1. Baggrund

Toldunionen er en grundpille for EU og et væsentligt element i det indre markeds funktion. EU's toldområde er reguleret af fælles regler og procedurer, der er fastsat i EU-toldkodeksen . De forudsætter korrekt og ensartet gennemførelse og anvendelse i alle medlemsstater. Desuden skal toldpolitikken og toldadministrationerne hele tiden tilpasse sig de moderne handelsmæssige realiteter, øgede ansvarsområder og moderne kommunikationsværktøjer. EU-toldkodeksen er en milepæl i moderniseringen af toldbehandling i EU og har til formål at skabe en papirløs og fuldautomatisk toldunion. EU's Told 2020-program, det flerårige handlingsprogram for toldvæsenet i EU, der blev oprettet ved forordning (EU) nr. 1294/2013 , er uundværligt for at støtte toldkodeksens gennemførelse. Det tilvejebringer de nødvendige ressourcer til driften af de eksisterende europæiske informationssystemer (EIS) på toldområdet (og til udvikling af nye, der er nødvendige for gennemførelsen af EU-toldkodeksen) og til at lette og styrke samarbejdet mellem de nationale toldmyndigheder.

I overensstemmelse med artikel 18, stk. 1 og 3, i forordning (EU) nr. 1294/2013, som pålægger Kommissionen at forelægge Europa-Parlamentet og Rådet en midtvejs- og en slutevalueringsrapport om toldprogrammet, og hvori det hedder, at disse evalueringer skal foretages af en uafhængig ekstern vurderingsmand, blev der bestilt en ekstern undersøgelse til støtte for programmets slutevaluering. Der redegøres for resultaterne af undersøgelsen, som udgør grundlaget for denne rapport, i vedlagte arbejdsdokument.

Denne endelige evaluering bygger på midtvejsevalueringen af toldprogrammet, som blev offentliggjort i 2019. Den har til formål at vurdere Told 2020-programmet siden dets lancering den 1. januar 2014 og frem til dets afslutning den 31. december 2020. I evalueringen tages der hensyn til det fulde spektrum af finansierede aktiviteter og interessenter i programmet.

I overensstemmelse med artikel 18, stk. 1, i forordning (EU) nr. 1294/2013 indeholder nærværende rapport resultaterne af den endelige evaluering af: i) de fremskridt, der er gjort med opfyldelsen af programmets mål, ii) omkostningseffektiviteten af de forskellige finansierede aktiviteter, iii) programmets sammenhæng og dets bidrag til EU's bredere politikker og prioriteter, iv) programmets fortsatte relevans og v) merværdien ved en indsats på EU-plan. De langsigtede virkninger og bæredygtigheden af programmets virkninger er blevet overvejet i hele analysen.

2. Effektivitet

Det generelle mål for programmet er at støtte toldunionens funktionsmåde og modernisering gennem samarbejde mellem de deltagende lande, deres toldmyndigheder og deres embedsmænd.

Evalueringen bekræftede, at Told 2020-programmet var et vigtigt instrument til at støtte gennemførelsen og en konsekvent anvendelse af den nye toldlovgivning (EU-toldkodeksen). Det har været særlig vigtigt i forbindelse med den gradvise udvikling og funktion af de europæiske informationssystemer (EIS) på toldområdet, idet der er skabt et samarbejdsbaseret IT-miljø, hvor toldmyndighederne arbejder sammen og deler forsyningskædedata og risikorelevante oplysninger.

De fælles foranstaltninger under Told 2020-programmet var et instrument til udveksling af viden og god praksis mellem toldmyndighederne og andre statslige myndigheder i de deltagende lande. Gennem alle former for fælles foranstaltninger, herunder eksperthold (et nyt værktøj, der støtter øget operationelt samarbejde på regionalt eller tematisk grundlag), har programmet bidraget til at udvikle retningslinjer og udpege, formidle og udbrede bedste praksis, hvilket har ført til forbedrede arbejdsmetoder og en mere konsekvent og harmoniseret anvendelse af EU-retten på toldområdet og relaterede områder. Fælles foranstaltninger har også bidraget til udarbejdelsen af nye lovgivningsinitiativer, såsom forslaget til forordning om et europæisk kvikskrankemiljø på toldområdet, og dermed til moderniseringen af toldunionen og et mere velfungerende indre marked.

Uddannelsesaktiviteterne for Told 2020 har spillet en vigtig rolle med hensyn til at støtte en mere sammenhængende anvendelse af den nye toldlovgivning (EU-toldkodeksen), som trådte i kraft i finansieringsperioden. Dette har gjort det lettere at forstå både toldmyndighederne og de økonomiske operatører, hvilket har bidraget til en mere gnidningsløs gennemførelse. Sammen med flere fælles foranstaltninger har uddannelsesaktiviteterne også givet vejledning i forberedelsen til Det Forenede Kongeriges udtræden af Den Europæiske Union.

Told 2020-programmet har opbygget tillid mellem toldadministrationerne og deres embedsmænd og har fremmet arbejdsrelationer og udvekslinger, der fortsatte ud over de specifikke programaktiviteter. Disse netværksmuligheder, som altid er blevet betragtet som et centralt element i programmet, er imidlertid blevet noget mindre som følge af covid-19-pandemien, hvilket øger behovet for at revurdere, hvordan brugen af personlige møder og onlinemøder kan optimeres, samt for at udforske mere hensigtsmæssige platforme og/eller kanaler, der kan sikre, at netværksmulighederne fortsætter via virtuelle midler og på den måde erstatter eller supplerer de normale måder at netværke på.

På grundlag af ovenstående viste evalueringen, at Told 2020-programmet havde en positiv indvirkning på toldunionens og det indre markeds funktion og modernisering, hvilket igen støttede lovlig handel og forebyggede ulovlige aktiviteter. Programmet har støttet lovlige økonomiske aktiviteter på forskellige måder. For det første har digitaliseringen af de toldprocedurer, der finansieres af programmet, forenklet og harmoniseret nogle af dem (og forventes fortsat at gøre det, efterhånden som flere systemer bliver operationelle) og dermed reduceret overholdelsesomkostningerne og øget retssikkerheden for de erhvervsdrivende, hvilket i sidste ende styrker de europæiske virksomheders konkurrenceevne. For det andet har uddannelsesmateriale, der er til rådighed for både toldmyndigheder og økonomiske operatører, også støttet dette mål. Desuden har bedste praksis som følge af fælles foranstaltninger bidraget til at forbedre handelsbetingelserne og -procedurerne.

Som allerede nævnt er digitaliseringen imidlertid stadig en igangværende proces, og nogle af de IT-systemer, der er planlagt i EU-toldkodeksen, er endnu ikke blevet udviklet eller ajourført, hvilket forsinker realiseringen af de forventede fordele. De økonomiske operatører, der er blevet hørt, ser, at der er mulighed for flere handelslettelser generelt, og har givet udtryk for de udfordringer, der er forbundet med IT-miljøets kompleksitet, medlemsstaternes gradvise udvikling af nationale komponenter og den utilstrækkelige formidling af disse. Selv om disse spørgsmål primært er politikrelaterede og primært henhører under EU-medlemsstaternes ansvar, peger de på muligheden for at søge et bedre samarbejde med de økonomiske operatører i forbindelse med programmets næste udgave.

Ifølge evalueringen har programmet understøttet toldmyndighedernes forebyggelse af ulovlige aktiviteter og dermed beskyttelsen af Unionens og medlemsstaternes finansielle og økonomiske interesser. Digitaliseringsprocessen, som Told 2020 har støttet, giver mulighed for at foretage automatisk kontrol, krydskontrol og datavalidering, hvilket potentielt kan bidrage til at mindske svig og fejl. Desuden gjorde IT-kapacitetsopbygningsaktiviteterne og de fælles foranstaltninger (navnlig de nye eksperthold) det muligt at øge koordineringen mellem toldmyndighederne og Kommissionen i forbindelse med forebyggelse af svig. Aktiviteter til opbygning af menneskelige kompetencer har styrket toldembedsmændenes kompetence med hensyn til kontrol i Unionens toldområde.

Trods disse positive resultater er der tegn på inkonsekvent anvendelse af toldkontrollen, hvilket viser, at der er behov for at tilpasse den ramme for risikostyring, som Kommissionen har indført med støtte fra programmet til at forebygge ulovlige aktiviteter. Desuden henviste flere af de hørte interessenter til svig i forbindelse med e-handel som et udestående spørgsmål.

3. Virkningsgrad

På baggrund af Told 2020-programmet blev der afsat et budget på 531,7 mio. EUR for perioden 2014-2020. Dette budget er betydeligt højere end de 272 mio. EUR, der blev afsat til den foregående programmeringsperiode (2007-2013), hovedsagelig på grund af det øgede fokus på udviklingen af EIS i forbindelse med gennemførelsen af EU-toldkodeksen. Næsten 87 % af budgettet er blevet brugt til udvikling, drift og vedligeholdelse af EIS på toldområdet. Disse fælles IT-systemer er klart ressourcekrævende. De er imidlertid uundværlige for toldadministrationernes daglige arbejde og giver en række fordele inden for alle områder med toldaktiviteter. Selv om det ikke var muligt at kvantificere disse fordele, vedrører de hovedsagelig forenkling og standardisering af toldprocedurer gennem automatisering, en mere effektiv gennemførelse og konsekvent anvendelse af toldlovgivningen og øget interoperabilitet og informationsudveksling mellem toldmyndighederne. Ved at udvikle og drive de fælles komponenter til EIS har programmet ført til betydelige stordriftsfordele, idet dobbeltarbejde for medlemsstaterne er undgået, samtidig med at overensstemmelsesomkostningerne og de administrative byrder for de økonomiske operatører er blevet reduceret. Selv om evalueringen ikke kunne bekræfte omkostningseffektiviteten af IT-kapacitetsopbygningsaktiviteterne (hovedsagelig på grund af vanskelighederne med at kvantificere deres fordele), gav den et generelt positivt billede af deres effektivitet.

Fælles foranstaltninger tegnede sig for 11 % af det afsatte budget og udgjorde et stort bidrag til programmets mål. De gennemsnitlige omkostninger pr. deltager pr. foranstaltning for alle typer af fælles foranstaltninger (med undtagelse af ekspertgrupper) var ca. 742 EUR. Projektgrupper tegnede sig for næsten halvdelen af udgifterne til fælles foranstaltninger, men er sandsynligvis den mest omkostningseffektive type på grund af deres rækkevidde (over 33 000 deltagere) og relativt lave omkostninger for deltagelse (gennemsnitlige deltageromkostninger på 676 EUR). De har styrket samarbejdet og arbejdsrelationerne mellem deltagerne og støttet udarbejdelsen af ny toldlovgivning og den effektive gennemførelse af den gældende lovgivning gennem fastlæggelse af bedste arbejdspraksis for administrative procedurer. Evalueringen viste, at der er behov for at forbedre rettidigheden af indbydelser til møderne for at sikre, at de bedst mulige eksperter deltager ved de lavest mulige omkostninger. På grund af de nyligt gennemførte ekspertholds forskellige karakter (og derfor forskellige overvågningsdata) er det vanskeligt at sammenligne ekspertholdenes omkostningseffektivitet med de andre fælles foranstaltninger. Deres potentiale til at reducere omkostningerne blev imidlertid fremhævet under evalueringen, da de giver medlemsstaterne mulighed for at samle deres ressourcer og ekspertise i stedet for at handle hver for sig.