Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om »Kommissionens forslag til Rådets direktiv om tredjelandsstatsborgeres ret til at rejse inden for Fællesskabet« () (96/C 153/08)

Rådet for Den Europæiske Union besluttede den 4. oktober 1995 under henvisning til EF-traktatens artikel 100 at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Social-, Familie-, Uddannelses- og Kulturspørgsmål, som udpegede Gianni Vinay til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 15. februar 1996.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 333. plenarforsamling af 28.-29. februar 1996, mødet den 28. februar 1996, med et flertal af stemmer for, 3 imod og 10 hverken for eller imod, følgende udtalelse.

1. Baggrund

1.1. ØSU gjorde i sin initiativudtalelse af 24. april 1991 om »Arbejdstagere fra tredjelande« () og med sin tillægsudtalelse af 26. september 1991 om samme emne () opmærksom på behovet for at give tredjelandsstatsborgere (især emigranter) ret til at rejse inden for EU.

1.2. Europa-Parlamentet fremsatte i sin beslutning om unionsstatsborgerskab af 14. juni 1991 () et konkret krav, der gik i samme retning.

1.3. I sin meddelelse af 23. oktober 1991 om indvandringen () stillede Kommissionen nogle forslag, der fulgte den kurs, som ØSU og Europa-Parlamentet havde foreslået. Dette skete ud fra en betragtning om, at det indre marked burde føre til fjernelse af en række juridiske hindringer, der gør udøvelsen af visse rettigheder betinget af kravet om statsborgerskab.

1.4. Europa-Parlamentet har efterfølgende gentaget sit synspunkt i adskillige beslutninger. Den første i rækken var beslutningen om afskaffelse af kontrollen ved de indre grænser og fri bevægelighed for personer inden for Det Europæiske Fællesskab af 19. november 1992 (), og den seneste er beslutningen fra september 1995 om Kommissionens meddelelse om indvandrer- og asylpolitikken ().

1.5. Netop i sidstnævnte meddelelse (23. februar 1994) () bebudede Kommissionen et direktivforslag med henblik på at give tredjelandsstatsborgere, som lovligt er bosiddende i en medlemsstat, ret til at rejse inden for EU uden visum.

1.6. I sin udtalelse af 24. marts 1994 om Kommissionens Grønbog om Europæisk Socialpolitik - Unionens valgmuligheder () gentog ØSU sine anbefalinger fra udtalelserne i 1991.

1.7. Nærværende direktivforslag er den konkrete udmøntning af Kommissionens bebudede tiltag, jf. punkt 1.5.

2. Baggrunden for og hensigten med direktivforslaget

2.1. Hensigten med dette direktivforslag er at give tredjelandsstatsborgere »ret til at rejse« inden for EU. Denne ret eksisterer p.t. ikke. Deres ret til indrejse og ophold - selv i tilfælde af gennemrejse og ophold af kort varighed - er p.t. underkastet medlemsstaternes nationale retsforskrifter.

2.2. EU-borgerne er allerede såvel juridisk () som rent praktisk sikret denne ret, skønt personkontrollen ved de indre grænser fortsat forhindrer en ubesværet udøvelse af rejseretten (undtagen i de lande, der er med i Schengen-aftalen). Situationen er en anden for statsborgere fra tredjelande, der lovligt opholder sig i en medlemsstat. Deres ret til indrejse og ophold, selv af kort varighed, er underkastet medlemsstaternes nationale betingelser (især visumpligt). Disse betingelser er ikke harmoniserede landene imellem og udgør en konkret begrænsning af tredjelandsstatsborgernes frie bevægelighed. Direktivet skulle gøre det muligt at fjerne disse hindringer.

2.3. Hvorfor skal EU bekymre sig om at sikre tredjelandsstatsborgernes ret til at rejse? Det er der efter ØSU's mening to gode grunde til:

2.3.1. For det første må man ikke se bort fra den principielle betydning af retten til at rejse. Det er en universel menneskerettighed, der bl.a. afspejles i internationale konventioner (). I en verden, der efterhånden opfattes som en »global landsby«, og i et samfund, hvor man hele tiden tilstræber mere »åbenhed«, er retten til at rejse desuden en almindeligt accepteret borgerret, som hører med til følelsen af at være en del af et større fællesskab. Samtidig er overholdelsen af menneskerettighederne og de grundlæggende frihedsrettigheder et af grundprincipperne for Den Europæiske Union. Når EU arbejder ihærdigt for at fremme ovennævnte rettigheder på internationalt plan, må den selvsagt sikre dem, når det som her drejer sig om EU's eget område ().

2.3.2. For det andet har tredjelandsstatsborgernes ret til at rejse inden for EU stor betydning for det indre marked. De føromtalte betingelser, der ligger i medlemsstaternes lovgivninger, udgør en væsentlig begrænsning i adgangsmulighederne til det indre marked for et betydeligt antal tredjelandsstatsborgere, der opholder sig lovligt i de forskellige medlemsstater. Det står klart, at denne begrænsning i sidste ende hæmmer det indre markeds effektivitet og udviklingsmuligheder.

3. Direktivforslaget

3.1. ØSU er enig i Kommissionens forslag om at fjerne de nuværende hindringer for tredjelandsstatsborgeres fri bevægelighed ved at anvende de samme kriterier for passage af de indre grænser som for de ydre grænser. Der henvises især til den nyligt vedtagne forordning, der fastlægger, hvilke landes statsborgere der skal være i besiddelse af visum ved passage af de ydre grænser (visumforordningen) (), samt til den såkaldte konvention om ydre grænser (som fortsat er under drøftelse) (). Som bekendt introducerer disse foranstaltninger tilsammen følgende to principper:

a) sidestilling af de af medlemsstaterne udstedte opholdstilladelser med visa;

b) gensidig anerkendelse af visa på baggrund af harmoniserede kriterier for visumudstedelse, dvs. visa, der gælder på hele EU's område.

3.2. I overensstemmelse med ovennævnte principper vil direktivforslaget indrømme tredjelandsstatsborgere, der er lovligt bosiddende i en medlemsstat, ret til indrejse i en anden medlemsstat på grundlag af opholdstilladelsen og altså uden visum. Ligeledes vil de tredjelandsstatsborgere, der rejser ind i EU på grundlag af et visum (gensidigt anerkendt og gyldigt til passage af de ydre grænser), der er udstedt af én medlemsstat, ikke længere skulle anmode om visum fra de øvrige medlemsstater, som de måtte ønske at besøge.

3.3. Det skal bemærkes, at Schengen-aftalen indeholder en lignende ordning, som allerede er gældende i et vist antal medlemsstater.

3.4. Som Kommissionen korrekt påpeger, bevirker ikrafttrædelsen af ovennævnte foranstaltninger vedrørende passage af de ydre grænser ikke, at der ikke længere er behov for en lignende ordning for passage af de indre grænser i stil med nærværende forslag. Tværtimod ville der opstå en absurd situation, hvis førnævnte foranstaltninger ikke blev fulgt op af den foreslåede ordning, idet en tredjelandsstatsborger da ville kunne rejse ind i en medlemsstat via den ydre grænse på grundlag af en opholdstilladelse eller et visum udstedt af en hvilken som helst medlemsstat, medens vedkommende for at komme ind i samme medlemsstat via en af EU's indre grænser skulle være forsynet med et visum udstedt af det pågældende land. Med andre ord ville det blive lettere at rejse ind i EU-landene via de ydre end de indre grænser.

3.5. ØSU tilslutter sig derfor direktivforslagets definition af »retten til at rejse«: »Retten til at passere EU's indre grænser og til at rejse igennem eller tage ophold af kort varighed i en medlemsstat, uden at vedkommende er forpligtet til at indhente visum fra den eller de medlemsstater, på hvis område denne ret udøves«.

3.6. Af denne definition fremstår det klart, at direktivforslaget på ingen måde vedrører eller har indflydelse på:

- indrejsebetingelserne ved indrejse i medlemsstaterne via de ydre grænser, som er dækket af følgende andre foranstaltninger: Visumforordningen, konventionen om ydre grænser, Dublin-konventionen (asylret) (), konventionen om etablering af et europæisk informationssystem (),

- ophold af længere varighed, tredjelandsstatsborgeres adgang til beskæftigelse og selvstændigt erhverv; og heller ikke mere generelt på indvandrerpolitikken, der i det store hele fortsat henhører under nationalstaternes kompetence. I den forbindelse er det værd at nævne, at ØSU gang på gang har understreget behovet for en fælles europæisk indvandrerpolitik, og at ØSU i sin udtalelse fra september 1994 om »Kommissionens meddelelse til Rådet og Europa-Parlamentet om indvandrer- og asylpolitikken« anmodede om at få dette punkt på dagsordenen for regeringskonferencen i 1996 om revisionen af traktaten ();

- personkontrollen ved passage af de indre grænser. Direktivet vil nemlig finde fuld anvendelse, uanset om personkontrollen afskaffes eller opretholdes.

3.7. ØSU er enig i, at den rejseret, direktivforslaget opererer med, udelukkende bør gælde for tredjelandsstatsborgere, der befinder sig lovligt i en medlemsstat. Ved at nægte denne ret til personer, der er indrejst eller opholder sig ulovligt i en medlemsstat, og i kraft af direktivforslagets bestemmelser om udvisning fjerner man ikke alene enhver bekymring om direktivets indvirkning på den illegale indvandring, men opnår også, at direktivet kommer til at fremstå som endnu et middel til at bekæmpe dette fænomen.

3.8. Endelig er det vel næppe nødvendigt at minde om, at direktivet ikke gælder statsborgere fra de tredjelande, der har underskrevet associeringsaftaler med Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde. Disse personer er omfattet af EU-lovgivningen, og for så vidt angår indrejse og ophold i en medlemsstat, er de indrømmet de samme rettigheder som EU-borgerne.

4. Retten til at rejse for tredjelandsstatsborgere, der lovligt opholder sig i en medlemsstat

4.1. Hver gang ØSU har beskæftiget sig med problemerne omkring tredjelandsstatsborgere, der lovligt opholder sig i medlemsstaterne, er det sket ud fra princippet om ligestilling med EU-borgerne, hvad angår rettigheder og muligheder. Ligestilling skal i denne forbindelse selvfølgelig forstås som en gradvis, men sikker udvikling, der bygger på visse faste holdepunkter. Et af disse holdepunkter er netop samme ret til at rejse inden for EU. ØSU har i den forbindelse i 1991 og 1994 udtalt, at »indvandrere, som er legalt bosiddende i en medlemsstat, bør kunne flytte inden for Fællesskabet på lige fod med EF-borgere. Man bør allerede nu afskaffe krav om visum, når der er tale om flytning inden for EF«.

4.2. Kommissionen og Europa-Parlamentet er enige i dette synspunkt, og den af Rådet nedsatte Rådgivende Kommission om Racisme og Fremmedhad forelagde nogle formelle forslag herom () for Det Europæiske Råd i Cannes i juni 1995. Disse forslag blev anset for at være nødvendige for at bringe det indre marked på plads samt for at afskaffe diskriminationen mellem tredjelandsstatsborgere og EU-borgere ().

4.3. Princippet om lige rettigheder støttes i dag af den tiltagende tendens til at give tredjelandsstatsborgere, der er lovligt bosiddende i EU, visse rettigheder i medfør af unionsborgerskabet, hvormed dette begreb får en bredere betydning. Dette underbygges af artiklerne 138 D og 138 E i Maastricht-traktaten, der udstrækker retten til at indgive andragender til Europa-Parlamentet og til at indgive klager til ombudsmanden til »enhver fysisk eller juridisk person med bopæl eller hjemsted i en medlemsstat«.

4.4. Manglen på ligestilling i forbindelse med retten til at rejse er beklagelig, ikke kun rent principielt, men også på grund af de praktiske følgevirkninger. Den er nemlig årsag til diskrimination på flere forskellige områder.

4.4.1. Først og fremmest på familieområdet. Der findes utallige eksempler på, at EU-borgeres familiemedlemmer fra tredjelande oplever, at deres færden inden for EU begrænses af visumkrav, til trods for at de i kraft af afledte rettigheder har de samme indrejse- og opholdsrettigheder som EU-borgerne.

4.4.2. Dernæst med hensyn til adgangen til det indre marked. Visumtvangen gør det vanskeligere for tredjelandsstatsborgere at rejse til en anden medlemsstat i EU med henblik på:

- at købe varer, hvilket er tanken med det indre marked;

- at udføre tjenesteydelser, hvilket EF-traktatens artikel 59 eksplicit giver dem ret til ();

- at modtage tjenesteydelser, ligeledes i henhold til EF-traktaten, eftersom Domstolen har fastslået, »at den fri udveksling af tjenesteydelser omfatter frihed for modtagerne af tjenesteydelserne til at begive sig til en anden medlemsstat for at modtage en ydelse dér, og at de ikke herved kan hindres af begrænsninger« (). Når dertil så kommer, at »turister, kurrejsende og personer på studie- eller forretningsrejse må anses for modtagere af tjenesteydelser« (), fremstår omfanget af den diskrimination, som disse personer er udsat for, tydeligt. Det samme gælder det økonomiske tab, som utallige økonomiske operatører og selvstændigt erhvervsdrivende lider, eftersom der i hele EU er mere end 9 millioner lovligt bosiddende statsborgere fra tredjelande.

4.4.3. En anden type vanskeligheder er den forskelsbehandling, der sker af visse tredjelandsstatsborgere, som er bosiddende i én medlemsstat, i forbindelse med levering af en tjenesteydelse i en anden medlemsstat. De praktiske problemer, der er forbundet med at opnå visum (ofte med meget kort varsel), stiller for det første virksomheder, der arbejder i en anden medlemsstat, dårligere end de indenlandske virksomheder, hvorved der opstår konkurrenceforvridning. For det andet forringer disse problemer de pågældende arbejdstageres chancer på arbejdsmarkedet i det land, hvor de er bosiddende. En virksomhed med en livlig aktivitet på tjenesteydelsesområdet kan være tilbøjelig til at foretrække anden arbejdskraft, f.eks. fra tredjelande, hvis statsborgere ikke er pålagt visumtvang.

5. Retten til at rejse inden for EU for tredjelandsstatsborgere, der ikke er bosiddende i en medlemsstat

5.1. Direktivforslaget har desuden til formål at gøre det muligt for statsborgere fra tredjelande, der på lovlig vis (med eller uden visum) er rejst ind i en medlemsstat, at foretage en rejse af kortere varighed inden for EU.

5.1.1. Hvis indrejsen sker på grundlag af visum, skal der være tale om et visum, der er gyldigt i hele EU i henhold til visumforordningen og konventionen om ydre grænser. Ellers indrømmes der ikke den pågældende person ret til at rejse i de øvrige medlemsstater inden for den tilladte periode på tre måneder.

5.1.1.1. Eftersom samordningen mellem de forskellige landes visumpolitik () ikke er faldet helt på plads endnu, kan det ske, at det visum, der kræves ved første indrejse i én medlemsstat, ikke kræves af de øvrige medlemsstater. I så fald er rejseretten begrænset til de lande, der ikke kræver visum. F.eks. skal en australier, der ønsker at rejse til Frankrig, ansøge om visum, men fra Frankrig kan vedkommende rejse til alle de øvrige medlemsstater (undtagen Spanien) uden visum. For at rejse til Spanien skal den pågældende person have et visum, der er udstedt af de spanske myndigheder.

5.1.2. Hvis en tredjelandsstatsborgers indrejse sker uden visum, er der to muligheder:

5.1.2.1. Ingen af medlemsstaterne kræver visum. Passage af de indre grænser er tilladt uden visum - dog stadigvæk kun for en periode på op til 3 måneder.

5.1.2.2. Der kræves ikke visum af det land, hvor indrejsen i EU foretages, men der er visumtvang i andre medlemsstater. I så tilfælde kan kun de indre grænser til de lande, der ikke har visumtvang, passeres uden visum.

5.1.3. De eksempler, der er beskrevet i punkt 5.1.1.1 og 5.1.2.2, vil, selv når direktivet er trådt i kraft, fortsat indebære betydelige, og på mange måder meningsløse, hindringer for rejseretten. ØSU håber, at der er tale om en kort overgangsperiode, og opfordrer Kommissionen og Rådet til at sørge for snarest muligt at få bragt harmoniseringen af visumpolitikkerne helt på plads.

5.1.4. ØSU er klar over, at det foreslåede direktiv vil betyde, at der indrømmes ret til at rejse inden for EU på grundlag af et enkelt visum, der er gyldigt i hele EU, til statsborgere fra flere tredjelande end dem, der er fastlagt i Schengen-aftalen. Visumforordningens negativliste er nemlig kortere end Schengen-aftalens negativliste (f.eks. indeholder den ikke en lang række medlemmer af det britiske Commonwealth, som optræder på Schengen-aftalens negativliste). ØSU ser dette som et fremskridt.

5.1.5. ØSU påpeger, at retten til at rejse for tredjelandsstatsborgere, der ikke er bosiddende, men som opholder sig lovligt i en medlemsstat, har stor betydning for, at det indre marked kommer til at fungere helt og fuldt. Man må nemlig ikke være blind for, at størstedelen af disse rejser af kortere varighed har form af turisme, forretningsrejser, studierejser, kurophold osv. Derfor virker det for snæversynet udelukkende at anskue spørgsmålet om rejseret ud fra en immigrationssynsvinkel, især i betragtning af at visumforordningen indebærer visumtvang for statsborgere fra mange tredjelande, der ikke er emigrationslande (tænk blot på Golfstaterne).

6. Retsgrundlag

6.1. Ovenstående argumenter viser helt klart, at direktivet sigter mod at opfylde målsætningerne i EF-traktatens artikel 7 A.

6.2. ØSU er derfor enig i Kommissionens forslag om at anvende artikel 100 som retsgrundlag for direktivet.

6.3. Det faktum, at direktivet tager hensyn til ledsageforanstaltningerne under afsnit VI i EU-traktaten, bør ikke føre til, at man fejlagtigt forbinder det med elementer, der ligger uden for EF-traktatens anvendelsesområde eller EU's kompetenceområde. ØSU afviser derfor ethvert forslag om at kombinere forskellige retsgrundlag (første og tredje søjle).

7. Bemærkninger og forslag

7.1. Alle tredjelandsstatsborgere, med eller uden bopæl i et EU-land, skal ifølge direktivet opfylde nogle yderligere kriterier for at kunne udøve rejseretten; de skal være i besiddelse af de midler til deres underhold, der er nødvendige til det påtænkte ophold eller den påtænkte gennemrejse og til tilbagerejsen til den medlemsstat, hvorfra rejsen i første omgang udgik, eller til et tredjeland. ØSU er forundret over den måde, hvorpå dette spørgsmål behandles i direktivforslaget, bl.a. hvad angår de praktiske følger.

7.1.1. ØSU mener, at opholdstilladelsen for tredjelandsstatsborgere, der legalt opholder sig i en medlemsstat, i analogi med fællesskabsretten i sig selv bør medføre retten til at rejse, og at sidstnævnte ret ikke bør være betinget af krav om f. eks. besiddelse af tilstrækkelige midler til eget underhold ().

7.1.2. Tredjelandsstatsborgere, der ikke har bopæl i en medlemsstat, bliver mødt med kravet om tilstrækkelige midler til eget underhold samt visum allerede ved deres første indrejse i EU. Dette sker i dag med hjemmel i nationale bestemmelser og vil for fremtiden ske med hjemmel i konventionen om ydre grænser. Ved indrejsen anmodes den pågældende om at oplyse rejse- og indkvarteringsmåde samt om at »have de midler til sit underhold, der er nødvendige til det påtænkte ophold eller den påtænkte gennemrejse og til hjemrejsen til hjemlandet eller til rejsen til et tredjeland, hvori den pågældende er sikret indrejse, eller være i stand til på lovlig vis at erhverve sig disse midler« (). Det er klart, at i forbindelse med passage af EU's indre grænser må ovennævnte krav anses for allerede at være opfyldt, hvorfor yderligere kontrol er overflødig.

7.1.3. Det er klart, at en tredjelandsstatsborger, der udøver sin ret til at rejse inden for EU, af den ene eller den anden grund efterfølgende kan komme i en situation, hvor den pågældende ikke har tilstrækkelige midler til eget underhold. I sådanne tilfælde skal medlemsstaterne sikre, at den pågældende person ikke kan modtage økonomisk hjælp fra det offentlige. På den anden side bør der heller ikke ske en optrapning af politikontrollen, hvilket ville begrænse udøvelsen af retten til at rejse, alene ud fra en formodning om, at en person, der måtte komme til at mangle midler til eget underhold, eventuelt kunne opnå dem på uretmæssig vis.

7.1.4. De fleste af de medlemsstater, der har tiltrådt Schengen-aftalen, har allerede afskaffet kontrollen ved de indre grænser, og på sigt vil de øvrige medlemsstater følge trop. Dette betyder, at en kontrol af tredjelandsstatsborgeres ret til at rejse - hvadenten de er bosiddende i EU eller ej - udelukkende kan foretages inden for de enkelte medlemsstaters grænser. Dette er ensbetydende med at pålægge ordensmagten en mere intensiv personkontrol, og det kan vanskeligt lade sig gøre i visse medlemsstater, hvor den ikke for øjeblikket har sådanne beføjelser, og hvor der heller ikke ville være almindelig tilslutning til at give den det. Det er også ulogisk, eftersom den kontrol ved grænserne, der er under afvikling, så bare ville blive erstattet af intern kontrol. Eftersom denne type kontrol ikke kan foretages ud fra objektive kriterier, vil der imidlertid uvægerligt blive fokuseret på personer, hvis udseende signalerer, at de muligvis ikke er EU-borgere. Det betyder med andre ord, at den foreslåede lovgivning i praksis kan få nogle ubehagelige racistiske undertoner, som i sidste instans ville gå ud over EU's etniske mindretal eller andre personer, der i kraft af deres udseende udskiller sig fra mængden. Dette ville stå i skarp kontrast til EU's lange og seje kamp for - blandt andet inden for den offentlige forvaltning - at komme enhver adfærd til livs, der har et racistisk islæt (). ØSU benytter denne anledning til at anmode Kommissionen og Rådet om i forbindelse med bekæmpelsen af racisme og fremmedhad at foretage en grundig undersøgelse af udbredelsen af irrelevante kontrolformer, der fokuserer på racemæssige og etniske mindretal og indvandrere.

7.1.5. Af ovenstående fremgår det, at ØSU er enig i princippet om, at en tredjelandsstatsborger, der udøver sin ret til at rejse, skal være i besiddelse af eller på lovlig vis skal kunne erhverve sig tilstrækkelige midler til sit ophold og sin rejse. ØSU mener imidlertid ikke, at dette krav skal være ensbetydende med, at man til enhver tid skal kunne godtgøre, at man opfylder kravet. Det ville nemlig i givet fald medføre en skærpelse af personkontrollen, der dels ville ende med at indskrænke retten til at rejse, dels helt uundgåeligt ville få racistiske undertoner. ØSU foreslår derfor at udelade andet led i artikel 3, stk. 1, samt henvisningerne hertil i direktivforslagets artikel 4, stk. 1 og 2. ØSU foreslår, at der i stedet indføjes en ny artikel med følgende ordlyd: »En tredjelandsstatsborger, der udøver sin ret til at rejse, skal have de midler til sit underhold, der er nødvendige til det påtænkte ophold eller den påtænkte gennemrejse og enten til tilbagerejsen til den medlemsstat, der har udstedt opholdstilladelsen, eller til rejsen til et tredjeland, hvori den pågældende er sikret indrejse, eller være i stand til på lovlig vis at erhverve sig disse midler. Retten til at rejse giver dermed ikke mulighed for at gøre krav på økonomisk bistand fra det offentlige i den medlemsstat, hvor retten til at rejse udøves.«

7.2. ØSU er enig i Kommissionens begrundelse for ikke i nærværende direktiv at anvende bestemmelsen i udkastet til konventionen om ydre grænser om, at opholdstilladelsens resterende løbetid skal være på over fire måneder ved indrejsen ().

7.3. ØSU vil gerne henlede Kommissionens og Rådets opmærksomhed på, hvordan stillingen er for tredjelandsstatsborgere, der er bosiddende i et af EØS-landene. Når det indre marked udvides til også at omfatte EØS, bør retten til at rejse inden for EU også udstrækkes til EØS-borgerne, eftersom de allerede har ret til at passere grænserne til visse medlemsstater i EU ().

7.4. ØSU tilslutter sig, at der i bestemmelserne om tredjelandsstatsborgeres ret til at rejse åbnes mulighed for at udvise en person, hvis et givet krav om opholdstilladelse eller visum ikke er overholdt.

7.5. ØSU er enig i bestemmelserne (artikel 3, stk. 3, og artikel 4, stk. 5) om udvisning af tredjelandsstatsborgere, der udgør en trussel mod den offentlige orden. ØSU forlanger dog, at man i forbindelse med anvendelsen af denne foranstaltning støtter sig til den definition af »trussel mod den offentlige orden«, der anvendes i direktiv 64/221/EØF, som fortolket af Domstolen ().

7.6. ØSU beder desuden om, at direktivets udvisningsbestemmelser udtrykkeligt giver de berørte personer klageadgang samt ret til advokatbistand i overensstemmelse med de internationale konventioner () og analogt med bestemmelserne i direktiv 64/221/EØF. Indgivelse af klage på foranledning af den berørte person bør kunne have opsættende virkning.

7.7. ØSU bemærker med tilfredshed, at Kommissionen i sit direktivforslag ikke forlanger, at personer, der udøver retten til at rejse, skal anmelde deres ophold i den medlemsstat, de besøger, hvilket står i modsætning til bestemmelserne i konventionen om gennemførelse af Schengen-aftalen. For så vidt angår artikel 5 i direktivforslaget, håber ØSU, at der snarest muligt foretages en harmonisering på EU-plan af de pågældende bestemmelser, inklusive bestemmelserne vedrørende medlemslandenes egne statsborgere.

8. Konklusioner

8.1. På baggrund af ovenstående bemærkninger går ØSU ind for direktivforslaget, men beder om at få indarbejdet de ændringer, der er anført i punkt 7.

8.2. ØSU mener, at nærværende direktiv bør vedtages uafhængigt af direktivet om afskaffelse af kontrol ved de indre grænser. Som tidligere sagt kan retten til at rejse udøves, uanset om denne kontrol afskaffes eller bibeholdes. I øvrigt eksisterer de to muligheder allerede side om side i EU i kraft af Schengen-aftalen.

8.3. ØSU mener desuden, at direktivet kan vedtages, uden at man behøver at afvente, at ledsageforanstaltningerne til direktivet om passage af de ydre grænser bliver vedtaget. ØSU mener således, at direktivforslaget godt kan iværksættes umiddelbart i forbindelse med tredjelandsstatsborgere, der er lovligt bosiddende i EU, medens det først bør have virkning for personer, der gæster EU, når ledsageforanstaltningerne vedrørende passage af de ydre grænser er blevet vedtaget og iværksat.

8.4. ØSU anbefaler derfor Rådet at vedtage direktivforslaget hurtigst muligt under hensyntagen til ovennævnte forbehold med hensyn til dets ikrafttrædelse for ikke yderligere at forsinke EU's forsøg på at afhjælpe en alvorlig mangel ved det indre marked, og for at sikre en uanfægtelig ret, nemlig retten til at rejse.

Bruxelles, den 28. februar 1996.

Carlos FERRER

Formand for Det Økonomiske og Sociale Udvalg

() EFT nr. C 306 af 17. 11. 1995, s. 5.

() CES 560/91 i EFT nr. C 159 af 17. 6. 1991, s. 12.

() CES 1122/91 i EFT nr. C 339 af 31. 12. 1991, s. 82.

() Beslutning A3-139/91 i EFT nr. C 183 af 15. 7. 1991, s. 473.

() SEK(91) 1855 endelig udg.

() Beslutning A3-0284/92 i EFT nr. C 337 af 21. 12. 1992, s. 211.

() Beslutning A4-0169/95 i EFT (endnu ikke offentliggjort).

Punkt 40 lyder således: »finder det af største betydning, at der lægges særlig vægt på en styrkelse af den retlige stilling for borgere fra tredjelande, som lovligt opholder sig i en af medlemsstaterne; gentager sit synspunkt, at retten til fri bevægelighed i Unionen skal gælde for alle personer, som opholder sig lovligt i en medlemsstat, uanset vedkommendes oprindelse, nationalitet, religion og hudfarve; anmoder Kommissionen om inden den 1. januar 1996 at forelægge forslag til virkeliggørelsen heraf og udarbejde en opgørelse over lovbestemmelser, som stiller disse personer fra tredjelande ringere end unionsborgere, og af mulighederne for at give dem adgang til et europæisk statsborgerskab«.

() KOM(94) 23 endelig udg.

() CES 387/94 i EFT nr. C 148 af 30. 5. 1994, s. 35.

() I henhold til de gældende gennemførelsesbestemmelser til EF-traktaten om personers frie bevægelighed kan personer, der er omfattet af EU-lovgivningen, udelukkende udøve deres ret til at rejse, hvis de ved passagen af en medlemsstats grænse er i besiddelse af et gyldigt identitetskort. Disse gennemførelsesbestemmelser har imidlertid ingen betydning for retten til at rejse, idet myndighederne i medlemsstaten ikke gives nogen skønsmæssige beføjelser. Dette står i kontrast til situationen for et stort antal tredjelandsstatsborgere, hvis visumansøgninger kan imødekommes eller afvises efter forgodtbefindende.

() Retten til at forlade et land, inklusive ens hjemland, og til at rejse tilbage til ens hjemland indstiftes i Menneskerettighedserklæringen af 1948 og i Den Internationale Konvention om Borgerlige og Politiske Rettigheder fra 1966. Pligten til at give indrejsetilladelse til en fremmed statsborger nævnes i Menneskerettighedserklæringen og i efterfølgende konventioner fra De Forenede Nationer, men kun i forbindelse med asylansøgere. I slutdokumentet fra CSCE-konferencen i Wien (januar 1989) bekræftede deltagerlandene ovennævnte rettigheder og forpligtede sig til kun undtagelsesvis at gøre brug af deres ret til at begrænse bevægelsesfriheden, og til at sørge for, at deres respektive indrejsepolitikker tilgodeser »menneskelige relationer« (familiebesøg, bryllupper osv.). Selv om de juridisk bindende bestemmelser, der ligger i ovennævnte instrumenter, ikke er tilstrækkelige til at give en fuldstændig definition af retten til at rejse, står det dog klart, at den er at betragte som en menneskerettighed.

() På baggrund af Unionens beføjelser på alle medlemsstaternes territorier kan retten til at rejse sidestilles med ovennævnte internationale konventions bestemmelser om, at enhver person, der lovligt opholder sig i en stat, har ret til frit at rejse inden for den pågældende stats grænser.

() Rådets forordning (EF) nr. 231/95 af 25. september 1995 om fastlæggelse af de tredjelande, hvis statsborgere skal være i besiddelse af visum ved passage af medlemsstaternes ydre grænser (EFT nr. L 234 af 3. 10 . 1995, s. 1).

() Forslag til afgørelse i henhold til artikel K.3 i traktaten om Den Europæiske Union om konventionen om personkontrol ved passage af medlemsstaternes ydre grænser, KOM(93) 684 endelig udg. - Fremlagt af Kommissionen den 10. december 1993 - EFT nr. C 11 af 15. 1 . 1994, s. 6.

() Konvention om fastsættelse af hvilken stat der er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning, der indgives i en af De Europæiske Fællesskabers medlemsstater (Dublin, 15. 6. 1990). Se EF-Bulletin nr. 6, 1990. P.t. afventes de sidste ratifikationer.

() Ikke offentliggjort dokument.

() CES 1008/94 i EFT nr. C 393 af 31. 12. 1994.

() I sin rapport til Det Europæiske Råd i Cannes foreslår Den Rådgivende Kommission for Bekæmpelse af Racisme og Fremmedhad Ministerrådet, at Rådet »sikrer, at tredjelandsstatsborgere, der bor lovligt på en medlemsstats område, og som er indehavere af et dokument, der beviser denne status, har ret til at rejse frit inden for Unionen«.

() »Det vil være et logisk skridt hen imod gennemførelsen af det indre marked, hvis denne gruppe borgere fra andre lande, der ikke har en medlemsstats nationalitet, og som har taget fast ophold på en af medlemsstaternes område, også omfattes af fællesskabsretten. Det er ulogisk, at personer, der er aktører i Fællesskabets økonomiske proces, enten som forbrugere eller tjenesteleverandører, ikke er omfattet af fællesskabsretten. Dette synes at stride imod princippet om det frie marked« (Kapitel III, punkt 6 i ovennævnte (fodnote 1) rapport).

() »På forslag af Kommissionen kan Rådet med kvalificeret flertal vedtage at udstrække anvendelsen af bestemmelserne i dette kapitel til tjenesteydere, der er statsborgere i tredjelande og bosat inden for Fællesskabet«. Det skal bemærkes, at denne artikel til dato endnu ikke er blevet anvendt i praksis.

() Domstolens dom af 31. januar 1984, forenede sager 268/82 og 26/83, G. Luisi og G. Carbone mod Ministeriet for Statskassen, Sml. 1984, s. 403 (præmis 16).

() Visumforordningen indeholder på den ene side en negativliste (tredjelande hvis statsborgere er underlagt visumtvang ved indrejse til alle medlemsstaterne), og på den anden side giver den medlemsstaterne mulighed for endvidere at indføre visumtvang for tredjelandsstatsborgere, der ikke er omfattet af ovennævnte liste.

() For visse kategorier af unionsborgere (pensionister og andre personer, der ikke er i beskæftigelse) forlanges det, at de råder over tilstrækkelige midler til eget underhold. Dette gælder udelukkende i forbindelse med deres ret til opholdstilladelse, ikke deres ret til at rejse.

() Konventionen om ydre grænser, artikel 7, litra e) - i EFT nr. C 11 af 15. 1 . 1994.

() I sin beslutning om racisme, fremmedhad og antisemitisme af den 27. april 1995 opfordrer Europa-Parlamentet »medlemsstaterne til at træne socialarbejdere, politi og embedsmænd inden for retsvæsenet i at behandle mindretal i Den Europæiske Union på en måde, der er forenelig med menneskelig værdighed, og at vedtage foranstaltninger, der skal imødegå overtrædelser«. (B4-0731/95, pkt. 10) - EFT nr. C 126 af 22. 5. 1995, s. 76.

() Se punkt 33 i Kommissionens forslag til Rådets direktiv (KOM(95) 346 endelig udg.).

() Der findes allerede nogle særaftaler mellem visse skandinaviske lande omkring personers frie bevægelighed.

() Rådets direktiv 64/221/EØF af 25. februar 1994, i specialudgaven af EFT 1963-64, s. 109 Domstolen udelukker en ensidig vurdering fra medlemsstaternes side uden kontrol fra fællesskabsinstitutionernes side. Den slår endvidere fast, at henvisning til begrebet den offentlige orden under alle omstændigheder forudsætter, at der ud over den forstyrrelse af samfundsordenen, som enhver lovovertrædelse indebærer, foreligger en virkelig og tilstrækkeligt alvorlig trussel mod et grundlæggende samfundshensyn. Medlemsstaterne bør vurdere, om truslerne er virkelige og tilstrækkeligt alvorlige ud fra et kriterium om rimelighed og forholdsmæssighed, således at mindre overtrædelser ikke kan få alvorlige konsekvenser, som f.eks. udvisning. (Domstolens dom af 4. december 1974, sag 41/74, Van Duyn, sml. 1974, s. 1337; dom af 26. februar 1975, sag 67/74, Bonsignore, sml. 1975, s. 297; dom af 28. oktober 1975, sag 36/75, Rutili, sml. 1975, s. 1219; dom af 27. oktober 1977, sag 30/77, Bouchereau, sml. 1977, s. 1999).

() Se artikel 13 i De Forenede Nationers Pagt om Borgerlige og Politiske Rettigheder (Forenede Nationer, 16. december 1966).