Vf KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER 
Bruxelles, den 09.10.1996 
KOM(96) 485 endelig udg. 
BERETNING FRA KOMMISSIONEN 
>:4'. 
Hl IT-, 
'if:1 Beskæftigelsen i 
EUROPA 
'J"% 
'i li 
ft"k 1996 

Kort resumé — Hvordan øger vi beskæftigelsen? 
Kort resumé — Hvordan øger vi beskæftigelsen? 
11996-rapporten om Beskæftigelsen i Europa redegøres der for 
den seneste udvikling i beskæftigelsen og på arbejdsmarkedet 
i Den Europæiske Union. Rapporten analyserer de aktuelle 
tendenser og peger på en række problemstillinger, der må gøres 
noget ved, hvis beskæftigelsesproblemet skal løses. 
Tendenser 
- 11995 var 148 millioner mennesker i EU i beskæftigelse, 
og det var 1,1 mio. flere end i 1994, men 4 mio. færre end 
fire år tidligere. 
- Beskæftigelsesfrekvensen, som er på 60%, er lavere end 
for 20 år siden, og den er faldet markant i forhold til det 
højeste niveau på 63% i 1991. 
- Arbejdsløsheden er fortsat vedvarende høj — gennem­
snitligt 10,7% i midten af 1996 — og kun en smule lave­
re end rekordhøjden på 11,3% i april 1994. 
- Ungdomsarbejdsløsheden er fortsat dobbelt så høj som ar­
bejdsløsheden blandt voksne, gennemsnitligt over 20%. 
- Langtidsledigheden steg i 1995 fra 48% af de arbejdsløse 
til over 50%. Andelen af dem, der havde været arbejdslø­
se i mere end to år, steg fra 27% til over 30%. 
- Kvinderne har tegnet sig for hele tilvæksten til arbejds­
styrken i de seneste 20 år, og deres erhvervsfrekvens er 
nu 70% for EU som helhed. 
- Arbejdsløsheden blandt kvinderne, som var 12,5% i juli 
1996, er ikke blevet påvirket af opsvinget og er fortsat 
højere end arbejdsløsheden blandt mændene i samtlige 
EU-lande undtagen to. 
- Arbejdet har ændret karakter. Antallet af personer, der 
arbejder om natten og i weekenden er steget i næsten 
alle landene. De fleste job, der blev skabt i 1990'erne, var 
deltidsjob. Midlertidig beskæftigelse tegnede sig for hele 
stigningen i mændenes beskæftigelse og for knap halvde­
len afstigningen i kvindernes beskæftigelse. 
- Nedlæggelsen af arbejdspladser i de store virksomheder 
i perioden 1988-95 (årligt gennemsnit), er i vidt omfang 
blevet opvejet af oprettelse af nye arbejdspladser i små 
og mellemstore virksomheder. Virksomheder med un­
der 100 ansatte har øget nettobeskæftigelsen med 
259.000 om året, mens virksomheder med over 100 an­
satte har haft nettojobtab på 222.250 om året. 
- Servicesektoren tegnede sig for størsteparten af net­
tostigningen i beskæftigelsen, mens beskæftigelsen in­
den for landbrug og industri fortsat faldt. 
- Det opsving i den økonomiske vækst, der begyndte i 
1994, var næsten standset helt ved udgangen af 1995, og 
det skyldtes først og fremmest virkningerne af den nega­
tive udvikling på kapitalmarkederne. Væksten forventes 
dog at tage til igen i årets løb og accelerere yderligere 
igennem hele 1997. Hvor skal der sættes ind? 
EU-landenes handlefrihed er tilsyneladende ret begrænset, 
når det drejer sig om at bekæmpe arbejdsløsheden og margi­
naliseringen. Den traditionelle styring af efterspørgslen gen­
nem øgede offentlige udgifter har vist sig ikke at være et 
effektivt middel til at opnå mere varig vækst og at få løst 
strukturproblemerne i de europæiske økonomier. 
Derfor må der fortsat føres en stabilitetsorienteret makroøko­
nomisk politik, som skaber øget tillid på kapitalmarkederne 
og hos forbrugerne, og det er vigtigt ikke at give efter for 
teknologisk pessimisme og frygt for virkningerne af den ver­
densomspændende liberalisering af samhandelen eller at for­
søge at "give Sorteper videre" gennem en ukoordineret og 
individuel indsats i de enkelte lande. 
En beskæftigelsesfremmende vuikst må baseres på en offen­
siv strategi med henblik på at skabe øget efterspørgsel frem 
for en defensiv strategi, der går ud på at dele de job, der nu 
engang er. En sådan vækst må tage udgangspunkt i bestræ­
belser på at opnå en mere innovativ udvikling, der kan bidra­
ge til at skabe helt nye job og konsolidere de eksisterende job. 
Det kan gøres med en hensigtsmæssig investeringspolitik på 
fire felter: 
- investeringer i fysisk produktiv kapacitet 
- investeringer i menneskelige ressourcer 
- investeringer i et erhvervsfremmende miljø og infra­
struktur 
- investeringer i viden og færdigheder. 
Desuden skal der gennemføres reformer i produktions- og 
beskæftigelsessystemerne for at få løst problemet med den 
strukturbetingede mangel på smidighed på markederne for 
varer, tjenesteydelser og arbejdskraft, så de kan fungere mere 
effektivt. 
Samtidig står det klart, at reformerne skal respektere prin­
cipperne om solidaritet og social retfærdighed. Kombinatio­
nen af effektivitet, tilpasningsevne og sikkerhed må betragtes 
som styrken ved den europæiske måde at organisere produk­
tionen på og skabe lige muligheder for alle. Erfaringerne fra 
flere europæiske lande har vist, at det kan lade sig gøre at 
bekæmpe fattigdommen og marginaliseringen ved at udspæn­
de sikkerhedsnet under dem, som ikke kan hamle op med 
markedskræfterne, samtidig med at systemet indebærer til­
skyndelse til aktiv søgning efter både arbejde og arbejdstage­
re, hvilket er med til at fremme fleksibiliteten og sikkerheden. 
Forskellen mellem USA og Europa med hensyn til oprettelsen 
af nye arbejdspladser skyldes en kombination af flere fakto­
rer, herunder forskellige vækstrater, forskelle i udviklingen i 
beskæftigelsen i de enkelte sektorer, større lønspredning i 
USA og forskelle i graden af regulering på markederne for 
varer og tjenesteydelser. Alt for høje ikke-lønmæssige ar­
bejdskraftomkostninger i Europa har stillet netop gruppen af 
lavtlønnede og lavtkvalificerede arbejdstagere vanskeligere i 
h 
Kort resumé — Hvordan øger vi beskæftigelsen? 
konkurrencen om beskæftigelse. Der må rettes op på denne 
skævhed, uden at det dog må medføre, at øget lønspredning 
skaber større fattigdom. 
- Der er meget, der tyder på, at de europæiske arbejds­
markeder er ved at blive mere fleksible med hensyn til 
arbejdets tilrettelæggelse, lovgivning og arbejdstid. De 
muligheder for øget beskæftigelse, der ligger i denne 
fleksibilitet, udnyttes dog ikke tilstrækkeligt. Rent poli­
tisk skal der satses på at fortsætte tendensen i retning 
af større fleksibilitet, men med fornyet vægt på sikker­
hed i ansættelsen på arbejdsmarkedet generelt for at 
opnå den nødvendige balance mellem fleksibilitet og sik­
kerhed. 
- Arbejdsstyrkens kvalifikationsniveau i Europa er en af­
gørende faktor for de fremtidige muligheder for at skabe 
flere arbejdspladser. Den udfordring, der ligger i den 
voldsomme teknologiske udvikling, kræver, at der meget 
hurtigt gøres noget for at højne arbejdsstyrkens kvalifi­
kationer. Der er brug for et kvantespring inden for inve­
steringer i almen og erhvervsfaglig uddannelse for at få 
uddannelse og kvalifikationer op på et tilstrækkeligt højt 
niveau. Der skal gennemføres løbende uddannelsespro­
grammer baseret på et samarbejde mellem offentlige 
myndigheder og erhvervsliv, hvis man skal kunne imø­
dekomme de behov, der følger af de fortsatte strukturfor­
andringer. 
- Der må også lægges øget vægt på uddannelse af de ar­
bejdsløse for at forhindre, at deres færdigheder forringes, 
og for at give dem bedre muligheder for at skaffe sig job. 
En uforholdsmæssig stor del af de arbejdsløse har ingen 
kvalifikationer overhovedet, eller i bedste fald er deres 
kvalifikationer forældet, og mange ældre arbejdstagere 
forlader arbejdsstyrken af samme grund. 
- De unge er udsat for en langt større risiko for arbejdsløs­
hed end de voksne, selv om det rent kvantitativt drejer 
sig om færre personer end for ti år siden, fordi mange 
flere unge forbliver under uddannelse. En afbalanceret 
ungdomspolitik forudsætter tiltag på udbudssiden for at 
forberede de unge på arbejdsverdenen og tiltag på efter­
spørgselssiden for at få arbejdsmarkedet for de unge til 
at fungere bedre. En aktiv arbejdsmarkedspolitik bør 
centreres omkring tidlige målrettede foranstaltninger 
med henblik på at give de unge praktisk arbejdserfaring 
kombineret med uddannelse. 
Langtidsledigheden er det aspekt af arbejdsløshedspro­
blemet i Europa, der tilsyneladende er vanskeligst at 
løse, idet den atter steg i 1995 til næsten 50% af de ar­
bejdsløse. Den politiske indsats skal ikke kun tage sigte 
på at genindpasse de langtidsledige på arbejdsmarkedet, 
men i endnu højere grad på at forebygge langtidsledig­
hed ved at tilbyde alle jobsøgende praktisk arbejdserfa­
ring eller uddannelse, før de glider over i langtidsledig­
hed. 
- Den offentlige arbejdsformidling spiller en vigtig rolle for 
den praktiske gennemførelse af sådanne foranstaltnin­
ger på et tidligt tidspunkt. EU-landenes flerårige pro­
grammer, som er vedtaget på De Europæiske Råd, bør 
tage højde herfor. En sådan tidlig indsats bør omfatte det fornødne tilsyn med de mest udsatte grupper, hen­
sigtsmæssig rådgivning og vejledning samt adgang til re­
levante aktive foranstaltninger. 
Kvinderne udgør en voksende del af arbejdsstyrken i EU 
og besætter en stor del af de nye job, der oprettes. Der er 
gjort visse fremskridt på ligestillingsområdet, men der 
mangler stadig meget. Det vigtigste her må være fortsat 
at sikre, at der på alle områder tages hensyn til 
spørgsmålet om lige muligheder for mænd og kvinder, 
samtidig med at der må tages højde for kvindernes 
specifikke behov, når de skal forene arbejde og 
familiemæssige forpligtelser. Rent politisk bør man kon­
centrere sig om at få afskaffet det kønsopdelte 
arbejdsmarked og få fjernet de barrierer, som forhin­
drer kvinderne i at forbedre deres situation på 
arbejdsmarkedet. Både mænd og kvinder bør tilskyndes 
til at overveje ikke-konventionelle karrieremuligheder 
og dermed være med til at nedbryde de kønsbestemte 
faggrænser. 
Beskæftigelsesstrategien opfordrer EU-landene til at 
omlægge deres arbejdsmarkedspolitik til fordel for mere 
aktive foranstaltninger. Der er tale om et krav på to fel­
ter: dels skal den passive arbejdsmarkedsstrategi om­
dannes til aktive foranstaltninger, dels skal de forebyg­
gende foranstaltninger styrkes inden for rammerne af 
denne mere aktive arbejdsmarkedspoltik. En sådan stra­
tegi er fuldt ud forenelig med målsætningerne om en 
konsolidering af de offentlige budgetter og mere stabile 
valutakurser. 
Meget tyder på, at man allerede er nået et stykke vej 
med hensyn til omlægningen i retning af mere aktive ar­
bejdsmarkedspolitiske foranstaltninger. Yderligere frem­
skridt forudsætter, at der i højere grad satses på at gøre 
arbejdsmarkedspolitikken mere målrettet, og at arbejds-
løshedsydelsers og bistandssystemers motivationseffekt 
tages op til nyvurdering; det samme gælder den offentli­
ge arbejdsformidlings centrale rolle. 
Den politiske udfordring: 
fra mistro til tillid 
Skal beskæftigelsesstrategien give et positivt resultat, kræ­
ver det en samordnet indsats fra samtlige medlemslande og 
EU på tre områder: 
- en fornyet afvejning af den makroøkonomiske politik og 
strukturpolitikkerne 
- en afbalanceret strategi i relation til effektivitet og ret­
færdighed 
- en afbalanceret strategi med henblik på aktivt at inddra­
ge alle involverede parter. 
Der er allerede nået meget, men der er lang vej endnu. En 
videreførelse af den europæiske beskæftigelsesstrategi giver 
de bedste muligheder for konkrete fremskridt med hensyn til 
at få oprettet flere og bedre arbejdspladser og højne levestan­
darden for hele Europas befolkning. 
Hvordan øger vi beskæftigelsen? Problemstillinger og politiske tiltag 
Hvordan øger vi beskæftigelsen? Problemstillinger og 
politiske tiltag 
1996-rapporten om Beskæftigelsen i Europa analyserer 
de aktuelle tendenser og udviklingen i beskæftigelsen og 
på arbejdsmarkedet i EU i lyset af de målsætninger og 
prioriteringer, der er fastlagt i beskæftigelsesstrategien. 
Sidste års rapport var præget af en forsigtig optimisme i 
tiltro til, at det opsving i produktionen, som var begyndt 
at brede sig i EU, ville resultere i en vis nettovækst i 
beskæftigelsen, mens det til gengæld ikke ville få nogen 
større indvirkning på arbejdsløsheden. Dette års rapport 
bekræfter denne udvikling, men peger samtidig på, at der 
er behov for strukturelle forbedringer på det europæiske 
arbejdsmarked sideløbende med en række andre 
foranstaltninger med henblik på at forstærke den 
fornyede vækst i produktionen. 
Den europæiske 
beskæftigelses­
strategi 
At øge beskæftigelsen i EU er fortsat 
den vigtigste og vanskeligste udfor­
dring for medlemslandene. Selv om 
en stor del af grundlaget er til stede 
for en bæredygtig og beskæftigelses-
skabende vækst, er der lang vej end­
nu, og indsatsen bakkes ikke lige 
ihærdigt op fra alle sider. En vis 
usikkerhed og mistillid gør sig gæl­
dende, samtidig med at de makro­
økonomiske vilkår er mere stabile, 
end de har været i mange år. 
Den grundlæggende udfordring for 
både beskæftigelsespolitikken og 
den makroøkonomiske politik er 
stadig den samme: at bekæmpe pro­
blemet med lav beskæftigelsesfre­
kvens og høj arbejdsløshed. Fra den første oliekrise og frem til valuta­
kriserne i 1992-93, hvor arbejdsløs­
heden er tredoblet fra 5 millioner til 
15 millioner, har både makroøkono­
miske faktorer og strukturbetinge­
de forhold spillet en rolle for den 
utilfredsstillende udvikling på be­
skæftigelsesområdet i Europa. 
Det er grunden til, at EU-landene 
siden Det Europæiske Råd i Essen 
i december 1994 har satset på en 
europæisk beskæftigelsesstrategi 
baseret på indbyrdes sammenhæn-
gende foranstaltninger med 
henblik på at opnå en mere beskæf­
tigelsesfremmende vækst, social 
solidaritet, ligebehandling samt 
særlige foranstaltninger for at for­
bedre beskæftigelsesmulighederne 
for de mest sårbare grupper på ar­
bejdsmarkedet. 
Denne strategi kræver en integre­
ret indsats, hvor alle de relevante politikker, herunder makroøkono­
misk politik og strukturpolitik, skal 
supplere og støtte hinanden i kam­
pen mod arbejdsløsheden. Det ma­
kroøkonomiske element i strategien 
er baseret på en konsolidering af de 
offentlige budgetter, som tager sigte 
på at opnå balance på lidt længere 
sigt, samt en lønudvikling, der også 
tager hensyn til målsætningerne 
om monetær stabilitet og rentable 
investeringer. Lønudviklingen bør 
også afspejle en produktivitet, der 
er betinget af færdigheder og kvali­
fikationer og i et vist omfang også 
regionale og sektormæssige forskel­
le. Det kan bane vejen for lavere 
rente og øgede investeringer til 
gavn for både vækst og beskæftigel­
se. 
Kommissionen opfordrede i sin 
meddelelse af 5. juni 1996 til, at der 
indgås en "tillidspagt" om beskæfti­
gelsen, som kan styrke den europæ-
-5 
Hvordan øger vi beskæftigelsen? Problemstillinger og politiske tiltag 
i ske beskæftigelsesstrategi yderli­
gere ved at mobilisere alle, der er 
involveret i jobskabelsesprocessen, 
især arbejdsmarkedets parter. 
De strukturelle og arbejdsmar­
kedsmæssige elementer i den euro-
pæiske beskæftigelsesstrategi 
kræver en fornyet indsats for inve­
steringer i menneskelige ressour­
cer, især gennem øget almen og 
erhvervsfaglig uddannelse og 
beskæftigelsesfremmende tiltag 
bl.a. i form af en mere fleksibel 
tilrettelæggelse af arbejdet, støtte 
til regionale og lokale initiativer, 
herunder de "lokale overenskom­
ster", der refereres til i "tillidspag­
ten", nedbringelse af de 
ikke-lønmæssige arbejdskraftom­
kostninger ved at beskæftige lavt­
lønnede og lavt kvalificerede 
arbejdstagere samt en mere effek­
tiv arbejdsmarkedspolitik. Der bør 
gøres en særlig indsats for at ind­
passe de unge i arbejdslivet, fore­
bygge langtidsledighed og skabe 
lige muligheder for mænd og kvin­
der i arbejdsverdenen. 
I de følgende afsnit gennemgås 
både den makroøkonomiske og den 
arbejdsmarkedsmæssige kontekst, 
som danner rammen om ovennævn­
te strategi, og der peges på områ­
der, hvor der er behov for en 
forstærket indsats. Det er dog ikke 
hensigten med denne rapport at 
præsentere en udtømmende analy­
se af alle de mange forskellige fak­
torer, der kan have indvirkning på 
beskæftigelsen i Europa. Der er 
imidlertid tre forhold, der kan vise 
sig at få stor betydning for beskæf­
tigelsen både nu og i fremtiden, og 
som fortjener at blive analyseret 
mere detaljeret i senere rapporter, 
og det er de små og mellemstore 
virksomheders rolle (se Beskæfti­
gelsen i Europa 1994), virkninger­
ne af internationaliseringen og 
liberaliseringen af samhandelen 
samt den forventede udvidelse af 
Den Europæiske Union. Makroøkonomisk 
stabilitet og tillid 
Med det kraftige opsving i 1994 og 
frem til midten af 1995 opstod der 
håb om en positiv udvikling i den 
europæiske økonomi med vækst­
prognoser på ca. 3% for 1995 og 
1996 og parallelt hermed en forbed­
ring i beskæftigelsessituationen. Et 
opsving af denne karakter og dette 
omfang var netop, hvad europæisk 
økonomi havde brug for. Med ud­
gangspunkt i den makroøkonomi­
ske strategi, der var fastlagt i 
hovedretningslinjerne for den øko­
nomiske politik, kunne det være 
omdannet til en bæredygtig vækst­
vej støttet af øgede investeringer, 
som gradvist ville have skabt pro­
duktiv kapacitet og dertil hørende 
job. Det ville have dannet grundlag 
for en gradvis absorbering af ar­
bejdsløsheden og gjort det lettere at 
gennemføre strukturreformer på 
arbejdsmarkedet. Erhvervsoversig-
ter over investeringsplaner i slut­
ningen af 1994 viste rent faktisk 
også, at man stod klar med stærke 
realkapitalprojekter. 
Siden er væksten imidlertid blevet 
mærkbart svækket, og det har haft 
direkte indvirkning på udviklingen 
på arbejdsmarkedet, idet den be­
skedne vækst i beskæftigelsen, der 
kunne registreres fra midten af 
1994, og som nåede op på 0,8% i 
1995, næsten standsede helt i be­
gyndelsen af 1996. 
Disse resultater, som er dårligere 
end forventet, skyldes i vidt omfang 
de forsinkede virkninger af to mod­
satrettede tendenser på kapital­
markederne. For det første var der 
en kraftig stigning i den lange rente 
på kapitalmarkederne både inter­
nationalt og i EU i 1994. For det 
andet, og det er endnu vigtigere, var 
der en voldsom valutauro i foråret 
1995 med ganske store og pludseli­
ge forskydninger mellem EU-valu­taerne. Disse to forhold hænger 
også indbyrdes sammen og må 
tilskrives troværdighedsproblemer 
eller manglende rettigdig gennem­
førelse af den vedtagne konvergens­
politik i flere EU-lande. 
Blandt årsagerne til stigningen i 
den lange rente synes manglende 
vilje til at gøre noget effektivt for at 
nedbringe de strukturbetingede 
budgetunderskud samtidigt med 
opsvinget (kun -0,2% af EU's BNP i 
1994 og -0,3% i 1995) at have spillet 
en vigtig rolle. Rentestigningen var 
også mere udtalt i de lande, hvor det 
tilsyneladende endnu ikke var lyk­
kedes at gennemføre en mere varig 
reduktion af de offentlige udgifter. 
Valutauroen i begyndelsen af 1995 
havde en kraftig negativ indvirk­
ning på økonomien både i de lande, 
hvis valuta blev opskrevet, og i de 
lande, hvor den blev nedskrevet. I 
den første gruppe var der tale om 
en indskrænkning af fortjenesten i 
den eksporWimport-konkurreren-
de sektor, hvilket kombineret med 
en stadig forholdsvist restriktiv 
pengepolitik gav anledning til vis­
se beskæringer i planerne for de 
private udgifter. I de lande, hvor 
valutaen blev nedskrevet, satte be­
stræbelser på at begrænse de infla-
tionsmæssige virkninger af 
nedskrivningen også en dæmper 
på efterspørgselssiden gennem hø­
jere rente (som i forvejen blev pres­
set i vejret af en forøgelse af 
risikopræmien) og en udhuling af 
forbrugernes købekraft, mens stig­
ningen i eksporten til en vis grad 
blev modsvaret af lavere vækst på 
disse landes vigtigste eksportmar­
keder. 
Denne situation tilligemed forvent­
ningen om, at der er behov for øje­
blikkelige yderligere stramninger 
for at modvirke, at budgetunder­
skuddene atter skal vokse, har 
svækket den økonomiske tillid hos 
forbrugere og investorer. 
-6 
Hvordan øger vi beskæftigelsen? Problemstillinger og politiske tiltag 
Væksten forventes at tage til igen i 
årets anden halvdel og blive endnu 
kraftigere i 1997 og 1998. De føre­
nde indikatorer peger rent faktisk i 
denne retning, og udviklingen er 
allerede godt i gang ifølge Kommis­
sionens forårsprognose. Der forven­
tes en gradvis accelerering fra ca. 
1,5% i 1996 til 2,5% i 1997 med en 
stigning i beskæftigelsen på 0,2% i 
1996 og 0,6% i 1997. 
Behov for handling 
Den seneste makroøkonomiske ud­
viklings skuffende virkninger for 
beskæftigelsen og arbejdsløsheden 
viser klart, hvor afgørende en høje­
re og mere vedvarende vækstrate er 
for bekæmpelsen af arbejdsløshe­
den. Opmærksomheden er atter 
vendt mod det påtrængende behov 
for at genskabe en kraftigere vækst­
vej ved hjælp af en troværdig omfor-
deling af vægten mellem de 
forskellige politiske foranstaltnin­
ger, der skal gennemføres. For at 
opnå det, er der to former for betin­
gelser, der skal være opfyldt, af­
hængigt af hvilken tidshorisont der 
opereres med. 
På kort sigt: 
- Ser man på de positive resulta­
ter med hensyn til lønninger, 
priser og rentabilitet og 
den kraftige internationale ef­
terspørgsel, er væksten i pro­
duktion og beskæftigelse i EU 
begrænset af den manglende 
tillid, der holder den indenland­
ske efterspørgsel nede. I 
betragtning af de seneste frem­
skridt med hensyn til bestræbel­
serne på at skabe øget konver­
gens og den deraf følgende 
forskydning i kombinationen af 
politiske tiltag er forudsætnin­
gerne til stede for et fornyet in­
denlandsk opsving. 
- Set ud fra et politisk synspunkt 
bør efterspørgslen ikke ud­springe af budget- og lønstig­
ninger, men baseres på fornyet 
tillid til den fulde gennemførel­
se af hovedretningslinjerne for 
den økonomiske politik. Det be­
tyder, at man skal fortsætte 
med den fiskale konsolidering 
og opretholde en hensigtsmæs­
sig lønudvikling i hele EU, sæt­
te mere fart i strukturreformer­
ne og skabe yderligere plads til 
lempelser på det monetære om­
råde. Konsolideringen af de 
offentlige budgetter vil kun få 
positiv indvirkning på er­
hvervslivets og forbrugernes til­
lid, hvis den videreføres til­
strækkeligt overbevisende, dvs. 
med mulighed for at fastholde 
en lavere rente. 
En alvorlig hindring for vækst 
på kort sigt vil være en fornyet 
risiko for valutauro. En sådan 
risiko vil hovedsagelig kunne 
opstå i to tilfælde: 
- Manglende tiltro til visse 
EU-landes umiddelbare kon­
vergenspolitik med henblik 
på at opfylde ØMU-betingel-
serne. Det vil blot være en 
gentagelse af 1995-valuta-
krisen med ødelæggende 
virkninger for produktionen 
og beskæftigelsen i alle lan­
de. Situationen vil kun op­
stå, hvis de vedtagne kon­
vergensmål tilsidesættes 
eller ikke forfølges tilstræk­
keligt ihærdigt. 
- Mangel på troværdige udsig­
ter til øget beskæftigelse i 
andre EU-lande. Det kan 
være resultatet af en grund­
læggende svaghed i vækst-
og beskæftigelsesstrategien 
og især i den sociale opbak­
ning, der skal til for at gen­
skabe vækstvejen. Kun et 
fornyet opsving i en stabil 
makroøkonomisk kontekst 
med gradvis tilbagevenden til øget beskæftigelse kan 
sikre sammenhængen i den 
overordnede strategi. 
På mellemlang sigt: 
- Den produktive kapacitet kan 
øges med udgangspunkt i en 
vækstvej baseret på øgede 
investeringer, hvis den budget­
mæssige konsolidering gradvist 
resulterer i balance på budget­
tet, og hvis eventuelle stabili-
tetskonflikter kan forebygges 
både på lønsiden og på marke­
derne for varer og tjenesteydel­
ser. Det er tydeligt, at skal der 
opnås en mærkbar nedbringelse 
af arbejdsløsheden, må man op 
på en højere vedvarende 
vækstrate end i de seneste to 
tiår (en gennemsnitlig årlig 
vækst på 2,2%). Hvis tendensen 
for perioden 1974-96 i arbejds­
kraftens produktivitet forbliver 
stabil — i øjeblikket ca. 2% om 
året — er det kun den del af 
væksten, der overstiger 2%, der 
vil skabe øget beskæftigelse. I 
betragtning af den forventede 
forøgelse af arbejdsstyrken på 
ca. 0,6% om året betyder det, at 
væksten på mellemlang sigt 
skal ligge på mellem 3% og 
3,5% for gradvist at nedbringe 
arbejdsløsheden tilstrækkeligt 
hurtigt (med 0,5%-l% om året) 
og øge beskæftigelsesfrekven­
sen i EU. Dette har desuden be­
tydning for løsningen af de fi­
skale problemer, der må 
forventes at følge af den stigen­
de gennemsnitsalder i befolk­
ningen. 
- Med en lavere vækstrate vil 
man kun kunne øge beskæfti­
gelsen ved at gøre væk­
sten mere arbejdskraftintensiv, 
f.eks. ved i mindre grad at er­
statte arbejdskraft med kapital. 
Det ville resultere i en lavere 
stigning i arbejdskraftens pro­
duktivitet målt i output pr. per-
-7 
Hvordan øger vi beskæftigelsen? Problemstillinger og politiske tiltag 
1 Årlige udsving i beskæftigelsen i EU, 1970-96 
Årlig variation (%) 
2 r 
2 Beskæftigelsesfrekvensen i EU-landene, 1986 og 1995 
100 % af befolkning (15-64) 
Wåm son. Oprettelse af job via lokale 
initiativer som et middel til 
at imødekomme nye behov 
er en anden måde, hvorpå 
væksten kan gøres mere be-
skæftigelsesskabende. I denne 
sammenhæng kunne en ned­
bringelse af de ikke-lønmæssige 
arbejdskraftomkostninger i den 
nederste ende af skalaen — 
som foreslået i hvidbogen — gø­
res betinget af effektiv oprettel­
se af nye arbejdspladser. Hvis 
nedsættelserne gøres betingede 
af en nettostigning i antallet af 
job i virksomheder, hvor ar­
bejdsgiveren får en skattefor­
del, hvis der oprettes et nyt job, 
kan spildomkostningerne ned­
bringes, og man undgår "over­
flytningseffekten" (hvor en be­
stemt kategori af arbejdstagere, 
der "udløser" disse fordele, an­
sættes på bekostning af andre 
kategorier af arbejdstagere). 
Den Europæiske Union må ru­
ste sig til den udfordring, der 
ligger i internationaliseringen 
og integreringen af de nyligt 
industrialiserede lande som vig­
tige aktører i det verdensøkono­
miske system og den internatio­
nale samhandel. Det vil på den 
ene side skærpe konkurrencen 
først og fremmest i fremstil­
lingsindustrien, men også i 
servicesektoren, og kræve en 
række strukturpolitiske støtte­
foranstaltninger, hvis såvel en­
keltpersoner som virksomheder 
skal kunne følge med udviklin­
gen. Integreringen af de nye 
markedsøkonomier, især i Cen­
tral- og Østeuropa, vil også 
skabe behov for strukturtilpas­
ninger både inden for erhvervs-
strategier og på arbejdsmarke­
det. På den anden side er en 
sådan strukturtilpasning nød­
vendig, hvis virksomhederne i 
Europa skal få fordel af de be­
skæftigelsesmuligheder, der lig­
ger i adgangen til nye marke­
der. 
Hvordan øger vi beskæftigelsen? Problemstillinger og politiske tiltag 
Hovedkonklusionen på den makro­
økonomiske analyse er, at genska­
belse af større vækst, således som 
det også fremgår af hovedretnings­
linjerne for den økonomiske politik, 
er den vigtigste opgave og samtidig 
den letteste vej til en varig løsning 
på beskæftigelsesproblemet i EU — 
set ud fra både en politisk og en 
samfundsmæssig synsvinkel. 
Strukturreformer på vare- og ar­
bejdsmarkederne kan medvirke 
hertil, selv om de fleste af de struk­
turpolitikker, der bør ledsage den 
makroøkonomiske strategi, tager 
sigte på at stimulere de endogene 
vækstkræfter, dvs. de virker hoved­
sagelig via stigninger i produktivi­
teten i EU's økonomi og gør det 
lettere at føre en bæredygtig makro­
økonomisk politik. 
Lav beskæftigelses­
frekvens og høj 
arbej dsløshed 
Beskæftigelsen steg i 1995 i EU som 
helhed for første gang siden 1991, 
men der er lang vej endnu, før de 
jobtab, der kunne registreres i de 
tre år fra 1991 til 1994 (figur 1), 
er opvejet. Europa mistede ca. 5 millioner arbejdspladser i den pe­
riode, og der var i 1995 ca. 4 millio­
ner færre beskæftiget end fire år 
tidligere (en tilbagegang på 2,5%). I 
Finland og Sverige var antallet af 
personer i beskæftigelse ca. 10% la­
vere end fire år før. Beskæftigelsen 
fortsatte med at falde i 1995 i visse 
EU-lande — Tyskland, Italien og 
Portugal. Beskæftigelsesfrekven­
sen i EU, der kun er ca. 60%, er 
væsentligt lavere end for 20 år si­
den og også væsentligt lavere end i 
USA og Japan, hvor den begge ste­
der er steget siden midten af 
1970'erne (figur 3). For EU-landene 
som helhed er det således kun lyk­
kedes lidt bedre end efter den anden 
oliekrise i 1980'erne at skaffe arbej­
de til dem, der ønsker et job, men 
der er dog store forskelle landene 
imellem (figur 2). 
Arbejdsløsheden i EU var lavere i 
1995 end i 1994, men efter at være 
faldet fra rekordhøjden på 11,3% i 
april 1994 til 10,7% i juli 1995, for­
blev den uændret, før den begyndte 
at stige igen i november 1995 for at 
nå op på 10,9% i foråret og 10,8% i 
juli 1996. Kun 5 ud af de 15 EU-lan­
de har oplevet et fortsat fald i 
arbejdsløsheden siden midten af 
1995, og i 8 lande er arbejdsløshe­den vokset, især i Tyskland (til 8,9% 
fra 8,1% tolv måneder tidligere). 
Stigningen i arbejdsløsheden ville 
have været endnu større, hvis den 
gennemsnitlige erhvervsfrekvens 
ikke fortsat var faldet i 1995 lige­
som de fire forudgående år. Dette 
fald er koncentreret på to grupper: 
unge mænd og kvinder under 25 år 
og mænd i alle aldersgrupper. Fal­
det i de unges erhvervsfrekvens op-
vejes næsten nøjagtigt af en 
stigning i den procentvise andel af 
unge under uddannelse, hvilket er 
udtryk dels for EU-1 andenes be­
stræbelser på at forbedre kvalifika­
tionsniveauet, dels for et ønske hos 
de unge selv om at udskyde deres 
indtræden på et arbejdsmarked, 
hvor jobmulighederne er meget be­
grænsede. 
Desuden må faldet i antallet af 
unge, der kommer ind på arbejds­
markedet, forventes at blive endnu 
større på grund af de underliggende 
demografiske tendenser, hvilket vil 
resultere i, at der bliver væsentligt 
færre på arbejdsmarkedet med nye 
færdigheder og kvalifikationer til at 
opveje, at stadigt flere blandt de 
ældre aldersgrupper lader sig pen­
sionere tidligere. 
3 Beskæftigelsesfrekvens, 1973-95 
60 Japan v--' 80 
•4 70 
ipï 
50 i i,.t. I,I IMIJIM.I i n> i H.ii i ,.tmi» i iniiii .i i... .i i...» ..I 5Q 
1973 1976 1977 1979 1981 1983 1986 1987 1989 1991 1993 1995 4 Arbejdsløshed, 1973.95 
% af arbejdsstyrken 
9-
Hvordan øger vi beskæftigelsen? Problemstillinger og politiske tiltag 
Den fortsatte tendens i retning af 
tidligere pensionering har haft en 
uforholdsmæssig kraftig virkning 
på erhvervsfrekvensen blandt 
mænd over 50 år. På trods af, at den 
officiel!« pensionsalder er 65 år i de 
fleste EU-lande, er kun under en 
tredjedel af alle mænd mellem 60 og 
64 år i EU stadigvæk økonomisk 
aktive, og i aldersgruppen mellem 
55 og 59 år er det kun godt to tred­
jedele. Det mest foruroligende er, at 
stadigt flere mænd i den "bedste" 
arbejdsdygtige alder (25-49 år) 
trækker sig tilbage fra arbejdsmar­
kedet. 
Vækst i produktionen og 
beskæftigelsen 
Den fornyede vækst i beskæftigel­
sen i 1995 afspejler væksten i BNP. 
Beskæftigelsen reagerer med en 
vis forsinkelse på ændringer i den 
samlede produktion, og det er 
grunden til, at beskæftigelsen kan 
forventes at stige langsomt i EU 
som helhed i 1996 på trods af den 
anslåede beskedne vækst i BNP, 
men der bliver formentlig kun tale 
om en begrænset stigning. Væk­
sten i BNP er resultatet af en kom­
bination af øget værditilvækst pr. 
beskæftiget og en forøgelse af den 
samlede beskæftigelse. 11995 steg 
produktiviteten med 1,7% og be­
skæftigelsen med 0,8%. Ikke desto 
mindre har væksten i BNP med­
ført en større stigning i beskæfti­
gelsen i nogle lande end i andre. I 
Tyskland og Italien var væksten i 
BNP i de to år mellem 1993 og 1995 
omkring EU-gennemsnittet, men 
beskæftigelsen faldt. I andre EU-
lande med en tilsvarende vækstra­
te (Belgien, Spanien, Frankrig, 
Storbritannien og især Nederlan­
dene) steg beskæftigelsen. 
Behovet for at skabe en mere be­
skæftigelsesfremmende vækst er 
ét af de vigtigste mål for den euro­
pæiske beskæftigelsesstrategi, og sigtet er at sikre, at den stigning i 
produktionen, man når op på, ud­
mønte« i flere job. Det vil med an­
dre erd sige, at målet fer EU's 
politik ikke blot er at sikre vækst i 
BNP for vækstens ege« skyld, men 
som et middel til at gkabe øget 
vækst i beskæftigelsen for at skaf­
fe arbejde både til dem, der er ar­
bejdsløse, og til dem, der afholder 
sig fra at søge arbejde, fordi der 
ikke er tilstrækkeligt mange job­
muligheder. Det skal ikke gøres 
ved at bremse væksten i produkti­
viteten. Tværtimod er kraftig 
vækst i produktiviteten en nødven­
dig forudsætning for at forbedre 
erhvervslivets konkurrenceevne 
og skabe øget velstand.Oprettel­
sen af arbejdspladser i små og mel­
lemstore virksomheder er et 
eksempel herpå. Fra 1993 til 1995 
steg omsætningen i små og mel­
lemstore virksomheder med 10%, 
samtidig med at beskæftigelsen 
steg med 5%, mens den samme om­
sætningsstigning i store virksom­
heder kun gav en stigning i 
beskæftigelsen på 3%. 
Den seneste vækst i beskæftigelsen 
i EU, selv i de lande, som har haft 
størst held med at omdanne væk­
sten til flere job, var væsentligt la­
vere end i USA, hvor BNP kun steg 
en smule mere mellem 1993 og 
1995, men hvor antallet af beskæf­
tigede steg med gennemsnitligt 
over 2% om året sammenholdt med 
kun en marginal stigning i Europa 
som helhed. Det skyldes til dels, at 
mens USA har haft vedvarende 
vækst i produktionen siden 1991, er 
den europæiske økonomi først lige 
kommet ind i et opsving. Det afspej­
ler imidlertid også den underliggen-
de forskel i den stigning i 
beskæftigelsen, der følger med en 
given vækst i BNP, som over en 
lang periode har været langt højere 
i USA end i Europa. 
Der er givet forskellige forklarin­
ger på denne forskel i vækstens beskæftigelsesindhold, men der er 
uenighed om, hvor »tor relativ 
vægt der skal tillægges de ferekel-
lige faktorer. To væsentlige 
elementer er fer det første de 
omfattende jofciab, der har gjort sig 
gældende øver en lang periode i 
landbruget og fremstillingsindu­
strien i Europa, hvor der blev ned-
lagt relativt langt flere 
arbejdspladser end i USA, 
samtidig med at der i USA snarere 
var tale om større vækst i produk­
tionen end lavere stigning i 
produktiviteten og bedre konkur­
renceevne og en mere dynamisk 
udvikling. 
Det andet element er den større 
nettostigning i beskæftigelsen i 
servicesektoren i USA, hvor væk­
sten i produktionen (eller værditil­
væksten) ikke har været meget 
anderledes end i Europa. Det er 
den kraftige stigning i beskæftigel­
sen i forhold til produktionen i den­
ne sektor, der ligger til grund for 
den stærkt beskæftigelsesfrem­
mende vækst i den amerikanske 
økonomi som helhed. Der er dog 
forskelle både med hensyn til om­
fanget afvæksten i beskæftigelsen 
i servicesektoren og med hensyn 
til, hvorvidt der er tale om private 
eller offentlige tjenesteydelser (se 
nedenfor). Denne udvikling i be­
skæftigelsen hænger også sammen 
med lave stigninger i gennemsnits­
lønningerne og lave stigninger i ar-
bejdskraftomkostningerne som 
helhed og med en kombination af 
flere andre faktorer, såsom en for­
øgelse af lønforskellene i den ne­
derste ende af lønskalaen, især i 
1970'erne og 1980'erne, samtidig 
med at markederne for tjeneste­
ydelser har fungeret mere effek­
tivt. Denne fleksibilitet på 
lønskalaen kombineret med et ar-
bejdsløshedsforsikringssystem 
med ringere dækning og større be­
grænsninger, som tvinger mange 
af de arbejdsløse til at arbejde for 
en hvilken som helst løn, er én af 
- 10 
Hvordan øger vi beskæftigelsen? Problemstillinger og politiske tiltag 
de væsentligste årsager til, at der 
er oprettet så mange job med lav 
produktivitet i servicesektoren 
i USA. 
Behov for handling 
Det er derfor vigtigt ikke at slække 
på strategien eller at stille sig til­
freds med den lille nedgang i ar­
bejdsløsheden, der har kunnet 
registreres siden 1994. Det er nød­
vendigt at fortsætte moderniserin­
gen af Europa og fuldt ud udnytte 
de muligheder, der ligger i Den 
Europæiske Union. 
- Det indre marked er ensbety­
dende med oprettelsen af ver­
dens største økonomi målt i 
BNP og købekraft med 370 mil­
lioner forbrugere. Harmonise­
ringen af lovgivningen på flere 
områder og afskaffelsen af hin­
dringer for handelen og produk­
tionsfaktorernes frie bevægelig­
hed inden for tjenesteydelser, 
offentlige indkøb og kapital­
markeder har resulteret i en 
stigning i samhandelen inden 
for EU og indvirker dermed 
også på den videre modernise­
ring af den europæiske økono­
mi, væsten og jobskabelsen. 
Denne proces må videreføres og 
udbygges og dens fordele må 
udnyttes i fuldt omfang. Det 
utilstrækkelige samarbejde 
mellem EU-landene omkring 
beskatning, især de indirekte 
skatter, hvor der kun kan træf­
fes afgørelse med enstemmig­
hed, forekommer i øjeblikket àt 
være en af de største hindrin­
ger for kompatibiliteten mellem 
ét fælles marked og 15 forskel­
lige ukoordinerede markeder 
med forskellige beskatningssy­
stemer. Europas infrastruktur 
må også udvikles, så den svarer 
til de indre marked, og så man i 
stedet for et "kludetæppe" af 
nationale net får et virkeligt 
transeuropæisk net inden for transport, energi og telekom­
munikation. Denne fælles øko­
nomi giver, hvis den udnyttes 
rigtigt, store muligheder for 
øget vækst og ny beskæftigelse, 
som det enkelte land ikke kan 
opnå på egen hånd. 
Den Europæiske Monetære 
Union vil skabe forudsætninger 
for vedvarende vækst og lavere 
arbejdsløshed. Kravet om op­
retholdelse af konvergensen 
skaber også bedre muligheder 
for at kombinere de politiske 
tiltag mere afbalanceret. Den 
stabile makroøkonomiske ram­
me vil stimulere investeringer­
ne og det private forbrug. 
Desuden vil Den Monetære 
Union gøre det muligt at udnyt­
te potentialet i det indre mar­
ked i fuldt omfang. Varig 
afskaffelse af vekselkursernes 
forvridning vil resultere i 
øget prisgennemsigtighed, mere 
konkurrence og større effektivi­
tet. 
Moderniseringen af Europas 
beskæftigelsessystemer bør 
fortsætte. Det gamle beskæfti-
gelsessystem med hovedsagelig 
mandsdomineret masseproduk­
tion baseret på færdigheder in­
den for et bestemt, afgrænset 
område er forsvundet. Det mo­
derne erhvervsliv er videnbase­
ret, og information hvor tekno­
logi spiller en afgørende rolle 
for den nye måde at tilrettelæg­
ge arbejdet på, så der skabes en 
økonomi baseret på alsidige 
færdigheder og tilpasningsevne. 
Hvert år forsvinder mindst 10% 
af alle job og erstattes med an­
dre i nye processer og nye virk­
somheder, der kræver nye 
færdigheder. Men de hurtige 
ændringer på efterspørgselssi­
den på arbejdsmarkedet er ikke 
blevet modsvaret af den fornød­
ne indsats på udbudssiden for 
at videreudvikle arbejdsstyr­kens færdigheder. Dette ar­
bejdsmarked i to hastigheder er 
en af de grundlæggende årsager 
til arbejdsmarkedsproblemerne 
i Europa. Europæisk erhvervs­
livs konkurrenceevne på lang 
sigt afhænger derfor af en ny 
samordnet strategi, hvor inve­
steringer i menneskelige res­
sourcer, uddannelse og omsko­
ling og genindpasning af de 
arbejdsløse både kan forbedre 
kvaliteten af de færdigheder, 
der tilbydes, og skabe større 
fleksibilitet på arbejdsmarke­
det. 
En sådan strukturændring kan 
sikre vedvarende vækst i beskæfti­
gelsen på mellemlang og lang sigt. 
Indsatsen bør være ledsaget af den 
nødvendige tilpasning af ar­
bejdskraftomkostningerne. Des­
uden må der skabes tilstrækkelige 
jobmuligheder, især i servicesekto­
ren, for den del af arbejdsstyrken, 
som ikke realistisk kan forventes 
at blive højt kvalificeret. Det vil 
gøre europæisk erhvervsliv i stand 
til at ruste sig til den udfordring og 
de muligheder, der ligger i den sti­
gende internationalisering og den 
voksende konkurrence fra nyligt 
industrialiserede og nyudviklede 
lande ikke kun i Sydøstasien, men 
også i Central- og Østeuropa. Ad­
gang til nye markeder åbner for 
muligheder, der kan resultere i 
øget beskæftigelse. Udfordringen 
består i at skulle specialisere sig på 
nye områder og finde nye områder 
for oprettelse af arbejdspladser i 
Europa som erstatning for de akti­
viteter, hvor lave arbejdskraftom­
kostninger er den afgørende faktor 
for konkurrencen fra disse lande, 
og hvor den voksende internatio­
nalisering af produktionen i de 
sektorer, hvor arbejdskraftom­
kostningerne er lave i EU, kan føre 
til endnu større arbejdsløshed og 
øget pres for at få gennemført pro­
tektionistiske foranstaltninger i 
disse sektorer. 
-11 
Hvordan øger vi beskæftigelsen? Problemstillinger og politiske tiltag 
Oprettelse og 
nedlæggelse af 
arbejdspladser 
Det sektormæssige mønster i væk­
sten i beskæftigelsen var meget 
ensartet i hele EU i 1995, idet for­
retningsservice, sundhed, uddan­
nelse, fritidsaktiviteter og 
personlige tjenesteydelser samt 
miljøsektoren tegnede sig for stør­
steparten af nettotilgangen af nye 
job, mens nedlæggelsen af arbejds­
pladser — ligesom tidligere — først 
og fremmest fandt sted inden for 
landbruget og i de fleste EU-lande 
også i fremstillingsindustrien (bort­
set fra instrumentindustrien, hvil­
ket til dels hænger sammen med 
den voksende interesse for miljøbe­
skyttelse). Det er en fortsættelse af 
en længerevarende tendens, som 
også gør sig gældende i USA og 
Japan. Begge steder er de erhvervs­
sektorer, hvor der er oprettet flest 
nye job, i bemærkelsesværdig grad 
de samme som i Europa, og det sam­
me gælder de sektorer, hvor be­
skæftigelsen er faldet eller er 
forblevet næsten uændret. Der er 
dog forskelle med hensyn til omfan­
get af ændringer. 
Inden for den seneste cyklus har 
beskæftigelsen udviklet sig ganske 
tilfredsstillende i de små og mel­
lemstore virksomheder. I perioden 
1988-1990, da beskæftigelsen steg 
i virksomheder af alle størrelseska-
tegorier, var stigningen størst i de 
små og mellemstore virksomheder. 
Siden 1991 er beskæftigelsen fort­
sat steget i de meget små virksom­
heder (under 10 ansatte). I små 
(10-49 ansatte) og mellemstore 
(50-249 ansatte) virksomheder 
kunne beskæftigelsen opretholdes, 
mens den begyndte at falde i de 
store virksomheder. Siden opsvin­
get satte ind, er beskæftigelsen dog 
vokset markant i de store virksom­
heder. 1 Europa blev der i de 13 år fra 
1980 til 1993 oprettet 18 mio. nye 
job i servicesektoren sammenholdt 
med 22 mio. i USA. Udregnet for­
holdsmæssigt var stigningen i be­
skæftigelsen ca. en tredjedel større 
i USA end i Europa. Offentlige tje­
nesteydelser (sundhedsvæsen, det 
sociale område og uddannelse) til­
ligemed fritidsaktiviteter bidrog 
med næsten 1% om året til beskæf­
tigelsen i USA og ca. 0,5% om året 
i Europa og Japan. De eneste an­
dre sektorer, hvor der var tale om 
en markant nettostigning i be­
skæftigelsen i Europa og USA, var 
forretningsservice, distribution og 
hotel- og restaurationsvirksom­
hed. 
En større forskel mellem Europa og 
USA og endnu større mellem Euro­
pa og Japan gjorde sig gældende 
inden for industri og landbrug. I 
Europa faldt beskæftigelsen i disse 
to sektorer tilsammen med 13 mil­
lioner. I USA faldt den med under 
2 millioner, og i Japan var der tale 
om en mindre stigning. Disse for­
skelle kan først og fremmest tilskri­
ves ændringer i beskæftigelsen i 
industrien, eftersom beskæftigel­
sen i landbruget faldt alle tre steder 
— dog i forskelligt omfang. Rent 
kvantitativt er omfanget af jobtab i 
disse to sektorer en vigtigere faktor 
for de ringe resultater på beskæfti­
gelsessiden i Europa sammenlignet 
med USA end den lavere stigning i 
beskæftigelsen i servicesektoren: 
Hvis EU havde kunnet oprette nye 
job i servicesektoren i samme tempo 
som USA, ville det have givet 7 mil­
lioner ekstra job, mens fremstil­
lingsindustrien rent faktisk 
nedlagde 6 millioner flere arbejds­
pladser end i USA, og landbruget og 
byggeriet tilsammen mistede yder­
ligere ca. 4 millioner arbejdsplad­
ser. 
Denne kraftigere vækst i beskæfti­
gelsen i USA i industrien kan i mod­
sætning til, hvad der gælder for servicesektoren, udelukkende til­
skrives en langt højere vækst i pro­
duktionen frem for en lavere 
stigning i produktiviteten. Også 
sidstnævnte har rent faktisk været 
højere end i Europa i de seneste 
15 år, hvilket tilligemed den krafti­
ge devaluering af dollaren i forhold 
til andre valutaer har været med til 
at styrke de amerikanske producen­
ters konkurrenceevne både på 
hjemmemarkedet og på eksport­
markederne og dermed underbygge 
væksten i produktionen. 
I servicesektoren synes væksten i 
produktionen til gengæld at have 
været stort set den samme i USA 
som i Europa, idet den større stig­
ning i beskæftigelsen i dette tilfæl­
de kan tilskrives en langt lavere 
stigning i produktiviteten i USA 
eller med andre ord et mere beskæf­
tigelsesintensivt udviklingsmøn­
ster. Det hænger dog tilsyneladende 
ikke kun sammen med lavere stig­
ninger i gennemsnitslønningerne i 
USA's servicesektor, eftersom stig­
ningen i reallønsomkostningerne i 
servicesektoren (4% i alt i perioden 
1984-94) ikke har været væsentligt 
lavere end i Europa (4,5%). Det kan 
også hænge sammen med en større 
lønspredning, især i den nederste 
ende af lønskalaen i 1970'erne og 
1980'erne, da en meget stor del af de 
nye job, der blev skabt i servicesek­
toren i USA, tilsyneladende blev be-
sat med lavtlønnede og lavt 
kvalificerede arbejdstagere. 
I 1990'erne synes tendensen dog at 
være vendt i USA: den sektormæs­
sige fordeling af de nye job i USA 
tyder på, at væksten i beskæftigel­
sen i højere grad har været koncen-
treret på højt kvalificerede 
aktiviteter. 68% af nettostigningen 
i fuldtidsbeskæftigelse mellem 1994 
og 1996 lå således inden for jobka­
tegorier med en løn over middelløn­
nen. Desuden lå 52% af væksten i 
beskæftigelsen i de øverste 30% af 
jobkategorierne. 
12 
Hvordan øger vi beskæftigelsen? Problemstillinger og politiske tiltag 
Samtidig er der sket en ændring i 
USA's politik på dette felt, så der nu 
lægges langt større vægt på at for­
bedre jobkvaliteten, især inden for 
de lavt kvalificerede erhverv, hvil­
ket fremgår af den amerikanske re­
gerings bestræbelser på at forbedre 
og udvikle erhvervsuddannelserne 
for at gøre folk mere "jobegnede". 
Denne konvergens i politiske stra­
tegier afspejles i konklusionerne fra 
G7-topmødet i Lille om beskæftigel­
sen. 
Bevægelser mellem 
sektorerne og 
"jobgennemtræk" 
Både i Europa og i USA er antallet 
af nyoprettede og nedlagte 
arbejdspladser hvert år mange 
gange større end nettoændringer­
ne i beskæftigelsen, som jo er det, 
man normalt interesserer sig for. 
Gennemsnitligt ca. hver ottende af 
alle i beskæftigelse i EU på et givet 
tidspunkt var enten slet ikke i 
beskæftigelse eller arbejdede i en 
anden sektor et år tidligere. Læg­
ger man dertil alle dem, der skifter 
job inden for samme sektor, får 
man et tal for "jobgennemtrækket" 
hvert år svarende til ca. hver sjet­
te, hvilket synes at være nogenlun­
de det samme som i USA, men i 
visse EU-lande, som f.eks. Spani­
en, Danmark, Nederlandene og 
Storbritannien, er tallet endnu hø­
jere. 
Omfanget af "gennemtræk" i de 
forskellige sektorer har dog ikke 
meget at gøre med, hvor meget be­
skæftigelsen forøges i de pågæl­
dende sektorer, eller hvorvidt de er 
i vækst eller tilbagegang. Det er 
tilsyneladende vigtigere, hvilke 
kvalifikationer der kræves af ar­
bejdstagerne og dermed også, hvor 
omfattende en uddannelse der skal 
til for at udføre arbejdet. I landbru­
get er "jobgennemtrækket" (kun 
lønmodtagere) derfor 20-25% om året, og i hotel- og restaurations­
branchen er det næsten 30%. I 
modsætning hertil vil der i bank-
og forsikringsbranchen og inden 
for offentlig administration, hvor 
uddannelseskravene generelt er 
væsentligt højere, hvert år kun 
være ca. 9% af de ansatte, der er 
nye i sektoren. Det afspejler i et 
vist omfang, hvor vanskeligt det 
mange steder er for folk at skifte 
fag (frem for at skifte til et tilsva­
rendejob i en anden sektor), og det 
er tilsyneladende stadig en væ­
sentlig årsag til den manglende 
fleksibilitet på arbejdsmarkedet. 
Det er dog et spørgsmål, om det 
forhold, at der bliver stadigt flere 
husstande, hvor både mand og 
kone har udearbejde, er med til at 
begrænse den geografiske mobili­
tet. 
Behov for handling 
Sammenligner man udviklingen i 
Europa og USA med hensyn til væk­
sten i beskæftigelsen, rejser der sig 
en række spørgsmål af politisk ka­
rakter, som ikke så let lader sig 
besvare. 
- I USA er det lykkedes at skabe 
flere job og opnå et mere be-
skæftigelsesskabende vækst­
mønster. Der er stadig en vis 
usikkerhed om, hvad årsagerne 
er, og hvad EU-landene kan 
lære heraf, men det skyldes for­
mentlig både sociale, politiske, 
kulturelle og økonomiske fakto­
rer. Selv om den større løns­
predning i den nederste ende af 
lønskalaen i USA sammenholdt 
med Europa er en vigtig faktor, 
er der også andre forhold, der 
spiller ind, såsom forskelle i 
graden af arbejdskraftens mo­
bilitet (af flere forskellige grun­
de) og forskelle i reguleringen 
af markeder for varer og tjene­
steydelser. Det er tvivlsomt, om 
den samme form for løndiffe­
rentiering er forenelig med den europæiske sociale model, men 
der er voksende enighed om, 
hvilken strategi der bør følges 
for at takle problemet, hvilket 
fremgik af konklusionerne fra 
G7-landenes topmøde om be­
skæftigelse, hvor det blev frem­
hævet, at valget ikke bør stå 
mellem voksende arbejdsløshed 
og større indkomstskævhed. 
Der er imidlertid ingen tvivl 
om, at der er brug for pragmati­
ske reformer for at sikre, at folk 
føler sig tilskyndet til at søge 
arbejde, og for at få arbejdsmar­
kederne til at fungere bedre. I 
denne sammenhæng ville en 
nedbringelse af de ikke-løn-
mæssige arbejdskraftomkost­
ninger — især rettet imod den 
nederste ende af lønskalaen — 
kunne bidrage til at øge beskæf­
tigelsen. Det vil dog formentlig 
kun have begrænset virkning, 
hvorfor det er så meget desto 
vigtigere at opfylde betingelser­
ne for at opnå en vækstrate, der 
er højere end stigningen i pro­
duktiviteten, og få løst de øvri­
ge problemer,, der kan hæmme 
vækstpotentialet i europæisk 
økonomi. 
Selv om der rent politisk er 
en tendens til at fokusere på 
vækstsektorerne i sig selv og på 
foranstaltninger med henblik 
på at stimulere udviklingen af 
nye erhvervsaktiviteter, skyl­
des det forhold, at det ikke er 
lykkedes for Europa at fasthol­
de en tilstrækkelig stigning i 
beskæftigelsen, i vidt omfang 
de omfattende jobtab i sektorer 
i tilbagegang. Disse jobtab kan 
ikke først og fremmest tilskri­
ves den teknologiske udvikling 
og automatisering, som "over­
flødiggør" job, men snarere la­
vere produktionsstigninger. Det 
viser, at der er brug for at for­
bedre konkurrenceevnen og 
skabe gunstigere markedsvil­
kår. 
-13-
Hvordan øger vi beskæftigelsen? Problemstillinger og politiske tiltag 
- Omfanget af "jobgennemtræk'' 
tyder ikke på, at arbejdsmarke­
derne er ekstremt usmidige, i 
hvert fald ikke så der er tale 
om en uhensigtsmæssig be­
grænsning af arbejdskraftens 
bevægelser mellem de forskelli­
ge sektorer. Udviklingen viser 
dog, at det er de lavt kvalifice­
rede arbejdstagere, der tegner 
sig for en stor del af disse bevæ­
gelser, og at det måske er lette­
re for dem at skifte mellem for­
skellige sektorer og brancher, 
end det er for folk med højere 
og normalt mere specifikke 
kvalifikationer. 
Fleksibilitet og 
sikkerhed 
Noget af det, der i stigende grad 
debatteres i de senere år, er behovet 
for større fleksibilitet på de europæ­
iske arbejdsmarkeder som en nød­
vendig strukturel forudsætning for 
konkurrenceevne og øget beskæfti­
gelse. Der er langt mindre enighed 
om, hvad denne fleksibilitet går ud 
på, hvordan den opnås, og hvorvidt 
den er en tilstrækkelig forudsæt­
ning for vækst. Samtidig er der me­
get, der tyder på, at de europæiske 
arbejdsmarkeder er ved at være 
5 Ændringer i deltid»- og 
fuldtidsbeskæftigelse, 1987-96 
% al samJsl 
I beskæftigelse i basisåret B Pultid 
• Deltid 
1967 1968 1969 1990 1991 1992 1993 1994 199S mere fleksible med hensyn til arbej­
dets tilrettelæggelse, lovgivning og 
arbejdstid. 
Antallet af personer, der arbejder 
om natten og i weekenden, er vokset 
de fleste steder i EU i de seneste få 
år — selv om mange fortsat ikke er 
meget for det (en spørgeundersøgel­
se blandt arbejdsgivere i fem lande 
synes at vise, at virksomhederne 
har svært ved at finde medarbejde­
re, der vil arbejde om lørdagen) — 
og det er tegn på en udvikling i 
retning af mere fleksibel tilrette­
læggeise af arbejdet. Samtidig har 
den gennemsnitlige ugentlige ar­
bejdstid for personer med fuldtids­
beskæftigelse næsten ikke ændret 
sig i de seneste ti år, men steg rent 
faktisk mellem 1990 og 1995. Det 
fald i den gennemsnitlige arbejds­
tid, der har kunnet registreres i det 
seneste tiår i EU, skyldes til dels 
forskydninger i beskæftigelsen mel­
lem sektorerne (især nedlæggelsen 
afarbejdspladser i landbruget, hvor 
arbejdstiden generelt er længere), 
men først og fremmest stigningen i 
deltidsbeskæftigelse. 
Størsteparten af nettostigningen i 
beskæftigelsen i begyndelsen af 
1990'erne var rent faktisk del­
tidsjob, og det gjaldt både for mænd 
og kvinder, og tendensen fortsatte i 
1995 (figur 5). Ca. 71% af nettostig­
ningen i job for mænd bestod af 
deltidsjob, mens det var ca. 85% for 
kvinderne. Det afspejler en udvik­
ling i retning af et mere fleksibelt 
arbejdsmarked, men samtidig skal 
det understreges, at de deltidsbe­
skæftigede normalt har færre 
rettigheder og dårligere ansættel­
sesvilkår end fuldtidsbeskæftigede. 
Den relativt mindre stigning i fuld­
tidsbeskæftigelsen for mænd har 
sandsynligvis i vidt omfang bidra­
get til mændenes tilbagetrækning 
fra arbejdsmarkedet. Den store 
stigning i deltidsbeskæftigelsen 
blandt mænd ligger i den såkaldte 
"bedste" arbejdsdygtige alders­gruppe, hvor der var tale om en 
stigning på 50% i perioden 1990-95, 
og en meget stor del af disse mænd 
påtog sig kun deltidsarbejde, for­
di de ikke kunne finde et fuldtids­
job. 
Ligeledes var en meget stor del af de 
job, der blev skabt i 1995, af midler­
tidig karakter. Midlertidig beskæf-
tigelse tegnede sig for hele 
stigningen i mændenes beskæftigel­
se i EU og knap halvdelen af stig­
ningen i kvindernes beskæftigelse. 
Midlertidig beskæftigelse repræ­
senterer en relativt lille del af den 
samlede beskæftigelse i EU (ca. 
12%), men over 50% af de arbejdslø­
se, som fandt arbejde i 1995, fik et 
midlertidigt job. Det var en lidt stør­
re procentvis andel af de under 
25-årige, der fik et midlertidigt job 
(51% sammenholdt med 45% af al­
dersgruppen 25-49 år). Nogle af 
disse job indebar en vis uddannelse­
speriode, men det er ikke begrun­
delsen for at acceptere et 
midlertidigt job. Der var rent fak­
tisk færre blandt de arbejdsløse, 
som fik tilbudt en sådan uddannelse 
på jobbet, end blandt dem, der i 
forvejen havde beskæftigelse. For 
de fleste af disse mennesker var de 
midlertidige job således de eneste, 
der var til at få. 
Sammenhængen mellem midlerti­
dig beskæftigelse og uddannelsesni­
veau er ikke ensartet i EU, og der 
kan ikke siges noget generelt om, at 
midlertidige job og ringe kvalifika­
tioner følges ad. Det er en kendsger­
ning, at i den sydlige del af EU er 
det en forholdsvis større del af ar­
bejdstagere med lavt uddannelses­
niveau, der har et midlertidigt job, 
men i den nordlige del af EU er 
sandsynligheden for, at en højtud­
dannet sidder i et midlertidigt job, 
større end blandt de lavtuddanne-
de. 
De fleste EU-lande betragter den 
øgede udbredelse af fleksible an-
14 
Hvordan øger vi beskæftigelsen? Problemstillinger og politiske tiltag 
sættelsesordninger som et centralt 
element i det ændrede beskæftigel-
sesmønster, især på grund af lem­
pelsen af regler for deltidsarbejde 
og midlertidige ansættelseskon­
trakter, men også på grund af en 
omlægning af reglerne om arbejds­
tid. Andre regler om bl.a. ansættel-
se og afskedigelse kan også 
indvirke på udviklingen i beskæf­
tigelsen og det tempo, hvori virk­
somhederne tilpasser deres 
arbejdsstyrke efter ændringer i 
forholdene på arbejdsmarkederne. 
I flere EU-lande er der etableret en 
specifik sammenkædning mellem 
mere fleksible arbejdsvilkår og op­
rettelse af nye arbejdspladser. 
Behov for handling 
Ovenstående tendenser tyder på, 
at der er større fleksibilitet i euro­
pæisk erhvervsliv end for ti år si­
den, men det har hidtil ikke haft 
nogen klar indvirkning på beskæf­
tigelsen. Det kunne tyde på, at der 
stadig består forskellige hindrin­
ger for oprettelsen af flere arbejds­
pladser. Det rejser spørgsmålet 
om, hvorfor de mere fleksible an­
sættelsesforhold og arbejdstids­
regler ikke udmøntes i øget 
beskæftigelse. Forklaringen synes 
at hænge sammen med den måde, 
hvorpå virksomhederne omlægger 
produktion og arbejdsgange. Disse 
foranstaltninger er i mange tilfæl­
de begrænset til ændringer, som 
knap nok indvirker på arbejdsstyr­
ken, nemlig i form af øget brug af 
udlicitering, midlertidige ansæt­
telseskontrakter og atypiske 
arbejdsordninger. Hvis det be­
skæftigelsespotentiale, der ligger i 
de nye måder at tilrettelægge ar­
bejdet på, skal udnyttes fuldt ud, 
kræver det en positiv og bredere 
strategi, som inddrager arbejdsta­
gerne aktivt i processen. 
- Alle politiske tiltag vedrørende 
omfordeling af arbejdet afhæn­
ger af, om det lykkes at fjerne barriererne mellem interne og 
eksterne arbejdsmarkeder, så 
folk uden job kan komme i be­
skæftigelse, og folk med deltids­
arbejde og midlertidigt arbejde 
kan flytte over i mere sikre 
fuldtidsjob. Politiske foranstalt­
ninger med henblik på at skabe 
øget fleksibilitet, som f.eks. at 
gøre det lettere at ansætte folk 
på deltid eller på tidsbegrænse­
de ansættelseskontrakter, rej­
ser nogle spørgsmål om det so­
ciale sikkerhedsnets rolle og 
ligestillingen mellem mænd og 
kvinder. 
En nedsættelse af arbejdstiden 
ledsaget af en fornuftig omlæg­
ning af arbejdstiden kan blive til 
fordel for både arbejdsgivere og 
arbejdstagere. Der bør gøres 
mere for at støtte udbredelsen af 
en mere innovativ tilrettelæg­
gelse af arbejdet og ændringer i 
arbejdstiden samt effektive me­
toder til at styre organisatoriske 
ændringer, og det gælder især 
for de små og mellemstore virk­
somheder. Eksperimenter, der 
kombinerer nedsættelser af ar­
bejdstiden, skattelettelser og 
fordele i relation til social sik­
ring, og som hidtil har været for­
holdsvist begrænsede og hoved­
sagelig kun gennemført i enkelte 
virksomheder eller på lokalt 
plan, bør udvikles yderligere. 
Den fortsatte mangel på smi­
dighed på markeder for varer 
og tjenesteydelser forhindrer 
den fulde udnyttelse af de mu­
ligheder, der ligger i øget fleksi­
bilitet på arbejdsmarkederne. 
Disse forhold bør identificeres, 
og der bør gøres noget ved dem. 
Den "uddannelsesorienterede" 
virksomhed skal opstå som et 
afgørende element i fleksibilite­
ten. Det vil kræve nye former 
for samarbejde mellem virk­
somheder, andre organisationer og uddannelsesinstitutioner for 
at sikre, at der kan tilbydes de 
nødvendige nye færdigheder i 
fortsat udvikling. Ajourføring af 
færdigheder og kvalifikationer 
inden for den eksisterende ar­
bejdstid kan bidrage mere til 
øget fleksibilitet end nedsættel­
ser af arbejdstiden i sig selv. 
Virksomhedernes evne til at til­
passe sig teknologiske og mar­
kedsmæssige ændringer afhæn­
ger af, hvor effektivt de er 
organiseret til at kunne udnytte 
ikke-materielle ressourcer, især 
forskning og udvikling, innovati­
on og livslang uddannelse. For 
at kunne klare den udfordring 
og samtidig opretholde balancen 
mellem fleksibilitet og sikkerhed 
må virksomhederne organiseres, 
så alle arbejdstagerne får per­
manent adgang til viden og in­
formation for at styrke deres til­
pasningsevne og forudsætninger 
for at kunne udføre arbejdsopga­
verne. 
Der skal fortsat gennem mere 
uddannelse satses på at gøre 
arbejdsstyrken mere "jobegnet". 
I modsat fald vil begrundelser­
ne for at investere i uddannelse 
af en hovedarbejdsstyrke svæk­
kes, efterhånden som virksom­
hederne udvikler mere fleksible 
ansættelseskontrakter med rin­
gere sikkerhed i beskæftigelsen 
for hurtigere at kunne tilpasse 
sig ændringer i behovet for 
arbejdskraft. Større japanske 
virksomheder investerer i 
uddannelse i forbindelse med 
livslange ansættelsessystemer, 
således at afkastet af uddannel­
sen bevares inden for virksom­
heden. I Europa må fleksibilitet 
ikke defineres som mere usikre 
beskæftigelsesvilkår. Virksom­
hedernes evne til at tilpasse sig 
markedsmæssige og teknologi­
ske ændringer afhænger af til­
stedeværelsen af en samar-
15-
Hvordan øger vi beskæftigelsen? Problemstillinger og politiske tiltag 
bejdsvillig og velkvalificeret 
kernearbejdsstyrke. 
- Det europæiske begreb om sik­
kerhed i ansættelsen bør i høje­
re grad fokusere på arbejdsta­
gernes egnethed til at påtage 
sig beskæftigelse på arbejds­
markedet frem for på sikkerhe­
den i deres nuværende job, så 
man på én gang fremmer både 
fleksibiliteten og en positiv 
holdning til forandring som led 
i den proces, der tager sigte på 
at øge produktiviteten og skabe 
flere arbejdspladser. 
- Større fleksibilitet i sammen­
hæng med større jobegnethed 
og større sikkerhed i ansættel­
sen kommer til at afhænge af, 
om der også er den nødvendige 
sociale beskyttelse. Erfaringer­
ne fra visse lande viser, at det 
kan lade sig gøre at opretholde 
et fleksibelt erhvervsliv ved at 
kombinere en effektiv aktiv ar­
bejdsmarkedspolitik med et 
højt socialt beskyttelsesniveau. 
Et højt produktionsniveau kan 
danne grundlag for et system 
baseret på konsensus omkring 
arbejdsmarkedspolitikkens, ar­
bejdsgivernes og arbejdstager­
nes respektive roller og forplig­
telser med henblik på at gøre 
markederne mere fleksible. 
Den seneste udvikling inden for 
dansk arbejdsmarkedspolitik er 
et eksempel på en sådan strate­
gi baseret på enighed mellem 
arbejdsmarkedets parter. Erfa­
ringerne fra Danmark viser dog 
også, at et sådant system skal 
være ledsaget af snæver kon­
trol og stram styring for at hol­
de de budgetmæssige omkost­
ninger nede og sikre, at folk har 
den nødvendige tilskyndelse til 
at tilbyde deres arbejdskraft. 
Der er brug for en radikal nytænk­
ning af alle relevante arbejdsmar­
kedssystemer — beskyttelse i ansættelsen, arbejdstid, social be­
skyttelse og arbejdsmiljø — for at 
tilpasse dem til en arbejdsverden, 
som er organiseret på en anden 
måde, og begrebet "sikkerhed for 
arbejdstagerne" må omformuleres, 
så det i højere grad fokuserer på 
sikkerhed byggende på evnen til at 
udfylde et job på arbejdsmarkedet 
end på sikkerhed i relation til den 
enkeltes arbejdsplads. Det er vig­
tigt, at der ikke bliver tale om en 
forenklet debat om regulering eller 
deregulering, men at man i stedet 
drøfter en ny balance mellem flek­
sibilitet og sikkerhed for jobegnet­
hed med konkrete fordele for både 
arbejdstagere og arbejdsgivere. En 
udbredt følelse af usikkerhed ikke 
kun blandt de arbejdsløse, men 
også blandt folk i beskæftigelse, har 
medvirket til en ringe forbrugertil­
lid og svækket udsigterne for det 
økonomiske opsving. 
Fremtidens 
kvalifikationskrav 
Den teknologiske udvikling og kon­
kurrencen mellem virksomhederne 
øger tempoet i de strukturbetingede 
forandringer. Om ti år vil 80% af 
den teknologi, vi arbejder med i dag, 
være forældet og erstattet af ny og 
mere avanceret teknologi. På det 
tidspunkt vil 80% af arbejdsstyrken 
arbejde med udgangspunkt i en ud­
dannelse, som er over ti år gammel. 
Tendensen i retning af øgede kvali­
fikationskrav til arbejdsstyrken er 
uafvendelig. Mellem 1983 og 1991 
steg antallet af personer i ledende 
stillinger og liberale og tekniske er­
hverv med over 25% om året, mens 
den samlede beskæftigelse kun steg 
med ca. 1% om året. Forskydningen 
i beskæftigelsen over til højere kva­
lificerede erhverv fortsatte i EU i 
1995. Det var stigningen i beskæfti­
gelsen for personer i disse erhverv, 
der tegnede sig for hovedparten af 
den samlede stigning i beskæftigel­sen for både mænd og kvinder 
i 1995. 
Et højt uddannelsesniveau er dog 
ikke nogen garanti for beskæftigel­
se. I alle EU-landene er der stadigt 
flere blandt de højtuddannede, som 
er arbejdsløse. Der er forskellige 
faktorer, der ligger til grund for det­
te tilsyneladende paradoks. Den 
generelle højnelse af uddannelses­
niveauet vil formentlig betyde, at 
der vil blive procentvist flere 
højtuddannede blandt de arbejdslø­
se, og selv om uddannelsesniveauet 
generelt stiger, svarer den uddan­
nelse, der tilbydes, i mange tilfælde 
ikke til de kvalifikationer, der er 
brug for, hverken med hensyn til 
det bredere faglige indhold eller 
med hensyn til større fleksibilitet. 
Mønsteret i ændringerne i beskæf­
tigelsen i de enkelte sektorer har 
store implikationer for det kvalifi­
kations- og uddannelsesniveau, der 
må kræves af arbejdsstyrken. De 
sektorer, hvor beskæftigelsen vok­
ser hurtigst, er generelt — men dog 
ikke udelukkende — dem, der be­
skæftiger forholdsvis højt uddanne­
de arbejdstagere, mens de sektorer, 
hvor beskæftigelsen er i tilbage­
gang, generelt vil være dem, hvor 
uddannelses- og kvalifikationsnive­
auet er forholdsvist lavt. I de sekto­
rer, der er i tilbagegang, har ca. 45% 
af de beskæftigede i EU ikke andet 
end en almindelig grundskoleud­
dannelse, og kun 13% har en univer­
sitetsuddannelse el.lign., mens kun 
27% i højvækstsektorerne har al­
mindelig grundskoleuddannelse, og 
35% har universitetsuddannelse; 
det skal dog siges, at denne gruppe 
sektorer også omfatter hotel- og re­
staurationsbranchen, hvor arbejds­
styrken generelt er blandt de lavest 
uddannede. 
Desuden er der langt større sand­
synlighed for, at folk med en dårlig 
uddannelsesbaggrund mister deres 
job, end det er tilfældet for de mere 
16-
Hvordan øger vi beskæftigelsen? Problemstillinger og politiske tiltag 
velkvalificerede, uanset om de ar­
bejder i sektorer i vækst eller i til­
bagegang. Det viser tydeligt, at de 
sektormæssige tendenser styrker 
de erhvervsmæssige tendenser in­
den for sektorerne og mindsker ef­
terspørgslen efter lavt kvalificerede 
arbejdstagere, samtidig med at ef­
terspørgslen efter bedre uddannede 
arbejdstagere vokser. 
I de seneste år har EU-landene 
gjort meget for at forbedre er­
hvervsuddannelsernes struktur, 
kvalitet og egnethed både for folk i 
beskæftigelse og for de arbejdsløse 
(figur 6). 
Der er taget mange forskellige in­
strumenter i brug for at fremme 
investeringer i uddannelse for folk i 
arbejde, herunder uddannelsesaf-
gifter (Irland), obligatorisk uddan-
nelsesinvestering (Frankrig), 
skattelettelser eller nedslag i de 
sociale bidrag (Frankrig og 
Holland).Uddannelsesorlov er også 
en foranstaltning, der nyder støtte 
i Belgien, Danmark, Tyskland, 
Frankrig, Portugal, Finland og 
Sverige. 
Alle EU-landene opererer også med 
et bredt udbud af uddannelsespro­
grammer for de arbejdsløse; i de 
fleste af disse programmer er til­
skyndelsen til at deltage hovedhjør­
nestenen i bestræbelserne på at 
gøre arbejdsmarkedspolitikken 
mere aktiv (jf. nedenfor). Men alli­
gevel er der tegn på, at den andel af 
de arbejdsløse i aldersgruppen 
25-59 år, der er under uddannelse, 
er faldet en smule i de seneste tre 
år, nemlig fra 7,1% til 6,9%. 
På trods af de ovenfor omtalte for­
bedringer er det tvivlsomt, om det 
nuværende tempo i udviklingen af 
de menneskelige ressourcer og de 
eksisterende institutionelle ordnin­
ger er tilstrækkeligt for Europa til 
at klare alle de udfordringer, der 
ligger i det 21. århundrede. Behov for handling 
Kent politisk er der tale om en dob­
belt udfordring: for det første er der 
brug for et kvantespring med hen­
syn til investeringer i menneskelige 
ressourcer for at højne det generelle 
kvalifikationsniveau, så det kan føl­
ge med tendensen i retning af mere 
kvalificerede job. Det forudsætter 
både en mere markedsorienteret al­
men og erhvervsfaglig uddannelse 
af højere kvalitet og en væsentlig 
forbedring af de nuværende pro­
grammers effektivitet og relevans; 
for det andet skal der udvikles en 
egnet arbejdsstyrke, der kan imøde­
komme behovet for løbende struk­
turændringer. Det kræver to 
forskellige former for foranstaltnin­
ger: dels foranstaltninger til fordel 
for de arbejdsløse og nytilkomne på 
arbejdsmarkedet, dels foranstalt­
ninger til fordel for dem, som i for­
vejen er i beskæftigelse, og som 
udgør størsteparten af arbejdsstyr­
ken. 
- På et arbejdsmarked, hvor kva­
lifikationsbehovene hele tiden 
vokser, er der alt for mange 
arbejdsløse, der har helt 
utilstrækkelige kvalifikationer. 
Folk med forældet eller util­
strækkelig uddannelse har van­
skeligt ved at komme tilbage i 
arbejdsstyrken. Den generelle 
højnelse af uddannelsesniveau­
et indebærer, at dem med den 
ringeste uddannelsesbaggrund 
vil sakke endnu længere bagud 
med endnu større risiko for so­
cial udstødelse. Der er brug for 
en særlig indsats for at forbed­
re deres kvalifikationer, så de 
bliver i stand til at konkurrere 
mere effektivt på et stadigt 
mere konkurrencepræget ar­
bejdsmarked. 
- Der ligger imidlertid en endnu 
større udfordring i at omskole 
eller genuddanne dem, som al­
lerede er i beskæftigelse, så de kan tilpasse sig de nye kniv. 
Det er især vigtigt for de I M ve-
re kvalificerede arbejdstagere, 
hvor ajourføring og videreud­
vikling af færdighederne på de 
pågældendes arbejdsplads me­
get vel kan være den vigtigste 
og mest effektive investering 
med henblik på at forebygge 
langtidsledighed og gøre det let­
tere at sikre dem beskæftigelse. 
De fleste former for praktisk 
uddannelse og omskoling er 
imidlertid beregnet for unge (jf. 
nedenfor) og ikke for folk, som 
allerede er på en arbejdsplads, 
eller folk, som har arbejdet i 10, 
20 eller 30 år og nu har mistet 
deres job. 
En forbedring af udformningen 
og formidlingen af erhvervsud­
dannelse bør bygge på et sam­
arbejde mellem erhvervslivet og 
det offentlige, så begge parter 
tager hensyn til de konkrete be­
hov i arbejdslivet. Erhvervslivet 
må erkende, at det har pligt til 
at give sin arbejdsstyrke den 
fornødne praktiske uddannelse, 
og det offentliges tilbud på er­
hvervsuddannelsesområdet 
skal være i overensstemmelse 
med erhvervslivets behov og ar­
bejdstagernes ønsker. 
6 Uddannelsesniveau i aldersgruppen 
25-49 år, 1995 
% a! aldersgruppen 
70 r 8 Hø|ere uddannelse _ 79 
•Gymnasieuddannelse el.lign. 
25*9 30-4 35-9 <KM 45-9 50-4 55-9 
17 
Hvordan øger vi beskæftigelsen? Problemstillinger og politiske tiltag 
En forbedring af arbejdsstyr­
kens kvalifikationsniveau forud­
sætter en omfattende revision og 
omlægning af de almene og er­
hvervsfaglige uddannelser, så de 
lever op til revolutionen på det 
informations- og kommunikati­
onsteknologiske område og kan 
holde trit med den fortsatte ud­
vikling i de kommende år på 
dette felt. Det kræver et nyt 
samspil mellem arbejde og ud­
dannelse i stedet for den tidlige­
re vekslen mellem arbejde og 
ikke-arbejde. Uddannelsessyste­
met må omdannes fra et under­
visningssystem til et indlærings-
system. Virksomhederne må 
tilbyde flere muligheder for ind­
læring gennem praktiske erfa­
ringer. De arbejdsløse skal have 
tilbudt omskoling og genuddan-
nelse i stedet for langtidsledig­
hed og forringelse af deres kvali­
fikationer. - At standse faldet i erhvervsfre­
kvensen blandt de ældre, især 
mændene, er også en stor udfor­
dring. Mange af dem, der lader 
sig pensionere tidligt, er lavt 
kvalificerede, og de forlader i 
mange tilfælde arbejdsmarkedet 
helt efter at have været lang­
tidsledige meget længe. Det sy­
nes som om, samfundet hverken 
har udvist interesse for eller ini­
tiativ til at gøre noget for disse 
mennesker. Det europæiske er­
hvervslivs og den europæiske 
arbejdsstyrkes konkurrenceevne 
fremover afhænger af, at disse 
mennesker fortsat deltager i ar­
bejdsstyrken. Bestræbelserne på 
at forbedre uddannelses- og kva­
lifikationsniveauet bør i højere 
grad koncentreres omkring den­
ne gruppe. 
Europa har brug for en helt ny 
konstruktion inden for livslang al-
7 Ungdomsarbejdsløsheden i EU-landene, 1990 og 1995 
% 
45 r 
40 
35 I-
30 
25 
20 
15 fc 
10 11990 
11995 45 
40 
35 
30 
25 
20 
15 
10 
5 
0K D OB E t « I l NL A' » W S UK E1S 6 DK O Qfi Ê F IH I i NU A P Fl S UK Et» 
% af arbejdsstyrken, 15-24 % af befolkningen, 15-24 men og erhvervsfaglig uddannelse 
med særlig hensyntagen til de to 
køns vilkår og behov, men også 
mere effektivt målrettet mod de 
ældre og de handicappede. Denne 
indsats er allerede indledt med 
udpegelsen af 1996 som Det Euro­
pæiske År for Livslang Udannelse 
og Kommissionens hvidbog om al­
men uddannelse og erhvervsud­
dannelse. Men det vigtigste lige nu 
er at forhindre, at den voksne ar­
bejdende befolknings færdigheder 
og kvalifikationer forældes og bli­
ver ubrugelige, og det gælder både 
dem, som stadig er i beskæftigelse, 
og dem, som har trukket sig tilbage 
fra arbejdslivet. 
Strukturelle mål for 
beskæftigelses­
politikken 
I den strategi for øget beskæftigel­
se, som blev vedtaget på Det Euro­
pæiske Råd i Essen, understreges 
det, at man i særlig grad skal være 
opmærksom på visse sårbare grup­
per på arbejdsmarkedet, nemlig de 
unge, de langtidsledige og arbejds­
løse kvinder. 
Strategien er efterfølgende blevet 
videreudviklet i den fælles rapport, 
der blev forelagt på topmødet i 
Madrid, og interimsrapporten, der 
blev forelagt på topmødet i Firenze; 
der er her opstillet tre strukturelle 
mål for beskæftigelsespolitikken: 
- Indpasning af de unge i ar­
bejdslivet: Alle unge bør have 
den almene og erhvervsfaglige 
uddannelse og den arbejdserfa­
ring, der skal til for at skaffe 
dem beskæftigelse. 
- Forebyggelse af langtidsledig­
hed: Alle arbejdsløse bør have 
mulighed for omskoling og gen-
indpasning, før de glider over i 
langtidsledighed. 
18-
Hvordan øger vi beskæftigelsen? Problemstillinger og politiske tiltag 
- Alle beskæftigelsespolitiske til­
tag bør tage sigte på at give 
mænd og kvinder lige mulighe­
der: Der bør føres en aktiv poli­
tik for at afskaffe det kønsop­
delte arbejdsmarked baseret på 
en ændret holdning til deltids­
arbejde som en overgangsforan­
staltning og øget hensyntagen 
til både mænds og kvinders 
muligheder for at forene fami­
lieliv og erhvervsarbejde. 
Formålet med disse strukturelle 
mål er ikke at begrænse de politi­
ske tiltag til bestemte grupper. 
Tværtimod: formålet er at udvikle 
en helhedspolitik, der skal få det 
samlede arbejdsmarked til at fun­
gere bedre. 
Integrering af de unge 
på arbejdsmarkedet 
Ungdomsarbejdsløsheden er stadig 
dobbelt så høj som arbejdsløsheden 
blandt voksne, gennemsnitligt over 
20%. Forskellen mellem ung­
domsarbejdsløsheden og arbejds­
løsheden blandt voksne, som 
indsnævredes mærkbart i anden 
halvdel af 1980'erne, da arbejdsløs­
heden faldt, voksede igen med re­
cessionen i begyndelsen af 
1990'erne. Men forskellen er dog 
stadig mindre end for 10 år siden, 
og der er også tale om færre berørte 
personer på grund af faldet i er­
hvervsfrekvensen kombineret med 
nedgangen i antallet af unge i be­
folkningen som helhed (figur 7). 
Antallet af unge, der kom ind i ar­
bejdsstyrken i 1995 i EU, ville være 
faldet helt naturligt også uden et 
fald i erhvervsfrekvensen, fordi der 
i de fleste EU-lande bliver færre i 
denne aldersgruppe. Alene denne 
demografiske faktor reducerede 
ungdomsarbejdsstyrken med ca. 
1% i 1995, og når dertil lægges er­
hvervsfrekvensfaktoren, var faldet 
ca. 3% alene i 1995. I modsætning til andre aldersgrupper er disse ten­
denser ens for mænd og kvinder. 
En stor del af den indsats, EU-lan­
dene gør for at forbedre de unges 
beskæftigelsesmuligheder, tager 
sigte på at give dem lejlighed til at 
erhverve sig de rigtige færdigheder 
og kvalifikationer til at komme ind 
på jobmarkedet og dermed undgå 
arbejdsløshed. Specielt har man fo­
kuseret på at nedbringe antallet af 
unge, der forlader såvel det almene 
som det erhvervsfaglige uddannel­
sessystem med ingen eller kun me­
get begrænsede kvalifikationer. 
Nogle EU-lande opererer med en 
garanti for en uddannelsesplads til 
de unge, som ønsker én, når de har 
afsluttet den obligatoriske skole­
gang (Holland og Storbritannien). 
Andre EU-lande sikrer, at der altid 
er et mindstemål at uddannelses­
pladser på de gymnasiale uddan­
nelser, så alle, der ønsker at blive i 
systemet, har mulighed for det 
(Finland og Sverige). Flere EU-lan­
de har fastsat mål for en forøgelse 
af erhvervsfrekvensen på forskelli­
ge niveauer (Frankrig, Italien, 
Spanien og Storbritannien). Selv i 
EU-lande med lange traditioner for 
lærlingeordninger er man i færd 
med at udbygge disse ordninger el­
ler gøre dem mere tillokkende for 
både arbejdsgiverne og de unge. An­
dre EU-lande er i færd med at vide­
reudvikle eller udbygge deres 
erhvervsuddannelsessystemer for 
at gøre dem mere attraktive. 
Behov for handling 
Eftersom både de unges beskæfti­
gelse og arbejdsløshed reagerer 
kraftigt på de generelle tendenser 
på arbejdsmarkedet, vil en effektiv 
ungdomsstrategi kræve en kombi­
nation af tiltag til at udstyre de 
unge tilstrækkeligt til at kunne 
opnå beskæftigelse og politiske til­
tag til at få arbejdsmarkedet til at 
fungere bedre samt at tage fat på de grundlæggende årsager til den 
høje og vedvarende ungdomsar­
bejdsløshed. 
- På udbudssiden er det afgøre n 
de, at der sættes ind på et tid­
ligt tidspunkt for at undgå, at 
de unge bliver arbejdsløse og 
senere glider over i langtidsle­
dighed. Erfaringerne viser, at 
risikoen for, at unge uden kvali­
fikationer bliver arbejdsløse, er 
fire gange så stor som for unge 
med kvalifikationer. I den for­
bindelse bør man koncentrere 
sig om at bekæmpe analfabetis­
men, forhindre, at de unge lider 
nederlag i skolen, og højne 
det almene uddannelsesniveau. 
Nogle lande har fastsat kvanti­
tative og tidsmæssige mål for 
forbedring af niveauet. Sådan­
ne mål bør understøttes med de 
fornødne ressourcer. 
- For de arbejdsløse unge bør der 
sættes ind med aktive foran­
staltninger på et langt tidligere 
tidspunkt, end det normalt er 
tilfældet i dag. Alt for stor vægt 
på lovfæstede regler kombine­
ret med mange krav og betin­
gelser, der skal være opfyldt, 
for at de unge kan få den nød 
vendige hjælp, kan skubbe de 
unge ud i lange venteperioder 
og øger risikoen for, at de akti­
ve arbejdsmarkedspolitiske til­
tag bliver rene lappeløsninger, 
som blot indgår i bistandssyste­
met, i stedet for regulære fore­
byggende foranstaltninger, der 
skal få de samme unge i arbej­
de. 
- Når først de unge er kommet 
ind på arbejdsmarkedet, bør de 
have adgang til integrerede til­
bud om råd og vejledning og 
mulighed for at udvikle deres 
færdigheder og få den nødven­
dige praktiske erfaring. En mo­
dernisering af lærlingemodellen 
i de lande, hvor den findes, og 
19 
Hvordan øger vi beskæftigelsen? Problemstillinger og politiske tiltag 
udvikling af programmer, der 
afspejler grundprincipperne i 
det tostrengede system, er én 
måde, hvorpå man kan opnå 
dette. For dem, der i forvejen 
har erhvervsfaglige kvalifikati­
oner, er det vigtigste at få ad­
gang til job, der kan give dem 
relevant arbejdserfaring. De 
lande, der opererer med en ga­
ranti for en praktikplads eller 
uddannelse på et vist tidspunkt 
i arbejdsløshedsperioden, har 
haft stort held med at nedbrin­
ge ungdomsarbejdsløsheden. 
- Det er afgørende at kunne til­
byde arbejdserfaring og ind-
slusningsjob. Arbejdsmarkedets 
parter har et afgørende ansvar 
for, at det lykkes, og for at ud­
vikle innovative måder at til­
rettelægge arbejdet på (karrie­
repauser, gradvis pensionering 
osv.) og fleksibel arbejdstid for 
at skabe flere åbninger for de 
unge på arbejdsmarkedet. 
Forebyggelse og bekæmpelse af ar­
bejdsløshed og især langtidsledig­
hed blandt Europas unge kræver 
målrettede og aktive arbejdsmar­
kedsforanstaltninger på et tidligt 
stadium baseret på en kombination 
af praktisk arbejdserfaring og ud-
8 Langtidsledigheden i EU, 1986-95 
% al de arbejdsløse 
S Ledige > 1er iledige>2år 
1S86198719881989199019911992199319941995 dannelsesmuligheder for de tre mil­
lioner unge, som allerede har været 
uden arbejde i mindst seks måne­
der. Disse foranstaltninger bør 
udformes med henblik på at maksi­
mere denne gruppes muligheder for 
at finde livslang beskæftigelse og 
dermed nedbringe risikoen for ar­
bejdsløshed senere i livet. 
Forebyggelse af 
langtidsledighed 
Langtidsledigheden i EU voksede i 
1995 fra 48% af de arbejdsløse til 
over 50% (EUR 12). Den andel af de 
arbejdsløse, der havde været uden 
job i mindst to år, voksede endnu 
mere, nemlig fra 27% til over 30% 
(figur 8). Langtidsledigheden er 
vokset konstant siden 1992, da den 
var nede på det laveste niveau i ti 
år, nemlig 41%. 
En langt større del af dem, der er 
arbejdsløse i dag, vil have haft en 
tidligere arbejdsløshedsperiode (i 
mange tilfælde en periode med 
langtidsledighed), end dem, der i 
dag er i beskæftigelse. Den andel af 
arbejdsstyrken, der oplever en ar­
bejdsløshedsperiode, synes dog at 
være vokset over tid. Ca. 45% af de 
unge under 25 år i EU har oplevet 
arbejdsløshed enten før eller efter, 
de begyndte i deres første job. 
Langtidsledigheden er resultatet af 
bevægelserne ind og ud af arbejds­
løshed. Udviklingen i visse EU-lan­
de tyder på, at ca. 20% af dem, der 
bliver arbejdsløse, kan forvente at 
glide over i langtidsledighed. 
Langtidsledigheden fører også til 
en forringelse af folks kvalifikatio­
ner. Folk mister ikke kun håbet og 
selvtilliden i længere perioder med 
arbejdsløshed, men de bliver også 
vanskeligere at finde beskæftigelse 
til. Denne proces har meget alvorli­
ge konsekvenser for den enkelte og 
for samfundet som helhed. Omfanget af langtidsledighed er 
en indikator for svagheder i den 
økonomiske politik og beskæftigel­
sespolitikken. Den samlede beskæf­
tigelsessituation kan forklare en del 
af problemet, men de forskellige ar­
bejdsmarkedspolitiske strategier er 
lige så vigtige. De EU-lande, der 
fører en aktiv og forebyggende ar­
bejdsmarkedspolitik, har haft 
størst held med at forebygge lang­
tidsledighed (Luxembourg, 
Danmark, Østrig og Sverige). 
De fleste EU-lande har fulgt en 
strategi, som først og fremmest var 
baseret på arbejdsløshedsydelser og 
kun indeholdt et mindre element af 
aktive arbejdsmarkedsforanstalt­
ninger, og disse foranstaltninger 
er i mange tilfælde centreret om­
kring "behandling" — og ikke fore­
byggelse — af langtidsledighed. 
"Behandlingsforanstaltninger" er 
nødvendige og vigtige, men hvis ar­
bejdsmarkedspolitikken begrænses 
til sådanne foranstaltninger, er der 
risiko for, at både de arbejdssøgen­
de, virksomhederne og arbejdsfor-
midlingstjenesterne får forkerte 
signaler, og det kan forsinke indsat­
sen og dermed opretholde eller end­
og være med til at skabe 
langtidsledighed. 
Behov for handling 
Rent politisk må langtidsledigheds-
problemet angribes fra to sider: det 
drejer sig dels om at genindpasse de 
langtidsledige på arbejdsmarkedet, 
dels om at undgå, at de arbejdsløse 
glider over i langtidsledighed. Den­
ne strategi er begrundet i to hensyn: 
for det første tager aktive forebyg­
gende foranstaltninger sigte på at 
standse tilgangen af nye langtidsle­
dige, idet de indvirker på antallet af 
langtidsledige, ledighedsperioder­
nes længde og den samlede arbejds-
løshed, og for det andet vil 
foranstaltningerne formentlig vtere 
mere omkostningseffektive, hvis 
der sættes ind, mens folk stadig har 
20-
Hvordan øger vi beskæftigelsen? Problemstillinger og politiske tiltag 
håbet og selvtilliden i behold og der­
for også er lettere at skaffe i arbej­
de. 
- Bestræbelserne på at genind-
passe folk på arbejdsmarkedet 
skal indledes længe før, de bli­
ver langtidsledige og mister 
modet. Det bør fremgå klart af 
EU-landenes flerårige program­
mer, at arbejdsformidlingstje-
nesten i det daglige arbejde vil 
forfølge denne vedtagne fore­
byggende strategi. 
- En tidlig indsats kræver et 
systematisk tilsyn med de men­
nesker, der risikerer at blive 
langtidsledige. Den lokale 
arbejdsformidling skal kunne 
tilbyde de pågældende vejled­
ning og rådgivning af høj kvali­
tet. 
- En succesrig genindpasning in­
debærer i mange tilfælde ud­
dannelse til de nye og mere 
kvalificerede job; større målret­
ning af virksomhedernes og det 
lokale erhvervslivs kvalifikati­
onsbehov kan være med til at 
forbedre de arbejdsløses mulig­
heder. 
- Kombinerede foranstaltninger 
bestående af uddannelse og 
praktisk arbejdserfaring kan 
bidrage til at overvinde mod­
standen mod uddannelse og 
motivere de langtidsledige ved 
at pege direkte på eventuelle 
arbejdsmarkedsmuligheder. Ar­
bejdsgiverne foretrækker også 
praktisk undervisning på selve 
arbejdspladsen frem for teore­
tisk uddannelse. 
- De beskæftigelsesfremmende 
programmer bør være baseret 
på et aktivt samarbejde og fæl­
les finansiering med inddragel­
se af alle aktører på det lokale 
arbejdsmarked. Der bør lægges 
særlig vægt på aktiv deltagelse fra arbejdsmarkedets parters 
side. Jobskabelsesprogrammer 
i mindre målestok, som er ret­
tet mod de dårligst stillede 
grupper og lokalsamfund, åb­
ner i mange tilfælde for flere 
muligheder og er mere omkost­
ningseffektive end nogle af de 
mere omfattende programmer. 
- Mere generelt afhænger fore­
byggelses- og genindpasnings-
strategierne til bekæmpelse af 
langtidsledighed og social ud­
stødelse af, at der udvikles 
mere bredt dækkende instituti­
oner og støttestrukturer (fuld­
tids- og deltidsarbejde, selv­
stændig beskæftigelse, almen 
og erhvervsfaglig uddannelse, 
mulighed for at forene familie-
og arbejdsliv). 
- Effektiviteten og værdien af 
aktive arbejdsmarkedspolitiske 
tiltag med henblik på at fore­
bygge og bekæmpe langtidsle­
dighed bør vurderes ikke kun i 
relation til jobplaceringer på 
kort sigt, men også i relation til 
de pågældendes muligheder for 
at forblive i beskæftigelse på 
lang sigt. 
- Begrebet "overgangsarbejds-
markeder" med korterevarende 
job, som kan være med til at 
sikre eller genskabe de pågæl­
dendes muligheder for at kom­
me i betragtning til beskæfti­
gelse, bør videreudvikles som et 
vigtigt element i en aktiv og 
forebyggende strategi. 
En tidlig indsats er et afgørende 
element i bekæmpelsen af lang­
tidsledigheden, og det gælder både 
med hensyn til forebyggelse og 
med hensyn til genindpasning. 
Langtidsledighed i sig selv kræver 
en differentieret strategi, der imø­
dekommer de forskelligartede be­
hov, som denne gruppe mennesker 
har, herunder de nødvendige støt­testrukturer, kombineret uddan­
nelse og praktisk arbejdserfaring 
og en aktiv medvirken fra den of­
fentlige arbejdsformidlings side. 
Lige muligheder 
for mænd 
og kvinder 
Lige muligheder for mænd og kvin­
der er en central målsætning for 
EU's beskæftigelsesstrategi. Det 
skyldes til dels den øgede erhvervs­
frekvens blandt kvinderne og deres 
voksende betydning for den euro­
pæiske økonomi. Der er derfor i et 
vist omfang allerede opnået konkre­
te fremskridt i ligestillingsproces-
sen — selv om der er et stykke vej 
endnu — både med hensyn til ad­
gangsmuligheder, beskæftigelses­
muligheder, arbejdsvilkår og 
ligeløn. 
Kvinderne har i de seneste 20 år 
eller endnu længere tegnet sig for 
hele forøgelsen af EU's arbejds­
styrke, og det vil de sandsynligvis 
fortsætte med at gøre fremover. 
Erhvervsfrekvensen blandt kvin­
der — hvis man f.eks. ser på grup­
pen af 25-49-årige — steg i den 
korte periode fra 1987 til 1995 fra 
63% til godt 70% af befolkningen i 
de femten EU-lande (figur 9). Kvin­
dernes erhvervsfrekvens steg i 
denne periode i samtlige EU-lande, 
undtagen Danmark, Finland og 
Sverige, hvor den dog stadig er me­
get høj, nemlig over 80%, og stig­
ningen har været specielt udtalt i 
lande, hvor kvindernes erhvervs­
frekvens var lav i begyndelsen af 
perioden, f.eks. Spanien og Irland, 
hvor den steg fra ca. 40% til næsten 
60%. Andelen af kvinder i beskæf­
tigelse er også blevet forøget und­
tagen i de tre nordiske lande, hvor 
den særligt i Finland og Sverige 
faldt mere end erhvervsfrekven­
sen. Erhvervsfrekvensen og 
beskæftigelsen blandt kvinder i 
-21-
Hvordan øger vi beskæftigelsen? Problemstillinger og politiske tiltag 
denne aldersgruppe er dog fortsat 
lavere end i USA, hvor den er nær­
mere 80% mod omkring 75% i 
Europa- en reel forskel i antallet af 
kvinder i beskæftigelse (dvs. når 
der er taget højde for forskelle i 
befolkningsstørrelse) på ca. 
6-7 millioner. 
Mens kvindernes beskæftigelses-
og erhvervsfrekvens generelt er 
steget over tid, er mændenes 
faldet. Godt 62% af nettostignin­
gen i beskæftigelsen i EU i 1995 
gik ligesom de foregående år til 
kvinder i stedet for mænd. Det af­
spejler i et vist omfang det sektor­
mæssige mønster i de ændringer i 
beskæftigelsen, der er sket, idet 
stigningen har været koncentreret 
på servicesektoren, mens landbru­
get og fremstillingsindustrien, 
som hovedsagelig beskæftiger 
mænd, fortsat mistede arbejds­
pladser. De aktivitetssektorer, som vokser 
hurtigst med hensyn til beskæfti­
gelsen, er dem, hvor kvinderne ud­
gør en uforholdsmæssig stor del af 
arbejdsstyrken. Over 60% af alle job 
i disse sektorer i EU er besat med 
kvinder, og en tilsvarende andel af 
de nye job, der oprettes, går til kvin­
der i stedet for mænd. I modsætning 
hertil udgør mændene over 70% af 
arbejdsstyrken i de industrisekto­
rer, som er i tilbagegang. En meget 
stor del af kvinderne i de ekspande­
rende servicesektorer er højtuddan­
nede med universitetsuddannelser 
eller tilsvarende. Ca. 70% af alle 
kvinder med sådanne kvalifikatio­
ner arbejdede således i disse sekto­
rer i 1995, mens det kun var 46% af 
alle mænd med tilsvarende uddan­
nelsesniveau. Endnu mere signifi­
kant er det måske, at godt 40% af de 
kvinder, der kun har almindelig 
grundskoleuddannelse, også arbej­
dede i de ekspanderende aktivitets-
100 Erhvervsfrekvensen for 25-49-årige kvinder i 
EU-landene, 1987 og 1995 
% af de 25-49 årigs 100 
B DK D GR E F IR i L NL APRS UK E15 
EUR15 inkl. nye tyske delstater; FIN, S: 1985; S: 25-44, Venstre søjle 1987; højre søjle 1995 sektorer sammenholdt med kun 
14% af mændene. 
Arbejdsløsheden blandt kvinderne 
er imidlertid næsten ikke blevet på­
virket af opsvinget og er fortsat hø­
jere end arbejdsløsheden blandt 
mænd i samtlige EU-lande undta­
gen Storbritannien og Sverige. Den 
gennemsnitlige arbejdsløshedspro­
cent for kvinderne i EU som helhed 
faldt mindre end for mændene fra 
1994 til 1995. Men fra midten af 
1995 til foråret 1996 var den be­
skedne stigning i arbejdsløsheden 
stort set den samme for mænd og 
kvinder, hvorefter den har været 
stort set uændret for begge køn. 
Tyskland udgør en undtagelse, idet 
arbejdsløsheden blandt mændene 
her er steget langt hurtigere end 
blandt kvinderne, men det skyldes i 
vidt omfang, at ganske mange kvin­
der har trukket sig ud af arbejds­
styrken i det tidligere Østtyskland, 
hvor deres erhvervsfrekvens var 
specielt høj. 
Behov for handling 
- Kvindernes fortsatte deltagelse 
på arbejdsmarkedet er et afgø­
rende element i den fremtidige 
udvikling i beskæftigelsen i 
Europa, især i lyset af de frem­
tidige demografiske tendenser. 
En høj erhvervsfrekvens blandt 
kvinderne hænger nøje sammen 
med høj beskæftigelse og økono­
misk udvikling generelt. Fra 
politisk hold bør man derfor 
satse på at sikre og gøre det let­
tere for kvinderne at opnå til­
fredsstillende jobmuligheder. 
- På trods af, at en større del af 
de nye job, der oprettes, går til 
kvinder frem for til mænd, gæl­
der det fortsat, at kvinderne i 
hele EU er hårdere ramt af ar­
bejdsløshed end mændene. Det 
er vigtigt at gennemføre de nød­
vendige politiske foranstaltnin­
ger for at sikre, at kvinderne 
22 
Hvordan øger vi beskæftigelsen? Problemstillinger og politiske tiltag 
behandles retfærdigt og på lige 
fod med mændene på arbejds­
pladserne og får alle mulighe­
der for at kombinere erhvervs­
udøvelse med familiemæssige 
forpligtelser, uden at deres ar­
bejdskarriere kommer til at lide 
under det. 
Et afgørende element er mere 
omfattende og effektive tilbud 
om faciliteter, der gør det lette­
re at forene arbejde og familie­
mæssige forpligtelser (herunder 
børnepasning og pleje af ældre 
familiemedlemmer). Det forud­
sætter en revision af hele den 
lovgivning, der direkte eller in­
direkte straffer kvinderne, når 
de afbryder deres arbejdskarri­
ere for at føde børn eller påtage 
sig pasnings- og plejeopgaver. 
Det er meget vigtigt ikke at 
glemme de mange mænd, hvis 
færdigheder der ikke længere 
er brug for på arbejdsmarkedet, 
og som er dømt til at gå uden 
beskæftigelse i en lang periode, 
uanset om det kaldes langtids­
ledighed eller førtidspensione­
ring. Hidtil har man ikke 
kunnet finde effektive foran­
staltninger, der kunne hjælpe 
dem tilbage i arbejde, og 
politikken på dette område fo­
kuserer fortsat på passive for­
anstaltninger i form af ind­
komststøtte under forskellige 
former (arbejdsløshedsydelser, 
invaliditetsydelser, førtidspen­
sion eller social bistand). 
Hvis der i arbejdsmarkedspoli­
tikken skal tages reelt hensyn 
til ligestillingsproblematikken, 
må der foretages en vurdering 
af de forskellige initiativers 
virkninger for de to køn, så 
man kan se, om den officielle 
politik har utilsigtede og ufor­
udsete, men vigtige virkninger 
for de to køns vilkår, selv om 
det var hensigten, at de skulle gælde på lige fod for mænd og 
kvinder og berøre dem ens. 
Den politiske indsats bør være ret­
tet imod at afskaffe det kønsopdelte 
arbejdsmarked og alle eksisterende 
barrierer, som forhindrer kvinder­
ne i at forbedre deres vilkår på 
arbejdsmarkedet. Kvindernes be­
skæftigelse er karakteriseret ved 
alt for lav løn, atypisk arbejde, usik­
re ansættelsesvilkår og alt for få 
karrieremuligheder. 
Fra passive til aktive 
foranstaltninger 
for at øge 
erhvervsfrekvensen 
og jobmulighederne 
Da der opstod massearbejdsløshed, 
skyldtes det flere forskellige fakto­
rer, især makroøkonomiske forhold. 
Men også strukturbetingede fakto­
rer havde betydning. Voksende ar­
bejdsløshed er resultatet af to ting: 
dels er der flere, der bliver arbejds­
løse, dels bliver arbejdsløshedsperi­
oderne længere. Skævheder i 
arbejdsmarkedspolitikken kan 
have været med til at forværre den 
strukturbetingede arbejdsløshed 
ved blot at tilbyde indkomststøtte 
til størsteparten af de arbejdsløse i 
stedet for at hjælpe dem til at skaffe 
sig nye færdigheder og kvalifikatio­
ner, så de kunne komme ind på det 
nye og kvalifikationskrævende ar­
bejdsmarked. Det kan have været 
med til at øge langtidsledigheden og 
den sociale udstødelse. 
Flerårige beskæftigelsesprogram­
mer bekræfter den udbredte opfat­
telse, at det offentlige bør bruge 
sine penge på aktive frem for passi­
ve foranstaltninger. Det giver mere 
mening at finansiere jobskabelse og 
uddannelse end blot at give de ar­
bejdsløse indkomststøtte, og det vir­
ker fornuftigere at bruge penge på 
investeringer i stedet for forbrug. Det kan dog gøres på forskellige må­
der. I nogle lande har man lagt vægt 
på direkte at erstatte passive foran­
staltninger med aktive, såsom 
uddannelse og jobtilbud, og nye for­
anstaltninger fokuserer i højere 
grad på folks muligheder for at på­
tage sig et nyt job. Andre steder har 
man tilstræbt bedre komplementa­
ritet mellem de to kategorier af ud-
giftsposter ved at kombinere 
indkomststøtte og aktive program­
mer mere effektivt gennem en 
omstrukturering af arbejdsløsheds-
forsikringssystemerne for at give 
folk stærkere tilskyndelse til aktivt 
at søge job. 
Samtlige EU-lande erkender, at 
den offentlige arbejdsformidling er 
et afgørende instrument i bekæm­
pelsen af arbejdsløshed og opnåel­
sen af større fleksibilitet på 
arbejdsmarkedet. Som reaktion på 
den kritik, der har været fremsat, 
og som pegede på arbejdsformidlin­
gernes tilsyneladende ineffektivitet 
over for de nye behov på arbejds­
markedet, har de fleste EU-lande 
for nylig gennemført reformer i de­
res arbejdsformidlingssystemer. 
Det indebærer i mange tilfælde 
e decentralisering af arbejdsfor­
midlingen, deregulering og grad­
vis indførelse af private 
formidlingstjenester, tilbud om 
mere målrettet rådgivning til de ar­
bejdssøgende og bestræbelser på at 
gøre systemet mere "kundevenligt". 
I 1995 brugte de femten EU-lande 
næsten 180 mia. ECU på arbejds­
markedspolitiske foranstaltninger, 
heraf 63 mia. ECU til aktive foran­
staltninger. Kun lidt over en tredje­
del af de samlede udgifter gik til 
foranstaltninger, der specifikt hav­
de til formål at fremme genindpas-
ningen af de arbejdsløse frem for at 
give dem indkomststøtte. 
Voksende erkendelse af, at de akti­
ve arbejdsmarkedsforanstaltninger 
kun optager en forholdsvis beske-
-23 
Hvordan øger vi beskæftigelsen? Problemstillinger og politiske tiltag 
den del af de samlede udgifter i de 
fleste EU-lande, samt den alarme­
rende høje langtidsledighed har for­
anlediget flere lande til at forsøge at 
omlægge indsatsen fra passiv ind­
komststøtte til de arbejdsløse over 
til aktive arbejdsmarkedsforan­
staltninger for at hjælpe dem til at 
finde arbejde. 
Det er vanskeligt, især under en 
recession, når antallet af arbejdslø­
se stiger og lægger øget pres på res­
sourcerne. Den seneste udvikling i 
udgiftsfordelingen viser en tendens 
til, at de passive foranstaltninger i 
recessionsperioder fortrænger de 
aktive foranstaltninger. Fra 1990 
til 1994 faldt de aktive arbejdsmar­
kedsforanstaltningers gennemsnit­
lige andel af de samlede udgifter på 
dette område i EU fra 36% til 33%, 
men steg igen til 35% i 1995. 
Stigningen i 1995 kan tilskrives 
dels et mindre fald i arbejdsløshe­
den, dels konkrete bestræbelser på 
at gøre arbejdsmarkedspolitikken 
mere aktiv. Denne strategi er ikke 
begrænset til blot at erstatte passi­
ve foranstaltninger med aktive. Et 
væsentligt led i strategien har væ­
ret en grundig gennemgang af hele 
arbejdsløshedsforsikringssystemet 
for at sikre, at niveauet for og varig­
heden af arbejdsløshedsydelser og 
dermed beslægtede sociale ydelser 
ikke får folk til at miste interessen 
for at søge job, og at integrere ind­
komststøtten mere effektivt i gen­
nemførelsen af programmer for 
aktive arbejdsmarkedsforanstalt­
ninger. 
Behov for handling 
- Et godt resultat af en sådan po­
litisk kursændring afhænger af 
en nyvurdering af målsætnin­
gerne og et bedre samspil mel­
lem aktive og passive foran­
staltninger samt en vurdering 
og effektivisering af de midler, 
der tages i anvendelse. En sådan indsats bør være led­
saget af en fornyet vurdering 
af, hvorvidt de forskellige ydel­
ser motiverer folk til at søge 
job. Der bør sættes ind på to 
områder: for det første skal der 
opnås en holdningsændring hos 
den enkelte, så han eller hun i 
stedet for passiv indkomststøtte 
selv foretrækker aktiv jobsøg­
ning og tilbagevenden til ar­
bejdsmarkedet; for det andet 
skal der tilbydes skræddersye­
de programmer for at hjælpe de 
arbejdsløse til at finde en varig 
løsning på deres problemer. Et 
sådant skift fra passive til akti­
ve foranstaltninger er afgøren­
de ikke blot for genindpasnin-
gen af dem, der i forvejen er 
arbejdsløse, men også for ud­
nyttelsen af det produktive po­
tentiale i hele arbejdsstyrken. 
Det kan imidlertid kun lykkes, 
hvis der er en klar og gensidig 
forståelse af det fælles ansvar 
hos både de arbejdsløse og de 
offentlige institutioner, som har 
til opgave at hjælpe dem til at 
komme i beskæftigelse igen. 
EU-landene benytter flere for­
skellige metoder til at motivere 
de arbejdsløse ved hjælp af til­
skud, specielt forsøger man at 
ansætte arbejdstagere med rin­
ge kvalifikationer og få dem til 
at acceptere et nyt job frem for 
at forblive inaktive. Sådanne 
foranstaltninger kræver dog en 
omhyggelig afvejning af de di­
rekte og indirekte virkninger. 
De vil muligvis lægge øget pres 
på de arbejdsløse for at få dem 
til at acceptere et job, men det 
er næppe tilfredsstillende for 
ægtefællerne. De kan eventuelt 
også hedbringe marginalskat­
ten for de lavestlønnede, men 
vil samtidig øge middellønnen 
eller gennemsnitslønnen. Det 
vil måske også reducere de 
samlede arbejdskraftomkost­
ninger for lavere kvalificerede job, men det har omfattende fi­
skale virkninger. Sådanne pro­
grammer skal vurderes meget 
nøje, før man kan pege på de 
mest effektive løsninger. 
- EU-landene har iværksat man­
ge forskellige foranstaltninger 
for at videreudvikle og omlægge 
arbejdsformidlingstjenesterne. 
Hidtil har man især fokuseret 
på decentralisering, deregule­
ring og en mere målrettet ind­
sats over for grupper med særli­
ge behov. Yderligere reformer 
bør tage sigte på at styrke den 
offentlige arbejdsformidlings 
fire hovedfunktioner, så den 
kan medvirke effektivt til at 
gøre arbejdsmarkedspolitikken 
mere aktiv. Den første funktion 
er den traditionelle jobformid­
lingsfunktion, hvor man forsø­
ger at matche jobsøgende og 
jobtilbud. Den anden er infor-
mationsfunktionen, hvor man 
skal informere jobsøgende og 
arbejdsgivere om de eksisteren­
de programmer og foranstalt­
ninger, og den tredje er vejled­
ningsfunktionen, hvor man skal 
give råd og vejledning til jobsø­
gende om jobmuligheder, ud­
dannelse og omskoling samt 
jobtilbudsordninger. Den fjer­
de funktion er arbejdsformid-
lingstjenestens organisatoriske 
funktion som administrator 
af aktive arbejdsmarkedspro-
grammer i nær samordning 
med de øvrige funktioner og 
indkomststøttesystemet. 
Den politiske 
udfordring: 
fra mistro til tillid 
Med det indre marked har Europa 
taget et stort skridt fremad i retning 
af en modernisering af økonomien. 
Det indre marked er et godt ud­
gangspunkt, der åbner store mulig-
-24-
Hvordan øger vi beskæftigelsen? Problemstillinger og politiske tiltag 
heder for va>kst og mere beskæfti-
•gelsesorionterede makroøkonomi­
ske politikker, som sætter 
EU-landene i stand til bedre at ud­
nytte multiplikatorvirkningen, 
hvilket også understreges i 
Kommissionens meddelelse En ind­
sats for beskæftigelsen i Europa — 
En tillidspagt. Tilligemed den fort­
satte støtte til boskæftigelseslbnnål 
fra strukturfondene, især Den 
Europæiske Socialfond, som spiller 
en markant rolle i bestræbelserne 
på at fremme økonomisk og social 
samhørighed mellem EU-landene 
og i de enkelte EU-lande, viser det, 
hvilke muligheder der ligger i inte­
grationsprocessen. Dette store po­
tentiale er endnu ikke udnyttet 
optimalt. En vedvarende samord­
net indsats giver en større gevinst 
end summen af individuelle spredte 
foranstaltninger i de enkelte EU-
lande. Det forudsætter, at den tidli­
gere strategi med at "lade Sorteper 
ga videre", som ingen vinder noget 
ved, erstattes med en koordineret 
vækstpolitik til gavn for alle, som 
kan genskabe tilliden hos både for­
brugere og investorer. 
I denne rapport peges der på de 
områder, hvor det er nødvendigt at 
sætte ind, hvis den europæiske be­
skæftigelsesstrategi skal give det 
ønskede resultat. Grundlaget er til 
stede, nu drejer det sig om at få det 
til at fungere. Nøglen til succes lig­
ger i at forene ofte indbyrdes mod­
stridende målsætninger: 
- En beslutsom strategi baseret 
på en afvejning af makroøkono­
miske foninHtultninger og 
strukturforanstaltninger med 
det formål at få det europæiske 
arbejdsmarked til at fungere 
bedre sideløbende med tiltag til 
støtte for det økonomiske op­
sving. 
- En beslutsom strategi baseret 
på en afvejning af effektivitet 
og retfærdighed, som kan bi­drage til at skabe produktiv be­
skæftigelse, men som samtidig 
forfølger de strukturelle mål 
om integration, forebyggelse og 
koordinering for at imødekom­
me de dårligst stillede gruppers 
behov — de unge og de lang­
tidsledige — og som samtidig 
sikrer lige muligheder for alle. 
- Aktiv inddragelse af alle berør­
te parter i de beslutninger, der 
vedrører dem. En effektiv øko­
nomi og et retfærdigt samfund 
kan kun fungere, hvis både ar­
bejdsgivere og arbejdstagere 
har en gensidig og afbalanceret 
forståelse af deres rolle og 
funktion i dette samfund. 
Europa hur midlerne til at løse sit 
beskæftigelsesproblem. Vejen til 
denne løsning går via en række al­
vorlige og vanskelige politiske valg. 
Den samarbejdsånd, som har været 
Det Europæiske Fællesskabs kon­
di ngsmærke og løsen lige siden dets 
oprettelse, er vort bedste redskab til 
at overvinde den udbredte usikker­
hed og mistillid og genskabe tiltro­
en til fremtiden. 
25 
ISSN 0254-1459 
KOM(96) 485 endelig udg. 
DOKUMENTER 
DA 04 05 
Katalognummer : CB-CO-96-500-DA-C 
ISBN 92-78-09901-5 
Kontoret for De Europæiske Fællesskabers Officielle Publikationer 
L-2985 Luxembourg 
(tø