Udtalelse om Kommissionens groenbog »Strategiske muligheder for at styrke programindustrien i forlaengelse af Den Europaeiske Unions audiovisuelle politik« (94/C 393/05)

Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber besluttede den 14. april 1994 under henvisning til EF-traktatens artikel 198 at anmode om Det OEkonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om Kommissionens groenbog om »Strategiske muligheder for at styrke programindustrien i forlaengelse af Den Europaeiske Unions audiovisuelle politik«.

Det forberedende arbejde henvistes til OESU's Sektion for Industri, Handel, Haandvaerk og Tjenesteydelser, som udpegede Paul Flum til ordfoerer. Sektionen vedtog sin udtalelse den 28. juli 1994.

Det OEkonomiske og Sociale Udvalg vedtog paa sin 318. plenarforsamling af 14. og 15. september 1994, moedet den 14. september 1994 med et flertal af stemmer for og 1 stemme imod, foelgende udtalelse.

1. Introduktion

1.1. I groenbogen vil Kommissionen »vurdere fremtiden for en specifik industri: den europaeiske spillefilm- og tv-programindustri«, fordi - som det hedder i groenbogens forord - »spillefilm og tv-programmer er de vigtigste formidlere af de europaeiske kulturer og et levende bevis paa hvert enkelt lands traditioner og identitet«. Groenbogen skal danne grundlaget for en »bred og uddybende hoering«. Groenbogens centrale problematik sammendrages i den forbindelse til foelgende:

Hvordan kan Den Europaeiske Union bidrage til udviklingen af en europaeisk spillefilm- og tv-programindustri, som er konkurrencedygtig paa verdensmarkedet, som er fremtidsorienteret, som kan sikre, at de europaeiske kulturer kommer til udfoldelse, og som kan skabe arbejdspladser i Europa?

1.2. Forud for groenbogen har Kommissionen offentliggjort hvidbogen om »Vaekst, konkurrenceevne, beskaeftigelse - Udfordringer og veje ind i det 21. aarhundrede« (KOM(93) 700 endelig udg. af 5. december 1993), et »Udkast til Raadets resolution om en vejledende EF-politik for digital TV-transmission« (KOM(93) 577 endelig udg. af 17. november 1993), et »Forslag til Europa-Parlamentets og Raadets direktiv om standarder for transmission af tv-signaler« () samt groenbogen om »Pluralisme og koncentration i medierne i det indre marked. Vurdering af behovet for et EU-initiativ« (KOM(92) 480 endelig udg. af 23. december 1992).

1.3. Groenbogen beskaeftiger sig udelukkende med udviklingen af den europaeiske spillefilmog tv-programindustri. Der anfoeres to grunde hertil:

- film og tv-udsendelser er »de vigtigste kulturbaerere« og »fortjener som levende beviser paa hvert lands traditioner og identitet at blive opmuntret«,

- eftersom programindustrien er »et strategisk element i udviklingen af den audiovisuelle sektor«, maa der tages hensyn til foelgende: »Som de seneste udviklingstendenser har vist, forsoeger de mest magtfulde operatoerer paa verdensmarkedet (producenter af udstyr eller kabelog telekommunikationsoperatoerer) at kontrollere de vigtigste programkataloger«.

2. Indledende bemaerkninger

2.1. Der er imidlertid ikke nogen efterfoelgende behandling af de problemer, der allerede her skinner igennem (den trussel, de mest magtfulde markedsaktoerer paa verdensplan udgoer mod programudbuddets mangfoldighed og ytringsfriheden, og de modforanstaltninger, der eventuelt kan traeffes i Europa). Groenbogen begraenser sig til at droefte de oekonomiske konsekvenser af de forskellige »strategiske valgmuligheder«. Heller ikke i forbindelse med maalsaetningerne for den europaeiske strategi til udvikling af programindustrien tages der hoejde for de verdensomspaendende mediekoncerners indflydelse og afvigende interesser. Kommissionen gaar i stedet ud fra, at »fremkomsten af nye og finansielt set staerkere aktoerer paa det audiovisuelle felt aabner nye perspektiver, baade med hensyn til nye investeringer og med hensyn til nye afsaetningsmarkeder for den europaeiske programindustri«. Den henviser til prognoserne i ovennaevnte hvidbog, hvor det meget optimistisk antages, at en oeget vaekst i den europaeiske audiovisuelle industri vil skabe »ca. 2 millioner nye arbejdspladser inden aar 2000«.

2.2. Analysen af de hindringer, der stiller sig i vejen for udviklingen af en autentisk europaeisk programindustri, er mere realistisk. Sprogbarrierer, opsplittede markeder og utilstraekkelig satsning paa teknologiske innovationer kan haemme udviklingen af en europaeisk programindustri. Derfor skal Den Europaeiske Union efter Kommissionens opfattelse »investere i udviklingen af en programindustri, som er konkurrencedygtig paa sit eget marked og paa verdensmarkedet, og som kan lade sine egne kulturer komme til udfoldelse, skabe arbejdspladser og give overskud. Der er saaledes tale om en politik paa mellemlang/lang sigt, hvis »endemaal« det er, at denne industri paany bliver rentabel paa et aabent og dynamisk verdensmarked.«

2.3. Selv om udviklingen af en konkurrencedygtig europaeisk programindustri i groenbogen fremstilles som en forudsaetning for »kulturel mangfoldighed«, goer Kommissionen sig ingen overvejelser om sikring af den europaeiske film- og tv-produktions kulturelle egenart i forbindelse med de »strategiske muligheder for at styrke programindustrien«. Det turde dog efterhaanden vaere alment kendt, at rent kommercielle perspektiver til fremme af programindustrier paa ingen maade gavner den kulturelle mangfoldighed, men snarere fremmer de produktioner, der har udsigt til at opnaa de stoerst mulige seertal, og som derfor ogsaa har stadig flere lighedspunkter. Alene af den grund skal man bestraebe sig paa at opretholde og udvikle offentlig-retlige programproduktioner i Europa, som seerne eller lytterne finansierer gennem licenser. Det er paaviseligt, at saadanne sendere har en langt hoejere andel af kulturelle programmer end deres kommercielle konkurrenter. Ogsaa denne vigtige konstatering savnes i groenbogen om de »strategiske muligheder«.

2.4. Efter at have redegjort for allerede eksisterende instrumenter (direktivet »fjernsyn uden graenser«, der betegnes som »referencerammen for tv-radiospredningstjenesternes frie bevaegelighed«, foranstaltninger til fremme af de europaeiske programmer, MEDIA-programmet) gaar Kommissionen over til at behandle »valgmulighederne for fremtiden«. I den forbindelse er maalet ikke at opstille »en fortegnelse over konkrete foranstaltninger, som kan forelaegges paa EU-plan«. Overvejelserne koncentreres i stedet om »de principper, som burde vaere styrende for Den Europaeiske Unions indsats, og de strategiske prioriteringer«. Der kraeves dog efter Kommissionens opfattelse »en uopsaettelig og kraftig indsats«, for at den europaeiske industri kan udnytte sine markedschancer. Under betingelserne herfor naevner Kommissionen udtrykkeligt »fjernelse af hindringerne for det indre marked« og henviser i den forbindelse til den generelle tendens, der - som hvidbogen viste - »gaar i retning mod en liberalisering og en deregulering set i et globalt perspektiv«, og som ifoelge Kommissionen ogsaa gaelder for det audiovisuelle omraade. Konkret hedder det: »Udarbejdelsen af nationale lovgivningsmaessige saerforanstaltninger for det audiovisuelle omraade maa derfor ikke forhindre, at det indre marked fungerer tilfredsstillende«. I samme aandedrag beklager Kommissionen ganske vist den manglende gennemsigtighed, og den erkender, at »globaliseringen af sektoren og dennes verdensomspaendende karakter (bevirker), at det ... bliver stadig vanskeligere at analysere strategierne bag de internationale audiovisuelle koncerners eller multimediekoncerners indtraengning paa markedet«.

3. Generelle bemaerkninger

3.1. Disse analyser faar dog ikke Kommissionen til at goere sig overvejelser om en begraensning af internationale koncerners magtposition paa markedet. Kommissionen vil i foerste raekke tilstraebe, »at markedets gennemsigtighed isaer forbedres«; den kraever derfor et »bedre samarbejde mellem de nationale myndigheder og de EU-myndigheder, der har ansvaret for anvendelsen af konkurrencereglerne«. Kommissionen stiller ligeledes krav om en »forbedring af effektiviteten i kontrollen med anvendelsen af EU-retten«:

Spoergsmaalet om, hvorvidt der skal gennemfoeres faelles regler, kontrol med operatoerernes overholdelse af disse regler og effektive sanktioner i tilfaelde af manglende overholdelse af disse regler, er afgoerende for en harmonisk udvikling af radiospredningen i Europa. Forskelligartet anvendelse i medlemsstaterne kan reelt forvride konkurrencen i lyset af den frie bevaegelighed for fjernsynstransmissioner, som direktivet »fjernsyn uden graenser« fastsaetter.

3.2. Ogsaa strategier til begraensning af markedsandele falder som ofre for Kommissionens hensigter om at sikre en konkurrence uden forvridninger.

3.3. Den sidste del af groenbogen munder ud i et katalog af spoergsmaal, der tager sigte paa at sikre stoerre gennemsigtighed og oekonomisk stimulering. Kommissionen efterlyser en »holdningsaendring« og vil med henblik herpaa ikke blot forelaegge groenbogen, men ogsaa foretage en bred hoering i erhvervskredse, saa »de faglige organisationer, som repraesenterer sektoren paa europaeisk plan, og ligeledes operatoererne selv kan afgive deres meninger«. Ved besvarelsen af groenbogens spoergsmaal og i forbindelse med disse hoeringer er det noedvendigt at droefte forslag til begraensning af mediernes magt i EF. Maalet er EF-daekkende regelsaet, som ikke boer bygge paa den laveste faellesnaevner.

4. Saerlige bemaerkninger

4.1. Da Kommissionen i sin groenbog kun har oeje for at sikre et velfungerende indre marked og paaberaaber sig, at »den generelle tendens inden for servicesektoren gaar... i retning mod en liberalisering og en deregulering set i et globalt perspektiv«, undlader den bevidst at redegoere for mulige samfundspolitiske konsekvenser af en utoejlet konkurrence paa det audiovisuelle omraade. Det kan imidlertid ikke fornaegtes, at film, tv- og radioprogrammer ikke kan sammenlignes med andre serviceydelser alene af den grund, at de i vid udstraekning er udtryk for de europaeiske landes kulturelle identitet. En ubegraenset konkurrence ville uden tvivl foere til, at enkelte, oftest ikke-europaeiske mediekoncerner ville beherske markedet, hvormed den kulturelle identitet ville vaere truet.

4.2. Ikke mindst af den grund gennemtvang Den Europaeiske Union i december 1993, at GATT-aftalen ikke skulle omfatte det audiovisuelle omraade, saa Europas kulturelle selvstaendighed og mangfoldighed kunne sikres. Naar Kommissionen i groenbogen bruger den hastige teknologiske udvikling - isaer den forestaaende digitalisering og dennes konsekvenser for programindustrien - som argument for at fremskynde »etableringen af et egentligt faelles informationsomraade«, maa det imidlertid paapeges, at koncentrationsprocessen i medieverdenen ogsaa gaar hurtigere og hurtigere og stiller krav om omgaaende regulering. I hvert fald maa dette aspekt ikke bare laegges paa hylden, indtil Kommissionen naar til enighed om en konkret opfoelgning af Europa-Parlamentets, OESU's og andre institutioners udtalelser om groenbogen om »pluralisme og koncentration i medierne«.

4.3. Hverken erfaringerne med direktivet »fjernsyn uden graenser« af oktober 1989 eller de seneste politiske udviklingstendenser kan aabenbart hindre, at Kommissionen paa medieomraadet indskraenker sig til rent industripolitiske overvejelser. Kommercielt drevne sendere har saaledes tilsidesat den kvotaordning til fordel for europaeiske udsendelsers vaegt i programmerne, som fjernsynsdirektivet tog sigte paa at indfoere. Disse udviklingstendenser boer efter OESU's opfattelse tjene som alarmklokker for Den Europaeiske Unions audiovisuelle politik og udloese foranstaltninger mod mediekoncentrationen i Europa, foranstaltninger, som OESU flere gange har slaaet til lyd for.

4.4. Med interesse noterer OESU sig de maal, Kommissionen angiver for skabelsen af nye arbejdspladser i den audiovisuelle sektor. Ifoelge Kommissionen vil der vaere yderligere 2 millioner arbejdspladser i denne sektor inden aar 2000.

For at OESU kan foelge den konkrete udvikling, anmodes Kommissionen om aarligt at redegoere for fremskridtene.

OESU understreger, at en saadan statistik kun skal omfatte nye arbejdspladser og ikke de forskydninger, der sker fra ét medieomraade til et andet under processen.

4.5. OESU maa imidlertid konstatere, at det har talt for doeve oeren, naar det gennem de senere aar har fremlagt sine mange overvejelser om og forslag til udvikling af fremtidsperspektiverne for en demokratisk, europaeisk mediekultur. Den hoering, der blev afholdt forud for groenbogens offentliggoerelse, blev ogsaa begraenset til at omfatte industriens og brugernes repraesentanter, selv om OESU gang paa gang har erklaeret sig villig til at udtale sig i den forberedende fase.

5. Udkast til svar paa de spoergsmaal, der stilles i Kommissionens groenbog: »Strategiske muligheder for at styrke programindustrien i forlaengelse af Den Europaeiske Unions audiovisuelle politik«

5.1. Hvordan kan man forbedre effektiviteten i kontrollen med og anvendelsen af EU-retten ()?

Enhver kontrol med EU-rettens anvendelse forudsaetter, at ejendomsforholdene inden for de audiovisuelle medier i Europa er gennemsigtige. Eftersom digitaliseringsteknikken giver naesten ubegraensede muligheder for at mangfoldiggoere programmer, bliver det i stigende grad noedvendigt at imoedegaa de stadig kraftigere koncentrationsprocesser. Derfor skal der i lovgivningen kraeves fuld aabenhed om ejendomsforholdene i den audiovisuelle sektor i medlemsstaterne, ligesom der skal fastsaettes konkrete graenser for virksomhedsdeltagelse paa medieomraadet (jf. OESU's udtalelse af 22. september 1993 om »Groenbog fra Kommissionen om pluralisme og koncentration i medierne i det indre marked - vurdering af behovet for et EF-initiativ«).

5.2. Hvorledes kan man tage hensyn til mangfoldigheden i de forskellige former for tjenester?

Hvorledes kan man stimulere programmernes bevaegelighed internt i Europa?

Skal man vedtage mere praecise faelles definitioner?

Skal man fremme investeringer i produktion af programmer eller i koeb af rettigheder fremfor mekanismer, som bygger paa sendetiden ()?

Paa baade nationalt og europaeisk plan kan mangfoldigheden i de forskellige former for tjenester fremmes ved at sikre den noedvendige begraensning af koncentrationsprocessen og ved at traeffe konkrete, fremmende foranstaltninger.

Programmernes bevaegelighed internt i Europa kan for det foerste oeges ved at fremme tvaernationale tv-radiospredningsorganer som f.eks. ARTE. Offentlig-retlige organer vil i den forbindelse vaere nyttige, fordi omkostningerne ved flersprogede programmer formodentlig ville virke afskraekkende paa kommercielle sendere. For det andet kan europadaekkende tiltag som MEDIA-programmet have en positiv indflydelse paa udviklingen i de europaeiske programstrukturer og produktionskanaler.

Det maa i mange henseender betragtes som baade hensigtsmaessigt og noedvendigt at vedtage faelles definitioner, f.eks. med henblik paa at fastlaegge graenser for koncentrationsprocessen paa medieomraadet og betingelser for stoettetildeling. Endelig boer investeringer i produktion af programmer kun nyde fremme, saafremt de bidrager til at stimulere produktionen af kulturelt vaerdifulde programmer eller erhvervelsen af rettigheder hertil.

5.3. I betragtning af, at det er noedvendigt at optimere indtaegterne fra udnyttelsen og tilskynde til fremkomsten af nye baerere og nye tjenester, skal man da fastholde et EU-system for mediekronologi?

Skal man aendre det eksisterende system, isaer udvide dette til ogsaa at omfatte andre udnyttelsesmetoder end radiospredning ()?

Mediekronologi: I betragtning af de mange interesser og afhaengighedsrelationer, der findes i forbindelse med filmproduktion, og den mangfoldiggoerelse af programkanaler, digitaliseringen maa forventes at indebaere, er det noedvendigt at undersoege reglerne om udnyttelse indgaaende.

5.4. Hvordan kan man optimere forholdet mellem udvikling af nye former for servicetilbud og udvikling af den europaeiske programindustri?

Er det formaalstjenligt at udarbejde saerregler for de nye former for spredning af audiovisuelle programmer (isaer dem, der fungerer paa individuelt opkald i modsaetning til radiospredningstjenesterne i egentlig forstand - »point to multipoint«)? Hvilke bestemmelser vil vaere egnede hertil ()?

Efter OESU's opfattelse er det ikke noedvendigt at vedtage saerregler til fremme af nye former for spredning af audiovisuelle programmer (isaer mulighederne for individuelt opkald). Man skal ikke noedvendigvis fremme enhver innovation i den audiovisuelle sektor - og da slet ikke, naar innovationen blot fremstaar som et yderligere tilbud og ikke afhjaelper maerkbare mangler paa kommunikationsomraadet. Det kan derimod meget vel vaere noedvendigt at vedtage retsregler, som fra starten imoedegaar de nye tendenser til, at store mediekoncerner faar en dominerende stilling paa det europaeiske marked, ogsaa inden for denne sektor.

5.5. Skal man forfoelge en horisontal metode for oekonomisk stimulering, som daekker hver enkelt fase i skabelses/distributions/udnyttelsesprocessen? Eller skal de finansielle midler koncentreres om visse prioriterede sektorer for at opnaa en loeftestangseffekt i hele denne proces? I bekraeftende fald, hvilke?

Isaer:

Hvordan kan man sikre, at der udarbejdes bedre projekter i et europaeisk perspektiv?

Hvordan kan man tilskynde til faelleseuropaeisk distribution af programmer og til sammenfoering af nationale markeder?

Hvordan kan man fremme synkronisering og undertekstning af god kvalitet?

Hvordan kan investeringer fremmes?

Hvordan kan man udforme en uddannelse, der er orienteret mod markedet og mod de nye teknologier ()?

Hvorvidt der skal anvendes en horisontal metode for oekonomisk stimulering, som daekker hele den audiovisuelle vifte i Europa, maa afhaenge af det behov, der kan konstateres inden for de enkelte omraader. I den forbindelse skal baade de teknologiske og de finansielle udviklingsperspektiver undersoeges, og der skal laegges saerlig vaegt paa at fremme initiativer, som ikke blot er et led i de store mediekoncerners strategier til daekning af de resterende markedshuller.

Faelleseuropaeisk distribution af programmer kan navnlig stimuleres gennem intensive oplysninger om produkterne paa de vigtigste - eller om muligt endog alle - europaeiske sprog. En oversaetter-pool ville vaere en af de vigtigste investeringer, og den kunne samtidig tilvejebringe nye kvalitetsstandarder for synkronisering. Den kunne f.eks. finansieres gennem bidrag fra tv-reklamerne (reklamepenge), idet saadanne bidrag ville komme alle beroerte parter til gode. Efter OESU's opfattelse er Kommissionens hidtidige indsats paa dette punkt ikke tilstraekkelig.

5.6. Skal man forfoelge en projekt for projekt-metode (for skabelse, produktion eller udnyttelse) for tildeling af oekonomiske incitamenter?

Eller

Skal der ivaerksaettes en prioritering af virksomheder under hensyntagen til deres aktiviteter som helhed ()?

Det ville vaere baade farligt og forhastet at konkludere, at fremme af virksomhedernes samlede aktiviteter ville saette gang i en konsekvent vaekst. Den oekonomiske historie byder paa talrige eksempler paa, at bredsaaning i forbindelse med fremmende foranstaltninger ikke er tilnaermelsesvist saa effektiv som maalrettet podning ved finansiering af enkeltprojekter.

5.7. Mekanismerne, der skal gennemfoeres for at opnaa en strukturel effekt paa EU-plan, boer stoette sig til en egentlig europaeisk dimension samt raade over tilstraekkelige ressourcer i stoerrelsesordenen den kritiske masse, som kraeves for at naa maalene inden for en rimelig tidsfrist ().

Jf. svaret i punkt 5.5 paa spoergsmaalene om »faelleseuropaeisk distribution af programmer«. Her har vi forudsaetningen for enhver anden fremmeforanstaltning.

5.8. Hvorledes kan Unionen tage hensyn til den specifikke karakter, som lande med begraenset sprogomraade eller begraenset produktionskapacitet har?

Og er det isaer noedvendigt, at denne specifikke karakter tages i betragtning i forbindelse med gennemfoerelse af generelle ordninger?

Skal der udarbejdes saerordninger? (Og i bekraeftende fald, hvilke?) ()

OESU stoetter alle supplerende foranstaltninger, der kan bidrage til at sikre og bevare den kulturelle mangfoldighed og det kulturelle saerpraeg i lande med begraenset sprogomraade eller begraenset produktionskapacitet.

Den audiovisuelle sektors »kulturelle betydning«, som Kommissionen her paaberaaber sig, kan ikke blot udelukkes fra Unionens kompetenceomraade som en foelgevirkning af markedsmekanismerne.

I sin seneste meddelelse om »Europa paa vej mod informationssamfundet (handlingsplan - KOM(94) 347 endelig udg.) understreger Kommissionen for foerste gang med den fornoedne kraft, at film og tv-programmer er »kulturelle goder«, der ikke kan behandles som andre varer ().

5.9. I lyset af udviklingen af det audiovisuelle marked i landene i Central- og OEsteuropa:

Skal man da begraense Den Europaeiske Unions indsats til instrumenter for udviklings- og genopbygningsstoette, som daekker samtlige industrisektorer (og saaledes potentielt det audiovisuelle omraade)?

Eller

Skal man goere EU's oekonomiske stimuleringsordninger aabne for deltagelse af disse landes branchefolk?

Eller

Skal man udvikle specifikke instrumenter, som isaer tager sigte paa at fremme visse af EU-virksomhedernes initiativer i forhold til disse lande inden for rammerne af en partnerskabsordning ()?

Branchefolk fra landene i Central- og OEsteuropa boer inddrages i EU's stimuleringsordninger, ikke mindst fordi en saadan udveksling ogsaa vil gavne programmangfoldigheden i EU-landene. Dette udelukker ikke, at konkrete initiativer fra EU-virksomheder inden for rammerne af en partnerskabsordning kunne nyde fremme, saafremt de paagaeldende virksomheder selv engagerer sig tilstraekkeligt aktivt deri.

5.10. Skal man etablere en samarbejdsbaseret ramme om udvekslingerne og overvejelserne, som tager sigte paa at forbedre de nationale stoetteordninger for programindustrien og paa at fremme deres eventuelle konvergens?

Hvilke prioriterede emner skulle udvekslingerne og overvejelserne omhandle?

Skulle et saadant arbejde fremme:

- faelles prioriteringer for de nationale stoetteordninger?

- en gradvis aabnen op for en europaeisk dimension i disse ordninger?

- en debat om finansieringsbestemmelserne for disse ordninger ()?

Af de naevnte aarsager gaar OESU klart ind for, at der etableres en samarbejdsbaseret ramme om udvekslingerne og overvejelserne, som tager sigte paa at fremme de nationale stoetteordningers indbyrdes konvergens. Et centralt emne i forbindelse med saadanne koncepter maa vaere overvejelser om et faelleseuropaeisk system af afgifter, saaledes som det er skitseret i groenbogens punkt 5.3.2, isaer under ii).

Saadanne overvejelser boer tage sigte paa at fastlaegge konkrete foranstaltninger til oekonomisk fremme af kulturelle elementer i audiovisuelle programmer, baade paa faellesskabsplan og i et bredere perspektiv. Nu er tiden inde.

Bruxelles, den 14. september 1994.

Susanne TIEMANN

Formand for

Det OEkonomiske og Sociale Udvalg

() EFT nr. C 341 af 18. 12. 1993.

() Groenbogen, spoergsmaal s. 39.

() Groenbogen, spoergsmaal s. 42.

() Groenbogen, spoergsmaal s. 43.

() Groenbogen, spoergsmaal s. 44.

() Groenbogen, spoergsmaal s. 45.

() Groenbogen, spoergsmaal s. 46.

() Groenbogen, spoergsmaal s. 48.

() Groenbogen, spoergsmaal s. 49.

() KOM(94) 347 endelig udg., s. 16.

() Groenbogen, spoergsmaal s. 51.

() Groenbogen, spoergsmaal s. 55.