Regionsudvalgets udtalelse om »Grønbogen "Offentlige indkøb i EU - Overvejelser for fremtiden"« (97/C 244/06)

REGIONSUDVALGET har -

under henvisning til grønbogen »Offentlige indkøb i EU - Overvejelser for fremtiden« (KOM(96) 583 endelig udg.),

under henvisning til Kommissionens beslutning af 16. december 1996 om i henhold til artikel 198 C, stk. 1, i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab at anmode om Regionsudvalgets udtalelse,

under henvisning til sin beslutning af 15. januar 1997 om at henvise det forberedende arbejde til Arbejdsgruppe 1 »Finansielle Spørgsmål på Lokalt og Regionalt Plan«,

under henvisning til Arbejdsgruppe 1's forslag til Regionsudvalgets udtalelse (CdR 81/97 rev.) som blev vedtaget den 14. maj 1997 med Evalisa Birath Lindvall og Marcus Humphrey som ordførere -

på den 18. plenarforsamling den 11.-12. juni 1997 (mødet den 12. juni) enstemmigt vedtaget følgende udtalelse.

1. Indledning

1.1. Kommissionen har udarbejdet en grønbog som skal udgøre et diskussionsgrundlag og åbne en bred debat om offentlige indkøb i EU. Grønbogen tager udgangspunkt i problemerne vedrørende medlemsstaternes implementering af reglerne og den relativt begrænsede økonomiske virkning reglerne til dato har haft.

2. Generelle bemærkninger

2.1. Indledning

2.1.1. EU's direktiver om offentlige indkøb er meget vigtige for lokale og regionale ordregivere, som hvert år gør forretninger for betragtelige beløb. Regionsudvalget håber at grønbogen vil bidrage til at skabe en god og konstruktiv debat om fremtidens udbudsregler.

2.1.2. I grønbogens kapitel 2 fremlægges forskellige fakta om offentlige indkøb og antallet af udbudsbekendtgørelser. Det er uklart om man har undersøgt og analyseret forholdet mellem kontraktpriser og omkostninger i forbindelse med indgåelse af offentlige indkøbskontrakter. Information af denne type vil være af stor værdi for ordregiverne eftersom det kan give dem et fingerpeg om hvilke beløb der kan spares.

2.1.3. Efter Regionsudvalgets opfattelse bør Kommissionen undersøge hvilken økonomisk virkning direktiverne om offentlige indkøb har haft for ordregiverne. En sådan analyse skal vise om de ekstraudgifter til administration som direktiverne må antages at have medført, opvejes af lavere kontraktpriser som forudsat.

2.1.4. I betragtning af omfanget af de offentlige indkøb der foretages lokalt og regionalt, er det efter Regionsudvalgets opfattelse vigtigt at lokale og regionale enheder er repræsenteret i de udvalg som rådgiver Kommissionen om offentlige indkøb.

2.2. Forenkling af reglerne for offentlige indkøb

2.2.1. Regler for offentlige indkøb skal sikre at alle offentlige indkøb sker ud fra retfærdige og objektive kriterier, uden undtagelser af vilkårlig karakter.

2.2.2. Regionsudvalget er uenig med Kommissionen når den siger at der på baggrund af bl.a. den mangelfulde gennemførelse af direktiverne i medlemsstaterne ikke bør foretages grundlæggende ændringer i direktiverne nu. Regionsudvalget finder det meget vigtigt at Kommissionen snarest gennemgår direktiverne om offentlige indkøb i den bestemte hensigt at forenkle regelværket i overensstemmelse med de grundlæggende principper for offentlige indkøb.

2.2.3. Det må erkendes at der med de nuværende regler kan opstå situationer hvor udbudsforretninger i visse tilfælde ikke giver en ordregiver det optimale resultat på bundlinjen. Klarere regler ville gøre indholdet tydeligere for ordregiverne og gøre det lettere at følge direktiverne så man undgik forkerte fortolkninger af reglerne. Direktiverne om offentlige indkøb bør dog tages op til revision med henblik på en forenkling af det eksisterende regelværk, således at indholdet bliver klarere og direktiverne bliver lettere at overholde. Dermed kan fejlfortolkninger undgås.

2.2.4. Regionsudvalget mener at man for at skabe et effektivt system, som samtidig garanterer objektivitet og gør det lettere at overvåge procedurerne, bør omarbejde alle direktiverne til ét, forenklet direktiv der ledsages af en skriftlig vejledning. Regionsudvalget er velvilligt indstillet til overgangsordninger der tager sigte på mere vejledning og større klarhed.

2.2.5. En forenkling ville endvidere gøre det muligt for alle virksomheder, herunder SMV, uden særlig juridisk eksperthjælp at afgive tilbud som kunne bedømmes i overensstemmelse med den procedure der er fastlagt i direktiverne.

2.2.6. Regionsudvalget mener at direktiverne om klagemuligheder som løsning betragtet ikke altid står i rimelig proportion til problemets omfang. Regionsudvalget mener ikke der er behov for en uafhængig overvågningsmyndighed der dækker hele EU, men en mulighed kunne være at oprette uafhængige nationale overvågningsmyndigheder. Det er imidlertid vigtigt at medlemsstaterne tilskyndes til at sikre at både den offentlige og den private sektor er bekendt med direktivernes indhold. Regionsudvalget mener at direktiverne om klagemuligheder i lighed med de øvrige direktiver bør samles.

2.2.7. Efter Regionsudvalgets opfattelse er de fastsatte beløbsgrænser alt for lave. Udbudsforretninger af så ringe værdi har ganske enkelt ikke udenlandske leverandørers interesse. Kommissionen bør overveje at hæve beløbsgrænserne. En anden mulighed kunne være at indeksregulere beløbsgrænserne efter den gennemsnitlige årlige inflationstakt i medlemsstaterne under hensyntagen til WTO-bestemmelserne. I kombination med enklere regler skulle dette relativt set føre til flere offentlige indkøb på tværs af grænserne.

2.2.8. Regionsudvalget gør opmærksom på at de foreslåede prisindikationer bør udformes på en sådan måde at det er muligt at sammenligne oplysninger fra forskellige medlemsstater for at sikre retfærdighed og objektivitet.

2.2.9. Der bør udtrykkelig åbnes mulighed for rammeaftaler i alle direktiverne da sådanne aftaler giver fordele i form af en lettelse af den administrative byrde og samtidig færre omkostninger for ordregiverne i forbindelse med udbudsforretninger.

2.2.10. En anden foranstaltning der bør overvejes, er at overføre visse tjenesteydelser fra kategori A til kategori B. Bl.a. i forbindelse med visse finansielle tjenesteydelser er de meget formelle udbudsregler i kategori A for ufleksible idet f.eks. bestemmelserne om tidsfrister gør det vanskeligt at handle økonomisk hensigtsmæssigt.

2.2.11. Et andet problem der bør løses med henblik på at gøre reglerne lettere at gennemføre, er at få fastlagt en bredere og bedre definition af begrebet »bygge- og anlægsarbejde«. Dette vil lette ordregivernes arbejde. I dag kan det i visse tilfælde være svært at afgøre om en kontrakt vedrører køb af en vare eller en tjenesteydelse, eller om der er tale om en byggeentreprise. Det er f.eks. ikke helt entydigt om en reparation skal betragtes som køb af en tjenesteydelse eller som en byggeentreprise, hvilket skaber juridisk usikkerhed og medfører overflødige retssager.

2.2.12. Regionsudvalget mener at mulighederne for at bruge bestemmelserne vedrørende udbud efter forhandling bør være mere fleksible idet dette dog ikke må gå ud over gennemsigtigheden. Det må anses for uhensigtsmæssigt at afbryde en udbudsforretning fordi prisen overstiger ordregiverens formåen, når køber og sælger gennem forhandling kunne blive enige om en lavere pris. Forsyningsvirksomhedsdirektivets bestemmelser om udbud efter forhandling bør inkorporeres i andre direktiver.

2.2.13. Reglerne om udbud efter forhandling bør være klare for at sikre objektivitet. Dette er særlig vigtigt når systemer som det britiske Private Finance Initiative, hvor udbud efter forhandling spiller en afgørende rolle ved tildelingen af store infrastrukturkontrakter, bringes i anvendelse andre steder i EU.

2.3. Sanktioner

2.3.1. Kommissionen anfører i grønbogen at man i forbindelse med offentlige indkøb kunne overveje at indføre et fælles sanktionssystem, bl.a. fordi forskellige sanktionssystemer kan svække politikkens gennemslagskraft.

2.3.2. Indledningsvis kan det konstateres at det er for tidligt at tage stilling til hvor store forskelle der er mellem sanktionssystemerne i de enkelte medlemsstater, eftersom kun et fåtal af medlemsstaterne fuldt ud har implementeret direktiverne.

2.3.3. Regionsudvalget stiller sig tvivlende til indførelse af et detaljeret fælles sanktionssystem. Omprøvelse af udbudsforretninger bør efter Regionsudvalgets opfattelse foretages af de nationale domstole som dermed tester substansen i de implementerede direktiver om offentlige indkøb.

2.3.4. Ved gennemgangen af direktiverne kunne man for de lande der ikke har implementeret kontroldirektiverne forsøgsvis indføre en fælles sanktionsramme som de nationale organer efterfølgende prøver i forbindelse med konkrete sager. En sådan regulering bør dog nøje afvejes i forhold til subsidiaritetsprincippet, jf. EF-traktatens artikel 3 B. Det skal dog fra Regionsudvalgets side understreges at et effektivt system for offentlige indkøb ikke skabes ved hjælp af sanktioner, men med enkle og klare regler.

2.3.5. Regionsudvalget mener det er rimeligt at en leverandør får erstatning for omkostninger til udarbejdelse af et bud når der påviseligt er sket et brud på reglerne. Derimod er det ikke rimeligt at der udbetales erstatning som om der var indgået en kontrakt, og en endnu højere skadeserstatning, der overstiger det lidte tab, er helt urimelig.

2.3.6. Regionsudvalget finder der heller ikke rimeligt at der indføres regler som medfører at en indgået aftale hæves i tilfælde af brud på reglerne. Indkøbsaftaler er civilretligt bindende, og dette vil derfor kunne medføre krav om erstatning fra den leverandør ordregiveren har indgået kontrakt med.

2.3.7. Regionsudvalget stiller sig afvisende til indførelse af en procedure for offentlige indkøb svarende til den der fastlægges i forordning nr. 17/62 om konkurrence (). Hvis der er behov for mere effektive undersøgelsesbeføjelser i forbindelse med offentlige indkøb, bør de tilvejebringes på nationalt plan for at sikre at medlemsstaterne opfylder deres forpligtelser i overensstemmelse med direktiverne. Regionsudvalget gør opmærksom på at EU-institutionerne skal føre overordnet kontrol med medlemsstaternes implementering af fællesskabsretten.

2.4. Kommunale selskaber

2.4.1. Kommunale og fælleskommunale selskaber omtales ikke i grønbogen. Kommissionen har i denne forbindelse modtaget spørgsmål fra Nederlandene og fra det danske medlem af Europa-Parlamentet Karin Riis-Jørgensen.

2.4.2. Efter Regionsudvalgets opfattelse bør offentlige virksomheder, herunder offentlige virksomheder som er lokalt og regionalt ejede, fortsat være underlagt direktivernes regler og undtagelser om ordregivere.

2.4.3. Regionsudvalget mener dog at det bør gøres helt klart at lokale og regionale myndigheders indkøb fra egne enheder falder uden for direktivernes anvendelsesområde og skal betragtes som in house-produktion. Valget af f.eks. selskabstype bør i sådanne tilfælde ikke have nogen indflydelse på om direktiverne om offentlige indkøb gælder. Direktiverne skal heller ikke vedrøre samarbejde af organisatorisk art mellem lokale og regionale enheder og juridiske personer der henhører under disse enheder. Det samme gælder fælleskommunale samarbejdsprojekter.

2.4.4. Regionsudvalget henleder Kommissionens opmærksomhed på de problemer der kan opstå ved privatisering af offentlige aktiviteter, eller når ansatte får mulighed for selv at starte virksomheder som overtager opgaver i entreprise fra de lokale og regionale myndigheder. Regionsudvalget finder det vigtigt at reglerne om udbudsforretninger på tjenesteydelsesområdet ikke hæmmer sådanne arrangementer.

3. Særlige bemærkninger

3.1. Attestering

3.1.1. Kommissionen foreslår med udgangspunkt i reglerne i direktivet om klagemuligheder inden for forsyningssektoren at dette direktivs frivillige attesteringsordning fremmes. Ordningen giver ordregivere med god indkøbspraksis mulighed for at få deres procedurer undersøgt. Det overlades til diskussion om ordningen skal være obligatorisk, og om den skal udvides til at omfatte andre sektorer.

3.1.2. Man kan her indvende at ordregiverne må formodes at leve op til udbudsreglerne i de lande der har implementeret direktiverne. Hvis en ordregiver ikke følger reglerne, bør det være de relevante nationale myndigheder der behandler overtrædelserne.

3.1.3. Der kan endvidere opstå praktiske vanskeligheder ved indførelse af en attesteringsordning, herunder problemer af administrativ karakter.

3.1.4. Regionsudvalget tager afstand fra forslaget om obligatorisk undersøgelse, men stiller sig positivt til at proceduren opretholdes på frivillig basis.

3.2. Uddannelse i offentlige indkøb

3.2.1. Kommissionen fremhæver i grønbogen at uddannelse og kurser i offentlige indkøb kan være til gavn for gennemførelsen af udbudsforretninger. Kommissionen foreslår at der iværksættes et program som tager sigte på udveksling af erfaringer hen over grænserne. Dette er det eneste forslag Kommissionen fremlægger i denne forbindelse.

3.2.2. Regionsudvalget mener der er behov for en klar og tydelig vejledning i hvordan bestemmelserne vedrørende offentlige indkøb skal udlægges navnlig for SMV'er, og opfordrer Kommissionen til at udarbejde et lettilgængeligt og let anvendeligt materiale om offentlige indkøb.

3.2.3. Regionsudvalget hilser forslaget om at forbedre adgangen til information om offentlige indkøb velkommen. Den information der er tilgængelig i dag, kunne gøres mere brugervenlig.

3.2.4. Regionsudvalget ser også positivt på forslaget om med jævne intervaller at udgive information om offentlige indkøb.

3.3. Informationsteknologi

3.3.1. Af grønbogen fremgår det at Kommissionen i højere grad vil satse på anvendelse af informationsteknologi i forbindelse med offentlige indkøb. Dette vil kunne lette annonceringen af udbudsforretninger, udvekslingen af dokumenter og leverandørers adgang til EU's udbudsforretninger.

3.3.2. I Regionsudvalgets udtalelse om evaluering af tjenesteydelsesdirektivet gjorde man fra Regionsudvalgets side bl.a. opmærksom på at der bør udarbejdes retningslinjer der sikrer fuld udnyttelse af mulighederne for at udbyde og afgive bud elektronisk og bruge elektroniske signaturer. Regionsudvalget vil i denne forbindelse også pege på at det er vigtigt at systemernes sikkerhed fungerer, så leverandører ikke behøver at nære frygt for at kommercielt følsomme oplysninger falder i forkerte hænder.

3.3.3. Regionsudvalget mener at Kommissionen bør videreføre arbejdet på det informationsteknologiske område med henblik på at lette anvendelsen af moderne informationsteknologi. Det bør dog være frivilligt at bruge informationsteknologi idet lokale og regionale myndigheder ikke har samme muligheder overalt. I denne forbindelse bør der i visse tilfælde kunne ydes støtte fra EU's fonde for at fremskynde udviklingen. For at bevare den størst mulige konkurrence må Kommissionen og de nationale instanser fastlægge overgangsordninger som tillader anvendelse af såvel elektroniske som traditionelle kommunikationsformer.

3.3.4. Regionsudvalget peger også på at omkostningerne ved anvendelse af TED-databasen (Tenders Electronic Daily) og EFT (De Europæiske Fællesskabers Tidende) væsentlig hæmmer adgangen til offentlige kontrakter, navnlig for små og mellemstore virksomheder. Det bør grundigt overvejes hvordan adgangen til den information der bekendtgøres i disse medier, kan gøres billigere.

3.3.5. Kommissionen bør også evaluere erfaringerne fra SIMAP-projektet (Système d'information pour les marchés publics). SIMAP-projektet tager sigte på elektronisk overførsel af udbudsoplysninger direkte til Luxembourg. Efter Regionsudvalgets opfattelse ville det være meget positivt hvis ordregivere kunne overføre udbudsbekendtgørelser elektronisk. Det ville også være en fordel for leverandørerne hvis de fik direkte adgang til information på nettet. Udnyttelse af cd-rom-teknik forudsætter at der findes en løsning på visse distributionsproblemer. Bruges Internettet er der ingen distributionsproblemer. Det placerer imidlertid de offentlige indkøb i en sammenhæng der er mere global end europæisk, hvilket der bør tages hensyn til i grønbogens kapitel 6.

3.4. CPV-nomenklaturen

3.4.1. Kommissionen finder at CPV-nomenklaturen (Common Procurement Vocabulary) ikke anvendes i tilstrækkelig grad, og man overvejer derfor at indføre gebyrer for myndigheder der ikke benytter sig af CPV.

3.4.2. CPV kan imidlertid være svært at bruge for ordregivere hvorfor Kommissionen bør udvikle et administrativt redskab der skal gøre det lettere for myndighederne at lokalisere de forskellige kategorier i nomenklaturen. Dette redskab skal være tilgængeligt for alle offentlige myndigheder.

3.4.3. Regionsudvalget kan ikke tilslutte sig at anvendelse af CPV gøres obligatorisk, medmindre Kommissionen udarbejder klare og entydige regler og retningslinjer. I øvrigt skal CPV løbende føres ajour for at sikre at systemet ikke bliver tungt at administrere, ligesom det skal tilpasses til elektronisk handel.

3.5. Inddragelse af rådgivere

3.5.1. Et særligt problem der bør belyses, er inddragelse af rådgivere i den fase der går forud for indkaldelse af bud. Rådgivere har tilkendegivet at de er tilbageholdende med at gå ind i diskussioner og undersøgelser inden offentliggørelsen af en udbudsforretning, idet de er bange for at komme i konflikt med princippet om lige behandling.

3.5.2. Kommissionen har erkendt at en teknisk dialog kan være nødvendig inden offentliggørelsen af en udbudsforretning. Princippet om lige behandling vil ikke være tilsidesat medmindre ordregiveren modtager information der kan hæmme konkurrencen.

3.5.3. Kommissionen bør yderligere præcisere og konkretisere hvilke procedurer der kan anvendes i forbindelse med en sådan dialog.

3.6. Miljøvenlige offentlige indkøb

3.6.1. Mange ordregivere vil gerne have mulighed for at tage miljømæssige hensyn i forbindelse med udbudsforretninger. Kommissionen bør her gøre det klart hvilke muligheder man har for at tage sådanne hensyn, og fjerne eventuelle hindringer for at miljøpræferencer kan være et tildelingskriterium, forudsat at de ikke er diskriminerende.

3.6.2. Regionsudvalget mener at Kommissionen mere indgående bør overveje hvordan eksisterende principper i EU's miljøpolitik, f.eks. forureneren betaler-princippet, kan indarbejdes i direktiverne om offentlige indkøb.

3.6.3. Kommissionen bør også arbejde for et mere omfattende fælles miljømærkningssystem.

3.7. Socialpolitiske aspekter

3.7.1. I grønbogen diskuteres også de offentlige indkøbs socialpolitiske aspekter. Siden ikrafttrædelsen af direktiverne om offentlige indkøb er spørgsmålet blevet rejst om og i hvor høj grad EF-traktatens sociale målsætninger kan og bør forfølges når der tages højde for de specifikke begrænsninger direktiverne pålægger for at undgå at der rejses tvivl om selve eksistensgrundlaget for direktiverne.

3.7.2. Regionsudvalget mener at der med henblik på at opfylde EU-målsætninger og nationale målsætninger på det sociale område er behov for en præcisering i form af en fortolkende meddelelse angående de muligheder der findes for de forskellige kategorier der berøres af regelsættet om offentlige indkøb.

3.8. Forbindelser med Central- og Østeuropa

3.8.1. Regionsudvalget støtter forslaget om at EU's nuværende støtte til landene i Central- og Østeuropa skal omfatte uddannelse i EU's regler om offentlige indkøb og teknisk støtte i relation hertil. Denne støtte er vigtig med henblik på at forberede disse landes indtræden i Unionen.

4. Sammenfattende konklusioner

4.1. EF's direktiver om offentlige indkøb er meget vigtige for de lokale og regionale ordregivere, som hvert år gør forretninger for betragtelige beløb.

4.2. Regionsudvalget finder det meget vigtigt at Kommissionen snarest gennemgår direktiverne om offentlige indkøb i den bestemte hensigt at forenkle regelværket. De nuværende direktiver er for svære at overskue og for detaljerede uden at være tilstrækkelig entydige.

4.3. I forbindelse med en gennemgang bør man overveje at samle de forskellige direktiver i ét direktiv. Endvidere bør beløbsgrænserne på lang sigt hæves på baggrund af WTO-bestemmelserne. Visse definitioner bør gøres klarere.

4.4. Det skal gøres klart at hvis en ordregiver overfører opgaver til sine egne selskaber, så skal de aftaler der træffes mellem ordregiveren og ordregiverens selskaber om overførslen og efterfølgende samarbejde, ikke være omfattet af direktiverne for offentlige indkøb som køb af tjenesteydelse. Sådanne aftaler må anses for at høre ind under betingelserne for in house-produktion.

4.5. Regionsudvalget finder det positivt at Kommissionen i højere grad vil satse på anvendelse af informationsteknologi i forbindelse med offentlige indkøb.

Bruxelles, den 12. juni 1997.

Pasqual MARAGALL i MIRA

Formand for Regionsudvalget

() EFT C 13 af 21. 2. 1962, s. 204.