Regionsudvalgets udtalelse om "Kommissionens meddelelse om forsyningspligtydelser i Europa"

(2002/C 19/04)

REGIONSUDVALGET har -

under henvisning til Kommissionens meddelelse om "Forsyningspligtydelser i Europa" (KOM(2000) 580 endelig),

under henvisning til Præsidiets beslutning af 12. december 2000 om i henhold til EF-traktatens 265, stk. 5, at afgive udtalelse om spørgsmålet og at henvise det forberedende arbejde til Underudvalg 6 "Beskæftigelse, Økonomisk Politik, Det Indre Marked, Industri, SMV",

under henvisning til Kommissionens meddelelse om "Forsyningspligtydelser i Europa" (KOM(96) 443 endelig udg.),

under henvisning til Europa-Parlamentets resolution af 17. december 1997 (R4-0357/1997) om den nævnte meddelelse,

under henvisning til Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse af 22. september 1997 (CES 605/97),

under henvisning til Regionsudvalgets udtalelse af 16. januar 1997 (CdR 148/96 fin)(1),

under henvisning til Det Europæiske Råd i Lissabon,

under henvisning til Charteret for grundlæggende rettigheder,

under henvisning til Det Europæiske Råd i Nice,

under henvisning til Konklusionerne fra topmødet i Stockholm,

under henvisning til forslag til udtalelse (CdR 470/2000 rev. 2), som blev vedtaget med et flertal af stemmer for af Underudvalg 6 den 2. juli 2001 med Jean-Louis Joseph (F, PSE, borgmester i Bastidonne, næstformand for Regionalrådet i Provence-Alpes-Côte d'Azur) som ordfører; og

ud fra følgende betragtninger:

forsyningspligtydelser spiller en afgørende rolle for samfundet som helhed,

det moderne globale samfund er kun levedygtigt, hvis det bygger på en europæisk samfundsmodel, som muliggør et afbalanceret forhold mellem de tre søjler, modellen bygger på: politisk, baseret på demokrati, grundlæggende friheder og menneskerettigheder, økonomisk, baseret på markedsøkonomi, og socialt, baseret på tanken om samhørighed,

begrebet forsyningspligtydelser findes i alle lande, om end i forskellige former, og beror på de fælles værdier, som den europæiske integration bygger på,

det Europa, som er under opbygning, bør i lyset af regeringskonferencen i 2004 udvikle sig til et egentligt borgernes Europa -

på den 40. plenarforsamling den 19.-20. september 2001, mødet den 20. september vedtaget følgende udtalelse.

Regionsudvalget

udtrykker tilfredshed med Kommissionens meddelelse om forsyningspligtydelser i Europa, hvis formål er at bidrage til en tydeliggørelse af de forskellige myndighedsniveauers rolle og af de bestemmelser vedrørende konkurrence og det indre marked, der finder anvendelse på forsyningspligtydelser, og at udvikle de europæiske retlige rammer for forsyningspligtydelser med præcisering af den rolle, som hhv. lokale, regionale og nationale myndigheder og Fællesskabet spiller i overensstemmelse med EF-traktatens artikel 16;

glæder sig over, at subsidiaritetsprincippet respekteres i forbindelse med medlemsstaternes frihed til at definere, hvad der udgør en forsyningspligtydelse, og til at fastlægge implementeringen heraf, således som det understreges i Kommissionens meddelelse;

mener dog ikke, at Kommissionens udspil lever op til de forskellige berørte aktørers retmæssige forventninger, hverken med hensyn til forsyningspligtydelsernes rolle og formål eller med hensyn til udsigterne i Kommissionens meddelelse;

konstaterer endvidere, at Kommissionens meddelelse nok giver et tydeligere billede af forsyningspligtydelsernes betydning i EU, men ikke har nogen juridisk værdi i EU-sammenhæng og kun kan opfattes som et hensigtsdokument, som ikke er bindende for Kommissionen i beslutningstagningen;

indtager følgende holdning til Kommissionens meddelelse og fremsætter følgende henstillinger:

1. Forsyningspligtydelsernes almennyttige formål i Den Europæiske Union

1.1. Regionsudvalget noterer med interesse, at Kommissionen i definitionen på forsyningspligtydelsernes formål erkender deres specifikke karakter og deres sociale og økonomiske rolle, bl.a. med bemærkningen om, at brugerbehovene bør defineres bredt. Her udtrykker Regionsudvalget tilfredshed med den udtrykkelige omtale af visse befolkningsgruppers særlige behov (bl.a. handicappede og lavindkomstgrupper) og forpligtelsen til fuldstændig territorial dækning af basale tjenesteydelser, som ikke altid beror på rentabilitetskriterier, bl.a. i fjerntliggende og svært tilgængelige områder, hvis økonomiske udvikling vil blive styrket og hvis sociale og territoriale samhørighed vil blive forbedret.

1.2. Regionsudvalget vurderer derfor, at forsyningspligtydelser indgår i den europæiske samfundsmodel, og at de medvirker til de vigtige værdier, som solidaritet og samhørighed udgør. På den baggrund spiller de også en vigtig rolle for konkretiseringen af EU's væsentlige målsætninger.

1.3. Regionsudvalget konstaterer, at Kommissionen tager udgangspunkt i en uklar definition på forsyningspligtydelser, hvor der stadig hersker tvivl om forsyningspligtydelsernes almennyttige formål og den juridiske rækkevidde af deres formål i henseende til EU-retten.

1.4. Regionsudvalget henleder tillige opmærksomheden på definitionen af tjenesteydelser af almen økonomisk interesse i traktatens artikel 16, som ligeledes er for generel: tjenesteydelser af almen økonomisk interesse ydes på grundlag af principper og vilkår, der gør det muligt for dem at opfylde deres opgaver. Med denne formulering erkender man nok, at tjenesteydelser af almen økonomisk interesse har en specifik karakter, men der gives frit løb for fortolkninger, fordi der ikke findes nogen overordnet ramme med kriterier for en vurdering af deres opgaver og vilkårene for opgavernes varetagelse. Regionsudvalget finder imidlertid, at artikel 16 bør tillægges indholdsmæssig betydning i forbindelse med Kommissionens udarbejdelse af regelsæt for de enkelte forsyningsområder.

1.5. Regionsudvalget slår til lyd for, at der på traktatniveau fastlægges fælles værdier og principper, som skal ligge til grund for forsyningspligtydelser i Den Europæiske Union, således at man råder over en fælles referenceramme i dette spørgsmål på EU-plan.

2. Forsyningspligtydelsernes betydning for økonomisk, social og territorial samhørighed i Den Europæiske Union

2.1. Regionsudvalget støtter Kommissionens udtrykkelige omtale af den centrale rolle, som forsyningspligtydelser spiller for styrkelse af den økonomiske, sociale og territoriale samhørighed, og mener, at man bør prioritere den overmåde vigtige økonomiske, sociale og territoriale samhørighed ved valget af, hvad forsyningspligtydelser skal omfatte, og i forbindelse med fastlæggelsen af de relevante regelsæt. Regionsudvalget understreger i øvrigt kraftigt de lokale og regionale myndigheders afgørende rolle i definitionen og indretningen af forsyningspligtydelserne.

2.2. Regionsudvalget bemærker, at økonomisk og social samhørighed set ud fra denne synsvinkel er et princip, som i overensstemmelse med traktatens artikel 2 vejer tungere end konkurrencepolitikken, da indførelsen af indirekte forvaltningssystemer i forbindelse med forsyningspligtydelser bør sigte mod en forbedring af livskvaliteten for borgerne. Konkretisering af forsyningspligtydelsernes formål bør derfor indgå i en fuldgyldig EU-politik, medens selve formålet klart og tydeligt bør nedfældes i traktatens artikel 3, idet de to målsætninger, den almennyttige interesse og konkurrence, har ét og samme sigte, nemlig dækning af borgernes behov og retten til alment tjenesteudbud.

2.3. Regionsudvalget bakker op om retten til en varig garanti for et alment tjenesteudbud og har sine tvivl om Kommissionens formulering i meddelelsen, hvori denne beskriver alment tjenesteudbud som en overgangsordning "under overgangen fra monopol til konkurrencebaserede markeder".

2.4. På den baggrund ønsker Regionsudvalget at fremhæve nedenstående hovedprincipper i Kommissionens meddelelse med hensyn til tilvejebringelse af forsyningspligtydelser:

- offentlige myndigheders ret til at fastsætte krav til forsyningspligtydelser i form af en forsyningspligt, hvis de ikke mener, at markedskræfterne kan sikre en tilfredsstillende opfyldelse af de pågældende behov,

- garanti for alment tjenesteudbud, dvs. forpligtelse til at levere en bestemt ydelse på hele det pågældende territorium til en overkommelig pris og af ensartet kvalitet,

- fuldstændig territorial dækning af basale tjenesteydelser i fjerntliggende og svært tilgængelige områder samt i kriseramte byområder,

- nødvendig hensyntagen til det naturlige livsgrundlag og knappe ressourcer (som vand, luft) som "fælles goder", som navnlig kan forvaltes af lokale og regionale myndigheder, offentligretlige institutter eller selskaber.

2.5. Regionsudvalget peger også på det vigtige i at iagttage "lighedsprincippet" ved finansiering af forsyningspligtydelser i perifere og tyndtbefolkede regioner og bjergområder for at fremme ikke blot den økonomiske og sociale samhørighed, men også en bæredygtig (regional og lokal) udvikling samt jobskabelse. Dette kræver en revision af finansieringsvilkårene for forsyningspligtydelser, bl.a. ved i praksis at skabe mulighed for finansiel udjævning af solidaritetshensyn, forudsat denne kan forliges med konkret varetagelse af forsyningspligtydelsernes opgaver. Her er Regionsudvalget ikke enig med Kommissionen i det centrale spørgsmål om statsstøtte, herunder "de minimis"-støtteordninger, der eventuelt kan anvendes i forbindelse med forsyningspligtydelser. Kommissionen erkender ganske vist det nødvendige i at dække de ekstra omkostninger, som forsyningspligtydelser indebærer, men den begrænser statsstøtten til kun at omfatte disse omkostninger, og dermed bortelimineres - ifølge Kommissionens meddelelse - muligheden for at benytte finansieringsformer, som bl.a. er begrundet i et ønske om finansiel udjævning. Kommissionen bør gøre det helt klart, at en begrænsning af statsstøtten til ekstra omkostninger ikke må forhindre medlemsstaterne i - ud fra deres egne forudsætninger og behov - at indføre forskellige udjævningssystemer med henblik på at skabe ensartede regionale vilkår for forsyningspligtydelser i de enkelte lande.

2.6. Regionsudvalget bemærker, at begrebet territorial samhørighed, som ellers har afgørende betydning for både økonomisk og social samhørighed og for løsning af almennyttige opgaver, finder anerkendelse i traktatens artikel 16 om tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, men ikke i traktatens grundprincipper, og mener, at denne reference bør figurere i traktatens artikler om økonomisk og social samhørighed.

2.7. Med sigte på EU's udvidelse mener Regionsudvalget, at forsyningspligtydelser bør spille en væsentlig rolle for den territoriale samhørighed og gennemførelsen af EU's regelværk i ansøgerlandene, hvis udviklingsniveau ligget et godt stykke under det nuværende EU-gennemsnit.

3. Anvendelse af subsidaritetsprincippet ved etablering og drift af forsyningspligtydelser

3.1. Regionsudvalget er enig i Kommissionens henvisning til subsidiaritetsprincippet, som skal være det ledende princip ved fastlæggelsen af forsyningspligtydelserne og deres driftsform, og specielt det forhold, at "der skal træffes foranstaltninger på det relevante niveau, fællesskabs-, nationalt, regionalt eller lokalt, til at fastsætte kriterier for forsyningspligtydelser".

3.2. Regionsudvalget er enig med Kommissionen i, at afgørelsen om, hvilke ydelser der skal opfattes som forsyningspligtydelser, og hvorledes disse skal varetages, primært bør træffes lokalt eller regionalt, under overholdelse af medlemsstaternes forfatninger.

3.3. Regionsudvalget vurderer, at de lokale eller regionale myndigheder, som befinder sig tættest på de berørte borgere, bedst formår at bedømme arten, driftsformen og kvaliteten af de forsyningspligtydelser, som skal sættes i værk under hensyntagen til de berørte befolkningsgruppers særlige karakteristika.

4. Anvendelse af konkurrenceprincipper på forsyningspligtydelser

4.1. Regionsudvalget skønner, at Kommissionens udredning af forbindelserne mellem forsyningspligtydelser og det indre marked ikke er helt tilfredsstillende, navnlig fordi det ikke ligestiller hensynet til EU's konkurrencepolitik og hensynet til almennyttige tjenesteydelser.

4.2. Regionsudvalget noterer sig i denne forbindelse de tre principper, som ligger til grund for anvendelsen af traktatens artikel 86 med hensyn til konkurrence, og ønsker at fremkomme med følgende kommentarer med hensyn til deres anvendelse på tjenesteydelser af almen økonomisk interesse:

- Neutralitet med hensyn til selskabernes offentlige eller private status indebærer ikke nødvendigvis en sammenhæng mellem privatisering af offentlige virksomheder af konkurrencepolitiske hensyn og varetagelse af forsyningspligtydelser, idet sidstnævnte kan varetages af både offentlige og private virksomheder, og den indirekte forvaltning af forsyningspligtydelserne bør rette sig efter principperne om ydedygtighed, effektivitet og borgernærhed.

- Medlemsstaternes frihed til at definere betyder, at medlemsstaterne er dem, der bærer hovedansvaret for definitionen af, hvad de opfatter som forsyningspligtydelser med udgangspunkt i ydelsernes specifikke karakteristika, idet den eneste begrænsning ligger i en kontrol af, at definitionen ikke er behæftet med tydelige fejl. Dette princip bør finde anvendelse på lokalt eller regionalt plan i kraft af subsidiaritetsprincippet og under hensyntagen til de berørte områders særlige socioøkonomiske forhold.

- Proportionalitet i henhold til artikel 86, stk. 2, indebærer, at der skal tages hensyn til, hvilke midler der er nødvendige for at varetage en forsyningspligtopgave, og at disse i modsætning til Kommissionens opfattelse i visse tilfælde kan medføre handelsforvridninger, f.eks. fordi der er tale om perifert beliggende eller afsondrede områder, eller fordi man vil undgå social udstødning eller tilgodese hensynet til en bæredygtig udvikling, idet sigtet er i praksis at give alle og enhver adgang til vigtige ydelser.

4.3. For at opnå større retssikkerhed for kommuner og regioner i varetagelsen af offentlige serviceopgaver anser Regionsudvalget det for absolut nødvendigt via den såkaldte afledte lovgivning (retningslinjer, forordninger, meddelelser) at fastlægge de linjer, som Kommissionen følger i henseende til EU-konkurrencerettens håndhævelse og rækkevidde. I denne sammenhæng bifaldes Kommissionens bestræbelser på via eksempelkataloger og databaser at tydeliggøre sin praksis på området. Regionsudvalget anser det imidlertid for ønskeligt med generelle bestemmelser, der angiver et regelindhold baseret på individuelle afgørelser.

5. Anvendelse af "effektivitetsprincippet" i forbindelse med drift og styring af forsyningspligtydelser

5.1. Regionsudvalget finder det vigtigt, at forsyningspligtydelser på passende vis dækker de identificerede brugerbehov og lever op til de krav til effektivitet og kvalitet, som må stilles til de ydelser, brugerne tilbydes.

5.2. Regionsudvalget er tilhænger af, at alle berørte myndigheder indenfor EU fokuserer på almenyttige tjenesteydelser med henblik på at sikre en bedre kvalitet i de tilbudte ydelser, større effektivitet i driften samt garanti for brugerbeskyttelse, og går ind for, at der udarbejdes fælles vejledende referencer vedrørende:

- kvaliteten af de leverede ydelser

- finansieringen af tjenesteydelserne

- administrativ og finansiel gennemsigtighed

- evaluering af tjenesteydelserne samt brugerkontrol.

I betragtning af den juridiske usikkerhed, der hersker mht. forsyningspligtydelser, og i det omfang det er store offentlige eller private selskaber, som leverer denne form for forsyningspligtydelser eller tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, finder Regionsudvalget det vigtigt at beskytte forbrugernes sikkerhed effektivt. Forbrugerne står forsvarsløse over for eventuel manglende opfyldelse af forpligtelser mht. kvalitet og/eller pris fra disse store selskabers side, pga. af deres dominerende stilling.

5.3. Regionsudvalget kan godkende de grundprincipper, som opstilles i Kommissionens meddelelse, og som skal fungere som rettesnor i forbindelse med forsyningspligtydelserne, nemlig følgende:

- en klar definition af de grundlæggende forpligtelser til at sikre brugerne kvalitetsydelser;

- fuld gennemskuelighed med hensyn til finansiering (takster, aftalevilkår, valg og finansiering af tjenesteleverandører);

- universel adgang for brugerne;

- valg af ydelse og hvor det er relevant, valg af leverandør og effektiv konkurrence mellem leverandørerne;

- evalueringsprocedurer for ydelserne og uafhængig kontrol af tjenesteleverandører.

6. Styrkelse af forsyningspligttanken

6.1. Regionsudvalget bemærker:

- at traktatens artikel 16 kun gælder for tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, og ikke for samtlige forsyningspligtydelser, og at Kommissionen i meddelelsen implicit bekræfter dette faktum, idet den kun omtaler tjenesteydelser af almen økonomisk interesse i forbindelse med konkurrencepolitik, hvilket er med til at fastholde usikkerheden omkring den juridiske rækkevidde af forsyningspligtydelsernes opgaver i EU-retten,

- at forsyningspligtydelser kun har en plads i EU-juraen via den universelle service, tjenesteydelser af almen økonomisk interesse og offentlige tjenester, og dette primært i kraft af EF-Domstolens kendelser,

- at EF-Domstolens retspraksis, hvori forsyningspligtydelsernes almennyttige opgaver ganske vist erkendes, ifølge sagens natur er evolutiv og kun gælder for den enkelte sag, som der er tale om. Denne retspraksis kan derfor ikke i sig selv give forsyningspligtydelsernes operatører nogen form for retssikkerhed.

6.2. Regionsudvalget konstaterer, at der i traktaten består juridisk usikkerhed med hensyn til forsyningspligtydelsernes opgaver, og vurderer, at den indfaldsvinkel, som i Kommissionens meddelelse anlægges på forsyningspligtydelser, opfatter forsyningspligtydelsernes rolle som en fravigelse fra almindelig gældende ret (fri konkurrence), hvilket er i strid med ånd og bogstav i artikel 16, som indgår i EF's "principper". I stedet for burde der have været anlagt en positiv tilgang, bl.a. med hensyn til forsyningspligtydelsernes betydning for fremme af social og territorial samhørighed.

6.3. Regionsudvalget mener, at forsyningspligtydelsernes opgaver bør figurere blandt Den Europæiske Unions grundlæggende målsætninger på lige fod med gennemførelse af det indre marked under iagttagelse af subsidiaritetsprincippet. Herved vil gennemførelsen af det indre marked og varetagelse af almenvellets interesser blive til to målsætninger, som supplerer de europæiske samlingsbestræbelser ved at styrke Den Europæiske Unions økonomiske, sociale og territoriale samhørighed. Fastlæggelsen, udformningen og tilrettelæggelsen af opgaverne i forbindelse med forsyningspligtydelser ligger først og fremmest hos regionerne og kommunerne. Regionsudvalget anser det i denne sammenhæng for tvingende nødvendigt, at det på EU-plan tydeligere sikres, at der ikke kun tages hensyn til ønsket om at skabe konkurrence, men at der lægges vægt på almennyttige forpligtelser. Sikring af lige adgang, forsyningssikkerhed, kontinuitet og kvalitet i serviceydelserne samt demokratisk kontrol og et offentligt ansvar for tjenesteydelserne er grundlæggende kriterier for tjenesteydelser af almen økonomisk interesse.

6.4. Regionsudvalget går ind for juridisk anerkendelse af forsyningspligtydelser i traktaten og henstiller, at forsyningspligtydelsernes opgaver i egnet form medtages i traktatens artikel 3 for at støtte udøvelsen af medlemsstaternes kompetence i forbindelse med forsyningspligtydelser.

7. En fælleseuropæisk referenceramme for forsyningspligtydelsernes almennyttige formål og drift

7.1. Regionsudvalget noterer med interesse de overordnede retningslinjer, som Kommissionen lægger op til vedrørende den europæiske indfaldsvinkel og forsyningspligtydelsernes rolle i EU's politik:

- forsyningspligtydelsernes centrale rolle for den europæiske konkurrenceevne og de ydelser, der tilbydes forbrugerne, for så vidt angår kvalitet og forbrugerbeskyttelse,

- forsyningspligtydelsernes centrale rolle i forbindelse med styrkelsen af den økonomiske, sociale og territoriale samhørighed: eksistensen af forsyningsnet som et centralt aspekt af samhørigheden, navnlig i landdistrikter og byområder i forfald,

- respekten for subsidiaritetsprincippet i forbindelse med den frihed, medlemsstaterne har til at fastlægge, hvad der udgør en forsyningspligtydelse,

- henvisningen til fremme af den sociale og territoriale samhørighed i traktatens artikel 16,

- behovet for at indtage en proaktiv holdning til forsyningspligtydelser og i partnerskab med de nationale, regionale og lokale myndigheder tilstræbe et europæisk perspektiv på forsyningspligtydelser.

7.2. Regionsudvalget mener, at disse principper imødegår nogle af problemerne med hensyn til forsyningspligtydelser, men at de er særdeles generelle og ikke svarer til målsætningerne. Kommissionens holdning er i øvrigt selvmodsigende, idet den i meddelelsen lægger hovedvægten på en hurtigere liberalisering af offentlige sektorer som en umiddelbar reaktion på de nævnte overordnede retningslinjer.

7.3. Regionsudvalget henstiller, at man ud over at indføje juridisk anerkendelse af forsyningspligtydelsernes opgaver i traktaten også udformer en fælles referenceramme, der kan fungere som rettesnor for forsyningspligtydelser inden for EU.

7.4. Regionsudvalget noterer med interesse henvisningen i Kommissionens meddelelse til andre fællesskabsinstrumenter med de samme målsætninger om forbrugerbeskyttelse og økonomisk, social og territorial samhørighed som forsyningspligtydelserne, og som kan bidrage til, at sidstnævnte kan opfylde deres funktion, herunder ikke mindst to initiativer, som hænger direkte sammen med politikken for den fysiske og funktionelle udvikling i Europa:

- vedtagelse af en udviklingsplan for Fællesskabet for udviklingen af det europæiske territorium,

- etablering af et europæisk forskningsområde, som omfatter aspekter vedrørende "territorialisering" af forskningsnetværk og elektroniske netværk.

7.5. Regionsudvalget vurderer, at disse EF-initiativer er vigtige for den fremtidige strategi for regionalpolitikken og strukturfondene, ikke mindst hvad angår udviklingen af et transnationalt og tværregionalt samarbejde, hvor polycentrisme og skabelsen af et transeuropæisk net af forsyningspligtydelser står i centrum.

7.6. Regionsudvalget har for at fuldstændiggøre sine overvejelser med henblik på udarbejdelsen af en ny udtalelse til regeringskonferencen i 2004 til hensigt at gennemføre et researcharbejde om definition og indretning af forsyningspligtydelser i de forskellige medlemsstater.

Bruxelles, den 20. september 2001.

Jos Chabert

Formand for

Regionsudvalget

(1) EFT C 116 af 14.4.1997, s. 52.