Særberetning nr. 5/2001

om counterpartmidler hidrørende fra strukturtilpasningsstøtte i form af direkte budgetstøtte (7. og 8. EUF), med Kommissionens svar

(artikel 248 EF, stk. 4, andet afsnit)

(2001/C 257/01)

INDHOLD

>TABELPOSITION>

LISTE OVER FORKORTELSER

AVS Stater i Afrika, Vestindien og Stillehavet, der har underskrevet Lomé-konventionen

ESAF Udvidet strukturtilpasningsfacilitet

EUF Den Europæiske Udviklingsfond

IMF Den Internationale Valutafond

SCR Den Fælles Tjeneste for Eksterne Forbindelser

Stabex Ordning til stabilisering af eksportindtægter (led i Lomé-konventionen)

Sysmin Ordning for mineprodukter

UEMOA Den Vestafrikanske Økonomiske og Monetære Union

XAF Valutaenheden inden for Det Afrikanske Finansielle Fællesskab (= CFA-franc).

Benyttet kildemateriale

KOM(2000) 58 endelig udg. Meddelelse fra Kommissionen til Rådet og Europa-Parlamentet af 4. februar 2000 - EF's støtte til programmer for økonomiske reformer og strukturtilpasning: Status og perspektiver.

RESUMÉ

I. Retten har undersøgt Kommissionens tilsyn med anvendelsen af de counterpartmidler, der hidrører fra EUF-støtte til strukturtilpasning i AVS-landene, men ikke selve strukturtilpasningsprogrammerne. Revisionen har primært omfattet 23 finansieringsaftaler indgået mellem 1994 og 1999 med otte AVS-lande. Hovedparten af støtten blev ydet som direkte budgetstøtte til modtagerlandene og iværksat og kontrolleret efter de nationale procedurer, der gælder for AVS-landenes offentlige udgifter, og ikke efter EUF-procedurerne.

II. Bemærkningerne om Kommissionens forvaltning vedrører øremærkningen af udgifterne på statsbudgetterne, den måde, hvorpå midlerne stilles til rådighed, brugen af faglig bistand og revisioner samt administrativ praksis i Kommissionens tjenestegrene. Der har på disse forskellige områder kunnet konstateres visse svagheder, som viser, hvor vigtigt det er, at Kommissionen fører mere indgående tilsyn med kvaliteten af forvaltningen af de offentlige finanser i modtagerlandene og kontrollerer omfanget af de udgifter, der afholdes til de sociale sektorer, og udgiftstransaktionernes formelle rigtighed, samt at den i samarbejde med alle berørte parter sørger for, at programmerne atter tager specifikt sigte på effektiv bekæmpelse af fattigdommen i modtagerlandene.

III. Det er gået ud over kontrollen af de offentlige udgifter, hvortil EUF-støtten øremærkes, at Kommissionen har ønsket at yde betalingsbalancestøtte og samtidig også støtte til prioriterede sektorer, navnlig de sociale sektorer, via refinansiering af udgifter. Kontrollen har ikke altid været effektiv, fordi der i nogle tilfælde ikke forelå data om budgetternes faktiske gennemførelse, eller i bedste fald kun meget mangelfulde data. Den faglige bistand er ikke blevet udnyttet i tilstrækkelig grad. Tilsynet med kvaliteten af udgiftsforvaltningen og kontrollen af, om udgiftstransaktionerne er formelt rigtige, hvilket er en afgørende forudsætning for at få forbedret de sociale ydelser, er gennemført for sent. I 1998 lagde Kommissionen revisionen af programmerne ind i mere faste rammer. De konstaterede regelstridige forhold har ikke givet anledning til tilbagebetalinger til EUF's kasse, men i flere tilfælde er ny bistand dog blevet indstillet, indtil de kritisable forhold er afhjulpet.

IV. I betragtning af manglerne ved de nationale procedurer for afholdelse og kontrol af de offentlige udgifter er det ikke realistisk at tro, at modtagerstaternes udgifter til de prioriterede sektorer altid bliver afholdt på et korrekt grundlag, og at de vil få reel indvirkning på niveauet for og kvaliteten af de sociale ydelser. Modtagerlandenes reformer af forvaltningen af de offentlige finanser er først iværksat for nylig og vil ikke kunne få fuld virkning på kort sigt. Denne kendsgerning bekræftes af de revisioner, Kommissionen selv har foretaget siden 1998. Budgetmyndigheden skal være opmærksom på de risici, der er forbundet med den valgte fremgangsmåde, og den bør forsøge at få begrænset omfanget af disse risici lidt efter lidt ved at støtte gennemførelsen af reformerne i AVS-landene, bl.a. gennem en samordnet indsats fra donorsamfundet.

V. For at sikre en mere effektiv styring af iværksættelsen af støtten og for at sikre, at støtten fremover ydes i overensstemmelse med de nye retningslinjer, budgetmyndigheden har afstukket, anbefales følgende:

a) Kommissionen bør basere sine programmer på en overordnet strategi og en plan for reform af forvaltningen af de offentlige finanser og på et tæt samvirke mellem alle involverede parter.

b) Der bør opstilles klare retningslinjer, så Kommissionens egne tjenestegrene bliver bedre i stand til at vurdere de fremskridt, der gøres i hvert enkelt modtagerlands forvaltning af de offentlige finanser, og i kvaliteten af udgiftsforvaltningen; i modsat fald risikerer man, at målene for programmerne ikke nås.

c) Inden finansieringsaftalerne indgås, bør reglerne for tilsynet med og kontrollen af hvert enkelt program fastlægges.

d) Ansvarsfordelingen mellem de tjenestegrene, der varetager tilsynet med den makroøkonomiske og globale institutionelle støtte, og dem, der undersøger, hvordan de sociale sektorer fungerer, bør være klarere.

e) Kommissionen bør i samordning med IMF sikre, at det fremgår mere klart, hvor stor den årlige budgetstøtte forventes at blive, uanset finansieringskilde.

f) Kommissionens støtte til prioriterede sektorer bør overalt, hvor det er muligt, og som et led i multilaterale sektorstrategier, integreres i modtagerlandenes budget.

INDLEDNING

Counterpartmidler fra strukturtilpasningsstøtten

1. I starten af 1980'erne havde mange AVS-lande store underskud på betalingsbalancen og statsbudgettet, som de finansierede ved at optage lån i udlandet - i mange tilfælde helt ude af proportioner med deres vækstperspektiver og indtægtsmuligheder. For at løse disse problemer forpligtede de pågældende lande sig til under Bretton Woods-institutionernes(1) ledelse at gennemføre strukturtilpasningsprogrammer bestående af en række makroøkonomiske foranstaltninger, der skulle genskabe den økonomiske balance i landene og nedbringe deres finansunderskud både internt (budgetunderskuddet) og eksternt (underskuddet på betalingsbalancen). EF blev involveret i denne indsats gennem den fjerde Lomé-konvention(2). I medfør af konventionens artikel 243-250 blev der tilvejebragt et instrument for strukturtilpasningsstøtte. Ved udgangen af 2000 havde Kommissionen således inden for rammerne af dette nye instrument udbetalt 2320 millioner euro til 42 AVS-lande i støtte til de reformer, modtagerlandene og Bretton Woods-institutionerne var blevet enige om. Disse udbetalinger udgjorde 22 % af de samlede betalinger fra 7. og 8. EUF (jf. bilag I).

2. Denne EUF-støtte indbetales i euro på en konto, som modtagerlandet opretter, i de fleste tilfælde hos landets centralbank. Modværdien i national valuta indsættes på en konto med dobbelt underskrift(3), som oprettes hos samme bank. Disse beløb i national valuta er med til at forbedre statens likviditet i forhold til seddelbanken/centralbanken og kan anvendes til at finansiere offentlige udgifter i modtagerlandet (jf. tabel 1). EUF har således ydet strukturtilpasningsstøtte som:

a) støtte til betalingsbalancen, der er med til at skabe balance på de enkelte landes budgetter under IMF's overordnede koordinering

b) støtte til modtagerlandenes budget - støtten skal primært komme de sociale sektorer til gode. Strukturtilpasningsprogrammerne indebærer således som hovedregel en omfordeling af de offentlige bevillinger, der kan resultere i nedskæringer af de sociale ydelser til fordel for de fattigste befolkningsgrupper.

Tabel 1

Mobiliseringen af strukturtilpasningsstøtten fra EUF

>PIC FILE= "C_2001257DA.000401.TIF">

3. EUF-støtten administreres i henhold til en paritetisk forvaltningsmodel, som er indført i forbindelse med Lomé-konventionerne. Der indgås en finansieringsaftale mellem Kommissionen og den nationale anvisningsberettigede i det pågældende AVS-land om hvert enkelt strukturtilpasningsprogram. I de fleste modtagerlande opereres der desuden med aftaleprotokoller, som supplerer finansieringsaftalerne og indeholder de nærmere betingelser og vilkår for counterpartmidlernes anvendelse.

4. Kommissionen er hverken anvisningsberettiget eller ansvarlig for anvendelsen af counterpartmidlerne, som i øvrigt ikke figurerer i Kommissionens regnskaber. Ved at insistere på, at disse midler indsættes på en konto med dobbelt underskrift, og ved at det i finansieringsaftalerne og protokollerne præciseres, på hvilke vilkår de må anvendes, tilstræber Kommissionen dog at skabe sikkerhed for, at counterpartmidlerne bidrager til opfyldelsen af EU's udviklingsmål og anvendes i overensstemmelse med principperne for forsvarlig økonomisk forvaltning.

5. Siden starten af 7. EUF har Kommissionen deltaget aktivt i donorernes drøftelser og tilpasset sin støtte til udviklingen i AVS-landene. Kommissionen er således gået væk fra importstøtte og over til at yde bredere støtte til det enkelte lands statsbudget, og den lægger større vægt på resultaterne af de administrative reformer og på vurderinger af de dårligst stillede befolkningsgruppers konkrete situation. Man burde i virkeligheden ikke anvende begreberne "importprogram" og "counterpartmidler", for de har givet anledning til en vis forvirring omkring de faktiske forhold omkring budgetstøtten. I 1999 besluttede de største donorer at gøre deres støtte betinget af, at modtagerlandene udarbejdede og derefter iværksatte strategiplaner for nedbringelse af fattigdommen. Det gælder både IMF's og Verdensbankens lån, gældssaneringer i forbindelse med initiativet til fordel for de stærkt gældstyngede fattige lande og EF's direkte budgetstøtte i form af gavebistand. Ved at erstatte den udvidede strukturtilpasningsfacilitet (ESAF) med faciliteten til bekæmpelse af fattigdom og fremme af væksten har IMF gjort nedbringelse af fattigdommen til et mål og et kriterium for vurderingen af IMF-programmernes succes. Det vigtigste orienterende materiale fra Kommissionen og Rådet i denne periode er anført i bilag II.

Rettens revision

6. Rettens revision var en opfølgning af Europa-Parlamentets beslutning i tilknytning til afgørelsen om decharge for regnskabsåret 1998(4). Målet for revisionen var ikke at vurdere Kommissionens tilsyn med selve strukturtilpasningsprogrammerne, men derimod Kommissionens tilsyn med anvendelsen af de counterpartmidler, der hidrører fra EUF-støtten til strukturtilpasning i AVS-landene. Denne vurdering bygger primært på en gennemgang af en stikprøve på 23 finansieringsaftaler indgået mellem 1994 og 1999 med otte modtagerlande; de 23 finansieringsaftaler repræsenterede ved udgangen af 2000 23 % af strukturtilpasningsstøtten fra 7. og 8. EUF (jf. bilag III). For disse programmers vedkommende blev revisionen i Kommissionens centrale tjenestegrene suppleret med besøg på stedet hos delegationerne og de nationale myndigheder med ansvar for midlernes anvendelse.

7. Det fremgår af den foreliggende særberetning, at mange af de bemærkninger vedrørende counterpartmidler, som Retten har offentliggjort i årsberetninger og særberetninger i perioden 1990-1996 (jf. bilag IV), fortsat er aktuelle, selv om det er lykkedes Kommissionen at forbedre tilsynet med disse midler.

8. Den foreliggende særberetning omhandler kun de counterpartmidler, der hidrører fra strukturtilpasningsstøtten fra EUF. Andre former for bistand fra EUF kan imidlertid forfølge samme mål og ydes som direkte budgetstøtte(5), især Stabex-(6) og Sysmin-midlerne. Ved udgangen af 2000 var der under 7. og 8. EUF udbetalt 2043 millioner euro af disse midler. Fødevarehjælpen(7) og de beløb, der udbetales fra EU's budget i henhold til fiskeriaftaler, bidrager ligeledes til at finansiere visse AVS-landes budgetter.

STRUKTURTILPASNINGSPROGRAMMERNES UDFORMNING

Øremærkningen af udgiftsposter

9. Sigtet med øremærkningen var at sikre AVS-staterne den fornødne dækning af de offentlige udgifter, som anses for de vigtigste, dog primært udgifterne til de sociale sektorer(8). I finansieringsaftalerne var betingelserne for udbetaling af støtten i nogle tilfælde også sådan, at støtten kunne bidrage til dækning af de offentlige udgifter. For Benins vedkommende gælder det for alle de undersøgte programmer, at disse betingelser i højere grad gik på udnyttelsen af budgetbevillingerne og ikke så meget på de budgetterede udgifter. I to af de undersøgte lande (Senegal og Zambia) var der til gengæld ikke opstillet kvantitative mål for budgettets gennemførelse i finansieringsaftalerne.

10. I halvdelen af de undersøgte lande indeholdt finansieringsaftalerne og de aftaleprotokoller, der var indgået mellem den nationale anvisningsberettigede og Kommissionens delegerede, mere detaljerede oplysninger om øremærkningen af støtten, nemlig en liste over de specifikke udgifter, som var udvalgt blandt udgiftsområderne i de sociale sektorer. I praksis gjorde denne øremærkning af specifikke udgifter det muligt for Kommissionen at følge med i udviklingen inden for udgifterne til de prioriterede sektorer og også i modtagerlandets udgiftsforvaltning, og det betød også, at den kunne begrænse sin gennemgang til kun at omfatte bilag for de udgiftsposter, der var udvalgt til at blive dækket via EUF-støtten.

11. I alle de lande, hvor EUF yder strukturtilpasningsstøtte, fører IMF tilsyn med de offentlige finanser generelt. Allerede i 1996 gav Verdensbanken(9) udtryk for, at eftersom statsmidler principielt er fungible, var det i forbindelse med strukturtilpasningslån vigtigere for banken at se på de samlede valutabeholdninger og budgetforvaltningen end på, hvordan støtten blev anvendt i detaljer. Under 7. EUF lagde donorerne som helhed endnu ikke større vægt på aspektet kvalitet i forbindelse med offentlige udgifter, men siden 1995, da Kommissionen begyndte at foretage revisioner af counterpartmidlernes anvendelse, har sigtet med denne revision været at få sikkerhed for, at modtagerlandenes offentlige udgifter i de sektorer, hvortil counterpartmidlerne er øremærkede, er formelt rigtige og opfylder det tilsigtede mål. Kommissionen har dog i mange tilfælde kun undersøgt de udgifter, som var specielt udvalgt til at blive dækket via EUF-støtten, selv om den direkte budgetstøtte principielt er fungibel. I 2000 erkendte Kommissionen, at øremærkningen ikke var helt effektiv og i nogle tilfælde havde uønskede virkninger på budgetprocedurerne og forsinkede budgettets gennemførelse(10). Den bør imidlertid i samarbejde med de øvrige donorer fastlægge retningslinjer for kontrollen af udgifterne.

Valg af udgiftsposter

12. Valget af udgiftsposter, hvortil counterpartmidlerne blev øremærket, var ikke kun begrundet med, at man ønskede at opnå en bestemt virkning i de sociale sektorer, for denne virkning kunne opnås med andre midler, såsom betingelserne for udbetaling i finansieringsaftalerne. I bestemte tilfælde har man prioriteret det højere, at der hurtigt blev tilført midler til statsbudgettet, mens man i andre tilfælde har prioriteret sådanne områder, hvor det senere var nemmere at dokumentere administrativt, hvordan midlerne var anvendt, og nemmere at aflægge regnskab herfor (jf. boks 1).

Boks 1 Øremærkede udgiftsposter

1. I Malawi har programmerne finansieret 98 % af Sundhedsministeriets driftsudgifter eksklusive lønninger. Uden denne støtte ville udgiftsniveauet have været meget lavt.

2. I Benin har refinansiering af allerede afholdte udgifter og af driftsudgifter i sundhedssektoren først og fremmest haft den effekt, at der hurtigt blev tilført ekstra midler til statsbudgettet.

3. I Burkina Faso var et af kriterierne, at det skulle være let at identificere udgifterne i regnskaberne, navnlig de udgifter, der blev forvaltet centralt. På sundhedsområdet var der ikke i alle tilfælde en direkte sammenhæng mellem de udvalgte budgetposter og de decentrale strukturer, der var ansvarlige for tjenesteydelserne inden for sundhedssektoren.

4. I Senegal havde man ved øremærkningen primært udvalgt de udgiftsposter i sundhedssektoren, hvor der var stor sandsynlighed for, at pengene ville blive anvendt korrekt. Til gengæld viste det sig, at det var vanskeligt at kontrollere støtten til decentralt forvaltede udgifter.

13. Det er IMF's opfattelse, at indenlandske restancer har helt afgørende betydning i mange lande, fordi de har indvirkning både på de offentlige finanser og på den private sektor, navnlig banksektoren. Dækning af sådanne restancer er med til at sikre den ønskede sanering af statsfinanserne. Dermed opnår man samtidig, at der hurtigt kan frigøres midler. Sådan støtte kan således sidestilles med generel støtte til statsbudgettet. Ved at dække underskud, der er opstået, fordi forvaltningen igennem årene har været mangelfuld, eller fordi der er afholdt ikke-godkendte udgifter, risikerer donorerne imidlertid at fritage myndighederne for deres ansvar og blåstemple sådan praksis, som netop har resulteret i restancerne. Dækning af restancer kan således kun bidrage til en sanering af de offentlige finanser, hvis det sker i forbindelse med en effektiv reform, der sikrer, at der ikke opstår nye restancer. I Benin var man i gang med en sådan reform, men denne betingelse var ikke opfyldt, da Kommissionen finansierede restancer i Tanzania og Zambia.

14. I Ghana, Zambia og Côte d'Ivoire(11) har man finansieret indløsning af statsgældsbeviser eller de dermed forbundne finansielle omkostninger. Sådan anvendelse af midlerne kan også sidestilles med hurtig støtte til budgettet generelt, men den har ikke nogen direkte indvirkning på sektorreformerne, og den er heller ikke med til at sikre driften af de sociale sektorer.

15. Lomé-konventionen indeholder bestemmelse om, at counterpartmidlerne også kan anvendes til at finansiere EUF-projekter. Denne bestemmelse er ikke forenelig med principperne for budgetdisciplin, når de projekter, der gennemføres med offentlige midler, ikke er opført på statsbudgettet. Kommissionen er derfor gradvist gået bort fra at øremærke midlerne til projekter uden for budgettet. I tre af de undersøgte lande (Ghana, Malawi og Tanzania) blev midlerne dog også anvendt til dette formål helt frem til 1998. I Tanzania, hvor denne mulighed ikke var omhandlet i finansieringsaftalen, begrundede man denne anvendelse af midlerne med de risici, der var forbundet med den mangelfulde forvaltning af de offentlige udgifter.

16. Kommissionens meddelelse fra februar 2000 indeholder ikke mange tal om arten af de udvalgte udgiftsposter(12). Den siger navnlig ikke noget om, at ca. 7 % af støtten fra 7. EUF ifølge Kommissionens egne overslag gik til dækning af restancer.

KONTROL MED PROGRAMMERNES GENNEMFØRELSE

Tidsplan for støtten

17. Kommissionen fordeler strukturtilpasningsstøtten mellem de støtteberettigede lande for to år ad gangen. Netop fordi Kommissionen ikke har ment, at det var muligt(13) at få pålidelige oplysninger om de forskellige landes budgetunderskud, er sammenhængen mellem disse anvendelsesformål og de faktiske finansieringsbehov temmelig svag, og den er kun ét af kriterierne for fordelingen af ressourcerne. For Senegals vedkommende havde Kommissionen i 1998 over for EUF-udvalget begrundet støtten med et akut finansieringsbehov, men ved udgangen af 2000 stod der fortsat 7 milliarder XAF (svarende til 10,7 millioner euro) tilbage på kontoen for counterpartmidler, og myndighederne havde tilsyneladende intet hastværk med at anvende disse midler(14).

18. Det fremgår af tabel 2, at Kommissionen har stillet støtten til rådighed for modtagerlandene efter en tidsplan, som adskiller sig væsentligt fra den plan, der figurerer i de finansieringsforslag, der blev forelagt EUF-udvalget. Tidsforskydningerne skyldes de frister, der er fastlagt for EUF's beslutningsprocedurer, og at det tager tid for AVS-landeneat opfylde finansieringsaftalernes betingelser for at få pengene udbetalt. Opfyldes disse betingelser ikke, betyder det nemlig, at hele støtten indstilles. Med den nuværende ordning kan modtagerlandene først være sikre på at få bevilget den finansielle støtte ganske kort tid før, den rent faktisk udbetales af Kommissionens tjenestegrene, og i mange tilfælde først efter, at de pågældende lande har færdiggjort budgettet for det regnskabsår, hvortil støtten er programmeret, og ofte først allersidst i regnskabsåret.

Tabel 2

Afvigelser mellem budgetterede og effektuerede betalinger i regnskabsårene 1995-2000. Tallene vedrører de 23 undersøgte programmer

>PIC FILE= "C_2001257DA.000701.TIF">

Kilde:

Kommissionens afgørelser og regnskab.

19. I tre af de otte undersøgte lande (Malawi, Mozambique og Zambia) havde centralbanken været for længe om at oprette counterpartmidlerne, efter at Kommissionen havde udbetalt beløbene i fremmed valuta. Det var heller ikke altid gået lige hurtigt med efterfølgende at få overført midlerne til statens hovedkonti. På grund af disse forskellige forsinkelser svækkes den i forvejen usikre forbindelse mellem den ydede støtte og likviditetsbehovet i et bestemt regnskabsår yderligere. Det bidrager ikke til at få modtagerlandene til at respektere forfaldsdatoerne for deres udenlandske og indenlandske betalinger og til at undgå at komme i restance (jf. boks 2).

Boks 2 Forsinkelser i tidsplanen for støttens iværksættelse

1. I Malawi blev en betaling på 16 millioner euro, som efter planen skulle have været foretaget i juli 2000, først effektueret fra Kommissionens side ved udgangen af december 2000, efter at delegationen havde sendt flere rykkere til de centrale tjenestegrene. Og Malawis centralbank havde været meget længe om at overføre midlerne fra den foregående indbetaling til kontoen for counterpartmidler. Verdensbanken har anslået, at forsinkede udbetalinger fra samtlige donorer medfører finansielle omkostninger for Malawi på 11 millioner USD om året(15).

2. I Zambia blev counterpartmidlerne indbetalt på kontoen med dobbelt underskrift seks måneder efter, at der var indbetalt 20,6 millioner euro til det fjerde strukturtilpasningsprogram.

3. I Ghana er det ikke muligt at se sammenhængen mellem de beløb i counterpartmidler, der er frigjort hvert år på kontoen med dobbelt underskrift, og de beløb i fremmed valuta, som Kommissionen har ydet i støtte de pågældende regnskabsår.

20. IMF og modtagerlandene har ikke fastlagt en almindeligt gældende praksis, for så vidt angår hvordan og hvornår EU-støtten skal opføres i statsregnskabet. Det afhænger af det enkelte land og perioden, om støtten medtages i beregningen af statens nettostilling hos centralbanken. Støtten kan også indgå i beregningen af budgetunderskuddet eller omvendt indgå som finansieringskilde til dækning af dette underskud. Disse forskellige beregningsmåder og forsinkelserne er ikke med til at fremme sådanne forbedringer, som Kommissionen har ønsket, nemlig at støtten medtages i indtægtsoverslagene på budgettet(16), at standarderne for offentlig regnskabsføring(17) følges, og at støtten koordineres.

Kontrollen af indbetalingerne af counterpartmidler

21. Flere af Kommissionens delegationer har ikke kontrolleret den anvendte omregningskurs og bankernes kontoopgørelser i tilstrækkeligt omfang. Ingen af de 23 undersøgte finansieringsaftaler indeholdt retningslinjer for, hvilken vekselkurs der skulle anvendes ved beregningen af modværdien i national valuta af Kommissionens indbetalinger i euro. Dette punkt er omhandlet i aftaleprotokollerne, men ikke efter ensartede regler (jf. boks 3).

Boks 3 Kontrollen af indbetalingerne af counterpartmidler

1. I fire lande (Malawi, Mozambique, Tanzania og Zambia) anvendte centralbanken ugunstige kurser med det resultat, at beløbene til statskassen blev lavere, end de ville have været under andre omstændigheder.

2. I Mozambique var den vekselkurs, centralbanken anvendte på counterpartmidlerne, 3 % lavere end den gunstigste kurs. I øvrigt var der fratrukket yderligere 1 %; Retten anslår centralbankens fortjeneste til 4 millioner euro.

3. I Mozambique og Senegal var delegationen ikke i besiddelse af kontoopgørelser, der gav mulighed for at kontrollere, om der var opført det korrekte beløb i counterpartmidler. I Mozambique blev counterpartmidlerne desuden ikke opført på en konto med dobbelt underskrift, og det har ikke været muligt at få bekræftet, om der overhovedet er oprettet counterpartmidler svarende til de 8 millioner euro, som er udbetalt til det første importprogram (1992)(18).

Anvendelse af faglig bistand

22. Faglig bistand er en af de tre former for støtte til strukturtilpasning, der er omhandlet i artikel 247 i den fjerde Lomé-konvention. I artikel 20, litra e), i den interne aftale om 7. og 8. EUF er den faglige bistands rolle kun præciseret for så vidt angår tilsynet med importprogrammerne. Det var det, Kommissionen lagde størst vægt på i 1990, men reglerne burde have været ændret i 1995 for 8. EUF's vedkommende, fordi der nu blev fokuseret mere på budgetstøtte. I den praktiske vejledning for Kommissionens tjenestegrene, der blev ajourført i juli 1998, står der kun, at den faglige bistand kan opstille retningslinjer for og kontrollere den praktiske gennemførelse af programmet og følge den dermed forbundne gennemførelse af budgettet (programmering, iværksættelse, kontrol), men der står intet om tidsplanen for disse aktiviteter eller om deres indhold. Finansieringsaftalerne indeholder sjældent mere detaljerede oplysninger om dette spørgsmål, og derfor defineres behov og aktiviteter nærmere i de aftaleprotokoller, der indgås på stedet, og af den faglige bistand.

23. Tabel 3 viser budgetterne til faglig bistand inden for de undersøgte programmer og udnyttelsen af budgetterne. Udnyttelsesgraden var lav, i mange tilfælde var tidsplanen for mobiliseringen af counterpartmidler ikke fulgt, og ved udgangen af 2000 var kun 31 % af de bevilgede beløb kommet til udbetaling. Bortset fra i Benin var den begrænsede udnyttelse af den faglige bistand ikke begrundet i lokale forhold, som gjorde, at man objektivt set kunne undvære den. De langsommelige procedurer i Kommissionens centrale tjenestegrene for ansættelse af faglige bistandsmedarbejdere og i visse tilfælde også de nationale myndigheders modstand har bremset mobiliseringen af de midler, der var forbeholdt denne form for ledsagefunktioner, som trods alt er meget vigtige.

Tabel 3

Iværksættelse af den planlagte faglige bistand i henhold til de undersøgte finansieringsaftaler

>PIC FILE= "C_2001257DA.000901.TIF">

Kilde:

Finansieringsaftaler og EUF's regnskab pr. 31. december 2000, nærmere oplysninger i bilag III.

24. I de otte undersøgte lande befandt de faglige bistandsmedarbejdere, der skulle hjælpe med gennemførelsen af foranstaltningerne i de udvalgte sektorer, sig i nogle tilfælde allerede på stedet, fordi de arbejdede med andre programmer vedrørende de sociale sektorer eller med budget- og finansspørgsmål. Denne form for sekundært tilsyn har ikke bidraget til at tydeliggøre målene eller de opgaver, der skulle udføres. Der blev primært foretaget kvantitative analyser af budgetterne, og ikke så meget analyser af udgiftstransaktionernes formelle rigtighed og effekt. I nogle tilfælde giver den faglige bistand Kommissionen mulighed for at føre tilsyn med programmernes gennemførelse, men det har kun indirekte praktisk betydning for de berørte forvaltninger (Senegal). Fordelingen mellem udsendt faglig bistand og lokal faglig bistand er ikke baseret på generelle retningslinjer. Under disse meget forskelligartede omstændigheder har bestemte projekter ganske vist givet positive resultater (Burkina Faso, Tanzania), men i andre tilfælde var opgaverne ikke defineret præcist nok, og der var ikke mobiliseret tilstrækkelige finansielle midler. Alt i alt må man derfor konstatere, at anvendelsen af faglig bistand har givet meget uensartede resultater.

25. I Benin, Ghana og Malawi blev den faglige bistand, bl.a. de revisioner og evalueringer, der indgik i programmerne, frem til 1999(19) finansieret via counterpartmidlerne. I sådanne tilfælde registreres disse aktiviteter ikke i Kommissionens forvaltningssystemer, som ikke giver mulighed for at foretage en analytisk undersøgelse af den faglige bistand, der har været anvendt. Nærmere betingelser og kontrakter forhandles, ligesom det er tilfældet med EUF's direkte finansieringer, på modtagerlandets initiativ. Kommissionen har endnu mindre kontrol over disse aktiviteter end over de kontrakter, de centrale tjenestegrene indgår på grundlag af andre midler, navnlig for så vidt angår arbejdsopgavernes indhold, harmoniseringen af metoder og fristerne for arbejdets udførelse.

Revisioner

26. Finansieringsaftalerne indeholder bestemmelser om, at der enten på Kommissionens eller de nationale myndigheders initiativ kan gennemføres finansiel revision. Tabel 4 er en oversigt over de revisioner, der er foretaget af de undersøgte programmer, og opfølgningen af revisionerne. I halvdelen af de undersøgte lande dækkede revisionerne samtlige programmer. I Zambia er der ikke gennemført nogen revisioner overhovedet, det er ikke klart hvorfor. Kun i to lande (Benin og Burkina Faso) var der tale om årlige revisioner, som omfattede alle former for støtte i et givet regnskabsår i stedet for flere regnskabsår, hvor der blev ydet støtte via et eller flere programmer. Når der gennemføres årlige revisioner, kan der føres hurtigere og mere effektivt tilsyn med programmerne. Disse revisioner indgår som led i budgetprocedurerne og styrker den nationale kontrol med de offentlige finanser.

Tabel 4

Revision af anvendelsen af counterpartmidler i forbindelse med de undersøgte programmer - stillingen pr. 31. december 2000

>TABELPOSITION>

Kilde:

Kommissionens sagsakter.

27. Selv når disse revisioner vedrørte samme former for kontrol, varierede revisionsmandatet betydeligt fra land til land, og det var også meget forskelligt, hvor mange ressourcer der var afsat til formålet. Disse meget forskelligartede forhold viser, at der ikke følges en pragmatisk politik inden for revision baseret på velunderbyggede analyser af forholdene i de enkelte berørte lande. Ligesom med den faglige bistand ville en generel ramme, der fastlagde målene og de kontroller, der skulle gennemføres, og disse kontrollers omfang samt en strategi for, hvornår der skal foretages revisioner, have gjort det lettere at planlægge ressourcerne, og den havde kunnet fungere som reference for samtlige lande.

28. Frem til 1998omfattede de revisioner, der blev finansieret af de enkelte programmer, primært oprettelsen af counterpartmidler samt undersøgelser af, om udgifterne var støtteberettigede, og gennemførelsen af budgettet. I nogle tilfælde havde revisorerne imidlertid primært koncentreret indsatsen om at analysere uigennemskuelige udgiftssystemer, rekonstruere regnskaber og udarbejde oversigter over regnskabet, men de havde ikke mulighed for efterfølgende at undersøge, om regnskaberne var rigtige, og heller ikke om transaktionerne faktisk var gennemført, eller om de var formelt rigtige. Revisionsrapporterne indeholdt således ikke væsentlige konklusioner.

29. Efter at der var konstateret en række uregelmæssigheder i Côte d'Ivoire i 1998(20), blev det mere og mere klart for Kommissionen, at den valgte metode var forbundet med risici. Siden 1999 er den finansielle revision i flere lande blevet udbygget med kontrol, som i højere grad tager sigte på den indholdsmæssige side af udgiftsposterne samt på at efterprøve, om regnskaberne er rigtige, og om forvaltnings- og kontrolsystemerne fungerer, som de skal (jf. boks 4).

Boks 4 Resultater af revisioner finansieret af EUF

1. I Benin konstateredes det under revisionen af udgifterne i sundhedssektoren i regnskabsåret 1998, at ydelser var blevet attesteret, før de var leveret. Der blev endvidere konstateret mangelfuld lagerforvaltning og mangler ved udbudsprocedurer. Den revision af restancer, der blev foretaget i 2000, omfattede ikke blot kontrol af, om der var tale om restancer, men også en gennemgang af den handlingsplan, myndighederne havde foreslået for at undgå, at der skulle opstå nye restancer.

2. I Burkina Faso afslørede revisorerne forskellige uregelmæssigheder i 1998 og påviste efterfølgende i 1999, at regnskaberne ikke viste det faktiske udgiftsniveau. I april 2000 bekræftede en udvidet revision manglerne ved regnskabssystemerne og indkøbsprocedurerne og afslørede nye uregelmæssigheder. Revisionen rejste også tvivl om en offentlig institutions administrative og finansielle forvaltning og evaluerede virkningerne af en række usædvanlige forhold, der var påvist i regnskabsårene 1997-1999.

3. I Ghana gennemførte Den Fælles Tjeneste for Eksterne Forbindelser i februar en dybtgående finansiel revision af regnskabsårene 1996-1999. Det konstateredes i den afsluttende rapport fra april 2000, at ca. 25 % af de afholdte udgifter ikke var støtteberettigede. Endvidere indeholdt rapporten en redegørelse for en lang række svagheder ved forvaltningen af de offentlige finanser, ved kontrolsystemerne og ved udbudsprocedurerne.

4. I 2000 gennemførte Den Fælles Tjeneste for Eksterne Forbindelser en revision i Tanzania. Revisionen omfattede 1999-støtten til planen for afvikling af den indenlandske gæld. Det fremgik af revisionsrapporten, at der manglede bilag for 4 % af betalingerne, at de interne kontrolsystemer var ineffektive, og at regnskaberne ikke var rigtige.

30. I 1999 og 2000 gennemførte Den Fælles Tjeneste for Eksterne Forbindelser flere finansielle revisioner i lande(21), hvor tjenesten mente, at der først og fremmest var behov for uafhængig kontrol af counterpartmidlernes anvendelse. Dette initiativ fra Den Fælles Tjeneste for Eksterne Forbindelser blev iværksat af en enhed med speciale i finansiel revision og med et klart formuleret revisionsmandat, hvilket gør det nemmere at nå frem til kohærente og målbare resultater, som gør det muligt at sammenligne de enkelte lande. Initiativet viser fordelene ved en koordineret indsats. Tabel 5 indeholder en oversigt over de vigtigste resultater af denne revision. Det var dog ikke alle landene, der var omfattet af initiativet. Blandt de lande, Retten undersøgte i oktober 2000, var der således tre - Malawi, Mozambique og Zambia - hvor der ikke var foretaget nogen revision af denne art, selv om risiciene forbundet med forvaltningen af de offentlige finanser i disse lande er de samme som dem, der er konstateret i de øvrige lande.

Tabel 5

Resultater af SCR's revisioner i 1999 og 2000

>TABELPOSITION>

Kilde:

SCR's sagsakter.

31. Der er konstateret så omfattende problemer under de finansielle revisioner, der er gennemført siden 1998, at Kommissionen har lagt opfølgningen af revisionsresultaterne i fastere rammer. I 2000 suspenderede man programmernes gennemførelse i tre af de undersøgte lande (Burkina Faso, Ghana og Tanzania), indtil der var undertegnet aftaleprotokoller om, hvordan de konstaterede uregelmæssigheder skulle afhjælpes. I Malawi og Mozambique var resultaterne af revisionen, som ikke var tilrettelagt af Kommissionens centrale tjenester, behæftet med for mange svagheder til, at der kunne følges op på dem. I Benin tog Kommissionen blot til efterretning, at regeringen gav tilsagn om at iværksætte de fornødne foranstaltninger til fremover at undgå sådanne mangler, som var konstateret under revisionerne.

32. I henhold til de aftaleprotokoller, der blev indgået som resultat af revisionerne, skal modtagerlandet tilføre kontoen nye counterpartmidler af samme størrelsesorden som de uretmæssigt udbetalte beløb. Denne bestemmelse indebærer, at Kommissionen principielt får ret til at kontrollere afholdelsen af nye udgifter. I disse aftaleprotokoller er også anført de foranstaltninger, regeringen forpligter sig til at iværksætte for at styrke forvaltningen af de offentlige finanser. Regeringen kan anvende en del af de tilførte counterpartmidler til dette formål. Denne fremgangsmåde viser klart, at Kommissionen nu lægger større vægt på, at der gennemføres konkrete reformer og mekanismer i modtagerlandene, der kan sikre, at deres budgetter forvaltes i overensstemmelse med principperne for forsvarlig økonomisk forvaltning.

33. De aftaleprotokoller, der blev indgået efter revisionerne, indeholder ikke bestemmelse om tilbagebetaling til EUF. Tilførsel af nye counterpartmidler sker ved overførsel af likvide midler svarende til de ikke-støtteberettigede udgifter fra én af statens konti til en anden (jf. tabel 6). Effekten af denne ordning bliver større, når kontoen med dobbeltunderskrift ikke medtages i beregningen af statens nettostilling. De betalinger, der allerede er foretaget til støtte for betalingsbalancen, navnlig til dækning af afdrag og renter på udlandsgælden, kan der således ikke røres ved. I Ghana har man dog gjort det til en betingelse, at der iværksættes korrigerende foranstaltninger, før Kommissionen udbetaler yderligere bistand i fremmed valuta. Da betalingerne blev indstillet efter revisionerne, var resultatet i øvrigt i flere tilfælde, enten at de sidste rater til programmer, som havde overskredet fristen for gennemførelsen (Côte d'Ivoire og Ghana), blev annulleret, eller at nye potentielle tildelinger i fremmed valuta (Cameroun, Côte d'Ivoire, Guinea og Tanzania) blev skåret ned.

Tabel 6

Tilbagebetaling af ikke-støtteberettigede udgifter

>PIC FILE= "C_2001257DA.001101.TIF">

34. Kommissionen har i nogle tilfælde korrigeret for bogførte ikke-støtteberettigede udgifter ved at udvælge andre støtteberettigede transaktioner på beløb svarende til fællesskabsstøtten (jf. boks 5). Denne tendens kunne allerede konstateres i bestemte lande under kontrollen af importprogrammerne og den forudgående revision af budgetudgifterne, der endte med at blive en "jagt" på fakturaer for støtteberettigede udgifter svarende til beløbet for finansieringen.

Boks 5 Udskiftning af ikke-støtteberettigede udgifter med støtteberettigede udgifter

1. Efter revisioner i henholdsvis 1998 og 1999 i Côte d'Ivoire blev 18 milliarder XAF (ca. 27,4 millioner euro) i januar 2000 tilbageført til kontoen for counterpartmidler, hvilket bragte det samlede disponible beløb i counterpartmidler op på 28,8 milliarder XAF(22). Det blev efter revisionerne påpeget, at praksis burde forbedres, før Kommissionen på ny kunne yde budgetstøtte til fordel for sundhedsministeriet(23), og i juni 2000 blev disse midler anvendt til refinansiering af allerede indløste statsgældsbeviser (9,5 milliarder XAF), afvikling af restancer (5 milliarder XAF), støtte til afholdelsen af valg (6 milliarder XAF), iværksættelse af korrigerende foranstaltninger (4,3 milliarder XAF) samt højt prioriterede aktioner på sundhedsområdet (3 milliarder XAF). I realiteten prioriterede Kommissionen det således højere, at der hurtigt blev frigjort counterpartmidler, som kunne hjælpe staten med at overholde sine betalingsforpligtelser over for udlandet, mens indsatsen i de sociale sektorer kom i anden række.

2. For at kunne videreføre programmerne i Gabon trods de graverende konklusioner af den finansielle revision i 1996 (uregelmæssigheder, mangelfulde bilag, dårlig regnskabsforvaltning) accepterede Kommissionen, at der skulle foretages en ny revision, som skulle omfatte en undersøgelse af, om der også var afholdt andre støtteberettigede udgifter op til et beløb svarende til EUF-bistanden. Dermed startede en ny "jagt" på fakturaer, og finansieringen af de ikke-støtteberettigede foranstaltninger blev forbigået i tavshed.

Kommissionens administrative organisation

35. Fra den 29. juli 1989 til den 18. juni 2000 blev der udsendt 40 interne notater om strukturtilpasningsstøtten, hvoraf størsteparten er oversigter eller redegørelser for den forventede udvikling. To præcise instrukser om gennemførelsen af tilsynet med counterpartmidler daterer sig tilbage til den 14. marts 1991. Disse instrukser blev ikke ajourført, da man gik over til at lægge større vægt på budgetstøtte i forbindelse med programmerne og på kvaliteten af forvaltningen af de offentlige midler, og de indeholder ikke præcise retningslinjer for, hvordan sådanne sager skal behandles. Hvis der havde foreligget mere præcise retningslinjer for den faglige bistands rolle, betingelserne for frigørelse af counterpartmidler til statskassens hovedkonto, behandling af restancer og refinansiering af allerede afholdte udgifter, overholdelse af princippet om årlige budgetter og arten og omfanget af den kontrol, der skal gennemføres af de forskellige aktører, ville det have været lettere for delegationerne at føre ensartet tilsyn med de forskellige lande og forvaltende instanser. I de fleste af finansieringsaftalerne er denne lakune udfyldt med en henvisning til aftaleprotokoller, der skal indgås senere (jf. punkt 10), og som i mange tilfælde er for summariske eller uden relevans.

36. Forvaltningen af sagsakterne i de centrale tjenestegrene i Kommissionen, som har til opgave at forberede og føre tilsyn med støtten til strukturtilpasningsprogrammerne, har været temmelig uorganiseret. Siden 1999 har der ganske vist eksisteret en plan for klassificering og arkivering, men den enkelte medarbejder kan selv bestemme, hvordan den skal anvendes, og hvordan arkiverne skal opbygges. Det er ikke nogen hensigtsmæssig administrativ praksis, og den gør det særdeles vanskeligt at sikre kontinuiteten i forvaltningen af programmerne. Med den store arbejdsbyrde, de omfattende og vigtige problemstillinger, mangelen på personale og de hyppige personalerokeringer burde tjenestegrenene netop kunne støtte sig til et informationssystem, som alle følger, og som er fuldstændigt og pålideligt.

37. Referaterne fra delegationerne er af varierende format og kvalitet, og den eneste referencemodel - der er udarbejdet tilbage i 1991 - har begrænset nytteværdi. De centrale tjenestegrene kunne f.eks. ikke få et samlet overblik over forholdene på grundlag af bl.a. samlede oversigter over gennemførelsen af programmerne. Da Kommissionen skulle gøre status over resultaterne af støtten fra 7. EUF, måtte den lade en ekstern konsulent indsamle de basisinformationer, den selv manglede om programmernes gennemførelse.

38. Tilsynet med og vurderingen af anvendelsen af counterpartmidlerne, samspillet med bistanden fra andre donorer samt kontrollen med makroøkonomiske politikker og sektorpolitikker er store og tunge opgaver, der kræver ekspertise på forskellige felter. Forvaltningen af de offentlige midler og af sektorpolitikkerne på basis af resultatindikatorer er af en sådan kvalitet, at tilsynet skal dække et meget større område. Tilsynet bliver også mere kompliceret. Opgavefordelingen mellem de centrale tjenestegrene og delegationerne har varieret fra land til land og er blevet ændret undervejs for det enkelte land afhængigt af tjenestegrenenes kapacitet og interesser. Disse forskelle skyldes, at der ikke findes detaljerede instrukser (jf. punkt 35), samt det skæve forhold mellem antallet af medarbejdere og de behov, der skal dækkes. De centrale tjenestegrene begyndte i 1999 at gennemføre analyser af deres arbejdsopgaver og aktiviteter og allokeringen af deres ressourcer(24). Ved udgangen af 2000 havde Kommissionen imidlertid ikke som et led i reformen af bistanden til tredjelande udstedt instrukser om, hvor mange medarbejdere og hvilke kvalifikationer der er behov for i henholdsvis hovedsædet og delegationerne til at føre tilsyn med anvendelsen af budgetstøtten og navnlig til at foretage en samlet vurdering af kvaliteten af forvaltningen af de offentlige finanser.

39. Det er vigtigt, at den tjenestegren med særlig ekspertise inden for makroøkonomiske spørgsmål, som nu er ansvarlig for programmerne for strukturtilpasningsstøtte, behandler sager om betalingsbalancestøtte i samarbejde med IMF, medlemsstaterne og de relevante samrådsinstanser, som f.eks. Paris-klubben, og at denne tjeneste samtidig tager hensyn til vurderingen af de særlige betingelser, der gælder for EUF-støtte. Det er imidlertid ikke hensigtsmæssigt, at den samme tjenestegren også fører tilsyn med, hvordan de sociale sektorer fungerer. Tilsynet og kontrollen med anvendelsen af støtten til disse sektorer kræver ekspertise på andre områder, og denne ekspertise er til stede i andre af Kommissionens tjenestegrene (jf. punkt 30 og 50). I Kommissionen er der nu oprettet "Samarbejdskontoret EuropeAid", men ansvarsfordelingen på områderne udarbejdelse af resultatindikatorer for disse sektorer og tilsynet hermed er endnu ikke fastlagt.

UDFORDRINGER FORBUNDET MED BUDGETSTØTTEN

Forvaltningen af de offentlige finanser

40. EUF's budgetstøtte mobiliseres efter de procedurer, der gælder for modtagerlandets offentlige udgifter. Støtten er undergivet samme interne kontrol og forbundet med samme risici som de udgifter, der finansieres via landets egne indtægter, og adskiller sig således fra projektstøtten, der iværksættes i henhold til den enkelte donors egne procedurer. I mange finansieringsforslag er man gået helt uden om spørgsmålet om kvaliteten af forvaltningen af de offentlige finanser, og har kun beskæftiget sig med de makroøkonomiske aspekter og spørgsmål vedrørende budgettets struktur og udarbejdelse. Man har lagt større vægt på budgettildelingerne til de enkelte sektorer end på udnyttelsen af bevillingerne (jf. punkt 9). Selv om Kommissionen allerede under 7. EUF ydede omfattende budgetstøtte, begyndte den først i 1998 at se nærmere på kvaliteten af AVS-landenes forvaltning af offentlige udgifter.

41. I de fleste af de undersøgte lande drejede reformen af statsfinanserne sig i første række om rammerne for opstillingen af budgetter, og virkningerne begynder nu at kunne mærkes på kvaliteten af programmeringen. Man har endnu ikke taget tilstrækkeligt hensyn til den offentlige sektors rolle i socialpolitikken og heller ikke til, i hvilket omfang staten er i stand til at indsamle og analysere statistiske oplysninger om de enkelte sektorer. Disse aspekter er afgørende for, at man kan vurdere de sektormæssige virkninger af de foranstaltninger, der finansieres via budgettet, specielt fordi ikke-statslige og kirkelige organisationer i mange tilfælde står for en ganske betydelig del af de sociale ydelser til befolkningen.

42. Først senere tog man fat på en reform af hele den proces, der afsluttes med den faktiske afholdelse af udgifterne og regnskabsaflæggelsen. Det var imidlertid på disse områder, der ved de forskellige revisioner blev påvist de mest foruroligende svagheder, som rejste tvivl om, hvorvidt budgetstøtten var forvaltet forsvarligt. Det gælder generelt, at regnskaberne over budgetgennemførelsen forelægges alt for sent, og at revisionen af disse regnskaber er behæftet med svagheder. Det er de samme fejl og mangler ved budgetgennemførelsen, der går igen i stort set alle landene. Når gennemførelsen forsinkes, kan de nationale regler om årlige budgetter ikke overholdes. Ofte anvendes der undtagelsesprocedurer, så betalingerne ikke altid godkendes og bogføres korrekt, og så der opstår restancer. Indkøbsprocedurerne styres ikke godt nok, og resultatet er alt for høje priser, fordi der ikke anvendes udbud. Der tages ikke tilstrækkeligt hensyn til de mere perifere eller decentrale niveauer ved mobiliseringen af budgetbevillingerne. Disciplinen inden for administrationen (bilag for afholdte udgifter, arkivering) er ikke god nok. Regnskaberne bliver ikke rigtige, og det er vanskeligt at konsolidere dem, fordi der ikke findes ensartede regnskabsprocedurer, og fordi der ikke foretages fuldstændige justeringer ved regnskabsårets udgang, eller de foretages for sent.

43. I flere af de undersøgte lande er der for nylig iværksat reformer, som må betragtes som reelle fremskridt. De giver imidlertid ikke tilstrækkeligt solide institutionelle rammer, der kan begrænse risikoen for usædvanlige forhold i forvaltningen af de offentlige midler. Det er vanskeligt at forudsige noget om, hvor lang tid der vil gå, før reformerne giver konkrete resultater (jf. boks 6).

Boks 6 Kontrollen af de offentlige finanser i modtagerlandene

1. I Benin begyndte man i 2000 at rationalisere og informatisere udgiftsprocedurerne. Der er indført finansiel kontrol og intern revision, men der er ikke afsat tilstrækkelige midler til formålet. Det første forslag til lov om afslutning af regnskabsåret (1998-budgettet) blev forelagt for nationalforsamlingen i 2000, men kunne ikke behandles af proceduremæssige grunde. Den statslige revisionsinstans og nationalforsamlingen råder fortsat over alt for begrænsede midler til fuldt ud at kunne varetage deres opgaver i forbindelse med budgetkontrollen.

2. I Senegal er mange af de reformer, som allerede er iværksat i andre lande, ikke nået længere end til forslagsstadiet (bl.a. modernisering og edb-forvaltning af udgiftsprocedurerne), og landet vil sandsynligvis ikke kunne opfylde sit tilsagn om at iværksætte UEMOA-retningslinjerne inden 2002. I oktober 2000 var lovene om afslutning af regnskabsårene 1997-1999 endnu ikke vedtaget. Senegals revisionsret, som blev oprettet i starten af 1999, har endnu kun ansat 12 revisorer ud af de 60 normerede.

3. I Burkina Faso har man siden 1996 forvaltet udgiftsprocedurerne via edb, men procedurerne for afslutning af regnskabsårene fungerer stadig ikke godt nok. Der er udarbejdet forslag til lov om afslutning af regnskabsårene 1995-1998, men ved udgangen af oktober 2000 var de hverken blevet forelagt for den øverste kontrolinstans eller for nationalforsamlingen. Den øverste kontrolinstans blev omstruktureret i 2000, men ved årets udgang var den nye institution endnu ikke funktionsdygtig.

4. I Ghana er den store reform af de offentlige finanser, der blev iværksat i 1996 med deltagelse af bl.a. Verdensbanken, EU, Det Forenede Kongerige og Canada, mere eller mindre gået i stå hvad angår områderne afholdelse af udgifter og regnskabsaflæggelse, så de første resultater kan ikke forventes før 2002. I mellemtiden har en kraftig decentralisering og en sektorstrategi, som har været glimrende koordineret mellem donorerne, gjort det muligt for sundhedsministeriet at forbedre kvaliteten af ministeriets finansielle forvaltning uden for rammerne for de samlede reformer. I 2000 påbegyndte man en omstrukturering af den øverste kontrolinstans (800 revisorer). Statens konsoliderede regnskab for regnskabsåret 1998 er blevet revideret, og statens konsoliderede regnskab for regnskabsåret 1999 er udarbejdet. I 2000 afgav parlamentet betænkning om gennemførelsen af budgetterne for 1996 og 1997 og fremsatte alvorlig kritik af udgiftsforvaltningen.

5. I Mozambique blev der i 1997 udarbejdet en strategi for en reform af forvaltningen af de offentlige udgifter. I 2000 udarbejdede regeringen de første kvartalsrapporter om budgettets gennemførelse samt et årsregnskab (det første siden 1975) for regnskabsåret 1998. Revisionen af årsregnskabet er overdraget til forvaltningsdomstolen (som i 2000 aflagde beretning til parlamentet om 1998-regnskabet). Samme instans skal også foretage forudgående finansiel kontrol af udgifterne, men denne kontrol har ikke været særlig effektiv.

44. Verdensbanken har først siden 1999 ladet det indgå i behandlingen af nye lån, i hvilket omfang modtagerlandene kan aflægge regnskab for gennemførelsen af landets offentlige budgetter(25). IMF har foreslået modtagerlandene nogle rammer for evaluering af gennemsigtigheden på budgetområdet. Andre bilaterale donorer er i den seneste tid begyndt at revidere statsregnskaberne, og myndighederne i AVS-landene tillægger det selv voksende betydning at få gennemført en reform af de offentlige finanser. Kommissionen er gået i gang med at analysere forvaltningen af AVS-landenes offentlige finanser generelt, men denne analyse omfatter ikke alle modtagerlande, fordi den bygger på resultaterne af Kommissionens egne revisioner. Kommissionen har for nylig erkendt, at det er en alvorlig mangel, og derfor - og også foranlediget at resultaterne af de revisioner, der er foretaget på Kommissionens initiativ - har Kommissionen og Verdensbanken i starten af 2001 indledt et nærmere samarbejde om et projekt med en række fælles mål og fælles finansielle midler(26). Dette samarbejde skal koordineres med alle øvrige involverede parters indsats.

Omfanget af de offentlige udgifter i de sociale sektorer

45. I tre af de otte undersøgte lande (Benin, Burkina Faso og Ghana) har delegationerne foretaget en indgående og veldokumenteret kontrol af, hvordan støtten har indvirket på budgetsituationen i de sociale sektorer. Det er vanskeligt at fastlægge en årsagssammenhæng mellem udgiftsstigningen i de sociale sektorer og EUF-bistanden, men flere eksempler viser, at delegationerne har medvirket positivt til opfyldelsen af målene for gennemførelsen af budgetterne i Benin og Ghana. I Burkina Faso var kontrolproceduren så kompliceret, at den ikke kunne give sikkerhed for, at midlerne faktisk blev anvendt i regnskabsåret (jf. boks 7). I de øvrige lande var kontrollen så begrænset, at der ikke kunne påvises nogen sammenhæng mellem den ydede støtte og de budgetmidler, der var gået til de sociale sektorer.

Boks 7 Delegationernes tilsyn med udnyttelsesgraden for udgifterne

1. I Benin udarbejdede delegationen for hvert regnskabsår en oversigt, hvori udnyttelsesgraden for udgifterne i sundhedssektoren blev sammenholdt med de i finansieringsaftalerne opstillede mål. Korrespondancen mellem delegationen og sundhedsministeriet viser, at Kommissionen i 1999 fastholdt, at den først ville frigøre counterpartmidler, når de fastlagte mål var nået. Kommissionen medvirkede dermed afgørende til, at myndighederne opfyldte deres forpligtelser.

2. I 1999 var delegationen i Ghana i høj grad med til at sikre, at procedurerne for overførsel af budgetbevillinger til ministerierne i de sociale sektorer blev accelereret.

3. I Burkina Faso var bevillingerne til alle de sociale sektorer blevet forhøjet, men et kompliceret system med tillægsaftaler til aftaleprotokollerne skjulte både problemer med at absorbere budgetbevillingerne og forsinkelser i budgetgennemførelsen. Fordi man ikke havde forlangt, at tidsplanen for budgettet skulle følges, var effekten af dette system for de sociale sektorers vedkommende bl.a., at man regnskabsår efter regnskabsår havde overskredet tidsplanen betydeligt, og det er ikke i overensstemmelse med principperne for forsvarlig forvaltning af statsfinanserne. For at absorbere 2,3 milliarder XAF af støtten til budgettet for 1998, der stod tilbage på kontoen, foreslog delegationen i maj 1999 et regnskabsmæssigt kunstgreb, der bestod i efterfølgende at overføre restbeløbene til andre budgetposter for regnskabsåret 1998, hvor midlerne var anvendt fuldt tilfredsstillende. De centrale tjenestegrene modsatte sig med fuld ret denne fremgangsmåde, og i november 1999 blev restbeløbet overført til budgettet for 1999.

46. Delegationerne har i de fleste tilfælde ført tilsyn med mobiliseringen af budgetbevillingerne på grundlag af statens centrale regnskaber, og Kommissionen drog ikke regnskabernes rigtighed i tvivl. Først i 1999 blev man ved den efterfølgende revision i to af de undersøgte lande (Burkina Faso og Mozambique) opmærksom på disse forhold. Det konstateredes under revisionen, at de afholdte udgifter i de udvalgte sektorer var opført med for store beløb i regnskaberne.

Effekten af udgifterne i de sociale sektorer

47. I den senere tid har Kommissionens tilsyn også taget sigte på de mål i finansieringsaftalerne, som går ud på at forbedre de sociale ydelser til befolkningen. Af de 23 undersøgte finansieringsaftaler indeholdt kun to, som var undertegnet i 1999 (Benin og Burkina Faso), betingelser om, at der skulle opnås bestemte resultater i de sociale sektorer. Der blev ikke anvendt mange ressourcer på at vurdere de afholdte udgifters nytteværdi, effektivitet og virkning på stedet. Under disse omstændigheder kan Kommissionen ikke vurdere, hvilken indvirkning budgetstøtten fra 7. og 8. EUF har på kvaliteten af de sociale ydelser.

48. Allerede i 1996(27) anbefalede Kommissionen, at der blev anvendt resultatindikatorer til måling af resultaterne ved evalueringen og kontrollen af udgiftsposterne. Det pilotforsøg, der blev gennemført i Burkina Faso, dannede grundlag for en nyorientering af den politiske dialog, så der i højere grad blev taget hensyn til resultaterne end til intentionerne. Pilotforsøget viste også(28), hvilke væsentlige problemer der skulle løses, før anvendelse af resultatindikatorer kunne give pålidelige resultater: Målene skulle defineres ret præcist, de tilsigtede niveauer skulle fastsættes, der skulle forefindes pålidelige systemer til måling af resultaterne, og parterne skulle være enige om valget af indikatorer i forbindelse med planerne for bekæmpelse af fattigdommen.

49. Ved den finansielle revision, som omfattede en efterprøvelse af transaktionernes formelle rigtighed og af, om den økonomiske forvaltning var forsvarlig(29), blev der afdækket en række problemer, som indvirker direkte på kvaliteten af udgiftsposterne og på de mest sårbare og dårligst stillede befolkningsgruppers situation. I mange lande ser man ved gennemgangen af de offentlige udgifter ikke så meget på kvaliteten af udgiftsposterne, og foretages en sådan gennemgang ikke regelmæssigt, kan den ikke afhjælpe manglerne ved modtagerlandenes interne kontrol af de offentlige finanser.

50. Sektorreformerne blev ganske vist fremmet af strukturtilpasningsstøtten fra Kommissionen, men disse reformer er ikke altid blevet iværksat i direkte tilknytning til støtten, ikke engang når de øremærkede udgiftsposter vedrørte den eller de berørte sektorer. Reformerne var så vidtrækkende, at der i flere lande samtidig blev iværksat samordnede multilaterale foranstaltninger, navnlig inden for rammerne af helhedsstrategier. Kommissionens programmer for strukturtilpasningsstøtte tager stadigvæk kun i begrænset omfang sigte på at integrere budgetbistanden i en sådan multilateral indsats (jf. boks 8).

Boks 8 Multilaterale sektorstrategier

1. I Mozambique blev der i 1998 iværksat en multilateral sektorstrategi i undervisningssektoren. Men Kommissionen begyndte først med forslaget til finansiering af programmet for strukturtilpasningsstøtte i 2001 at forfølge en politik, der på grundlag af sektorstrategier skulle give befolkningerne bedre adgang til de sociale ydelser i sundhedssektoren, undervisningssektoren og vandsektoren. De opgaver, der er forbundet med sådan indsats, bør defineres præcist, så der er overensstemmelse mellem antallet af sektorer, der skal have støtte, og delegationens menneskelige ressourcer.

2. I Ghana deltager EUF sammen med andre donorer uden for den egentlige strukturtilpasningsstøtte i en samlet sektorstrategi på sundhedsområdet. Det drejer sig til dels om budgetstøtte til en fond, der får midler fra og kontrolleres af flere donorer i fællesskab. Denne fremgangsmåde indebærer fordele og er særdeles relevant i forbindelse med omlægning af budgetstøtten fra EUF, navnlig på områderne forvaltning af de offentlige finanser, resultatindikatorer og kontrolprocedurer. Hvad angår det vanskelige område kvaliteten af udgiftsforvaltningen har strategien helt klart bidraget til at sikre, at investeringerne går til mere relevante formål.

Omlægning af tilsynet med og kontrollen af budgetstøtten

51. I første halvår af 2000 anbefalede Rådet(30)på grundlag af den oversigt og de perspektiver, Kommissionen havde fremlagt(31), at der ikke længere blev fastsat så detaljerede betingelser for midlernes anvendelse (direkte budgetstøtte uden øremærkning) i de lande, hvor forvaltningen af de offentlige finanser var tilfredsstillende, og at udbetalinger af bistand i fremmed valuta skulle gøres betinget af reformernes effekt. I de finansieringsforslag vedrørende fem af de undersøgte lande (Benin, Burkina Faso, Mozambique, Senegal og Zambia), der blev forelagt for EUF-udvalget i andet halvår af 2000, har man taget med i beregningerne, at der allerede er sket fremskridt i forvaltningen af de offentlige finanser. Efter en revision overvejede Kommissionens tjenestegrene i slutningen af 2000 for Senegals vedkommende at ændre ordningen for støttens iværksættelse på grund af svagheder og mangler ved gennemførelsen af andre programmer.

52. I disse finansieringsforslag begrundede man bestemmelsen om, at bevillingerne ikke længere skulle øremærkes til bestemte udgiftsposter, at likviditetssituationen var mindre anspændt, og at budgettet var blevet gennemført tilfredsstillende (rent kvantitative aspekter). Begrundelsen var ikke, at den økonomiske forvaltning af de offentlige finanser var forsvarlig. Nogle af disse forslag indeholder elementer af kvalitetsbedømmelse af den økonomiske forvaltning, men det forklares ikke, hvilke konsekvenser denne bedømmelse har for programprocedurerne og for mobiliseringen af midler.

53. Det er vanskeligt at vurdere, om betingelserne for effektiv brug af de resultatindikatorer, der er fastsat i finansieringsforslagene, vil være til stede fremover (jf. punkt 48). På området forsvarlig økonomisk forvaltning af de offentlige finanser er der primært tale om kvantitative resultatindikatorer. De svagheder, der blev påpeget ved revisionerne i 1999 og 2000, tages ikke i betragtning i tilstrækkelig omfang. For Senegals vedkommende var der stadig drøftelser i gang om valg af resultatindikatorer, da finansieringsaftalen blev undertegnet i oktober 2000.

54. Bevillingerne til de nye programmer, der blev forberedt i andet halvår af 2000, skal frigøres i flere trancher. Udbetalingen af første tranche vil altid være betinget af IMF's makroøkonomiske vurderinger. En enkelt tranche, der for Benins vedkommende udgør halvdelen af det samlede beløb til programmet, men for så vidt angår Burkina Faso, Senegal og Zambia kun en tredjedel, kommer til udbetaling med beløb, hvis størrelse vil afhænge af, hvad resultatindikatorerne viser. Når der systematisk udbetales et mindre beløb, kan støttemodtagerne bedre planlægge, hvordan midlerne skal anvendes (jf. punkt 18). Men i mange tilfælde er der ikke fastlagt betingelser for frigørelse af de efterfølgende trancher, der sikrer, at det får konsekvenser, hvis der ikke opnås tilfredsstillende resultater.

55. Man vil nu gå bort fra systemet med øremærkning af bevillingerne til bestemte "støtteberettigede" udgiftsposter, fordi det er et kunstigt system, som i forhold til de høje administrative omkostninger, det indebærer, kun har begrænset varig indvirkning på kvaliteten af forvaltningen af de offentlige finanser. Men det betyder ikke, at Kommissionen kan undlade at foretage den nødvendige kontrol af, om de fællesskabsmidler, der er den betroet, anvendes i overensstemmelse med principperne for ansvarlig økonomisk forvaltning (jf. punkt 43). I henhold til de nye programmer skal der foretages revisioner af et antal foranstaltninger, der svarer til størrelsen af den ydede støtte, og derudover skal der foretages en samlet, ikke nærmere defineret undersøgelse. Det er ikke særlig hensigtsmæssigt at fastsætte kontrollens omfang efter støttebeløbet. Opretholdes øremærkningssystemet i forbindelse med kontrollen, er der risiko for, at kontrollen udvikler sig i den retning, at man finder frem til støtteberettigede udgiftsposter svarende til EU-støttebeløbet alene med det formål at kunne afgive erklæring om, at midlerne er anvendt til støtteberettigede formål (jf. boks 9). Det ville være mere hensigtsmæssigt at udtage stikprøver af transaktionerne i et eller flere udgiftsområder, og på det grundlag undersøge, om transaktionerne taget under ét var formelt rigtige.

Boks 9 Begrundelse for udgifternes støtteberettigelse

1. I de seneste programmer til fordel for Benin og Burkina Faso er revisionens rolle ikke klart defineret. Der står, at formålet med revisionen skal være at få sikkerhed for, at EU-støtten var berettiget, at der skal efterprøves prioriterede udgiftsbeløb på budgettet svarende til den ydede støtte, og at der skal afgives erklæring om, at de finansierede udgiftsbeløb var støtteberettigede.

2. Finansieringsforslaget for Mozambique er det eneste, hvori der opereres med en samlet revisionsstrategi. Det er dog langtfra klart, hvilken sammenhæng der skal være mellem de eksterne revisorers revision og det nationale kontrolorgans revision, og heller ikke, på hvilke betingelser Kommissionen kan støtte sig til dette arbejde, når der skal foretages en uafhængig vurdering.

56. I Kommissionens meddelelse fra februar 2000 omtales revisionen af udgifterne ikke nærmere(32). Når budgetstøtten ikke øremærkes, kan man kun få den nødvendige sikkerhed på grundlag af en samlet vurdering af de offentlige udgifter, men det fremgår ikke af de seneste finansieringsaftaler (fra 2000), at der generelt følges en revisionsstrategi, der går ud på et samvirke mellem de nationale revisionsorganer, de eksterne revisorer, den faglige bistand og, hvor det er muligt, de øvrige donorer, der yder støtte til statsbudgettet. Så længe der ikke findes en solidt funderet strategi, vil der ikke blive taget tilstrækkeligt hensyn til resultaterne af revisionerne i 1999 og 2000 ved fastsættelsen af indikatorer for, at de offentlige finanser forvaltes i overensstemmelse med principperne for forsvarlig økonomisk forvaltning.

KONKLUSIONER OG ANBEFALINGER

Samlet vurdering

57. Counterpartmidler mobiliseres i henhold til modtagerlandenes egne procedurer for afholdelse af offentlige udgifter, og disse procedurer er forbundet med risici. Derfor er det ikke realistisk at tro, at de kvantitative mål for de prioriterede sektorer kan nås uden problemer (jf. punkt 45 og 46), at udgifterne altid vil blive afholdt korrekt i overensstemmelse med gældende regler (jf. punkt 26-34 og 40-43), og at de altid vil få en positiv indvirkning på forholdene i de sociale sektorer (jf. punkt 47-50).

58. Det har i nogle tilfælde gjort beslutningsmekanismerne mere komplicerede, at man samtidig har villet støtte betalingsbalancen og styrke budgetterne i de sociale sektorer (jf. punkt 11, 33, 39, 52 og 54). Kontrollen af counterpartmidlerne har i nogle tilfælde blot bestået i fremlæggelse af formel administrativ dokumentation for de afholdte udgifter (jf. punkt 10, 12, 34 og 55), den tog ikke direkte sigte på at undersøge, om offentlige sociale tjenesteydelser til fordel for de mest sårbare og vanskeligst stillede befolkningsgrupper fungerede effektivt (jf. punkt 47).

59. Kommissionens centrale tjenestegrene har ikke lagt tilstrækkelig vægt på bestemte elementer i et samlet tilsyn (jf. punkt 17 og 37) og heller ikke på de tekniske aspekter ved anvendelsen af programmidlerne (jf. punkt 21, 22, 35, 36, 40 og 46). De nye retningslinjer og navnlig det forhold, at der lægges mere vægt på at få styrket forvaltningen og kontrollen af de offentlige finanser (jf. punkt 51), burde gøre kontrollen mere effektiv. Men det kan kun ske, hvis tilsynet med reformerne fremover lægges i faste rammer, og der i givet fald ydes støtte til opbygning af modtagerlandenes institutioner. Det er også en forudsætning, at Kommissionen afsætter de ressourcer, der er nødvendige til at sikre, at programmerne gennemføres kohærent og i nøje samordning med de vigtigste donorer (jf. punkt 22-25, 27, 30 og 35-39).

60. Tilsynet på stedet med EUF's programmer bygger på et samvirke mellem forskellige aktører: delegationer, modtagerlandenes administrationer, nationale kontrolinstanser, faglig bistand og eksterne revisorer. Disse aktørers respektive funktioner og opgaver er ikke blevet tilstrækkeligt præcist defineret og formuleret. Det tilsyn, der primært varetages af delegationerne på de centrale forvaltningers niveau, er blevet vanskeliggjort af, at de offentlige regnskaber ikke er rigtige, navnlig ikke regnskaberne over udgifter, der afholdes decentralt (jf. punkt 20, 38 og 46). Den faglige bistand er ikke blevet udnyttet godt nok til at støtte delegationerne i deres arbejde (jf. punkt 22-25). Ved de revisioner, der er finansieret over programmerne, er der kun i få tilfælde blevet afdækket de mangler ved den interne kontrol, der har indvirket på anvendelsen af counterpartmidler (jf. punkt 28). De finansielle revisioner, som Kommissionen efterfølgende har ladet gennemføre, har vist sig at være langt mere effektive. Det er vigtigt, at der også fremover foretages revisioner - det sikrer de omlægninger, der er i gang, imidlertid ikke (jf. punkt 30). De tilfælde, hvor det har kunnet konstateres, at der er udbetalt midler til dækning af ikke-støtteberettigede udgifter, har ikke givet anledning til tilbagebetalinger til EUF (jf. punkt 33), men i flere tilfælde er nye programmer dog blevet indstillet, indtil der var iværksat korrigerende foranstaltninger.

61. Flere lande har med støtte fra donorerne iværksat omfattende reformer, der tager sigte på gradvist at forbedre forvaltningen af de offentlige finanser. Denne proces tager nødvendigvis tid, for den er meget kompleks, og der skal tages fat på mange områder. Desuden har modtagerlandene kun begrænsede midler til rådighed. Ved udgangen af 2000 kunne det således ikke forventes, at der straks ville blive mobiliseret budgetstøtte i overensstemmelse med principperne for forsvarlig økonomisk forvaltning af de offentlige finanser på et fuldt korrekt grundlag (jf. punkt 41-43). Budgetmyndigheden skal være opmærksom på de risici, der er forbundet med den valgte fremgangsmåde, og den bør forsøge at få begrænset omfanget af disse risici lidt efter lidt ved at støtte gennemførelsen af reformerne i AVS-landene, bl.a. gennem en samordnet indsats fra donorsamfundet.

Anbefalinger om den praktiske gennemførelse af tilsynet

62. Anbefaling nr. 1: De uklare punkter i programmerne bør fjernes, og det bør sikres, at støtte fremover formidles i overensstemmelse med de nye retningslinjer for bekæmpelse af fattigdommen. Derfor bør der udarbejdes præcise instrukser til brug for de medarbejdere i Kommissionen, der er ansvarlige for programmernes forvaltning, og til brug for de nationale anvisningsberettigede. Det er navnlig vigtigt, at de opgaver, de ansvarlige for tilsynet og kontrollen skal varetage, defineres præcist. Navnlig bør følgende punkter afklares:

a) Der bør fastsættes kriterier for vurderingen af de forbedringer, der er opnået inden for forvaltningen af de offentlige finanser (jf. punkt 52), herunder tilsynet med de foranstaltninger, der er truffet for at afhjælpe mangler og svagheder, som er konstateret ved den finansielle revision (jf. punkt 42 og 56).

b) Der bør fastsættes procedurer for kontrol af udgifter, når budgetstøtten ikke er øremærket. På grundlag af denne kontrol bør budgetmyndigheden kunne vurdere, om den økonomiske forvaltning af midlerne er forsvarlig. Finansiel revision bør indgå som led i disse procedurer, i givet fald i form af samlede sektorvurderinger (jf. punkt 55 og 56). Den finansielle revision bør om muligt gennemføres hvert år, så den dækker modtagerlandenes regnskabsår (jf. punkt 26).

c) Det bør undersøges, hvilke muligheder der er for at anvende pålidelige resultatindikatorer i de sociale sektorer, og sammenhængen mellem sådanne indikatorer af budgetudgifterne bør defineres (jf. punkt 41 og 48).

d) Den faglige bistand i modtagerlandenes forvaltninger bør være klart adskilt fra den faglige bistand, der hjælper de anvisningsberettigede under EUF og Kommissionens delegationer med at udføre deres kontrolopgaver (jf. punkt 24 og 25).

e) Arten og omfanget af det tilsyn, som delegationerne selv skal føre med udgiftsposterne, bør præciseres nærmere. Delegationerne kan ganske vist ikke gøres ansvarlige for fejl, der begås af de forvaltninger, der gennemfører de nationale budgetter (jf. punkt 40 og 42), men de bør være i stand til at vurdere kvaliteten af udgiftsforvaltningen i de prioriterede sektorer (jf. punkt 47), og donorerne bør i fællesskab foretage en sådan aktion.

63. Anbefaling nr. 2: Principperne og de nærmere regler for tilsynet med og kontrollen af støtten (jf. punkt 62) skal fastlægges allerede på det tidspunkt, hvor programmerne udarbejdes, og de bør figurere i finansieringsaftalerne (jf. punkt 35).

64. Anbefaling nr. 3: Som led i reformen af Kommissionens centrale tjenestegrene bør Kommissionen fastlægge en klarere ansvarsfordeling mellem de tjenestegrene, der skal gennemgå programmerne og varetage det overordnede tilsyn med den makroøkonomiske støtte og reformen af de offentlige finanser i modtagerlandene, og de tjenestegrene, der skal vurdere, hvordan de sociale sektorer fungerer (jf. punkt 39).

Anbefalinger om koordineringen

65. Anbefaling nr. 4: Kommissionen bør for hvert lands vedkommende hvert år fastsætte, hvor store beløb der skal udbetales for det følgende regnskabsår, og det bør ske efter en tidsplan, som passer med modtagerlandenes budgetlægning, og som er koordineret med IMF's planlægning. Kommissionen bør give de involverede parter meddelelse om disse beløb og derefter sikre sig, at de opføres i statsregnskabet efter en plan, som er vedtaget mellem parterne på forhånd (jf. punkt 18 og 20).

66. Anbefaling nr. 5: Samarbejdet mellem alle de parter, der er involveret i bestræbelserne på at forbedre forvaltningen af de offentlige finanser, bør styrkes, navnlig inden for rammerne af planerne for bekæmpelse af fattigdommen. Det vil gøre det lettere for både donorer og modtagerlande at afdække de konkrete svagheder ved denne forvaltning (jf. punkt 42). Det vil også gøre det lettere at styre og gennemføre regelmæssige evalueringer af de foranstaltninger, der iværksættes for at rette op på forholdene, samt af de konstaterede fremskridt (jf. punkt 62, litra a) og b)).

67. Anbefaling nr. 6: Kommissionen bør i videst muligt omfang sørge for, at sektorstøtten bliver integreret i modtagerlandenes budgetter, og at det sker i samråd med de øvrige donorer. På denne måde bliver det lettere at etablere et sådant samarbejde, som er ønskeligt med de instanser i modtagerlandene, der kontrollerer de offentlige finanser(33), og det vil nemmere kunne gøres inden for en sådan sektormæssig ramme. En samordnet indsats er en nødvendig forudsætning for, at målene om at forbedre kvaliteten af den offentlige udgiftsforvaltning (jf. punkt 50 og 56) kan opfyldes. Desuden vil deltagelse i multilaterale sektorprogrammer give Kommissionen mulighed for at konkretisere sine planer om at koncentrere indsatsen på et mindre antal sektorer og aktiviteter(34).

68. Anbefaling nr. 7: Skal foranstående anbefalinger føres ud i livet, bør programmerne i højere grad baseres på følgende elementer:

a) En overordnet strategi og plan for reformerne af forvaltningen af de offentlige finanser i hvert enkelt land, hvor hovedvægten lægges på de fremskridt, der gøres i offentlig udgiftsforvaltning. Denne udvikling bør vurderes og dokumenteres løbende i samordning med de øvrige donorer, så beslutninger om nye foranstaltninger fremover træffes på et velunderbygget grundlag.

b) En helhedsstrategi i de sociale sektorer, som også omfatter mekanismerne for kontrol af kvaliteten af udgiftsforvaltningen (effektog forvaltning), og også den bør fastlægges i tæt samordning med de vigtigste donorer på stedet og især med medlemsstaterne.

Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg på mødet den 27. og 28. juni 2001.

På Revisionsrettens vegne

Jan O. Karlsson

Formand

(1) Den Internationale Valutafond (IMF) og Verdensbanken (IBRD).

(2) Den fjerde Lomé-konvention blev undertegnet den 15. december 1989 for en tiårig periode (fra marts 1990 til marts 2000), i tilknytning hertil blev der undertegnet en femårig finansprotokol, der dækkede 7. EUF; konventionen blev revideret den 4. november 1995, og der blev i den forbindelse undertegnet en ny femårig finansprotokol, der dækkede 8. EUF.

(3) En underskrift både fra Kommissionens delegerede og fra den nationale anvisningsberettigede.

(4) Europa-Parlamentets beslutning med bemærkningerne til afgørelsen om decharge til Kommissionen for gennemførelsen af 6., 7. og 8. Europæiske Udviklingsfond for regnskabsåret 1998 (EFT L 234 af 16.9.2000, s. 37). I punkt D i beslutningen anførte Parlamentet, at anvendelsen af counterpartmidler var præget af mangelfuld forvaltning, dårlig kontrol og utilstrækkelig evaluering.

(5) Artikel 226, litra c), i Lomé-konvention IV.

(6) Jf. KOM(2000) 58 endelig udg., punkt 2.1.1.

(7) Jf. KOM(2000) 58 endelig udg., punkt 2.1.4.1.

(8) Jf. KOM(2000) 58 endelig udg., punkt 2.1.3.2.

(9) World Bank Operation Memorandum "Simplifying Disbursements under Structural and Sectoral Adjustment Loans" af 8. februar 1996.

(10) Jf. KOM(2000) 58 endelig udg., punkt 2.1.3.2 og 2.3.4.3.

(11) Jf. boks 5, punkt 1.

(12) KOM(2000) 58 endelig udg., punkt 2.1.3.2.

(13) Note til EUF-udvalget af 22. juni 2000.

(14) Og ved udgangen af 2000 stod der 29 millioner euro på bankkonti i Europa. De var indbetalt som Stabex-midler, primært i perioden fra 1996 til 1998.

(15) Rapporten "Administrative procedures for Macro-Economic Assistance to Malawi", tabel "Cost of Delays in Macro-Economic Aid and Inflows 1996-1998".

(16) Notat til medlemsstaterne af 3. februar 1997 om konvertibilitet og direkte budgetstøtte.

(17) F.eks. UEMOA's instruks om udarbejdelse af oversigten over statens finanstransaktioner.

(18) Jf. også punkt 4.52 i særberetning nr. 2/94 om importprogrammerne under 6. EUF (EFT C 97 af 6.4.1994) vedrørende problemerne med Mozambiques centralbank.

(19) De finansieringsaftaler, der blev indgået i 1999, brød med denne praksis og opererede med et revisions- og evalueringsbudget uden for den egentlige budgetstøtte.

(20) Finansiering af ikke-støtteberettigede udgifter for 27,4 millioner euro.

(21) Heriblandt Ghana og Tanzania; jf. tabel 4 og boks 4.

(22) Heri er ikke medregnet 7,2 milliarder XAF i form af Stabex-midler fra 1993, som havde været til rådighed siden 1997 og heller ikke var blevet anvendt.

(23) Aftaleprotokol fra juni 2000.

(24) "Mission statements" 2000 og 2001.

(25) "Country Financial Accountability Assessment".

(26) "Trust Fund for Public Expenditure".

(27) Arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene om omformulering af konditionaliteten, december 1996.

(28) Internt notat fra Kommissionens tjenestegrene af 22. juni 2000.

(29) Forsvarlig økonomisk forvaltning er kendetegnet ved, at de offentlige udgifter er relevante og velbegrundede, at ydelsen er leveret, rimelige priser, ingen favorisering og ingen konkurrencefordrejninger.

(30) Rådets resolution af 18. maj 2000 om strukturtilpasning.

(31) Kommissionens meddelelse af 4. februar 2000 om strukturtilpasningsstøtten, KOM(2000) 58 endelig udg.

(32) KOM(2000) 58 endelig udg., punkt 2.3.4.3.

(33) Årsberetning for regnskabsåret 1999, punkt 46 og 47 (EFT C 342 af 1.12.2000).

(34) Erklæring fra Rådet og Kommissionen af 10. november 2000 om Det Europæiske Fællesskabs udviklingspolitik, punkt 12.

BILAG I

TILDELT OG UDBETALT STRUKTURTILPASNINGSSTØTTE PR. 31. DECEMBER 2000 FRA 7. OG 8. EUF

>TABELPOSITION>

Kilde:

EUF's regnskab pr. 31. december 2000.

BILAG II

VIGTIGSTE ORIENTERENDE MATERIALE FRA KOMMISSIONEN OG RÅDET

>TABELPOSITION>

BILAG III

UNDERSØGTE PROGRAMMER

>TABELPOSITION>

Kilde:

EUF's regnskab pr. 31. december 2000.

BILAG IV

VIGTIGSTE BEMÆRKNINGER OM TILSYNET MED COUNTERPARTMIDLER, SOM RETTEN HAR FREMSAT I TIDLIGERE BERETNINGER

>TABELPOSITION>

Kommissionens svar

RESUMÉ

I. Undersøgelsen beskæftiger sig med en del af den støtte, Kommissionen har ydet til strukturtilpasningsprogrammerne, nemlig opfølgningen på anvendelsen af counterpartmidlerne. Spørgsmålene vedrørende Kommissionens rolle i disse programmer, anvendelsen af konditionalitetsprincippet og støttens indvirkning på de makroøkonomiske balancer samt på struktur- og sektorspecifikke former, der udgør selve kernen i disse programmer, har ikke været genstand for Rettens undersøgelse.

Strukturtilpasningsprogrammerne, hvori Bretton Woods-institutionerne i overensstemmelse med deres internationale mandat spiller en hovedrolle, er yderst komplekse. De har til formål at fremme gennemførelsen af reformer, der anses for at være af afgørende betydning i modtagerlandene, dvs.: makroøkonomiske reformer og strukturreformer, der vedrører offentlige finanser, privatiseringer, reformer i det offentlige etc. Støtten fra det internationale samfund har altid været betinget af, at det makroøkonomiske program, som IMF fører tilsyn med, og strukturreformerne, som er Verdensbankens domæne, blev fulgt. Hvis programbetingelserne overholdes, kan bistandsyderne yde støtte til betalingsbalancen, hvilket har direkte indvirkning på de berørte landes statsbudget. Kommissionen har i forbindelse med disse programmer bestræbt sig på at sikre, at i det mindste visse af dens interesser blev tilgodeset. Heriblandt og i overensstemmelse med de af Rådet udstukne retningslinjer har der været lagt særlig vægt på en "fredning" af de prioriterede sektorer, navnlig den sociale sektor, og støtte til reformerne inden for denne sektor, dvs. gennemførelse af en politik om sikring af adgang til såkaldt "vigtige lægemidler", omstrukturering af budgetterne til fordel for de primære udgifter, gennemførelse af en vaccinationspolitik etc. Disse valg er kommet til udtryk i Fællesskabets støtteprogrammer gennem en række specifikke betingelser og gennem øremærkning af counterpartmidlerne. Der foretaget væsentlige ændringer i disse programmer i de sidste 2 år, dels med udgangspunkt i de indhøstede erfaringer, men også fordi man har fulgt Lomé-konventionens bestemmelser om, at der skal være tale om en progressiv udvikling med respekt for de berørte lande i forbindelse med gennemførelsen af vanskelige reformer, der ikke alle kan gennemføres samtidig.

II. Kommissionen har handlet i overensstemmelse med principperne i Lomé-konventionen, og det har været Kommissionens hensigt at støtte reformprogrammer, udarbejdet af de berørte landes regeringer (artikel 244a), og som støttes af alle bistandsydere, herunder navnlig Bretton Woods-institutionerne. Kommissionen har fulgt de fastlagte principper, nemlig: respekt for landenes prioriteter (244e), et realistisk reformtempo (244g), behovtilpasning (248a) og en fleksibel gennemførelse af støtten (247-4).

De programmer, hvori Retten har undersøgt anvendelsen af counterpartmidlerne, svarer i det store og hele til det man har kaldt den første generation af økonomiske reformprogrammer, der har været centreret omkring prioriterede reformer. Programmernes aktuelle udvikling skyldes i høj grad Kommissionens rolle i den internationale debat. Igennem de seneste 2 år er Kommissionen slået ind på en helt ny vej, hvor anvendelse af indikatorer for budgetsituationen og resultaterne navnlig på det sociale område er sat i højsædet.

III. Inden for rammerne af disse programmer har Kommissionens kontrol først og fremmest drejet sig om at undersøge, om betingelserne for udbetalingen af støtten har været opfyldt.

Det skal bemærkes, at de øvrige bistandsydere har begrænset sig til en direkte støtte til de berørte landes statskasse, medens Kommissionen gennem øremærkning af midlerne har bestræbt sig på at støtten skulle udnyttes i de prioriterede sektorer. Denne øremærkning af counterpartmidlerne udgør et incitament for regeringerne til at gennemføre projekter inden for de prioriterede sektorer og dermed øge udgifterne inden for disse sektorer, eftersom pengene fra Fællesskabet kun overføres til det pågældende land, efterhånden som midlerne anvendes inden for de anviste områder. Det er derfor til skade for den pågældende regering, hvis det udarbejdede budget ikke følges. Desuden medfører det faktum, at der anmodes om dokumentering for Fællesskabets udbetalinger, at der automatisk foretages en opfølgning på budgetgennemførelsen.

Hvad den faglige bistand angår, stilles den i overensstemmelse med Lomé-konventionen til rådighed for regeringerne på disses anmodning. Man bestræber sig på, at den faglige bistand på regeringens anmodning kan stilles til rådighed så hurtigt som muligt. Der er foretaget ændringer med henblik på at sikre, at midler, der ikke anvendes, kan genopføres på budgettet.

IV. Effektivisering af forvaltningen af de offentlige finanser er af afgørende betydning i udviklingslandene. Der er tale om en lang proces, der skal gennemføres etapevis med koordinering mellem bistandsyderne, og hvor der skal føres kontrol med, om der sker fremskridt. Budgetstøtten giver mulighed for at tage fat på dette spørgsmål, som kun kan behandles i projektform.

Der er også gennemført større reformer hvad angår forvaltningen af de offentlige finanser inden for rammerne af strukturtilpasningsprogrammerne. Kommissionens revisioner har vist, at der er behov for forbedringer inden for dette område. Af samtlige bistandsydere har kun Kommissionen gennemført en kontrol af statsbudgetterne, og når det var påkrævet anmodet om, at der blev truffet korrigerende foranstaltninger og gennemført tilbagebetalinger til den pågældende nationalbank på kontrasignerede konti (af Kommissionen og modtagerlandet). Med henblik på at fremme en koordineret indsats mellem bistandsyderne vedrørende dette spørgsmål har Kommissionen besluttet sammen med Verdensbanken at finansiere en trustfond, der skal gøre det muligt at udarbejde bedømmelseskriterier for et lands offentlige finanser og for eventuelle fremskridt.

V. Kommissionen er enig i Rettens henstillinger, som i mange tilfælde svarer til den nye drejning, Kommissionen har givet sine programmer inden for de sidste 2 år, nemlig øget koordinering i forbindelse med PRSP'er (Poverty Reduction Strategy papers - strategidokumenter til fattigdomsbekæmpelse), samarbejde med Bretton Woods-institutionerne om udarbejdelse af fælles instrumenter til bedømmelse af et lands forvaltning af de offentlige finanser, øget fokusering på de offentlige finanser samt udarbejdelse af budgetresultatindikatorer og resultatindikatorer inden for den sociale sektor. Kommissionen fortsætter det allerede indledte skift henimod ikke-øremærkede programmer, som Retten anbefaler under punkt 55, og den ønsker at fremme koordineringen af støtten med treårige programmer inden for rammerne af Cotonou-aftalen. Endelig udvikler den som supplement til den makroøkonomiske støtte sektorspecifikke fremgangsmåder inden for en budgetramme, som Cotonou-aftalen giver mulighed for, og den vil med støtte fra delegationerne og sine egne tjenester fortsat søge at sikre kohærens både på det økonomiske område og på de sektorspecifikke felter, navnlig den sociale sektor. Kommissionen er for indeværende i færd med at lægge sidste hånd på udarbejdelsen af nye retningslinjer, der er påkrævede i forbindelse med gennemførelsen af Cotonou-aftalen.

Kommissionen forpligter sig til at præcisere kontrolforanstaltningerne ikke i protokollerne om anvendelse af counterpartmidlerne, men i finansieringsaftalerne. Disse foranstaltninger indeholder elementer fra Rettens forslag, nemlig en vurdering af den overordnede kvalitet af de offentlige finanser, som i videst muligt omfang skal foretages i samarbejde med andre donorer, og hvor der anvendes indikatorer, der giver mulighed for at måle, hvilke fremskridt der gøres. Yderligere har Kommissionen til hensigt at føre kontrol med, at den støtte, den afsætter til udgifter inden for de prioriterede sektorer, anvendes til finansiering af basale udgifter.

INDLEDNING

Counterpartmidler fra strukturtilpasningsstøtten

2. Den fremstilling, der er foretaget over anvendelsen af strukturtilpasningsstøtten, svarer kun delvist til målsætningen i Lomé-konventionen. Strukturtilpasningsstøtten har først og fremmest bestået i en støtte til de makroøkonomiske reformer, hvor IMF har en hovedrolle, og strukturreformerne, som hovedsageligt er Verdensbankens domæne, i overensstemmelse med disse 2 institutioners internationale mandat. Kommissionen har støttet disse reformprogrammer gennem udvikling af en metode, så det sikres, at der sker fremskridt inden for visse veldefinerede områder. Navnlig har Kommissionen, siden den påbegyndte sin støtte, søgt at henlede opmærksomheden på den risiko, der er forbundet med at skære staternes udgifter ned, hvis man ikke samtidig sikrer, at de prioriterede sektorer, navnlig den sociale sektor, beskyttes. Den har lagt vægt på, at strukturreformerne også omfatter en omlægning af budgetterne med henblik på at fremme udgifter inden for de prioriterede sektorer (navnlig basale sundhedsforanstaltninger og grundskoler) samt støtte til gennemførelse af den valgte politik (om vigtige lægemidler, f.eks.).

Denne støtte til disse i nogle tilfælde vanskelige reformer er kommet konkret til udtryk i de betingelser, der er påhæftet udbetalingerne af de forskellige trancher, som, i overensstemmelse med rapportens målsætning, ikke er blevet gennemgået af Retten.

Rapporten beskæftiger sig kun med en del af strukturtilpasningsstøtten, der er specifik for Kommissionen, nemlig opfølgning på anvendelsen af counterpartmidler i udenlandsk valuta. De øvrige bistandsydere, navnlig Bretton Woods-institutionerne, der yder rentesubsidierede lån, har blot udbetalt denne støtte til de pågældende landes statskasse eller nationalbank uden denne særlige opfølgning.

4. Kommissionens målsætning var i første omgang at sikre sig, at støtten ville give regeringerne mulighed for at bevare udgiftsniveauet inden for de prioriterede sektorer.

5. Strukturtilpasningsprogrammerne har gennemgået en udvikling, der er i overensstemmelse med Lomé-konventionens anbefalinger om, at reformerne bør gennemføres progressivt og i et realistisk tempo. Den nylige udvikling med understregning af PRSP'ernes betydning, som Kommissionen er fortaler for, følger de samme retningslinjer som Kommissionen altid har arbejdet efter, dvs.: øget fokusering på, at støtten skal komme befolkningerne i de berørte lande til gode og en forsvarlig forvaltning af de offentlige finanser samt de enkelte landes aktive deltagelse i programmerne.

Denne udvikling, som man har kaldt den anden reformgeneration, medfører en ændret prioritering, eftersom de mere eller mindre alvorlige likviditetskriser i mange tilfælde er løst og de basale reformer allerede gennemført. Denne nye indfaldsvinkel har i de sidste 2 år gjort, at Kommissionen hen ad vejen har taget sine støtteordninger op til overvejelse. Kommissionen agter at følge Rettens forslag om ikke længere at anvende begrebet "counterpartmidler", når er er tale om budgetstøtte.

STRUKTURTILPASNINGSPROGRAMMERNES UDFORMNING

Øremærkningen af udgiftsposter

9. Øremærkningen af budgetstøtten skal ses i sammenhæng med de betingelser, der stilles inden for rammerne af programmerne, og som ikke har været genstand for Rettens undersøgelse. Øremærkningen af støtten udgør i sig selv et incitament for regeringerne til at anvende midlerne inden for de anviste områder, eftersom fællesskabsmidlerne kun overføres fra den kontrasignerede konto, efterhånden som de øremærkede udgifter påløber. Det er dermed til skade for den pågældende regering, hvis det planlagte budget ikke følges. Desuden medfører det faktum, at der anmodes om dokumentering for udbetalingerne, at der gennemføres en opfølgning på budgetgennemførelsen.

Konditionalitetsprincippet i forbindelse med budgetgennemførelsen bliver altså først aktuelt, hvis selve øremærkningen har vist sig utilstrækkelig, eller hvis Kommissionen har bevæget sig i retning af ikke at anvende øremærkede udgifter.

11. Navnlig i de sidste 2 år har Kommissionen i stadig mindre grad gjort brug af øremærket bistand og har sammen med de øvrige bistandsydere søgt at udvikle en metode til gennemførelse af en overordnet udgiftskontrol.

Valg af udgiftsposter

12. I de tilfælde man har valgt at anvende øremærkede udgifter, er det i de fleste tilfælde sket som følge af en analyse af de mest følsomme udgifter samtidig med, at det så vidt muligt skulle være muligt hurtigt at overføre midler i overensstemmelse med målsætningen for instrumentet. Ramme 1 viser således, at man med refinansieringen af udgifterne i Benin godkender den forudgående anvendelse af budgettet. Denne øremærkning har i en lang række tilfælde haft positive virkninger, i Benin form af et øget budgetgennemførelsesniveau inden for de sociale sektorer (figur 7), i Malawi øget budgetgennemførelse (figur 1). Der har også været tale om andre resultater, såsom gennemførelse af en politik om såkaldt "vigtig medicin" og decentralisering af ansvaret for skoleudstyr i Burkina Faso. Det skal også bemærkes, at resultaterne inden for de sociale sektorer i høj grad er opnået takket være konditionalitetsprincippet.

13. Udgifterne i Kommissionens programmer indgår i programmet for stabilisering og økonomiske reformer, navnlig hvad restancer angår. Øremærkningen af restancer svarer ikke til en overordnet budgetstøtte, men er derimod tydeligt øremærket. Der er mange økonomiske argumenter (fremlagt i EUF-udvalget og fremsendt til Retten) for at øremærke sådanne udgifter, som der foretages revision af inden de refunderes. Tilpasningsstøtteprogrammerne har til formål at begrænse restancerne og er genstand for kontrol fra IMF's side, og der er derfor ingen grund til, at Kommissionen foretager en lignende kontrol. Kommissionen mener, at de reformprogrammer, som IMF står for i de ovennævnte lande, opfylder deres målsætning.

14. Udbetaling af restancer eller statsobligationer forhindrer ikke Kommissionen i at følge med i de sektorspecifikke reformer eller sikre sig, at de sociale sektorer beskyttes, hvilket sker indirekte gennem en lettelse af den pågældende stats finansielle byrde og gennem konditionalitetsprincipperne i programmet.

15. Det er Kommissionens hensigt dels at sikre, at al udefrakommende støtte (herunder projekterne) opføres på budgettet og dels at søge at undgå finansielle tilsidesættelser direkte til projekterne. I Ghana har denne form for støtte således været for nedadgående, og andre former for udgiftsstøtte, som regeringen havde anmodet om, og som ikke var opført på budgettet, er ikke blevet accepteret af Kommissionen.

16. Meddelelsen til Rådet fra februar 2000 indeholder en sektorinddelt opgørelse over de øremærkede udgifter og viser bl.a., at 34, 27 og 6 % af counterpartmidlerne er gået til udgifter inden for henholdsvis sundhedssektoren, uddannelsessektoren og til vedligeholdelse af veje (heri er ikke medregnet finansieringen af restancer).

KONTROL MED PROGRAMMERNES GENNEMFØRELSE

Tidsplan for støtten

17. Der findes ingen internationale normer for budgetunderskud, og sådanne normer er for øvrigt først for ganske nylig blevet indført i EU. Kriterierne for at yde budgetstøtte har derfor væsentligst taget udgangspunkt i behovet for finansiering i forbindelse med betalingsbalancen. Begrebet "finansieringsbehov" er naturligvis subjektivt, og man er meget langt fra at kunne dække de forskellige landes behov. Begrebet overfinansiering eksisterer ikke, da det i f.eks. Senegals tilfælde ville forudsætte, at landet, der er yderst fattigt, skulle have for mange ressourcer til rådighed (begrebet kan altså derfor heller ikke engang anvendes i forbindelse med de rigeste lande).

19. Der er flere grunde til, at den faktiske støtteallokering ikke har fulgt den oprindelige tidsplan, navnlig vanskeligheder i drøftelserne mellem de berørte lande og IMF (programmer er blevet suspenderet eller er ikke gennemført som planlagt). I tilfældet med f.eks. Ghana og Tanzania stod suspensionen af IMF-programmet på i ca. 2 år. Det vil uden tvivl være muligt at øge forudsigeligheden af budgetstøtten, men det afhænger i meget høj grad af IMF's bedømmelser. I andre tilfælde er manglende overholdelse af de specifikke konditionalitetsprincipperne årsag til forskydningerne i tidsplanen. Et skift over til treårige programmer under Cotonou-aftalen giver mulighed for øget forudsigelighed i forbindelse med den fremtidige støtte til lande, der lever op til betingelserne.

Boks 2 Forsinkelser i tidsplanen for støttens iværksættelse

1. I Malawi blev den første udbetaling foretaget i slutningen af 2000, efter det var undersøgt, om forhåndsbetingelserne var overholdt. Den analyse, som regeringen via delegationen havde fremlagt, til belysning af, hvorvidt forhåndsbetingelserne var overholdt, anså de centrale instanser for at være utilstrækkelig.

2. I Zambia finansierede Kommissionen en ekspert til at undersøge det spørgsmål, Retten har taget op, og gennemfører en revision i landet.

3. I Ghana skyldes den manglende overensstemmelse mellem den årlige udbetaling og anvendelsen af midlerne, at det makroøkonomiske program var afbrudt i 2 år.

20. Kommissionen beklager, at IMF ikke har indført en international norm for, hvordan udefrakommende budgetstøtte indarbejdes i budgettet.

Kontrollen af indbetalingerne af counterpartmidler

21. I alle lande med konvertible valutaer findes der hvad officielle transaktioner angår kun en enkelt valutakurs (vekselkursen), og det er også den kurs, der anvendes i forbindelse med overførsler fra Bretton Woods-institutionerne til nationalbankerne. Imidlertid vil Kommissionen i fremtiden sørge for, at det i finansieringsaftalerne præciseres, hvilken valutakurs der skal anvendes.

Boks 3 Kontrollen af indbetalingerne af counterpartmidler

1. Kommissionen mener ikke, at man bør anvende præferencesatser og tilslutter sig nationalbankens fremgangsmåde med anvendelse af en enkelt kurs ved omregningen af eksterne tilgodehavender (valutakursen).

2. I Mozambique har man beregnet counterpartmidlerne ud fra ovennævnte regel. De af Retten nævnte forvaltningsudgifter er ikke længere aktuelle i Mozambiques tilfælde i forbindelse med direkte budgetstøtte.

Anvendelse af faglig bistand

22. Ifølge Lomé-konventionen henhører den faglige bistand og de dermed forbundne referencevilkår samt personvalget under den nationale anvisningsberettigedes ansvar, og Kommissionen er derfor afhængig af den pågældende regering i forbindelse med den faglige bistands anvendelse.

23. I forbindelse med de seneste programmer, som Kommissionen har truffet beslutning om, har man forsøgt at løse spørgsmålet om den faglige bistand ved at give landene større fleksibilitet hvad angår anvendelsen af midler til styrkelse af regeringskapaciteten. Disse programmer indeholder endvidere bestemmelse om, at støtten, i tilfælde hvor den ikke anvendes, genindarbejdes i budgetstøtten.

24. Kommissionen mener, at det er logisk at sikre kohærensen mellem disse forskellige kommissionsinstrumenter og gøre brug af allerede eksisterende kompetence. Da Lomé-konventionen ikke indeholder bestemmelser om fordelingen mellem lokal og udsendt bistand, er spørgsmålet overladt til de lokale myndigheder og regeringerne.

25. I de tilfælde hvor den faglige bistand finansieres over counterpartmidlerne (Benin, Ghana, Malawi), følges kontrakterne opmærksomt af den pågældende delegation, om nødvendigt i samspil med hovedkontoret.

Revisioner

26. Hvad angår de revisioner, Kommissionen gennemfører, påbegyndtes revisionen i Zambia den 14. maj 2001. Grunden til, at den igangsattes så sent, skyldtes udelukkende de begrænsede ressourcer i Kommissionens revisionstjeneste.

29. Det er i den forbindelse på sin plads at nævne, at Kommissionen som den eneste af bistandsyderne i forbindelse med sine budgetstøtteprogrammer har gennemført revisioner af forskellige områder af de berørte landes budgetter. I ramme 4 kan man aflæse de betydelige resultater af Kommissionens revisioner.

30. Den samlede revision af budgetstøtten i Malawi blev gennemført i november 2000, medens revisionen af støtten i Zambia først lige er påbegyndt. Det er altså kun i Mozambique, at der endnu ikke er påbegyndt nogen revision. Der skal i den forbindelse mindes om, at gennemførelsen af disse revisioner begrænses af utilstrækkelige menneskelige ressourcer i de berørte tjenestegrene.

Svar, ramme 5: I Mauretanien bekræftede revisionen, at visse udgifter, som Kommissionen allerede havde afvist, ikke var støtteberettigede, og der var derfor ikke behov for en aftaleprotokol eller problemer vedrørende tilbagebetaling af midler.

33. I forbindelse med uregelmæssigheder i forvaltningen af statsbudgetterne har der fra Kommissionens side været tale om følgende foranstaltninger: 1) tilbagebetaling på den kontrasignerede counterpartmiddelkonto. Sådanne tilbagebetalinger svarer imidlertid ikke til en simpel "overførsel mellem 2 af statens konti"