Særberetning nr. 1/2003

om forudbetaling af eksportrestitutioner, med Kommissionens svar

(artikel 248, stk. 4, andet afsnit, EF)

(2003/C 98/01)

INDHOLD

>TABELPOSITION>

RESUMÉ

I. Mange landbrugsprodukter koster mere inden for EU end uden for. Eksportørerne får udbetalt et tilskud, som skal udligne forskellen mellem EU-prisen og en "verdensmarkedspris". I 2001 blev der udbetalt 3394 millioner euro i form af sådanne eksportrestitutioner.

II. Forudbetaling af eksportrestitutioner blev indført i 1969 for at bibeholde EU-produkternes fortrinsstilling i forhold til produkter, der indføres midlertidigt fra tredjelande til oplagring eller forarbejdning, før de genudføres. Ca. 11 % af alle restitutioner udbetales i henhold til reglerne om forudbetaling, som betyder, at eksportøren får udbetalt et forskud op til 240 dage, før den faktiske udførsel finder sted (180 dage med forudbetaling plus 60 dage som for varer til eksport uden forudbetaling). Varer, der er omfattet af denne ordning, er anbragt under toldkontrol, indtil de eksporteres, og i denne periode kan de enten forarbejdes til andre varer eller forblive oplagrede i samme tilstand.

III. Retten undersøgte, hvordan forudbetalingsordningen fungerer som del af eksportrestitutionssystemet i otte medlemsstater, og hvordan Kommissionen forvalter ordningen.

IV. I 2000 blev ca. 11 % af de samlede restitutioner - et skønnet beløb på 600 millioner euro - udbetalt under forudbetalingsordningen. Forudbetaling medfører ikke yderligere omkostninger for EU-budgettet. Der er dog omkostninger ved ordningen, og disse bæres af medlemsstaterne (finansieringsomkostninger i form af renter af de restitutionsbeløb, der udbetales før det tidspunkt, de normalt skulle være udbetalt, og administrationsomkostninger).

V. Ordningen har vist sig at være problematisk. Ved Kommissionens seneste større kontrol i 1997 blev der afsløret svagheder ved de nationale myndigheders kontrol, og Kommissionen pålagde medlemsstaterne korrektioner på over 166 millioner euro. Der blev ikke efterfølgende foretaget nogen grundig gennemgang af procedurerne.

VI. De retsforskrifter, der omhandler forudbetalingsordningen, er komplicerede at fortolke, og kontrolbestemmelserne er mildest talt uklare. Der står intet nærmere om, hvordan de forudbetalte restitutioner skal kontrolleres (antal kontroller samt kontrollens omfang og tidspunktet for den). Både mellem de enkelte medlemsstater og mellem forskellige regioner inden for samme medlemsstat blev der konstateret store forskelle med hensyn til arten og omfanget af den kontrol, der blev foretaget af varer omfattet af ordningen.

VII. De opgørelser, der anvendes til kontrol af forarbejdede varer i forbindelse med forudbetaling, afspejler ikke de faktiske forhold. Kontrollen er derfor spild af tid og penge for de berørte parter, og der er risiko for, at man forlader sig på kontrol gennemført på grundlag af opgørelser, som ikke er pålidelige.

VIII. Den måde, hvorpå store mængder oksekød undergives forudbetalingsproceduren og derefter eksporteres i mange særskilte forsendelser sammen med andre varer, for hvilke der er ansøgt om restitutioner, gør det meget vanskeligt at følge revisionssporet, og kontrolprocedurerne bliver besværlige og bekostelige og ekstremt tidskrævende.

IX. Det er ikke længere det oprindelige formål med forudbetaling, der ligger til grund for ordningens anvendelse i dag. Den anvendes nu primært for at sikre skærpet kontrol med eksporten af oksekød og til at forlænge gyldighedsperioden for eksportlicenser i kornsektoren.

X. Retten anbefaler, at hele forudbetalingsordningen gennemgås, og at det overvejes at ophæve den.

INTRODUKTION TIL FORUDBETALINGSORDNINGEN OG REDEGØRELSE FOR RETTENS REVISION

Begrundelsen for, at der udbetales eksportrestitutioner

1. Priserne på landbrugsprodukter er generelt højere inden for EU end uden for. For at EU-produkter kan eksporteres til en konkurrencedygtig pris, betales der et tilskud, der skal udligne forskellen mellem EU-prisen og en "verdensmarkedspris".

2. Disse tilskud er kendt som eksportrestitutioner, og i 2001 gik ca. 8 % af landbrugsstøtten, svarende til 3,7 % af EU's samlede budget (3,4 milliarder euro), til denne form for tilskud. Af de restitutioner, der blev betalt i 2000 (det sidste år, som der forelå detaljerede oplysninger om), var ca. 11 % - skønsmæssigt(1) ca. 600 millioner euro - udbetalt i henhold til forudbetalingsordningen, som indebærer, at restitutionerne kan udbetales op til 240 dage, før den faktiske udførsel finder sted (180 dage med forudbetaling plus 60 dage som for varer til eksport uden forudbetaling).

3. Den sats, restitutionen udbetales med, beregnes af Kommissionen og varierer afhængigt af, hvilket produkt det drejer sig om, og af forskellen mellem den gældende EU-pris og en - i visse tilfælde teoretisk - verdensmarkedspris for det pågældende produkt. For visse produkter afhænger restitutionsbeløbet af det eksporterede produkts endelige destination.

4. Restitutionen udbetales til den virksomhed eller person, der eksporterer produktet fra EU's toldområde med en licens udstedt af Kommissionen. Der ansøges særskilt om hver enkelt udbetaling, og disse ansøgninger administreres af de kompetente nationale myndigheder i de enkelte medlemsstater (normalt toldvæsenet og betalingsorganet(2)).

Figur 1

Landbrugets og særlig eksportrestitutionernes betydning for EU-budgettet

>PIC FILE= "C_2003098DA.000301.TIF">

Kilde:

Budgetresultat 2001, budgetforslaget for 2003.

Der kan udbetales restitutioner, før den faktiske udførsel finder sted

5. Eksportrestitutionen er forfalden til betaling, når de pågældende varer har forladt EU's toldområde. Restitutionerne kan dog udbetales forud for den faktiske udførsel, hvis modtageren stiller sikkerhed, der dækker restitutionsbeløbet forhøjet med et procentuelt tillægsbeløb. Sikkerheden frigives, når alle betingelser for udbetalingen er opfyldt. Der opereres med to typer forudbetaling:

- forskudsbetaling: Betalingen foretages til modtageren, når udførselsangivelsen er indleveret (det kan være op til 60 dage, før den konkrete udførsel finder sted). Denne betalingsform kræver en sikkerhed på 110 %

- forudbetaling af restitutionen: Betalingen foretages, så snart de basisprodukter, der skal eksporteres, er anbragt under toldkontrol med henblik på oplagring eller forarbejdning i en periode på op til 240 dage, før de udtages fra lageret med henblik på udførsel (180 dage med forudbetaling plus 60 dage som for varer til eksport uden forudbetaling). Det betyder i realiteten, at varerne anbringes på et godkendt sted eller lager (som kan være eksportørens egne lokaler), hvor de nationale myndigheder har mulighed for at foretage fysisk kontrol. Betalingen effektueres efter indgivelse af en ansøgning om forudbetaling og kræver, at der stilles sikkerhed på 115 % af restitutionsbeløbet.

Hvorfor blev forudbetalingsordningen indført?

6. Eksportrestitutionerne har eksisteret siden 1968, og i 1969 blev der åbnet mulighed for forudbetaling(3). Begrundelsen for at indføre forudbetaling var, at man ville stille varer af EU-oprindelse prismæssigt lige med billigere ikke-EU-varer, som indføres midlertidigt eller med henblik på forarbejdning og genudførsel (proceduren for aktiv forædling).

Ansvaret for lovgivningen om forudbetaling ligger hos to generaldirektorater

7. Toldkodeksen og gennemførelsesbestemmelserne til denne indeholder detaljerede bestemmelser om varer, der er anbragt under toldkontrol, herunder varer, der er omfattet af bestemmelserne om forudbetaling. Hvis der i en særforordning om en bestemt markedsordning er fastsat regler, der adskiller sig fra toldkodeksen, har særforordningen forrang.

8. Ansvaret for Kommissionens forvaltning af ordningen ligger primært hos Generaldirektoratet (GD) for Landbrug, som er ansvarligt for eksportrestitutioner generelt og for de markedsspecifikke foranstaltninger, der gælder for eksporterede varer. GD for Beskatning og Toldunion udarbejder og fortolker EF-toldkodeksen, der gælder for varer anbragt under toldkontrol.

Omkostningerne ved forudbetaling

9. Forudbetaling medfører ikke yderligere omkostninger for EU-budgettet. Der er dog omkostninger ved ordningen, og disse bæres af medlemsstaterne (finansieringsomkostninger i form af renter af de restitutionsbeløb, der udbetales før det tidspunkt, de normalt skulle være udbetalt, og administrationsomkostninger).

Rettens revision

10. Rettens revision dækkede forudbetaling af eksportrestitutioner for oksekød og korn og blev gennemført dels i Kommissionen, dels i medlemsstaterne hos betalingsorganer, toldmyndigheder og modtagere samt i havne og lagerbygninger. Man valgte oksekød og korn, fordi disse produkter tegner sig for 90 % af forudbetalingerne. De medlemsstater og modtagere, Retten besøgte, var ligeledes udvalgt på grundlag af, hvor store restitutionsbeløb der var forudbetalt. Retten undersøgte, hvordan Kommissionen forvaltede ordningen, og hvordan de nationale myndigheder implementerede den. Derudover udtog den en stikprøve på 117 betalinger fra EUGFL-udbetalingsåret 1999 og undersøgte, om de var lovlige og formelt rigtige.

11. Undersøgelsen af forudbetalingsordningen skulle besvare følgende spørgsmål:

a) Er begrundelsen for ordningens indførelse stadigvæk relevant?

b) Opfylder ordningen sit formål?

c) Vil det være hensigtsmæssigt at forenkle, ophæve eller erstatte ordningen?

FORUDBETALING I PRAKSIS

Forudbetaling har tidligere vist sig at være problematisk

12. Kommissionens seneste større undersøgelse af forudbetaling af eksportrestitutioner blev foretaget i 1997 (og omhandler EUGFL-udbetalingsårene 1993 og 1994)(4). Undersøgelsen, der blev foretaget af Kontoret for Regnskabsafslutning, dækkede syv medlemsstater og vedrørte oksekøds- og kornsektoren. Der blev fundet væsentlige svagheder ved den måde, forudbetalingsordningen fungerede på. I de fleste af de besøgte medlemsstater pålagde Kommissionen generelt faste korrektioner på henholdsvis 10 og 5 % af eksportrestitutionerne for korn og oksekød. Medlemsstaterne skulle i alt tilbagebetale over 140 millioner euro til Kommissionen (jf. tabel 1). Ved en senere undersøgelse i Spanien blev der afdækket uregelmæssigheder i forbindelse med forudbetalingsordningen, og som følge heraf pålagde Kommissionen en finansiel korrektion på 26 millioner euro. På trods af de problemer, der således var konstateret, blev der ikke foretaget yderligere undersøgelser af ordningen eller de dertilhørende kontrolforanstaltninger, og da Rettens revision blev gennemført, havde Kommissionens tjenestegrene ingen planer herom.

Tabel 1

Beslutninger om regnskabsafslutning vedtaget i 1997 som resultat af Kommissionens revision af forudbetaling af eksportrestitutioner i regnskabsårene 1993 og 1994

>TABELPOSITION>

Kilde:

Kommissionens beslutning 97/333/EF (EFT L 139 af 30.5.1997) og 98/358/EF (EFT L 163 af 6.6.1998).

Omfanget af forudbetaling

13. Kommissionen var først ikke i stand til at give oplysninger om, i hvilket omfang der forudbetales restitutioner. Der føres ingen statistikker over mængden eller værdien af de produkter, der eksporteres med forudbetaling, eller over, hvor længe de eksporterede varer er omfattet af forudbetalingsproceduren, før de eksporteres. En analyse af de data om EUGFL-betalinger i 2000 (det sidste år, som revisorerne havde adgang til data om på det tidspunkt, revisionen blev gennemført), som betalingsorganerne havde indsendt, viste, at ca. 600 millioner euro, dvs. 11 % af de samlede restitutioner, var forudbetalt. Disse data er imidlertid ikke komplette, og først ved begyndelsen af EUGFL-året 2002 blev det obligatorisk at fremsende tilstrækkeligt detaljerede data om sådanne transaktioner. Analysen af de transaktioner vedrørende 1999, der blev kontrolleret i medlemsstaterne, viser, hvor længe de pågældende varer var under forudbetaling (jf. tabel 2 og 3).

Tabel 2

Omfanget af forudbetalte eksportrestitutioner for oksekød i de undersøgte medlemsstater

>TABELPOSITION>

NB:

Der blev ikke eksporteret oksekød fra Det Forenede Kongerige.

Kilde:

Betalingsorganerne, EUGFL-udbetalingsåret 1999.

Tabel 3

Omfanget af forudbetalte eksportrestitutioner for korn i de medlemsstater, revisionen omfattede

>TABELPOSITION>

NB:

Korneksporten fra Irland indgik ikke i revisionen.

Kilde:

Betalingsorganerne, EUGFL-udbetalingsåret 1999.

Et kompliceret administrations- og kontrolsystem

14. Eksportrestitutioner er generelt komplicerede, lovgivningen er detaljeret, og papirarbejdet er besværligt. På grund af de store pengebeløb, der er involveret, og de risici, der er forbundet med ordningen, skal både den fysiske kontrol og dokumentkontrollen være meget grundig. Rettens tidligere undersøgelser har vist, at eksportrestitutioner generelt er et højrisikoområde(5). Da Retten fremsatte de bemærkninger, som er gengivet i den indrammede tekst, påtog Kommissionen sig hver gang at træffe korrigerende foranstaltninger, hvor dette ikke allerede var sket.

Forudbetalingsordningen gør eksportrestitutionssystemet endnu mere kompliceret, fordi den forudsætter, at varerne underkastes toldkontrol, inden de eksporteres, mens de er oplagrede eller under forarbejdning (jf. punkt 1 og 2 i bilaget).

Uddrag af Rettens tidligere beretninger om eksportrestitutioner generelt

i) De formodede uregelmæssigheder, der er nævnt i denne beretning, omfatter over 100 millioner euro (særberetning nr. 7/2001, punkt 90).

ii) De nationale myndigheders kontrol kan ikke tilstrækkeligt effektivt forhindre svigagtig udnyttelse af den komplicerede eksportrestitutionsordning (særberetning nr. 2/90, punkt 4.7.c)).

iii) Den lave procentsats for uregelmæssigheder påvist ved fysisk kontrol kan fortolkes på forskellige måder. Den kan indikere, at eksportørerne generelt overholder EF-bestemmelserne, eller at kontrollen har en effektiv præventiv virkning. Den kan på den anden side også indikere, at den fysiske kontrol ikke er tilstrækkeligt målrettet eller ikke gennemføres tilfredsstillende, og at den derfor er ineffektiv. Resultaterne af Kommissionens undersøgelse af, om medlemsstaterne foretager tilstrækkelig kontrol, og revisionsresultaterne i denne beretning om målretning af kontrollen peger alle i retning af den sidste hypotese (særberetning nr. 20/98, punkt 3.28).

Bestemmelserne på området er uklare

15. Retsforskrifterne vedrørende forudbetaling er komplicerede at fortolke, og kontrolbestemmelserne er mildest talt uklare. Bestemmelserne er indeholdt i flere forskellige retsakter, hvori en bestemt form for kontrol i mange tilfælde kun er beskrevet med en henvisning til andre ordninger (navnlig proceduren for aktiv forædling og oplagring). Kommissionens administration af ordningen har ligeledes været præget af, at GD for Landbrug og GD for Beskatning og Toldunion ikke har samordnet deres fortolkning af bestemmelserne om forudbetaling godt nok.

16. For at afklare kontrolordningerne indførte Kommissionen i 1999 to specifikke artikler i en omarbejdet forordning(6), men retsgrundlaget for kontrollen af forudbetalte restitutioner præciserer stadig ikke, hvor mange kontroller der skal gennemføres, hvor omfattende de skal være, og hvornår de skal foretages.

17. Medlemsstaternes toldmyndigheder skal foretage fysisk kontrol af 5 % af alle vareforsendelser, for hvilke der udbetales eksportrestitutioner, på det tidspunkt, hvor udførselsangivelsen indgives(7). Der er imidlertid ikke noget krav om, at varerne skal kontrolleres på det tidspunkt, de anbringes under forudbetalingsproceduren (kontrol, når varerne anbringes på lager). Hvis medlemsstaterne foretager kontrol ved anbringelsen på lager, kan de pågældende varer medregnes i de 5 %, der ifølge reglerne skal kontrolleres, under forudsætning af at der også foretages fysisk kontrol i den periode, varerne er anbragt under toldkontrol i forbindelse med forudbetaling, samt kontrol af lageropgørelser og ved varernes udtagning fra lageret.

18. Det er derfor ikke overraskende, at der både mellem medlemsstaterne og inden for den samme medlemsstat (Danmark, Frankrig og Italien) blev konstateret store forskelle med hensyn til, hvilken type kontrol der blev foretaget af forudbetalte eksportrestitutioner, og hvor grundig kontrollen var. I nogle medlemsstater (Tyskland, Frankrig) anses forudbetalte eksporttransaktioner for at være forbundet med forøget risiko og kontrolleres derfor hyppigere. I nogle medlemsstater foretog man alle de former for kontrol, der er nævnt i punkt 17, i andre blev der enten foretaget et ikke nærmere angivet antal kontroller, eller varerne blev udelukkende kontrolleret ved udtagningen fra lageret (jf. tabel 4).

19. Kommissionens Kontor for Regnskabsafslutning har sanktioneret visse former for praksis, eller de er i realiteten blevet gjort ulovlige som følge af en skriftlig udtalelse fra det kontor, der er ansvarligt for forvaltningen af en bestemt markedsordning. Et eksempel herpå er den praksis, der var konstateret i forbindelse med fælles oplagring af produkter i løs afladning.

Tabel 4

Specifikke kontroller af forudbetalte restitutionstransaktioner i medlemsstaterne

>TABELPOSITION>

NB:

Kontrollen ved udtagning fra lager foretages i henhold til forordning (EØF) nr. 386/90, der dækker alle udførselsangivelser og er at betragte som et minimum. I nogle medlemsstater er toldvæsenet til stede, hver gang varer, der er omfattet af forudbetalingsordningen, udtages fra lager (f.eks. Tyskland); i andre medlemsstater foretager de enkelte toldkontorer procentvis flere kontroller afhængigt af lokale risikoanalyser.

Kilde:

Medlemsstaterne.

20. Fælles oplagring er en praksis, hvorved varer, der er omfattet af forudbetalingsordningen, oplagres fysisk sammen med varer, der er undergivet andre toldordninger. F.eks. kan hvede anbragt under toldkontrol med henblik på forarbejdning, for hvilken der er forudbetalt restitution, oplagres på samme fysiske lager som hvede til indenlandsk forbrug eller til eksport uden forudbetaling. Det er i operatørens interesse, fordi separat oplagring er dyr, kompliceret og tidkrævende. Toldkodeksen forbyder imidlertid udtrykkeligt fælles oplagring af varer, for hvilke der er forudbetalt restitution(8). Fælles oplagring behandles forskelligt i de forskellige medlemsstater, og Kommissionen har ikke konsekvent sørget for, at dette krav respekteres.

21. I Frankrig fortolkes reglerne strengt, og varer med forudbetaling holdes fysisk adskilt fra varer under andre ordninger ved hjælp af låse og kæder eller ved at forsegle lagerarealer og siloer. Denne fortolkning er blevet fulgt, siden Kommissionen pålagde en finansiel sanktion for mangelfuld kontrol. I andre medlemsstater (Tyskland, Spanien, Nederlandene) gør almindelig forretningspraksis det i realiteten umuligt at gennemføre kontrollen. De steder, hvor reglerne fortolkes strengest, har visse eksportører opgivet at anmode om forudbetaling på grund af såvel de administrative som de økonomiske omkostninger, som vejer tungere end de fordele, ordningen indebærer.

Forarbejdning komplicerer forholdene yderligere

22. I de tilfælde, hvor basisprodukter forarbejdes, mens de er omfattet af forudbetalingsordningen (korn til mel, oksekød til kødkonserves osv.), beregnes den mængde af det forarbejdede produkt, som restitutionen baseres på, ud fra teoretiske udbytter af basisprodukterne. De teoretiske udbytter er fastsat enten i lovgivningen (korn) eller ved krav om, at der skal anbringes en mængde af basisproduktet under toldkontrol, og at denne mængde skal være stor nok til at fremstille den angivne mængde af det forarbejdede produkt (oksekødkonserves).

23. De teoretiske udbytter, der anvendes, er dem, der er fastsat i henhold til proceduren for aktiv forædling, og de omfatter også udbytterne af biprodukterne, så det sikres, at alle produkter, der forarbejdes i henhold til proceduren for aktiv forædling, enten genudføres, eller at der betales told af dem. Når hvede f.eks. forarbejdes til mel, fremkommer hvedeklid som et biprodukt. Biprodukterne er ikke af direkte økonomisk betydning for forudbetalingen, eftersom der kun udbetales restitutioner for det hovedprodukt, der eksporteres, og biprodukterne forbliver i fri omsætning i EU (jf. også punkt 7 i bilaget vedrørende korn i Tyskland).

24. Eksportørerne skal udarbejde regnskabsopgørelser over varer under forarbejdning, så eksporttransaktionen efterfølgende kan kontrolleres. Disse opgørelser blev gennemgået under besøgene på stedet. Det kunne i samtlige tilfælde konstateres, at indholdet af de opgørelser, der var udarbejdet i henhold til forordningerne, var fuldstændigt identisk med toldangivelserne, og at de opnåede udbytter svarede nøje til de fastsatte teoretiske udbytter. Disse opgørelser, som udelukkende udarbejdes for at lette toldkontrollen, var i realiteten et sæt virtuelle lageropgørelser, som ikke afspejlede de faktiske forarbejdningsprocesser, hvor udbytterne varierer afhængigt af en række eksterne faktorer.

25. Hvor det var muligt, forsøgte revisorerne at afstemme disse opgørelser med de berørte virksomheders forretningsregnskaber og lageropgørelser. Resultatet var, at der blev konstateret afvigelser, idet der for at få den krævede mængde til eksport skulle anvendes mere eller mindre af basisproduktet end angivet (jf. også punkt 6 i bilaget).

26. De regnskabsopgørelser, der anvendes til kontrol af forarbejdning af varer med forudbetaling, afspejlede ikke de faktiske forhold og gjorde det ikke muligt at kontrollere nøjagtigt, om forordningernes bestemmelser var overholdt. Det var ikke hensigten med lovgivningen om forudbetaling, at der skulle føres et særskilt sæt virtuelle lageropgørelser specielt til brug for toldkontrollen. Resultatet er spild af tid og penge for de berørte parter, fordi man ikke kan forlade sig på kontrol, der er gennemført på grundlag af fortegnelser, som ikke afspejler de faktiske forhold.

De faktiske forretningsmæssige forhold har betydet, at ordningen er blevet besværlig at håndtere

27. Hensigten med eksportrestitutionerne er, at EU-varer skal kunne konkurrere på verdensmarkederne. Bestræbelserne på at imødekomme eksportørernes behov har gjort, at ordningen er blevet mere indviklet og besværlig at håndtere. Oplagring og transport er dyr, og for at minimere omkostningerne for eksportørerne har man derfor tilladt dem at oplagre andre varer af tilsvarende kvalitet, mens varerne er anbragt under toldkontrol. Det betyder, at basisprodukterne kan oplagres på ét sted med forudbetaling, mens den faktiske forarbejdning eller udførsel foregår et andet sted. Toldvæsenet skal kontrollere, at der kvalitetsmæssigt er tale om ligestillede produkter, og når eksporten er fuldført, frigives de ligestillede produkter fra toldkontrol. Det er klart, at det papirarbejde og de kontrolforanstaltninger, der er forbundet med en sådan transaktion, er mere komplicerede end en direkte udførsel og også end en normal forudbetalingstransaktion.

28. Når korn forarbejdes til mel, er industrien gearet til kontinuerlig formaling af kornet, i mange tilfælde i døgndrift. De strenge regler i forordningerne indebærer, at det korn og mel, som der er forudbetalt eksportrestitutioner for, skal kunne identificeres særskilt i opgørelserne og oplagres fysisk adskilt fra produkter, der er omfattet af andre toldordninger. I de tilfælde, hvor denne regel er blevet fortolket strengt (visse regioner i Frankrig), har omkostningerne virket prohibitivt på eksportørerne, og nogle operatører er ophørt med at ansøge om forudbetaling og eksporterer i stedet direkte.

29. Andre steder (f.eks. i Spanien, Italien og visse regioner i Frankrig), hvor forordningerne ikke er blevet fortolket så strengt, forsøger myndighederne at sikre, at det er korn af EU-oprindelse og af den korrekte kvalitet, som indgår i processen, og at det forarbejdede produkt, der eksporteres, er fremstillet af korn af tilsvarende kvalitet. Det er tilladt at gennemføre disse transaktioner, men myndighederne kan ikke følge det produkt, for hvilket restitutionen er forudbetalt, gennem hele processen frem til tidspunktet for udførslen. Derfor kan den kontrol, der kræves i henhold til forordningen, i realiteten ikke gennemføres.

ORDNINGEN OPFYLDER IKKE LÆNGERE SIT FORMÅL

30. Det oprindelige formål med indførelsen af forudbetaling var at stille EU-produkter prismæssigt lige med billigere ikke-EU-produkter, der indføres midlertidigt eller med toldfritagelse i henhold til proceduren for aktiv forædling.

31. Hovedparten af de forudbetalte restitutioner vedrører oksekød, og satsen er den, der er gældende for produktets tilstand på det tidspunkt, det indgår i forudbetalingsordningen, dvs. fersk eller kølet, selv om det rent faktisk udføres i frossen tilstand. Der foregår stort set ingen import af kølet kød til forarbejdning i henhold til proceduren for aktiv forædling. Ca. 7 % af eksportrestitutionerne for oksekød udbetales for forarbejdede oksekødsprodukter. Kommissionen har ikke tal for den samlede mængde forarbejdede varer, for hvilke der er forudbetalt restitutioner.

32. Eksportørerne anvender primært ordningen i forbindelse med eksport af oksekød, svinekød og korn (disse tre grupper tegner sig for 96 % af de forudbetalte restitutioner). Vin, sukker, forarbejdede produkter og æg og fjerkræ udgør de resterende 4 % af de varer, der eksporteres med forudbetaling.

Figur 2

Fordelingen af forudbetalte restitutioner efter varegruppe

>PIC FILE= "C_2003098DA.000901.TIF">

Kilde:

Betalingsorganernes data.

Oksekød

33. For visse former for oksekød til eksport tvinger Kommissionen i praksis eksportørerne til at anvende forudbetalingsordningen ved at fastsætte en højere restitutionssats for varer, der eksporteres i henhold til denne ordning, eller ved kun at fastsætte restitution for varer, der eksporteres i henhold til forudbetalingsordningen. Formålet er at sikre, at varer, der er forbundet med forøget risiko for svig, underkastes toldkontrol.

34. Der ydes en specielt høj restitutionssats for eksport af oksekød fra handyr i fersk eller kølet tilstand. Satsen for samme type oksekød, der eksporteres i frossen tilstand, er lavere. Oksekød, der i kølet tilstand anbringes under toldkontrol i forbindelse med forudbetalingsordningen, udløser imidlertid den særlige høje sats, også selv om det eksporteres i frossen tilstand. Kommissionen opererer ikke med en tilsvarende specifik sats for frosset oksekød af voksne handyr. Pr. 12. januar 2001 var satserne for den forreste del af oksekroppen i henhold til restitutionskodeksen følgende:

>TABELPOSITION>

Kilde:

Kommissionens forordning (EF) nr. 66/2001 (EFT L 10 af 31.1.2001, s. 12).

35. Når oksekød eksporteres under den særlige restitutionsordning for oksekød, indebærer det i mange tilfælde, at større mængder oksekød opføres på en og samme ansøgning om forudbetaling, hvorefter der foretages mange udførselstransaktioner baseret på særskilte udførselsangivelser. Disse udførsler foregår ofte med mange forskellige skibe, og oksekødet blandes med produkter fra andre forudbetalingstransaktioner, produkter, der eksporteres direkte, og varer fra andre eksportvirksomheder. Det kan blive så kompliceret at afstemme udførselspapirerne med beviserne for varernes ankomst til destinationen (hvilket kræves for al eksport af oksekød), at det tager urimelig lang tid at foretage revision.

36. Oksekødkonserves, f.eks. "corned beef", kan i dag udelukkende eksporteres under forudbetalingsordningen, dvs. fremstillet af oksekød, der er anbragt under toldkontrol. Kommissionens eneste begrundelse for at anvende forudbetalingsordningen i disse tilfælde er at sikre, at varer, der anses for højrisikoprodukter, er anbragt under toldkontrol hele vejen gennem forarbejdnings-/fremstillingsproceduren(9) og frem til tidspunktet for udførslen.

37. Retten konstaterede væsentlige svagheder ved toldkontrolprocedurerne i forbindelse med forudbetaling af eksportrestitutioner. Kommissionen konstaterede også sådanne svagheder under sin revision i forbindelse med regnskabsafslutningen for 1997. Det er derfor ikke hensigtsmæssigt at forlade sig på disse procedurer. Behovet for skærpet kontrol af højrisikoprodukter er desuden ikke nogen begrundelse for at forudbetale restitutioner i henhold til forudbetalingsordningen (jf. punkt 3-6 i bilaget).

Korn

38. Restitutionssatser kan forudfastsættes. Den normale gyldighedsperiode for en forudfastsættelsesattest er højst seks måneder. Hvis varerne anbringes under forudbetalingsordningen, og forudfastsættelsesattestens resterende gyldighedsperiode er under tre måneder, fastsættes forudfastsættelsesperiodens gyldighed til tre måneder(10). For varer, der anbringes under forudbetalingsordningen kort tid før, forudfastsættelsesattestens gyldighed udløber, betyder det i realiteten en forlængelse af forudfastsættelsesperioden med næsten tre måneder. I den stikprøve på 49 forudbetalingstransaktioner vedrørende korn, som Retten kontrollerede, havde de 43 bevirket, at forudfastsættelsesattestens gyldighedsperiode var blevet forlænget; i 37 af de 49 tilfælde fandt udførslen sted, efter at den oprindelige gyldighedsperiode var udløbet. I øjeblikket kan alle attester forlænges ved hjælp af forudbetalingsordningen.

KONKLUSION

39. Forudbetalingsordningen har udviklet sig væk fra sit oprindelige formål, som var at stille EU-varer prismæssigt lige med billigere ikke-EU-varer, som indføres midlertidigt i henhold til proceduren for aktiv forædling, og er i dag en alt for kompliceret og besværlig ordning med helt andre formål. De oprindelige argumenter for at indføre forudbetalingsordningen er ikke de væsentligste årsager til, at den anvendes i dag. Den anvendes nu primært til at skærpe kontrollen med eksporten af oksekød (jf. punkt 33-37). Behovet for skærpet kontrol er i sig selv ikke en tilstrækkelig begrundelse for, at der forudbetales restitutioner i henhold til bestemmelserne om forudbetaling. Desuden har Kommissionens egne tjenestegrene pålagt medlemsstater finansielle sanktioner på grund af mangler ved kontrolprocedurerne i forbindelse med forudbetaling (jf. punkt 12). I kornsektoren bruges ordningen hovedsagelig til at forlænge den periode, hvor eksportlicenserne kan anvendes (jf. punkt 38). Kommissionen bør overveje, om det er hensigtsmæssigt at anvende forudbetaling for at nå disse mål.

40. Størsteparten af betalingerne foretages for eksport af frosset kød, hvilket helt klart ikke var formålet med ordningen, eftersom den blev udformet som modvægt til proceduren for aktiv forædling og midlertidigt indførte varer anbragt på lager. Der udbetales en højere restitutionssats baseret på, at oksekødet indgik i forudbetalingsordningen i fersk tilstand. Det er dyrere for EU-budgettet, end hvis man anvendte den lavere sats for frosset kød, som Kommissionen har beregnet (jf. punkt 34).

ANBEFALING

41. På grundlag af resultaterne af Rettens revision og den revision, som er foretaget af Kommissionens egen kontroltjeneste (Kontoret for Regnskabsafslutning), bør forudbetalingsordningen tages op til nyvurdering, og det bør overvejes at ophæve ordningen.

Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg på mødet den 13. februar 2003.

På Revisionsrettens vegne

Juan Manuel Fabra Vallés

Formand

(1) Ikke alle medlemsstater giver de oplysninger, der er nødvendige for at kunne finde frem til forudbetalte restitutioner; i de medlemsstater, hvor sådanne oplysninger forelå, var 11 % af restitutionerne forudbetalt.

(2) Betalingsorganerne er de strukturer, som hver medlemsstat opretter til at administrere udbetalingen af landbrugsstøtte i henhold til den fælles landbrugspolitik.

(3) Rådets forordning (EØF) nr. 565/80 (EFT L 62 af 7.3.1980, s. 5).

(4) Kommissionens dokument VI/5210/96, konsolideret udgave af 15. april 1997. Sammenfattende rapport om resultaterne af kontrollen i forbindelse med regnskabsafslutningen for EUGFL, Garantisektionen, for regnskabsåret 1993.

(5) Siden 1990 er der offentliggjort otte særberetninger, der direkte eller indirekte omhandler kontrol af eksportrestitutioner.

(6) Artikel 26 og 28 i Kommissionens forordning (EF) nr. 800/1999 (EFT L 102 af 17.4.1999, s. 11).

(7) Rådets forordning (EØF) nr. 386/90 af 12. februar 1990 om kontrol i forbindelse med udførsel af landbrugsprodukter, der giver ret til udbetaling af restitutioner eller andre beløb (EFT L 42 af 16.2.1990, s. 6).

(8) Jf. artikel 534, stk. 2, i Kommissionens forordning (EØF) nr. 2454/93 (EFT L 253 af 11.10.1993).

(9) Jf. f.eks. præamblen til Kommissionens forordning (EF) nr. 1089/2001 (EFT L 149 af 2.6.2001, s. 27).

(10) Artikel 28, stk. 6, i Kommissionens forordning (EF) nr. 800/1999 (EFT L 102 af 17.4.1999, s. 11).

BILAG

BEMÆRKNINGER OM MEDLEMSSTATERNES ANVENDELSE AF FORUDBETALINGSORDNINGEN

Forudbetaling er med til at forsinke frigivelsen af garantier

1. I nogle tilfælde (det gælder navnlig - men ikke udelukkende - restitutioner for oksekød i Danmark) var der problemer med at få den sikkerhed, der var stillet for det forudbetalte restitutionsbeløb, frigivet tilstrækkeligt hurtigt.

2. Disse forsinkelser skyldtes hovedsagelig uhensigtsmæssige administrative systemer (Danmark)(1), men også den alt for omfattende og komplicerede dokumentation, der kræves i forbindelse med forudbetaling (attester, laboratorieanalyser m.m.), og, som nævnt i tidligere beretninger fra Retten(2), det besværlige krav om, at beviser for varernes ankomst til den endelige destination skal fremsendes og verificeres, hvis der er tale om differentierede restitutionssatser (jf. punkt 14).

Kontrol af eksport af oksekød med forudbetaling

3. Det er først og fremmest oksekød, der eksporteres med forudbetaling. Størsteparten eksporteres som frosset oksekød i henhold til den særlige restitutionsordning for oksekød, og mindre mængder eksporteres som andre typer oksekød, dvs. forarbejdet oksekød (f.eks. som "corned beef" og anden form for konserves).

4. Antallet og hyppigheden af kontrollerne af oksekød varierer meget (jf. punkt 16-18 i denne beretning). I bestemte tilfælde var kontrollen ikke tilstrækkelig til at sikre, at oksekødet blev kontrolleret hele vejen fra slagtning til eksport. F.eks. medførte utilstrækkelig forsegling af kasserne i Spanien risiko for, at oksekødet blev ombyttet med andet kød, inden det blev eksporteret. Som følge af Rettens revision har Spanien forbedret sine procedurer for at afhjælpe denne svaghed.

5. I Irland toldbehandles det oksekød, der eksporteres med forudbetaling, i udgangshavnen og ikke på det toldsted, hvortil udførselsangivelsen, hvori det angives, at der vil blive ansøgt om forudbetaling, var indgivet. På grund af denne praksis finder de strenge regler, der er fastsat i fællesskabsforordningerne(3), ikke anvendelse, og der følges i stedet en forenklet national procedure. Den krævede kontrol til identificering af produktet ved afsendelsen og ombytningskontrollen kan ikke gennemføres korrekt under disse omstændigheder.

6. I Frankrig og Italien var kontrollen af forarbejdede oksekødsprodukter ikke tilstrækkeligt grundig. For at overholde forordningerne havde man indført registre for at kunne føre tilsyn med fremstillingen af det færdige produkt på grundlag af det oplagrede basisprodukt (oksekød). Disse registre, som blev anvendt ved kontrollen, var ikke baseret på de faktiske forhold, og den mængde oksekød, der reelt var blevet anvendt, og de mængder færdigt produkt, der reelt var blevet fremstillet, kunne ikke kontrolleres nøjagtigt (jf. punkt 25 og 37).

Forskellige fortolkninger af bestemmelserne om udbytte

7. I alle de besøgte medlemsstater anvendte modtagerne standardsatser for udbyttet for at beregne mængden af det basisprodukt, der blev anbragt under toldkontrol med henblik på forudbetaling af eksportrestitutioner. Tyskland var den eneste medlemsstat, hvor der blev foretaget efterfølgende kontrol af disse udbytter. Denne kontrol viste, at det faktiske udbytte havde været væsentligt lavere end den anvendte standardsats. Det betød, at den mængde af basisproduktet, der var anbragt under toldkontrol i forbindelse med forudbetaling, ikke var stor nok. Ifølge reglerne om proceduren for aktiv forædling, som skal overholdes ved forarbejdning af varer, der er omfattet af forudbetalingsordningen, skal de faktiske udbyttesatser anvendes, hvis de adskiller sig fra standardsatserne. Resultatet af kontrollen var, at der blev udstedt indtægtsordrer på ca. 112000 euro. De blev dog trukket tilbage, fordi modtagerne havde handlet i god tro. En af modtagerne anvender nu den faktiske udbyttesats i forbindelse med sine forudbetalingstransaktioner. Den strikte, men juridisk korrekte anvendelse af reglerne har imidlertid en utilsigtet virkning i relation til eksportrestitutioner. Formålet med eksportrestitutioner er, at det forarbejdede produkt, for hvilket der udstedes en eksportlicens, skal eksporteres i den mængde, der er angivet i ansøgningen, og kvaliteten skal svare til den godkendte eksportrestitutionskode (jf. punkt 23).

(1) I følge en beretning fra statsrevisorerne fra februar 2002 er situationen, for så vidt angår eksportrestitutioner, senere blevet normaliseret.

(2) Se særberetning nr. 7/2001 om eksportrestitutioner (EFT C 314 af 8.11.2001, s. 1).

(3) Artikel 5, stk. 7, i Kommissionens forordning (EF) nr. 800/1999 (EFT L 102 af 17.4.1999, s. 11).

Kommissionens svar

RESUMÉ

IV. Retten skønner, at der blev forudbetalt omkring 600 mio. EUR svarende til ca. 11 % af de samlede udgifter til restitution. Dette skøn fra Rettens side ligger tæt på Kommissionens eget skøn.

V. Kommissionens tjenestegrene reviderer løbende og på grundlag af en risikoanalyse alle aspekter af EUGFL's udgifter inklusive eksportrestitutioner. Selv om de ikke har foretaget nogen revision af selve forudbetalingsordningen siden 1997, har de aktivt behandlet spørgsmål i forbindelse med eksportrestitutioner. De har også opmærksomt fulgt med i, hvordan Rettens revision, som startede i 2000 og har træk fælles med Kommissionens tidligere revision, forløber. De har taget hensyn til Rettens resultater i den risikoanalyse, der benyttes til fastlæggelse af det fremtidige arbejdsprogram.

VI. Kommissionen deler Rettens opfattelse med hensyn til kompleksiteten i ordningen for forudbetaling af restitutioner. Kommissionen har gjort en indsats for at forbedre gennemførelsen af den fysiske kontrol i medlemsstaterne, og den har planer om yderligere at harmonisere kontrollen af de produkter, der omfattes af forudbetalingsordningen.

VII. Kommissionen vil på baggrund af Rettens bemærkninger undersøge, om det ville være en idé i forbindelse med forudbetaling ikke længere at anvende faste udbyttesatser. I øvrigt har der aldrig eksisteret teoretisk faste udbyttesatser for oksekød.

VIII. Kommissionens tjenestegrene er hvad angår forudbetaling af oksekød enige i, at kontrolprocedurerne for de udbetalende organer er besværlige og dyre. Den garanti, der stilles af eksportøren, kan ikke frigives, før det udbetalende organ har sammenholdt den mængde, der er omfattet af forudbetaling, med den eller de mængder, der er eksporteret og overgået til fri omsætning i et tredjeland. Denne sammenholdelse er noget rutinemæssigt og indgår som et integrerende led i de udbetalende organers procedurer.

IX. De oprindelige mål i forbindelse med forudbetaling, som er at give fabrikker i EU mulighed for at benytte basisprodukter fra Fællesskabet på lige fod med tredjelandsvarer, der er forarbejdet under proceduren for aktiv forædling, og at lette oplagringen af fællesskabsvarer beregnet til eksport inden for Fællesskabet i stedet for at oplagre dem i tredjelande, er fortsat relevante.

Endvidere blev forudbetaling for oplagring af uforarbejdet oksekød oprindeligt indført på baggrund af den meget specifikke måde, hvorpå det meste oksekød produceres og forhandles, og som siden kun har ændret sig lidt.

Forudbetaling blev også anvendt til sikring af en bedre kontrol af visse forarbejdede produkter inden for oksekødsektoren.

X. Kommissionen er enig i Rettens synspunkt gående ud på, at det er nødvendigt med en gennemgang af ordningen.

INTRODUKTION TIL FORUDBETALINGSORDNINGEN OG REDEGØRELSE FOR RETTENS REVISION

2. Kommissionen skal understrege, at dette forskud på 600 mio. EUR ikke medfører supplerende omkostninger for Fællesskabernes budget.

5. Hvad angår forarbejdningen af kød er forudbetalingsordningen begrænset til tre måneder.

I forbindelse med oplagring kan forudbetalingen højst omfatte 180 dage.

FORUDBETALING I PRAKSIS

12. Kommissionens tjenestegrene reviderer løbende og på grundlag af en risikoanalyse alle aspekter af EUGFL's udgifter inklusive eksportrestitutioner. Selv om de ikke har foretaget nogen revision af selve forudbetalingsordningen siden 1997, har de aktivt behandlet spørgsmål i forbindelse med eksportrestitutioner. De har også opmærksomt fulgt med i, hvordan Rettens revision, som startede i 2000 og har træk fælles med Kommissionens tidligere revision, forløber. De har taget hensyn til Rettens resultater i den risikoanalyse, der benyttes til fastlæggelse af det fremtidige arbejdsprogram.

13. Retten skønner, at der blev forudbetalt omkring 600 mio. EUR svarende til ca. 11 % af de samlede udgifter til restitution. Dette skøn fra Rettens side ligger tæt på Kommissionens eget skøn.

Kommissionen har siden 2002 kunnet henholde sig til oplysninger fra medlemsstaterne vedrørende de restitutionsbeløb, der ydes i forbindelse med forudbetaling.

14. Kommissionen er enig med Retten hvad angår kompleksiteten i eksportrefusionsordningen. Det skal i den forbindelse nævnes, at Kommissionen altid grundigt har gennemgået Revisionsrettens særberetninger om kontrol af eksportrestitutioner og så vidt muligt har truffet praktiske foranstaltninger til forbedring af kontrollens effektivitet på dette område. For eksempel udarbejdede Kommissionen straks efter Rettens særberetning nr. 7/2001 om eksportrestitutioner en aktionsplan for at reducere risiciene. Denne plan har blandt andet ført til vedtagelsen af forordning (EF) nr. 1253/2002.

Kommissionen undrer sig over, at otte af Revisionsrettens særberetninger er relativt kortfattede, og konstaterer, at ingen af de otte beretninger vedrører forudbetaling.

15. Forudbetaling gør arbejdet lettere for eksportørerne, og derfor dækkes 11 % af udgifterne til restitution ved forudbetaling til trods for de administrative komplikationer, det også medfører for eksportørerne.

16-19. Kommissionen erkender, at forudbetalingsordningen er mere kompleks og vanskeligere at forvalte end en direkte eksportordning. Denne kompleksitet skyldes blandt andet, at man af hensyn til besparelser på administration benytter de kontrolbestemmelser, der allerede findes under andre ordninger, blandt andet bestemmelserne om proceduren for aktiv forædling.

Kommissionen har imidlertid taget initiativ til at afklare situationen for så vidt angår bestemmelserne om kontrol.

I forbindelse med den seneste kodificering af den horisontale forordning om eksportrestitutioner, der findes i forordning (EF) nr. 800/1999, blev kontrolbestemmelserne nærmere præciseret. Endvidere blev der i januar 1999 til medlemsstaterne rundsendt et arbejdsdokument af 22. december 1998, hvori det forklares, hvordan den fysiske kontrol skal gennemføres. Efterfølgende, i marts 2002, fik medlemsstaterne i det kompetente forvaltningsudvalg forelagt et andet arbejdsdokument af 22. februar 2002, som indeholdt en yderligere præcisering af betingelserne for kontrol af forudbetaling.

Kun i et enkelt tilfælde vedrørende anvendelsen af faste udbyttesatser er Kommissionens to tjenestegrene fremkommet med en anderledes fortolkning.

17. Kommissionen har gjort en indsats for at fremme medlemsstaternes fysiske kontrol i forbindelse med eksport. Den vil imidlertid til opfølgning af Rettens bemærkninger sammen med medlemsstaterne undersøge mulighederne for at styrke den fysiske kontrol i forbindelse med forudbetaling.

18. Det skal bemærkes, at mindst seks af de otte medlemsstater, der er nævnt i tabel 4, foretager kontrol af varer på det tidspunkt, hvor de henføres under forudbetalingsordningen (inputkontrol).

19. Kommissionen skal henvise til sit svar på punkt 17.

21-22. Kommissionens tjenestegrene vil tage hensyn til disse resultater i deres risikoanalyse og fremtidige arbejdsprogram.

For at undgå, at forudbetalingsordningen, og herunder specielt fælles oplagring, anvendes forskelligt af medlemsstaterne, har Kommissionen truffet en række foranstaltninger (se Kommissionens svar under punkt 16). Kommissionen vil imidlertid yderligere klargøre eller supplere de fremførte fortolkninger.

23-24. De faste udbyttesatser, der er omhandlet i bilag 69 til forordning (EØF) nr. 2454/93, finder anvendelse i forbindelse med forudbetaling. Disse faste satser gør det muligt at fastlægge den mængde basisprodukter (f.eks. hvede), som skal omfattes af forudbetalings-/forarbejdningsordningen for at nå frem til det vigtigste forarbejdede produkt (f.eks. mel). Inden for rammerne af eksportrestitutionsordningen modtager forarbejdede varer, der er omfattet af forudbetalingsordningen, samme restitution som forarbejdede varer, der eksporteres direkte (uden anvendelse af forudbetalingsordningen).

Det forhold, at man benytter faste udbyttesatser, har ingen betydning i forbindelse med udgifterne til restitutioner, eftersom restitutionerne skal betales for de forarbejdede varer (mel), der er anført i eksportlicensen.

23-27. Hvad angår forarbejdningen af kød til forarbejdede produkter, er denne ikke baseret på teoretiske udbytter. Selv hvis der gives foreløbige oplysninger i ansøgningen om de basisprodukter, der skal forarbejdes, skal disse erstattes med de endelige oplysninger, når forarbejdningen er afsluttet (artikel 26, stk. 3, i forordning (EF) nr. 800/1999). Disse endelige oplysninger skal svare til de faktiske økonomiske forhold (lagermængder, solgte mængder osv.).

25-27. Hvad angår føringen af regnskaber er det i artikel 28, stk. 3, tredje afsnit, andet led, i forordning (EF) nr. 800/1999 fastsat, at lagerregnskaber skal ajourføres dagligt for at muliggøre en samlet overvågning af den totale mængde, der omfattes af forudbetaling.

Kommissionen vil undersøge, om det vil være hensigtsmæssigt i forbindelse med forudbetaling ikke længere at anvende faste udbyttesatser.

28-30. Horisontalt gælder ækvivalensbestemmelserne også i forbindelse med forudbetaling i tilfælde af forarbejdning (artikel 28, stk. 3, andet afsnit, i forordning (EF) nr. 800/1999). Ækvivalensordningen for basisprodukter kan også anvendes for delvis forarbejdede produkter i løs vægt.

Det er ikke tilladt at anvende bestemmelserne om ækvivalens i forbindelse med forudbetaling i tilfælde af oplagring. Imidlertid har forordning (EØF) nr. 1776/92 med henblik på en bedre forvaltning af oplagringskapaciteten inden for kornsektoren givet mulighed for en vis ækvivalens begrænset til kornprodukter, der enten er omfattet af ordningen for forudbetaling med henblik på oplagring eller af den direkte eksportordning (henholdsvis artikel 5 i forordning (EØF) nr. 565/80 og artikel 7 i forordning (EF) nr. 800/1999).

I betragtning af medlemsstaternes forskellige anvendelse af fællesskabsbestemmelserne på området vil Kommissionen yderligere klargøre eller supplere de fremførte fortolkninger (se punkt 22).

29-30. Kommissionens tjenestegrene vil tage hensyn til disse resultater i forbindelse med risikoanalyse og det fremtidige arbejdsprogram.

ORDNINGEN OPFYLDER IKKE LÆNGERE SIT FORMÅL

31. De oprindelige formål med forudbetaling, som er at give forarbejdningsvirksomheder inden for Fællesskabet mulighed for at benytte basisprodukter fra Fællesskabet på lige fod med tredjelandsvarer, der er forarbejdet i henhold til proceduren for aktiv forædling, og at lette oplagringen af fællesskabsvarer bestemt til eksport inden for Fællesskabet i stedet for at oplagre dem i tredjelande, er stadig gældende.

I øvrigt har man også anvendt forudbetaling til sikring af en bedre kontrol af visse forarbejdede produkter inden for oksekødsektoren.

32. Generelt må kød med henblik på forbrug i uforarbejdet stand kun opbevares ved frysning.

Denne nedfrysning er ikke blot tilladt ved anvendelse af forudbetalingsordningen, men også i forbindelse med produkter, der angives til direkte eksport (i henhold til artikel 7, stk. 3, i forordning (EF) nr. 800/1999 kan kød nedfryses inden for en frist på 60 dage). Nedfrysning har således ikke nødvendigvis forbindelse med forudbetaling.

34, 37. Der bør skelnes mellem det økonomiske og det tekniske aspekt i forudbetalingsordningen. Som tidligere anført er de økonomiske mål relevante i lyset af markedsforvaltningens målsætninger, hvor restitutioner spiller en vigtig rolle til sikring af opfyldelsen af disse mål. En afskaffelse af forudbetaling af eksportrestitutioner kunne føre til enten øgede refusioner eller øget markedsstøtte over andre budgetposter.

Det tekniske aspekt vedrører forarbejdningen af oksekød. Det er nødvendigt med en særlig kontrol til sikring af, at kødproteinerne alene stammer fra oksekød, og at det anvendte oksekød er af korrekt oprindelse. Eksportrestitution for konserves er baseret på disse produkters indhold af oksekød.

Dette kødindhold fastslås ved kemisk analyse (forordning (EØF) nr. 2429/86).

Selv om analysen gør det muligt at dosere de animalske proteiner i det forarbejdede produkt, siger den ingenting om deres oprindelse. Eftersom restitutionen hverken vedrører det slagteaffald eller de tilsætningsstoffer (rige på animalske proteiner), der anvendes, men er begrænset til oksekød med fællesskabsoprindelse, er det nødvendigt at supplere den kemiske kontrol med en kontrol af forarbejdningsprocessen.

Uden en sådan kontrol af alle faser i forarbejdningen er der en reel risiko for uregelmæssigheder.

35. Som allerede anført under punkt 33 er forskellen i restitutionssats for fersk eller kølet kød og frosset kød ikke en konsekvens af ordningen med forudbetaling af restitution, eftersom nedfrysning ikke er begrænset til alene at vedrøre produkter omfattet af forudbetalingsordningen, men også er tilladt for produkter, der eksporteres direkte (nedfrysning inden for en frist på 60 dage, jf. artikel 7, stk. 3, i forordning (EF) nr. 800/1999).

I forbindelse med markedsforvaltning skal udtrykket "frosset kød" forstås i den økonomiske og kommercielle betydning til forskel fra fersk/kølet kød, dvs. i forhold til datoen for slagtning og produktion, som pr. definition er senere for fersk/kølet kød.

Restitution for et produkt, som allerede er frosset ved frembydelsen for toldmyndighederne, bygger på en produktion, som kan have fundet sted lang tid før. Dette betyder, at beløbets størrelse ikke har nogen øjeblikkelig indvirkning på prisdannelsen inden for Fællesskabet. Da der i øvrigt almindeligvis er tale om kød bestemt til forarbejdningsindustrien, for størstedelens vedkommende oksekød, har det en væsentligt lavere handelsværdi.

Forskellen i satser er derfor begrundet ud fra hensyn til markedsforvaltningen og er ikke baseret alene på produktets opbevaring eller dets fysiske udseende.

Tabellen i bilaget til udkastet til rapport, som udtrykker forholdet mellem restitutionssatserne for fersk/kølet kød og satserne for frosne produkter, kan således ikke reelt tillægges nogen større betydning.

36. Kommissionens tjenestegrene deler Rettens synspunkt om, at det er vanskeligt at administrere de pågældende sager og i særdeleshed at afstemme de forskellige dokumenter i sagen. Dette aspekt er ved at blive nærmere undersøgt med henblik på en forbedring af situationen.

Kommissionens tjenestegrene er enige i, at det er vanskeligt at afstemme angivelser til forudbetaling, eksportdokumentation og beviser for ankomst på bestemmelsesstedet, måske endda alt for vanskeligt, men de kan ikke gå med til, at det næsten er umuligt at foretage revision. En eksportørs sikkerhedsstillelse kan ikke frigives, før det udbetalende organ har afstemt den mængde, der er omfattet af forudbetalingsordningen, med den eller de eksporterede mængder, der er overgået til fri omsætning i et tredjeland. Denne afstemning sker rutinemæssigt og er et integrerende led i de udbetalende organers procedurer.

37. Kommissionen skal henvise til sit svar på punkt 34.

38. Kommissionen vil gerne understrege betydningen af de korrektioner, der blev truffet beslutning om i forbindelse med 1997-revisionen. Kommissionen vil foretage en tilfredsstillende opfølgning af de svagheder, Retten har påpeget, og vil ydermere styrke procedurerne i forbindelse med de svagheder, Retten har afsløret.

39. Korneksportørerne benytter forudbetalingsordningen

- for at kunne eksportere på lignende betingelser som deres konkurrenter på verdensmarkedet

- for på verdensmarkedet at deltage i transaktioner, der ligger uden for eksportlicensers gyldighed

- for at løse specifikke handelsproblemer.

Det er imidlertid vigtigt nøje at skelne mellem eksportlicensers gyldighedsperiode og den tid, der rent faktisk anvendes.

Eksportlicensers gyldighedsperiode garanterer, at den mængde korn, der er omfattet af licensen, ikke længere vil være til rådighed på EU's marked på det tidspunkt, hvor licensen udløber. Anvendelsen af forudbetalingsordningen ændrer ikke dette vigtigste træk ved eksportlicenser og har i øvrigt ingen budgetmæssig indvirkning. Det skal bemærkes, at forlængelsen af licensers gyldighedsperiode via forudbetalingsordningen er omkostningsneutral for Kommissionen (ingen månedlige forhøjelser) og i øvrigt giver mulighed for at begrænse en række administrative problemer, der uventet kan opstå på eksporttidspunktet (strejke, skibshavari, forsinket rembours osv.).

KONKLUSION

40. Forudbetaling benyttes fortsat til de oprindelige mål, men benyttes nu også til styrkelse af kontrollen.

Retten anerkender ikke forskellen mellem på den ene side den økonomiske/handelsmæssige værdi af forudfinansiering og på den anden side de tekniske aspekter i denne ordning, der kræver teknisk kontrol.

Forudbetaling giver, som udtrykket antyder, eksportørerne arbejdskapital forud for den faktiske eksport (men med en uigenkaldelig forpligtelse til at eksportere de produkter, som på det tidspunkt, hvor de indgår i ordningen, allerede fysisk fjernes fra det indre marked). Forudbetaling påvirker omkostningsstrukturen for de varer, der skal eksporteres, positivt. Hvis denne betalingsordning trækkes tilbage, øges behovet for at finde arbejdskapital på markederne, og det vil medføre et øget omkostningsniveau på eksportstadiet.

41. Forskellen i restitutionssatser for fersk og kølet kød henholdsvis frosset kød er ikke en følge af, at restitutioner forudbetales, men har at gøre med markedsforvaltningen.

ANBEFALING

42. På baggrund af Rettens bemærkninger og iagttagelser vil Kommissionen foretage en gennemgang af ordningen.