Indholdsfortegnelse

1. Baggrund. 3

2. Programmet. 3

3. Evalueringens udformning. 4

4. Programmets europæiske merværdi 6

5. Effektiviteten af Told 2013. 8

5.1. Styrkelse af sikkerhed og sikring. 9

5.2. Beskyttelse af EU's finansielle interesser. 10

5.3. Handelslettelser. 10

6. Faktorer, der påvirker programmets resultater. 11

7. Formidling af programmet (kendskab, viden og gennemførelse) 12

8. Nyttevirkning. 13

8.1. Kommunikations- og informationsudvekslingssystemer. 13

8.2. Fælles foranstaltninger. 14

9. Konklusioner og anbefalinger. 16

9.1. Konklusioner. 16

9.2. Anbefalinger. 17

1. Baggrund

Toldunionen er en hjørnesten i Den Europæiske Union og spiller en central rolle i det indre markeds funktion. Det indre marked kan kun fungere smidigt, hvis fælles regler bliver anvendt på samme måde ved EU's ydre grænser. Det indebærer, at EU's 28 toldadministrationer skal handle som én administration.

Told 2013-programmet (herefter "Told 2013") blev indført ved beslutning 624/2007/EF[1] som et flerårigt handlingsprogram på toldområdet i EU, der skulle støtte og supplere tiltag fra medlemsstaterne med henblik på at sikre, at det indre marked fungerer effektivt på toldområdet. Det bygger på fire tidligere programmer: Matthæus, Told 2000, Told 2002 og Told 2007. Hovedformålet med programmet var at støtte og fremme samarbejdet og koordineringen mellem medlemsstaternes nationale toldadministrationer, som også er dem, der drager størst fordel heraf.

I overensstemmelse med programbeslutningens artikel 22, stk. 1, blev der med Kommissionen som hovedansvarlig udført en slutevaluering med fokus på programaktiviteternes effektivitet og nyttevirkning. Europa-Kommissionen udformede og udliciterede slutevalueringen af programmet til en ekstern konsulent. Evalueringsundersøgelsen blev udført af "The Evaluation Partnership", som undervejs blev bistået af en styringsgruppe bestående af relevante medarbejdere fra Kommissionen og repræsentanter for fem deltagerlande. Styringsgruppen støttede evalueringsholdet på alle trin i evalueringsprocessen. Evalueringen blev påbegyndt i september 2013 og afsluttet i august 2014.

Denne rapport er baseret på resultaterne og konklusionerne i den eksterne evalueringsrapport. Kommissionen påskønner den overordnede kvalitet af den eksterne undersøgelse, der understøtter denne evaluering, og anerkender de metodemæssige vanskeligheder og de tiltag, der blev iværksat for at afhjælpe dem. Resultaterne skønnes at være troværdige og konklusionerne korrekte.

Denne rapport fra Europa-Kommissionen opfylder forpligtelsen i medfør af programbeslutningens artikel 22, stk. 3, om at sende slutevalueringsrapporten til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget.

2. Programmet

Told 2013 løb fra den 1. januar 2008 til den 31. december 2013. Programmet var åbent for deltagelse af medlemsstaterne, kandidatlande, der var omfattet af en førtiltrædelsesstrategi, samt potentielle kandidatlande og visse partnerlande i den europæiske naboskabspolitik. Ud over de 28 EU-medlemsstater[2] deltog fem andre lande i programmet: Tyrkiet, Serbien, Den Tidligere Jugoslaviske Republik Makedonien, Montenegro og Albanien. Alle de lande, som deltog i programaktiviteterne, omtales som "deltagerlande" i hele rapporten.

Ifølge programbeslutningen var de fem overordnede mål med Told 2013:

1. sikring af, at aktiviteterne på toldområdet opfylder det indre markeds behov, herunder for forsyningskædesikkerhed og lettelse af handelen, samt støtter strategien for vækst og beskæftigelse

2. sikring af lige så effektivt samspil mellem og opgaveløsning hos medlemsstaternes toldadministrationer, som var de én administration, således at det sikres, at den kontrol, der udføres, fører til ensartede resultater overalt inden for Fællesskabets toldområde, og at legitime forretningsaktiviteter understøttes

3. sikring af den nødvendige beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser

4. styrkelse af sikkerhed og sikring

5. forberedelse af kandidatlandene og de potentielle kandidatlande til tiltrædelse, herunder gennem erfarings- og videndeling med de berørte landes toldadministrationer.

Den samlede finansieringsramme for programmet var fastsat til 323,8 mio. EUR.

Med sigte på programmets mål blev der udført følgende aktiviteter:

· Udvikling, vedligeholdelse og drift af kommunikations- og informationsudvekslingssystemer. Omkring 80 % af programbudgettet gik til it-systemer, som understøttede de andre aktiviteter, der blev udført inden for programmets rammer.

· Fælles foranstaltninger, som omfattede seminarer, workshopper, projektgrupper, styringsgrupper, arbejdsbesøg, uddannelsesaktiviteter, overvågning, benchmarking og andre foranstaltninger, der gav embedsmænd fra deltagerlandene mulighed for at arbejde sammen om emner af fælles interesse.

Toldadministrationernes samarbejde fandt sted på det sikre CCN/CSI-net (det fælles kommunikationsnet/den fælles systemgrænseflade), som sikrede interoperabiliteten af alle de nationale informationssystemer og fungerede som en sikker platform for kommunikation og udveksling af meddelelser mellem toldadministrationerne. Der var omkring 60 programmer til informationsdeling og fælleseuropæiske applikationer på denne sikre platform. De vigtigste it-programmer og applikationer, som programmet understøttede, og som blev undersøgt i evalueringen, var bl.a.:

· eksportkontrolsystemet (ECS) og importkontrolsystemet (ICS)

· det nye edb-baserede forsendelsessystem (NCTS)

· informationssystemet for Fællesskabets integrerede toldtarif (TARIC) og databasen over tarifkvoter og -grænser (QUOTA)

· EORI-systemet (registrerings- og identifikationssystemet for økonomiske operatører) og AEO-systemet vedrørende autoriserede økonomiske operatører

· EU's toldrisikoforvaltningssystem (CRMS).

3. Evalueringens udformning

Evalueringen havde fokus på programmets resultater og virkningen på Toldunionen og de toldadministrationer, der deltog i programmet. Omkring 80 % af programmets budget gik til it-systemer, som for en stor del tegnede sig for programmets bidrag til mere overordnede politiske mål. Derfor var evalueringen specielt designet til at se nærmere på, hvordan de it-systemer, som Told 2013 havde finansieret, tilførte værdi til toldsamarbejdet og dermed lettede opfyldelsen af programmets overordnede mål.

For at forstå, hvordan programmet virkede i praksis blev der anvendt følgende hovedkriterier i evalueringen:

1. Den europæiske merværdi af Told 2013 (se afsnit 4)

2. Effektivitet – hvordan det fælleseuropæiske elektroniske toldmiljø har hjulpet toldadministrationerne med at beskytte EU's finansielle interesser bedre, styrke sikkerheden og sikringen for EU-borgerne og lette handelen (se afsnit 5)

3. Uventede og utilsigtede resultater og virkninger af programmets aktiviteter (se afsnit 6)

4. Formidling af programmet – kendskab, viden og gennemførelse (se afsnit 7)

5. Programmets nyttevirkning (se afsnit 8).

Den eksterne konsulent anvendte flere forskellige teknikker, nemlig en kombination af den standardvurdering af programmet, som blev anvendt i midtvejsevalueringen i 2011, og bidragsanalysen (nærmere beskrevet i afsnit 5).

Kommissionen finder, at de data, der blev indsamlet til evalueringen af programmet, har været omfattende og er krydstjekket, således at man opnår pålidelige oplysninger og kan basere konklusionerne på solid dokumentation, der er bekræftet fra flere kilder. De vigtigste informationskilder i evalueringen omfattede

· skrivebordsundersøgelser

· et spørgeskema til indsamling af de nationale toldadministrationers synspunkter i alle deltagerlandene (et svar pr. land, dvs. 33 svar i alt)

· en undersøgelse for toldembedsmænd med tilbagemelding fra individuelle toldembedsmænd i de nationale administrationer. Undersøgelsen var rettet mod embedsmænd, som havde deltaget direkte i programmet, samt embedsmænd, der ikke havde deltaget direkte (undersøgelsen gav 5 401 svar i alt)

· seks eksempler fra EU-medlemsstater for at afprøve teorien om ændring af programmet.

Der skulle tages højde for en række begrænsninger under evalueringen af Told 2013. For det første var mange af programmets aktiviteter videreført fra dets forgænger, nemlig Told 2007. Det betød, at resultaterne og konsekvenserne kun i få tilfælde kunne forbindes med Told 2013 alene. For det andet betød det forhold, at pogrammet skulle fokusere på et begrænset antal mål og medlemsstater, samtidig med at der skulle opnås en bedre forståelse af programmets effektivitet, at resultaterne af casestudierne ikke kan generaliseres på en statistisk repræsentativ måde. For det tredje forelå der meget begrænsende mængder kvantitative data, navnlig om omkostningerne ved udvikling af it-systemer på nationalt plan eller om besparelser på de administrative omkostninger. Det skyldtes, at der ikke fandtes nogen ramme for overvågning til at holde øje med disse indikatorer, så evalueringen byggede hovedsagelig på de konsulterede interessenters opfattelse (via undersøgelserne, målrettede interviews eller casestudierne). I mange tilfælde var disse lokale eksperter heller ikke i stand til at sætte tal på de fordele og gunstige effekter, de ikke desto mindre havde opfattelsen af. Derfor bygger evalueringens konklusioner primært på righoldig kvalitativ dokumentation og kun i mindre omfang på kvantitative data.

I de følgende kapitler opsummeres konklusionerne for hvert af de fem evalueringskriterier og evalueringsperspektivet.

4. Programmets europæiske merværdi

I forbindelse med slutevalueringen af Told 2013 betød den europæisk merværdi de yderligere fordele ved at iværksætte initiativer på EU-plan frem for nationalt plan. Det omfatter følgende aspekter:

i. Hvordan programmet supplerer nationale initiativer

ii. Reduktion af administrative omkostninger og den administrative byrde (f.eks. via fælles it-platforme, retningslinjer, procedurer, gennemførelse i alle landene af bedste praksis, som blev klarlagt i løbet af programmets aktiviteter, undgåelse af dobbeltarbejde og overlapning), eller ud fra et andet perspektiv: omkostningerne ved ikke at have et europæisk initiativ

iii. Da toldsamarbejdet dækker hele EU, udføres samarbejdet bedst mellem medlemsstaterne frem for i de enkelte medlemsstater, og værdien af menneskelige netværk, som er et resultat af programmet, blev også inddraget

iv. Øget ensartethed i EU's Toldunion ("at handle som én administration") og værdien af en fælles administrationskultur

v. Resultaternes/konsekvensernes langtidsvirkning, hvis programmet skulle blive nedlagt.

Ifølge evalueringen er der meget, der taler for, at programmet har medført europæisk merværdi, navnlig hvad angår programmets fremme af gennemførelsen af EU's lovgivning på toldområdet på nationalt plan.

i. Generelt fandt de nationale toldembedsmænd, at de programfinansierede it-systemer i høj grad supplerede de nationale initiativer, idet de hovedsagelig vedrørte gennemførelsen af EU-lovgivningen på toldområdet. Ifølge embedsmændene medførte det reduktioner af de administrative omkostninger, som ikke ville have været mulige, hvis hver enkelt medlemsstat skulle have udviklet sit eget tilsvarende it-system. For eksempel indhentede medlemsstaternes administrationer vigtige oplysninger i centraliserede databaser som TARIC og QUOTA, hvor de ellers skulle have anmodet Kommissionen om disse oplysninger i hvert enkelt tilfælde og lagret dem for egen regning. Interessenterne kunne imidlertid ikke sætte nøjagtige tal på besparelserne på de administrative omkostninger.

ii. Evalueringens spørgeskema indeholdt også et direkte spørgsmål til toldmyndighederne om reduktion af administrative omkostninger. De fleste svarede, at programmet bidrog til hurtigere gennemførelse af EU-lovgivningen, og at de dermed forbundne omkostninger var lavere, end de ville have været uden støtte fra programmet.

Som det fremgår af figur 1, angav 23 ud af 28 toldadministrationer i deres svar, at programmet "i høj grad eller til en vis grad" havde hjulpet dem med at gennemføre sådanne foranstaltninger hurtigere. Endvidere fandt 25 administrationer, at programmet "i høj grad eller til en vis grad" havde hjulpet dem med at gennemføre de nødvendige foranstaltninger med lavere omkostninger.

Figur 1: Hvor meget mindskede Told 2013 den administrative byrde for nationale administrationer?

Kilde: Spørgeskema til toldadministrationerne i EU's medlemsstater (n = 28, ingen af respondenterne svarede "slet ikke”)

iii. De fælles foranstaltninger gav mulighed for direkte samarbejde mellem toldembedsmænd i forskellige lande. Evalueringen fandt, at de fælles foranstaltninger også virkede befordrende for tilliden, og at de således tilskyndede til fri informationsdeling og anvendelse af fælles it-systemer samt andre processer. Evalueringen konkluderede således, at de netværk, der blev skabt, spillede en vigtig rolle i opfyldelsen af programmets mål om at "handle som én administration". En stor del af den harmonisering, som de fælleseuropæiske og centraliserede it-systemer medførte, kunne kun opnås ved, at toldmyndighederne delte information med andre medlemsstater og/eller anerkendte gyldigheden af deres operationer. For eksempel ville risikooplysninger gennem importkontrolsystemet ikke være til megen nytte, hvis modtagermyndigheden ikke betragtede den bagvedliggende analyse som troværdig. På tilsvarende måde indebærer en anerkendelse af status som autoriseret økonomisk operatør (AEO) i en anden medlemsstat også en anerkendelse af, at den pågældende udstedende myndighed anvender EU-retningslinjerne konsistent. Evalueringen fandt, at det tillidsniveau, der kræves mellem medlemsstaternes myndigheder, for at systemerne kan fungere effektivt, ikke kan tages for givet i lyset af medlemsstaternes forskellige administrative kulturer og arbejdsmetoder. Det gælder om at vinde denne tillid, og programmet spillede en afgørende rolle i opbygningen af tillid. Det kan delvis tilskrives traditionelle netværkseffekter, hvor toldembedsmændene skabte personlige kontakter og havde uformel kontakt med hinanden. Hvad der måske var endnu vigtigere var, at tilliden også blev opbygget gennem gentagne møder og indblik i hinandens arbejdsmetoder.

iv. Evalueringen fandt, at toldprocedurerne på importområdet stadig varierede betydeligt på tværs af medlemsstaterne. En indikator, der kan bruges til at sætte tal på denne forskellighed, er, hvor lang tid det tager at importere varer. Ifølge Verdensbankens Doing Business-rapport[3] kan den tid, det tager at importere en standardcontainer med varer variere fra 5 dage til 19 dage mellem de 28 EU-medlemsstater. Selv om forskellene stadig eksisterer, blev det i evalueringen konstateret, at de var blevet mindsket betydeligt i løbet af programperioden. Det er en vigtig udvikling, eftersom programperioden for Told 213 i sidste ende skal føre til indførelsen af en centraliseret toldbehandling. Eftersom målet med EU-toldkodeksen er at indføre centraliseret toldbehandling senest den 1. oktober 2020[4], er de hidtidige fremskridt i Told 2013 værdifulde med hensyn til at bane vejen for dette ambitiøse projekt. Uden et forum for samarbejde og udveksling af erfaringer eller et udgiftsprogram som Told 2013, der kan finansiere fælles it-systemer, ville det ifølge evalueringen være meget usandsynligt, at medlemsstaterne ville indrette deres procedurer og toldlovgivning efter hinanden, så de i sidste ende kunne handle som én toldadministration. Bl.a. ville indførelsen af toldlovgivning kræve betydeligt højere omkostninger uden et program, der kan finansiere fælles it-systemer eller videndeling. Det skyldes, at der uden et fælles it-system og tekniske specifikationer skulle udvikles 28 forskellige versioner af hvert enkelt system.

v. Hvad angår resultaternes bæredygtighed uden yderligere finansiering, konkluderede evalueringen, at medlemsstaterne ville få svært ved at fortsætte med at bruge it-systemerne ud over det mellemlange sigt, da systemerne er forbundet med betydelige drifts- og vedligeholdelsesomkostninger, og eftersom der er en betydelig styringsfunktion involveret, som i øjeblikket varetages af Europa-Kommissionen. Toldadministrationerne var af den opfattelse, at de resultater, der indtil videre var opnået, ville vare længe, men at de værktøjer, der blev udviklet i løbet af programmets levetid, f.eks. it-systemer og undervisningsmoduler, gradvis ville blive forældet uden regelmæssig fornyelse. Tilsvarende ville de netværk, der er kommet i stand gennem løbende deltagelse i de fælles foranstaltninger, begynde at blegne uden fortsatte kontakter, og resultaterne af netværkerne ville efterhånden gå tabt. Udskiftning af personale og administrative omstruktureringer kan have en lignende virkning på de netværk, der er opbygget i de år, programmet har kørt. Mens de fremskridt, der allerede er gjort, vil holde et stykke tid i fremtiden, bør behovet for fremtidig støtte fra Kommissionen ikke undervurderes.

5. Effektiviteten af Told 2013

I evalueringen blev der anvendt en metode, der kaldes bidragsanalyse, til vurdering af programmets effektivitet med hensyn til at nå de overordnede mål. Denne analysemetode er især egnet til at undersøge, om et program eller en politik har bidraget til at nå bestemte resultater og virkninger. Med henblik på en afbalanceret evaluering, som både var tilstrækkelig bred og dybtgående, fokuserede bidragsanalysen på udvalgte

· politikmål: ud af de fem overordnede mål, der blev nævnt i beslutningen om fastlæggelse af Told 2013, er følgende tre udvalgt: 1) beskyttelse af EU's finansielle interesser, 2) styrkelse af sikkerhed og sikring og 3) lettelse af handelen

· toldprocesser: vareimport og de dermed forbundne toldprocesser

· lande: seks ud af de 28 medlemsstater blev udvalgt. Udvælgelseskriterierne var omfanget og karakteren af toldtrafik, hvilke former for toldkontrol der blev anvendt, deltagelse i programmet samt geografisk mangfoldighed. Stikprøven omfattede Kroatien, Tjekkiet, Frankrig, Tyskland, Ungarn og Nederlandene.

Nedenfor præsenteres evalueringens vigtigste resultater og konklusioner vedrørende de tre udvalgte politikmåls bidrag til programmet.

5.1. Styrkelse af sikkerhed og sikring

Dette mål under programmet tegnede sig for de største fremskridt, hvilket kan betragtes som et vigtigt skridt mod harmonisering af risikoforvaltningsprocessen på toldområdet, som foreskrevet i EU-toldkodeksen[5]. Endvidere er flere centrale aspekter af udviklingen sket siden sidste evaluering. De var for en stor del forbundet med sikkerhed og sikring og kunne tilskrives initiativer til gennemførelse af ændringen vedrørende sikkerhed og sikring[6] til EU-toldkodeksen, hvis bestemmelser først trådte i kraft i fuldt omfang i 2011.

Importkontrolsystemet blev endeligt udrullet i 2011 med krav til de økonomiske operatører om at angive yderligere sikkerhedsoplysninger, før varerne ankommer til Den Europæiske Union, og med bedre muligheder for udveksling af disse oplysninger mellem medlemsstaternes administrationer og Europa-Kommissionen. Oplysningerne fra de økonomiske operatører på dette trin indgår i risikoforvaltningsprocessen og bidrager således positivt til den risikoanalyse, som de nationale administrationer udfører på stedet, når varerne ankommer, samt på yderligere destinationer. For eksempel angav de toldembedsmænd, der blev interviewet til casestudierne, at programmet gjorde det nemmere at udveksle oplysninger med de andre medlemsstater, så embedsmændene kunne reagere hurtigere og mere effektivt på risici. Navnlig hjalp udvekslingen af oplysninger via importkontrolsystemet de nationale myndigheder med at udveksle importoplysninger på forhånd, f.eks. ved omdirigering af varer. Toldembedsmændene fandt, at dette har bidraget til at lette handelen, fordi de økonomiske operatører ikke skulle give de samme oplysninger to gange, og at det samtidig har opretholdt niveauet af sikkerhed og sikring.

Risikoforvaltningssystemet på toldområdet trådte også i kraft i fuldt omfang i løbet af programmets levetid. Dette system satte en minimumsstandard for risikoanalyse ved at institutionalisere deling af formularer til risikooplysninger mellem medlemsstaterne og ved, at alle medlemsstater skal tage højde for fælles prioriterede kontrolområder og fælles risikoprofiler i deres nationale risikoforvaltning. Som eksempel roste nogle af de interviewede til casestudierne systemet for at sætte et minimumsniveau for risikoanalyse og for at stimulere deling af risikooplysninger mellem medlemsstater via formularerne. Embedsmændene fandt, at de havde bedre adgang til de relevante risikooplysninger og var bedre klædt på til at advare andre lande om potentielle risici. Ved at sætte højere standarder for risikokontrol og øge konsistensen bidrog de systemer, som havde modtaget midler under programmet, således også til at øge tilliden, idet medlemsstaterne i højere grad betragtede risikoanalyser udført af andre som troværdige, hvorved de kunne udføre kontroller mere effektivt.

EOS-systemerne blev mainstreamet i denne periode, hvilket øgede toldmyndighedernes muligheder for at samkøre oplysninger om individuelle økonomiske operatører og øgede mængden af tilgængelige oplysninger om de økonomiske operatører med henblik på risikoanalyse. For eksempel viste casestudierne, at EORI-systemet gjorde det meget nemmere for toldmyndighederne at tage en økonomisk operatørs historie i betragtning i forbindelse med en risikoanalyse, herunder de oplysninger, som andre medlemsstater har om operatøren. AEO-systemet gav toldmyndighederne mulighed for at fokusere på de mere risikobetonede virksomheder og dermed øge chancen for, at de ved kontrol, som i sagens natur kun udføres for en lille del af forsendelserne, finder farligt gods.

5.2. Beskyttelse af EU's finansielle interesser

Korrekt tarifering og bekæmpelse af svig spiller en central rolle i beskyttelsen af EU's finansielle interesser.

Informationssystemet for Fællesskabets integrerede toldtarif (TARIC) og databasen over tarifkvoter og -grænser (QUOTA) er de eneste officielle kilder til tarifoplysninger for nationale myndigheder, og de blev vurderet som opdaterede, pålidelige og brugervenlige i evalueringen. Over to tredjedele af administrationerne angav, at applikationerne "i høj grad" bidrog til de specifikke mål for informationssystemerne, nemlig at hjælpe erhvervsdrivende og myndigheder med at nå frem til en korrekt klassifikation og tarifering af importerede varer (19 ud af 27 administrationer).

Andre it-systemers potentielle bidrag til beskyttelse af EU's finansielle interesser går mere i retning af forebyggelse og opdagelse af svig og er således mere komplicerede og sværere at afdække. For eksempel var den generelle antagelse, at det nye edb-baserede forsendelsessystem (NCTS) i betydelig grad havde reduceret svig i kraft af sporbare registreringer af hver forsendelse og også mindsket mulighederne for at afvige fra standardprocedurerne.

Desuden har den øgede effektivitet af risikoforvaltningssystemerne ikke kun bidraget til bedre kontrol af farligt gods, men også til effektiv identifikation og opkrævning af told. Det bidrager direkte og positivt til beskyttelse af EU's finansielle interesser. For eksempel mente nogle af de interviewede til casestudierne, at dette system var særligt relevant, fordi deres land var et transitland. De forklarede, at systemet gav toldmyndighederne mulighed for elektronisk registrering og udveksling af oplysninger med toldmyndigheder i andre medlemsstater, hvilket gør oplysningerne mere pålidelige og forsendelsesprocessen betydeligt hurtigere. De var således bedre i stand til at overvåge varernes bevægelse og dermed identificere eventuelle tilfælde af svig eller manglende betaling af told.

5.3. Handelslettelser

På toldområdet forfølges dette mål primært passivt, idet forbedrede risikoforvaltningssystemer, som dem, der er omtalt ovenfor, indføres med så vidt muligt minimale indvirkninger på handelen. Den nu helt papirløse behandling af toldangivelser har, ud over mainstreaming og den kraftigt stigende anvendelse af AEO-systemet, gjort Toldunionen mere sikker, idet der skal udføres færre manuelle kontroller, som sinker handelsstrømmen. På tilsvarende måde har NCTS-systemet bidraget til, at papirbaserede forsendelsesangivelser ikke længere anvendes. Det har gjort forsendelsesprocessen hurtigere og reduceret perioden, hvor garantier skal holdes tilbage fra økonomiske operatører, hvilket udgør en handelslettelse, og samtidig etableres der elektroniske journaler, som har mindsket potentialet for fejl og svig.

Indgåelse af aftaler om gensidig anerkendelse med tredjelande, som følge af møder finansieret af programmet, har yderligere bidraget til AEO-systemets vækst og således også til dette mål. Når det er sagt, bør det også påpeges, at efter de økonomiske operatørers mening har opskaleringen af systemet ikke kun givet fordele, selv indvirkningen på toldprocesserne blev opfattet som positiv. I evalueringen af Toldunionen hed det, at "selv om de fleste virksomheder med AEO-status sætter pris på de ekstra ydelser [lettere adgang til toldforenklinger, prioritetsbehandling, færre fysiske og dokumentbaserede kontroller for virksomheder med AEO-status], opfattes fordelene som begrænsede i praksis"[7].

6. Faktorer, der påvirker programmets resultater

Evalueringen tyder på, at programmet ikke har haft uventede negative virkninger for nogen af de involverede interessenter. Det skyldes hovedsagelig, at der typisk var enighed om en klar definition af, hvem der ville drage fordel af programmet. Under evalueringen blev der i imidlertid konstateret nogle få faktorer uden for programmets kontrol, som havde betydning for gennemførelsen af programmet:

· Udgifter for nationale administrationer: Specifikationerne for fælleseuropæiske it-systemer blev finansieret af programmet, mens det var medlemsstaterne, der skulle betale for gennemførelsen. Udgifterne til gennemførelse vedrørte navnlig tilpasning af nationale systemer til EU-specifikationerne. De interviewede i casestudierne angav, at der ofte var tale om betydelige udgifter, og at nationale nedskæringer har medført bekymringer om administrationernes evne til at gennemføre systemændringerne inden for de aftalte tidsfrister. Denne sondren mellem udgifter stammer fra selve beslutningen[8], som foreskrev, hvilke udgifter der skulle afholdes af EU, og hvilke der skulle afholdes af deltagerlandene.

· Nationale it-infrastrukturers kompleksitet og diversitet: En række interviewede angav også de nationale it-infrastrukturers kompleksitet og manglende national integration af fælleseuropæiske systemer som en vigtig barriere for vellykket gennemførelse af it-systemer. Som følge af de mange forskellige it-systemer var det i en række medlemsstater både kompliceret og dyrt at tilpasse og opgradere systemerne. Det bør imidlertid bemærkes, at dette ikke gik ud over de anerkendte fordele ved at implementere sådanne systemer. Casestudierne viste, at når it-systemerne først var fuldt integreret i de nationale infrastrukturer, medførte de betydelige forbedringer af landenes toldprocesser. Denne bidragende faktor var altså både hindrende og fremmende for programmet, afhængig af den nationale kontekst og de tilgængelige ressourcer.

· Historiske og geografiske forhold: Resultaterne af casestudierne afdækkede betydelige forskelle i, hvordan og hvor meget programmet bidrog til de overordnede mål, afhængig af de enkelte medlemsstaters historiske og geografiske forhold. Deltagerlandene kan inddeles i to hovedkategorier: 1) de lande, der havde forholdsvis begrænset toldtrafik og således mindre avancerede it-infrastrukturer på toldområdet, og 2) de lande, der havde en betydelig toldtrafik og dermed mere avancerede it-infrastrukturer. På grund af disse historiske og geografiske forskelle var den første gruppe lande langt mere entusiastiske med hensyn til fordelene ved programfinansierede it-systemer end den anden gruppe lande, fordi de således kunne bruge og dele erfaringer fra lande med mere toldtrafik.

· EU-lovgivningens tydelighed: Navnlig var gennemførelsen af importkontrolsystemet blevet betydeligt forsinket, hvilket angiveligt skyldtes manglende tydelighed af lovkravene til dette system (f.eks. med hensyn til indhold af og tidspunkter for summariske indpassageangivelser). Opfattelsen var, at lovgiverne havde undervurderet de praktiske konsekvenser og kompleksiteten af systemets gennemførelse. Desuden tydede dokumentationen på, at EU-lovgivningen om vareklassifikation i det hele taget blev opfattet som kompleks, hvilket påvirkede tydeligheden og brugervenligheden af systemer som TARIC og det europæiske tariferingsoplysningssystem.

· Retlige kanaler for informationsdeling: Der var generel enighed om, at de programfinansierede it-systemer bidrog til forbedret samarbejde mellem toldadministrationerne. En række respondenter forklarede imidlertid, at deling af risikooplysninger undertiden blev hindret af, at national lovgivning forhindrede toldembedsmænd i at dele følsomme oplysninger med andre medlemsstater, f.eks. på grund af igangværende efterforskninger af forbrydelser, hvorved it-systemernes fulde potentiale ikke kunne udnyttes.

· Styring af fælles foranstaltninger: Trods de ellers så roste fordele ved fælles foranstaltninger afslørede spørgeskemaet og interviewene en del kritik af styringen af de fælles foranstaltninger. For eksempel følte nogle nationale koordinatorer, at der havde været mange fælles foranstaltninger i de seneste år, og andre fandt det svært at holde styr på alle de aktuelle relevante fælles foranstaltninger og afgøre, hvilke foranstaltninger deres embedsmænd skulle deltage i. Derfor foreslog nogle administrationer at indføre foranstaltninger til bestemmelse af projektgruppers nyttevirkning, inden de etableres, og at gennemgå dem regelmæssigt.

· Sproglige kompetencer på toldområdet: Nogle få interviewede påpegede, at nationale toldembedsmænds sproglige kompetencer udgjorde en potentiel hindring for vellykket gennemførelse af programmet. For eksempel nævnte nogle af de interviewede til casestudierne, at de varierende sproglige evner hos nationale toldembedsmænd nogle gange kom i vejen for effektive diskussioner på møderne.

7. Formidling af programmet (kendskab, viden og gennemførelse)

Evalueringen undersøgte formidlingen af og kendskabet til programrelateret information med henblik på at vurdere, i hvilket omfang programmet var blevet fremmet og dets resultater anvendt af toldembedsmænd i deltagerlandene. Det bør imidlertid understreges, at der ikke er nogen direkte årsagssammenhæng mellem kendskab til programmet og dets overordnede effektivitet. Toldembedsmænd kan f.eks. bruge programmets resultater, som it-systemer eller retningslinjer, uden nødvendigvis at vide, at de var programfinansierede.

Evalueringen viste, at kendskabet til Told 2013 var forholdsvis udbredt blandt toldembedsmændene: 52 % af de embedsmænd, der deltog i undersøgelsen, kendte til programmet[9]. Dog beskrev de fleste af dem, der kendte til programmet, deres kendskab som "meget basalt" eller "basalt" (77 %). Det tyder på, at der stadig er plads til forbedring med hensyn til forklaring af, hvordan programmet passer ind hos de nationale toldadministrationer, og hvordan toldembedsmændene kan drage nytte af det.

Undersøgelsen afslørede også, at 94 % af deltagerne i programaktiviteterne[10] delte deres erfaringer med kolleger i deres egen administration på en eller anden måde. Undersøgelsen viste, at kendskab og forståelse hos opinionsdannere (f.eks. nationale koordinatorer eller toldembedsmænd, der deltog i fælles foranstaltninger) var afgørende for mainstreaming af programmets resultater og for at sikre, at de rette embedsmænd deltager i de fælles foranstaltninger, mens andre embedsmænd kan drage nytte af programmet uden nødvendigvis at have stort kendskab til det. En række interviewede i casestudierne nævnte betydningen af at dele programinformation ikke med så mange som muligt, men med de rigtige mennesker i administrationen, som så kan beslutte, hvordan programmets resultater bedst skal gennemføres og bruges.

Der var generel enighed om, at programmets resultater (dvs. it-systemerne og resultaterne af de fælles foranstaltninger) havde en positiv indvirkning på de nationale toldprocesser. Det kom tydeligst til udtryk inden for risikoforvaltning, hvor mange administrationer og interviewede enkeltpersoner understregede programmets vigtige bidrag. It-systemerne blev hovedsagelig opfattet som befordrende for hurtig og systematisk informationsudveksling mellem medlemsstaterne. De fælles foranstaltninger gjorde det nemmere at udveksle erfaringer, ekspertise og bedste praksis og fremmede en fælles forståelse og gennemførelse af EU-lovgivningen samt dybdegående drøftelser af komplekse emner.

Ud over de konkrete resultater i form af retningslinjer eller uddannelsesprogrammer blev de fælles foranstaltninger frem for alt fremhævet for deres betydning for at etablere personlige kontakter og netværk mellem medlemsstaternes embedsmænd, så de hurtigere kan kontakte deres kolleger i andre lande og samarbejde mere effektivt.

8. Nyttevirkning

Ifølge beslutning nr. 624/2007/EF er finansieringsrammen for programmets seksårige løbetid 323,8 mio. EUR. En undersøgelse af budgetforpligtelserne viste imidlertid, at programmets faktiske omkostninger var ca. 15 % lavere, nemlig omkring 272 mio. EUR. Heraf tegnede it-systemerne sig for 225 mio. EUR og de fælles foranstaltninger for de resterende 47 mio. EUR.

8.1. Kommunikations- og informationsudvekslingssystemer

Udgifterne til it-systemerne kan fordeles yderligere efter omkostninger til henholdsvis udvikling af nye systemer (herunder omfattende opgraderinger), support og vedligeholdelse, CSN/CSI samt kvalitet og metoder[11]. Figur 2 nedenfor viser, at mens udgifterne til hvert af disse elementer har varieret, er de samlede udgifter vokset konstant i løbet af de år, der er gået siden programmet blev iværksat. Det er også bemærkelsesværdigt, at udviklingsomkostningerne nåede højdepunktet i 2010 (bl.a. forud for den endelige udrulning af importkontrolsystemet), mens udgifterne til support var højest i programmets to sidste år (hvor de fleste af de systemer, der følger af ændringen vedrørende sikkerhed og sikring allerede var på plads).

Figur 2: Budgettildeling til it-systemer, 2008-2013

Kilde: Data fra GD Beskatning og Toldunion

8.2. Fælles foranstaltninger

De fælles foranstaltninger, der tegnede sig for omkring 20 % af programbudgettet, supplerede it-systemerne og var afgørende for programmets effektivitet og nyttevirkning, som beskrevet ovenfor.

I løbet af programmets seks år blev der arrangeret omkring 7 500 aktiviteter fordelt på de otte forskellige fælles foranstaltninger, som indebar kontakt mellem 40 000 embedsmænd[12] (se figur 3).

Figur 3: Deltagelse i de fælles foranstaltninger

Fælles foranstalt-ning || Del-tagere || Foranstalt-ninger || Møder || Deltagere pr. foranstaltning || Deltagere pr. møde || Udgift pr. møde

Bench-marking || 330 || 10 || 40 || 33 || 8 || 6 512 EUR

Over-vågning || 512 || 8 || 150 || 64 || 3 || 2 795 EUR

Seminarer || 2 570 || 38 || 75 || 68 || 34 || 42 696 EUR

It-uddannelse || 2 875 || 8 || 346 || 359 || 8 || 6 933 EUR

Work-shopper || 3 651 || 62 || 134 || 59 || 27 || 25 118 EUR

Arbejds-besøg || 5 223 || N/A || 5 211 || N/A || 1 || 1 031 EUR

Styrings-grupper || 10 567 || 7 || 275 || 1 510 || 38 || 26 711 EUR

Projekt-grupper || 14 259 || 182 || 1 309 || 78 || 11 || 9 505 EUR

I alt || 39 987 || 315 || 7 540 || 310 (gennemsnit) || 16 (gennemsnit) || 15 163 EUR (gennemsnit)

Kilde: Data fra GD Beskatning og Toldunion

De største udgiftsposter på programbudgettet vedrørte rejser, overnatninger og forplejning for deltagere, der skulle mødes i Bruxelles eller andre steder. Den gennemsnitlige udgift pr. deltager var 900 EUR. For seks ud af de otte forskellige typer fælles foranstaltninger varierede udgifterne pr. deltager med under 15 % fra gennemsnittet. De to yderpunkter var styringsgrupperne med en gennemsnitlig udgift på 695 EUR pr. deltager og seminarerne med en gennemsnitlig udgift på 1 246 EUR pr. deltager. Variationerne i udgifterne kan sandsynligvis forklares med, hvilken type fælles foranstaltning der er tale om. Styringsgrupperne holdt normalt 1-2 dages møder i Bruxelles, hvor de samme embedsmænd mødtes regelmæssigt. Seminarerne var engangsarrangementer, der sædvanligvis blev afholdt et bestemt sted af et bestemt lands toldadministration, hvor andre faktorer end udgifter og tilgængelighed også blev taget i betragtning, og hvor aktiviteter til opbygning af netværk mellem deltagerne blev prioriteret højere.

Med de fælles foranstaltninger fik administrationerne et sæt fleksible redskaber til at føre embedsmændene sammen. Møderne blev f.eks. undertiden udmøntet i konkrete resultater som et sæt retningslinjer for drift af et bestemt it-system eller et fælles uddannelsesprogram. Andre gange var de umiddelbare resultater mindre håndgribelige, hvor embedsmænd fra en medlemsstat f.eks. erfarede, hvordan deres kolleger i et andet land håndterede en bestemt type proces eller problem.

Det er svært at forestille sig at kunne udvikle et fælles it-system, der kan accepteres af alle parter, hvis processen skal foregå oppefra og ned frem for i en projektgruppe, der er nedsat med det formål at sammenføre de relevante embedsmænd. Projektgrupperne gav embedsmændene mulighed for at samarbejde for at sikre, at deres respektive bekymringer og ideer blev taget i betragtning, og at slutproduktet kunne indpasses i de eksisterende nationale institutioner. Den elektroniske toldgruppe var ganske vist ikke orienteret direkte mod udvikling af et enkelt produkt eller et it-system, men den fortjener alligevel at blive nævnt for at have sikret, at alle administrationernes synspunkter blev taget i betragtning i it-planlægningen, at gennemførelsesproblemer blev drøftet i fællesskab, og at der blev fundet gensidige løsninger. Denne projektgruppe bidrog også til nedsættelsen af mindre udløbere til udvikling af nye it-projekter.

De interviewede til casestudierne understregede gentagne gange, at det ville have været meget vanskeligt at håndtere og afhjælpe forskellige problemer og usikkerhedsfaktorer uden disse fælles foranstaltninger og det, de medførte, nemlig direkte kontakt ansigt til ansigt og drøftelser mellem repræsentanter for de nationale toldadministrationer.

9. Konklusioner og anbefalinger 9.1. Konklusioner

Kommissionen godkendte den eksterne konsulents konklusioner, dog med visse forbehold om, at der manglede kvantitative data til at underbygge konklusionerne, og at konklusionerne om projektets effektivitet og nyttevirkning var generelle, hvor der ikke var sat tal på. Evalueringsholdets arbejde blev fundet i overensstemmelse med Kommissionens evalueringsstandarder[13]. Bedømmelserne og konklusionerne blev udledt direkte af resultater baseret på den indsamlede dokumentation. For at sikre, at resultaterne var robuste, omfattede evalueringen flere forskellige metoder til indsamling af data, herunder undersøgelser, interviews, skrivebordsundersøgelser (herunder eksisterende analyser og overvågningsdata) samt casestudier, selv om overvågningsdataene var meget begrænsede på grund af utilstrækkelige overvågningsordninger. Alt i alt fandt Kommissionen og interessenterne denne blanding af metoder tilstrækkelig. De vigtigste konklusioner fra den eksterne konsulents evaluering, som Kommissionen er enig i, opsummeres nedenfor.

Evalueringen konkluderede, at selv om der er mange faktorer i spil i Toldunionens virkemåde, bidrog Told 2013-programmet i betydelig grad til bedre sikkerhed og sikring, beskyttelse af EU's finansielle interesser og handelslettelser.

EU's enekompetence på toldområdet betyder, at toldlovgivningen udgår fra EU-plan og kræver harmonisering af toldpolitikker og -procedurer. Tilbagemeldinger fra interessenter i forbindelse med evalueringsarbejdet har afdækket, at Told 2013 har spillet en væsentlig rolle i den forbindelse. Med andre ord ville det ikke have været muligt at anvende EU-toldtarifferne og mere generelt toldlovgivningen korrekt uden programmet, og de forskellige foranstaltninger har bidraget hertil.

De fælleseuropæiske systemer gav mulighed for at dele byrden mellem EU og deltagerlandene. Yderligere harmonisering af it på toldområdet kan mindske dobbeltarbejde og således øge omkostningseffektiviteten i fremtiden, men på kort sigt er der stadig et betydeligt behov for at forbedre interoperabiliteten mellem de eksisterende nationale systemer og de programfinansierede systemer. Desuden har den øgede effektivitet af risikoforvaltningssystemerne ikke kun bidraget til bedre kontrol af farligt gods, men også til effektiv identifikation og opkrævning af told. Det bidrog direkte og positivt til beskyttelse af EU's finansielle interesser. Den nu helt papirløse behandling af toldangivelser har gjort Toldunionen mere sikker, idet der skal udføres færre manuelle kontroller, der sinker handelsstrømmen.

Ud over it-systemerne var der også flere andre grunde til, at de netværk, som de fælles foranstaltninger gav anledning til, blev anset for at være afgørende. Det var bl.a. sikring af konsistent anvendelse af toldlovgivningen, udbredelse af bedste praksis og opbygning af den tillid, der kræves, for at administrationerne kan handle som én administration.

9.2. Anbefalinger

På grundlag af den indsamlede dokumentation har evaluatorerne fremsat adskillige anbefalinger med henblik på at forbedre programmets funktion. Anbefalingerne opsummeres i figur 4 nedenfor og blev i det store og hele godkendt af Kommissionen. Kommissionen vil iværksætte en dedikeret foranstaltning for at imødekomme anbefalingerne og udarbejde en handlingsplan for anbefalingernes gennemførelse samt opfølgning, idet der tages højde for deres karakter, virkning på programmet og en eventuel tidsplan for gennemførelsen (f.eks. i løbet af programmets levetid eller i den kommende lovgivningsproces). De operationelle resultater, f.eks. forbedringer af it-systemer og applikationer eller bredere formidling af programresultaterne, vil blive behandlet direkte i løbet af det aktuelle program Told 2020. Andre resultater, der vedrører forbedring af integrationen af it-systemer mellem EU og de nationale administrationer vil give stof til diskussioner om omfanget og udformningen af den fremtidige udgave af programmet efter 2020.

Figur 4: Anbefalinger

Nr. || Anbefaling || Hovedansvarlig

1 || Udarbejde specifikke og målbare mål, der kan nås i løbet af programmets levetid. De bør omfatte bestemmelserne i EU-toldkodeksen (der vil blive gennemført i løbet af Told 2020-programmet) ud over programmets eksisterende specifikke mål. || Europa-Kommissionen

2 || Udarbejde en omfattende ramme for overvågning med henblik på at spore resultater og afdække problemer rettidigt. || Europa-Kommissionen i tæt samarbejde med alle deltagerlandene

3 || Strømline platformene til deling af dokumenter og lette kommunikationen mellem Kommissionen og medlemsstaterne. || Europa-Kommissionen

4 || Indføre en aktiv tilgang til politikker, der sigter mod centraliseret toldklarering. Fra Kommissionens side kan dette indebære afklaring af roller og ansvarsområder for de involverede og tiltag til at undersøge de sandsynlige fordele og ulemper for medlemsstaterne, Europa-Kommissionen og de erhvervsdrivende. || Europa-Kommissionen i samarbejde med medlemsstaterne og eventuelt andre aktører

5 || Sikre, at fælles foranstaltninger er fleksible og kan tilpasses, samt at de er mere målorienterede og ansvarlige. || Europa-Kommissionen

6 || Udvikle en mere systematisk mekanisme til regelmæssig gennemgang af langvarige fælles foranstaltninger. || Europa-Kommissionen

7 || Øge kommunikationen med de nationale administrationer om resultaterne af de fælles foranstaltninger. || Europa-Kommissionen i samarbejde med ejerne af de fælles foranstaltninger

8 || Afhjælpe tekniske problemer og brugerproblemer ved specifikke it-systemer, som hindrer dem i at bidrage til vigtige toldprocesser. || Europa-Kommissionen

9 || Forbedre integrationen af EU's og de nationale it-systemer || Europa-Kommissionen i samarbejde med medlemsstaterne

10 || Bruge eventuelle effektivitetsfordele som argumenter for yderligere harmonisering og integrering af it-systemer. De forskellige fordele og ulemper ved centraliserede it-systemer på EU-plan og nationalt plan bør undersøges nærmere. || Europa-Kommissionen

[1] Europa-Parlamentets og Rådets beslutning nr. 624/2007/EF af 23. maj 2007 om fastlæggelse af et handlingsprogram for toldvæsenet i Fællesskabet (Told 2013).

[2] Kroatien blev medlem af Den Europæiske Union den 1. juli 2013. I forbindelse med programevalueringen indgik Kroatien i kategorien medlemsstater, men i analysen blev der taget højde for, at Kroatien stadig var et kandidatland i en stor del af programmets levetid.

[3] Doing Business 2013 – Regional Profile European Union (EU) - Den Internationale Bank for Genopbygning og Økonomisk Udvikling/Verdensbanken; rapport, der findes på http://www.doingbusiness.org

[4] Artikel 6, stk. 1, samt artikel 16 og 179 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 952/2013 om EU-toldkodeksen og Kommissionens gennemførelsesafgørelse om fastlæggelse af arbejdsprogrammet for EU-toldkodeksen (2014/255/EU).

[5] EU-toldkodeksen trådte i kraft den 30. oktober 2013 og ophævede Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 450/2008 af 23. april 2008 om EF-toldkodeksen. Dens væsentlige bestemmelser træder først i kraft den 1. maj 2016.

[6] Ændringen vedrørende sikkerhed og sikring omfattede fire væsentlige ændringer af toldkodeksen, som er nedfældet i Kommissionens forordning (EF) nr. 1875/2006, Kommissionens forordning (EF) nr. 312/2009, Kommissionens forordning (EF) nr. 414/2009 og Kommissionens forordning (EU) nr. 430/2010.

[7] Evaluering udført af PwC for GD for Beskatning og Toldunion: "Study on the Evaluation of the State of the Customs Union", s. 10.

[8] Artikel 17 i Europa-Parlamentets og Rådets beslutning nr. 624/2007/EF af 23. maj 2007 om fastlæggelse af et handlingsprogram for toldvæsenet i Fællesskabet (Told 2013).

9 NB: i alt havde 4 861 respondenter svaret på dette spørgsmål i undersøgelsen rettet mod toldembedsmænd.

[10] NB: i alt havde 2 552 respondenter svaret på dette spørgsmål i undersøgelsen rettet mod toldembedsmænd.

[11] Kvalitet og metoder dækker over kvalitetskontrol af systemerne udført af eksterne parter.

[12] Det bør bemærkes, at eftersom den enkelte embedsmand kunne deltage i flere møder i løbet af programmets levetid, vedrører tallet ikke enkeltdeltagere.

[13] http://ec.europa.eu/smart-regulation/evaluation/docs/standards_c_2002_5267_final_en.pdf