Underretning fra Kommissionen om Kommissionens henstilling af 21. oktober 2003 om kontrol på området trafiksikkerhed

(2004/C 93/04)

(EØS-relevant tekst)

A. INDLEDNING

1. Hvert år bliver der dræbt mere end 40000 mennesker på vejene i EU. I hvidbogen Den europæiske transportpolitik frem til 2010 - De svære valg(1) har Kommissionen anført sit overordnede mål for trafiksikkerhed, som er at få antallet af trafikdræbte halveret inden 2010.

2. Kommissionen har for nylig vedtaget et europæisk handlingsprogram for trafiksikkerheden(2), hvori der foreslås operationelle foranstaltninger til at nå dette mål. I dette handlingsprogram er der fastsat tre indsatsområder: trafikanternes adfærd, mere sikre køretøjer og forbedring af vejinfrastrukturen. Foranstaltningerne på disse tre områder supplerer hinanden indbyrdes.

3. Hvor kontrolforanstaltninger, der har til formål at forbedre trafikanternes adfærd, som foreslået i denne henstilling, er de bedst egnede til at opnå en hurtig nedbringelse af dødsfald og kvæstede i trafikken, kan foranstaltninger, der bidrager til en mere sikker infrastruktur (veje og tunneler), og foranstaltninger inden for teknologi til køretøjer give forbedret trafiksikkerhed på længere sigt. Relevant for sidstnævnte område er Kommissionens meddelelse om informations- og kommunikationsteknologier til sikre og intelligente køretøjer(3).

4. Hvad angår trafikanters adfærd fremgår det af tilgængelige data(4), at hovedårsagerne til dødsulykker er hastigheden, kørsel under påvirkning af alkohol (herefter omtalt som spirituskørsel) og ingen brug af sikkerhedssele.

5. Fartsyndere er årsag til omkring en tredjedel af dødsulykkerne og de alvorlige ulykker i EU, og ved at begrænse hastighedsoverskridelser vil man kunne nedbringe antallet af dræbte hvert år med 11000 og antallet af kvæstede med 180000(5).

6. Spritbilister er årsag til omkring 10000 dræbte årligt i EU(6).

7. Selvom det er obligatorisk at bruge sikkerhedssele ifølge et EU-direktiv(7), var der i 1996(8) 10000, der døde i en trafikulykke, fordi de ikke brugte sikkerhedssele.

8. Selv om man ikke blot kan lægge disse tal for trafikdræbte (11000, 10000 og 10000) sammen (der er ofte mere end en af disse årsager, der spiller ind ved en enkelt dødsulykke), vil en begrænsning af de tre hovedårsager til dødsofre på vejene kunne give mere end halvdelen af den nedbringelse på 50 % af trafikdræbte, der er blevet sat som mål for trafiksikkerhedspolitikken.

B. SITUATIONEN I MEDLEMSSTATERNE

9. Reglerne om brug af sikkerhedssele er blevet harmoniseret, men der har ikke været held med at harmonisere reglerne om spirituskørsel(9). For erhvervskørsel er der EU-lovgivning om anvendelse af hastighedsbegrænsende anordninger, der begrænser den maksimale hastighed for visse kategorier af busser og lastbiler(10), men bestræbelserne på at få harmoniseret reglerne om hastighedsgrænser for busser og lastbiler på alle typer offentlige veje er slået fejl(11).

10. Hvis man ser på, hvad der er opnået i de forskellige medlemsstater med hensyn til trafiksikkerhed, og sammenligner det med de forskellige nationale regler, ser det imidlertid ikke ud til, at en harmonisering af reglerne er et universalmiddel til at få nedbragt dødsraterne. De tre hovedårsager til dødsulykker, hastigheden, spirituskørsel og manglende brug af sikkerhedsseler, er alle overtrædelse af eksisterende regler. De lande, der har større held med at nedbringe antallet af dødsofre, gør tilsyneladende mere ud af at håndhæve de relevante regler, hvorved de i højere grad kan forhindre sådanne overtrædelser og dermed opnå, at der bliver færre dødsulykker(12). Det kan illustreres ved følgende eksempler.

11. De nationale regler er forskellige hvad angår hastighed og spirituskørsel. Hvad angår sidstnævnte (promillegrænser) er forskellen i reglerne størst mellem Sverige (med 0,2 promille) og UK (med 0,8 promille). Men hvis man ser på situationen i disse to medlemsstater med hensyn til antallet af dødsofre pr. 1 mio. indbygger for år 2000 (60 for UK og 65 for Sverige), viser det sig, at de alligevel var de to lande med de bedste resultater, hvorimod de tilsvarende tal for Grækenland og Portugal, hvor promillegrænsen er 0,5, var henholdsvis 196 og 187.

12. Hvis man ser på hastighedsbegrænsning, svarer forskellene i reglerne heller ikke til resultaterne: F.eks. havde Luxembourg på landevej, hvor der en forholdsvis lav hastighedsbegrænsning på 90 km/t, 155 dødsofre pr. 1 mio. indbygger, hvorimod Tyskland, hvor hastighedsbegrænsningen her er på 100 km/t, havde 91 dødsofre.

13. Og endelig hvad angår brug af sikkerhedssele, hvor reglen er den samme i alle medlemsstater, nemlig at brug af sikkerhedssele er påbudt ifølge EU-lov, så viser det sig, at det overhovedet ikke er tilstrækkeligt, hvis man vil undgå dødsfald på grund af manglende brug af sikkerhedsseler (se punkt 7), og desuden ved man, at anvendelsesraten er meget højere i nogle medlemsstater end i andre.

14. De store forskelle i, hvad der er opnået inden for trafiksikkerhed illustreret ved, at risikoen for at blive dræbt på vejene i nogle af medlemstaterne, er mere end tre gange højere end i andre medlemsstater, er en hindring for den fri bevægelighed for varer, personer og ydelser i Den Europæiske Union. Med de kontrolforanstaltninger, der anbefales her, vil der kunne opnås en kraftig indsnævring af disse forskelle.

15. Da det forventes, at der kan opnås et maksimalt fald i antallet af trafikdræbte ved en bedre kontrol af de tre ovennævnte overtrædelser af færdselsloven, tager denne henstilling disse tre og ikke andre emner op, som brug af mobiltelefon, brug af hjelm, undladelse at holde tilstrækkelig afstand og andre former for farlig adfærd. Det bør fortsat kontrolleres, at reglerne om disse andre emner overholdes, men der bør dog lægges særlig vægt på de tre hovedårsager til dødsulykker i trafikken. Der er foretaget en cost-benefit-analyse af forslag, der svarer til denne henstilling, og den vurderer, at der kan opnås et årligt fald på 14071 døde og 679258 kvæstede i EU og en nettobesparelse på 37,15 mia. EUR eller 0,44 % af BNI(13). Det må dog ikke glemmes, at disse tal bygger på den antagelse, at der ikke er nogen overlapning mellem besparelser, der skal opnås på de tre pågældende områder. I virkeligheden vil der dog være en vis overlapning, fordi bilisterne i de enkelte ulykker kan udvise to eller alle tre adfærd, som foranstaltningerne er beregnet på at skulle forhindre, men det er ikke muligt at kende omfanget om en sådan overlapning og det heraf følgende fald i antallet af dræbte og kvæstede(14).

16. Hvad angår kørsel under påvirkning af narkotika eller medicin ved man, at det er et stigende problem for trafiksikkerheden. Men for dette emne kan forslagene endnu ikke være så konkrete og målrettede hvad angår bedre kontrol som for de tre områder, som der fokuseres på i denne henstilling, på grund af den store usikkerhed, der er med hensyn til narkotika og kørsel, blandt andet definitionsproblemer, ingen fastsatte grænseværdier og effektive afsløringsmekanismer. I henstillingen er der derfor i standardformularerne i bilaget stillet en række spørgsmål, for at Kommissionen kan få oplysninger om den retlige og faktuelle situation hvad angår narkotikakørsel i medlemsstaterne. Afhængigt af hvilke resultater disse oplysninger giver, vil der senere kunne fremsættes mere konkrete forslag.

C. EN SAMMENHÆNGENDE KONTROLPAKKE FOR DEN EUROPÆISKE UNION

17. Der er allerede sket en harmonisering af kontrollen inden for erhvervstransport ad landevej, men der er alligevel behov for at skærpe de nuværende regler. Rådets direktiv 88/599/EØF(15) om standardkontrolprocedurer for gennemførelse af forordning (EØF) nr. 3820/85 om harmonisering af visse bestemmelser på det sociale område inden for vejtransport og af forordning (EØF) nr. 3821/85 om kontrolapparatet inden for vejtransport, Rådets direktiv 95/50/EF(16) om indførelse af ensartede kontrolprocedurer i forbindelse med transport af farligt gods ad vej og Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2000/30/EF(17) om syn ved vejsiden af erhvervskøretøjer, der kører på Fællesskabets område, behandler forskellige aspekter af kontrollen af erhvervstransport ad landevej. Det er især direktiv 88/599/EØF, det ældste af de tre kontrolinstrumenter, der ikke forekommer at være tilstrækkelig effektivt i praksis. For at forbedre denne situation har Kommissionen samtidig med denne henstilling også forelagt Europa-Parlamentet og Rådet et direktivforslag, der skal gøre reglerne om tjek og kontrol inden for erhvervstransport mere effektive.

18. Forslaget om erhvervstransport ad landevej og den foreliggende henstilling om kontrolforanstaltninger på området for almindelig trafiksikkerhed skal tilsammen udgøre en sammenhængende pakke, der handler om kontrol, og som skal nedbringe dødsraten betydeligt på de europæiske veje (den såkaldte kontrolpakke). De foranstaltninger, der indgår i denne henstilling, gælder både privat transport og erhvervstransport. Selv om de måske nok er forskellige med hensyn til, i hvor høj grad de tre områder - hastighed, spirituskørsel og manglende brug af sikkerhedsseler - er relevante for privatbiler på den ene side og erhvervskøretøjer på den anden side, vil de bedste resultater uden tvivl kunne opnås ved at lade direktivet gælde alle køretøjer. Hvor hastigheden er et problem både hvad angår privatbiler og erhvervskøretøjer - for sidstnævnte er det især på landeveje og i byer, hvor hastighedsgrænsen er lavere end den maksimale hastighed, som køretøjer med en hastighedsbegrænsende anordning kan nå op på - er spirituskørsel et større problem for privatbilsektoren end for erhvervstransportsektoren, hvorimod det modsatte er tilfældet for manglende brug af sikkerhedsseler. Desuden giver høj hastighed og spirituskørsel ofte mere alvorlige virkninger, hvis det er erhvervskøretøjer, der er indblandet, på grund af deres størrelse og heraf følgende konsekvenser i tilfælde af en ulykke.

19. Den kommende udvidelse af Den Europæiske Union betyder ekstra udfordringer hvad angår trafiksikkerhed. Generelt er situationen i tiltrædelseslandene værre end i det nuværende EU. Antallet af dødsulykker ser ikke ud til at være særlig højt, men skindet bedrager, da der ikke er taget hensyn til antal biler og trafikniveauet, som er betydeligt lavere end i EU. Det er derfor vigtigt, at de foranstaltninger, der foreslås i kontrolpakken, også kommer til at gælde i de nye EU-medlemsstater.

20. De foranstaltninger, der foreslås i henstillingen, er baseret på resultaterne af forskellige forskningsprojekter, undersøgelser og rapporter(18). For nylig blev der foretaget komparativ forskning i udviklingen af trafiksikkerhed i de tre lande med de bedste resultater, nemlig Sverige, UK og Nederlandene ("SUN"-landene), hvor der ses på spirituskørsel og sikkerhedsseler blandt andet, og man nåede frem til, at EU's mål om at nedbringe antallet af trafikdræbte med 50 % inden 2010 i forhold til 2000, betyder, at dødelighedsraten skal halveres til 6,8 (pr. milliard kørt kilometer) eller til 5,5 (pr. 100000 indbyggere), hvilket er lige under niveauet for SUN-landene i 2000. Det ser således ud til, at man ved at anvende de trafiksikkerhedsforanstaltninger, der er i SUN-landene, næsten vil kunne nå EU-målet for 2010. Nedenstående tabel viser relevante data fra SUN-landene, EU-gennemsnittet og nogle andre lande(19):

Table 10.1. Fatality rates for SUN- and EU-countries, USA, Australia and Japan

(source: OECD-IRTAD database and estimates for the EU from ETSC, 2002)

>TABELPOSITION>

21. Forskellene i trafiksikkerhed mellem EU-landene kan delvis forklares med forskelle i geografi, klima, demografi, infrastruktur, kultur og temperament. Men det forhindrer ikke, at man anvender bedste praksis på de pågældende tre områder i alle EU-medlemsstaterne. En konsekvensanalyse, der er foretaget i den forbindelse, viser således, at de relevante bedste praksisser vil kunne anvendes i alle medlemsstater på en sådan måde, at fordelene klart overstiger omkostningerne. Benefit-cost-forholdet mellem anvendelse af nuværende bedste kontrolpraksis på hele EU er for hastighed mellem 5 og 6,8:1, for spirituskørsel mellem 3,8 og 8:1 og for brug af sikkerhedssele mellem 10 og 13:1. Forskellene i disse forhold afspejler blandt andet, om der er taget hensyn eller ikke til udgifterne til indførelse af de nye foranstaltninger og forsinkelse mellem, at udgifterne opstår og fordelene viser sig(20).

22. I denne henstilling foreslås der derfor foranstaltninger, hvor man søger at anvende bedste praksis inden for hvert af de pågældende områder i hele EU; disse foranstaltninger er enten udledt fra en eller flere medlemsstater eller baseret på resultaterne af videnskabelig forskning. For at opnå de fornødne oplysninger er bedste praksisser inden for de tre områder blevet nøje undersøgt, ikke blot i SUN-landene, men også i andre lande, der måtte have opnået gode resultater på et eller flere af disse områder, for eksempel Finland, der har endnu bedre resultater med hensyn til spirituskørsel, og hvor der bliver testet en ud af tre bilister hvert år(21). For at få et billede af, hvilke kontrolpraksisser der anvendes i alle medlemsstater inden for de tre områder, der er genstand for denne henstilling, har Kommissionen gennemført en undersøgelse for at indsamle relevante faktuelle oplysninger om regler, sanktioner og kontrolpraksis i medlemsstaterne. Oplysningerne er udledt af de svar, som de berørte nationale myndigheder har givet i en omfattende spørgeskemaundersøgelse(22).

23. De foreslåede foranstaltninger er tænkt som minimumskrav: Medlemsstaterne kan vælge at fastsætte foranstaltninger, som går endnu videre. Hvad angår mulige forbedringer i SUN-landene er der beskrevet foranstaltninger i SUNflower-rapporten, som kan resultere i en anslået forbedring med hensyn til nedbringelse af trafikdræbte (i procent) mellem 2000 og 2010:

- for hastighedskontrol: Sverige 17 %, UK 10 %, NL 10 %

- for kontrol af brug af sikkerhedssele og barnefastholdelsesanordning: Sverige 2 %, UK 4 %, NL 8 %

- for kontrol af spirituskørsel: Sverige 3 %, UK 4 %, NL 5 %(23).

24. Der kan således opnås store forbedringer selv i de lande, der har de bedste resultater.

Nogle af de vigtigste resultater vedrørende europæisk trafikkontrol fra ESCAPE-projektet er:

- Der er udbredt støtte til kontrol blandt befolkningen.

- Kontrol baseret på afskrækkelse er omkostningseffektiv.

- Automatiske metoder er effektive; de nuværende løsninger er forældede; det går langsomt med at få vedtaget automatiske metoder i de fleste europæiske lande, og myndighederne er tilbageholdende med at benytte dem.

- Kontrol forudsætter, at der gøres en indsats og at der er pligtopfyldenhed; der er frem for alt brug for nyskabelse, så beslutningstagerne kan overbevises om, at det er nødvendigt med en effektiv gennemførelse af kontrolstrategier.

- Behovsanalyser viser, at det er nødvendigt med mere teknologisk hjælp, og at der må findes mere enkle metoder til at pågribe lovovertrædere og idømme sanktioner.

- Der er store forskelle med hensyn til, hvor effektiv kontrollen er i Europa(24).

25. Alle disse resultater er relevante på den ene eller den anden måde for de forslag, der er fremsat i denne henstilling.

26. Kommende forskningsaktiviteter vil også kunne støtte disse kontrolaktiviteter, især inden for sjette rammeprogram for forskning og udvikling (f.eks. "Bæredygtig overfladetransport" - Bedre håndhævelse af færdselsregler og forbedring af bilisters køreevne).

(1) KOM(2001) 370 af 12.9.2001.

(2) KOM(2003) 311 af 2.6.2003.

(3) KOM(2003) 542 endelig af 15.9.2003.

(4) F.eks. forskningsprojekterne GADGET (2000) og ESCAPE (2003); rapporten "Police enforcement strategies to reduce traffic casualties in Europe" (maj 1999), European Transport Safety Council (i det følgende ETSC); SUNflower: a comparative research of the development of road safety in Sweden, United Kingdom and the Netherlands (2002).

(5) ETSC rapporten "Reducing traffic injuries resulting from excess and inappropriate speed", jan. 1995, som siger, at et fald i gennemsnitshastigheden på 5 km/t kan betyde en nedbringelse med mere end 11000 trafikulykker med dødelig udgang om året i EU (baseret på IRTAD, 1994).

(6) Kommissionens henstilling fra 17.1.2001 (EFT C 48/2), punkt 1.2.2.

(7) Rådets direktiv 91/671/EØF om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning vedrørende obligatorisk anvendelse af sikkerhedsseler i køretøjer på under 3,5 tons (EFT L 373, s. 26).

(8) ETSC-rapporten om politikontrol, maj 1999.

(9) KOM(88) 707 endelig udg.

(10) Rådets direktiv 92/6/EØF om montering og anvendelse af hastighedsbegrænsende anordninger i visse klasser af motorkøretøjer i Fællesskabet (EFT L 244 af 30.9.1993, s. 34), ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/85/EF (EFT L 327 af 4.12.2002, s. 8).

(11) KOM(88) 706 endelig udg.

(12) Det bekræftes i en rapport om politikontrolstrategier til nedbringelse af færdselsulykker i Europa fra det europæiske færdselssikkerhedsråd (ETSC) fra september 1999 ("Police enforcement strategies to reduce road casualties in Europe: case study contributions"). Ud fra en analyse af en stor oplysningsmængde konkluderes det, at en effektiv politikontrol kan føre til et fald på 50 % af trafikulykker med tilskadekomne. Hastighed, spirituskørsel og manglende brug af sikkerhedsseler er hovedemnerne for denne rapport.

(13) "Cost-benefit analysis of road safety improvements" (en cost-benefit-analyse af forbedringer af trafiksikkerhed) fra ICF Consulting sammen med Imperial College Centre for Transport Studies, London, 12. juni 2003 (i det følgende benævnt ICF-undersøgelsen): nemlig en reduktion på 5840 for hastigheden, 4343 for sikkerhedsseler (baseret på den antagelse, at de benyttes 100 %) og 3888 for spirituskørsel, p. v.

(14) Derfor har man i undersøgelsen benyttet nogle meget generelle antagelser og opstillet det værst tænkelige scenarie, at BNI-besparelsen kun bliver på 0,40 % (p. vi).

(15) EFT L 325 af 29.11.1988, s. 55.

(16) EFT L 249 af 17.10.1995, s. 35.

(17) EFT L 203 af 10.8.2000, s. 1.

(18) F.eks. GADGET-forskningsprojekt, i kapitel 4.5 om retsforanstaltninger og håndhævelse (slutrapport 2000); ESCAPE-forskningsprojekt (Enhanced Safety Coming from Appropriate Police Enforcement) (2003), VERA-forskningsprojekt (Video Enforcement for Road Authorities), afsluttet i januar 2000; SUNflower-projekt (2002), forskellige ETSC-undersøgelser og -rapporter.

(19) SUNflower-rapport, s. 117.

(20) ICF-undersøgelse, henholdsvis s. 22/23, 28/29 og 34/35.

(21) ETSC-undersøgelse om politikontrolstrategier til nedbringelse af færdselsulykker i Europa, fra maj 1999, s. 9.

(22) Undersøgelse gennemført af Clifford Chance (maj 2003).

(23) SUNflower-rapport, s. 137/138.

(24) ESCAPE, slutrapport, s. 19/20.