Regionsudvalgets udtalelse om »de regionale konsekvenser af den fælles fiskeripolitik« (96/C 129/01)

Regionsudvalget besluttede den 19. juli 1995 under henvisning til forretningsordenens artikel 10, stk. 1, og EF-traktatens artikel 198 C at udarbejde en initiativudtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til Underudvalg 2 »Fysisk Planlægning i det Åbne Land, Landbrug, Jagt, Fiskeri, Skovbrug, Hav- og Bjergområder«, som udpegede Simon Day til ordfører. Underudvalg 2 vedtog sin udtalelse den 13. december 1995.

Regionsudvalget vedtog på sin 11. plenarforsamling af 17.-18. januar 1996, mødet den 18. januar 1996, følgende udtalelse.

1. Indledning

Krise i Fællesskabets fiskerisektor

1.1. Ifølge en meddelelse fra Kommissionen til Rådet og Europa-Parlamentet er Fællesskabets fiskerisektor i krise (). Der er mange årsager til denne krise, bl.a. ugunstige ændringer i det generelle økonomiske miljø. Der gør sig imidlertid også alvorlige problemer gældende, som er specifikke for fiskerisektoren, såsom overskudskapacitet og overfiskning, driftstab og uegnede afsætningsstrukturer og -kanaler.

1.2. Krisen er ifølge Kommissionen hovedsagelig af strukturel oprindelse og kan kun løses via et sæt koordinerede foranstaltninger med en indsats på fællesskabsplan, nationalt plan og inden for erhvervet selv.

1.3. På fællesskabsplan er indsatsen koncentreret om ressourcebevarelse og kontrol, markeder og strukturer.

1.4. Hvad strukturforanstaltninger angår, ydes der EF-støtte til strukturtilpasning i fiskerisektoren [mål nr. 5 a)] under det finansielle instrument til udvikling af fiskeriet (FIUF). Fiskerisektoren kan ligeledes få bistand fra Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU) og Den Europæiske Socialfond (ESF) i de områder, der er omfattet af mål nr. 1, 2 og 5 b) til foranstaltninger, der kan bidrage til erhvervsmæssig diversificering (). Desuden kan der under fællesskabsinitiativet PESCA nu ydes målrettet bistand til erhvervet, således at det effektivt kan reagere på ændringer og diversificere gennem udviklingen af jobskabende aktiviteter (). Endelig har Kommissionen foreslået at udbygge de socioøkonomiske ledsageforanstaltninger, herunder medfinansiering af nationale førtidspensionsordninger for fiskere, ydelse af individuelle godtgørelser til fiskere og bistand til etablering af vejrligsarbejdsløshedskasser og til økonomisk kompensation ved store udsving i produkternes markedsværdi ().

1.5. Det er blevet fremført, at fiskerflådens overkapacitet er uforenelig med tilbagegangen i fiskeressourcerne, og at denne uforenelighed mellem kapacitet og ressourcer nødvendiggør en diversificering inden for fiskerierhvervet og skabelse af anden beskæftigelse for fiskere - dette er baggrunden for denne udtalelse. Desuden er det i denne forbindelse passende - som anmodet - at afgive en udtalelse om de foreslåede socioøkonomiske ledsageforanstaltninger i forbindelse med omstruktureringen af fiskerisektoren ().

2. Generelle bemærkninger

Den fælles fiskeripolitik

2.1. Eftersom fisk ikke altid overholder fastsatte grænser, især de ikke-naturskabte, er det blevet hævdet, at den fælles fiskeripolitik er løsningen på et større internationalt problem, som har med udnyttelse og fordeling af transnationale ressourcer at gøre. En effektiv forvaltning af produktionen og distributionen af fisk lige fra den primære producent til forbrugeren, kræver i alt væsentligt en aftale mellem deres »ejere«, men det er i det primære produktionsled ikke så nemt at blive enige om den juridiske adkomst til fiskebestandene.

2.2. På EF-plan er opnået enighed via vedtagelse af forvaltningsforanstaltninger, men det er medlemsstaterne selv, der skal gennemføre dem.

2.3. En sådan forvaltningsstruktur kan føre til forskelle i den rent praktiske forvaltning i EF-farvande, og forbindelsen mellem »ejerne« af ressourcerne og »brugerne«, især fiskerne, vil være vilkårlig, især i henseende til strategiformulering og -implementering.

Stærkt fiskeriafhængige områder

2.4. Den vilkårlige forbindelse, der er mellem »ejerne« af ressourcerne og »brugerne«, kan ofte påvises i stærkt fiskeriafhængige områder. Definitionen af et fiskeriafhængigt område antyder, at vekselvirkningen mellem fiskerierhvervet og den lokale eller regionale økonomi i kystområder er veldokumenteret, dvs. der er tale om et beskæftigelsesområde (eller en gruppe af kommuner), hvor fiskerisektorens andel af aktiviteterne (i beskæftigelse eller værditilvækst) har et sådant omfang, at fiskerisektorens problemer har medført eller vil medføre en aktivitets- og beskæftigelsesnedgang, der alvorligt skader den socioøkonomiske struktur (). Der lægges imidlertid vægt på den vekselvirkning, der foregår på landsiden. Forbindelserne mellem erhvervet og dets grundlæggende ressource, dvs. forholdet set fra søsiden, tages der ofte ikke så nøje hensyn til, og den foreliggende definition (afhængighedsgrad) ville måske ikke holde stik, hvis man gjorde dette ().

Det er nødvendigt at foretage en objektiv og systematisk beskrivelse af de fiskeriafhængige områder, ikke kun på regionalt, men også på lokalt plan. Denne beskrivelse skal relateres til specifikke fiskeressourcer og fiskerflåder, så man kan identificere de områder, der rammes hårdt af konkrete foranstaltninger som led i den fælles fiskeripolitik. Dermed vil det være muligt at mindske eller helt afværge de pågældende foranstaltningers negative sociale følger for områder, som reelt har meget få alternativer til fiskeriet.

2.5. Denne mangel på viden om det forhold mellem fiskeriafhængige områder og specifikke grundlæggende ressourcer/fiskerier kunne forventes at rejse betydelige problemer.

2.6. Målene om opretholdelse af beskæftigelse og indkomst (socioøkonomiske mål) kan blive vanskeligt at nå som følge af mangel på viden og på inddragelse af brugerne i forvaltningen og kontrollen af disse grundlæggende ressourcer, der er vigtige for særligt fiskeriafhængige områder.

2.7. Hvis man ikke benytter muligheden for at forvalte ressourcerne til fordel for det/de særlige områder, kan en fortsat »høj grad af afhængighed« af fiskeri komme til at udgøre det eneste realistiske beskæftigelsesvalg på lang sigt. Ses der ikke udtrykkeligt på de naturlige ressourcer og deres velstandsskabende muligheder, kan afhængigheden risikere at øges gennem en tilfældig bortødslen af denne rigdom og for få investeringer i ressourcer på land. Anvendes den rigdom, som de grundlæggende ressourcer udgør, til at skabe alternativ beskæftigelse, kunne afhængigheden af fiskeri måske blive mindre på længere sigt, og fiskerisektorens indtjening stige (). Desuden ville en bedre planlagt og koordineret strategi for ressourceanvendelse bidrage til at integrere forvaltningen af fiskeriet i forvaltningen og udviklingen af kystområder og ligeledes bidrage til at få inddraget miljøspørgsmål i fiskeripolitiske afgørelser.

Virkninger af fiskeripolitiske foranstaltninger

2.8. Der er blevet gjort eller gøres forskellige forsøg på at vurdere virkningerne af foranstaltningerne under den fælles fiskeripolitik (). De allerede afsluttede undersøgelser har alle stået over for problemet med i højere grad at henføre den specifikke udvikling i sektoren til den førte politik og ikke til de økonomiske tendenser. Som et resultat heraf har virkningerne af mange af foranstaltningerne ikke kunnet måles udtrykkeligt.

2.9. Med krisen i EF's fiskerisektor er det imidlertid sandsynligt, at de planlagte virkninger i det mindste på kort sigt vil blive negative for stærkt fiskeriafhængige områder, som er særligt hårdt ramte i form af mistede arbejdspladser og en tilbagegang i de socioøkonomiske strukturer. Det er på den baggrund, at Kommissionen har fundet det nødvendigt at iværksætte supplerende og vidtrækkende socioøkonomiske ledsageforanstaltninger på fællesskabsplan ().

Opmærksomheden skal henledes på, at bortset fra 1994, hvor PESCA-initiativet blev indført, og 1995, hvor ovennævnte ledsageforanstaltninger blev iværksat, er der aldrig taget initiativ til nogen form for ledsageforanstaltning i forbindelse med omstruktureringen af fiskerisektoren. Måske er denne mangel på sammenhæng mellem struktur- og socialpolitikken en af årsagerne til, at den fælles fiskeripolitik har spillet fallit, således som det erkendes i rapporten om kontrollen med gennemførelsen af den fælles fiskeripolitik, hvor der også peges på de nationale regeringers ringe politiske vilje og den minimale inddragelse af denne erhvervssektor.

2.10. Virkningerne kan således på kort sigt blive negative, men for at sikre positive resultater på mellemlang og lang sigt er der og vil der formodentlig blive taget skridt (både lovlige og ulovlige) til at dæmpe de omkostninger, forvaltningsbestemmelserne medfører (). Endvidere har forsøg på omgåelse af bestemmelserne ofte ført til langsigtede forvridninger i erhvervsstrukturen, således at den nu i højere grad kan siges at afspejle regelstyringen snarere end markedets behov i nogle medlemsstater.

2.11. På baggrund af ovennævnte samt de usikre forbindelser mellem stærkt fiskeriafhængige regioner og de grundlæggende ressourcer kan foranstaltningerne under den fælles fiskeripolitik komme til at virke vilkårligt og forskelligt i Fællesskabet som helhed; under alle omstændigheder vil man ikke altid opnå den planlagte virkning.

2.12. Ofte har de foranstaltninger, som EU-administrationen indfører, ikke horisontal karakter, men vedrører specielle fiskebanker eller ICES-zoner. Derfor er det nødvendigt at foretage en detaljeret opgørelse af den fiskerflåde, som driver fiskeri i disse områder, for så vidt angår fiskerimetode og oprindelsesregion, med henblik på at evaluere foranstaltningernes virkning.

3. Særlige bemærkninger

3.1. Den fælles fiskeripolitik og de tilknyttede foranstaltninger kan opdeles i fire særskilte, men indbyrdes relaterede dele, som omhandler strukturer, markeder, bevarelse og internationale fiskeriaftaler. I betragtning af baggrunden for denne udtalelse vil hovedvægten imidlertid blive lagt på de foranstaltninger, der vedrører bevarelse og strukturer.

3.2. Den fælles fiskeripolitik har siden udgangen af 1992 været baseret på en ny grundforordning (). Denne nye forordning omhandler primært bevarelse, men man erkender behovet for at integrere markeds-, struktur- og bevarelsesforanstaltningerne i fiskeripolitikken. Især etableres der en udtrykkelig forbindelse mellem ressourcebevarelse og omstrukturering af fangstkapaciteten med det sigte at nå de generelle mål, der er defineret som følger:

»...I forbindelse med denne udnyttelse er hovedformålene med den fælles fiskeripolitik at beskytte og bevare de disponible og tilgængelige levende marine akvatiske ressourcer og sikre en rationel og ansvarlig udnyttelse af dem på et bæredygtigt grundlag på økonomiske og sociale betingelser, der er hensigtsmæssige for sektoren, under hensyntagen til følgerne for det marine økosystem og navnlig under hensyntagen til såvel producenternes som forbrugernes behov« ().

Bevarelsesforanstaltninger

3.3. De forskellige bevarelsesforanstaltninger vedrører hovedsagelig bestemmelser om adgang til farvande og ressourcer og udøvelse af fiskeriaktiviteter samt forvaltning og kontrol af disse aktiviteter for at »sikre en rationel og ansvarlig udnyttelse af ressourcerne på et bæredygtigt grundlag ...« (). Disse bestemmelser skal bygge på de foreliggende biologiske, socioøkonomiske og tekniske analyser og især de rapporter, der udarbejdes af den videnskabelige, tekniske og økonomiske komité for fiskeri.

Bestemmelser om adgang til farvande

3.4. Inden for medlemsstaternes 200-sømilefiskerigrænse har selv EF-fiskerfartøjer fortsat begrænset adgang til at udøve fiskeri (). I henhold til artikel 6 i Rådets forordning (EØF) nr. 3760/92 kan medlemsstaterne fra 1. januar 1993 til 31. december 2002 anvende de ordninger, der er fastlagt i artikel 100 i tiltrædelsesakten af 1972, og udvide den grænse på 6 sømil, der er fastsat i denne artikel til 12 sømil for alle farvande under deres højhedsområde eller jurisdiktion. Inden for disse grænser er der særlige ordninger for udøvelse af fiskeri, hvor det for hver medlemsstat er fastlagt, i hvilke geografiske områder af de andre medlemsstaters kystfarvande dette fiskeri kan udøves, samt hvilke arter der er omfattet heraf. Endvidere er ordningerne for den såkaldte Shetlandskasse bevaret.

3.5. Det ser ud til, at der blev anvendt et regionalt princip ved fastsættelsen af de generelle bestemmelser om adgang til farvande, eftersom der i artikel 100 i tiltrædelsesakten af 1972 henvises til at begrænse fiskeriet til fiskerfartøjer, der traditionelt fisker i disse farvande, og ud fra havne i det pågældende geografiske kystområde. Bestemmelserne om at begrænse adgangen til seks og tolv sømil har imidlertid ikke fået den tilsigtede virkning for bevarelsen af bestandene og for de kystområder, hvor fiskeriet er den primære eller endda den eneste økonomiske aktivitet. Medlemsstaterne har nemlig ikke begrænset fiskeriintensiteten i kystområder og ikke givet præference til fartøjer fra små kystsamfund eller beskyttet dem mod de fiskeriaktiviteter, som mere nomadiske fiskerfartøjer udøver. Beslutsom anvendelse af nærhedsprincippet og regionernes deltagelse i beslutningsprocessen ville give disse regioner større andel i forvaltningen og i medansvaret for udvikling og gennemførelse af fiskeripolitikken.

Bestemmelser om adgang til ressourcer

3.6. Foranstaltninger for hvert fiskeri eller hver fiskerigruppe kan omfatte etablering af områder, hvor fiskeriaktiviteter er forbudt eller begrænset, begrænsning af udnyttelsesrater, fastsættelse af kvantitative fangstbegrænsninger, begrænsning af tiden på havet, fastsættelse af hvilke antal og hvilke typer fiskerfartøjer, der kan få tilladelse til at fiske, fastsættelse af tekniske foranstaltninger for fiskeredskaber og deres anvendelsesmåde, fastsættelse af mindstemål eller mindstevægt for fisk, der må fanges, fastsættelse af incitamenter, herunder også økonomiske, til fremme af et mere selektivt fiskeri.

Fiskerirestriktioner

3.7. Forordning (EØF) nr. 3760/92 omhandler bestemmelser om forvaltning af fiskeriet med regulering af fangsterne (landingerne) via samlede tilladte fangstmængder (TAC) og kvoter, som tildeles medlemsstaterne efter princippet om »relativ stabilitet« (). Mulighederne for at regulere såvel input som output kommer oven i de disponible forvaltningsinstrumenter, og disse bestemmelser indgår i en flerårig ramme (som gælder for flere arter) og underkastes ikke blot biologiske, men også socioøkonomiske analyser. I henhold til forordningen kan Rådet for hvert fiskeri fastsætte forskellige former for begrænsninger af fiskeriaktiviteterne ud fra særlige forvaltningsmål. Fangsterne kan således fastsættes via de sædvanlige TAC-kvoteordninger, og/eller der kan indføres begrænsninger i fiskeriindsatsen ved at reducere antallet af fartøjer og antallet af dage på havet. Den stigende betydning man tillægger forvaltning af fiskeriindsatsen, afspejles i artikel 5 i forordning (EØF) nr. 3760/92, hvorefter Rådet opretter en fællesskabsordning for fiskerilicenser ().

3.8. Trods visse ændringer i disse bestemmelser er forvaltningsstrukturen imidlertid fortsat strengt hierarkisk med fællesskabsafgørelser, der gennemføres af medlemsstaterne, og der tages ikke altid specifikt eller formelt hensyn til bestemmelsernes virkning for de stærkt fiskeriafhængige områder (). Den virkning, der indtræder eller sandsynligvis indtræder, bliver til eksterne spørgsmål og afbødes via andre instrumenter, såsom de foreslåede socioøkonomiske ledsageforanstaltninger.

Tekniske bevarelsesforanstaltninger

3.9. De marine ressourcer forsøges også beskyttet gennem anvendelse af minimumsmaskestørrelser, minimumsfangster, fiskerirestriktioner i visse zoner og begrænsninger i omfanget af bifangster.

3.10. Ud fra et økonomisk synspunkt kan de tekniske bevarelsesforanstaltninger føre til et fald i nettoindtjeningen ved fiskeriindsatsen via en kortsigtet effektivitets- og indtægtsnedgang. På grund af deres potentielle negative indvirkning på kort sigt, og i visse tilfælde deres komplekse karakter, har de vist sig vanskelige at håndhæve ligesom mange andre foranstaltninger under den fælles fiskeripolitik.

Kontrol og håndhævelse

3.11. Rådet vedtog i oktober 1993 () en ny EF-kontrolordning. Denne nye ordning er langt mere vidtrækkende end den gamle og dækker alle elementer i den fælles fiskeripolitik. Den omfatter følgelig ikke blot bevarelsesforanstaltningerne, men også struktur- og markedsføringsforanstaltningerne under fiskeripolitikken, og den gælder for hele erhvervet lige fra den primære sektor til den endelige forbruger. Den muliggør ligeledes indførelse af moderne teknologi til kontrol og håndhævelse. Som tidligere, og i henhold til subsidiaritetsprincippet, hvor ansvaret lægges ud til det mest passende niveau, er det imidlertid medlemsstaterne, der må sikre, at reglerne følges og overvåges, og at der træffes afgørelse om sanktioner ved de nationale domstole.

3.12. Nødvendigheden af en ny EF-kontrolordning blev beskrevet indgående i en rapport fra Kommissionen i 1992 (). I denne rapport påpeges de væsentligste mangler i gennemførelsen af lovgivningen om inspektion. Der var vanskeligheder, som ansås for at ligge i selve fiskeriforvaltningsforanstaltningerne generelt, mangel på inspektionsressourcer og prohibitive sanktioner, mangel på politisk engagement, praktiske vanskeligheder i forbindelse med fællesskabsinspektion, mangel på en overordnet inspektionsstrategi i den fælles fiskeripolitik, mangel på koordinering mellem de forskellige inspektionsinstanser og mangelfulde oplysninger om behovet for bevarelsesforanstaltninger. Som et resultat af alle disse mangler kan virkningen af de fiskeripolitiske foranstaltninger for de enkelte foretagender og for de stærkt fiskeriafhængige regioner ikke forventes at være blevet som planlagt, og omkostningerne og fordelene ved kontrol er ikke fordelt ligeligt.

3.13. Den nye lovgivning har taget fat på mange af disse påviste mangler, men selve systemet og aktørernes rolle er som før. De vanskeligheder, man støder på i alle fiskeriforvaltningsforanstaltninger, dvs. manglen på ejendomsrettigheder til ressourcerne og den vedvarende spænding mellem den enkeltes kortsigtede interesse og kollektivets langsigtede interesse, lader ifølge lovgivningen til bedre at kunne løses ved især at satse på strengere håndhævelse og større sanktioner.

3.14. Der kan imidlertid være andre forhold, der betinger overholdelse eller ikke-overholdelse af reglerne end dem, der kan karakteriseres som økonomiske, dvs. de forventede fordele ved at overtræde reglerne vejet op mod de forventede omkostninger (muligheden for at blive opdaget og dømt ganget med bødens størrelse). Nogle spørgsmål, f.eks. ligelighed i virkning for de enkelte områder, tages op i den nye lovgivning via forsøg på at harmonisere omfanget af de nationale sanktioner. Det kan imidlertid være, at det nuværende forvaltningssystem, som i alt væsentligt er et kommandosystem med kontrol oppefra og nedefter, ikke anses for fuldt ud legitimt ud fra den enkelte fiskers synspunkt og især ud fra de stærkt fiskeriafhængige regioners synspunkt, når de står over for foranstaltninger, som kan medføre betydelige økonomiske smerter på kort sigt. Legitimiteten kan forbedres, og der kan skabes større retfærdighed, hvis regionerne og erhvervet inddrages mere formelt i implementeringsfasen. I alle tilfælde bør EU indføre de nødvendige inspektions- og kontrolmekanismer for at sikre en ensartet overholdelse af fiskeribestemmelserne i samtlige regioner. En sådan harmonisering skal så vidt muligt også omfatte de afskrækkende foranstaltninger og sanktioner, som er indført i de forskellige medlemsstater.

Internationale fiskeriaftaler og internationalt farvand

3.15. På den nyligt afsluttede FN-konference, hvis resultater nu er i ratificeringsfasen, om zonegrænseoverskridende og stærkt migrerende fiskebestande blev grunden lagt til en rationel udnyttelse af ressourcerne i internationalt farvand gennem regionalt samarbejde. Spørgsmålet tillægges stor betydning af EU, da mange fiskerflåder er afhængige af disse ressourcer. EU må aktivt gå ind i eksisterende eller kommende regionale ressourceforvaltningsorganisationer, når EU's interesser står på spil, og om nødvendigt fremme disse for at sikre en rationel og bæredygtig udnyttelse og undgå, at disse organisationer bliver domineret af kyststater på bekostning af EU's interesser og de kystregioner og kystsamfund, som er afhængige af disse aktiviteter.

Strukturforanstaltninger

3.16. Målet med de tekniske bevarelsesforanstaltninger er at beskytte fiskebestandene ved hjælp af mindstemaskestørrelser, mindstefiskestørrelser og kontrol med fiskeriet i bestemte områder eller via bifangstniveauer. Fastsættelsen af TAC og fordeling af disse mellem medlemsstaterne har også til formål at opstille fangstbegrænsninger, men hverken med disse eller de tekniske bevarelsesforanstaltninger kan man direkte kontrollere fangstkapaciteten.

3.17. Derfor opfattes strukturforanstaltninger nu som et vigtigt og integrerende led i bevarelsespolitikken, således som det formelt erkendes i forordning (EØF) nr. 3760/92. Da overskydende fangstkapacitet anses for at være til stede i EF's fiskeriflåde, og da overskudskapaciteten opfattes som i høj grad medvirkende til den konstaterede krise i EF's fiskerisektor, skal strukturforanstaltningerne bl.a. ses i sammenhæng med de direkte og indirekte virkninger af fangstkapacitetsnedbringelsen ().

3.18. Krav om større begrænsninger i fiskeriet er nedfældet i den vedtagne tredje runde af flerårige udviklingsprogrammer for perioden 1993-1996, nemlig en reduktion på 20 % for fartøjer, som bruger bundtrawl til demersale fisk, en reduktion på 15 % for fartøjer, som driver fiskeri med skrabere og bomtrawl efter bentiske bestande og ingen begrænsning (eller forhøjelse) for de fartøjer, der fisker efter alle andre arter (). Tredjerundeprogrammerne er langt mere detaljerede end programmerne for 1982-1986 og 1987-1991, idet der er nedfældet forskellige sektormålsætninger; alligevel tager de næppe behørigt hensyn til den socioøkonomiske indvirkning på specifikke områder, som er stærkt fiskeriafhængige. Som tidligere nævnt er der tale om en del vilkårlighed, når foranstaltninger anvendes på national basis, og for de flerårige udviklingsprogrammers vedkommende tager medlemsstaterne næppe fuldt hensyn til fiskeriets særlige betydning for lokalområderne i forsøgene på at nå de opstillede mål.

3.19. Den mellem- og langsigtede virkning af reduktioner i fiskeriet ved hjælp af kapacitetsnedsættelse (og ved hjælp af en nedsættelse i selve fiskeriindsatsen, idet op til 45 % af flådereduktionsmålet kan måles i reduceret indsats) forventes at være positiv. Imidlertid forventes der på kort sigt ødelæggende virkninger i form af jobtab og tilbagegang i de socioøkonomiske strukturer i mange kystområder. Disse konsekvenser af politikken tillige med det forhold, at det i praksis er umuligt at absorbere den overskydende fiskerikapacitet uden yderligere ledsageforanstaltninger, anvendes som argumenter for deres gennemførelse.

3.20. Af ledsageforanstaltninger, som allerede findes, kan nævnes støtte til fiskeriforetagender til ophugning af fartøjer eller overførsel af disse til tredjelande (). Desuden blev fiskeriafhængige områder medtaget i foranstaltningerne for de forskellige områdemål (). Endvidere er der opfordret til indsendelse af ansøgninger samt godkendt ansøgninger om bistand i henhold til EF's PESCA-initiativ ().

3.21. Det konstaterede hul i EF's ordninger er baggrund for Kommissionens forslag til Rådets forordning om ændring af forordning (EØF) nr. 3699/93 om indførelse af socioøkonomiske foranstaltninger (). Det foreslås, at der skal kunne ydes finansiel støtte fra FIUF til følgende foranstaltninger: a) medfinansiering af nationale førtidspensionsordninger for fiskere på visse betingelser, b) tildeling af individuelle udligningsbetalinger til fiskere og c) støtte til etablering (ikke drift) af ordninger med vejrligsgodtgørelse samt mekanismer med økonomisk kompensation til fiskere i tilfælde af voldsomme udsving på landede produkters markedsværdi. Disse nye foranstaltninger skal være frivillige (det overlades til medlemsstaternes skøn) og skal kun kunne anvendes i forbindelse med foranstaltninger om endeligt ophør med fiskerifartøjers aktivitet jf. artikel 8, stk. 2, i forordning (EØF) nr. 3699/93, eller i forbindelse med etablering af fællesforetagender, jf. artikel 9, stk. 3, i den nævnte forordning.

3.22. Efter at Kommissionen fremsatte sit oprindelige forslag, er udtalelser blevet udarbejdet eller er under udarbejdelse i Europa-Parlamentet og Det Økonomiske og Sociale Udvalg, således som det kræves i traktaten (). Desuden har Rådet vedtaget en fælles holdning, hvor de fleste medlemsstater anførte, at de kunne tilslutte sig et kompromis fra formandskabet om FIUF-midler til støtte for nationale førtidspensionsordninger for fiskere og til udligningsbetalinger til besætninger på ophuggede fartøjer, men de oprindelige forslag om vejrligsstøtte og ekstra støtte som følge af markedsprissvingninger blev udelukket (). Der blev givet udtryk for den opfattelse, at sådanne foranstaltninger burde omfattes af den nationale socialpolitik, og at det ikke var berettiget at anvende FIUF-midler hertil.

3.23. Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse er koncentreret om det specifikke forslag og støtter nok dette, men går tillige ind for at udvide støtteforanstaltningernes anvendelsesområde. Fordelen ved den foreliggende udtalelse er imidlertid, at man inden for en bredere ramme kan se nærmere på virkningen af foranstaltningerne inden for den fælles fiskeripolitik. Følgelig kan det specifikke forslag om socioøkonomiske foranstaltninger anskues i denne bredere sammenhæng, og der kan fremsættes kommentarer af måske mere grundlæggende art.

3.24. Disse forslag om ledsageforanstaltninger påviser endnu en gang, at socioøkonomiske overvejelser opfattes som en ekstern omkostning, når der træffes beslutninger, snarere end som hovedelementet i politikkens målsætninger. Desuden lader regionale overvejelser ikke til formelt at indgå i nogle af de større strukturforanstaltninger, specielt dem, som vedrører opnåelse af de flerårige programmers mål om reduktioner i fiskeriindsatsen. Hvis den strukturelle uligevægt mellem indsats og ressourcer er noget centralt i den konstaterede krise, og hvis kapacitetsreduktionen fortsat er af større betydning, så må de stærkt fiskeriafhængige områders interesser nødvendigvis også tages med i billedet ved udarbejdelsen af de flerårige udviklingsprogrammer. Den eksisterende politik forekommer at være vilkårlig, og det er denne vilkårlighed, som kan afstedkomme eksterne omkostninger, der nødvendiggør yderligere socioøkonomiske ledsageforanstaltninger.

3.25. Det er nødvendigt, at de ledsageforanstaltninger om udligningsbetalinger, som blev indført med reformen af forordning (EØF) nr. 3699/93 og PESCA-initiativet, får en større rolle at spille, tildeles flere budgetmidler og kommer til at gælde i hele den nævnte forordnings anvendelsesperiode, således at de virkeligt kan medvirke til at rette op på de regionale skævheder, som hidrører fra omstruktureringen af fiskerisektoren.

4. Konklusion

4.1. Det er en temmelig enkel, men vigtig bemærkning, at havfiskeriets basisressourcer ofte findes i nogen afstand fra de områder, hvis indtægter og beskæftigelse er stærkt afhængige af dem. Ydermere udnyttes disse værdifulde basisressourcer ofte af fiskerivirksomheder og -regioner i egenskab af »brugere«, men ikke »ejere«.

4.2. Den skrøbelige og hårfine karakter af denne sammenhæng mellem et regionalt erhverv og dets ressourcegrundlag er ikke typisk og afspejles i en tilsyneladende bedre viden og dokumentation om landsiden end om søsiden. Dette fremgår endnu tydeligere af, at de problemer, der opstår, foreslås løst som eksterne spørgsmål, der ikke griber ind i de primære afgørelser og den egentlige politik.

4.3. Den bevarelsesmæssige indfaldsvinkel til fiskeripolitikken, hvor vægten lægges på fiskebestandenes velfærd og fiskerierhvervets afhængighed af deres tilstand, er i alt væsentligt velrepræsenteret inden for den fælles fiskeripolitik. Opnåelse af økonomisk effektivitet og øget velstand i form af reduktioner i antallet af fiskeriaktører støttes desuden af de vigtigste strukturelle elementer, ikke mindst nu, hvor politikkens to aspekter anses for gensidigt at understøtte hinanden, dvs. ved at reducere flådens kapacitet (og indsats) kan man nå både bevarelsesmål og økonomiske mål. Imidlertid er det socioøkonomiske synspunkt, hvorefter fiskere og andre aktører inden for erhvervet opfattes som medlemmer af stærkt fiskeriafhængige kystsamfund, snarere end som blot bestanddele af en flåde eller et erhverv, nu tilbøjelig til at indgå i foranstaltningerne som en sekundær snarere end en primær betragtning, f.eks. afstedkommer opnåelse af bevarelses- og rationaliseringsmålene negative konsekvenser, som kræver en eller anden form for bistand i form af støtteforanstaltninger. Disse støtteforanstaltninger skal være af en sådan art, at de ikke møder modstand fra de berørte parters side, men derimod giver de nationale og regionale myndigheder mulighed for at tage et større medansvar. De skal omfatte forskellige aspekter såsom uddannelse og omskoling af fiskerne, tilskud til de virksomheder, der ansætter arbejdstagere, som overflødiggøres i fiskerisektoren, samt iværksætterstøtte. Der bør også være mulighed for en fleksibel gennemførelse af omstruktureringen i fiskerisektoren, således at de fiskeriafhængige områder uden alternativer til fiskeriet kun kommer til at bære en mindre del af de sociale omkostninger; dette forudsætter dog en klar definition og afgrænsning af de fiskeriafhængige områder. Endvidere skal disse foranstaltninger have et sådant omfang, at det bliver muligt at foretage en effektiv og fremadrettet planlægning.

4.4. EU må gøre en indsats for at styrke de nødvendige mekanismer, således at EU's fiskerflåde kan få større adgang til eksterne ressourcer såvel i tredjelandes territorialfarvand som i internationalt farvand dels for at forhindre, at udbuddet af fiskeriprodukter reduceres yderligere, dels for at føre en politik for økonomisk og social samhørighed over for de kystområder og kystsamfund, som rammes af begrænsninger i fiskerimulighederne som følge af ændringer i den internationale havret eller handelsindrømmelser på områder, der er fiskeriet uvedkommende.

4.5. Adskillelsen af de biologiske/strukturelle og de socioøkonomiske aspekter af forvaltningen resulterer i et centraliseret system, der måske ikke er lige så følsomt over for regionale behov som systemer, der inddrager »brugerne« i gennemførelsen og ikke blot i modtagelsen af afgørelser om foranstaltninger. Desuden må overholdelsen af reglerne forventes at blive påvirket i ugunstig retning i de tilfælde, hvor brugerinddragelsen i forvaltningen er relativt ringe.

Forskellene mellem de forskellige kystområder og deres økosystem bør ligeledes tillægges større betydning. En bæredygtig udnyttelse af fiskeressourcerne forudsætter en styring, der også omfatter fangstredskaberne: Ikke-selektive fangstmetoder bør afskaffes til fordel for metoder, der specifikt er rettet mod bestemte fiskearter og -størrelser. Dette princip bør indgå i den fælles fiskeripolitik.

4.6. Følgelig må indvirkningen af den fælles fiskeripolitiks foranstaltninger på fiskeriafhængige områder forventes at være variabel og vilkårlig i EF som helhed, og den faktiske indvirkning må ventes at være væsensforskellig fra den planlagte. Selv om støtteforanstaltninger som dem, Kommissionen har foreslået (), kan indebære en kærkommen lettelse på kort sigt, er der nok brug for et mere grundlæggende skift i indfaldsvinklen, når man skal tackle de stærkt fiskeriafhængige regioners mellem- og langsigtede problemer. Det henstilles, at man i denne indfaldsvinkel tager bedre højde for og inddrager forvaltningen af den grundlæggende kapitalressource i de beslutninger, som har betydning for afhængige regioner, og at man inddrager »brugerne« i udformningen og/eller gennemførelsen af de pågældende beslutninger. Som et resultat heraf kan den (bæredygtige) rigdom, fiskebestandene udgør, anvendes til planlagt økonomisk udvikling (og diversificering) af fiskeriafhængige regioner og kystområder, idet der vil blive taget bedre hensyn til andre ikke-fiskeritilknyttede brugere af kystressourcer, ligesom der også vil blive taget større miljøhensyn. Desuden må det forventes, at overholdelse af reglerne vil forstærke brugernes snævrere inddragelse i den regionale forvaltningsproces, især når den grundlæggende ressource ikke længere opfattes som et forbrugsgode, men som et kapitalaktiv. Kort sagt vil enhver uddelegering af politikkens gennemførelse til det regionale plan nok, for fiskeriets vedkommende, vise sig at blive en mere effektiv og virksom udlægning af subsidiaritetsprincippet, hvor ansvaret lægges ud til det mest egnede niveau og fører til større opnåelse af den fælles fiskeripolitiks generelle målsætninger som er... »at beskytte og bevare de disponible og tilgængelige levende marine akvatiske ressourcer og sikre en rationel og ansvarlig udnyttelse af dem på et bæredygtigt grundlag på økonomiske og sociale betingelser, der er hensigtsmæssige for sektoren, under hensyntagen til følgerne for det marine økosystem og navnlig under hensyntagen til såvel producenternes som forbrugernes behov« ().

Bruxelles, den 18. januar 1996.

Jacques BLANC

Formand for Regionsudvalget

() Krisen i EF's fiskerisektor (KOM(94) 335 endelig udg. af 19. 7. 1994).

() Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber, strukturfondene 1994-1999, OPOCE, 1993.

() Europa-Kommissionen, Oversigt over fællesskabsinitiativer 1994-1999, OPOCE, 1994.

() Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber, socioøkonomiske ledsageforanstaltninger i forbindelse med omstruktureringen af fiskerisektoren og forslag til Rådets forordning (EF) om ændring af forordning (EØF) nr. 3699/93 (KOM(95) 55 endelig udg. af 20. 3. 1995).

() Europa-Kommissionen, meddelelse til medlemsstaterne om retningslinjer for globale tilskud eller integrerede operationelle programmer, hvortil medlemsstaterne opfordres til at indgive ansøgninger om støtte fra et EF-initiativ vedrørende omstrukturering af fiskerisektoren (PESCA) (94/C 180/01), under del III, Støttemodtagere.

() Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber, regionale socioøkonomiske undersøgelser i fiskerisektoren, generaldirektoratet for fiskeri, 1993.

() Fiskerisektoren består af de mennesker, der er beskæftiget med økonomiske og sociale aktiviteter i sektoren, jf. Rådets forordning (EØF) nr. 3699/93 af 21. 12. 1993 (EFT nr. L 346 af 31. 12. 1993, s. 1).

() a) Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber, regionale, socioøkonomiske undersøgelser i fiskerisektoren, generaldirektoratet for fiskeri, op. cit.

b) Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber. En nærmere undersøgelse af de socioøkonomiske virkninger af de flerårige udviklingsprogrammer for fiskerflåderne. Resultatet heraf offentliggøres senere (som anført i meddelelse fra Kommissionen om socioøkonomiske ledsageforanstaltninger i forbindelse med omstruktureringen af fiskerisektoren (KOM(95) 55 endelig udg., 20. 3. 1995, s. 2).

() Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber, forslag til Rådets forordning (EF) om ændring af Rådets forordning (EØF) nr. 3699/93 om kriterier og betingelser for EF-strukturinterventioner inden for fiskeri, akvakultur og forarbejdning og afsætning af fiskerivarer og akvakulturprodukter, op. cit.

() Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber, rapport om kontrollen med gennemførelsen af den fælles fiskeripolitik, SEK(92)394 endelig udg. af 6. 3. 1992.

() Forordning (EØF) nr. 3760/92 af 20. 12. 1992 om en EF-ordning for fiskeri og akvakultur (EFT nr. L 389 af 31. 12. 1992).

() Artikel 2 i Rådets forordning (EØF) nr. 3760/92, op. cit.

() Artikel 4, stk. 1, i Rådets forordning (EØF) nr. 3760/92, op. cit.

() 200-sømilegrænsen er ikke indført i Middelhavsområdet, hvorfor det fælles system til opretholdelse af de marine ressourcer ikke gælder for fiskeriområderne i Middelhavet.

() Princippet om relativ stabilitet vedrører fordelingen på medlemsstaterne af en fast andel af TAC for en given bestand, de har adgang til. Denne »fordelingsnøgle« anvendtes første gang i 1983, og der blev taget hensyn til en række kriterier, herunder de særlige behov i stærkt fiskeriafhængige regioner, i overensstemmelse med Rådets resolution af 3. 11. 1976 (»Haag-præferencer«).

() De efterfølgende forslag fra Kommissionen hertil blev opdelt i to områder: a) ordninger om regler for det minimum af oplysninger, der skal angives i fiskerilicenser og dermed i alt væsentlig forsyne hvert EØF-fiskerfartøj med identitetspapirer, og b) ordninger til at begrænse de enkelte fartøjers fiskeriindsats via særlige fiskeritilladelser, jf. f.eks.:

a) Rådets forordning (EØF) nr. 3690/93 af 20. 12. 1993 om en fællesskabsordning om regler for det minimum af oplysninger, der skal angives i fiskerilicenser (EFT nr. L 341 af 31. 12. 1993);

b) Rådets forordning (EØF) nr. 163/89 af 24. 1. 1989 om fællesskabsfortegnelse over fiskerfartøjer (EFT nr. L 20 af 25. 1. 1989);

c) Rådets forordning (EØF) nr. 1627/94 af 27. 6. 1994 om generelle bestemmelser for de særlige fiskeritilladelser (EFT nr. L 171 af 6. 7. 1994).

() Generelle socioøkonomiske hensyn har været årsag til, at man har ignoreret videnskabelige råd og øget TAC, omend - hvor dette har involveret Haag-præferencerne - de ikke altid er blevet tildelt specifikt til de områder, hvorpå de er baseret.

() Rådets forordning (EØF) nr. 2847/93 af 12. 10. 1993 om indførelse af en kontrolordning under den fælles fiskeripolitik (EFT nr. L 261 af 20. 10. 1993). Som forudset i artikel 12 i den nye grundforordning (EØF) nr. 3760/92.

() Rapport fra Kommissionen til Rådet og Europa-Parlamentet om kontrollen med gennemførelsen af den fælles fiskeripolitik, op. cit.

() Krisen i EØF's fiskerisektor, op. cit.

() Kommissionens afgørelser af 21. december 1992 om flerårige vejledende programmer for medlemsstaternes fiskerflåde for perioden 1993 til 1996.

() Forordning (EØF) nr. 3699/93, artikel 8 og 9.

() Rammeforordningen om strukturfondene, artikel 9 og 11 a.

() Kommissionens meddelelse til medlemsstaterne om retningslinjer for globaltilskud eller integrerede operationelle programmer, for hvilke medlemsstaterne opfordres til at fremsende ansøgninger om bistand inden for rammerne af et EF-initiativ vedrørende omstrukturering af fiskerisektoren (PESCA) (EFT nr. C 180 af 1. 7. 1994, s. 1).

() Konstateret af visse medlemsstater, Europa-Parlamentet og fiskerierhvervet (gennem dettes officielle talerør til Kommissionen).

() Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om forslag til Rådets forordning (EF) om ændring af forordning (EØF) nr. 3699/93 om kriterier og betingelser for EF-strukturinterventioner inden for fiskeri, akvakultur og forarbejdning og afsætning af fiskerivarer og akvakulturprodukter, CES 591/95, 31. 5. 1995 og 1. 6. 1995.

() Fiskeriministrenes rådsmøde 1. 6. 1995.

() Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber, socioøkonomiske ledsageforanstaltninger i forbindelse med omstruktureringen af fiskerisektoren og forslag til Rådets forordning (EF) om ændring af forordning (EØF) nr. 3699/93, op. cit.

() Artikel 2 i Rådets forordning (EØF) nr. 3760/92, op. cit.