DA Den Europæiske Unions Tidende C 113/1

DEN EUROPÆISKE CENTRALBANKS UDTALELSE

af 7. januar 2014

om et forslag til en forordning om indeks, der bruges som benchmarks i finansielle instrumenter og finansielle kontrakter

(CON/2014/2)

2014/C 113/01

Indledning og retsgrundlag

Den Europæiske Centralbank (ECB) modtog den 18. oktober 2013 og den 28. oktober 2013 en anmodning fra henholdsvis Rådet og Europa-Parlamentet om en udtalelse om et forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om indeks, der bruges som benchmarks i finansielle instrumenter og finansielle kontrakter (1) (herefter »forordningsforslaget«).

ECB's kompetence til at afgive udtalelse fremgår af artikel 127, stk. 4, og artikel 282, stk. 5, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, da forordningsforslaget indeholder bestemmelser, der påvirker Det Europæiske System af Centralbankers bidrag til den smidige gennemførelse af politikker vedrørende det finansielle systems stabilitet, som anført i traktatens artikel 127, stk. 5. I overensstemmelse med artikel 17.5, første punktum, i forretningsordenen for Den Europæiske Centralbank er denne udtalelse vedtaget af ECB's Styrelsesråd.

1. Forordningsforslagets formål

1.1. Med forordningsforslaget indføres der en fælles EU-retlig ramme til regulering af offentliggjorte indeks, der fungerer som benchmarks og bruges som reference for finansielle instrumenter og finansielle kontrakter, såsom realkreditaftaler, eller til at måle investeringsfondes resultater for at sikre deres integritet og nøjagtighed og derved bidrage til det indre markeds funktion, samtidig med at der sikres et højt niveau af forbruger- og investorbeskyttelse (2).

1.2. Den nye ramme regulerer hele processen for fastsættelse af benchmarks, fra markedsdeltagernes bidrag i form af afgivelse af bud eller andre inputdata, administrationen af og kontrollen med benchmarket, og til videreformidlingen og offentliggørelsen heraf. Nærmere bestemt har forordningsforslaget til formål at gøre benchmarks mere pålidelige og robuste, således at markedsdeltagerne har vanskeligere ved at manipulere dem, og generelt at gøre processen for fastsættelse af benchmarks mere gennemsigtig. Dette søges primært opnået ved at styrke tilsynskontrollen med kvaliteten af og metodologien for, hvorledes inputdata leveres som bidrag til indeks, der kan bruges som benchmark (3), og ved at forbedre governance for og kontrollen med de enheder, der administrerer leveringen af benchmarket. I henhold til den foreslåede ordning skal administratorer, som er etableret i Unionen, ansøge den kompetente myndighed i hjemlandet om at blive godkendt (4). Da funktionen som administrator er central for fastsættelsen af benchmarks og omfatter skøn med hensyn til, hvorledes inputdataene omregnes til et benchmark, skal administratorerne vedtage en adfærdskodeks og sikre, at leveringen af data ikke påvirkes af interessekonflikter (5). Kommissionen har beføjelse til at træffe afgørelse om, hvilke benchmarks i Unionen, der er »kritiske« og til at vedtage en liste over sådanne benchmarks på EU-plan (6).

1.3. Hvad angår tilsyn og håndhævelse, skal medlemsstaterne i henhold til forordningsforslaget udpege en eller flere myndigheder, der skal være ansvarlige for disse opgaver (7), og meddele disse til Den Europæiske Værdipapir- og Markedstilsynsmyndighed (ESMA). For kritiske benchmarks, som med større sandsynlighed har grænseoverskridende konsekvenser, skal den kompetente myndighed for administratoren nedsætte et kollegium af kompetente myndigheder, som omfatter den kompetente myndighed for administratoren, ESMA, de kompetente myndigheder for stillerne og andre kompetente myndigheder, hvor det er berettiget, og fastlægge skriftlige retningslinjer for arbejdet i kollegiet, bl.a. vedrørende den bistand, der skal ydes til den pågældende kompetente myndighed i forbindelse med håndhævelsen af visse foranstaltninger vedrørende obligatoriske bidrag til et kritisk benchmark (8). Hvis medlemmerne af kollegiet ikke når til enighed om at træffe visse nærmere angivne foranstaltninger (9), kan den kompetente myndighed for administratoren vedtage en afgørelse herom, under den forudsætning at der gives en udførlig begrundelse for eventuelle afvigelser fra de synspunkter, som de øvrige medlemmer af kollegiet og eventuelt ESMA har fremsat. Hvis de kompetente myndigheder ikke kan opnå enighed om de skriftlige retningslinjer, eller hvis der er uenighed om en truffen foranstaltning, kan ESMA endvidere træffe afgørelse enten på anmodning af et andet medlem af kollegiet eller på eget initiativ i henhold til proceduren om »bindende mægling« (10). Forordningsforslaget indeholder også bestemmelser om, at ESMA skal administrere en ækvivalensordning for benchmarks, der administreres af tredjelande (11).

1.4. Endvidere supplerer forslaget Kommissionens nylige forslag om at medtage manipulation af benchmarks under definitionen af en strafbar handling, som er underlagt strenge administrative bøder i den nye markedsmisbrugsordning (12). Set ud fra et internationalt perspektiv kan det konstateres, at forordningsforslaget er i overensstemmelse med principperne for finansielle benchmarks udstedt i juli 2013 af Den Internationale Organisation for Børstilsynsmyndigheder (IOSCO) (13).

2. Generelle bemærkninger

ECB støtter forordningsforslagets formål om at fastsætte et sæt fælles regler på EU-plan for processen for fastsættelse af benchmarks for finansielle instrumenter (14) og finansielle kontrakter (15) med henblik på at sikre integritet og pålidelighed af de finansielle benchmarks og generelt at beskytte investorerne og forbrugerne. ECB mener, at de lovgivningsmæssige tiltag er begrundede, og at de står i et rimeligt forhold til de mangler, der er blevet identificeret i processen for fastsættelse af benchmarks. Genoprettelsen af de finansielle benchmarks integritet og offentlighedens tillid hertil er så meget desto vigtigere i kølvandet af den seneste påståede manipulation med de vigtigste interbankrentebenchmarks Libor og Euribor, som i en række tilfælde har medført betydelige bøder og påstande om misbrug af andre indeks. For at sikre integriteten og pålideligheden af disse vigtige benchmarks, er det for Eurosystemet af afgørende vigtighed, at kvaliteten af bidragene (inputdataene) til disse indeks og deres administratorers integritet bevares.

I Eurosystemets svar på Kommissionens offentlige høring om reguleringen af indeks (16) i 2012 understregede ECB benchmarket Euribors systemiske vigtighed for den finansielle stabilitet og fremsatte specifikke henstillinger om foranstaltninger på både kort og mellemlangt til langt sigt til forbedring af Euribors og andre lignende benchmarks integritet og pålidelighed. ECB har, sammen med de nationale centralbanker i Eurosystemet, også afgivet svar på Eurosystemets vegne på andre tilsvarende høringer om fremtiden for benchmarkindeks, både på EU-plan og internationalt plan (17).

ECB vil også gerne fremsætte et par fremadrettede bemærkninger til reformen af kritiske rentebenchmarks. Der er sket fremskridt med hensyn til at styrke governance-processen og genskabe troværdighed, men det er nødvendigt at tage yderligere skridt. ECB støtter kraftigt markedsinitiativer, der har til formål at identificere transaktionsbaserede referencerenter, der kan udgøre et vigtigt supplement til eller erstatte Euribor, og som gør det lettere for markedet at foretage valg i et omskifteligt finansielt system, så brugerne kan vælge referencerenter, der passer bedre til deres behov. Endvidere er det nødvendigt, at der ved udformningen af de nye referencerenter tages højde for de sunde principper for referencerenter, som ESMA, Den Europæiske Banktilsynsmyndighed (EBA) og IOSCO har udarbejdet. ECB opfordrer derfor indtrængende markedsdeltagerne til at deltage aktivt i processen med udformning af renter for at sikre, at den rente, som processen resulterer i, opfylder markedets behov. Det er i denne overgangsfase til nye referencerenter også meget vigtigt, at markedsdeltagerne har mulighed for at bruge alle EU-rammerne. Dette er særlig vigtigt, da forordningsforslaget har et meget bredt anvendelsesområde. ECB ønsker også at fremhæve, at de specifikke bemærkninger nedenfor primært vedrører den indflydelse, som lovgivningen vil have på de vigtigste rentebenchmarks.

3. Specifikke bemærkninger

3.1. Anvendelsesområde, undtagelse af indeks og benchmarks leveret af centralbanker samt definitioner

3.1.1. ECB støtter forordningsforslagets vidtrækkende anvendelsesområde, som omfatter alle benchmarks, der bruges som reference for finansielle instrumenter, der er optaget til handel eller handles på et reguleret marked, såsom energi, råvarer og valutaderivater, samt finansielle kontrakter og værdien af investeringsforeninger (18). Det er hensigtsmæssigt i lyset af den omfattende og vidtrækkende brug af benchmarks på de indenlandske og internationale finansielle markeder, og således af deres betydelige potentiale til at påvirke investorer og forbrugere af mindre sofistikerede finansielle produkter, såsom realkreditaftaler, negativt.

3.1.2. ECB glæder sig over den udtrykkelige udelukkelse af centralbanker, der er medlem af Det Europæiske System af Centralbanker (ESCB), fra forordningsforslagets anvendelsesområde, da de allerede har systemer, der sikrer opfyldelse af dets mål (19). ECB foreslår dog at udstrække undtagelsen til at omfatte alle centralbanker, da de benchmarks og indeks, som leveres af disse, allerede er underlagt de offentlige myndigheders kontrol. Disse kontrolforanstaltninger er udformet således, at de opfylder de principper, standarder og procedurer, der sikrer nøjagtighed, integritet og uafhængighed af deres benchmarks og indeks (20). Det vil også være overlappende, hvis centralbanker — og offentlige myndigheder generelt — er omfattet af forordningsforslaget, da administratorerne vil være under tilsyn af deres kompetente nationale myndighed. Centralbankerne og deres benchmarks og indeks behøver derfor ikke at være underlagt forordningsforslaget (21), og ECB vil ikke modsætte sig, hvis undtagelsen udstrækkes til at omfatte alle offentlige myndigheder. Dette er i overensstemmelse med IOSCO-principperne om fastsættelse af benchmarks. Det fremgår af en nylig rapport herom, at en national myndigheds administration af benchmarks, der anvendes til offentlige politikformål, ikke er omfattet af anvendelsesområdet for principperne (22).

Hvad angår definitionen af »interbankrentebenchmark« (23), bemærker ECB endvidere, at den særlige ordning, som er fastsat i Bilag II, kun omfatter benchmarks, som er baseret på de renter, til hvilke banker kan udlåne til eller låne af hinanden. ECB er af den opfattelse, at ordningen bør være mindre restriktiv og også omfatte benchmarks, hvor det underliggende aktiv er den rente, til hvilken en bank kan udlåne til eller låne fra kapitalmarkedet (24). Kapitalmarkedet kan omfatte andre aktører end banker.

3.2. Integritet og pålidelighed af benchmarks og godkendelse af og tilsyn med administratorer (25)

3.2.1. ECB hilser det velkommen, at inputdataene fra stillerne skal være transaktionsdata, og at der kun må bruges andre data, hvis de tilgængelige transaktionsdata ikke er tilstrækkelige til nøjagtigt og pålideligt at repræsentere de faktiske forhold på det marked eller i den økonomi, som benchmarket har til formål at måle, og såfremt de er verificerbare (26).

3.2.2. Unionens lovgivende organer bør dog i særdeleshed sikre, at de skærpede lovkrav for administratorer (27) i forbindelse med forfølgelsen af forslagets berettigede mål hverken uforvarende afskrækker nye aktører fra at varetage en sådan kritisk funktion eller i for høj grad afholder nuværende administratorer fra denne funktion, særlig i den aktuelle overgangsperiode til eventuelle nye referencerenter (28). Sådanne adgangsbarrierer ville kunne føre til en ikke-optimal liste af benchmarks, som ikke opfylder brugernes behov.

3.2.3. Med henblik på at fastsætte, hvor tærsklen på »50 % af værdien af transaktioner på [markedet]« ligger, hvilket kræves i henhold til forordningsforslagets artikel 7, stk. 1, litra c), for at administratoren kan fastslå, hvorvidt der findes et underliggende marked for benchmarks, som ikke er baseret på transaktionsdata, er det nødvendigt at præcisere, hvorledes administratoren skal komme frem til en robust og sikker vurdering af, hvad der udgør et marked i denne forbindelse, da »marked« er et økonomisk begreb, der er afledt af konkurrencelovgivningen og ikke er yderligere defineret i forordningsforslaget.

3.2.4. ECB bemærker ligeledes, at administratorer og stillere til benchmarks i Unionen i henhold til forordningsforslaget vil være under tilsyn af kompetente myndigheder udpeget af medlemsstaterne, og at administratorer af benchmarks vil skulle opnå godkendelse af disse myndigheder. ECB har tidligere udtrykt sit synspunkt (29) om, at De Europæiske Tilsynsmyndigheder (ESA'erne) bør inddrages i tilsynet med processen for fastsættelse af Euribor-satsen som følge af dens systemiske betydning for de finansielle markeder i Unionen og dens rolle i den pengepolitiske transmission. ECB er af den opfattelse, at myndigheder som f.eks. ESMA og EBA vil være bedst egnede til at varetage denne rolle. ECB glæder sig derfor over forslaget om, at Kommissionen tildeles beføjelser til at vedtage delegerede retsakter, som er baseret på de tekniske standarder udarbejdet af ESMA, om specifikke spørgsmål i processen for fastsættelse af benchmarks og forslaget om at give ESMA beføjelse til at udføre »bindende mægling« i forbindelse med koordineringen af samarbejdet mellem de kompetente myndigheder i Unionen (30) og dets rolle med hensyn til registrering og tilbagetrækning af registreringen af administratorer, som er etableret i tredjelande (31). Endvidere bør terminologien med hensyn til juridiske og fysiske personers etablering, som defineret i forordningsforslaget, anvendes konsekvent igennem hele teksten (32). ECB hilser det også velkommen, at de kompetente myndigheder kan delegere nogle af de opgaver, som påhviler dem i henhold til forordningsforslaget, til ESMA, forudsat at ESMA er indforstået hermed (33).

3.3. Sektorbestemte krav, kritiske benchmarks og obligatoriske bidrag (34)

3.3.1. Forslaget indeholder lovkrav til forskellige typer af benchmarks og sektorer samt en særlig ordning for »kritiske benchmarks« (35). ECB støtter elementerne i en sådan strengere ordning for kritiske benchmarks. ECB hilser det også velkommen, at forordningsforslaget giver mulighed for at kræve, at tilsynsbelagte enheder indgiver inputdata på et obligatorisk grundlag til et kritisk benchmark (36). Dette er en vigtig bagstopperordning for det tilfælde, som ikke kan udelukkes, at der sker et markedssvigt, og at bidragene fra transaktionsbaserede data ophører eller ikke er tilgængelige (37). ECB er dog bekymret for, at den nuværende definition af et »kritisk benchmark« (38), som kræver, at flertallet af stillerne er tilsynsbelagte enheder, og at benchmarket bruges »som reference for finansielle instrumenter med en nominel værdi på mindst 500 mia. EUR«, ikke er et sikkert nok grundlag ved udviklingen af nye kritiske benchmarks, såsom for interbankrenter. Ud over at udgøre en potentiel adgangsbarriere er en yderligere ulempe ved den foreslåede definition vanskeligheden ved at vurdere, hvorvidt den numeriske tærskelværdi er opfyldt. Derfor mener ECB, at det vil være hensigtsmæssigt at bevare en mere fleksibel definition, som er baseret på hensynet til den finansielle stabilitet (39).

3.3.2. ECB er alvorligt bekymret for den foreslåede ordlyd af den tærskelværdi, der udløser beføjelsen til at kræve obligatoriske bidrag. I sin nuværende ordlyd giver artikel 14 den kompetente myndighed for administratoren visse beføjelser, som den kan udøve til sikring af, at de tilsynsbelagte enheder fortsat indgiver bidrag til benchmarket og kan kræve, at de træffer andre foranstaltninger (40) i en situation, hvor »stillere, der udgør mindst 20 % af stillerne til et kritisk benchmark, er ophørt med at bidrage, eller der er tilstrækkelig grund til at antage, at mindst 20 % af stillerne sandsynligvis vil ophøre med at bidrage i et hvilket som helst år«. Der kan dog forekomme situationer, hvor en række af de institutter, der er medlem af panelet, over flere år ophører med at bidrage med inputdata, men hvor antallet af ophørte bidrag i et givet år (på rullende basis eller kalenderbasis) ikke når op på 20 % af alle stillere af benchmarket og således ikke udløser den kompetente myndigheds beføjelse til at intervenere. Det vil kunne føre til et kritisk benchmarks langsomme død uden mulighed for at gøre brug af en obligatorisk ordning. Dette vil kunne have alvorlige følger for panelets repræsentative status. Selv om administratoren har pligt til at sikre, at der indhentes inputdata fra et panel eller et udsnit af stillere, der er pålideligt og repræsentativt (41), uden at kriteriet for at kunne kræve obligatoriske bidrag er opfyldt, kan mangler i inputdataene for et benchmark have alvorlige følger for den finansielle stabilitet og markedernes korrekte funktion. I lyset af disse benchmarks kritiske karakter og under hensyn til den finansielle stabilitet og markedets smidige funktion henstiller ECB kraftigt, at kriteriet ikke baseres på en numerisk test, der let kan omgås, og hvis udløsende tærskelværdi måske aldrig bliver nået, men at erstatte det med kvalitative kriterier, der tager hensyn til målet om at sikre finansiel stabilitet. Følgelig henstiller ECB kraftigt, at der stilles krav om, at administratoren med regelmæssige intervaller skal vurdere, og i alle tilfælde hvis panelets størrelse mindskes, hvorvidt panelet fortsat er repræsentativt, og navnlig, hvorvidt reduktionen i størrelse resulterer i, at inputdataene indhentes fra et sæt stillere, der er utilstrækkeligt repræsentativt (42). ECB bemærker i den forbindelse, at forordningsforslagets artikel 7, stk. 1, litra b), kræver, at administratoren skal »indhente inputdata fra et pålideligt og repræsentativt panel eller udsnit af stillere med henblik på at sikre, at det fastlagte benchmark er pålideligt og repræsentativt for de faktiske forhold på det marked eller i den økonomi, som benchmarket har til formål at måle (»Repræsentative stillere«)«. ECB henstiller i den forbindelse, at det specificeres udtrykkeligt i artikel 14, stk. 2, at de tilsynsbelagte enheder, der er udvalgt til at yde obligatoriske bidrag til det kritiske benchmark, kan omfatte tilsynsbelagte enheder, der ikke er panelinstitutter.

3.3.3. Hvad angår kritiske benchmarks, kræver forordningsforslaget også, at de kompetente myndigheder for stillerne skal »bistå« den kompetente myndighed for administratoren af benchmarket med at håndhæve de foranstaltninger, der er fastsat i artikel 14, stk. 1, litra a) og b) (43), herunder kræve, at tilsynsbelagte enheder yder obligatoriske bidrag til benchmarket. ECB forstår, at hvis den kompetente myndighed for administratoren har truffet en afgørelse om en af disse foranstaltninger, men der er uenighed i kollegiet om den/de trufne foranstaltning(er), eller der ikke er enighed om de skriftlige retningslinjer, som den kompetente myndighed for administratoren skal udarbejde i forbindelse med håndhævelsen af foranstaltningerne, kan sagen henvises til ESMA, som herefter kan træffe afgørelse i henhold til proceduren i artikel 19 i EU forordning nr. 1095/2010.

3.4. Samarbejde på tilsynsområdet

Hvad angår de enkelte kritiske benchmarks, kan der i henhold til forordningsforslaget nedsættes et kollegium af kompetente myndigheder (44). ECB er dog bekymret for brugbarheden af en sådan procedure i forbindelse med kritiske finansielle benchmarks, navnlig i tilfælde af en nødsituation som f.eks. et markedssvigt. Endvidere bør disse ordninger ikke berøre ECB's ansvar for at føre tilsyn med banker i henhold til den forordning, som overdrager specifikke opgaver til ECB i forbindelse med tilsynet med kreditinstitutter (45). I henhold til denne forordning overdrages ECB tilsynsmæssige opgaver, men ikke opgaver, der vedrører kreditinstitutternes drift af deres virksomhed (46). Derfor forstår ECB, at de kompetente nationale myndigheder forbliver ansvarlige for tilsynet med benchmarks. Men for at fjerne enhver mulig tvivl om, at ansvaret for tilsyn med den finansielle forretningsdrift i institutter, som er omfattet af den fælles tilsynsmekanisme (Single Supervisory Mechanism — SSM), forbliver hos de kompetente nationale myndigheder, bør det præciseres i forordningen, at den kompetente myndighed, som skal udpeges af medlemsstaten, skal være en kompetent national myndighed.

3.5. Gennemsigtighed og forbrugerbeskyttelse

3.5.1. ECB bemærker, at en administrator i henhold til forordningsforslagets artikel 16, stk. 1, skal offentliggøre de inputdata, der er blevet anvendt til at fastlægge benchmarket, umiddelbart efter offentliggørelsen af benchmarket, medmindre offentliggørelsen vil have alvorlige negative konsekvenser for stillerne eller vil påvirke benchmarkets pålidelighed eller integritet negativt. I sådanne tilfælde kan offentliggørelsen udskydes i en periode, der i væsentlig grad reducerer disse konsekvenser. ECB forstår endvidere, at bestemmelserne i forordningsforslaget, hvorefter den kompetente myndighed, dennes medarbejdere og agenter udpeget heraf ikke må videregive oplysninger, der er »omfattet af tavshedspligt«, til nogen anden person, ikke finder anvendelse på administratoren af benchmarket og således ikke hindrer administratorer i at offentliggøre inputdatene i sidste instans, heller ikke selv om de indeholder informationer af den art, som er specificeret i forordningsforslagets artikel 16. Det er dog tvivlsomt, om disse data giver brugerne ekstra værdi. Forordningsforslaget bør i stedet sikre, at brugerne kan have tillid til pålideligheden af dataene som følge af effektiv overvågning, tilsyn, arkivering og revision heraf. Endvidere kan der, for så vidt angår transaktionsbaserede benchmarks, opstå situationer, hvor de inputdata, der skal offentliggøres, omfatter kommercielt følsomme data eller data, der er underlagt en forretningsmæssig tavshedspligt, f.eks. hvis inputdataene indeholder oplysninger om transaktionernes volumen. Administratoren bør derfor ikke pålægges at offentliggøre dataene, selv med en forsinkelse, medmindre den pågældende stiller på forhånd har givet sit samtykke hertil. Det vil være tilstrækkeligt at kræve, at administratoren opbevarer dataene i en vis periode, hvor den kompetente myndighed vil have adgang til dem på anmodning (47). Dette vil være mindre byrdefuldt for stillerne, samtidig med at den kompetente myndighed for administratoren vil have adgang til dataene og vil kunne føre tilsyn med deres nøjagtighed og tilstrækkelighed.

3.5.2. I henhold til gennemsigtighedsbestemmelserne har administratoren af et benchmark pligt til at offentliggøre en procedure af foranstaltninger, som skal træffes i tilfælde af væsentlige ændringer til eller ophør af benchmarket. Tilsvarende har de tilsynsbelagte enheder og brugerne også pligt til at offentliggøre robuste planer, hvoraf fremgår de foranstaltninger, de ville træffe i et sådant tilfælde (48). Men hverken disse bestemmelser eller bestemmelserne om overgangsordninger (49) fastsætter et krav om beredskabsplaner i tilfælde af, at et benchmark pludselig afbrydes. ECB henstiller derfor, at forordningsforslaget omfatter et krav om, administratoren af benchmarket skal udvikle sine egne nødprocedurer med fuld gennemsigtighed over for slutbrugerne af indeksene. Det foreslås at inkludere sådanne bestemmelser i benchmarkadministratorens adfærdskodeks som et yderligere krav i henhold til forordningsforslagets stk. 1 i Afsnit D i Bilag I (50).

3.5.3. Tilsynsbelagte enheder, som f.eks. kreditinstitutter, har pligt til at vurdere, om det er hensigtsmæssigt for forbrugeren, at et benchmark benyttes som reference for den finansielle kontrakt, der skal indgås. For at sikre dets egnethed har enheden pligt til at indhente de nødvendige oplysninger om benchmarket, herunder administratorens offentliggjorte benchmarkerklæring (51). ECB henstiller, at Unionens lovgivende organer præciserer, hvorledes denne forpligtelse vil blive afspejlet i Kommissionens forslag om kreditaftaler i forbindelse med fast ejendom til beboelse (52), da realkreditaftaler indgår i forordningsforslagets definition af finansielle kontrakter.

3.6. Brug af benchmarks leveret af administratorer fra tredjelande (53)

3.6.1. ECB bemærker, at benchmarks leveret af administratorer etableret i tredjelande i henhold til den i artikel 20 foreslåede ækvivalensordning skal opfylde visse nærmere angivne betingelser, herunder skal Kommissionen have truffet en afgørelse, hvori den anerkender ækvivalensen af det pågældende tredjelands retlige ramme og tilsynspraksis med forordningsforslagets retlige ramme og tilsynspraksis, før sådanne benchmarks kan anvendes af tilsynsbelagte enheder i Unionen. ECB bemærker også, at sådanne benchmarks ikke synes at være omfattet af overgangsbestemmelserne i artikel 39, da disse synes kun at regulere eksisterende benchmarks, hvis administrator skal ansøge om godkendelse hos den kompetente myndighed i den medlemsstat, hvor administratoren er etableret, dvs. administratorer etableret i Unionen.

3.6.2. ECB er bekymret over den foreslåede ækvivalensordnings praktiske gennemførlighed, navnlig hvis den skal indføres samtidig med de øvrige bestemmelser i forordningsforslaget. Mange vigtige investeringsprodukter i Unionen, navnlig i derivater og investeringsforeninger, bruger benchmarks fra tredjelande som reference. Selv om IOSCO har offentliggjort en række principper om fastsættelse af benchmarks og opfordrer landene til at gennemføre dem (54), er det op til det enkelte land at følge dem, og det er derfor usikkert, hvorvidt alle IOSCO-medlemmer vil gennemføre dem i deres lovgivning. Da Kommissionens positive afgørelse om ækvivalens i henhold til forordningsforslaget skal angive, at tredjelandets retlige ramme sikrer, at forordningens krav, herunder governance- og kontrolkravene til administratorer, er retligt bindende og underlagt effektivt løbende tilsyn og håndhævelse (55), kan det være vanskeligt for mange tredjelandes retlige rammer, herunder G20-landenes retlige rammer, at opfylde betingelsen om ækvivalens, f.eks. hvor administratorer og stillere ikke er underlagt tilsynskrav (56). Som følge heraf vil det være nødvendigt at trække en lang række produkter tilbage, der som reference anvender benchmarks, der administreres af tredjelande, hvilket vil kunne have en betydelig indflydelse på den finansielle stabilitet.

3.6.3. Endvidere bemærker ECB, at den foreslåede ækvivalensordning ikke giver en klar vejledning med hensyn til konsekvenserne for kontrakter, der for nærværende bruger sådanne benchmarks som reference, hvis disse benchmarks ikke består ækvivalenstesten, da overgangsbestemmelserne i artikel 39 kun synes at finde anvendelse på benchmarks i Unionen.

3.6.4. For ikke at efterlade brugen af benchmarks fra tredjelande i et limbo opfordrer ECB derfor Unionens lovgivende organer til at overveje som minimum at indføre en længere gennemførelsesperiode for ækvivalensordningen, hvorunder udvalgte og meget benyttede benchmarks, som administreres af tredjelande, navnlig G20-landene, fortsat kan anvendes i Unionen, indtil udgangen af en længere overgangsperiode på 3 år. For sådanne benchmarks ville administratoren fra tredjelandet skulle godtgøre, at IOSCO-principperne er overholdt inden for rammerne af dennes indenlandske retlige ramme. Som følge heraf vil benchmarket blive midlertidigt undtaget fra ækvivalenskravene i forordningsforslagets artikel 20. Det er dog vigtigt at finde en balance mellem hensynet til finansiel stabilitet i Unionen og det bredere hensyn til lige konkurrencevilkår mellem alle administratorer af kritiske benchmarks, der i vid udstrækning anvendes i Unionen. For at opnå en sådan balance forestiller ECB sig, at ESMA på vegne af Kommissionen jævnligt kan gennemgå, hvorvidt det fortsat er nødvendigt at udskyde gennemførelsen af ækvivalensordningen for administratorer i tredjelande (57).

4. Andre internationale aspekter

I Eurosystemets svar til Kommissionens høring om regulering af indeks af september 2012 (58) understregede ECB vigtigheden på dette område af at sikre en hensigtsmæssig koordinering af lovgivningsinitiativer på nationalt plan og EU-plan med internationale initiativer. I den forbindelse bemærker ECB, at Rådet for Finansiel Stabilitets Official Sector Steering Group, som ECB er medlem af, i øjeblikket er i gang med at vurdere fremtiden for finansielle benchmarks sammen med markedsdeltagere.

Hvor ECB foreslår ændringer af forordningsforslaget, vedlægges som bilag ændringsforslag med en begrundelse herfor.

Udfærdiget i Frankfurt am Main, den 7. januar 2014. Formand for ECB Mario DRAGHI

(1) KOM(2013) 641 endelig.

(2) Jf. forordningsforslagets artikel 1. Anvendelsesområdet for forordningen er bredt og omfatter en lang række benchmarkindeks, herunder alle benchmarks, der bruges som reference for finansielle instrumenter, der er optaget til handel eller handles på et reguleret marked, såsom energi, råvarer og valutaderivater.

(3) Jf. forordningsforslagets artikel 7 og 8.

(4) Jf. forordningsforslagets artikel 22. Tilsynsbelagte enheder må således, som det fremgår af artikel 19, kun bruge et benchmark, som er omfattet af forordningsforslaget, hvis det leveres af en administrator, der er godkendt i overensstemmelse med artikel 23 eller registreret i overensstemmelse med artikel 21.

(5) F.eks. hvis administratorens medlemmer eller et af administratorens paneler af stillere, omfatter markedsdeltagere, der bidrager med inputdata til indekset.

(6) Jf. forordningsforslagets artikel 13. Hvad angår kritiske benchmarks, skal administratorerne forelægge adfærdskodeksen for den kompetente myndighed og indhente dennes godkendelse.

(7) Jf. forordningsforslagets artikel 29. De kompetente myndigheders beføjelse til at føre tilsyn og gennemføre undersøgelser er fastsat i artikel 30 og beføjelsen til at pålægge administrative sanktioner i artikel 31.

(8) Jf. forordningsforslagets artikel 34, stk. 1 og 6. Den relevante foranstaltning vedrørende obligatorisk bidrag er artikel 14, stk. 1, litra a) og b).

(9) Disse omfatter foranstaltninger vedrørende obligatoriske bidrag (artikel 14), godkendelse af administratorer (artikel 23 og 24) samt administrative foranstaltninger og sanktioner (artikel 31).

(10) Dette er fastsat i artikel 19 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1095/2010 af 24. november 2010 om oprettelse af en europæisk tilsynsmyndighed (Den Europæiske Værdipapir- og Markedstilsynsmyndighed), om ændring af afgørelse nr. 716/2009/EF og om ophævelse af Kommissionens afgørelse 2009/77/EF (EUT L 331 af 15.12.2010, s. 84).

(11) Jf. forordningsforslagets Afsnit V. Administratorer af benchmarks fra tredjelande skal underrette og lade benchmarket registrere hos ESMA, og Kommissionen skal godkende, at reguleringen i tredjelandet svarer til Unionens regulering, før det må bruges af enheder, som er under tilsyn i Unionen.

(12) Jf. det ændrede forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om insiderhandel og kursmanipulation (markedsmisbrug), KOM(2012) 421 endelig, og det ændrede forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om strafferetlige sanktioner for insiderhandel og kursmanipulation, KOM(2012) 420 endelig.

(13) Jf. den endelige rapport fra IOSCO om principperne for finansielle benchmarks af 17. juli 2013, som findes på IOSCO's websted www.iosco.org.

(14) Jf. forordningsforslagets artikel 3, stk. 1, nr. 13.

(15) I henhold til forordningsforslagets artikel 3, stk. 1, nr. 15, omfatter disse kreditaftaler og kreditaftaler i forbindelse med fast ejendom som defineret i de relevante EU-direktiver.

(16) Jf. Europa-Kommissionens offentlige høring om reguleringen af indeks — Eurosystemets svar, november 2012, s. 2-3, som findes på www.ecb.europa.eu

(17) Jf. Eurosystemets svar til EBA og ESMA's offentlige høring om principperne for procedurerne i forbindelse med fastsættelse af benchmarks i EU og Eurosystemets svar til IOSCO's høringsrapport om finansielle benchmarks, som begge blev offentliggjort i februar 2013.

(18) Pengemarkedsforeninger kan også bruge indeks som reference for prisen på finansielle instrumenter, som de handler med. Jf. Europa-Parlamentets og Rådets forslag til forordning om pengemarkedsforeninger, KOM(2013) 615 endelig, som kræver, at pengemarkedsforeningerne i tilfælde, hvor det ikke er muligt at foretage en værdiansættelse til markedsværdi, værdiansætter deres aktiver til modelværdi, som er en metodologi, der bygger på benchmarks (jf. navnlig det pågældende forordningsforslags betragtning 41 og artikel 2, stk. 10). Pengemarkedsforeninger er normalt opbygget som alternative investeringsfonde eller som institutter for kollektiv investering i værdipapirer og er således allerede omfattet af definitionen af tilsynsbelagte enheder (jf. forordningsforslagets artikel 3, stk. 1, nr. 14, litra e) og f).

(19) Jf. forordningsforslagets artikel 2, stk. 2, litra a) og betragtning 16.

(20) Jf. ændringsforslag 1 til 3.

(21) Det bemærkes i den forbindelse, at Europa-Parlamentets Økonomi- og Valutaudvalg (ECON) i sit udkast til betænkning af 15. november 2013 foreslog at lade de nationale centralbanker være omfattet af anvendelsesområdet for forordningsforslaget – (jf. ændringsforslag 20 i udkastet til betænkning). Det anerkender dog (betragtning 20), at »outsourcing af beregning, hvor der ikke indgår noget skøn i anvendelsen af formlen, (ikke betyder), at beregneren er en administrator i denne forordnings betydning.« Udvalget har endnu ikke stemt om udkastet til betænkning. Findes på Parlamentets websted www.europarl.europa.eu.

(22) IOSCO's endelige rapport om principperne for finansielle benchmarks, jf. fodnote 13.

(23) Jf. forordningsforslagets artikel 3, stk. 1, nr. 19, og Bilag II.

(24) Jf. ændringsforslag 5. Jf. også kapitlet om referencerenter i ECB's Månedsoversigt for oktober 2013, s. 69, som findes på ECB's websted www.ecb.europa.eu.

(25) Jf. forordningsforslagets Afsnit II og VI.

(26) Jf. forordningsforslagets artikel 7, stk. 1, litra a).

(27) Jf. forordningsforslagets Kapitel 1 i Afsnit II.

(28) Jf. punkt 3.3.2, hvor der sættes spørgsmålstegn ved den praktiske gennemførlighed af tærsklerne for obligatoriske bidrag.

(29) Jf. Europa-Kommissionens offentlige høring om reguleringen af indeks — Eurosystemets svar, november 2012, s. 3.

(30) Dette er fastsat i forordningsforslagets artikel 34 med henvisning til artikel 19 i forordning (EU) nr. 1095/2010.

(31) Jf. forordningsforslagets artikel 20 og 21.

(32) Jf. ændringsforslag 9 vedrørende artikel 20, stk. 1, hvor termen »administrator established in a third country« anvendes (dette punkt er uden relevans for den danske version).

(33) Jf. forordningsforslagets artikel 26, stk. 2.

(34) Jf. forordningsforslagets Afsnit III.

(35) Jf. forordningsforslagets artikel 3, stk. 1, nr. 21 (definition) og artikel 13. Navnlig kræves det, at en administrator af et kritisk benchmark skal forelægge sin adfærdskodeks for den kompetente nationale myndighed og opnå godkendelse af, at den er i overensstemmelse med forordningen.

(36) Jf. forordningsforslagets artikel 14.

(37) Jf. Eurosystemets svar på EBA og ESMA's offentlige høring, jf. fodnote 17.

(38) Jf. forordningsforslagets artikel 3, stk. 1, nr. 21.

(39) Jf. ændringsforslag 6.

(40) Jf. forordningsforslagets artikel 14, stk. 1, litra a) til c).

(41) Jf. forordningsforslagets artikel 7, stk. 1, litra b) sammenholdt med forordningsforslagets Afsnit C i Bilag I.

(42) Jf. ændringsforslag 6.

(43) Denne bestemmelse giver den kompetente myndighed for administratoren beføjelse til at a) kræve, at tilsynsbelagte enheder indgiver inputdata til administratoren i overensstemmelse med metodologien, adfærdskodeksen eller andre regler b) bestemme den form, hvori inputdata skal leveres, og tidsfristen for leveringen heraf. Kravet om at yde bistand er fastsat i artikel 14, stk. 3.

(44) Jf. forordningsforslagets artikel 34, stk. 1 og 2.

(45) Rådets forordning (EU) nr. 1024/2013 af 15. oktober 2013 om overdragelse af specifikke opgaver til Den Europæiske Centralbank i forbindelse med politikker vedrørende tilsyn med kreditinstitutter (EUT L 287 af 29.10.2013, s. 63). Jf. også Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1022/2013 af 22. oktober 2013 om ændring af forordning (EU) nr. 1093/2010 om oprettelse af en europæisk tilsynsmyndighed (Den Europæiske Banktilsynsmyndighed) for så vidt angår overdragelsen af specifikke opgaver til Den Europæiske Centralbank i henhold til Rådets forordning (EU) nr. 1024/2013 (EUT L 287 af 29.10.2013, s. 5).

(46) Jf. artikel 4, stk. 1, i forordning (EU) nr. 1024/2013.

(47) Jf. forordningsforslagets artikel 16 og ændringsforslag 7.

(48) Jf. forordningsforslagets artikel 17 og 39.

(49) Artikel 39 i forordningsforslaget.

(50) Jf. ændringsforslag 8 og 18.

(51) Jf. forordningsforslagets artikel 18, stk. 1.

(52) Jf. Europa-Parlamentets og Rådets forslag til direktiv om kreditaftaler i forbindelse med fast ejendom til beboelse, KOM(2011)142 endelig.

(53) Jf. artikel 20 og 21.

(54) Jf. fodnote 13. Jf. også det seneste IOSCO-kommuniké af november 2013.

(55) Jf. forordningsforslagets artikel 20, stk. 2, litra b), sammenholdt med forordningsforslagets artikel 5.

(56) F.eks. fordi administratoren er en ureguleret markedsforening (»market association«). ECB forstår det på grundlag af feedback fra markedsdeltagere således, at kun få jurisdiktioner uden for Unionen har til hensigt at regulere andet end de vigtigste rente- og visse valuta- og råvarebenchmarks.

(57) Jf. ændringsforslag 16.

(58) Jf. Europa-Kommissionens offentlige høring om reguleringen af indeks — Eurosystemets svar, november 2012, s. 8.