Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om »Kommissionens 8. årsberetning om strukturfondene - 1996« (98/C 235/08)

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber besluttede den 25. november 1997 under henvisning til EF-traktatens artikel 198 at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om »Kommissionens 8. årsberetning om strukturfondene - 1996«.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Regionaludvikling og Fysisk Planlægning, som udpegede John Little til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 21. april 1998.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 355. plenarforsamling af 27. og 28. maj 1998, mødet den 27. maj 1998, med 116 stemmer for og 1 hverken for eller imod, følgende udtalelse.

1. Indledning

1.1. Kommissionens årsberetning om strukturfondene i 1996 er den ottende i rækken siden den sidste større revision af strukturfondsforordningerne (»strukturfondsreformen« af 1988).

1.2. Årsberetningen fremlægges i medfør af Rådets forordning (EØF) nr. 2052/88 og 4253/88, begge ændret i 1993. Den gør detaljeret rede for forordningernes anvendelse i 1996 og for fremskridtene med hensyn til opfyldelsen af de mål, de fastsætter.

1.3. I november 1996 udsendte Kommissionen sin første rapport om den økonomiske og sociale samhørighed () i medfør af unionstraktatens artikel 130 B. Et resumé af denne nært beslægtede rapport indgår i Kommissionens 8. årsberetning. Samhørighedsrapporten omfatter en evaluering af strukturfondenes bidrag til fremme af økonomisk og social samhørighed. ØSU vedtog en udtalelse () om denne rapport den 23. april 1997.

1.4. På Det Europæiske Råds opfordring har Kommissionen udsendt en omfattende meddelelse, »Agenda 2000«, hvori den skitserer de brede perspektiver for EU's og EU-politikkernes udvikling efter år 2000 samt de finansielle rammer i forbindelse med EU's udvidelse. Meddelelsen indeholder bl.a. forslag til yderligere reform af strukturfondene med det erklærede mål at fremme udviklingen af konkurrenceevnen og bæredygtig, jobskabende vækst i EU som helhed. ØSU vedtog den 30. oktober 1997 en udtalelse () som en første, bred reaktion på Kommissionens forslag. Den vil blive fulgt op af tillægsudtalelser (under udarbejdelse for øjeblikket) med mere indgående behandling af de vigtigste aspekter som f.eks. reformen af strukturpolitikken i lyset af de mere detaljerede forslag, Kommissionen udsendte i marts 1998 ().

2. Strukturfondene i 1996 i hovedtræk

2.1. De forskellige interventionsformer for finansieringsperioden er nu iværksat i alle medlemsstaterne med godkendelsen af de sidste SPD'er og EU-initiativer i 1996 og indførelsen af flerårig programmering. For de nye medlemsstater var 1996 et afgørende år med god fremgang i tildelingen af forpligtelsesbevillinger.

2.2. Mål 2-programmerne for perioden 1994-1996 blev afsluttet, men bevillinger på 859 mio. ecu blev overført til den følgende periode. Under forberedelserne af perioden 1997-1999 fastslog Kommissionen, at listen over støtteberettigede regioner - bortset fra meget små ændringer - skulle være den samme som for perioden 1994-1996. Mål 2 omfatter stadig 16,4 % af den samlede befolkning i EU.

2.3. Kommissionen fortsatte overvågningen af interventionernes gennemførelse og støtten til forberedelse af midtvejsevalueringen. Den gennemførte også tematiske evalueringer af strukturfondenes effekt på en række nøgleområder som f.eks. forskning og udvikling, små og mellemstore virksomheder, miljøet og lige muligheder. Arbejdet med at undersøge, hvordan resultatet af evalueringer kan udnyttes, forventedes påbegyndt sidst i 1997. I samarbejde med medlemsstaterne blev der indført nye retningslinjer for sund og effektiv forvaltning. Der blev igen blotlagt svagheder og uregelmæssigheder i næsten alle medlemsstater.

2.4. Overholdelsen af de fire hovedprincipper i strukturfondsreformen af 1988 blev nøje overvåget. Kommissionen fandt, at det nu gik bedre med udformningen af partnerskabet, og at der var gjort væsentlige fremskridt med hensyn til kontrol af additionalitetsprincippets overholdelse.

2.5. Det gik klart fremad med at indhente forsinkelserne i den finansielle aktivitet, og næsten hele EU's strukturfondsbudget blev gennemført i 1996. Der blev disponeret over bevillinger på 26,1 mia. ecu, og betalingerne beløb sig til 22,4 mia. ecu.

2.6. Beskæftigelsessituationen var stadig et stort problem i 1996, og Kommissionen forsøgte at sikre sammenhæng mellem de foranstaltninger, strukturfondene medfinansierede, og EU's strategi om at prioritere løsning af beskæftigelsesproblemer. Jobskabelse fik således førsteprioritet i de retningslinjer, Kommissionen udsendte til medlemsstaterne, for udarbejdelse af mål 2-programmer for perioden 1997-1999. Af samme grund lancerede Kommissionen et initiativ, der skulle fremme etablering af lokale og regionale beskæftigelsespagter, medfinansieret af strukturfondene.

2.7. Endvidere fordelte Kommissionen den finansielle reserve på knap 1,7 mia. ecu, som oprettedes i forbindelse med den første tildeling til EU-initiativerne for perioden 1994-1999, under hensyntagen til en række prioriterede områder såsom bekæmpelse af arbejdsløshed, lige muligheder og bekæmpelse af udstødelse, miljø og strukturpolitikkernes regionale dimension.

3. Generelle bemærkninger

3.1. Kommissionens årsberetning er både omfattende og kompleks. Den må hovedsagelig betragtes som historisk dokumentation og referencekilde. Det ville hverken være praktisk gennemførligt eller hensigtsmæssigt for ØSU at kommentere alle beretningens aspekter.

3.2. ØSU koncentrerer sig i denne udtalelse om vigtige spørgsmål, der opstod i 1996, om spørgsmål, der er rejst tidligere, men som endnu ikke er løst, og om den 8. årsberetnings egen betydning. Mål 2-programmerne for perioden 1997-1999 behandles i en parallel udtalelse, så for at undgå overlapning kommenteres forberedelsen af disse programmer i 1996, hvortil der henvises i årsberetningen, ikke særskilt i denne udtalelse. Der knyttes heller ikke særlige bemærkninger til de detaljerede forslag til reform af strukturfondsforordningerne, eftersom de vil blive behandlet i løbet af de næste par måneder i en eller flere separate udtalelser.

3.3. ØSU konstaterer, at Kommissionens årsberetning for 1996 stort set er opbygget på samme måde som året før. Der er dog den vigtige ændring, at man har samlet alle oplysninger om den strukturfondsstøtte, de enkelte medlemsstater har modtaget, for at skabe overblik over de strukturprogrammer, der er gennemført i hvert enkelt land. Som noget nyt tog man i 1995 et tværgående emne op og behandlede det hele beretningen igennem. Det samme er gjort i denne beretning, hvor emnet er støtte til forskning og teknologisk innovation.

3.4. Beretningen falder i to hoveddele. Den første del giver en generel oversigt over resultaterne i 1996 og er inddelt i fire kapitler (strukturfondenes iværksættelse i 1996, budgetgennemførelsen i 1996, institutionelle spørgsmål i forbindelse med strukturfondene og evaluering). Anden del går i dybden med anvendelsen af strukturfondene og er inddelt i 6 kapitler. I det første beskrives de enkelte medlemsstaters programmer og resultater, de fem øvrige kapitler består af økonomiske tabeller, der gør detaljeret rede for den finansielle gennemførelse i 1996, gennemførelsen i årene 1994-1996, den finansielle gennemførelse fordelt på regioner, større projekter og EFRU's og ESF's pilotprojekter.

3.5. ØSU bifalder såvel indhold som opbygning af Kommissionens årsberetning for 1996 og mener, at Kommissionen fortjener ros for den flid, den har lagt i udarbejdelsen af så omfattende en beretning (350 sider) - og for at have nået at gøre den færdig inden publikationsfristen udløb i november. Den lange produktionstid forringer dog beretningens værdi. Kommissionen erklærede for nyligt, at den vil forsøge at fremrykke publikationsdatoen i årene fremover, og det kan ØSU tilslutte sig.

4. Særlige bemærkninger

4.1. Partnerskab

4.1.1. ØSU har længe beskæftiget sig med etablering af tilfredsstillende »partnerskaber«, der indebærer samråd mellem Kommissionen, medlemsstaterne og andre relevante organer om forberedelse, finansiering og evaluering af strukturfondsforanstaltningerne. ØSU gav sin principielle støtte til de nye partnerskaber, der blev indført i 1994, og konstaterer nu, at der i 1996 var gjort fremskridt med deres gennemførelse.

4.1.2. Årsberetningen refererer til et internt kommissionsdokument, der indeholdt foreløbige forslag til forbedring af partnerskabsbegrebet i perioden efter 1999. Disse forslag indgik i Kommissionens meddelelse om EU's strukturinterventioner og beskæftigelse (), som ØSU ikke blev hørt om, og underbyggedes i Kommissionens meddelelse »En indsats for beskæftigelsen i Europa. En tillidspagt« ().

4.1.3. Som led i det initiativ, der blev vedtaget på Det Europæiske Råds møde i juli 1996, om at fremme etablering af lokale og regionale beskæftigelsespagter (i første omgang på forsøgsbasis) er der vedtaget særlige retningslinjer for den styrkelse af partnerskabet, der ansås nødvendig for at gennemføre projektet. ØSU har allerede givet udtryk for sin støtte til pagterne. Det vedtog den 30. oktober 1997 en informationsrapport for at medvirke til udbredelse af kendskabet til dem.

4.1.4. ØSU mener, at der med beskæftigelsespagterne på længere sigt gøres nyttige erfaringer med et styrket partnerskab. Det vil være relevant for strukturfondenes generelle virke, men på grund af den forsinkede iværksættelse af forsøgspagterne er det ikke sikkert, at der vil være gjort erfaringer, som kan evalueres inden fastlæggelsen af rammerne og reglerne for den næste periode. Årsberetningen rummer ingen nærmere angivelse af, hvordan Kommissionen forestiller sig at konkretisere sine overvejelser om partnerskabets fremtidige udvikling. ØSU er dog vidende om, at Kommissionen i 1997 iværksatte en tematisk evaluering af partnerskabet, hvis resultat ØSU afventer med interesse.

4.1.5. Kommissionen har nu foreslået, at partnerskabet omdefineres som led i reformen af strukturfondene.

4.2. Programmering

4.2.1. Forsinkelserne i forbindelse med programmernes iværksættelse og gennemførelse i 1995 og 1996 indhentedes i vid udstrækning i 1996. Det er et resultat, der må hilses velkommen, men ØSU er fortsat bekymret over, at der mellem afslutningen af programmerne for den foregående periode og iværksættelsen af programmerne for perioden 1994-1999 i gennemsnit var et interval på ca. 18 måneder. De mange interventionsformer (nu 492, alene for de strukturpolitiske mål!) skaber en meget stor arbejdsbyrde i forbindelse med forberedelse, vurdering og godkendelse, som tilsyneladende gør det umuligt på tilfredsstillende vis at undgå sådanne forsinkelser.

4.2.2. Mål 2-regionerne vil mærke forsinkelserne to gange, da perioden 1994-1999 er opdelt i to gennemførelsesfaser. Før periodens start gav ØSU i sine udtalelser om revisionen af strukturfondsforordningerne () udtryk for det synspunkt, at perioden ikke burde opdeles for mål 2. Da det kom til stykket, blev der kun ændret ganske ubetydeligt i listen over støtteberettigede regioner, så de ekstra forsinkelser og administrative byrder kunne være undgået, hvis ØSU's anbefaling var blevet taget til følge.

4.2.3. ØSU støtter fortsat forenkling af programmeringsprocedurerne. I sin nyligt afgivne udtalelse om Kommissionens rapport om den økonomiske og sociale samhørighed fremsatte ØSU særlige forslag med henblik på at rationalisere og reducere antallet af mål, fonde og initiativer.

4.2.4. ØSU anbefaler, at forberedelse, vurdering og godkendelse rykkes frem i forløbet, således at tidsrummet mellem starten på en ny finansieringsperiode og iværksættelsen af programmer afkortes væsentligt. ØSU opfordrer Kommissionen til at udsende omfattende og klare retningslinjer så tidligt som muligt i forløbet. Gennemførelsen af en sådan tidsplan for finansieringsperioden 2000-2007 kræver, at de relevante politiske beslutninger træffes af Rådet og Europa-Parlamentet i begyndelsen af 1999.

4.3. Strukturfondene og andre EU-politikker

4.3.1. Det er ikke kun EU's og medlemmernes regionalpolitik, der øver indflydelse på den regionale udvikling. EU's strukturpolitikker skal ligeledes fungere i et overordnet økonomisk miljø og påvirkes derfor også af andre politikker.

4.3.2. ØSU har regelmæssigt understreget behovet for optimal sammenhæng mellem de forskellige politikker og har ofte efterlyst analyser af forholdet mellem strukturfondene og andre EU-politikker og af den indvirkning, de har på hinanden.

4.3.3. Samhørighedsrapporten, som der henvises til i punkt 1.3, giver en oversigt over alle EU-politikkers og nationale politikkers indvirkning på økonomisk og social samhørighed, som er strukturfondenes grundlæggende mål. ØSU har modtaget Samhørighedsrapporten meget positivt og i sin udtalelse om den erklæret, at »Det afgørende ved den første rapport om samhørighed er, at den sætter fondsmidlerne ind i en bredere sammenhæng af EU-politikker.« ()

4.3.4. Uanset bestræbelserne på at styrke samhørigheden vil ikke-strukturpolitikkernes muligheder og udbytte nødvendigvis være skævt fordelt mellem regionerne, lige som det er tilfældet med hele den økonomiske integrationsproces. Erkendelsen af, at ikke-strukturpolitikker kan trække udviklingen i den modsatte retning, er en del af begrundelsen for strukturfondenes arbejde, og der bør tages behørigt hensyn hertil, når strukturfondsmålene fastlægges. I den 8. årsberetning, kapitel II.D., fokuserer Kommissionen på strukturfondenes betydning for realisering af andre politikkers mål og henviser kun ganske kort til disse politikkers positive indvirkning på samhørigheden. ØSU accepterer, at årsberetninger (i modsætning til Samhørighedsrapporten) nok ikke er det rette sted for en detaljeret gennemgang af ikke-strukturpolitikkernes modsatte virkninger, men mener ikke, at fænomenet bør ignoreres.

4.3.5. ØSU beklager den misvisende overskrift for kapitel II.D (»Komplementaritet med de øvrige EF-politikker«). Det ligger i ordet »komplementaritet«, at EU-politikkerne er ubetinget komplementære, da ting eller anliggender ikke kan være komplementære til en vis grad. Ordet er et uheldigt eksempel på bureaukratisk jargon og i bedste fald uklart. Overskriften »Forenelighed med de øvrige EF-politikker« ville være mere oplysende.

5. Forskning og teknologisk innovation

ØSU bifalder den tværgående analyse af strukturfondenes aktioner til fremme af den teknologiske udvikling af regionerne og støtter vægtningen af innovative produkter og serviceydelser, som er resultatet af anvendt forskning. Årsberetningen understreger de store forskelle i EU på FTU-indikatorer som FTU-udgifter, beskæftigelse og adgang til telekommunikation. Den stigende vægt, der lægges på FTU-foranstaltninger i strukturfondsprogrammerne for perioden 1994-1999, især i mål 1-regionerne, er en udvikling, ØSU hilser velkommen. Det er også værd at bemærke sig, at de teknologiske foranstaltninger (f.eks. informations- og rådgivningsydelser, teknisk uddannelse og efteruddannelse, udnyttelse af telekommunikationsinfrastrukturer, mekanismer til teknologioverførsel) er blevet mere avancerede, at den private sektor nu inddrages i højere grad, og at der investeres i supplerende strategier for innovation/teknologioverførsel for at fremme en mere analytisk og strategisk tilgang til FTU-spørgsmål. En vurdering af disse udviklingstendensers betydning vil være til gavn for fremtidige rapporter og evalueringer, der bestilles af Kommissionen. ØSU noterer sig med interesse, at en separat rapport om FTU og strukturfondene vil blive udsendt af Kommissionen i begyndelsen af 1998.

Bruxelles, den 27. maj 1998.

Tom JENKINS

Formand for Det Økonomiske og Sociale Udvalg

() KOM(96) 542 endelig udg.

() EFT C 206 af 7.7.1997, s. 78-87.

() EFT C 19 af 21.1.1998, s. 111-115.

() KOM(98) 131 endelig udg.

() KOM(96) 109 endelig udg. af 20.3.1996.

() CSE(96) 1 endelig udg., juni 1996.

() EFT C 201 af 26.7.1993, s. 52-58.

() EFT C 206 af 7.7.1997, s. 78-87, pkt. 1.10 i ØSU's udtalelse.