MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN om fremme af en baeredygtig udvikling af EU's udvindingsindustri (uden for energisektoren)

INDHOLDSFORTEGNELSE

1. Indledning

1.1. Formaalet med denne meddelelse

1.2. Baeredygtig udvikling

2. Hovedtraek i EU's udvindingsindustri

2.1. Branchen

2.2. Konkurrenceevne

2.2.1. Geologi, adgang til arealressourcer og udnyttelse

2.2.2. Delsektorerne

2.3. Miljoevirkninger

2.4. Sociale forhold

3. Hovedproblemer i en baeredygtig udvikling af udvindingsindustrien

3.1. Forbedring af branchens baeredygtighed - et hoej niveau for miljoebeskyttelse

3.1.1. Den eksisterende lovramme

3.1.2. Behov for nye styringsmidler

3.1.3. Miljoeaftaler

3.1.4. Andre initiativer

3.2. OEkonomiske forhold

3.2.1. Konkurrenceevne

3.2.2. Administrative procedurer

3.3. Sociale praestationer og beskaeftigelse

3.4. Forskning og teknologiudvikling

3.5. Udvidelsen

4. Opfoelgning

1. Indledning

1.1. Formaalet med denne meddelelse

Formaalet med denne meddelelse er at udstikke brede strategiske retningslinjer for, hvorledes man kan fremme en baeredygtig udvikling af udvindingsindustrien, undtagen energiudvinding, ved at goere sikrere og mindre forurenende udvindingsvirksomhed forenelig med opretholdelse af en konkurrencedygtig udvindingsindustri. Kommissionen understreger, at det er noedvendigt at forbedre branchens praksis i miljoemaessig henseende i almindelighed og forhindre ulykker, som f. eks. de brud paa affaldsgruber, der er sket for nylig i Rumaenien og Spanien. Meddelelsen saetter eksisterende og fremtidig lovgivning og andre initiativer i sammenhaeng med princippet om baeredygtig udvikling, og der udstikkes en maade, hvorpaa disse spoergsmaal fortsat vil kunne tages op under hensyntagen til subsidiaritetsprincippet. Den opfordrer medlemsstaterne, branchen og andre beroerte parter til aktivt at vaere med til at skabe rammerne om en bedre dialog, der kan foere til klare maal, fastlaeggelse af en tidsplan for at naa disse maal og konkrete handlinger.

1.2. Baeredygtig udvikling

Efter artikel 6 i traktaten om oprettelse af Det Europaeiske Faellesskab (EF-traktaten) skal miljoebeskyttelseskrav integreres i udformningen og gennemfoerelsen af Faellesskabets politikker og aktioner med henblik paa at fremme en baeredygtig udvikling. Til opfoelgning af dette krav i traktaten har Det Europaeiske Raad anmodet Raadet i dets forskellige sammensaetninger om at fastlaegge altomfattende strategier for en saadan integration inden juni 2001. Raadet (industri) har allerede fremlagt sine foerste oplaeg til en industripolitik i konklusionerne af 29. april 1999 i rapporten til Det Europaeiske Raad om "Integrering af baeredygtig udvikling i EU's industripolitik" af 9. november 1999. I denne forbindelse understregede Raadet behovet for at udforme en strategi, der integrerer politikker til opnaaelse af en hoej grad af oekonomisk, socialt og oekologisk baeredygtig udvikling (de tre soejler). Integrationen af baeredygtig udvikling vil blive et prioriteret emne ogsaa inden for erhvervspolitikken og i de foreslaaede nye fleraarige program til fremme af initiativ og ivaerksaetteraand (2001-2005).

2. Hovedtraek i EU's udvindingsindustri

2.1. Branchen

Med faa undtagelser, nemlig ferskvand og fornybare ressourcer fra land- og skovbrug, udvindes alle raavarer, der anvendes i samfundet til produktion og forbrug, fra jorden, havbunden eller havet. Metaller og mineraler opfylder basale behov i hverdagen til opfoerelse af bygninger, til bygning af veje og til transportmidler for blot at naevne nogle faa af dem. Branchen omfatter udvinding af alle faste mineraler bortset fra kul og uran, som er omfattet af andre traktater og derfor ikke omhandlet i denne meddelelse. Heller ikke lignit, toerv, brunkul eller olieskifer er omfattet af denne meddelelse.

Branchen opdeles saedvanligvis paa tre delsektorer:

- metaller (f.eks. jern, kobber og zink),

- byggetekniske mineraler (f.eks. natursten [1], nedknust sten, sand og grus, kalksten, kridt, gips(sten)), og

[1] Kaldes ogsaa sten til dekorative formaal eller tilhuggede sten.

- mineraler til industrielle formaal. Sidstnaevnte gruppe kan inddeles i

- mineraler til fysiske formaal i industrien (f. eks. kaolin, feldspat, talkum), og

- mineraler til kemiske formaal i industrien (e.g. salt, potaske, svovl).

Naar der i meddelelsen tales om alle disse materialer under et, anvendes udtrykket "mineraler".

Der er aspekter ved udvindingsaktiviteter, som kraever en gennemfoert og til tider haarfin afvejning af oekonomiske, miljoemaessige og samfundsmaessige hensyn. Paa den ene side er udvindingen knyttet til et bestemt sted, hvor de geologiske aflejringer findes, og hvor det er muligt at udnytte dem; paa den anden side har udvindingsvirksomhed uundgaaelige miljoe- og landskabsmaessige virkninger og sundheds- og sikkerhedsmaessige virkninger for arbejdstagerne og for de borgere, der rammes af emissioner fra minedriften. Udvinding rejser ogsaa spoergsmaalet om udtoemning af ikke-fornybare ressourcer. Det er derfor et spoergsmaal, om der tidligere er blevet stillet tilstraekkelige krav om miljoebeskyttelsesforanstaltninger til branchen, om denne selv har taget saadanne hensyn, og om alle miljoeomkostninger er blevet medregnet i priserne paa mineraler. Selv om branchen er en vigtig kilde til rigdomsskabelse og beskaeftigelse, kraever udvindingsaktiviteter betydelige kontrolforanstaltninger for at sikre en hoej grad af beskyttelse af miljoeet og af arbejdstagernes sundhed og sikkerhed.

Paa grund af de forskellige virkninger paa miljoeet og en risiko for arbejdstagerne, der ligger over gennemsnittet, vil branchen blive noedt til at tage de udfordringer, der er knyttet til baeredygtig udvikling, op. Dette problem soeges loest af organisationer som Det internationale Arbejdsbureau (IAB), De Forenede Nationers Miljoeprogram (UNEP) og Verdensbanken, af verdensomspaendende erhvervsorganisationer, som f.eks. World Business Council for Sustainable Development, af branchesammenslutninger og enkeltvirksomheder og af ikke-statslige organisationer (NGO'er). Mange lande, baade inden for EU og andre steder i verden, har taget initiativer til at bringe deres nationale politikker for branchen paa linje med baeredygtige udviklingshensyn. I lande, der er rige paa ressourcer, saasom Canada og Australien, er behovet for en strategi for baeredygtig udvikling mundet ud i intensiv dialog og samraad mellem de forskellige interessenter, hvilket har praeget rammerne for branchens strategiudvikling.

Det anslaas, at branchen direkte beskaeftiger 190 000 personer i EU [2]. Den har en uensartet struktur, idet den dels rummer et stort antal smaa og mellemstore virksomheder, der forsyner regionale markeder, men ogsaa flere multinationale virksomheder med hovedsaede EU og datterselskaber eller tilknyttede virksomheder over hele verden. Delsektoren for byggetekniske mineraler er langt den stoerste arbejdsgiver med et anslaaet antal ansatte paa 140 000 personer [3]. Det er ogsaa den sektor, hvor de smaa og mellemstore virksomheder dominerer mest, idet over 90% af virksomhederne har under 50 ansatte [4].

[2] Skoennet beskaeftigelse i 1997 for Nace rev. 1 13.1-2 og 14.1-5. Kilde: Eurostat og nationale geologiske undersoegelser, statitiske kontorer og ministerier.

[3] Kilde: Panorama of EU industry 1997.

[4] Nace rev. 1 14.1-14.2, anslaaet paa basis af data fra Eurostat for 1995 og 1996.

Branchen er aktivt repraesenteret i hele Faellesskabet. Udvinding af mineraler til industrielle formaal og til bygge- og anlaegsindustrien foregaar forholdsvis jaevnt fordelt i hele EU, idet f.eks. udvinding af nedknust sten (skaerver) og sand og grus til bygge- og anlaegsarbejder findes i alle medlemsstater. Paa den anden side er der den sektor, hvor produktionen fortrinsvis er koncentreret om metalholdige mineraler, og her skriver Finland, Graekenland, Irland, Portugal, Spanien og Sverige sig tilsammen for ca. 75 % af den samlede produktion i EU [5]. Hvad angaar brydning af natursten, skriver de vigtigste medlemsstater, nemlig Frankrig, Graekenland, Italien, Portugal og Spanien, sig for ca. 90 % af den samlede produktion i EU [6].

[5] Beregnet paa basis af produktionsmaengderne i tons. Kilde: World Mining Data 1997.

[6] Beregnet paa basis af produktionsmaengderne. Kilde: European Minerals Yearbook 1996/97.

Udvindingsaktiviteterne i Europa danner grundlag for en konkurrencedygtig og innovativ industri til fremstilling af udstyr og maskiner, en industri, der er afhaengig af en naer tilknytning til udvindingsbranchen for at kunne udvikle, afproeve og demonstrere sine produkter. Europaeiske fabrikanter af udstyr og maskiner leverer til udvindingsindustrien i hele verden. Andre erhvervsaktiviteter, f. eks. bygningssektoren, udgoer ofte et sekundaert marked for disse produkter.

Paa et globalt plan er branchen aktivt repraesenteret i de fleste lande; de vigtigste producenter omfatter USA, Canada, Australien, Rusland og Kina. EU's andel i verdensproduktionen af mineraler til industrielle formaal og til bygge- og anlaegsindustrien udgoer over 20% [7], hvor EU er blandt verdens stoerste producenter af flere mineraler, saasom natursten, feldspat, kaolin og potaske. De fleste mineraler til industrielle formaal og til bygge- og anlaegsindustrien produceres og forhandles inden for EU og i nogle tilfaelde endda inden for de enkelte medlemsstater. Hvad angaar metalholdige mineraler, skriver EU sig for mellem 2 og 3 % [8] af verdensproduktionen. Handelsbalancen for mineraler er i sin helhed negativ (ca. 8 mia. euro) og viser EU's store afhaengighed af import af raavarer. Af en samlet import til EU paa 21.5 mia. euro i 1998, hidroerte over tre fjerdedele fra lande uden for OECD; Brasilien, Sydafrika og Kina er blandt EU's vigtigste leverandoerer [9].

[7] Tons. Omfatter alle mineraler i Nace rev. 1 14.1-14.5 undtagen natursten. Kilde: World Mining Data 1997.

[8] Tons. Kilde: World Mining Data 1997.

[9] Kilde: COMEXT 1998.

Daarlig ledelse af mineralsektoren i udviklingslandene vil kunne bringe adgangen til de noedvendige ressourcer i fare og oege risikoen for saavel det lokale som det globale miljoe paa grund af ringe drevet udvindingsvirksomhed, eller fordi de offentlige myndigheder er ude af stand til i praksis at indfoere og administrere forsvarlige miljoeregler.

Derfor boer der laegges vaegt paa at hjaelpe de lande, hvor EU har forpligtelser i form af samarbejdsprogrammer, med at afhjaelpe disse problemer ved at skabe/styrke et passende forretningsklima og en miljoemaessigt forsvarlig styring af minedriften. En saadan bistand boer bidrage til at fremme en baeredygtig udvikling, til at udrydde fattigdom i udviklingslandene og til at integrere dem i verdensoekonomien.

2.2. Konkurrenceevne

EU er verdens stoerste forbruger af mineraler, hvilket kommer til udtryk i, at saa mange fremstillingsindustrier er afhaengige af mineraler som raamaterialer. Branchens oekonomiske udsigter er naert knyttet til de oekonomiske aktiviteters generelle niveau paa det nationale, det europaeiske og det globale plan. Heraf foelger, at markederne for mineraler er karakteriseret ved udpraeget prisvolatilitet og udsving i efterspoergslen med forbigaaende, men sommetider alvorlige virkninger for branchen, som det f. eks. fremgik i forbindelse med den oekonomiske krise i Asien i 1998. De faktorer, der har den stoerste betydning for konkurrenceevnen inden for alle branchens delsektorer, omfatter menneskelige ressourcer, adgang til arealressourcer, stabile og forudseelige lovgivningsrammer, der kan udvikle regler, som staar i et rimeligt forhold til de tilstraebte maal, forskning og teknologisk udvikling og raadighed over infrastruktur, herunder transport, lave fragtomkostninger og energiforsyninger.

2.2.1. Geologi, adgang til arealressourcer og udnyttelse

De geologiske aflejringer er afgoerende for, hvor der kan gennemfoeres udvinding. Om det er loensomt at udvinde disse forekomster, er betinget af flere faktorer, bl. a. malmens art og loedighed, forekomstens dybde og de tekniske processer/metoder, der kan anvendes ved udvindingen. Lige saa vigtig er den indflydelse, som markedspriserne og produktionsomkostninger har, da aendringer heraf kan bevirke, at en forekomst, der ikke anses for loensom, bliver kommercielt mulig at udnytte, og det modsatte kan ogsaa ske. Den teknologiske udvikling foerer jaevnligt til opdagelse af nye forekomster, og til prospektering af mineraler, som tidligere ansaas for at vaere uloensomme eller teknisk umulige at udvinde. Derfor er adgang til arealressourcer og udnyttelseseffektivitet noeglefaktorer for branchens fremtidige udvikling og konkurrencedygtighed. Dog boer adgangen til arealressourcer omhyggeligt afvejes mod potentielle negative virkninger paa miljoeet.

Hvad angaar arealanvendelsen, kraever den indledende prospektering adgang til store landomraader, ofte mange kvadratkilometer, isaer naar det drejer sig om metalholdige mineraler og mineraler til industrielle formaal af hoej kvalitet, som det ofte kan vaere vanskeligt at lokalisere. Selve udnyttelsen kraever kun et meget begraenset areal, saedvanligvis kun nogle faa hektar.

EU skriver sig for en meget lille andel af samtlige udgifter i verden til prospektering, der anslaas til ca. 68 mio. euro i 1998 [10]. Stoerstedelen af disse udgifter anvendes til prospektering for basismetaller, guld og diamanter, hvor EU har begraensede ressourcer i sammenligning med andre steder i verden. I praksis er prospekteringen koncentreret i de medlemsstater, hvor der for tiden udvindes metalholdige mineraler, isaer i de nordlige omraader i Finland og Sverige. Den rationalisering af minedriftslovgivningen, der fandt sted i disse lande i begyndelsen af 1990'erne foerte til en kraftig foroegelse af prospekteringsaktiviteterne saavel maalt i udgifter som i antal udstedte tilladelser.

[10] Mining Journal, 30.10.1998, Bind 331.

De problemer, der er forbundet med at opnaa finansiering paa grund af den store risiko ved prospektering, bevirker, at nystartede prospekteringsvirksomheder saedvanligvis ikke kan opnaa laan, og at de derfor er afhaengige af risikovillig kapital til at finansiere deres prospekteringsaktiviteter. I denne sammenhaeng skal det bemaerkes, at udvindingen kan kraeve en lang og kompleks planlaegningsfase og store kapitalinvesteringer efterfulgt af en lang tilbagebetalingsperiode. F. eks. er det ikke usaedvanligt, at der gaar et tidsrum paa 7-10 aar fra opdagelsen af forekomsterne til igangsaettelsen af produktionen. Det kan vaere noedvendigt at investere store kapitalbeloeb i en tidlig fase af et projekt, naar risikoen er stoerst paa grund af den usikkerhed, der hersker om vaerdien af og udgifterne til udvindingen af forekomsterne. En stor del af udgifterne til miljoebeskyttelse opstaar paa et tidligt tidspunkt, naar der skal foretages omfattende miljoevurderinger og planlaegning af aktiviteterne, herunder foranstaltninger til nedlukning, genoprettelse af omraadet og efterfoelgende landskabspleje. Heroverfor staar, at overholdelse af miljoebeskyttelseskravene ogsaa giver udbytte, men det indgaar normalt ikke i beregningerne. Saerlige administrative problemer opstaar, naar udstedelsen af tilladelser forsinkes, hvad der kan paafoere operatoererne store udgifter og foere til beslutning om at annullere investeringsplanerne.

De vigtigste faktorer, der har indflydelse paa investeringsafgoerelserne med henblik paa udvikling af nye udvindinger, er foelgelig, hvilke prognoser der er for efterspoergslen paa markedet, hvorledes de geologiske forhold er, om der er adgang til risikovillig kapital, og om de lovgivningsmaessige og administrative rammer muliggoer forudseelige afgoerelser.

2.2.2. Delsektorerne

Der er forskel paa konkurrencevilkaar og loensomhed for de enkelte delsektorer inden for udvindingsvirksomhed. Med hensyn til metalholdige mineraler er den europaeiske udvindingsindustri oppe mod staerk konkurrence paa verdensmarkedet, hvor isaer meget store mineselskaber i andre verdensdele udbyder mineraler af hoej loedighed, som produceres med lave omkostninger. Ogsaa det forhold, at der overvejende er tale om minedrift under jorden, goer omkostningerne hoejere i EU end i resten af verden. Branchen har gjort en stor indsats for at nedbringe det generelle omkostningsniveau ved at rationalisere og oege kapitalintensiteten, hvilket har foert til en betydelig nedgang i arbejdsstyrken. Globaliseringen byder paa mange muligheder for investeringer uden for EU, hvilket branchen i Europa i udstrakt grad har benyttet sig af. Fordi handelen med metaller foregaar paa verdensplan og priserne fastsaettes af verdensmarkedet, gaar branchen fuldt ud ind for fair handel, fri konkurrence og afskaffelse af handelshindringer.

Byggetekniske mineraler udvindes foerst og fremmest i stenbrud. De vigtigste anvendelsesformaal omfatter vejbygning, byggeri og jernbaner og fremstilling af cement, kalk, gips og en raekke andre produkter, saasom glas og keramiske produkter. EU er storproducent paa verdensplan og i vid udstraekning selvforsynende med saa at sige alle mineraler inden for denne gruppe. Byggetekniske mineraler leveres mest til naermarkeder, da afstanden fra udvindingssted til forbrugssted er en vigtig omkostningsfaktor. Foelgelig saetter transportomkostningerne graenser for konkurrencen med omverdenen om leverancer af raamaterialer i store maengder til bygge- og anlaegsindustrien. Men paa grund af naturstens hoeje vaerdi er de en vigtig eksportvare, og isaer Nordamerika er et vigtigt afsaetningsmarked, selv om der er oeget konkurrence fra lavomkostningsproducenter i lande som Indien, Brasilien og Kina.

Med faa undtagelser udvindes mineraler til industrielle formaal i stenbrud. De udgoer vigtige raamaterialer til kemikalie- og goedningsindustrien, men ogsaa til fremstilling af keramiske produkter, glas, papir, maling og plast. Konkurrencen paa verdensplan er oeget markant i de seneste aar paa grund af de lavere omkostninger i mange tredjelande, og denne tendens forventes at ville fortsaette. Tegn paa overforsyning for flere kemiske mineraler til brug i industrien, f. eks. potaske og salt, tyder paa yderligere oeget konkurrence. Ikke desto mindre er saavel forekomsternes loedighed som udvindingsekspertisen vigtige faktorer med henblik paa opfyldelse af kvalitetskravene og kundernes behov til saerlige anvendelsesformaal; forbrugerne kan som regel vaelge blandt en lang raekke potentielle leverandoerer i Europa og andre steder i verden.

2.3. Miljoevirkninger

Set ud fra et miljoesynspunkt frembyder udvindingsaktiviteter to typer problemer. For det foerste betyder udnyttelsen af ikke-fornybare ressourcer, at de paagaeldende ressourcer ikke vil vaere disponible for de kommende generationer. For det andet kan minedrift skade miljoeet. Miljoevirkningerne af udvindingsaktiviteter kan omfatte luftforurening (hovedsagelig stoev), stoej, jord- og vandforurening, paavirkning af grundvandsniveauet, oedelaeggelse eller forstyrrelse af naturlige levesteder og den visuelle virkning i landskabet. Hvor meget en bestemt aktivitet i oejeblikket paavirker miljoeet afhaenger af malmens art og stedets karakter, f. eks. forekomstens dybde, malmens kemiske sammensaetning og de omgivende bjergarter, naturligt forekommende stoffer og andre geografiske og klimatiske forhold. Andre faktorer, som er afgoerende for miljoevirkningerne, omfatter de teknologier, der anvendes til at udvinde og bearbejde malmen og til at bortskaffe det affald, der fremkommer. Generelt vil miljoevirkningerne vaere stoerre ved metaludvinding, hvor der i nogle tilfaelde vil vaere behov for at bruge giftige kemikalier til mineraludskilnings processen. De store maengder giftigt affald, der kan blive tilovers efter saadanne processer, maa behandles omhyggeligt for at undgaa f.eks. forurening af grundvandet gennem udsivning af sur lud og for at forebygge brud paa konstruktioner og gruber, der opfoert for at indeslutte affaldet.

Minedriftsaffald udgoer en af de mest almindelige affaldstyper i Faellesskabet. Visse affaldstyper, som isaer stammer fra udvinding af non-ferro-metaller, indeholder store maengder farlige stoffer, bl. a. tungmetaller, og udgoer en betydelig risiko.

Det cyanidudslip i Tisza-floden efter et brud paa affaldsgruben ved Baia Mare-guldminen i Rumaenien foraarsagede en giftansamling, der blev transporteret saa langt som ud i Donau. De synlige virkninger paa de omgivende oekosystemer demonstrerede endnu engang, hvilke miljoemaessige problemer der skal tages hoejde for i forbindelse med minedrift. Der er sket andre ulykker af denne type i loebet af de seneste aar, og her kan isaer naevnes Aznalcollar-ulykken i Spanien, hvor et lignende grubebrud foerte til forgiftning af miljoeet i nationalparken Coto Doñana. Den 25. april 1998 foraarsagede et brud paa affaldsgruben ved Aznalcollar-minen et udslip paa over 5 mio. kubikmeter giftigt affald, som forurenede et stort omraade - ca. 4500 hektar - paa graensen til Coto Doñana. Man boer tage ved laere af disse ulykker og for at mindske risikoen for saadanne haendelser i fremtiden.

Bortset fra de spoergsmaal, der saerlig gaelder for mineraler, er der adskillige andre miljoespoergsmaal, som er direkte revante for branchen. Kommissionen har allerede rejst spoergsmaalet om, hvordan Faellesskabet kan fremme mere miljoeeffektive produktions- og forbrugsmoenstre, hvor materialeanvendelse, energiforbrug og emissioner formindskes, samtidig med at der opretholdes et hoejt niveau for produkter og tjenesteydelser [11]. Disse emner vil fortsat vaere af stor betydning for branchen og faa indflydelse paa de dertil knyttede politikker. De tages op af Kommissionen i forskellige sammenhaenge; et eksempel herpaa er genvinding, hvor et vigtigt spoergsmaal er, hvordan de enkelte sektorer i senere led i forarbejdningskaeden, f.eks. bygge- og anlaegssektoren, bidrager til, at miljoemaalene naas.

[11] Meddelelse fra Kommissionen "Europas miljoe: Hvilken kurs skal der saettes for fremtiden- Global vurdering af Det Europaeiske Faellesskabs program for politik og handling i forbindelse med miljoeet og baeredygtig udvikling, Mod en baeredygtig udvikling" KOM(1999) 543 af 24.11.1999.

Forladte miner og ikke-genoprettede stenbrud baerer vidnesbyrd om branchens ringe miljoepraestation i fortiden. Disse forladte driftssteder skaemmer landskabet og kan udgoere alvorlige trusler for miljoeet, isaer paa grund af udsivning af sur lud. Der hersker ofte uvished om, hvem der baerer det juridiske ansvar for genoprettelse af miljoeet paa disse steder, fordi lovgivningen er mangelfuld og det er vanskeligt at fastslaa, hvem der er ansvarlig. Kommissionen mener, at der boer laves en fortegnelse over disse steder og de miljoeproblemer, som de medfoerer, hvilket ville goere det muligt i naert samraad med medlemsstaterne at klarlaegge, hvilke korrigerende foranstaltninger der skal traeffes. Fra branchens side har man erklaeret sig villig til at bidrage til udarbejdelsen af en saadan fortegnelse og til udformningen af et vaerktoej til at prioritere de fornoedne foranstaltninger. Flere medlemsstater har ogsaa taget initiativer med henblik paa at genoprette miljoeet paa disse steder. Gennem LIFE-programmet stoetter Kommissionen ogsaa initiativer med henblik paa at forebygge og mindske miljoevirkningerne af udvindingsaktiviteter, herunder ogsaa forladte driftssteder.

Den teknologiske udvikling har muliggjort en sikrere behandling og bortskaffelse af farligt affald og en udskiftning af farlige forarbejdningsmetoder, hvorved der samtidig ofte er opnaaet en hoejere produktivitet. Ved hjaelp af moderne informationsteknologi er det blevet muligt at gennemfoere saavel realtidsovervaagning af udvindingsaktiviteternes miljoevirkninger som overvaagning efter nedlukningen. Metoderne til at genoprette miljoeet og skabe attraktive alternative anvendelsesmuligheder er blevet bedre. I mange tilfaelde giver stenbrud gode muligheder for at genoprette miljoeet ved retablering af naturtyper og genudsaettelse af arter af faellesskabsinteresse. Trods de fremskridt, der er sket i de senere aar med hensyn til miljoepraestationer, kan og skal der opnaas yderligere forbedringer, selv om omfanget af disse vil variere alt efter de beroerte delsektorer, og ogsaa inden for de enkelte delsektorer. En forudsaetning for, at der kan opnaas bedre praestationer, er at bedre teknikker indfoeres og formidles i hele Faellesskabet.

2.4. Sociale forhold

Ulykkesstatistikken viser, at branchen hoerer blandt hoejrisikosektorerne, og at den indebaerer potentielle farer paa grund af det naere samspil mellem natur, teknologi og mennesker. Sundhed og sikkerhed paa arbejdspladsen er et spoergsmaal om at forebygge farer for arbejdstagerne, der skyldes det farlige arbejdsmiljoe, som arbejdet skal afpasses efter. Hvor farligt arbejdet er afhaenger af, hvilken type udvindingsvirksomhed der er tale om; f. eks. er de negative virkninger for sundhed og sikkerhed forholdsvis store ved udvindingsaktiviteter under jorden (manglende dagslys, begraenset ventilation paa trange steder, nedstyrtningsrisiko).

Konsekvenserne af minedrift kan ogsaa have en negativ indvirkning paa den omgivende befolknings sundhed og sikkerhed og dens indtaegtskilder, hvis der ikke traeffes foranstaltninger til at mindske emissioner og forebygge ulykker. Befolkningen i omraadet neden for et udvindingssted maa beskyttes for det tilfaelde, at der skulle ske vaeskeudslip.

EU-lovgivning om sundhed og sikkerhed er direktivet [12] om ivaerksaettelse af foranstaltninger til forbedring af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed under arbejdet og direktivet [13] om minimumsforskrifter vedroerende forbedring af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed i udvindingsindustrien over eller under jorden, hvori der fastlaegges specifikke krav for udvindingsindustrien. Begge direktiver har som retsgrundlag EF-traktatens tidligere artikel 118A, hvorefter der kraeves, at "det i disse direktiver skal undgaas at paalaegge administrative, finansielle og retlige byrder af en saadan art, at de haemmer oprettelse og udvikling af smaa og mellemstore virksomheder".

[12] Raadets direktiv 89/391/EOEF af 12.6.1989.

[13] Raadets direktiv 92/104/EOEF af 3.12.1992.

Branchen kan have stor betydning for beskaeftigelsen paa det regionale plan, saerlig i fjerntliggende og tyndt befolkede omraader, hvor den ofte vil vaere den vigtigste arbejdsgiver; i visse kommuner i det nordlige Sverige skriver den sig f.eks. for 14-17% af den samlede beskaeftigelse [14]. Branchen er i stort omfang afhaengig af underleverandoerer for en del af dens aktiviteter, f. eks. boring af mineskakter og transport. Derfor kan den indirekte beskaeftigelse, som en bestemt aktivitet inden for branchen medfoerer lokalt, vaere lige saa stor som, maaske endda stoerre end den direkte beskaeftigelse.

[14] Kommunerne Kiruna, Gaellivare og Arjeplog. Kilde: Sveriges geologiska undersoekning.

3. Hovedproblemer i en baeredygtig udvikling af udvindingsindustrien

3.1. Forbedring af branchens baeredygtighed - et hoej niveau for miljoebeskyttelse

Hovedproblemerne ved at integrere miljoehensynet i branchens udvikling omfatter forebyggelse af mineulykker, forbedring af branchens generelle praestationer paa miljoeomraadet og forsvarlig haandtering af mineaffald, herunder genanvendelse.

3.1.1. Den eksisterende lovramme

Af EU-lovgivning for branchens aktiviteter findes direktiver om affald, vand og luftkvalitet samt naturbeskyttelsesdirektiverne om fugle og naturtyper. Det er helt centralt for branchens konkurrenceevne, at den har adgang til arealressourcer, samtidig med at der maa foeres noeje kontrol med, hvordan brugen af disse arealer paavirker miljoeet. VVM-direktivet om vurdering af virkninger paa miljoeet [15] omfatter stenbrud og minedrift i aabne brud, hvor minestedets areal er over 25 hektar. For andre former for udvinding traeffer medlemsstaterne afgoerelse efter undersoegelser i hvert enkelt tilfaelde eller ved at fastsaette taerskler eller kriterier, som er afgoerende for, hvilke aktiviteter der skal gennemgaa en VVM-undersoegelse efter direktivets regler.

[15] Raadets direktiv 85/337/EOEF af 27.6.1985 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning paa miljoeet, som aendret ved Raadets direktiv 97/11/EF af 3.3.1997.

Affaldsdirektivet (direktiv 75/442/EOEF som aendret ved direktiv 91/156/EOEF [16]) gaelder for affald fra prospektering, udvinding, behandling og oplagring af mineralske ressourcer, samt fra stenbrudsdrift, eftersom sidstnaevnte ikke endnu ikke er omfattet af anden EU-lovgivning. I direktiv 75/442/EOEF, artikel 4, hedder det, at medlemsstaterne traeffer de noedvendige foranstaltninger til at sikre, at affaldet nyttiggoeres eller bortskaffes, uden at menneskets sundhed bringes i fare, og uden at der anvendes fremgangsmaader eller metoder, som vil kunne skade miljoeet.

[16] Raadets direktiv 75/442/EOEF af 15.6.1975 om affald og Raadets direktiv 91/156/EOEF af 18.3.1991 om aendring af direktiv 75/442/EOEF om affald.

Deponering af affald fra forarbejdning af mineraler (slagger) i en affaldsgrube er omfattet af direktiv 99/31/EF om deponering af affald [17]. Direktivet traadte i kraft den 16. juli 1999 og faar virkning fra 16. juli 2001. Det indeholder krav til godkendelse af deponeringsanlaeg, teknisk udformning af deponeringsanlaeg, affaldstyper, der kan accepteres paa deponeringsanlaeg, og overvaagningsprocedurer for deponeringsanlaeg.

[17] Raadets direktiv 1999/31/EF af 26.4.1999 om deponering af affald.

Direktivet om integreret forebyggelse og bekaempelse af forurening [18] omfatter forarbejdning af mineraler, og anlaeg til produktion af non-ferro raametal paa grundlag af malm er omfattet af direktivets bilag I (kategori 2.5.a). Aktiviteter, der er omfattet af direktivet, skal forebygge og mindske forurening ved hjaelp af den bedste til raadighed staaende teknik. Direktivet har fundet anvendelse for nye eller vaesentligt aendrede anlaeg siden 1999, og i 2007 kommer ogsaa de sidste eksisterende anlaeg ind under dets anvendelsesomraade.

[18] Raadets direktiv 96/61/EF af 24.9.1996 om integreret forebyggelse og bekaempelse af forurening.

EU's ordning for miljoestyring og miljoerevision (EMAS) [19] kan bruges til at integrere og forvalte miljoehensynet i virksomheder. Baade i EU og globalt kan det siges, at udvindingsindustrien har vaeret laenge om at udnytte EMAS-ordningen eller andre miljoestyringsinstrumenter som f.eks. ISO 14001. Men nu begynder det at gaa staerkt. Kommissionen glaeder sig over branchens indsats paa omraadet og opmuntrer den til fortsat at ibrugtage saadanne systemer, som kan vaere glimrende redskaber til at forbedre ikke blot miljoeledelse og miljoepraestationer, men ogsaa den eksterne kommunikation. Kommissionen har foreslaaet, at EMAS-forordningen aendres. AEndringen giver navnlig mulighed for at tage hensyn til andre interessenter paa en mere trovaerdig maade ved hjaelp af skaerpede krav til periodiske og uafhaengigt verificerede miljoeredegoerelser og brug af indikatorer til sikring af den eksterne kommunikations kvalitet og relevans. Med aendringen vil ordningen desuden kraeve ISO 14001 anvendt som miljoestyringsystem.

[19] Raadets forordning (EOEF) 1836/93 af 29.6.1993 om industrivirksomheders frivillige deltagelse i en faellesskabsordning for miljoestyring og miljoerevision.

Det er vigtigt, at saadanne systemer ogsaa tages i brug af smaa og mellemstore virksomheder, som saa langt udgoer flertallet af virksomheder i branchen. I denne forbindelse skal det erindres, at forordningen anbefaler medlemsstaterne at goere en saerlig indsats for at fremme brugen af systemet blandt smaa og mellemstore virksomheder ved at ivaerksaette tekniske hjaelpeforanstaltninger. I mindre udviklede egne kan ogsaa strukturfondene benyttes til at yde stoette til miljoerevision og miljoestyring i smaa og mellemstore virksomheder. I de informationsnet, som paataenkes under det foreslaaede nye fleraarige erhvervspolitiske program, vil der blive lagt vaegt paa saadanne krav.

Den miljoerapportering, som miljoestyringsordningen stiller krav om, er ogsaa et vigtigt redskab for udvindingsindustrien. Den kan benyttes til at skaffe baade offentligheden og myndighederne detaljerede oplysninger om branchens miljoepraestationer. Kommissionen tilskynder industrien til at videreudvikle miljoerapporteringen, der boer omfatte specifikke redegoerelser for hvert udvindingssted og medtage resultaterne af uafhaengige tredjepartsrevisioner.

3.1.2. Behov for nye styringsmidler

Af nye initiativer inden for miljoelovgivningen med relevans for udvindingsindustrien foreligger der forslag fra Kommissionen til rammedirektiv om vandpolitiske foranstaltninger [20] og til direktiv om strategisk miljoevurdering (SMV) [21].

[20] KOM(1997) 49 af 17.6.1997, KOM(1999) 271 af 17.6.1999.

[21] KOM(1996) 511 af 4.12.1996, KOM(1999) 73 af 18.2.1999.

Den senere tids ulykker goer, at EU's lovgivning om sikker minedrift boer tages op til fornyet overvejelse. Kommissionen vil derfor, foranlediget af ulykkerne i Baia Mare og Aznalcollar, inden laenge forelaegge en meddelelse med en handlingsplan for disse problemer. Paa omraadet risikohaandtering i industrien synes det andet Seveso-direktiv [22] at vaere det bedst egnede lovgivningsredskab til forebyggelse af ulykker som dem, der for nyligt er forekommet i Rumaenien og Spanien. Direktivet paalaegger virksomhederne at etablere sikkerhedsstyringssystemer, som omfatter en detaljeret risikovurdering paa grundlag af mulige ulykkesscenarier. Direktivets anvendelses omraade omfatter dog ikke klart minedrift og/eller affaldsgruber og -damme, saa det bliver maaske taget op til revision for at vurdere hvordan udvindingsvirksomhed kan komme med.

[22] Raadets direktiv 96/82/EF af 9.12.1996 om kontrol med risikoen for stoerre uheld med farlige stoffer.

Direktiv 99/31/EF om deponering af affald omfatter affaldsgruber, men det behandler ikke udtrykkeligt alle spoergsmaal i forbindelse med forvaltning af affaldsgruber.

En undersoegelse af, hvordan mineaffald haandteres, og en vurdering af de dermed forbundne miljoerisici, vil blive faerdiggjort i loebet af sommeren 2000 for de 15 EU-lande, og ved udgangen af 2000 for ansoegerlandenes vedkommende. Paa grundlag af resultaterne af denne undersoegelse vil det blive vurderet, om der er behov for et nyt direktiv, som specifikt handler om haandtering af mineaffald.

Paa grundlag af informationsudvekslingen i henhold til artikel 16, stk. 2, i direktivet om integreret forebyggelse og bekaempelse af forurening kunne der udarbejdes et saerligt referencedokument om den bedste til raadighed staaende teknik, hvori man kunne behandle relevante malmforarbejdningsaktiviteter. Dokumentet kunne dels omhandle teknikker til forebyggelse af den daglige forurening, dels teknikker til at forebygge ulykker eller afboede foelgerne, naar de alligevel sker.

Endelig soeger man i hvidbogen med forslag til direktiv om erstatningsansvar for miljoeskader [23] at forbedre haandhaevelsen af grundlaeggende miljoepolitiske principper - f.eks.: forureneren betaler, forebyggelse, forsigtighed - og eksisterende EU-lovgivning paa miljoeomraadet samt at sikre en rimelig genopretning af miljoeet. Omkostningseffektive forebyggende foranstaltninger, der traeffes i tide for at undgaa skader, som det ville koste dyrere at reparere paa, vil sandsynligvis give bonus for virksomheder, der stadig ikke har gjort nok.

[23] Hvidbog om erstatningsansvar for miljoeskader, KOM(2000) 66 af 9.2.2000.

Hidtil er der sjaeldent foretaget cost/benefit-undersoegelser af foranstaltninger, der beroerer udvindingsindustrien. Derfor er det svaert at vurdere, om bestemte foranstaltninger faktisk har foert til nettogevinster for samfundets velfaerd, eller om de ekstra omkostninger, herunder tab af konkurrenceevne, er en byrde for samfundet, der alt i alt indebaerer et velfaerdstab. Det ville vaere umagen vaerd at undersoege disse spoergsmaal igen i lyset af de vanskeligheder, en tidligere undersoegelse [24] stoedte paa. Med tydeligere resultater kunne man bedre vurdere, hvilke miljoemaal man ud fra et samfundsmaessigt synspunkt boer saette sig. Kommissionen er rede til at se paa sagen sammen med medlemsstaterne, industrien og andre interessenter.

[24] Udfoert for Kommissionen i 1996.

3.1.3. Miljoeaftaler

Et af fokuspunkterne i halvfemsernes debat om reguleringen af europaeisk industri i almindelighed, og specielt med henblik paa miljoebeskyttelse, har vaeret, hvordan man kunne bruge andre virkemidler end regulerende forskrifter. Kommissionen har tidligere beskrevet de potentielle fordele ved oeget brug af miljoeaftaler, som rummer omkostningseffektive, skraeddersyede loesninger, og den har opstillet retningslinjer for de kriterier, som saadanne aftaler skal foelge [25]. I hvilken udstraekning der kan benyttes bindende aftaler, afhaenger af de juridiske og institutionelle muligheder for at indgaa saadanne aftaler i de forskellige medlemsstater, hvilket ogsaa er bestemmende for, hvor effektiv og omfattende erhvervslivets anvendelse af dem bliver. I oejeblikket er det begraenset, hvor meget miljoeaftaler benyttes, og hvor store virkninger de har.

[25] Meddelelse fra Kommissionen om miljoeaftaler, KOM(96) 561 af 27.11.1996.

For en umiddelbar betragtning synes miljoeaftaler at rumme et betydeligt potentiale paa lokalt plan, f.eks. i forbindelse med spoergsmaal om vandkvalitet og genopretning af driftssteder, fordi udvindingsindustrien er meget stedbundet. Det er ogsaa paa det plan, der hidtil er indgaaet saadanne aftaler. Desuden rummer lokale vedtaegter ogsaa mulighed for den noedvendige fleksibilitet ved fastsaettelse af saerlige betingelser og maal for bestemte driftssteder paa grundlag af en miljoevurdering og bestemt af de lokale forhold.

Kommissionen har ivaerksat en undersoegelse af eksisterende frivillige initiativer i EU og andre lande. Den vil inkludere en fortegnelse over miljoeaftaler i EU. Paa grundlag af undersoegelsesresultaterne vil Kommissionen vurdere, hvilke yderligere muligheder der er for at benytte den slags virkemidler i udvindingsindustrien, og hvilke anbefalinger der kan fremsaettes. Hvad angaar miljoeaftaler paa EU-plan, arbejder Kommissionen paa et forslag til rammeforordning, som skal loese problemer med de nuvaerende juridiske og institutionelle hindringer for saadanne aftaler, og som skal sikre offentlighedens medvirken.

3.1.4. Andre initiativer

En vaesentlig forudsaetning for en baeredygtig udvikling er, at miljoehensynet inddrages i alle driftsstadier, fra planlaegning til genopretning af lokaliteten og efterfoelgende landskabspleje. Denne fremgangsmaade er saa meget mere noedvendig, som det sommetider er svaert at aendre planen for en mine og de anvendte metoder, naar foerst udvindingen er begyndt.

Branchen har taget frivillige initiativer til at fremme forbedringer af virksomhedernes miljoepraestationer og give oplysning om tidligere og aktuelle resultater. Flere selskaber, herunder multinationale inden for metaludvinding, har vedtaget strategier for miljoe og baeredygtig udvikling. Branchesammenslutninger har udarbejdet adfaerdskodekser og programerklaeringer for deres medlemmer, hvor principperne for sektorens miljoepolitik slaas fast. Der er udviklet vejledninger i bedste praksis for at illustrere, hvordan industrien straeber efter at beskytte miljoeet. Et vigtigt forhold i forbindelse med saadanne adfaerdskodekser er deres anvendelse i udviklingslande, hvor lovreguleringen kan vaere utilstraekkelig. En uafhaengigt kontrolleret adfaerdskodeks kan vaere én maade, hvorpaa industrien kan vise, at den har forpligtet sig til at leve op til miljoemaessige og sociale krav. Det maa undersoeges, om saadanne forpligtelser har tilstraekkelig megen virkning i forhold til andre styringsmidler med hensyn til at mindske paavirkningen af miljoeet.

Generelt ser det dog ud til, at der i EU er faerre initiativer af denne art - og at dem, der er, er mindre vidtgaaende - end i foerende mineralproducerende lande uden for EU. Man kan ikke sige, at de har ydet noget stort bidrag til politikken paa omraadet som helhed. En mulig grund hertil er, at saadanne initiativer maaske ikke betaler sig for smaa og mellemstore virksomheder, som dominerer branchen i EU, og dette forhold peger paa behovet for aktiv indgriben fra branchens stoetteorganisationer, f.eks. gennem formidling af relevante oplysninger. Som naevnt i afsnit 3.1.3 har Kommissionen lanceret en undersoegelse af frivillige initiativer i EU og andre lande for at finde frem til, hvilke virkninger og hvilken raekkevidde saadanne initiativer kan have, og for at identificere mulige modeller til videreudvikling.

Der kunne goeres store fremskridt ved at opstille indikatorer for miljoepraestationer, saa branchens miljoepraestationer kan vurderes i detaljer, forbedringer foelges og forskellige delsektorer og lokaliteter udskilles paa grundlag af indflydelsen fra de geologiske forhold og de lokale oekosystemer. Som eksempler paa egnede indikatorer kan naevnes ressourceforbrug, udledninger til luft og vand og arealforbrug. Og foerst og fremmest skal indikatorerne leve op til krav om gennemskuelighed, relevans, maalbarhed og analytisk forsvarlighed.

Mere omfattende miljoerapportering fra udvindingsindustriens side kan faa stor betydning for opstillingen af indikatorerne. Nogle virksomheder er allerede begyndt at benytte saadanne indikatorer i deres rapporter. Men kun hvis indikatorerne bygger paa faelles maalestandarder, som giver mulighed for at sammenligne og vurdere praestationer, kan brugen af indikatorer give resultater. Paa den maade opnaas den grad af objektivitet, der er noedvendig for at forbedre dialogen mellem interessenterne, saa man faar en dialog, der bygger paa objektiv analyse med mulighed for resultater i form af enighed om, hvilke maal der skal saettes for fremtidige forbedringer. En saadan dialog kan ogsaa bidrage til oeget forstaaelse for de vilkaar, branchen er underlagt med hensyn til konkurrenceevne og social udvikling.

Kommissionen opfordrer medlemsstaterne, udvindingsindustrien og andre interes senter til at fortsaette udvekslingen af oplysninger om, hvad der allerede er gjort paa omraadet, og til at droefte, hvordan man kommer videre.

3.2. OEkonomiske forhold

3.2.1. Konkurrenceevne

OEkonomisk effektivitet fra en samfundsmaessig synsvinkel forudsaetter, at alle miljoeskader ("eksternaliteter") internaliseres i omkostningerne ved udvindingsvirk somhed og i sidste ende i prisen paa det solgte produkt. Dette ville ogsaa medfoere, at ressourceforbruget optimeres gennem prismekanismens styring af efterspoergslen, at virksomhederne tilskyndes til at investere i et optimalt niveau af forurenings bekaempelse og forebyggelse af ulykker, og endelig at de kunne foretage den rette afvejning ved lokaliseringsvalg. Denne afvejning skal bl.a. omfatte brugen af hoejloedig malm (som giver mindre spild og/eller udledninger til miljoeet) over for paavirkninger af landskabet og den biologiske mangfoldighed. Manglen paa gennemfoerte undersoegelser goer det imidlertid stadig umuligt at saette praecise tal paa det samlede velfaerdstab for samfundet som foelge af miljoevirkningerne af udvindingsvirksomhed. Der maa mere forskning til, foer man kan sige noget bestemt om, hvor langt man kan komme med denne form for analyse, hvis formaal er at tilrettelaegge optimerede oekonomiske styringsmidler, der maaske i det lange loeb kan mindske behovet for lovgivning.

Arealanvendelsesplanlaegningen har direkte virkning for branchens strategier for baeredygtig udvikling. Adgang til arealressourcer er en uomgaengelig forudsaetning for branchens fortsatte udvikling, men kan ogsaa faa kraftige miljoevirkninger, som det er noedvendigt at tage stilling til. I de senere aar har vilkaarene for branchens adgang til arealressourcer i stadig hoejere grad vaeret paavirket af konkurrencen fra alternative arealanvendelser som f.eks. byudvikling, anlaeg af infrastruktur, intensiveret udnyttelse til landbrug og beskyttelse af naturomraader.

Selv om kompetencen til arealplanlaegning i hovedsagen ligger hos medlemsstaternes myndigheder, har EU taget et antal strategiske noegleinitiativer, som giver mulighed for en mere integreret tilgang. I denne henseende er Det Europaeiske Fysisk-funktionelle Udviklingsperspektiv [26], hvis formaal er at fremme samarbejdet mellem medlemsstaterne om en mere afbalanceret arealanvendelse i EU som middel til at opnaa baeredygtig udvikling, relevant for udvindingsindustrien. Naar medlemsstaterne tilrettelaegger arealanvendelsesforanstaltninger, boer de desuden i henhold til direktiverne om naturtyper og vilde fugle [27] sikre opfyldelse af de naturbeskyttelses krav, der gaelder for omraaderne i Natura 2000-nettet, hvis formaal er at beskytte den biologiske mangfoldighed i EU gennem bevarelse af naturtyper og af vilde dyr og planter. Kan en plan eller et projekt, f.eks. for udvindingsvirksomhed, faa vaesentlige virkninger for et omraade, der indgaar i Natura 2000, skal medlemsstaten traeffe de fornoedne forholdsregler, som er naermere fastlagt i naturtypedirektivets artikel 6, saa det sikres, at saadanne aktiviteter er baeredygtige ud fra et naturbeskyttelsessynspunkt.

[26] "Towards Balanced and Sustainable Development of the Territory of the European Union". Godkendt paa det uformelle raadsmoede for planlaegningsministre i Potsdam, maj 1999. Offentliggjort af Europa-Kommissionen.

[27] Raadets direktiv 92/43/EF af 21.5.1992 om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter og Raadets direktiv 79/409/EOEF af 2.4.1979 om beskyttelse af vilde fugle.

Udvindingsindustriens aktiviteter og paavirkning af omgivelserne i EU kan ikke anskues isoleret fra verdensmarkedet. Stigende import af raavarer i EU kan faa negative virkninger for det globale miljoe, fordi det kraever mere transportarbejde. Desuden er det ofte svaert at vurdere, hvordan miljoeforholdene ved udvinding af mineraler er i udviklingslande sammenlignet med situationen i EU. Noedvendigheden af at inddrage baeredygtighedshensynet i udviklingspolitikken er saerlig indlysende i denne kontekst. De erfaringer, som indhoestes ved industridrift under EU's strenge miljoekrav, giver desuden mulighed for at udvikle bedre miljoepraksis, som kan formidles videre til udviklingslande og dermed bidrage til, at miljoemaalene naas.

Ogsaa ud fra et socialt perspektiv er der en raekke vigtige hensyn at tage. I tyndt befolkede egne, som i forvejen presses af strukturforandringer, er der maaske ikke mange alternative muligheder for oekonomisk aktivitet. Minedriftens direkte og indirekte betydning for beskaeftigelsen kan give muligheder for at standse affolkning. En mine har imidlertid begraenset levetid, og derfor maa det fra starten planlaegges, hvordan dens positive oekonomiske virkninger kan viderefoeres efter lukningen. Desuden kan visse mineaktiviteter vaere skadelige for traditionelle livsformer i landdistrikter, f.eks. ved negative virkninger for lokalbefolkninger. Her bliver det tydeligt, hvor stort et ansvar branchen har for at inddrage lokalsamfundet i alle faser af planlaegningen og udbygningen af en mine.

Kommissionen anbefaler, at medlemsstaternes myndigheder afvejer branchens behov for adgang til arealressourcer mod noedvendigheden af et hoejt miljoebeskyttel sesniveau. Medlemsstaterne opfordres ogsaa til at udveksle erfaringer og viden, f.eks. om hvordan man kan tildele arealressourcer til fremtidig udvinding under hensyn tagen til alle relevante forhold, og hvordan der kan udvikles og anvendes omfattende og effektive beslutningsstoettesystemer, som indeholder data om arealanvendelse, biodiversitet, kulturarv, geologi og vandressourcer.

3.2.2. Administrative procedurer

I mange medlemsstater er det staten, der ejer udvindings- og udnyttelsesrettighederne til metalmalme og vaerdifulde industrimineraler. Den nationale lovgivning, normalt i form af en minelov, fastlaegger principperne for, hvordan saadanne rettigheder kan erhverves og udoeves.

Lovgivning om minedrift, miljoe, sundhed og sikkerhed - baade i de enkelte lande og paa EU-plan - afspejler situationen i medlemsstaterne. Forskellige forhold er somme tider integreret i samme lov, f.eks. bestemmelser om miljoe og arealanvendelse i mineloven. I mange tilfaelde har regionale eller lokale myndigheder lovgivnings- og haandhaevelseskompetence, f.eks. hvad angaar fastsaettelse af naermere betingelser med hensyn til miljoebeskyttelse saasom arbejdsmetoder, affaldshaandtering og genop retning af driftsstedet. Tilsvarende kan der vaere forskellige regler for, hvilke myn digheder paa hvilke niveauer der udsteder tilladelser.

Uomgaengelige forudsaetninger for en effektiv miljoebeskyttelse og en upartisk behandling af branchen er det, lovgivningen gennemfoeres ordentligt og haandhaeves strengt. For at naa dertil maa myndighederne udstyre sig selv med hensigtsmaessige administrative systemer og raade over viden og ekspertise paa et hoejt niveau, saa de kan haandtere opdukkende problemer effektivt.

En effektiv anvendelse af de mange administrative procedurer, som regulerer branchen, har ogsaa stor betydning for opretholdelsen af et erhvervsklima, som goer det tiltraekkende at investere i den. Dette gaelder med endnu stoerre vaegt for smaa og mellemstore virksomheder, som er saerlig foelsomme over for administrative byrder. Det ville vaere nyttigt at undersoege, hvordan disse procedurer er tilrettelagt og fungerer i medlemsstaterne, og paa det grundlag udveksle viden og finde frem til eksempler paa bedste praksis.

Kommissionen opfordrer medlemsstaterne og udvindingsindustrien til at indkredse de aspekter af den nationale minelovgivning, der er mest relevante for erhvervsklimaet og for branchens konkurrenceevne, saa der bliver grundlag for fremtidig "benchmarking" af denne lovgivning.

3.3. Sociale praestationer og beskaeftigelse

Paa omraadet sundhed og sikkerhed har branchen i de senere aar gjort fremskridt, hvad der har foert til en markant nedgang i antallet af ulykker. Ulykkesstatistikkerne viser dog stadig, at der er tale om en hoejrisikobranche, og yderligere forbedringer er paakraevet, hvis man skal naerme sig tallene for andre industrigrene. Dette spoergsmaal ser dog ikke ud til give anledning til lige saa megen offentlig bekymring som miljoebeskyttelsesproblemet.

En hoejtuddannet arbejdsstyrke er vigtig for branchens konkurrenceevne. Den lange tradition for minedrift goer, at EU raader over fortraeffelig menneskelig kapital paa dette omraade. Mineindustriens begraensede stoerrelse i EU har imidlertid begraenset bevil lingerne til videregaaende uddannelser inden for mineteknik. Saadanne uddannelser er en forudsaetning for branchens konkurrenceevne og for innovation og ny teknologi, og de giver ogsaa mulighed for at oege vores viden og bevidsthed om miljoebeskyttelse i alle faser af udvindingsvirksomhed. Hvad angaar tilgangen af arbejdskraft i fremtiden, maa branchen ogsaa blive i stand til at kommunikere effektivt om sine praestationer inden for sundhed og sikkerhed for at kunne tiltraekke medarbejdere med de noedvendige kvalifikationer i tilstraekkeligt antal.

Kommissionen anbefaler, at medlemsstaterne undersoeger udvindingsindustriens be hov for videregaaende uddannelser til stoette for branchens fremtidige konkurrence evne. Branchen boer selv vaere aktivt med i processen, f.eks. ved sponsorering af uddannelsescentre. I den forbindelse byder Kommissionen velkommen til det ini tiativ, som en raekke europaeiske tekniske universiteter og europaeisk industri har taget for at oprette et netvaerk for samarbejde og studenterudveksling inden for mine drift og mineralteknik - et initiativ, som Faellesskabet stoetter gennem Socrates-programmet.

3.4. Forskning og teknologiudvikling

Der er foregaaet en hurtig udvikling af ny teknik i branchen, isaer inden for metalmalme. Moderne teknologi til informationshaandtering og udnyttelse af informations- og kommunikationsteknologi har effektiviseret prospektering ved hjaelp af realtidsprocesser, og dermed paa en gang reduceret omkostningerne og kapitalrisikoen. Mere effektive prospekteringsmetoder og overvaagning af udvindingsvirksomhed med dataindsamling ved hjaelp af telemaaling og digitale databehandlingsteknikker, laboratorieanalyse, anvendelse af udstyr og vurdering af miljoevirkninger har oeget baade produktiviteten og miljoepraestationerne. E-handel har foreloebig ikke haft de store virkninger i raavaresektoren, men dette vil efter al sandsynlighed aendre sig, efterhaanden som der udvikles internetbaserede vareboerser og handelsmuligheder, hvad der vil skaerpe konkurrencen i branchen yderligere.

Faellesskabet stoetter gennem sine forskningsprogrammer et bredt spektrum af foranstaltninger paa dette omraade. Under det fjerde rammeprogram (1994-1998) er der ydet over 40 mio. euro i tilskud til mere end 50 projekter over temaer som minedrifts- og tunnelboringsteknologi, sten til dekorative formaal, renere forarbejd ningsteknologi for malme og industrimineraler samt prospekteringsteknologi. Enkeltprojekter har handlet om emner som udsivning af sur lud fra miner og vandforurening, computerintegrerede systemer og processer og forbedring af produktkvaliteten. Programmet har ogsaa stoettet det europaeiske netvaerk for udvindingsindustrien (European Thematic Network on Extractive Industries: EUROTHEN), som er oprettet paa Europa-Kommissionens initiativ. Netvaerket omfatter deltagerne i de forskningsprojekter, som programmet stoetter, og udgoer et europaeisk forum for udveksling af erfaringer og droeftelse af problemer. Det skal lette integrering og formidling af teknologi, forskermobilitet, og det skaber samspil mellem branchen og myndighederne paa omraadet baeredygtig udvikling.

Det femte forskningsrammeprogram (1998-2002) og dets temaprogram for konkur rence- og baeredygtig vaekst tager industriens behov op i noegleaktionen om innovative produkter, processer og organisationsformer og i generiske aktiviteter vedroerende nye og forbedrede materialer. CRAFT-programmet fokuserer paa smaa og mellemstore virksomheder, og dets tematiske prioriteter og maalsaetninger ligger paa linje med det femte rammeprogram.

I temaprogrammet for energi, miljoe og baeredygtig udvikling med noegleaktionen om baeredygtig forvaltning af vandressourcerne og vandets kvalitet forskes der i genopretning af lokaliteter, der er blevet forurenet af udvindingsvirksomhed, og i forvaltning af vand, der siver ud fra miner. Formaalet er at udarbejde avancerede retningslinjer for bedre miljoebeskyttelse.

For yderligere at styrke FTU-indsatsen har Kommissionen foreslaaet, at der etableres et europaeisk forskerfaellesskab [28]. Maalet er at opnaa en bedre koordination af forskningsaktiviteterne - baade paa EU-plan og i de enkelte lande. Der vil blive lagt saerlig vaegt paa netsamarbejde mellem videncentre, en faelles tilgang til forskningsinfrastruktur og styrkelse af forskermobiliteten i Europa. Dette vil give udvindingsindustrien flere muligheder for at forbedre sin konkurrenceevne og sine miljoemaessige og sociale praestationer. Kommissionen tilskynder industrien til at tilvejebringe en faelles europaeisk platform for at udnytte mulighederne i det europaeiske forskerfaellesskab. I betragtning af branchens uensartede karakter og de mange smaa og mellemstore virksomheder vil en saadan platform have stor betydning for samordning og formidling af resultater og for udpegningen af fremtidige forskningsfelter.

[28] Meddelelse fra Kommissionen "Mod et europaeisk forskningsrum", KOM(2000) 6 af 18.1.2000.

3.5. Udvidelsen

I ansoegerlandene ligner brancheforholdene strukturelt til en vis grad forholdene i EU. Den omfatter nemlig en forholdsvis lille metaludvindingssektor og stoerre sektorer for industri- og byggemineraler, som forsyner hjemmemarkedet. Udvinding af metaller foregaar mest i Bulgarien, Rumaenien, Tyrkiet og - ikke mindst - Polen. Industrimineralsektoren er ogsaa stor i disse lande og desuden i Tjekkiet.

Strukturomlaegning og privatisering har hidtil vaeret mest vellykket inden for industri- og byggemineraler, hvor der er gjort store udenlandske investeringer i udvindingsvirksomhed og i dertil knyttede forarbejdningsaktiviteter. I metalsektoren er det gaaet meget langsommere; de udenlandske investeringer har vaere ubetydelige, hvad der dels skyldes den lave kvalitet af mange af de malme, der nu brydes, dels et utilstraekkeligt lovgrundlag og endelig en tung arv af miljoeskader fra fortiden, selv om erstatningsansvarsforholdene i regionen ikke skulle virke saerlig afskraekkende.

Udvindingsindustrien og de beroerte regioner staar over for meget store problemer med at leve op til baade oekonomiske, sociale og miljoemaessige krav. Det er svaert at vurdere stoerrelsen af den samlede beskaeftigelse i branchen, men den ligger antagelig hoejere end i EU, hvad der afspejler den langt lavere produktivitet i de oest- og centraleuropaeiske lande. Den omstrukturering af mange af virksomhederne, som er noedvendig for at klare konkurrencepresset fra Vesteuropa og resten af verden, vil uundgaaeligt resultere i afskedigelser og sociale tilpasninger, hvad der kan faa alvorlige regionale og lokale virkninger. De fleste virksomheder bliver noedt til at forbedre deres miljoemaessige og sociale praestationer, og i mange tilfaelde mangler der de oplysninger, som kunne lette denne proces. Ikke mindst er der et presserende behov for miljoemaessig genopretning af et stort antal driftssteder, som det har vist sig ved den seneste tids ulykker i Rumaenien.

Kommissionen opfordrer indtraengende ansoegerlandene til at fremskynde branchens privatisering og omstrukturering. En vellykket udvidelse forudsaetter, at hele EU's regelvaerk vedtages, gennemfoeres og haandhaeves. Kommissionen mener, at der boer udarbejdes en fortegnelse over lokaliteter, der er saerlig haardt ramt eller truet af miljoeskader fra udvindingsvirksomhed i de oest- og centraleuropaeiske lande, saa det kan bedoemmes, hvordan der kan ydes bistand til at foretage de noedvendige afhjaelpende foranstaltninger, og hvad der maa goeres for at forebygge fremtidige mineulykker. Forureneren betaler-princippet kan passende anvendes paa eksisterende ramte eller truede steder. Kommissionen minder ogsaa om, at en stabil og forudsigelig lovramme har stor betydning for tilboejeligheden til at investere i branchen, og investeringer har en noeglerolle at spille med hensyn til prospektering, omstrukturering af eksisterende driftssteder og formidling af bedste praksis. Da ikke blot miljoehensyn, men ogsaa oekonomiske hensyn skal indgaa i afvejningen i planlaegningsfasen, vil oprettelse af nye driftssteder maaske vaere den mest effektive maade at udvikle sektoren paa i disse lande. Paa dette omraade kan industrisamarbejde spille en vaesentlig rolle, og Kommissionen vil fortsat tilskynde EU-industrien til at tage passende initiativer med dette formaal.

4. Opfoelgning

I denne meddelelse har vi peget paa en raekke komplekse forhold, som maa tages under behandling gennem velafvejet hensyntagen til oekonomiske, miljoemaessige og sociale maal for at sikre en baeredygtig udvikling af udvindingsindustrien. Der er behov for en sammenhaengende EU-politik, som kan tage fat paa disse forhold.

Hovedlinjerne i denne politik er allerede anfoert i meddelelsen, som skitserer en raekke mulige EU-aktioner, hvoriblandt en bedre dialog mellem de interesserede parter spiller en afgoerende rolle. Andre emner for en politisk indsats er: sikkerhedsledelse og forebyggelse af industrielle risici, bedste eksisterende teknikker i branchen, specifikke krav til forsvarlig haandtering af mineaffald og erstatnings ansvar for miljoeskader. Kommissionen vil inden laenge forelaegge en meddelelse med en handlingsplan for disse spoergsmaal som opfoelgning af ulykkerne i Baia Mare og Aznalcollar.

Dertil kommer, at der er ved at blive foretaget en undersoegelse af, hvilke initiativer branchen kan tage frivilligt, og hvordan saadanne initiativer kan bidrage til branchens generelle miljoepraestationer.

En bedre dialog spiller en central rolle i bestraebelserne for at goere mineraludvindingsindustrien mere baeredygtig. Hvad angaar eksisterende strukturer for dialog, saa finansierer og administrerer Kommissionen et Staaende Udvalg for Bedriftssikkerhed og Sundhedsbeskyttelse inden for Minedrift og Anden Mineraludvindende Virksomhed, som er nedsat ved en raadsafgoerelse [29]. Det bestaar af nationale repraesentanter for regeringerne, arbejdsgiverorganisationer og loenmodtagerorganisationer. Det soeger for tiden at intensivere sine kontakter med ansoegerlandene. Dets opgave er at sikre en effektiv informationsudveksling, at udarbejde henstillinger, retningslinjer og forslag til medlemsstaterne og at bistaa Kommissionen med at forberede relevante foranstaltninger med det formaal at forbedre branchens arbejdsmiljoe.

[29] Raadets afgoerelse 74/326/EOEF af 27.6.1974.

Paa et uformelt plan har Kommissionens tjenestemaend foert regelmaessige raadslag ninger med eksperter fra medlemsstaterne og industrirepraesentanter i Gruppen om Raavareforsyninger. Her har man isaer droeftet de hovedspoergsmaal, der er opstaaet med hensyn til konkurrenceevnen. For nylig er de foerste skridt taget til at inddrage andre interessenter i gruppens arbejde, herunder NGO'er og fagforbund.

Af andre fora findes der EUROTHEN, som allerede har vaeret naevnt i afsnit 3.4, og EuroGeoSurveys, der er et konsortium af nationale organer for geologiske undersoegelser i medlemsstaterne og i Norge og Island.

Som naevnt paavirkes udvindingsindustrierne direkte eller indirekte af adskillige af EU's politikker og programmer, herunder paa miljoe-, erhvervs-, beskaeftigelses- og forskningsomraadet. De foranstaltninger, som her er naevnt, navnlig vedroerende indsamling og formidling af informationer og identificering af bedste paksis, vil bidrage til at goere udvindingsindustrien mere baeredygtig. Men skal der for alvor goeres fremskridt, saa maa baade branchen og andre interessenter gaa helhjertet ind i et samarbejde paa et objektivt og gennemskueligt grundlag med det sigte at fremme branchens baeredygtighed.

De eksisterende saerskilte strukturer paa forskellige omraader viser, at der er behov for at etablere mere stroemlinjede rammer for en dialog, hvor alle interessenter i faellesskab kan undersoege de forskellige aspekter af en baeredygtig udvikling af udvindingsindustrien som helhed. Skal dialogen lykkes, maa den omfatte medlemsstaterne, arbejdsmarkedets parter, NGO'er og andre interessenter foruden Kommissionen. Kommissionen er villig til at bidrage til rammer, der kan styrke og intensivere dialogen om alle vigtige spoergsmaal, som branchen er beroert af. Den opfordrer medlemsstaterne, arbejdsmarkedets parter, NGO'er og andre interessenter til at stille forslag om, hvordan, under hvilke former og med hvilke maalsaetninger saadanne rammer kan etableres, og til at pege paa, hvad vilkaarene er for at naa til haandgribelige resultater.