Særberetning nr. 2/2003

om gennemførelsen i udviklingslande af den politik vedrørende fødevaresikkerhed, der finansieres over Den Europæiske Unions almindelige budget, med Kommissionens svar

(artikel 248, stk. 4, andet afsnit, EF)

(2003/C 93/01)

INDHOLD

>TABELPOSITION>

RESUMÉ

I. På verdenstopmødet om fødevarer i Rom i november 1996 forpligtede stats- og regeringscheferne sig til at halvere antallet af underernærede personer fra 800 millioner til 400 millioner inden 2015. Fokus skulle flyttes fra fødevarehjælp til en mere langsigtet udviklingsstøtte til forbedring af fødevaresikkerheden (jf. punkt 1 og 2).

II. På omtrent samme tid blev Rådets forordning (EF) nr. 1292/96(1) vedtaget med henblik på at forbedre fødevaresikkerheden og mindske modtagerlandenes afhængighed af fødevarehjælp (jf. punkt 3-9).

III. Rettens revision var en undersøgelse af, hvilke foranstaltninger de involverede parter havde truffet til opfyldelse af de fødevaresikkerhedsmål, der er opstillet i Rådets forordning, dvs. formulering af landestrategier, styring af aktioner, tilstrækkelig information samt samordning med andre donorer (jf. punkt 10-16).

IV. Ved forordning (EF) nr. 1292/96 indførtes en langsigtet udviklingspolitik baseret på fødevaresikkerhed, hvorved man bevægede sig væk fra kortsigtet fødevarehjælp. Men da der er mange årsager til fødevareusikkerhed, kan dette problem kun løses effektivt inden for rammerne af en overordnet samlet udviklingspolitik (jf. punkt 17-21).

V. I en række modtagerlande var fødevaresikkerhedsstrategierne ikke en del af sammenhængende nationale udviklingsstrategier, og programmerne om fødevaresikkerhed blev gennemført som udviklingsprogrammer adskilt fra mainstreamprogrammerne (jf. punkt 25-28).

VI. De lande, Retten besøgte, var ikke i besiddelse af pålidelige basisoplysninger om situationen med hensyn til fødevaresikkerhed, og de statistikker, de nationale tjenester havde udarbejdet, var i de fleste tilfælde utilstrækkelige (jf. punkt 29-31).

VII. Ved evalueringen i henhold til forordning (EF) nr. 1292/96 blev der påvist en række væsentlige problemer, men konklusionen var, at det var for tidligt at vurdere forordningens effekt og effektivitet (jf. punkt 32-34).

VIII. Kommissionens forvaltningsstruktur gør det vanskeligt at gennemføre en tværtjenstlig samordning af aktionerne til støtte for fødevaresikkerheden. Hertil kommer, at oplysninger om programmernes forløb ikke var umiddelbart tilgængelige i Kommissionens tjenestegrene i Bruxelles (jf. punkt 38, 46 og 47).

IX. Projektidentificeringen var ustruktureret i mange lande, der ikke havde formelle procedurer for udvælgelse af projekter på grundlag af en klar prioritering og klare kriterier (jf. punkt 52 og 53). Den lokale befolkning blev stort set aldrig inddraget i projektformuleringen og -udvælgelsen. Kun i meget få tilfælde havde de lokale myndigheder støttestrukturer, der kunne lette projektforvaltningen. De fleste centralforvaltninger havde delegeret forvaltningen af programmer vedrørende fødevaresikkerhed til særlige (halvoffentlige) organer. Dette system gør det vanskeligere at integrere udviklingsaktionerne i bæredygtige strukturer (jf. punkt 55-72).

X. Der er kun foretaget ganske få evalueringer, men der foretages revisioner, dog ikke hvert år (jf. punkt 73-77).

XI. I bedste fald bestod samordningen mellem Kommissionen og de øvrige donorer (især EU-medlemsstaterne) i de fleste af landene blot i udveksling af oplysninger (jf. punkt 78-87).

XII. På grundlag af resultaterne af revisionen anbefaler Retten følgende:

a) Kommissionen bør indbygge aspektet fødevaresikkerhed i sin overordnede udviklingspolitik, og der bør fastlægges én overordnet strategi og ét overordnet program for og af hvert modtagerland (jf. punkt 88-90)

b) det bør i forbindelse med den nye evaluering af støtten til fremme af fødevaresikkerheden overvejes at ophæve forordning (EF) nr. 1292/96 i dens nuværende udformning og i stedet indarbejde samtlige udviklingsaktioner, inklusive aktionerne til støtte for fødevaresikkerheden, i et begrænset antal forordninger, som dækker alle aspekter. Budgetposterne under B-7 (eksterne aktioner) bør derfor struktureres på en anden måde (jf. punkt 91-93)

c) så længe der udarbejdes særskilte programmer vedrørende fødevaresikkerhed, bør de være flerårige (jf. punkt 94 og 95)

d) Kommissionen bør overveje en støtte til udviklingslandene, der kan sikre, at der udarbejdes pålidelige basisoplysninger om husstandenes sociale og økonomiske situation. Kommissionen bør i samarbejde med andre donorer fastlægge indikatorer til måling af fødevaresikkerheden (jf. punkt 96-98)

e) Kommissionens centrale tjenestegrene og delegationerne bør regelmæssigt udveksle finansielle oplysninger (jf. punkt 99 og 100)

f) Kommissionen bør fortsat koncentrere sin indsats om kapacitetsopbygning og institutionel støtte til fordel for modtagerlandenes central- og lokalforvaltninger (jf. punkt 101 og 102).

INDLEDNING

Den globale situation med hensyn til fødevaresikkerhed

1. I 1996 skønnedes det, at der var ca. 800 millioner underernærede personer i verden. På det verdenstopmøde om fødevarer, som De Forenede Nationers Landbrugsorganisation (FAO) arrangerede i Rom i 1996, forpligtede stats- og regeringscheferne sig til at halvere antallet af underernærede personer til 400 millioner inden 2015(2). Men i dag er der fortsat 800 millioner personer i udviklingslandene, der lider af underernæring(3). Den årlige reduktion på otte millioner, der hidtil er opnået, opvejer lige akkurat virkningerne af befolkningstilvæksten i verden. I betragtning af den fortsatte befolkningstilvækst skal den årlige reduktion i perioden 2002-2015 være på ca. 35 millioner, hvis målet skal nås.

2. I Central-, Syd- og Østafrika anslås antallet af underernærede personer i dag at ligge på 153 millioner svarende til 44 % af den samlede befolkning. Situationen er endnu værre i Afghanistan, Haiti, Nordkorea og Mongoliet, hvor der findes 34 millioner underernærede personer svarende til 62 % af den samlede befolkning i disse lande. I absolutte tal er det dog Indien, Kina og Bangladesh, der har de fleste underernærede personer, nemlig i alt 395 millioner (ca. 20 % af befolkningerne) svarende til ca. halvdelen af alle underernærede personer i verden.

Skiftet fra fødevarehjælp til fødevaresikkerhed

3. Siden ca. 1994 har der været en verdensomspændende proces i gang med integrering af fødevarehjælp i modtagerlandenes udviklingspolitik og strategier for fødevaresikkerhed. Denne proces har medført et skift fra rene nødhjælpsforanstaltninger til udviklingsbistand, der kan medvirke til at løse problemet med strukturbetinget fødevareusikkerhed.

4. Dette globale holdningsskift blev afspejlet på verdenstopmødet om fødevarer i november 1996. I den såkaldte "Rom-erklæring om verdens fødevaresikkerhed" fremhævede stats- og regeringscheferne(4) behovet for en bæredygtig fødevaresikkerhed og fattigdomsbekæmpelse. Ifølge den handlingsplan, der blev udarbejdet på topmødet, er der tale om fødevaresikkerhed, når alle mennesker til enhver tid har fysisk og økonomisk adgang til næringsrigtige og sikre fødevarer i tilstrækkelige mængder til at sikre dem et aktivt og sundt liv(5).

5. På topmødet blev fattigdomsbekæmpelse fremhævet som et afgørende middel til at forbedre adgangen til fødevarer. Dette betyder, at der samtidig med en stigning i den indenlandske fødevareproduktion (kombineret med fødevareimport) skal ske en stigning i husstandenes indkomster, så de får råd til at købe fødevarer.

6. I mellemtiden har Fællesskabet også ændret sin politik betydeligt, idet fokus er flyttet fra kortsigtet fødevarehjælp i naturalier til langsigtede aktioner til støtte for fødevaresikkerheden med henblik på bæredygtig udvikling, økonomisk vækst og fattigdomsbekæmpelse. Dette holdningsskift er afspejlet i Rådets forordning (EF) nr. 1292/96 om fødevaresikkerhed, hvori det understregedes, at fødevarehjælp kun delvis og kun på kort sigt kan afhjælpe fødevareusikkerheden, og at den generelle fattigdomsbekæmpelse bør omfatte en langsigtet politik til fremme af fødevaresikkerheden. I praksis har dette betydet et skift fra støtte i naturalier til økonomisk og teknisk bistand.

7. Rådets forordning (EF) nr. 1292/96 erstatter fem tidligere særskilte forordninger(6). Hovedformålene med forordningen, som integrerer fødevarehjælp i en bredere strategi for fødevaresikkerhed, kan sammenfattes således:

a) at fremme fødevaresikkerheden med særligt sigte på at lindre fattigdommen i modtagerlandene

b) at mindske modtagerlandenes afhængighed af fødevarehjælp

c) at bidrage til en harmonisk økonomisk og social udvikling i modtagerlandene.

8. For at målrette sin indsats mod de mest udsatte lande har Kommissionen før gennemførelsen udvalgt 21 højtprioriterede lande(7), der skal modtage strukturstøtte, og yderligere 11 lande(8) samt Det Palæstinensiske Område, der anses for at befinde sig i en krise- eller "post-krise"-situation.

9. I september 2001 vedtog Kommissionen en meddelelse, der var baseret på en ekstern evaluering af gennemførelsen af Rådets forordning (EF) nr. 1292/96. Denne meddelelse (KOM(2001) 473), som skulle forelægges for Europa-Parlamentet og Rådet, og de relevante rådskonklusioner 15390/01 var yderligere tiltag til fuldt ud at integrere målene og instrumenterne for fødevarehjælp og fødevaresikkerhed i Kommissionens udviklingspolitik og -samarbejde.

RETTENS REVISION

Tidligere revisioner

10. Retten har allerede vedtaget fire særberetninger(9) om fødevarehjælp, hvoraf de sidste to blev offentliggjort i 1988. Retten har også behandlet fødevarehjælpen i sine årsberetninger(10). Denne beretning er den første, der vedrører fødevaresikkerhed.

Revisionsmål

11. Det overordnede mål for Rettens revision var at undersøge, om Kommissionen har gjort, hvad der med rimelighed kan forventes for at opnå de fødevaresikkerhedsmål, der er opstillet i forordning (EF) nr. 1292/96. Revisionen tog specielt sigte på at få besvaret følgende spørgsmål:

a) Hvordan er Kommissionens og modtagerlandenes strategier til fremme af fødevaresikkerheden formuleret? Er strategierne i overensstemmelse med EU's øvrige udviklingspolitik?

b) Hvordan identificeres, gennemføres, overvåges og evalueres aktioner? Hvordan sikres disse aktioners sammenhæng med andre programmer, projekter eller aktioner vedrørende udviklingsbistand?

c) Er informationerne på centralt og lokalt forvaltningsniveau fyldestgørende? (Er de fuldstændige, relevante og pålidelige, og foreligger de rettidigt?)

d) Hvordan sikres sammenhængen, komplementariteten og samordningen mellem EU og andre donorer, især EU-medlemsstaterne?

Revisionsmetode

12. Revisionen omfattede primært en undersøgelse af, hvordan fællesskabspolitikken vedrørende fødevaresikkerhed i henhold til forordning (EF) nr. 1292/96, der finansieres over EU's almindelige budget, kapitel B7-2 0, var blevet gennemført i perioden 1997-2001. Retten undersøgte sammenhængen og komplementariteten med aktioner, der har andre finansieringskilder (eksterne aktioner finansieret over andre EU-budgetkonti og De Europæiske Udviklingsfonde (EUF'er)).

13. Revisionen begyndte med en undersøgelse af Kommissionens forvaltning på centralt og lokalt plan, herunder en undersøgelse af, hvorledes Kommissionen håndterer strategiske spørgsmål om fødevaresikkerhed, og hvorledes den tilrettelægger gennemførelsen af denne politik.

14. En række modtagerlande(11) blev besøgt med henblik på at fastslå, hvorledes projekterne var blevet identificeret, vurderet, gennemført og overvåget. Retten udvalgte en række projekter for at undersøge, om de var sammenhængende og koordinerede, og hvad der var gjort for at sikre en bæredygtig forbedring af fødevaresikkerheden. Retten undersøgte især, i hvor høj grad de centrale og lokale myndigheder og lokalsamfundene var blevet inddraget i hele processen. Bilag 1 viser underernæringssituationen i disse lande.

15. Retten undersøgte også, hvordan EU og andre donorer, især medlemsstaterne, koordinerer deres indsats både på centralt og på lokalt plan.

16. Også FAO, Rådets Komité for Fødevaresikkerhed og Fødevarehjælp (FSFAC) samt den organisation, der er ansvarlig for det europæiske net for fødevaresikkerhed (RESAL), blev besøgt.

BEMÆRKNINGER

Retsgrundlaget og begrebet fødevaresikkerhed

17. Som noget nyt indpassede forordning (EF) nr. 1292/96 fødevarehjælp i en udviklingspolitik med en flerårig strategi til fremme af fødevaresikkerheden og fattigdomslindringen, der skal bidrage til en harmonisk økonomisk og social udvikling i modtagerlandene. En vigtig nyskabelse i denne forordning er indførelsen af en efterspørgselsbaseret politik, der kan forbedre de udsatte befolkningsgruppers købekraft, som et supplement til den eksisterende udbudsbaserede politik, hvis formål er at forøge den lokale fødevareproduktion (eller -import).

18. Fødevaresikkerhed er et bredt begreb. Fødevareusikkerhed (mangel på fødevarer eller manglende adgang hertil) opstår af mange grunde, hvoraf de fleste er strukturbetingede. Kortsigtede aktioner omfatter normalt fødevarehjælp, og derfor fokuseres der i forbindelse med fødevaresikkerhed normalt på de årsager, der på længere sigt fører til fødevareusikkerhed. Der kan f.eks. være tale om ugunstige klimaforhold, utilstrækkelig infrastruktur, utilstrækkelige uddannelses- og sundhedsfaciliteter, dårlige udsigter til generel økonomisk vækst, dårlig administration og svag regeringsførelse.

19. Fødevareusikkerhed, fattigdom og manglende udvikling hænger sammen, og situationen kan kun forbedres gennem en bred vifte af udviklingstiltag. Rettens gennemgang af en række landes fødevaresikkerhedsprojekter i henhold til forordning (EF) nr. 1292/96, der blev finansieret over kapitel B7-2 0 i de almindelige budgetter for 1997-2001 (se bilag 2), viste da også, at der var truffet en lang række udviklingsforanstaltninger. Det er klart, at den omstændighed, at der findes en særlig rådsforordning og særlige budgetposter, der tager sigte på at forbedre fødevaresikkerheden, ikke i sig selv er en garanti for, at der gennemføres specifikke aktioner til støtte for fødevaresikkerheden.

20. Men selv om der ved Rådets forordning (EF) nr. 1292/96 er indført en politik vedrørende fødevaresikkerhed og fødevarehjælp, finder den ikke anvendelse på de udviklingsaktioner, der finansieres dels over det almindelige budgets kapitler for Asien, Latinamerika og middelhavslandene, dels af EUF'erne for AVS-landene (Afrika, Vestindien og Stillehavet). Den nuværende situation resulterer i, at udviklingsprogrammer ikke integreres særligt godt i de mainstreamprogrammer, der finansieres dels over det almindelige budgets kapitler for Asien, Latinamerika og middelhavslandene, dels af EUF'erne, og som har samme mål: lindring af fattigdom, forbedring af levevilkår og fremme af fødevaresikkerhed.

21. Ifølge forordningen skal fællesskabsbistanden integreres i modtagerlandenes udviklingspolitik og fødevarestrategier og støtte modtagerlandenes egen politik for fattigdomsbekæmpelse(12). Men den tilstræbte integrering af fødevaresikkerhedsaspektet i udviklingslandenes udviklingspolitik og fødevarestrategier var kun opnået i to af de besøgte lande (Madagaskar og Bolivia), mens programmerne vedrørende fødevaresikkerhed i de øvrige lande blev gennemført som særskilte udviklingsprogrammer (jf. også punkt 25).

Modtagerlandenes strategier

22. Før Kommissionen iværksatte programmer, anmodede den de støtteberettigede lande om at fremlægge dokumentation for deres fødevaresikkerhedspolitik. Forordning (EF) nr. 1292/96 foreskriver nemlig, at indsatsen med henblik på fødevarehjælp og fødevaresikkerhed skal integreres i et modtagerlands langsigtede politik for fødevaresikkerhed, der skal lindre fattigdommen(13). Ideelt set skal denne politik for hvert enkelt modtagerland være nedfældet i ét overordnet udviklingsstrategisk dokument, som dækker alle relevante aspekter som f.eks. lindring af fattigdom, fødevaresikkerhed, udvikling af landdistrikter og udvikling af de sociale sektorer. I overensstemmelse hermed bør fødevaresikkerhedsaspekterne indarbejdes i de strategidokumenter vedrørende fattigdomsbekæmpelse, der udarbejdes af udviklingslandene under Verdensbankens og Den Internationale Valutafonds (IMF's) vejledning.

23. I Madagaskar supplerer handlingsplanen for udvikling af landdistrikter og det foreløbige dokument vedrørende strategien for fattigdomsbekæmpelse hinanden på en god måde. Begge disse strategidokumenter indeholder en detaljeret beskrivelse af de fødevaresikkerhedsforanstaltninger, der skal træffes, samt en klar prioritering. Dokumenterne lægger op til, at lokalsamfundene skal inddrages i indsatsen, og de udgør et godt bidrag til bekæmpelsen af fattigdommen. Desuden er der overensstemmelse mellem dokumenterne og regeringens overordnede strategier og også med målene for forordning (EF) nr. 1292/96.

24. Der er også god overensstemmelse mellem på den ene side Bolivias nationale program vedrørende fødevaresikkerhed og på den anden side landets overordnede program for økonomisk og social udvikling og programmet for landbrugsudvikling samt strategien for fattigdomsbekæmpelse (med hensyn til mål og prioriterede indsatsområder).

25. I Etiopien, Georgien, Niger og Yemen var fødevaresikkerhedspolitikken derimod ikke integreret i landenes overordnede udviklingsstrategier. I stedet var der i disse lande udarbejdet f.eks. én strategi for landbruget, én strategi for udvikling af landdistrikter og én strategi vedrørende fødevaresikkerhed, hvilket skabte forvirring i modtagerlandene om forskellene og lighederne mellem strategierne. Ingen af strategidokumenterne behandlede jordbesiddelsessystemer, jordreformer eller miljø, der ellers er vigtige aspekter i forbindelse med fødevaresikkerhed. I strid med rådforordningens artikel 5 synes dokumenterne heller ikke at tage hensyn til kønsdimensionen.

26. I Etiopiens strategidokument om fødevaresikkerhed fra 1996 tillægges de væsentligste strategispørgsmål og den manglende købekraft ganske vist en vis betydning, men hovedvægten er lagt på væksten i landbrugsproduktionen, og det viser, at fødevareusikkerheden i Etiopien især er et forsyningsproblem. Den etiopiske regering følger da også fortsat det traditionelle nødhjælpsorienterede mønster med massiv fødevarehjælp i naturalier (som toppede med 1,4 millioner tons i 2000). Bortset fra, at fødevarehjælp ikke løser problemet med strukturbetinget fødevareusikkerhed, har sådanne naturalydelser en negativ effekt på priserne på det lokale fødevaremarked og dermed på den lokale produktion og indkomstudvikling. Det foreløbige strategidokument for fattigdomsbekæmpelse i Etiopien lægger ikke tilstrækkelig vægt på strukturspørgsmålene, som er den dybereliggende årsag til fødevareusikkerheden, men anfører i stedet konsekvent fødevarehjælp som løsning på problemerne.

27. Georgiens og Yemens dokumenter om fødevaresikkerhed indeholder ikke nogen prioritering. Selv om det i Yemens strategidokument med rette påpeges, at landet ikke kan blive selvforsynende med fødevarer, indeholder dokumentet ikke forslag til, hvorledes købekraften og den fysiske adgang til fødevarer kan forbedres.

28. I Niger er strategidokumentet vedrørende fødevaresikkerhed en god handlingsplan, men ikke et strategidokument, eftersom det ikke indeholder overordnede mål. Regeringen godkendte dette dokument i august 2000, men da Retten aflagde revisionsbesøg i Niger i juni 2001, var det endnu ikke gennemført i praksis.

Basisoplysninger

29. Det var og er fortsat vanskeligt at formulere mål for fødevaresikkerheden, fordi der ikke foreligger pålidelige oplysninger om situationen med hensyn til fødevaresikkerhed i modtagerlandene, især ikke på husstandsniveau. Det er derfor stort set umuligt at afgrænse de fattigste befolkningssegmenter og bestemme, hvilke foranstaltninger der er de mest egnede. Derfor er det også næsten umuligt at vurdere, om rådsforordningens krav(14) om, at aktionerne til fremme af fødevaresikkerhed skal bidrage til at forbedre levevilkårene for de fattigste befolkningsgrupper i modtagerlandene, bliver opfyldt.

30. I de fleste af de besøgte lande foreligger der stort set ingen nationale oplysninger om husstandenes økonomiske situation og fødevaresikkerheden for de mest udsatte befolkningsgrupper, og selv de mest basale oplysninger om landbrugsproduktion, fødevarelagre og fødevareimport er ofte upålidelige:

a) f.eks. i Georgien er de tal, der offentliggøres af regeringens tjenester, hverken pålidelige eller fuldstændige. Det anslås, at den faktiske hvedeimport på grund af smugling og andre former for skatteunddragelse er op til fem gange så stor som den officielle import, der er oplyst af de nationale toldmyndigheder

b) i Niger er de oplysninger, der indsamles gennem systemet til tidlig varsling, ufuldstændige. Der tages nemlig ikke hensyn til landets græsningsarealer, og derfor er oplysningerne upålidelige

c) i Madagaskar, Yemen og Niger er landbrugsstatistikkerne og andre statistikker forældede - f.eks. er de seneste generelle landbrugstællinger op til 17 år gamle.

31. En række lande havde planlagt socioøkonomiske tællinger og landbrugstællinger, men disse er i praksis blevet væsentligt forsinket. Da donorernes støtte til statistiske tjenester blev indstillet, gik udarbejdelsen af statistikker endvidere stort set i stå i disse lande.

Evaluering i henhold til Rådets forordning

32. I artikel 32 i forordning (EF) nr. 1292/96 hedder det, at Kommissionen tre år efter forordningens ikrafttræden skal forelægge budgetmyndigheden en samlet evaluering af sine fødevarehjælps- og fødevaresikkerhedsaktioner ledsaget af forslag om forordningens fremtid og eventuelt forslag til ændringer af forordningen.

33. Kommissionen forelagde i september 2001 budgetmyndigheden et resumé af en uafhængig ekstern evalueringsrapport, den havde fået forelagt i december 2000. Evaluatorernes hovedkonklusioner var:

a) hensigtsmæssigheden af særskilte programmer vedrørende fødevaresikkerhed må drages i tvivl

b) andre udviklingsprogrammer bør tage hensyn til fødevaresikkerhedsaspektet, ligesom de nationale strategidokumenter bør omfatte alle instrumenter

c) valutafaciliteter med henblik på fødevareimport hører ikke hjemme på et liberaliseret marked og er i realiteten blot støtte til de nationale budgetter

d) Kommissionens implementeringskapacitet og modtagerlandenes evne til at absorbere ressourcer bør svare til forpligtelsesbevillingernes udnyttelseshastighed og størrelse

e) for alle projekter og programmer bør der være fastlagt kriterier og indikatorer, og der bør foretages systematisk overvågning og evaluering af projekterne og programmerne.

34. Trods disse vigtige anbefalinger konkluderede evaluatorerne, at det stadig var for tidligt at vurdere forordningens effekt og effektivitet, og at der i 2003-2004 måtte foretages en ny samlet evaluering. Kommissionen erklærede sig i sin meddelelse(15) enig i denne konklusion, og Rådet sagde derfor i sit svar af 14. december 2001(16), at "der ikke var behov for at ændre indholdet af forordningen".

Den samlede forvaltning

Budgetgennemførelse

35. Forpligtelsesbevillingerne til de budgetposter under kapitel B7-2 0, der specifikt vedrører fødevarehjælp og fødevaresikkerhed, faldt fra 530 mio. EUR i 1997 til 465 mio. EUR i 2001. Det svarer til et fald på 12 % over fire år (jf. tabel 1). Bilag 3-5 er en detaljeret analyse af betalingerne fordelt på lande og organisationer for hvert af programårene 1997-2001.

36. Normalt udnyttes forpligtelsesbevillingerne til fødevarehjælp hurtigt, fordi det er forholdsvis ukompliceret at gennemføre denne type foranstaltning. Som det fremgår af tabel 2, som viser forpligtelserne og de kumulerede betalinger frem til den 31. december 2001 for programårene 1997-2000(17), har udnyttelsesgraden for bevillingerne til fødevaresikkerhed været meget lavere.

Tabel 1

Forpligtelsesbevillinger til fødevarehjælp og fødevaresikkerhed for regnskabsårene 1994-2001

>TABELPOSITION>

Kilde:

EU's almindelige budget; Kommissionens regnskabssystem SINCOM.

Tabel 2

Kumulerede betalinger vedrørende fødevarehjælps- og fødevaresikkerhedsforpligtelser for hvert af programårene 1997-2001 (EU's almindelige budget)((Forskellene mellem de samlede beløb for de enkelte år i denne tabel og i tabel 1 skyldes, at forpligtelserne (kontrakter/tillægskontrakter) for programårene er spredt over flere regnskabsår.))

>TABELPOSITION>

Kilde:

CRIS (SINCOM 2).

Forvaltningsstrukturer

37. Kommissionen i Bruxelles har det overordnede ansvar for gennemførelsen af den fødevaresikkerhedspolitik, der finansieres over budgetkapitel B7-2 0. Med henblik herpå er der oprettet en særlig enhed. I modtagerlandene gennemføres og overvåges aktionerne til støtte for fødevaresikkerheden af modtagerlandenes myndigheder, af Kommissionens delegationer, af lokalenheder for fødevaresikkerhed (LFSU'er) og af ikke-statslige organisationer (ngo'er).

KOMMISSIONEN

38. For at opnå den tilstræbte fødevaresikkerhed gennemføres en lang række aktioner, som er forbundet med indsatsen inden for fødevarehjælp, humanitær bistand og langsigtet udviklingsbistand. For at sikre sammenhængen mellem aktionerne til støtte for fødevaresikkerheden og anden bistand er det nødvendigt med en omhyggelig samordning med andre relevante tjenestegrene i Kommissionen. Dette indebærer, at den enhed, der er ansvarlig for fødevaresikkerheden, hele tiden skal være i forbindelse med og samordne sin indsats med samtlige geografiske enheder (Asien, Latinamerika, Central- og Østeuropa, AVS-lande) i samme generaldirektorat, med en række andre generaldirektorater (f.eks. for udvikling og eksterne forbindelser) og med Kommissionens kontor for humanitær bistand. Den særlige enhed har kun begrænsede ressourcer til rådighed, og det er derfor meget vanskeligt for den at sikre sammenhængen mellem fødevaresikkerhedspolitikken og modtagerlandenes andre udviklingsstrategier (jf. punkt 25). Men så længe EU gennemfører sideløbende udviklingsprogrammer, er det afgørende, at der sker en sådan samordning.

LFSU'ER

39. LFSU'erne er lokale kontorer for teknisk bistand, der finansieres af Kommissionen, og som er bemandet med europæiske og lokale eksperter, der skal hjælpe modtagerlandet med at planlægge, gennemføre og overvåge aktioner til støtte for fødevaresikkerheden. Bortset fra personlige kontrakter med personalet har LFSU'erne ikke klare skriftlige mandater, der i detaljer beskriver de opgaver, styringen af aktionerne vedrørende fødevaresikkerhed omfatter, og som fastlægger deres ansvar og indberetningspligt i den forbindelse. I Niger og Yemen var det derfor ikke altid klart, om LFSU'erne og de tekniske assistenter først og fremmest skulle bistå delegationen eller modtagerlandets tjenester i sager om fødevaresikkerhed.

NGO'ER

40. I 2000 blev der indført en ny procedure for udvælgelsen af ngo'er. Trods Kommissionens planer om at decentralisere gennemførelsen af udviklingsbistand blev ansøgernes støtteberettigelse på det retlige og administrative plan kontrolleret centralt i Bruxelles, hvilket medførte så store forsinkelser, at delegationerne slet ikke havde den nødvendige tid til at foretage den tekniske og økonomiske gennemgang af de foreslåede aktioner. Generelt viste den nye procedure sig at være både kompleks og tidkrævende. Indkaldelsen af forslag blev offentliggjort i september 2000, men de første aftaler kunne først underskrives i december 2001.

RESAL

41. I 1998 indgik Kommissionen aftale med et joint venture af syv uafhængige rådgivningsfirmaer, der skulle etablere det europæiske netværk for fødevaresikkerhed (RESAL) til varetagelse af en række støttefunktioner.

42. RESAL's hovedopgaver var at hjælpe med at formulere fødevaresikkerhedsstrategier og analysere fødevaresikkerhedssituationen, at udarbejde forslag til aktioner til støtte for fødevaresikkerheden, at opbygge et dataindsamlings- og dataanalysesystem (med månedlig og kvartalsvis rapportering) og at forbedre informationssystemerne på fødevaresikkerhedsområdet (prisovervågning, høstprognoser osv.). De data, der blev indsamlet via dette system, blev lagt ud på internettet.

43. Generelt var RESAL velfungerende og ydede glimrende rådgivningsstøtte på ad hoc-basis i form af undersøgelser og bidrag til formuleringen af fødevaresikkerhedspolitikker og -strategier efter anmodning fra såvel Kommissionen som modtagerlandene.

44. Selv om informationsnettet var et godt initiativ, der gjorde det muligt at samle de eksisterende data og offentliggøre dem i en tilgængelig form, skal det bemærkes, at datakvaliteten afhang af kilderne, som ikke altid var pålidelige. Endvidere var oplysningerne på RESAL's websted ikke altid opdaterede. I august 2001 viste det sig således, at for halvdelen af de undersøgte landes vedkommende var oplysningerne, der skulle have været opdateret hver måned, over fire måneder gamle.

45. I forbindelse med lukningen af Kommissionens kontorer for teknisk bistand opsagde Kommissionen aftalen med RESAL pr. 1. september 2001. I stedet er det meningen, at der skal ansættes 20 nyrekrutterede eksperter med samme opgaver og funktioner som RESAL, og at de skal fordeles mellem 15 delegationer i højtprioriterede lande, og yderligere fem eksperter, der skal arbejde på Kommissionens kontorer i Bruxelles.

Oplysninger om forvaltningen

46. Kommissionen i Bruxelles er i besiddelse af pålidelige oplysninger om, hvordan bevillingerne er fordelt på fødevaresikkerhedsprogrammerne og om indgåede forpligtelser og frigivne beløb i den forbindelse, men den kunne ikke fremlægge pålidelige oplysninger om, hvordan udbetalte forskud var blevet anvendt, og heller ikke om, hvordan de enkelte dele af programmerne skred frem(18). Kommissionens regnskabssystem SINCOM 2 kunne ikke finde frem til alle aftaler, der var indgået vedrørende fødevaresikkerhed, og til alle betalinger vedrørende sådanne aftaler og kunne derfor heller ikke give fuldstændige og detajlerede data om dem. Selv om delegationerne normalt havde mange af disse oplysninger, blev de ikke systematisk sendt videre til Kommissionen i Bruxelles. Kommissionens årsberetninger til budgetmyndigheden om gennemførelsen af forordning (EF) nr. 1292/96 indeholder ikke oplysninger om, hvad counterpartmidlerne er anvendt til. Det er i strid med forordningens artikel 31, stk. 3, hvor det klart er bestemt, at Kommissionens årsberetning om gennemførelsen af fødevarehjælps- og fødevaresikkerhedsaktioner skal indeholde oplysninger om de aktioner, der iværksættes med counterpartmidler.

47. På grund af ovennævnte problemer, og fordi de enkelte støttekomponenter præsenteres forskelligt fra år til år, kan Kommissionens årsberetninger om gennemførelsen af fødevarehjælps- og fødevaresikkerhedsaktioner kun benyttes med største varsomhed til analyser som f.eks. sammenligninger af de forskellige år.

Aktioner

Forberedelse af aktioner

48. Forberedelsen af de enkelte projekter og aktioner kan iværksættes på grundlag af "officielle skrivelser" (i realiteten aftaler indgået mellem Kommissionen og modtagerlandet), hvori de samlede årlige planer vedrørende fødevaresikkerhed indgår som bilag.

49. Processen har generelt været langsommelig og besværlig i de fleste af modtagerlandene. Det skyldes bl.a. følgende forhold:

a) da strategidokumenterne vedrørende fødevaresikkerhed normalt ikke indeholder klare prioriteringer, finder hele prioriteringsprocessen først sted i programmeringsfasen

b) de administrative procedurer såvel i Kommissionen som i modtagerlandet er komplicerede

c) Rådets forordning giver mulighed for at finansiere en lang række forskellige aktioner over bevillingerne til fremme af fødevaresikkerheden, hvilket kræver en særlig indsats, når det specifikke indhold af programmerne vedrørende fødevaresikkerhed skal fastlægges i samarbejde med partnerne.

Dette har medført, at der for nogle af modtagerlandenes vedkommende for visse år slet ikke blev udarbejdet nogen programmer.

50. Ifølge forordningen skal aktioner til støtte for fødevaresikkerheden indgå i en flerårig planlægning(19). En flerårig plan er nødvendig for at man kan få et overblik over, hvorledes fødevarehjælpsaktioner på længere sigt kan erstattes af fødevaresikkerhedsaktioner, så der kan sammensættes en sammenhængende aktivitetspakke for en række år ad gangen. Indtil for nylig er programmeringen sket på årlig basis. Siden 2001 har Kommissionen udarbejdet flerårige programmer for en række modtagerlande, f.eks. Mozambique.

51. I henhold til artikel 3 i Rådets forordning skal der være sammenhæng mellem aktioner, der finansieres af forskellige kilder. I de fleste af de lande, Retten besøgte, var programmerne vedrørende fødevaresikkerhed ikke ordentligt integreret i mainstreamprogrammerne. Nogle af de involverede parter betragter bevillingerne til fødevaresikkerhed som en velkommen yderligere finansieringskilde. I Etiopien blev disse bevillinger f.eks. anvendt til at kompensere for, at 7. og især 8. EUF ikke har nogen landbrugskomponenter. I en række lande er der dog gjort forsøg på at finansiere bestemte former for aktioner over budgettet for fødevaresikkerhed. I Niger blev projekter vedrørende udvikling af landdistrikter således finansieret over EUF'erne, mens bevillingerne til fremme af fødevaresikkerheden især blev anvendt til at finansiere støtteaktiviteter og kapacitetsopbygning (f.eks. et kontor for fødevaresikkerhed og krisestyring, oplagring af fødevarer og landbrugstællinger). I Madagaskar supplerer de aktioner til støtte for fødevaresikkerheden, der finansieres over det almindelige budget, de projekter vedrørende udvikling af landdistrikter, der finansieres over 7. og 8. EUF, og de to forskellige finansieringskilder anvendes på en samordnet måde. Dette er muligt, fordi landet kun har én udviklingsstrategi, som styrer alle aktioner vedrørende udvikling af landdistrikter, fødevaresikkerhed og fattigdomslindring uanset finansieringskilde.

Projektidentificering

52. Projektidentificeringen var ustruktureret i de fleste af de lande, Retten besøgte. Med undtagelse af Bolivia fandtes ingen steder strukturer, som gjorde det muligt at udvælge projekter ud fra klare prioriteringer og kriterier. F.eks. i Yemen var det væsentligste kriterium, at projekterne skulle være fordelt jævnt over hele landet, hvilket resulterede i, at midlerne blev spredt på mange forskellige projekter, der var udvalgt ad hoc.

53. Udformningen og planlægningen af de aktioner til støtte for fødevaresikkerheden, Retten reviderede, blev besværliggjort af, at der ikke forelå feasibilityundersøgelser. F.eks. i Yemen blev der stort set aldrig foretaget sådanne undersøgelser før iværksættelsen af en aktion. De fleste af projekterne blev gennemført uden nærmere begrundelse, og uden at den lokale befolkning var blevet hørt. Der var ikke blevet foretaget en finansiel eller økonomisk analyse af de projekter, Retten undersøgte på stedet i Etiopien, inden de blev sat i gang. Heller ikke i Madagaskar var der foretaget tilstrækkelige undersøgelser af fødevaresikkerhedsaktionernes levedygtighed og bæredygtighed.

54. Ikke desto mindre fungerede mange af de projekter, Retten besøgte, teknisk godt, og de var meget nyttige for de berørte befolkninger. Blandt undtagelserne kan nævnes overrislingsprojekter i Yemen og Bolivia. Her var dæmningerne og rørledningerne enten ikke færdiganlagt eller ikke vedligeholdt, så mulighederne for overrisling var begrænsede.

Gennemførelse

Inddragelse af støttemodtagere

55. Skal aktionerne til støtte for fødevaresikkerheden lykkes, er det vigtigt, at modtagerlandenes regeringer inddrages så meget som muligt i planlægningen. Især bør der på centralt og lokalt plan findes administrative strukturer, der kan sikre projekternes bæredygtighed.

56. Centralforvaltningerne er sjældent involveret i projektcyklussen. I nogle af de besøgte lande var lokale organer ansvarlige for den forholdsvis ukoordinerede indsats til fremme af fødevaresikkerheden (f.eks. i Yemen og Etiopien). I andre lande som f.eks. Madagaskar og Bolivia var der oprettet særlige implementeringsorganer.

57. I Niger er der etableret en forvaltningsenhed med ansvar for fødevarehjælps- og fødevaresikkerhedsaktionerne, der fungerer godt som koordinator mellem staten og donorerne. Men regeringen er ikke tilstrækkeligt engageret i denne indsats til fremme af landets fødevaresikkerhed, og derfor er det donorerne, og ikke regeringen, der styrer forløbet.

58. Inddragelsen af befolkningen er mindst lige så vigtigt som inddragelsen af centralforvaltningen. Ifølge forordning (EF) nr. 1292/96(20) skal modtagerne være aktører i deres egen udviklingsproces. Befolkningernes støtte er derfor nødvendig, hvis projekterne skal blive levedygtige og bæredygtige.

59. Lokalsamfundene vil kun føle sig ansvarlige for et projekt, hvis de har været inddraget i alle faser lige fra identificeringen af projektet til projektafslutningen. Endvidere vil aktionerne til fremme af fødevaresikkerheden kun blive bæredygtige, hvis der findes velfungerende lokale strukturer, der kan hjælpe lokalbefolkningerne med at formulere behov og med at gennemføre og forvalte projekter. I alle de besøgte lande undtagen Bolivia deltog lokale strukturer meget sjældent i projekterne.

60. Særlig i Yemen og Georgien var der intet, der tydede på, at befolkningerne var blevet hørt. Aktionerne blev gennemført uden en forudgående vurdering af de lokale befolkningers situation og uden forklaring på, hvorfor en bestemt aktion havde fået høj prioritet, eller hvorfor særlige målgrupper var blevet udvalgt. I Yemen havde de lokale forvaltninger meget svært ved at overbevise lokalsamfundene om nytten af de foreslåede aktioner.

61. I de fleste af de besøgte lande er der ikke tilstrækkelig administrativ og teknisk kapacitet på lokalt plan til at forvalte og overvåge projekterne og støtte lokalbefolkningerne. Selv om de lokale myndigheder i Bolivia fungerer tilfredsstillende, kan samordningen ikke fungere så godt, som den burde, fordi det tekniske personale på nøgleposter ofte udskiftes af politiske grunde efter valgene.

Forsinkelser

62. I næsten alle modtagerlande opstod der store forsinkelser i perioden, fra finansieringsbeslutningen blev truffet, til man påbegyndte gennemførelsen af programmer eller projekter. Resultatet var, at betydelige beløb blev stående urørt i flere år.

63. Generelt var forsinkelserne størst i forbindelse med de første programmer (for 1996), hvilket til dels skyldes de allerede nævnte problemer i forbindelse med forberedelsen af aktionerne (jf. punkt 49). De store forsinkelser med betalingerne i f.eks. Etiopien, Yemen og Madagaskar, som forstyrrede programgennemførelsen, kan også forklares ved personaleproblemer og de gener, Kommissionens omorganisering medførte på kort sigt.

64. Også modtagerlandene var skyld i forsinkelser. F.eks. kunne Yemens og Nigers regeringer ikke blive enige om gennemførelsen af landbrugstællinger, som har afgørende betydning, når der skal skaffes oplysninger om situationen med hensyn til fødevaresikkerhed. I Etiopien var den uklare ansvarsfordeling mellem ministerierne og implementeringsorganerne og mellem centralforvaltningen og de regionale forvaltninger også årsag til forsinkelser.

Budgetstøtte

65. I en række lande ydes fællesskabsbistanden i form af budgetstøtte (jf. artikel 2, stk. 5, i Rådets forordning), som er betinget af en effektiv programmering, gennemførelse og overvågning af det nationale budget, dvs. løbende overvågning og kontrol af de offentlige udgifter.

66. Normalt finansieres budgetstøtten af modværdien (i lokal valuta) af den udenlandske valuta, Kommissionen stiller til rådighed for modtagerlandene til finansiering af fødevareimporten (som skal dokumenteres af modtagerlandene). Men i den nuværende situation, hvor importen er liberaliseret i stort set alle modtagerlande, er dette system en kunstig konstruktion, for i realiteten er der tale om en almindelig valutafacilitet, der støtter de pågældende landes betalingsbalancer.

67. Ved budgetstøtte fastsættes der som regel målområder, f.eks. den sociale sektor, investeringer eller dækning af faste omkostninger. Begrundelserne for at vælge det ene eller det andet område er sjældent dokumenteret. Endvidere ydes budgetstøtte kun, såfremt bestemte betingelser er opfyldt. Det kan være makroøkonomiske faktorer, budgetindikatorer (f.eks. sundheds- eller uddannelsesudgifternes andel af de samlede udgifter) eller de administrative reformer af centralforvaltningen. Et af de faste kriterier bør være, at der kun ydes budgetstøtte, såfremt de nationale budget- og regnskabssystemer forvaltes og kontrolleres effektivt, eller, når dette ikke er tilfældet, såfremt der i det mindste er vedtaget væsentlige forbedringer af forvaltningen og kontrollen(21).

68. Der blev ydet budgetstøtte til Georgien, Madagaskar, Niger og Yemen, selv om disse landes budget- og regnskabssystemer ikke fungerede godt nok. Betalingerne blev suspenderet på grund af manglende overholdelse af betingelserne i Georgien (makroøkonomiske betingelser) og Madagaskar (reform af den offentlige forvaltning).

69. Den manglende opfyldelse af betingelserne gjorde det helt berettiget at suspendere betalingerne, men det medførte alvorlige afbrydelser i gennemførelsen af programmerne vedrørende fødevaresikkerhed, f.eks. i den sociale sektor, hvor den nationale finansiering afhang af EU-støtten. Budgetstøtte, der afhænger af makroøkonomiske faktorer, kan derfor let blive uforenelig med fødevaresikkerhedsaktioner, der specifikt tager sigte på at forbedre den lokale situation på dette område.

Overvågning

70. Overvågningen bør primært varetages af central- eller lokalforvaltningen sammen med Kommissionens delegation. Normalt er Kommissionens centrale tjenestegrene og delegationer ikke involveret særlig meget i projektovervågningen, som i de fleste lande foretages af LFSU.

71. I Georgien lægger regeringen ikke megen vægt på overvågningsopgaven. En undtagelse er dog Sundhedsministeriet, som er ansvarligt for udbetaling af familieydelser, og som har indført en stram og effektiv overvågning af de projekter, det forvalter. I Yemen førte de nationale myndigheder overhovedet ingen kontrol med aktionerne til støtte for fødevaresikkerheden.

72. Selv om det var vanskeligt for LFSU at overvåge projekterne i Etiopien på grund af deres store spredning og de store afstande, gav de rapporter, LFSU indsendte, generelt et klart og dækkende billede af de pågældende projekters forløb.

Evaluering og revision

73. Kommissionen bør regelmæssigt evaluere aktionerne til støtte for fødevaresikkerheden og på det grundlag undersøge, om de mål, der er fastsat i vurderingsfasen, er opfyldt. Det sker ikke tilstrækkelig hyppigt, og ser man bort fra Etiopien, er der kun foretaget meget få uafhængige evalueringer. Under alle omstændigheder er kontrollerbare resultatindikatorer for alle projekter og programmer en forudsætning for, at der kan foretages en ordentlig vurdering af fødevaresikkerhedsaktionernes virkninger og effektivitet. Med undtagelse af Bolivia syntes ingen af de undersøgte lande at have fastlagt sådanne indikatorer.

74. I de fleste af de officielle skrivelser og de dertil knyttede fælles hensigtserklæringer hed det, at der skulle foretages finansiel revision af programmerne, men først i 2001 påbegyndtes der revisioner af hele programmer eller delprogrammer (hvis der var tale om de såkaldte midtvejsrevisioner).

75. Når revisionerne foretages adskillige år efter programstart, er det ofte vanskeligt at finde frem til støttedokumenter eller få forklaringer på de overvejelser, der har ligget til grund for transaktionerne. I en sådan situation kan svagheder i den interne kontrol enten ikke længere korrigeres, hvis der er tale om et afsluttet program, eller kun korrigeres på et meget sent tidspunkt, hvis der er tale om uafsluttede programmer.

76. Kommissionens centrale tjenestegrene har ikke et fuldstændigt og aktuelt overblik over de revisioner, der er foretaget på delegationernes initiativ, for delegationerne underretter ikke systematisk de centrale tjenestegrene om planlagte og gennemførte revisioner.

77. Ofte blev revisionernes kvalitet og indholdet af revisionsberetningerne ikke vurderet tilstrækkelig omhyggeligt, hvilket medførte, at der ikke altid blev reageret på fagligt utilfredsstillende revisioner eller på svagheder - f.eks. i den interne betalingskontrol - der blev påvist i revisionsberetningerne.

Donorsamordning

Samordning på centralt plan

78. I forordning (EF) nr. 1292/96 er det fastsat, at Fællesskabet og dets medlemsstater nøje skal samordne deres politikker for udviklingssamarbejde, for så vidt angår fødevarehjælpsprogrammer og aktioner, der specielt tager sigte på at øge fødevaresikkerheden, og at der skal sikres et tæt samarbejde mellem medlemsstaterne og Kommissionen i Rådets Komité for Fødevaresikkerhed og Fødevarehjælp (FSFAC)(22).

79. I artikel 20 hedder det tillige, at medlemsstaterne og Kommissionen skal yde hinanden den fornødne bistand og meddele hinanden alle relevante oplysninger om gennemførelsen af fødevarehjælpsprogrammerne og -aktionerne samt programmerne og aktionerne til støtte for fødevaresikkerheden. Mere specifikt hedder det i artikel 28, at medlemsstaterne skal underrette Kommissionen om deres nationale fødevarehjælpsaktioner samt om deres programmer for fødevaresikkerhed, og at koordineringen og samarbejdet mellem Fællesskabet og medlemsstaterne skal være genstand for regelmæssig udveksling af oplysninger i FSFAC. Ifølge artikel 30 skal medlemsstaterne og Kommissionen endvidere meddele hinanden resultaterne af evalueringsarbejdet og af analyser og undersøgelser og bestræbe sig på at iværksætte fælles evalueringer.

80. I realiteten håndhæves disse bestemmelser i forordningen imidlertid ikke tilstrækkelig strengt. Medlemsstaterne har ikke underrettet Kommissionen om deres bilaterale fødevarehjælpsaktioner eller aktioner til støtte for fødevaresikkerheden, og formidlingen af oplysninger om aktionerne til støtte for fødevaresikkerheden er ensidig. Kommissionen holder medlemsstaterne underrettet, men det modsatte er ikke tilfældet, hvilket Retten ved flere lejligheder har påpeget i forbindelse med andre programmer(23).

81. Det belgiske formandskab for FSFAC forelagde i september 2001 ensidigt Belgiens nationale politik vedrørende fødevarehjælp og fødevaresikkerhed og foreslog, at de øvrige medlemsstater også skulle forelægge deres politik vedrørende fødevaresikkerhed i FSFAC(24). Ingen af de øvrige medlemsstater reagerede dog på initiativet.

82. I de vigtigste henstillinger i Rådets konklusioner af 19. december 2001 om forordning (EF) nr. 1292/96(25) blev der heller ikke taget hensyn til Kommissionens henstilling(26) om at styrke den rolle, som FSFAC spiller, ved i højere grad at centrere dets arbejde om strategiske og sektorspecifikke spørgsmål.

83. Endvidere videresendes de oplysninger, Kommissionen modtager fra medlemsstaternes repræsentanter i FSFAC, ikke systematisk til deres ambassader på stedet. F.eks. klagede EF-ambassadørerne i Georgien over, at de ikke modtog nogen tilbagemeldinger om EF's politik vedrørende fødevaresikkerhed fra medlemsstaternes udenrigsministerier eller ministerier for udviklingssamarbejde.

Samordning på lokalt plan

84. På lokalt plan blev der afholdt regelmæssige møder mellem repræsentanterne for medlemsstaterne og Kommissionens delegationer. I de fleste af de besøgte lande bestod samordningen alene i udveksling af oplysninger, men især i Madagaskar var der dog et intenst samarbejde med de øvrige donorer, og der var oprettet en fælles donordatabase indeholdende alle oplysninger om de donorfinansierede projekter i landet. Også i Niger var samordningen god mellem de donorer, der deltog i samordningsorganet for forebyggelse og styring af fødevarekriser.

85. Ser man bort fra Madagaskar og Niger, er samordningen med andre multilaterale donorer (Verdensbanken (VB), Den Internationale Valutafond (IMF), De Forenede Nationers Udviklingsprogram (UNDP) og FAO) nærmest ikke-eksisterende, selv om VB og IMF i dag hjælper mange landes regeringer med at udarbejde et strategidokument om den nationale politik for lindring af fattigdom. Da lindring af fattigdom og fødevaresikkerhed hænger meget nøje sammen, bør regeringerne, Fællesskabet og VB/IMF samordne deres indsats på dette område meget nøje, så der undgås indbyrdes modstridende aktioner.

86. I de fleste af de besøgte lande var der indført informationssystemer, som - selv om kvaliteten ikke var god nok - dækkede forskellige aspekter af fødevaresikkerheden og omfattede oplysninger om landbrugsproduktion, markedsspecifikke informationssystemer og systemer til tidlig varsling. Nogle af systemerne blev administreret af nationale tjenester og andre af donorer, hvilket har ført til en uhensigtsmæssig informationsspredning og overlapninger, som kunne have været undgået ved en bedre samordning.

87. Den manglende samordning mellem donorer blokerer for udarbejdelsen af samlede, overordnede landestrategier, som skal følges af alle donorer. I betragtning af de mange store donorer burde modtagerlandet sørge for samordningen mellem de forskellige donorer. Men så længe et modtagerland ikke kan varetage denne samordning, er det af afgørende betydning, at donorerne sikrer den på eget initiativ.

KONKLUSION OG ANBEFALINGER

Den førte politik og forordning (EF) nr. 1292/96

88. I overensstemmelse med forordning (EF) nr. 1292/96 er der udarbejdet særlige strategier, programmer og handlingsplaner vedrørende fødevaresikkerhed. Disse strategier ligger i forlængelse af en række strategier for lindring af fattigdom, landbrugsstrategier, landestrategier, vejledende nationale programmer og forskellige udviklingsplaner udarbejdet af andre donorer. I de fleste af disse strategidokumenter er de endelige (implicitte eller eksplicitte) mål de samme, nemlig: lindring af fattigdom, fødevaresikkerhed og forbedring af levevilkårene.

89. Fødevaresikkerhed er ikke et instrument, og aktionerne til forbedring af fødevaresikkerheden har ikke særlige "fødevaresikkerhedselementer". I virkeligheden er aktionerne mere eller mindre identiske med enhver anden form for udviklingsaktion. Alligevel gennemføres programmer vedrørende fødevaresikkerhed som særskilte udviklingsprogrammer ved siden af mainstreamudviklingsprogrammerne. Resultatet er, at der påhviler de forskellige kommissionstjenestegrene og andre parter en stor samordningsopgave for at sikre sammenhængen mellem de forskellige programmer. I praksis kunne en sådan samordning ikke opnås på grund af de begrænsede ressourcer, der var til rådighed for den særlige enhed for fødevaresikkerhed.

Anbefaling nr. 1

90. Målet "større fødevaresikkerhed" bør kontrolleres på følgende måde:

a) foreslåede aktioner gennemgås for at få sikkerhed for, at deres effekt på fødevaresikkerheden er taget i betragtning

b) fødevaresikkerheden i modtagerlandene overvåges og årsagerne til fødevareusikkerhed analyseres

c) der rapporteres om fødevaresikkerhed og anbefales aktioner til forbedring heraf.

Kommissionen og de multilaterale og bilaterale donorer, herunder EU-medlemsstaterne, bør sammen gøre en større indsats for at få udarbejdet fælles landestrategier for udviklingslandene, som udtrykkeligt omfatter aspektet "fødevaresikkerhed".

91. Når først de nuværende mål vedrørende fødevaresikkerhed er indarbejdet i mainstreamudviklingsprogrammerne, synes der ikke længere at være behov for en særlig forordning om aktioner til støtte for fødevaresikkerheden. Derfor bør det eventuelt i forbindelse med den nye evaluering af fødevaresikkerheden, der er fastsat til 2004, overvejes at ophæve forordning (EF) nr. 1292/96 i dens nuværende udformning. De aktioner til støtte for fødevaresikkerheden, der i dag finansieres i henhold til forordning (EF) nr. 1292/96, kan herefter eventuelt blive indpasset i forordningerne vedrørende de geografiske områder Asien, Latinamerika og middelhavslandene. Vælges denne mulighed, skal der formentlig findes en løsning for AVS-landene, som i så fald risikerer ikke at få del i de bevillinger, der finansieres over det almindelige budget, og som for tiden supplerer de midler, de får tildelt fra EUF'erne. Uanset hvilken løsning der vælges, bør sammenhængen mellem budgetfinansieringen og AVS-landenes vejledende programmer sikres.

92. Der er i mange tilfælde et stærkt element af nødhjælp og dermed af humanitær bistand i den fødevarehjælp, der ydes i henhold til forordning (EF) nr. 1292/96. Forordningen om humanitær bistand kunne derfor udvides til at omfatte al fødevarehjælp i naturalier, således at samme forordning dækkede såvel humanitær bistand som fødevarehjælp, eventuelt med særskilte procedurer for de to former for bistand.

93. Bevillingerne til fødevarehjælp og humanitær bistand kunne samles under én budgetpost, mens bevillingerne til støtte for fødevaresikkerheden kunne medtages under de almindelige budgetposter, der vedrører udviklingsprogrammerne i modtagerlandene i hver af de geografiske regioner.

Programmer vedrørende fødevaresikkerhed

94. Programmerne vedrørende fødevaresikkerhed udarbejdes på årlig basis, og det tager normalt nogle år at få dem færdige. Som følge af, at den årlige planlægning generelt er forsinket, og at frigivelsen af de finansielle midler dermed også forsinkes, kan man ikke altid sikre den ønskede kontinuerlige finansiering.

Anbefaling nr. 2

95. Programmerne bør være flerårige og baseret på modtagerlandenes overordnede udviklingsstrategier. De bør være realistiske således at forstå, at de bør afspejle såvel modtagerlandenes absorptionsevne som Kommissionens forvaltnings- og overvågningskapacitet.

Basisoplysninger

96. De disponible oplysninger om situationen med hensyn til fødevaresikkerhed er generelt forældede, ufuldstændige og upålidelige. Donorerne har tidligere ydet hjælp til at forbedre landenes indsats på det statistiske område. Men generelt var det sådan, at resultaterne "forduftede", da modtagerlandene skulle finansiere de statistiske aktiviteter af egne midler.

Anbefaling nr. 3

97. Kommissionen bør sammen med andre donorer give høj prioritet til støtte til udvikling af systemer, der kan give pålidelige oplysninger om husstandenes sociale og økonomiske situation (herunder om fattigdoms- og fødevaresikkerhedsaspekterne).

98. I denne forbindelse bør Kommissionen i samarbejde med de øvrige donorer fastlægge indikatorer, der kan anvendes til at måle, om fødevaresikkerheden forbedres.

Forvaltningsoplysninger til brug for de centrale tjenestegrene

99. Kommissionens regnskabssystem kunne ikke finde frem til alle relevante oplysninger om den finansielle stilling for fødevaresikkerhedsaktionerne og heller ikke vise, hvordan gennemførelsen af aktionerne skred frem. Delegationerne har mange af disse oplysninger, men de bliver ikke systematisk sendt videre til Kommissionen i Bruxelles.

Anbefaling nr. 4

100. Kommissionen bør ændre sine regnskabs- og forvaltningsinformationssystemer og sikre, at de giver fuldstændige og rigtige data om, hvordan midlerne er anvendt. Endvidere bør Kommissionens centrale tjenestegrene og dens delegationer regelmæssigt udveksle oplysninger. Selv efter en decentralisering bør de centrale tjenestegrene have adgang til basisoplysninger, således at de bliver i stand til at varetage deres overvågningsfunktion.

Bæredygtighed

101. Aktionernes bæredygtighed kan ikke sikres, når den nationale administrative infrastruktur på centralt og lokalt plan er utilstrækkelig. I de fleste af de lande, Retten besøgte, havde de centrale tjenester ikke tilstrækkelig kapacitet til at forvalte udviklingsprogrammer effektivt, og de var heller ikke særligt motiverede til at gøre det. På lokalt plan findes der stort set ingen administrative strukturer. Der er her tale om et generelt problem, som Retten ofte har kommenteret.

Anbefaling nr. 5

102. For at forbedre modtagerlandenes absorptionskapacitet, som i dag er lav, og for at give modtagerlandene et større medansvar for projekterne vedrørende fødevaresikkerhed bør Kommissionen fortsat fokusere på kapacitetsopbygning og institutionel støtte. Der bør lægges særlig vægt på identificering, planlægning og overvågning af aktioner, og den lokale befolkning bør inddrages aktivt i alle projektfaser. De nationale regeringer bør tilskyndes til at give høj prioritet til opbygningen af lokale strukturer, og her kan ngo'erne indtil videre yde et væsentligt bidrag.

Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg på mødet den 13. februar 2003.

På Revisionsrettens vegne

Juan Manuel Fabra Vallés

Formand

(1) Rådets forordning (EF) nr. 1292/96 af 27. juni 1996 om fødevarehjælpspolitik og fødevarehjælpsforvaltning og om særlige aktioner til støtte for fødevaresikkerheden (EFT L 166 af 5.7.1996, s. 1).

(2) Dette er i overensstemmelse med et af FN's overordnede mål, nemlig at halvere fattigdommen i verden i samme periode. Dette mål blev bekræftet på verdenstopmødet om fødevarer i Rom den 10.- 13. juli 2002.

(3) Alle tal hidrører fra FAO's "Assessment of the World Food Security Situation", der blev offentliggjort af Komitéen for Verdensfødevaresikkerhed efter dennes møde i Rom fra den 28.5.2001 til den 1.6.2001.

(4) Inklusive Det Europæiske Fællesskab.

(5) Punkt 1 i verdenstopmødets handlingsplan, der er indeholdt i et bilag til "Rom-erklæringen om verdens fødevaresikkerhed" af 13. november 1996.

(6) - Rådets forordning (EØF) nr. 3972/86 af 22. december 1986 om politikken med hensyn til fødevarehjælp og forvaltning af denne hjælp

- Rådets forordning (EØF) nr. 1755/84 af 19. juni 1984 om iværksættelse af aktioner på fødevareområdet, der træder i stedet for levering af fødevarehjælp

- Rådets forordning (EØF) nr. 2507/88 af 4. august 1988 om iværksættelse af oplagringsprogrammer og systemer til hurtig varsling

- Rådets forordning (EØF) nr. 2508/88 af 4. august 1988 om iværksættelse af aktioner vedrørende samfinansiering af internationale og ikke-statslige organisationers køb af fødevarer og frø

- Rådets forordning (EØF) nr. 1420/87 af 21. maj 1987 om gennemførelsesbestemmelser til forordning (EØF) nr. 3972/86 om politikken med hensyn til fødevarehjælp og forvaltning af denne hjælp.

(7) Armenien, Aserbajdsjan, Bangladesh, Bolivia, Burkina Faso, Cap Verde, Eritrea, Etiopien, Georgien, Haiti, Honduras, Kirgisistan, Madagaskar, Malawi, Mauretanien, Moldova, Mozambique, Nicaragua, Niger, Peru, Yemen.

(8) Afghanistan, Angola, D. R. Congo, Ecuador, Liberia, Nordkorea, Rwanda, Sierra Leone, Somalia, Sudan, Tadsjikistan.

(9) Særberetning nr. 7/87 om forvaltningen af counterpartmidler i forbindelse med fødevarehjælpen (EFT C 31 af 4.2.1988), særberetning nr. 6/87 om fødevarehjælpen til Indien (samme EFT), særberetning nr. 1/87 om kvaliteten af fødevarehjælpen (EFT C 219 af 17.8.1987) og særberetning nr. 8/80 af 30. oktober 1980 om Fællesskabets fødevarehjælp (ikke offentliggjort).

(10) Årsberetningen for regnskabsåret 1992 (EFT C 309 af 16.11.1993, s. 205-216), 1989 (EFT C 313 af 12.12.1990, s. 178-181) og 1988 (EFT C 312 af 12.12.1989, s. 145-148 og s. 153-154).

(11) Bolivia, Etiopien, Georgien, Madagaskar, Niger og Yemen, der blev udvalgt på grundlag af størrelsen af den modtagne EU-støtte til fremme af fødevaresikkerheden; undersøgelsen dækkede mindst ét land pr. geografisk område.

(12) Artikel 1, stk. 4, samt betragtning 2 og 23 i præamblen.

(13) Betragtning 2 i præamblen, artikel 1, stk. 4, og artikel 2, stk. 2, sidste led.

(14) Artikel 3, stk. 3, og artikel 6, stk. 3.

(15) "Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet og Rådet - Evaluering af og fremtidige retningslinjer for Rådets forordning (EF) nr. 1292/96 om fødevarehjælpspolitik og fødevarehjælpsforvaltning og om særlige aktioner til støtte for fødevaresikkerheden" (KOM(2001) 473 endelig udg. af 12. september 2001).

(16) Dokument 15390/01 fra Rådets gruppe om fødevarehjælp: "Udkast til Rådets konklusioner om evaluering af og fremtidige retningslinjer for forordning (EF) nr. 1292/96".

(17) Et programår er det år, hvor der gennem en officiel skrivelse (jf. punkt 48) gives tilsagn om at finansiere et fødevaresikkerhedsprogram for et bestemt modtagerland. Forpligtelsesbevillingerne til et sådant program kan fordeles over flere regnskabsår.

(18) Retten har i flere år taget forbehold i revisionserklæringen DAS vedrørende dette forhold, senest i årsberetningen for regnskabsåret 1999, punkt 8.11-8.13 (EFT C 342 af 1.12.2000).

(19) Betragtning 13 og 14 i præamblen samt artikel 3, stk. 4.

(20) Artikel 1, stk. 3, femte led.

(21) Særberetning nr. 5/2001 om brugen af counterpartmidler i AVS-lande (EFT C 257 af 14.9.2001) og særberetning nr. 1/2002 om makrofinansiel bistand og strukturtilpasningsfaciliteter (EFT C 121 af 23.5.2002).

(22) Betragtning 3 og 23 i præamblen.

(23) Særberetning nr. 7/98 om Sydafrika (EFT C 241 af 31.7.1998), punkt 93-97, særberetning nr. 4/2000 om rehabilitering (EFT C 113 af 19.4.2000), punkt 37-41, særberetning nr. 19/2000 om Palæstina (EFT C 32 af 31.1.2001), punkt 84-88.

(24) "Non-paper" 6/01 (ALIM) af 6. september 2001.

(25) Rådets dokument 15390/01 (ALIM) af 17. december 2001.

(26) Henstilling nr. 9 i meddelelsen fra Kommissionen til Europa-Parlamentet og Rådet (KOM(2001) 473 endelig udg. af 12. september 2001, s. 5).

BILAG 1

SITUATIONEN MED HENSYN TIL FØDEVARESIKKERHED I DE SEKS LANDE, RETTEN HAR BESØGT

1. Nedenfor beskrives situationen med hensyn til fødevaresikkerhed i de lande, Retten har besøgt(1).

2. I Georgien, Bolivia og Madagaskar synes der generelt at være tilstrækkelige fødevareforsyninger, dvs. at der for landet som helhed ikke er noget fødevareunderskud. Der er dog det problem, at de fattigste befolkningsgrupper som følge af meget ringe købekraft har vanskeligt ved at få adgang til fødevarerne.

3. I Etiopien er fødevareusikkerheden strukturbetinget, og 49 % af befolkningen, dvs. 28,4 millioner personer, lider af underernæring. De væsentligste årsager hertil er manglende købekraft og vanskeligheder med den fysiske adgang til fødevarer. Ifølge World Development Report 1999/2000 lever 89 % af befolkningen under fattigdomsgrænsen på 2 USD pr. dag.

4. Af strukturelle årsager er Yemen ude af stand til at producere mere end ca. 30 % af de fødevarer, der er nødvendige for at brødføde befolkningen, og fødevareunderskuddet dækkes hovedsagelig af import. På grund af landbefolkningernes ekstremt ringe købekraft er der strukturbetinget fødevaremangel i landdistrikterne.

5. Situationen med hensyn til fødevaresikkerhed i Niger er yderst vanskelig på grund af klimaforholdene, som bevirker, at år med alvorlig fødevaremangel er et regelmæssigt tilbagevendende problem.

6. Nedenstående tabel viser antallet af underernærede personer og deres andel af den samlede befolkning i de seks besøgte lande:

Underernæring i de seks besøgte lande

>TABELPOSITION>

Kilde:

FAO, Rom: Assessment of the World Food Security Situation (offentliggjort den 1.6.2001).

(1) Bolivia, Etiopien, Georgien, Madagaskar, Niger og Yemen.

BILAG 2

OVERSIGT, DER VISER SPREDNINGEN I AKTIONERNE TIL STØTTE FOR FØDEVARESIKKERHEDEN

- støtte til systemer til tidlig varsling

- nyopførelse eller opgradering af lagerfaciliteter

- opførelse af drivhuse

- produktion eller levering af udsæd, etablering af korn- eller frøbanker

- levering af hjælpematerialer til landbruget som f.eks. gødning, pesticider, værktøj og udstyr

- levering af landbrugsteknologier i mindre omfang

- støtte til udvikling af akvakultur

- levering af fiskeredskaber og fiskerfartøjer

- genopbygning af lagre

- "mad for arbejde", "penge for arbejde", jobskabelsesordninger

- diversificering af landbrugsindkomster

- udvikling af planteavl, gartnerivirksomhed og frugtavl

- udvikling af animalsk landbrugsproduktion (f.eks. kvægavl og produktion af mælk og ost) samt fjerkræavl

- veterinærudstyr og støtte til dyrlægeklinikker, levering af veterinærmedicin

- støtte til transport, distribution og markedsføring af landbrugsprodukter

- mikroprojekter vedrørende udvikling af landdistrikter

- mikrokreditordninger for landdistrikter (lån til landbrug, kvægavl og kunsthåndværk)

- vandforsyningssystemer i landdistrikter

- anlæg af mindre dæmninger

- overrislingssystemer

- omledning af floder

- beskyttelse af flodbredder og "wadi'er" (periodevis vandførende flodløb)

- jordbundsbeskyttelse

- adgangsveje i landdistrikter (indfalds- og udfaldsveje)

- landsbyinfrastruktur

- genplantning af skove

- støtte til producentsammenslutninger

- støtte til kvindeorganisationer

- teknisk bistand og uddannelse i landbrugsteknik, finansiering og ledelse;

- institutionel kapacitetsopbygning i ministerier og andre regeringsorganer, kommuner og lokalsamfund med ansvar for fødevaresikkerhedsaktioner

- information og uddannelse inden for "mad og sundhed", fremme af afvekslende kostsammensætning

- kampagner om hygiejne og sanitære forhold

- støtte til sygesikring

- støtte til skoler og vuggestuer i landdistrikter

- støtte til sociale sikkerhedsnet

- valutafaciliteter til finansiering af fødevareimport.

Kilde:

Den Europæiske Revisionsret.

BILAG 3

Kumulerede betalinger til fødevarehjælp og fødevaresikkerhed pr. 31.12.2001 (EU's almindelige budget) for hvert af programårene 1997-2001

>TABELPOSITION>

Kilde:

CRIS (SINCOM 2).

BILAG 4

Kumulerede betalinger til fødevaresikkerhed pr. 31.12.2001 (EU's almindelige budget) for hvert af programårene 1997-2001

>TABELPOSITION>

Kilde:

CRIS (SINCOM 2).

BILAG 5

Kumulerede betalinger til fødevarehjælp pr. 31.12.2001 (EU's almindelige budget) for hvert af programårene 1997-2001

>TABELPOSITION>

Kilde:

CRIS (SINCOM 2).

BILAG 6

Oversigt over de samlede betalinger for programårene 1997-2001 pr. 31.12.2001

>TABELPOSITION>

Kommissionens svar

RESUMÉ

II. Kommissionen begyndte allerede i 1980'erne afgørende at ændre en række politikker, således at man fra at yde fødevarestøtte gik over til at fokusere på en mere langsigtet udviklingsstøtte til forbedring af fødevaresikkerheden.

IV. Kommissionen fremlagde i 2001 en meddelelse, der efterlyser en bedre integration af fødevaresikkerheden i strategierne for fattigdomsbekæmpelse og udvikling. Desuden har Kommissionen søgt at skabe en bedre forbindelse mellem støtte til nødhjælp, genrejsning og udvikling.

V. Modtagerlandene har langt mere systematisk taget hensyn til fødevaresikkerheden i forbindelse med deres fattigdomsbekæmpelse og udviklingsstrategier i den seneste programperiode.

VI. Kommissionen har bestræbt sig på at bistå udviklingslandene med at opbygge kapacitet og etablere de nødvendige systemer.

VII. Det er planlagt at foretage en ny evaluering i 2004.

VIII. Kommissionens strukturer og redskaber til programmering, evaluering og gennemførelse af tiltag af kompleks art inden for fødevaresikkerheden må forbedres. Det bliver emnet for den nævnte evaluering i 2004. Der modtages imidlertid regelmæssigt oplysninger om behov, problemer og gennemførelsesstade via rapportering, undersøgelser, evalueringer og besøg.

IX. De centrale institutioner i modtagerlandene er ofte meget skrøbelige, og deres formelle interventionskapacitet er begrænset. Revisionsretten har imidlertid konstateret, at mange projekter er teknisk set godt gennemført og til nytte for den pågældende befolkning.

X. Der gennemføres regelmæssigt nye midtvejs- og afslutningsevalueringer og kontroller.

XI. Kommissionens holdning ses i KOM(2001) 473:

Komplementaritet sikres ved tæt samarbejde med medlemsstaterne og andre vigtige donorer på alle stadier af programmerings- og projektcyklerne.

Delegationerne har især bestræbt sig på at udbygge den lokale koordination med medlemsstaterne, vigtige donorer og FN-organisationerne.

XII.

a) og b) Kommissionens holdning findes i KOM(2001) 473:

- Kommissionen vil nøje overveje en bredere udviklingsdefinition og -strategi, hvor den støtter fødevarehjælp og -sikkerhed og tager spørgsmålet om sammenhæng mellem de forskellige politikker op.

- Den vil især overveje, hvilke muligheder der findes for fuldt ud at integrere/fusionere både instrumenterne til og målene for fødevaresikkerhed i Kommissionens generelle udviklingsordninger.

Støtte til fødevaresikkerhed og fødevarehjælp fokuserer på partnerskab og udformes i stadig højere grad som nationale strategier til fattigdomsbekæmpelse.

c) Der er en klar tendens til flerårige programmer.

d) Der tages ved de fortsatte bestræbelser hensyn til Revisionsrettens forslag.

e) Er i gang.

f) Kommissionen arbejder i øjeblikket med spørgsmålet.

INDLEDNING

3.-9. I over 25 år har støtte til forøgelse af landbrugsproduktionen og massiv fødevarehjælp været de nordlige landes vigtigste instrumenter, når de skulle bistå udviklingslandene ved bekæmpelsen af fødevareknaphed og skabelse af selvforsyning med fødevarer. Kommissionen indledte på denne baggrund sammen med andre vigtige donorer i midten af 80'erne et politikskifte, idet man ønskede at gå bort fra at yde fødevarestøtte og i stedet fokusere på en mere langsigtet udviklingsstøtte til forbedring af fødevaresikkerheden. Reformprocessen blev afsluttet i 1996 med vedtagelsen af Rådets forordning (EF) nr. 1292/96.

Der blev foretaget en ekstern evaluering af forordningen i 2000. Derefter udarbejdede Kommissionen en meddelelse (der skal forelægges Parlamentet og Rådet) for mere klart at definere den rolle, som forordningen skulle spille, samt at redegøre for de specifikke mål og anvendelser, som instrumenterne deri skulle have. Forordningen var berettiget af følgende grunde:

- behov for et specifikt udviklingsinstrument til at understøtte EF's indsats for at:

- bekæmpe fødevareusikkerheden som et første skridt med henblik på nedbringelse af fattigdommen på lang sigt i nogle lande

- afbøde situationer med kritisk fødevareforsyning på nationalt og regionalt plan, og

- afbøde specifikke ernæringsproblemer

- skabe forbindelse mellem nødhjælp, genrejsning og udvikling

- opfylde EF's forpligtelser ifølge internationale aftaler og multilaterale initiativer (internationale udviklingsmål og fødevarekonventionen).

7. Rådets forordning (EF) nr. 1292/96 opmuntrer ligeledes til at integrere fødevaresikkerheden i den nationale udviklingspolitik og strategierne for bekæmpelse af fattigdommen.

BEMÆRKNINGER

17. Forordning (EF) nr. 1292/96 har gjort det muligt at integrere fødevarehjælpen i en flerårig mellemfristet efterkrise-strategi, der skal gå forud for en udviklingspolitik, der skal sikre fødevaresikkerheden på lang sigt. På denne måde er fødevarehjælpen og de fødevaresikkerhedsaktioner, der afløser den, et ægte bindeled mellem krise og udvikling.

18. Forordningen fra 1996 (kapitel 1, artikel 1) og meddelelsen KOM(2001) 473 viser, at formålet med dette instrument også er at afhjælpe situationer, hvor der hersker fødevareusikkerhed som følge af alvorlig mangel på fødevarer eller fødevarekriser. Der er tale om kortfristede aktioner.

19. Fødevaresikkerhed kan ikke defineres i forhold til specifikke sektorer eller aktiviteter, fordi der først og fremmest er tale om et mål, der omfatter hele spektret af udviklingssektorer. Det er derfor Kommissionens opfattelse, at Rådets forordning (EF) nr. 1292/96 kommer til at spille en særlig rolle ved sammenkædningen af nødhjælp, genrejsning og udvikling eller med andre ord som mellemled mellem humanitær bistand og de almindelige udviklingsinstrumenter (bl.a. EUF, ALA, MEDA). Det er i denne rolle som mellemled at Rådets forordning (EF) nr. 1292/96 får en reel virkning på fødevaresikkerheden.

20. Rådets forordning (EF) nr. 1292/96 skal ikke bruges som almindeligt udviklingsinstrument. Kommissionen erkender imidlertid, at der stadig er behov for en stor indsats, hvis overlapning mellem Kommissionens almindelige udviklingsinstrumenter (f.eks. EUF, ALA, MED) og Rådets forordning (EF) nr. 1292/96 skal undgås.

En af de måder, hvorpå det kan sikres, at Rådets forordning (EF) nr. 1292/96 absolut kun bruges efter sin hensigt, er at vælge prioriterede lande, der er meget udsatte for fødevarerisici og -kriser. Desuden er der med indførelse af nationale udviklingsstrategier og Kommissionens landestrategipapirer nu et nyt middel til på kohærent måde at samle al udviklingsbistand i én strategi. Dette har været tilfældet f.eks. i Mozambique, Bolivia og for nylig i Etiopien.

Uheldigvis står, som Kommissionen erkender, målene for fødevaresikkerheden, der ofte prioriteres i mange udviklingslandes politik, ikke altid først på listen i de nationale udviklingsstrategier.

21. Skønt fødevaresikkerheden måske prioriteres i mange udviklingslande, sætter mange regeringer alt for ofte ikke nedbringelse af fattigdommen, fødevaresikkerheden og udvikling af landdistrikter øverst på dagsordenen i forbindelse med deres nationale udviklingsstrategier.

Medens fødevaresikkerheden bør indgå i de samlede bestræbelser for nedbringelsen af fattigdommen, så bidrager budgetlinjen i modtagerlandenes strategidokumenter i de fleste tilfælde med forskellig succes til de pågældende regeringers strategi for fødevaresikkerhed og til at integrere denne i den almindelige politik for fattigdomsbekæmpelse. Det gælder bl.a. i de lande, som Revisionsretten har besøgt, dvs. Niger, Georgien, Etiopien og Yemen, hvor fødevaresikkerheden er blevet et prioriteret område.

22. Ud over det, som fastsættes i forordningen fra 1996, opfordrer Kommissionen modtagerregeringerne til at integrere fødevaresikkerheden i deres strategidokumenter for fattigdomsbekæmpelse, og den støtter dem deri.

25. Siden Revisionsrettens besøg og som omtalt i ovenstående punkt 20 vil ifølge Kommissionen Etiopien, Niger og snart Georgien integrere elementer af fødevaresikkerhedspolitikken i deres strategidokumenter for fattigdomsbekæmpelse. Denne integration er gennemført på initiativ af Kommissionen og efter en dybtgående dialog med regeringen. Desuden finansierer Kommissionen vigtige programmer (udarbejdelse af matrikelregistre, fordeling af skøder, ...), især i de nye uafhængige stater og i Honduras.

De kønsrelaterede spørgsmål har ikke fået tilstrækkelig opmærksomhed ved de hidtidige aktioner - et spørgsmål der blev rejst ved den eksterne evaluering (2000). Derfor fremhæves det i programmeringsretningslinjerne for budgetlinjen vedrørende fødevaresikkerhed for 2002 og 2003-2004, at der er behov for at lægge vægt på tværgående spørgsmål som kønsspørgsmålet. F.eks. er der i Bangladesh særlige projekter for indtægtsskabelse for kvinder.

26. Fødevaresikkerhedsstrategien i Etiopien har været behæftet med fejl, og Kommissionen har derfor forstærket sin dialog med regeringen og herved defineret sine prioriteringer for intervention til løsning af de strukturelle årsager til denne usikkerhed (fødevaresikkerhedsprogram blev godkendt i august 2002). Imidlertid kan den nuværende krisesituation udsætte gennemførelsen af denne strategi.

27. I Georgiens og Yemens fødevaresikkerhedsdokumenter fastsættes visse prioriteringer, især oprettelse af informationssystemer og udarbejdelse af socialsikringsprogrammer. Kommissionen er dog klar over, at disse prioriteringer må målrettes.

28. Nigers strategi for fødevaresikkerhed er en operativ strategi. Det er derfor normalt, at den munder ud i en handlingsplan. Strategien har imidlertid tjent til at målrette de nationale strategidokumenter for fattigdomsbekæmpelse og udvikling af landdistrikter.

29.- 31. I erkendelse af betydningen af at kortlægge fattigdom og sårbarhed og af statistiske basisdata samt informationssystemer (tidlig varsling, markedsinformation) har Kommissionen i de seneste år gjort en betydelig indsats for at bistå udviklingslandene med at opbygge viden og etablere de nødvendige systemer. Mange lande er imidlertid i krise og uden fast kurs, og donorerne må derfor improvisere sig frem.

Det er ligeledes Kommissionens opfattelse, at tendensanalyser på evaluerings- og planlægningsstadiet samt avancerede kontrol- og evalueringssystemer (med brug af et begrænset antal indikatorer) i betydelig grad vil forbedre resultatevalueringen, skønt der i nogle lande som f.eks. Bolivia findes kortlægning af sårbare regioner.

30. Generelt eksisterer der statistikker over husholdningernes økonomiske situation, men de er spredte, ofte ikke ajourførte og inkohærente. PARIS21-projektet (Partnerskab vedrørende udviklingsstatistikker i det 21. århundrede), hvori Kommissionen er part via Eurostat, har til formål at udvide udviklingslandenes statistikker. Over PARIS21 blev der i september 2002 igangsat et initiativ for udvidelse af landbrugsstatistikkerne og statistikkerne over landbrugsområderne i ti afrikanske lande som led i fattigdomsbekæmpelsen og fødevaresikkerheden.

c) Efter Kommissionens opfattelse er en ajourført landbrugstælling nødvendig. I Yemen finansieres den igangværende tælling af fødevaresikkerhedsprogrammet.

34. Medens Kommissionen i sin meddelelse KOM(2001) 473 og Rådet i sine konklusioner 15390/01 fandt, at det ikke var nødvendigt at ændre indholdet af forordning (EF) nr. 1292/96 (før en ny dybtgående evaluering), indeholder KOM(2001) 473 de fleste af de anbefalinger, der blev fremsat under evalueringen i 2000/2001.

Som påpeget i sit svar på afsnit 3-9 bekræftede Kommissionen forordning (EF) nr. 1292/96's specifikke rolle.

En evaluering nr. 2 vedrørende gennemførelsen af forordning (EF) nr. 1292/96 om fødevarehjælpspolitik og fødevarehjælpsforvaltning og om særlige aktioner til støtte for fødevaresikkerheden skal gennemføres i 2004. Herved skal der ses grundigt på de bredere principielle og strategiske rammer, inden for hvilke Kommissionen yder fødevarehjælp og støtter fødevaresikkerheden, og også spørgsmålet om politikkernes kohærens skal tages op. Ved evalueringen skal det især vurderes, hvorledes det er muligt fuldstændig at integrere/fusionere både målene for fødevaresikkerheden og instrumentariet hertil i Kommissionen generelle udviklingsstrategi. Ligeledes skal mulighederne for en klarere ansvarsdeling mellem DEV/EuropeAid-samarbejdskontoret og ECHO med hensyn til programmering, målsætning og håndtering af fødevarehjælp i naturalier overvejes.

39. De lokale faglige bistandsmedarbejderes mandat er blevet præciseret i forbindelse med decentraliseringen af de finansielle instrumenter til fødevaresikkerhed. Fødevaresikkerhedseksperterne har således siden 2002 været integreret i fagministerierne, dvs. arbejdet internt i delegationerne.

40. Som led i decentraliseringen af støtteaktionerne for fødevaresikkerheden gennemføres den decentralisering, der vedrører indkaldelsen af forslag fra ngo'er, i delegationerne i begyndelsen af 2004. Forslagsindkaldelsen forvaltes således direkte af delegationerne, procedurerne forenkles og fristerne afkortes.

44. RESAL-webstedet blev forvaltet af en ngo på grundlag af en servicekontrakt, der ophørte i august 2001. Da dette websted er af interesse, har Kommissionen besluttet at ajourføre det, integrere det i udvalget af internet-websteder og at sikre ajourføringen deraf fra 2003.

46. Kommissionen erkender, at det centrale SINCOM2-system endnu ikke gør det muligt at skelne mellem forskud og betalinger for allerede udført arbejde. Kommissionen skal ifølge artikel 81 i finansforordningen og artikel 102 i gennemførelsesreglerne, der gælder fra 1. januar 2003, træffe foranstaltninger til afhjælpning heraf. Desuden indgår dette spørgsmål i Kommissionens meddelelse af 17. december 2002 om modernisering af regnskabssystemet.

Med CRIS-systemet bliver det fra 2003 muligt fra hovedkvarteret at følge, hvor langt man er kommet med fødevaresikkerhedsprogrammets enkelte dele i modtagerlandene.

Denne database giver således status over programmernes gennemførelse (forpligtelser, kontrakter, betalinger ...).

49. Foruden Revisionsrettens bemærkninger skyldes forsinkelserne i gennemførelsen, især med hensyn til budgetteringen, væsentligst, at de modtagende landes regeringer ikke overholder betingelserne i forbindelse med de politiske og institutionelle reformer.

50. Den flerårige planlægning bliver reglen efter Kommissionens forslag (meddelelse KOM(2001) 473). Det skal dog noteres, at flerårige fødevaresikkerhedsprogrammer, dvs. forslag til finansiering med kontering over budgettet over to eller tre på hinanden følgende år, har være indført siden 1996. Under kriser, hvor situationer er skrøbelig og nervøs (Palæstina, Nordkorea), kan en smidig planlægning på årsbasis være en komparativ fordel med henblik på at opnå håndgribelige resultater.

51. Generelt er komplementariteten mellem EF-interventionerne fortsat en hjørnesten i gennemførelsen, der dog afhænger af forholdene i det pågældende land. F.eks. tilsigtes der med finansieringen af programmerne for fødevaresikkerhed i Bolivia at nedbringe sårbarheden for fødevaresituationen, hvilket er fuldstændig komplementært med kontoen for ALA til støtte af den regionale økonomiske integration og forbedring af basisinfrastrukturerne (drikkevand og sanering). Budgettet på kontoen vedrørende fødevaresikkerhed tegner sig for ca. 50 % af samarbejdet mellem EF og Bolivia.

Desuden kan Etiopien nævnes, hvor EUF's supplerende finansiering inden for fødevaresikkerheden er fastlagt i landestrategipapiret.

52. Den spredning, som Revisionsrettens beretning nævner, skyldes ofte, at kun en budgetkonto kan anvendes i ikke-prioriterede lande med ofte skrøbelige institutioner, og den bruges derfor til mange forskellige behov, som det kan være vanskeligt at indkredse.

I Yemen var bestemmelsen af interventionssektorerne baseret på den nationale politik for fødevaresikkerhed (jf. punkt 27). Programmet er ved at blive ændret med henblik på bedre at indkredse de geografiske interventionsområder (fire til seks administrative departementer) og målgrupperne i befolkningen (herunder kvinder).

Der er generelt ingen specifikke strukturer til identifikation og evaluering af projekter og programmer. Kommissionen bruger normalt bestående regeringsstrukturer og -institutioner (støttet af faglig bistand). Det er derfor mere et spørgsmål om manglende kapacitet end om ikke-bestående strukturer. Kommissionens programmeringsretningslinjer baseret på KOM(2001) 473, giver solid vejledning til projektudvælgelse og evalueringsproceduren.

53. I Yemen er der for tre projekter gennemført feasibility-undersøgelser, der ikke er foretaget af regeringen. Siden juni 2002 har en ekspert foretaget identifikations- og feasibility-undersøgelser forud for enhver intervention.

I Yemen lægger Kommissionen i øjeblikket vægt på en styrkelse af lokalbefolkningernes deltagelse.

54. Kommissionen glæder sig over, at Revisionsretten konstaterer, at projekterne er blevet godt gennemført og at de har været til gavn for befolkningerne.

I Bolivia er de vandingsprojekter, som Revisionsretten har besøgt, gennemført i overensstemmelse med udbudsbetingelserne. Nogle projekter fungerede ikke, fordi modtagerne ikke havde foretaget vedligeholdelse.

56. I Etiopien har regeringsdeltagelsen konkretiseret sig på regionalt plan. Denne deltagelse var fastlagt i definitionen af strategierne og de regionale handlingsplaner, hvis gennemførelse blev ledet af regionale kontorer for fødevaresikkerhed, som var integreret i administrationen.

I Yemen skal centralregeringen være primus motor i forbindelse med de fleste aktioner. Ifølge det nye program for fødevaresikkerhed skal de offentlige institutioner i øvrigt forstærkes.

57. I Niger er det reelt premierministeren der spiller den centrale rolle ved koordinationen mellem staten og donorerne, idet det er ham, der koordinerer fødevaresikkerhedsaktionerne. Man kan dog beklage, at statens finansielle deltagelse forbliver forholdsvis beskeden.

59. Kommissionen er enig med Revisionsretten om nødvendigheden af at ansvarliggøre lokalsamfundene helt fra identifikationsfasen. Det var muligt i Bolivia på grund af regeringens decentraliseringspolitik. Lokalbefolkningernes deltagelsesgrad er også afhængig af regeringens politik.

60. I Georgien er det vanskeligt at følge en strategi med deltagelse på grund af den socioøkonomiske situation. Imidlertid har udarbejdelsen af rammedokumentet for fattigdomsbekæmpelse bevidstgjort regeringen om, at en sådan fremgangsmåde er nødvendig. Fødevaresikkerhedsprogrammet omhandler indførelsen af et informationssystem, der skal gøre det muligt for regeringen bedre at evaluere den sociale situation hos den mest sårbare del af befolkningen.

I Yemen lægger Kommissionen i øjeblikket vægt på en styrkelse af strategien med henblik på lokalbefolkningernes deltagelse. Det indgår nu i prioriteterne for den uddannelse, som det analyseorgan, der skal sikre programmets gennemførelse, skal varetage.

62. I modtagerlandene for de interventioner, der betales over budgetkontoen for fødevaresikkerhed, findes der ofte skrøbelige institutioner og en lidet struktureret privat sektor (og civilsamfund). Programmernes gennemførelse kan være vanskelig, hvilket kan øge forsinkelserne.

Som anført i KOM(2001) 473 er afstanden mellem tidspunktet for forpligtelsen af midlerne og projektets gennemførelse ofte for stor. Følgende er foreslået og er ved at blive gennemført til afhjælpning:

- Planlægningen skal altid være afsluttet ni måneder før regnskabsåret.

- Identifikations- og evalueringsprocessen skal igangsættes umiddelbart efter afslutningen af planlægningen, således at der bliver tilstrækkelig tid til analyse, udformning og evaluering af programmerne og projekterne.

- Programretningslinjerne skal detaljeres, og proceduren for de tværtjenestelige samråd skal afkortes.

- Der skal i øget grad foretages flerårig planlægning.

66. I overensstemmelse med Kommissionens vejledning fra 2002 om indførelse af budgetstøtte i udviklingslandene kan denne støtte ikke ydes direkte, jf. forordning (EF) nr. 1292/96.

I de lande, hvor der gælder stramme regler for valutareserverne og hvor valutamarkederne og importen er liberaliserede, er det valutafaciliteten der tilfører modtagerlandene valutareserver, således at den private sektor kan importere de fødevarer, der er nødvendige for at dække de nationale behov. Denne valutafacilitet gør det derefter muligt at skabe en modværdi (indirekte budgetstøtte) for dermed at støtte de sektorbestemte reformprogrammer og de programmer for offentlige udgifter, der skal forbedre fødevaresikkerheden.

67.- 68. Fødevaresikkerhedsprogrammerne af typen budgetstøtte drøftes generelt med modtagerlandenes regeringer og de øvrige involverede bistandsdonorer.

Minimumsbetingelsen for at der kan ydes budgetstøtte er, at det pågældende land har et tilfredsstillende økonomisk reformprogram, der er godkendt af FMI og Verdensbanken, således at det sikres, at landet kan betjene sig af et velfungerende fiskalt system og derigennem handle direkte over statsbudgettet.

På det tidspunkt hvor Kommissionen traf beslutning for så vidt angår de fire lande, som Revisionsretten nævner, var de makroøkonomiske betingelser opfyldt.

Budgetstøtteprogrammerne over kontoen for fødevaresikkerhed var dynamiske og bl.a. koncentreret om reformprogrammerne, der tog sigte på at forbedre de nationale budget- og regnskabsprocedurer. Omfanget af behovet for forbedring af disse procedurer medfører imidlertid, at der bliver tale om et tiltag på mellemlang sigt, inden for hvilket der via programmerne for fødevaresikkerhed i samarbejde med FMI og Verdensbanken skal søges gennemført en mere effektiv og gennemsigtig praksis med hensyn til de offentlige finanser i de nationale regeringsinstitutioner.

69. De regelsæt, der i hvert land gælder for budgetstøtte, vedrører dels de makroøkonomiske forhold, de såkaldte "generelle betingelser", der er knyttet til iværksættelsen af de makroøkonomiske reformprogrammer under Bretton Woods-institutionerne (jf. punkt 67), dels en række mere sektorbestemte betingelser, de såkaldte "specifikke betingelser", hvormed fødevaresikkerheden skal forbedres på mellemlang sigt. Udgifterne til budgetstøtte afhænger derfor hovedsagelig af overholdelsen af disse sektorbestemte betingelser, der udelukkende er knyttet til sektorer med forbindelse til de politikker og programmer, der kræver offentlige udgifter, som har virkning på fødevaresikkerheden.

70. Det var en af LFSU's talrige opgaver at kontrollere aktionerne til fødevaresikkerhed og at indsende rapporter til delegationerne. Efter decentraliseringen spiller delegationerne en vigtig rolle ved kontrollen af programmerne.

71. Hverken delegationen eller regeringen har været særligt inddraget i kontrollen i Yemen. Kommissionen præciserer dog, at der er gennemført kontrol, især via besøg fra Europa-Kommissionens kontor for faglig bistand i Sana'a (EF-KFB) og ved faglig bistand inden for fødevaresikkerhed ydet af delegationen i Amman og af Kommissionens hovedsæde. I september 1997 uddelegerede Kommissionen programkontrollen i et år til et privat firma (GFA) på kontraktbasis (kontrol af Yemens program for fødevaresikkerhed).

I Georgien har programmet for fødevaresikkerhed udviklet et mere gennemsigtigt planlægnings- og opfølgningsprogram for udnyttelsen af offentlige midler i landbrugsministeriet, idet budgetafdelingen og afdelingen for fastlæggelse af landbrugspolitikken har fået udvidede beføjelser. Denne tendens er væsentlig for fødevaresikkerhedsprogrammet med henblik på at få udformet budgetregnskabsmetoder i de ministerier, der er mål for programmet, i tæt samarbejde med finansministeriet og finansforvaltningen. En stor del af de betingelser, der er knyttet til fødevaresikkerhedsprogrammet, vedrører forbedring af forvaltningen af de offentlige udgifter, herunder budgetkontrol og -planlægning, hvilket dog kræver en vis tid til tilpasning og iværksættelse i de involverede ministerier.

I øvrigt kan de reformer, der gennemføres i forsøgsministerierne, ses som led i den mere generelle reform af de offentlige finanser, der er anbefalet af FMI.

73.-75. Kommissionen understreger, at der fra hovedsædet er blevet gennemført evalueringer og revisioner.

Der er grund til at tro, at evalueringerne gennemføres hurtigt på lokalt plan. F.eks. blev der i Bolivia foretaget 46 evalueringer af mikroprojekter fra 2000 til 2002.

Desuden afslutter Kommissionen et arbejde med identifikation og definition af indikatorer for kontrol og resultater, som skal gøre det muligt at rationalisere de fremtidige programevalueringer og gøre dem ensartede.

Ved de revisioner, der supplerer hovedsædets, skal der tages hensyn til de revisioner, der foretages på grundlag af de kontrakter med ngo'erne, der overstiger et beløb på 100000 EUR. Desuden er der opstillet et revisionsprogram for 2003, inden for hvilket der skal tages hensyn til Revisionsrettens bemærkninger om, at der skal foretages evalueringer under projektgennemførelsen for at kunne afhjælpe eventuelle mangler i tide.

76. Kommissionen vil indføre et sådant system i 2003.

77. Det punkt, som Revisionsretten gør opmærksom på, bekymrer også Kommissionen. Den har derfor udarbejdet en særlig rammekontrakt med henblik på revision og er ved at lægge sidste hånd på udformningen af de standardreferencetermer, der skal gøre det muligt at forbedre denne type kontrol.

I Kommissionens vejledning om budgetstøtte er det flere gange anført, at det er vigtigt gentagne gange at foretage tekniske og finansielle revisioner og evalueringer af størrelsen af de offentlige udgifter i modtagerlandene. Ved hjælp af disse specifikke instrumenter kan der opstilles diagnoser, og det kan kontrolleres, hvilke korrigerende foranstaltninger der skal gennemføres, således at der kan tages hensyn dertil ved fastlæggelsen af betingelserne for de følgende programmer.

78.-83. Koordinationen med medlemsstaterne via Rådets Komité for Fødevaresikkerhed og Fødevarehjælp (FSFAC) er blevet bedre med tiden, men er stadig utilfredsstillende på trods af de svenske og belgiske formandskabers seneste anstrengelser. Informationsstrømmen kører kun i én retning, nemlig fra Kommissionen til medlemsstaternes delegationer. Kommissionen har imidlertid haft held til at få drøftelser i gang om den generelle planlægning og om politiske og strategiske spørgsmål af fælles interesse.

For at forbedre politikkernes sammenhæng og rationalisere udvalgsbehandlingen burde de opgaver, som den bestående komité for fødevarehjælp varetager, overdrages til Kommissionens udviklingsudvalg.

84.-87. Det er absolut nødvendigt med en systematisk koordinering på lokalt plan mellem EF's delegationer, EU-medlemsstaternes repræsentationer og andre vigtige aktører. Kvaliteten af denne proces afhænger i høj grad af det politiske, sociale og økonomiske miljø i værtslandet og dets villighed til dialog og informationsdeling. Forordning (EF) nr. 1292/96 gælder naturligvis pr. definition i stort omfang for lande og regioner i krise og i vanskeligheder.

Denne koordination udvides kun til at omfatte Bretton Woods-institutionerne (Verdensbanken og IMF) i tilfælde, der involverer strukturændringer (reform af politikker og institutioner og budgetstøtte). Koordination med FN-systemet og ngo-samfundet fokuserer på bistand ved kriser og efter kriser.

I forbindelse med sin dialog med den afrikanske union (AU) vil Kommissionen i samarbejde med Belgien og FAO vurdere informationssystemerne i Afrika med henblik på at harmonisere og udbygge dem.

Desuden bestræber Kommissionen sig meget på at opmuntre udviklingslandene til at anvende nationale udviklingsstrategier som vigtigste redskab til udformningen af politikken indadtil, planlægningen og leveringen af den pågældende ydelse og som en fælles mekanisme til koordinering med eksterne donorer. Opbygning af kapacitet er et af hovedinstrumenterne, når regeringerne og civilsamfundet skal varetage deres respektive roller.

85. Kommissionen fortsætter sit arbejde med at forbedre koordinationen med de øvrige donorer.

KONKLUSION OG ANBEFALINGER

88. De nationale fødevaresikkerhedsstrategier er i overensstemmelse med forordning (EF) nr. 1292/96 blevet udformet med henblik på at opbygge en kohærent ramme for EF's og andre aktørers interventioner. Samtidig med at der er fremkommet bredere nationale udviklingsstrategier (strategier til nedbringelsen af fattigdom eller andre), integreres fødevaresikkerhedsmålene og -programmerne gradvis i en enkelt national ramme ligesom EF's nationale og regionale strategipapirer.

89. Kommissionen tilslutter sig, at fødevaresikkerhed som den mest grundlæggende fattigdomsdimension først og fremmest er et udviklingsmål. Derfor skal afhjælpning af fødevaresikkerheden på kort, mellemlang eller lang sigt søges indført via alle til rådighed stående instrumenter. I denne sammenhæng er forordning (EF) nr. 1292/96's rolle at bygge bro mellem den kortfristede humanitære bistand og den langsigtede bistand (EF's mainstream-udviklingsinstrumenter: EUF, ALA, MED m.fl.).

Kommissionen er også enig i, at en effektiv og kohærent anvendelse af forordning (EF) nr. 1292/96 kræver en væsentlig koordinationsindsats.

Anbefaling 1

90. Det er Kommissionens opfattelse, som alle større aktører deler, at

- målene for fødevarehjælp/fødevaresikkerhed, som den mest grundlæggende fattigdomsdimension, indgår i det overordnede udviklingsmål som er fattigdomsbekæmpelse

- fødevarehjælpen/fødevaresikkerheden skal integreres i de nationale politikker og udviklingsstrategier (f.eks. strategier til fattigdomsbekæmpelse)

- aktiviteter, der finansieres under forordning (EF) nr. 1292/96, dels skal supplere kortfristede kriseinterventioner og dels langsigtede udviklingsforanstaltninger. Nationale udviklingsstrategier, eller hvis sådanne ikke findes, nationale fødevarestrategier er de redskaber, der skal sikre denne komplementarietet og hindre overlapning.

Kommissionen erkender imidlertid, at budgetkontoen skal anvendes på den måde, det er fastsat i KOM(2001) 473. Det kræver en nøje screening af de foranstaltninger og aktiviteter, der gennemføres til opnåelse af fødevaresikkerhed, i form af projektidentifikation og -evaluering.

91. Kommissionen deler ikke Revisionsrettens konklusion om at "ophæve forordning (EF) nr. 1292/96 i dens nuværende udformning" på nuværende tidspunkt.

Meddelelse KOM(2001) 473 og Rådets konklusioner 15390/01:

- Det erkendes, at forordning (EF) nr. 1292/96 spiller en specifik rolle (se bemærkningerne under afsnit 33) og bør opretholdes for indeværende.

- Det foreslås, at der med udgangspunkt i en bredere definition og strategi foretages en anden, mere dybtgående evaluering i 2004 af de udviklingsrammer, inden for hvilke Kommissionen gennemfører sine foranstaltninger med henblik på fødevarehjælp og fødevaresikkerhed.

92.-93. Kommissionen noterer sig Revisionsrettens anbefaling. Den mener imidlertid, at dette spørgsmål kan tages op i forbindelse med den dybtgående evaluering, der allerede er planlagt for 2004.

94.-95. I KOM(2001) 473 fremsættes der en række forslag til fremskyndelse af planlægningen, identifikationen og evalueringsprocessen. Flere detaljer ses i bemærkningerne under afsnit 62.

Anbefaling 2

96. Finansieringen af informationssystemerne vedrørende Kommissionens fødevaresikkerhedsstrategi er fortsat en prioritet. Regeringernes godkendelse er altid et vanskeligt spørgsmål. I visse lande indgår denne finansiering i statsbudgettet.

Der er et presserende behov for på bæredygtig måde at øge udviklingslandenes muligheder for analyse af fattigdom og fødevaresikkerhed som et første skridt til formuleringen af omfattende nationale udviklingsstrategier.

Anbefaling 3

97. Der gøres i øjeblikket meget i denne sammenhæng, men der er behov for at harmonisere konkurrerende informationssystemer (især på regionalt plan) og få dem gjort regeringsejede og -støttede.

98. Denne klare mangel søges i øjeblikket afhjulpet.

99.-100. Den nye database, CRIS, der blev etableret i 2002, vil gradvis kunne give både de tjenestegrene i Kommissionen, der er ansvarlige for forbindelserne udadtil, og dem, der har ansvaret for budgettets gennemførelse, oplysninger om den finansielle situation. Desuden har decentraliseringen og opdelingen af funktionerne mellem hovedsædet og delegationerne tydeliggjort ansvarsområderne og vil gøre det muligt for delegationen at skabe sig et samlet indtryk over hele projektcyklen og for hovedsædet i realtid at følge midlernes anvendelse.

Anbefaling 4

100. Kommissionen noterer sig Revisionsrettens bemærkninger og har siden forsøgt at løse problemet. 2003 bliver det første år, hvor der gradvis kan søges fuldstændige og præcise data om bevillingernes anvendelse i CRIS, den for hovedsædet og delegationerne fælles database om budgettets aktionskonti, både i delegationen og hovedsædet, hvorved sidstnævnte sættes i stand til at udøve sin overvågningsfunktion.

Som led i moderniseringen af regnskabssystemet vil Kommissionen søge at løse dette spørgsmål ved at udvikle en funktion i systemet, således at øjeblikkelige og afsluttende betalinger modregnes i forskuddene. Spørgsmålet vil blive omhandlet i en meddelelse til Kommissionen i december 2002. I SI2 (første del af SINCOM2) kan tjenestegrenene oprette deres egne lokale budgetstrukturer, der gør det muligt at adskille betalinger til fødevaresikkerhed og andre udbetalinger, der afholdes over samme kommende budgetkonti. Det er dog ikke teknisk muligt i øjeblikket at indsætte disse lokale strukturer i R/3 (den anden del af SINCOM2).

101.-102. Kommissionen er enig i Revisionsrettens analyse og i hovedindholdet af dens anbefalinger, der reelt set indgår i EF's retningslinjer for udviklingssamarbejde. Vi må dog erkende, at udviklingslandenes politiske, sociale og økonomiske forhold er afgørende for, hvad der kan nås.