Regionsudvalgets udtalelse om Subsidiaritetsprincippet "For en veritabel subsidiaritetskultur! En appel fra Regionsudvalget"

(1999/C 198/14)

REGIONSUDVALGET har -

under henvisning til konklusionerne fra Det Europæiske Råds samling i Wien den 11.-12. december 1998, ifølge hvilke Kommissionens kommende rapport "Bedre lovgivning" skal foreligge i tilpas god tid til, at grundige drøftelser kan finde sted, bl.a. i Regionsudvalget,

under henvisning til Europa-Parlamentets beslutning af 22. oktober 1998 forud for stats- og regeringsschefernes møde i oktober 1998, hvori det forpligter sig til en politisk dialog og et udvidet samarbejde med de relevante regionale myndigheder om gennemførelsen af subsidiaritetsprincippet under hensyntagen til den forfatningsretlige situation i de enkelte medlemsstater,

under henvisning til præsidiets beslutning af 15. juli 1998 om at afgive udtalelse herom i henhold til EF-traktatens artikel 198 C, stk. 4, og henvise det forberedende arbejde til Underudvalget "Institutionelle Anliggender",

under henvisning til sine tidligere bemærkninger om subsidiaritetsprincippet, ikke mindst Regionsudvalgets resolution af 20. november 1997 (CdR 305/97 fin)(1),

under henvisning til forslaget til Regionsudvalgets udtalelse fra Underudvalget "Institutionelle Anliggender" (CdR 302/98 rev. 2), som blev vedtaget den 1. februar 1999 med Michel Delebarre og Edmund Stoiber som ordførere,

og ud fra følgende betragtning: den udbredte anvendelse af subsidiaritetsprincippet får en betydning, der rækker ud over Amsterdam-traktaten, efterhånden som Den Europæiske Union udvides -

på den 28. plenarforsamling den 10.-11. marts 1999 (mødet den 11. marts), vedtaget følgende udtalelse.

1. Indledning

1.1. Subsidiaritet og nærdemokrati: Nøglen til fremtidens Europa

1.1.1. Europa har opnået store intellektuelle, kulturelle og økonomiske resultater ved at bygge på århundreders erfaringer. Det europæiske i Europa består i dets mangfoldighed, som kommer til udtryk i byerne og kommunerne, i regionerne, nationerne og staterne. Med udgangspunkt i et snævert samarbejde må man i EU erkende og bygge videre på mangfoldigheden af kulturer og traditioner, så der kan findes nyskabende løsninger på problemerne i en verden i hurtig forandring. Dette kan opnås med en klar definition af subsidiaritetsprincippet, som indbefatter de regionale og lokale myndigheder. Dermed skabes der en dynamik i Europa, som vil ruste det til det næste århundredes udfordringer og til den hårde internationale konkurrence.

Af denne mangfoldighed opstår den dynamik, som har gjort Europa rigt, ikke kun kulturelt, men også økonomisk. Det er i Europas interesse, at denne dynamik forbliver frugtbar og ikke indskrænkes unødvendigt. I den globale konkurrence mellem forskellige kulturer klarer Europa sig kun, hvis de regionale særpræg og den kulturelle identitet bevares. De forskellige kulturer må bevares, og den indbyrdes forståelse må fremmes for at sikre, at alle kulturer frit kan komme til orde.

1.1.2. Det er en stadig mere udbredt opfattelse, at der ikke opnås en effektiv forvaltning, når forskellige forvaltningsniveauer konkurrerer med hinanden. Et snævert samarbejde er nødvendigt for at sikre, at der træffes de rigtige beslutninger på alle niveauer, således at der findes en koordineret løsning på dagens problemer. Subsidiariteten skal hænge nøje sammen med begreber som demokrati på flere niveauer. Af mangfoldigheden udspringer frugtbar konkurrence.

1.1.3. Det er hævet over enhver tvivl, at opbygningen af et forenet Europa er de europæiske nationers og folkeslags største bedrift ved udgangen af det 20. århundrede. Også på tærskelen til det 21. århundrede står Den Europæiske Union over for store opgaver af historisk betydning: Unionens udvidelse, indførelse af en økonomisk og monetær (såvel som politisk og social) union og konsolidering af positionen som aktør på verdensplan, samt en styrkelse af den økonomiske vækst i Europa, som er er en forudsætning for øget beskæftigelse.

De styringsstrukturer, der blev fastlagt for 40 år siden, passer ikke længere til den nuværende unions størrelse og opgaver. En vurdering af dens funktionsmåde samt institutionelle reformer er nødvendige. Demokratiets institutioner på de forskellige niveauer - det lokale, det regionale, det nationale og det europæiske - skal kunne reagere på de hurtige forandringer i omverdenen, som finder sted. Den teknologiske udvikling, informations- og kommunikationsrevolutionen, globaliseringen og markedsintegrationen og, for Europas vedkommende, indførelsen af fælles mønt er altsammen udviklinger, som karakteriserer den stadig stærkere indbyrdes afhængighed i verden. Det er ensbetydende med, at en stadig længere række spørgsmål og forhold ikke længere udelukkende kan behandles inden for de enkelte nationalstaters grænser. Ej heller kan mange af disse spørgsmål blot overlades til markedsmekanismerne. En lang række spørgsmål har en europæisk dimension såsom beskæftigelsen, innovationen, miljøet, folkesundheden m.fl., hvor Den Europæiske Union må vise større handlekraft på den internationale scene. Subsidiaritetsprincippet, dvs. nærhedsprincippet, der tilsiger, at beslutninger træffes på det laveste effektive niveau, hvorved man sikrer en optimal opgavefordeling, er et vejledende politisk princip i denne reformproces.

1.1.4. Regionsudvalget har som den yngste EU-institution lige siden sin oprettelse i 1994 til stadighed arbejdet for en Europæisk Union, som bæres af sine borgere, kommuner, regioner og medlemsstater. Regionsudvalget hilser det initiativ velkomment, som blev taget af Det Europæiske Råd i Cardiff af 15.-16. juni 1998 om at bringe Den Europæiske Union tættere på borgerne. Som vogter af subsidiaritetsprincippet giver det sin fulde støtte til bestræbelserne på at skabe stærke, men "slanke" og effektive EU-institutioner, som fokuserer på de opgaver, der ikke kan udføres af andre myndighedsniveauer, som er direkte ansvarlige over for borgerne. Subsidiaritetsprincippet sigter ifølge definitionen i artikel 5 i Amsterdam-traktaten kun på relationerne mellem Fællesskabet og medlemsstaterne, og ikke på relationerne mellem medlemsstaterne og disses interne forvaltningsniveauer. Disse relationer er reguleret af de enkelte medlemsstaters forfatninger. I artikel B i traktaten om Den Europæiske Union henvises til denne snævre definition, idet der står, at Unionens mål gennemføres under iagttagelse af subsidiaritetsprincippet som defineret i artikel 5 i Amsterdam-traktaten.

Imidlertid understreges det også i artikel A i traktaten om Den Europæiske Union, at beslutningerne skal træffes så nært på borgerne som muligt. Herved indføres et nærhedsprincip. Princippet bør gælde for relationerne mellem forvaltningsniveauer på EU-plan, mellem medlemsstaterne og internt i medlemsstaterne. Dette princip er ældre end subsidiaritetsprincippet, som det kan siges at være en bestanddel af.

Subsidiaritetsprincippet, som det er defineret i traktaterne, drager således ikke i tvivl, at medlemsstaterne skal sikre de lokale og regionale myndigheder mulighed for at sørge for, at beslutningerne i henhold til nærhedsprincippet træffes så nært på borgerne som muligt.

Subsidiaritetsprincippet er et generelt retsprincip for de nationale administrationer, ifølge hvilket beslutningerne skal træffes på det myndigheds- og administrationsniveau, der er så tæt på borgerne som muligt. Dette princip forpligter EU, medlemsstaterne og alle institutionelle niveauer til at løse deres lovfæstede opgaver under anerkendelse og effektiv inddragelse af borgerne og deres interesseorganisationer. Det bør være den politiske rettesnor for opbygningen af Den Europæiske Union.

1.1.5. Subsidiaritetsprincippet er et dynamisk princip, som på nogle områder kan føre til "mere" og på andre områder til "mindre Europa". Det blev indført med Maastricht-traktaten i 1992. Princippet indebærer, at beslutninger træffes så nært på borgerne som muligt, dvs. normalt på det nærmeste myndighedsniveau, der er direkte ansvarligt over for borgerne, og kun på et højere niveau, når det er nødvendigt. Bestemmelsen af, hvilket administrativt niveau der i det givne tilfælde er bedst, bør udelukkende være dikteret af almenvellet og borgernes behov, uden at true den økonomiske og sociale samhørighed. I praksis betyder dette, at EU kun skal skride til handling i tilfælde, hvor et forslag ikke på tilfredsstillende vis kan gennemføres af medlemsstaterne selv og derfor med fordel kan gennemføres af EU. Anvendelsen af dette princip bør undersøges regelmæssigt og om nødvendigt forbedres. Dette indebærer også, at staterne må overlade til niveauer, som ligger under dem, at træffe de afgørelser, som disse er bedre egnet til at træffe.

1.1.6. Det er Regionsudvalgets faste overbevisning, at streng overholdelse af subsidiaritetsprincippet er af betydning netop nu, hvor man samtidig skal opbygge og konsolidere et mere omfattende unionsborgerskab:

- Den righoldige mosaik af kulturer, som Europas sammensatte arv består af, omfatter mange regionale og nationale identiteter. En række faktorer i verden af i dag truer med at udviske disse identiteter. Samtidig dannes og omdannes kulturerne og identiteterne i kraft af nyere vandrings- og bosættelsesmønstre. Alle demokratiets institutioner deler ansvaret for at sikre, at humanistiske værdier såsom tolerance fortsat præger forholdet mellem Europas egne borgere og forskellige andre samfund og nationaliteter.

- For det andet kræver de fremtidige store udfordringer, som Den Europæiske Union står over for, at der opstilles en klar prioritering, og at EU begrænser sig til de hovedsageligt overnationale opgaver.

1.1.7. I denne samlede proces er europæisk solidaritet en værdi, der supplerer subsidiaritetsprincippet og er grundlæggende for den europæiske samfundsmodel. Solidarisk støtte til de svageste og dårligst stillede er en nødvendig forudsætning for et Europa, der bygger på subsidiaritetsprincippet, så subsidiaritet ikke fører til forfordeling af de svageste, men til, at alle er ligeberettigede, når det gælder deltagelse i integrationsprocessen.

1.1.8. Derfor må EU koncentrere sig om de problemer, der kun kan løses i fællesskab, og som borgerne derfor forventer, at EU tager sig af. Jo flere medlemsstater EU omfatter, jo større betydning får subsidiaritetsprincippet. En klar prioritering vil fremme integrationsprocessen på adskillige områder. Regionsudvalget går derfor ind for et "strategisk Europa".

1.1.9. Denne strategi kræver ubetinget et EU, som er i stand til at handle mere effektivt på internationalt plan.

1.2. Subsidiaritetsprincippets bidrag

Subsidiaritetsprincippet har bidraget til væsentlige forbedringer i EU's institutioner.

1.2.1. Efter Maastricht-traktatens ikrafttræden den 1. november 1993 vandt subsidiaritetsprincippet indpas i EU's politiske realitet og blev en effektiv rettesnor i beslutningsprocessen.

1.2.2. Det er klart, at EU's institutioner har gjort en betydelig indsats for strengt at overholde dette princip, især i forbindelse med udøvelsen af deres lovgivningsbeføjelser: Ikke alene har Kommissionen trukket et stort antal lovgivningsforslag tilbage, men den har også skåret kraftigt i antallet af nye forslag. Dertil kommer, at Kommissionen i stigende grad nøjes med at foreslå rammelovgivning.

1.2.3. Det må ligeledes noteres, at Kommissionen træffer grundige forberedelser, inden den foreslår ny lovgivning. Den åbner debatten med grønbøger, handlingsplaner og meddelelser og sørger således for, at subsidiaritetsprincippets overholdelse kan blive drøftet grundigt.

1.2.4. Til den nye artikel 5 i Amsterdam-traktaten kan der allerede nu knyttes selvstændige retsvirkninger. I den forbindelse er det vigtigt at sondre mellem indholdsmæssig og proceduremæssig anvendelse af subsidiaritetsprincippet. Som konkret afprøvningsnorm indeholder subsidiaritetsprincippet i sin egenskab af proceduremæssig norm et krav om behørig afvejning og en pligt til at redegøre for det nødvendige i, at Fællesskabet handler. Som indholdsmæssig norm indeholder subsidiaritetsprincippet et ønske om, at beslutninger træffes så tæt som muligt på Unionens borgere.

1.2.5. I en protokol til Amsterdam-traktaten defineres subsidiaritetsprincippet nærmere, især hvad angår de to betingelser, der skal være opfyldt, for at EU kan handle: Aktiviteterne på de niveauer, der er tættest på borgerne, fører ikke til tilfredsstillende resultater, og EU skal være bedre placeret til at finde løsninger på disse problemer.

1.2.6. I henhold til subsidiaritetsprotokollen har Fællesskabet kun lovgivningsbeføjelser, hvis én af følgende forudsætninger er opfyldt:

- det skal dreje sig om tværnationale aspekter, som ikke på tilfredsstillende måde kan reguleres ved handling fra medlemsstaternes side,

- en handling fra medlemsstaterne alene eller manglende handling fra Fællesskabets side vil være i konflikt med traktatens krav eller vil på anden måde alvorligt skade medlemsstaternes interesser,

- en handling på fællesskabsplan vil have klare fordele på grund af omfanget eller virkningerne heraf i sammenligning med en handling fra medlemsstaternes side.

I protokollen om anvendelse af subsidiaritetsprincippet er det desuden fastlagt, at fællesskabsforanstaltninger skal give så meget spillerum til nationale og regionale foranstaltninger som muligt.

1.3. Regionsudvalgets bidrag til anvendelsen af subsidiaritetsprincippet

1.3.1. Regionsudvalget har siden sin oprettelse haft gennemførelsen af subsidiaritetsprincippet som et af sine prioriterede mål. Det er ikke første gang, Regionsudvalget bidrager til debatten om gennemførelsen af subsidiaritetsprincippet i EU. Det havde allerede lejlighed til at udtale sig under forberedelsen og vedtagelsen af den nye Amsterdam-traktat. Regionsudvalget fastholder i den forbindelse sine tidligere udtalelser, især sin supplerende udtalelse fra april 1995(2) og sin resolution af 20. november 1997(3). I disse udtalelser foreslår Regionsudvalget, at der etableres et system, som gør det muligt for Regionsudvalget at indbringe krænkelser af subsidiaritetsprincippet, som berører de regionale og lokale myndigheders beføjelser, for EF-Domstolen. Endvidere fremhæves det, at der bør indføjes en direkte henvisning til regionerne og de lokale myndigheder i Amsterdam-traktatens art. 5.

1.3.2. Regionsudvalget hilser Amsterdam-traktatens protokol om anvendelse af subsidiaritetsprincippet og proportionalitetsprincippet velkommen. Det understreger betydningen af erklæringen fra Tyskland, Østrig og Belgien om nærhed: "Den tyske, østrigske og belgiske regering går ud fra, at Det Europæiske Fællesskabs handling i overensstemmelse med subsidiaritetsprincippet ikke blot vedrører medlemsstaterne, men også deres enheder i det omfang, hvor disse i henhold til de nationale forfatninger er tillagt egne lovgivningsmæssige beføjelser." Regionsudvalget mener i øvrigt, at denne erklæring efter sit indhold, under hensyntagen til, hvordan styret er organiseret i de forskellige medlemsstater, må kunne anvendes tilsvarende på de regionale og lokale myndigheder i ikke-føderalt organiserede medlemsstater, og det insisterer over for medlemsstaterne på - navnlig over for dem, hvori der findes territoriale enheder med egne lovgivningsmæssige beføjelser anerkendt af de nationale forfatninger - at de skal tilslutte sig denne erklæring.

2. For en styrket subsidiaritetskultur og en klarere afgrænsning af kompetenceområderne

2.1. Subsidiaritet, mangfoldighed og solidaritet

2.1.1. Bestræbelserne i retning af subsidiaritet og nærdemokrati er med til at styrke den europæiske integration. Europa kan vinde meget gennem mangfoldighed og konkurrence - og samtidig fastholde den økonomiske og sociale samhørighed. Nu gælder det om at foretage en rationel evaluering af EU's indsats samt forbedre den, hvor det er nødvendigt, og derefter at tage fremtidens udfordringer op.

2.1.2. Intet regeringsniveau bør tilstræbe at regulere de europæiske borgeres liv på alle områder, og det gælder også EU-niveauet. Mange kompetenceområder har i dag et grænseoverskridende aspekt, men en gennemgribende harmonisering af de forskellige sektorpolitikker er ikke nødvendigvis uomgængelig. Det er nødvendigt at foretage en rimelig harmonisering af de enkelte sektorpolitikker under hensyntagen til den økonomiske og sociale samhørighed inden for EU. Men harmonisering er ikke den eneste mulige løsning. En lang række problemer kan desuden løses uden regeringernes indgriben, f.eks. gennem aftaler mellem de interesserede parter og gennem det civile samfunds organisationer (såsom arbejdsmarkedets parter) på europæisk plan. Denne fremgangsmåde har i det store hele vist sig at bære frugt.

Regionsudvalget anerkender, at den lovgivning, der er vedtaget i medlemsstaterne på grundlag af fællesskabsdirektiver, har været meget positiv for borgerne i Europa. Før EU's indsats var der store forskelle mellem medlemsstaterne, hvilket virkede konkurrenceforvridende. Lovgivning, der tager sigte på et højt beskyttelsesniveau for borgerne, er af og til fordyrende, men dette kan slet ikke sammenlignes med gevinsten i form af større livskvalitet.

Nogle af de udfordringer, der berører borgerne, kan kun med held løftes af EU. At få borgernes synspunkter gjort gældende var det altoverskyggende formål med forhandlingerne om Amsterdam-traktaten. Resultatet blev en "borgernær" traktat, der sætter EU i stand til at tackle problemområder som beskæftigelse, ikke-diskrimination, borgernes rettigheder, forbrugerbeskyttelse og foranstaltninger til bekæmpelse af international kriminalitet og narkotikahandel.

2.1.3. Rådet, Kommissionen, Europa-Parlamentet og medlemsstaterne opfordres til resolut at arbejde for en omlægning af EU-politikken, for et nærdemokratisk Europa i subsidiaritetsprincippets tegn samt for en veritabel subsidiaritetskultur.

For at være effektive bør EU's myndigheder kun tage sig af ægte europæiske sager.

Eksisterende lovgivning om sager, der klart kan behandles bedre af et lavere lokalt myndighedsniveau, bør ændres.

2.1.4. Der er ikke her tale om renationalisering, altså opgivelse af den europæiske idé. Men en rigtig reform kræver nødvendigvis en anden kompetencefordeling mellem EU, medlemsstaterne og regionerne. Målsætningen om at bringe Den Europæiske Union nærmere på borgerne vil på denne måde blive opfyldt, idet ansvaret for aktiviteterne hermed placeres på det niveau, hvor det er mest effektivt. Forandringer er en naturlig del af institutioners udvikling og forberedelse til fremtidige udfordringer. EU skal være demokratisk, åben og gennemsigtig.

2.1.5. To passager i kansler Kohls og præsident Chiracs brev af 5. juni 1998 har for ganske nylig antydet, hvilke målsætninger der kan opstilles for en sådan strategi:

- "Alle vore bestræbelser bør snarere gå i retning af at skabe en stærk og handlekraftig Europæisk Union, samtidig med at de forskelligartede politiske, kulturelle og regionale traditioner fastholdes."

- "Det er derfor meget vigtigt, at man ved beslutningstagningen holder sig de lokale, regionale og nationale særtræk for øje."

2.2. Subsidiaritetsprincippets videre udvikling

2.2.1. Subsidiaritetsprincippet som regulator

2.2.1.1. Subsidiaritetsprincippet skal fortsat varetage sin funktion som regulator i forholdet mellem EU, medlemsstaterne og regioner og kommuner under overholdelse af den interne kompetencefordeling.

Udmøntningen af subsidiaritetsprincippet sker gennem en fælles beslutningstagning, hvor det kompetente niveau, dvs. enten EU, medlemsstaterne, regionerne eller de lokale myndigheder, fastlægges fra gang til gang. Dette princip må hverken være et alibi for manglende handling på de forskellige forvaltningsniveauer eller ende med at underminere EU's handlekraft.

2.2.1.2. Det er i denne situation vigtigt at gennemføre en fornuftig evaluering af de beføjelser, EU har fået overdraget, for derefter at koncentrere sig om fremtidens udfordringer:

A. Det har vist sig, at EU under henvisning til subsidiaritetsprincippet har nedtrappet sin lovgivning især på det social- og arbejdsmarkedspolitiske område og inden for miljøbeskyttelsespolitikken. Her sker det stadig sjældnere, at Kommissionen tager nye initiativer, selv om der forekommer presserende problemer af grænseoverskridende eller tværnational karakter.

B. Europa-Kommissionens forslag om overholdelse af subsidiaritetsprincippet underkastes en kompliceret intern vurdering og en politisk kontrol i de øvrige institutioner. Alle instanser (herunder de forskellige fagministerråd og Rådet for Almindelige Anliggender) skal føre tilsyn med, hvorledes subsidiaritetsprincippet efterleves i Rådets beslutninger. I første instans er det naturligvis en opgave for Regionsudvalget.

2.2.1.3. Der kan således være grund til at minde om, at subsidiaritetsprincippets politiske hovedmålsætning går ud på at træffe afgørelser så effektivt og så tæt på borgerne som muligt, således at disse involveres aktivt i EU-projektet og får adgang til alle de informationer, som er en forudsætning herfor. Det europæiske projekt vil kun vinde støtte i befolkningen, hvis resultaterne er gode og synlige. I samarbejde med Europa-Parlamentet skal Regionsudvalget som koordinator og initiativtager bidrage til, at der på lokalt og regionalt plan skabes fora og iværksættes tiltag med henblik på at fremhjælpe en ægte - og nærdemokratisk - debat om EU's målsætninger.

2.2.1.4. Ud fra deres egne praktiske erfaringer er regionerne og byerne fuldt bevidste om den afgørende betydning, som gennemførelsen af EU-lovgivningen i national lovgivning og anvendelsen af denne lovgivning har for borgernes forestillinger om Europa. I mange medlemsstater har regioner og byer en vigtig rolle at spille, når der gælder anvendelsen af denne gennemførte EU-lovgivning over for borgerne.

2.2.2. Subsidiaritetsprincippet som nyskaber

2.2.2.1. Subsidiaritetsprincippet har også en nyskabende rolle at spille i forholdet mellem medlemsstaterne og regionerne eller de lokale myndigheder, når det drejer sig om gennemførelsen af EU-politikker.

Selv om de vigtigste målsætninger for EU's fremtidige udvikling består i at styrke Fællesskabets handleevne, at sikre det en større plads i befolkningens bevidsthed og at medinddrage borgerne, så er det i EU's interesse i højere grad at fokusere indsatsen på de områder, hvor de instanser, som er tættest på borgerne og direkte ansvarlige over for disse, ikke selv kan løfte opgaven.

2.2.2.2. Gennemførelsen af EU-politikken forudsætter, at Unionen sikrer de instanser, som er tættest på borgerne, de størst mulige manøvre- og tilpasningsmuligheder. Samtidig må EU sættes i stand til at handle effektivt på de områder, hvor Unionens opgaver har stor betydning for alle. Medlemsstaterne bør optræde loyalt over for EU og samtidig gennemføre og anvende EU-lovgivningen på en korrekt og transparent måde og i overensstemmelse med subsidiaritetsprincippet.

2.2.2.3. Institutionelle reformer er ikke et mål i sig selv. Tværtimod skal de sigte mod den mest effektive gennemførelse af politiske målsætninger, hvis betydning er almindeligt anerkendt og demokratisk vedtaget. Når det gælder folkelig opbakning og nærdemokrati, er der således en snæver sammenhæng mellem politiske mål og institutionelle regler, men de politiske målsætninger må nødvendigvis komme i første række.

2.3. Subsidiaritet og nærdemokrati i praksis

Regionsudvalget anerkender de fremskridt, som er opnået siden indførelsen af subsidiaritetsprincippet i EF-traktaten via Maastricht-traktaten. Det henviser i den forbindelse til Kommissionens meddelelse af 27.5.1998(4) om "Mindre lovgivning, bedre arbejde: redegørelse". Heri anføres, at Kommissionen har trukket en lang række initiativer tilbage, samt at antallet af lovforslag er faldet. Subsidiaritetsprincippet er imidlertid et almindeligt princip, der vedrører den samlede EU-politik, og som generelt skal overholdes af alle. Det har adresse til såvel Kommissionen og de øvrige EU-institutioner som til medlemsstaterne, der løbende opfordrer Kommissionen til at fremsætte nye forslag.

3. Konklusioner

3.1. Hvordan ser den nye subsidiaritetskultur ud?

3.1.1. Regionsudvalget opfordrer alle fællesskabsinstitutionerne til at anvende subsidiaritetsprincippet i nøje overensstemmelse med EF-traktatens nye artikel 5 og protokollen til Amsterdam-traktaten om anvendelse af subsidiaritetsprincippet og proportionalitetsprincippet. Forud for ethvert EU-initiativ må de forskellige myndighedsniveauer foretage en koordineret prøvelse af, om det er nødvendigt, at EU griber ind. Subsidiaritetsprøvelsen må ikke blive en blot og bar formel undersøgelse, der ordnes rutinemæssigt.

3.1.2. Den europæiske integration kræver såvel harmonisering som bevarelse af den øgede mangfoldighed. Mangfoldigheden er et særkende ved den europæiske identitet. Hvis subsidiaritetsprincippet anvendes korrekt, vil det værne om denne mangfoldighed.

Merværdien i en EU-politik bør ligge i, at der tages lige meget hensyn til såvel harmonisering og den økonomiske og sociale samhørighed som til principperne om konkurrence og mangfoldighed.

Det må dog undgås, at perspektivet indsnævres til de rent økonomiske aspekter. Samfundsmæssige, sociale og kulturelle synspunkter bør indgå i overvejelserne med samme vægt.

3.1.3. EU's forskrifter bør udformes, så der levnes størst muligt spillerum for nationale, regionale og kommunale beslutninger. Dette udelukker ikke, at der skal foregå en omhyggelig overvågning for at sikre, at de bliver fuldt ud implementeret og nøjagtigt omsat til national lovgivning for at undgå skævheder. Mængden af forskrifter bør begrænses til det absolut nødvendige, og den administrative indsats i forbindelse med gennemførelsen bør begrænses mest muligt. Under udarbejdelse af lovgivningen bør EU sigte mod om muligt at bruge direktiver for at forenkle implementeringen i medlemsstaterne. Regionsudvalget anerkender dog, at det i visse tilfælde kan være nødvendigt at bruge forordninger, når det er af afgørende betydning, at lovgivningen gennemføres fuldt ud for at undgå fejlfortolkninger. Det er nyttigt at præcisere, hvor det er nødvendigt at anvende forordninger, f.eks. i forbindelse med emner som sundhed og sikkerhed.

3.1.4. Kompetencen vedrørende gennemførelsen af EU-retten bør i princippet forblive hos medlemsstaterne og de lokale og regionale myndigheder. For kun hvis anvendelsen af de europæiske forskrifter styres på et decentralt niveau, kan der tages hensyn til borgernes problemer og behov.

3.1.5. De flere hundrede støtteformål, der eksisterer, bør tages op til overvejelse. Tilsammen indebærer de en væsentlig begrænsning af det politiske spillerum for de regioner og kommuner, der ønsker at få del i disse midler. EU-støtten må bidrage til at styrke det politiske spillerum for de regioner og kommuner, der ønsker at få del i disse midler. Det er nødvendigt at koncentrere EU's støtteaktiviteter om virkeligt væsentlige formål, forenkle de administrative procedurer og give afkald på alt for detaljerede forskrifter.

EU's strukturpolitik bør også i fremtiden være et centralt element i den europæiske solidaritet. Den bør i højere grad antage form af faste bevillinger til opfyldelsen af EU's målsætninger.

Regionsudvalget er i en lang række udtalelser gået ind for opretholdelse af den europæiske strukturpolitik, således som den er foreskrevet i traktaten. Med udgangspunkt i disse grundlæggende principper og under hensyntagen til subsidiaritetsprincippet har Regionsudvalget samtidig fremlagt talrige forslag om større effektivitet og forenklede procedurer, som fortsat gælder. En effektiv solidaritetsindsats er det ikke hensigtsmæssigt at realisere ved hjælp af det ene enkeltprogram efter det andet, som alle forvaltes centralt. Gennemførelsen bør i vidt omfang på eget ansvar overlades til de demokratisk valgte organer i medlemsstater og regioner, og det bør gennem kontrol sikres, at de tilstræbte mål nås.

3.2. Subsidiaritetsprincippet som "regulerende princip"

3.2.1. I tilfælde, hvor et fællesskabsinitiativ kan komme til at berøre et område med delt kompetence mellem EU og medlemsstaterne, skal subsidiaritetsprincippet anvendes dels til at beskytte de lokale, regionale og nationale myndigheder, dels til at kræve påvisning af fællesskabsinitiativets berettigelse.

3.2.2. I forbindelse med subsidiaritetsprincippets anvendelse er det vigtigt at skelne klart mellem to elementer i artikel 5 i Amsterdam-traktaten:

- interventionens nødvendighed (2. afsnit)

- interventionens omfang (3. afsnit).

I denne artikel er områder, der hører under Fællesskabets enekompetence, fritaget for subsidiaritetsprøvelsen. De områder, der udelukkende hører ind under EF's kompetence, må defineres restriktivt og præcist under overholdelse af subsidiaritetsprincippet, som skal være et fleksibelt referencepunkt for de områder, hvor kompetencen er delt.

3.2.3. I overensstemmelse med traktaten, subsidiaritetsprotokollen og principperne i denne udtalelse bør der kun træffes foranstaltninger på EU-niveau, når der kan opnås en tydelig merværdi, og hvor medlemsstaterne ikke selv kan opnå samme resultat. Det er medlemsstaterne, forsamlet i Rådet, der skal komme til den konklusion, at en foranstaltning er påkrævet for at virkeliggøre et af Fællesskabets mål.

3.2.4. Mellem 1992 og 1997 førtes der indgående diskussioner om nødvendigheden af Fællesskabets og/eller medlemsstaternes interventioner på grundlag af eksklusiv, uddelegeret eller delt kompetence. Diskussionerne viste, at det er vanskeligt at nå frem til en fast afgrænsning af hver parts kompetence.

3.2.5. Som regulator af en interventions omfang styrkes subsidiaritetsprincippet af proportionalitetsprincippet, der nu også er omtalt i protokollen til Amsterdam-traktaten.

3.2.6. Det er nødvendigt regelmæssigt at undersøge anvendelsen af subsidiaritetsprincippet for at følge Domstolens løbende fortolkning af Det Europæiske Råds holdning, fastlagt i Edinburgh i 1992, og for at styrke den demokratiske kontrol med lovgivningen og øge dennes transparens.

3.3. En klar kompetenceafgrænsning

3.3.1. Trods de mange fremskridt og trods alle bestræbelser på at efterleve subsidiaritetsprincippet bliver det mere og mere klart, at det som eneste begrænsning for udøvelsen af kompetencer ikke er tilstrækkelig garanti for, at EU-lovgivningen koncentreres om det væsentlige, og at der ikke sker kompetenceoverskridelser. Derfor er der brug for livlig debat og for aktiv overvågning - ikke mindst fra Regionsudvalgets side - som regelmæssigt kontrollerer subsidiaritetsprincippets anvendelse, f.eks. i en årlig subsidiaritetsrapport.

3.3.2. Hvad angår den egentlige fordeling af beføjelserne, må der fastlægges kriterier i traktatens materielle artikler, så det bliver muligt at bedømme, om det er nødvendigt, at EU handler. Dermed kommer der også indhold i de ikke-juridiske begreber "bedre" og "ikke i tilstrækkelig grad", som anvendes i formuleringen af det generelle subsidiaritetsprincip i EF-traktatens art. 5 (den konsoliderede udgave). Den nuværende kompetenceafgrænsning er unøjagtig, bl.a. fordi EF-traktaten kun opstiller en række meget generelle mål uden nøjagtigt at fastlægge rækkevidden af foranstaltningerne.

3.3.3. Der må navnlig foretages en afgrænsning af beføjelser inden for det indre marked (EF-traktatens artikel 100 A) og inden for andre politikområder som f.eks. kultur og radiospredning, fysisk planlægning og sundhed. Enkeltstående økonomiske problemer er ikke uafhængige af politikken på alle andre områder, og der bør anlægges en holistisk synsvinkel. Retspraksis inden for konkurrencepolitikken viser, at hensyn til f.eks. kultur kan berettige en begrænsning af varers frie bevægelighed. Ligeledes kan beskyttelsen af lokale mindretal kræve særlige foranstaltninger, som ikke kan vurderes ud fra de kriterier, der gælder for det indre marked, og slet ikke ud fra rent økonomiske principper. Det ville være en mulighed at tage udgangspunkt i, om det hovedsageligt er økonomiske aspekter eller andre politikområder, der berøres.

3.3.4. I betragtning af det opnåede integrationsniveau kan man i forbindelse med en omfattende ny kompetenceafgrænsning overveje en forenklet traktatændringsprocedure. Regionsudvalget bør indlede en debat om, hvorledes beføjelserne skal fordeles mellem EU, medlemsstaterne og de sub-nationale organer med det formål at foreslå en fordelingsnøgle.

3.3.5. Listen over mål og opgaver i EF-traktatens artikel 3 må konkretiseres og tilpasses de bestående kompetencenormer.

3.4. Sikring af regional autonomi og lokalt selvstyre

3.4.1. Det er klart, at også medlemstaternes interne struktur ændrer sig hastigt. Man konstaterer en stærk tendens til decentralisering, og i visse medlemsstater har regionerne opnået stor autonomi.

Unionen er ikke længere bare en union med 15 hovedstæder. Den er også et net af regioner og byer. Institutionelle reformer er blevet uomgængelige med tanke på Unionens udvidelse.

Som talerør for kommuner og regioner i Europa ønsker Regionsudvalget at blive inddraget i udformningen af EU's struktur i det 21. århundrede.

Regionsudvalget understreger, at det er nødvendigt nøje at inddrage ansøgerlandene i denne proces, eftersom de også en dag bliver vore partnere i Unionen.

3.4.2. EU-lovgivningen indskrænker undertiden regionernes, byernes og kommunernes politiske spillerum. Traktaten om Den Europæiske Union (ny artikel 6) foreskriver, at Unionen skal respektere medlemsstaternes nationale identitet, men der er ingen tilsvarende beskyttelsesbestemmelser for hverken de regionale eller lokale myndigheder.

Regionsudvalget har allerede flere gange krævet, at sådanne garantier indføjes i traktaten (se bilag).

3.4.3. Til sikringen af de regionale privilegier og det lokale selvstyre hører for det første, at der udstedes garantier til regioner og kommuner, og for det andet, at den korrekte opfyldelse af disse garantier kan overvåges og manglende opfyldelse straffes.

Regionsudvalget har allerede flere gange krævet, at disse garantier indføjes i traktaten, specielt i EF-traktatens artikel 3 B (se bilag 1, kap. 2).

Garantien for lokalt selvstyre bør ligeledes forankres i EU-traktatens artikel F, ifølge hvilken "Unionen respekterer medlemsstaternes nationale identitet og deres styreformer, der bygger på demokratiske principper."

I samme artikels stk. 2, der omhandler grundlæggende rettigheder, bør der henvises til Europa-Rådets charter om kommunalt selvstyre.

3.4.4. I afventning af de institutionelle reformer, der ikke blev gennemført i Amsterdam, kræver Regionsudvalget, at stats- og regeringscheferne i en politisk erklæring bekræfter, at de er rede til at give regionerne og kommunerne sådanne garantier som led i den fuldstændige gennemførelse af subsidiaritetsprincippet. Erklæringen bør beskrive det væsentligste af det, som medlemsstaterne, kommunerne og regionerne selv skal stå for.

Regionsudvalget fastholder de krav, det ikke fik igennem i Amsterdam-traktaten, og finder, at der som led i de nødvendige institutionelle overvejelser også bør søges efter egnede midler, der kan sikre subsidiaritetsprincippets overholdelse.

De kunne i en sådan erklæring forpligte sig til, at enhver fællesskabspolitik/enhver fællesskabsbestemmelse, der har væsentlige konsekvenser for kommuner og regioner - hvad enten den nu er af finansiel, økonomisk eller miljømæssig art, eller den vedrører den sociale samhørighed eller menneskerettigheder - må forudsætte obligatorisk høring af de regionale og lokale myndigheder, både i forbindelse med fastlæggelsen af den politiske strategi og i forbindelse med dens gennemførelse.

3.5. Grænseoverskridende, tværregionalt og tværkommunalt samarbejde

3.5.1. For at subsidiaritetsprincippet fuldt ud kan slå igennem, er det nødvendigt, at regionerne og kommunerne får mulighed for inden for rammerne af deres beføjelser selv at løse de lokalt forekommende problemer eventuelt i samarbejde med naboregioner eller -kommuner.

3.5.2. et tværregionale samarbejde på tværs af landegrænserne støder konstant på juridiske og administrative hindringer, hvilket skyldes, at udenrigspolitikken er et nationalt anliggende. I de fleste medlemsstater kan et sådant samarbejde kun organiseres af de centrale myndigheder. Som regel er diplomatiske aftaler nødvendige, når der skal indgås juridisk bindende forpligtelser, selv om disse er begrænset til det regionale og lokale niveau.

3.5.3. Resultatet er desværre, at en lang række af de problemer, som grænseregionernes borgere kommer ud for i dagligdagen, for eksempel på arbejds-, transport- eller boligområdet, ikke kan løses i tide eller på tilfredsstillende måde.

3.5.4. Regionsudvalget anser det derfor for nødvendigt at fjerne hindringerne for et effektivt tværregionalt samarbejde og mener, at dette krav klart følger subsidiaritetsprincippet, som det er defineret i traktaten. Regionsudvalget opfordrer medlemsstaterne til at sørge for, at det tværregionale samarbejde anerkendes som et område af fælles interesse med retsgrundlag i EU-lovgivningen.

3.6. Konklusion

3.6.1. Med henblik på at sikre kontrol med subsidiaritetsprincippet forud for EU-interventioner er det vigtigt, at Regionsudvalget udtaler sig om Kommissionens efterlevelse af dette princip, når det behandler forberedende aktstykker og forslag til EU-retsakter. Regionsudvalget opfordrer Kommissionen til at forelægge det en årsrapport om subsidiariteten, som det gerne udtaler sig om. Regionsudvalget bekræfter sit ønske om at gennemføre en virkelig forebyggende kontrol af grundlaget for de juridiske tekster og af deres overholdelse af subsidiaritetsprincippet, der altid bør være sikret, før de europæiske institutioner træffer lovgivningsmæssige beslutninger.

3.6.2. Regionsudvalget opfordrer Rådet til at fremme et Europa, der bygger på subsidiaritetsprincippet, og hvor de europæiske befolkningers særpræg og identitet, som udgør Europas største rigdom, kan udfolde sig. På den måde kan der skabes en frugtbar konkurrence, uden at solidaritet og samhørighed tilsidesættes. Regionsudvalget opfordrer medlemsstaterne til at bestræbe sig på i deres interne lovgivning at anvende subsidiaritetsprincippet som rettesnor i forbindelse med kompetencefordeling ikke blot, når de definerer deres egne kompetencer, men også som en tilskyndelse til at lade kommuner og regioner være med til at fastlægge betingelserne for anvendelsen af deres kompetencer.

3.6.3. Anvendelsen af subsidiaritetsprincippet har ikke kun relevans for EU's regel- og lovgivningsaktiviteter, dvs. udelukkende for forholdet mellem EU og medlemsstaterne. Det gør sig også gældende i den nationale beslutningsproces såvel som ved gennemførelsen og anvendelsen af EU-lovgivningen i de enkelte medlemsstater. Hidtil har man ikke på EU-plan været tilstrækkelig opmærksom på dette aspekt af subsidiaritetsprincippet.

Bruxelles, den 11. marts 1999.

Manfred DAMMEYER

Formand for

Regionsudvalget

(1) EFT C 64 af 27.2.1998, s. 98.

(2) (CdR 136/95 bilag).

(3) (CdR 305/97 fin) - EFT C64 af 27.2.1998, s. 98.

(4) KOM(1998) 345 endelige volg.

BILAG

Til Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse

1. Subsidiaritetsprincippet og EU-teksterne

1.1. Subsidiaritetstanken var implicit til stede i Paris-traktaten om Kul- og Stålunionen af 18. april 1951 og i artikel 235 i Rom-traktaten af 25. marts 1957, og den blev allerede eksplicit omtalt i 1975 i en rapport fra Europa-Kommissionen om Den Europæiske Union, inspireret af medlem af Kommissionen, A. Spinelli, som understregede: "Den Europæiske Union bør lige så lidt som de nuværende Fællesskaber føre til oprettelse af en centralistisk superstat. Derfor vil Unionen i henhold til subsidiaritetsprincippet kun få overdraget beføjelser, som medlemsstaterne ikke kan udføre effektivt."

1.2. Den første europæiske juridiske tekst, som eksplicit formulerede subsidiaritetsprincippet, var Europarådets charter om kommunalt selvstyre, som blev undertegnet i Strasbourg den 15. oktober 1985. Charteret er blevet ratificeret af 30 medlemsstater af Europarådet, deriblandt 12 af de 15 EU-medlemsstater, og er nu en Europarådskonvention, som skal efterleves i den nationale lovgivning i de stater, der har ratificeret den.

1.3. Opmærksomheden henledes på artikel 3 og 4, navnlig artikel 4, stk. 3, som klart belyser subsidiaritetsprincippet med følgende udsagn: "Det offentlige ansvar skal generelt helst udøves af de myndigheder, der er nærmest på borgerne. Ved tildelingen af en opgave til andre myndigheder bør der tages hensyn til opgavens omfang og art samt til effektivitetsmæssige og økonomiske forhold".

1.4. Subsidiaritetsprincippet blev indført i ret klare vendinger i de europæiske traktater i forbindelse med Den Europæiske Fælles Akt af 1987, hvor afsnittet om miljø (artikel 130 R, stk. 4) lød således: "Fællesskabet handler på miljøområdet i det omfang, de i stk. 1 anførte mål kan gennemføres bedre på fællesskabsplan end på rent nationalt plan".

1.5. Subsidiaritetsprincippet blev indført i Amsterdamtraktatens artikel 5 og har afstedkommet en lang række kommentarer siden da, herunder navnlig i forbindelse med forberedelsen af Regeringskonferencen i 1997, før det blev videreudviklet i en protokol knyttet som bilag til Amsterdam-traktaten af 2. oktober 1997.

1.6. Regeringserklæringen fra Tyskland, Østrig og Belgien om subsidiariteten opfordrer til anerkendelse og anvendelse af subsidiaritetsprincippet inden for medlemsstaternes egne grænser.

2. Fra Maastricht-traktaten til Amsterdam-traktaten

2.1. Under forberedelserne til regeringskonferencen og Amsterdam-traktaten formulerede Regionsudvalget sit standpunkt(1) med henblik på at forbedre formuleringen af flere artikler i Maastricht-traktaten om mekanismerne for regionernes og kommunernes deltagelse i administrationen af EU og om, hvorledes subsidiaritetsprincippet kunne gennemføres, og med henblik på at kræve ændringer i udvalgets egen status, organisation, aktions- og interventionsområder.

2.2. Opmærksomheden henledes navnlig på, at Regionsudvalget foreslog at omskrive Amsterdamtraktatens artikel 5 og eksplicit at nævne den rolle, der tilkommer de regionale og lokale myndigheder, som har beføjelser ifølge staternes interne ret, og at det krævede en klar definition af EU's og medlemsstaternes kompetenceområder samt en særlig klageadgang for regionerne i spørgsmål vedrørende annullation af en retsakt, hvis subsidiaritetsprincippet ikke er overholdt.

2.3. Regionsudvalgets forslag svarede til mange andres, navnlig til forslag fra Forsamlingen af Regioner i Europa og fra De Europæiske Kommuners og Regioners Råd, som ønskede en ændring af traktatteksterne vedrørende emner som lokalt selvstyre, gennemsigtighed, partnerskab, Regionsudvalgets repræsentativitet og ikke-diskrimination mellem kønnene og lige muligheder.

3. Fremskridtene i Amsterdam-traktaten

3.1. Flere ændringer ønsket af repræsentanterne for de regionale og lokale myndigheder er indføjet i Amsterdam-traktaten, ligesom der er vedføjet en protokol om subsidiaritetsprincippet.

Der er også sket fremskridt for så vidt angår Regionsudvalgets status og organisatoriske autonomi, vedrørende partnerskab, lige muligheder og gennemsigtighed.

Derimod er flere ændringsforslag vedrørende lokalt selvstyre ikke blevet inkorporeret i traktaten.

3.2. Det er klart, at regioner og kommuner stadig ønsker en bedre definition af deres plads, samt at der tages større hensyn til deres rolle i en lang række af traktatens artikler, og at der føres en mere fuldstændig dialog mellem samtlige myndighedsniveauer som et konstruktivt supplement til den dialog, der i lang tid kun har omfattet EU og medlemsstaterne.

4. På topmødet i Cardiff blev det besluttet at foretage en undersøgelse af problemerne i forbindelse med den praktiske gennemførelse af subsidiaritetsprincippet.

(1) (CdR 136/95 og bilag) EFT C100 af 2.4.1996, s.1.