BERETNING FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET om visse aspekter vedrørende markedet for konserveret mælk og konsummælk

INDHOLDSFORTEGNELSE

1. Indledning

2. Lovgivning - Forskellige aspekter ved proteinstandardiseringen

3. Markedskonsekvenser af proteinstandardisering

4. Konsekvenser for de europæiske virksomheders konkurrenceevne

5. Proteinstandardisering og støtteforanstaltninger i mælkesektoren

6. Lovgivning - Fedtindhold i konsummælk

7. Konklusioner

1. Indledning

1.1. Denne rapport efterkommer en række af Kommissionens erklæringer inden for rammerne af Rådets lovgivning om konsummælk og konserveret mælk.

I december 1997 nåede Rådet til politisk enighed om en omarbejdning af reglerne for fremstilling og markedsføring af konsummælk. Disse regler er indeholdt i Rådets forordning (EF) nr. 2597/97 om supplerende regler til den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter med hensyn til konsummælk [1]. Aftalen om disse regler var knyttet til tre erklæringer fra Kommissionen, hvoraf den første havde følgende ordlyd:

[1] EFT L 351 af 23.12.1997, s. 13.

"Kommissionen vil nøje følge udviklingen på markedet for konsummælk, særligt aspekter vedrørende proteinindholdet i mælk. I denne forbindelse vil Kommissionen undersøge følgerne af beslutninger om grundlæggende bestemmelser (Code of Principles) vedtaget inden for rammerne af Codex Alimentarius og aflægge rapport herom til Rådet."

I december 1999 nåede Rådet til politisk enighed om en omarbejdning af bestemmelserne om fremstilling og markedsføring af konserveret mælk. Disse bestemmelser er indeholdt i Rådets direktiv 2001/114/EF [2]. Aftalen om disse bestemmelser var knyttet til en erklæring med følgende ordlyd:

[2] EFT L 15 af 17.1.2002, s. 19.

"Kommissionen vil nøje følge udviklingen på markedet for konserveret mælk, især aspekterne vedrørende proteinindholdet. I denne forbindelse vil den undersøge følgerne navnlig med hensyn til:

- europæiske virksomheders konkurrenceevne,

- bestemmelserne om konserveret mælk, der er vedtaget inden for rammerne af Codex Alimentarius,

- produktets image,

- hensigtsmæssigheden af en adækvat mærkning,

- indvirkningen på fællesskabsbudgettet.

Kommissionen vil aflægge rapport til Rådet i løbet af 2000 og efterfølgende foreslå ændringer til det eksisterende direktiv".

Ligeledes i december 1999 vedtog Rådets forordning (EF) nr. 2703/1999 om ændring af forordning (EF) nr. 2596/97 om forlængelse af den periode, der er fastsat i artikel 149, stk. 1, i akten vedrørende Østrigs, Finlands og Sveriges tiltrædelse [3]. I henhold til denne undtagelsesbestemmelse tillades det Finland og Sverige at fremstille konsummælk, som ikke opfylder bestemmelserne om fedtindhold i forordning (EF) nr. 2597/97.

[3] EFT L 327 af 21.12.1999, s. 11.

Forlængelsen af undtagelsen var knyttet til en bestemmelse om, at Finland og Sverige "senest den 31. december 2001 meddeler Kommissionen, hvilke foranstaltninger de har truffet med henblik på at tilpasse sig EF-ordningen. På dette grundlag vil Kommissionen forelægge Rådet en rapport om de fremskridt, der er gjort i de pågældende medlemsstater".

2. Lovgivning - Forskellige aspekter ved proteinstandardiseringen

2.1. Det følger af bestemmelserne i artikel 3, stk. 2, i forordning (EF) nr. 2597/97 og artikel 3, stk. 1, i og bilag 1 til direktiv 2001/114/EF, at konsummælk og konserveret mælk, der fremstilles og sælges i Fællesskabet skal have et proteinindhold, der svarer til proteinindholdet i den rå mælk, som er anvendt til fremstillingen af produkterne. Denne ækvivalensregel gælder både for det samlede proteinindhold og for forholdet mellem de to typer mælkeprotein, kasein og valleprotein.

Denne restriktion finder principielt ikke anvendelse på produkter, der er fremstillet i Fællesskabet, men som sælges på markedet i tredjelande. Af handelsmæssige og praktiske årsager - såsom den omstændighed, at produkternes endelige destination er ukendt på fabrikationstidspunktet - må det antages, at stort set al konsummælk og konserveret mælk, der fremstilles i Fællesskabet, opfylder ikke-standardiseringsreglen.

2.2. Ifølge direktivet om konserveret mælk er interventionsforanstaltninger vedrørende skummetmælkspulver inden for rammerne af den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter begrænset til produkter med et naturligt proteinindhold.

Artikel 7 i Rådets forordning (EF) nr. 1255/1999 [4] foreskriver nærmere bestemt, at skummetmælkspulver, der opkøbes til offentlig intervention, ikke kan standardiseres med hensyn til proteinindhold og skal have et proteinindhold på mindst 35,6 % vægtprocent beregnet på fedtfrit tørstof. Skummetmælkspulver med et proteinindhold på mindst 31,4 % og under 35,6 % opkøbes dog til nedsat pris.

[4] EFT L 160 af 26.6.1999, s. 55.

Artikel 2 i Kommissionens forordning (EF) nr. 2799/1999 [5] foreskriver tilsvarende, at subsidieret skummetmælkspulver, som anvendes til foder, ikke kan standardiseres. Også her gælder det, at der ydes et nedsat støttebeløb for skummetmælkspulver med et proteinindhold på mindst 31,4 % og under 35,6 %.

[5] EFT L 340 af 31.12.1999, s. 3.

Det skal bemærkes, at de krav, der er fastsat vedrørende minimumsproteinindhold inden for rammerne af den fælles markedsordning, er forskellige fra de krav, der er fastsat ved den pågældende Codex-standard (se punkt 2.4 i denne rapport).

2.3. "Codex General Standard for the use of dairy terms" foreskriver i afsnit 4.2.3 følgende regler for mælk, som er justeret for proteinindhold:

- denne produkttype kan kun sælges, når en sådan justering er tilladt i det land, hvor detailsalg finder sted

- kravene til minimums- og maksimumsindhold af proteiner i den justerede mælk angives i lovgivningen i det land, hvor detailsalg finder sted. Proteinindholdet skal i så fald ligge inden for grænserne af den naturlige variation i det pågældende land

- justeringen foretages efter metoder, der er tilladt i henhold til lovgivningen i det land, hvor detailsalg finder sted, og kun ved tilsætning og/eller fjernelse af mælkebestanddele, uden at forholdet mellem valleprotein og kasein ændres

- justeringen angives i overensstemmelse med afsnit 4.2.2 i standarden.

Afsnit 4.2.2 foreskriver, at mælk, hvis sammensætning ændres ved tilsætning og/eller fjernelse af mælkebestanddele, kan identificeres med en betegnelse, der anvender betegnelsen "mælk", hvis der gives en klar beskrivelse af den ændring, mælken har undergået, og denne beskrivelse figurerer i nærheden af betegnelsen.

2.4. Codex-standarden for mælkepulver og flødepulver (207-1999), inddampet mælk (A-3-1971) og sukret kondenseret mælk (A-4-1971) foreskriver, at proteinindholdet i mælken kan justeres - alene med henblik på at opfylde kravene til sammensætning i afsnit 3 i standarden, ved tilsætning og/eller fjernelse af mælkebestanddele, på en sådan måde at forholdet mellem valleprotein og kasein i den justerede mælk ikke ændres. I afsnit 3 i standarden kræves et minimumsindhold af proteiner i mælketørstof på 34 % (m/m).

3. Markedskonsekvenser af proteinstandardisering

3.1. En betydelig del af Fællesskabets mælkeleverancer går til produktionen af konsummælk og konserveret mælk. I 2001 blev der produceret ca. 28,6 mio. tons konsummælk, ca. 1,9 mio. tons mælkepulver og 1,25 mio. tons kondenseret mælk. Tilsammen kræves der til fremstillingen af alle disse produkter en kombineret mælkepulje på ca. 50 mio. tons, svarende til omkring 43,5 % af de samlede mælkeleverancer.

3.2. Som nævnt i punkt 2.4, kræves der i henhold til Codex-standarden et minimumsindhold af protein på 34 % m/m beregnet på fedtfrit tørstof. Baseret på den gennemsnitlige sammensætning af den mælk, der indsamles i EU, og med en vis sikkerhedsmargin svarer dette til et proteinindhold på ca. 2,9 vægtprocent. I 2000 var det gennemsnitlige proteinindhold i mælk indsamlet i EU 3,35 %. En standardisering af proteinindholdet kan således føre til, at der fjernes en stor mængde protein fra den mælk, der anvendes til fremstilling af konsummælk og konserveret mælk. Den overskydende protein stilles dermed til rådighed for f.eks. øget osteproduktion, og en standardisering af proteinindholdet vil følgelig indvirke på det eksisterende mælkeoverskud i Fællesskabet.

3.3. Med henblik på at vurdere den potentielle indvirkning på markedet for mælk og mejeriprodukter af en standardisering af proteinindholdet i konsummælk og konserveret mælk bestilte Kommissionen en ekstern ekspertundersøgelse, hvis resultater forelå i november 2001. Formålet med undersøgelsen var at foretage en realistisk konsekvensanalyse, hovedsagelig baseret på interviews med de forskellige aktører på markedet for mælk og mejeriprodukter.

3.4. For konserveret mælk kan resultaterne af undersøgelsen sammenfattes således:

a) producenterne af konserveret mælk går enstemmigt ind for proteinstandardisering. De har tre hovedargumenter: den gældende lovgivning hindrer producenterne i at inddrage teknologiske fremskridt i produktionsprocessen, efter vedtagelsen af Codex-reglerne fra 1999 anvender andre større producentlande inden for mælke- og mejerisektoren standardisering, hvorved EU-producenter stilles dårligere, og endelig kræver afsløring af ulovlig standardisering af proteinindholdet komplekse kontrolprocedurer og kan derfor næppe forhindres;

b) brugerne af konserveret mælk (foderstofproducenter, konfektureindustrien, producenter af diætetiske levnedsmidler) vil generelt være interesserede i at anvende et standardiseret produkt. Nogle af brugerne vil skulle kompensere for en nedsættelse af proteinindholdet til 34 % ved at anvende en større mængde konserveret mælk. Hvad angår eksporteret konserveret mælk, anslås det i undersøgelsen, at ca. 60 % vil være standardiseret.

På grundlag af denne analyse og under anvendelse af 1999-data konkluderer undersøgelsen, at en standardisering af proteinindholdet i konserveret mælk kan skabe et overskud af mælkeprotein på omkring 46 000 tons, svarende til 140 000 tons skummetmælkspulver. Det skal understreges, at dette skøn ikke tager hensyn til udvælgelsen af rå mælk efter proteinindhold (idet mælk med et højt proteinindhold anvendes til osteproduktion) eller til ulovlig standardisering.

3.5 For konsummælk kan resultaterne af undersøgelsen sammenfattes således:

a) der hersker langt fra enstemmighed blandt producenterne af konsummælk. Holdningerne afhænger af virksomhedernes nationalitet, og af hvilken type konsummælk der fremstilles. Producenter af UHT-mælk er generelt mere positivt indstillet til proteinstandardisering end producenter af pasteuriseret mælk, mens producenter i de skandinaviske lande og Middelhavslandene lægger større vægt på mælkens image som et friskt, rent og naturligt produkt og derfor afviser proteinstandardisering. Også internt i medlemsstaterne kunne der imidlertid registreres forskellige holdninger.

b) forbrugerorganisationerne er tilbageholdende, idet de frygter en forringelse af kvaliteten og næringsværdien af konsummælk, og de understreger nødvendigheden af en tydelig mærkning af standardiserede produkter.

På grund af disse usikkerhedsmomenter konkluderer undersøgelsen, at det er vanskeligt at sige noget konkret om markedsvirkningerne af en standardisering af proteinindholdet i konsummælk, og at det bedste skøn vil være et frigjort proteinoverskud på mellem 61 000 og 84 000 tons protein, hvilket svarer til mellem 188 000 og 258 000 tons skummetmælkspulver. Heller ikke disse skøn tager hensyn til en potentiel udvælgelse af rå mælk eller ulovlig standardisering.

3.6. Samlet set er en standardisering af proteinindholdet i konserveret mælk og/eller konsummælk således ikke neutral i forhold til markedsligevægten på EU-markedet. Inden for en given mælkeproduktionskvote vil proteinstandardisering gøre det muligt for mejerisektoren at øge det samlede output af mælke- og mejeriprodukter og derved yderligere øge et eksisterende overskud, til hvis afsætning der allerede kræves betydelige interne subsidier og eksportstøtte. Den beskedne stigning i det interne ikke-støttede forbrug vil ikke være tilstrækkelig til at absorbere dette yderligere output, og følgelig kan interventionsforanstaltninger vise sig at være uundgåelige. Vigende markeder i 2001/02 understregede nødvendigheden af en forsigtig fremgangsmåde med hensyn til foranstaltninger, som påvirker udbuddet, med henblik på at undgå væsentlige følger for budgettet.

4. Konsekvenser for de europæiske virksomheders konkurrenceevne

Generelt er mælkeprisen på gårdniveau baseret på mælkens protein- og fedtindhold. Mejeriselskaber, der betaler en højere pris for mælk med et højt proteinindhold, har en åbenbar interesse i at vælte disse meromkostninger over på køberne af deres produkter. I visse tilfælde kan de sidstnævnte være villige til at betale en højere pris for produkter med et højere proteinindhold. For størstedelen af den konserverede mælk og for al konsummælk tages der imidlertid ikke hensyn til proteinindholdet ved fastsættelse af salgsprisen.

Mejeriselskaber, der indsamler mælk i regioner, som er karakteriseret ved et højt proteinindhold, hævder derfor at være dårligere stillet, når de på det samme marked konkurrerer med produkter med et forholdsvis lavt proteinindhold. Dette er typisk tilfældet for konsummælk i visse af Fællesskabets regioner, men også på verdensmarkedet for mælkepulver, hvor produkter med 34 % protein (Codex-minimum) sætter normen.

5. Proteinstandardisering og støtteforanstaltninger i mælkesektoren

5.1. En eventuel ændring af direktiv 2001/114/EF med henblik på at legalisere proteinstandardisering for konserveret mælk kan ikke ses isoleret fra anden lovgivning, navnlig inden for rammerne af den fælles markedsordning for mælk. Kommissionen er af den faste overbevisning, at der skal være sammenhæng mellem produktionsnormer og definitionen af produkter, der er omfattet af den fælles markedsordning. Hvis Fællesskabet tilslutter sig proteinstandardisering i overensstemmelse med Codex-standarden, vil et sådant tiltag skulle ledsages af ændringer af anden lovgivning.

5.2. Hvad angår offentlig intervention, vil det indebære en ændring af artikel 7, stk. 1, i Rådets forordning (EF) nr. 1255/1999 med henblik på at begrænse intervention til skummetmælkspulver med et proteinindhold på mindst 34 % (i stedet for 31,4 %, som er det nuværende mindstekrav). Den fulde interventionspris anvendes desuden nu på skummetmælkspulver med et proteinindhold på mindst 35,6 %. Produkter med 34 % protein opkøbes til en pris svarende til 97,2 % af den fulde interventionspris. Såfremt skummetmælkspulver med et proteinindhold på 34 % bliver den nye interventionsstandard, bør interventionsprisen følgelig nedsættes med 2,8 %. Dette kan på sin side indebære en mindre nedsættelse af budgetomkostningerne i forbindelse med den øgede tilgængelighed af mælkeprodukter som følge af en proteinstandardisering. I alle tilfælde kan standardiseringen skabe et yderligere mælkeproteinoverskud svarende til 140 000 tons skummetmælkspulver, for hvilke omkostningerne i forbindelse med afsætning anslås til over 130 mio. EUR.

5.3. Hvad angår støtte til skummetmælkspulver, som anvendes til foder, er der ikke en åbenbar sammenhæng med direktivet om konserveret mælk, fordi det sidstnævnte vedrører produkter, der er bestemt til konsum. For at opnå sammenhæng og forenkling kunne artikel 2 i Kommissionens forordning (EF) nr. 2799/1999 ændres, således at støtten forbeholdes skummetmælkspulver med mindst 34 % protein. De støttebeløb, der er angivet i artikel 7 i forordningen, bør da justeres i overensstemmelse hermed.

5.4. For eksport af konserveret mælk ydes der i henhold til den gældende lovgivning kun restitutioner for produkter, der indeholder mindst 34 % protein beregnet på fedtfrit tørstof. Dette krav er i overensstemmelse med Codex-standarden, som sætter normen for international samhandel.

6. Lovgivning - Fedtindhold i konsummælk

6.1. Rådets forordning (EF) nr. 2597/97 og (EØF) nr. 1898/87 fastsætter handelsnormer og beskyttede betegnelser for mælk. Som led i tiltrædelsesforhandlingerne fik Finland og Sverige tilladelse til at fravige de bestemmelser om fedtindhold i konsummælk, der er foreskrevet i Rådets forordning (EF) nr. 2597/97. Denne undtagelse gjaldt oprindelig for en treårig periode og udløb den 31. december 1997. Rådets forordning (EF) nr. 2596/97 indrømmede oprindelig en forlængelse på to år, men ved forordning (EF) nr. 2703/1999 tilføjedes en yderligere periode på fire år, hvorved udløbsdatoen blev rykket til den 31. december 2003. I december 2001 fremlagde Finland og Sverige rapporter om denne undtagelse, som det kræves i henhold til forordning (EF) nr. 2703/1999.

Undtagelsesbestemmelse vedrørende fedtindhold i konsummælk for Finland og Sverige

6.2. I henhold til den gældende undtagelse kan Finland markedsføre mælk med 1% fedt i produktionslandet eller i et tredjeland. I sin rapport påpeger Finland spørgsmålets kompleksitet, idet navnlig følgende punkter understreges:

- industriens beslutninger om produktudvalg er forbrugerstyret, idet mælk med 1% fedt tegner sig for en markedsandel på 10-12%,

- mælk indgår som en naturlig del af den finske kost; mellem 69 % og 84 % af befolkningen - afhængigt af alder - drikker dagligt mælk,

- på grund af den usædvanligt store indtagelse af frisk mælk, bør opmærksomheden rettes mod fedtindholdet i mælk, og en række produkter med lavt fedtindhold bør følgelig udbydes,

- finske dødelighedstal for hjertekarsygdomme er blandt de højeste i verden. Følgelig anbefales en nedsættelse i fedtindtaget,

- en markedsundersøgelse viser, at hvis mælk med 1 % fedt fjernes fra markedet, vil 10 % af forbrugerne holde op med at drikke mælk.

Finland slår derfor til lyd for forsigtighed i spørgsmålet om ophør af den nugældende undtagelse og ønsker en bred debat om den fremtidige EU-politik vedrørende konsummælk.

6.3 Undtagelsen for Sverige indrømmes for et produkt med et fedtindhold på 3 %, som kan sælges i Sverige eller eksporteres til tredjelande. Den svenske rapport henviser i første række til to nationale markedsanalyser, der blev gennemført med henblik på at vurdere markedsmulighederne for mælk med 3,5 % fedt som erstatning for den nuværende "sødmælk" med 3,0 % fedt.

Det fremgår af den ene af markedsanalyserne, at mælk er en vigtig del af kosten hos navnlig familier med småbørn og teenagere, og at der er en klar tendens hos forbrugerne til at vælge mælk med et lavere fedtindhold. I de første seks måneder af 2001 faldt forbruget af mælk med 3 % fedt med 0,8 % i forhold til året før, mens forbruget af mælk med 1,5 % fedt steg med 1 %. Endvidere viser markedsanalyserne, at ved et skift fra 3,0 til 3,5 % vil ca. 33 % af forbrugerne vælge et mindre fedtholdigt alternativ. Dette svarer til en nedsættelse af mælkefedtindtaget på 600 000 kg om året.

Resultaterne af en undersøgelse foretaget af det nationale fødevaredirektorat viser, at fra et folkesundhedssynspunkt bør forbruget af fedt, navnlig af mættet fedt som i mælk reduceres. Der er en klar sammenhæng mellem den høje procentdel mættede fedtsyrer i den nordiske kost og hjertekarsygdomme, overvægt og galdesten.

På grundlag af disse undersøgelser bemærker de svenske myndigheder følgende:

- siden tiltrædelsen har der ikke været støtte blandt forbrugerne til at øge fedtindholdet i konsummælk, og politikken har været at reducere forbruget af fedt, specielt mættede fedtsyrer;

- selv om Sverige forstår ønsket om en harmonisering af bestemmelserne om konsummælk og en tidsmæssig begrænsning af undtagelser, mener landet på den anden side, at forbrugerpræferencerne bør respekteres, og at det er at foretrække, at medlemsstaterne træffer beslutning om fedtindholdet i konsummælk ud fra deres egen situation;

- der må gives prioritet til at maksimere forbruget af konsummælk og ikke til at reducere overskuddet af fedt på markedet gennem overdrevne krav til fedtindhold;

- Sverige mener, at spørgsmålet om standarder for konsummælk bør behandles uafhængigt af den fælles markedsordning for mælk, og at lovgivningen bør fokusere på korrekt mærkning af konsummælk. Landet ønskes en bred debat om disse spørgsmål i nær fremtid.

6.4 De seneste tendenser inden for forbruget af konsummælk i EU-15 vises i nedenstående tabel. Dataene viser et lille fald i den samlede konsummælksproduktion og et skift fra sødmælk til letmælk. Skummetmælksproduktionen har en relativ konstant markedsandel, som kan tyde på, at forbrugerne søger et kompromis mellem reduceret fedtindtagelse og smag, idet smagen knyttes sammen med et vist mælkefedtindhold.

>TABELPOSITION>

Efter den vellykkede afslutning den 13. december 2002 i København af forhandlingerne med ti ansøgerlande er seks nye medlemsstater blevet indrømmet undtagelse for fedtindholdet i konsummælk i en femårig periode. Undtagelserne findes i nedenstående tabel. Data vedrørende de svenske og finske undtagelser er medtaget til sammenligning.

>TABELPOSITION>

Som det er tilfældet med Finland og Sverige, blev de nye overgangsordninger indrømmet på den betingelse, at konsummælk, der er omfattet af undtagelsen, kun sælges i produktionslandet. Disse nye undtagelser blev godkendt frem til 30. April 2009. Eftersom kravene til fedtindholdet i konsummælk fortsat volder Finland og Sverige problemer, vil det være hensigtsmæssigt ligeledes at forlænge disse landes nuværende undtagelser til den samme dato.

7. Konklusioner

På baggrund af ovenstående analyse foreslår Kommissionen, at der anvendes følgende fremgangsmåde:

a) For konsummælks vedkommende bør en standardisering af proteinindholdet ikke legaliseres af hensyn til nødvendigheden af at bevare mælks image som naturprodukt og derved undgå negative følger for forbruget og også for at undgå yderligere overskud af mælkeprotein på fællesskabsmarkedet

b) Hvad angår konserveret mælk, kan en standardisering af proteinindholdet i tråd med Codex Alimentarius-standarderne være berettiget på grundlag af en harmonisering på internationalt plan. En standardisering vil dog indvirke på den interne markedsligevægt. Resultatet kan blive et yderligere overskud af mælkeprotein svarende til 140 000 tons skummetmælkspulver, hvortil omkostningerne i forbindelse med afsætning anslås til over 130 mio. EUR. Hvis der opnås enighed om en sådan standardisering, bør den ledsages af yderligere restriktive foranstaltninger for mælkesektoren med henblik på at neutralisere følgerne for fællesskabsbudgettet.

c) Eftersom kravene til fedtindholdet i konsummælk fortsat volder Finland og Sverige problemer, foreslås det at forlænge de nuværende undtagelser til den 30. April 2009. Kommissionen udarbejder i 2007 en rapport om markedet for konsummælk, eventuelt ledsaget af forslag til harmonisering af reglerne.