1. INDLEDNING

Mekanismen for samarbejde og kontrol blev oprettet ved Bulgariens tiltrædelse af Den Europæiske Union i 2007. Der var enighed om, at der måtte gøres en større indsats på en række vigtige områder for at afhjælpe manglerne i reformen af retsvæsenet, bekæmpelsen af korruption og bekæmpelsen af den organiserede kriminalitet. Siden da har rapporterne om samarbejde og kontrol beskrevet de fremskridt, Bulgarien har gjort, og de har haft til formål at målrette de bulgarske myndigheders indsats gennem specifikke henstillinger. Kommissionens rapporter og Rådets konklusioner indeholder en kortlægning af udviklingen i Bulgarien og henstillinger om det videre arbejde. Denne rapport sammenfatter de skridt, der er taget i det seneste år, og indeholder henstillinger om de næste. Den er resultatet af Kommissionens grundige analyse, som bygger på input fra de bulgarske myndigheder, civilsamfundet og andre interessenter. Kommissionen har i belysningen af situationen ud fra en retlig aktørs synspunkt kunnet trække på den særlige støtte fra sagkyndige i andre medlemsstater.

I rapporten fra 2015 om mekanismen for samarbejde og kontrol beskrives fremskridtene i de foregående år som små, og i Rådets konklusioner blev Bulgarien opfordret til at "konsolidere og forstærke sin politiske vilje til at opnå reformer og gøre konkrete fremskridt". Der blev i rapporten imidlertid også peget på en række områder, hvor man havde erkendt problemerne, og hvor der lidt efter lidt blev fundet løsninger. Det førte til udarbejdelse af to omfattende reformstrategier, hvor der fokuseres på reform af retsvæsenet og bekæmpelsen af korruption. Disse to strategier var baggrund for mange af de afgørende resultater i 2015 og vil fortsat være vigtige referencepunkter i 2016. Det bedste bevis på fremskridt vil være at se strategierne omsat til konkrete resultater. Det, der er afgørende for at vinde de bulgarske borgeres og EU-partnernes tillid, er, hvordan man håndterer vanskelige sager og løser problemer, som står i vejen for reformen. Det er også afgørende, når det skal vurderes, i hvilket omfang reformen er begyndt slå igennem. En sådan vurdering er nødvendigt, hvis man vil sikre den varige forandring, der er selve formålet med processen.

Kommissionen vil fortsat støtte Bulgarien i landets bestræbelser på at nå de mål, der er fastsat som led i mekanismen for samarbejde og kontrol. Der ydes allerede bistand til Bulgarien på mange områder under de europæiske struktur- og investeringsfonde . Derudover har Kommissionen i 2015 oprettet et nyt instrument i form af en strukturreformtjeneste, som skal yde teknisk bistand til EU-medlemsstaters reformarbejde inden for en lang række områder. Der ydes også anden form for bistand fra medlemsstater og internationale organisationer, ofte i samarbejde med civilsamfundet i Bulgarien. Denne form for deltagelse er en del af et åbent og demokratisk samfund og kan være en vigtig støtte for Bulgariens reformarbejde. Kommissionen er glad for, at Bulgarien har vist interesse for at trække på yderligere teknisk bistand, hvilket den bulgarske premierminister har erklæret, og den opfordrer Bulgarien til at udnytte alle muligheder fuldt ud.

2. STATUS OVER REFORMPROCESSEN I BULGARIEN

2.1 Reform af retsvæsenet

Dommerstandens og anklagemyndighedens uafhængighed, ansvarlighed og integritet

Det fremgik allerede af rapporten fra 2015 om mekanismen for samarbejde og kontrol, at strategien for retsreformen indeholder en omfattende og detaljeret plan for de kommende år. Efter den bulgarske nationalforsamlings godkendelse i januar 2015 traf regeringen konkrete opfølgende foranstaltninger på en række områder, der hører direkte under justitsministeriet. Det spørgsmål, som i den offentlige debat mentes at have størst signalværdi for strategien, var reformen af det øverste retsråd. Det øverste retsråd er den vigtigste institution i det bulgarske retsvæsen. Det har vide beføjelser hvad angår udnævnelsen, bedømmelsen, forfremmelsen og irettesættelsen af dommere og anklagere samt forvaltningen af dommerstandens og anklagemyndighedens budget. Det fungerer også som dommerstandens talerør over for resten af samfundet og har derfor stor mulighed for at præge offentlighedens holdning til retsvæsenet i det hele taget. Offentligheden har fortsat ikke stor tillid til retsvæsenet .

Det er derfor yderst vigtigt, at det øverste retsråd fungerer godt. Et særligt problem ved den nuværende struktur er, at afgørelser om personaleanliggender og disciplinære spørgsmål vedrørende dommere og anklagere træffes af én struktur. Selv om der ikke findes en autoritativ model for sammensætningen af retsråd, er det blevet tydeligt, at både dommere og anklagere finder det uhensigtsmæssigt, at disse afgørelser træffes af en blandet gruppe af dommere og anklagere fra det øverste retsråd. I bulgarsk sammenhæng giver den nuværende model med en stort antal politisk udnævnte personer i det øverste retsråd anledning til særlig bekymring over dommerstandens og anklagemyndighedens uafhængighed og om risikoen for, at dommere udsættes for pres. Dette var baggrunden for forslaget i reformstrategien om at oprette to adskilte kollegier i det øverste retsråd, som behandler personaleanliggender for de to grene af den dømmende magt.

Efter lange drøftelser nåede man i foråret frem til, at nogle af de foreslåede ændringer forudsatte forfatningsændringer. Disse ændringer blev vedtaget af nationalforsamlingen i december 2015. Selv om disse ændringer afveg betydeligt fra den tekst, regeringen oprindeligt foreslog , er vedtagelsen af dem stadig et vigtigt skridt i retning af en reform af det øverste retsråd. Ud over oprettelsen af to beslutningstagende kamre i det øverste retsråd vil retsinspektoratets beføjelser til at efterforske interessekonflikter og ulovlig berigelse blandt dommere og anklagere blive styrket. Næste skridt bliver at gennemføre reformen ved hjælp af ændringer af loven om retssystemet. Regeringen udarbejdede en lovgivningspakke, som blev forelagt til offentlig høring i foråret 2015, men den har afventet resultatet af debatten om forfatningen.

Det fremgår af tidligere rapporter, at der er vedvarende problemer med det øverste retsråds evne til at udfylde sin rolle som vogter af dommerstandens og anklagemyndighedens uafhængighed og integritet. Kontroverserne har drejet sig om spørgsmål såsom uigennemsigtige procedurer for udnævnelsen af dommere, inkonsekvent praksis i disciplinærsager og manglende opfølgning på problemer vedrørende potentiel manipulation af den vilkårlige tildeling af sager ved domstolene. Derudover har der været kontroverser om den politiske indflydelse i det øverste retsråd. I 2015 har billedet været noget blandet hvad angår disse problemer. I starten af året udnævnte det øverste retsråd en ny formand for den øverste kassationsret. Den nye formand har været rede til at give reformen sin opbakning og ser ud til at vinde dommerstandens og anklagemyndighedens respekt. Der blev også i foråret udpeget en ny ledelse af byretten i Sofia, efter at den tidligere ledelse måtte træde tilbage som følge af de skandaler, der prægede retten . Der var dog andre af det øverste retsråds afgørelser om udnævnelser, der fortsat vakte bekymring på grund af manglende gennemsigtighed og risiko for uretmæssig indflydelse. Stillingen som præsident for appelretten i Sofia har nu været ledig i næsten to år: selv om der var en dommer, som havde rettens øvrige dommeres udtrykkelige opbakning, sikrede det øverste retsråd ikke det nødvendige flertal . Der findes ingen klare kriterier for vurderingen af udnævnelser, hvilket skaber tvivl om, hvorvidt udnævnelsesprocedurerne er objektive.

Alvorlige anklager om korruption og misbrug af indflydelse i dommerstanden og anklagemyndigheden er først blevet fulgt op efter internt og eksternt pres, og myndighederne har ikke været i stand eller villige til at indlede proaktive undersøgelser. Disse uregelmæssigheder, som blev konstateret ved byretten i Sofia henimod slutningen af 2014, blev fremhævet i den seneste rapport om mekanismen for samarbejde og kontrol, hvor det blev anført, at det oprindelige svar fra det øverste retsråd tydede på, at rådet betragtede det som et problem med lav prioritet. Det øverste retsråd indledte ganske vist en sag for at forbedre den vilkårlige tildeling af sager ved Bulgariens domstole, idet der i oktober 2015 blev indført et nyt centraliseret IT-system for hele retsvæsenet, som burde bidrage til at løse dette tilbagevendende problem, som er blevet fremhævet i tidligere rapporter om mekanismen for samarbejde og kontrol. Det øverste retsråd var imidlertid noget tøvende med at reagere på anklagerne om, at vigtige dommere ved byretten i Sofia skulle have begået alvorlige fejl. Der blev først indledt disciplinærsager meget senere, efter at justitsministeren havde måttet gå videre med adskillige sager .

I efteråret 2015 omtalte medierne en samtale, der skulle være blevet optaget mellem to af hovedpersonerne, der var involveret i uregelmæssighederne ved byretten i Sofia , hvilket tilførte den eksisterende kontrovers nye elementer. Efter gentagne opfordringer om at få foretaget en uafhængig undersøgelse erklærede det øverste retsråd og anklagemyndigheden, at der ville blive foretaget en undersøgelse af båndenes indhold . Det er vigtigt for denne proces' troværdighed, at det på alle måder sikres, at undersøgelsen gennemføres på en gennemsigtig og upartisk måde .

Efter flere år uden en ledende inspektør valgte nationalforsamlingen en ny ledende inspektør i foråret 2015. De forskellige led i proceduren blev gjort mere gennemskuelige og omfattede en opfordring til civilsamfundet om at foreslå kandidater. Denne tilgang blev også anvendt i forbindelse med den efterfølgende procedure for valget af et nyt inspektørkollegium, som blev indledt i efteråret og endnu ikke er afsluttet . Denne procedure vil være af særlig betydning, fordi inspektoratet fremover skal spille en større rolle i forbindelse med løsningen af integritetsproblemer og tegn på korruption inden for dommerstanden og anklagemyndigheden. Det bliver vigtigt at sikre, at inspektoratet har de nødvendige ressourcer til at udfylde rollen effektivt.

Reform af de relevante retsregler

Den igangværende reform af det øverste retsråd er kun ét element, selv om det er vigtigt, i Bulgariens nye strategi for retsreformen. Strategien er et omfattende dokument, som indeholder en bred vifte af mål, hvoraf mange forudsætter juridiske ændringer. Der er som nævnt tidligere udarbejdet en pakke af ændringsforslag til loven om retssystemet, som nu bør kunne behandles hurtigt i nationalforsamlingen. Den indeholder ændringer inden for en lang række områder med henblik på at forbedre forskellige aspekter af forvaltningen af retssystemet. Mange af forslagene går i retning af at styrke de menige dommere, således at der skabes større gennemsigtighed og uafhængighed. Andre ændringer har til formål at gennemføre de nødvendige forbedringer hvad angår reguleringen af karriereforløb eller reglerne om faglig uddannelse for dommere. Andre forslag indeholder ændringer, som er nødvendige for at indføre ny teknologi, der kan øge gennemsigtigheden, kvaliteten og effektiviteten (e-justice). Disse forslag har i løbet af året allerede været genstand for omfattende drøftelser i dommerstanden og anklagemyndigheden. I 2016 vil Bulgarien skulle vise, at landet formår at komme videre med vedtagelsen af disse ændringer.

Et andet område, hvor der er lovgivningsændringer på vej, er straffeloven og strafferetsplejeloven. Det fremgår af tidligere rapporter om mekanismen for samarbejde og kontrol, at der er en risiko for, at en grundlæggende debat om en mere langsigtet reform af loven har stået i vejen for mere hastende og målrettede ændringer . Forskellige regeringer har gennem de seneste fem år forsøgt at ændre straffeloven, men det er indtil videre ikke lykkes . I 2015 lancerede regeringen nye drøftelser om en bredere reform af kriminalpolitikken . Disse drøftelser skal føre til en gennemgribende reform, som kræver omhyggelig analyse og forberedelse, der indebærer høring af dommerstanden, anklagemyndigheden og sagkyndige. I mellemtiden har de bulgarske myndigheder imidlertid erkendt, at der er behov for hurtigere at komme videre med et begrænset sæt målrettede ændringer, bl.a. for at løse problemer, som skaber forsinkelser i straffesager, og for at gøre det lettere at forfølge tilfælde af korruption. Visse ændringer er allerede blevet vedtaget for at afhjælpe væsentlige mangler, men deres effekt i praksis skal stadig påvises.

Kvalitet og effektivitet i retsvæsenet

Den vigtigste målestok for retsvæsenets kvalitet og effektivitet må være, i hvilken grad retfærdigheden sikres af systemet samlet set – om borgerne kan regne med, at retssystemet sikrer mulighed for fair oprejsning, om kriminelle retsforfølges effektivt, og om retfærdighed sker fyldest og i overensstemmelse med loven. Disse overvejelser blev understreget i år, da Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol anførte, at den allerede i over 45 domme mod Bulgarien havde konstateret, at myndighederne ikke overholdt deres forpligtelse til at foretage en effektiv efterforskning, og mente, at disse gentagne mangler viste, at der var tale om et systemisk problem . Dette er tydeligvis et problem for retshåndhævelsen generelt, men der er ingen tvivl om, at der stadig er problemer blandt anklagere og dommere.