om den holdning, der skal indtages på Unionens vegne i Organisationen for International Civil Luftfart, for så vidt angår meddelelse af frivillig deltagelse i ordningen for CO2-kompensation og -reduktion for international luftfart (CORSIA) fra den 1. januar 2021 og den mulighed, der er valgt for beregningen af kompensationskravene til flyvemaskineoperatører i perioden 2021-2023

Den seneste revision af direktiv 2003/87/EF, som blev foretaget i 2017, indebar, at CORSIA, som anført i artikel 28b, skulle tages i betragtning gennem en ændring af den ordning, der gælder for EU ETS, med forbehold af en vurdering af de vigtigste elementer i CORSIA, herunder hvad angår deltagelse, og at dette skal opnås på en måde, der forenelig med EU's klimamål for 2030 (i overensstemmelse med princippet om at forhindre tilbageskridt i henhold til Parisaftalen).

Luftfartssektoren har været omfattet af EU's emissionshandelssystem (EU ETS) siden 2012. EU ETS dækkede emissioner fra flyvninger med landing i eller afgang fra Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (EØS), herunder til og fra tredjelande. For at skabe momentum internt i Organisationen for International Civil Luftfart og lette fremskridt hen imod en global indsats for at begrænse luftfartsemissioner vedtog Unionen dog midlertidige undtagelser for at begrænse det geografiske anvendelsesområde til kun at omfatte flyvninger inden for EØS, hvorved flyvninger til destinationer uden for EØS udelukkedes, i afventning af den internationale udvikling.

• deres beslutning om frivilligt at deltage eller om at ophøre med frivilligt at deltage fra den 1. januar 2021

Organisationen for International Civil Luftfart er en særorganisation under De Forenede Nationer. Organisationens formål og målsætninger er at udvikle principper og teknikker for international luftfart og fremme planlægning og udvikling af international lufttransport. Unionen er ad hoc-observatør i mange ICAO-organer (forsamlingen og andre tekniske organer).

Parisaftalen blev vedtaget på partskonferencen under De Forenede Nationers rammekonvention om klimaændringer i december 2015, hvis mål er at holde den globale temperaturstigning et godt stykke under 2 °C sammenlignet med det førindustrielle niveau og at søge at begrænse temperaturstigningen til 1,5 °C. Alle økonomiske sektorer bør bidrage til at nå disse emissionsreduktioner, herunder den internationale luftfart.

Dette forslag vedrører en afgørelse om fastlæggelse af den holdning, der skal indtages på Unionens vegne i Organisationen for International Civil Luftfart (ICAO) om frivillig deltagelse i ordningen for CO2-kompensation og -reduktion for international luftfart (CORSIA) fra den 1. januar 2021 og om den mulighed, der er valgt for beregningen af kompensationskravene til flyvemaskineoperatører i perioden 2021-2023.

3.Den holdning, der skal indtages på Unionens vegne

3.1. Baggrund

Unionen støtter ihærdigt ICAO's globale markedsbaserede foranstaltning vedrørende emissioner fra international luftfart, CORSIA, der bidrager til at tackle klimaændringerne. Unionens støtte er bl.a. blevet vist derved, at Europa-Parlamentet og Rådet har ændret EU ETS tre gange med henblik på at lette fremskridt i ICAO.

Mens det oprindelige formål med CORSIA er begrænset til at kompensere for væksten i emissionerne fra 2020, er det vigtigt at støtte indledende fremskridt og bidrage til tilstrækkelig deltagelse for at CORSIA kan opfylde sit formål.

Ved Rådets afgørelse (EU) 2016/915 blev Unionens holdning fastlagt angående et internationalt instrument, som skal udarbejdes i ICAO's organer og føre til, at der fra 2020 gennemføres en global markedsbaseret foranstaltning vedrørende emissioner fra international luftfart.

Formålet med forordning (EU) 2017/2392 er især at "forberede gennemførelsen af en global markedsbaseret foranstaltning fra 2021". Som anført i forordningen vil den konkrete operationalisering heraf dog kræve, at ICAO-parterne gør en indsats på nationalt plan.

I artikel 28b i direktiv 2003/87/EF (ETS-direktivet) fastsættes følgende: "Inden for 12 måneder efter ICAO's vedtagelse af de relevante instrumenter, og inden den globale markedsbaserede foranstaltning tages i anvendelse, forelægger Kommissionen Europa-Parlamentet og Rådet en rapport, hvori den overvejer, hvordan disse instrumenter kan gennemføres i EU-retten ved en revision af dette direktiv. Kommissionen overvejer i denne rapport, hvis det er relevant, også reglerne for flyvninger inden for EØS. Den undersøger desuden ambitionen for og den samlede miljømæssige integritet af den globale markedsbaserede foranstaltning, herunder sine generelle ambitioner for så vidt angår mål i henhold til Parisaftalen, graden af deltagelse, dens håndhævelse, gennemsigtighed, sanktionerne for manglende overholdelse, procedurerne for inddragelse af offentligheden, kvaliteten af kompensationskreditter, overvågning, rapportering og verifikation af emissioner, registre, ansvarlighed samt regler for anvendelse af biobrændstoffer."

I Rådets afgørelse (EU) 2018/2027 fastsattes den holdning, der skulle indtages på Unionens vegne i ICAO vedrørende første udgave af SARPs om CORSIA, for så vidt angår underretning om uoverensstemmelser. I overensstemmelse med afgørelsen underrettede medlemsstaterne ICAO om forskelle fra ICAO's norm, idet de understregede uoverensstemmelserne mellem EU ETS og CORSIA (henholdsvis rutebaseret og statsbaseret), og at gennemførelsen af CORSIA i Unionen ville finde sted ved hjælp af en revision af EU ETS, som aftalt ved den seneste revision i 2017. Målet var at bevare gældende EU-ret og politisk råderum samt niveauet for Unionens klimaambitioner.

Den 4. marts 2020 vedtog Kommissionen et forslag til en "europæisk klimalov", i henhold til hvilken Unionen vil blive bundet af et mål om klimaneutralitet i Unionen senest i 2050 i bestræbelserne på at nå det langsigtede temperaturmål, som er fastsat i artikel 2 i Parisaftalen. Forslaget er baseret på konklusionen om, at det er nødvendigt at træffe yderligere foranstaltninger, og alle sektorer skal bidrage, eftersom de nuværende politikker kun forventes at reducere drivhusgasemissionerne med 60 % i 2050, og meget mere derfor stadig skal gøres for at opnå klimaneutralitet.

Endelig har Unionen ved adskillige lejligheder udtrykt politisk vilje til at gennemføre CORSIA fra begyndelsen af dets pilotfase. Senest tjente erklæringen på Unionens og dens medlemsstaters vegne ved det 40. møde i ICAO-Forsamlingen i 2019 til på den ene side at påpege, at Unionen ville bevare sit politiske råderum og sin klimaambition, når det drejede sig om gennemførelsen af CORSIA gennem EU ETS, og på den anden siden at give udtryk for, at Unionen og dens medlemsstater fortsat kraftigt støtter CORSIA og fortsat forpligter sig fuldt ud til at gennemføre CORSIA fra begyndelsen af dets pilotfase. Unionen har konsekvent påpeget behovet for at bevare relevant EU-ret og klimaambitionen, i overensstemmelse med EU ETS som senest revideret, og gentog dette i meddelelsen af uoverensstemmelser fra 2018 samt i EU-erklæringen fremlagt ved det 40. møde i ICAO-Forsamlingen. Europa-Parlamentet har siden opfordret Kommissionen og medlemsstaterne til at sikre Unionens lovgivningsmæssige autonomi i gennemførelsen af ETS-direktivet.

3.2. Foreslået holdning

For at give medlemsstaterne mulighed for at fremsende de nødvendige meddelelser er det vigtigt at vedtage den holdning, der skal indtages på Unionens vegne inden den frist den 30. juni 2020, der er fastsat i SARPs for CORSIA.

Med hensyn til det første spørgsmål, meddelelse af enhver beslutning om frivilligt at deltage fra den 1. januar 2021, foreslås det, i betragtning af den politiske vilje, som Unionen gentagne gange har givet udtryk for, og som ICAO allerede har anerkendt, de forventede miljømæssige fordele og fordele for international transport, der er forbundet med CORSIA, og manglen på et levedygtigt alternativ på globalt plan, at meddele om medlemsstaternes frivillige deltagelse fra starten af pilotfasen den 1. januar 2021. Meddelelsen vil være med forbehold af de uoverensstemmelser fra 2018, der blev underrettet om i henhold til Rådets afgørelse (EU) 2018/2027, enhver fremtidig uoverensstemmelse, revisionen af EU ETS, som aftalt i 2017, og Unionens klimaambition samt direktivet om vedvarende energi.

Med hensyn til det andet spørgsmål, meddelelse af den mulighed, der er valgt for beregningen af kompensationskravene til flyvemaskineoperatører i perioden 2021-2023, foreslås det, at muligheden emissionerne for hvert år i pilotfasen, henholdsvis 2021, 2022 og 2023, vælges frem for 2020-emissionerne for hvert af de respektive år. Ved denne tilgang tages de forventede miljømæssige fordele og fordele for international transport, behovet for at skabe incitamenter for operatørerne til at reducere deres miljøpåvirkninger og vigtigheden af at handle på et tidligt tidspunkt i betragtning, samtidig med at der tages hensyn til omfanget af potentielle kompensationsomkostninger for europæiske operatører og eventuelle indvirkninger på deres internationale konkurrenceevne. Således bør det føre til højere miljøeffektivitet at vælge årene 2021, 2022 og 2023 som referenceår i stedet for 2020. Dette skyldes, at emissionerne fra international luftfart forventes at blive højere i 2021, 2022 og 2023 end i 2020, ikke mindst som følge af covid-19-pandemien væsentlige indvirkning på lufttrafik og emissioner.

I den sammenhæng er det nødvendigt at sikre, at der tages behørigt hensyn til de nuværende og mulige fremtidige uoverensstemmelser mellem EU-retten og CORSIA. Ovennævnte meddelelse bør derfor omfatte en henvisning til de uoverensstemmelser, der meddeles på grundlag af Rådets afgørelse (EU) 2018/2027. Da uoverensstemmelserne, for så vidt som de stadig er relevante, kun vedrører fordelingen af staters kompetence over for de forskellige operatører, hvilket skyldes forskelle i udformningen af CORSIA og EU ETS, bør ovennævnte meddelelse også indeholde en mulighed for at meddele yderligere uoverensstemmelser.

4.Sammenhæng med Unionens politik på andre områder

Den foreslåede afgørelse er i overensstemmelse med og supplerer andre af Unionens politikker, navnlig energi-, miljø- og transportpolitikker. I afgørelsen mindes der om forbindelsen mellem deltagelse i CORSIA og Europa-Parlamentets og Rådets revision af EU ETS-direktivet, som fastsat i forordning (EU) 2017/2392. Kommissionen har dog endnu ikke fremlagt den rapport, der planlægges i henhold til artikel 28b i ETS-direktivet, og i det hele taget er lovgiverens fremtidige afgørelse på dette område endnu ikke kendt. Derfor skal meddelelsen anses for at være et foreløbigt skridt, under henvisning til kapitel 3, stk. 3.1.3 og 3.2.1, i og tillæg 1 til bilag 16, bind IV, til Chicagokonventionen.

For at sikre, at dette foreløbige skridt er med forbehold af medlovgivernes fremtidige politiske beslutninger, skal meddelelsen indeholde en henvisninger til de uoverensstemmelser, som allerede er meddelt i overensstemmelse med Rådets afgørelse (EU) 2018/2027 og med mulighed for, at der meddeles om yderligere uoverensstemmelser, som anført ovenfor.

5.Retsgrundlag

5.1.Proceduremæssigt retsgrundlag