Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om »Kommissionens forslag til Rådets direktiv om begrænsning af emissionen af organiske forbindelser fra anvendelse af organiske opløsningsmidler i visse industrielle aktiviteter« () (97/C 287/11)

Rådet for Den Europæiske Union besluttede den 17. marts 1997 under henvisning til EF-traktatens artikel 130 S at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Miljø-, Sundheds- og Forbrugerspørgsmål, som udpegede José Gafo Fernandez til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 15. maj 1997.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 346. plenarforsamling af 28. og 29. maj 1997, mødet den 28. maj 1997, med 81 stemmer for, 1 imod og 14 hverken for eller imod, følgende udtalelse.

1. Indledning

1.1. Formålet med direktivforslaget er at begrænse emissionerne af flygtige organiske forbindelser (VOC), som opstår ved anvendelse af opløsningsmidler i visse industrielle processer, og som i 1990 tegnede sig for ca. 20 % af samtlige VOC-emissioner i EU.

1.2. Disse VOC hører til prækursorerne for dannelse af troposfærisk ozon, der er et alvorligt problem i store dele af EU. I meget høje koncentrationer kan de i visse industri- og byområder have sundhedsskadelige virkninger.

1.3. Direktivforslaget vedrører såvel de sektorer, der ikke specifikt er omfattet af direktiv 96/61/EØF () om »Integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening«, som SMV i de sektorer, der er omfattet heraf. Det drejer sig derfor hovedsageligt om SMV og sågar om helt små virksomheder med under 10 ansatte.

1.4. Endelig tilstræber Kommissionen med sit forslag reduktionsmål, der er baseret på anvendelse af BAT-kriterierne (»Best Available Techniques« - den bedste tilgængelige teknik), der defineres i direktivet om »Integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening«. Den gennemsnitlige emissionsbegrænsning pr. produceret enhed skønnes at komme til at ligge på 69 %. Under den forudsætning, at der vil ske en stigning i den samlede produktion, vil nettoreduktionen af emissioner blive på 57 % i år 2007. Dette mål håber man at kunne nå med samlede årlige omkostninger på ca. 4 mia. ecu (dvs. ca. 10 ecu pr. person/år eller 2 000 ecu/ton VOC, hvilket under alle omstændigheder ligger under de 3 000 ecu/ton, Auto-olie-programmets reduktioner vil komme til at koste).

1.5. For at nå dette mål foreslår Kommissionen tre løsninger. Den første løsning, der er angivet i artikel 5 og Bilag IIIA, består i en sektorspecifik emissionsbegrænsning for alle nye anlæg, som gradvis - med en frist indtil år 2007 - også skal gælde for bestående anlæg. Den anden løsning er det reduktionsprogram, der er anført i Bilag IIIB. Den tredje løsning er forudset i artikel 12 og giver medlemsstaterne mulighed for at udarbejde en national plan for emissionsbegrænsning, hvor der skal nås den samme reduktion som ville være opnået ved anvendelse af den første løsning. På den måde kan der udvises større fleksibilitet ved fastlæggelsen af reduktionskravene til de forskellige sektorer.

1.6. Af supplerende foranstaltninger, der er forudset i direktivforslaget, kan nævnes godkendelse af nye anlæg og kriterier for ændring af bestående anlæg (artikel 3 og 4), procedurer for informationsudveksling mellem medlemsstaterne (artikel 6), kriterier for måling og overvågning af emissioner (artikel 8), offentlig adgang til oplysninger (artikel 10 og 11) samt nedsættelse af et rådgivende udvalg (artikel 13). Forslaget indeholder desuden et bilag, som angiver retningslinier for at sikre, at kravene overholdes, hvis der anvendes metoder til forvaltning af opløsningsmidler. Endelig fastsættes der skrappere emissionsgrænser for et begrænset antal opløsningsmidler, som potentielt kan have en alvorlig indvirkning på menneskers sundhed.

2. Generelle bemærkninger

2.1. ØSU godkender - med nedenstående forbehold - direktivforslaget om gradvist at erstatte farlige opløsningsmidler med mindre farlige eller med alternative metoder. Forslaget tager sigte på at supplere andre foranstaltninger, især dem, der går ud på at begrænse emissionerne af troposfæriske ozonprækursorer fra vejtrafik, og direktiv 94/63/EF () om begrænsning af VOC-emissionen fra oplagring og distribution af benzin (Fase 1) samt de foranstaltninger til bekæmpelse af ozonprækursorer, der følger af direktiv 96/61/EF om »Integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening«. Sidstnævnte direktiv er især relevant, fordi det på nuværende tidspunkt regulerer VOC-emissionerne fra mange af de anlæg, der er omfattet af det foreliggende direktivforslag.

2.2. Da der her er tale om at supplere gældende lovgivning, især de direktiver, der er baseret på Auto-olie-programmet, ønsker ØSU ligesom i tilsvarende udtalelser () at gøre opmærksom på, at Kommissionen ikke har foretaget nogen vurdering af den kombinerede effekt af alle foranstaltningerne for at forbedre luftkvaliteten i de forskellige regioner i EU via en indsats over for prækursorerne for dannelse af troposfærisk ozon. Det kan medføre, at der udarbejdes forslag, som ikke er berettigede ud fra et cost-benefit synspunkt (herunder de sociale omkostninger), eller at der er behov for yderligere foranstaltninger. ØSU mener derfor, at der er et presserende behov for at få foretaget en sådan vurdering.

2.3. En af vanskelighederne ved at implementere dette direktivforslag ligger i det store antal industrisektorer og virksomheder, der berøres heraf (ca. 400 000 virksomheder, hvoraf mange er SMV og meget små virksomheder). Da hver enkelt virksomhed har sine egne problemer, og reduktionsomkostningerne vil variere, er det vanskeligt at udarbejde en ensartet reduktionsmetode for hver enkelt sektor og nå frem til en ligevægt, i cost-benefit henseende, ved opstillingen af reduktionsmålene for de enkelte sektorer.

2.4. Endvidere påpeger ØSU, at direktivforslaget er yderst teknisk og kompleks. Omend både repræsentanter for Kommissionen og industrien hævder, at denne komplekse karakter er uundgåelig af de ovennævnte grunde, ønsker ØSU at fremhæve, at dette kunne give anledning til problemer, når direktivet skal omsættes i national lovgivning i de forskellige medlemsstater, samt når man skal kontrollere, om det rent faktisk efterleves. Man bør derfor sikre sig, at direktivet bliver korrekt omsat i national lovgivning i alle medlemsstaterne. Endvidere kunne det være en god idé at forenkle kriterierne for kontrol med, om det efterleves.

2.5. ØSU mener ikke, at der redegøres tilstrækkeligt klart for, hvilke kriterier der er blevet anvendt til at fastsætte sektorspecifikke minimumstærskler for anvendelse af opløsningsmidler og de heraf følgende emissionsgrænser for de enkelte sektorer. Dette tilsiger, at de nationale myndigheder anvender sektorspecifikke grænseværdier inden for de nationale planer i artikel 12 på grundlag af luftkvaliteten i de enkelte områder.

2.6. Adskillige industrisektorer frygter, at de økonomiske følger i visse tilfælde vil blive meget mærkbare, og at der er stor risiko for, at konkurrenceevnen og muligvis beskæftigelsessituationen vil lide skade. Endvidere har Kommissionen ikke kunnet vise, hvorledes omkostningerne ved foranstaltningerne vil variere fra region til region, eller hvorvidt harmoniseringskriterierne er berettigede i betragtning af de forskelle, der er i luftkvaliteten i de forskellige regioner i EU, især eftersom retsgrundlaget for dette direktivforslag er artikel 130 S, stk. 1.

2.6.1. Hvis en sektor falder helt og holdent ind under direktiv 96/61/EF, og der er taget fuldstændigt højde for dens emissionsproblemer, bør kontrollen foregå efter bestemmelserne i dette direktiv (f.eks. fremstilling af farmaceutiske basisprodukter).

2.7. I henhold til artikel 12 kan medlemsstaterne i stedet for at fastsætte sektorspecifikke emissionsgrænseværdier udarbejde nationale reduktionsplaner. Dette forekommer rigtigt set ud fra subsidiaritetsprincippet, og ØSU ser gerne, at alle medlemsstaterne vælger denne mulighed. Dens anvendelse i praksis rejser imidlertid ifølge ØSU nogle tvivlsspørgsmål. Der tænkes især på følgende:

2.7.1. Overdreven anvendelse af dette princip kunne forvride konkurrencen, f.eks. hvis den krævede reduktion opnås via lukning af anlæg, hvorfra VOC-emissionen er stor, medens emissionen fra de resterende anlæg ikke ændres, eller hvis reduktionen kun skal foretages i sektorer, hvis omkostningerne herved er relativt lave.

2.7.2. I den nævnte plan omtales ikke luftkvaliteten i de forskellige dele af et land, og den bør dog være ét af de grundlæggende kriterier for fastlæggelse af de konkrete reduktionsforanstaltninger, der er nødvendige i hver af de berørte sektorer eller virksomheder.

2.8. I den nationale plan bør man derfor ikke blot foretage en evaluering af den samlede reduktion, der skal svare til den mængde, der kan opnås via individuelle grænseværdier; man bør også nøje præcisere, hvilken reduktion der skal foretages i de enkelte sektorer og sammenligne den med det reduktionsniveau, der kræves ved anvendelse af individuelle grænseværdier, samt endelig vurdere, hvorvidt denne reduktion fører til en bedre luftkvalitet i de forskellige regioner.

2.9. Direktivets reduktionsmål og reduktionsforanstaltninger skal fastholdes som et fælles anliggende, således at alle medlemsstater, uanset mængden af emission fra den industri, der ligger inden for medlemsstaternes grænser, bidrager til reduktionen.

3. Særlige bemærkninger

3.1. Definitionen af »væsentlig ændring« i artikel 2, og af »lille anlæg« i bilag II er forvirrende, eftersom der ikke fastsættes nogen specifik kapacitetsstigning for virksomheder, der ikke kan betragtes som »lille anlæg« i henhold til det foreliggende direktiv, eller som ikke er omfattet af direktiv 96/61/EØF (store anlæg). Det må påpeges, at størstedelen af de berørte virksomheder er meget små eller tilhører SMV-kategorien, og at de store virksomheder specifikt er omfattet af bestemmelsen »væsentlig ændring« i direktiv 96/61/EØF. Kapacitetsstigningen bør derfor generelt sættes til 25 % for de meget små virksomheder, subsidiært mindst 20 % af et anlægs nominelle kapacitet, i tråd med traditionel maskinteknisk praksis.

3.2. For anlæg, som ikke er omfattet af direktiv 96/61/EØF, bør ordningen for godkendelse eller registrering generelt træde i kraft den 31. oktober 2007. Fra den dato skal bestående anlæg nemlig opfylde nøjagtig de samme emissionskrav som de nye.

3.3. Artikel 5, stk. 2, er indviklet, idet der introduceres tre forskellige fremgangsmåder: sektorspecifikke emissionsgrænseværdier, alternative reduktionsprogrammer og endelig bestemmelsen om, at reduktionsudstyr, der er taget i brug før direktivets ikrafttræden, skal opfylde de deri fastsatte krav. Dette vil gøre det vanskeligt at omsætte direktivet i national lovgivning og føre passende tilsyn med, om det efterleves. Det ville derfor være bedre at behandle disse fremgangsmåder én for én.

3.4. De overvågningskrav, der er anført i artikel 7, og som giver de enkelte medlemsstater et stort spillerum, bør udvides, idet medlemsstaterne bør kunne afgøre, hvornår der teknisk og økonomisk set er behov for at foretage kontinuerlige målinger; det må imidlertid sikres, at de indsendte data er pålidelige.

3.5. Definitionen af »diffus emission« i artikel 2 bør ændres. Der bør være en generel undtagelse i stedet for den undtagelse pr. produktionsproces, der er omtalt i de særlige bestemmelser i bilag III for opløsningsmidler, der indgår i produktet under fremstillingsprocessen, og som på grund af deres beskaffenhed ikke forårsager diffuse emissioner.

Bruxelles, den 28. maj 1997.

Tom JENKINS

Formand for Det Økonomiske og Sociale Udvalg

() EFT C 99 af 26. 3. 1997, s. 32.

() EFT L 257 af 10. 10. 1996; EFT C 195 af 18. 7. 1994.

() EFT L 365 af 31. 12. 1994; EFT C 73 af 15. 3. 1993.

() Udtalelser om EU's strategi til forbedring af brændstofeffektiviteten i personbiler og om direktivforslag i forbindelse med Auto-olie-programmet.

BILAG til Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse

Følgende ændringsforslag blev forkastet under forhandlingerne, men opnåede mindst en fjerdedel af de afgivne stemmer:

Punkt 2.3

Udgår.

Begrundelse

Cost benefit-analyser kan være et udmærket redskab, men indeholder sjældent sociale omkostninger ved at undlade lovgivning, og sådanne analyser kan ikke gennemføres inden for den nærmeste fremtid.

Afstemningsresultat

For: 33, imod: 47, hverken for eller imod: 10.

Punkt 3.2

Udgår.

Begrundelse

Overholdelsesfristerne skal ikke udskydes generelt til år 2007. Det er vigtigt at fastholde ens terminer for enkelte brancher/anlæg, derved undgås konkurrenceforvridning mellem landene.

Afstemningsresultat

For: 33, imod: 49, hverken for eller imod: 10.