Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Kommissionens forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om produktsikkerhed i almindelighed"

(2000/C 367/11)

Rådet for Den Europæiske Union besluttede den 24. juli 2000 under henvisning til EF-traktatens artikel 95 at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om: "Kommissionens forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om produktsikkerhed i almindelighed".

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Det Indre Marked, Produktion og Forbrug, som udpegede Alma Williams til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 19. juli 2000.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 375. plenarforsamling af 20.-21. september 2000, mødet den 20. september, følgende udtalelse med 78 stemmer for, ingen imod og 4 hverken for eller imod:

1. Indledning

1.1. Det oprindelige direktiv om produktsikkerhed i almindelighed (GPSD) trådte i kraft i juni 1994. Forud for dette direktiv, som blev begrundet med behovet for at tilvejebringe "et højt beskyttelsesniveau", var gået en række særdirektiver (eller sektordirektiver) som f.eks. direktivet om legetøjssikkerhed. Og siden dengang er forbrugersundhed og -sikkerhed blevet en af de nye, topprioriterede politiske målsætninger i EU.

1.2. Artikel 16 i GPSD fra 1994 fastslår, at "Rådet (skal) ... træffe afgørelse om, hvorvidt dette direktiv bør tilpasses, bl.a. med sigte på udvidelse af dets anvendelsesområde ...," samt om eventuelle hastebestemmelser. I sin afgørelse skulle Rådet støtte sig til den rapport, som Kommissionens forventedes at forelægge i 1998 om de indhøstede erfaringer ledsaget af hensigtsmæssige forslag til forbedringer.

1.3. Desværre forelå denne rapport ikke på det berammede tidspunkt, så ØSU reagerede resolut ved i december 1999 at afgive en initiativudtalelse præget af konstruktiv kritik(1). ØSU påpegede bl.a., at perioden siden det oprindelige direktivs ikrafttræden ud over gennemførelsen af det indre marked havde været præget af markante ændringer, nye udviklingstendenser samt skræmmende enkeltepisoder, som det var nødvendigt at tage højde for hurtigst muligt. Dog medgav ØSU, at forsinkelserne til en vis grad kunne forsvares med de usædvanligt omfattende høringer, undersøgelser og vurderinger, som Kommissionen havde igangsat, herunder navnlig rapporten fra Centre du droit de la Consommation på universitetet i Louvain-la-Neuve.

1.4. Generelt bifalder ØSU Kommissionens forsøg på at forhindre, at usikre produkter når markedet, men har dog en række forbehold over for det nye forslag. ØSU bemærker, at Kommissionens metode ikke består i at formulere en helt ny tekst, men snarere at omskrive det oprindelige GPSD, således at der i den eksisterende struktur indføjes ændringsforslag, som er klart markeret med understregninger i Kommissionens dokument. Dette praktiske format er velkendt af alle, som er involveret i implementering eller håndhævelse af produktsikkerhedslovgivning, herunder ansøgerlandene.

1.5. Selv om Kommissionens oprindelige overordnede indfaldsvinkel forekommer grundlæggende velfunderet, er nogle af de foreslåede ændringer af vidtrækkende karakter og kræver en klargøring, efterhånden som de udmøntes i konkrete forslag.

2. Generelle bemærkninger

2.1. Hvad der søges opnået med det nye GPSD

2.1.1. Anvendelsesområdet for det nye GPSD omfatter produkter, som er bestemt for forbrugerne, eller som kan forventes anvendt af forbrugerne. Det omfatter kun tjenesteydelser i det omfang, disse er direkte knyttet til leveringen af selve produktet. Det er fortsat produktet, som er hovedsagen (som f.eks. når det gælder lejede produkter).

Der tænkes her navnlig på tjenesteydelser i forbindelse med montering, installering og vedligeholdelse af et produkt. Hvad angår tjenesteydelser generelt, agter Kommissionen at tackle spørgsmålet om sikkerhed inden for denne vidt forgrenede sektor separat, enten via en generel lovgivningsramme eller via lovgivning for specifikke sektorer, og ikke via GPSD.

2.1.2. Det grundlæggende sigte med GPSD er fortsat helt klart "at sikre, at produkter, der markedsføres, er sikre." Producenternes og distributørernes forpligtelse består i at levere produkter, som under normale eller rimeligt forudsigelige anvendelsesbetingelser ikke frembyder risici eller kun minimale risici, som er forenelige med arten af det pågældende produkt.

2.1.3. Direktivet omfatter fortsat alle forbrugsvarer med undtagelse af brugte produkter, der sælges enten som antikviteter eller som produkter, der skal istandsættes inden brugen. Alle andre brugte produkter er omfattet. Det samme gælder fødevarer, medmindre de i forvejen er underkastet mere specifikke bestemmelser.

2.1.4. De væsentligste ændringer i forhold til det oprindelige direktiv vedrører følgende aspekter: definitioner; anvendelsesområde; standarders og standardiseringsorganers voksende rolle; tilbagetrækning, tilbagekaldelse og forbud mod eksport af farlige produkter; hurtig udveksling af oplysninger i nødsituationer; koordinering og samarbejde mellem håndhævelsesmyndigheder; samt oprettelse af et forskriftsudvalg og etablering af et produktsikkerhedsnet.

2.1.5. Kommissionen forsøger at styrke den nuværende ordning eller med andre ord at skabe større retssikkerhed ved at præcisere og forenkle lovteksten og fjerne modsigelser og tvetydigheder. ØSU er enig i, at en sådan præcisering er af afgørende betydning; i Louvain-la-Neuve-rapporten, hvis analyse af lovgivningens anvendelse i praksis afslører omfattende mangler i forbindelse med gennemførelsen af det nuværende direktiv, påpeges det således, at man skal være ekspert i EU-ret for at forstå meget af det oprindelige direktiv.

2.1.5.1. ØSU frygter, at Kommissionens nye forslag om forsigtighedsprincippet (som ikke nævnes i den nye GPSD-tekst) kan stride mod retssikkerhedsbegrebet. Hvor de videnskabelige beviser mangler eller ikke er helt entydige, kan der således under henvisning til forsigtighedsprincippet indføres forbud i situationer, hvor der er en potentiel risiko for alvorlige sundhedsskader for mennesker. Formålet er at sikre tilstrækkelig kontrol med formodede risici, uanset den manglende retssikkerhed. Forhåndsantagelsen må være, at der altid er et vist risikomoment til stede.

2.1.6. ØSU er enig med Kommissionen i, at der må lægges stor vægt på behovet for gennemsigtighed og rimelighed, således at dem, der forsøger at producere og sælge farlige produkter, ikke længere skal have en urimelig fordel frem for de konkurrenter, som er parat til at påtage sig de omkostninger, der er forbundet med at indbygge sikkerhed i deres produkter.

3. Særlige bemærkninger

3.1. Kommissionen har foretaget en nyttig opdeling af direktivets 22 artikler, efterfulgt af en række forklarende bilag, i følgende syv - let ændrede - kapitler:

- Formål, anvendelsesområde og definitioner

- Almindeligt sikkerhedskrav, kriterier for vurdering af produktets overensstemmelse med kravene og europæiske standarder

- Andre forpligtelser for producenter og forpligtelser for distributører

- Medlemsstaternes specifikke pligter og beføjelser

- Udveksling af oplysninger og situationer, hvor hurtigt indgriben er påkrævet

- Udvalgsprocedurer

- Forskellige og afsluttende bestemmelser.

3.1.1. ØSU bemærker, at den indledende begrundelse er usædvanligt lang (over tyve sider), og hæfter sig også ved præamblens særlige betydning (39 betragtninger). Betragtningerne er generelt formuleret mere konkret, og tonen er mindre juridisk end i de artikler, som følger efter. Nogle omhandler punkter, som ikke er nævnt i nogen af kapitlerne; f.eks. gælder bestemmelserne i direktivet, uanset hvorledes de sælges, herunder fjernsalg og elektronisk salg (7. betragtning).

3.1.1.1. Denne indledning er et vigtigt referencedokument, men er ikke nem at orientere sig i: det er vanskeligt at følge selve forslagets tekst og samtidig konsultere indledningen. Man kunne uden besvær have grovopdelt indledningen under de samme kapiteloverskrifter som forslaget, og det burde ved første øjekast fremgå, om der refereres til det oprindelige GPSD eller til den nye version.

3.2. Kapitel I: Formål, anvendelsesområde og definitioner (artikel 1 og 2)

3.2.1. Artikel 16 i den oprindelige GPSD nævnte muligheden af at udvide artikel 1's anvendelsesområde. ØSU bifalder, at man tager skridt i retning af at klargøre en tekst, som tidligere har skabt usikkerhed og uenighed, og hvis praktiske anvendelse har svævet noget i det uvisse. Forholdet mellem sektordirektiverne og GPSD, som giver forbrugerne et sikkerhedsnet, fremstår nu langt klarere. Dog mener ØSU, at den valgte formulering "for så vidt angår de sikkerhedsmæssige aspekter ved forbrugsvarer, når de pågældende produkter anvendes under rimeligt forudsigelige betingelser" - artikel 2, litra a) - bør være langt tydeligere, hvis den skal være et holdepunkt for producenten. Det reviderede forslag tilsigter at beskytte forbrugerne selv i de tilfælde, hvor der er huller i de specifikke produktsikkerhedsregler, som er blevet udarbejdet for at fjerne tekniske handelshindringer. Det er kort sagt afgørende, at GPSD dækker alle produkter, som må påregnes at blive anvendt af forbrugerne, således at det udfylder alle huller, der trænger til udbedring i forbindelse med de sektordirektiver, der sikrer den nødvendige, omfattende dækning.

3.2.1.1. ØSU udbeder sig også en nærmere belysning af, hvorledes det forholder sig med de vigtigste forsyningsvirksomheder, såsom elektricitet, med hensyn til deres medtagelse som produkter. Det henstiller, at der indføjes en henvisning til direktivet om forbrugersikkerhed og direktivet om produktansvar.

3.2.2. ØSU bemærker, at produkter, som oprindelig udelukkende blev fremstillet og solgt til professionel brug, i visse tilfælde finder vej til markedet for almindelige forbrugsvarer, enten på forbrugernes eget initiativ eller som følge af en direkte reklameindsats fra distributørens side. I begge tilfælde må man regne med, at et produkt risikerer at blive brugt af en person uden faglig indsigt og erfaring. For øjeblikket gælder det f.eks. laserpenne, kædesave og andre hobbyredskaber samt maling og pesticider. ØSU skal derfor understrege nødvendigheden af, at producenter og distributører ved emballeringen og mærkningen af deres produkter tager alle rimelige og nødvendige skridt til at forsyne dem med klare instruktioner og sikkerhedsadvarsler i tilfælde af, at de bruges af ikke-fagfolk.

3.2.3. ØSU bifalder, at ældre nævnes blandt de kategorier af forbrugere, som er udsat for størst risiko, men beklager samtidig, at man ikke har imødekommet dets andet forslag, navnlig at der altid bør tages hensyn til handicappede forbrugeres behov, hvor dette med rimelighed kan lade sig gøre.

3.2.4. Kommissionen tilføjer en ny definition om kompetente myndigheder, som udpeges af medlemsstaterne til at varetage de opgaver, der nævnes i direktivet. Hidtil har hverken EU- eller national lovgivning pålagt producenter og distributører at informere disse myndigheder om tilbagekaldelse af produkter.

3.2.5. Kommissionen definerer nu begrebet "tilbagekaldelse", hvorimod "tilbagetrækning" ikke defineres, formentlig på grund af lingvistiske problemer på de forskellige sprog. Der bør imidlertid sondres klart mellem disse to mulige stadier i et indgreb over for farlige produkter: på det første stadium ("tilbagetrækning") fjerner man systematisk berørte produkter fra butikker, lagre og fabrikker, mens det andet stadium ("tilbagekaldelse") benyttes som sidste udvej af distributører og producenter til at hjemtage produkter, som allerede er blevet købt og taget i anvendelse af forbrugerne. I tilfælde af uacceptable sikkerhedsrisici er det desuden vigtigt at sørge for, at forbrugerne bliver advaret, så de også selv kan træffe de nødvendige foranstaltninger.

3.2.6. ØSU understreger den nye betydning, der nu lægges i ordet "risiko", som i stigende grad benyttes i forbindelse med risikoevaluering og -forvaltning. Det erkendes, at begrebet nulrisiko ikke eksisterer, men undertiden accepterer forbrugerne bestemte risici til gengæld for de fordele, som produkterne fører med sig. Det må slås fast. at noget sådant afhænger af skiftende holdninger i samfundet, dvs. hvor stor en risiko, folk er villige til at tolerere. Forventningerne til produkters sikkerhed bliver stadigt større.

3.2.7. ØSU foreslår, at der i artikel 2 også stilles krav om sikker og miljøvenlig bortskaffelse af produkter (f.eks. lysstofrør, aerosoldåser, isoleringsmateriale og elektronisk affald). ØSU erkender dog, at miljøaspekter ikke er omfattet af GPSD, da de allerede er omfattet af lovgivningen på nationalt plan og EU-plan.

3.3. Kapitel II: Almindeligt sikkerhedskrav, overensstemmelsesvurdering og standarder

3.3.1. Standarder er en afgørende del af forbrugerbeskyttelsen, forudsat at der findes sikkerhedsklausuler, som dækker de tilfælde, hvor en standard ikke giver et tilstrækkeligt beskyttelsesniveau. ØSU bifalder derfor forslaget om at styrke de europæiske standarders - og standardiseringsorganers - rolle med bestemmelsen om, at produkter skal opfylde det almindelige sikkerhedskrav i GPSD. Der bør især fokuseres på de produkter, som har størst betydning for forbrugernes sikkerhed.

3.3.2. ØSU understreger behovet for en klargøring af EU-standardernes status. Der bør ske en konsekvent integrering af nationale standardiseringsordninger, ligesom der bør herske klarhed om, hvilken rolle uofficielle standarder som f.eks. tekniske specifikationer skal spille. ØSU noterer sig, at det er op til distributøren at godtgøre, på hvilket grundlag et produkt må anses for sikkert, selv om det ikke opfylder alle relevante standarder. Distributører kan også benytte alternative metoder til opfyldelse af gældende standarder, forudsat at der med disse metoder kan opnås et højere sikkerhedsniveau end med de pågældende standarder. Hvis distributørerne ikke kan underbygge deres påstande, står de imidlertid med ansvaret, da de er omfattet af EU-lovgivningen om produktansvar og vildledende reklame. ØSU understreger, at EU-standardernes nuværende mangel på status gør dem mindre egnede til at fremme harmoniseringen i det indre marked.

3.3.3. Det er ØSU's opfattelse, at der i et globalt marked er et voksende behov for samarbejde med Den Internationale Standardiseringsorgansation.

3.3.4. Europæiske standardiseringsorganer bør gives tilstrækkelige ressourcer til at øge deres produktion af standarder og til at sikre en høj kvalitet. Endvidere bør forbrugerne reelt være bedre repræsenteret, idet man skal huske, at der inden for de eksisterende generelle rammevilkår allerede er åbnet mulighed for, at alle interessegrupper - inklusive forbrugerne - kan deltage i standardiseringsarbejdet. Hvis dette i praksis skal være muligt, må man gøre det gratis for fattigere organisationer at deltage.

3.3.5. Standarder er i sagens natur affattet i et teknisk sprog; derfor er det ekstra vigtigt, at man bestræber sig på at skrive enkle og forståelige tekster.

3.4. Kapitel III: Andre forpligtelser for producenter og forpligtelser for distributører

3.4.1. I artikel 5 pålægges producenter og distributører at give forbrugeren oplysninger og advarsler, som sætter den pågældende i stand til at vurdere risikomomenterne ved en normal anvendelse af produktet. ØSU frygter imidlertid, at sådanne oplysninger, hvad enten de har form af tekster, diagrammer eller piktogrammer, alligevel ikke altid vil være nemme at forstå eller anvende.

3.4.1.1. ØSU påpeger, at relevante sikkerhedsoplysninger bør indgå i enhver form for elektronisk handel eller fjernsalg.

3.4.1.2. ØSU bifalder det nye, klarere og mere konsekvente krav om tilbagetrækning af farlige produkter fra markedet og, som sidste udvej, tilbagekaldelse af produkter, som allerede er blevet leveret til forbrugerne. I begge tilfælde forudsætter en vellykket indgriben, at man er i stand til at spore produkternes oprindelse. For distributørernes vedkommende er denne opsporing betinget af effektive forvaltningsmekanismer, understøttet af et passende registrerings- og informationssystem.

3.4.1.3. I betragtning af de eksisterende forskelle mellem medlemsstaterne med hensyn til effektiv kontrol og håndhævelse bifalder ØSU det nye krav om samarbejde mellem kompetente myndigheder og producenter og distributører. Såvel producenter som distributører skal informere myndighederne om, hvad de har gjort for at undgå uacceptable risici for forbrugerne. ØSU erkender, at dette allerede sker på frivillig basis. ØSU understreger, at det af hensyn til såvel producenter som kompetente myndigheder er afgørende vigtigt at holde nye bureaukratiske krav nede på et minimum.

3.5. Kapitel IV: Medlemsstaternes specifikke pligter og beføjelser

3.5.1. ØSU er enig i, at der er behov for omfattende markedsovervågning og håndhævelse af forskrifterne. Denne opgave påhviler de kompetente myndigheder, som udpeges af de enkelte medlemsstater, og hvis udvidede rolle er beskrevet nærmere i artikel 7. Samarbejde og koordinering er forudsætningen for succes. Af hensyn til såvel det indre marked som forbrugerne bør der hurtigst muligt sikres ensartet håndhævelse i medlemsstaterne.

3.5.1.1. ØSU finder det ikke logisk, at de kompetente myndigheders funktion defineres i artikel 6, når deres særlige betydning allerede er blevet nævnt i kapitel III, artikel 5. Der bør gives en nærmere beskrivelse af deres arbejdsområde og indbyrdes forbindelser.

3.5.1.2. Efter ØSU's opfattelse bør medlemsstaterne sørge for, at der sker en passende udvidelse af deres kompetente myndigheders ressourcer, således at de kan leve op til deres øgede forpligtelser.

3.5.1.3. ØSU noterer sig, at Kommissionen agter at etablere et europæisk produktsikkerhedsnet. På den baggrund ønskes det oplyst, om dette sikkerhedsnet skal erstatte det eksisterende Product Safety Enforcement Forum of Europe (PROSAFE), som administrerer en database over organer, der er ansvarlige for produktsikkerhed. ØSU finder det afgørende, at PROSAFE's erfaringer ikke går tabt; det mener, at PROSAFE kunne danne grundlag for det nye netværk, forudsat at der afsættes tilstrækkelige bevillinger til en udvidelse af aktiviteter og medlemskreds.

3.5.2. Eftersom regler er uden større virkning, hvis der ikke er knyttet strafmuligheder til dem, tilslutter ØSU sig kravet om, at medlemsstaterne skal anvende sanktioner, som er effektive, står i forhold til overtrædelsens omfang og har en afskrækkende virkning, og at de skal meddele Kommissionen deres bestemmelser.

3.6. Kapitel V: Udveksling af oplysninger og RAPEX (Reglerne for anvendelse af RAPEX er beskrevet i bilag II)

3.6.1. ØSU bemærker, at indberetninger om levnedsmidler for øjeblikket foretages ved hjælp af Fællesskabssystemet for Hurtig Udveksling af Oplysninger (RAPEX). I fremtiden vil de sortere under EU's Fødevaremyndighed. Indtil denne myndighed er officielt etableret, vil indberetninger fortsat finde sted på grundlag af GPSD-proceduren.

3.6.2. ØSU erkender, at alvorlige og overhængende risici kræver et hurtigt indgreb, og at procedurerne ikke altid er blevet anvendt på fyldestgørende vis, navnlig fordi der er blevet stillet restriktive krav. I krisesituationer er hurtig adgang til præcise oplysninger af afgørende betydning. ØSU bifalder derfor Kommissionens forslag til forbedring af RAPEX, herunder navnlig kravet om, at der skal meddeles klare og detaljerede oplysninger om et indberettet produkt, samt mekanismerne for opfølgning af medlemsstaternes indberetninger.

3.6.2.1. ØSU anbefaler, at der i RAPEX medtages yderligere statistiske oplysninger fra Det europæiske overvågningssystem for ulykker i hjemmet og i fritiden (EHLASS); EHLASS indeholder detaljerede oplysninger om skader, som er forårsaget af produkter.

3.6.2.2. ØSU anbefaler ligeledes, at man udvider RAPEX (og EHLASS) ved at etablere en verdensomspændende informationsudveksling, da dette vil sikre en bedre forbrugerbeskyttelse.

3.6.3. ØSU bifalder Kommissionens forslag om at forbyde eksport til tredjelande af produkter, som er blevet trukket tilbage eller tilbagekaldt. Undtagelser fra forbuddet skal være velbegrundede og have Kommissionens accept.

3.7. Kapitel VI: Udvalgsprocedurer

3.7.1. ØSU bemærker, at det tidligere Udvalg for Hastende Produktsikkerhedsproblemer omdøbes til Forskriftsudvalget for Sikkerheden ved Forbrugsvarer. Imidlertid foreslår Kommissionen også et Rådgivende Udvalg for Sikkerheden ved Forbrugsvarer ud over det europæiske produktsikkerhedsnet, som beskrives i artikel 9. ØSU er usikker på disse tre organers rolle og funktion og stiller det spørgsmål, om ikke ét enkelt Produktsikkerhedsudvalg ville have været mere effektivt i betragtning af behovet for en samordnet indsats.

3.8. Kapitel VII: Forskellige og afsluttende bestemmelser

3.8.1. ØSU bifalder, at offentligheden skal have adgang til oplysninger om produktrelaterede risici for forbrugernes sikkerhed og sundhed; det gælder navnlig oplysninger, der gør det muligt at identificere produktet, samt om risikoens art og de foranstaltninger, der er truffet for at tackle nødsituationen. Dette vil bidrage til at styrke den forbrugertillid, som er en forudsætning for det indre markeds succes.

3.8.1.1. Denne åbenhed skal imidlertid afvejes mod behovet for i berettigede tilfælde at beskytte forretningshemmeligheder.

3.8.2. ØSU tilslutter sig Kommissionens plan om hvert tredje år at forelægge en rapport om anvendelsen af det nye GPSD som led i en løbende overvågningsproces på et område præget af hastige forandringer.

3.8.3. Da ØSU til stadighed beskæftiger sig med forbrugersikkerhed, bør det modtage et eksemplar af denne rapport på linje med Rådet og Parlamentet.

4. Konklusion

4.1. Et effektivt, nyrevideret direktiv om produktsikkerhed i almindelighed er af afgørende betydning, men samtidig bør man være omhyggelig med at udforme det forståeligt og enkelt, så det fremstår klarere både for alle dem, som er ansvarlige for at omsætte det i praksis, og for dem, som nyder godt af den sikkerhed, direktivet er garant for. Der er tale om en vital beskyttelsesforanstaltning for forbrugerne, idet det mindsker risikoen for kvæstelser og dødsfald og samtidig genopretter den tillid, som er blevet rystet gennem den seneste tids kriser. Men direktivet er lige så vigtigt for producenter og distributører, fordi det - under hensyntagen til principperne om fair handel og konkurrence i det indre marked - fastlægger en klar lovgivningsramme for alle markedsføringsaktiviteter.

Bruxelles, den 20. september 2000.

Beatrice Rangoni Machiavelli

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) ØSU's udtalelse EFT C 51 af 23.2.2000, s. 67.

BILAG

til Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse

Følgende passager i sektionens udtalelse blev slettet efter indgivelse af ændringsforslag, der blev vedtaget af forsamlingen, men opnåede mindst en fjerdedel af de afgivne stemmer:

Punkt 3.2.1- 5. punktum

"Direktivet om legetøjs sikkerhed dækker f.eks. ikke alle sikkerhedsaspekter: akustiske og kemiske risici er blevet udeladt, fordi de er omfattet af det eksisterende GPSD."

Afstemningsresultat

29 stemte for at slette punktummet, 20 stemte imod, og 16 stemte hverken for eller imod.

Punkt 3.6.3-2. punktum

"Sådanne forbud må kun indføres, når de af Kommissionen indledte procedurer er blevet forskriftsmæssigt fulgt."

Afstemningsresultat

35 stemte for at slette punktummet, 26 stemte imod, og 16 stemte hverken for eller imod.