EUROPA-KOMMISSIONEN Bruxelles, den 14.2.2018 COM(2018) 66 final RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, RÅDET, DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG REGIONSUDVALGET om midtvejsevalueringen af Connecting Europe-faciliteten {SWD(2018) 44 final}



Indledning Europas bæredygtige vækst og konkurrenceevne afhænger af effektiv konnektivitet, både internt og i forhold til resten af verden. Det kræver evne til at planlægge og investere i en koordineret og langsigtet strategi på EU-plan for at opnå passende sammenkoblede, interoperable og effektivt forvaltede transport- og energiinfrastrukturer samt digitale infrastrukturer i Europa. Connecting Europe-faciliteten (CEF) er et fælles, centralt forvaltet finansieringsprogram for transport-, energi- og telekommunikationsinfrastrukturer med et budget på 30,4 mia. EUR for perioden 2014-2020. CEF blev oprettet som led i Europa 2020-strategien for intelligent, bæredygtig og inklusiv vækst og EU's "20-20-20"-mål på det energi- og klimapolitiske område. Baseret på de respektive sektorspecifikke retningslinjer støtter CEF udviklingen af de transeuropæiske net (TEN) med det formål at forbedre samhørigheden i det indre marked og EU's konkurrenceevne på det globale marked. Det generelle formål med CEF er at fremme gennemførelsen af projekter, som bidrager til at færdiggøre TEN. Dette afspejles i de prioriteringer, der er fastlagt i retningslinjerne for de tre sektorer: transport, energi og telekommunikation. CEF afhjælper markedsfejl, fokuserer på projekter med høj europæisk merværdi og medvirker til at tiltrække yderligere investeringer fra den private sektor. Som skitseret i meddelelsen om et budget for Europa 2020 fandt Kommissionen, at "[s]elv om markedet kan og bør tilvejebringe størstedelen af de nødvendige investeringer, er der behov for at rette op på markedsfejl – at udfylde mangler, fjerne flaskehalse og sikre hensigtsmæssige netforbindelser på tværs af grænserne. Erfaringerne har imidlertid vist, at tværnationale investeringer på tværs af grænserne ikke prioriteres højt nok i de nationale budgetter til at sikre det indre marked den infrastruktur, der er behov for. Dette er endnu et eksempel på merværdien af EU-budgettet. Via EU-budgettet kan finansieringen af tværeuropæiske projekter, der forbinder de centrale områder og randområderne i EU, sikres, hvilket er til gavn for alle. Kommissionen har derfor besluttet at fremsætte forslag om oprettelse af en facilitet for netforbindelser i Europa for derved at fremskynde udviklingen af den infrastruktur, EU har brug for." Investeringsbehovet i alle tre sektorer blev anslået til at være omkring 970 mia. EUR, da der blev fremsat forslag om CEF i 2011. Det forventedes, at størstedelen af denne investering ville blive leveret af den private sektor og af offentlig støtte på nationalt plan eller tilvejebragt gennem lovgivningsmæssige foranstaltninger. Men konsekvensanalysen afdækkede også "et behov for at rette op på markedsfejl – at udfylde mangler, fjerne flaskehalse og sikre hensigtsmæssige netforbindelser på tværs af grænserne". Ifølge CEF-forordningen skal Kommissionen i samarbejde med medlemsstaterne og de berørte støttemodtagere fremlægge en rapport om midtvejsevaluering af CEF for Europa-Parlamentet og Rådet senest den 31. december 2017. Ved evalueringen vurderes programmets samlede resultater i lyset af dets generelle og sektorspecifikke mål og sammenholdt med hvad der er opnået som resultat af foranstaltninger nationalt og på EU-plan. Den detaljerede vurdering præsenteres i det arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene (SWD), der ledsager denne meddelelse. I overensstemmelse med Kommissionens retningslinjer for bedre regulering blev evalueringen foretaget i henhold til de fem kriterier: virkningsfuldhed, effektivitet, relevans, sammenhæng og EU-merværdi. Den detaljerede vurdering efter disse kriterier kan findes i arbejdsdokumentet, mens denne meddelelse fremhæver de vigtigste resultater af processen. 1 Connecting Europe-faciliteten støtter projekter, hvor EU gør en forskel 1.1 Udvikling af infrastrukturer, som forener EU's infrastrukturpolitik har tre hoveddimensioner:

-fælles langsigtet planlægning af infrastrukturudviklingen, både hvad angår dens geografiske omfang og tekniske egenskaber (med forskellige tilgange, som er tilpasset den enkelte sektor) -en række regulerende foranstaltninger til fremme af investeringer -et specifikt finansieringsinstrument ved navn "Connecting Europe-faciliteten". De hidtidige erfaringer med CEF viser et stærkt positivt samspil mellem disse tre dimensioner. Langsigtet planlægning betyder, at der kan forberedes en projektpipeline i medlemsstaterne, mens muligheden for at modtage støtte til investeringer med en klar europæisk dimension gør det muligt at udvikle mere integrerede net. Inden for transport fremmer f.eks. muligheden for at støtte vigtige grænseoverskridende strækninger af infrastruktur udviklingen af en korridortilgang blandt medlemsstaterne, som fører til en sammenhængende planlægning af nationale strækninger. Inden for energi sikres både den langsigtede planlægning og tilpasningen til nye behov af den dynamiske proces, hvor man hvert andet år udarbejder en liste over temaområder og projekter af fælles interesse (PCI'er), som er beliggende i prioriterede korridorer. Inden for telekommunikation omfatter CEF-retningslinjerne for telekommunikation en liste over byggesten og sektorspecifikke infrastrukturer for digitale tjenester (DSI'er), der er støtteberettigede. Tre og et halvt år efter lanceringen af CEF svarer den type projekter, faciliteten medfinansierer, nøje til EU's mål om at: i) øge konnektiviteten for de tre sektorer på europæisk plan og ii) koncentrere støtten om offentlige goder med en europæisk dimension. CEF bidrager til Kommissionens indsatsområder vedrørende beskæftigelse, vækst og investeringer, det indre marked, energiunion og klima samt det digitale indre marked og styrkelse af EU's globale konkurrenceevne. CEF leverer desuden en betydelig andel af EU's finansiering til projekter inden for transport- og energisektoren med et stærkt bidrag til at dekarbonisere EU-økonomien og bidrager dermed til at opfylde EU's emissionsreduktionsmål i henhold til klimaaftalen fra Paris. På transportområdet er vægten blevet lagt på projekter, der skaber eller forbedrer grænseoverskridende forbindelser, færdiggør manglende forbindelser og fjerner flaskehalse. Der kan være tale om projekter, som påvirker fysiske dele af nettet eller programmer på EU-plan til udvikling af effektive, interoperable og mere sikre trafikstyringssystemer for forskellige transportformer. "CEF transports" finansieringsmål for grænseoverskridende transportinfrastruktur udgør 86 % af de midler, der for øjeblikket er afsat til transport (18,35 mia. EUR). Som eksempler kan nævnes Femern Bælt-forbindelsen (en multimodal tunnel mellem Danmark og Tyskland), projektet "Rail Baltica", der forbedrer øst-vest-forbindelserne mellem Polen, Litauen, Letland og Estland, og implementeringen af SESAR (forskning i lufttrafikstyring i det fælles europæiske luftrum). Endelig yder CEF et konkret bidrag til målsætningen om at opnå et fælles europæisk transportområde. På energiområdet har CEF afhjulpet forhindringer for et bedre integreret energimarked i EU gennem en styrkelse af grænseoverskridende forbindelser. De specifikke mål er at bryde energiisolationen og fjerne flaskehalse. I overensstemmelse med sine målsætninger støtter "CEF energi" projekter med betydelige eksterne virkninger. Det har bidraget til at øge forsyningssikkerheden i de medlemsstater, hvor dette problem er mest presserende. Som eksempler kan nævnes gassammenkoblingen mellem Polen og Litauen, der er den første gassammenkobling mellem den østlige del af Østersøområdet og det kontinentale Europa, og Balticconnector, som er den første gassammenkobling mellem Finland og Estland. Bæredygtighed er blevet dækket gennem støtte til innovative elektricitetsprojekter ved at medfinansiere vigtige undersøgelser og anlægsarbejder: en 600 km lang undersøisk forbindelse mellem Irland og Frankrig, trykluftlagring i Nordirland og intelligente net-projektet mellem Slovenien og Kroatien. På telekommunikationsområdet har man prioriteret udbredelsen af transeuropæiske digitale tjenester med modne tekniske og organisatoriske løsninger som anført i retningslinjerne for telekommunikation. Disse omfatter så forskellige områder som elektronisk identifikation, der tackler udfordringen ved grænseoverskridende anerkendelse af nationalt udstedte elektroniske identifikationsmekanismer (e-identifikation eller e-ID), som giver europæiske borgere mulighed for problemfrit at få adgang til offentlige onlinetjenester i hele Europa, og interoperable sundhedstjenester, som fremmer kontinuiteten i behandling og patientsikkerhed for borgere, der søger sundhedsydelser på tværs af grænserne, således at sundhedsdata kan udveksles på tværs af nationale grænser. Da disse grænseoverskridende tjenester bidrager til at forbedre europæernes dagligdag gennem digital inklusion og konnektivitet, er de afgørende for at opnå det digitale indre marked. Imidlertid har evalueringen vist, at telekommunikationsretningslinjerne begrænser programmets evne til at udnytte den nyeste teknologiske udvikling fuldt ud og dække de nye indsatsområder på den politiske dagsorden, som efterfølgende er opstået. For bredbånd har støtten på grund af ressourcemæssige begrænsninger hidtil været koncentreret om: i) teknisk bistand, der kan medvirke til, at projekter med et vanskeligt forretningsgrundlag kan blive til virkelighed, og ii) finansielle instrumenter med betydeligt gearingspotentiale. 1.2 Fokus på EU-merværdi De nødvendige investeringer for at opfylde målene for konnektivitet er meget høje i alle de tre sektorer, der er omfattet af programmet. For transport viser de seneste skøn fra Kommissionen, der er bekræftet i koordinatorernes arbejdsplaner for hovednetkorridorerne (CNC), at investeringsbehovet i TEN-T-hovednettet alene beløber sig til 750 mia. EUR i 2030, og ca. tre gange så meget, når man medregner det samlede net og andre transportinvesteringer som bytransport, digitalisering og vedligeholdelse. På energiområdet beløber investeringsbehovet for projekter, der kan betragtes som projekter af fælles interesse (PCI'er), sig til 179 mia. EUR for perioden 2021-2030, idet langt den største andel er i elsektoren. Inden for telekommunikation anslås de nødvendige investeringer at ligge på ca. 500 mia. EUR for at opfylde strategiske mål for gigabitkonnektivitet frem til 2025, dvs. 155 mia. EUR mere, end der kan forventes på baggrund af de nuværende investeringstendenser. Disse skøn omfatter dog ikke yderligere investeringer, der er nødvendige for at afslutte udbredelsen af grænseoverskridende digitaltjenesteinfrastrukturer. Desuden er der fortsat markedsfejl for projekter, der sigter mod at opfylde de TEN-politiske mål. Der kan f.eks. ske fejl, når omkostningerne opstår på nationalt/lokalt plan, mens fordelene realiseres på europæisk plan, eller hvis omkostninger og fordele ved projekter, der involverer flere medlemsstater, er ulige fordelt mellem dem. Dette er typisk tilfældet for projekter på tværs af grænserne og udbygning af EU-dækkende teknologiske systemer, hvor passende finansiering normalt ikke alene skaffes via markedet eller det nationale budget. På energiområdet henhører projekter, som mangler kommerciel levedygtighed, under denne kategori, da de leverer eksterne virkninger såsom regional forsyningssikkerhed eller meget innovative løsninger.

Siden lanceringen har CEF haft fokus på at skabe europæisk merværdi til udvikling af forbindelserne inden for transport, energi og telekommunikation, ikke kun på grund af den type offentlige goder med en europæisk dimension, den omfatter, men også på grund af sit fokus på projekter på nationalt, regionalt eller lokalt plan, der ikke ville blive gennemført uden EU-støtte. Mere specifikt bygger CEF's EU-merværdi på facilitetens evne til at: -styre offentlige og private midler til finansiering i retning af EU's politiske mål -muliggøre vigtige investeringer, hvortil omkostninger afholdes på nationalt/lokalt plan, mens fordelene er synlige på europæisk plan -fremskynde overgangen til en lavemissionsøkonomi og et digitalt samfund. På transportområdet har CEF sikret en klar merværdi, især ved gennemførelsen af TEN-T-hovednettet senest i 2030 og målet om lavemissionsmobilitet. Nogle infrastrukturprojekter med jernbaner og indre vandveje, som er langsigtede investeringer (med en levetid på 30-50 år), kunne ikke være blevet iværksat uden de offentlige EU-tilskud, der er til rådighed under CEF. Dette er tilfældet for Brennerbasistunnelprojektet, som vil fjerne en vigtig jernbaneflaskehals i EU mellem Østrig og Italien. Et CEF-tilsagn giver garantier og sikrer undertiden også supplerende finansieringskilder, navnlig fra banksektoren og private investorer. Desuden har europæiske flagskibsprogrammer, som f.eks. European Rail Traffic Management System (ERTMS), krævet en koordineret gennemførelse af investeringer på tværs af lande og interessenter for at skabe fordele med hensyn til resultater, interoperabilitet og sikkerhed. CEF-støtte har via både tilskud og programstøtteaktioner som kapacitetsopbygning i medlemsstaternes forvaltninger skabt betingelserne for, at en sådan samordning har kunnet lade sig gøre. På energiområdet er CEF et centralt instrument for støtte til tværnationalt samarbejde og generering af stordriftsfordele. Faciliteten spiller også en vigtig rolle, idet den støtter grænseoverskridende energiinfrastruktur, eftersom projekter af fælles interesse skal skabe fordele for mindst to medlemsstater. CEF er en stærk katalysator, der samler projektiværksættere, de nationale tilsynsmyndigheder og regeringsrepræsentanter om at løse problemer, således at grænseoverskridende infrastrukturprojekter kan realiseres. CEF's tilskudskomponent gør en forskel for fremme af samarbejdet mellem lande om at udvikle energisammenkoblingsprojekter af fælles interesse, som ellers ikke ville blive virkeliggjort. Dette er navnlig tilfældet for grænseoverskridende projekter beliggende i lande med små befolkninger eller i mere fjerntliggende områder, hvor taksterne ville skulle øges væsentligt for at dække investeringsbehovene. Gassammenkoblingen mellem Polen og Litauen er et vigtigt eksempel på et projekt, der ikke kunne være blevet finansieret i en rent national sammenhæng. Inden for telekommunikation har CEF fremmet samordning mellem medlemsstater om udvikling af standarder og sammenkobling af grænseoverskridende tjenester. Selv om medlemsstaterne har udviklet løsninger, der gør offentlige tjenester tilgængelige online, er fordelene af dem begrænset af nationale grænser. CEF har spillet en central rolle ved at medvirke til, at disse løsninger har givet bedre resultater, ved at gøre dem interoperable til gavn for borgerne, virksomhederne og den offentlige forvaltning i hele Europa. Eftersom medlemsstaterne har en retlig forpligtelse til at sikre grænseoverskridende kommunikation mellem de nationale sociale sikringsinstitutioner, har CEF i nogle tilfælde, f.eks. i forbindelse med Electronic Exchange of Social Security Information, spillet en vigtig rolle med at styrke beskyttelsen af mobile borgeres socialsikringsrettigheder og hjælpe medlemsstaterne med at fremskynde overholdelsen. På andre områder som cybersikkerhed – hvor grænseoverskridende interoperabilitet ikke er underlagt en retlig forpligtelse – har CEF gjort det muligt at indføre en platform for frivilligt samarbejde, der styrker beredskab og reaktion på cyberangreb ved at skabe en EU-dækkende løsning på trusler, som ikke respekterer nationale grænser. Ifølge resultaterne fra en høring af interessenter ville udbredelsen af visse digitaltjenesteinfrastrukturer (DSI) uden CEF være blevet væsentligt forsinket eller måske helt opgivet. Endvidere skaber basale løsninger, der understøttes af finansiering fra CEF (de såkaldte byggesten), stordriftsfordele ved i vid udstrækning at blive genanvendt i mere komplekse digitale tjenester, også uden for CEF, på områder som landbrug, miljø og uddannelse. Endelig giver foranstaltninger på EU-plan (herunder reguleringssamarbejde) CEF mulighed for at afhjælpe mangler i information og samarbejde mellem medlemsstaterne, som kan hæmme sådanne komplekse, men vigtige projekter. 2. Connecting Europe-faciliteten yder EU-støtte på en effektiv og sammenhængende måde 2.1 Anvendelse af tilskud på den mest effektive måde De fleste af midlerne fra CEF ydes i form af tilskud (90 %). En sådan fremgangsmåde er hensigtsmæssig, da størstedelen af CEF-finansieringen vedrører projekter med bredere regionale og europæiske fordele, men utilstrækkelig national finansiering eller markedsbaseret finansiering. For transport er dette tilfældet for de fleste af de grænseoverskridende projekter vedrørende det transeuropæiske net og de "horisontale" indsatsområder, især trafikstyringssystemer som f.eks. ERTMS til jernbanetransport, SESAR til lufttransport og intelligente transportsystemer (ITS) til veje samt alternative brændstoffer. Det er også tilfældet for projekter, hvor fordelene endnu ikke kan internaliseres. I denne sektor viser et alt for stort antal indsendte projekter efter indkaldelser af forslag en meget høj efterspørgsel efter EU-støtte, idet det disponible budget konstant er lavere end sektorens behov. Inden for energi findes der stadigvæk flaskehalse, og der er stadig brug for yderligere sammenkoblinger for at integrere markedet fuldt ud, garantere forsyningssikkerheden og gøre det muligt for EU at udnytte sine vedvarende energiressourcer optimalt og dermed undgå indskrænkninger. Tilskud anses for at være det mest hensigtsmæssige instrument til at støtte projekter med betydelige positive eksterne virkninger, som går videre end de nationalt fastsatte takster, såsom forsyningssikkerhed, teknologisk innovation og solidaritet mellem medlemsstaterne.

Inden for telekommunikation har alle infrastrukturer for digitale tjenester (DSI'er) et dobbelt lag: den centrale tjenesteplatform (CSP), der er udformet som et centralt knudepunkt, som muliggør interoperabilitet, og de generiske tjenester (GS) som gateways, der forbinder de nationalt udviklede løsninger til CSP'en. Tilskud anvendes til at støtte udbredelsen af generiske tjenester, mens udbud anvendes til udvikling og drift af de centrale tjenesteplatforme. Dette skyldes, at det er nødvendigt at afhjælpe medlemsstaternes underinvestering i interoperable løsninger til paneuropæisk integration af tjenester. Kommissionens forslag til CEF i 2011 indeholdt et samlet budget på 50 mia. EUR (31,7 mia. EUR til transport, 9,1 mia. EUR til energi og 9,2 mia. EUR til telekommunikation). De nedskæringer, der fulgte, både i forhandlingsfasen og ved de senere forhandlinger om Den Europæiske Fond for Strategiske Investeringer (EFSI), mindskede den samlede finansiering til 30,44 mia. EUR. Telekommunikationssektoren har oplevet den alvorligste nedskæring (8 mia. EUR, idet det endelige tildelte støttebeløb blev på 1,04 mia. EUR). Fuldførelsen af det transeuropæiske net (TEN) som fastsat i EU's politiske prioriteter kræver stadig enorme investeringer, hvoraf en del vil afhænge af EU's fortsatte støtte. Størrelsen af CEF gør det i dag kun muligt at rette op på nogle af de konstaterede markedsfejl (f.eks. overvindelse af finansieringskløften med støtte fra EU) i alle tre sektorer. Derfor er der potentiale til at frigøre yderligere offentlige og private investeringer, hvis der blev stillet flere midler til rådighed fra EU's budget for at afhjælpe flere markedssvigt. CEF's udvælgelsesproces sikrer, at finansiering i form af tilskud tilpasses den enkelte sektor og investeringskategori under hensyntagen til finansieringskløften for individuelle projekter. Støtten til transport varierede fra medfinansieringssatser på 85 % for samhørighedsmidlerne til de maksimale medfinansieringssatser på 10-50 % afhængigt af aktionens prioritering og art. Finansieringssatserne for energi kan justeres op til 50 % og kan – i særlige tilfælde – forhøjes til maksimalt 75 %. Dette er dog kun muligt, hvis de foreslåede aktioner skaber en høj grad af forsyningssikkerhed regionalt eller i hele EU, styrker solidariteten eller vedrører meget innovative løsninger. Inden for telekommunikation er centrale tjenesteplatforme generelt blevet finansieret gennem udbud, mens de generiske tjenester er blevet støttet gennem tilskud med en medfinansieringssats på op til 75 % af de støtteberettigede omkostninger. Indkaldernes konkurrenceprægede karakter og den evaluerings- og udvælgelsesmekanisme, der er oprettet, betyder, at projekter, som ikke kan dokumentere behovet for finansiel bistand i form af tilskud, kan kasseres. Sådanne projekter kan stadig overveje at benytte eksisterende muligheder under EFSI eller de finansielle instrumenter under CEF, alt efter hvad der er relevant. Da der er tale om et politikdrevet instrument med sektorspecifikke mål, og CEF vedrører komplekse projekter med en grænseoverskridende eller EU-dækkende interoperabilitetsdimension, har direkte forvaltning været effektiv med hensyn til at sikre en hurtig tildeling af midler og en forsvarlig budgetgennemførelse. Under gennemførelsen følges disse projekter tæt af Forvaltningsorganet for Innovation og Netværk (INEA) for at sikre, at EU's midler anvendes hensigtsmæssigt. CEF-budgettet optimeres takket være INEA's kapacitet til hurtigt at tilpasse sig og omfordele ubrugte midler fra visse aktioner og i stedet bruge dem til at finansiere nye aktioner. Eksempelvis blev ca. 600 mio. EUR kanaliseret ud i en indkaldelse af transportforslag i 2016, mens en investering på 120 mio. EUR blev foreslået i 2016 til finansiering af et nyt flagskibsprojekt, WIFI4EU, i den digitale sektor. 2.2 Banebrydende anvendelse af finansielle instrumenter og blanding For indtægtsskabende projekter kan CEF-støtte ydes i form af finansielle instrumenter. Budgettet til finansielle instrumenter under CEF kan anvendes til at levere en bred vifte af produkter som f.eks. garantier eller foranstående gæld understøttet af EU-kapital. Derved bidrager de til at optimere udnyttelsen af offentlige midler. Sådanne projekter omfatter f.eks. kapacitetsudvidelser i havne, jernbaneforbindelser til lufthavne og udvikling af infrastruktur for alternative brændstoffer i transportsektoren samt efterstillede lån eller garantier for afgrænsede transmissionsprojekter i energisektoren. I alle tre sektorer er de finansielle instrumenter dog ikke blevet udnyttet i det forventede omfang. CEF-gældsinstrumentet (CEF DI), som bygger på erfaringerne med lånegarantiinstrumentet for TEN-transportprojekter (LGTT) og pilotfasen af projektobligationsinitiativet (PBI), var banebrydende for anvendelsen af finansielle instrumenter, men der har været en substitutionseffekt, da EFSI blev oprettet. Anvendelsen af finansielle instrumenter under CEF forventes påbegyndt i anden halvdel af programmet, når komplementariteten mellem CEF-specifikke finansielle instrumenter og EFSI er blevet sikret efter indkaldelsen af specifik vejledning fra styringsgruppen for CEF DI for at sikre effektiv komplementaritet mellem de to initiativer. I energisektoren har en række faktorer bidraget til, at CEF DI ikke er blevet anvendt. En af disse er den korte række af solide CEF-berettigede projekter, der var til rådighed på det tidspunkt, hvor CEF DI blev sat i værk. Der er også allerede et konkurrencedygtigt udbud af gælds- og aktieoptioner til rådighed for projektinitiativtagere på grund af deres sunde projektfinansieringsmodel for reguleret aktivgrundlag. Ikke desto mindre har fælles projektovervågning via Den Europæiske Investeringsbank og Kommissionen ført til, at en række projekter af fælles interesse har opnået finansiering fra førstnævnte. Desuden er et aktieinstrument i øjeblikket under udvikling. Inden for telekommunikation er landskabet af bredbåndsprojekter særdeles mangfoldigt og kræver en lang række instrumenter, som kan løfte lokalitetsbestemte udfordringer. Mens gældsinstrumenter kan imødekomme kommercielt baserede projekter med et klart forretningsgrundlag, der iværksættes af større aktører, er der brug for aktieinstrumenter til at overvinde de eksisterende finansieringskløfter ved at støtte projekter med et mere risikabelt langsigtet forretningsgrundlag. Connecting Europe-bredbåndsfonden (CEBF), som skal iværksættes i første halvdel af 2018, forventes at spille denne rolle. I februar 2017 blev en indkaldelse af forslag med "blandet" finansiering lanceret for transportdelen af CEF. Indkaldelsen, hvor CEF-tilskud er blandet med markedsbaseret finansiering, navnlig finansielle instrumenter, der er til rådighed under EFSI, er beregnet til at styrke komplementariteten mellem de to støtteordninger, samtidig med at der udnyttes andre finansieringskilder, navnlig EFSI, private investorer og nationale erhvervsfremmende banker. En sådan tilgang er tidligere med succes blevet anvendt under CEF på ad hoc-basis i nogle få tilfælde i transportsektoren, f.eks. Dublin havn og Calais havn. Med finansieringsansøgninger på 2,2 mia. EUR til en indkaldelse med et vejledende budget på 1 mia. EUR har de første erfaringer med denne tilgang været meget positive.

2.3 Styrkelse af synergi og sammenhæng, forenklet adgang Synergier For første gang har CEF samlet transport-, energi- og telekommunikationssektorerne under en fælles finansieringsramme, der forvaltes centralt af Kommissionen. På programniveau giver denne tilgang mulighed for stordriftsfordele ved at uddelegere tilskudsforvaltningen til ét forvaltningsorgan (INEA) og ved at indføre fælles procedurer på tværs af de tre sektorer (koordineret gennemførelse ved forvaltningsorganet, fælles arbejdsprogrammer for finansielle instrumenter under CEF, et fælles CEF-koordinationsudvalg bestående af alle medlemsstaterne, og tilskudsaftaler efter en fælles model). På projektniveau er det hidtil ikke helt lykkedes CEF at skabe synergier mellem de tre sektorer på trods af de forventninger, der er nævnt i betragtningerne til forordningen. Dette skyldes navnlig de iboende forskelle i de sektorpolitiske mål og de ufleksible juridiske/budgetmæssige rammer for så vidt angår projekternes støtteberettigelse og de støtteberettigede omkostninger. En tværsektoriel (transport og energi) indkaldelse af forslag til pilotprojekter på 40 mio. EUR til undersøgelser i 2016 levede derfor ikke op til forventningerne med hensyn til antal udvalgte projekter (7) og budgettildelinger (24 mio. EUR). Ikke desto mindre forekommer det hensigtsmæssigt at holde de tre sektorer sammen i lyset af deres fælles mål og udfordringer. Ifølge de berørte parter, som blev hørt under evalueringen, omfatter disse udfordringer infrastrukturnettenes kompleksitet, som skyldes forskellige nationale systemer, deres behov for sammenkobling samt behovet for at sikre interoperabilitet og samtidig sørge for løbende tilpasning til markedsmæssige og teknologiske ændringer. Antallet af eksempler på synergier mellem de tre sektorer, der er omfattet af CEF, er stigende som følge af de seneste nyskabende udviklinger og den kendsgerning, at synergier er naturligt til stede i hver af sektorerne eller vedrører en overordnet prioritet som f.eks. cybersikkerhed. Som eksempler herpå kan nævnes opkoblet, samarbejdende og automatiseret mobilitet, infrastruktur for alternative brændstoffer til biler, busser og skibe, indsatsen for at gøre nettet mere intelligent og udbredelse af 5G i hele transportnettet. Det vil give yderligere effektivitetsgevinster at skabe de rette betingelser for, at sådanne projekter fortsat kan blive en realitet. Komplementaritet CEF har vist sig at supplere Horisont 2020, de europæiske struktur- og investeringsfonde (ESI-fondene) og EFSI. Horisont 2020 finansierer de tidlige faser af innovationskæden, mens CEF muliggør indførelsen af ny teknologi i hele infrastrukturen. Både CEF og ESI-fondene bidrager til at nå målene for TEN. Mens ESI-fondenes finansielle støtte er koncentreret om de mindst udviklede regioner og de 15 medlemsstater, der er berettiget til støtte fra Samhørighedsfonden, fokuserer CEF på integrationen i EU gennem grænseoverskridende forbindelser og sammenkoblinger, fjernelse af flaskehalse samt interoperabilitetsprojekter. I transportsektoren er der en delvis overlapning mellem CEF og ESI-fondene med hensyn til jernbaneprojekter på TEN-T-hovednettet, mens ESI-fondene også finansierer projekter, der ikke er berettiget til CEF-støtte (f.eks. vejprojekter og projekter vedrørende det samlede net). Inden for energi fokuserer ESI-fondene på intelligente distributionsnet på lokalt/regionalt plan, mens CEF støtter transmissionsinfrastruktur. I telekommunikationssektoren er ESI-fondene rettet mod at udvikle nationale digitale tjenester, mens CEF muliggør grænseoverskridende interoperabilitet mellem nogle specifikke og nationalt udviklede digitale tjenester.

For første gang er en del af samhørighedsbudgettet – (11,3 mia. EUR – transport) blevet gennemført under direkte forvaltning inden for rammerne af CEF. Dette har vist sig at være meget vellykket, idet 100 % af budgettet blev tildelt i løbet af første halvdel af programperioden, næsten udelukkende til bæredygtige transportformer. Målrettet teknisk bistand, lavere administrative omkostninger for medlemsstaterne og klare finansieringsprioriteringer har bidraget til denne succes. CEF har virket som en katalysator for EFSI, da flere projekter, som blev iværksat inden for rammerne af CEF-gældsinstrumentet, har bidraget til EFSI's projektpipeline. Dette var tilfældet for Grand Contournement Ouest de Strasbourg (A355), A6 Wiesloch Autobahn-projektet, gasforbindelsesprojektet Transgaz "BRUA" (Bulgarien-Rumænien-Ungarn-Østrig) og den italiensk-franske elforbindelse. Desuden er projekter, som er udarbejdet med CEF-støtte eller delvis er støttet med CEF-tilskud til anlægsarbejder, begyndt at få gavn af EFSI. Som det imidlertid er diskuteret ovenfor, har der været en substitutionseffekt for CEF's finansielle instrumenter fra EFSI-delen. Selv om det var forventet, at CEF ville udvide mulighederne for gældsfinansiering af bredbåndsprojekter, stiller EFSI nu omfattende beløb til rådighed i denne forbindelse. Det er derfor hensigten at fokusere på kapital- og kvasikapitalstøtte til bredbåndsprojekter. Som anført ovenfor forventes CEBF at supplere eksisterende instrumenter (dvs. gældsbaseret EFSI-støtte til kommercielt baserede projekter med et klart forretningsgrundlag og tilskud fra ESI-fondene til hovedsagelig offentligt finansierede projekter). CEF's risikoabsorberende kapitalbidrag til egenkapitallignende støtte vil blive suppleret med en lavere risikotranche fra EFSI samt en markedstranche, der består af aktier fra nationale erhvervsfremmende banker og private aktier (en flerlaget kapitalstruktur). Endnu en kløft er ved at blive stadigt tydeligere, navnlig for projekter på grænsen af kommerciel levedygtighed (selv på lang sigt), men er hverken omfattet af EFSI, CEBF eller ESI-fondene. Hvad angår bredbånd kan denne mangel afhjælpes gennem et struktureret blandingsinstrument, der kombinerer offentlige tilskud og finansieringsstøtte med private investeringer. Forenkling Forbedringer i ansøgningsprocessen har resulteret i enklere og mere tidsbesparende procedurer for støttemodtagerne og Kommissionen. Eksempler på sådanne forbedringer omfatter indførelsen af elektroniske værktøjer til udveksling af oplysninger med støttemodtagere og udskiftningen af tilskudsafgørelser truffet af Kommissionen med tilskudsaftaler, hvis indgåelse blev uddelegeret til direktøren for INEA. For støttemodtagere blev de administrative omkostninger anset for generelt at stå i et rimeligt forhold til den finansielle støtte, der ydes. Resultaterne af evalueringen viser imidlertid, at retlige og administrative krav til godkendelse og gennemførelse af aktioner kan medføre uforholdsmæssigt store omkostninger for mindre aktioner, hvor forenklede former for støtte kunne være bedre egnede. Dette var navnlig tilfældet for telekommunikationsområdet, hvor det gennemsnitlige støttebeløb kun var på 1 mio. EUR. Også vedrørende telekommunikationssektoren gør vedtagelsen af årlige arbejdsprogrammer det ikke muligt at planlægge en langsigtet finansiering af aktionerne og skaber en administrativ byrde med hensyn til forvaltning af programmet. 3 Connecting Europe-faciliteten er på vej mod at skabe resultater 3.1 Bidrag til de sektorpolitiske mål CEF er koncentreret om følgende langsigtede EU-politiske mål: ØTransport: inden udgangen af 2030: færdiggørelse af TEN-T-hovednettet, herunder ibrugtagning af SESAR og ERTMS, og overgang til ren, konkurrencedygtig og forbundet mobilitet, herunder en EU-rygrad af ladeinfrastruktur for alternative brændstoffer inden udgangen af 2025; fremskridt i retning af fuldførelse af det samlede TEN-T-net senest i 2050. ØEnergi: inden udgangen af 2030: færdiggørelse af prioriterede TEN-E-korridorer og tematiske områder i overensstemmelse med "Ren energi til alle europæere" og langsigtede dekarboniseringsmål, dvs. at modernisere og digitalisere nettene, nå sammenkoblingsmålene for 2030 (herunder for medlemsstater i randområderne), udvikle tætmaskede offshorenet og garantere forsyningssikkerheden, også gennem synkronisering. ØDen digitale sektor: inden udgangen af 2030: maksimering af fordelene ved det digitale indre marked for alle borgere og virksomheder med opnåelse af et fuldt cybersikkert gigabitsamfund senest i 2025, forberedelse af terabitkonnektivitet inden 2030 og udrulning af en EU-dækkende infrastruktur for data og digitale tjenester, som kan støtte den digitale omstilling af centrale områder af offentlig interesse, lige fra sundhedssektoren til mobilitet og offentlige forvaltninger.

Da programmet befinder sig i de tidlige stadier af gennemførelsen, er der kun begrænsede oplysninger til rådighed om de faktiske output og resultater. Det var derfor ofte ikke muligt at måle fremskridt i retning af sektorpolitiske mål under evalueringen. Næsten alle berørte parter, som deltog i den tekniske undersøgelse, mener, at CEF rent faktisk vil sikre en reel udvikling af moderne og højtydende transeuropæiske transport-, energi- og telekommunikationsnet i hvert fald til en vis grad (99 %, 97 % og 96 %, mens 33 %, 38 % og 21 % er helt enige). Størstedelen af CEF's finansieringsramme til transport blev tildelt til etablering af manglende forbindelser og fjernelse af flaskehalse på projekter langs TEN-T-hovednettet (enten gennem oprettelse af ny infrastruktur eller væsentlig opgradering og rehabilitering af eksisterende infrastruktur). Inden for energi bidrager CEF-tilskud effektivt til at øge forsyningssikkerheden, bringe energiisolation til ophør, fjerne energiflaskehalse og fuldføre det indre energimarked samt øge integrationen af vedvarende energi i nettet. Eksempler på centrale CEF-energiprojekter omfatter Balticconnector, som er den første sammenkobling mellem Finland og Estland, og gassammenkoblingen mellem Polen og Litauen, der skal gøre det muligt for disse medlemsstater at diversificere deres gasforsyningskilder og -ruter, hvilket vil beskytte dem mod eventuelle fremtidige forsyningsafbrydelser. Inden for telekommunikation er der bevis for, at CEF-støtte til udbredelsen af digitaltjenesteinfrastrukturer gør det muligt for offentlige forvaltninger, borgere og virksomheder at drage fordel af mere omfattende og effektive grænseoverskridende onlinetjenester og derved bidrage til at styrke såvel private som offentlige aktørers konkurrenceevne. Eksemplerne omfatter bl.a. etablering af samarbejdsmekanismer og øget kapacitet til at imødegå cybertrusler, lettere adgang for virksomheder til nationale udbudsprocedurer i andre EU-medlemsstater, strømlinede faktureringsprocedurer og grænseoverskridende anerkendelse og validering af e-identifikation og e-signatur. CEF bidrager også til at fjerne flaskehalse, som hindrer færdiggørelsen af det digitale indre marked, selv om det begrænsede budget hidtil kun delvis har imødekommet sektorens behov. I de tre sektorer, CEF dækker, er faciliteten afgørende for: i) udbredelse af EU-dækkende nye systemer inden for trafikstyring og -sikkerhed (f.eks. SESAR til luftfart, ERTMS til jernbaner og ITS til veje), ii) udbredelse af højtydende elledninger og grænseoverskridende intelligente net for energi og iii) etablering af sammenkoblede digitale tjenester (f.eks. e-sundhed, internetsikkerhed, e-udbud, e-identifikation og e-signatur). 3.2 Bidrag til en intelligent, bæredygtig og inklusiv vækst CEF støtter investeringer i moderne højtydende net i hele EU, hvilket er af afgørende betydning for at skabe betingelserne for en konkurrencedygtig økonomi. Siden 2014 har CEF investeret 25 mia. EUR, hvilket har resulteret i omtrent 50 mia. EUR i samlede investeringer i infrastruktur i EU. CEF-udgifter på transport- og energiområdet er en vigtig bidragyder til EU's mål om, at mindst 20 % af det samlede EU-budget skal afsættes til udgifter til klimarelaterede foranstaltninger. Velintegrerede energi- og transportnet og fremme af kulstoffattige transportformer bidrager til at holde omkostningerne til dekarbonisering i skak. Mens CEF-støttede aktioners bidrag til de specifikke mål ikke kan måles fuldt ud i denne midtvejsevalueringsfase, blev der foretaget en analyse af deres bidrag under midtvejsrevisionen af den flerårige finansielle ramme for 2014-2020. Denne analyse viste, at CEF har bidraget effektivt og betydeligt til EU's mål, idet CEF's andel af forpligtelsesbevillingerne blev anslået til gennemsnitligt mere end 5 % af den samlede klimafinansiering i EU-budgettet for 2014-2016. Dette gennemsnit steg til 35 %, når man medregner CEF's bidrag til udgiftsområdet "Konkurrenceevne for vækst og beskæftigelse" på EU-budgettet. I transportsektoren bidrager CEF til EU's mål, idet 81 % af det samlede finansieringsbeløb tildeles transportformer med lavere emissioner, navnlig jernbanetransport og transport ad indre vandveje, og derved opnås en ændring i valget af transportmiddel. Programmet finansierer desuden nye teknologier, der sigter på dekarbonisering af transportsektoren, navnlig alternative brændstoffer, og udbredelsen af dem langs transportinfrastrukturerne. F.eks. har LNG Motion-projektet til formål at øge tilgængeligheden af flydende naturgas (LNG) langs TEN-T-hovednettet, der dækker Frankrig, Belgien, Nederlandene, Tyskland, Polen, Spanien, Italien, Ungarn og Rumænien, hovedsageligt til vejtransport. Dette projekt modtager et EU-tilskud på 27,8 mio. EUR ud af en samlet udgift på 55,5 mio. EUR (medfinansieringssats på 50 %). I energisektoren antages 40 % af tildelingerne fra CEF at bidrage til systematisk integration af klimaindsatsen på programniveau. Elektricitetsprojekter bidrager til at nedbringe CO2-emissioner ved at øge nettets kapacitet til at integrere en større mængde strøm produceret fra vedvarende energikilder. Konklusioner

Efter de første tre og et halvt års gennemførelse af CEF har evalueringen vist, at programmet er på rette spor, selv om det er alt for tidligt at måle resultaterne i betragtning af, at programmet befinder sig i den tidlige gennemførelsesfase. Desuden mangler resultatrammen i forordningen veldefinerede og solide indikatorer. Med dette forbehold in mente har evalueringen vist, at: ØConnecting Europe-faciliteten (CEF) er et effektivt og målrettet instrument til investering i transeuropæisk infrastruktur (TEN) inden for transportsektoren, energisektoren og den digitale sektor. Siden 2014 har CEF investeret 25 mia. EUR, hvilket har resulteret i ca. 50 mia. EUR i samlede infrastrukturinvesteringer i EU. CEF bidrager til Kommissionens prioriterede mål for beskæftigelse, vækst og investeringer, det indre marked, energiunion og klima samt det digitale indre marked. Hermed styrker den EU-økonomiens konkurrenceevne. ØCEF skaber stor europæisk merværdi for alle medlemsstater ved at støtte konnektivitetsprojekter med en grænseoverskridende dimension. De fleste midler går til projekter, der slår bro over manglende forbindelser og fjerner flaskehalse med det formål at sikre, at EU's indre marked fungerer korrekt og øger den territoriale samhørighed mellem medlemsstaterne inden for transport- og energisektoren samt den digitale sektor. Projekter på energiområdet giver også forsyningssikkerhed og er afgørende for en omkostningseffektiv dekarbonisering af økonomien. CEF er også afgørende for udbredelsen af EU-dækkende nye systemer til trafikstyring og -sikkerhed (f.eks. SESAR til luftfart og ERTMS til jernbaner), højtydende elledninger og intelligente net, som er væsentlige for en hurtig integration af vedvarende ikkekulbaserede energikilder og for udbredelsen af bredbånd og indbyrdes forbundne digitale tjenester (såsom Open Data, e-sundhed og e-udbud, e-identifikation og e-signatur). ØDen direkte forvaltning af CEF-tilskud har vist sig meget effektiv med en stærk projektpipeline og en konkurrencepræget udvælgelsesproces, fokus på EU's politiske mål, koordineret gennemførelse og fuld inddragelse af medlemsstaterne. Forvaltningsorganet INEA har en rigtig god resultatliste over finansiel forvaltning af CEF og budgetoptimering, navnlig takket være sin fleksibilitet med hensyn til hurtigt at omdirigere ubrugte midler fra nogle aktioner til finansiering af nye. ØFor første gang blev en del af samhørighedsbudgettet (11,3 mia. EUR til transport) gennemført under direkte forvaltning inden for rammerne af CEF. 100 % af budgettet blev tildelt i løbet af første halvdel af programperioden og næsten udelukkende til bæredygtige transportformer. Målrettet teknisk bistand, lavere administrationsomkostninger for medlemsstaterne, klare finansieringsprioriteringer og en solid projektpipeline, der skyldes videreførelsen af projekter og undersøgelser, som tidligere blev støttet af TEN-T-programmet eller af samhørighedspolitiske instrumenter, har bidraget til en hurtig tildeling af midler. ØCEF er fortsat med at anvende og udvikle innovative finansielle instrumenter. Udbredelsen af dem har dog været begrænset på grund af de nye muligheder, som EFSI giver. Anvendelsen af finansielle instrumenter under CEF forventes at blive påbegyndt i anden halvdel af programmet, når komplementariteten mellem CEF's specifikke finansielle instrumenter og EFSI er sikret. ØEndvidere er der i 2017 gennemført et meget positivt første forsøg med at blande tilskud med finansielle instrumenter på transportområdet med ansøgninger på 2,2 mia. EUR til en indkaldelse med et vejledende budget på 1 mia. EUR, hvilket gjorde det muligt at udnytte tilskuddene til at maksimere gearingen af private eller offentlige midler. ØCEF-udgifter på transport- og energiområdet er en vigtig bidragyder til EU's mål om, at mindst 20 % af det samlede EU-budget skal afsættes til udgifter til klimarelaterede foranstaltninger. ØI telekommunikationssektoren har CEF's dobbelte fokus på grænseoverskridende digitale tjenester af offentlig interesse og kommunikations- og databehandlingsinfrastruktur vist, at programmet har en væsentlig indvirkning på opfyldelsen af EU's mål for det digitale indre marked, der gør det muligt for borgere og virksomheder at få adgang til digitale tjenester af høj kvalitet i hele Europa. Det har bidraget til at udvikle og gennemføre fælles politikker til at tackle samfundsmæssige udfordringer, herunder den digitale omstilling af sundhedspleje, cybersikkerhed og digitalisering af den offentlige forvaltning. Da den foreslåede finansiering til CEF Telecom blev skåret væsentligt ned, kunne programmidlerne dog kun støtte de allerførste skridt hen imod en fuldstændig grænseoverskridende digital infrastruktur på områder af offentlig interesse. ØCEF har ligeledes testet tværsektorielle synergier, men har været begrænset af indskrænkningerne af de nuværende retlige og budgetmæssige rammer. De sektorpolitiske retningslinjer og CEF-instrumentet skulle gøres mere fleksible for at fremme synergier og reagere bedre på nye teknologiske udviklinger og prioriteringer som f.eks. digitalisering og samtidig fremskynde dekarboniseringen og tackle fælles samfundsmæssige udfordringer som f.eks. cybersikkerhed.