Meddelelse fra Kommissionen

Bedre vurdering af den fordelingsmæssige virkning af medlemsstaternes politikker

Evidensbaseret politikudformning er afgørende for at sikre vellykkede politikker og pålidelige politiske tiltag. Konsekvensanalyser giver navnlig mulighed for at træffe informerede valg, og vurderinger af fordelingsmæssige virkninger hjælper med at forstå, hvordan de kan påvirke forskellige dele af befolkningen. Dette er navnlig relevant i betragtning af, at Den Europæiske Union og dens medlemsstater stræber efter en socialt retfærdig og grøn omstilling og står over for udfordringer i forhold til de stigende leveomkostninger som følge af den russiske aggressionskrig i Ukraine.

Europas unikke sociale markedsøkonomi er fundamentet for dets velstand. I sine politiske retningslinjer understregede kommissionsformand Ursula von der Leyen betydningen af, at ingen lades i stikken i forbindelse med den digitale og den grønne omstilling. Hun fremhævede også bidraget fra den i 2017 af Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen proklamerede europæiske søjle for sociale rettigheder, der hviler på 20 principper til støtte for et stærkt socialt Europa, som er rimeligt, inkluderende og sikrer lige muligheder.

På det sociale topmøde i Porto i maj 2021 blev målet om at løfte mindst 15 millioner mennesker ud af fattigdom og social udstødelse inden 2030, der præsenteredes af Kommissionen i handlingsplanen for den europæiske søjle for sociale rettigheder, i overensstemmelse med FN's 2030-dagsorden for bæredygtig udvikling, hilst velkommen af EU's ledere . Blot et år efter det sociale topmøde har EU's medlemsstater forpligtet sig til at nå deres nationale mål med henblik på i fællesskab at nå dette mål. Sideløbende hermed sigter nye initiativer på EU-plan, inden for rammerne af handlingsplanen, mod at bidrage til mindskelse af indkomstulighederne, herunder direktivet om mindsteløn og forslaget til Rådets henstilling om minimumsindkomstordninger.

Fattigdom og indkomstulighed er relativt lave i EU efter internationale standarder, og fattigdom og social udstødelse er faldet i løbet af det seneste årti, selv om indkomstuligheden steg for personer med lavere indkomster efter recessionen i 2008-2012. Tiltag truffet af EU og de nationale regeringer (herunder midlertidige jobstøtteordninger og automatiske stabilisatorer) har været med til at afbøde de socioøkonomiske konsekvenser af covid-19-krisen og forhindre uligheden i at stige yderligere. Alligevel har pandemien haft en uforholdsmæssig negativ indvirkning på kvinder og visse grupper som unge, lavtuddannede og handicappede.

Selv om Europa er ved at komme sig efter covid-19-pandemien, kan den sociale samhørighed blive berørt af de nuværende begivenheder. Ruslands uberettigede og uprovokerede invasion af Ukraine har medført stor økonomisk usikkerhed, navnlig i forhold til energiforsyning og fødevarepriser. Høj inflation risikerer at forværre situationen for lavindkomsthusstande og andre dårligt stillede grupper, mens usikkerhed i forsyningskæden kan have en indvirkning på beskæftigelsen i visse sektorer.

EU og dets medlemsstater arbejder på at afbøde krigens økonomiske konsekvenser. For at gøre Europa uafhængigt af russiske fossile brændstoffer har Kommissionen med sin REPowerEU-plan fremlagt flere foranstaltninger med henblik på at: spare energi, diversificere energiforsyningen og fremskynde udrulningen af vedvarende energi til erstatning af fossile brændstoffer i boliger, inden for industri og elproduktion. Kommissionens "Spar på gassen til en sikker vinter"-plan tager sigte på at fremskynde udfasningen af russiske fossile brændstoffer og mindske EU's gasefterspørgsel, samtidig med at man er særlig opmærksom på sårbare forbrugere. Desuden sigter Kommissionens forslag om et nødindgreb på Europas energimarkeder på at gribe ind mod de seneste dramatiske prisstigninger og lette det øgede pres, som de europæiske husholdninger og virksomheder derved pålægges. For at gribe ind over for de hastigt stigende fødevare- og energipriser har medlemsstaterne truffet foranstaltninger, der tager sigte på at afbøde virkningerne af inflationen på husholdningerne, navnlig de mest sårbare.

Klimaændringer og digitalisering forventes også at få indvirkning på indkomstfordelingen og ulighederne. Den grønne omstilling kan potentielt skabe op mod yderligere én million job inden 2030 og to millioner inden 2050 og forbedre jobkvaliteten, men dens indvirkning på arbejdsmarkedet kan variere på tværs af sektorer, regioner, urbaniseringsgrad (by- og landområder), færdigheder eller jobtyper. Den europæiske grønne pagt og Fit for 55-pakken indeholder EU's indsats på mellemlang sigt i forhold til at gøre noget ved klimaændringerne og integrere den sociale dimension i sin politikudformning fra begyndelsen. For at nå EU's energi- og klimamål for 2030 har medlemsstaterne udarbejdet integrerede nationale energi- og klimaplaner, som regelmæssigt vil blive ajourført. De har også forpligtet sig til at vedtage en omfattende politik for retfærdig omstilling til klimaneutralitet. Rådets henstilling om sikring af en retfærdig omstilling til klimaneutralitet indeholder konkrete retningslinjer for, hvordan medlemsstaterne skal tage fat på de relevante beskæftigelsesmæssige og sociale aspekter i forbindelse med omstillingen, herunder ved at analysere den fordelingsmæssige virkning af de politiske foranstaltninger, samtidig med at finansieringsmulighederne udnyttes fuldt ud. Kommissionen har desuden fremlagt sin vision for Europas digitale omstilling inden 2030 og foreslået et digitalt kompas for EU's digitale årti. Grundlæggende digitale færdigheder for alle og arbejdsstyrkens mulighed for at tilegne sig specialiserede færdigheder inden for informations- og kommunikationsteknologi indtager en fremtrædende plads, og det samme gælder betydningen af omskoling og opkvalificering med henblik på at forebygge en forværring af den digitale kløft mellem lavt- og højtuddannede arbejdstagere.

Nylige undersøgelser viser, at social ulighed er europæernes største bekymring (efterfulgt af beskæftigelse, miljøspørgsmål og klimaændringer), og den største stigning, hvad angår bekymringer på EU-plan, vedrører stigende priser og inflation og leveomkostninger. Selv inden pandemien ønskede over 80 % af EU-borgerne, at deres nationale regeringer traf yderligere foranstaltninger for at mindske indkomstulighed . Høj indkomstulighed kan have skadelige virkninger for den økonomiske vækst og den sociale samhørighed, bringe modellen for den sociale markedsøkonomi i fare og derved undergrave de europæiske værdier. Indkomstulighed og manglende social retfærdighed giver anledning til stigende bekymring ikke kun for personer, der er truet af fattigdom eller social udstødelse, men også for de fleste mellemindkomstgrupper.

For at sikre, at de langsigtede tendenser og kortsigtede chok, der er beskrevet ovenfor, ikke forværrer den eksisterende ulighed, er det bydende nødvendigt, at kvaliteten af politikudformningen forbedres ved at foretage en bedre vurdering af den fordelingsmæssige virkning af de nuværende og nye politikker og reformer. Ved udformningen af disse er det vigtigt at forstå deres indvirkning på forskellige socioøkonomiske grupper og forskellige geografiske områder. Dette er nødvendigt for at målrette politikkerne bedre og afbøde deres eventuelle negative virkninger, for at nå målene for fattigdomsbekæmpelse i 2030 og sikre en bæredygtig, inkluderende og retfærdig omstilling.

I denne meddelelse gives der vejledning til medlemsstaterne om, hvordan de bedst kan foretage vurderinger af de fordelingsmæssige virkninger på forskellige socioøkonomiske gruppers indkomst og indarbejde dem i deres politikudformning. Den fastlægger en proces til videreudvikling af eksisterende metoder sammen med medlemsstaterne og beskriver den støtte, som Kommissionen kan stille til rådighed for medlemsstaterne.

Begrebet vurderinger af fordelingsmæssige virkninger

Konsekvensanalyse er en proces, hvorved der indsamles dokumentation til støtte for politikudformning. Vurderinger af fordelingsmæssige virkninger indebærer en analyse, normalt en kvantitativ analyse, med henblik på at vurdere de fordelingsmæssige virkninger af politikker (reformer, investeringer osv.) på indkomsten for forskellige befolkningsgrupper. Vurderinger af fordelingsmæssige virkninger indeholder nyttige oplysninger og hjælper de politiske beslutningstagere med at vælge mellem forskellige reformløsninger. Vurderinger af fordelingsmæssige virkninger kan også bidrage til at afdække behovet for udformning af ledsageforanstaltninger for at beskytte sårbare grupper mod visse politikkers potentielle negative virkninger og give værdifulde oplysninger med henblik på at afstemme disse foranstaltninger.

Teknikker til vurdering af de fordelingsmæssige virkninger kan anvendes til at opnå kvantitative skøn over virkningerne af skatter samt sociale beskyttelses- og sociale inklusionsreformer og giver desuden indikationer på virkningen af en reform af offentligt tilgængelige naturalydelser. Betydningen af lige adgang til naturalydelser som sundhedspleje og uddannelse blev tydelig under covid-19-pandemien. Overvågning af omfordelingsvirkningerne af naturalydelser vil bidrage til at udnytte deres potentiale til at afbøde og bekæmpe fattigdom og kan også bidrage til at gøre vurderinger af de fordelingsmæssige virkninger mere omfattende.

Vurderinger af de fordelingsmæssige virkninger kan på forhånd vise, hvordan specifikke politikker og reformer vil påvirke indkomsten for forskellige befolkningsgrupper. De kan også bidrage til at fastlægge omkostningerne ved reformer i detaljer (herunder ved at overveje forskellige løsninger) og udforme korrigerende foranstaltninger. Vurderinger foretaget, efter at foranstaltningerne er begyndt at blive gennemført, bidrager til at evaluere foranstaltningerne, når der foreligger data, med angivelse af, om der er behov for at træffe yderligere foranstaltninger eller rette op på reformerne. Vurderinger af de fordelingsmæssige virkninger foretages ofte som led i udarbejdelsen af budgettet, men det er lige så vigtigt at foretage dem i forbindelse med udformning af reformer, der måske ikke har en (direkte) indvirkning på de offentlige budgetter, men som kan have større indvirkning på visse socioøkonomiske grupper. Vurderinger af de fordelingsmæssige virkninger bør, hvor det er relevant, indarbejdes i mere omfattende analyser, der dækker økonomiske, sociale og miljømæssige konsekvenser af nye politiske initiativer.

Vurderinger af de fordelingsmæssige virkninger kan også bidrage væsentligt til at forbedre kvaliteten af de offentlige udgifter og finanspolitikker. De offentlige finanser har været under pres som følge af covid-19-pandemien, og den gradvise normalisering af pengepolitikken forventes at øge staternes låneomkostninger. Fornuftig omfordeling af udgifterne eller ændringer i indtægterne kan være med til at sikre, at de offentlige budgetunderskud holdes under kontrol, men det er kun holdbart, hvis de fordelingsmæssige konsekvenser er klart identificerede og afvejet. Det anbefales allerede i forordning (EU) nr. 473/2013, at de forventede fordelingsmæssige virkninger af foranstaltningerne fremlægges i de udkast til budgetplaner, der forelægges for Kommissionen af medlemsstaterne i euroområdet , men det sker sjældent, og denne praksis kunne godt forbedres yderligere. I forbindelse med det europæiske semester anbefales det i beskæftigelsesretningslinjerne for 2022, at vurderinger af de fordelingsmæssige virkninger anvendes til at forbedre de sociale beskyttelsessystemers effektivitet .