Udtalelse om Kommissionens forslag til Rådets direktiv (EF) om støtte til skibsbygningsindustrien (96/C 39/20)

Rådet for Den Europæiske Union besluttede den 20. september 1995 under henvisning til EF-traktatens artikel 198 at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Industri, Handel, Håndværk og Tjenesteydelser, som udpegede John Simpson til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 7. november 1995.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 330. plenarforsamling af 22. og 23. november 1995, mødet den 23. november 1995, enstemmigt følgende udtalelse.

1. Indledning

1.1. Skibsbygningsindustrien i Vesteuropa har i mange år haft yderst vanskelige handelsvilkår. De 15 EU-landes andel i verdensproduktionen faldt fra 37 % i 1976 til under 25 % i 1993 (). I samme tidsrum har Japans markedsandel i produktionen trods mindre variationer konstant befundet sig over 37 %, mens Koreas andel er vokset fra under 2 % til næsten 15 %.

1.2. I de daværende 12 EU-lande faldt beskæftigelsen i forbindelse med bygning af nye fartøjer (eksklusive militære fartøjer) fra over 208 000 i 1975 til under 69 000 i 1993.

1.3. I løbet af de seneste to årtier har Europa-Kommissionen spillet en førende rolle i forbindelse med formuleringen af EU-politikker, som har til formål at skabe balance mellem en række indbyrdes modstridende hensyn:

- behovet for en velordnet rationalisering af kapaciteten i EU, således at overskudskapaciteten nedbringes;

- nationale regeringers forsøg på at opretholde skibsbygningsaktiviteter ved at yde subsidier, som skal udligne tab som følge af forskellen mellem kontraktpriser og produktionsomkostninger;

- øget - og angiveligt illoyal - konkurrence fra skibsværfter uden for EU, især i Japan og på det seneste også Korea;

- forvridninger i prisfastsættelsen som følge af en kombination af overskudskapacitet, varierende direkte og indirekte subsidier og vilkårlige finansielle faciliteter;

- protektionistiske foranstaltninger knyttet til brugen af skibe, som er fremstillet eller repareret på indenlandske værfter, således som de f.eks. kommer til udtryk i »Jones Act«-lovgivningen i USA.

1.4. EU's vigtigste indsats har bestået i at indføre en række direktiver om begrænsning af statsstøtten til skibsbygningsindustrien. Disse direktiver er blevet finpudset i årenes løb. De oprindelige direktiver havde til formål at bistå EU's skibsbygningsindustri med at tilpasse sig til den voksende konkurrence på verdensmarkederne. Til og med det femte direktiv, som var gældende indtil udgangen af 1985, tog politikken sigte på at fremme en begrænsning af skibsbygningskapaciteten i Europa, hvilket igen skulle bidrage til at mindske problemerne i tilknytning til den eksisterende overskudskapacitet. Uden en tilsvarende politik i andre større skibsbygningslande, og som følge af en ekspanderende kapacitet andetsteds, var denne politik stort set ude af stand til at genoprette balancen på markedet, selv om den muligvis reducerede størrelsen af de tab, som blev væltet over på medlemsstaterne.

1.5. Det sjette og syvende direktiv indvarslede en ny politik. I stedet for at knytte den finansielle støtte til foranstaltninger, som skulle lette problemerne ved at fremme en rationalisering og omstrukturering af kapaciteten, fik medlemsstaterne nu mulighed for at tilbyde finansiel støtte i et omfang, som skønnedes at udligne en del af forskellen mellem omkostningerne i Europa og de priser, som andre værfter på verdensmarkederne kunne tilbyde. Gyldighedsperioden for det syvende direktiv blev for nylig forlænget med endnu et år, således at det nu er gældende frem til udgangen af december 1995 (). Fælles for hele EU fastsætter dette direktiv et loft over den støtte, som medlemsstaterne må yde til skibsværfternes produktion. Det nuværende loft ligger på 9 % af byggeomkostningerne. Dette loft gælder for den samlede værdi af al produktionsstøtte, uanset hvilken form den antager.

1.6. ØSU tilsluttede sig forlængelsen af dette direktiv frem til udgangen af 1995 ().

1.7. Det indgik som et vigtigt led i overvejelserne, at nye internationale rammevilkår for støtte til skibsbygningsindustrien ville blive vedtaget og ratificeret så betids, at de kunne træde i kraft fra 1. januar 1996.

1.8. Kommissionens forslag til Rådet, som behandles i denne udtalelse, afspejler den nye internationale aftale, som er indgået i OECD-regi.

1.9. ØSU tilslutter sig aftalens tilgrundliggende principper og erklærer sig enig i Kommissionens konklusion om, at en konkurrencedygtig skibsbygningsindustri fortsat er af vital interesse for Fællesskabet og vil bidrage til dets økonomiske og sociale udvikling. ØSU mener således, at denne industri er af strategisk betydning for EU.

2. OECD-aftalen

2.1. OECD-aftalen er bygget op omkring følgende hovedelementer:

a)

alle eksisterende foranstaltninger eller fremgangsmåder, som er i strid med normale konkurrencevilkår inden for den kommercielle skibsbygnings- og skibsreparationsindustri, skal afskaffes;

b)

ingen nye støttetiltag må indføres;

c)

der vil blive indført procedurer med henblik på at straffe skibsværfter, som sælger kommercielle skibe for mindre end deres normale værdi og dermed skader andre skibsværfter, dvs. antidumpingregler.

2.2. Kommissionen har forhandlet på EU's vegne som part i OECD-aftalen. Med henblik på at opfylde sine internationale forpligtelser foreslår Kommissionen nu at indføre to nye instrumenter.

2.3. Det første er det forordningsforslag om kontrol med finansiel støtte til skibsværfter, som behandles i denne udtalelse. Det andet, som endnu ikke er blevet drøftet af ØSU, vil specifikt omhandle de detaljerede antidumpingregler. ØSU ville have foretrukket at behandle de to forordningsforslag på samme tid, men det andet foreligger endnu ikke.

2.4. Der knytter sig mange komplicerede spørgsmål til EU-skibsbygningsindustriens fremtid, hvoraf nogle vil blive taget op i denne udtalelse; usikkerhedsmomenterne ændrer dog ikke ved, at OECD-aftalen må forventes at resultere i mærkbare gevinster.

2.5. ØSU tilslutter sig princippet om, at skibsbygningsindustrien på verdensplan bør fungere efter normale kommercielle kriterier uden at nyde godt af større, specifikke subsidier. Som det vil fremgå af et senere punkt, må der til dette princip dog knyttes en forståelse - såvel inden for EU som i forhold til andre lande - af de praktiske følgevirkninger, som er knyttet til forskellen mellem specifikke subsidier og generel national og regional støtte til hele industrien, herunder skibsbygningsindustrien.

2.6. ØSU tilslutter sig også princippet om antidumpingregler.

2.7. Disse to principper er naturligvis indbyrdes forbundne.

3. Generelle bemærkninger

3.1. ØSU har en række kritiske kommentarer til den nye forordning.

3.1.1. For det første må det bekymre, at hverken forordningsforslaget eller OECD-aftalen tager udtrykkeligt højde for den mulighed, at en eller flere af de større parter ikke ratificerer aftalen rettidigt. ØSU anbefaler, at Kommissionen indstiller sig på at foreslå endnu en kortvarig forlængelse af det syvende direktiv, hvis ikke alle signatarlande ratificerer inden for fristen. Såfremt andre af OECD-aftalens parter undlader at ratificere aftalen inden udgangen af 1995, ville det være uacceptabelt, om EU's skibsværfter blev tvunget til at operere uden støtte, i det mindste på det niveau, som det syvende direktiv tillader, mens deres konkurrenter fortsat kunne drive virksomhed efter de gældende ordninger.

3.1.2. Tilsvarende problematisk er fraværet af forslag om, hvordan man skal forebygge eller forhindre, at lande, som ikke er medunderskrivere af OECD-aftalen, fører en politik med finansiel støtte til skibsbygningsindustrien, som forvrider konkurrenceforholdene på verdensmarkedet. Den ideelle løsning ville bestå i, at alle skibsværfter blev omfattet af aftalens bestemmelser. En række vigtige skibsbygningsnationer forventes imidlertid ikke at blive direkte berørt af OECD-aftalen. Parterne i OECD-aftalen kunne f.eks. have givet bemyndigelse til, at skibe bygget i lande, hvis finansielle støtteordninger strider mod aftalens regler, blev udelukket fra normale handelsaktiviteter i havnene i de lande, som har undertegnet aftalen. Det totale fravær af sanktioner er en svaghed ved aftalen. ØSU understreger, at Kommissionen bør overveje, hvordan sanktioner kan indføres.

3.1.3. ØSU håber, at OECD-aftalen vil blive udstrakt til at dække alle skibsbygningsnationer. Det noterer sig, at lande i Østeuropa som f.eks. Polen og Ukraine er interesserede. Selv om det er ønskeligt, at aftalen udstrækkes til andre lande, bør dette ske uden dispensationsordninger, som ville underminere aftalens disciplin.

3.1.4. Hvis aftalen træder i kraft den 1. januar 1996, vil der ikke kunne ydes specifik skibsbygningsstøtte til kontrakter, som indgås efter denne dato, bortset fra de klart definerede eksportkreditter og indenlandske kreditter. Ikke des mindre vil virkningen af de hidtil førte politikker føre fordele med sig en årrække ud i fremtiden. F.eks. vil eksisterende kontrakter (herunder kontrakter som fremskyndes og undertegnes inden udgangen af 1995) være indgået på forhandlingsvilkår, som omfatter finansiel støtte.

3.1.5. Endnu vigtigere er den midlertidige fordel, som eksisterende skibsværfter vil nyde godt af, hvis de har modtaget finansiel støtte til udviklingen af deres infrastruktur.

3.1.6. Virkningerne af et generøst kapitaltilskud kan være vanskelige at måle og udligne, men de vil mindskes i tidens løb. Noget tilsvarende kan ikke siges om de potentielt tilbagevendende fordele, som opstår, når vertikalt integrerede organisationer indkøber råmaterialer, især stål eller maskintekniske produkter, fra beslægtede virksomheder eller filialselskaber i samme koncern. Fordelagtig prisfastsættelse ved sådanne interne transaktioner skulle i princippet være omfattet af reglerne mod skadelig prisfastsættelse. I praksis vil det dog være svært for udenforstående at bevise dette og sætte ind med konkrete modforanstaltninger.

3.1.7. Nogle europæiske skibsværfter har før beklaget sig over, at Kommissionen har udvist tilbageholdenhed i overvågningen af de finansielle forhold inden for skibsbyggeriet i EU. ØSU mener, at Kommissionen som led i gennemførelsen af den nye forordning bør afsætte flere ressourcer til overvågningen af gennemførelsen både i og uden for EU.

3.1.8. Hvis aftalen ikke træder i kraft den 1. januar 1996, henstiller ØSU, at man ændrer kravet om, at ordrer, som er berettigede til støtte efter det 7. direktiv, skal være færdiggjort inden den 31. december 1998, således at fristen sættes til tre år regnet fra den dato, hvor aftalen træder i kraft.

3.2. I henhold til OECD-aftalen vil visse former for finansiel støtte fortsat være tilladt. Dog er disse omhyggeligt defineret for at undgå ubegrænsede driftssubsidier.

3.2.1. De begrænsede omstændigheder, hvorunder finansiel støtte kan indføres eller opretholdes, er følgende:

a)

støtte til forskning og udvikling;

b)

social støtte i forbindelse med lukninger;

c)

eksportkreditter til skibe i overensstemmelse med OECD-forståelsen;

d)

indenlandske kreditter på tilsvarende vilkår.

3.2.2. Støtte til forskning og udvikling kan fortolkes på mange måder, og ØSU bemærker da også, at man har foretaget en omhyggelig definition af projekternes art og omfanget af den tilladte støtte. I teorien er disse sondringer nyttige. I praksis kan misbrug dog ikke udelukkes.

3.2.3. Procedurerne for anmeldelse af forslag og afholdelse af udgifter må udformes på en sådan måde, at der bliver fyldestgørende muligheder for international kontrol. Af hensyn til de berørte parter bør anmeldelsen af formålet med og omfanget af sådanne betalinger snarest muligt følges op med en offentliggørelse af de nærmere enkeltheder. Kommissionen bør sikre sig, at disse informationer indsamles fra alle lande, som er omfattet af OECD-aftalen, samt at de underkastes revision og offentliggøres årligt uden unødige forsinkelser.

3.2.4. Dette kommer ud over kravet om at offentliggøre alle forskningsresultater.

3.3. ØSU bemærker, at de nuværende og godkendte strukturomlægningsordninger i Belgien, Portugal og Spanien får lov til at fortsætte, for Belgiens vedkommende indtil udgangen af 1997 og for de øvriges vedkommende indtil udgangen af 1998.

3.3.1. Forordningen berører ikke den meget omfattende støtte, som allerede er blevet vedtaget og ydet til skibsværfter i det tidligere DDR, og som har bidraget til at sætte disse værfter bedre i stand til at konkurrere under de nye forhold.

3.3.2. Selv om en international aftale om politikken over for værftsindustrien må hilses velkommen, beklager ØSU, at USA's regering ikke i fuldt omfang accepterer ånden i OECD-aftalen. Subsidieordningen i artikel XI, som værfter i USA kan nyde godt af, udgør en vigtig indirekte støtte. Den finansieringspakke, som artikel XI hjemler mulighed for, vil dog blive reduceret til 12 år på linje med aftalen. Det er en mere end beklagelig svaghed, at de særlige amerikanske specifikationer (jf. »Jones Act«) for indenlandsk byggede fartøjer, som benyttes i kystsejlads eller anden intern handel, ikke er omfattet af OECD-aftalen.

3.3.3. Den hastige ekspansion af skibsbygningskapaciteten i Korea, som yderligere forværrer misforholdet mellem udbudskapacitet og efterspørgsel inden for branchen, skaber et stort problem. Alligevel skal Daewoos og KSEC's strukturomlægning fortsætte som beskrevet over for OECD (). Denne bestemmelse harmonerer dårligt med de kapacitetsbegrænsninger, som indgår i strukturomlægningsordningerne inden for EU. ØSU føler sig stadig ikke overbevist om, at skævheden mellem udbud og efterspørgsel, som er den fundamentale årsag til krisen inden for skibsbygningsindustrien, kan rettes op uden en mere omfattende begrænsning af Koreas nye og planlagte kapacitetsudvidelser.

3.3.3.1. Kommissionen erkender dette problem, idet den lover at »fortsætte sine bestræbelser på at udøve det nødvendige pres både bilateralt og multilateralt for at finde en løsning ...«. Det er en væsentlig svaghed, at dette ikke blev opnået som led i OECD-forhandlingerne.

3.4. En OECD-godkendt eksportkreditordning skal fortsætte, og parallelt hermed tillades en tilsvarende ordning for indenlandske ordrer. Ordningen skal defineres mere snævert end den hidtidige ordning. Imidlertid kan den tænkes at skulle overvåges omhyggeligt. De rentesatser, der benyttes ved fastlæggelsen af eksportkreditter, er sammen med valuta-swap-faciliteterne tidligere blevet brugt som et middel til at forvride anvendelsen af disse kreditter. Kommissionen må sikre sig, at markedsreferencerentesatserne (CIRR) fastlægges på et fælles grundlag, og at muligheden for skjulte eller indirekte subsidier fjernes. Mekanismerne til fastlæggelse af CIRR og de operationelle parametre er endnu ikke blevet vedtaget. Dette bør ske, før aftalen træder i kraft.

3.5. I et tidligere punkt (2.5) pegede ØSU på forskellen mellem specifik skibsbygningsstøtte og generelle støtteordninger, som er betinget af nationale eller regionale forhold. ØSU er klar over, at der bør være en fælles forståelse af de generelle støtteordningers rolle, hvad enten de er beskatnings- eller udgiftsrelaterede.

3.5.1. Selv om der kan argumenteres for, at alle støtteordninger af enhver slags burde afskaffes, ville et sådant skridt gøre skibsbygningsindustrien mindre konkurrencedygtig end f.eks. andre maskinindustrier. Det kan også med en vis ret hævdes, at det er vanskeligt at definere en generel støtte (f.eks. lavere socialsikringsbidrag for unge arbejdstagere i et bestemt område). ØSU anbefaler, at udtrykket »ingen specifik støtte« - under forbehold af de sædvanlige beskyttelsesbestemmelser i traktatens artikel 92 og 93 - bør fortolkes derhen, at der ikke bør ydes støtte til skibsbygningsindustrien, som stiller den gunstigere end andre industrier i det samme geografiske område.

3.5.2. ØSU peger på risikoen for, at tilladelsen til at benytte generelle støtteordninger udgør et potentielt smuthul, som kan misbruges enten i medlemsstaterne eller i tredjelande. Kommissionen bør nøje overvåge de generelle støtteordningers virkning på skibsbygningsindustrien såvel inden for som uden for EU.

4. Særlige bemærkninger

4.1. Kendetegnende for skibsfartsindustrien gennem de seneste to årtier har bl.a. været tendensen til, at skibe, som man normalt ville have anset for at være udtjente, er blevet bevaret i drift. Lave fragtrater har afholdt skibsejerne fra at udskifte ældre skibe.

4.2. En politik til fremme af hurtigere ophugning af ældre skibe ligger uden for OECD-aftalen og følgelig også uden for Kommissionens forslag; men ØSU er ikke des mindre af den opfattelse, at man som led i en overordnet skibsbygningspolitik, som bl.a. er baseret på miljø- og sikkerhedshensyn hurtigst muligt overvejer, hvordan »ophugning og nybygning« kan bidrage til at øge efterspørgsel, effektivitet og konkurrenceevne.

5. Skadelig prisfastsættelse

5.1. ØSU har i denne udtalelse begrænset sig til at kommentere bestemmelserne i det nye forordningsforslag om støtte til skibsbygningsindustrien. Nogle af de vanskeligste stridspunkter i tilknytning til OECD-aftalen vedrører imidlertid spørgsmålet om, hvordan man kan forebygge, imødegå og straffe skadelig prisfastsættelse fra skibsværfternes side. Konsekvenserne for EU vil blive behandlet i et separat kommissionsforslag. ØSU har noteret sig indholdet af OECD-aftalen, især de foreslåede foranstaltninger med henblik på at fastlægge og vurdere holdbarheden af påstande om skadelig prisfastsættelse. Særlig interesse knytter der sig til spørgsmålet om størrelsen af de godtgørelser, som kan kræves udbetalt, samt om hvordan dette kan håndhæves i praksis. Det vigtigste for ØSU er i denne udtalelse erkendelsen af, at uden effektive regler om skadelig prisfastsættelse, vil meget af fordelen ved den nye ordning gå tabt.

6. Konklusioner

6.1. ØSU udtrykker tilfredshed med bestræbelserne på at skabe normale konkurrencevilkår inden for skibsbygningsindustrien på verdensplan uden overdreven statsstøtte.

6.2. For at opnå mere normale konkurrencevilkår er det nødvendigt at fjerne unaturlig støtte inden for alle væsentlige sektorer af skibsbygningsindustrien, og det skal ske i alle lande, som har betydning for verdensmarkedet for skibsbygning.

6.3. Med OECD-aftalen er der udsigt til, at fair konkurrence vil skabe en industri med bedre balance mellem udbud og efterspørgsel, og hvor man desuden er villig til at investere i innovative teknikker. Aftalen giver også anledning til at indføre bedre miljø- og sikkerhedskriterier i industrien.

6.4. ØSU er betænkelig ved, at forordningsforslaget ikke på fyldestgørende vis tilsikrer, at sanktioner kan tages i anvendelse over for skibe og skibsværfter, som ikke er omfattet af OECD-aftalen.

6.5. Der er dog stadig al mulig grund til at være på vagt. Er aftalen omfattende nok til at berøre hovedparten af skibsbygningsindustrien på verdensplan? Vil aftalen blive ratificeret af alle de vigtigste parter tids nok til at træde i kraft i 1996? Vil indførelsen af ny kapacitet i Korea og Sydøstasien skabe ubalance? Vil orlogsværfters omstilling til produktion af normale kommercielle skibe i USA, Rusland og andre østeuropæiske lande forværre ubalancen yderligere?

6.6. Det kan på denne baggrund godt tænkes, at OECD-aftalen ikke vil være et fyldestgørende redskab til at klare yderligere ændringer. Kommissionen må derfor berede sig på den fremtidige udvikling.

6.7. OECD-aftalen åbner mulighed for at udvikle en sammenhængende politik af verdensomspændende rækkevidde. Den skaber præcedens for tilsvarende aftaler. ØSU anbefaler, at Kommissionen under forhandlinger af denne art tager udtrykkelig højde ikke bare for konsekvenserne for industrien, men også for behovet for at beskytte miljøet og opretholde de grundlæggende sociale vilkår for de berørte persongrupper.

6.8. ØSU udtrykker tilfredshed med forordningsforslaget som et skridt hen imod en mere konkurrencedygtig og rentabel skibsbygningsindustri såvel i EU som på verdensplan.

Bruxelles, den 23. november 1995.

Carlos FERRER

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

() EFT nr. C 375 af 30. 12. 1994, s. 2.

() Direktiv 90/684/EØF som ændret ved direktiv 94/73/EF.

() EFT nr. C 397 af 31. 12. 1994.

() Specificeres nærmere i OECD-papiret C/WP6(91)58.

BILAG til Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse

Følgende tekst, som mindst en fjerdedel af de afgivne stemmer ønskede bibeholdt, blev slettet i udtalelsen:

»4.1. I forordningsforslagets artikel 1 defineres den anvendte terminologi. Forordningen skal således finde anvendelse på »selvdrevne, søgående skibe«, men skønt denne definition også er blevet anvendt ved tidligere lejligheder, kunne der måske være grund til at udvide definitionen ved at slette ordet »selvdrevne«. Dermed ville kravene også komme til at omfatte kontrakter om bygning af fartøjer og flydekonstruktioner, som anvendes ved olie- og gasefterforskning og -udvindelse. F.eks. kan fartøjer til offshore-produktion og oplagring komme til at udgøre en vigtig del af efterspørgselen i de kommende år.«

Afstemningsresultat

Stemmer for: 30, stemmer imod: 46, hverken for eller imod: 18.