EUROPA-KOMMISSIONEN 
Bruxelles, den 6.7.2011 
SEK(2011) 871 endelig 
  
ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE 
RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN 
Ledsagedokument til 
KOMMISSIONENS GENNEMGANG AF FUNKTIONEN AF EUROPA-
PARLAMENTETS OG RÅDETS FORORDNING (EF) NR. 544/2009 AF 18. JUNI 2009
OM 
 
ROAMING PÅ OFFENTLIGE MOBILTELEFONNET I FÆLLESSKABET 
{KOM(2011) 407 endelig} 
{SEK(2011) 870 endelig}  
 
DA 2   DA ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE 
RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN 
 
Ledsagedokument til 
 
KOMMISSIONENS GENNEMGANG AF  FUNKTIONEN AF EUROPA-
PARLAMENTETS OG RÅDETS FORORDNIN G (EF) NR. 544/2009 AF 18. JUNI 2009 
OM 
ROAMING PÅ OFFENTLIGE MO BILTELEFONNET I FÆLLESSKABET 
1. BAGGRUND   
I nærværende konsekvensanalyse undersøges modellerne i henhold til gennemgangen af, 
hvordan roamingforordningen fungerer1. I analysen undersøges det, hvorvidt det er 
nødvendigt at forlænge den lovgi vningsmæssige indgriben ud over dens udløbsdato den 30. 
juni 2012 samt mulighederne for en sådan indgriben. 
Kommissionen har overvåget udviklingen på  roamingmarkedet, siden den ændrede 
roamingforordning trådte i kraft den 1. juli 2009. En offentlig høring blev iværksat den 8. 
december 2010 med henblik på at høre holdnin ger til gennemgangen af roamingforordningen. 
Kommissionen vedtog en midt vejsrapport den 30. juni 2010. Denne rapport viste, at 
forordningen var blevet genne mført fint, men at konkurrencen endnu ikke var udviklet.  
2. PROBLEMDEFINITION   
Før den lovgivningsmæssige indgriben var ro amingpriserne overdrevne og kunne ikke 
begrundes med de underliggende omkostninge r ved udbydelse af disse tjenester. De 
nuværende og tidligere roamingforordninger havde ti l formål at fjerne disse overdrevne priser 
og fremme konkurrencen på markedet. Prisniveauet  er faldet gennem de seneste år, men dette 
skyldes hovedsageligt virkningerne af pris reguleringer og ikke en øget konkurrence. 
Margenen mellem engrossalgsprise r og detailpriser har i absolutte tal holdt  sig konstant eller 
er faldet en smule. Dette betyder, at margenen  i relative tal er steget. De gennemsnitlige EU-
tariffer ligger fortsat tæt på de prislofter, der er defineret i forordningen. Denne udvikling 
viser, at roamingmarkedet endnu ikke er konkurrencedygtigt.  
Markedsudvikling og teknologisk udvikling 
Selvom der findes en række delvise alternativer til roamingtjenester, sk al disse betragtes som 
et supplement , da de ikke lægger konkurrencepres på  roamingmarkedet. Udvikling af nye 
netværk (f.eks. LTE), der giver højere kapacitet og  muligvis kan føre til en mere intensiv brug 
af data, kan ikke forventes at nedbringe detailpriser ved mangel på konkurrencefremmende 
strukturforanstaltninger.  
Underliggende årsager 
                                                 
1 EUT L 171 af 29. juni 2007 s. 32-40. 
 
DA 3   DA På engrossalgsniveau er de bilaterale forhand linger mellem operatører stærkt påvirket af den 
mængde trafik, som den anden operatør til gengæ ld vil lede over på den anden operatørs 
netværk, hvilket vil begrænse konkurrencen. På de tailsalgsniveau findes der kun få eller ingen 
alternativer til roaming. En anden grund til bekymring på detailmarkedet er den begrænsede 
efterspørgselselasticitet for pakkeroaming tjenester. Brugerne bekymrer sig ikke om 
roamingpriserne, når de køber en mobilpakketjenest e, hvilket betyder, at  operatørerne ikke 
konkurrerer på dette element af mobilpakken. De r er også en mangel på gennemsigtighed, da 
sammenligning af roamingtakster inden for mo bilpakketjenester er en kompliceret og 
tidskrævende opgave.  
3. E R EN EU- INDSATS BERETTIGET UD FRA SUBSIDIARITETSPRINCIPPET ? 
Lovgivningsmæssig indgriben på EU-plan er nød vendig, da de nationale tilsynsmyndigheder 
som følge af det internationale  roamingmarkeds grænseoverskridende natur ikke kan håndtere 
problemet med høje priser på nationalt plan. Da  den enkelte medlemsstat  ikke har interesse i 
at lovgive på en sådan måde, at der tages hensyn til de mulige indvirkninger af denne lovgivning på andre medlemsstater, er en indgrib en på EU-plan hensigtsmæssig, da en sådan 
indgriben i højere grad vil tage hensyn til alle medlemsstaternes generelle interesse. En 
europæisk tilgang ville forhindre, at medlemsstat erne træffer divergerende foranstaltninger til 
håndtering af problemet med de høje priser, hvi lket ville skabe forhi ndringer på det indre 
marked.  
På baggrund af artikel 114 i Traktaten
2 har fællesskabslovgivningen allerede vedtaget to 
forordninger i 2007 og 2009. Selvom lovgrundlaget fo r disse forordninger blev anfægtet af 
visse mobiloperatører, bekræftede EU-Domstol en for nylig gyldighede n af anvendelsen af 
artikel 95 i TEC3 som lovgrundlag for forordningen fra 20074. I samme dom behandlede og 
bekræftede EU-Domstolen ligeledes s ubsidiariteten og pr oportionaliteten af 
fællesskabslovgivningens handling.  
4. FORMÅL 
En af byggestenene i EU 2020-strategien er de n nye digitale dagsorden for Europa (DAE)5 , 
der definerer en række "nøglemål" for opnåelse af det digitale indre marked. I forbindelse 
med roaming er målet, "at forskellen mellem roamingtakster og nationale takster skulle 
nærme sig nul inden 2015"6. Dette mål kan anses for opnået, hvis konkurrence gør det muligt 
for forbrugere at få adgang til roamingtakster , der nærmer sig konkurrencedygtige priser på 
nationalt plan. I den forbindelse er det mulig t at identificere tre generelle politiske 
målsætninger: 
• Det første mål vedrører sikring af udviklingen af en samlet sammenhængende 
lovgivningsramme, der bidrager til udviklingen af det indre marked . 
                                                 
2 Tidligere artikel 95 TEC. 
3 Se ny artikel 114 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde. 
4 Se sag C-58/08: Domstolens dom af 8. juni 2010. 
5 Se http://ec.europa.eu/information_society/digital-agenda/index_en.htm. 
6 Se bilag 2 til den digitale dagsorden for Europa. 
 
DA 4   DA • Det andet mål vedrører fremme  og styrkelse af bæredygtig konkurrence  på det 
digitale indre marked.  
• Det tredje generelle mål er at fremme borgernes interesse , især ved at sikre et højt 
niveau af forbrugerbeskyttelse  i EU. 
I konsekvensanalysen defineres ligeledes en  række specifikke og operationelle mål, der 
understøtter ovenstående ge nerelle mål. Politiske modeller vurd eres i forhold til deres evne til 
at opnå disse mål. 
5. MULIGE  MODELLER 
Konsekvensanalysen undersøger en række politiske  modeller, der skal afhjælpe de problemer, 
der blev identificeret i ovenstående afsnit. Det skal bemærkes, at strukturforanstaltninger har 
til formål at afhjælpe de underliggende årsa ger til høje roamingpriser, dvs. at fremme 
konkurrencen. Strukturforanstaltninger kan omfatt e foranstaltninger til at lette adgangen til 
markedet eller foranstaltninger, der skal forbed re forbrugernes valg ve d at give dem mulighed 
for at købe roaming som en separat tjeneste. Re ne prislofter forbedrer ikke konkurrencen på 
roamingmarkedet, og selvom de beskytter forb rugerne i et stykke tid, løser de ikke de 
underliggende problemer, og de skal derfor sandsynligvis gentag es efter den næste 
lovgivningsperiode. Følge nde politiske modeller undersøges i nærværende 
konsekvensanalyse:  
1. Ingen lovgivning 
2. Fastholdelse af den nuværende strategi  med anvendelse af regul ering af prislofter 
for både engrossalg og detailsalg, herunder fo rlængelse af prisloftet for detailsalg for 
dataroamingtjenester (i punkt c og b nedenfor): 
a) Continuation à l’identique  med samme prislofter. Dette scenarie anses for et 
"basislinjescenarie".  
b) Udvidelse af den nuværende model med justerede årlige prislofter og med 
prislofter for detaildataroaming. Denne model omfatter en stejlere glidebane 
end de nuværende forordninger, hvilket v il føre til detailpriser, der er tæt på 
nationale priser. 
c) Roam-Like-Home/Roam-like-a-Local med fast bruttofortjeneste. Dette er en 
form for prisloft, hvor det tillades, at de r tilføjes en reguleret bruttofortjeneste 
til nationale priser (enten på kundens hj emmemarked eller det besøgte marked) 
til at dække omkostninger i forbindelse med engrossalg og detailsalg af roaming. 
3. Strukturløsning – indførelse af en kombination af to eller tre nye elementer på 
engros- og detailsalgsplan: 
a) Afkobling – en strukturforanstaltn ing på detailplan. Kunder skulle købe 
roamingtjenester fra en anden operatør e nd udbyderen af de nationale tjenester.  
 
DA 5   DA b) Bevilling af adgang for operatøre r af virtuelle mobilnet (MVNO'er)7. Denne 
model vedrører indførelsen af en str ukturforanstaltning på engrossalgsplan, 
hvilket muliggør MVNO-roamingadgang til specifikke niveauer af 
engrossalgstakster.  Denne kan anvendes som en selvstændig model eller i 
forbindelse med punkt 3a ovenfor.  
c) Ovenstående (punkt a og b) kombineret  med beskyttende prislofter for en 
bestemt tidsperiode. Denne foransta ltning uden pakkeløsninger kombineret 
med MVNO-adgang forventes at skabe et konkurrencepres på detailmarkedet. 
4. Spotmarked  
Dette er en mekanisme, der er rettet mod at fjerne den nuvære nde barriere, der skyldes, at 
mængden af roamingtrafik, som en operatør ka n tilbyde til gengæld, i stort omfang bestemmer 
engrossalgspriserne på markedet for indg ående engrossalg. Denne model kan medføre 
omkostningsorienterede engrossa lgspriser for al roamingtra fik og alle operatører. Det 
forventes ikke, at denne drastisk e ændring af roamingmarkedets st ruktur vil være en fordel for 
branchen i EU, da det er usikke rt, hvorvidt de fordelagtige ti lbud fra partnere i flere lande 
stadig ville være mulige, hvis alle de nationale partnere i disse alliancer vil skulle passere via 
spotmarkedet. Etablering af et spotmarked  ville ikke skabe k onkurrence på detailplan. 
6. KONSEKVENSANALYSE 
Alle politiske modeller underkastes først en kvalitativ vurdering i forhold til målene. En 
begrænset liste over modellerne udarbejdes here fter, og hver af disse modeller underkastes så 
en kvantitativ analyse med anvendelse af en økonomisk model til vurdering af deres 
indvirkning på industriens fortje neste, forbrugeroverskud og gene rel velfærd. En cost-benefit-
analyse udføres for modellerne på den begrænsede liste.  
Kvalitativ analyse 
Model 1: Ingen lovgivning 
I forbindelse med udløbet af den nuværende forordning er den manglende konkurrence på 
engrossalgs- og detailsalgsplan et tegn på, at pr iserne ikke vil falde. De vil højst sandsynligt 
stige som følge af en reduktion af antallet af operatører, der kan konkurrere på detailmarkedet. 
Model 2a: Fortsættelse af de nuværende prislofter  
Basislinjescenariet vil fokusere på  at forhindre store detailtakste r, samtidig med at det sikrer 
gennemskueligheden af roamingpriser og forhindrer  "ubehagelige overraske lser på regningen" 
for dataroamingtjenester. Forbrugerne vil im idlertid ikke opleve fordelene ved lavere 
roamingtakster som følge af faldende omkos tninger, og de vil fortsat kunne risikere 
voldsomme detailpriser for dataroaming. Den nuværende lovgivningsmæssige strategi 
håndterer ikke på struktureret  vis en række barrierer på så vel markedet for engrossalg 
(indgående salg og videresalg) som detailmarkedet.  
                                                 
7 Og mobilnetoperatører, der ønsker at etablere sig på nye markeder. 
 
DA 6   DA Model 2b: Udvidelse af den nuværende model med justerede prislofter og med 
detailprislofter for data 
Denne strategi vil medføre en  automatisk reduktion af detailp riserne for tale-, sms- og 
dataroaming for den pågældende periode på et niveau, der minder om nationale prisniveauer. 
Dette ville sikre et højt forbrugerbeskyttelses niveau. Derimod fremmer denne tilgang ikke 
konkurrencen på det indre marked, og den afbøder derfor ikke de underl iggende strukturelle 
problemer. Denne strategi sikr er ikke en bæredygtig, la ngsigtet løsning, og den skal 
sandsynligvis gentages efter udløbe t af næste lovgivningsperiode.  
Model 2c: Roam-Like-Home/Roam-like-a- Local med fast bruttofortjeneste 
Selvom disse metoder ikke fremmer konkurrencen i forbindelse med udbud af 
roamingtjenester, da de ikke afhjælper de underl iggende strukturelle pr oblemer, sikrer disse 
metoder imidlertid, at fordelene ved na tional detailkonkurrence automatisk kommer 
roamingbrugere til nytte. Selvom dette ville me dføre lavere priser end de typiske nuværende 
priser for visse forbrugersegmenter, har denne model overordnet set færre fordele i forhold til 
eurotarif-prislofterne (i model 2b ovenfor) for så vidt angår forsøget på at bringe 
roamingpriserne tættere på de national e prisniveauer for alle forbrugere.  
Model 3a: Afkobling 
Det forventes, at denne model vil gøre det muligt at afhjælpe probl emerne med manglende 
konkurrence og begrænset valg for forbrugerne.  Det vil dog tage noget tid at gennemføre 
denne løsning, hvilket antyder, at  en fortsættelse af de sikr ede detailprislofter kan være 
nødvendig. Afkobling alene skaber måske ikke de rette forhold for ny indtræden på 
roamingmarkedet. Den skal måske derfor leds ages af adgangsforpligtelser (se model 3b 
nedenfor).  
Model 3b: Adgangsforpligtelser ved regu lerede priser for engrossalgsroaming 
Denne model kan øge konkurrencen, da den fører til udviklingen af paneuropæiske virtuelle 
netværk, og den kan give dem mulighed fo r at tilbyde abonnementer med samme 
roamingtakster til kunder i forskellige lande. Det forventes, at model 3b vil have en positiv 
indvirkning på konkurrenceforholdene på mark edet, som minimum på engrossalgsniveau. 
Chancerne for at øge konkurrencen øges imidler tid betragteligt, hvis denne model kombineres 
med detailmæssige strukturforpligtelser (model 3a).  
Model 3c: Afkobling/adgangsforpli gtelse/sikrede prislofter 
For at afkobling kan være fuldt ud effektiv, sk al den kombineres med en adgangsforpligtelse, 
der skal lette markedsadgangen for nye eller eksisterende aktø rer, herunder paneuropæiske 
udbydere af roamingtjenester. En sådan kombi nation vil forbedre konkurrencen og vil ikke 
kræve strenge detailprislofter for at sikre forbru gerne lavere priser. Da det vil tage tid at 
gennemføre denne løsning, vil det imidlertid være passende  at fastholde de sikrede 
detailprislofter for en periode, fastsætte et tilstrækkeligt højt niveau for at give plads til 
konkurrence og at give forbrugerne et sikkerhedsnet, indtil foranstaltningerne uden pakkeløsninger har fået mulighe d for at blive fuldt ud opera tionelle og effektive. Denne 
løsning afhjælper de underliggende ro amingproblemer og muliggør en bæredygtig 
konkurrenceløsning for roaming uden behov fo r langsigtede prisreguleringer.  
Model 3d: Spotmarked  
 
DA 7   DA Denne løsning forbedrer ikke detailkonkurrenc en og giver derfor ingen garanti for, at 
roamingpriserne vil tilpasse si g til de nationale taks ter i de forskellige medlemsstater. Set i 
forhold til de yderst usikre fordele ved denne tilgang skønnes det, at denne model 
sandsynligvis ikke vil kunne nå de fastsatte mål på effektiv eller forholdsmæssig vis.  
Kvantitativ analyse 
På baggrund af ovenstående vurdering foreslås de t, at der udføres en kvantitativ vurdering af 
model 1, model 2a, model 2b og model 3c. Med henblik på evalueringen af den økonomiske 
indvirkning er der udviklet en detaljeret økonomis k model. Hensigten med denne model er at 
fastslå den samlede virkning og virkningen i det enkelte land af forskellige lovgivningsmæssige modeller for roamin gmængder og -indtægter, forbruger- og 
producentoverskud samt på den samlede sociale velfærd.  
Model 2b og 3c involverer anvende lse og fjernelse af prislofter på forskellige tidspunkter. For 
at forenkle sammenligningen er de  kvantitative virkninger af disse modeller beregnet for de 
respektive prislofter uden hensyntagen til den ne dadgående priseffekt som følge af yderligere 
konkurrence i henhold til model 3c.  
Den betydelige negative indvi rkning ved at fjerne lovgivni ngen (model 1) er let at 
identificere. Dette skyldes hovedsageligt den nuværende manglende konkurrence på 
engrossalgs- og detailsalgsplan. Model 2b og 3c involverer en positiv og sammenlignelig 
stigning i social velfærd. Disse m odeller har det til fælles, at forb rugerne vil drage fordel af et 
detailprisloft for data ud over det eksisterende pr isloft for de resterende  tjenester. Model 3c 
forventes at give lignende resultater i forhold til model 2b, dog uden langsigtede 
prisreguleringer. Det skal bemærkes, at model 3c er baseret på en mindre streng 
prisloftsstrategi, der giver plads til, at  markedskræfterne kan fastsætte priserne. 
Den generelle konstatering af lav elasticitet for roamingtjenester, med undtagelse af 
detaildata, indebærer, at vir kningerne på den samlede velfærd er små, og forskellene mellem 
disse modeller er derfor også små, da redukti oner i priserne blot betyder, at forbrugerne 
betaler mindre for nogenlunde samme forbrug - det vil sige, at det skaber en overførsel fra 
virksomheder til forbrugere. Dette kan imidler tid ændres som følge af den forventede vækst 
for data, da lavere dataroamingpriser forvente s at føre til højere forbrug af dataroaming. 
Administrative omkostninger 
Model 1, 2a og 2b ville ikke føre til betydelige meromkostninger, da disse enten ikke omfatter 
nogen lovgivning eller forudsætter fortsættelse af status quo - udgifterne til overholdelse og 
de administrative omkostninger er de samme som dem, der allerede afholdes. Model 3c vil tage tid at gennemføre, da der er en række  tekniske og sikkerhedsmæssige problemer samt 
routingproblemer, der skal håndteres genne m samarbejde mellem Kommissionen, BEREC, 
operatører og eventuelt standardiseringsorganer. Omvendt forventes omkostningerne til overvågning og overholdelse at falde, når førs t den strukturelle løsn ing er på plads, og 
detailprislofterne fjernes.  
7. SAMMENLIGNING
 AF MODELLERNE 
Målt på kvalitativt og kvantitativt grundlag udviser model 2b og 3c begge positiv social 
velfærd. Model 2b (prislofter) giver marg inalt bedre resultater set fra et 
forbrugerbeskyttelsesmæssigt synspunkt, da denne omfatter en direkte indgriben på 
 
DA 8   DA detailplan, og ved hjælp af lovgi vning sikrer, at alle forbrugere  uanset markedsforholdene til 
enhver tid betaler lavere priser. På den a nden side giver model 3c mulighed for øget 
konkurrence for roamingtjenester, hvilket giver fo rbrugerne lavere priser, samtidig med at 
prislofterne sikres for en bestemt periode med henblik på at sikre en vis grad af 
forbrugerbeskyttelse, indtil foranstaltningen uden pakkeløsninger har haft lejlighed til at blive 
fuldt operationel og effektiv. Ved at øge konkurren cen vil denne model føre til en mere stabil 
lovgivningsmæssig indgriben over en længere  tidsperiode. Model 2b vil ikke indføre 
konkurrencefremmende strukturelle  ændringer og vil sandsynligvi s skulle følges op af nye 
lovregulerede detailpriser ef ter 2015. Det foreslås derfor  at anvende en ændret 
roamingforordning, der gennemfører model 3c fo r en periode på ti år med en fuldstændig 
rapport om dens virkemåde fra Kommissionen hvert andet år. 
8. EVALUERING  OG  OVERVÅGNING 
De enkelte nationale tilsynsmyndigheder , BEREC og Kommissionen vil fortsætte 
overvågningen af den udvidede og forlæ ngede roamingforordning. De nationale 
tilsynsmyndigheder vil fortsat være ansvarlige  for at overvåge og kontrollere overholdelsen 
og kan på eget initiativ gribe ind for at sikre overholdelse i henhold til bestemmelserne i den 
ændrede forordning. For så vidt angår den forl ængede roamingforordning skønnes det, at en 
lignende tilgang til den nuvæ rende forordning kan vedtages . Kommissionen forventes at 
foretage en evaluering under he nsyntagen til udtalelser fra BE REC og at rapportere til Rådet 
og Europa-Parlamentet i 2015. Derefter vil Ko mmissionen aflægge rapport hvert andet år, 
indtil forordningen udløber i 2022.