Meddelelse fra Kommissionen

Teknisk vejledning om anvendelsen af princippet om ikke at gøre væsentlig skade i forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten

(2021/C 58/01)

Dette dokument tager udgangspunkt i teksten til forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten, som Europa-Parlamentet og Rådet nåede til politisk enighed om i december 2020 (2020/0104 (COD)) (1). Denne tekniske vejledning har til formål at bistå de nationale myndigheder med at udarbejde genopretnings- og resiliensplanerne i henhold til forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten. Det er kun Den Europæiske Unions Domstol, der har kompetence til at fortolke EU-lovgivningen autoritativt.

I henhold til forordningen om oprettelse af genopretnings- og resiliensfaciliteten bør ingen foranstaltning i en genopretnings- og resiliensplan væsentligt skade miljømål som omhandlet i klassificeringsforordningens artikel 17 (2) , (3). I henhold til forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten bør vurderingen af genopretnings- og resiliensplanerne sikre, at alle foranstaltninger (dvs. hver enkelt reform og hver enkelt investering) i planen overholder princippet om ikke at gøre væsentlig skade (»DNSH-princippet«) (4).

Det fastsættes ligeledes i forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten, at Kommissionen bør udstede teknisk vejledning om, hvordan DNSH-princippet skal anvendes i forbindelse med genopretnings- og resiliensfaciliteten (5). Dette dokument udgør denne tekniske vejledning. I denne vejledning fastsættes udelukkende betingelserne for anvendelse af DNSH-princippet i forbindelse med genopretnings- og resiliensfaciliteten, idet der tages hensyn til facilitetens særlige kendetegn, og den berører således ikke anvendelsen og gennemførelsen af klassificeringsforordningen eller andre lovgivningsmæssige retsakter vedrørende andre EU-fonde. Formålet med denne vejledning er at præcisere, hvad DNSH-princippet indebærer, og hvordan det skal anvendes i forbindelse med genopretnings- og resiliensfaciliteten, samt hvordan medlemsstaterne kan dokumentere, at de foreslåede foranstaltninger i genopretnings- og resiliensplanerne overholder dette princip. Bilag IV til denne vejledning indeholder eksempler på, hvordan det i de nationale planer kan dokumenteres, at der ikke gøres væsentlig skade.

1. Hvad menes der med »ikke gør væsentlig skade«?

I forbindelse med forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten skal DNSH-princippet fortolkes ud fra klassificeringsforordningens artikel 17. I denne artikel defineres det, hvad der udgør »væsentlig skade« på de seks miljømål, der er omfattet af klassificeringsforordningen:

1. En aktivitet anses for væsentligt at skade modvirkning af klimaændringer, hvis den fører til betydelige drivhusgasemissioner.

2. En aktivitet anses for væsentligt at skade tilpasning til klimaændringer, hvis den fører til en øget negativ indvirkning af det nuværende klima og det forventede fremtidige klima, på selve aktiviteten eller på mennesker, naturen eller aktiver (6).

3. En aktivitet anses for væsentligt at skade en bæredygtig anvendelse og beskyttelse af vand- og havressourcer, hvis den skader en god tilstand eller et godt økologisk potentiale for vandområder, herunder grundvand og overfladevand, eller en god miljøtilstand for havområder.

4. En aktivitet anses for væsentligt at skade den cirkulære økonomi, herunder forebyggelse og genanvendelse af affald, hvis den fører til en betydelig ineffektivitet i anvendelsen af materialer eller i den direkte eller indirekte anvendelse af naturressourcer, eller hvis den fører til en betydelig stigning i produktionen, forbrændingen eller bortskaffelsen af affald, eller hvis den langsigtede bortskaffelse af affald kan forvolde væsentlig og langsigtet skade på miljøet.

5. En aktivitet anses for væsentligt at skade forebyggelsen og bekæmpelsen af forurening, hvis den fører til en betydelig stigning i udledningen af forurenende stoffer til luft, vand eller jord.

6. En aktivitet anses for væsentligt at skade beskyttelsen og genopretningen af biodiversitet og økosystemer, hvis den skader økosystemers gode tilstand og modstandsdygtighed væsentligt eller bevaringsstatussen for levesteder og arter, herunder levesteder og arter af interesse for Unionen.

2. Hvordan bør DNSH-princippet anvendes i forbindelse med genopretnings- og resiliensfaciliteten?

Dette afsnit indeholder vejledning om de vigtigste forhold, der ligger til grund for DNSH-vurderingen: Det forhold at alle foranstaltninger skal undersøges ud fra DNSH-princippet (afsnit 2.1), selv om vurderingen for nogle foranstaltningers vedkommende kan forenkles (afsnit 2.2); relevansen af EU's miljølovgivning og konsekvensanalyser (afsnit 2.3); de grundlæggende ledende principper for vurderingen (afsnit 2.4); og anvendelsen af de tekniske screeningskriterier i klassificeringsforordningen (afsnit 2.5).

2.1. Alle foranstaltninger skal indgå i DNSH-vurderingen

Medlemsstaterne skal fremlægge en DNSH-vurdering for hver enkelt foranstaltning (7) i deres genopretnings- og resiliensplan. I henhold til forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten må ingen foranstaltning i en genopretnings- og resiliensplan væsentligt skade miljømålene, og Kommissionen kan ikke udstede en positiv vurdering af en genopretnings- og resiliensplan, hvis en eller flere foranstaltninger ikke overholder DNSH-princippet. Derfor skal medlemsstaterne foretage en individuel DNSH-vurdering for hver enkelt foranstaltning inden for hver af planens komponenter (8). DNSH-vurderingen skal således ikke foretages for planen som helhed eller for de enkelte komponenter af planen, men for hver enkelt foranstaltning. Dette gælder også for foranstaltninger, der anses for at bidrage til den grønne omstilling, såvel som alle andre foranstaltninger, der indgår i genopretnings- og resiliensplanerne (9).

Medlemsstaterne skal foretage en vurdering af både reformer og investeringer. Inden for rammerne af genopretnings- og resiliensfaciliteten skal medlemsstaterne fremlægge sammenhængende pakker med foranstaltninger med en redegørelse af såvel reformer som investeringer (jf. artikel 14, stk. 1, i forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten). DNSH-vurderingen skal ikke kun foretages for investeringer, men også for reformer. Reformer i visse sektorer, bl.a. industri, transport og energi, kan potentielt yde et væsentligt bidrag til den grønne omstilling, men de kan også risikere at gøre væsentlig skade på en række miljømål, afhængigt af hvordan de udformes (10). Til gengæld vil risikoen for, at reformer i andre sektorer (såsom uddannelse, offentlige forvaltning samt kunst og kultur) forvolder miljøskader, formodentlig være begrænset (se den forenklede fremgangsmåde i afsnit 2.2 og 3), uafhængigt af deres potentielle bidrag til den grønne omstilling, som stadig kan være betydeligt. Formålet med denne vejledning er at hjælpe medlemsstaterne med at foretage DNSH-vurderingen for både investeringer og reformer. Det forhold at vurderingen skal foretages for reformer, bør ikke afskrække medlemsstaterne fra i deres genopretnings- og resiliensplaner at medtage vigtige reformer inden for industri, transport og energi, eftersom sådanne foranstaltninger har et enormt potentiale til at fremme den grønne omstilling og styrke genopretningen.

2.2. DNSH-vurderingen kan forenkles for nogle foranstaltninger

Selv om der kræves en vurdering af alle foranstaltninger, kan der for foranstaltninger, som ikke forventes at indvirke på eller forventes kun at have en ubetydelig indvirkning på alle eller nogle af de seks miljømål, anvendes en forenklet fremgangsmåde. Nogle foranstaltninger kan udformes således, at de kun har begrænset indvirkning på et eller flere miljømål. I givet fald kan medlemsstaterne nøjes med at give en kort begrundelse for de pågældende miljømål og rette den grundige DNSH-vurdering mod de miljømål, der kan blive væsentligt påvirket (se afsnit 3, trin 1). For eksempel vil en arbejdsmarkedsreform med henblik på at øge det generelle sociale beskyttelsesniveau for selvstændige ikke have nogen eller kun en begrænset forventelig indvirkning på hvert af de seks miljømål, og der kan derfor gives en kort begrundelse for alle seks mål. Ligeledes kan der for visse enkle energieffektivitetsforanstaltninger såsom udskiftning af eksisterende vinduer med nye energieffektive vinduer blot gives en kort begrundelse for overholdelsen af DNSH-princippet i forbindelse med målet om modvirkning af klimaændringer. Til gengæld vil denne forenklede fremgangsmåde næppe kunne anvendes ved visse investeringer og reformer på en række andre områder (f.eks. energi, transport, affaldshåndtering, industrien), som indebærer en større risiko for at påvirke et eller flere miljømål.

Hvis en foranstaltning måles til 100 % at støtte et af de seks miljømål, anses den for at overholde DNSH-princippet for det pågældende mål (11). Inden for rammerne af genopretnings- og resiliensfaciliteten måles nogle foranstaltninger ud fra deres støtte til klimaændringer eller andre miljømål på grundlag af metoden til overvågning af klimarelaterede udgifter, der er knyttet som bilag til forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten. Hvis en foranstaltning vægtes med en koefficient på 100 % vedrørende støtte til klimaændringsmålene, anses DNSH-princippet for at være overholdt for det pågældende klimaændringsmål (dvs. modvirkning af eller tilpasning til klimaændringer) (12). Hvis en foranstaltning vægtes med en koefficient på 100 % vedrørende støtte til andre miljømål end klimarelaterede mål, anses DNSH-princippet for at være overholdt for det pågældende miljømål (dvs. vand- og havressourcer, den cirkulære økonomi, forebyggelse og bekæmpelse af forurening eller biodiversitet og økosystemer). Medlemsstaterne skal i hvert enkelt tilfælde udpege og begrunde, hvilket af de seks miljømål i klassificeringsforordningen foranstaltningen støtter. Medlemsstaterne skal også stadig dokumentere, at foranstaltningen ikke væsentligt skader de øvrige miljømål (13).

Ligeledes gælder det, at hvis en foranstaltning »bidrager væsentligt« (14), jf. klassificeringsforordningen, til et af de seks miljømål, anses den for at overholde DNSH-princippet for det pågældende mål (15). Eksempelvis vil en medlemsstat, der ønsker at gennemføre en foranstaltning til støtte for fremstillingen af energieffektivt udstyr til bygninger (såsom bevægelses- eller lyssensorer til belysningsanlæg) ikke skulle foretage en grundig DNSH-vurdering for målet om modvirkning af klimaændringer, for så vidt som medlemsstaten kan påvise, at den foreslåede foranstaltning »bidrager væsentligt« til det pågældende miljømål i overensstemmelse med klassificeringsforordningen. I dette tilfælde vil medlemsstaten blot skulle påvise, at der ikke gøres væsentlig skade på de øvrige fem miljømål.

2.3. EU-lovgivningens og konsekvensanalysers relevans

Overholdelsen af gældende EU- og national miljølovgivning er en særskilt pligt og fritager ikke medlemsstaterne for at foretage en DNSH-vurdering. Alle de foranstaltninger, der præsenteres i genopretnings- og resiliensplanerne, skal overholde den relevante EU-lovgivning, herunder relevant EU-lovgivning på miljøområdet. Selv om overholdelsen af gældende EU-lovgivning giver en stærk formodning om, at foranstaltningen ikke medfører miljøskader, indebærer det ikke automatisk, at en foranstaltning overholder DNSH-princippet, navnlig fordi nogle af målene i artikel 17 endnu ikke er fuldt integreret i EU's miljølovgivning.

I forbindelse med DNSH-vurderingen bør der tages hensyn til konsekvensanalyser af en foranstaltnings miljødimensioner eller bæredygtighedskontrol af foranstaltningen. Selv om de ikke automatisk indebærer, at der ikke gøres væsentlig skade, giver de en stærk formodning om, at der ikke gøres en sådan skade på flere af de relevante miljømål. Derfor kan det forhold at en medlemsstat i forbindelse med en bestemt foranstaltning i sin genopretnings- og resiliensplan har foretaget en miljøkonsekvensvurdering (VVM) i overensstemmelse med direktiv 2011/92/EU, en strategisk miljøvurdering (SMV) i overensstemmelse med direktiv 2001/42/EF (16) eller bæredygtighedskontrol/klimasikring som fastsat i Kommissionens vejledning om bæredygtighedskontrol inden for rammerne af InvestEU-forordningen, understøtte de argumenter, medlemsstaten fremfører i DNSH-vurderingen. Eksempelvis, afhængigt af foranstaltningens specifikke udformning, kan det at gennemføre en VVM og træffe de nødvendige forholdsregler til at beskytte miljøet i nogle tilfælde, og navnlig når det kommer til investeringer i infrastruktur, være tilstrækkeligt til, at medlemsstaten kan påvise overholdelse af DNSH-princippet for nogle af de relevante miljømål (navnlig i forbindelse med bæredygtig anvendelse og beskyttelse af vand- og havressourcerne (17) samt beskyttelse og genopretning af biodiversitet og økosystemer (18)). Dette fritager imidlertid ikke medlemsstaten for at foretage en DNSH-vurdering i forbindelse med den pågældende foranstaltning, eftersom en VVM, SMV eller bæredygtighedskontrol/klimasikring ikke nødvendigvis dækker alle de forhold, der skal indgå i vurderingen af overholdelsen af DNSH-princippet (19). Det skyldes, at hverken de retlige forpligtelser i VVM- og SMV-direktiverne eller fremgangsmåden i Kommissionens relevante retningslinjer for bæredygtighedskontrol/klimasikring svarer til dem, der er fastsat i klassificeringsforordningens artikel 17 (»Væsentlig skade på miljømål«) (20).

2.4. Ledende principper for DNSH-vurderingen

I forbindelse med genopretnings- og resiliensfaciliteten er en foranstaltnings direkte og primære indirekte indvirkning relevant for DNSH-vurderingen (21). Den direkte indvirkning kan være foranstaltningens virkninger på projektniveau (f.eks. fabrikken/anlægget, beskyttet område) eller systemniveau (f.eks. jernbanenet, offentligt transportsystem) og opstå på det tidspunkt, hvor foranstaltningen gennemføres. Den primære indirekte indvirkning kan være de virkninger, der sker uden for selve projektet eller systemet, og som opstår, efter at foranstaltningen er blevet gennemført, eller virkninger, som opstår uden for genopretnings- og resiliensfacilitetens tidshorisont, men som med rimelighed kan forventes og er relevante. Et eksempel på en direkte indvirkning inden for vejtransport er anvendelsen af materialer under anlæggelsen af vejen. Et eksempel på en primær indirekte indvirkning er de forventede fremtidige drivhusgasemissioner som følge af en stigning i den samlede trafik i vejens anvendelsesfase.

DNSH-vurderingen skal tage hensyn til livscyklussen for den aktivitet, der følger af foranstaltningen. Med udgangspunkt i klassificeringsforordningens artikel 17 (»Væsentlig skade på miljømål«) foretages vurderingen af »væsentlig skade« i forbindelse med genopretnings- og resiliensfaciliteten under hensyntagen til livscyklussen. I forbindelse med DNSH-vurderingen inden for rammerne af genopretnings- og resiliensfaciliteten er det tilstrækkeligt at tage hensyn til livscyklussen frem for at foretage en livscyklusvurdering (22). Vurderingen bør omfatte produktions-, anvendelses- og bortskaffelsesfasen, hvor end der kan forventes den største skade. For eksempel bør vurderingen af en foranstaltning til støtte for indkøb af køretøjer bl.a. tage hensyn til den forurening (f.eks. emissioner til luften), der følger af at samle, transportere og benytte køretøjerne, samt den passende håndtering af køretøjerne, når de er udtjente. Navnlig bør en passende bortskaffelse af batterier og elektroniske komponenter (f.eks. genbrug heraf og/eller genanvendelse af kritiske råstoffer deri) sikre, at miljømålet om en cirkulær økonomi ikke skades væsentligt.

Foranstaltninger, der fremmer elektrificering (f.eks. i industrien eller inden for transport og bygninger), betragtes som forenelige med DNSH-vurderingen i forbindelse med miljømålet om modvirkning af klimaændringer. For at muliggøre overgangen til en klimaneutral økonomi bør foranstaltninger, som fører til større elektrificering af nøglesektorer såsom industrien, transport og bygninger (f.eks. investeringer i eltransmissions- og -distributionsinfrastruktur, elektrisk infrastruktur ved vejsiden, ellagring, batterier til mobilitetsanvendelser, varmepumper) fremmes. Elproduktion er endnu ikke en klimaneutral aktivitet i hele EU (CO2-intensiteten af energimikset varierer på tværs af medlemsstaterne), og det øgede forbrug af kulstofintensiv elektricitet udgør i princippet en primær indirekte indvirkning, i hvert fald på kort sigt. Skabelsen af en klimaneutral økonomi kræver imidlertid, at der anvendes sådanne teknologier og infrastrukturer, samtidig med foranstaltninger til at nå 2030- og 2050-målene for nedbringelse af drivhusgasemissioner, og der findes allerede en politisk ramme for at gøre elforsyningen mindre afhængig af fossile brændsler og udvikle vedvarende energikilder i EU. I den forbindelse bør disse investeringer betragtes som forenelige med DNSH-princippet i forbindelse med målet om modvirkning af klimaændringer under genopretnings- og resiliensfaciliteten, forudsat at medlemsstaterne kan påvise, at den øgede elektrificering ledsages af en øget produktionskapacitet for vedvarende energi på nationalt plan. Desuden vil medlemsstaterne under alle omstændigheder skulle påvise, at disse foranstaltninger ikke væsentligt skader de øvrige fem miljømål.

For økonomiske aktiviteter, hvor der findes et teknologisk og økonomisk gennemførligt alternativ med lav miljøpåvirkning, bør vurderingen af hver enkelt foranstaltnings negative miljøvirkninger foretages i forhold til et scenarie »uden indgriben«, idet der tages hensyn til foranstaltningens miljøvirkning i absolutte størrelser (23). En sådan fremgagsmåde indebærer, at der ses på foranstaltningens miljøvirkninger i forhold til en situation uden negative miljøvirkninger. En foranstaltnings miljøvirkninger vurderes ikke i forhold til virkningerne af en anden eksisterende eller påtænkt aktivitet, som den pågældende foranstaltning måtte erstatte (24). Hvis der f.eks. foretages en vurdering af opførelsen af et vandkraftværk, hvor det er nødvendigt at anlægge en dæmning i et uberørt område, foretages vurderingen af dæmningens virkninger i forhold til et scenarie, hvor den pågældende flod forbliver i sin naturlige tilstand, og ikke i forhold til andre mulige alternative anvendelser af området. Hvis formålet med en skrotningsordning er at udskifte ineffektive biler med mere effektive biler, som benytter interne forbrændingsmotorer, skal vurderingen af virkningerne af disse nye biler med interne forbrændingsmotorer foretages i absolutte størrelser, eftersom der findes alternativer med lavere indvirkning (f.eks. nulemissionskøretøjer), og ikke i forhold til virkningerne af de ineffektive biler, de erstatter (se eksempel nr. 5 i bilag IV, der indeholder et eksempel på manglende overholdelse).

For økonomiske aktiviteter, hvor der ikke findes et teknologisk eller økonomisk (25) gennemførligt alternativ med lav miljøpåvirkning, kan medlemsstaterne påvise, at en foranstaltning ikke gør væsentlig skade ved at anvende de bedst tilgængelige niveauer af miljøpræstationer i sektoren. I disse tilfælde foretages DNSH-vurderingen i forhold til de bedst tilgængelige niveauer af miljøpræstationer i sektoren. En række betingelser skal være opfyldt, for at denne fremgangsmåde kan anvendes, bl.a. skal aktiviteten føre til markant bedre miljøpræstationer end de tilgængelige alternativer, undgå miljømæssigt skadelige fastlåsningseffekter, og den må ikke forhindre udviklingen og anvendelsen af alternativer med lavere indvirkning (26) , (27). Denne fremgangsmåde bør anvendes på sektorniveau, dvs. der bør ses på alle alternativer i sektoren (28).

I lyset af ovenstående betingelser bør foranstaltninger vedrørende el- og/eller varmeproduktion under anvendelse af fossile brændsler samt tilhørende transmissions- og distributionsinfrastruktur i reglen ikke betragtes som oveholdende DNSH-princippet inden for rammerne af genopretnings- og resiliensfaciliteten, eftersom der findes lavemissionsalternativer. Når det kommer til modvirkning af klimaændringer kan der fra sag til sag gøres begrænsede undtagelser til denne generelle regel i forbindelse med foranstaltninger vedrørende el- og/eller varmeproduktion under anvendelse af naturgas samt for tilhørende transmissions- og distributionsinfrastruktur. Dette er navnlig relevant for de medlemsstater, der står over for store udfordringer med overgangen fra mere kulstofintensive energikilder såsom kul, brunkul og olie, og hvor en foranstaltning eller en kombination af foranstaltninger derfor kan føre til en stor og meget hurtig reduktion af drivhusgasemissionerne. Sådanne undtagelser skal overholde en række betingelser som anført i bilag III med henblik på at undgå kulstofintensive fastlåsningseffekter, ligesom de skal være i overensstemmelse med EU's dekarboniseringsmål for 2030 og 2050. Derudover skal medlemsstaterne vurdere og påvise de pågældende foranstaltningers overholdelse af DNSH-princippet for de fem øvrige miljømål.

For at fremtidssikre foranstaltningerne og sørge for, at de ikke medfører skadelige fastlåsningseffekter, samt for at fremme gavnlige dynamiske virkninger kan det være nødvendigt at gennemføre ledsagende reformer og investeringer. Sådanne ledsageforanstaltninger kan f.eks. være at udstyre veje med kulstoffattig infrastruktur (f.eks. ladestandere til elkøretøjer eller brinttankstationer), indføre passende vej- eller trængselsafgifter, eller det kan være bredere reformer og investeringer med henblik på at dekarbonisere det nationale energimix eller transportsystem. Sådanne ledsagereformer og -investeringer kan gennemføres inden for rammerne af den samme foranstaltning i form af en delforanstaltning, men dette er ikke altid muligt. Der bør derfor være en vis fleksibilitet, så medlemsstaterne i visse begrænsede tilfælde og fra sag til sag kan påvise, at investeringerne ikke har negative fastlåsningseffekter, ved at anføre ledsageforanstaltninger i genopretnings- og resiliensplanerne.

Overholdelsen af DNSH-princippet bør i overensstemmelse med disse ledende principper være integreres i selve udformningen af foranstaltningerne, også deres mål og delmål. Beskrivelsen af foranstaltningerne i genopretnings- og resiliensplanerne bør fra starten af afspejle hensyn til DNSH-princippet. Det kan betyde, at hensynet til DNSH-princippet og de forholdsregler, der skal træffes for at sikre overholdelsen heraf, skal indgå i foranstaltningernes delmål og mål eller i udbuds- og indkøbsprocedurerne (29). For eksempel kan det for en foranstaltning, som omfatter investeringer i et større vejinfrastrukturprojekt, hvortil der skulle udarbejdes en VVM, før der kunne udstedes de nødvendige tilladelser, angives et delmål om at træffe de nødvendige forholdsregler til beskyttelse af miljøet, som blev udpeget i den pågældende VVM. Hvad angår udbuds- eller indkøbsproceduren for denne type projekt kan det i forbindelse med foranstaltningens tilrettelæggelse bestemmes, at udbudsbetingelserne eller specifikationerne for offentlige indkøb skal indeholde særlige betingelser vedrørende DNSH-princippet. Det kunne f.eks. være, at en minimumsandel af bygge- og nedrivningsaffaldet skal forberedes til genbrug eller genanvendelse. På samme måde bør ledsageforanstaltninger, som støtter overgangen til renere transportformer, f.eks. reformer vedrørende vejafgifter, investeringer til støtte for trafikoverflytning til jernbane eller indre vandveje eller incitamenter til at anvende offentlig transport, indgå i beskrivelsen af den pågældende foranstaltning. Mere generelle foranstaltninger såsom brede støtteordninger til industrien (f.eks. finansielle instrumenter til dækning af investeringer i virksomheder i forskellige sektorer) bør udformes således, at de sikrer, at den pågældende investering overholder DNSH-princippet.

2.5. Anvendelse af de tekniske screeningskriterier i klassificeringsforordningen

Medlemsstaterne er ikke forpligtet til at anvende de »tekniske screeningskriterier« (kvantitative og/eller kvalitative kriterier), der er fastlagt i henhold til klassificeringsforordningen, til at dokumentere overholdelsen af DNSH-princippet. I henhold til forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten (30) bør ikrafttrædelsen af de delegerede retsakter med de tekniske screeningskriterier ikke berøre Kommissionens tekniske vejledning (31). I forbindelse med vurderingen af overholdelsen af DNSH-princippet kan medlemsstaterne imidlertid vælge at benytte de tekniske screeningskriterier i de delegerede retsakter til klassificeringsforordningen. De kan også henvise til udkastet til delegerede retsakter.

3. Hvordan skal medlemsstaterne helt konkret vise i deres planer, at foranstaltningerne overholder DNSH-princippet?

For at gøre det lettere for medlemsstaterne at vurdere og påvise overholdelsen af DNSH-princippet i deres genopretnings- og resiliensplaner har Kommissionen udarbejdet en tjekliste (bilag I), som medlemsstaterne bør anvende til støtte for deres analyse af forbindelsen mellem de enkelte foranstaltninger og DNSH-princippet. Kommissionen vil bruge disse oplysninger i sin vurdering af, hvorvidt og hvordan de enkelte foranstaltninger i genopretnings- og resiliensplanen overholder DNSH-princippet, ud fra de kriterier, der er fastlagt i forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten.

Kommissionen opfordrer medlemsstaterne til at besvare spørgsmålene i tjeklisten og inddrage svarene i deres genopretnings- og resiliensplan som en del af beskrivelsen af hver foranstaltning (se del 2, afsnit 8, i Kommissionens model — Gør ikke væsentlig skade). Hvor det er nødvendigt for at understøtte vurderingen i tjeklisten opfordres medlemsstaterne desuden til at give en yderligere analyse og/eller støttedokumenter (i målrettet og begrænset omfang) for yderligere at underbygge deres svar.

Tjeklisten bygger på følgende beslutningstræ, som bør anvendes i forbindelse med hver enkelt foranstaltning. Nedenstående afsnit indeholder yderligere oplysninger om de to trin i beslutningstræet.

Beslutningstræ

Trin 1: Gennemgang af de seks miljømål med henblik på at udpege, hvilke foranstaltninger der kræver en grundig vurdering

Medlemsstaterne opfordres til i første omgang at udfylde tjeklistens del 1 (bilag I) med henblik på at udpege, for hvilke seks miljømål der kræves en udførlig DNSH-vurdering af foranstaltningen. Denne første overordnede screening vil lette medlemsstaternes analyse, idet miljømålene opdeles efter dem, der kræver en grundig DNSH-vurdering af foranstaltningen, og dem, der kan omfattes af den forenklede fremgangsmåde (jf. afsnit 2.2).

Del 1 i tjeklisten

Angiv, for hvilke af nedenstående miljømål der kræves en grundig DNSH-vurdering af foranstaltningen Ja Nej Begrundelse for valg af »nej« Modvirkning af klimaændringer Tilpasning til klimaændringer Bæredygtig anvendelse og beskyttelse af vand- og havressourcer Den cirkulære økonomi, herunder forebyggelse og genanvendelse af affald Forebyggelse og bekæmpelse af forurening til luft, vand eller jord Beskyttelse og genopretning af biodiversitet og økosystemer

Hvis svaret er »nej«, bedes medlemsstaterne give en kort begrundelse (højre kolonne) for, hvorfor der ikke kræves en grundig DNSH-vurdering af foranstaltningen for det pågældende miljømål, på basis af et af følgende tilfælde (angives af medlemsstaterne) (se afsnit 2.2):

a) Foranstaltningen har ingen eller en ubetydelig forventet indvirkning på miljømålet, hvad angår foranstaltningens direkte eller primære indirekte virkninger i hele dens livscyklus i betragtning af dens art, og den anses derfor for at overholde DNSH-princippet for det pågældende mål.

b) Foranstaltningen måles til 100 % at støtte et klimaændrings- eller miljømål, og den anses derfor for at overholde DNSH-princippet for det pågældende mål.

c) Foranstaltningen bidrager væsentligt til et miljømål, jf. klassificeringsforordningen, og den anses derfor for at overholde DNSH-princippet for det pågældende mål.

Hvad angår foranstaltninger i genopretnings- og resiliensplanerne, for hvilke det er tilstrækkeligt at anvende den forenklede fremgangsmåde, kan den ønskede begrundelse (højre kolonne) begrænses til et minimum, og hvis det er hensigtsmæssigt, kan begrundelserne grupperes, så medlemsstaten kan nøjes med at fokusere på DNSH-vurderingen af de foranstaltninger, for hvilke der kræves en grundig vurdering af muligheden for at gøre væsentlig skade.

Hvis svaret er »ja«, skal medlemsstaten gå videre til trin 2 i tjeklisten for det pågældende miljømål.

Bilag IV indeholder eksempler vedrørende dette trin.

Trin 2: Grundig DNSH-vurdering vedrørende de miljømål, for hvilke det er påkrævet

I dette andet trin bedes medlemsstaterne for hver enkelt foranstaltning i planen anvende del 2 i tjeklisten (bilag I) og foretage en grundig DNSH-vurdering for de miljømål, for hvilke der er svaret »ja« i trin 1. Del 2 i tjeklisten samler for hvert af de seks miljømål de spørgsmål, der følger af de retlige krav i forbindelse med DNSH-vurderingen. For at foranstaltningerne kan indgå i planen, skal de overholde DNSH-princippet. Svarene på spørgsmålene i del 2 i tjeklisen skal derfor være »nej«, så det angives, at der ikke gøres væsentlig skade på det pågældende miljømål.

Del 2 i tjeklisten — Eksempel vedrørende miljømålet »modvirkning af klimaændringer«

Spørgsmål Nej Udførlig begrundelse Modvirkning af klimaændringer: Forventes foranstaltningen af føre til betydelige drivhusgasemissioner?

Medlemsstaterne bedes bekræfte, at svaret er »nej«, og give en udførlig redegørelse og begrundelse herfor i højre kolonne, på grundlag af de relevante spørgsmål. Hvor det er nødvendigt og som supplement til tabellen, bedes medlemsstaterne give en yderligere analyse og/eller støttedokumenter (i målrettet og begrænset omfang) for yderligere at underbygge deres svar.

Hvis medlemsstaterne ikke kan give en tilstrækkeligt udførlig begrundelse, kan Kommissionen vurdere, at en given foranstaltning muligvis vil gøre væsentlig skade på et af de seks miljømål. I givet fald skal Kommissionen give genopretnings- og resiliensplanen en C-rating, jf. kriteriet i afsnit 2.4 i bilag II til forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten. Dette berører ikke proceduren i artikel 16 og 17 i forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten, navnlig muligheden for yderligere udvekslinger mellem medlemsstaten og Kommissionen, jf. artikel 16, stk. 1.

Bilag IV indeholder eksempler vedrørende dette trin.

Hvor det er nyttigt kan medlemsstaterne i deres grundige vurdering af overholdelsen af DNSH-princippet i trin 2 anvende listen med supplerende dokumentation i bilag II. Listen er udarbejdet af Kommissionen med henblik på at lette medlemsstaternes vurdering fra sag til sag som led i den grundige vurdering under del 2 i tjeklisten. Det er valgfrit at benytte denne liste, men medlemsstaterne kan bruge den til at finde ud af, hvilken type dokumentation der kan underbygge deres opfattelse af, at en foranstaltning overholder DNSH-princippet, som supplement til de generelle spørgsmål i tjeklistens del 2.

(1) https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-14310-2020-INIT/en/pdf. Nummereringen og ordlyden af de dispositive bestemmelser kan blive ændret i forbindelse med den igangværende juridiske gennemgang.

(2) Jf. artikel 4a (»Horisontale principper«) i forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten (hvoraf det fremgår, at faciliteten kun støtter foranstaltninger, der overholder DNSH-princippet) samt artikel 15 og 16 (»Genopretnings- og resiliensplan« og »Kommissionens vurdering«) (hvoraf det yderligere fremgår, at genopretnings- og resiliensplanerne skal indeholde en redegørelse for og bør vurderes ud fra, »hvordan planen sikrer, at ingen foranstaltning til gennemførelse af reformer og investeringer i planen gør væsentlig skade på miljømål som omhandlet i artikel 17 i forordning (EU) 2020/852 (»princippet om ikke at gøre væsentlig skade«)«.

(3) Klassificeringsforordningen er forordning (EU) 2020/852 om fastlæggelse af en ramme til fremme af bæredygtige investeringer. Den opretter et klassificeringssystem for miljømæssigt bæredygtige økonomiske aktiviteter.

(4) Vurderingsretningslinjerne for faciliteten, der er knyttet som bilag til forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten, indeholder en række retningslinjer, som Kommissionens tager udgangspunkt i i forbindelse med sin vurdering af medlemsstaternes forslag til genopretnings- og resiliensplaner. Heri opfordres Kommissionen til at anvende et ratingsystem, som spænder fra A til C, for alle kriterierne for »Kommissionens vurdering« som anført i forordningens artikel 16, stk. 3. Ifølge vurderingskriteriet i litra d) har Kommissionen i forbindelse med vurderingen af overholdelsen af DNSH-princippet kun to ratingmuligheder, nemlig A og C. Der gives en A-rating, hvis ingen foranstaltning i en genopretnings- og resiliensplan væsentligt skader miljømålene, mens der gives en C-rating, hvis en eller flere foranstaltninger væsentligt skader miljømålene (som omhandlet i klassificeringsforordningens artikel 17 (»Væsentlig skade på miljømål«)). Ifølge bilaget opfylder en genopretnings- og resiliensplan ikke vurderingskriterierne på tilfredsstillende vis, hvis den indeholder blot et enkelt C. I givet fald kan Kommissionen ikke godkende planen.

(5) Denne tekniske vejledning supplerer den indledende vejledning, som Kommissionen allerede har givet i den årlige strategi for bæredygtig vækst 2021 og det ledsagende arbejdsdokument samt alle ajourføringer heraf.

(6) Det betyder nærmere bestemt, at målet om tilpasning af klimaændringer kan blive væsentligt skadet ved enten i) ikke at tilpasse en aktivitet efter de negative virkninger af klimaændringer, hvis aktiviteten risikerer at blive påvirket heraf (f.eks. en bygning i et oversvømmelsestruet område), eller ved ii) en uhensigtsmæssig tilpasning, når der udarbejdes løsninger, som beskytter ét område (»mennesker, naturen eller aktiver«), men til gengæld øger risikoen i andre områder (såsom at bygge et dige rundt om et jordstykke i et oversvømmelsesområde, som blot leder skaden videre til et nærliggende jordstykke, der ikke er beskyttet).

(7) I henhold til artikel 14 (»Støtteberettigelse«) i forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten skal »[g]enopretnings- og resiliensplaner, der er berettiget til finansiering under denne facilitet, [...] indeholde foranstaltninger til gennemførelse af reformer og offentlige investeringer«.

(8) I forbindelse med genopretnings- og resiliensfaciliteten foretages DNSH-vurderingen for hver enkelt foranstaltning, hvorimod der i klassificeringsforordningens artikel 17 (»Væsentlig skade på miljømål«) henvises til »økonomiske aktiviteter«. Inden for rammerne af genopretnings- og resiliensfaciliteten er en foranstaltning (dvs. en investering eller en reform) et indgreb, som kan bestå i en økonomisk aktivitet, eller som kan udløse (ændringer af) en økonomisk aktivitet. Derfor fortolkes »økonomiske aktiviteter« som omhandlet i klassificeringsforordningens artikel 17 med henblik på genopretnings- og resiliensfaciliteten som »foranstaltninger« i denne vejeledning.

(9) I den forstand adskiller omfanget af de aktiviteter, der er omfattet af DNSH-vurderingen i henhold til forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten, sig fra og rækker langt videre, end hvad der er tilfældet under klassificeringsforordningen, som har til formål at udpege miljømæssigt bæredygtige økonomiske aktiviteter. Sidstnævnte forordning klassificerer således og fastsætter kriterier for miljømæssigt bæredygtige økonomiske aktiviteter, som yder et væsentligt bidrag til de miljømål, der er anført i artikel 10-15 i nævnte forordning, og som ikke væsentligt skader disse mål. Den har således et andet formål end forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten, som sigter mod at påvise, at en bred række foranstaltninger ikke væsentligt skader nogen af miljømålene.

(10) F.eks. kan en reform, der kan medføre øget finansiering til fossile brændsler gennem statsejede banker og finansielle institutioner eller en stigning i den eksplicitte eller implicitte støtte til fossile brændsler, anses for at indebære en risiko for at gøre væsentlig skade på målene om modvirkning af klimaændringer samt forebyggelse og bekæmpelse af forurening. Sådanne overvejelser skal indgå i DNSH-vurderingen.

(11) For at give et billede af, hvor stort et bidrag en foranstaltning yder til de overordnede klimamål i forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten, og beregne, hvor stor en andel af de samlede udgifter i planen, der er afsat til klimaet, bør medlemsstaterne anvende den metode samt de interventionsområder og de dertil hørende koefficienter for klimarelaterede udgifter, der er fastsat i metoden til overvågning af klimarelaterede udgifter, som er knyttet som bilag til forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten. Hvis Kommissionen ikke har godkendt medlemsstatens foreslåede interventionsområde og koefficient, vil foranstaltningen ikke blive anset for automatisk at overholde DNSH-princippet for det/de pågældende mål, og der vil stadig skulle foretages en vurdering.

(12) F.eks. kan en støtte-/fornyelsesordning til erstatning af udrangeret rullende materiel med nuludstødningstog være omfattet af denne kategori.

(13) Den fremgangsmåde, der beskrives i dette afsnit, kan ikke anvendes for foranstaltninger, der vægtes med en koefficient på 40 %. For sådanne foranstaltninger skal medlemsstaterne redegøre for, hvorfor foranstaltningen anses for at overholde DNSH-princippet, idet der tages hensyn til de generelle principper i resten af dette vejledende dokument (f.eks. vil medlemsstaterne skulle bekræfte, at der ikke benyttes fossile brændsler, eller at kriterierne i bilag III er opfyldt for målet om modvirkning af klimaændringer). Hvis foranstaltninger, der vægtes med en koefficient på 40 %, ikke har nogen eller kun har en ubetydelig forventet indvirkning på et bestemt miljømål, eller hvis de »bidrager væsentligt« til et bestemt miljømål efter klassificeringsforordningen, kan medlemsstaterne stadig bruge den forenklede fremgangsmåde for det pågældende miljømål (jf. første og tredje afsnit i afsnit 2.2).

(14) I klassificeringsforordningens artikel 10-16 defineres begrebet »væsentligt bidrag« for hvert af de seks miljømål samt begrebet »mulighedsskabende aktiviteter«. For at medlemsstaterne kan anvende den forenklede fremgangsmåde, skal de kunne påvise, at foranstaltningen »bidrager væsentligt« til et eller flere af miljømålene i henhold til klassificeringsforordningens artikel 10-16 (se også afsnit 2.5).

(15) Denne mulighed er særlig relevant for aktiviteter, der udpeges som ydende et væsentligt bidrag til et af miljømålene i klassificeringsforordningen, men som ikke måles til at støtte klima- eller miljømålene 100 % ifølge metoden til overvågning af klimarelaterede udgifter, der er knyttet som bilag til forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten. På området for modvirkning af klimaændringer omfatter disse aktiviteter eksempelvis: bestemte lette lav- og nulemissionskøretøjer, bestemte nul- eller lavemissionsfartøjer til transport ad vandveje, bestemte tunge lav- og nulemissionskøretøjer, eltransmissions- og -distributionsinfrastruktur, brinttransmissions- og -distributionsnet, bestemte affaldshåndteringsaktiviteter (f.eks. særskilt indsamlet ikkefarligt affald, der sorteres ved kilden og forberedes med henblik på genbrug/genanvendelse) og banebrydende forskning, udvikling og innovation inden for den cirkulære økonomi.

(16) En miljøvurdering er en procedure til at sikre, at planers/programmers/projekters miljømæssige konsekvenser tages i betragtning, før beslutningen træffes. Der kan foretages miljøvurderinger af individuelle projekter, f.eks. opførelse af en dæmning, en motorvej, en lufthavn eller en fabrik, på grundlag af direktiv 2011/92/EU (en såkaldt miljøkonsekvensvurdering — VVM-direktivet) eller af offentlige planer eller programmer på grundlag af direktiv 2001/42/EF (en såkaldt strategisk miljøvurdering — SMV-direktivet).

(17) Hvis en VVM omfatter en vurdering af indvirkningen på vand som omhandlet i direktiv 2000/60/EF, og der er taget hensyn til de identificerede risici i udformningen af foranstaltningen.

(18) Dette berører ikke yderligere vurderinger, som er påkrævet i henhold til direktiv 2009/147/EF og 92/43/EØF, hvis aktionen finder sted i eller tæt på områder med udsat biodiversitet (herunder Natura 2000-nettet af beskyttede områder, områder på UNESCO's verdensarvsliste og vigtige biodiversitetsområder samt andre beskyttede områder).

(19) Samtidig fritager DNSH-vurderingen ikke medlemsstaterne for pligten til at foretage en VVM, en SMV eller bæredygtighedsvurdering/klima-/miljøsikring, hvis dette er påkrævet i henhold til gældende EU-lovgivning, såsom i forbindelse med projekter, der finansieres af InvestEU eller Connecting Europe-faciliteten.

(20) F.eks. kræves der en VVM i forbindelse med opførelsen af råolieraffinaderier eller kulfyrede varmekraftværker samt ved projekter vedrørende udvinding af råolie eller naturgas. Denne type foranstaltninger vil imidlertid ikke overholde DNSH-princippet i forbindelse med målet om modvirkning af klimaændringer i klassificeringsforordningens artikel 17 (»Væsentlig skade på miljømål«), hvoraf det fremgår, at en aktivitet medfører væsentlig skade, hvis den »fører til betydelige drivhusgasemissioner«. Således gælder det også, at selv om der kræves en VVM i forbindelse med opførelsen af en ny lufthavn, vil denne lufthavn ikke nødvendigvis overholde DNSH-princippet i forbindelse med modvirkning af klimaændringer, idet kun foranstaltninger vedrørende lavemissionslufthavnsinfrastruktur såsom investeringer i energieffektive lufthavnsbygninger, opgraderinger af lufthavnsinfrastruktur på stedet med henblik på tilkobling til vedvarende energinet og tilhørende tjenester kan ventes at overholde princippet.

(21) Denne tilgang følger klassificeringsforordningens artikel 17 (»Væsentlig skade på miljømål«), i henhold til hvilken der skal tages hensyn til miljøvirkningen af aktiviteten samt af de produkter og tjenester, der er knyttet til denne aktivitet, unde hele deres livcyklus.

(22) I praksis betyder det, at det ikke er nødvendigt at foretage livscyklusanalyser med fokus på karakteristika eller konsekvenser (f.eks. de indirekte miljøvirkninger af teknologiske, økonomiske eller sociale ændringer som følge af foranstaltningen). Dokumentation fra eksisterende livscyklusanalyser kan dog bruges til at underbygge DNSH-vurderingen.

(23) Denne fremgangsmåde anvendes navnlig for foranstaltninger under genopretnings- og resiliensfaciliteten, som vedrører offentlige investeringer, eller som indebærer offentlige udgifter. For foranstaltninger, der vedrører gennemførelsen af reformer, bør DNHS-vurderingen i reglen foretages i forhold til status quo, før foranstaltningen blev gennemført.

(24) Denne fremgangsmåde er i overensstemmelse med logikken i klassificeringsforordningen: I henhold til udkastet til delegeret retsakt bygger adskillige af de tekniske screeningkriterier vedrørende DNHS-princippet på abolutte kriterier såsom bestemte emissionslofter (f.eks. CO2-lofter for tilpasningsløsninger i forbindelse med elproduktionsaktiviteter eller personbiler). Denne fremgangsmåde understøttes yderligere af forsigtighedsprincippet, som er et af de ledende principper i miljølovgivningen i EU, herunder klassificeringsforordningen (betragtning 40 og artikel 19, stk. 1, litra f)), og kommer af det forhold, at miljøskader skal ses ud fra et absolut perspektiv og ikke relativt set (f.eks. global opvarmning opstår som følge af det absolutte niveau af mængden af drivhusgasemissioner).

(25) For at påvise at et alternativ med lav miljøpåvirkning ikke er økonomisk gennemførligt, skal medlemsstaterne tage hensyn til omkostningerne gennem hele foranstaltningens levetid. Disse omkostninger omfatter negative miljøeksternaliteter og fremtidige investeringsbehov i forbindelse med overgangen til et alternativ med lav miljøpåvirkning eller med at undgå fastlåsningseffekter og hindringer af udviklingen og anvendelsen af alternative med lavere indvirkning.

(26) Klassificeringsforordningens betragtning 39 og 41 samt dens artikel 10, stk. 2, indeholder en definition af »omstillingsaktiviteter«. De betingelser, der beskrives her, er udledt af denne definition, men er ikke de samme, eftersom klassificeringsforordningen fastsætter kriterier for omstillingsaktiviteter, der yder et væsentligt bidrag, mens nærværende vejledning alene indeholder kriterier for DNSH-princippet, og den gælder derfor for et bredere sæt foranstaltninger og tager udgangspunkt i en anden substanstest.

(27) Denne fremgangsmåde, og DNSH-vurderingen generelt, berører ikke andre spørgsmål, der skal tages med i betragtning i vurderingen af foranstaltninger i genopretnings- og resiliensplanerne, herunder spørgsmål vedrørende statsstøttekontrol, overensstemmelse med andre EU-fonde og mulig fortrængning af private investeringer. Hvad angår navnlig foranstaltninger til støtte for aktiviteter, der er omfattet af EU's emissionshandelssystem (ETS), bør der for ikke at forvrænge markedssignalerne og i overensstemmelse med tilgangen under Fonden for Retfærdig Omstilling generelt ikke ydes støtte gennem genopretnings- og resiliensfaciliteten til aktiviteter med forventede CO2-ækvivalente emissioner, som ikke er væsentligt lavere end de relevante benchmarks, der er fastlagt for gratis tildeling af kvoter.

(28) I de tilfælde hvor selv de bedst tilgængelige niveauer for miljøpræstationer stadig fører til miljømæssigt skadelige fastlåsningseffekter, bør medlemsstaterne overveje muligheden for at gennemføre foranstaltninger til støtte for forskning og udvikling af alternativer med lavere indvirkning, jf. interventionsområde 022 og 023 i metoden til overvågning af klimarelaterede udgifter, der er knyttet som bilag til forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten.

(29) Mål og delmål, herunder vedrørende overholdelse af DNSH-princippet, er ligesom alle andre mål og delmål underlagt artikel 19a i forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten (»Regler for udbetalinger, suspension og opsigelse af aftaler om finansielle bidrag og lånestøtte«).

(30) Jf. betragtning 11b i forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten.

(31) I henhold til klassificeringsforordningens artikel 3, litra d), (»Kriterier for miljømæssigt bæredygtige økonomiske aktiviteter«) har Kommissionen beføjelse til at vedtage delegerede retsakter med detaljerede tekniske screeningskriterier (kvantitative og/eller kvalitative kriterier), som fastsætter betingelserne for, hvornår en bestemt økonomisk aktivitet i) kan kvalificeres som ydende et væsentligt bidrag til et af de seks miljømål og ii) anses for ikke at gøre væsentlig skade på nogen af miljømålene. Indtil videre er der blevet offentliggjort en delegeret retsakt om modvirkning af klimaændringer og tilpasning til klimaændringer med henblik på høring. Teksten kan findes på: https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/12302-Climate-change-mitigation-and-adaptation-taxonomy#ISC_WORKFLOW.