Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om »Kommissionens forslag til Rådets afgørelse om iværksættelse af anden fase af Fællesskabets handlingsprogram inden for erhvervsuddannelse (LEONARDO DA VINCI)« (98/C 410/03)

Rådet for Den Europæiske Union besluttede den 15. september 1998 under henvisning til EF-traktatens artikel 198 at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Social-, Familie-, Uddannelses- og Kulturspørgsmål, som udpegede Vasco Cal til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 16. juli 1998.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg udpegede Vasco Cal til hovedordfører og vedtog på sin 358. plenarforsamling af 13, 14. og 15. oktober 1998, mødet den 15. oktober 1998, følgende udtalelse enstemmigt.

1. Indledning

1.1. Kommissionen fremlagde sidst i maj 1998 et forslag til Rådets afgørelse om iværksættelse af anden fase af »LEONARDO«-programmet, som løber fra begyndelsen af 2000 til udgangen af 2004 (fem år ligesom det nuværende program). Forslaget fremlægges sammen med forslagene om anden fase af programmerne »SOCRATES« og »Ungdom for Europa«. Kommissionen benytter lejligheden til at opbygge dem på stort set samme måde, selv om der er tale om tre forskellige retsakter. ØSU har desværre ikke haft tid til at nedsætte studiegrupper til behandling af disse forslag, men har måttet udpege ordførere uden studiegruppe til at forestå arbejdet med udarbejdelsen af udtalelserne om de enkelte forslag.

1.2. I sit forslag om iværksættelse af anden fase af LEONARDO-programmet bygger Kommissionen udelukkende på traktatens artikel 127 (som ikke giver hjemmel til harmonisering) og foreslår at nedsætte antallet af mål fra 19 til 3 samt antallet af indsatsområder (3) og foranstaltninger (19) til 6, mens projekttyperne og de to udvælgelsesprocedurer videreføres eller styrkes. Prioriteringer, som LEONARDO-udvalget ligesom nu skal godkende, opstilles for tre år i stedet for hvert år, og Kommissionen foreslår, at der midtvejs i perioden foretages endnu en indkaldelse af forslag. Udvælgelsesproceduren skal dog fortsat være årlig. Det foreslåede budget for anden fase øges fra de nuværende 620 mio. ecu til 1 000 mio. ecu.

1.3. Kommissionen ønsker endvidere en større decentralisering, hvilket indebærer, at tilrettelæggelsen og forvaltningen af aktioner og foranstaltninger uddelegeres til medlemsstaterne. Til dette formål indføres en decentraliseret udvælgelsesprocedure, og hver medlemsstat tildeles en vejledende finansieringsramme. I den centraliserede udvælgelsesprocedure på fællesskabsplan indgår kun projektforslag fra europæiske organisationer, europæiske netværk samt de forslag, der går ud på i et europæisk samarbejde at eksperimentere med nyskabende emner.

1.4. I sin midtvejsberetning af 23. juli 1997 () redegjorde Kommissionen for de allerede opnåede resultater i den første fase. Der havde endnu ikke været tid til at foretage en endelig og grundig evaluering af effekten af programmet, hvis første projekter først kom i gang i begyndelsen af 1996.

1.5. Projektinitiativtagerne udtrykker generelt tilfredshed med programresultaterne, omend der rettes en kritik mod de komplicerede procedurer, nedskæringerne i bevillingerne og forsinkelserne i udbetalingerne.

1.6. I den eksterne evaluering, som Kommissionen havde foranstaltet, og som forelå i marts 1997, rejses mange foruroligende spørgsmål om programforvaltningen.

1.6.1. Kommissionen råder over en særlig enhed for den operationelle forvaltning af programmet, med over 30 ansatte. Den trækker på ekstern teknisk bistand i Bruxelles, og i medlemsstaterne er der oprettet nationale koordineringsorganer. De årlige driftsudgifter til disse strukturer er store, nemlig 4,5, 8,5 og 8 mio. ecu fra programmets finansieringsramme i budgettets Del B. Dette svarer til, at ca. 14 % af det årlige programbudget anvendes til forvaltning af selve programmet. Begrundelsen for at anvende en så stor andel af ressourcerne til forvaltningsopgaver er følgende: det store antal foranstaltninger, variationen i indsatsområderne, de årlige indkaldelser af forslag, den komplicerede evaluerings- og udvælgelsesprocedure. Det bør undgås, at dette gentager sig under gennemførelsen af anden fase af programmet.

1.6.2. I den eksterne evalueringsrapport foretages ligeledes et skøn over de udgifter, projektinitiativtagerne har i forbindelse med indgivelse af deres forslag og tilpasningen til de finansielle begrænsninger. Lægges dette grove skøn sammen med de udgifter, der er omtalt i ovenstående punkt, finder evalueringsrapporten det »rimeligt at konkludere, at mellem 30 og 40 % af budgetmidlerne går til forvaltningsmæssige og administrative opgaver« (pkt. 4.9 i rapporten). Denne andel bygger på forenklede antagelser. Den indbefatter ikke de finansielle bidrag fra deltagernes side, skønt deres omkostninger bogføres og den indeholder udgifter til pr-skabende seminarer afholdt af det kontor, der yder teknisk bistand, og det forekommer overdrevet. Men der må dog sættes spørgsmålstegn ved måderne at forvalte programmet på.

1.6.3. Endnu alvorligere er det, at det kontor, der yder teknisk bistand, væsentligst nøjes med at forvalte kontrakterne og tage sig af deres finansielle og administrative sider uden at have tilstrækkelig kontakt med projekterne og uden at kunne foretage en reel evaluering af disse. Kun i det pågældende kontors multimedie-afdeling er der adgang til en database, hvor resultaterne af de forudgående programmer er registreret.

1.6.4. Da Kommissionens tjenestegrene råder over færre midler end kontoret for teknisk bistand, synes det tekniske kendskab til projekterne at være utilstrækkeligt, udbredelsen af god praksis at være begrænset, og de ønskede virkninger af den øvrige aktivitet på erhvervsuddannelsesområdet er usynlige. Derfor bør aspekterne vedrørende programmets effekt styrkes i anden fase. På trods af de store administrative udgifter er der ikke en gang en Internet-site med ajourførte oplysninger om de finansierede projekter.

1.6.5. Efter evalueringsrapportens udsendelse i marts 1997 har programmets iværksættelse bevæget sig fra den fase, hvor der igangsættes aktioner og projekter, og man er nu nået til færdiggørelsen af visse projekter og udformningen af produkter.

Projekterne begynder at markedsføre produkter; der afholdes konferencer om tematiske og tværnationale emner for at mobilisere sagkundskab omkring nøglespørgsmål inden for erhvervsuddannelsespolitikken. Endvidere forenkles adgangen til oplysninger om de udvalgte projekter ved hjælp af udsendelse af et kompendium i en CD-ROM udgave, ligesom der snart lanceres en Internet-site indeholdende de samme oplysninger.

2. Generelle bemærkninger

2.1. LEONARDO-programmet skulle være et instrument for gennemførelse af en erhvervsuddannelsespolitik i EU. Men en sådan politik findes ikke, og Rådet har hidtil heller ikke udvist nogen form for politisk vilje til at udforme den. Programmets indvirkning på medlemsstaternes erhvervsuddannelsessystemer er derfor begrænset, især i medlemsstater med mere udviklede systemer. Det har større virkning i medlemsstater med mindre udviklede systemer, hvilket der bør tages hensyn til ved udformningen af anden fase, nemlig i kriterierne for fastsættelse af bevillingerne (bilag B).

2.2. Kommissionen foreslår at forenkle udvælgelsesprocessen, men fastholder dog to procedurer: en decentral på medlemsstatsplan og en central på Kommissionsplan med hovedvægten på den førstnævnte.

2.3. I betragtning af antallet af de aktioner, der finansieres under det nuværende program, de opnåede resultater af mange af disse aktioner og budgetnedskæringerne, som nødvendiggjorde en justering af de indgivne forslag, hvilket især ramte formidlingsindsatsen, bør der i programmets anden fase ikke blot lægges større vægt på informationsformidling, men også gives mulighed for fuld udnyttelse af de gode resultater, projekter under det nuværende program har givet. Denne mulighed bør stå åben for de nuværende initiativtagere, så de kan få mere ud af deres indsats og artikel 5, stk. 5 (overgangsforanstaltninger) bør ændres i den retning. Kun herigennem kan de nyskabende virkninger af projekter finansieret under det aktuelle LEONARDO-program begynde at slå igennem mere generelt og i næste fase give et større afkast.

2.4. Fysisk mobilitet er programmets hovedkomponent. Den lægger beslag på ca. halvdelen af budgettet. Det er her yderst vigtigt, at der videreføres konkrete foranstaltninger på EU-plan for at overvinde mobilitetshindringer, som programmet ligeledes har medvirket til at indkredse. Det drejer sig især om mangel på følgende: en fælles aftalemæssig ramme, gensidig anerkendelse af kvalifikationer og udnyttelse af den erhvervede uddannelse, bevis på og anerkendelse af færdigheder, incitamenter til de små virksomheder og håndværksvirksomhederne, ledsageforanstaltninger på uddannelsesområdet, støtte til afhjælpning af sproglige vanskeligheder, information og kommunikation samt ansættelsesbestemmelser. Netop derfor godkendte ØSU oprettelsen af »Euro-pas« til uddannelse og det støtter, at der i anden fase af LEONARDO-programmet forudses specifikke foranstaltninger for de små og mellemstore virksomheder.

2.5. Hvad angår ledsageforanstaltninger foreslår Kommissionen, at modellen for forvaltning og administration af programmet videreføres i anden fase, nemlig anvendelse af ekstern teknisk bistand, hvis finansiering denne gang skal holdes inden for programmets samlede finansieringsramme dvs. budgettets del B. Ud over bemærkningerne i ovenstående pkt. 1.6 fortjener dette forslag nogle yderligere kommentarer.

2.5.1. Det er vanskeligt at forstå logikken bag et forslag om at øge midlerne til gennemførelse af fællesskabsprogrammer, hvor man samtidig - af budgetmæssige hensyn - undlader at udvide det pågældende EU-personale, ja sågar skærer ned for i stigende grad at benytte ekstern teknisk bistand. Denne tendens gør sig ikke blot gældende inden for dette program, men bliver mere og mere udbredt i Kommissionens forskellige tjenestegrene.

2.5.2. Arbejdsmarkedets parter spiller en stor rolle på erhvervsuddannelsesområdet, og der bør i højere grad trækkes på den tekniske viden, de sidder inde med. Arbejdsmarkedets parters rolle, herunder også repræsentanterne for de små og mellemstore virksomheder, bør ikke begrænses til deltagelsen i LEONARDO-komiteen som er oprettet på EU-niveau. Deres rolle bør også styrkes i de nationale koordineringsorganer (denne ændring bør føjes til artikel 5, stk. 3).

2.5.3. Til analyse af de modtagne forslag og udvælgelse af aktioner inden for den centraliserede procedure vil Kommissionen anvende uafhængige eksperter, som den udnævner efter høring af medlemsstaterne og de berørte kredse, især arbejdsmarkedets parter, herunder også repræsentanter for de små og mellemstore virksomheder samt håndværket. For den decentraliserede procedure lægges der ikke op til en sådan fremgangsmåde overhovedet. Hvad angår den decentraliserede procedure til udvælgelse af forslag og for at garantere, at forslagene evalueres tværnationalt, bør programmet omfatte etablering af en gruppe sagkyndige fra forskellige lande, som skal stilles til rådighed for medlemsstaterne i forbindelse med denne evaluering.

2.5.4. I betragtning af de små og mellemstore virksomheders samt håndværksvirksomhedernes rolle i jobskabelsen og bevarelsen af arbejdspladser anbefaler ØSU, at deres repræsentanter deltager i alle arbejdsgrupper både på EU-plan og på nationalt plan.

2.6. Ved fordelingen af medlemsstatsbevillingerne til tværnationale programmer for uddannelsesophold og udvekslinger foreslår Kommissionen at tage hensyn til befolkningens størrelse, bruttonationalproduktet pr. indbygger i købekraftstandarder, den geografiske afstand og transportomkostningerne, størrelsen af den pågældende målgruppe i forhold til den samlede befolkning, den samlede ledighed og langtidsledigheden. De første kriterier rejser ingen problemer, men der må sættes spørgsmålstegn ved det sidste kriterium. Da der er tale om erhvervsuddannelsesaktiviteter, er det uddannelsesniveauet i de forskellige lande, der er det bedste kriterium for fastlæggelse af behovene, og det er det, der bør benyttes. Derfor bør bilag B om beregningsmetoden vedrørende artikel 7, stk. 2 ændres tilsvarende.

2.7. De foreslåede statistiske undersøgelser vil helt sikkert være nyttige, men de rejser to spørgsmål: for det første er det nødvendigt med en EU-harmonisering af de anvendte begreber for at sikre, at de indsamlede data er udtømmende og sammenlignelige, for det andet sættes der spørgsmålstegn ved det fornuftige i at lade LEONARDO-programmet finansiere dataindsamlingen og -behandlingen og lade konsulentfirmaer forestå den. Det vil være mere hensigtsmæssigt og give bedre resultater på længere sigt, hvis Eurostat og medlemsstaternes statistiske institutter ligeledes varetager indsamling og behandling af data vedrørende lærlingeuddannelse, erhvervsmæssig grunduddannelse, erhvervsmæssig videreuddannelse på grundlag af harmoniserede begreber.

2.8. Hvad angår bevillingsfordelingen på de enkelte foranstaltninger mener ØSU at pilotprojekterne og de europæiske netværk bør styrkes, da de er de mest specifikke aspekter af LEONARDO-programmet. Andelene vedrørende statistiske undersøgelser og mobilitet ville således blive reduceret, fordi størsteparten af projekterne ikke er knyttet til eksperimenter med nye indfaldsvinkler til erhvervsuddannelse.

3. Særlige bemærkninger

3.1. Med hensyn til artikel 1 konstaterer ØSU, at selv om anden fase indledes samtidig med de nye finansielle overslag, der gælder for perioden 2000-2006, har Kommissionen valgt at opretholde den femårige periode. Det er således sandsynligt, at anden fase sågar afvikles inden starten på den næste EU-udvidelse, hvilket vil lette dens forvaltning og forberedelserne til en eventuel tredje fase. I artikel 10 garanteres det imidlertid allerede nu, at programmet vil blive udvidet til at omfatte ansøgerlandene.

3.2. Med reduktionen af antallet af mål (artikel 2) følger Kommissionen samme strategi som i forslaget om revision af strukturfondene. I begge tilfælde anføres »forenkling« som begrundelse. I forbindelse med LEONARDO-programmet må man imidlertid være opmærksom på, at der ikke må opstilles så generelle mål, at det bliver uklart, hvilket specifikt bidrag programmet yder, og hvorledes det adskiller sig fra fællesskabsinitiativerne og de aktioner, der finansieres af strukturfondene. Det er ikke i sig selv negativt, at der findes andre programmer med næsten de samme eller tilsvarende mål. Men det er nødvendigt at skabe en synergieffekt og undgå overlapning, opsplitning og forvirring.

For bedre at præcisere programmets rolle med hensyn til støtte og supplering af medlemsstaternes politikker bør det sikres, at samtlige målsætninger er relevante ikke mindst set i forhold til de nationale systemer, og ikke blot i forhold til den tredje målsætning, således som teksten er formuleret i øjeblikket. Det første afsnit bør derfor ændres til følgende:

»1. Programmet støtter og supplerer de foranstaltninger og aktioner, der gennemføres i medlemsstaterne som et supplement til disses erhvervsuddannelsessystemer, og tager primært sigte på at:«

I dette tilfælde bliver omtalen af de nationale systemer i mål c overflødigt, og det pågældende mål bør derfor læses således:

»c) at konsolidere processen hen imod reintegration på arbejdsmarkedet for grupper, som er særligt udsatte som følge af utilstrækkelige eller utidssvarende kvalifikationer, med henblik på at fremme disses integration på arbejdsmarkedet.«

3.2.1. Ud over de mål, Kommissionen foreslår, bør LEONARDO-programmet medtage støtte til uddannelsesforanstaltningers bidrag til styrkelse af innovation og teknologioverførsel i virksomhederne, især mht. nye former for arbejdstilrettelæggelse. Et sådant mål kunne øge inddragelsen af arbejdsmarkedets parter, der er et af programmets særtræk, som bør styrkes i den anden fase.

Der bør tilføjes et nyt mål i artikel 2 med følgende ordlyd:

»d) styrkelse af erhvervsuddannelsens bidrag til fremme og overførsel af teknologisk og social innovation, bl.a. i virksomhederne.«

3.2.2. Det bør undersøges, om de foreslåede mål ikke falder sammen med målene for andre EU-aktioner, især inden for strukturfondene navnlig det nye EF-initiativ fra Socialfonden. På trods af LEONARDO-programmets nyskabende aktioner og dermed dets særpræg i forhold til andre programmer (f.eks. erhvervsuddannelsens europæiske dimension) kan overlappende mål skabe forvirring, især blandt projektinitiativtagere.

3.3. ØSU bifalder, at der i artikel 3 gives mulighed for at sammenkæde forskellige typer foranstaltninger i integrerede projekter, og mener, at disse bør fremmes. Især bør programmerne for støtte til mobilitet for personer under erhvervsuddannelse, der tegner sig for ca. halvdelen af det samlede budget, ikke begrænses til de helt unge og til undervisere. Der bør desuden lægges megen vægt på kvalitet i uddannelsen, som bør vurderes objektivt.

3.4. ØSU bifalder, at artikel 4 udtrykkeligt anfører alle de offentlige og private organer, der er involveret i erhvervsuddannelsesaktioner. Der bør ligeledes ses på spørgsmålet om den intellektuelle ophavsret til de produkter, de finansierede aktioner resulterer i, da dette forhold i mange tilfælde hæmmer formidlingen af de opnåede resultater.

3.5. I artikel 5 er der ikke en tilstrækkelig anerkendelse af den rolle, arbejdsmarkedets parter spiller i erhvervsuddannelsessystemerne, enten som deltagere i udformning af erhvervsuddannelsesforanstaltninger eller som initiativtagere til uddannelsesforanstaltninger.

Artikel 5 stykke 3, første punktum, ændres til følgende:

»3. Medlemsstaterne træffer relevante foranstaltninger for at sikre samordning, tilrettelæggelse og overvågning på nationalt plan af programmets gennemførelse, idet alle parter, der er involveret i erhvervsuddannelsesspørgsmål, herunder især arbejdsmarkedets parter, inddrages i overensstemmelse med de nationale traditioner.«

3.6. De procedurer for forberedelse af fælles aktioner (LEONARDO-, SOCRATES- og Ungdom for Europa-programmerne), der foreslås i artikel 6, bør være enkle og gennemsigtige. I modsætning til LEONARDO-programmet forudser de to andre programmer ikke inddragelse af arbejdsmarkedets parter. LEONARDO-udvalget bør kunne følge og vurdere de fælles aktioner.

3.7. Artikel 7 og 8 opretholder i alt væsentligt LEONARDO-udvalgets sammensætning og funktionsmåde og giver derfor ikke anledning til kommentarer. Det ville have været en god idé, om Kommissionen i sine bestræbelser på at fremlægge en fælles tekst til de tre foreliggende forslag (LEONARDO, SOCRATES og Ungdom for Europa) også havde foreslået øget inddragelse af arbejdsmarkedets parter i de to øvrige programmer.

3.8. Det er positivt, at Kommissionen i henhold til artikel 9 vil søge at sikre fuld sammenhæng og komplementaritet med Fællesskabets øvrige politikker og aktioner, især med strukturfondsinterventionerne og den samordnede beskæftigelsesstrategi, samt sikre, at programmets foranstaltninger forvaltes i overensstemmelse med de fastlagte retningslinjer for beskæftigelsen.

3.9. Deltagelsen af de associerede lande i Central- og Østeuropa, Cypern, Tyrkiet og Malta skal i henhold til artikel 10 foregå efter samme regler som dem, der gælder for de lande, der deltager i Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, hvilket må bifaldes. Hvad angår internationalt samarbejde, der er omtalt i artikel 11, mener ØSU imidlertid, at der bør skelnes mellem lande med associeringsaftaler med EU, hvor det kulturelle samarbejde spiller en stor rolle, dvs. Middelhavspartnerlandene og de latinamerikanske lande, især Mercosur-landene.

Bruxelles, den 15. oktober 1998.

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

Formand for Det Økonomiske og Sociale Udvalg

() KOM(97) 399 endelig udg.