Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets beslutning om et flerårigt program for tiltag på energiområdet - 'Intelligent Energi i Europa' (2003-2006)"

(KOM(2002) 162 endelig/2 - 2002/0082 (COD))

(2003/C 61/07)

Rådet for Den Europæiske Union besluttede den 6. maj 2002 under henvisning til EF-traktatens artikel 175 at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Transport, Energi, Infrastruktur og Informationssamfundet, som udpegede Peter Morgan til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 2. september 2002.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 393. plenarforsamling af 18. og 19. september 2002, mødet den 18. september, følgende udtalelse med 127 stemmer for, 3 imod og 1 hverken for eller imod.

1. Indledning

1.1. Kommissionen har fremsat et forslag til Europa-Parlamentets og Rådets beslutning vedrørende et flerårigt program for tiltag på energiområdet, nemlig programmet "Intelligent energi i Europa" (2003-2006). Med et budget på 215 mio. euro skal programmet gennemføre den strategi, der er opridset i grønbogen om energiforsyningssikkerhed, på basis af vedvarende energikilder og energibesparelser.

1.2. Forslaget drejer sig ikke om EU's samlede energipolitik, men beskæftiger sig specifikt med foranstaltninger vedrørende energieffektivitet og vedvarende energi. Det beskæftiger sig udelukkende med EU-traktaten og ikke med Euratom og indeholder ingen overvejelser om forskning og udvikling i regi af sjette rammeprogram. Intelligent energi handler om bedre udnyttelse af energi (energieffektivitet) og tilskynder til brug af vedvarende energikilder.

1.3. Programmets hensigt er at supplere og være med til at gennemføre forskellige lovforanstaltninger, som Fællesskabet har vedtaget på områderne energieffektivitet, vedvarende energikilder og transport. Disse omfatter direktivet om fremme af elektricitet fra vedvarende energikilder på det indre marked for elektricitet (Direktiv 2001/77/EF), et forslag til direktiv om fremme af anvendelsen af biobrændstoffer til transport(1), et forslag til direktiv om bygningers energimæssige ydeevne(2) samt et forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om fremme af kraftvarmeproduktion på grundlag af en efterspørgsel efter nyttevarme på det indre energimarked(3).

1.4. Programmet er udformet som det primære EU-instrument til støtte til energiområdet i anden form end teknologistøtte. Der er tale om et nyt program, men det sikrer samtidig kontinuitet i aktioner under ALTENER-, SAVE- og SYNERGY-programmerne. Dets hensigt er at styrke afsnittene om "vedvarende energi" og "energieffektivitet" i disse programmer, og der indføres et tredje afsnit om energi på transportområdet og et fjerde om internationalt samarbejde, navnlig med udviklingslandene, som sigter på fremme af vedvarende energi og energieffektivitet. Det skal også styrke foranstaltninger til udbredelse og fremme af god praksis gennem oplysningskampagner, uddannelse og fremme af investeringer i ny teknologi.

1.5. Programmet er opdelt i fire specifikke indsatsområder: Rationel udnyttelse af energi og efterspørgselsstyring (SAVE), nye og vedvarende energikilder (ALTENER), transportrelaterede energiaspekter (STEER) og fremme på internationalt plan af vedvarende energikilder og energieffektivitet (COOPENER). Foranstaltninger, som skal finansieres, er f.eks. følgende: Gennemførelse af strategier, udvikling af standarder, skabelse af strukturer og finansielle og markedsmæssige instrumenter, fremme af systemer og udstyr, som kan lette overgangen fra demonstration til markedsføring, udvikling af informations- og uddannelsesstrukturer og udnyttelse af opnåede resultater samt overvågning og evaluering.

1.6. Kommissionen overvejer også at uddelegere bestemte programforvaltningsopgaver til et forvaltningsorgan, og meddelelsen angiver, hvilke opgaver et sådant organ kunne varetage. Der foreligger dog ikke noget formelt forslag herom på indeværende tidspunkt. Det vil indgå i et særskilt forslag til beslutning, så snart Rådets forordning om vedtægterne for de forvaltningsorganer, der administrerer opgaver i forbindelse med fællesskabsprogrammerne, er blevet vedtaget.

2. Generelle bemærkninger

2.1. Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg hilser forslaget om intelligent energi velkomment, da det falder i tråd med flere tidligere henstillinger fra udvalget om behovet for at fremme energieffektivitet, vedvarende energikilder og overførsel af energibesparende teknologi og knowhow til udviklingslande (jf. EØSU's udtalelse om grønbogen "På vej mod en europæisk strategi for energiforsyningssikkerhed(4)". Det foreslåede program om intelligent energi samler fire nøgleelementer i energipolitikken, som det er nødvendigt at finde en effektiv løsning på inden for de nuværende politiske rammer, hvis man skal garantere energisikkerhed og give Fællesskabet mulighed for at opfylde sine mål om bæredygtighed og sine internationale forpligtelser på klimaområdet.

2.2. Der er et betydeligt, urealiseret potentiale for energieffektivitet i bygninger og industri - som af Kommissionen anslås til 18 % af det samlede forbrug(5). Hensigten med Kommissionens handlingsplan for større energieffektivitet (der indbefatter de foranstaltninger, som foreslås i dette program for intelligent energi) er at udnytte to-tredjedele af dette potentiale senest 2010. For at nå det mål er der brug for en forbedring af energieffektiviteten på 1 % om året sammenlignet med gennemsnitligt 0,6 % i løbet af de sidste 10 år. Det vil bidrage med ca. 40 % af den CO2-emissionsmængde, der er nødvendig for at opfylde EU's forpligtelser i henhold til Kyoto-aftalen.

2.3. Vedvarende energikilder tegner sig i dag for 6 % af energiforsyningen og 14 % af el-produktionen i EU. Udvalget har tidligere noteret, at vedvarende energikilder spiller en vigtig rolle i kampen mod klimaændringer, og at de vil være med til at diversificere energikilderne og derved til at sikre energisikkerheden, især ved at mindske afhængigheden af importerede energikilder (se udtalelse om vedvarende energikilder, 2000). Udvalget har understreget, at det er nødvendigt med en kraftig indsats, hvis man skal sikre en optimal udnyttelse af vedvarende energikilder, og det ser et klart behov for incitamenter til at øge brugen af dem (se udtalelse om vedvarende energikilder, 2000). Kommissionens meddelelse "Energi for fremtiden: vedvarende energikilder - Hvidbog vedrørende en strategi- og handlingsplan på fællesskabsplan(6)" opstiller et vejledende mål, hvorefter 12 % af energien (22 % af el-produktionen) skal komme fra vedvarende energikilder inden 2010.

2.4. Transportpolitikken må være et prioriteret indsatsområde, da transport absorberer over 30 % af det samlede endelige energiforbrug (jf. Handlingsplan for større energieffektivitet i Det Europæiske Fællesskab). Det langsigtede EU-mål er en reduktion på 50 % i CO2-emissionerne pr. personkilometer og pr. nyttelastkilometer. På kortere sigt er målet energibesparelser på 5-10 % for at opnå en samlet reduktion i CO2-emissionerne. EU har indgået en frivillig aftale med bilfabrikanterne om at mindske de gennemsnitlige CO2-emissioner fra nye biler med en tredjedel i 2005/2010 i forhold til 1995-niveauet.

2.5. I sin udtalelse om grønbogen om energiforsyningssikkerhed understregede udvalget, at det er nødvendigt med EU-foranstaltninger for at støtte udviklingslandenes bestræbelser på at opnå en bæredygtig udvikling. Udviklingslandene anvender i dag langt mindre energi pr. indbygger end industrilandene, hvilket i stor udstrækning skyldes deres langt lavere levestandard. Det er rimeligt, at levestandarder og energiforbrug stiger i udviklingslandene, men udfordringen er at nå op på disse højere standarder, uden at dette medfører en væsentlig stigning i emissionerne. Det vil være fristende for udviklingslandene at vælge kortsigtede, billige energikilder frem for langsigtede, bæredygtige, effektive og vedvarende strukturer. Det kan imidlertid være mere omkostningseffektivt at gennemføre sådanne foranstaltninger i udviklingsfasen end på et senere tidspunkt. Behovet for at udbrede eksempler på god praksis inden for vedvarende energikilder og energieffektivitet og overføre dem, især til udviklingslandene, har med rette høj prioritet i Fællesskabets internationale forpligtelser, og det samme gælder behovet for at udbygge samarbejdet omkring anvendelse af de fleksible mekanismer i Kyoto-protokollen.

2.6. I evalueringen af de tidligere programmer (ALTENER og SAVE 1991-97 og de første to år af det første rammeprogram på energiområdet 1998-2002) erkendtes programmernes værdi og bidrag til reduktionen af CO2-emissionerne, men der blev også udpeget områder, hvor der var behov for forbedringer. Der var bl.a. behov for bedre koordination og sammenhæng mellem de forskellige programmer, bedre metoder til udvælgelse, evaluering og forvaltning af programmer samt udbredelse af resultater. Det henstilledes i evalueringen, at der fremover kun bør være ét program i stedet for flere forskellige programmer vedrørende energieffektivitet, vedvarende energikilder osv.

3. De vigtigste spørgsmål

3.1. Udvalget skal altså i sin vurdering af Kommissionens forslag afgøre, om forslaget tager udfordringerne i forbindelse med klimaændringerne op, om det afspejler kravet om bæredygtig udvikling, økonomisk konkurrenceevne og energisikkerhed, samt om det er i stand til at realisere potentialet for energieffektivitet og vedvarende energikilder og derved bidrage til at tackle disse udfordringer både i og uden for EU for så vidt angår industri, bygninger og transport.

3.2. Kommissionens energieffektivitetsmål om en forbedring på 1 % pr. år indtil 2010 vil være en udfordring. Den årlige effektivitetsforbedring på 0,6 % i de seneste ti år er måske ikke let at fastholde (for ikke at sige overgå), da den i stor grad skyldes en omlægning fra energiintensiv industri til serviceerhverv. Industriens energiforbrug udgør nu mindre end en tredjedel af det samlede energiforbrug (ekskl. transport), og det vil fortsætte med at falde, efterhånden som økonomien omlægges i retning af tjenesteydelser, og den øvrige industri bliver mere energieffektiv. Energiforbruget stiger faktisk i de to nu største sektorer (husholdninger og servicesektoren/den offentlige sektor), medens det falder i industrisektoren. Disse sektorer øger især deres forbrug af el til apparater og udstyr, og klimaanlæg er et andet vækstområde.

3.3. Kommissionens mål for vedvarende energi er ambitiøst, da vedvarende energikilder - alt andet lige - må forventes kun at dække 8 % af energiforsyningen i 2030(7). Mange vedvarende energikilder er langt fra konkurrencedygtige i forhold til traditionelle energikilder, hvis man ser bort fra eksterne virkninger, og det vil derfor, hvis markedskræfterne alene bestemmer, være vanskeligt at øge anvendelsen af dem til det niveau, som kræves for at opfylde Kommissionens mål.

3.4. CO2-emissioner fra transport forventes at stige med ca. 40 % mellem 1990 og 2010. Det vil være en enorm udfordring at vende denne udvikling uden yderligere særforanstaltninger til at mindske brugen til transport, navnlig hvis der fortsat ses bort fra eksterne virkninger.

3.5. Som bemærket ovenfor, er det nødvendigt at øge energiefterspørgslen i udviklingslandene, og der er en fare for, at man vil gå glip af chancen for at indarbejde energieffektivitet og vedvarende energi, hvis der ikke tilstrækkelig hurtigt træffes foranstaltninger.

3.6. I lyset af disse forandringer er det også spørgsmålet, om lovpakken på EU-niveau er fuldstændig. Om end det er nødvendigt med en balance mellem lovgivning og markedet, kræves der på en række områder effektiv lovgivning. Selv om en bred vifte af foranstaltninger er på plads eller eksisterer i form af direktivforslag, er visse ikke juridisk bindende (f.eks. husholdningsapparater, mærkning og standardisering af kontorudstyr). Andre fastlægger vejledende mål (f.eks. for vedvarende energikilder), men det er fortsat spørgsmålet, om disse bliver efterlevet effektivt, i hvert fald i visse medlemsstater.

3.7. Der er også behov for større opbakning om intelligent energi på medlemsstatsniveau. Som Kommissionen bemærker (s. 21), er de fleste af fællesskabsbestemmelserne om energieffektivitet ikke bindende for medlemsstaterne. Dette støtteprogram er derfor et nyttigt middel til at sikre et forstærket engagement på medlemsstatsniveau, men det kan kun være et mindre bidrag. Medlemsstaterne bør derfor tilskyndes til at øge deres indsats for at øge energieffektiviteten og brugen af vedvarende energikilder gennem passende lovgivnings- og støttemekanismer. Noget lovgivning er det måske mest hensigtsmæssigt at udvikle på nationalt snarere end på EU-niveau, så man kan tage hensyn til de enkelte landes særlige forhold. Den afgørende duelighedsprøve for dette program vil derfor være, i hvilken udstrækning det kan styrke og formidle den viden og kompetence, der eksisterer i medlemsstaterne.

3.8. På medlemsstatsniveau er der også økonomiske muligheder for at fremme energieffektivitet og CO2-reduktion. Det kan både ske ved hjælp af skattepolitiske incitamenter og forskellige støtteforanstaltninger til gavn for vedvarende energikilder.

3.9. Efter udvalgets opfattelse kan det intelligente energiprogram yde et værdifuldt bidrag til målene om energisikkerhed, bæredygtig udvikling og bekæmpelse af klimaændringer. Der er imidlertid en række forudsætninger, der skal opfyldes, hvis programmet skal sikre en hastig forbedring til det krævede niveau. For det første kan der i visse situationer, afhængig af de specifikke forhold i de enkelte lande, på selektiv basis være behov for lovgivning og økonomiske instrumenter til at udvirke forandringer. For det andet forudsætter fremskridt inden for transport, energieffektivitet og vedvarende energi succesrig forskning og udvikling og en effektiv gennemførelse af det sjette FTU-rammeprogram. I den forbindelse henleder udvalget især opmærksomheden på sin udtalelse "Behov for forskning med henblik på sikker og bæredygtig energiforsyning" (CES 578/2002). Endelig vil det foreslåede forvaltningsorgans rolle være afgørende: Dets mål og indsatsområde skal føre til forandringer i et hidtil uset omfang.

4. Programmerne og budgettet

4.1. Udvalget støtter forslaget om at samle de forskellige aspekter af intelligent energi - energieffektivitet, vedvarende kilder, transport og internationalt arbejde - i et enkelt program. Som den hidtidige evaluering af programmerne har vist, bør det føre til en mere effektiv og sammenhængende indsats, som kan være med til at forhindre konflikter og overlapninger. Fordelen ved at have ét i stedet for flere programmer vil ikke blot være en mere effektiv forvaltning, men også at det bliver lettere at skabe resultater på tværs af programmerne - f.eks. programmer og projekter, der tager fat på energieffektivitet og vedvarende energi eller f.eks. bygninger og transport.

4.2. Programmerne SAVE og ALTENER har eksisteret i længere tid. STEER og COOPENER er imidlertid i bund og grund nye programmer, og det havde derfor været nyttigt med mere information fra Kommissionen om, hvad målet med disse programmer er. Det er især vigtigt, da de har forholdsvis små vejledende budgetter og derfor er nødt til at have en klar fokus, hvis de skal have nogen effekt.

4.3. Udvalget ser positivt på forslaget om at definere nøgleaktioner og mener, at det vil styrke programmets fokus og øge dets effekt. Uden dette er der en fare for en alt for stor ressourcespredning, samt at det vil blive alt for svært at udbrede resultaterne. Evalueringen af tidligere programmer viste, at der har været for mange små programmer med begrænset gennemslag.

4.4. Udvalget er enig med Kommissionen, når den understreger det vigtige i at skabe "en mærkbar ændring i forbrugernes adfærd". Det må være sigtet med de centrale handlingsprogrammer i alle medlemsstater. Udvalget bifalder ligeledes, at Kommissionen erkender betydningen af almen og faglig uddannelse. Udvalget anser det også for vigtigt, at man appellerer til de unge ved at integrere energispørgsmål i skolernes læseplaner og i konkurrencer og præmieringsordninger.

4.5. Dokumentet (se tabel s. 19) nævner muligheden for kombinerede nøgleaktioner, som dækker adskillige specifikke områder. Udvalget anser det for vigtigt at sikre, at man kan udvikle nøgleaktioner og -projekter, som kombinerer to eller flere af de fire indsatsområder. For eksempel er det muligt at skabe en bedre sammenkædning af foranstaltninger vedrørende udnyttelse af vedvarende energikilder og forbedring af energieffektiviteten i bygninger, så man kan udvikle en koordineret strategi over for bygninger med lav eller ingen emissioner.

4.6. Der er tre yderligere områder, hvor udvalget gerne ser nøgleaktioner. For det første når det gælder energileverandørers rolle - primært med henblik på at tilskynde dem til at levere alsidige energitjenesteydelser til kunder, hvor der både tages hensyn til vedvarende energikilder og energieffektivitet. For det andet skal det sikres, at arkitekter og byplanlæggere udnytter mulighederne for at maksimere energieffektiviteten i nye bygninger. For det tredje skal energieffektivitet og vedvarende energi så vidt muligt spille en større rolle i forbindelse med CO2-evaluering og emissionshandelsordninger.

4.7. Udvalget bifalder, at budgettet for intelligent energi er forøget i forhold til foregående programmer. I betragtning af opgavens omfang er det selvfølgelig spørgsmålet, om denne forøgelse af budgettet kan forventes at være tilstrækkelig. I betragtning af, hvad man har lært fra evalueringen af tidligere programmer, når det gælder behovet for at forbedre programforvaltningen, synes det uklogt at øge budgettet alt for meget og alt for hurtigt, eftersom det kan indebære, at der presses på for at bruge pengene, og det kan føre til ineffektivitet. Udvalget forventer en passende finansiel styring. Udvalget mener, at det budgetniveau, som Kommissionen foreslår, repræsenterer et fornuftigt kompromis. Udvalget tager i denne konklusion hensyn til tilsagnet om yderligere finansiering, når udvidelsen finder sted, samt antagelsen om, at forvaltningsorganet kan virke som en effektiv løftestang for at forbedre medlemsstaternes knowhow og ressourcer.

4.8. Kommissionen anfører, at programmets mål er at forbinde støtteinitiativer (SAVE osv.) med lovgivningsforanstaltninger. Dette er positivt, men det er uklart, hvordan det skal foregå. Én mulighed er at overveje, når man fastlægger nøgleaktioner, hvordan disse eventuelt kan knyttes til specifikke dele af lovgivningen såsom det foreslåede direktiv om bygningers energimæssige ydeevne.

5. Forvaltningsorganet

5.1. Udvalget har svært ved at fremsætte velunderbyggede bemærkninger til idéen om et forvaltningsorgan uden at kunne anskue forslaget til beslutning om organet i sammenhæng med nærværende forslag.

5.2. Så vidt udvalget forstår, vil det forvaltningsorgan, som planlægges i dette forslag, have følgende kendetegn: For det første vil dets arbejde og især dets udvalgte handlingsprogrammer blive fastlagt af et udvalg, som ledes af Kommissionen og hvor medlemsstaterne deltager. For det andet vil et mindre antal medarbejdere fra Kommissionen blive udstationeret til forvaltningsorganet for at forvalte handlingsprogrammerne. For det tredje vil der blive ansat kontraktansatte medarbejdere til handlingsprogrammerne. Det forslag rejser en række problemer: Den opbyggede knowhow vil gå tabt, hvis medarbejderne kun er ansat midlertidigt. Forvaltningsorganets arbejde vil blive alt for snævert og specifikt i sit sigte og ikke være gearet til medlemsstaternes aktiviteter i deres fulde omfang og med alle deres muligheder.

5.3. For øjeblikket er der ingen organisation på EU-niveau, som varetager de afgørende fremme- og formidlingsopgaver i nødvendigt omfang. Som det blev konkluderet i evalueringen af de tidligere programmer, kræver disse opgaver en styrket indsats fra Kommissionens side. Det er ikke opgaver, som de enkelte medlemsstater uden videre kan varetage, da det kræver gode netværk mellem medlemsstaterne. En sådan rolle vil væsentlig øge værdien af de enkelte medlemsstaters foranstaltninger. Det kunne få særlig stor betydning efter udvidelsen, da især de nye medlemsstater vil have behov for den information, som forvaltningsorganet kan give.

5.4. Programmet for intelligent energi er nødt til at opvise andet end blot demonstrationsprojekter. Når projekter og programmer fremviser positive resultater, bør de gennemføres flere steder. Især bør programmet blive en central kontaktflade mellem EU's sjette rammeprogram og markedet.

De relevante energiagenturer og -centre i medlemsstater og regioner spiller også en vigtig rolle, når det gælder om at gennemføre, udbrede og fremme programmet for intelligent energi. Især kan sådanne organer fungere som forbindelsesled mellem Kommissionen, forvaltningsorganet og lokale organisationer, da det vil være en billigere og mere effektiv metode til at støtte mindre projekter, som Kommissionen måske har svært ved at støtte direkte.

5.5. Udvalget ser tre fordele ved forvaltningsorganet: det er ikke med på budgettet, det fremmer hurtig start og gør det muligt at rekruttere medarbejdere med de nødvendige kvalifikationer. Der er imidlertid tale om kortsigtede lappeløsninger, som ikke tager fat på de langsigtede spørgsmål. Udvalget mener derfor, at Kommissionen må gå videre end, hvad man hidtil har foreslået, og vælge en ud af følgende to muligheder: Enten skal man oprette et fuldgyldigt traditionelt organ med et vidtrækkende mandat, som kan styrke medlemsstaternes knowhow, kompetencer og ressourcer, eller også må man placere en sådan opgave hos Kommissionens medarbejderstab, som så skal gives de fornødne ressourcer og mål. Det er nemlig en sektor af stor strategisk betydning, der bør have fuld opbakning fra Kommissionen.

6. Konklusion

Der er uløste spørgsmål i forbindelse med forslaget om et forvaltningsorgan - efter udvalgets opfattelse er der brug for mere end et udøvende organ dækkende et begrænset antal handlingsprogrammer, hvis man skal kunne udnytte alle mulighederne i forbindelse med intelligent energi. Ydermere vil forslaget om intelligent energi ikke i sig selv afstedkomme alle de fornødne, gennemgribende ændringer for EU's strategiske mål om bæredygtig energi, medmindre andre forudsætninger opfyldes: Medlemsstaterne skal forpligte sig og der er brug for selektiv lovgivning, økonomiske instrumenter samt fremgangsrige forsknings- og udviklingsresultater. Behovet for et altomfattende strategisk energiinitiativ i EU bør undersøges. Alligevel finder udvalget Kommissionens programforslag værdifuldt. Det er vigtigt, at det igangsættes inden udgangen af 2002, hvorfor en beslutning herom bør træffes snarest muligt.

Bruxelles, den 18. september 2002.

Göke Frerichs

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) KOM(2001) 547 endelig.

(2) KOM(2001) 226 endelig.

(3) KOM(2002) 415 endelig.

(4) KOM(2000) 769 endelig.

(5) KOM(2002) 162 endelig, s. 21.

(6) KOM(97) 599 endelig.

(7) KOM(2001) 769 endelig.