Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Meddelelse fra Kommissionen om bedre og enklere lovgivningsmæssige rammer (Anmodning fra Kommissionen til ØSU om sonderende udtalelse)"

(KOM(2001) 726 endelig)

(2002/C 125/20)

Den 10 januar 2002 besluttede formanden for Kommissionen, Romano Prodi, under henvisning til EF-traktatens artikel 262 at anmode om en sonderende udtalelse fra Det Økonomiske og Sociale Udvalg om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Det Indre Marked, Produktion og Forbrug, som udpegede Kenneth Walker til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 1. marts 2002.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 389. plenarforsamling den 20.-21. marts, mødet den 21. marts, følgende udtalelse med 56 stemmer for, 1 stemme imod og 1 hverken for eller imod.

1. Indledning

1.1. Regelforenkling er et væsentligt led i bestræbelserne på at opnå målene for Den Europæiske Union, herunder de mål, der indgår i den europæiske sociale model. Enklere regler indebærer mange fordele for offentligheden og erhvervslivet. Regler er nødvendige for at forbedre borgernes sundhed og sikkerhed, beskytte miljøet, opfylde sociale mål, sikre et alment udbud af vigtige offentlige tjenesteydelser og beskytte forbrugerne. De bidrager også til at fremme konkurrencen ved at skabe lige vilkår for virksomhederne, hindre markedsforvridninger og sikre et klima af retlig sikkerhed for de offentlige forvaltninger, virksomhederne og forbrugerne. Regler spiller også en rolle ved at forlige forskellige interessenters til tider modstridende interesser.

1.1.1. Der er imidlertid en pris at betale for sådanne fordele. I den seneste undersøgelse af holdningen i erhvervslivet, som er foretaget for Kommissionen (Kommissionen, Internal Market Scoreboard nr. 9, november 2001, http://europa.eu.int/comm/internal_market), vurderes det, at europæiske virksomheder kunne spare mindst 50 mia. EUR, hvis reglerne blev forbedret. Dette svarer til en reduktion på 15 % i virksomhedernes administrative omkostninger. Omsat til tal bliver de samlede årlige administrative omkostninger for erhvervslivet godt 330 mia. EUR. Hertil kommer, at skønnet over besparelser er baseret på status quo. Som Kommissionen selv udtrykker det: "Bedre lovgivningsmæssige rammer vil efter al sandsynlighed afføde en ny økonomisk dynamik, som uden tvivl vil indebære endnu større fordele."

1.1.1.1. Disse omkostninger svarer faktisk til, at virksomhederne pålægges en ekstra beskatning. Som det er tilfældet med enhver anden beskatning overvæltes omkostningerne på forbrugerne i form af højere priser. Borgerne må have sikring for, at de får valuta for pengene. Det er helt klart ikke tilfældet i dag.

1.2. Dette er endda ikke hele historien. Ovennævnte tal tager ikke højde for de omkostninger, reglerne medfører for den offentlige forvaltning, eller den økonomiske ineffektivitet, der skyldes dårlig regulering, f.eks. højere priser og ringere varer og tjenesteydelser forårsaget af konkurrencebegrænsninger og mindre nyskabelse. På dette grundlag har Kommissionen vurderet, at de samfundsmæssige omkostninger ved dårlig regulering kan komme op på omkring 10 % af BNP. Det kan derfor ikke undre, at Kommissionen beskriver enklere lovgivningsmæssige rammer som en særdeles nyttig gevinst. Høj lovgivningsmæssig kvalitet ville også bidrage til at genoprette borgernes tillid til deres regeringer og til de offentlige institutioner generelt.

2. De hidtidige resultater

2.1. Forenkling og forbedring af de lovgivningsmæssige rammer blev på Det Europæiske Råds møde i Edinburgh i december 1992 placeret højt på Fællesskabets dagsorden. På Det Europæiske Råds møde i Lissabon i marts 2000 satte Den Europæiske Union sig for at blive den mest konkurrencedygtige og dynamiske videnbaserede økonomi i verden, en økonomi der kan skabe en holdbar økonomisk vækst med flere og bedre job og større social samhørighed. I Lissabon og senere i Santa Maria de Feira i juni 2000 blev det klart tilkendegivet, at bedre lovgivningsmæssige rammer må bidrage til at opnå dette mål. Opfordringen til at fastlægge en strategi, der ved en ny samordnet aktion sigter på at forenkle de lovgivningsmæssige rammer, blev senere bekræftet og udvidet på Det Europæiske Råds møder i Stockholm og Göteborg.

2.1.1. Lissabon-topmødet opfordrede specifikt til at tage fat på spørgsmålet om regelforenkling i 2001 - både i EU-institutionerne og i medlemsstaterne. Indtil videre har resultaterne været skuffende. Der er ikke meget, der tyder på, at der er opnået væsentlige resultater i medlemsstaterne, og Kommissionen er 12 måneder bagud i forhold til sit program. Disse forsinkelser er særlig uheldige i lyset af den nært forestående udvidelse. Tidsplanen for udvidelsen indebærer optagelse af ti ansøgerlande inden valget til Europa-Parlamentet i 2004.

2.2. I intervallet mellem Edinburgh-topmødet og Lissabon-topmødet blev der kun gjort ringe fremskridt med hensyn til at forbedre de lovgivningsmæssige rammer. I 1995 blev der i Molitor-rapporten opstillet 18 generelle henstillinger. ØSU støtter disse forslag og beklager, at der i den mellemliggende periode er gjort så lidt for at gennemføre dem.

2.3. I maj 1996 blev SLIM-initiativet (Simpler Legislation for the Internal Market) lanceret med det formål at kortlægge metoder til forenkling af lovgivningen om det indre marked, men resultaterne har været meget beskedne. Initiativets gennemførelse har været tilfældig og ineffektiv, og det har kun haft ringe virkning. En af årsagerne hertil er, at Rådet og Parlamentet ofte ikke har fulgt op på Kommissionens forslag om ændring af eksisterende lovgivning. Alt for ofte har medlemsstaterne ikke gennemført de nødvendige opfølgningsforanstaltninger. En nylig rapport om resultatet af SLIM-initiativets femte fase (arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene: Enklere lovgivning for det indre marked SEK (2001) viste, at kun fem medlemsstater havde taget initiativ til forenkling af den nationale lovgivning på grundlag af de fællesskabsforordninger og -direktiver, som var blevet revideret under den femte fase, og at det i de fleste af disse tilfælde ikke havde været muligt at identificere eller kvantificere omkostningsbesparelserne for brugerne. Der er et tydeligt behov for en metodemæssig forbedring af post hoc evalueringer.

2.4. Siden Lissabon-topmødet har der været gjort adskillige forsøg på at fremskynde regelforenklingen. Det Økonomiske og Sociale Udvalg afgav en initiativudtalelse herom i oktober 2000(1) og en opfølgningsudtalelse i november 2001(2). I november 2000 nedsatte ministrene med ansvar for offentlig forvaltning en rådgivende gruppe på højt plan, der skulle rådgive om alle aspekter af dette problem. Gruppen afgav sin rapport, Mandelkern-rapporten, i november 2001. I december 2001 forelagde Kommissionen en meddelelse(3) for Det Europæiske Råd i Laeken om forenkling og forbedring af de lovgivningsmæssige rammer.

2.5. Meddelelsen fra Kommissionen til forårstopmødet i Barcelona(4) indeholder en opfordring til Det Europæiske Råd om at bakke op om igangværende foranstaltninger, der går ud på inden udgangen af juni 2002 at afslutte arbejdet med en handlingsplan til forbedring og forenkling af de lovgivningsmæssige rammer.

3. Kommissionens meddelelse til Det Europæiske Råd i Laeken

4. Mandelkern-rapporten

5. Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelser

5.1. I sin udtalelse fra oktober 2000(5) understregede ØSU, at "det haster med at få igangsat en lovforenklingsproces i det indre marked, samtidig med at man forbedrer reglernes kvalitet, gør gennemførelsen mere effektiv og i højere grad fokuserer på det bidrag, som civilsamfundets aktører kan og skal yde".

5.1.1. ØSU anmodede om, at Det Europæiske Råd på forslag fra Kommissionen vedtog en flerårig forenklingsplan med målsætninger, metoder, budgetmidler og opfølgnings- og kontrolressourcer. Det Europæiske Råd bør hvert forår gøre status over gennemførelsen af denne plan på grundlag af en rapport fra Kommissionen.

5.1.2. Det blev foreslået i udtalelsen, at EU-institutionerne som led i denne plan skulle vedtage adfærdskodekser, som sikrer, at institutionerne bevidst arbejder for en enklere lovgivning i stedet for at medvirke til at gøre reglerne mere komplicerede. Kommissionen bør vise et godt eksempel, og medlemsstaterne og deres forvaltninger bør anspores til at vedtage egne adfærdskodekser. ØSU førte an med at opstille sin egen adfærdskodeks i udtalelsen.

5.1.3. Udtalelsen anbefalede endvidere, at Kommissionen betror konsekvensanalyserne til et eksternt organ, som har de nødvendige kvalifikationer og opfylder kriterierne om uvildighed.

5.2. I sin udtalelse fra november 2001(6) videreudviklede ØSU sit forslag om et uvildigt ekspertorgan, der skal gennemgå lovgivningsprocessen. Udtalelsen indeholdt følgende konkrete forslag til forbedring af de eksisterende lovgivningsmæssige rammer:

- Der bør oprettes et organ til at overvåge revisionen af gældende lovgivning og afstikke retningslinjerne for indførelse af ny lovgivning. Dette organ bør også foretage efterfølgende evalueringer af lovgivningens effekt. Organet bør bestå af medlemmer af Kommissionen, de nationale myndigheder og erhvervslivet.

- Der bør opstilles specifikke mål med henblik på at mindske lovmængden, dvs. mindske den samlede mængde forordninger og direktiver med 20 % over fem år.

- Al ny lovgivning og al gældende lovgivning, der fornyes, bør være tidsbegrænset og bør ved periodens udgang automatisk ophæves, såfremt de ikke forlænges for en yderligere periode.

- SMV'er og især mikrovirksomheder bør undtages fra visse bestemmelser eller fra bestemte dele af visse bestemmelser. Disse undtagelser kunne være glidende og mere omfattende for mikrovirksomheder med færre end ti ansatte.

- EU-lovgivningen bør strømlines ved at fastlægge en "kernelovgivning", og der bør indføres en kodificeret proces efter svensk forbillede med sigte på at skabe en vis ydre orden og rationalisering.

- EU-lovgivningen bør gøres mere tilgængelig. Man bør undersøge, hvordan man kan forbedre EF-tidende, og samtidig bør der være adgang til EU-lovgivningen via Internettet.

- Der bør så vidt muligt findes alternativer til lovgivning.

- Alle lovforslag bør testes for, hvorvidt de er i offentlighedens interesse.

- Man bør udnytte fremskridtene inden for informations- og kommunikationsteknologi fuldt ud til at nedbringe omkostningerne ved overholdelse af lovgivning.

- Fremover bør de konsekvensanalyser, Kommissionen foretager af lovforslag, indeholde en rapport, hvor alternative, ikke-lovgivningsmæssige forslag undersøges.

5.2.1. ØSU gentager nu disse forslag, som det mener bør danne grundlag for en systematisk og omfattende strategi til opnåelse af bedre lovgivning på alle niveauer.

5.3. Udtalelsen beskrev lovgivningshierarkiet, som består af forordninger og direktiver på EU-plan, nationalt omsat fællesskabslovgivning, nationale love og regeringsbekendtgørelser, cirkulærer udstedt af styrelser og direktorater, bestemmelser fastsat på regionalt og lokalt plan samt kollektive overenskomstaftaler. Jo lavere man kommer i hierarkiet, jo større er lovgivningsmængden, jo mindre er gennemsigtigheden og ansvarligheden og jo flere tilfælde er der af kompleksitet, modstridende paragraffer og tilfældighed.

5.4. I udtalelsen blev det endvidere pointeret, at rammelovgivning af natur er mere fleksibel og giver virksomheder større frihed inden for allerede fastlagte rammer, men at der er en risiko for, at det simpelthen vil flytte lovgivningsprocessen til et lavere niveau og skabe større afvigelser mellem medlemsstaternes retlige rammer. Der er den samme risiko, når det gælder gennemførelsen af subsidiaritetsprincippet.

5.5. Udtalelsen understregede det nødvendige i at sætte kraftigt skub i forenklingsprocessen for at lette udvidelsen af EU. ØSU vil gerne gentage vigtigheden heraf. Når en handlingsplan for enklere og bedre lovgivning ligger klar i juni 2002, forudsat at denne frist overholdes, er der knap to år tilbage, før optagelsen af de første nye medlemsstater.

6. Generelle bemærkninger

6.1. ØSU er enig med Kommissionen i, at forenklingen af de lovgivningsmæssige rammer kræver en interinstitutionel strategi og tæt samarbejde og samordning mellem alle aktører på EU- og medlemsstatsplan.

6.1.1. Det er prisværdigt, at Kommissionen agter at tage effektivt fat på dette problem, men ØSU tvivler alvorligt på, at der kan findes politisk vilje på alle niveauer til en tilstrækkelig målbevidst gennemførelse af forenklingen. Det samarbejde, der hidtil har været eller manglet mellem medlemsstaternes forvaltninger på andre områder, f.eks. skattesvig, er ikke noget godt udgangspunkt for en vellykket indsats, medmindre den styres af en stærk samlende kraft.

6.1.1.1. Kommissionen har ret i, at der må indarbejdes nye vaner og arbejdsmetoder og fremelskes en ny administrativ og politisk kultur. Dette er vanskeligt nok på europæisk plan, men opgaven bliver endnu vanskeligere, efterhånden som man bevæger sig ned i lovgivningshierarkiet. Forvaltningerne i bestemte medlemsstater tillader anonyme organer, der stort er uden oplysningspligt, at påtage sig lovgivningsmæssige opgaver. Denne praksis må bekæmpes.

6.2. ØSU støtter Kommissionens planer om at forenkle gældende fællesskabsret og reducere mængden af lovgivning. Dette er i tråd med anbefalingerne i ØSU's to udtalelser. Det hilses navnlig velkommen, at Kommissionen agter at opnå en reduktion på 25 % i mængden af eksisterende lovtekster inden udløbet af sin nuværende embedsperiode. ØSU mener, der bør fastsættes en frist inden udløbet af næste embedsperiode i 2010 for fuldførelse af processen. Dette skulle forbedre lovteksternes kvalitet og reducere lovmængden, hvilket er lige så vigtigt, om ikke vigtigere. ØSU er ligeledes enig i planen om at trække forslag tilbage, som ikke er blevet til lov, og som ikke længere er aktuelle. Medlemsstaterne bør tage lignende skridt.

6.2.1. ØSU mener, at forenklingprocessen kræver indførelse af kriterier, der kan danne grundlag for beslutninger, f.eks. sociale og miljømæssige standarder eller hensyn. Alle berørte aktører bør inddrages i fastlæggelsen af disse kriterier.

6.3. ØSU bifalder Kommissionens planer om at styrke og intensivere høringsprocessen og mener, dette bedst kan gøres ved at konsultere så bred en kreds af aktører som muligt. Der bør navnlig igangsættes procedurer til udvidet høring af repræsentanter for små virksomheder og andre samfundsgrupper, som i øjeblikket er underrepræsenteret. Ud over den formelle høringsproces med udvalgte samtalepartnere kunne Kommissionen opfordre alle berørte personer til at give deres mening til kende. Det bør være op til den konsulterede part, om der skal finde en høring sted. Denne proces bør foregå forud for offentliggørelsen af lovforslag, og der må fastsættes en klar frist for indgivelse af indsigelser.

6.3.1. Høringsprocessens gennemsigtighed ville blive forbedret betydeligt, hvis Kommissionen samtidig med fremlæggelsen af sine lovforslag, offentliggjorde en sammenfatning af modtagne reaktioner og en redegørelse for, i hvor stor udstrækning der er taget hensyn til dem.

6.4. ØSU er enig med Kommissionen i, at medregulering, hvis anvendt korrekt, kan føre til større fleksibilitet og effektivitet, og mener ligesom Kommissionen ikke, at medregulering udgør noget forsøg på at gå uden om lovgiveren eller undgå regulering. Dette var også konklusionen på en høring om medregulering, som ØSU's Markedsobservatorium afholdt i maj 2001.

6.5. ØSU støtter Kommissionens planer om at oprette et internt lovgivningsnetværk til fremme af god praksis og accepterer nødvendigheden af at oprette et parallelt interinstitutionelt netværk, der skal overvåge lovteksternes kvalitet. ØSU mener, at dets fremtidige udtalelser også bør kommentere den lovgivningsmæssige kvalitet i Kommissionens forslag.

6.6. ØSU er enig med Kommissionen i, at medlemsstaterne nødvendigvis må sørge for, at fællesskabslovgivningen omsættes korrekt til nationale love inden for de fastsatte tidsfrister. Kommissionens resultattavle for det indre marked (Internal Market Scoreboard nr. 9, november 2001) belyser, i hvilken udstrækning dette ikke finder sted. ØSU anser det for særdeles vigtigt at forbedre indsatsen på dette område.

6.7. ØSU kan i det store og hele gå ind for henstillingerne i Mandelkern-rapporten.

7. Konsekvensanalyse af lovgivning

7.1. ØSU bemærker, at Kommissionen forslår en forudgående evaluering af dens udkast til forslag for at afgøre, hvilke der skal underkastes en detaljeret konsekvensanalyse. ØSU mener, at der er svagheder i det nuværende system med konsekvensanalyser og er enig med det europæiske politikcenter (The European Policy Centre) ("Regulatory Impact Analysis: Improving the Quality of EU Regulatory Activity", EPC, september 2001) i, at enhver regulerende eller lovgivningsrelateret aktivitet fra Kommissionens, Rådets eller Europa-Parlamentets side bør være genstand for en analyse af lovgivningens konsekvenser.

7.2. En konsekvensanalyse af lovgivning omfatter en række forskellige metoder, der tager sigte på en systematisk evaluering af de negative og positive konsekvenser af foreslået og eksisterende lovgivning. Det er ikke det samme som en costbenefitanalyse og skal heller ikke erstatte afgørelser ved politiske beslutningstagere og folkevalgte repræsentanter. Den er baseret på principperne for risikoanalyse, men anvendes i en sammenhæng, hvor der ikke er nogen "risikofrie" alternativer.

7.2.1. Konsekvensanalysen fremmer strømmen af relevante oplysninger til de instanser, der fastlægger lovgivningen, uden at pille ved de politiske beslutningstageres suverænitet. Konsekvensanalysen ændrer på ingen måde ved balancen mellem EU-institutionerne.

7.3. Begrebsmæssigt er den baseret på seks grundpiller:

- Begrundelse: Klar udpegning af et specifikt problem og en overbevisende begrundelse for værdien af og den sandsynlige effektivitet ved lovgivningsmæssig intervention.

- Høring: Omfattende og gennemsigtig høring med alle interessenter for at fastlægge omkostninger og fordele ved lovforslag.

- Analyse: Systematisk, empirisk analyse af omkostninger, fordele og alternativer, som tager hensyn til lovgivningsstrategiens konsekvenser i den "virkelige verden".

- Maksimering af de overordnede nettofordele: Fokus på fastlæggelse af lovgivningsmæssige løsninger, som maksimerer den overordnede nettovelfærd for alle borgere og interessenter.

- Sammenhæng: Brug af fælles, standardiserede, praktiske fremgangsmåder, der sikrer overensstemmelse i analysen på alle myndighedsniveauer.

- Ansvarlighed: Klar, struktureret orientering af beslutningstagerne om konsekvenserne af at vælge specifikke mål eller strategier for lovgivningen.

7.4. ØSU mener, at mange af forslagene i Kommissionens meddelelse(7) bør implementeres i forbindelse med, at der etableres en integreret proces til at understøtte beslutningstagning, der er baseret på kriterierne for konsekvensanalyse af lovgivning.

7.5. EU's politik for styring af lovgivningen er ikke klar eller entydig. Den er indeholdt i de retningslinjer for lovgivningspolitikken, der blev fremlagt af EU-kommissionens formand i 1996. Disse retningslinjer er ikke bindende, og der er for øjeblikket ikke noget retsgrundlag for at foretage en konsekvensanalyse af lovgivning på EU-niveau, ligesom der heller ikke er noget krav i lovgivningen om, at der skal foretages en omfattende konsekvensanalyse af lovgivning. ØSU finder, at en konsekvensanalyse af lovgivning bør være en integreret del af politikplanlægningen både på EU- og nationalt niveau.

7.5.1. Konsekvensanalysen må være således indrettet, at den følger hele lovgivningsprocessen fra Kommissionens forslag til Rådets afgørelse (og anden behandling i Europa-Parlamentet, hvor dette er aktuelt), idet alle ændringer og kompromiser løbende vurderes.

7.5.1.1. Det kompetente generaldirektorat bør i princippet lade alle lovforslag være ledsaget af forhåndsevalueringer, således at ØSU har lejlighed til at udtale sig om dem.

7.5.2. ØSU mener, at også medlemsstaterne bør foretage konsekvensanalyser af deres lovprocedurer. Det bør være et krav, at alle medlemsstater foretager en konsekvensanalyse af lovgivning, hver gang et EU-direktiv omsættes til national lovgivning og hver gang de underretter Kommissionen om deres lovgivningshensigter på tekniske områder, der endnu ikke er dækket af bestemmelserne for det indre marked. Dette bør ikke være et påskud for at forlænge den periode, der kræves til omsætning af lovgivningen.

7.6. ØSU er derfor enig med det europæiske politikcenter i, at

- der bør være et forenklet retsgrundlag, så der kan etableres et effektivt system til konsekvensanalyse af lovgivning,

- der bør fastlægges vejledende principper,

- der bør være en langsigtet vision om det fremtidige system for konsekvensanalyse af EU-lovgivning.

7.7. ØSU tilslutter sig også det europæiske politikcenters henstillinger vedrørende en handlingsplan på kort sigt.

8. Yderligere lovningsmæssige spørgsmål

8.1. Lovgivning er et spørgsmål, der - uanset andre hensyn, f.eks. bæredygtig udvikling, leve- og arbejdsvilkår - vedrører det indre marked. De divergerende regelværker, der er blevet skabt i medlemsstaterne på grund af variationer i timing og grad af omsætning af EU-lovgivning til national lovgivning, medlemsstaters fortolkning af EU's retsinstrumenter, "udfyldning" af EU's rammelovgivning på nationalt niveau og eksistensen af subsidiær lovgivning, skabt af nationale organer, regionale myndigheder og kommuner, fragmenterer det indre marked og skaber alvorlig konkurrenceforvridning.

8.1.1. Når det gælder det indre marked, er der gode argumenter for, at en større andel af EU's lovgivning gennemføres via forordninger, der kræver ensartet anvendelse i medlemsstaterne, snarere end via direktiver, som skal omsættes til national lovgivning, med alle de forsinkelser og variationer, som det indebærer.

8.2. Der er også behov for central beslutningstagning, der kan medvirke til at udligne forskellene mellem medlemsstaternes lovgivningssystemer. I USA koordineres og overvåges lovgivningen af et kontor for lovgivningsanliggender ("Office of Regulatory Affairs"). Selv om dette organ er del af Det Hvide Hus' forvaltnings- og budgetkontor ("Office of Management & Budget") og derfor ikke er uafhængigt af præsidenten (som det står til regnskab over for), er det uafhængigt af alle andre statslige instanser og nationale regulerende organer. Det har betydelig kompetence og kan gribe ind i alle regulerende organers aktiviteter. Udkast til lovforslag skal indleveres til dette organ, og der fastsættes en tidsfrist for godkendelse. Derved kan det evt. kræve ændringer i forslagets formulering eller indhold.

8.2.1. For øjeblikket er der ingen tilsvarende organisation inden for EU's lovgivningsrammer. Kommissionen har foreslået, at der skabes et internt lovgivningsnetværk og et interinstitutionelt netværk, og disse organer kan måske påtage sig en tilsvarende rolle på EU-niveau, men eftersom 90 % af lovgivningen stammer fra medlemsstaterne, er det i henhold til subsidiaritetsprincippet nødvendigt at opbygge sådanne organer i alle medlemsstater. Disse organers arbejde bør også koordineres på europæisk og nationalt niveau, og det kræver måske, at der oprettes et fælles organ bestående af repræsentanter for netværkene i medlemsstaterne, Kommissionen og de øvrige EU-institutioner.

8.2.2. En anden mulighed ville være en enhed uden for Kommissionen til vurdering af lovgivning efter samme model som Office of Regulatory Affairs i USA. En prioritering på kort sigt bør være en mekanisme til opstilling af konsekvensanalyser af lovgivning og til overvågning heraf.

8.3. Et andet træk ved det regulerende system i USA er det faktum, at regulerende organer foretager "peer reviews" af hinandens arbejde. Lovgivningsinstrumenter, vedtaget af én myndighed, fremlægges for de andre organer med henblik på undersøgelse og konstruktiv kritik. Det tjener ikke kun som en ekstra evalueringsproces, men tilskynder også til udvikling af en fælles strategi for formulering af lovgivningsinstrumenter. Indførelsen af "peer review"-procedurer i Europa kan forventes at have tilsvarende fordele. Udover de nationale organer, der foretager "peer reviews" i den enkelte medlemsstat, og institutionerne, der foretager "peer reviews" på EU-niveau, kan det være nyttigt, hvis hver medlemsstat foretager "peer reviews" af arbejdet i de andre medlemsstater.

8.4. Konsolidering er et andet emne, der bør tages fat på. Med konsolidering menes, at en retsakt og efterfølgende ændringer samles i én samlet, ikke-bindende tekst. Atter er der store forskelle mellem medlemsstaterne og EU, når det gælder måden, konsolidering foregår på. Dette gælder også den tid, det tager at foretage en konsolidering. Generelt forekommer tidsrammen i de fleste tilfælde alt for lang til at tilgodese brugerne af lovgivningen, der kræver en koncis, sammenhængende og enkel, men sammenfattende, tekst så hurtigt som muligt.

8.4.1. Konsolidering anvendes dog i relativt få tilfælde og har den ulempe, at teksten ikke er retligt bindende, og virksomheder eller borgere, der ønsker at vide, hvor de står i forhold til loven, kan derfor ikke stole på den. Kodificering og omarbejdning af lovgivning er at foretrække. En interinstitutionel aftale blev indgået i december 1994 om kodificering og indførelse af en fremskyndet arbejdsmetode med henblik på en officiel kodificering af lovgivningstekster, men synes ikke at have haft stor virkning indtil videre. En interinstitutionel aftale, der for nylig blev indgået om en mere struktureret brug af omarbejdning af retsakter, skulle gøre det lettere at anvende denne metode, forudsat at der er tilstrækkelig incitament til at få den til at fungere effektivt i praksis.

8.5. Foruden hensynet til proportionalitetsprincippet er det vigtigt, at lovgivningen også fungerer i praksis. Lovgivere bør fokusere på de praktiske virkninger, som den foreslåede lovgivning har på den daglige drift og borgernes hverdag. Frem for alt er det nødvendigt at være bevidst om "loven om uventede konsekvenser".

8.6. I denne tidsalder af hastige teknologiske forandringer er det særdeles vigtigt, at lovgivningen er teknologineutral. Man må sikre sig, at konkurrencen ikke forvrides ved, at rammerne for lovgivningen fastlægges på en sådan måde, at den favoriserer eller diskriminerer én teknisk proces mere end en anden, medmindre det er klart fastslået, at dette er i offentlighedens interesse. Der er også behov for at affatte lovgivningen således, at teknologiske fremskridt ikke gør den forældet.

8.7. Hvis forenklingsprocessen skal lykkes, er det nødvendigt, at nogen "ejer" den. Erfaringerne viser, at man kun kan overvinde inertien og modstanden mod forandring såvel som beskytte det, der synes at være i den enkelte stats interesse, hvis der er en drivkraft på højt politisk niveau, der har som sit mål at opfylde de fastlagte målsætninger inden for en bestemt tidsfrist.

8.8. Det er vigtigt for forenklingsprocessens troværdighed, at man kan se, at den leverer konkrete og målelige fordele inden for en rimelig tidsramme. Den kendsgerning, at processen reelt startede for ti år siden og har haft en meget begrænset effekt indtil dags dato, giver anledning til bekymring. Eksemplet Frankrig, hvor en kodificeringsproces har været i gang i hen ved 50 år og indtil videre behandlet lidt over halvdelen af den lovgivning, der er i kraft i dag, er ikke opmuntrende. "Fremskridt" i den skala kan kun tjene til at bringe hele projektet i miskredit.

8.9. Forenkling på EU-niveau er meningsløst uden tilsvarende aktiviteter på medlemsstatsniveau. For at sætte skub i projektet bør det første skridt imidlertid tages på EU-plan uden at vente på medlemsstaterne. Det må bestemt håbes, at medlemsstaterne hurtigt følger trop. Forudsætningen for en vellykket forenklingsproces er det snævrest mulige samarbejde og koordination mellem Kommissionen og de ansvarlige organisationer i medlemsstaterne. Der er også behov for en politisk indsats, samt at medlemsstaternes regeringer deltager aktivt.

9. Konklusioner

9.1. Konsekvenserne af dårlig lovgivning mærkes direkte af EU-borgerne. De vigtigste hindringer for reelle fremskridt inden for forenkling og lovgivningsmæssige forbedringer er modstanden mod forandring, der er uløseligt forbundet med ethvert stort bureaukrati såsom EU, og medlemsstaternes insisteren på at følge nationale skikke, traditioner og fremgangsmåder. Disse kræfter kan kun overvindes ved at indprente en helt ny kultur på europæisk og nationalt niveau. For at dette skal lykkes, kræves der et samarbejde mellem nationale og europæiske institutioner, der overgår, hvad man hidtil har set. Dette kan kun opnås ved et vidtgående politisk engagement, både i EU og i medlemsstaterne.

9.2. Forenklingspolitikken må sigte på et højt niveau af harmonisering og koordination mellem regelsæt i medlemsstaterne og EU. Selv om Kommissionen er drivkraften for politisk forandring i Europa, har mere end 90 % af lovgivningen fortsat sit udspring i medlemsstaterne. Forenkling kan derfor kun blive en realitet, hvis de arbejder sammen.

9.2.1. Der kan ikke opnås resultater inden for regelforenkling, medmindre borgerne har tillid til både midler og mål. Hvis borgerne klart kan se fordelene, og hvis de er overbevist om, at lovændringerne tager sigte på at forbedre deres leve- og arbejdsvilkår, er der større sandsynlighed for, at de vil være positivt indstillet over for processen, hvilket vil have en positiv afsmitning på det politiske engagement.

9.3. Tiden er ikke på EU's side. Forenkling og forbedring af lovgivningen er væsentlige skridt, som EU må tage for at forberede sig på udvidelsen. Der må handles hurtigt både på europæisk og nationalt plan, hvis der skal opnås reelle resultater inden for en tidsramme, som bliver stadig kortere.

Bruxelles, den 21. marts 2002.

Göke Frerichs

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) EFT C 14 af 16.1.2001, s. 1.

(2) EFT C 48 af 21.2.2002.

(3) KOM(2001) 726 endelig af 5.12.2001.

(4) KOM(2002) 14 endelig.

(5) KOM(2002) 14 endelig.

(6) KOM(2002) 14 endelig.

(7) KOM(2002) 14 endelig.