DA Den Europæiske Unions Tidende C 100/6

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget — »Prækommercielle indkøb: Vedvarende høj kvalitet i offentlige tjenester i Europa gennem øget innovation«

KOM(2007) 799 endelig

2009/C 100/02

Kommissionen besluttede den 14. december 2007 under henvisning til EF-traktatens artikel 262 at anmode om Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om:

Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget — »Prækommercielle indkøb: Vedvarende høj kvalitet i offentlige tjenester i Europa gennem øget innovation«.

Det forberedende arbejde henvistes til EØSU's Faglige Sektion for Det Indre Marked, Produktion og Forbrug, som udpegede Joost VAN IERSEL til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 1. oktober 2008.

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 448. plenarforsamling den 21.-23. oktober 2008, mødet den 22. oktober 2008, følgende udtalelse med 70 stemmer for og 1 hverken for eller imod:

1. Konklusioner og henstillinger

1.1. EØSU giver sin fulde tilslutning til Kommissionens mål om at fremme incitamenter til innovation i forbindelse med offentlige indkøb overalt i EU. Hvis EU fortsat ønsker at være den førende leverandør af omkostningseffektive offentlige tjenesteydelser af høj kvalitet til gavn for økonomien og det sociale og økologiske miljø, må EU søge at gøre bedst mulig brug af innovationer og teknologiske fremskridt i sine offentlige tjenesteydelser.

1.2. EØSU er enigt i Kommissionens henstillinger vedrørende den »intelligente kunde« som en afgørende forudsætning for en mere proaktiv holdning til moderne indkøb hos de offentlige myndigheder. Som regel vil en mere »intelligent« inddragelse af den offentlige indkøber have en positiv effekt på kvaliteten af kontrakter med private leverandører.

1.3. EØSU mener ligesom Kommissionen, at bedre muligheder for innovation og anvendt teknologi i offentlige indkøb vil give resultater for Europa på to måder. For det første vil det forbedre kvaliteten af de offentlige tjenesteydelser og give valuta for pengene og derved komme skatteyderne til gavn og for det andet vil det give erhvervslivet nye muligheder for innovation og derved bidrage til EU's overordnede innovationsresultater og konkurrenceevne.

1.4. EØSU understreger, at uanset de potentielle fordele ved nye eller forskellige fremgangsmåder inden for offentlige indkøb, forbliver en korrekt omsættelse og gennemførelse af 2004-direktiverne (1) (»direktiverne«) en prioritet. Traditionelle og kulturelle holdninger er ofte dybt rodfæstede. Det er konkret dokumenteret, at en korrekt gennemførelse i medlemsstaterne kræver løbende overvågning på tæt hold samtidig med udveksling af erfaringer og god praksis.

1.4.1. I dag dækker offentlige indkøb over et meget bredt felt og nye paradigmer. EØSU understreger, at der må foretages en klar sondring mellem offentlige myndigheders indkøb og offentlige forsyningsvirksomheders indkøb, især i forbindelse med fremme af innovation. Forsyningsvirksomheder, hvoraf de fleste har deltaget i innovative projekter i over hundrede år, har mere professionelle færdigheder og erfaringer med højteknologiske projekter, hvilket sætter dem i stand til at håndtere helt nye innovationer. Det samme gælder forsvaret, selv om Europa mangler USA's store budgetter og kontinentale forsyningsgrundlag. Det er grunden til, at denne udtalelse koncentrerer sig om myndighederne, da forsyningsvirksomhederne allerede er i stand til at forvalte forskning og udvikling.

1.5. Kommissionen synes at have stor tillid til, at de brugbare erfaringer fra USA kan omsættes, når det gælder om at sammenkæde teknologi, innovation og offentlige indkøb i EU. EØSU frygter, at det ikke vil være så let at skabe sammenlignelige muligheder. For øjeblikket bliver forsyningsvirksomheds- og forsvarsmarkedet, deres indkøb og dermed forbundne innovation i Europa hovedsagelig udviklet på grundlag af nationale forhold og ekspertise.

1.6. Hvad offentlige indkøb angår, adskiller EU sig generelt fra USA ved at mangle:

— et stort fælles marked og tilsvarende vilkår for højteknologiske SMV′er over hele kontinentet,

— et fælles sprog,

— den særlige relation mellem det amerikanske forsvarsministerium og teknologistyrede virksomheder samt

— militærets afsmittende effekt på civile produkter og applikationer.

1.7. EØSU ønsker at slå klart fast, at det deler Kommissionens syn gående ud på, at vi er nødt til at udforske enhver mulighed for at stimulere innovation med henblik på at udvikle offentlige tjenesteydelser af bedre kvalitet og større værdi. I det øjemed bør Kommissionen også tilskynde de offentlige myndigheder til at søge at udnytte hinandens eksempler på bedste praksis.

1.8. Offentlige indkøbere bør stimuleres til at være åbne for innovative og alternative (»afvigende«) løsninger og ikke nødvendigvis fortsætte med at købe det samme som hidtil. De bør gå efter valuta for pengene, ikke kun den laveste pris. Det kan være nyttigt med udvekslinger mellem videncentre inden for dette felt i visse medlemsstater med henblik på at foregå med et godt eksempel i hele EU. På den måde kan indkøbere tilskyndes til at udvikle de fornødne færdigheder til at være intelligente kunder og dernæst gradvist høste erfaringer. Disse færdigheder og erfaringer er en absolut betingelse.

1.9. Hvad innovation angår, er de offentlige indkøbere nødt til at indlede en gennemsigtig teknisk dialog, længe inden de udbyder i licitation, så de forstår det nuværende stade på markedet, og så markedet bedre kan forstå det problem, der skal løses, og derigennem komme med de optimale løsninger.

1.10. EØSU opfordrer til forsigtighed, når det gælder inddragelse af flertallet af offentlige myndigheder i innovative processer eller som pionerer. De offentlige myndigheder har alt for ofte savnet muligheden for at udvikle de færdigheder og erfaringer, der kræves for at deltage i et virkelig innovativt projekt. Risiciene er omfattende og kræver ledelse af bedste kvalitet, idet man skal huske, at farerne for fiasko er meget reelle.

1.11. Der bør etableres et netværk af erfarne og professionelle mennesker og organisationer i medlemsstaterne, som kan indkaldes for at styrke en indkøbers egne ressourcer, når der er tale om mere avancerede innovative projekter.

1.12. Selv om bilaget opridser procedurerne for prækommercielle indkøbskontrakter, som falder uden for direktivernes anvendelsesområde i kraft af undtagelsesbestemmelserne (2), men ikke desto mindre er forenelige med den gældende lovramme, er der fortsat mulighed for også utilsigtede overtrædelser heraf. EØSU henstiller, at indkøberne studerer bilaget og nøje efterlever dets henstillinger. Hvis der er den mindste tvivl, enten hos den ordregivende myndighed eller hos nogen af de potentielle leverandører, anbefaler EØSU kraftigt, at myndigheden søger forudgående godkendelse fra Kommissionen om eventuelle overtrædelser med statsstøtte eller om undtagelse fra direktiverne og fremlægger dokumentation herfor over for alle potentielle leverandører.

1.13. Kommissionen understreger med rette betydningen af intellektuelle ejendomsrettigheder. EØSU tilføjer, at der bør udvises stor omhyggelighed i forbindelse med deres etablering, tildeling og forvaltning. Det er ikke noget uproblematisk aktivitetsområde.

2. Baggrund og sammenhæng

2.1. I 2004 vedtog Rådet de nugældende direktiver om offentlige forsyningsvirksomheders (3) og offentlige myndigheders (4) indkøb, der tilsammen beløber sig til ca. 16 % af EU's BNP.

2.2. Målet med direktiverne var at definere et sammenhængende, ikke-diskriminerende og gennemsigtigt regelsæt, som ville garantere åbningen af hidtil helt eller delvis lukkede markeder, fremme konkurrencen blandt leverandører samt sikre et mere fordelagtigt forhold mellem pris og resultat til gavn for myndigheder og borgere.

2.3. Der fandt langvarige og brede diskussioner sted i forbindelse med udarbejdelsen af de endelige forslag for at sikre, at direktiverne var praktiske og velegnede til at opfylde målsætningen.

2.4. I mellemtiden omsættes direktiverne til national lovgivning. Den praktiske gennemførelse på nationalt og regionalt niveau viser sig imidlertid at være alt andet end let. Procedurerne kræver færdigheder, professionalisme og erfaringer, som indtil nu ofte er underudviklede blandt de ordregivende myndigheder. I mange tilfælde er læringskurven lang.

2.5. Da innovation er et centralt emne i Lissabon-strategien, træffes der forskellige initiativer fra medlemsstaternes og Kommissionens side for at udrede, hvordan innovation kan fremmes inden for offentlig indkøbspraksis på basis af direktiverne.

2.6. Blandt nye initiativer fra Kommissionen kan nævnes:

— ti henstillinger om god praksis, der er nødvendige for at foretage vellykkede offentlige indkøb (5) (den såkaldte »10-punktsguide«)

— diskussioner mellem Kommissionens embedsmænd og direktørerne for national IKT-forskning (6) i medlemsstaterne er blevet udmøntet i konkrete forslag om prækommercielle indkøb (7), som diskuteres yderligere i denne udtalelses afsnit 4

— i forbindelse med »Environmental Technology Action Plan« (»ETAP«) (8) har GD for Miljø udarbejdet et initiativ vedrørende teknologiverificering og tilsvarende certifikater

— en ekspertgruppe om risikostyring inden for offentlige indkøb, nedsat af GD for Forskning, har netop indledt sit arbejde

2.7. Kommissionens initiativer er baseret på og inspireret af banebrydende rapporter som f.eks. Aho-rapporten »Creating an Innovative Europe« (9) og meddelelsen »Et lead market-initiativ til fordel for Europa« (10). Begge dokumenter angiver direkte, at offentlige indkøb kan og bør være en værdifuld kilde til innovative offentlige bygge- og anlægsarbejder, varer og tjenesteydelser (11). I fem af de seks (12) sektorer, der er udpeget af lead market-initiativet som særligt velegnede for innovative projekter, er der god plads til innovation i den offentlige sfære.

2.8. Gennem høringer af interessenter er der blevet opstillet et sæt kriterier for det såkaldte »lead market«, heriblandt kriterierne »efterspørgselsbaseret snarere end teknologi-push« og »strategiske og økonomiske interesser«, som begge er af særlig interesse for offentlige indkøbere. Ved alle høringer understreges det udbredte behov for, at offentlige indkøb i højere grad bør støtte innovative bygge- og anlægsarbejder, produkter og varer i Europa.

2.9. 10-punktsguiden, der blev offentliggjort i marts 2007, er en udmøntning af Aho-rapporten og opstiller god praksis, hvad angår innovative løsninger inden for offentlige indkøb, og der opremses 10 vigtige punkter om, hvordan man bliver en succesrig »intelligent kunde« (13). Den »intelligente kunde« diskuteres yderligere i punkt 3.14.

2.10. I meddelelsen om prækommercielle indkøb (14) præsenterer Kommissionen et nyt instrument til at iværksætte innovation inden for offentlige indkøb. Selv om Kommissionen tager hensyn til reglerne i 2004-direktiverne, ønsker den at fremme F&U-tjenestekontrakter mellem offentlige indkøbere og potentielle leverandører, som dækker F&U-faserne inden kommercialiseringsfasen, dvs. design, fremstilling af prototyper, afprøvning og forproduktionsfaser, og først stopper ved kommerciel produktion og salg.

2.11. EØSU ser positivt på ethvert tiltag med henblik på at fremme innovation i offentlige indkøb. I den henseende bifalder EØSU alle dokumenter og efterfølgende høringer og diskussioner blandt beslutningstagere og indkøbere, som er med til at danne grundlag for en forbedring af industriens innovative potentiale i EU til gavn for hele samfundet.

2.12. Formålet med denne udtalelse er imidlertid at undersøge:

— det begreb prækommercielle indkøb, som præsenteres i meddelelsen og dens bilag,

— hvordan prækommercielle indkøb sammen med andre initiativer kan bidrage til at forbedre klimaet for nyttige innovative bygge- og anlægsarbejder, produkter og tjenester,

— i hvilket omfang og på hvilken måde offentlige indkøb har de rette værktøjer til rådighed for at fremme innovation i offentlige tjenester samt

— se nøje på, hvor der forekommer begrænsninger og risici.

3. Bemærkninger

3.1. 10-punktsguiden (15) opstiller ti helt klare eksempler på god praksis, som kan hjælpe de offentlige myndigheder til effektivt at håndtere innovative løsninger inden for offentlige indkøb. Den udgør en solid byggeblok for den videre udvikling. Men der skal gøres langt mere, hvis guiden skal omsættes i praksis. På visse områder er der brug for flere positive tiltag, mens man på andre områder må træde mere varsomt.

3.2. Vellykkede offentlige indkøb afhænger af god praksis, der er forenelig med direktiverne. Direktiverne fremmer det indre marked og hjælper derved EU til at konkurrere med andre handelsområder med store hjemmemarkeder. God praksis hænger uløseligt sammen med direktiverne.

3.3. Visse medlemsstater er fortsat i færd med at omsætte 2004-direktiverne (se punkt 2.4) og i andre er der uoverensstemmelser med den nationale lovgivning. Sådanne mangler gør det vanskeligere at høste fuldt udbytte af direktiverne.

3.4. Rent konkret er der som følge af de offentlige indkøbskontrakters generelt stigende kompleksitet et åbenlyst behov for at forbedre færdigheder og erfaringer hos alle involverede. Især bør der i hele indkøberens organisation fremmes en kultur, der muliggør en vellykket gennemførelse af komplicerede projekter.

3.5. For at innovation skal blomstre, forudsætter det et stort tilgængeligt marked. Først da kan omkostningerne til innovation i form af penge, tid og indsats dækkes. Innovation er afgørende, hvis økonomien skal vokse sig stærk.

3.6. Efter Lissabon-dagsordenen i 2000 blev det besluttet, at offentlige indkøb bør bidrage til at fremme og støtte innovation.

3.7. Selv om de vigtigste kommissionsdokumenter om innovation, der nævnes i kapitel 2, generelt og uden skelnen behandler de to offentlige sektorer, myndigheder og forsyningsvirksomheder, gør EØSU kraftigt opmærksom på de nuværende karakterforskelle mellem de organisationer, som de to sektorer består af.

3.8. De offentlige forsyningsvirksomheder har længe været sponsorer, brugere, indkøbere og udviklere af innovative projekter, og det samme har militæret og dele af sundhedstjenesterne, hvorved de har erhvervet de fornødne færdigheder og erfaringer. Deres ledelsesmæssige erfaringer, når det gælder om at håndtere innovation og dennes risici og kompleksitet, bør ikke uden videre affærdiges.

3.9. Offentlige myndigheder kan lære af forsyningsvirksomheder, militæret og andre erfarne sektorer om, hvordan man driver et vellykket innovativt projekt. Ikke mindst kan de få en bedre forståelse af ressourcerne fra hele organisationen, som det er nødvendigt at afsætte hertil. Muligvis kan rekruttering fra de relevante afdelinger i organisationerne af personer, som for nylig er gået på pension, men stadig ønsker nogle års aktiv beskæftigelse, på kort sigt være en værdifuld kilde til erfaringer.

3.10. Innovation er anvendelsen af nye måder at gøre ting på. Det kan være i et bygge- og anlægsarbejde, et vareindkøb eller en tjenesteydelse. Forskning og udvikling er afgørende forudsætninger for et innovativt projekt. Det er vigtigt at huske forskellen mellem ren og anvendt forskning: Ren forskning udføres hovedsageligt af universiteter og forskningsinstitutioner og giver et teoretisk og praktisk grundlag for anvendt forskning og udvikling. Anvendt forskning består af teoretisk og praktisk arbejde, hvis mål er at fastlægge et grundlag for udvikling af et eller flere projekter. Denne udtalelse beskæftiger sig kun med ægte forskning i det omfang, prækommercielle indkøb, som diskuteret i kapitel 4, kan beskrives sådan.

3.11. Der er i princippet ingen større forskel mellem den offentlige sektor og den kommercielle sektor, når det gælder, hvordan et innovativt projekt skal håndteres. Der findes selvfølgelig mindre forskelle: Den offentlige sektor bliver gransket i et omfang, den kommercielle sektor stort set er afskærmet fra. I forbindelse med enhver banebrydende udvikling vil der forekomme fiaskoer, det er prisen for fremskridt. Med god disciplin bør man kunne mindske fiaskoerne mest muligt og lære af dem, men for mange kvaler hermed vil hæmme den videre udvikling.

3.12. I 2004-udgaverne af direktiverne overvejes allerede kontrakter, hvori innovation indgår. Der er ikke brug for yderligere lovgivning, kun en forståelse af, hvordan man driver et innovativt projekt inden for rammerne af disse.

3.13. I alle projekter, hvor innovation indgår — samt for den sags skyld i mange andre — er indkøberen nødt til at besidde den intelligente kundes egenskaber. Egenskaberne er blevet diskuteret omfattende i 10-punktsguiden, og denne udtalelse understreger deres afgørende betydning.

3.14. Den intelligente kunde er kort sagt nødt til at være åben over for nye idéer, men samtidig kunne udøve tilstrækkelig disciplin til at styre dem. Der er brug for mennesker med erfaring og erhvervede færdigheder til at lede de innovative projekter. Men først og fremmest er organisationen helt op til øverste niveau nødt til at harmonere med de innovative projekters behov. Uden en sådan kultur vil det ikke lykkes for manden på fabriksgulvet.

3.15. Innovative projekter kan med stor fordel opdeles i tre kategorier, hver med sine egne særtræk samt med visse træk, de alle deler. Med mindre andet er angivet, omfatter »produkt« i denne udtalelse bygge- og anlægsarbejder, vareindkøb og tjenester.

3.16. De tre kategorier er:

a) Godkendelse af et innovativt produkt til at tilgodese et konstateret behov, men som har begrænset eller ingen indvirkning på indkøberens arbejdsmetode. Det indebærer fordele med få risici eller forstyrrelser.

b) Anvendelse af et innovativt projekt, der kræver, at indkøberen skal tilpasse sin arbejdsmetode. Det indebærer betydelige potentielle fordele, men rummer visse risici og behovet for at udvikle nye procedurer og uddanne medarbejderne.

c) Inddragelse i et innovativt projekt. Indkøberen kan inddrages i større eller mindre omfang, spændende fra et virkelig fælles projekt, der begynder med definitionen af projektet, til at blive en pioner, der deltager i betafasens (16) forsøg og køber tidlige forproduktionsenheder.

3.17. Det umiddelbart vigtigste — og mest effektive i forbindelse med fremme af innovation — for inddragelsen af offentlige indkøbere i innovation og det letteste at gennemføre er a). Det kræver, at indkøberen er åben over for alternative tilbud (17), og at der findes personer, der er i stand til at vurdere forskellige tilbud ud fra, hvad der økonomisk er mest fordelagtigt.

3.18. Kategori b) er værdifuld for en indkøber, som søger at forbedre sin virksomhed ved at bruge et nyt produkt, hvilket ofte kan kræve et vist udviklingsarbejde, før det nye produkt er integreret i virksomheden. Det kræver færdigheder at opstille klare, men ikke alt for restriktive krav, og bl.a. inddragelse af personer fra indkøberens kunde- og tekniske afdelinger. De ressourcer, som indkøberen er nødt til at afsætte, er ikke ubetydelige, men hvis projektet styres ordentligt, er integrationsrisiciene til at overkomme, og fordelene vil opveje indsatsen.

3.19. Kategori c) er den vanskeligste kategori. At definere og udvikle helt nye løsninger fra bunden indebærer ifølge sagens natur en større teknologisk risiko end gradvise ændringer for at tilpasse eller integrere nye produkter på markedet i de eksisterende processer b). Få organisationer — bortset fra dem, der nævnes i punkt 3.8 (militæret osv.) — har de fornødne færdigheder og erfaringer til at deltage fuldt ud i et virkelig innovativt projekt af kategori c)-typen. Risiciene er betydelige og kræver styring af højeste kvalitet. Selv om belønningerne kan være store — det er meningsløst at gennemføre projektet, hvis de ikke er — er farerne for fiasko meget reelle. Den type projekt, som overvejes i meddelelsen, hører under kategori c).

3.20. Ifølge meddelelsen kan en indkøber gennemføre et innovativt projekt i form af indkøb af F&U til nyudvikling af førstegangsprodukter. For ethvert opfølgende indkøb af slutprodukter skal kravet om en konkurrencepræget udbudsprocedure vurderes fra sag til sag i henhold til direktiverne om offentlige indkøb. Virksomheder fremstiller almindeligvis de ting, de designer, i det mindste indtil det tidspunkt, hvor fremstilling på licens kan lade sig gøre rent praktisk. EØSU mener, at tildelingen af eventuelle intellektuelle ejendomsrettigheder som følge af projektet og foranstaltninger med henblik på at forvalte disse bør overvejes nøje på et praktisk og kommercielt grundlag, inden projektet sættes i gang.

3.21. Det er dokumenteret, at en procedure lig den, som overvejes i meddelelsen, anvendes i USA. Om end man kan finde eksempler herpå inden for det generelle militære område (Air Tanker-kontrakten, som muligvis opdeles mellem Boeing og Airbus), er det hovedsagelig inden for elektronikområdet. På dette område, med undtagelser som f.eks. hærdning af integrerede kredsløb mod elektromagnetiske pulser, er der tættere kontakt mellem de kommercielle og militære områder, end det er tilfældet på de fleste andre områder.

3.22. Når der drages sammenligninger med USA, er det dog vigtigt at huske på de strukturelle forskelle mellem USA og Europa. USA har længe været et homogent land, som voksede på basis af næsten ubegrænsede fysiske ressourcer — landbrug, guld, olie, mennesker — og med undtagelse af perioden efter 1929 — kapital. Det har — indtil for nylig undtagen inden for bankvæsenet — ført til udviklingen af et langvarigt indre marked og en infrastruktur til betjening heraf. Der er stadig lang vej, inden Europa nyder de samme fordele. Når det er sagt og trods USA's åbenbare styrkesider, er der fortsat visse områder, hvor USA halter bagefter EU i dag, det gælder især den næsten almene adgang til sundhedsydelser.

3.23. Foruden risiciene for teknisk fiasko — der er uløseligt forbundet med ethvert virkelig innovativt projekt — er det nødvendigt at se omhyggeligt på de finansielle risici som følge af manglende efterlevelse af bestemmelserne om statsstøtte, gennemsigtighed, ikke-forskelsbehandling og anvendelse af direktiverne, der diskuteres yderligere i punkt 4.3: Statsstøtte.

4. Bilag — SEC(2007) 1668 — til meddelelsen »Pre-commercial Procurement — Staff Working Document«

4.1. Foreslået ordning (»Ordningen«)

4.1.1. Grundlæggende princip: Når indkøberen anvender risiko/resultatdeling til markedspris, kan F&U-tjenester indkøbes i henhold til en undtagelse (18) inden for direktiverne (19) og kan anvendes til at udforske innovative løsninger til krav (som forløber for en indkaldelse af bud om slutprodukter) og stimulerer derved også udklækningen af innovative idéer generelt.

4.1.2. Afgørende forudsætning: Indkøberen er nødt til at stifte bekendtskab med potentielle leverandørers aktiviteter og kapacitet og definere sine produktionsmæssige behov klart, men uden at være alt for restriktiv.

4.1.3. Adfærd: Når først kravet er fastlagt og potentielle leverandører udpeget, foreslås det, at indkøberen gennemfører et F&U-projekt i tre faser, hvor denne begynder med et rimeligt antal leverandører (fem er foreslået) og gradvist trapper ned til to, som fuldfører forproduktions- og betatestfasen. Derefter bør produktionskravet udbydes i licitation i henhold til direktivernes bestemmelser.

4.2. Bemærkninger

4.2.1. Ordningen er generelt baseret på den praksis, der anvendes i forbindelse med forsvarsindkøb i forskellige lande. Den er generelt den samme overalt i verden og er letforståelig.

4.2.2. Forsvarsindustrien er speciel i og med, at den er nødt til at se langt ind i fremtiden baseret på politiske og taktiske antagelser, som i sagens natur ikke kan fastlægges præcist. Der gennemføres megen forskning og begrænset udvikling — som overvejet i ordningen — nmen kun få produktionsprogrammer realiseres. F&U-projekterne samt produktionskontrakterne er alt for ofte underlagt en kontinuerlig strøm af ændringer, når nye taktiske eller politiske oplysninger bliver tilgængelige over meget lange tidsskalaer, hvilket betyder, at udgiftsoverskridelser således er endemiske. Udviklinger, der gennemføres af civile offentlige myndigheder, bør ikke være underlagt samme strøm af ændringer, hvis de forvaltes ordentligt.

4.2.3. Hvorvidt en sådan ordning er passende for dele af den offentlige sektor, som har mindre erfaring med yderst tekniske F&U-projekter, ligger hen i det uvisse.

4.2.4. Der er en klar bekymring for, at direktivernes undtagelse for F&U-tjenesteydelseskontrakter, som ikke er forbeholdt indkøberen, kan bruges på en konkurrencebegrænsende måde til at udvikle nationale sværvægtere og derved underminerer direktivernes mål om at støtte udviklingen af et fælleseuropæisk indre marked.

4.2.5. Såfremt projekter gennemføres under ordningen, er det nødvendigt at overveje visse detaljerede aspekter yderligere.

4.3. Statsstøtte

4.3.1. Ved iværksættelsen af enhver indkøbsprocedure under ordningen er det, som bemærket i bilaget, nødvendigt at se på spørgsmålet om statsstøtte. Om der er et element af statsstøtte i et bestemt projekt og om det er berettiget, skal ikke behandles i denne udtalelse. Men en eventuel usikkerheds indvirkning på et projekt under ordningen falder bestemt inden for udtalelsens rammer.

4.3.2. Prækommercielle indkøb defineres i meddelelsen som en fremgangsmåde til erhvervelse af F&U-tjenester, som involverer risiko/resultatdeling mellem indkøbere og leverandører og ikke udgør statsstøtte. EØSU henstiller, at indkøberne nøje analyserer bilaget, som opridser et eksempel på gennemførelsen af prækommercielle indkøb på linje med gældende lovrammer. I tvivlstilfælde ved iværksættelsen af de første prækommercielle indkøbspilotprojekter er det tilrådeligt at indhente forudgående godkendelse fra Kommissionen om mulig statsstøtte eller andre overtrædelser og dokumentere dette over for potentielle leverandører. Det er efter alt at dømme vanskeligt at afgøre, om statsstøtte har været brugt.

4.3.3. Hvis det viser sig, at der har været anvendt statsstøtte, og at det er ulovligt, kan leverandøren måske blive nødt til at tilbagebetale denne, men kan ikke kræve erstatning fra indkøberen, som indgik F&U-kontrakten. Leverandøren bliver derved bragt i en konkret risiko, som det dog formentlig ikke er muligt at forsikre sig imod. Det faktum, at en modtager af nogen som helst ulovlig statsstøtte (en leverandør) skal tilbagebetale de modtagne midler, men ikke kan sagsøge indkøberen, er naturligvis ikke specielt for F&U-kontrakter. De samme regler gælder for alle indkøbskontrakter. Det faktum, at der anvendes en godkendt indkøbsprocedure (f.eks. den i direktiverne nævnte procedure), giver ingen absolut garanti for, at der ikke ydes nogen statsstøtte, da begunstigelse af leverandører kan foregå på mange direkte og indirekte måder. Brugen af undtagelsesbestemmelsen giver ikke nødvendigvis en større eller mindre risiko for et fejlslagent indkøb på en gennemsigtig, ikke-diskriminerende måde til markedspris.

4.3.4. Det bedste er at øge erfaringsniveauet i alle offentlige indkøbsafdelinger, så de kan anvende kriterierne korrekt til at verificere, at der ikke ydes statsstøtte. Disse kriterier omfatter også indkøb på en gennemsigtig, ikke-diskriminerende måde til markedspris. Denne erfaring er vigtig overalt, da disse kriterier ikke kun er relevante for F&U-kontrakter. Det er de samme kriterier, som gælder for enhver type indkøbskontrakt, selv om risiciene i en prækommerciel indkøbskontrakt kan værre større.

4.3.5. Bilaget opridser kriterierne for at sikre de berørte, at en prækommerciel indkøbskontrakt ikke udgør statsstøtte. EØSU henstiller derfor, at Kommissionen og medlemsstaterne overvejer at fremme uddannelse og vidensdeling om etablering af prækommercielle indkøbsprojekter på linje med lovrammerne, så man undgår risikoen for, at de offentlige myndigheder — og deres leverandører — måske senere løber ind i statsstøtteproblemer.

4.3.6. Selv om det ikke er et spørgsmål om statsstøtte, hvis den undtagelse fra direktiverne, der gælder for visse typer F&U-tjenester, viser sig at være ugyldig, vil det føre til, at kontrakten atter falder ind under direktiverne. Under klagedirektivet vil kontrakten, der formentlig ikke er blevet annonceret ordentligt eller er underlagt en »standstill«, blive gjort virkningsløs (20). Under de omstændigheder vil leverandøren være i fare for ikke at få betaling for det udførte arbejde. Denne risiko, som man formentlig heller ikke kan forsikre sig imod, gælder ikke specielt F&U-kontrakter, men bliver større, når direktivernes undtagelse for F&U-tjenester bruges. Der bør udvises stor forsigtighed og indhentes råd.

4.4. Risiko

4.4.1. Alle F&U-programmer rummer risici; ikke alle innovative projekter vil føre til det ønskede resultat. Ordningen fastlægger temmelig passende, at risici og resultater bør deles mellem indkøber og leverandør. Der lægges imidlertid vægt på hensyn til statsstøtte og traktatsprincipper, som, selv om de formentlig ikke kan undgås, skaber et yderligere lag af kompleksitet i et allerede komplekst anliggende.

4.4.2. Som det er tilfældet med al risikostyring, bør parterne enes om at tage ansvaret for de risici, som hver er i den bedste position til at styre, og holde sig i løbende kontakt for at sikre, at der ikke opstår nogen risici eller at risiciene eskalerer, uden at de når at blive identificeret og bekæmpet.

4.4.3. Bilaget indeholder en diskussion om kontrakter til faste priser, hvor den offentlige myndighed fastsætter et øvre loft og indbyder tilbudsgiverne til at indgive bud til eller under det øvre loft med henblik på at få leverandøren eller leverandørerne til at støtte projektet i større eller mindre omfang i bytte for udnyttelsesrettigheder. En sådan ordning kan udmærket være tiltrækkende for de leverandører, som let kan afsætte resultaterne af udviklingsarbejdet på et større marked, men den indfører et element af kompleksitet i de tilfælde, hvor muligheden for bredere udnyttelse ikke er indlysende, men hvor indkøberens fordele er betydelige. I sådanne tilfælde bør indkøberen formentlig overveje en alternativ fremgangsmåde.

4.5. Intellektuel ejendom

4.5.1. De rettigheder til intellektuel ejendom, som opstår, udgør et vigtigt led i ordningen. Hvem har rettigheder og i hvilket omfang påvirker dette projektets retsgrundlag samt de praktiske resultater, når det gælder om at høste fordele af F&U.

4.5.2. Der er grundlæggende tre måder at beskytte intellektuel ejendom på:

— Patenter — et lovfæstet monopol;

— Ophavsret — som gælder for alle originale værker;

— Hemmeligholdelse — hvor hverken patent eller ophavsret yder effektiv beskyttelse.

4.5.3. Patenter er den kraftigste og kommercielt letteste beskyttelse at bruge for virkelig fundamentale innovationer, som tredjeparter kan fremstille i licens. De er også de dyreste. Medmindre opfindelsen opfylder disse kriterier eller projektet foregår i en erhvervssektor, hvor patenter bruges som et konkurrencevåben, er patentering formentlig spild af penge. Patenter er også ekstremt dyre at forsvare.

4.5.4. Ophavsret koster ingenting. Den findes simpelthen. I modsætning til et patent er indehaveren af ophavsretten imidlertid nødt til at bevise, at en krænker faktisk kendte til det ophavsretsligt beskyttede materiale og kopierede det. Uafhængig gentagelse af ophavsretligt beskyttet materiale, hvor den gentagende part ikke har kendt til det omtalte materiale, er ikke kopiering og kan ikke anfægtes med succes.

4.5.5. Hemmeligholdelse bruges i stor udstrækning i den kommercielle sektor for at beskytte en konkurrencemæssig fordel. Det er afgørende at hemmeligholde en opfindelse, når der er en intention om at patentere den. Hvis den afsløres tidligt, kan den blive diskvalificeret fra patentering. Når hverken patenter eller ophavsret yder en effektiv beskyttelse af en kommercielt værdifuld opfindelse, er hemmeligholdelse den eneste udvej. Coca-Cola vogter nidkært over formelen til den drikkevare, firmaet er opkaldt efter.

4.5.6. Selv om hemmeligholdelse er en effektiv måde at beskytte intellektuel ejendom på og under visse omstændigheder kan være det eneste tilgængelige middel, er det svært at forene med gennemsigtighed.

4.5.7. Formulering af udbudsbetingelser for opfølgende indkøb af kommercielle slutprodukter, hvad angår funktionelle i stedet for præskriptive produktspecifikationer, kan være med til at opfylde begge krav om gennemsigtighed over for konkurrerende tilbudsgivere uden at afsløre tekniske gennemførelsesdetaljer af individuelle løsninger, der er udviklet i den prækommercielle fase.

4.5.8. Rettighederne til intellektuel ejendom er, som det fremgår af ordningen, selvfølgelig meget vigtige i F&U-projekter. Men stor omtanke og fornuft bør anvendes ved etableringen, tildelingen og forvaltningen af dem. Det er ikke noget uproblematisk aktivitetsområde.

4.5.9. Ved prækommercielle indkøb bliver de intellektuelle ejendomsrettigheder delt mellem indkøbere og leverandører: Leverandørerne bevarer de intellektuelle ejendomsrettigheder, køberne bevarer en licensfri brugsret samt retten til at kræve, at deltagende virksomheder tildeler licens til de intellektuelle ejendomsrettigheder til tredjepartsleverandører på fair og rimelige markedsvilkår. Licensfri brugsret sætter offentlige indkøbere i stand til at benytte resultaterne af F&U internt uden at skulle betale licensudgifter til de deltagende virksomheder. Retten til at kræve, at deltagende virksomheder tildeler licens til intellektuelle ejendomsrettigheder til tredjepartsleverandører til markedspris sætter offentlige indkøbere i stand til at sikre sig adgang til en tilstrækkeligt stor og konkurrencedygtig forsyningskæde samtidig med at deltagende virksomheder får mulighed for at hente indtægter fra de intellektuelle ejendomsrettigheder, som de har opnået under det prækommercielle projekt. I Europa mangler de offentlige indkøbere muligvis de fornødne erfaringer til at vurdere de intellektuelle ejendomsrettigheders markedsværdi, og derfor er uddannelse i og erfaring med risiko- og resultatdeling i forbindelse med intellektuelle ejendomsrettigheder anbefalelsesværdig.

4.5.10. De offentlige myndigheder er nødt til at lære af den private sektors gode praksis med køb og salg af intellektuelle ejendomsrettigheder, samt af de typiske klausuler i myndighedernes standardkontrakter om deling af intellektuelle ejendomsrettigheder med leverandører inden for offentlige indkøb, der bruges overalt i verden.

4.6. Leverandørers og indkøbers kvalifikationer

4.6.1. Potentielle leverandører er selvfølgelig nødt til at have de færdigheder, der kræves for at forvalte innovative projekter. Deres erfaringer kan relativt let fastslås af en intelligent kunde.

4.6.2. Potentielle indkøbere er også nødt til at kunne forvalte sådanne projekter. Erhvervelse af viden om det nuværende stade på det relevante marked, forberedelse af produktionsmæssige kravspecifikationer, forhandling med og udvælgelse af de valgte leverandører, styring af projektet og af dets medfølgende risici kræver alt sammen tilbundsgående færdigheder og erfaringer inden for indkøberens organisation. Hvis organisationen ikke har en kultur — hele vejen fra toppen til bunden — der er egnet til forvaltning af sådanne projekter, er der risiko for en omkostningskrævende fiasko. Det er naturligvis sådanne karaktertræk, man finder hos den intelligente kunde.

Bruxelles, den 22. oktober 2008. Mario SEPI Formand for Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) 2004-direktiverne: Forsyningsvirksomhedsdirektivet 2004/17/EF; Offentlige myndigheder 2004/18/EF.

(2) Undtagelsesbestemmelserne:

— Forsyningsvirksomheder, art. 24, litra e: Kontrakter om visse tjenesteydelser, der ikke er omfattet af anvendelsesområdet for dette direktiv. Dette direktiv finder ikke anvendelse på tjenesteydelseskontrakter: e) tjenesteydelser vedrørende forskning og udvikling, bortset fra sådanne, hvis udbytte udelukkende tilhører ordregiveren til brug for egen virksomhed, forudsat at tjenesteydelsen i fuldt omfang betales af ordregiveren.

— Myndigheder, art. 16, litra f — Særlige undtagelser. Dette direktiv finder ikke anvendelse på offentlige tjenesteydelseskontrakter: f) tjenesteydelser vedrørende forskning og udvikling, bortset fra dem, hvis udbytte udelukkende tilhører den ordregivende myndighed til brug for egen virksomhed, hvis tjenesteydelsen i fuldt omfang betales af den ordregivende myndighed.

(3) 2004/17/EF.

(4) 2004/18/EF.

(5) 10-punktsguiden: »Guide on dealing with innovative solutions in public procurement, 10 elements of good practice«, SEC(2007) 280 (foreligger ikke på dansk).

(6) IKT: Informations- og kommunikationsteknologi.

(7) »Prækommercielle indkøb: Vedvarende høj kvalitet i offentlige tjenester i Europa gennem øget innovation«, KOM(2007) 799 endelig og bilag. SEC(2007) 1668.

(8) ETAP's prioriterede foranstaltninger er: fremme af forskning og udvikling, mobilisering af støttemidler, bidrag til at styre efterspørgslen og forbedre markedsvilkårene.

(9) »Creating an Innovative Europe«, rapport af den uafhængige ekspertgruppe om F&U og innovation, der blev udpeget efter topmødet på Hampton Court, januar 2006.

(10) »Et lead market-initiativ til fordel for Europa«: KOM(2007) 860 endelig.

(11) Andre kommissionsdokumenter, der fortjener interesse, er f.eks. meddelelsen »Mere forskning og innovation — investering i vækst og beskæftigelse: En fælles tilgang«. Offentliggjort 2005, ISBN 92-894-9417-4.

(12) eSundhed, beskyttende tekstiler, bæredygtigt byggeri, genanvendelse, biobaserede produkter, vedvarende energi.

(13) »Guide on dealing with innovative solutions in public procurement, 10 elements of good practice«, SEC(2007) 280.

(14) »Prækommercielle indkøb: Vedvarende høj kvalitet i offentlige tjenester i Europa gennem øget innovation«, KOM(2007) 799 endelig og bilag. SEC(2007) 1668.

(15) »Guide on dealing with innovative solutions in public procurement, 10 elements of good practice«, SEC(2007) 280.

(16) Alfa- og betatests stammer fra softwareindustrien.

— Alfatests simuleres eller er egentlige driftstests af en potentiel bruger eller et uafhængigt testteam, almindeligvis hos udvikleren.

— Betatests gennemføres efter alfatests. Versioner af softwaren, kendt som betaudgaver, udsendes til en begrænset brugergruppe uden for programmeringsteamet, så yderligere uafhængige tests kan sikre, at produktet har få fejl tilbage.

(17) Direktivet (»Myndigheder«) 2004/18/EF, artikel 24, alternative tilbud:

1) Når kriteriet for tildeling er det økonomisk mest fordelagtige tilbud, kan de ordregivende myndigheder give tilbudsgiverne tilladelse til at præsentere alternative tilbud.

2) De ordregivende myndigheder skal i udbudsbekendtgørelsen angive, om de tillader alternative tilbud eller ej; hvis dette ikke er angivet, vil alternative tilbud ikke være tilladt

3) De ordregivende myndigheder, der tillader alternative tilbud, angiver i udbudsbetingelserne, hvilke mindstekrav alternative tilbud skal opfylde, og hvilke specifikke krav der eventuelt stilles til deres udformning.

4) De tager kun de alternative tilbud i betragtning, som opfylder de krævede minimumskrav. I udbudsprocedurerne for offentlige vareindkøbs- eller tjenesteydelseskontrakter kan ordregivende myndigheder, der har givet tilladelse til alternative tilbud, ikke afvise et alternativt tilbud alene med den begrundelse, at der, såfremt det antages, enten vil blive tale om en tjenesteydelseskontrakt i stedet for en offentlig vareindkøbskontrakt eller omvendt.

(18) 10-punktsguiden: »Guide on dealing with innovative solutions in public procurement, 10 elements of good practice«, SEC(2007) 280 (foreligger ikke på dansk).

(19) Jf. fodnote 2.

(20) Direktiv 2007/66/EF (»Retslige skridt«), artikel 2d, Retsvirkningen »uden virkning« (Medlemsstaterne påser, at en klageinstans, der er uafhængig af den ordregivende myndighed, betragter en kontrakt som værende uden virkning, eller at en klageinstans beslutter, at den er uden virkning i hvert af følgende tilfælde: a) hvis den ordregivende myndighed har tildelt en kontrakt uden forudgående offentliggørelse af en udbudsbekendtgørelse i Den Europæiske Unions Tidende, selv om dette ikke er tilladt i henhold til [dette] direktiv).