Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om »Kommissionens forslag til Rådets henstilling om europæisk samarbejde til sikring af kvaliteten af de videregående uddannelser« (98/C 19/11)

Kommissionen besluttede den 5. juni 1997 under henvisning til EF-traktatens artikel 198 at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Social-, Familie-, Uddannelses- og Kulturspørgsmål, som udpegede José Isaías Rodríguez García-Caro til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 17. oktober 1997.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 349. plenarforsamling af 29. og 30. oktober 1997, mødet den 29. oktober 1997, med 112 stemmer for, ingen imod og 1 hverken for eller imod, følgende udtalelse.

1. Indledning

1.1. Artikel 126, stk. 1, i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab fastsætter, at Fællesskabet skal bidrage til udviklingen af kvalitet i undervisningen ved at fremme samarbejdet mellem medlemsstaterne og ved at støtte og supplere projekter, der sigter mod at opfylde traktatens mål, idet medlemstaternes ansvarsområder fuldt ud respekteres.

1.2. I lyset af medlemsstaternes interesse for at forbedre kvaliteten af undervisningen på universiteterne foreslog undervisningsministrene forsamlet i Rådet i november 1991 at iværksætte en fællesskabsaktion med henblik på kvalitetsevaluering. I 1994 iværksatte Kommissionen og medlemsstaterne to pilotprojekter for at evaluere undervisningskvaliteten i konkrete fag i en række uddannelsesinstitutioner.

1.3. I begyndelsen, da disse projekter blev gennemført, var medlemsstaterne ikke lige langt fremme med udviklingen af systemer til kvalitetsevaluering. Derfor var projekternes vigtigste mål at skabe opmærksomhed om nødvendigheden af, at de videregående uddannelsesinstitutioner evaluerer kvaliteten med henblik på at forbedre den undervisning, som de studerende modtager.

1.4. Resultaterne af pilotprojekterne og konklusionerne, som blev uddraget af dette interessante forsøg, blev af Edith Cresson fremlagt i en orienterende note på rådsmødet (undervisning) den 6. maj 1996, hvor Rådet tog til efterretning, at Kommissionen havde til hensigt at forelægge et forslag til Rådets henstilling, der gik i samme retning som denne note.

1.5. Under henvisning til EF-traktatens artikel 126, stk. 4, fremlægger Rådet Kommissionens forslag til henstilling, som er forelagt ØSU til udtalelse.

1.6. ØSU anser det for meget vigtigt at behandle kvaliteten i de videregående uddannelser ud fra et EU-perspektiv og støtter Rådet og Kommissionen i den fremgangsmåde, de har valgt for at nå målet.

En systematisk anvendelse af metoderne til kvalitetssikring som et instrument til en stadig forbedring af kvaliteten er den bedste metode til at fremme en kvalitetsbetonet og ægte videregående undervisning i EU's uddannelsesinstitutioner. Den styrker universitetsundervisningen i de forskellige medlemsstater og fremmer en sidestilling af de forskellige undervisningssystemer i EU.

2. Forslaget til henstilling

Kommissionens forslag indeholder to grundlæggende mål, som ligger i forlængelse af EU's andre projekter på dette område. For det første sigter det mod at gøre medlemsstaterne opmærksomme på nødvendigheden af at indføre kvalitetssikringssystemer på de højere uddannelsesinstitutioner, for det andet stiller det en række støttemekanismer til rådighed for medlemsstaterne og deres uddannelsesinstitutioner, koncentreret omkring oprettelsen af et europæisk kvalitetssikringsnet.

Henstillingens indhold kan sammenfattes i følgende punkter:

2.1. Forslaget henstiller til medlemsstaterne:

2.1.1. At indføre gennemsigtige kvalitetsevaluerings- og kvalitetssikringssystemer for at værne om kvaliteten af deres videregående uddannelser, at hjælpe institutionerne med at anvende kvalitetssikringssystemerne og fungere som udgangspunkt for det europæiske og verdensomspændende samarbejde for at lære af hinandens erfaringer.

2.1.2. At basere systemerne på følgende principper:

- de, som foretager evalueringen, skal være autonome og uafhængige;

- der skal anvendes passende procedurer;

- der skal både fortages intern og ekstern evaluering;

- alle relevante aktører skal deltage;

- evalueringsrapporterne skal offentliggøres.

2.1.3. At sørge for, at der iværksættes opfølgende foranstaltninger, der gør det muligt for de højere uddannelsesinstitutioner at gennemføre de planlagte kvalitetsforbedringer.

2.1.4. At påse, at de statslige myndigheder og institutionernes ledelse opprioriterer den løbende udveksling af erfaringer og samarbejde om kvalitetsevaluering og kvalitetssikring.

2.2. Forslaget opfordrer Kommissionen til:

2.2.1. At støtte oprettelsen af et europæisk kvalitetssikringsnet med følgende opgaver:

- udveksling af information og erfaringer;

- teknisk bistand til medlemsstaterne;

- støtte til højere uddannelsesinstitutioner, der ønsker at samarbejde om kvalitetsevaluerings- eller kvalitetssikringsprocessen, navnlig inden for rammerne at de tematiske net i SOCRATES-programmet;

- hjælp til højere uddannelsesinstitutioner i form at information om nye metoder, tilrådighedsstillelse af eksperter osv.;

- sammenkobling af kvalitetsevaluering med andre fællesskabsinitiativer inden for rammerne af SOCRATES- og LEONARDO-programmerne;

- udarbejdelse af metoder til forbedring af kandidaternes integrering på det europæiske arbejdsmarked.

2.2.2. Kommissionen skal hvert andet år forelægge en rapport om udviklingen af kvalitetssikringssystemerne i medlemslandene og om samarbejdet, idet de skal fremsætte forslag, der kan styrke dem.

3. Bemærkninger

3.1. Generelle bemærkninger

3.1.1. ØSU støtter Kommissionens initiativ, der har udmøntet sig i nærværende forslag til rådshenstilling. Artikel 126 i traktaten fastsætter utvetydigt, at Fællesskabet har en forpligtelse til at bidrage til udviklingen af kvaliteten i undervisningen. Selvom »undervisning« er et vidt begreb, der dækker over mange forskellige perioder i et menneskes liv, vil vedtagelsen af denne henstilling, som ØSU skal udtale sig om, være et vigtigt skridt, der lover godt for fremtiden.

For at opfylde den forpligtelse, som er nedfældet i ovennævnte artikel, må man vide, om den undervisning, de studerende modtager, virkelig er af høj kvalitet. Derfor mener ØSU, at den bedste måde, hvorpå man kan finde ud af, om de videregående uddannelser lever op til kvalitetskriterierne, er at udvikle en række foranstaltninger - som de her foreslåede - der kan øge bevidstgørelsen om nødvendigheden af at indføre kvalitetssikringssystemer på de højere uddannelsesinstitutioner, samtidig med at der stilles midler og metoder til kvalitetsevaluering til rådighed.

3.1.2. De unge, som ønsker at tage en videregående uddannelse i et at EU's medlemslande, har et almindeligt, empirisk kendskab til kvaliteten af undervisningen, som disse institutioner tilbyder.

Et kendt og afprøvet kvalitetsevalueringssystem i alle højere uddannelsesinstitutioner ville højne undervisningens kvalitet både i medlemsstaterne og på fællesskabsplan gennem et legitimt ønske om at blive bedre og overgå andre institutioner mht. kvalitetsniveauet i undervisningen. Derigennem kan man ikke blot forbedre kvaliteten, men også give borgerne et indblik i kvalitetsniveauet i de forskellige højere uddannelsesinstitutioner.

3.1.3. Ved indgangen til et nyt årtusinde og i et teknologisk avanceret samfund, der bruger kvalitetssikring og høj kvalitet som et indiskutabelt grundlag for fremskridt og bedre forbruger- og brugerservice, er det nødvendigt at gøre så meget som muligt for at sikre, at de højere uddannelsesinstitutioner har de nødvendige midler til at udvikle metoder til kvalitetsevaluering.

Derfor mener ØSU, at det er absolut nødvendigt at iværksætte initiativer til udvikling af metoder og teknikker til kvalitetssikring i undervisningen som et ubestrideligt middel til forbedring af undervisningens slutprodukt. Samtidig kan universiteternes tilnærmelse til samfundet gennem nye kontakter medvirke til, at universitetsuddannelsen udbygges med et undervisningsperspektiv, som gør det lettere for kandidaterne at tilpasse sig den aktuelle virkelighed og takle den situation, der venter dem, når de skal finde en plads på arbejdsmarkedet og i samfundet.

3.1.4. ØSU er enig i, at der er behov for at indføre kvalitetssikringssystemer, der kan fungere i de forskellige højere uddannelsesinstitutioner i medlemsstaterne. Kvalitetssikring kan dog ikke påtvinges: den skal accepteres af de relevante aktører, som i dette tilfælde er underviserne og ledelsen i de højere undervisningsinstitutioner. Medlemsstaterne skal derfor før - eller måske samtidig med - indførelsen af kvalitetssystemer opfordres til at tilvejebringe de nødvendige midler, så undervisningsinstitutionerne kan oprette strukturer, som internt kan fremme og udbrede kendskabet til og indførelsen af metoder og teknikker til kvalitetssikring. Dette burde ekspliciteres i forslaget til henstilling.

ØSU mener, at kvaliteten kan blive endnu bedre, hvis man tager udgangspunkt i institutionerne på grundlag af konsensus, fremfor at påtvinge regler fra oven. Metoderne og teknikkerne til kvalitetssikring kræver undervisernes aktive deltagelse. Uden deres accept af disse teknikker er intern evaluering umulig, og ekstern evaluering kan ikke gennemføre dybtgående analyser. Derfor skal man lægge endnu større vægt på at få underviserne og institutionerne til at blive bevidste om spørgsmålene end på at påvirke myndighederne.

3.1.5. Traktaten udelukker udtrykkeligt muligheden for at harmonisere undervisningssystemerne. Dette uomgængelige faktum udelukker i princippet ikke indførelse af evalueringssystemer, som der er enighed om, og som gør det muligt at udarbejde fælles, grundlæggende kriterier til sammenligning af kvalitetsniveauet i forskellige undervisningssystemer og institutioner.

ØSU er helt enig i, at man ikke skal klassificere uddannelsesinstitutionerne, men mener dog, at de studerende og samfundet som helhed bør have kendskab til kvalitetsniveauet i undervisningsinstitutionerne, især hvis de er offentligt finansieret.

Selvom de enkelte medlemsstater og uddannelsesinstitutioner anvender deres egne kriterier, bør Kommissionen fremme anvendelsen af fælles kriterier, som gør det muligt at få kendskab til kvalitetsniveauerne i undervisningen på europæisk plan.

3.1.6. ØSU mener, at dette på én gang lokale og europæiske perspektiv vil få samarbejdet til at udvikle sig videre og ikke begrænse sig til et faktuelt kendskab til metoder og systemer. Det vil også tydeliggøre de mangler, som nogle institutioner har i forhold til andre, eftersom institutionerne med et lavere niveau er blevet evalueret ud fra identiske kriterier og standarder.

Det vil sige, at når en institution har identificeret sin egne mangler, kan den lære af andres erfaringer, der afdækkes ved hjælp af en fælles evalueringsmetode med henblik på at forbedre kvaliteten. Kvalitetsforbedring er det vigtigste mål for kvalitetssikringen, eftersom identificeringen af forhold, der ikke er ønskværdige, og som kan forbedres, samt at finde løsninger på problemerne, er det vigtigste formål med kvalitetssikring i en institution.

Derfor understreger ØSU det positive i en gensidig tilnærmelse af procedurerne for evaluering, herunder ekstern evaluering, da det kan bidrage til at forbedre kvaliteten.

3.1.7. ØSU ønsker helt tydeligt at understrege vigtigheden af, at de to principper, der berører medlemsstaterne og uddannelsesinstitutionerne, og som nævnes og diskuteres i Kommissionens dokument KOM(97) 159 endelig udg. og i dette forslag til udtalelse, bliver respekteret. Disse to principper, som kan give anledning til misforståelser, er følgende:

- Der kan under ingen omstændigheder være tale om at harmonisere medlemsstaternes uddannelsespolitik, og følgelig heller ikke uddannelsessystemerne eller den undervisning, som uddannelsesinstitutionerne tilbyder. ØSU ønsker dog at understrege, at henstillingen for at nå de ønskede mål bør sigte på at udarbejde kvalitetssikringssystemer, der indbefatter fælles, anerkendte evalueringsmetoder, som kan bruges af de institutioner, der frivilligt accepterer evalueringen som en hjælp til kvalitetsforbedring, og ikke som noget, der bliver påtvunget udefra. ØSU mener, at henstillingen bør formuleres klarere på dette punkt.

- Det skal understreges, at der ikke sættes spørgsmålstegn ved princippet om universiteternes autonomi i denne udtalelse. Det er dog vigtigt, at borgerne får kendskab til, hvilke uddannelsesinstitutioner på europæisk plan der er ved at indføre evaluering som systematisk kvalitetssikringsmetode. Borgerne har ikke blot ret til at få kendskab til kvalitetsniveauet i de institutioner, som benytter disse systemer, de har også ret til at vide, hvilke institutioner der benytter anerkendte kvalitetsevalueringsmetoder. Information spiller en nøglerolle i det moderne samfund, og ØSU mener derfor, at denne type oplysninger skal være tilgængelige for borgerne, f.eks. gennem en lille håndbog, som udkommer regelmæssigt, og som indholder en liste over de højere uddannelsesinstitutioner, der benytter evalueringssystemer på grundlag af principperne for kvalitetssikring.

3.2. Særlige bemærkninger

3.2.1. Da ordet evaluering ikke er nævnt i titlen på Kommissionens forslag (»Europæisk samarbejde til sikring af kvaliteten af de videregående uddannelser«), mener ØSU, at det bør slettes de steder i forslagets tekst, hvor kvalitetsevaluering og kvalitetssikring nævnes i samme åndedrag.

Hensigten er ikke at rense forslaget for evalueringstanker, men at forbedre det ved at lade evaluering indgå som en meget væsentlig del af kvalitetssikringsbegrebet. Kvalitetssikring er en proces, der bygger på metoder, hvor evaluering spiller en grundlæggende rolle, men rummer også fremgangsmåder, som sigter mod at forbedre vores handlemåde, finde løsninger på de identificerede problemer, gennemføre dem og evaluere den nye situation.

For at gøre det nemmere at forstå hensigten med henstillingen bør »kvalitetsevaluering« slettes, hver gang det nævnes samtidig med kvalitetssikring.

3.2.2. ØSU er enig i, at de kriterier og standarder, der bliver brugt som metodologisk grundlag for den interne kvalitetssikring, skal tage udgangspunkt i forholdene på de enkelte institutioner. I første omgang er sammenligning med det omgivende miljø den bedste kilde til information om kvalitetsniveauet.

ØSU mener, at henstillingen bør lægge så megen vægt som muligt på at fremme kvalitetssikring i uddannelsesinstitutionerne, så der efterhånden skabes forståelse for dens nødvendighed.

I forbindelse med udveksling af oplysninger og erfaringer - en af opgaverne for Det Europæiske Kvalitetssikringsnet - bør der i første omgang lægges vægt på at øge bevidstheden om behovet for kvalitetssikring i uddannelsesinstitutionerne. Der bør tilskyndes til udveksling og afholdelse af møder, så de, som har erfaringer på området, kan videregive dem til andre, der ønsker at indføre kvalitetssikring.

3.2.3. Da forslaget til henstilling har et meget konkret mål og samtidig er meget åbent med hensyn til gennemførelsen, er det efter ØSU's mening ikke nødvendigt, at der foruden retningslinjer for institutionernes deltagelse i udarbejdelsen af metoder til kvalitetssikring også medtages rent metode og proceduremæssige aspekter, som det er tilfældet for en del af forklaringerne i forslagets afsnit I, punkt B.

ØSU mener, at man grundlæggende bør koncentrere sig om at udbrede den holdning, at man skal fremme og støtte kvalitetssikring i de institutioner, der ikke har kendskab til den eller ikke benytter den, og styrke og opmuntre de institutioner, der allerede bruger den.

3.2.4. Apropos afsnit I, punkt B, mener ØSU, at de studerende spiller en nøglerolle i kvalitetsevalueringsprocessen. Spændingsforholdet mellem de studerendes håb og resultater, mellem deres forventninger til studierne og den virkelighed, de selv erfarer, betyder, at de studerende er en nødvendig del af kvalitetsevalueringen.

ØSU er på dette område enig i den fremgangsmåde, som henstillingen foreslår. ØSU mener, at de studerendes synspunkter, som bliver indsamlet og bearbejdet i overensstemmelse med kvalitetssikringens metoder, kan tilvejebringe meget værdifulde oplysninger til forbedring af kvaliteten.

3.2.5. ØSU mener, at oprettelsen af et europæisk kvalitetssikringsnet i overensstemmelse med henstillingens retningslinjer er både interessant og nødvendig. Ikke desto mindre forekommer nettets arbejdsområde ufuldstændigt, hvis man ikke tilføjer mekanismer, der gør det muligt at sammenligne undervisningens og uddannelsesinstitutionernes kvalitet i medlemsstaterne og på fællesskabsplan.

Det vil sige, at henstillingens retningslinjer for nettets arbejdsområde bør omfatte videreudvikling af evalueringsmetoder og -teknikker, som kan anvendes på alle fag og uddannelsesinstitutioner, med henblik på at foretage sammenligninger på europæisk niveau. Endelig mener ØSU, at sammenligninger på europæisk niveau kan bidrage til at skabe en europæisk dimension i uddannelserne, idet der tages højde for, at evaluering af et fastlagt kriterium kræver sammenligning med en anerkendt standard.

3.2.6. ØSU's synspunkt støttes af præamblens tredje betragtning, hvor det understreges, at de højere uddannelsesinstitutioner er meget opmærksomme på kvalitetssikring af studierne, og at de ønsker at sammenligne studier i udlandet med deres eget uddannelsessystem.

ØSU mener, at dette afsnit i henstillingen fuldt ud begrunder, at disse opgaver inddrages i nettets arbejdsområde på europæisk niveau.

3.2.7. ØSU lægger som erhvervs- og arbejdsmarkedsorienteret institution stor vægt på at forbedre kandidaternes integration på arbejdsmarkedet, så meget desto mere som det er meget konkurrencepræget for øjeblikket. De, som er bedst forberedt på at leve op til arbejdsmarkedets krav, får de bedste jobtilbud og bliver dermed integreret.

ØSU er er enig i, at de unge kandidaters integration på arbejdsmarkedet bør forbedres, men kan ikke se forbindelsen mellem kvalitetsevaluering og udarbejdelse af metoder til at forbedre denne integration. Enhver forbedring af kvaliteten gør det muligt at forbedre uddannelsen og dermed de unges mulighed for at opnå en bedre situation på arbejdsmarkedet; men det, som teknikkerne og procedurerne til kvalitetsevaluering blandt andet bruges til, er at sammenligne målene med det, som rent faktisk foregår.

Metoderne til kvalitetssikringerne viser gennem evalueringsprocessen, om undervisningen af de studerende kan forbedres, så de får lettere ved at blive integreret på arbejdsmarkedet, og metoderne kan bruges til at evaluere de foranstaltninger, som indføres for at forbedre situationen. Metoderne til kvalitetssikring kan dog ikke i sig selv forbedre kandidaternes integration på arbejdsmarkedet.

Derfor mener ØSU, at afsnit II, punkt 1, litra f) i henstillingen bør formuleres klarere, da nettets rolle på dette område ikke er præcist defineret.

3.2.8. I rapporten om resultaterne af EU's handlingsprogram for uddannelse i perioden 1995/1996 (SOCRATES, KOM(97) 99 endelig udg.), som ØSU for nylig har udtalt sig om, erkender Kommissionen, at budgettet er overskredet pga. de mange projektansøgninger og anmodninger om støtte.

I det foreliggende henstillingsforslag, fastslår Kommissionen, at Det Europæiske Kvalitetssikringsnet kan få finansiel støtte fra SOCRATES- og LEONARDO-programmerne.

ØSU kan ikke forstå, hvordan der kan tildeles midler fra disse to programmer, når Kommissionen har været nødt til at foreslå en forøgelse af budgettet for at dække sidste del af femårsperioden. Hvis der ikke er taget højde for dette initiativ, vil de budgetmæssige problemer bliver større, hvis nettet skal omfattes af midlerne til SOCRATES og LEONARDO.

ØSU mener, at kvalitetssikring i den videregående uddannelse er så vigtig, at den kræver tildeling af særlige midler. ØSU opfordrer derfor Kommissionen og medlemsstaterne til at garantere økonomisk støtte til de foranstaltninger, der foreslås i henstillingen.

3.2.9. Deltagelse af alle de relevante aktører er et af de principper, som henstillingen baserer kvalitetssikringssystemerne på. Den anerkender, at arbejdsmarkedets parter skal deltage i de ekspertgrupper, der skal udgøre den eksterne del af evalueringen.

ØSU mener, at erhvervs- og samfundslivets aktører kan spille en vigtig rolle ved at bidrage med deres erfaring, der kan være meget nyttig ud fra et metodologisk synspunkt. Især virksomhederne har længe anvendt metoder og procedurer til kvalitetsevaluering og har i mange tilfælde stor erfaring med kvalitetssikring. Faktisk er disse begreber opstået i forbindelse med virksomhedernes konstante bestræbelser på at forbedre kvalitet og kundeservice.

ØSU finder det derfor vigtigt og nødvendigt at give arbejdsgiverorganisationerne den rolle, der tilkommer dem, i forbindelse med oprettelsen af det planlagte Europæiske Kvalitetssikringsnet. Arbejdstagerne deltager gennem deres repræsentative organisationer, og dermed er alle parter aktivt involveret i nettet.

3.2.10. For at forbedre effektiviteten og begrænse omkostningerne mener ØSU tillige, at det er nødvendigt at indføre specifikke mekanismer, der fremmer samarbejdet mellem Det Europæiske Kvalitetssikringsnet og de net, der er etableret i forbindelse med udviklingen af SOCRATES- () og LEONARDO-programmerne.

Bruxelles, den 29. oktober 1997.

Tom JENKINS

Formand for Det Økonomiske og Sociale Udvalg

() Se også EFT C 287 af 22. 9. 1997, ØSU-udtalelse om »Forslag til afgørelse fra Europa-Parlamentet og Rådet om ændring af afgørelse 819/95/EF om iværksættelse af Fællesskabets handlingsprogram SOCRATES«.