Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Grønbog om forbrugerbeskyttelse i Den Europæiske Union"

(KOM(2001) 531 endelig)

(2002/C 125/01)

Kommissionen besluttede den 4 oktober 2001 under henvisning til EF-traktatens artikel 262 at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Grønbog om forbrugerbeskyttelse i Den Europæiske Union".

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Det Indre Marked, Produktion og Forbrug, som udpegede Ann Davison til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 1. marts 2002.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 389. plenarforsamling den 20. marts 2002, følgende udtalelse med 52 stemmer for, 3 imod og 1 hverken for eller imod.

1. Indledning

1.1. Kommissionen vedtog sin grønbog om "Forbrugerbeskyttelse i Den Europæiske Union" den 2 oktober 2001. Denne grønbog har til formål at iværksætte en omfattende offentlig høring om forbrugerbeskyttelsens fremtidige udvikling i EU vedrørende handelspraksis og især om valgmulighederne for at forbedre måden, hvorpå det indre marked for transaktioner mellem erhvervsdrivende og forbrugere fungerer. De aspekter af forbrugerbeskyttelse, der omhandles her, er regulering af forbrugernes økonomiske interesser i forbindelse med markedsføring, reklame, betaling og eftersalgsservice undtagen sundheds- og sikkerhedsanliggender og andre relaterede spørgsmål.

1.2. Grønbogen følger en analyse udarbejdet af Kommissionens generaldirektorater, der viser, at de eksisterende EU-regler om forbrugerbeskyttelse ikke er egnet til at løse udfordringerne på et marked under hastig forandring. Som følge af forvirringen om, hvad de nationale forbrugerbeskyttelsesregler dækker, og det begrænsede anvendelsesområde for EU's forbrugerbeskyttelseslovgivning, bør forbrugerne ikke deltage direkte i grænseoverskridende transaktioner, og virksomheder, især små og mellemstore, tøver med at tilbyde deres varer og tjenester i det øvrige EU. "Forbrugernes indre marked" har indtil nu ikke formået at udnytte de givne muligheder og lever heller ikke op til udviklingen på det indre marked for transaktioner mellem erhvervsdrivende.

1.3. Kommissionen erkender, at denne situation ikke er ny. Men den mener, at indførelsen af euroen, elektronisk handel, udvidelsen, anerkendelsen fra politisk side af det nødvendige i at forbedre det indre markeds forbrugerdimension og behovet for at bringe EU tættere på borgerne nødvendiggør en yderligere indsats for at færdiggøre forbrugernes indre marked.

1.4. Kommissionen har som mål at opnå en større grad af harmonisering af reglerne for handelspraksis mellem erhvervsdrivende og forbrugere på områder, hvor der er hindringer for grænseoverskridende handel mellem virksomheder og forbrugere. Retlige spørgsmål vedrørende forbrugeraftaler, der kræver detaljeret lovgivning, bliver ikke behandlet her.

1.5. Kommissionen har indbudt alle interesserede parter til at fremsætte bemærkninger til grønbogen og afholdt en høring, hvor dens idéer generelt fik en positiv modtagelse.

1.6. Det drejer sig i første række om at afgøre, hvilken metode der bedst kan fremme harmoniseringen. Der er stort set to muligheder:

- en specifik metode, som tager udgangspunkt i en række supplerende direktiver, som er den metode, der i løbet af de sidste to årtier er blevet anvendt hyppigst,

- en blandet metode med et rammedirektiv, som i givet fald suppleres med særdirektiver.

1.7. Et vigtigt spørgsmål er direktivets anvendelsesområde, hvis den anden valgmulighed vælges. Grønbogen tilbyder valget mellem "rimelig handelspraksis" og "vildledende og svigagtig praksis". Begge begreber har et vist grundlag i gældende EU-lovgivning.

1.8. I den forbindelse præsenterer grønbogen også nye idéer om brugen af selvregulering via adfærdskodekser inden for en lovgivningsramme. Kommissionen mener, at et rammedirektiv kunne gøre det muligt at arbejde henimod effektiv selvregulering i hele EU om forbrugerbeskyttelse.

1.9. Endelig bliver der i grønbogen udviklet idéer om bedre håndhævelse af forbrugerrettigheder, når det gælder handelspraksis mellem erhvervsdrivende og forbrugere. For øjeblikket findes der ingen lovgivningsramme for mellemstatsligt samarbejde mellem de myndigheder, der håndhæver forbrugerrettigheder i medlemsstaterne. Idéer er under udarbejdelse med henblik på at oprette et samarbejdssystem for nationale forbrugerbeskyttelsesinstanser, som kan være med til at sikre, at forbrugernes rettigheder respekteres i andre EU-lande.

2. Almene bemærkninger

2.1. ØSU bifalder Kommissionens initiativ, der delvis er et svar på ØSU's opfordring om at forenkle lovgivningen og yderligere styrke indsatsen for forbrugerbeskyttelse(1). Grønbogens titel er noget misvisende, idet den kun dækker handelspraksis, og ideerne i den bør klargøres yderligere. Ikke desto mindre er ØSU enig i, at forbrugernes og de mindre virksomheders engagement i det indre marked(2) bør fremmes, og at håndhævelse er et fornuftigt mål for forbedring.

2.2. ØSU ser visse muligheder for at forenkle og konsolidere gældende lovgivning - uden at bringe forbrugerlovgivningen i fare. EU-lovgivningens til tider fragmenterede og unødvendigt detaljerede karakter viser, at der er behov for en lovreform parallelt med indførelsen af en ny lovstruktur. F.eks. blev time-share direktivet hurtigt forældet, lige som der viste sig at være smuthuller i det. Eftersom forslaget til forordning om salgsfremmende foranstaltninger er en sektorforordning, foreslår ØSU, at man fremskynder høringen om de nye idéer i grønbogen. Princippet om anvendelse af samregulering og indførelse af en generel regel kunne således blive fastlagt, inden man færdigbehandler forslaget om salgsfremmende foranstaltninger, og de to oplæg kunne koordineres forsvarligt. Det er vigtigt at undgå en periode med forvirring og lovgivningsmæssig usikkerhed.

2.3. Hvad angår princippet om et generelt krav om rimelig handelspraksis har ØSU udforsket mulighederne for selv- og samregulering og mener, at et sådant generelt krav ville give grundlag for en mere fleksibel fremgangsmåde ved udarbejdelsen af detaljerne om forbrugerbeskyttelse på dette område, dog ikke når det gælder aftalelovgivning. Af den grund støtter ØSU det mere generelle princip snarere end begrænsning til vildledende og svigagtig praksis. EU har allerede skabt et forbillede med direktivet om generel produktsikkerhed og vildledende reklame, og Sverige har gode erfaringer med at følge denne model. Det er muligt at definere rimelighed. Rimelighed er f.eks. blevet defineret i direktivet om urimelige kontraktvilkår samt i OECD's retningslinjer om elektronisk handel.

2.4. ØSU vil imidlertid understrege, at forslaget til rammedirektiv og en generel regel ikke kan vurderes fuldt ud på grundlag af grønbogen. Kommissionen har endnu ikke præciseret, hvordan dette lovgivningssystem kan fungere på EU-niveau. Sigtet bør være forenkling snarere end en masse yderligere lovgivning. Der er især behov for yderligere detaljer om, hvilke mekanismer der skal etableres for at garantere ensartet anvendelse og rimelige markedsvilkår overalt i EU. ØSU foreslår brug af artikel 153. ØSU skal påpege, at der ikke gennemføres tilstrækkeligt med koordineret EU-forskning i forbrugerspørgsmål, og henstiller, at dette problem takles i det nye forskningsrammeprogram.

2.5. ØSU bifalder, at det i større grad gøres muligt at anvende samregulering i forbindelse med denne nye fremgangsmåde for regulering af handelspraksis. Adfærdskodekserne, som virksomheder frivilligt kan tilslutte sig, har en nyttig funktion, forudsat at:

- de kodekser for god adfærd eller god praksis, som bliver resultatet, er af høj kvalitet og koncentreres om definitionen af god praksis inden for rammedirektivets begrænsninger, og

- at statslige myndigheder og forbrugerorganisationer overvåger dette,

- at adfærdskodekserne forbindes med erstatningsmuligheder, og

- at enhver krænkelse fra deltageres side af selvreguleringsbestemmelser bliver imødegået på fyldestgørende vis.

2.6. ØSU værdsætter, at Kommissionen i den nye strategi lægger større vægt på at undgå, at gældende og fremtidige bestemmelser fortolkes forskelligt, ved hjælp af ikke-bindende praktisk vejledning i et brugervenligt, letforståeligt sprog, rettet mod forbrugere, erhvervsdrivende, dommere og myndighedspersoner. Forskriftsudvalgets rolle skal præciseres.

2.6.1. ØSU går imod tanken om at bruge denne vejledning til at udvide lovgivningen via et udvalg. ØSU understreger, at den officielle fortolkning af direktiver og forordninger er de nationale domstoles og i sidste ende EU-domstolens enekompetence. Målet er på længere sigt at skabe en gennemskuelig samling af forbrugerrettigheder, der er baseret på rammedirektivet.

2.7. For at sikre, at de vigtigste partnere, erhvervslivet og forbrugerne, inddrages fuldt ud, og at resten af civilsamfundet deltager i fornødent omfang, foreslår ØSU også en præcisering af dialogen mellem erhvervsliv og forbrugere inden for rammerne af den nye generelle regel om rimelig handelspraksis, nemlig i definitionen af retningslinjerne for fortolkning og anvendelse af "hårde" og "bløde" regler. Betaling eller tilvejebringelse af forskningsstøtte er nødvendigt for at sikre fuld inddragelse af alle parter.

2.7.1. ØSU accepterer sin rolle som støtte for producent-forbruger-dialogen og anmoder medlemsstaterne om at sikre forbrugerne afbalanceret og fuld repræsentation i Udvalget.

2.7.2. ØSU understreger, at inddragelse af de berørte parter kun kan være et supplement til og ingen erstatning for demokratisk legitimerede institutioners rolle. Teknisk "effektivitet" eller "kohærens" - som fastslået i Europa-Parlamentets betænkning om Kommissionens hvidbog "Nye styreformer i EU" (A5-0399/2001 endelig, 15/11/2001) - erstatter på ingen måde demokratisk kontrol.

2.8. ØSU går ind for langt større harmonisering og mener, at beskyttelse af forbrugerne i overensstemmelse med artikel 153 bør være på det højest mulige niveau.

3. Særlige bemærkninger

3.1. Kommissionen anmoder om specifikke svar på bestemte præcise spørgsmål. ØSU vil gerne bidrage til diskussionen om hvert af disse hovedspørgsmål.

3.2. Det første spørgsmål vedrører nøgleelementerne i en generel regel, de generelle kriterier og hovedreglerne for at regulere handelspraksis.

3.2.1. ØSU er enig i, at en generel regel, der indeholder en retsstandard, er et fleksibelt og passende instrument til at styre markedsføringsskik på et meget dynamisk område, som er under konstant udvikling og forandring.

3.2.2. Det bør understreges klart og tydeligt, at begrebet om rimelighed dækker god forretningsskik, og at selvregulerende kodeksforpligtelser giver fortolkningsvejledning i den henseende.

Der er herunder brug for en regel om klar, relevant og tilstrækkelig information før kontraktens indgåelse.

3.2.3. Den generelle regel bør suppleres af en serie definitioner af former for handelspraksis, som bør anses for urimelige.

3.2.3.1. Dette bør omfatte:

- Tilskyndelse til eller overbærenhed med ulovlig adfærd,

- vildledende præsentation, herunder udokumenterede påstande,

- udnyttelse (misbrug) af børns godtroenhed,

- påtvunget salg.

Denne liste bør betragtes som en ikke udtømmende negativ liste og kan evt. ændres.

3.2.4. Eksempler på urimelig praksis er fremme af mælkeerstatning på bekostning af modermælk, vildledning af forbrugere om prisbesparelser ved at skifte tjenesteleverandør og ukorrekt rådgivning om påkrævet arbejde.

3.2.5. En sådan retsramme ville gøre det muligt at beskytte sårbare forbrugere, således at man f.eks. styrkede den frivillige klassificering og filtrering og etableringen af systemer på Internet, der beskytter børn ved at opdage og fjerne skadeligt indhold, som ØSU har vist, at børn modtager i stor omfang(3). Det indebærer også sikkerhedsoplysninger og systemer til at forhindre pædofiles forsøg på at tage kontakt til børn samt til at fjerne børnepornografi fra Internettet.

3.2.6. Der bør også inkluderes en "grå" liste over former for praksis, der kræver årvågenhed, fordi de eventuelt omfatter urimelig praksis, under bestemte definerede og præcise vilkår. Retningslinjer bør for eksempel udarbejdes om:

- hensyntagen til sundhed og overholdelse af sikkerhedsforskrifter,

- ophørsudsalg, oprydningsudsalg og særlige tilbud,

- påstande om miljømæssig gavn,

- salgsfremmende lotterier og konkurrencer,

- finansielle og ikke-finansielle investeringstilbud.

3.2.7. Eksempler på grå områder, hvor adfærdskodekser kan være til gavn, er gevinsttilbud, hvor en del af omkostningerne er skjulte, brug af overtakserede linjer til at sælge information/underholdning via Internet, markedsføring rettet mod børn, f.eks. fremme af mærkevarer, især slik/drikkevarer i skoler gennem undervisningsmateriale, og accept af gentagne ordrer på varer eller tjenester fra ældre forbrugere, der er klart forvirrede. Adskillige lande anvender selvregulering ved højt takserede linjer. Det britiske organ ICSTIS fastslog, at halvdelen af alle modtagne klager i 2000 vedrørende Internet drejede sig om downloads foretaget af børn. En fjerdedel af børn i Storbritannien og en sjettedel af børn i Østrig sagde ifølge en nylig undersøgelse foretaget af European Research into Consumer Affairs og LandesAcademie, Niederösterreich, at de har købt noget over Internet eller at de har betalt for spil eller underholdning.

3.3. Det andet centrale spørgsmål drejer sig om indføjelse af et grundlag for selvregulering i rammedirektivet.

3.3.1. ØSU anerkender vigtigheden af selvregulering, når definitionerne af fair handel og god markedsføringsskik skal udfyldes inden for en retlig ramme, og bifalder derfor indføjelsen af et grundlag for selvregulering i rammedirektivet.

Der bør gives bøder til erhvervsdrivende, som tiltræder en kodeks og derefter ikke overholder den.

3.4. Det tredje vigtige spørgsmål angår udvikling af ikke-bindende praktisk vejledning.

3.4.1. ØSU accepterer idéen om, at rammedirektivet skal suppleres med henstillinger vedtaget af Kommissionen, med ikke-bindende praktiske retningslinjer, som fortolker direktivet og andre forordninger og særdirektiver i et klart og brugervenligt sprog.

3.4.2. Rammedirektivet bør meget præcist fastlægge disse retningslinjers anvendelsesområde. Det bør også fastslås klart i rammedirektivet, at disse retningslinjer, offentliggjort via henstillinger fra Kommissionen, ikke erstatter særdirektiver eller forordninger, når der er brug for disse, og ikke bør sætte spørgsmålstegn ved ovennævnte lister over urimelig praksis.

3.5. Det sidste vigtige spørgsmål drejer sig om de berørte parters deltagelse i udviklingen af ikke-bindende retlig vejledning.

3.5.1. Forudsat at en institutionalisering af "dialogen" hverken underminerer retsstatsprincippet eller princippet om repræsentativt demokrati og de strukturelle elementer heri, bifalder ØSU, at erhvervs- og forbrugerorganisationer får øget indflydelse på beslutninger, der fører til en definition af regler og politiske retningslinjer for forbrugerbeskyttelse.

3.5.2. Rammedirektivet bør derfor nøjagtigt definere kriterierne for handels- og forbrugerorganisationernes repræsentation og karakteren af det regulerende organ, der skal fremme dialogen og definere normer og regler og deres fortolkning, og hvordan det skal være struktureret og fungere.

3.5.3. Endelig bør rammedirektivet klart fastslå, at udarbejdelsen af retningslinjer aldrig vil udelukke muligheden for retlig eller alternativ bilæggelse af tvister i konflikttilfælde.

4. Håndhævelse

4.1. Kommissionen har gjort en stor indsats for at få eksisterende forbrugerlovgivning til at fungere i praksis og forbedre adgangen til domstolene for forbrugerne i tilfælde af klager på tværs af landegrænser, men der er endnu uløste problemer. Uensartet håndhævelse forhindrer fair konkurrence, gør det indre marked ineffektivt og er samtidig utilfredsstillende for forbrugerne. ØSU beklager også, at der har været unødige forsinkelser i medlemsstaternes gennemførelse af forbrugerlovgivning. Medlemsstaterne må omsætte lovgivningen hurtigere. ØSU bifalder derfor forslagene om, at der skal afholdes regelmæssige møder med regeringerne om disse anliggender, og at der skal etableres nationale kontaktsteder vedrørende håndhævelse. Tværnationale kontakter mellem lokale håndhævelsesmyndigheder bør også tilskyndes.

4.2. Et problem, der skal løses hurtigst muligt, er manglen på et centralt håndhævelsesorgan i mange medlemsstater. Det bør kræves, at medlemsstaterne, når de underretter Kommissionen om national lovgivning, der implementerer EU-lovgivning, skal fremlægge detaljerne om de relevante organer, der er ansvarlige for håndhævelsen, samt spektret og typen af sanktioner, der er tilgængelige for dem i den nationale lovgivning, og sanktionerne bør harmoniseres og effektiviseres. Et rullende program for evaluering af medlemsstaternes gennemførelse og håndhævelse af EU's forbrugerbeskyttelsesdirektiv, udveksling af medarbejdere og fælles overvågning bør sikre større sammenhæng i indsatsen.

4.3. ØSU har tidligere påpeget, at der er behov for mere samarbejde mellem håndhævelsesmyndigheder i Europa, og ser oprettelsen i 1999 af IMSN Europe, et uofficielt netværk af håndhævelsesorganer, som et positivt tegn. Håndhævelsesmyndigheder kan finde det nyttigt at udveksle detaljer om igangværende sager på nationalt plan, f.eks. via et fælles websted. Medlemsstaterne bør være forpligtede til at bistå hinandens håndhævelsesorganer, hvis de anmoder om information (der allerede er tilgængelig for offentligheden) om virksomheder, hvis hovedsæde eller vigtigste forretningssted hører ind under deres jurisdiktion.

4.4. Kommissionen bør overveje at fastlægge EU-mindstenormer for håndhævelse, som skal baseres på en række nøgleprincipper såsom effektivitet og uafhængighed og overvåges af Kommissionen. ØSU slår ikke til lyd for ensartede normer for håndhævelse i EU, da dette kunne føre til en laveste fællesnævner snarere end en generel forhøjelse af niveauet. Der bør lægges vægt på effektive revisionsprocedurer, som kan sikre sammenlignelige resultater snarere end ensartede fremgangsmåder. Kommissionen bør også foretage en periodisk evaluering af samregulerings- og selvreguleringsordninger, henholdsvis hvert andet og hvert tredje år, og udarbejde en rapport om medlemsstaternes erfaringer med selvregulering med forslag om forbedringer.

4.5. Indsatsen for at hjælpe individuelle forbrugere med at opnå skadeserstatning via Europæisk Udenretsligt Net osv. bør styrkes. Kommissionen bør overveje at indføre en resultattavle om gennemførelse af forbrugerlovgivning, der svarer til den resultattavle, som Generaldirektoratet for det Indre Marked anvender.

4.6. Der er også behov for at udvikle uddannelsen af de europæiske forbrugere, så disse selv kan træffe foranstaltninger til at sikre deres rettigheder. ØSU beklager, at Kommissionen går i retning af at begrænse begrebet om "forbrugerbeskyttelse" til udelukkende "økonomiske interesser". Information og uddannelse er også meget vigtigt, især for ugunstigt stillede grupper. Informationssamfundets fremkomst bør udnyttes, så langt flere forbrugere får adgang til information, men behovene hos dem, der ikke har regelmæssig adgang, må ikke overses. ØSU håber, at Kommissionens forslag vil føre til en mere sikker finansiering af forbrugeruddannelse på EU-niveau og i samarbejdsprogrammer, der gennemføres af forbrugerorganisationer.

Bruxelles, den 20. marts 2002.

Göke Frerichs

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) ØSU's udtalelse om forenkling, EFT C 48 af 21.2.2002, s. 130.

(2) Se også den ØSU's udtalelse om salgsfremmende foranstaltninger, som er under udarbejdelse.

(3) Udtalelse om et program til beskyttelse af børn på Internettet, som citerer undersøgelser gennemført af European Research into Consumer Affairs, E.KAT.O, Grækenland, og LandesAcademie, Niederösterreich, inden for rammerne af EU's handlingsplan for Internettet, EFT C 48 af 21.2.2002, s. 27.