Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Meddelelse fra Kommissionen til Rådet og Europa-Parlamentet om en indvandringspolitik i EU"

(2001/C 260/19)

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber besluttede den 1. februar 2001 under henvisning til EF-traktatens artikel 262 at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Beskæftigelse, Sociale og Arbejdsmarkedsmæssige Spørgsmål og Borgerrettigheder, som udpegede Luis Miguel Pariza Castaños til ordfører og Dario Mengozzi til medordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 20. juni 2001.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 383. plenarforsamling af 11.-12. juli 2001, mødet den 12. juli, med 61 stemmer for, 2 imod og 16 hverken for eller imod følgende udtalelse.

1. Indledning

1.1. En række principper bør slås fast, hvis indvandringsspørgsmål skal løses på en effektiv måde:

1.1.1. Udvandring er en grundlæggende rettighed, som er anerkendt i FN's Verdenserklæring om Menneskerettigheder fra 1948(1).

1.1.2. Udvandring kan være en mulighed, som nogle frit vælger for at realisere deres planer for fremtiden mht. arbejde, familie, økonomi osv. Ofte er det imidlertid den eneste vej væk fra uacceptable levevilkår og ringe fremtidsudsigter.

1.1.3. De offentlige myndigheder er derfor forpligtet til at muliggøre, at denne ret kan udøves, og fremme forståelsen herfor blandt befolkningen i værtsnationen. De har også pligt til forvalte migrationsstrømmene ansvarligt.

1.1.4. Især de sidste 250 års historie viser, at folkevandringer finder sted til trods for den til tider voldelige fjendtlighed fra dem, som i forvisning om, at de forsvarer deres egen velfærd og identitet, afviser integration af indvandrere, selv når en lang række faktorer, herunder økonomiske, taler for, at indvandring er nyttig eller ligefrem nødvendig.

1.2. Af disse grunde er der i mange EU-lande behov for en omfattende og intens folkeoplysningsindsats fra politiske, erhvervs- og arbejdsmarkedsmæssige samt religiøse kredse for at øge bevidstheden om, at udvandring er en ret. Det er klart, at indvandrere ud over deres rettigheder har pligt til at overholde loven i det land, hvor de ønsker at bo, arbejde og stifte familie.

1.3. Fællesskabets indvandringspolitik dækker over humanitær indvandring (flygtninge, personer, der har søgt midlertidig beskyttelse, osv.) såvel som indvandring med henblik på familiesammenføring eller af økonomiske eller arbejdsmæssige årsager. Den foreliggende meddelelse fra Kommissionen fokuserer på indvandring af økonomiske og arbejdsmæssige årsager, selv om de andre typer også nævnes i nogle sammenhænge.

1.4. Der er et voksende korpus af EU-lovgivning om indvandring af humanitære årsager. Visse foranstaltninger er allerede blevet gennemført, herunder oprettelsen af en europæisk flygtningefond(2). Andre er i øjeblikket ved at blive vedtaget, herunder et direktiv om midlertidig beskyttelse(3), et direktiv om fælles mindstestandarder for procedurer i medlemsstaterne for tildeling og fratagelse af flygtningestatus(4) og en meddelelse om en fælles asylprocedure(5).

1.5. Familiesammenføring skal også omfattes af lovgivning i form af et direktiv om ret til familiesammenføring, som nu kun afventer endelig godkendelse af Rådet(6).

1.6. Det er rimeligt, at meddelelsen om indvandringspolitik fokuserer på indvandring af arbejdskraft, selv om man ikke må overse, at der findes andre typer. Den nuværende udtalelse koncentrerer sig derfor overvejende om indvandring i beskæftigelsesøjemed.

1.7. Kommissionens meddelelse lægger grundlaget for en EU-indvandringspolitik: En sådan politik var tidligere umulig, eftersom det ikke hørte ind under Fællesskabets kompetence inden Amsterdam-traktatens ikrafttræden. Endvidere tager den de sidste 30 års indvandringspolitik i EU's medlemsstater op til en samlet revision. Der er et presserende behov for en sådan nyvurdering af Fællesskabets indvandringspolitik. Generelt hilser denne udtalelse Kommissionens meddelelse velkommen, selv om den foreslår en vis finjustering af visse konkrete aspekter.

2. Resumé af Kommissionens meddelelse

2.1. Kommissionen forklarer, hvorfor en ny tilgang til indvandring er nødvendig. Nøglefaktoren er EU's nye økonomiske og demografiske kontekst. For det første bliver det stadig tydeligere, at arbejdsmarkedet har brug for indvandrende arbejdstagere til at dække efterspørgslen efter arbejdskraft. For det andet viser de demografiske fremtidsudsigter, at selv om indvandring ikke er nogen mirakelkur mod alle de problemer, som følger af den aldrende europæiske befolkning, kan den bestemt være med til at mindske disse.

2.2. Kommissionen understreger, at efterspørgslen efter arbejdskraft ikke kun gælder faglærte, f.eks. inden for ny teknologi, men også ufaglært arbejdskraft.

2.3. Meddelelsen påpeger, at medlemsstaternes indvandringspolitik i de sidste 30 år har bygget på den antagelse, at Europa ikke havde behov for økonomisk immigration eller arbejdskraftimmigration, og det er blevet meget vanskeligt for indvandrere at få lovlig adgang. Samtidig er der en stor mangel på arbejdskraft inden for visse erhvervssektorer. Resultatet har været, at indvandringen er blev ledt over i ulovlige kanaler, hvilket har øget menneskehandelen og udnyttelsen af arbejdstagere uden opholds- og arbejdstilladelse.

2.4. Meddelelsens centrale forslag er, at behovet for indvandring i økonomisk og beskæftigelsesmæssigt øjemed anerkendes, og at der igen åbnes passende kanaler for lovlig indvandring. Dette er den bedste måde at holde indvandringen under kontrol og slå ned på ulovlig indvandring og udnyttelse af indvandrere.

2.5. Kommissionen placerer sine forslag inden for rammerne af de beslutninger, der blev truffet på Det Europæiske Råd i Tammerfors, der taler om partnerskaber med oprindelseslande, skridt hen imod et fælles europæisk asylsystem, fair behandling af statsborgere fra tredjelande og, at man skal arbejde i retning af en fælles styring af migrationsstrømmene.

2.6. Samarbejde med oprindelseslande bør have en positiv effekt på deres økonomiske og politiske udvikling. Den europæiske indvandringspolitik skal både være til gavn for oprindelseslande og værtslande og afbøde udvandringens negative følger for oprindelseslandene, herunder især deres omkostninger ved uddannelse af mennesker, som derefter udøver deres erhvervsaktivitet i udlandet. Kommissionen henviser også til behovet for at give migranterne flere muligheder for mobilitet mellem oprindelseslande og værtslande for at tilskynde dem til at bidrage til deres oprindelseslands økonomiske liv.

2.7. For at åbne op for nye lovlige kanaler for indvandring af økonomiske eller arbejdsmæssige årsager foreslår Kommissionen, at medlemsstaterne vælger en ny tilgang baseret på anerkendelse af indvandringens positive værdi og fordelene ved en mere åben politik, der gør op med den nuværende restriktive linie.

2.8. Den mekanisme, der foreslås anvendt til at fastlægge et årligt loft for indvandring af arbejdskraft, går bl.a. ud på, at hver medlemsstat udarbejder et periodisk skøn over sit behov, og at der på grundlag af disse skøn indledes et samarbejde og informationsudveksling på EU-plan. Kommissionen anser årlige kvoter for uhensigtsmæssige, da de ikke er tilstrækkelig fleksible. For at gennemføre et fleksibelt adgangssystem for indvandring skal medlemsstaterne udarbejde rapporter såvel om den indvandring, de allerede har givet adgang, som om den indvandring, de vil acceptere fremover. Rådet vil benytte disse rapporter som grundlag for en overordnet adgangspolitik for EU. Tæt samarbejde med arbejdsmarkedets parter vil være nødvendig gennem hele processen.

2.9. Det vil også være nødvendigt at harmonisere adgangsprocedurer, og de skal være let forståelige og klart formulerede, så migranter kan få adgang lovligt i beskæftigelsesøjemed. Kommissionen foreslår, at disse procedurer måske også kan bestå i indførelse af et visum til jobsøgende.

2.10. Kommissionen går uforbeholdent ind for at give personer, der har fået adgang, de samme rettigheder som EU-borgere. Det foreslås, at rettighederne udvides i takt med opholdets varighed. Kommissionen foreslår derfor langtidsopholdstilladelser og permanente arbejdstilladelser til personer, der har boet i et EU-land i en række år (hvor mange er endnu ikke afgjort). Kommissionen mener, at det foreslåede begreb medborgerskab i en bestemt medlemsstat er værd at videreudvikle for at give medlemsstatens egne statsborgere og personer fra tredjelande, der har opholdt sig i landet i lang tid, de samme borgerlige rettigheder.

2.11. Meddelelsen understreger udtrykkeligt, at indvandringspolitikken må bakkes op af vidtrækkende foranstaltninger, der tilskynder til integration af indvandrere i samfundet. Den kræver øremærkning af de fornødne ressourcer og iværksættelse af integrationsprogrammer på nationalt, regionalt og lokalt niveau. Integrationsprogrammerne skal også inddrage nationale, regionale og lokale myndigheder såvel som arbejdsmarkedets parter og civilsamfundets øvrige organisationer.

2.12. Kommissionen erkender, at hvis indvandringen skal lykkes, må flertallets holdninger i værtslandene være positiv. Denne erkendelse har konsekvenser for det budskab, som de ansvarlige politikere og massemedierne fremfører i deres egenskab af opinionsdannere.

3. Generelle bemærkninger

3.1. Udgangspunktet, når man skal formulere en ny indvandringspolitik for EU, må være en klar anerkendelse af den personlige ret til migration. EU's medlemsstater og institutioner kan og skal regulere migrationsstrømmene ved at fastlægge kriterier og procedurer til at kanalisere dem på et kontrolleret måde. Det kræver regler om adgang for indvandrere og en ansvarlig forvaltning af retten til udvandring. Det påhviler alle offentlige myndigheder, samfundskræfter og medier at imødegå dagens negative syn på økonomiske indvandrere, der ikke betragtes som mennesker med ret til udvandring, fordi denne opfattelse er med til at skabe racehad og fremmedhad.

3.2. Indvandring og arbejdsmarked

3.2.1. Det er meget vigtigt, at Kommissionen anerkender, at EU har et underskud, ikke blot af faglært, men også af ufaglært arbejdskraft. Medlemsstaterne modtager gerne meget kvalificerede indvandrere, især inden for ny teknologi, hvor der er underskud af arbejdstagere, men de påskønner ikke de økonomiske og sociale fordele, som er forbundet med indvandringen af mindre specialiserede arbejdstagere.

3.2.2. Den restriktive politik for indvandring af arbejdskraft, der har været praksis gennem de seneste årtier i medlemsstaterne, er gået hånd i hånd med en stigende efterspørgsel efter indvandret arbejdskraft i visse erhvervssektorer (landbrug, hushjælp, hotel- og restaurationsbranchen, byggeri, visse industrier, lastning og losning samt andre tjenester). Denne efterspørgsel er i stort omfang blevet opfyldt ved hjælp af ulovlige indvandrere. Meddelelsen bør anerkende dette mere tydeligt og påvise de faktorer, som har ført til, at indvandring af mindre kvalificeret arbejdskraft sker via ulovlige kanaler. De to vigtigste årsager til indvandring af arbejdskraft er dels, at mange mennesker har ringe eksistensmuligheder i deres hjemlande, dels at der er beskæftigelsesmuligheder for indvandrere i værtslandene. Men hvis de lovlige adgangsveje til dette arbejde forbliver lukkede, vil den illegale indvandring tage til.

3.2.3. Indvandring af såvel højt kvalificerede som mindre kvalificerede arbejdstagere, herunder irregulær indvandring, har positive virkninger, som bør påpeges.

3.2.3.1. Den nuværende økonomiske vækstfase kan forlænges gennem den impuls, som indvandrerne kan give udviklingen. I mange regioner og i forskellige sektorer kan arbejdsmarkedet ikke dække virksomhedernes efterspørgsel efter arbejdskraft.

3.2.3.2. Indvandrere kan bl.a. være med til at holde visse aktiviteter i live på områder, hvor lokal arbejdskraft ikke længere er til rådighed, og derved understøtte den økonomiske og sociale dynamik i visse EU-regioner.

3.2.3.3. Socialsikringssystemernes fremtid afhænger i stor udstrækning af væksten i økonomien og beskæftigelsen(7), såvel som af demografiske tendenser. Lovlig indvandring kan spille en positiv rolle på alle disse områder.

3.2.4. Den vigtigste faktor, der har tiltrukket indvandring fra ikke-EU-lande, har været eksistensen af et tilgængeligt arbejdsmarked. Det interessante er, at der har eksisteret et arbejdsmarked, som har været specifikt afpasset til den irregulære indvandring. Visse virksomheder har baseret deres konkurrencedygtighed på den lave løn, de giver deres ansatte ved at udnytte den irregulære og forsvarsløse situation, de befinder sig i.

3.2.5. Den store majoritet af virksomheder ønsker at overholde arbejdslovgivningen. Eksistensen af en minoritet af ikke-lovlydige arbejdsgivere undergraver konkurrencereglerne og skader de legitime interesser hos det flertal af virksomheder, som overholder lovgivning og kollektivaftaler og betaler deres skat og socialsikringsydelser. Arbejdsmæssig udnyttelse af irregulære indvandrere skader også andre arbejdstagere, hvis arbejdsvilkår bliver forringet. Staten og dens socialsikringssystem bliver også påvirket af de manglende skatteindtægter og socialsikringsydelser.

3.3. Lovlig indvandring

3.3.1. En ny indvandringspolitik, der sigter mod at skabe lovlige adgangskanaler for indvandrere, må sætte ind på to fronter. For det første må man bekæmpe den sorte økonomi, der beskæftiger irregulære indvandrere, og for det andet må man revidere de eksisterende mekanismer for fremover at sikre lettere adgang via lovlige kanaler.

3.3.2. Bekæmpelse af den sorte økonomi, der lukrerer på ulovlig indvandring, kræver praktiske lovforanstaltninger og aftaler mellem arbejdsmarkedets parter. Det gælder om at få indvandrere, der allerede er her, til at formidle det budskab til dem, som overvejer at komme, at medmindre de indvandrer lovligt, vil det blive vanskeligt for dem at finde arbejde. Hvis det lykkes at formidle dette budskab, har man opnået et godt middel til regulering af indvandringen. Udveksling af information mellem indvandrere i EU og borgere i deres hjemlande har stor indflydelse på indvandringsprocessen. Det er derfor nødvendigt, at førstnævnte har et godt kendskab til procedurerne for lovlig indrejse i EU, så de kan fremhæve fordelene ved lovlig adgang og fraråde ulovlig indvandring.

3.3.3. I løbet af de senere år har mange europæiske lande indført nye strafferetlige sanktioner for at bekæmpe de kriminelle organisationer, som indsmugler illegale indvandrere, men der er ikke udfoldet samme bestræbelser på at retsforfølge det mindretal af arbejdsgivere, som udnytter disse indvandrere. Kommissionens meddelelse bør tilskynde til, at dette sker.

3.3.4. De ulovlige indvandringskanaler bør også bekæmpes mere intensivt. Disse kanaler har i de seneste år fået så stor udbredelse, at de på verdensplan har en årlig omsætning på 13 milliarder dollars(8). Kampen mod disse organisationer er stadig utilstrækkelig og ukoordineret. De medlemsstater, hvor menneskehandel endnu ikke betragtes som en strafbar handling, bør indføre strafferetlige bestemmelser herom.

3.3.5. Hvad angår de eksisterende lovlige mekanismer for indvandring i beskæftigelsesøjemed, foreslår meddelelsen helt klart at fastlægge lovlige indrejseprocedurer. De nye mekanismer bør dog defineres bedre. Det står klart, at når der er tale om indvandring i beskæftigelsesøjemed, er der generelt to forskellige muligheder for indrejse. Indvandreren har i sit hjemland enten fået tilbud om arbejde (i en medlemsstat) eller indrejsetilladelse for at søge arbejde. Den første mulighed er den eneste, der praktiseres i alle medlemsstater, mens den anden kun findes i den italienske lovgivning. Sidstnævnte mulighed for lovlig indvandring bør udbygges.

3.3.6. Erfaringen viser, at ønsket om, at indvandring i beskæftigelsesøjemed kun må finde sted efter forudgående tilbud om ansættelse, uvægerligt leder en stor del af indvandringen over i irregulære kanaler. Dette skyldes, at mange arbejdsgivere kun ansætter folk, som de først har haft til samtale, og derfor er der mange job, som indvandrerne først kan få adgang til, efter at de har passeret EU's grænser. Et indrejsevisum til arbejdssøgende er den bedste måde, hvorpå denne hindring kan overvindes, og Kommissionen bør støtte denne mulighed kraftigere.

3.3.7. Det bør accepteres, at der er flere forskellige lovlige indrejseprocedurer for indvandrere. Indvandrerens eget mål med sin emigration (migrationsforehavende) skal også tages med i betragtning. Det kan være ønsket om at oprette en forretning, finde arbejde, forbedre sine erhvervskvalifikationer osv. De kompetente myndigheder bør se positivt på sådanne migrationsforehavender(9).

3.4. Indvandring og beskæftigelsespolitik

3.4.1. Arbejdsløsheden i EU er faldende efter nogle år med økonomisk vækst, makroøkonomisk politik, strukturreformer og aktiv jobskabelsespolitik. Der er ikke noget, som tyder på, at en ny indvandringspolitik vil påvirke nedgangen i arbejdsløsheden. Tværtimod vil indvandring fremme økonomisk vækst og følgelig også jobskabelse.

3.4.2. Denne nye indvandringspolitik bør indarbejdes i EU's beskæftigelsesstrategi og må under ingen omstændigheder lægge en dæmper på den politiske indsats eller de beskæftigelsespolitiske beslutninger, der træffes i EU og i de enkelte medlemsstater. Foranstaltningerne for at forbedre de jobsøgendes jobegnethed via uddannelse og politikken til fremme af lige muligheder bør styrkes.

3.4.3. De nationale beskæftigelsesstrategier bør omfatte hensigtsmæssige kriterier med henblik på styring af migrationsstrømmene. Med den fornødne fleksibilitet bør der i de nationale beskæftigelsesplaner tages højde for migrationsprognoserne for at sikre et godt fungerende arbejdsmarked.

3.4.4. Den nye indvandringspolitik bør integreres i beskæftigelsesretningslinjerne, som udarbejdes årligt på grundlag af fire søjler (beskæftigelsesevne, iværksætterlyst, tilpasningsevne og ligestilling).

3.4.5. Retningslinjerne skal sigte mod forbedring af jobkvaliteten såvel for medlemsstaternes egne statsborgere som for indvandrerne.

3.4.6. Dette nye perspektiv for indvandringspolitikken forudsætter, at arbejdsmarkedets parter spiller en mere aktiv rolle. De bør høres og deltage i fastlæggelsen af migrationsmål. I bekæmpelsen af enhver form for udnyttelse af irregulære indvandrere skal de offentlige myndigheder bistås af arbejdsmarkedets parter. I de kollektive aftaler og i ansættelsesforhold bør arbejdsmarkedets parter fremme social integration af indvandrerne og bekæmpe enhver form for diskrimination.

3.5. Irregulær indvandring

3.5.1. Samtidig med at der gøres fremskridt mht. lovlig kanalisering af indvandringen, må man ikke lukke øjnene for de faktiske forhold, som skyldes flere årtiers restriktive politik. Her tænkes på det store antal indvandrere, som opholder sig i EU-landene uden at have deres papirer i orden. For disse indvandrere vil det være hensigtsmæssigt med foranstaltninger til regularisering af deres situation, hvilket ikke kun kan komme disse indvandrere til gode, men hele arbejdsmarkedet og velfærdsstaten, fordi hele sektorer inden for den sorte økonomi dermed ville kunne lovliggøre deres situation.

3.5.2. Kommissionens meddelelse nævner, at nogle lande har truffet legaliserings- eller amnestiforanstaltninger, men efter ØSU's opfattelse bør den indtage en mere positiv holdning og foreslå fleksible former for regularisering. Kommissionen bør sætte undersøgelser og forskning i gang for at afdække den sociale og økonomiske effekt, som de hidtidige regulariseringstiltag har haft såvel for værtssamfundet som indvandrerne. Alle undersøgelser tyder på, at regularisering giver positive resultater både med hensyn til social integration, skatteprovenu, socialsikringsbidrag og arbejdsmarkedets funktion.

3.5.3. Gradvis regularisering af irregulære indvandreres situation bør indgå i en ny proces, hvor der åbnes lovlige kanaler for indvandring, og hvor kriminelle organisationer, der driver menneskehandel, bekæmpes mere intensivt. Det må gøres klart over for den offentlige opinion, at regularisering efter denne fremgangsmåde ikke vil øge omfanget af den irregulære indvandring, som tværtimod vil blive reduceret betydeligt.

4. Særlige bemærkninger

4.1. Partnerskab med hjemlandene

4.1.1. Kommissionens meddelelse påpeger med rette, at migration også skal være til gavn for oprindelseslandene. Hjerneflugt er utvivlsomt det mest negative aspekt ved emigration, fordi oprindelseslandet ikke får udbyttet af sin investering i uddannelse. Det bør dog siges endnu mere utvetydigt. De EU-lande, som modtager indvandrere, bør foretage store investeringer i samarbejds- og udviklingsprogrammer i oprindelseslandene, som blandt andet bør omfatte uddannelses- og forskningsaktiviteter. Støtten til uddannelse og undervisning har hidtil kun udgjort en lille del af udviklingssamarbejdet, men samarbejdet på disse felter bør udvides, og det samme gælder udvekslingsprogrammer for studerende og forskere.

4.1.2. Støtten til den økonomiske og menneskelige udvikling bør øges fremover. En sådan støtte bør fremme den endogene udvikling med vægt på kvalitet og ikke mindst udviklingen af de menneskelige ressourcer.

4.1.3. Meddelelsen peger i punkt 2.1 på fordelene ved give indvandrerne bedre mulighed for at rejse frem og tilbage mellem værtslandet og hjemlandet, så de kan bidrage til hjemlandets udvikling. Dette begreb bør uddybes, så det kan udgøre et af de centrale aspekter i reguleringen af migrationsstrømmene. Personer, som har fået opholdstilladelse i en af EU's medlemsstater, bør ikke miste sin opholdsret, hvis de tilbringer lang tid uden for den pågældende medlemsstat (og ikke kun ved besøg i hjemlandet, som det foreslås i meddelelsen).

4.1.4. Mobilitet bør dog ikke kun være for personer med permanent opholdstilladelse, men også for sæsonarbejdere. De bør kunne vende tilbage til deres hjemland i forvisningen om, at de kan komme tilbage på et senere tidspunkt for at udføre sæsonarbejde, hvis de ønsker det.

4.1.5. Der bør peges på behovet for politisk og institutionel støtte til frivillig hjemvenden, så den kan blive til større gavn for udviklingen i hjemlandene. Det gælder om at støtte jobprojekter eller etablering med økonomisk og uddannelsesmæssig bistand.

4.2. Retfærdig behandling af tredjelandsstatsborgere

4.2.1. Kommissionen siger i sin meddelelse, at indvandrerne skal have rettigheder, som kan sammenlignes med dem, der gælder for EU-borgere. ØSU mener, at der bør gælde samme rettigheder dog under hensyntagen til den juridiske status i hver enkelt tilfælde: irregulær indvandrer, lovligt bosiddende med midlertidig eller langvarig opholdstilladelse.

4.2.2. De rettigheder, som indrømmes indvandrere i EU bør som minimum omfatte rettighederne i EU's charter om grundlæggende rettigheder, hvor det fastlægges, at alle mennesker har nogle grundlæggende rettigheder såsom ret til privat- og familieliv, ret til at tænke frit og til samvittigheds- og religionsfrihed, forsamlings- og foreningsfrihed, ret til uddannelse, erhvervsfrihed, ikke-forskelsbehandling, arbejdsmarkedsmæssige rettigheder og ret til social sikring, adgang til effektive retsmidler og til en upartisk domstol.

4.2.3. Indvandrere, som ikke har en regulær status, betragtes ikke i meddelelsen som personer, der skal sikres rettigheder. Målet må være, at disse mennesker, som bor her, kan nyde godt af de grundlæggende menneskerettigheder, der er fastlagt i de internationale traktater, som alle medlemsstater har indgået, den europæiske konvention om beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder samt de sociale rettigheder, som gælder for EU-borgerne: sundhedsbeskyttelse, skolegang for mindreårige og tilhørende socialhjælp.

4.2.4. Personer med midlertidig opholdstilladelse skal have de samme arbejdsmarkedsmæssige og sociale rettigheder som borgerne i den stat, hvor de er bosiddende. Kommissionen påpeger med god ret, at disse personers og deres familiers juridiske status skal forbedres.

4.2.5. Indvandrere, som har opholdt sig fem år i et EU-land, bør have en varig opholdstilladelse, som omfatter ret til fri bevægelighed i EU på samme vilkår som EU-borgerne, stemmeret ved kommunalvalg og til Europa-Parlamentet på linje med EU-borgere, der er bosiddende i en anden medlemsstat.

4.2.6. Kommissionen ser tvungen tilbagesendelse som et element, der nødvendigvis må indgå i EU's indvandringspolitik. Efter ØSU's mening bør tilbagesendelse kun komme i betragtning for det første, efter at det er undersøgt, om tilbagesendelse bør undgås af humanitære grunde, og for det andet efter at alle muligheder for regularisering er udtømt. I øvrigt bør man først forsøge at udvirke frivillig hjemvenden. For at gøre frivillig hjemvenden attraktiv må den sammenkædes med en samlet pakke af foranstaltninger og støtte.

4.3. Forvaltning af migrationsstrømme

4.3.1. Forvaltningen af migrationsstrømme (punkt 2.4) skal foregå både i modtagerlandet (i dette tilfælde EU) og i hjemlandene. Meddelelsen peger på behovet for en intens dialog med hjemlandene. Det bør dog også overvejes, hvilken rolle medlemsstaternes konsulater i disse lande kan spille. I konsulaterne bør der udvikles specialiserede immigrationstjenester, som kan modtage ansøgninger om indvandring med henblik på såvel beskæftigelse som familiesammenføring, tage de nødvendige administrative skridt, formidle jobtilbud, etablere mekanismer for samarbejde med arbejdsmarkedets parter m.m. Sådanne tjenester kan også gennemføre passende oplysningskampagner og udføre et vigtigt forarbejde for at lede indvandringen ind i lovlige kanaler.

4.3.2. Konsulaternes rolle skal være gennemsigtig og enhver vilkårlighed i konsulaternes udstedelse af indrejsevisum (ikke kun i beskæftigelsesøjemed) bør undgås. Med en sådan ny politik bør der kunne ske fremskridt i retning af en harmonisering på EU-plan af konsulaternes procedurer. De nationale arbejdsformidlinger i hjemlandene bør oplyse om jobtilbud og lette de jobsøgendes adgang til indvandringskontorerne. På denne måde kan procedurerne blive mere gennemsigtige.

4.3.3. I denne forbindelse kan det være meget nyttigt at anvende et informationssystem svarende til Eures - der forvaltes af arbejdsmarkedets parter og ngo'er - med oplysninger om beskæftigelsesmuligheder og betingelser.

4.3.4. Regularisering af situationen for indvandrere uden opholds- og arbejdstilladelse bør indgå i den nye indvandringsstrategi. Når der i meddelelsen tales om at gøre indvandring lettere og fordelene herved for EU's økonomi og fremtidige demografiske balance, bør opmærksomheden i første række rettes mod de indvandrere, som allerede opholder sig i EU uden opholds- og arbejdstilladelse. I punkt 3.2 i meddelelsen understreges nødvendigheden af at bekæmpe ulovlig beskæftigelse og udnyttelse af indvandrere, hvilket regularisering af indvandrernes situation ville medvirke til. Den nye EU-lovgivning bør udtrykkeligt omfatte dette aspekt, som burde have været behandlet i fortsættelse af punkt 3.2 i meddelelsen med udgangspunkt i en erkendelse af sammenhængen mellem en restriktiv politik, irregulær indvandring og beskæftigelse. Kommissionen bør tage initiativer, som på en fleksibel måde kan fremme regularisering af situationen for disse personer.

4.3.5. Regularisering skal ikke nødvendigvis foregå via ekstraordinære foranstaltninger (eller amnesti), men kan ske gradvis på grundlag af arbejdsrelationer, familiemæssige bånd, konsolideret social integration, humanitære grunde osv. Det vigtige er, at personer uden opholds- og arbejdstilladelse kan få regulariseret deres situation i takt med, at der åbnes lovlige kanaler for nye indvandrere, som foreslået i meddelelsen.

4.3.6. Der er brug for lovgivnings-, skatte- og kontraktmæssige tiltag for at bistå virksomhederne i den sorte økonomi til - eventuelt gradvist - at legalisere deres situation. For arbejdsgivere, som fortsætter med at udnytte indvandrere til udførelse af sort arbejde, og som ikke griber chancen for at indgå legaliseringsaftaler, bør der fastsættes en passende straf. Men sådanne foranstaltninger bør suppleres med en positiv behandling af indvandrere, som bliver udnyttet, således at disse arbejdstageres situation kan regulariseres. Hermed vil arbejdstagerne selv være interesseret i at anmelde den udnyttelse, de er ofre for.

4.3.6.1. For at bekæmpe sort arbejde og udnyttelse af irregulære indvandrere må der samarbejdes med arbejdsmarkedets parter. Arbejdsgiverforeninger og fagforeninger på alle niveauer har en meget vigtig rolle at spille i samarbejde med arbejdsmarkedsmyndighederne og i givet fald domstolene. Der bør træffes positive foranstaltninger for at få det sorte arbejde frem i lyset gennem incitamenter til legalisering af virksomhederne og de ansatte.

4.3.7. I meddelelsens punkt 3.4.1 foreslås en mekanisme til bestemmelse af den acceptable indvandring i hver enkelt medlemsstat baseret på periodiske skøn og vejledende mål. Kommissionen anser årlige kvoter for uanvendelige. Efter ØSU's mening bør årlige nationale kvoter ikke afvises, men de skal fastsættes og anvendes fleksibelt. Kvoterne kan sammenkædes med udstedelse af visum til jobsøgende og med det givne migrationsforehavende med henblik på at dække en vis efterspørgsel efter arbejdskraft inden for sektorer, hvor det er vanskeligt at udarbejde nøjagtige skøn. Hver medlemsstat skal på forhånd fastlægge det antal tilladelser til indrejse i beskæftigelsesøjemed, som den agter at udstede i årets løb, skønt dette loft bør kunne ændres i lyset af analyser og periodiske skøn i samarbejde med arbejdsmarkedets parter. I forbindelse med kvotesystemet understreger ØSU, at spørgsmålet om tredjelandsstatsborgeres adgang til arbejdsmarkedet bør holdes fuldstændig adskilt fra indrejsetilladelse af humanitære grunde eller med henblik på familiesammenføring. I de sidste to tilfælde kan der ikke accepteres nogen form for kvotebegrænsning.

4.3.8. Muligheden for indrejsetilladelse til jobsøgende eller personer med et migrationsforehavende, der nævnes i punkt 3.4.2, bør støttes kraftigere som anført under de generelle bemærkninger i denne udtalelse. Det er tvivlsomt, om den "økonomiske behovsprøve" (meddelelsens punkt 3.4.2) kan anvendes i forbindelse med lavt kvalificeret arbejde, hvorfor der her må åbnes andre muligheder for lovlig indrejse for jobsøgende.

4.4. Social integration

4.4.1. Kommissionen påpeger i punkt 3.5 med god ret nødvendigheden af særlige integrationsprogrammer på nationalt, regionalt og lokalt plan. Det bør dog endnu kraftigere understreges, at integrationspolitikken må styrkes gennem afsættelse af de nødvendige midler, eftersom den hidtidige indsats har været klart utilstrækkeligt. Medlemsstaternes og/eller EU's integrationsprogrammer må baseres på klart definerede mål, som gør det muligt at evaluere resultaterne og sammenligne medlemsstaternes indsats.

4.4.2. Integration skal forstås som inddragelse af den indvandrede befolkning i det fælles sæt af rettigheder og pligter, som er indbygget i medlemsstaternes demokratiske systemer under behørig respekt for den enkeltes personlige overbevisning.

4.4.3. Indvandrere skal have adgang til arbejde og bolig på lige vilkår. Et vigtigt mål i denne forbindelse er, at indvandrere skal have hurtig adgang til arbejde, som de er kvalificeret til. Der bør føres en aktiv politik for at undgå, at personer gennem længere tid udfører arbejde, hvortil de er overkvalificeret.

4.4.4. Oplysning er afgørende for opbygning af en sameksistens baseret på mellemmenneskelig respekt og for integration af indvandrerne, og oplysning spiller også en vigtig rolle i forebyggelsen og bekæmpelsen af racisme og fremmedhad.

4.4.5. Kampen mod diskrimination af enhver art kræver engageret medvirken af de politiske partier, arbejdsmarkedets parter og medierne. Men debatter og positive erklæringer af fremtrædende politikere er ikke nok. Det er nødvendigt med et bindende og konkret handlingsprogram, som inddrager politiske partier, uddannelsessystemet og medierne i formidlingen af information og passende værdier.

4.4.6. Bevidstgørelsen af den offentlige opinion om nødvendigheden af ligestilling og integration af indvandrerne er en stor udfordring for de europæiske samfund. Meddelelsen burde understrege, at der kræves en stor indsats i alle medlemsstater.

4.4.7. Indvandrernes deltagelse i det offentlige liv er et vigtigt aspekt af deres integration. Her har stemmeretten stor betydning. I denne forbindelse henledes opmærksomheden på en gammel, overset henstilling fra Kommissionen, som kun er blevet omsat i national ret i nogle få medlemsstater. Kommissionen burde gøre status over og evaluere effekten af tredjelandsstatsborgeres udøvelse af deres stemmeret til lokalvalg, hvor dette har været praktiseret.

4.4.8. Kommissionens forslag om et medborgerskab for statsborgere fra tredjelande hilses velkommen, men Kommissionen burde også overveje muligheden for at give personer, som har opholdt sig i et EU-land i lang tid, EU-borgerskab. En sådant skridt kræver en ændring af traktaten om Den Europæiske Union.

4.5. Offentlig opinion

4.5.1. Det bliver ikke nogen nem opgave at få den offentlige opinions støtte til den mere åbne indvandringspolitik, der nu foreslås, men det haster med initiativer i denne retning.

4.5.2. Der må oplyses så bredt som muligt om beskæftigelsessituationen og om indvandringens betydning for den økonomiske udvikling og jobskabelsen, således at forestillingen om, at indvandrerne tager arbejde fra landets egne statsborgere manes i jorden.

4.5.3. Den offentlige opinion bør oplyses bedre om de demografiske udviklingstendenser, som meddelelsen redegør for.

4.5.4. Det er også nødvendigt at oplyse den europæiske befolkning om de negative følger af sort eller udeklareret arbejde og om de fordele for velfærdsstaten, der kan opnås gennem legalisering af alle irregulære forhold.

4.5.5. De offentlige myndigheder i EU og i medlemsstaterne bør gøre en større indsats og afsætte flere midler til folkeoplysning for at fremme social integration og bekæmpe racisme og fremmedhad.

Bruxelles, den 12. juli 2001.

Göke Frerichs

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) Artikel 13 i Verdenserklæringen om Menneskerettigheder: 1. Enhver har ret til at bevæge sig frit og til frit at vælge opholdssted indenfor hver stats grænser. 2. Enhver har ret til at forlade et hvilket som helst land, herunder sig eget, og til at vende tilbage til sit eget land.

(2) Se ØSU's udtalelse, EFT C 168 af 16.6.2000.

(3) Se ØSU's udtalelse, EFT C 155 af 29.5.2001.

(4) Se ØSU's udtalelse, EFT C 193 af 10.7.2001.

(5) Se ØSU's udtalelse om Kommissionens meddelelse til Rådet og Europa-Parlamentet "På vej mod en fælles asylprocedurer og en ensartet status, som gælder i hele EU, for dem, der indrømmes asyl" KOM(2000) 755 endelig.

(6) Se ØSU's udtalelse, EFT C 204 af 18.7.2000.

(7) Det Økonomiske og Sociale Udvalgs informationsrapport om "Den demografiske situation og de demografiske perspektiver i EU".

(8) De Forenede Nationers konference om den grænseoverskridende organiserede kriminalitet. Palermo, 12.-15. december 2000.

(9) Bilag til ØSU's informationsrapport.