Udtalelse om lokaludviklingsinitiativer og regionalpolitikken (96/C 18/12)

Det Økonomiske og Sociale Udvalg besluttede den 23. februar 1995 i henhold til forretningsordenens artikel 23, stk. 3, at fremsætte udtalelse om lokaludviklingsinitiativer og regionalpolitikken.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Regionaludvikling og Fysisk Planlægning, som udpegede Ettore Masucci til ordfører. Sektionen vedtog på basis af ordførerens beretning sin udtalelse den 4. oktober 1995.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 329. plenarforsamling af 25. og 26. oktober 1995, mødet den 25. oktober 1995, med et stort flertal af stemmer for, 3 imod og 3 hverken for eller imod, følgende udtalelse.

1. Indledning

1.1. Den meget høje arbejdsløshed, der i dag hjemsøger specielt Europa, er, hvad angår omfang, ikke noget nyt fænomen. Den ledighed, man har nu, er imidlertid af en fundamentalt anden karakter end den, man tidligere har kendt, eftersom den i langt højere grad rammer de svage grupper i samfundet, f.eks. de unge, samt udviklingsmæssigt tilbagestående regioner og regioner i industriel tilbagegang.

1.1.1. Der er ganske vist forskelle mellem Europa og USA, dels kvantitative med hensyn til arbejdsløshedens omfang, dels kvalitative med hensyn til underbeskæftigelsen, men et fælles træk er den sociale udstødelse, der skal ses i sammenhæng med langvarig ledighed.

1.1.2. Den afgørende årsag skal søges i de omstillinger, globaliseringen af markederne har sat i gang. I Europa kan man imidlertid ikke bruge den (halve) løsning, man har anvendt i USA, hvor en stadig større del af de beskæftigede målt ved indkomstniveau og social beskyttelse er meget tæt på, hvad vi ville kalde udstødelse.

1.1.3. Opskriften på en løsning må ikke begrænse sig til en opregning af reaktioner, som må undgås (protektionistiske tiltag, øgede sociale overførsler), eller til tilvejebringelsen af de rette makroøkonomiske rammevilkår, herunder en afdæmpet lønudvikling, eller til ændringer i arbejdsmarkedets funktionsmåde. Det er vigtigt, at vi beskytter den europæiske sociale model, og det stiller krav om en aktiv arbejdsmarkedspolitik, der skaber blivende arbejdspladser.

1.1.4. Som bekendt forudses det i Kommissionens økonomisk-politiske strategi, at hvis man realiserer de opstillede forudsætninger - en støt vækst, der varer til ud over årtusindskiftet, og en opsugning af den arbejdskraft, der er gået tabt i lavproduktivitetssektorerne - i perioden frem til år 2000, vil ledigheden være nedbragt fra de nuværende 11% til 7%.

I det perspektiv vil det være nødvendigt i højere grad at rette opmærksomheden mod en politik, der fremmer den lokale udvikling og skaber ny beskæftigelse inden for nye jobområder.

1.2. Hvad angår sammenhængen mellem vækst og jobskabelse lægger Delors' hvidbog afgørende vægt på de små og mellemstore virksomheder, der betragtes som den sektor, der har det største jobskabelsespotentiel. Hvidbogen foreslår derfor en række foranstaltninger for at fremme disse virksomheder.

Hvidbogens synspunkt er, at skal der skabes nye job og aktiviteter, er det nødvendigt »at styrke betydningen af lokal økonomisk og beskæftigelsesmæssig udvikling ved at decentralisere beslutningstagning og budgetter for de offentlige institutioner og myndigheder og støtte dette gennem et omfattende samarbejde i hele Fællesskabet omkring overførsel af knowhow og erfaringer« ().

1.2.1. I konklusionerne fra Det Europæiske Råd på Korfu lægges der i afsnittet om forbedring af beskæftigelsessituationen meget stor vægt på lokaludvikling, der ses som et væsentligt element i den nye model for bæredygtig udvikling, der slås til lyd for i hvidbogen.

1.2.2. I konklusionerne fra Det Europæiske Råd i Essen (9.-10. december 1994) anbefales det i kapitlet om forbedring af beskæftigelsessituationen, at vækstens evne til at øge beskæftigelsen fremmes gennem »initiativer, navnlig på regionalt og lokalt plan, som kan medvirke til at skabe arbejdspladser, der imødekommer nye behov, f.eks. i forbindelse med miljø og sociale tjenesteydelser«.

I øvrigt noterede Det Europæiske Råd sig »Danmarks, Irlands og Portugals erfaringer i forbindelse med udviklingen af en ramme på nationalt plan og strukturer og procedurer på lokalt plan for derigennem at støtte en integreret fremgangsmåde på lokalt plan«.

1.3. Denne interesse omkring små virksomheder og lokaludvikling er ikke noget nyt, eftersom disse jobskabende faktorer havde eksperternes bevågenhed så tidligt som for over tyve år siden. Den 7. juni 1984 afgav Rådet en resolution om lokale beskæftigelsesinitiativers bidrag til bekæmpelse af arbejdsløsheden (). I resolutionen hedder det, »at udviklingen af disse initiativer bør støttes og fremmes gennem medlemsstaternes politik samt ledsages af særlige foranstaltninger på fællesskabsplan«. I dag er beskæftigelsesproblemet imidlertid af en anden art og af langt større omfang.

Forklaringen på denne udbredte interesse, hvis næste trin er konkrete projekter og målrettede politiktiltag, skal søges i erkendelsen af, at de store erhvervsvirksomheder har udspillet deres rolle som samfundsøkonomiens fundament. Det skyldes et samspil mellem tre forhold, som har manifesteret sig siden 1970'erne og med særlig stor styrke på det seneste.

1.3.1. For det første har virksomheder opbygget efter Taylors og Fords principper, som dominerede i det store industrielle gennembrud i indeværende århundrede, mistet i betydning og vitalitet; disse virksomheder var karakteriseret ved vidtgående arbejdsdeling, masseproduktion, store produktionsenheder og stordriftsfordele.

De store industrivirksomheder har diversificeret deres produktion samtidig med, at de mindre virksomheder har holdt deres indtog. Organisationsmodellerne har samtidig fjernet sig fra Fords klassiske standardiseringskoncepter for at blive mere smidige og alsidigt orienterede.

1.3.2. For det andet er der det vigtige fænomen, sociologer har kaldt overgangen til det postindustrielle samfund. Ud over den sine steder stadigt pågående diskussion om, hvilken rolle industrien spiller i de udviklingsmæssigt mest fremskredne lande, er analytikere ikke i tvivl om, at lokal økonomisk udvikling i vidt omfang bygger på et samspil mellem forskellige erhvervssektorer (især, men ikke udelukkende, mellem fremstillingsvirksomhed og servicefag).

1.3.3. Det tredje forhold er de indvirkninger, som globaliseringen af økonomierne - i og med den skærpede konkurrence - har på de store virksomheder, der tvinges til at foretage kontinuerlige omstillinger - indførelse af ny teknologi, decentralisering og udflytning af produktionen - hvorved beskæftigelsen i disse virksomheder falder.

Den tendens til at koncentrere sig om egne hovedaktiviteter, som kan iagttages i større virksomheder, befordrer fremvæksten af små og mellemstore virksomheder i fremstillings- og servicesektoren.

1.4. I ØSU's udtalelse om »Den offentlige administrations rolle i partnerskabet (rammeforordningens artikel 4)« understreges det (pkt. 1.4.6-1.4.6.4), at inddragelsen af arbejdsmarkedets parter og interesseorganisationerne i partnerskabet er udtryk for en ændring af udviklingskonceptet i Fællesskabets regionalpolitik som et nødvendigt svar på den igangværende krise og på den vanskelige opgave, det er at knytte vækst og beskæftigelse sammen.

1.4.1. Udviklingen af den lokale økonomi er blevet en af akserne i den regionalpolitiske strategi: fremme en udvikling baseret på den lokale økonomis egne ressourcer kombineret med en forbedring af den lokale økonomis evne til at tiltrække ressourcer og erhvervsaktivitet udefra. Udviklingsindsatsen er derfor koncentreret om en opkvalificering af de menneskelige ressourcer, indførelse af nye virksomhedsledelsesmetoder og bedre rammevilkår for erhvervslivet, herunder et godt erhvervsklima.

1.5. ØSU er enig i det synspunkt, at det er afgørende vigtigt at udvikle den lokale økonomi, hvis beskæftigelsesbasen skal udvides - et punkt hvor EU halter langt bagefter USA og Japan. Det er også overbevist om, at den kulturelle mangfoldighed på vort kontinent er et andet aktiv, som man endnu ikke har forstået at udnytte tilstrækkeligt og snarere har misbrugt ved at følge en alt for centralistisk udviklingsmodel, der overvejende har været orienteret mod Europas centrum.

1.5.1. Faglitteraturen har til overflod vist os, at mere eller mindre omfattende overførsler af finansielle ressourcer ikke er tilstrækkeligt til at udløse en selvbærende lokaludvikling.

Med samme finansieringsindsats viser det sig faktisk, at der er områder, der forbliver på et mellemudviklingsniveau, medens andre derimod hjælpes over i en eller anden form for selvbærende udvikling.

1.5.2. Nærværende udtalelses hovedsigte er at bidrage til at øge kendskabet til de faktorer, der betinger den ene udvikling, og de faktorer, der betinger den anden.

Det er sektionens opfattelse, at de såkaldte immaterielle faktorer - herunder synergi mellem de forskellige aktører på det lokale plan - er af central betydning.

1.5.3. Det andet sigte er at yde et bidrag til besvarelsen af spørgsmålet, der blev rejst på Det Europæiske Råds møde på Korfu: hvor effektive er de instrumenter, der iværksættes som led i strukturpolitikken, når det drejer sig om at fremme lokaludvikling?

Kommissionen har søgt at svare på dette spørgsmål i et arbejdsdokument med titlen »Oversigt over EU-aktioner for lokaludvikling og beskæftigelse« ().

1.5.4. Det tredje sigte er at søge at overbevise regeringer, regioner, lokale myndigheder og erhvervsmæssige og faglige organisationer om, at en udvikling af den lokale økonomi er et af de vigtigste midler til skabelse af vækst i beskæftigelsen.

Indtil nu er det kun den portugisiske, danske og irske regering, der har lagt en politik i denne retning ved at følge en strategi, beskrevet i et memorandum rettet til Det Europæiske Råd.

2. Definition af lokaludvikling

2.1. Lokaludvikling udmærker sig ikke ved en enkeltstående model. Den lokale dimensions betydning fremgår af følgende: det enkelte lokalsamfund er et mikrosamfund med egne karakteristika, som kan følge specifikke udviklingsforløb.

2.1.1. Det at investere i et lokalområde er ikke altid ensbetydende med lokaludvikling, for i så fald ville enhver investering medføre lokaludvikling; man har jo blot valgt en bestemt lokalisering for investeringen.

2.1.2. Hvad er det for forskelle, der gør, at man i nogle tilfælde har succes, i andre fiasko? Det er ikke så meget valget af produktionsgren, der udgør forskellen. Der er tilfælde af succes, hvor der er satset på industri, serviceydelser eller landbrugsproduktion eller kombinationer heraf. Den virkelige forskel består i, at de vellykkede projekter - til forskel fra de øvrige - har evnet at mobilisere de forskellige forhåndenværende lokale ressourcer.

2.1.3. De lokale initiativer har satset på dette mål: at forstærke et bestemt områdes evne til at finde retningen for sin egen udvikling. På denne måde skabes der gunstige rammevilkår for en udvikling, der tager afsæt i det enkelte lokalområdes særlige forudsætninger og ressourcer.

At sikre lokale initiativer en impulsgivende effekt er derfor et spørgsmål om at mobilisere en kombination af faktorer: erhvervsøkonomiske og arbejdsmarkedsmæssige initiativer, offentlige tiltag og privat initiativ, højteknologi og behov af mere traditionel art.

2.2. Under en økonomisk synsvinkel kan lokaludvikling defineres som en proces, hvor man ændrer og forbedrer de økonomiske strukturer i et kulturelt, socialt og økonomisk homogent område. Det indebærer også, at man i udviklingsøjemed inddrager alle de potentialer, som ikke var blevet blotlagt, hvis indgangsvinklen havde været en anden, eller hvis man kun havde betragtet området udefra.

2.3. Med hensyn til rumlig organisation er det desuden et spørgsmål, om området nødvendigvis skal dække et eller flere andre administrative områder, og om en vis politisk homogenitet er påkrævet.

2.3.1. Der må stilles minimumskrav til det pågældende områdes geografiske udstrækning og indbyggertal, med andre ord et krav om »kritisk masse«.

Det pågældende område skal helst være diversificeret, dvs. rumme et centrum med beboelseskvarterer og et bagland og dermed råde over interne materielle og immaterielle ressourcer af forskellig art, som peger frem mod et mere udviklet og komplekst samfund.

2.4. Under en social synsvinkel er lokaludvikling kendetegnet ved, at de lokale aktører spiller en ledende rolle.

Den lokale styring af udviklingsprocessen gør, at en investering, hvor den end kommer fra, bliver en lokal udviklingskomponent; styring er derfor et afgørende element.

2.5. Endelig sigter lokaludvikling overordnet mod en forbedring af befolkningens levestandard og livskvalitet.

2.5.1. I det perspektiv lader lokaludviklingen sig ikke måle alene ved indsatsen af kapital og arbejde. Mere relevant er det at se på, i hvilket omfang udviklingen mindsker lokalsamfundets afhængighed af støtte udefra og styrker dets tro på egen formåen, samt i hvilket omfang den drejer den enkeltes adfærd over mod lokalsamfundets overordnede mål.

2.6. Inden for denne systematiske indgangsvinkel til lokaludvikling, som man har omfattende erfaringer med, falder de »nye jobområder«, der er opstået som resultatet af økonomiske og sociale forandringer, som har skabt nye behov.

2.6.1. I hvidbogens afsnit »Nye behov« (Del A) tales der om »nye behov, som opstår på grund af vores levevis, ændringer i familiestrukturerne, kvindernes øgede erhvervsfrekvens og forventninger hos en befolkning, der bliver stadig ældre«. Det anføres ligeledes, at genopretning af miljøskader er blevet et nyt behovsområde.

2.6.2. Det drejer sig i al væsentlighed om tjenesteydelser med et højt beskæftigelsesindhold, som ikke kan udbydes på markedsmæssige vilkår, og som derfor udbydes som sort arbejde eller med offentlige tilskud, som ofte belaster de offentlige kasser.

En ny indgangsvinkel er skabelsen af en såkaldt »social økonomi«, hvor tjenesteydelserne udbydes af private virksomheder med offentlig støtte på såvel efterspørgsels- som udbudssiden.

2.6.3. I en studie har Kommissionen anslået potentialet inden for »nye beskæftigelsesformer« til ca. 3 millioner arbejdspladser. De fordeler sig over 17 delområder inden for serviceydelser: hjemmehjælp, børnepasning, nærbutikker og håndværk, hjælp til unge med problemer og social integrering, forbedring af boligstandarden, sikkerhed, lokal kollektiv transport, fornyelse af offentlige områder i byerne, turisme, det audiovisuelle område, den kulturelle arv, udvikling af kulturtilbud i lokalområder, affaldshåndtering, forvaltning af vandressourcer, beskyttelse og vedligeholdelse af naturområder, regulering og overvågning af forurening og forurenende virksomheder samt nye informations- og kommunikationsteknologier.

3. Generelle bemærkninger

3.1. Den lokale udvikling, kræfterne bag denne og de veje, den følger, er noget, som i øjeblikket stærkt optager forskningen og den økonomiske politiks aktører.

3.1.1. Navnlig siden 1970'erne har samfundsforskere gennemført en omfattende forskning i og udviklet teorier om, hvilke forudsætninger der skal til for at igangsætte og bære en livskraftig lokaludvikling. Der har været tale om tværfaglig forskning med deltagelse af økonomer, sociologer og politologer, som er mundet ud i solide økonomisk-politiske teser. Hvad man er stærk optaget af, er spørgsmålet, om modellerne kan reproduceres. Derfor koncentrerer forskningen sig om spørgsmålet, hvordan mere avancerede modeller og erfaringer kan overføres.

3.1.2. Inden for økonomisk politik og økonomisk udvikling aftegner der sig samfaldende interesser. Regeringer og økonomiske myndigheder, frem for alt i Europa (men også på det seneste i lande som USA) lægger stigende vægt på vækst, som ikke udelukkende bygger på store virksomheder. Denne synsmåde er blevet formelt knæsat i hvidbogen, hvor udviklingsforløb båret af små og mellemstore virksomheder gives en fremskudt plads.

3.1.3. I mange lande er der ikke nogen forudgående afstikning af den retning, den lokale udvikling skal følge, og udviklingen har derfor fulgt en anden vej end den klassiske, som bygger på planlægning styret af de centrale myndigheder.

Dette har affødt udtrykket »social udformning af markedet«. Med dette udtryk fremhæves det, at myndighedsregulering og økonomisk planlægning nok har spillet en vis rolle, men at det frem for alt har været andre faktorer, der har været drivkraften bag den lokale udvikling. Det skyldes, at arbejdsmarkedets parter (virksomhedsledere og arbejdstagere), som i mange henseender er autonome, har været i stand til at tilvejebringe forudsætningerne for igangsætningen af en selvbærende udvikling i den lokale økonomi.

3.1.4. Problemet for de offentlige myndigheder - i første instans de lokale, men også myndigheder på højere niveau med bredere kompetenceområder - bliver så at finde frem til, med hvilke instrumenter, de skal fremhjælpe igangsætningen af en sådan erhvervsudvikling byggende på arbejdsmarkedets initiativ.

3.2. I de undersøgelser, der har været af dette spørgsmål, lægges der mere vægt på nogle parametre, der opfattes som de vigtigste, end på andre. Der er imidlertid bred enighed om, at lokaludvikling er et spørgsmål om en lang række bagvedliggende faktorer.

Der er da også en systematisk fortolkning af grundene til denne succes. Den vigtigste grund til, at visse områder har økonomisk succes og andre ikke, er netop, at betingelsen om, at mange variabler skal indgå i et samspil og sikre et systematisk samvirke mellem enkeltindivider og grupper, er opfyldt i førstnævnte tilfælde.

3.3. De mest vellykkede vækststrategier er opbygget omkring små og mellemstore virksomheder. Generelt har den frembragte vækst også ført til modernisering af produktionssystemerne, teknisk som organisatorisk, og dette har været afgørende for overgangen fra relativt enkle strukturer, kendetegnet ved en tendens til omkostningssammenpresning, til mere kapitalintensive, produktive og lønsomme systemer.

3.4. Men vi anlægger en forenklet synsvinkel, hvis vi kun bruger den enkelte virksomhed som referenceenhed. De lokale økonomiers potentiale og strategiske kompetence skyldes, at mindre virksomheder har en række muligheder for at optræde, som om der var tale om store virksomheder. Dette ytrer sig grundlæggende i dannelsen af virksomhedssystemer.

3.4.1. Disse systemer opbygges ofte af virksomheder, der ligger op ad hinanden: referenceenheden bliver hermed »industridistriktet« som defineret af Marshall.

De mest enkle af disse distrikter er kendetegnet ved en traditionel specialisering, der fremstår som resultatet af en forud eksisterende håndværkskultur. De er karakteriseret ved stor markedsusikkerhed, et omkostningsniveau, som nødvendigvis må holdes lavt, og et krav om fleksibilitet i arbejdskraftindsatsen.

3.4.2. De mere komplekse systemer er kendetegnet ved en diversificering på flere produkter, der eventuelt fremstilles i et integreret system. Disse systemer minder meget om »systemområder«, der netop er kendetegnet ved en kraftig integration mellem virksomheder, der producerer forskellige varer, og mellem flere produktionssektorer. Sammenhængskraften fremmes undertiden af, at der er sammenfald i værdinormerne, og at den offentlige myndighed går ind i en aktiv ledsagerolle.

I de mere komplekse tilfælde spiller specialisering i form af arbejdsdeling mellem virksomhederne samt en øget produktdiversificering en større rolle.

De pågældende produktionssystemer, der herved dannes, kan antage meget komplekse og varierende former, men de er stadig koncentreret på små og mellemstore produktionsenheder.

3.4.3. Efterhånden som specialiseringen øges, vokser de markeder, virksomhederne opererer på, og producenterne i industrizonen kan ligefrem blive førende på verdensmarkedet i en niche for en given komponent (eller i det mindske komme til at høre til kredsen af få specialiserede underleverandører).

3.5. Skønt en sådan udvikling normalt har sit afsæt i fremstillingssektoren, tager de systematiske funktioner og integrationen mellem erhvervssektorer form, efterhånden som tiden går. Specielt byområder, herunder også mindre byer, giver grobund for, at mere komplekse økonomiske strukturer kan vokse frem side om side med tilhørende servicefunktioner. Tager man nogle italienske, overvejende subprovinciale områder som eksempel, fremgår det, at kilden til succes er en kombination af en større industrialiseret bykerne og udviklingen af industrizoner i byperiferien ledsaget af en vækst inden for forskellige serviceerhverv og undertiden også en veludviklet landbrugssektor. Dette samspil af økonomiske faktorer har i disse tilfælde ikke blot ført til solidt funderede, varige systemområder, men også til et højere per capita-indkomstniveau.

3.6. Skal disse vækstforløb fastholdes over tid, er det afgørende, at denne overgang til en systematisk organisation finder sted: det sikrer konstant fleksibilitet i produkterne, i produktsammensætningen og i arbejdskraftanvendelsen. Kravet er således, at virksomheder fra forskellige sektorer går sammen og danner netværk.

3.7. Men der stilles også krav til netværkets omstillings- og innovationsevne. Kun hvis netværket fornys kontinuerligt gennem et forbedret samspil mellem de deltagende parter og stadige organisatoriske og teknologiske tilpasninger, vil det med held kunne tage de yderligere udfordringer, det måtte blive stillet overfor, op. Udfordringerne vil komme dels fra mindre velstillede lande, der nyder godt af lavere lønomkostninger og større fleksibilitet i produktionen, dels fra store virksomheder, som fortsat søger at sætte den økonomiske dagsorden og påvirke den økonomisk-politiske prioritering.

4. Kræfterne bag lokaludviklingen

4.1. Som det første vil det være interessant at undersøge, hvilke faktorer det er, der udløser en vellykket selvgenereret lokaludvikling i bestemte områder.

4.2. En grundlæggende forudsætning er, at foretagsomheden har solidt fodfæste blandt arbejdere eller håndværkere. Iværksætterkulturen opstår ofte i små eller mellemstore byer, som kulturelt er åbne for omverdenen og har et solidt markedskendskab. Til forskel fra andre områder er disse områder karakteriseret ved, at der er et tæt sammenvævet socialt miljø, hvis krumtap er landbrugsfamilien og fælles værdier, der fremmer kontakten og samarbejdet mellem de forskellige aktører.

Dette udkrystalliserer sig gradvis i et samarbejde om udvikling, som breder sig for til sidst at omfatte hele mikrosamfundet - en proces, der også befordres af fælles kulturelle forudsætninger (fælles politiske traditioner eller fælles ståsteder).

4.3. En vigtig plads indtages dermed i udgangssituationen af familien, der udgør et sikkerhedsnet for risikovillige aktører (fordi der inden for familien findes andre indkomstkilder eller direkte udbydes serviceydelser til lave omkostninger). Familien er ofte en integreret økonomisk enhed, i og med at den er center for beslutningstagning og opgavevaretagelse samt udbyder af fleksibel og billig arbejdskraft; familien har derfor spillet en vigtig rolle i lokaludviklingens startfase. Den omstændighed, at familiens ressourcer forvaltes som en helhed, betyder, at der er et helhedssyn i familiens investeringsbeslutninger, og at der kan oprettes familiebedrifter. Selv om det strategiske udgangspunkt for mindre iværksætteres opstart af virksomhed er byen (mindre byer), er det tidligere landbrugerfamilier, som nu sikrer væksten i disse virksomheder, der udgør et større væv af mindre håndværksprægede virksomheder.

4.4. Ud over dette brede underlag af mikrovirksomheder og iværksættere spiller arbejdstagernes holdning en stor rolle i samarbejdskonteksten. Arbejdsmarkedet er præget af overvejende sammenfald i interesser og fælles udviklingsmål. Det fælles kollektive udgangspunkt og relationer kendetegnet ved gensidighed gør, at der kun er få konflikter på arbejdsmarkedet, og at arbejderne får del i udviklingens frugter, hvilket sikrer en vækstproces med opbakning og koordinering.

4.5. På denne måde opstår der en positiv vekselvirkning mellem forskellige elementer, som alle er vigtige for tilvejebringelsen af denne udviklings forudsætninger. De må imidlertid løbende justeres for at holde vækstprocessen i gang. Afgørende faktorer er: håndværkstraditionerne, som fortsætter side om side med masseproduktionen; sædvanens berettigelse, der ikke er blevet mindre med internationaliseringen af markedet og med de stadig mere avancerede finansieringsprodukter og -teknikker, samt endelig infrastrukturer, der nok kan være begrænsede, men som dækker hele det pågældende område.

4.6. I modsætning hertil er der andre former for udviklingsforløb, der ganske vist er opstået af sig selv, men som til gengæld er meget ustrukturerede, og som hovedsagelig har baggrund i, at virksomhederne råder over en reserve af billig arbejdskraft på det sorte marked og i hjemmene.

I sådanne tilfælde - specielt i den første fase af opbygningen af den industrielle basis er interessesammenfaldet mellem det lokale erhvervsliv og lokalsamfundet mindre klart, og det er vanskeligt at tale om et positivt samspil.

4.7. I en senere fase bliver det vigtigt, at de offentlige myndigheder på de forskellige niveauer og med forskellige politikmuligheder går aktivt ind i processen.

4.7.1. På det nationale plan er der ikke tilstrækkeligt med politiktiltag, som eksplicit retter sig mod lokaludvikling. Der er imidlertid mange eksempler på foranstaltninger, der - selv om de ikke altid er udformet med dette formål for øje - tilgodeser de mindre virksomheder: omkostningslettelser eller bestemte former for skatte- og kreditpolitik. Almindeligvis er der tale om rammeregulering, der netto fjerner begrænsninger og dermed understøtter rytmen i udviklingsprocessen.

4.7.2. Den indflydelse, de lokale myndigheder (lige fra kommuner til regionale myndigheder) udøver, er større. Også på regionalt og lokalt plan har man valgt en rammeregulering (i hvert fald oprindeligt tiltænkt som en sådan), som tilvejebringer gunstige rammevilkår for en udvikling frem for direkte reguleringer. De offentlige myndigheder har i deres politik sigtet mod at hjælpe den igangværende udvikling på vej, frem for direkte at styre den. Af typiske foranstaltninger skal nævnes fremme af lokale kreditinstitutter, fremme af samspil mellem det private erhvervsliv og det offentlige, infrastrukturudbygning i tilbagestående områder, tilrettelæggelse af erhvervsrådgivning, støtte til håndværket samt indsats på erhvervsuddannelsesområdet. Kommunerne kan også fremme nye initiativer. Den fysiske planlægning påvirker virksomhedernes lokaliseringsbeslutninger. De lokale myndigheder kan sikre hurtighed i de administrative procedurer og god forvaltning.

4.7.3. Men kommunernes foranstaltninger retter sig ikke kun mod erhvervslivet og er faktisk mere markante på andre områder. Det er således dem, der kan sikre, at serviceordninger - sundhedsvæsen, skoler, transportvæsen, boligområdet m.v. - er velorganiserede og fungerer efter hensigten. Tilstedeværelsen af et velfungerende servicenet og et hensigtsmæssigt socialt tryghedssystem skaber forudsætningerne for en afbalanceret udvikling og for en sænkning af visse omkostninger. For så vidt bidrager det offentlige til modernisering og medvirker samtidig til at skabe et socialt harmonisk samfund ved at mindske skævheder og forskelsbehandling og fjerne mulige kilder til konflikt.

4.8. Et andet karakteristisk træk ved udviklingsforudsætningerne er tilstedeværelsen af immaterielle ressourcer, som der har været voksende opmærksomhed om i den seneste tid.

De menneskelige ressourcer, virksomhedsledere som arbejdskraft, er blevet formet og beriget af den lokale identitet og kultur, der tillige har givet impuls til udviklingen af egnsspecifikke specialiseringer.

Det forudses, at disse socio-kulturelle faktorer vil spille en stadig større rolle i fremtiden.

4.8.1. At barriererne på teknologiens område er blevet mindre, har også spillet ind som en vigtig faktor. I dag er ny teknologi ikke noget, der udelukkende er forbeholdt store virksomheder, men vil også normalt være inden for de mindre, lokalt baserede virksomheders rækkevidde, og undertiden deltager sådanne virksomheder direkte i den teknologiske innovationsproces.

I den sammenhæng bliver det imidlertid stadig vigtigere, at virksomheden råder over en god menneskelig kapital, som den løbende plejer og udvikler.

4.8.2. Hvor udvikling af viden og færdigheder før i tiden var en proces, der var mere eller mindre overladt til sig selv, er det i dag nødvendigt, at de offentlige undervisningsmyndigheder og andre udbydere af undervisning tager aktiv del i denne proces og sikrer, at den bevarer sine positive karakteristika.

Et højt fagligt færdighedsniveau, herunder inden for håndværksfagene, er ganske enkelt blevet et krav, men samtidig spiller faglig omstillingsevne en stor rolle, og en bredspektret indsats, der involverer undervisningsvæsenet, den enkelte virksomhed og arbejdsmarkedet, er blevet en nødvendighed.

Det er efterhånden blevet praksis, også i de lokale økonomier, i større omfang at involvere personalet i virksomhedens liv og give det stadig større ansvar for ledelsesfunktioner på forskellige niveauer. De nye kvalifikationskrav, der hermed stilles, kommer ikke af sig selv, men kræver en målrettet uddannelsesindsats ikke blot fra det offentliges side, men også fra private udbydere af specialundervisning.

4.9. Pionértiden for udvikling af lokale økonomier er forbi, og vi befinder os nu i en overgangsfase, hvor det drejer sig om at gøde jordbunden for lokaludvikling gennem en koordineret offentlig og privat indsats. Det er her, at nettet af aktiviteter, viden og understøtning i voksende grad stiller krav om en omhyggelig planlægning, der varigt kan sikre gunstige sociale og økonomiske rammevilkår og dermed give en lokal selvbærende udvikling solide fremtidsperspektiver.

5. Aktørerne i den lokale udvikling

5.1. I lokale initiativer søger man at samle en række kræfter og faktorer for at sikre et effektivt opbud af ressourcer omkring udviklingsprojekterne.

I nogle områder, der nu er bedre rustet strukturelt, og som har en længere udvikling bag sig, er dette samspil mellem forskellige sektorer et resultat af en langtidsproces, der bygger på en akkumulering af ressourcer, som af sig selv har fundet sammen i en vekselvirkning.

En sådan proces bør søges kopieret i den lange række af lokalområder, der ikke har haft held til at gennemløbe en udvikling, og som ikke har nogen forudgående erfaringer med, hvordan man tilrettelægger et samarbejde mellem forskellige aktører og faktorer.

Det centrale spørgsmål er, med andre ord, hvem eller hvad der skal være motor i denne udviklingsproces.

5.2. En vigtig understøttende rolle tilkommer utvivlsomt Fællesskabet, der er en vigtig kilde til finansiel og anden støtte, samt det nationale niveau.

Men hoveddrivkraften skal findes inden for det pågældende udviklingsområde selv, blandt de aktører, der er i stand til varigt at påtage sig en vigtig organisatorisk rolle.

Afgørende er i denne sammenhæng et tæt partnerskab mellem de offentlige myndigheder og arbejdsmarkedets parter.

5.3. Der ligger her en central, men også meget vanskelig opgave for de offentlige myndigheder, som består i at få de bærende kræfter i det lokale erhvervsliv - i første række arbejdsmarkedets parter - til at arbejde mod fælles mål.

Hvis de offentlige myndigheder - dvs. de forskellige lokale myndighedsniveauer - har held til at udfylde rollen som katalysator for befolkningens økonomiske og kulturelle aspirationer, vil de kunne skabe en social sammenhængskraft, der udkrystalliserer sig i et samarbejde om fælles mål en livsvigtig forudsætning for det lokale samfunds udvikling.

5.3.1. Overordnet kan de offentlige myndigheder fremme erhvervsudviklingen gennem afbureaukratisering, revision af regelgivningen, reform af arbejdsmarkedet, fysisk planlægning, en indsats på erhvervsuddannelsesområdet, specielt rettet mod nye fag, målrettede tiltag på det finansielle område, herunder i form af nye finansieringsinstrumenter, samt gennem oprettelse af organer, der yder rådgivning og støtte.

5.3.2. Specielt kan de offentlige myndigheder:

- optræde som fuldgyldige udviklingsaktører,

- bidrage til forberedelsen af innovative projekter og aktiviteter,

- etablere organer, hvor erhvervslivet, arbejdsmarkedet og de øvrige involverede lokalinteresser kan mødes, pleje kontakter og tage beslutninger,

- blotlægge finansieringskilder, det være sig lokale eller andre, og formidle ressourcerne videre,

- i fællesskab med velanskrevne sagkyndige udvælge de mest realistiske og lovende projekter.

5.3.3. I denne sammenhæng gælder det om at sikre en optimal opgavefordeling mellem de lokale, regionale og nationale myndigheder og EU-niveauet.

5.3.4. De offentlige myndigheders rolle - der ofte undervurderes og ikke nyder tilstrækkelig bevågenhed - er i virkeligheden afgørende for:

- igangsætningen af udviklingsaktiviteter,

- den sammenhæng, der skal sikre, at de igangsatte udviklingsforløb bliver varige.

5.4. Af lige så livsvigtig betydning er de lokale arbejdsmarkedsparter med deres forankring i lokale traditioner og viden om lokale forhold. En række afgørende opgaver tilkommer således også arbejdsmarkedets parter, der skal:

- stille en fond af viden om lokalsamfundets problemer, potentialer og ressourcer til rådighed,

- indgå som et formidlende led mellem alle repræsenterede interesser og bidrage til at finde en fællesnævner for lokalsamfundets interesser og til at give udviklingen konkret indhold og retning,

- bidrage til at konfrontere interesserne og derigennem sikre optimal ligevægt mellem arbejdstagerinteresser, der udkrystalliserer sig i krav om solidaritet mellem samfundsgrupperne, og erhvervsmæssige og innovative interesser, der udmønter sig i krav om effektivitet,

- bidrage til udformning og udvælgelse af egnede projekter,

- følge udviklingen løbende og opmærksomt for at sikre, at udviklingsforløbene får maksimal effekt og medfører færrest mulige sociale omkostninger,

- sikre større gennemsigtighed i anvendelsen af finansieringsmidler.

5.5. Private organisationer udfylder på mange måder samme funktioner som arbejdsmarkedets parter, men inden for organisationens begrænsede indsatsområde.

For eksempel kan miljøorganisationer bidrage til en bæredygtig udvikling og til at blotlægge produkter og serviceområder, der bidrager til miljøbeskyttelsen og til jobskabelsen.

5.6. Erhvervsorganer som f.eks. handelskamre kan udføre et nyttigt prognose- og erhvervsfremmearbejde og sikre en indgangsvinkel, der tager hensyn til markedets behov.

5.7. Kulturelle institutioner, offentlige såvel som private, skoler, forskningsinstitutioner, erhvervsuddannelsesinstitutioner, biblioteker, museer m.v. kan udfylde en central rolle ved at orientere deres indsats i en retning, der tjener det lokale udviklingsinitiativ, og ved at gå ind som fuldgyldige aktører i udviklingsprocessen (videnparker, arbejdende museer osv.).

5.8. Af grundlæggende betydning er endelig en inddragelse af befolkningen, ikke kun som aktive medspillere, men også som dem, der skal nyde godt af væksten, som ikke blot skal hæve den materielle levestandard, men også forbedre livskvaliteten i kulturel forstand.

Borgernes medinddragelse kan antage forskellige former.

Et minimumskrav er information. Men man har også eksempler på, at befolkningen er blevet bedt om direkte at bidrage finansielt til udviklingsinitiativer (f.eks. i Connemara West, Irland).

5.9. De lokale udviklingsinitiativers forudsætninger og dynamik giver således et godt praj om, hvor godt partnerskabet fungerer, og hvor stort et potentiale det frembyder som supplerende udviklingskraft. Ses der i øvrigt bort fra de aktuelle metodediskussioner på området, er alle aktører i lokalområderne enige om, at partnerskabet spiller en nøglerolle i den praktiske igangsætning af udviklingsinitiativer. Hvor det på den ene side er de offentlige myndigheders opgave at fremme initiativer og give udviklingsimpulserne form, er det arbejdsmarkedsorganisationernes og alle de aktive lokale medspilleres opgave at sikre social sammenhængskraft og interessesammenfald i udviklingsforløbet.

6. Den lokale udvikling og dens fordele

6.1. Ud over skabelse af nye arbejdspladser er det overordnede sigte med lokaludvikling at sikre en mere ligelig fordeling af velstanden i samfundet med et minimum af ressourceoverførsler.

6.2. Den frembragte velfærdsgevinst vil komme det øvrige samfund til gode dels ved at lægge en dæmper på overfyldningen i stærkt urbaniserede områder, dels ved at bremse afvandringen fra landdistrikterne.

En stigende modvilje hos arbejdstagerne og deres familier mod at flytte for at finde job imødekommes ved, at der skabes jobmuligheder på det sted, hvor de har deres rødder.

6.3. Anvendelsen af lokale ressourcer - materielle som immaterielle - medvirker til at berige og bevare den kulturelle mangfoldighed, som kendetegner Europa.

I en tidsalder med globaliseret konkurrence knytter der sig klare fordele til en lokal udviklingsstrategi, som gennem brug af egnstypiske ressourcer satser på et udbud af specielle, kvalitetsprægede varer og tjenesteydelser. Dette udbud kan samtidig ses som en modvægt mod tendensen til at masseproducere varer for at bringe prisen ned, på bekostning af kvaliteten.

6.4. Skiftet fra en udviklingsindsats baseret på subsidier og tilskud til en aktiv indpasning af samfundet i arbejdskraft-, produktions- og markedskredsløbet og bortfaldet af omkostningerne ved lokal ikke-udvikling indebærer selvsagt også klare fordele for de statslige finanser.

Fyndigt udtrykt: sygdomsbehandling og pleje er nødvendig, men det vigtigste af alt er at styrke immunforsvaret.

7. EU-instrumenterne

7.1. Som nævnt i indledningen (pkt. 1.5.3) vil det være formålstjenligt at besvare bl.a. det spørgsmål, der blev rejst på Det Europæiske Råds møde på Korfu om, hvor effektive de instrumenter, der stilles til rådighed som led i Fællesskabets strukturpolitik, er, når det drejer sig om lokaludvikling.

7.1.1. Kommissionens tjenestegrene har i et forsøg på at besvare dette spørgsmål udarbejdet et arbejdsdokument med titlen »Oversigt over EU-aktioner for lokaludvikling og beskæftigelse« ().

7.2. Interessen for fremme af lokaludvikling via strukturfondene går tilbage til begyndelsen af firserne, og målsætningen om udnyttelse af det lokale udviklingspotentiel optræder allerede i 1984 i art. 10 i EFRU-forordningen () og fremtræder endnu tydeligere i artikel 1, litra c), i samme forordning i forbindelse med strukturfondsreformen i 1988 ().

7.3. Nævnte oversigt opregner tre funktioner, som EU-instrumenterne udfylder: støtte til pilotprojekter, fremme af EU-net for initiativer til udbredelse af god praksis og indarbejdelse af den lokale udviklingsindsats i strukturpolitikkerne.

Til disse tre funktioner svarer tre budgetinstrumenter:

- De særlige aktioner til støtte for forsøg (blandt andet LEDA, ERGO, EGLEI, ELISE, TURN, FATTIGDOM, LEI, SPEC), der specielt tager sigte på at fremme innovationsprocessen.

- EF-initiativprogrammer til udbredelse af god praksis (heriblandt især LEADER, NOW, HORIZON, INTERREG, REGIS).

- EU-programmer til støtte for de nationale strukturpolitikker.

Ud over disse aktioner skal nævnes programmet vedrørende europæiske erhvervsfremme- og innovationscentre, der siden det løb af stabelen i 1984 har ført til etablering eller konsolidering af 5 600 innovative virksomheder, som direkte har skabt 27 000 nye arbejdspladser.

7.3.1. På det rent finansielle plan viser en beregning, at de andele af de tre ovennævnte budgetinstrumenters samlede budget, som blev afsat til lokaludviklingsinitiativer for programmeringsperioden 1989-1993, var på henholdsvis 64% (men af et beskedent totalbeløb), 30% og 5%.

7.4. Det omtalte dokument fra Kommissionen understreger, at der kun i begrænset omfang har været gjort brug af de instrumenter, der har skullet fremme lokale initiativer. Men set i lyset af den definition af »lokaludvikling«, der gives i nærværende udtalelses kapitel 2, virker denne vurdering endog nærmest optimistisk. Kommissionens analyse er således rent kvantitativ og har frem for alt til formål at påvise, at de eksisterende instrumenter er egnede til at understøtte lokaludviklingspolitikken og repræsenterer et godt udgangspunkt for en videreudvikling og forbedring af denne politik.

7.5. ØSU kan imidlertid godt tilslutte sig denne indfaldsvinkel, hvis man opfatter den undersøgte periode som en forsøgsperiode, som man nu kan bygge videre på ved at formulere forslag til, hvordan man tilpasser fremgangsmåder og instrumenter på de forskellige niveauer, såvel på EU-plan som på nationalt og lokalt plan.

7.6. Det faktum, at der for den kommende programmeringsperiode 1994-1999 budgetteres med en forhøjelse af de andele af de tre budgetinstrumenters budget, der skal anvendes på lokaludvikling, til henholdsvis 70%, 51% og 10%, kan ikke i sig selv anses for at være tilstrækkeligt. Procentandelene er fortsat for lave, for så vidt angår det vigtigste, EU-støtterammerne. Men også i dette tilfælde er der tale om rent kvantitative fremskrivninger, der ikke besvarer spørgsmålet om, hvor mange af aktionerne under denne betegnelse der vil være egentlige lokaludviklingsaktioner.

7.7. Blandt de omtalte instrumenter er der to, som fortjener at blive fremhævet. Det er to, der som de eneste ser ud til virkelig at være gearet til at støtte lokaludviklingspolitikken, nemlig LEADER og globaltilskuddet.

7.7.1. LEADER, et EU-program for udvikling af landdistrikter, anvender en fremgangsmåde, der allerede har opnået pæn succes i praksis, og som bygger på de lokale aktørers initiativ.

7.7.1.1. Hovedrollen spilles af de såkaldte »grupper for lokal indsats«, der dækker et mindre geografisk område, og som i samråd med det formidlende organ eller den ansvarlige ledelse, på baggrund af en indledende vurdering udarbejder den såkaldte »forretningsplan«, der indeholder den overordnede udviklingsstrategi og kriterier for projektudvælgelse.

7.7.1.2. Grupperne for lokal indsats har efterhånden dannet netværk på regionalt, nationalt og fællesskabsplan, hvilket har gjort det muligt at sammenligne erfaringer og metoder, at fremhæve god praksis og at indkredse problemer og vanskeligheder.

7.7.1.3. Vanskelighederne vedrører først og fremmest:

- den interne organisering af gruppen for lokal indsats, også i forbindelse med forholdet til befolkningen,

- forholdet til det formidlende eller forvaltende organ,

- fremskaffelse af finansielle midler og muligheden for at finde vej igennem EU-procedurerne for at opnå adgang til fondene,

- programmeringsperiodens længde.

Der er siden hen blevet taget fat på en del af disse problemer, hvilket kan ses af LEADER 2.

7.7.2. Globaltilskuddet er det finansieringsredskab, der har vist sig at stemme bedst overens med den beskrevne fremgangsmåde, i og med det sætter selvstyret i grupperne for lokal indsats meget højt. Globaltilskuddet er først og fremmest kendetegnet ved, at det anvender subsidiaritetsprincippet.

Det organ, der skal virke som formidler, og som har til opgave at forvalte globaltilskuddet, skal have lokal opbakning, og kan være enten en privat, offentlig eller halvoffentlig virksomhed. Det formidlende organ skal være beliggende i den berørte region og skal virke som bindeled til de samfundsøkonomiske aktører.

Den finansielle forvaltning af globaltilskuddet er mere selvstændig og passer bedre til den hastighed, hvormed arbejdet i marken foregår.

7.7.2.1. Alligevel er denne finansieringsform i realiteten kun blevet anvendt i et ret beskedent omfang (i perioden 1989-1993, 31 globaltilskud til en samlet værdi af 687 millioner ECU). Dette skyldes dels manglende information på regionalt og lokalt plan, dels at de nationale regeringer foretrækker at bevare den centrale kontrol med finansieringskanalerne.

7.7.3. Ud fra den nuværende baggrundsviden står det klart, at der fortsat er meget, der kan og skal gøres på fællesskabsplan for at tilpasse instrumenterne, bestemmelserne og procedurerne og for at forbedre dels organiseringen af indgrebene, dels informationsniveauet.

Men det er op til de nationale regeringer, de regionale myndigheder og lokaladministrationerne at spille den vigtigste rolle, og det skal de især gøre ud fra en erkendelse af, at lokaludviklingsaktionerne indeholder mange muligheder og kan være meget virkningsfulde, forudsat at de bygger på en korrekt fremgangsmåde og på partnerskabsprincippet.

7.7.3.1. For at kunne tage skridtet fra forsøgsfasen til den fase, hvor man informerer om de høstede erfaringer, er der først og fremmest behov for at foretage en bedre organisering af det udvalg, der har til opgave at sørge for, dels at interesserede har let adgang til informationerne, dels at der sker en tilpasning af de eksisterende instrumenter på baggrund af de fremgangsmåder, man har afprøvet i den indledende fase.

Når der inden for GD XVI er blevet oprettet et direktorat for lokaludvikling, kunne det tyde på, at man er ved at gå i den retning.

7.7.3.1.1. Der er desuden behov for at foretage en koordinering mellem alle de tjenestegrene, der på forskellig vis har indflydelse på lokaludviklingen og især på SMV, kultur, miljø, alternative energikilder, agroturisme og forskning og udvikling, så der sikres en tæt sammenkædning mellem de forskellige instrumenter og EU-politikken.

7.7.3.1.2. Føromtalte »oversigt« lægger vægt på, at den tekniske bistand kunne indtage en central plads, hvis det ikke forholdt sig sådan, at dette instrument næsten udelukkende anvendes af de nationale myndigheder.

Der er med andre ord behov for at se med nye øjne på, hvordan den tekniske bistand fungerer, og at kæde den sammen med uddannelseskurser for de lokale udviklingskonsulenter. Hermed vil man også sætte effektivt gang i oprettelsen af regionaludviklingskontorer.

7.7.3.2. Hvis lanceringen af de lokale udviklingsaktioner desuden skete på baggrund af en helhjertet opbakning fra de regionale og nationale regeringer, eller ligefrem takket være deres nøje planlagte indsats, ville hele arbejdsgangen blive fremskyndet betydeligt, og der ville ikke komme til at gå lang tid, før man ville kunne se de positive konsekvenser i form af social fornyelse og øget beskæftigelse.

7.7.3.2.1. De procedurer, der blev vedtaget af Det Europæiske Råd i Essen for iværksættelse af handlingsplanen for beskæftigelse inden for rammerne af den multilaterale overvågning, som Det Stående Udvalg for Beskæftigelse i sin nye, mere dynamiske skikkelse vil skulle tage sig af, vil ligeledes kunne bidrage hertil.

8. De nye jobområder

8.1. To områder, der fortjener at blive behandlet særskilt, er dels udnyttelsen af de 17 nye jobområder, som denne udtalelse kort henviser til under punkt 2.6, dels fjernelsen af de hindringer, der gør det vanskeligt at skabe de nye »jobtyper«, som skal modsvare de nye krav, der er fulgt i kølvandet på de økonomiske og sociale forandringer, men som hører naturligt sammen med lokaludviklingen.

8.1.1. I juni måned 1995 blev der offentliggjort et nyt dokument fra Kommissionen - på et tidspunkt hvor man allerede var langt fremme med udfærdigelsen af nærværende udtalelse - under titlen »En europæisk strategi til fremme af lokale udviklings- og beskæftigelsesinitiativer« (). Dette dokument beskæftiger sig først og fremmest med at gøre opmærksom på de talrige forhindringer af finansiel, juridisk, professionel og administrativ karakter, der ligger i vejen for denne strategi, samt med at formulere konkrete forslag og ideer til at løse dem.

Dokumentet bekræfter, hvad der allerede er blevet slået fast i tidligere undersøgelser, nemlig at effekten af denne strategi kan måles ud fra den kvantitative indvirkning, den har på beskæftigelsesintensiteten i væksten. Denne ligger skønsmæssigt på ca. 0,2 point per år (mellem 140 000 og 400 000 arbejdspladser), svarende til 40% af målsætningen i Delors' hvidbog.

8.2. ØSU er i det store hele enig i analyserne og forslagene i omtalte dokument, dog med et generelt forbehold vedrørende selve indfaldsvinklen. Dokumentet sætter nemlig ikke de initiativer, der har til formål at skabe nye arbejdsområder, ind i en større lokaludviklingskontekst med tilhørende forløb og procedurer.

8.3. Blandt de nævnte jobområder (se pkt. 2.6.3) er det især området »hjemmeservice og børnepasning«, der ser lovende ud; hjemmehjælp til ældre, syge og handicappede personer burde ligeledes medtages under dette område. Der er i alle disse tilfælde tale om personer, som social- og sundhedssektoren i mange lande ikke er i stand til at hjælpe i tilstrækkeligt omfang, hvortil kommer, at private virksomheder på området foretager en sortering af kunderne og fravælger dem, der har mest behov for hjælp.

8.3.1. Dette er en anledning til at fremme dannelsen af en stor mellemledssektor bestående af private firmaer, kooperativer og non-profit-virksomheder, der sørger for hjælp til personer og hjælp i hjemmet (bl.a. vuggestuer, strygning, rengøring og havearbejde, små vedligeholdelsesarbejder, bistand til kontakt med myndighederne, madlavning, osv.) til forholdsvis rimelige priser takket være offentlige tilskud og kollektive forhandlinger mellem arbejdsmarkedets parter, for så vidt angår serviceydelser til ansatte i de små, mellemstore og store virksomheder.

8.3.1.1. Denne type virksomheder bør kunne konkurrere frit med hinanden på det sociale område, forudsat konkurrencen er underlagt kvalitetskrav fastsat af staten og kontrolleret af de lokale myndigheder.

8.3.1.2. Prisniveauet for disse serviceydelser kunne styres fra efterspørgselssiden (sådan som det sker i Frankrig og Belgien og nu også i Finland, og som man også er ved at gennemføre forsøg med i Holland og Tyskland) via en »service-check«, der udstedes fra lokalt hold til familierne som modværdien af den sociale tjenesteydelse.

Det er indlysende, at denne løsningsmodel vil have positive konsekvenser i form af reduktion af de offentlige udgifter, tilskyndelse til oprettelse af nye virksomheder, bekæmpelse af sort arbejde og forenkling af det administrative arbejde.

8.4. De initiativer, der er planlagt for de 17 sektorer, støder imidlertid på talrige forhindringer i de nationale lovgivninger.

8.4.1. Det drejer sig først og fremmest om finansieringsvanskeligheder, og her skal især nævnes startinvesteringer, mikrovirksomheders vanskeligheder ved at optage lån (der er endnu større end for SMV'erne) og betalingsevnen hos de familier, der efterspørger disse serviceydelser.

8.4.1.1. Ud over »service-checken« foreslår Kommissionen i sit dokument endvidere, at der oprettes lokale investeringsfonde. Dette må siges at være et storartet forslag, som kunne bruges i forbindelse med alle lokale udviklingsaktioner, i og med disse fonde skaber en direkte forbindelse mellem den private opsparing og udviklingsprojekterne for områder, hvor de pågældende personer selv bor.

8.4.2. Problemer med at skaffe alsidigt kvalificeret arbejdskraft, som er i stand til at varetage det vanskelige arbejde med at hjælpe og ledsage, og som er i stand til at anvende den nye informationsteknologi.

8.4.2.1. Det handler om, at kommunikationsteknik, telematikværktøjer og miljøbeskyttelse skal indgå i den erhvervsfaglige undervisning og uddannelse. Samtidig skal disse brede uddannelser anerkendes ved hjælp af nye eksamensbeviser og nye fagbetegnelser.

8.4.3. Der findes utallige forhindringer af lovgivningsmæssig og administrativ art, idet

- det at udøve flere forskellige typer erhverv eller at have forskellige indtægtskilder ofte ikke er forudset eller tilladt,

- man ikke har udtænkt en juridisk formel, der kan anvendes i forbindelse med organisationer med både offentlig og privat deltagelse.

8.4.3.1. Der foreslås:

- virksomhedsformer, der letter udøvelsen af flere erhverv,

- mulighed for at bevare arbejdsløshedsunderstøttelsen samtidig med udøvelsen af lønnet arbejde,

- udformning af en beskatningsmodel for ejere af non-profit-virksomheder, så de sidestilles med lønmodtagere.

8.4.4. Endelig skyldes de største vanskeligheder, at den offentlige administration arbejder med en overdreven centralisering og en ufleksibel organisation, samt at dens kendskab til de lokale udviklingsprocesser er begrænset.

8.4.4.1. Endnu en gang understreges det, at der er behov for, at også medlemslandene anvender subsidiaritetsprincippet og altså foretager en decentralisering af det administrative arbejde og udvikler lokale tekniske værktøjer, såsom udviklingskontorer baseret på den økonomiske og sociale partnerskabsmodel og offentligt/privat samspil.

9. Konklusioner

9.1. Man er nu kommet frem til en ny opfattelse af, hvordan udviklingen bør forløbe, set i forhold til det udviklingsmønster, der i en stor del af efterkrigstiden var fremherskende i den vestlige verden. Som det også fremgår af Kommissionens hvidbog, kan denne form for makroudvikling, der er baseret på den store virksomhed og efterspørgslen, ikke længere anvendes, eller i hvert fald hjælper den ikke længere på de sociale og beskæftigelsesmæssige sider af væksten.

En rigtig kombination af vækst og kvalitative størrelser (beskæftigelse, selvskabt udvikling, forbedrede rettigheder og muligheder) kan udelukkende opnås ved at foretage en omlægning af de klassiske udviklingsmønstre.

Ud fra denne synsvinkel udgør lokaludviklingen en - men ikke den eneste - drivkraft i en fornyet og afbalanceret økonomisk udvikling. Faktisk kan man bag navnet, lokaludvikling, skimte - enkeltvis eller måske snarere samlet - de mange forskellige ingredienser: den mindre størrelse virksomheder, fokuseringen på produktkvalitet, den fleksible specialisering, indgrebenes tværsektorielle tilsnit, samspillet mellem private aktører og offentlige instanser og den positive indvirkning på beskæftigelsen.

Lokaludvikling er altså et vidt begreb - et sammenfattende udtryk for en udvikling, der virker positivt ind på såvel det økonomiske som det sociale område.

I denne sammenhæng er lokaludvikling ikke den eneste mulige løsning på beskæftigelsesproblemet, men den kan give et vigtigt bidrag i form af en model for bæredygtig udvikling. Lokaludviklingen sætter desuden forbindelsen mellem vækst, deltagelse og ansvar i højsædet. Den støtter og fremmer nye erhvervsmuligheder. Den respekterer de kulturelle rødder og optimerer forholdet mellem ressourceindsats, den selvskabte udvikling og beskæftigelsen. I kraft af sidstnævnte kvaliteter kan den også bruges som løsningsmodel for de problemer, der vil opstå i fremtiden i kølvandet på de central- og østeuropæiske landes optagelse i EU. En regionalpolitik, der hviler på to grundpiller: store infrastrukturer og lokaludvikling.

9.2. Som det kan ses, er der et samspil af mange kræfter bag en udvikling, der er kendetegnet ved at være:

- selvskabt, idet den netop er baseret på en udnyttelse af de bedste - ikke kun materielle - ressourcer, der er til stede i de pågældende områder,

- vidtfavnende, netop på grund af evnen til at indkredse egne, helt specifikke økonomiske og sociale muligheder og udmønte dem i en original strategi.

9.3. En betingelse for, at lokaludviklingen lykkes, er, at den ikke hæmmes af »lokalpatriotisme«, men helt naturligt bliver en del af det indre marked, ved at lokalsamfundet erhvervsmæssigt integreres i en større helhed, kobler sig på den eksterne udvikling, indpasser sig i en europæisk fysisk sammenhæng og danner netværk med andre lokaludviklingsområder.

9.4. Man kan ikke lægge skjul på, at de faktorer, der er anført under kapitel 4, generelt kommer til kort netop i udviklingsmæssigt fjerntliggende områder, som i forvejen socialt set er ramt af udviklingens negative konsekvenser. For de områder gælder det, at det private initiativ er svagt og har lidet fodfæste, at lokalsamfundet har få fælles værdier, at helheden i forvaltningen af familiens ressourcer smuldrer, og endelig, at befolkningen generelt har forpasset muligheden for at tage skridtet fra en landbotilværelse til en håndværkertilværelse.

9.5. I sådanne situationer, som mere er reglen end undtagelsen, er der behov for et »genopretningsarbejde«, hvor de socioøkonomiske og frivillige organisationer genskaber lokalsamfundets fællesværdier, og hvor den »sociale økonomi« overtager familiernes økonomiske funktion. Som skrevet under punkt 4.9 drejer det sig om at forsøge at genskabe betingelserne for et socialt orienteret marked gennem en samvittighedsfuld planlægning, hvor den offentlige administration i bred forstand indtager en central rolle.

9.6. Men hvad er det, der gør det muligt, at elementer, der ofte er spredte, kan sikre større produktivitet og mere stabile resultater, når de samles, og derved netop skaber selvbærende udvikling? Det, der får det hele til at hænge sammen, er de offentlige myndigheder og arbejdsmarkedets parter, med deres forskellige grader af beføjelser og ansvar. Som det ses, spiller disse aktører en afgørende rolle, og især indtager de offentlige myndigheder på de forskellige niveauer en nøgleposition med hensyn til at få udviklingen fra start og at sikre stabile udviklingsforløb. Dette er nødvendigt for at kunne gå fra spontane, men ofte mangelfulde typer af udvikling og til mere strukturerede og stabile mekanismer, der skaber aktivitet og beskæftigelse. Disse aktører har altså en afgørende funktion - som der skal værnes bedst muligt om - ved at virke som udviklingskatalysatorer og som impulsgivere i forhold til de utallige medspillere på lokalt plan samt ved at blåstemple samarbejdsregler, som bevirker, at lokalsamfundene i højere grad arbejder på at nå mål og resultater, der anses for at være tilfredsstillende.

9.7. Det ser ud til, at Kommissionen er klar over, hvilken rolle den i denne sammenhæng - der er stærkt præget af subsidiaritetsprincippet - kan blive tildelt. En af de største opgaver, som EU-myndighederne skal tage fat på, er netop at varetage formidlingen af de relevante informationer og den nødvendige viden ud til denne gruppe af aktører, så den bliver i stand til at fungere som et egentligt net af udviklingsagenter, der er indbyrdes forbundet, og som er i stand til at mobilisere de kræfter og de ressourcer, som anses for at være livsvigtige for at kunne skabe nogle overbevisende projekter og resultater.

For at nå dette mål skal Kommissionen komme med en bedre definition af de vigtigste elementer, der er karakteristiske for en lokaludviklingsaktion, som først og fremmest er baseret på lokale aktører. Arbejdsdokumentet fra GD XVI »Fornyende aktioner inden for rammerne af strukturfondene 1995-1999« () fastlægger retningslinjerne for, hvordan man vil støtte og fremme lokaludviklingsaktionen på baggrund af de ressourcer, der er afsat til artikel 10 i EFRU-forordningen. ØSU mener, at kursen er rigtig, men at der er afsat for få økonomiske midler til formålet (270 millioner ECU), og at det derfor ville være en god idé som et minimum også at anvende ressourcerne under artikel 6 i Socialfonden og i artikel 8 i EUGFL.

9.7.1. Der er således behov for, at der ydes en langt større indsats for at informere dels den offentlige administration på regionalt og lokalt plan dels de faglige og de frivillige organisationer, for at oplære embedsmænd og eksperter og endelig for at overvinde modstanden hos de nationale myndigheder. Målet kan være at omdirigere en større andel af FSR-midlerne i retningen af hvidbogens målsætninger for beskæftigelsen (lokaludvikling, SMV, nye jobområder) og at udnytte EU-programmerne til dette formål.

9.8. ØSU mener, at det har en rolle at spille og nogle opgaver at løse for at udbrede disse budskaber i medlemslandene gennem de økonomiske og sociale interesseorganisationer og via sine kontakter til tilsvarende nationale institutioner.

Bruxelles, den 25. oktober 1995.

Carlos FERRER

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

() Hvidbogen om vækst, konkurrenceevne, beskæftigelse, side 154.

() EFT nr. C 161 af 21. 6. 1984, s. 1.

() SEK(94) 2199.

() SEK(94) 2199 af den 19. 12. 1994.

() Rådets forordning (EØF) nr. 1787/84 af 19. 6. 1984.

() Rådets forordning (EØF) nr. 4254/88 af 19. 12. 1988.

() KOM(95) 273/95.

() XVI/261/95 - IT.