Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Kommissionens meddelelse til medlemsstaterne om retningslinjer for et fællesskabsinitiativ vedrørende økonomisk og social revitalisering af kriseramte byer og bydele for at fremme en bæredygtig udvikling - Urban"

(2000/C 51/19)

Kommissionen besluttede den 19. oktober 1999 under henvisning til EF-traktatens artikel 262 at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte emne.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg besluttede at overdrage det forberedende arbejde til Gianni Vinay som hovedordfører.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 368. plenarforsamling af 8.-9. december 1999, mødet den 9. december 1999, enstemmigt følgende udtalelse.

1. Indledning

1.1. Kommissionen har på grundlag af artikel 20 i Rådets forordning (EF) nr. 1260/1999 fremlagt en meddelelse om "Retningslinjer for et fællesskabsinitiativ vedrørende økonomisk og social revitalisering af kriseramte byer og forstæder for at fremme en bæredygtig udvikling ('Urban')". Høringen af ØSU sker med kort frist, da Kommissionen agter at vedtage de pågældende retningslinjer snarest muligt.

1.2. Urban-initiativet kommer, efter at Kommissionen har lanceret "Bæredygtig byudvikling i Den Europæiske Union: Rammer for handling", som i høj grad må siges at være et nyskabende udspil. Handlingsrammerne, der er bygget op om fire hovedmålsætninger, takler med afsæt i strukturfondsreformen grundlæggende byrelaterede problemstillinger. ØSU har for nylig afgivet en positiv udtalelse om handlingsrammerne(1).

2. Kommissionens forslag

2.1. Kommissionen understreger, at de programmer, der er iværksat som led i Urban-initiativet, har kunnet fremvise synlige forbedringer i livskvaliteten i målområderne. Det er bl.a. på baggrund af disse erfaringer, at Kommissionen med udgangspunkt i handlingsrammerne har besluttet, at der skal indarbejdes byrelaterede hensyn i EU's politikområder og i strukturfondsinterventionerne.

2.1.1. Efter en kort gennemgang af hovedpunkterne i handlingsrammerne understreger Kommissionen, at det nye Urban-initiativ skal sigte på at skabe klare forbedringer uden at overlappe andre vigtige programmer. I praksis kan initiativet bidrage til at slå bro mellem nyskabende projekter af mindre målestok (som f.eks. indgår i pilotprojekter i byer og i Life) og til at indarbejde en integreret tilgang i de vigtigste strukturfondsprogrammer.

2.1.2. Urbans hovedsigte er derfor at fremme formulering og iværksættelse af særligt nyskabende strategier til fordel for mindre og mellemstore byer eller problemramte bydele i større byområder.

2.2. Blandt de principper, som strategierne til revitalisering af byerne skal honorere, er frem for alt kravet om et tilstrækkeligt befolkningsunderlag og tilhørende støttestrukturer; desuden kræves der et solidt lokalt partnerskab, når det drejer sig om at blotlægge udfordringer, strategier, prioriteter og ressourcefordeling m.v.; partnerskabet skal involvere økonomiske interesseorganisationer, arbejdsmarkedets parter, ngo'er, beboerforeninger, herunder miljøgrupper og andre relevante grupperinger.

2.2.1. Der skal endvidere sikres komplementaritet i forhold til de vigtigste strukturfondsinterventioner.

2.3. Initiativet vil kunne tilgodese ca. 50 byområder med en befolkning på mindst 10000 indbyggere. Hver enkelt byområde skal fremlægge en problemstilling, som skal gribes an inden for det sammenhængende geografiske område; hvert område skal desuden ved hjælp af nationale statistiske indikatorer godtgøre, at der er behov for økonomisk og social revitalisering, eller at området er kriseramt. De støtteberettigede områder skal opfylde mindst tre af de betingelser, der er opregnet i meddelelsen, og kan ligge i eller uden for områder, som er berettigede til støtte under mål nr. 1 og 2.

2.4. De enkelte tiltag skal desuden opfylde krav om at prioritere bl.a. modernisering af bygninger, forbedret sikkerhed og kriminalpræventiv indsats, forebyggelse af uhæmmet byvækst, beskæftigelsespagter, særlige uddannelsesstrategier for udstødte, integrerede kollektive transportsystemer, reduktion af privatbilismen samt initiativer vedrørende affaldsbehandling og forvaltning af vand- og energiressourcerne. En detaljeret liste over støtteberettigede foranstaltninger er vedlagt meddelelsen som bilag.

2.5. Meddelelsen beskriver dernæst i enkeltheder procedurerne for forberedelse, fremlæggelse og godkendelse af de enkelte programmer tillige med reglerne for overvågning, gennemførelse og evaluering af interventionerne.

2.5.1. Hvad angår finansieringen vil der for perioden 2000-2006 være afsat bevillinger til et samlet beløb af 700 mio. euro. Deres fordeling på medlemsstaterne er fastlagt på grundlag af kriterier som befolkningstæthed i byerne og oplysninger om arbejdsløsheden, herunder antallet af langtidsledige. I bilaget anføres 56 interventioner, der i gennemsnit finansieres med ca. 12 mio. euro, og som kan gennemføres i enkelte bydele, eller, hvis betingelserne herfor er opfyldt, i byer på 30000-40000 indbyggere, idet flere byområder i et land kan sammenlægges. 2 % af de samlede bevillinger skal gå til finansiering af en tværgående koordineringsfunktion, udveksling af erfaringer, evaluering og udarbejdelse af indikatorer. Disse midler vil blive forvaltet direkte af Kommissionen.

3. Generelle bemærkninger

3.1. ØSU bifalder Kommissionens forslag. ØSU glæder sig specielt over Kommissionens udspil, fordi det i sin tid i forbindelse med reformen af strukturfondene - ligesom Europa-Parlamentet og Regionsudvalget - stod fast på kravet om, at Urban-initiativet på baggrund af den meget positive evaluering blev videreført. Kommissionen anerkendte vigtigheden af Urban-initiativet og imødekom i princippet dette krav. Det er specielt påskønnelsesværdigt, at en af de første handlinger, som den nye Kommission foretog sig, netop var at fremlægge dette initiativ.

3.1.1. Kravet om videreførelse udsprang af de meget positive erfaringer med det foregående Urban-initiativ, der lanceredes i 1994. Det var med hensyn til koncept og implementering specielt kendetegnet ved to ting: For det første var der tale om en initiativ, der tog sigte på byområder i en yderst kritisk økonomisk og social tilstand, og som anlagde et helhedssyn på de sociale og økonomiske forhold og infrastruktursituationen. For det andet blev der satset på virkeligt at inddrage de lokale forvaltninger, offentlige og private foreninger og sammenslutninger samt indbyggerne i området.

3.1.2. Det, der alt i alt karakteriserede Urban-initiativet mest, var, at der i interventionerne blev sat fokus på indbyggerne i det pågældende område og ikke kun på byens fysiske rum - selvom indsatsen naturligvis også drejede sig om det.

3.1.3. I alt 116 interventioner blev finansieret under det forrige Urban-program med et samlet budget på 900 mio. euro. Overordnet set var interventionerne en succes, både kvalitativt og med hensyn til blivende virkninger.

3.1.4. Det er derfor en afgørende beslutning, at man nu vil sikre kontinuiteten i dette projekt, som i kraft af sine kendetegn (jf. ovenfor) har godtgjort, at det har en positiv effekt og samtidig involverer brugerne. Det har således virket efter hensigten, ikke kun på det praktiske plan, men også på det mere politiske plan, når det drejer sig om at bringe EU tættere på borgerne.

3.2. Med hensyn til de forbedringer, der foreslås i initiativet, skal i første række nævnes, at initiativet primært, men dog ikke udelukkende, fokuserer på mindre og mellemstore byer og byområder, som var lavt prioriteret i det foregående initiativ, skønt de numerisk sætter deres tydelige præg på det europæiske panorama af byer.

3.2.1. Fremhæves skal også den vægt, der lægges på udveksling af god praksis, og beslutningen om at finansiere en række evaluerings- og klassificeringstiltag, som forvaltes af Kommissionen - aktiviteter, som der ikke var tilstrækkelige ressourcer til at udvikle i det foregående Urban-program.

3.2.2. Vigtig er præciseringen i bilag I vedrørende interventioner til fordel for boligbyggeri. Det påpeges deri, at Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, der finansierer Urban, ikke kan yde støtte til sådanne foranstaltninger. Hvis de imidlertid er tæt knyttet til initiativer, der sigter på udvikling af et byområde, skal det godtgøres i programmerne, at der fra de pågældende nationale og/eller lokale myndigheders side er afsat passende midler til forbedring af boligforholdene ud over det samlede støtteberettigede beløb, der er afsat under det pågældende Urban-projekt. Man undgår herved risikoen for, at programmer, som er egnede og nødvendige, løber ud i sandet, fordi de ikke sideløbende følges afgørende op af andre relevante projekter.

3.2.3. Man finder det også positivt, at der er sket en væsentlig udvidelse af listen over foranstaltninger, som kan finansieres over Urban-initiativet, så meget desto mere som det understreges, at der er tale om eksempler og ikke en udtømmende opregning. Listen indeholder også mange foranstaltninger, som ikke var med i det foregående Urban-program eller i de EFRU-finansierede pilotprojekter i byer.

3.3. ØSU ønsker imidlertid at komme med nogle præciserende bemærkninger til det nye initiativs metode og indhold.

3.3.1. ØSU har adskillige gange fremsat krav om, at princippet om samråd og partnerskab skal være et integrerende led i strukturfondenes virksomhed(2). Europa-Parlamentet har fremsat lignende krav(3). Dette princip, som netop skulle udgøre "merværdien" i Urban-initiativet, synes imidlertid at være nedtonet i nærværende forslag.

3.3.2. Også målsætninger, som havde høj prioritet i det forrige Urban-program, synes at være nedtonet i den lange række af mulige foranstaltninger og udvalgte målsætninger. Blandt målsætninger, man leder forgæves efter, er det beskedne, men centrale ønske om, at initiativet "skal (...) virke som katalysator i et bredt baseret tiltag ved at iværksætte vigtige arrangementer, som skal hjælpe dårligt stillede byområder til at opnå varige forbedringer af deres beboeres levestandard". Citatet sammenfatter på udmærket vis målsætningerne i det foregående initiativ.

3.3.3. De nye forslag retter sig imod en række aktiviteter, som i højere grad relaterer til handlingsrammerne for bæredygtig byudvikling. De er ikke uden relevans, men indgår i en langt bredere og mere omfattende sammenhæng, som sprænger rammerne for Urban-initiativet. Disse rammer er da også ret klart afgrænset af bl.a. de kriterier, som støtteberettigede byområder skal opfylde i det nye initiativ.

3.3.4. Det må undgås, at Urban udformes så altomfattende, at det bliver til en "miniatureudgave" af handlingsrammerne. Urban skal fortsat være et initiativ med specifikt sigte, der skal kunne gribe effektivt ind i krisesituationer med en første social eller økonomisk sanering, der sætter de pågældende områder i stand til direkte eller indirekte at nyde godt af mere bredt anlagte initiativer som dem, der indgår i handlingsrammernes fire målsætninger.

3.3.5. Man kan vel vanskeligt forestille sig, at man i byområder, som man i jævnt sprog kunne karakterisere som socialt og økonomisk forsømte, kan tilvejebringe her-og-nu-løsninger ved at sætte ind med innovative politiktiltag på områder som affaldsbortskaffelse eller anlæggelse af fodgængerområder - hvor ønskelige sådanne tiltag i øvrigt generelt måtte være i byområder.

3.3.6. Det må derfor sikres, at målsætningerne og foranstaltningerne i det nye initiativ justeres, så de kommer til at harmonere med de betingelser, som ifølge den nuværende tekst, punkt 11, er afgørende for, om den enkelte intervention kan godkendes.

4. Særlige bemærkninger

4.1. En særlig positiv værdi tillægger ØSU initiativer, som støtter og tilskynder til direkte involvering af samfundets aktører og borgerdeltagelse i de forskellige fællesskabsinitiativer, også i form af partnerskab mellem samfundets organiserede interessegrupper. Det anbefales derfor, at et punkt, der allerede fandtes i det foregående Urban, på ny optages i den vejledende liste over støtteberettigede foranstaltninger, men i en let ændret formulering: "Støtte, der skal forbedre lokalområdets evne til at løse problemer (bydelskomiteer, udvekslingsordninger og partnerskaber mellem kommunale myndigheder og lokale aktører, etc.)". Man må ikke glemme, at borgernes og de organiserede samfundsgruppers aktive deltagelse i forberedelsen og forvaltningen af den sociale og økonomiske genopretning af deres lokalområde har været en vigtig medvirkende faktor til såvel det foregående Urban-initiativs som til Leader-initiativets succes.

4.1.1. I forbindelse med de forskellige former for involvering mener ØSU, det er nødvendigt direkte at nævne betydningen af arbejdsmarkedsparternes indsats i de områder, der modtager støtte, især da det sociale og økonomiske miljø, Urban opererer i, er karakteriseret ved alvorlige beskæftigelsesproblemer eller problemer knyttet til genopretningen af den økonomiske struktur.

4.1.2. Kommissionen bør ligeledes præcisere den rolle, SMV og håndværksvirksomheder, som ofte danner grundlag for byens økonomiske struktur, spiller, så meget desto mere som det nye initiativ primært henvender sig til mellemstore byer, og det netop er der, man finder de vigtigste centre for job- og velfærdsskabelse.

4.2. Blandt de foranstaltninger, der kan modtage støtte, er sikkerhedsskabende og kriminalpræventive foranstaltninger. Herunder bør man også fremhæve tiltag i forbindelse med handelsvirksomheder eller private områder, der står åbne for offentligheden.

4.3. Beskrivelsen af de proceduremæssige trin er meget indgående og går lovligt meget i detaljer. Det kan naturligvis være en fordel, men det kan også medvirke til at gøre arbejdsgangen for tung. Nogle specifikke henvisninger er formentligt nødvendige, men herudover skulle det være tilstrækkeligt generelt at henvise til de nye strukturfondsforordninger, som så at sige alle de nævnte bestemmelser falder ind under.

4.4. Hvad angår finansieringen af initiativet, kan reduktionen i de samlede bevillinger til Urban tilskrives de ændringer, der er sket i strukturfondenes målsætninger. Kommissionen bør dog sætte alt ind på at forhøje bevillingerne, bl.a. fordi det samlede antal nye interventioner (56), der foreslås i det nye initiativ, dækker en programperiode, som går fra 2000 til 2006. Et så spredt initiativ opfylder ikke det ønske, som Kommissionen selv har givet udtryk for, nemlig at Urban skal være meget synligt såvel på lokalt plan som på EU-plan. ØSU mener følgelig, at antallet af planlagte interventioner bør forhøjes.

4.5. Endelig vil ØSU som yderligere belæg for sine kommentarer og under henvisning til sin nylige udtalelse om rammer for handling(4) henlede opmærksomheden på konklusionerne fra den nyligt afholdte første konference om det organiserede civilsamfund, hvis emner på flere punkter havde en tilknytning til målet med det foreliggende initiativ og med bypolitik generelt. Værdien af de forskellige initiativer vil på sigt kunne vurderes ud fra kvaliteten af det interaktive samspil, som EU etablerer med borgerne, med den virkelighed, hvori de lever og organiserer sig, og hvori de kommende generationers livsvilkår fastlægges.

Bruxelles, den 9. december 1999.

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) EFT C 368 af 20.12.1999 Bæredygtig byudvikling i "Den Europæiske Union: Rammer for handling".

(2) EFT C 407 af 28.12.1998, udtalelse om "Kommissionens forslag til Rådets forordning (EF) om generelle bestemmelser om strukturfondene"; jf. også fodnote 1.

(3) Beslutning om forslag til Rådets forordning om generelle bestemmelser om strukturfondene (KOM(1998) 0131 - C4-0285/98/0090 (AVC)).

(4) EFT C 368 af 20.12.1999 Bæredygtig byudvikling i "Den Europæiske Union: Rammer for handling".