AKRONYMER OG FORKORTELSER

AVS-lande : Lande i Afrika, Vestindien og Stillehavsområdet

CRIS : Det fælles RELEX-informationssystem (Common RELEX Information System)

EUF : Den Europæiske Udviklingsfond

EU-Udenrigstjenesten : Tjenesten for EU’s Optræden Udadtil

EuropeAid : Samarbejdskontoret EuropeAid

Flexordning : Ordning for EUF-støtte i forbindelse med udsving i eksportindtægterne

ROM : Resultatbaseret overvågning (Results Oriented Monitoring)

RESUMÉ

I. Den Europæiske Revisionsret foretog en revision for at vurdere, om den store dekoncentrering af ansvaret for forvaltningen af bistand til tredjelande fra Kommissionens hovedsæde til delegationerne rundt omkring i verden havde ført til bedre bistandslevering. Revisionen fokuserede på tre vigtige formål med dekoncentreringen: at øge bistandsleveringens hurtighed, at forbedre bistandens kvalitet og at gøre procedurerne for finansiel forvaltning mere solide.

II. Revisionen dækkede perioden fra afslutningen af dekoncentreringsprocessen i 2004 til 2009. Timingen af revisionen er særligt hensigtsmæssig, fordi Den Europæiske Union netop nu er i gang med en anden stor reform, der får væsentlige konsekvenser for Kommissionens forvaltning af EU’s bistand til tredjelande, nemlig oprettelsen af Tjenesten for EU’s Optræden Udadtil (EU-Udenrigstjenesten) i medfør af Lissabontraktaten.

III. Retten konstaterede, at dekoncentreringen har bidraget til at forbedre bistandsleveringen. For de tre specifikke mål gælder følgende:

a) Kommissionen har gjort sin bistandslevering hurtigere, så den både forpligter flere midler til nye bistandsinterventioner og udbetaler disse midler så hurtigt, at der ikke skabes en pukkel af uudnyttede midler.

b) Der er indikationer på, at dekoncentreringen har bidraget til at forbedre bistandens kvalitet med hensyn til resultater. Navnlig fremgår det af Kommissionens vurderinger, at antallet af dårligt fungerende projekter er faldet, og at projekternes relevans er steget. Det er imidlertid en vanskelig proces at vurdere bistandens kvalitet, og Kommissionens nuværende systemer er endnu ikke tilstrækkeligt udviklede til denne opgave.

c) Siden dekoncentreringen har Kommissionen støt foretaget vigtige forbedringer af sin finansielle forvaltning, men der er dog stadig svagheder.

IV. Retten konstaterede, at der trods disse forbedringer er en række forhold, der forhindrer Kommissionen i at udnytte de potentielle fordele ved dekoncentreringen fuldt ud:

a) Kommissionen har mulighed for yderligere at forbedre fordelingen og anvendelsen af menneskelige ressourcer i delegationerne. Revisionen viste, at de væsentlige udfordringer på dette punkt blandt andet vedrører den rigtige balance mellem ansatte beskæftiget med bistandsforvaltning og ansatte beskæftiget med politiske og handelsmæssige forhold, personalets kompetenceprofil og det høje antal ledige stillinger til kontraktpersonale. Selv om der er truffet foranstaltninger til at styrke donorkoordineringen, er delegationerne stadig engageret i et stort antal sektorer, og det øger deres arbejdsmængde.

b) Samarbejdskontoret EuropeAid (EuropeAid), som skal yde støtte til delegationerne, er hæmmet af, at der er stor udskiftning blandt dets kontraktansatte, som udgør 40 % af personalet. Det gør det vanskeligt at opbygge den nødvendige ekspertise, fører til et tab af institutionel hukommelse og gør aktionerne mindre produktive.

c) Delegationerne har ikke i tilstrækkelig grad foretaget teknisk og finansiel overvågning af bistandsinterventioner på stedet, selv om de større muligheder for en sådan overvågning var en af de potentielle fordele ved dekoncentreringen. Delegationernes rapportering til EuropeAid indeholder ikke tilstrækkelig feedback om resultaterne og om, hvordan systemerne for finansiel forvaltning fungerer.

V. Sidst i beretningen fremsætter Retten en række anbefalinger, som tager sigte på at øge de fordele, som Kommissionen kan opnå i kraft af dekoncentreringen.

INDLEDNING

1. Den Europæiske Union er verdens største bistandsdonor, og Europa-Kommissionen forvalter en betydelig del af denne bistand. Kommissionens udgifter til global bistand beløb sig i 2009 til 8440 millioner euro [1]. Ca. 80 % af dens bistand gennemføres ved hjælp af et system for dekoncentreret forvaltning. "Dekoncentrering" indebærer, at opgaver og beføjelser vedrørende forvaltningen af samarbejdsaktiviteter, som Kommissionen finansierer, delegeres fra Kommissionens hovedsæde til 111 kontorer ("delegationer") i partnerlande. Dekoncentreringen blev foretaget i perioden 2002-2004 for at understøtte en større reform, som blev iværksat i 2000 med det formål at forbedre Kommissionens forvaltning af bistand til tredjelande. Formålet med dekoncentreringen og reformprocessen som helhed var primært at gøre gennemførelsen hurtigere, højne kvaliteten og sikre solide procedurer.

2. I 2004 udsendte Retten en særberetning om "dekoncentreringen af forvaltningen af EF’s bistand til tredjelande til Kommissionens delegationer" [2]. Beretningen fokuserede på to hovedspørgsmål: Havde Kommissionen forvaltet dekoncentreringen af forvaltningen godt, og havde dekoncentreringen af forvaltningen givet de ønskede resultater? Beretningen gav en positiv vurdering af Kommissionens håndtering af dekoncentreringsprocessen, men konkluderede, at det i 2004 endnu var for tidligt at vurdere, om dekoncentreringen havde givet de ønskede resultater.

3. Hovedelementerne i dekoncentreringen, som nu har fungeret i over fem år, er som følger (jf. også figur 1):

a) Delegationerne er ansvarlige for fastlæggelse, formulering og gennemførelse af bistandsaktioner, herunder kontraktindgåelse og betaling. Delegationslederne er anvisningsberettigede ved subdelegation, og delegationerne har både aktions- og finansafdelinger.

b) EuropeAid er stadig ansvarlig for endelig udformning og ændringer af finansieringsafgørelser og -aftaler, men det forberedende arbejde udføres af delegationerne.

c) EuropeAid støtter delegationerne ved at foretage undersøgelser af de foreslåede bistandsaktioners kvalitet ved afslutningen af fastlæggelses- og formuleringsfaserne og yder på delegationernes anmodning løbende støtte i hele den enkelte aktions løbetid.

d) Delegationerne er ansvarlige for den tekniske og finansielle overvågning og evaluering af de enkelte bistandsaktioner, mens EuropeAid er ansvarlig for den samlede overvågning og evaluering af gennemførelsen af Kommissionens udviklingsbistand.

e) Bistandsprogrammeringen - fastlæggelsen af flerårige samarbejdsstrategier med partnerlande og tildelingen af ressourcer til at støtte dem - er ikke blevet dekoncentreret. Kommissionens hovedsæde har bevaret ansvaret [3], men delegationerne spiller en større rolle i processen end før dekoncentreringen.

4. Efter den store dekoncentrering af ansvar fra Kommissionens hovedsæde til delegationerne fra 2002 til 2004 er der kun foretaget små yderligere ansvarsoverdragelser. I overensstemmelse med Accrahandlingsplanen fra 2008 [4] har Kommissionen imidlertid ligesom andre donorer forpligtet sig til princippet om at dekoncentrere mere ansvar fra hovedsædet til kontorerne i partnerlandene for bedre at tilpasse bistanden til disse landes behov.

5. Som led i den væsentligste reform af forvaltningen af bistand til tredjelande siden dekoncentreringen er Den Europæiske Union i medfør af Lissabontraktaten ved at oprette Tjenesten for EU’s Optræden Udadtil (EU-Udenrigstjenesten) [5]. Forberedelserne til oprettelsen af EU-Udenrigstjenesten var i gang, da revisionen fandt sted. Delegationerne skal referere til EU-Udenrigstjenesten og have en stærkere politisk og diplomatisk rolle end tidligere, men bevare ansvaret for gennemførelsen af den udviklingsbistand, der finansieres over EU-budgettet. For så vidt angår deres ansvar for udviklingsbistand skal delegationscheferne fortsat som anvisningsberettigede ved subdelegation referere til EuropeAid, mens de refererer til EU-Udenrigstjenesten angående deres øvrige funktioner.

FIGUR 1

ANSVARSFORDELING MELLEM HOVEDSÆDET OG DELEGATIONERNE I KOMMISSIONENS SYSTEM FOR DEKONCENTRERET FORVALTNING

+++++ TIFF +++++

Kilde: Revisionsrettens analyse af Kommissionens strategidokumenter.

REVISIONENS OMFANG OG REVISIONSMETODEN

6. Formålet med revisionen var at besvare det overordnede spørgsmål:

"Har dekoncentreringen af Kommissionens forvaltning af bistand til tredjelande fra hovedsædet til delegationerne ført til bedre bistandslevering?"

Dette overordnede spørgsmål blev behandlet ved hjælp af tre mere specifikke spørgsmål:

a) Har dekoncentreringen gjort bistandsleveringen hurtigere?

b) Har dekoncentreringen forbedret bistandens kvalitet?

c) Er der blevet indført solide procedurer for finansiel forvaltning?

7. Revisionen fokuserede på perioden siden 2004, hvor dekoncentreringsprocessen blev afsluttet, og hvor Rettens første beretning om dekoncentrering blev udarbejdet. Revisionen blev foretaget fra midten af 2009 til midten af 2010. Den var koncentreret om EuropeAids rolle og delegationernes rolle og omfattede ikke programmeringsfasen, GD for Udviklings rolle og GD for Eksterne Forbindelsers rolle [6]. Retten undersøgte Kommissionens system for dekoncentreret forvaltning ved hjælp af dokumentgennemgang og samtaler med nøglepersonale i EuropeAid. For at vurdere systemets funktion på delegationsniveau besøgte Retten også fem partnerlande (Columbia, Ecuador, Etiopien, Indonesien og Tunesien). Desuden trak Retten på de bemærkninger om systemet for dekoncentreret forvaltning, som den har fremsat i sine egne årsberetninger og særberetninger siden 2004.

8. I første del af denne beretning undersøges det, om bistandsleveringen er blevet bedre, og i givet fald hvor meget. Selv om det ikke kan vurderes nøjagtigt, i hvilken udstrækning forbedringer specifikt skyldes dekoncentrering, forsøgte Retten at identificere de aspekter af systemet for dekoncentreret forvaltning, som især havde bidraget til forbedringer.

9. Anden del af beretningen omhandler de aspekter af dekoncentreringen, som i forbindelse med Rettens revision viste sig at være områder, hvor Kommissionens forvaltning bør styrkes. Sidste del af beretningen indeholder anbefalinger til, hvordan dette kan gøres. Den planlagte omorganisering af EuropeAid efter oprettelsen af EU-Udenrigstjenesten giver en anledning til at efterkomme disse anbefalinger.

BEMÆRKNINGER

DEKONCENTRERINGEN HAR BIDRAGET TIL EN SAMLET FORBEDRING AF BISTANDSLEVERINGEN

DEKONCENTRERINGEN HAR BIDRAGET TIL AT GØRE BISTANDSLEVERINGEN HURTIGERE, SÅ KOMMISSIONEN HAR VÆRET I STAND TIL BÅDE AT FORPLIGTE OG UDBETALE STADIG FLERE MIDLER

10. I 1990’erne havde Kommissionen svært ved at få brugt sit budget for udviklingsbistand, som voksede til over det dobbelte i løbet af tiåret. Det betød, at der blev skabt en betydelig pukkel af uudnyttede midler. Derfor var det et vigtigt formål med dekoncentreringen at gøre bistandsleveringen hurtigere.

11. For at vurdere, om bistandsleveringen var blevet hurtigere, undersøgte Retten Kommissionens resultater ved hjælp af de væsentlige finansielle indikatorer, som EuropeAid har fastlagt (jf. tekstboks 1). I forbindelse med vurderingen så Retten på, om indikatorerne var baseret på pålidelige data og tilsammen gav et dækkende billede af bistandsleveringens hurtighed. Retten forsøgte også at identificere faktorer, som havde haft indflydelse på bistandsleveringens hurtighed.

TEKSTBOKS 1

VÆSENTLIGE FINANSIELLE INDIKATORER ANVENDT AF EUROPEAID

Disse hurtighedsrelaterede indikatorer indgår i EuropeAids indikatorrapport, som tre gange om året forelægges for gruppen af kommissærer med ansvar for eksterne forbindelser:

a) De bistandsmidler, der er forpligtet, indgået kontrakter for og betalt i de enkelte år

b) "Gamle" og "hvilende" forpligtelser. Denne indikator måler, om der er væsentlige forsinkelser i aktionerne. "Gamle" forpligtelser er forpligtelser, der har været åbne i over seks år. "Hvilende" forpligtelser er forpligtelser, der er under fem år gamle, men som ikke har haft nogen finansielle transaktioner i de seneste 24 måneder

c) Indgåelse af kontrakter vedrørende finansieringsaftaler under den såkaldte "D+3-regel". Denne indikator har også at gøre med, hvor hurtigt bistandsaktionerne gennemføres, og fokuserer på risikoen for, at aktionerne mister midler, som der ikke indgås kontrakter for inden tre år efter underskrivelsen af finansieringsaftalen.

12. Retten konkluderede, at de finansielle oplysninger, der var anvendt til indikatorerne, var pålidelige, og at bistandsleveringen samlet set var blevet hurtigere. Konklusionen om pålideligheden af de finansielle oplysninger bygger hovedsageligt på arbejde udført i forbindelse med Rettens finansielle revisioner. I de følgende punkter gøres der rede for Rettens vurdering af, at bistandsleveringen var blevet hurtigere.

13. Mængden af bistand under gennemførelse var væsentligt højere i 2009 end i 2004. Mængden af forpligtede udviklingsbistandsmidler var 42 % højere i 2009 end i 2004, mængden af bistandsmidler, der var indgået kontrakter for, var 45 % højere i 2009 end i 2004, og betalingerne var steget med 30 % i den samme periode. Der har været udsving i beløbene vedrørende forpligtelser, kontrakter og betalinger fra år til år (jf. figur 2), men den underliggende tendens har været klart stigende.

FIGUR 2

MIDLER TIL BISTAND TIL TREDJELANDE, DER BLEV FORPLIGTET, INDGÅET KONTRAKTER FOR OG BETALT - 2004-2009

+++++ TIFF +++++

Kilde: EuropeAids indikatorrapporter.

14. Trods den voksende mængde bistand var Kommissionen i 2009 i stand til at nedbringe omfanget af gamle forpligtelser til 2004-niveauet. Beløbet havde været ca. 50 % større i årene 2006 til 2008 end i 2004, men puklen af ikke-afsluttede bistandsaktioner blev fjernet i 2009. Omfanget af hvilende forpligtelser faldt i samme periode med næsten 25 % (jf. figur 3). Det indikerer, at færre af de nye bistandsaktioner, der indgås forpligtelser vedrørende, rammes af væsentlige forsinkelser.

15. Ikke desto mindre er indgåelsen af kontrakter for forpligtelserne blevet lidt langsommere siden 2004 (jf. væsentlig indikator, tekstboks 1, c)). I 2007 var der endnu ikke indgået kontrakter for ca. 4 % af 2004-forpligtelserne, og de kunne derfor ikke længere bruges. I 2009 var det tilsvarende tal for 2006-forpligtelserne 6 %.

FIGUR 3

GAMLE OG HVILENDE FORPLIGTELSER - 2004-2009

+++++ TIFF +++++

Kilde: EuropeAids indikatorrapporter.

16. Rettens seneste årsberetninger bekræfter i vid udstrækning, at bistandsleveringen samlet set er blevet hurtigere end før dekoncentreringen, hvor Retten især kritiserede ophobningen af uudnyttede midler, især i forbindelse med EUF.

17. Rettens største bekymring med hensyn til de anvendte indikatorers evne til at give et dækkende billede er, at de hovedsageligt har fokus på budgetgennemførelsens hurtighed. Budgetgennemførelsesindikatorer giver imidlertid det indtryk, at bistanden gennemføres hurtigere, end det faktisk er tilfældet, og der anvendes ikke i tilstrækkelig grad andre indikatorer til at overvåge, hvor lang tid det tager at gennemføre bistanden. Det er et særlig vigtigt spørgsmål i forbindelse med nogle af Kommissionens bistandsmetoder, hvor midler overføres til mellemliggende konti før den endelige anvendelse. For eksempel kan det nævnes:

a) at op til 45 % af udviklingsbistanden fra EUF og 25 % af udviklingsbistanden fra det almindelige budget i henhold til landestrategidokumenter er programmeret til udbetaling som budgetstøtte i perioden 2007-2013. Selv om overførslen af midlerne til partnerlandets statskasse er den endelige betaling for Kommissionen, kan der gå nogen tid, før de nationale myndigheder faktisk har brugt alle midlerne som del af deres budget. Desuden kan der være forsinkelser i landets gennemførelse af det årlige driftsbudget eller i dets anvendelse af midler, som det har øremærket til investeringsbudgettet med henblik på finansiering af investeringsprojekter

b) at Kommissionen i stigende grad under mekanismer for fælles forvaltning overfører midler til internationale organisationer eller internationale initiativer med henblik på finansiering af programmer, som disse organisationer ofte lader gennemføre af formidlere såsom ngo’er. Kommissionens finansiering ydes generelt i form af store forskud, og der kan gå noget tid, før disse forskud er anvendt fuldt ud. Rettens særberetning om udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for Sahara fremhævede problemer på dette område med hensyn til Den Globale Fond for Bekæmpelse af Hiv/aids, Tuberkulose og Malaria [7]

c) at Kommissionen i forbindelse med mange projekter, især i landene i Afrika, Vestindien og Stillehavet (AVS-landene) [8], udbetaler forskud til finansiering af partnerlandes årlige arbejdsprogrammer, som forvaltes decentralt. Gennemførelsen af disse programmer - og dermed udbetalingen af midlerne - kan derfor blive forsinket.

18. Dekoncentreringen har på flere måder muliggjort en hurtigere gennemførelse af bistanden. Kommissionen har finans- og kontraktkyndige ansatte i delegationerne, og de kan sammen med det øgede antal operative ansatte arbejde tættere sammen med de nationale myndigheder om hurtigere at forebygge og løse procedureproblemer. Det forhold, at delegationerne har finans- og kontraktafdelinger foruden aktionsafdelinger, betyder også, at de problemer med hensyn til finansiel forvaltning, der opstår inden for Kommissionens tjenester, kan løses hurtigere. Desuden har EuropeAids væsentlige indsats for at strømline og standardisere procedurerne styrket den finansielle forvaltning i delegationerne.

19. Der er imidlertid også andre faktorer end dekoncentreringen, der har bidraget til at gøre bistandsleveringen hurtigere. En af faktorerne er Kommissionens stigende anvendelse af budgetstøtte, som generelt er et hurtigere udbetalingsinstrument end den traditionelle projektorienterede metode. En anden faktor er Kommissionens øgede anvendelse af internationale organisationer. 2002-finansforordningens strengere krav med hensyn til fristerne for indgåelse af kontrakter for bistandsmidler har også givet yderligere incitamenter til at levere bistanden hurtigt, så det undgås, at væsentlige beløb bortfalder. Det kan ikke kvantificeres, i hvilken udstrækning henholdsvis dekoncentreringen og disse andre faktorer har bidraget til at gøre leveringen hurtigere.

SELV OM NOGLE INDIKATORER PEGER PÅ FORBEDRINGER AF BISTANDENS KVALITET, GØR KOMMISSIONENS KVALITETSVURDERINGSSYSTEMER DET IKKE MULIGT AT DRAGE ENDELIGE KONKLUSIONER

20. Det overordnede mål for Kommissionens udviklingsbistand er fattigdomsnedbringelse. I sidste ende skal kvaliteten af dens bistand måles på, hvad den har bidraget med på dette punkt i form af resultater og virkninger og disses bæredygtighed på lang sigt.

21. For at vurdere, om dekoncentreringen havde forbedret bistandens kvalitet, undersøgte Retten Kommissionens resultater ved hjælp af de væsentlige kvalitetsindikatorer, som EuropeAid har fastlagt (jf. tekstboks 2). I forbindelse med vurderingen så Retten på, om indikatorerne var pålidelige og tilsammen gav et dækkende billede af bistandens kvalitet. Retten forsøgte også at identificere faktorer i forbindelse med dekoncentreringen, som havde haft indflydelse på bistandens kvalitet.

22. Retten konstaterede, at nogle af Kommissionens indikatorer pegede på forbedringer af bistandens kvalitet med hensyn til resultater. Imidlertid er det i sagens natur vanskeligt at foretage kvalitetsvurdering, og efter Rettens opfattelse har Kommissionens vurderingssystem svagheder, både med hensyn til dataenes brugbarhed og med hensyn til indikatorernes dækning og relevans.

TEKSTBOKS 2

VÆSENTLIGE KVALITETSINDIKATORER ANVENDT AF EUROPEAID

EuropeAid bruger fire indikatorer til at vurdere bistandsaktioners kvalitet:

a) Kvalitetsmåling under gennemførelsen: samlet vurdering af projektresultaterne ud fra fem standardevalueringskriterier (relevans, produktivitet, effektivitet, effekt og bæredygtighed) [9]

b) Kvalitetsmåling under gennemførelsen: detaljeret vurdering af projekterne ud fra fem standardevalueringskriterier. Indikatoren angiver for hvert kriterium, hvor stor en procentdel af projekterne, der vurderes som "meget gode" eller "gode"

c) Kvalitetsmåling under projektudformningen: den procentdel af projektforslagene, som ifølge vurderingen kræver ændringer

d) De midler, der er forpligtet til generel budgetstøtte og sektorbestemte politikstøtteprogrammer.

23. Kommissionens vigtigste redskab til vurdering af den samlede kvalitet af aktionerne er systemet for resultatbaseret overvågning (Results Oriented Monitoring - ROM). ROM-systemet indebærer, at Kommissionen indgår kontrakt med eksterne kontrollanter, som besøger projekterne én eller flere gange i projekternes løbetid. Kontrollanterne vurderer projekternes samlede resultater og måler desuden resultaterne ud fra de fem standardevalueringskriterier (jf. de to første indikatorer i tekstboks 2). ROM-resultaterne indikerer, at projekternes samlede resultater er blevet forbedret siden 2004, fordi procentdelen af ikke-fungerende projekter er faldet støt fra 11 % i 2004 til 6 % i 2009 (jf. figur 4).

FIGUR 4

PROCENTDELEN AF IKKE-FUNGERENDE PROJEKTER IFØLGE ROM-VURDERINGERNE - 2004-2009

+++++ TIFF +++++

Kilde: EuropeAids indikatorrapporter.

24. ROM-vurderingerne peger også på en generel forbedring i forbindelse med nogle af standardevalueringskriterierne (jf. figur 5) [10]:

a) Relevans var det kriterium, projekterne scorede højest på, idet indikatoren fra 2005 til 2009 steg fra 68 % til 82 %. Det meste af stigningen fandt dog sted fra 2008 til 2009. Effekten steg også væsentligt fra 69 % i 2005 til 78 % i 2009.

b) Produktiviteten og bæredygtigheden blev på 2005-niveauet eller steg lidt.

c) Effektiviteten blev i 2009 vurderet som lavere end i 2005 med et fald fra 65 % til 61 %, selv om den var blevet forbedret støt indtil 2008. Det er svært at få dette fald i effektiviteten til at stemme med vurderingen af, at de samme projekters effekt er steget væsentligt (jf. punkt 24, a)).

d) De væsentlige ændringer i vurderingen af relevans og effektivitet fra 2008 til 2009 skyldes i hvert fald delvis, at metoden for udførelse af ROM-vurderinger blev ændret. Det viser tydeligt, at ROM-systemets kvalitetsvurderinger nødvendigvis afhænger af den specifikke metode, der anvendes.

FIGUR 5

ROM-VURDERINGERNE AF PROJEKTERNES RELEVANS, PRODUKTIVITET, EFFEKTIVITET, EFFEKT OG BÆREDYGTIGHED - 2005-2009

+++++ TIFF +++++

Kilde: EuropeAids indikatorrapporter.

25. Der er imidlertid adskillige generelle faktorer, der begrænser ROM-systemets anvendelighed med hensyn til at måle forbedringer i bistandsleveringens samlede effektivitet. De udspringer hovedsageligt af det forhold, at ROM ikke oprindeligt blev udformet til at måle de samlede resultater af Kommissionens bistandsaktivitet. Meningen var, at ROM skulle bruges til at overvåge enkeltprojekter under gennemførelsen, så der i rette tid kunne træffes korrigerende foranstaltninger for at sikre, at de planlagte resultater blev opnået. De væsentligste begrænsninger for ROM’s brugbarhed som indikator for den samlede bistandsportefølje er:

a) Eftersom ROM i meget høj grad involverer overvågningsbesøg på igangværende projekter, afhænger pålideligheden af, hvilket kriterium der vurderes. Vurderingen af relevans er sandsynligvis pålidelig, eftersom dette kriterium kan vurderes før og under projektgennemførelsen. Produktivitet kan også vurderes under gennemførelsen, men når det gælder det vigtigste, nemlig resultaterne, kan ROM-systemet kun vurdere projekternes potentielle effektivitet, effekt og bæredygtighed og ikke deres faktiske resultater, som kun kan vurderes, når projekterne er afsluttet.

b) ROM er ikke et pålideligt instrument til sammenligninger mellem forskellige år. Det skyldes, at den stikprøve af projekter, der skal kontrolleres i et givet år, ikke udtages på statistisk grundlag, men på grundlag af et skøn.

c) ROM’s dækning af bistandsaktionerne er begrænset. ROM-metoden blev udformet til at kontrollere projekter og er i meget høj grad stadig fokuseret på denne type aktioner. På grund af væksten i nye bistandsmetoder - især budgetstøtte, som ikke er dækket af ROM - er det imidlertid kun ca. halvdelen af Kommissionens bistand, der stadig leveres gennem projekter. Kommissionen er ved at teste en ROM-metode til brug i forbindelse med sektorbestemte politikstøtteprogrammer (SPSP), herunder sektorbudgetstøtte, men har endnu ingen ROM-metode til vurdering af generel budgetstøtte.

26. For at løse det problem, at ROM-vurderingerne kun gælder den potentielle effektivitet, effekt og bæredygtighed, fordi de foretages under gennemførelsen, har Kommissionen til hensigt at udføre ca. 10 % af sine ROM-vurderinger, når projekterne er afsluttet. Disse vurderinger anvendes imidlertid ikke som en yderligere kvalitetsindikator.

27. Anvendelsen af andre redskaber har ikke i tilstrækkelig grad kompenseret for ROM-systemets begrænsede anvendelighed som redskab til kvalitetsvurdering. Bistandsevalueringsenheden i Kommissionens hovedsæde lader uafhængige konsulenter foretage et stort antal geografiske, sektorspecifikke, tematiske og instrumentspecifikke evalueringer. Delegationerne indgår også kontrakter med konsulenter, og disse udfører detaljerede evalueringer af individuelle bistandsaktioner. Imidlertid indeholder hverken bistandsevalueringsenhedens eller delegationernes evalueringer kvantificerede vurderinger, og de kan derfor ikke bruges i kvalitetsmålingssystemet. Desuden foretager delegationernes personale ingen systematisk vurdering og bedømmelse af programmer og projekter ved afslutningen af dem (jf. også punkt 56).

28. EuropeAids kvalitetsindikator for projektudformningen (den tredje indikator i tekstboks 2) viser, at den procentdel af projektforslagene fra delegationerne, som ifølge EuropeAids vurdering krævede ændringer, før de kunne finansieres af Kommissionen, faldt fra 20 % i 2005 til 15 % i 2009.

29. Som kvalitetsindikator bruger Kommissionen desuden den procentdel af forpligtelserne, der er tildelt generel budgetstøtte og sektorbestemte politikstøtteprogrammer, som hovedsageligt gennemføres ved hjælp af sektorbudgetstøtte (den fjerde indikator i tekstboks 2). Det skyldes, at Pariserklæringen fra 2005 [11] beskriver disse mekanismer til bistandslevering som de bedst egnede til at fremme de vigtige principper, der kan forbedre bistandseffektiviteten. Denne indikator viser, at den andel af bistanden, der ydes i form af budgetstøtte, er steget stærkt siden 2004. Indikatoren viser imidlertid ikke noget om bistandens endelige kvalitet i form af resultater og effekt med hensyn til fattigdomsnedbringelse [12].

30. Retten konstaterede, at dekoncentreringen har bidraget til at forbedre kvaliteten på følgende måder:

a) Den har sat Kommissionen i stand til gennem delegationerne at opnå en større viden om og forståelse af forholdene i partnerlandene og har givet flere muligheder for dialog med de nationale myndigheder og andre lokale interessenter, heriblandt donorer, som er repræsenteret på stedet. Det har bidraget til at gøre Kommissionens aktioner mere relevante, bl.a. ved at give partnerlandene større ejerskab til aktionerne og forbedre deres produktivitet ved hjælp af bedre koordinering med andre donorer.

b) Kommissionens styrkede tilstedeværelse i landene har gjort det lettere for den at overvåge sine projekter, så den bedre kan identificere dårligt fungerende projekter og træffe de nødvendige korrigerende foranstaltninger.

c) EuropeAids kvalitetsstøttegrupper og de tematiske støtteenheder har på vigtige måder komplementeret den dekoncentrerede forvaltning af bistanden i delegationerne, og de vidner om EuropeAids prioritering af kvalitetsspørgsmål. De har støttet og kontrolleret delegationernes arbejde i de vigtige projekt- og programforberedelsesfaser samt ydet støtte under den efterfølgende gennemførelse. Siden dekoncentreringen er screeningen af projektforslag støt blevet udvidet til at omfatte alle de forslag til bistandsaktioner, der kan screenes.

31. Som det bemærkes i anden del af denne beretning, er det dog stadig påkrævet, at Kommissionen forbedrer kvaliteten ved at styrke delegationernes kapacitet og yderligere forbedre deres dialog og overvågning samt støtten fra EuropeAid. Denne konstatering bekræftes af de forvaltningsrevisioner vedrørende udviklingsbistand, som Retten har foretaget i de seneste år (jf. bilaget), og som også viser, at selv om der er sket forbedringer, kan Kommissionens bistandsaktioner stadig gøres væsentlig mere effektive.

SIDEN DEKONCENTRERINGEN ER DER BLEVET INDFØRT STADIG MERE SOLIDE PROCEDURER FOR FINANSIEL FORVALTNING

32. Et af de væsentlige elementer i dekoncentreringen var, at en stor del af den finansielle forvaltning af bistanden blev overført fra Kommissionens hovedsæde til delegationerne. Delegationslederne blev anvisningsberettigede ved subdelegation, og i hver delegation blev der oprettet en finans- og kontraktafdeling.

33. Til at vurdere, om Kommissionen havde udformet og indført solide procedurer for finansiel forvaltning i relation til dekoncentreret bistandsforvaltning, brugte Retten sine egne årsberetninger fra årene siden 2004. Det er et vigtigt formål med disse beretninger at vurdere, om Kommissionens overvågnings- og kontrolsystemer er velfungerende, og herunder at undersøge frekvensen af fejl med hensyn til lovlighed og formel rigtighed i Kommissionens forpligtelser og betalinger.

34. EuropeAid har siden 2004 gjort betydelige fremskridt med hensyn til at forbedre overvågnings- og kontrolsystemerne i relation til dekoncentreret forvaltning, selv om Retten mener, at disse systemer samlet set stadig kun er "delvis effektive". I 2008 fastlagde Kommissionen en omfattende kontrolstrategi, og den er fortsat med at foretage forbedringer i takt med implementeringen af strategien.

TEKSTBOKS 3

KRITERIER FOR VURDERING AF, OM PROCEDURERNE FOR FINANSIEL FORVALTNING ER SOLIDE

Hvert år vurderer Retten overvågnings- og kontrolsystemerne i EuropeAid og i alle Kommissionens andre generaldirektorater. Systemerne klassificeres som "effektive" med hensyn til at mindske risikoen for fejl i transaktionerne, "delvis effektive" (når der er svagheder, som svækker den operationelle effektivitet) eller "ikke effektive" (når der er gennemgribende svagheder, som fuldstændigt undergraver den operationelle effektivitet).

35. Det fremgår af Rettens årsberetninger fra årene siden 2004, at Kommissionen især har gjort fremskridt med hensyn til følgende aspekter af overvågnings- og kontrolsystemerne:

a) Kommissionen har gjort en betydelig indsats for at fastlægge klare, harmoniserede finansielle procedurer og udarbejde vejledende håndbøger og kurser til både finans- og aktionsafdelingerne i delegationerne.

b) Et væsentligt træk ved Kommissionens kontrolsystem er, at der foretages eksterne revisioner af projekter [13]. Retten konstaterede, at både kvantiteten og kvaliteten af disse revisioner var steget betydeligt siden 2004. Desuden har Kommissionen udviklet et særligt modul i sit elektroniske informationssystem vedrørende bistand til tredjelande (CRIS [14]), så delegationerne kan sende revisionsresultaterne til Kommissionens hovedsæde til orientering og efterfølgende analyse.

c) Kommissionens rammer for risikovurdering er gradvis blevet forbedret, hvilket til dels skyldes, at delegationerne er blevet mere involveret i dette arbejde og at rapporter fra EuropeAids interne revisionsfunktion, Kommissionens overordnede interne revisionstjeneste og kontraherede eksterne revisorer analyseres bedre.

d) Rettens beretninger er generelt kritiske over for den måde, hvorpå Kommissionen har vurderet partnerlandenes berettigelse til budgetstøtteprogrammer og -udbetalinger. Det anerkendes imidlertid også i beretningerne, at der er sket en støt forbedring både med hensyn til klarheden i Kommissionens rammer for vurdering af støttekriterierne og med hensyn til kvaliteten af delegationernes konkrete vurderinger af støtteberettigelse.

36. Trods disse fremskridt har Retten fortsat kunnet finde svagheder i overvågnings- og kontrolsystemerne, især på delegationsniveau. Svaghederne gælder navnlig delegationernes håndtering af mangler i den finansielle forvaltning og kontrol, som udføres i partnerlandene af nøgleaktører i forbindelse med EU’s udviklingsbistand. Blandt disse aktører kan nævnes de nationale organisationer, der gennemfører bistanden, de tilsynsførende for infrastrukturprojekter og, med hensyn til EUF, de nationale anvisningsberettigedes tjenester (jf. også punkt 57).

37. Svagheder på disse områder har været hovedkilden til de fejl, som Retten har konstateret under sin revision vedrørende lovligheden og den formelle rigtighed af Kommissionens finansielle transaktioner. På dét af Kommissionens politikområder, som omfatter udviklingsbistand finansieret over EU’s almindelige budget, har Retten konsekvent måttet konstatere en væsentlig fejlfrekvens i betalingerne, anslået til mellem 2 % og 5 %. Det har generelt også været tilfældet med hensyn til EUF, men i 2009 konkluderede Retten, at betalingerne var uden væsentlige fejl.

38. Et vigtigt element i Kommissionens arbejde med at forbedre sin kontrolstrategi yderligere og tackle disse svagheder er en vurdering af strategiens omkostninger og fordele. Det har af flere grunde vist sig at være en stor udfordring at foretage denne vurdering. Kommissionens hidtidige skøn over omkostningerne er hæmmet af de iboende vanskeligheder ved at definere, hvad en kontrol egentlig består i, og derefter vurdere, hvor megen arbejdskraft der er blevet brugt på at udføre denne kontrol.

DEKONCENTRERINGEN HAR BIDRAGET TIL AT FORBEDRE BISTANDSLEVERINGEN, MEN DEN GIVER IKKE ALLE DE FORDELE, SOM DEN KUNNE GIVE, ISÆR MED HENSYN TIL AT FORBEDRE KVALITETEN

39. I første del af denne beretning konkluderes det, at dekoncentreringen har bidraget til at forbedre bistandsleveringen, men at der stadig er behov for at styrke bistandsleveringen, især med hensyn til bistandens kvalitet. I denne anden del af beretningen fremhæves de områder, hvor revisionen viste, at der skal gøres en indsats for bedre at udnytte de potentielle fordele ved dekoncentreringen.

KOMMISSIONEN HAR MULIGHED FOR YDERLIGERE AT FORBEDRE FORDELINGEN OG ANVENDELSEN AF MENNESKELIGE RESSOURCER I DELEGATIONERNE

40. Den store overførelse af ansvar fra Kommissionens hovedsæde i forbindelse med dekoncentreringen gjorde det nødvendigt at give delegationerne tilstrækkelige ressourcer, især personale, til at varetage ansvaret. Kommissionen erkendte behovet for væsentligt at øge antallet af ansatte i delegationerne og gav i perioden fra 2001 til 2005 delegationerne ca. 1500 nye ansatte. Det gjorde den ved at overføre ca. 450 ansatte fra EuropeAid og ansætte over 1000 kontraktansatte [15]. I 2007 forpligtede Kommissionen sig imidlertid til en nulvækstpolitik på personaleområdet indtil 2013, og det har gjort det særlig vigtigt at sikre en optimal fordeling og anvendelse af de eksisterende ressourcer, hvis fordelene ved dekoncentreringen skal udnyttes fuldt ud.

41. I sine seneste årlige aktivitetsrapporter har EuropeAid fremhævet de risici vedrørende bistandsleveringens effektivitet, som situationen med hensyn til menneskelige ressourcer skaber. Også Retten har ved flere lejligheder, især i sine årsberetninger, berørt spørgsmålet om personaleressourcernes tilstrækkelighed og effekten på kvaliteten og den finansielle forvaltning af bistanden.

42. I perioden fra 2005 til 2008 ændredes delegationspersonalets sammensætning som følge af, at det i højere grad blev prioriteret at styrke delegationernes politiske funktioner og handelsfunktioner. Delegationslederne selv beskæftiger sig i stigende grad med politiske spørgsmål og handelsspørgsmål, og denne tendens vil sandsynligvis blive forstærket med oprettelsen af EU-Udenrigstjenesten. I forbindelse med en større omrokering i 2008 blev 56 tjenestemandsstillinger flyttet fra aktionsafdelinger til politiske afdelinger og handelsafdelinger, hvilket reducerede delegationernes bistandsforvaltningskapacitet. Efter omrokeringen i 2008 blev tjenestemandsstillingerne i bistandsaktionsafdelingerne erstattet med mindre højtstående stillinger til kontraktansatte og lokalt ansatte.

43. Af det delegationspersonale, der beskæftigede sig med bistandsforvaltning ved udgangen af 2009, var ca. 20 % tjenestemænd, 30 % kontraktansatte og næsten 50 % lokalt ansatte. Kontraktansatte og lokalt ansatte kan levere værdifuld specialistviden og lokalkundskab, men begge disse personalegrupper havde generelt mindre adgang til videreuddannelse, og det begrænsede deres potentielle bidrag. Ved udgangen af 2009 var den samlede andel af ledige stillinger til kontraktansatte i delegationerne 14 %, og det blev i EuropeAids centrale risikoregister registreret som en kritisk risiko i 2010. Den høje andel af ledige stillinger skyldtes hovedsageligt vanskeligheder med at få ansat kontraktpersonale med den nødvendige ekspertise, især til at arbejde i nødramte lande.

44. Sammensætningen af personalets kompetencer er et andet spørgsmål, som delegationerne er nødt til at overveje. Delegationerne er stadig ved at tilpasse sig de nye kompetencekrav, som følger af, at Kommissionen i forbindelse med bistandslevering har forladt den traditionelle projektorienterede tilgang til fordel for budgetstøtte, som kræver ekspertise i makroøkonomi og forvaltning af offentlige finanser. Også de kompetencer, som det kræver at føre en politisk dialog, er et stadig vigtigere krav i forbindelse med alle bistandsmetoder, men især i forbindelse med budgetstøtteprogrammer. Kommissionen har gjort en betydelig indsats for at udvikle kurser for de ansatte om nye bistandsmekanismer, men der er tale om kortvarige kurser. I praksis tjener de hovedsageligt til at gøre de ansatte opmærksomme på vigtige emner og giver dem ikke den dybtgående ekspertise, som er nødvendig for at skabe væsentlig merværdi. Af de seneste forvaltningsrevisioner, som Retten har foretaget vedrørende sundhed og uddannelse, fremgår det også, at der er begrænset ekspertise på disse mere traditionelle bistandsområder, selv om de har central betydning for opfyldelsen af millenniumudviklingsmålene og nedbringelse af fattigdom.

45. EuropeAid har foretaget forskellige ganske detaljerede opgørelser af arbejdsmængden, men de er hovedsageligt blevet brugt til at vurdere individuelle delegationslederes anmodninger om yderligere personale og rummer ingen konklusioner om, hvorvidt der generelt er tilstrækkeligt personale i de forskellige delegationer. Under forberedelserne til oprettelsen af EU-Udenrigstjenesten er der heller ikke foretaget nogen vurdering med henblik på at fastlægge den optimale balance mellem stillinger til personale beskæftiget med politik/handel og stillinger til personale beskæftiget med bistandsforvaltning i delegationerne. Tilsvarende har Kommissionen heller ikke kortlagt den ekspertise, som allerede er til rådighed i delegationerne, med henblik på at sikre, at ansatte med særlig uddannelse og erfaring overføres til de delegationer, hvor de kan gøre mest nytte.

46. Kommissionen har truffet en række foranstaltninger, som skal gøre det muligt at forvalte bistand mere produktivt med de eksisterende personaleressourcer. For at mindske den administrative byrde ved at forvalte et stort antal små projekter har den for eksempel forsøgt at gøre de finansierede projekter/programmer større. Øget anvendelse af budgetstøtteprogrammer har muliggjort store udbetalinger, men den vigtigste fordel ved budgetstøtte er ofte, at denne støtteform giver muligheder for dialog om programmålene. Effektiv dialog kræver intensive input fra de ansatte. I forbindelse med programmer for generel budgetstøtte, hvor målene typisk vedrører makroøkonomisk stabilitet, offentlige finanser samt sundhed og uddannelse, har delegationerne sjældent ressourcer til at engagere sig i dialog på alle disse områder.

47. Kommissionens fremgangsmåde med at kræve, at finansieringen fra dens landestrategidokumenter skal koncentreres om højst to "målsektorer" for at skabe større effekt, har i princippet den fordel, at den reducerer behovet for forskellige slags ekspertise i delegationerne. På den anden side forvalter delegationerne typisk også bistandsaktioner på andre områder end i de to målsektorer, og det giver dem en betydelig ekstra arbejdsmængde (jf. figur 6):

a) Delegationerne i AVS-landene skal også forvalte programmer for generel budgetstøtte, hvis landene er berettiget til generel budgetstøtte.

b) Landestrategidokumenterne omfatter normalt også lavere prioriterede sektorer, hvor der finansieres mindre interventioner uden for de to målsektorer.

c) Ofte er delegationerne også involveret i overvågning af regionale projekter.

d) Delegationerne skal også gennemføre en række mindre projekter, som finansieres over de horisontale tematiske programmer [16].

e) Ofte er delegationerne også involveret i forvaltning af andre interventioner, der finansieres af andre specifikke bistandsinstrumenter (jf. figur 6).

FIGUR 6

BISTANDSOMRÅDER DÆKKET AF EN TYPISK DELEGATION

+++++ TIFF +++++

Kilde: Revisionsrettens analyse af Kommissionens dokumenter.

48. Det fortsatte engagement i et stort antal interventionssektorer er ikke i overensstemmelse med EU-adfærdskodekset om komplementaritet og arbejdsdeling i udviklingspolitik fra 2007 [17]. Dette kodeks opfordrer EU-donorer til at begrænse deres aktive engagement i et partnerland til maksimalt tre sektorer [18] og omlægge deres øvrige aktiviteter, eventuelt gennem delegeret samarbejde/partnerskab med andre donorer. Det udstikker også en ramme, som gør det muligt at trække på "ledende" donorers ekspertise med hensyn til bestemte sektorer. Kommissionen udarbejdede det politikdokument [19], som ligger til grund for adfærdskodekset, og har søgt at fremme implementeringen af kodekset. Der skal imidlertid stadig ske store fremskridt på dette punkt, bl.a. i form af mere fælles programmering. Det er klart, at en begrænsning af det antal sektorer, Kommissionen er aktivt engageret i, og en yderligere styrkelse af koordineringen med andre donorer - især EU’s medlemsstater - kan bidrage til at sikre en optimal anvendelse af de eksisterende personaleressourcer.

49. Eftersom det allerede er en udfordring for delegationerne at varetage deres nuværende ansvar, og eftersom der forvaltes stigende mængder bistand, synes der kun at være ringe mulighed for yderligere dekoncentrering af ansvar, selv om Kommissionen i princippet er positivt indstillet over for dette i henhold til Accrahandlingsplanen.

TRODS EUROPEAIDS BETYDELIGE INDSATS HAR KOMMISSIONENS HOVEDSÆDE KUN BEGRÆNSET KAPACITET TIL AT STØTTE DELEGATIONERNE MED HENSYN TIL AT FORBEDRE KVALITETEN

50. Det er et væsentligt træk ved systemet for dekoncentreret forvaltning, at EuropeAid skal støtte delegationerne med den nødvendige ekspertise, når de varetager deres ansvar. EuropeAid har truffet vigtige foranstaltninger med henblik på at udfylde denne rolle. Der er blandt andet oprettet et specifikt direktorat med ansvar for foranstaltningernes kvalitet, og de geografiske direktorater yder også støtte. De kvalitetsstøttegrupper, som undersøger de foreslåede bistandsaktioners kvalitet ved afslutningen af fastlæggelses- og formuleringsfaserne, ledes af de geografiske direktører, og både de geografiske tjenester og direktoratet for foranstaltningernes kvalitet er repræsenteret i dem.

51. EuropeAid har imidlertid store vanskeligheder med at opbygge den ekspertise, som er nødvendig for at udfylde en central støttefunktion, fordi der er stor udskiftning blandt personalet. Det skyldes, at ca. 40 % af EuropeAids ansatte er kontraktansatte [20], der som fastsat i personalevedtægten alle har en kontrakt på højst tre år, som ikke kan fornyes. I praksis forlader mange ansatte EuropeAid, før de tre år er gået, fordi de er nødt til at finde nyt arbejde. Den store personaleudskiftning skaber ikke et solidt grundlag for en stærk central støttefunktion, men svækker derimod både den institutionelle hukommelse og aktionernes produktivitet.

FIGUR 7

DE TEMATISKE STØTTEENHEDER I EUROPEAIDS DIREKTORAT FOR FORANSTALTNINGERNES KVALITET

+++++ TIFF +++++

Kilde: Revisionsrettens analyse af Kommissionens dokumenter.

52. Direktoratet for foranstaltningernes kvalitet omfatter seks tematiske enheder, som tilsammen dækker mere end tyve forskellige sektorer (jf. figur 7). Dækning af så mange sektorer er ikke i overensstemmelse med den europæiske konsensus om udvikling, som fastsætter, at Kommissionen skal koncentrere sig om færre sektorer ud fra en analyse af dens komparative fordel. Der er normalt kun mellem to og seks ansatte beskæftiget med hver sektor, og de skal yde støtte til de 111 EU-delegationer rundt om i verden. Det betyder, at direktoratet kun har begrænset kapacitet til at deltage i de formelle kvalitetsstøtteundersøgelser og til at yde supplerende ad hoc-støtte til delegationerne, når de specifikt beder om det. Det begrænser yderligere direktoratets mulighed for at udfylde sin rolle, at det kun har et lille budget til at rejse ud til delegationerne for at yde støtte.

53. EuropeAid har gjort en betydelig indsats for at udvikle nyttige retningslinjer, håndbøger og andet materiale med henblik på at støtte delegationerne. Det vigtigste område, som ikke har fået tilstrækkelig opmærksomhed, er vejledning i politisk dialog, selv om politisk dialog er et vigtigt middel til at forbedre bistandsresultaterne, og en væsentlig fordel ved dekoncentreringen er, at den giver Kommissionen større muligheder for politisk dialog. Det var navnlig tilfældet i relation til Kommissionens retningslinjer for generel budgetstøtte, selv om budgetstøtte giver særlige muligheder for politisk dialog. Kommissionens retningslinjer for forvaltning af projektforløb, som stammer fra 2004, nævner knap nok den rolle, som politisk dialog også kan spille i forbindelse med projekter. Rettens revision af det nye europæiske naboskabs- og partnerskabsinstrument viser, at det også mangler specifik vejledning vedrørende en struktureret dialog med partnerlandene [21].

OVERVÅGNING, RAPPORTERING OG EVALUERING ER ENDNU IKKE TILSTRÆKKELIGT UDVIKLET MED HENSYN TIL BISTANDSKVALITET OG FINANSIEL FORVALTNING

54. Dekoncentreringen førte til, at delegationerne fik ansvar for den tekniske og finansielle overvågning af de individuelle programmer og projekter. Det forhold, at Kommissionen har både aktions- og finansafdelinger i landene, har som allerede nævnt (jf. punkt 29) givet den meget større muligheder for overvågning - især besøg på projekter - med det formål at forbedre kvaliteten og den finansielle forvaltning af interventionerne. Eftersom Kommissionens hovedsæde stadig har ansvaret for den samlede overvågning af bistandsleveringen, er det afgørende, at der findes et effektivt system for rapportering fra delegationerne til EuropeAid. Evalueringer foretaget efter gennemførelsen af bistandsaktioner spiller også en vigtig rolle med hensyn til at generere oplysninger om bistandsaktionernes kvalitet til både hovedsædet og delegationerne.

55. I praksis har delegationerne ikke draget fuld fordel af de større muligheder, som dekoncentreringen giver for overvågning på stedet af den tekniske og finansielle gennemførelse af projekter og programmer. Rettens revisionsbesøg i delegationerne viste, at overvågningsbesøg ikke aflægges systematisk, men snarere finder sted på ad hoc-basis afhængigt af den tid og det budget, der er til rådighed. Derfor gælder det for ansatte i både aktions- og finansafdelingerne, at behandling af dokumentation vedrørende kontrakter og betalinger ofte bliver prioriteret højest, mens besøg på stedet bliver forsømt. Denne tendens forstærkes af, at delegationerne ikke har udviklet strategiske overvågningsplaner for at sikre, at projekterne besøges regelmæssigt.

56. ROM-systemet er Kommissionens vigtigste redskab til stedlig overvågning af bistandskvaliteten med hensyn til resultater. ROM-systemet er baseret på, at eksterne konsulenter rejser til partnerlandene i en kort periode for at besøge projekterne og aflægger rapport til det ansvarlige delegationspersonale. Kommissionen har endnu ikke indført et system, som gør det muligt for dets eget personale at besøge projekter under og efter gennemførelsen og udarbejde strukturerede rapporter med fokus på kvantificerede resultater, selv om den lægger vægt på, at dens ansatte anvender en resultatorienteret tilgang, og selv om delegationspersonalet har størst kendskab til bistandsinterventionerne og forholdene i de enkelte lande.

57. Hvad angår stedlig overvågning af den finansielle forvaltning har Retten i sine årsberetninger regelmæssigt påpeget, at der er svagheder i gennemførelsesorganisationernes finansielle forvaltning, og at de derfor begår fejl med hensyn til lovlighed og formel rigtighed. Beretningerne omtaler også svagheder i de tilsynsførendes kontrol af infrastrukturprojekter. Det begrænsede antal overvågningsbesøg på stedet foretaget af delegationspersonalet, navnlig det finansielle personale, betyder, at den finansielle forvaltning ikke overvåges tilstrækkeligt, og at foranstaltninger til at afhjælpe svagheder eller fejl enten træffes for sent eller slet ikke træffes.

58. Under denne revision og den nylige revision af regionalt samarbejde under EUF har Retten identificeret særlige svagheder i delegationernes tekniske og finansielle overvågning på stedet af tematiske projekter (jf. punkt 46) og regionale projekter [22]. Det vidner om, at delegationerne på grund af personaleknaphed har vanskeligt ved at tilgodese alle prioriteter. Med hensyn til regionalt samarbejde afspejler det også, at der mangler en klar definition af de forskellige delegationers ansvar.

59. Kommissionens vigtigste redskab til rapportering mellem delegationerne og EuropeAid er de rapporter om forvaltningen af bistanden til tredjelande (EAMR-rapporter), som delegationerne skal udarbejde hvert halve år. Udarbejdelsen af disse rapporter er temmelig tidskrævende for delegationerne. Alligevel indeholder rapporterne stort set kun beskrivelser af udførte aktiviteter og gennemførelsesproblemer, og disse oplysninger overlapper endda delvis med de oplysninger, der findes i CRIS. Rapporterne siger næsten intet om de faktiske resultater af bistanden, hverken i form af vurderinger, som delegationerne selv har foretaget, eller i form af rapportering om resultaterne af evalueringer foretaget efter afslutningen af bistandsinterventioner. Desuden behandler de ikke tilstrækkeligt indgående de forhold vedrørende finansiel forvaltning, som delegationslederen som anvisningsberettiget ved subdelegation er ansvarlig for.

60. De evalueringer, som foretages af bistandsevalueringsenheden i Kommissionens hovedsæde (jf. punkt 27), er tilgængelige for delegationerne på EuropeAids offentlige netsted. Kommissionens hovedsæde gør imidlertid ikke systematisk brug af resultaterne af de evalueringer, som delegationerne får foretaget, fordi der ikke findes en central database til registrering og analyse af sådanne evalueringer.

KONKLUSIONER OG ANBEFALINGER

SAMLEDE KONKLUSIONER

61. Dekoncentreringen har bidraget til at forbedre bistandsleveringen og er et væsentligt element i den større reform af forvaltningen af bistand til tredjelande, som Kommissionen har gennemført i de seneste ti år. De klareste forbedringer ses med hensyn til leveringens hurtighed og soliditeten i procedurerne for finansiel forvaltning. Nogle indikatorer peger også på forbedringer af bistandens kvalitet, men Kommissionens system til måling af bistandskvaliteten er endnu ikke tilstrækkeligt udviklet til, at der kan drages endelige konklusioner.

62. Rettens revision viste imidlertid også, at adskillige funktionsmangler i systemet for dekoncentreret forvaltning forhindrer, at de potentielle fordele ved dekoncentreringen udnyttes fuldt ud. Delegationerne har en række udfordringer med hensyn til at sikre en optimal fordeling og anvendelse af de eksisterende ressourcer. Samtidig har EuropeAid trods en betydelig indsats svært ved at yde delegationerne tilstrækkelig støtte til at sikre, at bistandsinterventionerne er af høj kvalitet. Kommissionen har ikke draget fuld fordel af de større muligheder, som dekoncentreringen giver for at forbedre bistanden ved hjælp af dialog i landet og overvågning på stedet.

63. Omorganiseringen af EuropeAid efter oprettelsen af EU-Udenrigstjenesten giver Kommissionen en anledning til at tackle de forhold, som fremhæves i denne beretning.

SPECIFIKKE KONKLUSIONER OG ANBEFALINGER

64. Siden dekoncentreringen har Kommissionen været i stand til både at forpligte og udbetale flere bistandsmidler. Den har derfor undgået risikoen for, at større tildelinger af bistand kunne skabe en pukkel af uudnyttede midler. Der kan imidlertid gå noget tid fra Kommissionens betaling til den faktiske gennemførelse af bistanden, og dette tages der ikke tilstrækkeligt højde for i Kommissionens nuværende indikatorer.

ANBEFALING 1

Kommissionen bør ud over budgetgennemførelse også anvende andre indikatorer for hurtighed, så den bedre kan vurdere, hvor hurtig den faktiske gennemførelse af bistanden er.

65. Kommissionen har allerede gjort en betydelig indsats for at forbedre bistandens kvalitet, og nogle indikatorer peger på, at der er opnået bedre resultater. Kommissionens kvalitetsmålingssystemer er imidlertid ikke særligt solide, og den forlader sig for meget på sit system for ekstern overvågning (ROM). Delegationerne vurderer ikke selv bistandsinterventionernes effektivitet, og der gøres ikke tilstrækkelig brug af de evalueringer, som delegationerne får foretaget.

ANBEFALING 2

Kommissionen bør sørge for at forbedre sit system til kvalitetsmåling af bistanden til tredjelande:

a) Delegationerne bør vurdere effektiviteten af alle gennemførte bistandsinterventioner.

b) De uafhængige evalueringer, der bestilles af Kommissionen, bør omfatte kvantitative vurderinger, så der kan foretages en mere klar bedømmelse af bistandsinterventionernes effektivitet.

66. EuropeAid har gjort betydelige fremskridt med hensyn til at gøre sine procedurer for finansiel forvaltning mere solide, men der er dog stadig svagheder. Siden 2008 har EuropeAid været i gang med at implementere en omfattende kontrolstrategi og yderligere forbedre den på grundlag af en løbende analyse af dens omkostninger og fordele.

ANBEFALING 3

Kommissionen bør nøje overvåge implementeringen af den nye kontrolstrategi - både i EuropeAid og i delegationerne - så den har pålidelige og udtømmende oplysninger at lægge til grund for en vurdering af strategiens omkostninger og fordele.

67. Kommissionen har en række udfordringer med hensyn til at sikre en optimal fordeling og anvendelse af de eksisterende personaleressourcer i delegationerne på et tidspunkt, hvor den fører nulvækstpolitik på området menneskelige ressourcer. Blandt disse udfordringer kan nævnes balancen mellem stillinger til bistandsforvaltning og stillinger til andre opgaver, den høje andel af ledige stillinger til kontraktpersonale og behovet for, at de ansatte erhverver de nødvendige kompetencer til at forvalte de nye bistandsmetoder. Selv om Kommissionen har forsøgt at forbedre koordineringen med andre donorer, forvalter de enkelte delegationer stadig bistand til en bred vifte af områder, og det lægger yderligere pres på delegationernes ressourcer.

ANBEFALING 4

For at bistå EU-delegationerne med at tackle udfordringen med hensyn til de menneskelige ressourcer bør Kommissionen

a) analysere følgende:

i) arbejdsmængden i de forskellige delegationer for at vurdere, om der er et tilstrækkeligt antal ansatte i hver enkelt delegation

ii) balancen mellem stillinger til bistandsforvaltning og stillinger til andre opgaver i delegationerne

iii) delegationspersonalets ekspertise med henblik på at overføre ansatte til de delegationer, hvor der er mest brug for deres kompetencer, og kortlægge, hvilke kompetencer der er mangel på

b) gøre en yderligere indsats for at begrænse det antal interventionsområder, som den er aktivt engageret i, især ved hjælp af bedre koordinering med EU’s medlemsstater

c) gøre mere omfattende brug af medlemsstaternes ekspertise i partnerlandene.

68. EuropeAid har gjort en betydelig indsats for at støtte delegationerne i deres arbejde med at forbedre bistandsinterventionernes kvalitet. EuropeAid er imidlertid hæmmet af, at der er stor udskiftning blandt personalet, fordi 40 % er ansat på treårskontrakter, som ikke kan fornyes. Det gør det vanskeligt at opbygge og bevare en solid ekspertise, og det er uproduktivt. EuropeAid har udviklet en bred vifte af vejledende materiale til delegationerne, men der er brug for mere støtte på området politisk dialog, som er et nøgleområde.

ANBEFALING 5

For at styrke støtten til delegationerne

a) bør Kommissionen træffe foranstaltninger til at begrænse den store udskiftning af personale i EuropeAid

b) bør EuropeAid udvikle bedre vejledning vedrørende politisk dialog.

69. Delegationerne har ikke gjort tilstrækkelig brug af de muligheder, som dekoncentreringen giver for overvågningsbesøg på stedet med det formål at forbedre kvaliteten og den finansielle forvaltning af bistandsinterventionerne og rapportere om deres resultater. Generelt har delegationernes rapportering til EuropeAid fokuseret for meget på aktiviteter og overlappet med rapporteringen i CRIS. Kommissionens hovedsæde gør ikke tilstrækkelig brug af de eksterne, uafhængige evalueringer, som delegationerne får foretaget.

ANBEFALING 6

Kommissionen bør styrke overvågningen, rapporteringen og evalueringen i systemet for dekoncentreret forvaltning ved

a) at kræve, at delegationerne systematisk foretager tekniske og finansielle overvågningsbesøg på projekter i henhold til en overvågningsstrategi, som fastlægges for hver enkelt delegation

b) at sørge for, at det interne rapporteringssystem får mere fokus på bistandsinterventionernes resultater

c) at sikre, at de foreslåede nye bestemmelser om delegationsledernes ansvar som anvisningsberettigede ved subdelegation gennemføres effektivt i forbindelse med oprettelsen af EU-Udenrigstjenesten.

Vedtaget af Afdeling III, der ledes af Jan Kinšt, medlem af Revisionsretten, i Luxembourg på mødet den 1. februar 2011.

På Revisionsrettens vegne

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Formand

[1] 5371 millioner euro blev betalt fra EU’s almindelige budget og 3069 millioner euro fra de europæiske udviklingsfonde (EUF).

[2] Særberetning nr. 10/2004 om dekoncentreringen af forvaltningen af EF’s bistand til tredjelande til Kommissionens delegationer (EUT C 72 af 22.3.2005).

[3] GD for Udvikling med ansvar for bistandsprogrammeringen i AVS-landene, og GD for Eksterne Forbindelser med ansvar for bistandsprogrammeringen i de øvrige lande.

[4] Accrahandlingsplanen blev udarbejdet ved et møde mellem partnerlande og donorer i Accra i september 2008 som led i evalueringen af de fremskridt, der var sket med hensyn til at opfylde forpligtelserne i Pariserklæringen om bistandseffektivitet fra 2005.

[5] Artikel 27, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Union, som ændret ved Lissabontraktaten.

[6] GD for Udvidelse var ikke omfattet af denne revision.

[7] Jf. særberetning nr. 10/2008 "EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for Sahara" (punkt 26 og 27).

[8] I 2008 blev der indgået kontrakt om at udbetale ca. 16 % af EUF-midlerne (300 millioner euro) ved hjælp af denne mekanisme (jf. AIDCO’s årlige aktivitetsrapport for 2008, bilag 5).

[9] Disse fem standardevalueringskriterier i forbindelse med udvikling anbefales af OECD’s Komité for Udviklingsbistand (DAC).

[10] Det skal bemærkes, at ROM-metoden blev ændret i 2009 (jf. punkt 24, d)).

[11] I Pariserklæringen om bistandseffektivitet fra 2005 identificeres ejerskab i landene, tilpasning, harmonisering, resultatbaseret forvaltning og gensidig ansvarlighed som fem vigtige principper, der kan gøre bistanden mere effektiv. Erklæringen blev underskrevet af over hundrede donorer og partnerlande, heriblandt Europa-Kommissionen.

[12] Jf. Rettens særberetning nr. 11/2010, "Kommissionens forvaltning af generel budgetstøtte i AVS-stater og lande i Latinamerika og Asien", punkt 83.

[13] Eksterne revisioner bestilles primært af delegationerne ved afslutningen af projekterne, før den endelige betaling finder sted, for at sikre, at projektudgifterne har været lovlige og formelt rigtige.

[14] Det fælles RELEX-informationssystem (Common RELEX Information System).

[15] I 2001 var der ca. 900 personer ansat i delegationerne, mens der var ansat ca. 1350 personer i EuropeAid.

[16] Der er fem tematiske programmer under udviklings- og samarbejdsinstrumentet: ikke-statslige aktører og lokale myndigheder, investering i mennesker, fødevaresikkerhed, miljø og bæredygtig forvaltning af naturressourcer samt migration og asyl.

[17] EU-adfærdskodeks om komplementaritet og arbejdsdeling i udviklingspolitik - Konklusioner vedtaget af Rådet og repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer, forsamlet i Rådet (dokument 9558/07 af 15.5.2007).

[18] De tre sektorer indbefatter ikke programmer for generel budgetstøtte.

[19] Meddelelse fra Kommissionen til Rådet og Europa-Parlamentet - EU-adfærdskodeks om arbejdsdeling i udviklingspolitik (KOM(2007) 72 endelig af 28.2.2007).

[20] I nogle geografiske direktorater udgør de kontraktansatte hele 50 % af personalet, mens de i direktoratet for foranstaltningernes kvalitet udgør 35 %. Til sammenligning er den gennemsnitlige andel af kontraktansatte i Kommissionen som helhed 15 %.

[21] Jf. Rettens særberetning nr. 13/2010, "Er det nye europæiske naboskabs- og partnerskabsinstrument blevet iværksat som planlagt, og opnår det resultater i Sydkaukasus (Armenien, Aserbajdsjan og Georgien)?".

[22] Jf. særberetning nr. 18/2009, "Effektiviteten af EUF-støtten til regional økonomisk integration i Østafrika og Vestafrika", især tekstboks 2.

--------------------------------------------------

BILAG

DEN EUROPÆISKE REVISIONSRETS SENESTE FORVALTNINGSREVISIONER (2007-2010) VEDRØRENDE UDVIKLINGSBISTAND

Særberetning nr. 6/2007 om effektiviteten af den tekniske bistand, der ydes til kapacitetsopbygning

Særberetning nr. 6/2008, "Europa-Kommissionens rehabiliteringsbistand efter tsunamien og orkanen Mitch"

Særberetning nr. 9/2008, "Effektiviteten af EU’s støtte til Belarus, Moldova og Ukraine vedrørende frihed, sikkerhed og retfærdighed"

Særberetning nr. 10/2008, "EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for Sahara"

Særberetning nr. 4/2009, "Kommissionens forvaltning af ikke-statslige aktørers deltagelse i EF’s udviklingssamarbejde"

Særberetning nr. 15/2009, "EU-bistand ydet gennem De Forenede Nationers organisationer: beslutningstagning og overvågning"

Særberetning nr. 18/2009, "Effektiviteten af EUF-støtten til regional økonomisk integration i Østafrika og Vestafrika"

Særberetning nr. 11/2010, "Kommissionens forvaltning af generel budgetstøtte i AVS-stater og lande i Latinamerika og Asien"

Særberetning nr. 12/2010, "EU’s udviklingsbistand til almen grunduddannelse i Afrika syd for Sahara og i Sydasien"

Særberetning nr. 13/2010, "Er det nye europæiske naboskabs- og partnerskabsinstrument blevet iværksat som planlagt, og opnår det resultater i Sydkaukasus (Armenien, Aserbajdsjan og Georgien)?"

--------------------------------------------------