EUROPA-KOMMISSIONEN Bruxelles, den 7.3.2017 COM(2017) 115 final RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL RÅDET OG EUROPA-PARLAMENTET Efterfølgende evaluering af særprogrammet Strafferet (2007-2013)



INDHOLDSFORTEGNELSE 1 INDLEDNING 1.1 FORMÅLET MED RAPPORTEN 1.2 METODER OG INFORMATIONSKILDER 1.3 OVERBLIK OVER PROGRAMMET 2 RESULTATERNE AF EVALUERINGEN 2.1 PROGRAMMETS RELEVANS 2.2 SAMMENHÆNG OG KOMPLEMENTARITET 2.3 EFFEKTIVITET 2.4 BÆREDYGTIGHED OG OVERFØRSELSMULIGHEDER 2.5 OMKOSTNINGSEFFEKTIVITET OG MULIGHED FOR FORENKLING 2.6 EUROPÆISK MERVÆRDI 3 KONKLUSION

1INDLEDNING

1.1FORMÅLET MED RAPPORTEN I henhold til afgørelsen om oprettelse af særprogrammet Strafferet (JPEN) skal Kommissionen forelægge en efterfølgende evalueringsrapport for perioden 2007-2013. Denne efterfølgende evaluering blev gennemført af en uafhængig ekstern evalueringsekspert bistået af Kommissionens personale. Denne rapport er baseret på denne midtvejsevaluering. Rapporten er struktureret efter de fem vigtigste evalueringskriterier og de tilsvarende spørgsmål. Disse omfatter relevans, sammenhæng og komplementaritet, effektivitet, bæredygtighed og konsekvenser, omkostningseffektivitet og mulighed for forenkling samt europæisk merværdi. 1.2METODER OG INFORMATIONSKILDER Denne endelige evaluering af særprogrammet Strafferet er baseret på følgende: en omfattende gennemgang af den tilgængelige dokumentation vedrørende 284 tilskud til foranstaltninger og 50 driftstilskud finansieret under særprogrammet Strafferet 2007-2013 en gennemgang af programdokumentationen, f.eks. afgørelsen om oprettelse af særprogrammet, årlige arbejdsprogrammer og indkaldelser vedrørende både tilskud og offentlige indkøbsaftaler en gennemgang af EU's politikdokumenter, afgørelser om oprettelse af tilknyttede EU-programmer osv. en kvantitativ analyse af 334 projekter under særprogrammet Strafferet (tilskud til foranstaltninger og driftstilskud) en analyse af 97 svar på onlineundersøgelsen fra støttemodtagere udskrifter af 33 opfølgende interview med koordinatorer af projekter/organisationer, som modtog tilskud under særprogrammet Strafferet 2007-2013, og som også deltog i onlineundersøgelsen interview med tjenestemænd fra Kommissionens tjenestegrene, som har været involveret i programmet. 1.3OVERBLIK OVER PROGRAMMET Særprogrammet Strafferet blev oprettet ved Rådets afgørelse 2007/126/RIA af 12. februar 2007 som en del af det generelle program om grundlæggende rettigheder og retfærdighed. Programmet blev gennemført i syv år fra 2007-2013. Det er en videreførelse af rammeprogrammet om politisamarbejde og retligt samarbejde i kriminalsager (Agis) (2003-2007). Særprogrammet Strafferet omhandlede et af de fire mål i programmet om grundlæggende rettigheder og retfærdighed, dvs. fremme af det retlige samarbejde for at bidrage til oprettelsen af et egentligt europæisk strafferetligt område baseret på gensidig anerkendelse og gensidig tillid. Det blev desuden oprettet for at indføre et edb-system til udveksling af oplysninger om strafferegistre. Særprogrammet Strafferet har i henhold til afgørelsens artikel 2 følgende fem generelle mål: fremme af det retlige samarbejde for at bidrage til oprettelsen af et egentligt europæisk strafferetligt område baseret på gensidig anerkendelse og gensidig tillid fremme af foreneligheden mellem de regler, der anvendes i medlemsstaterne, i det omfang det er nødvendigt for at forbedre det retlige samarbejde fremme en mindskelse af de eksisterende retlige hindringer for, at det retlige samarbejde kan fungere tilfredsstillende for at styrke samordningen af efterforskninger og øge foreneligheden mellem de eksisterende retssystemer i EU's medlemsstater med henblik på en passende opfølgning af efterforskninger foretaget af medlemsstaternes retshåndhævende myndigheder

forbedring af kontakten og udvekslingen af oplysninger og bedste praksis mellem retssystemerne, de retslige og administrative myndigheder og de juridiske erhverv: advokater og andre specialister involveret i domstolsarbejde, og fremme uddannelsen af retsvæsenets aktører for at øge den gensidige tillid yderligere forbedring af den gensidige tillid yderligere for at sikre beskyttelse af ofres og tiltaltes rettigheder. Særprogrammet Strafferet har i henhold til afgørelsens artikel 3 følgende specifikke mål: styrke det retlige samarbejde forbedre det gensidige kendskab til medlemsstaternes retssystemer og judicielle systemer på det strafferetlige område og fremme og styrke netværkssamarbejde, gensidigt samarbejde, udveksling og formidling af oplysninger, erfaringer og bedste praksis sikre forsvarlig gennemførelse, korrekt og konkret anvendelse samt evaluering af EU's instrumenter inden for retligt samarbejde i kriminalsager forbedre oplysningerne om retssystemerne i medlemsstaterne og adgangen til domstolene fremme uddannelse i EU-ret og fællesskabsret af aktører inden for retsvæsenet, advokater og andre specialister involveret i domstolsarbejde evaluere de generelle betingelser, der er nødvendige for at udvikle gensidig tillid udvikle og implementere et edb-system til udveksling af oplysninger om strafferegistre og støtte undersøgelser med henblik på at udvikle andre former for udveksling af oplysninger. For at nå disse mål blev der via programmet ydet støtte til følgende tre typer foranstaltninger: tilskud til foranstaltninger driftstilskud og offentlige indkøb. Tilskud til foranstaltninger blev ydet til specifikke tværnationale projekter af interesse for hele EU, nationale projekter, som forberedte eller supplerede tværnationale projekter eller EU-foranstaltninger, og nationale projekter, som bidrog til udviklingen af innovative metoder og/eller teknologier, som kunne overføres. Driftstilskud blev ydet til NGO'er eller andre organisationer, der forfulgte mål af almen europæisk interesse på det strafferetlige område, eller til medfinansiering af omkostninger i forbindelse med det løbende arbejdsprogram for Det Europæiske Netværk for Uddannelse af Dommere og Anklagere. Kommissionen anvendte også midler under særprogrammet Strafferet til at indkøbe specifikke foranstaltninger af betydning for Kommissionen. Disse vedrørte undersøgelser, forskning og udarbejdelse og gennemførelse af specifikke projekter på IT-området for at lette udveksling og formidling af oplysninger. Det årlige arbejdsprogram for 2010 omfattede specifikke tilskud til foranstaltninger med det formål at medfinansiere europæiske e-justice-projekter. I 2013 blev en specifik indkaldelse iværksat vedrørende finansiering af projekter inden for retlig uddannelse. Programmet tog sigte på følgende målgrupper: aktører inden for retsvæsenet, repræsentanter for organisationer, der yder bistand til ofre, og andre specialister involveret i domstolsarbejde, nationale myndigheder og EU-borgere generelt. Det samlede planlagte budget for særprogrammet Strafferet for januar 2007 til december 2013 var 196 mio. EUR (se Tabel 1 1 Planlagt budgetfordeling for særprogrammet Strafferet 2007-2013 ). Tilskud til foranstaltninger Driftstilskud Offentlige indkøb I alt Værdi (EUR) Værdi (EUR) Værdi (EUR) Værdi (EUR) 2007 22 000 000 5 900 000 1 300 000 29 200 000 2008 18 800 000 6 000 000 5 000 000 29 800 000 2009 14 900 000 8 500 000 7 000 000 30 400 000 2010 17 000 000 5 000 000 4 000 000 26 000 000 2011 14 500 000 6 500 000 6 000 000 26 500 000 2012 13 450 000 7 500 000 6 000 000 26 950 000 2013 15 210 000 7 660 000 4 640 000 27 510 000 I alt 114 860 000 49 560 000 31 940 000 196 360 000

Kilde: Særprogrammet Strafferet – årlige arbejdsprogrammer (2007-2013) Størstedelen af den finansielle støtte under budgettet for særprogrammet Strafferet blev ydet i form af tilskud til foranstaltninger (64 %). Driftstilskud til medfinansiering af det årlige arbejdsprogram for NGO'er og omkostninger i forbindelse med det løbende arbejdsprogram for EJTN udgjorde 20 % af det samlede programbudget. Resten af budgettet blev fordelt til offentlige indkøbsaftaler. Som beskrevet ovenfor blev tilskud under særprogrammet Strafferet ydet i form af tilskud til foranstaltninger og driftstilskud, partnerskabsrammeaftaler og offentlige indkøbsaftaler. Tabel 1 2 opsummerer antallet af forskellige foranstaltninger finansieret i hvert år i programgennemførelsesperioden. Indkaldelser vedrørende tilskud til foranstaltninger og driftstilskud blev fordelt på tværs af årene 2011 og 2012. 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2012 2013 I ALT Tilskud til foranstaltninger 56 41 32 49 53 - 49 280 Tilskud til specifikke foranstaltninger - - 2 - 2 - - 4 Driftstilskud 5 7 13 8 - 10 7 50 I ALT 61 48 47 57 55 10 56 334 Bemærk: Tabellen adskiller sig fra denne evaluering med hensyn til antal analyserede projekter, da dokumentation ikke var tilgængelig for alle projekter. Projekter under særprogrammet Strafferet blev hovedsagelig ledet af nationale myndigheder, f.eks. indenrigs- eller justitsministerier (22 % af alle ledende organisationer), efterfulgt af NGO'er/platforme/netværk (18 %), europæiske netværk/platforme/forummer (17 %) og andre uddannelsesinstitutioner (10 %). Dette er i overensstemmelse med afgørelsen om oprettelse af særprogrammet, hvorefter organisationer har adgang til programmet. Tilskud til foranstaltninger blev ydet til organisationer, som samarbejder gennem partnerskaber. Partnerskabernes sammensætning viser, at partnerne oftest var nationale NGO'er, herunder nationale platforme og netværk, universiteter og nationale myndigheder. Sådanne partnere udgjorde henholdsvis 19 %, 16 % og 15 % af det samlede tal. Partnerskabernes sammensætning er ikke specifikt fastsat i afgørelsen om oprettelse af særprogrammet. Figur 1 1 nedenfor illustrerer de væsentligste typer foranstaltninger, som er tildelt tilskud til foranstaltninger (venstre) og driftstilskud (højre) under særprogrammet Strafferet. De fleste projekter, der modtog tilskud til foranstaltninger, fokuserede på oplysnings- og formidlingsaktiviteter (22 %), efterfulgt af analyseaktiviteter (22 %), gensidig læring, udveksling af god praksis og samarbejde (21 %) og uddannelsesaktiviteter (19 %). De primære aktiviteter, som blev gennemført med driftstilskud, omfattede oplysnings- og formidlingsaktiviteter (18 %), efterfulgt af støtte til centrale aktører (17 %), gensidig læring, udveksling af god praksis og samarbejde (15 %) og uddannelsesaktiviteter (15 %). Offentlige indkøbsaftaler havde fokus på tre hovedaktiviteter: undersøgelser, organisering af arrangementer og møder og IT-indkøb. Offentlige indkøbsaftaler blev også anvendt til vedligeholdelse af e-justice-webstedet. Indkøb af tjenesteydelser blev endelig anvendt ved erhvervelse af ekspertbistand i forbindelse med samarbejds- og verifikationsmekanismen for Rumænien og Bulgarien. 2RESULTATERNE AF EVALUERINGEN 2.1PROGRAMMETS RELEVANS

Et programs relevans vurderes efter det omfang, hvori dets foranstaltninger logisk opfylder dets mål, EU's bredere politiske behov og målgruppernes behov. Ifølge en analyse af programmålene og -prioriteterne var disse generelt specifikke, opnåelige og realistiske, men de var ikke målbare eller (i de fleste tilfælde) tidsbestemte. Der blev efterhånden givet flere oplysninger i indkaldelserne om indkaldelsernes forventninger til støttede projekter (i forhold til forskellige prioriteter). Målene for de fleste prioriterede områder var tilpasset EU's mål og politikker, navnlig i den sidste halvdel af programmet. Relevans i forhold til disse mål og i forhold til EU's bredere politiske mål var et centralt udvælgelseskriterium i alle indkaldelser vedrørende tilskud til foranstaltninger og driftstilskud. Ifølge en vurdering af tilskudsmodtagernes operationelle mål er projekternes operationelle mål i overensstemmelse med programmets mål. En analyse af tilskuddene til foranstaltninger og driftstilskuddene viser desuden, at alle tilskudsstøttede foranstaltninger og de fleste støttede driftstilskudsstøttede foranstaltninger var i klar overensstemmelse med programmets prioriteter. De aktivitetstyper, der er omfattet af programmet, var også meget relevante i forhold programmålene og i overensstemmelse med artikel 4 ("Tilskudsberettigede foranstaltninger") i Rådets afgørelse 2007/126/RIA om særprogrammet Strafferet. Et stort antal foranstaltninger, som blev udvalgt til tilskud eller omfattet af indkøbsaftaler i perioden 2007-2013, tilhørte en af følgende kategorier: uddannelsesaktiviteter, primært for jurister og aktører inden for retsvæsenet gensidig læring/udveksling mellem myndigheder/organisationer i medlemsstater (f.eks. gennem symposier, seminarer og formidling af god praksis) udvikling og/eller installation af hardware/software for at lette retssager og adgang til oplysninger om retsforhold på EU-plan og/eller nationalt plan (e-justice) støtte- og rådgivningstjenester (herunder websteder med oplysninger og rådgivning) forskning og analyseaktiviteter vedrørende anvendelsen af EU-retten i medlemsstater eller kortlægning af nationale lovgivningsrammer med henblik på vurdering af foreneligheden med EU-lovgivningen. Sådanne aktiviteter omfattede også undersøgelse af metoder til implementering af forskellige former for retfærdighed (f.eks. genoprettende retfærdighed eller alternativer til tilbageholdelse) og/eller analyse af hindringer for retfærdighed i EU. Nogle aktiviteter omfattede vurdering af hindringerne for gennemførelse af EU-retten og gensidig tillid. Tilskud blev desuden tildelt mange nøgleorganisationer, som arbejder for at fremme et fælles europæisk retsområde. Tilskud blev f.eks. tildelt større europæiske netværk og NGO'er, som beskæftiger sig med uddannelse (f.eks. EJTN), prøveløsladelse (Confederation of European Probation – CEP), juridiske rettigheder (Advice on Individual Rights in Europe – AIRE), støtte til ofre (Victim Support Europe – VSE), beskyttelse af mistænkte og tiltalte (Fair Trials) og genoprettende retfærdighed (European Forum for Restorative Justice – EFRJ). Eftersom fokus for særprogrammet Strafferet var rettet mod forbedring af det retlige samarbejde og den gensidige tillid (og havde til formål at støtte oprettelsen af et fælles retligt område i EU), var det også afgørende, at programmet involverede partnere og slutmodtagere fra forskellige EU-medlemsstater. Særprogrammet Strafferet omfattede også nationale foranstaltninger (40 ud af 284 tilskud til foranstaltninger, se nedenfor, 2.6.2 Merværdi for EU og støttemodtagerne). Disse var relevante foranstaltninger i forhold til programmet. 2.1.1Prioriteter fastsat i indkaldelserne af forslag og udvalgte foranstaltninger og deres relevans i forhold til politik De primære lovgivningsinstrumenter, som var indført eller blev indført i den omhandlede periode, omfattede instrumenter vedrørende gensidig anerkendelse af medlemsstaternes retsafgørelser, instrumenter vedrørende alternativer til tilbageholdelse, instrumenter, som støtter det retlige samarbejde om fremlæggelse af bevismateriale for andre medlemsstater, instrumenter vedrørende proceduremæssige rettigheder og instrumenter vedrørende støtte til ofre og sikring af deres rettigheder. De årlige prioriteter for særprogrammet Strafferet afspejler ændringer i EU's politik på det strafferetlige område. Kommissionen gennemførte og formidlede forskellige praktiske instrumenter til støtte for de primære lovgivningsinstrumenter. Formålet var at forbedre det retlige samarbejde og den gensidige anerkendelse af afgørelser og også at fremme offentlighedens adgang til domstolene. Disse praktiske instrumenter omfattede: den europæiske e-justice-portal – et websted med oplysninger, som er rettet mod borgerne, erhvervslivet, jurister og retsvæsenet, og som giver oplysninger om rettigheder og de tjenester og redskaber, som de kan benytte med henblik på at opfylde deres forskellige behov ECRIS (det europæiske informationssystem vedrørende strafferegistre) – et IT-system, der er oprettet med henblik på effektiv informationsudveksling mellem medlemsstaterne om domfældelser i straffesager Det Europæiske Retlige Netværk (EJN) – et netværk, som har til formål at fremme det retlige samarbejde i straffesager mellem EU's medlemsstater retlig uddannelse. Fra 2010 blev prioriteter som anført i indkaldelserne af forslag og arbejdsprogrammerne "SMART'ere", for så vidt som de blev mere specifikke med hensyn til det forventede indhold af de projekter, som omhandlede den enkelte prioritet. De blev også i højere grad tilpasset politik og lovgivning. Disse forbedringer var resultatet af institutionelle ændringer i Kommissionen efter Lissabontraktatens ikrafttræden, hvor Kommissionen blev tildelt flere beføjelser på området for retlige og indre anliggender. I blev 2010 Generaldirektoratet for Retlige Anliggender, Frihed og Sikkerhed desuden opdelt i GD for Indre Anliggender og GD for Retlige Anliggender (hvor særprogrammet Strafferet henhører under det nye GD for Retlige Anliggender), og begge generaldirektorater fik tildelt øget ansvar.

De foranstaltninger, som modtog støtte gennem tilskud til foranstaltninger og driftstilskud, havde primært til formål at støtte gennemførelsen af eksisterende lovgivning. Udvalgte foranstaltninger støttede også indirekte udviklingen af nye politikker, for så vidt som de medvirkede til udveksling af idéer og drøftelse af hindringer for retfærdighed/samarbejde i EU mellem justitsministerierne og retsvæsenets aktører i medlemsstaterne. Af de 334 tilskud blev politikanbefalinger kortlagt og udarbejdet i 16. Eftersom de prioriterede områder i indkaldelserne af forslag var ledsaget af en beskrivelse af projekternes forventede indhold, blev de mere specifikke, og ansøgerne fik bedre mulighed for at sikre, at deres projekter var relevante i forhold til EU-målene. Eftersom de prioriterede områder var i så tæt overensstemmelse med programmålene og EU's politiske mål, kunne de udvalgte foranstaltninger også nemt sigte mod disse mål. Næsten alle organisationer, som har medvirket til disse resultater, var centrale europæiske platforme eller NGO'er, som spiller en vigtig rolle i overvågningen af specifikke aspekter af strafferetten i EU, nemlig Confederation of European Probation (CEP), Council of Bars and Law Societies of Europe (CCBE), European Organisation of Prison and Correctional Services (EuroPris), Fair Trials International (FTI), International Juvenile Justice Observatory, VSE og Irish Council for Civil Liberties. Eftersom ovennævnte organer er netværk med overblik over EU og veletableret ekspertise inden for disse områder, har de et godt udgangspunkt for at fremsætte politiske anbefalinger. Tjenesteydelser, som er indkøbt ved brug af finansiering under særprogrammet Strafferet, var også relevante i forhold til programmet og EU's bredere mål, da de primært fokuserede på udvikling af e-justice-portalen og dens moduler eller på konsekvensanalyser og andre undersøgelser med det formål at støtte videreudviklingen af lovgivning og politik vedrørende oprettelse af et fælles strafferetligt område i EU. 2.1.2Programmets relevans for målgruppernes behov I alt 70 ud af 97 respondenter i onlineundersøgelsen anførte, at de gennemførte behovsvurderinger som grundlag for udformningen og udviklingen af deres projekter. Yderligere analyse af projektdokumentationen tilknyttet 16 ansøgningsformularer viste imidlertid, at kun seks var blevet udarbejdet på grundlag af en behovsvurdering. Gennemførelse og dokumentation af en behovsvurdering var ganske vist ikke et specifikt krav. Hvis tilskudsansøgere havde gjort det, ville det have givet en meget tydeligere indikation af relevansen af deres projekt, forbedret kvaliteten af deres undersøgelse og sikret en baseline for vurdering af projektets resultater på et senere tidspunkt. Projekter, som ikke er baseret på en behovsvurdering, kan stadig være relevante for målgruppens behov, men der er – når en behovsvurdering ikke er udarbejdet – risiko for, at man kunne have udviklet relevante metoder eller midler, som bedre kunne understøtte målgrupperne. Af de 97 respondenter i onlineundersøgelsen anførte 69 (81,2 %), at de havde modtaget positiv feedback fra deres målgrupper med hensyn til projektets relevans. En af årsagerne til de angiveligt høje niveauer (81 %) af positiv feedback fra målgrupper kan være, at den type aktør, som gennemførte projektet, var den samme som de støttede aktører. Det kan mere specifikt antages, at retsvæsenets aktører, jurister osv. ansøgte for at tilbyde uddannelse til deres egne kolleger parallelt med sådanne aktører fra andre medlemsstater eller afholde møder med kolleger/eksperter fra andre medlemsstater. Nationale myndigheder ansøgte ligeledes om tilskud med henblik på at oprette strafferegistersystemer, som er forenelige med ECRIS og/eller andre e-justice-systemer, for at harmonisere deres retlige systemer med andre medlemsstaters systemer. 2.2SAMMENHÆNG OG KOMPLEMENTARITET 2.2.1Komplementaritet med andre EU-programmer Artikel 12 i Rådets afgørelse 2007/126/RIA om oprettelse af særprogrammet Strafferet omhandler muligheden for at skabe komplementaritet og synergi med andre finansielle EU-instrumenter, bl.a. særprogrammet om civilret (JCIV), særprogrammet "Forebyggelse og bekæmpelse af kriminalitet" (ISEC), særprogrammet "Forebyggelse, beredskab og konsekvensstyring i forbindelse med terrorisme og andre sikkerhedsrelaterede risici" (CIPS), det generelle program om solidaritet og forvaltning af migrationsstrømme (også kaldet "SOLID-midler") og Fællesskabets Statistiske Program. Andre EU-instrumenter, som kan komplementere eller overlappe særprogrammet Strafferet, omfattede Daphne III-programmet, særprogrammet om grundlæggende rettigheder og unionsborgerskab, programmet for livslang læring (LLP), det syvende rammeprogram for forskning og udvikling (RP7) og Horisont 2020, EU's nye forsknings- og innovationsprogram. Disse programmer lignede særprogrammet Strafferet med hensyn til mål og temaer. Det forhold, at målene for særprogrammet Strafferet var specifikke, gjorde det imidlertid lettere at undgå overlapninger med GD for Retlige Anliggenders øvrige programmer, som adskilte sig fra særprogrammet Strafferet med hensyn til: det omhandlede retsområde – særprogrammet Strafferet omhandler strafferet, JCIV omhandler civilret, og programmet om grundlæggende rettigheder og unionsborgerskab omhandler grundlæggende rettigheder fokus – alle havde fokus på ofre, men programmet om forebyggelse af narkotikamisbrug og information af offentligheden (DPIP) og Daphne III var rettet mod specifikke grupper af ofre og omhandlede forebyggelse af skader og bistand efter skade. DPIP og Daphne III havde også i højere grad fokus på behandling og beskyttelse end særprogrammet Strafferet, som navnlig havde fokus på ofrenes vej gennem strafferetssystemet målgrupper eller resultater – som for ISEC, Daphne III og DPIP. Målene for GD CONNECT's programmer og RP7 hænger endvidere sammen med, men overlapper ikke nødvendigvis særprogrammet Strafferet. Progress-programmet og Den Europæisk Socialfond (ESF) støttede også uddannelsen af aktører inden for retsvæsenet, men komplementerede hver især særprogrammet Strafferet: Progress-programmet finansierede uddannelse i ligestilling og antidiskrimination til aktører inden for retsvæsenet (hvilket ingen andre programmer på retsområdet gør), og ESF finansierede primært national uddannelse. Merværdien ved uddannelse finansieret under særprogrammet Strafferet var derimod, at den altid var tværnational (idet deltagerne fik kendskab til andre medlemsstater og fik gavn af øget tværnationalt samarbejde). Tabel 2 1 nedenfor illustrerer mulighederne for sammenhæng og komplementaritet mellem målene for og de tematiske områder i særprogrammet Strafferet og EU's udvalgte finansieringsprogrammer.

Retligt samarbejde Fremme af forenelighed af lovgivning Udveksling af oplysninger og bedste praksis (inden for strafferet) E-justice Uddannelse af retsvæsenets aktører Beskyttelse af ofres og tiltaltes rettigheder Straffe-ret JPEN JPEN JPEN JPEN JPEN JPEN JPEN JCIV JCIV JCIV JCIV FRC FRC ISEC ISEC ISEC Daphne III Daphne III GD Connect RP7/Horisont 2020 Ved udarbejdelsen af årlige arbejdsprogrammer blev der opnået øget komplementaritet og sammenhæng mellem GD for Retlige Anliggenders programmer gennem interne høringer på tværs af Kommissionens tjenestegrene og arbejdsgrupper, hvor komplementaritet og mulige overlapninger mellem programmer blev drøftet med andre generaldirektorater. Kommissionen fremlagde det årlige arbejdsprogram og prioriteterne for programudvalget, således at medlemsstaterne kunne udpege eventuelle problemer vedrørende komplementaritet og sammenhæng med andre EU-initiativer eller nationale initiativer. 2.2.2Komplementaritet på projektniveau I programfaserne for projektudvælgelse, -overvågning og -rapportering tilstræbte Kommissionen ikke at forbedre komplementariteten på anden måde end gennem deling af ressourcer (dvs. e-justice-portalen) med særprogrammet om civilret (JCIV). På projektniveau søgte støttemodtagere at skabe synergier med kolleger eller andre organisationer, som gennemfører projekter med støtte fra særprogrammet Strafferet eller andre EU-programmer, og/eller med projekter finansieret gennem nationale og internationale instrumenter. Næsten to tredjedele af respondenterne i onlineundersøgelsen anførte, at der blev opnået en vis synergi med andre projekter under særprogrammet Strafferet (29 %), andre EU-programmer (20 %), nationale programmer (20 %) eller internationale programmer (5,5 %). Ikke alle respondenterne i onlineundersøgelsen gav eksempler på de synergier, de havde opnået, så det var ikke altid muligt at underbygge de indberettede oplysninger. Støttemodtagere sigtede mod at øge virkningen af deres projekter under særprogrammet Strafferet ved at benytte resultater fra andre projekter, opbygge projekter omkring god praksis fastlagt inden for rammerne af andre programmer og formidle projektresultaterne til netværk oprettet under andre projekter. En støttemodtager rapporterede, at vedkommende havde formidlet resultaterne af projektet på slutbrugermøder, som blev afholdt i forbindelse med et andet projekt, som modtog støtte under GD Forsknings RP7-program. En anden respondent forklarede, at vedkommende havde anvendt værktøjer udviklet under et projekt finansieret af programmet for livslang læring. Resultater af projekter under særprogrammet Strafferet blev også formidlet på konferencer afholdt med støtte fra andre EU-programmer. 2.3EFFEKTIVITET Et program er effektivt, for så vidt som det har opfyldt dets mål. Effektiviteten af særprogrammet Strafferet kan også måles efter det omfang, hvori de enkelte projekter under særprogrammet Strafferet opnåede deres egne mål. 2.3.1Programresultater Generelt har de gennemførte foranstaltninger omhandlet programmålene, herunder især de specifikke mål vedrørende uddannelse af retsvæsenets aktører og retligt samarbejde. Det er vanskeligt at vurdere, i hvilket omfang bestemte projektoutput blev opnået (sammenlignet med planlagte output). Dette skyldes, at kravet om, at tilskudsansøgere skulle angive et målbart mål for deres output, først blev indført ved slutningen af programmet. Ifølge støttemodtagernes rapporter opnåede de fleste projekter (omkring 70 %) de planlagte output, mens kun to tredjedele opnåede alle deres output og resultater. Tilskud til foranstaltninger og driftstilskud ydet under særprogrammet Strafferet førte generelt til output og positive resultater, navnlig med hensyn til: uddannelse af retsvæsenets aktører, som bidrog til styrkelse af den gensidige tillid, selv om omfanget ikke kunne måles, og som nåede ud til næsten 26 000 dommere, anklagere og andet retspersonale i næsten alle medlemsstater forbedret samarbejde mellem medlemsstaternes retsvæsen og justitsministerier, idet der blev etableret næsten tusind partnerskaber, hvoraf de fleste var bilaterale større forenelighed af regler (eller bedre forståelse af forskelle) gennem undersøgelser, gensidig læring og fremme af god praksis med henblik på harmonisering af regler. Disse tilskud forbedrede også gennemførelsen af EU-lovgivningen, idet de gav de aktører, som anvender denne på nationalt plan, mere viden og flere kompetencer fjernelse af forskellige hindringer for det nuværende retlige samarbejde ved at udvikle hensigtsmæssige tjenester, forskning, gensidig læring og netværkssamarbejde. Disse hindringer omfattede: manglende forståelse og viden, kommunikationskanaler og samarbejdsplatforme, sproglige forskelle osv. udvidelse af kapaciteten for organisationer, som støtter ofre og tiltalte.

Ved hjælp af særprogrammet Strafferet blev der opnået en markant forbedring af retlige samarbejde mellem medlemsstaternes retsvæsener og justitsministerier, ikke mindst takket være det antal bilaterale partnerskaber, som blev etableret. Der blev etableret mindst 947 partnerskaber, hvoraf 826 var mellem medlemsstater. Output og resultater af tværnationale projekter omfattede bl.a.: forbedret bilateralt samarbejde mellem medlemsstaternes anklagere i fælles efterforskningshold i grænseoverskridende sager øget ekspertise i behandlingen af EU-borgere, som er tiltalt for lovovertrædelser i en anden medlemsstat fælles dialog om fælles problemer, også gennem oprettelsen af arbejdsgrupper på tværs af EU, f.eks. "Legal Experts Advisory Panel". Særprogrammet Strafferet forbedrede også klart det retlige samarbejde og foreneligheden mellem medlemsstaternes regler og hjalp med at fjerne visse retlige hindringer. Programmet styrkede foreneligheden mellem medlemsstaternes regler ved at: tilvejebringe mere viden om forskelle mellem medlemsstaternes lovgivning/praksis og angive, hvordan disse forskelle kan mindskes fremme god praksis og øget harmonisering udvide dialogen mellem de ansvarlige for opretholdelse og ændring af strafferetlige regler, herunder etablering af arbejdsgrupper på tværs af medlemsstaterne, som skal drøfte og finde løsninger på hindringer for gennemførelse af EU-lovgivning forbedre gennemførelsen af EU-lovgivning ved at give medlemsstaterne mere viden om den og kapacitet til at gennemføre den. For at mindske de sproglige hindringer var adgang til tolketjenester udpeget som et prioriteret tilskudsområde for tilskud under særprogrammet Strafferet, og der blev ydet tilskud til sproguddannelse af dommere og anklagere og til evaluering af medlemsstaternes sproglige tjenester. Som følge af det beskedne omfang af denne sproguddannelse har den næppe haft større indvirkning på bekæmpelsen af de sproglige hindringer. Den bidrog imidlertid til uddannelsen af retsvæsenets aktører og styrkede den sproglige uddannelse af retspersonale, som Kommissionen har prioriteret. En af de centrale foranstaltningstyper (47 tilskud til foranstaltninger plus 10 indkøbsaftaler til en værdi af 4,2 mio. EUR) var støtte til medlemsstaternes indsats for at ændre deres strafferegistersystemer, så de bliver forenelige på EU-plan, og så data kan udveksles gennem ECRIS. Selv om projektpartnerne udpegede visse gennemførelsesproblemer i forbindelse med indførelsen af ECRIS i medlemsstaterne, blev ECRIS indført i 2012, og foranstaltninger under særprogrammet Strafferet var følgelig delvist vellykkede på dette område. For så vidt som foranstaltninger under særprogrammet Strafferet støttede styrkelsen af dialog og udveksling mellem medlemsstaterne og fremme af det retlige samarbejde, har programmet forbedret kontakten og udvekslingen af oplysninger og bedste praksis mellem retslige og administrative myndigheder. I mindst 187 støttede foranstaltninger (ud af 334) indgik gensidig læring, udveksling af god praksis og samarbejde i projekterne. Disse foranstaltninger bidrog til udvekslingen af oplysninger og en forøgelse af kontakterne mellem aktørerne inden for landenes retsvæsen. Nationale myndigheder fra 21 medlemsstater var ansvarlige for et eller flere tilskud under særprogrammet Strafferet, herunder 15 justitsministerier. Mange af disse tilskud blev anvendt til at ændre de nationale strafferegistersystemer, så de blev forenelige med det europæiske system (ECRIS). Ud over tilskudsfinansierede foranstaltninger blev tilskud under særprogrammet Strafferet anvendt til at indgå aftaler med rådgivere, som udviklede og vedligeholdte e-justice-portalen. I alt 93 tilskud under særprogrammet Strafferet, som beløb sig til mere end 44 mio. EUR (26 % af det samlede planlagte budget for programmet 2007-2013), vedrørte specifikt uddannelse af retsvæsenets aktører. Denne uddannelse nåede ud til 25 863 dommere, anklagere og andet retspersonale i den omhandlede periode, dvs. i gennemsnit 3 695 støttemodtagere pr. år. Figur 2 1 viser antallet af aktører inden for retsvæsenet, som hvert år deltager i denne type uddannelse. Dette omfatter uddannelse, som finansieres gennem tilskud til foranstaltninger, partnerskabsrammeaftaler og driftstilskud til EJTN. Det er Kommissionens mål, at halvdelen af alle retsvæsenets aktører i EU (ca. 700 000) skal have deltaget i et uddannelsesforløb inden 2020. For at opnå dette skal 5 % af alle retsvæsnets aktører i hver medlemsstat deltage i et uddannelsesforløb hvert år indtil 2020. Uddannelsesforløbet kan være tilrettelagt på lokalt, nationalt eller europæisk plan, af lokale eller nationale aktører eller af aktører på EU-plan. Kommissionens rapport fra 2014 om uddannelse af retsvæsenets aktører i EU viste, at målet for dommere i 2013 blev nået (se det øverste diagram i Figur 2 2 ), mens målet for årlig uddannelse af anklagere blev nået i 19 medlemsstater.

Kilde: European Judicial Training 2014. Tallene omfatter uddannelsesforløb finansieret gennem andre EU-programmer eller af EU-agenturer som f.eks. Progress-programmet, særprogrammet Civilret og særprogrammet om grundlæggende rettigheder og unionsborgerskab. En stor andel af tilskuddene under særprogrammet Strafferet blev ydet til projekter med direkte eller indirekte fokus på ofres og tiltaltes rettigheder. Særprogrammet Strafferet bidrog især til opbygningen af gensidig tillid med hensyn til ofres og tiltaltes rettigheder i EU ved at finansiere EU-platforme inden for disse områder, herunder: Fair Trials International, som bl.a. har til formål at "motivere og støtte en international bevægelse [et netværk] af fortalere for retfærdige retssager [af eksperter i menneskerettigheder]" og Victim Support Europe (VSE), som er et netværk af nationale organisationer, som tilbyder støtte til ofre ved at fremme etableringen og udviklingen af rettigheder for ofre og tjenester i hele Europa. 2.3.2Projektresultater De fleste projekter (omkring 70 %) opnåede deres forventede output og opfyldte deres projektmål. Næsten en tredjedel var dog ikke tilsvarende effektive, fordi de ikke opfyldte alle deres mål (se Tabel 2 2 ). Kun i en håndfuld tilfælde (omkring 5 % af alle gennemførte projekter) havde dette væsentlig indflydelse på opfyldelsen af projekternes operationelle mål. Selv om nogle af de opståede hindringer skyldtes uforudsete eksterne faktorer, kunne man have udpeget nogle af dem ved hjælp af en risikovurderingsstrategi. Årsag til problem Antal berørte projekter Personaleopsigelse/manglende personale 5 Manglende tid 21 Uforudset (ekstern) hindring 17 Finansielle problemer/manglende finansiering 12 Tekniske forhold (f.eks. problemer med digitale systemer, e-justice-software osv.) 5 Forhold, som kunne have været udpeget som en del af systemmodellen (f.eks. mangel på data, utilstrækkeligt optag blandt modtagere, tidsplaner, sammenhæng med politisk udvikling osv.) 15 Forsinkelser hos Kommissionen 2 Ændringer af systemmodellen 7 Kilde: Dokumentation for alle projekter kortlagt af ICF (n = 334) Mere end to tredjedele af de gennemførte projekter blev gennemført præcist som planlagt, mens i det mindste den måde, hvorpå projekterne/arbejdsprogrammerne blev gennemført, blev ændret i forhold til den oprindelige plan i en tredjedel af projekterne. 2.4BÆREDYGTIGHED OG OVERFØRSELSMULIGHEDER Evalueringseksperterne undersøgte, om de resultater, output og virkninger, der blev opnået gennem projekterne, var bæredygtige efter tilskudsperioden. Der blev konstateret tre niveauer af bæredygtighed under evalueringen: 1.kortsigtet bæredygtighed, som primært blev opnået gennem formidling af projekternes resultater 2.mellemlangsigtet bæredygtighed, som betyder, at projektresultater og/eller partnerskaber videreføres 3.langsigtet bæredygtighed, som især opnås gennem overførsel af projektresultater til andre sammenhænge, organisationer og medlemsstater med begrænset eller ingen yderligere finansiering. 2.4.1Videreførelse af projektaktiviteter og -output og formidling Af de 121 gennemførte projekter, som dokumenterede en vis bæredygtighed i deres endelige rapporter, anførte 39 (32 %) i deres endelige rapporter, at de ville videreføre hele projektet, fordi de havde sikret sig yderligere finansiering. Disse 39 projekter beskæftigede sig med udvikling af værktøjer som f.eks. ECRIS, støtte til ofre og programmer for genoprettende retfærdighed, dvs. de beskæftigede sig med systemer eller tjenester, som var blevet udviklet, og som krævede yderligere finansiering for at kunne blive videreført. Dette var imidlertid ikke tilfældet for alle projekter under særprogrammet Strafferet. I de tilfælde, hvor tilskuddet til foranstaltninger eller driftstilskuddet havde fokus på forskning, var finansiering ikke nødvendigvis afgørende for projektets videreførelse. Projekter med fokus på uddannelse eller gensidig læring krævede ligeledes kun yderligere finansiering, hvis uddannelsen skulle udvides til nye deltagere. Endnu 28 projekter anførte i deres endelige rapporter, at projektet ville blive delvist videreført, f.eks. hvis bestemte aspekter af uddannelsen blev videreført, eller hvis projektresultaterne anvendes til at udvikle eller som bidrag i nye projekter. I disse tilfælde kan det antages, at finansiering er blevet identificeret til denne delvise videreførelse. Ifølge onlineundersøgelsen havde de fleste tilskudsmodtagere (71 % eller 61 ud af 86 respondenter) behov for yderligere finansiering for at videreføre projektet/aktiviteterne. I de opfølgende interview anførte 25 ud af 33 interviewede, at de havde behov for yderligere finansiering til opfølgning af projekterne, f.eks. uddannelse og oversættelse, test af udviklede produkter og gennemførelse af metoder. 20 ud af 33 interviewede anførte dog også, at visse aktiviteter, f.eks. formidling og oplysningskampagner, kunne videreføres uden yderligere finansiering.

Generelt var Kommissionens formidling af projektresultaterne begrænset, da den primært overlod det til støttemodtagerne at formidle deres resultater direkte til deres målgrupper, og da Kommissionens personale primært varetog den finansielle forvaltning. Undervisningsmaterialer blev offentliggjort, og overvågning af projektudgifter og budgetter blev prioriteret højere end overvågning af resultater. Kun visse output fra uddannelsesprojekter blev offentliggjort på e-justice-portalen. Undervisningsmaterialer blev kun overført til e-justice-portalen, når produkterne var omfattende, relevante og udfyldte et hul (primært EIPA-seminarer og link til webstederne for EJTN og projektet "Building Mutual Trust"). Formidling var et krav i indkaldelsen af forslag og blev fremhævet af Kommissionen. I indkaldelserne vedrørende tilskud til foranstaltninger blev ansøgerne opfordret til at fremlægge en plan for formidlingen. Ansøgere om driftstilskud skulle ikke fremlægge en formidlingsstrategi. Af de 95 respondenter i onlineundersøgelsen anførte 92 % (87 respondenter), at de havde en klar plan for formidlingen af resultaterne af deres projekt/aktiviteter. Ifølge en analyse af 12 ansøgninger vedrørende tilskud til foranstaltninger, som dækkede alle prioriterede områder og alle programår, varierede kvaliteten af formidlingsstrategierne. Den kvantitative analyse af dokumentationen for 334 tilskud under særprogrammet Strafferet viser, at mindst 197 (59 %) af alle støttemodtagere gennemførte oplysnings- eller formidlingsaktiviteter som et led i deres projekter/arbejdsprogrammer. Ifølge analysen af projektoutput (se Figur 2 3 ) rapporteret i støttemodtagernes endelige rapporter, skete formidling hovedsagelig gennem arrangementer, nyhedsbreve eller brochurer og andet output. Nogle støttemodtagere oprettede også websteder til formidling af projektoplysninger, men på tidspunktet for evalueringen blev det konstateret, at ikke alle projektwebsteder blev vedligeholdt efter ophøret af projektfinansieringen. Kilde: Analyse af 221 tilskud omhandlet i endelige rapporter Det forhold, at sådanne aktiviteter kunne tiltrække sig politiske beslutningstageres opmærksomhed og øge kontakten mellem myndigheder i forskellige medlemsstater, viser imidlertid, at formidlingen i en vis udstrækning var effektiv. I alt 44 respondenter i onlineundersøgelsen tilkendegav, at de allerede havde gennemført output i andre medlemsstater end deres egen. 29 oplyste også, at resultaterne af projektet/aktiviteterne var blevet anvendt i politiske aktiviteter i et eller flere andre lande. 2.4.2Videreførelse af partnerskaber efter projektgennemførelsen Ifølge de endelige rapporter ville 17 partnerskaber, som havde til formål at implementere tilskud under særprogrammet Strafferet, blive videreført helt eller delvist efter projektets afslutning. Antallet af videreførte partnerskaber var imidlertid sandsynligvis højere, idet 71 ud af 91 respondenter i onlineundersøgelsen (78 %) anførte, at deres partnerskab allerede blev videreført eller sandsynligvis ville blive videreført efter projektets afslutning. En anden faktor var, at de støttemodtagere, som blev interviewet, og som deltog i onlineundersøgelsen, kun udtalte sig positivt om fordelene ved de partnerskaber, der var etableret under særprogrammet Strafferet. Dokumentation fra de opfølgende interview med støttemodtagere viser, at nogle af disse partnerskaber var blevet etableret allerede inden projektets start. Disse forudgående erfaringer med partnerskabet hjalp med at fremme teambuilding, intern kommunikation i teamet, problemløsning og etablering af kontakter inden for det nye projekt. Der blev ikke indsamlet data om årsagerne til, at partnerskaber ikke blev videreført. 2.4.3Potentiel bæredygtighed og muligheder for overførsel af output Hvis output og resultater formidles til en bred målgruppe, kan det øge deres bæredygtighed. Mange output var på forhånd udviklet til at blive anvendt på EU-niveau (EJTN's uddannelsesforløb var f.eks. målrettet mod deltagere fra flere medlemsstater, og e-justice-portalen var udviklet til anvendelse af målgrupper i alle medlemsstater). Nogle af de output, som ikke var udviklet til at blive anvendt på tværs af EU, var i øvrigt udviklet, så de kunne overføres til andre medlemsstater. Det var vanskeligt for støttemodtagere at dokumentere deres projekts bæredygtighed i de endelige rapporter, idet der kun var to eller tre måneder mellem projektafslutningen og rapporteringsfristen, hvilket i realiteten er for kort tid til at påvise bæredygtighed. Mange af de projektpartnere, som blev interviewet i forbindelse med evalueringen, tilkendegav, at de havde udformet deres projekter med henblik på klare produkter, eller output, hvoraf mange ville blive overført eller kunne overføres til andre medlemsstater. I alt 70 ud af 89 respondenter i onlineundersøgelsen var også af den opfattelse, at alle eller nogle output kunne anvendes uden yderligere ændringer i mere end ét land, mens yderligere 22 anførte, at output kunne overføres til mere end ét land med få mindre ændringer. Mere end to tredjedele (61 respondenter) oplyste også, at resultaterne af projektet/aktiviteterne kunne anvendes i politiske aktiviteter i et eller flere andre lande. De interviewede udpegede også faktorer, som kunne være en hindring for muligheden for at overføre resultaterne fuldt ud. Disse omfattede tilpasning til specifik lovgivning i de enkelte lande, krav om oversættelse, retsvæsenets modenhed i andre medlemsstater, prioriteringen af et specifikt emne på en bestemt medlemsstats dagsorden og behovet for et specifikt projektoutput (dvs. undervisningsværktøj eller -metode). 2.5OMKOSTNINGSEFFEKTIVITET OG MULIGHED FOR FORENKLING I dette afsnit vurderes programmets effektivitet med hensyn til: tilstrækkeligheden og omkostningseffektiviteten af de tilgængelige finansielle ressourcer hensigtsmæssigheden af de anvendte midler i forhold til de opnåede positive virkninger

det omfang, hvori fordelingen af midler mellem de forskellige finansieringsredskaber var hensigtsmæssig og tilstrækkelig til at gennemføre projektets mål. Dette afsnit omhandler også Kommissionens forvaltningseffektivitet og mulighederne for at forenkle programforvaltningen. 2.5.1Tilstrækkeligheden og omkostningseffektiviteten af de tilgængelige finansielle ressourcer I henhold til analysen var budgettet til opfyldelse af programmålene tilstrækkeligt, eftersom projektmålene var angivet tydeligt og ikke var unødigt ambitiøse. Støttemodtagere anførte også, at tilskuddene generelt var tilstrækkelige til, at de kunne opfylde deres mål og gøre en forskel inden for deres område. En sammenligning af de tildelte midler med de (endeligt) forpligtede midler viser, at projektmidlerne i mange tilfælde ikke blev udnyttet fuldt ud i begyndelsen af programmet: forpligtelser pr. indkaldelse var systematisk lavere end de indledende tildelinger, om end der skete visse forbedringer i senere indkaldelser (se Figur 2 4 ). Denne indledningsvise uoverensstemmelse skyldes, at særprogrammet Strafferet var et nyt program, der henvendte sig til en interessentgruppe, som var relativt uerfaren med hensyn til ansøgninger om tilskud. De anvendte finansieringsredskaber fulgte en klar logik og blev generelt anvendt effektivt. Bemærk: Tallene for driftstilskud omfatter også partnerskabsrammeaftaler og driftstilskud til organisationer i en monopolsituation. Tallene for tildelinger og projekter finansieret i 2011-2012 er samlet. Underudnyttelse er beregnet som forskellen mellem forpligtede og udbetalte beløb for alle afsluttede projekter. * Ikke alle projekter er blevet afsluttet (tallene for anvendelse og underudnyttelse vedrører kun afsluttede projekter). SR: strafferegistre, EJ: e-justice, EJT: European Judicial Training. 2.5.2Anvendte midler i forhold til opnåede virkninger Under særprogrammet Strafferet blev der tildelt 131 mio. EUR til 334 primært tværnationale projekter, som involverede mere end 1 200 ledende organisationer og partnere. Med yderligere 21 mio. EUR finansierede særprogrammet Strafferet i alt 174 indkøbte projekter. Dette bidrog også til opfyldelsen af programmets generelle og specifikke mål, f.eks. ved at støtte udformningen af lovgivning, samle eksperter for at drøfte visse hindringer og formidle centrale budskaber. Det forventedes, at særprogrammet Strafferet ville bidrage til oprettelsen af et europæisk strafferetligt område baseret på gensidig anerkendelse og gensidig tillid. De forventede resultater vedrørte styrkelse af retligt samarbejde, støtte til europæiske netværk, som arbejder for at strafferet på EU-plan, videreudvikling af grænseoverskridende uddannelse til retsvæsenets aktører og styrkelse af den gensidige tillid med henblik på at beskytte ofres og tiltaltes rettigheder. Selv om de forventede virkninger bestemt var ambitiøse og udfordrende, har ressourcerne under særprogrammet Strafferet ydet et vist bidrag, som dog er vanskeligt at måle, til opfyldelsen af EU's bredere mål om at opbygge et europæisk område med retfærdighed ved at tilføre en dedikeret finansieringsstrøm, som supplerede en række andre midler (f.eks. lovgivning, politik og EU-agenturer). Programmet hjalp også Kommissionen med at opfylde en række EU-mål, som indgår i det europæiske område med retfærdighed. Ifølge analysen af de afsluttede projekter, for hvilke der forelå oplysninger, kan der for hele 73 % af de afsluttede tilskud til foranstaltninger og driftstilskud dokumenteres specifikke resultater og virkninger, mens kun 16 % ikke kunne dokumentere sådanne. Selv om den dokumentation, der blev indsamlet i forbindelse med evalueringen, stadig er utilstrækkelig til endelig at konkludere, at de ressourcer, som blev anvendt under programmet, var rimelige i forhold til de opnåede resultater og virkninger, viser de udpegede resultater og virkninger uden tvivl, at udgifterne var rimelige i forhold til programmets resultater som allerede anført under kriterier "effektivitet". 2.5.3Hensigtsmæssighed af fordeling af midler mellem forskellige finansieringsredskaber Ifølge de årlige arbejdsprogrammer beløb de samlede budgettildelinger til gennemførelse af særprogrammet Strafferet 2007-2013 sig til 196 mio. EUR, dvs. i gennemsnit 28 mio. EUR pr. år. Den største del af finansieringen blev tildelt tilskud til foranstaltninger (115 mio. EUR eller 58 % af det samlede programbudget) efterfulgt af driftstilskud (50 mio. EUR eller 25 %). Offentlige indkøb fik indledningsvis tildelt 32 mio. EUR eller 16 % af det samlede budget. En gennemgang af de beløb, som blev tildelt gennem indkaldelser, viser imidlertid, at tilskud til foranstaltninger fik tildelt i alt 123 mio. EUR, hvilket er omkring 8 mio. EUR mere end oprindeligt planlagt i de årlige arbejdsprogrammer (se Tabel 1 1 og Error! Reference source not found. ). De relativt få ansøgninger pr. indkaldelse og deres høje godkendelsesrater, især for de første indkaldelser (67 % for tilskud til foranstaltninger i 2007, 87 % for tilskud til foranstaltninger vedrørende strafferegistre i 2007, 48 % for tilskud til foranstaltninger i 2008 og 77 % for tilskud til foranstaltninger vedrørende strafferegistre i 2008), er endnu et tegn på programmets relativt ringe synlighed i begyndelsen og de mulige vanskeligheder med at få interessenter til at indgive ansøgninger (se Figur 2 5 ).

En gennemgang af absorberingsraterne for tilskud til foranstaltninger og driftstilskud (dvs. betalinger som en andel af forpligtelser) viser, at de tildelte budgetter generelt var lidt højere end de beløb, som støttemodtagerne kunne absorbere og levere. Den gennemsnitlige absorberingsrate var 76 % for tilskud til foranstaltninger og 80 % for driftstilskud. Der skete nogle forbedringer med hensyn til driftstilskud over tid, således at underudnyttelsen blev reduceret. Med hensyn til indkøb blev et beløb på 21 mio. EUR af de oprindeligt tildelte 32 mio. EUR forpligtet ifølge de fremlagte data. Dette viser, at den tilgængelige finansiering generelt var tilstrækkelig. I betragtning af de involverede interessentgrupper er der desuden risiko for, at deres "fulde absorberingskapacitet" i forbindelse med denne type finansiering opnås. Det hænger sammen med to forhold: det relativt "begrænsede" antal af sådanne interessenter (i modsætning til programmer som f.eks. Daphne III, som er meget mere efterspurgt på grund af det meget bredere udvalg og større antal involverede interessenter) for mange implementeres tilskuddet i tillæg til deres øvrige daglige aktiviteter. 2.5.4Kommissionens forvaltning og muligheder for forenkling Ud fra resultaterne af onlineundersøgelsen må adgangskravene for ansøgere til finansiering under særprogrammet Strafferet generelt anses for hensigtsmæssige som anført i Figur 2 6 nedenfor. Kilde: Undersøgelse med henblik på efterfølgende evaluering af GD for Retlige Anliggenders fem programmer 2007-2013. Spørgsmål 36: Med hensyn til Kommissionens forvaltning af de fem programmer, herunder Kommissionens overvågning og evaluering af projektet/aktiviteter, gives en bedømmelse af følgende udsagn: [udsagn i figur] Oplysningerne i indkaldelserne var klare i finansieringsperioden og forklarede de forskellige forhold vedrørende ansøgningen. Dokumentet blev dog med tiden længere, hvilket delvist afspejlede den detaljeringsgrad, der krævedes i ansøgningsformularen, antallet af fremlagte prioriteter og indførelsen af IT-systemet PRIAMOS i 2008. Oplysningerne i indkaldelserne var klare og letforståelige i følge de fleste respondenter i onlineundersøgelsen (dvs. 87 % af respondenterne svarede "fuldstændig enig" and "enig" ud for begge udsagn). For indkaldelsen i 2013 forelå den fælles vejledning til ansøgere, som omhandlede GD for Retlige Anliggenders fem programmer, ISEC og PROGRESS. Den fælles vejledning medvirkede til at forenkle og lette ansøgernes arbejde med at indgive ansøgninger under forskellige projekter. Under hele programmet skulle ansøgerne i ansøgningsformularen beskrive projektet med hensyn til generelle projektoplysninger, gennemførelse, finansiel forvaltning, resultater, evaluering og formidling. Ansøgerne skulle desuden udfylde formularer med budgetoverslag, personaleomkostningsanalyse og en partnerskabserklæring. Fra 2010 skulle ansøgerne også fremlægge indikatorer for vurdering af resultater, dokumentere tidligere programerfaring og give flere oplysninger om partnere og arbejdsgange. Dette øgede mulighederne for at opnå projekter af høj kvalitet, idet det motiverede ansøgerne til at udvikle strammere planer og omkostningsoverslag for hver af deres aktiviteter. Langt de fleste respondenter var tilsyneladende ganske fortrolige med ansøgningsproceduren (dvs. med indgivelsen af ansøgningen og de oplysninger, der var anført i indkaldelserne). Da respondenterne blev spurt, om de havde haft brug for hjælp fra personer med specifik ekspertise og viden vedrørende procedurerne, anførte kun 45 %, at de var fuldstændigt eller delvist uenige. 35 % af respondenterne havde kendskab til organisationer/projekter/aktører, som ikke besvarede indkaldelsen af forslag på grund af de komplekse/vanskelige krav. Til sammenligning var der kun 21 %, som anførte, at de ikke havde kendskab til sådanne organisationer/projekter/aktører. Generelt blev rapporteringskravene (vedrørende både de finansielle og de ikkefinansielle aspekter af projekter) betegnet som hensigtsmæssige af langt de fleste respondenter (81 ud af 95 eller 85 %). Kommissionens overvågningssystemer blev i det mindste delvist betegnet som gode og nyttige under gennemførelsen af projekterne/aktiviteterne af ca. 79 % af respondenterne i onlineundersøgelsen (71 ud af 90 eller 79 %), mens 21 % ikke var helt tilfredse (af følgende grunde: Finansielle regler er ganske komplekse, og derfor bliver den finansielle rapportering også kompleks for støttemodtagere, overvågningsproceduren er for bureaukratisk, og Kommissionens medarbejdere gav nogle gange forskellige svar i løbet af projektet). Kravet om indgivelse af en statusrapport blev indføjet i indkaldelsen i 2011-2012. Dette gjorde rapporteringen mere effektiv. Den endelige rapportering var en ganske simpel opgave, som bestod af en beskrivelse af projektets resultater, herunder opståede problemer og anvendte metoder. Kommissionens forvaltning blev generelt mere effektiv med tiden takket være etableringen af en fælles enhed, som varetog programforvaltningen, udgivelsen af en håndbog for Kommissionens tjenestemænd og indirekte gennem udsendelsen af en vejledning i projektforvaltning sammen med indkaldelsen i 2011. Generelt var støttemodtagernes oplevelse af samarbejdet med Kommissionen positiv. Ansøgningskravene fulgte samme procedure som andre programmer, der forvaltes centralt af Kommissionen, og krævede mere detaljerede oplysninger fra og med indkaldelsen i 2010, hvilket forbedrede ansøgningernes og projekternes kvalitet. Ændringerne af rapporteringen førte også til en bedre balance mellem finansiel begrundelse på den ene side og evaluering/vurdering af faktiske resultater og potentielle virkninger af projekterne på den anden. 2.6EUROPÆISK MERVÆRDI

Europæisk merværdi er det omfang, hvori programmets karakter af en EU-foranstaltning tilfører interessenterne værdi, og det omfang, hvori EU giver merværdi i forhold til nationale og internationale aktører på området. Programmets karakter af en EU-foranstaltning og dets geografiske rækkevidde beskrives som det første. Dette er udgangspunktet for identifikationen af en EU-merværdi. EU-merværdien analyseres derefter med hensyn til output, som har tilført EU og modtagerne værdi. Det har imidlertid endnu ikke været muligt at identificere og måle EU-merværdi med hensyn til virkninger. Særprogrammet Strafferet havde en stærk tværnational dimension. Dette følger af programmets mål og af de støtteberettigede typer foranstaltninger, som det understreges i Rådets afgørelse fra 2007. I afgørelsens artikel 4 anføres det, at der via særprogrammet Strafferet ydes støtte til "specifikke tværnationale projekter af interesse for EU, der fremlægges af mindst to medlemsstater eller af mindst én medlemsstat og et andet land, som kan være enten et tiltrædende land eller et kandidatland". Særprogrammet Strafferet omfattede også et stort antal EU-platforme. Støtteberettigede foranstaltninger omfattede også nationale projekter. 2.6.1Geografisk rækkevidde og involvering af medlemsstater Alle medlemsstater deltog i særprogrammet Strafferet. Den geografiske spredning af aktiviteter i EU var generelt god. Nogle medlemsstater modtog flere tilskud og deltog i flere finansierede partnerskaber end andre. Figur 2 7 nedenfor viser den geografiske placering af organisationer, som deltog i projekter under særprogrammet Strafferet, fordelt efter medlemsstat. Ledende organisationer havde samlet sig i fire medlemsstater: Italien, Belgien, Det Forenede Kongerige og Tyskland. Sammen ledede disse medlemsstater 48 % (161) af alle projekter. Mange EU-netværk/platforme er registreret i Belgien. Ingen projekter var ledet af organisationer med hjemsted i Kroatien. Med hensyn til partnerorganisationer er medlemsstaternes deltagelse mere jævnt fordelt: Af alle medlemsstater deltog 15 med mere end 25 partnerorganisationer. Mens ledende organisationer i gennemsnit udviklede et højere antal partnerskaber med organisationer fra deres egen medlemsstat end med organisationer fra andre EU-medlemsstater, blev der udviklet op til 826 tværnationale partnerskaber som resultat af programmet. Det gennemsnitlige antal tværnationale partnerskaber pr. medlemsstat var lige under 32. Organisationer med hjemsted i Belgien, Tyskland, Italien, Spanien og Det Forenede Kongerige var hver især partnere med mere end 100 organisationer fra andre EU-medlemsstater. Med hensyn til partnerskabsstruktur var Tyskland, Spanien, Det Forenede Kongerige, Belgien og Italien de medlemsstater, hvis organisationer indgik i partnerskab med organisationer fra det højeste antal forskellige medlemsstater, idet de hver havde organisationer, som var partnere med peerorganisationer i 21-26 forskellige EU-medlemsstater. Figur 2 8 nedenfor viser partnerskabsstrukturen for projekter ledet af Tyskland, Italien og Det Forenede Kongerige, eftersom disse tre medlemsstater havde flest ledende organisationer. Tyske ledende organisationer havde partnere i 26 forskellige EU-medlemsstater (ud over Tyskland), mens organisationer fra Det Forenede Kongerige havde partnere i 23 andre medlemsstater, og organisationer fra Italien havde partnere i 21. 2.6.2Merværdi for EU og støttemodtagerne Støttemodtagerne opnåede merværdi af EU-programmet, fordi de fik adgang til finansiering, som kunne støtte dem i deres indsats for at opfylde deres EU-retlige forpligtelser, f.eks. via uddannelse, værktøjer og forskning, med det formål at udpege, hvordan de kunne fjerne hindringerne for gennemførelsen af EU-retten, men også fordi de fik mulighed for at erhverve sig den nødvendige viden om god praksis, som kunne hjælpe deres støttemodtagere lokalt. Programmet støttede også det retlige samarbejde til fordel for de nationale myndigheder og aktører i retsvæsenet, som arbejder med tværnationale sager eller sager vedrørende EU-strafferet. Programmet støttede også gensidig læring mellem medlemsstaterne.

Figur 2 9 viser resultaterne af onlineundersøgelsen vedrørende støttemodtagernes opfattelse af fordelene ved tværnationale partnerskaber under særprogrammet Strafferet. Kilde: Undersøgelse med henblik på efterfølgende evaluering af GD for Retlige Anliggenders fem programmer 2007-2013. N=59. Spørgsmål 29c: Hvad tilførte det tværnationale partnerskab din organisation? (Vælg alle relevante svar) Den tværnationale dimension af særprogrammet Strafferet var også i en vis grad afhængig af de gode samarbejdsforbindelser, som blev skabt inden for partnerskaberne. Høringen viste, at partnerne generelt var tilfredse med de partnerskaber, der blev etableret inden for rammerne af projekter under særprogrammet Strafferet. Respondenter var navnlig tilfredse med opgavefordelingen mellem partnere, antallet af organisationer, som var involveret i gennemførelsen af projekter, udvekslingen af erfaringer og kommunikationen generelt. Mere end halvdelen af respondenterne i undersøgelsen (62 %) anførte faktisk, at det ville have været nyttigt, hvis flere organisationer fra andre medlemsstater havde været involveret – dette kunne faktisk have multipliceret de positive virkninger. Af 282 tilskud til foranstaltninger var 40 nationale. Af disse havde 33 fokus på oprettelse af strafferegistersystemer, som var forenelige med ECRIS. Tre projekter havde til formål at tilvejebringe nye metoder til håndtering af EU-spørgsmål (dvs. et permanent støttesystem til dommere, der arbejder med europæiske arrestordrer, nye metoder til fortolkning af EU-domme og -overtrædelser og et system til forebyggelse af selvmord til fængsler), og fire var undersøgelser, som kortlagde anvendelsen af EU-lovgivning eller uddannelse. Output blev formidlet på tværs af EU og havde klar EU-værdi. Endelig kan det antages, at en betydelig del af de aktiviteter, der blev udviklet under særprogrammet Strafferet, ikke ville være blevet udviklet, hvis programmet ikke havde eksisteret, fordi programmet skabte en efterspørgsel efter nye aktiviteter. De involverede organisationer arbejdede for at finde nationale finansieringsmuligheder for at opretholde deres aktiviteter, især efter den nylige finansielle og økonomiske krise, eller udvikle andre projekter på retsområdet. De fleste projekter/aktiviteter modtog ikke yderligere støtte under andre instrumenter. 77 % af respondenterne i onlineundersøgelsen anførte endvidere, at projekterne/aktiviteterne ikke ville være blevet gennemført uden EU-støtte. Kun seks personer (6 %) anførte, at de ville være blevet gennemført uanset den modtagne EU-støtte. 3KONKLUSION Programmets relevans De enkelte programmål og -prioriteter var generelt specifikke, opnåelige og realistiske, men de var ikke altid målbare eller tidsbestemte. Eftersom de prioriterede områder i indkaldelserne af forslag var ledsaget af en beskrivelse af projekternes forventede indhold, blev de mere specifikke, og ansøgerne fik bedre mulighed for at sikre, at deres projekter var relevante i forhold til EU-målene. Eftersom de prioriterede områder var i så tæt overensstemmelse med programmålene og EU's politiske mål, kunne de udvalgte foranstaltninger også nemt sigte mod disse mål. Tjenesteydelser, som er indkøbt ved brug af finansiering under særprogrammet Strafferet, var også relevante i forhold til programmet og EU's bredere mål, da de primært fokuserede på udvikling af e-justice-værktøjer (særligt e-justice-portalen og dens moduler) eller på forskning med det formål at støtte videreudviklingen af lovgivning og politik. Ifølge en analyse af ansøgningsformularer og oplysninger indsamlet under høringer af støttemodtagere tog mange støttemodtagere ikke udgangspunkt i en behovsvurdering, da de udformede deres projekter, eller de indgav ikke tilstrækkelig dokumentation for deres behovsvurdering i ansøgningen. Der er følgelig risiko for, at man kunne have fundet mere relevante eller nyttige tilgange til projektmålene. På trods af dette viser støttemodtagernes rapporter, at slutmodtagerne reagerede positivt over for projekterne, og at de anså foranstaltningerne for relevante. Det kan imidlertid ikke uddybes uden at indhente slutmodtagernes uafhængige synspunkter. Sammenhæng og komplementaritet

Komplementariteten mellem særprogrammet Strafferet og andre EU-programmer og -interventioner blev næsten opnået fuldt ud, selv om enkelte projekter kunne overlappe aktiviteter under andre EU-interventioner. Komplementaritet blev opnået gennem systemer, som Kommissionen etablerede i fasen for udformningen af programmet og i fasen for udformning af indkaldelser af forslag. I programfaserne for projektudvælgelse, -overvågning og -rapportering tilstræbte Kommissionen ikke at forbedre komplementariteten på anden måde end gennem deling af ressourcer (dvs. e-justice-portalen) med særprogrammet om civilret (JCIV). Effektivitet Generelt omhandlede de gennemførte foranstaltninger programmålene, herunder især de specifikke mål vedrørende uddannelse af retsvæsenets aktører og retligt samarbejde. Projekter, der involverede politikere i projekter via høringer i udformningsfasen, gennem orienteringer og møder eller ved at optage dem i projektets styringskomité, medvirkede til at opnå programmets planlagte resultat, nemlig at få politiske beslutningstagere til at anvende projektoutput som input i nye politikker og love eller til justering af eksisterende. Det er vanskeligt at vurdere, i hvilket omfang bestemte projektoutput blev opnået (sammenlignet med planlagte output). Dette skyldes, at kravet om, at tilskudsansøgere skulle angive et målbart mål for deres output, først blev indført ved slutningen af programmet, og der foreligger endnu ikke endelige rapporter vedrørende disse projekter. Af støttemodtagernes egne rapporter (i endelige rapporter og gennem høringer gennemført med henblik på denne evaluering) fremgår det imidlertid, at de fleste projekter (omkring 70 %) opnåede deres forventede output, men at næsten en tredjedel ikke var så effektive, fordi de ikke opfyldte alle deres projektmål. Bæredygtighed Kommissionens indsats for at formidle resultaterne af projekterne var generelt begrænset til undervisningsmaterialer, som i nogle tilfælde blev offentliggjort på e-justice-webstedet. Kommissionen overlod det hovedsagelig til støttemodtagerne at formidle deres resultater direkte til deres målgrupper, og Kommissionens personale varetog primært den finansielle forvaltning. Det er vanskeligt fuldt ud at vurdere effektiviteten af støttemodtagernes formidlingsaktiviteter uden at høre målgrupperne: Oplysningerne om det faktiske antal brugere og målgrupper er ufuldstændige i de endelige rapporter, da rapportering af sådanne oplysninger ikke var påkrævet under programmet. Det forhold, at sådanne aktiviteter kunne tiltrække sig politiske beslutningstageres opmærksomhed og øge kontakten mellem myndigheder i forskellige medlemsstater, viser imidlertid, at formidlingen i en vis udstrækning var effektiv. Af de 219 beskrevne tilskud til foranstaltninger og driftstilskud, som var omhandlet i endelige rapporter, dokumenterede 121 (55 %) en vis bæredygtighed, enten fordi yderligere projektfinansiering var blevet sikret, fordi visse aktiviteter ville blive videreført, fordi partnerskabet ville blive videreført (helt eller delvist), eller fordi projektets output og resultater fortsat ville blive anvendt. Den andel af projekter (32 %), der sikrede sig yderligere finansiering til videreførelse af projektet (ifølge de endelige rapporter), anses for særligt positiv. Dette er muligvis ikke overraskende, eftersom de output, der blev opnået gennem projekter under særprogrammet Strafferet, ofte var målrettet mod nationale myndigheder og offentlige tjenester, som har gode muligheder for at sikre sig opfølgende finansiering til nyttige output. Omkostningseffektivitet Den finansiering, der blev stillet til rådighed under særprogrammet Strafferet, var tilstrækkelig og kunne muligvis have været mindre, for så vidt angår både tilskud til foranstaltninger og driftstilskud, i betragtning af, at det var et "nyt" program, som fokuserede på en "ny" og forholdsvis uerfaren interessentgruppe. Forpligtelser har systematisk været lavere end de indledende tildelinger, om end der er sket visse forbedringer. Ifølge oplysningerne om finansiering var der tilsyneladende tilstrækkelige midler til tilskud, til at projektmålene kunne opfyldes. Med hensyn til muligheder for forenkling blev Kommissionens forvaltning mere effektiv med tiden, og støttemodtagernes oplevelse af samarbejdet med Kommissionen var positiv. Den detaljeringsgrad, der krævedes i ansøgningsformularen, steg fra og med indkaldelsen i 2010, hvilket var en fordel for både Kommissionen (med hensyn til rapporternes kvalitet og anvendelighed) og ansøgerne (fordi de bedre kunne planlægge deres aktiviteter og give mere nøjagtige overslag). Denne øgede detaljeringsgrad omfattede indførelsen af arbejdsgange. Rapporteringskravene (vedrørende både de finansielle og de ikkefinansielle aspekter af projekter) blev generelt betegnet som hensigtsmæssige af langt de fleste respondenter (85 %). Kommissionens overvågningssystemer blev i det mindste delvist betegnet som gode og nyttige under gennemførelsen af projekterne/aktiviteterne af ca. 79 % af respondenterne i onlineundersøgelsen.