Bruxelles, 20.4.2005

KOM(2005) 153 endelig

MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL RÅDET, EUROPA-PARLAMENTET, DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG REGIONSUDVALGET

Styrkelse af EU's katastrofe- og krisestyring i tredjelande

1. INDLEDNING

Denne meddelelse skal ses som Kommissionens reaktion på den EU-handlingsplan, som det luxembourgske formandskab fremlagde på Rådets samling (almindelige anliggender og eksterne forbindelser, AGEX) den 31. januar 2005 efter flodbølgekatastrofen den 26. december 2004.

Europas reaktion på den katastrofe, som flodbølgen forårsagede, var både øjeblikkeligt og rundhåndet. Det Europæiske Fællesskab spillede en vigtig rolle i denne indsats. Dets forholdsregler var vist, hvor mange og hvor store EF-ressourcer Unionen kan trække på via EF-programmer og bilaterale programmer, og tillige hvilken ny militærkapacitet den råder over, men samtidig er det blevet klart, hvor kompliceret et anliggende katastrofeberedskab og –forholdsregler er set fra både et operationelt og politisk synspunkt.

I formandskabets handlingsplan behandles tre spørgsmål:

- foranstaltninger til at afhjælpe problemerne i de tsunami-ramte områder

- foranstaltninger til at forbedre EU's indsatskapacitet, dens sammenhæng og effektivitet

- foranstaltninger til at forbedre forebyggelse, tidlig varsling og beredskab i forbindelse med fremtidige katastrofer.

Kommissionens formand svarede på AGEX-handlingsplanen med en rapport om Fællesskabets finansielle bistand til de tsunami-ramte regioner og en plan for mere langsigtet udvikling af Unionens kapacitet til at foregribe og reagere på fremtidige katastrofer og kriser. Denne meddelelse bygger på denne plan.

Meddelelsen indeholder to bilag. Det første er en ajourført rapport om, hvilke foranstaltninger Kommissionen har truffet til at afhjælpe problemer i de tsunami-ramte områder i Det Indiske Ocean. Her redegøres der for programmet for humanitær bistand på 103 mio. EUR, det mere langsigtede program for genopbygning til 350 mio. EUR og en række ledsageforanstaltninger, herunder handelsindrømmelser og Den Europæiske Investeringsbanks aktiviteter.

Det andet bilag gennemgår en række EF-instrumenter og –programmer, som bidrager til tidlig varsling og katastrofeberedskab verden over.

2. Sikre sammenhængende og effektive forholdsregler

EU har udviklet en række distinkte instrumenter til brug i sin optræden udadtil. De har hver især deres politikker og mandater: det humanitære aspekt, stabilisering, genopbygning og mål for bæredygtig udvikling, økonomisk samarbejde og grundlæggende rettigheder. Fællesskabets reaktion på tsunamien har vist, hvor mange forskellige instrumenter det har til rådighed til at håndtere katastrofer og kriser. Den har vist, at foruden de relevante instrumenter i forholdet til tredjelande kan mange interne policy-instrumenter mobiliseres på en koordineret måde til at styrke indsatsen i almindelighed. Det gælder ikke blot Fællesskabets civilbeskyttelsesordning, men også programmer inden for forskning, informationssamfundet og retfærdighed, frihed og sikkerhed samt fiskeri. Den stærke side af Fællesskabets forholdsregler ligger i, at det er muligt at integrere den kapacitet, der er opbygget med de interne politikker, med foranstaltninger i henhold til specialiserede instrumenter i Fællesskabets optræden udadtil.

Dertil kommer en anden dimension, nemlig den militære og civile kapacitet, der er udviklet som led i den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik.

Denne diversitet i kapaciteten er en af Unionens stærke sider. Den dobbelte udfordring er at sikre en effektiv, hurtig og smidig reaktion i nødsituationer såvel som at mobilisere og udvikle disse ressourcer på en sammenhængende måde og at bygge på deres respektive styrke.

De fælles mål med foranstaltningerne, der beskrives i denne meddelelse, er at fremme effektivitet, sammenhæng og koordination mellem Unionens forskellige udenrigspolitiske instrumenter til brug i katastrofe- og krisesituationer, uden derved at sammenblande deres distinkte mandater, særlig hvad der går under betegnelsen 'det humanitære rum'[1]. De skal sikre, at Kommissionen kan:

- yde et effektivt bidrag til udformning af politikker og praksis på EU-plan vedrørende katastrofe- og krisestyring

- arbejde for en bedre operationel koordination mellem Kommissionen, medlemsstaterne og Rådets generalsekretariat

- udfylde større lakuner i den administrative kapacitet

- bidrage til at styrke de bredere internationale rammer for afhjælpning af katastrofer og kriser.

EU har allerede skabt en række vigtige fora til at tage sig af spørgsmål om politisk og operationel sammenhæng i katastrofe- og kriseforholdsregler, og som kan være en model for fremtidigt arbejde. Det gælder AGEX's årlige debat om effektiviteten af EU's optræden udadtil, programmet for indfrielse af 'Barcelona-forpligtelserne'[2] vedrørende harmonisering af politikker og procedurer med berøring til bistanden til tredjelande, de igangværende overvejelser mellem Kommissionen og medlemsstaterne om kvaliteten af EU's humanitære bistand og scenarierne for strategisk planlægning, som skal udvikles af den civile og militære planlægningsenhed. Kommissionen agter at spille en rolle i disse fora og i de relevante internationale instanser som f.eks. OECD's komité for udviklingsbistand og de internationale møder om god humanitær donorpraksis.

3. Styrkelse af Unionens indsatskapacitet – forbedring af eksisterende instrumenter, deres gennemslagskraft og generelle indbyrdes sammenhæng

De vigtigste instrumenter for EU til øjeblikkeligt at gribe ind ved katastrofer er fortsat Fællesskabets humanitære bistand, som leveres i henhold til Rådets forordning (EF) nr. 1257/96, og medlemsstaternes kapacitet i henhold til EF's civilbeskyttelsesordning. EU's militære aktiver kan efter passende retningslinjer supplere og styrke bistandsindsatsen i henhold til begge disse ordninger. Som led i FUSP foregår der i øjeblikket endvidere strategisk planlægning af 'humanitære' opgaver som aftalt i Petersberg med brug af både civile og militær aktiver.

Disse instrumenter følges umiddelbart op af kort- og mellemfristet katastrofe- og krisebistand fra EF i henhold til den hurtige reaktionsmekanisme[3] og de grundlæggende programmer for bistand til tredjelande. Den nøjagtige sekvens i denne bistand afhænger af arten af begivenheden, og der kan være mange forskellige civile og militære aktører til stede i felten til enhver tid.

I dette afsnit redegøres der for, hvordan eksisterende EF-instrumenter kan styrkes, og hvordan de kan sammenkobles med og afpasses efter den bredere EU- og internationale indsats.

3.1. Humanitær bistand

Målet med Fællesskabets humanitære bistand er alene at lindre menneskelig lidelse. Fællesskabets humanitære indsats bestemmes alene af ofrenes behov og baseres ikke på eller betinges af politiske overvejelser. Den leveres i overensstemmelse med den humanitære folkeret og efter de humanitære principper om neutralitet, upartiskhed og ikke-forskelsbehandling. Disse etablerede principper er nu knæsat i forfatningen. De er den grundlæggende forudsætning for bistandens effektivitet og både bistandsmedarbejdernes og ofrenes beskyttelse og sikkerhed.

Flodbølgen har bevist værdien af de militære logistiske aktiver med hensyn til supplering og støtte af humanitære organisationer i situationer, hvor disses rednings- og bistandskapacitet er overbebyrdet eller utilstrækkelig. Det er dog nødvendigt at sikre, at alle humanitære operationer, ved hvilke der anvendes militære aktiver, forbliver civile og upartiske af karakter. Det er særlig vigtigt i komplekse nødsituationer[4], hvor det absolut skal forhindres, at de militære og humanitære aktørers roller sammenblandes. Af denne grund lægger Kommissionen for at bevare det 'humanitære rums' neutralitet stor vægt på, at FN-retningslinjerne om brug af militære aktiver og civilforsvarsaktiver i humanitære operationer[5] i både konfliktsituationer og andre situationer overholdes. Disse internationalt vedtagne retningslinjer omhandler mobilisering af militære aktiver til humanitære operationer og katastrofehjælpsoperationer på anmodning af og i nært samarbejde med civile humanitære hjælpeorganisationer. Disse retningslinjer spiller også en vigtig rolle med hensyn til at garantere det humanitære bistandspersonales og ofrenes sikkerhed og beskyttelse.

Kommissionen anerkender og støtter FN's primære rolle i koordinationen af den internationale humanitære bistandsindsats.

Kommissionen vil arbejde sammen med Rådets civile og militære planlægningsenhed for at sikre, at disse principper og retningslinjer kommer til deres ret i planlægningsenhedens relevante strategiske planlægningsscenarier.

3.1.1. Forbedring af beredskabet

Fællesskabets humanitære bistand formidles i første række gennem FN's særorganisationer, Røde Kors-familien og europæiske ngo'er. Mange af disse organisationer opererer under et internationalt mandat og anerkendes som førende organisationer på deres respektive ekspertiseområde[6].

Det Europæiske Kontor for Humanitær Bistand ECHO's partnerskaber med disse organisationer giver Fællesskabet en veletableret kapacitet til at reagere hurtigt på pludselige katastrofer. ECHO er til stede i omkring 70 lande verden over, og dets fokus på sårbare lande og dets hurtige finansieringsprocedurer, som gør, at der kan træffes en hurtig finansieringsafgørelse i krisens første timer, betyder, at Fællesskabet er en frontlinjedonor i tilfælde af pludselige katastrofer.

Kommissionen vil arbejde på at forbedre større partneres indsatskapacitet ved finansiering af beredskabsforanstaltninger, navnlig ved at oplagre vitale nødhjælpsartikler. Kommissionen yder allerede finansiering til UNICEF til at oplagre basale nødforsyninger i regionale knudepunkter og at forberede indsatsplaner i 16 sårbare lande, og den har et lignende program gående med WHO. Den har drøftelser i gang om sådanne programmer med den internationale sammenslutning af Røde Kors og Røde Halvmåne-organisationer og andre internationale ikke-statslige organisationer. Samtidig er den i færd med at vurdere, hvorledes den kan styrke den logistiske kapacitet hos partnerne i felten – særlig inden for lufttransport – med henblik på en bedre udrykning med bistandspersonale og bistand.

3.1.2. Forbedring af kapaciteten til hurtig analyse og evaluering

I en alvorlig katastrofesituation er en god koordination og en pålidelig og hurtig evaluering af behovene en vigtig forudsætning for nyttevirkningen af den humanitære indsats. Kommissionen vil derfor øge sin kapacitet i den henseende med udgangspunkt i det eksisterende net af bestående af 69 eksperter i humanitær bistand og 250 lokalt ansatte i de forskellige regionale kontorer i felten overalt i verden. Disse eksperter er specialiseret på vigtige felter inden for nødhjælp og humanitær bistand (f.eks. sundhed, vand og sanitet, levering af fødevarer, nødindlogering og boliger) og kan allerede rykke ud inden for 24 timer til ethvert katastrofeområde. Det vil hjælpe til at forbedre driftskompatibiliteten af EU's evalueringskapacitet med FN- og Røde Kors-systemerne. Den vil støtte FN's ledende funktion i koordinationen af katastrofeindsatser.

Der vil blive truffet følgende foranstaltninger:

- en gradvis forøgelse af antallet af eksperter i felten fra 69 til 150

- uddannelse af eksperter i de evaluerings- og koordinationsmetoder, der anvendes af UNOCHA's UNDAC[7] og Røde Kors' FACT[8] for at skabe synergier og udveksle idéer under behovsvurderinger

- opbygning af en stødpudekapacitet på ECHO's regionale kontorer i felten med henblik på udrykning med multisektorale specialiserede nødhjælpskorps inden for 24 timer.

Finansieringsmidlerne er til rådighed og rekrutteringen af indledningsvis ekstra 100 eksperter er under vejs. Når alt er på plads, vil ECHO vurdere nettets præstationer på ny, inden det giver sig i kast med en ny udvidelse.

3.1.3. Styrkelse af FN's kapacitet til hurtig evaluering og indsatsgruppernes driftskompatibilitet

EU anerkender, at OCHA spiller en førende rolle i koordinationen ved katastrofer, og EU's post-tsunami-handlingsplan understreger med rette det ønskelige i en "driftskompatibilitet" med FN. Foruden de ovenfor skitserede foranstaltninger yder Kommissionen direkte støtte til OCHA's koordinationskapacitet både med finansieringsmidler og teknisk samarbejde med EF's fælles forskningscenter. Det finansierer også videreudviklingen af OCHA's håndbog i anvendelsen af retningslinjerne for brug af militære aktiver i humanitære operationer.

3.1.4. Det europæiske volontørkorps for humanitær bistand

I EU's handlingsplan opfordres der til overvejelser om et volontørkorps for humanitær bistand. Det afspejler bestemmelserne i forfatningen vedrørende et volontørkorps til humanitær bistand[9].

Kommissionen har iværksat en undersøgelse over de eksisterende humanitære volontørordninger (f.eks. FN-volontører, Røde Kors-volontører). Undersøgelsen vil hjælpe til at identificere fælles træk og bedste praksis. Der vil blive rettet henstillinger om eventuel EF-støtte til uddannelse af volontører og til opstilling af en EU-turliste over uddannede volontører, som står til rådighed for humanitære organisationer.

3.1.5 Bedre sammenhæng i EU's humanitære indsats generelt

En styrkelse af koordinationen mellem Fællesskabets humanitære bistand og medlemsstaternes bilaterale bistand i katastrofe- og krisesituationer vil være til gensidig fordel for alle. Nøglen til beslutningstagning i situationer i hurtig udvikling er en standardiseret og tidstro informationsstrøm. Kommissionen foreslår derfor følgende konkrete foranstaltninger, som hurtigt vil kunne implementeres:

- opbygge et net af medlemsstaternes humanitære katastrofekontaktpunkter

- forbedre det eksisterende EU-system for indberetning om humanitære anliggender (det såkaldte '14-pointsystem'), bringe det helt i overensstemmelse med UNOCHA's finansforvaltningssystem og forbedre medlemsstaternes brug heraf

- stille de humanitære bistandseksperter i felten til rådighed for medlemsstaterne til at rådgive om og assistere med levering af bilateral humanitær bistand og lette koordinationen af Fællesskabets og medlemsstaternes bistand på dette område.

3.2. Civilbeskyttelses ordningen

Fællesskabets civilbeskyttelses ordning letter mobiliseringen af specialiserede ressourcer fra medlemsstaterne til katastrofebistand både inden for og uden for EU. Indsatsen uden for EU kan enten ske på et autonomt grundlag eller som et bidrag til en indsats fra en international organisations side[10]. Koordinationen af aktiviteter uden for EU varetages af Kommissionen og EU-formandskabet, som arbejder nært sammen.

I foranstaltninger til at styrke ordningens indsatskapacitet skal der tages hensyn til denne dobbelte rolle. Disse foranstaltninger omhandles i flere enkeltheder i Kommissionens meddelelse om forbedring af Fællesskabets civilbeskyttelses-ordning[11]. I forbindelse med ordningens arbejde i tredjelande skal der desuden tages behørigt hensyn til mandaterne for andre internationale organisationer og eksisterende internationale koordinationsordninger.

Umiddelbart skal der fokuseres på at forbedre ordningen og opnå den største nyttevirkning af bistanden inden for de eksisterende retlige rammer. Kommissionen foreslår:

- at der sættes ind på en komplet implementering af aftalen med FN OCHA for at sikre den bedste udnyttelse af de disponible ressourcer og en koordineret indsats over for katastrofer i tredjelande

- at beredskabet forbedres ved yderligere træning og øvelser. Den scenariebaserede vurdering af EU's civilbeskyttelseskapacitet vil skulle foretages hurtigt med deltagelse af alle medlemsstater

- at udvikle en modulopbygget metode baseret på nationale metoder for hurtig udrykning af civilbeskyttelsesstyrker; hvor sådanne metoder skal anvendes i tredjelande, skal det tilstræbes, at de er komplementære med metoder, som FN OCHA anvender

- at forstærke forbindelserne mellem ordningen og systemerne for tidlig varsling og at styrke analyse- og planlægningskapaciteten i Kommissionens monitorerings- og informationscenter (MIC). Det gælder også en styrkelse af forbindelserne med UNDAC's varslings- og vagtsystem og dens virtuelle 'On Site Operational Coordination Centre (OSSOC)'

- forbedre vurderingen på stedet af særlige civilbeskyttelsesbehov tillige med kapaciteten til koordination af udrykning med EU-civilbeskyttelsesaktiver, som til fulde skal koordineres med andre aktører

- at forbedre adgangen til EU's militære aktiver til katastrofebistand gennem en bedre udnyttelse af EU-databasen om militære aktiver, udvikling af specifikke planlægningsscenarier med den civile og militære planlægningsenhed og operationelle procedurer med EU's militærstab

- at finansiere transportomkostninger med EF-midler.

På længere sigt kan der overvejes mere ambitiøse strukturbetingede reformer af ordningen, underbygget med flere finansielle ressourcer som foreslået af Kommissionen i forbindelse med de nye finansielle overslag[12]. Det vil resultere i en mere handlekraftig civilbeskyttelseskapacitet på EU-plan, som forudsætter:

- at civilbeskyttelseskapaciteten for levering af bistand på EU-plan styrkes

- at Kommissionen gives i opdrag at informere tredjelande om, at de kan anmode om bistand, når som helst der er behov for civilbeskyttelsesbistand

- at der udformes standby-bistandsmoduler, som baseres i medlemsstaterne med henblik på øjeblikkelig udrykning, når der anmodes om bistand

- at der stilles bevillinger til rådighed for MIC til at leje materiel til europæiske udrykningsoperationer, som ikke kan skaffes fra medlemsstaterne og andre kilder, samtidig med en styrkelse af forbindelserne med FN's Joint Logistics Centre

- at der arbejdes for international koordination af katastrofeindsatser.

3.3. Rehabiliterings-, genopbygnings- og udviklingsbistand

Som i forbindelse med humanitær bistand og civilbeskyttelse er det afgørende for EU's krise-, katastrofe- og genopbygningsbistands effektivitet på mellemlang sigt, at der er adgang til en evaluering af god kvalitet af behovene på et tidligt stadium, og at der er den fornødne fleksibilitet i implementeringskapaciteten til at kunne præstere i rette tid.

Kommissionen vil med dette for øje oprette evaluerings- og planlægningsgrupper. Disse skal bestå af sagsbehandlere sammen med sektorspecialister fra Kommissionen og dens 130 delegationer. Grupperne skal kunne mobiliseres med kort varsel til missioner på indtil en måned og skal kunne trække på eksterne eksperter på tilkaldevagt. Medlemsstaterne vil blive opfordret til at deltage.

Evalueringsgrupperne skal spille flere forskellige roller afhængigt af krisens art og omfanget af Fællesskabets planlagte indsats, idet de skal

- bidrage til en evaluering af multilaterale behov, som foretages af Verdensbanken eller FN

- hjælpe med programmering og den detaljerede projektudarbejdelse med henblik på EF-krise- og genopbygningsfinansiering

- indarbejde mål og strategier for bæredygtig udvikling i planlægningen af katastrofebistanden for at sikre en så gnidningsløs overgang som muligt mellem rehabiliterings- og genopbygningsbistand i en nødsituation og udviklingsfasen på længere sigt

- bidrage til fact finding-missioner under FUSP, som tilrettelægges af Rådets generalsekretariat.

Der vil blive taget en række praktiske skridt til at oprette disse grupper:

- der vil blive opstillet en turliste for eksperter i huset

- det vil blive forberedt et fælles uddannelseskursus

- der vil blive truffet foranstaltninger til at sikre, at personalet kan frigøres fra deres hverv og hurtigt mobiliseres.

Kommissionen skønner, at det ved planlægningen af dens katastrofe- og kriseindsats vil være meget nyttigt, at medlemsstaterne og Rådets generalsekretariat inddrages i en fælles, autoritativ analyse af situationen på stedet. Det vil derefter kunne danne grundlag for beslutninger om de respektive prioriteter for Fællesskabet, FUSP og de bilaterale bistandsprogrammer. Som udgangspunkt vil vi udforske mulighederne for fælles vurderinger med kolleger i Rådets generalsekretariat.

Der skal desuden træffes foranstaltninger til at styrke kapaciteten i delegationerne til at træde til med kort varsel.

3.4. Styrkelse af forbindelserne mellem EF-programmer og EU's civile og militære kapacitet

Den civile og militære planlægningsenhed vil få stor indflydelse på udviklingen af EU's krisestyring. I betragtning af Kommissionens omfattende erfaringer med forvaltning af nødhjælp og stabiliseringsforanstaltninger efter kriser samt de mange og store EF-ressourcer til imødegåelse af krisesituationer er det vigtigt, at Kommissionen bidrager til planlægningsenhedens arbejde.

Af denne grund vil Kommissionen udpege forbindelsesofficerer til den civile og militære planlægningsenhed. De skal i første række arbejde for sammenhæng mellem EF-planlægningsforventninger og FUSP-foranstaltninger og for at indkredse praktiske ordninger til brug af militære aktiver til støtte af civile EF-programmer og sikre, at der tages hensyn til de overfor skitserede betragtninger vedrørende humanitære operationer og bevarelse af det 'humanitære rum'. Forbindelsesofficererne kan bidrage med sagkundskab inden for humanitær bistand og katastrofeindsats og forvaltning af bistand til genopbygning. De skal inddrages i alt dagligt arbejde i planlægningsenheden og samtidig rapportere tilbage til Kommissionen.

3.5. Forsvarlig økonomisk forvaltning

Der vil blive fremsat forslag i forbindelse med kommende revisioner af finansforordningerne om, hvordan man kan forlige behovet for en fleksibel og hurtig krise- og katastrofebistand med kravet om forsvarlig finansforvaltning og offentlige indkøb. Kommissionen vil desuden videreudvikle sine kontrol- og opfølgningsordninger for at garantere en forsvarlig og effektiv finansforvaltning af Fællesskabets krise- og katastrofebistand. Samarbejdet og informationsudvekslingen med andre donorer vil blive forbedret med dette in mente.

4. Afpasse midlerne efter ambitionerne - ESSENTIELLE STRUKTURFORANSTALTNINGER

4.1. En ordning for bedre planlægning, koordination og sammenhæng

Kommissionens formand bebudede på AGEX-samlingen den 31. januar, at der ville blive oprettet en ubureaukratisk og effektiv ordning til at forbedre tidstro policy-koordination i Kommissionens tjenestegrene i forbindelse med krisesituationer uden for Den Europæiske Union. Det vil også kunne befordre og befæste informationsstrømmen til beslutningstagerne, hjælpe til at skabe de bedst mulige synergier og komplementaritet mellem de forskellige EF-instrumenter, der tages i brug til at imødegå kriser og katastrofer, og støtte de geografiske tjenesters arbejde. Det vil kunne hjælpe til at forbedre kommunikationen med medlemsstaterne og Rådets generalsekretariat. Ordningen vil også kunne konsolidere og styrke Kommissionens sektorplanlægningsekspertise i indsatsen over for katastrofer og kriser i tredjelande[13].

Kommissionen vil tillige søge at styrke koordinationen med Rådets generalsekretariat ved:

- at fremlægge forslag til at forbedre den måde, hvorpå fungerer de krisekoordinationsgrupper, der omtales i forbindelse med EU-krisestyringsprocedurerne, som blev godkendt af Den Udenrigs- og Sikkerhedspolitiske Komité i februar 2003

- at forbedre informationsudvekslingen med Rådets situationscenter og at dele den kapacitet, som Kommissionen kan byde på.

For at forbedre spredningen af oplysninger om Fællesskabets og den bilaterale nødhjælp vil Kommissionen:

- udarbejde forslag til oprettelse af et permanent system med kontaktpunkter i medlemsstaternes organer for bistand til genopbygning med udgangspunkt i det mandat, som Kommissionen allerede har til at oprette clearingcentraler for Irak og post-tsunami bistand.

4.2. Logistik og indkøb

EU's muligheder for at iværksætte komplekse missioner til at imødegå katastrofe- eller krisesituationer kræver en stærk kapacitet inden for logistik og telekommunikation, sikkerhed, indkøb og administrativ og finansiel støtte.

Det gælder dog ikke blot krisesituationer. Vigtige EF-finansierede programmer, såsom valgovervågning (som involverer 8 til 10 større missioner i felten om året) har samme behov og står over for lignende problemer.

Der er med EF-programmer fundet forskellige løsninger herpå af varierende smidighed og effektivitet. Hvad angår missioner i FUSP-regi (Den Europæiske Unions fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik), delegeres alle disse opgaver til missionschefen eller EU's særlige repræsentant, som handler i deres personlige egenskab. Missionschefen har således ansvaret for alle anliggender vedrørende logistik, finansforvaltning og indkøb oven i hans eller hendes centrale politiske opgaver. Han eller hun vejledes og overvåges af Kommissionen, som beholder det overordnede finansielle ansvar.

Kommissionen skønner, at den nuværende ordning er uholdbar på længere sigt og ikke vil være et tilstrækkeligt grundlag til at håndtere den planlagte vækst i omfanget af komplekse EU-missioner. Kommissionens formand har derfor bebudet, at der vil blive iværksat arbejde med en fælles logistisk og administrativ støtteordning for bistanden til tredjelande.

Dermed kan der sikres en rettidig administration af missioner og rådighed over logistik og leverancer med basis i de foranstaltninger, der er nævnt i punkt 4.1 ovenfor. Til en sådan struktur kræves der et større personale, og Kommissionen vil undersøge alle muligheder, som den nye finansforordning byder på, herunder oprettelse af et kontor under Kommissionen og etablering af et gennemførelsesorgan under Kommissionen[14]. Den vil foretage en cost-benefit-analyse og sammenligne disse valgmuligheder med valget af at opretholde disse funktioner i de eksisterende tjenestegrene i Kommissionen. Kommissionen agter at stille forslag herom til budgetmyndigheden inden årets udgang.

Som en del af dette arbejde vil Kommissionen fortsætte sine drøftelser med Rådets generalsekretariat og vil iværksætte en række aftalte foreløbige foranstaltninger til at fremskynde indkøbsprocessen i forbindelse med FUSP-missioner.

4.3. Opbygning af gennemførelseskapacitet og forberedelser til stabilitets-instrumentet

Kommissionens forslag til et stabilitetsinstrument[15] sigter mod at strømline Fællesskabets reaktion på katastrofer og kriser. Grundtanken er at samle de finansielle ressourcer i et enkelt integreret instrument. Ud fra samme tankegang vil Kommissionen gradvis samle husets egen ekspertise, der er relevant for instrumentets mål, under ét og skabe den nødvendige gennemførelseskapacitet. Samtidig vil den arbejde for en gradvis udvidelse af personalet til den hurtige reaktionsmekanisme til at udvikle og afprøve metoder for projektidentifikation og -implementering, som er relevante for det fremtidige instruments behov.

5. Styrkelse af forebyggende foranstaltninger, tidlig varsling og katastrofeberedskab

5.1. Baggrund

Kapaciteten for hurtig reaktion skal bakkes op af en strategi for katastrofeforebyggelse, beredskab og –varsling. Tsunami-katastrofen i Det Indiske Ocean har på dramatisk vis illustreret behovet for effektive tidlige varslingssystemer, men samtidig også de komplicerede politiske og teknologiske aspekter deraf.

Fællesskabet har en bred vifte af politikker og finansieringsinstrumenter, som kan bidrage til at udvikle tidlige varslingssystemer. Det bidrager i øjeblikket til varslingssystemer i Det Indiske Ocean, Atlanterhavet og Middelhavet gennem den humanitære bistand, regionalstøtte og forskningsprogrammer. Det overvejer også at oprette en AVS-EF-naturkatastrofefacilitet (bilag II giver et overblik over disse initiativer). Problemet er at finde frem til passende policy-rammer, inden for hvilke disse forskellige initiativer kan fungere sammenhængende. Kommissionen har med dette in mente oprettet en stående arbejdsgruppe bestående af de relevante beslutningstagere på disse områder og foreslår følgende hovedelementer til en strategi.

Der finder også drøftelser sted i Rådet i mange forskellige formater, og der findes ikke nogen enkelt arbejdsgruppe, som kan beskæftige sig med både de politiske, udviklingsmæssige og teknologiske aspekter af tidlig varsling og katastrofeberedskab.

Rådet kunne overveje, hvorledes der bedst kan sættes gang i en strategisk diskussion af disse anliggender, og hvorledes medlemsstaternes politikker i denne sammenhæng bedst kan afstemmes indbyrdes.

5.2. Internationale politiske rammer

Kommissionen spillede en vigtig rolle i forberedelserne til verdenskonferencen i Kobe i 2005 om katastrofebegrænsning og betragter Hyogo-erklæringen og indsatsplanen for 2005-2015, der blev vedtaget på denne konference, som udgangspunktet for sin strategi. Kommissionen vil på baggrund af disse strategiske rammer særlig lægge vægten på:

- at integrere katastroferisikobegrænsning i politikker for bæredygtig udvikling og programmer i lande, som har været ramt af katastrofer

- at styrke institutioner, mekanismer og kapacitet på alle niveauer, som kan opbygge en modstandsdygtighed over for naturens luner og et katastrofeberedskab både inden for og uden for EU

- at udvikle et befolkningsbaseret tidligt varslingssystem, bedre forvaltning og udveksling af information om risici og beskyttelse, uddannelse og træning

- at indkredse, vurdere og overvåge katastroferisici og dermed forbedre tidlig varsling

- at begrænse de underliggende risikofaktorer.

Kommissionen vil desuden sætte yderligere gang i forebyggende arbejde på miljøområdet til at bekæmpe miljø- og naturkatastrofer.

5.3. EF-støtte til katastrofeberedskab og tidlig varsling

Fællesskabet vil på linje med international konsensus arbejde for en multirisikotilgang til tidlig varsling og vil bidrage i alle led i kæden fra opdagelse til reaktion. Kommissionen vil generelt set opfordre regionale og subregionale organisationer til at påtage sig en rolle i implementeringen af systemerne for tidlig varsling. Den vil behandle anmodninger om bidrag til nationale systemer sammen med andre nationale udviklingsprioriteter.

Den vil trække på følgende ressourcer:

- humanitær bistand og udviklingsbistand med fokus på lokalt beredskab og national aktion, katastrofevarsling og afbødende foranstaltninger, også opbygning på nationalt og regionalt plan af kapacitet til katastrofebegrænsning

- finansieringsmidler til forskning og udvikling fra Fællesskabets programmer vedrørende globale klimaændringer og økosystemer, rummet og informationssamfundsteknologier. Disse skal bidrage til at udvikle metoder og modeller, risikovurdering og -forudsigelse, vurdering af de sundhedsmæssige, miljømæssige, økonomiske og sociale konsekvenser, satellit- og in situ overvågning af jorden til støtte for sårbarhedsanalyser og skadevurdering samt udvikling af risikostyringsteknologier

- overførsel af knowhow fra det fælles forskningscenters forskningskapacitet og operationelle tjenester i forbindelse med samarbejdet mellem Europa-Kommissionen og Den Europæiske Rumorganisation inden for rammerne af GMES-initiativet vedrørende global miljø- og sikkerhedsovervågning

- fremme af specifikke redskaber, som er udviklet af Kommissionens fælles forskningscenter (med ECHO-finansiering) i samarbejde med OCHA, såsom det globale katastrofevarslingssystem (GDAS), som er udformet til at formidle øjeblikkelig information til beslutningstagere og hjælpeorganisationer om specifikke risici og katastrofer.

- de europæiske standardiseringsorganisationers arbejde og deres kapacitet med hensyn til at udarbejde harmoniserede teknologiske standarder, f.eks. i forbindelse med 'celleinformation', så de offentlige myndigheder kan sende varslinger via mobiltelefoni.

En effektiv tidlig varsling afhænger af en sammenkobling af detektionsvidenskab og –teknologier med varslings- og beslutningssystemerne, både i de nationale administrationer og verdenssamfundet. En af de erfaringer, man har gjort sig med tsunami-katastrofen, er, at der må ske en væsentlig forbedring af informationssystemer, databaser, satellitter og netværk til landbaserede målinger. Hvad angår de videnskabelige og teknologiske aspekter af dette arbejde, vil Kommissionen udforme sine programmer i nært samarbejde med verdenssamfundet i følgende fora:

- FN's internationale strategi for begrænsning af naturkatastrofer , som skal spille en central rolle i koordinationen mellem internationalt teknologisk samarbejde og de bredere elementer af Hyogo-strategien for begrænsning af katastrofer

- Gruppen om jordobservation (Group on Earth Observation, GEO), som består af nationale og mellemstatslige operatører af jordobservationssystemer, herunder Europa-Kommissionen, forskellige FN-særorganisationer og Den Mellemstatslige Oceanografiske Kommission. GEO har for nylig godkendt en tiårsplan for implementeringen af det globale jordobservationssystem af systemer (GEOSS). Dette er et koordineret system af verdensomspændende in situ og teledetektionssystemer. Observationskomponenten af GMES vil udgøre et større europæisk bidrag til GEOSS.

6. Beskyttelse og støtte af EU-borgere

Tsunamien har illustreret, hvor vigtigt det er med et samarbejde mellem medlemsstaterne, når det gælder at hjælpe europæiske borgere i større krisesituationer. Kommissionen støtter arbejdet i gruppen for konsulære spørgsmål om styrkelse af det konsulære samarbejde og politisamarbejdsgruppen, som skal oprette en koordineret EU-mekanisme for identificering af ofre for katastrofer. Kommissionen vil yde støtte til dette arbejde gennem sit rammeprogram for sikkerhed og beskyttelse af frihedsrettigheder. Fællesskabets civilbeskyttelsesordning vil også kunne yde et bidrag.

Forberedelserne til oprettelsen af Tjenesten for EU's Optræden Udadtil, som er omhandlet i forfatningen, vil også give mulighed for at overveje mere institutionaliserede former for konsulært samarbejde.

7. Konklusion

Rådet, Europa-Parlamentet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget opfordres til at notere sig, i hvilken stand Fællesskabets kapacitet til at imødegå katastrofer og kriser og dets beredskab befinder sig. De opfordres til at godkende de foranstaltninger, der er skitseret i denne meddelelse til at styrke denne kapacitet, og til at arbejde sammen med Kommissionen om at garantere sammenhæng på politisk og operationelt plan i EU's optræden i tredjelande på dette område.

Bilag I

Statusrapport over Kommissionens foranstaltninger efter flodbølgen i Asien den 26. december 2004

INDLEDNING

Rådet vedtog på et møde den 31. januar 2005 en EU-handlingsplan som respons på den flodbølge, der var indtruffet den 26. december 2004. Rådet ønskede, at der skulle forelægges en status herover på mødet den 25.-26. april om almindelige anliggender og eksterne forbindelser. Dette er baggrunden for denne rapport til Rådet om, hvordan Kommissionen har varetaget sit bidrag til EU's handlingsplan i form af bistand til humanitære formål og genopbygning, samt en række ledsageforanstaltninger.

Flodbølgen er en af de værste naturkatastrofer i mands minde. Store områder på Sri Lanka og Maldiverne og mange kyststrækninger i Indonesien, Indien og Thailand er simpelthen blevet lagt øde. Først nu, tre måneder senere, står katastrofens fulde omfang klart. 300 000 mennesker er omkommet, og en million har måttet forlade deres hjem.

Katastrofen har imidlertid udløst en ekstraordinær respons, hvor menneskeheden har vist sig fra sin bedste side. Lokalbefolkningen har gjort en stor modig indsats for at redde ikke blot deres nærmeste, men også turister. Det internationale samfund, og dermed også EU, er hurtigt kommet til de katastroferamte landes undsætning med logistisk og humanitær bistand og langfristet genopbygningsstøtte. Der er afgivet donortilsagn om 5,4 mia. USD. EU har ydet det største bidrag med ca. 1,5 mia. USD. Private gavebidrag direkte til ngo'erne har også været meget store, idet der er indgået omkring 1,9 mia. USD Kommissionen var en af de første organisationer til at reagere på meldingerne om flodbølgen den 26. december 2004: den aktiverede øjeblikkeligt EU's civilbeskyttelsesordning og godkendte straks en beslutning om finansiering af humanitær bistand. Overvågnings- og Informationscentret (MIC), som er nervecentret i EU's civilbeskyttelsesordning, sendte alle deltagende lande en første anmodning om bistand, hvorpå medlemsstaterne reagerede med stor generositet. Samtlige europæiske medlemsstater har på den ene eller anden måde bidraget til det øjeblikkelige undsætningsarbejde, og 16 medlemsstater - samt Bulgarien og Rumænien - har kanaliseret deres bistand via EU's ordning.

Kontoret for Humanitær Bistand (ECHO) og dets partnere inden for Røde Kors, FN og ngo'erne satte hurtigt ind med en humanitær respons og har på denne måde hindret, at tragedien blev endnu værre. Det er imidlertid stadig for tidligt til, at der i detaljer kan gøres status over EF's respons i nødfasen. Man har lagt et program for en storstilet genopbygningsplan, og midlerne herfra vil begynde at flyde fra midt på året, forudsat at planen godkendes af medlemsstaterne.

Den egentlige udfordring begynder imidlertid først nu. Der er allerede opstået visse problemer, bl.a. i forbindelse med dårlig koordinering mellem de hundreder af organisationer, der nu arbejder i felten, modtagerlandenes ringe aftagelseskapacitet (de kan ikke aftage så store støttebeløb) og støtteformidling i konfliktområderne Aceh samt det nordlige og østlige Sri Lanka. Kommissionen er i færd med at iværksætte foranstaltninger, der skal sikre, at man på effektiv og økonomisk måde kan varetage en langfristet genopbygningsbistand under disse vanskelige forhold, men der venter en krævende opgave, og EF være indstillet på en langvarig indsats.

HUMANITÆR BISTAND

Endnu på samme dag, som katastrofen indtrådte, reagerede Kommissionen med en beslutning om at stille 3 mio. EUR til rådighed i humanitær bistand på grundlag af hasteproceduren for nødhjælp. Den var den første donor til at reagere. Midt i februar var der givet tilsagn om 103 mio. EUR i støtte til Indonesien, Sri Lanka, Maldiverne, Indien og Thailand; dette beløb skulle ikke blot afhjælpe den første nød, men skulle også anvendes til genopbygningsarbejder af mindre omfang, således at befolkningen igen kunne begynde at tjene til livets ophold.

ECHO's nødbevilling til IFRC gav mulighed for øjeblikkeligt at iværksætte en nødaktion til fordel for en halv million mennesker, som stod uden hjælp og uden hus og hjem som følge af jordskælvet og flodbølgen; aktionen skulle dække deres mest presserende behov for bl.a. nødindkvarteringsudstyr og andre non-food artikler, familiepakker og medicinske nødhjælpspakker. Med støtte fra ECHO udsendte WHO forskellige 'Health Action in Crises'-grupper, og Verdensfødevareprogrammet fik hjælp til at sørge for en logistisk forbedring af uddelingen af fødevarer og non-food varer (større varelagre, bedre transport over land og i luften og mere personale). Der er i alt afsat 20,6 mio. EUR til de regionale projekter.

Der er afsat 35 mio. EUR til Indonesien. Der er ydet støtte til bl.a. WHO's oprettelse af en sygdomsvarslingsordning; sikring af primær sundhedspleje og psykologisk/social støtte for 90 000 mennesker; oprettelse af 20 børnecentre, som skal registrere, opspore og genforene bortkomne med deres pårørende; fremskaffelse af rent drikkevand og tilvejebringelse af ordentlige sanitetsforhold samt uddeling af fødevarer til omkring 150 000 personer; forbedring af levevilkårene i flygtningelejre og hjælp til, at flygtninge, der ønsker at vende hjem, kan genopbygge deres boliger og genoptage deres landbrug/fiskeri.

Der er afsat 28,27 mio. EUR til Sri Lanka. ECHO's arbejde har omfattet følgende: uddeling af levnedsmidler til 748 000 mennesker i samarbejde med Verdensfødevareprogrammet, med særlig pleje til gravide og børn, og uddeling af levnedsmidler og kontanter til arbejdsordninger med det formål at genopbygge basale infrastrukturer; støtte gennem ngo'erne til sikring af midlertidig indkvartering, fødevarer, rent vand, husholdningsgrej og sanitet i lejre med over 150 000 flygtninge; bistand til 150 000 familier, som ønsker at genoptage deres landbrug/fiskeri; mobile klinikker; psykologisk bistand; samt særlig medicinsk hjælp til handicappede.

Der er afsat 2,73 mio. EUR til Maldiverne. ECHO støtter det arbejde, der udføres af UNICEF og De Forenede Nationers Udviklingsprogram; der er tale om installation af vandtanke på beskadigede skoler, reparation af kloakering, reparation af køle- og fryserum på de beskadigede hospitaler og hjælp til flygtede familier til at reparere deres boliger og genoptage deres landbrug/fiskeri. Der er afsat 10 mio. EUR til Indien, hvor ECHO's partnerorganisationer i dag hjælper omkring 8 700 vanskeligt stillede fiskerfamilier med reparation af små både og uddeling af fiskeriudstyr, og sørger desuden for formidling af psykologisk bistand, adgang til rent vand, værktøj, byggematerialer og støtte til kvinder og samfundsgrupper, der arbejder inden for sektorer med tilknytning til fiskeriet. Endelig er der afsat 0,5 mio. EUR til Thailand, hvor der ydes støtte til omkring 2 000 fiskere og kvinder fra de vanskeligst stillede grupper.

Hvad angår koordineringsaspektet erkender Kommissionen, at den omstændighed, at så mange humanitære organisationer deltager i hjælpe- og genopbygningsarbejde, kan rejse problemer for en effektiv støtteformidling, og har derfor vedtaget forskellige foranstaltninger til styrkelse af De Forenede Nationers funktion som den instans, der varetager koordinationen af den humanitære indsats. For det første har Kommissionen afsat mere end 50 % af sin humanitære bistand til støtte for De Forenede Nationers Consolidated Appeal Process. For det andet har den afsat mere end 6 mio. EUR til de FN-agenturer, som direkte varetager koordineringen af den humanitære bistand. For det tredje har ECHO finansieret de humanitære informationscentre, der er oprettet af De Forenede Nationers kontor For Koordination af Humanitære Anliggender (OCHA), og har aktivt deltaget - og har anmodet sine partnere om at deltage - i møderne vedrørende den overordnede og sektormæssige koordinering.

ECHO's øjeblikkelige respons på flodbølgen var at udkommandere sine lokale eksperter i Bangkok og Indien. Siden da er ECHO's kapacitet for vurdering og overvågning af forholdene i Sydasien blevet udbygget løbende. I januar blev der oprettet lokalkontorer i Banda Aceh og i Colombo, begge med et personale på to eksperter. Personalet på de eksisterende kontorer i Jakarta, Bangkok og New Delhi blev udvidet med 4 eksperter. I krisens første fase blev der hentet yderligere 2 eksperter fra de regionale kontorer i Afrika og Latinamerika. Alt i alt er omkring 20 eksperter blevet sat ind i arbejdet på at afhjælpe flodbølgens virkninger.

SAMMENKOBLING AF NØDHJÆLP, REHABILITERING OG UDVIKLING

Det er yderst vigtigt, at der er en glat overgang mellem den første humanitære bistand og reparations- og genopbygningsfasen. Sammenkobling af nødhjælp, rehabilitering og udvikling (LRRD) er en grundsten i EU's nødhjælp.

Denne politik dannede grundlaget for de ovenfor beskrevne ECHO-finansierede foranstaltninger. Det kortfristede genopbygningsarbejde kommer til at vare til udgangen af 2006, hvorefter EF's udviklingsbistand kan bygge videre på de resultater, der er opnået i den humanitære bistandsfase.

Det arbejde, som er udført af ECHO i nødhjælps- og genopbygningsfasen, videreføres ved, at Kommissionen yder store genopbygningsmidler til retablering af samfundet på længere sigt og indkomststøtte. På Sri Lanka og Maldiverne skal der finansieres specifikke projekter, som direkte fremmer LRRD-politikken. Denne politik tilgodeses som led i trustfondsstøtten til projekter på lokalsamfundsniveau med deltagelse af Kommissionen. Flodbølgens følger på længere sigt tages der højde for i næste generation af landestrategidokumenterne, som nu er under udarbejdelse.

Endelig skal det også nævnes, at EF's repræsentanter i felten fører en dialog med ngo-partnerne for at sikre, at LRRD også lægges til grund for de langfristede projekter, som de finansierer med egne midler.

BISTAND TIL REPARATION OG GENOPBYGNING

Nødhjælpsfasen er afsluttet med et godt resultat: ofrene har fået tag over hovedet og har modtaget støtte, og risikoen for sygdomsudbrud er elimineret. Udfordringen er nu, hvordan man genopbygger de ramte områder, og hjælper lokalsamfundene med at komme videre. Det er vigtigt, at man i denne forbindelse tilskynder til en bæredygtig udvikling i de ramte regioner.

Erfaringerne fra tidligere katastrofer - bl.a. jordskælvene i Gujarat og Hanshin-Awaji - er blevet udnyttet i dette arbejde, idet man bl.a. har forstået, hvor vigtigt det er at foretage en omhyggelig planlægning og holde sig informeret om forholdene, også når de ændrer sig (med hensyn til naturforhold, klima, politik mv.), at sørge for, at regeringen leder og koordinerer, at involvere lokalsamfundene og at holde gennemførelsesordningerne fleksible.

På donorlandenes konference i Jakarta i januar 2005 gav Kommissionens formand tilsagn om 350 mio. EUR i langsigtet genopbygningsstøtte. Der er nu lagt et program for denne støtte, og medlemsstaterne må nu tage stilling til forslaget om et vejledende flodbølgeprogram, samtidig med at de nødvendige ændringer af 2005-budgettet forberedes. Der er udvalgt forskellige projekter, som efterhånden skal startes op på basis af udrykningsordningen.

Kommissionens genopbygningsstøtte koncentreres om de lande, som er hårdest ramt, og hvor nøden er størst, dvs. Indonesien, Sri Lanka og Maldiverne: der ydes ekstra midler til regionale foranstaltninger på miljøområdet (kyststrækninger) og etablering af en varslingsordning. De øvrige lande - Indien, Thailand og Malaysia - varetager selv deres genopbygningsarbejde. Indien og Thailand har dog modtaget en vis humanitær bistand, og samtlige lande er berettiget til regionalstøtte; de har dermed også adgang til Pro Eco programmet (15 mio. EUR) og forskellige ledsageforanstaltninger.

De behovsanalyser, der er blevet gennemført af Verdensbanken og andre institutioner, har dannet grundlaget for fordelingen af støtten i og mellem landene; kravet om en retfærdig fordeling, baseret på klare behov og modtagernes aftagekapacitet, er således blevet tilgodeset. Foreløbig er der på Kommissionens budget afsat midler til Indonesien (200 mio. EUR), Sri Lanka (95 mio. EUR) og Maldiverne (16 mio. EUR). Restbeløbet på 350 mio. EUR er foreløbig afsat til flodbølgeprogrammet under Pro Eci (15 mio. EUR), projekter under udrykningsordningen (12 mio. EUR) samt en regional og tværgående finansieringsordning (12 mio. EUR).

De programmer og projekter, hvortil Kommissionen yder støtte, bygger på de pågældende landes egne statslige genopbygningsprogrammer. Det sikres imidlertid også, at støtten fordeles ligeligt mellem alle befolkningsgrupper. Programmerne er koncentreret omkring tre aspekter, hvilket afspejler flodbølgeskadernes art: 1) genopbygning af de beskadigede områder, og herunder reparation af boliger og lokalsamfundsinfrastrukturer såsom skoler og klinikker, således at samfundet kan fungere igen, samt støtte til sundhedspleje og uddannelse; 2) retablering af indtjeningsmulighederne, således at enkeltindivider og deres familier selv kan tjene til livets ophold og klare sig alene; og 3) reparation af vigtige infrastrukturer - i første række veje - således at kyststrækningernes erhvervsliv kan fungere igen. Miljøhensynet vil blive fuldt ud tilgodeset.

Genopbygningsstøtten kommer i første række til at gå til de ramte lokalsamfund samt disses opland. Der ydes støtte til bl.a. fiskere, lokale erhvervsdrivende og befolkningen generelt, idet man først og fremmest tilgodeser de ringest stillede/marginaliserede personer, og herunder kvinder og børn. Der kan også ydes støtte til aktiviteter med sigte på turisme, eftersom denne sektor, som blev særlig hårdt ramt, spiller en central rolle i retableringen af kyststrækningernes erhvervsliv. Projekter med det bredere sigte at få sat gang i turismen (bl.a. gennem reklame og kampagner) modtager finansieringsstøtte over de nationale budgetter og af andre donorer, bl.a. USA og Verdensbanken.

Aldrig før har der været så stor en koordineringsopgave i nogen region: den involverer omkring 70 donorer, mere end 300 ngo'er, og enorme pengebeløb (omkring 5,4 mia. EUR i offentlige midler og 1,9 mia. EUR i private gavebidrag). Hele genopbygningsarbejdet står og falder med, om det lykkes at koordinere staternes, donorernes og ngo'ernes indsats.

Kommissionen bidrager til en bedre koordinering på en række fronter. For det første tages der ved udvælgelsen af foranstaltninger hensyn til, om de bidrager til at fremme koordineringen - alle programmer bygger på landenes egne statslige foranstaltninger, og Kommissionen har til hensigt at formidle de fleste midler via trustfonde, hvilket fremmer koordineringen takket være grupperingen af donorernes midler. For det andet deltager Kommissionen aktivt i de nationale koordineringsordninger og hjælper nogle steder - bl.a. i Aceh - med at sikre en bedre høring af lokalsamfundenes vedrørende genopbygningsplaner. For det tredje afholder Kommissionens repræsentanter på stedet drøftelser med de store internationale ngo'er, som selv råder over store midler, med henblik på deres deltagelse i koordinations- og trustfondsordningerne.

For det fjerde har Kommissionen reageret på Rådets anmodning om fra starten at sørge for koordinering af genopbygningsarbejdet ved at maksimere foranstaltningerne på EU-niveau og ved at gøre denne indsats til et forbillede for EU-koordinering og samtidig sikre EU den højest mulige profil. Kommissionen har oprettet et virtuelt net med det formål at give offentligheden mulighed for med egne øjne at følge med i EF's og medlemsstaternes tilsagn og finansieringsbeslutninger om reparations- og genopbygningsbistand til de lande, som blev ramt af flodbølgen. I Aceh skal der oprettes et 'Europæisk Hus' til koordinering og fremme af medlemsstaternes og Kommissionens fælles foranstaltninger. På baggrund af den store andel, EU's finansiering udgør i trustfondene både i Indonesien og Sri Lanka, er der fremsat anmodning om, at Kommissionen og medlemsstaterne sikres en passende repræsentation i de styrende organer.

Det er ikke kun for at fremme koordineringen, at Kommissionen gør brug af trustfonde. Den søger også at maksimere nyttevirkningen af arbejdet (et fælles proceduresæt for samtlige deltagende donorer) og - gennem en gruppering af støtten med andre EU-donorer - at give EU større strategisk og politisk indflydelse over for regeringerne med hensyn til genopbygningsprocessen. Trustfondene skaber bedre kommunikation mellem den centrale regering og myndighederne ude i de konfliktramte provinser, og bidrager på denne måde til den indbyrdes tillid og en løsning af disse regioners kroniske konflikter.

Den effektivitet og koordination, som er følger af brugen af Trustfonde, vil også hjælpe med til at løse det problem med landenes begrænsede aftagekapacitet, der vil opstå, når den dårligt udviklede lokale administration skal pludselig håndtere store støttemængder. Kommissionen søger også at løse kapacitetsproblemet både ved at anlægge et mere langsigtet perspektiv (tilsagn for to år ad gangen og en længere udbetalingsperiode), at styrke administrationen (for herigennem at fremme kapacitetsforbedringen) og at holde sig fra områder, hvor andre donorer allerede er aktive.

De områder i Indonesien og Sri Lanka, som blev ramt af flodbølgen, var allerede forinden hærget af konflikter. Der er risiko for, at spændingerne vil vokse yderligere, hvis de behov, der følger efter en konflikt, ignoreres. Ansvaret for en løsning på disse konflikter ligger naturligvis udelukkende hos de pågældende lande selv, men EU søger at bistå på det politiske niveau i begge disse lande, bl.a. via EU's 'Co-chairs’ process' i Sri Lanka. Kommissionen yder også ekstra konfliktløsningsstøtte som led i udrykningsordningen (hvorigennem man finansierer mæglingsarbejdet i Aceh) og de øvrige nationale programmer - dvs. uden for støtten til flodbølgekatastrofen - bl.a. til genopbygning af de krigshærgede områder i det nordøstlige Sri Lanka. Det skal til sidst også nævnes, at Kommissionen i sin støtterespons søger at tilgodese hensynet til konflikterne, ved f.eks. at anvende den bredest mulige definition af 'flodbølgeramte' provinser; involveringen af lokalsamfundene og provinserne i trustfondene vil endvidere medvirke til at styrke kommunikationen og tilliden mellem parterne.

Ansvaret for brugen af støttemidler er sikret på alle niveauer. ECHO kræver i alle sine partnerskabsaftalerne med ngo'erne, at ansvarlighedskravet skal overholdes. Der gennemføres hyppigt kontrol af humanitære projekter, og ECHO's revisionsplan for 2005 omfatter alle flodbølgeprojekter. En forsvarlig og effektiv forvaltning af genopbygningsfinansieringsmidlerne sikres ved påpasselighed, overvågning og revision af trustfondene (denne opgave varetages normalt af Verdensbanken) og de direkte projekter.

PARTNERSKABER

Den EU-handlingsplan, der blev vedtaget af Rådet (almindelige anliggender og eksterne forbindelser) den 31. januar, omhandler i særdeleshed de initiativer, som tages af medlemsstaternes med henblik på at etablere partnerskaber mellem regioner og byer samt offentlige og private virksomheder. Kommissionen støtter i videst muligt omfang sådanne initiativer, og herunder etablering af parvist samarbejde mellem hospitaler med det formål at hjælpe myndighederne med at retablere de basale serviceydelser, der varetages af generelle klinikker, hospitaler, laboratorier og afdelinger for mindre kirurgiske indgreb. Dette vil efter koordinering med EU's formandskab gøre det lettere at yde bistand, når WHO har gennemført sin undersøgelse. Med samme formål for øje er det planen, at man via Pro Eco-programmet for flodbølgen i Asien, som blev godkendt af Kommissionen den 17. marts 2005, vil støtte projekter, der etableres i partnerskab mellem ikke-statslige parter, nationale, regionale og lokale myndigheder i medlemsstaterne og de ramte lande inden for områder såsom kystbeskyttelse, bymiljøplanlægning, transport, forvaltning af vandressourcer samt sanitet.

ECHO undertegnede den 18. marts 2005 gavebistandsaftaler med mere end 30 ngo'er og internationale organisationer med det formål at yde humanitær bistand til ofrene for flodbølgen. ECHO har haft stor gavn af sit langvarige kendskab til ngo'erne i forbindelse med udvælgelsen af, hvilke organisationer der er mest erfarne og kan gøre den største nytte i arbejdet på en øjeblikkelig realisering af Kommissionens nødhjælp.

LEDSAGEFORANSTALTNINGER

Efter flodbølgens ødelæggelser begyndte Kommissionen og Den Europæiske Investeringsbank straks at undersøge muligheden for, at banken kunne oprette en ordning for lån på længere sigt for på denne måde at hjælpe genopbygningsarbejdet, og de gik sammen om at udsende ekspertgrupper til de ramte områder. De uventede og meget store finansieringsmidler, som er blevet tilvejebragt af offentlige og private internationale donorer, gør, at de fleste af de pågældende landes behov for genopbygning af infrastrukturerne kan dækkes ved hjælp af den disponible gavebistand og lån på yderst lempelige vilkår. Dette blev bekræftet af de udsendte fælles ekspertgrupper. Det er derfor Kommissionens mening, at Den Europæiske Investeringsbank bør opfordres til at yde lån til projekter i de flodbølgehærgede lande, idet den trækker på de midler, der resterer under bankens eksisterende mandat for Asien og Latinamerika (ALA-mandatet). ALA-mandatet dækker alle de berørte lande, bortset fra Maldiverne. Med udgangspunkt heri agter Kommissionen derfor at fremsætte et forslag om, at den gældende rådsbeslutning ændres, således at Maldiverne medtages på listen over støtteberettigede lande. Sideløbende med Den Europæiske Investeringsbanks lån til de i fællesskab udpegede projekter yder Kommissionen gavebistand i det omfang, det måtte vise sig nødvendigt.

Kommissionen er gået i gang med at gennemføre en række samhandelsrelaterede foranstaltninger, som skal give de pågældende lande bedre adgang til EU's marked. Man giver dem mulighed for at udvide deres eksport på udiskriminerende måde, dvs. på en måde som er forenelig med Verdenshandelsorganisationens regler. Kommissionen har arbejdet nøje sammen med medlemsstaterne og Europa-Parlamentet for at fremskynde ikrafttrædelsen af EU's nye generelle præferenceordning, således at dennes positive virkninger kan trænge hurtigere igennem. Den nye ordning indebærer nedsættelser af toldsatserne, således at de flodbølgeramte lande får mulighed for at øge deres samhandel med op til 3 mia. EUR. Kommissionen har også meddelt, at den er rede til at se nærmere på de tilfælde, hvor virksomheder, som omfattes af foranstaltninger til beskyttelse af EU's handel, direkte er blevet berørt af flodbølgen.

Som bebudet i handlingsplanen vedtog Kommissionen den 16. marts 2005 en meddelelse, hvori den foreslår, at den generelle præferenceordnings oprindelsesregler forenkles, således at de bliver mere udviklingsvenlige. Hvis de nye regler vedtages, vil de give udviklingslandene, og herunder også de lande, som er blevet ramt af flodbølgen, bedre mulighed for at få gavn af de toldpræferencer, EU tilbyder. Kommissionen arbejder også med foranstaltninger, som kan give de flodbølgeramte landes varer bedre adgang til EU-markedet på kortere sigt.

Kommissionen har fremsat forslag om to initiativer, der skal hjælpe fiskeriet i de berørte lande. Det første går ud på at udsende et hold fiskerieksperter, som skal bistå de lokale myndigheder. Det andet forslag, som blev vedtaget af Rådet den 16. marts 2005, indebærer en lempelse af bestemmelserne om overdragelse af skrottede EU-fiskerfartøjer til disse lande. Kommissionen har sammen med FAO og de pågældende lande igangsat en undersøgelse af, om de fartøjer, der kan leveres, opfylder de lokale behov og vilkår. Sigtet er at genskabe en bæredygtig og forsvarligt forvaltet fiskeriindustri.

Hvad angår retsvæsen, frihed og sikkerhed arbejder man på at iværksætte foranstaltninger, der skal give en bedre koordinering både af arbejdet med at identificere ofrene og af samarbejdet mellem EU-medlemsstaternes diplomatkorps og konsulater. Man er ved at vurdere de forslag, som er forelagt inden for rammerne af Aeneas-programmet, og der ydes eventuelt støtte til forsøgsprojekter til bekæmpelse af menneskehandel.

Kommissionen har arbejdet nært sammen med WHO, bl.a. ved at stille EU's sundhedseksperter til rådighed for nævnte organisation. Man har udsendt epidemibekæmpelseseksperter, og Kommissionen har aktivt deltaget i tilrettelæggelsen af responsplanerne inden for WHO's globale net for sygdomsudbrud og -respons. Med hensyn til flodbølgens virkninger på hjemmefronten har Kommissionen reageret ved en hurtig aktivering af varslings- og responssystemet i Fællesskabets ordning for epidemiovervågning og bekæmpelse af smitsomme sygdomme. Systemet fungerer på den måde, at myndighederne i medlemsstaterne og læger udveksler oplysninger i tilfælde af øget risiko for indførsel af smitsomme sygdomme.

KATASTROFEBEREDSKABET I ASIEN

Gennem ECHO støtter Kommissionen arbejdet på at undersøge, evaluere og styrke varslingssystemet og katastrofeberedskabet i de lande, der blev ramt af flodbølgen. Som lovet på verdenskonferencen om katastrofeafhjælpning i Kobe har man afsat et bidrag på 2 mio. EUR til UNOCHA/UNISDR (den internationale strategi for katastrofeafhjælpning) med det formål at give De Forenede Nationers tiltag på området en klar ledende rolle i koordineringsarbejde. I de første dage efter flodbølgen arbejdede Kommissionen også nært sammen med UNOCHA og andre partnerorganisationer (bl.a. Det Europæiske Rumfartsagentur) om etablering af et system til informering om flodbølgens virkninger. Kommissionens Fælles Forskningscenter koordinerede oprettelsen af et system, hvorigennem de ansvarlige for hjælpearbejdet kunne hente satellitdata, kort og vurderinger af situationen i hele det ramte område.

ECHO fortsætter gennem sit katastrofeberedskabsprogram med at yde støtte til lokalsamfundsbaserede katastrofeberedskabsprojekter, og herunder støtte til systemer til varsling af lokalbefolkningen, informationskampagner, faglig uddannelse og mindre afhjælpningsarbejder i Asien. Det verdensomspændende katastrofealarmsystem vil blive yderligere udviklet, så det også kan varsle flodbølger.

Katastrofeberedskabet indtager en vigtig plads i den politiske dialog mellem EU og de katastrofetruede lande i Asien. Hvad angår oprettelsen af et varselsystem for det indiske ocean, suppleres ECHO' støtte med muligheden for at trække på reserven i det vejledende flodbølgeprogram for 2005-2006 inden for den globale FN-kontekst. Der iværksættes også foranstaltninger til forbedring af lokalsamfundenes kapacitet bl.a. inden for kommunikationsinfrastrukturer og nødkommunikation. Risikoformindskende foranstaltninger bør systematisk indgå i udformningen og gennemførelsen af genopbygningsprogrammer.

Ved katastrofeberedskabstiltag i denne verdensdel må der nødvendigvis tages høje for den meget store risiko, som de seneste udbrud af fugleinfluenza indebærer. Bekæmpelsen af fugleinfluenza må ikke tilsidesættes på grund af genopbygningsarbejdet efter flodbølgen. Kommissionen har iværksat en række foranstaltninger til bekæmpelse af det store udbrud af fugleinfluenza, som nu er i gang i Sydøstasien; det har allerede voldt stor økonomisk skade (det skønnes mellem 8 og 12 mia. EUR) og er skyld i omkring 50 menneskers død. For øjeblikket ser det ud til, at fugleinfluenza er blevet endemisk i visse sydøstasiatiske lande, bl.a. Thailand og Indonesien. Kommissionen har allerede sørget for en vis faglig og finansiel nødbistand til de berørte lande. Man overvejer for tiden muligheden for at yde yderligere støtte efter den internationale konference i Vietnam i februar 2005 og FAO's og WHO's appel til donorlandene.

EN KLAR OG ANSVARLIG FINANSFORVALTNING

Kommissionen har til hensigt at indfri samtlige sine tilsagn på så effektiv og så klar en måde som muligt.

EU er den donorgruppe, der har ydet det største bidrag til genopbygningsarbejdet efter flodbølgen, og bør søge at sikre, at den indsamlede støtte fuldt ud går til det fastsatte mål. For det første har Kommissionen med netstedet http://europa.eu.int/comm/world/tsunami/index.htm givet offentligheden mulighed for at følge med i Kommissionens og medlemsstaternes tilsagn og finansieringsbeslutninger vedrørende flodbølgen (se også ovenstående afsnit 4). Alle indsatsområder var fastlagt i begyndelsen af marts, og medlemsstaterne må nu fremskynde indsendelsen af oplysninger om tilsagn og finansieringsbeslutninger. Hvad angår den humanitære bistand, har man lagt det eksisterende 14 punkts system til grund.

For det andet oprettes der i Aceh et 'Europæisk Hus' til koordinering og fremme af de foranstaltninger, som medlemsstaterne og Kommissionen gennemfører i fællesskab; Kommissionen regner med medlemsstaternes fulde samarbejde, således at dette initiativ kan blive til gavn for den lokale befolkning.

For det tredje bør en passende overvågning og kontrol af brugen af disse midler sikres ved, at Kommissionen og medlemsstaterne får en passende repræsentation i de styrende organer i de trustfonde, der er under oprettelse i både Indonesien og Sri Lanka. De kontrol- og revisionsordninger, som er fastsat i den rammeaftale om trustfonde og samfinansiering, som er indgået mellem Kommissionen og Verdensbanken, giver god garanti for, at Fællesskabets midler forvaltes på en forsvarlig, effektiv og klar måde.

Kommissionen har etableret ordninger, der skal sikre en streng kontrol af, at Fællesskabets støtte forvaltes på en finansielt forsvarlig måde. Dette indebærer bl.a., at gennemførelsespartnere er genstand for en streng udvælgelse, at lokale eksperter fører systematisk tilsyn med igangværende projekter, og at der gennemføres en revision og en ekstern opfølgende evaluering. Disse principper vil blive fuldt ud håndhævet i forbindelse med flodbølgebistanden.

Forvaltningen af det foreslåede program stiller store krav til Kommissionens lokale delegationer i Sri Lanka og Indonesien. Delegationen på Sri Lanka får derfor status som ægte delegation. Delegationen i Indonesien opretter et lokalkontor i Aceh i det nævnte 'Europæiske Hus'.

Bilag II

Fællesskabets varslings- og katastrofeberedskabsprogrammer

Det Indiske Ocean

ECHO har ydet 2 mio. EUR til det arbejde, som sekretariatet for den internationale strategi for katastrofeafhjælpning udfører i forbindelse med evaluering og styrkelse af varslingssystemet i Det Indiske Ocean. Kommissionen følger med interesse det arbejde, som IOC i overensstemmelse med det mandat, der blev givet på Kobe-konferencen, har iværksat for at opbygge et flodbølgevarslingssystem i Det Indiske Ocean. Kommissionen kan overveje at yde et bidrag til finansieringen af dette system, forudsat at der forelægges et realisabelt forslag, som hele regionen kan bakke op.

ECHO bidrager i løbet af de kommende to år med omkring 9,7 mio. EUR til lokalsamfundsbaserede katastrofeberedskabsprojekter i Sydasien.

Afrika, Vestindien og Stillehavet

De vestindiske stater er ikke kun særligt udsat for tropiske storme, men rammes også af flodbølger. Fællesskabet har afsat 13,2 mio. EUR af udviklingssamarbejdsmidlerne til et regionalt radarvarslingssystem og er i gang til at forberede et projekt til styrkelse af regionens katastrofehåndteringskapacitet (3 mio. EUR). Man har afsat 39 mio. EUR til et program, som skal styrke beskyttelsen af Guyanas kyst. ECHO viderefører og udbygger sit langfristede arbejde på at styrke regionens katastrofeberedskab på lokalsamfundsniveau.

I Stillehavsområdet har Kommissionen øremærket alle disponible reserver (B-bevillingen) til katastrofeforebyggelse og -beredskab. Den søger at inddrage regionale organisationer og andre donorer i arbejdet på at tage højde for risikoen for cykloner.

Kommissionen drøfter endvidere AVS-sekretariatets forslag om at oprette en ordning til afhjælpning af naturkatastrofer under Cotonou-aftalen. Tanken er, at en sådan ordning skal styrke de enkelte landes kapacitet til at administrere varslingssystemer og sikre, at befolkningen får det fornødne varsel.

Middelhavet og Atlanterhavet

Middelhavsområdet er rimeligt sikret med hensyn til varslingssystemer for så vidt angår oversvømmelser og jordskælv, men har stadig intet varslingssystem, intet katastrofeberedskab og ingen nødplaner i tilfælde af flodbølger. Kommissionen vil udvide uddannelsesprogrammet for civilbeskyttelse, således at det også omfatter øvelser, der tager højde for risikoen for flodbølger.

De 2 mio. EUR, der er afsat til Euro Med Bridge projektet skal anvendes til oprettelse af en ordning til afhjælpning og forebyggelse af naturkatastrofer og menneskeskabte katastrofer på begge sider af Middelhavet.

Forskning og udvikling samt Videnskabeligt samarbejde

Man vil fortsætte med at finansiere eksperthøringer under 6. og 7. forskningsrammeprogram (dvs. under det prioriterede forskningsområde 'globale ændringer og økosystemer'). De seneste begivenheder har sat fokus på behovet for at få gjort status over forholdene med hensyn til varslingssystemer, og herunder spørgsmålet om, hvilke mangler og hvilke forskningsbehov der gør sig gældende. Fællesskabets finansiering vil også bidrage til bedre flodbølgeforskning, og herunder virkningerne på samfundsøkonomi, folkesundhed og arealudnyttelse, og til en bedre dybhavsovervågning.

Fællesskabet har i sine programmer for informationssamfundets teknologier afsat 40 mio. EUR til projekter, hvis målsætning er integrering af lokalt placerede sensorer i risikoovervågningen og formidling - med alle passende medier - af information, som er vigtig for befolkningens sikkerhed, og herunder indførelse af varslingssystemer med sigte på både myndigheder og de truede befolkningsgrupper. Man planlægger et specifikt udbud med det formål at få udviklet og demonstreret flodbølgevarslings- og alarmsystemer, som kan bruges både i Europa og i Det Indiske Ocean. Med dette forskningsarbejde støttes også den ovenfor nævnte fremtidige udvikling af infrastrukturerne.

Fællesskabet har som led i sit forskningsinfrastrukturprogram oprettet et verdensomspændende højhastighedstelenet, der forbinder de internationale forskningsorganisationer med andre offentlige organer. Det Europæiske Rumfartsagentur og UNOSAT er allerede begyndt at gøre brug af denne ressource, bl.a. i forbindelse med flodbølgen i Det Indiske Ocean (årlig værdi omkring 60 mio. EUR). Kommissionen er indstillet på at give andre organisationer adgang til at bruge denne ressource, bl.a. i forbindelse med etableringen af et varslingssystem for Det Indiske Ocean.

Formålet med GMES-initiativet vedrørende global miljø- og sikkerhedsovervågning, der er iværksat af Kommissionen og Det Europæiske Rumfartsagentur, er satellit- og jordbaseret informationsformidling. Med dette initiativ ydes der fortsat et stort bidrag til programmerne for humanitær bistand og katastrofebistand.

Man planlægger også andre støtteforanstaltninger og andre F&U-aktiviteter med det formål at yde informations- og kommunikationsteknologisk støtte til EU's katastrofeafhjælpningspolitik og -forskning. Der er tale om følgende:

- teknologioverførsel mellem EU og flodbølgetruede lande og regioner omkring Det Indiske Ocean; formålet er at formidle oplysninger om god praksis i forbindelse med brugen af avanceret informationskommunikationsteknologi i varslings- og alarmsystemer, at fremme indførelsen af standarder og at tilpasse disse til de lokale behov og forhold

- iværksættelse af et samarbejde med specialiserede institutter i landene omkring Middelhavet; formålet er at tilskynde til en harmoniseret praksis hvad angår flodbølgevarsling/-alarm i Middelhavsområdet

- afholdelse af andre relevante workshops og industrifora; formålet er at forbedre de eksisterende varslings- og alarmteknologier og at fremme interoperabilitet.

[1] Dvs. de operationelle betingelser, der er nødvendige for en neutral, upartisk og ikke-diskriminerende levering af humanitær bistand, og for at sikre fri og direkte adgang til katastrofeofrene.

[2] Rådet vedtog Barcelona-principperne den 14. marts 2002. De bygger på internationalt vedtagen bedste praksis, også fra task forcen vedrørende donorpraksis under OECD's komité for udviklingsbistand, og udgør en del af processen for harmonisering af politik og procedurer for den eksterne bistand, som er aftalt mellem medlemsstaterne og Fællesskabet.

[3] Rådets forordning (EF) nr. 381/2001 af 26. februar 2001 om oprettelse af en hurtig reaktionsmekanisme.

[4] Ved udtrykket 'kompleks nødsituation' forstås en humanitær krise i en konfliktzone.

[5] 'Oslo-retningslinjerne' af 1994 vedrørende naturkatastrofer og 'MCDA-retningslinjerne' af 2003 vedrørende menneskeskabte katastrofer.

[6] F.eks. UNHCR for flygtninge, UNICEF for børn, IRKK for beskyttelse af civile og fanger og for anvendelse af den humanitære folkeret, UNOCHA for humanitær bistand og koordination osv.

[7] UN Disaster Assessment and Coordination teams.

[8] Field Assessment and Coordination Teams.

[9] Artikel III-321, stk. 5, i forfatningen.

[10] Rådets beslutning af 23. oktober 2001 om indførelse af en fællesskabsordning til fremme af styrket samarbejde om indsatser på civilbeskyttelsesområdet (2001/792/EF, Euratom).

[11] KOM(2005) 137 af 20.4.2005.

[12] Se Kommissionens forslag til et instrument for beredskab og hurtig reaktion over for alvorlige nødsituationer, KOM(2005) 113 endelig af 6.4.2005, og dens forslag til et stabilitetsinstrument, KOM(2004) 630 endelig af 29.9.2004.

[13] Se også punkt 3.3. i Kommissionens meddelelse om forbedring af civilbeskyttelsesordningen, KOM(2005) 137 af 20.4.2005. Det er helt på linje med Kommissionens planlagte ARGUS-system, som sammenkobler alle specialiserede hurtige varslingssystemer i Kommissionen.

[14] Finansforordningens artikel 54.

[15] KOM(2004) 630 endelig af 29.9.2004.