DA    DA DA 
 
DA    DA  KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER 
Bruxelles, den 2.7.2008 
SEK(2008) 2164 
  
ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE 
Ledsagedokument til direktivforslaget om  patientrettigheder i forbindelse med 
grænseoverskridende sundhedsydelser 
 
Resumé af KONSEKVENSANALYSEN 
{KOM(2008) 414 endelig} 
{SEK(2008) 2163} 
 
DA 2   DA 1. I NDLEDNING  
Formålet med konsekvensanalysen er at vurdere behovet for og eventuelle 
konsekvenser af de forskellige muligheder for EU-foranstaltninger på området for 
grænseoverskridende sundhedsydelser. Efte r udelukkelsen af sundhedsydelser fra 
servicedirektivet imødekommer Kommissione n med dette initiativ både Europa-
Parlamentets og Rådets ønske om at unders øge behovet for et specifikt forslag på 
dette område.  
Grænseoverskridende sundhedsydelser ka n antage forskellige former. Dette 
dokument vil først og fremmest fokusere på  initiativer, der vedrører patienters 
mobilitet på tværs af grænserne. Skønt pati enter foretrækker, at sundhedsydelserne er 
tilgængelige så tæt som muligt på  det sted, hvor de bor og ar bejder, er der situationer, 
hvor grænseoverskridende sundhedsydelser  kan være mere hensigtsmæssige. I 
øjeblikket krydser kun et begrænset anta l patienter grænserne for at modtage 
behandling. Men udbredelsen af grænseovers kridende sundhedsydelser er voksende 
og vil sandsynligvis fortsat vokse i frem tiden. For de enkelte patienter kan 
muligheden for at blive behandlet i udl andet få stor betydning, men også for 
sundhedssystemerne som helhed kan grænse overskridende sundheds ydelser få store 
konsekvenser. De kan fremme innovation, bidr age til mere effektiv planlægning og 
udnyttelse af ressourcer og til en forbedring af sundhedsydelsernes generelle kvalitet. 
De indebærer imidlertid også udfordringer. Der hersker usikkerhed med hensyn til den generelle anvendelse af retten til godtgør else af udgifter til sundhedsydelser, som 
er udført i en anden medlemsstat. En høring af  alle relevante interesserede parter har 
vist, at der også er usikkerhed med hensyn til, hvordan de nødvendige rammer for sikre og effektive sundhedsydelser ka n sikres for grænseoverskridende 
sundhedsydelser.  
2. H
ØRING AF INTERESSEREDE PARTER  
Kommissionen opfordrede med offe ntliggørelse af en meddelelse1 alle relevante 
aktører til at bidrage til en høringsproces  vedrørende EU's indsats på området for 
sundhedsydelser. Målet med høringen var at klarlægge problemerne inden for 
grænseoverskridende sundhedsydelser og modt age input vedrørende målsætninger og 
politikvalg. De 28 bidrag til denne høring er blevet samlet i en sammenfattende 
rapport2. De enkelte bidrag er desuden offe ntliggjort på Kommissionens websted3. 
Generelt var bidragyderne positive over fo r Kommissionens init iativ vedrørende 
EU's indsats inden for sundhedsydelser. De  fleste nationale regeringer og mange 
andre berørte parter gav udtryk for, at  et eventuelt forslag fra Kommissionen 
vedrørende sundhedsydelser bør baseres på Rådets konk lusioner om fælles værdier 
                                                 
1 Kommissionens meddelelse "Consultation regarding Community action on health services" (SEK(2006) 
1195 af 26. september 2006). 
2 Kommissionens dokument: "Sammenfattende rapport om svarene på høringen om Fællesskabets indsats 
vedrørende sundhedssektoren " (2007). 
3 http://ec.europa.eu/health/ph_overview/co_oper ation/mobility/results_open_consultation_en.htm. 
 
DA 3   DA og principper i Den Europæis ke Unions sundhedssystemer4. Mange bidragydere 
(især nationale regeringer , fagforeninger og indkøbere) lagde vægt på, at enhver 
fællesskabsindsats, som vedrører sundhe dssystemerne, bør være underkastet 
subsidiaritetsprincippet, jf. artikel 152 i traktaten om opr ettelse af Det Europæiske 
Fællesskab, hvorimod andre fremførte, at subs idiaritetsprincippet ikke burde være en 
hindring for anvendelsen af EU's grundlæggende friheder. 
3. Y DERLIGERE UNDERSØGELSER  
Kommissionen bad det europæiske obs ervatorium for sundhedssystemer og 
-politikker om at gennemføre en undersøgelse for at få et overblik over tendenser og 
den nuværende situation med hensyn til grænseoverskridende sundhedsydelser5. 
Undersøgelsen giver indblik i adgange n til sundhedsydelser, erfaringer med 
grænseoverskridende samarbejde, kvali tet og sikkerhed i forbindelse med 
sundhedsydelser i EU samt udviklingen vedrør ende patientrettighe der. Der redegøres 
også for forskelle i medlemsstaternes kurve af ydelser og deres takster. 
Undersøgelsen beskriver grænseovers kridende ydelsers konsekvenser for 
sundhedssystemernes grundlæggende måls ætninger og funktioner og giver et 
overblik over de foreliggende data om  grænseoverskridende sundhedsydelser. 
Kommissionen gennemførte også en  Eurobarometer-undersøgelse om 
grænseoverskridende sundhedsydels er i EU for at få mere at vide om det faktiske 
omfang af patienters grænseoverskridende mobilit et, patienters villighed til at tage til 
udlandet for at få medicinsk behandling, og hvilke fordele og problemer de forudser i 
forbindelse med behandling i udlandet6.  
4. S UBSIDIARITET  
Det er først og fremmest de enkelte medl emsstaters ansvar at tilrettelægge deres 
sundhedssystemer på den måde, der bedst tj ener deres land og borgere. Undertiden 
kan de sundhedsydelser, som borgerne ha r brug for, dog bedst ydes i en anden 
medlemsstat på grund af nærheden, på grund af ydelsernes specialis erede natur, eller 
fordi hjemlandet ikke har den nødvendige kapacitet til at udføre de pågældende 
ydelser. Ifølge subsidiarite tsprincippet handler Fællessk abet kun på dette område, 
hvis og i det omfang målene for den påtænkt e handling ikke i tilstrækkelig grad kan 
opfyldes af medlemsstaterne, og derfor, på  grund af den påtænkte handlings omfang 
eller virkninger, bedre kan ge nnemføres på fællesskabsplan.  
Fællesskabslovgivningen indeholder allerede i princippet bestemmelser om retten til 
grænseoverskridende bevægelighed for va rer, tjenesteydelser og personer i 
almindelighed og mere specifikt for sundhedsprodukter, sundhedsydelser og 
                                                 
4 2733. samling i Rådet (beskæftig else, socialpolitik, sundhed og forb rugerpolitik), Luxembourg, den 1.-
2. juni 2006. 
5 Wismar M, Palm W, Figueras J, Ernst K and Van Ginneken E, Cross-Border Healthcare: Mapping and 
Analysing Health Systems Diversity, European Observatory on Health Systems and Policies, 2007. 
6 Flash Eurobarometer Series #210, Cr oss-border health servi ces in the EU, Analyti cal report, udarbejdet 
af The Gallup Organization, Ungarn, på anmodning af Europa-Kommissionen, Generaldirektoratet for 
Sundhed og Forbrugerbeskyttelse (GD SANCO), 2007. 
 
DA 4   DA patienter. Men der hersker en del tvivl og usikkerhed med hensyn til, hvad dette i 
praksis betyder for borgerne og alle andre be rørte parter. EF-Domstolen har fortolket 
fællesskabsreglerne anderledes end de nationale regeringer. Men som flere medlemsstater understregede i forbindelse med høringen, er medlemsstaterne, selv 
efter Domstolens fortolkning, ikke sikre på, hvordan disse individuelle sager generelt 
skal behandles. På grund af denne usikke rhed er det svært for medlemsstaterne at 
forvalte deres sundhedssystemer på en or dentlig måde. Samarbejde på EU-plan, for 
eksempel ved udarbejdelse af afledt re t, vil kunne give den klarhed, der er 
nødvendig, og som ikke ville kunne opnås udelukkende med foranstaltninger på 
nationalt plan. 
Der er en vis bekymring med hensyn til, hvordan det sikres, at grænseoverskridende 
sundhedsydelser er så sikre og effek tive som muligt. Grænseoverskridende 
sundhedsydelser har, som navnet siger, ma nge tværnationale aspekter, som berører 
hele EU. Der er både for patienter og fagf olk afgørende forskel på at have en vis 
tillid til de gældende bestemmelser for græn seoverskridende ydelser og på at føle sig 
helt sikker. De eventuelle meget alvorlige konsekvenser af enhver retsusikkerhed om 
ansvarsfordelingen på dette område er en  vigtig begrundelse for at tage dette 
spørgsmål op. Når borgerne krydser grænse rne for at gøre brug af sundhedsydelser, 
skal det stå klart, hvilket land der er ansvarligt for hvad. Denne klarhed mangler i 
øjeblikket. Det er ikke muligt for de enke lte medlemsstater at fastlægge deres eget 
ansvar, hvis de ikke er enige om ansv arsfordelingen med de øvrige involverede 
lande, og det er derfor nødvendigt med en aftale på EU-plan for at løse dette 
problem. 
5. P
OLITIKVALG  
I konsekvensanalysen beskrives fem mu ligheder for EU-foranstaltninger til 
forbedring af de grænseoverskridende sundhe dsydelser, der varierer lige fra ingen 
yderligere foranstaltninger (g rundscenarie) til en detaljeret retlig ramme, der skal 
forbedre retssikkerheden, give større kl arhed og fremme det grænseoverskridende 
samarbejde. Man har vurderet disse valgmuli gheder på grundlag af eksisterende data 
og ved anvendelse af grundlæggende modelv ærktøjer. Arbejdet i det europæiske 
observatorium for sundhedssystemer og -po litikker og resultatet af Eurobarometer-
undersøgelsen udgjorde et  værdifuldt input.  
Første valgmulighed består i intet at foretage sig på EU-plan. Med dette 
grundscenarie overlades hele ansvaret for at skabe klarhed til de enkelte 
medlemsstater. Anden valgmulighed i ndebærer, at Kommissionen udstikker 
retningslinjer for grænseoverskridende sundhedsspørgsmål, men uden at foreslå 
yderligere bindende lovforanstaltninger.  Kommissionen fremlægger en meddelelse 
med en detaljeret fortolkning af vir kningerne af EF-Domst olens afgørelser. 
Meddelelsen skal indeholde anbefalinger om de oplysninger, der er nødvendige for at 
træffe informerede valg, samt principper el ler anbefalinger med hensyn til sikring af 
kvalitet og sikkerhed i fo rbindelse med grænseoverskridende ydelser. Denne 
valgmulighed indebærer, at Kommi ssionen indfører en mekanisme for 
medlemsstaternes udveksling af idéer og bedste praksis på området for 
grænseoverskridende ydelser og støtter uda rbejdelse af fælles data og indikatorer 
med henblik på etablering af en videnbase, der skal støtte udformningen af politikker vedrørende sundhedsydelser.  
 
DA 5   DA Den tredje valgmulighed, eventuelt kombi neret med de bløde foranstaltninger 
beskrevet under valgmulighed 2, indebærer fast læggelsen af en generel retlig ramme 
for sundhedsydelser gennem et direktiv om sundhedsydelser. Det vil skabe klarhed 
om retten til at få godtgjort udgifter til  sundhedsydelser udført i udlandet og betyde 
indførelsen af et generelt krav om, at me dlemsstater skal oplyse deres egne borgere 
om retten til at gøre brug af  sundhedsydelser i udlandet.  
Under valgmulighed 3 beskrive s to muligheder (3A og 3B) for løsning af problemet 
med retsusikkerhed i forbindelse med økonom iske rettigheder og forhåndstilladelse 
til grænseoverskridende sundhedsydelser. Med delmulighed 3A vil den nuværende ramme for koordinering af eksi sterende socialsikringsordni nger fortsat gælde i dens 
nuværende form. Som supplement til den nuvæ rende struktur vil der med det nye 
direktiv blive indført en mekanisme, som er baseret på principperne om fri 
bevægelighed og bygger på EF-Domstolens fort olkning af traktaten.  Dette vil give 
patienter mulighed for at gøre brug af  de sundhedsydelser i udlandet (både 
hospitalsbehandling og anden behandling), som de ville kunne modtage og få godtgørelse for hjemme, og få udgifterne godtgj ort med et beløb, der højst svarer til 
de udgifter, der ville være blev et godtgjort, hvis de var bl evet behandlet i deres eget 
land. Patienten bærer det økonomiske ansvar for eventuelle supplerende udgifter. Det 
vil være muligt for medlemsstaterne at bi beholde en ordning med forhåndstilladelse i 
forbindelse med hospitalsbehandling. Unde r delmulighed 3A vil medlemsstaterne 
skulle dokumentere, at uden en ordning med forhåndstilladelse ville udstrømningen 
af patienter gå ud over den økonomiske ligev ægt i deres socialsikringsordninger eller 
opretholdelsen af behandlingskapacitet elle r medicinsk kompetence på deres område. 
Delmulighed 3B adskiller sig kun fra delmulighed 3A med hensyn til økonomiske 
rettigheder og forhåndstilladelse til græn seoverskridende hospitalsbehandling. Som 
med delmulighed 3A vil der med det nye di rektiv om sundhedsyde lser blive indført 
en alternativ mekanisme, som er baseret på principperne om fri bevægelighed og de 
principper, der ligger til grund for Domstole ns afgørelser; men hvor dette direktiv 
ifølge delmulighed 3A vil finde anvendels e på de økonomiske aspekter af alle 
grænseoverskridende sundhedsydelser, vil direktivet ifølge delmulighed 3B kun 
finde anvendelse på de økonomiske aspekter  i forbindelse med grænseoverskridende 
behandling, der ikke kræver  hospitalsindlæggelse. 
Med valgmulighed 4 fastlægges udførlige re tlige bestemmelser på europæisk plan. 
Kommissionen vil foreslå en detaljeret ramme for harmonisering af retlige foranstaltninger på områder som f.ek s. dataindsamling, patientinformation, 
godkendelseskriterier og -procedurer, kvalitets- og sikkerhedsstandarder, 
patientrettigheder og erstatning for skader. I lyset af subsidiaritetsprincippet kan det 
være vanskeligt at legitimere denne valgmulighed. 
6. V
IRKNINGER AF FÆLLESSKABETS INDSATS  
I konsekvensanalysen analyserede ma n virkningerne af fem forskellige 
valgmuligheder. Først og fremmest kortla gde man patientmobilitetens indvirkning på 
behandlingsudgifter og -fordele. Det fremgå r tydeligt af tabel 1, at forbedrede 
muligheder for at gøre brug af sundhedsydels er i udlandet vil betyde stigende 
behandlingsudgifter. Disse udgifter er imid lertid marginale sammenlignet med de 
øgede behandlingsfordele, der også vokser i takt med de øgede muligheder for at 
 
DA 6   DA gøre brug af sundhedsydelser i udlandet. Overholdelsesomkostningerne blev også 
analyseret. Det fremgår klar t af konsekvensanalysen, at større retssikkerhed vil 
betyde faldende overholdelsesomkostninger.  
Med indførelsen af en detaljeret retlig ra mme (valgmulighed 4) vil udgifterne til at 
begynde med stige betydeligt, fordi de enkelt e sundhedssystemer skal tilpasses til de 
nye detaljerede regler. Konsekvensanalys en indeholder også en analyse af de 
administrative omkostninger for hver valgmulig hed. Jo større retssikkerhed, jo mere 
kan de administrative omkostninger mindskes. Ved at skabe større klarhed om mulighederne for grænseoverskridende ydels er, vil flere mennesker hurtigere kunne 
modtage den behandling, de har brug for. Derfor øges de samf undsmæssige fordele 
med antallet af berørte patienter. 
7. S
AMMENLIGNING AF DE ENKELTE VALGMULIGHEDER  
Tabel 1  Økonomiske konsekvenser af de enkelte valgmuligheder 
 Valgmulighed 1  Valgmulighed 2  Valgmulighed 
3A Valgmulighed 3B
 Valgmulighed 4  
Behandlingsudgifter  1,6 mio. EUR  2,2 mio. EUR  30,4 mio. EUR  3,1 mio. EUR  30,4 mio. EUR  
Behandlingsfordele  98 mio. EUR  135 mio. EUR  585 mio. EUR  195 mio. EUR  585 mio. EUR  
Overholdelsesom-
kostninger  500 mio. EUR  400 mio. EUR  315 mio. EUR  300 mio. EUR  20 mia EUR  
Administrative omkostninger
 100 mio. EUR  80 mio. EUR  60 mio. EUR  60 mio. EUR  60 mio. EUR  
Samfundsmæssige fordele  Yderligere 
195 000 
patienter kan behandles 
 Yderligere 
270 000 
patienter kan behandles
 Yderligere 
780 000 
patienter kan behandles
 Yderligere 
390 000 
patienter kan behandles
 Yderligere 
780 000 
patienter kan behandles
 
Med valgmulighed 1 vil de nuværende probl emer fortsat bestå. Gennem direkte 
anvendelse af principperne om fri bevægeli ghed er retten til godt gørelse af udgifter 
til grænseoverskridende sundhedsydelser i te orien sikret. Ikke desto mindre vil det 
uden Fællesskabets indsats væ re vanskeligt at anvende di sse rettigheder i praksis. 
Uden en klar ramme med mindstekrav til sikre og effektive grænseoverskridende sundhedsydelser vil der stadig  råde usikkerhed på de tte område. At der ikke 
iværksættes yderligere foranstaltninger, er  desuden ikke ensb etydende med, at man 
undgår udgifter til grænseoverskridende sundhedsydelser. Det betyder snarere en fortsættelse af den nuværende  udvikling, men med yderliger e udgifter til håndtering 
af denne usikkerhed. Social ulighed vil be stå. De mindre bemidl ede vil være uvillige 
til på forhånd at afholde udgi fterne til sundhedsydelser uden solide retlige garantier 
for, at udgifterne vil blive godtgjort. 
Valgmulighed 2 indebærer visse forbedringer.  Her er sikkerhed sat i centrum. Som 
følge af de katastrofale konsekvenser, som problemer med grænseoverskridende 
ydelser kan have for patient er, er retningslinjer vedr ørende grænseoverskridende 
ydelser i stedet for retssi kkerhed ikke nok - hverken fo r patienter eller fagfolk. 
 
DA 7   DA Valgmulighed 3 giver balance mellem fora nstaltninger på fællesskabsplan og 
foranstaltninger på nationalt plan. Med denne valgmulighed nås det vigtige mål om 
at skaffe tilstrækkelig sikkerhed om de centrale spørgsmål i forbindelse med grænseoverskridende behandling. Fordel ene ved grænseoverskridende ydelser 
maksimeres samlet set, og den social e lighed sikres mest muligt. Denne 
valgmulighed giver sikkerhed med hens yn til godtgørelse. Skønt valgmulighed 4 
giver en endnu højere grad af sikkerhe d, medfører den uforholdsmæssigt store 
udgifter og indebærer ændringer og ha rmonisering i et omfang, som hverken er 
hensigtsmæssigt eller i overensstemmelse med subsidiaritetsprincippet. 
Med valgmulighed 3 handler det vigt igste valg om håndteringen af 
grænseoverskridende hospitalsbehandling. Ved at maksimere den mulige adgang til 
grænseoverskridende ydelser bliver valgmulighed 3A det eneste alternativ, hvor den 
sandsynlige værdi af patientfordelene opvejer de samlede omkostninger ved 
systemet. I det lange løb er der ingen grund til at antage, at gennemførelsen af valgmulighed 3A vil gå ud over planlægni ngen og den overordnede bæredygtighed. 
Både de sendende og modtagende lande vil tværtimod drage fordel af øget effektivitet og kvalitet både i de grænseoverskridende og hjemlige sundhedsydelser. 
Delmulighed 3B indebærer lavere beha ndlingsudgifter, men medfører også færre 
fordele og giver derfor ikke klare nettoford ele i forhold til udgifterne. Den foretrukne 
valgmulighed er derfor mulighed 3, delmulighed 3A. 
Der kan komme et positivt resultat ud af valgmulighed 4. Som følge af 
harmoniseringen vil de supplerende administrative byrder i gennemførelsesfasen dog være betragtelige. Denne valgmulighed vil være i modstrid med subsidiaritetsprincippet. Medlemsstaterne har forskellige baggrunde og forskellige sundhedssystemer. Denne forskelligarteth ed kan gøre en detaljeret top down-
fremgangsmåde for Fællesskabets indsats,  som denne valgmulighed lægger op til, 
uigennemførlig og ineffektiv på mange områder.