EUROPA-KOMMISSIONEN Bruxelles, den 16.12.2021 COM(2021) 809 final RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET Endelig evaluering af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 250/2014 af 26. februar 2014 om oprettelse af et program til fremme af aktiviteter til beskyttelse af Den Europæiske Unions finansielle interesser (Hercule III-programmet) og om ophævelse af afgørelse nr. 804/2004/EF {SWD(2021) 386 final}



1.Indledning Svig og relaterede ulovlige aktiviteter såsom korruption, hvidvask af penge og ulovlig handel kan udgøre et alvorligt problem for Den Europæiske Union (EU) og for medlemsstaterne, og det kan underminere både EU's og medlemsstaternes økonomi. Dette er så meget desto mere presserende på et tidspunkt, hvor EU's samlede udgifter under EU's flerårige budget for 2021-2027 har nået et hidtil uset niveau på ca. 1,8 billioner EUR, til dels som reaktion på pandemien. En effektiv og korrekt anvendelse af EU-budgettet, herunder i medlemsstaterne, er afgørende for at bevare den offentlige (og skatteydernes) tillid og øge merværdien ved den europæiske integrationsproces samt styrken heraf. Omvendt kan en høj forekomst af svig kvæle den økonomiske vækst og underminere det bredere økonomiske opsving. For at styrke EU's modstandsdygtighed er det derfor vigtigt, at styrke vores fælles forsvar mod svig, både internt og eksternt. I henhold til artikel 325 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF) har medlemsstaterne og EU en fælles forpligtelse til at beskytte sidstnævntes finansielle interesser. På EU-plan er der for nylig sket store ændringer på området for bekæmpelse af svig, idet den nye Europæiske Anklagemyndighed (EPPO) blev operationel i juni 2021, og den nylige revision af OLAF-forordningen har styrket effektiviteten af de administrative undersøgelser, der foretages af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF). EU's omfattende strafferetlige rammer blev også styrket med direktivet om strafferetlig bekæmpelse af svig rettet mod Den Europæiske Unions finansielle interesser. Der er en generel erkendelse af, at EU parallelt hermed også bør støtte medlemsstaternes arbejde for at beskytte sine egne finansielle interesser. De fleste tilfælde af svig og uregelmæssigheder afsløres, efterforskes og retsforfølges nemlig på nationalt plan. I den seneste EU-budgetperiode for 2014-2020 var Hercule III-programmet EU's særlige facilitet til at yde en sådan støtte. Programmet, der blev administreret af OLAF under Kommissionen, blev oprettet ved forordning (EU) nr. 250/2014 ("forordningen"). Programmets generelle mål var at beskytte EU's finansielle interesser og således øge konkurrenceevnen for økonomien og beskytte skatteydernes midler. Dets specifikke mål var at forebygge og bekæmpe svig, korruption og andre ulovlige aktiviteter, der skader EU's finansielle interesser. Aktioner til beskyttelse af de finansielle interesser dækkede hele EU-budgettets udgiftsside. På indtægtssiden fokuserede aktioner på traditionelle egne indtægter. I henhold til forordningens artikel 13, stk. 2, litra b), er Kommissionen forpligtet til at foretage en evaluering af programmet. Det ledsagende arbejdsdokument indeholder de detaljerede resultater af evalueringen af Hercule III-programmet og indeholder en række henstillinger baseret på denne analyse. 2.Hercule III-programmet Hercule III-programmet er et målrettet program og er EU's vigtigste program til at beskytte dets finansielle interesser. Under forberedelserne til det seneste flerårige budget viste de tilfælde af uregelmæssigheder og mistanker om svig, der blev afsløret under gennemførelsen af budgettet og indberettet af medlemsstaterne i henhold til artikel 325 i TEUF, at de skadelige finansielle virkninger i årenes løb fortsat lå på et niveau, der krævede, at EU fortsatte med at håndhæve sin forpligtelse til at beskytte EU-budgettet gennem et program som Hercule. For at nå dette mål beløb Hercule III-budgettet sig til 104,9 mio. EUR for perioden 2014-2020. De støtteberettigede modtagere under programmet var nationale eller regionale forvaltninger i medlemsstaterne og forskningsorganer samt uddannelsesinstitutioner og nonprofitorganisationer, der var oprettet og operationelle i en medlemsstat i mindst et år. Programmet blev implementeret på grundlag af årlige cyklusser, der gennemførte de arbejdsprogrammer, som Kommissionen havde vedtaget. Via Hercule III blev der ydet finansiel støtte til: I.teknisk bistand (mindst 70 % af programmets budget) til aktioner såsom indkøb af teknisk udstyr og informationsteknologiske værktøjer, fremme af grænseoverskridende samarbejde og støtte til fælles operationer, udveksling af personale og udvikling og tilvejebringelse af adgang til databaser for medlemsstaterne og OLAF II.uddannelse (højst 25 % af programmets budget) til aktioner såsom konferencer og seminarer, der muliggør grænseoverskridende udveksling af erfaringer og bedste praksis, uddannelse i digital kriminalteknik og udvikling af avancerede forskningsaktiviteter og undersøgelser III.eventuelle andre aktioner inden for programmets rammer (højst 5 % af budgettet). Programmet ydede finansiel støtte i form af tilskud, offentlige udbudskontrakter og godtgørelse af deltagernes udgifter til aktiviteterne. En væsentlig ændring fra Hercule II til Hercule III var stigningen i medfinansieringssatsen under teknisk bistand fra 50 % (Hercule II) til 80 % (Hercule III) af de støtteberettigede omkostninger til teknisk bistand. I november 2021 havde OLAF registreret 280 afsluttede projekter ud af 336 ansøgninger (83,3 %). For at et projekt kan betragtes som afsluttet, skal de tekniske og finansielle rapporter være indgivet, og den endelige betaling være foretaget. 3.Den endelige evaluering I henhold til forordningens artikel 13 og Kommissionens retningslinjer for bedre regulering undersøgte evalueringen programmet ud fra fem kriterier: ·relevansen af alle programmets mål ·programmets interne og eksterne sammenhæng med andre EU-tiltag

·virkning med hensyn til at nå programmets mål og forventede resultater ·effektiviteten af ressourceudnyttelsen ·programmets EU-merværdi. Den periode, der er omfattet af evalueringen, er den syvårige programmeringsperiode for Hercule III fra den 1. januar 2014 til den 31. december 2020. Evalueringsmetoden Under gennemførelsen af den endelige evaluering tog Kommissionen primært udgangspunkt i en undersøgelse, der var udarbejdet af en ekstern kontrahent. Kommissionen tog også udgangspunkt i den konsekvensanalyse, der blev foretaget som forberedelse til lovgivningsforslaget for programmet, Kommissionens midtvejsevaluering, de årlige arbejdsprogrammer for Hercule III og de årlige oversigter over gennemførelsen af programmet, som Kommissionen har udarbejdet, og som er vedlagt som bilag til Kommissionens årlige rapport om beskyttelse af EU's finansielle interesser. Der blev nedsat en tværtjenstlig styringsgruppe bestående af Kommissionens relevante tjenestegrene til at støtte evalueringsprocessen. Den gennemgik køreplanen, referencerammerne for den eksterne kontrakt og de indledende og endelige rapporter. Den endelige evaluering omfatter alle aktioner, der finansieres under Hercule III-programmet, samt det forberedende arbejde og gennemførelsesarbejdet, der udføres af interessenterne i forbindelse med disse aktioner. Den omfatter også ansøgninger om tilskud, der er indgivet af potentielle støttemodtagere, som er blevet afvist. Den eksterne undersøgelse var hovedsagelig baseret på primære datakilder i form af svar på de evalueringsspørgsmål, der blev indsamlet via i) interviews med EU-embedsmænd og nationale embedsmænd samt med støttemodtagere i forbindelse med aktioner finansieret under programmet, og ii) onlineundersøgelser med deltagelse af støttemodtagere, ikke udvalgte ansøgere, deltagere i arrangementer finansieret under programmet samt brugere af tjenester indkøbt under programmet. Undersøgelsen omfattede 16 casestudier i otte medlemsstater. Den anvendte også sekundære data såsom offentligt tilgængelige kilder (f.eks. de årlige arbejdsprogrammer for Hercule III), ansøgninger om tilskud og kontrakter og endelige rapporter, der blev indsendt af støttemodtagerne. 4.De vigtigste resultater af den endelige evaluering På grundlag af den indsamlede dokumentation viste evalueringen overordnet set, at Hercule III-programmet med succes havde opfyldt sine generelle, specifikke og operationelle mål. I tråd med mange støttemodtageres synspunkter blev det i evalueringen også konkluderet, at det var nødvendigt at opretholde et finansieringsprogram, der støtter dem i deres arbejde for at beskytte EU's finansielle interesser, hvilket også bidrager til beskyttelsen af nationale finansielle interesser. Støttemodtagerne mente, at de opnåede resultater og programmets samlede output i høj grad vejede tungere end den tid, arbejdsindsats og de omkostninger, som deltagelsen krævede. Deltagerne betragtede også anerkendelsen og omdømmet i forbindelse med deres deltagelse i programmet som et værdifuldt aktiv. 4.1.Relevans Programmet blev anset for at være yderst relevant med hensyn til at løse de vigtigste problemer, som interessenterne står over for, når de skal beskytte EU's finansielle interesser, hvilket blev bekræftet af et stort flertal (80 %) af de ansøgere, der besvarede undersøgelsen. De anså programmet for relevant, fordi det supplerede det arbejde, der blev udført på medlemsstatsplan. Under evalueringen blev det bekræftet, at baggrunden for Kommissionens forslag til en forordning (2011) om Hercule III-programmet og resultaterne af midtvejsevalueringen (2018) fortsat er gyldig i dag, navnlig det forhold, at der begås svig mod Den Europæiske Unions finansielle interesser. Resultaterne af interviews med interessenter og 16 casestudier påviste, at selv om de fleste medlemsstater har deres egne nationale strategier til bekæmpelse af svig, gav programmet ekstra og hurtig støtte, hvilket gjorde det muligt for de nationale myndigheder at nå deres nationale mål hurtigere. Interviews med repræsentanter for EU-institutionerne bekræftede denne konklusion og tilføjede, at støtten var endnu mere relevant, når medlemsstaterne for nylig havde skåret ned på de midler, der var til rådighed for nationale agenturer. Under evalueringen fremsatte interessenterne forslag til yderligere forbedring af programmet. De mente, at det kunne fokusere mere på svig i forbindelse med udgifter og være mere reaktivt over for nye trusselsområder såsom fødevaresvig, misbrug af droner og cyberkriminalitet. Nogle interessenter fremhævede, at det er vigtigt løbende at tilpasse programmets fokus til udviklingen på svigområdet, navnlig til nye trusler og nye teknologier, for at sikre, at støtten fortsat er relevant i de kommende år. 4.2.Virkningsfuldhed Evalueringen konkluderede, at programmet ved at bidrage til de opstillede mål var virkningsfuldt med hensyn til teknisk bistand og uddannelse. Interessenterne fremhævede f.eks., at de finansierede aktiviteter minimerede risikoen på centrale områder inden for smugling af cigaretter og falskmøntneri, forbedrede forebyggelsen og efterforskningen af sager om svig og lettede koordineringen af aktiviteter til bekæmpelse af svig, udveksling af oplysninger, viden, erfaringer og bedste praksis samt udvikling af højt profilerede forskningsaktiviteter. Derudover forbedrede aktiviteterne samarbejdet mellem fagfolk og akademikere og øgede bevidstheden om dommere og jurister på det strafferetlige område gennem konferencer. Der var bred enighed blandt de forskellige interessenter om, at tekniske bistandsforanstaltninger (såsom finansiering af indkøb af scannere til afsløring af smuglervarer eller finansiering af uddannelse i digital kriminalteknik) hjalp de retshåndhævende myndigheder i medlemsstaterne i deres indsats for at bekæmpe ulovlige grænseoverskridende aktiviteter. Købet af moderne udstyr har også haft en række positive virkninger, som ikke er blandt de primære programmål, men ikke desto mindre gavner de nationale retshåndhævende myndigheder. F.eks. viste det udstyr, der blev indkøbt til at udføre grænsekontrol, sig at være nyttigt til at afsløre ulovlige stoffer eller våben. Dette viste sig også at være nyttigt i forbindelse med beslaglæggelse af ulovlige stoffer eller genstande, der ikke som sådan underminerer EU's finansielle interesser, men udgør en mere generel sikkerhedstrussel for medlemsstaterne. Anskaffelsen af moderne teknisk udstyr øgede også told- og politipersonalets sundhed og sikkerhed, da det mindskede risikoen for eksponering for stråling. Endelig bidrog moderne kommunikations- og overvågningsudstyr til at overvåge kriminelle aktiviteter i det skjulte. Det blev i evalueringen påvist, at de aktioner, der finansieres af programmet, er varige, dvs. at de har haft virkninger, der rækker ud over programmets afslutning. Varigheden af den tekniske bistand afhænger af arten af og omkostningerne til det indkøbte udstyr. Så længe udstyret anvendes til at bekæmpe svig, kan det have langvarige virkninger. Uddannelse og konferencer har også haft visse varige virkninger, navnlig når deltagerne delte viden og erfaringer på deres arbejdspladser efter arrangementet. Evalueringen pegede også på aspekter, der kan hæmme programmets virkningsfuldhed. Manglen på ressourcer i medlemsstaternes forvaltninger og den deraf følgende manglende evne til at håndtere de administrative krav i programmet kan føre til færre ansøgninger. En måde at afhjælpe dette problem på kunne være at stille mere vejledning til rådighed for ansøgerne.

4.3.Effektivitet Samlet set viste evalueringen, at programmet er effektivt, både med hensyn til uddannelse og teknisk bistand. I en afvejning af omkostninger og fordele ved programmet var de fleste interessenter af den opfattelse, at fordelene opvejede omkostningerne (92 % af ansøgernes besvarelser på undersøgelsen). Nogle ansøgere foreslog at lette arbejdet til ansøgnings- og rapporteringsprocesserne, f.eks. ved at reducere antallet af overlappende elementer i ansøgningsskemaet eller reducere mængden af oplysninger, der anmodes om. De foreslog også, at det ville være nyttigt at give yderligere vejledning og støtte for bedre at forstå tildelingskriterierne og den bedste praksis. Dette vil bidrage til at undgå almindelige fejl og reducere den tid, det tager at forberede ansøgninger. 4.4.Sammenhæng Evalueringen viste, at programmets interne og eksterne sammenhæng var tilfredsstillende. Specifikt med hensyn til intern sammenhæng blev der i konsulentens undersøgelse ikke konstateret overlapninger mellem aktiviteter, der finansieres via Hercule III. Nogle af de aktiviteter, der finansieres som teknisk bistand og uddannelse, kan forekomme ens, men de er rettet mod forskellige målgrupper og har forskellige mål. Uddannelsen inden for søjlen for teknisk bistand fokuserede f.eks. på at informere omkring brugen af det indkøbte tekniske udstyr, mens undervisningen inden for søjlen for uddannelsesprocesser fokuserede på oplysning og udveksling af bedste praksis. De aktiviteter, der var støtteberettigede under programmet, supplerede derfor i høj grad hinanden. Kommissionen anvendte sine interne høringsprocesser til at sikre ekstern sammenhæng mellem programmet og andre af Kommissionens udgiftsprogrammer, navnlig i forbindelse med udarbejdelsen af de årlige arbejdsprogrammer og udvælgelsen af støtteansøgninger. Kommissionen forhindrede overlapninger mellem Hercule III, Fiscalis 2020, Told 2020 og programmet for retlige anliggender ved at sikre, at programmerne forfulgte særskilte mål som fastsat i lovgivningen. Man undgik eventuelle resterende overlapninger ved at give detaljerede oplysninger i hvert af de årlige arbejdsprogrammer, herunder om årlige mål, aktivitetstyper, deltagere og støttemodtagere. Evalueringen udpegede også en høj grad af komplementaritet mellem programmet og informationssystemet til bekæmpelse af svig (AFIS). Da Kommissionen forventede dette, har den besluttet at integrere AFIS i EU's program for bekæmpelse af svig, som er efterfølgeren til Hercule III for den næste budgetperiode 2021-2027. Endelig giver programmet medlemsstaterne mulighed for at målrette deres anmodninger på områder, der er fremhævet i de mange handlingsplaner, som EU har vedtaget om bekæmpelse af svig, indre anliggender og told. Dette skaber yderligere synergier og fremmer sammenhængen med andre EU-indsatsområder. 4.5.EU-merværdi Evalueringen påviste programmets EU-merværdi. Interessenterne mente næsten enstemmigt, at de aktioner, der blev gennemført inden for rammerne af programmet, havde en betydelig merværdi i forhold til, hvad der kunne være opnået på nationalt og regionalt plan uden programmet. Respondenterne mente navnlig, at programmet gav merværdi på to områder. For det første fungerede det som en drivkraft og katalysator for at modvirke og mindske risikoen for svig mod EU's finanser. Dette var især tilfældet for de tekniske bistandsforanstaltninger, hvor de begrænsninger, der var fastsat i de nationale budgetter, ifølge støttemodtagerne ikke ville have gjort det muligt for dem at foretage store investeringer i teknisk udstyr. I den forbindelse nævnte flere støttemodtagere og afviste ansøgere, at deres tilknytning til programmet giver deres arbejde en højere grad af legitimitet på nationalt plan. For det andet opfattede respondenterne programmet som en faktor, der letter samarbejdet mellem medlemsstaterne gennem konferencer, uddannelse og databaseværktøjer. Et sådant grænseoverskridende samarbejde ville have været meget vanskeligere at opnå på nationalt plan. 5.Konklusioner og anbefalinger Evalueringen konkluderede, at programmet fortsat er relevant. Det er sammenhængende, virkningsfuldt, effektivt og giver EU-merværdi. Den påpegede imidlertid også en række aktuelle og forudsigelige udfordringer, som efterfølgeren til Hercule III-programmet, EU's nye program til bekæmpelse af svig (UAFP), skal tage op. Ligesom Hercule III-programmet bør UAFP også løbende tilpasse sig nye udviklinger inden for svig, såsom den teknologiske udvikling og kriminelle aktiviteters stigende kompleksitet, navnlig grænseoverskridende kriminalitet. Dette gælder i lige høj grad for svig på både udgifts- og indtægtssiden af budgettet, hvor forsøg på at undgå skatter og afgifter udgør en alvorlig udfordring i bekæmpelsen af svig. Kommissionen bør fortsat høre medlemsstaterne, når den udarbejder de nye arbejdsprogrammer for UAFP, for at sikre den størst mulige relevans af den tilbudte støtte. Fordelene ved programmet opvejede klart de omkostninger, som støttemodtagerne havde afholdt. Forskellene i den administrative kapacitet hos medlemsstaternes forvaltninger udgør imidlertid en udfordring, der kan overvindes ved at give ansøgerne mere vejledning og, hvor det er muligt, ved at forenkle procedurerne. Programmet viste sig at være sammenhængende internt og eksternt, men det er vigtigt at opretholde de interne hørings- og koordineringsprocedurer for at undgå overlapninger. F.eks. omhandler Kommissionens første gennemførelsesafgørelse under UAFP allerede udtrykkeligt enhver potentiel overlapning mellem tiltag under UAFP og det nyoprettede instrument for finansiel støtte til toldkontroludstyr. Programmet beviste tydeligt, at det havde EU-merværdi. På trods af det gode evidensgrundlag, som den eksterne konsulent råder over, er det dog fortsat en udfordring at vurdere programmets virkninger, navnlig i en kvantitativ henseende, inden for de rammer for overvågning og evaluering, som er gældende for Hercule III. Under det nye flerårige budget er Kommissionen ved at udvikle en tværgående evaluerings- og overvågningsramme, der gælder for alle udgiftsprogrammer. Desuden kunne UAFP forbedre den nuværende ramme ved at udvikle et passende antal indikatorer, der er specifikke for støtteberettigede projekter. Det ville også være nyttigt at oprette en central database over gennemførte projekter. Dette vil hjælpe med at indsamle og lagre data om gennemførelsen af UAFP og vil støtte den efterfølgende evalueringsfase. 6.Vejen frem Det er betryggende, at konklusionerne og anbefalingerne i denne rapport og mere detaljeret i det ledsagende arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene allerede i vid udstrækning er afspejlet i UAFP. I den henseende støtter den nærværende evaluering i vid udstrækning Kommissionens nuværende praksis. Der er to hovedmål for UAFP. Det første er at beskytte EU's finansielle interesser. Det andet er at støtte den gensidige bistand mellem medlemsstaternes myndigheder og samarbejdet mellem disse og Kommissionen for at sikre en korrekt anvendelse af told- og landbrugsbestemmelserne. Ud over disse mål har denne evaluering vist, at beskyttelsen af EU's finansielle interesser ofte har positive bivirkninger — for narkotikabekæmpelse, da det også bekæmper skyggeøkonomien og hvidvask af penge, for den offentlige sikkerhed og endog for miljøet og de kontrolansvarliges sundhed. Det nye program kombinerer aktiviteterne under det tidligere Hercule III-program med finansieringen af AFIS og systemet til indberetning af uregelmæssigheder (IMS). Denne sammenlægning af operationelle aktiviteter forventes at skabe synergier og muliggøre en bedre strategisk tilpasning af disse arbejdsområder, som førhen har været adskilt.