Sammendrag Det portugisiske retssystem har fortsat udfordringer med hensyn til effektivitet, navnlig i forvaltnings- og skattesager. Der er igangsat flere initiativer for at forbedre kvaliteten og effektiviteten i retsvæsenet, og især gennemførelsen af digitale løsninger i alle typer af domstole prioriteres højt. Der er gennemført vigtige reformer for at modernisere retssystemet og afstemme de eksisterende ressourcer med de identificerede behov. Efter påstande om brud på det elektroniske sagsfordelingssystem har det øverste domstolsråd indført disciplinære sanktioner og er i færd med at undersøge eventuelle uregelmæssigheder i sagsfordelingen. De strafferetlige rammer for korruptionsbekæmpelse er i det store og hele på plads. En national strategi til korruptionsbekæmpelse er under udarbejdelse. Indtil december 2019, hvor regeringen meddelte, at den vil udvikle en national strategi for bekæmpelse af korruption, fandtes der ingen koordineret strategisk tilgang hertil. Politiske og lovgivningsmæssige tiltag blev stort set indført som lappeløsninger for at afhjælpe de forskellige mangler, i takt med at de viste sig. Den specialiserede anklagemyndighed og kriminalpolitiet gør fortsat fremskridt med hensyn til bekæmpelse af korruption. Den begrænsede effektivitet i retsforfølgelsen i korruptionssager skyldes dog manglende ressourcer og ingen specialisering hos de retshåndhævende myndigheder. I 2019 blev der vedtaget en lovgivningspakke om åbenhed i forbindelse med offentlige embeder, formueangivelser og uforenelighed. Den forebyggende indsats er indtil videre begrænset, og rådet for forebyggelse af korruption mangler ressourcer og specialisering og arbejder primært med oplysningsarbejde. Den nyligt oprettede gennemsigtighedsenhed med ansvar for overvågning af og tilsyn med formueangivelser og interessekonflikter har endnu ikke påbegyndt sit arbejde. Forfatningen garanterer ytrings- og informationsfriheden samt mediefrihed og -pluralisme, og der er tradition for respekt for journalisters redaktionelle frihed. Den regulerende myndighed for audiovisuelle medier — Entidade Reguladora para a Comunicação Social (ERC) — anses for at være uafhængig og effektiv. For så vidt angår de resterende områder, der vækker bekymring, betragter Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol domme for injurier som værende i strid med ytringsfriheden. Retssystemet indeholder bestemmelser om offentliggørelse af medieejerskab og -finansiering samt om gennemsigtighed i statens reklamekampagner. Begge aspekter overvåges af medietilsynsmyndigheden. Adgang til offentlige myndigheders oplysninger og dokumenter er sikret gennem specifik lovgivning. For så vidt angår demokratisk kontrol og balance giver systemet med kontrol af forfatningsmæssighed mulighed for forudgående og efterfølgende kontrol og omfatter også undladelse af at lovgive. Ombudsmanden har et omfattende mandat til at sikre de grundlæggende rettigheder, og ubegrundet mangel på samarbejde med ombudsmanden straffes. Der er garantier for gennemsigtighed i lovgivningsprocessen, og interessenter er sikret deltagelse. Det øverste domstolsråd har ret til at stille lovforslag til forbedring af retsvæsenets institutioner. Civilsamfundet og dets aktiviteter fremmes af en gunstig lovgivningsmæssig ramme.



I.Retssystemet

Det portugisiske retssystem er kendetegnet ved et domstolssystem, som omfatter en forfatningsdomstol, højesteret, domstole i første og anden instans, den øverste forvaltningsdomstol, forvaltnings- og skattedomstolene i første og anden instans samt en revisionsret. Det øverste domstolsråd, det øverste råd for forvaltnings- og skattedomstole og det øverste råd for anklagemyndigheden træffer disciplinærforanstaltninger over for de respektive dommere og udøver relevante ledelsesmæssige funktioner. De har desuden kompetence til at udpege, overføre og forfremme dommere og anklagere. Dommere og anklagere udnævnes af de respektive råd efter en almindelig udvælgelsesprøve og efter de lønklasser, de har opnået under obligatoriske uddannelseskurser i centret for juridiske studier. Anklagemyndigheden er uafhængig af den dømmende magt og arbejder uafhængigt af den udøvende magt. Den har sit eget forvaltningssystem, hvor rigsadvokatens kontor er det højeste organ. Advokatsamfundet er en uafhængig, offentligretlig juridisk person, der varetager reguleringsfunktioner som led i sin offentlige myndighedsudøvelse.

Uafhængighed

Der pågår drøftelser om ændringer i de øverste råds sammensætning. Det øverste domstolsråd består af præsidenten for højesteret (som er formand), to medlemmer udpeget af republikkens præsident, syv medlemmer valgt af parlamentet og syv dommere valgt af deres kolleger i overensstemmelse med princippet om forholdsmæssig repræsentation. Eftersom de øverste råd har store beføjelser med hensyn til udnævnelser i retsvæsenet og til de ansattes karriere, er det blevet fremhævet, at det er vigtigt at sikre, at de er uafhængige af politisk indflydelse. Et lovgivningsforslag fra 2018 om ændring af sammensætningen af anklagemyndighedens øverste råd for dermed at øge antallet af lægmedlemmer blev afvist i parlamentet, og flertallet af medlemmerne af det øverste råd for anklagemyndigheden er stadig anklagere. Et lignende forslag om ændring af sammensætningen af det øverste domstolsråd blev fremsat uformelt i 2019, men er ikke blevet forfulgt. Selv om forslaget ikke formelt er fremlagt til drøftelse i parlamentet, er det vigtigt, at alle ændringer tager hensyn til Europarådets anbefalinger.

Det elektroniske system for tildeling af sager ved domstolene er under behandling. Sager ved både almindelige retter og forvaltnings- og skattedomstole fordeles elektronisk ved hjælp af et system, der tildeler sager vilkårligt i overensstemmelse med en foruddefineret algoritme, som gør det muligt at konsultere fordelingen af sager online. Påstande om brud på systemet og indgriben i den vilkårlige fordeling af sager dukkede imidlertid op i begyndelsen af 2020, hvor der blev rejst tiltale mod topdommere i en sag om korruption på højt niveau, misbrug af indflydelse og hvidvask af penge. Det øverste domstolsråd har pålagt to af de involverede dommere disciplinære sanktioner og er i øjeblikket også i færd med at undersøge mulige uregelmæssigheder i sagsfordelingen. Det øverste råd drøftede situationen offentligt og fremhævede alvoren af disse påstande og den mulige skade, det kan medføre for borgernes og virksomhedernes opfattelse af retsvæsenet.

Det er den brede offentligheds opfattelse, at retsvæsenets uafhængighed er blev mindre. I den brede offentlighed er opfattelsen af domstolenes og dommernes uafhængighed gennemsnitlig (40 % betegner den som "rimelig god" eller "meget god"), men denne procent har været faldende siden 2017. Virksomhederne opfatter den som mere positiv (45 % betegner den som "forholdsvis god" eller "meget god"), hvilket er en forbedring i forhold til tidligere år.

Der er foretaget ændringer i statutten for anklagemyndigheden og statutten for retsembedsmænd. Et af kendetegnene ved de to nye statutter er, det tidligere gældende loft for vederlag til præsidenten for højesteret og statsadvokaten, som knyttede det til premierministerens vederlag, er blevet fjernet. Disse ændringer sikrer dommere og anklagere parallelle karriereforløb. Den nye statut for offentlige anklagere tilpasser også anklagemyndighedens struktur til den nye territoriale opbygning, der blev indført med reformen af retssystemet i 2013 og 2019. Statutten indeholder nu bestemmelser, der præciserer grænserne for hierarkisk indgriben i straffesager. Det øverste domstolsråd, det øverste råd for anklagemyndigheden og de relevante faglige sammenslutninger blev hørt under lovgivningsprocessen.

Kvalitet

Der er vedtaget nye reformer af retssystemet og domstolenes specialisering. Denne omstrukturering blev gennemført som opfølgning på en evaluering af den brede reform af retssystemet i 2013 og skal afhjælpe nogle af de konstaterede mangler . Dette omfattede navnlig genåbningen af 20 retter, der var blevet lukket i forbindelse med reformen i 2013, med det formål at komme tættere på borgerne. Desuden giver den nye reform også mulighed for yderligere specialisering, idet der nedsættes flere specialretter, navnlig i dele af landet, hvor der ikke var nogen tidligere, og for opkvalificering af eksisterende domstole. Reformen sigter også mod en bedre fordeling af de eksisterende ressourcer under hensyntagen til domstolenes arbejdsbyrde. Myndighederne forventer, at denne reform får en positiv indvirkning på domstolenes effektivitet. Sideløbende hermed trådte ændringer af statutten for forvaltnings- og skattedomstolene også i kraft. Disse omfatter primært oprettelse af fire nye typer specialiserede afdelinger — afdeling for offentlige indkøb, for sociale anliggender, for skattehåndhævelse og for overtrædelsesprocedurer. De første specialiserede afdelinger vil være operationelle i september 2020 og får sæde i de domstole, der har det største efterslæb.

Der gennemføres fortsat foranstaltninger for at fremme digitaliseringen af retssystemet. Den civile retsplejelov er f.eks. blevet ændret, således at princippet om "digitalisering som standard" nu gælder i alle civile retssager. Samme princip fandt allerede anvendelse på skatte- og forvaltningsretlige sager. Sagsparter og juridiske rådgivere fremover nu adgang til sagsakterne og kan følge sagens udvikling online. Den anden fase af programmet "Justiça + Próxima", der er baseret på fire søjler, nemlig effektivitet, innovation, nærhed og menneskeliggørelse, er ved at blive gennemført. Dette program omfatter projektet "Tribunal + 360º", hvis formål er at sikre en fuldstændig digitalisering og et papirløst system ved domstolene og samtidig forenkle kontakten og kommunikationen mellem borgerne og domstolene. Der indføres også ændringer i domstolenes funktionsmåde for at forenkle borgernes oplevelse, når de er i retten. Myndighederne forventer, at projektet "Tribunal + 360º" er endeligt gennemført inden 2023. Sideløbende hermed udvikles der uddannelsesinitiativer for at gøre dommere og justitssekretærer fortrolige med de nye værktøjer.

Der pågår drøftelser om retssystemets ressourcer. De berørte parter har ofte udtrykt bekymring over den begrænsede tildeling af budgetmidler til retssystemet og manglen på materielle og menneskelige ressourcer. For eksempel ligger det samlede antal dommere ved skatte- og forvaltningsdomstole i første instans væsentligt under det, der er fastsat i den retlige ramme, hvilket ifølge de berørte parter bidrager til de effektivitetsproblemer, der er konstateret ved disse retter. Nogle af de bebudede foranstaltninger til forbedring af domstolenes effektivitet er stadig under behandling på grund af budgetmæssige begrænsninger. Dette er tilfældet for oprettelsen af rådgivende kabinetter, som skal bistå dommere — selv om de allerede er indført ved lov, har det øverste råd meddelt, at denne foranstaltning ikke vil kunne gennemføres på grund af mangel på midler. Utilstrækkelige menneskelige og tekniske ressourcer hos anklagemyndigheden er også identificeret som en hindring for en effektiv retsforfølgelse.

Der er truffet en række foranstaltninger for at begrænse COVID-19-pandemiens indvirkning på retssystemets funktion. I forbindelse med COVID-19-pandemien indførte Portugal nødretstilstand, som senere blev erklæret "katastrofetilstand". I denne periode blev der vedtaget en række foranstaltninger vedrørende domstolenes funktion, primært i relation til håndhævelse af ordningerne for fjernarbejde og mulighederne for at afholde retsmøder og gennemføre andre sager på afstand. Interessenterne understreger, at de eksisterende digitale værktøjer i høj grad bidrog til at undgå en total lammelse af systemet i denne periode. Selv om fordelingen af haste- og ikke-hastesager aldrig blev indstillet ved domstolene i første instans, blev fristerne i ikke-hastesager suspenderet, og sagsbehandlingen blev udsat. I forbindelse med udfasningen af kriseforanstaltningerne forventes det, at der indføres en række foranstaltninger på retsområdet. Der skal således indføres en midlertidig ordning med reducerede retsafgifter for at gøre det lettere at indgå aftaler i retten og dermed håndtere det eventuelle efterslæb og øgede antal retssager. Desuden vil der blive ansat flere i arbejds- og handelsretterne (dommere og justitssekretærer), da der forventes en stigning i antallet af sager inden for økonomiske og sociale tjenesteydelser.

Effektivitet

På trods af forbedringer står retssystemet stadig over for udfordringer. Dette spørgsmål er også genstand for en landespecifik henstilling fremsat i forbindelse med det europæiske semester 2020 om behovet for at højne effektiviteten ved skatte- og forvaltningsdomstolene. Portugal har gjort en indsats for at løse disse problemer med en række foranstaltninger, der skal forbedre domstolenes effektivitet. Der er navnlig oprettet særlige teams, som skal behandle sagsefterslæbet i skatte- og forvaltningsdomstolene. Disse bestræbelser højner i høj grad effektiviteten. Domstolene har dog stadig et forholdsvis stort antal uafsluttede sager, og sagsbehandlingen er forholdsvis langvarig. Disse problemer påvirker navnlig forvaltnings- og skattesager, hvor landet har en af de længste sagsbehandlingstider i EU — over 900 dage for sager i første instans og mere end 1 000 dage i anden instans. Desuden har Portugal fortsat et af de højeste antal verserende forvaltningssager, til trods for at afviklingen er steget til over 100 % . Effektiviteten ved forvaltnings- og skattedomstolene er også blevet fremhævet af Europarådet.