Udtalelse om Fjerde aarsberetning fra Kommissionen om strukturfondsreformens gennemfoerelse - 1992 (94/C 195/06)

Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber besluttede den 29. november 1993 under henvisning til EF-Traktatens artikel 198 at anmode om Det OEkonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om: Fjerde aarsberetning fra Kommissionen om strukturfondsreformens gennemfoerelse - 1992.

Det forberedende arbejde henvistes til OESU's Sektion for Regionaludvikling og Fysisk Planlaegning, som udpegede John Little til ordfoerer. Sektionen vedtog sin udtalelse den 19. april 1994.

Det OEkonomiske og Sociale Udvalg vedtog paa sin 315. plenarforsamling af 27. og 28. april 1994, moedet den 27. april 1994, enstemmigt foelgende udtalelse.

1. Indledning

1.1. Kommissionen har fremlagt sin fjerde aarsberetning om gennemfoerelsen af strukturfondsreformen (FSR) som paabudt i Raadets forordning (EOEF) nr. 2052/88 (art. 16) og nr. 4253/88 (art. 31).

1.2. Efter strukturfondsreformen i 1988 har Kommissionen udarbejdet tre aarsberetninger og en midtvejsevaluering [doc. KOM(92) 84 endelig udg. af 18. marts 1992]. OESU har afgivet udtalelser om alle fire beretninger.

1.3. Kommissionens aarsberetning for 1992 foelger det saedvanlige moenster, men kan paa baggrund af den tid, der er gaaet, give en mere fyldestgoerende vurdering af strukturfondsinterventionernes virkning. Gennemfoerelsen, forstaaet som hvilke typer stoette der er godkendt, og hvilke budgetmidler der er indgaaet forpligtelse om, har ikke saa fremtraedende en plads og behandles mindre indgaaende end i de tidligere beretninger. Det er tegn paa, at fremskridtet ved udgangen af programperiodens naestsidste aar er tilfredsstillende.

2. Gennemfoerelsen af reformen i 1992

I de foelgende afsnit gives en kort beskrivelse af visse punkter i Kommissionens beretning vedroerende gennemfoerelsen i 1992.

2.1. Finansielle aspekter

I 1992 blev der udnyttet forpligtelsesbevillinger for 16 925 millioner ECU til strukturfondsmaalene som fastlagt i 1988 samt 1 046 millioner ECU til de nye tyske delstater. I henhold til rammeforordningen af 1988 skal forpligtelsesbevillingerne realt fordobles over perioden 1987-1993, og det forventes, at planen holdes.

De udnyttede betalingsbevillinger laa paa 15 816 millioner ECU plus 1 237 millioner ECU til de nye tyske delstater. Efter de foerste 4 aar af programperioden 1989-93 er godt 3/4 af det samlede udgiftsniveau for 5 aar, som blev foreslaaet i FSR, blevet udnyttet. Denne forbrugstakt stemmer ogsaa overens med rammeforordningen af 1988.

2.1.1. Maal nr. 1

Landene og regionerne under maal nr. 1 satte kraefterne ind paa at goere det muligt at udnytte de oprindeligt tildelte og disponible bevillinger fuldt ud. De sidste operationelle programmer blev fremlagt og godkendt, og tidsplanerne blev aendret, hvor det var paakraevet. Der er dog stadig problemer i Italien, hvor det i 1992 var vanskeligt at gennemfoere FSR, isaer hvad angaar betalingerne.

De ekstraprogrammer, der i 1991 blev godkendt for de nye tyske delstater og OEstberlin, er for hovedpartens vedkommende forloebet glat. Da der imidlertid blev indsendt mange ansoegninger om stoette, var det noedvendigt at rykke udbetalinger, der var planlagt til de efterfoelgende aar, frem til 1992.

Maalet, der blev fastlagt i rammeforordningen af 1988, om gradvist at oege forpligtelsesbevillingerne til maal nr. 1, saa at de med udgangen af 1992 er dobbelt saa store som i 1987 (i faste priser), er naaet uden det store besvaer.

2.1.2. Maal nr. 2

For aktioner godkendt i den foerste programperiode (1989-91) var forpligtelsesniveauet taet paa 100 % den 31. december 1992, og hovedparten af de dertil knyttede endelige udbetalinger forventedes at finde sted i loebet af 1993.

De fleste operationelle programmer inden for de FSR, der var godkendt for den anden programperiode, blev fremlagt af medlemsstaterne i begyndelsen af 1992. Der blev i loebet af aaret anvendt 1 620 millioner ECU af forpligtelsesbevillingerne, hvilket udgoer 49 % af den bistand, der forudses i EU-stoetterammerne for toaarsperioden.

2.1.3. Maal nr. 3 og 4

Ved udgangen af 1992 var FSR for foerste fase (1990-92) endelig gennemfoert med hensyn til betalingsforpligtelserne.

Den 6. november 1992 blev der opstillet 9 FSR under maal nr. 3 og 4 i omraader uden for maal nr. 1-regionerne. Disse nye stoetterammer, der omfatter et rammebeloeb paa 2,1 millioner ECU, prioriterer de samme omraader som tidligere, men er mere fleksible, idet de aabner mulighed for stoette til personer, der har vaeret arbejdsloese i under 12 maaneder.

2.1.4. Maal nr. 5a

Foranstaltningerne under maal nr. 5a aendredes ikke vaesentligt i 1992. Udligningsgodtgoerelser i forbindelse med effektivisering af landbrugsstrukturer var fortsat den stoerste enkeltpost paa stoettebudgettet.

2.1.5. Maal nr. 5b

De sidste syv operationelle programmer blev godkendt i 1992. Der er dermed godkendt 73 programmer, som raader over en EU-stoette paa 2 607 millioner ECU (1989-priser) i perioden 1989-93. Tempoet i gennemfoerelsen af programmerne oegedes i aarets loeb, men skifter fra region til region.

2.1.6. EF-initiativer

Den konkrete gennemfoerelse af 12 EF-initiativer godkendt i 1990 og 1991 var alle paabegyndt i december 1992. Der blev i maj 1992 godkendt et nyt initiativ, »RETEX«, som har til formaal at fremskynde diversificeringen af den oekonomiske aktivitet i omraader, der er staerkt afhaengige af tekstil- og beklaedningssektoren. Der blev indgaaet forpligtelser for 1 970 millioner ECU til disse initiativer i loebet af 1992.

2.2. Gennemfoerelse af 1988-reformens principper

Tidligere beretninger fra Kommissionen har tegnet et stort set positivt billede af gennemfoerelsen af principperne om planlaegning, koncentration og partnerskab, medens det har vist sig at vaere en vanskelig opgave at kontrollere, om additionalitetsprincippet overholdes. Kommissionen konstaterer, at der i 1992 ikke er fremkommet nye oplysninger, der kan aendre den vurdering.

2.3. Vurdering af EF-stoettens virkning

Metoderne til vurdering af strukturfondsinterventionernes virkning gennemgik en betragtelig udvikling i 1992. Det gjaldt isaer de tematiske evalueringer, som beskrives temmelig indgaaende i beretningen. Kommissionen erkender, at evalueringen af interventionernes virkning ikke altid har givet resultater af en kvalitet, der har svaret til forventningerne, men den paastaar, at de tematiske evalueringer har aabnet mulighed for, at der kan ydes en mere maalrettet indsats fremover.

3. Generelle bemaerkninger

3.1. Helhedsvurdering

OESU hilser Kommissionens aarsberetning velkommen. Den indeholder omfattende bemaerkninger og meget nyttige oplysninger om gennemfoerelsen af strukturfondsforanstaltninger i 1992 og om den kumulative position efter 1988-reformen.

OESU konstaterer med tilfredshed, at strukturfondsforanstaltningernes finansielle aspekter er i fokus, og erkender, at der er gjort fremskridt med hensyn til gennemfoerelsen af 1988-reformens principper.

3.2. Tidspunktet for aarsberetningens udgivelse

Efter en stoerre gennemgang af strukturfondene blev der i juli 1993 truffet endelige beslutninger om de juridiske og administrative rammer for strukturfondenes virksomhed i perioden 1994-99. OESU konstaterer med beklagelse, at aarsberetningen for 1992 ikke forelaa tidsnok til at komme med i betragtning, foer de nye strukturfondsforordninger blev vedtaget og traadte i kraft.

3.3. Tidligere OESU-udtalelser

OESU konstaterer med glaede, at Kommissionen har tilsluttet sig mange af de synspunkter, OESU fremlagde i sin udtalelse om aarsberetningen for 1991 (ordfoerer: Quevedo Rojo) (1). OESU er dog skuffet over Kommissionens holdning til inddragelse af arbejdsmarkedets parter og de oekonomiske interesseorganisationer. Dette spoergsmaal behandles naermere i punkt 4.1.

3.4. Ideer til aarsberetningen for 1993

3.4.1. Kommissionens aarsberetning for 1993, det sidste aar i fasen efter 1988-reformen, vil vaere en god anledning til at se paa, hvilke konsekvenser for 1994 og fremover der skal drages af de hidtidige erfaringer. I den forbindelse og paa baggrund af de reviderede forordninger, der nu er gaeldende, foreslaar OESU, at 1993-beretningen tager foelgende punkter op:

- den grad af samordning, der er opnaaet mellem medlemsstaternes regionalpolitik og EU's regionalpolitik, herunder f.eks. oplysninger om, i hvilken grad der er sammenfald mellem de geografiske omraader, der er udpeget som berettigede til at modtage stoette fra de enkelte stater og fra EU-fondene,

- EU-regionalpolitikkens forhold til andre former for EU-politik. Den samlede effekt paa den oekonomiske og sociale samhoerighed behandles i punkt 4.4,

- de miljoemaessige konsekvenser af strukturfondspolitikken.

Oplysninger om saadanne problemer vil saette OESU og andre i stand til at gennemgaa dem grundigere, som det er tilfaeldet med f.eks. gennemfoerelsen af reformens principper i kapitel III i aarsberetningen for 1992.

3.4.2. Medtagelsen af emneorienterede afsnit boer ikke ske paa bekostning af de dele af beretningen, der omhandler evaluering og additionalitet, som er to spoergsmaal af saerlig interesse. Dette forslag betragtes ikke som uforeneligt med Kommissionens erklaerede oenske om at afkorte beretningen. OESU deler dette oenske.

3.4.3. OESU hilser Kommissionens foerste positive reaktion paa dets forslag om en dialog mellem OESU og Kommissionen om kommende beretningers opbygning og praesentation velkommen.

3.4.4. Nogle af de andre emner, der behandles naermere i punkt. 4, har ogsaa betydning for 1993 og kommende beretninger.

4. Saerlige bemaerkninger

4.1. Partnerskabet og inddragelsen af erhvervslivet og arbejdsmarkedets parter

4.1.1. OESU har i mange aar peget paa den konstruktive rolle, som erhvervslivet og arbejdsmarkedets parter kunne spille i alle aspekter af strukturfondsaktionerne. OESU er skuffet over aarsberetningens summariske behandling af emnet i kapitel 3, punkt 3, isaer i lyset af den saerlige anmodning, som OESU fremsatte i sin udtalelse om aarsberetningen for 1991 (1), om at tilvejebringe en evaluering af den faktiske inddragelse af organisationerne siden 1989 i de forskellige medlemsstater. En saadan evaluering er faktisk blevet foretaget af OESU selv og beskrevet i en nyligt afgivet udtalelse (2). Skoent denne evaluering er nyttig, kan den ikke traede i stedet for den uafhaengige og omfattende undersoegelse, som Kommissionen kunne ivaerksaette.

4.1.2. OESU har for nylig vedtaget en initiativudtalelse (ordfoerer: Ettore Masucci) (3) om et bredere emne, nemlig inddragelse af arbejdsmarkedets parter i EU's regionalpolitik. Der gives heri en laengere redegoerelse for det positive bidrag, erhvervslivets og arbejdsmarkedets interesseorganisationer kan yde, men det pointeres ogsaa, at organisationerne ikke hermed forsoeger at tiltage sig en beslutningsmagt, som tilkommer de folkevalgte myndigheder.

4.1.3. Interesseorganisationernes kommende deltagelse i »partnerskabet«, der har ansvaret for strukturfondenes aktioner, knaesaettes i artikel 4 i den nye rammeforordning [(EOEF) nr. 2081/93]. Det slaas fast, at partnerskabet omfatter saavel forberedelse af FSR som forudgaaende vurdering, overvaagning og efterfoelgende evaluering af aktionerne. Formuleringen af artikel 4 fremstaar som et kompromis, som Raadet har indgaaet paa grundlag af Kommissionens forslag, der var mere eksplicit, og som laa naermere de oensker, OESU tidligere har fremsat.

4.1.4. OESU (4) fortolker imidlertid den endelige formulering af artikel 4 som et krav om inddragelse af interesseorganisationerne i partnerskabets snaevre samraad, dog »inden for rammerne af bestemmelser, der foelger af den enkelte medlemsstats institutionelle regler og gaeldende praksis«. OESU, der har gjort opmaerksom paa den utilfredsstillende situation i EU som helhed, glaeder sig over den nye artikel 4 (5). Paa nuvaerende tidspunkt vides det dog endnu ikke, hvorledes bestemmelserne vil blive gennemfoert i alle medlemsstaterne. I mindst et medlemsland (Irland) ser det ud til, at organisationernes deltagelse er mindsket efter de nye ordninger. Kommissionen opfordres til at overvaage anvendelsen af den nye lovgivning om partnerskab.

4.1.5. Under udarbejdelsen af denne udtalelse aflagde studiegruppen besoeg i Skotland og fik foerstehaandskendskab til strukturfondsaktiviteter der, herunder partnerskabsordninger. Under diskussionerne blev det haevdet, at de partnerskabsordninger, der blev gennemfoert i programperioden 1989-1993, isaer vedroerte projektudvaelgelse og -gennemfoerelse. Alle parter erkendte, at disse arrangementer havde vaeret overbureaukratiske og besvaerlige. Af direkte diskussioner med repraesentanter for centralregeringen fremgik det klart, at den britiske regering hverken agter at udpege arbejdsgiverorganisationer paa nationalt eller regionalt niveau eller arbejdstagerorganisationer generelt som formelle »partnere«, dvs. de vil ikke blive indbudt til at deltage i arbejdsgrupperne om de nye FSR. [OESU fik det indtryk, at det er den britiske regerings opfattelse, at de forskellige udvalgs detaljerede arbejde kraever repraesentation af implementerende instanser, som har det rette saerkendskab til og erfaring med den oekonomiske udvikling i de forskellige lokalomraader (der vil i den nye programfase vaere 7 FSR for Skotland alene).] Paa den anden side blev det klart, at den britiske regering allerede er gaaet ind i droeftelser med nationale/regionale arbejdsgiver- og arbejdstagerorganisationer inden for en bredere uformel ordning om aspekter af strukturfondsaktionerne, og isaer i den nuvaerende fase af processen, om forberedelsen af nye regionsplaner.

De nye ordninger frembyder en stoerre fordel i forhold til tidligere praksis, idet der dermed er skabt en procedure, som faktisk kunne vaere egnet til hoering om strategiske problemer og til overvaagning. OESU er dog af den opfattelse, at disse bredere ordninger falder uden for artikel 4, og at de formelle partnerskabsudvalg fortsat er utilstraekkeligt uafhaengige.

4.1.6. OESU opfordrer Kommissionen til at give en mere fyldestgoerende forklaring af sin opfattelse af partnerskabsbegrebet og saa snart som praktisk muligt at forsyne aarsberetningerne med en beskrivelse af dets anvendelse i hvert enkelt medlemsland og en vurdering af, om denne anvendelse er i overensstemmelse med den nye artikel 4.

4.2. Additionalitet

4.2.1. I samordningsforordningen som aendret i juli 1993 er additionalitetsreglerne blevet revideret i forventning om, at dette vil mindske de praktiske kontrolproblemer. Kravene om, at medlemsstaten skal aftale kontrolordninger og fremlaegge grundlaeggende finansielle oplysninger, inden der fastlaegges nogen FSR, betragtes som saerlig nyttige.

4.2.2. Additionalitetsprincippet er en afgoerende forudsaetning for EU-strukturfondsforanstaltningernes succes. OESU finder det afgoerende at sikre overholdelsen af strukturfondsforordningernes bestemmelse om, at medlemsstaten i alle de beroerte omraader skal fastholde sine offentlige strukturudgifter paa samme niveau som i den foregaaende programperiode. Det skal endvidere sikres, at strukturfondsprioriteterne i det store og hele stemmer overens med den enkelte medlemsstats strukturudgifter.

4.2.3. OESU bifalder de fremtidige regler, men har tillid til, at den foregaaende periode ikke glemmes, og at det samarbejde, medlemsstaterne nu tilbyder, i sidste ende vil foere til en tilfredsstillende kontrol af additionalitetsprincippets overholdelse i alle tilfaelde.

4.3. Koncentration

OESU har konstant stoettet princippet om en koncentration af midlerne under 1988-reformen og senere under den nye strukturfondsforordning og andre initiativer. I betragtning af dettes aspekts betydning foeles det ikke rimeligt, at Kommissionen behandler det saa kortfattet i 1992-beretningen. Det kunne f.eks. vaere interessant at vide, om koncentration og andre principper overholdes, naar stoetten med kort varsel skifter fra en foranstaltning til en anden.

4.4. Evaluering af strukturfondsforanstaltningernes virkning

OESU bifalder den store del af beretningen (kapitel III, punkt 2), der beskriver evalueringen af EF-stoettens virkning. Da det er naesten umuligt at maale resultatet i rent oekonomiske termer, er de tematiske evalueringer og andre tekniske evalueringer afgjort nyttige som eksempler til illustration af virkningerne. OESU opfordrer Kommissionen til at foretage yderligere case studies, saa at virkningen kan illustreres over et bredere spektrum. Paa lang sigt ville det mest overbevisende vidnesbyrd om strukturfondsforanstaltningernes effekt vaere, at behovet for en saadan stoette forsvandt.

4.5. Virkningen af andre politiske tiltag

4.5.1. OESU noterer sig med stor glaede, at Kommissionen i henhold til den nye samordningsforordning og i overensstemmelse med Maastricht-traktaten skal fremlaegge en beretning hvert tredje aar om de fremskridt, der er gjort, med hensyn til at naa strukturfondenes hovedmaal, nemlig en styrkelse af den oekonomiske og sociale samhoerighed i Faellesskabet. Beretningen skal behandle strukturfondenes bidrag og skal ledsages af forslag vedroerende de oevrige EU-politikker, der beroerer samhoerigheden. OESU gaar ud fra, at det vil blive hoert om den nye beretning, naar tiden er inde.

4.5.2. Som OESU tidligere har erklaeret, er regionalpolitik nok koncentreret om regional udvikling, men det er ikke rigtigt, at regional udvikling kun afhaenger af regionalpolitik. Dette initiativ imoedekommer derfor et hyppigt udtrykt oenske og bifaldes varmt.

4.6. Virkning paa regionerne i de enkelte medlemsstater

4.6.1. OESU har tidligere gjort opmaerksom paa den stadig stoerre oekonomiske kloeft mellem regionerne inden for de enkelte medlemsstater. Det er skuffende, at beretningen ikke giver nogen antydning af, om denne situation er rettet op som foelge af EU's politik, eller om den er blevet endnu vaerre.

4.6.2. Hvad enten situationen er blevet bedre eller vaerre, er det vel vigtigt at vide, i hvor hoej grad EU's politik er koordineret med de enkelte medlemsstaters regionale og oevrige politik; men oplysninger af denne art gives ikke i beretningen. OESU opfordrer Kommissionen til at fremskaffe data om, hvilken regional effekt EU-stoetten har paa regionalpolitikken inden for medlemsstaterne. En sammenligning af moensteret i EU-stoetten med moenstret i hver enkelt medlemsstats stoette ville vaere endnu mere nyttig.

4.7. Udnyttelse af investeringsstoetten under maal nr. 5 a)

4.7.1. OESU konstaterer, at udligningsgodtgoerelser til landmaend i ugunstigt stillede omraader fortsat er den oekonomisk vigtigste foranstaltning under maal nr. 5 a).

4.7.2. Den begraensede udnyttelse af investeringsstoetten skyldes tilsyneladende usikkerhed i forbindelse med reformen af den faelles landbrugspolitik og udfaldet af GATT-forhandlingerne. OESU har tillid tid, at investeringer vil kunne spille en mere dynamisk og effektiv rolle i fremtiden.

Bryssel, den 27. april 1994.

Susanne TIEMANN

Formand for

Det oekonomiske og sociale Udvalg

(1) EFT nr. C 161 af 14. 6. 1993, ss. 46-50.

(2) EFT nr. C 127 af 7. 5. 1994.