Det Europæiske Regionsudvalgs udtalelse — Pakken om offentlige udbud

(2018/C 387/07)

Ordfører: Adrian Ovidiu TEBAN (RO/EPP), borgmester i Cugir Basisdokumenter: Meddelelse om Udbud, der virker — i og for Europa COM(2017) 572 final Meddelelse om Fremme af investeringer gennem en frivillig forudgående vurdering af udbudsaspekterne af store infrastrukturaspekter COM(2017) 573 final Kommissionens henstilling om professionalisering af offentlige udbud C(2017) 6654 final

I. GENERELLE BEMÆRKNINGER

DET EUROPÆISKE REGIONSUDVALG (RU)

1. Det Europæiske Regionsudvalg konstaterer, at mange medlemsstater først for nyligt har gennemført direktiverne fra 2014 om offentlige udbud, og myndighederne og de økonomiske aktører er stadig i gang med at tilpasse sig de nye bestemmelser med hjælp fra uddannelses- og rådgivningstjenester. Udvalget noterer imidlertid, at der skal gøres flere fremskridt med hensyn til digitale offentlige udbud;

2. anmoder Kommissionen om inden for en frist på tre år efter gennemførelsen af disse direktiver at foretage en grundig vurdering af den måde, hvorpå de europæiske bestemmelser om offentlige udbud er blevet gennemført i de enkelte medlemsstaters nationale lovgivning, og af medlemsstaternes anvendelse af dem. I denne forbindelse er en tilgang på flere niveauer at foretrække. RU mener, at en sådan vurdering af anvendelsen af bestemmelserne bør fokusere på den måde, hvorpå de er blevet anvendt på lokalt og regionalt niveau i betragtning af den rolle, som de subnationale myndigheder spiller inden for offentlige udbud i deres egenskab af centrale partnere i gennemførelsesfasen. Ved denne vurdering bør det fastslås, hvorvidt disse nye bestemmelser har forenklet eller kompliceret reguleringen på området og omsat direktiverne korrekt, gjort det lettere for små og mellemstore virksomheder at deltage i udbud, mindsket de bureaukratiske hindringer og øget anvendelsen af procedurerne for strategiske udbud. Ligeledes bør det vurderes, om og i hvilket omfang de har bidraget til større effektivitet i de offentlige udgifter og til en forbedring af beskæftigelsen. Som opfølgning på drøftelserne i taskforcen om nærhedsprincippet er RU klar til at samarbejde med de andre EU-institutioner gennem bedre feedback om EU-politikkens gennemførelse på lokalt og regionalt plan med det formål at få EU-lovgivningen til at fungere bedre for borgerne;

3. mener, at den strategiske tilgang til offentlige udbud, der blev indført med reformen i 2014, gør disse meget komplicerede og kan skabe et behov for yderligere uddannelse af de ansvarlige for at undgå usikkerhed omkring lovligheden af at tilføje supplerende kriterier for at fremme mål vedrørende innovation, sociale hensyn eller miljøet. RU understreger, at ethvert nyt initiativ fra Kommissionens side på området offentlige udbud bør granskes nøje for at sikre, at det tager hensyn til de lokale forhold og ikke pålægger de ordregivende myndigheder en endnu tungere administrativ byrde;

4. beklager, at statsstøttereglerne samt de europæiske regnskabsregler såsom ENS 2010-standarden og Kommissionens praksis reelt udøver et pres, som medfører, at offentlige udbud anvendes som den » letteste« måde at overholde EU's konkurrenceregler på og undgå problemer med »overkompensation«. Derfor er medlemsstaternes frihed til at organisere deres offentlige tjenesteydelser, især på det sociale område, begrænset og i modstrid med bestemmelserne i EUF-traktatens artikel 14. RU påpeger endvidere, at der på statsstøtteområdet ikke findes nogen pendant til »in house-undtagelsen«, som finder anvendelse på offentlige udbud, og at denne situation skaber et yderligere pres samt usikkerhed og forstyrrelser i forvaltningen og i sidste ende en dårligere budgetgennemførelse;

5. Quality of Public Administration — A Toolbox for Practitioners [Kvaliteten af offentlig administration — Værktøjskasse for fagfolk], udgave 2017 forpligtede til at foretage strategiske udbud for at kunne fremvise bedre samfundsmæssige resultater, herunder med hensyn til bæredygtig udvikling og innovation, og at det er en principiel offentlig forvaltningspligt at interagere med kontrahenterne; er bekymret over at konstatere, at Kommissionen i dokumentet ( 1 ) foreslår, at de offentlige myndigheder så at sige ertil at foretage strategiske udbud for at kunne fremvise bedre samfundsmæssige resultater, herunder med hensyn til bæredygtig udvikling og innovation, og at det er en principiel offentlig forvaltningspligt at interagere med kontrahenterne;

6. påpeger i denne forbindelse, at det ifølge princippet om lokalt selvstyre i forbindelse med tilrettelæggelsen af offentlige tjenesteydelser bør overlades til de berørte offentlige myndigheders eget skøn at tage hensyn til miljømæssige, sociale og innovative kriterier i overensstemmelse med reformen i 2014, idet der blandt andet skal tages hensyn til kriterier for hensigtsmæssighed og foretages en afbalanceret analyse af tjenesteydelsernes dobbelte karakter af omkostning og investering;

7. understreger, at de offentlige myndigheder i Europa ved at bruge deres købekraft til at vælge varer, tjenesteydelser og udførelse af arbejde kan bidrage væsentligt til et bæredygtigt forbrug og en bæredygtig produktion, til en mere ressourcebesparende økonomi og dermed til gennemførelsen af målene for bæredygtig udvikling (SDG) gennem det frivillige instrument for grønne offentlige udbud. Udvalget glæder sig i den forbindelse over offentliggørelsen af Kommissionens brochure om offentlige udbud med henblik på cirkulær økonomi ( 2 )

8. bemærker, at de offentlige myndigheders ret til at levere og organisere deres tjenesteydelser direkte er blevet anerkendt, og at begreberne »in-house« og »offentligt-offentligt samarbejde« blev defineret ved reformen i 2014. Offentlige udbud er således blot én blandt mange andre mulige måder at sikre leveringen af offentlige tjenesteydelser på, og der bør ikke opstilles betingelser for forvaltningen heraf;

9. anmoder Kommissionen om hurtigst muligst at færdiggøre forslaget vedrørende procedurer for offentlige udbud, som sigter mod innovation, og vejledningen om socialt ansvarlige offentlige udbud for at lette gennemførelse af de respektive juridiske bestemmelser i medlemsstaterne og specielt anvendelsen af tildelingskriteriet om det mest økonomisk fordelagtige tilbud. Udvalget opfordrer i den henseende Kommissionen til at præcisere, at det ikke er ensbetydende med den laveste pris.

II. POLITISKE ANBEFALINGER

Meddelelsen »Udbud, der virker — i og for Europa«

10. Det Europæiske Regionsudvalg støtter ideen om, at en effektiv forvaltning af offentlige udbud er et uundværligt aspekt af kvaliteten i den offentlige forvaltning i hele EU, eftersom der er tale om en virkeligt tværgående administrativ funktion, som vedrører praktisk taget ethvert offentligt organ — lige fra statslige ministerier til lokale offentlige tjenester — og således i vid udstrækning er kendetegnende for kvaliteten i forvaltningen ( 3 ) . Derfor bør offentlige udbud indarbejdes i EU's dagsorden for bedre regulering;

11. bemærker, at pakken vil blive drøftet inden oktober 2018, der er fristen for den gradvise indførelse af nye regler for indkøb ved brug af digitale værktøjer. Det er endnu uklart, om de nye regler for e-udbud vil nå deres tilsigtede mål, og om det bliver nødvendigt med yderligere lovgivningsmæssig finjustering;

12. mener, at den nuværende lovgivning om offentlige udbud lægger så stor vægt på gennemsigtighed og den strategiske anvendelse af dem, at det kan gå ud over procedurernes effektivitet. Dette er grunden til, at især mindre lokale og regionale myndigheder finder dem svære at anvende, fordi de er bange for at begå fejl, eller er tilbageholdende med at opgive traditionelle udbudsprocedurer eller udvikle innovative procedurer på området. Derfor må der udformes standardiserede udbudsdokumenter;

13. understreger, at de komplicerede procedurer samt fraværet af standardiserede dokumenter har forøget de administrative omkostninger ved offentlige udbud, såvel for købere som sælgere, og at den relative lethed, hvormed man kan gå til en appelinstans for at anfægte beslutninger om tildeling af offentlige kontrakter, har givet anledning til utallige retssager og tvister. Medlemsstaterne bør i gennemførelsen henholde sig til direktivernes formål og ikke gøre bestemmelserne mere komplicerede eller udstrække deres anvendelsesområde til kontrakter under tærskelværdierne, som det er sket i nogle medlemsstater. Det stigende antal klager, som indgives af visse tilbudsgivere under påberåbelse af klagedirektivet, viser, at Kommissionen og medlemsstaterne bør skride energisk ind for at forhindre misbrug af de rettigheder, som tilbudsgiverne har i henhold til dette direktiv;

14. konstaterer ligeledes, at innovationsfremmende offentlige udbud rejser yderligere spørgsmål vedrørende styring og kohærens, idet de primære mål for offentlige udbud skal forliges med målet om, at de også skal være et instrument i innovationspolitikken. Hvis man skal fremme innovation i forbindelse med offentlige udbud, er det endvidere nødvendigt at råde over et højere kompetenceniveau på det teoretiske, operative og forvaltningsmæssige område samt standardiserede dokumenter for at være i stand til at føre de multilaterale forhandlinger, som komplicerede projekter kræver;

15. henviser i denne forbindelse til, at RU's egne analyser af det europæiske semester viser, at de offentlige udbud ofte hæmmer investeringer ( 4 ) . Således fremgår det af RU's undersøgelse af hindringerne for investeringer på lokalt og regionalt niveau, at udbudsreglerne er en stor udfordring for kommuner og regioner, som hindrer investeringer især på grund af udbudsprocedurernes kompleksitet, den divergerende udformning af bestemmelserne, ineffektivitet i udbudsprocedurerne og deres overdrevent lange varighed samt usikkerheden omkring de tilhørende retlige procedurer ( 5 )

16. mener, at den påstand, der fremføres i meddelelsen, om at der i 55 % af udbudsprocedurerne fortsat anvendes den laveste pris som eneste tildelingskriterium, kan være vildledende i betragtning af, at reformen i 2014 gav større mulighed for at tage hensyn til strategiske kriterier i udbudsprocedurerne, og at den nye lovramme først er blevet gennemført i national lovgivning i 2016: dette tidsrum er ikke tilstrækkeligt til at udtale sig endegyldigt om den nye lovrammes indvirkning. RU vil gerne tilføje, at tildelingen af en eneretskontrakt på grundlag af den laveste pris som eneste kriterium ikke nødvendigvis betyder, at der i en given udbudsprocedure ikke er taget hensyn til sociale eller miljømæssige målsætninger: de pågældende udbudsbetingelser kan i realiteten godt have omfattet strategiske kriterier, hvor der f.eks. tages hensyn til specifikke mål på miljø- eller energiområdet. I sådanne tilfælde vil kontrakten være tildelt på grundlag af den laveste pris, men alle strategiske kriterier er taget med i betragtning fuldt ud i henhold til EU's bestemmelser;

17. de lokale og regionale myndigheder følger en række strategiske udbudsprocedurer (for eksempel i Spanien), som overholdes af offentligretlige organer såsom skoler, universiteter og offentlige hospitaler; henviser i denne forbindelse til en undersøgelse bestilt af Generaldirektoratet for Det Indre Marked, Erhvervspolitik, Iværksætteri og SMV'er om strategisk brug af offentlige udbud til at fremme miljø-, social- og innovationspolitiske mål ( 6 ) , hvori det understreges, at(for eksempel i Spanien), som overholdes af offentligretlige organer såsom skoler, universiteter og offentlige hospitaler;

18. understreger, at fremme af SMV'er blev udpeget som et af de fem vigtigste indsatsområder for reformen på dette område i forbindelse med vedtagelsen af de nye direktiver om offentlige udbud. Ikke desto mindre fremgik det af en undersøgelse, som i 2016 blev gennemført af vinderregionerne af den første udgave af RU's europæiske iværksætterregionspris (EER), at forenklingen af procedurerne ikke har været tilstrækkelig til at give SMV'erne lettere adgang til offentlige indkøbskontrakter ( 7 ) . Udvalget gør opmærksom på, at offentlige udbud har stor betydning for SMV'er, hvis interesser bør indtage en central plads i politikken for offentlige udbud og i gennemførelsen heraf;

19. bemærker angående grænseoverskridende markeder, at Kommissionens meddelelse med titlen »Fremme af vækst og samhørighed i EU's grænseregioner« ( 8 ) af 20. september 2017 viser, at hovedårsagen til mange vanskeligheder ved grænserne er eksistensen af forskellige regelsæt i de nationale juridiske og administrative systemer. Ofte indarbejdes bestemte standarder fastsat i EU-retten med en varierende grad af stringens i de forskellige medlemsstater. Resultatet er, at når to forskellige systemer mødes ved de indre grænser, kan dette afstedkomme kompleksitet — og undertiden sågar retsusikkerhed — og medføre ekstraomkostninger;

20. gentager følgelig sin faste overbevisning om, at Kommissionen nu bør fokusere på anvendelsen af direktiverne fra 2014, eftersom medlemsstaterne på trods af den lovramme, der er fastlagt på EU-plan, råder over en vis fleksibilitet og skønsmargen ved gennemførelsen af EU-lovgivningen i deres nationale systemer, og denne situation kan f.eks. begrænse SMV'ernes adgang til de offentlige udbudsmarkeder eller gøre det vanskeligt at tildele kontrakter på tværs af grænserne;

21. mener, at indsatsen for at opnå »øget gennemsigtighed og integritet samt bedre data« og navnlig det supplerende tiltag med henblik på at »etablere offentligt tilgængelige registre over kontrakter« har stor betydning. Kommissionen bør imidlertid bistå de offentlige myndigheder, ikke kun ved hjælp af konkrete eksempler på god praksis, men især ved at indføre standardiserede dokumenter, formularer og udbudsbetingelser, således som det allerede er sket med indførelsen af det fælles europæiske udbudsdokument, der hjælper med at overholde gennemsigtighedskravene uden at fremme ulovlig samordning gennem offentliggørelse af information ud over den i loven fastsatte;

22. støtter ligeledes Kommissionens foreslåede initiativ til at »udarbejde retningslinjer for den praktiske anvendelse af nye integritetsbestemmelser og for udelukkelsesgrunde i forbindelse med aftalt spil samt oprettelse af en database for uregelmæssigheder«, som er et skridt i den rigtige retning, og mener, at de offentlige myndigheder først og fremmest bør sørge for, at de offentligt ansatte med ansvar for udbud bliver bedre rustede ved at tilrettelægge kurser, som er tilpasset deres behov, og ved at udstyre dem med instrumenter til at forebygge, opspore og bekæmpe lovovertrædelser fra virksomhedernes side såsom korruption, ulovlig samordning og hvidvaskning af penge;

23. mener, at Kommissionen — når den som led i bestræbelserne på at etablere et bredt samarbejdspartnerskab foreslår at afholde frivillige strukturerede dialoger om udbud, som, hvor det er relevant, vil være fuldt ud tilpasset processen for det europæiske semester — tager et skridt i den rigtige retning, men på visse betingelser . I betragtning af, at deltagerne i partnerskabet forventes at påtage sig forpligtelser på et frivilligt grundlag, bør det fra begyndelsen præciseres, at disse interessenter skal udstyres med en legitimitet til at agere. Samtidig bør der ikke rejses tvivl om den frihed, som udbudsdirektiverne fra 2014 giver de lokale myndigheder til at tage hensyn til miljømæssige, sociale og innovative kriterier, og det er også vigtigt at sikre, at arbejdsmarkedets parter bliver passende repræsenteret i dette partnerskab;

24. noterer som understreget af Kommissionen, at myndigheder på alle niveauer og interessenter er dem, der er bedst placeret til at afgøre, hvordan og hvor meget de vil engagere sig. RU bemærker dog, at det ikke klart fremgår, om de lokale og regionale myndigheder kommer til at deltage i de strukturerede dialoger, der foreslås, hvilket de burde, eller om det kun er Europa-Parlamentet og Rådet, som bliver Kommissionens partnere i dette arbejde.

Kommissionens henstilling om professionalisering af de offentlige udbudsmarkeder

25. Det Europæiske Regionsudvalg glæder sig over, at Kommissionen anbefaler de offentlige myndigheder at forbedre effektiviteten og tilgængeligheden af de offentlige udbud og udnytte dem til at fremme innovation og digitalisering. Udvalget opfordrer medlemsstaterne til at stræbe efter en hastig digital omstilling af procedurer og indførelse af e-processer for alle vigtige faser, det vil sige lige fra anmeldelse, adgang til udbudsmateriale og indgivelse til evaluering, kontrakttildeling, bestilling, fakturering og betaling;

26. mener, at bestemmelserne, Kommissionens initiativer på dette område og de deraf følgende administrative byrder for de offentlige myndigheder skal være proportionelle med den mængde offentlige indkøbsaftaler, der ligger over EU-tærsklerne set i forhold til det samlede antal udbudsprocedurer i hver medlemsstat, inklusive de offentlige kontrakter, der ligger under EU-tærsklerne. Kommissionen bør føre tilsyn med, at denne ligevægt opretholdes;

27. modsætter sig enhver form for bindende retningslinjer for uddannelsen af det administrative personale, da sådanne bestemmelser kan udgøre en indblanding i medlemsstaternes, regionernes og de lokale myndigheders selvbestemmelse, når det gælder tilrettelæggelsen af deres respektive administrationer;

28. The Value Added of Ex ante Conditionalities in the European Structural and Investment Funds [Merværdien ved forhåndsbetingelser i de europæiske struktur- og investeringsfonde] af 31. marts 2017 henviser til arbejdsdokumentet fra Kommissionens tjenestegrene med titlen[Merværdien ved forhåndsbetingelser i de europæiske struktur- og investeringsfonde] af 31. marts 2017 ( 9 ) , hvori Kommissionen fastslår, at forhåndsbetingelserne har bidraget til at gennemføre og anvende den relevante EU-lovgivning, fjerne hindringer for investeringer i EU og opfylde EU's strategiske mål, hvilket har udmøntet sig i politiske reformer og udarbejdelse af landespecifikke henstillinger;

29. mener, at Kommissionens initiativer er vigtige for en vellykket gennemførelse af EU's lovramme for offentlige udbud, men påpeger nødvendigheden af nøje at vurdere effektiviteten af alle disse instrumenter/initiativer, fremhæve deres synergi og komplementaritet samt fuldt ud begrunde nye tiltag for ikke at skabe unødvendige administrative byrder for de lokale og regionale myndigheder;

30. beklager, at der i den overordnede politiske strategi og i de politikker, der skal fremme anvendelsen af sociale og grønne offentlige udbud og i det hele taget sikre en ordentlig anvendelse af offentlige midler, ikke lægges tilstrækkelig vægt på behovet for professionalisering. RU mener, at initiativet til professionalisering af offentlige indkøbere ikke bør ses isoleret fra det generelle spørgsmål om god forvaltning og professionalisering i forbindelse med forvaltningen og leveringen af passende lokale tjenester;

31. er med hensyn til offentlige tjenester ligeledes af den opfattelse, at det i mange tilfælde ville være bedre at blive ved med at levere dem internt eller bruge alternativer til offentlige udbud;

32. glæder sig over, at Kommissionens forslag til forordning af 7. juni 2018 om oprettelse af programmet for det indre marked giver mulighed for at »støtte foranstaltninger, der sikrer en større udbredelse af strategiske offentlige udbud, professionalisering af offentlige indkøbere, forbedret adgang for SMV'er til offentlige udbudsmarkeder, øget gennemsigtighed og integritet samt bedre data, fremme af den digitale omstilling af udbud og fremme af fælles udbud, ved at styrke en tilgang med partnerskab med medlemsstaterne, forbedre dataindsamlingen og -analysen, herunder gennem udvikling af særlige IT-værktøjer, støtte udvekslingen af erfaringer og god praksis, yde vejledning, fremme fordelagtige handelsaftaler, styrke samarbejdet mellem nationale myndigheder og iværksætte pilotprojekter« ( 10 )

33. gør opmærksom på, at der er behov for yderligere vejledning om e-formularer og e-udbudsprocedurer for at undgå, at nationale tilgange er i strid med EU's tilgange, og at de lokale og regionale myndigheder er i tvivl om, hvornår og hvordan de skal anvende de forskellige formularer og procedurer. Udvalget fremhæver den positive rolle, som videncentre kan spille med hensyn til at lette en korrekt gennemførelse og fortolkning af EU's love og bestemmelser ved at yde gratis information og rådgivning til lokale og regionale myndigheder og deres sammenslutninger;

34. støtter det synspunkt, som Housing Europe har fremført, om at udarbejdelsen af et europæisk katalog over løsninger i form af standarddokumenter med forslag — lige fra tekniske foranstaltninger for at opfylde klima- og energirelaterede krav til innovative tiltag for at tackle sociale udfordringer — vil kunne bidrage afgørende til professionalisering og innovation på området offentlige udbud. Et sådant fælleseuropæisk katalog, udarbejdet under ledelse af Kommissionens Generaldirektorat for Det Indre Marked, Erhvervspolitik, Iværksætteri og SMV'er (GD GROW), bør baseres på den faglige ekspertise og praksis, som de europæiske organisationer har opbygget. Det skulle gøre det muligt at standardisere procedurer og nedbringe antallet af søgsmål ( 11 )

Meddelelsen »Fremme af investeringer gennem en frivillig forudgående vurdering af udbudsaspekterne af store infrastrukturprojekter«

35. Det Europæiske Regionsudvalg glæder sig over, at den forudgående vurderingsmekanisme er frivillig, og mener, at dette aspekt især kan være vigtigt, når det gælder koncessioner, der nu for første gang er omfattet af en harmoniseret EU-lovgivning;

36. har også tillid til, at denne mekanisme vil bidrage afgørende til at mindske risikoen for forsinkelser og omkostningsoverskridelser, der opstår på grund af vanskeligheder i offentlige udbudsforløb vedrørende store grænseoverskridende projekter;

37. opfordrer Kommissionen til, at den, når den offentliggør information på den forudgående vurderingsmekanismes websted og formidler data via anmeldelsesmekanismen og mekanismen til udveksling af oplysninger, beskytter kommercielt følsomme oplysninger og respekterer fortroligheden af oplysninger, som vil kunne misbruges af leverandører til at forvride konkurrencen;

38. havde forventet større klarhed både når det gælder Kommissionens svar på forespørgsler via helpdesken, som bør være klar over konsekvenserne af disse svar, og med hensyn til anmeldelsesmekanismen om en potentiel efterfølgende retssag vedrørende offentlige udbud. RU opfordrer Kommissionen til at forklare, hvordan den forudgående mekanisme vil kunne løse nogle af de problemer, som skyldes stigningen i antallet af klager, der indgives i henhold til klagedirektivet.

Bruxelles, den 5. juli 2018. Karl-Heinz LAMBERTZ Formand for Det Europæiske Regionsudvalg

(1) Findes her.

(2) http://ec.europa.eu/environment/gpp/pubs_en.htm

(3) Kommissionen, Quality of Public Administration — A Toolbox for Practitioners [Kvaliteten af offentlig administration — Værktøjskasse for fagfolk], udgave 2017, link (på engelsk).

(4) Det Europæiske Regionsudvalg, 2017 European Semester. Rapport fra Det Europæiske Regionsudvalgs Styringsudvalg for Europa 2020-overvågningsplatformen: Territorial Analysis of the Country Reports and accompanying Communication [Territorial analyse af landerapporterne og den ledsagende meddelelse], link (på engelsk).

(5) Det Europæiske Regionsudvalgs studie, Obstacles to investments at local and regional level [Hindringer for investeringer på lokalt og regionalt niveau], 2016, link (på engelsk).

(6) Strategic use of public procurement in promoting green, social and innovation policies [Strategisk brug af offentlige udbud til at fremme miljø-, social- og innovationspolitiske mål], undersøgelse bestilt af Kommissionens Generaldirektorat for Det Indre Marked, Erhvervspolitik, Iværksætteri og SMV'er, offentliggjort den 15. juni 2016 og tilgængelig her.

(7) Report on the Survey of EER Regions: How to make life easier for SMEs? [Rapport om en undersøgelse af europæiske iværksætterregioner: hvordan kan man gøre livet lettere for SMV'erne?], Det Europæiske Regionsudvalg, 2016, Bruxelles, s. 4-5.

(8) Findes her (på engelsk).

(9) Findes her; for yderligere oplysninger, klik her.

(10) COM(2018) 441 final.

(11) Findes her.