Regionsudvalgets udtalelse om »Kommissionens meddelelse "En dagsorden for byerne i Den Europæiske Union"« (98/C 251/04)

REGIONSUDVALGET har -

under henvisning til Kommissionens meddelelse »En dagsorden for byerne i Den Europæiske Union« (),

under henvisning til Kommissionens beslutning af 8. marts 1997 om i henhold til artikel 198 C, stk. 1, i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, at anmode om Regionsudvalgets udtalelse,

under henvisning til præsidiets beslutning af 30. maj 1997 og 18. februar 1998 om at henvise det forberedende arbejde til Underudvalg 4 »Fysisk Planlægning, Bypolitik, Energi, Miljø«,

under henvisning til Kommissionens rapport »Byernes Europa - fællesskabsaktioner i byområder«,

under henvisning til meddelelsen »Agenda 2000: Et udvidet og styrket EU«,

under henvisning til det første officielle udkast til »Det europæiske fysiske og funktionelle udviklingsperspektiv« (EFFU), som blev udarbejdet forud for det uformelle møde (juni 1997) mellem ministrene for regionalpolitik og fysisk planlægning,

under henvisning til en række udtalelser fra Regionsudvalget:

- »Kommissionens meddelelse vedrørende samarbejde inden for fysisk planlægning i Europa - EUROPA ÅR 2000+« (CdR 233/95) (),

- »Vurdering af finansielle og administrative konsekvenser for regionale og lokale myndigheder af EU's retsakter« (CdR 368/95) (),

- Kommissionens grønbog: »Borgernes transportnet: Fuld udnyttelse af potentialet i den offentlige personbefordring i Europa« (CdR 42/96 fin) (),

- »De regionale og lokale myndigheder i Den Europæiske Union« (CdR 47/96 fin) (),

- Kommissionens femte miljøhandlingsprogram om »Kommissionens« forslag til Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse om revisionen af Det Europæiske Fællesskabs program for politik og virke inden for miljø og bæredygtig udvikling »Mod en bæredygtig udvikling« (CdR 142/96 fin) (),

- »De lokale og regionale myndigheders rolle i forbindelse med offentlig servicevirksomhed« (CdR 148/96 fin) (),

- »Byudvikling og Den Europæiske Union« (CdR 235/95) (),

- »Fysisk planlægning i Europa« (CdR 340/96 fin) (),

- »De lokale og regionale myndigheders rolle i samarbejdet mellem uddannelsesinstitutioner og erhvervslivet« (CdR 346/96 fin) (),

- »Fremtidens støjpolitik« (CdR 436/96 fin) (),

- »Strukturfondenes betydning for byområderne« (CdR 8/97 fin),

- »Kommissionens arbejdsdokument: "Mod det femte rammeprogram: Videnskabelige og teknologiske mål"« (CdR 158/97 fin) (),

- »Tværkulturel uddannelse« (CdR 194/97 fin) (),

under henvisning til studiegruppens forberedende arbejde (ordfører: Bram Peper, medlemmer: Heiner Berger, Bernard Frau, Mary Freehill, Hannu Penttilä, Sally Powell og Christina Tallberg),

under henvisning til forslag til udtalelse (CdR 316/97 rev. 2) vedtaget af Underudvalg 4 den 14. januar 1998 (ordfører: Bram Peper) -

på den 23. plenarforsamling af 13.-14. maj 1998 (mødet den 14. maj) enstemmigt vedtaget følgende udtalelse.

1. Indledning

1.1. Regionsudvalget hilser offentliggørelsen af Kommissionens debatoplæg »En dagsorden for byerne i Den Europæiske Union« velkommen. Efter grønbogen om bymiljø fra 1990, iværksættelse af projektet »Bæredygtige Byer« og gennemførelsen af EU-initiativet URBAN må dette ses som et vigtigt skridt fremad i den voksende anerkendelse af, at byer er af vital betydning for regionernes konkurrenceevne og et konkurrencedygtigt Europa. I debatoplægget lægges der vægt på de argumenter, Regionsudvalget fremførte i sin udtalelse om byudvikling og EU, og på behovet for, at der udvikles en integreret strategi for såvel behandlingen af de alvorlige problemer i byerne som for udnyttelsen af byernes muligheder for at skabe økonomisk vækst og velstand. En sådan integreret strategi vil også gøre de nuværende EU-tiltag, der berører byområder, væsentlig mere effektive.

1.2. Kommissionens meddelelse kommer på et afgørende tidspunkt, hvor de europæiske byer tiltrækker sig stadig større opmærksomhed. Det er resultatet af en bevidst indsats over adskillige år med de lokale myndigheder og deres repræsentative organisationer i spidsen. Regionsudvalget har lige fra sin start kæmpet for en styrkelse af byperspektivet i EU's politikker og programmer. Erkendelsen af behovet herfor voksede kun langsomt i starten, men inden for det sidste år har processen fået fart. Medlemsstaternes regeringer har vist interesse for byspørgsmål og har nu udviklet særlige strategier for byerne eller forsøgt at samordne de sektorpolitikker, der berører byerne.

1.3. Den fornyede opmærksomhed om borgernes rolle viser sig nu på europæisk plan. På Samhørighedsforummet i april 1997, hvor man drøftede omlægningen af strukturfondene, blev strukturændringer i byområderne fremhævet som en central målsætning. På topmødet for regioner og byer i Amsterdam i maj, arrangeret af Regionsudvalget, efterlyste man stærkt en europæisk bypolitik. Dette blev i juni 1997 anerkendt af det uformelle rådsmøde mellem ministrene for regionalpolitik og fysisk planlægning, som i forbindelse med fremlæggelsen af det første officielle udkast til det europæiske fysiske og funktionelle udviklingsperspektiv (EFFU) konkluderede, at der er stort behov for at få udviklet et mere harmonisk og polycentrisk system af byer, og som desuden - for første gang nogen sinde - tog bypolitik op som et særligt punkt på dagsordenen. Den fornyede interesse for byerne kommer også til udtryk i Agenda 2000, hvor strukturændringer i byområderne tildeles en central plads i de fremtidige strukturforanstaltninger.

2. Generelle overvejelser

2.1. Regionsudvalget kan fuldt ud tilslutte sig Kommissionens analyse i kapitlet »Udfordringer for Europas byer«. Her kommer den store variation i Europas bymæssige landskab klart til udtryk med en betoning af den rolle, byer og byregioner spiller som centre for økonomisk aktivitet, innovation og velstand i EU. Samtidig erkendes det, at byerne står over for enorme problemer, hvadenten det skyldes en kraftig beskæftigelsestilbagegang i industrien, eller at byerne indgår i en regional økonomi, der er stærkt afhængig af landbrugssektoren. Gennemgående problemer er et uacceptabelt højt arbejdsløshedsniveau, et stigende antal socialt udstødte, dalende livskvalitet og øget trafikal belastning. Kommissionen konkluderer: »Byen betragtes i mange dele af Europa ikke længere som et sted, hvor det er godt at lade børn vokse op, tilbringe sin fritid eller leve. Undermineringen af byens rolle er måske den største trussel mod den europæiske udviklings- og samfundsmodel, og en trussel, der kræver den bredest mulige debat.« ().

2.2. Der er i dag en række fællesskabsinstrumenter med indflydelse på byernes udvikling. I meddelelsen nævner Kommissionen fire politikområder:

- politikker, der fremmer den økonomiske konkurrenceevne og beskæftigelsen (f.eks. politikken vedrørende det indre marked, FTU-strategier og de regionale beskæftigelsespagter),

- politikker til fremme af økonomisk og social samhørighed (f.eks. strukturfondene),

- politikker, der bidrager til byernes inkorporering i transeuropæiske net (herunder offentlig transport og takstpolitik),

- politikker, der fremmer bæredygtig udvikling og livskvalitet i byerne (projektet »Bæredygtige Byer«, »grønnere« strukturfonde samt et antal FTU-programmer).

I den nyligt offentliggjorte brochure »Byernes Europa - fællesskabsaktioner i byområder« (1997), lægger Kommissionen yderligere vægt på bekæmpelse af social udstødelse i byer samt på fremme af den lokale økonomi og kulturelle tiltag.

2.3. Regionsudvalget kan kun være enig i, at disse EU-foranstaltninger vil have en klar indvirkning på byernes udvikling. Det skal imidlertid bemærkes, at ikke alle de nævnte politikker specifikt tager sigte på byområder. Som en konsekvens heraf har de lokale myndigheder, selvom det dog kan være tilfældet, ofte slet ingen indflydelse på, hvordan politikken gennemføres. Regionsudvalget understreger derfor, at summen af EU-foranstaltninger, der påvirker byområderne, ikke gør det ud for en bypolitik.

2.4. Regionsudvalget finder det derfor meget positivt, at Kommissionen gerne modtager bemærkninger om »en bedre integration af fællesskabspolitikkerne i relation til byudvikling, så det kan sikres, at de fuldt ud stemmer overens med aktioner på andre planer og især med byernes behov« (). Regionsudvalget bifalder især Kommissionens ønske om, at der fokuseres på:

- behovet for et byperspektiv i Den Europæiske Unions politikker,

- serviceydelser af offentlig interesse og byudvikling,

- strukturfondenes bidrag,

- øget viden og fremme af udveksling af erfaringer mellem byerne.

2.5. I henhold til artikel 198 C, stk. 1, i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab skal Regionsudvalget høres i spørgsmål vedrørende transeuropæiske net, folkesundhed, uddannelse, ungdom, kultur samt økonomisk og social samhørighed. Regionsudvalget har desuden taget initiativ til udtalelser på andre områder, som berører byer og regioner. Dette har allerede resulteret i adskillige udtalelser om, hvordan man bedre kunne indarbejde den lokale og regionale dimension i Fællesskabets politik og programmer. En oversigt over disse udtalelser findes i bilaget til nærværende udtalelse. For øjeblikket er et antal udtalelser undervejs, hvor forskellige byaspekter behandles. Amsterdam-traktaten vil i øvrigt udvide Regionsudvalgets kompetence til også at omfatte beskæftigelse, socialpolitik og gennemførelsesforanstaltninger for folkesundhed, miljø, erhvervsuddannelser og transport.

2.6. Regionsudvalget er glad for at få mulighed for at diskutere sin holdning og sine idéer på det »Byforum«, der afholdes i efteråret 1998. Regionsudvalget er overbevist om, at denne udtalelse vil danne grundlaget for en bredere drøftelse i underudvalgene. Den vil sammen med de udtalelser, der mere direkte tager sigte på sektorspecifikke politikområder, få stor betydning for arbejdet med en europæisk hvidbog om byudvikling.

3. Byer og regioner: Analyse

3.1. Byerne og den europæiske kultur

3.1.1. Byerne og deres kultur har dannet grundlaget for den europæiske civilisation. Som omtalt i forskellige dokumenter vedrørende det bymæssige perspektiv i Den Europæiske Unions politikker går Europas bykultur mange år tilbage i tiden. Efter den romerske periode, og navnlig efter renæssancen i senmiddelalderen, udviklede byerne sig hurtigt. De indførte nye teknologier og produkter i deres økonomi. De fleste forskere, meningsdannere og politikere er nu enige om, at det er byerne, som i overvejende grad kendetegner Europas kultur, samfund og økonomiske system. 80 % af Europas befolkning bor i byer. Ca. 20 % af europæerne bor i større byer på over 250 000 indbyggere, andre 20 % i mellemstore byer (50 000-250 000 indbyggere) og 40 % i byer på 10 000-50 000 ().

3.1.2. Byer er også i dag kilde til fremskridt, frihed og kultur. Det må imidlertid konstateres, at mange europæiske byer i løbet af de seneste 20 år i stadig højere grad trues socialt, økonomisk og miljømæssigt. Problemerne i bydele med meget høj ledighed kan være så alvorlige, at de berører byområdet som helhed. En negativ udvikling i byerne vil uvægerligt få negative følger for det europæiske samfund og for dets økonomi. For mange byer er arbejdsløsheden det alvorligste problem. De fleste byer kæmper med ledighedstal, der ligger over gennemsnittet. Den høje arbejdsløshed er årsag til mange sociale problemer.

3.1.3. Europas byer vil også fremover spille en afgørende rolle, især gennem de netværk, de indgår i. Som en konsekvens af det indre markeds virkeliggørelse mister de nationale økonomier betydning, ikke kun til fordel for regionerne, men også til fordel for storbyområder og bytætte områder, som er forbundet via netværk på internationalt og i nogle tilfælde europæisk plan. Barcelona, Lille, Berlin, London og Paris er vigtige eksempler på byernes ændrede placering i internationale netværk. Mindre byer bliver også efterhånden en del af større netværk mellem byer, enten på regionalt, nationalt eller internationalt plan. Byerne og byområderne vil derfor fortsat spille en vigtig rolle for den europæiske økonomi.

3.1.4. Byer antager alle former og størrelser, og forskellige byer i EU står over for forskellige problemer og udfordringer. Byernes størrelse, økonomiske struktur og placering i det europæiske økonomiske netværk varierer meget. Det er ikke alle byer, der indgår i det europæiske netværk, ikke alle byer har samme socioøkonomiske struktur, og ikke alle byer oplever tilbagegang. Byerne bør derfor placeres i forskellige kategorier, afhængigt af deres placering i funktionelle netværk og af de udfordringer og problemer, de står over for. Det bør ikke kun være størrelsen, der bestemmer placeringen. Det europæiske fysiske og funktionelle udviklingsperspektiv (EFFU) opererer i sit første udkast med 8 bytyper på tre niveauer. Hvert niveau angiver det højeste trin i det netværk, byen indgår i:

- på internationalt niveau:

1. verdensbyer;

2. storbyregioner;

3. hovedstæder;

- på nationalt niveau:

4. ældre industribyer;

5. perifert beliggende byer;

- på regionalt niveau:

6. byer i kerneområdet;

7. byer uden for kerneområdet;

8. mellemstore byer, hovedsageligt i landdistrikter.

3.1.5. Hver af disse 8 typer byer refererer til en form for samarbejde i et bynetværk, til det økonomiske grundlags specifikke karakteristika og til et specifikt forhold til det omgivende område og/eller til byer i nærheden. Der findes ikke to europæiske byer, som er ens, og denne inddeling er allerede et tegn på den brede vifte af europæiske byer og deres særtræk. Ordet byer dækker over alt fra relativt små byer til millionbyer, fra traditionelle servicebaserede økonomier til industrielle centre, fra centre i næsten tomme regioner til dele af kæmpestore, tætbefolkede byområder. Dette medfører, at der ikke findes standardløsninger, der kan bruges på alle byer i Europa.

3.2. Den europæiske by i dens region: en truet balance 3.2.1. Så længe byer eksisterer, vil de være afhængige af de omkringliggende regioner. Ikke kun mht. vand, fødevareproduktion og råvarer til fremstillingsindustrien, men også mht. arbejdskraft. Ingen by kunne eller kan eksistere uden sine omkringliggende områder. Dette var tilfældet i middelalderen og er stadig tilfældet. I dag er byerne dog også afhængige af økonomiske bånd over længere strækninger på nationalt eller endog internationalt niveau. På den anden side har regioner også længe været afhængige af deres hovedbyer. Byerne stiller forskellige faciliteter til rådighed (handel, fritid, uddannelse, kunst, sundhedsvæsen osv.), og for mange indbyggere i de omkringliggende regioner er den kilden til arbejde og indkomst. Som det fremgår af EFFU-udkastet, bliver landdistrikter og byområder stadig mere afhængige af hinanden på grund af forstadsudviklingen, infrastrukturarbejder, stærkt indbyrdes afhængige økonomier, fælles miljøanliggender og landskabets stigende betydning for rekreation og fritid.

3.2.2. I forbindelse med undersøgelse af byproblemer og formulering af en bypolitik går Regionsudvalget derfor ind for, at man ser på det niveau, der kan betegnes som det funktionelle byområde: netværker af byer og omgivende områder, som er knyttet snævert sammen i henseende til lokal og regional økonomi og deres borgeres (daglige) mobilitet. Sådanne funktionelle byområder strækker sig ofte ud over den centrale bys administrative grænser. De omfatter forstæder med tilknytning til de centrale byer. Imidlertid kan de funktionelle byområder være stærkt forskellige alt efter den pågældende bys art og størrelse (omfang og antal indbyggere): der kan være tale om funktionelle byområder omkring små og mellemstore byer beliggende i overvejende landdistrikter, eller der kan være tale om deciderede storbyområder. Begrebet funktionelle byområder giver lejlighed til at anskue bymæssige fænomener ud over den centrale bys grænser og kan også indeholde løsninger på byproblemer i et relevant omfang. Begrebet funktionelle byområder bør drøftes yderligere fremover, således at der nås frem til en passende begrebsramme for byanalyse og bypolitik, med andre ord selve bydimensionens betydning.

3.2.3. Den indbyrdes afhængighed mellem byer og de omgivende regioner er stigende, men er samtidig blevet mere problematisk og sårbar. For det første forårsager forstadsudviklingen mange miljø-, transport- og sikkerhedsproblemer i en lang række europæiske byområder. Som nævnt i EFFU fortsætter landsbyer og byer med at vokse, i mange tilfælde uhæmmet, på grund af den europæiske befolknings stigende pladsbehov. Mellem- og højindkomstgrupperne flytter ofte til forstæderne, men beholder arbejdet i byen, som fortsat er det foretrukne sted for serviceydelser og uddannelse af høj kvalitet. Det centrale bystyre står derfor med finansielle problemer mht. skatteindtægter og nedsat købekraft for byens økonomi. Denne forstadsudvikling startede i 1960'erne i Nordvesteuropa, hvor den er blevet et fast mønster for bosættelse. I andre europæiske byer er forstadsbebyggelserne under udvikling som følge af øget levestandard, øget anvendelse af bilen som transportmiddel og bedre veje. Store grønne områder uden for byerne er blevet omdannet til store forstadszoner, hvor den daglige pendlertrafik skaber trafikpropper og miljøproblemer. Denne planløse spredning af bebyggelse er en følge af øget velstand, decentralisering og vækst, men den øger udgifterne til byernes infrastruktur, trafik og energiforbrug, ofte med negative konsekvenser for landskab og natur.

3.2.4. For det andet må mange landdistrikter finde sig i, at landbruget mister betydning som traditionelt økonomisk grundlag. Som følge af liberaliseringen af markedet samtidig med mindskede offentlige tilskud vil landbrugsområder blive omlagt eller overtaget af andre landbrugsområder i samme land eller i andre EU-lande. Traditionelle landbrugsområder er derfor inde i en strukturel forandringsproces. Nogle områder f.eks. i Sydeuropa opgiver delvis produktionen eller spreder den over et større område. Andre områder intensiverer produktionen med nye teknikker. Alle disse forandringer fører til tab af arbejdspladser og befolkningsnedgang. Der er derfor behov for at udvikle nye strategier for at opretholde den økonomiske aktivitet i disse regioner. Strategierne bør afspejle de helt nye funktionelle forbindelser mellem byer og regioner, der opstår som følge af omlægningerne i landbruget. Især i de tætbefolkede dele af Europa har landdistrikterne fået større betydning som rekreationsog fritidsområder for byboer. Når det traditionelle økonomiske grundlag svækkes, bliver landdistrikterne mere økonomisk afhængige af bybefolkningen. Det bliver vanskeligt at opretholde landskabets kvalitet og sikre lokalsamfundenes overlevelse.

3.2.5. Mange europæiske byer befinder sig i overgangen til en servicebaseret økonomi. Det er navnlig inden for kategorien ældre industribyer, at der er behov for et markant skift til en næsten helt ny økonomisk struktur baseret på serviceydelser, viden, fritid og turisme. Nye job i byen giver ikke altid arbejde til dem, som er blevet ledige inden for de traditionelle industrier. Serviceindustrien og den vidensbaserede økonomi kræver en højtuddannet og specialiseret arbejdskraft, mens mange af de arbejdsløse har et lavere uddannelsesniveau og mangler den nødvendige skoling. Denne proces accelererer som følge af de hurtige forandringer inden for informationsteknologi og telekommunikationsnet. Det er forventeligt, at samfundet i nær fremtid vil undergå væsentlige forandringer. Informationsteknologien vil radikalt ændre menneskers og organisationers måde at kommunikere, lære og lave forretninger på.

3.2.6. De økonomiske, demografiske og rumlige ændringer kan være særdeles drastiske. Mange byer formår ikke at tilpasse sig hurtigt nok til ændrede forhold. Investeringskravene er for store og budgetterne for stramme til at kunne klare de uundgåelige samfundsmæssige omkostninger. Hvis indsatsen halter, kan byerne miste deres livskraft og rammes af en bymæssig krise. Investeringer med sigte på fremtiden må vige for en løsning af de umiddelbare, akutte sociale behov, hvilket bevirker, at byen sakker endnu længere agterud. For mange byers vedkommende er der derfor behov for en strukturel omlægningsproces. Denne proces kan vare mange år og må ledsages af langsigtede strukturtiltag.

3.2.7. Ved nærmere betragtning er de såkaldte byproblemer, fx arbejdsløshed, social opsplitning, belastning af livskvaliteten samt trafik- og transportproblemer, et resultat af komplekse processer inden for det funktionelle byområde. Den selektive udvandring fra byerne til de omkringliggende regioner er for eksempel skyld i, at der dagligt opstår trafikpropper, men også i, at lavere indkomstgrupper udgør en stor del af befolkningen i bycentrene. Kostbare byfaciliteter såsom hospitaler, skoler, teatre og museer subsidieres ofte stærkt af de lokale myndigheder, men bruges af folk i et stort omkringliggende område, som strækker sig langt ud over byens administrative grænser. Dette giver byen endnu flere finansielle problemer.

3.2.8. Udviklingstendenser inden for det funktionelle byområde skaber imidlertid ofte problemer i nærsamfundet: visse kvarterer, både i byer og i andre dele af byområder, har en høj arbejdsløshed, mens andre kvarterer plages af tæt trafik på vejene, støj fra lufthavne eller industrigener. Kvaliteten og fremtidsværdien af visse bydele er særlig alarmerende. Her hober økonomiske, sociale og fysiske problemer sig op med det resultat, at det sociale net går i opløsning, og befolkningen udstødes. Når der sættes fokus på at genoprette den økonomiske dynamik, betragtes disse bydele også på en anden måde - såvel mulighederne som problemerne fremhæves. En sådan fremgangsmåde bygger ikke på luftkasteller, for sigtet er en fundamental strukturændring. En positiv regional udvikling kræver således meget ofte foranstaltninger på lokalt plan eller på bydelsniveau.

3.2.9. På grund af den høje arbejdsløshed, som yderligere steg kraftigt i 1990'erne, står stadig flere arbejdsløse uden forsikring fra arbejdsløshedskasserne. Der er også et stort antal arbejdsløse, som aldrig er kommet ind på arbejdsmarkedet, og som derfor ikke er omfattet af den nationale arbejdsløshedsforsikring. Disse mennesker er i mange medlemslande i stadig højere grad afhængige af (kommunernes) sociale ydelser for at kunne overleve. Den passive modtagelse af sociale ydelser er skadelig for den enkeltes selvværd og ødelæggende for byernes økonomi. Udviklingen medfører samtidig, at skattepenge, som burde gå til byernes levering af serviceydelser som uddannelse, pleje og omsorg, i stedet anvendes til sociale ydelser (bistandshjælp). Det har yderligere den konsekvens, at der opstår spændinger og konflikter mellem forskellige grupper i byerne. Udgifterne til sociale ydelser er på grund af for lav statsstøtte i nogle lande øget kraftigt som følge af de seneste års flygtningestrømme, der i stor udstrækning søger mod byerne.

3.3. Mod et bredere byperspektiv i sektorspecifikke spørgsmål

3.3.1. Byer er kendetegnet ved stor diversitet inden for et lille område, hvor flere forskellige kulturer traditionelt mødes, og hvor der hersker tolerance og religionsfrihed. Jo større mangfoldighed, jo mere by. I byerne er viden, information og specialiserede tjenesteydelser koncentreret. Kompleksiteten af byernes udviklingsprocesser og problemer kræver ofte et perspektiv, der inddrager en række forskellige sektorer. I mange byer er mange forskellige funktioner og et stort antal mennesker ofte samlet i tætte koncentrationer, i nogle tilfælde endog på forskellige etager i samme bygning. Denne samling af funktioner har en positiv og inspirerende virkning, som kan medvirke til at skabe reelle økonomiske og kulturelle muligheder, som de lokale myndigheder kan bruge til forbedring af byernes sammenhængskraft.

3.3.2. Som følge af denne bykompleksitet har tiltag inden for ét område vidtrækkende konsekvenser inden for andre områder. Det er ikke standardproblemer med standardløsninger, borgerne står overfor. De må ofte tackle komplekse problemer, der kræver skræddersyede løsninger, og inddragelse af forskellige sektorer. For at tilvejebringe boliger i rekreative områder eller i områder med økonomiske faciliteter er det nødvendigt at udnytte offentlige områder mere intensivt end andre steder, og der må findes kreative løsninger på de alvorlige trafik- og parkeringsproblemer.

3.3.3. Indvirkningen på andre sektorer af foranstaltninger inden for en bestemt sektor er større i byer end i landdistrikter. Den stigende trafik og transport påvirker livskvaliteten stærkere i byerne end i landdistrikterne. Foranstaltninger inden for et felt kan have negative følger inden for et andet felt. En ny infrastruktur, som forbinder europæiske byer, kan for eksempel have negative konsekvenser for livskvaliteten i visse lokalområder. Bæredygtighedskoncepter er mere relevante og desuden lettere at evaluere i nye byer og nye kvarterer i store byområder end i eksisterende kvarterer, navnlig når disse gennemskæres af veje med stærk trafik.

4. En ramme for lokal bypolitik

4.1. Integration på lokalt plan

4.1.1. Den voksende bevidsthed om byerne og de problemer og udfordringer, de står overfor, har affødt en række undersøgelser om byernes rolle i EU. Der er blevet lanceret adskillige handlingsprogrammer, der navnlig er til fordel for byer. Endvidere er en række eksisterende instrumenter (delvis) blevet tilpasset byernes behov. Regionsudvalget understregede i sin initiativudtalelse »Økonomiske og administrative konsekvenser for regionale og lokale myndigheder af EU's retsakter behovet for at undersøge EU-foranstaltningernes følger for bymyndighederne og de regionale myndigheder. Dette er for nylig blevet anerkendt på Rådets møde i Amsterdam og vil blive medtaget i protokollen om gennemførelsen af nærhedsprincippet.«

4.1.2. Denne strategi er imidlertid i stor udstrækning sektorbaseret og hænger ikke sammen med andre foranstaltninger. Det bør derfor også undersøges, hvordan nye EU-tiltag kan indvirke på allerede eksisterende byforanstaltninger, og om de passer ind i en integreret bypolitik. Hovedopgaven vil gå ud på at udvikle en bypolitik, som kan samordne de nuværende, yderst fragmenterede sektorspecifikke ad hoc-politikker med henblik på at nå frem til en sammenhængende, integreret og derfor effektiv politik.

4.1.3. De nuværende drøftelser om en sådan fremtidig bypolitik har alle ét til fælles, nemlig deres top-down-approach. Nøglen til en god bypolitik bør imidlertid ligge i at kombinere denne top-down-strategi med en bottom-up-strategi. De lokale myndigheders politikker må i sagens natur være integrerede, koordinerede og sammenhængende. Denne bottom-up-strategi skulle give nogle værdifulde erfaringer, som kan anvendes ved fastlæggelsen af en fremtidig europæisk bypolitik.

4.1.4. Hver enkelt by har sin egen kombination af problemer og muligheder, mens de grundlæggende tendenser stort set er de samme i alle byer. Mange byer indkredser deres muligheder og trusler og anlægger en strategi, som skal tilføre byen nyt liv. Lokale bypolitikker kan grupperes på mange forskellige måder. I det følgende afspejles den dobbelte udfordring for bypolitikken, som omtales i Kommissionens meddelelse () (»... at bevare byerne i forreste linje i en stadig mere globaliseret og konkurrencepræget økonomi og samtidig sætte ind over for den samlede arv i form af fattigdom og ugunstige forhold i byerne ...«), og behovet for at tage større hensyn til borgerne:

- styrkelse af byerne,

- udvikling af attraktive områder,

- større borgerdeltagelse.

Det bør erindres, at dette kun er en model, og at en bestemt politik inden for et af områderne ikke kun vil påvirke andre politikker inden for samme område, men også politikkerne på de to andre områder. Det bør også understreges, at disse eksempler på lokalpolitik ikke følges af alle byer i samme udstrækning eller i samme kombination.

4.2. Styrkelse af byerne

4.2.1. Det fremgår tydeligt af ovenstående analyse, at byerne er truet af forstadsudviklingen og udflytningen til landet. Byerne mister indbyggere og virksomheder, er genstand for en vedvarende selektiv migration, og oplever et faldende underlag for de bymæssige funktioner. De lokale myndigheder prøver at vende udviklingen ved at forbedre konkurrenceevnen og ved at skabe en stærkere og mere levende by.

4.2.2. Nøglen til livskraftige byer ligger i byfornyelse. Byernes politik sigter mod at øge diversiteten, forbedre det økonomiske grundlag og udvikle et attraktivt miljø for virksomhederne og indbyggerne. Foranstaltningerne har til formål at udnytte byarealerne mere effektivt ved at skabe en mere kompakt by. Men byerne bliver på den anden side bedre at bo i, når der anlægges flere offentlige arealer af høj kvalitet. En afbalanceret byudviklingsstrategi prioriterer nyt boligbyggeri i eksisterende byområder højere end udviklingen af nye bygningsarealer. En udvikling på begge områder er selvfølgelig nødvendig, men den skal foretages på en sådan måde, at byen som helhed bliver styrket.

4.2.3. En stærk by er meget afhængig af en stærk økonomi som en grundlæggende betingelse for beskæftigelse. Vækst i beskæftigelsen skal frem for alt skabes af markedet. Eftersom virksomhederne flytter stadig oftere, sigter foranstaltningerne mod at skabe gunstige etableringsvilkår. Erhvervsgrunde og forældede kontorbygninger bliver saneret, og der bliver planlagt tilstrækkeligt mange grunde og kontorer til at tiltrække nye virksomheder og gøre det muligt for de eksisterende at udvide. I denne forbindelse henledes opmærksomheden på opførelsen af såkaldte storcentre i udkanten af byer. På lokalt og regionalt plan er der forskellige vurderinger af, hvorledes disse storcentre påvirker nærliggende bymidters udvikling. En undersøgelse af disse storcentres positive og negative følgevirkninger vil kunne skabe den nødvendige klarhed. Udgangspunktet skal være, at man bedømmer storcentrene ud fra den opfattelse, at de skal styrke den samlede byøkonomi, således at forretninger og virksomheder i byen bevares eller flytter tilbage.

4.2.4. Byernes indsats synes at koncentrere sig om at tiltrække få, meget store internationale virksomheder, men de små og mellemstore virksomheder, der arbejder på det lokale eller regionale marked, er ofte vigtigere. De er afgørende for den økonomiske vækst. De lokale myndigheder kan fungere som kuvøse ved at støtte iværksættere og innovation, ved at hjælpe nye virksomheder med at etablere sig og ved at sikre, at de ikke placerer deres virksomheder andre steder. Der lægges stadig støre vægt på iværksætteraktiviteter og på at fremme virksomhedernes muligheder i de dårligst stillede områder. Den lokale og regionale udvikling skal således først og fremmest opstå indefra.

4.2.5. Flere og flere byer i Europa lægger vægt på langsigtet, strategisk planlægning i forbindelse med den økonomiske udvikling. For det første koncentrerer de sig om at forbedre det generelle økonomiske klima og især om at afhjælpe byernes eller regionernes konkurrencemæssige svagheder. Først bliver de negative konsekvenser af de centrale myndigheders politik taget under behandling. Strategierne vil blive baseret på de muligheder, som findes i byen eller regionen. De er i stigende grad kendetegnet ved målrettet udvikling. Denne form for specialisering giver en bedre udnyttelse af de forhåndenværende ressourcer. Dertil kommer, at den bygger på den eksisterede infrastruktur og byens image. Det er ikke alle byer, som kan blive et nyt Silicon Valley, eller som kan bygge en lufthavn. Disse strategier sigter således mod at forbedre forholdene for de eksisterende virksomheder og at tiltrække nye virksomheder.

4.2.6. Infrastrukturen spiller en afgørende rolle for, hvor virksomhederne etablerer sig, og kan ikke fuldstændig kontrolleres af de lokale myndigheder. Overordnet infrastruktur er først og fremmest et nationalt anliggende, og udviklingen af transeuropæiske transport- og telekommunikationsnet (TEN) gør det til et internationalt anliggende. Det af afgørende betydning for byerne og regionerne, uanset deres størrelse, at de er forbundet med de transeuropæiske transport- og telekommunikationsnet, enten direkte eller via nationale net.

4.2.7. Byområdets interne tilgængelighed er lige så vigtig. Den øgede mobilitet har ført til uacceptable former for overbelastning. Den lokale og regionale trafik skal omlægges fra privatbilisme til andre transportformer, og der skal bygges omfartsveje. De lokale myndigheders politik sigter derfor mod at gøre den kollektive transport mere attraktiv, lede transittrafikken rundt om byen, mindske biltrafikken og udvikle særlige faciliteter for cykler. Disse strategier bliver i stadig højere grad udviklet i et regionalt perspektiv, især i regioner, der er præget af bymæssig bebyggelse. De nødvendige vejforbindelser gennem tæt befolkede områder skal integreres i byerne på en sådan måde, at de er til mindst mulig gene for omgivelserne.

4.2.8. Behovet for at tilføre byerne nyt liv gennem stærkere urbanisering inden for bygrænserne og økonomisk vækst kan belaste byernes miljø, hvilket til gengæld vil svække deres livskraft. Miljøkvaliteten betragtes i stigende grad som en væsentlig lokaliseringsfaktor i sig selv. En passende balance er derfor nøglen til byudvikling. De lokale myndigheder forsøger at nå denne balance ved at arbejde for en bæredygtig udvikling af byerne, idet økonomiske, sociale og miljømæssige spørgsmål tackles ud fra et helhedssyn.

4.2.9. Byernes image bliver mere og mere vigtigt, når det gælder om at tiltrække beboere, besøgende og virksomheder. Byens image er vigtigt, hvad enten det drejer sig om en historisk by eller en by med moderne arkitektur, en turistby eller en by præget af forretningsliv. Det kan derfor være et led i en mere strategisk byudvikling at bygge på byens særlige karakter og image. Gennem markedsføring af byerne kan de lokale myndigheder gøre reklame for deres eget image: De kan vise, hvor gode de er, og gøre alle opmærksom på det.

4.3. Udvikling af attraktive områder

4.3.1. For en kompakt by er det vigtigst at skabe en by, hvor indbyggerne kan lide at bo, arbejde og tilbringe deres fritid. Informationssamfundet vil desuden medføre, at man i stigende grad kommer til at arbejde samme sted som man bor, dvs. i hjemmet. Visse byer er bedre til at få indbyggerne til at blive boende end andre, og visse byer tiltrækker flere nye indbyggere end andre byer. De sociale og kulturelle forskelle mellem indbyggerne er således også grundlaget for byens vitalitet. Indbyggere, der har forladt byen, fordi den er usikker, snavset og sundhedsskadelig, skal overtales til at vende tilbage. De lokale myndigheder sigter derfor mod at forbedre livskvaliteten ved at lægge vægt på »renlighed, helhed og sikkerhed« som grundlæggende betingelser, men de investerer også i indbyggernes intellektuelle, sociale og kulturelle potentiale.

4.3.2. For at tiltrække familier med et stærkt socialt og økonomisk grundlag er det i mange byer nødvendigt at forbedre boligernes kvalitet. Det skal ikke gøres ved blot at opføre nye boligområder, men hellere ved at skaffe mere varierede boliger i de eksisterende byområder, og især i de områder, som er ved at forfalde. Det lykkes selvfølgelig kun, hvis den samlede livskvalitet i disse områder bliver forbedret.

4.3.3. En forbedring af livskvaliteten i byerne kræver ofte, at man forbedrer de offentlige arealer, herunder de grønne områder og de rekreative faciliteter. Byerne foretager derfor store investeringer i kvaliteten af offentlige arealer og i en bedre udnyttelse af de eksisterende grønne områder. Når det er muligt, anlægges der nye grønne områder, fx byparker og grønne cykel- og gangstier. Hertil kommer, at byerne i stigende grad investerer i udviklingen af grønne regioner med de nødvendige offentlige transportforbindelser.

4.3.4. Byerne er ofte snavsede. Affald, hundes efterladenskaber, graffiti og hærværk er til gene for borgerne og afskrækker besøgende og potentielle tilflyttere. At holde byerne rene er en vigtig opgave for samfundet. De lokale myndigheder skal først og fremmest tilvejebringe passende faciliteter til at komme af med affaldet. Men det er ligeledes vigtigt at informere offentligheden og at gribe hårdt ind over for dem, der bryder reglerne. Med henblik på en miljømæssigt bæredygtig udvikling er det også nødvendigt at fremme genbrug ved at tilvejebringe de nødvendige faciliteter til affaldssortering.

4.3.5. Mange føler sig utrygge i byerne, især i de større byer. Indbrud, tyverier, røverier, vold, bølleoptøjer og narkokriminalitet gør deres til, at byerne føles usikre. Byernes negative image som områder præget af kriminalitet forøger den subjektive følelse af manglende sikkerhed. De manglende muligheder for unge i nedslidte bydele med høj arbejdsløshed kan føre til en ustruktureret levevis med narkotikahandel og anden kriminalitet. Bekæmpelse og forebyggelse af kriminalitet, især narkotikarelateret kriminalitet, har højeste prioritet. Det er imidlertid lige så vigtigt at forbedre mulighederne i de nedslidte bydele. Et fald i kriminaliteten betyder ikke nødvendigvis, at folk føler sig mere sikre. Det gør mere politi på gaderne, sikkerhedsvagter i den offentlige transport samt bedre belysning og vedligeholdelse af de offentlige arealer til gengæld. Det kræver langsigtet planlægning og nøje overvågning for at sikre, at problemerne ikke blot flytter til andre områder i byerne.

4.3.6. Byerne anvender forskellige metoder til at give byerne nyt liv. De strækker sig fra byfornyelse (nedrivning af hele kvarterer) og bekæmpelse af fattigdom til forskellige former for social fornyelse (f.eks. ved at tilskynde borgerne til at vise ansvarlighed og til selv at tage initiativer) og stimulering af den lokale økonomi. For nylig har en række lokale myndigheder iværksat forsøg med at kombinere disse forskellige strategier i en integreret, områdebaseret fremgangsmåde, der lægger vægt på at genvinde den økonomiske dynamik, og som fokuserer på muligheder fremfor problemer.

4.4. Større borgerdeltagelse

4.4.1. I mange byer er der sket en gennemgribende fornyelse af de fysiske forhold, men samtidig er de blevet ramt af socialt forfald. Udfordringen består i at sikre, at den sociale fornyelse i byerne fortsætter. På en række områder er der allerede gjort en stor indsats, f.eks. inden for almen uddannelse og erhvervsuddannelse, integration af tilflyttere, integreret fremme af ro og orden og ungdomspolitik. Byerne har dog endnu ikke været i stand til at vende udviklingen. Kortsigtede lappeløsninger er ikke vejen frem. En sådan politik vil mangle substans og kontinuitet. De lokale myndigheder foretrækker at genskabe de sociale strukturer ved at fremme borgernes engagement og deltagelse i samfundslivet.

4.4.2. Arbejdsløshed er utvivlsomt et af de største problemer i byerne. Det er vanskeligt at gøre noget ved uoverensstemmelsen mellem udbud og efterspørgsel. Skabelse af nye job skal primært ske i den private sektor, som imidlertid ikke har været i stand til at beskæftige hele den lokale arbejdsstyrke. De lokale myndigheder fører en politik, der tager sigte på at integrere de arbejdsløse i samfundslivet. Der er et stort antal potentielle arbejdspladser inden for offentlig service. Imidlertid er der hyppigt tale om ekstra arbejde, som tager sigte på forbedring af livskvaliteten i byer, men som ikke er kommercielt rentabelt. Gadefejere, sikkerhedsvagter inden for offentlig transport og politimedhjælpere kan nævnes som eksempler. Disse former for politik står og falder med de tilgængelige økonomiske midler. Der kan skabes et betydeligt antal arbejdspladser, ikke mindst hvis man kan disponere over de sociale ydelser, men der kan ikke skabes fuld beskæftigelse ad denne vej. De personer, der ikke kan beskæftiges, opfordres til at udføre frivilligt arbejde for at opretholde kontakten med det omgivende samfund.

4.4.3. Nøglen til fremtidig beskæftigelse hedder almen uddannelse, erhvervsuddannelse og mobilitet. I bypolitikken prøver man at opmuntre borgerne til at uddanne sig mere, ligesom man prøver at skabe let tilgængelige faciliteter på lokalt niveau. Personer med mangelfuld uddannelse skal have mulighed for at indhente det forsømte. Men det er mindst lige så vigtigt, at politikken tager sigte på at gøre det sværere at forlade uddannelsessystemet i utide. Navnlig de unge må ikke slippes af syne. Der gøres også en særlig indsats for at integrere tilflyttere, som kan løbe ind i såvel sproglige som kulturelle barrierer. I bypolitikken prøver man desuden at bygge bro mellem uddannelsesinstitutionerne og det private erhvervsliv for at skabe bedre overensstemmelse mellem uddannelsen og kravene på arbejdsmarkedet. Endelig må der tages særligt hensyn til de problemer, der viser sig for langtidsledige, især for dem over 50. De bør få valget mellem erhvervsuddannelse og uddannelse til arbejde i lokale sociale organisationer uden erhvervsmæssigt sigte. Denne »sociale investering« vil mindske overflødighedsfølelsen og samtidig styrke den sociale infrastrukturs kvalitet.

4.4.4. Byer er andet og mere end blot økonomi. Når bortses fra politiske ideologier, udgør de en samfundsmodel, som omfatter store grupper af stærkt forskellige mennesker, der ofte er fremmede for hinanden. Når så mange mennesker er samlet på et lille område, kan bysamfundene kun fungere, hvis de i en vis grad er forudsigelige og kontrollerbare. De lokale myndigheder og borgere opstiller og overholder mange regler, det være sig formelle eller uformelle, som har til formål at sikre, at bylivet fungerer ved hjælp af en orden af social, normativ, økonomisk og rumlig art.

4.4.5. Befolkningsændringer, bymæssig fornyelse, samfundets individualisering og en generel følelse af utryghed har stor indflydelse på det indbyrdes samspil mellem borgerne. Sociale normer er ikke længere indlysende for alle i samfundet. I bypolitikken prøver man at genskabe den sociale struktur i den enkelte bydel. Med sociale investeringer lægger man bevidst tid, arbejde og penge i at forbedre byens sociale kvaliteter og borgernes mulighed for at handle selvstændigt, og man gør det ved at styrke fællesskabsfølelsen og de lokale initiativer. Ved at gøre bydelen til udgangspunkt opmuntrer man borgerne til at samarbejde og tage et ansvar.

4.4.6. Man er særlig opmærksom på behovene hos socialt sårbare grupper, dvs. unge, ældre og indvandrere. I byerne er der flere unge, der forlader skolen i utide, end der er på landsplan, og ungdomskriminalitet er mere udbredt. De unge har brug for en stærk hånd og et vågent øje, både i skolen og efter skoletid, og de bør opmuntres til at tage del i sociale aktiviteter, herunder idrætsudøvelse. Når de unge er færdige med uddannelsen, er et (subsidieret) arbejde bedre end en plads i arbejdsløshedskøen. Indvandrere udgør en stadig større andel af befolkningen og er ofte koncentreret i fattige kvarterer. Det er meget vigtigt, at de integreres i samfundet gennem tilbud om undervisning (i såvel nationalsproget som erhvervsfærdigheder), arbejde og bolig. Ansvaret for integrationen ligger såvel hos tilflytteren som hos det omgivende samfund i byen. Andelen af ældre i Europa vokser kraftigt. Selvom det ikke kun er et problem i byerne, kræver det store antal ældre i byerne alligevel særlige faciliteter, let adgang og sikre bydele.

4.4.7. Indbyggere i fattige kvarterer eller bydele har ofte sundhedsproblemer. Der er en direkte forbindelse mellem folkesundhed og uddannelse, indkomst, livskvalitet, beskæftigelse osv. En bypolitik, der indebærer en forbedring på disse områder, kan således have en stærk indvirkning på folkesundheden. Støtteforanstaltninger tager sigte på at kontrollere effekterne af den lokale sundhedspolitik og indkredse sundhedsfarlige lokale forhold, der kræver en fælles indsats. Nogle steder tager bypolitikken også sigte på sundhedsoplysning og -forebyggelse på lokalt niveau. Hvad angår sundhedsoplysning gøres der en særlig indsats over for ældre og indvandrere, som selv inddrages i arbejdet.

5. En ny bypolitisk strategi

5.1. Behovet for en ny strategi

5.1.1. I sin initiativudtalelse »Byudvikling og Den Europæiske Union« efterlyste Regionsudvalget en specifik henvisning til byområder i Maastricht-traktaten. Heller ikke den nye traktat har rådet bod på denne mangel. Der har ikke hidtil været nogen strategisk byudviklingsvision, og det har ført til vedtagelse af ukoordinerede foranstaltninger. Hertil kommer, at der ikke findes eksplicitte bestemmelser om effektiv koordinering af EU's politik inden for transport, miljø, folkesundhed og økonomisk udvikling, for så vidt angår byområder. Traktatens artikel 2 giver dog allerede indirekte et grundlag for en europæisk bypolitik. Det hedder heri, at Fællesskabet har til opgave »...at fremme en harmonisk og afbalanceret udvikling af den økonomiske virksomhed i Fællesskabet som helhed..« og »...en højnelse af levestandarden og livskvaliteten, økonomisk og social samhørighed samt solidaritet mellem medlemsstaterne.«

5.1.2. Udtalelsens undersøgelse af byernes rolle viser, at de har været afgørende for virkeliggørelsen af de »stolte principper« i artikel 2. De ofte tunge problemer, som byerne står over for i dag, er imidlertid en alvorlig trussel mod Europas velfærd i fremtiden. Hvis tendensen ikke vendes, vil det ikke lykkes EU at nå det vigtigste mål, som er at skabe samhørighed. Af forskellige årsager har de lokale myndigheder ikke været i stand til at tackle problemerne effektivt. Ifølge subsidiaritetsprincippet bør bypolitik være et nationalt anliggende. Det har en række medlemsstater allerede erkendt. De har i større eller mindre grad udviklet en bypolitik. Subsidiaritet betyder imidlertid ikke, at andre myndighedsniveauer kan unddrage sig deres ansvar. Dette gælder heller ikke for andre politikområder, hvor EU er aktiv. For at opnå større effektivitet bør EU tilskyndes til at koordinere og integrere de forskellige foranstaltninger, der har indvirkning på byområder. Regionsudvalget opfordrer derfor Kommissionen til at udvikle en bypolitik, der supplerer medlemsstaternes bypolitikker, og som sigter på at forbedre den sociale samhørighed i byområderne. Dette er også af europæisk betydning. Denne EU-bypolitik skal samtidig anspore til mere strukturelt samarbejde mellem lokale myndigheder i de funktionelle byområder.

5.1.3. Byspørgsmål er nu helt klart på EU's dagsorden, både i kraft af Kommissionens meddelelse »En dagsorden for byerne i Den Europæiske Union« og forslagene i »Agenda 2000«. Det er derfor ikke længere et spørgsmål om »en bypolitik eller ej«. Der vil helt afgjort blive fastlagt en egentlig bypolitik i den nærmeste fremtid, og fokuset må nu rettes mod dens indhold. Når bypolitikken inden for EU får tildelt mere opmærksomhed og bliver synlig(ere) på europæisk plan, bliver man naturligvis nødt til at indføje en passus herom i traktaten.

5.1.4. Støtte til særligt udsatte byområder er et helt nyt element i den europæiske strukturpolitik. Da de gældende statsstøtteregler () er udformet med henblik på regioner og ikke byområder, er de ikke særlig hensigtsmæssige i lande med en lille og spredt boende befolkning.

Regionsudvalget opfordrer derfor Kommissionen til at tage hensyn til regionale forhold i forbindelse med støtte til byområder. Kommissionen opfordres til at undersøge, hvordan der kan gøres undtagelse for bestemmelsen om et fiktivt indbyggertal på 100 000 i bestemte områder med lav befolkningstæthed.

5.2. En integreret strategi

5.2.1. Den nuværende fremgangsmåde er i det store og hele sektoropdelt. Adskillige EU-foranstaltninger har indvirkning på byerne, men kun få er direkte rettet mod byerne, og i de tilfælde har de lokale myndigheder ikke altid indflydelse på, hvordan de gennemføres. I mange medlemsstater har de lokale myndigheder faktisk ikke mulighed for at tackle disse problemer, fordi mange af de traditionelle opgaver er overladt til ikke-valgte organer. Ud over EU-foranstaltningerne konfronteres byerne også med foranstaltninger, som er indført af de regionale og nationale myndigheder. Det er de lokale myndigheders ansvar at integrere dette virvar af usammenhængende og ofte modstridende foranstaltninger i deres egne politikker. Den vigtigste udfordring er at nå frem til en effektiv integration på alle administrative niveauer af de forskellige politikker, som vedrører byerne. En effektiv bypolitik på EU-plan er med andre ord nødvendig som supplement til medlemsstaternes integrerede bypolitikker.

5.2.2. Nøglen til en bypolitik på EU-plan ligger, som på nationalt plan, i at anvende bottom-up-princippet, dvs. tage udgangspunkt i de lokale myndigheders synspunkter. Lokale og regionale myndigheder er bedst placeret til at tackle en mangfoldighed af spørgsmål, problemer, organisationer og politikker, som kræver en sammenhængende strategi, der går på tværs af de forskellige sektorer. Desuden er det i byerne (især de »internationale« byer), at de problemer og muligheder, som er afgørende for Europas fremtid, først manifesterer sig. Det er også nødvendigt, at politikker, der er rettet mod byerne, imødekommer de lokale behov i størst mulig grad. Regionsudvalget mener derfor, at de lokale myndigheders erfaringer bør spille en fremtrædende rolle i udviklingen af en integreret europæisk bypolitik.

5.2.3. For at nå frem til en integreret bypolitik er det nødvendigt med en klar ramme baseret på en europæisk vision og strategi, som skal sikre, at EU's bysystem fungerer både socialt og økonomisk. Denne ramme bør tage hensyn til, at byområder i stigende grad indgår i ét stort system, som består af gensidigt afhængige dele. Den bør afspejle de forskellige slags byer i Europa, fra de større byer i Europas centrum til de mere afsidesliggende, og især byer, som er drivkraften bag store regionale økonomier. Udviklingen af et sådant bysystem fremmes yderligere af de europæiske integrationsbestræbelser, oprettelsen af en europæisk infrastruktur og behovet for specialisering inden for fysisk planlægning. Men det bør også afspejle behovet for større ligevægt og stærkere forbindelser mellem byerne og de omkringliggende regioner. Manglende fremsynethed i udviklingen af EU's byer vil føre til, hvad der fra et europæisk synspunkt kun vil være de næstbedste beslutninger og en forkert udvikling. Det europæiske fysiske og funktionelle udviklingsperspektiv (EFFU), som medlemsstaterne er enedes om, er et første skridt mod en anerkendelse heraf.

5.2.4. En EU-ramme for byudvikling bør også tage hensyn til, at byerne fungerer som motorer for den regionale, nationale og europæiske vækst - dette gælder navnlig storby- og hovedstadsområder - og som internationale forbindelsesveje mellem Europa og verdensmarkedet. Endvidere bør en sådan ramme omfatte spørgsmål, der er aktuelle over alt i Europa, som fx arbejdsløshed, social udstødelse, byfornyelse, bæredygtighed og mobilitet, uddannelse, unge, ældre, ind- og udvandring, sikkerhed og folkesundhed. Den bør også sørge for, at alle disse spørgsmål integreres på lokalt plan. Særlig opmærksomhed bør rettes mod de konkrete ideer, som opstår på lokalt niveau og f.eks. udmøntes i et engagement i lokalsamfundet.

5.2.5. Rammen for byudvikling bør således skabe de bedste betingelser for at udvikle de europæiske byers potentiale fuldt ud. Den bør også være fleksibel nok til at tage hensyn til nationale foranstaltninger og regionale forskelle, så der sikres komplementaritet og en gennemførelse, der er tilpasset forskellene.

5.2.6. Når der først er oprettet en EU-ramme for byudvikling, vil det være forholdsvis nemt at udvikle et byperspektiv i de mere sektorspecifikke EU-politikker. Som Kommissionen nævner, bør disse spille en komplementær rolle og fuldt ud modsvare foranstaltninger på andre myndighedsniveauer. De nuværende foranstaltninger, som berører byerne, må derfor integreres i den overordnede vision og strategi, og nye politikker og programmer må tilpasses hertil. Resultatet vil være en meget mere målrettet gennemførelse af sektorforanstaltningerne og derfor en mere effektiv anvendelse af EU-midlerne.

5.3. En vidensbaseret strategi

5.3.1. Regionsudvalget erkender, at der er stigende behov for omfattende og sammenlignelige oplysninger om byer, ikke mindst blandt lokale og andre offentlige myndigheder (). Omfattende informationer om regioner og byer er en forudsætning for god byforvaltning. Mange lokale myndigheder har allerede udviklet barometre, som måler livskvaliteten i en by, og de er ofte tilpasset de lokale omstændigheder. Disse systemer kortlægger behov og tendenser og muliggør en pålidelig overvågning af politikkernes virkninger. Det konstateres imidlertid også i Barcelona-erklæringen om behovet for et europæisk system for lokale livskvalitetsindikatorer (), at de nuværende statistiske data og livskvalitetsindikatorer er klart utilstrækkelige, både hvad angår kvantitet og indhold. »Der er behov for at lancere et europæisk system med indikatorer for livskvalitet i byer og regioner«, hedder det derfor i erklæringen.

5.3.2. Regionsudvalget har understreget behovet for sammenlignelige standarder. »Kommissionens forslag om snart at foretage en undersøgelse af situationen i byerne ... ses som et første skridt i den retning«. 58 byer, 8 byområder og 21 storbyregioner indgår i undersøgelsen. Den bygger på et enkelt, ret generelt sæt indikatorer, som primært tager sigte på at måle livskvaliteten i en by. Regionsudvalget mener, at det system, der foreslås, skal være mere detaljeret for at opnå de ønskede resultater, og det skal tage højde for de specifikke lokale og regionale forhold. Informationerne bør desuden afspejle det funktionelle byområde, som foreslået i denne udtalelses punkt 3, fremfor at følge de administrative grænser. Disse principper vil være nøgleelementer i Regionsudvalgets undersøgelse af de eksisterende indikatorer for EU's storbyer og regioner.

5.3.3. Selvom afpassede statistiske data og indikatorer er vigtige for beslutningsprocessen, er de lokale myndigheder især interesseret i at få kendskab til hinandens politikker og projekter. Regionsudvalget foreslår derfor, at man bygger videre på de lokale myndigheders gode praksis og aktivt fremmer udvekslingen af erfaringer mellem lokale beslutningstagere og bypolitikkens administratorer. De lokale myndigheder må selv spille en ledende rolle i disse processer. Regionsudvalget understreger derfor, at den tværnationale erfaringsudveksling om byudviklingsproblemer skal finde sted på grundlag af en aktiv tilslutning og deltagelse fra byernes side og - hvor det er ønskeligt - med inddragelse af de deltagende byers samarbejdsorganisationer.

5.3.4. Denne erfaringsudveksling har været den primære årsag til etableringen af et stort antal bynetværker, som strækker sig lige fra enkle venskabsbyforbindelser til højt komplekse former for samarbejde om specifikke emner. Regionsudvalget udtrykker tilfredshed med, at Kommissionen har til hensigt at tilvejebringe støtte og incitamenter til disse internationale bypartnerskaber. Regionsudvalget mener imidlertid, at det er nødvendigt at fremme en stærkere koncentration og samordning af disse netværks aktiviteter. Det er afgørende vigtigt at bygge videre på de erfaringer og den ekspertise, som allerede er indvundet, samt på de allerede etablerede strukturer. Regionsudvalget er det ideelle forum for at realisere dette, ikke mindst efter at dets beføjelser er blevet udvidet.

5.3.5. Regionsudvalget er helt enig med Kommissionen i, at det er nødvendigt at forbedre samarbejdet mellem de lokale myndigheder i forskellige dele af verden. I henseende til udbygning af bistand, støtte til lokalt demokrati, men også til udveksling af erfaringer med andre veludviklede lokale myndigheder, er der i høj grad grund til at fremme denne form for netværkssamarbejde.

5.3.6. Kommissionen har understreget, at byindikatorer ikke vil blive benyttet som et udvælgelseskriterium i forbindelse med strukturfondsstøtte. Samtidig har den antydet, at disse indikatorer i en senere fase kunne danne grundlag for en bedre vurdering af de forskellige nationale og europæiske politikkers indvirkning på byområdernes udvikling. Regionsudvalget understreger i Barcelona-erklæringen, at et fremtidigt europæisk system for lokale og regionale indikatorer »kan udgøre det nødvendige led mellem identifikation af specifikke politiske mål for byer og regioner på den ene side og udvikling, realisering og opfølgning af gennemførelsesforanstaltninger for disse mål på den anden side«. Det bør dog sikres, at de indikatorer, der anvendes i afgørelser om tildeling af strukturfondsstøtte, er forskellige fra dem, der anvendes, når programmerne skal gennemføres og kontrolleres.

5.3.7. Regionsudvalget finder det væsentligt, at der forskes i, hvordan informationsteknologi, nye definitioner på arbejde, bedre transportmuligheder og højere miljøbevidsthed vil sætte sit præg på fremtidens byer. Det bifalder i denne forbindelse, at »Fremtidens by« indgår som et af målene i det femte rammeprogram, og efterlyser mere forskning i emner af denne karakter i EU-sammenhæng.

5.4. Strukturfondenes rolle

5.4.1. Det fremgår af forskning i »Regionalstyre og lokalstyre i Den Europæiske Union«, at lokale og regionale skatteindtægter og almindelige indtægter, som kan henføres til nationale politikker, er lokalstyrets vigtigste indkomstkilde. De nationale politikker vedrører programmer, som tager sigte på generelle samfundsspørgsmål. Imidlertid kræver det forhold, at disse samfundsspørgsmål er koncentreret og hober sig op i storbyer og byområder, at der sættes ind med en mere målrettet indsats. Saneringspolitikker omfattende planlægnings- og infrastrukturpolitikker til udvikling eller genudvikling af boligområder, erhvervszoner og infrastrukturer er afhængige af nationale prioriteter og ressourcer, som tager sigte på at styrke de økonomiske centres position i et internationalt, konkurrencebaseret miljø. Disse generelle politikker bør tilføres et stærkere bymæssigt islæt. På denne måde kan byernes problemer og muligheder behandles gennem strukturforbedringer på både makroplanet og mikroplanet. EU's politikker bør supplere disse nationale politikker. Ved at sætte fokus på mikroplanet, dvs. de dårligst stillede bydistrikter, kan disse supplerende foranstaltninger fra Den Europæiske Unions side give den nødvendige støtte og stimulere udviklingen af en ny politik for by- og regionaludvikling i Europa.

5.4.2. Af de EU-politikker, der har indvirkning på byerne, er strukturfondspolitikken den mest mærkbare, i hvert fald i finansiel henseende. Imidlertid har man ikke i tilstrækkelig grad erkendt byområdernes specifikke behov. Regionsudvalget støtter derfor Kommissionens forslag om, at hvis der lægges mere vægt på byudviklingen i den fremtidige strategiopbygning og i programmerne, kan resultatet blive en integreret strategi for aktioner i byområder og de større områder, de udgør en del af, og ligeledes udvikling af økonomiske og menneskelige ressourcer ().

5.4.3. Imidlertid sættes der med denne strategi kun fokus på samhørigheden mellem regionerne. Det blev understreget i den første samhørighedsrapport (1996), at der er behov for stærkere samhørighed inden for og imellem byerne: »Der er en meget nærliggende fare for yderligere opsplitning af de europæiske storbyer, stigende ledighed og social udstødelse, ledsaget af endnu dybere sociale skel mellem vindere og tabere. I nogle medlemslande anser man allerede storbyproblemet som den største udfordring for nationens samhørighed (...). En mere målrettet indfaldsvinkel kan også være påkrævet på Unionsplan.« ().

5.4.4. Regionsudvalget udtrykker derfor tilfredshed med, at man i »Agenda 2000« opfatter byområder som et af fire nøgleelementer i et nyt mål 2, som skal fremme økonomisk diversificering, herunder i regioner, som er stærkt afhængige af en enkelt økonomisk sektor i nedgang. Dette vil kræve øget støtte til små og mellemstore virksomheder og innovation, samt forudsætte, at der lægges mere vægt på erhvervsuddannelse, det lokale udviklingspotentiel, miljøbeskyttelse og på bekæmpelse af social udelukkelse, ikke mindst i byområder i vanskeligheder. Endvidere er »Bekæmpelse af social udelukkelse« fastlagt som et af de fire aktivitetsområder under mål 3. Da social udelukkelse er koncentreret i byområder, bør det nye mål 3 også omfatte byerne (). På den anden side understreges det ikke i »Agenda 2000«, at der er behov for at lægge større vægt på byerne i de regionale mål 1-programmer. Regionsudvalget mener, at en afbalanceret bypolitik på EU-plan må omfatte byer og byområder, der dækkes af såvel mål 1 som mål 2, og den bør støtte EU-bistanden i visse regioner, som ikke er berettiget til regionalstøtte fra strukturfondene.

5.4.5. Det henstilles i Agenda 2000, at det stærkt succesrige EF-initiativ URBAN ikke videreføres, men i stedet indlemmes i hovedprogrammerne. Dette vil gøre det muligt at bygge videre på URBAN-programmets succes og samtidig lægge endnu mere vægt på jobskabelse og bekæmpelse af social udstødelse. Regionsudvalget understreger desuden betydningen af programmer, som beskæftiger sig med byernes nye behov. Artikel 10-pilotprojekterne for byområder og i større grad EF-initiativet URBAN har allerede med held taget sig af disse nye behov. De traditionelle målprogrammer har regionen som udgangspunkt, mens URBAN tager sigte på isolerede problemområder i nedslidte bykvarterer med forbedring af samhørigheden i byen for øje. Regionsudvalget mener, at man bør undersøge virkningen af disse fremgangsmåder, som har været til gavn for mange byer. Det må især undersøges, hvordan de kan virke som katalysator for byudviklingen. Regionsudvalget er overbevist om, at man bør videreføre disse fremgangsmåder, uanset hvilke forslag der stilles i forbindelse med et nyt mål 2.

5.4.6. Regionsudvalget støtter fuldt ud Kommissionens forslag om større koncentration. I dag dækker mål 1, 2, 5b og 6 51 % af EU's befolkning. Fremtidens strukturfonde bør være målrettet mod den del af befolkningen, som står over for de værst mulige forhold, herunder beboerne i de dårligst stillede byområder i EU. Denne form for geografisk målretning tilstræbes også i URBAN og har vist sig at føre til effektiv udnyttelse af EU-midlerne.

5.4.7. Forslaget om at forenkle finansieringssystemet ved at nøjes med et enkelt program pr. region kan der kun udtrykkes stor tilfredshed med. Lokalregeringer har ofte måttet kæmpe med modstridende regler i forskellige EU-fonde. Et specifikt projekt, som var støtteberettiget inden for én fond, var ikke altid støtteberettiget i en anden. Det endelige resultat var ofte, at et potentielt succesrigt projekt blev trukket tilbage. Disse inkonsekvente forhold i strukturfondenes regler er en hæmsko for en integreret strategi, som bør fjernes.

5.4.8. I Agenda 2000 foreslås der også enklere og mere gennemsigtige støttekriterier for hvert område, som omfattes af det nye mål 2. Der bør tages hensyn til relevante socioøkonomiske kriterier, arbejdsløshedsniveauer og graden af social udelukkelse. Regionsudvalget vurderer, at kriterierne for byområder, som tager sigte på social samhørighed, bør omfatte kriterier vedrørende livskvalitet og bæredygtighed. Endelig bør man i disse kriterier erkende byernes dynamik og byernes forskellige særpræg i de forskellige dele af EU.

5.5. Institutionelle aspekter

5.5.1. En ny bypolitisk strategi bør fuldt ud afspejles i EU-institutionerne. Dette berører først og fremmest Kommissionen, da det er den, der har ansvaret for den konkrete forberedelse og gennemførelse af en europæisk bypolitik. For tiden er det dog kun en uformel gruppe med deltagere fra flere forskellige tjenestegrene, der beskæftiger sig med byspørgsmål. Denne uformelle struktur beror i for høj grad på velvilje, hvorimod bypolitikken bør være et hovedansvar i det nye system.

5.5.2. Den nuværende »politik for modernisering af forvaltning og personale« (MAP 2000) bør udnyttes til at indføre en mere egnet og mere formaliseret struktur. Regionsudvalget foreslår at gennemføre dette via oprettelsen af et tværfagligt team, helst under Generaldirektoratet for Regionalpolitik og Samhørighed. Dette team skal være ansvarligt for udviklingen af den foreslåede strategiske ramme for byudvikling. Derudover bør det gøres ansvarligt for afprøvningen af (nye) sektorpolitikker og -programmer i forhold denne ramme.

5.5.3. Regionsudvalget mener, at en sådan formel administrativ struktur bør fuldstændiggøres ved udnævnelsen af et medlem af Kommissionen med generelt ansvar for bypolitik og for de nødvendige budgetmidler. Det er indlysende, at ansvaret må omfatte det nye mål 2 (for kriseramte byområder), det nye mål 3 (bekæmpelse af social udelukkelse), innovative programmer som URBAN og artikel 10-bypilotprojekterne.

5.5.4. Regionsudvalget mener, at den øgede opmærksomhed omkring byspørgsmål og den foreslåede mere formaliserede struktur i Kommissionen bør have demokratisk opbakning. For tiden behandles byspørgsmål primært i Europa-Parlamentets Udvalg om Bypolitik, navnlig når strukturfondene er involveret. Byspørgsmål behandles imidlertid også i andre Europa-Parlamentsudvalg fra et mere sektormæssigt synspunkt. Tidligere var der en tværfaglig gruppe af lokale og regionale repræsentanter for de politiske grupper, som spillede en afgørende rolle, når der skulle sættes byspørgsmål på den europæiske dagsorden.

5.5.5. Før Amsterdam-traktatens ikrafttræden foreslår Regionsudvalget Europa-Parlamentet at overveje at oprette en mere struktureret instans for byspørgsmål. Den ideelle form kunne være et nyt udvalg om bypolitik. Regionsudvalget ønsker i den nuværende situation at arbejde tæt sammen med Europa-Parlamentet i forbindelse med forberedelsen af byforummet og hvidbogen om byudvikling.

5.5.6. EU's to rådgivende forsamlinger er allerede i dag i stand til at behandle byspørgsmål effektivt. Regionsudvalget ønsker at støtte Det Økonomiske og Sociale Udvalg i dets fortsatte arbejde vedrørende en dagsorden for byerne i EU. Regionsudvalget vil selv fortsat drøfte dagsordenen for byerne i dets Underudvalg 4 om »Fysisk Planlægning, Bypolitik, Energi, Miljø«.

5.5.7. Den foreslåede nye bypolitiske strategi bør også afspejles i Det Europæiske Råd. Regionsudvalget er særligt tilfreds med det nederlandske formandskabs initiativ samt konklusionerne af Rådets møde i Noordwijk om bypolitik. Det bifalder varmt den positive indstilling til at udbygge dagsordenen, sætte skub i erfaringsudvekslingen og indkalde til et nyt møde under det britiske formandskab. Regionsudvalget ser også gerne, at Rådet systematisk viderefører arbejdet, helst ved fortsat at afholde rådsmøder om bypolitik hvert år.

5.5.8. For fuldt ud at få gavn af drøftelserne i de forskellige institutioner foreslår Regionsudvalget, at der indkaldes til tværinstitutionelle møder med regelmæssige mellemrum. Derudover kan der afholdes et møde med særlige interessegrupper en gang om året. Det foreslåede »Byforum« kunne være det første i en sådan møderække.

5.5.9. Regionsudvalget glæder sig over, at Kommissionen agter at oprette en ekspertgruppe, som skal bistå ved udarbejdelsen af en hvidbog om byudvikling. Regionsudvalget mener, en sådan gruppe ikke kun bør bestå af eksperter fra de forskellige medlemsstater og erfarne forskere inden for bypolitik. Det er lige så vigtigt at inddrage de lokale myndigheders eksperter.

5.5.10. Behovet for en integreret EU-bypolitik betyder ikke, at andre myndighedsniveauer ikke længere skal satse på yderligere integration af deres politikker. Det er især de nationale politikker, der påvirker byerne mærkbart. De lokale myndigheder er finansielt afhængige af de nationale regeringer i udførelsen af deres opgaver. Budgetbeskæringer gør en stærkere koordinering af mere generelle sektorpolitikker mere og mere vigtig. Derfor ønsker Regionsudvalget at tilskynde Det Europæiske Råd til at fremme en dyberegående integration af politikkerne og udviklingen af egentlige nationale bypolitiske strategier.

5.5.11. De lokale og regionale myndigheder vil drage stor fordel af en integration af politikkerne på nationalt niveau og EU-niveau. Det vil i vidt omfang mindske den byrde, de bærer i forbindelse med koordinering af de mange forskellige regionale og nationale politikker samt EU-politikker og -initiativer. Men de lokale myndigheder må også selv gøre en fornyet indsats for at anvende de disponible ressourcer så effektivt og konsekvent som muligt.

5.5.12. De lokale myndigheder må tackle deres problemer og udnytte deres muligheder på det bedst egnede niveau, dvs. tættest på borgerne. Mange af byernes problemer er koncentreret i bestemte kvarterer, og løsningerne må også søges på dette niveau. Offentlig sundhed, social integration, uddannelse og offentlig sikkerhed kræver skræddersyede løsninger. Derudover bør der på byplan eller i en bredere sammenhæng inden for hele byområdet udvikles politikker, der kan sætte nyt skub i økonomien, skabe arbejdspladser og fremme offentlig transport. Det skal også bemærkes, at problemer i bestemte bydele kun kan tackles i sammenhæng med det omgivende område eller med det større byområde som helhed. Samtidig må det sikres, at disse problemområder er i stand til fuldt ud at udnytte udviklingen i de mere velstående områder, der omgiver dem. Strukturfondsstøtte kan vise sig at være et værdifuldt incitament til forbedring af samhørigheden i byerne.

5.5.13. Løsning af problemerne i de enkelte kvarterer bør ske inden for rammerne af lokalmyndighedernes kompetence. For mange byer er dette dog en ønskesituation og ikke rent faktisk tilfældet. Desuden er der som regel ikke sammenfald mellem de lokale myndigheders administrative grænser og det byområde, de har funktionelle forbindelser med. Hvor det er muligt, bør man aktivt forsøge at oprette mere permanente og bindende former for samarbejde mellem lokale myndigheder og etablere de påkrævede strukturer.

5.5.14. Samtidig bør lokalmyndighederne koncentrere sig om deres grundlæggende ansvar, nemlig at levere kvalitetsservice, »valuta for pengene«, og de bør konstant tilpasse sig samfundets skiftende behov. De må forbedre det af og til misligholdte forhold til deres borgere, som i høj grad er baseret på tillid. Borgerne bør blive parthavere i bysamfundet.

5.5.15. Byerne må selv organisere sig for at tage fat på alle disse spørgsmål. Lokalmyndighederne bør i første række bringe de lokale organisationer, såvel offentlige som private, sammen med henblik på at mobilisere viden, kompetence og dynamik. Samarbejde i de større byområder kræver stærke partnerskaber mellem lokalmyndighederne. Forbindelserne med de regionale og nationale regeringer samt EU er ligeledes vigtige. Bypolitikker og -programmer bør udformes, gennemføres og overvåges i partnerskab med de lokale myndigheder, således at der tages højde for den ekspertise og viden, der findes på lokalt niveau. Når de lokale myndigheder organiserer sig på denne måde, indebærer det også en ny form for byforvaltning, som er i stand til at udforme byudviklingsstrategier og skabe de nødvendige koalitioner.

6. Konklusioner

6.1. Regionsudvalget hilser med stor tilfredshed Kommissionens meddelelse, som åbner debatten om den fremtidige dagsorden for byerne i Den Europæiske Union, velkommen. Meddelelsen afspejler fuldt ud den fornyede opmærksomhed omkring vore byer og behovet for, at EU nærmer sig borgerne. Den er et vigtigt skridt fremad i erkendelsen af, at EU's byområder er drivkraften bag økonomisk vækst, velstand og kultur, men at de samtidig er stillet over for det moderne samfunds mest alvorlige problemer. Regionsudvalget mener, at det er på tide at indlede en bred debat på europæisk plan, og støtter derfor kraftigt Kommissionens og Rådets planer om at tilrettelægge et europæisk byforum i 1998. Resultaterne af denne debat bør videreudvikles og indgå i en hvidbog om byudvikling.

6.2. Byerne har mange facetter og dimensioner. På den ene side er de drivkraften bag de regionale og nationale økonomier. På den anden side lider disse byer, især bestemte bydele, i alvorlig grad af forfald, hvilket skyldes sociale, økonomiske og miljømæssige problemer. Høj arbejdsløshed, fattigdom, dårlige levevilkår og manglende sikkerhed medfører social udstødelse og opsplitning. Dette truer i stigende grad den sociale og økonomiske livskraft og samhørigheden i vort samfund. Regionsudvalget understreger kraftigt nødvendigheden af at vende denne udvikling. Byerne må igen blive steder, hvor vi ønsker at bo, tilbringe vor fritid og se vore børn vokse op.

6.3. Regionsudvalget mener, at det i høj grad er nødvendigt at forbedre forholdet mellem byerne og de omkringliggende regioner. Den stærke gensidige afhængighed afspejles i begrebet »funktionelle byområder«. Dette begreb bør være universelt gældende, uafhængigt af byernes størrelse, og bør danne udgangspunktet for EU's fremtidige politik på området. Den vigtigste udfordring går ud på at udvikle en europæisk bypolitik, som omfatter alle byer og alle omkringliggende regioner, uanset størrelse og type. Det europæiske fysiske og funktionelle udviklingsperspektiv (EFFU) er det første svar på denne udfordring, og det bør være en inspiration for de tværnationale seminarer, som Kommissionen afholder.

6.4. Regionsudvalget er enig i, at en række fællesskabsinstrumenter allerede spiller en betydelig rolle for byudviklingen. Dette er imidlertid ikke det samme som en europæisk bypolitik, som koordinerer og integrerer EU's initiativer og specifikt er rettet mod byerne og disses indbyggere. Regionsudvalget har allerede i adskillige udtalelser fremsat forslag om, hvordan det lokale og regionale perspektiv bør indgå i specifikke EU-politikker og -programmer. Det, der er behov for i dag, er en ny overordnet strategi for byerne. En sådan strategi bør først og fremmest fastlægges af de lokale myndigheder med støtte fra og i samarbejde med de regionale og nationale myndigheder. Regionsudvalget understreger behovet for en integrering på alle administrative planer af de forskellige politikker, som vedrører byerne. I denne sammenhæng må udviklingen af en integreret national politik i alle medlemsstater prioriteres højt. For at opnå samhørighed, et af Den Europæiske Unions vigtigste mål, bør EU udvikle en bypolitik, som supplerer de nationale politikker, imødekommer behovet for en bedre tilpasning af de EU-politikker og -handlingsplaner, der allerede berører byerne, til byernes behov, og som respekterer subsidiaritetsprincippet.

6.5. For at der kan fastlægges en ny strategi for byerne, må der først og fremmest være en klar ramme for byudviklingen. En sådan ramme bør bygge på en vision og strategi vedrørende byernes fremtidige rolle og bør afspejle de virkninger, som europæisk integration, specialisering og transeuropæiske net har for den fysiske planlægning. Den må imidlertid også omfatte en række EU-omspændende spørgsmål vedrørende arbejdsløshed, social udstødelse, byfornyelse, bæredygtighed, mobilitet, sikkerhed, uddannelse, ungdom og folkesundhed. For at sikre komplementaritet bør rammen for byudvikling tage hensyn til nationale politikker og må også være tilstrækkelig fleksibel til at kunne tage højde for regionale forskelle, som kræver en specielt tilpasset gennemførelse. Når en sådan ramme er udarbejdet, må de nuværende (sektor)politikker og -programmer, som vedrører byerne, tilpasses og bringes i overensstemmelse med nye EU-foranstaltninger. Regionsudvalget mener, at dette i betydelig grad vil forbedre EU-midlernes effektivitet og EU-politikkernes gennemsigtighed.

6.6. Regionsudvalget anbefaler en dagsorden for byerne i Den Europæiske Union, som bygger på de lokale myndigheders erfaringer, da det er på det lokale plan, den daglige gennemførelse af mange sektorforanstaltninger foregår. Hertil kommer, at det først og fremmest er i byerne (herunder navnlig storbyerne og de bytætte områder), at det moderne samfunds problemer og muligheder manifesterer sig. Lokale erfaringer viser, at en styrkelse af den økonomiske struktur må udgøre grundlaget for enhver bypolitik. Samtidig er det helt klart, at dette kun kan opnås ved samtidig at gennemføre initiativer til styrkelse af den sociale infrastruktur: almen uddannelse og erhvervsuddannelse, livskvalitet, sikkerhed og omsorg, navnlig til fordel for de socialt udstødte. Med andre ord må bypolitikken gå ud på at »udvikle en stærk by, skabe værdifulde bydele og øge borgernes deltagelse«.

6.7. En europæisk bypolitik bør fremme en integreret, koordineret og mere målrettet strategi for byerne. For at gøre det muligt at kortlægge behov og tendenser og fremme en effektiv overvågning bør bypolitikken være vidensbaseret. Den bør derfor være uafhængig af de kriterier, der anvendes ved tildeling af støttemidler. Ud over statistiske oplysninger bør en europæisk bypolitik tage udgangspunkt i oplysninger om specifikke politikker og projekter, som er rettet mod byerne. Regionsudvalget mener endvidere, at der er et stærkt behov for partnerskaber mellem forskellige regeringsniveauer og med den private sektor, uddannelsesinstitutioner og forskellige aktører på byniveau. Partnerskaberne bør styrkes via effektiv deltagelse i netværk mellem byer og bygge på disses erfaringer og etablerede strukturer. For at partnerskaberne kan fungere, bør disse netværk koncentreres og koordineres bedre, hvilket kunne gennemføres ved hjælp af Regionsudvalget.

6.8. En europæisk bypolitik bør helt klart lægge vægt på langsigtet social og økonomisk genopretning. I bestræbelserne på at puste nyt liv i de forskellige bydele bør man udnytte disses potentiale fuldt ud. En sådan genopbygning indefra kræver først og fremmest større målrettethed, både geografisk og tematisk, således at man, som allerede fastslået i den første samhørighedsrapport, koncentrerer sig om genopretning af de fattigste kvarterer. Regionsudvalget støtter derfor det forslag, der er fremsat i Agenda 2000, om at inddrage byerne som en fast bestanddel af et omdefineret mål 2, som tager sigte mod økonomisk og social genopretning. Dette vil give mulighed for at bygge videre på resultaterne af URBAN og samtidig lægge øget vægt på arbejdsløshedsbekæmpelse og fremme af den sociale samhørighed. Det er imidlertid lige så vigtigt, at mål 1-programmerne i højere grad fokuserer på byerne. Samtidig bør en europæisk bypolitik også være rettet mod byområder, som ikke er berettiget til regional støtte, f.eks. ved at man medtager programmerne om bekæmpelse af social udelukkelse fra det nye horisontale mål 3. Regionsudvalget ønsker derfor at understrege vigtigheden af programmer, der sigter mod at imødekomme byernes nye behov. De innovative strategier, som blev oprettet i forbindelse med URBAN og artikel 10-pilotprojekterne for byområder, kræver, at der opretholdes et omfattende byudviklingsprogram.

De erfaringer, der er indvundet gennem utraditionelle initiativer (pilotprojekter for byerne og URBAN) giver i dag byerne, eksperterne og lederne af interesseorganisationerne mulighed for at få indblik i situationen i andre EU-lande. En sådan indsigt er nødvendig i dag. Erfaringsudvekslingen bør struktureres og have et langsigtet perspektiv. Regionsudvalget foreslår, at Kommissionen tilskynder til udveksling af knowhow mellem eksperter, interesseorganisationer, lokalpolitikere og universitetsfolk. En sådan erfaringsudveksling bør kunne give aktørerne et bedre fagligt grundlag for gennemførelsen af en europæisk bypolitik. De nævnte aktører har forskellige arbejdsfelter, som hver især er vigtige for en succesrig gennemførelse af bypolitikken. De er foregangsmænd på de arbejdsfelter, der får betydning i fremtiden. Den praktiske og teoretiske indsats med henblik på uddannelse af byernes aktører bør sigte mod at forbedre såvel individuelle som kollektive kvalifikationer, hvadenten der er tale om tværfaglige team, lokalpolitikere eller aktive i interesseorganisationerne.

6.9. Virkeliggørelsen og gennemførelsen af en europæisk bypolitik kræver også institutionelle forandringer. Regionsudvalget foreslår, at Kommissionen opretter et tværfagligt team under Generaldirektoratet for Regionalpolitik og Samhørighed, og at et medlem af Kommissionen får det generelle ansvar for området. Regionsudvalget mener, at denne struktur bør støttes af en byekspertgruppe, som består af eksperter fra de forskellige medlemsstater og af forskere inden for bypolitik, og som også inddrager de lokale myndigheders ekspertise. Endvidere bør strukturen have Europa-Parlamentets demokratiske opbakning. Regionsudvalgets Underudvalg 4 »Fysisk Planlægning, Bypolitik, Energi, Miljø« og Det Økonomiske og Sociale Udvalgs »Sektion for Regionaludvikling og Fysisk Planlægning« kunne tjene som model for en sådan gruppe. Regionsudvalget mener, at det initiativ, der blev taget på Rådets møde om bypolitik, bør føres videre på en struktureret måde med henblik på at nå frem til integrerede, ikke-sektoropdelte strategier og indføre en egentlig bypolitik på alle administrative planer. Regionsudvalget er sikker på, at en europæisk bypolitik kun kan opnås via tæt samarbejde mellem alle institutioner og disses rådgivende organer.

6.10. En europæisk bypolitik kræver også en række ændringer på det lokale plan. Regionsudvalget opfordrer de lokale myndigheder til at indlede en ny indsats for at udnytte de forhåndenværende ressourcer bedre og mere målrettet. Byspørgsmål bør behandles på et plan, der ligger så tæt på borgerne som muligt. Dette plan vil ofte være den lokale bydel, men mange problemer og muligheder kræver svar på et højere plan, dvs. byen eller byområdet som helhed. For mange byers vedkommende kræver dette en administrativ omstrukturering, så der kan udvikles mere permanente og bindende samarbejdsformer inden for regionen. Det vil imidlertid også kræve, at der anlægges en ny stil i byforvaltningen, som mobiliserer viden, kompetence og energi fra alle organisationer, både private og offentlige, og betragter borgerne som parthavere i bysamfundet.

6.11. Udviklingen af livskraftige og bæredygtige byer i det 21. århundrede er ikke kun af interesse for byerne, men også et anliggende af stor national og europæisk betydning. Behandlingen af bymæssige spørgsmål - som i sig selv er af ret så ny dato - har tidligere alt for hyppigt lidt under konstante ændringer i politikken og overfladiskhed. Der er nu behov for en ny, koordineret og integreret europæisk strategi, som tager udgangspunkt i byernes regionale rolle og inddrager deres borgere. Borgernes Europa begynder i byerne.

Bruxelles, den 14. maj 1998.

Manfred DAMMEYER

Formand for Regionsudvalget

() KOM(97) 197 endelig udg.

() EFT C 100 af 2.4.1996, s. 65.

() EFT C 126 af 29.4.1996, s. 1.

() EFT C 337 af 11.11.1996, s. 20.

() Endnu ikke offentliggjort i EFT.

() EFT C 34 af 3.2.1997, s. 12.

() EFT C 116 af 14.4.1997, s. 52.

() EFT C 100 af 2.4.1996, s. 78.

() EFT C 116 af 14.4.1997, s. 1.

() EFT C 116 af 14.4.1997, s. 98.

() EFT C 215 af 16.7.1997, s. 44.

() EFT C 379 af 15.12.1997, s. 26.

() EFT C 215 af 16.7.1997, s. 21.

() KOM(97) 197 endelig udg., s. 8.

() KOM(97) 197 endelig udg., s. 14.

() KOM(97) 197 endelig udg., s. 4.

() KOM(97) 197 endelig udg., s. 13-14.

() EFT C 74 af 10.3.1998, s. 9 (artikel 3.10.3).

() KOM(97) 197 endelig udg., s. 17.

() CdR 138/97 fin.

() KOM(97) 197 endelig udg., s. 16.

() KOM(97) 542 endelig udg.

() KOM(97) 2000 endelig udg, s. 22.