MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL RÅDET OG EUROPA-PARLAMENTET - Handlingsprogram for oprettelse af et fælles europæisk luftrum

(Forelagt af Kommissionen)

1. Indledning

I denne meddelelse drager Kommissionen de praktiske konklusioner af rapporten fra Gruppen på Højt Plan om det fælles europæiske luftrum i form af et handlingsprogram, som skal føre til et fælles europæisk luftrum fra 2004, der tilrettelægges efter ensartede principper og følger ensartede bestemmelser. På grundlag af dette program forelægger Kommissionen forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om fastsættelse af principper og arbejdsmetoder og fremsætter forslag til en samarbejdsramme, som eventuelt også på det militære område, skal ledsage foranstaltningerne til omorganisering af luftrummet. Disse foranstaltninger skal sætte operatørerne inden for lufttrafikken i stand til at opfylde behovet men skal også udgøre en del af en mere global tilgang til en bæredygtig udvikling af transportsystemet.

1.1 Forsinkelser inden for luftfartstrafik antog i 1999 et katastrofalt omfang. Denne situation er blevet forbedret en smule i 2000, men forsinkelserne er stadig meget store. Til trods for den indsats, der er gjort for at nedskære forsinkelserne, var et ud af fem fly gennemsnitligt over 15 minutter forsinket. Men situationen er især uholdbar, fordi flyvekontroltjenesten ikke har den nødvendige kapacitet til at klare den voksende trafik. [1] Styringen af lufttrafikken foregår stadig inden for nogle rammer, der blev udformet i 60'erne og som er karakteriseret ved en betydelig opdeling på trods af det harmoniserings- og integrationsarbejde, som Eurocontrol [2], den mellemstatslige organisation, som nu omfatter næsten hele det geografiske Europa, har gennemført.

[1] Forsinkelserne kan ikke udelukkende tilskrives flyvekontrollens dysfunktioner, da lufthavne og flyselskaber også bidrager hertil. Derfor er det vigtigt, at der i handlingsprogrammet indføjes foranstaltninger, der går ud på at forbedre fremgangsmåderne hos de øvrige komponenter i systemet. I denne forbindelse skal det bemærkes, at flyselskabernes praksis sandsynligvis vil blive ændret som følge af udviklingen af bestemmelserne om afgangs- og ankomsttidspunkter (Rådets forordning nr. 95/93 af 18. januar 1993, EFT L 14 af 22. januar 1993), bestemmelserne om anvendelse af luftrummet (lufttrafikregulering) og gennemførelsen af en fælles fremgangsmåde vedrørende lufthavnskapaciteten.

[2] Eurocontrol: Den Europæiske Organisation for Luftfartssikkerhed, mellemstatslig organisation, som for sine medlemsstater, herunder de 15 medlemsstater af Det Europæiske Fællesskab, udgør samarbejdsorganet inden for lufttrafikstyring, med henblik på at skabe et ensartet europæisk system for luftrafikregulering vedrørende kontrol med den generelle lufttrafik i det europæiske luftrum og på flyvepladsen og i nærheden af lufthavnene.

1.2 Efter sin meddelelse fra udgangen af 1999 om flyvekontrol [3] oprettede Kommissionen med støtte fra Rådet [4] og Europa-Parlamentet [5] en gruppe på højt plan, med Loyola de Palacio som formand. I denne gruppe samlede man civile og militære flyvekontrolmyndigheder fra medlemsstaterne, plus repræsentanter for Schweiz og Norge på baggrund af det samarbejde, der eksisterer med disse to lande inden for lufttrafik. Eurocontrol bidrog med teknisk ekspertise. Kommissionen inddrog også arbejdsgivere og arbejdstagere samt den berørte branche (tjenesteudbydere, luftfartsselskaber, lufthavne, udstyrsproducenter) og passagersammenslutninger i arbejdet inden for rammerne af en industriel og social gruppe. Gruppen på Højt Plan afgav rapport i november 2000.

[3] Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet: "skabelse af et fælles europæisk luftrum", KOM(1999) 614.

[4] Konklusioner fra Rådets møde om transport den 9. og 10. december 1999, hvori Rådet bemærkede: "Rådet noterede sig Kommissionens bredere lufttrafikreguleringer med henblik på at skabe et fælles europæisk luftrum og udtrykte tilfredshed med, at Kommissionen agter at nedsætte en gruppe på højt plan, der skal undersøge de relevante spørgsmål og aflægge rapport til Rådet i juni 2000."

[5] Europa-Parlamentets beslutning vedrørende meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet med titlen "Skabelse af et fælles europæisk luftrum" - dok. A5-0141/2000.

1.3 Det Europæiske Råd i Lissabon udtalte "for så vidt angår udnyttelsen af luftrummet og lufttrafikstyring anmoder Rådet tilsvarende Kommissionen om at fremsætte sine forslag hurtigst muligt". Det Europæiske Råd i Feira opfordrede i juni 2000 Kommissionen til i Gruppen på Højt Plan "at fortsætte arbejdet vedrørende et fælles europæisk luftrum med henblik på at forelægge en endelig rapport i første halvdel af 2001 med det formål at fremlægge relevante forslag".

Hovedlinjerne i rapporten fra Gruppen på Højt Plan

- På det lovgivningsmæssige plan: oprettelse af en stærk regulerende instans for Fællesskabet med tilstrækkelige ressourcer, som er uafhængig af de forskellige interessegrupper, og som kan sætte mål, der muliggør en voksende trafik, og som bibeholder eller forbedrer sikkerheden. Den regulerende instans skal navnlig have beføjelser vedrørende luftrummet, der defineres som en fælles ressource, som alle brugere skal have adgang til, og som skal forvaltes som et kontinuum, idet man begynder med det øvre luftrum. Lovgivningen skal også vedrøre udstyr samt tjenesteudbydernes organisation og aflønning.

- På det institutionelle plan: udvikling af et system, hvori Den Europæiske Unions lovgivende myndigheder og den eksisterende kompetence og ekspertise i Eurocontrol supplerer hinanden og hvor de militære myndigheder konkret og praktisk involveres i udarbejdelsen og gennemførelsen af en regelramme ved anvendelse af mekanismerne til gennemførelse af en fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP) ("den anden søjle") for gradvis at skabe en fælles civil/militær styring af lufttrafikken. Behovet for en hurtig, effektiv indsats er størst i Europas hjerte, dvs. i Fællesskabets medlemsstater og i Schweiz. Men det er også ønskeligt, at indsatsen udvides til at omfatte de andre europæiske lande i kraft af deres deltagelse i Eurocontrol og på baggrund af den fremtidige udvidelse af Det Europæiske Fællesskab.

- På det tekniske plan: tilskyndelse til indførelse af ny teknologi i nært samarbejde med branchen, brugerne og tjenesteudbyderne, idet sikkerheden gøres til en absolut prioritet samt forbedring af interoperabiliteten mellem systemer og teknikker.

- Menneskelige ressourcer: fremme tilgangen af flyveledere og større mobilitet for disse og udvikling af uddannelsen på europæisk niveau, samtidig med at den sociale dialog udvides til at omfatte flyvekontroltjenestens personale.

1.4 I fortsættelse af rapporten fra Gruppen på Højt Plan vedlægges et forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning, hvori principperne og bestemmelserne for oprettelse af det fælles europæiske luftrum fastsættes.

1.5 Kommissionen mener, at alle nedenfor beskrevne foranstaltninger bør indgå i en fælles global tilgang til at skabe det fælles europæiske luftrum; forbindelsen mellem disse forskellige foranstaltninger, deres betydning for tilrettelæggelsen af reguleringen af luftrummet i den enkelte medlemsstat og de menneskelige ressourcer, der skal mobiliseres hos alle involverede for at udarbejde og gennemføre disse foranstaltninger er baggrunden for, at Kommissionen ønsker at udarbejde de hovedretningslinjer, der kommer fra Gruppen på Højt Plan, og bestemmelserne til at føre dem ud i livet. Dette er målet med forordningsforslaget.

1.6 Forordningen bygger på artikel 80, stk. 2, i EF-traktaten, da den indeholder forslag til foranstaltninger til omorganisering af den civile luftfartstjeneste for at forbedre transportsikkerheden i henhold til artikel 71, stk. 1, litra c). Gennemførelsen af forordningen, når de specifikke bestemmelser er blevet vedtaget, får også betydning for den militære anvendelse af luftrummet, men dette burde ikke påvirke instrumentets retsgrundlag. Foranstaltningen påvirker ikke anvendelsen af artikel 296 (i det omfang den vedrører det af dette forordningsforslag omfattede område), 297 og 298 i EF-traktaten, som omfatter krisesituationer.

1.7 De militære medlemmer af Gruppen på Højt Plan understregede behovet for at udvikle det indbyrdes samarbejde, så de så effektivt som muligt kan udnytte de rammer, der er etableret ved fællesskabslovgivningen om anvendelse af luftrummet. I forbindelse med gennemførelsen af de retningslinjer, der blev fastlagt af Det Europæiske Råd i Feira og Helsingfors, mener Kommissionen, at der bør skabes en samarbejdsramme i form af en rådsgruppe for den operative militære lufttrafik. Det vil være ønskeligt, om Rådet kunne tage hensyn til dette aspekt vedrørende den operative militære lufttrafik, og at det beslutter at etablere en sådan samarbejdsramme med en passende repræsentation af medlemsstaternes militære myndigheder, som går ud på at fremme det operative samarbejde generelt og især uddannelse af personale, koordinering af luftvåbenøvelser og skabelse af fælles træningszoner for luftvåben. Kommissionen kunne i givet fald fremsætte forslag herom.

1.8 I henhold til dette handlingsprogram fremsætter Kommissionen mere detaljerede forslag om den praktiske gennemførelse af det fælles europæiske luftrum i foråret 2001 efter en tidsplan, der er fastlagt i bilag 2. Disse forslag skal vedtages hurtigt, så de kan gennemføres fuldt ud inden udgangen af 2004. Forslagene bliver meget tekniske, samtidig med at de forfølger et politisk mål. Før de kan fastlægges og gennemføres, er det imidlertid nødvendigt at definere strukturer og arbejdsmetoder, der tager hensyn til både den civile og den militære udnyttelse af luftrummet, behovet for samarbejde med Eurocontrol og endelig alle aktørers interesser.

2. Udarbejdelse af lovgivning i Fællesskabet

2.1 Det er et paradoks, at lufttrafikken kun er meget lidt reguleret; den er tilrettelagt omkring operative bestemmelser, der er fastsat af luftfartstjenesteudbyderne på et grundlag, der er koordineret af Eurocontrol. Denne situation er ikke længere acceptabel, dels på grund af væksten i trafikken dels på grund af disse udbyderes voksende økonomiske interesser, idet de betales af brugerne af luftrummet. Disse udbydere - både offentlige og private - og brugerne bør underkastes bindende bestemmelser, der suppleres af finansielle incitamenter og operative foranstaltninger for at fremme den kollektive interesse for at opretholde og forbedre sikkerheden, øge kapaciteten og fremme systemets effektivitet.

2.2 En af de hovedkonklusioner, der blev draget af Gruppen på Højt Plan, er behovet for en stærk, uafhængig europæisk reguleringsinstans. Denne funktion skal udøves af Fællesskabet via dets beslutningsmekanismer i tæt samarbejde med Eurocontrol. Fællesskabslovgivningen skal omfatte alle tre interventionsområder: tilrettelæggelse og udnyttelse af luftrummet, organisation og aflønning af udbyderne af tjenester og udstyr på jorden og om bord på fly. Detaljer vedrørende lufttrafikstyringen er anført i bilag 1.

2.3 For at kunne skabe denne tekniske lovgivning vil Fællesskabets lovgivningsprocedurer blive anvendt. Fællesskabslovgiveren fastlægger grundlaget for EF-bestemmelserne, idet der defineres de væsentlige krav, der skal gælde på disse områder samt beslutnings- og gennemførelsesmekanismerne. Ansvaret for at gennemføre disse bestemmelser ligger hos Kommissionen, som bistås af et udvalg af repræsentanter fra medlemsstaterne - Udvalget for det Fælles Luftrum - som behandler alt arbejde vedrørende oprettelsen af det fælles luftrum.

2.4 Fællesskabets bestemmelser skal tage hensyn til interesserne hos begge kategorier af luftrumsbrugere: de civile og de militære. Den samarbejdsramme, der skabes med henblik på at udarbejde, vedtage og forvalte bestemmelserne bør derfor omfatte de militære brugere af luftrummet, så der tages hensyn til militære problemer og mål i forbindelse med den militære brug af luftrummet. Kommissionen finder, at det er nødvendigt, at Udvalget for det Fælles Luftrum skal kunne tage de samme hensyn til de civile som de militære brugere. Som en undtagelse fra de almindelige bestemmelser om sammensætning af sådanne udvalg ønsker Kommissionen derfor, at Udvalget for det Fælles Luftrum består af to repræsentanter fra hver medlemsstat, så der skabes en reel mulighed for at inddrage den militære sektor i udvalgets aktiviteter, samtidig med at den enkelte medlemsstat selv kan vælge, hvorledes dens delegation sammensættes.

2.5 Fællesskabet skal på sin side også organisere sig, så det bliver muligt at gennemføre EF-bestemmelserne:

- Kommissionen skal kunne trække på den tekniske ekspertise både i Eurocontrol og i medlemsstaterne. Kommissionen har til hensigt at trække på den kompetence og ekspertise, der findes i Eurocontrol, samtidig med at der tages hensyn til udvidelsen af Fællesskabet.

- Den tekniske forberedelse af Fællesskabets bestemmelser bør i vid udstrækning overlades til Eurocontrol-agenturet på grundlag af en aftale, der fastsætter målsætninger og metoder for dette tiltag, herunder hvordan de interesserede kredse skal høres. I denne sammenhæng er det Kommissionens plan sammen med Eurocontrol-agenturet, som inden for Eurocontrol-organisationen er det organ, der under generalforsamlingen og Eurocontrol-rådets myndighed skal udføre de opgaver, der fremgår af Eurocontrol-konventionen, at etablere en samarbejdsramme, som definerer, hvordan samarbejdet skal foregå.

- Eurocontrol-agenturet kan også få til opgave at gennemføre EF-bestemmelserne, f.eks. om styring af luftrumsstrukturen og rutenettet under hensyntagen til lufttrafikbehovet og de relevante EF-bestemmelser.

- Reformen af flyvekontrolsystemet kan ikke lykkes uden støtte fra flyvelederne, som har ansvaret for at opretholde et højt sikkerhedsniveau i Europa. På grundlag af erfaringerne på andre områder, vil Kommissionen tilbyde en samarbejdsramme for arbejdsmarkedets parter vedrørende retningslinjerne for udviklingen af branchen og af den fælles politik, som kan føre til indgåelse af overenskomstaftaler. Den sociale dialog inden for luftfartsbranchen må gøres bredere, så den omfatter repræsentanterne for tjenesteudbyderne [6] og personaleorganisationerne i denne sektor.

[6] Navnlig CANSO (Civil Air Navigation Services Organisation) samt Eurocontrol i det omfang denne organisation udøver luftfartstjenester.

3. Eurocontrols rolle

3.1 Den konvention, der oprettede Eurocontrol, blev revideret i 1997 for at give organisationen en større regulerende kapacitet, uden at disse regler dog blev fuldtud bindende. Kommissionen har fået mandat til at forhandle Fællesskabets tiltrædelse af Eurocontrol, for det første fordi medlemsstaterne ikke kan overføre beføjelser til Eurocontrol, som de allerede har overført til Fællesskabet, og for det andet, fordi Eurocontrols beslutninger får fuld retlig kraft i medlemsstaterne, hvis de inkorporeres i EU-retten, Derfor er det i forbindelse med oprettelsen af det fælles luftrum af stor betydning, at den reviderede Eurocontrol-konvention træder i kraft og at Fællesskabet tiltræder Eurocontrol. Fællesskabets tiltrædelse er en forudsætning for, at medlemsstaterne kan ratificere den reviderede konvention; desværre er Fællesskabets tiltrædelse blevet blokeret af en uoverensstemmelse mellem Det Forenede Kongerige og Spanien om konventionens anvendelse i Gibraltar. Det er vigtigt, at denne uoverensstemmelse løses hurtigst muligt, så der kan skabes et effektivt samarbejde mellem Fællesskabet og Eurocontrol.

3.2 For at gøre Eurocontrols regulerende arbejde effektivt skal Eurocontrols regulerende funktioner adskilles fra dens opgaver som tjenesteudbyder. Hvis dette ikke sker, har Eurocontrol ikke den fornødne neutralitet og har heller ikke branchens og andre tjenesteudbyderes tillid, hvilket er nødvendigt, hvis den skal bistå Kommissionen med udarbejdelse og gennemførelse af EF-bestemmelserne. En tilfredsstillende fastlæggelse af relationerne mellem Kommissionen og Eurocontrol er afhængig af at disse funktioner adskilles.

3.3 Selv om Fællesskabet skal fastlægge sine egne målsætninger og midler til at skabe det fælles luftrum, ønsker Kommissionen så vidt muligt at undgå dobbeltarbejde mellem Fællesskabets og Eurocontrols aktiviteter.

Med henblik på at undgå enhver fare for dobbeltarbejde:

- overdrager Kommissionen det til Eurocontrol-agenturet at udføre det ekspertarbejde, der er nødvendigt for udarbejdelse af forslag til fællesskabsbestemmelser.

- For at sikre sammenhæng med den paneuropæiske ramme ønsker Kommissionen, at forretningsordenen for Udvalget for det Fælles Luftrum giver Eurocontrol-agenturet mulighed for at deltage som observatør i dette udvalg.

- Kommissionen vil desuden henvende sig til Eurocontrol, så dette organs præsta tionsvurderingskommission (PRC) [7] kan varetage undersøgelsen og sammenlig ningen af luftfartstjenesternes præstationer og dets sikkerhedsforskriftskommis sion [8] udarbejde krav til sikkerheden, indtil disse aspekter af luftfartssikkerheden kan overtages af Det Europæiske Agentur for Luftfartssikkerhed, som foreslås oprettet andetsteds [9].

[7] PRC: Performance Review Commission (præstationsvurderingskommissionen), oprettet under Eurocontrol.

[8] SRC: Safety Regulatory Commission (sikkerhedsforskriftskommissionen), oprettet under Eurocontrol.

[9] I overensstemmelse med forslaget til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om fælles regler for civil luftfart og oprettelse af Det Europæiske Luftfartssikkerhedsagentur (KOM(2000)595 endelig), indeholder anvendelsesområdet for denne forordning bestemmelser om, at det i første omgang omfatter konstruktion, fremstilling, vedligeholdelse og anvendelse af flymateriel og flyapparatur, samt det dertil knyttede personale og organisationer. Dette område skal senere udvides til at omfatte sikkerhedsaspekter i forbindelse med drift af lufthavne og styring af lufttrafikken.

3.4 På denne måde kan Fællesskabet, samtidig med at det trækker på de eksisterende ressourcer i Eurocontrol, bevare sin autonomi, hvad angår beslutningstræfning: bistand fra Udvalget for det Fælles Luftrum, som består af repræsentanter for medlemsstaterne, sætter det i stand til eventuelt at fremsætte forslag vedrørende resultaterne af det tekniske arbejde, der udføres i Eurocontrol-agenturet. Udvalget kan eventuelt også afgive udtalelser om de foranstaltninger, der forelægges af Kommissionen, når den udøver den kompetence, der gives den af Rådet med henblik på specifikke retsforanstaltninger.

3.5 På denne måde kan Fællesskabet gå hurtigere og længere frem end Eurocontrol, når det drejer sig om behovene og de særlige kendetegn inden for lufttrafikken i Fællesskabet. Fællesskabets tiltrædelse af Eurocontrol er et centralt element med henblik på at sikre den nødvendige sammenhæng mellem denne internationale organisations arbejde og Fællesskabets. Eurocontrols organisationsmæssige struktur gør det muligt at placere Fællesskabets aktiviteter i en paneuropæisk kontekst. Selv om Fællesskabet er rede til en udvidelse i de kommende år, og et voksende antal tredjelande allerede har indgået associeringsaftaler vedrørende Fællesskabets luftfartspolitik, udgør Eurocontrol et organ, der sikrer kohærens mellem hele det geografiske Europas luftrum. Det betyder ikke, at der er behov for de samme krav i hele Europa, da der er behov for en strammere løsning i Europas centrum end i periferien, hvor overbelastningen ikke er så stort et problem. Fællesskabet skal dog, når det bliver medlem af Eurocontrol, overholde de retningslinjer, som denne organisation har fastlagt og som det selv har været med til at udarbejde. Organisationens regulerende organer vil kunne videreføre det forberedende arbejde som Eurocontrol-agenturet har udført, efter de samme retningslinjer og samme tidsplan som Fællesskabet.

4. Udvikling af nærmere forbindelser med de berørte parter

4.1 Det arbejde, som Kommissionen har udført for at forberede rapporten fra Gruppen på Højt Plan, har vist værdien af en bred multilateral dialog med de forskellige erhvervsmæssige og sociale interesser, som blev ført sideløbende i Gruppen på Højt Plan inden for rammerne af en gruppe af erhvervs- og arbejdsmarkedsorganisationer. Kommissionen ønsker derfor at bibeholde denne gruppe af erhvervs- og arbejdsmarkedsorganisationer og at udvide dens opgave til at omfatte hele luftfartssektoren.

4.2 Denne samordning er også nødvendig for at sikre en hurtig indførelse af ny teknologi og nye arbejdsmetoder i lufttrafikstyringen. Det har før i tiden ofte været vanskeligt at få støtte fra alle branchens involverede parter - tjenesteudbydere, luftfartsselskaber, lufthavne og producenter af udstyr - til projekter af europæisk betydning, således at der ikke har været noget fælles engagement eller en godkendt tidsplan. Når Kommissionen hører branchen og operatørerne for at få deres holdning til den fælles vision af, hvordan det fremtidige europæiske system, metoder og tidsplanen for gennemførelsen skal udformes, undgår den derved at gøre det samme arbejde, som gennemføres effektivt inden for Eurocontrol.

4.3. Der må til stadighed foretages en vurdering af de foranstaltninger, der træffes, og der er behov for pålidelige og udtømmende data for at kunne tilpasse foranstaltningerne, hvis dette er nødvendigt. Kommissionen foreslår en kombination af et traditionelt system til kontrol og overvågning af EF-bestemmelsernes anvendelse og en evalueringsmekanisme, for de berørte parter. Med henblik herpå må man anmode luftfartstjenesteudbyderne om at indlevere regelmæssige rapporter, ligesom der skal foregå en permanent undersøgelse af systemets præstationer som grundlag for ændringsforslag - svarende til de opgaver, der varetages af Eurocontrols præstations vurderingskommission (PRC).

5. Støtte til teknologisk udvikling

5.1 Hvis lufttrafikken skal kunne udvikles i Europa under gode sikkerhedsforhold og uden kapacitetsbegrænsninger, er det nødvendigt hurtigt at indføre ny teknologi og nye arbejdsmetoder. Fremtidens flyvekontroltjeneste består ikke i simpelthen at udvikle de eksisterende komponenter. Der må skabes en fælles vision af de nødvendige ændringer, og dette må gøres i samarbejde med branchen. Et indgående forsknings- og udviklingsarbejde er nødvendigt med henblik på en sådan indsats, og det må ledsages af lovgivning, så de nye teknologier og procedurer kan indføres hos de civile og militære brugere.

5.2 Fællesskabet bør stimulere alt, hvad der sigter på hurtig indførelse af ny teknologi, bl.a. på grundlag af præcis satellitnavigation, som muliggøres af Galileo-programmet og jord-til-luft-datatransmission mellem fly indbyrdes og mellem disse og jorden. Kommissionen vil udvide samarbejdet med Eurocontrol på forskningsområdet og samtidig koncentrere indsatsen under det sjette forskningsrammeprogram og inden for lufttrafikstyring i programmet for transeuropæiske transportnet om indførelse af ny teknologi, der muliggør bedre planlægning, større præcision og større sikkerhed.

5.3 En sådan forøgelse af kapaciteten inden for Europas flyvekontrolsystem kræver midler, der overstiger de ressourcer, der for øjeblikket er til rådighed inden for Fællesskabets programmer. Solidaritet mellem brugerne burde gøre det muligt at rejse de nødvendige midler ved at afsætte en del af de en route-afgifter, som luftfartsselskaberne betaler til Eurocontrol i henhold til det fælles afgiftssystem for en route-flyvning med henblik på gennemførelse af disse projekter, bl.a. vedrørende en ændring af dette afgiftssystem, så det omfatter kriterier for opfyldelsen af fælles politiske mål. Bidraget skal ikke overstige de besparelser, der opnås ved, at systemet bliver mere effektivt. Kommissionen vil undersøge, om det på denne måde er muligt at afsætte en del af disse en route-afgifter til foranstaltninger, der går ud på at forøge Europas trafikkontrolkapacitet, med henblik på at gennemføre projekter af fælles interesse mellem 2002 og 2005.

6. Kommissionens forslag til indførelse af et fælles luftrum

6.1 Foruden forordningsforslaget om rammerne for oprettelse af et fælles europæisk luftrum, der er vedføjet denne meddelelse som bilag, forelægger Kommissionen Rådet og Europa-Parlamentet følgende forslag:

- forslag til forordning om udøvelse af luftfartstjeneste i det fælles europæiske luftrum

- forslag til forordning om organisation og udnyttelse af det fælles europæiske luftrum

- forslag til forordning om interoperabilitet i det europæiske lufttrafikstyringsnet.

Kommissionen vil inden længe forelægge to yderligere forslag om virkeliggørelsen af det fælles luftrum:

- forslag til Rådets afgørelse om undertegnelse på Det Europæiske Fællesskabs vegne af protokollen for Det Europæiske Fællesskabs tiltrædelse af Den Europæiske Organisation for Luftfartens Sikkerhed (Eurocontrol) og om foreløbig anvendelse af protokollen så snart forhandlingerne er afsluttet

* forslag om udvidelse af det Europæiske Luftfartssikkerhedsagenturs mandat til også at omfatte sikkerhedsbestemmelser for lufttrafikkontrol i det fælles europæiske luftrum.

6.2 Kommissionen noterer sig den nylig indgåede aftale mellem de britiske og spanske myndigheder om Gibraltars lufthavn, idet denne aftale i Rådet vil finde udtryk i en særlig bestemmelse om anvendelsesområdet for de foranstaltninger, der er nødvendige for at virkeliggøre det fælles luftrum.

7. Konklusion

7.1 Fællesskabsrammerne giver mulighed for at gennemføre de retningslinjer, der foreslås af Gruppen på Højt Plan. Skabelse af et fælles europæisk luftrum kræver foranstaltninger af samme art som skabelsen af det indre marked. Udviklingen af disse foranstaltninger forudsætter dog en teknisk ekspertise, som ikke forefindes i Kommissionen, men som kan benyttes i forbindelse med aftalen med Eurocontrol. Det forudsætter også, at Det Europæiske Råd overvejer en eventuel oprettelse af en fælles ramme for militært samarbejde.

7.2 Kommissionen foreslår derfor, at Europa-Parlamentet og Rådet vedtager forslaget til forordning. Endvidere træffer Kommissionen alle hensigtsmæssige initiativer med henblik på at skabe de nødvendige institutionelle rammer for det militære samarbejdes tilrettelæggelse.

BILAG 1 Arbejdsprogram

Dette bilag belyser nærmere, på hvilke områder Kommissionen ved brug af den i denne meddelelse omhandlede aftale med Eurocontrol agter at foreslå en indsats, og hvilken form indsatsen vil tage inden for de forskellige temaområder. En sammenfattende liste over de påtænkte forslag findes i bilag 2.

1. Sikkerhed

1.1 Sikkerhed er et absolut krav, som skal fastholdes og styrkes i de regler, der indføres. Alle foranstaltninger, der herefter foreslås, indeholder dette uomgængelige krav om at fastholde og hæve sikkerhedsniveauet.

1.2. I mellemtiden vil Kommissionen fremsætte forslag, der tager sigte på:

* at gøre Eurocontrols sikkerhedskrav som vedtaget af SRC (Eurocontrol Safety Regulatory Requirements - ESARR) bindende [10], i det omfang de egner sig som bindende regler

[10] Disse sikkerhedskrav kan på nuværende tidspunkt i teorien gennemføres i fællesskabslovgivningen inden for rammerne af Rådets direktiv 93/65/EØF af 19. juli 1993 om definition og anvendelse af kompatible tekniske specifikationer for erhvervelse af udstyr og systemer til regulering af lufttrafikken (air-traffic-management equipment and systems), men da formålet med dette direktiv er at fastlægge betingelser for udbud vedrørende materiel er den reelle mulighed for at gennemføre ESARR i fællesskabslovgivningen begrænset til kravene til udstyr og systemer.

* at støtte medlemsstaternes indførelse af sikkerhedsregler og at etablere en ramme, der garanterer, at scenarier for frigørelse af ekstra kapacitet opfylder sikkerhedskravene

* at etablere et harmoniseret, obligatorisk system til hændelsesrapportering, der skal benyttes af tjenesteudbyderne, og som bygger på et system, hvorefter flyveledere indleverer rapporter, uden at der bliver tale om straf.

2. Luftrumsstruktur og -regulering

2.1. I et Europa uden indre grænser må også luftrummet tilrettelægges uden indre grænser. En sådan harmonisering indebærer først og fremmest vedtagelse af EF-lovgivning, der kan danne grundlage for at strukturere det øvre luftrum for alle medlemsstaterne og sikre ensartethed mellem de nationale strukturer for det nedre luftrum.

2.2. Kommissionen agter derfor at fremsætte forslag på følgende områder:

* definition af luftrumskategorier, bl.a. med henblik på at udvikle dette luftrums struktur og rute- og sektorudformning og for at sikre, at der foreligger pålidelig og fuldstændig information for både reguleringsmyndigheder og brugere af luftrummet

* tilrettelæggelse af reguleringen af luftrummet med henblik på tildeling af luftrumssektorer til tjenesteudbydere og af overførsel af luftrum mellem tjenesteudbyderne indbyrdes. Afgrænsningen af de luftrumssektorer, der er tildelt tjenesteudbyderne, skal være i overensstemmelse med den definition af luftrummet, som vedtages på europæisk niveau

* regler for tilrettelæggelse af lufttrafikregulering ("flow management"), der omfatter bedre planlægning, fastsættelse af prioriteringsregler ved overbelastning, fastlæggelse af aflastningsruter og ordninger for krisesituationer. Eurocontrols eksisterende centrale lufttrafikreguleringsenhed er et nyttigt instrument, som eventuelt kan udvikles ved at lade dets arbejdsopgaver og mandat indgå i EF-lovgivningen.

* mekanismer til mere disciplineret anvendelse af luftrummet, til at integrere lufthavne i luftrumsreguleringen og til at forbedre koordineringen mellem lufthavne og slots.

Disse forslag skulle kunne give de generelle rammer og de generelle retningslinjer for indsatsen. Ansvaret for at gennemføre de tekster, der vedtages af Europa-Parlamentet og Rådet på ovennævnte områder, bør overdrages Kommissionen, som bistås af et udvalg: Udvalget for Det Fælles Luftrum, der består af repræsentanter fra medlemsstaterne, og som muliggør en afbalanceret varetagelse af de civile og militære brugeres interesser.

3. Integrering af militære behov

3.1. Udnyttelsen af luftrummet skal tilrettelægges på en sådan måde, at de specifikke militære behov tilgodeses. Uden at de forsvarsmæssige nødvendigheder må berøres, berettiger behovet for en effektiv udnyttelse af luftrummet en bedre koordinering mellem disse to brugerkategorier: de civile og de militære.

Det er vigtigt at huske på, at selv om fastsættelsen af bestemmelser om regulering af luftrummet hører under Det Europæiske Fællesskabs kompetenceområde, udelukker dette ikke, at de militære brugere deltager i fællesskabsbeslutningsprocessen. Hver enkelt medlemsstat kan frit vælge, hvorledes den repræsenteres i Rådets organer, og Rådet beslutter, hvilket af dets organer der er kompetent, afhængig af forslagets indhold.

Ved gennemførelsen af de regler, Fællesskabets lovgivende instanser vedtager, gør Kommissionen brug af Udvalget for Det Fælles Luftrum. Dets opgave bliver at bistå Kommissionen, og også i dette udvalg kan der tages hensyn til både civile og militære interesser. Ved således at tage hensyn til de militære interesser i udvalgets arbejde, opnår man bedre overensstemmelse med det arbejde, der udføres af CMIC [11] i Eurocontrol, hvorved dobbeltarbejde mellem Eurocontrol og Fællesskabet på dette område undgås.

[11] CMIC: Civil and Military Interface Standing Committee under Eurocontrol

3.2. Det vil dog være formålstjenligt at tage yderligere hensyn til militære behov ved brug af alle instrumenter med relevans for lufttrafik og luftfartstjenester med udelukkende militære formål. Militær medvirken burde gøre det muligt at udnytte de forskellige dele af luftrummet mere effektivt, da de pågældende dele af luftrummet ikke længere udelukkende er forbeholdt militært brug. Samarbejdet skal omfatte uddannelse, øvelser og de specifikke regler, der gælder for militære operationer. Til dette formål bør konklusionerne fra Helsingfors kunne suppleres med henblik på at etablere et organ med kompetence for militære lufttrafikoperationer.

For at sikre at der bliver sammenhæng i foranstaltningerne, bør de militære repræsentanter, der medvirker i Udvalget for Det Fælles Luftrum (enten ved direkte deltagelse eller ved høring, før den pågældende medlemsstats holdning fastlægges) er de samme personer som dem, der sidder som repræsentanter i et sådant organ for militær operativ lufttrafik.

Ved at integrere det militære element i den fælles regulering af det europæiske luftrum sigtes der navnlig på at opnå en konsekvent og harmoniseret gennemførelse af begrebet fleksibel civil/militær udnyttelse af luftrummet. Denne fælles styring kræver også større integrering mellem den civile og militære flyvekontroltjeneste.

3.3. Sideløbende ville det være ønskeligt at få fastlagt et program for foranstaltninger til fremme af integrationen af de civile og militære behov; det skulle bl.a. være baseret på frivilligt samarbejde og indebære finansiel støtte. Et sådant program bør bl.a. omfatte overflytning af militære uddannelsesoperationer til områder med mindre tæt civil trafik; udbygning af samarbejdet mellem de enkelte flyvevåben, således at de transnationale luftsektorer kan udnyttes til fælles øvelser, udrustning af militærfly med udstyr, der øger kapaciteten (f.eks. ved at reducere den vertikale mindsteafstand mellem to fly [12]) eller omplacering af visse militære flyvebaser.

[12] RVSM-systemet, der er under udvikling for civile luftfartøjer, og som gør det muligt at opnå en betydelig større kapacitet.

3.4. Nogle af disse foranstaltninger er ikke økonomisk neutrale. Finansieringsbehovene bør vurderes, og Kommissionen kan eventuelt undersøge foranstaltningernes økono miske virkninger.

4. Systemer og operationer

4.1. Fællesskabet har beslutningsprocedurer, som muliggør harmonisering og standardisering på europæisk niveau. Derfor må det tage initiativ til at udforme en tekst, der indeholder et standardiseringsprincip (som er i overensstemmelse med allerede indgåede internationale forpligtelser) ved at ændre eller erstatte direktiv 93/65; det er også nødvendigt at fastlægge de væsentlige krav, navnlig om sikkerhed, i en retsakt. Formålet er at få et effektivt og komplet, men samtidig hurtigt og fleksibelt redskab til at fastlægge og gennemføre de nødvendige harmoniserede tekniske bestemmelser. Udvalget for Det Fælles Luftrum, som bl.a. skal erstatte det udvalg, der er nedsat ved direktiv 93/65, er et uundværligt redskab, hvis indsatsen skal lykkes.

4.2. Etableringen af et integreret fælles luftrum forudsætter, at man på europæisk plan finder de teknisk og forretningsmæssigt bedste løsninger, der samtidig bedst modsvarer luftrumsbrugernes og passagerernes behov. Dette indebærer, at der fastlægges mekanismer, hvorved det kan sikres, at der foretages teknisk og økonomisk undersøgelse og evaluering af nye systemer og teknikker; disse mekanismer skal være omfattende og objektive, så de kan give branchen et klart og udtømmende beslutningsgrundlag. Det er nødvendigt at udforme en diagnoseprocedure på fællesskabsplan, der kan opfylde dette behov, og hvori PRC inddrages og branchen høres.

4.3. Fællesskabet kan give afgørende støtte på dette område, ikke blot ved at medvirke til at etablere mekanismen og strukturerne og fastlægge en tidsplan, men også ved at tage sine egne procedurer for økonomisk støtte op til fornyet overvejelse (navnlig programmet for de transeuropæiske net (TEN)) for at opnå en bedre integration gennem hele spektret og en reel synergi mellem EF's forskellige finansierings instrumenter. Det er i denne forbindelse navnlig vigtigt, at der først og fremmest tages hensyn til den europæiske interesse ved udvælgelsen af TEN-projekter, og at interoperabilitet betragtes som et afgørende kriterium for projektudvælgelse og -evaluering.

4.4 EU's femte rammeprogram for forskning og udvikling (1998-2002) yder støtte til forsknings- og udviklingsprojekter vedrørende flyvekontroltjenester. I forslaget til det næste forskningsrammeprogram 2003-2006 har Kommissionen medtaget luftfartsforskning som et af indsatsområderne, bl.a. med henblik på at øge lufttrafiksystemernes kapacitet og sikkerhed for at understøtte etableringen af det fælles europæiske luftrum. Flyvekontrol- og lufttrafikstyringssystemer er et område, hvor fællesskabsforskningen giver en europæisk værditilvækst, da de medvirker til at eliminere opsplitning og sikre en bedre samordning af forsknings- og udviklingsindsatsen i Europa. EU's forskningsindsats bør også være en løftestang for at øge forskningsindsatsen i de enkelte medlemsstater.

4.5 Kommissionen planlægger på denne måde at skabe en ramme for projekter af europæisk betydning, f.eks. satellitnavigation (Galileo), Flight Data Processing (FDP), datakommunikation og tilrådighedsstillelse af flyvedata og planlægnings redskaber.

5. Tilvejebringelse af tjenesteydelsen:

5.1. Fællesskabet må lægge rammer for økonomisk regulering på en måde, der bedst muligt opfylder brugernes behov. Medlemsstaterne skal bevare retten til at bestemme, hvilken status luftfartstjenesteudbydere skal have. Uanset hvilke nationale løsninger der vælges, skal der dog skabes fællesskabsrammer, som stiller alle tjenesteudbydere ens, hvad angår forpligtelser og muligheder. Sådanne bestemmelser skal omfatte forbindelserne mellem tjenesteudbydere og reguleringsmyndigheder (adskillelse og gennemskuelighed), mellem de forskellige tjenesteudbydere (samarbejde), mellem tjenesteudbydere og luftrumsbrugere (høring) og mellem tjenesteudbydere og de andre operatører, herunder de militære operatører (koordinering). Det bør klargøres, hvilken rolle og hvilke forpligtelser der er forbundet med hver af de funktioner, der er knyttet til udøvelse af tjenester og til etablering og forvaltning af udstyr og systemer til luftfartstjenester for at garantere sikkerheden. Til den ende bør der indføres en fælles ordning for præstationsmåling for at sikre, at der tilvejebringes et tjenesteudbud, der opfylder behovene på europæisk niveau.

5.2. I denne sammenhæng påtænker Kommissionen at foreslå, at der indføres et godkendelsessystem for leverandører af civile luftfartstjenester, idet der på europæisk niveau fastsættes minimumsbetingelser for udøvelse af denne aktivitet, og det overlades til medlemsstaterne at gennemføre systemet. Dette skulle gøre det muligt at håndhæve de store fællesskabsprincipper og at nå frem til en harmonisering af de væsentligste betingelser, som skal stilles til tjenesteudbydere, samtidig med at man respekterer medlemsstaternes ret til at bestemme tjenesteudbydernes status og de strukturer, som passer bedst til de nationale forhold. Dette skulle også kunne lette samarbejdet mellem tjenesteudbyderne, da alle skal overholde de samme regler og derfor har et klart billede af de andres rettigheder og forpligtelser.

5.3. Parallelt hermed planlægger Kommissionen i forbindelse med det fælles Eurocontrol-afgiftssystem for brug af luftrummet at foretage ændringer i afgifternes struktur for at skabe effektivitetsincitamenter for tjenesteudbydere samt incitamenter med henblik på at optimere systemets kapacitet som helhed for tjenesteudbydere og brugere; man bør også undersøge, hvorvidt andre faktorer skal medtages, f.eks. miljøhensyn, som Kommissionen nævnte i sin meddelelse "Lufttransport og miljø" [13].

[13] Meddelelse fra Kommissionen til Rådet, Europa-Parlamentet, Det Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget - Lufttransport og miljø (KOM(1999)640 endelig).

5.4. Endelig må man definere fællesskabsrammerne for tilknyttede tjenesteydelser [14] på grundlag af de principper, der er fastlagt i EF-traktaten. Kommissionen påtænker senere at fremsætte specifikke forslag med henblik på disse tjenesteydelser.

[14] Levering af infrastruktur til kommunikation, navigation og overvågning, vejrtjenester for brugere af luftrummet, eftersøgnings- og redningstjenester og luftfartsinformationstjenester.

6. Arbejdsmarkedsforhold

6.1. Manglen på flyveledere forventes at blive endnu større i de kommende år på grund af alderspyramiden i dette erhverv. Løsningen på dette problem er et spørgsmål for tjenesteudbyderne, men afhænger også af, hvilke præstationskrav der fastsættes i fællesskabsreglerne. Fællesskabet kan dog i samarbejde med Eurocontrol bidrage til at fastslå årsagerne til, at det er vanskeligt at få nye flyveledere.

6.2. Ud over antallet af flyveledere understreger rapporten fra Gruppen på Højt Niveau et andet bekymringsvækkende fænomen. Der er forskelle i procedurer og i uddannelse, som i praksis er til hinder for en reel mobilitet for denne type personale og dermed for enhver fleksibilitet. En harmonisering på fællesskabsniveau af flyvelederlicenserne og en gradvis harmonisering af uddannelserne er en mulig løsning. Kommissionen vil bede Eurocontrol om at undersøge denne mulighed.

6.3. Flyveledere besidder en uerstattelig ekspertise i, hvorledes systemerne og teknikkerne fungerer. Denne ekspertise synes for øjeblikket ikke fuldt udnyttet. Flyveledere og luftfartstjenestepersonalet generelt bør involveres langt mere på to niveauer:

* ved evaluering af nye systemer og teknikker, f.eks. som led i diagnose mekanismerne (se ovenfor)

* i drøftelserne om de generelle rammer for luftfartstjenesterne ved at udvide den sociale dialog i Europa, der allerede findes inden for andre sektorer af lufttrafikken, til også at omfatte luftfartstjenesterne.

BILAG 2 Liste over de forslag, der skal udarbejdes

Første etape:

- Fastlæggelse af det europæiske øvre luftrum og af grænsefladen til det nedre luftrum med fastsættelse af regler for regulering af det øvre luftrum; i forslaget kunne det fastsættes, at CFMU's [15] styring af trafikreguleringen bør styrkes.

[15] CFMU : (Central Flow Management Unit) den centrale trafikreguleringsenhed under Eurocontrol, der koordinerer lufttrafikreguleringen i hele Europa.

- Erstatning af direktiv 93/65 [16] med en tekst om tekniske bestemmelser, som tillader hurtig vedtagelse på fællesskabsniveau af normer og standarder for luftfartstjenester.

[16] Rådets direktiv 93/65/EØF af 19. juli 1993 om definition og anvendelse af kompatible tekniske specifikationer for erhvervelse af udstyr og systemer til regulering af lufttrafikken (air-traffic-management equipment and systems).

- Udarbejdelse af et forslag om harmonisering af rettigheder og forpligtelser for luftfartstjenesteudbydere, herunder bl.a. de væsentlige krav, som ejere/forvaltere af luftfartstjenestesystemer og luftfartstjenesteudbydere skal opfylde i hele Europa, og udstedelse af godkendelser til tjenesteudbydere; Kommissionen ønsker også at medtage forslag om en route-afgifter, for at der bl.a. kan tages hensyn til præstationskonceptet; det ville være formålstjenligt at fastlægge muligheder for evaluering med henblik på at give det nødvendige grundlag for overvejelserne om en route-afgifter.

- Fællesskabets tiltrædelse af Eurocontrol, bl.a. for at den reviderede Eurocontrol-konvention kan træde i kraft.

- Aftale med Eurocontrol, der skal indeholde de nærmere bestemmelser om et loyalt samarbejde, der er nødvendigt for at virkeliggøre det fælles luftrum og udvikle en reel og effektiv synergi med Eurocontrol.

Anden etape:

(Afhængigt af hvor langt arbejdet er nået i første etape)

- Udvikling af de nye koncepter om fri rutelægning og et fleksibelt luftrum.

- Harmonisering af adgang til erhvervet som flyveleder.

- Supplerende økonomiske aspekter (f.eks. de tilknyttede tjenesteydelser).

- Indsats med henblik på i højere grad at tænke i europæiske baner i forbindelse med ibrugtagning af nye metoder og nye teknologi.