Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg udtalelse om "Kommissionens forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om overvågning af Fællesskabets skove og disses samspil med miljøet (Forest Focus)"

(KOM(2002) 404 endelig - 2002/0164 (COD))

(2003/C 85/20)

Rådet for Den Europæiske Union besluttede den 26. juli 2002 under henvisning til EF-traktatens artikel 175 at anmode om Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til Den Faglige Sektion for Landbrug, Udvikling af Landdistrikterne og Miljø, som udpegede Seppo Kallio til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 13. november 2002.

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 395. plenarforsamling den 11. og 12. december 2002, mødet den 12. december, følgende udtalelse med 98 stemmer for, 1 stemme imod og 8 stemmer hverken for eller imod.

1. Forordningens indhold

1.1. Formålet med dette forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning er at indføre en ny fællesskabsordning for overvågning af skovene og disses samspil med miljøet med henblik på beskyttelse af Fællesskabets skove.

1.2. Handlingsplanen er baseret på to tidligere forordninger vedrørende henholdsvis beskyttelse af skovene mod luftforurening ((EØF) nr. 3528/86) og beskyttelse af skovene mod brande ((EØF) nr. 2158/92)(1). Kommissionen foreslår, at anvendelsesområdet udvides, således at kontrolforanstaltninger i tilknytning til dette direktiv fremover vil omfatte biodiversitet, jordbund, klimaændringer og kulstofbinding.

1.3. Kommissionen begrunder den nye forordning med, at alle forslagets overvågningsrelaterede dele har relation til nøgleprioriteterne i det sjette miljøhandlingsprogram og strategien for bæredygtig udvikling. Kommissionen mener, at de forskellige strategier kræver bedre information, så risiciene og usikkerhedsmomenterne kan kortlægges, og der derved kan skabes et grundlag for løsninger og politiske beslutninger. Ifølge Kommissionens forslag udgøres retsgrundlaget udelukkende af traktatens artikel 175.

1.4. Ordningen skal løbe i 6 år, fra den 1. januar 2003 til den 31. december 2008. Der vil blive afsat 13 mio. EUR om året for perioden 2003-2006 til overvågning af luftforureningens indvirkning på skovene og skovbrande, til udvikling af nye overvågningsaktiviteter og til forbedring af overvågningsordningen.

1.5. Gennem den foreslåede rammeforordning ydes der medfinansiering på op til 50 % af de støtteberettigede omkostninger ved overvågningsaktiviteter og databaseplatforme såvel som til undersøgelser, forsøg og demonstrationsprojekter, som medlemsstaterne skal gennemføre som led i deres nationale programmer. Kommissionen finansierer sine egne aktiviteter, f.eks. koordinerings- og evalueringsarbejde samt undersøgelser, projekter og forsøg.

2. Den eksisterende ramme

2.1. Bæredygtigt skovbrug og den nationale kompetence

2.1.1. Ifølge EU's skovbrugsstrategi(2) bør "det overordnede mål for EU's skovbrugsstrategi [...] være at styrke en bæredygtig udvikling og forvaltning af skovene i overensstemmelse med de skovprincipper, der blev vedtaget på FN's konference om miljø og udvikling, og de beslutninger, der er vedtaget på de paneuropæiske ministerkonferencer om beskyttelse af skovene", idet bæredygtig forvaltning og anvendelse af skovene defineres som "forvaltning og udnyttelse af skove og skovarealer på en sådan måde, at deres biodiversitet, produktivitet, regenereringsevne og vitalitet bevares og deres potentiale opretholdes til nu og i fremtiden at udfylde økologiske, økonomiske og samfundsmæssige funktioner på lokalt og nationalt plan, uden at der sker skade på andre økosystemer". "Strategien fastlægges og gennemføres inden for rammerne af medlemsstaternes nationale og subnationale skovprogrammer eller tilsvarende instrumenter og - under iagttagelse af subsidiaritetsprincippet - via en indsats fra Det Europæiske Fællesskabs side på områder, hvor det giver en merværdi".

2.1.2. Udgangspunktet for skovbrugsstrategien er subsidiaritetsprincippet. Ansvaret for skovbrugspolitikken, en bæredygtig anvendelse af skovene, skovforvaltning og skovbeskyttelse ligger med andre ord hos medlemsstaterne. Det er vigtigt, at medlemsstaterne har størst mulig selvstændig kompetence, når det gælder bæredygtigt skovbrug, fordi dette gør det muligt at anlægge en helhedsmæssig synsvinkel på skovene, som ud over miljøaspektet også omfatter det sociale og det økonomiske aspekt. Respekt for den nationale kompetence gør det lettere at tage hensyn til skovbrugets varierende samfundsmæssige betydning i medlemsstaterne og til skovøkosystemernes og arternes regionale og lokale variationer. EU kan dog, alt efter behov, spille en rolle i forbindelse med harmonisering og koordinering på de områder, hvor EU har kompetence, f.eks. i tilknytning til miljøpolitik, udvikling af landdistrikterne og beskyttelse af den biologiske mangfoldighed.

2.2. Den eksisterende kontrol

2.2.1. I dag foregår indsamling af data og rapportering om biodiversiteten og kulstofbindingen i biomasse inden for rammerne af en række internationale aftaler og internationale og nationale opgørelser, bl.a. i forbindelse med De Forenede Nationers Levnedsmiddel- og Landbrugsorganisation FAO's skovressourceopgørelser (Forest Resources Assessment, FRA), ministerkonferencen om beskyttelse af skovene i Europa (Ministerial Conference on Protection of the Forests in Europe, MCPFE), internationale aftaler som konventionen om biologisk mangfoldighed (Convention on Biological Diversity, CBD) og klimaaftalen (United Nations Framework on Climate Change, UNFCCC) samt nationale opgørelser.

2.2.2. FAO har siden 1946 fulgt med i skovenes globale tilstand ved hjælp af skovressourceopgørelser og udsender med nogle års mellemrum rapporter om emnet. Ud over data om skovressourcerne indeholder disse opgørelser også oplysninger om kulstofkredsløbet, skovøkosystemets tilstand, biodiversiteten, skovprodukter og virkningen af skovbeskyttelse, og de landespecifikke rapporter indeholder så vidt muligt også oplysninger om skovenes socioøkonomiske funktion.

2.2.3. Som led i ministerkonferencen om beskyttelse af skovene i Europa (MCPFE) har man udviklet seks fælleseuropæiske kriterier, som gennemførelsen af et bæredygtigt skovbrug måles ud fra. De enkelte kriterier karakteriseres vha. såvel kvantitative som kvalitative indikatorer. På grundlag af disse indikatorer har de europæiske lande opbygget deres egne nationale kontrolsystemer for bæredygtigt skovbrug. Mange aktører på området har kunnet udnytte de fælleseuropæiske kriterier og indikatorer i deres definition af og kontrol med bæredygtighed inden for skovbruget.

2.2.4. På den sjette partskonference under konventionen om biologisk mangfoldighed, som fandt sted i Haag i foråret 2002, vedtog man et udvidet arbejdsprogram for skovene (Expanded Work Programme for Forest Biological Diversity). I dette program understreges, at beskyttelsen og forvaltningen af skovenes biologiske mangfoldighed er et led i gennemførelsen af den nationale skovbrugspolitik, og at medlemsstaterne har ansvaret for overvågningen. En undersøgelse har vist, at gennemførelsen af og kontrollen med programmerne vedrørende biodiversitet prioriteres højt eller relativt højt i næsten alle lande(3). Så godt som alle de lande, der var omfattet af undersøgelsen, har allerede et program e.l. vedrørende biodiversitet. Under gennemførelsen af programmet skal der tages hensyn til nationale prioriteringer og ønsker samt regionale og nationale behov og særtræk. Gennemførelsen af handlingsprogrammerne kontrolleres nationalt, og landene rapporterer til partskonferencerne om gennemførelsen.

2.2.5. Deltagerne i klimaaftalen (UNFCCC) skal udarbejde nationale opgørelser over drivhusgasser, hvor de enkelte landes menneskeskabte emissionskilder og drivhusgasdræn tælles sammen, opregnes, offentliggøres og regelmæssigt opdateres. De klimapolitiske foranstaltninger, der vedrører skovbruget (Land-use, land-use change and forestry, LULUCF), hænger nøje sammen med såvel landenes klimastrategi som de nationale skovprogrammer.

2.2.6. Under de nationale skovressourceopgørelser indsamles data om skovressourcer, skovenes tilstand samt jordbund og vegetation. I de seneste år er skovressourceopgørelserne blevet udvidet til at omfatte biodiversitetsovervågning og indsamling af data om det kulstof, der bindes i skovene og jordbunden. Oplysningerne omfatter bl.a. direkte oplysninger om biodiversiteten samt oplysninger om forhold, der påvirker mangfoldigheden, såsom overfladevegetation, forekommende træarter og jordbundens næringsindhold. Forfatteren til førnævnte undersøgelse, R. Fischer, konstaterer, at landene i forbindelse med overvågning af biodiversitetsprogrammerne primært henter de oplysninger, de behøver, i de nationale skovopgørelser.

2.3. Den Stående Skovkomité

2.3.1. Den Stående Skovkomité, som blev nedsat i medfør af Rådets beslutning nr. 89/367/EØF af 29. maj 1989, har til opgave at styrke samarbejdet mellem Kommissionen og medlemsstaterne på skovbrugsområdet samt understøtte de EU-foranstaltninger på skovbrugsområdet, der gennemføres inden for rammerne af forordningen om udvikling af landdistrikterne. Komitéen skal fremme udveksling af information om skovbrugets situation og udvikling i medlemsstaterne, ligesom den navnlig skal informere Kommissionen om, hvordan EU's politik på forskellige områder påvirker skovbrugssektoren. Den Stående Skovkomité består af repræsentanter for medlemsstaterne, og formanden er en repræsentant for Kommissionen.

3. Bemærkninger

3.1. Skovene spiller en vigtig rolle for klimaet, bekæmpelse af forurening, erosion, oversvømmelser, laviner og jordskred samt for vandressourcerne. Samtidig repræsenterer de et rigt biologisk miljø. De udgør en såvel miljømæssig som økonomisk arv, eftersom de giver fornyelige og bæredygtige ressourcer, når blot de forvaltes hensigtsmæssigt. Det er forskelligt, hvem der ejer skovene, men skovene har et sådant samfundsmæssigt potentiale, at de bør beskyttes, og udnyttelsen af ressourcerne skal ske på en intelligent måde, som gavner udviklingen af landdistrikterne og er i almenvellets interesse. Det er op til de kompetente myndigheder at træffe de fornødne tekniske og reguleringsmæssige forholdsregler, hvad enten der er tale om at bekæmpe skovbrande, forsuring af jordbunden(4), svækkelse af den biologiske mangfoldighed eller andre trusler mod dette specielle miljø, som de menneskelige aktiviteter i løbet af tusinder af år har fået stadig større indvirkning på takket være nye redskaber og nye tekniske hjælpemidler, der har kunnet fremme udnyttelsen.

3.2. EØSU finder det vigtigt at udvikle midlerne til undersøgelse og overvågning af skovene i de enkelte medlemsstater og at koordinere de indsamlede data, så de kan udnyttes mere rationelt i den fælles strategi(5). EØSU forholder sig positivt til Kommissionens forslag med forbehold af de følgende bemærkninger og forslag.

3.3. Det er vigtigt at udvikle og videreføre de programmer, der er baseret på forordningerne vedrørende beskyttelse af EU's skove mod luftforurening og skovbrande, som har været i kraft i mere end ti år. For at sikre de indsamlede datas sammenlignelighed er det vigtigt at programmernes grundstruktur holdes uændret.

3.4. Udvikling af kontrollen med skovenes biodiversitet, klimaændringernes virkninger, kulstofbindingen og jordbunden kræver andet og mere end videreførelse og udbygning af de eksisterende programmer, men der er tale om et supplement, der vedrører samme område og kan baseres på og udvikles ud fra de midler og metoder, der allerede er i brug. Luftforureningen(6) og forsuringen af jordbunden udgør uden diskussion de mest alvorlige miljøtrusler mod skovene i EU og ansøgerlandene, og disse spørgsmål må ligesom anerkendelsen af det internationale engagement i forhold til klima, drivhusgasser og biologisk mangfoldighed behandles både på nationalt plan og på en harmoniseret og koordineret måde af medlemsstaterne på EU-niveau. Dette kræver passende former for kontrol, hvis relevans og endelige udgifter man bør vurdere i forhold til alle finansieringsmuligheder, så man opnår den maksimale omkostningseffektivitet.

3.5. De omkostninger, der nævnes i forordningens finansieringsdel, forekommer ikke realistiske, idet man f.eks. endnu ikke ved, hvordan kontrollen skal foregå. Såvel de metoder og midler, der anvendes, som udgifterne til at indsamle data, der er pålidelige og kan bruges som grundlag for den politiske beslutningstagning, skal gøres til genstand for en velunderbygget analyse.

3.6. Ifølge en undersøgelse vil en pålidelig kontrol med biodiversiteten i EU kræve mellem 150000 og 1,5 mio. observationsområder, hvor det nuværende netværk i tilknytning til vurdering af luftforureningens virkninger består af ca. 7000 observationsområder(7). Stillet over for en sådan videnskabelig usikkerhed bør man nærmere fastlægge de faktiske behov under hensyntagen til de muligheder, der er for anvendelse af ny observationsteknologi som satellitter og observationsposter, automatiske målinger og edb i forbindelse med gennemførelse af en brugbar og pålidelig indsamling af information og udarbejdelse af statistikker, der kan understøtte den fælles skovbrugsstrategi.

3.7. De nye medlemsstater optages sandsynligvis i EU allerede i 2004, hvorved EU's skovareal bliver 30 mio. ha større(8). De fremlagte beregninger siger ikke noget om, hvilke udgifter opbygning og vedligeholdelse af kontrolsystemer i de nye medlemsstater vil indebære. Udvidelse af kontrollen til større områder som biodiversitet, klimaændringer, kulstofbinding og jordbund vil sandsynligvis øge udgifterne væsentligt. I forbindelse med kontrollen af forordningens gennemførelse bør man også være opmærksom på, at de nye medlemsstater skal kunne intensivere overvågningen, ligesom der eventuelt er behov for strukturelle og institutionelle ændringer, hvis de skal kunne gennemføre overvågningen.

3.8. Man skal være opmærksom på, at medlemsstaterne bl.a. som led i forpligtelserne under konventionen om biologisk mangfoldighed og i forbindelse med ministerkonferencen om beskyttelse af skovene i Europa har forpligtet sig til at overvåge situationen for så vidt angår den biologiske mangfoldighed. Også andre internationale organisationer og parter indsamler kontroldata om skovenes tilstand, biodiversiteten og kulstofkredsløbet. EU's instanser bør således bestræbe sig på at udnytte al tilgængelig information, der er indsamlet af medlemsstaterne og internationale institutioner, for at undgå overflødigt arbejde og således begrænse udgifterne til udvidelse af de eksisterende systemer og koordinering af procedurerne. I denne forbindelse skal man lægge særlig vægt på gennemførelsen.

3.9. Man bør også undgå overlapning mellem eksisterende overvågning og rapportering baseret på EU's lovgivning og andre aftaler, når det gælder drivhusgasemissioner og -dræn. Hvad angår kulstofproblemet bør man anvende de bebudede retningslinjer vedrørende skovbrugsspørgsmål fra Intergovernmental Panel on Climate Change, IPPC, og de rapporter, som medlemsstaterne skal fremlægge i tilknytning til Kyoto-protokollens indberetningskrav. Disse rapporter skal udarbejdes med den påkrævede hurtighed og præcision. Med hensyn til overvågning af jordbunden bør man henholde sig til Kommissionens forslag til retsakt på dette område.

3.10. Landene har investeret store ressourcer i udvikling og ajourføring af de nationale opgørelser. En omkostningseffektiv overvågning er nu og fremover afhængig af de nationale systemer. Ved at støtte den nationale overvågning kan man undgå afbrydelser og tage hensyn til landenes særtræk uden at spilde ressourcer på overlappende systemer, samtidig med at man fortsætter den nødvendige udvikling hen imod harmonisering af den nationale overvågning landene imellem og bedre evne til at opfylde yderligere informationsbehov. EU kunne f.eks. påtage sig at fremme dataenes sammenlignelighed i samarbejde med medlemsstaterne og, om nødvendigt, institutionerne og kompetente internationale parter for at lave en syntese under hensyntagen til andre kilder, fremme et åbent samarbejde og finde frem til bedste praksis samt formulere strategiske politikforslag eller endog forslag til lovgivning.

3.11. Ifølge Kommissionens forslag udgøres retsgrundlaget udelukkende af traktatens artikel 175, der allerede tidligere har fungeret som grundlag for lovgivning på miljøområdet. Den resolution vedrørende skovbrugsstrategien, som EU's ministerråd vedtog i 1998, bekræfter vigtigheden af subsidiaritetsprincippet i forbindelse med skovbrugspolitikken - det princip, ifølge hvilket det primære ansvar og de primære forpligtelser i forbindelse med bæredygtig forvaltning, anvendelse og beskyttelse af skovene ligger hos medlemsstaterne. Også i EU's sjette miljøhandlingsprogram er der et krav om, at strategier og foranstaltninger på skovområdet gennemføres og udvikles under hensyntagen til EU's skovbrugsstrategi og subsidiaritetsprincippet, der vedrører den mest hensigtsmæssige fordeling af kompetencen mellem medlemsstaterne og EU og hænger nøje sammen med proportionalitetsprincippet.

3.12. Et bæredygtigt skovbrug omfatter alle aspekter af bæredygtighed. I bedømmelsen skal den miljømæssige bæredygtighed anskues som ét aspekt af bæredygtigt skovbrug parallelt med den sociale og den økonomiske bæredygtighed. Den skovbaserede og skovrelaterede industri er en af de vigtigste industrisektorer i EU, og denne industri og skovbruget vil i et udvidet EU beskæftige ca. 5 mio. mennesker eller ca. 1 mio. mere end i dag. Det primære ansvar for og de primære forpligtelser i forbindelse med skovenes bæredygtige forvaltning, anvendelse og beskyttelse ligger hos landene selv. Dette er et vigtigt element i de nationale skovprogrammer og -strategier. Medlemsstaterne har ligeledes ansvaret for det faglige niveau i forbindelse med et bæredygtig skovbrug. Andre økonomiske aktiviteter eller fritidsaktiviteter, såsom indsamling af lægeplanter eller grøn turisme, kan udvikles i skovene, men det kræver, at de traditionelle karakteristika og navnlig mangfoldigheden med hensyn til flora og fauna bevares og holdes i balance. Man bør også fremover give medlemsstaterne mulighed for at udøve denne kompetence i forbindelse med udvikling, anvendelse og beskyttelse af skovene under hensyntagen til samfundets nye krav, når det gælder bæredygtig udnyttelse og miljø.

3.13. I forbindelse med handlingsprogrammerne vedrørende skove og andre naturressourcer, overvågningsprogrammerne og de beslutninger, der træffes på grundlag af overvågningen, bør man være opmærksom på, at den samfundsmæssige betydning af den økonomiske aktivitet, der er baseret på skovene, varierer fra land til land. Det er vigtigt, at EU-lovgivningen tager hensyn til udviklingen af aktivitetsforudsætningerne på dette område i medlemsstaterne.

3.14. Udvikling af informationssystemerne er en målsætning, der bør støttes. I denne forbindelse bør man være opmærksom på, at informationens tilgængelighed skal forbedres, ligesom man bl.a. bør øge udvekslingen af viden og erfaringer om god praksis. Samtidig skal det dog garanteres, at skovejerne nyder tilstrækkelig personlig databeskyttelse i forbindelse med udveksling og offentliggørelse af data. Forslaget til forordning skal eksplicit henvise til direktivet fra 1995 om databeskyttelse.

3.15. Ifølge forordningen skal Kommissionen, medlemsstaterne og Den Stående Skovkomité stå for gennemførelsen sammen med det internationale samarbejdsprogram for vurdering og overvågning af luftforureningens virkninger på skove, det videnskabelige koordineringsorgan og Det Europæiske Miljøagentur. Arbejdsdelingen bør klarlægges, så man undgår dobbeltarbejde, og så medlemsstaternes oplysningspligt ikke mangedobles som følge af forordningen.

3.16. Den Stående Skovkomité bør tildeles en central rolle i forbindelse med gennemførelsen og udviklingen af forordningen, idet komitéen bør have regulerende beføjelser. Den Stående Skovkomité bør fremover også stå for udveksling af viden og debat med offentligheden og de forskellige aktører.

Bruxelles, den 12. december 2002.

Roger Briesch

Formand for

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) EØSU's udtalelse: EFT C 80 af 3.4.2002, s. 45.

(2) KOM(98) 649 endelig af 18.11.1998 (ikke offentliggjort i EFT); EØSU's udtalelse: EFT C 51 af 23.2.2000, s. 97-104.

(3) Fischer, R.: Overview on national biodiversity monitoring activities within some EU/ICP Forest countries, udkast 7.10.2002.

(4) EØSU's udtalelse om Kommissionens meddelelse "Mod en tematisk strategi for jordbundsbeskyttelse" EØSU's udtalelse om beskyttelse af skovene i Fællesskabet mod brande/luftforurening, EFT C 51 af 23.2.2000, s. 24-26.

(5) KOM(98) 649 endelig af 18.11.1998 (ikke offentliggjort i EFT); EØSU's udtalelse: EFT C 51 af 23.2.2000, s. 97-104, pkt. 2.1.1 (EU's skovbrugsstrategi).

(6) EØSU's udtalelse om nationale emissionslofter for luftforurenende stoffer/ozon, EFT C 29 af 23.2.2000, s. 11-17.

(7) Prof. Tomppo, E.: Assessing the Biodiversity of Forests at National and Continental Level, 10.9.2002.

(8) EØSU's udtalelse: EFT C 149 af 21.6.2002, s. 51-59.