Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Sjette periodiske rapport om den socio-økonomiske situation og regionaludviklingen i Den Europæiske Union"

(1999/C 329/08)

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber besluttede den 1. september 1999 under henvisning til EF-traktatens artikel 262 at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Sjette periodiske rapport om den socioøkonomiske situation og regionaludviklingen i Den Europæiske Union".

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Den Økonomiske og Monetære Union og Økonomisk og Social Samhørighed, som udpegede Campbell Christie til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 1. september 1999.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 366. plenarforsamling, mødet den 22. september 1999, med 108 stemmer for, 1 imod og 1 hverken for eller imod, følgende udtalelse.

I forbindelse med udarbejdelsen af udtalelsen aflagde studiegruppen, som havde fået til opgave at udarbejde ØSU's udtalelse, besøg i den skotske "Highlands and Islands"-region.

1. Indledning

1.1. Den sjette periodiske rapport fremlægges på et tidspunkt, hvor Den Europæiske Union dels gennemfører en større evaluering af strukturfondsforanstaltningerne, dels står over for at skulle vedtage nye forordninger, der skal fastlægge rammerne for disse foranstaltninger for perioden 2000-2006. Offentliggørelsen af denne rapport giver derfor ØSU lejlighed til at kommentere betydningen af EU's strukturelle interventioner for den samfundsøkonomiske udvikling i EU's regioner siden strukturfondsreformen i 1988.

1.2. Den sjette periodiske rapport er den sidste i en serie - der siden 1981 er blevet udsendt hvert tredje år - om den sociale og økonomiske situation og udvikling i EU's regioner. Fremover og i henhold til EU-traktatens artikel 130 B vil den primære kilde til information herom være samhørighedsrapporterne, der offentliggøres hvert tredje år, og hvoraf den første offentliggjordes i 1996. ØSU benytter denne lejlighed til at understrege den vigtige rolle, som de periodiske rapporter har spillet som informationskilde til debatten om strukturfondsaktiviteternes retning og muligheder. Det er vigtigt, at samhørighedsrapporterne fortsætter med at give fokuserede og troværdige evalueringer af den økonomiske og sociale situation i alle EU's ugunstigt stillede områder, så man sikrer, at den videre udvikling af fondene fortsat styres af de grundlæggende principper om solidaritet og gennemsigtighed.

1.3. Det er nu ti år siden, at strukturfondene gennemgik en omfattende reform. Det er alment anerkendt, at resultaterne af de økonomiske støtteforanstaltninger i regionerne kun viser sig gradvist. Det fremgår imidlertid klart af den sjette periodiske rapport, at man har opnået fremskridt, når det drejer sig om at udjævne de økonomiske forskelle, der eksisterer mellem EU's regioner, og at dette i vid udstrækning kan tilskrives strukturfondene.

1.4. Denne periodiske rapport behandles samtidig med, at (a) Kommissionen og medlemsstaterne forbereder fordelingen af strukturfondene for perioden 2000-2006, og (b) Kommissionen forhandler med en række stater om deres optagelse i EU. Et værdifuldt element i denne rapport er analysen og indkredsningen af de faktorer, som yder et effektivt bidrag til den økonomiske og sociale udvikling (eller hvis fravær hæmmer en sådan udvikling). ØSU understreger, at det er vigtigt at sikre, at man i de enkelte regioner overalt i et udvidet EU udnytter disse erfaringer, og at de afspejles i gennemførelsesdokumenterne for strukturfondene og i de ordninger, som der forhandles om med de nye medlemsstater.

1.5. Desuden offentliggøres den sjette periodiske rapport på et meget vigtigt tidspunkt i EU's generelle udvikling. Overgangen til den monetære union med alt, hvad dette indebærer for styringen af den monetære politik i Euroland, indvarsler sammen med den forestående østudvidelse af EU en afgørende fase i EU's historie, som uvilkårligt vil stille EU over for nye økonomiske og institutionelle udfordringer. I den forbindelse vil principperne om "samhørighed" og "solidaritet", som ligger til grund for strukturfondsinterventionerne, blive sat på en hård prøve. Denne udtalelse er en passende lejlighed for ØSU til at drage konklusioner om strukturfondsaktionernes resultater over de sidste 10 år, og, hvad der er af afgørende betydning, fremsætte henstillinger til EU-institutionerne vedrørende de udfordringer, som EU nu står overfor.

2. Generelle bemærkninger

2.1. ØSU bemærker, at en af den sjette periodiske rapports centrale konklusioner er, at de regionale uligheder målt ved indkomst pr. indbygger i EU er mindsket i perioden siden 1988. Skønt det fremgår, at der har været mindre gode resultater med at bekæmpe arbejdsløsheden, som fortsat ligger på et uacceptabelt højt niveau overalt i EU og navnlig i de ugunstigt stillede områder, viser tabel 28 faktisk, at den positive vækst i beskæftigelsen i EU-støttede regioner har fundet sted i det tidsrum, hvor der er blevet ydet strukturfondsstøtte, navnlig i perioden 1993-1997. Selv om mange faktorer har bidraget til denne succes, herunder etableringen af det indre marked og indadgående investeringer, har strukturfondene ikke desto mindre spillet en central rolle. ØSU benytter denne lejlighed til at udtrykke sin tilfredshed med strukturfondenes særdeles gode resultater i perioden siden 1988, og anser det for meget vigtigt, at fondene videreudvikles, hvilket er en forudsætning for at gennemføre EU-traktatens princip om økonomisk og social samhørighed.

2.1.1. Til trods for den generelle fremgang i beskæftigelsen i de ugunstigt stillede regioner i de seneste år fremgår det klart af tabel 31, at der er forskelle mellem de enkelte medlemsstater. For eksempel viser datamaterialet, at der både i Irland og Storbritannien var en meget kraftig positiv vækst i beskæftigelsen i mål 1-regioner i perioden 1988-1997. I andre medlemsstater har væksten i beskæftigelsen i mål 1-regioner været lavere, skønt den generelt har oversteget den gennemsnitlige vækst i beskæftigelsen for den pågældende medlemsstat som helhed. For at tage et eksempel på den modsatte situation viser datamaterialet, at Italien har oplevet en negativ vækst i beskæftigelsen i mål 1-regioner i den undersøgte periode - faktisk har væksten i beskæftigelsen været ringere i regioner, som modtager strukturfondsstøtte, end for den italienske økonomi som helhed. ØSU anmoder om, at man undersøger, hvorfor medlemsstaterne fremviser så forskellige resultater med jobskabelse, og drager de nødvendige konklusioner. Man bør måske især undersøge, hvilken rolle medlemsstaternes økonomiske politik spiller i denne forbindelse.

2.2. Analysen i den sjette periodiske rapport bygger på økonomisk statistik, der på forskellige måder beskriver udviklingen i de regionale økonomier i perioden siden 1986. De statistiske oplysninger i rapporten er uden tvivl af høj kvalitet og gør det muligt at måle sammenlignelige økonomiske vilkår i EU's regioner. Visse steder benytter Kommissionen sig af grafik frem for detaljerede statistiske tabeller til at præsentere information. Brugen af grafer på bekostning af statistiske tabeller gør denne rapport mindre anvendelig som forskningsredskab, og ØSU opfordrer Kommissionen og Eurostat til at stille de detaljerede statistikker, som graferne bygger på, til rådighed i efterfølgende rapporter.

2.2.1. En alvorlig mangel ved rapporten er, at Kommissionen ikke har koblet analysen af den økonomiske og sociale situation i regionerne sammen med medlemsstaternes offentlige politikker (inklusive finanspolitik). Det er ikke indlysende, hvorfor Kommissionen anvender så mange sider i rapporten på at evaluere den økonomiske effekt i regionerne af forskellige typer pengestrømme i den private sektor (f.eks. direkte investeringer udefra, udgifter til forskning og udvikling), men intetsteds kommenterer, hvordan de offentlige pengestrømme, f.eks. offentlige udgifter via konventionelle skattepolitiske kanaler, indvirker på regionernes økonomi. Det er meget tænkeligt, at de økonomiske effekter af forandringer i disse variablers størrelse vil have en afgørende indvirkning på EU-regionernes økonomiske udviklingsmuligheder. Dette spørgsmål er især relevant i forbindelse med Den Økonomiske og Monetære Union (ØMU'en). Det bør undersøges, hvilken effekt disse politikker sideløbende med de private pengestrømme har på regionerne.

2.2.1.1. Vigtigheden af at evaluere de regionale konsekvenser af medlemsstaternes offentlige politikker bliver desto vigtigere i lyset af den kendsgerning, at visse regioner ikke længere vil være berettiget til strukturfondsstøtte fra år 2000, bortset fra overgangsstøtte. I mange tilfælde har det været den kombinerede effekt af strukturfondsstøtte og tilsvarende national støtte (i forbindelse med partnerskaber), der har gjort det muligt for ugunstigt stillede regioner at opnå en betydelig vækst i indkomster og beskæftigelse. Hvis medlemsstaternes regionaludviklingsstøtte automatisk ophører, når disse regioner ikke længere er berettigede til strukturfondsstøtte, er der en risiko for, at disse betydelige økonomiske og sociale fremskridt vil gå tabt. Det er afgørende, at medlemsstaterne påtager sig ansvaret for at bygge videre på strukturfondsinterventionernes gode resultater og sikrer, at der ikke sker noget omslag i disse regioners økonomiske udsigter.

2.2.1.2. Betydningen af nationale regionaløkonomiske politikker i de nuværende medlemsstater vil også tage til med udvidelsen, for så vidt den fremtidige fordeling af strukturfondsaktiviteter vil tendere mod at begunstige ansøgerlandene i Central- og Østeuropa. ØSU anbefaler, at medlemsstaterne og Kommissionen i de kommende samhørighedsrapporter ser på udvidelsens konsekvenser for de nuværende modtagere af strukturfondsstøtte.

2.3. Den vigtigste indikator, som anvendes til at vurdere regionernes økonomiske resultater, er bruttonationalproduktet (BNP)(1) pr. indbygger. Datamaterialet viser, at der har været en tydelig konvergens i den regionale BNP pr. indbygger i perioden 1986-1996. I de 10 fattigste regioner steg BNP pr. indbygger i perioden 1986-1996 fra 41 % til 50 % af EU-gennemsnittet. I de 25 fattigste regioner steg BNP pr. indbygger fra 52 % til 59 % af EU-gennemsnittet. I de fire samhørighedslande steg BNP pr. indbygger fra 65 % til 76,5 % af EU-gennemsnittet i samme tidsrum.

2.3.1. ØSU bemærker, at der i perioden siden 1988 er opnået en betydelig konvergens i BNP pr. indbygger mellem EU's fattigste regioner og EU-gennemsnittet. Oplysningerne i tabel 29 viser, at på medlemsstatsniveau er det gennemsnitlige BNP pr. indbygger i mål 1-regionerne i alle tilfælde bortset fra Italien steget løbende i forhold til EU-gennemsnittet i perioden 1988-1996. Selv om det er tydeligt, at udviklingstakten har varieret i medlemsstaterne og mellem de enkelte mål 1-regioner i medlemsstaterne, er der ikke desto mindre kun seks mål 1-regioner, som ikke har haft en stigning i BNP pr. indbygger i forhold til EU-gennemsnittet i perioden 1988-1996. Skønt dette antal er steget (til 16) i perioden 1993-1996, er det vigtigt at bemærke, at dette var en periode med betydelig økonomisk recession i EU, hvor forskellene mellem regionernes økonomiske resultater typisk øges. Det er derfor bemærkelsesværdigt, at hovedparten af mål 1-regioner fortsat opnåede en vis konvergens i denne periode til trods for den begyndende konjunkturnedgang.

2.3.2. Selv om der har været en generel indsnævring i de regionale forskelle i indkomst pr. indbygger i perioden efter strukturfondsreformen, anmoder ØSU om, at Kommissionen i kommende samhørighedsrapporter fremlægger en detaljeret redegørelse for de regioner, der - til trods for deres oprigtige bestræbelser - ikke har opnået en relativ forbedring af indkomstniveauet pr. indbygger. Og hvis det viser sig, at tilbagegangen i det relative indkomstniveau i disse regioner ville have været større uden strukturfondsstøtte (dvs. hvis fondene skaber konvergens i de regioner), bør dette siges klart og tydeligt.

2.3.2.1. Det er meget tænkeligt, at forskellene i resultater skyldes forskelle i de pågældende regioners erhvervsstruktur (dvs. fordeling af aktiviteter mellem landbrug, fremstilling og tjenesteydelser eller den økonomiske omstruktureringsproces) eller afspejler visse geografiske "handicap" eller regionens relative perifere beliggenhed og landdistriktkarakter. Begge disse aspekter vil øve stor indflydelse på mulighederne for øget produktivitet. Med den stadig større betoning, der af gode grunde lægges på ansvarlighed i forbindelse med offentlige budgetter, er det imidlertid vigtigt, at strukturfondenes resultater vurderes åbent og objektivt, navnlig i de tilfælde, hvor de ikke synes at opfylde deres mål.

2.4. Som det klart fremgår af den sjette periodiske rapport, er der imidlertid blevet registreret meget dårligere resultater med at bekæmpe arbejdsløsheden i de ugunstigt stillede regioner. I de ti værst berørte regioner var den gennemsnitlige arbejdsløshed i 1997 på 28,1 %, mens den var på blot 3,6 % i de 10 mindst berørte regioner. Hvad angår arbejdsløshed øgedes forskellen mellem de 25 mindst og de 25 værst berørte regioner i EU faktisk i perioden 1986-1996. Arbejdsløsheden i de 25 mindst berørte EU-regioner har ligget uforandret på 4 %, men er steget fra gennemsnitlig 20 % til 24 % i de 25 værst berørte regioner. Tabel 30, som indeholder detaljerede tal for arbejdsløsheden i mål 1-regioner, viser, at tendensen i arbejdsløsheden i EU's mest ugunstigt stillede regioner - med visse undtagelser - har været stigende i hele perioden 1988-1997, navnlig i den sidste del af perioden, dvs. fra 1993 til 1997.

2.4.1. Udviklingen i arbejdsløsheden i de ugunstigt stillede regioner er navnlig foruroligende, fordi de langtidsledige og de unge udgør en stor andel af den samlede arbejdsløshed, nemlig 60 % af den samlede arbejdsløshed i de 25 værst berørte regioner. Det hænger sammen med de store negative sociale effekter af langvarig udstødelse fra arbejdsstyrken. En sådan udstødelse forekommer navnlig blandt kvinder og unge. Det er tydeligt, at dette element i den samlede arbejdsløshed ikke i tilstrækkelig grad reagerer på forandringer i den økonomiske vækst i EU. Om end det anerkendes, at langtidsarbejdsløshed måske bl.a. bør forebygges ved hjælp af en reform af den arbejdsmarkedspolitiske praksis i de enkelte medlemsstater (muligvis i tilknytning til andre foranstaltninger på udbudssiden), forbliver strukturfondene en central mekanisme til - direkte og indirekte - fremme af beskæftigelsesmulighederne, både i tilbagestående regioner og i industriregioner, der er ramt af tilbagegang.

2.5. Rapportens oversigt over regionernes økonomiske resultater viser, at konvergensen i regional indkomst pr. indbygger tenderer til at have størst gennemslagskraft i perioder, hvor den økonomiske vækstrate i EU ligger over gennemsnittet (som i perioden 1986-1991), og mindst i krisetider, hvor de gennemsnitlige vækstrater falder (som i perioden 1991-1994). Der er ingen tvivl om, at dette også gælder på medlemsstatsniveau. Det klare budskab, man kan læse ud af disse oplysninger, er, at de makroøkonomiske resultater i såvel EU som i de enkelte medlemsstater er af afgørende betydning for, hvor hurtigt de regionale indkomster pr. indbygger i alle de ugunstigt stillede regioner konvergerer. De makroøkonomiske politikker overalt i EU (finanspolitik og monetær politik) bør følgelig have som mål at skabe konstant økonomisk vækst på såvel nationalt som EU-niveau i den udstrækning, dette er foreneligt med kravet om at sikre prisstabilitet.

2.6. ØSU anerkender, at den sjette periodiske rapport giver en meget grundig evaluering og analyse af den regionaløkonomiske udvikling, men beklager, at Kommissionen ikke har været i stand til at pege på, hvad man specifikt og generelt kan lære af de "gode eksempler" på regionaløkonomiske udviklingspolitikker, der er blevet gennemført i specifikke medlemsstater eller regioner. Det er vigtigt, at regioner, der modtager støtte, kan lære af hinanden, når det handler om udformning og gennemførelse af effektive programmer for regionaløkonomisk udvikling. De regionale udviklingsforanstaltninger varierer betydeligt i EU, og ØSU opfordrer Kommissionen til at indkredse de elementer, som synes at adskille effektive økonomiske udviklingsprogrammer fra mindre effektive. Det ville være hensigtsmæssigt at fremlægge resultaterne af sådanne undersøgelser i de kommende samhørighedsrapporter.

2.7. Endelig opfordrer ØSU Kommissionen til at sætte forstærket ind for at oplyse om omfanget af EU's bidrag til udviklingen af ugunstigt stillede regioner og tilbagestående regioner. Den lave deltagelse ved det nylige valg til Europa-Parlamentet viser, at EU-borgerne fortsat ikke generelt forbinder EU's indsats med den økonomiske velfærd i deres lokalområder. Det er vigtigt, at dette positive budskab når frem, og Kommissionen bør overveje, om det er nødvendigt at gøre mere for at udbrede det.

3. Situationen i regionerne

3.1. ØSU bemærker, at selv om den gennemsnitlige økonomiske vækst pr. år, der er blevet registreret i de fire samhørighedslande tilsammen, oversteg det samlede gennemsnit i EU i perioden 1986-1996 (2,9 % sammenlignet med 2,1 %), skjuler dette den bagvedliggende kendsgerning, at Grækenland og i mindre omfang Spanien havde en gennemsnitlig økonomisk vækst pr. år, der var betydeligt lavere end væksten i Irland og Portugal. Succesen med samhørighedsbestræbelserne i to af de fire lande bør derfor ikke lede til den konklusion, at disse bestræbelser har været lige succesfulde i alle fire lande. I forbindelse med kommende samhørighedsrapporter ser ØSU gerne, at Kommissionen redegør for forskellene i samhørighedslandenes resultater, herunder navnlig strukturfondenes og Samhørighedsfondens respektive bidrag til den økonomiske vækst i regionerne.

3.2. Selv om strukturfondene kunne fremtvinge gode resultater med at reducere regionale forskelle i BNP pr. indbygger i EU mellem 1986 og 1996, jf. graf 1, viser oplysningerne i tabel 3 i statistikbilaget til den sjette periodiske rapport, at forskellene i BNP pr. indbygger mellem regioner i samme land faktisk er blevet større i løbet af samme periode i alle medlemsstater undtagen Portugal og Storbritannien. Dette betyder, at selv om strukturfondsforanstaltningerne klart bidrager til større samhørighed på EU-niveau, kan de økonomiske politikker i medlemsstaterne ikke forhindre, at samhørighedskløften mellem regionerne inden for den enkelte medlemsstat bliver dybere. Selv om dette måske skyldes forstærkede dualistiske økonomiske tendenser i de enkelte medlemsstater (f.eks. hurtigere vækst i centrene end i randområderne, industriel omstilling, ringe arbejdskraftmobilitet osv.), viser oplysningerne om BNP-væksten i regionerne (kort 2) tydeligt, at de økonomiske resultater for øjeblikket varierer mere mellem regioner inden for samme medlemsstat end mellem de forskellige medlemsstater.

3.2.1. I denne forbindelse gentager ØSU, hvad man sagde i udtalelsen om den femte periodiske rapport(2), nemlig at Kommissionen i sin næste samhørighedsrapport bør fremsætte en generel kommentar til den nationale politiks indvirkning på den økonomiske og sociale samhørighed i medlemsstaterne.

3.3. ØSU ser positivt på Kommissionens analyse, der klassificerer EU's regioner på grundlag af karakteristika, som er afgørende for den relative økonomiske velstand i regionerne, især balancen mellem by- og landområder og erhvervsaktiviteternes fordeling på sektorer i regionen, dvs. på landbrug, fremstillingsvirksomhed og tjenesteydelser. Begge disse variabler indvirker på arbejdsproduktivitetsniveauet (værditilvæksten pr. arbejdstager), der er nøglefaktoren bag den økonomiske vækstrate i regionen.

3.3.1. Det fremgår klart af de fremlagte data, at EU's økonomiske udvikling - med visse undtagelser - er karakteriseret ved et center-periferimønster. Der er mange grunde til dette, inklusive de økonomiske fordele ved koncentration, den direkte sammenhæng mellem økonomisk velstand og en hurtigtvoksende servicesektor med høj værditilvækst (f.eks. uddannelse, forskning og udviklingsaktiviteter) og arbejdskraftens ringe mobilitet overalt i EU - der generelt skærper problemerne med at skabe økonomisk udvikling i regionerne.

3.3.2. Denne analyse viser vigtigheden af såvel offentlige politikforanstaltninger i medlemsstaterne som af strukturfondsforanstaltninger, der tager direkte sigte på disse problemer. Selv om strukturfondene har ydet et afgørende bidrag til den regionaløkonomiske udvikling, kan mange af de problemer, som plager de ugunstigt stillede områder, reelt kun løses ved hjælp af hensigtsmæssige offentlige foranstaltninger i medlemsstaterne. Uanset deres omfang spiller strukturfondsinterventioner imidlertid kun en beskeden rolle i den samlede pakke af politikforanstaltninger (både mikro- og makroøkonomiske), som er forudsætningen for at opnå en bæredygtig vækst i de ugunstigt stillede regioner. Dette er både uundgåeligt og ønskeligt i betragtning af, at de forskellige medlemsstater har forskellige institutionelle og politiske traditioner hvad angår regionaløkonomisk udvikling. Ikke desto mindre og under fuld hensyntagen til subsidiaritetsprincippet kan det være hensigtsmæssigt, hvis Kommissionen - i forbindelse med fremtidige samhørighedsrapporter - giver medlemsstaterne almen vejledning og information om de politikforanstaltninger på nationalt niveau, der synes at være bedst egnede til at skabe regionaløkonomisk udvikling, og som følgelig tilgodeser målet om større økonomisk og social samhørighed.

3.4. Det fremgår klart af rapporten, at den statistiske definition af regionerne i EU (dvs. NUTS-klassificeringen) måske indebærer, at visse ugunstigt stillede regioner ikke bliver berettigede til støtte. Dette gælder især i de tilfælde, hvor de grundlæggende økonomiske forhold i i øvrigt særdeles ugunstigt stillede regioner (i henhold til BNP pr. indbygger) tilsløres af, at der i en eller to af regionens vigtigste byer er en undtagelsesvis stor velstand. Dette er tilfældet i dele af Portugal, Spanien og Irland, om end det også er tydeligt i andre dele af EU (f.eks. i Det Skotske Højland og i Nordirland). Det er derfor vigtigt, at strukturfondsforanstaltningerne også kan yde støtte til trængende regioner, når disse indeholder vigtige centre med betydelig økonomisk vækst, som analysen i rapporten viser.

3.4.1. ØSU foreslår, at Kommissionen og EUROSTAT laver en fælles undersøgelse af behovet for at finjustere NUTS-klassificeringen, så man sikrer, at støtte til økonomisk udvikling i ugunstigt stillede regioner ikke bringes i fare på grund af sådanne forvridninger. I modsat fald er der en risiko for, at økonomisk "dualisme" bliver kendetegnende for den økonomiske udvikling i ugunstigt stillede regioner.

3.4.2. Studiegruppen kunne under sit besøg i "Highlands and Islands"-regionen i Skotland studere forvridninger, der er resultatet af den nuværende klassificering af ugunstigt stillede regioner. Der er tale om en geografisk meget stor region, der hovedsagelig er kendetegnet ved en ekstremt skrøbelig økonomi baseret på meget lav befolkningstæthed. Regionen har imidlertid et relativt stærkt økonomisk center baseret omkring byen Inverness, og indkomsterne, som genereres omkring dette center, har hævet den gennemsnitlige indkomst pr. indbygger for regionen som helhed til lidt over 75 %-tærsklen for mål 1-regioner. Der er en reel fare for, at støtten til økonomisk udvikling, der fortsat er afgørende for at sikre en bæredygtig udvikling i regionen som helhed, undermineres på grund af regionens vigtigste byområdes økonomiske styrke. Og selv om det dominerende center har visse gavnlige økonomiske effekter på de omkringliggende landdistrikter, er disse effekter både ekstremt svage og upålidelige og rummer en fare for, at der udvikles en ny form for økonomisk dualisme.

3.5. Videreudvikling af uddannelsesinstitutioner er af afgørende betydning, hvis man skal forbedre udsigterne til en bæredygtig økonomisk udvikling i mål 1-regioner. Som man tydeligt kunne konstatere i den skotske "Highlands and Islands"-region, resulterer indførelsen af ny teknologi sammen med vedtagelsen af EU-strategier til livslang uddannelse i nye spændende og vigtige muligheder for at forbedre vidensgrundlaget i disse ugunstigt stillede regioner. Disse foranstaltninger tjener ikke blot til at forbedre kundskaberne og øge produktiviteten i regionerne, men bidrager til at fastholde lokalbefolkningen og tiltrække nye tilflyttere til fjernereliggende regioner og yder derved et vigtigt bidrag til skabelsen af en bæredygtig økonomisk udvikling.

3.6. ØSU understreger, at udviklingen af en bredt defineret økonomisk infrastruktur fortsat er en vigtig forudsætning for, at økonomien kan udvikles i de ugunstigt stillede regioner. Selv om en stor del af strukturinterventionerne allerede er blevet målrettet mod infrastruktur, er det tydeligt, at dårlig infrastruktur fortsat virker som en barriere for en bæredygtig økonomisk udvikling i mange af de ugunstigt stillede regioner. Foranstaltninger til at forbedre den økonomiske infrastruktur bør derfor fortsat prioriteres højt i strukturfondene.

3.7. Rapporten registrerer en lav (om end positiv) beskæftigelsesvækst i EU's mål 2-regioner - der blot udgør 0,1 % pr. år i perioden 1989-1997. Dette er et skuffende resultat, men ØSU bemærker dog, at arbejdsløsheden i disse regioner som helhed faktisk faldt mellem 1993 og 1997, mens gennemsnittet for EU som helhed forblev uforandret.

3.7.1. Trods denne positive udvikling bemærker ØSU, at arbejdsløsheden i tre medlemsstaters mål 2-regioner (Tyskland, Frankrig og Italien) steg betydeligt i perioden 1989-1997. Kommissionen fremsætter generelle kommentarer til disse statistikker, men giver ingen specifikke forklaringer på, hvorfor mål 2-støtten i disse lande tydeligvis ikke lever op til standarden. ØSU foreslår, at man i fremtidige samhørighedsrapporter medtager specifikke kommentarer om, hvordan støtteforanstaltningerne virker i bestemte medlemsstaters mål 2-regioner. En sådan kvalitativ evaluering er især vigtig i forbindelse med mål 2-støtte, da kvantitative undersøgelser normalt ikke kan foretages i disse tilfælde.

3.8. Rapporten viser, at der har været betydeligt større jobskabelse i mål 5b-regioner end i EU som helhed, og at dette i stor udstrækning skyldes SMV-aktiviteter. ØSU anser det for vigtigt, at indsatsen for at fremme udviklingen af EU's landdistrikter og randområder (herunder bjergområderne) videreføres, og at støtten til SMV-sektoren fortsat prioriteres højt i denne strategi. Det er absolut nødvendigt, at de nye strukturfondsbestemmelser ikke fører til, at der slækkes på denne indsats.

3.9. I forbindelse med gennemgangen af materialet i den sjette periodiske rapport om den regionaløkonomiske udvikling overraskede det ØSU, at der til tider er meget store forskelle mellem de relative økonomiske resultater i regioner, der modtager støtte fra fondene - uanset om dette er under mål 1, 2 eller 5b. ØSU anser det for vigtigt, at Kommissionen i kommende samhørighedsrapporter forsøger at redegøre for sådanne forskelle i resultater. Kun da kan man udpege de ordninger, der fungerer bedst, og derefter anvende disse i regioner med svagere resultater. Sådanne eksempler på god praksis kan identificeres og anvendes i alle faser, fra udarbejdelsen af specifikke regionalplaner til de specifikke gennemførelsesmekanismer og -ordninger og evalueringen på regionalt niveau.

3.9.1. I det omfang, det er muligt at identificere de bedste ordninger, kan det efterfølgende måske være hensigtsmæssigt at ændre strukturfondsforordningerne - inden for subsidiaritetsprincippets rammer - for at sikre, at fondene kan yde et maksimalt bidrag til den regionaløkonomiske udvikling.

3.10. ØSU skal atter en gang understrege vigtigheden af, at fællesskabsinitiativerne støtter de ugunstigt stillede regioner. Det fremgår tydeligt af oplysninger, som ØSU fik adgang til under udarbejdelsen af denne udtalelse, at principperne om partnerskab og en "bottom-up"-strategi til regionaløkonomisk udvikling havde størst betydning i forbindelse med fællesskabsinitiativerne. Disse initiativer gør det muligt for lokalsamfund at engagere sig aktivt i spørgsmål, der drejer sig om forskellige aspekter vedrørende økonomisk ugunstige forhold, samt finde løsninger, der afspejler de faktiske forhold i regionerne.

4. Konkurrenceevne

4.1. ØSU hilser det velkommen, at Kommissionen har bestræbt sig på at fremlægge en detaljeret redegørelse for de afgørende faktorer i forbindelse med "konkurrenceevne". Trods dette kan rapporten ikke klart identificere et præcist mål eller indeks for konkurrenceevnen og foretrækker i stedet at definere denne rent kvalitativt, hvilket alvorligt begrænser begrebets nytteværdi og gør, at det let kan misfortolkes. Analysens begrænsninger bliver meget synlige, når rapporten præsenterer en række scenarier for, hvordan man kan udjævne forskellene i regional "konkurrenceevne" - scenarier som har en tendens til at sammenblande årsagerne til kraftig økonomisk vækst på regionalt niveau og følgerne af en sådan vækst. Der er brug for at præcisere dette begreb yderligere, og ØSU anmoder Kommissionen om - eventuelt i samarbejde med EUROSTAT - at udvikle et solidt statistisk redskab, der kan måle konkurrenceevnen, eller som anvender indekstal til at illustrere forandringer i konkurrenceevnen.

4.1.1. Selv om ØSU gerne ser, at Kommissionen tager yderligere skridt til at klarlægge begrebet "konkurrenceevne", anbefaler man også en strategi, der er mere præcist fokuseret på at undersøge faktorproduktiviteten (dvs. arbejdskraft og kapital) og finde årsager, der kan forklare de regionale forskelle i væksten i arbejds- og kapitalproduktiviteten. Som det anerkendes i rapporten, er det hovedsageligt produktiviteten, som i vidt omfang bestemmer den økonomiske vækst i regionerne og bidrager til konkurrenceevnen.

4.1.2. Ikke desto mindre er der meget lidt kontroversielt ved påstanden om, at regionaløkonomisk fremgang sker i regioner med flere markedsbestemte serviceydelser og/eller fremstillingsvirksomheder end gennemsnittet, og som udviser stor innovativ aktivitet, har en effektiv infrastruktur og råder over en kvalificeret arbejdsstyrke. Det er nødvendigt, at Kommissionen og medlemsstaterne arbejder sammen om at udvikle offentlige politikker, der påvirker den geografiske fordeling af disse fire elementer, der tilsammen er det, som karakteriserer succesfulde regionale økonomier, og som bygger på information om aktuel "god praksis".

4.2. Uanset visse svagheder i anvendelsen af begrebet "konkurrenceevne" i forbindelse med fremme af den regionaløkonomiske udvikling formulerer rapporten en række centrale temaer, der fortjener at blive overvejet mere indgående med henblik på udformning af politikker, som kan støtte den regionaløkonomiske udvikling i de svagere regioner. Det er meget slående, at beskæftigelsen inden for forskning og teknologisk udvikling er koncentreret i de stærkere (kerne)regioner i EU. Dette betyder, at strukturfondsforanstaltninger til fremme af forskning og teknologisk udvikling i de svagere regioner skal have en central plads i den overordnede samhørighedsindsats. ØSU bemærker, at fællesskabsinitiativerne på det område har været af afgørende betydning og ydet støtte til forskning og teknologisk udvikling i EU's svagere regioner - navnlig til SMV'er.

4.3. Den sjette periodiske rapport fokuserer med rette på SMV-sektorens betydning for jobskabelse og teknologisk innovation overalt i EU. ØSU understreger, at SMV'erne spiller en vigtig rolle i den hastige proces hen imod et informationssamfund. Omfanget af støtte, der for øjeblikket ydes til denne sektor, bør klart bevares - eller eventuelt øges - i lyset af SMV'ernes bidrag til økonomisk udvikling.

4.3.1. Det anerkendes imidlertid, at analysen af SMV'ernes bidrag er af begrænset værdi, fordi SMV'ernes betydning varierer fra sektor til sektor og mellem de enkelte medlemsstater. Dette er især tilfældet, når det drejer sig om, hvordan succesfulde SMV-aktiviteter konkret er fordelt på fremstillings- og servicesektoren, hvor disse virksomheders bidrag til jobskabelsen varierer fra sektor til sektor, som tabel 17 viser. ØSU understreger, at indsatsen hovedsagelig bør sigte på at støtte de SMV'er, som yder det største bidrag til jobskabelsen.

4.3.1.1. ØSU mener, at der er brug for yderligere undersøgelser af SMV'erne nøjagtige betydning for den regionaløkonomiske udvikling, og at resultaterne bør sammenfattes og offentliggøres i kommende samhørighedsrapporter. Der bør i disse undersøgelser lægges vægt på at forklare (a) SMV'ernes overlevelsesrate og årsagerne til regionale variationer i sådanne virksomheders "dødelighedsrate", (b) hvordan SMV'erne kan være med til at styrke forskning, udvikling og innovation og årsagerne til regionale variationer på dette område, (c) regionale variationer i markedsandelen samt mellem SMV'er, der er engageret i tilsvarende aktiviteter, og (d) SMV'ernes muligheder for at opnå strukturfondsstøtte, navnlig til at udvikle deres eget potentiale inden for forskning, udvikling og innovation. Lignende undersøgelser bør muligvis også gennemføres vedrørende virksomhedssamarbejdsnettenes rolle.

4.4. Der er intet overraskende ved de resultater, som Kommissionen er nået frem til vedrørende betydningen af infrastruktur og menneskelige ressourcer. Disse elementer er afgørende for, at man kan forbedre de svagere regioners økonomiske udsigter og resultater. Det er imidlertid lige så klart, at selv om en betragtelig andel af strukturfondsstøtten er rettet mod disse mål, ligger tilvejebringelse af infrastruktur og social kapital i samhørighedslandene fortsat under - ofte langt under - EU-gennemsnittet. ØSU bemærker især, at der er tale om betydelige forskelle i visse miljøelementer (såsom fornyelige ferskvandsreserver og spildevandsbehandling) og på uddannelsesområdet. Dette viser, at der på disse områder er behov for en større indsats, både hvad angår fælles EU-aktioner og nationale foranstaltninger.

4.5. En vigtig konklusion, som drages i rapporten, drejer sig om de gavnlige virkninger af de mekanismer, som er blevet anvendt til at "levere" strukturfondene. Fordelene ved at anvende "partnerskaber" i forbindelse med udarbejdelsen af strukturelle handlingsplaner og ved gennemførelsen og evalueringen af disse aktioner bliver demonstreret meget tydeligt. ØSU har vedholdende støttet Kommissionens forskellige initiativer med henblik på at styrke måden, partnerskaber fungerer på, og rapporten viser klart, at ØSU's holdning var rigtig. Kommissionen understreger igen, at den har lagt sig fast på partnerskabsprincippet, der bør betragtes som et godt system, og opfordrer medlemsstaterne til at følge og eventuelt styrke dette princip i forbindelse med alle aspekter vedrørende udformning og gennemførelse af strukturfondene.

4.5.1. Studiegruppen fik på sit besøg i den skotske Highlandsregion i forbindelse med udarbejdelsen af denne udtalelse tydeligt bekræftet, at partnerskaber spiller en vigtig rolle for skabelsen af en bæredygtig økonomisk udvikling. Inddragelse af lokale erhvervs- og fagorganisationer som partnere sikrer, at mange grupper i den enkelte region får et reelt medansvar for de økonomiske udviklingsforanstaltninger. Dette forbedrer ikke blot programmernes kvalitet, men øger viljen og evnen hos enkeltborgere og grupper i ugunstigt stillede områder til at samarbejde om at skabe økonomiske og sociale fremskridt. Det er afgørende, at der stilles ressourcer til rådighed for lokale partnere med henblik på "kompetenceopbygning", dvs. at de erhverver den relevante viden om og forståelse af de forskellige problemstillinger i forbindelse med lokaløkonomiske udviklingsprogrammer, så man sikrer, at de er i stand til at spille en aktiv rolle i udformningen og gennemførelsen af offentlige politikker. En sådan deltagelse via partnerskab er af afgørende betydning for, at denne økonomiske udviklingsindsats kan blive en succes, også selv om visse måske undervurderer værdien af den.

5. Udvidelsen

5.1. ØSU ser positivt på Kommissionens kommentarer til de økonomiske og sociale forhold i regionerne i de central- og østeuropæiske ansøgerlande og på Cypern, og mener, at de udgør et nyttigt bidrag til debatten. Disse kommentarer sætter den enorme økonomiske overgang, der er blevet gennemført i disse lande, og den negative indvirkning, som overgangsforanstaltningerne i starten havde på BNP i de pågældende lande, ind i en sammenhæng. Kommissionens analyse er navnlig nyttig i lyset af den udbredte bekymring overalt i EU om udvidelsens omkostninger, i og med at det forventes, at det vil blive nødvendigt at afsætte flere midler til samhørighed.

5.2. Generelt er Kommissionens analyse en smule mindre pessimistisk end visse andre analyser hvad angår situationen i ansøgerlandenes regioner. Det, som slår én, er, at regionaludviklingen i disse lande i stor udstrækning også følger det mønster med kerne- og randområder, der er så tydeligt i EU. Det er derfor vigtigt, at der i god tid træffes foranstaltninger, så Kommissionen er parat til at vejlede ansøgerlandenes myndigheder om, hvad man kan lære af den periode, hvor strukturfondene har fungeret og dermed sikre, at metoder til "god praksis" anvendes i disse lande.

5.3. Som forventet viser tallene i rapporten, at BNP-niveauet i alle ansøgerlande fortsat ligger langt under EU-gennemsnittet, og helt klart på et niveau, som kvalificerer flertallet af regioner inden for disse økonomier til mål 1-støtte under de nuværende forordninger. Ikke desto mindre bemærker ØSU, at der siden 1993 har været en kraftig økonomisk vækst i visse af de vigtigste zoner i disse lande. Kommissionen bemærker ligefrem, at det i visse tilfælde er sandsynligt, at bestemte regioner omkring de vigtigste centre for erhvervsaktivitet i ansøgerlandene vil opnå et BNP-niveau pr. indbygger, der ligger over 75 % af EU-gennemsnittet på udvidelsestidspunktet. Dette er positivt, om end det fortsat er et faktum, at denne indhentningsproces er foregået pletvis og ikke har fundet sted overhovedet i visse lande.

5.3.1. Ikke desto mindre svarer den gennemsnitlige BNP pr. indbygger i de central- og østeuropæiske lande, beregnet i aktuelle valutakurser, til ca. 13 % af EU-gennemsnittet. Dette giver et vist fingerpeg om omfanget af den EU-støtte, som der er brug for, for at forbedre disse landes sociale og økonomiske situation og forberede dem på medlemskab.

5.4. De regionale skævheder inden for ansøgerlandene er meget store, hvilket ikke er overraskende. I den umiddelbare overgangsfase vil to faktorer sandsynligvis medvirke til at skabe en særdeles ujævn økonomisk udvikling. For det første indebærer de offentlige finansers dårlige tilstand i overgangsøkonomierne, at der er begrænset kapital til rådighed til at støtte de regioner i disse økonomier, som "står uden for" denne overgangsproces. For det andet er indstrømningen af direkte investeringer fra udlandet, der har fundet sted efter, at den økonomiske reformproces blev indledt, i stor udstrækning blevet placeret i et lille antal favoriserede regioner, navnlig omkring hovedstæderne. Som følge heraf har den ujævne overgangsproces i alle ansøgerlandene og de økonomiske justeringer i kølvandet på denne proces øget de interne forskelle mellem regionerne betydeligt.

5.5. Det er tydeligt, at udvidelsen vil indebære en stor udfordring for samhørighedsbestræbelserne i EU. Dette kan ikke benægtes, ligesom konsekvenserne for EU's budget ikke må underdrives. Det fremgår imidlertid også tydeligt af Kommissionens analyse, at udvidelsen selv ikke kan undgå at bidrage til den økonomiske udvikling i ansøgerlandene. Der er reelle økonomiske fordele ved udvidelsen, både for ansøgerlandene og for EU. Disse fordele bør identificeres, så man kan sikre, at de ekstra udgifter til samhørighed ses i det rette lys, og at disse omkostninger ikke betragtes som et rent tab for EU. Der er reelle økonomiske fordele ved udvidelsen, som delvist vil opveje de merudgifter til samhørighed, som uvægerligt vil komme.

Bruxelles, 22. september 1999.

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) BNP-tallene i denne udtalelse er forberedt af EUROSTAT og målt i købekraftsenheder.

(2) EFT C 236 af 11.9.1995, s. 24.