MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET Bedre tjenesteydelseskvalitet i søhavne: Et nøgle til europæisk transport

INDLEDNING

Kommissionens grønbog om søhavne og skibsfartsinfrastruktur [1] igangsatte en livlig og informeret debat med de involverede og de europæiske institutioner.

[1] KOM(1997) 678 endelig af 10.12.1997

Dette var ikke nogen overraskelse. Grønbogen var Kommissionens første forsøg på at komme frem til en sammenhængende politik vedrørende søhavne og skibsfartsinfrastruktur, og alene af denne grund kunne den forvente et stort publikum. endvidere var man i stadig højere grad ved at blive klar over, at søhavne spiller en nøglerolle i intermodale dør-til-dør transportkæder, at deres funktion er af afgørende betydning for handel både inden for og uden for Fællesskabets grænser, og at den tilsyneladende uundgåelige vækst inden for transportefterspørgsel kræver, at søtransport - og derfor søhavne - i stadig højere grad må bære mere af det pres, transportinfrastruktur udsættes for.

Hvidbogen om den fælles transportpolitik, der snart offentliggøres, fokuserer bl.a. på den voksende rolle, søhavne kommer til at spille, for at kunne afhjælpe de eksisterende problemer inden for transport på landjorden og for at sikre, at Fællesskabets transportmarked fungerer bedre.

Det er forståeligt, at de involverede i særlig grad understreger de områder, der berører dem direkte, og debattens kernepunkter kan resummeres således:

-søhavne må inkluderes i det transeuropæiske transportnet

-regulering af adgangen til tjenesteydelser i havne må systematiseres

-offentlig finansiering af søhavne og havneinfrastrukturer.

1. SØHAVNE OG TEN-T

Beslutning nr. 1692/96/EF om Fællesskabets retningslinjer for udvikling af det transeuropæiske transportnet (TEN) [2] giver en bred ramme for oprettelse af et integreret, multimodalt infrastrukturnet. Søhavne spiller selvfølgelig en vigtig rolle i et sådant net.

[2] EFT L 228 af 9.9.1996, s. 1.

Selv om TEN-beslutningen fastsætter betingelserne for havnekategorier og havnerelaterede projekter af fælles interesse, projekternes specifikke mål samt de specifikke betingelser, der skal opfyldes, kunne man ikke nå til enighed om en identificering af og en inkludering i TEN's oversigtsplaner (kort) af de pågældende søhavne, hovedsagelig fordi man ikke kunne blive enige om kriterierne for volumen og/eller type trafik.

I overensstemmelse med tidligere afgivede løfter genvurderede Kommissionen situationen. Man konkluderede, at havnenes beliggenhed (også flodhavne og intermodale terminaler) skulle specificeres mere klart i retningslinjerne, hvis man skulle opnå TEN's multimodale mål.

Da TEN skal fungere som et multimodalt infrastrukturnet, som gradvis kombinerer og integrerer de forskellige transportmåder og nationale net, er det ikke berettiget fortsat at udelukke søhavne.

Kommissionen besluttede derfor bl.a. med anvendelse af objektive kriterier [3], at identificere ca. 300 søhavne som skal indgå i oversigtsplanerne og forsøgte at forbedre definitionen af relevante projekter af fælles interesse forbundet med søhavne. Reaktionerne på grønbogen var enstemmige, hvad angår den rigtige placering af søhavne i TEN.

[3] Kriterierne er:

Kommissionens forslag er endnu ikke blevet vedtaget af Parlamentet og Rådet. For øjeblikket søger man godkendelse fra institutionerne og en tilfredsstillende løsning synes nært forestående. Kommissionen har bevist sin vilje til aktivt at arbejde frem mod en løsning og man kan stole på, at den fortsat vil gøre dette.

2. ADGANG TIL MARKEDET FOR HAVNETJENESTEYDELSER

"Havnetjenesteydelser" er ydelser af kommerciel art, som mod betaling ydes til havnebrugere, og denne betaling indgår ikke normalt i de afgifter, der opkræves for at kunne anløbe eller operere i en havn.

Det er indlysende, at havnetjenesteydelsers kvalitet, effektivitet og pris-præstation er af afgørende betydning for den servicekvalitet havnen generelt yder. Disse faktorer er blevet nøgleelementer i konkurrencen mellem Fællesskabets havne, når det drejer sig om at tiltrække kunder.

Traditionelt ydes havnetjenesteydelser inden for rammer, der karakteriseres af eksklusive rettigheder og/eller retlige eller faktiske monopoler, der kan være offentlige eller private. Drøftelserne efter offentliggørelse af grønbogen har vist, at de traditionelle strukturer er under opløsning, og at der har fundet en betydelig udvikling sted i alle medlemsstater.

Hvad angår lasthåndtering er der ofte med succes blevet rokket ved de traditionelle strukturer med det resultat, at restriktionerne gradvist er blevet fjernet fra mange markeder, som er blevet mere kommercielt orienterede med stigende deltagelse fra den private sektor og - dette erkendes generelt - øget effektivitet ledsaget af mere markedsorienterede priser.

Denne generelle udvikling er positiv. Den er dog langt fra ensartet i alle fællesskabshavne. Det er også ved mange lejligheder blevet påpeget, at den må ledsages af klare og pålidelige procedurebestemmelser, der fastsætter rettigheder og forpligtelser for eksisterende og potentielle tjenesteydere samt for de kompetente nationale myndigheder, der kontrollerer havnene og/eller udvælgelse af tjenesteydere.

Andre havnetjenesteydelser har ikke haft samme udvikling; restriktioner og private og offentlige monopoler er stadig fremherskende, bl.a. for lodsning i havne og, omend i mindre grad, inden for bugsering og fortøjning. Havnene er klar over, at en af konsekvenserne af denne situation er, at levering af disse tjenesteydelser ofte udgør en uforholdsmæssig omkostningsfaktor for havnebrugere, og at dette derfor er blevet et vigtigt element i konkurrencen mellem havne.

Alle medlemsstaterne er gået ind for princippet om gradvist at åbne denne markedssektor for konkurrence, selv om markedsåbningen er forskellig mellem medlemsstaterne og endda mellem havne i samme medlemsstat.

Der er ingen, der stiller spørgsmålstegn ved, at alle kommercielle havnetjenesteydelser falder ind under traktatens konkurrencebestemmelser samt bestemmelserne om de væsentlige friheder: etableringsfrihed, fri bevægelse for arbejdstagerne, varer og tjenesteydelser.

En række havnespecifikke faktorer kan dog ikke ignoreres. Havne kan måske kun tilbyde begrænset plads; de spiller en veldefineret rolle i Fællesskabets toldprocedurer. Havne har et specifikt ansvar for sikkerhed både til lands og til vands samt miljøbeskyttelse. Disse elementer kan udgøre legitime grunde til restriktioner for markedsadgang, hvad angår levering af bestemte havnetjenesteydelser. Ingen restriktioner kan dog begrænses betingelsesløst. Endvidere kræver de store forskelle mellem Fællesskabets havne en differentieret fremgangsmåde. Da der ikke er to havne, der er ens, er det med rette blevet påpeget, at en række beslutninger for markedsadgang til havnetjenesteydelser må tage hensyn til den pågældende havns individuelle træk.

Kommissionen har så vidt håndteret problemet med anvendelse af traktatens bestemmelser ved at behandle hvert enkelt tilfælde selvstændigt og den vil fortsat gøre dette. Høringer har dog vist bred støtte til etablering af en regelramme på fælleskabsniveau, som sigter på mere systematiske bestemmelser om adgang til havnetjenesteydelsesmarkedet i havne med international trafik under hensyntagen til sikkerhed til søs og miljøkrav og, hvor dette er hensigtsmæssigt, forpligtelse til offentlig tjeneste og erkendelse af de pågældende havnes forskelligheder. Denne ramme skal ledsage og være vejledende for nationale foranstaltninger, som fortsat skal arbejde på at eliminere eksisterende restriktioner inden for havnetjenesteydelser, samtidig med at denne proces - under hensyntagen til nærhedsprincippet - i tilstrækkeligt omfang respekterer lokale, regionale og nationale træk, der er specifikke for de pågældende havne.

En sådan fremgangsmåde finder ikke enstemmig støtte. Der blev givet udtryk for, at adgangsrestriktioner for lasthåndteringsmarkedet stort set er blevet elimineret, og at det derfor ikke er nødvendigt med en ny regelramme. Denne vurdering afspejler dog ikke situationen i Fællesskabet som helhed og tager under ingen omstændigheder hensyn til, at mange føler, at procedurereglerne i forbindelse med tildeling af godkendelser er utilstrækkelige. Havnelodser og, i langt mindre grad, bugseringsoperatører er imod en regelramme; de ønsker at opretholde de eksisterende strukturer med den begrundelse, at de til nu har tjent til at sikre høje sikkerhedsstandarder. De personer, der har ansvaret for fortøjningstjenester forholder sig neutrale. Lodsernes og bugseringsoperatørernes bidrag til sikkerhed i havne påskønnes, men dette er ikke tilstrækkelig grund til a priori at undtage disse tjenesteydelser fra traktatens bestemmelser eller fra en ny regelramme på fællesskabsniveau, selv om denne ramme skal sikre, at der tages tilstrækkelig hensyn til sikkerhed og til specifikke lokale forhold.

Udfordringen består derfor i at kombinere sikkerhed til søs, miljøkrav og, hvor nødvendigt, forpligtelse til offentlig tjeneste med en regelstruktur, der er forenelig med konkurrencemønstre. På grundlag af omfattende høringer foreslår Kommissionen vedlagte (bilag 1) regelramme om adgang til markedet for havnetjenesteydelser.

I betragtning af, hvor komplicerede medlemsstaternes havneordninger er, og hvor forskellige havnene er hvad angår størrelse, status, funktion, søfartssikkerhed og miljøbeskyttelseskrav mener man, at direktivet er det mest hensigtsmæssige retsinstrument, idet gennemførelsen af rammen må foregå på medlemsstatsniveau.

3. OFFENTLIGE FINANSER OG HAVNE

Ejerskab, organisering og forvaltning af havne varierer mellem og i medlemsstaterne hvilket fører til stor forskelligartethed i havnesektoren. Mens man accepterer, at det overlades til medlemsstaterne at træffe beslutninger om ejerskab og organisering er nøglespørgsmålet fra et konkurrencesynspunkt de finansielle strømme mellem de offentlige myndigheder, havneoperatørerne og brugerne af havnefaciliteter og -tjenesteydelser.

Tidligere forventedes det, at skatteyderne betalte for havne og havnefaciliteter, men der har udviklet sig en påviselig tendens frem mod større privat deltagelse i denne finansiering. Finansiering af mange havnefaciliteter bliver derfor i stadig højere grad den private sektors ansvar, mens havnemyndighederne har en tendens til at begrænse sig til at være "husvært" og finansiering og drift af de faciliteter, som er af afgørende betydning for sikker og effektiv drift af havnen som helhed.

Samtidig forsøger flere og flere havne at udvikle en mere aktiv kommerciel rolle i samarbejde med private partnere i og uden for havnen. Nogle havne fungerer faktisk udelukkende på et kommercielt grundlag.

3.1. Rapport om offentlig finansiering og afgiftspraksis i Fællesskabets søhavne ("oversigt")

Det er under disse omstændigheder ikke nogen overraskelse, at konkurrence mellem havne, som øges ved gennemførelsen af det indre marked, påvirkes af gennemførelsen af havnestaternes meget forskellige havnepolitikker. Det er muligt, men ikke sikkert, at dette kræver initiativer på fællesskabsniveau. Før diskussionen kunne fortsætte mente alle institutionerne dog, at man var nødt til at etablere et tilfredsstillende informationsniveau vedrørende sådanne nøglespørgsmål som de organisationsmæssige og forvaltningsmæssige strukturer i fællesskabshavne, de finansielle strømme fra den offentlige sektor til de forskellige typer havne samt afgiftspraksis i disse havne.

Kommissionen har derfor med medlemsstaternes hjælp og aktive indsats indsamlet oplysninger i form af en oversigt over offentlig finansiering og afgiftspraksis i Fællesskabets havne. Kommissionen forpligtede sig til at offentliggøre resultaterne; oversigten foreligger i bilag 2.

Selv om medlemsstaternes oplysninger blev givet på grundlag af tidligere kendsgerninger og data, og der siden har fundet betydelige udviklinger sted, mener man dog, at oplysningerne i det store og hele er gyldige og bør betragtes som et nyttigt grundlag for yderligere arbejde.

Oversigten er umiddelbart forståelig, og enkelthederne behøver ikke at blive gentaget her. Det er dog passende at fokusere på nogle nøglekonklusioner.

*Den private sektor spiller en stadig større rolle i havneudvikling, men det anslås, at 90% af Fællesskabets søhandel foregår i havne, hvor investeringer og andre politiske og forvaltningsmæssige beslutninger, f.eks. afgifter, i forskellig grad er afhængig af eller i det mindste påvirket af offentlige organer.

*Offentlige investeringer i havneprojekter repræsenterer mellem 5 og 10% af alle Fællesskabets transportinfrastrukturinvesteringer. Hovedtendensen i disse investeringer varierer i Fællesskabet: Østersøområdet viser betydelig støtte til start-op investeringer, mens man i Vesterhavs- og i Middelhavsområdet registrerer store investeringer i moderniseringsprojekter.

*Offentlige finansieringsstrømme er ikke tilstrækkeligt gennemsigtige: regnskabsinstrumenterne kan normalt ikke give aggregerede oplysninger om offentlige investeringer i havne eller spore strømme tilfredsstillende og anvendelse af offentlige midler i havne som samtidig har både offentlig infrastrukturforvaltning og kommercielle aktiviteter.

*Systemer for pålæggelse af afgifter og dækning af udgifter varierer betydeligt; dækning af udgifterne er ikke altid hovedmålet.

*Sektoren for havnetjenesteydelser er i udvikling og mulighederne for markedsadgang er klart voksende. Procedurebestemmelser til at sikre retfærdige og åbne udvælgelsesprocedurer hvor antallet af tjenesteydere er begrænset er dog uklare og utilfredsstillende.

3.2. Gennemsigtighed

Oversigten bekræfter den holdning, Kommissionen og andre tidligere har givet udtryk for, at det nuværende gennemsigtighedsniveau i havnesektoren ikke er tilstrækkeligt til at sikre oplysninger om aggregerede offentlige pengestrømme til havne, når dette sker i henhold til nationale ordninger, samt at store strømme og anvendelse af offentlige midler i havneområder, som samtidig beskæftiger sig med både havneforvaltning - inklusive havneinfrastruktur - og kommercielle aktiviteter.

Let tilgængelige oplysninger om offentlige pengestrømme, uafhængigt af kilde, kan hjælpe Kommissionen ved behandling af statsstøttesager. Medlemsstaterne skal i henhold til traktaten meddele Kommissionen enhver støtte, og hvis en statsstøttesag, uafhængigt af grunden, skal undersøges, anmoder Kommissionen normalt om oplysninger om offentlige pengestrømme som skulle være let tilgængelige i henhold til nationale budgetbestemmelser.

Neutralitetsprincippet i traktatens artikel 295 sikrer, at traktaten ikke på nogen måde berører de bestemmelser i medlemsstaterne der vedrører ejendomsretlige ordninger. Konkurrence mellem private og offentlige operatører må dog ikke fordrejes ved finansielle strømme fra offentlige myndigheder, som gør det muligt for den offentlige operatør at reducere sine omkostninger. For øjeblikket er de finansielle forhold mellem den offentlige sektor, havne og andre foretagender der arbejder i havnene ofte ikke klare på grund af den indviklede beskaffenhed af de institutionelle og finansielle ordninger for havne, havneforvaltning og søfartsinfrastruktur i Fællesskabet.

Under arbejdet med oversigten fremgik det, at der anvendes mindst tre større regnskabssystemer i havne.

For det første kan havneforvaltningen anvende et regnskabssystem, der generelt er sammenligneligt med systemerne i den private sektor, og hvor man anvender generelt accepterede regnskabsprincipper i den pågældende medlemsstat og revision ved uafhængige organer. Dette system anvendes i stigende grad, selv om hovedformålet normalt ikke er at vise, eller ikke vise, offentlige midler, men det er blot et driftsinstrument for havneforvaltningen og et benchmarking-instrument for aktionærerne.

Det andet system kan beskrives som offentlig regnskabsføring eller om "budget" fremgangsmåde. Hensigten hermed er at føre bog over offentlige midler.

Den tredje type regnskabssystem anvendes i bestemte havne, som indgår i et større offentligt organ (dvs. på kommunalt niveau) og derfor ikke har adskilte regnskaber. Udgifter såsom investeringer udføres i henhold til det offentlige organs beføjelser og optegnes som en del af kommunens offentlige regnskabssystem. Denne fremgangsmåde som kaldes "bundled" skal overvåge og kontrollere de finansielle anliggender for det bredere offentlige organ som helhed.

Når man analyserer disse tre hovedregnskabsmodeller er det klart, at ingen af dem er i stand til at give gennemsigtige og klare oplysninger om offentlige pengestrømme i havne, og hvorledes havneforvaltningen anvender disse midler ved udførelsen af dens mange opgaver. Dette er ikke nogen overraskelse, da de anvendte systemer simpelthen ikke er beregnet til at optegne de oplysninger, der nu er nødvendige, og at skelne mellem kommercielle aktiviteter og offentlig havne- og infrastrukturforvaltning. Det offentlige budgetforvaltningssystem, som bestemte kommunale havne anvender, og som i sig selv følger et alment princip, dvs. at udgifter og indtægter ikke klart angives, gør det umuligt at foretage en klar identificering af pengestrømme til særlige aktiviteter.

Høringerne efter offentliggørelse af grønbogen har påvist denne utilfredsstillende situation. Den giver anledning til mistænksomhed og beskyldninger havnene imellem, enten dette er berettiget eller ej. Den muliggør ikke tilfredsstillende kontrol, når dette er påkrævet, af statsstøttebestemmelser fra Kommissionens side og risikerer generelt at hindre konkurrence på et tidspunkt, hvor medlemsstaterne og havnemyndighederne indfører mere og mere privat initiativ, konkurrence og kapital i havnene.

Kommissionen mener, at anvendelse af Kommissionens direktiv 2000/52/EF [4] om gennemskueligheden af de økonomiske forbindelser mellem medlemsstaterne og de offentlige virksomheder ("gennemskuelighedsdirektivet") forbundet med et retligt krav om at føre adskilte regnskaber, som indføres som en del af det foreslåede "direktiv om markedsadgang til havnetjenesteydelser" vil føre til betydelige forbedringer.

[4] EFT L 193 af 29.7.2000, s. 75; ændring af direktiv 80/723/EØF.

3.2.1. Gennemskuelighedsdirektivet

Gennemskuelighedsdirektivet [artikel 1, stk. 1] erkender, at offentlige virksomheder fortsat spiller en vigtig rolle i medlemsstaternes økonomi, men kræver, at de økonomiske forbindelser mellem offentlige myndigheder og offentlige virksomheder er gennemskuelige for at medvirke til at sikre retfærdig konkurrence mellem offentlige virksomheder og mellem offentlige og private virksomheder samt en effektiv anvendelse af traktatens konkurrencebestemmelser. Det skulle være muligt at opnå passende gennemskuelighed, hvis følgende fremgår klart:

*hvilke offentlige midler de offentlige myndigheder stiller direkte til rådighed for de pågældende offentlige virksomheder

*hvilke offentlige midler de offentlige myndigheder stiller til rådighed gennem offentlige virksomheder eller penge- og finansieringsinstitutter

*hvorledes disse offentlige midler reelt anvendes

og gælder særlig for følgende aspekter af de økonomiske forbindelser mellem offentlige myndigheder og offentlige virksomheder:

(a) udligning af driftstab

(b) kapitaltilførsel

(c) indskud, som ikke skal tilbagebetales eller lån på fordelagtige vilkår

(d) indrømmelse af økonomiske fordele i form af afkald på overskud eller undladelse af at inddrive fordringer

(e) afkald på normal forrentning af indskudte offentlige midler

(f) kompensation for byrder, pålagt af de offentlige myndigheder.

Disse bestemmelser gælder for offentligt ejede havne. Havnens juridiske struktur er irrelevant [5]. En offentlig havn behøver overhovedet ikke at have en juridisk person, der adskiller sig fra statens, idet medlemsstaterne ellers vil kunne afgøre, om en havn er omfattet af gennemsigtighedsdirektivet ved at vælge en særlig juridisk status eller ved ikke at give havnen en juridisk status overhovedet. Det bemærkes i denne forbindelse, at det, at et organ, der udøver økonomiske aktiviteter af erhvervsmæssig eller kommerciel art, er integreret i statsadministrationen og ikke er en juridisk person adskilt herfra ikke hindrer, at der foreligger økonomiske forbindelser mellem staten og dette organ. Ved hjælp af budgetbevillinger har staten pr. definition magt til at påvirke foretagendets økonomiske forvaltning, den kan kompensere for driftstab og stille nye midler til rådighed for foretagendet. Den kan derfor tillade virksomheden at udføre sine aktiviteter uafhængigt af bestemmelserne om normal kommerciel forvaltning, hvilket er netop den situation, direktivet forsøger at gøre gennemskuelig.

[5] Domstolens afgørelse 118/85 Kommissionen mod Den Italienske Republik.

Gennemskuelighedsdirektivet erkender endvidere [artikel 1, stk. 2] at medlemsstaterne i bestemte sektorer ofte giver særlige eller eksklusive rettigheder til bestemte virksomheder eller giver bevillinger eller en anden form for kompensation til bestemte virksomheder, som pålægges drift af tjenester der er af almindelig økonomisk interesse [6], hvilket er almindeligt forekommende i Fællesskabets havnesektor. Disse virksomheder er ofte også i konkurrence med andre virksomheder og kan være offentlige, private eller offentlige/private.

[6] Forsyningspligtydelser i Europa, EFT C 281 af 26.9.1996, s. 3.

Et korrekt gennemskuelighedsniveau skulle kunne opnås, hvis følgende fremgår klart:

*omkostninger og indtægter forbundet med forskellige aktiviteter

*fuldstændige oplysninger om de metoder, hvorved omkostninger og indtægter er forbundet med eller tildeles forskellige aktiviteter

og hvis følgende udføres:

(a) den interne bogføring vedrørende de forskellige aktiviteter holdes adskilt

(b) alle omkostninger og indtægter tildeles eller fordeles korrekt på grundlag af konsekvent anvendte og objektivt begrundede omkostningsregnskabsprincipper

(c) de omkostningsregnskabsprincipper, de adskilte regnskaber føres efter er klart fastlagt.

Som i tilfældet med artikel 1 gælder disse forpligtelser for virksomhederne uafhængigt af juridisk status eller hvorvidt de pågældende aktiviteter udføres af et bestemt organ.

Gennemskuelighedsdirektivet gælder ikke uden undtagelser. Det er navnlig relevant for havnesektoren, at forpligtelserne kun gælder for virksomheder, hvis samlede årlige nettoomsætning i hvert af de sidste to år overstiger 40 mio. EUR. Direktivet kræver ikke, at virksomhederne fører adskilte regnskaber i tilfælde, hvor kompensation for opfyldelse af tjenester af almindelig økonomisk interesse er blevet fastsat i en passende periode efter en åben, gennemskuelig og ikke-diskriminerende procedure.

3.2.2. Direktivforslag om markedsadgang til havnetjenesteydelser

Kommissionen foreslår [i artikel 12] at hvis en havns forvaltningsorgan leverer havnetjenesteydelser, skal den holde regnskaberne for disse tjenesteydelser adskilt fra regnskaber for andre aktiviteter i henhold til eksisterende kommerciel praksis og generelt anerkendte regnskabsprincipper. Dette skulle sikre at:

(a) den interne bogføring vedrørende de forskellige aktiviteter holdes adskilt

(b) alle omkostninger og indtægter tildeles eller fordeles korrekt på grundlag af konsekvent anvendte og objektivt begrundede omkostningsregnskabsprincipper

(c) de omkostningsregnskabsprincipper, de adskilte regnskaber føres efter er klart fastlagt.

Revisorens beretning om de årlige regnskaber skal angive, om der foreligger finansielle strømme mellem havnens forvaltningsorgans havnetjenesteydelser og dets andre aktiviteter.

De samme bestemmelser bør gælde, hvor havnens forvaltningsorgan er eneleverandør af en bestemt havnetjenesteydelse med anvendelse af direktivforslagets bestemmelser.

Kommissionen har overvejet, om gennemskuelighedsniveauet skal øges enten ved hjælp af en passende ændring af "gennemskuelighedsdirektivet" eller ved at foreslå en forordning, der ligner forordning nr. 1107/70 [7] om støtte, som ydes inden for sektoren for transporter med jernbane, ad landeveje og ad sejlbare vandveje, som indeholder bestemte informationskriterier.

[7] EFT L 130 af 15.6.1970, s. 1, senest ændret ved Rådets forordning nr. 543/97 (EFT L 87 af 26.3.1997, s. 6).

En passende ændring af gennemskuelighedsdirektivet ville have været, og er stadig, en gennemførlig mulighed, da tidligere ændringer blev foretaget af hensyn til sektorspecifikke træk, og der er ingen grund til, at en lignende fremgangsmåde ikke kan anvendes for havnesektoren.

En forordning i lighed med forordning nr. 1107/70 med passende gennemskuelighedsbestemmelser er ligeledes stadig en mulighed, så meget mere som havne i modsætning til transport på landjorden ikke er omfattet af specifik støttelovgivning.

Kommissionen mener dog, at en kombination af anvendelsen af det ændrede gennemskuelighedsdirektiv og indførelse af regnskabskrav i havnetjenesteydelsessektoren vil øge gennemskueligheden ganske betydeligt i havne. Man har under disse omstændigheder besluttet ikke at foreslå en ændring af direktiv 80/723/EØF (i ændret form). Denne mulighed, og den ovenfor beskrevne mulighed, foreligger stadig, og man kan anvende dem, hvis gennemskueligheden i sektoren ikke øges ved hjælp af ovennævnte foranstaltninger.

3.3. Statsstøtte til havne

Debatten efter offentliggørelsen af grønbogen og arbejdet med oversigten har bekræftet, at finansiering af havne og søfartsinfrastruktur i Fællesskabet fortsat varierer betydeligt, hvilket afspejler de betydelige forskelle i den måde, hvorpå ejerskab og organisation behandles.

Kommissionen er blevet anmodet om at udstede retningslinjer om statsstøtte til havne.

Den vigtigste grund til at støtte denne anmodning er at Kommissionen i andre sektorer [8] har udstedt en række retningslinjer som hovedsageligt vedrører de betingelser i henhold til hvilke statsstøtte kan godkendes. Der findes visse former for støtte [9], som Kommissionen har sagt, den vil godkende, og som med visse undtagelser også kan gælde i havnesektoren. Det, at der findes retningslinjer i andre sektorer, er ikke tilstrækkelig grund til at udstede Kommissionens formelle retningslinjer om statsstøtte i havne så meget mere som de parter, der går ind for statsstøtteretningslinjer, helt klart er imod statsstøtte til havne.

[8] F.eks. søtransport, luftfart, stål, skibsbygning.

[9] F.eks. beskæftigelse.

Kommissionen er på den anden side fuldstændig klar over, at vejledning og tydeliggørelse af de eksisterende bestemmelser vil være en hjælp for medlemsstaterne, havnemyndighederne og også for Kommissionen selv. En sådan tydeliggørelse skal dog - bortset fra traktatens bestemmelser - opbygges på retspraksis. Der findes ikke megen retspraksis om havne. Og da en tydeliggørelse af traktatens bestemmelser ikke bør opbygges på grundlag af teoretiske situationer, når realiteten er anderledes og ikke altid gennemskuelig, må ethvert forsøg på tydeliggørelse på nuværende tidspunkt betragtes som en teoretisk indsats: Kommissionen agter fortsat at udføre undersøgelser fra tilfælde til tilfælde, således at det enkelte tilfældes realiteter og specifikke forhold afgør resultatet.

Statsstøtte defineres i artikel 87, stk. 1, i traktaten som "støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form".

Statsstøtte kan derfor antage mange forskellig former, f.eks. støtte, der ikke tilbagebetales, lån til en lavere rente end den kommercielle rente, og garantier. Endvidere fuldstændig eller delvis undtagelse fra afgifter, skatter eller sociale bidrag. Skattemæssige fordele som følge af fremskyndet eller bedre nedskrivningsordninger. Bidrag til driftsomkostninger eller uddannelsesomkostninger. Praktiske goder som f.eks. fri levering af tjenesteydelser.

Artikel 87, stk. 1, fastsætter endvidere, at kun selektiv støtte, dvs. støtte givet til bestemte virksomheder eller produktioner, udgør statsstøtte; ikke-selektiv og ikke-diskriminerende foranstaltninger falder ikke ind under statsstøtte.

Enhver selektiv statsstøtte, som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencen, er uforenelig med Fællesmarkedet i det omfang, den påvirker samhandlen mellem medlemsstaterne.

Artikel 87, stk. 2, nævner tre kategorier støtte, som retligt anses for at være forenelig med det fælles marked. Artikel 87, stk. 3, opfører fem kategorier, som kan betragtes som værende forenelige med Fællesmarkedet, efter at Kommissionen har undersøgt dem.

Det er ikke kun private virksomheder, der falder ind under traktatens statsstøttebestemmelser, men også offentlige virksomheder, som medlemsstaterne giver særlige eller eksklusive rettigheder (artikel 86, stk. 1) eller som medlemsstaterne overdrager driften af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse (artikel 86, stk. 2).

Artikel 88 i traktaten forpligter medlemsstaterne til at meddele Kommissionen alle planer om at give støtte eller at ændre støtte med henblik på godkendelse.

Selv om de involverede parter i havnesektoren efterhånden skelner mellem investeringer i havneinfrastruktur, overstruktur, flytbare aktiver og driftstjenester, kan denne opdeling ikke erstatte de nøglekriterier, traktaten fastsætter til definition af statsstøtte, dvs. udvælgelseskriteriet i henhold til artikel 87, stk. 1. Dette kriterium er stadig det eneste afgørende med henblik på at beslutte, hvorvidt en konkret investeringsforanstaltning er statsstøtte, uafhængigt af, om det er havneinfrastruktur, overstruktur, flytbart aktiv eller en driftsforanstaltning.

Hvad angår infrastruktur, finder de involverede parter, at en underopdeling i "offentlig (almen)" og "brugerspecifik" infrastruktur er nyttig.

"Offentlig (almen)" infrastruktur er åben for alle brugere uden diskrimination. Den omfatter adgang fra havet og vedligeholdelse (f.eks. dæmninger, bølgebrydere, sluser og andre beskyttelsesforanstaltninger mod højvande; sejlrender, inklusive opmudrings- og isbrydningsstøtte, lys, bøjer, fyrtårne; flydende pontonramper i tidevandsområder); offentlige transportfaciliteter på landjorden i havneområdet, korte forbindelsesled til det nationale transportnet eller TEN; infrastruktur til gas, vand, elektricitet osv. til terminalen. Investeringer i en sådan infrastruktur betragtes normalt af Kommissionen som generelle foranstaltninger, da det er udgifter, som staten pådrager sig i offentlighedens interesse, forudsat infrastrukturen både juridisk og faktisk er åben for alle brugere, faktiske eller potentielle brugere, i overensstemmelse med EF-ret. Det kan imidlertid i særlige tilfælde vise sig, at en sådan infrastruktur er til gavn for et specifikt foretagende og derfor kan betragtes som støtte, til trods for at det umiddelbart ser ud som offentlig infrastruktur.

"Brugerspecifik" infrastruktur omfatter værfter, moler, rør og kabler til gas, vand og el, osv. i havnens terminaler; arbejde der gør terminalen "byggemoden" (dvs. grov planering og - om nødvendigt - nedbrydning af eksisterende bygninger og strukturer). Generelt anser Kommissionen ikke sådanne investeringer i infrastruktur som statsstøtte, hvis de offentlige myndigheder forbereder områder, de ejer, til udvikling og sælger disse områder eller leaser dem til markedspriser (i henhold til procedurerne i meddelelsen om salg af jord) [10]. Det er noget andet, hvis arbejdet gøres med henblik på en specifik slutbruger.

[10] Meddelelse fra Kommissionens om statsstøtteelementer i forbindelse med offentlige myndigheders salg af jord og bygninger.

To bestemte investeringsområder, dvs. havnebassiner og kajmure, passer ikke umiddelbart ind i nogen af disse grupper. For hver af ovennævnte eksempler kan man tænke sig situationer, hvor de generelle konklusioner ikke gælder, men de specifikke træk ved enhver udvikling og de forskellige muligheder gør det umuligt at drage konklusioner af generel art for arbejder vedrørende havnebassiner og kajmure. Det er derfor klart, at den faktiske situation, potentielle og/eller faktiske begunstigede, størrelse og proportioner af installationerne og deres faktiske og/eller potentielle brugere spiller en nøglerolle i enhver vurdering, der måtte foretages af medlemsstaterne og/eller Kommissionen.

Investeringer i overstrukturer kan omfatte alle typer bygninger (lagerbygninger, værksteder, kontorer) og alle typer fast eller delvist mobilt udstyr som f.eks. kraner og ramper. Sådanne investeringer kommer normalt bestemte virksomheder til gode og udgør således støtte, som dog kan nyde godt af undtagelserne i traktaten, hvis betingelserne er opfyldt.

Man har påstået, at en investering i overstruktur ikke bør betragtes som statsstøtte, hvor omkostningerne til fulde vil blive betalt tilbage af brugeren.

Kommissionen kan dog ikke acceptere en så generel konklusion. En virksomhed, som modtager penge til en investering i infrastruktur eller udstyr eller finansiering på gunstige vilkår eller modtager aktiver til eget brug eller til deres klienters brug har bestemt en række fordele. Dens statusopgørelse er bedre (nettoaktiver, gæld/egenkapital) i lighed med overskud og tab samt pengestrømme sammenlignet med en havnevirksomhed, som må finansiere investeringen med egne ressourcer eller lån. Selvom udgifterne tilbagebetales via brugerne, forsvinder disse fordele, som i sig selv udgør konkurrenceforvridning, ikke, medmindre valg af modtager og betingelserne for anvendelse af faciliteterne skete på grundlag af en åben og ikke-diskriminerende procedure. I særlige tilfælde, hvor traktatens undtagelser gælder, kan en sådan forvridning betragtes som værende forenelig med traktaten.

Offentlige støtte til investeringer i mobile aktiver og driftstjenester, f.eks. individuelle tjenesteyderes ydelser, er generelt til fordel for bestemte virksomheder, og det er vanskeligt at tænke sig en situation, hvor dette ikke er tilfældet.

En sådan støtte er statsstøtte, dog med eventuel anvendelse af traktatens undtagelsesbestemmelser.