om situationen på EU-markedet for bananer og situationen for Unionens bananproducenter efter udløbet af stabiliseringsmekanismen for bananer, inklusive en foreløbig vurdering af funktionen af de særlige programmer for bestemte regioner som følge af disses afsides beliggenhed og økarakter (POSEI) med henblik på opretholdelse af bananproduktionen i Unionen

LatAm-bananer kommer i stedet ind på EU-markedet gennem et større antal medlemsstater. Importen er mindre koncentreret, idet de tre største medlemsstater tegnede sig for 55 % af den samlede import i 2021. Øverst på listen er Nederlandene, som har øget sin import betydeligt i perioden, hovedsageligt fra Costa Rica, Ecuador og Panama. Den efterfølges af Italien, som har øget sin import næsten lineært i perioden, hovedsageligt fra Ecuador, Colombia og Costa Rica. Belgien er nummer tre, og det er en af de få medlemsstater, der har importeret betydeligt mindre i 2021 end i 2012. Der kan konstateres en betydelig stigning for Polen, der importerer mere og mere direkte i stedet for at købe fra nabomedlemsstater (f.eks. Tyskland, som derfor har vist en faldende tendens siden 2015).

De tre største AVS-eksportører til EU er Elfenbenskysten, Den Dominikanske Republik og Cameroun med henholdsvis 0,32, 0,26 og 0,17 mio. ton eksporteret i 2021. Dette svarer til ca. 13 % af markedsandelen sammenlignet med 9 % i 2012. Stigningen i markedsandelen for de tre største AVS-eksportører skyldes hovedsagelig Den Dominikanske Republik (næsten tredobling i mængde) og Elfenbenskysten (fordobling i mængde). Camerouns eksport svingede i stedet i hele perioden og sluttede ved udgangen af 2021 kun lidt over 2012-niveauet.

Fra 2012 til 2021 er stigningen i efterspørgslen i EU derfor hovedsagelig blevet dækket af en stigning i importen af bananer. Udtrykt i mængde faldt EU-bananernes markedsandel rent faktisk fra 15 % til 11 %, mens AVS-bananer steg fra 13 % til 15 % og LatAm-bananer fra 72 % til 74 %. Udviklingen var ikke lineær: For eksempel var markedsandelen for LatAm-bananer 75 % i 2020 og faldt i 2021 på grund af lavere importmængder hovedsagelig fra Panama og Guatemala.

EU's produktion har været forholdsvist stabil siden 2012 og har svinget mellem 0,6 og 0,7 mio. ton, om end med betydelige regionale forskelle. Martinique og Guadeloupe er blevet ramt af klimatiske hændelser og planteskadegørere, og deres produktion er ikke helt genoprettet siden det betydelige fald i 2017. I regioner i Spanien og Portugal forblev produktionen stabil, eller den steg en smule, trods årlige udsving. De fleste EU-bananer konsumeres uden for produktionsområdet. I 2021 blev der i EU kun markedsført 62 000 tons ud af de ca. 638 000 tons, der blev produceret. Langt størstedelen af de bananer, der markedsføres uden for produktionsområdet, er bestemt til de respektive lande på fastlandet.

Ud over disse rapporteringsforpligtelser og i overensstemmelse med Kommissionens erklæring, der er knyttet som bilag til BSM-forordningerne, vil Kommissionen "[e]fter udløbet af stabiliseringsmekanismen for bananer den 31. december 2019 (...) vurdere situationen på EU-markedet for bananer og situationen for Unionens bananproducenter. Kommissionen vil aflægge beretning om sine resultater til Europa-Parlamentet og Rådet og inkludere en foreløbig vurdering af virkningen af "Programme d'Options Spécifiques à l'Éloignement et l'Insularité" (POSEI) for bevarelsen af bananproduktion i Unionen". Med dette dokument opfyldes nævnte forpligtelse.

De lovgivningsmæssige rammer for import af bananer i EU er blevet ændret flere gange i de seneste 30 år. Importen af bananer fra LatAm-landene var for nylig omfattet af en stabiliseringsmekanisme for bananer (BSM) indtil den 31. december 2019. BSM blev indført ved frihandelsaftalen mellem EU, Colombia og Peru (som Ecuador tilsluttede sig i 2017) og ved associeringsaftalen mellem EU og Mellemamerika, der omfatter Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua og Panama som en ledsageforanstaltning til den gradvise gennemførelse af toldpræferencerne. Kommissionen har regelmæssigt rapporteret om anvendelsen og gennemførelsen af aftalerne, herunder om BSM.

De europæiske borgere er storforbrugere af bananer, hvilket gør EU til verdens største importør af bananer for at dække en så stor efterspørgsel. I 2021 kom ca. 11 % af det samlede udbud fra den indenlandske produktion, mens resten blev importeret fra lande i Afrika, Vestindien og Stillehavet (AVS) (ca. 15 %) og lande i Latinamerika (LatAm) (ca. 74 %).

Bananer er en af de vigtigste afgrøder i de regioner, der ligger i EU's yderste periferi. De største bananproducenter blandt EU-medlemsstaterne er Spanien (De Kanariske Øer), Frankrig (Martinique og Guadeloupe) og Portugal (Madeira og Azorerne) med en andel på henholdsvis 64 %, 32 % og 3 % af den samlede EU-produktion i 2021. Den Europæiske Garantifond for Landbruget (EGFL) støtter banansektoren gennem POSEI med i alt 278,8 mio. EUR om året. Sektoren kan desuden drage fordel af programmer for udvikling af landdistrikterne under Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL).

Bananpriserne har udvist en anden tendens i perioden, alt efter hvilke tre grupper der er tale om:

·Bananer, der dyrkes i EU, har de højeste priser, især takket være Spaniens og Portugals pristillæg, idet de har svinget mellem 0,9 EUR/kg og 1,2 EUR/kg i de seneste 4 år. Priserne på bananer produceret i Frankrig var betydeligt lavere og svingede mellem 0,5 EUR/kg og 0,6 EUR/kg

·AVS-landenes priser ligger mellem priserne for EU og LatAm og er steget i løbet af perioden, om end mindre markant end spanske bananer og med visse forskelle mellem oprindelseslandene. I gennemsnit steg priserne fra 0,66 EUR/kg i 2012 til 0,75 EUR/kg i 2021 med højere priser ind imellem

·LatAm-priserne holdt sig klart lavere med en generelt faldende tendens, som berørte minimumsniveauet på 0,57 EUR/kg i 2021.

Den samlede gennemsnitspris på importerede bananer (AVS og LatAm tilsammen) anslås til 0,6 EUR/kg for 2021, hvilket er den laveste værdi i de seneste 10 år og ca. 7 % lavere end i 2020, hovedsageligt på grund af lavprisimport fra LatAm. Priserne på bananer i EU faldt også i 2021 i forhold til det rekordhøje niveau i 2020.

Værdimæssigt anslås EU's bananmarked i 2021 til 3,6 mia. EUR, hvilket er en stigning på 35 % i forhold til 2012 (2,7 mia. EUR). Faldet i forhold til toppunktet i 2020 (anslået til 4 mia. EUR) kan hovedsagelig tilskrives både den lavere importmængde og de lavere priser for LatAm i 2021. Markedsandelen udtrykt i værdi viser et andet billede end det, der ses i afsnit 3.1, udtrykt i mængde. Selv om AVS-landenes markedsandel er steget betydeligt fra 14 % til 18 %, forblev EU-bananernes markedsandel næsten stabil på omkring 15 % og 16 % i de fleste år, mens LatAm-bananers markedsandel faldt til 68 % (fra 70 %). Dette skyldes hovedsagelig de forskellige prisdynamikker i de tre oprindelseslande som beskrevet ovenfor.

4.Markedsadgang til EU og stabiliseringsmekanismen for bananer

4.1.Historien om bananmarkedets adgang til EU

Bananproduktion og -import har altid været et følsomt anliggende både i og uden for EU. Bananproduktionen er en særlig vigtig beskæftigelsessektor i visse områder af EU (se kapitel 5), men den betragtes også som en vigtig indtægt for AVS-landene. På samme måde er bananer også de vigtigste frugter, der produceres i LatAm, da de sikrer beskæftigelse for hundredtusinder af landbrugere og tilknyttede virksomheder.

Bananhandelen gav anledning til en af de længste konflikter i det 20. århundredes multilaterale handelsordning. Tvisterne gik tilbage til 1992 i henhold til den almindelige overenskomst om told og udenrigshandel (GATT) og vedrørte navnlig de særlige handelsforbindelser, som EU opretholdt med sine medlemsstaters tidligere kolonier vedrørende import af bananer. Dette blev anset for ikke at være foreneligt med GATT. Tvisterne fortsatte, da GATT blev WTO i 1995, hvilket førte til adskillige retssager.

En række ændringer af EU's bananordning blev endelig vedtaget i 2001. De havde til formål at afbalancere de forskellige interesser, der står på spil, navnlig ved (1) at udforme en WTO-forenelig præferenceordning, (2) at yde tilstrækkelig beskyttelse til den indenlandske bananproduktion og (3) at garantere et diversificeret udbud af bananer til et stadigt stigende bananmarked med overkommelige priser for EU's forbrugere. Der blev således indført en ren toldordning den 1. januar 2006 sammen med en ændring af støtteordningen for EU's bananproducenter (se afsnit 5.1).

Mellem 2002 og 2006 fandt importen af bananer til EU sted ved hjælp af importlicenser, der blev distribueret på grundlag af tidligere handel. Fra 2006 blev de vigtigste toldkontingenter for mestbegunstigelsesleverandører (MFN) ophævet, og der blev anvendt en ny toldsats på 176 EUR/ton. Toldkontingentet til fordel for AVS-landene blev opretholdt indtil indgåelsen af de nye økonomiske partnerskabsaftaler (ØPA). I henhold til disse aftaler betaler ØPA-partnerne ingen told eller afgifter for nogen af deres eksport til EU.

Denne reviderede bananordning for EU førte imidlertid igen til tvister i WTO, som blev afsluttet med den omfattende "Genèveaftale" mellem bananproducerende lande i LatAm, USA og EU i december 2009. I henhold til denne aftale skulle MFN-tolden på bananer gradvis falde fra 176 EUR/ton til 114 EUR/ton i 2017.

Sideløbende hermed blev forhandlingerne om omfattende handelsaftaler med Mellemamerika og med landene i Det Andinske Fællesskab afsluttet i 2012, og handelsbestemmelserne i aftalerne begyndte at finde midlertidig anvendelse i 2013 (med undtagelse af Ecuador i 2017). Aftalerne indeholdt bestemmelser om en gradvis nedsættelse af tolden på bananer til EUR 75/ton i 2020 ledsaget af en bilateral beskyttelsesklausul samt en stabiliseringsmekanisme, der skal sikre en gnidningsløs overgang (se afsnit 4.2).

Ved at indføre denne ordning med toldbehandling og ledsagende foranstaltninger (i stedet for en fuldstændig liberalisering) tog begge aftaler hensyn til EU's følsomme områder, navnlig interesserne for regionerne i EU's yderste periferi og EU's banansektors sårbarhed samt tilsvarende interesser for producenter i AVS-landene.

Alle ovennævnte ændringer gjorde det muligt for EU's nuværende importbananordning ikke blot at finde den rette balance mellem dens forskellige mål, men også at blive stabil og bredt accepteret af alle EU's handelspartnere.

4.2.Stabiliseringsmekanisme for bananer

Som nævnt blev BSM indført ved aftalerne med Mellemamerika og landene i Det Andinske Fællesskab og skabte yderligere stabilitet under overgangen til en gradvis nedsættelse af toldsatserne, som begyndte at gælde i 2013. BSM indebar en gradvis årlig stigning i de udløsende importmængder, der er specifikke for hvert land, en faldende præferencetoldsats, der er fælles for alle lande, kombineret med muligheden for midlertidigt at suspendere præferencetoldsatsen. Den midlertidige suspendering var ikke automatisk, men betinget af, at der blev foretaget en vurdering af eventuelle markedsforstyrrelser i EU.

Under anvendelsen af BSM blev den midlertidige suspendering af præferencetoldsatsen aldrig anvendt. De udløsende importmængder blev regelmæssigt kun nået af "mindre" eksporterende lande (Peru, Guatemala og Nicaragua) med en mindre indvirkning på EU-markedet. Kommissionen foretog en systematisk analyse af situationen og fandt aldrig dokumentation for risikoen for forstyrrelser og konkluderede derfor, at den midlertidige suspension af præferencetolden ikke var nødvendig.

Forordningerne om gennemførelse af BSM omfattede en række tilsagn om øget og rettidig gennemsigtighed, som Kommissionen havde påtaget sig. Disse omfattede bl.a. en årlig forpligtelse til at aflægge rapport til Rådet og Europa-Parlamentet om anvendelsen af aftalerne og forordningerne og en importtilsynsdatabase, der gør det muligt at overvåge importen af bananer ugentligt. Fra 2017 blev der også indført et system for tidlig varsling, der forpligter Kommissionen til at underrette Rådet og Europa-Parlamentet, når importmængderne nåede op på 80 % af de udløsende mængder. Alle disse tilsagn indebar en nøje overvågning af bananmarkedet i EU. Hertil kommer, at der senest den 1. januar 2019 blev foretaget en yderligere vurdering af situationen for EU's bananproducenter for at afgøre, om anmodningen om forlængelse af mekanismens gyldighed var nødvendig. Denne vurdering konkluderede, at der ikke var sket nogen forringelse.