[pic] | KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER |

Bruxelles, den 13.3.2007

SEK(2007) 171

ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE Ledsagedokument til

Forslag til RÅDETS DIREKTIV om ændring af direktiv 2003/96/EF for så vidt angår tilpasning af særlige afgiftsordninger for gasolie, der bruges erhvervsmæssigt som motorbrændstof, og samordning af beskatningen af blyfri benzin og gasolie, der bruges som motorbrændstof Sammenfatning af konsekvensanalysen {KOM(2007) 52 endelig}{SEK(2007) 170}

Denne rapport forpligter kun de tjenestegrene i Kommissionen, der har været involveret i udarbejdelsen.

Indledning

Hvidbogen "Den europæiske transportpolitik frem til 2010: De svære valg" [1] påpegede, at nu hvor der var fuld konkurrence på vejtransportområdet, sprang den manglende harmonisering af brændstofafgifterne stadig mere i øjnene som en hindring for det indre markeds evne til at fungere. På dette punkt konkludere den, at der var behov for at gøre afgiftssystemet mere sammenhængende ved at foreslå ensartet beskatning af brændstof, der bruges erhvervsmæssigt i vejtransporten, for at afrunde det indre marked. I 2002 blev der første gang fremsat forslag om beskatning af erhvervsdiesel[2], men det blev trukket tilbage under screeningen af verserende lovforslag[3]. Kommissionen annoncerede dog også, at den ville overveje behovet for indgreb igen i lyset af resultaterne af en samlet konsekvensanalyse.

For nylig har Kommissionen gjort opmærksom på, at den ville "undersøge, hvordan de alt for store forskelle med hensyn til beskatning af brændstof kan mindskes"; det gjorde den i meddelelsen til Rådet og Europa-Parlamentet, KOM(2006) 314 af 22.6.2006, med titlen "Hold Europa i bevægelse - Bæredygtig mobilitet på vores kontinent. Midtvejsevaluering af Europa-Kommissionens hvidbog fra 2001 om transportpolitikken". Her understregede den også, at "transportpolitikken hænger nøje sammen med energipolitikken, da de har fælles målsætninger: at nedbringe CO 2 -udledningen og mindske EU's afhængighed af importerede fossile brændstoffer" [4], og at "de internationale miljømæssige forpligtelser, blandt andet i henhold til Kyoto-protokollen, skal integreres i transportpolitikken" .

Målet med denne konsekvensanalyse er altså at vurdere hvordan man bedst kan mindske konkurrenceforvridning og miljøskader, der hænger sammen med afgiftsforskelle, som påvirker vognmandsmarkederne.

PROBLEMSTILLING

Beskatningen af energiprodukter og elektricitet reguleres i Fællesskabet af Rådets direktiv 2003/96/EF[5] om omstrukturering af EF-bestemmelserne for beskatning af energiprodukter og elektricitet ("energibeskatningsdirektivet"). Det fastsætter, hvilke afgiftspligtige produkter der er omfattet, hvilke anvendelsesformål der medfører beskatning, og hvilke minimumsafgiftssatser der gælder for hvert produkt afhængigt af, om det bruges i motorkøretøjer, til visse former for anvendelse i industri og handel eller til opvarmning. For gasolie er kun mindstesatsen for punktafgifter harmoniseret på EU-plan, nemlig til 302 EUR pr. 1.000 liter fra 1. januar 2004 og 330 EUR fra 2010.

De faktiske satser er der stor forskel på fra medlemsstat til medlemsstat. For diesel (gasolie) er der ni medlemsstater, der med afgifter på mellem 220 og 294 EUR endnu ikke følger minimumssatserne; det skyldes overgangsperioder, der er indført af hensyn til den særlige situation i disse lande. I tretten medlemsstater ligger satserne mellem 300 og 400 EUR. Fem medlemsstater har afgifter på over 400 EUR, og her er Det Forenede Kongeriges (atypiske) situation med 693 EUR særlig iøjnefaldende.

Sådanne forskelle medfører brændstofturisme. Store lastbiler har store tanke, der sætter dem i stand til at køre mellem 1.500 og 3.000 kilometer på en enkelt optankning. Vognmænd, der arbejder internationalt eller har hjemme nær en grænse til et lavskatteland bedriver en slags skattetænkning, der kaldes brændstofturisme: de tanker op i lavskattelande og skaffer sig derved en betydelig konkurrencefordel.

Da enhver chauffør uanset sit hjemland selv kan vælge, hvor i EU tanken skal fyldes op, skulle der teoretisk ikke forekomme nogen forvridning af konkurrencen. Men geografiske og forretningsmæssige forhold tillader ikke altid alle vognmænd at tanke op, hvor det er billigst. Og da forskellige kategorier af vognmænd, der konkurrerer med hinanden på de samme markeder, ikke nødvendigvis har de samme muligheder for at købe lavt beskattet brændstof, giver brændstofturismen konkurrenceforvridning: omkostningerne til brændstof kan på en tur på 1.000 km variere med så meget som 20 % (brændstofomkostninger udgør mellem 20 og 30 % af vognmandsvirksomhedernes driftsomkostninger).

Den skarpe konkurrence på vognmandsmarkedet gør, at den ovenfor beskrevne konkurrenceforvridning har følger for de nationale markedsandele. I en undersøgelse af bilateral vejtransport har det franske trafikministerium konstateret væsentlige ændringer i andelene på det europæiske marked[6] mellem 1997 og 2001. Det konkluderede, at to tredjedele af forskydningerne fra 1997 til 2001 kunne tilskrives tre faktorer: forskellige dieselafgifter, forskellig selskabsskat og forskellig lønudvikling i to givne lande. Forskelle i dieselafgifterne fremstod som hovedfaktoren, der alene kunne forklare omkring 40% af forskydningerne i markedsandel. Skønt det ikke kan udelukkes, at virkningen af arbejdskraftens omkostninger kan være blevet undervurderet på grund af problemer med dataenes homogenitet, peger undersøgelsen på, at afgiftsforskelle har betydelige virkninger for konkurrencen på EU-markedet for international vognmandstransport. Det bør også noteres, at afgiftsforskellene medfører konkurrenceforvridning andre steder end i vognmandstransporten. De påvirker også tankstationer og havne, som er afhængige af, hvor i EU de ligger, og det så meget des mere, som de i modsætning til vognmandsforretningerne ikke er mobile, og altså ikke kan begrænse virkningerne af afgiftsforskellene.

Brændstofturismen belaster miljøet, når den indebærer omvejskørsel. Som rationelle forretningsdrivende vil vognmænd udnytte forskellene i dieselpriser, så meget de kan, og tanke op i de billigste medlemsstater under hensyntagen til de ekstra omkostninger, det indebærer. Når vognmanden blot benytter lejligheden til at tanke op undervejs uden at køre omveje, sker der ikke andet, end at forbrug, der under alle omstændigheder ville have fundet sted, flyttes fra én medlemsstat til en anden (med tilhørende luftforurening). Men hvis han afviger fra sin rute for at udnytte forskellene mellem de nationale punktafgifter, belastes miljøet ekstra, fordi der køres længere.

En undersøgelse om Nederlandene fra 1990 skønnede, at med en prisforskel på 0,14 til 0,16 ECU pr. liter i forhold til Belgien og Tyskland, blev der kørt 10 millioner kilometer ekstra på grund af brændstofturisme med omvejskørsel for at tanke op på den anden side grænsen[7]. Michaelis (2003)[8] har vist, at tyskerne er villige til at køre 2-4 km ekstra for hver eurocents prisforskel på diesel i forhold til et naboland. Så der køres store omveje for at tanke billigere op.

De medlemsstater, der lægger højere punktafgifter på diesel, mister indtægter på brændstofturismen. I Tyskland har Schmid Traffic Service GmbH skønnet, at staten som følge af brændstofturisme i 2004 mistede skatteindtægter fra punktafgifter på mineralolie (dvs. erhvervsdiesel) på 1.915.000.000 EUR. Det samlede tab er endnu større; det beløber sig til 3,6 mia. EUR om året (ud over punktafgifter på mineralolie omfatter det yderligere tab af moms og punktafgifter på cigaretter på grund af mindre skatteindtægter fra moms og mindre salg af cigaretter på tankstationer).

EKSISTERENDE INITIATIVER OG EUROPÆISK MERVÆRDI VED DET FORESLÅEDE INITIATIV

Hvidbogen "Den Europæiske transportpolitik frem til 2010 - De svære valg" peger på to andre foranstaltninger for at konfrontere transportbrugerne med de virkelige omkostninger og ændre prisstrukturerne:

- harmonisering af minimumsklausuler i transportkontrakter for at give mulighed for revision af taksterne i tilfælde af omkostningsstigninger (f.eks. prisstigninger på brændstof) og

- fastsættelse af fælles principper for betaling for benyttelse af infrastrukturanlæg, hvor forskellige transportformer behandles ens.

For den første af disse foranstaltninger blev der foretaget en omfattende konsekvensanalyse i 2005. Den pegede på fem mulige løsninger[9], som der kunne vælges imellem, men indsnævrede efter en første vurdering feltet til tre hovedfremgangsmåder: i) ændring af forordning (EØF) nr. 4058/89[10], ii) ingen ændring af politikken, iii) harmonisering af brændstofafgifterne med minimumsklausuler i transportkontrakter. Konsekvensanalysen bekræftede for Kommissionen, at der var behov for at stille forslag om at ændre de særlige afgiftsordninger for erhvervsmæssigt anvendt gasolie.

For det andet skal Kommissionen efter at have undersøgt alle muligheder senest i juni 2008 fremlægge en almindeligt anvendelig ramme for vurdering af de eksterne omkostninger, herunder miljø-, støj-, trængsels- og helbredsomkostninger, for alle transportformer som grundlag for fremtidige beregninger af infrastrukturafgifter[11]. Det foreslåede initiativ er foreneligt med den fremtidige udvikling af infrastrukturafgifterne, da det giver medlemsstaterne mere smidige gennemførelsesmuligheder for både punktafgifter og vejafgifter, og samtidig undgår både dobbeltbeskatning og yderligere byrder for vognmandsforretningerne[12].

FORMÅLENE MED DET FORESLÅEDE INITIATIV

Direktivet har følgende generelle mål:

- at indsnævre forskellene mellem brændstofbeskatningerne

- at mindske konkurrenceforvridningen

- at mindske miljøbelastningen, særlig ved at mindske den omvejskørsel, der skyldes brændstofturisme

- at bidrage til vejtransportens bæredygtighed og at fremme vækst, beskæftigelse og konkurrenceevne gennem reduktion af den konkurrenceforvridning, der påvirker markederne.

Løsningsmuligheder

Konsekvensanalysen har behandlet fem løsningsmuligheder. Fire af dem var under overvejelse fra starten af analysen.

Løsning A består i ikke at gribe ind på fællesskabsplan ('ingen ændring af politikken').

Løsning B består i at opstille et program for fuld harmonisering af medlemsstaternes punktafgifter af erhvervsdiesel. Enhedssatsen ville så i 2018 ligge på 400 EUR. Desuden skulle satsen for blyfri benzin ikke være lavere end den, der gælder for erhvervsgasolie.

Løsning C består i at øge den indbyrdes tilnærmelse af punktafgifterne på erhvervsdiesel. Der vil blive fastsat et afgiftsinterval på fællesskabsplan med en minimums- og en maksimumssats. Medlemsstaternes afgift på erhvervsdiesel skulle ligge mellem disse yderpunkter. Intervallet skulle gradvis gøres mindre og sættes ned til 100 EUR i 2010. For at give medlemsstaterne tid til at udnytte overgangsperioderne til at tilpasse sig, foreslår Kommissionens tjenestegrene, at de nuværende mindstesatser i energibeskatningsdirektivet fastholdes som intervallets nedre grænse indtil 2013. Derpå analyseredes yderligere to varianter: i løsning C1 indekseres intervallet fra marts 2013, og i løsning C2 ligger det fortsat fast, men får en højere mindstesats end efter det nuværende energibeskatningsdirektiv, nemlig 359 EUR pr. 1.000 liter, det samme som for blyfri benzin for at tage hensyn til, at de to brændstoffer er lige miljøbelastende.

Under analysen besluttede Kommissionen så på baggrund af resultaterne af den offentlige høring og økonometriske simuleringer at ændre C-varianterne ved at fremrykke indekseringen (løsning C1) og ligestillingen med blyfri benzin (løsning C2) til 2012 og således tilføje en femte løsning (C2+). I alle tre C-varianter skal de medlemsstater, der har overgangsperioder, først følge de nye satser, når deres overgangsperiode er udløbet. Desuden må satsen for blyfri benzin ikke være lavere end den, der gælder for erhvervsgasolie.

Løsning C2+ består i at øge mindstesatsen for diesel til 359 EUR, men allerede i 2012, og derefter til 380 EUR i 2014 for at hindre, at afgiftssatsens realværdi aftager for meget, og for at mindske konkurrenceforvridningen endnu mere. Desuden skal medlemsstaterne ikke holde sig under en øvre grænse. Medlemsstater, der ønsker at beskatte hårdere end det obligatoriske minimum, må hver især finde en balance mellem deres vognmandserhvervs levedygtighed, en bedre internalisering af eksterne miljøomkostninger og behovet for skatteindtægter.

Af hensyn til sammenhængen med andre fællesskabspolitikker kan medlemsstater, der anvender eller indfører infrastrukturafgifter for motorkøretøjer, der kører på erhvervsdiesel, efter løsning C1, C2 og C2+ sætte satsen for gasolie, der benyttes af sådanne køretøjer, lavere end den, der gjaldt den 1. januar 2003, når blot den samlede skattebyrde i grove træk forbliver uændret, og forudsat at Fællesskabets mindstesats for erhvervsgasolie overholdes. Denne bestemmelse skulle gøre det lettere at differentiere satserne for erhvervsmæssig og ikke-erhvervsmæssig diesel for medlemsstater, der ønsker det, og give mere fleksible muligheder for at mindske forskellene mellem afgiftssatserne.

SAMMENLIGNING AF LØSNINGSMULIGHEDERNE

Analysen bygger på de mange bidrag, de berørte parter har leveret ad forskellige kanaler, f.eks. den offentlige høring, standpunktsrapporter, artikler og møder. Dertil kommer en kvalitativ og kvantitativ analyse, Kommissionen har foretaget ved hjælp af tre modeller, for at bedømme virkningerne (Tremove, modellen for transportteknologi (Poles) fra IPTS (Institut for Teknologiske Fremtidsstudier) og TRANSTOOLS).

Den første mulighed (løsning A) løser ikke vognmandsmarkedets nuværende problem med forvridning af konkurrencen, som har følger for markedsandele og beskæftigelse (stigning i lavskattelande på bekostning af højskattelande blandt medlemsstaterne). Løsning A løser heller ikke omvejsproblemet, som - uantastet - ville medføre forbrug af i alt 42.500 millioner liter brændstof mellem 2007 og 2030, med den dertil hørende forurening (2,2 millioner tons CO2). Derfor foretrak Kommissionen at se bort fra denne mulighed i det videre forløb.

Den anden mulighed (løsning B) er den, der mindsker konkurrenceforvridningen maksimalt uden at øge de administrative omkostninger alt for meget. Den vil dog tvinge 22 medlemsstater til at sætte deres afgifter på erhvervsgasolie op til 400 EUR pr. 1.000 liter og 5 medlemsstater til at nedsætte deres afgiftssatser. Den vil medføre en stigning i afgiften på blyfri benzin i 9 medlemsstater fra 2014 og kan føre til en stigning i afgiften på ikke-erhvervsmæssigt brændstof i 2 medlemsstater (hvis Tyskland og Det Forenede Kongerige beslutter at kompensere for det store fald i afgiften på erhvervsbrændstof ved at sætte afgiften på ikke-erhvervsmæssigt brændstof op). This option will be neutral for the car industry. Fra et miljøsynspunkt fører løsning B til en lille stigning i dieselforbruget, et lille fald i forbruget af blyfri benzin og en meget lille stigning i forureningen (hvis der ikke tages hensyn til brændstofturisme). Men da det er den mulighed, der giver de største reduktioner i omvejskørslen, er det også den, der giver den største reduktion i den deraf følgende CO2-udledning (0,1 millioner tons), forurening og skatteflugt. Samfundsmæssigt set har denne mulighed den største (og dog nok ret beskedne) virkning: mindre trængsel og færre ulykker på vejene, færre arbejdstimer for chaufførerne, og desuden den største, omend også her beskedne, forskydning af beskæftigelsen på regionalt/nationalt plan. Løsning B giver alligevel det største provenutab (-71,8 mia. EUR mellem 2007 og 2030, dog kun -58,2 mia. EUR, hvis den mindre brændstofturisme tages i betragtning). Endelig ansås denne mulighed ikke for at være politisk realistisk. Af alle disse grunde droppede Kommissionen derpå denne mulighed.

Løsning C1, C2 og C2+:

Løsning C1 og C2 medfører stigende gasolieafgifter i 18 medlemsstater frem til 2014; i løsning C2+ stiger de i 21. Løsning C2 får ingen indflydelse på afgifterne på blyfri benzin, hvorimod C1 og C2+ fører til højere afgifter på blyfri benzin i 9 medlemsstater: C1 fra 2016 og C2+ fra 2014. Da løsning C2+ ikke fastlægger et interval, og altså ikke noget maksimumsniveau, skulle den ikke påvirke punktafgifterne på ikke-erhvervsmæssig gasolie. Alle tre løsninger gør det muligt at mindske konkurrenceforvridningen. Da minimumsbeskatningen af erhvervsgasolie i det lange løb stiger mere ved løsning C1 end ved løsning C2, giver C1 alt andet lige mulighed for at reducere forskellene mere end C2. I C2+ afhænger reduktionsomfanget af, hvordan de nuværende højskattelande reagerer. Beslutter de at nedsætte deres afgiftssats og i stedet indføre vejafgifter, bliver beskatningsforskellene i kraft af de højere mindstesatser også her mindsket mere end i C2. Administrationsomkostningerne bliver af samme størrelsesorden som i løsning B og synes ikke at give erhvervslivet anledning til ængstelse. For bilindustrien synes alle løsningerne kun at påvirke bestanden af køretøjer, er kører på blyfri benzin hhv. gasolie, i meget ringe grad. Ingen af løsningsmulighederne skulle få nogen væsentlig virkning for transportefterspørgslen eller for valget af transportform. De rummer alle mulighed for små positive virkninger på samfundsmæssige forhold som trængsel, ulykker og arbejdstider for chauffører, men i mindre grad end løsning B, der efter al sandsynlighed stadig vil nedbringe omvejskørslen mest. Beskæftigelsesmæssigt kan alle disse løsningsmuligheder medføre visse forskydninger på regionalt eller nationalt plan, men alt andet lige skulle der ikke ske noget på europæisk niveau.

De største forskelle mellem disse tre løsninger ligger i brændstofforbruget, miljøbelastningen, påvirkningen af brændstofturismen og budgetvirkningerne. Mens løsning C1 og C2 fører til små stigninger i forbruget af gasolie og fald i forbruget af blyfri benzin (pga. overgrænsen for gasoliebeskatningen), er C2+ den eneste løsningsmulighed, der gør det muligt at reducere forbruget af både gasolie og blyfri benzin. C2+ har højere mindstebeskatning og bidrager derfor mere til at inddrage de eksterne miljøomkostninger end C2. Ses der bort fra brændstofturismen er C2+ den eneste løsning, der mindsker luftforureningen. Brændstofturismen og den forurening, den medfører, reduceres i alle tre løsninger (mest i C1 med 0,6 millioner tons emissioner). I løsning C2+ er der mulighed for at reducere brændstofturismen mere end i C1, hvis Tyskland og Det Forenede Kongerige (de medlemsstater, der i øjeblikket har de højeste gasolieafgifter) beslutter at nedsætte erhvervssatsen og til gengæld indføre infrastrukturafgifter. Provenumæssigt bliver de samlede budgetvirkninger (altså når der tages hensyn til mindsket brændstofturisme) hhv. -38,3 (C1), -46,8 (C2) og +40,3 mia. EUR (C2+).

Efter afvejning af alle ovenstående forhold har Kommissionen besluttet at foreslå løsning C2+.

[1] KOM(2001) 370 af 12.9.2001.

[2] Forslag til Rådets direktiv om ændring af direktiv 92/81/EØF og direktiv 92/82/EØF med henblik på indførelse af en særlig afgiftsordning for dieselolie, der anvendes som brændstof til erhvervsformål, og med henblik på tilnærmelse af punktafgifterne på benzin og dieselolie, KOM(2002) 410 af 24.7.2002.

[3] KOM(2005) 462 af 27.9.2005.

[4] Det Europæiske Råd, 23.-24. marts 2006.

[5] Rådets direktiv 2003/96/EF af 27. oktober 2003 om omstrukturering af EF-bestemmelserne for beskatning af energiprodukter og elektricitet (EUT L 283 af 31.10.2003, s. 51). Senest ændret ved direktiv 2004/74/EF og 2004/75/EF (EUT L 157 af 30.4.2004, s. 87 og s. 100).

[6] BIPE (2005), Évaluation des conséquences de la hausse du prix du gazole sur les entreprises de transport routier de marchandises, Etude réalisée pour le Ministère des Transports, de l'Equipement, du Tourisme et de la Mer.

[7] Effects at the border of a petrol tax increase on 1 January 1990, P. M. Blok og A. P. Muizer, Nederlands Economisch Instituut, TK 1990-1991, 21.665 Nr 3, Rotterdam.

[8] Michaelis (2003) Tanktourismus – eine Szenarioanalyse. I Zeitschrift für Verkehrswissenschaft.

[9] Ingen ændring af politikken, ændring af forordning (EØF) nr. 4058/89, harmonisering af brændstofafgifterne, indførelse af prisforsikringer og en passende regulering, der sætter en bremse på outsourcing.

[10] Rådets forordning (EØF) nr. 4058/89 af 21. december 1989 om prisdannelsen for vejgodstransport mellem medlemsstaterne (EFT L 390 af 30.12.1989, s. 1).

[11] EUT L 157 af 9.6.2006, s. 8, om ændring af direktiv 1999/62/EF om afgifter på tunge godskøretøjer for benyttelse af visse infrastrukturer.

[12] Da medlemsstaterne får mulighed for at nedsætte deres punktafgiftssatser i forhold til niveauet den 1. januar 2003 (hvis blot de overholder minimumssatsen, og skattebeløbet holdes uændret), vil flere medlemsstater kunne differentiere mellem erhvervsmæssig og ikke-erhvervsmæssig diesel og mindske forskellene mellem punktafgifterne på erhvervsdiesel.