MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET En handlingsplan for forsendelse i Europa - en ny toldpolitik (97/C 176/03) KOM(97) 188 endelig udg.

(Forelagt af Kommissionen den 30. april 1997)

1. Forsendelse - et væsentligt redskab i samhandelen og den økonomiske integration på det europæiske kontinent

1.1. Toldmæssig forsendelse er en væsentlig brik i EF-bygværket og et grundlæggende element i de europæiske firmaers strategi. Med midlertidig suspension af den told og de afgifter, der normalt anvendes på indførte varer, byder det på en stor fleksibilitet i varebevægelserne og mulighed for toldbehandling i lokalmiljøet både inden for Unionen ved hjælp af fællesskabsforsendelse og i samhandelen med vore partnere inden for rammerne af fælles forsendelse med EFTA- og Visegard-landene eller TIR-konventionen, som i øjeblikket tæller 59 kontraherende parter.

1.2. Integrationen af de central- og østeuropæiske lande i systemet for fælles forsendelse er et vigtigt element i præ-tiltrædelsesstrategien, der er skabt på basis af Europaaftalerne om associering og Kommissionens hvidbog. For de fire lande i Visegard-gruppen er denne integration allerede en realitet, som giver dem konkrete rammer til at forberede sig på deres fremtidige tiltrædelse af Unionen ved at implicere dem direkte i den igangværende reform. Hvad angår de lande, der ansøger om optagelse i systemet med fælles forsendelse, ligger det interessante for dem i, at de kan integrere sig i et system, der vil kunne optage dem på de bedste vilkår. Alene et fornyet system for toldmæssig forsendelse, der bygger på edb-styrede procedurer, vil kunne tilbyde disse garantier.

1.3. Omkring 18 millioner dokumenter for fællesskabsforsendelse eller fælles forsendelse og 1 million TIR-carneter (af de 2-3 millioner der anvendes mellem alle de kontraherende parter til konventionen) udstedes hvert år i Europa, som vedrører betydelige varemængder af betydelig værdi og samtidig hermed told- og afgiftsbeløb på milliarder ECU. Under disse omstændigheder vil procedurerne ikke blot skulle afpasses efter den moderne handels behov, men også undergå dybtgående reformer for at gøre dem mindre sårbare over for bedrageri.

1.4. Det bedrageri, der i de seneste år er forekommet i forbindelse med forsendelse har i finansielle termer givet anledning til et betydeligt tab for de nationale budgetter og EF-budgettet. Bedrageriet medfører også, at der på det europæiske marked ulovligt afsættes ubeskattede varer, der unddrager sig enhver kontrol, og som truer såvel vore virksomheders konkurrenceevne som borgernes sundhed og sikkerhed.

1.5. Denne veritable krise inden for forsendelse, som Kommissionen pegede på i 1995 og 1996 i tre meddelelser til Europa-Parlamentet og Rådet, og som Revisionsretten behandler i sin beretning om forsendelse af 1994, er på ny blevet behandlet af Europa-Parlamentet og dets midlertidige undersøgelseskommission vedrørende fællesskabsforsendelse. Denne kommission har bidraget meget til en bevidstgørelse af forvalterne og brugerne af procedurerne om, at det er stærkt påkrævet, at der foretages en radikal reform for at redde toldmæssig forsendelse i Europa, både ved at genskabe de økonomiske fordele og sikkerheden ved procedurerne og ved at indføre mekanismer, der kan beskytte de interesser, der står på spil.

1.6. Med denne meddelelse til Rådet og Parlamentet, som også henvender sig til samtlige brugere og forvaltere af forsendelse, ønsker Kommissionen at omsætte sit tilsagn i praksis om at udarbejde en handlingsplan for en indgående, afbalanceret og realistisk reform af toldsystemerne for forsendelse. Kommissionens handlingsplan for forsendelse, der er vedføjet som bilag til meddelelsen, skal tjene som grundlag og løbende reference for alle forslag, som Kommissionen vil fremsætte, og alle initiativer, som den vil tage på området.

1.7. Denne handlingsplan vedtages på et tidspunkt, hvor rapporten fra Europa-Parlamentes undersøgelseskommission om forsendelse, der blev vedtaget den 19. februar 1997, netop er blevet forelagt Europa-Parlamentet på plenarmødet den 12. marts 1997 (1). Europa-Parlamentet opfordrede ved henstilling af 13. marts 1997 Kommissionen, Rådet og medlemsstaterne til at drage omsorg for, at konklusionerne i undersøgelsen blev fulgt op. Undersøgelseskommissionens arbejde, såvel som dens konklusioner og henstillinger, har været et redskab af stor betydning for Kommissionen i dens fastlæggelse af sine egne retningslinjer og har i høj grad bidraget til at give et dossier, der i første række er af teknisk karakter, hele sin politiske dimension og anbringe det i den bredere sammenhæng af Unionens toldpolitik og toldsamarbejdet mellem stater.

1.8. I denne henseende vil reformen af procedurerne for toldmæssig forsendelse i Europa være et første indsatsområde for programmet Told 2000 (2), som på den ene side viser behovet for de europæiske toldadministrationer for at arbejde endnu nærmere sammen, indtil der er nået et integrationsniveau, hvor man kan tale om en enkelt EF-administration, og på den anden side foreslår en række instrumenter, der kan bidrage til realiseringen af dette mål. Europa-Parlamentet og Rådet markerede med vedtagelsen af beslutningen Told 2000 i december sidste år, hvor vigtigt det er for det indre marked og de europæiske borgere, at der findes en dynamisk og effektiv toldpolitik, der kan fremme udviklingen af verdenshandelen og samtidig garantere et højt beskyttelsesniveau på alle steder ved den ydre grænse.

1.9. Reformen af forsendelse er i øvrigt på et interventionsområde af allerstørste betydning kun et af aspekterne af Kommissionens generelle tilgang til fælles politikker for anvendelsen af lovgivningen vedrørende told og indirekte beskatning og bekæmpelse af told- og afgiftssvig. På rent EF-plan vil der foruden gennemførelsen af programmet Told 2000 også blive stillet forslag til programmer Told 2000a for datamatisering af toldvæsenet og Fiscalis, som sigter på at udbygge samarbejdet inden for indirekte beskatning, samt oprettelse af en arbejdsgruppe på højt niveau, hvori skal deltage medlemsstaternes told- og afgiftsadministrationer under Kommissionens forsæde, som skal beskæftige sig med forebyggelse af bedrageri med tobak og spiritus.

2. En beslutsom indsats for at beskytte kriseramte procedurer

2.1. Bedragere, som benytter sig af den enestående udvikling i samhandelen og det dermed forbundne uimodståelige pres, særlig i samhandelen med de central- og østeuropæiske lande, har hurtigt opdaget, hvilken profit de kunne drage af et system, hvor de tilbudte faciliteter ikke længere i tilstrækkeligt omfang kunne opvejes materielt med hensyn til forebyggelse og kontrol.

2.2. Den internationale organiserede kriminalitet har også udnyttet svaghederne ved forsendelsesprocedurerne og har unddraget betydelige mængder højt beskattede varer myndighedernes kontrol, særlig cigaretter og spiritus.

2.3. Tabene for de nationale budgetter og EF-budgettet er af Kommissionen på basis af bedrageri direkte eller indirekte i forbindelse med forsendelse, som meddelt af medlemsstaterne (3), blevet anslået til ca. 1,27 mia. ECU over syv år (1990-1996), heraf 485 mio. ECU i traditionelle egne indtægter og 784 mio. ECU i nationale afgifter. I 1996 blev der påvist bedrageri til et beløb på 78 mio. ECU i egne indtægter og 216 mio. ECU i nationale afgifter, hovedsagelig i forbindelse med cigaretter, dvs. et samlet beløb på 294 mio. ECU mod 225 mio. ECU i 1995. Situationen er fortsat foruroligende. Bedrageriet inden for forsendelse vedrører med hensyn til de egne indtægter kun 17 % af det samlede bedrageri, der er opgjort som led i den gensidige bistand i 1996 (448 mio. ECU). I betragtning af punktafgifternes vægt vokser andelen af bedrageri i forbindelse med forsendelse imidlertid for cigaretters vedkommende alene i 1996 til 38 % af de samlede told- og afgiftsbeløb, der står på spil (773 mio. ECU). Det samlede beløb af told og afgifter, der således er unddraget, når ikke påvist bedrageri medregnes, er helt sikkert meget større.

2.4. De skader, som dette bedrageri forårsager, er ikke blot af budgetmæssig karakter. De er også af økonomisk eller endog sundhedsmæssig art, idet de ikke blot direkte eller indirekte berører det rette forløb af operationer, der er igangsat af hæderlige erhvervsdrivende, og de faciliteter, der tilbydes i forbindelse med forsendelse, men også forsyner et parallelt marked og påtvinger lovligt afsatte produkter en illoyal konkurrence, og kan direkte skade forbrugernes sundhed og sikkerhed. I sidste ende er det den europæiske borger, der som producent, handlende, forbruger og skatteyder, der er den store taber. For indtægtstabene i forbindelse med bedrageri inden for forsendelse skal nødvendigvis udlignes på enten det nationale plan eller EF-plan. Det ville være en kortsigtet politik ikke at skaffe sig midler til at gribe effektivt ind, ikke at investere i en indsats mod bedrageri, også på det rent budgetmæssige plan, men også hvad angår aspekterne bekæmpelse af organiseret kriminalitet.

2.5. Kommissionen har efter egne og Revisionsrettens konstateringer selv taget initiativ til at imødegå denne krise med sin første meddelelse af 29. marts 1995 med titlen »Bedrageri i forsendelsesproceduren - Løsninger og fremtidsperspektiver« (4).

2.6. Den har efter medlemsstaternes godkendelse vedtaget flere foranstaltninger på kort sigt med henblik på at imødegå denne trussel mod Fællesskabets og medlemsstaternes finansielle og økonomiske interesser og udvilket et ambitiøst projekt for datamatisering af forsendelse. I sin meddelelse af 3. april 1996 med titlen »Kommissionens indsats for bekæmpelse af bedrageri inden for forsendelse« (5) opstillede Kommissionen på den ene side et program for vedtagelse af disse foranstaltninger, hvoraf størstedelen nu er i kraft, og insisterede på den anden side på behovet for en global revision af bestemmelserne og betingelserne for deres anvendelse.

2.7. Den har siden da foretaget en indgående analyse af situationen og svaghederne ved forsendelse i nært samarbejde med alle berørte offentlige og private aktører for i al åbenhed at fastlægge retningslinjerne for en global reform. Analysen udmundede i en foreløbig rapport fra Kommissionens tjenestegrene, der er knyttet som bilag til meddelelsen af 9. oktober 1996 (6).

2.8. Nærværende meddelelse og den dertil knyttede handlingsplan skal ses som afslutningen på denne proces for analyse og bred konsultation af alle aktører inden for forsendelse med sigte på fastlæggelse af retningslinjer for reformen. Kronen på værket var »Euro transit«-konferencen i februar 1997. På denne blev det klarlagt, hvilke forventninger brugerne har på baggrund af de iboende svagheder ved forsendelsessystemet, og tillige de alvorlige lakuner i de generelle rammer og toldstrukturerne, inden for hvilke og ved hjælp af hvilke disse systemer skal fungere.

3. Svaghederne ved systemet

Forsendelsessystemerne opviser i deres aktuelle tilstand en række mangler, som alle berørte parter synes at være enige om:

- en mangel på overholdelse af de bestående regler og forpligtelser, det være sig fra brugernes eller forvalternes side, ikke blot på grund af visse vanskeligheder med retlig fortolkning og anvendelse i praksis, men også på grund af manglende vilje til at handle og afsætte de nødvendige midler, til at hver især effektivt kan påtage sig sit ansvar

- en mangel på fælles indsats og koordination mellem de talrige administrationer og tjenestegrene, der er impliceret, og en dårlig udnyttelse af de eksisterende samarbejdsredskaber; disse strukturbetingede svagheder går langt ud over rammerne for forsendelse alene

- en mangel på sammenhæng, fordi der findes så mange forskellige systemer, der indgår i forskellige juridiske rammer og beslutningssystemer og er paradoksalt nok forbundet med kompleksitet og stivhed

- manglende tilpasning af reglerne og procedurerne til kravet om at sikre en hurtig, sikker og fleksibel behandling af forsendelsestransaktionerne, som er talrige og af meget forskellig art

- manglende udnyttelse af de bestående data sammen med mangel på komplet og pålidelig information om de reelle økonomiske og administrative virkninger af forsendelse og om selve transaktionerne: denne mangel med hensyn til oplysningers disponibilitet og udnyttelse gør enhver ordentlig og performant forvaltning af systemerne illusorisk tillige med enhver indsats for forebyggelse af bedrageri baseret på risikoanalyse og målretning af kontrollen.

4. Systemets passiver: den udestående gæld

4.1. Disse svagheder ved systemet og de deraf følgende funktionsforstyrrelser af enhver art har muliggjort bedrageri, der har medført en ophobning af told- og afgiftsskyld, særlig for de hovedforpligtede. Det samlede beløb af den gæld, der skal inddrives - som dog ikke kan sidestilles med de beløb, der er forbundet med bedrageri - har af Kommissionen kunnet ansættes på basis af oplysninger fra medlemsstate til ca. 2 mia. ECU, heraf en femtedel i traditionelle egne indtægter for Fællesskabet (told) og fire femtedele i nationale afgifter (moms, punktafgifter osv.).

4.2. De berørte kredse har, stillet over for omfanget af den gæld, der er forårsaget af bedrageri, anmodet om eftergivelse eller i det mindste i første omgang en betalingshenstand.

4.3. Europa-Parlamentets undersøgelseskommission vedrørende forsendelse har i sin henstilling nr. 27 anmodet Kommissionen om at overveje at annullere denne gæld, i tilfælde hvor det er bevist, at den skyldes dårlig forvaltning, og i afventning om en beslutning om sådanne tilfælde, en suspension af anmodningerne om opkrævning, som ligger forud for indførelsen af en sikkerhed på 100 % for følsomme varer.

4.4. Hvad angår afgiftsskylden, er det kreditor-medlemsstaterne for de pågældende nationale indtægter, der i overensstemmelse med deres nationale bestemmelser skal beslutte, hvorledes de vil følge sådanne anmodninger op, for så vidt det er foreneligt med princippet om ligebehandling af de erhvervsdrivende i afgiftshenseende, neutralitet i momsen og opretholdelse af beregningsgrundlaget for de egne momsindtægter.

4.5. Med hensyn til toldskylden, som svarer til de traditionelle egne indtægters andel af denne udestående gæld, giver de bestående EF-bestemmelser ingen mulighed for at eftergive den eller generelt suspendere den. En så afvigende fremgangsmåde, der ville kræve grundlæggende ændringer, navnlig med en institutionel beslutning om systemet med Fællesskabet egne indtægter, forekommer desuden ikke hensigtsmæssig i betragtning af de meget negative økonomiske og finansielle virkninger. Den ville endog være i strid med det til grund liggende ønske om ligebehandling, eftersom der ikke tages noget hensyn til de mange forskellige situationer og individuelle adfærdsmønstre.

4.6. Kommissionen er derfor af den opfattelse, at der ikke kan blive tale om en generel eftergivelse af toldskylden. Det er derimod muligt at behandle debitorernes situation i hvert enkelt tilfælde på basis af de eksisterende bestemmelser i EF-toldkodeksen, der bl.a. omhandler omstændigheder, hvor de erhvervsdrivende ikke kan tilskrives utilladelig adfærd eller klar forsømmelse, efter procedurer der forvaltes på nationalt plan og eventuelt fortsættes på EF-plan. Ved anvendelsen af disse regler skal der tages hensyn til, at procedurereglerne vedrørende forsendelse ikke er skabt med det hovedformål at mindske den handelsmæssige risiko, som den hovedforpligtede påtager sig. »Dårlig administrativ forvaltning« er derfor ikke nødvendigvis en »omstændighed« efter nævnte bestemmelser. Under alle omstændigheder fastsætter EF-toldkodeksen også mulighed for toldadministrationerne for at indrømme betalingshenstand og -lempelser.

4.7. Det er således op til disse administrationer, hvad angår betalingsfrister, at gøre den bedste brug af såvel EF-bestemmelserne som de nationale bestemmelser for således i hvert enkelt tilfælde at tage hensyn til hver enkelt debitors særlige situation.

5. Handlingsplanens kraftlinjer

5.1. Handlingsplanen er orienteret omkring en række kraftlinjer, der vil kunne hjælpe til at bøde på systemets svagheder:

- et enkelt og sammenhængende system, som de erhvervsdrivende og toldvæsenet let kan forstå og anvende

- et system, der forvaltes efter moderne procedurer og samarbejdsordninger, og som bygger på datamatisering og elektronisk udveksling af data

- et system, der er afpasset efter de mange forskellige transaktioner og situationer

- et system, der i sine mekanismer integrerer en koordineret forebyggelse af bedrageri og en målrettet beskyttelse af de interesser, der står på spil

- et system, hvis forvaltning og evaluering bygger på oplysningers disponibilitet og udnyttelse på såvel det globale plan som det operative plan.

5.2. Disse forskellige mål må nødvendigvis omsættes i en række initiativer, ikke blot på det specifikke forsendelsesområde, men også på det toldmæssige plan i almindelighed. Aktionerne og foranstaltningerne er rettet dels mod de interne toldprocedurer i Fælleskabet (det interne aspekt), dels mod procedurer, der rækker ud over Fællesskabets toldområde (det eksterne aspekt). De vigtigste områder, hvor disse initiativer skal iværksættes, behandles i de efterfølgende punkter i denne meddelelse. De vedrører naturligvis hovedemnerne for den bilagte handlingsplan.

6. En styrkelse af toldvæsenets organisation og samarbejdet på toldområdet

6.1. Når man betænker, at en enkelt toldlovgivning logisk set burde medføre en enkelt toldtjeneste, er det vigtigt, som omhandlet i programmet »Told 2000« for toldvæsenet i Fællesskabet og som krævet af Europa-Parlamentets undersøgelseskommission, at de 15 toldadministrationer fungerer, som om de udgjorde en enkelt administration. Kommissionen vil særlig på forsendelsesområdet sørge for, at programmet »Told 2000« gennemføres på en optimal måde ved hjælp af en plan, der skal omfatte alle aktioner, der kan iværksættes i programmets femårige løbetid, men som kan revideres hvert år i Toldpolitikudvalget med inddragelse af cheferne for medlemsstaternes toldadministrationer og Kommissionen. Handlingsplanen for forsendelse udgør således det sektorielle aspekt af denne mere globale indsats for en forbedring af toldvæsenets funktion.

6.2. Det er ganske vist i princippet ikke Kommissionens opgave at blande sig i, hvordan medlemsstaterne organiserer deres egne administrative strukturer og fastlægger deres embedsmænds ansvar og beføjelser, men det er af allerstørste interesse for Unionen såvel som medlemsstaterne, at der findes passende og sammenhængende løsninger på de udfordringer, som bedrageri og organiseret kriminalitet stiller.

6.3. Som supplement til den betydelige indsats, der skal gøres, for forebyggelse af bedrageri, vil en effektiv modvirkning af bedrageri i forbindelse med forsendelsesprocedurerne, når det kan tilskrives organiseret grænseoverskridende kriminalitet, være betinget af, at der fortsat føres en konsekvent politik til bekæmpelse af bedrageri. En sådan politik skal bygge på, at toldvæsenet i første række har ansvaret for bekæmpelse af økonomisk og finansiel storkriminalitet, og på den nødvendige støtte fra politi- og domsmyndighederne.

6.4. Desuden er der behov for en strafferetlig politik på unionsplan til at lette bevisførelse, samordnet retsforfølgelse, indbringelse af tilfælde af alvorligt bedrageri, i hvilke kriminelle organisationer er impliceret, for domstolene, og effektiv retsforfølgelse af ophavsmændene til bedrageri, der står i forhold til forbrydelsen, og som kan virke afskrækkende. Kommissionen har i denne forbindelse en rolle at spille med hensyn til information, bistand, koordination og som impulsgiver, således at den kan varetage det hverv, der tillægges den ved EF-traktatens artikel 209 A.

6.5. Dette forudsætter, at medlemsstaterne ratificerer konventionen om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser (7) og tillægsprotokollerne til denne konvention om henholdsvis bekæmpelse af korruption hos nationale eller EF-tjenestemænd og strafferetligt samarbejde (8). Politikken til bekæmpelse af bedrageri skal hjælpe til, at der til sin tid skabes passende rammer på europæisk plan for beskyttelse af Europas finanser.

6.6. For nærværende er det nødvendigt at styrke indsatsen for påvisning, udveksling og udnyttelse af oplysninger på basis af de nye instrumenter, hvoriblandt kan nævnes Rådets forordning (EF) nr. 515/97 af 13. marts 1997 om gensidig bistand mellem medlemsstaternes administrative myndigheder og samarbejde mellem disse og Kommissionen med sigte på at sikre den rette anvendelse af told- og landbrugsbestemmelserne (9), Rådets forordning (Euratom, EF) nr. 2185/96 af 11. november 1996 om Kommissionens kontrol og inspektion på stedet med henblik på beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser mod svig og andre uregelmæssigheder (10) og Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser (11), og hvorved der med henblik herpå fastlægges en politik for administrative sanktioner vedrørende uregelmæssigheder i forhold til fællesskabsretten, samt SID-konventionen (12) om brug af informationsteknologi på toldområdet, som skal ratificeres med henblik på en politik til strengere retsforfølgelse af alvorligt bedrageri i forbindelse med forsendelsesproceduren.

6.7. Unionen vil således komme til at råde over basisinstrumenterne for udveksling af information, retsligt samarbejde, strafferetlig bevisførelse, de nationale domstoles forfølgelse og bekæmpelse af overtrædelser. Dette kræver bistand fra Kommissionen, navnlig for at indfri kravene og målsætningerne i forbindelse med toldprocedurerne for forsendelse, som gælder såvel inden for Fællesskabet som i forholdet til tredjelande. Aktionerne skal bidrage til en energisk retsforfølgelse og bekæmpelse af tilfælde af bedrageri i forbindelsemed forsendelsesproceduren, som fortjener at blive betegnet som kriminel praksis.

6.8. I denne forbindelse bør den omstændighed, at der i EU-traktaten findes forskellige retsgrundlag og interventionsretningslinjer, hvad angår toldsamarbejdet eller det retslige samarbejde, ikke føre til, at man kunstigt begrænser Unionens evne til at gribe ind over for forbrydere. Dette grundlag bør derfor styrkes.

7. Et system af europæisk tilsnit

7.1. At opretholde tre forsendelsessystemer - fællesskabsforsendelse, fælles forsendelse og TIR - i Europa vil med udviklingen i samhandelen og den voksende økonomiske og politiske integration mellem Unionen og dens europæiske partnere blive mere og mere vanskelig både med hensyn til effektivitet og sikkerhed i procedurerne. Forenklingen af forvaltningen af forsendelse såvel som succes med det nye datamatiserede system for forsendelse kommer i høj grad til at afhænge af, at der findes en mere integreret ramme for fællesskabsforsendelse og fælles forsendelse, der vil kunne gå så vidt som en sammenlægning af de to procedurer. Kommissionen vil stille konkrete forslag herom.

7.2. Desuden bør vore forbindelser med vore aktuelle partnere inden for rammerne af forsendelse struktureres på grundlag af et nærmere samarbejde og en maksimal ydnyttelse af de instrumenter for gensidig bistand, der nu er til rådighed. Enhver fremtidig udvidelse af systemet til ansøgerlande forudsætter endvidere, at de har vist sig i stand til helt at styre systemet, når det en gang er reformeret og datamatiseret.

8. Specifikke foranstaltninger til forvaltning af og kontrol med forsendelse

Præsentationen af disse aktioner, der er nærmere beskrevet i bilagte handlingsplan sammen med de tilsvarende henstillinger fra Europa-Parlamentet, følger den logiske sekvens i de elementer, der udgør en forsendelsestransaktion, eller som en sådan transaktion er forbundet med. Det drejer sig om følgende elementer i de pågældende transaktioner:

- forsendelsestransaktionernes omgivende miljø, der skal sikre et genfundet tillidsklima, et passende forhold mellem de faciliteter, der indrømmes, og de begrænsninger, der pålægges de erhvervsdrivende på den ene side, og de faktiske risici ved deres transaktioner på den anden side

- forløbet af forsendelsestransaktionerne, hvor hver aktør i procedurerne skal spille sin rolle og påtage sig sit ansvar, hvilket for toldadministrationerne betyder en maksimal udnyttelse og en udvikling af instrumenterne i det administrative samarbejde

- forebyggelse og bekæmpelse af bedrageri og koordination af kontrollen: bygger på mere effektive sikkerhedsforanstaltninger og en fælles politik for forvaltning af risici og målretning af kontrollen og anvendelse på fællesskabsplan af redskaber til påvisning af bedrageri og uregelmæssigheder samt udformning og etablering af passende juridiske rammer for en styrkelse af den strafferetlige politik som omhandlet i punkt 7 i denne meddelelse

- god finansforvaltning af forsendelse, hvilket forudsætter dels et niveau for sikkerhedsstillelsen for de finansielle interesser, der står på spil, der er afpasset efter den erhvervsdrivendes pålidelighed og de risici, der løbes, og effektive ordninger for opkrævning af eventuelle skyldige beløb, i første række hos de personer, der direkte er ansvarlige for told- og afgiftsskyldens opståen

- ensartet anvendelse af forsendelsesreglerne: forudsætter ikke blot praktiske uddannelsesredskaber og forskrifter og kontrol, men også en effektiv kontrol med anvendelsen af reglerne og endog så vidt som definition af et system med administrative toldsanktioner

- en effektiv overvågning og en løbende evaluering af forsendelsessystemerne og deres reform.

9. En reform, hvis succes afhænger af opbakning fra aktørerne inden for forsendelse

9.1. Med sin handlingsplan forsøger Kommissionen at skabe grundlaget for en sammenhængende reform af forsendelsessystemerne ved at etablere referencerammer for udøvelsen af sin initiativret i overensstemmelse med sin rolle som institution.

9.2. Handlingsplanen kan ikke fuldt ud tilfredsstille alle aktører inden for forsendelse, og vil naturligt give anledning til debat og forhandlinger, inden der kan nås til nogen beslutning.

9.3. Med dette for øje vil de kompetente beslutningsorganer, hvad enten det er EF-organerne eller henhører under forsendelseskonventioner, blive hørt efter en tidsplan, der er angivet i handlingsplanen, og de vil skulle udtale sig klart om Kommissionens forslag, om den ansvarsdeling, de indebærer, og de midler, der skal bringes i anvendelse.

9.4. Men det er klart, at enhver, når beslutningerne en gang er taget, loyalt og i den fælles interesse vil skulle bidrage aktivt til deres gennemførelse på deres eget ansvarsområde.

9.5. Hver af Unionens medlemsstater eller partnerlande inden for forsendelse vil på politisk niveau skulle forpligte sig til at tilvejebringe alle de nødvendige midler til en effektiv anvendelse af de foranstaltninger, hvis vedtagelse de har deltaget i.

9.6. Da de erhvervsdrivende er de virkelige »forbrugere« af forsendelse, har de ret til et produkt og en service af kvalitet, men de skal også påtage sig deres rette andel af ansvaret for dets drift. Reformen af forsendelse skal derfor for deres vedkommende omfatte dels en forpligtelse til at udnytte systemet loyalt og påtage sig et klart defineret ansvar inden iværksættelsen af nogen operation, dels strukturer, gennem hvilke de kan lade deres stemme høre og deltage i den løbende evaluering af systemets funktionsdygtighed. Definitionen af forslagene vil desuden tage virkningen af forudsete handelsforanstaltninger og i særdeleshed SME's i betragtning.

9.7. Som nævnt andetsteds agter Kommissionen desuden på EF-plan at spille sin institutionelle rolle og på basis af et uomgængeligt partnerskab med medlemsstaterne at sikre en opfølgning og foretage en evaluering af systemets anvendelse, om nødvendigt under anvendelse af de beføjelser, som traktaten tillægger den. Den vil sammen med partnerlandene fastlægge retningslinjerne for en fælles overvågning af bestemmelser af aftalemæssig karakter.

9.8. Toldaministrationerne og Kommissionen får således et internt redskab til rådighed til at måle, hvordan og hvor effektivt virksomhederne benytter systemet. Det sætter desuden Revisionsretten og Europa-Parlamentets undersøgelseskommission i stand til at bidrage til opfølgning af reformen og til at føre kontrol med, at den omsættes i praksis på basis af henstillingerne fra undersøgelseskommissionen om forsendelse. Kommissionen vil i øvrigt med regelmæssige mellemrum aflægge rapport til kommissionen for budgetkontrol om udviklingen i reformerne af forsendelse.

10. Et fremtidsorienteret system og et miljø i konstant forandring

10.1. Reformen af forsendelse indgår i en global kontekst i konstant forandring. Det indre marked og dets fiskale dimension, revisionen af traktaterne efter regeringskonferencen, den fremtidige udvidelse af Den Europæiske Union, udviklingen af Fællesskabets interne og eksterne samhandel og den løbende tendens til en nedsættelse af de toldmæssige og ikke-toldmæssige barrierer er alle elementer, der skal tages det største hensyn til ved forberedelsen af de fremtidige forsendelsesprocedurer, ud over selve reformen for at sikre at disse procedurer er korrekt afpasset efter det miljø, de skal fungere i.

10.2. Reformen skal, for at den kan blive virkelig effektiv, særlig støtte sig på hovedprincipperne for toldpolitikken, som fastlagt ved det tidligere nævnte handlingsprogram »Told 2000«, på den ene side og på den anden side bidrage til at færdiggøre det indre marked og integreres i Unionens eksterne forbindelser, navnlig på europæisk plan (13).

10.3. Der bør også tages hensyn til udviklingen i den indirekte beskatning på det indre marked, dels hvad angår sammenhængen mellem de gældende told- og afgiftsregler for bevægelse af såvel fællesskabsvarer som tredjelandsvarer, dels for at kunne foregribe virkningern af denne udvikling ikke blot for klarerernes adfærd i angivelseshenseende, men også for udviklingen af nye bedragerikanaler.

10.4. Hvad angår punktafgifter, gælder der i forbindelse med systemet for bevægelser inden for Fællesskabet af varer, der er undergivet punktafgifter, mål (afgiftskontrol og kontrol med stærkt beskattede varer), retningslinjer (ledsagedokumentation, sikkerhed osv.) og desværre også typer bedrageri, der gør, at det i vid udstrækning kan sidestilles med procedurerne for toldmæssig forsendelse. I denne forbindelse må man dele erfaringerne med de to systemer og deres reform, navnlig med hensyn til effektiviteten i procedurerne og i forebyggelsen af bedrageri, og hindre, at bedrageriet overflyttes fra det ene system til det andet. Kommissionen har allerede sammen med medlemsstaterne dannet en struktur i form af en arbejdsgruppe på højt niveau, der kan bidrage til denne globale tilgang til bedrageri, hvad angår så følsomme varer som tobak og spiritus.

10.5. Med hensyn til moms er der tale om en beskatningsform, hvor, som beskrevet i Kommissionens dokument »Et fælles momssystem« (14), enhver forbindelse med bevægelser af varer, der er genstand for transaktioner inden for Fællesskabet opgives. For indførte varer - dvs. varer, som i øjeblikket er genstand for toldmæssig forsendelse - står spørgsmålet om definition af, hvornår transaktionerne med dem henhører under momsanvendelsesområdet, fortsat åbent, og løsningen herpå skal afspejle en balance mellem to modsatte principper, nemlig dels at garantere en hurtig strøm af varer over grænserne, hvad enten de overgår til fri omsætning ved grænsen eller fortsat er genstand for en toldmæssig forsendelse, dels at sikre en ligelig afgiftsbehandling af interne transaktioner i Unionen og hindre, at indførte varer gives ubehørige fordele.

10.6. En sådan balance gælder ikke blot for forsendelse, men også det fiskale element af alle toldprocedurer. På denne baggrund fortjener spørgsmålet om den økonomiske og fiskale relevans af toldmæssig forsendelse i forbindelse med forsendelse af indførte varer inden for Unionens område og de erhvervsdrivendes valgfrihed med hensyn til at benytte den eller ej, bestemt også at blive undersøgt.

(1) Rapport om proceduren for fællesskabsforsendelse fra Europa-Parlamentets midlertidige undersøgelseskommission vedrørende fællesskabsforsendelse (dok. PE 220.895 af 20. februar 1997).

(2) Europa-Parlamentets og Rådets beslutning nr. 210/97/EF (EFT nr. L 33 af 4. 2. 1997, s. 24).

(3) Enten i medfør af forordning (EØF) nr. 1468/81 (meddelelser som led i den gensidige bistand), som fra den 13. marts 1997 erstattes med forordning (EF) nr. 515/97 (se fodnote 9), eller i medfør af forordning (EØF) nr. 1552/89 om egne indtægter (oplysning om bedrageri i tilfælde på over 10 000 ECU).

(4) KOM(95) 108 endelig udgave.

(5) SEK(96) 290 endelig udgave.

(6) KOM(96) 477 endelig udgave.

(7) Rådets retsakt af 26. juli 1995 (EFT nr. C 316 af 27. 11. 1995).

(8) For den første protokols vedkommende se Rådets retsakt af 27. september 1996 (EFT nr. C 313 af 23. 10. 1996).

(9) EFT nr. L 82 af 22. 3. 1997, s. 1.

(10) EFT nr. L 292 af 15. 11. 1996, s. 2.

(11) EFT nr. L 312 af 23. 12. 1995, s. 1.

(12) Rådets retsakt af 26. juli 1995 (EFT nr. C 316 af 27. 11. 1995).

(13) Kommissionens program for 1997 - KOM(96) 507 endelig udg. og SEK(96) 1819 endelig udg.

(14) KOM(96) 328 endelig udgave.

BILAG

HANDLINGSPLAN FOR FORSENDELSE

1. Indledning

1.1. Som analyseret i den foreløbige rapport fra Kommissionens tjenestegrene, der er knyttet som bilag til meddelelsen af 9. oktober 1996 (1), har krisen inden for forsendelse afsløret alvorlige funktionsforstyrrelser i toldunionen, som ikke blot kræver specifikke aktioner i tilslutning til forsendelsesprocedurerne, men også mere globale initiativer som led i en fælles toldpolitik. Set fra et forsendelsessynspunkt vil denne politik blive fokuseret både indadtil i Den Europæiske Union og dens indre marked og udadtil bl.a. på basis af en ny toldkonvention om lettelse af samhandelen i Europa (punkt 2).

1.2. Det er naturligvis en forudsætning for reformen af forsendelsesprocedurerne, at der foruden en hurtig indførelse af det nye datamatiserede forsendelsessystem (NCTS (2)) (punkt 3) også efterhånden gennemføres de specifikke nødvendige foranstaltninger til en forbedring af procedurerne fra et teknisk og administrativt synspunkt, både inden for fællesskabsforsendelse og fælles forsendelse i afventning af en eventuel sammenlægning af disse to systemer (punkt 4.1-4.5). Reformen skal også evalueres med hensyn til relevans og virkninger (punkt 4.6). Disse foranstaltninger er præsenteret i form af blade, i hvilke hver aktion beskrives i forhold til retningslinjerne som defineret i meddelelsen.

1.3. Planen viser også behovet for at oprette betingelser, i hvilke vi kan foregribe ændringer i forsendelsers forhold og handel i god tid (punkt 5).

2. Forsendelse - et nøgleelement i toldpolitikken i Europa

2.1. På bedste måde udnytte mulighederne i handlingsprogrammet »Told 2000« for toldvæsenet i Fællesskabet

2.1.1. Nærværende handlingsplan for forsendelse indgår helt i programmet »Told 2000« og støtter henstilling nr. 1 fra Europa-Parlamentets undersøgelseskommission om forsendelse, hvorefter de nationale toldtjenester bør foranlediges til at fungere, som om de udgjorde en enkelt tjeneste. I gennemførelsen af programmet »Told 2000« på basis af en femårsstrategi og årlige planer skal der således nødvendigvis tages hensyn til forsendelse som en told- og handelsaktivitet af grundlæggende betydning.

2.2. En dynamisk informationspolitik til styring af forsendelse

2.2.1. En god og effektiv forvaltning af forsendelsesprocedurerne, vurdering af risici i forbindelse med transaktionerne og tilpasning af ressourcerne efter procedurernes behov og generelle sikkerhed er kun mulig, hvis systemets forvaltere har et præcist, komplet og udnytteligt kendskab til, hvordan forsendelsesprocedurerne anvendes, som de kan opnå ved indsamling og behandling af data og udarbejdelse af statistikker. I dag mangler visse vigtige oplysninger, medens andre ikke udnyttes tilstrækkeligt. Europa-Parlamentets undersøgelseskommission har desuden i sin slutrapport fremhævet manglen på tilstrækkelige oplysninger om disse procedurer og følgerne heraf for forvaltningen og forståelsen for den faktiske dimension af bedrageriet inden for forsendelse. Kommissionen agter at styrke sin rolle som koordinator for på EF-plan at garantere, at denne informationspolitik, der er nødvendig for en moderne forvaltning af forsendelsesprocedurerne, kommer på plads.

2.2.2. Forvalterne af forsendelse og til en vis grad brugerne skal derfor have adgang til de nødvendige oplysninger vedrørende:

- evaluering af proceduren fra et økonomisk synspunkt

- den overordnede administrative forvaltning af forsendelsesprocedurerne, navnlig med hensyn til bestemmelse af de nødvendige ressourcer til en god afvikling af procedurerne og deres sikkerhed (statistikker og oplysninger i angivelsen)

- kendskabet til virkningere af disse uregelmæssigheder i finansielle termer (statistikker og oplysninger i angivelsen)

- overvågning og forvaltning af transaktionerne og forvaltning af risici.

2.2.3. Det gælder særlig præcis identifikation af varer og erhvervsdrivende, de pågældende beløb, transportmåde og -midler, varestrømme, forsendelsessteder og -frister og problemer i forbindelse med transaktionernes forløb indtil færdigbehandlingen af forsendelsesdokument T.

2.2.4. Kommissionen vil træffe passende initiativer i nært samarbejde med toldadministrationerne og erhvervslivet til at klarlægge behovet for statistikker og de nødvendige oplysninger foruden angivelserne, som kan være nyttige i forvaltningen, til statistiske formål og udarbejdelse af risikoprofiler, tilrettelæggelse af indsamlingen af data på nationalt plan og udnyttelse af disse oplysninger til udarbejdelse af statistikker, hvilket NCTS tydeligvis vil gøre lettere.

2.3. Styrke det administrative samarbejde på toldområdet

2.3.1. Et nært samarbejde mellem de europæiske toldtjenester er nødvendigt for at gøre toldprocedurerne, særlig forsendelse, mere upåvirkelige for bedrageri. Samarbejdet er også en vigitig forudsætning for det indre markeds rette funktion, eftersom det skal sikre de erhvervsdrivende lige behandling og tilbyde dem optimale vilkår for udøvelsen af deres virksomhed. Det er desuden et nødvendigt redskab i anvendelsen af EF-toldforskrifterne og uadskilleligt forbundet med disse forskrifter.

2.3.2. Det bedrageri, der er påvist inden for forsendelse, vil kun kunne bekæmpes effektivt ved en indsats fra alle kompetente nationale myndigheders side, som samordnes af Europa-Kommissionen. Der kræves navnlig fra deres side et fælles respons med hensyn til politik for forvaltning af risici og udnyttelse af oplysninger samt en fælles indsats for bekæmpelse af bedrageri (se punkt 4.3).

2.3.3. Med sigte herpå bør man udnytte de mekanismer for samarbejde og de net for kommunikation og informationsudveksling, der allerede findes (og som er specifikke for forsendelse, f.eks. systemet for forudgående information (SIP) eller generelle, inden for rammerne af den gensidige administrative bistand, som f.eks. SCENT-nettet eller TIS (toldinformationssystemet), på alle niveauer. Foruden de udvidede muligheder som NCTS byder på, vil der blive stillet forslag til nye instrumenter, f.eks. et net af forsendelseskorrespondenter, til supplering af de bestående mekanismer, og til så vidt muligt at udbrede dem til de europæiske partnerlande i fælles forsendelse (se punkt 4.2.2, 4.3.2, 4.3.3 og 4.3.4).

2.4. Sikre kontrol med den korrekte og ensartede anvendelse af bestemmelserne

2.4.1. En sådan kontrol retter sig i første række mod toldvæsenets kunder, særlig forsendelsesprocedurernes brugere. Som supplement til aktionerne for forebyggelse og bekæmpelse af toldsvig, der er behandlet andetsteds (se punkt 4.3), betyder den omstændighed, at der med toldbestemmelserne på EF-plan fastlægges en række forpligtelser for brugerne, nødvendigvis, at ikke-overholdelse af disse forpligtelser fører til fastslåelse af uregelmæssigheder og sanktioner på samme plan for på en ensartet måde at garantere deres afskrækkende og forholdsmæssige karakter. Det er grunden til, at Kommissionen på basis af rammeforordning (Euratom, EF) nr. 2988/95, men også under hensyntagen til, at toldbestemmelserne ikke blot vedrører finansielle interesser, agter i indeværende år at foreslå Rådet at udstede en forordning om definition af uregelmæssigheder på toldområdet og om administrative EF-sanktioner og -foranstaltninger.

2.4.2. Denne kontrol med anvendelsen af toldbestemmelserne retter sig også mod toldmyndighederne. Det er blevet klart fastslået, at toldbestemmelserne vedrørende forsendelsesprocedurerne ikke anvendes på en ensartet måde af medlemsstaternes toldtjenester, at kvaliteten af kontrollen og hyppigheden heraf som helhed betragtet er utilstrækkelig, eller endog at visse af de administrative bestemmelser til tider ikke overholdes. Disse mangler og forsømmelser er nanvlig blevet konstateret i forbindelse med returneringen af eksemplar nr. 5 af forsendelsesdokumentet og forvaltningen af efterforsknings- og inddrivelsesprocedurerne. De har i vid udstrækning bidraget til systemets ineffektivitet og usikkerhed og til mistet tillid til toldmyndighedernes evne til at sikre en normal drift. Der kræves specifikke foranstaltninger til at afhjælpe nogle af disse mangler (se punkt 4.2).

2.4.3. Det er mere generelt en forudsætning for, at forsendelse kan fungere godt, at toldunionen også gør det. Det kræver en effektiv kontrol af medlemsstaternes toldadministrationers rette anvendelse af de gældende regler. Toldtjenesternes »monitoring«-aktioner har et andet formål: de forberedes og gennemføres i partnerskab med medlemsstaterne og snart også med partner-tredjelande, og de er uundværlige med hensyn til at påvise praksis og vanskeligheder med anvendelsen af bestemmelserne, forbedre disse, eventuelt revidere deres anvendelighed og i givet fald foranledige administrationerne til at foretage en korrigering, men de er ikke tænkt som en inspektion eller kontrolundersøgelse af anvendelsen. På samme måde har kontrollen på basis af forordning (EØF) nr. 1552/89 om de egne indtægter en begrænset indflydelse på dette finansielle aspekt. Endelig udgør overtrædelsesprocedurerne og eventuel indbringelse af sager for Domstolen en sidste udvej, hvorved fællesskabsrettens effektivitet og forrang kan sikres. Der kræves dog hertil forudgående information og bevisligheder til at fastslå overtrædelsen. Derfor forekommer det nødvendigt, under overholdelse af de kontradiktoriske principper og retten til forsvar, under Domstolens kontrol at give Kommissionen som traktatens vogter midler til at foretage direkte undersøgelser og eventuelt tvangsmidler til, at den kan varetage sin mission. Det bør også overvejes, på hvilken måde medlemsstaterne selv kan inddrages direkte i dette forehavende, f.eks. ved at oprette blandede toldinspektionskorps.

2.4.4. Foruden disse instrumenter for kontrol med den effektive anvendelse af bestemmelserne, kan man også sikre sig ensartethed i anvendelsen med redskaber for fortolkning og uddannelse, som er nærmere beskrevet i punkt 4.5.

2.5. Etablere et partnerskab mellem toldvæsen og erhvervsliv for bedre at opfylde forsendelsesbrugernes behov

2.5.1. For at kunne bevare den fornødne balance mellem de toldfaciliteter, der tilbydes de erhvervsdrivende, og de gældende kontrolforanstaltninger i toldprocedurerne i almindelighed og toldmæssig forsendelse i særdeleshed, er et klima af tillid mellem toldvæsenet og erhvervslivet efterhånden blevet et uundværligt element.

2.5.2. Kommissionen tilslutter sig Europa-Parlamentets undersøgelseskommissions forslag i henstilling nr. 32 om at fastsætte en »bistandsforpligtelse« fra toldmyndighedernes side over for brugerne af proceduren, og den vil foreslå, at der på fællesskabsplan og nationalt plan iværksættes en generel politik for dialog og partnerskab om toldanliggender på basis af et europæisk kvalitetscharter for den offentlige toldservice. Kommissionen vil desuden støtte, at der sættes ind på at fremme det europæiske toldvæsens image og dennes politik for kvalitet og åbenhed inden for de bredere rammer af Told 2000.

2.5.3. Kommissionen vil opfordre toldadministrationerne til at skabe de fornødne grundlag for og skaffe sig de nødvendige midler til at muliggøre denne dialog, først på nationalt plan som f.eks. et gratis telefonkontaktnummer, hvor alle bemærkninger om administrative funktionsforstyrrelser kunne samles og senere videreformidles til de kompetente myndigheder, eller en toldombudsmandsinstitution, som af toldadministrationerne pålægges at modtage og uden om enhver tvistemålsprocedure at behandle klager fra de erhvervsdrivende over en uegnet eller utilstrækkelig behandling fra administrationens side, navnlig med sigte på at forbedre toldtjenesternes funktion og kvaliteten af deres ydelser. I denne sammenhæng skal der naturligvis ikke blot være tale om forsendelse.

2.5.4. Dette partnerskab skal på det specifikke forsendelsesområde sætte de to parter i stand til:

- bedre at afgrænse deres respektive andel af ansvaret for forvaltningen af forsendelse og således bidrage til at forbedre forholdene (se punkt 4.2.1 og 4.2.3)

- at lempe på de administrative byrder for toldvæsenet som for procedurernes brugere

- at uddelegere visse opgaver til erhvervsdrivende i den private sektor, som betragtes som pålidelige

- at opbygge et konkret samarbejde mellem toldvæsenet og de erhvervsdrivende med sigte på at forbedre forebyggelsen og påvisningen af bedrageri og dermed at sikre en væsentlig styrkelse af sikkerheden omkring forsendelsesprocedurerne.

2.5.5. Princippet om dette partnerskab, der skal bygge på dialog og udveksling mellem toldvæsenet og erhvervslivet, bør ikke blot konkretiseres i sådanne forpligtelser af generel karakter eller sådanne institutionelle sturkturer, men desuden integreres i selve systemernes funktion, navnlig ved indgåelse af aftalememoranda (se punkt 4.1.2).

2.5.6. Desuden vil en kontaktgruppe mellem toldvæsenet og erhvervslivet om forsendelse med fordel kunne supplere den rolle, som det rådgivende udvalg for told og indirekte beskatning spiller på det specifikke forsendelsesområde med udvidet berøring til fælles forsendelse (se punkt 4.5.2).

2.6. Befordre den toldmæssige integration i Europa: en ny europæisk konvention om toldlettelser

2.6.1. Grundtanken er, at der oprettes en ny forsendelsesprocedure, som på europæisk plan skal træde i stedet for de aktuelle rammer for fællesskabsforsendelse og fælles forsendelse og således bidrage til at lette samhandelen i Europa og optage andre partnere i fremtiden, særlig som led i Den Europæiske Unions præ-tiltrædelsesstrategi. Denne nye konvention vil i første omgang skulle rettes mod forsendelse og toldangivelse på basis af det administrative enhedsdokument og vil senere kunne omfatte alle de bestemmelser, som tager sigte på at forenkle og lette samhandelen over grænserne, der i øjeblikket findes i andre bilaterale eller multilaterale aftalemæssige instrumenter.

2.6.2. Europa-Parlamentets undersøgelseskommission tilslutter sig også denne nye tilgang og støtter i henstilling nr. 34 Kommissionens idé.

2.6.3. Den nye europæiske konvention om toldlettelse vil imidlertid kun være af interesse, hvis den indeholder bestemmelse om en hurtig, afbalanceret beslutningsproces, der kan garantere en forholdsmæssig beskyttelse af parternes interesser. For at systemet skal kunne anvendes til noget, må det omfatte en procedure for afstemning med kvalificeret flertal, hvorved man både undgår et enkelt lands veto og en landegruppes imperialisme.

2.6.4. Den nye konvention bør med sigte på at beskytte de kontraherende parters væsentlige interesser, samtidig med at systemets funktion som helhed beskyttes, indeholde en beskyttelsesklausul, på basis af hvilken hver af parterne i visse ekstraordinære situationer i en begrænset periode kan suspendere anvendelsen af konventionen eller visse af dens bestemmelser på sit område eller eventuelt træffe hastende særforanstaltninger.

2.7. Befordre komplementariteten mellem de internationale forsendelsessystemer

2.7.1. De mange forsendelsessystemer og deres respektive forvaltningsmåde er blevet anført som et af de strukturbetingede elementer, der udgør en svaghed ved forsendelse. Beslutningsprocesserne og visse proceduremæssige principper for disse systemer skader sammenhængen mellem procedurerne for toldmæssig forsendelse i Europa. Desuden giver de forskellige sikkerhedsniveauer i disse systemer organiseret kriminalitet mulighed for at overføre deres virksomhed til det system, der er mest påvirkeligt for bedrageri og drage betydelige fordele med mindst mulig risiko.

Kommissionen finder det derfor ønskeligt, at der anvendes et enkelt system for toldmæssig forsendelse i samhandelen inden for det område, der udgøres af Fællesskabet og partnerne i den fremtidige konvention om forsendelse i Europa. På den anden side skal TIR-konventionen alene anvendes i forbindelse med samhandelen mellem landene i zonen og lande uden for zonen, som er kontraherende parter i TIR-konventionen. Det er i dette perspektiv, at Kommissionen forestiller sig komplementariteten mellem de to konventioner.

Da TIR-konventionen imidlertid i øjeblikket ikke tillader, at nogle af dens kontraherende parter beslutter i deres samkvem kun at benytte et andet system for international forsendelse end TIR, undtagen når disse kontraherende parter udgør en toldunion, agter Kommissionen at spille en rolle som drivkraften i igangværende revision af TIR-konventionen, som navnlig tager sigte på at forbedre sikkerheden ved transaktioner, der gennemføres inden for dens rammer.

2.7.2. I denne forbindelse vil Kommissionen i første række i en første fase af revisionen, som skulle være afsluttet inden udgangen af 1997, intervenere med henblik på i TIR-konventionen at introducere en kontrol med de garanterende organisationer og transportvirksomhedernes adgang til systemet samt kontrol med anvendelsen af TIR-carneterne, så vidt mulig med brug af elektronisk dataudveksling (»EDI«) samt oprettelse af et internationalt kontrolorgan (»TIR Executive Board«).

2.7.3. Anden fase, som starter i begyndelsen af 1998, skal vedrøre:

- revision af det aktuelle system med central garanti (3)

- indsættelse i teksten til konventionen af visse grundlæggende proceduremæssige elementer, navnlig vedrørende afslutning af TIR-transaktionerne

- indsættelse af bestemmelser vedrørende datamatisering af TIR-proceduren

- en klarere definition af TIR-carnetindehaverens status

- en nydefinering af strukturen og indholdet i TIR-carnetet

- eventuel indførelse af en TIR-carnet og en specifik procedure for »følsomme varer«, der bygger på en passende sikkerhedsstillelse.

2.8. Rådighed over ressourcer, der står i forhold til behovene i en toldpolitik i Europa

2.8.1. Side om side med erkendelsen på politisk plan af betydningen af toldmæssig forsendelse for Europa og af kravet om en indgående reform af forsendelsessystemerne skal det sikres, at der afsættes de nødvendige ressourcer i tilsvarende mål, for at de planlagte aktioner ikke forbliver på hensigtsstadiet.

2.8.2. De aktuelle og fremtidige ressourcer, der bliver nødvendige i Kommissionens tjenestegrene til at gennemføre reformen af forsendelsesprocedurerne, er angivet nærmere i tabelform i tillægget til denne handlingsplan.

3. Datamatisering som et centralt element i reformen af forsendelse: det nye datamatiserede forsendelsessystem »NCTS«

3.1. NCTS-projektet er i sin udformning og med de nye forvaltningsmuligheder, det byder på, et ydedygtigt og effektivt redskab, der kan løse en lang række problemer i forbindelse med forvaltningen af forsendelsesprocedurerne og deres sikkerhed og samtidig sikre en optimal bekæmpelse af bedrageri. Europa-Parlamentets undersøgelseskommission opfordrer på sin side i henstilling nr. 21 til en hurtig realisering af NCTS og en optimal udnyttelse af dets muligheder.

3.2. NCTS introducerer et nyt koncept i forvaltningen af forsendelse, der bygger på avancerede edb-systemer, edb-behandlingsteknologi og elektronisk dataudveksling (EDI), der kommer til at berøre Det Europæiske Fællesskab, EFTA-landene og Visegrad-landene.

3.3. Det nye datamatiserede forsendelsessystem vil få følgende formål:

- at gøre procedurerne for fællesskabsforsendelse og fælles forsendelse mere effektive

- at forbedre resultaterne med hensyn til forebyggelse og påvisning af bedrageri inden for forsendelse

- at gøre forsendelsesaktionerne hurtigere og sikrere og samtidig give de erhvervsdrivende nye faciliteter, når sådane er egnede og realisable.

3.4. NCTS giver mulighed for tidstro kontrol af varebevægelserne under forsendelse, medens kontrollen på basis af papirdokumentation i øjeblikket foregår efterfølgende. Blandt fordelene ved systemet kan nævnes:

- udskiftning af returneringen af eksemplar 5 med en elektronisk meddelelse

- udskiftning af dokumentkontrollen ved sammenholdelse med en edb-styret kontrol, hvilket letter udvælgelsen af transaktioner og målretning af kontrollen

- forbedring af forvaltningen af sikkerhedsstillelsen

- indsamling og undnyttelse af forsendelsesstatistikker

- hurtigere færdigbehandling af forsendelsestransaktionerne

- øget sikkerhed.

3.5. Der kommer til at gælde følgende tidsplan for indførelsen og den gradvise udvikling af systemet:

- den indledende fase for iværksættelsen af systemet i et begrænset antal lande og toldsteder med begrænsede funktionaliteter påbegyndes medio 1998 (medens udvekslingen af papirdokumenter mellem toldstederne opretholdes)

- indkøringen af det nye system på et begrænset antal toldsteder og med begrænsede funktionaliteter påbegyndes i andet halvår 1998 (uden sideløbende anvendelse af papirangivelser)

- NCTS skal være helt realiseret ved udgangen af 2000 (hvorefter udvekslingen af papirdokumentation mellem toldstederne opgives helt).

3.6. De nationale administrationer har forpligtet sig til at finde de nødvendige ressourcer til projektets gennemførelse. Den andel, der henhører under Kommissionens ansvar, vil blive finansieret via EF-budgettet.

3.7. For at få de største fordele af NCTS og integrere de erhvervsdrivende direkte i gennemførelsen, blev projektet som helhed præsenteret for dets fremtidige brugere på en konference i Bruxelles den 28. april 1997, i hvilken også deltog toldadministrationerne, der skal forvalte systemet.

4. Specifikke aktioner for forvaltning og kontrol med forsendelsessystemer

Disse aktioner vedrører ikke blot udformning og forvaltning af gældende regler, der omfatter kontrol med anvendelsen og forebyggelse af bedrageri, men ligeledes afsløring og bekæmpelse af overtrædelser på det operationelle plan. For en vurdering af de menneskelige ressourcer, der er nødvendige for gennemførelsen af disse aktioner, henvises til tillægget.

Selv om nogle af disse aktioner medfører omkostninger for de erhvervsdrivende, skulle der i vidt omfang kompenseres herfor med de fordele, som foranstaltningerne medfører i form af større effektivitet og sikkerhed i forbindelse med forsendelsesprocedurerne. I øvrigt skulle de aktioner, der er nærmere beskrevet i det følgende, ikke medføre urimelige finansielle byrder for brugerne for forsendelsesordningerne, uanset hvor stor virksomheden er, og der vil desuden blive foretaget en periodisk evaluering, der skal gøre det muligt at måle effektiviteten og relevansen heraf, især under hensyntagen til de eventuelt opståede omkostninger.

4.1. Rammerne for forsendelsestransaktionerne

4.1.1. EN DIFFERENTIERET ADGANG TIL PROCEDUREN ALT EFTER DE ERHVERVSDRIVENDES PÅLIDELIGHED OG ALT EFTER RISICI

Rammerne for transittransaktionerne fastsættes ud fra et bedre kendskab til brugerne af forsendelsesordningerne og på grundlag af risikoforvaltningen. Denne tilgang skal gøre det muligt at sikre en balance mellem sikkerhedsforanstaltningerne og de faciliteter, som med rette kræves af ærlige erhvervsdrivende. I forbindelse med evalueringen af de risici, der er forbundet med adgangen til forsendelsesfaciliteterne, vil der blive foretaget en undersøgelse for at evaluere muligheden for at indføre et system for adgang til oplysninger på EF-plan og europæisk plan vedrørende de erhvervsdrivende, hvis pålidelighed ikke anses for tilstrækkelig stor til, at man kan indrømme dem forenklinger i forbindelse med forsendelsesordningerne.

Målsætninger

- Styrkelse af sikkerheden og bevarelse af faciliteterne ved at lade forenklingerne af forsendelsesordningen være forbeholdt behørigt autoriserede, ærlige og troværdige erhvervsdrivende.

- Overholdelse af artikel 5 i GATT-aftalen ved at bevare den frie adgang til den ikke forenklede forsendelsesprocedure med forbehold af samlet sikkerhedsstillelse.

Aktioner

- Definition af en basisforsendelsesprocedure, hvor adgangen ikke er underkastet en forhåndstilladelse.

- Udstedelse af en generel forhåndstilladelse mht. enhver form for forenkling og præcisering af betingelserne for revision, tilbagekaldelse eller annullering.

- Definition af de kriterier, som de erhvervsdrivende skal opfylde for at opnå tilladelse til forenklet forsendelse: personlige kriterier, materielle kriterier og finansielle kriterier.

- Der skal gives sikkerhedsstillelseskontorerne de retlige og praktiske instrumenter til evaluering af ansøgerne og til fastsættelse af sikkerhedsstillelsens størrelse i bevillingen.

- Hensyntagen til de sikkerhedsforanstaltninger, der træffes af den erhvervsdrivende med henblik på bevilling af de faciliteter, denne anmoder om.

- Undersøgelse af muligheden for at indføre et EF-system for adgang til oplysninger om ikke-pålidelige erhvervsdrivende.

Tidsplan

- Normativt forslag (Fælles forsendelse og fællesskabsforsendelse): juli 1997.

- Gennemførelse: 1. halvår 1998.

- Opfølgning og evaluering: sommeren 1998 og derefter en gang om året.

Tilsvarende henstillinger fra Europa-Parlamentets undersøgelsesudvalg: nr. 10 og nr. 11.

4.1.2. EN FINPUDSNING AF ANVENDELSEN PÅ BASIS AF DIALOGEN OG DE GENSIDIGE TILSAGN: AFTALEMEMORANDA (AM)

Et nyt tillidsklima mellem toldvæsenet og brugerne vil desuden kunne udvikle sig inden for ikke-juridiske rammer, der ikke skaber forpligtelser eller rettigheder for nogen af parterne, men som skaber grundlag for visse tilsagn med hensyn til forvaltning af procedurerne og sikkerhed gennem en bedre styring af procedurerne. Dette er målet med aftaleprotokollerne (aftalememorandaene). Disse aftalememoranda skal for at være effektive indgås på lokalt niveau mellem virksomheden og det toldkontor, der står for formaliteterne. Dette forhindrer imidlertid ikke, at der indgås aftalememoranda i »rammeform« på nationalt niveau, eller endog på EF-niveau, mellem forsendelsesordningernes forvaltningsorganer og brugere på grundlag af »standard«-aftalememoranda.

Målsætninger

- Forbedring af procedurernes effektivitet og lettelser for toldvæsenerne og de erhvervsdrivende mht. de administrative byrder og overflødig kontrol.

- Styrkelse af sikkerheden i forbindelse med procedurerne.

- Bedre kendskab til brugerne af forsendelsesordningen og deres pålidelighed.

Aktioner

- Udarbejdelse af standardmodeller for aftalememoranda.

- Opmuntring til indgåelse af aftalememoranda mellem toldvæsenerne og de erhvervsdrivende.

- Evaluering af gennemførelsen af aftalememorandaene og deres virkninger på sikkerheden i forbindelse med operationerne, effektiviteten i procedurerne og de fordele, der opstår både for toldvæsenet og for de erhvervsdrivende.

Tidsplan

- Definition af AM: i 1998 (første halvår: ad hoc-gruppe og andet halvår: drøftelser med de erhvervsdrivende).

- Gennemførelse påbegyndes: begyndelsen af 1999.

4.1.3. EN NYBEHANDLING AF DE GÆLDENDE FORSENDELSESPROCEDURER FOR VISSE TRANSPORTFORMER

Der bør foretages en omhyggelig undersøgelse af forsendelsesprocedurerne i forbindelse med visse transportformer, for at man kan måle deres effektivitet og deres eventuelle følsomhed over for bedrageri. I denne forbindelse bør navnlig undersøgelsen af de allerede fremsatte forslag vedrørende søtransport fortsættes.

Målsætninger

- Omdefinering af omfanget af forsendelsesordningerne for så vidt angår søtransport for at tage hensyn til vanskelighederne ved ordningens anvendelse og i dette tilfælde begrænse risiciene for svig.

- Bedre sikring af inddrivelsen af told- og afgiftsskyld ved at indføre en forpligtelse til sikkerhedsstillelse for visse forsendelsestransaktioner ad søvejen.

- De elementer skal være tilstede, der gør det muligt at vurdere, om de faciliteter, der indrømmes jernbane- og lufttransporten, anvendes korrekt og frembyder et tilstrækkeligt godt sikkerhedsniveau.

Aktioner

- Ændring af de gældende regler for at tilpasse forsendelsesprocedurerne for forsendelse ad søvejen for at begrænse rækkevidden til rutetrafik og styrke kontrolmidlerne.

- Forbedring af beskyttelsen af de finansielle interesser ved indførelse af obligatorisk sikkerhedsstillelse for forsendelse af ikke-fællesskabsvarer i rutefart.

- Finansiering af en undersøgelse til at evaluere effektiviteten af sikkerheden i forbindelse med procedurerne for forsendelse ad luftvejen og med jernbane og til at evaluere betimeligheden af at opretholde dispensationen fra sikkerhedsstillelse i dette tilfælde.

Tidsplan

- Normativ tilpasning: vedtagelse af forslaget inden for EF's rammer i juni 1997.

- Undersøgelse: indledelse af udbudsproceduren: oktober 1997.

Ressourcer

- Finansiering af undersøgelsen: artikel 10 stk. 2, i beslutningen »told 2000«.

Tilsvarende henstilling fra EP's undersøgelsesudvalg: nr. 25.

4.2. Forsendelsestransaktionernes forløb

4.2.1. ADMINISTRATIONERNES ANSVAR MED HENSYN TIL PROCEDURERNES FORLØB OG OVERHOLDELSEN AF FRISTERNE: DE NATIONALE FORVALTNINGSPLANER

Reformen begynder med en bedre anvendelse af de nuværende procedurer og med en optimal udnyttelse af de eksisterende administrative samarbejdsstrukturer.

Målsætninger

- Det skal gøres muligt for de erhvervsdrivende at benytte forsendelsesordningerne under økonomisk favorable forhold uden unødvendige supplerende byrder, såsom ikke frigivne garantibeløb som følge af forsinkelse mht. til færdigbehandling af dokumenterne.

Aktioner

- Omorganisering af de tjenestegrene, der har til opgave at tilbagesende eksemplar 5 af T-dokumenterne, på bestemmelsestoldstederne og de centrale toldsteder efter evaluering af de nødvendige midler.

- En central national tjenestegren (f.eks. sikkerhedsstillelseskontorerne - se blad 4.4.3) skal have overdraget tilnærmelsen af eksemplar 1 og 5 af dokument T samt forvaltningen af efterforskningsprocedurerne.

- Fastlæggelse af en realistisk målsætning, der skal nås mht. overholdelse af frister som led i den nationale forvaltningsplan.

Tidsplan

- Tilpasning af de administrative arrangementer (fællesskabsforsendelse/fælles forsendelse): slutningen af 1997 og gennemførelse i begyndelsen af 1998.

- Gennemførelse af de andre foranstaltninger: fra andet kvartal 1997.

Tilsvarende henstillinger fra EP's undersøgelsesudvalg: nr. 5 og nr. 26.

4.2.2. ADMINISTRATIVT SAMARBEJDE OM PROCEDUREN

Det administrative samarbejde skal styrkes med sigte på at lette kontakterne mellem administrationerne for at sikre en hurtig og struktureret informationsudveksling, navnlig via korrespondenter, der specielt er udpeget til at tage sig af spørgsmål i forbindelse med forsendelse.

Målsætning

- Styrkelse af sikkerheden og effektiviteten af forsendelsesprocedurerne ved at lette kommunikationen mellem de forskellige toldtjenester og således forbedre opfølgningen i forbindelse med forsendelsesordningen.

Aktioner

- Forbedring af systemet for forhåndsinformation (SFI):

1. Udvidelse af SFI (i gang) til alle de lande, der benytter fælles forsendelse.

2. Systemet gøres obligatorisk for alle forsendelsestransaktioner i forbindelse med »følsomme varer« (der specificeres på en ny fællesliste).

3. Ankomsttoldstedet tilbagesender systematisk og øjeblikkelig med det hurtigste kommunikationsmiddel en kvittering for modtagelsen efter overtagelsen af varerne.

- Skabelse af et net af lokale korrespondenter og nationale koordinatorer for forsendelse:

- Udnævnelse af en »forsendelseskoordinator«, der skal have til opgave at følge anvendelsen af forsendelsesbestemmelserne, udarbejde nationale forvaltnings- og kontrolplaner, spille en rolle som kontaktperson og støtte de lokale korrespondenters aktion.

- På hvert stort toldsted, der tager sig af forsendelse (f.eks. mere end 10 000 forsendelsesdokumenter om året), udnævnes der en »forsendelseskorrespondent«, der bliver det operationelle kontaktpunkt med den opgave at gennemføre forvaltnings- og kontrolplanerne for forsendelse og kommunikere direkte med de andre toldtjenester og opretholde en regelmæssig dialog med de erhvervsdrivende.

- Skabelse af »systemet for fremsendelse af forsendelsestempler Uclaf)« (TCT).

Tidsplan

- Skabelse og gennemførelse af TCT-systemet: juni 1997.

- Opstilling af en fællesliste over »følsomme varer«: juli 1997.

- Udpegelse af koordinatorer og korrespondenter for hvert land: september 1997.

- Udsendelse af den komplette liste »forsendelsesnet«: december 1997.

- Første seminar for de »nationale koordinatorer for forsendelse«: 1998.

Tilsvarende henstillinger fra EP's undersøgelsesudvalg: nr. 1 og nr. 9.

4.2.3. BRUGERNES ANSVAR MED HENSYN TIL STYRING OG MATERIEL OPFØLGNING AF FORSENDELSESTRANSAKTIONERNE

Brugerne af forsendelsesprocedurerne, der har ansvaret for styringen og den materielle opfølgning af de transaktioner, de igangsætter, bør selv bidrage til en styrkelse af sikkerheden og procedurernes effektivitet.

Målsætninger

- Styrkelse af sikkerheden i forbindelse med forsendelsestransaktioner ved en klar definition af den hovedforpligtedes forpligtelser mht. den materielle styring af transporter af varer, der befinder sig under forsendelsesordningen.

- Afkortelse af fristerne i forbindelse med afslutningsproceduren og ansvarliggørelse af de erhvervsdrivende ved at gøre dem ansvarlige for tilbagesendelsen af eksemplar 5 af T-dokumenterne.

Aktioner

- En klar fastlæggelse i reglerne af princippet om den hovedforpligtedes ansvar for så vidt angår den materielle styring og opfølgningen af de forsendelsestransaktioner, som han iværksætter, samt definition af begrebet »afslutning af procedurer«.

- Konkretisering af omfanget af den hovedforpligtedes ansvar mht. en regelret afvikling af operationerne i form af et tilsagn fra den hovedforpligtede som led i det AM, der indgås med toldmyndighederne.

- Som led i adgangen til forenklingerne i forbindelse med forsendelse og i afventning af den fuldstændige realisering af NCTS skal pålidelige erhvervsdrivende have tilladelse til at påtage sig tilbagesendelse af eksemplar 5 af T-dokumenterne.

Tidsplan

- Normativt forslag vedrørende fælles forsendelse og fællesskabsforsendelse: juli 1997.

- Gennemførelse: begyndelsen af 1998.

Tilsvarende henstillinger fra EP's undersøgelsesudvalg: nr. 10, nr. 23 og nr. 24.

4.3. Forebyggelse og bekæmpelse af bedrageri

4.3.1. SIKKERHED OMKRING VAREBEVÆGELSER

Hvis en politik for koordineret forebyggelse af bedrageri skal være sammenhængende og have succes, forudsætter det et nært samarbejde mellem toldtjenesterne og med Kommissionen og desuden et aktivt samarbejde med de erhvervsdrivende, som skal evaluere risiciene og kontrollere de varer, der overdrages dem. Nogle af de identificerede sikkerhedsforanstaltninger er ganske vist ikke nye, men hvis de forskellige berørte toldtjenester anvender dem samtidig og på en koordineret måde fra først til sidst i proceduren og følger dem op via et udvidet kommunikationsnet, vil man kunne opnå det ønskede forhold mellem omkostninger og effektivitet for toldstederne og virksomhederne.

Målsætninger

- Mindskelse af risikoen for unddragelse eller substitution af varerne under transporten ved hjælp af foranstaltninger, der anvendes af toldvæsen og erhvervsdrivende baseret på et bedre forhold mellem omkostninger og effektivitet.

- Der sikres en opfølgning eller en overvågning af operationer og en lettelse af gennemførelsen af kontrollen.

Aktioner

- Forsegling efter kapacitet: obligatorisk for følsomme varer, anbefalet i en række andre tilfælde, godkendelse fra de kompetente myndigheders side af det anvendte transportmiddel, så det fremstår som egnet til forsegling.

- Påsætning af en »T-plade«, der er obligatorisk på den godkendte lastvogn for at angive, at den transporterer varer under forsendelse, for at lette toldtjenesternes indsats og for at bevidstgøre transportøren og chaufføren.

- Obligatorisk erklæring om bindende rute for køretøjet ved forelæggelsen af forsendelsesdokumentet.

- Rejsetid beregnet så nøjagtigt som muligt af afgangstoldstedet.

- Koordination af de overvågningsforanstaltninger, der er truffet af den erhvervsdrivende selv: (se blad 4.2.3).

Tidsplan

- Forslag om gennemførelsesforanstaltninger: juli 1997.

Ressourcer

- Toldadministrationerne: Afsættelse af tilstrækkeligt personale til i de tilfælde og under de forhold, der er forudset på europæisk plan, at træffe de sikkerhedsforanstaltninger, der er nødvendige i forbindelse med den kontrol, der foretages på afgangstidspunktet.

- Udstedelse af godkendelsescertifikater og årligt syn af køretøjerne: indrømmet til godkendte tjenestegrene, der hører under den private sektor.

Tilsvarende henstillinger fra EP's undersøgelsesudvalg: nr. 7, nr. 8 og nr. 22.

4.3.2. KOORDINATION AF RISIKOFORVALTNINGEN

Hvis der tillige udvikles en fælles politik for risikoforvaltning, herunder oprettelse af en EF-gruppe for risikoanalyse, vil alle toldtjenesterne kunne målrette deres kontrol på grundlag af de udledte kriterier.

Målsætninger

- Rationalisering, modernisering, harmonisering og koordinering af forebyggelsen af bedrageri på europæisk plan, især i forbindelse med toldprocedurerne for forsendelse.

Aktioner

- Oprettelse af en EF-gruppe for risikoanalyse, der har til opgave at udarbejde de risikoprofiler og opstille de udvælgelseskriterier, som skal bringes i anvendelse.

- Kommissionens koordinering af risikoforvaltningspolitikken, der ligeledes føres på nationalt, regionalt og lokalt niveau (herunder aktioner til revision af de erhvervsdrivende, især dem, der har fået indrømmet faciliteter).

Tidsplan

- Frem til udgangen af 1998 (datoen for iværksættelse af NCTS) iværksættes en pilotaktion på EF-plan, som mht. risikoanalyse vil kunne koncentreres om forsendelse som forsøgsområde (testprofilerne vil kunne være klar i juli 1997).

- Kommissionens udarbejdelse af en plan: første halvår 1998.

Ressourcer

- Personale (Kommissionen og udsendte nationale eksperter) i tilstrækkeligt omfang til at bemande EF-gruppen for risikoanalyse (+ finansiering artikel 9 i beslutningen »told 2000«).

Tilsvarende henstillinger fra EP's undersøgelsesudvalg: nr. 1, nr. 3, nr. 4, nr. 7, nr. 9, nr. 25 og nr. 28.

4.3.3. MÅLRETTET KONTROL MED FORSENDELSESTRANSAKTIONERNE

Koordination på europæisk plan af kontrolplanerne og gennemførelse af fælles kontrolforanstaltninger vil bidrage til at optimere indsatsen for bekæmpelse af bedrageri.

Målsætning

- Effektiviteten af kontrollen skal øges uden unødigt at hæmme eller forsinke varebevægelserne, samtidig med at der tages hensyn til de begrænsede ressourcer mht. toldpersonale.

Aktioner

- Halvårlig kontrolplan, der udarbejdes af hver berørt toldtjeneste (på nationalt og lokalt niveau) med henblik på at fastsætte målsætninger i henseende til kvantitet og prioriteringerne efter sektor, at tildele de nødvendige ressourcer, at målrette dokumentkontrollen og den fysiske kontrol som funktion af de retningslinjer, der træffes på europæisk niveau mht. risikoforvaltning, at evaluere resultaterne af den foretagne kontrol og at aflægge rapport på europæisk plan.

- Koordination af de nationale kontrolplaner på europæiske niveau.

- Fælles punktuelle kontroloperationer mht. de forskellige transportformer (ad luft- og søvej, jernbane og landevej) tilrettelagt på europæisk niveau med Kommissionens hjælp.

Tidsplan

- De nationale myndigheder opfordres til at give meddelelse om udkastet til deres første halvårlige »forsendelses« kontrolplan i juli 1997 for at muliggøre samordning og koordinering fra udvalgets side i september 1997 forud for en harmoniseret gennemførelse på europæisk niveau i januar 1998.

Ressourcer

- Europæisk niveau: finansiering artikel 8 og 12 i beslutningen »told 2000«.

- For toldvæsenerne: overførelse af de menneskelige og materielle ressourcer, der er nødvendige for en fornuftig gennemførelse af denne kontrol.

Tilsvarende henstillinger fra EP's undersøgelsesudvalg: nr. 1, nr. 4, nr. 5 og nr. 7.

4.3.4. AFSLØRING OG BEKÆMPELSE AF BEDRAGERI: ADMINISTRATIVE UNDERSØGELSER OG RETLIGE PROCEDURER

Ud over bedrageriforebyggelsen er det nødvendigt at udforme en politik for afsløring og bekæmpelse af bedrageri, især når bedrageri begås som led i den store finansielle og økonomiske kriminalitet. Dette kan dels ske ved hjælp af en effektiv anvendelse af de eksisterende instrumenter, dels ved udvikling af tidssvarende instrumenter og ordninger som led i en øget strafferetspolitisk indsats.

Målsætninger

- Afsløring og bekæmpelse af bedrageri i forbindelse med forsendelsesordningerne, så dette sker effektivt, står i et rimeligt forhold til overtrædelsens karakter og virker afskrækkende og tillige virker med samme effekt i hele EF.

Aktioner

- Iværksættelse af den nye forordning (EF) nr. 515/97 om gensidig bistand i toldspørgsmål.

- Iværksættelse af EF-reglerne om beskyttelse af EF's finansielle interesser, om beskyttelse mod svig og andre uregelmæssigheder (forordning (EF) nr. 2185/96 »kontrol og inspektion på stedet«) og om administrative EF-sanktioner (se punkt 2.4 i relation med forordning (EF) nr. 2988/95).

- Oprettelse af tidssvarende undersøgelsesorganer på EF-niveau.

- Støtte og tilslutning til udvikling og etablering af organer og instrumenter, der kan anvendes til bekæmpelse af bedrageri i unionssammenhæng: konventionen om »beskyttelse af de finansielle interesser« og to tillægsprotokoller (korruption og strafferetligt samarbejde).

- Anvendelse af resultaterne af undersøgelsen vedrørende et europæisk retsområde, som EP har anmodet om.

- Integration af toldsamarbejdet i EF-delen af EU-traktaten og styrkelse af artikel 209 A.

Tidsplan

- Gennemførelse af forordning (EF) nr. 515/97: marts 1998.

- Gennemførelse af forordning (EF) nr. 2185/96: 1997.

- Opfølgning, ratifikation og gennemførelse af konventionerne vedrørende beskyttelse af finansielle interesser og toldinformationssystemet med første protokol »korruption«: 1997.

- Opfølgning, ratifikation og gennemførelse af anden protokol »beskyttelse af finansielle interesser«: 1998.

- Anvendelse af resultaterne af undersøgelsen vedrørende et europæisk retsområde: 1998.

Ressourcer

- Etablering af en strafferetsekspertgruppe med eksperter fra medlemsstaterne udstationeret i Kommissionen.

- Styrkelse af Kommissionens undersøgelsesafdelinger, bl.a. med henblik på gennemførelse af forordning (EF) nr. 2185/96 og indførelse af fælles undersøgelsesorganer.

Tilsvarende henstillinger fra EP's undersøgelsesudvalg: nr. 2, nr. 8 og nr. 14-20.

4.3.5. KOORDINATION AF MIDLER OG RESSOURCER OG HARMONISERING AF BEFØJELSER

Endelig bør også de nationale administrationers ressourcer, både menneskelige og materielle, forvaltes på en koordineret måde. Toldembedsmændenes kontrolbeføjelser bør, som Kommissionen allerede har konstateret det i sit dokument (KOM(95) 556) (4) på deres side harmoniseres i fornødent omfang, således at der kan garanteres et ensartet sikkerhedsniveau og tilbydes de erhvervsdrivende samme behandling overalt på området.

Målsætninger

- En global styrkelse af toldservicens kvalitet og kontrollens effektivitet.

Aktioner

- Evaluering og aktiv koordination af toldadministrationernes ressourceforvaltning.

- Udarbejdelse af en EF-udstyrsplan for EF's ydre grænser.

- Generel undersøgelse af toldadministrationernes embedsmænds rolle og beføjelser.

Tidsplan

- Første etape af koordineringen: en opgørelse over de midler, der er bragt i anvendelse af toldmyndighederne (andet halvår 1998).

- Anden etape: identifikation af de supplerende behov på europæisk plan og udarbejdelse af en EF-udstyrsplan (1999).

- Undersøgelse af toldadministrationernes embedsmænds rolle og beføjelser, der allerede er programsat inden for rammerne af »handlingsplanen told 2000 for 1997«.

Ressourcer

- EF/Kommissionen: finansiering artikel 8 og 12 i beslutningen »told 2000« + delvis EF-finansiering af visse typer kontroludstyr, der skal undersøges nærmere.

- For toldvæsenerne: overførelse af de menneskelige og materielle ressourcer, der er nødvendige for en fornuftig gennemførelse af denne kontrol.

Tilsvarende henstillinger fra EP's undersøgelsesudvalg: nr. 1, nr. 4, nr. 5, nr. 6, nr. 8 og nr. 9.

4.4. God finansforvaltning inden for forsendelse

4.4.1. EN ORDNING FOR SIKKERHEDSSTILLELSE, DER ER AFPASSET EFTER PÅLIDELIGHEDEN OG RISIKOEN

En god finansforvaltning i forbindelse med systemerne er naturligvis betinget af, at der træffes foranstaltninger til inden enhver forsendelsestransaktion at stille finansiel sikkerhed, der er afpasset efter risiciene.

Målsætning

- Sikkerhedsstillelsens art og de nærmere regler herfor afpasses efter risiciene og de særlige forhold for hver enkelt erhvervsdrivende.

Aktioner

- Anvendelse af sikkerhedsstillelse, der yder en maksimal finansiel beskyttelse (individuel og samlet, herunder enhver form for sikkerhedsdokument for fast kaution op til det relevante beløb) i forbindelse med »standardoperationer«, der finder sted uden om adgangstilladelse.

- Der tilbydes de erhvervsdrivende, som opfylder visse kriterier for at få adgang, de forenklede sikkerhedsstillelsesordninger (samlet sikkerhed, fast sikkerhed) på grundlag af et beløb, der er fastlagt som funktion af de potentielle risici ved operationen og de trufne sikkerhedsforanstaltninger.

- Iværksættelse af en undersøgelse for at få fastslået, i hvilket omfang et forsikringssystem for told og afgifter i visse tilfælde ville kunne erstatte en solidarisk tredjemands sikkerhedsstillelse.

Tidsplan

- Normative forslag: juli 1997.

- Instrumenter operationelle aktioner: i løbet af 1998.

- Forsikringsundersøgelse: iværksættelse af udbud i maj 1998.

Ressourcer

- Anvendelse af midler fra budgettet til »told 2000« til operationelle aktioner og undersøgelse.

Tilsvarende henstillinger fra EP's undersøgelsesudvalg: nr. 10 og nr. 24.

4.4.2. EN IDENTIFIKATION AF DEBITORER, DER KAN SIKRE EN REDELIG BESKYTTELSE AF DE FINANSIELLE INTERESSER

I den anden ende af kæden af formaliteter og kontrol, der udgør forsendelsestransaktionen, indebærer en god finansforvaltning ligeledes, at de kompetente myndigheder er i stand til hurtigt og effektivt at inddrive de relevante beløb hos debitorerne. For told- og afgiftsskyldens vedkommende betyder det, at man i første række henvender sig til de personer, der direkte er skyld i dens opståen, samtidig med at man bevarer muligheden for at inddrive gælden hos den hovedforpligtede, hvis der er vanskeligheder med inddrivningen hos eventuelle andre debitorer.

Målsætning

- En klarlæggelse af de situationer, hvor told- og afgiftsskyld opstår i forbindelse med forsendelse, og af debitorernes status.

Aktioner

- En indsats for at få det til at fremgå klart af de gældende regler, at hvis tredjemand ikke har unddraget varerne toldtilsyn eller foretaget forskriftsstridig indførsel, påhviler ansvaret for betalingen af den toldskyld, der kan opstå, udelukkende den hovedforpligtede, som i sin egenskab af bruger af forsendelsesproceduren skal sikre en planmæssig afvikling af de operationer, som han iværksætter, og fuldt ud påtage sig ansvaret som debitor i tilfælde af manglende opfyldelse af de forpligtelser, der opstår i forbindelse med anvendelsen af denne procedure (se punkt 4.2.3).

- Det præciseres i de gældende regler, at hvis varerne unddrages toldtilsyn som led i en forsendelsesoperation, er toldskyldnerne først og fremmest den person, der har stået for unddragelsen, dennes medskyldige, modtageren (hæleren) af de unddragne varer (herunder eventuelt transportøren), og der skrides ind over for dem, før der skrides ind over for den hovedforpligtede.

- Da den hovedforpligtedes finansielle ansvar stadig kan gøres gældende in solidum, når det ikke har været muligt at inddrive den samlede toldskyld hos de andre debitorer, sendes der en meddelelse til den hovedforpligtede, og toldskylden debiteres hans konto på basis af den solidariske hæftelse i en periode på højst tolv måneder for at undgå, at sikkerhedsstillelsen frigives for tidligt, samtidig med at der træffes forebyggende foranstaltninger (se punkt 4.4.3). Der skabes mulighed for suspension af betalingen, indtil inddrivelsesforretningerne over for de andre debitorer er afsluttet. Ligeledes skabes der mulighed for at refundere den hovedforpligtede det betalte beløb, hvis toldskylden inddrives helt eller delvis hos en anden solidarisk debitor.

- I de gældende regler udpeges som debitorer henholdsvis den person, der er ansvarlig for den forskriftsstridige indførsel af varerne i forbindelse med en forsendelsestransaktion (når først den hovedforpligtede er fritaget for sin hæftelse), dennes medskyldige eller hæleren (herunder eventuelt modtageren af varerne).

Tidsplan

- Forslag: juli 1997.

Tilsvarende henstillinger fra EP's undersøgelsesudvalg: nr. 23.

4.4.3. RATIONALISERING AF PROCEDURERNE FOR OPKRÆVNING AF TOLD- OG AFGIFTSSKYLD

Her kræves en omorganisering af opkrævningsprocedurerne, således at man undgår funktionsforstyrrelser og forsinkelser som følge af fragmenteringen af administrationerne og de mange forskellige afgiftsområder.

Målsætning

- Utvetydigt at fastlægge, hvor toldskylden er opstået, og hermed også hvilken national myndighed der er ansvarlig for opkrævningen.

Aktioner

- Der oprettes en fælles national myndighed, der er ansvarlig for koordineringen af opkrævningsprocedurerne for en given forsendelsesoperation, der har givet anledning til toldskyldens opståen: sikkerhedsstillelseskontoret, uanset hvordan og hvor toldskylden er opstået, og hvilket land der er den endelige kreditor (se punkt 4.2.1).

- Der gives sikkerhedsstillelseskontoret beføjelse til - efter en undersøgelse af sagen på basis af de oplysninger, der kommer fra de forskellige pågældende myndigheder - at foreslå dem en plan for behandling af sagen (rækkefølgen af de debitorer, over for hvem der gøres betalingspåkrav gældende, hvilken myndighed og inden for hvilken frist), ligesom der træffes de nødvendige sikkerhedsforanstaltninger i forholdet til den hovedforpligtede og kautionisten, især fremsendelse inden for en frist af tolv måneder af en opkrævningsmeddelelse til den hovedforpligtede, uden at dette får indflydelse på den effektive opkrævning.

- Det fastslås, at hvis der ikke opnås enighed om behandlingsplanen inden for samme frist, anses told- og afgiftsskylden at være opstået i afgangslandet, som øjeblikkelig går i gang med opkrævningen.

- Der etableres en forbindelse mellem sikkerhedsstillelseskontorerne for at lette sagsbehandlingen.

- Der indføres forbedringer i EF-direktivet og bilaget til konventionen om fælles forsendelse vedrørende gensidig bistand ved inddrivelse af fordringer.

Tidsplan

- Normative ændringer: juli 1997.

4.5. Ensartet anvendelse af forsendelsesreglerne

4.5.1. PRAKTISK VEJLEDNING I FORSENDELSE

Uafhængigt af kontrollen med anvendelsen som omtalt under punkt 2.4 kan dette mål navnlig nås ved at give toldembedsmændene en praktisk vejledning, som skal tjene som fælles referenceværk for alt, hvad der har med forsendelse og bekæmpelse af forsendelsesbedrageri at gøre.

Målsætninger

- Korrekt og harmoniseret anvendelse af de gældende forsendelsesregler fra de erhvervsdrivendes og toldvæsenernes side.

- Ensartet behandling af de erhvervsdrivende.

- Lempelser i de erhvervsdrivendes og toldspeditørernes opgaveudførelse.

Aktioner

- Udarbejdelse af en praktisk vejledning i forsendelse til brug for toldspeditører og til dels brugerne af forsendelsesproceduren.

Tidsplan

- Forslag forelægges Udvalget for Toldspørgsmål og Den Blandede Kommission i juni/juli 1997.

- Første møde mellem de redaktører, der udpeges af hvert land: oktober 1997.

- Påbegyndelse af redaktionsarbejdet: maj 1998.

- Fremsendelse til tjenestegrenene (med henblik på det videre forløb) og til de erhvervsdrivende (til orientering): i løbet af år 2000.

Ressourcer

- Finansiering af publikationen: artikel 14 og 15 i beslutningen »told 2000«.

- Udstationerede nationale eksperter: stilles vederlagsfrit til rådighed af hver toldadministration.

Tilsvarende henstillinger fra EP's undersøgelsesudvalg: nr. 1.

4.5.2. UDDANNELSE AF TOLDPERSONALE OG INFORMATION AF ERHVERVSLIVET

Man bør sikre sig, at toldspeditørerne får en tidssvarende uddannelse, der er baseret på en fælles uddannelsesstrategi, og at de erhvervsdrivende får informationer, der gør det muligt for dem bedre at styre deres operationer, og som yder et bidrag til dialogen mellem toldvæsenet og de erhvervsdrivende.

Målsætning

- Der sikres en sammenhængende og vedvarende uddannelse af toldspeditørerne, der omfatter et kursus i bedrageribekæmpelse, og information og bevidtstgørelse af de erhvervsdrivende om forsendelsesspørgsmål.

Aktioner

For det første - som led i Matthaeus-programmet og beslutningen »told 2000«:

- Tematiske seminarer for toldspeditører (uddannelsestiltag, der gør det muligt også at etablere personlige kontakter og relationer, der fremmer det transnationale samarbejde).

- Udveksling af tjenestemænd, især udveksling af lokale »forsendelseskorrespondenter«.

- Udarbejdelse af et uddanelsesmodul vedrørende »forsendelse«, der kan anvendes på de nationale toldskoler og på lokalt niveau.

- Tematiske seminarer med henblik på information af de erhvervsdrivende.

- Undersøgelse af muligheden for på EU-niveau og europæisk niveau at indføre et uddannelsesforløb for vedvarende uddannelse, der omfatter toldmæssig forsendelse.

For det andet:

- Nedsættelse af en »kontaktgruppe for toldvæsen og erhvervsdrivende vedrørende forsendelse«, der omfatter repræsentanter for de kompetente myndigheder og de erhvervsdrivende på europæisk og nationalt niveau i de 23 pågældende lande.

- Eventuel ydelse af faglig bistand, især til de associerede lande.

- Tilrettelæggelse af konferencer mellem toldvæsen og erhvervsdrivende på nationalt og regionalt niveau.

Tidsplan

- Seminarerne Matthaeus/told 2000 programmeres i 1998.

- Udarbejdelse af uddannelsesmodulet i 1998.

- Undersøgelse af indførelsen af det vedvarende uddannelsesforløb.

- Første årlige møde i »Kontaktgruppen for Toldvæsen og Erhvervsdrivende vedrørende Forsendelse«: 1998.

- Tematiske seminarer for de erhvervsdrivende i andet halvår af 1998.

- Konference for toldvæsen og erhvervsdrivende i år 2000.

Ressourcer

- Finansiering af Matthaeus-programmet og artikel 14 og 15 i beslutningen »told 2000«.

Tilsvarende henstillinger fra EP's undersøgelsesudvalg: nr. 4.

4.6. Effektiv opfølgning og permanent evaluering af forsendelsesordningerne og reformen heraf

Toldadministrationerne og erhvervslivet vil derfor på passende niveauer og i egnede strukturer blive opfordret til side om side med Kommissionen at bistå med overvågningen og den løbende evaluering af reformen af forsendelse og anvendelsen af forsendelsesordningen.

Desuden vil Rådet og Europa-Parlamentet få en yderst fremtrædende rolle at spille for at sikre, at reformen af forsendelse, særlig datamatiseringen af procedurerne, kommer til at forløbe korrekt og efter en tidsplan, der stemmer overens med situationens hastende karakter.

Revisionsretten udtalte på sin side på »Euro transit 97« konferencen, at den ville foretage en undersøgelse vedrørende toldmæssig forsendelse i 1998.

Målsætninger

- Det skal gøres muligt for forvaltningsmyndighederne og de politiske myndigheder, de er undergivet, at følge gennemførelsen af reformen.

- Mulighed for eventuel problemløsning i gennemførelsesfasen.

- Der skal skabes garanti for en harmoniseret gennemførelse i alle de pågældende lande.

- Der skal være mulighed for at reorientere aktioner og ressourcer efter behov.

Aktioner

- På nationalt niveau opstilles der en tidsplan for gennemførelse af foranstaltningerne sammen med en oversigt over, hvilke midler der skal anvendes i en EF-sammenhæng og i europæisk sammenhæng.

- Der skal sikres en regelmæssig opfølgning af overholdelsen af de nationale handlingsplaner.

- Der skal fastlægges kriterier for evaluering af gennemførelsen af reformen.

- Der skal redegøres for gennemførelsen af foranstaltningerne på nationalt niveau, de opståede vanskeligheder og de omprioriteringer, der er hensigtmæssige for at nå reformmålene.

- Der udarbejdes en samlet rapport om forløbet af reformen på EF-niveau og europæisk niveau.

- Der foretages en evaluering af virkningerne af foranstaltningerne og resultaterne heraf på procedurernes effektivitet og sikkerhed.

- Parlamentet og Rådet orienteres om forløbet af reformgennemførelsen.

Tidsplan

- Nationale handlingsprogrammer: fra første kvartal 1998.

- Samlet rapport forelagt af Kommissionen: i midten af 1998 (Storbritanniens formandskab).

- Evaluering: årligt.

Tilsvarende henstillinger fra EP's undersøgelsesudvalg: nr. 37 og nr. 38.

Tillæg

INDIKATIV OPGØRELSE OVER MENNESKELIGE RESSOURCER, DER ER NØDVENDIGE TIL REFORMEN AF FORSENDELSE

Disse skøn har relation til de samlede behov, i form af vedtægtsmæssigt personale og udstationerede nationale eksperter, som Kommissionen uanset tjenestegren sætter ind på realiseringen af alle de aktioner, der er forudset som led i reformen. Disse behov kan opfyldes ved brug af såvel tillægsressourcer som intern rokering samt ved indsats fra tredjelandspartnerne for reformen af forsendelsesaftalerne og NCTS.

>TABELPOSITION>

(1) KOM(96) 477 endelig udgave.

(2) NCTS: New Computerized Transit System.

(3) I forbindelse med det nye TIR-garantisystem, har Kommissionen iværksat en undersøgelse med henblik på at oprette en fælles fællesskabsgarantiorganisation.

(4) Sammenlignende analyse af medlemsstaternes rapporter om de foranstaltninger, der er truffet på nationalt plan med henblik på bekæmpelse af spild og uretmæssig anvendelse af fællesskabsmidler.