation? 
Brug af de mest releva nte udvælgelseskriterier 
For at sikre effektiv konkurrence mellem økonomiske aktører og undgå, at de offentlige 
myndigheder træffer vilkårlige beslutninger, sk al tildelingskriterie rne i henhold til EU's 
gældende regler for offentlige  indkøb være knyttet til kontraktens gens tand, ikke give den 
                                                 
80 Adgangsmuligheder betyder i denne forbindelse adgangsmuligheder for personer med funktionelle 
begrænsninger (handicap). 
81 For en beskrivelse af procedurer ne henvises til afsnit 2.1 ovenfor. 
DA 38   DA ordregivende myndighed ubegrænset valgfr ihed og skal være udtrykkeligt omtalt i 
udbudsbetingelserne.  
Ordregivende myndigheder kan frit  fastlægge den relative vægtni ng, der skal tild eles hvert af 
de kriterier, der bruges til af dækning af det økonomisk mest fordelagtige tilbud. Derved kan 
evalueringen afspejle den betydni ng, de vil tillægge de miljømæ ssige eller sociale kriterier 
sammenlignet med andre kriterier, herunder prisen.  
For standardvarer og -tjenesteydelser er det allerede i mange tilfælde muligt at sætte høje 
miljømæssige og sociale standarder i teknis ke specifikationer eller kontraktbetingelser, 
samtidig med, at kontrakten tildeles efter kr iteriet om laveste pris. På denne måde kan 
ordregivende myndigheder tilv ejebringe varer og tjenesteyde lser, som opfylder en høj 
standard til den bedste pris.  
Brug af kriterier vedrørende miljø, energieffe ktivitet, adgangsmuligheder eller innovation i 
tildelingsfasen og ikke de tekniske specifikationer eller kontraktbetingelser kan imidlertid sikre, at virksomhederne anmodes om at afgi ve bud, som går videre e nd det niveau, der er 
anført i de tekniske specifikationer, og vil dermed fremskynde lanc eringen af innovative 
produkter på markedet. Sådanne kriterier kunne  også med fordel anvendes i tildelingsfasen, 
hvis der er usikkerhed med hensyn til de pr odukter eller tjenesteyde lser, der findes på 
markedet.  
Spørgsmål 
70. Kriteriet om det økonomisk mest fordelagtig e tilbud synes at være mest velegnet til 
opfyldelse af andre politikmål. Mener De, at det for at tage højde for sådanne 
politikmål ville være mest hensigtsmæssigt at  ændre de eksisterende regler (for visse 
typer kontrakter/visse specifikke sekt orer/under visse omstændigheder): 
70.1.1.  kun at afskaffe kriteriet  om den laveste pris 
70.1.2.  at begrænse brugen af priskriteriet eller den vægt, de ordregivende myndigheder kan 
tildele prisen 
70.1.3.  at indføre en tredje mulighed for tildeli ngskriterier ud over den laveste pris og det 
økonomisk mest fordelagtige tilbud? Hvis ja, hvilket alternativt kr iterium vil De så 
foreslå, som kan sikre en mere effektiv opfyldelse af andre politikmål og garantere 
lige vilkår og fair konkurrence mellem europæiske virksomheder? 
71. Mener De, den score, der kan tildeles f. eks. miljømæssige, sociale eller innovative 
kriterier, under alle omstændigheder skal  begrænses til et angivet maksimum, så 
dette kriterium ikke bliver vigtigere end effektivitets- eller omkostningskriteriet? 
72. Mener De, at muligheden for at lade tildelingsfasen omfatte miljømæssige og sociale 
kriterier er forstået og anvendes? Mener De, at denne mulighed skal tydeliggøres i 
direktivet?  
73. Skal det efter Deres mening være obligatorisk at tage hensyn til 
livscyklusomkostninger ved konstatering af, hvad der er det økonomisk mest 
fordelagtige tilbud, navnlig i tilfælde af store projekter? Er det i dette tilfælde 
nødvendigt/passende, at Kommissionens tjene stegrene udvikler en metode til 
livscyklusbaseret omkostningsberegning?  
DA 39   DA Indførelse af bestemmelser  om kontraktens udførelse  
I henhold til EU's gældende regler for offentlige indkøb skal bestemmelser om 
kontraktudførelse være knyttet til de opgave r, der er nødvendige for produktionen og 
leveringen af de indkøbte vare r eller tjenesteydelser. Såda nne betingelser vedrørende 
udførelsen af kontrakten kan baseres på a ndre politiske hensyn, f.eks. sociale og 
miljømæssige hensyn82. Sidstnævnte kunne f.eks. bestå i et krav om, at kompensation for 
udledninger vedrørende speci fikke indkøb med et betydeli gt kulstofindhold. Nogle 
medlemsstater har erfaring i forbindelse med hyrevognskørsel eller a ndre transportydelser 
med at forlange, at køretøjer, der anvend es til disse formål, der hører til højeste 
energieffektivitetsklasse. Bestemmelser om kontraktens udførelse kan også bruges til at 
stimulere innovation under gennemførelsen af kontrakten, f.eks. ved at motivere til 
videreudvikling af produkterne  eller tjenesteydelserne  under kontraktudførelsen. 
I denne fase kan ordregivende myndighede r pålægge den valgte  tilbudsgiver visse 
forpligtelser vedrørende opnåelse af visse m iljømæssige eller sociale mål, som ikke kan 
afspejles i de tidligere fa ser af indkøbsproceduren. 
Spørgsmål 
74. Bestemmelser om kontraktens udførelse er de n mest velegnede fase  til at inddrage 
sociale hensyn vedrørende beskæftigelses- og arbejdsforholdene for de arbejdstagere, 
der er involveret i gennemføre lsen af kontrakten. Er De enig i det? Hvis ikke, bedes 
De angive den bedste alternative løsning. 
75. Hvilken form for bestemmelser om kontra ktens udførelse vill e efter Deres mening 
være særlig passende, hvad angår hensyn til sociale og miljømæssige forhold samt 
energieffektivitet? 
76. Bør visse generelle bestemmelser om kont raktens udførelse, na vnlig bestemmelser 
vedrørende beskæftigelses- og arbejdsfor holdene for de arbejdstagere, der er 
involveret i gennemførelsen af kontrakte n, allerede angives på EU-plan?  
Undersøgelse af kravene 
Ordregivende myndigheder kan angive miljømæssige eller sociale krav, når de udformer 
tekniske specifikationer eller udvælgelses-/tildelingskriterie r, eller når de fastlægger 
bestemmelser om kontraktens udførelse. I sådann e tilfælde udformer de normalt en liste over 
detaljer (certificering/dokumentation og/elle r specifikke tilsagn), der skal indgives af 
kandidater eller tilbudsgivere med henblik på at dokumentere, at de kan opfylde de 
miljømæssige eller sociale krav. I henhold  til de nuværende regler kan bestemte 
certificeringsordninger (f.eks. skovcertificeringsor dninger, sociale certifikater osv.) accepteres 
som dokumentation, men tilsvarende dokumentat ion skal også accepteres. Et generelt 
problem i forbindelse med offentlige indkøb vedrører undersøgelsen af disse krav i 
forsyningskæden. Spørgsmålet om undersøgelse er sæ rlig relevant i de ti lfælde, hvor en del af 
forsyningskæden er plac eret i et tredjeland. 
Ved undersøgelsen af anmodninger om at de ltage i udbud kontrollere r den ordregivende 
myndighed, om den information og dokumentati on, kandidaterne eller tilbudsgiverne har 
                                                 
82 Jf. artikel 26 i direktiv 2004/18/EF.  
DA 40   DA indgivet, stemmer overens med kravene. Hvis  krævede detaljer mangler, eller hvis de 
indgivne informationer betragtes som utilfr edsstillende, udelukk es kandidaten eller 
tilbudsgiveren fra proceduren. 
Spørgsmål 
77. Mener De, at den gældende ramme for offentlige indkøb i EU skal tillade, at 
specifikke løsninger omhandler undersøgels en af kravene i hele forsyningskæden? 
Hvis ja, hvilke løsninger vil De så foreslå i den forbindelse? 
78. Hvad er den bedste måde, hvorpå ordreg ivende myndigheder kan hjælpes med at 
verificere kravene? Vil udvik lingen af "standardiserede" 
overensstemmelsesvurderinger og dokument ation samt mærkning lette deres 
arbejde? Hvis denne fremgangsmåde vedtages, hvad kan der så gøres for at minimere 
den administrative byrde? 
Tilknytning til kontrakt ens genstand/udførelse 
Som tidligere nævnt er tilknytningen til kontrakt ens genstand en grundlæggende betingelse i 
henhold til EU's gældende regler for offentlig e indkøb, som skal opfyldes, når overvejelser 
vedrørende andre politikker introduceres i den offentlige indkøbsproces. Dette gælder i hele 
indkøbsprocessen i forskellige faser og for fors kellige aspekter (tekniske specifikationer, 
udvælgelseskriterier og tildelingskriterier). I tilfælde af bestemmelser om kontraktens 
udførelse omsættes det til kravet om en tilknyt ning mellem udførelsen af  de opgaver, der er 
nødvendige for produktionen/leveringen af de vare r eller tjenesteydelser , der er genstand for 
udbuddet.  
En opblødning af dette krav vil muligvis sætte de offentlige myndigheder i stand til at gå 
videre i indsatsen for at opfyl de Europa 2020-målene via offent lige indkøb. Det vil bl.a. give 
de ordregivende myndigheder mulighed for at påvirke virksomhedernes fremgangsmåder uanset det produkt eller den tjene steydelse, der indkøbes, f.eks. med henblik på at tilskynde til 
øget miljømæssigt ansvar eller større opmærks omhed på virksomhedernes sociale ansvar. 
Dette kan være et effektivt instrument  til støtte for Europa 2020-målene. 
Ved overvejelsen af en sådan mulighed skal der foretages en nøje afvejning i forhold til andre 
politiske hensyn. Tilknytningen til kontraktens genstand sikrer, at selve indkøbet forbliver 
centralt for den proces, som skatteydernes penge bruges til. Dette er en  vigtig garanti med 
henblik på at sikre, at de ordregivende myndigheder opnår det bedst mulige tilbud med effektiv anvendelse af de offentlige midl er. Som forklaret ovenfor er dette mål også 
fremhævet i Europa 2020-strategien, som understreg er, at politikken for offentlige indkøb skal 
sikre en mere effektiv brug af offentlige midl er. Samtidig sikrer denne garanti for indkøb til 
den bedst mulige pris en vis sammenhæng me llem EU's politik for offentlige indkøb og 
reglerne for statsstøtte, da den sikrer, at økonomiske aktører ikke kan opnå uberettigede 
økonomiske fordele gennem tildelingen af offe ntlige kontrakter. Hvis tilknytningen til 
kontraktens genstand mindskes, er der risiko fo r yderligere forskel mellem anvendelsen af 
EU's regler for offentlige indkøb og EU's statsstøt teregler, hvilket i sidste ende kan være i 
strid med målet om øget konvergens mellem stat sstøttereglerne og regl erne for offentlige 
indkøb. 
Tilknytningen til kontraktens genstand kan og så medvirke til at undgå en situation, hvor 
økonomiske aktører fra et bestemt land beguns tiges til ulempe fo r aktører fra andre 
DA 41   DA medlemsstater. Dette er særlig re levant for visse forhold (f.eks. visse sociale krav), fordi der 
er større sandsynlighed for, at de er forankret i de særlige nationale, regionale eller endda 
lokale forhold, men det gælder også for andre politiske hensyn, som f.eks. miljøspørgsmål. 
Ved f.eks. levering af varer kan et krav om, at tilbudsgivernes kontorbygninger udelukkende 
opvarmes med solvarme, begunstige virkso mheder fra medlemsstater med særlige 
meteorologiske forhold, der er  gunstige for solteknologi.  
Tilknytningen mellem politikrelaterede hensyn og kontraktens genstand skal også 
tilvejebringe sikkerhed og forudsigelighed for virksomhederne. Hvis en sådan tilknytning ikke findes (og hvis harmoniserede krav ikke finde s på EU-plan), kan økonomiske aktører blive 
bedt om at overholde forskellige krav (med  hensyn til procentdelen af kvinder, antal 
rekrutterede ledige, de ansattes adgang til børnepasningsfaciliteter, foranstaltninger til miljø- eller affaldshåndtering, miljømærker osv.) fo r hvert indkøb eller for hver ordregivende 
myndighed.  
Opfyldelse af de forskellige krav, som de ordregivende myndighede r pålægger, kan være 
særlig vanskelig for små og mellemstore virkso mheder, da de ikke altid har de nødvendige 
økonomiske og personalemæssige ressourcer til at opfylde en  lang række samfundsmæssige 
krav fra sag til sag. 
Endelig kan krav, der ikke har tilknytning til de indkøbte produkter  eller tjenesteydelser, være 
i strid med Europa 2020-målet om fremme  af innovation, da konkurrencen mellem 
virksomheder ikke længere tager udgangspunkt  i udviklingen af de bedste (muligvis 
innovative) produkter eller tjenesteydelser, me n på grundlag af virksomhedspolitikker. 
Spørgsmål 
79. Nogle interessenter foreslår at slække e ller endda helt fjerne betingelsen om, at 
ordregivende myndigheders krav skal være  knyttet til kontraktens genstand (der kan 
f.eks. stilles krav om, at tilbudsgiverne har indført en ligestillingspolitik eller 
ansætter en bestemt procentdel af bestem te kategorier af mennesker, som f.eks. 
jobsøgende, handicappede osv.). Er De enig  i dette forslag? Hvilke fordele eller 
ulemper ville der efter Deres mening være ved at fjerne eller slække tilknytningen til 
kontraktens genstand? 
80. Hvis tilknytningen til kontraktens gensta nd skal slækkes, hvilke korrigerende 
foranstaltninger skal der evt. indføres med henblik på at mindske risiciene for 
forskelsbehandling og betydeli g begrænsning af konkurrencen? 
81. Mener De, at små og mellemstore virkso mheder kan have problemer med at 
overholde de forskellige krav? Hvis ja, hvo rdan skal disse problemer så løses efter 
Deres mening?  
82. Hvis De mener, at tilknytningen til kontra ktens genstand skal fjernes/slækkes, i 
hvilke faser i indkøbsprocessen skal det så ske? 
82.1. Bør kravet om, at specifikationer vedrør ende proces- og produktionsmetoder skal 
være knyttet til produktets karakteristika ved definitionen af tekniske specifikationer, 
lempes, så det bliver muligt at medtage elementer, der ikke afspejles i produktets 
karakteristika (ved indkøb af kaffe kan de t f.eks. være krav om, at leverandøren 
betaler producenterne en præmie, der investeres i aktiviteter, der bidrager til den 
socialøkonomiske udvikling i lokalsamfundet)?  
DA 42   DA 82.2. Mener De, at EU's regler for offentlige indkøb skal tillade, at de ordregivende 
myndigheder anvender udvælgelseskriterier  baseret på virksomhedsmæssige 
karakteristika, der ikke er knyttet til kontraktens genstand (f.eks. krav om, at 
tilbudsgiverne har indført en lig estillingspolitik eller ansætt er en bestemt procentdel 
af bestemte kategorier af mennesker, so m f.eks. jobsøgende, handicappede osv.)? 
82.3. Mener De, at tilknytningen til kontrakten s genstand skal fjernes/slækkes i 
tildelingsfasen med henblik på at inddrage andre politiske hensyn (f.eks. ekstra point 
til tilbudsgivere, der ansætter j obsøgende eller handicappede)? 
82.3.1.  Andre tildelingskriterier end den laveste pr is/det økonomisk mest fordelagtige tilbud 
eller kriterier, der ikke er knyttet til kontraktens genstand, kan skabe yderligere 
forskel mellem anvendelsen af EU's regler for offentlige indkøb og EU's 
statsstøtteregler, så kontrakter, der tild eles på grundlag af andre kriterier end 
økonomiske kriterier, kan re sultere i tildelin gen af statsstøtte, som kan være 
problematisk i henhold til EU's statsstøtteregle r. Er De enig i dette? Hvis ja, hvordan 
skal dette problem så løses? 
82.4. Mener De, at EU's regler for offentlige indkøb skal tillade de ordregivende 
myndigheder at pålægge bestemmelser om kont raktens udførelse, som ikke er direkte 
knyttet til leveringen af de på gældende varer eller tjeneste ydelser (f.eks. krav om, at 
ordregiveren tilbyder børnepasni ngsfaciliteter til de ansatte, eller at de tildeler en vis 
del af betalingen til sociale projekter)? 
4.2. "Hvad skal der indkøbes" til st øtte for Europa 2020-målene  
En anden metode til at opnå politikmålene gennem offentlige indkøb kunne være at pålægge 
ordregivende myndigheder forpligtelser vedrøre nde, hvad der skal indkøbes. Det kan f.eks. 
ske ved at indføre obligatoriske krav eller kriterier vedrørende de indkøbte varers eller 
tjenesteydelsers karakteristika (f.eks. øvr e grænser for energi- og ressourcebrug, 
miljøbelastende stoffer, minimumsniveauer for genbrug) eller alternativt ved at fastsætte mål 
(f.eks. at 60 % af de offentlige indkøb skal være miljøvenlige)83Nylig europæisk 
sektorspecifik lovgivning  på EU-plan har: 
• indført krav til ordregivende myndigheder om , at de i deres offentlige kontrakter skal 
kræve et bestemt niveau af energieffektivitet84 
• indført krav til ordregivende myndigheder om, at de i deres beslutninger om offentlige 
indkøb skal tage energi- og andre miljøindvirkninger i betragtning85 
• opfordret den offentlige sektor til at fore gå som et godt eksempel på området for 
energieffektivitet via anvendelsen af energie ffektivitetskriterier ved udbud af offentlige 
                                                 
83 Inden for grønne offentlige indkøb har flere medlemsstater som Nederlandene, Finland, Slovenien, 
Østrig og Belgien f.eks. opstillet ambitiøse må l for grønne offentlige indkøb på nationalt plan. 
84 Forordning (EF) nr. 106/2008 (EUT L 39 af 13.2.2008, s. 1) ("Energy Star-forordningen"). 
85 Direktiv 2009/33/EF om fremme af renere og mere energieffektive køretøjer til vejtransport. 
DA 43   DA kontrakter86 og via fremme af ressourceeffektiv e offentlige bygninger (f.eks. bygninger 
med lavt eller intet primært energiforbrug87) 
• opfordret kontraherende  myndigheder til at tilstræbe kun at producere sådanne produkter, 
der hører til højeste energieffektivitetsklasse88. 
Kommissionen har i sin seneste meddelelse "E nergy 2020 – A strategy for competitive, and 
sustainable and secure energy"89 anført, at energikriterierne (vedrørende effektivitet, 
vedvarende energikilder og “smart networking” ) bør anvendes i alle offentlige bygge- og 
anlægskontrakter samt indkøbs- og tjenesteydelseskontrakter. 
For produkter kunne der også mere bredt anvendes en monetariseringsmetode à la den, der er 
udviklet for direktivet om renere køretøjer90. Faktisk kan en forpligtelse til at tage 
driftsomkostningerne for produkters og tjenesteyde lsers levetid med i indkøbsbeslutningen (i 
stil med det, der allerede kræves for køretøjer) være med til at sikre lavere samlede omkostninger. Dette ville imidlertid kræve, at  der identificeres en generel metode, der kan 
anvendes for alle produktgrupper. 
Mere generelt er indførelsen af  obligatoriske krav i EU's regler for offentlige indkøb gennem 
lovgivning baseret på delegerede  retsakter blevet fremlagt som en yderligere metode til 
fremme af innovation eller andre politikmål i Europa 2020-strategien
91. 
Med hensyn til social inklusion anføres det i den nye europæiske handicapstrategi 2010-
202092
, at Kommissionen vil undersøge fordelene ved at vedtage administrative bestemmelser 
for at sikre tilgængelighed i forbindelse med produkter og tjenester, herunder foranstaltninger 
til øget anvendelse af offentlige indkøbskontrakter. 
Indførelse af sådanne krav kan være et effektivt instrument til at opnå Europa 2020-
politikmålene gennem markedsudbredelsen af va rer og tjenesteydelser af høj samfundsmæssig 
værdi. Ved centralisering af beslutninger om indkøbsstrategier kan desuden en opsplitning af 
indkøbspolitikker undgås, og forudsigeligheden kan forbedres til gavn for de økonomiske 
aktører. F.eks. kan på forskellige tilgange fra medlemsstaternes side til grønne offentlige 
indkøb (GPP) give problemer, navnlig for SMV’er , der vil skulle tilpasse sig forskellige 
rammevilkår i forskellige lande, og dermed komp liceres udviklingen og salget af miljøvenlige 
produkter og tjenesteydelser. 
                                                 
86 Direktiv 2006/32/EF om energieffektivitet i slutanvendelserne og om energitjenester. 
87 Direktiv 2009/28/EF om fremme af anvendelse af energi fra vedvarende energikilder (EUT L 140 af 
5.6.2009, s. 16), og direktiv 2010/31/EU om bygningers energimæssige ydeevne (EUT L 153 af 
18.6.2010, s. 13).  
88 Direktiv 2010/30/EU om angivelse af energirelaterede produkters energi- og ressourceforbrug ved 
hjælp af mærkning og standardiserede produktoplysninger (EUT L 153 af 18.6.2010, s. 6) 
89 KOM(2010) 639. 
90 For at støtte gennemførelsen af dette krav, der udspringer af direktivet, og for at tage højde for 
levetidsomkostningerne, har Kommissionen udviklet en portal for rene køretøjer, Clean Vehicle-
portalen, der giver alle de oplysninger, der er nødven dige for at sætte beløb på de levetidsomkostninger, 
der behandles i direktivet: http://www.cleanvehicle.eu/ ; 
http://ec.europa.eu/transport/urban/veh icles/directive/directive_en.htm. 
91 Rapport fra Mario Monti til formanden for Europa-Kommissionen af 9. maj 2010, "A new strategy for 
the Single Market", punkt 3.4, s. 78.  
92 KOM(2010) 636. 
DA 44   DA På den anden side er der rejs t indvendinger mod indførelsen af  krav med hensyn til, hvad der 
skal indkøbes.  
Et vigtigt aspekt, som skal overvejes, er risikoen for, at indførelsen af sådanne krav kan føre 
til forskelsbehandling eller begrænse konkurrencen på indkøbsmarkederne og muligvis medføre færre tilbudsgivere og højere priser, hv ilket kan være et problem i en økonomisk 
lavkonjunktur, hvor mange medlemsstater oplev er budgetmæssige begrænsninger. For at 
mindske denne risiko skal de indførte krav og kriterier væ re objektive og ikke-
forskelsbehandlende og bør kun anvendes, hvor de r er tilstrækkelig ma rkedsudvikling på EU-
plan til at sikre den effektive konkurrence. Der bør ligel edes tages højde for,  at nogle krav til 
højere miljøbeskyttelse ikke desto mindre kan føre til økonomiske besparelser på mellemlang 
eller lang sigt (f.eks. om kring energieffektivitet). 
Visse typer af krav kan have en større i ndvirkning på konkurrencen på indkøbsmarkeder end 
andre. 
– Tekniske specifikationer vedrørende ydeevne vil sandsynligvis have mindre begrænsende 
indvirkning på konkurrencen end detaljerede teknis ke specifikationer vedrørende de varer, 
der skal indkøbes.  
– Obligatoriske krav vedrørende  karakteristika for de vare r, der skal indkøbes, kan i 
betydelig grad reducere udvalget og konkurre ncen på indkøbsmarkederne eller helt 
eliminere den, hvorimod obligatoriske bestemme lser vedrørende fastlæggelsen af de 
forskellige tildelingskriterier, som skal tage s i betragtning (f.eks. energieffektivitet, 
livscyklusomkostninger og adgangsmulighede r), sandsynligvis vil have en mindre 
begrænsende indvirkning på konkurre ncen på indkøbsmarkederne.  
Indførelsen af krav med hensyn til, hva d der skal indkøbes, kan også begrænse de 
ordregivende myndigheders råderum i indkøbspro cedurerne. Det kan påvirke deres kapacitet 
til at indkøbe varer og tjene steydelser, der nøjagtigt opfyl der deres særlige behov. Denne 
risiko kan afhjælpes ved at indføre et krav på et passende niveau. 
Det hævdes også, at centralt indførte krav om, hvad der skal indk øbes, vil pålægge de 
ordregivende myndigheder og økonomiske aktøre r endnu en administrativ byrde, herunder 
f.eks. øget arbejde for at bekræfte, at virkso mhederne opfylder kravene. Videreuddannelse og 
tilstrækkelig træning samt specifikke værktøjer
93 kan hjælpe de ordr egivende myndigheder 
med at håndtere denne arbejdsbyrde effektivt.  Desuden kunne standardiserede krav på EU-
niveau, f.eks. om at købe varer med de bedste  egenskaber, fjerne be hovet for, at udbydende 
myndigheder skal være i besiddelse af specifik teknisk viden, når de udformer 
specifikationerne, hvilket således i visse tilf ælde forenkler opgaven med at tage højde for 
sådanne kriterier på lokalt,  regionalt og nationalt niveau. 
En mindre vidtrækkende løsning kan være tilsk yndelse til indkøb af visse typer varer eller 
tjenester uden at indføre krav om det. Sådann e incitamenter kunne f.eks. være finansielle 
fordele til ordregivende myndigheder, der indk øber miljøvenlige, socialt inddragende eller 
innovative varer og tjenesteydels er, mekanismer til udveksling af bedste praksis mellem 
ordregivende myndigheder elle r andre støtteordninger til or dregivende myndigheder, der 
ønsker at understøtte Europa  2020-målene via deres indkøb. 
                                                 
93 Som f.eks. ovennævnte Clean Vehicle-portal. 
DA 45   DA Spørgsmål 
83. Mener De, at krav på EU-plan med hens yn til, hvad der skal indkøbes, er en god 
metode til at opnå andre politikmål? Hvilke primære fordele og ulemper er der ved 
en sådan tilgang? For hvilke specifikke  produktområder, tjenesteydelser eller 
specifikke politikker kan krav med hensyn ti l, hvad der skal indkøbes, være nyttige? 
Begrund venligst Deres valg. Nævn nogle eksempler på medlemsstaters 
indkøbspraksis, der vil kunne genbruges på EU-niveau. 
84. Mener De, at yderligere krav med hensyn til, hvad der skal indkøbes, på EU-plan 
skal integreres i politikspecifik lovgivning (miljømæssig, energirelateret, social osv.) 
eller i stedet skal indføres via EU's  generelle regler for offentlige indkøb? 
85. Mener De, at krav med hensyn til, hvad der skal indkøbes, skal indføres på nationalt 
plan? Mener De, at sådanne nationale krav kan resultere i en potentiel fragmentering 
af det indre marked? Hvis ja, hvordan kan denne risiko så bedst begrænses? 
86. Mener De, at krav med hensyn til, hvad der skal indkøbes, skal omhandle krav til de 
ordregivende myndigheder vedrørende optagelsesniveauet (f.eks. for grønne 
offentlige indkøb), karakteristika for de varer, tjenesteydelser eller bygge- og 
anlægsprojekter, de bør indkøbe, eller særlig e krav, som der skal tages højde for som 
et af elementerne i tilbuddet?  
86.1. Hvilke manøvremuligheder skal de ordreg ivende myndigheder have, når de træffer 
indkøbsbeslutninger?  
86.2. Bør obligatoriske krav  kun omfatte minimumsniveauet, så de enkelte ordregivende 
myndigheder kan fastlægge mere ambitiøse krav? 
87. Hvilket instrument kan efter Deres meni ng bedst tage højde for den teknologiske 
udvikling, hvad angår den mest avancerede teknologi (f.eks. uddelegering af opgaven 
med at overvåge, hvilken teknologi der er blevet udviklet til den mest avancerede 
fase, eller krav til de ordregivende m yndigheder om, at anvendelsen af den mest 
avancerede teknologi skal være et af tildelingskriterierne, osv.)? 
88. Indførelsen af obligatoriske kriterier eller obligatoriske mål med hensyn til, hvad der 
skal indkøbes, må ikke resulter e i elimineringen af konkurrence på 
indkøbsmarkederne. Hvordan kan der tages hensyn til målet om ikke at eliminere 
konkurrencen ved fastlæggelsen af disse kriterier eller mål?  
89. Mener De, at den administrative byrde vi l blive øget, hvis der indføres krav med 
hensyn til, hvad der skal indkøbes, navnlig for små virksomheder? Hvis ja, hvordan 
kan denne risiko så mindskes? Hvilke ge nnemførelsesforanstaltninger og/eller 
hvilken vejledning skal ledsage sådanne krav? 
90. Hvis De ikke er tilhænger af krav med he nsyn til, hvad der skal  indkøbes, er der så 
andre instrumenter (f.eks. anbefalinger el ler andre incitament er), som kan være 
passende?  
DA 46   DA 4.3. Innovation 
Europa har et kæmpestort og uudnyttet potentiale  med hensyn til at fremme innovation 
gennem offentlige indkøb, samtidig med at grænseoverskridende konkurrence tilskyndes, 
kulstoffattig økonomi fremmes, og således at der opnås de størst mulige økonomiske fordele 
for offentlige myndigheder. Offentlige indkøb af innovative produkter og tjenesteydelser er 
afgørende for at forbedre kvaliteten og effektiv iteten af offentlige tjenesteydelser på et 
tidspunkt med budgetnedskæringer.  
I de eksisterende EU-direktiver om offentlig e indkøb benyttes der en fleksibel tilgang, som 
sætter de ordregivende myndigheder i stand ti l at bruge innovationsorienterede udbud, der kan 
motivere industrien til at finde nye avancerede løsninger. 
Projektkonkurrencer94 sætter de ordregivende myndigheder i stand til at anskaffe planer eller 
projekter inden for områder, som f.eks. arkitektur, bygge- og anlægsaktiviteter eller 
databehandling. Under en sådan procedure anmode s deltagerne om at foreslå projekter, der 
ligger uden for strenge referencer. De kan de rfor fremlægge innovative idéer, som kan bruges 
i en fremtidig indkøbsprocedure. 
I forbindelse med særligt komp lekse kontrakter, hvor de ordreg ivende myndigheder mener, at 
anvendelse af offentlige eller begrænsede udbud i kke giver mulighed for at tildele kontrakten, 
indeholder direktivet en anden pro cedure, den konkurrenceprægede dialog95. I denne 
procedure kan ordregivende m yndigheder indlede en dialog med kandidater for at identificere 
og definere de metoder, der bedst egner sig til at opfylde den ordregivende myndigheds 
behov. Deltagerne skal foresl å idéer og løsninger, som dr øftes med de ordregivende 
myndigheder.  
EU's nuværende regler for offentlige indkøb søger at beskytte innovative løsninger, selv om 
de ikke omfattet af intellektuelle ejendom srettigheder. Foreslåed e løsninger og andre 
fortrolige oplysninger må ikke formidles videre  af de ordregivende myndigheder til de andre 
deltagere uden tilbudsgiverens samtykke96. 
Håndplukning af intellektuelle ej endomsrettigheder e ller af selve de in novative løsninger er 
dog blevet nævnt som et forhold, der giver anle dning til bekymring, navnlig i forbindelse med 
konkurrencepræget dialog. Hvis en deltager afslør er de unikke egenskaber ved sin løsning, 
kan disse komme til andre kandidaters kendska b. De nuværende regler kræver, at sådanne 
oplysninger hemmeligholdes, men den ordregiven de myndighed skal finde en balance mellem 
forpligtelsen til at beskytte så danne fortrolige oplysninger og  behovet for at fremlægge visse 
oplysninger for at finde frem til de løsni nger, der bedst opfylder myndighedens behov. 
Ordregivende myndigheder kan blive fristet til at lægge pres på tilbudsgivere for at få dem til 
at acceptere fremlæggelse af oplysninger. De n kendsgerning, at den bedste løsning (den 
løsning, der vælges af den ordregivende myndighed) uundgåeligt fremlægges for alle 
deltagere, som derefter opfordr es til at indgive bud baseret på denne løsning, kan afholde 
                                                 
94 Jf. artikel 66 til 74 i direktiv 2004/18/EF. 
95 Jf. artikel 29 i direktiv 2004/18/EF og betragtnin g 31 i direktiv 2004/18/EF. Konkurrencepræget dialog 
er ikke omhandlet i direktiv 2004/17/EF. En or dregivende myndighed, der har valgt et udbud med 
forhandling med forudgående udbud, kan dog i specifikationerne angive, at proceduren gennemføres i overensstemmelse med bestemmelserne om konkurrencepræget dialog i direktiv 2004/18/EF. 
96 Artikel 29, stk. 3, i direktiv 2004/18/EF. En så dan garanti er en yderligere bestemmelse i tillæg til 
fortrolighedsklausulen i direktivets artikel 6. 
DA 47   DA deltagere fra at foreslå meget innovative løsninger,  da de ikke er sikre på, at de vil blive 
"belønnet" for opfindelsen af denne løsning gennem tildelingen af den faktiske aftale. 
Når ordregivende myndigheder udformer et udbud, ka n de give tilbudsgiverne tilladelse til at 
fremlægge alternative tilbud. I de t tilfælde kan der t ilbydes varer eller tjenesteydelser, som 
ikke svarer til dem, der beskrives af den ordregivende myndighed, men som opfylder de tekniske minimumskrav i udbudsdokumenterne. Muli gheden for at afgive tilbud, der adskiller 
sig fra de tekniske specifikationer, som de or dregivende myndigheder oprindeligt har fastlagt, 
opmuntrer økonomiske operatører til at foresl å mere innovative tje nesteydelser eller 
produkter. Dette kan tilskynde til forskning i nye teknologier og give  brugerne adgang til 
tekniske fremskridt.  
En anden vigtig måde for ordregivende myndi gheder at stimulere innovation på er ved at 
kræve, at der udvikles produkter eller tjenes teydelser, der endnu ikke er tilgængelige på 
markedet. Inden for de gældende regler ka n dette ske via såkald t "prækommercielle indkøb"
97, 
som er indkøb af forsknings- og udviklingstjen esteydelser til udviklin g af nye løsninger98, 
med henblik på et evt. indkøb af  det endelige produkt eller den endelige tjenesteydelse via en 
normal procedure for offentlige indkøb i en senere fase. Denne tilgang sætter de offentlige myndigheder i stand til at dele risici og ford ele ved design, udformning af prototyper og test 
af en begrænset mængde nye produkter og tjenes teydelser med leverandør er uden at involvere 
statsstøtte.  
Prækommercielle indkøb kan hjælpe ordregiv ende myndigheder med at tilføre offentlige 
tjenesteydelser radikale  kvalitets- og effektivitetsforbedri nger ved at skabe højvækstmarkeder 
og udløse udvikling af nye banebrydende løsn inger, der kan imødekomme udfordringer for 
den offentlige sektor, hvor der endnu ikke findes færdige produkter og tjenesteydelser på 
markedet. 
På trods af disse forskellige muligheder fo r at fremme innovation gennem offentlige indkøb, 
er der nogle aktører, der gør gældende, at der er for få offentlige indkøb i Europa, der er 
specifikt rettet mod innovation. Dette kan skyl des en række faktorer, som f.eks.: forkerte 
incitamenter, der favoriserer lavrisikoløsni nger; en mangel på viden om og kompetence i 
vellykkede indkøb af nye teknologier og innova tioner; en manglende sammenhæng mellem 
offentlige indkøb og politikmål og en manglende strategisk tilgang. Der er således med tanke på et konstateret behov for vejle dning behov for en debat om, hvor dan anvendelsen af regler 
om offentlige indkøb og even tuelle yderligere foranstaltn inger vil kunne hjælpe de 
ordregivende myndigheder med at fremme innova tion. Især skal opmærksomheden rettes mod 
måling af indsatsen, da denne spiller en nøglero lle for vurderingen af offentlige indkøbs effekt 
på innovation, lige som der skal fokuseres på at forbedre i ndsatsen og opnå det faktiske 
innovationsmål.  
                                                
 
97 For yderligere vejledning henvises til Kommissionens meddelelse og tilhørende arbejdsdokument 
"Prækommercielle indkøb: vedvarende høj kvalite t i offentlige tjenester i Europa gennem øget 
innovation" - KOM(2007) 799 og SEK(2007) 1668. Oplysninger om den seneste udvikling og nyheder om prækommercielle indkøb findes på http://cordis.europa.eu/fp7/ict/pcp/home_en.html. 
98 Indkøb, der ikke er omfattet af EU's direktiver om offentlige indkøb i medfør af artikel 16, litra f), i 
direktiv 2004/18/EF. 
DA 48   DA Spørgsmål 
91. Mener De, at der er behov for at fremme  og stimulere innovation yderligere gennem 
offentlige indkøb? Hvilke incitamenter/for anstaltninger ville støtte og fremskynde 
offentlige myndigheders inddragelse af innovation?  
92. Mener De, at konkurrencepræget dialog i tilstrækkelig grad  beskytter intellektuelle 
ejendomsrettigheder og innovativ e løsninger, så det sikres , at tilbudsgiverne ikke 
fratages fordelene ved deres innovative idéer?  
93. Mener De, at andre procedurer bedre kunne  opfylde kravet om styrket innovation 
gennem beskyttelse af originale løsninger? Hv is ja, hvilken form for procedurer ville 
så være mest velegnet? 
94. Kan prækommercielle indkøb, hvor de ordregivende myndigheder indkøber 
forsknings- og udviklingstjenesteydelser ti l udvikling af produkter, der endnu ikke 
findes på markedet, bruges som tilgang til at stimulere innovation? Er der behov for 
yderligere deling af bedste praksis og/eller  benchmarking af praksisser for indkøb af 
F&U på tværs af medlemsstat er med henblik på at fremme bredere anvendelse af 
prækommercielle indkøb? Kan der være a ndre måder, der ikke udtrykkeligt er 
omfattet af de eksisterende lovramme r, hvorpå ordregivende myndigheder kan 
anmode om udvikling af produkter elle r tjenesteydelser, der endnu ikke er 
tilgængelige på markedet? Kan De se nogen specifikke måder, hvorpå ordregivende 
myndigheder kan tilskynde SMV'er og nystartede virksomheder til at deltage i 
prækommercielle indkøb? 
95. Er der behov for andre foranstaltninge r med henblik på at fremme små og 
mellemstore virksomheders innovations kapacitet? Hvis ja, hvilke konkrete 
foranstaltninger vil De så foreslå? 
96. Hvilke former for præstationsforanstaltninger vil De foreslå med henblik på at 
overvåge udviklingen og virkningen af innovative offentlige indkøb? Hvilke 
oplysninger ville være nødvendi ge med henblik på disse pr æstationsforanstaltninger, 
og hvordan kan de indsamles, uden at de ordregivende myndigheder/økonomiske 
operatører bliver pålagt en ekstra byrde? 
4.4. Sociale tjenesteydelser 
Sociale tjenesteydelser er angivet i bilag II B i direktiv 2004/18/EF. So m forklaret ovenfor er 
kontrakter om sociale tjenesteyde lser med en værdi, der overstiger de grænser om anvendelse, 
som er fastlagt i direktiverne om offe ntlige indkøb, kun underlagt visse specifikke 
bestemmelser i direktiverne (bestemmelse rne vedrørende tekniske specifikationer og 
offentliggørelse af indkøbsproceduren) og de grundlæggende principper i EU-lovgivningen, 
f.eks. ikke-forskelsbehandling og gennemsigtighed99. Kontrakter under grænserne er som 
forklaret ovenfor underlagt de grundlæggende  principper i EU-lovgivningen, f.eks. ikke-
forskelsbehandling og gennemsigtighed, hvis de er af grænseoverskridende interesse.  
                                                 
99 Sociale tjenesteydelser er blandt de tjenesteydelser, der er anført i bilag II B til direktiv 2004/18/EF, 
som kun er omhandlet af visse regler i direktivet (se direktivets artikel 20 og 21 for oplysninger om 
sondringen mellem tjenesteydelser anført i bilag II A og tjenesteydelser anført i bilag II B). 
DA 49   DA Ved udlicitering af sociale tjenesteydelser via offentlige kontrakter har de offentlige 
myndigheder allerede betydelig handlefrihed me d hensyn til de procedurer, der skal følges. 
Endvidere kan offentlige myndigheder indføre kr av vedrørende især kvaliteten, omfanget og 
kontinuiteten af den relevante tjenesteydelse sa mt krav vedrørende brugeres involvering og 
deltagelse i leveringen og evalueringen af tjenest eydelsen eller sikring af , at leverandørerne af 
tjenesteydelsen er bekendte med lokale forhold, når de udfør er tjenesteydelsen100. 
Ikke desto mindre hævder visse aktører, at der er behov for at tilpasse de gældende regler for 
bedre at tage hensyn til de sæ rlige forhold, der gør sig gælde nde for sociale tjenesteydelser. 
Der stilles især krav om højere grænser for såda nne tjenesteydelser. Det skal bemærkes, at en 
forøgelse af de relevante grænser i forbindelse med sociale tjenesteydelser ikke vil medføre en 
begrænsning i dækning og even tuelle erstatningskrav i henhold til GPA'en og andre 
internationale aftaler, eftersom B-tjenesteydels er ikke er dækket af  disse instrumenter.  
Spørgsmål 
97. Mener De, at der i højere grad skal tages hensyn til de særlige forhold i forbindelse 
med sociale tjenesteydelser i EU's regler om offentlige indkøb? Hvis ja, hvordan skal 
dette så ske? 
97.1. Mener De, at visse aspekter vedrørende indkøb af sociale tjenesteydelser i højere 
grad bør reguleres på EU-plan med det fo rmål at forbedre kvaliteten af disse 
tjenesteydelser yderligere? Overvej navnlig følgende: 
97.1.1.  Bør direktiverne forbyde kriteriet om lave ste pris for tildeling af kontrakter/begrænse 
anvendelsen af priskriteriet/begrænse de n vægt, som ordregivende myndigheder kan 
tillægge prisen/indføre en tredje mulighed for tildelingskriterier ud over laveste pris 
og økonomisk mest fordelagtige tilbud? 
97.1.2.  Bør direktiverne tillade, at kontrakter vedr ørende sociale tjenesteydelser reserveres 
til almennyttige organisationer/bør sådanne organisationer nyde andre privilegier i 
forbindelse med tildelingen af sociale tjenesteydelseskontrakter? 
97.1.3.  En lempelse af tildelingskriterierne eller forbeholdelse af kontrakter til visse typer 
organisationer vil kunne hæmme indkøbsprocedur ernes evne til at sikre, at disse 
tjenesteydelser indkøbes "til de laveste omkostninger fo r samfundet" og kan således 
udgøre en risiko for, at de respektive kontrakt er omfatter statsstøtte. Er De enig i 
disse indvendinger? 
97.2. Mener De, at andre aspekter af indkøb af sociale tjenesteydelser skal reguleres 
mindre (f.eks. gennem højere grænser og  de minimis-regler for sådanne 
tjenesteydelser)? Hvad er begrundelsen for en sådan særbehandling af sociale 
tjenesteydelser? 
                                                 
100 Specifik vejledning i anvendelsen af regler om offentlige indkøb i forbindelse med sociale 
tjenesteydelser under hensyntagen til de offentlige myndigheders vide skønsbeføjelser på dette område 
findes i "Guide to the application of the European Union rules on State aid, public procurement and the 
internal market to services of general economic intere st and, in particular, to social services of general 
interest" (SEC(2010) 1545), som opdaterer Kommissionens tjenestegrenes arbejdsdokument 
“Frequently Asked Questions concerning the application of public procurement rules to social services 
of general interest – SEC(2009) 1514 af 20.11.2007. 
DA 50   DA 5. SIKRING AF SUNDE PROCEDURER  
De finansielle risici og det tætte samspil me llem den offentlige og den private sektor gør 
offentlige indkøb til et risikoområde for usund forretningspraksis som f.eks. interessekonflikter, favo risering og korruption. Efte r samme tankegang nævner 
Stockholmprogrammet
101 offentlige indkøb som et område, som opmærksomheden i særlig 
grad bør rettes mod i kampen mod korruption.  
Der er ikke kun behov for effektive mekanismer til forebyggelse af usund forretningspraksis i 
forbindelse med offentlige indkøb for at sikr e fair konkurrence på et lige grundlag og 
garantere effektiv anvendelse af  skatteydernes penge. De kan ogs å i høj grad bidrage til, at 
den overordnede kamp mod økonomisk kriminalitet bliver en succes. 
Direktivernes krav om gennemsigtige procedurer , der garanterer lige  behandling af alle 
tilbudsgivere, reducerer allerede risikoen for usund forretningspraksis. De gældende direktiver 
indeholder imidlertid ikke mere specifi kke regler, der kan forebygge og straffe 
interessekonflikter, og de indehol der kun enkelte specifikke regler , der straffer favorisering og 
korruption inden for offentlige indkøb. Disse problemer tages der specielt hånd om i den nationale lovgivning, men omfanget af særlige be skyttelsesforanstaltninger i den nationale 
lovgivning varierer stærkt mellem medlemsstaterne.  
Øgede proceduremæssige garantier mod usund forretningspraksis på EU-plan kan forbedre 
den europæiske fælles standard for beskyttelse mod denne praksis, gøre procedurerne mere 
fair overordnet set og gøre indkøbsprocesserne mindre sårbare over for svig og korruption. 
Sådanne yderligere garantier medfører dog of te en yderligere administrativ byrde for 
indkøbere og virksomheder, og deres merværdi i kampen mod usund forretningspraksis skal 
nøje vurderes i forhold til en mulig negati v indvirkning på det overordnede mål med 
forenklingen af procedurerne.  
5.1. Forebyggelse af int eressekonflikter 
Begrebet interessekonflikt kendetegner en situation, hvor personer,  som er involveret i 
beslutningen om kontrakttildelingen, har konkurre rende faglige eller pe rsonlige forpligtelser 
eller personlige eller finansielle interesser, som kan gøre det vanskeligt for dem at opfylde 
deres forpligtelser på en fair og upartisk måde, eller hvor en person kan påvirke den 
ordregivende myndigheds beslutni ngsproces for at fremme sine  egne interesser. En sådan 
interessekonflikt medfører ikke  nødvendigvis korruption, men kan føre til korrupt adfærd. Det 
er derfor vigtigt at identificere og løse in teressekonflikter for at forhindre svig. Det skal 
understreges, at en interessekonflikt både objek tivt og i sig selv udgør en alvorlig mangel, 
uanset parternes hensigter, og uans et om de var i god eller ond tro.
102 
Det bør drøftes, om der er be hov for grundlæggende regler på EU-plan som f.eks. en fælles 
definition af uacceptable situatione r med interessekonflikter og visse 
beskyttelsesforanstaltninger til forebyggels e eller løsning af sådanne situationer.103 Disse 
                                                 
101 Rådets dokument 17024/09, vedtaget af De t Europæiske Råd den 10/11. december 2009. 
102 Se dom af 15. juni 1999 i sag T-277/97 Ismeri Europa Srl mod Revisionsretten, præmis 123, vedrørende 
EU-institutionernes indkøbsregler. 
103 Se f.eks. reglerne om indkøb i EU's institutioner: Artikel 52 i Rådets forordning nr. 1605/2002 om 
finansforordningen vedrørende De Europæiske Fællesskabets almindelige budget og den relevante 
retspraksis, navnlig dom af 9. juli 2002 i sag T-21/01 Zavvos mod Kommissionen og af 17. marts 2005 
i sag T-160/03 AFCon Management Consultants mod Kommissionen. 
DA 51   DA beskyttelsesforanstaltninger kan omfatte krav om erklæringer om, at der ikke består nogen 
interessekonflikter, samt en vis grad af gennemsigtighed og pålidelighed hos de 
embedsmænd, som varetager de offentlige indkøb, hvad angår deres personlige situation, 
naturligvis i fuld overensstemmelse med databe skyttelsesregler og -standarder. EU's regler 
kan f.eks. omfatte en obligatorisk forpligtels e til at oplyse navnene på medlemmerne af 
evalueringsudvalget til et kontrolorgan eller in darbejde et krav om, at den ordregivende 
myndighed skal kontrollere, at der ikke består nogen intere ssekonflikter, når den opretter 
evalueringsudvalget.  
Spørgsmål: 
98. Vil De støtte indførelsen af en EU-definition af interessekonflikter i forbindelse med 
offentlige indkøb? Hvilke aktiviteter/situati oner, som indeholder en potentiel risiko, 
bør omfattes (personlige forhold, forretn ingsinteresser, såso m aktiebeholdninger, 
uforenelighed med ekst erne aktiviteter mv.)? 
99. Mener De, at der er behov for beskytte lsesforanstaltninger for at forebygge, 
identificere og løse situatione r med interessekonflikter effektivt på EU-plan? Hvis ja, 
hvilken type beskyttelses foranstaltninger vil De mene er hensigtsmæssig? 
5.2. Bekæmpelse af favorisering og korruption 
Indkøbsmarkeder og navnlig store bygge- og anlægs projekter anses ofte som et lukrativt mål 
for potentiel bestikkelse. Det bør  ligeledes fremhæves,  at processens inte gritet ikke kun er i 
fare i tilfælde af korruption, hvilket er ret åben lyst, men også mere generelt i alle tilfælde af 
favorisering, også selv om det ikke nødvendigvis omfatter korrupt adfærd, f.eks. favorisering 
af en lokal kandidat. De mest almindelige korruptionsscenarier, som kan forekomme i 
offentlige indkøbsprocedurer, er de såkaldte "k ickbacks" (dvs. betaling af bestikkelse som 
belønning til den embedsmand, som har påvirk et indkøbsprocessen), manipulering af 
udbudsmateriale til fordel for en bestemt tilbudsgiver og brug af dækvirksomheder/mellemmænd, som skal dække  over den korrupte embedsmands ulovlige 
aktiviteter. 
Mange medlemsstaters indkøbsregler indeholder me kanismer, som specifikt har til formål at 
forebygge og bekæmpe korruption og favoris ering. Ligesom ved spørgsmålet om 
interessekonflikter skal der udarbejdes en anal yse af, om der skal integreres specifikke 
beskyttelsesforanstaltninger i EU's lovgivning om offentlige i ndkøb på den betingelse, at det 
ikke medfører uforholdsmæssigt store admini strative byrder. Det bør dog erindres, at 
korruption ikke blot er et yderst følsomt spør gsmål for medlemsstaterne, men at de faktiske 
problemer på dette område og også de pot entielle løsninger afhænger af den meget 
divergerende nationale administrative kultu r og forretningskultur. Det kan derfor være 
vanskeligt at finde en løsning på EU-plan, som alle er tilfredse med. 
Det foreslås ofte, at korruption inden fo r offentlige indkøb bør håndteres ved at øge 
gennemsigtigheden, navnlig vedrørende de besl utninger, som de tjene stemænd, som varetager 
de offentlige indkøb, træffer i løbet af procedur en. Dette ville gøre det muligt for kandidaterne 
og muligvis offentligheden generelt at gransk e embedsmænds beslutninger og dermed fungere 
som et effektivt instrument mod korruption. En sådan øget gennemsigtighed kunne f.eks. 
indføres i forbindelse med åbni ng af tilbud eller ved obligatorisk offentliggørelse af rapporter, 
                                                                                                                                                        
 
. 
DA 52   DA der dokumenterer indkøbsprocessen. Den yderlig ere administrative byrde ved en sådan 
foranstaltning vil være begrænset, eftersom  de ordregivende myndigheder allerede er 
forpligtede til at udarbejde disse rapporter104. På samme måde kan en offentliggørelse af de 
indgåede kontrakter (med redi gering af kommercielt følsomme oplysninger) være befordrende 
for en bedre demokratisk gran skning af indkøbsbeslutninger.  
En anden mulighed er at udvikle særlige redskabe r som gratis telefon- eller internetbaserede 
systemer til anmeldelse af svig for at opfordre deltagere eller andre personer til at oplyse om eventuelle ulovligheder eller uregelmæssighe der. Udbudsbekendtgørelsen, den ordregivende 
myndigheds websted og andre metoder til offen tliggørelse kan indeholde henvisninger til et 
sådant system, hvor den ordregivende myndighed eller en tilsynsmyndighed kan få oplysninger fra anonyme elle r identificerede kilder. 
Fremgangsmåder såsom eksisterende reds kaber, som fremmer god og gennemsigtig 
forvaltning af hele indkøbscyklu ssen, bør ligeledes støttes. I de nne henseende kan det være en 
god idé at udarbejde lister over advarselsind ikatorer, trods deres kendte begrænsninger
105. 
Fremme af klare regler for rappor teringskrav og for beskyttelse af  angivere kan være en hjælp 
til at håndhæve en mere effektiv rapportering spraksis. Brug af eksternt tilsyn (f.eks. 
forvaltningseksperter, ngo'er mv.) kan tilføre de interne kont rolredskaber øget værdi, når 
entreprenørernes resultater skal vurderes, og når mistænkelige sager skal spores og 
rapporteres. 
Det kan ligeledes overvejes at anvende de eksisterende evalueringsmekanismer til at overvåge 
overholdelsen af relevante internationale inst rumenter, herunder bestemmelser om korruption 
i offentlige indkøb106. 
Endelig kan en begrænsning af visse aspekter af de ordregiv ende myndigheders beføjelser 
gøre det vanskeligere at iværksæ tte beslutninger, som ikke er objektivt begrundede og dermed 
forhindre favorisering (f.eks. be grænsning af de ordregivende myndigheders beføjelser til at 
annullere proceduren). Sådanne  foranstaltninger må dog ikke reducere de ordregivende 
myndigheders spillerum med hensyn til at købe varer og tjenesteydelser, som er tilpasset 
deres særlige behov. 
Spørgsmål: 
100. Er De enig i, at indkøbsmarkederne har en risiko for korruption og favorisering? 
Mener De, at der er behov for EU-foransta ltninger på dette om råde, eller bør det 
være op til de enkelte medlemsstater? 
101. Hvad er efter Deres mening den største risiko for in tegriteten på de enkelte stadier af 
den offentlige indkøbsproces (definition af kontraktens genstand, udarbejdelse af 
udbuddet, udvælgelsesstadiet, tildeling sstadiet, kontraktens udførelse)?  
102. Hvilke af de identificerede risici bør ef ter Deres mening håndteres ved at indføre 
mere specifikke/supplerende regler i EU's direktiver om offentlige indkøb og 
hvordan (hvilke regler/beskyt telsesforanstaltninger)?  
                                                 
104 Artikel 43 i direktiv 2004/18/EF. 
105 World Bank Policy Research Paper nr. 5243, 29. marts 2010. 
106 Navnlig OECD-konventionen om bekæmpelse af bestikkelse af udenlandske offentligt ansatte i 
forbindelse med internationale forretningstransaktioner og FN-konventionen mod korruption. 
DA 53   DA 103. Hvilke supplerende instrumenter kan inda rbejdes i direktiverne for at tackle 
organiseret kriminalitet i forbindelse med o ffentlige indkøb? Vil De f.eks. støtte 
indførelse af forudgående kontrol ved underentrepriser? 
5.3. Udelukkelse af "underlødige" tilbudsgivere 
Udelukkelse af tilbudsgivere, som er s kyldige i korruption og, mere generelt, 
tjenesteforseelser ("debarment"), er et magtfuldt våben til at straffe – og også i en vis grad 
forebygge – usund forretningspraksi s. Artikel 45 i direktiv 2004/ 18/EF indeholder allerede en 
forpligtelse til at udelukke tilbudsgivere, mod hvem der er afsagt en endelig dom af en række grunde (navnlig korruption), samt mulighed fo r at udelukke tilbudsgivere som følge af en 
række andre tilfælde af usund forretningspraksis (herunder en "alvorlig fe jl" i forbindelse med 
udøvelsen af vedkommendes hverv).  
En række spørgsmål vedrørende denne best emmelses anvendelsesområde, fortolkning, 
gennemførelse og praktiske anvendelse er dog stadig åbne, og medlemsstaterne og de 
ordregivende myndigheder har anm odet om yderligere præcisering.  
Det bør navnlig undersøges, om udelukkelsesgr undene i artikel 45 er hensigtsmæssige, 
tilstrækkeligt tydelige (navnlig udelukkelsen på grund af en "alvorlig fejl" i forbindelse med 
udøvelsen af et hverv) og udtømmende, eller om  der er skal inda rbejdes yderligere 
udelukkelsesgrunde. De ordregivende mynd igheder synes også at opleve praktiske 
vanskeligheder, når de forsøger at tilvejebringe alle relevante personlige oplysninger om tilbudsgivere og kandidater, som er etableret i andre medlemsstater, og deres egnethed i 
henhold til deres nationale lovgivning.  
Endvidere er der sandsynligvis behov for at  få præciseret anvendelsesområdet for 
gennemførelsen af national lovgivning om ude lukkelsesgrunde. Hvis medlemsstaterne får 
mulighed for at indarbejde ude lukkelsesgrunde i deres nationa le lovgivning, kan de måske 
håndtere særlige proble mer med usund forretningspraksis i en national sammenhæng mere 
effektivt. På den anden side medfører særlige nationale udelukkelsesgrun de altid en risiko for 
forskelsbehandling af udenlandske  tilbudsgivere og kan være en  risiko for prin cippet om lige 
europæiske vilkår.  
Et vigtigt spørgsmål, som ikke er omfattet af EU's gældende direktiver om offentlige indkøb, 
er det såkaldte "selvrensende" foranstaltninge r, dvs. foranstaltninger, som træffes af den 
interesserede økonomiske aktør for at imødeko mme en negativ situation, som påvirker 
hans/hendes berettigelse. Dere s effektivitet afhænge r af medlemsstaternes accept af dem. 
Spørgsmålet om "selvrensende foranstaltninger" hidrører fra behovet for at finde en balance 
mellem gennemførelsen af udelukkelsesgrunde ne og respekten for forholdsmæssighed og 
ligebehandling. Hensynet til selvrensende fora nstaltninger kan hjælpe de ordregivende 
myndigheder med at gennemføre en objektiv og fy ldigere evaluering af den enkelte kandidats 
eller tilbudsgivers situ ation for at tage stilling til de nnes udelukkelse fra indkøbsproceduren. 
I henhold til artikel 45 skal medl emsstaterne tage hensyn til selv rensende foranstaltninger, i 
det omfang sådanne foranstaltninger viser, at tvivlen om kandidatens eller tilbudsgiverens 
faglige hæderlighed, solvens og pålidelighed er fj ernet. Der findes imidlertid ingen ensartede 
regler om "selvrensning", selv om de or dregivende myndigheder i visse medlemsstater 
desuagtet tager hensyn til forans taltninger truffet af den økonomiske aktør med henblik på at 
afhjælpe udelukkelsessituationen. 
DA 54   DA Endvidere opstår spørgsmålet om, hvorvidt EU  udtrykkeligt bør indføre sanktioner for forsøg 
på at sætte gennemsigtigheden og upartiskhe den i indkøbsproceduren over styr (f.eks. 
kandidater eller tilbudsgivere, som forsøger at få adgang til fortrolige oplysninger og 
uretmæssigt påvirke den ordregivende mynd igheds aktiviteter så som udvælgelses- og 
tildelingsfasen). Sådanne sanktioner kan f.eks. omfatte afvisning af kandidaten eller tilbudsgiveren, hvis blot beslut ningen er behørigt begrundet. 
Visse alvorlige former for ulovlig adfærd, so m f.eks. korruption e ller bevidst uanmeldte 
interessekonflikter, bør også pålægges alvorligere (f.eks. strafferetlige) sanktioner. 
Medlemsstaterne har allerede pligt til at pålæ gge deres embedsmænd strafferetlige sanktioner, 
hvis de gør sig skyldige i korruption. Hensigtsmæssi gheden af at fastlægge 
minimumsstandarder for sanktioner bør vurde res i lyset af overtrædelsens omfang og 
principperne for nødvendighed, subsidiaritet og forholdsmæssighed
107. 
Spørgsmål: 
104. Mener De, at artikel 45 i direktiv 2004/18/EF vedrørende udelukkelse af 
tilbudsgivere er et nyttigt instrument , hvad angår sanktionering af usund 
forretningspraksis? Hvilke forbedringer fo reslår De til denne mekanisme og/eller 
alternative mekanismer? 
105. Hvordan kan samarbejdet blandt ordregivende myndigheder med hensyn til at 
tilvejebringe personlige oplysninger om ka ndidater og tilbudsgivere styrkes?  
106. Mener De, at spørgsmålet om "selvrensende  foranstaltninger" udtrykkeligt bør indgå 
i artikel 45, eller bør det kun re guleres på nationalt plan? 
107. Er en begrundet beslutning om at afvise  et tilbud eller en ansøgning en passende 
sanktion med hensyn til at sikre en bedre overholdelse af princippet om 
ligebehandling?  
108. Mener De, at der i lyset af Lissabontraktaten under visse omstændigheder bør 
udformes minimumsstandarder for straffere tlige sanktioner på EU-niveau, f.eks. i 
tilfælde af korruption eller uanmeldte interessekonflikter? 
5.4. Undgåelse af urimelige fordele  
Endelig kan der være situationer, hvor der ik ke består en interesse konfliktsituation eller usund 
forretningspraksis, og hvor proceduren ikke længere er rimelig, fordi visse tilbudsgivere 
befinder sig i en fordelagtig  situation. Eksempelvis kan det give kandidaten eller 
tilbudsgiveren en betydelig fordel  i form af fortrolige oplysni nger, hvis denne tidligere har 
udført forberedende arbejder i forbindelse me d udviklingen af den tjenesteydelse, der skal 
indkøbes (som f.eks. forskning og/eller desi gn), og dette kan igen skabe bekymring om 
overholdelse af princippet om ligebehandling108.  
Spørgsmålet er her, i hvilket omfang der kan kompenseres for fordelene uden at udøve 
forskelsbehandling af den pågældende tilb udsgiver. Det vil sandsynligvis være en 
                                                 
107 Om EU's funktionelle kompetence inden for strafferet, se sag C-440/05, Kommissionen mod Rådet , 
præmis 66. 
108 Se forenede sager C-21/03 og C-34/03, Fabricom. 
DA 55   DA overreaktion ganske enkelt at udelukke tilbudsgive re, som har udført forberedende arbejder i 
tilknytning til projektet, og det ka n sikkert heller ikke  lade sig gøre i praksis, navnlig når der 
kun er få kvalificerede konkurrenter på de t pågældende marked. En meningsfuld 
kompensation kan f.eks. bestå af en forpligtels e til at give alle konkur rerende tilbudsgivere 
alle fortrolige oplysninger, som den tilbudsgiver, som har en ford el, kan have fået som følge 
af en tidligere tilknytning til projektet.  
Et endnu mere ømtåleligt emne er problemet me d de naturlige fordele, som eksisterende 
tilbudsgivere nyder, og som er endnu vanskeligere  at identificere klart og kompensere for. 
Igen kan det være hensigtsmæssigt med oblig atorisk videregivelse af visse fortrolige 
oplysninger for at mindske risikoen for forskels behandling, forudsat at kommercielt følsomme 
oplysninger beskyttes korrekt. 
Spørgsmål: 
109. Bør der på EU-plan være særlige regl er vedrørende spørgsmålet om visse 
tilbudsgiveres fordele som fø lge af tidligere tilknytni ng til udformningen af 
genstanden for udbudsprojektet? Hvilke besk yttelsesforanstaltni nger foreslår De? 
110. Mener De, at problemet med mulige ford ele for siddende tilbudsgivere skal 
behandles på EU-plan, og hvis ja, hvordan? 
6. TREDJELANDSLEVERANDØRERS ADGANG TIL EU' S MARKED  
De internationale forpligtel ser, som EU har påtaget sig inden for indkøb, afspejles i 
forskellige bestemmelser i direktiverne.  
I betragtning 7 i direktiv 2004/18/EF og betr agtning 14 i direktiv 2004/17/EF henvises der 
udtrykkeligt til Rådets afgørel se 94/800/EF, som godkendte WT O-aftalen (GPA). I henhold 
dertil " er det den ordning, der er fastsat i WT O-aftalen, der skal anvendes over for 
tilbudsgivere og på varer fra tredjelande, der har undertegnet aftalen ". Endvidere er 
betingelserne vedrørende GPA'en afspejlet i artikel 5 i direktiv 2004/18/EF of artikel 12 i 
direktiv 2004/17/EF. Som følge deraf bør økonomiske aktører fra de lande, som har 
underskrevet GPA'en, have samme behandling som europæiske økonomiske aktører på de 
betingelser, som er fastlagt i GPA'en, navnl ig EU's bilag 1, som omfatter alle EU's 
forpligtelser i henhold til aftalen.  
Endvidere indføres der med artikel 58 i direktiv  2004/17/EF for de områder, som EU ikke har 
indgået internationale aftaler med, en præfer ence for indkøb af varer, og i henhold til artikel 
59 i samme direktiv er det muligt at begr ænse adgangen til EU's indkøbsmarked for 
forsyningsvirksomheder.  
Mange interessenter har for nylig påpeget, at  EU's indkøbsmarked er mere åbent end vores 
internationale partneres indkøbsmarkeder. So m følge deraf konkurrerer EU's virksomheder 
ikke altid på lige fod med udenlandske virk somheder. Endvidere ha r situationen negative 
konsekvenser for EU's forhandlingsposition i internationale forhan dlinger om større 
markedsadgang. Det er derfor nødvendigt at refl ektere over EU's politik for offentlige indkøb 
i forhold til tredjelande og om anvendelsen af ovennævnte bestemmelser samt mulige 
forbedringer. 
DA 56   DA Dette hænger sammen med den løbende deba t om, hvordan EU kan øge sin indflydelse i 
internationale forhandlinger med henblik på at sikre en mere afbalanceret og gensidig adgang 
til EU's og udenlandske indkøbsmarkeder. Kommi ssionen er i øjeblikket ved at gennemføre 
en konsekvensvurdering af de forskellige mulige politiske løsninger, der tager udgangspunkt i 
gennemførelsen af vores internationale forpligte lser, som f.eks. aftalen om offentlige indkøb 
(Government Procurement Agreement), samt i for hold til tredjelande, som EU endnu ikke har 
indgået sådanne aftaler med.  
Spørgsmål: 
111. Hvad er Deres erfaring med og/eller Deres holdning til mekanismerne i artikel 58 og 
59 i direktiv 2004/17/EF?  
111.1.  Bør disse bestemmelser forbedres yderlig ere? Hvis ja, hvor dan? Kan det være 
hensigtsmæssigt at udvide anvendelsesomr ådet for disse bestemmelser, så de 
omfatter mere end forsyningsvirksomhedernes indkøb? 
112. Hvilke andre mekanismer vil De foreslå for at opnå bedre symmetri i adgangen til 
markederne for offentlige indkøb? 
*** 
Denne grønbog behandler de spørgsmål, som Kommissionen har identi ficeret som værende 
vigtige aspekter af den fremtidige reform af EU's politik for offentlige indkøb. Der kan være 
andre vigtige spørgsmål, som ikke er be handlet i ovennævnte grønbog. Det kunne i øvrigt 
være interessant at høre fra interessenter, hv ilke af ovennævnte spørgsmå l de finder vigtigst, 
og hvilke spørgsmål der synes at være mindre rele vante i lyset af en fremtidig reform. Alle 
aktører opfordres således til at besvare nedenstående spørgsmål. 
Spørgsmål: 
113. Er der andre spørgsmål, som De mener, bør behandles i en fremtidig reform af EU's 
direktiver om offentlige indkøb? Hvilke spørgsmål er det, hvilke problemer skal efter 
Deres mening behandles, og hvordan kan en mu lig løsning på disse problemer se ud? 
114. Opstil de forskellige spørgsmål i denne grønbog efter deres betydning samt andre 
spørgsmål, som de mener, er vigtige. Hvis De skulle vælge tre prioriterede 
spørgsmål, som skal behandles først, hvi lke ville De da vælge? Begrund venligst 
Deres valg. 
*** 
Kommissionen opfordrer alle interesserede parter  til at sende deres bidrag inden den 18. april 
2011, gerne pr. e-mail og i Word -format til MARKT-CONSULT-PP-
REFORM@ec.europa.eu . 
Bidragene behøver ikke omfatte alle spørgsmå lene i denne grønbog. De kan begrænses til de 
spørgsmål, som de anser for at være vigtige for Dem. Anfør venligst, hvilke aspekter Deres 
bidrag vedrører. 
Modtagne bidrag offentliggøre s sammen med bidragyderens identitet på internettet, 
medmindre bidragyderen har indvendinger mod o ffentliggørelsen af personlige oplysninger 
DA 57   DA med den begrundelse, at offentliggørelsen vil være til skade for hans eller hendes lovlige 
interesser. I så fald kan bidrag et offentliggøres anonymt. Ellers  offentliggøres bidraget ikke, 
ligesom der i princippet ikke tages hensyn til dets indhold.