Henstilling med henblik på RÅDETS UDTALELSE i overensstemmelse med artikel 9, stk. 3, i Rådets forordning (EF) nr. 1466/97 af 7. juli 1997 om Ungarns opdaterede konvergensprogram, 2004-2008

(forelagt af Kommissionen)

BEGRUNDELSE

Rådets forordning (EF) nr. 1466/97 om styrkelse af overvågningen af budgetstillinger samt overvågning og samordning af økonomiske politikker [1] fastsætter, at ikke-deltagende medlemsstater, dvs. medlemsstater, der ikke har indført den fælles valuta, skal forelægge konvergensprogrammer for Rådet og Kommissionen med henblik på en periodisk multilateral overvågning efter traktatens artikel 99.

[1] EFT L 209 af 2.8.1997. Alle de dokumenter, der refereres til i dette dokument, kan konsulteres på følgende websted:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

I overensstemmelse med artikel 9 i forordningen skal Rådet undersøge hvert enkelt konvergensprogram på grundlag af vurderinger foretaget af Kommissionen og det ved traktatens artikel 114 nedsatte udvalg (Det Økonomiske og Finansielle Udvalg). På grundlag af en henstilling fra Kommissionen og efter at have hørt Det Økonomiske og Finansielle Udvalg skal Rådet afgive en udtalelse efter at have undersøgt programmet. Ifølge forordningen skal medlemsstaterne forelægge årlige opdaterede konvergensprogrammer, der også kan undersøges af Rådet efter samme procedurer.

De ti lande, der tiltrådte EU den 1. maj 2004, er omfattet af en dispensation og deltager derfor endnu ikke i den fælles valuta. De har forpligtet sig til at forelægge deres konvergensprogrammer senest den 15. maj 2004 og en første opdatering ved udgangen af 2004.

Ungarns konvergensprogram for perioden 2004-2008 blev forelagt den 14. maj 2004. Kommissionen har foretaget en teknisk vurdering af dette program under hensyntagen til resultaterne af prognoserne fra foråret 2004 og adfærdskodeksen [2] samt de principper, der er fastlagt i Kommissionens meddelelse til Rådet og Europa-Parlamentet af 27. november 2002 om en bedre samordning af finanspolitikken [3]. Denne gennemgang giver grundlag for følgende vurdering:

[2] Det Økonomiske og Finansielle Udvalgs reviderede udtalelse om stabilitets- og konvergensprogrammernes indhold og form, der blev godkendt af Økofin-Rådet den 10.7.2001.

[3] KOM(2002) 668 endelig af 27.11.2002.

Den 14. maj 2004 forelagde Ungarn sit første konvergensprogram, som blev vedtaget af regeringen den 13. maj og dækker perioden fra 2004 til 2008. Det opfylder i det store og hele adfærdskodeksen om stabilitets- og konvergensprogrammernes indhold og form Programmet omtaler den planlagte indførelse af euroen i 2010 (eventuelt i 2009, hvis de økonomiske forhold viser sig at blive mere gunstige end forventet). Således ventes konvergenskriterierne at blive opfyldt senest i 2008 (eller alternativt senest i 2007).

Underskuddet på statsfinanserne faldt fra 9,3 % af BNP i 2002 til 5,9 % af BNP i 2003, men det ligger stadig et godt stykke over traktatens referenceværdi på 3 % af BNP. Den 12. maj 2004 indledte Kommissionen en procedure i forbindelse med et uforholdsmæssigt stort underskud over for Ungarn med vedtagelsen af en rapport i overensstemmelse med traktatens artikel 104, stk. 3. Det Økonomiske og Finansielle Udvalg afgav sin udtalelse om rapporten den 25. maj. Den 5. juli 2004 ventes Rådet på grundlag af to henstillinger fra Kommissionen at beslutte, at der foreligger et uforholdsmæssigt stort underskud i Ungarn, og at rette henstillinger til Ungarn med henblik på at bringe denne situation til ophør.

Konvergensprogrammet indeholder to forskellige scenarier for de makroøkonomiske og budgetmæssige fremskrivninger: et "grundscenarie" og et "mere optimistisk" scenarie. Budgetfremskrivningerne er baseret på grundscenariet. Det forventer en BNP-vækst i faste priser på omkring 3½-4 % i 2004 og 2005 efterfulgt af en forøgelse af vækstraten med omkring ½ procentpoint hvert år frem til 2008. Fremgangen i den økonomiske aktivitet ventes at blive drevet af en kraftig vækst i eksporten og de faste investeringer til opvejning af en lavere vækst i det private forbrug som følge af en betydelig opbremsning i de hidtidige kraftige reallønsstigninger. Dette vil også ses afspejlet i et gradvist, om end moderat fald i underskuddet på betalingsbalancens løbende poster. Det kort skitserede "mere optimistiske" scenarie viser højere vækstrater baseret på en højere eksport. Tager man udgangspunkt i Kommissionens prognose fra foråret 2004 bekræftes det, at "grundscenariet" bør betragtes som referencescenariet og afspejlende de mest plausible vækstantagelser. Mens dette ud fra de aktuelt disponible oplysninger forekommer rimeligt på kort sigt, synes endog dette scenarie at være noget optimistisk hvad det mellemlange sigt angår. I takt med den robuste vækst og de beskæftigelsesfremmende foranstaltninger ventes ledigheden at falde yderligere til omkring 5½ % i 2008, og erhvervsfrekvensen ventes at stige til op til 64 % i 2008 (fra noget under henholdsvis 6 % og 60 % i 2003).

Konvergensprogrammet tager udgangspunkt i, at inflationen igen vil falde efter at toppe med en årlig gennemsnitlig inflation på 6½ % i 2004, og venter, at inflationen vil ligge på omkring 3 % i 2008. Mens det kraftige fald i inflationen i 2005 vil være resultatet af aftagende prisstigninger som følge af indirekte skatter, vil inflationsfaldet blive understøttet gennem hele perioden af en moderat reallønsfremgang (navnlig i den offentlige sektor) og en stram finanspolitik. Disse fremskrivninger falder stort set i tråd med Kommissionens antagelser. Konvergensprogrammet giver ingen indikationer om planlagte ændringer i det monetære system eller valutakursordningen i den observerede periode (bestående af inflationsmålrettede rammer kombineret med et udsvingsbånd på +/- 15 % omkring centralkursen). I modsætning til hvad der fremgik af det økonomiske førtiltrædelsesprogram fra 2003, har konvergensprogrammet ikke som erklæret mål at opnå ERM II-medlemskab umiddelbart efter tiltrædelsen af EU. Det erkender snarere, at deltagelse i ERM II skal understøttes af en troværdig og holdbar finanspolitisk tilpasning.

Den mellemfristede budgetstrategi afviger betydeligt fra strategien i det økonomiske førtiltrædelsesprogram fra 2003. Mens sidstnævnte sigtede mod et underskud på under 3 % af BNP i 2005, er opfyldelsen af dette mål udskudt til 2008 i konvergensprogrammet. Den i programmet planlagte konsolidering indledes med et fald i underskuddet fra 5,9 % af BNP i 2003 til 4,6 % af BNP i 2004 efterfulgt af årlige tilpasninger med omkring ½ procentpoint (4,1 % af BNP i 2005, 3,6 % af BNP i 2006, 3,1 % af BNP i 2007 og 2,7 % af BNP i 2008). Konsolideringsstrategien er udgiftsbaseret og understøttes af strukturreformer, især inden for den offentlige forvaltning, uddannelsessystemet og sundhedssystemet. Hverken virkningen af disse reformer eller forløbet af gennemførelsen af dem er dog bekendt med den fornødne nøjagtighed. Det forventede fald i den samlede udgiftskvote med over fire procentpoint i perioden fra 2003 til 2008 [4] vil give mulighed for en stigning i de offentlige investeringers andel af BNP med støtte fra EU-finansiering. Samtidig forventes den finanspolitiske konsolidering at blive ledsaget af en formindskelse af den offentlige sektors vægt i økonomien. Dette vil ses afspejlet i et fald i det samlede skattetryk fra 39 % i 2004 til 37 % i 2008.

[4] Ved denne udvikling ses bort fra udgiftsvirkningerne af EU-overførsler (som ventes at stige fra omkring 0,5 % af BNP i 2004 til 2,5 % af BNP i 2008).

En konsolidering på omkring ½ procentpoint af BNP årligt fra 2005 og fremefter kan forekomme forholdsvis beskeden, især på baggrund af de robuste vækstforventninger igennem hele perioden, de forholdsvis høje underskuds- og gældskvoter og det forventede fald i rentebyrden. Dette skal dog ses i lyset af mindst tre kompenserende betragtninger. For det første er det vigtigt for Ungarn at genopbygge en troværdig finanspolitik ved at opstille mål, som ligger inden for rækkevidde, og derefter opfylde dem. For det andet forøger de strukturreformer, der understøtter strategien, holdbarheden i budgetkonsolideringen, når de én gang er konkretiseret og gennemført, og forbedrer statsfinansernes kvalitet. For det tredje lægger udgifterne til pensionsreformen (som ventes at stige fra 0,7 % af BNP i 2003 til 0,9 % af BNP i 2008) en byrde på statsbudgettet.

Alligevel giver det forhold, at underskuddet efter planen først vil blive reduceret til under 3 % af BNP i 2008, og endda kun med en lille margen, anledning til bekymring. Enhver ugunstig makroøkonomisk eller budgetmæssig udvikling vil bringe opfyldelsen af dette mål i fare med en potentielt alvorlig indvirkning på regeringens samlede tilpasningsstrategi. Budgetstillingen i programmet er derfor muligvis ikke tilstrækkelig til at bringe underskuddet ned under referenceværdien på 3 % af BNP inden programmets udløb, og enhver mulighed for at fremskynde den finanspolitiske justering bør udnyttes. I denne sammenhæng er både erfaringen med udgiftsoverskridelser inden for de seneste to år og mangelen på klare indikationer om de ambitiøse udgiftsreducerende foranstaltninger for perioden 2005-2008 bekymrende tegn. Derudover står og falder hele tilpasningsstrategien helt og holdent med, at den planlagte ambitiøse tilpasning i 2004 gennemføres med succes. Hvis budgetmålet ikke opfyldes i år, vil hele strategien blive bragt i fare. Eftersom uventede udgifter som dem, der har forekommet i de senere år, ikke kan udelukkes, er det vigtigt, at regeringen står fast på de intentioner, der bebudes i konvergensprogrammet, og om nødvendigt i tide vedtager supplerende korrigerende foranstaltninger med henblik på at sikre, at underskudsmålet for 2004 opfyldes.

Samlet set synes konsolideringsstrategien i konvergensprogrammet at højne statsfinansernes kvalitet. Det er almindeligt anerkendt, at en budgetkonsolidering er mere holdbar, hvis den bygger på udgiftsreduktioner, navnlig hvis den understøttes af strukturreformer. Det synes også på sin plads at lette det høje skattetryk, især på arbejdskraften. Hvis en god cirkel skal sættes i gang, er det dog afgørende, at udgiftsmålene opfyldes. Det forekommer derfor tilrådeligt at skride forsigtigt frem med skattelettelser og lade dem være betinget af, at de planlagte reformer gennemføres, og at udgiftsmålene opfyldes. Endelig er det sandsynligt, hvis den økonomiske vækst skulle blive lavere end forventet i programmet, at der vil blive behov for supplerende foranstaltninger for at holde konsolideringen på rette spor.

Efter at toppe med næsten 60 % af BNP i 2004 ventes gældskvoten ifølge programmet at falde i takt med den planlagte budgettilpasning, men også som et positivt resultat af en faldende rentebyrde og negative stock-flow-tilpasninger. Under forudsætning af at konsolideringen forløber planmæssigt, og ud fra den antagelse, at der ikke indtræffer nogen væsentlig svækkelse af valutakursen, og at rentebyrden lettes som forventet i programmet, forekommer dette plausibelt. Behovet for, at konsolideringen forløber planmæssigt, understreges af nødvendigheden af at sikre, at den offentlige sektors lånebehov fortsat opfyldes problemfrit, og at gældsbetjeningsomkostningerne holdes i ave.

Ikke mindst i betragtning af det forholdsvis høje gældsniveau står Ungarn over for en vis risiko for budgetuligevægte i forbindelse med at indfri de forventede omkostninger ved en aldrende befolkning. Selv om pensionsreformen, der går tilbage til 1998 og indførte et progressivt tredelt pensionssystem - omfattende parametriske ændringer i pay-as-you-go-søjlen, f.eks. forhøjelse af pensionsalderen, pensionsindeksering - i betydelig grad har mindsket risikoen for langsigtede budgetuligevægte, har den dog ikke elimineret den fuldstændig. Sikringen af et tilstrækkelig stort overskud på den primære saldo på mellemlang sigt samt gennemførelsen af foranstaltninger for yderligere at lægge en bremse på de aldersrelaterede udgifter, specielt sundhedsudgifterne, er af afgørende betydning for at tilvejebringe holdbare offentlige finanser.

Sammenligning af centrale makroøkonomiske og budgetmæssige fremskrivninger

>TABELPOSITION>

På grundlag af denne vurdering har Kommissionen vedtaget vedlagte henstilling til Rådets udtalelse om Ungarns konvergensprogram og fremsender den til Rådet.

Henstilling med henblik på RÅDETS UDTALELSE i overensstemmelse med artikel 9, stk. 3, i Rådets forordning (EF) nr. 1466/97 af 7. juli 1997 om Ungarns konvergensprogram, 2004-2008

RÅDET FOR DEN EUROPÆISKE UNION HAR -

under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab,

under henvisning til Rådets forordning (EF) nr. 1466/97 af 7. juli 1997 om styrkelse af overvågningen af budgetstillinger samt overvågning og samordning af økonomiske politikker [5], særlig artikel 9, stk. 3,

[5] EFT L 209 af 2.8.1997. De dokumenter, der refereres til i dette dokument, kan konsulteres på følgende websted: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

under henvisning til Kommissionens henstilling,

efter høring af Det Økonomiske og Finansielle Udvalg -

AFGIVET FØLGENDE UDTALELSE:

Den [5. juli] 2004 gennemgik Rådet Ungarns konvergensprogram, der dækker perioden 2004-2008. Programmet er i det store og hele i overensstemmelse med datakravene i den reviderede adfærdskodeks for stabilitets- og konvergensprogrammernes indhold og form.

Den budgetstrategi, der ligger til grund for programmet, tager sigte på at bringe det offentlige underskud ned under 3 % af BNP senest i 2008, samtidig med at den offentlige sektors vægt i økonomien reduceres. Med henblik herpå indledes den i programmet planlagte konsolidering med et fald i underskuddet på statsfinanserne fra 5,9 % af BNP i 2003 til 4,6 % af BNP i 2004 efterfulgt af årlige tilpasninger på omkring ½ procentpoint af BNP (4,1 % af BNP i 2005, 3,6 % af BNP i 2006, 3,1 % af BNP i 2007 og 2,7 % af BNP i 2008). Konsolideringen er udgiftsbaseret og understøttes af strukturreformer, især inden for den offentlige forvaltning, uddannelsessystemet og sundhedssystemet. Reformerne mangler dog stadig at blive konkretiseret og gennemført. Faldet i den samlede udgiftskvote vil give mulighed for at øge de offentlige investeringers andel af BNP med støtte fra EU-finansiering. Samtidig forventes et fald i det samlede skattetryk fra 39 % af BNP til 37 % af BNP.

Konvergensprogrammet indeholder to forskellige scenarier for de makroøkonomiske og budgetmæssige fremskrivninger: et "grundscenarie" og et "mere optimistisk" scenarie. "Grundscenariet" bør betragtes som referencescenariet for vurdering af budgetfremskrivningerne, idet det afspejler de mest plausible vækstantagelser med en BNP-vækst i faste priser på omkring 3½-4 % i 2004 og 2005 efterfulgt af en forholdsvis optimistisk forøgelse af vækstraten med omkring ½ procentpoint hvert år frem til 2008. Forventningen om et hurtigt fald i inflationen efter 2004, hvor stigninger i de indirekte skatter aftager, forekommer i det store og hele realistisk, forudsat at reallønsstigningerne bremses kraftigt og bringes på linje med produktiviteten.

Programmet forventer, at underskuddet på statsfinanserne ikke vil blive bragt ned under traktatens referenceværdi på 3 % af BNP før i 2008. Den reduktion af underskuddet, der opereres med i programmet, synes at være inden for rækkevidde. Risiciene for budgetresultatet udspringer af muligheden for, at væksten bliver lavere end forventet, af erfaringen med tidligere udgiftsoverskridelser og af manglende oplysninger om de planlagte udgiftsreducerende foranstaltninger i de sidste programår. Det er afgørende for troværdigheden i tilpasningsstrategien, at tilpasningen i det første programår lykkes; sker dette ikke, vil det kunne bringe hele tilpasningskursen i fare. Budgetstillingen i programmet er derfor muligvis ikke tilstrækkelig til at bringe underskuddet ned under referenceværdien på 3 % af BNP ved programperiodens udløb, og alle muligheder for at fremskynde den finanspolitiske tilpasning bør udnyttes. Samtidig afspejler de forventede saldoer i omfattende grad, at der gennemføres et intensivt offentligt investeringsprogram, som øger de offentlige investeringers andel af BNP fra 4,0 % i 2004 til 5,5 % i 2008.

Efter at toppe med næsten 60 % af BNP i 2004 ventes gældskvoten ifølge programmet at falde til 54 % af BNP i 2008. Dette ville være på linje med den forventede budgettilpasning, men ville også være det positive resultat af en faldende rentebyrde og negative stock-flow-tilpasninger. Selv om dette forekommer plausibelt, vil den positive udvikling kunne blive bragt i fare ved, at rentesatserne nedsættes langsommere end forventet.

Ungarn står over for en vis risiko for budgetuligevægte i forbindelse med at indfri de forventede omkostninger til en aldrende befolkning. Selv om pensionsreformen, der går tilbage til 1998 og indførte et progressivt tredelt pensionssystem - omfattende parametriske ændringer i pay-as-you-go-søjlen, f.eks. forhøjelse af pensionsalderen, pensionsindeksering - har mindsket risikoen for langsigtede budgetuligevægte, har den dog ikke elimineret den fuldstændig. Sikringen af et tilstrækkelig stort overskud på den primære saldo på mellemlang sigt samt gennemførelsen af foranstaltninger for yderligere at lægge en bremse på de aldersrelaterede udgifter, specielt sundhedsudgifter, er af afgørende betydning for at tilvejebringe holdbare offentlige finanser.

Den [5. juli 2004] fastslog Rådet på grundlag af Kommissionens henstillinger, at der foreligger et uforholdsmæssigt stort underskud i Ungarn, jf. traktatens artikel 104, stk. 6, og rettede henstillinger i henhold til artikel 104, stk. 7, til Ungarn med henblik på at bringe denne situation til ophør, i hvilke Rådet gav økonomisk-politisk rådgivning.

Centrale fremskrivninger fra Ungarns konvergensprogram

>TABELPOSITION>