[pic] | KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER |

Bruxelles, den 10.1.2007

SEK(2007) 7

ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE

Begrænsning af den globale opvarmning til 2° C Vejen frem for 2020 og derefter

Resumé af konsekvensanalysen {KOM(2007) 2 endelig}{SEK(2007) 8}

INDLEDNING

Meddelelsen fra 2005 " At vinde kampen mod den globale klimaændring " skitserede, hvilke udfordringer vi står over for i forbindelse med at håndtere de globale klimaændringer. Det Europæiske Råd og Parlamentet har begge bekræftet målsætningen om at begrænse den gennemsnitlige temperaturstigning på verdensplan til 2° C i forhold til det førindustrielle niveau. Det Europæiske Råd gav udtryk for, at der er behov for yderligere at udforske, hvilke strategier der kan fremkalde de nødvendige emissionsreduktioner, og anmodede Europa-Kommissionen om at foretage en tilbundsgående analyse. Denne meddelelse er svaret på denne anmodning.

STATUS OVER HENSTILLINGERNE I MEDDELELSEN FRA 2005

EU ventes at opfylde sine Kyoto-mål. Fremskrivningerne af den nuværende politik for EU-15 viser, at drivhusgasemissionerne kun vil ligge 0,6 % under niveauet for basisåret i 2010, hvilket er et godt stykke over det kollektive reduktionsmål på 8 % for 2008-2012. Yderligere foranstaltninger kan mindske denne forskel med mere end halvdelen, og Kyoto-mekanismerne og eliminering ved kulstofdræn vil yde den resterende indsats. Dette understreger, hvor vigtigt det er at gennemføre alle eksisterende og supplerende foranstaltninger.

Anden fase af det europæiske klimaændringsprogram (ECCP) startede i oktober 2005. Europa-Kommissionen har siden foreslået at inkludere luftfarten i EU's emissionshandelsordning (EU ETS) og vil udsende en meddelelse om emissioner fra biler, et forslag om udskillelse og underjordisk lagring af kulstof og en grønbog om tilpasningsindsatsen i løbet af 2007. Revisionen af EU-ETS er indledt, og det syvende forskningsrammeprogram (2007-2013) øger budgettet til miljø, energi og transport til omkring 8 mia. EUR.

Det internationale samarbejde er blevet intensiveret. Der foregår en regelmæssig politisk dialog med nøglelande som Kina, Indien og USA. Teknologisamarbejdet, f.eks. om udskillelse og underjordisk lagring af kulstof, er blevet udbygget, og det syvende forskningsrammeprogram vil stimulere dette yderligere. Adgangen til finansiering til fremme af kulstoffattige teknologier er blevet udvidet, f.eks. via Verdensfonden for Energieffektivitet og Vedvarende Energi.

DE SENESTE VIDENSKABELIGE OPDAGELSER OM KLIMAÆNDRINGERNE

Ny forskning bekræfter, at klimaet rent faktisk ændrer sig, og der er tegn på, at ændringerne er taget til i tempo. De ti hidtil varmeste år er indtruffet efter 1990. De aktuelle methan- og CO2-niveauer i atmosfæren er højere end på noget tidspunkt i de seneste 650 000 år. Der er konstateret en acceleration i stigningen i vandstanden. En stor del af økosystemet vil blive påvirket negativt i form af et formindsket isdække og øget havforsuring, hvilket kan få dramatiske indvirkninger på miljøet.

Usikkerheden omkring virkningerne af klimaændringerne er blevet mindre. Kritiske temperaturstigninger, som indebærer risiko for at udløse storstilede forstyrrelser, ligger inden for rammerne af de forventede fremskrivninger for dette århundrede og bekræfter behovet for at begrænse temperaturstigningen til 2° C. Aktuelle undersøgelser peger på, at der er en øget risiko for ikke at opfylde 2° C-målsætningen, hvis koncentrationen af drivhusgasemissionerne overstiger 450 dele pr. million volumen CO2-ækvivalenter (ppmv CO2-ækvivalenter).

OMKOSTNINGERNE FOR EUROPA VED AT LADE STÅ TIL

De videnskabelige metoder og manglende data giver stadig ikke mulighed for at foretage en komplet analyse af omkostningerne ved at lade stå til. Den igangværende PESETA-undersøgelse, som koordineres af Det Fælles Forskningscenter, vil fylde nogle af hullerne i den disponible viden inden for EU. Projektet vurderer virkningerne på landbruget, den menneskelige sundhed, turismen, vandløbsoplandene og kystsystemerne.

De foreløbige resultater viser, at kornafgrødeproduktiviteten ventes at falde i Sydeuropa og stige i Nordeuropa. De sundhedsmæssige virkninger omfatter forhøjet dødelighed og sygelighed som følge af forhøjet sommervarme. Det modsatte er tilfældet for vintrene. De foreløbige resultater viser, at uden akklimatisering vil stigningen i antallet af dødsfald som følge af varme ved århundredets udgang kunne blive større end reduktionen i antallet af dødsfald som følge af kulde. Skaderne som følge af stigningen i havvandstanden i EU er meget omfattende, hvis der ikke sker nogen tilpasninger. Tilpasninger reducerer omkostningerne på mellemlang sigt med op til 50 % og på lang sigt med mere end 70 %. Resultaterne viser, hvor store fordele der er ved rettidige tilpasninger i form af foranstaltninger som anlæggelse af diger og strandpleje. Omkostningerne vil dog alligevel være betydelige.

Forekomsten af ekstreme vejrforhold, som f.eks. større oversvømmelser, ventes at stige. De foreløbige resultater for to flodbassiner giver anledning til at drage enslydende konklusioner. De anslåede samlede skader i tilfælde af en oversvømmelse af et omfang, som kun forekommer én gang hvert 100. år, forventes at stige med op til 40 % for Øvre Donau og med op til 14 % for Meuse-flodbassinet. De foreløbige resultater viser også, at området med fortræffelige betingelser for strandturisme omkring Middelhavet vil forrykke sig mod nord, mens betingelserne i foråret og efteråret vil forbedre sig i Middelhavsområdet. Virkningernes omfang vil afhænge af, i hvor høj grad turister formår at tilpasse sig disse ændringer i vejrforholdene.

FORDELENE VED INDGRIBEN OVER FOR KLIMAÆNDRINGERNE PÅ ANDRE POLITIKOMRÅDER

Luftkvalitet: Klimapolitikken og luftforureningspolitikken er nært forbundne. En reduktion af CO2-emissionerne medfører omfattende reduktioner af andre luftforurenende stoffer, navnlig svovldioxid, partikler og dinitrogenoxider. Ved at reducere CO2-emissionerne med næsten 22 % i forhold til basislinjescenariet i 2020 reduceres virkningerne for den menneskelige sundhed, hvilket medfører fordele til en værdi på mellem 27,8 mia. EUR og 48,1 mia. EUR og nedbringer omkostningerne i forbindelse med andre luftforureningsmålsætninger betydeligt. Tilsvarende eller større fordele ventes også i udviklingslandene.

Energisikkerhed: Den seneste udvikling har på ny demonstreret energimarkedernes volatilitet. G8 har udsendt en appel om at gribe til handling over for klimaændringerne og til fordel for ren energi. Dette kommer på et tidspunkt, hvor der vil blive investeret i energisystemer i et hidtil uhørt omfang, der af Det Internationale Energiagentur skønnes at andrage lige over 20 billioner USD frem til 2030. Dette skaber muligheder. At vælge en kulstoffattig kurs er billigere, hvis den erstatter eller udvider eksisterende infrastruktur. Verdensbanken skønner, at en væsentlig reduktion af kulstofforbruget til elkraftfremstilling i ikke-OECD-landene forudsætter stadigt stigende investeringer på op til 25 mia. EUR årligt. Ingen af de teknologier, IEA har peget på til reduktion af emissionerne, ventes at indebære investeringsomkostninger på mere end 20 EUR pr. ton CO2-emissioner, når de er bragt i fuld anvendelse.

Energiforsyningssikkerheden er også blevet en væsentlig bekymring i EU. Fremskrivninger foretaget af PRIMES-modellen forudsiger en olieimportstigning på omkring 25 % mellem 2000 og 2030 og mere end en fordobling af naturgasimporten. I grønbogen fra marts 2006 med titlen " En europæisk energistrategi: bæredygtighed, konkurrenceevne og forsyningssikkerhed " fremlægges tre politikvalg, som er kritiske for at opnå forsyningssikkerheds- og klimamålsætningerne: energieffektivitet, vedvarende energi og udskillelse og underjordisk lagring af kulstof. Den forventede virkning af øget energieffektivitet og større brug af vedvarende energi er betydelig og vil nedbringe CO2-emissionerne med 21 % i 2020 sammenlignet med 1990. Inden 2020 vil olie- og gasimporten være reduceret med mere end 15 % i forhold til situationen, hvis man undlod at gribe ind. Udskillelse og underjordisk lagring af kulstof udgør en anden mulighed for en kulstoffattig teknologi. Fremskrivninger foretaget af POLES-verdensenergimodellen forudsiger, at udskillelse og underjordisk lagring af kulstof vil spille en betydningsfuld rolle og opsamle omkring 30 % af CO2-emissionerne fra kraftværker baseret på fossile brændsler i 2030, ikke blot i EU, men på globalt plan, hvilket giver energiforsyningssikkerhedsfordele.

Beskæftigelse: I konsekvensanalysen for handlingsplanen for biomasse blev det anslået, at planen ville skabe omkring 250 000-300 000 supplerende job i EU. Vindenergi er også en hastigt voksende sektor i Europa, som allerede beskæftiger 120 000 mennesker alene i Tyskland, Danmark og Spanien. Den Europæiske Faglige Samarbejdsorganisation (EFS) er ved at gennemføre en undersøgelse af klimapolitikken og beskæftigelsen. De foreløbige resultater viser, at de fleste tilgængelige undersøgelser er enige om, at klimapolitikkens indvirkning på beskæftigelsen samlet set kan blive positiv.

Jordens frugtbarhed: Jordens indhold af organiske stoffer er af stor betydning i kulstofkredsløbet. Jorden er på én og samme tid en kilde til emission af kulstof og et betydeligt kulstoflager. Der er for nylig målt betydelige tab af kulstof fra jordbunden i Det Forenede Kongerige. Hvis denne opdagelse bekræftes over hele EU, vil dette være en kilde til alvorlig bekymring, som kræver yderligere handling. Usikkerheden er stor, og der er behov for yderligere forskning. Den tematiske strategi for jordbundsbeskyttelse tager sigte på at løse problemet med tab af organisk stof fra Europas jordbund, så jordens frugtbarhed bibeholdes, og kulstofniveauet i jordbunden bevares eller forøges.

INTERNATIONALE STRATEGIER FOR AT OPNÅ TROVÆRDIGE EMISSIONSREDUKTIONER INDEN 2050

Emissionsprofiler

Den seneste forskning bekræfter, at en stabilisering omkring 450 ppmv CO2-ækvivalenter har en 50 % chance for at opfylde 2( C-målsætningen. Drivhusgaskoncentrationerne ligger allerede tæt på 430 ppmv og stiger årligt med ca. 2 ppmv. For at opfylde 2° C-målsætningen skal drivhusgaskoncentrationerne reduceres til 450 ppmv CO2-ækvivalenter på lang sigt, efter at de vil have overskredet dette niveau i de kommende to til tre årtier. Dette er et såkaldt "overskridelsesscenario" svarende til scenariet på 500 ppmv CO2-ækvivalenter i Stern-rapporten.

Europa-Kommissionen har udført en konsekvensanalyse af dette overskridelsesscenario ved brug af POLES-verdensenergimodellen (delvis ligevægtsmodel), GEM E3-modellen (generel ligevægtsmodel) og DIMA (skovbrugsmodel). Overskridelsesscenariet giver en 50 % chance for at opfylde 2° C-målsætningen og forudsætter, at de globale emissioner topper mellem 2015 og 2020. Emissioner som følge af ændringer i arealanvendelsen, primært som følge af skovrydning, tegner sig for omkring 20 % af de globale emissioner, og udviklingen i disse emissioner bør vendes senest i 2020. Drivhusgasemissioner fra andre kilder vil skulle falde med omkring 25 % senest i 2050 i forhold til 1990-niveauet.

For perioden frem til 2050 blev POLES-modellen benyttet til at give øget viden om fremtidige teknologier. Der blev genereret omkostningsskøn for perioden frem til 2030. Basislinjescenariet bygger på de seneste højere skøn for energipriserne og på EU-ETS med en lav pris på 5 EUR/ton CO2. I emissionsreduktionsscenariet topper de globale drivhusgasemissioner senest i 2020 og falder derefter med 25 % frem til 2050 i forhold til 1990.

Energieffektivitetspolitikken gennemføres i alle lande, der er motiveret af bekymringer over energipriserne. Det antages, at de udviklede lande tilslutter sig emissionsreduktionsmålene. De energiintensive erhvervssektorer deltager i et stadigt mere integreret globalt kulstofmarked. Udviklingslandene er udsat for en lavere kulstofpris til at begynde med, hvilket simulerer kulstofprisernes begrænsede indtrængning på virksomhedsniveau gennem instrumenter som mekanismen for bæredygtig udvikling ("Clean Development Mechanism" ((CDM). Senest i 2030 bliver kulstofprisforskellene også små i udviklingslandene bortset fra lavindkomstlandene som følge af bedre reguleringsrammer. Andre sektorer deltager ikke i det globale kulstofmarked, men der føres en politik med en lignende effekt i de udviklede lande. I udviklingslandene gennemføres der kun en energieffektivitetspolitik.

Fremskrivning af drivhusgasemissionerne

Ifølge basislinjescenariet ventes de globale drivhusgasemissioner at stige med 86 % frem til 2050 i forhold til 1990. I 2020 vil udviklingslandenes emissioner overstige emissionerne i de udviklede lande.

Ifølge emissionsreduktionsscenariet ligger de udviklede landes emissioner i 2020 allerede 18 % under emissionerne i 1990 og 32 % under i 2030. For EU-25 vil reduktionen i forhold til 1990-niveauet være på 21 % i 2020 og 36 % i 2030. Udviklingslandenes emissioner vil toppe mellem 2020 og 2025. I 2030 er de globale emissioner kun 10 % højere end 1990-niveauet.

Teknisk gennemførlighed

Det er nødvendigt at foretage betydelige ændringer i energisystemet. At begrænse energiforbruget gennem energieffektivitet er den vigtigste foranstaltning. Boligsektoren og servicesektoren oplever de største besparelser og er følsomme over for effektivitetsstandarder. Udnyttelsesgraden i kraftværker baseret på fossile brændsler stiger også som følge af, at konventionelle kulfyrede kraftværker udskiftes med mere avancerede teknologier. Senest i 2030 vil EU importere 60 % mindre kul og 20 % mindre olie og gas end i basislinjescenariet.

Elkraftsektoren er nøglesektoren i forbindelse med at reducere emissionerne. Andre vedvarende energikilder end vandkraft ventes at stige 24 gange i perioden mellem 2005 og 2050. Udskillelse og underjordisk lagring af kulstof vil blive en betydningsfuld global overgangsteknologi, selv om kulanvendelsen ventes at falde. Kulfyrede værker vil blive udskiftet med avancerede kulteknologier. Naturgas vil delvis træde i stedet for kul og vil toppe ved 33 % af den globale elkraftproduktion i 2025. Kerneenergiens andel i elektricitetsfremstillingen vil falde, men i absolutte tal holder den sig tæt på anvendelsesniveauet i basislinjescenariet.

Omkostninger og handel med emissionskvoter

I POLES-fremskrivningerne andrager den globale kulstofpris pr. ton CO2 37 EUR i 2020 og 64 EUR i 2030. Udgifterne til investeringer i kulstoffattige teknologier skønnes at ville udgøre under 0,5 % af det globale årlige BNP frem til 2030. Reduktionsmålene på op til 30 % i 2020 og 50 % i 2030 vil udløse kulstofhandel og sikre omkostningseffektive emissionsreduktioner på globalt plan. At opfylde de udviklede landes mål med en handelsordning nedsætter de globale omkostninger med tre fjerdedele.

Udgifterne til yderligere investeringer i kulstoffattige teknologier må ikke forveksles med virkningerne på den økonomiske vækst. GEM E3-modellen for hele økonomien blev benyttet til at vurdere virkningen på væksten. Med en emissionsprofil, der svarer til opfyldelse af 2º C-målsætningen, vil verdens BNP alligevel næsten blive fordoblet igennem de kommende 25 år. I 2030 er verdens BNP-vækst ca. 0,19 % lavere på årsbasis set i forhold til basislinjescenariet. Virkningen på det nationale BNP vil variere alt efter fordelingen af reduktionsforpligtelserne. BNP-ændringen på årsbasis i EU er større end på verdensplan, nemlig i størrelsesordenen -0,19 % i 2020 op til -0,24% i 2030. De store udviklingslande, som dog ikke har reduktionsforpligtelser i 2020, må også konstatere en mindre reduktion i deres BNP i forhold til basislinjescenariet (i størrelsesordenen fra -0,06 % i Brasilien og Kina til -0,1 % i Indien på årsbasis) på grund af samhandelseffekter.

Konsekvensanalysen viser, at en reduktion af de globale emissioner til et niveau, der sikrer opfyldelse af 2( C-målsætningen, er mulig, hvis deltagelsen udvides. Alle lande skal forbedre energieffektiviteten og reducere emissionerne inden for transport, boligsektoren og servicesektoren. De energiintensive sektorer, navnlig elkraftsektoren, skal gradvis integreres i et globalt kulstofmarked for at sikre omkostningseffektivitet. Gruppen af udviklede lande skal påtage sig reduktionsmål på omkring 30 % i 2020 i forhold til 1990 stigende til 40-55 % i 2030 og have fuld adgang til det globale kulstofmarked. Et sådant mål vil føre til indenlandske emissionsreduktioner i de udviklede lande på 20 % i 2020. Udviklingslandenes emissioner skal toppe mellem 2020 og 2025 og falde derefter.

Indenlandske emissionsreduktioner i EU

En reduktion af emissionerne i EU vil være til gavn for energiforsyningssikkerheden og luftforureningen og stimulere konkurrencedygtige teknologier. Virkningen af autonome reduktionsmål i EU på 21 % og 31 % inden 2020 uden bred deltagelse blev vurderet ved brug af GEM-E3-modellen. Selv om sådanne autonome mål sender et vigtigt politisk signal, ville de globale emissioner kun blive reduceret med under 5 % i forhold til basislinjescenariet. Selv uden bred deltagelse vil der være behov for adgang til mekanismen for bæredygtig udvikling, der fungerer som "sikkerhedsventil". Uden adgang til mekanismen for bæredygtig udvikling vil kulstofpriserne være 8-11 gange højere. Med adgang til mekanismen for bæredygtig udvikling vil opfyldelsen af målene være betydeligt mindre bekostelig end reduktionsscenariet med global deltagelse.

Fuld adgang til mekanismen for bæredygtig udvikling vil føre til begrænsede interne reduktioner med begrænsede sidegevinster, men sådanne reduktioner og sidegevinster kunne opnås ved at følge EU's energipolitik til dørs med ledsageforanstaltninger.

Vende udviklingen i afskovningen

Emissionerne fra skovrydning spiller en central rolle i forbindelse med opfyldelsen af 2( C-målsætningen. DIMA ("Dynamic Integrated Model of Forestry and Alternative Land Use") analyserer drivkræfterne bag afskovningen. Med henblik på denne konsekvensanalyse blev der indsat et finansielt incitament pr. ton CO2 i modellen, der svarer til den pris, der forventes i POLES-modellen på regionalt plan. Den fremskrevne virkning er stor og viser en vending i afskovningen fra at være en nettoforureningskilde til at udgøre en nettoeliminering ved kulstofdræn inden 2020. At vende udviklingen på denne måde vil blive en udfordring.

Indførelsen af et finansielt incitament for at vende udviklingen i afskovningen kræver nøje analyse. Det finansielle incitament, der indsættes i DIMA-modellen, kunne blive af astronomisk størrelse, hvis det blev indført for alle træbestande for at undgå rydning. Der er mange spørgsmål, der gør en incitamentsordning til et komplekst anliggende. Skovene forringes af forskellige årsager, og styringen og vedligeholdelsen af skovene er uensartet og ofte uklar. I en nylig rapport fra Verdensbanken foreslås kulstoffinansiering som et redskab, men rapporten peger også på behovet for andre foranstaltninger som finansiering til fremme af biodiversiteten, bedre overvågning og evaluering, bedre lovgivning om ejendomsrettigheder og bedre planlægning ved f.eks. anlæggelse af veje.

Der findes erfaringer med forskellige incitamentsordninger og andre metoder, men at bringe disse erfaringer i anvendelse på internationalt plan er vanskeligt. Et af de næste skridt bør være at indsamle praktisk erfaring gennem pilotordninger.[pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic]