KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER 
Bruxelles, den °8.12.1995 
KOM(95) 556 endelig udg. 
BESKYTTELSE AF FÆLLESSKABETS 
FINANSIELLE INTERESSER 
SAMMENDRAG 
af den sammenlignende analyse af medlemsstaternes rapporter 
om de foranstaltninger, der er truffet på nationalt plan med henblik på 
bekæmpelse af spild og uretmæssigt anvendelse af fællesskabsmidlerne 
SAMMENLIGNENDE ANALYSE 
af medlemsstaternes rapporter 
(Forelagt af Kommissionen) 

EUROPA-KOMMISSIONEN 
BESKYTTELSE AF FÆLLESSKABETS 
FINANSIELLE INTERESSER 
SAMMENDRAG 
af den sammenlignende analyse af medlemsstaternes rapporter 
om de foranstaltninger, der er truffet på nationalt plan med henblik på 
bekæmpelse af spild og uretmæssigt anvendelse af fæHesskabsmidleme 
Rue de la Loi 200, B-1049 Bruxelles, Belgien - Kontor: BU-9 7/139. 
Telefon: direkte linje (+32-2) 295 77 36, omstillingen 299 11 11. Telefax: 296 08 53. 
Telex: COMEU B 21877. Telegramadresse: COMEUR Bruxelles. 
fi-4 
Kommissionens mandat 
Den 11. juli 1994 opfordrede Rådet (økonomi og finans) Kommissionen til "inden udgangen 
af 1995 at gøre status over medlemsstaternes anvendelse af EF-traktatens artikel 209 A", som 
fastlægger "sidestillingsprincippet" og sigter mod at styrke "samarbejdsprincippet". 
Det Europæiske Råd i Essen den 9. og 10. december 1994 anmodede medlemsstaterne om at 
"forelægge rapporter om de foranstaltninger, som de gennemfører internt med henblik på 
bekæmpelse af spild og dårlig forvaltning af fællesskabsmidlerne". Det blev præciseret, at 
disse rapporter ville blive behandlet af Rådet (økonomi og finans) i juni 1995 og forelagt for 
Det Europæiske Råd i december 1995. Rapporterne blev den 19. juni 1995 forelagt for Rådet 
(økonomi og finans), som konkluderede, at det var nødvendigt at gøre en indsats på såvel 
nationalt plan som på fællesskabsplan samt inden for rammerne af et partnerskab mellem de 
to niveauer for at gøre beskyttelsen af Fællesskabets finansielle interesser mere effektiv. 
Det Europæiske Råd i Cannes den 26. og 27. juni 1995 tog "medlemsstaternes rapporter til 
efterretning", "opfordrede Kommissionen til med henblik på Det Europæiske Råd i Madrid at 
udarbejde et sammenlignende, sammenfattende dokument" og "anmodede medlemsstaterne og 
samtlige institutioner om på dette grundlag og uden ophør at fortsætte bekæmpelsen af svig 
og spild". 
Den anvendte metode 
Det dokument, som ledsager denne meddelelse, er udformet som en interimsrapport, der er 
udarbejdet på grundlag af en sammenlignende analyse af medlemsstaternes rapporter. Der 
gøres status over anvendelsen af EF-traktatens artikel 209 A om beskyttelse af Fællesskabets 
finansielle interesser og gives en oversigt over de foranstaltninger, medlemsstaterne har truffet 
med henblik på bekæmpelse af uretmæssig anvendelse af fællesskabsmidlerne. Dette er en 
logisk følge af opbygningen af EF-traktatens artikel 209 A, som definerer en målsætning 
(sidestilling) og præciserer, hvad der skal gøres for at bekæmpe uretmæssig anvendelse af 
fællesskabsmidlerne (et snævert, løbende samarbejde). Oprettelsen af det indre marked og den 
kendsgerning, at økonomisk kriminalitet ikke holder sig inden for et enkelt lands grænser, 
betyder jo netop, at bekæmpelsen af svig må foregå på tværs af grænserne, og at samarbejdet 
på fællesskabsplan må styrkes. 
fl'2 
For at medlemsstaternes rapporter kunne blive ensartede, så der kunne foretages en 
sammenligning af de nationale systemer, udarbejdede Kommissionen på anmodning af Rådet 
en oversigt over, hvordan rapporterne skulle opstilles, som blev godkendt af Rådet (økonomi 
og finans) den 20. februar 1995. Medlemsstaterne har stort set fulgt hovedlinjerne i den 
oversigt, de har fået tilsendt. Deres rapporter er ikke desto mindre temmelig forskellige. 
Længden varierer fra nogle få sider til 78 sider. Men også indholdet varierer meget, idet 
hovedvægten ikke er lagt på de samme dele af oversigten. 
Nogle medlemsstater har fremhævet den seneste udvikling i deres love og administrative 
bestemmelser om bekæmpelse af svig. Andre har lagt hovedvægten på tjenestegrenenes 
struktur og opgavefordelingen ved kontrollen med anvendelsen af midlerne. Der er også nogle 
medlemsstater, der lægger større vægt på resultaterne af den indsats, de har gjort, og deres 
opfølgning af kontrollen eller af Revisionsrettens bemærkninger. Til gengæld er der visse 
emner, der ikke er behandlet. For eksempel er momssvig ofte udeladt, skønt det, hvis man 
havde haft tekster og oplysninger om momssvig, ville have været muligt at sammenligne 
kontrollen og inddrivelsen af momsen med kontrollen og inddrivelsen af Fællesskabets 
traditionelle egne indtægter. 
Disse forskelle skyldes især, at medlemsstaterne havde meget kort tid til at udføre denne 
omfattende opgave. De medarbejdere i medlemsstaterne, der udarbejdede rapporterne, var ofte 
ude af stand til at indsamle alle de ønskede oplysninger og koncentrerede derfor deres indsats 
om de områder, de anså for vigtigst. Kommissionen havde ikke mulighed for at indlede en 
dialog med medlemsstaterne, som ville have gjort det lettere at udarbejde rapporterne og ville 
have gjort dem mere ensartede. 
Denne rapport tager udgangspunkt i den oversigt, der er udsendt til medlemsstaterne. Den 
indeholder en række sammenlignende tabeller, som sammenfatter de foreliggende oplysninger 
og modsætningsvis gør det muligt at udpege de områder, hvor der endnu ikke kan udarbejdes 
en sammenfatning. Det skal derefter undersøges, om det er hensigtsmæssigt at fortsætte og 
udbygge dette arbejde i samarbejde med medlemsstaterne, således at man kan få størst muligt 
udbytte af analysen. 
De forskellige dele af denne rapport indeholder en række tabeller, der sammenfatter de 
sammenlignelige oplysninger i medlemsstaternes rapporter. De udgør et objektivt grundlag for 
den sammenlignende analyse. Kommissionen har bestræbt sig på at gengive medlemsstaternes 
bidrag så nøjagtigt som muligt, men enhver udvælgelse indebærer naturligvis en vis risiko. 
Læsere, der ønsker nærmere oplysninger om et bestemt punkt, henvises til medlemsstaternes 
rapporter, der er vedlagt sammendraget. 
Desuden indeholder de enkelte dele og punkter kommentarer til de vigtigste elementer. 
Endelig anføres der i lyset af konklusionerne fra møderne i Rådet (økonomi og finans) i juli 
1994 og juni 1995 nogle retningslinjer og overvejelser til brug for det fremtidige arbejde med 
uophørligt at bekæmpe svig og spild og gøre beskyttelsen af Fællesskabets interesser mere 
effektiv i overensstemmelse med mandatet fra Cannes. 
Denne meddelelse giver et resume af sammendraget med hovedvægten på de retningslinjer, 
der kan fastlægges på grundlag af rapporten, og som Kommissionen vil se nærmere på for at 
imødekomme Det Europæiske Råds opfordring til at fortsætte bekæmpelsen af svig så effektivt 
som overhovedet muligt og uden ophør. 
1. Anvendelsen af EF-traktatens artikel 209 A, stk. 1 (sidestillingsprincippet) 
EF-traktatens artikel 209 A, stk. 1, har følgende ordlyd: "Medlemsstaterne træffer de samme 
foranstaltninger til bekæmpelse af svig, der skader Fællesskabets finansielle interesser, som 
til bekæmpelse af svig, der skader deres egne finansielle interesser". 
Med denne bestemmelse stadfæster traktaten sidestillingsprincippet, som er fastlagt i De 
Europæiske Fællesskabers Domstols retspraksis fra 1989, der præciserer betydningen af artikel 
5, stk. 1, i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab (EF-traktaten), hvoraf 
Domstolen udledte, at medlemsstaterne skal sanktionere overtrædelser af fællesskabsretten 
"efter samme materielle og processuelle regler, som efter national ret gælder for overtrædelser 
af samme art og grovhed, og sanktionen skal under alle omstændigheder være effektiv, stå i 
rimeligt forhold til overtrædelsen og have en afskrækkende virkning". De principper, 
Domstolen og EF-traktaten således har fastlagt, er ikke identiske, men overlapper og supplerer 
hinanden. 
Medlemsstaternes rapporter tyder på, at det er sådan, de forstår deres forpligtelser, og at de 
anvender artikel 5 som fortolket af Domstolen i sammenhæng med EF-traktatens artikel 209 
A. De beskriver således som oftest både de foranstaltninger, de har truffet for at sidestille 
bekæmpelsen af svig mod deres egne og Fællesskabets interesser, og deres sanktionssystems 
effektivitet. 
1.1 Beskrivelse af de nationale bestemmelser, som er i overensstemmelse med 
sidestillingsprincippet (normative bestemmelser, tjenestegrenenes struktur) 
Formålet med denne del er at give et overblik over alle de nationale bestemmelser, både med 
hensyn til forebyggelse (bestemmelser om kontrol) og bekæmpelse (bestemmelser om 
sanktioner) og at give en beskrivelse af de forskellige måder at strukturere tjenestegrenene på. 
1.1.1. Kortfattet beskrivelse af bestemmelserne og deres udvikling 
Det viser sig, at der ikke gøres ret meget ud af de forebyggende foranstaltninger i 
medlemsstaternes rapporter. De omtales somme tider i den del, der vedrører tilrettelæggelsen 
af kontrollen, somme tider i den juridiske del i form af en opremsning af de gældende 
bestemmelser uden nærmere kommentarer. I de fleste tilfælde glemmes bestemmelserne om 
forebyggelse. 
Rapporterne viser, at de fleste af medlemsstaterne har særskilte sanktionsbestemmelser for 
indtægter og udgifter. De regler, der gælder for indtægterne, henhører som oftest under særlige 
bestemmelser i skatte- eller toldlovgivningen, mens reglerne for svig på udgiftssiden sjældent 
opdeles på de forskellige udgiftsområder. 
På indtægtsområdet skal sidestillingsprincippet med hensyn til bekæmpelse ikke vurderes ved 
at se på hver enkelt indtægtskilde for sig, men på grundlag af en sammenligning af gældende 
ret for de forskellige indtægter, og det skal derfor forstås i vid betydning som en 
sammenligning mellem gældende ret for rene fællesskabsindtægter (traditionelle egne 
W-5 
indtægter) og gældende ret for de nationale indtægter, som for størstedelens vedkommende 
havner i de pågældende landes statskasse (moms, punktafgifter). 
Med hensyn til udgifterne understreges det, når udviklingen i national ret er omtalt i 
rapporterne, at svindel med støtte, herunder svindel med Fællesskabets udgifter, som oftest 
udtrykkeligt defineres som en strafbar handling. Det skal fremhæves, at medlemsstaternes 
anvendelse af sanktioner kan være afhængig af, om der findes fællesskabsregler, som pålægger 
dem særlige forpligtelser. 
Endelig omtaler visse medlemsstater under rubrikken om udviklingen i lovgivningen deres lov 
om hvidvaskning af penge, som gør det muligt at idømme straf for hvidvaskning af penge, der 
svigagtigt er opnået fra fællesskabsbudgettet. 
Vurderingen af, hvor langt medlemsstaterne er nået med indførelsen og den praktiske 
anvendelse af sidestillingsprincippet på udgiftsområdet, må selvfølgelig også ses i 
sammenhæng med en evaluering af, hvor effektive medlemsstaternes foranstaltninger på 
indtægtsområdet er. En analyse af forskellene i effektiviteten med hensyn til forebyggelse og 
straf (administrative og strafferetlige sanktioner) kan benyttes som udgangspunkt for at hæve 
niveauet på det område, der står svagest. 
Flere medlemsstater anfører, at deres almindelige strafferet på det juridiske plan lever op til 
sidestillingsprincippet. De fleste medlemsstater mener, at de strafbare forhold, der er defineret 
i den almindelige lovgivning, yder en tilstrækkelig beskyttelse af Fællesskabets finansielle 
interesser. Sidestillingen på det strafferetlige område ligger implicit i, at lovenes bestemmelser 
om forebyggelse og straf kan anvendes forskelsløst på svig mod både medlemsstaten og 
Fællesskabet. I flere rapporter kan der dog spores en udvikling hen imod at gøre svig mod 
Fællesskabets finansielle interesser til en strafbar handling i sig selv. 
Siden rapporterne blev udarbejdet, er denne tendens blevet bekræftet i konventionen om 
beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser, som stats- og 
regeringscheferne nåede til enighed om på topmødet i Cannes, og som blev undertegnet den 
26. juli 1995. 
A-e 
Visse medlemsstater mener, at man ikke skal nøjes med en sidestilling, men skal sigte mod 
at hæve det generelle beskyttelsesniveau i hele Fællesskabet. Når der findes forvridninger, bl.a. 
med hensyn til de administrative eller strafferetlige sanktioner, kan det fremme strømme af 
svig fra en medlemsstat til en anden eller omledning af økonomiske transaktioner inden for 
det indre marked eller fa virksomhederne til at flytte til områder, hvor der gøres mindre for 
at bekæmpe svig. 
Den sammenlignende analyse tyder på, at det kun er en del af de ønskede oplysninger, der er 
blevet indsamlet, og at det nok vil være nyttigt at indhente yderligere oplysninger, især med 
hensyn til forebyggelse, for at udbygge grundlaget for "uden ophør at fortsætte bekæmpelsen 
af svig og spild", som det hedder i konklusionerne fra Det Europæiske Råd i Cannes. Det er 
vigtigt at få udbygget oplysningerne på dette område for at vise politikerne, hvad der skal 
gøres for at nå det mål, der blev fastsat af Det Europæiske Råd i Essen og Cannes, nemlig at 
bekæmpe svig så effektivt som overhovedet muligt og uophørligt arbejde videre på at forbedre 
beskyttelsen af Fællesskabets finansielle interesser. På grundlag af denne konstatering og de 
indsamlede oplysninger kan der fastlægges nogle retningslinjer for, hvordan man kan nå de 
mål, Det Europæiske Råd har fastsat. 
Spørgsmål til nærmere overvejelse (1.1.1) 
Denne første sammenlignende analyse viser klart, at de fleste medlemsstater har valgt at gribe 
beskyttelsen af indtægter og beskyttelsen af udgifter an hver for sig. Denne situation betyder, 
at det er nødvendigt at se nærmere på sidestillingsniveauet mellem de juridiske bestemmelser 
om henholdsvis indtægter og udgifter og på disse bestemmelsers effektivitet. Endelig er der 
spørgsmålet om, hvad der derudover skal gøres for at opfylde mandatet fra Det Europæiske 
Råd. 
AJ Spørgsmålet er, om det er rimeligt, at der er en sådan forskel i måden at gribe indtægter 
og udgifter an på, da beskyttelsen af Fællesskabets finansielle interesser jo netop må behandles 
som ét samlet og sammenhængende område. Der er måske ikke hidtil taget tilstrækkeligt 
hensyn til, at adfærden og midlerne inden for den organiserede økonomiske kriminalitet over 
for fællesskabsbudgettet er de samme for både indtægter og udgifter. Disse overvejelser gælder 
formodentlig også for forebyggelse, som er et område, der stort set ikke er blevet analyseret 
hidtil. Dette stemmer godt overens med de ønsker om regelmæssigt at få foretaget en 
evaluering af de nationale kontrolsystemer, der kommer til udtryk i visse af medlemsstaternes 
rapporter. 
B/ Hvad angår de administrative sanktioner, kan det udledes af medlemsstaternes rapporter, 
at de nationale bestemmelser er mere omfattende med hensyn til beskyttelse af indtægter end 
med hensyn til beskyttelse af udgifter. Det er nødvendigt at have en klar politik for strengere 
administrative sanktioner med hensyn til udgifter. Den fælles indstilling om et udkast til 
forordning om retsgrundlaget for Fællesskabets administrative sanktioner, der blev vedtaget 
af Rådet den 29. juni 1995, kan bruges som udgangspunkt for det fremtidige arbejde, især med 
hensyn til indførelsen af sanktioner på de forskellige udgiftsområder. 
C/ Gennemførelsen af bestemmelserne i konventionen om beskyttelse af De Europæiske 
Fællesskabers finansielle interesser i national ret skal tilvejebringe det retsgrundlag, som 
medlemsstaterne har brug for som et minimum udtrykkeligt at gøre svigagtige handlinger 
strafbare. Når dette mål er nået, hvilket bør ske hurtigst muligt, bliver det muligt at 
retsforfølge personer, der har gjort sig skyldige i de handlinger, der er defineret i 
konventionen, og at tilrettelægge det retlige samarbejde på dette område. Dette fremskridt vil 
være et effektivt udgangspunkt, når EU-institutionerne og medlemsstaterne skal tilvejebringe 
og anvende alle de midler, der er nødvendige for en ensartet bekæmpelse af svig i 
Fællesskabet. 
D/ Ud over spørgsmålet om, efter hvilken metode der kan rejses tiltale, må man også se på 
spørgsmålet om en tilnærmelse af medlemsstaternes sanktioner, som nævnes i visse rapporter. 
Hvis de strafferetlige sanktioner er for forskellige, opstår der områder, hvor der er mindre 
risiko ved at begå svig, og de økonomiske transaktioner vil blive flyttet til de medlemsstater, 
hvor sanktionerne er lempelige. Sanktionsniveauet bør derfor være mere ensartet, så man kan 
nå op på et tilfredsstillende beskyttelsesniveau i hele EU. 
1.1.2 Kortfattet beskrivelse af tjenestegrenenes struktur og udvikling 
De fleste medlemsstater anfører, at de ud over de myndigheder, der varetager den traditionelle 
rutinekontrol, råder over specifikke efterforskningsinstanser, og nogle anfører endvidere, at de 
råder over tværfaglige instanser med omfattende beføjelser, der fører kontrol med alle 
offentlige midler og således også står for beskyttelsen af Fællesskabets indtægter. 
/4~8 
Nogle af medlemsstaterne har specifikke instanser med beføjelser for samtlige egne indtægter. 
Heriblandt er nogle specielt beskæftiget med efterforskning og bekæmpelse af svig. Generelt 
fremhæver medlemsstaterne, at de på det organisatoriske plan har gode muligheder for at sikre 
EU's egne indtægter behørig beskyttelse og dermed i vidt omfang sidestiller beskyttelsen af 
Fællesskabets indtægter og deres egne nationale indtægter. 
Kontrollen med landbrugsudgifterne udføres kun sjældent uafhængigt af de udbetalende 
organer. Sådan som den er beskrevet af medlemsstaterne, er hovedformålet at nå de 
kvantitative mål, der er fastsat i EU-bestemmelserne. På handelsområdet varetages kontrollen 
med udgifterne (eksportrestitutioner) af den samme uafhængige instans, der varetager 
kontrollen med indtægterne. I nogle medlemsstater varetages kontrollen af eksterne 
kontrolinstanser uden for de udbetalende organer; der anføres forskellige inspektionsorganer 
og de nationale rigsrevisioner. 
Med hensyn til strukturfondene overskygger beskrivelsen af forvaltningsorganerne beskrivelsen 
af kontrolinstanserne (interne og eksterne), og det ville være særdeles vanskeligt at 
sammenligne de forskellige måder, strukturfondene forvaltes på i medlemsstaterne. Der er 
grund til at fremhæve tre forhold. For det første gennemføres den interne kontrol (på grundlag 
af regnskabsbilag) i de fleste tilfælde af den myndighed, der er ansvarlig for gennemførelsen 
af EU-programmerne. For det andet har de lokale myndigheder ofte en vis autonomi, som 
centraladministrationen er nødt til at tage hensyn til. Kontrolforanstaltningerne vedrørende 
strukturfondene kan af denne årsag være mangfoldige og komplekse. For det tredje opnås der 
som følge af de nationale myndigheders deltagelse i finansieringen en reel sidestilling, som 
er let at påvise. Adskillige rapporter oplyser, at der foretages en ekstern kontrol, som udføres 
af kontrolorganer med vide beføjelser (rigsrevision, inspektionsorganer). 
Spørgsmål til nærmere overvejelse (1.1.2) 
Kommissionen drager to overordnede konklusioner af denne sammenlignende analyse af 
medlemsstaternes bedrageribekæmpelsesorganer. 
AJ Der er en tendens til at etablere tværfaglige kontrolinstanser, som er udstyret med 
vidtrækkende efterforskningsbeføjelser og skal bidrage til bekæmpelsen af svig på alle 
é-9 
områder. Medlemsstaterne håber på denne måde især at få bedre tag på den organiserede 
økonomiske kriminalitet, der ikke nødvendigvis begrænser sig til et bestemt område. 
Denne interessante tendens viser, at medlemsstaterne tilpasser deres foranstaltninger, så de kan 
anvendes på tværnational svig, der ikke begrænser sig til et bestemt område. Den tager højde 
for de særegenheder, der kendetegner bedrageribekæmpelse, og som kræver et omfattende 
efterforskningsarbejde med anvendelse af helt specielle operative metoder og 
tvangsforanstaltninger, som ikke enhver myndighed har adgang til. Et sådant 
efterforskningsarbejde kan vanskeligt udføres af de instanser, der er ansvarlige for 
rutinekontrol, og endnu mindre af dem, der står for forvaltningen af midlerne. Det kræver 
myndigheder med vidtgående territoriale beføjelser og specialuddannede inspektører, som er 
i stand til at etablere et samarbejde med deres kolleger i de andre medlemsstater og med 
Kommissionens tjenester for bekæmpelse af svig. 
B/ Med hensyn til, hvordan myndighederne griber bedrageribekæmpelsen an, fremgår det af 
rapporterne, at der er en stor kontrast mellem beskyttelsen af indtægter og udgifter. Hvad 
indtægterne angår, anvender told- og skattemyndighederne, som har lang erfaring med 
bekæmpelse af svig, de samme kontrolmetoder over for EU's indtægter, som jo har stået deres 
prøve. På dette område er sidestillingen blevet gennemført "oppefra". 
På udgiftssiden respekteres sidestillingsprincippet, for så vidt som beskyttelses­
foranstaltningerne er de samme for EU's udgifter som for de nationale udgifter. 
Bestemmelserne om de offentlige regnskaber, som i samtlige medlemsstater beskytter de 
offentlige udgifter, gælder også for EU's udgifter, som for langt størstedelens vedkommende 
kanaliseres videre via de nationale budgetter. Beskyttelsesniveauet for EU's finansielle 
interesser er imidlertid lavere for udgifternes end for indtægternes vedkommende. 
Kontrolfunktionen er hyppigt lagt ud til de forvaltende organer selv eller til tjenester uden 
større kendskab til, hvilke teknikker der kræves i kampen mod økonomisk kriminalitet i stor 
målestok og organiseret kriminalitet. Ifølge medlemsstaternes rapporter udføres kontrollen af 
instanser, hvis arbejde snarere består i at føre generelt tilsyn med de offentlige myndigheder 
og gennemgå regnskaberne. 
Det ser således ud til, at der er grund til at indføre en specifik bedragerikontrol, som forestås 
af kontrollører med ekspertise i bekæmpelse af organiseret økonomisk kriminalitet. Disse 
A- 10 
eksperter skal være uafhængige af de forvaltende organer og forsynet med vidtrækkende 
efterforskningsbeføjelser. En sådan kontrol på udgiftssiden, svarende til den, der allerede 
findes for indtægternes vedkommende, vil kunne bidrage til at højne beskyttelsesniveauet for 
såvel medlemsstaternes som EU's finansielle interesser. 
1.2 Evaluering af de trufne foranstaltninger 
Kommissionens målsætning er ikke blot at give en oversigt over, på hvilken måde 
medlemsstaterne anvender EF-traktatens artikel 209 A (gældende bestemmelser, 
tjenestegrenenes struktur), men også at evaluere resultaterne af de trufne foranstaltninger. 
1.2.1 Evaluering af de foranstaltninger, der er truffet med hensyn til efterretningsvirksomhed, 
kontrol og undersøgelser 
Kun halvdelen af medlemsstaterne har anført statistiske oplysninger om den gennemførte 
kontrol. På grund af vanskelighederne med at indsamle disse oplysninger og den korte tid, der 
har været til rådighed, er oplysningerne generelt ufuldstændige og anført uden nogen nærmere 
forklaring. Selv om der undertiden henvises til administrative og retslige undersøgelser, 
kommes der ikke nærmere ind på forskellen og forbindelsen mellem traditionel kontrol og 
undersøgelser. 
I nogle rapporter lægges der vægt på de internationale aspekter ved bedrageri, og det 
understreges, at der aldrig er afsløret et rent nationalt netværk for bedrageri. 
Nogle medlemsstaterne anfører, at der er grund til at foretage en risikoanalyse baseret på 
indsamling af oplysninger parallelt med den kvantitative analyse. 
1.2.2 Resultater, afslørede tilfælde af svig og uregelmæssigheder (statistiske oplysninger, 
case studies, typologi) 
Medlemsstaterne har bestræbt sig på at give omfattende talmæssige oplysninger (statistikker). 
Derimod er de to andre områder, der behandles under dette punkt (case studies, typologi) 
blevet behandlet for summarisk til, at der kan drages nogen interessante konklusioner på 
A-\\ 
grundlag af analysen. Forholdet mellem antallet af kontroller og antallet af afslørede tilfælde 
af uregelmæssigheder anføres kun undtagelsesvis, og kun på landbrugsområdet. 
Det er naturligvis nødvendigt at udvise forsigtighed, når man analyserer tallene for afsløret 
svig. De kan både dække over en forbedring i indsendelsen af statistikker, en stigende aktivitet 
fra de bedrageribekæmpende afdelingers side eller en stigning i selve bedrageriet. Det er først 
bagefter, man egentlig kan kommentere de sammenlignede oplysninger om tilfældene af svig. 
Nogle medlemsstater har forsøgt at identificere særlige risikosektorer, men for at der kan 
udarbejdes relevante typologier på fællesskabsplan, kræves der en grundig analyse af ensartede 
oplysninger, som er mere omfattende end de her givne informationer og de oplysninger, der 
gives i de normale periodiske meddelelser. 
Hvis der skal udarbejdes effektive typologier, er det nødvendigt hele tiden at indsamle præcise 
oplysninger om de egentlige problemer i forbindelse med bekæmpelsen af bl.a. organiseret 
svig, specielt i tværnational sammenhæng, således at Kommissionen kan tilpasse sin strategi 
til de reelle behov i forbindelse med beskyttelsen af Fællesskabets finansielle interesser. På 
den måde vil medlemsstaterne og EU-institutionerne kunne indføre og råde over praktisk 
anvendelige og altid aktuelle instrumenter. 
Analysen, som er baseret på den faktiske situation, bør nødvendigvis uddybes og 
systematiseres efter samråd mellem Kommissionen og medlemsstaterne, hvis det skal være 
muligt at tilrettelægge arbejdet under hensyntagen til de særlige omstændigheder ved 
problemet og til udviklingen på området. 
1.2.3 Resultater Finansielle virkninger 
Med hensyn til sidestilling bør inddrivelsen af Fællesskabets egne indtægter foregå med 
samme effektivitet som de nationale indtægter, hvilket ikke bekræftes af rapporterne. De 
lovtekster, som privilegerer offentlige tilgodehavender,er ikke anført, og det er derfor ikke 
muligt at vide, om EU som kreditor er behandlet på lige fod med den nationale kreditor. 
Således er der ikke blevet svaret fyldestgørende og ensartet på spørgsmålet om 
opkrævningsprocedurer. Forbindelsen mellem de tjenester, der står for inddrivelse, og andre 
undersøgende tjenester er ikke behandlet. Hvis denne forbindelse var kendt, ville det være 
- 12 
lettere at foretage den finansielle opfølgning på EU-plan, således at Kommissionen kunne 
tilbyde sin bistand. 
For at undgå de diskriminerende elementer, når en gæld annulleres, bør forældelsesfristerne 
og reglerne for suspension af disse frister harmoniseres, og der bør gennemføres forbedringer 
med hensyn til den gensidige bistand ved inddrivelse. Reglerne for sikkerhedsstillelse og -
fortabelse bør også præciseres og harmoniseres. 
Krydskontrollen mellem indgangslandet (udgangslandet) og det endelige bestemmelsesland 
(afsendelseslandet) skal benyttes til at sikre, at kontrollen ved de ydre grænser generelt 
fungerer bedre. I den forbindelse bør alle de muligheder, der ligger i den gensidige bistand 
med hensyn til told, landbrug og egne indtægter, udnyttes. 
Når det drejer sig om inddrivelse, bør forbindelserne mellem de kontrol- og 
undersøgelsestjenester, der er ansvarlige for tilbagesøgning og inddrivelse, udvikles. Selv om 
medlemsstaterne i de fleste tilfælde omtaler en tjeneste, der er ansvarlig for at iværksætte 
opkrævningsprocedurer, er det vigtigt at disse tjenester informeres om undersøgelsernes forløb 
så hurtigt som muligt. Ellers vil svig og uregelmæssigheder blive afsløret, men på grund af 
en for sen iværksættelse af procedurerne vil det ikke være muligt at inddrive de pågældende 
beløb (forældelse, annullering af gæld). 
Med hensyn til udenretlige forlig om de pågældende beløb har Kommissionen ikke altid fundet 
en bekræftelse af princippet om, at der ikke kan forhandles om de involverede beløb, men 
snarere en række oplysninger, der vil opretholde uklarheden omkring forlig vedrørende 
hovedstolen eller sanktionerne. 
1.2.4 Opfølgning af tilfælde af bedrageri og uregelmæssigheder 
Medlemsstaternes administrative sanktioner og Fællesskabets sanktioner 
Medlemsstaterne har kun indsendt få oplysninger om disse spørgsmål (kompetente 
myndigheder, antal tilfælde mv.). Der er stor variation, når det gælder nationale administrative 
sanktioner, og der findes ingen generel ordning for administrative sanktioner i 
medlemsstaterne. I de fleste tilfælde er der tale om sanktioner, der har til formål at beskytte 
indtægterne. Man kan undgå, at der opstår for store forskelle, ved at udvikle anvendelsen af 
administrative fællesskabssanktioner og arbejde hen imod mere ensartede nationale 
administrative sanktioner, som systematisk omfatter beskyttelsen af Fællesskabets udgifter. 
Strafferetlige sanktioner 
Man kan ikke foretage en egentlig sammenligning på grundlag af de foreliggende oplysninger. 
I visse rapporter udtrykkes der ønske om bedre statistiske redskaber til kontrol af 
procedurerne, som ville gøre det muligt at få oplysninger om de strafferetlige konsekvenser 
(afvisning, udenretligt forlig, retsforfølgelse, idømmelse af straf, opkrævning osv.), og som 
samtidig ville være en imødekommelse af budgetmyndighedens berettigede krav om denne 
form for oplysninger. Der er derfor brug for en mere dybtgående analyse på dette område. 
Forbindelsen mellem administrative og retlige procedurer 
Nogle medlemsstater forklarer, hvorfor det er nødvendigt med både administrative og 
strafferetlige procedurer, som har hver sin funktion. Førstnævnte skal sikre en sund forvaltning 
af Fællesskabets finanser, og sidstnævnte skal straffe alvorlige overtrædelser. Men den 
omstændighed, at der er to procedurer, og at der anvendes forskelligartede sanktioner, 
forhindrer ikke, at retsforfølgelse har forrang. 
I medlemsstaternes rapporter gives der kun få oplysninger om forløbet af de præjudicielle og 
retslige faser. Formålet er på bedst muligt måde at udnytte retsmidlerne til bekæmpelse af 
svig. I denne sammenhæng skal nævnes, at visse medlemsstater i afsnittet om samarbejde har 
fremhævet betydningen af et samarbejde mellem de tjenester, der er involveret på henholdsvis 
det præjudicielle og det retslige stadium. 
Overgivelse af sagen til domstolene 
Nogle medlemsstater kræver, at sagen overdrages til de retslige myndigheder, mens andre 
angiver at foretrække forlig. Men ingen af medlemsstaterne anfører statistikker. 
Der er kun et område, hvor oplysningerne i de nationale rapporter gør det muligt at foretage 
en løs sammenligning, nemlig forlig i forbindelse med de traditionelle egne indtægter. Forlig 
/I' 14 
i forbindelse med udgifter behandles ikke. I de medlemsstater, hvor der ikke anvendes forlig, 
skal der indledes retsforfølgning, når overtrædelsen er afsløret. 
Ligesom i de øvrige dele af rapporten er der i forbindelse med omtalen af udenretsligt forlig 
ikke givet mange oplysninger vedrørende moms. To medlemsstater nævner, at der er mulighed 
for forlig, og at reglerne er de samme som for de traditionelle egne indtægter, hvilket vidner 
om sidestilling af disse to former for egne indtægter. 
Det ringe antal præcise svar i de nationale rapporter gør det ikke muligt at vurdere 
anvendelsen af forlig i relation til sidestillingsprincippet. Det er ikke muligt at drage nogen 
konklusion med hensyn til, om EU-indtægter og -udgifter er genstand for samme 
forligsmæssige procedurer som nationale indtægter og udgifter. Det kan kun konstateres, at 
det er nødvendigt at nå frem til større åbenhed i forbindelse med anvendelsen af forlig, både 
når det gælder principper, regler i praksis og hyppighed. På baggrund af resultaterne af den 
særlige undersøgelse, der er i gang, vil Kommissionen vende tilbage til problematikken 
omkring forlig. Den vil specielt undersøge spørgsmålet i lyset af sidestillingsprincippet og 
sanktionsordningernes effektivitet, både på det administrative og strafferetlige plan. 
Hvad angår Kommissionens rolle i forbindelse med retsforfølgelse, nævnes det i visse 
rapporter, at den har mulighed for at være part ved retsforfølgelsen, men det påpeges, at 
Kommissionen enten aldrig benytter sig af denne mulighed, eller at den bør gøre det i højere 
grad. Andre nævner den rolle, statskassen spiller, når den repræsenterer Fællesskabets 
finansielle interesser i en strafferetlig proces med henblik på at opnå erstatning. I andre 
tilfælde vil formålet med Kommissionens medvirken kun være at bidrage til at bevise, at det 
påståede tilfælde af svig har fundet sted. 
Spørgsmål til nærmere overvejelse (1.2) 
Denne del, der drejer sig om bedrageribekæmpelsens effektivitet, er baseret på den praksis, 
der er indført af budgetmyndigheden (Europa-Parlamentet) og Kommissionen. Formålet er 
bedst muligt at udnytte det kendskab til området, som er fremkommet gennem indsamlede 
oplysninger og undersøgelser af typiske tilfælde. Der vil således først være en omtale af de 
principielle spørgsmål, hvorefter det foreslås, hvilken type foranstaltninger der skal iværksættes 
for at begrænse risikoen for bedrageri. 
/I- '5 
Undersøgelsen af disse resultater giver et første indtryk af, i hvilket omfang der er tale om 
sidestilling. Det er dog nødvendigt at forbedre informationsniveauet. Det er således ikke muligt 
at vurdere, hvorledes artikel EF-traktatens 209 A er gennemført, hvis man ikke råder over de 
relevante elementer til brug for en analyse (resultaterne af kontroller og undersøgelser, 
opfølgningen af de konstaterede tilfælde; inddrivelse af skyldige beløb, administrative og 
retslige sanktioner). For at kunne færdiggøre analysen og fastlægge retningslinjer er det 
nødvendigt at have ensartede, sammenlignelige oplysninger (inddrivelsesprocenten for de 
forskellige indtægter og udgifter, antallet og størrelsen af transaktionerne, antallet af kontroller 
og dybtgående undersøgelser) om henholdsvis medlemsstaternes og Fællesskabets finansielle 
interesser. 
På nuværende tidspunkt gør Kommissionen sig overvejelser i tre retninger på grundlag af 
analysen. 
A/ For at gøre det lettere at planlægge foranstaltningerne og tilpasse dem så nøje som muligt 
til situationen i praksis, er det nødvendigt med en større mængde mere detaljerede og mere 
ensartede oplysninger på alle stadier. Dette vil gøre det lettere at vurdere, i hvilken grad 
Fællesskabets finansielle interesser sidestilles med de nationale, og gøre det lettere for 
myndighederne at foretage de nødvendige tilpasninger på nationalt plan. 
Informationsmekanismerne og harmoniseringen af de oplysninger, der skal indsendes, skal 
forbedres. Kommissionen må være i stand til at udvikle "udnyttelsen af oplysningerne" for at 
få fuldt udbytte af informationerne på fællesskabsplan, tilrettelægge indsatsen og strategien for 
bekæmpelse af svig, udvikle risikoanalysen og give Budgetmyndigheden alle relevante 
oplysninger om opfølgningen af en undersøgelse. 
B/ På visse områder kan der opnås forbedringer gennem en tilnærmelse af nationale 
fremgangsmåder til de fremgangsmåder, der benyttes på fællesskabsplan. Det gælder f.eks. 
kontrolmetoder (samme kontrolniveau i hele Fællesskabet), regler for inddrivelse 
(forældelsesfrist og suspension af denne, morarenter, inddrivelse ved modregning mv.), 
anvendelse af statskassens fortrinsret på EU-tilgodehavender, administrative sanktioner og de 
nærmere bestemmelser for anvendelse af disse. Kommissionen finder i lighed med visse af de 
nationale rapporter, at Fællesskabet må give en kraftig og stabil tilskyndelse, hvis sådanne 
forbedringer skal opnås og inkorporeres i lovgivningen. 
ft- 16 
C/ De nationale rapporter giver også udtryk for ønsket om mere enkle og effektive regler. En 
kompliceret lovgivning gør det lettere at skjule økonomisk kriminalitet i stor målestok. 
Paradoksalt nok yder en sådan lovgivning aktører, der handler i god tro, ringere beskyttelse, 
da den kan give anledning til fejltagelser og udeladelser. De højt prioriterede foranstaltninger, 
der gennemføres af Kommissionen for at forbedre forvaltningen af EU-finanserne, er i 
overensstemmelse med disse principper. En række af medlemsstaterne giver udtryk for ønsket 
om regelmæssigt at foretage nationale revisioner for at kunne evaluere de nationale 
kontrolsystemer. Dette kunne være et godt middel til betydelige fremskridt i retning af enklere 
og mere effektive bestemmelser. 
1.3 Opfølgning af Revisionsrettens beretninger 
På topmøderne i Essen og Cannes anmodede Det Europæiske Råd medlemsstaterne og EU-
institutioneme om uophørligt at bekæmpe svig. En sammenlignende undersøgelse af de 
foranstaltninger, der er truffet som svar på beretningerne fra Revisionsretten (som nævnes i 
konklusionerne fra mødet i Essen), forekommer at være et nyttigt supplement til dette arbejde. 
De afgivne oplysninger, som er for utilstrækkelige til, at der kan foretages en egentlig 
sammenlignende analyse, gør det dog muligt at fremhæve overensstemmelserne mellem 
opfølgningen af Revisionsrettens henstillinger, Kommissionens arbejde og medlemsstaternes 
opgaver med hensyn til beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser. 
Spørgsmål til nærmere overvejelse (1.3) 
I overensstemmelse med mandatet fra topmødet i Essen bør institutionerne og medlemsstaterne 
bestræbe sig på at efterkomme Revisionsrettens henstillinger, da disse er et værdifuldt middel 
til at forbedre den finansielle forvaltning. 
Opfyldelsen af denne målsætning bør vurderes i forbindelse med de nationale revisioner, der 
regelmæssigt gennemføres, for at medlemsstaterne kan sikre sig, at de nationale 
kontrolsystemer er pålidelige; visse lande, der allerede foretager sådanne revisioner, har 
foreslået, at alle medlemsstater foretager noget tilsvarende. 
Pi- 17 
En række af de retningslinjer, som Kommissionen agter at fastsætte for at stramme den 
finansielle forvaltning op, kan udmærket indgå i denne sammenhæng. 
* 
2. Anvendelsen af artikel 209 A, stk. 2 (samarbejde) 
Den forpligtelse, som medlemsstaterne i henhold til EF-traktatens artikel 209 A, stk. 1, har 
til at bekæmpe svig, suppleres med en traktatbestemmelse om, at de - med hjælp fra 
Kommissionen - skal etablere et snævert, løbende samarbejde. Hvis man skal kunne sætte ind 
imod den økonomiske kriminalitet, som bliver stadig mere velorganiseret og retter sig mod 
Fællesskabets budget, er det nødvendigt, at der etableres et snævrere, løbende samarbejde. Det 
er baggrunden for, at Kommissionen har oprettet Det Rådgivende Koordinationsudvalg for 
Bekæmpelse af Svig (COCOLAF), som er det rette forum for etableringen af det nævnte 
samarbejde mellem de implicerede tjenestegrene. 
2.1.1 Administrativt samarbejde og bistand på basis af ikke-EU-instrumenter 
De indsendte oplysninger er ofte ikke indbyrdes sammenlignelige, men de viser i hvert fald, 
at samarbejdsinstrumenterne ikke ligger ubenyttede hen. Samarbejdet med tredjelande omtales 
i visse tilfælde, selv om det ikke i egentlig forstand hører ind under artikel 209 A, som 
vedrører samarbejdet mellem medlemsstaterne indbyrdes og mellem medlemsstaterne og 
Kommissionen. 
Spørgsmål til nærmere overvejelse (2.1.1) 
Denne form for samarbejde, som er indført for at beskytte medlemsstaternes egne finansielle 
interesser, er et sidestillingsredskab, der kan bruges til at gøre beskyttelsen mere ensartet på. 
En undersøgelse af de indkomne oplysninger giver en rettesnor for indsatsen på EU-plan og 
for en effektivisering af de forskellige ordninger. 
A/ I flere rapporter erkendes behovet for at fremme koordination og samarbejde mellem 
medlemsstaterne. Der er brug for et mere struktureret samarbejde for at nå op på det 
fi- 18 
samarbejdsniveau, der kræves i henhold til EF-traktatens artikel 209 A, så man kan finde en 
fælles løsning på de klager, der har været fremsat over den måde, den gensidige bistand 
fungerer på (bl.a. lange svartider og utilstrækkelig begrundelse for anmodningerne). 
B/ Det er endvidere nødvendigt at forbedre det praktiske samarbejde mellem tjenester, der står 
for bekæmpelsen af mere alvorlige og komplicerede former for bedrageri, herunder organiseret 
økonomisk kriminalitet, samt forbindelserne mellem sådanne tjenester og Kommissionen, i 
tilfælde af grænseoverskridende bedrageri, hvor de nuværende rammer er utilstrækkelige. Der 
kan bl.a. være tale om udarbejdelse af procedurer for, hvorledes Kommissionen yder den 
støtte, der er nødvendig for at de pågældende tjenester kan udføre deres opgaver. 
C/ Et andet godt middel til at fremme samarbejdet mellem medlemsstaterne vil være at 
udvikle personlige kontakter, udveksle embedsmænd samt benytte forbindelsesofficerer. Ses 
der bort fra de instrumenter, hvor kontakt mellem eksperter er lovpligtig (for at sikre 
kontinuiteten), afhænger resultaterne af samarbejdet nemlig også af, hvilke forbindelser der 
er mellem dem, der står for efterforskningen, og de øvrige tjenestemænd. 
D/ Det vil være værd at overveje et spørgsmål, som flere medlemsstater har gjort opmærksom 
på, nemlig om Kommissionen bør fortsætte eller øge sin indsats for at få indgået aftaler om 
gensidig bistand med tredjelande. 
2.1.2 Samarbejde om bekæmpelse af bedrageri 
Bestemmelserne i EF-traktatens artikel 209 A, stk. 2, sigter ikke blot til samarbejde om det 
rent administrative. Her opfordres medlemsstaterne også til at etablere et bredere samarbejde, 
hvis det er nødvendigt for at bekæmpe bedrageri, navnlig når der er tale om organiseret 
international kriminalitet. 
Man bør nemlig ikke tillade, at den organiserede økonomiske kriminalitet udnytter forskellene 
mellem de enkelte landes retsforskrifter til at begå deres forbrydelser. Selv om det ikke altid 
formuleres klart, fremgår det tydeligt af de nationale rapporter, at der er behov for et 
indgående, effektivt, direkte og hurtigtvirkende samarbejde. 
/f- 19 
Selv om der kun i ganske få rapporter gives en udtømmende beskrivelse af disse emner, 
fremgår det, at politisamarbejdet ikke klart lader sig adskille fra det retlige samarbejde. I liere 
nationale rapporter understreges nytten af et administrativt samarbejde allerede i forbindelse 
med de indledende undersøgelser, så der opnås en institutionaliseret udveksling af information 
med de øvrige medlemsstater og med Kommissionen, og der fremsættes konkrete forslag om 
at styrke samarbejdet om bedrageribekæmpelse, bl.a. ved at give de nationale 
efterforskningsagenter ensartede beføjelser. 
Spørgsmål til nærmere overvejelse (2.1.2) 
De foreliggende oplysninger viser, at det bliver stadig vigtigere, at de nationale myndigheder, 
der står for bedrageribekæmpelsen, udstyres med effektive midler, så de kan sikre en ensartet 
og fuldt ud tilfredsstillende beskyttelse af Unionens finanser. 
AJ For at forbedre samarbejdet dels mellem de nationale myndigheder indbyrdes, dels mellem 
disse myndigheder og Kommissionen, er det nødvendigt, at der straks fra starten af 
efterforskningsarbejdet udveksles oplysninger mellem medlemsstaternes bedrageriafdelinger 
og de relevante tjenestegrene i Kommissionen. Med det formål vil Kommissionen fortsætte 
sit arbejde med at undersøge, om det er muligt at skabe et retsmiddel, så samarbejdet kan 
udvides til at omfatte samtlige praktiske foranstaltninger forud for selve retsforfølgningen. 
B/ Det vil være nyttigt at gå videre med at undersøge, hvilke kontrolmidler 
bedrageriafdelingerne råder over. Derved vil man nemlig kunne vurdere, om der er mulighed 
for - som foreslået i nogle rapporter - at give samtlige nationale efterforskningsagenter samme 
kontrolbeføjelser. 
C/ For at sikre, at der i forbindelse med strafferetlige sanktioner tages hensyn til samtlige 
oplysninger, der fremkommer gennem samarbejdet mellem Fællesskabet og medlemsstaterne, 
må man ligeledes undersøge Kommissionens rolle og dens indsats over for de nationale 
myndigheder og se på, om dette giver anledning til en tilpasning af retsforskrifterne. 
D/ På det strafferetlige område må der hurtigst muligt ske en tilpasning af de bestemmelser, 
der er nødvendige, for at konventionen om strafferetlig beskyttelse af Fællesskabets finansielle 
interesser rent faktisk kan træde i kraft. For at denne første foranstaltning kan få sin fulde 
/)- 20 
virkning, må der i fortsættelse heraf indføres et stærkere, direkte retligt samarbejde på EU-
plan, koncentreret om at beskytte Fællesskabets finansielle interesser og baseret bl.a. på et net 
af dommere og/eller advokater. Sådanne net vil gøre det lettere at gennemføre et princip, der 
er knæsat i konventionen, nemlig at procedurerne skal samles under én og samme domstol. 
2.1.3. Administrativt samarbejde og gensidig bistand på basis af fællesskabsinstrumenter 
I henhold til forordningerne om samarbejde mellem medlemsstaterne med hensyn til landbrug, 
egne indtægter og strukturforanstaltninger er hver enkelt medlemsstat forpligtet til at yde 
gensidig bistand på eget initiativ og uden at Kommissionen nødvendigvis involveres. 
Det ser ud til, at der, selv om de redskaber, der er til rådighed for EU-samarbejdet, rent faktisk 
bruges, og at de fleste medlemsstater kan melde om positive resultater af denne form for 
samarbejde, er problemer med de lange svartider, der kan forsinke efterforskningen og 
retsforfølgelsen, samt med de forskelle i administrativ, retlig og teknisk henseende, der hindrer 
en fri informationsudveksling medlemsstaterne imellem. 
Der fremsættes temmelig mange forslag til forbedring af denne form for samarbejde, og det 
viser, at medlemsstaterne lægger vægt på det. Kommissionen bør yde den nødvendige støtte 
i overensstemmelse med artikel 209 A, stk. 2. Den må derfor sættes i stand til at udnytte 
mulighederne i de eksisterende samarbejdsinstrumenter eller tilpasse dem efter behovet. 
Spørgsmål til nærmere overvejelse (2.1.3) 
De redskaber, der er til rådighed på fællesskabsplan, negligeres ikke af medlemsstaterne, selv 
om alle mulighederne i dette samarbejde ikke udnyttes fuldt ud. I betragtning af den centrale 
rolle, som samarbejdet spiller - og dette erkendes af alle medlemsstater - må målet være at 
videreudvikle de allerede eksisterende mekanismer, så de bliver effektive og mere anvendelige. 
A/ Informationssystemerne må udvikles og tilpasses, så der kan tages hensyn til en række 
forhold som f.eks. prioritering, udformning af informationerne og risikovurdering. De 
samarbejdsorganer, der skal sikre de forskellige instrumenters funktion, må hurtigst muligt tage 
disse spørgsmål op for klart at kunne definere behovene og indføre egnede regler (bl.a. 
fi «-21 
tilpasning af teksterne, udarbejdelse af procedurevejledninger, adgang til 
kommunikationsmidler, samarbejdsmetoder, etablering af centrale registre). 
B/ Visse former for samarbejde, som foreslås i rapporterne, skal undersøges nærmere og 
eventuelt videreudvikles, f.eks. opfølgningen af krydskontrol med varer i fri omsætning. Der 
bør tilskyndes til afholdelse af regelmæssige møder mellem de implicerede tjenester og hurtig 
indkaldelse til ad hoc-møder om hastende, alvorlige tilfælde. Det bør undersøges, om der på 
EU-plan skal oprettes databaser med oplysninger om de økonomiske beslutningstagere 
(risikokriterier), således som foreslået af nogle medlemsstater, der selv har oprettet eller 
overvejer at oprette et centralt register. 
C/ Den gensidige bistand i forbindelse med inddrivelsen bør gøres mere effektiv. Direktivet 
herom bør tilpasses behovene i det indre marked, så medlemsstaten, der jo er eneansvarlig for 
inddrivelsen, får rådighed over de retsmidler og oplysninger, der er nødvendige for, at den kan 
løse sin opgave. Mulighederne for gensidig bistand på områderne landbrug, told og egne 
indtægter bør udnyttes bedre, idet Kommissionen systematisk må inddrages, når sagen er af 
interesse for Fællesskabet, således f.eks. i spørgsmålet om inddrivelse. Sagens interesse kan 
være implicit, f.eks. når et tilfælde afslører, hvorledes svindelen foregår (skoleeksempel), og 
hvor det må undgås, at der sker gentagelser andre steder i Unionen. 
D/ Generelt bør man sikre, at de eksisterende fællesskabsforordninger om samarbejde 
overholdes fuldt ud. Specialiserede grupper under Det Rådgivende Koordinationsudvalg for 
Bedrageribekæmpelse (COCOLAF) bør regelmæssigt mødes for at vurdere resultaterne, gøre 
opmærksom på systemets muligheder og om nødvendigt fastlægge normer for, hvorledes man 
skal udforme de data, der indgår i samarbejdet, samt detaljeringsgraden, så der opnås ensartede 
data. Det rådgivende udvalg skal dernæst på plenarmøder vedtage, hvilke tilpasninger der skal 
foretages, og eventuelt forelægge sine konklusioner for de kompetente instanser. 
fi-22 
3. Forholdet mellem foranstaltninger og midler til beskyttelse af de 
nationale finanser og til beskyttelse af Fællesskabets finansielle 
interesser 
Det må erkendes, at et sådant forehavende hurtigt kan løbe ind i metodologiske 
vanskeligheder. Men fuldstændig at negligere dette aspekt i rapporten eller blot påstå, at en 
sådan overensstemmelse findes pr. definition, idet fællesskabsmidlerne jo går via de offentlige 
kasser i medlemsstaterne og dermed blive til nationale midler, eller at påstå, at en sådan 
overensstemmelse altid har været der, også før EU-traktatens ikrafttræden, eller at 
Fællesskabets finansielle interesser endog er bedre beskyttet end de nationale, alt dette er rent 
principielle betragtninger, der tilmed sætter spørgsmålstegn ved, om Det Europæiske Råds 
oprindelige anmodning overhovedet var berettiget. 
At sidestillingsprincippet er blevet overholdt, vises i de fleste af rapporterne ved, at 
konklusionerne af de tidligere behandlede aspekter anføres. 
Da der ikke anføres sammenlignende tal for omfanget af bedrageriet mod henholdsvis det 
nationale og EU's budget, er det vanskeligt overhovedet at kommentere, i hvilket omfang der 
er tale om egentlig sidestilling inden for EU. Man kan højst anføre nogle spredte 
bemærkninger. En analyse af de eksisterende rammer (forskrifter, organisation) tyder på, at 
indtægterne beskyttes bedre end udgifterne. På udgiftsområdet lader det til, at 
landbrugsudgifterne styres bedre end udgifterne til strukturforanstaltninger. Generelt fremhæver 
medlemsstaterne én gang for alle, at sidestillingsprincippet er gennemført, men det påvises 
aldrig, at dette gælder mellem forskellige områder, og der anføres ikke sammenlignende tal. 
Desuden mangler der som oftest en præcis angivelse af sidestillingsgraden med angivelse af 
sammenlignende resultater. 
Spørgsmålet om sidestillingsprincippet nuanceres gennem forskellige betragtninger. Det 
fremføres ofte, at EU's kontrolbestemmelser på landbrugsområdet er så detaljerede, at EU-
udgifterne kontrolleres bedre end de nationale udgifter (dette påvises undertiden). 
Overholdelse af artikel 209 A kræver, at medlemsstaternes handlemåde tilpasses, så der i 
højere grad tages hensyn til beskyttelse af Fællesskabets interesser, og sidestillingen, som 
fl-13 
medlemsstaterne ofte mener er opnået - i hvert fald i teorien - er i virkeligheden noget, man 
gradvis må nærme sig gennem konkrete foranstaltninger, som løbende bør evalueres, så der 
sideløbende sker en forbedring af Fællesskabets finansielle forvaltning og beskyttelsen af dets 
finansielle interesser. 
* 
* 
Skønt de nationale rapporter ikke altid kan bruges som udgangspunkt for en detaljeret og 
udtømmende sammenlignende analyse og ikke altid giver grundlag for på samme sikre måde 
at slutte, at medlemsstaterne på alle punkter har overholdt sidestillingsprincippet, så er de alle 
med til at pege på områder hvor der kan sættes ind og måske opnås fremskridt. Ofte er der 
endog fuldstændig eller delvis overensstemmelse mellem afsnittene i forskellige rapporter. 
I de fleste af de nationale rapporter konkluderes det, at det er nødvendigt at skabe forbedringer 
på alle områder, fra det forebyggende arbejde til selve bekæmpelsen uden at glemme 
samarbejdet. 
Det fremhæves ofte som vigtigt, at der på EU-plan gøres noget for på visse områder at 
udbygge kontrolordningerne efter objektive kriterier, så der opnås en harmonisering af den 
kontrol, der gennemføres af medlemsstaterne. 
Endvidere anbefaler nogle medlemsstater, at der regelmæssigt foretages en systematisk 
evaluering af disse ordninger, så beskyttelsesniveauet for så vidt angår Fællesskabets finanser 
hele tiden tilpasses, og så medlemsstaternes og Fællesskabet overvågning til stadighed kan 
foregå inden for optimale rammer, afhængigt af øjeblikkets behov og de faktiske risici. I den 
forbindelse foreslås det ofte, at der indføres en kontrolinstans med ekspertise på alle niveauer. 
Forenkling af retsakterne fremhæves ofte som en nødvendig forudsætning for at skabe en 
sammenhængende lovgivning under hensyntagen til omkostningseffektiviteten. 
Samarbejdet tillægges ofte en lang række dyder. Således påstås det ofte at være en uundværlig 
katalysator, der øger effektiviteten på nationalt plan og fællesskabsplan i kampen mod det 
~ 24 
sofistikerede bedrageri på tværs af grænserne og den organiserede økonomiske kriminalitet. 
Der er et udbredt ønske om at udnytte de muligheder, der ligger i et sådant samarbejde, både 
for at gøre arbejdet i marken mere effektivt og for bedre at kunne udnytte information, hvad 
enten det drejer sig om at forbedre de eksisterende procedurer eller at lade samarbejdets 
institutionelle rammer gælde andre områder end den administrative bistand. 
For nogle vil den optimale situation først være nået, når der på EU-plan findes et obligatorisk 
administrativt sanktionssystem, og når der er skabt større forenelighed og ækvivalens mellem 
de nationale lovgivninger på det strafferetlige område. 
Under alle omstændigheder er det overraskende, at man på et tidspunkt, hvor Fællesskabet er 
ved at gennemføre den nødvendige konvergens mellem medlemsstaternes økonomier forud for 
overgangen til den afgørende fase af Den Økonomiske og Monetære Union, og hvor 
integrationen styrkes gennem yderligere finansielle interventioner, oplever den situation på det 
her omhandlede område, at der ganske vist vedtages fyndige hensigtserklæringer på højeste 
plan, men at disse ikke følges op af de foranstaltninger, der er nødvendige for at omsætte 
erklæringerne til konkrete fremskridt på alle områder, der vedrører beskyttelsen af 
Fællesskabets finansielle interesser. 
Skal bedrageribekæmpelsen gøres mere effektiv, må man ud over sidestillingen bevidst styrke 
det forebyggende arbejde, så der i samtlige medlemsstater opnås en mere effektiv og ensartet 
kontrol, og desuden indføre strengere og mere ensartede sanktioner i hele EU. Det er helt i 
overensstemmelse med de grundliggende principper for god forvaltning af offentlige finanser 
at pointere, at personer, der administrerer Fællesskabets midler, har pligt til at sørge for den 
nødvendige finansielle overvågning og kontrol. At konkretisere denne forpligtelse ved at 
fastsætte regler og præcise og obligatoriske kriterier for hvert enkelt område for at give et 
bedre grundlag for overvågningen og sikre et ensartet kontrolniveau overalt i Fællesskabet må 
være et uomgængeligt led i ethvert forebyggende arbejde. Det er heller ikke nok at indkredse 
de former for svigagtig adfærd, man ønsker at bekæmpe. Man må endvidere sørge for en 
ensartet retsforfølgelse for at hindre, at bedragerne blot søger til andre områder, hvor retsregler 
og -praksis er mindre strenge. Domstolens krav fra 1989 om at indføre sanktioner, der er 
effektive, og som er afpasset efter overtrædelsen og virker afskrækkende, må fortsat søges 
gennemført på ensartet måde i hele EU, hvis man skal hindre udviklingen af den organiserede 
/I-25 
og tværnationale økonomiske kriminalitet, der også - på sin egen specielle måde - anvender 
risikoanalyser. 
Beskyttelsen af EU's finanser er - da der jo i sidste instans er tale om EU-skatteydernes penge 
- afgørende for EU-institutionernes og medlemsstaternes troværdighed. Fællesskabet forsøger 
at forbedre sin økonomiske forvaltning og bør naturligt nok lægge stadig større vægt på at 
beskytte sine finansielle interesser mod enhver form for bedrageri. Dette er målet. På det 
grundlag vil det utvivlsomt være muligt at skabe forbedringer og derved løse den opgave, der 
blev pålagt Fællesskabet af Rådet i Essen og Cannes. 
/* " 26 
EUROPA-KOMMISSIONEN mmimÊmà*mtmxnm(iÀièr'tïm' 
BESKYTTELSE AF FÆLLESSKABETS 
FINANSIELLE INTERESSER 
SAMMENLIGNENDE ANALYSE 
af medlemsstaternes rapporter om 
de foranstaltninger, der er truffet på nationalt plan 
med henblik på bekæmpelse af spild og 
uretmæssig anvendelse af fællesskabsmidlerne 
A CL 
Indholdsfortegnelse 
Side 
Forord 2 
Kommissionens mandat 
Den anvendte metode 
Første del: Anvendelsen af EF-traktatens artikel 209 A, 
stk. 1 (sidestillingsprincippet) 6 
1.1. Beskrivelse af de nationale bestemmelser, som er i 
overensstemmelse med sidestillingsprincippet 7 
1.1.1. Kortfattet beskrivelse af bestemmelserne og deres udvikling 8 
a) Gældende ret i forbindelse med indtægter 
b) Gældende ret i forbindelse med udgifter 
c) Almindelig strafferet 
Spørgsmål til nærmere overvejelse (punkt 1.1.1.) 20 
1.1.2. Kortfattet beskrivelse af tjenestegrenenes struktur og udvikling 23 
a) Kontrol med de egne indtægter 
b) Kontrol med EUGFL, Garantisektionen 
c) Kontrol med strukturfondene 
d) Tjenestegrene, der har kompetence til om nødvendigt 
at bistå Kommissionen 
Spørgsmål til nærmere overvejelse (punkt 1.1.2.) 35 
4 h 
1.2. Evaluering af de trufne foranstaltninger 39 
1.2.1. Evaluering af de foranstaltninger, der er truffet med hensyn til 
efterretningsvirksomhed, kontrol og undersøgelser 39 
1.2.2. og 1.2.3. Resultater: afslørede tilfælde af svig og uregelmæssigheder; 
finansielle virkninger 43 
a) Afslørede tilfælde af svig og uregelmæssigheder og involverede 
beløb (statistiske oplysninger, case studies, typologi) 
b) Tilbagesøgning og inddrivelse af fordringer 
. Inddrivelse af egne indtægter 
. Tilbagesøgning af uberettiget afholdte udgifter 
c) Udenretligt forlig om de involverede beløb 
1.2.4. Opfølgning af tilfælde af bedrageri og uregelmæssigheder 54 
a) Medlemsstaternes administrative sanktioner, 
Fællesskabets administrative sanktioner 
b) Strafferetlige sanktioner 
c) Forbindelsen mellem administrative og retlige procedurer 
d) Forløbet af de præjudicielle og retslige faser 
e) Overgivelse af sagen til domstolene 
f) Hvilken myndighed indbringer sagerne for domstolen 
g) Trufne foranstaltninger på nationalt plan for at undgå, 
at bedrageriet fortsætter 
h) Planlagte foranstaltninger på fællesskabsplan 
Spørgsmål til nærmere overvejelse (1.2.) 63 
1.3. Opfølgning af Revisionsrettens beretninger 65 
Spørgsmål til nærmere overvejelse (1.3.) 67 
Anden del: Anvendelsen af EF-traktatens artikel 209 A, 
andet afsnit (samarbejde) 68 
2.1.1. Administrativt samarbejde og bistand på basis af ikke-EU instrumenter 69 
Spørgsmål til nærmere overvejelse (2.1.1.) 72 
2.1.2. Samarbejde om bekæmpelse af bedrageri 73 
Spørgsmål til nærmere overvejelser (2.1.2.) 76 
2.1.3. Administrativt samarbejde og gensidig bistand 77 
på basis af fællesskabsinstrumenter 
Spørgsmål til nærmere overvejelse (2.1.3.) 81 
Tredje del: Forholdet mellem foranstaltninger og midler 
til beskyttelse af de nationale finanser og til beskyttelse af 
Fællesskabets fiansielle interesser 83 
Al 
Forord 
Kommissionens mandat 
Den 11. juli 1994 opfordrede Rådet (økonomi og finans) Kommissionen til "inden 
udgangen af 1995 at gøre status over medlemsstaternes anvendelse af EF-traktatens 
artikel 209 A". 
Artikel 209 A, stk. 1, har følgende ordlyd: "Medlemsstaterne træffer de samme 
foranstaltninger til bekæmpelse af svig, der skader Fællesskabets finansielle interesser, 
som til bekæmpelse af svig, der skader deres egne finansielle interesser". Den her 
opstillede regel kaldes "sidestillingsprincippet". 
Artikel 209 A, stk. 2, har følgende ordlyd: "Med forbehold af andre bestemmelser i 
denne traktat samordner medlemsstaterne deres optræden med henblik på at beskytte 
Fællesskabets finansielle interesser mod svig. Med henblik herpå tilrettelægger de mod 
hjælp fra Kommissionen et snævert, løbende samarbejde mellem de kompetente tjenester 
i deres administrationer." Denne bestemmelse sigter mod at styrke 
" samarbejdsprincippet". 
Det Europæiske Råd i Essen den 9. og 10. december 1994 anmodede medlemsstaterne 
om at "forelægge rapporter om de foranstaltninger, som de gennemfører internt med 
henblik på bekæmpelse af spild og dårlig forvaltning af fællesskabsmidlerne". Det blev 
præciseret, at disse rapporter ville blive behandlet af Rådet (økonomi og finans) i juni 
1995 og forelagt for Det Europæiske Råd i december 1995. 
Medlemsstaterne fremsendte deres rapporter inden for den fastsatte frist i maj 1995 og 
de blev forelagt for Rådet (økonomi og finans) den 19. juni 1995. Rådet (økonomi og 
finans) konkluderede, at det var nødvendigt at gøre en indsats på såvel nationalt plan som 
på fællesskabsplan samt inden for rammerne af et partnerskab mellem de to niveauer for 
at gøre beskyttelsen af Fællesskabets finansielle interesser mere effektiv. 
Det Europæiske Råd i Cannes den 26. og 27. juni 1995 pålagde Kommissionen at 
analysere disse rapporter. Det tog "de rapporter til efterretning, som medlemsstaterne har 
indgivet om de foranstaltninger, der er truffet på nationalt plan til bekæmpelse af spild 
af og svig med Fællesskabets midler", "opfordrede Kommissionen til med henblik på Det 
Europæiske Råd i Madrid at udarbejde et sammenlignende, sammenfattende dokument" 
og "anmodede medlemsstaterne og samtlige institutioner om på dette grundlag og uden 
ophør at fortsætte bekæmpelsen af svig og spild". 
Den anvendte metode 
Dette dokument er udformet som en interimsrapport, der er udarbejdet på grundlag af 
en sammenlignende analyse af medlemsstaternes rapporter. Der gøres status over 
anvendelsen af EF-traktatens artikel 209 A om beskyttelse af Fællesskabets finansielle 
interesser og gives en oversigt over de foranstaltninger, medlemsstaterne har truffet med 
henblik på bekæmpelse af uretmæssig anvendelse af fællesskabsmidlerne. 
Dette er en logisk følge af opbygningen af EF-traktatens artikel 209 A, som definerer en 
målsætning og præciserer, hvad der skal gøres for at bekæmpe uretmæssig anvendelse 
af fællesskabsmidlerne. De foranstaltninger, der er truffet i medfør af denne artikel, 
viser, at medlemsstaterne er indstillet på at bekæmpe svig, der skader Fællesskabets 
interesser, på lige fod med svig, der skader deres egne interesser (sidestilling). Samtidig 
betyder det indre marked og den kendsgerning, at økonomisk kriminalitet ikke holder sig 
inden for et enkelt lands grænser, at bekæmpelsen af svig må foregå på tværs af 
grænserne, og at samarbejdet på fællesskabsplan må styrkes (samarbejde). 
For at rapporterne kunne blive ensartede, så der kunne foretages en sammenligning af 
de nationale systemer, udarbejdede Kommissionen på anmodning af Rådet (økonomi og 
finans) den 16. januar 1995 en oversigt over, hvordan medlemsstaternes rapporter skulle 
opstilles. Denne oversigt, som har overskriften "Emner, der skal medtages i 
medlemsstaternes rapporter", blev drøftet med medlemsstaterne på mødet i Det 
Rådgivende Koordineringsudvalg for Bekæmpelse af Svig (COCOLAF) den 1. februar 
1995, hvorefter den blev godkendt af Rådet (økonomi og finans) den 20. februar 1995. 
Medlemsstaterne har stort set fulgt hovedlinjerne i den oversigt, de har fået tilsendt. 
Deres rapporter er ikke desto mindre temmelig forskellige. Længden varierer fra nogle 
få sider til 78 sider. Men også indholdet varierer meget, idet hovedvægten ikke er lagt 
på de samme dele af oversigten. 
Nogle medlemsstater har fremhævet den seneste udvikling i deres love og administrative 
bestemmelser om bekæmpelse af svig. Andre har lagt hovedvægten på tjenestegrenenes 
struktur og opgavefordelingen ved kontrollen med anvendelsen af midlerne. Der er også 
nogle medlemsstater, der lægger større vægt på resultaterne af den indsats, de har gjort, 
og deres opfølgning af kontrollen eller af Revisionsrettens bemærkninger. 
Disse forskelle skyldes især, at medlemsstaterne havde meget kort tid til at udfylde den 
omfattende oversigt. De medarbejdere i medlemsstaterne, der udarbejdede rapporterne, 
var ofte ude af stand til at indsamle alle de ønskede oplysninger og koncentrerede derfor 
deres indsats om de områder, de anså for vigtigst. Kommissionen havde ikke mulighed 
for at indlede en dialog med medlemsstaterne, som ville have gjort det lettere at 
udarbejde rapporterne og ville have gjort dem mere ensartede. 
Medlemsstaterne giver en række politiske grunde til, at visse aspekter ikke er behandlet. 
For eksempel er momssvig udeladt i flere rapporter. Det er jo også korrekt, at 
Fællesskabets del af momsen opkræves sammen med medlemsstatens egen del. Men hvis 
der var givet flere oplysninger om de særlige problemer i denne sektor, kunne det have 
tjent som grundlag for en sammenligning af effektiviteten på de forskellige områder. 
Dette er særlig vigtigt i lyset af det indre marked og procedurereglerne, som har givet 
myndighederne i medlemsstaterne større selvstændighed. 
Endelig kan indholdsforskellene skyldes, at mandatet fra mødet i Rådet (økonomi og 
finans) den 11. juli 1994 og fra Det Europæiske Råd i Essen ikke er enslydende. Nogle 
rapporter fokuserer på de juridiske og institutionelle aspekter for at vise, at 
sidestillingsprincippet anvendes, og at der foregår et samarbejde. Andre indeholder mere 
præcise oplysninger om resultaterne af beskyttelsen af Fællesskabets finansielle interesser. 
Denne rapport tager udgangspunkt i den oversigt, der er udsendt til medlemsstaterne. 
Den indeholder en række sammenlignende tabeller, som sammenfatter de foreliggende 
oplysninger og modsætningsvis gør det muligt at udpege de områder, hvor der endnu 
ikke kan udarbejdes en sammenfatning. Det skal derefter undersøges, om det er 
hensigtsmæssigt at fortsætte og udbygge dette arbejde i samarbejde med medlemsstaterne, 
således at man kan få størst muligt udbytte af analysen. 
De forskellige dele af denne rapport indeholder en række tabeller, der sammenfatter 
relevante oplysninger fra medlemsstaternes rapporter; de udgør et objektivt grundlag for 
den sammenlignende analyse. Det har selvfølgelig ikke været muligt at medtage alle de 
oplysninger, medlemsstaterne har indsendt. Kommissionen har bestræbt sig på at gengive 
medlemsstaternes bidrag så nøjagtigt som muligt, men enhver udvælgelse indebærer 
naturligvis en vis risiko. Læsere, der ønsker nærmere oplysninger om et bestemt punkt, 
henvises til medlemsstaternes rapporter, der er vedlagt dette sammendrag. 
Desuden indeholder de enkelte dele og punkter kommentarer til de vigtigste elementer. 
Endelig anføres der i lyset af konklusionerne fra møderne i Rådet (økonomi og finans) 
i juli 1994 og juni 1995 nogle retningslinjer og overvejelser til brug for det fremtidige 
arbejde med uophørligt at bekæmpe svig og spild og gøre beskyttelsen af Fællesskabets 
interesser mere effektiv i overensstemmelse med mandatet fra Cannes. 
Første del af rapporten vedrører anvendelsen af det sidestillingsprincip, der er fastsat i 
EF-traktatens artikel 209 A. 
I anden del gøres der status over det samarbejde, der er omhandlet i EF-traktatens artikel 
209 A, stk. 2. 
I tredje del evalueres overensstemmelsen mellem de foranstaltninger, der skal beskytte 
medlemsstaternes og Fællesskabets finansielle interesser. 
Første del: Anvendelsen af EF-traktatens artikel 209 A, 
stk. 1 (sidestillingsprincippet) 
EF-traktatens artikel 209 A, stk. 1, har følgende ordlyd: 
"Medlemsstaterne træffer de samme foranstaltninger til bekæmpelse af svig, der skader 
Fællesskabets finansielle interesser, som til bekæmpelse af svig, der skader deres egne 
finansielle interesser". 
Med denne bestemmelse stadfæster traktaten den retspraksis, som er fastlagt af De 
Europæiske Fællesskabers Domstol, som i 1989 præciserede betydningen af artikel 5, stk. 
1, i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab (EF-traktaten), som har 
følgende ordlyd: "Medlemsstaterne træffer alle almindelige eller særlige foranstaltninger, 
som er egnede til at sikre opfyldelsen af de forpligtelser, som følger af denne traktat, 
eller af retsakter foretaget af Fællesskabets institutioner". Domstolen udledte heraf, at 
medlemsstaterne skal sanktionere overtrædelser af fællesskabsretten "efter samme 
materielle og processuelle regler, som efter national ret gælder for overtrædelser af 
samme art og grovhed, og sanktionen skal under alle omstændigheder være effektiv, stå 
i rimeligt forhold til overtrædelsen og have en afskrækkende virkning". 
De principper, Domstolen og EF-traktaten således har fastlagt, er ikke identiske, men 
overlapper og supplerer hinanden. 
Sidestillingsprincippet kommer klarere til udtryk i artikel 209 A, hvori det kræves, at 
medlemsstaterne træffer de "samme foranstaltninger". Artikel 209 A har et større 
anvendelsesområde, da det ikke kun omfatter sanktioner for overtrædelser, men alle 
"foranstaltninger" (love og administrative bestemmelser, tjenestegrenenes struktur og 
sanktionssystemet) til bekæmpelse af svig, der skader de finansielle interesser. 
Til gengæld indebærer Domstolens fortolkning en forpligtelse til at opnå resultater med 
sanktionen (som skal være effektiv, stå i rimeligt forhold til overtrædelsen og have en 
afskrækkende virkning), hvilket ikke er udtrykt eksplicit i EF-traktaten, men indgår i 
gældende fællesskabsret. 
Medlemsstaternes rapporter tyder på, at det er sådan, de forstår deres forpligtelser, og 
at de anvender artikel 5 som fortolket af Domstolen i sammenhæng med EF-traktatens 
artikel 209 A. De beskriver således som oftest både de foranstaltninger, de har truffet for 
at sidestille bekæmpelsen af svig mod deres egne og Fællesskabets interesser, og deres 
sanktionssystems effektivitet. 
I overensstemmelse med den oversigt, medlemsstaterne har fået tilsendt, gives der i den 
del af denne rapport, der drejer sig om gennemførelsen af sidestillingsprincippet, først 
en beskrivelse af medlemsstaternes bestemmelser om bekæmpelse af svig mod 
fællesskabsbudgettet (punkt 1.1), hvorefter resultaterne evalueres (punkt 1.2). Endelig 
gennemgås opfølgningen af Revisionsrettens rapport (afsnit 1.3). 
1.1 Beskrivelse af de nationale bestemmelser, som er i overensstemmelse med 
sidestillingsprincippet (normative bestemmelser, tjenestegrenenes struktur) 
Der er tale om to former for bestemmelser, nemlig juridiske bestemmelser (1.1.1) og 
bestemmelser om tjenestegrenenes struktur (1.1.2). 
Punkt 1.1.1 skulle have gjort det muligt at danne sig et overblik over alle de nationale 
bestemmelser om bekæmpelse af svig mod Fællesskabets finansielle interesser, både med 
hensyn til forebyggelse (bestemmelser om kontrol) og bekæmpelse (bestemmelser om 
straf). Punkt 1.1.2 viser de forskellige måder at strukturere tjenestegrenene på, idet der 
sondres mellem tjenestegrene, der har ansvaret for den traditionelle kontrol, og dem, der 
specielt har ansvaret for bekæmpelse af svig, hvor problematikken og målsætningen er 
mere specifik. 
7 
1.1.1. Kortfattet beskrivelse af bestemmelserne og deres udvikling 
Ifølge den oversigt, medlemsstaterne fik tilsendt, skulle der udarbejdes en "kortfattet 
beskrivelse af samt udviklingen i bestemmelserne for de enkelte områder med hensyn til 
a) love, b) bekendtgørelser og c) administrativ praksis". En af medlemsstaterne mente 
dog, at det ikke var nødvendigt at beskrive de gældende bestemmelser med den 
begrundelse, at der, som artikel 209 A er affattet, ikke er nogen grund til at fastsætte 
særlige love eller administrative bestemmelser, da den finder direkte anvendelse, og at 
fællesskabsmidlerne går over statskassen og derfor betragtes som statens offentlige 
midler. 
Der er tale om et isoleret synspunkt. I de andre rapporter omtales eller gengives de 
vigtigste bestemmelser, hvoraf de fleste har form af love. 
Det viser sig, at der ikke gøres ret meget ud af de forebyggende foranstaltninger i 
medlemsstaternes rapporter. De omtales somme tider i den del, der vedrører 
tilrettelæggelsen af kontrollen, somme tider i den juridiske del i form af en opremsning 
af de gældende bestemmelser uden nærmere kommentarer. I de fleste tilfælde glemmes 
bestemmelserne om forebyggelse, og i fleste rapporter er det kun bekæmpelse af svig, 
der behandles under punkt 1.1.1. Der kan derfor eventuelt være grund til at behandle 
forebyggelse nærmere i en senere uddybelse af den sammenlignende undersøgelse. 
Rapporterne viser, at de fleste af medlemsstaterne har særskilte bestemmelser for 
indtægterne på den ene side og for udgifterne på den anden side. Den samme 
fremgangsmåde blev anvendt ved udarbejdelsen af konventionen om strafferetlig 
beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser, der blev vedtaget i 
Cannes; her sondres der i definitionen af svigagtig adfærd mellem svig med udgifterne 
og svig med indtægterne, uden at dette i øvrigt ændrer noget ved, at bekæmpelsen af 
økonomisk kriminalitet behandles som ét samlet område. 
De regler, der gælder for indtægterne, henhører som oftest under særlige bestemmelser 
i skatte- eller toldlovgivningen (a). Reglerne for svig på udgiftssiden opdeles sjældent på 
de forskellige udgiftsområder (b). I visse medlemsstater går udviklingen dog klart i 
retning af, at der indføres særlige bestemmelser, der udtrykkeligt omhandler 
bekæmpelsen af svig mod Fællesskabernes finansielle interesser (c). 
a) Gældende ret i forbindelse med indtægter 
Bestemmelser om straf for svig mod Fællesskabets indtægter 
Med­
lems­
stat 
B 
DK 
D 
EL 
E Generelle strafbare 
forhold 
Falsk, mandatsvig, 
hæleri og hvidvask­
ning af penge 
Bedrageri, falsk rav. 
Falsk og dokument­
falsk (bedrageri kun 
mht. udgifterne) 
Der kan ikke foreta­
ges en sammenlig­
nende analyse på 
grundlag af oplys­
ningerne i rapporten 
Straffelovens art. 
349 beskytter offent­
lige indtægter, her­
under - uden at sam­
ordningen er ekspli­
cit - Fællesskabets 
indtægter. Dertil 
kommer art. 403 og 
528 (bedrageri) og 
302 (falsk) Særlige strafbare 
forhold 
Lov om told og 
punktafgifter (art. 
114, 115, 157, 202, 
237, 238, 220, 233, 
234, 256): bøde 
eller frihedsstraf 
Straf for indsmug­
ling af særlig grov 
karakter (straffelo­
vens § 289). 
Sanktioner hjemlet i 
toldlovens kapitel 7 
og i lov om Fælles-
skabsimport og 
-eksport 
Strafferet til bekæm­
pelse af skattesvig, 
som udtrykkeligt 
finder anvendelse på 
Fællesskabets 
indtægter 
Lov om smugleri; 
ingen specifik 
sidestilling Administrative 
sanktioner 
Ingen administra­
tive sanktioner i lov 
om told og 
punktafgifter 
Bøder, når 
frihedsstraffegræn-
serne ikke er 
overskredet 
Bøder, når 
frihedsstraffegræn-
serne ikke er 
overskredet 
Administrative 
sanktioner iht. skat­
teloven og budget­
loven Udvikling 
Gennemgribende 
reform af toldloven 
ved lov af 27. de­
cember 1993 mht. 
bødernes størrelse 
og inddrivelse for 
at bevare deres 
afskrækkende 
virkning 
Nej 
Nej 
Planer om reform 
for at skabe 
eksplicit samord­
ning 
F 
IRL 
I 
L 
NL 
A 
P 
FIN Fællesskabets ind­
tægter kan henføres 
under de kvalifikati­
oner, der er anvendt 
i den almindelige 
straffelovgivning 
Rapporten indehol­
der ikke tilstræk­
kelige oplysninger 
Ingen oplysninger 
om, hvorvidt almene 
straffe kan anvendes 
på indtægtsområdet 
Falsk eller 
dokumentfalsk 
Dokumentfalsk 
(straffelovens art. 
225), som finder 
anvendelse på alle 
former for svig mod 
Fællesskabet, og 
organiseret krimi­
nalitet (straffelovens 
art. 140) 
Det fremgår ikke af 
rapporten, om 
strafferetten finder 
anvendelse 
Falsk, bedrageri, 
mandatsvig og 
korruption Strafferetlige regler 
på toldområdet 
Lovbestemmelser 
om straf for svig på 
toldområdet gælder 
også for landbrugs-
og punktafgifter og 
moms 
Strafbare forhold 
defineret i toldlov­
givningen (i forbin­
delse med told og 
landbrugsafgifter) 
Toldlovgivningen 
Art. 171 i lov om 
told og punktafgifter 
og bestemmelser om 
smugleri (art. 169, 
170); art. 18 i lov 
om import og eks­
port; art. 12 i lov 
om landbrugspro­
dukter 
Strafferet til 
bekæmpelse af 
skattesvig finder 
anvendelse på alle 
tre indtægter (told, 
landbrugsafgifter, 
moms) 
Lovdekret nr. 376-
89, særlig art. 21 
(smugleri ved im­
port og eksport). 
Tilsyneladende 
ingen særlovgivning 
for landbrugsafgif­
ter. Lovgivning 
vedr. moms ikke 
anført. 
Toldloven og lov 
om punktafgifter 
indeholder straffe­
retlige sanktioner Der er i lovgivnin­
gen for de enkelte 
områder fastsat en 
række sanktioner, 
der kan betragtes 
som administrative 
Administrative 
sanktioner iht. 
toldlovgivningen 
Administrative 
sanktioner iht. 
toldlovgivningen 
Findes i lov om 
eksport og import 
og i lov om land­
brugsprodukter 
Fastsat i toldlovgiv­
ningen 
Arten af sanktioner­
ne præciseres ikke Nej-
Nej • 
EU-toldkodeksen 
(1/1/94) er blevet 
suppleret med 
national lovgivning 
Skattelovgivningen 
er blevet ændret 
som følge af 
tiltrædelsen 
Tilsyneladende 
ikke 
Ændring af lovgiv­
ningen om egne 
indtægter som føl­
ge af tiltrædelsen 
10 
S 
UK Straffelovens 
bestemmelser om 
svig Lov om smugleri 
Customs and Excise 
Management Aet 
1979 med strafbare 
forhold og sanktio­
ner 
Common Agricultu­
ral Policy 1991 med 
lavere straffe 
VAT Aet 1994 Administrative 
sanktioner iht. 
særlovgivning Ændring af told-
og momslovgivnin­
gen som følge af 
tiltrædelsen 
Reform af moms­
lovgivningen i 
1994 (arten er ikke 
præciseret) 
Med hensyn til indtægterne skal sidestillingsprincippet ikke vurderes ved at se på hver 
enkelt indtægtskilde for sig, men på grundlag af en sammenligning af gældende ret for 
de forskellige indtægter. 
For Fællesskabets traditionelle egne indtægter, told og landbrugsafgifter, findes der ikke 
længere nogen national ret, som fællesskabsretten skal samordnes med. På momsområdet 
er der, som anført i indledningen, fuldstændig sidestilling af den måde, hvorpå 
medlemsstatens og Fællesskabets andel fastlægges og opkræves. 
Der gives en række oplysninger om udviklingen siden sagen om "jugoslavisk majs" og 
EU-traktatens ikrafttræden. 
Belgien har ved lov af 27. december 1993 om ændring af lov om told og punktafgifter 
skærpet sin strafferet på toldområdet i flere henseender, bl.a. gennem en klækkelig 
forhøjelse af bøderne, som havde vist sig ikke at have en afskrækkende virkning. 
Rapporten fra Luxembourg præciserer ikke, om de skærpede bestemmelser i den belgiske 
strafferet på toldområdet også er blevet indført i Luxembourg inden for rammerne af 
toldunionen mellem de to lande. Det fremgår ikke af rapporten, om Luxembourg, hvor 
momssvig ikke er defineret som et strafbart forhold, har udfyldt dette hul i lovgivningen. 
De lande, der er tiltrådt Den Europæiske Union i 1995, har tilpasset deres nationale 
juridiske instrumenter til sidestillingsprincippet, selv om de selvfølgelig ikke har ændret 
deres almindelige strafferet med henblik på anvendelsen af EF-traktatens artikel 209 A. 
11 
Det ville imidlertid være interessant at analysere de nyligt vedtagne bestemmelser (i 
Finland f.eks. de strafferetlige bestemmelser); de pågældende landes rapporter viser, at 
der allerede er foretaget en eksplicit sidestilling på visse områder. 
F.eks. har Østrig tilpasset sin fiskale strafferet, således at svig med Fællesskabets og 
landets egne skatter og afgifter sidestilles. Toldlovgivningen er blevet udvidet til også at 
gælde for overtrædelser, der er begået uden for Østrig, men inden for Fællesskabets 
toldområde. Den finske rapport indeholder ikke blot en beskrivelse af lovgivningen på 
landbrugs- og momsområdet, men nævner også en række ændringer i toldlovgivningen 
(definition af overtrædelser af toldlovgivningen og af sanktionerne). 
Spørgsmålet om sidestilling på indtægtsområdet (med hensyn til bekæmpelse af svig) skal 
derfor forstås i vid betydning som en sammenligning mellem gældende ret for rene 
fællesskabsindtægter (traditionelle egne indtægter) og gældende ret for de nationale 
indtægter, som for størstedelens vedkommende havner i de pågældende landes statskasse. 
Det ville også være nyttigt at foretage en sammenligning af gældende ret i de forskellige 
medlemsstater indbyrdes, som ville vise, om der findes forvridninger, bl.a. med hensyn 
til de administrative eller strafferetlige sanktioner, som kan fremme strømme af svig fra 
en medlemsstat til en anden eller omledning af økonomiske transaktioner inden for det 
indre marked eller få virksomhederne til at flytte til områder, hvor sanktionerne er 
lempeligere. 
b) Gældende ret i forbindelse med udgifter 
Bestemmelser om straf for svig mod Fællesskabets udgifter 
Med­
lems­
stat 
B Generelle strafbare 
forhold 
Falsk, mandatsvig, 
bedrageri, hæleri og 
hvidvaskning af 
penge, underslæb Særlige strafbare 
forhold 
Svindel med støtte 
(lov af 7. juni 
1994). Samme 
straffe som for 
bedrageri. 
Lov af 28. marts 
1975 om handel 
med landbrugs,-
gartneri- og fiskeri­
produkter (EUGFL, 
Garantisektionen) Administrative 
sanktioner 
Definitiv eller 
midlertidig 
udelukkelse fra 
støtte fra Land­
brugsfonden, 
konfiskation af 
fordelene Udvikling 
Lov af 7. juni 
1994, svindel med 
støtte udtrykkeligt 
defineret som en 
strafbar handling; 
væsentlig skærpel­
se af straffene 
12 
DK 
D 
EL 
E 
F 
IRL Bedrageri, falsk, 
afgivelse af urigtig 
erklæring over for 
offentlig myndighed 
Bedrageri 
Bedrageri, falsk, 
svigagtig konkurs, 
hæleri mv. 
Lov nr. 2172/93 
fastsætter strafferet­
lige sanktioner for 
svig mod Fællesska­
bets finansielle 
interesser 
Strafbare handlinger 
iht. straffeloven 
(bedrageri, misbrug 
af offentlige mid­
ler); svindel med 
støtte (straffelovens 
art. 350) 
Bedrageri, mandat­
svig og falsk 
Almindelig strafferet 
(Larceny Act 1916, 
Forgery Act 1913, 
Falsification of 
Accounts Act 1875, 
Conspiracy to 
Defraud, Bribing, 
Corruption - Crimi­
nal Justice Act 1951 Ingen særlige 
bestemmelser om 
strafbarhed undtagen 
på landbrugsområdet 
(EUGFL, Garanti­
sektionen), hvor der 
findes særlige straf­
feretlige sanktioner 
(bøde og friheds­
straf) 
Svindel med støtte, 
som udtrykkeligt 
omfatter svindel 
med fællesskabsstøt­
te, defineres som en 
strafbar handling 
Forhøjelse af 
straffene for 
overtrædelser mod 
offentlig myndighed, 
hvilket udtrykkeligt 
omfatter Fællesska­
bet 
Nej; planer om 
samlet, eksplicit 
sidestilling ved at 
definere svig mod 
Fællesskabets 
finansielle interesser 
som en strafbar 
handling 
Særlige strafferetlige 
bestemmelser for 
EUGFL, Garanti­
sektionen og SIGC 
Nej; en lov, der 
generelt gør svig 
mod Fællesskabets 
interesser strafbart 
er under udarbejdel­
se Morarenter, 
skyldige beløb 
lillægges et vist 
minimumstillæg 
Administrative 
sanktioner iht. lov 
om FMO 
Administrative 
sanktioner for de 
forskellige områder 
inden for EUGFL, 
Garantisektionen 
(olivenolie, frugt og 
grønt, fåre- og 
gedekød, tobak, 
bomuld). Ikke 
præciseret for 
strukturfondene 
Administrative 
nationale sanktioner 
for EUGFL, Garan­
tisektionen, struk­
turfondene og Sam­
hørighedsfonden 
iht. lov om budget­
tet (art. 82): bøder 
og udelukkelse fra 
støtte for bestemte 
tidsrum 
På EUGFL-områ-
det: national admi­
nistrativ sanktion 
(bøde) April 1994: der er 
i bestemmelserne 
for EUGFL, 
Garantisektionen, 
indsat hjemmel til 
at tillægge skyldige 
beløb et vist 
minimumstillæg 
Nej 
Sidestillingsprin­
cippet eksplicit 
stadfæstet i art. 36 
i lov nr. 2172/93 
Udvidelse af an­
vendelsesområdet 
for budgetloven til 
fællesskabsstøtte i 
1991 og indførelse 
af administrative 
sanktioner 
Nej 
13 
I 
L 
NL 
A 
P 
FIN 
S 
UK Ingen oplysninger 
om, hvorvidt defini­
tionen af strafbare 
forhold i den almin­
delige strafferet 
finder anvendelse på 
svig mod fælles-
skabsudgifterne 
Falsk, underslæb, 
mandatsvig og 
hæleri 
Falsk, dokument­
falsk, straffelovens 
art. 140 og 215 
Straffeloven (uden 
præciseringer) 
Falsk, bedrageri, 
mandatsvig, korrup­
tion 
Rapporten indehol­
der ingen oplysnin­
ger om anvendelsen 
af almindelig straf­
feret på udgiftsom­
rådet 
Straffelovens be­
stemmelser om svig 
I almindelig straf­
feret er conspiracy 
to defraud defineret 
som en strafbar 
handling; Theft Acts 
indeholder bestem­
melser om svig Straffelovens art. 
640a (bedrageri af 
særlig grov karak­
ter for at opnå of­
fentlig støtte) og art. 
316a (underslæb til 
skade for staten) 
Straffelovens art. 
496-1 (bedrageri) 
beskytter eksplicit 
Fællesskabets 
interesser 
Ingen specifikke 
overtrædelser i 
forbindelse med 
Fællesskabets 
udgifter 
Strafbare handlinger 
defineret i lov om 
FMO; lov om 
skatteunddragelse 
anvendes på svig 
med eksportrestituti­
oner 
I art. 36-38 i lov­
dekret 28/84 af 20. 
januar 1984 
defineres svindel 
med støtte som en 
strafbar handling 
Strafferetlig sanktion 
(indtil 6 måneders 
fængsel) for over­
trædelse af Fælles­
skabets landbrugs­
lovgivning 
Nej Nationale 
administrative 
sanktioner, bl.a. 
mht. EUGFL, 
Garantisektionen 
På EUGFL-områ-
det, men også på 
strukturfondsom-
rådet 
Den fælles land­
brugspolitik: 
sanktioner iht. 
sektorlovgivningen; 
strukturfondene: nej 
Administrative 
sanktioner på ÈSF-
området 
Tilsynsmyndighe­
derne på landbrugs­
området kan 
udstede nationale 
sanktioner i form af 
påbud og forbud 
Administrative 
sanktioner i Agri­
culture Act 1957 Lov nr. 142 af 19. 
februar 1992 (som 
erstatter lov nr. 
898 af 
23.12.1986): 
eksplicit samord­
ning 
Lov af 1993, som 
udvider anvendel­
sesområdet for 
straffelovens art. 
496 til svig mod 
Fællesskabet 
Nej 
Strafferet til 
bekæmpelse af 
skattesvig ændret 
som følge af tiltræ­
delsen 
Nej 
Ændring af lovgiv­
ningen om land­
brug og struktur­
støtte som følge af 
tiltrædelsen 
Nej 
14 
Medlemsstaterne har kun i begrænset omfang fulgt den oversigt, som Kommissionen 
havde tilsendt dem, og som omfattede en beskrivelse af de enkelte områder. Det skal 
bemærkes, at der er sket en udvikling inden for de forskellige udgiftsområder i Østrig, 
hvor svigagtig opnåelse af eksportrestitutioner ved en ændring af markedsordningsloven 
nu straffes på samme måde som afgiftssvig. 
Når udviklingen i national ret er omtalt i rapporterne, understreges det, at svindel med 
støtte, herunder svindel med Fællesskabets udgifter, som oftest udtrykkeligt defineres som 
en strafbar handling. 
Ifølge artikel 264 i den tyske straffelov, der blev indsat i 1976, er forsætlig eller uagtsom 
tilskudssvig et strafbart forhold; ydelser i henhold til De Europæiske Fællesskabers 
retsforskrifter er medtaget i artikel 264, stk. 6. 
Det skal fremhæves, at medlemsstaternes anvendelse af sanktioner kan være afhængig af, 
om der findes fællesskabsregler, som pålægger dem særlige forpligtelser. Den tyske 
rapport kommer ind på dette spørgsmål i sin omtale af tilskudsloven, hvor det anføres, 
at anvendelsen af de strafferetlige bestemmelser om fællesskabsstøtte delvis afhænger af, 
om der findes relevante fællesskabsforordninger, og hvad indholdet i disse forordninger 
er. Den fælles indstilling vedrørende forordningen om administrative sanktioner, som 
Rådet vedtog den 29. juni 1995, er udarbejdet, efter at medlemsstaterne havde indsendt 
deres rapporter, for at imødekomme deres ønsker på dette område. 
Siden EU-traktaten trådte i kraft, har Belgien og Luxembourg ændret deres lovgivning, 
så der nu er foretaget en generel sidestilling af de strafferetlige bestemmelser på 
udgiftsområdet. I Belgien udvidede lov af 7. juni 1994 anvendelsesområdet for en 
kongelig anordning fra 1993, som kun omfattede støtte fra den belgiske stat; svig til 
skade for internationale institutioners finansielle interesser betragtes nu også som en 
strafbar handling. Straffene er desuden blevet skærpet og tilpasset efter, hvor alvorlige 
overtrædelserne er, og der henvises i rapporten til Domstolens retspraksis. I Luxembourg 
har en lov af 15. juli 1993 udvidet definitionen af bedrageri (straffelovens artikel 496), 
som nu omfatter alle former for svindel med støtte, herunder støtte fra en international 
institution. 
15 
Endelig omtaler visse medlemsstater under rubrikken om udviklingen i lovgivningen 
deres lov om hvidvaskning af penge, som gør det muligt at idømme straf for 
hvidvaskning af penge, der svigagtigt er opnået fra fællesskabsbudgettet. Det gælder for 
Belgien (lov af 17. juli 1990), Irland (Criminal Justice Act 1994) og Italien (straffelovens 
artikel 648). 
Vurderingen af, hvor langt medlemsstaterne er nået med indførelsen og den praktiske 
anvendelse af sidestillingsprincippet på udgiftsområdet, må selvfølgelig også ses i 
sammenhæng med en evaluering af, hvor effektive medlemsstaternes foranstaltninger på 
indtægtsområdet er. En analyse af forskellene i effektiviteten med hensyn til forebyggelse 
og straf (administrative og strafferetlige sanktioner) kan benyttes som udgangspunkt for 
at hæve niveauet på det område, der står svagest. Ligesom for indtægternes 
vedkommende er målet ikke bare at foretage en sidestilling af de foranstaltninger, der er 
truffet til beskyttelse af henholdsvis Fællesskabets og medlemsstaternes udgifter, men 
også at hæve det generelle beskyttelsesniveau i hele Fællesskabet. 
c) Almindelig strafferet 
Flere medlemsstater anfører, at deres almindelige strafferet på det juridiske plan lever 
op til sidestillingsprincippet. 
De forskellige nationale strafferetlige love definerer således en række strafbare 
handlinger, der gælder forskelsløst for svig mod både Fællesskabets og medlemsstaternes 
finansielle interesser. De vigtigste af dem er bedrageri, falsk og mandats vig. Visse 
medlemsstater, såsom Nederlandene, anfører snesevis af love, der rent faktisk kan gøres 
gældende over for svindlere; de relevante bestemmelser er spredt på en lang række love, 
alt efter hvilke former for svig der er tale om. 
De fleste medlemsstater mener, at de strafbare forhold, der er defineret i den almindelige 
lovgivning, yder en tilstrækkelig beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser. 
Sidestillingen på det strafferetlige område ligger implicit i, at lovenes bestemmelser om 
forebyggelse og straf kan anvendes forskelsløst på svig mod både medlemsstaten og 
Fællesskabet. 
16 
I flere rapporter kan der dog spores en udvikling hen imod at gøre svig mod 
Fællesskabets finansielle interesser til en strafbar handling i sig selv. Siden rapporterne 
blev udarbejdet, er denne tendens blevet bekræftet i konventionen om beskyttelse af De 
Europæiske Fællesskabers finansielle interesser, som stats- og regeringscheferne nåede 
til enighed om på topmødet i Cannes, og som blev undertegnet den 26. juli 1995. Ifølge 
konventionens artikel 1, stk. 2, "træffer hver medlemsstat de fornødne, egnede 
foranstaltninger for at gennemføre bestemmelserne i stk. 1, (som definerer, hvad der 
udgør svig mod De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser) i deres nationale 
strafferet på en sådan måde, at den deri omhandlede adfærd betragtes som en strafbar 
handling". Formålet hermed er ifølge den forklarende rapport at tilskynde 
medlemsstaterne til at straffe svigagtig adfærd, enten specifikt eller udtrykkeligt eller ved 
inkorporering i en generel lov om svig. 
For eksempel findes der i Grækenland en lov, i henhold til hvilken alle, der gør sig 
skyldige i overtrædelser såsom svig, pålægges strafferetlige sanktioner. Ifølge den græske 
rapport er anvendelsesområdet for strafferetlige sanktioner ved lov nr. 2172/93 (artikel 
36) blevet udvidet til også at omfatte personer, der handler i modstrid med Fællesskabets 
økonomiske interesser. Andre medlemsstater oplyser, at de har til hensigt snarest at 
indføre en generel bestemmelse, som omfatter alle former for svig. Spanien omtaler et 
lovforslag, der skal ændre straffeloven og indføre en udtrykkelig henvisning til svig mod 
Fællesskabets midler. Tilsvarende anfører Irland i sin indledende rapport efter at have 
beskrevet den nuværende situation, hvor svig ikke er nogen entydig overtrædelse, men 
hvor der findes et bredt spektrum af uhæderlig adfærd, at der forberedes lovgivning, der 
skal ajourføre og konsolidere ældre lovgivning om uhæderlighed og skal omfatte 
bestemmelser om nye overtrædelser, herunder svig mod Fællesskabets interesser. 
Det sidste eksempel, der skal nævnes, er Italien, hvor strafbare overtrædelser er defineret 
i en række retsakter, der som oftest er indført, inden EU-traktaten trådte i kraft, og som 
omhandler svig mod Fællesskabets interesser inden for de forskellige områder. På 
indtægtsområdet står der udtrykkeligt i toldloven (artikel 34 og 282 i den sammenfattende 
lov på toldområdet), at svindel med told, der opkræves ved import og eksport, afgifter 
og andre import- og eksportbelastninger, som er fastsat i fællesskabslovgivningen, er 
strafbar. På udgiftsområdet er straffelovens artikel 640a og 316a, som henholdsvis 
vedrører uretmæssig opnåelse af offentlige ydelser og anvendelse af støtte til 
17 
uvedkommende formål, blevet udvidet til også at gælde for fællesskabsstøtte. Allerede 
i lov nr. 55/90 er det anført, at støtte fra De Europæiske Fællesskaber falder ind under 
anvendelsesområdet for artikel 640a (groft bedrageri for at opnå offentlige ydelser). Med 
hensyn til artikel 316a er lov nr. 181/92 blevet indført for at sidestille anvendelse af 
national støtte og fællesskabsstøtte til uvedkommende formål. I den italienske rapport 
understreges det, at der ud over de strafferetlige sanktioner findes en række 
administrative sanktioner, og at Kommissionen tillægges en større rolle under den 
strafferetlige procedure. 
De to tabeller, som giver en oversigt over de indsendte oplysninger om henholdsvis 
indtægts- og udgiftssiden under dette punkt, viser, at det kun er en del af de ønskede 
oplysninger, der er blevet indsamlet, og at det nok vil være nyttigt at indhente yderligere 
oplysninger for at udbygge grundlaget for "uden ophør at fortsætte bekæmpelsen af svig 
og spild", som det hedder i konklusionerne fra Det Europæiske Råd i Cannes. 
Det er vigtigt at få udbygget oplysningerne på dette område for at vise politikerne, hvad 
der skal gøres for at nå det mål, der blev fastsat af Det Europæiske Råd i Essen og 
Cannes, nemlig at bekæmpe svig så effektivt som overhovedet muligt og uophørligt 
arbejde videre på at forbedre beskyttelsen af Fællesskabets finansielle interesser. 
De fleste medlemsstater har i deres lovgivning valgt at gribe beskyttelsen af indtægter og 
beskyttelsen af udgifter an hver for sig. Det er blevet besluttet fremover at benytte denne 
fremgangsmåde overalt, hvilket på fællesskabsplan har givet sig udslag i, at definitionen 
af svig er opdelt i to aspekter i artikel 1 i konventionen om strafferetlig beskyttelse af 
Fællesskabernes finansielle interesser, der blev vedtaget i Cannes og undertegnet den 26. 
juli 1995. Dette er en logisk konsekvens af fordelingen og det forskellige omfang af 
forpligtelserne inden for fællesskabsretten og national ret. Som det understreges i den 
spanske rapport, er det medlemsstaterne, der med hensyn til Fællesskabets egne indtægter 
(især moms) har fastsat hovedparten af de anvendte procedureregler for Fællesskabets 
juridiske bestemmelser (myndighedernes og de afgiftspligtiges rettigheder og forpligtelser, 
fastsættelses- og inddrivelsesprocedurer, forældelsesfrister og -betingelser, beføjelser og 
forpligtelser for de embedsmænd, der står for kontrollen, sanktioner mv.). Til gengæld 
er hovedparten af reglerne med hensyn til landbrugsudgifterne, som tegner sig for 
halvdelen af budgettet, fastsat på fællesskabsplan og skal anvendes direkte al 
medlemsstaterne. 
Denne situation betyder, at det er nødvendigt at se nærmere på sidestill ingsniveauet 
mellem de juridiske bestemmelser om henholdsvis indtægter og udgifter og på disse 
bestemmelsers effektivitet. Der bør foretages en analyse af disse spørgsmål. 
Ud over denne yderligere analyse, der skal foretages på grundlag af en uddybning af 
svarene i medlemsstaternes rapporter, kan en indsats på fire områder bidrage til, at man 
når de mål, Det Europæiske Råd har fastsat. 
Spørgsmål til nærmere overvejelse (punkt 1.1.1) 
Denne første sammenlignende analyse viser klart, at de fleste medlemsstater har valgt at 
gribe beskyttelsen af indtægter og beskyttelsen af udgifter an hver for sig. Denne 
situation betyder, at det er nødvendigt at se nærmere på sidestillingsniveauet mellem de 
juridiske bestemmelser om henholdsvis indtægter og udgifter og på disse bestemmelsers 
effektivitet. Endelig er der spørgsmålet om, hvad der derudover skal gøres for at opfylde 
mandatet fra Det Europæiske Råd. 
A/ Spørgsmålet er, om det er rimeligt, at der er en sådan forskel i måden at gribe 
indtægter og udgifter an på, da beskyttelsen af Fællesskabets finansielle interesser jo 
netop må behandles som ét samlet og sammenhængende område. Der er måske ikke hidtil 
taget tilstrækkeligt hensyn til, at adfærden og midlerne inden for den organiserede 
økonomiske kriminalitet over for fællesskabsbudgettet er de samme for både indtægter 
og udgifter. Disse overvejelser gælder formodentlig også for forebyggelse, som er et 
område, der stort set ikke er blevet analyseret hidtil. Dette stemmer godt overens med 
de ønsker om regelmæssigt at få foretaget en evaluering af de nationale kontrolsystemer, 
der kommer til udtryk i visse af medlemsstaternes rapporter. 
B/ Hvad angår de administrative sanktioner, kan det udledes af medlemsstaternes 
rapporter, at de nationale bestemmelser er mere omfattende med hensyn til beskyttelse 
af indtægter end med hensyn til beskyttelse af udgifter. Det fremgår ikke altid af 
oplysningerne i rapporterne, om der findes nationale administrative sanktioner, der enten 
19 
er autonome eller kommer oven i Fællesskabets administrative sanktioner på 
landbrugsområdet. Det er ligeledes nødvendigt at have en klar politik for strengere 
administrative sanktioner med hensyn til udgifter. Den fælles indstilling om et udkast til 
forordning om retsgrundlaget for Fællesskabets administrative sanktioner, der blev 
vedtaget af Rådet den 29. juni 1995, kan bruges som udgangspunkt for det fremtidige 
arbejde, især med hensyn til indførelsen af sanktioner på de forskellige udgiftsområder. 
Det sidste franske formandskabs notat samt Spaniens indførelse af en ordning for 
administrative sanktioner for lovovertrædelser med hensyn til offentlig og national støtte 
og fællesskabsstøtte (lov af 1991 om statsbudgettet) kan tjene som grundlag for 
overvejelserne. 
C/ Gennemførelsen af bestemmelserne i konventionen om beskyttelse af De Europæiske 
Fællesskabers finansielle interesser i national ret skal tilvejebringe det retsgrundlag, som 
medlemsstaterne har brug for som et minimum udtrykkeligt at gøre svigagtige handlinger 
strafbare. Når dette mål er nået, hvilket bør ske hurtigst muligt, bliver det muligt at 
retsforfølge personer, der har gjort sig skyldige i de handlinger, der er defineret i 
konventionen, og at tilrettelægge det retlige samarbejde på dette område. Dette fremskridt 
vil være et effektivt udgangspunkt, når EU-institutionerne og medlemsstaterne skal 
tilvejebringe og anvende alle de midler, der er nødvendige for en ensartet bekæmpelse 
af svig i Fællesskabet. 
Ud over det retlige samarbejde, som behandles nærmere i anden del af denne rapport, 
er det vigtigt at drøfte spørgsmålet om fysiske og juridiske personers ansvar, som bl.a. 
nævnes i den spanske og den belgiske rapport. Strafferetten skal jo netop gøre det muligt 
at indlede en retsforfølgning, når juridiske personers ledere og befuldmægtigede begår 
ulovlige handlinger, selv om det er den juridiske person, de forskellige anklagepunkter 
kan gøres gældende overfor. På den anden side skal de juridiske personer, som nyder 
godt af fællesskabsordningerne, logisk set selv kunne gøres til genstand for sanktioner 
i forbindelse med svig. 
D/ Ud over spørgsmålet om, efter hvilken metode der kan rejses tiltale, må man også 
se på spørgsmålet om en tilnærmelse af medlemsstaternes sanktioner, som nævnes i den 
belgiske og den italienske rapport. Hvis de strafferetlige sanktioner er for forskellige, 
opstår der områder, hvor der er mindre risiko ved at begå svig, og de økonomiske 
20 
transaktioner vil blive flyttet til de medlemsstater, hvor sanktionerne er lempelige. 
Sanktionsniveauet bør derfor være mere ensartet, så man kan nå op på et tilfredsstillende 
beskyttelsesniveau i hele EU. 
* 
* * 
21 - Zz 
1.1.2 Kortfattet beskrivelse af tjenestegrenenes struktur og udvikling 
De tjenestegrene, hvis kompetencefordeling er emnet i det følgende, har til opgave at sikre, 
at de i det foregående beskrevne bestemmelser håndhæves, og at EU's finansielle midler 
forvaltes på behørig vis. 
På det skema, Kommissionen har foreslået anvendt, grupperes svarene efter område. For 
hvert af disse områder analyseres de anførte kontrolinstanser (traditionel kontrolinstanser, 
specifikke kontrolinstanser for bekæmpelse af svig samt horisontale og tværfaglige 
kontrolinstanser). 
Beskrivelsen af tjenestegrenene optager megen plads i medlemsstaternes rapporter. De 
instanser, der er ansvarlige for forvaltningen af EU's midler, er af en sådan kompleksitet, 
at selv en kortfattet beskrivelse let kommer til at fylde en halv snes sider eller mere. Af 
denne årsag er de enkelte afsnit forud for de egentlige kommentarer forsynet med en 
skematisk præsentation i form af en oversigtstabel. 
Nærværende rapport gennemgår de forskellige kontrolinstanser for hvert enkelt område 
begyndende med de egne indtægter a), dernæst landbrugsudgifterne b) og strukturfondene c) 
for at slutte med spørgsmålet om de tjenestegrene, der bistår Kommissionen med 
forvaltningen af de udgifter, den afholder direkte d). 
a) Kontrol med de egne indtægter 
Nedenstående tabel viser kompetencefordelingen mellem de nationale myndigheder hvad 
angår kontrollen med de egne indtægter. I første kolonne opføres de myndigheder, der har 
ansvaret for den grundlæggende kontrol med de traditionelle egne indtægter og de egne 
momsindtægter. I den anden kolonne opføres de instanser, der varetager kontrollen til 
forebyggelse af svig, og i den tredje figurerer instanser med kontrolbeføjelser på flere 
forskellige områder, herunder de egne indtægter. 
23 
Organer med beføjelser vedrørende de egne indtægter 
B 
DK 
D 
EL 
E 
F 
IRL 
I 
L 
NL 
P 
A 
FIN 
S Kontrol med de traditionelle egne 
indtægter (TEI) og de egne 
momsindtægter 
TEI: Told- og 
Punktafgiftsforvaltningen 
Moms: ikke oplyst 
TEI: Told- og Skattestyrelsen 
Moms: Idem 
TEI: OFD (Øvre 
Skattedirektorat) -- Direktoratet 
for Told- og Punktafgifter 
Moms: Særlige tjenestegrene 
under OFD 
TEI: Finansministeriets 
specialiserede direktorater på 
toldområdet 
Moms: Specialiserede direktorater 
på momsområdet 
TEI: Statens Skatteforvaltning -
Afdelingen for Told og 
Punktafgifter 
Moms. Ikke oplyst 
TEI: DGDDI (Generaldirektoratet 
for Told og Indirekte Afgifter) 
Moms: Ikke oplyst 
TEI: Skattevæsenets toldtjenester 
Moms: Ikke oplyst 
TEI: Toldmyndighederne 
Moms: Finansmyndighederne 
TEI: Told- og 
Punktafgiftsforvaltningen 
Moms: Ikke oplyst 
TEI: Generaldirektoratet for Told 
Moms: Skattevæsenet og FIOD 
TEI: DG A (Generaldirektoratet 
for Told) 
Moms: Ikke oplyst 
TEI: Toldmyndighederne 
Moms: Ikke oplyst 
TEI: Generaldirektoratet for Told 
Moms: Generaldirektoratet for 
Skatter og Afgifter 
TEI: Generaltoldstyrclscn 
Moms: RSV (Skattevæsenet) Særlige kontrolorganer (på 
told og/eller skatteområdet 
-
-
Zollkriminalamt 
Det Særlige 
Koordineringsorgan for 
Kontrol foranstaltninger 
(Finansministeriet) 
Statens Almindelige 
Revisionskontor 
-
Investigation Bureau 
-
-
FIOD (Fiscale Inlichtingen 
en Opsporingsdienst) 
Tolddirektoraternes 
afdelingen for bekæmpelse 
af svig 
-
Styrelsesudvalget for Told-
og Skattemyndighederne 
-Horisontale kontrolorganer 
med beføjelser på flere 
forskellige områder 
-
-
Forbundsrevisionen 
Direktoratet for Kontrol 
med Økonomiske 
Forbrydelser 
(Finansministeriet) 
Statens Generalinspektorat 
— Rigsrevisionen 
IFG (Finansgeneral-
inspektoratet — et 
tværministerielt organ) 
-
Guardia di Finanza 
-
ECD (Economische 
Centrale Dienst) 
Finansgeneralinspektoratet 
Rigsrevisionen 
Styrelsesudvalget for 
arbejdsgruppen 
"Østprojektet" 
-
-24 
UK TEI: "HM Custums and Excise", 
som på en gang forvalter told- og 
momsafgifter Investigation Division Serious Fraud Office 
(Kontoret for Grov Svig) 
I Det Forenede Kongerige og Danmark kontrolleres de traditionelle egne indtægter og de 
egne momsindtægter af samme kontrolinstans. Af den irske rapport fremgår det, at 
toldtjenesten hører ind under skattemyndighederne. 
De andre nationale rapporter enten undlader at opgive specifikke oplysninger om moms af 
de tidligere nævnte årsager ("sidestilling" opnås i praksis, ved at en given afgift betales til 
såvel medlemsstaten som til EU) eller anfører, at der er en adskillelse mellem kontrollen med 
de traditionelle egne indtægter og kontrollen med de egne momsindtægter. Dette giver ikke 
i sig selv anledning til bemærkninger, men opmærksomheden henledes på afsnit 1.2 om 
resultaterne af den foretagne kontrol. 
Ud over de myndigheder i den første kolonne, der varetager den traditionelle kontrol, oplyser 
de fleste medlemsstater at råde over andre kontrol- og efterforskningsinstanser til kontrol med 
EU's midler. 
Nogle af disse (opført i anden kolonne) er specifikke instanser med beføjelser for samtlige 
egne indtægter. Heriblandt er nogle beskæftiget med efterforskning og bekæmpelse af svig 
som f.eks. FIOD (Fiscale Inlichtingen en Opsporingsdienst) i Nederlandene, Zollkriminalamt 
i Tyskland eller efterretningsafdelingerne (Investigation Division/Bureau) i henholdsvis Det 
Forenede Kongerige og Irland. Andre instanser som f.eks Statens Almindelige 
Revisionskontor i Spanien, Styrelsesudvalget for Told- og Skattemyndighederne i Finland 
eller Det Særlige Koordineringsorgan for Kontrolforanstaltninger i Grækenland har til opgave 
at sikre et ensartet beskyttelsesniveau for EU's indtægter. 
Endelig oplyser adskillige medlemsstater, at de råder over tværfaglige instanser, der fører 
kontrol med offentlige midler, herunder med EU's egne indtægter. Her kan nævnes de 
almindelige finansinspektorater i Frankrig og Portugal eller forbunds- og rigsrevisionen i 
henholdsvis Tyskland og Spanien. Nogle af de tværfaglige instanser har vidtrækkende 
beføjelser som f.eks. Italiens Guardia di Finan/a, Belgiens OCDEFO (det centrale kontor for 
bekæmpelse af organiseret økonomisk og finansiel kriminalitet) eller Serious Fraud Office i 
Det Forenede Kongerige. I spørgsmål om indtægter har disse instanser beføjelser til at udøve 
kontrol og iværksætte omfattende særundersøgelser. 
25 -
En lignende udvikling bebudes i rapporten fra Belgien, hvor Told- og 
Punktafgiftsforvaltningen vil blive omstruktureret, og fra Nederlandene, hvor der vil blive 
oprettet koordinerings- og høringsorganer til bekæmpelse af svindelen med EU-midlerne. 
Ovenstående tabel viser, at medlemsstaterne på det organisatoriske plan har gode muligheder 
for at kunne sikre EU 's egne indtægter behørig beskyttelse og dermed i vidt omfang kan yde 
EU-indtægterne samme beskyttelse som deres egne nationale indtægter. 
1.1.2 b) Kontrol med EUGFL, Garantisektionen 
Oplysningerne i medlemsstaternes rapporter gengives i skematisk form i nedenstående tabel, 
hvori der skelnes mellem traditionel kontrol, kontrol med henblik på bekæmpelse af svig og 
tværfaglig kontrol. Generelt sondrer medlemsstaterne mellem interventionsforanstaltninger, 
direkte støtte og handelsmæssige foranstaltninger. For overskuelighedens skyld udelades 
sidstnævnte, eftersom de dermed forbundne eksportrestitutioner er underkastet særskilt 
toldkontrol. 
Tilrettelæggelsen af kontrollen med EUGFL, Garantisektionen 
Medlems­
stat 
B 
DK 
D 
EL Adskillelse mellem 
udbetalende 
myndighed og 
kontrolinstans 
(traditionel kontrol) 
Intervention: nej 
Direkte støtte: ja 
Intervention: nej 
Direkte støtte: -
Intervention: -
Direkte støtte: -Kontrollørernes 
uafhængighed og 
beføjelser 
(traditionel kontrol) 
Intervention: ja 
(økonomiske 
anliggender og 
sundhed); har 
tilsyneladende 
vidtrækkende 
beføjelser 
-
Intervention: ja 
(BALM) 
Direkte støtte: ja 
(delstater) 
Intervention: ja 
(Nomos) 
Direkte stolle: ja 
(Nomos) Særlige 
kontrolinstanser 
Intervention: IMP 
(Råvare­
inspektoratet) 
Direkte støtte: -
-Horisontale og 
tværfaglige 
instanser 
IGE (Det 
Økonomiske 
General inspektorat) 
-
OSCC (Det Særlige 
Organ for 
Koordinering af 
Kontrolforanstallnin 
gerne) 
26 
E 
F 
IRL 
I 
L 
N 
P 
A 
FIN 
S 
UK Intervention: ja 
Direkte støtte: nej 
Intervention: nej 
Direkte støtte: ja 
Intervention: nej 
Direkte støtte: nej 
Intervention: nej 
Direkte støtte: ja 
-
Intervention: nej 
Direkte støtte: nej 
Intervention: nej 
Direkte støtte: nej 
-
-
-
Intervention: nej 
Direkte støtte nej Intervention: ja 
(statslige kontorer) 
Direkte støtte: ja 
(region, myndigh.) 
Intervention, ja 
Direkte støtte: ja 
(Landbr.min.) 
Intervention: nej 
Direkte støtte: ja 
(Landbr.min.) 
-
Intervention: 
Beføjelser 
uddelegeret til 
fagorganer 
Direkte støtte: ja 
(Landbr.min.) 
Handel: ja 
(Toldvæsenet) 
Intervention: ja 
(statsligt kontor) 
Direkte støtte: ja 
(Landbr.min.) 
-
-
-
Intervention: 
Beføjelser 
uddelegeret til 
fagorganer 
Direkte støtte: ja 
(Landbr.min.) 
Handel: ja 
(Toldvæsenet) Inspektører fra 
ACOFA (det 
centrale kontor for 
interventionsorganer 
i landbrugssektoren) 
Intervention: ja 
(i visse sektorer) 
Direkte støtte: -
-
-
CCG 
(Kontrolkoordine­
ringsgruppen) 
AID (Landbrugets 
Inspektorat) 
Intervention: -
Direkte støtte: ja 
-
-
-
AFU (The Agency's 
Anti-Fraud Unit IGAE (Statens 
Generalinspektorat) 
De selvstyrende 
områders general-
inspektorater 
Finansgeneral-
inspektoratet, 
Landbrugsgeneral -
inspektoratet 
-
Guardia di Finanza 
-
PBO (særlige 
kontrolafdelinger) 
Finansgeneral-
inspektoratet 
-
-
-
SFO (Serious 
Fraud Office) 
27 
De fleste nationale rapporter omtaler handelsmæssige interventioner, hvilket i sammenhæng 
med EUGFL, Garantisektionen først og fremmest vil sige eksportrestitutioner. I samtlige 
medlemsstater varetages kontrollen med disse udgifter af en instans, der er uafhængig af de 
organer, der behandler ansøgningerne og udbetaler restitutionerne. Kontrolinstansen er 
underlagt toldmyndighederne. Der er tale om en central og i forhold til de udbetalende 
organer ekstern kontrol, der gennemføres af kontrollører med vidtrækkende beføjelser. 
Oplysningerne om interventioner og direkte støtte er til gengæld mere sparsomme. 
Med hensyn til direkte støtte gennemføres den umiddelbare kontrol ifølge rapporterne fra 
Tyskland, Spanien, Italien og Østrig på decentralt niveau. Hvordan tilsynet med de lokale 
myndigheder, der forvalter støtten, foregår, forklares ikke nærmere bortset fra henvisninger 
til organer med vidtrækkende beføjelser. I alle medlemsstater foregår kontrollen med 
interventioner og handel på centralt hold. 
Den fysiske kontrol gennemføres i samtlige medlemsstater i overensstemmelse med 
fællesskabsbestemmelserne. De kvantitative mål kritiseres i nogle rapporter, der lægger vægt 
på risikoanalyse og målrettede, frem for vilkårlige, kontrolforanstaltninger (den nederlandske 
rapport) eller efterretningsvirksomhed (den italienske rapport). 
Når man ser bort fra, at det er toldmyndighederne, der forestår kontrollen med 
eksportrestitutioner, er det som regel de udbetalende organer, der udøver kontrollen. Typisk 
foretages kontrollen af en afdeling eller et direktorat, der er ansvarlig for den interne revision 
eller tilsyn i det organ, som forestår udbetalingen på vegne af EUGFL, Garantisektionen. 
Eksempler herpå er Irland, hvor en intern "revisionsafdeling" i forvaltningsorganet udfører 
den kontrol, der er pligtig i henhold til fællesskabsbestemmelserne, Spanien, hvor denne rolle 
tilkommer et underdirektorat i de udbetalende organer som f.eks. SENPA, og Det Forenede 
Kongerige, hvor der sideløbende med den sektorspecifikke kontrol, som varetages af en 
kontorchef, er blevet oprettet et intern revisionsdirektorat i den udbetalende myndighed. 
Den seneste udvikling i medlemsstaterne følger dette skema. I Grækenland er 
Landbrugsministeriet blevet omstruktureret i henhold til et præsidentdekret, hvorefter 
Direktoratet for Kontrol med EUGFL, Garantisektionens Udgifter blev lagt ind under 
Generalsekretariatet for Landbrugspolitik og Internationale Forbindelser. Samtidig er der 
under Generaldirektoratet for Forvaltning af Landbrugsmarkederne blevet oprettet et kontor 
-28 -
for intern kontrol, der bl.a. har fået til opgave at foretage stikprøvekontrol. Endvidere er der 
blevet indført kontrolprogrammer i forskellige sektorer (f.eks. olivenolie, frugt og grøntsager, 
tobak og bomuld). På samme måde lagde Portugal i 1993 særtjenesterne for bekæmpelse af 
svig ind under Toldvæsenet og Det Nationale Institut for Intervention og Garanti i 
Landbrugssektoren. Luxembourg har oplyst, at et kontrolsystem er ved at blive etableret. Det 
forventes færdigt inden udgangen af 1995. 
Den franske rapport indeholder værdifulde oplysninger om, hvor mange ansatte der er 
beskæftiget med kontrol virksomhed. I de udbetalende organer i landbrugssektoren svarer den 
fysiske og administrative kontrol til 200 fuldtidsansattes arbejde for støtteforanstaltningernes 
vedkommende, medens 34 ansatte er beskæftiget med kontrol af den direkte producentstøtte. 
Desuden kontrolleres de virksomheder, der har modtaget midler fra et af de udbetalende 
organer (ti offentlige organer, som er specialiserede efter produktionstype), af et centralt 
agentur, ACOFA, der beskæftiger ca. 30 revisorer. Den sammenlignende analyse af 
strukturerne som skitseret her kunne med held suppleres med oplysninger om, hvor stort et 
personale kontrolinstanserne råder over, og om hvilke beføjelser kontrollørerne har. 
I nogle medlemsstater varetages kontrollen af de udbetalende organer af eksterne 
kontrolinstanser. Dette gælder f.eks. i Belgien, hvor Det Økonomiske Generalinspektorat 
kontrollerer landbrugseksporten og interventionsforanstaltningerne uafhængigt af BIRB' s 
interne revision (Det Belgiske Interventions- og Restitutionsbureau, udbetalende organ). I 
Italien gennemføres kontrollen på andet niveau af særligt sagkyndige medarbejdere i Guardia 
di Finanza. Disse optræder dog uden samme vidtrækkende efterforskningsbeføjelser som 
afgiftspolitiet. I Nederlandene har man nedsat en koordineringsgruppe, som udarbejder 
kontrolprogrammer for toldvæsenet (restitutioner) og AID, en kontroltjeneste under 
Landbrugsministeriet. 
Endelig omtales fmansgeneralinspektoraterne (Portugal og Frankrig), centraladministrationens 
eller de selvstyrende områders generalinspektorater (Spanien) og rigsrevisionerne (Østrig, 
Sverige o.a.). 
En række medlemsstater anfører, at det på grund af reformen af den fælles landbrugspolitik 
og indførelsen af direkte støtte har været nødvendigt at tilrettelægge kontrollen på en anden 
måde. Bl.a. vil der i Frankrig skulle indkodes ca. en million sager i en edb-database, der 
betjener det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem (SIGC). Der vil i denne forbindelse 
-29-
blive gennemført et særligt kursus om EUGFL, Garantisektionen i CCIC-regi. I Nederlandene 
tilkommer det Landbrugsministeriets afdeling for gennemførelse af regulativer at ændre 
proceduren. Ud over SIGC-kontrollen er det nødvendigt at gennemføre fysisk kontrol af 
indkomststøtte. Denne varetages i Frankrig af de udbetalende organer og af 
Landbrugsministeriets tjenestegrene. I Nederlandene er det ansvarlige organ AID (Den 
Almindelige Kontroltjeneste). 
Kontrollen med landbrugsudgifterne, således som beskrevet af medlemsstaterne generelt, 
tilrettelægges i det store og hele således, at det er muligt at nå de kvantitative mål, der er 
fastsat i EU-bestemmelserne. Derimod forekommer det kun sjældent, at kontrollen udføres 
uafhængigt af de udbetalende organer. 
1.1.2 c) Kontrol med strukturfondene 
De fleste medlemsstater har forelagt en detaljeret beskrivelse, der i mindst lige så høj grad 
omhandler forvaltningen af strukturfondene som kontrollen med dem. Beskrivelsen af 
forvaltningsorganerne overskygger faktisk beskrivelsen af kontrolinstanserne (interne såvel 
som eksterne). 
At gøre et forsøg på at sammenligne de forskellige måder, strukturfondene forvaltes på i 
medlemsstaterne, ville blive en særdeles vanskelig opgave. Læseren henvises derfor til de 
nationale rapporter, som i øvrigt er vidt forskellige. For eksempel kan forvaltningen af Den 
Europæiske Regionaludviklingsfond (EFRU) være overdraget til en enkelt myndighed, der 
udbetaler midlerne på grundlag af en geografisk opdeling, eller til flere forskellige ministerier 
som led i en målrettet politik, hvor bevillingsrammerne fastsættes i forhold til programtypen, 
eller beføjelserne kan være decentraliseret i regionale myndigheder, som er mere eller mindre 
uafhængige af centraladministrationen. 
En nærmere analyse af kontrollen med strukturfondene afdækker tre karakteristiske træk, som 
er væsentligt mere fremtrædende her, end tilfældet er for kontrollen med de andre 
fællesskabsindtægter eller -udgifters vedkommende. 
For det første er det karakteristisk, at strukturfondene i overvejende grad kontrolleres internt 
af den myndighed, der er ansvarlig for gennemførelsen af EU-programmerne. Der er først 
og fremmest tale om kontrol på grundlag af regnskabsbilag. 
30 
Et andet karakteristisk træk er betydningen af de lokale myndigheder, som har fået delegeret 
beføjelser, eller hvor beføjelserne er decentraliserede. Når en lokal myndighed, som har en 
vis autonomi, deltager i forvaltningen af strukturfondene, må kontrolforanstaltningerne være 
således tilpassede, at centraladministrationen ikke kommer i konflikt med den lokale 
myndigheds beføjelser. Kontrolforanstaltningerne vedrørende strukturfondene er af denne 
årsag mangfoldige og komplekse. 
Det tredje karakteristiske træk er, at der som følge af de nationale myndigheders deltagelse 
i finansieringen opnås en reel sidestilling, hvilket er let at påvise: EU-andelen og den 
nationale andel af udgiften er naturligvis underlagt de samme forvaltnings- og 
kontrolprocedurer, når programmerne finansieres i fællesskab. 
Nedenstående tabel indeholder først og fremmest en række oplysninger om den såkaldte 
traditionelle kontrol, dvs. den kontrol, der udøves af de myndigheder, der er ansvarlige for 
gennemførelsen af fællesskabsbestemmelserne og af budgettet. Disse oplysninger falder i tre 
kolonner. I den første oplyses det, om kontrollen af fondene, som hyppigt forvaltes lokalt, 
varetages på centralt eller decentralt hold. Af den anden fremgår det, om der består en 
adskillelse mellem det udbetalende og det kontrollerende organ. I tredje kolonne behandles 
spørgsmålet om kontrollørernes beføjelser, og om de ud over at kunne kontrollere 
regnskabernes nøjagtighed f.eks. også har bemyndigelse til at foretage fysisk kontrol på 
stedet. Tabellen indeholder desuden en kolonne med oplysninger om, hvorvidt der eksisterer 
specifikke kontrolinstanser for sager om svig og uregelmæssigheder, og en kolonne om 
horisontale og tværfaglige kontrolinstanser. 
B Fonde 
ESF 
EFRU Traditionel 
kontrol 
centraliseret 
eller 
decentraliseret 
Centraliseret/ 
decentraliseret 
5 tjenestegrene 
Decentraliseret 
- delvis 
beskrivelse 
(Flandern) Adskillelse 
udbet./ 
kontr. 
instans 
Nej 
Nej Fysisk kontrol/ 
kontrollørernes 
beføjelser 
Fysisk kontrol 
i de fleste 
tilfælde Specifikke 
kontrol­
instanser 
Nej Horisontale/ 
tværfaglige 
kontrolinst. 
Rigsrev. -
Finansinspek-
torat - i visse 
tilfælde 
Kontrol­
udvalg på 
højt niveau 
31 -
DK 
D 
EL 
E 
F 
IRL 
I 
L 
NL EUGFL 
FIUF 
ESF 
EFRU 
EUGFL 
FIUF 
Alle 
ESF 
EFRU 
EUGFL 
FIUF 
Alle 
ESF 
EFRU 
EUGFL 
(og 5b) 
5a + 
FIUF 
Alle 
Alle 
-
EFRU 
ESF Decentraliseret 
Centraliseret 
Centraliseret/ 
decentraliseret 
Centraliseret/ 
decentraliseret 
Decentraliseret 
Centraliseret 
Centraliseret 
Centraliseret/ 
Decentraliseret 
Centraliseret 
-
100% side­
stilling med 
nat. støtte 
(1/10 EØF -
9/10 FR) 
Regionale 
præfekter 
Regionale 
præfekter 
Decentraliseret 
Centraliseret 
Decentraliseret 
-
Decentraliseret 
Decentraliseret Nej 
Nej 
Nej 
Nej 
Ja 
Ja 
Ja 
Ja 
Ja 
Ja, 
centraliseret 
-
Nej Fysisk kontrol 
kan foretages 
Fysisk kontrol 
kan foretages 
Ja, 
specialiserede 
kontrollører 
Fysisk kontrol 
mulig -
mellemliggende 
instanser eller 
evt. private 
firmaer under 
off. kontrol 
Særlig 
kontrolinstans 
Særlig 
kontrolinstans 
- fysisk kontrol 
- CICC (1993) 
kontrol og 
systemrevision 
Finans-
inspektører 
-- Embedsm. 
fra 
Finansmin. 
- Embedsm. 
fra 
Øk.min./ 
Direktorat 
f. Inspek. 
Direktorat f. 
finanskontrol 
og 
Landbr.min. 
inspektorat 
-
Domstols-
tilsyn og 
skattevæsen 
-
AID 
(general­
inspektorat) Rigsrev.; 
regnskabs-
eksperter 
Rigsrev. på 
forbunds- og 
delstatsplan 
Rigsrev. 
Finansmin. 
Rigsrev. 
1992: Tvær­
ministerielt 
udvalg til 
bekæmpelse 
af svig 
(209a) 
-
røwpppwd 32 -
p 
A 
FIN 
S 
UK EUGFL 
FIUF 
Alle 
ESF 
EUGFL 
ESF 
EFRU 
EUGFL 
Alle 
ESF 
EFRU 
EUGFL Centraliseret/ 
decentraliseret 
Centraliseret 
undt. selvstyr, 
regioner 
Centraliseret og 
decentraliseret 
Meget 
udtømmende 
beskrivelse af 
de pågældende 
ministeriers 
beføjelser 
Under 
udarbejdelse 
Centraliseret + 
Nordirland 
Decentraliseret 
Centraliseret Nej 
Ja 
Nej 
Nej 
Nej Nej 
Kontrol på 
stedet udøves af 
kontrollører m. 
særlig status 
Særligt revi-
sionsorgan (92) 
Nej 
Nej - kontrol på 
ministerielt 
niveau 
- General-
insp. for 
tjenestegr. 
(revision) 
National 
Criminal 
Intelligence 
Service 
Serious 
Fraud Office 
Det, der især kan ses af denne tabel, er, at kontrolforanstaltningerne i størstedelen af 
tilfældene i det store og hele begrænser sig til traditionel kontrol, der gennemføres af det 
forvaltende organ selv, uden at undersøgelsen af regnskabsbilagene følges op af en ekstern 
kontrol på stedet. Nogle medlemsstater, bl.a. Portugal råder over en række specifikke 
kontrolinstanser, der systematisk følger de subsidierede projekter frem til og med 
udbetalingen til den endelige modtager. En sådan revisionsordning findes tilsvarende i Det 
Forenede Kongerige for ESF. I Danmark er den tværministerielle arbejdsgruppe, som har 
ansvaret for forvaltningen af strukturfondene, i færd med at forberede indførelsen af en 
lignende form for kontrol. 
33 
I rapporterne fra Grækenland, Italien og Finland anføres det, at der består en adskillelse 
mellem de udbetalende og de kontrollerende instanser, for så vidt som de lokale 
forvaltningsorganer kontrolleres af en central myndighed. 
Grækenland har i løbet af de seneste år foretaget en tilpasning af sine centrale 
kontrolmyndigheder. Præsidentdekret nr. 394/1991 har etableret et direktorat for inspektion 
under Økonomiministeriet, som er uafhængigt af Finanskontrollen (den myndighed, der 
forvalter og udbetaler EFRU-midler), om end denne hører under samme ministerium. Den 
græske rapport omtaler oprettelsen af et generalsekretariat for forvaltning af EU-midler (lov 
nr. 2224/94), der omfatter et direktorat for kontrol og vurdering, som har til opgave at 
udføre fysisk og administrativ kontrol. Hvad angår EUGFL, Garantisektionen, kontrollerer 
Direktoratet for Finanskontrol og Inspektion under Landbrugsministeriet specifikke sager, 
hvor der er modtaget anmeldelse, eller hvor der er mistanke om svig. 
Italien har overdraget omfattende kontrolbeføjelser til Guardia di Finanza, et tværfagligt 
organ under hvilket der (i henhold til et lovforslag fremsat for parlamentet) skal oprettes en 
særlig enhed til bekæmpelse af svindelen med EU-midler. Der er allerede oprettet afdelinger 
for bedrageribekæmpelse ved afgiftspolitiets regionale kontorer. Disse har vidtrækkende 
beføjelser til at bistå de lokale tilsynsudvalg med kontrollen af strukturfondene. 
Af den meget detaljerede finske rapport fremgår det, at der findes en række centrale 
kontrolinstanser, som kontrollerer, at distriktskontorerne følger de instrukser, de har fået 
angående forvaltningen af de forskellige fonde. Den interne kontroltjeneste i 
Indenrigsministeriet kontrollerer således først og fremmest EFRU, Landbrugsministeriets 
kontrol- og tilsynstjeneste kontrollerer EUGFL, Garantisektionen, og FIUF, medens en særlig 
tjeneste i Arbejdsministeriet har beføjelser til at foretage kontrolbesøg hos ESF. 
Endelig bør det nævnes, at den spanske rapport omtaler, at der er indgået en aftale om 
kontrol med Kommissionen. Der er imidlertid indgået tilsvarende aftaler, jf. artikel 23 i 
forordning (EØF) nr. 4253/88, med andre lande, men Spanien er den eneste modtager af 
støtte fra Samhørighedsfonden, som giver brugbare oplysninger om, hvordan kontrollen med 
fonden er tilrettelagt. 
«jjïftiflipHPB ->4 -
Adskillige rapporter oplyser, at medlemsstaterne overdrager den eksterne kontrol med 
strukturfondene til organer så som en rigsrevision eller et generalinspektorat. Man kan dog 
vanskeligt forestille sig, at disse instanser, hvis beføjelser spænder vidt, har mulighed for at 
gennemføre kontrol så ofte og så grundigt, som det er nødvendigt. De nævnes således 
nærmest proforma i mangel af specialiserede instanser. Endvidere er det sjældent, at omtalte 
høje instanser nævnes i forbindelse med de egne indtægter eller landbrugsudgifterne, som dog 
trods alt falder ind under deres kompetenceområde. 
1.1.2 d) Tjenestegrene, der har kompetence til om nødvendigt at bistå Kommissionen 
Dette punkt vedrører bistand "når Kommissionen afholder visse udgifter i direkte forbindelse 
med modtagerne (forskning, miljø, udviklingsstøtte m.v.)". Tre af rapporterne har besvaret 
dette punkt. 
Af den franske rapport fremgik det, at Kommissionen først burde fremlægge relevante 
oplysninger om de udgifter, der afholdes direkte. På samme måde giver Sverige udtryk for 
sin vilje til at samarbejde med Kommissionen om bekæmpelse af svig, men udbeder sig 
nærmere oplysninger om et sådant samarbejde. Endelig har Det Forenede Kongerige udvalgt 
tre områder (uddannelse, forskning og udvikling i de oversøiske lande), hvor et udvidet 
samarbejde om koordinering af EU's og medlemsstaternes udbetalinger ville være fordelagtigt 
for derigennem at tilstræbe en bedre udnyttelse af de direkte afholdte udgifter. 
Spørgsmål til nærmere overvejelse (punkt 1.1.2) 
Kommissionen drager to overordnede konklusioner af denne sammenlignende analyse af 
medlemsstaternes bedrageribekæmpelsesorganer. 
A/ Der er en tendens til at etablere tværfaglige kontrolinstanser, som udstyret med 
vidtrækkende efterforskningsbeføjelser skal bidrage til bekæmpelsen af svig på alle områder. 
Medlemsstaterne håber på denne måde især at få bedre tag på den organiserede økonomiske 
kriminalitet, der ikke nødvendigvis begrænser sig til et bestemt område. 
35 
Eksemplerne er mange. I Det Forenede Kongerige har Kontoret for Grov Svig (Serious Fraud 
Office - SFO) en række tværfaglige efterforskningshold til sin disposition. I 1992 blev der 
oprettet en efterforskningstjeneste (National Criminal Intelligence Service - NCIS) til 
bekæmpelse af alvorlige forbrydelser, herunder økonomiske forbrydelser. I Belgien består det 
centrale kontor for bekæmpelse af organiseret økonomisk og finansiel kriminalitet (OCDEFO) 
af repræsentanter for kriminalpolitiet, gendarmeriet, et højtstående kontroludvalg (CSC) og, 
siden vedtagelsen af skatteloven af 30. marts 1994, af embedsmænd med ansvar for told, 
direkte beskatning og moms. Det hedder i et generelt direktiv, at kontorets kompetence 
omfatter "enhver grov finansiel, økonomisk eller skattemæssig lovovertrædelse, som kan 
sættes i forbindelse med den organiserede kriminalitet, herunder svig, der skader Den 
Europæiske Unions finansielle interesser". 
I henhold til en ny lov vil det italienske Guardia di Finanza inden længe blive overdraget den 
betydningsfulde funktion som kontrol- og efterforskningsorgan i sager om svindel med EU-
midler. Det bliver dermed et centralt instrument for en politik, som fastlægges på højeste 
niveau, nemlig i Det Tværministerielle Udvalg til Bekæmpelse af Svindel med 
Fællesskabsmidler. Dette udvalg, som blev oprettet i henhold til lov nr. 142 af 19. februar 
1992 for at leve op til hensigten bag artikel 209 A i TEU, er ansvarligt over for 
premierministerens departement for koordinering af EU's politikker. Guardia di Finanzas 
operative enhed, som blev oprettet ved et premierministerdekret af 11. januar 1995, henhører 
under samme departement. 
Denne tendens, som der kan gives mange andre eksempler på, er interessant, fordi den viser, 
hvordan medlemsstaterne tilpasser deres foranstaltninger og gør dem anvendelige over for et 
svig på nationalt såvel som på EU-plan, der ikke begrænser sig til et bestemt område, også 
selv om beskyttelsesniveauet varierer fra det ene område til det andet. Den tager højde for 
de særegenheder, der kendetegner bedrageribekæmpelse, og som kræver et omfattende 
efterforskningsarbejde med anvendelse af helt specielle operative metoder og 
tvangsforanstaltninger, som ikke enhver. myndighed har adgang til. Denne form for 
efterforskning, som dels er tidskrævende, dels forudsætter medvirken af specialister med 
særligt kendskab til alvorlig økonomisk kriminalitet, afslører ofte transnationale forgreninger 
af transaktioner, som er ødelæggende for EU's finansielle interesser. Et sådant 
efterforskningsarbejde kan vanskeligt udføres af de instanser, der er ansvarlige for 
rutinekontrol, og endnu mindre af dem, der står for forvaltningen af midlerne, dvs. dem der 
36 
primært har til opgave at gennemføre de subsidierede programmer. Det kræver myndigheder 
med vidtgående territoriale beføjelser og specialuddannede inspektører, som er i stand til at 
etablere et samarbejde med deres kolleger i de andre medlemsstater og med Kommissionens 
tjenester for bekæmpelse af svig. 
Af de eksisterende tværfaglige organer er mange blevet oprettet som led i en gennemgribende 
omstrukturering af den offentlige forvaltning i medlemsstaterne. Der må i forbindelse med 
denne form for omstruktureringer altid tages hensyn til budgetstramninger og 
bevillingsproblemer, ikke mindst til personaleudvidelser. Derfor er de nye tværfaglige 
organer blevet bemandet med specialiserede medarbejdere fra de traditionelle kontroltjenester, 
hvilket i den nuværende situation er en fordel for beskyttelsen af Fællesskabets finansielle 
interesser. 
B/ Med hensyn til hvordan myndighederne griber bedrageribekæmpelsen an, fremgår det af 
rapporterne, at der er en stor kontrast mellem beskyttelsen af indtægter og udgifter. Hvad 
indtægterne angår, anvender told- og skattemyndighederne, som har lang tids erfaring med 
bekæmpelse af svig, de samme kontrolmetoder over for EU's indtægter, som har stået deres 
prøve igennem årtiers kontrol med det pågældende lands egne finanser. Man kan sige, at 
sidestillingen er blevet opnået "ovenfra", eller med andre ord, at der fra starten har bestået 
et højt beskyttelsesniveau for både nationale og EU-indtægter. 
På udgiftssiden respekteres sidestillingsprincippet, for så vidt som beskyttelses­
foranstaltningerne er de samme for EU's udgifter som for de nationale udgifter. 
Bestemmelserne om de offentlige regnskaber, som i samtlige medlemsstater beskytter de 
offentlige udgifter, gælder også for EU 's udgifter, som for langt størstedelens vedkommende 
kanaliseres videre via de nationale budgetter. Beskyttelsesniveauet for EU's finansielle 
interesser er imidlertid lavere for udgifternes end for indtægternes vedkommende. 
Kontrolfunktionen er hyppigt lagt ud til de forvaltende organer selv eller til tjenester uden 
større kendskab til, hvilke teknikker der kræves i kampen mod den organiserede kriminalitet. 
Rapporterne indeholder ikke nærmere oplysninger om antallet af kontrollører, som undertiden 
er ansat af private firmaer, eller om deres beføjelser. Der er ingen oplysninger om deres 
efterforskningsbeføjelser, undtagen når der foreligger dommerkendelse, eller om, hvilke 
muligheder de har for at forfølge de opdagelser, de gør i forbindelse med kontrolbesøg. I 
almindelighed, men i særdeleshed for strukturfondenes vedkommende, er kontrol af 
regnskabernes rigtighed og lovformelighed mere almindeligt end specialuddannede 
37 
kontrollørers fysiske kontrol på stedet. Det er værd at undersøge, om kontrolorganerne bør 
pålægges en forpligtelse til på grundlag af en risikoanalyse at udarbejde et kontrolprogram, 
som skal godkendes af Kommissionens tjenestegrene, således som det er tilfældet under visse 
andre af EU's politikker (levnedsmiddelkontrol, forordning nr. 4045/89). 
Der er på dette område få eksempler på instanser med ansvar for kontrollen med EU's 
udgifter, som på en gang er uafhængige af det forvaltende organ og har erfaring med 
bekæmpelse af svig. Ifølge medlemsstaternes rapporter udføres kontrollen af instanser, hvis 
arbejde snarere består i at føre generelt tilsyn med de offentlige myndigheder og gennemgå 
regnskaberne end at foretage en detaljeret kontrol af EU's udgifter. 
De høje instansers medvirken bidrager først og fremmest til forebyggelsen af svig og 
uregelmæssigheder, medens de forvaltende organers direkte kontrol på den anden side er en 
intern foranstaltning. Mellem disse to niveauer kan der passende indføjes en specifik 
bedragerikontrol, som forestås af kontrollører med ekspertise i bekæmpelse af organiseret 
økonomisk kriminalitet. Disse eksperter skal være uafhængige af de forvaltende organer og 
forsynet med vidtrækkende efterforskningsbeføjelser. En sådan kontrol på udgiftssiden, 
svarende til den, der allerede findes for indtægternes vedkommende, vil kunne bidrage til at 
højne beskyttelsesniveauet for såvel medlemsstaternes som EU's finansielle interesser. 
38 
1.2 Evaluering af de trufne foranstaltninger 
Kommissionens målsætning er ikke blot at give en oversigt over, på hvilken måde 
medlemsstaterne gennemfører EF-traktatens artikel 209 A (gældende bestemmelser, strategi 
for bekæmpelsen af svig mod Fællesskabet), men også at evaluere resultaterne af de trufne 
foranstaltninger. De to år efter traktatens ikrafttrædelse (1993 og 1994) er anvendt som 
referenceår. 
I overensstemmelse med det skema, som Kommissionen har foreslået medlemsstaterne, 
foretages der i denne rapport først en evaluering af foranstaltningerne vedrørende 
"efterretningsvirksomhed", kontrol og undersøgelser (1.2.1). Derefter foretages en analyse 
af resultaterne, dvs. de afslørede tilfælde af bedrageri og uregelmæssigheder (1.2.2), og til 
sidst undersøges de finansielle virkninger af disse tilfælde (1.2.3) sammen med de 
administrative og retslige foranstaltninger, der er truffet som følge af tilfældene (1.2.4). 
1.2.1 Evaluering af de foranstaltninger, der er truffet med hensyn til 
efterretningsvirksomhed, kontrol og undersøgelser 
Nedenstående tabel er en oversigt over svarene i de nationale rapporter vedrørende fire 
hovedområder: 
forekomsten af statistikker over den gennemførte kontrol, hvad enten der er tale om 
fysisk kontrol eller kontrol af dokumenter; 
anvendelse af metoder til risikoanalyse med henblik på kontrol; 
administrative eller retslige undersøgelser af de uregelmæssigheder, der er konstateret 
som et resultat af kontrollen; 
trufne initiativer til indhentning af oplysninger, der er relevante for 
bedrageribekæmpelsen. 
Kun halvdelen af medlemsstaterne har anført statistiske oplysninger om den gennemførte 
kontrol. På grund af vanskelighederne med at indsamle disse oplysninger og den korte tid, 
der har været til rådighed, er oplysningerne generelt kun delvise, begrænset til et eller to 
39 
områder og anført uden nogen særlig forklaring. Der er ikke foretaget nogen sondring mellem 
kontrol og undersøgelser. 
I nedenstående tabel er svarene sammenfattet til ja eller nej for at give en samlet oversigt 
over de situationer, der beskrives i rapporterne. For Sveriges og Finlands vedkommende 
refererer svarerne til de nationale finanser. 
Kontrol, undersøgelser og efterretningsvirksomhed 
Medlemsstat 
B 
D 
DK 
GR 
E 
F 
IRL 
I 
L 
NL 
A 
P 
FIN Afgivne statistiske 
oplysninger om fysisk 
kontrol eller 
dokumentkontrol 
Nej 
Nej 
Ja 
Nej 
Ja 
Ja 
Nej 
Ja 
Nej 
Ja 
Nej 
Ja 
Ja 
Egne indtægter Anvendelse af 
risikoanalyse til 
udvælgelse af 
kontrolområder 
Nej 
Ja 
Ja 
Nej 
Ja 
Ja 
Nej 
Nej 
Ja 
Nej 
Ja 
Ja 
Toldadministratio­
nen Henvisning til 
administrative 
eller retslige 
undersøgelser 
Nej 
Nej 
Ja 
Ja 
Strukturfondene 
Ja 
Egne indtægter 
Nej 
Nej 
Ja 
Ja 
Nej 
Ja 
Nej Initiativer med 
henblik på 
efterretningsvirk­
somhed 
Oprettelse af en 
særlig afdeling 
Koordineret 
revision af 
strukturfondene 
Oplysning af 
toldpersonale 
Oprettelse af en 
gratislinje 
Opfordring til 
større 
informationsud­
veksling mellem 
medlemsstaterne 
Udarbejdelse af 
sektorprofiler 
Systemkontrol 
Internt 
samarbejde 
mellem tjenester 
når nødvendigt 
40 -
s 
UK Nej 
Ja 
Moms og Socialfonden Ja Ja 
Ja Oprettelse af 
bedrageribekæm-
pelsesudvalg 
inden for 
finansministeriet 
Oprettelse af en 
national 
arbejdsgruppe 
vedr. svig 
Oprettelse af en 
gratislinje 
(toldvæsenet) 
Anvendelse af 
informatorer 
(Fælles 
landbrugspolitik) 
Den spanske rapport indeholder forholdsvis præcise statistikker, ikke blot på toldområdet 
(målrettet kontrol af varer i fri omsætning) eller landbrugsområdet (f.eks. 
olivenolieagenturer), men også inden for strukturfondene, hvilket er usædvanligt. 
Statistikkerne viser en stærk forøgelse af kontrollen mellem 1993 og 1994 som følge af 
gennemførelsen af det arbejdsprogram, der blev fastlagt af det nationale revisionskontor. Det 
samlede kontrollerede beløb er øget med 75 % for så vidt angår EUGFL-Udviklingssektionen 
og mere end fordoblet, når det gælder Regionalfonden og Socialfonden. 
Portugal understreger, at for at øge effektiviteten af den kvantitativt øgede kontrol foretages 
der fra nu af systemkontrol forud for selve kontrollen (8 000 eksterne kontroller i 
1993, 10 500 i 1994, med en særlig stigning for EUGFL-Garantisektionen fra 2 000 til over 
5 000 på grund af øget kontrol inden for kornsektoren). 
Nederlandenes rapport belyser udviklingen i den klassiske toldkontrol. Til forskel fra den 
kontrol, som i henhold til EU-lovgivningen skal foretages inden for området den fælles 
landbrugspolitik, og som har været præget af en vis stabilitet (f.eks. fastslår forordning nr. 
386/90, at 5% af de varer, der kan modtage eksportrestitutioner, skal kontrolleres; dette 
betød 21 753 kontroller i 1992 og 20 552 i 1993), er antallet af fysiske kontroller faldet med 
over en tredjedel mellem 1992 og 1993 (157 716 i 1992 og 94 911 i 1993). 
Ifølge den nederlandske rapport skyldes denne nedgang dels ikrafttrædelsen af det indre 
marked, som har nedbragt det samlede antal toldkontroller, dels en øget anvendelse af 
41 
teknikker til risikoanalyse, som den britiske og den nederlandske rapport er meget positivt 
indstillet overfor, selv om disse metoder også omtales af flere andre medlemsstater (se 
ovenstående tabel). 
Tyskland angiver at have forbedret sit kontrolsystem, idet landet siden 1993 i samarbejde med 
Kommissionen har anvendt risikoanalyse inden for landbrugssektoren (eksportrestitutioner, 
kontrol i henhold til forordning 4045/89). Belgien har oprettet en særlig afdeling for 
risikoanalyse inden for DNR (det nationale efterforskningsdirektorat). 
Frankrig og Danmark lægger vægt på de internationale aspekter ved bedrageri. Danmark har 
ændret den fysiske rutinekontrol af varer, der passerer i transit gennem landet, og satser på 
et øget internationalt samarbejde, der gør det muligt at holde øje med personer og 
virksomheder, som tidligere har begået ulovligheder. Frankrig understreger, at der aldrig er 
afsløret et rent nationalt netværk for bedrageri, og landet har iværksat en kampagne, der skal 
gøre de ansatte inden for toldvæsenet mere bevidste om dette aspekt. 
Tre andre medlemsstater (Spanien, Portugal og Storbritannien) lægger stor vægt på deres 
uddannelse af kontrolinspektører, som modtager en specialiseret uddannelse eller skal være 
uddannet på universitetsniveau. 
Risikoanalysen er baseret på indsamling af oplysninger, hvilket især belyses af Storbritanniens 
rapport. Der er oprettet en national gruppe for bedrageribekæmpelse, som skal forbedre 
kontrakten mellem bank- og finanssektoren og efterforskerne, bl.a. med henblik på at 
opbygge en databank om bedrageri. På toldområdet anføres en række forskellige 
informationskilder: forretningsverdenen, informatorer og kontakter til Kommissionen 
(SCENT-meddelelser). Der findes også en særlig efterretningsgruppe inden for moms, som 
bl.a. undersøger nye momsregistreringer. På landbrugsområdet kan nævnes edb-kontrol af 
direkte støtte via SIGC-systemet (Integreret System for Forvaltning og Kontrol af visse EF-
støtteordninger) og forsøgene med kontrol ved hjælp af satellitfotos. 
Sammenfattende fremgår det, at medlemsstaterne i denne del af deres rapporter har udvist 
mere interesse for at beskrive den kvalitative udvikling end for at give oplysninger om 
kontrollens og undersøgelsernes intensitet eller om planlægningen af sidstnævnte. Selv om 
42 
der undertiden henvises til administrative og retslige undersøgelser, angives der ikke ved 
hjælp af statistikkerne nogen forbindelse mellem kontrol og undersøgelser. Forbedringen af 
kontrollens kvalitet er mere støttet på forklaringer end på tal. 
Kommissionens skema skelnede mellem kontrol og undersøgelser med det formål, at 
medlemsstaterne skulle give en beskrivelse af de metoder, der anvendes i hvert tilfælde. 
F.eks. kan der foretages undersøgelse, efter at en kontrol har afsløret uregelmæssigheder 
(undersøgelsen er en videreførelse af den foretagne kontrol), eller undersøgelsen kan 
iværksættes som et resultat af efterretninger (direkte iværksættelse). 
1.2.2 og 1.2.3 Resultater: afslørede tilfælde af svig og uregelmæssigheder; finansielle 
virkninger 
I næsten samtlige nationale rapporter er disse to punkter på det af Kommissionen foreslåede 
skema blevet behandlet under ét, og det er rent faktisk logisk at samle afslørede tilfælde af 
svig og uregelmæssigheder og de involverede beløb (a). Derimod vil spørgsmålet om 
tilbagesøgning og inddrivelse af beløbene (b) og forlig vedrørende beløbene (c) blive 
behandlet separat. 
a) afslørede tilfælde af svig og uregelmæssigheder og involverede beløb (statistiske 
oplysninger, case studies, typologi) 
Medlemsstaterne har bestræbt sig på at give omfattende talmæssige oplysninger (statistikker). 
Derimod er de to andre områder, der behandles under dette punkt (case studies, typologi) 
blevet behandlet for summarisk til, at der kan drages nogen interessante konklusioner på 
grundlag af typiske eksempler, f.eks. tilfælde, der frembyder særlige problemer 
(transnationalt bedrageri), og til at der kan udarbejdes en typologi, selv om dette ville have 
været muligt på grundlag af medlemsstaternes erfaringer med risikoanalyse (identificering af 
højrisikosektorer, vurdering af sektorernes forskellighed, profiler af lovovertræderne). Faktisk 
burde de kvantitative oplysninger (statistikkerne) kun have udgjort en tredjedel af 
oplysningerne under denne del. Nedenstående tabel viser de oplysninger, der var anført i de 
nationale rapporter. 
43 
Statistik, typologi, inddrivelse 
Medlems­
stat 
II 
D 
DK 
GR 
E 
F 
IRL 
I 
L 
NL 
A 
P 
FIN 
s 
UK Beskrivelse af 
resultater efter 
område 
JA 
JA 
undtagen 
strukturfonde 
JA 
JA 
JA 
JA 
JA undtagen 
strukturfonde 
JA 
NEJ 
JA 
NB 
JA 
JA 
NEJ 
JA generel 
beskrivelse Forsog på 
typologi 
JA 
undtagen 
strukturfonde 
JA 
NEJ 
NEJ 
JA 
JA 
JA 
JA 
NEJ 
NEJ 
NEJ 
JA 
JA 
NEJ 
JA Statistiske oplysninger om 
uregelmæssigheder og svig 
Hvis Ja, sammenligning med IRENIi 
basen 
JA 
undtagen strukturfonde 
Sammenlignelige data 
JA 
Sammenlignelige data for 
HUGH .-Garanti 
Forskellige data for egne indtægter 
JA undtagen egne indtægter 
Sammenlignelige data 
JA 
Identiske data 
JA 
Forskellige data 
JA 
Forskellige data 
JA 
egne indtægter 
Forskellige data 
JA 
Data taget fra denne base 
NEJ 
JA EUGFL-Garanti 
Sammenlignelige data 
NEJ 
JA 
Sammenlignelige data 
JA Statiske oplysninger om opkrævnuig 
og inddrivelse 
Hvis Ja, sammenligning med 
IRENE-basen 
JA 
undtagen strukturfonde 
Sammenlignelige data 
JA 
EUGFL-Garanti 
Sammenlignelige data 
JA undtagen egne indtægter 
Forskellige data 
JA 
Forskellige data 
JA 
Forskellige data 
NEJ 
JA 
egne indtægter 
Forskellige data 
JA 
Data taget fra denne base 
NEJ 
NEJ 
NB 
JA 
Forskellige data 
JA 
Ikke sammenlignelige data 
NEJ 
JA undtagen strukturfonde 
Sammenlignelige data NEJ 
JA undtagen strukturfonde 
Sammenlignelige data for EUGLF-
Garanti 
Forskellige data for egne indtægter 
- 44 
Sondringen mellem svig og uregelmæssighed er ikke foretaget af medlemsstaterne, som 
behandler uregelmæssigheder - og meddeler Kommissionen dem - på grundlag af de 
involverede beløb og ikke på grundlag af overtrædelsens omfang, endsige om den er forsætlig 
eller organiseret. Dog henviser Portugal, på EUGFL-området, til Kommissionens dokument, 
som understreger betydningen af, hvorvidt en overtrædelse er forsætlig eller ej (dok. 
VI/680/89). Den nederlandske rapport omtaler ligeledes dette punkt i forbindelse med 
strukturfondene for at understrege, at det undertiden er vanskeligt at skelne mellem svig og 
ukorrekt anvendelse af reglerne. 
Det Forenede Kongerige, som ikke registrerer svig separat fra uregelmæssighederne, 
forklarer sit høje samlede antal tilfælde med, at der som oftest er tale om uregelmæssigheder, 
der involverer mindre beløb. Det Forenede Kongerige tegner sig således for 13%-14% af 
samtlige de uregelmæssigheder, der blev meddelt af De Tolv i 1992 og 1993: 131 ud af 1028 
i 1992 og 180 ud af 1297 i 1993. Men udtrykt i værdi er forholdet helt anderledes (mellem 
4% og 7%). 
Bortset herfra har medlemsstaterne givet resultatsbeskrivelser, der i bedste fald er 
ufuldstændige. En krydscheckning med oplysningerne i Kommissionens IRENE-base (som 
er fodret med data stammende fra medlemsstaternes meddelelser) giver et sigende resultat: 
undertiden er oplysningerne identiske eller meget sammenlignelige, i to tilfælde afviger de 
i betydelig grad fra hinanden. Når der drejer sig om egne indtægter, er oplysningerne 
vanskelige at sammenholde på grund af, at den rapport, Kommissionen modtager om de 
samlede udestående beløb, ikke viser, hvilken del af beløbene, der involverer svig. Med 
hensyn til EUGFL-Garantisektionen er resultaterne derimod homogene, eftersom der er en 
forpligtelse til at angive de præcise beløb. Hvad angår strukturfondene påpeger en række 
medlemsstater at forordning 1681/94, som fastsætter regler for meddelelse af udgifter til 
Kommissionen, først trådte i kraft for nylig (1. juli 1994), således at der som hovedregel ikke 
har været tid nok til at indhente de relevante oplysninger. 
Hvor det er muligt at foretage en sammenligning mellem de beløb, der var genstand for 
(afsløret) svig i 1993 og 1994, udviser tallene en stigning, undertiden til det tredobbelte. Men 
det er naturligvis nødvendigt at udvise forsigtighed, når man analyserer tallene for afsløret 
svig, da disse kan dække over en stigende aktivitet fra de bedrageribekæmpende afdelingers 
45 
side eller over en forbedring med hensyn til indsendelsen af statistikker, fremfor over en 
stigning i selv bedrageriet. 
Som eksempel angiver den tyske rapport, at det beløb, der er berørt af svig i forbindelse med 
EUGFL-Garantisektionen, er steget fra 20,3 mio. ti! 33,7 mio. ECU, og at svig i forbindelse 
med de traditionelle egne indtægter er steget fra 23 til 86,4 mio. ECU. Antallet af anmeldte 
tilfælde er ligeledes stigende. Det kan antages, som den tyske rapport gør det, at denne 
udvikling skyldes en bedre målretning af kontrollen ved hjælp af de teknikker til 
risikoanalyse, der blev indført i 1993. Generelt må stigningen i tallene vedrørende svig 
tilskrives en bedre registrering af de afslørede tilfælde, fremfor en voldsom forværring af 
bedrageriet med fællesskabsmidler. Det er først om nogle år, at det vil være muligt at 
foretage en egentlig vurdering af statistikkerne, og derfor er det af interesse at forelægge og 
gennemgå typiske sager og at registrere oplysninger, som kan danne grundlag for en typologi 
for svig i forbindelse med EU-budgettet. 
Forholdet mellem antallet af kontroller og antallet af afslørede tilfælde af uregelmæssigheder 
anføres kun undtagelsesvis, og kun inden for landbrugsområdet. Den nederlandske rapport 
angiver, at der i henhold til det nationale kontrolprogram for 1993/1994 var planlagt 336 
kontroller, hvoraf 289 er afsluttet. De fleste af dem (227) omfattede kontrol af konti på over 
200 000 ECU. Antallet af meddelelser afgivet i henhold til forordning 595/91 var 59. Den 
franske rapport knytter en forbindelse, når det gælder EUGFL-Garantisektionen, mellem 
kontrol og afsløret bedrageri: 15% af kontrollerne har medført krav over for 178 
virksomheder om tilbagebetaling. I tre fjerdedele af tilfældene var de involverede beløb under 
10 000 ECU (1994-tal). I Frankrig har antallet af berigtigelser været faldende: 274 i 1992, 
220 i 1993, 178 i 1994. Ifølge SIGC, er der anvendt sanktioner over for 13 000 modtagere 
af støtte til afgrøder, dvs. en fjerdedel af de kontrollerede. En tiendedel af disse (1300) er 
blevet straffet med fuldstændig tilbagetrækning af støtten. Hvad angår støtte til kvægavl, har 
sanktionsprocenten været lavere (4%). 
Hvis man sammenholder forskellige elementer i den portugisiske rapport fremgår det, at 
kontrollen vedrørende EUGFL-Garantisektionen, har været grundigere i 1994 end i 
1993 (5 000 mod 2 000). Imidlertid er antallet af uregelmæssigheder faldet (fra 193 til 103) 
og det involverede belob har ligget stabilt omkring 4,5 mio. ECU. 
46 -
Uden for landbrugssektoren kan man sammenligne de 180 000 detaljerede kontroller, der er 
foretaget af det franske toldvæsen, med det antal tilfælde af svig, der er anført vedrørende 
traditionelle egne indtægter: 151 omfattende 27,5 mio. ECU i 1993, 221 omfattende 72,4 
mio. ECU i 1994 (disse tal inkluderer dog bedrageri i forbindelse med eksportrestitutioner). 
En række af medlemsstaterne (som i tabellen har fået anført "forsøg på typologi") har 
identificeret særlige typer af svig. Den franske rapport omtaler først de vigtigste tilfælde af 
svig i 1994 og beskriver derefter en metode til risikoanalyse, der vil kunne udvikles på 
objektivt grundlag, såsom vareafgifter, højt støtteniveau, beslægtede varer eller nabolande, 
som udviser forskellige afgiftsmønstre. De øvrige rapporter omtaler produkter og procedurer, 
hvor svig er særlig forekommende. 
Den hyppigst anførte form for bedrageri vedrører tobak og cigaretter og er omhandlet i 
rapporterne fra Tyskland, Belgien, Spanien, Frankrig, Irland og Italien. De 
landbrugsprodukter, der omtales i de nationale rapporter, er oksekød (Belgien, Tyskland, 
Frankrig og Storbritannien), fårekød (Tyskland, Italien og Portugal), mejeriprodukter 
(Tyskland, Spanien, Italien og Storbritannien), korn (Tyskland og Portugal), olivenolie 
(Spanien, Italien og Portugal). Industriprodukter omtales ikke meget, med undtagelse af 
tekstilvarer. Toldmæssige overtrædelser er hyppigst omtalt. Flere af rapporterne lægger 
særlig vægt på bedrageri i forbindelse med fællesskabsforsendelser eller internationale 
forsendelser (Belgien, Spanien, Frankrig, Italien). 
Kommissionen kunne med henblik på udarbejdelsen af retningslinjer for forebyggelse af svig 
på grundlag af konkrete sager have ønsket en bedre typebeskrivelse og mere indgående case 
studies, med angivelser af årsager til succes og bemærkninger til, hvilke vanskeligheder, man 
er stødt på, og som skal overvindes. Kommissionen har brug for ikke blot en række 
taloplysninger, der afgives på grund af en meddelelsesforpligtelse, men også for præcise 
oplysninger om de reelle problemer i forbindelse med bedrageribekæmpelsen, specielt i 
tværnational sammenhæng (herunder organiseret økonomisk kriminalitet), således at den kan 
tilpasse sin strategi til medlemsstaternes behov og sikre, at de råder over egnede instrumenter. 
47 
Denne del af analysen, som er baseret på den faktiske situation, bør nødvendigvis uddybes, 
efter samråd mellem Kommissionen og medlemsstaterne, hvis det skal være muligt at opstille 
et flerårigt handlingsprogram, som tager hensyn til de særlige omstændigheder ved problemet 
og til udviklingen på området. 
b) tilbagesøgning og inddrivelse af fordringer 
På grundlag af de nationale rapporter har Kommissionen udarbejdet to oversigter over 
henholdsvis inddrivelse af Fællesskabets egne indtægter og tilbagesøgning af uretmæssigt 
afholdte udgifter. 
. Inddrivelse af egne indtægter 
(Alle beløb er udtrykt i mio. ECU; omregningen af national valuta til ECU er foretaget på grundlag af gældende 
kurs i september 1995; oplysningerne fra IRENE-basen viser situationen pr. 31.08.1995. De ikke udfyldte 
rubrikker skyldes, at de stillede spørgsmål ikke er besvaret tilstrækkelig præcist. 
Inddrivelse af egne indtægter 
Med­
lems­
stater 
B 
DK 
D 
GR 
E Involverede beløb ved svig og 
uregelmæssigheder 
1993: 25 (115 tilfælde over 
10 000 ECU) 
1994: 66,1 (138 tilfælde) 
Kontrol af indtægter 
1993: 585 krav om 
efterbetalinger på i alt 7,4 
millioner ECU 
Kontrol af rejsende: 7 574 
toldrapporter, svarende til 9,8 
mio. ECU 
Kontrol af angivelser 
1993: 24,9 efterbetalt 
1994: 10.9 efterbetalt 
1993: 23 (202 tilfælde) 
1994: 86,4 (790 tilfælde) 
1991-94: 3,2 (66 tilfælde) 
Berigtigede afgifter i alt: 
1993: 16,9 
1994: 17T2 Inddrevne beløb (i parentes: 
inddrivelsesprocent iflg. den 
nationale rapport 
1993: 2,2 (8.8%) 
1994: 0,967 (1,5%) for 48 
afsluttede sager 
1993: 11,1 (66%) 
1994: 10,3 (60%) IRENE basen: 
inddrevne beløb 
1991-94 
(inddrivelses-
procent) 
8,3 (8,3%) 
2,8 (41%) 
8,2 (4%) 
0 
1 (7,3) 
48-
F 
IRL 
I 
L 
NL 
A 
P 
FIN 
S 
UK 1993: 5 513 overtrædelser på 
landbrugsområdet; involverede 
afgifter: 14,4 
21 188 overtrædelser vedr. 
industrivarer; involverede 
afgifter: 13,1 
1994: 3 461 overtrædelser på 
landbrugsområdet; involverede 
afgifter: 25 
27 127 overtrædelser vedr. 
industrivarer; involverede 
' afgifter: 40,4 
1992/93: 2.4 (unddragne 
importafgifter) 
Januar-Juni 1994: ubetalte 
beløb: 0,6 
1991-94: 92.5 (408 tilfælde) 50% af dette beløb blev 
inddrevet 
40% af dette beløb blev 
inddrevet 
0,7 (0,8%), svarende til 41 
afsluttede sager 5 (5,5%) 
1,5 (12%) 
0,7 (0,6%) 
Rapporten omtaler de 
opkrævede afgifter uden 
angivelse af tilfælde af svig 0,12(1,3%) 
1993: 1,3 
(heraf 0,8 for tilfælde over 
10 000 ECU) 
1994: 1,8 
(heraf 1 tilfælde over 10 000 
ECU) 1993: 0,55 (42%) 
1994: 0,5 (29%) 0,74 (24%) 
1993-94 
Inddrivelsesprocent for 
traditionelle egne indtægter i 
afsluttede sager: 98,86%, 
svarende til 46,4 mio. ECU. 
Et beløb på 0,533 mio. ECU 
(1,14% af de endelige tal) blev 
betragtet som uerholdeligt og 
derfor annulleret. 1,95 (1,8%) 
Det er ofte vanskeligt at foretage en meningsfyldt sammenligning, da de afgivne oplysninger 
ikke er ensartede. For Storbritanniens vedkommende opnås en meget høj inddrivelsesprocent 
(98,86%) ved kun at registrere de procedurer, der gennemføres, således at ikke-inddrevne 
og annullerede egne indtægter kun tegner sig for 1,14%. Resten er rent faktisk ikke 
inddrevet, men afventer at blive inddrevet. Omvendt fremkommer den lave procent for 
Italiens vedkommende (0,8%) ved, at kun de afsluttede tilfælde sættes i forhold til de samlede 
49 -
udestående fordringer. Ligeledes kan nævnes Belgien, Spanien, Irland og Portugal, som giver 
et grundlag for sammenligning mellem de samlede egne indtægter, der skal inddrives, og de 
tilsvarende inddrevne beløb. Inddrivelsesprocenten når ikke op på 50%, undtagen for 
Spaniens vedkommende, hvor samtlige berigtigede afgifter er taget i betragtning (og ikke kun 
beløb, der er genstand for svig). 
Tallene er mere pålidelige for tilfælde, der involverer beløb over 10 000 ECU, som 
obligatorisk skal indberettes hvert halvår til Kommissionen (forordning 1552/89^, end for 
inddrevne beløb, som ikke er omfattet af en lignende forpligtelse. 
Inddrivelsen af egne indtægter, som er af afgørende betydning for sidestillingsprincippet 
omtales kun med nogle få linjer i de nationale rapporter. Inddrivelsen af de traditionelle egne 
indtægter bør foregå med samme effektivitet som de nationale indtægter, hvilket ikke 
bekræftes af rapporterne. De elementer, som skulle gøre det muligt at danne sig et indtryk 
heraf, er som oftest udeladt. 
De lovtekster, som privilegerer offentlige tilgodehavender, f.eks. i forbindelse med svigagtig 
konkurs, er ikke anført, og det er derfor ikke muligt at vide, om EU som kreditor er 
behandlet på lige fod med den nationale kreditor (med undtagelse af Nederlandene). Det 
følger imidlertid af sidestillingsprincippet, at EU's afgiftsmæssige tilgodehavender (bl.a. told) 
skal gives samme prioritet som rent nationale tilgodehavender (direkte skatter) eller primært 
nationale tilgodehavender (moms). 
Således er der ikke blevet svaret på spørgsmålet om opkrævningsprocedurer, som ville have 
gjort det muligt at præsentere de strukturer, der anvendes til inddrivelse (om der er tale om 
enkelt- eller dobbeltstrukturer, hvorvidt der anvendes samme strukturer i forbindelse med 
traditionelle egne indtægter og moms). Forbindelsen mellem de tjenester, der står for 
inddrivelse, og andre undersøgende tjenester er ikke behandlet. Hvis disse forbindelser var 
kendt, ville det være lettere senere ved den finansielle opfølgning på EU-plan at vurdere, 
hvilket stadium af inddrivelsesproceduren medlemsstaten er nået til. 
For at undgå, at en gæld annulleres, bor forældelsesfristerne og reglerne for suspension af 
disse frister harmoniseres. 
50 -
Danmark ønsker forbedringer med hensyn til den gensidige bistand ved inddrivelse, som er 
omhandlet i Rådets direktiv nr. 76/308. Dette direktiv bør tilpasses for at tage hensyn til det 
indre marked og således, at medlemsstaterne kan yde gensidig bistand ved inddrivelse af egne 
indtægter. 
Frankrig gør opmærksom på den aktive indsats, dets tjenester har gjort for at få det indre 
marked til at fungere godt. De meddeler importlandene, som er kompetente til at opkræve 
afgifter og forfølge overtrædelser, resultatet af den kontrol der er foretaget af varer i fri 
omsætning. Denne fremgangsmåde kunne anvendes af alle som led i en harmonisering af 
inddrivelsesprocedurerne. Den hjælper med til at sikre, at kontrollen ved de ydre grænser 
generelt bliver mere effektiv. 
På samme måde bør reglerne for sikkerhedsstillelse og -fortabelse præciseres og 
harmoniseres. 
. Tilbagesøgning af uberettiget afholdte udgifter 
(Alle beløb er udtrykt i mio. ECU og vedrører EUGFL-Garantisektionen, medmindre andet er angivet; 
omregningen af national valuta til ECU er foretaget på grundlag af gældende kurs i september 1995; 
oplysningerne fra IRENE-basen viser situationen pr. 31.08.1995. De ikke udfyldte rubrikker skyldes, at de 
stillede spørgsmål ikke er besvaret tilstrækkelig præcist. 
Tilbagesøgning af afholdte udgifter 
Med­
lemsstat 
B 
DK Involverede beløb ved svig og 
uregelmæssigheder 
1993: 6,1 mio. ECU (21 
tilfælde omfattende over 
ECU 4 000) 
1994: 7,1 (42 tilfælde) 
1993: 5 (73 sager omfattende 
over 4 000 ECU) 
1994: 3,3 (91 tilfælde) 
EUGFL-Udvikling 
1993: 35 sager afsløret 
1994: 47 Inddrevne beløb (i parentes: 
inddrivelsesprocent iflg. den 
nationale rapport i forhold til de 
samlede beløb, der skal inddrives) 
1993: 50 332 ECU (0,8%), 15 
sager stadig uafsluttede, heraf 12 
vedrørende eksportrestitutioner (5,9 
involveret) 
1994: 0,250 (3,5%), 18 sager 
afsluttet 
1993: Inddrivelsesprocent 52% IRENE-basen: 
uddrevne beløb 
i 1991-94 
(inddrivelses­
procent) 
0,866 (5%) 
5,4 (51%) 
51 -
D 
GR 
E 
F 
IRL 
I 
L 
NL 
A 
P 
FIN 
S 
UK 1993: 20,3 (177 tilfælde) 
1994: 33,7 (226 tilfælde) 
EUGFL-Garanti og 
strukturfonde 
1991-94 tal taget fra 
Kommissionens sidste 
årsberetning 
1992/93: 5.8 (175 efterfølgende 
kontroller) 
1993/94: 28 (96 efterfølgende 
kontroller) 
Strukturfonde: 
1993: EUGFL-Udvikling og 
Fiskeri: 0,6 (21 sager); 
Regionalfonden: 1,9 (18 sager); 
ESF: 6,6 (80 sager) 
1994: EUGFL-Udvikling og 
fiskeri: 2,8 (105); 
Regionalfonden: 11,6(17); 
ESF: 15 (397) 
Strukturfonde: berigtigelser: 
1993: 26 
1994: 33 
1991-94 tal taget fra 
Kommissionens sidste 
årsberetning 
1993: 4,5 (17,2 i udgifter) 
1994: 4 (5,3 i udgifter) 
Strukturfonde (for 1994): 
Regionalfonden: 0,51 (0.95 i 
udgifter) 
ESF: 0,06 (0,11 i udgifter) 
EUGFL-Udvikling: 0,02 (0,03 i 
udgifter) 
1991-94: 26,4 1993: 3,8 for 99 tilfælde (18.7%) 
1994: 3,3 for 109 tilfælde (9.8%) 
EUGFL-Garanti og strukturfonde 
idem 
ESF - inddrevne beløb: 
1,2 (1990-93 programmer) 
0,14 ECU for 69 tilfælde 
omfattende 1,8 (8%) 
1992/93: 0.6 (10,3%) 
1993/94: 0.2 (0,7%) 
Strukturfonde 
1993: EUGFL-Udvikling og 
fiskeri: 0,14 (23%); ESF: 1,4 
(21.2%) 
1994: EUGFL-Udvikling og 
fiskeri: 0,12(4,3%); 
Regionalfonden: 1 (8.6%); ESF: 
0,3 (20%) 
1991-94 tal taget fra 
Kommissionens sidste årsberetning 
1993: 0,7 (15,3%) 
1994: 0,5 (29%) 
Strukturfonde (1994): 
Regionalfonden: 0,27 (52.6%) 
ESF: 100% 
EUGFL-Udvikling: 0% 
1991-94: 12,7 (48%) 12,6 (19%) 
58,3 (67,5%) 
2,4 (2,9%) 
17,6 (32,5%) 
2,34 (38%) 
93,3 (16,7%) 
11,4(50%) 
1,23 (8,7%) 
11,6(43,3%) 
- 52 -
Rapporterne indeholder meget få oplysninger om metoderne til inddrivelse af uberettiget 
afholdte udgifter. Den finske rapport omtaler en procedure for inddrivelse af udgifter under 
EUGFL-Garantisektionen og strukturfondene, som det forvaltende organ er ansvarligt for. 
I Portugal skal de udbetalende organer inddrage sikkerhedsstillelsen, hvis uregelmæssigheden 
opdages inden dens frigivelse; i modsat fald bliver inddrivelsen af midlerne forsinket på 
grund af de retslige procedurers langsommelighed. 
Når det drejer sig om tilbagesøgning (udgifter) og inddrivelse (indtægter) bør forbindelserne 
mellem de kontrol- og undersøgelsestjenester, der er ansvarlige for tilbagesøgning og 
inddrivelse, udvikles. Selv om medlemsstaterne i de fleste tilfælde omtaler en tjeneste, der 
er ansvarlig for at iværksætte opkrævningsprocedurer, er det vigtigt at disse tjenester 
informeres om undersøgelsernes forløb så hurtigt som muligt. Ellers vil svig og 
uregelmæssigheder blive afsløret, men på grund af en for sen iværksættelse af procedurerne, 
vil det ikke være muligt at inddrive de pågældende beløb (forældelse, annullering af gæld). 
Mekanismerne til underretning bør forbedres, og de oplysninger, der skal meddeles, bør 
harmoniseres. Kommissionen må være i stand til at give budgetmyndigheden alle oplysninger 
vedrørende en undersøgelse. Disse oplysninger kan undersøgelsesenhederne ikke fremskaffe 
på egen hånd, for de vedrører hovedsagelig de finansielle følger af sagerne og deres videre 
forløb. 
c) Udenretligt forlig om de involverede beløb 
Denne type afgørelse er ikke altid tilstrækkelig klart beskrevet i de nationale rapporter. Forlig 
om beløb synes at være udeladt af fem medlemsstater, eller behandlet i en bredere 
sammenhæng med spørgsmålet om forlig om sanktioner. 
53 
Formålet med dette punkt var at kontrollere, om de forskellige nationale ordninger overholdt 
princippet om, at der ikke kan indgås kompromis om skyldige beløb (forlig om sanktioner 
skulle behandles under det følgende punkt (punkt 1.2.4). Men en række rapporter behandlede 
forlig på dette stade, selv om beskrivelsen i de fleste tilfælde lod omfanget af og formålet 
med forliget stå hen i det uvisse. 
Her omtales kun de medlemsstater, som klart har angivet, at forlig er udelukket under deres 
retsorden (Italien, Portugal). Finland udelukker udtrykkeligt en sådan løsning i toldmæssige 
anliggender. Den franske rapport angiver, at et af hovedformålene hår været at fastholde den 
strafferetlige behandling af toldanliggender i sin nuværende effektive form, men begrebet 
forlig er ikke omtalt. Luxembourg og Belgien anfører, at forlig om hovedstolen (den 
unddragne afgift) aldrig er muligt, med undtagelse af bøder. Kommissionen havde forventet 
at finde en bekræftelse af princippet om, at der ikke kan forhandles om de involverede beløb, 
men beskrivelserne i rapporterne vidner om, at der stadig er uklarhed omkring forlig 
vedrørende både hovedstol og bøder. For at bevare overensstemmelsen med skemaet, omtales 
disse punkter nærmere nedenfor. 
1.2.4 Opfølgning af tilfælde af bedrageri og uregelmæssigheder 
a) Medlemsstaternes administrative sanktioner, Fællesskabets administrative sanktioner 
Medlemsstaterne har ikke besvaret spørgsmålet om fællesskabssanktioner og nationale 
sanktioner. De har specielt ikke angivet, hvilke myndigheder der er kompetente til at 
pålægge dem, endsige antallet af tilfælde. 
De nationale rapporter bekræfter, at fællesskabssanktionerne i forbindelse med den fælles 
landbrugspolitik, som skal sikre, at støtte- og interventionsordningerne anvendes med streng 
overholdelse af reglerne og på ensartet vis rent faktisk anvendes på nationalt plan. Men 
bortset fra visse oplysninger i den danske rapport om fællesskabsforanstaltninger i forbindelse 
med det integrerede forvaltningssystem, foreligger der ikke nogen statistikker for, hvorledes 
administrative fællesskabssanktioner er blevet anvendt i praksis. 
54 
Der er stor variation, når det gælder nationale administrative sanktioner. En række rapporter 
omtaler dem ikke. I de fleste tilfælde anvendes der dog administrative sanktioner, hvoraf de 
fleste har til formål at beskytte indtægter. 
Den spanske rapport omtaler en national ordning for administrative sanktioner, omfattende 
alle tilfælde af svig, både på nationalt plan og fællesskabsplan. Denne ordning, som er indført 
ved den spanske finanslov (1991), er suppleret med andre sanktioner i henhold til den 
generelle skattelovgivning. Portugal beskriver ligeledes en række nationale sanktioner, der 
anvendes i forbindelse med udgifter: f.eks. udelukkelse fra modtagelse af støtte, inddragelse 
af olivenolieproducenters godkendelse, manglende anerkendelse af hæderlighed, hvilket er 
en betingelse for tildeling af støtte mv. 
Det Forenede Kongerige anvender ikke nationale administrative sanktioner, hverken når det 
gælder EUGFL-Garantisektionen eller strukturfondene. Derimod findes der sådanne 
sanktioner i forbindelse med moms (i tilfælde af uregelmæssigheder under et vist beløb, ved 
manglende registrering, manglende forelæggelse af regnskab os v.), punktafgifter ("civile 
sanktioner" indført ved finansloven for 1994) og - fra 1996 - i forbindelse med overtrædelser 
på toldområdet. Det samme er tilfældet i Nederlandene, hvor skatte- eller toldopkræveren kan 
pålægge en bøde, der svarer til eller overstiger det pågældende afgiftsbeløb. 
Det kan konstateres, at der ikke findes nogen generel ordning for administrative sanktioner 
i nogen af medlemsstaterne. I stedet for er disse regler, som f.eks. i Belgien, anført i de 
lovtekster, der gælder for de specielle områder. 
Konklusionerne under punkt 1.1.1 gælder ligeledes for administrative sanktioner. For at 
undgå, at der opstår for store forskelle i forbindelse med behandlingen af bedrageri, bør der 
stræbes mod en større harmonisering af de nationale administrative sanktioner, idet det sikres, 
at Fællesskabets udgifter er omfattet heraf. 
b) Strafferetlige sanktioner 
Ifølge de foreliggende oplysninger anlægges der hvert år adskillige sager vedrørende svig til 
skade for Fællesskabets budget. Antallet af sager varierer meget, og der kan ikke foretages 
-55 -
en egentlig sammenligning, eftersom referencegrundlagene er så forskellige. Således medtager 
Portugal under dette punkt antallet af retslige undersøgelser, der blev indledt (34 i 1993, 46 
i 1994), og det endnu større antal, der blev afsluttet i de samme år (henholdsvis 59 og 100). 
Det Forenede Kongerige anvender 1992 og 1993 som referenceår og anfører tal vedrørende 
EUGFL-Garantisektionen (20 retsforfølgelser i 1992 og 31 i 1993) og moms (136 og 109). 
Belgien anfører statistikker over de sager, der er anlagt af toldforvaltningen (47 i 1993, 24 
i 1994). Af de afgørelser, der blev truffet i de enkelte referenceår (11 i 1993, 8 i 1994), 
fremgår det, at de inddrevne beløb repræsenterer 1 % af de involverede beløb. Den spanske 
rapport anfører antallet af verserende sager (17) og refererer til de fængselsstraffe, der er 
idømt i forbindelse med svig over for EUGFL-Garantisektionen. Den anfører ligeledes en 
række tilfælde vedrørende strukturfondene, som er blevet indbragt for de retslige 
myndigheder af de relevante forvaltningsorganer eller inspektorater. Hovedparten af 
rapporterne omtaler ikke strukturfondene i afsnittet vedrørende opfølgningsforanstaltninger. 
Nederlandene anfører højere tal (447 i 1992 og 369 i 1993), men det drejer sig om alle de 
sager, der er indbragt for statsadvokaturen af tjenesten for efterforskning af skatteforhold 
(toldovertrædelser, skattesvig, uden særskilte tal for svig mod Fællesskabet). Den italienske 
rapport indeholder som den eneste et endnu større antal: ult. 1993 verserede der 1489 
strafferetlige sager vedrørende svig mod Fællesskabet. I 1993 blev der afsagt 287 domme, 
hvoraf de 61 resulterede i idømmelse af straf. Dette tal var allerede overskredet ved 
slutningen af det første halvår af 1994 (66), hvilket vidner om øget idømmelse af straf. Den 
belgiske og den italienske rapport ønsker begge bedre statistiske redskaber til kontrol af 
strafferetlige procedurer. 
Man kan kun tilslutte sig dette forslag, som ville gøre det muligt at få oplysninger om 
resultaterne af konstateret svig mod Fællesskabets budget (afvisning, udenretligt forlig, 
retsforfølgelse, idømmelse af straf, opkrævning os v.). Dette ville også være en 
imødekommelse af budgetmyndighedens berettigede krav om denne form for oplysninger. Der 
er derfor brug for en mere dybtgående analyse på dette område. 
56 -
c) Forbindelsen mellem administrative og retlige procedurer 
Det fremgår af rapporterne, at administrative og retlige procedurer i de fleste medlemsstater 
eksisterer side om side. Det Forenede Kongeriges rapport giver den mest detaljerede 
forklaring på, hvorfor det er nødvendigt med både administrative og strafferetlige procedurer. 
Førstnævnte skal sikre en sund forvaltning af Fællesskabets finanser, og sidstnævnte skal 
straffe alvorlige overtrædelser.' Den franske rapport påpeger derimod, at en opretholdelse af 
to parallelle procedurer giver anledning til bekymring. Den spanske rapport angiver klart, at 
nationale administrative sanktioner ikke anvendes i tilfælde af strafferetlig forfølgelse. 
Men den omstændighed, at der er to procedurer, og at der anvendes forskelligartede 
sanktioner, forhindrer ikke, at retsforfølgelse har forrang. I Luxembourg f.eks. kan en 
administrativ procedure suspenderes, hvis en sag vedrørende indtægter indbringes for en 
undersøgelsesdommer. Tilsvarende fremgår det af den græske rapport, at den administrative 
procedure kan suspenderes, indtil den strafferetlige procedure er afsluttet. 
Princippet om, at retsforfølgelse har forrang, er særlig fastslået i Italien. Når der endnu ikke 
er betalt bøde, er domstolen kompetent til at træffe afgørelse i spørgsmålet og også til ved 
samme dom at idømme den administrative sanktion. I Tyskland kan en administrativ sanktion, 
der er pålagt i en sag vedrørende told eller skat, anfægtes for domstolen, som skal suspendere 
proceduren, hvis der kræves en præjudiciel afgørelse fra forvaltnings- eller skattedomstolen. 
I rapporten fra Det Forenede Kongerige foreslås det, at medlemsstaterne i henhold til 
fællesskabslovgivningen får mulighed for at udsætte de administrative sanktioner indtil 
afslutningen af retsforfølgelsen, for at der i givet fald kan pålægges en strengere administrativ 
sanktion, hvis det viser sig, at uregelmæssigheden var forsætlig. 
I den modsatte ende af spektret findes Nederlandene, som fortolker princippet non bis in 
idem således, at det er til hinder for, at en person både retsforfølges og pålægges en 
administrativ bøde. Som følge heraf annulleres en skatte- eller toldbøde, når en straffesag 
vedrørende de samme forhold er endelig afsluttet, også selv om resultatet er et udenretsligt 
forlig. 
- 57 
d) Forløbet af de præjudicielle og retslige faser 
De nationale rapporter indeholder kun få oplysninger om dette område. I Det Forenede 
Kongerige er der f.eks: ikke nogen officiel ordning for præjudiciel procedure, selv om 
retsplejeloven af 1987 har medført en mere formel behandling af præjudicielle spørgsmål. 
Størstedelen af de nationale rapporter kommer ikke ind på spørgsmålet. 
Den nederlandske rapport omtaler, at der i juli 1993 trådte en række bestemmelser i kraft 
vedrørende anmeldelse, forlig og retsforfølgelse med det formål at fastslå, hvilken opfølgning 
der skal ske af overtrædelser på skatte- og toldområdet. Der er indført et samråd mellem 
anklagemyndigheden og efterforskningsenheden, hvor der foretages en undersøgelse af 
tilfældene af svig, med hensyn til beløbstørrelse, tidligere overtrædelser, forekomsten af falsk 
og forbindelsen med andre overførsler af indtægter stammende fra Fællesskabet. Formålet 
er på bedst muligt måde at udnytte retsmidlerne til bekæmpelse af svig. En anden 
fremgangsmåde foreslås i den portugisiske rapport. Her er tre myndigheder involveret, når 
der er konstateret svig, nemlig det udbetalende organ, det kompetente udvalg inden for 
centraladministrationen og den offentlige anklager. 
I denne sammenhæng skal nævnes, at visse medlemsstater i afsnittet om samarbejde har 
fremhævet betydningen af et samarbejde mellem de tjenester, der er involveret på henholdsvis 
det præjudicielle og det retslige stadium. 
e) Overgivelse af sagen til domstolene 
Medlemsstaterne kan inddeles i to kategorier: de, der kræver, at sagen overdrages til de 
retslige myndigheder (bl.a. Grækenland, Spanien, Italien, Portugal) og de, der angiver at 
foretrække forlig (bl.a. Belgien, Nederlandene, Irland). Men ingen af medlemsstaterne 
anfører statistikker, bortset fra Det Forenede Kongerige, som anfører de beløb, der har været 
genstand for forlig og andre ordninger i mindelighed (den fælles landbrugspolitik og egne 
indtægter). I den spanske rapport anføres det klart, at anvendelsen af nationale administrative 
sanktioner suspenderes, såfremt der sker retsforfølgning. 
58 
Der er kun et område, hvor oplysningerne i de nationale rapporter gør det muligt at foretage 
en løs sammenligning, nemlig forlig i forbindelse med de traditionelle egne indtægter. 
Resultaterne fremgår af nedenstående tabel. 
Principper for udenretsligt forlig: traditionelle egne indtægter 
Med­
lemsstat 
B 
DK 
D 
GR 
E 
F 
IRL 
I 
L 
NL 
P 
A 
FIN 
S 
UK Mulighed for 
udenretsligt forlig i 
toldsager 
Ja, i henhold til loven 
om told og 
punktafgifter (artikel 
263) 
Ja, i forbindelse med 
told (ikke præciseret 
for landbrugsafgifters 
vedkommende) 
Punktet er ikke 
behandlet 
Punktet er ikke 
behandlet 
Udenretsligt forlig ikke 
tilladt 
Punktet er ikke 
behandlet 
Ja (iflg. rapporten i 
forbindelse med egne 
indtægter) 
Nej 
Ja 
Ja (i forbindelse med 
retsforfølgning) 
Nej 
Punktet er ikke 
behandlet 
Nej: forlig ikke muligt 
i toldanliggender 
Punktet er ikke 
behandlet 
Ja Kompetent 
myndighed for 
indgåelse af forlig 
Toldforvaltningen 
Toldforvaltningen 
Toldforvaltningen 
Ikke oplyst 
Den offentlige 
anklager 
Forvaltningen af told 
og punktafgifter Skønsret eller kriterier for 
anvendelse af forlig 
Udenretsligt forlig ikke tilladt ved 
overlagt svig eller hvis der 
foreligger tilstrækkelige beviser til 
at foretage retsforfølgning 
Muligt ved beløb, der ligger under 
grænsen for retsforfølgelse i 
henhold til straffeloven eller 
toldloven 
Skønsret 
Udenretsligt forlig muligt for bøder, 
ikke for det skyldige beløb 
Ingen særlige kriterier (artikel 167 i 
retsplejeloven finder anvendelse -
princippet om hensigtsmæssigheden 
af retsforfølgelse) 
Udenretsligt forlig anvendes som 
sekundær mulighed. Retsforfølgelse 
anvendes, hvor det er muligt. 
59 -
Tre andre oplysninger i denne forbindelse fremgår af rapporterne : i Nederlandene er det 
sjældent, at uregelmæssigheder inden for området den fælles landbrugspolitik er genstand for 
ordninger i mindelighed; i Irland er retsforfølgning kun anvendt i ringe omfang i forbindelse 
med egne indtægter; i Belgien sker der retsforfølgning i 5% af tilfældene på toldområdet. 
Belgien, Danmark og Det Forenede Kongerige anfører, at der tages hensyn til, hvor alvorlig 
overtrædelsen er: udenretsligt forlig kan kun anvendes, hvor der ikke er tale om forsætligt 
svig, eller hvor de involverede beløb ikke er store nok til at kunne udløse retsforfølgning. 
Ligesom i de øvrige dele af rapporten er der i forbindelse med omtalen af udenretsligt forlig 
ikke givet mange oplysninger vedrørende moms. To medlemsstater nævner, at der er 
mulighed for forlig, og at reglerne er de samme som for de traditionelle egne indtægter, 
hvilket vidner om en parallel strategi for to forskellige typer af egne indtægter. Den danske 
told- og momsforvaltning anvender forlig i både moms- og toldanliggender, hvis de 
involverede beløb er for små til, at der kan ske retsforfølgelse. Nederlandene anvender 
ligeledes forlig, som indgås af anklagemyndigheden, både i momsanliggender og 
toldanliggender. Kun Det Forenede Kongerige anfører tal for afgørelser i mindelighed i 
momsspørgsmål mellem 1991 og 1994. 
De øvrige medlemsstater har enten slet ikke svaret eller kun svaret, når det gælder de 
traditionelle egne indtægter, og det er derfor ikke muligt at vurdere, i hvilket omfang der er 
sammenfald mellem behandlingerne af de forskellige indtægtstyper, og ej heller at vurdere, 
om forlig er mere anvendt ved én indtægtstype end en anden. 
Rapporterne udelader som oftest at omtale forlig i forbindelse med udgifter. Det forekommer 
i princippet ikke i Spanien, Italien og Portugal. I Nederlandene derimod anvendes forlig som 
led i en retslig procedure ved svig i forbindelse med udgifter. Det Forenede Kongerige 
anvender en forligsprocedure for modtagerne af støtte under den fælles landbrugspolitik, når 
der er begået fejl af administrationen; det er kun i disse tilfælde, at forvaltningen af told og 
punktafgifter kan anvende forlig i stedet for retsforfølgning. De finske myndigheder har en 
skønsret til at træffe afgørelse med forlig, men rapporten angiver, at løsninger ved hjælp af 
forlig er sjældne. 
- 60 
I de lande, hvor der ikke anvendes forlig, skal de myndigheder, som har afsløret 
overtrædelsen, indlede retsforfølgelse. Det skal bemærkes, at i Det Forenede Kongerige, som 
anvender forlig, kan enheden for groft svig på eget initiativ efterforske en overtrædelse, som 
forekommer at involvere groft eller kompliceret svig. Kontoret kan også indlede 
retsforfølgning. 
Det ringe antal præcise svar i de nationale rapporter gør det ikke muligt at vurdere 
anvendelsen af forlig i relation til sidestillingsprincippet. Det er ikke muligt at drage nogen 
konklusion med hensyn til, om EU-indtægter og -udgifter er genstand for samme 
forligsmæssige procedurer som nationale indtægter og udgifter. Det kan kun konstateres, at 
det er nødvendigt at nå frem til større åbenhed i forbindelse med anvendelsen af forlig, både 
når det gælder principper, regler i praksis og hyppighed. På baggrund af resultaterne af den 
særlige undersøgelse, der er i gang, vil Kommissionen vende tilbage til problematikken 
omkring forlig. Den vil specielt undersøge spørgsmålet i lyset af sidestillingsprincippet og 
sanktionsordningernes effektivitet, både på det administrative og strafferetlige plan. 
0 Hvilken myndighed indbringer sagerne for domstolen 
Italien anfører, at Kommissionen har mulighed for at være part ved retsforfølgelsen, og den 
opfordres til at spille en mere aktiv rolle i denne forbindelse. Spanien omtaler ligeledes denne 
mulighed og anfører, at Kommissionen aldrig har benyttet sig af den. Ligesom i Spanien, 
hvor statsadvokaten optræder som civil part i sager vedrørende svig mod Fællesskabets 
interesser, kan der i Det Forenede Kongerige også anvendes civilt søgsmål til at inddrive 
midler. Der er her tale om at opnå erstatning gennem inddrivelse af de pågældende midler. 
Der bør foretages en mere dybtgående undersøgelse af statskassens rolle, når den 
repræsenterer Fællesskabets finansielle interesser i en strafferetlig proces. 
1 andre tilfælde vil formålet med Kommissionens medvirken kun være at bidrage til at bevise, 
at det påståede tilfælde af svig har fundet sted. 
61 -
g) Trufne foranstaltninger på nationalt plan for at undgå, at bedrageriet fortsætter 
Formålet her var at indsamle oplysninger, som kunne danne grundlag for foranstaltninger på 
EU-plan. Punktet er imidlertid ofte blevet opfattet som refererende til foranstaltninger mod 
gentagelse af den strafbare handling (i henhold til Belgiens lov om told og punktafgifter af 
7. juni 1994 fordobles straffen, Luxembourg øger bøderne). Formålet er bekæmpelse af 
systematisk bedrageri begået af personer, for hvem det er hovedaktiviteten. 
Portugal og Italien henviser til, at det har vist sig effektivt at træffe retssikrende 
foranstaltninger, som f.eks. suspendering af betalinger eller begrænsning af adgangen til 
visse støtteordninger. Dette forudsætter, at de myndigheder, der ansvarlige for 
bedrageribekæmpelsen, giver de udbetalende organer meddelelse om de konstaterede 
overtrædelser, således at udbetalingerne til de pågældende virksomheder suspenderes. 
Endelig anfører Det Forenede Kongerige, at man har gennemført en undersøgelse af de 
metoder, der benyttes til bedrageri. Oplysninger om teknikker i forbindelse med moms og 
told er blevet distribueret internt for at forbedre forebyggelsen. Kontaktpersoner på 
skatteområdet er blevet udvekslet med Belgien, Frankrig og Nederlandene. 
h) Planlagte foranstaltninger på fællesskabsplan 
De foranstaltninger, der foreslås af medlemsstaterne, kan grupperes efter tre ledeord: 
forenkling, harmonisering og samarbejde. 
Forenkling af EU-lovgivningen er omtalt i flere af rapporterne (bl.a. Frankrig, Nederlandene, 
og Luxembourg). Der bør dog foretages en nærmere undersøgelse af, hvorledes denne 
forenkling skal gennemføres for hvert enkelt områdes vedkommende. Den spanske rapport 
anfører f.eks., at det er nødvendigt at fortsætte reformen af landbrugsforordningerne for at 
nå frem til en enkelt og ensartet ordning for overtrædelser. Den nederlandske rapport foreslår 
en metode: der skal lægges større vægt på gennemførelse, kontrol og overholdelse. 
Kommissionen bør iværksætte programmer for undersøgelse af overholdelsen af normer 
(herunder en undersøgelse af omkostningerne ved overholdelse som en del af de samlede 
udgifter ved en politik) og for evaluering af gennemførte programmer. Dette forslag falder 
62 
sammen med det, der fremføres af Nederlandene, som forslår regelmæssig revision. Således 
vil man også kunne måle effektiviteten af EU-ordningerne. Ved at deltage i disse nationale 
øvelser vil Kommissionen kunne blive involveret i evaluering. 
Harmonisering ønskes på forskellige områder. Med hensyn til sanktioner, for at de 
økonomiske aktører kan blive behandlet på samme måde i alle medlemsstater (Belgiens 
rapport) eller for at sikre ensartet behandling af skattemæssigt svig inden for Fællesskabet 
(Det Forenede Kongeriges rapport). Endvidere med hensyn til forebyggelse - den franske 
rapport foreslår, at der vedtages en EU-lovgivning vedrørende kontrol af strukturfonde og 
vedrørende foreskrivelse af administrative sanktioner, ligesom der foreslås en harmoniseret 
status for kontrolinspektører. Det Forenede Kongerige foreslår ligeledes, at man undersøger 
muligheden af at give ensartede beføjelser til de personer, der foretager undersøgelser. 
Koordinering behandles i en anden del af rapporten, men de forslag, medlemsstaterne har 
stillet på området, skal omtales her. Portugal ønsker tættere forbindelser mellem de nationale 
myndigheder og Kommissionen, specielt UCLAF, i form af udveksling af oplysninger om de 
økonomiske aktører, og gennem uddannelse i EU-lovgivning og metoder til risikoanalyse, 
både i Kommissionen og ved udveksling mellem medlemsstaterne. Grækenland ønsker, at der 
oprettes særlige enheder for undersøgelse og retsforfølgelse i alle medlemsstater, som skal 
stå i direkte kontakt med de kompetente tjenestegrene i Kommissionen. Endelige ønsker 
Spanien, at der sker en større koordinering af kontrollen med fællesskabsforsendelse, og at 
koordineringen af den nationale kontrol og EU-institutionernes kontrol forbedres. 
Spørgsmål til nærmere overvejelse (1.2) 
Denne del om bedrageribekæmpelsens effektivitet er baseret på den praksis, der er indført 
af budgetmyndigheden (Europa-Parlamentet) og Kommissionen. Formålet er bedst muligt at 
udnytte erfaringerne fra praksis, som er fremkommet gennem indsamlede oplysninger og 
undersøgelser af typiske tilfælde. Der vil således først være en omtale af de principielle 
spørgsmål, inden det foreslås, hvilken type foranstaltninger der skal iværksættes for at 
begrænse risikoen for bedrageri. 
63 
Medlemsstaterne angiver en stigning i antallet af tilfældene af svig i referenceårene 1993 og 
1994, selv om det svært at sige, om dette må tilskrives en egentlig forøgelse af selve 
fænomenets omfang, bedre statistikker, bedre kontrolteknikker eller større effektivitet inden 
for de tjenester, der afslører sagerne. Der kan også konstateres en øget bevidsthed om 
bedrageriets tværnationale karakter, hvilket ofte fremhæves af medlemsstaterne til støtte for 
de foranstaltninger, de træffer (transitkontrol i Danmark, kontrol af varer i fri omsætning i 
Frankrig, udveksling af kontaktpersoner på skatteområdet i Det Forenede Kongerige mv.). 
Undersøgelsen af disse resultater giver et første indtryk af, i hvilket omfang der er tale om 
sidestilling. Det er dog nødvendigt at forbedre informationsniveauet. Det er således ikke 
muligt at vurdere, hvorledes artikel 209 A er gennemført, hvis man ikke råder over de 
relevante elementer til at foretage en analyse, f.eks. antallet af kontroller inden for de enkelte 
områder, antallet af dyberegående undersøgelser, som kontrollen fører til (eller som udløses 
af andre oplysningskilder). Samme vurdering kan heller ikke foretages, hvis man ikke kender 
resultaterne af kontroller og undersøgelser (simple uregelmæssigheder eller tilfælde af svig), 
hvis man ikke ved, hvorledes de konstaterede tilfælde følges op (inddrivelse af skyldige beløb 
og anvendelse af administrative og retslige sanktioner). Det er klart, at man på 
fællesskabsplan i øjeblikket kun råder over delvise oplysninger, medens et kendskab til alle 
led i kæden ville gøre det muligt at vurdere effektiviteten af de trufne foranstaltninger og at 
vurdere de tilpasninger, der løbende foretages. 
På grundlag af disse konstateringer gør Kommissionen sig overvejelser i tre retninger. 
A/ For at gøre det lettere at planlægge foranstaltninger og tilpasse dem så nøje som muligt 
til situationen i praksis, er det nødvendigt med en større mængde mere detaljerede 
oplysninger om tilfældene af svig, og det er nødvendigt at forbedre kendskabet til resultaterne 
af bekæmpelsen på alle stadier, fra kontrol til inddrivelse af unddragne beløb og anvendelse 
af sanktioner. Dette vil gøre det lettere at vurdere, i hvilken grad Fællesskabets finansielle 
interesser sidestilles med de nationale, og tilskynde myndighederne til at foretage de 
nødvendige tilpasninger på nationalt plan. I denne forbindelse er det nødvendigt at råde over 
bl.a. oplysninger, der gør det muligt at sammenligne inddrivelsesprocenten for de forskellige 
skattemæssige indtægter, antallet og omfanget af forlig, antallet af kontroller og dybtgående 
64 
undersøgelser vedrørende henholdsvis de nationale og fællesskabsmæssige finansielle 
interesser. 
B/ På visse områder kan der opnås forbedringer gennem en tilnærmelse af nationale 
fremgangsmåder til de fremgangsmåder, der benyttes på fællesskabsplan. Det gælder f.eks. 
kontrolmetoder (samme kontrolniveau i hele Fællesskabet), regler for inddrivelse 
(forældelsesfrist og suspension af denne, morarenter, inddrivelse ved modregning mv.), 
anvendelse af statskassens fortrinsret på EU-tilgodehavender, administrative sanktioner og de 
nærmere bestemmelser for anvendelse af disse. Kommissionen finder i lighed med visse af 
de nationale rapporter, at Fællesskabet må give en kraftig og stabil tilskyndelse, hvis sådanne 
forbedringer skal opnås og inkorporeres i lovgivningen. 
C/ De nationale rapporter giver også udtryk for ønsket om mere enkle og effektive regler. 
Kommissionen er helt enig heri. En kompliceret lovgivning gør det kun sværere at få 
bedrageri frem i lyset. Paradoksalt nok vil en sådan lovgivning gøre det sværere at beskytte 
aktører, der handler i god tro, da den vil give anledning til fejltagelser og udeladelser. De 
foranstaltninger, der gennemføres af Kommissionen for at forbedre forvaltningen af EU-
finanserne er i overensstemmelse med disse principper. En forbedring af den finansielle 
forvaltning af EU-midlerne er en af Kommissionens højt prioriterede målsætninger. En række 
af medlemsstaterne giver udtryk for ønsket om regelmæssigt at foretage nationale revisioner 
for at kunne evaluere de nationale kontrolsystemer. Dette kunne være et godt middel til 
betydelige fremskridt i retning af enklere og mere effektive instrumenter. 
1.3 Opfølgning af Revisionsrettens beretninger 
På møderne i Essen og Cannes anmodede Det Europæiske Råd medlemsstaterne og 
institutionerne om uophørligt at bekæmpe svig, og en sammenlignende undersøgelse af de 
foranstaltninger, der er truffet som svar på Revisionsrettens beretninger (som nævnes i 
konklusionerne fra mødet i Essen) forekommer at være et nyttigt supplement til 
Kommissionens arbejde. 
Dette tredje underpunkt skulle således give medlemsstaterne mulighed for at underrette 
Kommissionen om deres reaktion på Revisionsrettens beretninger og om, hvorledes de følger 
65 -
dens bemærkninger op. Uafhængigt af Rådets systematiske behandling af Revisionsrettens 
årlige og særlige beretninger, forekom det nyttigt at foretage en evaluering af 
medlemsstaternes foranstaltninger som svar på de spørgsmål, der rejses af Retten, og som 
berører dem direkte. Det er klart, at bemærkningerne fra en erfaren ekstern kontrolinstans 
er et velegnet middel til at udbedre eventuelle mangler i et kontrolsystem. 
Alene omfanget af den pågældende øvelse kan forklare, hvorfor resultaterne er noget 
skuffende. Bortset fra de tre lande, der tiltrådte i 1995, og som ikke var berørt af 
spørgsmålet, har fire af medlemsstaterne enten undladt at behandle spørgsmålet, eller svaret 
med generelle betragtninger (om opfølgningsforanstaltninger eller om det nationale 
revisionsorgan). De afgivne oplysninger er for utilstrækkelige til, at der kan foretages en 
sammenlignende analyse. 
Nogle af Rettens bemærkninger bliver undertiden kritiseret for at være irrelevante eller 
bagatelliseres. Den tyske rapport kritiserer det tidspunkt, der var valgt til at gennemføre en 
undersøgelse af EUGFL-Garantisektionen, idet man var i gang med en generel 
omstrukturering af de udbetalende organer. I den belgiske rapport kritiseres det, at tidligere 
beretninger ikke er modtaget eller er modtaget for sent. I de fleste af de nationale rapporter 
anføres der blot generelle bemærkninger om, at de relevante opfølgningsforanstaltninger er 
truffet, eller der anføres en række nøje udvalgte eksempler, som skal vise, hvor omhyggeligt 
man har fulgt Revisionsrettens henstillinger. 
Det Forenede Kongeriges rapport er en undtagelse, for den giver svar på 35 kritikpunkter, 
som er anført af Revisionsretten i dens årsberetninger for 1992 og 1993 og i fem 
særberetninger. Rettens bemærkninger bliver ofte anfægtet, men bortset fra nogle få 
uundgåelige tilfælde af uenighed, bemærker man, hvorledes Det Forenede Kongerige har 
taget Retten bemærkninger til sig og givet dem den nødvendige opfølgning (ændring af 
kontrollen af Socialfonden, forbedring af metoderne til identificering af oksekød, udvikling 
af kontrolteknikker på landbrugsområdet mv.). 
Også andre af rapporterne indeholder interessante oplysninger til trods for deres mindre 
systematiske karakter. Irland beskriver en række foranstaltninger, der er truffet for at 
forbedre undersøgelsen af toldangivelser og øge den efterfølgende dokumentkontrol, samtidig 
-66 
med at procedurerne vedrørende varer i fri omsætning er blevet forenklet (opfølgning af 
beretningerne for 1992 og 1993). Danmark angiver ligeledes, at man har foretageten ændring 
af den efterfølgende kontrol ved import og eksport, idet man har øget antallet af 
kontrolbesøg og indført metoder til identificering af højrisikoområder (Rettens anmodning fra 
1994). Nederlandene blev ligeledes opfordret til at forbedre fastlæggelsen af importafgifter, 
og som følge af bemærkningerne fra 1992 og 1993 har man udfærdiget instrukser for mere 
detaljerede toldundersøgelser. Endelig angiver Spanien at have ændret metoderne (især på 
edb-området) til kontrol af strukturfondmidler. 
Spørgsmål til nærmere overvejelse (1.3) 
I overensstemmelse med mandatet fra topmødet i Essen bør institutionerne og 
medlemsstaterne bestræbe sig på at efterkomme Revisionsrettens henstillinger, da disse er et 
værdifuldt middel til at forbedre den finansielle forvaltning. 
Opfyldelsen af denne målsætning bør vurderes i forbindelse med de nationale revisioner, der 
regelmæssigt gennemføres for, at medlemsstaterne kan sikre sig, at de nationale 
kontrolsystemer er pålidelige. Visse lande, der allerede foretager en sådan vurdering, har 
foreslået, at alle medlemsstater foretager noget tilsvarende. 
En række af de retningslinjer, som Kommissionen agter at fastsætte for at stramme den 
finansielle forvaltning, den foretager i samarbejde med medlemsstaterne, kan udmærket indgå 
i denne sammenhæng. 
67 -
Anden del : anvendelsen af EF-traktatens artikel 209 A, andet 
afsnit (samarbejde) 
I EF-traktatens artikel 209 A, andet afsnit, hedder det: 
"Med forbehold af andre bestemmelser i denne traktat samordner medlemsstaterne deres 
optræden med henblik på at beskytte Fællesskabets finansielle interesser mod svig. Med 
henblik herpå tilrettelægger de med hjælp fra Kommissionen et snævert, løbende samarbejde 
mellem de kompetente tjenester i deres administrationer". 
Den forpligtelse, som medlemsstaterne i henhold til EF-traktatens artikel 209 A, første afsnit, 
har til at bekæmpe svig til skade for Fællesskabets finansielle interesser på samme måde som 
svig til skade for nationale interesser, suppleres således med en traktatbestemmelse om, at de 
- med hjælp fra Kommissionen - skal etablere et snævert, løbende samarbejde. 
Bestemmelsen tager specielt sigte på at bekæmpe svig, der går ud over de enkelte 
medlemsstaters rammer. Den økonomiske kriminalitet bliver stadig mere velorganiseret og 
retter sig mod Fællesskabets budget. De midler, der iværksættes isoleret på nationalt plan, 
er ikke nok til at bekæmpe dette fænomen. For at opnå en effektiv beskyttelse af 
Fællesskabets interesser er det nødvendigt, at der etableres et snævrere, løbende samarbejde. 
Andet afsnit i EF-traktatens artikel 209 A understreger princippet om, at det i første række 
er medlemsstaterne, der skal tage sig af bekæmpelsen af svig. De skal med henblik herpå 
etablere et samarbejde med hjælp fra Kommissionen. Det er baggrunden for, at 
Kommissionen har oprettet Det Rådgivende Koordinationsudvalg for Bekæmpelse af Svig 
(COCOLAF), hvilket blev hilst velkommen af ØKOFIN-Rådet den 11. juli 1994. Udvalget 
er det rette forum for etableringen af det nævnte samarbejde mellem de implicerede 
tjenestegrene. 
Kommissionen har foreslået medlemsstaterne tre forskellige former for samarbejde. De to 
første former er baseret på et ikke-EU grundlag og vedrører samarbejde medlemsstaterne 
imellem om det administrative (punkt 2.1.1 ) og selve bekæmpelsen (punkt 2.1.2), mens den 
tredje form for samarbejde bygger på de eksisterende EU-instrumenter (punkt 2.1.3). 
- 68 -
2.1.1 Administrativt samarbejde og bistand på basis af ikke-EU instrumenter 
I alle de indkomne rapporter nævnes ikke-EU samarbejdsinstrumenter. 
I nedenstående oversigt sammenfattes de forskellige samarbejdsaktioner, som nævnes i de 
nationale rapporter, henført under en af de fem rubrikker, der findes i den af Kommissionen 
foreslåede emneoversigt. 
Administrativt samarbejde og bistand på basis af ikke-EU instrumenter 
B 
DK 
D 
EL 
E 
F Beskrivelse af 
samarbejdet (samt 
retsgrundlag) (a) 
Napoli-konventionen 
Administrativt 
samarbejde om 
strukturfondene 
Europarådets 
konventioner 
12 bilaterale aftaler 
(3 nye MS(*), 
9 tredjelande) 
Napoli-konventionen 
Kontakter på basis af 
nationale instrumenter. 
Statsadministrationens 
generalinspektorat 
spiller en vigtig rolle 
Toldsamarbejde med 
medlemsstater (83 %) 
og med tredjelande 
(17 %) Vurdering af 
resultaterne 
(b) 
1993 og 1994: 
modtaget: 
1 797 anmodninger 
sendt: 1 010 
1993 : 
modtaget: 
1 912 anmodninger 
sendt : 299 
Landespeeifikation. 
Overvejende positive 
resultater 
Eksempler på godt 
samarbejde (Libanon, 
Cypem) 
19 samarbejdsaktioner 
(Polen, Argentina) 
16 % flere 
overtrædelser 
konstateret som følge 
af informations­
udveksling Problemer (c) 
Undertiden for lange 
tidsfrister, 
utilstrækkeligt 
begrundede 
anmodninger, for 
mange anmodninger 
Problemer med visse 
lande (Kuwait, 
Bulgarien) 
Problemer med 
ægtheden af 
dokumenter fra 
tredjelande 
Det er et problem, at 
ikke alle toldere har 
samme status Forslag / interesse i at 
gøre det til et EU-
anliggende (d og e) 
Nyttige personlige 
kontakter. Indgåelsen 
af aftaler om GB(*) 
overtages de facto 
gradvis af 
Fællesskabet 
Øget udveksling af 
tjenestemænd og øget 
anvendelse af GB på 
landbrugsområdet 
69 
IRL 
I 
L 
NL 
P 
A 
FIN Napoli-konventionen 
Henstilling fra TSR 
Ingen specifikke 
bilaterale aftaler 
Napoli-konventionen 
Bilaterale og 
multilaterale aftaler 
(medlemsstater, 
tredjelande) 
Uformelle 
samarbejdsformer 
Napoli-konventionen 
Benelux-konventionen 
Konvention af 1959 
om redigt samarbejde 
Schengen-aftalerne 
Napoli-konventionen 
Benelux-konventionen 
Bilaterale aftaler (de 
skandinaviske lande) 
Henstilling fra TSR 
TSR's henstilling 
Bilaterale aftaler med 
Marokko 
Bilaterale aftaler med 
tredjelande (USA, 
lande i Central- og 
Østeuropa) 
17 bilaterale aftaler 
(MS og tredjelande) 
TSR's henstilling 
Nairobi-konventionen 1992 og 1993: 
modtaget: 
16 anmodninger 
sendt: 12 
(tredjelande) 
Antallet af 
samarbejdsaktioner 
med tredjelande: 331 
1992-1993 
modtaget: 
502 anmodninger 
sendt: 192 
(landespecifikation) 
1993 og 1994 
modtaget: 
15 anmodninger 
sendt: 14 Undertiden reageres 
der ikke på 
anmodninger. Problem 
med forelagte 
dokumenters beviskraft 
Ingen problemer at 
anføre Støtter Fællesskabets 
indgåelse af GB-
aftaler 
Der bør udvikles et 
spontant samarbejde. 
Støtter Fællesskabets 
indgåelse af GB-
aftaler 
Fungerer 
tilfredsstillende; ingen 
forslag; bør ikke 
gøres til et EU-
anliggende 
Ingen interesse i at 
gøre det til et EU-
anliggende, bortset fra 
når der er problemer 
med direkte kontakt 
mellem MS og 
tredjelande 
Støtter Fællesskabets 
indgåelse af GB-
aftaler 
Toldvæsnet i 
tredjelande må 
inddrages 
Samarbejdsprojekter 
med lande i Central-
og Østeuropa (moms) 
70 -
s 
UK Bilaterale aftaler med 
MS og tredjelande 
Napoli-konventionen 
TSR's henstilling Ikke fortegnelse over 
anmodninger om GB Støtter Fællesskabets 
indgåelse af GB-
aftaler 
GB-ordningen vigtig i 
bedrageribekæmpelsen 
(*) MS: medlemsstat; GB: gensidig bistand 
Ses der bort fra den franske og den østrigske rapport, som ikke skelner mellem de tre former 
for samarbejde, der opereres med i emneoversigten, og den danske rapport, der kun nævner 
det administrative samarbejde på strukturfondsområdet, indeholder rapporterne en ret fyldig 
beskrivelse af det administrative samarbejde uden for EU-regi. 
I flere rapporter anføres - undertiden meget detaljeret - antallet af anmodninger om 
undersøgelser vedrørende overtrædelser. Tallene er ofte ikke indbyrdes sammenlignelige, men 
de viser i hvert fald, at samarbejdsinstrumenterne ikke ligger ubenyttede hen. Der udveksles 
hyppigt oplysninger. Det bliver flere steder understreget, at det er vigtigt med spontane, 
personlige kontakter med de relevante myndigheder i andre lande, det sker bl.a. i den 
belgiske, den tyske og den portugisiske rapport. Der findes en række hjælpemidler, der kan 
støtte en sådan kontakt, f.eks. databanker (Belgien) og uddannelsesforanstaltninger (Portugal), 
og desuden har medlemsstaterne oprettet et informationscenter for gensidig bistand 
(Storbritannien). 
Hvad dette første punkt (2.1.1) angår, drejer samarbejdet sig hovedsagelig om toldspørgsmål. 
Samarbejdet mellem medlemsstaterne er baseret på Napoli-konventionen, mens samarbejdet 
med tredjelande bygger på Toldsamarbejdsrådets (TSR) henstillinger og en række bilaterale 
toldsamarbejdsaftaler. 
Anmodningerne om undersøgelser inden for rammerne af dette samarbejde drejer sig 
imidlertid ikke kun om egne indtægter, men også om andre emneområder, hvor EU har 
kompetence. Benelux-landene har en samarbejdsaftale, der indebærer andet og mere end blot 
toldsamarbejde, idet der er tale om gensidig administrativ bistand også på andre områder. 
71 
Samarbejdet med tredjelande tillægges ikke samme betydning i de forskellige nationale 
rapporter. Samarbejdet foregår hovedsagelig på bilateral basis og er mere fremtrædende i 
visse lande som f.eks. Tyskland. Faktisk er samarbejdet med tredjelande ikke omfattet af den 
forpligtelse, der er omhandlet i artikel 209 A, idet denne udelukkende drejer sig om 
samarbejdet medlemsstaterne imellem. Men samarbejdet udadtil er nærliggende, idet der 
findes lignende bilaterale aftaler til beskyttelse af de nationale finansielle interesser. Desuden 
kan sådanne aftaler medvirke til at gøre beskyttelsen af Fællesskabets ydre grænser mere 
ensartet. 
Medlemsstaterne har ikke vedtaget nye samarbejdsinstrumenter siden TEU's ikrafttræden, 
men har fortsat benyttet de eksisterende instrumenter. Mange af medlemsstaterne anfører 
Napoli-konventionen af 1967, der er en del af den gældende fællesskabsret, der jo har 
gyldighed for samtlige medlemsstater. Konventionen indeholder bestemmelser om emner, der 
ikke henhører under Fællesskabets kompetence, svarende til bestemmelserne i forordning 
(EF) 1468/81 om gensidig bistand (jf. punkt 2.1.3 nedenfor). Henvisningen til konventionen 
kunne tyde på, at de to instrumenter ofte anvendes samtidig i forbindelse med én og samme 
meddelelse, eller også at konventionen nævnes i stedet for fællesskabsforordningen. 
Spørgsmål til nærmere overvejelse (2.1.1) 
En undersøgelse af de indkomne oplysninger viser den interesse, som 
samarbejdsinstrumenterne har for medlemsstaterne. Dette giver en rettesnor for indsatsen på 
EU-plan og for en effektivisering af de forskellige ordninger. 
A/ I flere rapporter erkendes behovet for at fremme koordination og samarbejde mellem 
medlemsstaterne. Der er - på områder hvor dette ikke allerede er tilfældet - brug for et mere 
struktureret samarbejde på EU-plan. Det er nødvendigt at udvide de allerede eksisterende 
lovgivningsmæssige rammer for samarbejdet for at nå op på det samarbejdsniveau, der 
kræves i henhold til EF-traktatens artikel 209A. I den sammenhæng kunne det overvejes at 
finde en fælles løsning som svar på de klager, der har været fremsat over den måde, den 
gensidige bistand fungerer på (bl.a. lange svartider og utilstrækkelig begrundelse for 
anmodningerne). 
72 
B/ Det er endvidere nødvendigt at forbedre det praktiske samarbejde mellem tjenester, der 
står for bekæmpelsen af mere alvorlige og komplicerede former for bedrageri, herunder 
organiseret økonomisk kriminalitet, samt forbindelserne mellem sådanne tjenester og 
Kommissionen, i tilfælde af grænseoverskridende bedrageri, hvor de nuværende rammer er 
utilstrækkelige. Der kan bl.a. være tale om udarbejdelse af procedurer for, hvorledes 
Kommissionen yder den støtte, der er nødvendig for at de pågældende tjenester kan udføre 
deres opgaver. 
C/ Et andet godt middel til at fremme samarbejdet mellem medlemsstaterne vil være at 
udvikle personlige kontakter, udveksle embedsmænd samt benytte forbindelsesofficerer. Ses 
der bort fra de instrumenter, hvor kontakt mellem eksperter er lovpligtig (for at sikre 
kontinuiteten), afhænger resultaterne af samarbejdet nemlig også af, hvilke forbindelser der 
er mellem dem der står for efterforskningen og de øvrige tjenestemænd. 
D/ Det vil være værd at overveje et spørgsmål, som flere medlemsstater har gjort 
opmærksom på, nemlig om Kommissionen bør fortsætte eller øge sin indsats for at få indgået 
aftaler om gensidig bistand med tredjelande. 
2.1.2 Samarbejde om bekæmpelse af bedrageri 
Bestemmelserne i EF-traktatens artikel 209A, andet afsnit, sigter ikke blot til samarbejde om 
det rent administrative. Her opfordres medlemsstaterne også til at etablere et bredere 
samarbejde, hvis det er nødvendigt for at bekæmpe bedrageri, der skader Fællesskabets 
indtægter og udgifter, navnlig når der er tale om organiseret international kriminalitet. 
Man bør nemlig ikke tillade, at den organiserede økonomiske kriminalitet udnytter forskellene 
mellem de enkelte landes retsforskrifter til at begå deres forbrydelser. Selv om det ikke altid 
formuleres klart, fremgår det tydeligt af de nationale rapporter, at der er behov for et 
indgående, effektivt, direkte og hurtigtvirkende samarbejde. 
For at få et overblik over, hvad der findes af bestemmelser og aftaler på dette område, blev 
medlemsstaterne bedt om at besvare spørgsmålet om politimæssigt og retligt samarbejde med 
særlig vægt på følgende: retsgrundlag (konventioner, aftaler, brevvekslinger o.lign.), 
beskrivelse af proceduren, papirgang og tidsfrister, opgørelse af antallet af tilfælde af 
73 
politimæssigt og retligt samarbejde vedrørende bedrageri, resultater, evaluering, eventuelle 
problemer, grænserne for denne form for samarbejde og endelig forslag til forbedringer. 
Kun i ganske få rapporter gives der en udtømmende beskrivelse af alle disse emner. De 
meddelte oplysninger kan sammenfattes i følgende oversigt: 
Samarbejde om bedrageribekæmpelsen 
Medlems­
stat 
B 
DK 
D 
EL 
E 
F 
IRL 
I 
L 
NL 
P 
A 
FIN a)poIitimæssigt 
samarbejde 
samarbejdet med 
UCLAF b) retligt 
samarbejde c) eventuelle 
problemer d) forslag til 
forbedringer 
punktet behandles ikke, der henvises til arbejdet under søjle III 
eksisterende aftaler 
eksisterende aftaler (Schengen) 
konventioner om udlevering og retligt samarbejde 
bilaterale kontakter søjle III nævnes 
jf. oversigten i punkt 2.1.1 
punktet behandles ikke 
- opremsning af konventioner og traktater 
- henvisning til det uformelle samarbejde gennem UCLAF 
ad hoc-samarbejde 
på grundlag af 
Schengen-aftalen opremsning af 
eksisterende 
aftaler 
toldvæsnet modtog i 
1993 35 anmodninger 
om retligt samarbejde ønsker at Rådet skal 
fortsætte sit arbejde 
under søjle III 
neutral bemærkning 
om Rådets arbejde 
under søjle III 
- undertiden blokering mellem den administrative 
og strafferetlige fremgangsmåde (henvisning til 
søjle III) 
- Tidsfrister i forbindelse med 
undersøgelseskommissioners arbejde 
punktet behandles ikke 
jf. oversigten i punkt 2.1.1. 
jf.oversigt 2.1.1. 
det nationale 
efterforsknings-
kontor spiller en 
koordinerende rolle - opregning af de 
eksisterende aftaler 
- særlove regulerer 
procedurer og 
kompetencefordeling 
detaljeicl beskrivelse 
74 
s 
UK politisamarbejdet 
kræver ikke et særligt 
retsgrundlag, men 
baseres på det 
pågældende lands 
lovgivning - opregning af de 
relevante aftaler 
(og de love, hvorved 
de omsættes til 
national lov) 
- udenrigsministeriet 
spiller en centralise­
rende rolle 
samarbejdet er baseret på den europæiske 
konvention af 1959 om gensidig retshjælp i 
straffesager (protokol fra 1978) 
Interpols centrale kontor (inden for National 
Crime Intelligence Service) står for 
koordineringen af undertegnelsen af den 
europæiske konvention om udlevering lovgivning om 
retligt samarbejde 
under udarbejdelse 
de gældende tidsfrister 
og visse MS' afvisning 
af at udlevere egne 
statsborgere 1. Indførelse af 
registre over 
aktieselskaber og 
forvaltningsinstitutter 
2. Styrkelse af 
samarbejdsproce­
durerne for de 
centrale myndigheder 
3. Ændring af 
lovgivningen om 
bankhemmelighed, 
styrkelse af 
lovgivningen om 
hvidvaskning 
4. Opstilling af 
prioriteter for 
efterforskningen 
Det fremgår, at politisamarbejdet ikke klart lader sig adskille fra det retlige samarbejde. Det 
eksisterende retsgrundlag gælder specielt det retlige samarbejde, mens politisamarbejdet kun 
findes som uformelt ad hoc-samarbejde eller indgår i det retlige samarbejde. Niveaudelingen 
kan give blokeringer som det fremgår af rapporten fra Holland, hvor der findes både en 
administrativ og en strafferetlig procedure for koordineringen af bekæmpelsesarbejdet. 
I flere nationale rapporter understreges nytten af et administrativt samarbejde allerede i 
forbindelse med de indledende undersøgelser, så der opnås en institutionaliseret udveksling 
af information med de øvrige medlemsstater og med Kommissionen. Det gælder f.eks. 
OCDEFO, der i Belgien har beføjelse til at opretholde kontakt med de tilsvarende 
tjenestegrene i de andre medlemsstater og med Kommissionen. Grækenland er ligeledes 
positivt indstillet til oprettelsen af efterforsknings- og bekæmpelsesafdelinger, der skal have 
kontakt indbyrdes og med Kommissionens tjenestegrene. Irland, Portugal og Storbritannien 
har samme indstilling. 
75 
I ingen af rapporterne foretages der dog en nærmere undersøgelse af forholdet mellem 
bedrageriet mod Fællesskabets budget og politisamarbejdet. Bortset fra antallet af 
anmodninger om retligt samarbejde modtaget af det hollandske toldvæsen, anføres der ikke 
nogen tal for samarbejdet på bekæmpelsesområdet. 
Storbritannien er den eneste medlemsstat, der kommer med konkrete forslag til, hvorledes 
samarbejdet om bedrageribekæmpelse kan styrkes. Det foreslås f.eks. at give de nationale 
efterforskningsagenter ensartede beføjelser (nævnes også af Frankrig), udvikle hjælpemidler 
som f.eks. databaser eller møder mellem involverede tjenester, opprioritere sager med 
strafferetlige implikationer og endelig give adgang til bankoplysninger. 
I de fleste rapporter tager behandlingen af spørgsmålet form af en opremsning af de gældende 
konventioner, aftaler o.lign., og her nævnes hyppigst den europæiske konvention om 
udlevering af 1957 (med tillægsprotokoller fra 1975 og 1978), den europæiske konvention 
om gensidig retshjælp i straffesager fra 1959 (med tillægsprotokol fra 1978) og Schengen­
aftalen fra 1990. Kun i to rapporter henvises der til Rådets arbejde under søjle III. 
Konklusionen må være, at de fleste af medlemsstaterne når det drejer sig om 
bedrageribekæmpelse ikke gør meget ud af at vise, at de på eget initiativ gør noget særligt 
for at efterkomme forpligtelsen til at samarbejde. Kommissionen må derfor fortsat arbejde 
på at yde medlemsstaterne den hjælp, der omhandles i artikel 209A, andet afsnit, så der kan 
udvikles mere effektive samarbejdsredskaber i bekæmpelsen af bedrageri, der angår 
fællesskabsmidler. ØKOFIN-Rådet den 11. juli 1994 understregede nemlig Kommissionens 
rolle, når det drejer sig om det praktiske arbejde og samordningen af efterforskningen, 
navnlig inden for sektorer, hvor der er særlig risiko for bedrageri på tværs af 
landegrænserne. 
Spørgsmål til nærmere overvejelse (2.1.2) 
De foreliggende oplysninger viser med al tydelighed, at det bliver stadig vigtigere at de 
nationale myndigheder, der står for bedrageribekæmpelsen, udstyres med effektive midler, 
så de kan sikre en ensartet og fuldt ud tilfredsstillende beskyttelse af Unionens finanser. 
76 -
A/ For at forbedre samarbejdet dels mellem de nationale myndigheder indbyrdes, dels mellem 
disse myndigheder og Kommissionen, er det nødvendigt, at der straks fra starten al 
efterforskningsarbejdet udveksles oplysninger mellem medlemsstaternes bedrageriafdelinger 
og de relevante tjenestegrene i Kommissionen. Med det formål vil Kommissionen fortsætte 
sit arbejde med at undersøge, om det er muligt at skabe et retsmiddel, så samarbejdet kan 
udvides til at omfatte samtlige praktiske foranstaltninger forud for selve retsforfølgningen. 
B/ Det vil være nyttigt at gå videre med at undersøge, hvilke kontrolmidler 
bedrageriafdelingerne råder over. Derved vil man nemlig kunne vurdere, om der er mulighed 
for - således som foreslået i nogle rapporter - at give samtlige nationale efterforskningsagenter 
samme kontrolbeføjelser. 
C/ For at sikre, at der i forbindelse med strafferetlige sanktioner tages hensyn til samtlige 
oplysninger, der fremkommer gennem samarbejdet mellem Fællesskabet og medlemsstaterne, 
må man ligeledes undersøge Kommissionens rolle og dens indsats over for de nationale 
myndigheder og se på, om dette giver anledning til en tilpasning af retsforskrifterne. 
D/ På det strafferetlige område må der hurtigst muligt ske en tilpasning af de bestemmelser, 
der er nødvendige for at konventionen om strafferetlig beskyttelse af Fællesskabets finansielle 
interesser rent faktisk kan træde i kraft. For at denne første foranstaltning kan få sin fulde 
virkning, må der i fortsættelse heraf indføres et stærkere, direkte retligt samarbejde på 
unionsplan, koncentreret om at beskytte Fællesskabets finansielle interesser og baseret bl.a. 
på et net af dommere eller advokater. Sådanne net vil gøre det lettere at gennemføre et 
princip, der er knæsat i konventionen, nemlig at procedurerne skal samles under én og 
samme domstol. 
2.1.3. Administrativt samarbejde og gensidig bistand på basis af 
fællesskabsinstrumenter 
I en række retsakter forpligtes medlemsstaterne til at samarbejde indbyrdes. Det drejer sig 
om: 
hvad angår egne indtægter: forordning 1468/81 og 218/92 (moms) 
hvad angår landbrug: forordning 4045/89 og 595/91 
hvad angår strukturforanstaltninger: forordning 1681/94 og 1831/94. 
77 
Disse forordninger indeholder særlige bestemmelser om, at hver enkelt medlemsstat er 
forpligtet til at yde gensidig bistand på eget initiativ og uden at Kommissionen nødvendigvis 
involveres. Medlemsstaterne skal således udveksle de konkrete oplysninger, de ligger inde 
med. Informationsudvekslingen kan f.eks. vedrøre resultatet af kontrolbesøg i multinationale 
selskaber, specielle transaktioner eller konstaterede eller formodede tilfælde af bedrageri, 
hvor det - som det formuleres i de forordninger, der gælder på landbrugs- og 
strukturområdet - må befrygtes, at de meget hurtigt vil få virkning uden for det pågældende 
lands eget område. 
Da forordninger gælder umiddelbart i medlemsstaterne kunne man forestille sig, at dette 
aspekt ville blive behandlet ret indgående i de nationale rapporter (bortset fra de tre nye 
medlemsstater, der endnu ikke har konkrete erfaringer på området). Men tre af 
medlemsstaterne nævner slet ingen af disse forordninger, og fem medlemsstater undlader at 
nævne mindst tre af de syv forordninger, der anføres af Kommissionen. Andre medlemsstater 
nævner andre retsakter, f.eks. Danmark og Holland, der med rette omtaler de vanskeligheder, 
de er stødt på i forbindelse med det konkrete samarbejde om inddrivelse (direktiv 76/308). 
Flere af rapporterne indeholder dog tilstrækkelig med oplysninger til, at man kan lave 
følgende sammenlignende opstilling: 
(NB: GB=gensidig bistand; MS=medlemsstat) 
Samarbejde og gensidig bistand på grundlag af 
fællesskabsinstrumenter 
Medlems­
stat 
B Bilaterale eller 
multilaterale 
samarbejdsaktioner 
1468/81: 1993: modtaget 122 
GB-meddelelser 
1994: modtaget 114 
4045/89:1993: modtaget 4 
anmodninger og sendt 3 
1994: modtaget 6 og sendt 5 Resultater og evaluering af 
samarbejdet og identificering 
af konkrete problemer 
Resultaterne af samarbejdet 
afhænger af de personlige 
kontakter mellem MS' 
embedsmænd Eventuelle forslag med 
henblik på at forbedre denne 
form for samarbejde 
Videreførelse og udbygning 
af kontakter mellem 
embedsmænd 
Etablering af databanker 
78 
DK 
D 
EL 
E 
F 
IRL 
1 
L 1468/81: 1993 : modtaget 114 
GB-anmodninger, sendt 4 
1994 : modtaget 65 
anmodninger, sendt 23 
218/92: 
Samarbejde på afgiftsområdet 
Anmodninger på grundlag af 
både forordning 1468/81 og 
Napoli-konventionen 
Der findes ikke særskilte 
statistikker; i alt 1993: 
modtaget 4316, sendt 4668 
4045/89: sendt 8 
anmodninger i 1993, 44 i 
1994 
Ingen oplysninger 
1468/81 
1993: modtaget 62 GB-
anmodninger, sendt 22. 1994: 
modtaget 59, sendt 68 
Ingen oplysninger 
1468/81 (SCENE) 
1992: modtaget 167 GB-
anmodninger, sendt 182 
1993: modtaget 90, sendt 162 
1468/81 : 1004 tilfælde 
218/92 : 21 
Anførte retsakter: 
Forordning 1468/81 (told) 
Forordning 218/92 (indirekte 
beskatning) I nogle tilfælde manglende 
svar, hvilket kan hæmme den 
retlige procedure 
Problemer med at deltage i 
kontrollen i andre MS 
(problemer med udenlandske 
undersøgere) 
Problemer med svartider 
Samarbejdet med 
Kommissionens tjenestegrene 
og de nationale myndigheder i 
fremgang 
Samarbejdet og GB vurderes 
meget positivt 
Problemer med at have de 
nødvendige oplysninger til 
rådighed under de retlige 
procedurer 
Kontrol med varer i fri 
omsætning, resultaterne 
meddeles de pågældende MS 
SCENE-nettet anvendes til at 
underrette Kommissionen om 
resultaterne af 
efterforskningen 
Positiv udvikling : 
samarbejdet muliggør 
opdagelse af bedrageri eller 
forsøg på bedrageri mod 
Fællesskabets budget Tilfredsstillende 
retsgrundlag, men der ønskes 
et hurtigere og mere 
detaljeret informations­
udvekslingssystem 
Der ønskes forbedringer 
vedrørende inddrivelse 
(direktiv 76/308) 
Der bør indfores maksimale 
svartider i lovgivningen 
Nærmere samarbejde med 
Kommissionen 
Vedvarende uddannelse og 
udveksling af embedsmænd 
Samarbejdet bør udvides 
Videre udbredelse af 
krydskontrol 
UCLAF bør underrettes om 
samarbejdsaktioner (eventuelt 
via SCENE-ncttet) 
79 -
NL 
A 
P 
FIN 
S 
UK 1468/81 
1992 : modtaget 81 
anmodninger 
1993 : 256 
1992/1993 : information af de 
andre MS i 75 tilfælde 
Direktiv 76/308 om 
inddrivelse 
Anførte tekster : 
forordning 1468/81, bilaterale 
aftaler indgået med visse MS 
1468/81 : 1993 : modtaget 88 
anmodninger (44 
anmodninger imødekommet) 
sendt 30 anmodninger 
1994 : modtaget 137 
anmodninger (112 
imødekommet), fremsat 28 
anmodninger 
4045/89 : 1994 modtaget 8 
anmodninger, sendt 11 
Gældende retsforskrift: 
forordning 1468/81 om told 
1468/81 
77 anmodninger om 
kommunikation behandlet, 
138 anmodninger om egne 
indtægter (bortset fra den 
fælles landbrugspolitik) I visse tilfælde er der konsta­
teret svig og uregelmæssig­
heder. Men på grund af deres 
antal og art et det umuligt at 
behandle GB-meddelelserne 
med tilstrækkelig omhu. 
lllUUrivtbic : ingen haste 
foranstaltninger til sikring af 
inddrivelsen, ingen samtidig 
inddrivelse i forskellige MS 
Vanskeligheder med at opnå 
information om persondata 
Praktiske problemer: 
sproglige problemer, 
tidsforskel og forskellige edb-
systemer 
Udeladelse af den 
obligatoriske overførsel af 
resultater 
Todeling af administrationen 
mellem told og moms 
Mangel på et fælles 
forvaltningssystem i 
Fællesskabet 
For lange svartider i 
forbindelse med anmodninger 
om gensidig bistand 
Lovgivningsmæssige forskelle 
i Fællesskabet Formularerne vedrørende 
Gensidig bistand bør kun 
anvendes i komplicerede 
bedrageritilfælde 
Harmonisering af de 
forskellige administrationers 
arbejdsopgaver med henblik 
på at lette samarbejdet 
Harmoniseringsstandarder 
for risikovurdering 
Etablering i hver enkelt 
medlemsstat af et 
informationscenter 
vedrørende bedrageri 
Kommissionen bør informere 
om retlige afgørelser og 
aktuelle spørgsmål 
Der anmodes om 
regelmæssige møder med de 
andre MS og om møder om 
specielle emner 
(i hastetilfælde) 
80-
Det ser ud til, at de redskaber, der er til rådighed for EU-samarbejdet, rent faktisk bruges, 
og at de fleste medlemsstater kan melde om positive resultater af denne form for samarbejde. 
De vigtigste problemer, der nævnes, er de lange svartider, der kan forsinke efterforskningen 
og retsforfølgelsen, samt de forskelle i administrativ, retlig og teknisk henseende, der hindrer 
en fri informationsudveksling medlemsstaterne imellem. 
Det kan endvidere konstateres, at den gensidige varsling, der indføres ved forordning 595/91 
for så vidt angår landbrug og forordning 1681/94 for så vidt angår strukturfonde, stort set 
ikke nævnes, hvilket kunne tyde på, at denne varsling ikke rigtig fungerer. 
Der fremsættes temmelig mange forslag til forbedring af denne form for samarbejde, og det 
viser, at medlemsstaterne lægger vægt på det. Forslagene er antydet i højre spalte i 
ovenstående oversigt, og en del af dem omtales under punktet "Spørgsmål til nærmere 
overvejelse". Det fremgår af denne del af de nationale rapporter, at der i medlemsstaterne 
er ved at opstå nye behov inden for bedrageribekæmpelsen, navnlig et grundliggende behov 
for hurtig information om formodede bedragerisager, hvori flere medlemsstater er involveret. 
Det understreges, at bedrageri sjældent opstår isoleret i et enkelt land. Kommissionen bør yde 
den nødvendige støtte i overensstemmelse med artikel 209A, andet afsnit. Den må derfor 
sættes i stand til at udnytte mulighederne i de eksisterende samarbejdsinstrumenter eller 
tilpasse dem efter behovet. ØKOFIN-Rådet den 11. juli 1994 opfordrede i øvrigt 
Kommissionen til at styrke sin rolle på det praktiske plan og når det drejer sig om 
samordning af medlemsstaternes efterforskning, navnlig i forbindelse med 
grænseoverskridende transaktioner. Rådet opfordrede endvidere til at styrke samarbejdet ved 
at etablere egnede procedurer mellem Kommissionen og medlemsstaterne, så Kommissionen 
kan yde assistance i forbindelse med inddrivelsen. 
Spørgsmål til nærmere overvejelse (2.1.3) 
De redskaber, der er til rådighed på fællesskabsplan, negligeres ikke af medlemsstaterne, selv 
om alle mulighederne i dette samarbejde ikke udnyttes fuldt ud. I betragtning af den centrale 
rolle, som samarbejdet spiller - og dette erkendes af alle medlemsstater - må målet være at 
videreudvikle de allerede eksisterende mekanismer, så de bliver effektive og mere 
anvendelige. 
81 
A/ Informationssystemerne må udvikles og tilpasses, så der kan tages hensyn til en række 
forhold som f.eks. prioritering, udformning af informationerne og risikovurdering. De 
samarbejdsorganer, der skal sikre de forskellige instrumenters funktion, må hurtigst muligt 
tage disse spørgsmål op for klart at kunne definere behovene og indføre egnede regler (bl.a. 
tilpasning af teksterne, udarbejdelse af procedurevejledninger, adgang til 
kommunikationsmidler, samarbejdsmetoder, etablering af centrale registre). 
B/ Visse former for samarbejde, som foreslås i rapporterne, skal undersøges nærmere og 
eventuelt videreudvikles, f.eks. opfølgningen af krydskontrol med varer i fri omsætning. Der 
bør tilskyndes til afholdelse af regelmæssige møder mellem de implicerede tjenester og hurtig 
indkaldelse til ad hoc-møder om hastende, alvorlige tilfælde. Det bør undersøges, om der på 
EU-plan skal oprettes databaser med oplysninger om de økonomiske beslutningstagere 
(risikokriterier), således som foreslået af nogle medlemsstater, der selv har oprettet eller 
overvejer at oprette et centralt register. 
C/ Den gensidige bistand i forbindelse med inddrivelsen bør gøres mere effektiv. Direktivet 
herom bør tilpasses behovene på det indre marked, så medlemsstaten, der jo er eneansvarlig 
for inddrivelsen, får rådighed over de retsmidler og oplysninger, der er nødvendige for at den 
kan løse sin opgave. Mulighederne for gensidig bistand på områderne landbrug, told og egne 
indtægter bør udnyttes bedre, idet Kommissionen systematisk må inddrages, når sagen er af 
interesse for Fællesskabet, således f.eks. i spørgsmålet om inddrivelse. Sagens interesse kan 
være implicit, f.eks. når et tilfælde afslører, hvorledes svindelen foregår (skoleeksempel), og 
hvor det må undgås, at der sker gentagelser andre steder i Unionen. 
D/ Generelt bør man sikre, at de eksisterende fællesskabsforordninger om samarbejde 
overholdes fuldt ud. Specialiserede grupper under Det Rådgivende Koordinationsudvalg for 
Bedrageribekæmpelse (COCOLAF) bør regelmæssigt mødes for at vurdere resultaterne, gøre 
opmærksom på systemets muligheder og om nødvendigt fastlægge normer for, hvorledes man 
skal udforme de data, der indgår i samarbejdet, samt detaljeringsgraden, så der opnås 
ensartede data. Det rådgivende udvalg skal dernæst på plenarmøder vedtage, hvilke 
tilpasninger der skal foretages, og eventuelt forelægge sine konklusioner for de kompetente 
instanser. 
82 
Tredje del: Forholdet mellem foranstaltninger og midler til 
beskyttelse af de nationale finanser og til beskyttelse af 
Fællesskabets finansielle interesser 
Medlemsstaterne blev bedt om - gennem en sammenlignende analyse af den gennemførte 
kontrol og den administrative og retlige opfølgning heraf - at godtgøre, at der rent faktisk er 
overensstemmelse mellem foranstaltninger og midler til beskyttelse af Fællesskabets 
finansielle interesser og til beskyttelse af de tilsvarende nationale interesser. 
Det må erkendes, at et sådant forehavende hurtigt kan løbe ind i metodologiske 
vanskeligheder. For det første kan man ikke udelukkende lægge talmateriale til grund. For 
det andet er det ikke altid let at sondre klart mellem de nationale og Fællesskabets finansielle 
interesser. 
Men fuldstændig at negligere dette aspekt i rapporten eller blot påstå, at en sådan 
overensstemmelse findes pr. definition, idet fællesskabsmidlerne jo går via de offentlige 
kasser i medlemsstaterne og dermed blive til nationale midler, eller at påstå, at en sådan 
overensstemmelse altid har været der, også før TEU's ikrafttræden, eller at Fællesskabets 
finansielle interesser endog er bedre beskyttet end de nationale, alt dette er rent principielle 
betragtninger, der tilmed sætter spørgsmålstegn ved, om Det Europæiske Råds oprindelige 
anmodning overhovedet var berettiget. 
Faktisk gøres der i rapporterne end ikke forsøg på at vise en vis overensstemmelse. Der er 
kun få præcise oplysninger om kontrolpersonalets størrelse eller om den administrative og 
retlige opfølgning, som det fremgår af følgende opstilling. 
83 
Overensstemmelsen mellem beskyttelsen af medlemsstaternes og 
Fællesskabets finansielle interesser 
Medlems­
stat 
B 
DK 
D 
E 
F 
IRL 
I 
L 
NL 
P 
A 
FIN 
S 
UK 3.1. Kontrol/midler 
Den belgiske Revisionsret har beføjelser 
svarende til EU's Revisionsret 3.2. Administrativ opfølgning 3.3. Retsforfølgelse 
Intet særligt at bemærke 
Punktet behandles ikke 
Styrkelse af personalet ( 20% over 
20 år) og de øvrige midler, der stilles 
til rådighed for kontrolarbejdet Problemer med registrering 
af retsafgørelser vedrørende 
bedrageri mod EU-budgettet 
Disse punkter behandles ikke 
Intet særligt at bemærke 
Punktet behandles ikke (antallet af kontrollører på landbrugsområdet nævnes under punkt 1.1.2) 
EUGFL, Garantisektionen: 
90 heltidsansatte kontrollører. 
Mere omfattende kontrol end med de 
nationale indtægter (tobak, øl). 
Lige så mange ansatte (500) beskæftiget 
med de traditionelle egne indtægter som 
med de nationale indtægter (500), skønt 
sidstnævnte er 7 gange større Intet særligt at bemærke 
Intet særligt at bemærke 
Punktet behandles ikke 
Viser, at det er umuligt og meningsløst at besvare dette spørgsmål 
Spørgsmålet tages ikke op (konklusion under punkt 3) 
5 800 toldere 
EUGFL, Garantisektionen : 
EF-kontrolIen (5%) mere vidtgående 
end den nationale kontrol (1 %) Spørgsmålet behandles ikke 
Spørgsmålet behandles ikke 
Intet særligt at bemærke 
Tjenesten for told og punktafgifter 
(traditionelle egne indtægter) : et 
personale på 21 til efterforskning og 
59,5 til kontrol (1993/1994) Intet særligt at bemærke 
84 -
At sidestillingsprincippet er blevet overholdt, vises i de Heste af rapporterne, ved at 
konklusionerne af de tidligere behandlede aspekter anføres. Eneste undtagelse er den irske 
rapport, hvor der foretages en egentlig sammenligning af antallet af kontrollører (punkt 3.1). 
Da der ikke anføres sammenlignende tal for omfanget af bedrageriet mod henholdsvis det 
nationale og EU's budget, er det vanskeligt overhovedet at kommentere, i hvilket omfang der 
er tale om egentlig sidestilling inden for Unionen. Man kan højst anføre nogle spredte 
bemærkninger. En analyse af de eksisterende rammer (forskrifter, organisation) tyder på, at 
indtægterne beskyttes bedre end udgifterne. Hvad sidstnævnte angår lader det til, at 
landbrugsudgifterne styres bedre end udgifterne til strukturforanstaltninger. Generelt 
fremhæver medlemsstaterne én gang for alle, at sidestillingsprincippet er gennemført, men 
det påvises aldrig, at dette gælder mellem forskellige områder, og der anføres ikke 
sammenlignende tal. Desuden mangler der som oftest en præcis angivelse af 
sidestillingsgraden med angivelse af sammenlignende resultater. 
Spørgsmålet om sidestillingsprincippet nuanceres gennem forskellige betragtninger. Det 
fremføres ofte, at EU's kontrolbestemmelser på landbrugsområdet er så detaljerede, at EU-
udgifterne kontrolleres bedre end de nationale udgifter (dette vises undertiden). Desuden er 
det den almindelige opfattelse, at rigtig anvendelse af risikoanalyser kan være mere 
hensigtsmæssigt end at øge antallet af kontrollører. Ved sådanne analyser bør der i teorien 
ses bort fra, om der er tale om EU's eller medlemsstaternes indtægter eller udgifter. 
Der kan tages hensyn til disse bemærkninger, hvis man samtidig husker på, at effektiv 
beskyttelse kræver både en tilstrækkelig skrap kontrol og sanktioner med afskrækkende 
virkning i tilfælde af konstaterede overtrædelser. Sidstnævnte punkt, der indgår i retspraksis 
fra sagen om jugoslavisk majs, er vigtig for en vurdering af medlemsstaternes vilje til at sikre 
fuldstændig sidestilling. 
For hvilket formål tjener det at etablere kontroltjenester og -procedurer, der fuldt ud 
overholder sidestillingsprincippet, hvis der derefter stiltiende indføres en form for 
forskelsbehandling med hensyn til inddrivelse og sanktioner? Man kan sætte spørgsmålstegn 
ved hvordan sidestillingen har det, når medlemsstaterne i forbindelse med svigagtig indførsel 
tager fat på at inddrive momsen uden at bekymre sig om de traditionelle egne indtægter. 
Overholdelse af artikel 209A kræver, at medlemsstaternes handlemåde tilpasses, så der i 
højere grad tages hensyn til beskyttelse af Fællesskabets interesser, og sidestillingen, som 
- 85 
medlemsstaterne ofte mener er opnået - i hvert fald i teorien - er i virkeligheden noget man 
gradvis må nærme sig gennem konkrete foranstaltninger, som løbende bør evalueres, så der 
sideløbende sker en forbedring af Fællesskabets finansielle forvaltning og beskyttelsen af dets 
finansielle interesser. 
Skønt de nationale rapporter ikke altid egner sig for en detaljeret og udtømmende 
sammenlignende analyse og ikke altid giver grundlag for på samme sikre måde at slutte, at 
medlemsstaterne på alle punkter har overholdt sidestillingsprincippet, så er de alle med til at 
pege på områder hvor der kan sættes ind og måske opnås fremskridt. Ofte er der endog 
fuldstændig eller delvis overensstemmelse mellem afsnittene i forskellige rapporter. 
I de fleste af de nationale rapporter konkluderes det, at det er nødvendigt at skabe 
forbedringer på alle områder, fra det forebyggende arbejde til selve bekæmpelsen uden at 
glemme samarbejdet. 
Det fremhæves ofte som vigtigt, at der på EU-plan gøres noget for på visse områder at 
udbygge kontrolordningerne efter objektive kriterier, så der opnås en harmonisering af den 
kontrol, der gennemføres af medlemsstaterne. 
Endvidere anbefaler nogle medlemsstater, at der regelmæssigt foretages en systematisk 
evaluering af disse ordninger, så beskyttelsesniveauet for så vidt angår Fællesskabets finanser 
hele tiden tilpasses, og så medlemsstaternes og Fællesskabet overvågning til stadighed kan 
foregå inden for optimale rammer, afhængigt af øjeblikkets behov og de faktiske risici. I den 
forbindelse foreslås det ofte, at der indføres en kontrolinstans med ekspertise på alle niveauer. 
Forenkling af retsakterne fremhæves ofte at være en nødvendig forudsætning for at skabe en 
sammenhængende lovgivning under hensyntagen til omkostningseffektiviteten. 
Samarbejdet tillægges ofte en lang række dyder. Således påstås det ofte at være en 
uundværlig katalysator, der øger effektiviteten på nationalt plan og fællesskabsplan i kampen 
-86-
mod det sofistikerede bedrageri på tværs af grænserne og den organiserede økonomiske 
kriminalitet. Der er et udbredt ønske om at udnytte de muligheder, der ligger i et sådant 
samarbejde, både for at gøre arbejdet i marken mere effektivt og for bedre at kunne udnytte 
information, hvad enten det drejer sig om at forbedre de eksisterende procedurer eller at lade 
samarbejdets institutionelle rammer gælde andre områder end den administrative bistand. 
For nogle vil den optimale situation først være nået, når der på EU-plan findes et obligatorisk 
administrativt sanktionssystem, og når der er skabt større forenelighed og ækvivalens mellem 
de nationale lovgivninger på det strafferetlige område. 
Under alle omstændigheder er det overraskende, at man på et tidspunkt, hvor Fællesskabet 
er ved at gennemføre den nødvendige konvergens mellem medlemsstaternes økonomier forud 
for overgangen til den afgørende fase af Den Økonomiske og Monetære Union, og hvor 
integrationen styrkes gennem yderligere finansielle interventioner, oplever den situation på 
det her omhandlede område, at der ganske vist vedtages fyndige hensigtserklæringer på 
højeste plan, men at disse ikke følges op af de foranstaltninger, der er nødvendige for at 
omsætte erklæringerne til konkrete fremskridt på alle områder, der vedrører beskyttelsen af 
Fællesskabets finansielle interesser. 
Skal bedrageribekæmpelsen gøres mere effektiv, må man ud over sidestillingen bevidst styrke 
det forebyggende arbejde, så der i samtlige medlemsstater opnås en mere effektiv og ensartet 
kontrol, og desuden indføre strengere og mere ensartede sanktioner i Unionen. Det er helt 
i overensstemmelse med de grundliggende principper for god forvaltning af offentlige finanser 
at pointere, at personer, der administrerer Fællesskabets midler har pligt til at sørge for den 
nødvendige finansielle overvågning og kontrol. At konkretisere denne forpligtelse ved at 
fastsætte regler og præcise og obligatoriske kriterier for hvert enkelt område for at give et 
bedre grundlag for overvågningen og sikre et ensartet kontrolniveau overalt i Fællesskabet, 
må være et uomgængeligt led i ethvert forebyggende arbejde. Det er heller ikke nok at 
indkredse de former for svigagtig adfærd, man ønsker at bekæmpe. Man må endvidere sørge 
for en ensartet retsforfølgelse for at hindre, at bedragerne blot søger til andre områder, hvor 
retsregler og -praksis er mindre strenge. Domstolens krav fra 1989 om at indføre sanktioner, 
der er effektive, og som er afpasset efter overtrædelsen og virker afskrækkende, må fortsat 
søges gennemført på ensartet måde i hele Unionen, hvis man skal hindre udviklingen af den 
organiserede og tværnationale økonomiske kriminalitet, der også - på sin specielle måde -
anvender risikoanalyser. 
87 
Beskyttelsen af EU's finanser er - da der jo i sidste instans er tale om EU-skatteydernes 
penge - afgørende for EU-institutionernes og medlemsstaternes troværdighed. Fællesskabet 
forsøger at forbedre sin økonomiske forvaltning og bør naturligt nok lægge stadig større vægt 
på at beskytte sine finansielle interesser mod enhver form for bedrageri. Dette er målet. På 
det grundlag vil det utvivlsomt være muligt at skabe forbedringer og derved løse den opgave, 
der blev pålagt Fællesskabet af Rådet i Essen og Cannes. 
88 

ISSN 0254-1459 
KOM(95) 556 endelig udg. 
DOKUMENTER 
DA 09 
Katalognummer : CB-CO-95-605-DA-C 
ISBN 92-77-96233-X 
Kontoret for De Europæiske Fællesskabers Officielle Publikationer 
L-2985 Luxembourg