DA    DA DA 
 
DA 1   DA  KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER 
Bruxelles, den 20.10.2009 
SEK(2009) 1390 endelig 
  
ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE 
Ledsagedokument til  
 
MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN 
 
om en EU-ramme for grænseoverskrid ende krisestyring  i banksektoren 
  
RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN
 
{KOM(2009) 561 endelig} 
{SEK2009) 1389} {SEK2009) 1407} 
 
DA 2   DA 1. HVAD ER PROBLEMET , HVEM PÅVIRKES MEST , OG HVORFOR ER OFFENTLIG 
INDGRIBEN PÅKRÆVET ? 
Under denne finanskrise er myndighedernes evne til krisestyring såvel internt som 
grænseoverskridende blevet sat på en alvorlig pr øve. De finansielle markeder i EU er blevet 
integreret i en sådan grad, at indvirkningen på kreditinstitutter af problemer, der opstår i en 
medlemsstat, ikke altid kan begrænses og isoleres , og at interne chok hurtigt kan sprede sig til 
virksomheder og markeder i andre medlemsstater.  
Driften af grænseoverskridende banker er blev et meget integreret (med det resultat, at 
forretningsområder og interne tjenester er så  indbyrdes forbundne, at det ikke er muligt 
effektivt at adskille dem langs medlemsstater nes geografiske grænser), hvorimod krisestyring 
af banker stadig foregår nationalt. Som følge heraf vil finanstilsyn og andre (sanerings-) 
myndigheder i tilfælde af en grænseovers kridende bankkonkurs kun  koncentrere sig om 
transaktioner inden for deres respektive om råder. Dette kan gøre grænseoverskridende 
samarbejde kompliceret og føre til ineffektiv e og sågar konkurrerende saneringstilgange og 
mindre optimale resultater på EU-plan. 
Et af de vigtigste spørgsmål i forbindelse med indsatsen for at bevare finansiel stabilitet er 
myndighedernes evne til at foregribe ( tidlig indgriben1) eller håndtere bankers 
krisesituationer ( sanering2). Inddragelse af myndigheder kan være afgørende for at bevare 
stabiliteten i hele det finans ielle system, for at beskytte personers og virksomheders indskud 
og for at opretholde kontinuite ten i betalingssystemer ne og andre grundl æggende finansielle 
tjenesteydelser. 
Skønt en række europæiske tilsyn ligger inde me d værktøjer til at gribe ind i forbindelse med 
en bankkrise, kan de eksisterende værktøjer væ re forskellige medlemsstaterne imellem, og i 
visse tilfælde findes der slet ingen. Disse  forskelle og huller, herunder forskelle 
medlemsstaterne imellem på det lovmæssige område og/eller mangel på et lovgrundlag/institutionelt grundlag  i visse lande, kan kompli cere og endog hindre effektiv 
grænseoverskridende håndtering af  en bankkrise. Hvis forskellige myndigheder griber ind på 
forskellige tidspunkter, forfølger forskellige må lsætninger og benytter forskellige værktøjer 
og foranstaltninger ud fra forskellige kriterie r om deres anvendelse og ud fra deres egen 
forståelse af problemet, bliver resultaterne sandsynligvis mindre optimale. 
Der findes ingen regler på EU-plan for banks anering. Ud over indfør else af et sæt af 
minimumsbeføjelser for tilsynsmyndigheder med det formål at genoprette en situation i en bank
3, en række nylige ændringer af kapitalkravs direktivet (regler om at advare andre 
myndigheder i krisesituationer, samordning af  tilsynsaktiviteter og informationsudveksling i 
krisesituationer) og i ndførelse af ordninger for likvi dation og omstrukturering af 
                                                 
1 Tidlig indgriben: banktilsynsmyndigheders tidlige afhjælpende tiltag (f.eks. tilvejebringelse af privat 
kapital, ændring af forretningsområder, afhændelse af aktiver), som har til formål at rette op på 
uregelmæssigheder i banker og siden bistå dem i at vende tilbage til normal forretningsgang og 
forhindre, at de bliver saneringsmodne. 
2 Banksanering: omstrukturering af nødlidende banker (i enten en administrativ eller juridisk proces) med 
det formål at bevare finansiel stabilitet, opretholde banktjenesteydelser og genoprette banken. Ud over 
traditionelle omstruktureringsteknikker benytter man i forbindelse med banksanering bestemte 
værktøjer (f.eks. brobanker, tvungen fusion, støtte til opkøb, delvis salg af aktiver) for at nå ovennævnte 
målsætninger. Processen håndteres af en saneringsmyndighed, som kan variere fra medlemsstat til medlemsstat (nationalbank, finanstilsyn, indskudsgarantiordning, finansministerium, særlig 
myndighed). 
3 Artikel 136 i direktiv 2006/48/EF (kapitalkravsdirektivet). 
 
DA 3   DA kreditinstitutter med filialer i andre medlemsstater findes de r ingen EU-ramme for, hvordan 
og på hvilke betingelser myndigheder skal ha ndle, hvis der opstår en krise i en 
grænseoverskridende bank. Denne krisestyring er næsten udelukkende omfattet af national 
lovgivning.  
De forskellige myndigheders divergerende tilg ange og værktøjer og m odstridende interesser 
fører sandsynligvis til ineffektiv krisefore byggelse og sanering og mindre optimale resultater 
på EU-plan. Dette kan igen føre til dyrere lø sninger for EU-borgern e og skatteyderne, da 
redning af systemisk vigtige grænseoverskridend e banker kan være yderst bekostelig i forhold 
til en rettidig og effektiv sanering4. Ifølge de seneste beregninger fra IMF5 vil afskrivninger på 
aktiver i forbindelse med krisen globalt nå  op på 4,1 billion USD i 2010, hvor den samlede 
banksektor forventes at bære omkring to tredje dele af tabene, og heraf må halvdelen (eller 
1,4 billion, svarende til 9 % af EU's BN P) nu tilskrives europæiske banker. 
Som følge af de omfattende konsekvenser for fi nanssektoren og hele økonomien berører en 
krise i en stor international bank en meget bred vifte af interessenter i hele EU: 
• finansielle institutioner i vanskeligheder, herunder aktionærer og ansatte 
• sunde finansielle institutioner, som er afhængige af fi nansiel stabilitet 
• brugere af finansielle tjeneste ydelser, herunder indskydere, i nvestorer, pensi onister, ikke-
finansielle selskaber og SMV’er 
• offentlige myndigheder, herunder tils yn, centralbanker og finansministerier 
• skatteydere. 
Meddelelsen om en banksane ringsramme for EU, som denn e konsekvensanalyse ledsager, 
giver et overblik over problemerne og over, hvi lke områder der er ved at blive undersøgt i 
forbindelse med foranstaltninger til tidlig indgr iben og banksanering. Heri opstilles politikmål 
og en samlet tilgang. I meddelelsen opstilles ik ke specifikke detaljerede  politikløsninger på 
dette stadium. I denne konsekvensanalyse sæ ttes der derfor først og fremmest fokus på 
problemafgrænsning og behovet for og målene med en indsats på EU-plan på dette område. 
Da meddelelsen er et høringsdokument, be tragtes politikmuligheder kun i meget bred 
forstand. Hvis der som følge af denne høring ko mmer yderligere politikforslag frem, vil de 
senere indgå i en mere omfattende konse kvensanalyse på et passende tidspunkt.  
2. E R EN EU- INDSATS BERETTIGET UD FRA SUBSIDIARITETSPRINCIPPET ?  
En indsats på EU-plan er påkrævet på dette område, eftersom bankmarkedet i høj grad er 
integreret inden for EU. De systemer, der findes til håndtering af kriser i banker, er nationale og ikke velegnede til grænseoverskridende s ituationer. Samordning risikerer under sådanne 
forhold at blive kompliceret, og de enkelte myndigheders målsætning er kan tilmed være 
forskellige. Som følge heraf kan lovrammen ikke sikre, at kritiske problemer i en 
grænseoverskridende bankkoncern vil blive løst retfærdigt, effektivt og prompte gennem 
solide samarbejdsordninger. 
At understøtte en ny ramme med indførelse af incitamenter, som er nødvendige for at skabe 
grænseoverskridende samarbejde, er en opgave,  som mest effektivt kan løses på EU-plan 
                                                
 
4 Effektive grænseoverskridende ordninger bør sikre et resultat, der er optimalt på EU-plan, og som tager 
hensyn til interessenters interesser i alle medlemsstater og dermed minimerer de samlede omkostninger. 
5 IMF, Responding to the Financial Crisis and M easuring Systemic Risk (Global Financial Stability 
Report), april 2009. 
 
DA 4   DA (dette gør sig især gældende i forbindelse med håndtering af fors kelle mellem nationale 
sanerings- og insolvensrammer samt fo r ordninger vedrørende byrdefordeling). 
3. M ÅLSÆTNINGER  
Set ud fra et EU-perspektiv kunne de generelle målsætninger for indsatsen på EU-plan være:  
• at bevare finansiel stabilit et og tillid til bankerne og undgå, at problemerne breder sig 
• at minimere tab for samfundet som helhed og navnlig for skatteyderne 
• at styrke det indre marked for banktjenesteydelser. 
I forbindelse med tidlig indgriben kunne  de specifikke målsætninger være: 
• at udvikle værktøjer og udløsende mekanismer til at afsløre problemer i banker og gribe 
ind på et tidligt tidspunkt 
• at sikre et effektivt samarbejde mellem na tionale finanstilsyn, der er ansvarlige for 
grænseoverskridende banke r i krisesituationer. 
For så vidt angår banksanering kunne specifikke målsætninger være: 
• at udvikle værktøjer og udløsende mekanismer til at sikre omstrukturering og sanering af 
grænseoverskridende banker på en rettidig og solid måde 
• at udbygge samarbejdet mellem nationale sa neringsmyndigheder for at opnå optimale 
løsninger på EU-plan 
• at skabe sikkerhed og forudsigelighed omkr ing banksaneringer for alle interessenter 
• at opretholde banktjeneste ydelser under saneringer. 
4. P OLITIKVALGMULIGHEDER  
I denne konsekvensanalyse er gennemgangen af muligheder begrænset til en generel analyse 
af indførelsen af en ny ra mme og alternativerne. En række  områder, som kunne falde ind 
under den nye ramme, betragtes også, men uden at der foretages en prioritering eller foreslås 
nogen konkrete foranstaltninger. Listen med po litikvalgmuligheder er ikke lukket, og hvis 
yderligere muligheder dukker op som følge af hør ingen af interessenter, kan disse blive 
gennemgået på et senere tidspunkt, når Ko mmissionen fremsætter endelige forslag.  
Generelle betragtninger over behovet  for en ny banksaneringsramme 
Udgangspunktet for meddelelsen er, at der er behov for en ramme for banksanering på EU-
plan. Den skulle tage højde for de mangler , som er blevet nøje indkredset som led i 
problemafgrænsningen, og den skulle udformes på en sådan måde, at den opfylder et i 
fællesskab fastsat sæt af målsætninger om, hvor dan man håndterer kriseramte banker. Denne 
mulighed sammenlignes med to alternative muligheder. Det første alternativ er grundscenarioet, som ville betyde, at græn seoverskridende samarbejde vedrørende 
banksanering ville afhænge af  frivillige ordninger, jf. aftalememorandummet for 2008, og 
nyligt indførte regler i kapitalkravsdirektivet, som etablerer kollegier af tilsynsførende for grænseoverskridende bankkoncerner, nye fo rpligtelser til varsling og udveksling af 
oplysninger og bestemmelser om fæ lles beslutningstagning. Det ande t alternativ ville være at 
nedbringe grænseoverskridende bankkoncerners størrelse for be dre at kunne håndtere kriser 
mere effektivt under nuværende nationale ordni nger. Fordele og ulemper ved denne sidste 
valgmulighed vurderes, og det understreges, at sådan en valgmulighed ville kræve en 
traktatændring og drive om kostningerne ved banktjenesteydelser i vejret. 
 
DA 5   DA Tidlig indgriben 
Der ses nærmere på mulighederne i forbindels e med tre brede politikområder: mulighederne 
for at afhjælpe forskellene mellem den måde, tilsynsvirksomhed udløses på, mulighederne for 
at afhjælpe forskelle, for så vidt angår væ rktøjer, og mulighederne for at afhjælpe den 
manglende overensstemmelse mellem nationalt ansvar og bankvirksomheds globale karakter. 
For så vidt angår den måde, tilsynsvirksomhed udløses  på, betragtes to alternativer til 
grundscenarioet. Det ene ville medføre harmonise ring af et minimumssæ t af tidlig varsling-
indikatorer og etablering af en ramme for fælles vurdering som et middel til at fremme 
samarbejde og muliggøre fælles løsninger, men bibe holde en tilstrækkelig gr ad af fleksibilitet 
og skønsmæssig beføjelse. Det andet ville omfatte  udvikling af et sæt af  hårde, automatiske 
udløsende mekanismer og fastsættelse af et punkt , hvor tilsynsvirksomhed er påkrævet, for at 
opstille en klar (men fast) ramme, hvorunde r samordnet tilsynsvirksomhed finder sted.  
For så vidt angår forskelle mellem værktøjer til tidlig indgriben , betragtes – ud over 
grundscenarioet - to andre muligheder. Den ene mulighed ville supplere de værktøjer, som er 
opført i artikel 136 i kapitalkravs direktivet, med yderligere værktøjer, der ikke i øjeblikket er 
tilgængelige for myndighederne i alle medlemsstate r – såsom beføjelser til at kræve, at der 
forelægges en saneringsplan og afviklingspl aner som en forebygge nde indsats mod en 
bankkoncerns mulige konkurs eller øgede beføjelser  over for en banks ledelse. Den anden 
mulighed er enighed om et enkelt sæt af fuld t harmoniserede værktøje r til tidlig indgriben. 
Denne anden mulighed har den fo rdel, at en sådan tilgang ville afskaffe forskelle mellem 
myndigheder, men den ulempe, at den kan være me get svær at gennemføre i betragtning af de 
generelle forskelle mellem tilsynssystemer og retssystemer. 
For så vidt angår den manglende overen sstemmelse mellem nationalt ansvar og 
bankvirksomheds globale karakter , ville grundscenarioet bygge på aftalememorandummet for 
2008, skønt de planlagde ændringer af tilsynsst rukturen ville tillæ gge Den Europæiske 
Bankmyndighed, som snart oprettes, en mere aktiv rolle. En alternativ mulighed ville være at 
bygge på de nylige ændringer, men også at udarbejde regler, som ville kræve, at 
tilsynsmyndighederne skulle tage fælles beslutning er på grundlag af en fælles vurdering og en 
fælles saneringsplan forelagt af mode rselskabet for koncernen som helhed.  
Banksanering  
Der ses nærmere på mulighederne for at håndt ere indkredsede problemer på følgende fem 
brede politikområder: banksaneringsværktøjer og udløsende mekanismer, manglende overensstemmelse mellem nationale myndigheders ansvar og bankvirksomh eds globale natur, 
større hindringer (selskabsret, insolvensl ovgivning) for banksanering, finansiering af 
grænseoverskridende sanering og opret holdelse af banktjenesteydelser. 
For så vidt angår banksanerings værktøjer og udløsende mekanismer
, overvejes det at udvikle 
et minimumssæt af værktøjer (beføjelser til at arrangere opkøb ved en køber i den private 
sektor, til at overføre aktiver og passiver til en  brobank eller god bank/dårl ig bank, støtte til 
salg af en del af virksomheden til en køber i de n private sektor eller nationalisering), som er 
udformet således, at de sætter saneringsmyndigheder ne i stand til at yde en hurtig og effektiv 
indsats. Sådanne værktøjer kunne enten supplere eksisterende nationale  værktøjer (hvilket 
ville være en lettere fremgangsmåde, men ville betyde fortsatte forskelle/uoverensstemmelser 
mellem de nationale værktøjssæt), eller man kunne udvikle et fælles værktøjssæt for alle 
nationale myndigheder og anvende det på samme v ilkår (i så fald ville det blive nødvendigt 
væsentligt at ændre national lovgivning om sanering). 
For så vidt angår manglende overensstemmels e mellem nationale myndigheders ansvar og 
bankvirksomheds globale karakter , overvejes det at udvikle samarbejdsordninger mellem 
 
DA 6   DA saneringsmyndigheder (på grundlag af et sæt af  juridisk bindende forpligtelser) og mellem 
retslige myndigheder (domstole og kuratorer). Dette kunne medf øre en samordnet ramme for 
samarbejde og udveksling af oplysninger (med st øtte i nye EU-regler) eller (mere ambitiøst) 
en mere styret samordning af nationale pro cedurer i forbindelse med koncernenheder ved en 
ledende administrator eller likvidator. Den mu lighed og udfordring overvejes også, nemlig at 
give et EU-organ (f.eks. Den (nye) Europæiske  Bankmyndighed) en rolle i saneringen af en 
grænseoverskridende institution. 
For så vidt angår mulighederne fo r at håndtere større hindringer , overvejes det, om der er 
behov for at ændre selskabsretten for at give saneringsmyndigheder mulighed for at 
tilsidesætte visse aktionærrettigheder (betinget af passende kompensation og klagemuligheder), og om insolvenslovgivningen ogs å burde ændres for at skabe mulighed for 
sanering af en kriseramt bank efter en særlig procedure eller foretage  saneringen af koncernen 
som helhed. Det overvejes også, om der er behov for en separat og selvstændig 
insolvensordning for grænseoverskridende  bankkoncerner til erstatning for nationale 
ordninger for at skabe mulighed for en integrer et omstrukturering el ler likvidation af en 
grænseoverskridende koncern. Denne tilgang vi lle også indebære bet ydelige udfordringer. 
For så vidt angår mulighederne for at støtte  finansiering af grænseoverskridende sanering
, 
overvejes en række valgmuligheder, som ikke gensidigt udelukker hinanden, herunder støtte 
til finansieringsløsninger i den private sektor gennem justeringer af selskabsretten og insolvenslovgivningen, indførelse af en ramm e til fremme af koncernintern overførsel af 
aktiver efter indledning af en insolvensprocedure, undersøgelse af muligheden for at anvende 
indskudsgarantiordninger til andet end deres tr aditionelle kassefunk tion og etablering af 
offentlige finansieringsordninger gennem en aftale om klare byrdefordelingsordninger. 
Endelig overvejes, for så vidt angår po litikker til støtte for opretholdelse af 
banktjenesteydelser , mulige foranstaltninger til støt te for anvendelsen af visse 
saneringsværktøjer. Disse omfa tter ændringer af selskabsrett en og insolvenslovgivningen for 
at sikre opretholdelse af hjælpetjenester i tilf ælde af, at en bank ops plittes (som følge af 
sanering ved hjælp af en brobank eller delvis salg af aktiver); begrænsning af retten til at 
lukke en virksomhed i en kort periode for at give saneringsmyndighedern e tid til at overføre 
dele af virksomheden til en anden enhed (som f.eks. en brobank) og en samordnet indførelse 
af et moratorium i en bankkoncern. 
Denne konsekvensanalyse ledsager en kommissions meddelelse, der lægger  op til høring og er 
åben, for så vidt angår de muligheder, som kunn e finde anvendelse. Der vil blive behov for en 
yderligere og mere omfattende analyse, hvis Kommissionen be slutter at fremsætte konkrete 
politikforslag.