Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Kommissionens arbejdsdokument 'Elektricitet fra vedvarende energikilder (VEK-E) og det indre marked for elektricitet'"

(1999/C 368/03)

Kommissionen besluttede den 16. april 1999 under henvisning til EF-traktatens artikel 262 at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's sektion for Transport, Energi, Infrastruktur og Informationssamfundet, som udpegede Peter Morgan til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 5. oktober 1999.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 367. plenarforsamling af 20.-21. oktober 1999, mødet den 20. oktober 1999, med 107 stemmer for, 1 imod og 4 hverken for eller imod, følgende udtalelse.

1. Indledning

1.1. Det Økonomiske og Sociale Udvalg udtrykker tilfredshed med Kommissionens arbejdsdokument, fordi det er det første væsentlige initiativ efter udsendelsen af hvidbogen "Energi for fremtiden: Vedvarende energikilder"(1). (Det udtrykker tillige tilfredshed med, at Kommissionens arbejdsdokument "Energi for fremtiden:- Vedvarende energikilder (Kommissionens strategi- og handlingsplan) - Igangsætningskampagne" - SEK(1999) 504, er blevet offentliggjort).

1.2. Arbejdsdokumentet omhandler især harmonisering af det indre marked for elektricitet(2). Der gives udtryk for bekymring, fordi det forhold at der findes flere forskellige støtteordninger side om side, sandsynligvis vil føre til handels- og konkurrenceforvridning. Den vedvarende energi vil på grund af Kyoto-forpligtelserne utvivlsomt få en større rolle i EU i de kommende år. Mulighederne for markedsforvridninger vil derfor vokse. De handels- og konkurrenceforvridende virkninger af de forskellige støtteordninger for vedvarende energi er ret begrænsede på nuværende tidspunkt, da EU's markedsandel af elektriciteten fra vedvarende energikilder er temmelig lille, men disse negative virkninger vil sandsynligvis blive betragtelig forøget i de kommende år.

1.3. Det er ØSU's mening, at denne bekymring med hensyn til harmonisering gælder på et liberaliseret energimarked. Der kan bedst gøres fremskridt i retning af EU's mål, hvis hver teknologi er genstand for en særskilt støtteordning.

2. Kommissionens indfaldsvinkel: basale scenarier

2.1. Fællesskabets og medlemsstaternes målsætninger, som anføres i dokumentet, er følgende:

- Etablering af et regelværk, der er (i) rationaliserings- og effektiviseringsfremmende (og dermed omkostningsreducerende og innovationsfremmende), (ii) langsigtet (dvs. ikke underlagt hyppige ændringer) og (iii) effektivt med hensyn til at sikre en kraftig vækst i produktionen af VEK-E.

- En gradvis og fremadskridende udvikling i retning af et sådant regelværk for at sikre, at de fremskridt, der er sket indtil dato med hensyn til at øge produktionen af VEK-E, ikke sættes over styr, og at de centrale miljømålsætninger opfyldes.

- En energisk indsats i hele Fællesskabet fra alle medlemsstaters side for at øge de vedvarende energikilders gennemslag på alle EU-markeder og dermed øge stordriftsfordelene, specielt i fremstillingsfasen, og dermed reducere omkostningerne.

- En række foranstaltninger, som tager sigte på at lette adgangen for VEK-E til det indre marked for elektricitet. Sådanne foranstaltninger, som bør træffes af alle medlemsstater, bør f.eks. gå ud på at sikre, at reglerne vedrørende planlægning, administrative forhold og nettilslutning minimerer hindringerne på disse områder for vækst i produktionen af VEK-E i EU.

2.2. ØSU kan i vid udstrækning erklære sig enig i disse målsætninger. Det er vigtigt at råde over en stabil ramme. I dokumentet præsenteres der to scenarier for reglernes udvikling:

2.2.1. Scenario 1: Gradvis etablering af et indre marked gennem en løbende anvendelse af EU-traktatreglerne

Under dette scenario vil den enkelte medlemsstat frit fortsætte med at vælge det støttesystem, den finder bedst egnet på baggrund af dens særlige forhold; dog på betingelse af, at medlemsstaten løbende anvender EUtraktatreglerne, specielt reglerne vedrørende statsstøtte. Argumenterne for et sådant scenario er bl.a. følgende:

- De fysiske forhold, som danner basis for en styrkelse af VEK-E, er meget forskellige fra medlemsstat til medlemsstat. Det kan anses for passende at begrænse den proaktive etablering af et indre marked på dette område for at sikre, at den enkelte medlemsstat træffer de foranstaltninger, den finder bedst egnede i betragtning af medlemsstatens særlige situation.

- Som nævnt ovenfor, er et argument for et system med en fast afregningstarif, at systemet er egnet til at sikre en hurtig stigning i VEK-E-produktionen fra de meget lave niveauer, som kendetegner situationen i hovedparten af EU-medlemsstaterne.

2.2.2. Scenario 2: Proaktiv etablering af et indre marked gennem en fællesskabsforanstaltning

Under denne approach vil der blive vedtaget et basalt EU-retsgrundlag, sandsynligvis i form af et direktiv. Medlemsstaterne vil skulle sikre sig, at deres ordninger vedrørende direkte støtte til VEK-E efter en passende overgangsperiode er i overensstemmelse med en række grundlæggende krav, således at man får sikkerhed for, at de forskellige ordninger er tilstrækkeligt kompatible med hinanden og dermed tillader en reel samhandel og konkurrence.

2.3. ØSU er tilbøjelig til at foretrække scenario 2. ØSU's holdning er skitseret i afsnit 5.

3. ØSU's indfaldsvinkel: Fokus på teknologien

3.1. Vi påvirkes i høj grad af de store forskelle mellem de forskellige teknologier. ØSU mener, at der er grundlag for en særskilt ordning for hver enkelt form for vedvarende energiteknologi.

3.2. Der findes grundlæggende forskelle mellem medlemsstaterne med hensyn til omfanget af og mulighederne for at udnytte de forskellige teknologier. ØSU anser det for et prioriteret anliggende og finder det vigtigt, at medlemsstaterne nærmere vurderer omfanget af det potentiale, som de hver især har for at udnytte hver enkelt af disse teknologier.

3.3. I arbejdsdokumentet lægges hovedvægten på de forskellige regulerende mekanismer, som medlemsstaterne kan benytte til at fremme elfremstilling fra vedvarende energikilder i fremtiden. Her kommer man imidlertid ikke ind på de omfattende juridiske, kulturelle og teknologiske ændringer, som er nødvendige for at konkretisere programmet. I sidste instans afhænger udviklingen af vedvarende energi af accepten heraf i samfundet som helhed - både Fællesskabet og planlæggerne. I denne henseende kan medlemsstaterne og EU-institutionerne spille en vigtig rolle med hensyn til koordinering af uddannelsesordninger, således at man er med til at hjælpe befolkningen til at foretage et velunderbygget valg mellem de miljømæssige virkninger på lokalt plan og andre planer, f.eks. den trussel, som global opvarmning udgør.

3.4. Mens ØSU således kan bakke op om målet om effektiv samhandel og konkurrence inden for rammerne af et EU-omspændende elektricitetsmarked, bør ethvert forslag om harmonisering behandles ud fra en vurdering af den pågældende teknologi.

3.5. Allerførst bør udviklingen af den nødvendige kapacitet til at fremstille el baseret på vedvarende energikilder fremmes for at opnå bæredygtighed. Sideløbende hermed bør reguleringen af hver enkelt teknologi harmoniseres, således at fordelene ved det store indre marked også opnås i praksis.

3.6. En yderligere afgørende faktor, som er specifik for hver enkelt teknologi, er F& U. Der kan opnås støtte under det femte rammeprogram(3), men denne bør målrettes, styres og formidles effektivt, afhængigt af den enkelte teknologiform.

3.7. For at opnå størst mulig effekt bør udviklingen af mange teknologier gå hånd i hånd med tilknyttede energispareordninger. Der bør tages hensyn hertil i reguleringsordningerne.

3.8. Hovedteknologier

Af en gennemgang af de vigtigste teknologier fremgår det, hvilke forskellige og specifikke udfordringer hver enkelt står over for, ligesom en sådan gennemgang viser, hvor nødvendigt det er med en delvis harmonisering af den måde, som disse udfordringer tackles på.

3.8.1. Vindkraft

Lokal planlægningstilladelse er afgørende for udviklingen af vindmølleparker. De statslige, regionale og lokale regeringer bør strømline de processer, som er nødvendige for at tillade fremstilling af elektricitet fra vindkraft. Det er også nødvendigt at sikre opbakning fra miljølobbyen. Kontrakterne om netværkssammenkobling bør harmoniseres, hvilket også gælder bestemmelserne om forsyningsafbrydelser.

3.8.2. Biomasse

Det er blevet understreget flere gange, at medlemsstaterne og EU må tilpasse den fælles landbrugspolitik til elfremstilling af biomasse. På grund af den planlægning, som produktionen af visse afgrøder nødvendiggør, må der indgås konsekvente kontraktforhold mellem landmænd, elproducenter og elnetværkerne. Hvad skovbrugsprodukter angår, bør forvaltningen og tilrettelæggelsen af processerne udsættes for en nærmere granskning. Alt i alt er det vigtigt at bevare sunde og frugtbare landområder.

3.8.2.1. For at stimulere indførelsen af kombineret kraftvarmeproduktion på anlæg, som fremstiller varme og kraft fra vedvarende energikilder(4), bør der lægges vægt på at gøre det lettere at opnå planlægningsgodkendelse til industriel, bymæssig og delvis bymæssig udvikling.

3.8.3. Solenergi

Solenergi er inde i en konstant teknisk udvikling og udnyttelsen heraf afhænger af planlægning, bygningsregulativer og sammenhængen med programmer vedrørende energieffektivitet.

3.8.4. Mindre vandkraftværker

Kommissionens udelukkelse af vandkraftanlæg på over 10 MW kan få den uheldige virkning, at der sættes en stopper for nye vandkraftprojekter over 10 MW. Grænsen forekommer at være sat vilkårligt og kan forventes at medføre unødvendige forvridninger på markedet. Eksempelvis kunne planlæggere tilskyndes til at opdele større projekter i enheder på under 10 MW for at opnå støtteberettigelse. Der kan blive behov for yderligere vandkraftværker, hvis EU's mål om en 12 procents gennemtrængning af energi fremstillet af vedvarende energikilder skal kunne nås. Større projekter vil næppe kunne undgå at rejse planlægnings- og miljøproblemer. Imidlertid bør finansieringen ikke omfatte mere end erstatning for ekstraudgifterne set i forhold til traditionelle ordninger.

3.9. For hver enkelt teknologi bør der behandles en række særlige spørgsmål

3.9.1. Planlægningstilladelse

Hver enkelt teknologi involverer forskellige bekymringer og problemstillinger. EU bør tilskynde medlemsstaterne til at vedtage klare og autoritative rammer med tilhørende vejledning for samtlige involverede, det være sig udviklere, planlægningsmyndigheder eller tilsynsførende. En løsning kunne bestå i at fremme en national planlægningsordning, som stiller sig positivt til vedvarende energi ved at foretage en inddeling af områder, hvor vedvarende energikilder vil være relevante, og hvor nettilslutningen er mindre kostbar.

3.9.2. Prisfastsættelse

Hver teknologi producerer el og/eller varme med forskellige omkostninger og involverer forskellige overvejelser, hvad støtte angår. Prisen på el fremstillet af vedvarende energikilder vil nemlig falde i et forskelligt tempo, alt efter hvilken vedvarende energiteknologi der er tale om.

3.9.3. Statsstøtte

Udviklingen af hver teknologi er blevet kraftigt støttet indtil nu. Der bliver behov for langt flere offentlige investeringer og mere offentlig styring, førend el fremstillet af vedvarende energikilder bliver fuldstændig konkurrencedygtig. For at fremme udviklingen af det indre elektricitetsmarked er det sandsynligt, at der bliver behov for en koordineret statsstøtteordning for hver teknologi.

3.9.4. Nettilslutning

Problemstillingen bliver forskellig for hver teknologi. De to hovedproblemstillinger vedrører de afstande, som tilslutningen skal foretages over (vindkraftanlæg er ofte placeret i fjerntliggende områder) og muligheden for, at forsyningen (af eksempelvis vindkraft) kan blive afbrudt. Inputtets omfang kan være stærkt forskelligt, f.eks. mellem vandkraftelektricitet og mindre solenergianlæg. ØSU støtter en åben og gennemsigtig metodologi for tilslutning til nettet og standardtilslutningsregler for vedvarende energikilder.

3.9.5. Tidsfrister

Inden et projekt er klart til udnyttelse og inden der opnås et økonomisk afkast, kan der opstå en lang række forskellige kontraktmæssige spørgsmål, som er specifikke for hver enkelt teknologi.

4. Fremtidige problemstillinger

4.1. Prisalternativer

4.1.1. Definitioner

I Kommissionens dokument søger man at definere elektricitet fra vedvarende energikilder på en sådan måde, at kun de producenter af vedvarende energi, som har behov for støtte, også i praksis opnår denne. ØSU ønsker at fremme begrebet vedvarende energikilder som led i et generelt fremstød i retning af bæredygtighed. Følgelig bør definitionen på vedvarende energikilder omfatte samtlige former for varme og kraft fremstillet af vedvarende energi, mens en finansiel støtteordning, som kun finder anvendelse på el fremstillet af vedvarende energi, bør udformes således, at der kun ydes støtte, hvor der er behov herfor. Dette opnås, når hver enkelt teknologi har sin egen ordning.

4.1.2. Støtte/prisfastsættelse

Brugen af garanterede prisstøtte- og aftagningsforpligtelser til faste priser i nogle lande har resulteret i en lang række projekter for vedvarende energi og har støttet produktleverandører, men med relativt høje udgifter til følge. Specielt målet om degressive udgifter fremmes ikke altid optimalt på grund af prisstøtten. Kommissionen har påvist, at denne indfaldsvinkel ikke altid tilskynder til effektivitet og langsigtet bæredygtighed. Der består en tendens til, at der opstartes færre projekter, når støtten fjernes.

4.1.3. Grønne priser

Muligheden for grønne priser er forenelig med et konkurrencebaseret marked; herved undgås forvridning baseret på støtte; grønne priser øger kundernes bevidsthed om deres indirekte miljømæssige påvirkning; konkurrencedygtige priser giver en sikkerhed for, at der opnås effektivitetsgevinster. Imidlertid kan det være vanskeligt at opnå forbrugernes accept af grønne priser.

4.1.4. Vedvarende energi-attester

Hvis der skal opereres med støtte eller fritagelse for energiafgifter, er det væsentligt, at der findes en eller anden form for kontrolordning, herunder attester. Dette vil også sætte medlemsstaterne og EU i stand til at føre nøjere kontrol med den mængde elektricitet, som fremstilles af vedvarende energi, og samtidig indføre en mekanisme, som i fremtiden eventuelt kan resultere i handel med el.

4.1.4.1. En attesteringsordning koblet sammen med en kvote for vedvarende energi vil kunne forøge den internationale samhandel med vedvarende energikilder og tilvejebringe ensartede vilkår; den vil tilskynde til opførelse af projekter på de mest fordelagtige steder og muliggøre større fleksibilitet med hensyn til målenes opfyldelse. En sådan ordning vil kræve en del regulering og central registrering; investeringsrisiciene for projektudviklere vil muligvis komme til at ligge højere.

4.1.5. Licitationsordninger, f.eks. "Non Fossil Fuel Obligation" i Storbritannien

Disse ordninger tilskynder til effektivitet, øver et nedadrettet pres på priserne og fører til markedskonvergens. Samlede licitationsbud muliggør støtte til en række forskellige teknologier (se 3.9.2 ovenfor). Langfristede (men nærmere fastlagte) kontrakter sætter udviklerne i stand til at forhandle om rentesatser med pengeinstitutter, som stadigvæk er uvante med sådanne nye teknologier (der opfattes som finansielt risikable). Imidlertid er godtagelse af tilbud ikke ensbetydende med, at projekterne opnår planlægningstilladelse (se 3.9.1 ovenfor); beslutninger om nettilslutning kompliceres af denne usikkerhed (se 3.9.3 ovenfor).

4.2. Gennemførelseskriterier

På baggrund af ovenstående analyse foreslår ØSU følgende kriterier som grundlag for en endelig EU-ordning, som skal indføres etapevis:

4.2.1. Intern konkurrence

For at opnå omkostningseffektivitet bør der være en eller anden form for intern konkurrence blandt producenter af vedvarende energi.

4.2.2. Omkostningsmæssig konkurrenceevne

Enhver støtte til en teknologi bør reduceres hen ad vejen, så teknologien gøres konkurrencedygtig i henseende til dens omkostninger. En licitationsordning vil automatisk medføre dette, eller der kan eventuelt benyttes passende regler inden for andre ordninger.

4.2.2.1. Udgifterne ved støtte til vedvarende energikilder bør sammenlignes med udgifterne ved støtte til andre ordninger til nedbringelse af CO2-emissionerne. Støtten til vedvarende energi bør ikke gå helt over gevind.

4.2.3. Tidsfrister for projektfinansiering

Dette bidrager til fortsat forbedring af teknologierne og til, at ressourcerne koncentreres om lovende teknologier. Heller ikke for individuelle projekters vedkommende bør finansieringen omfatte mere end støtte til ekstraudgifterne set i forhold til traditionelle anlæg.

4.2.4. Fokus på de mest lovende teknologier

Ordningen bør sætte fokus på de vedvarende teknologier, som især forventes at blive konkurrencedygtige i forhold til traditionelle energikilder på kort eller mellemlang sigt. Langsigtede alternativer bør indgå i det femte forskningsrammeprogram.

4.2.5. Åben adgang

For at opnå størst mulig gennemtrængning bør ingen potentielle investorer og/eller operatører udelukkes fra støtteordningerne. Brugere af kommerciel og industriel energi, herunder især intensive energibrugere, bør tilskyndes til at investere i vedvarende energisystemer for at dække deres egne kraft-, varme-, køle- og airconditioneringsbehov.

4.2.6. Et minimum af bureaukrati

For at forebygge spild af disponible finansieringsmidler bør støtteordningerne være ubureaukratiske og gennemsigtige.

4.2.7. Spørgsmål vedrørende nettilslutning og -forstærkning

Der består et indlysende behov for en harmoniseret, åben og gennemsigtig metode for tilslutning til net og standardtilslutningsregler for vedvarende energi. Som hovedprincip bør de regler for netadgang, som gælder for vedvarende energikilder, være de samme som dem, der gælder for andre energiformer. Producenter af vedvarende energi bør ikke fritages for betaling for de nettjenester, som de modtager. Eksempelvis bør tilslutning ikke støttes af hverken andre netbrugere eller af netoperatørerne selv. I stedet bør de reelle omkostninger indgå i de samlede projektudgifter, som der ydes støtte til. Netoperatørerne bør have mulighed for at genvinde de påløbne ekstraudgifter, f.eks. administrationsudgifter, netundersøgelser og forstærkning.

5. Konklusion

5.1. I Kommissionens arbejdsdokument stilles følgende to spørgsmål i konklusionerne:

- Spørgsmålet om, hvorvidt en fællesskabsforanstaltning i form af et direktiv eller et andet initiativ er nødvendig for at opfylde EU's målsætninger på dette område.

- Hvilken approach der i bekræftende fald bør anlægges.

5.2. ØSU's svar på det generelle spørgsmål om den relevante ordning indgår i de to scenarier, som beskrives i afsnit 2.

- Hvad scenario 1 angår, går ØSU ind for at fremme den gradvise etablering af et indre marked. Dette vil imidlertid næppe kunne gennemføres, medmindre der udformes en markedsomspændende ordning for hver enkelt teknologi.

- Følgelig er der behov for en version af scenario 2. Der er grund til at arbejde på proaktiv etablering af en række særskilte teknologistøtteordninger. Dette vil sætte skub i det indre marked for hver enkelt teknologi, forudsat teknologiernes relative modenhed er blevet påvist (se punkt 4.2.4).

5.3. Uanset hvilket middel Kommissionen vælger til at nå målene i scenario 2, vil dette i sig selv ikke være nok til at nå EU's mål om en 12 % gennemtrængning for vedvarende energi i år 2010. For at kunne opnå dette er den indsats, som beskrives i punkt 5.4, 5.5 og 5.6, også nødvendig.

5.4. Der er stadig behov for en grundlæggende vurdering af, hvorledes 12 %-målet for år 2010 kan nås for hver enkelt teknologi i EU som helhed.

5.5. EU-medlemsstaterne og forsyningsindustrierne bør forpligte sig til at nå dette mål og bør afgive tilsagn om, hvorledes det skal gøres, f.eks.:

- Medlemsstaterne og Kommissionen bør sætte ind via den fælles landbrugspolitik.

- Medlemsstaterne bør indføre planlægningsregulativer og processer, som svarer til omfanget af den teknologiske gennemtrængning, som der stiles imod.

- EU og forsyningsindustrien bør lede finansieringen af det 5. rammeprogram i retning af udviklingsprioriteter, som identificeres af medlemsstaterne og af teknologiforpligtelserne.

- Medlemsstaterne og Kommissionen bør opstille kontrakt- og prisrammer med det sigte at fremme et indre marked for hver enkelt teknologi.

- EU og forsyningsindustrien bør opstille tekniske normer for hver enkelt teknologi, således at det indre marked kan udvikles.

- Væsentlige drivkræfter bag efterspørgslen og accepten af varme og kraft fremstillet ved brug af vedvarende energikilder vil blive en oplysningsindsats fra medlemsstaterne side samt informationsformidling.

5.6. Sideløbende med alle kommentarerne ovenfor bør EU og medlemsstaterne omformulere byggeregulativer for at opfylde energieffektivitetsmålene og tilskynde til kombineret kraftvarmeproduktion, solenergi og fotovoltaiske teknologier.

Bruxelles, den 20. oktober 1999.

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) Energi for fremtiden: Vedvarende energikilder. Hvidbog vedrørende en strategi- og handlingsplan på fællesskabsplan, KOM(97) 599 endelig udg., EFT C 214 af 10.7.1998.

(2) Direktiv 96/92/EF om fælles regler for det indre marked for elektricitet, EFT L 27 af 30.1.1997; jf. ØSU's udtalelse, EFT C 73 af 15.3.1993.

(3) "Femte FTU-rammeprogram (1998-2002) - Særprogrammer"; ØSU's udtalelse EFT C 407 af 28.12.1998, s. 123.

(4) Jf. tillige: En fællesskabsstrategi til fremme af kombineret kraftvarmeproduktion og til fjernelse af hindringerne for udvikling af den (KOM(97) 514 endelig udg.); ØSU's udtalelse, EFT C 157 af 25.5.1998.