Nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet: Styrkelse af deres rolle i EU's politiske beslutningsproces

Jeg ønsker, at Unionen skal sætte større fokus på de centrale emner, og bygge videre på det arbejde, denne Kommission allerede har udført. Vi bør ikke blande os i de europæiske borgeres dagligdag ved at lovgive om hvert eneste aspekt. Vi bør være stor i de store sager. Vi bør ikke komme anstigende med en strøm af nye initiativer eller søge stadig større beføjelser. Vi bør føre beføjelser tilbage til medlemsstaterne, når dette giver mening.

Kommissionsformand Jean-Claude Junckers tale om Unionens tilstand 2017

1.Indledning

Denne Kommission har blikket rettet mod de store problemstillinger. Den har gjort evidensbaseret politisk beslutningstagning og bedre regulering til helt centrale elementer i sit arbejde. Den har foreslået mindre omfattende arbejdsprogrammer med fokus på kommissionsformand Jean-Claude Junckers ti prioriteter. Denne Kommission har lagt vægt på at være stor i de store sager og tilbageholdende på andre områder.

Nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet er centrale elementer i Kommissionens dagsorden for bedre regulering, som er grundlaget for den måde, hvorpå Kommissionen udarbejder sine politiske forslag. Denne Kommission har gjort en massiv indsats for bedre regulering, som nu udgør en del af Kommissionens DNA. Tidligere erfaringer og interessenternes og civilsamfundets synspunkter sættes nu fuldt og fast i centrum for udformningen af politikken, inden der foreslås ny lovgivning. Kommissionens indsats er for nylig blevet anerkendt af OECD, som nu giver Kommissionen en topplacering med hensyn til god reguleringspraksis. Vi hviler imidlertid ikke på laurbærrene. Kommissionen gør status over den reformpakke, der omfatter hele politikcyklussen, og som den lancerede i maj 2015. Formålet med reformerne var at fremme åbenhed og gennemsigtighed i EU's beslutningstagning, at forbedre kvaliteten af ny lovgivning gennem bedre konsekvensanalyser af udkast til og ændringer af lovgivning og at fremme en løbende og konsekvent gennemgang af eksisterende EU-lovgivning. Statussen tager sigte på at finjustere og yderligere forbedre politikken for bedre regulering, også for så vidt angår nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet.

Statussen finder sted samtidig med de overvejelser om Europas fremtid, som var emnet for den hvidbog, som Kommissionen fremlagde i marts 2017. Heri blev der præsenteret fem scenarier for, hvordan EU kunne se ud i 2025, og der blev iværksat en proces med over 2 000 offentlige foranstaltninger, som skulle give europæerne mulighed for at deltage i debatten om Unionens fremtid. Kommissionsformand Jean-Claude Juncker fremlagde i forbindelse med sine bemærkninger til denne debat i talen om Unionens tilstand i 2017 sin vision for et mere demokratisk EU baseret på frihed, lighed og retsstatsprincippet. For at komme videre med dette arbejde nedsatte kommissionsformand Jean-Claude Juncker en taskforce om nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet, som skulle kaste et kritisk blik på alle politikområder for at sikre, at Unionen kun handler, hvis den skaber merværdi, og særlig se mere indgående på scenarie 4 "Mindre, men mere effektivt", ifølge hvilket EU skulle koncentrere sine begrænsede midler på færre aktiviteter for at håndtere sine prioriteter mere effektivt.

Kommissionen har allerede gjort fremskridt med hensyn til at finde måder, hvorpå EU's politikker kan gennemføres mere effektivt ved at gøre mindre på EU-plan og mere på nationalt plan. I dag implementeres over 97 % af statsstøtteforanstaltningerne direkte på nationalt, regionalt eller lokalt plan på grundlag af klart definerede kriterier, uden at der kræves yderligere godkendelse fra Kommissionen. Beføjelserne til de nationale konkurrencemyndigheder har også betydet, at disse har kunnet træffe omkring 85 % af afgørelserne om håndhævelse i kartelretlige spørgsmål siden 2004. Med den foreslåede forenkling af den fælles landbrugspolitik anerkendes det, at de lokale forudsætninger i Unionen er forskellige, og ansvaret for at fremkomme med effektive og målrettede løsninger til støtte for landbrug og miljø gives tilbage til de nationale myndigheder.

Den tilgang, som er udviklet siden denne Kommissions tiltrædelse, bør fremover integreres yderligere i Kommissionens aktivitet. Den bør blive en del af en løbende proces, hvor det overvejes, i hvilket omfang det er EU, som skal regulere borgernes dagligdag. Det er med dette formål for øje, at der i denne meddelelse redegøres for, hvordan nærhedsprincippets og proportionalitetsprincippets rolle i EU's politiske beslutningsproces bør styrkes. Med meddelelsen igangsættes navnlig Kommissionens opfølgning på taskforcens henstillinger, ligesom det understreges, hvor andres indsats er påkrævet. Det er Kommissionens hensigt at foretage en finjustering som led i den status over indsatsen for bedre regulering, som den planlægger i første halvdel af 2019, når den har hørt alle de parter, som har en interesse i bedre regulering.

2.Vigtigheden af nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet

Nærhedsprincippet er et helt centralt element Unionens måde at arbejde på. I henhold til traktaterne har medlemsstaterne tildelt Unionen visse beføjelser, hvis udøvelse er underlagt nærhedsprincippet. På de områder, der ikke hører ind under Unionens enekompetence, handler Unionen kun, hvis målene for den påtænkte handling ikke i tilstrækkelig grad kan opfyldes af medlemsstaterne på centralt, regionalt eller lokalt plan, men på grund af den påtænkte handlings omfang eller virkninger bedre kan nås på EU-plan.

Hvorvidt princippet overholdes, er først og fremmest et politisk spørgsmål, som er lagt i hænderne på EU's politiske institutioner og de nationale parlamenter. Det var med dette in mente, at kommissionsformand Jean-Claude Juncker i sine politiske retningslinjer understregede betydningen af at styrke interaktionen med de nationale parlamenter også som en måde, hvorpå Unionen kan bringes tættere på borgerne. I protokol nr. 1 og 2 til traktaterne fastsættes de nationale parlamenters rolle i Unionen, og der tillægges dem beføjelser til at kontrollere nærhedsprincippet. Navnlig skal et forslag til lovgivningsmæssig retsakt fra Kommissionen sendes til de nationale parlamenter, som derefter har en periode på otte uger til at sende en begrundet udtalelse, og hvert nationalt parlament har to stemmer. Hvis deres samlede antal stemmer overstiger en bestemt grænse, skal Kommissionen revidere sit forslag og redegøre for, hvorfor den opretholder, ændrer eller tilbagetrækker det. Hvis der blandt de nationale parlamenter er et simpelt flertal i forbindelse med et forslag, som er underlagt den almindelige lovgivningsprocedure, skal Kommissionen underbygge, hvorfor den opretholder sit forslag (hvis den ikke tilbagetrækker eller ændrer det), og Europa-Parlamentet og Rådet skal tage stilling til, om det er i overensstemmelse med nærhedsprincippet. Hvis et simpelt flertal af medlemmerne af Europa-Parlamentet eller 55 % af rådsmedlemmerne finder, at forslaget tilsidesætter nærhedsprincippet, vil forslaget ikke blive behandlet yderligere. Domstolen træffer afgørelse i sager vedrørende overtrædelse af nærhedsprincippet, der anlægges af medlemsstater (eller forelægges af dem på vegne af deres nationale parlament) eller af Regionsudvalget, hvis dette i henhold til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde har ret til at blive hørt.

I praksis anvendes nærhedsprincippet for at identificere, på hvilket styringsniveau politikker bedst kan udarbejdes og gennemføres. Dette bør kun ske på EU-plan, hvor det er nødvendigt, og hvor det giver klare fordele i forhold til foranstaltninger truffet på nationalt, regionalt eller lokalt plan. Den potentielle merværdi ved at handle på EU-plan og omkostningen for EU ved ikke at handle (ofte omtalt som "omkostninger ved fravær af EU-tiltag") er nært forbundne begreber. Den politiske vurdering af, om et bestemt EU-politikinstrument kan anses for at tilføje merværdi, kan ændre sig over tid, afhængigt af de aktuelle politiske prioriteter.

Nærhedsprincippet fremstilles ofte som et spørgsmål om at vælge mellem EU eller ingen foranstaltninger overhovedet. Dette er ikke korrekt. Nærhedsprincippet betyder, at ansvaret for at handle overlades til det mest hensigtsmæssige styringsniveau. Medlemsstaterne kan endvidere frit handle, hvis EU ikke gør det, og det kan i forbindelse med en bestemt politik være påkrævet at sætte ind på alle styringsniveauer. Generelt vil problemernes EU-dimension og virkningerne af et nyt initiativ blive undersøgt i Kommissionens konsekvensanalyser.

Proportionalitetsprincippet indebærer, at indholdet og formen af Unionens handling ikke skal gå videre end nødvendigt for at nå de ønskede mål. I protokol nr. 2 fastsættes de nærmere bestemmelser om de krav til lovgivningsudkast, som følger af proportionalitetsprincippet. Enhver økonomisk eller administrativ byrde for EU, for medlemsstaternes centraladministrationer, for lokale og regionale myndigheder og for økonomiske aktører skal minimeres og stå i et rimeligt forhold til de mål, der skal nås. For Kommissionen betyder dette, at den skal gennemføre sine ambitiøse politikker så enkelt og billigt som muligt og undgå unødvendigt bureaukrati. Det handler om nøje at afpasse den foreslåede foranstaltnings omfang til det, der skal opnås. Proportionalitetsprincippet er en hjørnesten i Kommissionens politik for bedre regulering og i dens Refitprogram. I sidste ende er et Domstolen, som har det endelige ord i sager om proportionalitetsprincippet og kan slå ned på retsakter, hvori den finder, at princippet er tilsidesat.

Da det er meget vigtigt, at begge principper anvendes korrekt, og som følge af Kommissionens tætte forbindelse med de nationale parlamenter, offentliggør Kommissionen en årsrapport om begge disse spørgsmål. Årsrapporten for 2017 om forbindelserne mellem Europa-Kommissionen og de nationale parlamenter og årsrapporten for 2017 om anvendelse af nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet ledsager denne meddelelse.

3.Nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet: Centrale elementer i en bedre regulering

Nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet er centrale elementer i Kommissionens tilgang til bedre regulering, som bygger på tre grundlæggende processer, nemlig evaluering, konsekvensanalyse og høring af interessenter. Denne Kommission har investeret betydelige ressourcer i at forbedre tilgangen. Disse ændringer har også betydet en markant forbedring med hensyn til vurderingen af nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet:

–Kommissionen har øget gennemsigtigheden, legitimiteten og ansvarligheden i sit arbejde. Webstedet "Bidrag til lovgivningsprocessen" gør det muligt for interessenter at deltage fuldt ud i Kommissionens arbejde gennem hele politikcyklussen, lige fra feedback om indledende idéer til bemærkninger om vedtagne forslag fra Kommissionen og udkast til delegerede retsakter og gennemførelsesretsakter.