Bruxelles, den 6.10.2004

KOM(2004) 656 endelig

MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL RÅDET OG EUROPA-PARLAMENTET

Europa-Kommissionens henstilling vedrørende Tyrkiets fremskridt mod tiltrædelse

MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL RÅDET OG EUROPA -PARLAMENTET

Europa-Kommissionens henstilling vedrørende Tyrkiets fremskridt mod tiltrædelse

Indledning

Forbindelserne mellem EU og Tyrkiet har en lang historie. I 1963 indgik Tyrkiet og EØF en associeringsaftale med udsigt til medlemskab. I 1995 blev der oprettet en toldunion, og i Helsinki i december 1999 besluttede Det Europæiske Råd, at Tyrkiet var kandidat til tiltrædelse af EU. I København konkluderede Det Europæiske Råd i december 2002 desuden, at hvis Det Europæiske Råd i december 2004 på grundlag af en rapport og en henstilling fra Kommissionen beslutter, at Tyrkiet opfylder de politiske Københavnskriterier, vil Den Europæiske Union straks indlede tiltrædelsesforhandlinger med Tyrkiet. Disse konklusioner blev bekræftet af Det Europæiske Råd i Bruxelles i juni 2004.

Tyrkiet har i lange perioder i europæisk historie spillet en vigtig rolle i europæisk politik. Tyrkiet er medlem af alle andre større europæiske organisationer og har siden anden verdenskrig spillet en vigtig rolle i udformningen af europæisk politik.

I denne meddelelse redegøres der inden for rammerne af mandatet fra København i 2002 for Kommissionens henstillinger, og bilaget indeholder konklusionerne af den periodiske rapport om Tyrkiet. I den periodiske rapport redegøres der for Tyrkiets fremskridt mod tiltrædelse over de sidste tolv måneder. Det gælder også Tyrkiets resultater i forhold til de politiske og økonomiske kriterier for tiltrædelse siden Det Europæiske Råds beslutning på mødet i Helsinki i 1999. Henstillingen med tilhørende dokumenter skal danne grundlaget for en beslutning fra Det Europæiske Råds side af generel politisk betydning for Den Europæiske Unions fremtid.

Kommissionen har desuden foretaget en vurdering af anliggender, som bliver relevante på grund af udsigten til Tyrkiets medlemskab. Resultaterne heraf findes i denne meddelelse.

På dette grundlag præsenteres der en strategi, der hviler på tre søjler. Den første vedrører et samarbejde om at styrke og støtte reformprocessen i Tyrkiet, særlig med hensyn til fortsat opfyldelse af de politiske kriterier blandt Københavskriterierne. Grundlaget herfor skal være et revideret tiltrædelsespartnerskab, som indeholder prioriteterne for reformprocessen, og en ajourført førtiltrædelsesstrategi. Den anden søjle vedrører særlige betingelser for forløbet af tiltrædelsesforhandlinger med Tyrkiet. Der redegøres for en række indledende elementer til forberedelse af tiltrædelsesforhandlingerne, hvis Det Europæiske Råd i december skulle træffe en afgørelse herom. Den tredje søjle vedrører en stærkt udvidet politisk og kulturel dialog mellem folk fra EU-medlemsstaterne og Tyrkiet. Tyrkiets tiltrædelse kræver ordentlige forberedelser for at sikre en gnidningsløs integration, som kan føje til resultaterne af halvtreds års europæisk integration. Det er en løbende proces, hvis resultater ikke kan garanteres på forhånd. Uanset hvad forhandlingerne eller den efterfølgende ratifikationsproces fører til, skal det med forbindelserne mellem EU og Tyrkiet sikres, at Tyrkiet forbliver stærkt forankret i europæiske strukturer.

Vurdering af de politiske kriterier

Efter årtier med sporadisk fremskridt har Tyrkiet nu i henseende til lovgivning og institutioner i høj grad nærmet sig europæiske standarder, særlig efter valget i 2002. De politiske reformer er i hovedsagen sket med to større forfatningsreformer i 2001 og 2004 og otte lovpakker, som parlamentet vedtog mellem februar 2002 og juli 2004. Forholdet mellem civile og militære kredse udvikler sig i retning af europæiske standarder. Retssystemet har undergået vældige forandringer, f.eks. med afskaffelsen af statssikkerhedsdomstolene. Der er en reform af den offentlige forvaltning under vejs. På menneskerettighedsområdet anerkender Tyrkiet folkerettens og europæisk rets forrang. Tyrkiet har i vid udstrækning afpasset sig efter internationale konventioner og afgørelser vedrørende f.eks. fuldstændig afskaffelse af dødsstraffen og frigivelse af personer dømt for ikke-voldsbetonede ytringer. Skønt der endnu findes visse restriktioner i praksis, nyder de tyrkiske borgere i dag i meget højere grad deres grundlæggende frihedsrettigheder såsom ytrings- og forsamlingsfriheden. Civilsamfundet har vokset sig stærkere. Der er en begyndende anerkendelse af kurdernes kulturelle rettigheder. Undtagelsestilstanden er ophævet overalt; selvom situationen stadig er spændt i landets sydøstlige del, er der dog begyndt en normalisering. Endelig kan det med hensyn til den udvidede politiske dialog nævnes, at Tyrkiet med sin udenrigspolitik bidrager positivt til den regionale stabilitet.

Tyrkiet har gjort væsentlige fremskridt med sine politiske reformer, særlig i form af vidtrækkende forfatnings- og lovændringer, som er vedtaget i de senere år i overensstemmelse med prioriteterne i tiltrædelsespartnerskabet. Den nye foreningslov, den nye straffelov og loven om appeldomstole på mellemniveau er imidlertid endnu ikke trådt i kraft. Desuden er retsplejeloven for det strafferetlige område, lovgivningen om oprettelse af kriminalpolitiet og loven om afsoning af straf og andre foranstaltninger endnu ikke vedtaget.

Tyrkiet gør en stor indsats for at sikre, at disse reformer gennemføres ordentligt. Men alligevel er der behov for en konsolidering og et bredere tiltag. Det gælder særlig politikken for nul-tolerance i kampen mod tortur og mishandling, samt styrkelse og anvendelse i praksis af bestemmelser vedrørende ytringsfrihed, religionsfrihed, kvinders rettigheder, fagforeningsrettigheder og mindretals rettigheder.

I betragtning af de generelle fremskridt, der er opnået med reformerne, og under forudsætning af, at Tyrkiet sørger for, at ovennævnte planlagte lovgivning sættes i kraft, finder Kommissionen, at Tyrkiet i tilstrækkelig grad opfylder de politiske kriterier, og den anbefaler derfor, at der indledes tiltrædelsesforhandlinger.

Med hensyn til reformprocessens uigenkaldelighed, og navnlig dens gennemførelse hvad angår grundlæggende frihedsrettigheder, er det nødvendigt, at den kan konstateres over en længere periode. Desuden er EU-retten med relation til de politiske kriterier i udvikling, særlig som følge af den europæiske forfatning. Tyrkiet bør nøje følge denne udvikling.

Tyrkiet har støttet og støtter stadig aktivt bestræbelserne for at finde en løsning på Cypern-problemet; Tyrkiet har således i særdeleshed tilsluttet sig FN-generalsekretærens fredsplan. Det Europæiske Råd opfordrede på sit møde i juni 2004 Tyrkiet til at fuldføre forhandlingerne med Kommissionen på Fællesskabets og dets 25 medlemsstaters vegne om tilpasning af Ankara-aftalen for at tage hensyn til de nye medlemsstaters tiltrædelse. Kommissionen forventer en positiv reaktion fra Tyrkiet på udkastet til protokol om de nødvendige tilpasninger, som blev fremsendt til Tyrkiet i juni 2004. Det skal endvidere bemærkes, at eventuelle tiltrædelsesforhandlinger vil finde sted inden for rammerne af en regeringskonference bestående af alle EU-medlemsstaterne.

De komplette konklusioner af den periodiske rapport, som også dækker Tyrkiets fremskridt med opfyldelsen af kriterierne for medlemskab, findes i bilaget.

Vurdering af spørgsmål vedrørende Tyrkiets eventuelle medlemskab

Tyrkiets tiltrædelse af Unionen vil blive en udfordring for både EU og Tyrkiet. Hvis tiltrædelsen forvaltes vel, vil den byde på store muligheder for begge parter. Som det fremgår af vurderingen af spørgsmål vedrørende Tyrkiets eventuelle medlemskab, vil tiltrædelsesforberedelserne vare til ind i næste årti. EU vil udvikle sig i den tid, og Tyrkiet vil skulle forandre sig endnu mere radikalt. EU-retten vil udvikle sig yderligere og vil skulle tilpasse sig 27 eller flere EU-medlemsstaters behov. I denne udvikling vil man eventuelt kunne foregribe udfordringerne og mulighederne i tilslutning til Tyrkiets tiltrædelse.

Kommissionen har ud fra EU’s aktuelle politikker og viden indkredset følgende hovedemner, som man bør gøre sig overvejelser over og analysere i de kommende år:

- Tyrkiets tiltrædelse vil være anderledes end de tidligere udvidelser på grund af de kombinerede virkninger af Tyrkiets befolknings størrelse, landets størrelse, geografiske beliggenhed og dets økonomiske, sikkerhedsmæssige og militære potentiel. Disse faktorer giver Tyrkiet en evne til at bidrage til den regionale og internationale stabilitet. Udsigten til tiltrædelse burde føre til bedre bilaterale forbindelser mellem Tyrkiet og dets naboer efter princippet om forsoning, som Den Europæiske Union bygger på. Forventningerne til EU-politikken over for disse regioner vil også vokse under hensyntagen til Tyrkiets eksisterende politiske og økonomiske forbindelser med nabolandene. Meget afhænger af, hvorledes EU selv vil tage udfordringen op og blive en fuldgyldig udenrigspolitisk aktør på mellemlang sigt i regioner, der traditionelt er kendetegnet ved ustabilitet og spændinger, herunder Mellemøsten og Kaukasus.

- Tyrkiet undergår i øjeblikket radikale forandringer, også i holdninger. Det er i alles interesse, at denne proces fortsætter. Tyrkiet kan blive en vigtig model som et land med en hovedsagelig muslimsk befolkning, som tilslutter sig fundamentale principper som frihed, demokrati, respekt for menneskerettighederne og de grundlæggende frihedsrettigheder og retsstaten.

- De økonomiske virkninger af Tyrkiets tiltrædelse for EU vil blive positive, men relativ begrænsede som følge af den tyrkiske økonomis beskedne størrelse og omfanget af den eksisterende integration forud for tiltrædelsen. Meget afhænger af den fremtidige økonomiske udvikling i Tyrkiet. Tiltrædelsesforhandlinger burde hjælpe Tyrkiet i dets løbende bestræbelser på at garantere makroøkonomisk stabilitet og fremme investeringerne, væksten og den sociale udvikling. På denne baggrund forventes Tyrkiets BNP at vokse hurtigere end EU-gennemsnittet.

- Når Tyrkiet som et land i den lavere mellemindkomstklasse tiltræder, vil de regionale økonomiske skævheder i det udvidede EU vokse på nogenlunde samme måde som under de fleste senere tiltrædelser, og det vil betyde en stor udfordring for samhørighedspolitikken. Tyrkiet vil være kandidat til betydelig støtte fra struktur- og samhørighedsfondene i lang tid. Flere regioner i de nuværende medlemsstater, som drager fordel af strukturfondsstøtte, vil miste deres støtteberettigelse i henhold til de gældende regler.

- Tyrkiets integration i det indre marked vil have sine fordele. Dog afhænger dette ikke blot af indfrielsen af de nuværende forpligtelser inden for rammerne af toldunionen, men også af mere horisontale reformer, såsom styrkelse af selskabsforvaltningen og forskriftsrammer, en større indsats mod korruption og en betydelig forbedring af retsvæsenets funktionsmåde.

- Over tre millioner tyrkere bor i dag legalt i EU, hvilket er den langt største gruppe tredjelandsstatsborgere. Diverse undersøgelser giver forskellige skøn over, hvilken yderligere migration der kan forventes efter Tyrkiets tiltrædelse. Der vil kunne overvejes lange overgangsperioder og en permanent beskyttelsesklausul for at hindre alvorlige forstyrrelser på EU’s arbejdsmarked. Befolkningsdynamikken i Tyrkiet vil imidlertid kunne bidrage til at kompensere for samfundsaldringen i EU. I denne forbindelse har EU også en stærk interesse i, at der foretages reformer og investeringer i almen uddannelse og erhvervsuddannelse i Tyrkiet i det næste tiår.

- Landbruget er en af de vigtigste økonomiske og sociale sektorer i Tyrkiet og kræver særlig opmærksomhed. Tyrkiet vil skulle gøre en vedvarende indsats for udvikling af landdistrikterne og modernisering af den administrative kapacitet for at skabe så gode betingelser som muligt for med held at kunne deltage i den fælles landbrugspolitik. Tyrkiet har brug for megen tid til at gøre en række landbrugssektorer mere konkurrencedygtige for at hindre, at de tyrkiske landbrugere kommer ud for større indtægtstab. Tyrkiet vil som led i den aktuelle politik være berettiget til betydelig støtte. På dyresundhedsområdet vil der skulle gøres en større indsats for at forbedre sundhedssituationen og –kontrollen ved de østlige grænser for at undgå alvorlige problemer ved tiltrædelse.

- Tyrkiets tiltrædelse vil kunne hjælpe til at sikre EU bedre energiforsyningsruter. Det vil sandsynligvis kræve en udvikling af EU-politikken for forvaltning af vandressourcerne og dermed forbunden infrastruktur. Hvis Tyrkiet også anvendte EU-politikkerne på områder som miljø, transport, energi og forbrugerbeskyttelse, ville det få betydelige positive virkninger andetsteds for EU-borgerne, fordi de ofte har mærkbare grænseoverskridende virkninger.

- Forvaltningen af EU’s lange nye ydre grænse vil blive en meget stor politisk udfordring og kræve betydelige investeringer. Styring af migration og asylanliggender såvel som bekæmpelse af organiseret kriminalitet, terrorisme, menneskehandel og narkotika- og våbensmugling ville blive lettet gennem et nærmere samarbejde både før og efter tiltrædelse.

- De budgetmæssige virkninger af tyrkisk medlemskab af EU vil først helt kunne vurderes, når alle parametrene for de finansielle forhandlinger med Tyrkiet er kendt i forbindelse med den finansielle overslag fra og med 2014. Arten af overførslerne til Tyrkiet og beløbet heraf kommer til at afhænge af en række faktorer, som ændrer sig løbende, såsom EU’s politikker og eventuelle særordninger, som aftales med Tyrkiet under forhandlingerne, samt de på tidspunktet gældende budgetbestemmelser, særlig hvad angår det generelle budgetloft. Det er dog klart, at budgetvirkningerne set på basis af de aktuelle politikker vil blive betydelige.

- Hvad institutionerne angår, vil Tyrkiets tiltrædelse set på baggrund af forfatningen for Europa i væsentlig grad påvirke fordelingen af de nuværende medlemsstaters pladser i Europa-Parlamentet, særlig for de mellemstore og de store lande. I Rådet vil Tyrkiet få stor vægt i beslutningsprocessen i betragtning af befolkningens størrelse, hvilket afspejler sig i Rådets afstemningsordning. Virkningerne for Kommissionens vedkommende vil blive mindre mærkbare, eftersom det er planen at reducere antallet af medlemmer af Kommissionen fra og med 2014.

Styrke og underbygge reformprocessen med Tyrkiet

Som helhed betragtet skal reformarbejdet fortsættes med beslutsomhed. Der skal helt specielt sættes ind på at garantere, at politikken for nul-tolerance i kampen mod tortur implementeres på alle niveauer i det tyrkiske statsapparat, så der ikke længere forekommer tortur. Det er vigtigt, at civilsamfundet udvikles yderligere. Kravet om en konsolidering og en udbredelse af de politiske reformer gælder også normaliseringen af og udviklingen i situationen i den sydøstlige del af landet, som kan tage form af foranstaltninger til at forbedre den socioøkonomiske situation, initiativer til at lette hjemstedsfordrevnes tilbagevenden og til at give kurderne mulighed for til fulde at udøve deres rettigheder og friheder. De specifikke problemer for ikke-muslimske trossamfund og med fagforeningsrettigheder kræver også yderligere opmærksomhed.

For at garantere, at den politiske reformproces giver varige og uigenkaldelige resultater, bør EU fortsætte med at føre et nøje tilsyn med de politiske reformer på basis af et tiltrædelsespartnerskab, der indeholder prioriteterne for reformprocessen. Kommissionen vil efter gennemgangen af den periodiske rapport stille forslag til en revision af tiltrædelsespartnerskabet i foråret 2005. På denne baggrund vil der årligt fra og med 2005 blive foretaget en generel undersøgelse af, hvorledes de politiske reformer kan befæstes og udbredes. Kommissionen vil med henblik herpå forelægge Det Europæiske Råd en første rapport i december 2005. Reformtempoet vil blive afgørende for fremskridtene med forhandlingerne.

Kommissionen vil i overensstemmelse med traktaten om Den Europæiske Union og forfatningen for Europa henstille, at forhandlingerne suspenderes i tilfælde af alvorlig og vedvarende krænkelse af principperne om frihed, demokrati, respekt for menneskerettighederne og de grundlæggende frihedsrettigheder og retsstaten, som Den Europæiske Union hviler på. Rådet skal kunne træffe afgørelse med kvalificeret flertal i dette tilfælde.

Den udvidede politiske dialog og det løbende tilsyn vil skulle fortsætte efter indledningen af tiltrædelsesforhandlingerne. Som tidligere går det hånd i hånd med ekspertbistand, som Kommissionen leverer. Dialogen på det økonomiske område vil også skulle fortsætte med en klar henvisning til EU-retten, særlig hvad angår metoderne for koordination af økonomisk politik inden for EU.

EU bør med udgangspunkt i de instrumenter, der er opbygget i de senere år, såsom parvist samarbejde, peer reviews og TAIEX, fortsætte med at hjælpe Tyrkiet med at nå den nødvendige lovgivningsmæssige og reelle konvergens. Førtiltrædelsesstrategien for Tyrkiet bør ajourføres, for at der kan fokuseres på prioriteterne i det reviderede tiltrædelsespartnerskab, som baseres på den periodiske rapport og vurderingen af spørgsmål vedrørende Tyrkiets eventuelle medlemskab. Der bør iværksættes konkrete initiativer til at støtte den socioøkonomiske udvikling i den sydøstlige del af landet, også ved hjælp af en betydelig del af EU-bistanden til Tyrkiet.

Indtil 2006 skal EU’s finansielle og tekniske bistand til Tyrkiets forberedelser fortsat baseres på det specifikke førtiltrædelsesinstrument for Tyrkiet, som Rådet vedtog i december 2001. Kommissionen har foreslået Rådet at oprette et nyt førtiltrædelsesinstrument (IPA), som Tyrkiet skal have adgang til fra og med 2007, og som bygger videre på førtiltrædelsesinstrumenterne Phare, ISPA og SAPARD. Kommissionen vil inden for rammerne af de kommende finansielle overslag stille forslag til en forhøjelse af de til Tyrkiet øremærkede beløb.

Hvordan vil tiltrædelsesforhandlingerne komme til at forløbe?

Af den sammenfattede vurdering i det foregående kan det udledes, at både EU og Tyrkiet vil få brug for ret lang tid til at skabe det rette grundlag for en gnidningsløs integration af Tyrkiet i EU. Det er ikke blot nødvendigt at beskytte Unionens samhørighed og effektivitet, også Tyrkiet skal beskyttes mod at skulle anvende politikker, som eventuelt er uegnede for landets udviklingsniveau.

Tiltrædelsesforhandlingerne skal finde sted på en regeringskonference, hvor beslutninger træffes med enstemmighed. Rammerne for forhandlingerne vil skulle afspejle de specifikke udfordringer, som Tyrkiets tiltrædelse er forbundet med. Hvordan forhandlingerne nøjagtigt skal forløbe, vil der blive taget stilling til, når der engang er truffet afgørelse om at indlede forhandlinger, men nedenfor gives der en idé herom.

Straks efter den formelle indledning af tiltrædelsesforhandlingerne vil Kommissionen tilrettelægge en alsidig proces for gennemgang af EU-retten, som benævnes en screening, med henblik på at forklare og indhente indledende oplysninger om anliggender, som kan blive bragt op under forhandlingerne. Forhandlingerne bliver komplicerede og vil på den ene side afspejle Tyrkiets vanskeligheder med at anvende EU-retten og på den anden side behovet for bestemmelser, der kan lette en harmonisk integration af Tyrkiet i EU. Tyrkiets anvendelse af den fælles landbrugspolitik og samhørighedspolitikken er to eksempler herpå. Reglerne om personers frie bevægelighed er et tredje. Der vil som ved de tidligere udvidelsesrunder sandsynligvis blive behov for omfattende særordninger og på nogle områder lange overgangsperioder. Hvad angår personers frie bevægelighed, kan der overvejes permanente beskyttelsesklausuler. Kommissionen vil afpudse sin analyse i løbet af forhandlingerne, før den forelægger en konkret tilgang til hvert af disse spørgsmål.

Substansen af forhandlingerne vil blive opdelt i et antal kapitler, hvert svarende til et specifikt politikområde. Kommissionen vil henstille til Rådet om at indlede forhandlinger om hvert specifikt kapitel, når den skønner, at Tyrkiet er tilstrækkelig forberedt herpå. Hvad angår visse kapitler af økonomisk tilsnit, skal det være en forudsætning for indledning af forhandlinger, at der findes en fungerende markedsøkonomi.

Der vil forud for forhandlingerne skulle defineres kriterier for, hvornår et kapitel skal lukkes midlertidigt, og hvornår det vil være hensigtsmæssigt at åbne et kapitel. Kriterierne kunne referere til, hvilke lovgivningstilpasninger der er foretaget, og hvor tilfredsstillende gennemførelsesresultaterne er. Desuden bør de eksisterende retlige forpligtelser i henhold til associeringsaftalen og toldunionen, særlig dem, der afspejler EU-retten, opfyldes, før der kan indledes forhandlinger vedrørende de relevante kapitler.

Fremskridt i forhandlingerne afhænger ikke blot af graden af Tyrkiets konvergens med EU. EU vil også skulle træffe sine forberedelser, fordi Unionens evne som omtalt af Det Europæiske Råd i juni 1993 til at optage nye medlemmer samtidig med, at udviklingen i den europæiske integration holdes i gang, også er en vigtig betragtning i både Unionens og kandidatlandene almene interesse. Den hidtidige analyse af Tyrkiets tiltrædelse antyder ikke, at der vil blive behov for større tilpasninger af politik med berøring til det indre marked. Forhandlingerne vil som altid blive baseret på den eksisterende EU-ret. Dog kan der stadig vise sig behov for tilpasninger til EU-retten inden tiltrædelsen. EU vil under alle omstændigheder skulle fastlægge sine finansielle overslag for perioden fra 2014, inden der kan tages fat på de finansielle implikationer af visse forhandlingskapitler. Der vil kunne blive behov for ordninger, som afspejler Tyrkiets særlige omstændigheder. Endelig vil EU skulle gøre sig overvejelser over en styrkelse af politikker på kritiske områder, som indkredses i vurderingen af anliggender, som bliver relevante på grund af udsigten til Tyrkiets medlemskab, f.eks. de ydre grænser og udenrigspolitik.

Det er i første række ved at bevise sin evne til beslutsom gennemførelse af løbende reformer, at Tyrkiet vil kunne føre hele tiltrædelsesprocessen til en heldig afslutning. Forhandlingsforløbet og udsigterne til tiltrædelse burde bidrage til yderligere politisk, social, kulturel og økonomisk reform i Tyrkiet. Slutresultatet vil skulle godkendes af Europa-Parlamentet og EU-landene og Tyrkiet.

Styrkelse af dialogen mellem Den Europæiske Union og Tyrkiet

Der er et tydeligt behov for at styrke dialogen om en række anliggender i forbindelserne mellem EU og Tyrkiet. Flere spørgsmål af betydning, som ikke umiddelbart relaterer til EU som sådant, kræver behandling. Der bør skabes en række fora til drøftelser mellem folk fra medlemsstaterne og Tyrkiet på en åben og frimodig måde af forskellige spørgsmål og holdninger. Det gælder også en dialog om kulturelle forskelle, religion, migrationsanliggender, spørgsmål vedrørende mindretalsrettigheder og terrorisme. Civilsamfundet bør spille den vigtigste rolle i denne dialog, som EU bør fremme. Kommissionen vil stille forslag til støtte af en sådan dialog i fremtiden.

Konklusioner og henstillinger

Kommissionens konklusioner og henstillinger er i lyset af ovenstående som følger:

Tyrkiet har gjort væsentlige fremskridt med sine politiske reformer, særlig i form af vidtrækkende forfatnings- og lovændringer, som er vedtaget i de senere år i overensstemmelse med prioriteterne i tiltrædelsespartnerskabet. Den nye foreningslov, den nye straffelov og loven om appeldomstole på mellemniveau er imidlertid endnu ikke trådt i kraft. Desuden er retsplejeloven for det strafferetlige område, lovgivningen om oprettelse af kriminalpolitiet og loven om afsoning af straf og andre foranstaltninger endnu ikke vedtaget.

Tyrkiet gør en stor indsats for at sikre, at disse reformer gennemføres ordentligt. Men alligevel er der behov for en konsolidering og et bredere tiltag med hensyn til lovgivning og gennemførelsesforanstaltninger. Det gælder særlig politikken for nul-tolerance i kampen mod tortur og mishandling, samt anvendelse i praksis af bestemmelser vedrørende ytringsfrihed, religionsfrihed, kvinders rettigheder, ILO-standarder, herunder fagforeningsrettigheder og mindretals rettigheder.

I betragtning af de generelle fremskridt, der er opnået med reformerne, og under forudsætning af, at Tyrkiet sørger for, at den i nr. (1) planlagte lovgivning sættes i kraft, finder Kommissionen, at Tyrkiet i tilstrækkelig grad opfylder de politiske kriterier, og den anbefaler derfor, at der indledes tiltrædelsesforhandlinger. Med hensyn til reformprocessens uigenkaldelighed, og navnlig dens gennemførelse hvad angår grundlæggende frihedsrettigheder, er det nødvendigt, at den kan konstateres over en længere periode.

Der bør følges en strategi med tre søjler. Den første søjle vedrører et samarbejde om at styrke og støtte reformprocessen i Tyrkiet, særlig med hensyn til fortsat opfyldelse af de politiske kriterier blandt Københavskriterierne. For at garantere, at den politiske reformproces giver varige og uigenkaldelige resultater, bør EU fortsætte med at føre et nøje tilsyn med de politiske reformer. Det skal ske på basis af et revideret tiltrædelsespartnerskab, der indeholder prioriteterne for yderligere reformer. Der vil årligt fra og med 2005 blive foretaget en generel undersøgelse af, hvorledes de politiske reformer skrider frem. Kommissionen vil med henblik herpå forelægge Det Europæiske Råd en første rapport i december 2005. Reformtempoet vil blive afgørende for fremskridtene med forhandlingerne.

Kommissionen vil i overensstemmelse med traktaten om Den Europæiske Union og forfatningen for Europa henstille, at forhandlingerne suspenderes i tilfælde af alvorlig og vedvarende krænkelse af principperne om frihed, demokrati, respekt for menneskerettighederne og de grundlæggende frihedsrettigheder og retsstaten, som Den Europæiske Union hviler på. Rådet træffer afgørelse om denne henstilling med kvalificeret flertal.

Den anden søjle vedrører den specifikke tilgang til tiltrædelsesforhandlingerne med Tyrkiet. Tiltrædelsesforhandlingerne skal findes sted på en regeringskonference, hvor alle medlemsstater deltager, og hvor beslutninger træffes med enstemmighed. Forhandlingerne vil blive komplicerede. For hvert forhandlingskapitel skal der defineres kriterier for, hvornår et kapitel skal lukkes midlertidigt, og eventuelt hvornår det vil være hensigtsmæssigt at åbne et kapitel; kriterierne kunne referere til, hvilke lovgivningstilpasninger der er foretaget, og hvor tilfredsstillende gennemførelsesresultaterne er. Eksisterende retlige forpligtelser i henhold til EU-retten skal opfyldes, inden der kan indledes forhandlinger om de relevante kapitler. Der kan blive behov for lange overgangsperioder. På nogle områder såsom strukturpolitik og inden for landbrug kan der blive behov for særordninger, og for arbejdstageres fri bevægelighed kan der overvejes permanente beskyttelsesklausuler. Tyrkiets tiltrædelse vil få betydelige finansielle og institutionelle følger. EU vil skulle fastlægge de finansielle overslag for perioden fra og med 2014, inden forhandlingerne kan afsluttes. Kommissionen skal desuden under forhandlingerne føre tilsyn med Unionens evne til at optage nye medlemmer og uddybe integrationen under hensyntagen til traktatens mål om fælles politikker og solidaritet.

Den tredje søjle vedrører en stærkt udvidet politisk og kulturel dialog mellem folk fra EU-medlemsstaterne og Tyrkiet. Civilsamfundet bør spille den vigtigste rolle i denne dialog, som EU bør fremme. Kommissionen vil stille forslag til støtte af en sådan dialog.

Kommissionen er overbevist om, at forhandlingsprocessen i høj grad vil blive medvirkende til yderligere fremskridt med reformerne i Tyrkiet. Det er en løbende proces, hvis resultater ikke er givet på forhånd. Uanset hvad forhandlingerne eller den efterfølgende ratifikationsproces fører til, skal det med forbindelserne mellem EU og Tyrkiet sikres, at Tyrkiet forbliver stærkt forankret i europæiske strukturer. Tyrkiets tiltrædelse kræver ordentlige forberedelser for at sikre en gnidningsløs integration, som kan føje til resultaterne af halvtreds års europæisk integration.

Annex: Conclusions of the Regular Report on Turkey

When the European Council of December 1999 decided that Turkey is a candidate for accession, Turkey was considered to have the basic features of a democratic system while at the same time displaying serious shortcomings in terms of human rights and protection of minorities. In 2002, the Commission noted in its Regular Report that the decision on the candidate status of Turkey had encouraged the country to make noticeable progress with the adoption of a series of fundamental, but still limited, reforms. At that time, it was clear that most of those measures had yet to be implemented and that many other issues required to meet the Copenhagen political criteria had yet to be addressed. On that basis, the European Council decided in December 2002 to re-examine Turkey’s fulfilment of the political criteria at the end of 2004.

Political reforms, in line with the priorities in the Accession Partnership, have been introduced by means of a series of constitutional and legislative changes adopted over a period of three years (2001-2004). There have been two major constitutional reforms in 2001 and 2004 and eight legislative packages were adopted by Parliament between February 2002 and July 2004. New codes have been adopted, including a Civil Code and a Penal Code. Numerous other laws, regulations, decrees and circulars outlining the application of these reforms were issued. The government undertook major steps to achieve better implementation of the reforms. The Reform Monitoring Group, a body set up under the chairmanship of the deputy Prime Minister responsible for Human Rights, was established to supervise the reforms across the board and to solve practical problems. Significant progress took place also on the ground; however, the implementation of reforms remains uneven.

On civil-military relations, the government has increasingly asserted its control over the military. In order to enhance budgetary transparency the Court of Auditors was granted permission to audit military and defence expenditures. Extra-budgetary funds have been included in the general budget, allowing for full parliamentary control. In August 2004, for the first time a civilian was appointed Secretary General of the National Security Council. The process of fully aligning civil-military relations with EU practice is underway; nevertheless, the armed forces in Turkey continue to exercise influence through a series of informal mechanisms.

The independence and efficiency of the judiciary were strengthened, State Security Courts were abolished and some of their competencies were transferred to the newly-created Serious Felony Courts. The legislation to establish Intermediate Courts of Appeal was recently adopted, but the draft new Code of Criminal Procedure, the draft Laws on the Establishment of the Judicial Police and on the Execution of Punishments still await adoption.

Since 1 January 2004, Turkey has been a member of the Council of Europe’s Group of States Against Corruption (GRECO). A number of anti-corruption measures have been adopted, in particular by establishing ethical rules for public servants. However, despite these legislative developments, corruption remains a serious problem in almost all areas of the economy and public affairs.

Concerning the general framework for the respect of human rights and the exercise of fundamental freedoms, Turkey has acceded to most relevant international and European conventions and the principle of the supremacy of these international human rights conventions over domestic law was enshrined in the Constitution. Since 2002 Turkey has increased its efforts to execute decisions of the European Court of Human Rights. Higher judicial bodies such as the Court of Cassation have issued a number of judgments interpreting the reforms in accordance with the standards of the European Court, including in cases related to the use of the Kurdish language, torture and freedom of expression. Retrials have taken place, leading to a number of acquittals. Leyla Zana and her former colleagues, who were released from prison in June 2004, are to face a further retrial, following a decision by the Court of Cassation.

The death penalty was abolished in all circumstances according to Protocol No 13 to the European Convention on Human Rights, which Turkey signed in January 2004. Remaining references to the death penalty in existing legislation were removed. Further efforts have been made to strengthen the fight against torture and ill-treatment, including provisions in the new Penal Code. Pre-trial detention procedures have been aligned with European standards, although detainees are not always made aware of their rights by law enforcement officers. The authorities have adopted a zero tolerance policy towards torture and a number of perpetrators of torture have been punished. Torture is no longer systematic, but numerous cases of ill-treatment including torture still continue to occur and further efforts will be required to eradicate such practices.

As regards freedom of expression, the situation has improved significantly, but several problems remain. The situation of individuals sentenced for non-violent expression of opinion is now being addressed and several persons sentenced under the old provisions were either acquitted or released. Constitutional amendments and a new press law have increased press freedoms. The new law abrogates sanctions such as the closure of publications, the halting of distribution and the confiscation of printing machines. However, in a number of cases journalists and other citizens expressing non-violent opinion continue to be prosecuted. The new Penal Code provides only limited progress as regards freedom of expression.

If adopted, the new Law on Associations, initially passed in July 2004 and then vetoed by the President, will be significant in terms of reducing the possibility of state interference in the activities of associations and will contribute towards the strengthening of civil society. Despite measures taken to ease restrictions on demonstrations, there are still reports of the use of disproportionate force against demonstrators.

Although freedom of religious belief is guaranteed by the Constitution, and freedom to worship is largely unhampered, non-Muslim religious communities continue to experience difficulties connected with legal personality, property rights, training of clergy, schools and internal management. Appropriate legislation could remedy these difficulties. Alevis are still not recognised as a Muslim minority.

As regards economic and social rights, the principle of gender equality has been strengthened in the Civil Code and the Constitution. Under the new Penal Code, perpetrators of “honour killings” should be sentenced to life imprisonment, virginity tests will be prohibited without a court order and sexual assault in marriage will qualify as a criminal offence. The situation of women is still unsatisfactory; discrimination and violence against women, including “honour killings”, remain a major problem. Children’s rights were strengthened, but child labour remains an issue of serious concern. Trade union rights still fall short of ILO standards.

As far as the protection of minorities and the exercise of cultural rights are concerned, the Constitution was amended to lift the ban on the use of Kurdish and other languages. Several Kurdish language schools recently opened in the Southeast of Turkey. Broadcasting in Kurdish and other languages and dialects is now permitted and broadcasts have started, although on a restricted scale. There has been greater tolerance for the expression of Kurdish culture in its different forms. The measures adopted in the area of cultural rights represent only a starting point. There are still considerable restrictions, in particular in the area of broadcasting and education in minority languages.

The state of emergency, which had been in force for 15 years in some provinces of the Southeast, was completely lifted in 2002. Provisions used to restrict pre-trial detention rights under emergency rule were amended. Turkey began a dialogue with a number of international organisations, including the Commission, on the question of internally displaced persons. A Law on Compensation of Losses Resulting from Terrorist Acts was approved. Although work is underway to define a more systematic approach towards the region, no integrated strategy with a view to reducing regional disparities and addressing the economic, social and cultural needs of the local population has yet been adopted. The return of internally displaced persons in the Southeast has been limited and hampered by the village guard system and by a lack of material support. Future measures should address specifically the recommendations of the UN Secretary General’s Special Representative for Displaced Persons.

In conclusion, Turkey has achieved significant legislative progress in many areas, through further reform packages, constitutional changes and the adoption of a new Penal Code, and in particular in those identified as priorities in last year’s report and in the Accession Partnership. Important progress was made in the implementation of political reforms, but these need to be further consolidated and broadened. This applies to the strengthening and full implementation of provisions related to the respect of fundamental freedoms and protection of human rights, including women’s rights, trade union rights, minority rights and problems faced by non-Muslim religious communities. Civilian control over the military needs to be asserted, and law enforcement and judicial practice aligned with the spirit of the reforms. The fight against corruption should be pursued. The policy of zero tolerance towards torture should be reinforced through determined efforts at all levels of the Turkish state. The normalisation of the situation in the Southeast should be pursued through the return of displaced persons, a strategy for socio-economic development and the establishment of conditions for the full enjoyment of rights and freedoms by the Kurds.

The changes to the Turkish political and legal system over the past years are part of a longer process and it will take time before the spirit of the reforms is fully reflected in the attitudes of executive and judicial bodies, at all levels and throughout the country. A steady determination will be required in order to tackle outstanding challenges and overcome bureaucratic hurdles. Political reform will continue to be closely monitored.

As regards the enhanced political dialogue, relations with Greece developed positively. A series of bilateral agreements were signed and several confidence building measures adopted. A process of exploratory talks has continued. On Cyprus, over the last year Turkey has supported and continues to support the efforts of the UN Secretary General to achieve a comprehensive settlement of the Cyprus problem. The European Council of June 2004 invited Turkey to conclude negotiations with the Commission on behalf of the Community and its 25 Member States on the adaptation of the Ankara Agreement to take account of the accession of the new Member States. The Commission expects a positive reply to the draft protocol on the necessary adaptations transmitted to Turkey in July 2004.

Turkey has made further considerable progress towards being a functioning market economy, in particular by reducing its macroeconomic imbalances. Turkey should also be able to cope with competitive pressure and market forces within the Union, provided that it firmly maintains its stabilisation policy and takes further decisive steps towards structural reforms.

Economic stability and predictability have been substantially improved since the 2001 economic crisis. Previously high inflation has come down to historic lows, political interference has been reduced and the institutional and regulatory framework has been brought closer to international standards. Thus, an important change towards a stable and rule-based economy has taken place. Key economic vulnerabilities, such as financial sector imbalances, have been tackled. Financial sector supervision has been strengthened. As a result, the shock resilience of the Turkish economy has significantly increased. Important progress has been achieved in increasing the transparency and efficiency of public administration, including public finances. Furthermore, important steps have been taken in facilitating the inflow of FDI and in improving the legal framework for privatisation.

In order to transform the current positive dynamics into sustained growth and stability, it is of crucial importance to continue the ongoing reform process. Maintaining a stability-oriented economic policy is a key element in this respect. In particular, fiscal imbalances have to be reduced and the disinflation process has to be maintained. The business climate would be improved by streamlining administrative procedures and strengthening the rule of law. Improving the efficiency of the commercial judiciary is of particular importance in this context. The banking sector’s surveillance and prudential rules should continue to be aligned with international standards. The privatisation of state-owned banks and enterprises should be accelerated. Sufficient public and private investment and devoting particular attention to education are important to increase the competitiveness and the growth potential of the economy. The inflow of foreign direct investment has to be encouraged by removing remaining barriers.

Turkey’s alignment has progressed in many areas but remains at an early stage for most chapters. Further work is required in all areas, new legislation should not move away from the acquis, and discrimination against non-Turkish service providers, or products should be discontinued . Administrative capacity needs to be reinforced. Moreover no Member State should be excluded from the mutual benefits deriving from the alignment with the acquis.

On the free movement of goods , overall transposition of the acquis is advancing steadily, but is not complete, while implementation remains uneven. There has been progress in the area of horizontal and procedural measures, and sector specific legislation, in particular in new approach areas, where substantial progress has taken place concerning conformity assessment and market surveillance. The public procurement Law still contains discrepancies with the acquis . Turkey should speed up the efforts to remove technical barriers to trade, and to increase compliance with the Decision 1/95 of the Association Council establishing the Customs Union, and to take the necessary steps to implement free circulation of products in the non-harmonised areas.

No progress has taken place concerning the free movement of persons , and overall legislative alignment is still at a very early stage. The administrative capacity needs thorough upgrading. Concerning the freedom to provide services , some progress could be recorded for financial services, except for insurance, but no development took place in the area of non-financial services. Market access restrictions are in place in particular in the area of non-financial services. In the field of professional services, no progress has been made since the previous Report. The alignment with the acquis on personal data protection needs to be achieved. An authority dealing with personal data protection should be established and the independence of the existing financial services supervisory authorities should be safeguarded. Limitations for foreigners should also be lifted. Alignment remains limited with the acquis on the free movement of capital . The priority should be the adoption of anti-money laundering provisions, and the removal of restrictions to investment by foreigners. Improvements in this area would contribute to facilitate inflow of foreign direct investment.

In the area of company law , the alignment with the acquis remains very limited. However, important efforts have been undertaken to fight piracy with regards protection of intellectual and industrial property rights, but insufficient administrative capacity prevents remains a constraint. Concerning competition policy , the alignment with the acquis on anti-trust legislation is significant and progress continues in a satisfactory manner. On the contrary, alignment with state aid acquis is very limited, in spite of its inclusion in the Customs Union. The adoption of the state aid Law and the establishment of the state aid monitoring authority are crucial issues. Further efforts are also necessary to prepare an acceptable restructuring programme for the steel sector.

Little progress can be recorded since the previous Report in the area of agriculture, and overall alignment with the acquis remains limited. Progress has taken place concerning in particular veterinary, phytosanitary and food, but transposition and administrative capacity are still insufficient to ensure effective implementation. Rural development, eradication of animal diseases and upgrading of the Administrations concerned should be regarded as priorities. Progress has been very limited concerning fisheries . It is necessary to increase the efforts concerning resources management, as well as to reinforce the inspection and control capacities.

Some progress could be recorded in all transport modes, excepted air transport, but overall alignment remains limited and all modes present problematic issues. Concerning in particular maritime transport, the detention rate remains much higher than the EU average, and Turkey remains in the black list of the secretariat of the Paris Memorandum of Understanding on Port State controls. Cypriot vessels or vessels having landed in Cyprus are still not allowed in Turkish ports. Transposition of the acquis should take place in parallel with adherence to international agreements. The staff and capacity of the Ministry of Transport needs to be strengthened substantially.

As regards taxation , there has been limited progress in the area of indirect taxation , while no progress could be reported on direct taxation, or administrative co-operation. Overall, the Turkish fiscal regime remains partly aligned with the acquis , and important efforts remain necessary on all areas under this chapter. Alignment is necessary in particular concerning VAT, the scope of exemptions and applied rates. With regards to indirect taxation, excise duties should not penalise imported products. Also, administrative capacity requires a substantial strengthening, in particular to improve tax collection.

No progress can be recorded concerning economic and monetary union since the previous Report, and the overall level of alignment is limited. The most important issues to be addressed are the independence of the central bank and the remaining possibilities of privileged access to the financial sector to finance the budget.

In the area of statistics, there has been steady progress, but the alignment remains still limited. Therefore substantial efforts are still needed concerning statistical development. To this end, the new Statistical Law should be given priority. On social policy and employment , progress has been made since the last report, in particular as concerns health and safety at work. Nevertheless, the main problematic areas remain gender equality, labour law, anti discrimination, and social dialogue. Enforcement and full implementation of the legislation also appear as major challenges.

Turkey has made some progress in the energy chapter, while the degree of alignment remains limited and uneven across the different areas covered by the acquis . Effective implementation of the acquis requires a reinforcement of the administrative capacity. Sector restructuring including privatisation and the elimination of price distortions should continue.

In the area of industrial policy , there is a large alignment with the EC principles of industrial policy. Turkey has adopted an industrial strategy, but privatisation and restructuring are not progressing as planned. Steel sector and state owned banks in particular needs to be restructured. Despite progress in the framework legislation, foreign direct investment remains low. Concerning small and medium sided enterprises , access to finance has improved, and the Turkish policy is broadly in line with the EU enterprise policy. Nevertheless, further efforts remain necessary to improve SMEs’ access to finance, and the business environment. In particular, a more effective treatment of the commercial court cases should be ensured. The definition of SME used by Turkey is not in line with the relevant Commission recommendations.

Some progress has been made in the area of science and research . The framework for co-operation is established, and representatives of Turkey participate as observers in the Committees preparing the 6th Framework Programme. To achieve full and effective participation to the Framework Programme requires that Turkey further upgrades its research-related administrative capacity. Similarly, some progress has been achieved concerning education and training , especially concerning the enrolment of girls in less favoured regions. The participation of Turkey to the EC programmes is satisfactory, but the investment remains below the EU average. Reforms and reinforcement of the training and education policies and institutions should continue, including the role of the High Education Board (YÖK), and the links between the labour market and the education should be improved.

In the telecommunications sector, fixed telephony services has been fully liberalised in 2004, and competition in internet services market has increased. There is overall a certain level of alignment with the acquis , but since the previous Report, very limited further progress has been made. Further efforts are in particular necessary to complete the legal framework and effectively implement the rules, including an adequate empowerment of the Telecom Authority, and to ensure an adequate level of competition in all telecommunication services.

Turkey’s alignment with the acquis in culture and audiovisual policy remains limited, but some progress has been made through adoption of the regulation concerning radio and television broadcasts in languages and dialects used traditionally by Turkish citizens. The regulation has started to be implemented and broadcasts in Kurdish and other languages have started on national and regional basis. However, the conditions attached the regulation are still restrictive and substantial efforts continue to be necessary to achieve alignment with the acquis .

The acquis concerning r egional policy is relevant for the implementation of Structural and Cohesion Funds. Very limited development has been made and the overall level of alignment with the acquis is limited. Substantial efforts would therefore be necessary to make appropriate use of the EU’s structural instruments. Necessary institutions need to be created and administrative capacity to be reinforced.

Some progress has taken place concerning the environment , and the administrative capacity has been reinforced. However, the overall transposition of the environment acquis remains low. Administrative capacity needs further reinforcement and improved co-ordination among the administrations involved. The most intense efforts are needed for horizontal legislation, air and water quality, waste management, nature protection, industrial pollution and risk management.

In the area of consumers and health protection , efforts to align with the acquis have continued, in particular concerning market surveillance. Overall alignment is uneven throughout the different components of consumers protection, and is more advanced concerning non-safety related measures. The efforts to ensure an effective transposition and implementation of the acquis on product liability and to improve administrative capacity should be pursued.

Turkey has continued to make efforts to align with the acquis in the area of justice and home affairs . Nevertheless, progress is required in important areas such as the reform of the judiciary and the fight against corruption. Co-operation both at national level among all relevant administrative bodies and with the EU should be improved on issues such as illegal migration and trafficking, including through the negotiation of a readmission agreement. The geographic limitation to the Geneva Convention on refugees should be lifted and co-operation among the relevant institutions should be improved.

Concerning the acquis in the area of customs union , there has been some progress since the previous Regular Report, the administrative capacity has been further strengthened and the overall level alignment is high, with exceptions in specific areas. The alignment of non-customs provisions applied in free zones continues to diverge from the acquis and need to be corrected. The overall level of alignment concerning external relations is already high, and some further progress has taken place. The adoption of most of the EC Generalised System of Preferences in particular is a welcome development. Certain discrepancies with the acquis still exist, concerning special regimes under the GSP, and other derive from the difficulties met in the negotiations with certain third Countries. Turkey is encouraged to continue its efforts in this area. As regards, common foreign and security policy , Turkey’s foreign policy continues to be broadly in line with that of the EU, though less so when Turkey’s neighbouring countries are concerned. Turkey’s track record could be improved by ensuring a higher alignment with EU positions in international fora, and by ensuring the applicability of the sanctions or restrictive measured agreed.

Some progress can be reported since last year’s Report regarding financial control . In particular, the adoption of the Public Financial Management and Control Law constitutes a significant step but the law will only be entirely implemented as from 2008. Turkey should further reinforce its administration and the capacity to protect the financial interests of the EC. In addition, significant progress has taken place concerning national budget formulation and execution, in the area of financial and budgetary provisions . However, there has been no improvement in the application of provisions on own resources. Further efforts are therefore necessary concerning the adoption of the necessary legislation and its implementation.

Implementation of legislation formally aligned with the acquis continues to be insufficient. Administrative capacity in most areas needs to be strengthened to ensure that the acquis is implemented and enforced effectively. In some cases, administrative reform should entail the establishment of new structures, for example in the field of state aid and regional development. Where regulatory bodies have been set up, they should be adequately empowered to perform their tasks, including adequate staffing and resources, and to ensure that their decisions are enforced. To this end, their autonomy should be safeguarded. Improved co-operation between the Commission and the Turkish administration in areas such as conformity assessment should be extended to other areas.