Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Initiativ fra Den Franske Republik med henblik på Rådets forordning om gensidig fuldbyrdelse af afgørelser om samværsret"

(2001/C 14/17)

Rådet for Den Europæiske Union besluttede den 27. juli 2000 under henvisning til EF-traktatens artikel 262 at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Beskæftigelse, Sociale og Arbejdsmarkedsmæssige Spørgsmål og Borgerrettigheder, som udpegede Daniel Retureau til ordfører og Roger Burnel og José Isaías Rodríguez García Caro til medordførere. Sektionen vedtog sin udtalelse den 3. oktober 2000.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 376. plenarforsamling af 19. oktober 2000 følgende udtalelse med 106 stemmer for, 1 stemme imod og 1 stemme hverken for eller imod.

Rådet har bedt om ØSU's udtalelse om et forslag til forordning om gensidig fuldbyrdelse af afgørelser om samværsret. Dette forslag, der er udarbejdet på initiativ af Frankrig, er et resultat af den gradvise udvikling af det civilretlige samarbejde og henlæggelsen under Fællesskabets kompetence heraf.

1. Indledning: det retlige samarbejde og Det Indre Marked

1.1. Det Indre Marked og den frie bevægelighed indebærer bl.a., at der skal åbnes mulighed for, at retsafgørelser, der træffes i én medlemsstat inden for civile og kommercielle anliggender, skal kunne anerkendes og anvendes i en anden medlemsstat, således at der kan opnås retssikkerhed inden for finansielle transaktioner og kontrakter samt i forbindelse med bevægelsen af personer, varer og kapital.

1.2. Den frie bevægelighed for personer i Det Indre Marked medvirker bl.a. til, at der bliver stiftet familier bestående af personer med forskellige nationaliteter, eller som har bopæl i forskellige lande, hvilket kan give anledning til tvister især i forbindelse med skilsmisser og udøvelsen af henholdsvis forældremyndigheden og samværsretten. Det er afgørende, at de domme, der afsiges i ét medlemsland i sådanne tvister, anerkendes og anvendes af de kompetente retlige myndigheder i de andre medlemslande.

1.3. Medlemsstaternes politiske vilje til at styrke den gensidige anerkendelse af retsafgørelser, især inden for civile anliggender, udtrykkes tydeligt i punkt 34 i konklusionerne fra Det Europæiske Råds møde i Tammerfors (15.-16. oktober 1999). Forslaget til forordningen om samværsret er et direkte resultat heraf.

1.4. I overensstemmelse med retsreglerne om internationale konventioner er der inden for disse områder indgået forskellige mellemstatslige konventioner, især på europæisk niveau:

- Bruxelles-konventionen af 27. september 1968 om retternes kompetence og om fuldbyrdelse af retsafgørelser inden for borgerlige sager og handelssager samt Luxembourg-protokollen af 3. juni 1971 om EF-Domstolens fortolkning af denne konvention;

- Bruxelles-konventionen af 28. maj 1998 om kompetence, anerkendelse og fuldbyrdelse af retsafgørelser i ægteskabssager.

Det er ligeledes vigtigt at nævne Haag-konventionen af 25. oktober 1980, særlig artikel 13, om de civilretlige virkninger af internationale barnebortførelser, Haag-konventionen af 19. oktober 1996(1) om retternes kompetence, lovvalg, anerkendelse og fuldbyrdelse af retsakter samt om samarbejde vedrørende forældremyndighed og foranstaltninger til beskyttelse af mindreårige, Europarådets konvention af 20. maj 1980 om anerkendelse og fuldbyrdelse af afgørelser om forældremyndighed samt den internationale New York-konvention fra 1990 om barnets rettigheder, der sammen udgør de relevante internationale retsakter om familieret.

1.5. Spørgsmålene om den internationale private familieret har på EU-plan siden Amsterdam-traktaten hørt til den første søjle. Sagsområdet hører ind under det civilretlige samarbejde (artikel 65) og det nye afsnit IV i EF-traktaten. Retsakten skal derfor vedtages efter proceduren i traktatens artikel 67, ifølge hvilken Rådet vedtager foranstaltningerne enstemmigt. Rådet har initiativret på de civile områder indtil fem år efter Amsterdam-traktatens ikrafttrædelse den 1. maj 1999.

1.6 ØSU har for nylig behandlet "Kommissionens forslag til Rådets forordning (EF) om kompetence og om anerkendelse og fuldbyrdelse af retsafgørelser i ægteskabssager samt i sager vedrørende forældremyndighed over fælles børn"(2).

Forordning (EF) nr. 1347/2000 blev endeligt vedtaget den 29. maj 2000(3). Den træder i kraft den 1. marts 2001(4). Baggrunden for forordningen var behovet for ensartede regler, der kunne finde direkte anvendelse inden for områderne kompetence, anerkendelse og fuldbyrdelse af domme om opløsning af de ægteskabelige bånd og om forældremyndighed. Der henvises til førnævnte udtalelse med hensyn til definitionerne af de juridiske begreber og retsaktens anvendelsesområde. Forordningen fastsætter reglerne for anvendelsen af førnævnte Bruxelles-konvention fra 1998 på fællesskabsniveau, udvider konventionens anvendelsesområde, tilpasser visse bestemmelser og kaldes i daglig tale "Bruxelles II-forordningen".

1.7 Forordningens anvendelsesområde er begrænset. Den omhandler kun civile sager om skilsmisse, separation og omstødelse af ægteskab samt sager om forældremyndigheden over ægtefællernes fælles mindreårige børn (forældremyndighed, samværsret, underholdsbidrag osv.).

1.8 ØSU har bemærket, at der indtil nu ikke på fællesskabsniveau har været nok opmærksomhed rettet mod familier, især familier med børn født uden for ægteskab, selv om denne type familie er meget udbredt i de fleste medlemslande, og selv om mange børn i dag fødes af ugifte forældre(5). ØSU tilskynder Fællesskabets institutioner til at sætte dette spørgsmål på dagsordenen for deres aktiviteter, herunder Kommissionen i det program for foranstaltninger for gensidig anerkendelse, som den er i færd med at forberede til slutningen af året.

1.9 ØSU mener nemlig, at reglerne for kompetence og anerkendelse af retsafgørelser om familier med børn født uden for ægteskab hurtigt skal bringes på niveau med reglerne for familier med børn født inden for ægteskab, især for børnenes skyld.

2. Analyse af indholdet i forslaget til Rådets forordning om gensidig fuldbyrdelse af afgørelser om samværsret

2.1. Dette forslag er på initiativ af Den Franske Republik indgivet til Rådet, hvor det stadig er under behandling. Parlamentet behandler det samtidig med ØSU.

2.2. Forslaget fraviger forordning (EF) nr. 1347/2000 på et meget begrænset område, dvs. hvad angår samværsret med børn under 16 år i et andet medlemsland end det land, hvori der er truffet en afgørelse om, hvem der skal tilkendes forældremyndigheden, og som hermed skal indvillige i, at der udøves samværsret i en begrænset periode uden for barnets sædvanlige opholdssted (kapitel 1, anvendelsesområde).

2.3. I dette specifikke tilfælde skal exequatur afskaffes for alle eksigible afgørelser (selv lovbestemte), der er truffet i et medlemsland i henhold til artikel 1 i forordning (EF) nr. 1347/2000, men kun hvad angår de bestemmelser i afgørelsen, der omhandler samværsret. Dette betyder, at en sådan afgørelse inden for samværsret umiddelbart kan fuldbyrdes i alle de andre medlemsstater, uden at det er nødvendigt at føre en retssag i disse lande(6). I henhold til forordningen skal den stat, hvor afgørelsen fuldbyrdes, benytte de samme fuldbyrdelsesmidler, som den ville have brugt til på sit eget område at fuldbyrde en afgørelse af samme art, som var truffet dens egne kompetente myndigheder (kapitel 2, gensidig anerkendelse af eksigibiliteten for afgørelser om samværsret).

2.4. Udøvelsen af samværsretten kan nægtes (kapitel 3) efter klage, som indbringes for de kompetente domstole i det medlemsland, hvor barnet har sit sædvanlige opholdssted, men dette er begrænset til to klart definerede tilfælde:

a) hvis udøvelsen af samværsretten på grund af omstændigheder, der er opstået efter den oprindelige afgørelse blev truffet, direkte og i høj grad vil være til skade for barnets fysiske eller psykiske helbred, eller hvis

b) der allerede er truffet en eksigibel afgørelse på den anden medlemsstats område, hvor samværsretten skal udøves, og som er uforenelig med denne.

De nærmere betingelser for indlevering og forkyndelse af en klage, der af indehaveren af forældremyndigheden anlægges mod den samværsberettigede for at forhindre udøvelsen af samværsretten, fastlægges efter loven i det land, hvor den samværsberettigede har bopæl.

Fuldbyrdelsen af afgørelsen udsættes dog ikke, selv om der indbringes en klage med henblik på helt eller delvist at afvise anerkendelsen eller fuldbyrdelsen af en gældende eksigibel afgørelse, med mindre det allerede har ført til en dom med endelig retskraft (res judicata-virkning).

En klage, der indbringes af indehaveren af forældremyndigheden i et af de to tilfælde, hvor det skal være muligt at nægte fuldbyrdelsen, vil blive påkendt som hastesag efter en kontradiktorisk procedure og med eventuel høring af barnet alt efter omstændighederne og barnets dømmekraft. Denne afgørelse skal træffes af det kompetente appelorgan inden for 8 dage efter, at den samværsberettigede er fremkommet med sine bemærkninger til forældremyndighedens indehavers processkrift. Afgørelsen er eksigibel, selv om den ankes (appel med ikke-opsættende virkning).

2.5. Selv om den kompetente myndighed i det land, hvor samværsretten udøves, sørger for en øjeblikkelig og midlertidig beskyttelse af barnet, hvis det er bydende nødvendigt, giver det ikke denne myndighed ret til at erklære sig kompetent til at ændre den afgørelse, der fuldbyrdes (kapitel 4, ændring af afgørelsen om samværsret).

2.6. Kapitel 5 omhandler tilbagegivelse af barnet. Det grundlæggende princip er, at barnet efter den normale varighed af samværsudøvelsen, der fremgår af afgørelsen fra oprindelseslandet, tilbagegives til indehaveren af forældremyndigheden. Hvis dette ikke sker, kan sidstnævnte henvende sig til de kompetente centralmyndigheder i enten det land, hvor samværsretten udøves, eller i det land, hvor barnet har sit sædvanlige opholdssted, og kræve øjeblikkelig tilbagegivelse af barnet.

De kompetente myndigheder i den medlemsstat, hvor barnet opholder sig, beordrer herefter øjeblikkelig tilbagegivelse af barnet, uden at den samværsberettigede har mulighed for at modsætte sig denne foranstaltning ved f.eks. at påberåbe sig en igangværende sag, en afgørelse, der er truffet i sit hjemland, eller som kunne tænkes at blive det, eller Haag-konventionen, med det argument, at det ville være i barnets interesse.

2.7. Endelig behandler forslaget samarbejdet mellem medlemsstaterne (kapitel 6) samt opfølgningen på forordningen og de eventuelle fremtidige ændringer heraf (kapitel 7, afsluttende bestemmelser).

Medlemsstaterne samarbejder via de nationale centralmyndigheder for at sikre den reelle udøvelse af samværsretten og tilbagegivelsen af barnet herefter. De sørger for beskyttelse af barnets interesser og af forældrenes respektive rettigheder, og kan tage tvangsmidler i brug over for forældre, der ikke overholder deres forpligtelser.

Myndighederne holder hinanden underrettet om deres lovgivninger, om barnets situation og om alle andre oplysninger, der er relevante for udøvelsen af deres funktioner, herunder hvad angår de vanskeligheder, der kan opstå.

Den af forældrene, der er tilkendt samværsret ved en afgørelse, og som støder på vanskeligheder i forbindelse med udøvelsen af samværsretten, henvender sig til disse myndigheder med den nødvendige dokumentation for sine rettigheder, som angives i artikel 13 i forslaget.

2.8. Kommissionen forelægger Parlamentet, Rådet og Det Økonomiske og Sociale Udvalg en rapport fem år efter ikrafttrædelsen af forordningen med eventuelle ændrings- eller tilpasningsforslag. Rapporten udarbejdes i samarbejde med centralmyndighederne.

Medlemslandene forelægger Kommissionen alle nødvendige oplysninger om centralmyndigheder, kompetente nationale domstole og myndigheder og de appelmuligheder, der angives i bilagene til forordningen.

Centralmyndighederne mødes regelmæssigt i Generalsekretariatet for Rådet for at udveksle erfaringer og for at søge at løse de juridiske og praktiske problemer, som de støder på i forbindelse med det samarbejde, der indføres ved forordningen. Der udarbejdes en rapport efter hvert møde til medlemsstaterne og Kommissionen.

3. Generelle bemærkninger

3.1. ØSU konstaterer, at forslaget til Rådets forordning fraviger afdeling 2 - Fuldbyrdelse - under kapitel III i forordning (EF) nr. 1347/2000, men kun med hensyn til samværsret tilkendt efter afgørelse i overensstemmelse med artikel 1.

En sådan afvigelse retfærdiggøres ifølge ØSU ved, at den giver bedre mulighed for, at der kan tages højde for de berørte børns interesser. Det er nemlig i barnets interesse at opretholde regelmæssige forbindelser med den af forældrene, der ikke er indehaver af forældremyndigheden, men som er samværsberettiget i henhold til en retsafgørelse med endelig retskraft. Det er ligeledes i den samværsberettigedes interesse at opretholde forbindelsen med sit/sine barn/børn, ligegyldigt hvor i EU barnet eller den samværsberettigede har bopæl (undtagen de lande, for hvilke forordningen ikke er bindende, se fodnote s. 83 og s. 84). Opretholdelsen af direkte forbindelser mellem forældre og børn, der lever hver for sig, er en meget vigtig faktor for dannelsen af børns personlighed.

3.2. Det er ØSU's synspunkt, at forslaget til forordning giver grundlag for at lette udøvelsen af samværsretten, alt imens det hindrer, at barnet bliver offer for en konflikt mellem forældre, der bor i forskellige medlemslande, og at f.eks. den samværsberettigede bruger langtrukne retsprocedurer eller retssager, til at udarbejde den retsafgørelse, der har fastlagt den samværsberettigedes rettigheder i forhold til børnene, eller at indehaveren af forældremyndigheden handler tilsvarende og hermed ikke overholder sine egne forpligtelser.

3.3. Bestemmelserne om muligheden for at gøre indsigelser mod udøvelsen af samværsretten og appelmulighederne i forbindelse hermed (artikel 4-8) eller den implicitte anerkendelse af retten for den stat, hvori samværsretten udøves, til at træffe de passende foranstaltninger til at beskytte barnet og bevare dets fysiske og psykiske integritet (artikel 9), synes i tilstrækkelig høj grad at beskytte barnet. Hvis der rejses klage, skal der foretages en vurdering af de nye omstændigheder, der alvorligt og i høj grad kunne skade barnets fysiske og psykiske helbred. Hvis der i det land, hvor samværsretten udøves, skulle være truffet en modstridende retsafgørelse med endelig retskraft, kan indehaveren af forældremyndigheden nægte at sende barnet til dette land. På samme tid hindrer hasteproceduren i forbindelse med en klage om nægtelse af samværsret, at sagen trækker i langdrag, samt at den bruges som et uretfærdigt og vedholdende middel til at hindre samværsretten, alt imens barnets interesser beskyttes, hvis klagen viser sig at være berettiget.

ØSU er altså generelt tilfreds med forordningens bestemmelser, der først og fremmest beskytter barnets interesser og forældrenes rettigheder, og som især giver forældrene mulighed for hurtige appelprocedurer, hvor det kontradiktoriske princip overholdes.

ØSU opfordrer dog til, at domstolene i så vid udstrækning som muligt hører barnet selv og rent faktisk tager dets ord i betragtning. Barnet skal derudover have mulighed for at kunne forsvare sine egne interesser ved personlig repræsentation.

3.4. Ifølge ØSU fremmer forslaget ligeledes det retlige samarbejde, hvad angår forældre og familier, og øger især tilliden til alle medlemslandenes retsinstanser og lovgivninger samt sørger for bedre overholdelse af de beslutninger, der træffes af de kompetente instanser i forbindelse med samværsret med fælles børn af separerede ægtefæller, der bor i forskellige medlemslande.

Dette tiltag, der ganske vist har et begrænset anvendelsesområde, men som menneskeligt set er vigtigt for børnene og deres forældre, kan samtidig tjene til at fremme EU-borgernes fællesskabsfølelse samt unionsborgerskabet samtidig med, at det harmoniserer familieretten og retsprocedurerne i forbindelse hermed, især gennem indførelse af samarbejde, men også fordi det fremmer en bedre gensidig forståelse af de vanskelige og komplekse spørgsmål inden for den internationale privatret.

3.5. ØSU støtter altså tanken bag og målet for forslaget, og håber, at den endelige udgave ikke vil afvige væsentligt fra det. ØSU vil på nært hold følge udviklingen af sagen og de opfølgningsaktiviteter, som vedtagelsen af den foreslåede forordning vil indebære.

4. Særlige bemærkninger

4.1. I forbindelse med henvisningen til den gældende internationale offentlige ret finder ØSU det rimeligt, at fællesskabsretten på passende vis og alt efter omstændighederne, udvikler sig hen imod gradvis konvergens, harmonisering eller ensretning af medlemslandenes lovgivning i overensstemmelse med traktaterne og medlemsstaternes vilje til at skabe en Union baseret på retsstatsprincipper, demokrati, samarbejde og fred. I forhold til eksisterende international ret er Unionen en sui generis-konstruktion, hvilket betyder, at den er uden fortilfælde, går sine egne veje og udvikles i tid og rum.

EU's egenartede karakter bør tilskynde de kompetente forhandlere til, hver gang det er nødvendigt, at indføre en klausul, der sikrer den fællesskabsret, der finder anvendelse i medlemsstaterne, forrang og selvstændighed i alle de internationale traktater, som de ratificerer eller tilslutter sig. Det vil sige, at forordning (EF) nr. 1347/2000, der blev vedtaget med henblik på at anvende Bruxelles-konventionen fra 1998 inden for Fællesskabet på en passende og ensartet måde, ikke er en kopi af konventionen, men en tilpasning til Fællesskabet og til dets særegne juridiske, kulturelle og sociale karakteristika, og skal ses som et generelt princip, der anerkendes af de lande, der ikke er med i Fællesskabet, men som er parter i de samme internationale konventioner.

4.2. ØSU mener, at aldersgrænsen på 16 år for anvendelse af forordningen er i overensstemmelse med de unges psykiske udvikling, dømmekraft, fatteevne og selvstændighed.

ØSU finder denne grænse passende, selv om den ikke-myndige person (som regel under 18 år) betragtes som et barn i relation til de forskellige internationale konventioner. Det skal dog nævnes, at den mindreårige på 16 år i de fleste lande kan myndiggøres af indehaveren/indehaverne af forældremyndigheden, hvilket viser, at lovgivningen tilskriver disse unge evnen til at varetage deres eget liv og deres egne interesser, der alt efter myndiggørelsens formål kan være materielle (eksempelvis forvaltning af formue og udøvelse af erhverv), men også psykiske eller følelsesmæssige.

ØSU påpeger, at der kan forekomme en forskel i den retlige stilling, hvad angår børn mellem 16 og 18 år. I mangel af specifikke bestemmelser finder forordning (EF) nr. 1347/2000 anvendelse for disse.

4.3. Endelig beklager ØSU dybt, at samarbejdet inden for civile anliggender kendetegnes af en ekstrem tilbageholdenhed, og at man indtil nu kun i begrænset omfang har beskæftiget sig med familieretten, således at rettighederne for "papirløse" familier og børn født uden for ægteskab ikke anerkendes og gennemføres på fællesskabsniveau.

ØSU håber inderligt, at der på kort sigt kan rådes bod på disse problemer, således at man kan opnå retfærdighed og realisme i forbindelse med udviklingen i de samfundsmæssige forhold samt lige rettigheder og pligter for alle borgere i EU.

Bruxelles, den 19. oktober 2000.

Göke Frerichs

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) Denne sidste konvention er endnu ikke trådt i kraft, idet den ikke er ratificeret af et tilstrækkeligt antal lande.

(2) Udtalelse vedtaget den 20. oktober 1999, ordfører Paolo Braghin, EFT C 368 af 20.12.1999.

(3) EFT L 160 af 30.6.2000.

(4) Forordning (EF) nr. 1347/2000 af 29. maj 2000 er ikke bindende for og finder ikke anvendelse i Danmark i henhold til artikel 1 og 2 i protokollen om Danmarks stilling, der er knyttet som bilag til traktaten om Den Europæiske Union og traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab. Irland og Det Forenede Kongerige har valgt, at forordningen skal være bindende for og finde anvendelse i disse lande. Den specielle situation for disse lande er en følge af artikel 3 i protokollen om Det Forenede Kongeriges og Irlands stilling, der er knyttet som bilag til traktaten om Den Europæiske Union og traktaten om Det Europæiske Fællesskab, ifølge hvilken landene har ret til at beslutte, hvorvidt de ønsker, at forordningen skal være bindende for dem.

(5) Informationsrapport (initiativ), ordfører Roger Burnel (CES 930/1999 fin) af 16. april 2000: "Den demografiske situation og de demografiske perspektiver i EU", se også EUROSTAT emne 3 - 10/2000, første resultater fra indsamlingen af oplysninger for 1999 i Europa, tabel 3: fertilitet, hvoraf det fremgår at 26 % af det samlede antal børn, der blev født i EU i 1998, havde ugifte forældre, og at dette antal i en lang periode har været konstant stigende (9,6 % i 1980).

(6) Denne eventuelle fremtidige forordning er ikke bindende for Danmark. Irland og Det Forenede Kongerige giver ved passende lejlighed meddelelse om, hvorvidt de accepterer eller afviser, at forordningen skal være bindende for dem.