DA Den Europæiske Unions Tidende C 121/1

UDTALELSE Nr. 1/2005

om forslag til Rådets forordning om finansiering af den fælles landbrugspolitik (KOM(2004) 489 endelig af 14. juli 2004)

(Artikel 248, stk. 4, andet afsnit, EF)

(2005/C 121/01)

INDHOLD

1-6 INDLEDNING

7-14 EN KLAR ADSKILLELSE AF DE TO »SØJLER«

7-13 Den nuværende situation og forslaget

14 Analyse

15-34 FORVALTNING OG KONTROL

15-25 EGFL

15-18 Den nuværende situation og forslaget

19-25 Analyse

26-34 ELFUL

26-29 Den nuværende situation og forslaget

30-32 Analyse

33-34 Konklusion

35-48 BUDGETDISCIPLIN

35-40 Den nuværende situation

41-44 Kommissionens forslag

45-48 Analyse

45-47 EGFL

48 ELFUL

49-61 BEHANDLINGEN AF UREGELMÆSSIGHEDER

49-53 EGFL

49 Den nuværende situation

50-53 Kommissionens forslag og Rettens analyse

54-61 ELFUL

54-57 Den nuværende situation

58-61 Kommissionens forslag og Rettens analyse

62-65 ANDRE BEMÆRKNINGER

62 Sammenhæng mellem de forskellige regnskabsår

63 Overgangsbestemmelser

64-65 Punkter af mindre betydning

I-II RESUMÉ

REVISIONSRETTEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR —

under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 248, stk. 4, andet afsnit, og artikel 279,

under henvisning til forslag til Rådets forordning om finansiering af den fælles landbrugspolitik (1),

under henvisning til Rådets anmodning om at afgive udtalelse om dette forslag sendt den 29. oktober 2004 og modtaget af Retten den 5. november 2004 —

VEDTAGET FØLGENDE UDTALELSE:

INDLEDNING

1. Formålet med forslaget til forordning er med virkning fra 1. januar 2007 at fastlægge en retlig ramme for finansieringen af de to »søjler« (markedsudgifter og indkomststøtte; udvikling af landdistrikterne) i den fælles landbrugspolitik. Forslaget er baseret på de gældende bestemmelser om den fælles landbrugspolitik (2). Det indeholder ikke ændringer af substansen i den fælles landbrugspolitik og fastsætter heller ikke beløbene for udgifterne til den fælles landbrugspolitik.

2. Retten har vurderet, om forslaget vil kunne forbedre den finansielle forvaltning af den fælles landbrugspolitik, og den har i den forbindelse taget sin udtalelse fra april 2004 om indførelse af én enkelt revisionsmodel (udtalelse nr. 2/2004) (3) i betragtning.

3. I henhold til denne model er Kommissionen ansvarlig for at forbedre de interne kontrolsystemer og give sikkerhed for, at de fungerer effektivt. De interne kontrolsystemer er baseret på et logisk planlægningsmatrix med fælles principper og standarder. Retten understregede, at omkostningerne forbundet med kontrollen skal stå i rimeligt forhold til udbyttet. Nogle af de elementer, som Retten i udtalelsen om én enkelt revisionsmodel definerede som nødvendige for en effektiv og produktiv ansvarskæde og finansiel kontrolkæde, bør imidlertid præciseres nærmere (jf. punkt 20, 21, 23 og 24).

4. I punkt 7-61 behandles fire centrale emner i forslaget til forordning:

— sammenlægningen af landbrugsudgifterne under ét og adskillelsen af de to søjler (artikel 2-5 i forslaget til forordning)

— forvaltning og kontrol (artikel 6, 7, 8, 10, 11, 12-17, 22-31, 36 og 37 i forslaget til forordning)

— budgetdisciplin (artikel 12-21 i forslaget til forordning)

— behandlingen af uregelmæssigheder (artikel 9 og 32-35 i forslaget til forordning).

Punkt 62-65 omhandler en række andre specifikke punkter, hvoraf nogle vedrører overgangsperioden.

5. I henhold til forslaget til forordning (artikel 7, 8, 9, 13, 15, 16, 18, 19, 26, 30, 39, 42, 45 og 48) skal en række vigtige punkter fastlægges ved udvalgsprocedure i afledte retsakter, og dem er Retten naturligvis ikke i stand til at tage stilling til i øjeblikket. Retten bemærker, at effektiviteten af en række aspekter i det foreslåede system vil afhænge af kvaliteten og indholdet af sådanne afledte retsakter. Forslaget til forordning er navnlig uklart med hensyn til ansvarsfordelingen på det finansielle område mellem Kommissionen og medlemsstaterne.

6. En række af de ændringer, der foreslås i forslaget til forordning, er ikke i overensstemmelse med finansforordningens bestemmelser (4). Kommissionen bliver nødt til at overveje, om det vil være nødvendigt at ændre finansforordningen.

EN KLAR ADSKILLELSE AF DE TO »SØJLER«

Den nuværende situation og forslaget

7. I mange år er den fælles landbrugspolitik blev forvaltet gennem én »fond«, Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget. Fonden har to sektioner, nemlig Udviklingssektionen og Garantisektionen, som reguleres af forskellige bestemmelser. (Bestemmelserne er i dag fastlagt i Rådets forordning (EF) nr. 1257/1999 og Rådets forordning (EF) nr. 1258/1999 (5).)

8. Garantisektionen

— finansierer alle udgifter til støtte til landbrugsmarkederne og indkomststøtte

— samfinansierer (med medlemsstaterne) en række foranstaltninger til udvikling af landdistrikterne.

9. De foranstaltninger til udvikling af landdistrikterne, som samfinansieres af Garantisektionen, er:

a) førtidspensionering

b) tilskud til landbrugere i ugunstigt stillede områder og områder med miljørestriktioner

c) støtte til opfyldelse af normer (inden for miljø, folkesundhed etc.)

d) miljøvenligt landbrug og dyrevelfærd

e) støtte til forbedring af fødevarekvaliteten

g) støtte til alle »andre foranstaltninger til udvikling af landdistrikter« inden for områder, som ikke er omfattet af strukturfondenes mål 1: — investeringer i landbrugsbedrifter — unge landbrugeres etablering — uddannelse af landbrugere og andre personer, som arbejder med landbrugs- og skovbrugsaktiviteter — forbedring af forarbejdningen og afsætningen af landbrugsprodukter — skovbrug — andre foranstaltninger til fremme af tilpasning og udvikling af landdistrikterne (7) (såsom jordfordeling, diversificering af aktiviteterne på landbrugsområdet mv.).

10. Udviklingssektionen samfinansierer alle »andre foranstaltninger til udvikling af landdistrikterne« nævnt under punkt 9, litra g), i områder omfattet af mål 1. Den samfinansierer også fællesskabsinitiativet »Leader+« (8).

11. Disse ordninger vises grafisk i figur 1.

12. Om en foranstaltning til udvikling af landdistrikterne skal finansieres over EUGFL's Udviklingssektion eller over Garantisektionen, afhænger i dag af såvel foranstaltningens art som dens geografiske placering. For eksempel vil modernisering af et slagteri i en mål 1-region blive samfinansieret af Udviklingssektionen, mens et lignende projekt uden for mål 1 vil blive samfinansieret af Garantisektionen. Skovrejsning på landbrugsjord vil blive samfinansieret af Garantisektionen i hele Fællesskabet, mens investeringer i vedligeholdelse og forbedring af skovressourcer i mål 1-områder vil blive samfinansieret af Udviklingssektionen.

13. Kommissionen foreslår, at to fonde, nemlig en europæisk garantifond for landbruget (EGFL) og en europæisk landbrugsfond for udvikling af landdistrikterne (ELFUL), skal erstatte den nuværende EUGFL's Garanti- og Udviklingssektioner. EGFL skal omfatte udgifterne til landbrugsmarkederne og indkomststøtte til landbrugere, jf. punkt 8, første led (9). Alle udgifter til udvikling af landdistrikterne uanset foranstaltningens art eller geografiske placering skal samfinansieres af ELFUL.

Analyse

14. Forslaget om at samle alle udgifter til udvikling af landdistrikterne inden for én enkelt budgetramme betyder, at det vil være muligt at opgøre de samlede udgifter til bestemte foranstaltninger til udvikling af landdistrikterne og de samlede udgifter på området udvikling af landdistrikterne (10). Det giver større gennemsigtighed, og det hilser Retten velkommen (11).

FORVALTNING OG KONTROL

EGFL

Den nuværende situation og forslaget

15. Forslaget indeholder ingen væsentlige ændringer af forvaltningen og kontrollen af markedsudgifterne. Som det er tilfældet i dag, vil næsten alle udgifter blive afholdt af betalingsorganerne i medlemsstaterne.

16. For de fleste udgifters vedkommende vil der fortsat blive anvendt følgende procedure:

a) Landbrugerne indsender støtteansøgninger til betalingsorganerne, året før støtten kommer til udbetaling. Ansøgningerne er baseret på det dyrkede areal, på antallet af støtteberettigede dyr, som landbrugerne har holdt på bedriften i en bestemt periode, mv.

b) Betalingsorganerne foretager administrativ kontrol af disse ansøgninger og også kontrol på stedet af en stikprøve af ansøgningerne. Denne kontrol foretages hovedsagelig inden for rammerne af Det Integrerede Forvaltnings- og Kontrolsystem (IFKS).

c) De enkelte betalingsorganer udbetaler støtten til støtteansøgerne og indsender hver måned et regnskab over de afholdte udgifter til Kommissionen, som så godtgør betalingsorganerne deres udgifter (»månedlige betalinger«).

d) Betalingsorganernes regnskaber og betalinger gennemgås af en uafhængig revisor (det attesterende organ/godkendelsesorganet), som i februar måned det år, der følger efter regnskabsåret, afgiver en beretning til Kommissionen.

e) Inden den 30. april det år skal Kommissionen beslutte (vedtage en »beslutning om regnskabsafslutning«), om den kan godkende disse regnskaber og revisionsberetninger, eller om den skal anmode om yderligere revision eller flere oplysninger.

f) Kommissionen kan derefter undersøge de betalinger, betalingsorganerne har foretaget. Såfremt den konstaterer, at betalinger er afholdt på et regelstridigt grundlag, eller at finanskontrollen har været svag, kan den beslutte, at bestemte udgifter skal afholdes af de berørte medlemsstater og ikke over EU-budgettet (som et led i »regnskabsafslutningen« vedtager Kommissionen »overensstemmelsesbeslutninger« om at »udelukke sådanne udgifter fra fællesskabsfinansiering«). Når Kommissionen beslutter at udelukke udgifter, trækker den beløbet for de udelukkede udgifter fra beløbene til betalingsorganerne.

17. Udgifter afholdt over EGFL skal, som det er tilfældet med den nuværende Garantisektion, finansieres med ikke-opdelte bevillinger, dvs. at der ikke vil blive skelnet mellem forpligtelsesbevillinger og betalingsbevillinger.

18. Forslaget til forordning indeholder imidlertid en række nye elementer og/eller ændringer:

— I medlemsstater, hvor der er mere end et betalingsorgan, er et koordineringsorgan allerede ansvarligt for dels at centralisere de oplysninger, der skal stilles til Kommissionens rådighed, så det sikres, at oplysningerne tilvejebringes i et ensartet format, dels at fremme en ensartet anvendelse af fællesskabsreglerne. I henhold til artikel 6, stk. 3, i forslaget til forordning skal koordineringsorganerne godkendes specielt af medlemsstaterne.

— I artikel 8, stk. 1, litra c), i forslaget til forordning foreslås det indført, at den ansvarlige for det godkendte betalingsorgan hvert år underskriver og sender en »revisionserklæring« til Kommissionen.

— I henhold til artikel 31, stk. 4, litra a), i forslaget til forordning vil Kommissionen som led i proceduren for regnskabsafslutning, jf. punkt 16, litra f), kunne afvise EGFL-udgifter, der er afholdt i op til 36 måneder forud for den dato, hvor Kommissionen skriftligt meddeler den pågældende medlemsstat resultaterne af sin efterprøvning (en »36-måneders-regel«). Denne periode er i dag på 24 måneder.

Analyse

Generelt

19. Den nuværende betalingsprocedure for EUGFL, Garantisektionen, har stået sin prøve. Kommissionen har igennem årene stort set ikke foreslået ændringer på områder, som har fungeret nogenlunde tilfredsstillende.

Bemærkninger om specifikke ændringer (punkt 18)

20. Bestemmelsen om »speciel godkendelse« af »koordineringsorganerne« (adskilt fra godkendelsen af betalingsorganerne) kunne styrke ansvarskæden, for så vidt angår de fælles landbrugsudgifter (jf. udtalelse nr. 2/2004 om indførelsen af én enkelt revisionsmodel, punkt I, II og IV). Det vil imidlertid afhænge af kvaliteten og indholdet af de regler for speciel godkendelse, Kommissionen fastlægger for medlemsstaterne, og af, hvordan medlemsstaterne anvender dem.

21. Indførelsen af en »revisionserklæring« underskrevet af den ansvarlige for betalingsorganet kunne forbedre det eksisterende kontrolsystem i retning af én enkelt revisionsmodel. Forslaget indeholder imidlertid intet om erklæringens formål, indhold og rækkevidde. Den bør i vidt omfang opbygges som den tilsvarende erklæring, der normalt kræves i henhold til kriterierne for god virksomhedsledelse (»corporate governance«) af f.eks. børsnoterede selskaber. Det vil indebære, at den ansvarlige for betalingsorganet skal afgive en erklæring om, at han/hun er ansvarlig for regnskaberne, og at han/hun hvert år efterprøver effektiviteten af det interne kontrolsystem og rapporterer, at dette er gjort. Denne årlige efterprøvelse skal omfatte alle kontroller, herunder finanskontrol, drifts- og overenstemmelseskontrol samt risikostyring. En sådan erklæring kan ikke erstatte godkendelsesorganernes arbejde. Hverken Generaldirektoratet for Landbrug og Udvikling af Landdistrikter eller godkendelsesorganet bør forlade sig på en sådan erklæring uden supplerende underbyggende dokumentation. Et særligt aspekt er, at man risikerer, at den foreslåede betegnelse »revisionserklæring« bliver blandet sammen med den revisionserklæring, som Den Europæiske Revisionsret skal afgive, og med den erklæring, som Kommissionens generaldirektører skal afgive. Der bør vælges et andet navn.

22. I udtalelse nr. 9/2002 (12) gik Retten ind for en »36-måneders-regel«. Denne ændring vil mindske risikoen for, at de svagheder, der konstateres i medlemsstaternes systemer, ikke får konsekvenser, blot fordi Kommissionen ikke har nået at dække alle udgiftsområder i løbet af to år. Kommissionen bør kun betragte de 36 måneder som en maksimumsfrist, og den bør så vidt muligt bestræbe sig på at undgå forsinkelser i såvel regnskabsafslutningsproceduren som den endelige registrering af udgifterne som budgetudgifter.

Andre bemærkninger

23. De gældende bestemmelser vedrørende EUGFL, Garantisektionen, kan forbedres på et vigtigt punkt, som ikke er taget med i Kommissionens forslag. Godkendelsesorganerne, som reviderer betalingsorganernes regnskaber og interne kontrolprocedurer, bekræfter kun, at der er etableret kontrolforanstaltninger til sikring af, at betalingerne er i overensstemmelse med reglerne, men de foretager ikke altid overensstemmelsestest i et sådant omfang, at de kan bekræfte, at kontrolforanstaltningerne fungerer effektivt. Godkendelsesorganerne foretager heller ikke tilstrækkelig kontrol på støttemodtagerniveau til at kunne bekræfte, at betalingerne er lovlige og formelt rigtige.

24. Retten fastholder (jf. udtalelse nr. 10/98 (13)), at godkendelsesorganernes godkendelse af betalingsorganerne bør baseres på internationalt anerkendte revisionsstandarder. Der bør henvises til internationalt anerkendte standarder i artikel 7 i forslaget til forordning (14). Godkendelsen bør dække udgifternes lovlighed og formelle rigtighed på støttemodtagerniveau, og betalingsorganernes centrale kontroller bør testes. Ved fastlæggelsen af intensiteten af disse kontroller skal omkostningerne forbundet med kontrollerne og udbyttet af dem tages i betragtning. Med en sådan dækning ville ansvarskæden, for så vidt angår de fælles landbrugsudgifter, blive stærkere og klarere. Det ville give Kommissionen øget sikkerhed og være i overensstemmelse med begrebet én enkelt revisionsmodel (jf. udtalelse nr. 2/2004, punkt 42). I artikel 7 eller i artikel 8, stk. 1, litra c), nr. iii), i forslaget til forordning kunne der med fordel indføjes en ændring, som gik ud på at udvide omfanget af godkendelsesorganernes arbejde.

25. Retten bemærker, at medlemsstaterne fortsat vil være ansvarlige for godkendelsen af betalingsorganerne under den fælles landbrugspolitik. I særberetning nr. 2/2004 (15) om SAPARD (finansieringsmekanismerne for dette program svarer i mange henseender til dem, der anvendes under den fælles landbrugspolitik) hilste Retten det velkomment, at Kommissionen skulle give sin godkendelse. Forhåndsgodkendelse af systemerne på grundlag af såvel SAPARD-landenes som Kommissionens revisioner har sikret, at der — i det mindste på papiret — var oprettet veldefinerede systemer med centrale kontroller, inden der kunne udbetales støtte. Retten mente, at det var en god fremgangsmåde.

ELFUL

Den nuværende situation og forslaget

26. Den foreslåede forvaltnings- og kontrolramme for ELFUL er baseret dels på rammen for strukturfondene, dels på rammen for EUGFL, Garantisektionen. Med denne ramme vil alle udgifter til udvikling af landdistrikterne være underlagt et enkelt sæt finansielle bestemmelser og et fælles kontrolsystem.

27. Som nævnt i punkt 8-13 og i figur 1 vil den nye ELFUL-landbrugsfond dække alle udgifter til udvikling af landdistrikterne:

— udgifter finansieret over Garantisektionen: i 2004 4,8 milliarder euro i betalingsbevillinger, som blev finansieret med ikke-opdelte bevillinger (jf. punkt 17)

— udgifter finansieret over Udviklingssektionen: i 2004 2,9 milliarder euro i betalingsbevillinger, som blev finansieret med opdelte bevillinger (16).

28. Kommissionen foreslår, at alle disse udgifter fremover finansieres som en udgiftskategori med opdelte bevillinger. Konsekvenserne af disse ændringer vil være:

— Udgifterne til udvikling af landdistrikter vil ikke længere blive forvaltet via forskellige programmerings-, gennemførelses- og kontrolsystemer.

— »Ledsageforanstaltningerne« (del A i figur 1), som tegner sig for den største del af udgifterne til udvikling af landdistrikterne, og andre udgifter til udvikling af landdistrikterne, som i dag finansieres over EUGFL, Garantisektionen (del B i figur 1), vil ikke længere være underlagt proceduren beskrevet i punkt 16.

29. I henhold til Kommissionens forslag vil størstedelen af udgifterne være underlagt følgende procedure:

— Når en medlemsstats program for udvikling af landdistrikterne er vedtaget, betaler Kommissionen 7 % af ELFUL's deltagelse i programmet til det berørte betalingsorgan/de berørte betalingsorganer.

— Disse 7 % er forfinansiering (som skal tilbagebetales til Kommissionen, hvis der ikke er fremsendt en betalingsanmodning til programmet for udvikling af landdistrikter inden for 24 måneder).

— Udgifterne anmeldes hvert kvartal til Kommissionen.

— Kommissionen foretager de mellemliggende betalinger for hvert enkelt program for udvikling af landdistrikterne til det godkendte betalingsorgan på grundlag af anmodninger om mellemliggende betaling, der »så vidt muligt indgives samlet tre gange om året«.

— Efter modtagelse af den endelige gennemførelsesrapport udbetaler Kommissionen saldoen.

— Det beløb, der i alt er udbetalt som forfinansiering, afregnes i forbindelse med afslutningen af programmet for udvikling af landdistrikterne (en procedure, som kan tage flere år).

Analyse

30. Meget taler for, at der anvendes opdelte bevillinger til finansiering af udgifter over fællesskabsbudgettet, forudsat at to betingelser er opfyldt:

— Udgifterne er flerårige (sådan at forstå, at et projekt skal planlægges til at blive gennemført over en række år og også gennemføres i denne periode).

— Budgetrammen er flerårig og omfatter forpligtelsesbevillinger, som dækker de samlede udgifter til de retlige forpligtelser, der er indgået i det løbende regnskabsår.

31. Udgifterne til udvikling af landdistrikterne omfatter en række foranstaltninger med forskellige karakteristika. Nogle af foranstaltningerne gennemføres til støtte af flerårige investeringsudgifter. Størstedelen omfatter flerårige kontraktlige forpligtelser med årlige betalinger og kontrolprocedurer, som minder om betalings- og kontrolprocedurerne under den »første søjle« af den fælles landbrugspolitik.

32. Kommissionen foreslår, at der anvendes opdelte bevillinger til ELFUL, men den foreslår ikke en egentlig flerårig budgetramme. En sådan ville forudsætte, at der blev bogført en forpligtelse, som dækkede de samlede omkostninger forbundet med de retlige forpligtelser indgået i det løbende regnskabsår. I stedet foreslår Kommissionen (artikel 23 i forslaget til forordning), at der indgås en forpligtelse for hele det beløb, der forventes at blive udbetalt i en given medlemsstat i et givet år, dvs. forpligtelser i årlige trancher. Som Retten anførte i udtalelse nr. 2/2001 (17), er en sådan procedure i strid med gældende teori og god praksis for anvendelsen af opdelte bevillinger (18).

Konklusion

33. I finansforordningen opereres der med to typer budgetbevillinger:

— opdelte bevillinger (der omfatter forpligtelsesbevillinger og betalingsbevillinger), som anvendes til finansiering af udgifter fordelt over flere år

— ikke-opdelte bevillinger, der anvendes til regnskabsårets udgiftsforpligtelser og de tilsvarende betalinger.

34. Udgiftens art bør være bestemmende for, hvilken type bevillinger der vælges til ELFUL-udgifterne. ELFUL-udgifterne er meget forskelligartede, og det er derfor vigtigt, at Kommissionen anvender de i punkt 30 nævnte principper korrekt og konsekvent, og at forvaltnings- og kontrolsystemerne er gennemsigtige og effektive. Kommissionens forslag om, at budgetforpligtelserne indgås i årlige trancher, er imidlertid i strid med det egentlige formål med opdelte bevillinger og med et forpligtelsesbudget og er ikke hensigtsmæssigt.

BUDGETDISCIPLIN

Den nuværende situation

35. Bestemmelserne om budgetdisciplin har til formål at sikre, at de finansielle overslag overholdes.

36. De gældende retlige bestemmelser om budgetdisciplin er fastsat i Rådets forordning (EF) nr. 2040/2000 (19). »Landbrugsretningslinjen« er det loft for landbrugsudgifter, som Kommissionen skal fastsætte for hvert regnskabsår, når den forelægger det foreløbige budgetforslag. Landbrugsretningslinjen omfatter underudgiftsområde 1A (de fælles landbrugsudgifter) og 1B (udvikling af landdistrikterne og ledsageforanstaltninger) i de finansielle overslag samt en del af udgiftsområde 7, nemlig støtte til førtiltrædelsesforanstaltninger inden for landbrug.

37. De nuværende finansielle overslag dækker perioden 2000-2006. De er fastsat i den interinstitutionelle aftale af 6. maj 1999 mellem Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen. De er i overensstemmelse med konklusionerne fra Det Europæiske Råd i Berlin den 24. og 25. marts 1999 (20).

38. Retten bemærker, at de foreslåede ordninger for kontrol af de fælles landbrugsudgifter efter 2006 er noget komplekse. På den ene side har Kommissionen foreslået, at man i de finansielle overslag for den kommende periode fordeler fællesskabsudgifterne på fem nye udgiftsområder i stedet for de nuværende otte udgiftsområder. Udgiftsområde 2 i de finansielle overslag for 2007-2013 hedder »Bevaring og forvaltning af naturressourcer«. Det skal dække de to søjler under den fælles landbrugspolitik samt udgifterne til fiskeripolitik og miljø. Underudgiftsområdet »Landbrug — Markedsrelaterede udgifter og direkte betalinger« under udgiftsområde 2 skal dække indholdet af det nuværende udgiftsområde 1A.

39. På den anden side blev lofterne (indtil 2013) for den første søjle under den fælles landbrugspolitik fastlagt af Det Europæiske Råd i Bruxelles den 24. og 25. oktober 2002. I henhold til aftalen indgået i Bruxelles skal beløbet til markedsrelaterede udgifter og direkte betalinger frem til 2013 holdes under det loft for udgiftsområde 1A, der er fastlagt for EU-15 for udgiftsåret 2006, og det foreslåede udgiftsloft for de 10 nye medlemsstater. Det samlede nominelle beløb til markedsrelaterede udgifter og direkte betalinger for hvert år i perioden 2007-2013 skal således holdes under 2006-tallet, forhøjet med 1 % pr. år.

40. Rådets forordning (EF) nr. 1782/2003, som fastlægger resultaterne af reformen af den fælles landbrugspolitik, der blev vedtaget i juni 2003, indeholder også bestemmelser om budgetdisciplin. I henhold til artikel 11 skal Rådet fra 2007-budgettet og fremover efter forslag fra Kommissionen fastsætte en tilpasning af de direkte betalinger, når prognoserne viser, at beløbet under det nuværende udgiftsområde 1A i de finansielle overslag vil blive overskredet i et givent regnskabsår. Rådet skal fastsætte denne tilpasning senest den 30. juni i det kalenderår, den finder anvendelse.

Kommissionens forslag

41. Bestemmelserne om budgetdisciplin i forslaget til forordning gengiver og supplerer på en række områder nogle af de gældende bestemmelser om budgetdisciplin i Rådets forordning (EF) nr. 2040/2000 og i Rådets forordning (EF) nr. 1782/2003. Men det er tilsyneladende ikke meningen, at landbrugsretningslinjen skal bibeholdes.

42. Artikel 18, stk. 1, artikel 19 og artikel 20 i forslaget til forordning gengiver i det store hele bestemmelserne i Rådets forordning (EF) nr. 2040/2000 om:

— lovgivning, som indvirker på udgifterne til den fælles landbrugspolitik (artikel 5, stk. 1, i Rådets forordning (EF) nr. 2040/2000)

— foranstaltninger, som Kommissionen skal træffe på forskellige stadier i budgetproceduren, hvis der er risiko for, at de beløbslofter, der er fastsat i overslagene for den fælles landbrugspolitik, vil blive overskredet (artikel 6 i Rådets forordning (EF) nr. 2040/2000)

— »alarmsystemet« til overvågning af de fælles landbrugsudgifter.

43. I artikel 18, stk. 4, i forslaget til forordning foreslås det, at Kommissionen tilpasser de direkte betalinger, når det et bestemt år viser sig nødvendigt (jf. punkt 40 ovenfor), hvis Rådet ikke har gjort det senest den 30. juni i det pågældende år.

44. Artikel 17, stk. 2, i forslaget til forordning gør det muligt for Kommissionen at nedsætte eller suspendere de månedlige betalinger til medlemsstater, hvor der er risiko for, at et finansielt loft, der er fastsat i fællesskabslovgivningen, er blevet overskredet. I henhold til artikel 19, stk. 4, i forslaget til forordning vil Kommissionen kunne fordele den disponible budgetsaldo mellem medlemsstaterne, hvis medlemsstaternes anmodninger om godtgørelser ved slutningen af regnskabsåret overstiger eller forventes at ville overstige den disponible nettosaldo til EGFL-udgifterne.

Analyse

EGFL

45. Artikel 17, artikel 18, stk. 4, og artikel 19, stk. 4, åbner mulighed for en noget strengere budgetdisciplin. Retten tilslutter sig disse forslag.

46. Afskaffelsen af landbrugsretningslinjen vil svække et af elementerne i budgetdisciplinen, der vil nemlig ikke længere være et samlet loft over landbrugsudgifterne. Retten opfordrer Rådet og Europa-Parlamentet til nøje at overveje argumenterne for og imod bibeholdelse af landbrugsretningslinjen (21).

47. I punkt 12 i den interinstitutionelle aftale om budgetdisciplin og forbedring af budgetproceduren (22) hedder det: »Med henblik på en forsvarlig økonomisk forvaltning skal institutionerne under budgetproceduren og ved vedtagelsen af budgettet så vidt muligt sørge for, at der under lofterne for de forskellige udgiftsområder er tilstrækkelige margener«. Det ville efter Rettens opfattelse være hensigtsmæssigt at indføje en lignende bestemmelse i forslaget til forordning.

ELFUL

48. I Kommissionens udkast til den flerårige finansielle ramme for 2007-2013 er udgifterne til udvikling af landdistrikterne ikke længere et særskilt udgiftsområde. Artikel 70, stk. 1, i Rådets forordning om støtte til udvikling af landdistrikterne, der på nuværende tidspunkt er under behandling (23), fastsætter loftet over de midler, ELFUL stiller til rådighed til udgiftsforpligtelser. I denne artikel anføres et samlet beløb på 88,75 milliarder euro i 2004-priser, som skal fordeles i næsten lige store årlige trancher i perioden 2007-2013. De beløb, som Kommissionen fastsætter ved graduering af betalingerne, skal lægges oven i disse forpligtelsestrancher.

BEHANDLINGEN AF UREGELMÆSSIGHEDER

EGFL

Den nuværende situation

49. Medlemsstaterne skal underrette Kommissionen, når de konstaterer, at der på et regelstridigt grundlag er udbetalt beløb på over 4 000 euro i landbrugsstøtte, og de skal forsøge at inddrive sådanne beløb. Når det ikke er muligt at inddrive beløbene, afskrives de, og Fællesskabet bærer tabet, medmindre beløbet ikke har kunnet inddrives, fordi den berørte medlemsstat har udvist forsømmelse. I særberetning nr. 3/2004 (24) (»Inddrivelse af uregelmæssigt udbetalte beløb under den fælles landbrugspolitik«) påpegede Retten, at der i praksis er en utilfredsstillende lav inddrivelsessats for uregelmæssige betalinger. Hertil kommer, at kun en lille del af de indberettede uregelmæssige betalinger er blevet afskrevet.

Kommissionens forslag og Rettens analyse

50. Kommissionen foreslår, at reglerne for EUGFL, Garantisektionen, overføres til EGFL, dog med en række væsentlige ændringer.

51. I forslaget til forordning foreslås det, at hvis et tilgodehavende ikke er inddrevet inden for en frist på fire år efter datoen for den første administrative eller retslige konstatering (eller inden for seks år, hvis inddrivelsen er genstand for søgsmål ved de nationale domstole), bæres de finansielle konsekvenser af den manglende inddrivelse af den berørte medlemsstat med 50 % og af fællesskabsbudgettet med 50 % (jf. artikel 32, stk. 5, i forslaget til forordning). Hvis medlemsstaten har udvist forsømmelse, vil Kommissionen som nu kunne pålægge den pågældende medlemsstat at betale det fulde beløb (jf. artikel 32, stk. 4, i forslaget til forordning).

52. Retten understreger, at det er af afgørende betydning, at der er en effektiv og produktiv inddrivelsesmekanisme som led i et samlet internt kontrolsystem (25), men den tilslutter sig også Kommissionens forslag om omfordeling af den finansielle byrde, når udestående beløb ikke inddrives, for det kan bevirke, at procedurerne bliver gennemført hurtigere i medlemsstaterne. Retten finder det også positivt, at forslaget til forordning

— præciserer, at Kommissionen i tilfælde af forsømmelse er beføjet til at pålægge en medlemsstat at betale de beløb, der skal inddrives (26)

— indeholder en ny frist: Medlemsstaterne skal iværksætte passende administrative eller retslige procedurer med henblik på inddrivelse af uregelmæssigt udbetalte beløb, inden for et år efter at den første administrative eller retslige konstatering vedrørende betalingen har fundet sted.

53. I henhold til Kommissionens forslag vil medlemsstaterne fortsat kunne tilbageholde 20 % af de inddrevne beløb som fast godtgørelse af opkrævningsomkostninger, medmindre uregelmæssigheden eller forsømmeligheden kan tilskrives medlemsstaten (jf. artikel 32, stk. 2, i forslaget til forordning). Efter Rettens opfattelse bør medlemsstaterne imidlertid ikke kunne tilbageholde de 20 % i opkrævningsomkostninger, inden den i punkt 51 beskrevne procedure for omkostningsdeling er blevet gennemført, fordi inddrivelsen i sådanne tilfælde endnu ikke har fundet sted. Henvisningen til »den i stk. 2 omhandlede tilbageholdelse« bør derfor slettes sidst i artikel 32, stk. 5, første afsnit, i forslaget til forordning.

ELFUL

Den nuværende situation

54. Situationen, for så vidt angår udgifterne til udvikling af landdistrikterne, er kompleks, fordi sådanne udgifter i dag finansieres dels over EUGFL, Garantisektionen, dels over EUGFL, Udviklingssektionen.

55. De forhold, der er beskrevet i punkt 49, gælder i dag alle udgifter til udvikling af landdistrikterne, der finansieres over Garantisektionen.

56. Den del af udgifterne til udvikling af landdistrikterne, der finansieres over Udviklingssektionen, er omfattet af strukturfondsbestemmelserne:

— Hvert kvartal sender medlemsstaterne Kommissionen en opgørelse over alle tilfælde af uregelmæssigheder (på over 4 000 euro), hvor der som det første led i en administrativ eller retslig forfølgning foreligger en rapport. Medlemsstaterne sender endvidere en redegørelse for opfølgningen på tidligere indberettede uregelmæssigheder.

— Medlemsstaten har i første instans ansvaret for at undersøge og inddrive de beløb, der er gået tabt som følge af en konstateret uregelmæssighed.

— Fællesskabsmidler, der frigøres ved inddrivelse og/eller korrektion, kan genanvendes af medlemsstaten til det pågældende program inden afslutningen af programmet.

— Skønner en medlemsstat, at et beløb ikke kan inddrives (fuldt ud), underretter den Kommissionen.

— Kommissionen beslutter i samråd med de kompetente myndigheder i den pågældende medlemsstat, hvem der skal bære omkostningerne.

57. I praksis er der de samme problemer, som med de udgifter, der afholdes over Garantisektionen, nemlig f.eks. at inddrivelsessatsen er lav, at kriterierne for beslutningen om, hvem der skal bære omkostningerne, ikke er hensigtsmæssige, mv.

Kommissionens forslag og Rettens analyse

58. Kommissionen foreslår, at strukturfondsbestemmelserne om uregelmæssigheder, inklusive genanvendelse af inddrevne midler, anvendes på alle udgifter til udvikling af landdistrikterne (jf. punkt 56).

59. Som anført i punkt 31 anvendes der i forbindelse med udgifterne til udvikling af landdistrikterne ofte betalings- og kontrolprocedurer, der minder om dem, der foreslås for direkte betalinger under EGFL. Det ville være mere logisk at behandle beløb, som i sådanne tilfælde er borfaldet eller inddrevet, efter samme regler som dem, der gælder for EGFL.

60. Kommissionen foreslår en bestemmelse om ELFUL svarende til den, der beskrives i punkt 51. Den finansielle byrde som følge af beløb, der ikke inddrives, vil imidlertid først blive fordelt fire år efter afslutningen af et program for udvikling af landdistrikterne, hvilket for udgifter afholdt i perioden 2007-2013 kan blive så sent som i 2019. Det er næsten helt sikkert, at den frist, der er fastsat under EGFL, vil blive overskredet. Retten mener, at det vil være mere hensigtsmæssigt at fastsætte en kortere frist.

61. Ligesom for EGFL præciseres i artikel 33, stk. 5, i forslaget til forordning de tilfælde af forsømmelighed fra medlemsstatens side, hvor Kommissionen kan beslutte, at den pågældende medlemsstat skal betale det fulde beløb (27). Efter Rettens opfattelse bør artikel 33, stk. 5, i forslaget imidlertid også, ligesom det er tilfældet i forbindelse med EGFL, fastsætte fristen til iværksættelse af egnede administrative eller retslige procedurer, til et år.

ANDRE BEMÆRKNINGER

Sammenhæng mellem de forskellige regnskabsår

62. I henhold til artikel 26, stk. 6, i forslaget til forordning skal anmodninger om mellemliggende ELFUL-betalinger vedrørende udgifter, der er afholdt efter den 16. oktober, debiteres det følgende års budget. Det er en ny bestemmelse for sådanne udgifter, som i dag finansieres over EUGFL, Udviklingssektionen. Den indebærer, at ELFUL-regnskabsåret følger regnskabsåret for EGFL, hvor — som det også gælder i dag for EUGFL, Garantisektionen — de beløb, som betalingsorganerne har betalt efter denne dato, vil blive godtgjort af Kommissionen i januar det følgende år. Retten bemærker med beklagelse, at Kommissionen ikke har foreslået en harmonisering med den øvrige del af det almindelige budget, hvor regnskabsåret er kalenderåret.

Overgangsbestemmelser

63. I henhold til artikel 39, stk. 1, litra a), i forslaget til forordning ophører alle betalinger til modtagerne, der vedrører programmer for udvikling af landdistrikterne for perioden 2000-2006, som finansieres gennem EUGFL's garantisektion, senest den 15. oktober 2006. Som en undtagelse herfra (artikel 39, stk. 1, litra c)) vil udgifter, der er afholdt i forbindelse med foranstaltninger til udvikling af landdistrikterne i perioden 16. oktober-31. december 2006, blive afholdt over ELFUL's budget for årene 2007-2013. Det vil umiddelbart betyde, at beløb, som støttemodtagerne skal have udbetalt efter 2006 i henhold til femårige forpligtelser, der er indgået fra 2003 og de følgende år (og som sandsynligvis vil andrage betydelige beløb), ikke vil blive opført på ELFUL-budgettet og derfor slet ikke vil blive samfinansieret. Det vil give anledning til finansielle og retlige problemer i medlemsstaterne. I artikel 48 er der tilsyneladende fastsat en procedure for håndtering af sådanne problemer.

Punkter af mindre betydning

64. Slutningen af (forslagets) artikel 8, stk. 2, første afsnit, bør lyde »til Kommissionens og Revisionsrettens rådighed«, så Retten kan opfylde sine forpligtelser.

65. I den sidste sætning i artikel 33, stk. 3, litra c), i den engelske udgave af forslaget til forordning bør ordlyden være »and provided the funds are NOT reallocated to operations which have been the subject of a financial correction« (28). Endvidere henvises der i artikel 33, stk. 5, litra b), til stk. 2, litra a) og c), i den samme artikel. Der bør henvises til stk. 3, litra a) og c) (29).

RESUMÉ

I. Retten:

— mener, at forslaget om at samle alle udgifterne til udvikling af landdistrikterne under ét udgiftsområde vil give større gennemsigtighed, og den hilser forslaget velkomment

— mener, at Kommissionen foreslår en række nyttige ændringer af forvaltningen af EGFL, men at forslaget kan forbedres yderligere på grundlag af Rettens udtalelse om én enkelt revisionsmodel

— noterer sig, at Kommissionens forslag vedrørende budgetdisciplin og behandlingen af uregelmæssigheder også omfatter en række nyttige ændringer, men at bestemmelserne kan forbedres på en række punkter

— anser Kommissionens forslag om, at budgetforpligtelserne under ELFUL indgås i årlige trancher, for at være uhensigtsmæssigt.

II. Rettens væsentligste bemærkninger om enkelte bestemmelser i forslaget til forordning er:

i) Forvaltning og kontrol af EGFL — Forslaget ændrer ikke forvaltnings- og kontrolrammen for udgifterne til støtte til landbrugsmarkederne og til indkomststøtte. Retten har følgende bemærkninger til de foreslåede ændringer: — Bestemmelsen om speciel godkendelse af koordineringsorganerne kunne styrke ansvarskæden, for så vidt angår de fælles landbrugsudgifter (punkt 20). — Ifølge forslaget skal den ansvarlige for hvert betalingsorgan afgive en »erklæring«, og denne erklærings formål, indhold og rækkevidde bør baseres på den tilsvarende erklæring, der normalt kræves i henhold til kriterierne for god virksomhedsledelse (»corporate governance«). På denne måde kunne det eksisterende kontrolsystem forbedres i retning af én enkelt revisionsmodel (punkt 21). — Kommissionen burde have foreslået ændringer, der gik ud på at udvide omfanget og rækkevidden af godkendelsesorganernes arbejde — under hensyntagen til omkostningerne ved og udbyttet af kontrollen — så ansvarskæden, for så vidt angår de fælles landbrugsudgifter, blev stærkere og klarere i overensstemmelse med begrebet én enkelt revisionsmodel, og så det blev slået fast, at godkendelsen af betalingsorganerne skal baseres på internationalt anerkendte revisionsstandarder (punkt 23 og 24).

ii) Forvaltning og kontrol af ELFUL — Udgiftens art bør være bestemmende for, hvilken type bevillinger (opdelte eller ikke-opdelte) der vælges. Kommissionens forslag (om at der anvendes opdelte bevillinger, og at budgetforpligtelserne til det samlede nationale program indgås i årlige trancher) er ikke en hensigtsmæssig budgetramme (punkt 33 og 34).

iii) Budgetdisciplin — Artikel 17, artikel 18, stk. 4, og artikel 19, stk. 4, i forslaget til forordning åbner mulighed for en strengere budgetdisciplin (punkt 45). — Rådet og Europa-Parlamentet bør nøje overveje argumenterne for og imod bibeholdelse af landbrugsretningslinjen (punkt 46).

iv) Uregelmæssigheder — Retten tilslutter sig den foreslåede omfordeling af den finansielle byrde som følge af, at beløb, der er udbetalt over EUGFL på et regelstridigt grundlag, ikke er inddrevet (punkt 51). — Forslaget til forordning præciserer, at Kommissionen i tilfælde af forsømmelse er beføjet til at pålægge en medlemsstat at betale de beløb, der skal inddrives, og forslaget fastsætter en ny frist (punkt 51 og 52). — De beløb, der falder bort eller inddrives i forbindelse med nogle af foranstaltningerne under ELFUL, bør behandles efter samme regler som dem, der gælder for EGFL (punkt 59). — Fristen på et år til iværksættelse af de nødvendige administrative og retslige procedurer (som foreslås for EGFL) bør også finde anvendelse på ELFUL (punkt 61).

Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg, den 17. marts 2005. På Revisionsrettens vegne Hubert WEBER Formand

(1) Kommissionens dokument ref. 2004/0164 (CNS) — KOM(2004) 489 endelig.

(2) Rådets forordning (EF) nr. 1782/2003 af 29. september 2003 om fastlæggelse af fælles regler for den fælles landbrugspolitiks ordninger for direkte støtte og om fastlæggelse af visse støtteordninger for landbrugere (EUT L 270 af 21.10.2003, s. 1). Rådets forordning (EF) nr. 1783/2003 af 29. september 2003 om ændring af forordning (EF) nr. 1257/1999 om støtte til udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL) (EUT L 270 af 21.10.2003, s. 70).

(3) EUT C 107 af 30.4.2004.

(4) For eksempel vil der som følge af indførelsen af ELFUL ikke længere være brug for finansforordningens artikel 149, stk. 3, som fastsætter, at bevillinger til EUGFL, Garantisektionen, vedrørende udvikling af landdistrikterne, som der ikke er indgået forpligtelser for, kan fremføres til det følgende regnskabsår.

(5) EFT L 160 af 26.6.1999, s. 80 og 103.

(6) Artikel 31 i Rådets forordning (EF) nr. 1257/1999.

(7) Artikel 33 i Rådets forordning (EF) nr. 1257/1999.

(8) »Leader+« er et fællesskabsinitiativ og et supplement til mainstreamprogrammerne for udvikling af landdistrikterne. Det gennemføres via aktivt partnerskab på lokalt niveau (»lokale aktionsgrupper«) og har til formål at fremme etablering og afprøvning af nye metoder til integreret og bæredygtig udvikling, som kan påvirke, fuldende og/eller styrke politikken for udvikling af landdistrikterne i Fællesskabet.

(9) Størstedelen af støtten vil fremover være støtte, der ydes uafhængigt af produktionen.

(10) Skal man i dag beregne udgiftsniveauet for f.eks. forarbejdning og afsætning i EU-15, skal man tage såvel den støtte, der ydes over EUGFL, Garantisektionen, til regioner uden for mål 1 (budgetkonto 05 04 01 09) som de relevante dele af det operationelle program i mål 1-områder i betragtning, og det er tilmed ikke muligt at se beløbene for disse dele (de er ikke posteret særskilt under budgetkonto 05 04 02 01). Et positivt aspekt ved, at alle udgifter til udvikling af landdistrikterne lægges ind under ELFUL, er, at medlemsstaterne vil kunne anvende de beløb, der bliver til rådighed ved graduering af betalingerne — hvorved nogle udgifter ændres fra direkte betalinger til udgifter til udvikling af landdistrikterne (artikel 12, stk. 2, i forslaget) — til alle foranstaltninger til udvikling af landdistrikterne. I henhold til de gældende bestemmelser kan sådanne supplerende beløb ikke anvendes til foranstaltninger til udvikling af landdistrikterne, der finansieres af EUGFL, Udviklingssektionen.

(11) I traktaten anvendes begrebet »fond«. For så vidt angår den finansielle forvaltning, er de foreslåede to »fonde« imidlertid blot underafsnit i det almindelige budget, og det vil derfor være tilstrækkeligt at sondre mellem dem ved at opføre dem under hver sit budgetkapitel.

(12) EFT C 285 af 21.11.2002.

(13) EFT C 401 af 22.12.1998.

(14) Såsom dem, der er opstillet af den internationale sammenslutning af revisorer (International Federation of Accountants (IFAC)) og den internationale organisation af overordnede revisionsorganer (INTOSAI).

(15) EUT C 295 af 30.11.2004.

(16) Opdelte bevillinger anvendes til finansiering af flerårige foranstaltninger inden for bestemte budgetområder. De omfatter forpligtelses- og betalingsbevillinger.

(17) EFT C 162 af 5.6.2001.

(18) Jf. udtalelse nr. 2/2001, punkt 29, 30 og 77.

(19) EFT L 244 af 29.9.2000, s. 27.

(20) EFT C 172 af 18.6.1999.

(21) Uden at sætte spørgsmålstegn ved landbrugsretningslinjen som sådan kritiserede Retten i udtalelse nr. 9/1999 (EFT C 334 af 23.11.1999), punkt 1 og 5, at reglerne for beregning af den er komplekse, at den er upræcist defineret, og at det derfor er vanskeligt at overvåge, om den overholdes. Det nuværende forslag om at samle landbrugsudgifterne inden for én budgetramme og at standardisere forvaltningen af dem skulle sammen med indførelsen af aktivitetsbaseret budgettering gøre det lettere at beregne og overvåge retningslinjen.

(22) KOM(2004) 498 endelig af 14.7.2004.

(23) Jf. KOM(2004) 490 endelig af 14.7.2004»Forslag til Rådets forordning om støtte til udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL)«.

(24) EUT C 269 af 4.11.2004.

(25) De interne kontrolsystemer bør på konkret måde bidrage til at forbedre den finansielle forvaltning, og de bør omfatte sikkerhedsforanstaltninger, som garanterer, at konstaterede fejl og mangler afhjælpes, og uretmæssigt udbetalte beløb tilbagesøges (jf. udtalelse nr. 2/2004 om indførelse af én enkelt revisionsmodel, punkt VII og punkt 36).

(26) I henhold til artikel 32, stk. 4, »kan Kommissionen beslutte, at de beløb, der skal inddrives, skal betales af medlemsstaten…«. Efter Rettens opfattelse skal ordlyden ændres til »beslutter Kommissionen …«

(27) I henhold til artikel 33, stk. 5, »kan Kommissionen beslutte, at de beløb, der skal inddrives, skal betales af medlemsstaten …«. Efter Rettens opfattelse skal ordlyden ændres til »beslutter Kommissionen …«.

(28) Vedrører ikke den danske udgave af forslaget til forordning.

(29) Vedrører ikke den danske udgave af forslaget til forordning.