ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE RESUME AF KONSEKVENSANALYSEN

om beregningsmetoder og indberetningskrav i medfør af artikel 7a i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 98/70/EF om kvaliteten af benzin og dieselolie

Ledsagedokument til

RÅDETS DIREKTIV ../.../EU

om beregningsmetoder og indberetningskrav i medfør af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 98/70/EF om kvaliteten af benzin og dieselolie

1. INDLEDNING

I 2009 blev der med brændstofkvalitetsdirektivet[1] indført en forpligtelse, som pålagde brændstofleverandører at nedbringe vugge til grav-drivhusgasemissionsintensiteten med 6% for alle vejkøretøjer (og mobile, ikke-vejgående maskiner) frem til 2020. For at opfylde dette krav skal brændstofleverandører indberette og gøre rede for drivhusgasemissionerne i forbindelse med de brændstoffer, som de leverer. Metoderne til beregning af vugge til grav drivhusgasintensiteten af brændstoffer, der ikke er af biologisk oprindelse, skulle udarbejdes gennem komitologi-proceduren[2]. Brændstofkvalitetsdirektivet omfatter allerede en metode til beregning af vugge til grav-drivhusgasintensiteten for biobrændstoffer.

I denne sammenhæng blev et udkast[3] til en gennemførelsesretsakt drøftet med medlemsstaterne i Udvalget om brændstofkvalitet i løbet af 2011 og 2012 med "ingen udtalelse" som resultat. I overensstemmelse med bestemmelserne i komitologiafgørelsen er Kommissionen nu forpligtet til at forelægge et forslag for Rådet. Denne konsekvensanalyse understøtter et sådant forslag.

2. PROBLEMAFGRÆNSNING

I henhold til artikel 7a i brændstofkvalitetsdirektivet skal brændstofleverandørerne årligt til medlemsstaternes myndigheder indberette de samlede voluminer af brændstoftyper/energi, der er leveret, med angivelse af oprindelse og købssted og deres vugge til grav-drivhusgasemissioner pr. enhed energi. Indberetningsmekanismen har til formål at sikre nøjagtigheden med henblik på de drivhusgasemissionsreduktioner, der skal nås, og med hensyn til data om de faktiske gennemsnitlige drivhusgasemissionsintensiteter for de relevante brændstoffer, der forbruges i EU, således at det er muligt at ajourføre fossilbrændstofkomparatoren, som måler de drivhusgasbesparelser, der opnås med biobrændstoffer.

Der er en lang række mulige variationer i forbindelse med udviklingen af en sådan metode, alt efter detaljeringsgraden (f.eks. produkt, råbrændstof eller parti), og hvorvidt der anvendes faktiske beregninger af drivhusgasemissionerne og/eller standardværdier. De forskellige mulige metoder pålægger branchen forskellige byrder, alt efter, hvor komplicerede de er, og vil i sidste ende udløse forskellige prissignaler, som vil påvirke det endelige brændstofmix og de modsvarende afbødningsforanstaltninger i forbindelse hermed.

Sigtet med denne konsekvensanalyse er at vurdere hensigtsmæssigheden af de forskellige muligheder for en sådan metode og de dermed forbundne miljømæssige, økonomiske og samfundsmæssige virkninger. Til støtte for sin vurdering iværksatte Kommissionen en ekstern undersøgelse i 2012[4], og de foreløbige resultater heraf blev drøftet med interesseparterne i december 2012 og april 2013[5].

3. SUBSIDIARITET

Brændstofleverandørernes forpligtelse til at nedbringe vugge til grav-drivhusgasemissionsintensiteten med 6% for alle vejkøretøjer (og mobile, ikke-vejgående maskiner) frem til 2020 blev indført med vedtagelsen af brændstofkvalitetsdirektivet.

4. POLITISKE MÅLSÆTNINGER

Den valgte metode skal imødekomme brændstofkvalitetsdirektivets overordnede mål:

At sikre, at drivhusgasintensiteten af vejtransportbrændstoffer måles nøjagtigt og nedbringes med mindst 6% i forhold til 2010.

Med udgangspunkt i følgende specifikke mål:

At fastsætte en passende metode, som gør det muligt for brændstofleverandørerne at foretage en nøjagtig estimering og indberetning af voluminer, oprindelse, købssted og vugge til grav-drivhusgasemissionerne for de brændstoffer, som de leverer.

og de operationelle mål:

At fastsætte en metode, som gør det muligt for brændstofleverandører at foretage en så nøjagtig som mulig indberetning af vugge til grav-drivhusgasemissioner, som omfatter alle relevante etaper, herunder udvinding, ændret arealanvendelse, transport, distribution, behandling og forbrænding, uanset, hvor disse emissioner forekommer, for brændstof og anden energi en biobrændstoffer, som de leverer.

At sikre, at metoden giver så nøjagtig en fossilbrændstofkomparator som muligt.

At sikre, at indberetningsmetoden er så overensstemmende som muligt med den, der allerede er fastlagt i lovgivningen for biobrændstoffer.

At sikre, at en sådan metode gør det muligt for medlemsstaterne at kontrollere, at brændstofleverandørerne overholder deres forpligtelse på en sådan måde, at det ikke fører til en uacceptabel administrativ byrde for leverandører og kompetente myndigheder.

5. POLITISKE LØSNINGSMODELLER

De politiske valgmuligheder, der overvejes i konsekvensanalysen er beskrevet i det følgende:

Løsningsmodeller/delløsninger || Beskrivelse

A) Ingen metode || Der foreslås ingen metode, og medlemsstaterne ville ikke være i stand til at gennemføre brændstofkvalitetsdirektivet. Kommissionen vil i så fald ikke have opfyldt sin forpligtelse; følgelig forkastes denne løsning uden yderligere analyse.

B) Standarddrivhusgasværdier efter brændstoftype || Denne tilgang er det enkleste indberetningskrav. Den forudsætter, at der udvikles en gennemsnitlig standardværdi for drivhusgasintensitet for de fire vigtigste brændstoftyper, der forbruges i EU (dvs. benzin, diesel/gasolie, LPG og CNG). Der skelnes ikke mellem leverandører i henhold til de råbrændstoffer, der indgår i deres brændstofmix, da de er integreret i EU's (delløsning B1) eller medlemsstatens gennemsnit (delløsning B2). B2 medfører hindringer på det indre marked (forskellige krav ville gælde for brændstofleverandørerne, alt efter hvilken medlemsstat brændstoffet leveres til), hvilket strider imod målsætningen for brændstofkvalitetsdirektivet, og det er kun B1, der er evalueret yderligere. B1 foretrækkes af olieindustrien (herunder store olieselskaber, uafhængige og handlere), visse olieeksporterende lande og visse medlemsstater.

C) Standarddrivhusgasværdier efter råbrændstoftype || Denne løsning indebærer, at drivhusgasintensiteterne for alle råbrændstoffer, som anvendes i EU, indberettes separat under anvendelse af gennemsnitlige standardværdier (dvs. benzin og diesel/gasolie fra olie, naturlig bitumen, olieskifer, kul til flydende, gasformigt brændstof og elektrisk energi osv.). Det er således forskellene mellem leverandørerne i henhold til de råbrændstoffer, der indgår i deres brændstofmix, som indberettes. Denne metode forudsætter, at leverandørerne indsamler oplysninger, som ligger ud over det nuværende niveau, og yderligere krav til sporbarhed i hele forsyningskædens længde. Løsning C var den foranstaltning, der blev forelagt medlemsstaterne i oktober 2011. Denne løsning foretrækkes af miljø-ngo'er og visse medlemsstater.

D) Standarddrivhusgasværdier efter råbrændstoftype eller faktiske drivhusgasværdier || Under denne løsning ville leverandørernes overholdelse være baseret på drivhusvirkningen af alle råbrændstoffer, der anvendes i EU (f.eks. benzin og diesel/gasolie fra olie, naturlig bitumen, olieskifer, kul til flydende, gasformigt brændstof og elektrisk energi osv.). Leverandørerne ville indberette standardværdier, som bygger på gennemsnitlige (D1) eller konservative, overgennemsnitlige værdier for drivhusgasintensitet (D2). Disse løsninger forudsætter indberetning af fossilt råbrændstofs oprindelse. Alternativt kan leverandørerne vælge at indberette faktiske værdier. Denne løsning indebærer samme dataindsamlings- og sporbarhedskrav som løsning C, samme overholdelsesindsats som delløsning B1 og yderligere indsats for de leverandører, som vælger at indberette faktiske værdier. Delløsning D1 og D2 foretrækkes af miljø-ngo'er og interesseparter fra sektorerne bioenergi og landbrug, da denne metode anvendes for biobrændstoffer.

E) Faktiske drivhusgasværdier || Denne løsning forudsætter, at leverandørerne beregner og indberetter estimater af opstrømsdrivhusgasemissioner for individuelle brændstofpartier (f.eks. efter produktionsfelt, handelsnavn, Marketable Crude Oil Name osv.) Denne løsning ville give den mest nøjagtige indberetning af drivhusgasintensiteten for brændstoffer, som forbruges i EU, men det er også den mest komplicerede, da leverandørerne ville skulle forelægge deres egne værdier, og der findes aktuelt databegrænsninger. Løsning E foretrækkes ikke af nogen specifik interessentgruppe, selv om nogle medlemsstater og visse olieeksporterende tredjelande ser den som den mest retfærdige metode, da den er baseret på en fuld differentiering af alle brændstoffer.

6. VURDERING AF DE POLITISKE LØSNINGSMODELLER

Dette resumé sammenfatter løsningerne med hensyn til deres effektivitet, når det gælder at nå vigtige mål, og deres virkninger i en bredere miljømæssig, samfundsmæssig og økonomisk sammenhæng.

6.1. Effektivitet

Den mest effektive løsning til indberetning af drivhusgasintensiteten af brændstoffer på EU-niveau og leverandørniveau er løsning E, da den forudsætter, at alle brændstofleverandører indberetter faktiske værdier. Men da de faktiske disaggregerede data måske ikke er tilgængelige for alle typer brændstof og leverandører i øjeblikket, er det også den mest komplicerede løsning for så vidt angår verifikation, og den har den største risiko for svig.

Den næstmest nøjagtige løsning for indberetning af drivhusgasemissionsintensitet på EU-niveau og leverandørniveau er løsning C, da brændstofdisaggregering på råbrændstofniveau allerede tager højde for det meste af afvigelsen mellem brændstoffer efter deres drivhusgasintensitet. Denne metode forudsætter yderligere dataindsamlings- og sporingsbestræbelser fra brændstofleverandørernes side, og medlemsstaternes verifikation ville være af middelsvær kompleksitet.

De tredjemest nøjagtige delløsninger er D1 og D2. Disse løsningsmodeller giver begrænset nøjagtighed for indberetning af drivhusgasintensiteten på leverandørniveau, af samme årsager som B1. Men da det kun er leverandører med en lavere drivhusgasintensitet end EU-gennemsnittet, der vil blive tilskyndet til at indberette faktiske værdier under denne delløsning, kunne de indberettede gennemsnitlige EU-emissioner blive undervurderet med op til 1 procentpoint af det overordnede mål på 6 % i tilfælde af valgmulighed D1. Denne virkning vil kunne afhjælpes under D2, idet den konservative standardværdi også ville tilskynde leverandører af brændstof med højere emissioner end gennemsnittet til at indberette faktiske værdier. Denne metode kræver betydelig ekstraindsamling af data og sporing fra brændstofleverandørernes side og medlemsstaternes verifikation ville være kompleks. Ordningerne ville være mere komplicerede for de leverandører, der vælger at fremlægge faktiske værdier.

Den enkleste og billigste løsning er B1 (gennemsnitlige standardværdier pr. brændstof). Den er imidlertid også mindre nøjagtig, fordi de indberetningskrav, som er baseret på gennemsnit hverken fanger drivhusgasintensitetsforskelle mellem råbrændstofkategorier (konventionelle i forholdt til ukonventionelle brændstoffer) eller inden for råbrændstofkategorier (konventionelt brændstof med højere intensitet i forhold til konventionelt brændstof med lavere intensitet). Skønt denne mulighed indebærer nogle risici med hensyn til nøjagtigheden af de indberettede gennemsnitlige EU-emissioner samt udviklingen af fossilbrændstofkomparatorværdierne, da der ikke indsamles markedsoplysninger, ville denne model give medlemsstaterne mulighed for at verificere overensstemmelsen på den enklest mulige måde og mindske mulighederne for svig ved at indføre en metode med den mindst mulige administrative kompleksitet.

Med hensyn til den politiske sammenhæng med biobrændstoffer vil mulighed D2 være mest konsekvent, medens model D1 og C ville være delvis i overensstemmelse med biobrændstofmetoden. Endvidere ville løsningsmodel E være mere byrdefuld for brændstofleverandører. Model B1 ville være klart mindre byrdefuld.

6.2. Miljøvirkninger

Fremstilling af brændstoffer kan have en negativ indvirkning på miljøet på grund af forudgående og efterfølgende aktiviteter, som kan give negative luftkvalitets- og biodiversitetsvirkninger samt forbruget af store mængder af ressourcer, især hvad angår ukonventionelle kilder. Selv om alle modellerne medfører visse positive miljømæssige virkninger sammenlignet med referencescenariet, er de størst for model C, idet nedgangen i forbruget af mere ressourceintensive og mere forurenende ukonventionelle kilder er større.

6.3. Økonomiske og samfundsmæssige virkninger 6.3.1. Administrative omkostninger

Kvantificering af den administrative byrde anslås at give det laveste resultat for B1 til 3 mio. EUR årligt, da denne løsning har den enkleste indberetnings- og verifikationsmekanisme. Omkostningerne stiger i takt med graden af kompleksitet til hhv. 15 mio. EUR, 23 mio. EUR, 23-31 mio. EUR og 31 mio. EUR årligt for model C, D1, D2 og E. Disse omkostninger er lave for alle modellerne og ligger i størrelsesordenen 0,001-0,01 eurocent pr. liter.

6.3.2. Omkostninger i forbindelse med overholdelse

Når der er taget højde for biobrændstoffer og elektricitet fra vedvarende kilder, der er nødvendige for at gennemføre direktivet om vedvarende energi, skal størsteparten af de yderligere CO2-nedskæringer, som er nødvendige for at overholde direktivet om brændstofkvalitet, komme fra reduktioner i opstrømsemissionerne og yderligere iblanding af biobrændstoffer under alle modeller med lignende omkostninger. Udskiftning af brændstof med højere intensitet med brændstof med lavere intensitet synes at spille en lille rolle i forhold til den samlede nedskæring, der er nødvendig for de modeller, hvor dette er tilladt, eftersom bekæmpelsesomkostningerne for andre teknologier er meget gunstigere. Den løsning, der har de laveste overholdelsesomkostninger er D1 med 1 mio. EUR om året, fulgt af B1, C, D2 og E til hhv. 6 mio. EUR, 8 mio. EUR, op til 9 mio. EUR og 9 mio. EUR[6]. Disse omkostninger er lave for alle modeller og udgør op til 0,003 eurocent pr. liter. Løsningsmodel D1 har de laveste overholdelsesomkostninger som følge af en undervurdering af emissionerne på EU-plan, hvilket fører til en lavere samlet påkrævet nedskæringsindsats.

6.3.3. Andre omkostninger og konkurrenceevnevirkninger

Løsning D1 synes at føre til den laveste stigning i EU-erhvervsgrenenes omkostninger på 59 mio. EUR, som følge af underrapportering af EU’s gennemsnitlige emissioner. Alle andre modeller fører til de samme omkostninger på 79 mio. EUR. For alle løsningsmodeller anslås en stigning i standerpriserne på 0,02-0,04 eurocent pr. liter[7].

Med hensyn til virkningerne af den ekstra byrde på oliebranchen, herunder særligt EU-raffinaderierne, forekommer det rimeligt at antage, at producenterne vil give de fleste af omkostningerne videre til forbrugerne. Da omkostninger er lave, og der ikke ventes nogen nedgang i det samlede brændstofforbrug, forventes der ingen væsentlige ændringer i markedsstruktur, værditilvækst, innovationsevne, beskæftigelse og konkurrenceevne hos EU’s raffinaderier i forhold til internationale konkurrenter.

7. KONKLUSION

Det kan konkluderes, at valget af metode er afgørende for nøjagtigheden af de indberettede kulstofintensiteter af det brændstof, der leveres. Nogle metoder medfører en vis undervurdering og/eller overvurdering af drivhusgasintensiteten for brændstoffer på leverandørniveau. Model D1 og D2 tenderer også til at undervurdere drivhusgasintensiteten af brændstoffer på EU-niveau. Unøjagtig rapportering kan delvist reducere ambitionerne i brændstofkvalitetsdirektivet og påvirke, hvordan byrden fordeles blandt brændstofleverandørerne.

De løsningsmodeller, der indebærer yderligere opdeling end blot brændstoftype (dvs. på råbrændstof- og brændstofpartiniveau) er mere effektive til at fremme forbruget af brændstoffer med lavere drivhusgasintensitet og mindre forurenende virkning. De giver positive resultater med hensyn til miljøvirkninger. Indirekte har dette en tendens til at føre til et lille fald i importerede produkter, idet råolier leveret af EU-raffinaderier som regel har en lavere kulstofintensitet.

Der er ringe forskel i de økonomiske omkostninger i forbindelse med de forskellige muligheder, selv om der er konstateret visse forskelle i administrations- og overholdelsesomkostninger – løsningsmodel B1 er den billigste. Omkostningerne anses ikke for væsentlige med hensyn til økonomiske og konkurrencemæssige konsekvenser for brændstofleverandører. Reduktion af opstrømsemissionerne og øget iblanding af biobrændstoffer vil tilvejebringe størstedelen af de yderligere reduktioner, der skal til for at nå målene i brændstofkvalitetsdirektivet for alle løsningsmodeller. Leverandørernes mulighed for at erstatte fossile brændstoffer med lavere kulstofintensitet spiller en begrænset rolle i opnåelsen af de obligatoriske reduktioner af drivhusgasemissionerne under de løsningsmodeller, hvor denne emissionsbegrænsende foranstaltning er tilladt.

Hvis leverandører kan vælge mellem indberetning af deres faktiske værdier for drivhusgasemissionsintensitet eller en standardværdi er forudsat, er der en risiko for, at leverandører af råolier med høj intensitet kunne udnytte denne fleksibilitet, medmindre sådanne standardværdier fastsættes konservativt.

B1 giver den mest enkle gennemførelse og verfikationsmekanisme, da der ikke kræves nogen yderligere dataindsamling. Men B1 (baseret på gennemsnitlige standardværdier pr. brændstof) giver visse unøjagtigheder ved indberetningen af drivhusgasintensitet på leverandørplan og indebærer nogle risici i forbindelse med indberetningen af EU-gennemsnittet. Det er fordi leverandørerne ved en indberetning baseret på gennemsnitlige standardværdier pr. brændstof ikke indsamler egentlige markedsoplysninger under denne løsningsmodel. Samtidig med, at B1 er den enkleste løsning, har den forholdsmæssigt dårlige miljøpræstationer. Derimod kan model C, D1 og D2 sidestilles med hensyn til at give en præcis metode og give positive miljømæssige virkninger, selv om byrderne er større for navnlig D2. Sammenfattende synes der at være en række punkter, som giver en hårfin balance ved valget mellem model C, D1, D2 og B1. Model B1 forventes at give de laveste administrative omkostninger. Løsningsmodel E er attraktiv som potentielt mere præcis, men det vil være vanskeligt at gennemføre denne løsning på kort sigt. Dette er grunden til, at model B1 foretrækkes: Gennemsnitlige standardværdier for drivhusgasemissioner efter brændstoftype (benzin/diesel) baseret på EU’s brændstofmix ("basal indberetningsmetode").

[1] Direktiv 98/70/EF.

[2] Direktiv 2009/30/EF, artikel 7a, stk. 5.

[3] Bilag 3 og 4 til det aktuelle forslag:

http://ec.europa.eu/transparency/regcomitology/index.cfm?do=search.documentdetail&XOvfOQKYHt67nl0gDR9EQ0pDU4MfDGIJHglKuEmrBsRhxbx1TISJ2Mfg5DtxY23N

[4] https://circabc.europa.eu/w/browse/6893ba02-aaed-40a7-bf0d-f5affc85a619

[5] https://circabc.europa.eu/w/browse/ced1b370-4443-49ef-839f-fa4a8b55a550 and https://circabc.europa.eu/w/browse/9ee501ad-fdfe-4975-80d4-477557384644

[6] Anslåede udgifter indberettes her på årsbasis. I modsætning til de administrative omkostninger forventes de samlede overholdelsesomkostninger først at indtræffe i 2020, hvor brændstofkvalitetsdirektivets forpligtelse finder anvendelse.

[7] Stigningen i standerprisen repræsenterer ændringen i omkostninger mellem referencescenariet og de forskellige modeller, dvs. indsatsen for at overholde brændstofkvalitetsdirektivet, når først målene i direktivet om vedvarende energi er opfyldt. De absolutte standerprisstiginger for den samlede 6 % reduktion vil ligge på ca. 0,3 eurocent pr. liter.