Gennemførelse og evaluering af forordning (EF) nr. 1224/2009 om oprettelse af en kontrolordning for Unionen med henblik på at sikre overholdelse af reglerne i den fælles fiskeripolitik som krævet i henhold til artikel 118

Med baggrund i data indberettet af medlemsstaterne i henhold til artikel 118 i kontrolforordningen og i Kommissionens egne iagttagelser fra revision, kontroller og inspektioner udført i overensstemmelse med afsnit X i kontrolforordningen mener Kommissionen, at medlemsstaterne har efterlevet de primære forpligtelser i kontrolforordningen og oprettet de nødvendige instrumenter, procedurer og standarder til at sikre overvågning og inspektion af fiskeriaktiviteterne i hele EU. De har etableret moderne og effektive fiskeriovervågningscentre, som sammen med risikobaserede kontrolstrategier og nationale kontrolprogrammer har forbedret overvågningen og sporingen af fiskerfartøjer i EU og internationale farvande samt indsamlingen og overførslen af pålidelige data. Fartøjsovervågningssystemer (FOS) og elektroniske indberetningssystemer (EIS) bruges i alle fiskerflåder af fartøjer på over 12 meter, hvilket forbedrer overvågningen, kontrollen og pålideligheden af fangstdata. Fiskerikapaciteten på EU-plan var faldende i overensstemmelse med de fastsatte mål, kvaliteten af fangstdataene blev forbedret sammenlignet med den tidligere ordning, og det er almindeligt anerkendt, at reglerne i den fælles fiskeripolitik overholdes bedre, både af erhvervet og medlemsstaterne.

Desuden kan evalueringen af en sådan retlig ramme ikke foretages uden hensyntagen til det politiske miljø, den finder anvendelse i. Ud over sammenhængen og de målsætninger, der blev fastlagt ved vedtagelsen, er kontrolforordningen blevet evalueret i lyset af den nylige reform af den fælles fiskeripolitik, hvor nye målsætninger og retlige forpligtelser blev indført, f.eks. landingsforpligtelsen. Der er også blevet set på udviklingen i kontrolaspekterne, som er indført i kraft af anvendelsen af IUU-forordningen, Den Europæiske Hav- og Fiskerifond (EHFF) i perioden 2014-2020 (hvorved der bl.a. blev indført nye bestemmelser om økonomiske sanktioner), forordningen om den fælles markedsordning samt de igangværende drøftelser om en forordning om en bæredygtig forvaltning af de eksterne fiskerflåder og EU's indsats for at forme international havforvaltning. Endelig omfattede evalueringen forandringerne i institutionelle og politiske scenarier, især ikrafttrædelsen af Lissabontraktaten og etableringen af et europæisk samarbejde om kystvagtfunktioner.

I denne forbindelse er de centrale bestemmelser i kontrolforordningen blevet holdt op imod de generelle målsætninger om at fremme ensartede spilleregler og udvikle en lovlydighedskultur i henseende til reglerne i den fælles fiskeripolitik. Derudover har Kommissionen også undersøgt, hvor godt de instrumenter virker, som den i henhold til kontrolforordningen har fået til at sikre gennemførelsen af den fælles fiskeripolitik i medlemsstaterne. Det var på disse områder, den forrige kontrolordning havde svagheder og mangler, som der nu specifikt er blevet taget højde for gennem nye instrumenter i den nuværende kontrolforordning.

Evalueringen af kontrolforordningen er også omfattet af Kommissionens program for målrettet og effektiv regulering (REFIT), og målet var at bedømme, om forordningen er egnet til formålet, ved at fokusere på aspekterne forenkling og nedbringelse af den reguleringsmæssige byrde.

Den fælles fiskeripolitiks succes afhænger i høj grad af gennemførelsen af et effektivt kontrolsystem. Formålet med de foranstaltninger, der er fastlagt i Rådets forordning (EF) nr. 1224/2009 om oprettelse af en EF-kontrolordning med henblik på at sikre overholdelse af reglerne i den fælles fiskeripolitik (herefter benævnt "kontrolforordningen"), er at oprette et EU-system til kontrol, inspektion og håndhævelse baseret på en overordnet og integreret fremgangsmåde i overensstemmelse med princippet om proportionalitet og administrativ omkostningseffektivitet.

Gennemførelse og evaluering af forordning (EF) nr. 1224/2009 om oprettelse af en kontrolordning for Unionen med henblik på at sikre overholdelse af reglerne i den fælles fiskeripolitik som krævet i henhold til artikel 118

Evalueringen bekræfter relevansen og EU-merværdien af kontrolforordningen, som fremstår som en solid retsakt, der danner en sammenhængende regelramme for kontrol, inspektion og håndhævelse til sikring af overholdelsen af den fælles fiskeripolitik. Den anses også for afgørende for sikringen af ensartede spilleregler for de erhvervsdrivende.

Kontrolforordningen forenklede og rationaliserede det tidligere kontrolsystem. Trods eksistensen af andre parallelle retsakter med kontrolforanstaltninger (f.eks. forordningen om fiskeritilladelser, forordningen om tekniske foranstaltninger og forordningen om Middelhavet) er der ikke identificeret særlige problemer med den samtidige gennemførelse heraf. Kontrolforordningen hænger også sammen med andre fiskerilove og retsakter (f.eks. med forordningen om den fælles markedsordning og forordningen om EHFF). Den bragte EU i overensstemmelse med vores internationale forpligtelser på kontrolområdet, især ved at befordre en ikkediskriminerende gennemførelse af IUU-forordningen over for tredjelande. Sammenhængen med andre EU-politikker, f.eks. om miljø, hav, innovation (blå vækst), hygiejne, told og handel, anfægtes heller ikke. Trods denne sammenhæng er interessenterne alligevel bekymrede over de aktuelle bestemmelser om kontrollen af visse af de nye forpligtelser, der er fastlagt i den fælles fiskeripolitik, f.eks. landingsforpligtelsen. Også mangler vedrørende sporbarhed kan være til hinder for en effektiv gennemførelse af den fælles markedsordning. Desuden giver bestemmelserne i kontrolforordningen ikke den synergieffekt, der skal til for at opnå en virkningsfuld og effektiv gennemførelse af havstrategirammedirektivet og det nyoprettede europæiske samarbejde om kystvagtfunktioner.

Hvad angår virkningsfuldhed og effektivitet, har indførelsen af fartøjsovervågningssystemet, det elektroniske indberetningssystem og brugen af risikobaserede kontrolstrategier vist sig at være afgørende redskaber til overvågning af aktiviteterne og forbedring af kvaliteten af de indberettede fangstdata. Det anerkendes også, at brugen af elektroniske fiskeriinformationssystemer og standardkontrolprocedurer har nedbragt den administrative byrde, der hviler på de erhvervsdrivende og de offentlige myndigheder (flere detaljer følger i afsnittet "Forenkling og nedbringelse af den administrative byrde"). Dog førte visse reglers kompleksitet og den nye fremgangsmåde sammenlignet med den tidligere ordning til forsinkelser i gennemførelsen. Da ikrafttrædelsen af en række bestemmelser også blev spredt over tre år fra 2010 og frem, er det først nu, at omfanget af fordelene på bestemte områder er ved at materialisere sig, og det er først på længere sigt, at fordelene vil vise sig til fulde. Det bør imidlertid bemærkes, at selv om visse forsinkelser i gennemførelsen skyldes den tid, der nødvendigvis medgår til teknisk udvikling (f.eks. til indførelse af nye teknologier og it-systemer) eller til omsætning i national lov, henviser visse interessenter også til manglende politisk vilje til at sikre rettidig gennemførelse, og medlemsstaterne understreger systematisk, at der mangler menneskelige ressourcer.

Manglen på klarhed i visse bestemmelser, forældede bestemmelser og skønsbaseret gennemførelse i medlemsstaterne (f.eks. undtagelser og sanktioner) gør også denne retsakts mindre virkningsfuld og effektiv.

Ensartede spilleregler

Alle interessenter gav udtryk for, at EU's fiskeripolitik skal prioritere et ensartet, harmoniseret og overordnet fiskerikontrolsystem på EU-plan. En af søjlerne i en effektivt fungerende fælles fiskeripolitik er, at der på kontrolområdet findes ensartede spilleregler for medlemsstaterne, for de forskellige typer fiskeri, for EU's flåder i og uden for EU-farvande og for både EU's og tredjelandes flåder i EU-farvande. Selv om der er opnået meget takket være den nye kontrolordning, er der stadig plads til forbedring, og medlemsstaterne må investere et yderligere engagement i at sikre en sammenhængende og ensartet anvendelse af forordningen for erhvervet på EU-plan.

Analysen bekræftede, at udviklingen af EU-standarder, en harmoniseret tilgang til kontrolaktiviteter og en fælles it-platform for dataudveksling er afgørende redskaber for tilvejebringelsen af solide, ensartede spilleregler. Det blev anerkendt, at EU-Fiskerikontrolagenturet (EFCA) og Europa-Kommissionen i denne henseende spillede en grundlæggende rolle i udviklingen og styrkelsen af en harmoniseret og sammenhængende tilgang med kompatible systemer til indberetning, udveksling af data og sporbarhed for fiskeriprodukter.

Sporbarheden for fiskeriprodukter på tværs af medlemsstaterne vækker bekymring. Selv om der har kunnet iagttages en betydelig forbedring i alle medlemsstater, og kontrollerne efter landing har øget pålideligheden og kvaliteten af dataene, er der stadig problemer med kontrol ved første salg og under transport. De centrale problemer skyldes et tab af sporbarhed i de to faser af produktionskæden, hvor partierne kan komme på markedet uden forudgående kontrol af deres oprindelse. Kontrolmyndighederne mener, at den aktuelle ramme for kontrol af vejning og transport giver plads til misvisende indberetning, mens vejningsbestemmelserne i praksis overfører kontrollen fra flagstaten til kyststaten. Erfaringen viser, at transport er den ideelle katalysator for misvisende indberetning af fangstdata. Heller ikke det papirbaserede sporbarhedssystem hjemlet af kontrolforordningen anses for effektivt. Som følge heraf udvikler medlemsstaterne på frivilligt grundlag elektroniske sporbarhedssystemer, men de forskellige fremgangsmåder, man vælger på nationalt plan, hindrer dataudveksling, krydskontrol og validering. På den anden side bør det bemærkes, at vanskelighederne ved dataudveksling i visse tilfælde kan tilskrives modvilje mod dataudveksling, herunder mellem medlemsstaterne, Kommissionen og EU-Fiskerikontrolagenturet.

Påberåbelse af fortrolighed, som det er sket i flere tilfælde, kunne også udgøre en alvorlig forhindring for gennemførelsen af andre relaterede politikker (f.eks. samarbejde om kystvagtfunktioner). Desuden er der stadig uløste problemer med brugen af videnskabelige data til kontrolformål og af kontroldata til forvaltningsformål, som skal løses, førend målsætningerne for den fælles fiskeripolitik reelt kan opfyldes. Analysen viser tydeligt, at nogle af bestemmelserne i kontrolforordningen om indsamling og udveksling af data og oplysninger ikke er tilstrækkeligt klare.

De specifikke regler, der gælder fartøjer på under 12 meter, anses ikke for helt hensigtsmæssige, idet erhvervsdrivende med større fartøjer opfatter fritagelser og undtagelser som manglende kontrol og en hindring for ensartede spilleregler, mens den ubøjelige anvendelse af visse bestemmelser af de erhvervsdrivende i det ikkeindustrielle fiskeri opfattes som en ubegrundet byrde, især på de sektorer, som blev hårdt ramt af den nylige økonomiske krise.

Kontrollen med den virksomhed, som drives af fartøjer på under 10 meter, der i øjeblikket er fritaget fra at føre logbog, er ikke blevet korrekt gennemført af medlemsstaterne (f.eks. stikprøvekontrol ved landing). I Middelhavet, hvor over 80 % af fartøjerne er små, er det et problem, som den gældende kontrolforordning ikke imødegår ordentligt. Lignende vanskeligheder ses i andre havområder, om end i mindre omfang.

Manglen på kontrolbestemmelser vedrørende lystfiskeri opfattes også som en forhindring for opstillingen af ensartede spilleregler, og de fleste borgere og relevante interessenter anser sådanne bestemmelser for at være nødvendige.

Mange interessenter udtrykte bekymring over kontrollen med landingsforpligtelsen. De erhvervsdrivende er især bekymrede for de ensartede spilleregler og søger at begrænse enhver yderligere byrde. Det bør bemærkes, at selv om kontrolforordningens ordlyd er blevet tilrettet efter den nye fælles fiskeripolitik via den såkaldte omnibusforordning, er opfattelsen, at bestemmelserne om kontrol med landingsforpligtelsen ikke er tilstrækkelige, og at kontrollen med de nye forpligtelser (f.eks. kontrol med brug af fangster af arter under den bevarelsesmæssige mindstestørrelse og ikke til direkte konsum) bør udformes mere fyldestgørende for at undgå forvirring og tvivl hos mange offentlige og private interessenter.

Evalueringen viste også, at roller og ansvar ikke er klart fordelt på Kommissionen, EU-Fiskerikontrolagenturet og medlemsstaterne for visse opgavers vedkommende, hvilket medfører dobbeltarbejde.

Både industrielle erhvervsdrivende og fiskere udtrykte bekymring over visse tekniske bestemmelsers strenghed, fordi de var vanskelige at indføre (f.eks. vejningspraksis, tolerancer, transport, forudgående meddelelse og indsendelsesfrister for salgsnotaer).

Lovlydighedskultur

En hovedhjørnesten i kontrolpolitikken er at højne bevidstheden blandt alle aktører i den fulde vifte af fiskeriaktiviteter (fangst, forarbejdning, distribution og markedsføring) om betydningen af overholdelse af reglerne i den fælles fiskeripolitik. Evalueringen viser, at de gældende retsregler bidrog til at opbygge en lovlydighedskultur blandt de erhvervsdrivende og medlemsstaterne, som igen udløste bedre overholdelse af forpligtelserne i den fælles fiskeripolitik. Det står imidlertid også klart, at det stadig er nødvendigt at styrke overholdelsen af reglerne i den fælles fiskeripolitik gennem et altomfattende og solidt overvågnings- og kontrolsystem og højne bevidstheden hos erhvervet om betydningen af at overholde bevaringsforanstaltningerne.

De specifikke kontrol- og inspektionsprogrammer og de fælles ressourceanvendelsesplaner, hvis indførelse er koordineret af EFCA, er effektive redskaber, og de blev opfattet som fremragende til at forbedre samarbejdet og informationsudvekslingen blandt medlemsstaterne. EFCA's formidlings- og uddannelsesaktiviteter har også været yderst værdifulde med hensyn til at forklare de nye gældende regler og højne bevidstheden blandt de erhvervsdrivende om bevaringsspørgsmål.