[pic] | KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER |

Bruxelles, den 30.6.2009

KOM(2009) 296 endelig

BERETNING FRA KOMMISSIONEN TIL RÅDET OG EUROPA-PARLAMENTET

Årsberetning 2009 om Det Europæiske Fællesskabs udviklingspolitik og gennemførelsen af bistand til tredjelande i 2008

{SEC(2009)831}

BERETNING FRA KOMMISSIONEN TIL RÅDET OG EUROPA-PARLAMENTET

Årsberetning 2009 om Det Europæiske Fællesskabs udviklingspolitik og gennemførelsen af bistand til tredjelande i 2008

2008 var for Den Europæiske Union og dens udviklingspartnere kendetegnet ved alvorlige problemer. De kraftigt stigende fødevarepriser og energipriser og den globale finansielle krise var en prøve for EU's evne til at indfri verserende bistandsforpligtelser og dække nye behov. Europa-Kommissionen har reageret hurtigt på at bøde på konsekvenserne af de høje fødevarepriser for de fattige lande. Den Europæiske Union har med oprettelsen i slutningen af december af en fødevarefacilitet for 2008-2010 til en værdi på 1 mia. EUR fra EU-budgettet bevist, at man kan forlade sig på den. Kommissionen har i mellemtiden forhøjet sit budget til humanitær fødevarehjælp fra katastrofehjælpsreserven med 140 mio. EUR og omfordelt beløb, der var øremærket til fødevaresikkerhed, til de mest udsatte befolkningsgrupper. Den har desuden hentet 200 mio. EUR fra en utildelt reserve under 10. europæiske udviklingsfond EUF. Kommissionen har også fra sag til sag forhøjet niveauet af den makrofinansielle bistand til nødstedte lande. Trods den økonomiske krise har EU og dens medlemsstater på ny bekræftet deres tilsagn om at ville øge udviklingsbistanden i de kommende år. Det vil for 2009 fortsat være et centralt mål at kunne reagere på en fleksibel og effektiv måde på situationen, som den udvikler sig.

En virkelig global dimension

EU's eksterne politikkers globale karakter blev tydeliggjort i 2008, hvor EU uddybede sine forbindelser med partnere rundt om i verden og søgte samarbejde med dem om globale anliggender som f.eks. klima og energi, handelsliberalisering og opfyldelse af Millenniumsudviklingsmålene fra 2000 inden skæringsdatoen 2015.

I maj skabte EU et nyt fundament for sine forbindelser med Latinamerika på et topmøde i Lima. Ledere fra begge parter vedtog en dagsorden for fælles handling med fokus på to temaer: social samhørighed og bæredygtig udvikling. EU afholdt sit allerførste topmøde med Sydafrika i juli. Georgien blev uventet centrum for opmærksomhed i august som følge af konflikten med Rusland. Kommissionen samlede hurtigt en treårig bistandspakke på 500 mio. EUR. Den mobiliserede en første betaling på 60 mio. EUR til internt fordrevne personer i Georgien inden årets udgang.

EU var i 2008 meget opmærksom på situationen hos sine naboer i Østeuropa og i Middelhavsområdet. Den lancerede Middelhavsunionen med sine partnere i syd i juli, og Kommissionen fremkom i december med et forslag til et nyt østpartnerskab med nabolandene i øst. Forhandlingerne om et nyt partnerskab med Rusland, som blev stillet i bero på grund af konflikten med Georgien, blev genoptaget på et topmøde mellem EU og Rusland i november. I årets løb leverede EU i alt 498 mio. EUR i bistand til palæstinenserne, hovedsagelig til dækning af den palæstinensiske myndigheds driftsomkostninger og til støtte af den palæstinensiske reform- og udviklingsplan.

EU og dens afrikanske partnere indledte i årets løb arbejdet med otte tematiske partnerskaber, som udgør en del af den ambitiøse fælles strategi, der blev vedtaget på Lissabontopmødet i december 2007. De to parter uddybede også deres dialog om globale spørgsmål, f.eks. om virkningerne af den finansielle krise, klimaændring og forvaltning af internationale institutioner. Som følge af Kinas voksende engagement i Afrika fremkom Kommissionen med forslag til et trevejssamarbejde, EU-Kina-Afrika, om at finde løsninger på fælles udfordringer.

Kommissionen appellerede til et mere udbredt regionalt samarbejde og økonomisk integration blandt AVS-partnerne (Afrika-Vestindien-Stillehavet) som et middel til at fremme vækst, handel og udvikling. Den fokuserede på forhandlinger om regionale økonomiske partnerskabsaftaler (EPA) med grupper af afrikanske lande syd for Sahara og med AVS-lande i Vestindien og Stillehavet. AVS-staterne berøres også af den regionale komponent af den nye EUF, f.eks. med et bidrag på 300 mio. EUR til den afrikanske fredsfacilitet, støtte til AVS-institutioner og til den globale fond til bekæmpelse af hiv/aids, malaria og tuberkulose.

I årets løb fortsatte Kommissionen med at indgå formelle aftaler med strategiske partnere i Asien, Kina og Indien, såvel som Sydkorea og medlemmer af ASEAN (Sammenslutning af Stater i Sydøstasien). Støtten til ASEAN er koncentreret omkring sammenslutningens integrationsbestræbelser som skitseret i det såkaldte ASEAN economic community blueprint, og den bygger på europæiske erfaringer med redskaber for regional integration såsom statistikker, told og fælles standarder. Kommissionen førte også forhandlinger om globale associeringsaftaler (politisk dialog, udviklingssamarbejde og præferencehandel) med Det Andinske Fællesskab og Mellemamerika.

At føre den rette politik

Til trods for de uforudsete begivenheder i 2008 koncentrerede EU og Europa-Kommissionen sig fortsat om deres udviklingsprioriteter. I 2008 efterprøvede Kommissionen, hvilke fremskridt der halvvejs gennem perioden var gjort med indfrielsen af Millenniumsudviklingsmålene. Den evaluerede EU's tekniske og finansielle bistand i forbindelse med otte af disse mål. Kommissionen opstillede i juni EU's dagsorden for realisering af Millenniumsudviklingsmålene. Der blev fastsat milepæle for 2010 til at indhente forsinkelser i forbindelse med vigtige sociale mål (særlig på sundhedsområdet) og miljømål. Med hensyn til lav- og mellemindkomstlandene blev samarbejdet hovedsagelig koncentreret om støtte af politik for fattigdomslempelse.

Disse begivenheder har understreget behovet for større politiksammenhæng, særlig i forbindelse med større emner som klimaændring, hvor EU indtager en central plads i processen, og verdenshandel. EU's fremtrædende plads inden for klimaændring kan direkte være til fordel for de fattigste og mest sårbare lande, som man så ved den operationelle lancering af tilpasningsfonden, som der blev nået til enighed om på FN's konference om klimaændring i Poznan i Polen i december 2008. Den første frivillige partnerskabsaftale som led i FLEGT-initiativet (EU-handlingsplan for retshåndhævelse, god forvaltningspraksis og handel på skovbrugsområdet) blev indgået med Ghana i september 2008.

I 2008 udvidede Kommissionen sin indsats for at indarbejde spørgsmål som kønsaspektet, miljø og børns og oprindelige folks rettigheder i udviklingsprocessen. I februar stillede Kommissionen forslag til en pakke af foranstaltninger med fokus på børn i den eksterne aktion. Pakken omfatter en række prioriteter på regionalt og globalt plan med berøring til børnearbejde, handel med børn, børn i væbnede konflikter og vold mod børn. I løbet af året tog Kommissionen skridt til at sikre, at andre EU-politikkers indvirkning på udviklingssamarbejdet og -bistanden er positiv. Det drejer sig ikke blot om handel, men også om landbrug, energi, forskning og udvikling, migration, sikkerhed og skattepolitik. I 2008 forpligtede en række lande i Vestindien og Stillehavet sig til at gennemføre principperne om god forvaltningspraksis på skatteområdet, hvilket var et af de kriterier, som der blev taget hensyn til ved fordelingen af tranchen for tilskyndelsesforanstaltninger i forbindelse med regeringsførelse under 10. EUF.

Kommissionen har flyttet demokratisk forvaltningspraksis op i toppen af sin dagsorden som en markør og et referencepunkt i planlægningen og leveringen af teknisk og finansiel bistand. Kommissionen betragter demokratisk forvaltningspraksis som et politikområde, der i sig selv skal støttes, såvel som et tværgående spørgsmål, som skal indarbejdes i alle bistandsprogrammer i alle sektorer. Det er også et centralt emne i enhver politisk dialog. I 2008 lagde Kommissionen sig fast på en metode for analyse og håndtering af forvaltningsspørgsmål i sine sektoroperationer. Udfordringen er, at fremme af demokratisk forvaltningspraksis er en yderst følsom proces, som er forskellig fra land til land.

I 2008 arbejdede Kommissionen hårdt på at gøre bistanden mere effektiv ved at skabe sammenhæng og synergi mellem de relevante geografiske og tematiske instrumenter, som befordrer demokratiet og menneskerettighederne. I denne sammenhæng er de geografiske programmer i hovedsagen rettet mod institutionsopbygning og demokratiske processer som f.eks. valg. Der kan ydes valgbistand, støtte til parlamenter, menneskerettigheds- og civilsamfundsinstitutioner og medierne. Som EU's vigtigste tematiske redskab er Det Europæiske Instrument for Demokrati og Menneskerettigheder (EIDHR) det konkrete udtryk for, hvilken betydning EU tillægger denne politik. EIDHR kan intervenere på steder, hvor EU normalt ikke er til stede, og hvad er endnu vigtigere, selv uden tredjelandes samtykke. De hovedbegunstigede er grupper og individer, som kæmper for demokrati, menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder i civilsamfundet.

Siden udsendelsen af de første EU-valgobservatører til Rusland i 1993 er EU-valgobservationsmissioner (EOM) blevet et meget synligt redskab i det europæiske diplomati. I 2008 udsendte EU valgobservationsmissioner til at overvåge valget i ti lande i Asien, Afrika og Latinamerika: Pakistan, Bhutan, Nepal, Cambodja, Rwanda, Angola, Ecuador, Guinea-Bissau, Ghana og Bangladesh. Europa-Kommissionen kører videre med sit uddannelsesprogram for valgobservatører i 2009.

Mere og bedre bistand

Omfanget af den bistand, som Kommissionen inklusive dens delegationer håndterer, er vokset støt og stærkt i de senere år. Beløbsmæssigt udgjorde de midler, hvorover der blev disponeret i 2008, 9,33 mia. EUR, hvilket vil sige en stigning på over 90 % i forhold til 2001. Til trods for den sene ratifikation af 10. EUF kunne Kommissionen disponere over 4,89 mia. EUR fra denne kilde inden årets udgang. Kommissionen bruger i denne forbindelse forskellige finansielle instrumenter: EUF i AVS-staterne, udviklingssamarbejdsinstrumentet i Asien og Latinamerika, det europæiske naboskabspolitiskinstrument i Østeuropa og landene i det sydlige Middelhav.

Den Europæiske Union har været drivkraften bag tiltag til at gøre bistanden mere effektiv ved at formidle den gennem modtagerlandenes egne systemer for at styrke lokalt ejerskab og reducere transaktionsomkostningerne for partnerlandene. På det tredje forum på højt niveau om bistandseffektivitet i Accra i Ghana i september blev der lagt særlig vægt på arbejdsfordelingen mellem donorer, brug af modtagerlandenes egne systemer, bistandens forudsigelighed, gensidig ansvarlighed for resultaterne og mindre betingethed.

Resultatet af forummets arbejde, nemlig Accrahandelingsplanen (AAA), passer godt ind i EU's egne planer. AAA involverer en bredere vifte af partnere, donorer og modtagere end nogensinde før. Partnerlandene selv, donorer blandt vækstøkonomier, mellemindkomstlande og ikke-statslige aktører spiller alle en stadig voksende rolle. Hinsides AAA vil Kommissionen fortsætte drøftelserne med medlemsstaterne om, hvordan planerne for bistandseffektivitet kan fremmes på europæisk og internationalt plan. Det er et spørgsmål om valuta for pengene - for modtagerlandene og for den europæiske skatteyder.

Kommissionen har som led i sit respons på forpligtelsen til at benytte landenes egne systemer og til bistandsforudsigelighed færdiggjort sine forslag til MDG-kontrakten, som skal danne grundlag for levering af en mere langfristet, mere forudsigelig form for almindelig budgetstøtte til lande, som opviser de bedste resultater med gennemførelsen af budgetstøtten. Der er indledningsvis godkendt MDG-kontrakter for syv AVS-stater (Burkina Faso, Ghana, Mali, Mozambique, Rwanda, Uganda og Zambia), svarende til over 40 % af den programmerede almindelige budgetstøtte fra 10. EUF.

I 2008 arbejdede Kommissionen intenst på en reform af sine organer for teknisk samarbejde og projektgennemførelse. Den vedtog i juli den såkaldte grundstrategi. Heri defineres en række principper for f.eks. fokus på udvikling af lokal kapacitet, en efterspørgseldreven tilgang, partnerlandets ejerskab hele vejen gennem forvaltningscyklussen og en stærk resultatorientering.

Kommissionen øgede videre den andel af udviklingsbistanden, som leveres i form af budgetstøtte , hvilket er den foretrukne leveringsform, når omstændighederne tillader det. Budgetstøtte, som vil sige, at midlerne overføres direkte til modtagerlandets statskasse, afløser gradvis den direkte finansiering af projekter. For året som sådant udgør budgetstøtteforpligtelserne 39 % (3,86 mia. EUR) af alle forpligtelser via EF-budgettet og EUF.

Midlerne leveres enten som almindelig budgetstøtte eller sektorbudgetstøtte, når den rettes mod en enkelt sektor. I 2008 udgjorde forpligtelserne vedrørende almindelig budgetstøtte 60 % af al ny budgetstøtte svarende til 2,3 mia. EUR. De vigtigste modtagere var AVS-staterne (21 lande), lande i Asien (Laos og Vietnam) og Latinamerika (Honduras). Hvad angår sektorbudgetstøtten, registreredes der i 2008 ikke blot en stigning i brugen af denne form for bistand men også et udvidet antal sektorer, særlig i andre lande end AVS-staterne[1]. De samlede forpligtelser vedrørende sektorbudgetstøtte udgjorde 1,5 mia. EUR, ca. 40 % af nye budgetstøttetransaktioner, for hvilke der blev disponeret 2008. Sektorbudgetstøtten repræsenterede 18 % af de nye budgetstøtteforpligtelser for AVS-regionen, næsten 60 % i Asien og op til 100 % blandt EU's østlige og sydlige naboer og Sydafrika. I sidstnævnte tilfælde er budgetstøttetransaktionerne koncentreret på områder som justitsanliggender, lovgivningsstøtte, energi, handel og konkurrenceevne. I Asien gælder de fleste forpligtelser de sociale sektorer. I Latinamerika er hovedsektorerne vandforvaltning, uddannelse og beskæftigelse. I AVS-staterne har sektorbudgetstøtten været rettet mod traditionelle sektorer (veje, sundhed og uddannelse), men nu er der også tale om enkelte nye sektorer såsom justitsanliggender, erhvervsuddannelse og decentralisering.

Kommissionen er i samråd med andre donorer og medlemsstaterne i færd med at fastlægge en global strategi for evaluering af både almindelig budgetstøttetransaktioner og sektorbudgetstøttetransaktioner på landeplan. Metoden vil blive afprøvet i 2009-2010 og siden afpudset. I 2008 blev der desuden foretaget en alsidig revision af 46 programmer for almindelig budgetstøtte. Den viser, at 70 % i gennemsnit af den variable tranche af betalingerne, som baseres på specifikke resultatindikatorer, er udbetalt. Det er et tegn på, at resultatmålene i høj grad er nået.

Et af kriterierne, som modtagerlandene skal kunne godtgøre, at de opfylder, for at komme i betragtning ved budgetstøtte, er deres evne til at forvalte offentlige finanser. En effektiv forvaltning af offentlige finanser (PMF) er en forudsætning for, at regeringerne kan holdes ansvarlige for de europæiske skatteyderes penge, som betros dem til gode for deres befolkning.

Som det er tilfældet med de fleste andre donorer (også IMF og Verdensbanken) foretager EF en indledende dynamisk diagnose af forvaltningen af offentlige finanser som grundlag for måling af fremskridt igennem tiden. Mellem juni 2005 og slutningen af 2008 blev der foretaget såkaldte PEFA[2]-vurderinger i 55 AVS-stater. Alle AVS-staterne og næsten alle andre lande rundt omkring i verden, som modtager budgetstøtte fra EF, havde afsluttet PEFA-vurderingen ved udgangen af 2008.

Kommissionen er indstillet på at gøre budgetstøtten mere effektiv og gennemsigtig gennem en styrkelse af PMF-vurderingerne, en forbedring af finansieringsaftalernes struktur og formulering, en yderligere afpudsning af støtteberettigelseskriterierne og af risikovurderingerne og en forbedring af indberetningssystemerne.

I fremtiden vil der i stigende grad blive benyttet budgetstøtte til at dække udviklingslandene finansieringsbehov. Kommissionen vil fortsat følge skrøbelige staters særlige behov.

Fokus på resultater

Det resultatorienterede overvågningssystem (ROM) er blevet en integrerende del af gennemførelsen af de fleste af Kommissionens programmer. Det giver et gennemsigtigt, hurtigt og alsidigt overblik over, hvorledes et projekt skrider frem på et givet tidspunkt. Det anvendes af uafhængige eksperter i alle regioner, som indgår i det eksterne samarbejde. Der anvendes en velstruktureret og robust metode, og resultaterne præsenteres i overensstemmelse med internationalt vedtagne kriterier[3]. ROM har efter otte år vist sig at være nyttigt ikke blot på projektplan til at oplyse om projektresultater, men også på et bredere plan til at støtte forvaltningsbeslutninger og på programmeringsplan til at skaffe kvalitative data til analyse.

I 2006-2008 blev der kontrolleret over 530 afsluttede projekter med ROM's metode for efterfølgende kontrol. I en undersøgelse fra 2007 gennemgås de potentielle fordele ved systemet og bekræftes det, at ROM's metode for efterfølgende kontrol er et omkostningseffektivt og fleksibelt redskab. For igangværende projekter er ROM-metoden blevet strømlinet og forbedret, således at der tages bedre hensyn til vigtige spørgsmål som integrering af kønsaspektet og miljøanliggender. Desuden blev der i 2008 taget hul på spørgsmålet om en overgang fra en rent kvantitativ til en mere kvalitativ analyse.

Der blev endvidere udfærdiget otte evalueringsrapporter i 2008: fire geografiske, en tematisk og tre om reglerne for bistandslevering. Der blev igangsat tolv nye evalueringer. Ti af dem vedrører enkelte lande, medens de andre to handler om konfliktforebyggelse og fredsskabelse samt beskæftigelse og social inddragelse. Kommissionen tager resultaterne af disse evalueringer til efterretning for at forbedre kvaliteten og virkningerne af dens eksterne bistand. Generelt set har evalueringerne opvist gode resultater med hensyn til EF-programmeringens og gennemførelsens relevans og gennemslagskraft. Blandt områder, hvor der kræves en videre indsats, kan nævnes: synergi mellem aktiviteter, regelmix for levering af bistand og sammenhæng mellem bistand til de enkelte lande og regionerne. EF har også bestræbt sig på at øge synligheden af dets aktiviteter, særlig når midlerne formidles gennem internationale organisationer eller i form af budgetstøtte.

Samarbejde

For at øge bistandens effektivitet er det nødvendigt med mere koordination mellem donorer gennem udveksling af ekspertise og koncentration af aktiviteter (arbejdsfordeling). Det sker nu i mange lande. Tanzania, Mozambique, Uganda, Ghana, Burkina Faso og Mali er eksempler på afrikanske lande, hvor koordinationen er fremskreden, og der forekommer en klar arbejdsfordeling. I december 2008 afholdt Kommissionen og det franske formandskab en konference om EU-donorkoordinering i Latinamerika. I Afghanistan blev der ydet et EU-bidrag om bistandseffektivitet som led i en reaktion på den afghanske nationale udviklingsstrategi. I de besatte palæstinensiske områder har EF skabt et effektivt instrument, PEGASE, til at levere bistand, inklusive bidrag fra medlemsstaterne. Siden PEGASE blev lanceret i februar 2008 er der i de tolv måneder indtil den 31. januar 2009 udbetalt 409,2 mio. EUR i direkte finansiel støtte. Det har også forvaltet over 131 mio. EUR fra 14 medlemsstater, hvoraf 78 % blev udbetalt i samme periode.

Kommissionen har fortsat formidlet en del af sin udviklingsbistand gennem De Forenede Nationer, Verdensbanken og andre internationale organisationer, når dette var den mest effektive løsning. I Irak er størstedelen af EF-bistanden på 785 mio. EUR siden 2003 blevet leveret gennem IRFFI (Den Internationale Genopbygningsfond for Irak), som er en multilateral mekanisme, der blev oprettet i 2004. Der blev i 2008 fuldført to større evalueringer, hvori det konkluderes, at Kommissionen, Verdensbanken og FN-organerne har haft fordel af dette udvidede samarbejde, som er blevet lettet på basis af finansielle og administrative rammeaftaler. Disse har sat Kommissionen i stand til at levere bistand i lande, hvor forholdene på stedet var for vanskelige og farlige til, at den kunne etablere sine egne leveringskanaler. Der er dog behov for en ny strategisk tilgang, og synligheden bør styrkes.

Kommissionen har desuden underbygget sit samarbejde med FN og Verdensbanken i postkrisesituationer og om genopretningsaktioner med en fælleserklæring af 25. september 2008. Dette initiativ har skabt en fælles platform for et effektivt og bæredygtigt internationalt respons på krisesituationer efter katastrofer og konflikter. Alle donorer og partnere opfordres til at deltage.

I 2008 oprettedes naboskabsinvesteringsfaciliteten til at samle gavebistandsressourcer fra Kommissionen og medlemsstaterne under ét for at mobilisere investeringer i partnerlande fra europæiske offentlige finansieringsinstitutioner. Lånetransaktionerne fokuserer hovedsagelig på tre prioriterede sektorer: energi, transport og miljø. Der er godkendt 15 projekter til finansiering via faciliteten med et samlet bidrag på 70,95 mio. EUR. Det har mobiliseret lån fra europæiske finansieringsinstitutioner på 1,65 mia. EUR. Ud over bidraget fra EF-budgettet har medlemsstaterne givet tilsagn om 37 mio. EUR i direkte bidrag til facilitetens trustfond for 2008-2010.

Endelig skal nævnes Kommissionens meddelelse med titlen De lokale myndigheder som udviklingsaktører , som giver de første elementer i en strategi, som skal bygge på de lokale myndigheders erfaringer som partnere i udviklingen.

I 2009 vil den økonomiske krise utvivlsomt gøre situationen i mange lande endnu skrøbeligere. Det vil blive sværere at realisere Millenniumsudviklingsmålene. Det er grunden til, at EU's eksterne bistandspolitik fokuserer på at opnå konkrete resultater, øge bistandsinstrumenternes fleksibilitet og fremme regional integration.

[pic]

Tallene vedrørende fattigdomslempelse bekræfter tidligere års trend, nemlig at 35 % af den offentlige udviklingsbistand (ODA) går til de mindst udviklede lande. Nedskæringen af ODA til andre lavindkomstlande (OLIC) skyldes hovedsagelig revision af listen over ODA-modtagere, som OECD's udviklingsbistandsudvalg (DAC) har foretaget. På den nye liste, som blev gældende i 2008, er flere OLIC blevet omklassificeret som lande i den lavere mellemindkomstklasse: Cameroun, Kap Verde, Indien, Republikken Moldova, Mongoliet, Nicaragua og Republikken Congo.

[pic]

[pic]

[1] I dette dokument behandles Sydafrika særskilt fra AVS-regionen.

[2] Public Expenditure & Financial Accountability er en metode, som EF anvender sammen med andre førende donorer til at vurdere forvaltningen af de offentlige finanser i modtagerlandene.

[3] Relevans og udformning, nyttevirkning, gennemslagskraft, konsekvenser og bæredygtighed.