Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om indberetning af hændelser inden for civil luftfart"

(2001/C 311/03)

Rådet for Den Europæiske Union besluttede den 24. januar 2001 under henvisning til EF-traktatens artikel 80, stk. 2, at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Transport, Energi, Infrastruktur og Informationssamfundet, som udpegede Bo Green til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 17. juli 2001.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 384. plenarforsamling af 12.-13. september 2001, mødet den 12. september 2001, følgende udtalelse med 89 stemmer for og 2 hverken for eller imod.

1. Baggrund

1.1. Det er almindeligt kendt, at lufttransport er en af de sikreste transportformer. Det gennemsnitlige årlige antal dødsfald over de sidste ti år i hele verden, hvor der forekom 49 ulykker, udgjorde 1243. Situationen i Europa er endnu bedre, da Europa kun tegner sig for 10 % af ulykkerne, mens det tegner sig for en tredjedel af lufttrafikken. Erhvervsflyvning, som foretages af EF-luftfartsselskaber i Fællesskabet, tegnede sig for et årligt gennemsnit på 52 dødsfald(1).

1.2. Alle sikkerhedseksperter erkender dog, at ulykker på globalt niveau kan stabiliseres. Det betyder, at såfremt der intet gøres for at forbedre sikkerheden, vil den voksende lufttrafik medføre en forøgelse af det absolutte antal ulykker med dødelig udgang. Det taler for, at man må finde frem til nye måder, hvorpå luftfartssikkerhed kan forbedres.

1.3. Fællesskabets politik for at forebygge ulykker inden for lufttransport førte i november 1994 til vedtagelse af et direktiv om undersøgelse af flyhaverier og flyhændelser(2). Direktivet sigtede på, at enhver ulykke eller alvorlig hændelse blev undersøgt korrekt med henblik på at forebygge, at det samme skulle ske igen. Mulighederne i dette initiativ er dog begrænset af det heldigvis meget lave antal ulykker og af, at konklusionerne først kan drages, efter at en tragedie har fundet sted.

1.4. Den Internationale Civile Luftfartsorganisation - ICAO (The International Civil Aviation Organisation) - bekræfter behovet for indsamling af data om hændelser i standardiserede formater for at lette dataudveksling med henblik på analyser. Det fremgår bl.a. af kapitel 7 i bilag 13 til konventionen om international civilluftfart, hvor det henstilles, at "stater bør oprette formelle hændelsesindberetningsordninger med henblik på at lette indsamling af oplysninger om eksisterende eller eventuelle sikkerhedsfejl".

1.5. I en undersøgelse fra International Federation of Air Line Pilots Associations - IFALPA - udført for Kommissionen konstateredes det, at kun få medlemsstater indsamler obligatoriske hændelsesrapporter, og at endnu færre opbevarer, genbehandler eller analyserer de tilknyttede oplysninger. En årsag hertil kan være, at antallet af vigtige hændelser i den enkelte medlemsstat ikke er tilstrækkeligt stort til at give et tidligt indtryk af en eventuel alvorlig fare eller til at påvise tendenser.

2. Kommissionens forslag

2.1. Kommissionen foreslår derfor, at Fællesskabet skaber den nødvendige retsramme til at indsamle og udbrede oplysninger om luftfartshændelser i så stort omfang som muligt, så alle, der er tilknyttet luftfart, kan lære af uheld og forbedre deres præstation og derved opnå et mere sikkert system.

2.2. Forslaget omfatter både obligatorisk og fortrolig indberetning af hændelser, fejl eller fejlfunktioner, som kan udgøre en risiko for civilflyvningsoperationer, normalt benævnt "hændelser". Tilstrækkelige data sikrer mere retvisende analyser, der kan føre til bedre viden om hændelser for derved at forebygge fremtidige ulykker.

2.3. Kommissionens Fælles Forskningscenter har udviklet "ECCAIRS" (European Coordination Centre for Aviation Incident Reporting Systems), en database, der kan fungere som et centraliseret system for indsamling og udveksling af data, uden at medlemslandenes aktuelle ordninger herved påvirkes. ECCAIRS-systemet er endvidere fuldt kompatibelt med det system, som anvendes af Den Internationale Civile Luftfartsorganisation - ICAO.

2.4. Forslaget omfatter obligatorisk og fortrolig indberetning af havarier, hændelser og alvorlige hændelser samt alle andre fejl og mangler på flyvemaskiner, apparatur, jordmateriel og dele af navigationssystemet, der benyttes eller skal benyttes i forbindelse med flyvning af en flyvemaskine eller med lufttrafikregulering eller navigationsstøtte til en flyvemaskine.

2.5. Forslaget indebærer en obligatorisk indberetning til den relevante nationale myndighed af forhold, der bringer en flyvemaskine, de ombordværende eller andre personer i fare, eller kan gøre det, hvis der ikke foretages korrektion. Eksempler på indberetningspligtige forhold indgår som bilag I og II til direktivforslaget. Bilagene er resultatet af arbejdet i Den Europæiske Organisation for Luftfartens Sikkerhed, Eurocontrol, og Den Europæiske Sammenslutning af Luftfartsmyndigheder, JAA, med henblik på en harmonisering af teknisk indberetning i Europa. Kommissionen har deltaget i disse arbejdsgrupper.

2.6. Efter forslaget skal medlemslandene sende de obligatorisk indberettede data til ECCAIRS-databasen. Oplysningerne er fortrolige, og kun organer, der har til opgave at opstille regler for den civil luftfartssikkerhed eller efterforske luftfartsulykker, vil have direkte adgang til oplysningerne. Navne og adresser på enkeltpersoner må aldrig registreres i databasen. Kommissionen kan endvidere gøre data tilgængelig for andre interesserede parter. Videregivelsen skal begrænses til det strengt nødvendige.

2.7. Med henblik på at offentligheden får kendskab til den generelle luftfartssikkerhed i Fællesskabet, offentliggør medlemslandene løbende aggregerede statistikker.

2.8. Herudover indebærer forslaget, at medlemslandene tilpasser deres nationale lovgivning, så den relevante myndighed kan anonymisere frivillige indberetninger, dvs. som ikke er indberetningspligtige. Disse oplysninger lagres tilsvarende i ECCAIRS-databasen.

2.9. En bedre viden om disse "forløbere" for en ulykke forventes at kunne forebygge forekomsten heraf.

2.10. Kommissionen mener, det er nødvendigt, at Fællesskabet skaber den nødvendige ramme til at muliggøre etablering af et fortroligt hændelsesindberetningsprogram, som tilskynder til indsendelse af frivillige rapporter om observerede mangler i luftfartssystemet, der opfattes som en aktuel eller potentiel fare, og at oplysninger tilflyder luftfartssystemet for at opnå et bedre sikkerhedsniveau.

2.11. Som allerede nævnt i IFALPA-undersøgelsen er det vigtigste element med henblik på at opnå indberetternes tillid til indberetningssystemets fortrolighed, at man hurtigst muligt u-identificerer de modtagne data, så ingen i udbredelses- og analysekæden kan identificere dem på noget tidspunkt.

2.12. Kommissionen har givet økonomisk støtte til oprettelse af et fortroligt indberetningssystem i Tyskland, benævnt EUCARE(3), der blev kørt som en prototype på forskningsniveau fra 1993 til 1999. Projektet blev overvåget af et styringsudvalg, der bestod af sikkerhedseksperter fra medlemsstaterne med Kommissionen som formand. Styringsudvalget har i en rapport i detaljer beskrevet, hvorledes et fortroligt indberetningssystem bør organiseres for at opnå alle parters tillid.

2.13. Med henblik på at vurdere den retlige gennemførlighed af fortrolig indberetning i lande, hvor retssystemet bygger på "Code Napoléon", fik Kommissionen udført en anden undersøgelse(4). Denne konkluderede, at "... ingen virkelig relevante hindringer af juridisk art blokerer oprettelse af en frivillig indberetning af luftfartshændelser ... Fællesskabet kan etablere den generelle retlige ramme for et standard frivilligt indberetningssystem ... det forekommer fra et rent juridisk synspunkt ikke umuligt at forestille sig et system, hvis operationelle principper ikke nødvendigvis behøver at være i overensstemmelse med hver enkelt medlemsstats retlige praksis, og som derfor kræver særlige undtagelser fra straffeloven".

2.14. På den baggrund fastslår Kommissionen, at det er gennemførligt at tilrettelægge et fortroligt hændelsesindberetningssystem på EF-niveau, og medlemsstaterne og Kommissionen har tilstrækkelig viden og erfaring til at skabe et fortroligt indberetningssystem, som først og fremmest er orienteret mod den menneskelige faktor.

2.15. Tillid og fortrolighed er nemmere at opnå, hvis de organer, der behandler indberetningerne, ikke selv er officielle eller administrative organisationer, og hvis de involverede parter kan deltage i kontrollen af organerne, så fortrolighed garanteres. Kommissionen mener derfor, at Fællesskabet bedst kan handle ved at være de involverede parter behjælpelig med at etablere de nødvendige strukturer, eller at de eksisterende organer kan udvide deres aktiviteter i Fællesskabet.

2.16. Derfor foreslår Kommissionen, at medlemsstaterne tilpasser deres love og administrative bestemmelser for at tillade u-identificering af indberetninger om hændelser, som det ikke er obligatorisk at indberette. Om nødvendigt kan Kommissionen også se på, om det budget, der er afsat til at forbedre luftfartssikkerhed, kan anvendes til at støtte eksisterende eller nye organer, hvis de opfylder de nødvendige betingelser i henhold til EUCARE-undersøgelsen, hvad angår tillid og fortrolighed fra alle involverede parter.

3. Generelle bemærkninger

3.1. Selv om lufttransport i forhold til andre transportformer er en af de sikreste, er det efter ØSU's opfattelse væsentligt fortsat at rette opmærksomhed mod yderligere at reducere risikoen for ulykker ved lufttransport, særligt i lyset af den stadig voksende lufttrafik.

3.2. ØSU er endvidere enig i, at antallet af mulige indberetninger af hændelser inden for en enkelt medlemsstat kan være begrænset, såvel kvantitativt som kvalitativt. For at opnå en tilstrækkelig "kritisk masse" bør der derfor på Fællesskabsniveau skabes en ramme, der giver mulighed for indberetning af så mange hændelser som muligt for at dele oplysningerne og at udbrede dem, så de kan analyseres, så man kan drage de rigtige konklusioner.

3.3. På den baggrund kan ØSU støtte forslaget, der indebærer oprettelse af obligatoriske og fortrolige indberetningsordninger samt informationsdeling på grundlag af fælles godkendte bestemmelser om fortrolighed og udbredelse, med de tilføjelser til de detaljerede fælles bestemmelser om håndteringen af fortroligheden samt vedrørende offentliggørelse, der er præciseret nedenfor.

3.4. Den foreslåede obligatoriske indberetning af oplysninger om luftfartshændelser til den relevante nationale myndighed kan synes uklar. En bestemmelse om, at indberetning altid skal ske til den nationale myndighed i det land, hvor luftfartøjet er indregistreret, kunne overvejes, selv om det ikke altid er hensigtsmæssigt. For så vidt angår uregelmæssigheder i forbindelse med lufttrafiktjenester eller navigation, bør indberetningen ske til myndigheden i det land, som er ansvarlig for disse tjenester.

3.5. Det bør sikres, at der i forslaget anvendes samme terminologi, som ICAO anvender.

3.6. Der synes at være en gråzone hvad angår, hvilke indberetninger der skal indberettes i henhold til det foreliggende direktivforslag, og hvilke indberetninger der skal indberettes i henhold til direktiv 94/56/EF om fastlæggelse af de grundlæggende principper for undersøgelse af flyhavarier m.m.

3.7. ØSU henstiller, at indberetningen af administrative årsager henlægges til det netop af Kommissionen foreslåede luftfartssikkerhedsagentur(5).

4. Særlige bemærkninger

4.1. Artikel 4

Efter ØSU's opfattelse bør der indføjes en bestemmelse om, at myndighederne i en medlemsstat kan bestemme, at obligatoriske indberetninger fra piloter og andre ansatte i luftfartsselskaber skal indsendes via en af pågældende selskab udpeget koordinator.

4.2. Artikel 7, stk. 3

Det bør tilføjes i dette stykke, at rapporten skal indeholde statistiske oplysninger om antallet af driftsforstyrrelser og andre irregulære forhold fordelt på forskellige kategorier samt resultatet, herunder eventuelle anbefalinger, af myndighedernes analyser på baggrund heraf til gavn for flyvesikkerheden.

4.3. Artikel 8, stk. 2

ØSU finder, at det bør pålægges den i artikel 5, stk. 1, nævnte kompetente myndighed om nødvendigt yderligere at anonymisere hændelsesindberetninger, hvor indberetterens identitet med nogen sikkerhed kan fastslås, selvom dennes navn og adresse ikke er registreret.

4.4. Artikel 8, stk. 4

I overensstemmelse med almindelige retsgrundsætninger finder ØSU, at det i artikel 8, stk. 4, bør tilføjes, at den i artikel 4, stk. 1, krævede obligatoriske indberetning ikke kan kræves af personer, såfremt de vil kunne retsforfølges på grundlag af deres egen indberetning.

5. Konklusion

5.1. ØSU støtter fuldt ud en koordineret indsamling, opbevaring og gensidig udveksling af oplysninger om uregelmæssige forhold af betydning for flysikkerhed, idet et sådant system skønnes at kunne være medvirkende til at forebygge alvorlige ulykker.

5.2. Under henvisning til ovennævnte betragtninger kan Det Økonomiske og Sociale Udvalg [tilslutte sig] Kommissionens forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om indberetning af hændelser inden for civil luftfart.

Bruxelles, den 12. september 2001.

Göke Frerichs

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) Kilde: Airclaims.

(2) Rådets direktiv 94/56/EF af 21. november 1994 om fastlæggelse af de grundlæggende principper for undersøgelse af flyhaverier og flyvehændelser inden for civil luftfart. EFT L 319 af 12.12.1994.

(3) EUCARE = European Confidential Aviation Safety Reporting Network.

(4) "Legal problems posed by implementation of a Community voluntary incident reporting system in the field of air safety" af Prof. Lucien Rapp.

(5) "Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om fælles regler for civil luftfart og om oprettelse af et europæisk luftfartssikkerhedsagentur" KOM(2000) 595 endelig - 2000/0246 (COD), EFT C 221 af 7.8.2001, s. 31.