DA Den Europæiske Unions Tidende C 65/120

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om Meddelelse fra Kommissionen til Rådet og Europa-Parlamentet: Haag-programmet: Ti prioriteter for de næste fem år Partnerskabet for fornyelse i EU inden for frihed, sikkerhed og retfærdighed

KOM(2005) 184 endelig

(2006/C 65/22)

Kommissionen besluttede den 10. maj 2005 at høre Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg i henhold til artikel 262 i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Økonomiske Fællesskab om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til Den Faglige Sektion for Beskæftigelse, Sociale og Arbejdsmarkedsmæssige Spørgsmål og Borgerrettigheder, som vedtog sin udtalelse den 14. november 2005. Ordfører var Luis Miguel Pariza Castaños.

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 422. plenarforsamling den 14. og 15. december 2005 (mødet den 15. december) følgende udtalelse med 98 stemmer for, 2 imod og 7 hverken for eller imod:

1. Indledning

1.1 Det andet flerårige program for skabelse af et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed i Den Europæiske Union — Haag-programmet — blev vedtaget af Det Europæiske Råd den 4.-5. november 2004 (1). I programmet fastsættes generelle og specifikke retningslinjer for de næste fem år (2005-2009) for de politikker, der vedrører udviklingen af området med frihed, sikkerhed og retfærdighed (OFSR).

1.2 Det Europæiske Råd opfordrede Kommissionen til at udarbejde en handlingsplan, hvor de retningslinjer, der fastsættes i Haag-programmet, omsættes til konkrete tiltag. Den 10. maj 2005 offentliggjorde Kommissionen en meddelelse med titlen »Haag-programmet: Ti prioriteter for de næste fem år — Partnerskabet for fornyelse i EU inden for frihed, sikkerhed og retfærdighed« (2) , hvori de strategiske målsætninger for de næste fem år samt en tidsplan for vedtagelsen af en pakke af politikker og lovgivningsinitiativer inden for disse områder fastsættes.

2. Konklusioner

2.1 Fem år efter vedtagelsen af Tammerfors-programmet er målene stadig ikke nået. EU udgør ikke et fælles område med frihed, sikkerhed og retfærdighed. Skønt Haag-programmet er mindre ambitiøst, indeholder det meget vigtige målsætninger.

2.2 Skabelsen af et fælles område med frihed, sikkerhed og retfærdighed skal ske under hensyntagen til den rette balance mellem disse tre aspekter. Haag-programmet opretholder ikke denne balance i tilstrækkelig grad. De foranstaltninger, der vedtages på sikkerhedsområdet, skal beskytte værdierne om frihed og retfærdighed. EØSU mener, at beskyttelsen af de grundlæggende friheder og rettigheder, som fastsættes i den europæiske menneskerettighedskonvention og EU's charter om grundlæggende rettigheder, bør danne grundlag for disse politikker.

2.3 EØSU er også af den opfattelse, at sikkerhedspolitikken skal være effektiv og yde beskyttelse til borgerne i et frit og åbent samfund inden for fastlagte retlige rammer, og at den skal gennemføres med respekt for retsstaten. Den dag vi for at bekæmpe terrorismen vedtager en ekstrem lovgivning, som på sikkerhedens alter ofrer hensynet til menneskerettighederne, giver vi terroristerne deres første sejr. Det europæiske civilsamfund bør her spille en afgørende og aktiv rolle.

2.4 EØSU ønsker at videreudvikle unionsborgerskabet — et aktivt unionsborgerskab. Vi foreslår et bedre, mere åbent, lige og vidtfavnende unionsborgerskab uden diskrimination.

2.5 Det er afgørende, at Den Europæiske Union indfører en fælles asylprocedure og ensartet status på grundlag af Genève-konventionen.

2.6 EU har brug for en fælles indvandringspolitik med harmoniserede love ikke kun for at forhindre irregulær indvandring og bekæmpe kriminelle netværk, der driver menneskehandel, men også for at give adgang for lovlige indvandrere gennem lovlige, transparente og fleksible procedurer.

2.7 Indvandrere og asylansøgere skal sikres en retfærdig behandling, som er i overensstemmelse med den humanitære folkeret, med chartret om grundlæggende rettigheder og med lovgivningen om ikke-forskelsbehandling. Der skal udvikles modtagelses- og integrationspolitikker.

2.8 Haag-programmet bør styrke frihed, sikkerhed og retfærdighed og konsolidere effektivitet, legitimitet, gensidig tillid, lighed og proportionalitet. I dette øjemed bør hele EU's regelværk og alle de institutionelle mekanismer, som står til dets rådighed, tages i anvendelse.

2.9 Det er vigtigt at overvinde den nuværende juridiske og institutionelle kompleksitet på disse politikområder. Den omstændighed, at mange af dem forbliver mellemstatslige anliggender (tredje søjle), begrænser fællesskabsmetodens effektivitet og muligheder. Udkastet til forfatningstraktat indeholder et effektivt og konsekvent svar på mange af de eksisterende vanskeligheder i samarbejdet vedrørende frihed, sikkerhed og retfærdighed.

2.10 Skønt udkastet til forfatningstraktat giver et nyt retsgrundlag for udviklingen af disse politikområder, indeholder den nuværende forfatning nyttige instrumenter, som bør tages i anvendelse.

2.11 Det europæiske område med retfærdighed bør grundlægges på tillid og gensidig anerkendelse af retsafgørelser. Derudover er der brug for nye lovgivningsinstrumenter.

2.12 Alle lovgivningstiltag vedrørende sikkerhed bør underkastes en grundig og regelmæssig evaluering samt demokratisk overvågning af Europa-Parlamentet og De Europæiske Fællesskabers Domstol. Dette er den eneste måde til at sikre skabelsen af et reelt område med frihed, sikkerhed og retfærdighed.

2.13 Ingen af de mål, der fastsættes i Haag-programmet og i handlingsplanen, kan nås uden tilstrækkelige finansielle midler. Kommissionen har fremlagt forslag til tre rammeprogrammer (april 2005), som EØSU har afgivet udtalelser (3) om.

3. Generelle bemærkninger

3.1 Efter at retlige og indre anliggender med Amsterdam-traktatens ikrafttræden blev en del af fællesskabssystemet, vedtog Det Europæiske Råd i Tammerfors (den 15. og 16. oktober 1999) det første flerårige program for disse politikområder, det såkaldte Tammerfors-program.

3.2 Fem år efter er der sket store fremskridt i retning af skabelsen af et fælles område med frihed, sikkerhed og retfærdighed. Ifølge Rådet er fundamentet for en fælles asyl- og indvandringspolitik (...) blevet lagt, der er forberedt en harmonisering af grænsekontrollen, politisamarbejdet er blevet forbedret, og man er kommet langt med grundlaget for det retlige samarbejde på basis af princippet om gensidig anerkendelse af retsafgørelser og domme (4).

3.3 I Kommissionens seneste toårige rapport eller »resultattavle« med vurderinger af de fremskridt, der er gjort i første halvdel af 2004 (5), fremgår det imidlertid, at det opnåede konvergensniveau mellem de forskellige politikområder var lavere end forventet.

3.4 Man må huske på, at der er store vanskeligheder med at vedtage fælles foranstaltninger og harmoniserede normer på områderne frihed, sikkerhed og retfærdighed, da retssystemerne, de politiske tendenser og ofte også de nationale interesser er forskellige. Erfaringerne med europæisk integration på andre politikområder har dog vist, at forhindringerne kan overvindes med en stærk politisk vilje fra medlemsstaternes side og en klar styring fra Kommissionens side.

3.5 EØSU mener, at der generelt er sket for få fremskridt. Mange af de specifikke målsætninger, der blev aftalt på Det Europæiske Råd i Tammerfors, er ikke blevet opfyldt, og mange af de vedtagne politikker har ikke levet op til forventningerne.

3.6 Det er nu op til Haag-programmet at fuldføre den vanskelige opgave med at konsolidere og fremme skabelsen af et fælles område med frihed, sikkerhed og retfærdighed. Dette er en opgave med vidtrækkende og komplekse udfordringer (6).

3.7 I modsætning til Tammerfors-programmet indeholder Haag-programmet ingen innovative politikker. Programmets lidet ambitiøse mål holder sig inden for de rammer, som afstikkes af behovet for en mere effektiv gennemførelse og evaluering af eksisterende politikker vedrørende frihed, sikkerhed og retfærdighed.

3.8 Programmet indeholder heller ingen instrumenter, som vil gøre det muligt at overvinde de hindringer, der indtil nu har stået i vejen for en større konvergens mellem politikkerne. EØSU mener, at med Haag-programmets lave ambitionsniveau vil der ikke kunne skabes en sammenhængende, bred og effektiv lovgivningsramme af høj kvalitet, som kan sikre den rette balance mellem frihed, sikkerhed og retfærdighed.

3.9 Disse hindringer skyldes fortsat medlemsstaternes politikker: mangel på effektivitet, solidaritet, gennemsigtighed, gensidig tillid, proportionalitet og balance mellem frihed, sikkerhed og retfærdighed.

3.10 EØSU glæder sig over, at Kommissionen har placeret beskyttelse og sikring af de grundlæggende rettigheder og unionsborgerskabet øverst blandt de ti prioriteter for de næste fem år, som fastsættes i dens handlingsplan for udviklingen af et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed.

3.11 Et andet positivt aspekt er, at der sideløbende med vedtagelsen af Haag-programmet blev truffet en beslutning om at anvende den fælles beslutningsprocedure og kvalificeret flertalsafstemning i forbindelse med alle foranstaltninger under afsnit IV, hvilket i det mindste giver mulighed for at fjerne endnu en af de største hindringer. Udvalget beklager dog, at regulær indvandring ikke er omfattet af dette initiativ.

3.12 I Haag-programmets specifikke retningslinjer sammenblandes aspekter vedrørende »sikkerhed« med aspekter vedrørende »frihed«. Foranstaltninger, der direkte vedrører sikkerhed, prioriteres højere og sammenblandes med spørgsmål vedrørende frihed og retfærdighed. Dette er for eksempel tilfældet med initiativer vedrørende indførelsen af biometriske systemer og nye teknologier, interoperabilitet mellem databaserne, større kontrol med de indre og ydre grænser og en mere effektiv bekæmpelse af irregulær indvandring, som alle paradoksalt nok er medtaget under overskriften »Styrkelse af frihed«.

3.13 Det er vigtigt, at man i bestræbelserne på en omfattende styrkelse af frihed, sikkerhed og retfærdighed fuldt ud respekterer behovet for en rimelig balance mellem de tre dimensioner for ikke at svække de grundlæggende værdier (menneskerettigheder og borgerrettigheder) og demokratiske principper (retsstaten), som er fælles for hele Unionen. Frihed skal ikke rangere lavere end sikkerhed. Visse politiske forslag er blot en gentagelse af fortidens fejltagelser, hvor friheden ofres for at øge sikkerheden. Historien har lært os, at åbne og frie samfund er de mest effektive til at værne om sikkerheden. Beskyttelse af grundlæggende menneskerettigheder er grundlaget for de værdier, som europæerne i dag er fælles om. Den dag, vi i terroristbekæmpelsens navn skærper lovgivningen i en sådan grad, at menneskerettighederne ofres på sikkerhedens alter, vil terroristerne have vundet deres første sejr. Det er frihedsværdierne, som gør os stærke over for terroristerne. Europæisk politik skal yde effektiv garanti for sikkerhed og for beskyttelse af grundlæggende rettigheder og frihed.

3.14 Denne ubalance mellem Fællesskabets politikker kommer også tydeligt til udtryk ud fra et finansielt perspektiv, hvor sikkerhed udgør langt den største del af budgettet (7).

3.15 Haag-programmet bør fremme, styrke og konsolidere effektivitet, legitimitet, gensidig tillid, lighed, proportionalitet og en passende balance mellem frihed, sikkerhed og retfærdighed. Det er nødvendigt at overvinde den nuværende retsligt og institutionelt komplicerede situation og skabe solid garanti for, at sikkerhedspolitikkerne er underlagt en passende demokratisk kontrol af Europa-Parlamentet samt retsligt tilsyn af De Europæiske Fællesskabers Domstol i Luxembourg.

3.16 En indsats for at fremme og beskytte frihed er den mest effektive måde til imødegåelse af de udfordringer, som Den Europæiske Union står over for i det 21. århundrede. Dette gælder også håndteringen af terrortrusler.

3.17 Menneskerettighedsorganisationer og alle det civile samfunds organisationer spiller en meget vigtig rolle for udformningen af de politikker, der udspringer af Haag-programmet.

3.18 EØSU vil fortsat fremme en politik for samarbejde med arbejdsmarkedets parter og civilsamfundsorganisationerne for at sikre en passende balance i udviklingen af Haag-programmet, eftersom frihed, sikkerhed og retfærdighed er af almen interesse for det samfund, som virksomhederne, arbejdsmarkedets parter og ngo'erne er en del af.

3.19 Den usikkerhed, som fulgte af folkeafstemningerne i Frankrig og Holland, er en udfordring for udviklingen af indvandrings- og asylpolitikkerne og alle de andre aspekter, som indgår i handlingsplanen til gennemførelse af Haag-programmet. Udkastet til forfatningstraktat indeholder ganske vist et nyt retsgrundlag for udviklingen af disse politikker, men i den nuværende traktat findes også nyttige instrumenter, som bør udnyttes.

4. Særlige bemærkninger om styrkelse af frihed, sikkerhed og retfærdighed

4.1 Styrkelse af friheden

4.1.1 Respekt for de grundlæggende rettigheder og borgerrettigheder er en af grundpillerne i den Europæiske integration og et af Unionens hovedmål. Skabelsen af et fælles område med frihed, sikkerhed og retfærdighed forudsætter fuld respekt for frihedsaspektet, som, blandt andre vigtige nøgleinstrumenter, omfatter den europæiske konvention om beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder og Genève-konventionen om flygtninges status.

4.1.2 Det anføres i Haag-programmet, at Det Europæiske Råd bifaldt udvidelsen af mandatet for Det Europæiske Observationscenter for Racisme og Fremmedhad i retning af et agentur for grundlæggende rettigheder til at beskytte og fremme de grundlæggende rettigheder. I slutningen af juni 2005 offentliggjorde Kommissionen et forslag til forordning (8) om oprettelse af et agentur. Dette agentur kommer til at spille en central rolle, hvad frihedsaspektet angår, idet det stiller de midler til rådighed for fællesskabsinstitutionerne og medlemsstaterne, der er nødvendige for at sikre, at de grundlæggende rettigheder respekteres i forbindelse med udarbejdelsen og gennemførelsen af fællesskabspolitikkerne. Agenturet vil desuden være et perfekt kontaktpunkt til det civile samfund.

4.1.3 Unionsborgerskab

4.1.3.1 For at udvikle et bedre og mere aktivt, åbent, vidtfavnende og ikke-diskriminerende unionsborgerskab skal de bestående hindringer for udøvelsen af etablerede rettigheder fjernes, og rettighederne udvides på visse områder.

4.1.3.2 Det er stadig meget vanskeligt at udøve visse rettigheder i tilknytning til unionsborgerskabet, såsom retten til fri bevægelighed inden for EU, eller retten til at stemme eller stille op til lokale og europæiske valg. Der må træffes foranstaltninger for at overvinde disse vanskeligheder. Derudover er direktiverne om ikke-forskelsbehandling endnu ikke ordentligt gennemført i visse nationale lovgivninger.

4.1.3.3 Borgerne i de nye medlemsstater skal hurtigst muligt tilkendes alle de etablerede Unionsborgerskabsrettigheder. Den midlertidige begrænsning af deres rettigheder er en uheldig afvigelse, som der snarest skal rettes op på. Disse begrænsninger medfører en lang række beskæftigelsesproblemer og sociale problemer for de nye borgere, og det er en uacceptabel forskelsbehandling at gøre dem til »andenrangsborgere«.

4.1.3.4 EØSU har foreslået (9), at der lægges et nyt kriterium til grund for tildeling af unionsborgerskab: tredjelandsstatsborgere, der opholder sig permanent i EU og har status som fastboende udlændinge, skal betragtes som unionsborgere. Borgerskabsrettigheder, herunder navnlig politiske rettigheder i forbindelse med kommunale valg, er afgørende for integrationen af indvandrere.

4.1.3.5 Integration af migranter er afgørende for den sociale samhørighed inden for medlemsstaterne. Ellers opstår der risiko for social udstødelse og fremmedgørelse af disse migranter og deres børn og børnebørn, som er født og opvokset i EU.

4.1.4 Et fælles asylområde (10)

4.1.4.1 Den Europæiske Union har med yderligere fem år forlænget fristen for opfyldelsen af et mål, som allerede blev fastsat for fem år siden. Her tænkes på målet om indførelse af et fælles asylområde og en ensartet status for personer, der bevilges asyl eller subsidiær beskyttelse. Det ser ud til, at dette mål vil kunne nås inden for den nye frist, men det er tydeligt, at der stadig er en vis modstand, som skal overvindes, før de nødvendige foranstaltninger kan træffes. Det er vigtigt med hurtige fremskridt, men lige så vigtigt er det, at disse fremskridt baseres på et indhold, som er i overensstemmelse med de grundlæggende asylrettigheder. Systemet med kvalificeret flertal i Rådet og fælles beslutningstagning med Parlamentet gør det muligt at indføre en lovgivning af højere kvalitet.

4.1.4.2 I handlingsplanen fastsættes en evaluering i 2007 af overtagelsen og gennemførelsen af de eksisterende instrumenter vedrørende asyl. En sådan evaluering vil utvivlsomt være afgørende i lyset af de nuværende forskelle i omsættelsen og gennemførelsen af de gældende direktiver (midlertidig beskyttelse, minimumsstandarder for modtagelse, Dublin II osv.). Evalueringen skal sikre, at de nuværende instrumenter anvendes i overensstemmelse med de forpligtelser, der er fastsat i internationale konventioner om menneskerettigheder og Genève-konventionen fra 1951.

4.1.4.3 EØSU anser de nye foreslåede instrumenter for positive skridt hen imod en koordinering af medlemsstaternes asylpraksis, udvikling af en status som fastboende udlænding for flygtninge, evaluering af anvendelsen af Den Europæiske Flygtningefond osv.

4.1.4.4 Det kan dog ikke med rette forventes, at asylansøgninger indgives uden for EU. EØSU går ind for, at EU støtter forbedringen af standarderne for humanitær beskyttelse i tredjelande, men mener ikke, at man skal begrænse eller ophæve den internationalt anerkendte ret, hvorefter personer, som har brug for beskyttelse, kan rejse til EU for at ansøge om asyl.

4.1.5 Lovlig migration og adgangsprocedurer

4.1.5.1 Der er gået fem år siden det Europæiske Råd i Tammerfors, men målet om at indføre en fælles indvandringspolitik i EU er stadig ikke nået. Vi er kommet et stykke videre. Kommissionen har udarbejdet talrige politiske og lovgivningsmæssige forslag og Parlamentet har vedtaget utallige resolutioner og initiativer, men de har ikke fundet rigtigt gehør i Rådet. EØSU har samarbejdet aktivt med Kommissionen og Parlamentet og har udarbejdet mange udtalelser med det mål at fremme indførelsen af en virkelig fælles politik og harmoniseret lovgivning.

4.1.5.2 Den Europæiske Unions fælles indvandringspolitik skal være til fordel for alle de berørte parter: — for indvandrerne, som skal have muligheder og behandles retfærdigt; — for de europæiske værtssamfund og — for udviklingen i oprindelseslandene.

4.1.5.3 Europa vil i de kommende år få brug for nye økonomiske immigranter, som kan bidrage til den økonomiske og sociale udvikling (11). Den demografiske situation viser, at Lissabon-strategien risikerer at slå fejl, hvis ikke indvandringspolitikkerne ændres. Der er brug for en aktiv politik, som åbner mulighed for indvandring af både højt kvalificerede og mindre kvalificerede arbejdstagere. Selv om hver enkelt medlemsstat har sine egne behov og karakteristika, mangler de alle politiske og lovgivningsmæssige instrumenter, som gør det muligt for nye indvandrere at komme ind i landene på lovlig vis, samtidig med at balancen på arbejdsmarkederne opretholdes.

4.1.5.4 Det er uforståeligt, at visse regeringer i Rådet for Den Europæiske Union har nedlagt veto mod Kommissionens lovgivningsmæssige forslag og opretholder de gamle restriktive politikker. Imens vokser den sorte økonomi og irregulær beskæftigelse og skaber en reel pull-faktor for papirløse indvandrere. I mangel af en fælles EU-lovgivning vedtager medlemsstaterne nye love, som går i vidt forskellige retninger, hvilket skaber yderligere hindringer for en harmonisering. Disse forskellige politiske dagsordener og lovmæssige forskelle skaber forvirring og usikkerhed blandt borgerne.

4.1.5.5 Rådet for Den Europæiske Union bør opgive kravet om enstemmighed og træffe sine beslutninger med kvalificeret flertal og fælles beslutningstagning med Parlamentet. Dette er den eneste måde, hvorpå der kan udarbejdes hensigtsmæssig lovgivning. Denne ændring skal foretages hurtigst muligt og før behandlingen af nye lovforslag. Den vedtagne lovgivning skal have et højt harmoniseringsniveau. En minimalistisk EU-lovgivning, som overdrager reguleringen af de vigtigste aspekter til nationale bestemmelser, vil betyde, at vi i fremtiden vil stå med de samme problemer som i dag.

4.1.5.6 Med hensyn til den nye lovgivning om betingelserne for indrejse vil en overordnet horisontal lovgivningsmæssig ramme være at foretrække frem for en sektorbestemt lovgivning (12). Forslaget til direktiv om indrejse, som Kommissionen har udarbejdet, og som EØSU støttede med forslag om visse ændringer (13), er stadig et godt lovgivningsforslag. Derudover vil der kunne udarbejdes specifikke regler for sektorbestemte spørgsmål og særlige situationer. Hvis Rådet for Den Europæiske Union skulle støtte en sektorbestemt tilgang, som kun tog sigte på at give adgang for højt kvalificerede indvandrere, ville den ikke finde anvendelse på en særlig stor del af indvandringen, og den ville desuden være diskriminerende. Denne løsning vil muligvis være nemmere for Rådet, men den modsvarer ikke Europas behov.

4.1.5.7 I udkastet til forfatningstraktat trækkes grænsen for fælles lovgivning: nemlig medlemsstaternes ret til at fastsætte antallet af indvandrere, de vil give tilladelse til indrejse. Denne grænse forhindrer ikke, at der kan opnås en større grad af harmonisering på lovgivningsområdet. Det er snarere en tilskyndelse til at lade den nationale forvaltning af økonomisk immigration foregå efter gennemsigtige procedurer. Det vil således være medlemsstaternes myndigheder, som inden for fællesskabslovgivningens rammer får beføjelse til at udstede arbejds- og opholdstilladelser. Hver enkelt medlemsstat vil således sammen med arbejdsmarkedets parter kunne fastlægge, hvilken type indvandrere der er behov for: højt kvalificerede eller mindre kvalificerede, til industrisektoren, landbruget, byggebranchen eller servicesektoren eller alle disse sektorer.

4.1.5.8 Økonomisk immigration er tæt forbundet med arbejdsmarkedet, og det er derfor nødvendigt at inddrage arbejdsmarkedets parter på passende vis i udarbejdelsen og forvaltningen af foranstaltninger på dette område.

4.1.5.9 Øget samarbejde mellem alle medlemsstater om forvaltningen af migrationsstrømme og mere gennemsigtige procedurer vil først være muligt, når EU får en fælles lovgivning om betingelserne for tredjelandsstatsborgeres indrejse i beskæftigelsesøjemed.

4.1.5.10 Adgangsprocedurerne skal bygge på en todelt tilgang: en påvisning af et økonomisk behov og en tidsbegrænset tilladelse til at søge job i en periode på mellem et halvt og et helt år, som hver enkelt medlemsstat skal forvalte i samarbejde med arbejdsmarkedets parter.

4.1.5.11 Det skal sikres, at personer, der kommer til Europa, får en retfærdig behandling. EU-lovgivningen om betingelserne for indrejse skal tage hensyn til indvandrernes rettigheder. Indvandringslovgivningen skal være i overensstemmelse med de internationale konventioner om menneskerettigheder, ILO-standarderne og EU's charter om grundlæggende rettigheder. I overensstemmelse med direktiverne om ikke-forskelsbehandling skal indvandrede arbejdstagere have de samme økonomiske, arbejdsretlige og sociale rettigheder (herunder social sikring), som EU-arbejdstagere.

4.1.5.12 Direktivet om en status for fastboende udlændinge dækker en bred vifte af rettigheder med henblik på sikring af deres retsstilling og deres mobilitet inden for EU. EØSU har foreslået, at disse personer også skal have tildelt borgerskabsrettigheder. Udvalget udarbejdede en initiativudtalelse til EU-konventet, hvori det foreslog, at der blev tildelt unionsborgerskab til tredjelandsstatsborgere med permanent ophold og status som fastboende udlændinge.

4.1.5.13 Det er vigtigt at styrke samarbejdet med oprindelseslandene, ikke kun for at forhindre ulovlig indvandring, men også for at indvandring kan bidrage til den økonomiske og sociale udvikling i disse lande. EØSU støtter FN's generelsekretær, Kofi Annan, som sidste år i Europa-Parlamentet opfordrede det internationale samfund til at sætte de indvandringspolitiske spørgsmål på dagsordenen ud fra en multilateral indfaldsvinkel.

4.1.5.14 EØSU har udarbejdet en initiativudtalelse (14), hvori det foreslår, at medlemsstaterne underskriver den internationale konvention om vandrende arbejdstagere og deres familier. Denne initiativudtalelse blev vedtaget af FN's generalforsamling i 1990 og trådte i kraft i 2003, men er endnu ikke blevet ratificeret af EU's medlemsstater.

4.1.5.15 Den fælles indvandringspolitik, som EØSU ønsker, rækker ud over lovgivningen om indrejsetilladelse. Det er nødvendigt at indføre en metode til koordinering på EU-plan for at opnå forbedringer på følgende områder: — bekæmpelse af sort økonomi og irregulær beskæftigelse; — grænsekontrol og bekæmpelse af kriminelle netværk, der driver menneskehandel; — integrationspolitiske spørgsmål (på dette område har EØSU udarbejdet en række forslag).

4.1.5.16 Det er en fejltagelse at tro, at indvandrerne vil blive i Europa som midlertidige gæster. Nogle vil vælge frivilligt at vende tilbage til deres hjemland, mens andre vil slå sig ned for en længere årrække eller fast. EØSU afholdt i 2002 en konference, som sigtede mod at gøre integration til et grundlæggende aspekt i den nye europæiske indvandringspolitik. I konferencen deltog en lang række eksperter, repræsentanter for arbejdsmarkedets parter og de største ngo'er i de 25 medlemsstater. I konklusionerne fra konferencen blev det foreslået, at Kommissionen udarbejder et integrationsprogram.

4.1.5.17 EØSU glæder sig over, at Kommissionen har stillet forslag om en europæisk integrationsramme og over, at nogle af integrationsmålene er medtaget i Haag-programmet. I de finansielle overslag for 2007-2013 er der også opført et stort budget til integrationspolitiske foranstaltninger, hvilket EØSU støtter.

4.1.5.18 Integration (15) er en tovejsproces, som finder sted mellem værtssamfundet og indvandrerne. Men det er regeringerne, de lokale og regionale myndigheder og EU, som råder over de politiske og budgetmæssige instrumenter.

4.1.5.19 Et integrationsprogram bør bl.a. omfatte: — Modtagelse af nyankomne: oplysning og rådgivning, undervisning i sprog og sædvaner; — integration på arbejdsmarkedet på lige vilkår. Arbejdsmarkedets parter spiller i den forbindelse en afgørende rolle, hvorfor ordføreren for denne udtalelse opfordrer de europæiske arbejdsmarkedsparter til at medtage dette aspekt i den sociale dialog; — adgang til uddannelse uden forskelsbehandling; — integration i byerne for at undgå forfaldne, afsondrede ghettoer. Der er brug for et nyt politiske engagement fra lokale og regionale myndigheders side; — lige adgang til lægebehandling og andre offentlige tjenesteydelser, — det nye europæiske samfund er multikulturelt. Kulturel identitet må ikke misbruges til at isolere de fremmede eller lægge dem for had.

4.1.5.20 De direktiver om ikke-forskelsbehandling, som er vedtaget, er fremragende retsinstrumenter, men de løser ikke alle problemer. Der er brug for en aktiv politik, og civilsamfundet må påtage sig nye forpligtelser for at fremme sociale holdninger, der støtter integration. EØSU vil fortsat tilskynde til dialog mellem det civile samfunds organisationer og vil til det formål i de kommende måneder udarbejde en ny initiativudtalelse om, hvorledes de lokale og regionale myndigheder kan fremme integration.

4.1.6 Bekæmpelse af irregulær indvandring

4.1.6.1 I Haag-programmet behandles bekæmpelse af irregulær indvandring under afsnittet om grænsekontrol. EØSU har givet udtryk for sin støtte til oprettelsen af et grænseforvaltningsagentur (16), etableringen på mellemlang sigt af et europæisk grænsevagtsystem og bedre koordinering af de nationale grænsemyndigheder. Dette har to formål: en mere effektiv bekæmpelse af kriminelle netværk, der driver menneskehandel, og en mere menneskelig og retfærdig behandling af indvandrerne.

4.1.6.2 De instrumenter, som EU har indført til bekæmpelse af menneskehandel, har EØSU's støtte. Her skal fremhæves direktivet om definition af hjælp til ulovlig indrejse (17), Rådets rammebeslutning om bekæmpelse af menneskehandel (18) og direktivet om udstedelse af opholdstilladelse til ofre, der samarbejder med de kompetente myndigheder (19). EØSU har kritiseret visse aspekter af de nævnte instrumenter, men støtter den overordnede tilgang.

4.1.6.3 Der er imidlertid også behov for tiltag på andre områder for at forebygge irregulær indvandring. Det er meget vigtigt, at indvandrere har adgang til lovlige, gennemsigtige og fleksible adgangsprocedurer. Det er også nødvendigt at bekæmpe den sorte økonomi og irregulære beskæftigelse og sætte en stopper for den udbredte udnyttelse af irregulære indvandreres arbejdskraft.

4.1.6.4 Desuden må samarbejdet mellem nabo- og transitlande om forebyggelse af irregulær indvandring og bekæmpelse af menneskehandel forbedres.

4.2 Styrkelse af sikkerhed

4.2.1 I Haag-programmet anføres det, at »Den Europæiske Unions og dens medlemsstaters sikkerhed er blevet et mere presserende anliggende« på baggrund af terrorangrebene den 11. september 2001 i USA og den 11. marts 2004 i Spanien. I programmet foreslås en koordineret indsats, som er mere effektiv i forbindelse med fælles grænseoverskridende problemer, især på sikkerhedsområdet.

4.2.2 I den europæiske sikkerhedsstrategi af 12. december 2003 (20), hvori EU's rolle og ansvar i den nye globale sikkerhedssituation fastsættes, beskrives terrorisme som en af dette århundredes største trusler. I strategien understreges det endvidere, at de interne og eksterne sikkerhedsaspekter hænger uløseligt sammen i et Europa, som har fælles ydre grænser og ingen indre grænser samt fri bevægelighed for personer.

4.2.3 Terrorisme er et anslag mod selve grundsøjlerne i demokratiet og retsstaten: borgernes menneskerettigheder og civile frihedsrettigheder, herunder retten til livet. Det er i praksis afgørende, at EU yder en fælles indsats. For at sikre den fulde udøvelse af borgernes friheder og rettigheder skal Den Europæiske Union garantere et højt sikkerhedsniveau. I EU-traktatens artikel 29 fastlægges det, at Unionen har »som mål at give borgerne et højt tryghedsniveau i et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed«. Ingen medlemsstat kan bekæmpe terrorfænomenet alene. Det europæiske samarbejde om og koordinering af bekæmpelsen af kriminalitet og grænseoverskridende organiseret kriminalitet skal styrkes gennem indførelsen af en fælles strategi.

4.2.4 Terrorangrebene i London i juli 2005 har endnu en gang rettet fokus mod en af vor tids største udfordringer, nemlig hvordan man effektivt kan forhindre og bekæmpe terrorisme, samtidig med at de grundlæggende rettigheder og civile frihedsrettigheder respekteres, og demokratiet og retsstaten styrkes.

4.2.5 Rådet for Den Europæiske Union vedtog den 13. juli 2005 på et ekstraordinært møde erklæringen om Den Europæiske Unions svar på bombeattentaterne i London, hvori det understregede behovet for at fremskynde gennemførelsen af EU's handlingsplan for bekæmpelse af terrorisme, som blev vedtaget den 21. september 2001. Mange af lovgivningsinitiativerne i denne erklæring er blevet mødt med kritik af Europa-Parlamentet, ngo'er og det civile samfund. Denne kritik skyldes tvivl om, hvorvidt erklæringen er forenelig med principperne om legitimitet, proportionalitet og effektivitet (21).

4.2.6 Der er mange faktorer, som hæmmer effektiviteten i den fælles europæiske sikkerhedsstrategi: manglende effektivitet i retsgrundlaget for udviklingen af disse politikker, udelukkelsen af Europa-Parlamentet og EF-Domstolen, den internationale terrorisme og organiserede kriminalitets komplekse rødder, årsager og metoder, visse medlemsstaters manglende vilje til at erkende og undersøge specifikke forhold, manglen på en fælles europæisk/international definition af terrorisme samt manglen på gensidig tillid mellem medlemsstaternes politi- og retsmyndigheder.

4.2.7 Gennemførelsen af sikkerhedspolitikker, som ikke sikrer den rette balance i forhold til menneskerettighederne, er en fejltagelse, som hæmmer en effektiv bekæmpelse af terrorisme.

4.2.8 En af de største svagheder ved det europæiske samarbejde på sikkerhedsområdet er, at disse politikker fortsat ligger uden for fællesskabsrammerne og hovedsageligt udarbejdes i henhold til den mellemstatslige metode (EU's tredje søjle). Dette begrænser den Europæiske Unions rolle, hvilket har haft en række negative følger, såsom manglende effektivitet (hovedsageligt på grund af kravet om enstemmighed) og gennemsigtighed i beslutningsprocessen samt manglende inddragelse af Europa-Parlamentet og EF-Domstolen. Hvad angår Domstolens kompetenceområde under den tredje søjle, vil medlemsstaterne være nødt til at godkende denne kompetence i en erklæring (22).

4.2.9 Et tydeligt eksempel på, at begreberne »frihed, sikkerhed og retfærdighed« fortsat udelukkende behandles på regeringsplan, er Prüm-traktaten (Schengen III) af 27. maj 2005 om en forstærket indsats i forbindelse med grænseoverskridende samarbejde, navnlig bekæmpelse af terrorisme, grænseoverskridende kriminalitet og ulovlig indvandring. Denne traktat blev udelukkende forhandlet og vedtaget af syv medlemsstater (23). Beslutningsprocessen var ikke gennemsigtig på trods af den store betydning af de behandlede politikker og emner (24).

4.2.10 Denne form for rent mellemstatsligt samarbejde svækker det europæiske projekt og hele det fælles område med frihed, sikkerhed og retfærdighed og fører til »mindre Europa«. Det er nødvendigt at fremme og sikre indførelsen af »mere Europa« på disse politikområder ved at gøre brug af fællesskabsmetoden og den relevante institutionelle ramme. Fællesskabsmekanismerne byder på en tilgang og et system, som på en mere integreret, effektiv, omfattende og sammenhængende måde kan tackle vor tids udfordringer.

4.2.11 Det er afgørende for bevarelsen af de demokratiske værdier og retsstaten, at Europa-Parlamentet inddrages i beslutningsprocessen, og at EF-Domstolen får generel kompetence på disse politikområder. Der er brug for parlamentarisk og retsligt tilsyn med alle retsakter vedrørende sikkerhed, som vedtages og fremlægges under EU's tredje søjle, samt med europæiske agenturers aktiviteter og operationer (Europol, Eurojust, Det Europæiske Politiakademi (CEPOL), EU's taskforce af politichefer, Det Europæiske Grænseagentur osv.).

4.2.12 Sikkerhed er et centralt punkt i Haag-programmet og udgør det vigtigste strategiske mål for de næste fem år i forbindelse med OFSR. Sikkerhed er indarbejdet i programmets afsnit om frihed og retfærdighed. Følgende punkter er dermed fejlagtigt medtaget under afsnittet »Styrkelse af frihed«: bekæmpelse af ulovlig indvandring, biometri og informationssystemer (udarbejdelse af og synergi mellem databaser), repatrierings- og tilbagetagelsespolitik, øget grænsekontrol, visapolitikker osv.

4.2.13 En af prioriteterne i Haag-programmet er desuden en mere effektiv og hensigtsmæssig gennemførelse og vurdering af igangværende foranstaltninger vedrørende frihed, sikkerhed og retfærdighed (25). Før man overhovedet går i gang med udformning eller indførelse af foranstaltninger på et af disse tre områder, bør der foretages en undersøgelse af foranstaltningernes effektivitet, proportionalitet og legitimitet, da der er behov for en lovgivning af høj kvalitet.

4.2.14 Der er behov for en klar og sammenhængende lovgivningsramme for fuld beskyttelse af personlige oplysninger og retsligt og parlamentarisk tilsyn. Kommissionens forslag om at give dens tjenestegrene lov til foretage systematisk, regelmæssig og grundig kontrol (ved hjælp af konsekvensanalyser) af overholdelsen af charteret om grundlæggende rettigheder i deres lovgivningsforslag er meget positivt (26). En sådan kontrol bør imidlertid også foretages i forbindelse med den endelige udformning af de foranstaltninger, Rådet vedtager. Balancen mellem respekt for retten til privatliv, beskyttelse af oplysninger (frihed) — jf. bl.a. artikel 8 i konventionen om beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder og direktiv 95/46/EF (27) — og sikkerhed i forbindelse med udveksling af oplysninger mellem politimyndigheder eller andre sikkerhedstjenester skal overholdes i alle faser af beslutningsprocessen og den praktiske gennemførelse.

4.2.15 En udvidelse af rammerne for Den Europæiske Unions Agentur for Grundlæggende Rettigheder til også at omfatte EU's tredje søjle (afsnit VI i EU-traktaten) vil være afgørende for opretholdelsen af den rette balance mellem frihed, sikkerhed og retfærdighed i Unionens politikker (28).

4.2.16 Der lægges i Haag-programmet stor vægt på en række foranstaltninger vedrørende terrorisme, som hovedsageligt har til formål at styrke udvekslingen af oplysninger om trusler mod den indre og ydre sikkerhed mellem medlemsstaternes efterretningstjenester og sikkerhedstjenester, styrke bekæmpelsen af finansieringen af terrorisme samt efterretningstjenesternes, sikkerhedstjenesterne og Europols strategiske analyser af terrortruslen samt beskyttelse af kritiske infrastrukturer og konsekvensstyring.

4.2.17 Et af de mest nyskabende forslag i Haag-programmet er tilgængelighedsprincippet for information, under afsnittet om »Styrkelse af sikkerhed«. Dette princip markerer en ny tilgang til grænseoverskridende udveksling af oplysninger om retshåndhævelse, som giver retshåndhævende personale i en medlemsstat mulighed for at få alle de oplysninger, der er nødvendige for en efterforskning, fra en anden medlemsstat (29). Det præcise indhold, den reelle rækkevidde, anvendelsesområdet og betingelserne for håndhævelsen af dette banebrydende princip er endnu ikke fastlagt. For at princippet skal fungere, er det nødvendigt med en større tillid mellem medlemsstaternes retshåndhævende myndigheder. Manglen på denne tillid har indtil nu været en af de største hindringer for det europæiske samarbejde. Det er nødvendigt at styrke samarbejdet mellem de agenturer, institutioner og aktører i Den Europæiske Union, som beskæftiger sig med spørgsmål vedrørende sikkerhed, frihed og retfærdighed. Endvidere bør der sikres retsligt tilsyn med de operationer og aktiviteter, som udspringer af tilgængelighedsprincippet. EØSU støtter Kommissionens forslag om beskyttelse af personlige data, som videregives i forbindelse med politimæssigt og strafferetligt samarbejde (30).

4.2.18 EØSU ønsker et passende samarbejde mellem de europæiske agenturer på området frihed, sikkerhed og retfærdighed. Haag-programmet opfordrer til et øget praktisk samarbejde og koordinering på nationalt plan mellem de retshåndhævende og retslige myndigheder og toldmyndighederne samt mellem disse myndigheder og Europol. Det er nødvendigt, at medlemsstaterne profilerer Europol som et europæisk agentur og sørger for, at det sammen med Eurojust kan spille en afgørende rolle i bekæmpelsen af organiseret kriminalitet og terrorisme. Det er uacceptabelt, at protokollerne om ændring af Europol-konventionen stadig ikke er ratificeret af eller gennemført i alle medlemsstater. Dette er især vigtigt, hvis Europol skal have den nødvendige støtte og tilstrækkelige midler til at fungere som en effektiv hjørnesten i det europæiske retshåndhævende samarbejde. Før rammerne for Europols virkefelt omdefineres, skal medlemsstaterne være overbevist om dets fordele og behovet for fuldt ud at samarbejde med agenturet. I programmet anføres det endvidere, at Europol fra 1. januar 2006 erstatter sine årlige situationsrapporter om kriminaliteten i Den Europæiske Union med »trusselsvurderinger« af alvorlige former for organiseret kriminalitet. Europols større praktiske betydning bør ledsages af en omfattende demokratisk vurdering af dets aktiviteter. Europa-Parlamentet og de nationale parlamenter bør, sammen med EF-Domstolen, spille en central rolle i den demokratiske kontrol og det retslige tilsyn med dets aktiviteter.

4.2.19 Andre emner, som har fået høj prioritet på den politiske dagsorden, er emner vedrørende biometri og informationssystemer. De fleste af disse foranstaltninger er uforenelige med principperne om legitimitet, proportionalitet og effektivitet og er gentagne gange blevet kritiseret af Europa-Parlamentets Udvalg om Borgernes Rettigheder og Retlige og Indre Anliggender (31) og af menneskerettighedsorganisationer. Disse argumenter styrkes af manglen på tilstrækkelige garantier og effektive midler til retsprøvelse. På trods af kritikken af disse instrumenter har erklæringen om Den Europæiske Unions svar på bombeattentaterne i London, vedtaget på et ekstraordinært møde den 13. juli 2005, fremhævet behovet for en hurtig vedtagelse af disse instrumenter (32).

4.2.20 Foranstaltninger til vurdering af eksisterende politikker er en klar prioritet i Haag-programmet. Inden vedtagelsen af disse initiativer er det nødvendigt at foretage en detaljeret og uafhængig undersøgelse af deres effektivitet, merværdi, proportionalitet og legitimitet (overensstemmelse med menneskerettighederne og de borgerlige frihedsrettigheder). Bekæmpelsen af terrorisme berettiger ikke til at udarbejde en politik, som medfører uoprettelig skade for beskyttelsen af frihed og demokrati, og som uvægerligt fører til større usikkerhed for alle.

4.2.21 Hvad angår foranstaltninger til bekæmpelse af finansieringen af terrorisme og kriminelle organisationers hvidvaskning af penge er der behov for en mere målrettet tilgang og gennemførelse af retsakter, som fremmer en mere effektiv overvågning af mistænkelige finansielle strømme, som muligvis bruges til at finansiere kriminelle aktiviteter, især som led i bekæmpelsen af hvidvaskning af penge (33).

4.2.22 Kommissionen har for nylig foreslået en kodeks for god praksis for at forhindre, at ngo'er bruges til at finansiere kriminelle organisationer. EØSU bifalder, at Kommissionen har indledt en høringsprocedure med civilsamfundet og ngo'er om dette spørgsmål, og er bekymret over den forbindelse mellem ngo'er og terrorisme, som Kommissionen uretmæssigt antyder, hvormed der skabes forvirring og rejses ubegrundet mistanke. Ngo'er og det organiserede civilsamfund spiller en vigtig rolle i bekæmpelsen af terrorisme og organiseret kriminalitet (34).

4.2.23 I overensstemmelse med og som et væsentligt supplement til den europæiske sikkerhedsstrategi og på linje med den prioritet, som gives til udviklingen af en sammenhængende ekstern dimension af sikkerhedspolitikken, fastsættes der i Haag-programmet oprettelse af integrerede og koordinerede EU-krisestyringsordninger for kriser med grænseoverskridende konsekvenser, som skal være gennemført senest den 1. juli 2006. Disse ordninger bør omfatte evaluering af medlemsstaternes kapacitet, lagre, uddannelse, fælles øvelser og operationelle planer for civil krisestyring. Kommissionen fremlægger ved udgangen af 2005 en afgørelse om oprettelse af et sikkert generelt hurtigt varslingssystem (ARGUS) og et kommissionskrisecenter for koordinering af de eksisterende varslingssystemer, samt et forslag om oprettelse af et informations- og varslingsnetværk vedrørende kritisk infrastruktur.

4.2.24 EØSU mener, at EU har brug for en ny, virkningsfuld, effektivt fungerende, legitim og proportionel tilgang til den fælles sikkerhedsstrategi. Forskellige former for terrorisme kræver forskellige løsninger og instrumenter, som er tilpasset til kriminalitetens karakter.

4.2.25 Det er desuden nødvendigt at undersøge de mange årsager til den voldelige radikalisering hos udsatte grupper og terroristernes rekrutteringsmetoder for at forhindre deres udbredelse. Dette skal gå hånd i hånd med fremme af og en politisk forpligtelse til en kontinuerlig og åben dialog mellem religioner og kulturer, som har til formål at bekæmpe intolerance, racisme, fremmedhad og voldelig ekstremisme.

4.2.26 Kommissionen bør undersøge muligheden for at lade terrorisme henhøre under Den Internationale Straffedomstols kompetence.

4.3 Styrkelse af retfærdighed

4.3.1 På linje med den tankegang, som ligger bag konklusionerne fra Det Europæiske Råd i Tammerfors i 1999, lægges der i Haag-programmet stor vægt på at skabe et fælles område med retfærdighed, som er grundlagt på princippet om gensidig anerkendelse af retsafgørelser og adgang til domstolene.

4.3.2 Det er inden for en række områder (35) blevet tydeligt, at der er behov for at udvikle den gensidige tillid mellem de forskellige retsmyndigheder og systemer. En sådan tillid er en af de vigtigste forudsætninger for et mere vidtrækkende samarbejde på det straffe- og civilretlige område. Retsmyndighederne og alle organer, der er involveret i retssager, skal respektere de afgørelser, som myndighederne i andre medlemsstater har truffet, på lige fod med deres egne afgørelser. Der skal ikke stilles spørgsmålstegn ved hverken den retslige kompetence og kvalitet eller retten til en retfærdig rettergang. Manglen på tillid og forskellene mellem retssystemerne i de enkelte medlemsstater på såvel det strafferetlige som det civilretlige område samt manglen på et indgående og gensidigt kendskab til de respektive systemer er imidlertid stadig en hindring for udviklingen af en grænseoverskridende tilgang i disse politikker og en styrkelse af det retslige samarbejde på europæisk plan.

4.3.3 I Haag-programmet stilles der forslag om opbygning af en »europæisk retskultur«, som bygger på de iboende forskelle mellem de nationale retssystemer og traditioner. I Haag-programmet opfordres der endvidere til en større indsats for at fremme både domstolsadgangen og det retslige samarbejde. Gensidig tillid (36) skal endvidere bygge på visheden om, at alle europæiske borgere har adgang til et retssystem af høj kvalitet (37).

4.3.4 Haag-programmet er generelt mindre ambitiøst end det flerårige Tammerfors-program. I stedet for at foreslå en lang række nye foranstaltninger og lovforslag lægges der vægt på at oprette et system med en objektiv og upartisk evaluering og gennemførelse af de eksisterende foranstaltninger på retsområdet, samtidig med at princippet om den dømmende magts uafhængighed respekteres.

4.3.5 Udover manglen på gensidig tillid mellem medlemsstaternes retslige myndigheder er en af de største hindringer for et retsligt samarbejde i forbindelse med straffesager det faktum, at dette område henhører under EU's tredje søjle og derfor ikke hører under Fællesskabets kompetence (fællesskabsmetoden). EU's rolle er derfor til en vis grad begrænset. Dette har haft en række negative følger, som for eksempel manglende effektivitet og gennemsigtighed og udelukkelse af Europa-Parlamentet fra lovgivningsprocessen. Hertil kan tilføjes, at EF-Domstolen ikke har generel kompetence. Under den tredje søjle skal medlemsstaterne acceptere Domstolens kompetence til at træffe afgørelse om fortolkningen og gyldigheden af de fastlagte politikker, hvilket sker via en erklæring.

4.3.6 Hvad angår det retslige samarbejde i straffesager, er der tydeligvis blevet givet prioritet til foranstaltninger, som har til formål at styrke dette princip (sikkerhed) på bekostning af enhver form for beskyttelse af proceduremæssige minimumsrettigheder på europæisk plan (frihed). Et godt eksempel på denne ubalance mellem frihed og sikkerhed er den europæiske arrestordre, som er det første skridt inden for strafferetten hen imod udviklingen af princippet om gensidig anerkendelse af retsafgørelser (38). På trods af den direkte virkning af denne arrestordre er der her tre år efter dens vedtagelse stadig ikke indført nogen parallel lovgivningsramme til beskyttelse af de proceduremæssige rettigheder for mistænkte og sagsøgte personer i straffesager i EU.

4.3.7 På baggrund af denne mangel i lovgivningen stillede Kommissionen i april 2004 et forslag til Rådets rammeafgørelse om visse proceduremæssige rettigheder i straffesager i Den Europæiske Union (2004/328). I afgørelsen fastsættes et sæt fælles minimumsstandarder vedrørende proceduremæssige rettigheder i alle straffesager, der finder sted i EU, og som tager sigte på at fastslå, om en person, der er mistænkt for at have begået en strafbar handling, er skyldig eller uskyldig, eller at pådømme sagen efter en tilståelse i en straffesag. Dette omfatter også enhver appel i disse straffesager (39). Selv om de begrænsninger, som denne afgørelse lægger på de proceduremæssige rettigheder, sandsynligvis vil afstedkomme megen kritik, vil dens vedtagelse styrke den gensidige tillid og beskyttelsen af borgernes grundlæggende rettigheder, herunder retten til en retfærdig rettergang. Der er store hindringer for opnåelse af en politisk aftale i Rådet. Det er uacceptabelt, at medlemsstaternes repræsentanter ikke er nået til enighed om dette initiativ (40). Det er ikke desto mindre vigtigt at undgå, at det uopsættelige behov for at indgå en aftale ikke bruges som begrundelse for at indføre yderligere begrænsninger af den beskyttelse af mistænkte og sagsøgte i strafferetlige sager, som følger af den pakke af rettigheder, der fastsættes i forslaget.

4.3.8 Den europæiske arrestordre er også et godt eksempel på den mangel på gensidig tillid og den komplicerede juridiske situation, som ofte præger EU i forbindelse med det retslige samarbejde i straffe- og civilretlige sager. Mens rammeafgørelsen har været genstand for den besværlige proces med at gennemføre den i de fleste medlemsstaters lovgivning, er retsakten til gennemførelse af den europæiske arrestordre i de nationale lovgivninger blevet indbragt for forfatningsdomstolene i Tyskland og Polen på grund af dens påståede uforenelighed med bestemmelserne i disse landes forfatninger. Forfatningsdomstolen i Tyskland (Bundesverfassungsgericht) fastslog i sin dom af 18. juli 2005 (41), at loven om gennemførelse af den europæiske arrestordre i det tyske retssystem var ugyldig, da den var i strid med Tysklands forfatningsmæssige garantier, idet der ikke er mulighed for at appellere retsafgørelser om udlevering.

4.3.9 Kommissionens forslag om Rådets rammeafgørelse om en europæisk bevissikringskendelse er også en brik i det komplekse puslespil, som systemet for retsligt samarbejde i EU udgør (42). Formålet med denne afgørelse er at erstatte de nuværende ordninger for gensidig bistand med princippet om gensidig anerkendelse. Med initiativet indføres muligheden for at udstede en europæisk kendelse for at fremskaffe genstande, dokumenter og data til brug i straffesager. Forslaget har været udsat for åben kritik, og det er blevet sagt, at det blev stillet for tidligt, da der ikke findes nogen parallel lovgivningsramme, som sikrer fuld beskyttelse af de grundlæggende rettigheder.

4.3.10 Haag-programmets mangel på ambitioner, for så vidt angår retfærdighedsaspektet, vil kunne afhjælpes, hvis EF-Domstolens generelle kompetence på disse politikområder, som er så følsomme emner for medlemsstaterne, anerkendes. Domstolen har generelt forholdt sig innovativt og proaktivt til fortolkningen og udviklingen af EU-politikker. Især skal der i forbindelse med det politimæssige og strafferetlige samarbejde henvises til en af Domstolens seneste og vigtigste domme, nemlig dommen i Pupino-sagen C-105/03 af 16. juni 2005 (43).

4.3.11 Hvad angår det civilretlige samarbejde, gøres der i Haag-programmet endnu en gang opmærksom på, hvor vigtigt det er, at landegrænserne ikke længere udgør en hindring for bilæggelse af civilretlige tvister eller indbringelse af sager for domstolene og fuldbyrdelse af civilretlige afgørelser. Det er nødvendigt at fjerne retlige og judicielle hindringer i forbindelse med civilretlige og familieretlige sager med grænseoverskridende virkninger for at beskytte udøvelsen af borgerrettigheder. Der opfordres i programmet til at fortsætte arbejdet med at harmonisere lovvalgsreglerne for forpligtelser uden for kontraktforhold (Rom II) og kontraktretlige forpligtelser (Rom I) og udarbejde en europæisk betalingsordre og instrumenter til alternativ bilæggelse af tvister i forbindelse med småkrav.

4.3.12 Styrkelse af samarbejdet gennem gensidig anerkendelse af proceduremæssige rettigheder og familie- og arveretten indgår også i prioriteterne for de næste fem år. Der er dog tale om et område, hvor forskellene i retstraditioner og –kulturer står i vejen for reelle og væsentlige fremskridt i retning af et fælles område med retfærdighed. Det er derfor af særlig vigtighed, at de forskellige foranstaltninger til fremme af gensidig tillid og idéen om en fælles retskultur i EU undersøges indgående (44).

4.3.13 I Haag-programmet anføres det, at »en effektiv bekæmpelse af grænseoverskridende organiseret kriminalitet og anden grov kriminalitet og terrorisme kræver samarbejde om og koordinering af efterforskningen og, hvor det er muligt, koncentrering af retsforfølgningen hos Eurojust i samarbejde med Europol«. Rådet bør vedtage den europæiske lov om Europol under hensyntagen til alle de opgaver, der henhører under dette organ. Forholdet (samarbejdet) mellem Eurojust og Europol bør også klarlægges.

Bruxelles, den 15. december 2005 Anne-Marie SIGMUND Formand for Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) Haag-programmet for styrkelse af frihed, sikkerhed og retfærdighed i Den Europæiske Union, Rådet, EUT C 53 af 3.3.2005.

(2) Meddelelse fra Kommissionen til Rådet og Europa-Parlamentet: Haag-programmet: Ti prioriteter for de næste fem år - Partnerskabet for fornyelse i EU inden for frihed, sikkerhed og retfærdighed. KOM(2005) 184 endelig, Bruxelles, 10.5.2005.

(3) Se udtalelserne i SOC/210, 211, 212 (ordførere: Brenda King, An Le Nouail Marlière og Miguel Angel Cabra de Luna).

(4) Haag-programmet, op.cit. Indledning.

(5) Meddelelse fra Kommissionen til Rådet og Europa-Parlamentet – Et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed: Status over Tammerfors-programmet og retningslinjer for fremtiden KOM(2004) 401, Bruxelles, 2.6.2004.

(6) Danmark, Irland og Det Forenede Kongerige forhandlede særlige protokoller til Amsterdam-traktaten, som gav dem mulighed for at fravælge de politikker, der blev vedtaget under EF-traktatens afsnit IV.

(7) Der henvises til udtalelserne i SOC/210-211-212 (fra ordførerne: Brenda King, An Le Nouail Marlière, Miguel Angel Cabra de Luna).

(8) Se Kommissionens meddelelse KOM(2005) 280 endelig, som EØSU er ved at udarbejde en udtalelse om (SOC/216).

(9) Se udtalelse om »Adgang til unionsborgerskab i EU«, EUT C 208 af 3.9.2003 (ordfører: Luis Miguel Pariza Castaños).

(10) Se EØSU's udtalelser om asyl (udarbejdet efter Tammerfors-mødet).

(11) Se udtalelsen om Kommissionens meddelelse om indvandring, integration og beskæftigelse (KOM(2003) 336 endelig), EUT C 80 af 30.3.2004 (ordfører: Luis Miguel Pariza Castaños).

(12) Se udtalelsen om grønbogen om en EU-metode til at styre økonomisk migration (KOM(2004) 811 endelig), EUT C 286 af 17.11.2005 (ordfører: Luis Miguel Pariza Castaños).

(13) Se EØSU's udtalelse om forslag til direktiv om betingelserne for tredjelandsstatsborgeres indrejse og ophold (KOM(2001) 386 endelig, EFT C 80 af 3.4.2002) (ordfører: Luis Miguel Pariza Castaños).

(14) Se EØSU's udtalelse om den internationale konvention om vandrende arbejdstagere, EUT C 302 af 7.12.2004 (ordfører: Luis Miguel Pariza Castaños).

(15) Se udtalelserne om »Indvandring, integration og det organiserede civilsamfunds rolle«, EFT C 125 af 27.5.2002 (ordfører: Luis Miguel Pariza Castaños) og om »Indvandring, integration og beskæftigelse«, EUT C 80 af 30.3.2004 (ordfører: Luis Miguel Pariza Castaños).

(16) Se udtalelse om agenturet, EUT C 108 af 30.4.2004 (ordfører: Luis Miguel Pariza Castaños).

(17) Rådets direktiv 2002/90/EF af 28. november 2002.

(18) Rådets rammebeslutning af 19. juli 2002.

(19) Direktiv 2004/81/EF af 29. april 2004.

(20) Se »Et sikkert Europa i en bedre verden: Europæisk sikkerhedsstrategi«, Bruxelles den 1. december 2003, Javier Solana, EU's højtstående repræsentant for den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik.

(21) Jf. blandt andet forslaget fra Frankrig, Irland, Sverige og Det Forenede Kongerige om et udkast til rammebeslutning om lagring af kommunikationsdata, som behandles og opbevares i forbindelse med tilrådighedsstillelse af offentlige elektroniske kommunikationstjenester, eller af data, der er til rådighed i offentlige kommunikationsnetværk, til brug ved forebyggelse, undersøgelse, konstatering og forfølgelse af strafbare handlinger inklusive terrorisme (2004/8958 af 28. april 2004). Kommissionen har parallelt hermed fremlagt et forslag til direktiv om lagring af data behandlet i forbindelse med tilvejebringelse af offentlige elektroniske kommunikationstjenester og om ændring af direktiv 2002/58/EF (KOM(2005) 438 endelig af 21.9.2005), som indeholder flere garantier end det mellemstatslige forslag, og som inddrager Europa-Parlamentet.

(22) Se artikel 35 i EU-traktaten. Indtil videre har kun følgende 14 medlemsstater godkendt Domstolens kompetence i sager vedrørende EU's tredje søjle: Tyskland, Østrig, Belgien, Grækenland, Luxembourg, Holland, Sverige, Finland, Spanien, Portugal, Italien, Frankrig, Tjekkiet og Ungarn.

(23) Belgien, Tyskland, Spanien, Frankrig, Luxembourg, Holland og Østrig.

(24) Bl.a. foranstaltninger til forebyggelse af terroristangreb, DNA-databaser, indsættelse af sikkerhedspersonale under flyvninger, grænseoverskridende bistand i forbindelse med store foranstaltninger, kriser, katastrofer og alvorlige ulykker samt støtte ved hjemsendelse af illegale indvandrere.

(25) Rådets beslutning om oprettelse af et europæisk retligt netværk på det civil- og handelsretlige område, 2001/470/EF af 28. maj 2001, EFT L 174 af 27.6.2001.

(26) Kommissionens meddelelse - Overholdelse af charteret om grundlæggende rettigheder i Kommissionens lovgivningsforslag - Metodologi for en systematisk og stringent kontrol (KOM(2005) 172 endelig af 27.4.2005).

(27) Europa-Parlamentet og Rådets direktiv 95/46/EF af 24. oktober 1995 om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger og om fri udveksling af sådanne oplysninger, EFT L 281 af 23.10.1995.

(28) Forslag til Rådets afgørelse om bemyndigelse af Den Europæiske Unions Agentur for Grundlæggende Rettigheder til at udføre opgaver på de områder, der er nævnt i Afsnit VI i traktaten om Den Europæiske Union (KOM(2005) 280 endelig af 30.6.2005, 2005/0125 (CNS)).

(29) Kommissionen fremlagde den 12. oktober 2005 et forslag til rammebeslutning om udveksling af information i henhold til tilgængelighedsprincippet (KOM(2005) 490 endelig af 12.10.2005 – foreligger d.d. ikke på dansk).

(30) Rammebeslutning om beskyttelse af personlige data, som videregives i forbindelse med politimæssigt og strafferetligt samarbejde (KOM(2005) 475 af 4.10.2005 – foreligger d.d. ikke på dansk).

(31) Betænkning om forslaget fra Frankrig, Irland, Sverige og Det Forenede Kongerige om et udkast til rammebeslutning om lagring af kommunikationsdata, som behandles og opbevares i forbindelse med tilrådighedsstillelse af offentlige elektroniske kommunikationstjenester, eller af data, der er til rådighed i offentlige kommunikationsnetværk, til brug ved forebyggelse, undersøgelse, konstatering og forfølgelse af strafbare handlinger inklusive terrorisme (8958/2004 – C6-0198/2004 – 2004/0813 (CNS)), Udvalget om Borgernes Rettigheder og Retlige og Indre Anliggender, Europa-Parlamentet, ordfører: Alexander Nuno Alvaro, 31.5.2005.

(32) Disse forslag, som er en videreudvikling af Schengen-reglerne, omfatter: forbedring af interoperabiliteten og synergien mellem de databaser, som er oprettet af den første generation af Schengen-informationssystemer (SIS II), visa-informationssystemet (VIS) og EURODAC, Integration af biometriske identifikatorer i rejsedokumenter, visa, pas, opholdstilladelser og informationssystemer, opbevaring af data behandlet i forbindelse med tilrådighedsstillelse af offentlige elektroniske kommunikationstjenester til sporing, efterforskning og forfølgelse af terroraktiviteter, fælles udnyttelse sammen med USA, Canada og Australien af oplysninger om lufthavnspassagerer af hensyn til luftfartssikkerheden, gensidig brug af DNA- og fingeraftryksdatabaser osv.

(33) EØSU's udtalelse om »Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om forebyggende foranstaltninger mod anvendelse af det finansielle system til hvidvaskning af penge, herunder finansiering af terrorisme«, KOM(2004) 448 endelig, EUT C 267 af 27.10.2005 (ordfører: John Simpson).

(34) Se forslaget til udtalelse fra Sektionen for Beskæftigelse, Sociale og Arbejdsmarkedsmæssige Spørgsmål og Borgerrettigheder om »Forslag til Rådets afgørelse om et særprogram om forebyggelse, beredskab og konsekvensstyring i forbindelse med terrorisme for perioden 2007-2013 - Det generelle program om sikkerhed og beskyttelse af frihedsrettigheder« (SOC/212, ordfører: Miguel Angel Cabra De Luna, Bruxelles, 14. december 2005).

(35) Se f.eks. Rådets forordning (EØF) nr. 2913/92 af 12. oktober 1992 om indførelse af en EF-toldkodeks (EFT L 302 af 19.10.1992 s. 0001-0050).

(36) Haag-programmet, op.cit. 1, punkt 3.2 »Opbygning af gensidig tillid«.

(37) I handlingsplanen til gennemførelse af programmet anfører Kommissionen, at EU ikke blot skal »påtænke at udarbejde kompetence-, anerkendelses- og lovvalgsregler, men også foranstaltninger, som opbygger gensidig tillid mellem medlemsstaterne, skaber minimumsregler på retsplejeområdet og sikrer høje kvalitetsnormer i retssystemerne, ikke mindst med hensyn til at sikre en fair retssag og overholdelse af retten til forsvar«.

(38) Rådets rammeafgørelse af 13. juni 2002 om den europæiske arrestordre og om procedurerne for overgivelse mellem medlemsstaterne, 2002/584/JAI, EFT L 190 af 18.7.2002, s. 1.

(39) Forslag til Rådets rammeafgørelse om visse proceduremæssige rettigheder i straffesager i Den Europæiske Union (KOM(2004) 328 endelig af 28.4.2004).

(40) Forslaget omfatter følgende rettigheder: adgang til juridisk bistand, adgang til gratis tolkning og oversættelse for at sikre, at der tages de fornødne hensyn til personer, der ikke er i stand til at forstå eller følge med i retsforhandlingerne, ret til at tage kontakt med konsulære myndigheder, når der er tale om udenlandske mistænkte og underretning af mistænkte personer om deres rettigheder (ved at give dem en »meddelelse om rettigheder«), artikel 2-16 i forslaget.

(41) Dom af 18. juli 2005, 2 BvR 2236/04, Bundesverfassungsgericht.

(42) Forslag til Rådets rammeafgørelse om en europæisk bevissikringskendelse til fremskaffelse af genstande, dokumenter og data til brug i straffesager (KOM(2003) 688 endelig af 14.11.2003, 2003/0270 (CNS)).

(43) Anmodningen om en præjudiciel afgørelse vedrørte fortolkningen af flere artikler i rammeafgørelse 2001/220/JHA af 15. marts 2001 om ofres stilling i forbindelse med straffesager. Dommen blev afsagt i forbindelse med straffesagen mod Maria Pupino, en italiensk børnehaveklasselærer, som blev sigtet for at have tilføjet elever, der på tidspunktet for de faktiske omstændigheder var under fem år, skader. Pupino-dommen er et afgørende skridt i opbygningen af et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed, da Domstolen med denne dom for første gang åbent anerkender, at sådanne rammeafgørelser har direkte virkning og at deres bindende karakter forpligter de nationale domstole til at fortolke den nationale lovgivning i overensstemmelse med fællesskabslovgivningen. Domstolen fastlagde endvidere, at »det ville være vanskeligt for Unionen effektivt at varetage dens opgave, såfremt princippet om loyalt samarbejde, der bl.a. indebærer, at medlemsstaterne træffer alle almindelige eller særlige foranstaltninger, som er egnede til at sikre opfyldelsen af deres forpligtelser i henhold til EU-retten, ikke tillige gjaldt i forbindelse med politisamarbejdet og det retlige samarbejde i kriminalsager, som i øvrigt helt og holdent bygger på samarbejdet mellem medlemsstaterne og institutionerne«. Forholdet (og kompatibiliteten) mellem denne dom afsagt af EF-Domstolen og dommen afsagt af den tyske forfatningsdomstol, som ophæver lovgivningen til gennemførelse af den europæiske arrestordre i national lovgivning, står åben for fortolkning.

(44) Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om »Forslag til Rådets beslutning om oprettelse af et europæisk retligt netværk for civil- og handelssager« (EFT C 139 af 11.5.2001) og Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om »Forslag til Rådets beslutning om oprettelse af et europæisk retligt netværk for civil- og handelssager« (EFT C 139 af 11.5.2001).