Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Samhørighedspolitikkens fremtid i relation til udvidelsen og overgangen til den videnbaserede økonomi"

(2002/C 241/13)

Det Økonomiske og Sociale Udvalg besluttede den 1. marts 2001 under henvisning til forretningsordenens artikel 23, stk. 2, på eget initiativ at afgive udtalelse om "Anden samhørighedsrapport" om emnet: "Samhørighedspolitikkens fremtid i relation til udvidelsen og overgangen til den videnbaserede økonomi".

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Den Økonomiske og Monetære Union og Økonomisk og Social Samhørighed, som udpegede Henri Malosse til ordfører. Sektionen vedtog sit tillæg til udtalelse den 25. juni 2002.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 392. plenarforsamling af 17.-18. juli, mødet den 17. juli, med 127 stemmer for, 1 imod og 1 hverken for eller imod følgende tillæg til udtalelse.

1. Resumé

A. EU's forestående udvidelse til de central- og østeuropæiske lande samt samfundets overgang til den videnbaserede økonomi skaber nye betingelser for gennemførelsen af en samhørighedspolitik på EU-niveau.

B. Disse nye betingelser nødvendiggør i endnu højere grad en mere ambitiøs samhørighedspolitik, hvis vi frem til 2010 vil gøre den udvidede union til den mest konkurrencedygtige økonomi i verden.

C. Studiegruppen under Sektionen for Den Økonomiske og Monetære Union og Økonomisk og Social Samhørighed, som havde fået til opgave at forberede ØSU's arbejde om emnet, aflagde besøg i en mål 1-region i EU (Andalusien) og en region i et ansøgerland (det østlige Slovakiet) for at høre de lokale erhvervs- og samfundsgrupper for på den måde at holde egne konklusioner op mod områdets realiteter.

D. ØSU er overbevist om, at det er nødvendigt at foretage en grundlæggende reform af principperne, de generelle betingelser og fremgangsmåderne i forbindelse med samhørighedspolitikken.

E. En sådan reform bør ligeledes give sig udslag i en revision af støttekriterierne, som ud over de sædvanlige nøgletal tager hensyn til andre parametre som fjern beliggenhed, isolering, manglende uddannelse og virksomhedskultur samt fraværet af et velstruktureret civilsamfund.

F. Forberedelsen af reformen kunne foregå på baggrund af et referencedokument, der giver et overbliksbillede af den økonomiske, sociale og arbejdsmarkedsmæssige situation i de forskellige regioner og medlemsstater efter udvidelsen. En sådan perspektivrapport, som forberedes af Kommissionen, bør foreligge straks ved begyndelsen af 2004.

G. Uden at ville standardisere bør samhørighedspolitikken fremme lokale og nationale initiativer, der søger at tackle strukturelle handicaps og skabe et klima, der fremmer vækst og velstand. Disse tiltag bør række ud over en blot finansiel støtte og især fokusere på fremme af iværksætterånden og offentligt-privat partnerskab. De bør tillige søge at undgå, at der opstår en understøttelsesmentalitet eller konkurrenceforvridninger.

H. Tæt samarbejde med erhvervs- og fagorganisationer, hvor udgangspunktet er bedre information for at skabe bedre overensstemmelse mellem de reelle behov og Unionens tiltag. EU's indsats for samhørigheden bør være mere synlig.

I. Udvikling af god forvaltningsskik - herunder med sigte på det organiserede civilsamfunds rolle - uddannelse i bred betydning og basisinfrastrukturer bør være de tre store prioriteter i en ny samhørighedspolitik. De skal tilgodese det bydende nødvendige hensyn til bæredygtig udvikling.

J. Det er nødvendigt at forenkle EU's procedurer. ØSU har udviklet konkrete forslag til nye aktionsmetoder, der bygger på principperne om gennemsigtighed, deltagelse og modernitet.

K. Oprettelsen af én enkelt fond, der er smidig nok til at kunne tilpasses de lokale behov, vil bidrage til at gøre det enklere at bruge fondsmidlerne til at skabe større synlighed. Aktørerne skal desuden have mere direkte adgang til fonden, ved at man fremmer partnerskaber og udbredelse af bedste praksis. Der kan oprettes særskilte instrumenter for andre politikker, der ikke vedrører territoriale spørgsmål, eller som retter sig mod specifikke spørgsmål.

L. Den for stramme planlægning bør erstattes af målkontrakter, der inddrager nationale og lokale politiske kræfter samt private investeringer og støtte, der skal tilbagebetales.

M. ØSU anmoder om, at der bevilges tilstrækkelige midler til samhørighedspolitikken, som imidlertid skal være smidig nok til at fremme kvalitetsprojekter. Man bør foretage en sammenlignende evaluering af kvaliteten og ligeledes sikre overensstemmelse med EU's store prioriteter og sørge for, at principperne for god forvaltning af offentlige midler overholdes.

2. Baggrunden for tillægget til initiativudtalelse: nye betingelser for samhørighedspolitikken

2.1. I en første udtalelse, som blev vedtaget på plenarforsamlingen den 25. april 2001(1), kom ØSU med sit første politikudspil og bidrog hermed til samhørighedsforummet, som Kommissionen afholdt den 21.-22. maj 2001. I udtalelsen støttes i de store linjer princippet om en ny samhørighedspolitik, hvortil der bevilges supplerende midler til at imødegå konsekvenserne af udvidelsen.

2.2. Nærværende tillæg til udtalelse har til formål at videreføre og uddybe ØSU's tanker og ideer med udgangspunkt i oplysningerne i den anden rapport om samhørighed(2) og i "Første situationsrapport om økonomisk og social samhørighed"(3). Der tages i udtalelsen ligeledes højde for Kommissionens regelmæssige rapporter om ansøgerlandene. Den fremtidige udvidelse af EU i 2004 til et EU bestående af 25 lande (og sandsynligvis flere på længere sigt) stiller nemlig det grundlæggende spørgsmål om referencer, mål, prioriteter og metoder for samhørighedspolitikken, især fordi de fleste ansøgerlande er langt mindre udviklede end de nuværende medlemsstater. Indkomsten pr. indbygger i de nuværende ansøgerlande ligger langt under EU-gennemsnittet og i nogle regioner eller lande i mange tilfælde ikke engang på 1/4 af gennemsnittet i EU.

2.3. Tillægget til udtalelse har også til formål at se nærmere på de konsekvenser, overgangen til vidensøkonomien vil have for samhørighedspolitikken. ØSU er således enig i EU's overordnede mål, som blev fastsat på topmødet i Lissabon i marts 2000, hvorefter EU fra nu af og til 2010 skal gøres til den største vidensøkonomi i verden.

2.3.1. ØSU tillægger i denne sammenhæng ligeledes Cardiff- og Luxemborg- og Göteborg-processerne stor betydning, idet de udvider begrebet territorial og økonomisk samhørighed til også at omfatte den sociale dimension, foranstaltninger til fordel for beskæftigelsen samt bæredygtig udviklng.

2.3.2. Blandt ØSU's prioriteter figurerer charteret for små virksomheder, som blev vedtaget på topmødet i Feira, og som understreger den afgørende rolle, som iværksætterånd spiller for den potentielle vækst i Europa. ØSU understreger i denne forbindelse nødvendigheden af at støtte og styrke de eksisterende virksomheder.

2.4. Diskussionen i ØSU indgår også i et bredere perspektiv, nemlig arbejdet i Konventet om Europas fremtid, som blev påbegyndt den 28. februar 2002. ØSU, der er repræsenteret i konventet gennem tre observatører, har til hensigt at yde et originalt bidrag i dette forum ved at give udtryk for synspunkterne i erhvervs- og samfundsorganisationerne i Europas civilsamfund, inklusive civilsamfundet i de ansøgerlande, som ØSU har etableret tætte og kontinuerlige forbindelser til.

2.5. For at give stof til debatten og få kendskab til de analyser, som de lokale organisationer i civilsamfundet har foretaget, aflagde studiegruppen under Sektionen for Den Økonomiske og Monetære Union og Økonomisk og Social Samhørighed, der havde fået til opgave at forberede ØSU's arbejde, besøg i Andalusien, som på nuværende tidspunkt er støtteberettiget under strukturpolitikkernes mål 2 og samhørighedsfondene, og som er en af de regioner i Europa, der er mest relevante for samhørighedspolitikken, og afholdt her den 20.-21. september 2001 en høring i fællesskab med det økonomiske og sociale råd i Andalusien(4).

2.6. I overensstemmelse med samme princip aflagde studiegruppen den 7.-8. marts 2002 besøg i Den Slovakiske Republik i Presov, hvor den hørte lokale økonomiske og arbejdsmarkedsmæssige organisationer i civilsamfundet for at få kendskab til, hvor meget de vidste om fællesskabspolitikkerne, hvilken erfaring de havde med før-tiltrædelsesfondene samt for at høre, hvilke forventninger de havde til samhørighedspolitikken, når deres land var tiltrådt EU(5).

3. Konstateringer

3.1. Samhørighedspolitikkens afgørende rolle

3.1.1. Samhørighedspolitikken vil spille en afgørende rolle for ansøgerlandene i Central- og Østeuropa. Deres økonomiske efterslæb og forældede infrastrukturer er velkendte realiteter i dag og retfærdiggør fuldt ud, at de tilgodeses af samhørighedspolitikken, når de tiltræder EU.

3.1.2. Man kan ligeledes konstatere, at de regionale forskelle i ansøgerlande som Polen, Ungarn, Tjekkiet og Slovakiet er voksende. Således har regionen Bratislava i Slovakiet et BNP pr. indbygger, der er tæt på EU-gennemsnittet (95 %), samt lav arbejdsløshed (6,6 %), hvorimod den østlige del af landet, som f.eks. Presov-regionen, kun når op på 39 % af EU-gennemsnittet og har en høj arbejdsløshed, der i nogle sektorer overstiger 50 %.

3.1.3. For de nuværende medlemsstater er samhørighedspolitikken fortsat af stor vigtighed. At mål-1-regionerne ønsker at holde fast ved samhørighedspolitikken er en vigtig politisk kendsgerning. I Andalusien anerkender erhvervs- og fagorganisationerne således nok, at det er nødvendigt at foretage radikale ændringer inden for samhørighedspolitikken, men de anser den alligevel for at være et grundlæggende element i EU, som de ikke kan forestille sig at blive frataget, så længe de har et strukturelt efterslæb i forhold til de andre regioner i EU.

3.1.4. Nogle af de regioner, der i øjeblikket drager fordel af samhørighedspolitikken, og som meget snart risikerer at blive frataget samhørighedsstøtten, har stadig store interne vanskeligheder hvad angår lokal og regional samhørighed, selv om deres udviklingsefterslæb i forhold til EU-gennemsnittet er blevet væsentligt reduceret. Således tager de traditionelle kriterier for at blive støtteberettiget (BNP pr. indbygger, ledighedsgrad) ikke i tilstrækkelig grad højde for strukturelle, geografiske eller kulturelle forhold.

3.1.5. På den anden side har man i de sidste fem år bemærket, at de indenlandske udviklingsspænd i nogle af de store medlemsstater (Spanien og Det Forenede Kongerige) snarere har tendens til at blive større. Disse spænd ville have været endnu større, hvis det ikke havde været for struktur- og samhørighedspolitikken, da der er en stor tendens til, at den økonomiske udvikling koncentreres i de rigeste områder. Men det er dog stadig nødvendigt, at strukturpolitikken er gennemskuelig, hvilket i mange lande langt fra er tilfældet i dag, og det skyldes navnlig, at den er så kompliceret, at det grænser til uforståelighed. Der må stilles spørgsmål ved, hvilken merværdi Fællesskabets indsats reelt tilfører disse regioner. Ved første øjekast kan EU-politikken retfærdiggøres, ved at den skaber partnerskaber, netsamarbejde og tværnationale erfaringsudvekslinger.

3.1.6. Der er i ØSU enighed om, at social samhørighed er af ligeså afgørende betydning som territorial samhørighed. I den henseende giver den anden årlige rapport samt den første situationsrapport nogle nærmest alarmerende referencer med hensyn til, hvordan de voksende skævheder fører til f.eks. social udstødelse. I referenceåret 1997 levede store dele af befolkningen under den internationale fattigdomsgrænse, nemlig op mod 20 % i nogle medlemsstater (22 % i Storbritannien, 22 % i Grækenland, 23 % i Portugal), hvilket først og fremmest bør vække bekymring hos EU's politikere. Hvordan kan man gøre krav på, at man skal være den største vidensøkonomi i verden, når der er et så højt antal udstødte?

3.1.7. Hvad angår samhørighedspolitikkens mål 2 og 3, lader det derudover til at være hensigtsmæssigt at inddrage regionerne i alle medlemsstater, hvis borgerne i højere grad skal bakke op om den europæiske integrationsproces? I den henseende lader spørgsmålene om synlighed og merværdi på europæisk niveau til at være meget vigtigere end selve størrelsen af beløbet for den EU-støtte, der kunne tilbydes.

3.2. Afvisning af støtte

3.2.1. Her bør det klart anføres, at målet for en samhørighedspolitik ikke er at udviske udviklingsforskelle eller at stræbe mod ens udviklingsniveauer. Der vil altid af objektive og subjektive grunde være regioner, der er mere velstående end andre. Målet med samhørighedspolitikken må fortsat være dels at mindske virkningerne af strukturelle handicap (isolation, ø-status osv.), dels at udnytte de økonomiske potentialer og de lokale initiativer bedre. En ægte udvikling kommer kun i gang, hvis befolkningen, det organiserede civilsamfund, offentlige aktører samt iværksætterne selv gør en indsats.

3.2.2. Man bør fortsat sikre, at de europæiske støtteordninger tilskynder til handling, og at de ikke fører til passiv forsørgelse eller skaber afhængighedsforhold. Den erfaring, som man har gjort sig i nogle af de nuværende medlemsstater, bør fungere som incitament til at gøre det forståeligt for ansøgerlandene, at deres fremtid afhænger af dem selv og af, om deres økonomiske og sociale aktører forstår at tage initiativer - hvor Fællesskabets finansielle støtte så bliver den drivkraft og katalysator, som eventuelt støtter dem i deres bestræbelser.

3.2.3. Spørgsmålet om god brug af støtte virker ligeledes afgørende for lande med et særligt svagt administrativt kompetenceniveau og meget alvorlige korruptionsproblemer. Derfor bør man forbedre evalueringen af og kontrollen med de aktiviteter, der iværksættes af EU, og i de værste tilfælde fastsætte sanktioner, der dog ikke må ramme de berørte befolkninger.

3.3. En stor svaghed: utilstrækkelig deltagelse fra de økonomiske aktører og arbejdsmarkedets parters side

3.3.1. En aktiv deltagelse fra civilsamfundet og kompetenceopbygning i de organisationer, som det består af, er nødvendige betingelser, hvis der skal gøres bedre brug af strukturpolitikkerne af hensyn til en bæredygtig regional udvikling. De ikke-statslige aktører bør deltage i alle faser af de aktioner, der iværksættes: planlægning, iværksættelse og evaluering. I den henseende er det tydeligt, at en status over fællesskabspolitikken giver et skuffende billede. Der fremsættes mange klager over utilstrækkelig inddragelse i fællesskabspolitikkerne, hvilket har en dårlig indvirkning på synligheden, gennemsigtigheden og effektiviteten af samhørighedspolitikken.

3.3.2. Det bemærkes, at denne konstatering lige så meget gælder for ansøgerlandene, hvor den utilstrækkelige udvikling af lokale organisationer gives som en dårlig begrundelse for en manglende gennemsigtighed og for en næsten fuldstændig manglende inddragelse af de ikke-statslige aktører i iværksættelsen af prætiltrædelsesstøtten. Derudover risikerer man, at anvendelsen af før-tiltrædelsesprogrammerne, som allerede i opstartsfasen er blevet meget forsinkede, bremses, hvis disse aktører ikke mobiliseres i tide til at kunne forberede projekter.

3.4. Behovet for nye prioriteter

3.4.1. Det er vigtigt, at samhørighedspolitikken tilgodeser EU's store strategiske mål, herunder navnlig de såkaldte Cardiff-, Luxemborg-, Lissabon- og Göteborg-processer, som man på det sidste europæiske topmøde i Barcelona i marts 2002 forsøgte at skabe sammenhæng i. Tilsagnene i forbindelse med charteret for små virksomheder samt overvejelserne i forbindelse med kvaliteten af den offentlige service, som blev cementeret i Barcelona, bør også indgå i debatten om prioriteterne. ØSU er fortaler for forpligtende retningslinjer, som integrerer EU's politiske prioriteter, og som udarbejdes i partnerskab mellem medlemsstaterne, Regionsudvalget og ØSU.

3.4.2. Da det offentlige næsten overalt søger at koncentrere sig om konventionelle statslige opgaver frem for direkte økonomiske initiativer, bør Fællesskabet koncentrere sin indsats om, hvad der er væsentligt, nemlig om at skabe gunstige rammer for økonomisk aktivitet og innovation: først og fremmest ved hjælp af materielle og immaterielle basisinfrastrukturer i bred betydning og derudover ved at opkvalificere de menneskelige ressourcer.

3.4.3. Direkte subsidier til erhvervslivet kan få negative virkninger: at virksomheder flytter fra ét sted til et andet, samt at der opstår "støttejagt" og konkurrenceforvridninger. Innovation afhænger meget mere af menneskers evner og af det generelle miljø end af tildeling af subsidier. Virksomhederne, især de små og mellemstore, ønsker i dag at råde over kvalitetsbasisinfrastrukturer og over et godt uddannelses- og kvalifikationsniveau, der er tilpasset deres behov.

3.4.4. Social konsensus gennem dialog samt tilstedeværelsen af selvstændige, velstrukturede forbindelsesorganisationer i samfundet, der er i stand til at levere almennyttige tjenester såsom repræsentation og information, kan i dag betragtes som forudsætninger, der er langt vigtigere for et økonomisk "take-off" end støtte.

3.4.5. Princippet om bæredygtig udvikling, der er centralt for den nye strategi, som blev vedtaget på det europæiske topmøde i Göteborg i foråret 2001, har de økonomiske og sociale kræfters principtilslutning. Man bør drage alle konsekvenserne heraf. For det første bør valget af transport og kommunikationsveje dikteres af hensynet til bæredygtig udvikling. En løsning, der går ud på, at "al transport foregår ad landvej" kan ikke længere være den eneste mulighed for at løse spørgsmål om adgang og åbning. Transport ad jernbane eller vandveje, især godstransport, bør fremmes så meget som muligt. På den anden side kan man risikere, at befolkningerne reagerer afvisende, hvis nogle europæiske regioner tvinges mod masseturisme og til at anlægge dyre infrastrukturer, der kun bruges i en kort periode af året. Turismeaktiviteter bør følges op af mere detaljerede analyser af, hvordan de passer ind i det lokale miljø, og af hvilke effekter de har på miljøet.

3.4.6. Det er vigtigt at evaluere EU's prioriteter og tiltag i lyset af vidensøkonomien. Ifølge den anden samhørighedsrapport er 50 % af EU's produktion af velstand og 3/4 af udgifterne til forskning/udvikling koncentreret på et område, der udgør 14 % af det samlede EU-område. I samhørighedspolitikken kunne der gøres en indsats for at lette udbredelsen af ny teknologi og derigennem øge de mindst begunstigede regioners mulighed for at blive en del af videnssamfundet. I en region som Andalusien er der blandt arbejdsmarkedets parter stor konsensus om at prioritere en samordnet indsats for at undgå at komme bagefter i brugen af informationsteknologi og for ikke at begå samme fejl som før, hvor denne region ikke kunne tilpasse sig til den industrielle tidsalder.

3.4.7. Inden for vidensøkonomien spiller teoretisk og praktisk uddannelse en væsentlig rolle. Den hidtidige skelnen mellem erhvervsmæssig uddannelse - der kan give adgang til støtte fra den Europæiske Socialfond - og teoretisk uddannelse - der ikke giver adgang til støtte - er forældet, nu hvor EU med rette slår til lyd for "livslang" erhvervsmæssig og teoretisk uddannelse. Dette spørgsmål er især vigtigt for ansøgerlandene, hvor der er et særligt behov for erhvervsmæssig omskoling og efteruddannelse. I dag er det ofte universiteterne, og ikke længere naturressourcerne, der tiltrækker virksomhederne! Man kunne forestille sig, at man i forbindelse med en reform af samhørighedspolitikken kunne prioritere teoretisk og praktisk uddannelse for at skabe et grundlag for en positiv konjunktur præget af velstand.

3.5. Behovet for nye metoder

3.5.1. Tilstedeværelsen af mange forskellige instrumenter under samhørighedspolitikken (EUGFL, ESF, EFRU, Samhørighedsfonden) skaber overlapninger. Den samme fejl lader til at være begået i ansøgerlandene, hvor der er en overflødighed af værktøjer som ISPA, SAPARD, PHARE samt TEMPUS, LEONARDO osv., hvilket øger forvirringen hos en befolkning, som i høj grad mangler kendskab til de europæiske procedurer. Denne overflod af instrumenter får ligeledes de lokale operatører til at udtænke projekter, der er skåret til efter de europæiske procedurer, i stedet for at tackle deres behov overordnet og fastlægge deres projekter således, at de går på tværs af sektorer. For at forenkle EU's aktioner samt gøre dem mere synlige og mere sammenhængende bør man sammensmelte de forskellige europæiske instrumenter til ét enkelt værktøj, der er smidigt nok til at kunne tilpasses de lokale behov og prioriteter.

3.5.2. De europæiske procedurer er gennem tiden blevet stadig mere sindrige og dermed mere komplekse fremgangsmåder på bekostning af synligheden og tilgængeligheden. Man kan allerede i dag i ansøgerlandene konstatere de samme problemer i forbindelse med gennemførelsen af førtiltrædelsesstøtten.

3.5.3. Det er nødvendigt at foretage radikale ændringer for at forenkle procedurerne. Man bør ligeledes styrke den tekniske bistand til de statslige og lokale administrationer i ansøgerlandene samt til de økonomiske aktører og arbejdsmarkedets parter, der bør gå ind og spille en afgørende rolle under gennemførelsen af programmerne.

3.5.4. Det er ligeledes nødvendigt at foretage afgørende ændringer for at skabe gennemsigtighed. Der bør parallelt med alle fællesskabsaktioner iværksættes ægte politikker og ordninger for permanent information.

4. For en gennemgribende reform af principperne og de generelle betingelser for samhørighedspolitikken

4.1. Nye principper

4.1.1. Udvidelsen af EU til at omfatte lande med helt ukendte forhold og vidensøkonomiens indtog kræver en grundlæggende reform af en politik, der har givet resultater, men som også har opvist nogle gennemgående svagheder.

4.1.2. Det Økonomiske og Sociale Udvalg understreger sin støtte til principperne om en fælles samhørighedspolitik, hvilket både er udtryk for, at man hæger om solidaritetsværdier, og at man mere pragmatisk satser på en bedre konkurrenceevne, som EU ikke vil kunne opnå så længe, der er store skævheder mellem regioner og mellem befolkningsgrupper. Samhørighedspolitikken bør på den ene eller anden måde anvendes til både at nedbringe skævhederne mellem landene og mellem de sociale grupper. Målet med denne politik er ikke på nogen måde at udviske forskelle, men snarere at give de mest defavoriserede områder og befolkningsgrupper de trumfkort (infrastruktur, uddannelse, civilsamfundsorganisationer), der gør det muligt for dem at overvinde deres handicap og indhente deres udviklingsefterslæb.

4.1.3. Samhørighedspolitikken bør både være et udtryk for en vilje og understøttes med et sæt af midler for kunne gennemføres. Det står klart, at man i forbindelse med aktionerne bør fastsætte et hierarki af prioriteter, og at det ikke er tilstrækkeligt med ren finansiel støtte. Strukturelle reformer, initiativer taget af de private aktører og af foreninger, overførslen af know-how samt udbredelse af bedste praksis bør i den henseende fremmes. Anvendelsen af EU's finansielle midler bør forbeholdes støtte til højt prioriterede hensyn ud fra kriterierne alvorlige handicap, udvikling af partnerskaber samt netværk for samarbejde, erfaringsudvekling og udbredelse af bedste praksis.

4.1.4. For at kunne at gennemføre væsentlige prioriteter bør Fællesskabets finansielle midler fungere som supplement og støtte til de nationale og lokale ressourcer, og der bør gøres mere systematisk brug af private midler. Der bør som princip gøres brug af støttenedtrapning for ikke at skabe passive holdninger, som kunne føre til permanent "passiv forsørgelse". Enhver euro, der bruges, skal have en katalysatoreffekt. Hvad angår virksomhederne, bør støtte, der kan medføre konkurrenceforvridninger, ophæves, og man bør især fremme tjenester, der støtter små og mellemstore virksomheder samt oprettelse af nye virksomheder, ligesom adgangen til de finansielle markeder bør lettes. Princippet om, at ressourcerne skal supplere hinanden - additionalitetsprincippet - (EU, medlemsstat, region, lokale og private aktører) er afgørende, når det gælder om at sikre, at de forskellige aktører mobiliseres og partnerskabet fremmes. Det må dog ikke medføre, at procedurerne bliver for komplekse eller skader for synligheden af Fællesskabets indsats.

4.1.5. Procedurerne bør analyseres i forhold til de nye behov og nye prioriteter, og der bør, især hvad angår de nuværende medlemsstater, tages højde for andre kriterier for støtteberettigelse end blot nøgletallet BNP pr. indbygger, såsom isolation eller perifer beliggenhed, ringe tilgængelighed, uddannelsesefterslæb, manglende virksomhedskultur, evnen til og potentialet for forvaltning af almennyttige tjenester, manglende civilsamfundsstrukturer og civilsamfundets evne til at fremme lokal udvikling, offentlig-private partnerskaber samt oplæring i forvaltning af socialøkonomien.

4.2. Nye betingelser for gennemførelsen

4.2.1. På nuværende tidspunkt informeres og inddrages civilsamfundet i alt for ringe grad. Det er nødvendigt at sikre fuldstændig gennemsigtighed i implementeringen af samhørighedspolitikkerne og at gå bort fra tidligere praksis med fortrolighed omkring data. ØSU ønsker en struktureret informationsindsats i form af oplysningsmøder, praktiske vejledninger samt oplysninger på nettet og i medierne. Alle programmer skal fremover ledsages af et informationsprogram, der gennemføres på lokalt plan af de lokale organisationer i civilsamfundet, og som vil fungere som bindeled.

4.2.2. Som forberedelse til alle europæiske programmer skal der foretages en analyse af behovene på regionalt niveau, idet det bør sikres, at erhvervs- og fagorganisationerne deltager, f.eks. gennem regionale pilotgrupper. Denne fase bør støttes af EU og betragtes som en forudsætning for alle fællesskabsinterventioner.

4.2.3. Erhvervs- og fagorganisationerne i civilsamfundet, der udvælges efter deres repræsentativitet og legitimitet, samt de lokale politikere bør fuldt ud og uden begrænsninger tilknyttes udtænkningen, gennemførelsen og evalueringen af de aktioner, der iværksættes. ØSU ønsker således en bred tilgang til den støtte, der tildeles de lokale organisationer, så disse kan forvalte navnlig små projekter, der ofte er godt tilpasset behovene.

4.2.4. Aktionerne for erfaringsudveksling og samarbejde mellem regionerne er stadig alt for præget af fortrolighed og uden gennemslagskraft af betydning. Det er således beklageligt, at regionerne med udviklingsefterslæb ikke kan udnytte de vellykkede erfaringer i andre europæiske regioner bedre. Det er altså nødvendigt at intensivere disse udvekslinger, f.eks. ved at iværksætte et specifikt instrument, som de lokale myndigheder og de økonomiske og arbejdsmarkedsmæssige operatører kan få direkte adgang til.

4.2.5. ØSU ønsker, at EU's indsats gøres mere synlig i felten. Derfor bør man ud over en systematisk informationspolitik sørge for, at Kommission har midler til - f.eks. ved uddelegering af ansvar - at sikre, at der i den støttemodtagende region findes politisk selvstændige agenturer eller et organiseret civilsamfundet, der arbejder på vegne af EU.

4.2.6. Evalueringen af de iværksatte aktioner er grundlæggende for den fremtidige samhørighedspolitik, og for, at de befolkninger, der ikke modtager samhørighedsstøtte, skal kunne acceptere dette. En god evaluering bør ikke kun bestå i en kontrol af lovligheden eller af, at budgettet er overholdt. Evalueringen bør især måle den egentlige virkning af de iværksatte aktioner, både i forhold til de oprindelige mål og i form af de økonomiske og arbejdsmarkedsmæssige konsekvenser. En god evaluering skal ligeledes dreje sig om samhørighedspolitikkens overordnede effekt i et område eller i forhold til en bestemt befolkningsgruppe. Der kan ikke foretages en god evaluering, uden at de økonomiske og arbejdsmarkedsmæssige aktører, der repræsenterer de berørte parter, er inddraget aktivt. Med hensyn til evalueringen ønsker ØSU, at der i regionerne systematisk tilrettelægges møder, som på baggrund af et spørgeskema, der forud for møderne udarbejdes i samarbejde med de lokale organisationer, direkte og uden tvang lader disse lokale organisationer komme til øre. ØSU kunne tilknyttes sådanne møder efter samme model som ved de høringer, ØSU afholdt i Sevilla og Presov.

5. Nye prioriteter og metoder for gennemførelsen af EU's samhørighedspolitik

5.1. Nye prioriteter

De tre store prioriteter for en ny samhørighedspolitik vil være udvikling af: kompetence inden for god forvaltning, uddannelse i en bred betydning samt basisinfrastruktur.

5.1.1. Bedre forvaltningskompetence. Styrkelsen af administrationernes kompetence inden for god forvaltning samt støtte til udviklingen af et organiseret civilsamfund viser sig at være de nye grundlæggende prioriteter for ansøgerlandene. I en overgangsfase kunne Kommissionen bidrage til afhjælpning af mangler gennem en direkte forvaltning varetaget af et specialiseret agentur. I de støttemodtagende regioner kunne der ligeledes iværksættes aktioner for at fremskynde administrationernes brug af ny teknologi, blandt andet med henblik på at forenkle og skabe gennemsigtighed, både i forhold til virksomhederne og de økonomiske og sociale aktører samt generelt i forhold til borgerne. Det vil ligeledes være væsentligt at støtte erhvervs- og fagorganisationernes kompetencer - ikke i deres normale arbejde, men i forbindelse med projekter, der sigter mod at styrke deres rådgivende funktion eller mod at udvikle tjenester af interesse for alle deres medlemmer. Det vil være hensigtsmæssigt at fremme partnerskabsaktiviteter ved hjælp af programmer, der sigter mod at øge regionernes direkte samarbejde om disse emner.

5.1.2. Styrke kompetencer inden for erhvervsmæssig og teoretisk uddannelse og forskning. I overensstemmelse med EU's store prioriteter, herunder konklusionerne på topmødet i Lissabon, bør det betragtes som et væsentligt punkt for årtiet 2000-2010 at fremme økonomiens generelle konkurrencedygtighed gennem indførelse af teknologi. Derfor burde teoretisk grunduddannelse være højt prioriteret i samhørighedsprogrammerne. EU kunne i forbindelse med de flerårige retningslinjer fastlægge, at 25 % af støtten afsættes til undervisningskompetencer samt til erhvervsmæssig uddannelse og forskning. Erhvervsmæssig og teoretisk uddannelse bør her opfattes meget bredt og dermed omfatte alle oplysningsaktioner om informationsteknologier - både i virksomheder, især de små, og i forhold til borgerne.

5.1.2.1. Ved at øge kompetencerne inden for uddannelse (både grundlæggende uddannelse og livslang læring) kan EU være med til at bekæmpe årsagerne til udstødelse. I den henseende kan udbredelse af vellykkede erfaringer i hele EU være med til at tilføre Fællesskabet et reel merværdi.

5.1.2.2. I nogle ansøgerlande er udstødelsen af etniske minoriteter, som f.eks. rom, stor kilde til bekymring. Frem for finansiel støtte, der sjældent er virkelig effektiv, bør man udvikle erfaringsudvekslinger ud fra metoder, som allerede har stået deres prøve, og fremme udbredelsen af vellykkede erfaringer.

5.1.3. Styrke basisinfrastrukturen med bæredygtig udvikling for øje. Den tredje store prioritet vedrører basisinfrastrukturen i bred betydning, dvs. kommunikationsveje, telekommunikationsnet (især for lette adgangen til ny teknologi), midler til at forbedre strukturerne inden for erhvervsmæssig uddannelse, teoretisk uddannelse, forskning og udbredelse af innovation samt instrumenter til bevarelse af miljøet. Valg angående udvikling, herunder inden for kommunikationsveje, bør træffes med bæredygtig udvikling for øje.

5.2. Nye metoder: gennemsigtighed, deltagelse, modernitet, sammenhæng

5.2.1. En mere gennemsigtig forskning med en mere systematisk information til borgerne om de valg, der træffes, samt en systematisk inddragelse af de mest repræsentative erhvervs- og fagorganisationer vil i høj grad øge samhørighedspolitikkens virkning og effektivitet. I den henseende ønsker ØSU, at der indføres regionale pilotgrupper, hvilket først og fremmest involverer de lokale politikere samt erhvervsliv og arbejdsmarked.

5.2.2. Udviklingen af moderne og smidige styringsmetoder, såsom generel støtte til erhvervs- og fagorganisationerne, finansieringsordninger og anvendelse af offentlig-private partnerskaber kan med fordel afløse en flerårig programplanlægning, der i dag virker forældet. Målstyring via kontrakter kunne afløse en undertiden nærmest pedantisk detailplanlægning.

5.2.3. Sammenhæng i fællesskabspolitikkerne er så meget vigtigere, som EU fra det ene topmøde til det andet fastsætter nye prioriteter: konkurrenceevne, social samhørighed, bæredygtig udvikling og beskæftigelse. Ud over oprettelsen af én samlet fond bør man anbefale en ny metode, der er tilstrækkelig smidig, og som kombinerer samhørighedsprogrammernes prioriteter og EU's horisontale prioriteter. Målet skulle således være at fremme en såkaldt bottom up-metode: udformning af lokale projekter fra basen, opnåelse af konsensus mellem de regionale pilotgrupper, forhandling af målkontrakter, der involverer de forskellige parter (EU, stat, region, civilsamfund, private investorer eller finansielle mellemmænd), samt smidig forvaltning af interventionerne.

5.2.4. Begrebet "additionalitet" kunne her opfattes smidigt og indebære en videre brug af systemet med krydsfinansiering, hvor EU støtter ét projekt og medlemsstaten et andet. Hvis princippet om additionalitet skal overholdes til punkt og prikke - for det enkelte projekt - kan det øge kompleksiteten og være til skade for synligheden.

5.2.5. Den fremtidige virkeliggørelse af et indre marked med 400-500 mio. forbrugere kan medføre en ændring af de virksomhedsstrategier, der findes i flere af de 25 eller 27 lande. Derfor vil det være hensigtsmæssigt at stille et referencedokument til rådighed - med forbillede i det, der blev udarbejdet i Padoa-Schioppa-rapporten i 1986 - som giver et mellemfristet overblik over den økonomiske og sociale situation i regionerne og medlemsstaterne efter udvidelsen. Dette dokument skulle gøre det muligt for de nuværende og fremtidige regioner i EU bedre at strukturere deres ambitioner, ligesom dokumentet kunne udgøre et objektivt grundlag for, hvordan man skal tackle den fremtidige 2007-pakke.

5.2.6. Da det i dag ikke er muligt for Kommissionen at forvalte EU-programmerne direkte, og da det er risikabelt blot at henvise den til medlemsstaterne, kunne man til dette formål overveje at oprette agenturer med midlertidige funktioner, især i ansøgerlandene. En af agenturernes opgaver kunne være at opstille benchmarks for de mest vellykkede resultater med sigte på at formidle den videre. I alle tilfælde bør EU's indsats gøres mere synlig og lettere at forstå for borgerne. Da tilstedeværelsen af repræsentanterne for EU eller af de lokale myndigheder, der handler på deres vegne, implicerer mere end blot opstilling af skilte med ofte uforståelige symboler eller akronymer for de europæiske instrumenter er dette det mest håndgribelige udtryk for synlighed.

5.2.7. De europæiske borgere er med rette mere og mere på vagt over for anvendelsen af de europæiske offentlige midler og vil ikke acceptere, at de ødsles bort. Det samme gælder for EU's image og for udvidelsesprocessens troværdighed. Det er vigtigt at få etableret en sammenlignende evaluering af kvaliteten og at styrke kontrollen med EU's forvaltning. Situationen i nogle ansøgerlande, hvad angår forvaltning af de offentlige fonde, kræver meget opmærksomhed(6). EU's støtte bør være karakteriseret ved fuldstændig gennemsigtighed, og det foreslås, at der iværksættes en permanent kontrol med god forvaltning af offentlige midler, som varetages af en uafhængig enhed i samarbejde med de økonomiske og sociale aktører i alle regioner, der modtager støtte under samhørighedspolitikken. I tilfælde af manglende efterlevelse af reglerne kan det være hensigtsmæssigt at indstille programmerne midlertidigt eller at oprette en direkte forvaltning.

5.3. Én samlet strukturfond

5.3.1. Det lader til at være Kommissionens holdning, at det vil være muligt at opfange udvidelseschokket i løbet af perioden 2004-2006 og at fortsætte med at yde finansiel støtte til de regioner i de nuværende medlemsstater, som stadig ligger under 75 % af det gennemsnitlige BNP pr. indbygger i Fællesskabet. Efter 2006 er det især vigtigt at prioritere de regioner med udviklingsefterslæb, der ligger i de fremtidige medlemsstater, men det er ligeledes vigtigt, at nogle af de regioner, der i øjeblikket modtager støtte, ikke brutalt fratages støtten uden tilpasningsperiode.

5.3.2. ØSU kan ikke acceptere, at den fremtidige samhørighedspolitik kun udspringer af budgetmæssige overvejelser. ØSU ønsker, at de bevilgede midler gør det muligt at føre en ambitiøs samhørighedspolitik, som kan tackle den udfordring, der er forbundet med udvidelsen; gør det muligt for de nye regioner at iværksætte en vellykket industriel og landbrugsmæssig omstilling; imødekommer behovet for at sikre en tilpasning til vidensøkonomien; sikrer en afbalanceret fordeling af aktiviteterne inden for EU's område samt bidrager mere effektivt til nedbringelse af de eksisterende skævheder i EU 15. ØSU er ikke fortaler for, at man blot går videre, med de uløste problemer bag sig, da det vil medføre konstant stigende udgifter uden påviselige resultater.

5.3.3. Med en ny, gennemsigtig, sammenhængende og forenklet samhørighedspolitik bør man også kunne udrette mere med midler, der bestemmes af vanskelige økonomiske perspektiver, som forudsætter mere disciplin.

5.3.4. Én enkelt fond

5.3.4.1. ØSU ønsker, at der gennemføres én enkelt fond med forenkling og integration for øje. Tilstedeværelsen af forskellige instrumenter under samhørighedspolitikken er klart til skade for synligheden af EU's arbejde. Det kan forårsage manglende konsekvens. ØSU ønsker derfor en samlet fond, der er rettet mod lande og regioner med udviklingsefterslæb. Denne enhedsfond vil blive suppleret af et instrument, der rettes mod alle aktører, herunder erhvervs- og fagorganisationerne på hele EU's område, med henblik på at udvikle partnerskaber og samarbejdsnetværk samt at udbrede bedste praksis. Andre politikker, herunder til bekæmpelse af udstødelse, udvikling af transeuropæiske netværk, eller imødegåelse af specifikke situationer, såsom vedvarende naturgivne handicap, kunne udstyres med andre instrumenter.

5.3.4.2. Enhedsfonden vil stadig være kendetegnet ved flerårige aktioner, da dette har vist sig at være godt for stabiliteten i udviklingsprojekterne. Ikke desto mindre har erfaringen vist, at systemet med "budgetpakker", der bevilges alle lande, rummer den fejl, at det fastholder en situation i mange år uden at tage højde for den politiske, økonomiske og sociale udvikling samt giver det indtryk, at det drejer sig om automatisk udbetalte beløb. ØSU anmoder altså om, at man finder frem til en ny metode for tildelingen af enhedsfondens midler i form af vejledende flerårige nationale budgetrammer, som imidlertid ikke garanterer retten til at trække på støtten. Der kan hvert år foretages gradueringer af rammen afhængigt af, om der står supplerende budgetmidler til rådighed. Beløbene vil blive tildelt under hensyntagen til regionernes eller aktørernes evne til at foreslå gode projekter, der er i overensstemmelse med målkontrakterne. Under udarbejdelsen af de kontrakter med prioriterede mål bør man også tillade deltagelse af offentlige, nationale og lokale ressourcer samt investeringer fra den private sektor og støtte, der skal tilbagebetales, ligeledes fra den private sektor afhængig af de foreslåede aktioner og i henhold til en beregningsmetode, der tager hensyn til de offentlige budgetmuligheder og det overordnede udviklingsniveau i det berørte land.

5.3.4.3. Som et spørgsmål, der bør undersøges, foreslår ØSU, at fondens samlede flerårige beløb fastsættes som et minimumsbeløb, og at eventuelle konsekvenser af vækst, manglende kvalitetsprogrammer eller forsinkede betalinger kan bruges til at øge reservebeholdningen med henblik på at kunne tackle mere vanskelige økonomiske situationer (der i så fald vil forudsætte supplerende interventioner) eller fremtidige udvidelser. Denne hypotese skal ses på baggrund af en mere grundlæggende reform af mekanismen for EU's egne indtægter, som skal sikre større synlighed i forhold til borgerne og øge Parlamentets ansvar, hvad angår indtægtssiden.

5.3.5. Enhedsstrukturfonden vil blive suppleret med et redskab, der retter sig imod alle aktører, herunder erhvervs- og fagorganisationerne, på hele EU's område og skal gøre det nemmere at udvikle partnerskaber og netværk for samarbejde samt udbrede bedste praksis.

Bruxelles, den 17. juli 2002.

Göke Frerichs

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) EFT C 193 af 10.7.2001.

(2) KOM(2001) 24 endelig.

(3) KOM(2002) 46 endelig.

(4) Se bilag 1 angående det spørgeskema, der har dannet grundlag for høringen.

(5) Se bilag 2 angående det spørgeskema, der har dannet grundlag for høringen.

(6) ØSU's udtalelse om "Bekæmpelse af skattesvig i det indre marked", EFT C 268 af 19.9.2000, og udtalelser, som er blevet lagt frem på møder i de blandede rådgivende udvalg EU/Bulgarien, EU/Slovakiet: referencer ...