Regionsudvalgets udtalelse om "Information i den offentlige sektor: En vigtig ressource for Europa Grønbog om information i den offentlige sektor i informationssamfundet"

(2000/C 57/03)

REGIONSUDVALGET har -

under henvisning til "Information i den offentlige sektor: en vigtig ressource for Europa - Grønbog om information i den offentlige sektor i informationssamfundet" (KOM(1998) 585 endelig udg.),

under henvisning til Kommissionens beslutning af 25. januar 1999 om i henhold til EF-traktatens artikel 198 C, stk. 1, at anmode om Regionsudvalgets udtalelse,

under henvisning til præsidiets beslutning af 15. juli 1998 om at henvise det forberedende arbejde til Underudvalg 3 "Europæiske Net, Transport, Informationssamfundet",

under henvisning til forslag til Regionsudvalgets udtalelse (CdR 190/99 rev. 2), som blev vedtaget af Underudvalg 3 den 24. september 1999 med Lord Hanningfield of Chelmsford (UK, EPP) som ordfører -

på den 31. plenarforsamling den 17.-18. november 1999 (mødet den 17. november) vedtaget følgende udtalelse.

1. Indledning

1.1. Lokale og regionale myndigheder er blandt de vigtigste indsamlere, indehavere og formidlere af information. Meget af denne information stammer fra borgerne. En stor del af borgerne har allerede adgang til informationen via en bred vifte af kommunikationsmidler. I de senere år har Internettets hurtige udvikling givet de lokale og regionale myndigheder mulighed for at åbne for yderligere adgang til den information, de er i besiddelse af.

1.2. Regionsudvalget bifalder, at Kommissionen har taget initiativ til at afdække holdninger til den offentlige sektors informationsformidling, eftersom information er en værdifuld ressource, som kunne udnyttes bedre af såvel det offentlige som af andre. Der er dog betydelige forskelle mellem medlemsstaterne - forskellige traditioner for at indsamle og organisere information - hvortil kommer yderligere forskelle mellem og internt i kommuner og regioner. Med disse forskelle in mente mener Regionsudvalget, at man i spørgsmålet om information i den offentlige sektor bør gå til værks med en vis varsomhed, så forslagene virkelig kan blive til gavn for borgerne.

1.3. Regionsudvalget er overbevist om, at en stor del af den offentlige information fra lokale og regionale myndigheder anvendes inden for samme region eller kommune, og Kommissionen bør derfor overveje, gennem hvilke kanaler denne information bedst vil kunne leveres, og hvilke målgrupper den skal henvende sig til. At den nødvendige teknologi til let adgang for alle i dag er til stede, er ikke ensbetydende med, at offentlige institutioner som de lokale og regionale myndigheder skal levere information, som der ikke er konstateret efterspørgsel efter. Principperne skal sættes i relation til praksis og den reelle efterspørgsel.

1.4. Mange af de spørgsmål, som tages op i grønbogen, vedrører gennemsigtighed i den offentlige sektors procedurer og adgangen til information, som den offentlige sektor, herunder de lokale og regionale myndigheder, sidder inde med. Regionsudvalget støtter principielt EU-borgernes ret til adgang til den information, de har brug for i hverdagen. Regionsudvalget er dog samtidig bevidst om, at lovgivning vedrørende ret til information varierer fra medlemsstat til medlemsstat, og mener, at man skal respektere de enkelte medlemsstaters holdninger.

2. Generelle bemærkninger

2.1. I betragtning af den type information, som de lokale og regionale myndigheder indsamler, er og bliver beskyttelse af privatlivets fred og personlige data meget vigtig. Ethvert tiltag i retning af at åbne adgangen til information i den offentlige sektor, der involverer de lokale og regionale myndigheder, skal afstemmes nøje.

2.2. Visse typer information i den offentlige sektor har en betydelig kommerciel værdi, og enhver udvidelse af informationsformidlingen bør sikre de lokale og regionale myndigheders muligheder for at få udbytte af en kommerciel formidling af sådan information. Det er usandsynligt, at denne type information skulle have værdi eller interesse for enkeltpersoner, men hvis de lokale og regionale myndigheder får mulighed for at sælge den, kan det bidrage til at reducere skattebyrden for de enkelte borgere.

3. Spørgsmål 1

Hvilken definition af den offentlige sektor mener De, er den mest hensigtsmæssige?

3.1. Det er meget svært at definere "information i den offentlige sektor". Dette skyldes til dels vanskeligheder med at identificere den offentlige sektor. Den omstændighed, at de lokale og regionale myndigheder er begyndt at indgå partnerskaber med den private sektor, samt f.eks. halvoffentlige organers beføjelser og funktioner, har medvirket til at udviske skillelinjen mellem den offentlige og den private sektor. Tjenesteydelser udbydes mere og mere på kontrakt, således at den private leverandør i dag kunne betragtes som en del af det offentlige i går.

3.2. Derfor synes Regionsudvalget man skal lægge vægten på information, som borgerne har brug for - "offentlig information". Her kan skelnes mellem flere typer:

- Information vedrørende love og forordninger i et lokalområde eller en region, "borgerskabsinformation" eller "demokratisk information". Det drejer sig om bestemmelser, som enhver borger har ret til at kende.

- Information vedrørende benyttelse af tjenester, som leveres af de lokale og regionale myndigheder som en del af den offentlige sektor, f.eks. offentlige svømmehaller. Denne type kan passende klassificeres som "brugerinformation".

- Endelig kan der være tale om "kommerciel information". De lokale og regionale myndigheder er ofte i besiddelse af information med en kommerciel værdi.

3.3. Lovpligtig indsamling af information eller information, som indsamles af de lokale og regionale myndigheder, kunne føjes til definitionerne af "offentlig information". Alt efter ens kreative evner kunne hertil føjes endnu flere definitioner, men hovedsagen er, at det drejer sig om information til offentlig brug. Når det gælder "demokratisk information", er det forkert at tale om "mulighed" for at skaffe informationer, da det drejer sig om offentlig information "af vital betydning", som borgerne bør kende, f.eks. nationale, regionale eller kommunale bestemmelser.

3.4. Det er værd at notere sig, at de lokale og regionale myndigheder også sidder inde med information, som kan være indsamlet af en tredjepart, som regel en virksomhed. Information af denne type kan have en anden status end information, som er indsamlet af de lokale og regionale myndigheder selv, og kan derfor være underlagt visse begrænsninger, f.eks. licens.

3.5. Når man har defineret offentlig information, må det næste skridt være at undersøge balancen i den type information, som de lokale og regionale myndigheder er i stand til at levere. Ved offentliggørelse af enhver form for information må der etableres en balance mellem

- borgernes ret til adgang til information (f.eks. ved demokratisk information),

- borgernes ret til beskyttelse af privatlivets fred og

- behovet for at kunne klassificere information, hvis offentliggørelse kan skade offentlige interesser, samt mellem

- udgifterne til leveringen af informationer og behovet.

3.6. Balancen mellem disse kriterier varierer fra medlemsstat til medlemsstat, hvorfor det er vanskeligt at behandle emnet på europæisk plan. Det vigtigste er dog at få præciseret, hvilken information borgerne har brug for i dagligdagen.

3.7. Efter Regionsudvalgets mening bør Kommissionen klart redegøre for, hvilken type information borgerne har brug for. Regionsudvalget anbefaler derfor, at arbejdet på dette felt sættes i gang hurtigst muligt, hvis det ikke allerede er sket. Regionsudvalget vil meget gerne samarbejde med Kommissionen om at få dette sat i værk. Det er omsonst at vedtage en dyr lovgivning med henblik på at gøre offentlig information tilgængelig for en bredere del af befolkningen, hvis der i virkeligheden kun er ringe interesse for den.

4. Spørgsmål 2

Skaber forskellene i betingelserne for adgang til information i den offentlige sektor i medlemsstaterne hindringer på europæisk plan?

4.1. Der eksisterer en mangfoldighed af forskellige juridiske strukturer i de enkelte medlemsstater. Strukturerne har betydning for, hvilket adgangsniveau der kan indføres på europæisk plan, men spørgsmålet har ikke særlig stor betydning internt i medlemsstaterne. Det er de lokale og regionale myndigheders erfaring, at det meste af den information, som de leverer, anvendes i samme region eller lokalsamfund. Langt den overvejende del af disse "lokale brugere" vil derfor være underlagt den samme lovgivning.

4.2. Der er variationer i praksis og i informationsformidlingen såvel mellem de lokale og regionale forvaltningsenheder som internt i disse. Her kunne Regionsudvalget dog sammen med Kommissionen udvikle en tilgang baseret på god praksis med det formål at fremme et højt niveau for de lokale og regionale myndigheders spredning af offentlig information.

4.3. Når den private sektor køber information af de lokale og regionale myndigheder, er det Regionsudvalgets erfaring, at de private virksomheder generelt er villige til at betale markedsprisen, uanset hvad denne måtte være i den pågældende stat, region eller kommune.

4.4. Det er værd at bemærke, at nogle kilder til information fra de lokale og regionale forvaltninger er underlagt egne regler for adgang. Medlemsstaterne og de forskellige slags lokale og regionale myndigheder har forskellige regler for adgang. Bestræbelserne i retning af fælles adgangsordninger kræver derfor grundige undersøgelser af eksisterende adgangsordninger i de enkelte medlemsstater.

4.5. Når talen er om etablering af ensartet adgang, må man desuden gøre opmærksom på, at lokale og regionale myndigheder i hele EU indsamler og formidler data i mange forskellige formater. Ethvert tiltag i retning af en standardisering af betingelserne for adgang til information kan føre til betydelige udgifter for de lokale og regionale myndigheder.

4.6. Løsningen kan i betragtning af de mange forskellige systemer i medlemsstaterne meget vel komme til at bygge på fællesnævneren "ensartet adgang for alle i samme medlemsstat", eftersom det kan vise sig meget dyrt at gennemtvinge standardiserede og ensartede EU-strukturer.

5. Spørgsmål 3

Kunne udarbejdelsen af europæiske metadata (information om tilgængelig information) gøre det lettere for Europas borgere at finde rundt i den offentlige information i Europa?

5.1. En udbygning af adgangen til metadata kunne gøre det lettere for borgerne at finde information. Ofte findes den ønskede information, men borgerne ved ikke hvor. Regionsudvalget håber, det vil blive muligt i samarbejde med Kommissionen at udvikle et system med fælles standarder for lokale og regionale myndigheder, som vil gøre det lettere at søge efter specifik information.

5.2. Regionsudvalget noterer sig, at borgerne får bedre og bedre muligheder for at finde information gennem de stadig mere sofistikerede teknologier og Internetsøgemekanismer.

5.3. Tiltag i retning af vejledninger i at søge information kunne være nyttige, men det vil blive vanskeligt at etablere en standard for sådanne vejledninger vedrørende lokale og regionale myndigheder, eftersom de forskellige subnationale forvaltningsniveauer har forskellige ansvarsområder og derfor ligger inde med forskellige typer oplysninger. Der findes ikke nogen standard for strukturerne på subnationale forvaltningsniveauer i EU. Den offentlige information, som de lokale og regionale myndigheder er i besiddelse af, frigøres bedst via fleksibilitet og god praksis.

6. Spørgsmål 4

Hvilken betydning har forskellige prispolitikker for adgangen til og udnyttelsen af information i den offentlige sektor?

6.1. Regionsudvalget støtter princippet om, at visse typer information skal være frit tilgængelige. Dette gælder således "borgerskabsinformation og demokratisk information". Lokale og regionale myndigheders informationsformidling vil indebære nogle driftsomkostninger, som afhængigt af den anvendte metode eventuelt må pålignes slutbrugerne i form af en symbolsk betaling.

6.2. Omkostningerne ved informationsformidling kan være store, og udviklingen inden for informationsteknologi kan variere meget fra medlemsstat til medlemsstat såvel som mellem de lokale og regionale myndigheder indbyrdes.

6.3. Efter Regionsudvalgets opfattelse bør Kommissionens tiltag ikke hæmme de lokale og regionale myndigheders muligheder for at levere information til private virksomheder. De midler, som et sådant salg af informationer kan indbringe, kan anvendes til at lette skattetrykket på borgerne.

6.4. Enhver ny lovgivning skal være fleksibel, eftersom de forskellige informationstypers værdi vil variere fra medlemsstat til medlemsstat såvel som internt i de enkelte medlemsstater.

6.5. Enhver informationsformidling fra de lokale og regionale myndigheders side skal overholde lovgivningen om databeskyttelse og privatlivets fred. Dette krav kan dog medføre yderligere omkostninger i forbindelse med informationsformidling, hvilket skal tages med i betragtning ved formidlingen.

6.6. Hvad angår prissætningen generelt, vil mulighederne formentlig være de samme for privatpersoner og virksomheder, så længe prismodellerne gennemføres ensartet i medlemsstaterne. Regionsudvalget ser ikke dette som et problem.

6.7. Der er dog forskelle mellem EU-medlemsstaterne med hensyn til de lokale og regionale myndigheders muligheder for at påtage sig en sådan handel med information. Man kan derfor forvente forskelle i borgeres og virksomheders muligheder fra medlemsstat til medlemsstat, men en ensartet tilgang internt i medlemsstaterne.

6.8. Hovedpointen er dog, at så længe nationale, regionale og kommunale bestemmelser håndhæves på en ensartet måde, bør prissætningen for information ikke volde nogle problemer. Det er urealistisk at overveje en EU-ordning med fælles prissætning på nuværende tidspunkt.

7. Spørgsmål 5

I hvilket omfang og under hvilke omstændigheder udgør offentlige organers aktiviteter på informationsmarkedet unfair konkurrence på europæisk plan?

7.1. Der er store forskelle mellem de enkelte medlemsstater med hensyn til de lokale og regionale myndigheders muligheder for at drive virksomhed. I Storbritannien vil salg af information formentlig altid ske gennem en mellemhandler. I betragtning af de lokale og regionale myndigheders beføjelser til at indsamle data kan man godt være bekymret for, at den private sektor i kraft af samarbejdet med disse myndigheder kan udvikle et monopol på visse områder.

7.2. Når de lokale og regionale myndigheder har ret til at udnytte den information, de er i besiddelse af, skal de undgå unfair konkurrence i kraft af en eventuel monopollignende stilling. Muligheden for at levere information af en bestemt, veldefineret type til markedspriser vil fremme nytænkning blandt de lokale og regionale myndigheder.

7.3. Hvis der indføres et system med gebyrer, skal de lokale og regionale myndigheder undersøge konsekvenserne af et sådant system for den private sektor. Den "pilot"-task-force, som foreslås i henstillingerne til denne udtalelse, skal bl.a. tage stilling til spørgsmålet om gebyrer.

8. Spørgsmål 6

Udgør det forhold, at der er forskellige ordninger for ophavsret i Europa en hindring med hensyn til udnyttelse af information i den offentlige sektor?

8.1. Ophavsretlovgivningen varierer mellem medlemsstaterne. Den skal medtænkes behørigt, når man overvejer at give tilladelse til yderligere formidling af offentlig information. En række EU-initiativer har dog bidraget til ensartede standarder. Ophavsret er ikke i sig selv en direkte hindring for udnyttelse af information - et system med autorisation og lign. kan gøre information tilgængelig for et bredt publikum.

9. Spørgsmål 7

Skal der lægges særlig vægt på beskyttelsen af privatlivets fred i forbindelse med udnyttelsen af information i den offentlige sektor?

9.1. Databeskyttelseslovgivningen er veludviklet i EU's medlemsstater og omfatter almindeligvis information, som det offentlige, herunder de lokale og regionale myndigheder, er i besiddelse af. Regionsudvalget støtter initiativer for databeskyttelse og beskyttelse af information om det enkelte individ, især i betragtning af at de lokale og regionale myndigheder skal indsamle oplysninger af følsom karakter. I Storbritannien opstillede man i 1998 otte principper for, hvornår personlige data må udleveres. Lignende principper kunne indføres for EU som helhed, så borgerne kan være trygge ved, hvordan data anvendes.

9.2. Når en offentlig institution må opgive at beskytte privatlivets fred for at forsvare offentlige interesser, skal dette ske med stor varsomhed og i henhold til strenge procedurer for udlevering af personlig data.

10. Spørgsmål 8

I hvilket omfang kan medlemsstaternes forskellige ordninger vedrørende erstatningsansvar udgøre en hindring for adgang til eller udnyttelse af information i den offentlige sektor?

10.1. Medlemsstaterne har forskellige ordninger vedrørende erstatningsansvar, men Regionsudvalget ser ikke disse forskelle som en større hindring for adgang til information i den offentlige sektor for dem, der måtte ønske det. Det er vigtigt med kvalitetsstandarder for information, men eftersom der allerede findes lovgivning vedrørende erstatningsansvar i medlemsstaterne, bør det ikke volde nogen problemer i de enkelte medlemsstater.

10.2. Der kan dog opstå vanskeligheder med erstatningsansvar på tværs af grænserne, idet variationer i erstatningsansvarsordningerne mellem medlemsstaterne kan udgøre en hindring for adgang til offentlig information, hvis de samme erstatningsansvarsbestemmelser ikke er gældende i den krænkende parts hjemland. Dette kan tilskynde virksomheder til at søge information dér, hvor erstatningsansvarslovgivningen er svagest. En bedre samordning af medlemsstaternes lovgivning vedrørende sanktioner mod tredjeparts misbrug af information inden for den offentlige sektor synes derfor at være på sin plads.

11. Spørgsmål 9

Er den politik, der føres af EU-institutionerne med hensyn til adgang til information og spredning af information, tilstrækkelig god?

11.1. EU-institutionerne fører generelt en nyttig politik og bevæger sig helt klart i den rigtige retning hvad angår formidling og spredning af information. EU, medlemsstaterne og de lokale og regionale myndigheder mangler dog at blive forbundet. Regionsudvalget så gerne, at der blev udviklet et mere integreret informationssystem - en ambition, som takket være den moderne teknologi bliver stadig lettere at opfylde. Når det gælder formidling af oplysninger om EU til befolkningen, kunne det også tænkes, at de regionale og lokale myndigheder kunne spille en større rolle, da de er det regeringsplan, der er tættest på den enkelte borger. Der bør opmuntres til "bedste praksis" inden for informationsformidling.

11.2. Navigations- og søgefaciliteter kan altid gøres bedre. Mange interne søgemekanismer er baseret på fri tekstsøgning i stedet for indeksering, hvilket fører til søgeresultater af svingende kvalitet.

12. Konklusioner

12.1. Regionsudvalget støtter mange principper for adgang til og formidling af information i den offentlige sektor. Forslag vedrørende yderligere spredning af adgangen til information i den offentlige sektor må dog også tage højde for praktiske spørgsmål i forbindelse med informationsformidling og de hermed forbundne omkostninger. Ønsket om at skabe adgang for et bredere publikum bør ikke føre til overdrevne administrative eller økonomiske omkostninger for de lokale og regionale myndigheder.

12.2. Regionsudvalget er bange for, at bestræbelser på at indføre forpligtende lovgivning kan vise sig upraktiske og volde problemer for visse lokale og regionale myndigheder. Det vil desuden være i strid med subsidiaritetsprincippet. De lokale og regionale myndigheder bør have beføjelser til at formidle den information, som borgerne i regioner og kommuner er interesseret i.

12.3. Når man vil behandle adgangen til information i den offentlige sektor, må man begynde med at undersøge, hvilken information brugerne/borgerne er interesserede i. Der er ingen idé i at indføre et besværligt og bureaukratisk system, hvis efterspørgslen efter information er beskeden.

12.4. Det er muligt at udforme EU-lovgivning om de emner, som drøftes i grønbogen, men andre metoder kan give bedre adgang til information i den offentlige sektor end lovgivning, eftersom lovgivning nødvendigvis vil skulle bygge på "laveste fællesnævner". Regionsudvalget vil navnlig støtte tiltag, der sigter mod en vidtrækkende ordning for udvikling af god praksis i den offentlige sektors formidling. Regionsudvalget vil gerne bistå Kommissionen med at undersøge, hvordan denne idé kan virkeliggøres.

12.5. Der gøres stadige fremskridt med hensyn til adgangen til information, idet flere og flere private bliver koblet op på Internettet. Men eftersom alle ikke har adgang ad den vej, er det et problem, hvordan man får offentlig information kommunikeret ud til personer uden computer.

12.6. Udviklingen går så hurtigt inden for informations- og kommunikationsindustrien, at Kommissionen bliver nødt til at tage spørgsmålet om offentlig information op med regelmæssige mellemrum, for at den kan følge med udviklingen inden for lovgivning og teknologi. Regionsudvalget ser frem til at deltage i alle kommende drøftelser herom og til at spille en positiv rolle i den forbindelse.

13. Henstillinger

13.1. Kommissionen bør i større udstrækning og mere direkte gennem Regionsudvalget rådføre sig med de lokale og regionale myndigheder om de subnationale forvaltningsniveauers rolle i forbindelse med formidling af information i den offentlige sektor. Derfor foreslås det, at nogle af de lokale og regionale myndigheder i medlemsstaterne får sæde i en "pilot"-task-force, der skal undersøge, hvordan adgangsprincipper kan omsættes i praksis, og om der kan skabes større ensartethed i informationsformidlingen. Task-forcen skal rapportere til Kommissionen.

13.2. I betragtning af den store betydning, de lokale og regionale myndigheder har for information inden for den offentlige sektor, bør Regionsudvalget så hurtigt som muligt inddrages i lovgivningsprogrammet omkring ethvert initiativ, som Kommissionen påtænker at foreslå med henblik på fremme af borgernes adgang til offentlig information.

13.3. Spredning af god praksis i forbindelse med informationsformidling inden for den offentlige sektor er af vital betydning. Regionsudvalget ser gerne yderligere initiativer fra Kommissionen, som kan sætte de lokale og regionale myndigheder i stand til at informere borgerne bedre.

13.4. Regionsudvalget støtter tiltag i retning af en mere sammenhængende informationsstruktur i medlemsstaterne med henblik på en udbygget dialog mellem de lokale, regionale og nationale forvaltningsniveauer. Regionsudvalget støtter systemer, hvor lokale web-masters kan indlæse informationer, for at sikre at den information, som den offentlige sektor leverer, er både up-to-date og relevant på alle forvaltningsniveauer.

13.5. Det er Regionsudvalgets håb, at Kommissionen vil udarbejde generelle retningslinjer for informationsformidling i den offentlige sektor på grundlag af "pilot"-task-forcens rapportering.

13.6. Kommissionen bør desuden gøre en indsats for at sikre en mere effektiv informationsformidling mellem de forskelle administrative niveauer, f.eks. mellem de lokale og regionale myndigheder.

13.7. Med den øgede informationsformidling via elektroniske medier vokser behovet for uddannelse og efteruddannelse af borgerne i at finde den information, de har brug for i dagligdagen. Regionsudvalget opfordrer Kommissionen til over for medlemsstaternes regeringer at stå fast på, at det er vigtigt, at der undervises i brugen af teknologi, som giver adgang til information og dermed styrker borgerne.

Bruxelles, den 17. november 1999.

Manfred DAMMEYER

Formand for

Regionsudvalget