Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om »Kommissionens forslag til Rådets forordning (EF) om ændring af forordning (EØF) nr. 295/91 om en ordning for kompensation til ruteflypassagerer, der afvises på grund af overbooking« (98/C 284/05)

Rådet for Den Europæiske Union besluttede den 16. februar 1998 under henvisning til EF-traktatens artikel 84, stk. 2, at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Transport og Kommunikation, som udpegede Robert Moreland til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 10. juni 1998.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 356. plenarforsamling af 1. og 2. juli 1998, mødet den 1. juli 1998, følgende udtalelse med 139 stemmer for, 5 imod og 4 hverken for eller imod.

1. Indledning

1.1. Kommissionen foreslår ændringer til Rådets forordning (EØF) nr. 295/91, som indeholder bestemmelser om en ordning for kompensation til flypassagerer, der afvises på grund af overbooking. Den gældende forordning blev vedtaget i 1991. Selv om mange luftfartsselskaber på daværende tidspunkt mente, at en ordning var unødvendig, fordi der allerede fandtes en lang række frivillige ordninger, blev forordningen oprindeligt hilst velkommen i brede kredse, ikke mindst af brugerorganisationer o.l. Siden forordningens gennemførelse har dens anvendelse vist sig at volde visse problemer, og forbedringer i kompensationsordningen er blevet efterlyst.

1.2. Kommissionen foreslår følgende ændringer:

a) sondringen mellem ruteflyvning og anden flyvning ophæves, så der skal betales kompensation til passagerer, der rejser »seat-only« på et charterfly og derfor ikke er dækket af direktiv 90/314/EØF om pakkerejser;

b) indcheckningsfristen fastsættes til 30 minutter før den meddelte afgang, medmindre passageren har modtaget anden skriftlig meddelelse;

c) den »juridiske person«, der har ansvaret for indcheckning af passagererne, skal opsætte en meddelelse ved indcheckningsskrankerne;

d) definitionen af »billet« ændres, så den også omfatter elektroniske billetter;

e) ud over det eksisterende krav om, at ethvert luftfartsselskab skal fastsætte regler, som det skal overholde, hvis passagerer afvises i tilfælde af overbooking, indskærpes det nu også, at selskabet skal fastsætte regler for den rækkefølge, hvori passagererne medtages;

f) det kræves, at nævnte rækkefølge- og afvisningsregler indgår i luftfartsselskabets transportkontrakt;

g) det sikres, at luftfartsselskabet udnytter al disponibel kapacitet i flyet, før nogen afvises (uden opkrævning af et supplement for opgradering af billetten og med refusion af prisforskellen i tilfælde af nedgradering); der skal også lægges større vægt på efterlysning af frivillige;

h) begrebet »overbooket fly« omdefineres, så det også omfatter de tilfælde, hvor det fly, der oprindeligt skulle udføre flyvningen, er blevet udskiftet med et andet fly med mindre kapacitet;

i) det præciseres, at passageren i tilfælde af afvisning skal have refunderet billetprisen for enhver del af rejsen, der ikke gennemføres;

j) for at tage højde for inflationen forhøjes de minimumskompensationsbeløb, der blev fastsat i 1991:

- fra 150 ecu til 185 ecu for flyvninger på op til 3 500 km

- fra 300 ecu til 370 ecu for flyvninger på over 3 500 km;

k) det gøres klart, at luftfartsselskaber ikke kan gøre retten til kompensation betinget af, at reservationen genbekræftes;

l) det præciseres, at det luftfartsselskab, der afviser passageren, skal udbetale kompensationen (i tilfælde af fælles rutenummer er det altså det luftfartsselskab, der udfører flyvningen);

m) der nedsættes et rådgivende udvalg, der består af repræsentanter for medlemsstaterne;

n) det kræves, at medlemsstaterne udarbejder en sammenfattende rapport om alle afvisninger på grund af overbooking i lufthavnene på deres område.

2. Generelle bemærkninger

2.1. ØSU bifalder, at Kommissionen har taget initiativ til at revidere forordningen, og at Kommissionen har accepteret visse forbedringer, som ØSU foreslog i sin udtalelse om den oprindelige forordning om kompensation til ruteflypassagerer, der afvises på grund af overbooking. Generelt set er der tale om forbedringer, omend ØSU fremsætter bemærkninger og ændringsforslag til nogle af detailforslagene. ØSU noterer sig, at der efter luftfartsselskabernes mening ikke har fundet passende høringer sted under udarbejdelsen af den nye forordning. ØSU understreger, at det er nødvendigt at rådføre sig med de berørte parter om forordningens praktiske gennemførelse, og håber, at Kommissionen omgående vil tage initiativ til et møde med parterne.

2.2. ØSU beklager, at forordningen ikke omfatter kompensation til passagerer, der afvises af kommercielle årsager, og henstiller, at Kommissionen fremlægger forslag herom.

3. Særlige bemærkninger

3.1. Artikel 2, litra a), og de relevante betragtninger i præamblen

3.1.1. Kommissionen foreslår, at man for at undgå enhver uenighed om indcheckningsfristen definerer »afvisning« som afvisning af flypassagerer til en bestemt afgang, selvom de har en bekræftet reservation til den pågældende afgang og har checket ind »i henhold til de fastsatte betingelser 30 minutter før den meddelte afgang, eller, såfremt en længere frist er fastsat, inden for den frist, der forud er blevet meddelt passageren skriftligt af luftfartsselskabet eller af luftfartsselskabets autoriserede rejseagent«. ØSU bifalder forslaget, men mener, at ordlyden kunne forbedres med henblik på at undgå misforståelser og lette fortolkningen.

3.1.2. Især bør passagerer melde sig til indcheckning mindst 30 minutter før afgangen eller mere, når dette på forhånd er meddelt dem skriftligt af luftfartsselskabet eller dets rejseagent. Herudover bør Kommissionen gøre det klart i forordningen, at passagerer skal anses for at have meldt sig til indcheckning, når de har taget opstilling i indcheckningskøen, og at de altså ikke behøver at være nået frem til indcheckningsskranken.

3.1.3. ØSU er desuden ikke overbevist om, at de oplysninger om indcheckningsfrister, passagererne får af deres rejseagenter, altid er korrekte. Det ville være langt bedre, om indcheckningsfristen var trykt på eller i tilknytning til billetten lige som afgangstidspunktet. ØSU opfordrer Kommissionen til at overveje at kræve dette i forbindelse med en senere revision af forordningen, når der har været tilstrækkelig tid til at ændre billetternes udformning.

3.1.4. Henstilling

Artikel 2, litra a), bør omformuleres, så det fremgår, at passagerer skal melde sig til indcheckning mindst 30 minutter før den meddelte afgang eller med en længere frist, såfremt denne på forhånd er blevet meddelt passageren skriftligt af luftfartsselskabet eller dets rejseagent. »Melde sig til indcheckning« bør defineres som det tidspunkt, hvor en passager stiller sig i indcheckningskøen. I forbindelse med en senere revision af forordningen bør Kommissionen overveje at kræve, at indcheckningsfristen skal være trykt på eller i tilknytning til billetten.

3.2. Artikel 2, litra b)

3.2.1. En »billet« defineres som en rejsehjemmel, der er solgt af luftfartsselskabet eller dets autoriserede rejseagent. Der nævnes intet om rejsebureauer. Rejsebureauer kan sælge en billet til en passager til en flyrejse alene, men betragtes ikke altid som luftfartsselskabets rejseagent.

3.2.2. Henstilling

Definitionen af »billet« bør udvides til også at omfatte billetter, der sælges af rejsebureauer.

3.3. Artikel 3, stk. 1

3.3.1. Det foreslås, at en passager, der går ind på at rejse på en lavere klasse end den, hvortil hans billet gælder, ud over kompensation for overbooking også skal have ret til refusion af prisforskellen. ØSU støtter dette forslag. Det bør dog gøres klart, at en passager, der har billet til en lavere klasse, ikke må afvises blot for at sikre, at en passager, der har billet til en højere klasse, kan medtages på flyet.

3.3.2. Henstilling

En passager, der har billet til en lavere klasse, bør ikke afvises blot for at sikre, at en passager, der har billet til en højere klasse, og som ellers ville blive afvist, kan medtages på flyet.

3.4. Artikel 3, stk. 2

3.4.1. Ethvert luftfartsselskab skal fastsætte regler, som det skal overholde, hvis passagerer afvises i tilfælde af overbooking. Disse regler og eventuelle ændringer skal meddeles til den pågældende medlemsstat og til Kommissionen, som derefter stiller dem til rådighed for de øvrige medlemsstater. Det bør primært være op til den enkelte medlemsstat at sørge for, at alle luftfartsselskaber, der flyver til og fra dens område, opererer med regler, der stemmer overens med forordningen. Medlemsstaten bør informere Kommissionen om, at et luftfartsselskab har meddelt sine regler for overbooking, og Kommissionen bør have en kopi af reglerne, hvis den anmoder herom, men der er ingen grund til at fremsende reglerne til de øvrige medlemsstater.

3.4.2. Henstilling

Ethvert luftfartsselskab bør forelægge en kopi af de regler, det anvender i forbindelse med kompensation for overbooking, for de nationale luftfartsmyndigheder i alle de medlemsstater, som det flyver til og fra. De berørte medlemsstater bør informere Kommissionen om, at reglerne er meddelt, og fremsende kopier til Kommissionen.

3.5. Artikel 3, stk. 3

3.5.1. Det kræves, at luftfartsselskaberne stiller deres kompensationsregler til rådighed for offentligheden. Navnlig skal der ved indcheckningsskrankerne opsættes en klart synlig meddelelse, som informerer passagererne om, at der findes en kompensationsordning i tilfælde af overbooking. I forordningen foreskrives meddelelsens ordlyd, størrelsen og bogstavernes højde.

3.5.2. ØSU mener, at fuldt dækkende informationer om passagerernes rettighed bør opsættes ved indcheckningsskrankerne. Disse skranker er imidlertid ofte overfyldte med meddelelser om bl.a. sikkerhed og håndbagage. Luftfartsselskaberne bør have mulighed for at opsætte meddelelserne andre steder - forudsat at passagererne kan være sikre på, at dette ikke forringer deres muligheder for at få indsigt i rettighederne. Det kan endvidere være nødvendigt at ændre den foreslåede ordlyd afhængigt af meddelelsens placering. Her har vi et emne, hvor Kommissionen og medlemsstaterne klart bør høre luftfartsselskaber, lufthavne og forbrugerorganisationer.

3.5.3. Henstilling

Det er vigtigt at sikre, at passagererne er opmærksomme på deres lovfæstede rettigheder, men det kan blive nødvendigt at ændre Kommissionens specifikke forslag efter en høring.

3.6. Artikel 4, stk. 2 og 3

3.6.1. Kommissionen foreslår, at de kompensationsbeløb, der blev fastsat i 1991, forhøjes fra 150 ecu til 185 ecu for flyvninger på op til 3 500 km og fra 300 ecu til 370 ecu for flyvninger på over 3 500 km.

3.6.2. Siden 1991 har inflationstakten været meget forskellig fra medlemsstat til medlemsstat. Kommissionen kan tilpasse kompensationsbeløbene for overbooking, hvis den »økonomiske udvikling« gør det nødvendigt. Det er ikke klart, hvad der menes med »økonomisk udvikling«. ØSU så gerne, at der blev fastlagt klare regler for fremtidige forhøjelser af kompensationsbeløbene. ØSU mener ikke, at fremtidige ændringer bør underkastes hele lovgivningsproceduren, men er samtidig af den klare opfattelse, at et samråd med medlemsstaterne og de berørte parter ville være ønskeligt.

3.6.3. Henstilling

Kommissionen bør foreslå klare regler for forhøjelser af kompensationsbeløb samt en procedure for forudgående høring af medlemsstaterne og de berørte parter.

3.7. Artikel 4, stk. 4

3.7.1. Når en passager, der afvises på grund af overbooking af den oprindeligt valgte flyvning, befordres til det endelige bestemmelsessted på en anden flyvning, hvis ankomsttidspunkt ligger højst to timer senere for flyvninger på op til 3 500 km og højst fire timer senere for flyvninger på over 3 500 km, nedsættes kompensationsbeløbene med 50 %. ØSU støtter principielt denne fremgangsmåde. Det ville dog være mere rimeligt, om den tilladte forsinkelse af ankomsten til bestemmelsesstedet blev fastsat til en time i stedet for to i forbindelse med korte flyvninger og til to timer i stedet for fire i forbindelse med længere flyvninger.

3.7.2. Henstilling

Når et luftfartsselskab, der afviser en passager på den oprindeligt valgte flyvning, kan tilbyde befordring på en anden flyvning, hvis ankomsttidspunkt ligger højst en time senere for flyvninger på op til 3 500 km og højst to timer senere for længere flyvninger, bør kompensationsbeløbene nedsættes med 50 %.

3.8. Artikel 4, stk. 6

3.8.1. Kompensationsbeløbet skal udbetales kontant eller, med passagerens skriftlige billigelse, i rejsekuponer og/eller andre tjenesteydelser. Under visse omstændigheder kan kravet om passagerens skriftlige billigelse volde problemer, og ØSU bifalder, at Kommissionen præciserer, at den nye forordning ikke går videre end den gældende ved at kræve en skriftlig kvittering for kompensationen. Ikke alle luftfartsselskaber ønsker eller er i stand til at tilbyde et alternativ til kontant udbetaling; det bør være op til det pågældende selskab at afgøre, om der skal være alternative muligheder.

3.8.2. Henstilling

Et luftfartsselskab bør have mulighed for at tilbyde rejsekuponer og/eller andre tjenesteydelser som et alternativ til kontant udbetaling, men passageren bør have ret til at afvise et sådant alternativ.

3.9. Artikel 9 b)

3.9.1. Medlemsstaterne skal fastsætte sanktioner for overtrædelse af forordningens bestemmelser og træffe alle nødvendige foranstaltninger for at sikre deres iværksættelse. Dette vil uvægerligt medføre, at sanktioner for samme overtrædelse vil variere fra land til land, og skabe risiko for en uensartet håndhævelse af forordningen.

3.9.2. Henstilling

Kommissionen bør undersøge, hvor meget håndhævelsen varierer fra medlemsstat til medlemsstat, og om nødvendigt fremsætte yderligere forslag med henblik på at sikre en mere ensartet håndhævelse.

3.10. Artikel 9 c)

3.10.1. Medlemsstaterne skal hvert år udarbejde en sammenfattende rapport om afvisninger på grund af overbooking i lufthavnene på deres område. Kommissionen bør imidlertid hvert tredje år udarbejde en rapport om forordningens gennemførelse, baseret dels på egne undersøgelser, dels på forespørgsler i medlemsstaterne.

3.10.2. Henstilling

Kommissionen bør hvert tredje år fremlægge en rapport om forordningens gennemførelse på grundlag af rapporter, der udarbejdes af medlemsstaterne.

4. Andre bemærkninger

4.1. Kommissionens begrundelse

4.1.1. I begrundelsen til forslaget til den ændrede forordning hævder Kommissionen, at passagererne i talrige tilfælde ikke er blevet informeret om deres rettigheder, når de er blevet afvist. Kommissionen meddeler, at den vil iværksætte en oplysningskampagne for at gøre borgerne bekendt med deres rettigheder på samme måde, som det allerede er sket i forbindelse med programmet »Borger i Europa«.

4.1.2. ØSU er enig i, at der bør oplyses bedre om forordningen. Kommissionen bør sikre, at luftfartsselskaberne, forbrugerne og medlemsstaterne inddrages på passende vis i offentliggørelsen af den nødvendige information.

4.1.3. Henstilling

Kommissionen bør høre medlemsstaterne, luftfartssektoren og forbrugerorganisationerne om, hvordan passagererne bedst kan informeres om deres rettigheder i henhold til forordningen.

4.2. Konsekvensanalysen

4.2.1. Det må beklages, at konsekvensanalysen ikke omfatter en konkret vurdering af de forventede omkostninger for de parter, der skal gennemføre forordningen. Kommissionen har haft god tid til at beregne de relevante omkostninger og vurdere, om de står i et rimeligt forhold til de fordele, forbrugerne opnår. ØSU så gerne, at forordningen og især kompensationsbeløbene blev taget op til revision regelmæssigt. Revisionen skal tage højde for såvel omkostningerne for de parter, der skal gennemføre forordningen, som de fordele, forbrugerne opnår.

4.2.2. Henstilling

Inden forordningen igen tages op til revision, bør Kommissionen i samråd med de berørte parter gennemføre en fuldstændig vurdering af de omkostninger og fordele, den medfører. Denne vurdering bør omfatte omkostninger ved den rapportering og indsamling af data, der stilles krav om i forordningen. Hyppigere revisioner forud for ændringer i kompensationsbeløbene kunne være nyttige.

5. Konklusion

5.1. Med forbehold af resultaterne af en fuldstændig vurdering af de relevante omkostninger og fordele er ØSU helt enig i, at der fortsat er behov for en forordning om betaling af kompensation for afvisning på grund af overbooking. Den nuværende forordning har været effektiv, men skal revideres, så der tages højde for en række problemer, der er opstået siden vedtagelsen.

6. Andre overvejelser

6.1. USA indførte regler for kompensation for afvisning før EU. De amerikanske regler synes at fungere effektivt, selv om de er langt enklere end dem, Kommissionen foreslår. Hvor er logikken? Efter ØSU's mening ville det være hensigtsmæssigt, at Kommissionen gennemførte en komparativ analyse af USA's regler og de foreslåede EU-regler for at se, om sidstnævnte ikke kunne forenkles. Man bør især være opmærksom på det amerikanske krav om, at der skal søges passagerer, som frivilligt lader sig afvise i tilfælde af overbooking, og det bør overvejes, om et sådant krav bør fremhæves i den europæiske lovgivning.

7. Sammendrag af henstillingerne

7.1. Kommissionen bør fremlægge et forslag om kompensation for afvisning af kommercielle årsager. Artikel 2, litra a), bør omformuleres, så det fremgår, at passagerer skal melde sig til indcheckning mindst 30 minutter før den meddelte afgang eller med en længere frist, såfremt denne på forhånd er blevet meddelt passageren skriftligt af luftfartsselskabet eller dets rejseagent. »Melde sig til indcheckning« bør defineres som det tidspunkt, hvor en passager tager opstilling i indcheckningskøen. I forbindelse med en senere revision af forordningen bør Kommissionen overveje at kræve, at indcheckningsfristen skal fremgå af billetten.

7.2. Definitionen af »billet« bør udvides til også at omfatte billetter, der sælges af rejsebureauer.

7.3. En passager, der har billet til en lavere klasse, bør ikke afvises blot for at sikre, at en passager, der har billet til en højere klasse, og som ellers ville blive afvist, kan medtages på flyet.

7.4. Ethvert luftfartsselskab bør forelægge en kopi af de regler, det anvender i forbindelse med kompensation for overbooking, for de nationale luftfartsmyndigheder i alle de medlemsstater, som det flyver til og fra. De berørte medlemsstater bør informere Kommissionen om, at reglerne er meddelt, og fremsende kopier til Kommissionen.

7.5. Det er vigtigt at sikre, at passagererne er opmærksomme på deres lovfæstede rettigheder, men det kan blive nødvendigt at ændre Kommissionens specifikke forslag efter en høring.

7.6. Kommissionen bør foreslå klare regler for forhøjelser af kompensationsbeløb samt en procedure for forudgående høring af medlemsstaterne og de berørte parter.

7.7. Når et luftfartsselskab, der afviser en passager på den oprindeligt valgte flyvning, kan tilbyde befordring på en anden flyvning, hvis ankomsttidspunkt ligger højst en time senere for flyvninger på op til 3 500 km og højst to timer senere for længere flyvninger, bør kompensationsbeløbene nedsættes med 50 %.

7.8. Et luftfartsselskab bør have mulighed for at tilbyde rejsekuponer og/eller andre tjenesteydelser som et alternativ til kontant udbetaling, men passageren bør have ret til at afvise et sådant alternativ.

7.9. Kommissionen bør undersøge, hvor meget håndhævelsen varierer fra medlemsstat til medlemsstat, og om nødvendigt fremsætte yderligere forslag med henblik på at sikre en mere ensartet håndhævelse.

7.10. Kommissionen bør hvert tredje år fremlægge en rapport om forordningens gennemførelse på grundlag af rapporter, der udarbejdes af medlemsstaterne.

7.11. Kommissionen bør høre medlemsstaterne, luftfartssektoren og forbrugerorganisationerne om, hvordan passagererne bedst kan informeres om deres rettigheder i henhold til forordningen.

7.12. Inden forordningen igen tages op til revision, bør Kommissionen i samråd med de berørte parter gennemføre en fuldstændig vurdering af de omkostninger og fordele, den medfører. Denne vurdering bør omfatte omkostninger ved den rapportering og indsamling af data, der stilles krav om i forordningen. Hyppigere revisioner forud for ændringer i kompensationsbeløbene kunne være nyttige.

7.13. Kommissionen bør gennemføre en komparativ analyse af USA's regler og de foreslåede EU-regler for at se, om sidstnævnte ikke kunne forenkles.

Bruxelles, den 1. juli 1998.

Tom JENKINS

Formand for Det Økonomiske og Sociale Udvalg