Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse Om "Kommissionens forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område"

(KOM(2001) 257 endelig - 2001/0111 (COD))

(2002/C 149/12)

Rådet for Den Europæiske Union besluttede den 30. august 2001 under henvisning til EF-traktatens artikel 262 at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Beskæftigelse, Sociale og Arbejdsmarkedsmæssige Spørgsmål og Borgerrettigheder, som udpegede José Isaías Rodriguez García Caro til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 27. februar 2002.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 390. plenarforsamling af 24.-25. april 2002, mødet den 24. april, følgende udtalelse med 89 stemmer for, 1 imod og 12 hverken for eller imod.

1. Indledning

1.1. Den frie bevægelighed for personer betyder, at alle unionsborgere har ret til at indrejse, færdes og i påkommende tilfælde opholde sig frit i en anden medlemsstat end den, hvor de er statsborgere.

1.2. Retten for alle unionsborgere til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område er nedfældet i artikel 18 i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab.

1.3. Denne ret, der gælder for alle medlemsstaternes borgere i henhold til Unionstraktatens artikel 8 A, er en integrerende del af borgernes retssystem og bør udvikles inden for en fælles ramme og reguleres i et enkelt juridisk instrument.

1.4. Retten til indrejse og ophold er for øjeblikket reguleret af to forordninger og ni direktiver, som dækker forskellige personkategorier, lige fra lønmodtagere og selvstændige til studerende, pensionister og ikke-erhvervsaktive personer, og disses familiemedlemmer. Alle disse retsregler fastsætter de særlige betingelser for udøvelse af retten til indrejse og ophold i medlemsstaterne i forskellige situationer.

De pågældende EØF-forordninger er som følger:

- 1612/68 om arbejdskraftens frie bevægelighed inden for Fællesskabet,

- 1251/70 om arbejdstageres ret til at blive boende på en medlemsstats område efter at have haft beskæftigelse dér.

De pågældende direktiver er som følger:

- 64/221/EØF om samordning af de særlige foranstaltninger, som gælder for udlændinge med hensyn til indrejse og ophold, og som er begrundet i hensynet til den offentlige orden, sikkerhed og sundhed.

- 68/360/EØF om afskaffelse af restriktioner om rejse og ophold inden for Fællesskabet for medlemsstaternes arbejdstagere og deres familiemedlemmer.

- 72/94/EØF om udvidelse af anvendelsesområdet for direktiv 64/221/EØF til at omfatte arbejdstageres ret til at blive boende på en medlemsstats område efter at have haft beskæftigelse dér.

- 73/148/EØF om ophævelse af rejse- og opholdsbegrænsninger inden for Fællesskabet for statsborgere med hensyn til etablering og udveksling af tjenesteydelser.

- 75/34/EØF om retten for statsborgere i en medlemsstat til at blive boende på en anden medlemsstats område efter dér at have udøvet selvstændig erhvervsvirksomhed.

- 75/35/EØF om udvidelse af anvendelsesområdet for direktiv 64/221/EØF.

- 90/364/EØF om opholdsret.

- 90/365/EØF om opholdsret for lønmodtagere og selvstændige, der er ophørt med erhvervsaktivitet.

- 93/96/EØF om opholdsret for studerende.

1.5. Allerede i marts 1997 fremsatte gruppen på højt plan om den frie bevægelighed for personer på Kommissionens anmodning 80 anbefalinger, der tog sigte på at fjerne hindringer for unionsborgernes frie bevægelighed. Et af de syv områder, anbefalingerne var delt op i, omhandlede indrejse og ophold i medlemsstaterne.

1.6. I første omgang gjaldt retten til indrejse og ophold kun for personer, som rejste til en anden medlemsstat for at udøve en erhvervsaktivitet. Senere blev den udvidet til at gælde for alle borgere, hvilket - som det anføres i Kommissionens meddelelse til Europa-Parlamentet og Rådet om opfølgningen af anbefalingerne fra gruppen på højt plan om den frie bevægelighed for personer(1) - har betydet, at "de berørte personer er blevet kategoriseret på en måde, der ikke længere er i overensstemmelse med de moderne former for mobilitet eller med indførelsen af et unionsborgerskab".

1.7. De nugældende regler, som primært tager sigte på den situation, hvor en arbejdstager sammen med sin familie tager fast ophold i en anden medlemsstat, er ikke egnede til at tage højde for den form for mobilitet, der er blevet almindelig i de seneste år.

1.8. Ovennævnte meddelelse fra Kommissionen opstillede retningslinjerne for den retlige ramme for udøvelse af retten til fri bevægelighed og ophold. De foreslåede principper var som følger:

- "Indførelse så vidt muligt af ét regelsæt for fri bevægelighed i overensstemmelse med artikel 8 A for alle unionsborgere og deres familie".

- "En ny tilgang til udøvelse af opholdsretten, især ved at begrænse forpligtelsen til at besidde en opholdstilladelse til de situationer, hvor det er begrundet".

- "Klargørelse af hvilken status, der gælder for de familiemedlemmer til en unionsborger, der er statsborgere i et tredjeland."

- "Bedre afgrænsning af mulighederne for at inddrage en unionsborgers opholdsret."

1.9. Ligeledes var en af konklusionerne i Kommissionens meddelelse til Rådet og Europa-Parlamentet om anvendelse af direktiverne 90/364, 90/365 og 93/96(2), at EU-lovgivningen om fri bevægelighed for personer måtte gøres mere tilgængelig og baseres på begrebet unionsborgerskab, og at der måtte igangsættes overvejelser om grundlæggende ændringer af den eksisterende lovgivning.

1.10. På den baggrund og i lyset af EF-Domstolens retspraksis fremlægger Kommissionen dette direktivforslag og anmoder om en udtalelse fra ØSU herom.

2. Forslagets indhold

2.1. Forslagets retsgrundlag er at finde i følgende artikler i EF-traktaten:

- Artikel 12, der forbyder forskelsbehandling på grundlag af nationalitet.

- Artikel 18, der giver enhver unionsborger ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, og som giver Rådet mulighed for at vedtage bestemmelser om retten til fri bevægelighed og ophold.

- Artikel 40, der fastsætter nødvendigheden af at vedtage foranstaltninger for at sikre arbejdstagernes frie bevægelighed.

- Artikel 44, der garanterer etableringsfriheden.

- Artikel 52, der omhandler liberalisering af tjenesteydelser.

2.2. Direktivforslaget består af 39 artikler, der er inddelt i syv kapitler.

2.2.1. Det første kapitel indeholder de almindelige bestemmelser, som angiver formålet med direktivet, fastsætter definitionerne, angiver hvilke personer, der er omfattet af direktivet, og opstiller princippet om ikke-forskelsbehandling.

2.2.2. Det andet kapitel omhandler retten til at færdes og tage ophold på indtil seks måneder.

2.2.3. Det tredje kapitel omhandler retten til ophold af mere end seks måneders varighed.

2.2.4. Det fjerde kapitel omhandler retten til permanent ophold. Det fastsætter betingelserne for erhvervelse af denne ret og de administrative formaliteter, der skal opfyldes.

2.2.5. Det femte kapitel fastsætter de fælles bestemmelser for opholdsret og permanent opholdsret mht. geografisk anvendelsesområde, tilknyttede rettigheder, ligebehandling, myndighedernes kontrol og de proceduremæssige garantier, borgerne nyder godt af.

2.2.6. Det sjette kapitel omhandler begrænsninger i denne ret, den procedure, der skal følges, garantier for borgerne og varigheden af et indrejseforbud.

2.2.7. Det syvende kapitel omhandler de afsluttende bestemmelser, hvori indgår bortfald af de ni eksisterende direktiver.

2.3. Direktivforslaget træder i stedet for de ni direktiver, der er omtalt i indledningen til denne udtalelse. Der er derfor tale om en virkelig forenkling af EU-lovgivningen om fri bevægelighed og ophold, som ikke blot forenkler den retlige ramme, men også begrænser de administrative formaliteter, unionsborgerne skal opfylde for at kunne udøve disse rettigheder.

2.4. Ud over at begrænse og sammenfatte den eksisterende lovgivning introducerer forslaget nye elementer og forbedringer, som direkte berører de borgere, der færdes i andre medlemsstater end dem, hvori de er statsborgere. De vigtigste er som følger:

- Begrebet "familiemedlem" udvides til at omfatte slægtninge i opstigende linje, efterkommere over 21 år, uanset om de forsørges eller ej, og ugifte partnere.

- Den periode, i hvilken man kan opholde sig i et andet medlemsland uden nogen formaliteter, forlænges fra tre til seks måneder.

- Kravet om opholdstilladelse er faldet væk. Dette gælder nu kun for familiemedlemmer, der ikke er statsborgere i nogen medlemsstat.

- For at erhverve opholdsret skal de pågældende personer indgive erklæring om, at de har erhvervsmæssig beskæftigelse, råder over tilstrækkelige midler og er omfattet af en sygeforsikringsordning.

- Der erhverves permanent opholdsret efter fire års uafbrudt ophold.

- De administrative formaliteter og frister for udøvelse af opholdsretten forenkles.

3. Generelle bemærkninger

3.1. ØSU udtrykker tilfredshed med og bifalder generelt det foreslåede direktiv, med forbehold af nedenstående særlige bemærkninger.

3.2. I henhold til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab er det indre marked et område uden indre grænser, hvor den frie bevægelighed for varer, personer, tjenesteydelser og kapital er garanteret i overensstemmelse med traktatens bestemmelser. Den frie bevægelighed for kapital, tjenesteydelser og varer er nu veludbygget i EU, men er ikke blevet ledsaget af ægte fri bevægelighed og opholdsret for borgerne i EU, således som det udtrykkeligt fastsættes i artikel 18 i traktaten og i artikel 45 i det europæiske charter om grundrettigheder. Dette nye initiativ vil give borgerne bred adgang til en rettighed, som for øjeblikket er begrænset af en lang række hindringer.

3.3. Under henvisning til artikel 13 i traktaten, som ganske vist ikke indgår i det foreliggende forslags retsgrundlag, mener ØSU ikke, at retten til fri bevægelighed og ophold må være underkastet nogen form for undtagelse eller forskelsbehandling.

3.4. ØSU noterer sig, at direktivforslaget udgør et fremskridt, idet det generelt anerkender, at enhver unionsborger har ret til at færdes og opholde sig frit i enhver medlemsstat.

3.5. At forenkle lovgivningen gennem ophævelse af ni forskellige direktiver er noget af en bedrift. De hidtidige, komplicerede og mangfoldige regler og den sparsomme oplysning af borgerne om deres rettigheder gør det vanskeligt for dem at udøve disse rettigheder. Kommissionen bør udbrede kendskabet til direktivet og vil i den forbindelse kunne regne med ØSU's opbakning.

3.6. Denne forenkling af retsakter ledsages af en forenkling af administrative formaliteter, procedurer og frister, der vil være til fordel for borgerne, idet udøvelsen af denne rettighed vil blive mere tilgængelig og mindre bureaukratisk.

3.7. ØSU bifalder Kommissionens beslutning om at udvide anvendelsesområdet for definitionen af "familiemedlem". En bredere definition af hvem, der tæller som familiemedlemmer, ligger mere på linje med realiteterne og viser større fornemmelse for de omstændigheder, der berører alle unionsborgerne.

3.8. ØSU udtrykker tilfredshed med de forbedringer, direktivforslaget introducerer. Den frie bevægelighed for personer og deres ophold i en anden medlemsstat end oprindelsesstaten kan kun være baseret på unionsborgernes frie vilje. Udøvelsen af denne rettighed må ikke hæmmes af de konsekvenser, dette kan få for de forskellige administrative myndigheder. EU generelt og medlemsstaterne i særdeleshed må træffe alle de foranstaltninger, der er nødvendige, for at den ret til frie bevægelighed og ophold, direktivet giver, kan udøves af borgerne uden nogen form for indskrænkninger.

3.9. Afskaffelsen af medlemsstaternes ret til at fastsætte et minimumsbeløb, som ikke-erhvervsaktive og pensionister skal råde over for at kunne opholde sig på deres område, er en anden forbedring af teksten, der må fremhæves. ØSU støtter de generelle linjer i artikel 7 og 21 i direktivforslaget. Fastsættelse af minimumsressourcer i de enkelte stater ville berøre den frie bevægelighed og skabe områder i EU, som visse borgere ikke kan færdes og opholde sig i, fordi de ikke har tilstrækkelige ressourcer.

3.10. I betragtning af karakteren af det foreliggende forslag og den lovgivningsprocedure, det skal igennem (fælles beslutningstagning og enstemmighed ved dets endelige vedtagelse) vil ØSU i overensstemmelse med artikel 262 i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab fastsætter den bedst egnede måde til at følge forslagets gang på.

4. Særlige bemærkninger

4.1. Artikel 7, stk. 1, litra c)

4.1.1. Betingelserne for udøvelse af ret til ophold i mere end seks måneder udvider denne ret til også at gælde for studerende, der følger en erhvervsuddannelse.

4.1.2. ØSU mener, at det generiske udtryk "studerende" omfatter enhver person, der følger et studium på et uddannelsessted, mens begrænsningen i litra c) til studerende, der følger en erhvervsuddannelse, i praksis udelukker alle øvrige studerende og indfører en betydningsmæssig begrænsning i retten til at færdes og tage ophold, på trods af Gravier-afgørelsens brede fortolkning af udtrykket "erhvervsuddannelse."

4.1.3. ØSU kan ikke se nogen grund til at skelne mellem forskellige typer studerende og mener derfor, at henvisningen til erhvervsuddannelse bør erstattes af udtrykket "en uddannelse".

4.2. Artikel 12, stk. 3

4.2.1. Artiklen omhandler bevarelse af opholdsretten for familiemedlemmer i tilfælde af unionsborgerens død eller udrejse af værtslandet. I stk. 3 fastslås det, at en unionsborgers udrejse ikke betyder, at hans eller hendes børn, der ikke er statsborgere i en medlemsstat, mister deres opholdsret, hvis de er tilmeldt en uddannelsesinstitution.

4.2.2. Stk. 3 dækker ikke det tilfælde, hvor heller ikke moderen, faderen eller værgen er statsborger i en medlemsstat. Man kan således udlede, at børnene kan blive, men moderen, faderen eller værgen skal forlade opholdslandet, når ægtefællen/partneren udrejser. Med andre ord må børnene blive alene i opholdslandet uden nogen forælder eller værge til at tage sig af dem.

4.2.3. Hvis børnene bliver i medlemsstaten for at læse på et uddannelsessted, bør moderen, faderen eller værgen, hvis han/hun ønsker det, efter ØSU's mening kunne blive sammen med dem, til de bliver myndige. Hvad dette særlige tilfælde angår, håber ØSU, at Domstolens afgørelse i Baumbast-sagen kan danne grundlag for denne udtalelse.

4.3. Artikel 13, stk. 2, litra c)

4.3.1. Artiklen omhandler opholdsretten for familiemedlemmer i tilfælde af skilsmisse eller ophævelse af ægteskabet.

4.3.2. Stk. 2, litra c), fastsætter, at disse to omstændigheder ikke betyder, at familiemedlemmer, der ikke er statsborgere i en medlemsstat, mister deres opholdsret, "hvis der foreligger en særlig vanskelig situation".

4.3.3. ØSU finder dette udtryk tvetydigt og uklart, især når det i begrundelsen til forslaget erkendes, at den benyttede formulering er vag og kan anvendes i tilfælde af vold i hjemmet. Ordlyden bør være mere præcis og bl.a. henvise til tilfælde af vold i hjemmet eller lignende, såvel af fysisk som psykisk karakter.

4.4. Artikel 14

4.4.1. Artiklen fastsætter de generelle regler for erhvervelse af permanent opholdsret. Udøvelse af denne ret kræver bopæl i mindst 4 år. Denne ret kan fortabes ved fravær fra værtslandet i fire år i træk.

4.4.2. ØSU erkender, at den foreslåede tekst er et fremskridt i forhold til de bestemmelser, den skal træde i stedet for, men mener, at der på sigt bør gives mulighed for, at man kan udøve denne ret uden at skulle fremlægge beviser for at have opholdt sig i landet i en vis periode.

4.5. Artikel 21, stk. 2

4.5.1. Denne artikel fastslår princippet om, at der inden for de almindelige bestemmelser om opholdsret og permanent opholdsret skal være ligebehandling af unionsborgere og familiemedlemmer, der ikke er statsborgere i en medlemsstat, og medlemsstatens egne borgere.

4.5.2. Stk. 2 indfører en undtagelse, som vedrører studerende og øvrige ikke-erhvervsaktive borgere, idet de ikke har ret til sociale ydelser eller sygeforsikring, hvilket naturligvis omfatter retten til sundhedsbehandling, før de har erhvervet permanent opholdsret.

4.5.3. ØSU mener, at retten til sundhed er en grundlæggende menneskeret, og at ordlyden af dette afsnit krænker denne ret. De undtagelser, der fastsættes i denne artikel, bør ikke vedrøre retten til sundhedsbehandling, når det er nødvendigt.

4.6. Artikel 25, stk. 2

4.6.1. Artiklen omhandler de generelle principper for begrænsninger i retten til indrejse og ophold af hensyn til den offentlige orden, sikkerhed og sundhed.

4.6.2. Stk. 2 fastsætter, at en tidligere straffedom ikke uden videre kan begrunde afvisning af indrejse eller udsendelse af en unionsborger eller et familiemedlem fra en medlemsstat.

4.6.3. ØSU mener dog, at der er nogle situationer, som er tilstrækkeligt alvorlige til ikke at være omfattet af denne bestemmelse. Indholdet bør nuanceres ud fra proportionalitetsprincippet, når der er tale om personer, som er dømt for forbrydelser med tilknytning til terrorisme, våben-, narkotika- og menneskehandel.

4.7. Artikel 25, stk. 4

4.7.1. Stk. 4 i samme artikel giver værtslandet mulighed for, når det skønner det påkrævet, at anmode oprindelseslandet eller enhver anden medlemsstat om oplysninger om unionsborgeres eller familiemedlemmers tidligere straffe, men sådanne forespørgsler må ikke antage en systematisk karakter.

4.7.2. ØSU mener, at medlemsstaterne bør have mulighed for, når de skønner det nødvendigt at anmode om oplysninger om tidligere straffe, som personer, der ønsker indrejse til eller ophold i deres område, måtte have.

4.8. Artikel 28, stk. 1

4.8.1. Artiklen omhandler meddelelse til de pågældende personer om afgørelse om afvisning eller udsendelse. Stk. 1 fastsætter, at afgørelsen skal meddeles den pågældende på en sådan måde, at de er i stand til at forstå beslutningens indhold og virkning.

4.8.2. I strid med artiklens indhold anføres det i begrundelsen for forslaget, at ordlyden ikke betyder, at beslutningen skal oversættes til den pågældende persons sprog, navnlig ikke når der er tale om et mindre kendt sprog.

4.8.3. ØSU mener, at den bedste måde, hvorpå en beslutning, som indskrænker en rettighed, kan forstås, er at modtage den på et sprog, den pågældende kan forstå. ØSU mener derfor, at unionsborgerne bør have ret til at modtage det pågældende dokument på det sprog, der tales i den medlemsstat, som vedtager beslutningen, og på det sprog, der tales i den medlemsstat, unionsborgeren er statsborger i.

4.9. Artikel 28, stk. 2

4.9.1. Stk. 2 giver medlemsstaterne ret til ikke at give de pågældende personer skriftlig meddelelse om den trufne afgørelse, hvis der er tale om begrundelser, der angår statens sikkerhed.

4.9.2. ØSU er af den opfattelse, at den foreslåede foranstaltning vil stille den pågældende person retsløs. Dette afsnit i direktivforslaget bør derfor udgå.

4.10. Artikel 30

4.10.1. Stk. 1 i denne artikel anfører, at medlemsstaterne ikke kan udstede et indrejseforbud for livstid over for de personer, der er omfattet af direktivet. Følgelig giver stk. 2 mulighed for, at de personer, der er blevet udsendt, kan indgive en ny ansøgning om adgang til området.

4.10.2. Jf. bemærkningerne i pkt. 4.6 om artikel 25, stk. 2, mener ØSU ikke, at denne artikel bør gælde for personer, der er dømt for forbrydelser af lige så alvorlig karakter som dem, der angives som eksempel i ovennævnte pkt.

4.11. Artikel 31

4.11.1. Denne artikel opstiller de betingelser, værtslandet skal opfylde for at kunne træffe en udsendelsesafgørelse som en straf eller som anden foranstaltning.

4.11.2. Ligesom i det foregående punkt mener ØSU ikke, at den garanti, der gives i forslaget, bør omfatte personer, der er dømt for så alvorlige forbrydelser.

Bruxelles, den 24. april 2002.

Göke Frerichs

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) KOM(1998) 403 endelig udg.

(2) KOM(1999) 127 endelig.