1.INDLEDNING

Additionalitet er et princip i EU's samhørighedspolitik, der har til formål at sikre, at bidrag fra strukturfondene komplementerer, men ikke erstatter, tilsvarende offentlige udgifter fra en medlemsstat.

Artikel 15 Rådets forordning (EF) nr. 1083/2006 fastsætter, at Kommissionen i forbindelse med konvergensmålet foretager en efterfølgende kontrol af additionaliteten i samarbejde med hver medlemsstat ved udgangen af 2016 og offentliggør resultaterne heraf. Selv om Kroatien ifølge reglerne har endnu et år til denne kontrolproces, besluttede de kroatiske myndigheder at forelægge samtlige oplysninger et år før tiden.

Denne rapport afslutter derfor additionalitetskontrollen for programmeringsperioden 2007-2013, efter den forhåndskontrol og midtvejskontrol, der blev udført i hhv. 2007 og 2011-2012.

Additionalitetsprincippet betragtes som overholdt, hvis medlemsstatens gennemsnitlige strukturudgifter i perioden 2007-2013 i reale termer mindst svarer til det niveau, der blev fastsat ved periodens begyndelse eller det reviderede niveau ved midtvejskontrollen i 2011 og 2012 ("referenceniveauet") for at tage højde for væsentlige ændringer i den økonomiske situation .

Denne rapport sammenfatter resultaterne af den efterfølgende kontrol, der blev gennemført i 2016 for hele programmeringsperioden 2007-2013 . Overholdelsen af additionalitetsprincippet i denne periode har været den mest udfordrende indtil nu; den vedrører de år, der indgik i den værste økonomiske krise, som EU har oplevet i flere årtier. Det markante fald i den økonomiske aktivitet, som startede i 2008, har haft en dybtgående indvirkning på de offentlige finanser i medlemsstaterne og gav anledning til strenge finanspolitiske konsolideringsplaner, som hovedsageligt har til formål at sikre de offentlige finansers holdbarhed. Resultatet var en betydelig nedgang i de offentlige investeringer .

Den efterfølgende kontrol har ført til tre hovedkonklusioner:

For det første var medlemsstaternes samlede strukturudgifter i konvergensregionerne i perioden 2007-2013 (94,4 mia. EUR i årligt gennemsnit for 2007-2013) ca. 1,2 mia. EUR lavere end det niveau, der var fastsat ved forhåndskontrollen (95,6 mia. EUR) og 13 mia. EUR højere end det samlede niveau på mellemlang sigt (81,4 mia. EUR), uanset de betydelige forskelle medlemsstaterne imellem. Samlet set er de største afvigelser koncentreret i de medlemsstater, der er hårdest ramt af den økonomiske afmatning og krisen i de offentlige finanser.

For det andet har alle medlemsstater med undtagelse af Grækenland overholdt deres additionalitetsreferenceniveauer for 2007-2013, der oprindeligt blev fastlagt ved forhåndskontrollen inden for de nationale strategiske referencerammer (NSRF) eller de niveauer, der blev revideret ved midtvejskontrollen. Seks medlemsstater ligger under det referenceniveau, der blev fastsat ved forhåndskontrollen, men over det endelige referenceniveau (Tjekkiet, Tyskland, Italien, Litauen, Ungarn og Portugal), som følge af den reduktion, der blev besluttet ved midtvejskontrollen.

For det tredje bekræftede den efterfølgende kontrol de mangler ved den metode, der anvendtes til at kontrollere additionalitet, som allerede var blevet konstateret ved midtvejskontrollen. Omfanget af de oplysninger, som skal indsendes, udgør en væsentlig byrde for medlemsstaterne og er vanskelige for Kommissionen at kontrollere på grund af problemer med sammenligneligheden mellem de forskellige metoder, medlemsstaterne anvender til at kontrollere additionalitet, og de tilgængelige officielle statistikker i EU. Disse er nogle af grundene til, at additionalitetskontrollen for perioden 2014-2020 er blevet væsentligt forenklet og tilpasset den økonomiske styring af EU. Selv en revideret additionalitet er fortsat et vigtigt aspekt af samhørighedspolitikken for perioden 2014-2020, som skal anspore til vækstfremmende investeringer.

2.DEN ØKONOMISKE SITUATION I PROGRAMMERINGSPERIODEN 2007-2013

Gennemførelsen af samhørighedspolitikken i 2007-2013 fandt sted i den vanskeligste økonomiske situation, siden EU's samhørighedspolitik blev indført. Realt BNP i EU i 2013 var fortsat lavere end i 2007 på grund af de alvorlige konsekvenser af den økonomiske krise, som begyndte i 2008 og forstærkedes senere. Den årlige BNP-vækst var negativ i 2009 (-4,4 %) og 2012 (-0,5 %) og tæt på stagnation i 2008 (0,4 %) og 2013 (0,2 %). Den forventede gennemsnitlige årlige vækst i BNP for EU-27 i perioden 2007-2009 på det tidspunkt, hvor referenceniveauerne blev fastlagt, var på 2,6 %, hvilket skal ses i forhold til en observeret vækst på -0,3 %.

Den økonomiske afmatning har ført til en kraftig forringelse af arbejdsmarkedet. Der var en støt stigning i den harmoniserede arbejdsløshed i EU-28 fra 7 % i 2008 til 10,9 % i 2013. Indvirkningen på arbejdsmarkedet var særlig udtalt i de medlemsstater, der blev hårdest ramt af nedgangen i den økonomiske aktivitet. For eksempel steg arbejdsløsheden fra 7,8 % i 2008 til 27,5 % i 2013 i Grækenland og fra 8,2 % i 2007 til 26,1 % i 2013 i Spanien. Der sås også en markant forværring af de sociale og arbejdsmarkedsmæssige forhold i EU generelt og i visse medlemsstater i særdeleshed. Andelen af personer, der er i risiko for fattigdom og social udstødelse steg fra 23,7 % i 2008 til 24,5 % i 2013, men nogle medlemsstater lå langt over EU-gennemsnittet ved udgangen af programmeringsperioden (f.eks. 48 % i Bulgarien, 41,9 % i Rumænien og 35,7 % i Grækenland).

Den faldende økonomiske aktivitet og forringelsen af arbejdsmarkedet og de sociale forhold har medført et stigende pres på de offentlige udgifter. De steg markant i 2008 og 2009, og det samlede EU-gennemsnit for de generelle offentlige udgifter var på over 50 % af BNP i EU, hvilket er det højeste siden 1995. Dette skyldtes hovedsagelig virkningen af automatiske stabilisatorer, som også forklarer, hvorfor de offentlige indtægter overhovedet ikke steg. Faktisk var der et fald i den vigtigste kilde til offentlige indtægter (skatter og sociale bidrag) i absolutte tal. Automatiske stabilisatorer defineres sædvanligvis som finanspolitiske elementer, der mindsker skattebyrden og øger den offentlige sektors udgifter uden diskretionære foranstaltninger fra regeringens side. Dette omfatter f.eks. indkomstkompensation med det samme, når arbejdsløsheden begynder at stige. Stigningen i de offentlige udgifter i procent af BNP afspejles faktisk først og fremmest i offentlige udgifter til social beskyttelse, som fra 2009 i gennemsnit var ca. 2,5 procentpoint af BNP højere end niveauet før krisen. Stigningen i udgifterne til social beskyttelse var endnu større i nogle af de medlemsstater, der blev værst ramt af faldet i BNP. Den øgede byrde af den offentlige sektors rentebetalinger var også markant i disse lande, nemlig over 2 procentpoint af BNP i forhold til niveauet før krisen for nogle af dem.

Resultatet af det stigende pres på de offentlige udgifter og stagnationen i de offentlige indtægter var en kraftig stigning i underskuddet i procent af BNP i de fleste medlemsstater. Det toppede med et EU-gennemsnit på -6,6 % i 2009, en forværring fra -0,9 % i 2007 og var stadig over -3 % (-3,3 % af BNP) i 2013. Mere end 20 medlemsstater var i 2010 underlagt proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud, som er den korrigerende del af stabilitets- og vækstpagten. Den offentlige bruttogæld steg fra 57,6 % af BNP i 2007 til 85,7 % af BNP i 2013 i EU som helhed. Denne udvikling har givet anledning til bekymring om de offentlige finansers holdbarhed i visse lande, hvilket i nogle tilfælde førte til ekstern finansiel bistand fra EU og internationale institutioner, under forudsætning af at der gennemføres økonomiske tilpasningsprogrammer.

Figur 1: Offentlige udgifter og investeringer samt det offentlige underskud og den offentlige gæld

Stigningen i de offentlige udgifter i procent af BNP førte ikke til højere offentlige investeringer i EU i hele programmeringsperioden. Tværtimod faldt de offentlige investeringer markant i de medlemsstater, der er hårdest ramt af den økonomiske afmatning og krisen i de offentlige finanser. Disse medlemsstater har generelt de højeste afvigelser fra referenceniveauet (figur 2, X-aksen). De offentlige investeringer var den udgiftspost, der i særdeleshed blev hårdest ramt af afmatningen, selv efter de økonomiske redningspakker, som blev vedtaget både på europæisk og nationalt plan for at imødegå de negative virkninger af faldet i BNP og beskæftigelsen i det første år af krisen. Denne omstændighed forklarer, hvorfor nogle medlemsstater overholder additionalitetsprincippet uden en reduktion af referenceniveauet ved midtvejskontrollen og på trods af et betydeligt fald i de offentlige investeringer i anden halvdel af programmeringsperioden.