HANDLINGSPLAN TIL BEKÆMPELSE AF ORGANISERET KRIMINALITET (vedtaget af Rådet den 28. april 1997) (97/C 251/01)

DEL I INDLEDNING

Kapitel I Baggrund

1. Organiseret kriminalitet udgør i stigende omfang en trussel mod det samfund, vi kender og ønsker at bevare. Kriminelle handlinger begås ikke længere kun af enkeltpersoner, men også af organisationer, som infiltrerer civilsamfundets forskellige strukturer og samfundet som helhed. Kriminaliteten organiseres i stadig større omfang på tværs af de nationale grænser og drager herved også nytte af den fri bevægelighed for varer, kapital, tjenesteydelser og personer. Teknologiske nyskabelser som f.eks. Internet og elektronisk bankvirksomhed har vist sig at være yderst praktiske redskaber til enten at begå forbrydelser eller overføre udbyttet deraf til tilsyneladende lovlige aktiviteter. Svig og korruption har antaget enorme dimensioner og er rettet mod såvel borgere som samfundsinstitutioner.

I sammenligning hermed foregår udviklingen af effektive midler til forebyggelse og bekæmpelse af disse kriminelle aktiviteter kun i langsomt tempo og er næsten altid et skridt bagud. Hvis Europa skal blive et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed, er der behov for bedre organisation, og der må udarbejdes strategiske og taktiske svar på de udfordringer, Europa står over for. Dette kræver politisk engagement på højeste plan.

2. Det Europæiske Råd understregede (den 13. og 14. december 1996 i Dublin), at det er fast besluttet på at bekæmpe den organiserede kriminalitet, og understregede med henblik herpå nødvendigheden af en sammenhængende og koordineret politik fra EU's side. Det besluttede at nedsætte en gruppe på højt plan, som skulle udarbejde en samlet handlingsplan med specifikke henstillinger, herunder en realistisk tidsplan for udførelsen af arbejdet. Gruppen skulle undersøge alle aspekter af bekæmpelsen af den organiserede kriminalitet ud fra den klare forudsætning, at den ville henvise alle spørgsmål vedrørende traktatændringer til regeringskonferencen, der behandler traktatændringer på dette område som et højt prioriteret spørgsmål. Gruppen skulle afslutte sit arbejde senest i marts/april 1997 (1). Brevet fra formanden for Gruppen på Højt Plan til formanden for regeringskonferencen med resultatet af gruppens arbejde er gengivet i bilaget til denne rapport.

3. Gruppen på Højt Plan har holdt seks møder i overensstemmelse med dette mandat. Resultaterne heraf har ført til udarbejdelse af 15 politiske retningslinjer og 30 specifikke henstillinger samt et forslag til tidsplan for hver henstilling samt angivelse af, hvor ansvaret for henstillingens gennemførelse kan placeres. Henstillingerne findes i del III af denne rapport i form af en detaljeret handlingsplan.

4. Gruppen på Højt Plan understreger i forbindelse med forelæggelsen af denne handlingsplan for stats- og regeringscheferne, at den er overbevist om, at bekæmpelse af organiseret kriminalitet og terrorisme kræver en vedvarende indsats. Bekæmpelsen skal være kompromisløs, men altid anvende lovlige midler og fuldt ud overholde retsstats- og menneskerettighedsprincipperne samt demokratiet, idet man ikke må glemme, at det netop er beskyttelsen af disse værdier, der ligger til grund for bekæmpelsen af den organiserede kriminalitet.

Kapitel II Den generelle metode, som Gruppen på Højt Plan har anvendt

5. For at tage hensyn til, at stats- og regeringscheferne - således som det fremgår af konklusionerne fra Det Europæiske Råd i Dublin - finder problemet med bekæmpelse af organiseret kriminalitet presserende og tillægger det stor politisk betydning, har gruppen baseret sit arbejde på følgende elementer:

a) Der bør tages fuldt hensyn til det arbejde, der allerede udføres med hensyn til dette spørgsmål i medlemsstaterne, i EU og i en række internationale fora. Det har været særlig relevant, da nogle af de vigtigste af disse internationale fora, navnlig P8 og Visby-Gruppen, omfatter flere EU-medlemsstater. Det betyder også, at der skal arbejdes tæt sammen med de lande, der søger om medlemskab af Unionen, Unionens transatlantiske partnere, andre lande såsom Rusland og Ukraine, samt de vigtigste internationale aktører, der beskæftiger sig med bekæmpelse af organiseret kriminalitet (Interpol, FN-organer som De Forenede Nationers internationale narkotikakontrolprogram (UNDCP) og Kommissionen for Kriminalitetsforebyggelse og Strafferet, Europarådet samt Den Finansielle Aktionsgruppe (FATF) mv.).

b) Gruppens henstillinger bør imidlertid koncentreres om Den Europæiske Unions særlige styrke og mål som fastsat i traktaten. Denne giver medlemsstaterne en række instrumenter, midler (herunder budgetmidler), institutioner og gensidige forpligtelser, som ikke er til rådighed for nogen anden gruppe af nationer, der forsøger at løse et problem af denne størrelsesorden.

c) Der skal findes den rette balance mellem praktisk samarbejde på den ene side og indbyrdes tilnærmelse eller harmonisering af lovgivningerne på den anden side. Spørgsmålet om, hvorvidt indbyrdes tilnærmelse eller harmonisering skal være et langsigtet mål for EU, skal undersøges løbende. I mellemtiden har gruppen forsøgt at fastslå hvilken grad af indbyrdes tilnærmelse eller harmonisering der er nødvendig for at sikre et så effektivt grundlag for et praktisk samarbejde som muligt.

d) Det retlige samarbejde skal bringes op på et niveau, der svarer til politisamarbejdet. Ellers vil det i det lange løb ikke være muligt at udbygge politisamarbejdet yderligere uden at fordreje systemet. Derfor er det nødvendigt at søge at opnå den størst mulige synergi i samarbejdet mellem retshåndhævende myndigheder (2) og retsvæsen.

e) Ved indsamling og analyse af oplysninger med henblik på bekæmpelse af organiseret kriminalitet skal der tages hensyn til de relevante regler for beskyttelse af personoplysninger.

f) Forebyggelse er ligeså vigtig som bekæmpelse i alle integrerede tiltag over for organiseret kriminalitet, idet forebyggelse sigter på at begrænse de omstændigheder, under hvilke den organiserede kriminalitet kan operere. EU bør råde over instrumenter til bekæmpelse af organiseret kriminalitet på hvert trin i forløbet fra forebyggelse til bekæmpelse og retsforfølgning. Det er især vigtigt, at lovgivningen ikke indbyder til svig og anden ulovlig udnyttelse. Medlemsstaterne og eventuelt den institution, der vedtager sådanne regler, skal sørge for, at dette ikke er tilfældet.

g) Den primære drivkraft bag organiseret kriminalitet er det finansielle udbytte. Dette medfører ikke blot en stadig stigende udbredelse inden for en række områder, hvor der er mulighed for økonomisk kriminalitet (bestikkelse, forfalskning, moms- og anden skattesvig, pirateri, svig over for Fællesskabets finansielle interesser), men skaber også behov for hvidvaskning af udbyttet.

h) Den organiserede kriminalitet har vist, at den forstår at udnytte de moderne kommunikationsformers hastighed og anonymitet til sin fordel. Der er her tale om et enormt område i hastig udvikling, der kræver både lovgivernes og de retshåndhævende myndigheders vedvarende opmærksomhed.

Kapitel III Midler til bekæmpelse af organiseret kriminalitet

6. På grundlag af denne generelle metode har gruppen identificeret følgende midler, der står til rådighed for Unionen, til at sikre, at bekæmpelsen af organiseret kriminalitet gennemføres på en effektiv og koordineret måde, og at beskyttelsen af EU-borgerne gives ny fremdrift:

a) Unionen og dens medlemsstater må mobilisere deres fulde kapacitet ved at indføre den størst mulige gensidige deltagelse fra dem, der udformer ny lovgivning, ofte på fællesskabsplan, og dem, der har til opgave at håndhæve den inden for politi, toldmyndigheder og retsvæsen. Dette forudsætter, at medlemsstaterne og Europa-Kommissionen inddrages fuldt ud i arbejdet, og at indsatsen koordineres mellem Unionens søjle 1 og søjle 3, herunder fuldstændig og gensidig udveksling af relevante oplysninger.

b) I forbindelse med bekæmpelse af organiseret kriminalitet er der et klart behov for at »kende fjenden« og for at blive enige om, hvilke karakteristika der gør fjenden både farlig og, forhåbentlig, sårbar. Dette kræver, at man opbygger og samler analyseekspertise, herunder bidrag fra videnskabelige kredse, fra alle medlemsstaterne og eventuelt EU-institutionerne og Europol. Dette bør så vidt muligt ske efter fælles definitioner, fælles standarder og en fælles metode for lettere at kunne genkende fænomenet, når det viser sig, og udforme en effektiv politik til bekæmpelse heraf, herunder også hvad angår retshåndhævelse og retsforfølgning.

c) Vedtagelse, ratifikation og faktisk gennemførelse af alle instrumenter, der direkte eller indirekte er relevante for bekæmpelse af organiseret kriminalitet, vil fortsat udgøre en væsentlig del af Unionens indsats. Der er behov for et politisk bidrag fra Det Europæiske Råd til at sikre

- at eventuelle resterende hindringer for færdiggørelse af ufærdige instrumenter hurtigt overvindes (f. eks. udkastene til konventioner om gensidig retshjælp og bestikkelse og udkastet til tredje protokol til konventionen om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser og Napoli II-konventionen om toldsamarbejde)

- at de nødvendige ratificeringsprocedurer straks sættes på de nationale parlamenters dagsorden

- at de nødvendige gennemførelsesforanstaltninger hurtigt gennemføres fuldt ud.

d)Der er behov for at indføre en effektiv ordning for tilsyn med medlemsstaternes gennemførelse af alle de relevante instrumenter, som EU vedtager til bekæmpelse af organiseret kriminalitet. For så vidt angår instrumenter, der vedtages i henhold til EF-retten, findes der allerede i et vist omfang en sådan ordning i form af proceduren i artikel 169, som Kommissionen skal indlede. Der findes ikke nogen tilsvarende ordning i de nuværende bestemmelser under søjle 3. Denne mangel vil kunne afhjælpes ved f.eks. at benytte de erfaringer, der er gjort i FATF.

e) Problemet med et mangelfuldt samarbejde mellem de forskellige myndigheder med ansvar for retshåndhævelse og retsforfølgning skal behandles både i og mellem medlemsstaterne. Det anbefales, at der oprettes centraliserede punkter i medlemsstaterne som et supplement til, men ikke i stedet for, eksisterende net for at lette informationsudvekslingen mellem medlemsstaterne.

f) Det er vigtigt at optimere den rolle, som Europol vil kunne spille på hvert stadium af bekæmpelsen af organiseret kriminalitet. Europol-konventionen i sin nuværende udformning giver mulighed for, at Europol kan spille en betydelig rolle, og en hurtig ratificering og gennemførelse af konventionen må fortsat prioriteres højt, hvilket dog ikke foregriber nødvendigheden af at sætte Europols Narkotikaenhed (EDU) i stand til fuldt ud at opfylde sit mandat. Gruppen forestiller sig, at Europol efter ratificeringen af Europol-konventionen vil få en styrket rolle, der er omhandlet i henstillingerne, og som eventuelt kan betragtes som mere vidtrækkende end den, der er fastsat i konventionen.

g) For at modvirke især hvidvaskning af penge har det internationale samfund udarbejdet en række konventioner, aftaler og henstillinger (Strasbourg, Wien og FATF), der anvendes mere eller mindre strengt. EU og dens medlemsstater må være meget strenge både med hensyn til gennemførelse af de forskellige internationale instrumenter til bekæmpelse af hvidvaskning af penge og af deres egen lovgivning (inklusive direktivet fra 1991) og med hensyn til at sikre størst muligt samarbejde og informationsudveksling i begge retninger mellem finans- og skatteinstitutioner og de retshåndhævende myndigheder og retsvæsenet. Dette kan igen kræve tilpasning af de nationale procedurer og mere specialuddannelse end nu.

AFSNIT II POLITISKE RETNINGSLINJER

7. Gruppen på Højt Plan henstiller til Det Europæiske Råd, at det godkender handlingsplanen og tidsfristerne for gennemførelsen heraf.

8. Blandt henstillingerne i handlingsplanen er der nogle, som gruppen mener, at stats- og regeringscheferne bør gøres særlig opmærksom på, da de kræver initiativer på højeste niveau. Gruppen på Højt Plan anbefaler, at Det Europæiske Råd vedtager følgende henstillinger som sine egne politiske retningslinjer:

1) Rådet anmodes om hurtigt at vedtage en fælles aktion med henblik på at gøre det ulovligt i henhold til de enkelte medlemsstaters lovgivning for en person, der opholder sig på en medlemsstats område, at deltage i en kriminel organisation, uanset hvor i EU organisationen holder til, eller hvor den udøver sin kriminelle virksomhed.

Det Europæiske Råd anmoder endvidere Rådet om at undersøge, i hvilken grad og på hvilke prioriterede områder en eventuel indbyrdes tilnærmelse eller harmonisering af medlemsstaternes lovgivninger kan bidrage til bekæmpelsen af organiseret kriminalitet.

2) Det Europæiske Råd opfordrer kraftigt til hurtig vedtagelse af de konventioner, der anses for afgørende for den fælles bekæmpelse af organiseret kriminalitet, og som er nævnt i henstilling 13 og 14 og i afsnit III med en tidsplan.

For at fremme den effektive gennemførelse af de EU-udleveringskonventioner, der allerede er udarbejdet, anmoder Det Europæiske Råd medlemsstaterne om på nationalt plan at træffe de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at udleveringsanmodninger kan behandles så enkelt og så hurtigt som muligt.

Rådet bør i den forbindelse - under hensyn til medlemsstaternes forpligtelser i henhold til internationale aftaler - ligeledes undersøge, hvordan det kan sikres, at personer, der har begået grove kriminelle handlinger, ikke misbruger asylretten til at undgå retsforfølgning.

3) Rådet anmodes om at indføre en ordning på grundlag af erfaringerne med den model, som FATF har udarbejdet, for gensidig evaluering af, hvordan instrumenterne vedrørende internationalt strafferetligt samarbejde anvendes og gennemføres i de enkelte medlemsstater.

4) Det Europæiske Råd gentager, at det tillægger det meget stor betydning, at der hurtigt opnås enighed om udkastet til konvention om gensidig retshjælp i straffesager mellem EU-medlemsstaterne. Udkastet skal bl. a. omfatte bestemmelser, som tager sigte på at gøre forbehold med hensyn til Europarådets konvention om gensidig retshjælp og protokollen dertil overflødige i forbindelserne mellem medlemsstaterne. Der skal i den forbindelse lægges særlig vægt på igen at overveje kravet om dobbelt strafbarhed.

5) Det Europæiske Råd opfordrer Rådet og Kommissionen til i fællesskab med ansøgerlandene i Central- og Østeuropa, herunder de baltiske stater, at udarbejde en før-tiltrædelsespagt om samarbejde om bekæmpelse af kriminalitet, som skal baseres på gældende EU-ret og vil kunne indeholde bestemmelser om tæt samarbejde mellem disse lande og Europol og tilsagn fra disse lande om hurtig ratifikation og fuld gennemførelse af Europarådets instrumenter, som er af væsentlig betydning i kampen mod organiseret kriminalitet.

Det Europæiske Råd fremhæver nødvendigheden af at etablere et tættere samarbejde om bekæmpelse af organiseret kriminalitet med andre lande som f. eks. Rusland og Ukraine, og det anmoder Rådet og Kommissionen om at udarbejde forslag i den henseende.

6) Det Europæiske Råd understreger betydningen af, at medlemsstaterne sørger for, at kompetente retshåndhævende myndigheder på nationalt plan koordinerer deres aktioner til bekæmpelse af organiseret kriminalitet og ligeledes udveksler oplysninger og handler efter aftalte regler.

7) For at lette kontakten til de andre medlemsstater, til Europol og til Kommissionen skal hver medlemsstat sørge for at have ét enkelt kontaktpunkt, der giver adgang til alle retshåndhævende myndigheder med ansvar for bekæmpelse af organiseret kriminalitet.

8) På samme måde bør der også, selv om der stadig kan være behov for at fremme direkte kontakter mellem medlemsstaternes retsmyndigheder, oprettes et net for retligt samarbejde på europæisk plan. Medlemsstaterne skal for at udbygge dette netværk og i overensstemmelse med deres forfatningsmæssige bestemmelser etablere et centralt kontaktpunkt, hvis et sådant ikke allerede findes, til udveksling af oplysninger mellem de nationale retsmyndigheder.

9) Rådet nedsætter en stående tværfaglig gruppe vedrørende organiseret kriminalitet sammensat af kompetente myndigheder, der skal udforme politikker til koordinering af bekæmpelsen af organiseret kriminalitet. Oprettelse i medlemsstaterne af sammenlignelige tværfaglige grupper med de samme opgaver og disses bidrag til Rådets arbejdsgruppe vil fremme en koordineret indsats på europæisk plan.

10) Det Europæiske Råd giver på ny udtryk for, at Europol bør gives operationel kapacitet, idet den skal arbejde sammen med de nationale myndigheder. Med henblik herpå bør Europol snarest muligt - uden at foregribe udfaldet af regeringskonferencen - sættes i stand til:

i) at fremme og støtte forberedelsen, koordineringen og gennemførelsen af særlige efterforskningsaktioner mellem medlemsstaternes kompetente myndigheder, herunder fælles operationer med deltagelse af repræsentanter for Europol i en støttefunktion

ii) at anmode medlemsstaternes kompetente myndigheder om at foretage efterforskninger i særlige tilfælde og udvikle særlig sagkundskab, som kan stilles til rådighed for medlemsstaterne for at bistå dem med efterforskning af tilfælde af organiseret kriminalitet

iii) medvirke til de retshåndhævende myndigheders indsamling og udveksling af oplysninger om mistænkelige finansielle transaktioner.

For så vidt det er nødvendigt at ændre EU's juridiske instrumenter for at sætte Europol i stand til at opfylde dette mandat, anmoder Det Europæiske Råd Rådet om hurtigt at tage de nødvendige skridt til at gøre dette. Det Europæiske Råd fremhæver nødvendigheden af, at EDU i mellemtiden sættes i stand til fuldt ud at opfylde sit mandat.

Der bør foretages en gennemgribende undersøgelse af de retlige myndigheders stilling og rolle i deres forbindelser med Europol i takt med udvidelsen af Europols beføjelser.

11) Det Europæiske Råd understreger, at det er vigtigt, at hver medlemsstat har en veludviklet og omfattende lovgivning om konfiskation af udbyttet fra kriminalitet og hvidvaskning af et sådant udbytte. Rådet og Kommissionen anmodes om at udarbejde forslag om en yderligere styrkelse af denne lovgivning med særlig vægt på

- indførelse af særlige procedurer til opsporing, beslaglæggelse og konfiskation af udbytte fra kriminalitet

- forhindring af, at fysiske og juridiske personers overdrevne brug af kontantbetalinger og kontant valutaveksling tjener til at dække over, at udbytte fra kriminalitet omdannes til andre værdier

- udvidelse af bestemmelserne om hvidvaskning til at omfatte udbyttet fra alle former for grov kriminalitet og indførelse af afskrækkende sanktioner for manglende opfyldelse af forpligtelsen til at indberette mistænkelige finansielle transaktioner

- behandling af spørgsmålet om hvidvaskning af penge via Internet og ved hjælp af elektroniske pengeprodukter.

12) Det Europæiske Råd understreger behovet for at udvikle et tættere samarbejde på nationalt plan mellem skattemyndighederne og de retshåndhævende myndigheder i bekæmpelsen af organiseret kriminalitet. Der bør overvejes regler, således at

- finanscentre og offshore-faciliteter, der hører under medlemsstaternes jurisdiktion, er tilstrækkelig sikret mod at blive udnyttet af den organiserede kriminalitet

- der i sager, der har forbindelse med organiseret kriminalitet, ikke er nogen retlig hindring for at tillade skattemyndighederne at udveksle oplysninger med den pågældende medlemsstats kompetente myndigheder, navnlig retsmyndighederne, eller for at tvinge dem hertil, idet de grundlæggende rettigheder til fulde skal respekteres

- skattesvig, der er knyttet til organiseret kriminalitet, behandles som enhver anden form for organiseret kriminalitet, uanset om skattelovgivningen indeholder særlige bestemmelser om inddrivelse af udbyttet fra skattesvig

- udbetalinger i kriminelt øjemed som f.eks. bestikkelse ikke kan trækkes fra i skat.

Endvidere bør forebyggelse og bekæmpelse af organiseret skattesvig som f. eks. moms- og afgiftssvig, herunder især de grænseoverskridende aspekter, forbedres betydeligt både på nationalt og europæisk plan.

13) Det Europæiske Råd understreger, at det er vigtigt at øge den offentlige administrations og erhvervslivets gennemsigtighed og at forebygge den organiserede kriminalitets brug af bestikkelse. I denne forbindelse bør medlemsstaterne, Rådet og Kommissionen

- under hensyn til det arbejde, der foregår i andre internationale fora, udarbejde en samlet politik til bekæmpelse af bestikkelse, herunder egnede og effektive sanktioner, idet der samtidig skal tages hensyn til, at det indre marked og andre interne politikker skal kunne fungere gnidningsløst, samt ekstern bistand og samarbejde

- udarbejde regler, der giver mulighed for udveksling af oplysninger mellem medlemsstaterne om juridiske personer, der er registreret i de enkelte medlemsstater, og de fysiske personer, der er involveret i stiftelsen, ledelsen og finansieringen heraf, for at forhindre, at organiseret kriminalitet trænger ind i den offentlige sektor og i den lovlige private sektor

- tage de nødvendige skridt til at tillade, at kriminelle organisationer eller deres medlemmer udelukkes fra at deltage i licitationer, modtage støtte eller offentlige licenser. Der bør lægges særlig vægt på midlers ulovlige oprindelse som en mulig grund til udelukkelse fra at deltage i licitationer.

Endvidere

- bør der om nødvendigt undersøges og udarbejdes standarder på europæisk niveau, der skal forebygge, at liberale erhverv og andre erhverv, der er særligt udsatte for at blive påvirket af organiseret kriminalitet, involveres i sådan kriminalitet eller udnyttes af kriminelle. De berørte erhvervsorganisationer bør opfordres til at deltage aktivt i dette arbejde

- bør EU-institutionerne og medlemsstaterne, når de udarbejder lovgivning, lægge vægt på de kriminalpræventive aspekter for at sikre, at reglerne ikke indbyder til svig eller anden misbrug, eller på anden måde kan benyttes til at begå eller skjule forbrydelser.

14) De muligheder, som strukturfondene giver, især Den Europæiske Socialfond og URBAN-programmet, bør udnyttes for at forhindre, at EU's storbyer bliver grobund for organiseret kriminalitet. Man bør især være opmærksom på forhold, hvorunder socialt svage grupper let bliver inddraget i kriminalitet. Udvekslingen af oplysninger om vellykkede projekter på dette område bør øges.

15) Der bør foretages en undersøgelse af kriminalitet inden for højteknologi på tværs af søjlerne. Denne undersøgelse bør bane vej for en politik, som sikrer, at de retshåndhævende og retlige myndigheder har mulighed for at forebygge og bekæmpe misbrug af de nye teknologier. Der bør lægges særlig vægt på både ulovlig anvendelse og ulovligt indhold.

Endvidere bør Rådet og Kommissionen tage spørgsmålet om svig og forfalskning i forbindelse med alle betalingsmidler, herunder elektroniske betalingsmidler, op.

Gruppen på Højt Plan anbefaler, at Det Europæiske Råd anmoder Rådet om at aflægge rapport til det i juni 1998 om de fremskridt, der er gjort i gennemførelsen af de foranstaltninger, som foreslås i handlingsplanen.

Gruppen på Højt Plan anbefaler, at Det Europæiske Råd giver Rådet instruks om med jævne mellemrum, f.eks. via møderne i K.4-Udvalget, at overvåge de fremskridt, der gøres i gennemførelsen af handlingsplanen.

AFSNIT III DETALJERET HANDLINGSPLAN

I den detaljerede handlingsplan konkretiseres de politiske retningslinjer i afsnit II, og der tilføjes en række tekniske elementer for at sikre en sammenhængende strategi for bekæmpelse af organiseret kriminalitet. Henstillingerne i den detaljerede handlingsplan bør betragtes som et retningsgivende arbejdsprogram for det kommende arbejde i EU's forskellige institutioner og organer snarere end som et retligt instrument.

Kapitel I En indfaldsvinkel til fænomenet organiseret kriminalitet

Dette kapitel bygger på politisk retningslinje nr. 5 7 og 15 vedtaget af Det Europæiske Råd.

Henstillinger:

1. Medlemsstaterne tilrettelægger deres egne strukturer til bekæmpelse af organiseret kriminalitet. Gruppen på Højt Plan finder dog, at Det Europæiske Råd bør understrege betydningen af en passende koordinering mellem de kompetente nationale myndigheder (jf. politisk retningslinje nr. 6). En sådan koordinering vil især kunne gøre det nemmere for de retshåndhævende myndigheder at udveksle oplysninger og handle efter aftalte regler. Medlemsstaterne bør derfor undersøge, om det vil være hensigtsmæssigt i overensstemmelse med deres forfatningsmæssige regler eller praksis at udpege et nationalt organ, der skal have det overordnede ansvar for at koordinere bekæmpelsen af organiseret kriminalitet. Det vil være op til medlemsstaternes myndigheder alene at drage konsekvenserne af en sådan undersøgelse.

Måldato: slutningen af 1997.

Ansvarlige (3): medlemsstaterne.

2. Hvis en ordning ikke allerede findes, bør medlemsstaterne og Kommissionen indføre eller identificere en ordning for indsamling og analyse af data, der er således indrettet, at den kan give et billede af den organiserede kriminalitet i medlemsstaterne og hjælpe de retshåndhævende myndigheder i bekæmpelsen heraf. Medlemsstaterne skal anvende fælles standarder for indsamling og analyse af data. De oplysninger, der indsamles og analyseres, skal organiseres således, at de er let tilgængelige i forbindelse med efterforskning og retsforfølgning på nationalt plan og kan anvendes effektivt og udveksles med andre medlemsstater.

Med henblik herpå skal medlemsstaterne og Kommissionen oprette et kontakt- og støttenet, der skal rådgive om indsamling af data og analyse på europæisk plan. Europol skal inddrages i dette arbejde og udarbejde årsberetninger på grundlag af information fra medlemsstaterne. Akademikere og videnskabsmænd bør tilskyndes yderligere til gennem undersøgelser og forskning at bidrage til forståelse af fænomenet organiseret kriminalitet.

Måldato: midten af 1998.

Ansvarlige: medlemsstaterne/Rådet/Europol/Kommissionen.

3. Det Europæiske Råd opfordrer Rådet og Kommissionen til i fællesskab med ansøgerlandene i Central- og Østeuropa, herunder de baltiske stater, at udarbejde en før-tiltrædelsespagt om samarbejde om bekæmpelse af kriminalitet, som vil kunne indeholde bestemmelser om tæt samarbejde mellem disse lande og Europol, og tilsagn om hurtig ratifikation og fuld gennemførelse af Europarådets instrumenter, som er afgørende i kampen mod organiseret kriminalitet (jf. politisk retningslinje nr. 5). Pagten skal baseres på den gældende unionsret inden for bekæmpelse af organiseret kriminalitet og være en del af før-tiltrædelsesstrategien, hvor mulighederne i de eksisterende instrumenter såsom PHARE-programmet skal undersøges fuldt ud. Under drøftelserne med ansøgerlande skal det understreges, at de skal nå op på et niveau, som kan sammenlignes med EU-medlemsstaternes niveau, især med hensyn til tilsagn i henhold til internationale instrumenter vedrørende terrorisme. Det skal i denne forbindelse undersøges, om disse lande kan inddrages i visse dele af arbejdet i den tværfaglige gruppe vedrørende organiseret kriminalitet.

Måldato: slutningen af 1998.

Ansvarlige: Rådet/Kommissionen.

4. Ud over drøftelsen om før-tiltrædelsespagten er det nødvendigt at udvikle et tættere samarbejde med andre lande og internationale organisationer og organer, der er involveret i kampen mod organiseret kriminalitet. Især skal forbindelserne med EU's transatlantiske partnere og med Rusland og Ukraine udvikles, med sidstnævnte to lande f. eks. gennem TACIS-programmet. Konkrete forslag til tættere samarbejde, f. eks. gennem Europol, skal udvikles af Rådet og Kommissionen (jf. politisk retningslinje nr. 5).

Måldato: slutningen af 1998.

Ansvarlige: Rådet/Kommissionen.

5. Der bør inden for EU foretages en undersøgelse på tværs af søjlerne af kriminalitet inden for højteknologi samt brugen heraf og forbindelsen med organiseret kriminalitet (jf. politisk retningslinje nr. 15). Denne undersøgelse bør bane vejen for en politik, der sikrer effektiv offentlig beskyttelse. Uden at der indføres unødvendige restriktioner, bør de retshåndhævende og retlige myndigheder have midler til, som et supplement til det specifikke ansvar, der påhviler leverandører af teknologi og tjenesteydelser, at forebygge og bekæmpe misbrug af disse nye teknologier. Man skal være opmærksom både på ulovlig anvendelse (som f.eks. kriminelle organisationers brug af disse teknologier for at lette deres aktiviteter) og på ulovligt indhold (som f. eks. børnepornografi eller formidling af opskrifter på syntetisk narkotika).

Måldato: slutningen af 1998.

Ansvarlige: Kommissionen/Europol/Rådet.

Kapitel II Forebyggelse af organiseret kriminalitet

Dette kapitel bygger på politisk retningslinje nr. 13 og 14 vedtaget af Det Europæiske Råd.

Henstillinger:

6. Under hensyntagen til det arbejde, der allerede er gennemført i andre internationale fora, udarbejdes der en samlet politik til bekæmpelse af bestikkelse for at øge gennemsigtigheden i den offentlige administration både på nationalt plan og på fællesskabsplan (jf. politisk retningslinje nr. 13). Denne politik skal hovedsagelig fokusere på forebyggelse, idet den vil beskæftige sig med spørgsmål som følgerne af mangelfuld lovgivning, forholdet mellem den offentlige og den private sektor, gennemsigtig økonomisk forvaltning, regler for deltagelse i offentlige aftaler, kriterier for udnævnelser til overordnede stillinger osv. Politikken skal også omfatte strafferetlige, administrative og civilretlige sanktioner, samt EU-politikkens indflydelse på forbindelserne med tredjelande.

Måldato: midten af 1998.

Ansvarlige: Kommissionen/Rådet/medlemsstaterne.

7. Medlemsstaterne og Europa-Kommissionen bør sørge for, at en bydende i et offentligt udbud, der har begået lovovertrædelser i forbindelse med organiseret kriminalitet, i henhold til gældende lovgivning kan udelukkes fra at deltage i udbud, der foretages af medlemsstaterne og Fællesskabet. Det skal i denne forbindelse undersøges, hvorvidt og på hvilke betingelser personer, som på det tidspunkt er genstand for efterforskning eller retsforfølgning for involvering i organiseret kriminalitet, ligeledes kan udelukkes. Man skal være særlig opmærksom på ulovlig oprindelse af midler som en mulig grund til udelukkelse. Beslutningen om at udelukke en person fra at deltage i et udbud skal kunne indbringes for en domstol.

Medlemsstaterne og Kommissionen sørger ligeledes for, at gældende lovgivning giver mulighed for på samme grundlag at afvise ansøgninger om støtte eller offentlige licenser (jf. politisk retningslinje nr. 13).

For at sikre, at disse forpligtelser kan overholdes, skal der udarbejdes egnede fællesskabsinstrumenter og EU-instrumenter, der bl. a. muliggør informationsudveksling mellem medlemsstaterne og mellem medlemsstaterne og Kommissionen og indeholder særlige bestemmelser om Kommissionens rolle både i forbindelse med administrativt samarbejde og i forbindelse med opstilling af sortlister, samtidig med at det sikres, at de relevante regler for databeskyttelse overholdes.

Måldato: slutningen af 1998.

Ansvarlige: medlemsstaterne/Kommissionen.

8. Medlemsstaterne skal med hensyn til juridiske personer, der er registreret på deres område, sørge for, under overholdelse af de relevante bestemmelser om databeskyttelse, at indsamle oplysninger vedrørende fysiske personer, der er involveret i stiftelsen, ledelsen og finansieringen heraf, som et middel til at forhindre organiseret kriminalitet i at trænge ind i den offentlige og lovlige private sektor. Det bør undersøges, hvorledes disse data kan indsamles og analyseres systematisk og stilles til rådighed for udveksling med andre medlemsstater og eventuelt med organer, der er ansvarlige for bekæmpelse af organiseret kriminalitet på EU-plan, på grundlag af passende regler, der skal fastlægges af Rådet (jf. politisk retningslinje nr. 13).

Måldato: slutningen af 1998.

Ansvarlige: medlemsstaterne/Rådet/Kommissionen.

9. De muligheder, strukturfondene giver, især Den Europæiske Socialfond i forbindelse med indsatsen til støtte for arbejdsmarkedet og URBAN-programmet, bør udnyttes til at forhindre, at storbyerne i EU bliver grobund for organiseret kriminalitet. Disse fonde kan hjælpe de personer, der er mest udsat for udelukkelse fra arbejdsmarkedet, og således afbøde de omstændigheder, der vil kunne bidrage til udviklingen af organiseret kriminalitet. Opmærksomheden bør i særlig grad rettes mod de grupper, der ikke er fuldt integreret i samfundet, da disse grupper vil kunne være lette mål for kriminelle organisationer. Udvekslingen af oplysninger om vellykkede projekter på dette område bør øges. Der bør tages hensyn til resultaterne af de årlige konsultationer mellem politicheferne i medlemsstaternes hovedstæder i denne sammenhæng (jf. politisk retningslinje nr. 14).

Måldato: slutningen af 1998.

Ansvarlige: Kommissionen/medlemsstaterne.

10. Medlemsstaterne bør regelmæssigt føre konsultationer med Kommissionens kompetente afdelinger med henblik på at analysere tilfælde af svig, der berører Fællesskabets finansielle interesser, og uddybe kendskabet til og forståelsen af disse fænomeners kompleksitet inden for eksisterende mekanismer og rammer. Der skal om nødvendigt indføres yderligere ordninger med henblik på afholdelse af sådanne regelmæssige konsultationer. I denne sammenhæng bør der tages hensyn til de fremtidige forbindelser mellem Europol og Kommissionens bedrageribekæmpelsesafdeling (UCLAF).

Måldato: slutningen af 1997.

Ansvarlige: medlemsstaterne/Kommissionen/Europol.

11. Rådet skal vedtage en fælles aktion med henblik på udarbejdelse af et specifikt flerårigt program til bekæmpelse af organiseret kriminalitet, herunder svig, der berører Fællesskabets finansielle interesser, der åbner mulighed for specifikke aktioner med hensyn til uddannelse af nøglepersoner, der er ansvarlige for forebyggende politikker, udveksling af oplysninger, forskning og andre former for forbedring af kvalifikationer og operative metoder.

Måldato: slutningen af 1997.

Ansvarlige: Rådet/Kommissionen.

12. Der skal udformes foranstaltninger til beskyttelse af visse sårbare erhverv mod påvirkning fra organiseret kriminalitet, f. eks. ved vedtagelse af adfærdskodekser. En undersøgelse skal føre til forslag til konkrete foranstaltninger, herunder lovgivning, der skal forhindre notarer, advokater og revisorer i at blive udnyttet af eller involveret i organiseret kriminalitet, og som skal sikre, at deres erhvervsorganisationer deltager i udarbejdelsen og håndhævelsen af sådanne adfærdskodekser på europæisk plan (jf. politisk retningslinje nr. 13).

Måldato: midten af 1998 og eventuelt fælles aktion i midten af 1999.

Ansvarlige: Rådet/Kommissionen/medlemsstaterne (i samarbejde med de berørte liberale organisationer, f.eks. Rådet for Advokaterne i Det Europæiske Fællesskab (CCBE).

Kapitel III Retlige instrumenter, omfang og gennemførelse

Dette kapitel bygger på politiske retningslinjer nr. 1 5 og 15 vedtaget af Det Europæiske Råd.

Henstillinger:

13. Medlemsstaterne finder, at de konventioner, der er nævnt nedenfor og i henstilling 14, er væsentlige for bekæmpelsen af organiseret kriminalitet (jf. politisk retningslinje nr. 2). De medlemsstater, der endnu ikke har ratificeret dem, bør fremsætte forslag i deres parlamenter herom med henblik på en hurtig ratificering inden for den fastsatte tidsplan. Hvis en konvention ikke er ratificeret på måldatoen, skal de aflægge skriftlig rapport til Rådet om grundene hertil hvert halve år, indtil de har ratificeret konventionen.

Hvis en medlemsstat af en eller anden grund ikke har ratificeret en konvention inden for en rimelig tid, skal Rådet vurdere situationen med henblik på at løse den. Som et led i den før-tiltrædelsespagt (jf. politisk retningslinje nr. 5), der skal udarbejdes med ansøgerlandene i Central- og Østeuropa, herunder de baltiske stater, bør disse lande være forpligtede på tilsvarende måde.

1. Den europæiske konventionen om udlevering, Paris 1957.

2. Anden protokol til den europæiske konvention om udlevering, Strasbourg 1978.

3. Protokol til den europæiske konvention om gensidig retshjælp i straffesager, Strasbourg 1978.

4. Konventionen om hvidvaskning, efterforskning samt beslaglæggelse og konfiskation af udbyttet fra strafbare forhold, Strasbourg 1990.

5. Konventionen om gensidig bistand mellem toldforvaltningerne og protokol hertil, Napoli 1967.

6. Overenskomsten om ulovlig transport til søs til gennemførelse af artikel 17 i FN-konventionen om ulovlig handel med narkotika og psykotrope stoffer, Strasbourg 1995.

7. Konventionen imod ulovlig handel med narkotika og psykotrope stoffer, Wien 1988.

8. Den europæiske konvention om bekæmpelse af terrorisme, Strasbourg 1977.

Måldato: slutningen af 1998.

Ansvarlige: medlemsstaterne.

14. Følgende EU-konventioner bør være ratificeret (jf. politisk retningslinje nr. 2) på de nedennævnte måldatoer, idet der i fornødent omfang skal tages hensyn til eventuelt foreliggende skriftlige redegørelser. Ved udarbejdelsen af nye konventioner skal Rådet fastsætte en måldato for deres vedtagelse og gennemførelse i overensstemmelse med hver enkelt medlemsstats forfatningsmæssige krav.

1. Konventionen om forenklet udleveringsprocedure mellem medlemsstaterne i Den Europæiske Union - slutningen af 1998.

2. Europol-konventionen - slutningen af 1997 som absolut seneste tidspunkt.

3. Konventionen om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser - midten af 1998.

4. Konventionen om brug af informationsteknologi på toldområdet - slutningen af 1998.

5. Konventionen om udlevering mellem medlemsstaterne i Den Europæiske Union - slutningen af 1998.

6. Protokoller til konventionen om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser - midten af 1998.

Ansvarlige: medlemsstaterne/Rådet.

Desuden bør der gøres alt for at sikre, at de igangværende drøftelser om udkast til instrumenter, især udkastet til tredje protokol til konventionen om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser, udkastet til konvention om bekæmpelse af bestikkelse og den såkaldte Napoli II-konvention om toldsamarbejde afsluttes inden udgangen af 1997.

Ansvarlig: Rådet.

15. Der bør på grundlag af erfaringerne med FATF-modellen indføres en ordning for gensidig evaluering af medlemsstaternes anvendelse og gennemførelse af EU-instrumenter og andre internationale instrumenter og strafferetlige aftaler og den nationale lovgivning, politik og praksis, der følger heraf (jf. politisk retningslinje nr. 3). Et sådant gensidigt »peer review« bør først og fremmest foretages for det retlige samarbejde og vil kunne udvides til andre områder, hvis erfaringerne er gode.

Evalueringen bør baseres på følgende principper: medlemsstaternes jævnbyrdighed, gensidig tillid, forud fastsatte anvendelsesområder og kriterier for evalueringen i form af selvevaluering og, med hensyn til den gensidige evaluering, checklister og en forsikring om, at eksperter fra alle medlemsstater vil deltage i evalueringen på et eller andet tidspunkt. Resultaterne af evalueringen holdes fortrolige, medmindre den berørte medlemsstat ønsker at offentliggøre dem.

Måldato: slutningen af 1997/midten af 1998.

Ansvarlige: Rådet/medlemsstaterne/Kommissionen.

16. For at gøre det retlige samarbejde om bekæmpelse af organiseret kriminalitet mere effektivt bør det igangværende arbejde med et udkast til konvention om gensidig retshjælp i straffesager afsluttes inden udgangen af 1997 (jf. politisk retningslinje nr. 4). Konventionens indhold bør udvides så hurtigt som muligt, idet der herved skal tages hensyn til behovet for at fremskynde procedurerne for det retlige samarbejde i forbindelse med organiseret kriminalitet, således at den tid, det tager at sende og besvare anmodninger, reduceres betydeligt.

Instrumenter, som Rådet har vedtaget vedrørende enkeltpersoner, der samarbejder med retsvæsenet, samt vedrørende beskyttelse af vidner og de særlige behov, der i visse lande gør sig gældende med hensyn til politimæssigt samarbejde på efterforsknings- og retssamarbejdsplan, bør også tages i betragtning.

Der bør i det igangværende arbejde med et konventionsudkast tages særligt hensyn til behovene for at bekæmpe organiseret kriminalitet. Med henblik herpå bør den kompetente gruppe undersøge, hvorledes:

a) de forbehold, der er taget med hensyn til den europæiske konvention om gensidig retshjælp fra 1959 og protokollen hertil, kan gøres overflødige mellem EU-medlemsstaterne, f. eks. ved at der optages bestemmelser i udkastet om håndhævelse af ne bis in idem-princippet, ved fornyet behandling af krav om dobbelt strafbarhed eller ved kun at anvende retten til afslag i henhold til konventionen, hvis en anmodning kan formodes at krænke en medlemsstats suverænitet, sikkerhed, grundlæggende retsprincipper eller andre væsentlige interesser

b) der kan skabes et retsgrundlag for grænseoverskridende anvendelse af visse moderne efterforskningsmetoder såsom kontrollerede leverancer, brug af under cover-agenter og aflytning af forskellige former for telekommunikation.

Måldato: slutningen af 1997/midten af 1998.

Ansvarlige: medlemsstaterne/Rådet.

17. Rådet anmodes om at vedtage en fælles aktion, der tager sigte på at gøre det til en lovovertrædelse efter medlemsstaternes lovgivning, at en person, der opholder sig på en medlemsstats område, deltager i en kriminel organisation, uanset hvor i Unionen organisationen er koncentreret, eller hvor den udøver sin kriminelle virksomhed (jf. politisk retningslinje nr. 1). En sådan lovovertrædelse kunne bestå i en adfærd som den, der er beskrevet i artikel 3, stk. 4, i udleveringskonventionen, som Rådet vedtog den 27. september 1996. Da retstraditionerne er forskellige fra medlemsstat til medlemsstat, kan det betragtes som acceptabelt i et begrænset tidsrum, at ikke alle medlemsstaterne straks er i stand til at tilslutte sig den vedtagne definition.

Måldato: slutningen af 1997.

Ansvarlig: Rådet.

Desuden bør Rådet undersøge, i hvilken udstrækning og inden for hvilke prioriterede områder en eventuel indbyrdes tilnærmelse eller harmonisering af medlemsstaternes love kan bidrage til bekæmpelsen af organiseret kriminalitet. Undersøgelsen bør især munde ud i konkrete forslag til de områder, som kan betragtes som prioriterede områder, og en vurdering af, hvorledes en indbyrdes tilnærmelse eller harmonisering af medlemsstaternes love på disse områder i praksis vil kunne få virkning for bekæmpelsen af organiseret kriminalitet.

Måldato: midten af 1999.

Ansvarlig: Rådet.

18. Desuden bør der fastsættes følgende udgangspunkter for kommende drøftelser om organiseret kriminalitet, hvoraf Rådet har godkendt de fleste i 1993-rapporten om organiseret kriminalitet, idet der skal tages hensyn til rettigheder, som enkeltpersoner, herunder især den formodede lovovertræder og tredjemænd i god tro, kan gøre gældende:

a) bekæmpelse af de former for kriminalitet, der berører Fællesskabernes finansielle interesser, i et tæt samarbejde mellem medlemsstaterne og Kommissionen

b) der bør indføres ansvar for juridiske personer, som har været indblandet i organiseret kriminalitet

c) der bør fastsættes ret lange tidsfrister for retsforfølgning af alvorlige overtrædelser i forbindelse med organiseret kriminalitet

d) der skal fastsættes bestemmelser om svig og forfalskning i forbindelse med alle former for betalingsinstrumenter, herunder elektroniske betalingsinstrumenter (jf. politisk retningslinje nr. 15).

Måldato: slutningen af 1998.

Ansvarlige: Rådet/medlemsstaterne/Kommissionen.

Kapitel IV Praktisk samarbejde mellem politi, retsmyndigheder og toldvæsen om bekæmpelse af organiseret kriminalitet

Dette kapitel bygger på politisk retningslinje nr. 6 9 vedtaget af Det Europæiske Råd.

Henstillinger:

19. Idet hver medlemsstats forfatningsmæssige struktur respekteres fuldt ud, udpeges der centrale nationale kontaktpunkter, hvis sådanne ikke allerede findes, for at fremskynde informationsudvekslingen og imødekommelsen af anmodninger om retshåndhævelsessamarbejde, når en national myndighed i en medlemsstat mener, at det ville være mere effektivt at henvende sig til et centralt kontaktpunkt i stedet for at tage direkte kontakt med en anden medlemsstats myndighed (jf. politisk retningslinje nr. 7). Hvad Europol-konventionen angår, bør den deri nævnte centrale nationale enhed være kontaktpunktet på vegne af alle retshåndhævende myndigheder i medlemsstaterne. Det er tilrådeligt, at eksisterende kontaktpunkter såsom Interpols NBC, SIRENE-kontorer mv. føres sammen i dette centrale kontaktpunkt, eller at der i det mindste etableres nær kontakt mellem sådanne enheder.

Disse kontaktpunkter skal fungere som grænseflade for hurtig kontakt mellem medlemsstaternes kompetente myndigheder og Kommissionen. Kontaktpunkterne kan desuden fungere som nationalt center for indsamling af information til alle retshåndhævende myndigheder om medlemsstaternes lovgivning, retssystem og procedurer. De relevante oplysninger om de centrale kontaktpunkter skal ligge hos Rådets Generalsekretariat og regelmæssigt ajourføres.

Måldato: slutningen af 1997.

Ansvarlige: medlemsstaterne/Rådet/Kommissionen.

20. Politisk retningslinje nr. 6 understreger betydningen af, at de kompetente retshåndhævende myndigheder koordinerer deres aktioner på nationalt plan. Under hensyntagen til forfatningssystemer og nationale traditioner og til, at hver enkelt medlemsstat selv fastlægger sine interne strukturer, er det derfor tilrådeligt, at der nedsættes tværfaglige integrerede grupper på nationalt plan, hvis sådanne ikke allerede findes, især vedrørende organiseret kriminalitet (jf. politisk retningslinje nr. 6 og 9). Til forskel fra kontaktpunkterne i henstilling nr. 19, hvis hovedfunktion er at lette kontakten og formidle oplysninger til andre medlemsstater, skal disse koordineringsgrupper have tilstrækkeligt indblik i medlemsstaternes kriminalefterforskning til, at de kan bidrage til udviklingen af nationale politikker med henblik på bekæmpelsen af organiseret kriminalitet.

Disse grupper vil kunne drøfte resultaterne af Europols analyser med henblik på at indlede storstilede fælles tværfaglige efterforskninger med deltagelse af to eller flere medlemsstater. Da opgaverne er mange og forskelligartede, skal der sikres en effektiv koordination mellem efterforskningsmyndighederne og retsmyndighederne. For at sikre et velfungerende samarbejde er det tilrådeligt, at de nationale kontaktpunkter og de integrerede tværfaglige grupper arbejder meget snævert sammen.

Måldato: midten af 1998.

Ansvarlige: medlemsstaterne/Europol/Kommissionen.

21. Under hensyntagen til nationale retssystemer, sikring af retsvæsenets uafhængighed og til, at hver enkelt medlemsstat selv fastlægger sine interne strukturer, bør medlemsstaterne forene deres ressourcer på europæisk plan og oprette et netværk for retligt samarbejde. Netværket bør have et særligt mandat og sammensættes af fagfolk, der har udstrakt praktisk erfaring i bekæmpelse af organiseret kriminalitet. I denne forbindelse kunne man gennemgå de belgiske myndigheders undersøgelse under GROTIUS-programmet vedrørende oprettelse af et kontaktnet for retsvæsenet (jf. politisk retningslinje nr. 8).

Med henblik på at udvikle dette netværk bør hver medlemsstat udpege et centralt kontaktpunkt, som skal forestå udvekslingen af oplysninger mellem nationale retsmyndigheder, idet den i henhold til national ret gældende beskyttelse respekteres fuldt ud.

Netværket skal have den fornødne logistiske støtte inden for søjle 3-strukturerne med henblik på at kunne behandle spørgsmål vedrørende det praktiske retlige samarbejde og skal fungere som »clearing«-kontor, problemløser og kontaktformidler mellem medlemsstaternes retsmyndigheder (4).

I takt med at Europol får større kompetence (jf. politisk retningslinje nr. 10), skal der foretages en tilbundsgående undersøgelse af retsmyndighedernes plads og rolle i forbindelserne med Europol. I denne sammenhæng, og hvis erfaringerne med netværkets arbejde er positive, kunne det i fremtiden undersøges, om det på længere sigt skal omdannes til en mere permanent struktur, der kunne blive en vigtig samarbejdspartner for Europol.

Måldato: midten af 1998.

Ansvarlig: Rådet.

22. Der bør under Rådet nedsættes en tværfaglig gruppe vedrørende organiseret kriminalitet inden for søjle 3-strukturerne, som med kompetente højtstående embedsmænd som medlemmer skal have til opgave at udvikle politiske retningslinjer med henblik på samordning af bekæmpelsen af organiseret kriminalitet. Samtidig opløses Gruppen vedrørende International Organiseret Kriminalitet under Styringsgruppe III, og Gruppen vedrørende Narkotika og Organiseret Kriminalitet bør enten kun behandle narkotikaspørgsmål, der er relevante for opgaver i henhold til traktatens artikel K, eller opløses. Det henstilles til Coreper at undersøge sagen og træffe en afgørelse.

Nedsættelsen af den tværfaglige gruppe bør ikke hindre, at spørgsmål, som udelukkende vedrører f. eks. politisamarbejde om bekæmpelse af organiseret kriminalitet kan behandles i andre af Rådets grupper. Det er K.4-Udvalget, som afgør, hvorledes arbejdet i grupper under dets ansvar kan koordineres mest hensigtsmæssigt.

Den nye gruppe vedrørende organiseret kriminalitet, der skal bestå af kompetente myndigheder såsom repræsentanter for sammenlignelige koordineringsgrupper, når sådanne måtte være nedsat, eller i det mindste modtage input fra sådanne grupper, og tjenestemænd, der beskæftiger sig med at udstikke politiske retningslinjer, samt repræsentanter for Europol, kunne få til opgave på grundlag af en vurdering af det praktiske samarbejde at indkredse vanskeligheder, der kun kan løses ved en politisk afgørelse, at udforme EU's strategier og politikker i bekæmpelsen af organiseret kriminalitet, og at forberede oplæg i sager, der kræver en afgørelse på højt plan. Det kan f. eks. være afgørelser om nye instrumenter (f.eks. vedrørende det praktiske politisamarbejde), prioriteter i bekæmpelsen af organiseret kriminalitet samt andre former for aftaler, der er nødvendige for en effektiv bekæmpelse.

Måldato: slutningen af 1997.

Ansvarlige: Rådet/Coreper.

Kapitel V Udvikling af en fuldt funktionsdygtig Europol og udvidelse af Europols mandat og opgaver

Dette kapitel bygger på politisk retningslinje nr. 5 og 10 vedtaget af Det Europæiske Råd.

Henstillinger:

23. Medlemsstaterne og Rådet bør træffe alle nødvendige forberedelser og budgetmæssige foranstaltninger til, at Europol kan indlede sit virke senest midt i 1998.

Ansvarlige: medlemsstaterne/Rådet.

24. Europols muligheder for at samarbejde og optage forbindelser med tredjelande og internationale organisationer bør udbygges. Med henblik herpå bør Rådet udforme et eller flere passende retlige instrumenter for at sikre, at der kan optages kontakter mellem Kommissionen og de tredjelande, der er de vigtigste partnere for medlemsstaterne i bekæmpelsen af organiseret kriminalitet, og med relevante internationale organisationer som Interpol og Verdenstoldorganisationen (WCO).

Måldato: slutningen af 1999.

Ansvarlige: medlemsstaterne/Rådet/Europol.

25. Med forbehold af resultatet af regeringskonferencen vil Europols mandat og opgaver under hensyntagen til stats- og regeringschefernes beslutning på topmødet i Dublin snarest muligt blive udvidet til også at omfatte følgende:

a) Europol bør kunne lette og støtte forberedelsen, koordinationen og gennemførelsen af specifikke efterforskningsaktioner, som gennemføres af medlemsstaternes kompetente myndigheder, herunder fælles operationelle aktioner, der iværksættes af fælles grupper med deltagelse af repræsentanter for Europol. Det fastsættes i den enkelte medlemsstats lovgivning, hvilken myndighed der er kompetent, dvs. politi, toldvæsen eller retsvæsen.

b) Europol bør kunne anmode medlemsstaterne om at foretage efterforskning i særlige tilfælde. Europol kunne i denne forbindelse gøre de kompetente myndigheder i en eller flere af medlemsstaterne opmærksom på betydningen af, at visse forhold undersøges, omend et sådant initiativ ikke ville forpligte vedkommende medlemsstat eller medlemsstater til at tage et ønsket skridt.

c) Europol bør udvikle særlig sagkundskab, som kan stilles til medlemsstaternes rådighed med henblik på at bistå dem i efterforskningen af organiseret kriminalitet på tværs af landegrænserne (jf. politisk retningslinje nr. 10).

d) Europols muligheder inden for operationel teknik og støtte, analyse og analysedatabaser (f. eks. registre over stjålne biler eller anden ejendom) bør udnyttes fuldt ud. Udviklingen af operationelle teknikker kunne ske i form af undersøgelser af, hvilken praksis der anvendes i medlemsstaterne og EU, og om den er effektiv, og udvikling af fælles strategier, politikker og taktik. Udviklingen af operationel støtte kunne bl.a. ske i form af møder, udarbejdelse af fælles handlingsplaner og gennemførelse heraf, strategiske analyser, fremme af udveksling af oplysninger og efterretninger, analytisk støtte til multilateral national efterforskning, teknisk og taktisk støtte, retshjælp, tekniske faciliteter, udarbejdelse af fælles håndbøger, fremme af uddannelse, evaluering af resultater samt rådgivning af medlemsstaternes kompetente myndigheder.

e) Europol kan søge adgang til Schengen-informationssystemet eller dets europæiske efterfølger.

Rådet vil uden at gribe ind i en snarlig ratifikation og gennemførelse af Europol-konventionen skulle vurdere, om udviklingen af Europols rolle nødvendiggør en ændring af konventionen og i bekræftende fald, om der skal træffes omgående foranstaltninger. Indtil da bør EDU kunne opfylde sit mandat fuldt ud.

I takt med at Europol får større kompetence, skal der foretages en tilbundsgående undersøgelse af retsmyndighedernes plads og rolle i forbindelserne med Europol.

Måldato: slutningen af 1998.

Ansvarlige: medlemsstaterne/Rådet/Europol.

Kapitel VI Organiseret kriminalitet og penge

Dette kapitel bygger på politisk retningslinje nr. 5 og 10 12 vedtaget af Det Europæiske Råd.

Henstillinger:

26. Følgende foranstaltninger bør overvejes i forbindelse med hvidvaskning af penge og konfiskation af udbytte fra kriminalitet:

a) For at forbedre den internationale udveksling af politidata skal der indføres en ordning for udveksling af oplysninger om formodet hvidvaskning af penge på europæisk plan, under overholdelse af de relevante bestemmelser om databeskyttelse. Europol-konventionen bør med henblik herpå suppleres med en bestemmelse, der giver Europol mulighed for at spille en rolle i den forbindelse (jf. politisk retningslinje nr. 10).

b) Kriminalisering af hvidvaskning af udbyttet fra kriminalitet bør gøres så generel som muligt, og der bør skabes et retsgrundlag for de videst mulige beføjelser til efterforskning heraf. Det bør undersøges, om det er muligt at udvide hvidvaskning til også at omfatte forsømmelighed. Der bør indledes en undersøgelse med henblik på at styrke eftersporingen og beslaglæggelsen af ulovlige aktiver og fuldbyrdelsen af retsafgørelser om konfiskation af aktiver, der hidrører fra organiseret kriminalitet (jf. politisk retningslinje nr. 11).

c) Der bør indføres bestemmelser om konfiskation, de gør det muligt at foretage konfiskationer, uanset om lovovertræderen er til stede eller ej, f. eks. når han er død eller forsvundet (jf. politisk retningslinje nr. 11).

d) Det bør undersøges, om der er mulighed for på medlemsstatsplan at dele aktiver, der er konfiskeret som følge af internationalt samarbejde (jf. politisk retningslinje nr. 11).

e) Indberetningskravet i artikel 6 i direktivet om hvidvaskning af penge bør udvides til at omfatte alle lovovertrædelser i forbindelse med alvorlig kriminalitet og personer og erhverv ud over de finansielle institutioner, der er nævnt i direktivet. Medlemsstaterne bør undersøge muligheden for at indføre sanktioner med afskrækkende virkning i tilfælde af undladelse af indberetning i forbindelse med mistænkelige transaktioner (jf. politisk retningslinje nr. 11). Samtidig bør skattemyndighederne i den nationale lovgivning underlægges et tilsvarende indberetningskrav i forbindelse med transaktioner i tilknytning til organiseret kriminalitet, i det mindste i forbindelse med transaktioner, der vedrører moms og afgifter. Samarbejdet mellem de kontaktpunkter, der er nævnt i direktivet, skal forbedres.

f) Behandling af spørgsmålet om hvidvaskning af penge via Internet og elektroniske pengeprodukter og krav om, at meddelelser sendt via elektroniske betalings- og meddelelsessystemer skal indeholde oplysning om afsender og modtager (jf. politisk retningslinje nr. 11).

g) Forhindring af, at fysiske og juridiske personers overdrevne brug af kontantbetalinger og kontant valutaveksling tjener til at dække over, at udbytte fra kriminalitet omdannes til andre værdier (jf. politiks retningslinje nr. 11).

I lyset af gældende nationale og internationale instrumenter skal Rådet og Kommissionen desuden overveje behovet for at udarbejde fælles bestemmelser til bekæmpelse af organiseret kriminalitet inden for økonomisk og kommerciel varemærkeforfalskning samt falskmøntneri, med henblik på indførelse af en fælles valuta.

Måldato: slutningen af 1998.

Ansvarlige: Rådet/Europol/Kommissionen.

27. Potentielle medlemmer af EU skal, navnlig i finanssektoren, have passende lovgivning om og offentlig opmærksomhed rettet mod bekæmpelse af hvidvaskning af penge og andre former for økonomisk kriminalitet. Dette emne bør prioriteres højt i den strukturerede dialog og i programmer såsom PHARE. Behovet for, at de pågældende lande tilslutter sig internationale tilsagn på dette område, navnlig Europarådets konvention om hvidvaskning, efterforskning samt beslaglæggelse og konfiskation af udbyttet fra strafbare forhold, bør indgå i før-tiltrædelsespagten om samarbejde mod kriminalitet (jf. politisk retningslinje nr. 5).

Måldato: slutningen af 1999.

Ansvarlige: Rådet/Kommissionen.

28. Det bør med udgangspunkt i de praktiske erfaringer undersøges, i hvilket omfang medlemsstaternes lovgivning vedrørende finansiel efterforskning, kriminel efterforskning og procedurer for internationalt samarbejde om opsporing, beslaglæggelse og konfiskation af udbyttet fra kriminalitet og finansielle efterforskninger med henblik herpå bør udbygges.

Måldato: slutningen af 1999.

Ansvarlige: medlemsstaterne/Kommissionen.

29. Der bør indføres lovgivning til bekæmpelse af organiseret kriminalitet i forbindelse med skattesvig under overholdelse af de relevante bestemmelser om databeskyttelse (jf. politisk retningslinje nr. 12). Med henblik herpå bør følgende undersøges, således at:

- der i tilfælde, som har forbindelse med organiseret kriminalitet, ikke er nogen retlig hindring for på nationalt plan at tillade skattemyndighederne at udveksle oplysninger med den pågældende medlemsstats kompetente myndigheder, navnlig retsmyndighederne, eller for at tvinge dem hertil, idet de grundlæggende rettigheder skal respekteres fuldt ud

- skattesvig, der er knyttet til organiseret kriminalitet, behandles som alle andre former for organiseret kriminalitet, uanset om skattelovgivningen indeholder særlige bestemmelser om inddrivelse af udbyttet fra skattesvig

- udbetalinger i kriminelt øjemed, f. eks. bestikkelse, ikke kan trækkes fra i skat

- forebyggelse og bekæmpelse af organiseret skattesvig som f. eks. moms- og afgiftssvig, herunder de transnationale aspekter, forbedres på såvel nationalt som europæisk plan.

Måldato: slutningen af 1998.

Ansvarlige: medlemsstaterne/Rådet/Kommissionen.

30. Medlemsstaterne bør undersøge, hvorledes de kan sætte ind over for og etablere en tilstrækkelig beskyttelse mod den organiserede kriminalitets anvendelse af finanscentre og offshore-faciliteter, navnlig hvis disse er underlagt deres jurisdiktion. I forbindelse med finanscentre og offshore-faciliteter beliggende i andre områder bør Rådet udforme en fælles politik, der er i overensstemmelse med den politik, medlemsstaterne fører internt, med henblik på at forhindre, at kriminelle organisationer, der opererer inden for Unionen, gør brug heraf (jf. politisk retningslinje nr. 12).

Måldato: 1998.

Ansvarlige: medlemsstaterne/Rådet/Kommissionen.

(1) Det Europæiske Råd så ligeledes med tilfredshed på den rapport, som det irske formandskab havde udarbejdet om forstærket bekæmpelse af den organiserede kriminalitet (jf. 11564/4/96 CK4 53 REV 4), og det anmodede Rådet om at styrke sit sekretariat for hurtigt at gennemføre de foranstaltninger, der foreslås i rapporten.

(2) I denne handlingsplan forstås ved retshåndhævende myndigheder i givet fald ligeledes finansielle kontrolorganer og toldmyndigheder, også selv om disse i en medlemsstat eventuelt ikke betragtes som retshåndhævende myndigheder.

(3) I hver henstilling angives det, hvilket organ eller hvilke organer der skal betragtes som ansvarlig for gennemførelsen. I hvert enkelt tilfælde er det klart underforstået, at det berørte organ eller de berørte organer udøver dette ansvar inden for deres kompetenceområde som fastsat i traktaten om Den Europæiske Union.

(4) Jf. det dokument, som blev godkendt af Det Europæiske Råd i Dublin, CK4 53, REV 4.

BILAG

Skrivelse fra Gruppen på Højt Plan til regeringskonferencen

Gruppen på Højt Plan, der blev nedsat af Det Europæiske Råd i Dublin den 13. og 14. december 1996, og som har til opgave at undersøge alle aspekter af bekæmpelsen af organiseret kriminalitet, er også blevet anmodet om at forelægge regeringskonferencen eventuelle spørgsmål, som indebærer traktatændringer.

Gruppen på Højt Plan vedtog på mødet den 9. april 1997 en handlingsplan med politiske retningslinjer, der skal godkendes af Det Europæiske Råd i Amsterdam den 16. og 17. juni 1997, og en detaljeret handlingsplan, som i fornødent omfang omsætter de politiske retningslinjer til et arbejdsprogram, som skal gennemføres af EU og dens medlemsstater. Førstnævnte handlingsplan er vedlagt denne skrivelse.

Da Gruppen på Højt Plan vedtog rapporten efter af og til langvarige diskussioner om bestemte punkter, var der enighed om, at den opnåede konsensus ikke foregriber delegationernes holdninger på regeringskonferencen. Dette gælder især visse forslag, som allerede behandles på regeringskonferencen.

For det første mener den, at der bør skelnes mellem de af gruppens henstillinger til Det Europæiske Råd, som eventuelt kræver traktatændringer, og de henstillinger, som eventuelt kan gennemføres på grundlag af den nuværende traktat, men som eventuelt kan omsættes til bestemmelser i en ny traktat, så denne bedre afspejler, at EU nu vil prioritere bekæmpelsen af organiseret kriminalitet.

For det andet har gruppen ved en række lejligheder drøftet spørgsmålet om et mere effektivt europæisk samarbejde om retlige og indre anliggender, men den mener ikke, at den bør fokusere på spørgsmål af hovedsagelig institutionel karakter såsom EU's beslutningsprocedurer og instrumenter. Disse spørgsmål er ganske vist af stor betydning, også for Unionens evne til at bekæmpe organiseret kriminalitet, men gruppen har undladt at tage stilling til dem, da de under alle omstændigheder behandles på regeringskonferencen.

I de politiske retningslinjer, som gruppen forelægger, henstilles det, at Europol gives operationel kapacitet som fastsat i politisk retningslinje nr. 10. Gruppen opfordrer regeringskonferencen til at overveje, om dette kræver ændring af traktatens artikel K.1, nr. 9, og til at handle i overensstemmelse hermed.

Der er nogle af de andre henstillinger, som ikke nødvendigvis indebærer traktatændringer, men som ikke desto mindre vil kunne gennemføres endnu bedre, hvis den nye traktat kommer til at indeholde et retsgrundlag og et institutionelt grundlag. Dette er tilfældet for politisk retningslinjer nr. 3, som foreslår en fælles ordning for evaluering af, hvordan instrumenterne vedrørende internationalt strafferetligt samarbejde anvendes og gennemføres. Desuden understreges det i politisk retningslinje nr. 5, at der er behov for et tættere samarbejde med relevante tredjelande om bekæmpelse af organiseret kriminalitet. Et sådant samarbejde bør eventuelt også komme til udtryk i traktaten.

Gruppens drøftelser som afspejlet i kapitel II og III kan eventuelt give regeringskonferencen yderligere stof til overvejelse. Dette gælder især nødvendigheden af at bringe det praktiske retlige samarbejde på højde med politisamarbejdet.

Gruppen har brugt nogen tid på at drøfte, hvordan indbyrdes tilnærmelse eller harmonisering af lovgivningerne kan bidrage til bekæmpelsen af organiseret kriminalitet. Den har besluttet at nøjes med en politisk retningslinje vedrørende kriminelle organisationer (nr. 1) med henblik på at sikre, at det praktiske samarbejde kommer til at foregå på et så effektivt grundlag som muligt. Regeringskonferencen bedes bemærke, at spørgsmålet om, hvorvidt indbyrdes tilnærmelse eller harmonisering af medlemsstaternes lovgivning kan bidrage til bekæmpelsen af organiseret kriminalitet, efter gruppens opfattelse er et spørgsmål, man bør se nærmere på (jf. politisk retningslinje nr. 1).

Et tæt samarbejde på både nationalt plan og EU-plan mellem de forskellige myndigheder (politi, retsvæsen og toldmyndigheder), som deltager i bekæmpelsen af organiseret kriminalitet, er efter gruppens opfattelse af allerstørste betydning. Selv om en sådan koordinering hovedsagelig skal foregå ved hjælp af organisatoriske foranstaltninger, kunne den eventuelt komme til udtryk i traktaten af principielle grunde.

Det samme gælder forebyggelse, der er et nødvendigt supplement til straf. Som nævnt forskellige steder i rapporten (jf. politisk retningslinje nr. 13) kræver forebyggelse (især med hensyn til bestikkelse, svig og hvidvaskning af penge) ikke blot en forstærket indsats fra medlemsstaternes side og tættere samarbejde mellem dem på EU-plan, men også fuld udnyttelse af EU's muligheder.

Da EU generelt har brug for at organisere sig bedre med henblik på at bekæmpe organiseret kriminalitet i alle dens former, bør dette fænomen nævnes som et af målene for unionssamarbejdet under søjle 3.