ORDFORKLARINGER

Akse : I perioden 2007-2013 gennemføres programmerne til udvikling af landdistrikterne under fire akser, som er sammenhængende grupper af foranstaltninger. Leadermetoden er akse 4.

Dødvægt : En situation, hvor et støttet projekt helt eller delvist ville være blevet iværksat også uden tilskud.

EU : Den Europæiske Union.

Foranstaltning : En støtteordning til gennemførelse af en politik. En foranstaltning definerer reglerne for, hvilke projekter der kan finansieres.

Forsvarlig økonomisk forvaltning : Rimelig og gennemsigtig forvaltning af EU's budget i overensstemmelse med finansforordningen, særlig principperne om sparsommelighed, produktivitet og effektivitet.

LAG : Lokal aktionsgruppe, som er et offentlig-privat partnerskab med ansvar for at foreslå en lokal udviklingsstrategi og udvælge projekter.

Leadermetoden : En metode til opfyldelse af målene for EU's politik for udvikling af landdistrikterne. I modsætning til den topstyrede tilgang, der traditionelt anvendes, er denne metode bottom-up-orienteret. "Leader" er et fransk akronym for "forbindelser mellem foranstaltninger til udvikling af landdistrikterne".

Leaderprogram : Et dokument udarbejdet af en medlemsstat og godkendt af Kommissionen med henblik på at planlægge og gennemføre Leadermetoden. De første Leaderprogrammer løb fra 1991 til 1993 og blev efterfulgt af Leader II (1994-1999). Denne Revision vedrører Leader+ (2000-2006) og akse 4, Leaderaksen (2007-2013), som var et led i programmerne til udvikling af landdistrikterne.

Medlemsstat : I forbindelse med denne revision: de myndigheder, som forvalter Leaderprogrammerne. Med henblik herpå udpeger medlemsstaterne en forvaltningsmyndighed. I medlemsstater som Tyskland, Spanien og Italien har hver region et særskilt program og en særskilt forvaltningsmyndighed.

Nytteværdi : I forbindelse med denne revision: de fordele, som Leadermetoden medfører, f.eks. i form af bedre kortlægning af lokale behov og lokale løsninger, større engagement hos de lokale aktører og større mulighed for nyskabelse.

Programmeringsperiode : Flerårige rammer, inden for hvilke EU-politikkerne, f.eks. politikken for udvikling af landdistrikterne, planlægges og gennemføres. Den nuværende periode er 2007-2013.

Program til udvikling af landdistrikterne : Et dokument udarbejdet af en medlemsstat og godkendt af Kommissionen med henblik på at planlægge og gennemføre EU’s politik for udvikling af landdistrikterne.

RESUMÉ

I. Leader er en metode til opfyldelse af målene for EU's politik for udvikling af landdistrikterne. I modsætning til den topstyrede tilgang, der traditionelt anvendes, er denne metode bottom-up-orienteret. Sammenlignet med traditionelle finansieringsmetoder er Leadermetoden forbundet med større omkostninger og risici på grund af det ekstra implementeringslag, og fordi kontrollen af EU's budget overdrages til en lang række partnerskaber (lokale aktionsgrupper, LAG'er).

II. Det, der berettiger de ekstra omkostninger og risici, er den større nytteværdi, som bottom-up-orienteringen og partnerskabstilgangen skulle tilføre i form af f.eks. bedre kortlægning af lokale behov og lokale løsninger, større engagement hos de lokale aktører og større mulighed for nyskabelse.

III. Retten undersøgte, om Leadermetoden er blevet gennemført på en sådan måde, at der tilføres større nytteværdi, samtidig med at risikoen i forhold til en forsvarlig økonomisk forvaltning minimeres. Retten vurderede LAG’ernes gennemførelse af Leader+-programmet 2000-2006, hvor de endelige udgifter blev afholdt i 2009. Retten undersøgte også LAG'ernes akse 4-strategier, som beskriver, hvordan Leadermetoden planlægges gennemført i perioden 2007-2013.

IV. LAG'erne gennemførte Leadermetoden i form af "Leaderelementerne" på måder, som begrænsede muligheden for, at der kunne skabes større nytteværdi, selv om Retten også konstaterede eksempler på god praksis. Bottom-up-tilgangen var begrænset i de LAG'er, som gav størstedelen af tilskuddene til deres egne medlemsorganisationer. Den mulige nytteværdi, som et partnerskab kunne tilføre, blev ikke udnyttet i de LAG'er, hvor lokale myndigheder sad på det meste af beslutningstagningen. Det var kun få LAG'er, som kunne dokumentere nyskabelse eller interaktion mellem forskellige sektorer i deres strategier eller projekter. LAG'erne fokuserede ikke på at få opfyldt målsætningerne i deres lokale strategier.

V. Retten konstaterede også svagheder i LAG'erne med hensyn til forsvarlig økonomisk forvaltning. Navnlig gav LAG'er tilskud til projekter, uden at der var taget hensyn til aspektet produktivitet. Procedurerne var ikke altid gennemsigtige, og der var ikke altid tilstrækkelig dokumentation for, at beslutningerne var truffet på et objektivt grundlag uden interessekonflikter. Disse svagheder er de samme som dem, Retten bemærkede i årsberetningen for 2000.

VI. Kommissionen og medlemsstaterne stillede for små krav og bærer ligesom LAG'erne en del af ansvaret for, at Leadermetodens potentielle nytteværdi blev begrænset. De traf ikke tilstrækkelige foranstaltninger til at begrænse omkostninger og risici. Her ti år efter Rettens sidste revision af Leader består de samme svagheder.

VII. Kommissionen har endnu ikke bevist, at udgifterne er afholdt effektivt og produktivt, og at anvendelsen af Leadermetoden har tilført større nytteværdi. Den har ikke dokumenteret, i hvilken udstrækning de kendte risici har manifesteret sig, og heller ikke påvist de reelle omkostninger forbundet med gennemførelsen.

VIII. I betragtning af de vedvarende svagheder anbefaler Retten, at Kommissionen og medlemsstaterne tydeliggør og udbygger bestemmelserne, så risikoen for dødvægt mindskes, sikrer, at procedurerne for udvælgelse af projekter er objektive og veldokumenterede, og sørger for, at partnerskabsprincippet fungerer i praksis. Der er behov for robuste procedurer i overensstemmelse med finansforordningen, så enhver risiko for interessekonflikt undgås. Det kræver, at der afgives en interesseerklæring, at personer, som er part i sagen, ikke deltager i bedømmelsen og udvælgelsen af projekter, og at sager om eventuelle interessekonflikter henvises til forvaltningsmyndigheden.

IX. Kommissionen bør sørge for, at medlemsstaterne kræver, at LAG'erne for resten af perioden 2007-2013 opstiller målelige mål, som kan opnås ved hjælp af Leaderprogrammet, og som er specifikke for lokalområdet. Medlemsstaterne bør holde LAG'erne ansvarlige for, at målsætningerne i deres lokale strategi opfyldes, at anvendelsen af Leadermetoden tilfører større nytteværdi, og for, at tilskuddene og driftsomkostningerne anvendes produktivt.

X. Tilsynet med ordningen skal omlægges, så der sættes fokus på Leadermetodens nytteværdi, produktivitet og effektivitet, og den skal suppleres med data fra overvågnings- og kontrolsystemer, så Kommissionen har tilstrækkelige, pålidelige og relevante oplysninger til, at den kan aflægge regnskab om den nytteværdi, Leaderprogrammerne har tilført, og om, hvorvidt den økonomiske forvaltning af dem har været forsvarlig.

INDLEDNING

1. Leader er EU’s bottom-up-metode til gennemførelse af politikken for udvikling af landdistrikterne. Den er kendetegnet ved, at den har syv elementer (jf. figur 1). "Lokale aktionsgrupper" (almindeligt kendt som LAG'er) får finansiel støtte til at gennemføre lokale udviklingsstrategier, særligt ved at give tilskud til lokale projekter [1] (i bilaget er der en række eksempler på finansierede projekter). LAG'erne er partnerskaber mellem medlemmer af offentlige og private (eller ikke-kommercielle) sektorer i små landkommuner [2].

FIGUR 1

DE SYV VIGTIGSTE ELEMENTER I LEADERMETODEN

+++++ TIFF +++++

2. De politiske mål og retsgrundlaget er fastsat i EU-forordninger. Medlemsstaterne fastlægger nationale eller regionale programmer til gennemførelse af Leadermetoden, og programmerne godkendes af Kommissionen. De potentielle LAG'er udarbejder lokale strategier i overensstemmelse med de nationale eller regionale bestemmelser og sender deres ansøgning om støtte til disse myndigheder. Medlemsstaterne er ansvarlige for at udvælge LAG'erne, for at udbetale EU-støtten og den nationale medfinansiering og for at overvåge og kontrollere gennemførelsen. LAG'erne har ansvaret for at udvælge de projekter, som skal finansieres. I nogle medlemsstater udvælger LAG'erne projekter inden for en årlig finansiel bevilling, og de nationale eller regionale myndigheder behandler støtteansøgningerne og udbetaler tilskuddene. i andre medlemsstater har LAG'erne ansvaret for hele processen og udbetaler tilskuddene på grundlag af årlige eller flerårige budgetter.

3. Den første Leaderperiode begyndte som et "fællesskabsinitiativ" i 1992 og blev efterfulgt af Leader II (1994-1999) og Leader+ (2000-2006) [3]. Selv om Leader+-perioden formelt var afsluttet i 2006, kunne der gennemføres projekter og afholdes udgifter indtil midt i 2009. Der var 893 LAG'er under Leader+ i EU-15 og 281 i de nye medlemsstater. Det endelige EU-bidrag til Leader+-programmet vil blive på ca. 2,1 milliarder euro.

4. Fra og med 2007 har Leader været integreret i forordningen om udvikling af landdistrikterne [4] som en alternativ metode til opfyldelse af målene for de tre "mainstream"-akser i denne politik (jf. tekstboks 1).

TEKSTBOKS 1

DE FIRE AKSER I POLITIKKEN TIL UDVIKLING AF LANDDISTRIKTERNE I PERIODEN 2007-2013:

Akse 1 : foranstaltninger, som skal forbedre landbrugets og skovbrugets konkurrenceevne ved at give støtte til omstrukturering, udvikling og innovation.

Akse 2 : foranstaltninger, som skal forbedre miljøet og landskabet ved at give støtte til arealforvaltning.

Akse 3 : foranstaltninger, som skal forbedre livskvaliteten i landområder og tilskynde til diversificering af den økonomiske aktivitet.

Akse 4 : anvendelse af Leadermetoden til opfyldelse af målene for akse 1-3.

5. Kommissionen godkendte de fleste af de nationale og regionale landdistriktsprogrammer for 2007-2013 i 2007 og i begyndelsen af 2008. Ved udgangen af 2009 havde medlemsstaterne udvalgt mere end 2000 akse 4-LAG'er. EU's planlagte udgifter til Leaderaksen i denne programmeringsperiode er på ca. 5,5 milliarder euro (jf. figur 2) [5], hvortil skal lægges yderligere 3,4 milliarder euro i national offentlig medfinansiering.

6. Bag Leadermetoden ligger den antagelse, at den har en større nytteværdi end den traditionelle topstyrede gennemførelsesmetode [6]. En bottom-up-tilgang og interaktion mellem forskellige sektorer på lokalt niveau skulle kunne mobilisere det lokale potentiale. Lokale grupper skulle være de bedst placerede til at finde frem til integrerede og nyskabende lokale løsninger på lokale problemer og kan i højere grad agere responsivt. Deltagelse i den lokale beslutningstagning skulle skabe større entusiasme og øget engagement og derved sikre en bedre og mere bæredygtig udvikling af landdistrikterne [7]. Bottom-up-tilgangens inddragelse af lokalsamfundet kan også have mindre håndgribelige virkninger som f.eks. "styrkelse af kapaciteten" og "oplæring af lokale aktører" [8] (jf. figur 3).

FIGUR 2

PLANLAGTE EU-MIDLER TIL AKSE 4, LEADERAKSEN (2007-2013), PR. MEDLEMSSTAT

+++++ TIFF +++++

7. LAG’erne udgør et ekstra implementeringslag, som medfører visse omkostninger. I forhold til forsvarlig økonomisk forvaltning af EU-midler er delegering af beslutningstagningen til lokale partnerskaber også forbundet med risici såvel med hensyn til rimelighed, gennemsigtighed, regnskabspligt og ansvarlighed som sparsommelighed, produktivitet og effektivitet. Da Retten sidst reviderede Leaderprogrammet i forbindelse med årsberetningen for 2000 [9], konstaterede den en række alvorlige svagheder ved LAG'ernes økonomiske forvaltning: tilbagedatering af støtten med deraf følgende risiko for dødvægt, manglende gennemsigtighed i projektudvælgelsen, potentielle interessekonflikter, høje driftsomkostninger og langsommelige procedurer. Kommissionen svarede, at den var opmærksom på disse risici. Dens vigtigste reaktion var at tilskynde til god praksis og forsvarlig økonomisk forvaltning gennem vejledning og udveksling af oplysninger [10].

FIGUR 3

LAG'ERNES ROLLE I GENNEMFØRELSEN AF LEADERMETODEN

+++++ TIFF +++++

REVISIONENS OMFANG OG REVISIONSMETODE

8. Som tidligere nævnt er Leadermetoden forbundet med ekstra omkostninger og risici sammenlignet med de mere traditionelle centraliserede metoder til gennemførelse af politikken for udvikling af landdistrikterne, men den giver også mulighed for at tilføre større nytteværdi ved hjælp af de syv Leaderelementer. Det var på den baggrund, Retten opstillede følgende revisionsspørgsmål: Er Leader blevet gennemført på måder, som tilfører større nytteværdi, samtidig med at risiciene i forhold til forsvarlig økonomisk forvaltning minimeres?

9. Retten baserede revisionen på:

spørgeskemaer udfyldt af en tilfældigt udvalgt stikprøve på 202 LAG'er i 23 medlemsstater

en gennemgang af 27 af disse LAG'ers dokumentation

stedlig revision og eksempler på casestudier fra 13 af disse LAG'er og mere end 60 projekter, som var typiske for den række projekter, som de pågældende LAG'er finansierede (jf. listen over projekter i bilaget)

revision af forvaltningsmyndighederne for de 11 berørte Leaderprogrammer, som tilsammen tegner sig for mere end 40 % af de programmerede EU-midler til perioden 2007-2013

en gennemgang af Kommissionens aktiviteter i relation til Leader.

Da feltarbejdet blev udført i første halvdel af 2009, var LAG'erne lige blevet færdige med gennemførelsen af deres lokale udviklingsstrategier under Leader+ for perioden 2000-2006 [11] og var blevet udvalgt af medlemsstaterne på grundlag af deres akse 4-strategier, som afstikker deres planer for gennemførelsen af Leadermetoden i perioden 2007-2013. Med undtagelse af Tyskland og Aragonien (Spanien) var LAG'erne endnu ikke begyndt at implementere deres akse 4-strategier.

10. Retten udarbejdede kriterier for "god praksis" på grundlag af lovgivningen og Kommissionens dokumenter og publikationer [12]. Retten undersøgte de udvalgte LAG'ers præstation i Leader+-perioden i forhold til disse kriterier og på grundlag af deres akse 4-strategier. Revisionen blev udført i LAG'ernes lokaler, så al den relevante dokumentation kunne gennemgås, og der blev ført samtaler med LAG'ernes ansatte og medlemmer om baggrunden og den strategi, der blev fulgt. De udvalgte projekter blev også kontrolleret på stedet, og projektlederne blev udspurgt.

Når der blev konstateret svagheder eller eksempler på god praksis, blev de tilknyttede nationale eller regionale tilsyns- og evalueringsoplysninger gennemgået for at vurdere, om disse praksis var typiske. Retten vurderede Kommissionens og medlemsstaternes præstation med hensyn til forvaltning, overvågning, evaluering og kontrol af Leader på grundlag af de nationale og regionale programmer og driftsregler samt inspektionsresultater, gennemførelsesrapporter og evalueringer. Revisionen omfattede også Kommissionens vurdering af akse 4 i de 11 berørte programmer til udvikling af landdistrikterne og medlemsstaternes udvælgelse af akse 4-LAG'er.

11. I overensstemmelse med de største ansvarsområder er bemærkningerne bygget op som følger:

LAG'ernes implementering af Leaderelementerne

LAG'ernes økonomiske forvaltning

Kommissionens og medlemsstaternes forvaltning af Leaderprogrammerne

Kommissionens og medlemsstaternes overvågning og evaluering.

TABEL 1

UDVALGTE LAG'ER OG BUDGETTERNE TIL IMPLEMENTERING AF DERES STRATEGIER UNDER AKSE 4

(Millioner euro) |

LAG-reference | Medlemsstat (region) | Budget til akse 4 2007-2013 [1001] |

DE-BY | Tyskland (Bayern) [1002] | 2,6 |

DE-MV | Tyskland (Mecklenburg-Vorpommern) [1002] | 5,4 |

IE | Irland | 14,6 |

EL | Grækenland | 6,5 |

ES-A | Spanien (Aragonien) | 7,1 |

ES-CM | Spanien (Castilla-La Mancha) | 3,9 |

FR (PL) | Frankrig (Pays de la Loire) | 1,5 |

FR (LR) | Frankrig (Languedoc-Roussillon) | 3,2 |

IT-TOS | Italien (Toscana) | 7,6 |

HU | Ungarn | 5,9 |

PL (WP) | Polen (Pomorskie) | 4,3 |

PL (WŚ) | Polen (Świętokrzyskie) | 2,1 |

PT | Portugal | 6,0 |

BEMÆRKNINGER

LAG'ERNES IMPLEMENTERING AF LEADERELEMENTERNE, SOM SKAL TILFØRE STØRRE NYTTEVÆRDI

LAG'ERNE HAR IMPLEMENTERET LEADERMETODEN PÅ MÅDER, SOM BEGRÆNSER "LEADERELEMENTERNES" MULIGHED FOR AT TILFØRE STØRRE NYTTEVÆRDI, MEN RETTEN KONSTATEREDE OGSÅ EKSEMPLER PÅ GOD PRAKSIS

BOTTOM-UP-TILGANG

12. Bottom-up-tilgangen skal tilskynde til deltagelse i den lokale udvikling af landdistrikterne ved at inddrage lokalsamfundet, økonomiske og sociale interessegrupper og repræsentanter for offentlige og private institutioner. Lokalsamfundet skal være med til at identificere den mest relevante lokale strategi og gennemføre de aktiviteter (projekter), der er nødvendige for at opfylde målsætningerne i den lokale strategi.

Alle LAG’erne opnåede til en vis grad at inddrage lokalsamfundet, men nogle LAG’er gav de fleste Leader+-tilskud til deres egne medlemsorganisationer.

13. LAG'erne informerede på forskellige måder lokalsamfundet om mulighederne for at få tilskud til projekter: i forbindelse med offentlige møder og arrangementer, i brochurer og publikationer, på LAG'ernes internetsider og gennem deres medlemmer. LAG'erne imødekom således ikke blot en allerede eksisterende efterspørgsel på tilskud, men de fik muligvis også andre lokale aktører til at overveje nye investeringer eller andre projekter. For eksempel havde LAG'en i Toscana (Italien) et informationssted i det lokale handelskammer. Der blev også gjort reklame for Leaderprogrammerne i den lokale presse og på skilte, som var opstillet, hvor projekterne gennemføres. I Ungarn gjorde LAG'en opmærksom på Leader ved hjælp af skilte, som stod ved indgangen til hver landsby.

+++++ TIFF +++++

Billede 1: Ungarn – Skilte, som fortæller, at landsbyen deltager i Leaderprogrammet.

14. Alle LAG'erne havde også lokale kontorer, hvor personalet bistod projektlederne med at udarbejde støtteansøgninger [13]. Denne "gratis konsulenttjeneste" var en vigtig faktor som incitament for uerfarne ledere af især små projekter, som de langsommelige og komplicerede procedurer måske ellers ville have afholdt fra at indsende en støtteansøgning (jf. punkt 70).

15. Mange projekter var direkte tilskud til investeringer, undersøgelser eller begivenheder, men nogle LAG'er arbejdede også proaktivt med de lokale aktører helt fra de første idéer og drøftede og udviklede mere strategiske projekter. I Mecklenburg-Vorpommern (Tyskland) oprettede LAG'en for eksempel arbejdsgrupper, såkaldte "innovationsenheder", som skulle vejlede og støtte lederne af de mere komplekse projekter. LAG'en i Irland ansatte "udviklingskonsulenter", hvis job bestod i aktivt at lede efter og udvikle idéer til projekter, som kunne medvirke til at opfylde de strategiske mål (jf. tekstboks 2).

TEKSTBOKS 2

UDVIKLINGSKONSULENTERNES ROLLE I LAG'EN I IRLAND

Udviklingskonsulenterne var ansvarlige for at analysere, identificere og udvikle, stimulere og fremme aktiviteter og initiativer. "Fødevarekonsulenten" var for eksempel ansvarlig for at udvikle og markedsføre det regionale mærke for lokale fødevareprodukter og udvikle alternative landbrugsinitiativer mv. Konsulenten vedligeholdt en aktiv blog, arrangerede og deltog i møder og begivenheder og tilskyndede de erhvervsdrivende i fødevaresektoren til at udtænke projekter og bistod dem med at udarbejde dem.

16. Alle de reviderede LAG'er gav tilskud til projekter, som deres egne medlemsorganisationer havde taget initiativ til. I det Leader+-program, som LAG'en i Bayern (Tyskland) gennemførte, deltog der kun 12 forskellige projektledere, og heraf var de seks direkte tilknyttet LAG'en. I seks af de 11 Leader+-LAG'er tegnede sådanne tilskud sig for fra 50 % til mere end 90 % af det samlede beløb (jf. figur 4). Det betød, at der var færre tilskud til rådighed for det bredere samfund, og begrænsede dets muligheder for at blive inddraget via de igangværende projekter.

FIGUR 4

TILSKUD GIVET TIL LAG’ER OG DERES MEDLEMSORGANISATIONER [14]

+++++ TIFF +++++

17. Alle LAG'erne inddrog i varierende grad lokalsamfundet i udviklingen af akse 4-strategier. LAG'erne i Frankrig (Languedoc-Roussillon) og Bayern arrangerede temaworkshopper med bred deltagelse for at kortlægge lokalområdets styrker, svagheder, muligheder og trusler (strengths, weaknesses, opportunities and threats (SWOT)) og drøfte strategien. Alle LAG'er afholdt offentlige møder for at forklare Leaderprogrammet og få idéer til projekter, men i Toscana, Irland, Portugal og Castilla la Mancha (Spanien) var det ikke indlysende, hvordan eller om denne høring havde indvirket på LAG'ernes SWOT-analyse eller på fastlæggelsen af målsætninger i de lokale strategier. Høringen blev primært brugt til at stimulere efterspørgslen og vurdere, hvor stor en efterspørgsel der var på de forskellige foranstaltninger, og indsamle forslag til projekter.

LOKALE OFFENTLIG-PRIVATE PARTNERSKABER

18. Et af de centrale elementer i Leadermetoden er, at beslutningerne ikke skal træffes af offentlige myndigheder, men af et bredere lokalt partnerskab, hvor lokaladministrationen indgår, men ikke har flertal [15]. Inddragelsen af samfundet kan styrkes ved at give alle interesserede lokale parter mulighed for at deltage i LAG'en og ved at sikre, at alle centrale lokale aktører er repræsenteret.

LAG'erne var ikke altid i stand til at oprette et effektivt offentlig-privat partnerskab

19. LAG’erne i Polen og Aragonien var foreninger med en åben medlemskabspolitik, som betød, at alle interesserede lokale beboere eller organisationer blev opfordret til at melde sig ind. For eksempel havde LAG'en i Aragonien ca. 500 medlemmer (jf. tabel 2). I modsætning hertil havde LAG'en i Grækenland et mindre antal, særligt indbudte medlemmer, hvilket potentielt udelukkede andre organisationer og beboere, som kunne have givet partnerskabet et ekstra input (jf. tekstboks 3).

TABEL 2

MEDLEMSKAB I LEADER+-LAG'ERNE

+++++ TIFF +++++

TEKSTBOKS 3

LAG'ENS SAMMENSÆTNING I GRÆKENLAND

Leader+-LAG'en havde en skare af indbudte medlemmer, som repræsenterede et lille antal lokale aktører, og en struktur, som vil kunne give den offentlige sektor mulighed for at påvirke beslutningstagningen. Den var bygget op som et selskab med 15 aktionærer, og de lokale myndigheder havde 97 % af aktiekapitalen. Bestyrelsen, som bestod af ni repræsentanter for de største kommuner (i de fleste tilfælde borgmesteren), udpegede et udvalg, som skulle træffe afgørelse om projektansøgninger. Dette udvalg bestod af repræsentanter for tre af kommunerne og fire andre organisationer: handelskammeret, en sammenslutning af økologiske landbrugere, en kvindeforening og en forskningsorganisation.

20. Alle de reviderede LAG'er havde medlemmer fra forskellige sektorer og grupper, almindeligvis repræsentanter for de lokale myndigheder, turist- og landbrugssektoren samt små virksomheder. Alle LAG'erne havde kvindelige medlemmer i beslutningsudvalget. Unge er en central målgruppe for EU's politik for udvikling af landdistrikterne, og deres inddragelse i beslutningstagningen kan sikre, at der tages behørigt hensyn til deres behov og muligheder, og at der gennemføres hensigtsmæssige løsninger. I kun syv af de 13 akse 4-LAG'er var der repræsentanter for unge blandt medlemmerne (og i beslutningsudvalget kun i Spanien og Ungarn). De andre LAG'er udtalte, at der ikke var nogen ungdomsorganisationer i deres område, men de havde ikke truffet særlige foranstaltninger for at inddrage de unge.

21. I alle LAG'erne kom højst 50 % af medlemmerne af beslutningsudvalget i overensstemmelse med forordningen fra den offentlige sektor. Kun i Frankrig havde de lokale aktionsgrupper interne regler om "dobbelt beslutningsdygtighed", som betød, at der kun kunne træffes beslutninger på møderne i udvalget, hvis medlemmerne fra den "private" sektor repræsenterede mindst 50 % af stemmerne (denne regel blev dog ikke altid overholdt).

22. Retten konstaterede en række andre tilfælde, hvor Leader-principperne ikke blev fulgt strengt. I Frankrig (Languedoc-Roussillon) var formanden for beslutningsudvalgets stemme udslagsgivende, hvilket i praksis betød, at den offentlige sektor havde flertal. I Frankrig (Pays de la Loire) bestod udvalgets "private" medlemsskare i vid udstrækning af foreninger oprettet af de lokale offentlige myndigheder (jf. tekstboks 4). Dette udvalg foreslog projekter for de lokale myndigheders Syndicat, som traf den endelige beslutning om tilskud til projekterne.

TEKSTBOKS 4

MEDLEMSKAB AF LAG I FRANKRIG (PAYS DE LA LOIRE)

LAG'en foretog en intern evaluering. I denne evaluering hedder det, at "programmeringsudvalgets sammensætning er problematisk, fordi det ikke repræsenterer samtlige lokale aktører. Næsten alle de private partnere kommer fra sammenslutninger, de såkaldte associations de pays (kommunefællesskaber). Hver af disse sammenslutninger har en folkevalgt som formand. Selv om disse sammenslutninger har et indgående kendskab til problemerne i området … ville det alligevel have været interessant også at inddrage ansvarlige for lokale virksomheder og andre organisationer, som ikke var tilknyttet associations de pays. Desuden var hverken industri- og handelskammeret eller håndværkskammeret repræsenteret, kun landbrugskammeret havde en repræsentant i programmeringsudvalget".

23. LAG'en i Portugal traf undertiden beslutninger med blot et par stemmer udelukkende fra lokalrådene (jf. tekstboks 5) [16]. I sådanne tilfælde blev den potentielle nytteværdi, som et partnerskab kan tilføre beslutningstagningen, ikke udnyttet.

OMRÅDEBASEREDE LOKALE UDVIKLINGSSTRATEGIER

24. I henhold til den områdebaserede tilgang skal LAG'erne definere og implementere en udviklingsstrategi, som bygger på den særlige situation i deres eget område og dettes styrker og svagheder. For at få det fulde udbytte af denne tilgang skal LAG'erne omsætte deres specifikke behov og muligheder til lokale mål og implementere deres strategier med fokus på at opfylde disse mål.

25. LAG'ernes mål bør præcist definere de lokale resultater, som de planlægger at opnå ved hjælp af deres strategier, og dermed skabe klare rammer og vejledning for den daglige forvaltning af programmet og et grundlag for resultatstyring og regnskabspligt og ansvarlighed.

TEKSTBOKS 5

LAG I PORTUGAL: DELTAGELSE I STEMMEAFGIVNINGEN

Beslutningsudvalget bestod af repræsentanter for tre kommuner (som skiftevis varetog funktionen som formand, næstformand og kasserer), en kulturel forening, en sammenslutning af små virksomheder, en lokal erhvervssammenslutning og en landbrugsforening.

Rettens revisorer gennemgik referaterne fra de otte møder, hvor de udvalgte projekter var blevet godkendt. På tre af møderne deltog der lige mange medlemmer fra kommunerne og medlemmer med anden baggrund. På de øvrige fem møder var de tre kommuner i flertal. Ved to lejligheder udvalgte LAG'en projekter udelukkende med de tre kommuners stemmer.

LAG'erne satte ikke kraftigt fokus på opfyldelsen af målsætningerne i de lokale (områdebaserede) strategier.

26. LAG'ernes målsætninger i de lokale Leader+-strategier var ikke specifikke og målelige, og de kunne ikke opfyldes inden for en fastsat tidsramme. De fleste var så generelle, at de kunne gælde for et hvilket som helst landdistrikt (jf. eksemplet i tekstboks 6). "At bekæmpe affolkningen af landområderne og tendensen til, at landbrugere opgiver at dyrke traditionelt landbrug" (LAG i Portugal) kunne have været en målelig målsætning, men i praksis var det ikke tilfældet, da der ikke var nogen basislinjer med fastlæggelse af udgangssituationen og heller ingen definition af den situation, det var målet at komme frem til. Målsætningerne var formuleret åbent. Som eksempel kan nævnes "at styrke områdets identitet ved at forbedre og fremme lokale tjenesteydelser og produkter" (LAG i Grækenland), som beskriver, hvad LAG'en har til hensigt at gøre, ikke en situation, som den sigter mod at komme frem til.

27. LAG’erne satte ikke kraftigt fokus på målopfyldelse. I Frankrig (Languedoc-Roussillon) var den centrale målsætning i Leader+-strategien for eksempel at anvende nye teknologier til forbedring af landområdets konkurrenceevne. Da der opstod mulighed for at få medfinansiering fra et nationalt program for turistprojekter, tilføjede LAG'en nye udgiftsforanstaltninger til finansiering af faciliteter som for eksempel et mountainbikecenter.

TEKSTBOKS 6

LAG I MECKLENBURG-VORPOMMERN: EKSEMPEL PÅ MÅLSÆTNINGER I EN LOKAL STRATEGI

Der blev opstillet fire målsætninger:

1) at gøre området mere attraktivt

2) at oprette et netværk af turistregioner

3) nye tjenesteydelser og beskæftigelsesaktiviteter

4) forbedre regionernes økonomiske struktur ved at være åben for og fremme nye jobskabelsesmuligheder.

Efter hvert af disse punkter var der en afdeling med overskriften "målsætning/strategi", som beskrev situationen, og, i generelle vendinger, hvad LAG'en havde til hensigt at gøre, f.eks. "støtte initiativer med henblik på at kvalificere og uddanne kvinder og unge". Der var ingen specifikke beskrivelser af, hvad der forventedes opnået gennem implementeringen af strategien. Der var ikke fastsat basislinjer eller mål for målsætningerne i strategien.

28. Målsætningerne i de lokale strategier var ikke den afgørende faktor ved projektudvælgelsen (jf. tekstboks 7). Som et eksempel kan nævnes, at LAG'en i Portugal planlagde at finansiere turistfaciliteter "i tilknytning til de stærke territoriale temaer" i strategien: mødet mellem den lokale kultur og floderne. LAG'en gav et gokartcenter tilskud til at erhverve flere gokarts og tidtagningsudstyr, uden at der var noget indlysende territorialt tema.

TEKSTBOKS 7

LAG I PORTUGAL: PROJEKT MED HENBLIK PÅ AT KØBE VEJSKILTE

Et af den lokale aktionsgruppes mål var at undersøge, udvikle og promovere turistruter med et bestemt tema. LAG'en anvendte det budget, der var afsat til den tilsvarende foranstaltning, til at give kommunen tilskud til indkøb af vejskilte, herunder også færdselstavler som stopskilte, og til at markere den hvide midterstribe på lokale veje og til afmærkning med hvide striber på parkeringspladser. Nogle af vejskiltene viste vej til de enkelte turistattraktioner, men projektet oprettede ikke nogen egentlige temaruter.

+++++ TIFF +++++

29. LAG’erne i Grækenland, Toscana og Spanien [17] implementerede deres strategier i form af "foranstaltninger", som medlemsstaten definerede for at kunne klassificere ensartede projekter af budgetforvaltnings- og rapporteringshensyn. For eksempel havde LAG'en i Grækenland foranstaltninger som "investeringsstøtte til erhvervsdrivende". Disse foranstaltninger var igen inddelt i projekter som "turisme i landdistrikter", "moderne teknologi" mv. Hvert af disse projekter var igen opdelt i "aktioner", som "turistindkvartering". Det gør det nemmere at overvåge og kontrollere LAG’ernes aktiviteter, men indebærer også risiko for, at de implementerer udgiftsforanstaltningerne (når de vurderer og udvælger projekterne i overensstemmelse med deres støtteberettigelse) uden at tage hensyn til de lokale strategiske mål.

30. LAG'erne annoncerede efter projektforslag, som opfyldte støtteberettigelseskriterierne for en bestemt foranstaltning, og ikke efter projekter, som kunne opfylde en bestemt målsætning i den lokale strategi. LAG’erne vurderede projektforslagets "overensstemmelse" eller "sammenhæng" med strategien, men da målene var så bredt formuleret, var det praktisk talt umuligt at udelukke et støtteberettiget projekt, medmindre foranstaltningen var overtegnet. Selv når outputmålene var opfyldt, fortsatte LAG'erne med at give tilskud [18].

31. Overvågningen og rapporteringen forstærkede det forvaltningsorienterede fokus: LAG'erne overvågede, analyserede og redegjorde for de gennemførte projekter i forbindelse med hver enkelt udgiftsforanstaltning, men de indsamlede ikke data om eller vurderede, hvorvidt de lokale strategiske mål var blevet opfyldt.

32. LAG'en i Irland offentliggjorde for eksempel en gennemgang af sine resultater ved afslutningen af Leader+-programmet. Denne gennemgang indeholdt et afsnit med titlen "hvad vi lovede" med en liste over de strategiske mål. Det følgende afsnit hed "hvad vi leverede" og beskrev de gennemførte projekter, som var grupperet efter foranstaltning, f.eks. "uddannelsesprojekter". Det var ikke defineret, hvad der var gjort – eller hvad der var opnået – i forhold til de strategiske mål. LAG’erne i Frankrig og Tyskland, som ikke skulle følge nationale eller regionale foranstaltninger, rapporterede også med henvisning til gennemførte projekter og ikke med henvisning til opnåede mål [19].

33. Da revisionen fandt sted, havde de fleste LAG'er endnu ikke opstillet deres projektudvælgelseskriterier eller etableret overvågnings- og evalueringssystemer for programmeringsperioden 2007-2013, men i henhold til de foreliggende oplysninger var der ikke planlagt væsentlige ændringer. LAG’ernes akse 4-strategier mangler også specifikke lokale mål, og i alle medlemsstaterne bortset fra én skal der anvendes fælles foranstaltninger (jf. punkt 84).

NYSKABENDE OG TVÆRSEKTORIELLE METODER

34. Det er meningen, at Leader skal være en nyskabende metode. LAG'erne skal udforme og implementere deres strategier på en måde, så de mobiliserer og leverer lokaludvikling gennem nyskabende løsninger på gamle og nye problemer i landdistrikterne. LAG'erne kan tilføre nytteværdi ved at gøre noget, som er forskelligt fra de lokale myndigheders andre programmer eller aktiviteter. Projekter, som indgår i de lokale myndigheders normale aktiviteter, eller som er berettigede til støtte fra andre programmer, bør derfor kun finansieres over Leaderprogrammerne i ganske særlige tilfælde, som er behørigt begrundet i form af specifikke strategiske behov.

35. Et andet kendetegn er, at Leadertilgangen indebærer, at strategien skal udformes og implementeres tværsektorielt, og metoden er baseret på en interaktion mellem aktører og projekter fra forskellige sektorer i den lokale økonomi.

LAG'erne kunne ikke levere meget bevis for nyskabelse eller interaktion mellem sektorer i deres strategier eller projekter. LAG'erne finansierede projekter, som kun var lidt forskellige fra projekterne i de andre EU-programmer, eller som svarede til de lokale myndigheders normale aktiviteter

36. Som beskrevet i punkt 18-23 var der interaktion mellem aktører fra forskellige sektorer i LAG-partnerskabet, men ikke i væsentligt omfang i LAG'ernes strategier eller projekter. Nogle LAG'er kunne fremvise eksempler på interaktion i deres strategi, som for eksempel i Irland, hvor producenter, detailhandlere og turistsektoren gik sammen om at markedsføre lokale produkter. De fleste LAG'er gav imidlertid tilskud til uafhængige projekter, som støttede initiativtagerne i deres normale aktiviteter (jf. bilaget).

37. De fleste LAG'er havde eksplicitte kriterier for vurderingen af forslag til nyskabende projekter eller projekter af pilotkarakter under Leader+ (jf. tabel 3) [20]. På trods af disse kriterier godkendte LAG'erne projekter, som ikke havde voldsomt nyskabende karakter. I Grækenland var det defineret i ansøgningsskemaerne, hvad der skulle forstås ved pilotkarakter eller nyskabende karakteristiska ved de planlagte investeringer i restauranter, pensionater, metalværksteder, vinfremstillingsvirksomheder mv., men disse karakteristika eksisterede ikke i praksis (jf. tekstboks 8).

38. I Toscana offentliggjorde LAG'en en indkaldelse af forslag til foranstaltningen "virksomhedsstøtte til proces- og produktinnovation". Fra en æbleproducent modtog LAG'en et forslag til et projekt, der hovedsageligt bestod i at indkøbe standardfrugtkasser, og som af LAG'en blev klassificeret som en "nyskabende investering til reduktion af produktionsomkostningerne, som vil kunne lette arbejdet med at høste og pakke æblerne". Begrundelsen var, at foranstaltningen var "nyskabende for virksomheden selv". Denne klassificering gav projektet 7 ud af de højst 10 point, der kunne gives for innovation. LAG'en i Ungarn bedømte projektforslagene på, om de var "innovative og nye", og de seks undersøgte projekter havde alle fået maksimumspoint. Et af projekterne vedrørte opdatering af et pensionats faciliteter – herunder indkøb af cykler, som gæsterne kunne bruge, hvilket var en ny facilitet i lokalområdet. Det var ikke tilfældet med projektet om udarbejdelse af planer for asfaltering af en grusvej, som førte til projektlederens vingård, eller med projektet om at forstærke en præstegårds mure, som var ved at skride sammen.

TABEL 3

UDVÆLGELSE AF NYSKABENDE PROJEKTER

+++++ TIFF +++++

1 LAG'erne i Frankrig og Tyskland havde ikke dokumentation for, at projekterne var blevet bedømt i forhold til udvælgelseskriterier. Det havde den lokale aktionsgruppe i Irland, men den tildelte ikke point.

39. I årsberetningen for 2000 bemærkede Retten, at LAG'erne gav tilskud til projekter, som kunne være blevet finansieret under andre programmer. Kommissionen svarede "…det kan være hensigtsmæssigt, at visse individuelle projekter, som isoleret set er støtteberettigede inden for de almindelige programmer, støttes under Leader, hvor disse projekter udgør et væsentligt element i realiseringen af en bestemt lokal aktionsgruppes innovative udviklingsprogram".

40. De fleste tilskud var beregnet til små projekter, hvorved Leader adskilte sig fra andre EU-finansieringsprogrammer. LAG'en i Irland gav for eksempel tilskud på fra mindre end 1000 euro til højst 65000 euro. Under Leader+ finansierede otte af de 11 LAG’er dog projekter, hvis samlede omkostninger var på 200000 euro eller mere (jf. listen over projekter i bilaget). Investeringer i vinfremstillingsvirksomheder, olivenoliemøller, landsbyfornyelsesprojekter mv. ville have været støtteberettigede under andre EU-finansieringsprogrammer. I disse tilfælde kunne LAG’erne vise, at projekterne var i overensstemmelse med deres strategi, men da der ikke var opstillet specifikke lokale mål (jf. punkt 26), kunne de ikke påvise, at projekterne var væsentlige.

TEKSTBOKS 8

PROJEKTERNES "PILOTKARAKTER" – PROJEKTER GODKENDT AF LAG'EN I GRÆKENLAND

I ansøgningsskemaerne for alle de seks reviderede projekter i den private sektor var forslagets pilotkarakter begrundet med netværksaktiviteter. Alle skemaerne var udfyldt af konsulenter. Men de projektledere, som revisorerne talte med, havde ikke deltaget i sådanne aktiviteter. Lederen af metalværkstedsprojektet kendte for eksempel ikke de lokale netværk af små virksomheder og var ikke klar over, at det ifølge projektforslaget var meningen, at han skulle deltage heri.

Endvidere var projektet i tilskudsanmodningen beskrevet som værende i overensstemmelse med den lokale strategi, eftersom det vedrørte traditionelle smedejernsprodukter, som bidrog til at bevare lokale bygningers tradition og karakter. I praksis vedrørte ansøgerens forretning næsten udelukkende moderne designprodukter i aluminium.

41. Den potentielt større nytteværdi, som Leadermetoden kan tilføre, mindskes imidlertid, hvis den blot fungerer som en supplerende kilde til finansiering af de lokale myndigheders almindelige aktiviteter. Obligatoriske opgaver, som for eksempel undervisning, var i princippet udelukket, men bortset fra LAG'en i Irland ydede alle LAG'erne tilskud til projekter, som de lokale myndigheder havde taget initiativ til (jf. tekstboks 9 og listen over projekter i bilaget). Nogle af disse projekter var allerede afsluttet, før der blev søgt om tilskud fra Leader (jf. for eksempel tekstboks 10), og i disse tilfælde blev tilskuddene blot brugt som et supplement til de lokale myndigheders budgetter.

TEKSTBOKS 9

EKSEMPLER PÅ LEADER+-TILSKUD TIL LOKALE MYNDIGHEDER:

LAG i Castilla la Mancha : En af de kommuner, der var medlem af LAG'en, promoverede et projekt om indhegning af en legeplads. Projektet bestod i at opføre en rustikt udseende murstensmur med et metalhegn til en pris af 36 000 euro (heraf et Leadertilskud fra EU på 26 500 euro og 500 euro fra de nationale og regionale myndigheder).

LAG i Grækenland : En af kommunerne, som var medlem af LAG'en, tog initiativ til et projekt om fornyelse af afløbssystemet og kørebane- og fortovsbelægningen i bykernen. Leader+-finansieringen (211 000 euro) dækkede renoveringen af et lille område. Til at fuldføre projektet og renovere de resterende gader fik kommunen 1,4 millioner euro i national støtte.

TEKSTBOKS 10

EKSEMPLER PÅ STØTTE TIL FULDFØRTE PROJEKTER

LAG i Toscana : Projektet "ydelser til borgeren og lokalområdet". LAG'en offentliggjorde en forslagsindkaldelse i maj 2004 og besluttede på et møde den 12. juli 2004 at yde et tilskud på 121 470 euro til et konsortium af kommuner (som var medlem af LAG'ens beslutningsudvalg). Tilskudsaftalen var dateret den 20. september 2004. Projektet, som vedrørte en døgnåben offentlig dyrlægetjeneste og information og udstedelse af tilladelser til jagt, fiskeri og svampeplukning, var begyndt i februar 2001, og den sidste faktura var dateret den 5. juli 2004.

LAG i Frankrig (Pays de la Loire) : En gruppe af communes (hvis formand var medlem af LAG'en) iværksatte et projekt om datamatisering af bibliotekskataloger og netværkssamarbejde. I betalingsorganets kontrolrapport står der, at "den dato, hvor ansøgningen blev skrevet ... var it-udstyret næsten komplet, katalogiseringen var udført, og personalet var ved at blive uddannet i at anvende programmellet … På den dato, hvor LAG'en udvalgte projektet, manglede der at blive betalt en faktura på 91,20 euro".

42. I de fleste af de reviderede LAG'er var implementeringen af akse 4 ikke begyndt, da revisionen fandt sted. Men strategierne indeholder kun få specifikke forpligtelser til innovation eller interaktion mellem sektorer.

NETVÆRK OG SAMARBEJDSPROJEKTER

43. Netværk indebærer, at der udveksles erfaringer, og har til formål at overføre god praksis, formidle innovation og udnytte de opnåede erfaringer. Samarbejdsprojekter – hvor to eller flere LAG'er deltager – kan tilføre større nytteværdi, idet den kritiske masse nås og der opnås komplementaritet, hvorved det bliver muligt at få resultater, som den enkelte LAG ikke ville kunne opnå alene.

Ikke alle LAG’er deltog fuldt ud i netværk og samarbejdsprojekter

44. Som minimum deltog alle LAG’erne i møder med andre LAG’er i de regionale eller nationale netværk, selv om disse møder i vid udstrækning vedrørte organisatoriske spørgsmål. LAG'en i Irland var i særlig grad aktiv med hensyn til at deltage i seminarer og besøge og modtage LAG’er fra andre medlemsstater. LAG'erne i Mecklenburg-Vorpommern, Irland og Portugal bidrog til EU-publikationer og databaser med eksempler på god praksis.

45. Alle LAG’erne deltog i samarbejdsprojekter, undtagen LAG i Ungarn. LAG’erne i Frankrig, Toscana og Grækenland havde organisatoriske problemer, særligt fordi der i forbindelse med de forskellige regionale eller nationale Leaderprogrammer skulle anvendes forskellige procedurer. Nogle af de finansierede aktiviteter vedrørte besøg, udvekslinger og konferencer og ikke den fælles gennemførelse af et projekt. LAG'en i Castilla la Mancha brugte samarbejdsprojekter til at betale sit abonnement til det regionale netværk af LAG’er og til at udvikle et dokumentstyringssystem som forberedelse til perioden 2007-2013. Sådanne udgifter burde have været finansieret over LAG'ens budget til løbende omkostninger.

46. Bortset fra i Castilla la Mancha, Ungarn og Portugal gav LAG’ernes akse 4-strategier detaljerede oplysninger om planlagte samarbejdsprojekter. Der var kun få specifikke oplysninger om planlagte netværksaktiviteter.

ER LAG'ERNES ØKONOMISKE FORVALTNING FORSVARLIG?

LAG'ERNE TOG IKKE BEHØRIGT HENSYN TIL BEHOVET FOR PRODUKTIVITET SAMT RIMELIGE OG GENNEMSIGTIGE PROCEDURER

TILSKUDDENES PRODUKTIVITET

47. LAG'erne udbetaler EU-midlerne i form af tilskud til projekter. De bør derfor sikre, at betaling af tilskud er den mest produktive anvendelse af den offentlige finansiering [21].

LAG'erne forsøgte ikke at maksimere tilskuddenes produktivitet

48. En af de risici, der udgør en trussel mod ethvert tilskudsprograms produktivitet, er, at den enkelte projektleder måske ville have gennemført sit projekt uden tilskud, og der således er tale om "dødvægt": Tilskuddet fører ikke til, at der opnås en yderligere virkning. LAG'er burde i højere grad end "topstyrende" programforvaltere kunne vurdere risikoen for dødvægt på grund af deres kendskab til de lokale forhold og deres kontakt til projektlederne i forbindelse med udarbejdelsen af støtteansøgningerne.

49. Det er en stærk indikation på dødvægt, hvis projektlederen allerede har startet sit projekt, før LAG'en træffer beslutning om at give tilskud. Undtagen i Tyskland gav alle LAG'erne tilskud til sådanne projekter. Enten var projektlederne indstillet på at gennemføre projekterne uden tilskud (hvilket indikerer dødvægt), eller også var de blevet lovet tilskud, før projekterne blev bedømt og beslutningerne om tilskud truffet.

50. Kun LAG'en i Irland havde procedurer for vurdering af risikoen for dødvægt i forbindelse med projektforslag (men selv her var de udførte kontroller ikke dokumenteret tilstrækkeligt). Andre LAG'er behandlede blot projektets startdato som et spørgsmål om støtteberettigelse.

51. Alle medlemsstaterne anvendte forskellige regler for støtteberettigelse. I Grækenland, Irland, Spanien og Ungarn var projekter støtteberettigede fra den dato, hvor der blev ansøgt om tilskud. I Portugal kunne projekter begynde 90 dage før ansøgningen. I Frankrig og Toscana krævede reglerne kun, at projekterne ikke var afsluttet på den dato, hvor der blev ansøgt om tilskud [22]. LAG'erne mente, at dette krav var opfyldt, så længe projektlederen ikke havde betalt den endelige faktura for projektomkostninger, selv om projektet fysisk var færdigt (jf. tekstboks 10).

52. Endvidere havde LAG'erne i Frankrig og Toscana en klar præference for projekter, som allerede var færdige, fordi tilskuddene kunne godkendes og udbetales i løbet af kort tid uden risiko for forsinkelser (jf. tekstboks 11). På den måde kunne LAG'erne undgå "frigørelser", dvs. den procedure hvorved nogle medlemsstater lod de ubrugte midler på LAG'ernes budgetter bortfalde ved årets udgang.

TEKSTBOKS 11

EKSEMPLER PÅ LAG'ERS PRÆFERENCE FOR FÆRDIGE PROJEKTER

LAG'en i Toscana : LAG'en fastsatte projektudvælgelseskriterier i sin indkaldelse af forslag til "renovering og udvikling af landsbyer", og der kunne højst gives 30 point. Et af kriterierne gjaldt projektets "parathed", og der kunne gives 12 point, hvis projektlederen kunne afholde de endelige projektbetalinger senest 30 dage efter indsendelsen af projektforslaget.

LAG'en i Frankrig (Languedoc-Roussillon) : En universitetsforening (som var medlem af LAG'en) gennemførte et projekt, hvor et gammelt arboret blev renoveret og åbnet for offentligheden. De endelige udgifter blev afholdt i august 2008. LAG'en udvalgte projektet den 16. september 2008 og underskrev tilskudsaftalen den 1. oktober. I referatet fra LAG-mødet forklares det, at det for at få de resterende Leader+-midler brugt op var nødvendigt at udvælge allerede gennemførte projekter, så tilskuddene kunne udbetales inden udgangen af oktober.

53. En anden risiko, der udgør en trussel mod produktiviteten, er, at projektledere måske ikke prøver at gennemføre deres projekter med de laveste omkostninger for den nødvendige kvalitet. Denne risiko øges, når tilskuddet dækker en stor andel af projektomkostningerne (nogle LAG'er gav tilskud på 80 % eller endda 100 % af projektomkostningerne [23]). Der er også en risiko for, at fakturapriserne kan være kunstigt oppustede. Kun LAG'erne i Irland, Grækenland og Toscana havde tilfredsstillende procedurer for vurdering af, om projektomkostningerne i forbindelse med offentlige og private projekter var rimelige.

54. Det mest produktive tilskud er det mindste beløb, som er nødvendigt for at gøre et projekt levedygtigt og sikre, at de ønskede resultater opnås. Mange LAG'er gav imidlertid tilskud med samme støtteprocent til alle projekter (op til det højest tilladte beløb) uanset projekternes sandsynlige rentabilitet eller mulighed for at få finansiering fra anden side [24].

55. LAG'en i Frankrig (Pays de la Loire) forhøjede støtteprocenterne sidst i Leader+-perioden for at være sikker på at få brugt hele sit budget. Det betød f.eks., at en lokal myndighed, som havde søgt om et tilskud på 12000 euro til at datamatisere biblioteksarkiver og gøre dem tilgængelige på et netværk, fik et tilskud på over 25000 euro til dette projekt.

RIMELIGE OG GENNEMSIGTIGE PROCEDURER

56. LAG'er indgår forpligtelser for offentlige midler, når de udvælger projekter, men de er ikke demokratisk ansvarlige. Der er derfor behov for mere gennemsigtighed og for, at LAG'erne kan dokumentere, at de konsekvent har fulgt korrekte procedurer.

Procedurerne mindskede ikke i tilstrækkelig grad de specifikke risici, der følger af, at beslutningstagningen er delegeret til LAG'erne

57. Kun LAG'erne i Mecklenburg-Vorpommern og Frankrig (Pays de la Loire) offentliggjorde referater fra projektudvælgelsesmøder på deres hjemmesider. Ved afslutningen af programmet offentliggjorde de fleste LAG'er dog lister over eller oplysninger om alle eller nogle af de gennemførte projekter.

58. LAG'erne i Tyskland og Frankrig havde ingen formelle, dokumenterede procedurer for projektvurdering. Mødereferaterne fra de beslutningstagende udvalg gav i nogle tilfælde korte sammendrag af drøftelserne, men indeholdt ikke konsekvent oplysninger om, hvilke faktorer der blev taget i betragtning. LAG'erne i Grækenland, Portugal, Spanien, Ungarn og Toscana vurderede projekter ved at sammenligne projektforslagene og give dem point ud fra standardiserede projektudvælgelseskriterier. Dette er god praksis, men grundlaget for pointgivningen var i de fleste tilfælde ikke dokumenteret, og der var åbenlyse eksempler på inkonsekvens (jf. tekstboks 12). Ingen LAG'er dokumenterede deres projektvurderinger og udvælgelsesprocesser så udførligt, at det kan undersøges, om beslutningerne var forsvarlige.

59. Risikoen for en interessekonflikt, hvor en projektleder kan påvirke projektudvælgelsen til egen fordel, er på grund af LAG'ernes lokale karakter en af de største trusler mod produktiviteten, Leaderprogrammernes nytteværdi og EU's omdømme. Som illustreret ovenfor er risikoen særligt høj i LAG'er, som ikke har gennemsigtige, objektive og veldokumenterede procedurer.

TEKSTBOKS 12

PROJEKTERS BESKÆFTIGELSESEFFEKT VURDERET AF LAG'EN I PORTUGAL

LAG'en gav point til de forskellige projektforslag, men havde ingen dokumentation for sin vurdering af udvælgelseskriterier såsom "bevarelse og skabelse af beskæftigelse". Den kunne derfor ikke forklare de åbenlyse eksempler på inkonsekvens. For eksempel var der tale om oprettelse af to arbejdspladser i et projektforslag om investeringer i et anlæg til emballering af honning. LAG'en gav forslaget fem point for beskæftigelseskriteriet.

To andre forslag (begge ledet af organisationer, som er medlemmer af LAG'en) fik også fem point: et projekt om indkøb af et videokamera og en projektor til en kulturforening, som angiveligt bidrog til at bevare én eksisterende arbejdsplads, og det kommunale vejskilteprojekt (jf. tekstboks 7), som hverken bevarede eller skabte beskæftigelse.

60. Risikoen opstår mest direkte, når projektlederen er medlem af LAG'ens beslutningstagende organ. I små LAG'er har LAG-medlemmer desuden mulighed for at påvirke beslutninger, selv om de ikke deltager i afstemningerne. De græske myndigheder forbød LAG'er at give tilskud til LAG-ansatte eller -medlemmer, til stedfortrædende fysiske eller juridiske enheder og til ægtefæller og førstegradsslægtninge. Ingen af de andre LAG'er havde sådanne regler. Den græske regel gjaldt ikke for LAG-medlemmer i deres egenskab af repræsentanter for offentlige organisationer eller nonprofitorganisationer, men tilskud givet i sådanne tilfælde måtte kun udgøre 25 % af den enkelte LAG's budget.

61. Alle de reviderede LAG'er gav tilskud til deres egne medlemmer (jf. punkt 24-33). Disse tilskud blev ikke behandlet som undtagelser. LAG'erne havde forskellige interne regler for deres beslutningstagende udvalg (jf. tekstboks 13). Disse regler opfyldte ikke kravene i EU's finansforordning [25]. Navnlig vedrørte nogle LAG'ers regler kun medlemmer, der direkte ledte et projekt, og reglerne sagde kun, at de skulle afstå fra at stemme.

TEKSTBOKS 13

VURDERING AF LAG'ERNES PROCEDURER TIL UNDGÅELSE AF INTERESSEKONFLIKTER (LEADER+)

Baggrund:

Medlemmerne af det beslutningstagende udvalg bør ikke give tilskud i situationer, hvor de har et "interessefællesskab" med projektlederen, jf. finansforordningens artikel 52, stk. 2.

Der kan især være tale om et interessefællesskab i forbindelse med projekter, der ledes af medlemmer af LAG'ens ledelsesstruktur eller det beslutningstagende udvalg, fordi LAG'ens vurdering af projektforslaget kan påvirkes (måske ubevidst) af forholdet til projektlederen. Det gælder, uanset om LAG-medlemmet leder projektet personligt eller som repræsentant for en offentlig eller privat organisation.

Kriterier:

1. Hvis et medlem af LAG'ens beslutningstagende udvalg vedrørende vurdering eller udvælgelse har nogen faglig eller personlig relation til projektlederen eller nogen faglig eller personlig interesse i projektet, skal vedkommende i en skriftlig erklæring gøre rede for relationens/interessens art, og denne erklæring skal indgå i projektdossieret. Der skal gives oplysninger om ethvert interessefællesskab, inklusive familiemæssige, følelsesmæssige, politiske og økonomiske interesser, jf. finansforordningen.

2. Det pågældende medlem må ikke deltage i vurderings- eller udvælgelsesprocessen på nogen måde og må ikke være til stede under drøftelserne vedrørende projektforslaget. Dette skal dokumenteres i referaterne.

3. Når der er et interessefællesskab, skal LAG'en i overensstemmelse med finansforordningen forelægge sagen for forvaltningsmyndigheden.

+++++ TIFF +++++

62. I fem af de 11 Leader+-LAG'er var dokumentationen for afstemningerne utilstrækkelig, fordi det ikke altid fremgik af referaterne fra de beslutningstagende udvalg, hvem der var til stede, og hvem der stemte (jf. tekstboks 13). Mødereferaterne fra LAG'erne i Bayern, Toscana og Frankrig viser tilfælde, hvor projektlederen deltog i drøftelserne om projektet og i afstemningen (jf. tekstboks 14).

63. Eksemplerne i denne beretning viser projekter, der kun havde en løs relation til de strategiske mål, projekter, der allerede var gennemført, og projekter, der støttede normale aktiviteter i de lokale myndigheders regi. De fleste af disse projekter blev ledt af LAG'ernes egne medlemmer (jf. tekstboks 7, 9, 10, 11, 12 og 14). De konstaterede svagheder fremhæver risikoen for, at LAG-medlemmerne direkte eller indirekte kan have påvirket beslutningerne på en måde, der førte til en ineffektiv eller uproduktiv anvendelse af EU-midlerne.

TEKSTBOKS 14

LAG'EN I BAYERN: MANGLENDE OVERHOLDELSE AF STEMMEREGLER

Projektet om anlægning af en sø til svømmeformål var opført i LAG'ens strategi med et Leaderbidrag på 150000 euro.

+++++ TIFF +++++

Det faktiske Leaderbidrag var på 1,03 millioner euro: næsten 50 % af LAG'ens samlede budget. Selv om det var fastsat i LAG'ens forretningsorden, at beslutninger krævede tilstedeværelse af seks medlemmer, viste dokumentationen, at der kun blev afgivet fire stemmer, da projektet blev godkendt. Det var ikke angivet med navne, hvem de tilstedeværende var, bortset fra LAG'ens formand, som var borgmester for den by, der ledte projektet. I henhold til Bayerns operationelle Leader+-regler måtte LAG-medlemmer ikke drøfte og stemme om projekter, som de havde en interesse i, og det skulle dokumenteres, at de afholdt sig fra det. Som reaktion på Rettens bemærkning svarede de bayerske myndigheder, at de fandt borgmesterens deltagelse acceptabel, fordi han ikke havde en personlig interesse i projektet.

OPERATIONEL PRODUKTIVITET

64. LAG'er har driftsomkostninger: løn, lokaler, rejser, reklame osv. Af hensyn til produktiviteten bør disse omkostninger være begrænsede og holdes inden for de budgetter, der er godkendt af forvaltningsmyndighederne. Med lokalt ansatte i lokale kontorer, som beskæftiger sig med et lille antal projekter, bør LAG'er også kunne reagere hurtigere, end det ville være muligt i et nationalt eller regionalt forvaltet program. Det bør føre til en hurtigere behandling af støtteansøgninger og betalinger og mindre behov for bureaukratiske procedurer.

De administrative krav på lokalt niveau har givet anledning til betydelige driftsomkostninger, et omfattende papirarbejde og forsinkelser

65. De reviderede LAG'ers ikke-projektrelaterede omkostninger udgør mellem 12 % og 32 % af de offentligt finansierede udgifter under Leader+. De omkostninger, LAG'erne har budgetteret for programmeringsperioden 2007-2013, ligger mellem 6 % og 28 % (jf. figur 5 og 6).

66. I de ovennævnte tal indgår LAG'ernes omkostninger til gennemførelse af "informationstiltag i området" (for at stimulere den lokale interesse) [26]. LAG'erne klassificerede generelt deres ansattes arbejde med at tiltrække projektforslag som informationstiltag. Nogle LAG'er klassificerede det også som informationstiltag, når deres ansatte brugte tid på at yde assistance til projektledere, der skulle udarbejde støtteansøgninger, og på at overvåge og rapportere om gennemførelsen af projekter. Flere LAG'er skelnede ikke mellem omkostninger til informationstiltag og omkostninger til administration og forvaltning, og resten angav en vilkårlig fordeling af de ansattes arbejdstid.

67. De fleste LAG'er holdt sig nominelt inden for deres budgetter til løbende omkostninger vedrørende Leader+. På grund af en lav gennemførelsesgrad i nogle LAG'er - f.eks. Ungarns - udgjorde de løbende omkostninger dog her en større procentdel af de samlede udgifter end oprindeligt planlagt. LAG'en i Irland opbrugte sit budget til løbende omkostninger og brugte i stedet sit budget til informationstiltag og yderligere finansiering fra forvaltningsmyndigheden til at dække omkostningerne. LAG'en i Castilla-La Mancha brugte samarbejdsbudgettet til at dække løbende omkostninger (jf. punkt 43-46). Andre LAG'er var nødt til at bruge egne midler.

FIGUR 5

IKKE-PROJEKTRELATEREDE OMKOSTNINGER SOM PROCENTDEL AF DE OFFENTLIGT FINANSIEREDE UDGIFTER UNDER LEADER+ (INKLUSIVE INFORMATIONSTILTAG)

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

| Informationstiltag | | Driftsomkostninger | | I alt |

FIGUR 6

IKKE-PROJEKTRELATEREDE OMKOSTNINGER (INKLUSIVE INFORMATIONSTILTAG) SOM PROCENTDEL AF LAG'ERNES AKSE 4-BUDGETTER

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

| Informationstiltag | | Driftsomkostninger | | I alt |

68. Driftsomkostninger er ikke nødvendigvis ineffektive omkostninger. For eksempel havde LAG'en i Irland store udgifter til informationstiltag, fordi den beskæftigede projektudviklingspersonale svarende til 2,5 fuldtidsækvivalenter, som meget aktivt stimulerede den lokale landdistriktudvikling (jf. punkt 15).

69. I tillæg til de nævnte forhold skal det bemærkes, at dataene ikke kan bruges til at sammenligne de forskellige programmers produktivitet, fordi LAG'erne ikke har samme ansvar i forbindelse med behandlingen af projektansøgninger og betalinger. I Ungarn havde LAG'en ingen formel rolle i processen, når den først havde fremsendt listen over foreslåede projekter til forvaltningsmyndigheden, som var ansvarlig for kontrol af støtteberettigelse, tilskudsbeslutninger, tilskudsaftaler og alle faser i overvågningen af projektgennemførelsen samt rapportering og betaling. Derimod var LAG'en i Irland ansvarlig for hele processen fra udvikling af projekter til kontrol af gennemførelsen og udbetaling af tilskud.

70. I praksis var gennemførelsen af Leader+ unødigt bureaukratisk: De fleste LAG'er krævede, at der selv for de mindste projekter (jf. tekstboks 15) skulle udfyldes lange og detaljerede støtteansøgningsformularer med talrige bilag og støttedokumenter. Det skal dog bemærkes, at næsten alle procedurerne var fastlagt af medlemsstaternes myndigheder og ikke af LAG'erne selv. LAG'ernes personale hjalp projektlederne med den administrative proces, men trods denne hjælp viste en spørgeundersøgelse foretaget af LAG'en i Frankrig (Languedoc-Roussillon), at 47 % af projektlederne mente, at processen med at søge om tilskud var forholdsvis vanskelig.

71. De foreliggende data om, hvor lang tid det tog at godkende støtteansøgninger og betalinger, var ufuldstændige og uensartede, men viste, at det tog de fleste LAG'er adskillige måneder at behandle dossiererne [27]. Til gengæld var der eksempler på, at LAG'en i Irland modtog og behandlede en betalingsanmodning og gennemførte betalingen til projektlederen samme dag. I Ungarn opstod der forsinkelser, fordi ansøgninger om projektgodkendelse og betalingsanmodninger var ufuldstændige eller unøjagtige, hvilket tyder på, at procedurerne kan have været for komplekse til en støtteordning rettet mod små, lokale projekter.

TEKSTBOKS 15

EKSEMPLER PÅ UNØDIGT BUREAUKRATISKE PROCEDURER

LAG'en i Grækenland : Potentielle projektledere skulle udfylde en ansøgning på ca. 22 sider og indsende 15 støttedokumenter, bl.a. aldersdokumentation og bevis for, at de havde aftjent værnepligt, at de ikke var tjenestemænd, og at de ikke var pensioneret på grund af dårligt helbred. Ufuldstændige ansøgninger blev afvist. Vejledningen til projektlederne vedrørende betalingsanmodninger var på 32 sider.

LAG'en i Ungarn : Ansøgningen om et tilskud på ca. 4 500 euro til et projekt vedrørende en præstegård var på 60 sider. En anden projektansøgning om et tilskud på ca. 5 400 euro indeholdt 126 sider.

+++++ TIFF +++++

Det tog LAG'en syv måneder at behandle projektansøgningerne og forelægge dem for det regionale betalingsorgan til kontrol og godkendelse. Fra ansøgning til kontraktunderskrivelse gik der i alt mellem 11 og 16 måneder i forbindelse med de seks undersøgte projektdossierer.

KOMMISSIONENS OG MEDLEMSSTATERNES FORVALTNING AF LEADERPROGRAMMERNE

KOMMISSIONEN OG MEDLEMSSTATERNE STILLEDE IKKE TILSTRÆKKELIGE KRAV OG BÆRER LIGESOM LAG'ERNE EN DEL AF ANSVARET FOR, AT LEADERMETODENS POTENTIELLE NYTTEVÆRDI BLEV BEGRÆNSET. DE TRAF IKKE TILSTRÆKKELIGE FORANSTALTNINGER TIL AT BEGRÆNSE OMKOSTNINGERNE OG RISICIENE

KOMMISSIONENS OG MEDLEMSSTATERNES KRAV I FORBINDELSE MED LEADER+

72. Leadermetodens nytteværdi skabes ikke af Kommissionen eller medlemsstaterne, men af LAG'ernes aktiviteter. Det primære ansvar for, at den økonomiske forvaltning er forsvarlig, ligger også hos LAG'erne, da de træffer beslutningerne om at bruge EU-midlerne. Kommissionen og medlemsstaterne kan give vejledning til LAG'erne og bør sikre, at lovgivningen, de operationelle regler og forvaltningssystemerne fastsætter de nødvendige minimumsstandarder, giver LAG'erne de rette incitamenter til at tilføre nytteværdi og sikre forsvarlig økonomisk forvaltning og ikke rummer hindringer.

Medlemsstaterne undlod at fastsætte og håndhæve minimumskrav vedrørende forsvarlig økonomisk forvaltning og Leadermetoden, trods Kommissionens opfordring

73. De risici, som er beskrevet i denne beretning, og som udgør trusler mod den forsvarlige økonomiske forvaltning, er velkendte – ikke mindst fra Rettens årsberetning for 2000, hvor lignende svagheder er beskrevet: LAG'er tilbagedaterede tilskud og skabte risiko for dødvægt, projektudvælgelsen var ugennemsigtig, der var potentielle interessekonflikter, driftsomkostningerne var høje, og procedurerne var langvarige.

74. Til Rettens bemærkninger svarede Kommissionen dengang, at den tilskyndede til "at anvende åbne og gennemsigtige procedurer", at den opfordrede LAG'erne til "at bevilge en passende støtte, der svarer til hvert enkelt projekts behov", at den havde rejst spørgsmålet om forsinkede betalinger over for medlemsstaterne og "opfordret" dem til at begrænse driftsomkostningerne for Leader+ til 15 % af LAG'ernes samlede budget, og at forordningen om gennemførelsesbestemmelser vedrørende strukturfondene indeholdt begrænsninger, som skulle forhindre tilskud til projekter, der var gennemført, før ansøgningen blev indgivet.

75. Kommissionen oprettede et Leader+-observatorium med et kontaktpunkt, som afholdt og fremmede seminarer, fremstillede publikationer og vedligeholdt databaser. Formålet med disse aktiviteter var at fremme udveksling af bedste praksis mellem LAG'erne og at støtte forvaltningsmyndighederne og de nationale eller regionale netværk.

76. EU-lovgivningen fastsatte kun få krav vedrørende Leader+, når der ses bort fra de generelle støttebetingelser og rapporterings- og kontrolsystemer, som gjaldt for alle strukturfondsudgifter. Medlemsstaterne (eller regionerne) udviklede deres egne ordninger og operationelle regler, som Kommissionen godkendte ved begyndelsen af Leader+-perioden.

77. Medlemsstaterne stillede forskellige krav til LAG'erne (jf. tekstboks 16). For eksempel krævede de irske myndigheder, at LAG'er skulle vurdere risikoen for dødvægt og fortrængning i forbindelse med projektforslag, mens andre forvaltningsmyndigheder ikke stillede et sådant krav. Når medlemsstaterne ikke stillede krav, eller når de ikke førte tilsyn og håndhævede dem korrekt, var LAG'ernes præstationer mangelfulde, som beskrevet i punkt 12-71. Med få undtagelser gjorde LAG'erne ikke stort andet end at følge de procedurer, medlemsstaterne havde fastlagt. LAG'erne udnyttede ikke fuldt ud fordelene ved Leadermetoden, og de greb ikke til selvregulering for at sikre forsvarlig økonomisk forvaltning.

78. I praksis tillod medlemsstaternes regler dårlig økonomisk forvaltning, fordi der kunne gives tilskud til projekter, som var startet, før LAG'erne traf beslutning om støtteansøgningerne. Det var ikke sådan, at reglerne tvang LAG'erne til at give tilskud med tilbagevirkende kraft, men budskabet i reglerne var, at det var acceptabelt.

79. Det var en særlig svaghed i alle medlemsstaternes gennemførelse af Leader, at de ikke holdt LAG'erne ansvarlige for opfyldelsen af målene for de lokale strategier. De godkendte LAG'ernes Leader+-strategier med generelle, uafgrænsede mål uden at stille krav til LAG'erne om at overvåge, vurdere eller rapportere om opfyldelsen af deres strategiske mål eller i hvert fald uden at håndhæve disse krav.

TEKSTBOKS 16

EKSEMPLER PÅ FORSKELLIGE KRAV VEDRØRENDE GENNEMFØRELSE

Toscana indførte krav om, at vigtige lokale aktører skulle være repræsenteret i LAG'en.

Irland indførte regler, der skulle sikre en rimelig og gennemsigtig procedure for, hvordan der skulle indstilles til og træffes afgørelse om medlemskab af LAG'en.

De franske regler krævede, at LAG'erne skulle have "dobbelt quorum" i det beslutningstagende udvalg for at sikre et aktivt partnerskab.

Forvaltningsmyndighederne i Grækenland, Ungarn og Toscana stillede krav om, at LAG'erne skulle give projekterne point ud fra et fælles sæt af objektive kriterier.

I Grækenland fastsatte forvaltningsmyndigheden, at højst 25 % af tilskuddene måtte gives til LAG'ens egne medlemmer, så det sikredes, at LAG'en inddrog det øvrige lokalsamfund i gennemførelsen af strategien.

I Irland specificerede de operationelle regler, at hvis projekter var støtteberettigede under andre ordninger og programmer, skulle de som hovedregel betragtes som ikke-støtteberettigede under Leader.

KOMMISSIONENS OG MEDLEMSSTATERNES KRAV I FORBINDELSE MED AKSE 4

80. Kommissionen og medlemsstaterne burde bygge på erfaringerne fra de foregående Leaderprogrammeringsperioder for at sikre, at der blev udarbejdet passende vejledning og krav vedrørende perioden 2007-2013.

Den væsentligste ændring med hensyn til perioden 2007-2013 er, at medlemsstaterne for det meste kræver, at LAG'erne gennemfører mainstreamforanstaltninger under programmet for udvikling af landdistrikter

81. Retsgrundlaget for programmeringsperioden 2007-2013 er fastlagt i forordningerne om udvikling af landdistrikter. Ligesom det var tilfældet med Leader+, er der kun få lovkrav, som er specifikke for Leader. Forordningerne begrænser LAG'ernes driftsomkostninger til 20 %, men det er mere end under Leader+, og bestemmelsen kan omgås, ved at omkostninger klassificeres som udgifter til informationstiltag, da de ikke er begrænsede. Skiftet fra strukturfondene til forordningerne om udvikling af landdistrikter medfører et krav om kontrol af, at projektomkostningerne er rimelige.

82. Kommissionen gav medlemsstaterne vejledning om udarbejdelse af akse 4 og godkendte i praksis de nationale eller regionale Leaderprogrammer, da den godkendte programmerne for udvikling af landdistrikter. Kommissionen har ydet fortsat støtte siden da, især gennem det europæiske netværk for landdistriktudviklingen.

83. Da revisionen fandt sted, havde medlemsstaterne endnu ikke færdiggjort deres operationelle regler [28], så Retten kunne ikke vurdere disse. At dømme ud fra de foreliggende oplysninger vil de svagheder, der beskrives i denne beretning, sandsynligvis fortsætte med at eksistere.

84. Det manglende fokus på opfyldelse af målene for de lokale strategier vil sandsynligvis blive mere udtalt i programmeringsperioden 2007-2013, eftersom alle de reviderede forvaltningsmyndigheder (undtagen Bayern) – i strid med Kommissionens vejledning [29] – nu kræver, at LAG'erne holder sig til et fælles sæt af foranstaltninger, som er defineret i programmerne for udvikling af landdistrikter.

85. Nogle medlemsstater begrænsede yderligere Leaderprogrammerne til kun at omfatte specifikke foranstaltninger, som oftest akse 3-foranstaltningerne [30]. Det forringede i høj grad LAG'ernes mulighed for at foreslå lokale strategier vedrørende hovedmålene for landdistriktudviklingsprogrammernes akse 1 og 2, som omhandler landbrugets og skovbrugets konkurrenceevne og miljøvirkninger (jf. tekstboks 17).

86. Eftersom det for hver foranstaltning er defineret, hvilke typer projekter og modtagere der er støtteberettigede, er LAG'ernes muligheder for at udvikle nyskabende og multisektorale løsninger specifikt til de lokale områder blevet begrænset. Alle LAG'er i samtlige medlemsstater skal gennemføre projekter, som har samme karakter og ligner mainstreamprojekter, eftersom foranstaltninger under programmet for udvikling af landdistrikter i de fleste tilfælde primært gennemføres ved hjælp af traditionelle topstyringsmetoder.

TEKSTBOKS 17

LAG'EN I PORTUGAL: FORANSTALTNINGERNE BEGRÆNSEDE LAG'ENS MULIGHED FOR AT BESKÆFTIGE SIG MED DE LOKALE LANDBRUGSSEKTORERS BEHOV

LAG'ens strategi havde som mål at bekæmpe afvandringen fra landområderne og de traditionelle landbrugsmetoders forsvinden, men kunne kun bruge foranstaltningerne under landdistriktudviklingsprogrammets akse 3. Det forringede mulighederne for at udvikle lokale løsninger til forbedring af konkurrenceevnen i olivensektoren og vinsektoren, selv om de er vigtige for den lokale landdistriktøkonomi. Miljøforanstaltninger vedrørende biodiversitet og klimaændringer i den lokale landbrugssektor blev ligesom skovbrugsforanstaltninger udelukket fra Leaderprogrammernes anvendelsesområde.

UDVÆLGELSE AF LAG'ER TIL GENNEMFØRELSE AF LEADER I PERIODEN 2007-2013

87. For at sikre, at Leader kan være effektivt og tilføre nytteværdi, bør medlemsstaterne kun udvælge LAG'er, som er kompetente og har strategier af høj kvalitet.

Medlemsstaterne udvalgte LAG'er med svage strategier

88. Proceduren for udvælgelse af LAG'er var i samtlige reviderede medlemsstater kun svagt eller slet ikke præget af konkurrence, selv om det er et krav i forordningen.

89. De fleste forvaltningsmyndigheder vurderede og gav point til de foreslåede LAG-strategier ud fra relevante kriterier og udvalgte alle de LAG'er, der opnåede en minimumsscore (typisk 50 %) [31]. Samtlige forvaltningsmyndigheder i stikprøven accepterede alle LAG'er, der indsendte en gyldig ansøgning (på nær en håndfuld undtagelser, hvor der var to ansøgninger vedrørende samme område). De LAG'er, der scorede lavt, var pr. definition langt fra det niveau, som forvaltningsmyndighederne anså det for muligt at opnå med hensyn til kompetence og strategikvalitet. I en af de franske regioner udvalgte forvaltningsmyndigheden f.eks. LAG'er, selv om den vurderede, at deres ansøgninger var af utilstrækkelig kvalitet (jf. tekstboks 18).

TEKSTBOKS 18

DEN FRANSKE FORVALTNINGSMYNDIGHEDS UDVÆLGELSE AF LAG'ER

Ifølge indkaldelsen af projektforslag ville udvælgelseskomitéen udvælge mellem 10 og 12 LAG'er, som i gennemsnit ville få 1,5 millioner euro i finansiering. Af de 18 ansøgninger vurderede forvaltningsmyndigheden, at 2 var af god kvalitet, 8 var af jævn kvalitet, og 8 var af utilstrækkelig kvalitet. Alle 18 blev udvalgt, og den gennemsnitlige finansiering blev følgelig reduceret til 1,1 million euro.

90. Revisionen viste især, at LAG'ernes strategier for akse 4 var dårligt udviklet: Målene var upræcise, der manglede en klar interventionslogik, og bestemmelserne om overvågning og evaluering var ringe eller ikke-eksisterende. Efter vurderingen af LAG'ernes strategier stillede kun få medlemsstater krav om afhjælpning af de konstaterede svagheder. Resultatet er, at LAG'er har fået betydelige beløb fra EU-budgettet til at gennemføre svage strategier over en periode på syv år.

KOMMISSIONENS GODKENDELSE AF PROGRAMMERNE FOR UDVIKLING AF LANDDISTRIKTER FOR PERIODEN 2007-2013

91. Det afgørende tidspunkt, hvor Kommissionen kunne vurdere, hvordan medlemsstaterne gennemførte akse 4, var ved godkendelsen af de nationale og regionale programmer for udvikling af landdistrikter. Kommissionen bør sikre, at sådanne programmer fastsætter de nødvendige betingelser og beskytter mod de kendte risici, som udgør en trussel mod Leadermetodens nytteværdi.

Kommissionen stillede for lave krav ved godkendelsen af programmerne for udvikling af landdistrikter

92. Landdistriktudviklingsprogrammer er dokumenter på højt niveau, og akse 4 udgør kun en lille del af indholdet. De fleste programmer indeholdt kun få konkrete detaljer om, hvordan Leadermetoden ville blive anvendt. Mange af ordningerne vedrørende Leader blev først udviklet af medlemsstaterne efter godkendelsen af programmerne.

93. Kommissionen stillede for lave krav ved godkendelsen af programmerne for udvikling af landdistrikter, hvilket førte til den situation, der er beskrevet i punkt 80-90. Kommissionen accepterede programmer, som ikke fastsatte, at LAG'er skulle udvælges efter konkurrence (selv om det var et krav i forordningen), som begrænsede LAG'er til at gennemføre nationalt definerede foranstaltninger (selv om LAG'er ifølge Kommissionens vejledning ikke skulle holde sig til et bestemt sæt af foranstaltninger), og som hverken indeholdt specifikke planer for nyskabelse og samspil mellem sektorer (selv om det stod i instrukserne for Kommissionens vurdering, at nyskabelse skulle være en prioritet) eller for overvågning og evaluering (selv om det i midtvejsevalueringen af Leader+ blev konkluderet, at sådanne planer er nødt til at indgå i programmerne fra begyndelsen). Kommissionen undlod at vurdere vigtige elementer med betydning for Leadermetodens nytteværdi såsom medlemsstaternes krav vedrørende LAG'ernes sammensætning og åbenhed.

KOMMISSIONEN OG MEDLEMSSTATERNES OVERVÅGNING OG EVALUERING

KOMMISSIONEN OG MEDLEMSSTATERNE KAN IKKE DOKUMENTERE, AT INDFØRELSEN AF LEADERMETODEN HAR TILFØRT NYTTEVÆRDI, OG DE HAR ENDNU IKKE EVALUERET DE YDERLIGERE OMKOSTNINGER OG RISICI, SOM ER FORBUNDET MED DEN

OVERVÅGNING OG EVALUERING AF LEADERMETODENS EFFEKTIVITET

94. Kommissionen og medlemsstaterne bør anvende forvaltningssystemerne og kontrollen af LAG'erne samt overvågningsindikatorer og årsrapporter til at overvåge Leaderprogrammernes gennemførelse, resultater og effekt. Formålet er ikke kun at være i stand til at træffe rettidige korrigerende foranstaltninger, men også at tilvejebringe tilstrækkeligt, pålideligt og relevant bevis til brug ved evalueringer og at give sikkerhed for Leadermetodens effektivitet og nytteværdi.

LAG'erne, medlemsstaterne og Kommissionen overvågede gennemførelsen af Leaderprogrammer

95. Der var omfattende aktivitet med hensyn til at overvåge gennemførelsen af Leader+-programmer. Projekt for projekt registrerede LAG'erne og forvaltningsmyndighederne detaljer om de tildelte tilskud og de foretagne betalinger. Forvaltningsmyndighederne krævede, at LAG'erne skulle udarbejde årlige gennemførelsesrapporter med beskrivelser af LAG'ernes aktiviteter, og indsamlede data vedrørende overvågningsindikatorer. Der var for det meste tale om projektantallet og tilskudsbeløbene opstillet efter modtagertype og udgiftsområde. Forvaltningsmyndighederne indsendte årlige gennemførelsesrapporter til Kommissionen.

96. Alle forvaltningsmyndighederne udarbejdede i 2003 en "midtvejsevaluering" af Leader+ og ajourførte den i 2005. Kommissionen bad en kontrahent om at udarbejde en sammenfatning.

... men der er kun få beviser for, at Leaderprogrammerne er effektive med hensyn til at opfylde målene om landdistriktudvikling, og for Leadermetodens nytteværdi

97. Trods al denne aktivitet mangler der bevis for Leaderudgifternes resultater og effekt med hensyn til landdistriktudvikling, fordi LAG'erne ikke vurderede eller rapporterede om opfyldelsen af de lokale strategiske mål. Der foreligger ingen oplysninger om, hvorvidt (eller i hvilken udstrækning) Leaderprogrammerne har reduceret afvandringen fra de pågældende områder, skabt flere muligheder for unge, diversificeret økonomien i landdistrikterne osv.

98. En delvis undtagelse gælder de arbejdspladser, som Leaderprojekter skabte eller bevarede, og som Kommissionen opfordrede medlemsstaterne til at overvåge i forbindelse med alle strukturfondsprogrammer. Retten konstaterede imidlertid, at de anvendte definitioner var uensartede, og at dataene – som i de fleste tilfælde ikke blev kontrolleret af forvaltningsmyndighederne – ikke var pålidelige og troværdige.

99. 2003-evalueringerne blev foretaget, før de fleste LAG'er var begyndt at gennemføre Leaderprogrammerne, og ajourføringerne blev foretaget, før der var afholdt udgifter i væsentligt omfang. Mange evalueringsspørgsmål forblev ubesvarede eller blev besvaret på grundlag af udtalelser fra dem, der modtog støtte fra programmerne.

100. Manglen på data (eller på pålidelige data) gør det vanskeligt at vurdere, om Leaderprogrammerne er effektive med hensyn til at levere resultater vedrørende landdistriktudvikling, det være sig i absolutte størrelser eller set i forhold til andre metoder (især mainstreamprogrammerne).

101. Leadermetodens potentielle nytteværdi ligger ikke kun i resultaterne og effekten af de fysiske output (de projekter, der gennemføres med Leadertilskud). Den inddragelse af lokalsamfundet, som opnås ved bottom-up-metoden, kan også give mindre håndgribelige virkninger såsom "styrkelse af kapaciteten" og "oplæring af lokale aktører". Det er fastsat i de strategiske retningslinjer for akse 4, at Leader skal "spille en vigtig rolle for den horisontale prioritet vedrørende bedre styring".

102. Det fremgår af eksemplerne i kontaktpunkternes publikationer om bedste praksis, af evalueringerne og af forskellige andre undersøgelser, at Leadermetoden har potentialet til at opnå en sådan effekt. LAG'ernes resultater på disse områder er imidlertid ikke blevet overvåget eller rapporteret systematisk, og derfor er eksemplerne isolerede tilfælde. Evalueringerne har ikke kunnet dokumentere forekomsten og omfanget af sådanne virkninger, fordi der manglede pålideligt og relevant bevis.

OVERVÅGNING OG EVALUERING AF OMKOSTNINGER OG RISICI

103. Overvågnings- og evalueringsindsatsen bør også tilvejebringe pålidelig dokumentation for og vurderinger af Leadermetodens omkostninger og risici.

Kommissionen og medlemsstaterne har ikke overvåget eller evalueret de yderligere omkostninger og risici

104. Med hensyn til de svagheder, der blev påpeget i Rettens årsberetning for 2000, svarede Kommissionen, at de fleste vedrørte risici, som er iboende i et decentraliseret program som Leader, og at "Kommissionen og medlemsstaterne er opmærksomme på disse risici i forbindelse med overvågningen af programmerne og kontrollen af, at gennemførelsen følger principperne for forsvarlig økonomisk forvaltning".

105. Kommissionen kontrollerer overholdelsen af forordningerne og kan foreslå finansielle korrektioner. I Leader+-perioden kontrollerede Kommissionen blandt andet Portugals og Frankrigs programmer i 2005. Kommissionens tjenester konstaterede, at der ikke var nogen formelle projektudvælgelseskriterier, at procedurerne for afdækning af interessekonflikter var utilstrækkelige, at LAG'erne traf beslutninger uden "dobbelt quorum", og at LAG'erne ikke havde nogen procedurer for kontrol af de foreslåede projektomkostningers rimelighed. Kommissionens tjenester gav anbefalinger til de pågældende medlemsstater, men anså det ikke for hensigtsmæssigt at foreslå finansielle korrektioner [32]. Kommissionens tjenester kontrollerede også, om tilskud og tilskudssatser med tilbagevirkende kraft var i overensstemmelse med forordningerne, men behandlede ikke spørgsmålene om dødvægt og effektivitet.

106. Kommissionens kontroller bekræftede tilstedeværelsen af de risici, der blev påpeget i årsberetningen for 2000 (og i denne beretning), men det er ikke muligt på grundlag af disse kontroller at fastlægge omfanget og effekten af risiciene i de pågældende medlemsstater eller på EU-niveau [33].

107. Medlemsstaternes inspektion af LAG'ernes aktioner (som dækkede mindst 5 % af udgifterne under Leader+) var en mulighed for at kontrollere og rapportere om risicienes indvirkning på forsvarlig økonomisk forvaltning. Med nogle få undtagelser i nogle medlemsstater blev det imidlertid ikke undersøgt, om projektudvælgelsesprocedurerne var rimelige og gennemsigtige, eller om vurderingen af projektforslag var forsvarlig og dokumenteret, og der blev ikke set på stemmeafgivningen eller på, om politikkerne vedrørende interessekonflikter fungerede korrekt.

108. Medlemsstaterne har ikke brugt deres forvaltningssystemer eller LAG'ernes årlige gennemførelsesrapporter til at overvåge, om LAG'ernes beslutningsproces er rimelig og gennemsigtig, hvor stor en del af tilskuddene der tildeles LAG-medlemmer, hvor produktive de tildelte tilskud er, eller hvor produktive LAG'ernes processer og driftsomkostninger er. I Frankrig overvågede forvaltningsmyndigheden LAG'ernes aktiviteter ved at overvære LAG-møder, men den accepterede åbenbart praksis, såsom at LAG-medlemmer fremlagde deres egne projekter, at der blev givet projekttilskud med tilbagevirkende kraft, og at tilskudssatser blev sat op for at udnytte budgettet (jf. eksempelvis punkt 55).

109. I de tilfælde, hvor individuelle LAG'er har stillet spørgsmål til projektlederne, viser de foreliggende oplysninger, at dødvægt er en væsentlig risiko [34]. Evalueringerne på EU-niveau giver ingen oplysninger om dødvægt eller omfanget af tilskud med tilbagevirkende kraft [35].

110. Med hensyn til LAG-procedurernes rimelighed og gennemsigtighed viser evalueringerne tilsvarende, at der f.eks. er problemer med objektiviteten i forbindelse med projektudvælgelsen, men de giver ingen oplysninger om omfanget eller effekten af sådanne svagheder (jf. tekstboks 19).

TEKSTBOKS 19

UDDRAG FRA DEN SAMMENFATTENDE MIDTVEJSEVALUERING AF LEADER+

Hvis der i LAG'en er et partnerskab eller magtforhold i ubalance, kan det føre til udvælgelse af et uhensigtsmæssigt sæt af projekter, ofte til fordel for den institution, der tilhører den offentlige sektor. Sammensætningen af LAG'er er ofte ubalanceret, og den institutionelle sektor dominerer.

Oplysningerne i evalueringsrapporterne og casestudierne har fortrinsvis haft fokus på spørgsmål såsom bureaukrati, forholdet mellem forvaltningsmyndigheder og LAG'er, finansiering og utilstrækkelig autonomi på LAG-niveau. Mere grundlæggende forvaltningsspørgsmål såsom strukturer, forvaltningssystemer, planlægning og kontrol på LAG-niveau blev ikke fremhævet i rapporterne. Og i besvarelserne henvises der slet ikke til de beslutningstagende udvalgs rolle i programforvaltningen.

111. Som nævnt i punkt 64-71 var oplysningerne om Leaders driftsomkostninger usammenlignelige, upålidelige og – vigtigst af alt – ufuldstændige, fordi mange funktioner blev udført af forvaltningsmyndighederne i nogle medlemsstater. I evalueringerne rapporteres der om unødvendigt bureaukrati i Leader+ [36], men omkostningerne vurderes ikke. Det kan derfor ikke fastlægges, hvor produktiv Leadermetoden er.

OVERVÅGNING OG EVALUERING I PERIODEN 2007-2013

112. Kommissionen og medlemsstaterne bør bygge på erfaringerne fra de tre foregående Leaderprogrammeringsperioder for at sikre, at der foretages produktiv og effektiv overvågning og evaluering af Leadermetoden vedrørende perioden 2007-2013.

Gennemførelsen af akse 4 er begyndt, selv om centrale elementer i overvågnings- og evalueringssystemerne ikke er klar

113. Den sammenfattende midtvejsevaluering af Leader+ indeholdt en kraftig anbefaling om at forbedre overvågnings- og evalueringssystemerne og have dem klar fra begyndelsen af programmeringsperioden 2007-2013 [37]. Kommissionen opstillede en fælles overvågnings- og evalueringsramme for landdistriktudviklingsprogrammerne. Rammen omfattede nogle specifikke evalueringsspørgsmål vedrørende Leaders nytteværdi, forbedret styring og effektivitet, men reducerede de Leaderspecifikke overvågningsindikatorer til LAG-antallet og befolkningsstørrelsen i Leaderområderne, da Kommissionen betragter dette som udgangsindikatoren for måling af opfyldelsen af styringsmålet. Rammen gav forvaltningsmyndighederne mulighed for at udvikle yderligere indikatorer, men ingen af de reviderede forvaltningsmyndigheder benyttede sig af denne mulighed i forbindelse med Leader. Desuden havde ingen af de reviderede LAG'er og forvaltningsmyndigheder truffet foranstaltninger til at indsamle og rapportere oplysninger om Leadermetodens omkostninger, risici, effektivitet og nytteværdi.

114. Gennem det europæiske evalueringsnetværk for landdistriktudviklingen nedsatte Kommissionen ved udgangen af 2009 en tematisk arbejdsgruppe vedrørende Leader, som skulle undersøge medlemsstaternes vanskeligheder, herunder frygten for, at Leaders virkninger ikke i tilstrækkelig grad kan registreres ved hjælp af indikatorerne i den fælles overvågnings- og evalueringsramme og ved økonomisk måling, de store metodologiske udfordringer som følge af Leaders lokale karakter, de store metodologiske udfordringer i forbindelse med evaluering af styring, deltagelse og kapacitet i landkommuner og problemerne med at tilvejebringe konkrete statistikker med henblik på evaluering af fordelene ved Leader. I midten af 2010 udsendte gruppen et udkast til et arbejdsdokument om registrering af Leaders effekt. Resultaterne af gruppens arbejde foreligger imidlertid for sent til at kunne tages i betragtning ved midtvejsevalueringerne (som skal afsluttes i 2010), og mulighederne for at evaluere akse 4 vil være begrænsede, eftersom de relevante oplysninger ikke indsamles eller rapporteres på LAG-niveau (jf. punkt 113).

KONKLUSIONER OG ANBEFALINGER

LAG'ERNE HAR GENNEMFØRT LEADERMETODEN PÅ MÅDER, DER BEGRÆNSER POTENTIALET FOR AT OPNÅ NYTTEVÆRDI VED HJÆLP AF "LEADERASPEKTERNE", MEN RETTEN FANDT DOG EKSEMPLER PÅ GOD PRAKSIS

115. De reviderede LAG'er gennemførte i Leader+-perioden ca. 1000 projekter, der gavnede de berørte lokalsamfund og lokale virksomheder. Men Leader handler om mere end det: Leader bør ved anvendelse af en særlig metode tilføre en nytteværdi, som ikke opnås i traditionelle programmer. Når Leadermetodens centrale aspekter ikke anvendes fuldt ud, kan metodens potentielle nytteværdi ikke opnås.

116. Bottom-up-metoden var begrænset i de LAG'er, der gav hovedparten af tilskuddene til deres egne medlemmer, den potentielle nytteværdi i et partnerskab blev ikke opnået i de LAG'er, hvor beslutningstagningen var domineret af de lokale myndigheder, og kun få LAG'er kunne dokumentere, at der i deres strategier eller projekter var nyskabelse og samspil mellem sektorer. Og dog var der eksempler på LAG'er, der virkelig inddrog lokalsamfundet og satte gang i vellykkede lokale projekter ved hjælp af deres informationstiltag.

117. Lokale strategier bør spille en central rolle i Leadermetoden, så partnerskaberne får en eksistensberettigelse, og der skabes mulighed for at opnå nytteværdi ved hjælp af lokale løsninger, som er skræddersyet til at opfylde landdistriktudviklingsmålene. I praksis var strategierne næsten irrelevante og fungerede stort set kun som en ansøgning til forvaltningsmyndigheden om finansiering. Ingen af LAG'erne overvågede eller rapporterede om deres resultater med hensyn til opfyldelsen af deres strategiske mål.

LAG'ERNE TOG IKKE BEHØRIGT HENSYN TIL BEHOVET FOR RIMELIGE OG GENNEMSIGTIGE PROCEDURER SAMT PRODUKTIVITET

118. Behovet for gennemsigtighed, for dokumentering af projektvurderinger og udvælgelsesbeslutninger samt for procedurer til at undgå alle risici for direkte eller indirekte interessekonflikter blev ikke taget tilstrækkelig seriøst af LAG'erne. Det øger ikke kun risikoen for, at tilskudsbeslutninger træffes uden behørig hensyntagen til produktivitet, men udgør også en risiko for EU's omdømme. De praksis, der blev observeret i nogle LAG'er, f.eks. at beslutninger træffes af en lille håndfuld mennesker, der giver tilskud til deres egne organisationer, er snarere til skade end til gavn for modellen med lokal styring.

119. LAG'erne tog ikke hensyn til produktiviteten, især når de gav tilskud til projekter, som allerede var gået i gang – eller ligefrem var afsluttet – før tilskudsbeslutningen blev truffet. I nogle tilfælde lader det til, at LAG'ernes mål var at bruge så mange penge som muligt snarere end at opnå så gode resultater som muligt.

120. Omkostningerne ved at gennemføre Leader er høje på grund af det ekstra implementeringslag: op til en tredjedel af LAG'ernes budget i tillæg til forvaltningsmyndighedernes og betalingsorganernes omkostninger til sagsbehandling, overvågning og kontrol. Produktiviteten blev begrænset af ufleksible procedurer – selv i forbindelse med meget små projekter – og forsinkelser, som dog i vid udstrækning skyldtes medlemsstaternes krav.

KOMMISSIONEN OG MEDLEMSSTATERNE STILLEDE IKKE TILSTRÆKKELIGE KRAV OG BÆRER LIGESOM LAG'ERNE EN DEL AF ANSVARET FOR, AT LEADERMETODENS POTENTIELLE NYTTEVÆRDI BLEV BEGRÆNSET. DE TRAF IKKE TILSTRÆKKELIGE FORANSTALTNINGER TIL AT BEGRÆNSE OMKOSTNINGERNE OG RISICIENE

121. LAG'erne har hovedansvaret for at opnå nytteværdi ved hjælp af Leader og sikre forsvarlig økonomisk forvaltning, men risiciene er velkendte. Kommissionen og medlemsstaterne deler ansvaret for at overvåge LAG'ernes præstationer og sikre, at de anvender Leadermetoden og konsekvent holder de højeste standarder for forsvarlig økonomisk forvaltning. Dårlige præstationer i disse henseender bør ikke tolereres, selv ikke i de medlemsstater, der gennemfører Leader for første gang, da erfaringerne fra de foregående programmeringsperioder burde være taget i betragtning.

122. Men ti år efter Rettens foregående revision af Leader findes de samme alvorlige svagheder, som den konstaterede dengang. Kommissionen fulgte op på Rettens bemærkninger i årsberetningen for 2000 med opfordringer, vejledning og anbefalinger til medlemsstaterne. Det har ikke været effektivt.

ANBEFALING 1

I betragtning af de vedvarende svagheder bør Kommissionen sikre, at lovgivningen tilstrækkelig klart definerer de standarder, der specifikt skal overholdes i forbindelse med Leader. På følgende områder kan nogle få enkle krav på EU-niveau måske fjerne behovet for forskelligartede operationelle regler på programniveau, forenkle procedurerne, sikre større ensartethed og fastsætte klare kontrolstandarder:

a) Projekter, der er startet, før der træffes en tilskudsbeslutning, bør udelukkes for at eliminere en væsentlig risiko for uproduktivitet (dødvægt)

b) LAG'ernes projektudvælgelse bør bygge på dokumenterede vurderinger, som viser, at beslutningen er forsvarlig og fair og bygger på ensartede og relevante kriterier

c) Regler bør sikre, at partnerskaberne ikke domineres af de lokale myndigheder i forbindelse med projektudvælgelsesmøder.

Desuden bør medlemsstaterne sikre, at der findes effektive procedurer til håndtering af de svagheder, der er beskrevet i denne beretning, og sørge for at overvåge, at disse procedurer fungerer korrekt.

123. Kommissionen og medlemsstaterne har især tolereret, at LAG'erne ikke har effektive procedurer til undgåelse af interessekonflikter. De konstaterede svagheder fremhæver risikoen for, at LAG-medlemmerne direkte eller indirekte kan have påvirket beslutninger på en måde, der førte til en ineffektiv eller uproduktiv anvendelse af EU-midlerne.

ANBEFALING 2

Finansforordningen forbyder handlinger, der kan føre til interessekonflikter. På denne baggrund bør Kommissionen og medlemsstaterne sikre, at der findes effektive foranstaltninger til at beskytte mod sådanne konflikter, og kontrollere, at de fungerer korrekt. Medlemmer af LAG'ernes projektvurderingsudvalg og beslutningstagende udvalg, som har personlige, politiske, faglige eller erhvervsmæssige interesser i et projektforslag, bør gøre rede for disse interesser i en skriftlig erklæring. De bør ikke være til stede under drøftelser, vurderinger og beslutninger, der vedrører projektet, og sagen bør i overensstemmelse med finansforordningen forelægges for forvaltningsmyndigheden.

124. Et grundlæggende element i Leader er bottom-up-metoden, som gør det muligt at finde lokale løsninger på lokale problemer, men alle på nær én af de reviderede forvaltningsmyndigheder har reelt indført et topstyret system for perioden 2007-2013. Disse forvaltningsmyndigheder kræver, i strid med Kommissionens vejledning, at LAG'erne gennemfører foranstaltninger, der overholder de fælles definitioner i programmet for udvikling af landdistrikter. Det vil måske gøre det lettere at foretage kontrol af Leader, men det begrænser mulighederne for at udvikle nyskabende lokale strategier og begrænser dermed den potentielle nytteværdi, der giver Leadermetoden dens berettigelse [38].

ANBEFALING 3

Kommissionen bør sammen med medlemsstaterne overveje, om de eksisterende foranstaltninger hæmmer LAG'ernes muligheder for at udforme og gennemføre nyskabende, multisektorielle, lokale strategier for opfyldelse af målene under akse 1-3 i politikken for udvikling af landdistrikter. Medlemsstaterne bør foretage de nødvendige ændringer af deres regler, så LAG'erne kan udvikle lokale løsninger, som ikke svarer til foranstaltningerne under programmet for udvikling af landdistrikter.

125. I forbindelse med delt forvaltning er det ikke Kommissionens opgave at godkende alle detaljer i de nationale og regionale gennemførelsesordninger, men før den godkendte programmerne for 2007-2013, burde Kommissionen have sikret, at elementer med central betydning for Leaders succes (jf. nedenfor) var på plads. Medlemsstaterne udvalgte LAG'er med svage strategier. Det har medført, at EU-midlerne i perioden 2007-2013 anvendes på en måde, som er mindre produktiv og mindre effektiv og har mindre potentiel nytteværdi, end det kunne have været tilfældet.

ANBEFALING 4

Kommissionen bør sikre, at medlemsstaterne gennemgår LAG'ernes strategier for 2007-2013 og stiller krav til LAG'erne om at opstille målbare mål, som er specifikke for deres lokale område, og som kan opfyldes af Leaderprogrammet i den resterende del af perioden. Medlemsstaterne bør derefter kræve, at LAG'erne gør rede for opfyldelsen af målene for deres lokale strategier, for opnåelsen af nytteværdi ved hjælp af Leadermetoden og for produktiviteten af tilskudsudgifterne og driftsomkostningerne.

Medlemsstaterne bør desuden overveje, om denne øgede ansvarliggørelse med hensyn til at sikre forsvarlig økonomisk forvaltning vil gøre det muligt at strømline de eksisterende forvaltnings-, overvågnings- og kontrolsystemer, så der bliver mindre behov for at kontrollere, at foranstaltningerne overholder støttebetingelserne.

ANBEFALING 5

Eftersom Kommissionen er ansvarlig for at sikre den forsvarlige økonomiske forvaltning af EU-budgettet, bør den på et tilstrækkelig detaljeret niveau kontrollere, om fremtidige programmer indeholder de specifikke elementer, der er afgørende for Leaders nytteværdi, effektivitet og produktivitet.

Medlemsstaterne bør fremover sikre, at LAG'erne korrigerer konstaterede svagheder i udvælgelsesprocessen, så LAG'erne har strategier og gennemførelsesplaner, der overholder de højeste standarder.

KOMMISSIONEN OG MEDLEMSSTATERNE KAN IKKE DOKUMENTERE, AT INDFØRELSEN AF LEADERMETODEN HAR TILFØRT NYTTEVÆRDI, OG DE HAR IKKE EVALUERET DE YDERLIGERE OMKOSTNINGER OG RISICI, SOM ER FORBUNDET MED DEN

126. EU-budgettet bidrog med over 2 milliarder euro til Leader+ og har programmeret over 5 milliarder euro til perioden 2007-2013. Kommissionen har endnu ikke fremlagt dokumentation for udgifternes effektivitet og produktivitet, for den opnåede nytteværdi ved at anvende Leadermetoden, for det omfang, hvori de kendte risici blev til virkelighed, og for de faktiske gennemførelsesomkostninger. Medlemsstaterne har ikke indsamlet og valideret de nødvendige oplysninger, så der er ikke et tilstrækkeligt bevisgrundlag for en evaluering. Revisionen har vist, at det ikke kan tages for givet, at Leader tilfører nytteværdi og forvaltes økonomisk forsvarligt.

ANBEFALING 6

Kommissionen bør straks sikre, at den kan gøre rede for Leaders nytteværdi og forsvarlige økonomiske forvaltning.

Overvågningen bør fokusere på indikatorer for Leadermetodens nytteværdi, produktivitet og effektivitet snarere end på gennemførelse. Dataene bør kontrolleres ved kilden, i det mindste på stikprøvebasis. I betragtning af Leaders omfang og art samt de vanskeligheder, der hidtil har været med at tilvejebringe relevante, sammenlignelige og pålidelige data, bør Kommissionen overveje mere produktive og effektive metoder såsom detaljeret overvågning af statistisk gyldige stikprøver af LAG'er ved hjælp af indikatorer, inspektioner og strukturerede casestudier samt en egentlig dataverificering udført af en uafhængig evaluator.

Kommissionen bør koordinere medlemsstaterne for at sikre, at overvågnings- og kontrolsystemerne giver sikkerhed for procedurernes rimelighed og gennemsigtighed, leverer sammenlignelige data vedrørende omkostningerne og supplerer overvågningen af effektiviteten og produktiviteten.

Vedtaget af Afdeling I, der ledes af Michel CRETIN, medlem af Revisionsretten, i Luxembourg på mødet den 21. juli 2010.

På Revisionsrettens vegne

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA

Formand

[1] Tilskuddene medfinansieres af EU og de offentlige myndigheder i den berørte medlemsstat. I de fleste tilfælde ydes der kun tilskud til en del af de samlede projektomkostninger: Modtageren skal også bidrage. LAG'ernes driftsomkostninger medfinansieres også af EU og de nationale eller regionale myndigheder.

[2] Landkommuner med op til 150000 indbyggere.

[3] Fra 2004 til 2006 kunne de nye medlemsstater gennemføre en lignende foranstaltning i deres operationelle programmer til udvikling af landdistrikterne.

[4] Rådets forordning (EF) nr. 1698/2005 af 20. september 2005 om støtte til udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) (EUT L 277 af 21.10.2005, s. 1).

[5] Akse 4 (Leader) tegner sig for mellem 5 % og 11 % af de planlagte udgifter til landdistriktprogrammer i EU-15-medlemsstaterne og mindst 2,5 % til programmerne i de nye medlemsstater.

[6] I en topstyret metode definerer de nationale eller regionale myndigheder udgiftsforanstaltninger og kriterier for projektudvælgelse, og deres ansatte bedømmer projektforslagene og træffer beslutning om de tilskud, der skal ydes. Nogle af opgaverne i de nationale eller regionale støtteordninger kan udføres af ansatte på de lokale kontorer.

[7] Det vigtigste koncept bag Leadermetoden er, at udviklingsstrategier er mere effektive og produktive, hvis de besluttes og gennem