Det Økonomiske og Sociale Udvalgs edtalelse om "Meddelelse fra Kommissionen til Rådet, Europa-Parlamentet og Det Økonomiske og Sociale Udvalg om Prissætningspolitikker med sigte på større bæredygtighed i brugen af vandressourcer"

(2001/C 123/15)

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber besluttede den 27. juli 2000 under henvisning til EF-traktatens artikel 175 at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Landbrug, Udvikling af Landdistrikterne og Miljø, som udpegede María Sánchez Miguel til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 20. december 2000.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 378. plenarforsamling af 24.-25. januar 2001, mødet den 24. januar, følgende udtalelse med 82 stemmer for og 3 hverken for eller imod.

1. Indledning

1.1. Den brede debat i EU om vandpolitik, som forskerkredse, miljøorganisationer, forbrugerrepræsentanter og de mest berørte sektorer har deltaget i, har resulteret i et forslag til rammedirektiv for vandpolitikken(1), som fastlægger rammerne for en bæredygtig anvendelse af vandressourcerne.

1.2. ØSU stillede sig positivt såvel til Kommissionens meddelelse om Det Europæiske Fællesskabs vandpolitik(2) som til Kommissionens forslag til Rådets direktiv om rammerne for Fællesskabets vandpolitiske foranstaltninger(3), men bemærkede dog, at der er behov for konkrete prissætningsregler for at sikre bæredygtig anvendelse af vandressourcerne.

1.3. ØSU anerkender tillige, at Kommissionens forslag til Europa-Parlamentets og Rådets beslutning om vedtagelse af listen over prioriterede stoffer inden for vandpolitik(4) har stor betydning for gennemførelsen af vandrammedirektivet.

2. Meddelelsens målsætninger

2.1. Hovedformålet med at udarbejde en vandprissætningspolitik er at styrke en bæredygtig anvendelse af vandressourcerne, hvor alle aspekter vedrørende mængden af vand, der indvindes, og forureningen af miljøet inddrages.

2.2. Det er vigtigt at fremlægge de elementer, der lægges til grund for prissætning af vand i teori og praksis, især de forskellige typer af omkostninger, som skal medtages for at sikre en bæredygtig anvendelse af vandressourcerne:

- Finansielle omkostninger ved vandforsyningen, herunder også omkostninger til udbud og administration af disse tjenester. Dette omfatter alle drifts-, vedligeholdelses- og anlægsomkostninger.

- Miljøomkostninger, dvs. omkostningerne ved de skadevirkninger, som brugen af vandet forvolder på miljøet og økosystemerne og miljøbrugerne.

- Ressourceomkostninger, dvs. omkostningerne ved forspildte muligheder i forbindelse med andre anvendelser som følge af rovdrift på ressourcerne.

2.3. Der foreslås følgende retningslinjer for en prissætningspolitik for vand, som i højere grad tager højde for miljøhensyn og økonomisk effektivitet:

- Bedre viden og information samt vurdering af efterspørgsel og omkostninger til vandforsyning og -anvendelse.

- Fastsættelse af vandpriserne på et passende niveau, som sikrer omkostningsdækning inden for hver enkelt sektor (dvs. landbrug, privatforbrugere og industri), under hensyntagen til såvel overfladevand som grundvand.

- Anvendelse af vandløbsoplandet som udgangspunkt for vurderingen af de miljømæssige og økonomiske omkostninger, eftersom det er på dette plan, de eksterne miljøpåvirkninger foregår.

3. Generelle bemærkninger

3.1. Rammedirektivet for vandpolitikken er baseret på den overbevisning, at prissætning i høj grad kan være med til at fremme en bæredygtig anvendelse af vandressourcerne, dække omkostningerne ved de dertil knyttede tjenester og nå de opstillede mål på en omkostningseffektiv måde.

3.2. ØSU erkender og går stærkt ind for idéen om, at prisen på vand skal gøre det klart, at vand er en sparsom ressource for at tilskynde brugerne til at sætte forbruget ned og mindske forureningen. ØSU finder følgende bemærkninger vigtige:

3.2.1. Skønt en stor del af vandforbruget går til produktionsaktiviteter (landbrug, industri, turisme osv.) med enorm stor økonomisk betydning, må man huske på, at vand er andet og mere end et økonomisk aktiv. Adgang til vand er en grundlæggende rettighed, og vand er af vital betydning for økosystemerne. Derfor må disse aspekter kædes sammen for at undgå, at der i praksis kun tages hensyn til de rent økonomiske faktorer, skønt dette heller ikke er Kommissionens hensigt. Der bør i denne forbindelse sikres vandforsyning til alle mennesker, også selv om nogle ikke har råd til at betale.

3.2.2. Hvis priserne skal kunne spille denne vigtige rolle, må der foretages en passende sammenkædning af bæredygtig anvendelse og omkostningsdækning som fastsat i artikel 9 i rammedirektivet. Der kan opstå konflikt mellem disse to principper, hvis der inddrages andre variabler, som forbigås i meddelelsen, såsom ejendomsret til vandressourcer (de gældende ejendoms- og anvendelsesrettigheder bør bevares), offentlig eller privat forvaltning osv.

3.3. I dag er situationen generelt den, at forældede forvaltningsmodeller og forbrugsmønstre opgives til fordel for en bæredygtig model. Udformningen af en politik til styring af efterspørgslen vanskeliggøres ikke alene af den sædvanlige modstand mod enhver kursændring, men også af manglende kendskab til de traditionelle metoder og sædvaner.

3.4. Denne mangel på viden kan føre til, at visse foranstaltninger, som burde fremme en adfærdsændring, ikke får den ønskede effekt. For vands vedkommende kan indførelsen af økonomiske principper og instrumenter udløse prisspekulation, ikke-bæredygtige ændringer i forbruget osv. Den traditionelle rentabilitetsanalyse er utilstrækkelig, for så vidt som markedet ikke anerkender disse elementer.

3.5. I kapitel 2 gennemgås de vigtigste aspekter af prissætningspolitikken i medlemsstaterne, ansøgerlandene og udviklingslandene samt vandprissætningens mulige indvirkning på økonomien, miljøet og samfundet.

3.5.1. ØSU giver Kommissionen ret i, at i EU er det rensning af byspildevand og landbruget i Sydeuropa, som udviser størst ubalance mellem omkostninger og pris, og at det vil være vanskeligt at tilpasse prisen til de store investeringer i infrastruktur, der er behov for. Endvidere anses fastsættelsen af et rimeligt prisniveau (omkostningerne til vandforsyning set i forhold til brugernes indkomstniveau) for at være det største problem i udviklingslandene.

3.5.2. Der er dog også nævnt andre mulige negative følger i indledningen, som fortjener at blive uddybet. Her tænkes f.eks. på mulige ændringer i ejendomsretten til vandressourcerne, som strider mod målene med rammedirektivet for vandpolitikken, prisspekulation, EU-finansiering af infrastrukturudbygning eller overdimensionerede infrastrukturer såvel i EU-landene som i ansøger- og udviklingslandene, undertiden kombineret med uhæderlig eller ulovlig praksis. Denne analyse skal sætte Kommissionen i stand til at foregribe effekten af de økonomiske aktiviteter og gøre det muligt at træffe passende skridt for at tilpasse den offentlige og private administration til den nye situation.

4. Særlige bemærkninger

4.1. Prissætningspolitikken for vand skal hægtes sammen med de øvrige EU-politikker, især den fælles landbrugspolitik efter Agenda 2000-reformen, politikken for social samhørighed, regionaludvikling, miljø osv. for at styrke de instrumenter, der indføres på disse områder.

4.2. I punkt 1.3 i meddelelsen anføres det, at en effektiv prissætning på vand sikrer, at de til rådighed stående ressourcer fordeles effektivt mellem forskellige anvendelser. Denne ide må præciseres, og det er derfor nødvendigt at uddybe følgende aspekter.

4.2.1. Der bør fastlægges en afbalanceret prioritering efter sociale og miljømæssige kriterier, således at bæredygtig anvendelse ikke defineres udelukkende på grundlag af pris, dvs. brugernes økonomiske situation. F.eks. kan der i områder med vandmangel opstå en hård konkurrence om vandressourcerne mellem traditionelle, veletablerede bæredygtige landbrugsbedrifter og turisme og fritidssektoren (golfbaner, temaparker osv.), som kan betale en højere pris og dække omkostningerne ved at vælte dem over på forbrugerne. Dette har almindelige landmænd kun delvis mulighed for at gøre.

4.2.2. I tråd med ØSU's tidligere bemærkninger(5) om dette emne bør anvendelsen prioriteres som følger:

- forsyning af befolkningen,

- sikring af miljøkravene,

- anvendelse i landbrug og industri,

- fritid og anden luksuspræget anvendelse.

4.2.3. Prioritering og vægtning af anvendelsen bør medtages som endnu et element, der skal fremme bæredygtig anvendelse. Det bør overvejes, hvorledes dette element skal afspejles i prisen, med henblik udarbejdelse af anbefalinger til dem, der forvalter vandressourcerne.

4.3. I punkt 2.1. i meddelelsen anføres de forskellige mulige anvendelser af vand, herunder "anvendelse til miljøformål". Det forekommer ikke hensigtsmæssigt at definere anvendelse af vand til "miljøformål" som en kategori på linje med de øvrige anvendelser. Bevarelsen af vandressourcernes miljømæssige karakteristika såvel kvalitativt (det vigtigste mål med rammedirektivet) som kvantitet, så de kan oppebære økosystemerne og opfylde vandets regulerende funktioner, er en forudsætning for alle andre mulige anvendelser.

4.3.1. Dette aspekt bør uddybes i meddelelsen for at undgå manglende forståelse af vandets funktion og anvendelse. Det er, som meddelelsen påpeger, nødvendigt at medtage den naturlige hydrologiske cyklus som udgangspunkt for begrænsningen af de mulige anvendelser af vandressourcerne for at sikre bæredygtighed.

4.4. I kapitel 3 opregnes de nødvendige forudsætninger for indførelse af vandprissætning til sikring af en mere bæredygtig udnyttelse. Det indledes med to udsagn, som fortjener ØSU's fulde støtte; for det første, at det ikke er hensigten at opnå en ensartet pris, eftersom denne afhænger af lokalmiljøet og samfundsøkonomiske hensyn; for det andet, at den gældende lovgivning ikke kan afskaffes til fordel for økonomiske instrumenter og prisprincipper.

4.4.1. Ved gennemførelsen af vandrammedirektivets forskrifter må det undgås, at prissætning bliver de kompetente myndigheders højst prioriterede mål på bekostning af andre mere omkostningskrævende mål, som ikke er umiddelbart "økonomisk rentable", såsom indsamling af data, analyse af anvendelser, udarbejdelse af forvaltningsplaner osv.

4.5. Meddelelsen anfører i punkt 3.1, at det er nødvendigt at kende vandefterspørgslen for at vurdere vandforbruget og den forurening, som brugerne forårsager. Kendskabet til disse faktorer er generelt for ringe. Kommissionen opfordrer til, at der gøres fremskridt i retning af opstilling af måleanordninger samt afprøvning og etablering af dataindsamlingsmetoder.

4.5.1. Det er nødvendigt at understrege behovet for et sådant kendskab, men frem for alt bør opstilling af måleanordninger være et generelt mål i alle sektorer, især i landbruget og industrien, da forbruget i de private husholdninger normalt kontrolleres nøje. Det er klart, at en sådan foranstaltning er forbundet med tekniske vanskeligheder, ikke fordi egnede måleinstrumenter ikke er til rådighed, men fordi der kan være vanskeligheder forbundet med udvælgelsen af målestationer og opstå problemer, som skyldes landbrugets traditionelle struktur, manglende gennemsigtighed i industrivirksomhederne - især dem, der påvirker miljøet mest - og organisatoriske ændringer i kontrolmyndigheden.

4.6. Omkostninger til vandforsyning og -anvendelse opdeles i finansielle omkostninger, miljøomkostninger og ressourceomkostninger.

4.6.1. Hvad angår finansielle omkostninger rejser der sig to spørgsmål. Det første vedrører nødvendigheden af at tage højde for de situationer, hvor prissætning på grund af exceptionelle omstændigheder - såsom tørke eller andre forhold, der forhindrer normal vandforsyning - ikke gør det muligt at dække disse omkostninger. Dette er et meget ømtåleligt problem, især når private operatører er involveret. Der har allerede været tilfælde, hvor forbruget er faldet som reaktion på en forhøjelse af prisen for vandforbrug og -rensning med faldende indtægter for operatøren til følge, således at resultatet er blevet en ny prisforhøjelse. Budskabet til befolkningen er ikke positivt: vandbesparelser og -rensning får priserne til at stige i stedet for at falde (Eurowasser, Tyskland, 1994).

4.6.1.1. Det må tages i betragtning, at markedsmekanismen i forbindelse med visse ressourcer såsom vand kan have en uhensigtsmæssig virkning, idet en vandbesparelse - som er positiv for samfundet - er negativ for den private virksomhed, hvis indtjening stiger i takt med forbruget.

4.6.2. Det andet spørgsmål vedrører de private operatørers omkostningsdækning. I meddelelsen anføres det, at afkast på egenkapital (herunder fortjeneste) "eventuelt" kan medtages blandt de omkostninger, der skal tages højde for. Kommissionen bør derfor i sine fremtidige henstillinger også komme ind på spørgsmålet om de kompetente myndigheders ansvar for kontrollen med dette afkast for at sikre opfyldelsen af rammedirektivets vigtigste mål.

4.6.3. Afsnittet om miljø- og ressourceomkostningerne omhandler kun vanskelighederne med at indarbejde dem i prissætningen og manglen på beregningsmodeller, som ikke udelukkende er baseret på økonomisk forskning. Det er imidlertid meget vigtigt at finde frem til en struktur og harmoniserede kriterier, som giver mulighed for en nøje evaluering af disse omkostninger. Ellers kan man forledes til at tro, at det eneste mål med rammedirektivet er dækning af de finansielle omkostninger.

4.6.3.1. Derfor bør der træffes de nødvendige foranstaltninger, således at der inden for en rimelig tid kan foreligge retningslinjer og frister for indsatsen på dette område med udgangspunkt i en analyse og syntese af forskellige videnskabelige teorier, lige fra en værdiansættelse af disse aktiver og muligheder, der bygger på rent økonomiske kriterier, til metoder, der er baseret på en bred vifte af kriterier for en bæredygtighedsstrategi, som omfatter miljømæssige og sociale mål.

4.6.4. ØSU anser det for hensigtsmæssigt at fastlægge en kodeks for "god praksis" i forbindelse med beregningen af de forskellige omkostninger til vandforbrug og forsyning for at undgå fortolkninger eller anvendelser af de forskellige begreber i meddelelsen, som kan undergrave målene om fuldstændig omkostningsdækning.

4.7. I meddelelsen defineres "korrekte vandpriser" med udgangspunkt i den betragtning, at der "i teorien opnås ... et optimalt vandforbrug, når de marginale fordele ved vandforbruget svarer til marginalomkostningerne, herunder miljø- og ressourceomkostninger." Som retningslinie foreslås det, at der i prisstrukturen indgår dels et variabelt element (vandmængde, forureningsgrad, årstid og geografisk beliggenhed), dels et fast element, som gør det muligt at dække de finansielle omkostninger i enhver situation.

4.7.1. Meddelelsen foreslår, at der udarbejdes en plan for gradvis gennemførelse af hensyn til prisrimeligheden, den politiske accept og brugernes tilpasning til de nye forhold. Endvidere introduceres det princip, at der i en situation, hvor vandforbruget ikke er bæredygtigt, skal tages sociale hensyn, men de bør ikke være det primære mål med prissætningspolitikken.

4.7.2. Skønt dette princip må støttes, er det nødvendigt at sikre, at de sociale ledsageforanstaltninger fastlægges i overensstemmelse med prispolitikken, sammenkædes hermed og ikke går ud over den bæredygtige anvendelse af vandressourcerne eller resten af systemets bæredygtighed ved at kanalisere investeringer over i andre aktiviteter med lige så stor eller større indvirkning.

4.8. Meddelelsen anerkender, at kombinationen af vandafgifter og statsstøtte er et vigtigt økonomisk instrument, der kan lede investeringer og erhvervsaktivitet i den ønskede retning. F.eks. skal de skatter og afgifter, der indgår i vandprisen, være øremærkede, således at en betydelig del af indtægterne går til de sektorer, der berøres mest af eventuelle omstruktureringer. På denne måde kan den nedgang i udbyttet eller indtjeningen, som en forhøjelse af vandprisen kan medføre, helt eller delvis opvejes med investeringer, bistand, støtte eller andre instrumenter såsom modernisering af vandledningssystemet, kunstvandingsanlæg, rensningsanlæg osv.

4.9. Ovennævnte indgreb bør suppleres med initiativer til bevidstgørelse og oplysning af borgerne, således at en ny "vandkultur", især mht. forurening og vandbesparelse, kan vinde indpas i det europæiske samfund.

4.10. Der lægges særlig stor vægt på, at brugere og forbrugere deltager, og at de berørte operatører stiller gennemsigtig information til rådighed for at bidrage til fastlæggelse af et passende prisniveau, større social accept og opnåelse af den ønskede effekt.

4.10.1. Bruger- og forbrugerbegrebet bør udvides. Vandrelaterede anliggender er traditionelt blevet opfattet som et domæne, der var forbeholdt operatører, administrative myndigheder, teknikere og - i visse lande - elektricitetsværker og byggefirmaer. I andre lande, især i Sydeuropa, inddrages også landbrugs- og kunstvandingsorganisationer. Disse interessegrupper, som har en dybt rodfæstet holdning på dette område, er i dag ved at få øjnene op for de nye sociale og miljømæssige krav, som lægger rammerne for en ny kultur på vandområdet. Forvaltningen af vandressourcerne må tilpasses de nye tanker og principper i denne kultur, såsom vandbesparelse, ikke-forurening, genanvendelse osv.

4.10.2. Det er nødvendigt at inddrage andre samfundsgrupper, som kan spille en fornyende og igangsættende rolle i overgangen til en ny vandkultur. Her tænkes især på NGO'er på miljøområdet, arbejdsgiverorganisationer og fagforbund, som er uomgængelige partnere i miljøbeskyttelsen, vandbesparende foranstaltninger og begrænsning af industriens forurening. Disse organisationer har desuden tilstrækkelig autoritet og den nødvendige organisationsstruktur til at gennemføre mobiliserings- og bevidstgørelseskampagner, som kan styrke prissætningspolitikken.

4.10.3. I dette øjemed må der indføres institutionelle ændringer, således at brugere og forbrugere kan inddrages som anført i artikel 9, stk. 1, i rammedirektivet, og rettigheder må lovfæstes. Ellers vil det være vanskeligt at overvåge operatørerne, især under de monopolagtige forhold, som beskrives i meddelelsen. Det er i denne forbindelse nødvendigt at indføre institutionelle mekanismer, som gør det muligt at føre uafhængig kontrol med såvel offentlige som private operatører på vandområdet.

4.11. EU's forsknings- og udviklingsprogrammer bør specifikt omfatte mål, som bidrager til efterlevelse af de økonomiske anbefalinger såvel direkte (forskning i metoder til beregning af miljøomkostninger, ressourceomkostninger osv.) som indirekte ved at afbøde de socioøkonomiske følger af gennemførelsen (fremavling af mindre vandkrævende sorter, udvikling af vandbesparende teknikker til brug i industri, landbrug og husholdninger, begrænsning af udsivning fra rørledninger osv.).

4.12. I meddelelsen refereres der flere steder til landbrugssektoren og de alvorlige problemer med at opnå en passende prissætning i denne produktionssektor. Blandt andet peges der på den vanskelige evaluering af bæredygtig efterspørgsel og forbrug, kraftigt subventionerede afgrøder, evaluering af den diffuse forurening, som skyldes anvendelse af nitrater og pesticider, den fælles landbrugspolitik og manglen på en pålidelig metode til beregning af miljøomkostninger og -fordele. Derfor er der behov for et separat udspil og specifikke overvejelser vedrørende vandprissætning inden for landbruget. For eksempel bør der tages hensyn til den gavnlige virkning, der kan opnås gennem kunstvanding af kornmarker, såsom bevarelse af truede sorter, jordbundsforbedring eller sikring af CO2-dræn, som er af betydning i forbindelse med klimaændring.

Bruxelles, den 24. januar 2001.

Göke Frerichs

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) EFT L 327 af 22.12.2000.

(2) EFT C 30 af 30.1.1997.

(3) EFT C 355 af 21.11.1997.

(4) EFT C 268 af 19.9.2000.

(5) EFT C 30 af 30.1.1997.