MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET om det ønskelige i at videreføre et handlingsprogram til forbedring af beskatningssystemerne i det indre marked

1. Det nødvendige i et videreført og moderne program

Fiscalis-programmet [1] blev i 1998 vedtaget af Europa-Parlamentet og Rådet som et femårigt fællesskabshandlingsprogram til forbedring af afgiftssystemerne i det indre marked. Der er foretaget en midtvejsevaluering af Fiscalis-programmet på grundlag af foreløbige rapporter fra medlemsstaterne. På grundlag af denne evaluering skal Kommissionen i henhold til artikel 12 i Fiscalis-beslutningen forelægge Europa-Parlamentet og Rådet en meddelelse om, hvorvidt programmet bør videreføres, i givet fald ledsaget af et forslag hertil.

[1] Europa-Parlamentets og Rådets beslutning nr. 888/98/EF om et fællesskabshandlingsprogram til forbedring af afgiftssystemerne i det indre marked (Fiscalis-programmet), EFT L 126 af 28.4.1998, s. 1.

Den foreløbige evaluering [2] af Fiscalis-programmet mundede ud i den konklusion, at programmets virkninger på kort sigt er opmuntrende, og det betragtes som et værdifuldt og uundværligt hjælpemiddel for EU's finanspolitik, ligesom medlemsstaterne har givet udtryk for stærk opbakning bag programmet.

[2] SEK(2001) 1328.

Da evalueringen baseres på resultater, der dækker de første tre år, er det allerede muligt både at iagttage og opgøre programmets virkninger på kort sigt. Det har udbredt vigtig viden og suppleret deltagernes erfaringer på særlige områder, har gjort det muligt at forbedre kontrollen med og bekæmpelsen af svig inden for afgiftssystemerne og gjort det muligt for embedsmænd at fastlægge nye forvaltningsmetoder i samarbejde med andre skatteadministrationer. Rapporten viste, at programmet, som også udgjorde retsgrundlaget for finansieringen af en betydelig del af Fællesskabets edb-støtteaktiviteter, gjorde det muligt at anspore til en bedre anvendelse og fordeling af de eksisterende skattekontrolsystemer. Disse er centralt vigtige kontrolinstrumenter for moms og punktafgifter inden for EU. Desuden har programmet bidraget til nye datamatiseringsprojekter på punktafgiftsområdet. Åbningen af programmet for ansøgerlandene har også gjort det muligt for disse allerede nu at deltage i seminarer og udvekslinger. Aktiviteterne i programmets regi har vist sig at være en god investering, og de bør derfor videreføres. Som følge af deres succes bør de fleste af aktiviteterne under det nuværende program opretholdes, og det samme gælder dets overordnede struktur.

Programmets videreførelse er derfor ikke alene nødvendig af hensyn til momskontrollen i EU, men også for at bane vej for nye medlemsstaters tiltrædelse. Uden kendskab til de nødvendige administrative samarbejdsarrangementer i god tid før tiltrædelsen vil det være vanskeligt for nye medlemsstater at tilpasse deres kontrol- og forvaltningssystemer for at tage de nye udfordringer op, der knytter sig til arbejdet i et indre marked uden grænser. En vigtig del af opbygningen af ny forvaltningskapacitet i disse lande vil være at tilbyde deres skatteembedsmænd fuld deltagelse i dette program, som også imødekommer EU's overordnede mål med udvidelsen.

Samtidig er det imidlertid også nødvendigt at tage hensyn til nye udviklingsforløb inden for skattepolitikken og til den overordnede udvikling i Europa. Eksempelvis spiller ny teknologi en vigtig rolle for moderniseringen af såvel beskatningssystemer som skatteadministrationer, ligesom den gør det muligt at forbedre effektiviteten og danner baggrund for et forbedret samarbejde mellem medlemsstaterne. I forbindelse med et nyt program bør der drages fordel af denne udvikling. Forslaget omfatter derfor et tydeligt reformeret og moderniseret program (Fiscalis 2007), der har til formål fortsat at sikre den bedste støtte til EU's arbejde på skatteområdet.

I den henseende omfatter forslaget følgende forbedringer sammenholdt med Fiscalis-beslutningen.

- Først og fremmest vil programmets målsætninger direkte blive knyttet sammen med de skattepolitiske mål.

- Det vil blive udvidet til også at omfatte direkte skatter.

- Programmet vil i højere grad opfylde ansøgerlandenes særlige behov, idet der er indsat et særligt mål med dette for øje. Det vil være muligt at optage nye aktiviteter for at opfylde sådanne behov.

- Der vil blive fastlagt en afstemt approach for kommunikations- og informationsudvekslingssystemer på skatteområdet, da alle vil blive samlet i programmet.

- Der fastsættes bestemmelser om mere strukturerede regler for evaluering.

2. Programmets generelle mål

Hovedformålet med Fiscalis-beslutningen og det parallelle program på toldområdet (Customs 2002) var at sikre et effektivt fungerende indre marked, og den blev derfor vedtaget under henvisning til traktatens artikel 100a (nu artikel 95). Dette forslag har det samme generelle mål, men ændres for at imødekomme de behov, der knytter sig til den nye skattepolitiske udvikling i EU. Det generelle mål er at forbedre beskatningssystemernes virkemåde i det indre marked ved at forstærke samarbejdet mellem de deltagende lande og disses forvaltninger og embedsmænd og at fastlægge og afhjælpe de problemer, som gør dette samarbejde vanskeligere, såsom den lovgivningsmæssige og administrative praksis. Retsgrundlaget bør derfor være traktatens artikel 95.

Det skal navnlig fremhæves, at skattesvig udgør en alvorlig fordrejning af det indre markeds virkemåde. Det er til skade for den legitime samhandel, øver negativ indflydelse på beskæftigelsen og undergraver tilliden til EU's beskatningssystemer. Ét mål for programmet er derfor at beskytte EU's og medlemsstaternes finansielle interesser mod svig.

Hovedansvaret herfor ligger hos medlemsstaterne, men de kan ikke effektivt forhindre svig uden samarbejde og gensidig bistand. Hvis det ikke lykkes at imødekomme behovet for effektive kontrol- og bedrageribekæmpelsesforanstaltninger, vil dette have alvorlige virkninger for det indre markeds virkemåde. Fiscalis 2007-programmet har derfor til formål at bidrage til et mere velfungerende indre marked ved at forstærke EU's og medlemsstaternes indsats for at opbygge et net af skatteadministrationer, der samarbejder, som om der kun fandtes én europæiske skatteadministration, med henblik på at imødegå de udfordringer, der knytter sig til et svig, for hvis vedkommende selve begrebet "grænser" fuldstændigt er forsvundet.

3. Programmet har følgende generelle mål:

Det vil i det nye program være nødvendigt at tage hensyn til udviklingen inden for skattepolitikken i Kommissionen og medlemsstaterne siden Fiscalis-programmets iværksættelse. I evalueringsrapporten blev der også påpeget et særligt behov for en sammenkobling af målene og de skattepolitikker, som medlemsstaterne har opbygget i samarbejde med Kommissionen, og det operationelle arbejde, som dette giver anledning til. Dette er et overordentlig relevant krav. Da "policy"-målene måske skal tilpasses over tiden, foreslår Kommissionen et system, som gør en større fleksibilitet med det formål at opfange sådanne ændringer mulig.

3.1. Generelle mål på momsområdet

På momsområdet har Kommissionen i lang tid arbejdet hårdt med at søge at opnå de forbedringer af systemet, der anses for nødvendige, for at den fuldt ud kan tilpasse sig til det indre markeds behov. I løbet af 2000 foreslog Kommissionen en ny strategi, der koncentrerer sig om at sikre en overordnet forbedring af den nuværende momsordnings virkemåde. For at føre denne strategi ud i livet har Kommissionen opstillet fire hovedmål: forenkling og modernisering af de nuværende regler (herunder en tilpasning af skatteadministrationerne til den elektroniske handels tidsalder), en mere ensartet anvendelse af de nuværende regler og en ny approach for administrativt samarbejde. Disse mål bør være fundamentet for den del af et nyt program, som vedrører momsen.

3.2. Generelle mål for den direkte beskatning

På baggrund af, at Det Europæiske Råd på mødet i Lissabon fastsatte det strategiske mål, at EU skulle blive den mest konkurrencedygtige og dynamiske videnbaserede økonomi i verden, er det særdeles vigtigt, at beskatningssystemerne fungerer hensigtsmæssigt, både af hensyn til arbejdsmarkedets effektivitet og markederne for varer, tjenesteydelser og kapital. Dette gælder ikke kun for de indirekte skatter, dvs. merværdiafgift og punktafgifter, der alle dækkes af det eksisterende Fiscalis-program, men også for den direkte beskatning, hvor der næsten ikke findes nogen harmonisering eller koordination på fællesskabsplan.

3.3. Generelle mål på punktafgiftsområdet

På punktafgiftsområdet har Kommissionens strategi til formål at sikre et mere velfungerende indre marked kombineret med en virkeliggørelse af de bredere mål i traktaten, som vedrører miljøbeskatning og andre punktafgifter. Formålet med programmet bør derfor være at forbedre samarbejdet mellem medlemsstaterne, således at der sikres en mere konsistent anvendelse af de nuværende regler og opbygges en fælles approach for de retlige og administrative aspekter på punktafgiftsområdet.

3.4. Generelle mål for ansøgerlandene

I Kommissionens strategiske mål for 2000-2005 [3] er udvidelsen udskilt som et af de højest prioriterede områder. At gøre udvidelsen til en succes og at skabe en reel samarbejdspolitik over for de nye naboer er en vigtig del af dens fire vigtigste strategiske mål for de kommende fire år. I Kommissionens arbejdsprogram for 2001 [4] vil den lægge særlig stor vægt på tiltrædelsesstrategien og også tillægge ansøgerlandenes muligheder for at gennemføre Fællesskabets bestemmelser og de skridt, de tager i dette øjemed, større betydning. Et videreført program kan yde et vigtigt bidrag som hjælpemiddel på dette højtprioriterede område. Som led i udvidelsesprocessen vil det være vigtigt at sikre, at programmets aktiviteter skaber et nyt fælles grundlag for en gnidningsløs tiltrædelse i perioden 2003-2008, og det ville være til skade for ansøgerlandene, hvis det ikke længere var muligt at deltage i det. For yderligere at sikre en effektiv anvendelse fra ansøgerlandenes side af regelværket på skatteområdet er der imidlertid fastsat en overordnet målsætning for det nye program for at imødekomme deres særlige behov, udbygge deres administrative kapacitet og bistå dem med at træffe de fornødne retlige, administrative, organisatoriske og tekniske foranstaltninger. Programmet vil derfor efter planen være en bydende nødvendig del af udvidelsesprocessen for disse lande.

[3] KOM(2000) 154 endelig.

[4] KOM(2001) 28 endelig.

3.5. Særlige mål

Ved det nye forslag vil der også blive sikret en bedre fleksibilitet, som gør det muligt for Kommissionen og medlemsstaterne at opdele de generelle mål i målrettede opgaver for at imødekomme de foreliggende behov. Forvaltningsudvalget, der for Fiscalis-programmets vedkommende var Det Stående Udvalg vedrørende Administrativt Samarbejde, vil blive videreført uændret. Det foreslås, at disse særlige mål underkastes en fornyet gennemgang hvert år. Dette vil sikre, at arbejdet under programmet knyttes til medlemsstaternes og Kommissionens arbejde inden for skattepolitikken.

4. Konklusion

Ved det første Fiscalis-program blev det administrative samarbejde mellem skatteadministrationerne og deres embedsmænd i det indre marked forbedret, ligesom der blev skabt en praksis med samarbejde på beskatningsområdet, der tidligere var opsplittet og ustruktureret. De datamatiserede kontrolsystemer, der blev finansieret under Fiscalis med det formål at erstatte grænsekontrollen, betragtes af alle som bydende nødvendige dele af kontrolsystemerne for indirekte beskatning. Uden dem ville skattekontrollen og bedrageribekæmpelsen ikke kunne fungere. Der er derfor et tydeligt behov for at videreføre dette program ved at afsætte de nødvendige midler dertil.

Der er imidlertid også nye udfordringer, der skal tages op, såsom udvidelsen af Den Europæiske Union, tilpasningen af skatteadministrationerne til e-økonomien osv., og det nye program skal derfor også tilrettelægges under hensyn til disse behov.