RAPPORT FRA KOMMISSIONEN - Fjerde rapport fra Kommissionen om kontrolordningen for de traditionelle egne indtægter (perioden 2000-2002) (Artikel 18, stk. 5, i Rådets forordning [EF, EURATOM] nr. 1150/2000 af 22. maj 2000)

INDHOLDSFORTEGNELSE

1. Indledning

2. Gældende bestemmelser og kontrollens formål

2.1. Gældende bestemmelser

2.2. Kontrollens formål

3. Kontrolordningen i praksis på EU-plan

3.1. Kontrol af love og administrative bestemmelser

3.2. Dokumentkontrol

3.3. Kontrol på stedet

4. Kommissionens kontrol i 2000-2002

4.1. Kontrolmetoder

4.2. Kontrolprocedurer

4.3. Kontrollens forløb

4.4. De vigtigste resultater af kontrollen

4.5. Opfølgningen af Kommissionens kontrol

4.6. Anvendelse af princippet om finansielt ansvar

4.7. Anvendelse af artikel 17, stk. 2, i forordning nr. 1150/2000

5. Vurdering af, hvordan kontrolordningen fungerer

5.1. Samlet vurdering

5.2. Kontakter med Revisionsretten

5.3. Den fælles revisionsordning (Joint Audit Arrangement)

5.4. Inddragelse af ansøgerlandene

6. Konklusion

RAPPORT FRA KOMMISSIONEN - Fjerde rapport fra Kommissionen om kontrolordningen for de traditionelle egne indtægter (perioden 2000-2002) (Artikel 18, stk. 5, i Rådets forordning [EF, EURATOM] nr. 1150/2000 af 22. maj 2000)

1. Indledning

I henhold til artikel 18, stk. 5, i Rådets forordning (EF, EURATOM) nr. 1150/2000 af 22. Maj 2000 [1] om gennemførelse af Rådets afgørelse 94/728/EF, EURATOM [2] om ordningen for Fællesskabernes egne indtægter (i det følgende benævnt forordning nr. 1150/2000), ændret ved Rådets afgørelse 2000/597/EF, EURATOM af 29. september 2000 [3], forelægger Kommissionen hvert tredje år Europa-Parlamentet og Rådet en rapport om, hvordan kontrolordningen for de egne indtægter fungerer.

[1] EFT L 130 af 31.5.2000, s. 1-9.

[2] EFT L 293 af 12.11.1994, s. 9.

[3] EFT L 253 af 7.10.2000, s. 42-46.

Den første rapport [4] vedrørende perioden 1989-1992 blev sendt til budgetmyndigheden den 4.1.1994. Den anden rapport [5] vedrørende perioden 1993-1996 blev fremsendt den 8.12.1997. Den tredje rapport [6] vedrørende perioden 1997-1999 blev fremsendt den 5.2.2001.

[4] Dok. KOM(93) 691 af 4.1.1994.

[5] Dok. KOM(97) 673 af 1.12.1997.

[6] Dok. KOM(01) 32 af 5.2.2001.

Nærværende rapport beskriver og analyserer, hvordan kontrolordningen for de traditionelle egne indtægter har fungeret i 2000, 2001 og 2002. Der redegøres også for, hvordan de forskellige sager er blevet fulgt op indtil den 31.12.2002. Rapporten er opbygget som følger: oversigt over Kommissionens generelle mål med hensyn til kontrollen af de traditionelle egne indtægter og præsentation af de love og administrative bestemmelser, de forskellige kontrolordninger indgår i, samt beskrivelse af den anvendte kontrolordning på EU-plan.

Der gøres efterfølgende rede for Kommissionens kontrol i perioden 1. Januar 2000-31. december 2002 samt foretages en evaluering af resultaterne af denne kontrol. Dette fører til konklusioner og en vurdering af Kommissionens kontrol [7]. Endelig beskrives den finansielle og lovgivningsmæssige opfølgning af denne kontrol samt de eventuelle konsekvenser heraf set i relation til udviklingen af de forskellige bestemmelser. Til illustration af visse situationer i forbindelse med opfølgningen af kontrolbesøg har Kommissionen fundet det hensigtsmæssigt at henvise til særlige tilfælde.

[7] Rapporten vedrører den kontrol, der foretages af EU-institutionerne (Kommissionen og Revisionsretten). Der gøres ikke i rapporten rede for medlemsstaternes kontrol, som behandles i den årlige rapport, der udarbejdes i henhold til traktatens artikel 280.

Afslutningsvis gøres der i denne fjerde rapport rede for resultaterne af andre foranstaltninger fra Kommissionens side, der har til formål at forbedre opkrævningen af de traditionelle egne indtægter, bl.a. i forbindelse med medlemsstaternes finansielle ansvar og Joint Audit Arrangement. Endvidere behandles spørgsmålet om de traditionelle egne indtægter i forbindelse med anvendelsen af præferenceaftaler og ansøgerlandenes forberedelse.

2. Gældende bestemmelser og kontrollens formål

2.1. Gældende bestemmelser

Kontrollen med opkrævningsordningen for de egne indtægter bygger på tre retsakter:

Rådets afgørelse 2000/597/EF, EURATOM af 29. september 2000 udgør retsgrundlaget for ordningen med Fællesskabernes egne indtægter, idet den bl.a. indeholder en definition af, hvilke egne indtægter der skal opføres på Fællesskabernes budget.

Det retlige instrument til gennemførelse af afgørelse nr. 2000/597 [8] bygger på forordning nr. 1150/2000 af 22. maj 2000. Denne forordning stadfæster ordningen for opkrævning af de traditionelle egne indtægter (artikel 2), reglerne for bogføring af disse indtægter i det almindelige regnskab (det såkaldte A-regnskab) eller i det særskilte regnskab (det såkaldte B-regnskab) (artikel 6, stk. 3) samt betingelserne for overdragelse af disse indtægter til Kommissionen (artikel 10). Den indeholder endvidere regler for medlemsstaternes indberetning af visse oplysninger: meddelelse til Kommissionen af tilfælde af svig og uregelmæssigheder på over 10 000 EUR (artikel 6, stk. 5) og anmodninger om dispensation fra overdragelse af beløb på over 10 000 EUR (artikel 17, stk. 2). Bestemmelserne vedrørende kontrollen findes i artikel 18 (stk. 2 og 3).

[8] Der erstatter afgørelse nr. 94/728/EF, EURATOM - EFT L 293 af 12.11.1994, s. 9.

Der arbejdes i øjeblikket på visse ændringer af forordning nr. 1150/2000, først og fremmest med det formål heri at integrere bestemmelserne i Rådets afgørelse om egne indtægter nr. 2000/597/EF, EURATOM af 29. september 2000 [9]. I øvrigt indeholder det nye forslag delvis det ændringsforslag, der blev fremsendt til Rådet i 1997 - og stadig er til behandling - om artikel 17, stk. 2. Der gøres rede for ændringsforslaget under punkt 4.5.1 i denne rapport.

[9] EFT L 253 af 7.10.2000.

Rådets forordning nr. 1026/1999 af 10. maj 1999 [10] finder anvendelse i forbindelse med de kontrolbesøg, der i henhold til artikel 18, stk. 2 og 3, i forordning nr. 1150/2000 gennemføres sammen med medlemsstaternes myndigheder [11]. I denne forordning defineres rettigheder og forpligtelser for Kommissionens kontrolinspektører i forbindelse med gennemførelsen af denne kontrol.

[10] EFT L 126 af 20.5.1999, s. 1-3.

[11] I henhold til artikel 18, stk. 2, i forordning nr. 1150/00.

2.2. Kontrollens formål

Hvad enten der er tale om dokumentkontrol, kontrol af love og administrative bestemmelser eller om kontrol på stedet, har kontrollen tre bestemte formål, nemlig [12]:

[12] Kommissionens tredje rapport (KOM(2001) 32 af 5.2.2001) giver en indgående beskrivelse af disse tre formål.

- at fastholde ensartede konkurrencevilkår for de erhvervsdrivende, uanset hvor varerne toldbehandles i Unionen. Kommissionen skal sørge for, at alle medlems staterne anvender EU-bestemmelserne ensartet og derigennem sikre sig, at eventuelle uregelmæssigheder i den henseende ikke medfører konkurrencefordrejning

- at forbedre situationen med hensyn til opkrævning. Kommissionen skal kontrollere, at medlemsstaterne overholder deres forpligtelser med hensyn til opkrævning af egne indtægter. Det er formålet herigennem ikke blot at sikre, at medlemsstaterne overholder deres forpligtelser over for EU-budgettet, men også at der sker en retfærdig fordeling af den finansielle byrde mellem medlemsstaterne

- at informere budgetmyndigheden. På baggrund af kontrolresultaterne kan Kommissionen vurdere, om medlemsstaterne er tilstrækkeligt effektive og omhyggelige med opkrævningen, træffe de nødvendige foranstaltninger til at rette op på situationen og på dette grundlag i sidste instans informere budgetmyndigheden om, hvordan budgettet forvaltes på indtægtssiden.

3. Kontrolordningen i praksis på EU-plan

Kommissionen underkaster opkrævningsordningen for de traditionelle egne indtægter flere typer kontrol: den kontrol, der foretages af Generaldirektoratet for Budget i dettes egenskab af anvisningsberettiget for indtægterne, og kontrol vedrørende opkrævningen af EU's fordringer. Kommissionen har i øvrigt pligt til dels at besvare de bemærkninger, Revisionsretten tilstiller den i forbindelse med den kontrol, Retten foretager i henhold til traktatens artikel 248, og som udmøntes i dens årsberetning, særberetninger og revisionsskrivelser, dels at foretage en opfølgning af Europa-Parlamentets anmodninger som led i dechargeproceduren i forbindelse med budgettets gennemførelse.

Unionen har uddelegeret opkrævningen af de traditionelle egne indtægter til medlemsstaterne. De påtager sig således det konkrete ansvar for ordningens gennemførelse og kan som opkrævningsomkostninger i henhold til Rådets afgørelse 2000/597/EF, EURATOM af 29. september 2000 tilbageholde 25 % [13] af alle fastlagte egne indtægter. Kommissionen sørger for, at medlemsstaterne anvender EU-reglerne korrekt og rapporterer til budgetmyndigheden. Denne komplementaritet mellem medlemsstaternes og Kommissionens opgaver er en følge af den nuværende ansvarsfordeling mellem institutionerne inden for Den Europæiske Union.

[13] Fra 1.1.2001 at regne.

Medlemsstaterne skal selv foretage kontrol [14] og rapportere til Kommissionen. Den kontrol, der gennemføres af de nationale myndigheder, fritager imidlertid ikke Kommissionen fra pligten til at udøve sine beføjelser på området. Kommissionen sikrer sig gennem sin kontrol for det første, at medlemsstaterne overholder deres EU-forpligtelser i samme omfang, og for det andet at de egne indtægter, medlemsstaterne overdrager Kommissionen, rent faktisk svarer til de beløb, de i henhold til bestemmelserne har pligt til at betale. Med henblik herpå følges EU's indtægter konkret fra det øjeblik, de opstår, over fastlæggelsen, bogføringen og overdragelsen, og indtil de opføres i Kommissionens regnskab.

[14] Artikel 18, stk. 1, i forordning nr. 1552/89.

For at nå dette mål udøver Kommissionen [15] tre typer kontrol, som supplerer hinanden, nemlig kontrol af love og bestemmelser, dokumentkontrol og kontrol på stedet i medlemsstaterne. Skematisk kan kontrolordningen for Fællesskabernes traditionelle egne indtægter, som den er fastsat på EU-plan og gennemføres af Kommissionen, skitseres som følger:

[15] Den kontrol, der udføres af Kommissionen, specielt af GD BUDG (B/03), er kun en del af den kontrol, EU-institutionerne gennemfører. Revisionsretten har nemlig beføjelser på området (traktatens artikel 248), og Europa-Parlamentet har også mulighed for at udøve kontrolbeføjelser (traktatens artikel 276).

>TABELPOSITION>

3.1. Kontrol af love og administrative bestemmelser

Kontrollen af love og administrative bestemmelser består i en gennemgang af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser på henholdsvis told- og regnskabsområdet. Denne kontrol foretages bl.a. som forberedelse af kontrolbesøg, til opfølgning af disse eller ved gennemgangen af de rapporter, medlemsstaterne udarbejder i henhold til artikel 17, stk. 2 i forordning nr. 1150/2000 (uinddrivelige fordringer).

3.2. Dokumentkontrol

Dokumentkontrollen består i en analyse af opgørelserne over A-regnskabet og B-regnskabet, som indberettes i henhold til artikel 6, stk. 4, i forordning nr. 1150/2000 samt af den årsrapport, der er omhandlet i artikel 7 i denne forordning. Den omfatter endvidere en analyse af de oplysninger, medlemsstaterne indberetter en gang om året i henhold til artikel 17, stk. 3, i denne forordning - det drejer sig om resultaterne af deres kontrol og midlerne til gennemførelsen af den - samt en analyse og en opfølgning af de tilfælde af afskrivning af beløb, som medlemsstaterne indberetter i henhold til artikel 17 stk. 2; sidstnævnte kontrol har til formål at fastslå, om medlemsstaterne undtagelsesvis kan fritages fra at overdrage Kommissionen de fastlagte afgiftsbeløb.

Kommissionen fører endvidere tilsyn med medlemsstaternes opkrævning af de traditionelle egne indtægter på grundlag af de oplysninger, de sender den via Ownres-programmet. Disse oplysninger vedrører bl.a. de tilfælde af svig og uregelmæssigheder - vedrørende afgiftsbeløb på over 10 000 EUR - som indberettes i henhold til artikel 6, stk. 5, i forordning nr. 1150/2000. Alle de oplysninger, der indberettes via Ownres-programmet, analyseres også af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF).

I betragtning af det meget store antal meddelelser til Kommissionen om tilfælde af svig og uregelmæssigheder (i det følgende benævnt henholdsvis "meddelelser om svig" og "meddelelser som led i den gensidige bistand") havde Kommissionen indført to metoder til behandling af disse oplysninger, benævnt henholdsvis stikprøve A, der består i en statistisk analyse af meddelelserne om svig, og den såkaldte stikprøve B, der består i en grundig gennemgang af visse specielt vanskelige sager, der er foretaget indberetning om som led i den gensidige bistand.

Eftersom den rapport, der udarbejdes i henhold til artikel 17, stk. 3, i forordning nr. 1150/2000, fra 1999 alene har behandlet beløb på over 10 000 EUR, var stikprøve A, en stikprøve, der bygger på de samme data, blevet irrelevant. Kommissionen udøver sin tilsynspligt med hensyn til opkrævningen på grundlag af stikprøve B, der har til formål at følge opkrævningen i forbindelse med et vist antal repræsentative tilfælde indtil den endelige afslutning af proceduren.

Der er udarbejdet to rapporter af denne type, nemlig B94 og B98 [16]. Der skulle blive offentliggjort en tredje rapport af denne type i 2001; den oprindelige stikprøve har imidlertid måttet revideres på grund af fire sager vedrørende uregelmæssigheder med hensyn til spørgsmål om oprindelse, hvis behandling ikke længere var berettiget på grund af Førsteinstansrettens dom om tyrkiske fjernsyn [17]. Der er blevet defineret en ny stikprøve, som imidlertid kræver indhentning af supplerende oplysninger. Den tredje rapport, som får titlen rapport B2003, skulle blive offentliggjort i løbet af 2003.

[16] Rapporter fra Kommissionen om inddrivelse af traditionelle egne indtægter hidrørende fra tilfælde af svig og uregelmæssigheder (stikprøve A94, KOM(95) 398 endelig udg. af 6. september 1995, stikprøve B94, KOM(97) 259 endelig udg. af 9. juni 1997 og stikprøve B98, KOM(1999) 160 endelig udg. af 21. april 1999. B94-rapporten vedrører seks tilfælde, der repræsenterer et afgiftsbeløb på ca. 124 mio. ECU, mens B98-rapporten vedrører ni tilfælde, der repræsenterer et samlet afgiftsbeløb på ca. 136 mio. ECU.

[17] Dom af 10. maj 2001, Kaufring AG, sag T-186/97, T-187/97, T-190/97-T-192/97, T-210/97, T-211/97, T-216/97-T-218/97, T-279/97, T-280/97, T-293/97 og T-147/99, Sml. 2001, s. II-01337.

3.3. Kontrol på stedet

Kommissionen gennemfører hvert år 22-25 kontrolbesøg i medlemsstaterne - kontrol med deltagelse af Kommissionen eller selvstændig kontrol afhængigt af omstændighederne - for på stedet at sikre sig, at de ordninger og foranstaltninger, de nationale myndigheder gennemfører med hensyn til opkrævning af traditionelle egne indtægter, rent faktisk gennemføres korrekt/er lovlige. Hvert kontrolbesøg følges op af en rapport, der sammen med den pågældende medlemsstats bemærkninger og Kommissionens analyse heraf drøftes i Det Rådgivende Udvalg for Egne Indtægter. De eventuelle lovgivningsmæssige og/eller finansielle konsekvenser af disse bemærkninger følges op indtil den endelige afslutning af sagen. Revisionsretten underrettes systematisk om Kommissionens kontrolprogram og resultaterne af denne kontrol.

4. Kommissionens kontrol i 2000-2002

4.1. Kontrolmetoder

Kommissionen har fra 1999 foretaget en gradvis omlægning af den måde, kontrollen gennemføres på. Formålet med denne kontrol er nu i mindre grad at sikre sig de underliggende transaktioners regelmæssighed og i højere grad at foretage en kontrol af selve ordningerne - dvs. alle de nationale procedurer, en medlemsstat gennemfører til sikring af en korrekt toldbehandling både regnskabsmæssigt og toldmæssigt. Denne metode tager sigte på at kontrollere procedurernes og foranstaltningernes overensstemmelse med gældende EU-regler og bestemmelser. For så vidt som denne fremgangsmåde er struktureret i klart afgrænsede etaper, udgør Kommissionens kontrol en delvis revision.

Den strukturerede kontrol, Kommissionen gennemfører, gør det muligt at afdække strukturelle mangler, der risikerer at skade Unionens finansielle interesser, samt mere punktuelle uregelmæssigheder. Kontrollen af en stikprøve af underliggende transaktioner har til formål at få be- eller afkræftet konklusionerne af analysen af ordningen og at give et kvalificeret bud på kontrolordningens egnethed med hensyn til overholdelse af fællesskabsbestemmelserne vedrørende opkrævning af egne indtægter og eventuelt i henseende til bekæmpelse af svig. Denne nye fremgangsmåde er blevet præsenteret i Det Rådgivende Udvalg for Egne Indtægter og har fået reel tilslutning fra medlemsstaterne i og med, at den bidrager til en mere relevant evaluering af, hvordan deres toldvæsener faktisk forvalter de forskellige told- og regnskabsprocedurer.

4.2. Kontrolprocedurer

De udvalgte kontrolemner er fastlagt blandt en række forskellige emner, der alle er af interesse i henseende til traditionelle egne indtægter. Udvælgelsen foretages objektivt under hensyntagen til en række kriterier, som bygger på en risikoanalyse af told- og regnskabsprocedurer, der betragtes som potentielt sårbare i henseende til egne indtægter.

Der tages bl.a. hensyn til følgende indikatorer: budgetmyndighedens og de øvrige institutioners (hovedsagelig Europa-Parlamentets, Rådets og Revisionsrettens) interesser, resultaterne af Revisionsrettens kontrol og denne institutions henstillinger, resultaterne af Kommissionens kontrol og opfølgning af dens bemærkninger, følsomhed/interesse fra medlemsstaternes side og eventuelt mediernes interesse, formodede konsekvenser i egne indtægter, antal konstaterede tilfælde af svig og uregelmæssigheder, hvor længe det er, siden Kommissionen sidst foretog kontrol, samt punktuelle informationer fra andre kilder.

I forbindelse med den nye fremgangsmåde har Kommissionen i øvrigt for kontrolemnerne udarbejdet særlige strukturerede spørgeskemaer til dette arbejde og checklister til brug på stedet for at sikre, at der er konsekvens i kontrollen. Disse redskaber har rent faktisk bidraget til at øge effektiviteten i forbindelse med kontrollen i og med, at den struktureres bedre, men særlig derved, at de blandt de uregelmæssigheder, der konstateres under kontrolbesøgene i medlemsstaterne, gør det muligt at skelne mellem strukturelle og punktuelle fejl. I øvrigt muliggør disse redskaber en ensartet kontrol af bedre kvalitet, uanset hvilken medlemsstat der er tale om.

4.3. Kontrollens forløb

Kommissionen gennemfører sin kontrol på grundlag af et årsprogram, der udarbejdes af Generaldirektoratet for Budget og forelægges på et møde i Det Rådgivende Udvalg for Egne Indtægter. Medlemsstaterne underrettes da om, hvilke emner der bliver genstand for kontrollen med deltagelse af Kommissionen. Andre af Kommissionens tjenestegrene kan deltage i gennemførelsen af dette program alt efter de valgte emner. Der var i den anvisningsberettigede tjenestegren (GD BUDG/B/3) i 2000-2002 otte personer til at foretage kontrollen på stedet. Denne kontrol på stedet - og opfølgningen af den - udgør mere end 35 % af arbejdet i det kontor, der står for kontrollen af opkrævningen af de traditionelle egne indtægter. Kontrollen gennemføres i snævert samarbejde med de relevante nationale myndigheder efter ovennævnte fremgangsmåde, der garanterer åbenhed og spredning af oplysningerne. På baggrund af hvert enkelt kontrolbesøg udarbejdes der en rapport om kontrollens gennemførelse og eventuelle konstaterede uregelmæssigheder. Medlemsstaten har tre måneder til at fremsætte sine bemærkninger. Hver enkelt rapport præsenteres på et møde i Det Rådgivende Udvalg for Egne Indtægter. Kommissionen sikrer opfølgningen af de omtvistede spørgsmål, indtil sagen er helt afsluttet.

4.4. De vigtigste resultater af kontrollen

I perioden 2000-2002 aflagde Kommissionen i alt 65 kontrolbesøg (mod 70 i perioden 1997-1999) i henhold til artikel 18, stk. 2 og 3, og der var i de 43 tilfælde tale om kontrol med deltagelse af Kommissionen og i de resterende 22 tilfælde tale om selvstændig kontrol. Syv af disse kontrolbesøg blev gennemført i henhold til den fælles revisionsordning (Joint Audit Arrangement).

Der blev konstateret 304 uregelmæssigheder (mod 246 i perioden 1997-1999), hvoraf 153 havde finansielle konsekvenser (50,30 % af uregelmæssighederne), 92 lovgivningsmæssige konsekvenser (30,30 %) og 59 andre (19,40 %). Ud af disse 304 uregelmæssigheder er de 147 en direkte følge af anvendelsen af bogføringsbestemmelserne (mod 185 for perioden 1997-1999), og 53 af disse uregelmæssigheder vedrørte forvaltningen af B-regnskabet og 94 forsinket opførelse i A-regnskabet, forsinket overdragelse eller ligefrem manglende overdragelse af egne indtægter i det hele taget. Kommissionen har truffet de nødvendige foranstaltninger med hensyn til de finansielle konsekvenser af de konstaterede uregelmæssigheder.

4.4.1 Forvaltning af toldprocedurer

- Kommissionen har gennemført en kontrol vedrørende fællesskabsforsendelse. Kontrollen i henhold til den fælles revisionsordning (Joint Audit Arrangement) i tre medlemsstater (DK, NL, A) har afsløret nogle uregelmæssigheder, med hensyn til hvilke disse allerede har truffet de relevante foranstaltninger. Bemærkningerne er ikke af en sådan art, at der for de nationale ordninger sættes spørgsmålstegn ved deres overensstemmelse med fællesskabsbestemmelserne. De kompetente nationale myndigheders revisionsarbejde har ved denne lejlighed både over for Kommissionen og for medlemsstaterne bevist, at denne fremgangsmåde er hensigtsmæssig og effektiv. Den klassiske kontrol i tre medlemsstater (DK, IRL, UK) har afsløret uregelmæssigheder med finansielle konsekvenser; procedurerne i en af disse tre medlemsstater (UK) gav anledning til kritiske bemærkninger fra Kommissionens side.

- Hvad angår kontrollen af aktiv forædling i fire medlemsstater (F, IRL, FIN, S) og af forarbejdning under toldkontrol i en medlemsstat (EL) giver forvaltningen af procedurerne i de kontrollerede medlemsstater ikke anledning til særlige bemærkninger fra Kommissionens side. Hvad angår frizoner og særlige territorier vedrørte kontrollen de gældende procedurer i frizonen Madeira, i territorierne Gers og Haute-Savoie samt forsendelse af varer til Vatikanet. I løbet af denne kontrol blev der konstateret alvorlig misligholdelse i de tre berørte medlemsstater (FR, I, P).

- Kontrollen i fem medlemsstater (D, E, IT, NL, P) vedrørende fortoldningsordningen for friske bananer har på baggrund af den omgåelse af reglerne, der er konstateret i visse fællesskabshavne [18], afsløret store fejl i ordningen. Fællesskabsbestemmelsernes standarder for fysisk kontrol overholdes ikke af nogen af de fem kontrollerede medlemsstater. Endvidere er der til trods for klare og harmoniserede regler om angivelse af bananers vægt konstateret systematiske og alvorlige uregelmæssigheder, blandt andet med hensyn til toldvæsenets overholdelse af disse regler.

[18] Kommissionens forordning (EF) nr. 89/97 af 20. januar 1997 (om indførelse af artikel 290 a) i Kommissionens forordning (EØF) nr. 2454/93 af 2. juli 1993) - EFT L 017 af 21.1.1997, s. 28-29.

På baggrund af konklusionerne af denne kontrol har Kommissionens kompetente tjenestegrene siden da foretaget en ganske særlig opfølgning af denne sag, hvilket ikke udelukker muligheden for nye kontrolbesøg i 2003. Denne opfølgning viser sig så meget mere nødvendig, som at Spanien, der havde korrigeret sin tidligere praksis for at overholde fællesskabsbestemmelserne, i juli 2002 gjorde Det Rådgivende Udvalg for Egne Indtægter opmærksom på mulige omgåelser af reglerne ved forsendelse til andre medlemsstater, der gav deres importører uberettigede fordele eller faciliteter samtidig med, at landets egen bananimport faktisk synes at være faldet med mere end 80 %.

- Kontrollen i seks medlemsstater (B, D, E, F, NL, UK) vedrørende fortoldnings ordningen for korn [19] har afsløret systematiske fejl; specielt overholdes fællesskabsbestemmelserne om særligt anvendelsesformål ikke af visse af de seks kontrollerede medlemsstater.

[19] Kommissionens forordning (EF) nr. 1249/96 af 28.6.1996 - EFT L 161 af 29.6.1996, s. 125-130.

- Kontrollen af præferenceordninger i en medlemsstat (NL) som led i Joint Audit Arrangement har afsløret strukturelle svagheder (f.eks. lakuner med hensyn til sikkerhedsstillelse og forsinket opkrævning). Som helhed er ordningen i denne medlemsstat imidlertid i overensstemmelse med fællesskabsbestemmelserne. Den revision, der blev foretaget af den kompetente nationale tjenestegren, viste i øvrigt det store potentiale i forbindelse med denne fremgangsmåde både for Kommissionen og medlemsstaterne.

- Der er i elleve medlemsstater (B, D, EL, E, F, IRL, IT, LUX, P, S, UK) foretaget kontrol på området toldkamre af middelstørrelse. Kontrollen foretages rent faktisk oftest i store toldkamre, der specielt karakteriseres ved omfanget af deres arbejde, det store antal procedurer, der behandles og de midler, de råder over. Denne fremgangsmåde har undertiden medført, at der bliver mindre opmærksomhed om middelstore toldkamre, selv om disse rent faktisk behandler hele viften af toldordninger og anvendelsesformål. Disse toldkamre, der i øvrigt er vigtige led i de fleste medlemsstaters toldvæsen, spiller i den forbindelse en ikke uvæsentlig rolle i forbindelse med opkrævning og kontrol af traditionelle egne indtægter. Konklusionerne vedrørende kontrollen af toldkamre af middelstørrelse vurderes at være tilfredsstillende. For det første har kontrollen afsløret, at de nationale procedurer i almindelighed er hensigtsmæssige til trods for visse strukturelle fejl såsom forsinkelser i den interne kommunikationskæde. For det andet har kontrolinspektørerne kunnet fremsætte de nødvendige henstillinger med henblik på en ændring af visse former for praksis og forklare Kommissionens rolle, der blandt andet er at sørge for en ensartet anvendelse af fællesskabsbestemmelserne.

4.4.2 Forvaltning af regnskabsprocedurer

- Forvaltningen af det særskilte regnskab - inklusive proceduren for afskrivning - er et regelmæssigt tilbagevendende emne i Kommissionens kontrol i alle medlemsstaterne. Den kontrol - traditionel kontrol eller kontrol i henhold til Joint Audit Arrangement (alene for NL og A) - der er gennemført i løbet af perioden 2000-2002 vedrørende dette emne, har bekræftet, at dette regnskabsførings instrument ikke er pålideligt. Kommissionen og Den Europæiske Revisionsret har siden 1996 taget forbehold for den måde, visse (lokale) myndigheder benytter det særskilte regnskab på. Ud af de 147 uregelmæssigheder af regnskabsmæssig art, der blev konstateret under kontrollen, vedrører 53 direkte forvaltningen af det særskilte regnskab. Nogle systematiske fejl fortsætter (opførelse af beløb omfattet af sikkerhedsstillelse, som ikke er anfægtet, afskrevne beløb, der præsenteres som annulleringer) og punktuelle fejl (eksempelvis forsinket afregning og forsinket opførelse af skyldige afgifter). Men Kommissionens kontrol og henstillinger begynder at bære frugt, idet visse medlemsstater (bl.a. B og UK) allerede er gået over til mere pålidelige forvaltningsforanstaltninger.

- Der er i en medlemsstat (EL) blevet gennemført en særlig kontrol vedrørende anvendelsen af proceduren for afskrivning. Formålet hermed var at teste den administrative infrastruktur vedrørende forvaltningen af udestående toldskyld og de procedurer, der er fastlagt til konstatering af, hvilke grunde der forhindrer de nationale myndigheder i at sikre, at proceduren for afskrivning gennemføres fuldt og helt.

På grundlag af analysen af ordningen har Kommissionen fastslået, at der i denne medlemsstat på grund af manglende gennemsigtighed, især med hensyn til de administrative strukturer, der giver mulighed for systematisk udveksling af oplysninger mellem toldsteder, og for det andet med hensyn til domstole/kuratorer, rent faktisk hersker en situation, der forhindrer, at fællesskabsbestemmelserne om proceduren for afskrivning kan gennemføres fuldt og helt. Denne situation har ført til en opsvulmen af saldoen i det særskilte regnskab.

- Med hensyn til behandlingen af antidumpingafgifter har størstedelen af de femten medlemsstater indført ordninger, der gør det muligt at sikre en korrekt gennemførelse af antidumpingforanstaltningerne. Der er dog blevet konstateret uregelmæssigheder, bl.a. forsinket bogføring af midlertidige antidumpingafgifter, der var blevet endelige og manglende opkrævning af endelige antidumpingafgifter.

- Kontrollen af import til San Marino har afsløret, at de italienske regnskabsprocedurer for toldbehandling af varer bestemt til Republikken San Marino som led i interimsaftalen om handel og toldunion, er tilfredsstillende hvad angår anvendelsen af de opkrævede afgifter, både for Republikken San Marino og for Den Europæiske Union.

4.4.3 Andre procedurer

- Kommissionen har i øvrigt i alle medlemsstaterne kontrolleret forvaltningen af tilfælde af svig og uregelmæssigheder via OWNRES-programmet. Denne kontrol har afsløret visse svagheder, for størstedelens vedkommende af punktuel karakter (forsinket indgivelse af meddelelsesblade om svig, manglende meddelelse og/eller ajourføring).

- Bortset fra en medlemsstat (UK), der har været genstand for kritiske bemærkninger, har det på grundlag af kontrollen i alle medlemsstaterne af behandlingen af meddelelser som led i den gensidige bistand generelt kunnet konkluderes, at de nationale ordninger er hensigtsmæssige til trods for visse strukturelle fejl i form af forsinkelser i den interne kommunikationskæde og feedback til Kommissionen. Der er også konstateret visse punktuelle lakuner. På grundlag af resultaterne af kontrollen overvejer Kommissionen en forbedring af meddelelserne som led i den gensidige bistand.

4.5. Opfølgningen af Kommissionens kontrol

4.5.1 Den lovgivningsmæssige opfølgning

Når det under kontrollen i medlemsstaterne opdages, at de nationale love og bestemmelser ikke er tilpasset EU eller har andre brister, opfordres medlemsstaterne til at træffe de nødvendige foranstaltninger inklusive foranstaltninger vedrørende love og administrative bestemmelser for at følge EU-bestemmelserne. Sådanne tilpasninger, der foretages både på toldområdet og på det finansielle område, er en vigtig konsekvens af Kommissionens kontrolarbejde. De uregelmæssigheder, der konstateres under kontrolbesøgene, er også en væsentlig informationskilde med hensyn til hvilke problemer medlemsstaterne støder på ved anvendelsen af toldbestemmelserne, og hvordan disse har indvirkning på de egne indtægter.

Analysen af disse uregelmæssigheder kan føre til en reform af de gældende bestemmelser og gøre EU-bestemmelserne tydeligere:

- Visse punkter i lovgivningen er kilde til uoverensstemmelser mellem Kommissionen og medlemsstaterne, bl.a. retningslinjerne for de erhvervsdrivendes anfægtelse af toldskylden og spørgsmålet om rækkevidden af bogføringen af sikkerhedsstillelse. Kommissionen har derefter til løsning af visse udestående sager kun mulighed for at benytte overtrædelsesproceduren i henhold til EF-traktatens artikel 226. Pr. 31.12.2002 var der indledt 19 sager, der befandt sig på forskellige stadier af proceduren (åbningsskrivelse, begrundet udtalelse, sagsanlæg) vedrørende 11 medlemsstater. Konklusionerne af Domstolens gennemgang af overtrædelsesprocedurerne skal gøre det muligt at klargøre de anfægtede spørgsmål og få fortolkningsforskellene definitivt bragt til ophør.

- I øvrigt har Kommissionen truffet initiativer til ændring af forordning nr. 1150/2000. Den foreslåede ændring, der skulle finde sted i løbet af 2003, omfatter en teknisk del til integration af bestemmelserne i Rådets afgørelse 2000/597/EF, EURATOM af 29. september 2000 om ordningen for egne indtægter. Det drejer sig blandt andet om satsen for opkrævningsomkostninger i forbindelse med de traditionelle egne indtægter (artikel 10, stk. 1) og om enhedssatsen for morarenter (artikel 11). Den indeholder især en generel del; forslaget tager sigte på at inkorporere en grundig omarbejdning af artikel 17, stk. 2, om proceduren for afskrivning. Den Europæiske Revisionsrets og Kommissionens kontrol har afsløret regelmæssigt forekommende uregelmæssigheder i føringen af det særskilte regnskab, som medfører, at dette regnskab ikke afspejler den budgetmæssige realitet. Det er derfor nødvendigt fra det særskilte regnskab at fjerne de beløb, hvis opkrævning viser sig at være usikker, og hvis bibeholdelse i regnskabet giver et fejlagtigt billede af saldoen. For at rense det særskilte regnskab for disse beløb har Kommissionen udarbejdet en revideret udgave af et forslag fra 1997, som Rådet havde stillet sig positivt til. Det havde imidlertid ikke taget endelig stilling, idet der endnu ikke var opnået enighed om et andet punkt i forslaget [20].

[20] Forslaget fra 1997 skulle blive trukket tilbage, før der kan opnås enighed med Rådet om den ajourførte tekst.

- Det skal i øvrigt bemærkes, og det er i øvrigt første gang, at en klausul om administrativt samarbejde om opkrævning af afgifter er integreret i forslaget til overgangsbestemmelser om Toldunionen mellem EF og Andorra. Dette initiativ fik politisk opbakning på mødet i gruppen angående Toldunionen den 18.10.2002; den formelle vedtagelse ventes sidst i januar 2003. Den underliggende problematik var blevet afdækket i 2000 efter gennemgangen af tilfælde af afskrivning, der var forelagt af Tyskland i henhold til artikel 17, stk. 2, i forordning nr. 1150/2000.

Der er truffet andre initiativer, der kunne tænkes at påvirke området traditionelle egne indtægter:

- Med hensyn til forsendelse ændrede Kommissionens forordning (EF) nr. 2787/2000 af 15. december 2000 [21] fra 1.7.2001 at regne gennemførelsesbestemmelserne til EF's toldkodeks [22] ved at indføre en artikel 450 a. I henhold til denne artikel forkortes den frist, efter udløbet af hvilken en toldskyld anses for at være opstået, til 10 måneder (mod tidligere 14 måneder) regnet fra tidspunktet for antagelse af angivelsen om henførsel under forsendelsesordningen. Manglende afslutning af forsendelses proceduren ved udløbet af denne frist medfører derfor fastlæggelse af en toldskyld.

[21] EFT L 330 af 27.12.2000.

[22] Kommissionens forordning (EØF) nr. 2454/93 af 2. juli 1993 om fastsættelse af visse gennemførelses bestemmelser til forordning (EØF) nr. 2913/92 - EFT L 253 af 11.10.1993, s. 1.

- Kommissionen har ved sin meddelelse af 7.11.2001 (dok. SEK(2001) 2029 endelig) om beskyttelse af lovgivningen og kontraktforvaltningen mod risikoen for svig udtrykt vilje til med henblik på beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser at udvikle en kultur til forebyggelse af svig og samtidig skærpe retsforskrifterne mod svig og al anden ulovlig aktivitet. Med det for øje er der i dette dokument opregnet en række foranstaltninger og områder, hvor det er nødvendigt med særlige indgreb i overensstemmelse med dette princip. Ændringen af forordning nr. 1150/2000 er blandt de lovgivningsprojekter for 2003, der skal underkastes en rådgivnings procedure i OLAF vedrørende risikoen for svig.

- På grundlag af konsekvenserne af Førsteinstansrettens dom om tyrkiske fjernsyn og de betydelige tab i traditionelle egne indtægter Fællesskabernes budget led i den forbindelse har Kommissionen udarbejdet et udkast til grønbog om fremtiden for oprindelsesreglerne i præferenceordningerne. Kommissionen har blandt andet besluttet på grundlag af en indgående analyse af udviklingen af den økonomiske og juridiske baggrund for disse ordninger at fastlægge nye retningslinjer til sikring af, at præferenceordningerne fungerer optimalt i kraft af en bedre forvaltning og en bedre kontrol af præferenceoprindelsen; dette kan føre til en omdefinering af de procedurer, der skal anvendes på området. Formålet med grønbogen er at hjælpe Kommissionen til at formulere disse retningslinjer under hensyntagen til de forskellige implicerede interesser og de forventede bidrag fra parterne i præferenceordningerne.

4.5.2 Den finansielle opfølgning

I referenceperioden (2000-2002) andrager de supplerende beløb (hovedstolsbeløb), der blev indbetalt til Kommissionen på baggrund af bemærkningerne i rapporterne om Kommissionens egen kontrol og kontrollen med deltagelse af Kommissionen, i alt 140 936 094,49 EUR; de supplerende beløb, der blev indbetalt efter Revisionsrettens kontrol, andrager 2 284 794,00 EUR, hvorved det samlede beløb når op på i alt 143 220 888,49 EUR [23].

[23] Heraf blev 119 254 808,77 EUR indbetalt i forbindelse med sager vedrørende militærudstyr og 38 582 485,48 EUR i henhold til betalingsanmodninger forud for referenceperioden.

I øvrigt blev der gjort krav på morarenter i henhold til artikel 11 i forordning nr. 1150/2000 på grund af forsinket overdragelse af egne indtægter, som blev konstateret under Kommissionens og Revisionsrettens kontrol. For perioden 2000-2002 andrager medlemsstaternes samlede indbetalte morarenter 16 991 189,11 EUR, hvoraf 12 656 552,42 EUR [24] er et resultat af Kommissionens indsats.

[24] Heraf blev 566 241,63 EUR indbetalt i forbindelse med betalingsanmodninger forud for reference perioden.

Disse tal er fortsat ufuldstændige, specielt for 2002, eftersom opkrævningen af fastlagte fordringer efter Kommissionens kontrol skal udføres i henhold til nationale procedurer for indsamling af de regnskabsoplysninger, der er nødvendige for udstedelsen af indtægtsordrer.

Endvidere skal nævnes opfølgningen af kontrollen af ordningen for kumulativ tilbagebetaling i rissektoren (OKT) [25], hvor der blev gjort væsentlige fremskridt i referenceperioden. Under kontrollen i 1999 konstaterede Kommissionen, at amerikansk ris importeret af den belgiske filial af en stor amerikansk koncern var højere end prisen på lignende ris importeret af europæiske konkurrenter. OLAF har iværksat supplerende undersøgelser, hvis resultater bekræftede de oprindelige konklusioner gående ud på, at de anførte priser var for høje i forhold til kvaliteten af den importerede ris. Da de belgiske myndigheder fastsatte tilbagebetalingerne for importøren, henholdt de sig til konklusionerne i OLAF's undersøgelsesrapport. Det pågældende firma har ved domstole og gennem klager fra USA til WTO i Genève anfægtet de belgiske myndigheders afgørelse. Parallelt hermed har den amerikanske koncern haft tæt kontakt med Kommissionen. Koncernen er nemlig fremkommet med supplerende oplysninger, på grundlag af hvilke OLAF på ny har gennemgået sagen; det skyldige afgiftsbeløb viste sig i sidste ende at måtte reduceres med ca. 81 % i forhold til det beløb, der var nævnt i den oprindelige rapport.

[25] Denne sag blev omtalt i Kommissionens tredje rapport KOM(2001) 32 endelig.

På baggrund af supplerende beviselementer fra importøren og den korrekte anvendelse af OKT-lovgivningen blev de belgiske myndigheder i november 2001 opfordret til at træffe afgørelse om til importfirmaet at refundere et supplerende beløb på 8 696 810 EUR (svarende til 350 828 447 BEF). De belgiske myndigheder har efterkommet denne anmodning, og sagen har kunnet afsluttes. Denne konklusion gælder også for de endnu udestående sager vedrørende Nederlandene og Det Forenede Kongerige.

4.5.3 Den administrative opfølgning

Kommissionen er fast besluttet på at fastholde det nuværende kvalitetsniveau og arbejder i øvrigt på en række initiativer vedrørende tilrettelæggelsen af kontrollen:

- Møderne i Det Rådgivende Udvalg for Egne Indtægter og Kommissionens bemærkninger i kontrolrapporterne giver Kommissionen anledning til at indskærpe grundlaget for en effektiv gennemførelse af de toldmæssige og finansielle bestemmelser. Kommissionens kontrolinspektører er i øvrigt allerede i stand til under kontrolbesøgene at fremkomme med visse anbefalinger og råd - idet Kommissionens rolle ikke nødvendigvis bør begrænse sig til at sanktionere uregelmæssigheder.

De fleste medlemsstater træffer sædvanligvis de relevante foranstaltninger hurtigst muligt, for eksempel når det drejer sig om at afhjælpe konstaterede mangler specielt i forbindelse med forvaltningen af det særskilte regnskab. Disse foranstaltninger tager eksempelvis sigte på at forbedre datamatiseringen af opfølgningen i forbindelse med forvaltningen af procedurerne eller på en bedre udnyttelse af de fordele, der kan opnås gennem en risikoanalyse.

- På baggrund af de konstaterede uregelmæssigheder i forbindelse med indberetning af meddelelser om svig og uregelmæssigheder gennem det nuværende Ownres-system har Kommissionen i øvrigt truffet de nødvendige initiativer til udvikling af en ny applikation på basis af internettet. Medlemsstaterne vil således komme til at råde over et mere funktionelt redskab, der giver dem mulighed for en tidstro indberetning til Kommissionen af oplysninger vedrørende svig og uregelmæssigheder og en ajourføring af dem. Den ny applikation kræver ingen særlig installation bortset fra internetadgang og et password, der gives af Kommissionen. Der er planlagt et præsentations- og uddannelsesseminar i løbet af maj 2003. WEB-applikationen forventes at være operationel fra juli 2003. Med den ny applikation overtager medlemsstaterne i og med, at det er dem, der benytter redskabet mest, det fulde ansvar for, at oplysningerne forvaltes korrekt.

- For at udnytte den ny kontrolform bedre arbejder Kommissionen i øvrigt også - for at sikre en bedre behandling af hvert års planlagte kontrolemner - på at udvikle særlige strukturerede spørgeskemaer til kontrollen, samt kontrolmoduler til brug på stedet. I referenceperioden er der eksempelvis specielt blevet udformet redskaber til kontrol af det særskilte regnskab, arbejdsmetoderne i toldkamre af middelstørrelse og importordningen for korn. Disse redskaber har rent faktisk bidraget til at øge effektiviteten i forbindelse med kontrollen, for så vidt som de gør det muligt at strukturere arbejdet bedre, men især at foretage en (velbegrundet) skelnen mellem strukturelle og punktuelle fejl. I øvrigt giver disse redskaber mulighed for at gøre kontrolarbejdet mere ensartet og samtidig forbedre kvaliteten. På den baggrund har Kommissionen udviklet et redskab, der er tilpasset det for 2003 planlagte generelle kontrolemne vedrørende elektroniske toldangivelser.

- Kommissionen forbedrer ligeledes et andet redskab, checklister, som alene er udformet til brug for dens kontrolinspektører, og som således før kontrollen giver dem en oversigt over alle kontrolbesøgenes uundværlige indledende faser og en liste over alle de elementer, der skal analyseres under kontrolbesøget. Dette redskab garanterer således, at kontrolbesøgene er omhyggeligt struktureret, og at der anvendes den samme kontrolmetode, uanset i hvilken medlemsstat kontrollen foregår eller hvilket kontrolhold, der gennemfører den. I øvrigt er kontrolrapporternes opstilling blevet ændret for at tage hensyn til alle relevante elementer som følge af brugen af disse checklister.

4.5.4 Tematiske rapporter

Visse specifikke kontrolemner har givet anledning til udarbejdelsen af tematiske rapporter på grundlag af medlemsstaternes svar på de spørgeskemaer, de får tilsendt før kontrolbesøget og resultaterne af kontrollen. Disse rapporter giver på en gang et samlet overblik over den teoretiske baggrund for visse af medlemsstaternes love og bestemmelser og over toldstedernes praktiske anvendelse af dem.

I løbet af referenceperioden har kontrolbesøgene givet anledning til udarbejdelse af tre tematiske rapporter, der kan fås på forlangende [26]. De to første rapporter, der beskæftigede sig med henholdsvis behandling af antidumpingtold og behandling af meddelelser om gensidig bistand, har givet anledning til gennemførelsen af en undersøgelse i alle medlemsstaterne. De uregelmæssigheder, der blev konstateret ved denne lejlighed, ansås ikke at være af en sådan art, at de bragte procedurernes anvendelse i fare, om end der er blevet fremsat relevante bemærkninger til forbedring af dem. Til gengæld kunne det på grundlag af den tredje rapport vedrørende fortoldning af friske bananer og en undersøgelse i fem medlemsstater konkluderes, at fortoldningsordningerne ikke i nogen af de kontrollerede medlemsstater var i stand til at garantere en korrekt anvendelse af fællesskabsbestemmelserne på området og ej heller en korrekt opkrævning af de traditionelle egne indtægter.

[26] Disse rapporter fås i GD BUDGET, i Kontor BUDG/B/3's sekretariat (tlf.: 02.295.06.63).

Disse tre rapporter er blevet forelagt medlemsstaterne og drøftet i Det Rådgivende Udvalg for Egne Indtægter. De danner grundlag for overvejelser i Kommissionens tjenestegrene med hensyn til de eventuelle praktiske vanskeligheder, visse bestemmelser kan indebære og giver anledning til at fremsætte henstillinger til medlemsstaterne med hensyn til, hvordan forvaltningen af told- og regnskabsprocedurerne kan forbedres eller ligefrem ændres grundlæggende. Fortoldningen af korn og kontrollen af toldkamre af middelstørrelse vil ligeledes blive gjort til genstand for en tematisk rapport, der vil blive offentliggjort i løbet af 2003.

4.6. Anvendelse af princippet om finansielt ansvar

Parallelt med udviklingen af en bedre struktureret kontrol og for at sikre en sundere og mere effektiv forvaltning af Fællesskabernes finanser har Kommissionen forbedret sin måde at gribe opkrævningen an på på grundlag af princippet om finansielt ansvar. Dette princip har to aspekter, et internt og et eksternt.

4.6.1 Internt finansielt ansvar

Princippet om internt finansielt ansvar vedrører ikke så meget den måde, opfølgningen gennemføres på, som en ansvarliggørelse af medlemsstaterne med hensyn til deres opkrævningsarbejde. Medlemsstaterne har til opgave at sikre, at opkrævningen af de traditionelle egne indtægter sker under de bedst mulige betingelser; i overensstemmelse med dette ansvar, der i øvrigt kompenseres (med 25 % af de opkrævede egne indtægter), er Kommissionen af den opfattelse, at medlemsstaterne skal dække tab af traditionelle egne indtægter som følge af deres egne fejl ved kompensation til EU's budget.

Spørgsmålet om, hvorvidt et finansielt ansvar kan gøres gældende, afgøres i henhold til følgende elementer: EF's toldkodeks, artikel 220, stk. 2, litra b) (administrative fejl, som debitor ikke med rimelighed kunne forventes at have opdaget), og artikel 221, stk. 3 (forældelse som følge af inaktivitet fra de nationale myndigheders side), artikel 869 og 889 i gennemførelsesbestemmelserne til toldkodeksen, debitors legitime tillid til en national myndighed, der ved en fejl har givet ham en tilladelse, han ikke havde krav på, og manglende omhu i forbindelse med opkrævningen af fordringer, som medfører, at det er umuligt at foretage inddrivelse (artikel 17, stk. 2, i forordning nr. 1150/2000). Ultimo 2002 var der i alt 114 udestående sager vedrørende et samlet hovedstolsbeløb på 50 861 860 EUR.

Fire medlemsstater (F, IT, A, UK) har overdraget tilsammen 7 471 501 EUR som følge af selvforskyldte administrative fejl og undgår derved, at skatteborgerne skal betale for disse fejl gennem en kompensation via den fjerde indtægtskilde. Selv om de andre medlemsstater har forståelse for princippet om finansielt ansvar, fortsætter de imidlertid med at gøre gældende, at Kommissionen ikke har noget eksplicit retsgrundlag, der berettiger Kommissionens fremgangsmåde på dette område. For at afgøre fortolkningsforskellene mellem disse medlemsstater og Kommissionen er en prøvesag om finansielt ansvar i øjeblikket genstand for en overtrædelsesprocedure i henhold til EF-traktatens artikel 226, og sagen blev forelagt Domstolen den 8. november 2002. Kommissionen vil med de nødvendige ændringer anvende den retsafgørelse, der bliver truffet, på alle andre sager vedrørende finansielt ansvar. I løbet af næste regnskabsår vil Kommissionen fortsætte med at afdække sager vedrørende medlemsstaternes finansielle ansvar som følge af selvforskyldte fejl og fortsætte dialogen med de medlemsstater, som endnu ikke har overdraget de beløb, som Kommissionen mener, at de er ansvarlige for.

4.6.2 Eksternt finansielt ansvar

Parallelt med udviklingen af den nye fremgangsmåde, der gør de nationale myndigheder ansvarlige for selvforskyldte administrative fejl, som hindrer bogføringen af told, har Kommissionen iværksat en foranstaltning til udvikling af en ekstern pendant til den. Det er formålet herigennem at ansvarliggøre parterne i de internationale handelsaftaler, som Unionen har indgået eller vil indgå med tredjelande [27].

[27] Det eksterne finansielle ansvar vedrører ikke autonome foranstaltninger som f.eks. den generelle præferenceordning. For så vidt som der ikke er tale om et instrument, der er opnået enighed om på baggrund af forhandling, kan Kommissionen ikke ensidigt "pålægge" en sådan klausul.

Som led i sådanne aftaler bygger adgang til toldpræferencer på, at importører inden for EU fremlægger oprindelsescertifikater, der påtegnes af de kompetente myndigheder i disse tredjelande. Hvis disse dokumenter ikke er gyldige, opkræves der automatisk told til fuld sats ved indførsel til Unionen. Problemet opstår især, når udstedelsen af sådanne certifikater bygger på "administrative fejl" hos de kompetente myndigheder, der udsteder oprindelsescertifikaterne, selv om de vidste eller med rimelighed kunne forventes at have vidst, at de pågældende varer ikke havde oprindelse i deres land.

Opkrævningen af told viser sig så yderst vanskelig eller ligefrem umulig, fordi EU-importøren kan henvise til sin gode tro og til sin berettigede forventning til gyldigheden af de dokumenter, der er påtegnet af EU-handelspartnernes kompetente myndigheder. Medlemsstaternes myndigheder gør for deres vedkommende gældende, at de er blevet vildledt af oplysningerne fra tredjelandenes kompetente myndigheder. I sidste instans er det således EU's skatteborgere, der skal betale regningen via den fjerde indtægtskilde (BNI).

I betragtning af de interesser, der står på spil, finder Kommissionen det hensigtsmæssigt systematisk at indføje en klausul, der bygger på princippet om finansielt ansvar [28] for de lande, der får adgang til toldpræferencer (både Unionens medlemsstater og tredjelande, eftersom der er tale om gensidige aftaler). En sådan klausul skal åbne mulighed for, at tab af traditionelle egne indtægter bæres direkte af de myndigheder, som i kraft af deres adfærd har det fulde ansvar for et tab af indtægter til skade for den anden aftaleparts budget. Denne klausul figurerer allerede i forhandlingsdirektiver med de arabiske golfstater, Albanien og AVS-landene.

[28] Meddelelse til Kommissionen af 17.7.2001 (dok. C(2001) 1954).

De relevante drøftelser mellem medlemsstaterne og Kommissionen er planlagt til begyndelsen af 2003 i Rådet med henblik på fastlæggelse af de lovgivningsmæssige rammer for gennemførelsen af en sådan ordning.

4.7. Anvendelse af artikel 17, stk. 2, i forordning nr. 1150/2000

Kommissionen gennemgår sager forelagt af medlemsstaterne i henhold til artikel 17, stk. 2, når beløbet i traditionelle egne indtægter overstiger grænsen på 10 000 EUR, og opkrævningen af dem er usikker, med henblik på at vurdere medlemsstaternes omhu i forbindelse med opkrævningen af disse fællesskabsfordringer.

Med hensyn til indberetningen af disse sager har Kommissionen efter en positiv udtalelse fra Det Rådgivende Udvalg for Egne Indtægter vedtaget beslutning C(2002) 416 endelig af 13.3.2002 om ændring af beslutning nr. 97/245/EF, EURATOM [29] af 20.3.1997 om de nærmere retningslinjer for medlemsstaternes meddelelse af visse oplysninger til Kommissionen inden for rammerne af ordningen for Fællesskabernes egne indtægter. Denne ændring, der hovedsagelig vedrører bilag 6 til beslutningen af 20.3.1997, tager sigte på yderligere at forbedre medlemsstaternes informationer til Kommissionen om opfølgningen af deres opkrævning af egne indtægter.

[29] EFT L 97 af 12.4.1997, s. 12.

I praksis modtog Kommissionen for den pågældende periode fra Tyskland, Spanien, Frankrig, Irland, Italien, Portugal, Sverige og Det Forenede Kongerige 426 anmodninger om afskrivning (heraf 317 alene fra Tyskland) til et samlet beløb af 148 103 290,28 EUR [30]. På baggrund af det store antal indberettede sager i 2000-2002 har Kommissionen udviklet en database for at forbedre forvaltningen af proceduren for afskrivning af fordringer. Denne fremgangsmåde har gjort det muligt i løbet af meget kort tid at uddrage operationelle konklusioner med hensyn til finansielt ansvar.

[30] I alt 327 tilfælde til et samlet beløb af 42 650 456,00 EUR i 2000, 12 tilfælde til et beløb af 2 434 780,85 EUR i 2001 og 87 tilfælde til et beløb af 103 018 053,43 EUR i 2002.

Med hensyn til behandlingen af sagerne har Kommissionen i samme tidsrum gennemgået 424 sager til et samlet beløb af 98 008 529,14 EUR (se nedenstående tabel). Gennemgangen af disse sager foretages af en arbejdsgruppe med repræsentanter for flere af Kommissionens tjenestegrene, som er trådt sammen syv gange i perioden 2000-2002; repræsentanterne for Kommissionens tjenestegrene har forud for alle møder systematisk modtaget alle relevante oplysninger med henblik på gennemgangen af sagerne.

>TABELPOSITION>

I betragtning af antallet af medlemsstater, der har indberettet tilfælde af afskrivninger, er der efter Kommissionens opfattelse fortsat et problem på dette område. Kommissionen håber, at medlemsstaterne med forslaget til omarbejdning af artikel 17, stk. 2, der som ovenfor beskrevet skal integreres i forslaget til ændring af forordning nr. 1150/2000, bedre kan forstå, hvad udtrykket definitivt uinddrivelige beløb dækker over og således træffe foranstaltninger med henblik på at rense det særskilte regnskab, så det bliver objektivt mere retvisende.

Tyskland indberettede 115 sager til Kommissionen i 1997. På daværende tidspunkt kunne Kommissionen imidlertid ikke behandle dem, idet de ikke var indberettet på den EU-formular, der var foreskrevet i Kommissionens beslutning af marts 1997, og som er specielt udformet for at gøre det lettere at behandle anmodninger om afskrivning. Kommissionen anmodede derfor medlemsstaten om at indberette disse tilfælde under overholdelse af ovennævnte beslutnings bestemmelser. I maj 2000 indsendte Tyskland endelig en mere fuldstændig liste med 282 tilfælde for perioden 1994-1998 samt 35 andre tilfælde. Kommissionen overvejer at indlede en overtrædelsesprocedure i henhold til EF-traktatens artikel 226 mod medlemsstaten, fordi den har nægtet at indgive de supplerende oplysninger, der er nødvendige for gennemgangen af visse sager, og fordi den har afvist til Kommissionen at overdrage beløb for de sager, hvor der er nægtet fritagelse.

5. Vurdering af, hvordan kontrolordningen fungerer

5.1. Samlet vurdering

De uregelmæssigheder, der er konstateret med hensyn til, hvordan kontrolordningen for de traditionelle egne indtægter har fungeret i perioden 2000-2002, bekræfter ligesom i tidligere år, at denne kontrol er i Kommissionens interesse. Medlemsstaternes korrektion af nationale procedurer, der ikke er i overensstemmelse med bestemmelserne, regnskabsmæssig regulering af tidligere sager (inden for forældelsesfristen), punktuelle korrektioner af konstaterede uregelmæssigheder, forklaring af fællesskabstekster, forbedring i samarbejde af fællesskabsbestemmelser i tilfælde af vedvarende funktionsfejl osv. er de traditionelle redskaber, Kommissionen benytter til opfølgning af sit kontrolarbejde.

De finansielle konsekvenser er de synlige konsekvenser af kontrollen på stedet; det er imidlertid ikke den eneste grund til kontrollen. Den anvisningsberettigedes specifikke kontrol på grundlag af alle indhentede oplysninger fra medlemsstaterne og den analyse, der gøres af den, kan ligeledes påvirke lovgivningsprocessen i positiv retning, således at der tages bedre vare på Unionens finansielle interesser.

Til alle de ovennævnte redskaber kommer en række foranstaltninger, der er et supplement til den klassiske kontrol, og som bidrager til en udvidelse af den. Disse foranstaltninger beskrives i det følgende.

5.2. Kontakter med Revisionsretten

Kommissionen er i tæt og regelmæssig kontakt med Revisionsretten i forbindelse med opfølgningen af dennes arbejde - der udgør ca. 20 % af arbejdet i den afdeling, der beskæftiger sig med kontrol af de traditionelle egne indtægter. Det vigtigste grundlag herfor er den gensidige information om planlagte kontrolbesøg og fremsendelse af alle kontrolrapporter, der sendes til medlemsstaterne samt disses bemærkninger hertil. Revisionsretten har adgang til oplysninger fra Generaldirektoratet for Budget og dettes erfaringer, når den forbereder sine egne kontrolbesøg.

I 1998 oprettede Kommissionens afdeling med ansvar for de traditionelle egne indtægter en særlig task force til at analysere års- og særberetninger samt revisionsskrivelser fra Revisionsretten og foretage den administrative og finansielle opfølgning af bemærkningerne i Rettens beretninger. Arbejdsopgaverne og ansvarsområderne for denne task force er blevet omorganiseret i referenceperioden for at sikre en endnu mere effektiv opfølgning inden for endnu kortere frister. I øvrigt holder denne task force omhyggeligt øje med, at medlemsstaternes bemærkninger fremsættes inden for de fastsatte frister.

Kommissionen har i det pågældende tidsrum foretaget en opfølgning af Revisionsrettens særberetninger vedrørende henholdsvis sikkerhedsstillelse og toldværdi. Den har også foretaget en opfølgning af årsberetningerne for 1999 [31], 2000 og 2001. Et andet bidrag var svarene på spørgsmål om traditionelle egne indtægter i en forespørgsel [32] fra medlem af Europa-Parlamentet Freddy Blak i forbindelse med dechargen for 1999. Kommissionen har endvidere foretaget en opfølgning af de årsberetninger, der danner grundlag for dechargen. Herudover skal nævnes den næsten permanente opfølgning af sagen "Smør New Zealand" (særberetning 1/98). Det skal bemærkes, at Kommissionen har overtaget den tidligere "Zepter"-gruppes koordinationsfunktion og har besvaret alle anmodninger om oplysninger fra Retten med hensyn til opfølgningen af denne sag.

[31] Europa-Parlamentet har noteret sig Kommissionens indsats og initiativer til opfølgning af Revisionsrettens bemærkninger, som den hilser velkommen - se dokument PE 294.389 af 10.1.2001.

[32] Se dokument PE 294.293 af 30.11.2000.

Kommissionen har endvidere for perioden 2000-2002 behandlet 53 revisionsskrivelser; ved periodens udgang var 30 af disse endnu ikke færdigbehandlet [33], idet man afventer svar fra medlemsstaterne eller overdragelse af de relevante egne indtægter, eller fordi opfølgningen har kunnet give anledning til formaliteter med henblik på iværksættelse af en overtrædelsesprocedure [34] i henhold til EF-traktatens artikel 226.

[33] Fordelingen af disse 30 revisionsskrivelser er som følger: 5 fra Tyskland, 4 fra Belgien, Frankrig, Italien og Det Forenede Kongerige, 3 fra Spanien, 2 fra Nederlandene og Sverige, 1 fra Danmark og Østrig.

[34] Fra 1997 at regne er 40 revisionsskrivelser endnu ikke færdigbehandlet.

I øvrigt foretager Revisionsretten regelmæssigt revision i Kommissionens tjenestegrene. Revisionsretten gennemførte to revisioner på området traditionelle egne indtægter i referenceperioden. Revisionsrettens eventuelle bemærkninger er for Kommissionen et vigtigt bidrag til evaluering af dens indsats og resultaterne heraf.

5.3. Den fælles revisionsordning (Joint Audit Arrangement)

Joint Audit Arrangement er en sammenfattende betegnelse for samarbejdet mellem Kommissionen og visse medlemsstaters interne revisionsafdelinger med henblik på at lette udvekslingen af erfaringer, ekspertise og teknikker inden for intern revision. Det blev indledt i 1994 og har gennemgået forskellige etaper, der alle er afsluttet. Revisionsundergruppen, der blev nedsat på initiativ af Det Rådgivende Udvalg for Egne Indtægter, er et forum for udveksling af synspunkter mellem alle medlemsstaternes delegationer.

Inden for rammerne af dette udvalg har de deltagende medlemsstater på eget initiativ og i snævert samarbejde med Kommissionen udarbejdet arbejdsdokumenter med revisionsplaner og revisionsredskaber, som tilsammen udgør revisionsmoduler. Modulerne udgør en struktureret ramme, der kan benyttes til evaluering af den gennemførte kontrol i hver enkelt medlemsstat til sikring af, at de egne indtægter fastlægges, bogføres og overdrages korrekt til Kommissionen. Modulerne [35] kan også benyttes til at måle en ordnings kapacitet og eventuelt afsløre strukturelle mangler, der skal afbødes.

[35] For nærværende findes følgende moduler: Fri omsætning inkl. A-regnskabet; ekstern fællesskabs forsendelse (T1 og TIR); toldoplag; generelle præferenceordninger; aktiv forædling; det særskilte regnskab.

Følgende lande deltager i øjeblikket aktivt i dette initiativ: Belgien, Danmark, Spanien, Frankrig, Irland, Italien, Nederlandene, Østrig, Portugal, Finland, Sverige og Det Forenede Kongerige. På grundlag af ovennævnte moduler har Kommissionen i samarbejde med frivillige medlemsstater udviklet en alternativ metode til forbedring af kontrolbesøgene med deltagelse af Kommissionen (de kontrolbesøg, der gennemføres i henhold til artikel 18, stk. 2, i forordning nr. 1150/2000), som kræver et tættere samarbejde. Danmark, Nederlandene og Østrig har frivilligt indvilliget i at benytte denne fremgangsmåde. Der er allerede blevet gennemført syv kontrolbesøg af denne art med disse medlemsstater.

Efter denne fremgangsmåde gennemføres kontrollen af den berørte medlemsstats interne revisionsafdeling på grundlag af et egnet modul vedrørende det på forhånd udvalgte told- og/eller regnskabsområde. Den interne revisionsafdeling udarbejder ved afslutningen af sit arbejde en rapport, der sendes til både de nationale myndigheder og Kommissionen. Kommissionen gennemgår derefter resultaterne af revisionen og aflægger et kort kontrolbesøg i medlemsstaten for at tale med det interne revisionshold og kontrollere arbejdsdokumenterne og den anvendte fremgangsmåde.

Efter dette kontrolbesøg kan Kommissionen antage hovedpunkterne i rapporten. Kommissionen udarbejder derefter sin egen rapport. Eventuelle uregelmæssigheder - der skal klassificeres som enten engangsforeteelser eller strukturelle uregelmæssigheder - reguleres over budgettet på normal vis. Hvis systemanalysen viser, at uregelmæssigheden er af strukturel art, informeres Kommissionen om de foranstaltninger, medlemsstaten foreslår til afhjælpning af de underliggende svagheder i systemet.

Kommissionen og medlemsstaterne har fundet det særdeles nyttigt at gennemføre kontrolbesøgene efter disse retningslinjer. For Kommissionen giver det tilstrækkelig sikkerhed for, at medlemsstaternes interne kontrolordninger reelt er effektive. Det sparer også ressourcer, som det er bedre at investere i andre sektorer, specielt til fordel for ansøgerlandene. For medlemsstaterne medfører denne fremgangsmåde færre afbrydelser i myndighedernes daglige arbejde og en mere effektiv investering i deres egen forvaltning. Kommissionen gjorde i øvrigt rede for Joint Audit Arrangement og fordelene ved denne ordning på det femte møde i Contact Group for Financial Control Organisations på Malta i oktober 2002.

5.4. Inddragelse af ansøgerlandene

Med henblik på udvidelsen i 2004 har Kommissionen i referenceperioden bestræbt sig på at fastlægge en strategi for behandling af problematikken gennem forudgående informationsbesøg, der følges op af de nødvendige underliggende foranstaltninger hos de ti ansøgerlandes myndigheder for at sikre sig, at deres told- og regnskabssystemer er i overensstemmelse med EU's krav hvad angår en operationel behandling af egne indtægter.

Medlemmer af Kommissionen har således deltaget aktivt i seminarer for at give embedsmænd hos ansøgerlandenes myndigheder en indføring i ordningen med de traditionelle egne indtægter. Disse seminarer fandt sted i Litauen (oktober 2002), på Malta (februar 2001), på Cypern (februar 2001), i Polen (marts 2001) og i Bulgarien (oktober 2001). De har vist sig at være særdeles nyttige ved at fremhæve de forskellige aspekter, som ansøgerlandene skal tage hensyn til under deres reformarbejde, således at de kan forberede tiltrædelsen under de bedst mulige betingelser. Disse seminarer er blevet suppleret med forskelligt forberedende arbejde.

Kommissionen har således udarbejdet en praktisk vejledning, der giver en oversigt over de konkrete foranstaltninger, som myndighederne i disse lande bør gennemføre for at integrere fællesskabsbestemmelserne i deres nationale lovgivning. Denne checkliste er et nyttigt teknisk redskab til at hjælpe dem med at forberede sig på tiltrædelsen på det specifikke område traditionelle egne indtægter. På baggrund af denne checkliste kunne Kommissionen udarbejde et spørgeskema, der blev sendt til de 10 ansøgerlande i Laeken-gruppen - dvs. alle de ansøgerlande, Kommissionen var i færd med at forhandle med, undtagen Rumænien og Bulgarien - for at foretage en første evaluering af de fremskridt, ansøgerlandene har gjort i deres forberedelser med hensyn til beregning og betaling af egne indtægter. For hver administrativ betingelse, der skal opfyldes, blev landene anmodet om at meddele, om der allerede var en national lovgivning og de nødvendige infrastrukturer til opfyldelse af denne betingelse. De blev også anmodet om at simulere regnskabsoversigter over traditionelle egne indtægter.

Dette arbejde er blevet suppleret med besøg på stedet for at yde teknisk bistand og foretage en opfølgning af besvarelserne af spørgeskemaet. Disse besøg har især tjent til at fjerne eventuelle misforståelser i forbindelse med meget tekniske aspekter af ordningen for egne indtægter og til at gøre status over det hidtidige arbejde og planlagte foranstaltninger, således at ordningen kan anvendes i sin helhed i umiddelbar tilslutning til tiltrædelsen. De har også givet anledning til en præsentation og en fælles forberedelse af en ensartet metode for beregning af indtægterne (og udgifterne) og til lettere forhandlinger om budgetkapitlet ved opstilling af fælles terminologi og metoder.

På grundlag af (forslag til) national lovgivning i ansøgerlandene og de indkomne svar på Kommissionens spørgeskema har Kommissionen fået et positivt indtryk af kvaliteten af de nationale procedurer, der er indført og de opnåede fremskridt med henblik på den fremtidige tiltrædelse. I betragtning af tidsplanen og det arbejde, der endnu står tilbage samt Den Europæiske Revisionsrets åbenbare interesse i Kommissionens forberedende arbejde anser Kommissionen dette spørgsmål for at være en absolut prioritet. Det er grunden til, at Kommissionen i hele 2003 vil yde teknisk bistand målrettet mod de områder, der fortsat kræver store tilpasninger. I øvrigt vil en tidstro evaluering af opkrævningsordningerne også få prioritet.

Naturligvis vil denne inddragelse af ansøgerlandene og den indsats, der kræves af Kommissionen - uden personaleforøgelse - automatisk medføre en omlægning af kontrollens gennemførelse i de femten nuværende medlemsstater. Antallet af traditionelle kontrolbesøg vil således i princippet blive begrænset til et enkelt pr. medlemsstat; i visse medlemsstater vil kontrollen blive gennemført efter den fælles revisionsordning. Dette udelukker naturligvis ikke supplerende kontrolbesøg af kort varighed med det formål at uddybe visse aspekter, der er blevet behandlet under foregående kontrolbesøg. I øvrigt overvejer Kommissionen muligheden af at lade medlemsstaterne deltage i kontrolbesøgene.

6. Konklusion

De opnåede resultater fra 2000 til 2002 og de perspektiver, der tegner sig, bekræfter nødvendigheden af Kommissionens kontrol af traditionelle egne indtægter. Dette kontrolarbejde sikrer nemlig en ligebehandling af medlemsstaterne både med hensyn til anvendelsen af told- og regnskabsbestemmelser som med hensyn til beskyttelsen af Den Europæiske Unions finansielle interesser, for hvis medlemsstaterne ikke overholder disse regler, må de alle bære de samme konsekvenser.

Samtidig med at Kommissionen træffer de nødvendige foranstaltninger til yderligere forbedring af sine traditionelle kontrolbesøg, har den til hensigt at udvikle sin indsats på følgende tre områder:

- Tilsyn med ansøgerlandene for at få en rimelig grad af sikkerhed for, at disse landes ordninger for opkrævning af traditionelle egne indtægter senest på tiltrædelsestidspunktet svarer til Fællesskabets krav

- Medlemsstaternes interne finansielle ansvar, et princip, hvorefter medlemsstaterne skal bære ansvaret for deres egne fejl. De forskellige overtrædelsesprocedurer, der indbringes for Domstolen, skulle give mulighed for endeligt at fastsætte visse retningslinjer

- Eksternt finansielt ansvar; relevante overvejelser om dette punkt må fortsætte for at afhjælpe de negative finansielle konsekvenser af en dårlig forvaltning af præferenceaftalerne.