Beretning

om årsregnskabet for Det Europæiske Genopbygningsagentur og gennemførelsen af bistanden til Kosovo i regnskabsåret 2000, med Kommissionens og Det Europæiske Genopbygningsagenturs svar

(2001/C 355/01)

INDHOLD

>TABELPOSITION>

RESUMÉ

I. Efter krigen i Kosovo gentog Rådet i juni 1999 Den Europæiske Unions tilsagn om at spille en ledende rolle i bestræbelserne på at få genopbygget Kosovo så hurtigt som muligt. Allerede i juli 1999 oprettede Kommissionen en taskforce i Pristina, som skulle iværksætte de første faser af genopbygningsprogrammet. I november 1999 oprettede Rådet et europæisk genopbygningsagentur, der skulle arbejde efter effektive og fleksible regler, som samtidig pålagde de forvaltende myndigheder det fulde ansvar for gennemførelsen og krævede gennemsigtighed i forvaltningen. Agenturets operative center, som fik tildelt stor handlefrihed i forvaltningen, skulle i første omgang etableres i Pristina og påbegynde genopbygningsarbejdet i Kosovo. Agenturets generelle tjenester er placeret i Thessaloniki(1). I februar 2000 overtog agenturet taskforcens beføjelser. I 2000 havde agenturet ansvaret for 266 millioner euro af budgettet på næsten 306 millioner euro til genopbygning i Kosovo.

II. Revisionen omfattede årsregnskabet for Det Europæiske Genopbygningsagentur for regnskabsåret, der afsluttedes den 31. december 2000, og en undersøgelse af produktiviteten i Det Europæiske Genopbygningsagenturs organisationsstruktur i Kosovo i 2000 (jf. punkt 21-28), i forvaltningen af aktionsbudgettet (jf. punkt 31-35) og i programgennemførelsen (jf. punkt 36-55). I den forbindelse undersøgte Retten desuden, om forhold, der indvirker på aspekterne sparsommelighed (jf. punkt 56-59) og effektivitet i forbindelse med aktiviteterne (jf. punkt 60-66) blev taget i betragtning i det omfang, de burde.

III. Resultaterne af den finansielle revision gav Retten rimelig sikkerhed for, at årsregnskabet for regnskabsåret, der afsluttedes den 31. december 2000, er rigtigt, og at de underliggende transaktioner som helhed er lovlige og formelt rigtige. Retten anbefaler imidlertid, at agenturet hurtigst muligt indfører et pålideligt IT-budgetregnskabssystem (jf. punkt 67-68).

IV. Retten konkluderer, at forvaltningen og budgetgennemførelsen i agenturet i 2000 var kendetegnet ved høj produktivitet. Det første år, agenturet fungerede, blev hovedparten af de ambitiøse mål på områderne energi, genhusning, transport og landbrug nået (jf. punkt 69). Ved udgangen af 2000 var der indgået kontrakter for over 90 % af de midler, der var indgået forpligtelser for inden december 2000, og over halvdelen af de midler, der var disponeret over til aktioner, var blevet udbetalt. Agenturet søgte at efterleve principperne om produktivitet og sparsommelighed (jf. punkt 70). Ved at anvende de gældende regler meget fleksibelt opnåede agenturet lavere priser og var med til at sætte gang i den regionale økonomi (jf. punkt 71). Retten anbefaler agenturet at lade være med at sprede indsatsen for meget, men fortsat at koncentrere de menneskelige og finansielle ressourcer om de genopbygningsaktiviteter, som i dag prioriteres højest (jf. punkt 73).

V. Retten mener, at agenturets direktion bør fungere bedre (jf. punkt 75). Retten opfordrer også Kommissionen, som finansierer den EU-søjle af De Forenede Nationers midlertidige mission i Kosovo (UNMIK), som er ansvarlig for genopbygningen i Kosovo, til at gøre en yderligere indsats for at få fastlagt en politisk ramme og en strategi, som kan sikre de EU-finansierede investeringers levedygtighed i Kosovo. Den er nemlig ikke sikret under de nuværende omstændigheder (jf. punkt 76-77).

INDLEDNING

1. Denne beretning består af to dele. Del I er beretningen om agenturets årsregnskab for regnskabsåret, der afsluttedes den 31. december 2000, som forelægges for Rådet og Europa-Parlamentet i overensstemmelse med artikel 8 i Rådets forordning (EF) nr. 2667/2000 af 5. december 2000. I del II fremlægges resultaterne af Rettens undersøgelse af, hvor produktivt agenturet har gennemført genopbygningsprogrammerne for Kosovo i 1999 og 2000.

Agenturets baggrund

2. Efter krigen i Kosovo blev De Forenede Nationers midlertidige mission i Kosovo (UNMIK) oprettet i juni 1999 i henhold til FN's Sikkerhedsråds Resolution nr. 1244 (jf. bilag 1). Både gennem medlemsstaterne og gennem Kommissionen spiller Den Europæiske Union en fremtrædende rolle i genopbygningen af Kosovo. Den stiller ca. 80 % af fredsstyrken i Kosovo (KFOR) (i alt 40000 soldater) og leder den afdeling af UNMIK, som er ansvarlig for genopbygningen.

3. Få dage efter konfliktens afslutning kunne Kommissionen overdrage det til ECHO at fortsætte den humanitære nødhjælp på stedet(2). I juli 1999 oprettede Kommissionen en taskforce (TAFKO), der skulle iværksætte de første faser i genopbygningsprogrammet for Kosovo. Taskforcen blev ansvarlig for alle operationens faser efter programmeringsprocessen, fra program- og projektudarbejdelse til kontraktindgåelse og betaling.

4. Flygtningenes hurtige tilbagevending betød, at presset var enormt for at få gang i den økonomiske udvikling og genopbygningen, navnlig gennem foranstaltninger, der kunne afhjælpe boligproblemet og sikre leveringen af de grundlæggende offentlige tjenesteydelser. Det var i følge Det Europæiske Råd nødvendigt at tage hensyn til de specifikke behov i forbindelse med genopbygningen af Kosovo. Der skulle meget hurtigt iværksættes et stort antal projekter, der skulle træffes foranstaltninger til støtte for flygtningene, der vendte tilbage, og stilles eksperter til rådighed på en lang række områder. Det Europæiske Råd besluttede derfor at oprette et europæisk genopbygningsagentur, der skulle opbygges og forvaltes sådan, at genopbygningsprogrammerne kunne gennemføres hurtigt, "samtidig med at der sikres fuld ansvarlighed fra administrationernes side og gennemsigtighed i forvaltningen"(3). Bilag 2 er en oversigt over agenturets mandat.

5. Den 20. februar 2000 overtog agenturet taskforcens beføjelser, men med større handlefrihed. Det var ansvarligt for anvendelsen af 266 millioner euro af de næsten 306 millioner euro, der blev afsat i 2000 til genopbygningen af Kosovo (jf. tabel 1).

Tabel 1

Budgetmidler afsat i 2000 til genopbygning af Kosovo (artikel B7-5 4 6)

>TABELPOSITION>

Kilde:

GD RELEX.

Rettens revision

6. Retten har revideret regnskabet for Det Europæiske Genopbygningsagentur for regnskabsåret, der afsluttedes pr. 31. december 2000. Agenturets direktør er i overensstemmelse med artikel 8 i Rådets forordning (EF) nr. 2667/2000 ansvarlig for budgettets gennemførelse. Direktøren skal udarbejde og opstille regnskabet i overensstemmelse med agenturets finansielle bestemmelser, jf. nævnte artikel. Revisionsretten skal i henhold til artikel 248 i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab revidere årsregnskabet.

7. Revisionen blev foretaget mellem november 2000 og maj 2001 med henblik på afgivelse af en erklæring om agenturets årsregnskab for regnskabsåret 2000. Derudover var et væsentligt mål for revisionen at undersøge, hvor produktivt Det Europæiske Genopbygningsagentur i 1999 og 2000 havde gennemført genopbygningsprogrammerne finansieret over budgetartikel B7-5 4 6 "Hjælp til genopbygning af Kosovo". I den forbindelse undersøgte Retten agenturets produktivitet på tre niveauer: i organisationsstrukturen, i forvaltningen af aktionsbudgettet og i programgennemførelsen. Retten undersøgte også, om forhold, der indvirker på aspekterne sparsommelighed og effektivitet i forbindelse med aktionerne, blev taget i betragtning i det omfang, de burde. Ved revisionen af agenturets produktivitet anvendte Retten revisionsresultaterne i sin tidligere særberetning om genopbygningen af Bosnien-Hercegovina(4) og årsberetningen for 1999(5) som reference.

8. Revisionen omfattede bilagsrevision i agenturets hovedkvarter i Thessaloniki og det operative center i Pristina samt stedlig revision af programgennemførelsen i Kosovo. Revisionen tog især sigte på energi-, genhusnings-, transport- og landbrugsprogrammerne (til en samlet værdi af 145 millioner euro), fordi målene for disse programmer var konkrete og skulle nås inden udgangen af regnskabsåret 2000. Revisorerne aflagde besøg i delegationen i Sarajevo for at sammenligne den decentraliserede ordning(6) for gennemførelsen af Obnova(7) -forordningen med agenturets aktioner. Retten indhentede yderligere underbyggende oplysninger fra overvågningsorganer og andre donorer i Bosnien og Kosovo.

9. Revisionen omfattede først og fremmest agenturet, men Kommissionens ansvarlige tjenester har været involveret i arbejdet og i den kontradiktoriske procedure om beretningen, navnlig vedrørende del II om agenturets produktivitet.

10. Revisionen blev gennemført i overensstemmelse med de retningslinjer og standarder, der gælder for Rettens revision. Disse er udarbejdet på grundlag af almindeligt anerkendte internationale revisionsstandarder og tilpasset, så der tages højde for de særlige forhold, der gør sig gældende i Fællesskabet. Retten gennemgik regnskabsregistreringerne og foretog endvidere anden revision, der skønnedes nødvendig under de givne omstændigheder. Revisionen gav Retten et rimeligt grundlag for erklæringen i punkt 67.

DEL I - REVISION AF REGNSKABET FOR REGNSKABSÅRET 2000

11. Agenturet startede sin virksomhed i februar 2000. Anvendelsen af bevillingerne for regnskabsåret 2000 vises i tabel 2(8).

Tabel 2

Budgetgennemførelse - Regnskabsåret 2000

Agenturet i Thessaloniki

>TABELPOSITION>

12. Agenturets oprindelige budget for 2000 for Kosovo var på 266 millioner euro. Efter successive forhøjelser og efter udvidelse af agenturets aktiviteter til også at omfatte Serbien var budgettet ved udgangen af 2000 på 682 millioner euro. I dette beløb indgår 399,5 millioner euro, der blev stillet til rådighed i 2000, men skulle udbetales i 2001.

13. Agenturets budgetbevillinger forvaltes som ikke-opdelte bevillinger, for så vidt angår personale- og driftsudgifter (afsnit I og II), og som opdelte bevillinger, for så vidt angår aktionsudgifterne (afsnit III). Det ville være hensigtsmæssigt fremover at opføre de årlige betalingsbevillinger, der anslås at være nødvendige i de følgende regnskabsår, i budgettet. Agenturets finansforordning indeholder ikke et sådant krav, men for så vidt angår opdelte bevillinger, er det en hensigtsmæssig praksis, som er i overensstemmelse med finansforordningen vedrørende det almindelige budget.

14. Revisionen af udgifterne under afsnit III - 97 % af forpligtelserne indgået i 2000 henhører under dette afsnit - gav ikke anledning til væsentlige bemærkninger. I 2000 blev der indgået forpligtelser for i alt 259,5 millioner euro svarende til 93 % af 2000-bevillingerne under afsnit III (279,4 millioner euro).

15. Agenturet bruger endnu ikke IT-budgetregnskabssystemet SI2. Det anvender derimod regneark, hvilket indebærer risici for, at dataenes integritet ikke er sikret. Derfor bør agenturet indføre SI2 hurtigst muligt. I en række tilfælde er der konstateret fejl eller mangler ved anvendelsen af regneark. Desuden er det vanskeligt at afstemme regnskabet med budgettet, og der foretages ikke regelmæssige afstemninger.

Årsregnskabet og regnskabsføringen

16. Tabel 3 og 4 viser henholdsvis driftsregnskabet for regnskabsåret 2000 og balancen pr. 31. december 2000.

Tabel 3

Forvaltningsregnskab for regnskabsåret 2000 - Agenturet i Thessaloniki

>TABELPOSITION>

Kilde:

Tabel opstillet af Revisionsretten på grundlag af agenturets tal.

Tabel 4

Balance pr. 31. december 2000 - Agenturet i ThessalonikiKilde:

Tabel opstillet af Revisionsretten på grundlag af agenturets tal.

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

De finansielle bestemmelser

17. I henhold til agenturets finansforordnings artikel 21 varetages finanskontrollen af Kommissionens finansinspektør. Men i henhold til en aftale, som Kommissionens finansinspektør og agenturet indgik i februar 2000, er finansinspektørens forudgående påtegning ikke nødvendig, fordi agenturets finanskontrol er decentraliseret.

18. Denne aftale, som har til formål at forkorte ekspeditionstiden, begrænser kontrollen af budgetgennemførelsen. Eftersom finansinspektørens forudgående påtegning af forpligtelser er en meget generel påtegning, foretages der rent faktisk ikke forudgående kontrol af agenturets budgetgennemførelse. I øvrigt har agenturet ikke truffet foranstaltninger, der i tilstrækkelig grad kompenserer for, at der ikke foretages forudgående kontrol, f.eks. ved at oprette en stilling som intern revisor, som Retten foreslog det i udtalelse nr. 6/99. I andet kvartal af 2001 blev der truffet forberedelser til at få afsat en medarbejder i GD for Finanskontrol til agenturet.

19. I september 2000 forelagde agenturet i henhold til dets finansforordnings artikel 74 forslag til gennemførelsesbestemmelser til finansforordningen, men i september 2001 havde Kommissionen endnu ikke godkendt dem.

Forvaltningen af TAFKO's kontrakter

20. Agenturet gennemfører det budget, det har fået tildelt, og derudover forvalter det de kontrakter, Kosovo-taskforcen (TAFKO) havde indgået, og som stadig var under gennemførelse, da taskforcen indstillede sin aktivitet. Disse TAFKO-kontrakter på i alt 60,9 millioner euro forvaltes uden for budgettet. Da agenturet i februar 2000 overtog forvaltningen, manglede der at blive udbetalt 31 millioner. Pr. 31. december 2001 var 26,9 millioner euro af dette beløb udbetalt, og der manglede at blive udbetalt 4,1 million euro. Det ville have været mere i overensstemmelse med budgetreglerne og princippet om gennemskuelighed, hvis de midler, der var afsat til videreførelsen af disse kontrakter, var blevet integreret i agenturets budget.

DEL II - AGENTURETS PRODUKTIVITET: EFTERPRØVELSE AF, OM DEN ØKONOMISKE FORVALTNING HAR VÆRET FORSVARLIG

Produktiviteten i administrationen

Direktionen

21. Agenturets direktion er sammensat sådan, at den mere fungerer som en bestyrelse end som et forvaltningsorgan. Erfaringerne fra Mostar viser, at det er meget vanskeligt hver måned at samle over 20 personer, herunder en kommissær.

22. Følgende forhold konstateret i 2000 bekræftede Rettens bekymring:

a) Strukturen i agenturets direktion er lovlig tung: indtil 23 repræsentanter for medlemsstaterne deltager i de månedlige møder i Thessaloniki. Direktionens medlemmer brugte en stor del af de første seks møder på at diskutere sprogordningen, der skal fastsættes med enstemmighed.

b) Kommissionen insisterede på, at en kommissær skulle være formand for direktionen, men det udpegede medlem deltog ikke i nogen af møderne i 2000.

c) Tilrettelæggelsen af de månedlige møder giver agenturet en ekstra arbejdsbyrde og tager tid, som agenturet kunne bruge på andre opgaver.

23. I den nye forordning om agenturet(9), der blev vedtaget samtidig med CARDS-forordningen(10), som erstattede den tidligere Obnova-forordning, er dette problem til dels løst, for her er det fastsat, at formanden indkalder direktionen til møde, når det er påkrævet, og mindst én gang pr. kvartal, men ikke nødvendigvis hver måned.

24. Nogle medlemmer af direktionen mente, at Kommissionens finansieringsforslag vedrørende genopbygningen af Kosovo skulle forelægges direktionen til afgørelse. Sådanne forslag henhører imidlertid under CARDS-Udvalgets ansvarsområde (jf. bilag 3). I øvrigt forfølger medlemsstaternes repræsentanter ikke altid samme politik i CARDS-Udvalget og i direktionen. Således afgav en medlemsstats repræsentant i direktionen positiv udtalelse om et finansieringsforslag, som den samme medlemsstats repræsentant i CARDS-Udvalget stemte imod.

Agenturets opbygning

25. Agenturets generelle tjenester er placeret i hovedsædet i Thessaloniki, men agenturet kan etablere operative centre, der gives udbredt forvaltningsmæssig autonomi (artikel 3 i Rådets forordning (EF) nr. 2667/2000). I 2000 godkendte direktionen, at agenturet ansatte 51 udstationerede midlertidigt ansatte og 54 lokalt ansatte. Agenturet ansatte 48 midlertidigt ansatte (39 i Pristina og 9 i Thessaloniki) og 50 lokalt ansatte (40 i Pristina, 8 i Thessaloniki og 2 i Skopje).

26. I overensstemmelse med vedtægten får alle agenturets ansatte, der er udstationeret i tredjelande, udbetalt et tillæg for ekstraordinære levevilkår, og et risikotillæg på 40 % af lønnen. Endvidere får de dækket deres boligudgifter med indtil 1278 euro pr. måned og har ret til ekstra feriedage (ca. 20 dage pr. år).

27. Budgetmyndigheden besluttede, at udgifterne forbundet med agenturets drift skulle dækkes over budgetartikel B7-5 4 6 "Hjælp til genopbygning af Kosovo" med indtil 8 % af agenturets samlede budget. I 2000 var agenturets løbende udgifter (personale, bygninger og materiel) på 8,6 millioner euro. Det svarer til 3,1 % af agenturets budget eksklusive de midler vedrørende 2001(11), der blev stillet til disposition ved udgangen af 2000.

28. I 2000 havde agenturet for hver 10 millioner euro, det forvaltede, 2,5 ansatte (eksklusive personale med støttefunktioner i Kommissionen i Bruxelles). Det tilsvarende tal for Kommissionen var gennemsnitligt 2,9 tjenestemænd til forvaltningen af al bistand til tredjelande og mellem 4 og 9 tjenestemænd i medlemsstaternes kontorer for bilateral bistand(12). De tilsvarende enheder i AIDCO forvalter imidlertid mere komplicerede programmer, der dækker mange sektorer, mens agenturets arbejde i 2000 først og fremmest bestod i forvaltning af store kontrakter, der dækkede et begrænset antal sektorer.

Forvaltningen af de menneskelige ressourcer

29. Agenturets gode resultater i 2000 med gennemførelsen af genopbygningsprogrammet skyldes i vid udstrækning, at alle de ansatte er motiverede og engagerede. Medlemmerne af teamene skulle opfylde særlige kvalifikationer, som skulle sikre, at genopbygningsprogrammet blev gennemført hurtigt og professionelt. De har måttet arbejde intenst på undertiden meget vanskelige vilkår.

30. Agenturet skal nu sørge for, at de ansatte også fremover yder en så engageret indsats under mindre presserende og krævende forhold. I betragtning af, at agenturet har udviklet sig så hurtigt, og at der for nylig er oprettet nye operative centre, vil det sandsynligvis blive nødvendigt at ændre fordelingen af agenturets personale mellem hovedsædet i Thessaloniki og de forskellige operative centre.

Forvaltningen af aktionsbudgettet

31. Ved udgangen af 2000 havde agenturet indgået forpligtelser for 96,4 % af de midler, det havde fået tildelt til genopbygning af Kosovo. I februar 2000, da agenturet overtog administrationen fra taskforcen, var der indgået kontrakter for 49 % af de Obnova-bevillinger, der var disponeret over i 1998 og 1999, og heraf var 23 % blevet udbetalt. Ved udgangen af 2000 var 88 % af de midler, der var indgået forpligtelser for i 1998, blevet udbetalt, og der var indgået kontrakter for 88 % af de midler, der var indgået forpligtelser for i 1999, og heraf var 75 % blevet udbetalt. Pr. samme dato var der indgået kontrakter for 79 % af de midler, der var indgået forpligtelser for i 2000, og heraf var 55 % blevet udbetalt (jf. tabel 5).

32. Direktionen har i henhold til artikel 4, stk. 14, i Rådets forordning (EF) nr. 2667/2000 inden den 31. marts 2001 forelagt Kommissionen et udkast til rapport om agenturets virksomhed i 2000 og finansieringen deraf. I juni 2001 godkendte Kommissionen denne rapport, som blev forelagt for Europa-Parlamentet og Rådet den 31. juli 2001(13).

Tabel 5

Programoversigt indtil 31. december 2000

>TABELPOSITION>

Kilde:

Det Europæiske Genopbygningsagentur.

Indgåelse af kontrakter

33. Pr. regnskabsårets udgang var der indgået kontrakter for 92 % af de bevillinger for regnskabsåret 2000, som der var indgået forpligtelser for mellem februar og november 2000. Agenturet anvendte den suspensive betingelse(14) og underskrev inden for en uge, efter at Kommissionen i maj 2000 havde godkendt finansieringsforslag på i alt 130 millioner euro, kontrakter for i alt 50 millioner euro. Under både 1999- og 2000-programmet gik der i gennemsnit 153 dage, fra Kommissionen traf afgørelse, til der var indgået kontrakt om aktionsmidler, og 71 dage under 2000-programmet. Det er et godt resultat, når man sammenligner med den tid, det tager delegationen i Sarajevo at indgå kontrakter under Obnova-programmerne (jf. tabel 6). Til forskel fra agenturet i Kosovo er delegationen i Bosnien imidlertid ofte nødt til at bruge tid på at nå til enighed med de tre involverede lokale samfund, før den kan afholde udbud eller indgå kontrakt.

Tabel 6

Det gennemsnitlige antal dage fra Kommissionen træffer afgørelse, til der indgås kontrakt

>TABELPOSITION>

Kilde:

Det Europæiske Genopbygningsagentur og Kommissionens delegation i Bosnien-Hercegovina.

34. Fordi der var tale om en katastrofesituation, overholdt agenturet ikke i alle tilfælde de gældende Obnova-regler for udbud til punkt og prikke, for de er i mange tilfælde ikke hensigtsmæssige under sådanne forhold.

Energisektoren

Det var af afgørende betydning at få gang i en enhed af et elværk inden udgangen af november 2000. Normalt tager så omfattende reparationsarbejder ca. et år. I februar 2000 anmodede UNMIK agenturet om at indgå underhåndsaftale med en virksomhed, der allerede havde udført nogle nødreparationer under en tidligere kontrakt. Agenturet foretrak at afholde begrænset hasteudbud. Selv om en sådan udbudsprocedure om en kontrakt om bygge- og anlægsarbejder til 40 millioner euro var at foretrække frem for en underhåndsaftale, var den ikke i overensstemmelse med Obnova-grundforordningen(15), i henhold til hvilken der kun under bestemte betingelser (opfyldt i dette tilfælde) kan indgås kontrakter efter begrænset udbud om bygge- og anlægsarbejder til beløb på ikke over 10 millioner euro. Tidsrummet mellem udsendelsen af udbudsmaterialet og fristen for at afgive bud (fem uger) var så kort, at den virksomhed, der allerede havde arbejdet på værket, fik en fordel frem for andre virksomheder. Kun to virksomheder (med bud på 34,5 og 37,6 millioner euro) kunne afgive bud inden fristens udløb. Begge buddene blev imidlertid anset for teknisk uacceptable, og udbuddet blev annulleret ved udgangen af maj 2000. Med GD for Eksterne Forbindelsers godkendelse forhandlede agenturet sig senere frem til en underhåndsaftale med et konsortium bestående af de to berørte virksomheder. Det indgik kontrakt med konsortiet om 40 millioner euro på den betingelse, at enheden skulle være i drift igen senest ved udgangen af november 2000, således at den kunne være fuldt operationel i spidsbelastningsperioden i vinteren 2000/01. Dette ambitiøse mål blev i sidste ende nået.

Boligsektoren

I forbindelse med indkøb af byggematerialer blev 46 bud godkendt til åbning. Resultatet af den formelle bedømmelse af buddene viste, at det var meget vanskeligt for de lokale tilbudsgivere med de prismæssigt mest interessante bud at fremlægge bestemte udbudsdokumenter korrekt, nemlig nationalitetsattesteringen, solvensattesteringen, oprindelsescertifikatet eller en bankgaranti. Var de formelle udvælgelseskriterier blevet overholdt, ville kun syv tilbudsgivere være blevet godkendt ved den formelle bedømmelse. Men i det tilfælde ville det samlede kontraktbeløb for de 14 partier have andraget ca. 110 millioner tyske mark, der var imidlertid kun budgetteret med 85 millioner tyske mark til indkøb. Under normale omstændigheder skulle det åbne udbud have været annulleret, fordi alle de bud, der formelt var i orden, oversteg det disponible budget. For at sikre gennemførelsen af projektet besluttede agenturet at lade være med at kræve en bankgaranti og i stedet indsætte en bestemmelse i kontrakten, der gav agenturet ret til at tilbageholde et kumuleret beløb på indtil 10 % af alle betalinger som sikkerhed. Ved udgangen af 2000 havde agenturet ikke haft alvorlige problemer med de kontraherende leverandører.

Betalinger

35. Mellem februar og oktober 2000 blev betalinger vedrørende aktionsudgifter gennemsnitligt ekspederet inden for 13 dage (fra fakturaen blev modtaget, til betalingen blev sendt til banken). Til sammenligning tog det i andet halvår af 2000 delegationen i Sarajevo gennemsnitligt 43 dage at ekspedere betalingerne under Obnova-forordningen(16). Det fremgik af en stikprøve, at agenturet var ca. 25 dage om at betale løbende indkøb af varer (afsnit II).

Programgennemførelsen

Generelle mål for 2000

36. I 2000-arbejdsprogrammet for genopbygningen af Kosovo, som var godkendt af Kommissionen og direktionen, var hovedparten af de disponible ressourcer i 2000 afsat til fem områder: energi, genhusning, transport, miljø og fremme af økonomisk vækst/landbrug. Kommissionen og UNMIK anså disse sektorer for at være grundstenene i genopbygningsarbejdet. Eftersom vejrforholdene er direkte bestemmende for, hvor store fremskridt der kan opnås på energi-, genhusnings-, transport- og landbrugsområdet, ønskede agenturet, at der hurtigt kom gang i projekterne på disse områder. Det opstillede derfor meget ambitiøse mål, der skulle nås inden vinteren 2000/01. Retten undersøgte, om målene var nået ved udgangen af 2000.

Energi

Mål

37. Der var afsat 60 millioner euro til 2000-energiprogrammet. Dets overordnede mål var at få gjort en ende på de nærmest katastrofale forhold i energisektoren, at stabilisere sektoren, og som et første skridt hen imod en levedygtig energisektor at gøre energiproduktionen mere stabil og produktiv. Parallelt med dette program bevilgede agenturet UNMIK 28 millioner euro til energiimport under 2000-genopbygningsprogrammet.

38. For at øge elproduktionskapaciteten og - hvad der var helt afgørende - elforsyningssikkerheden måtte der omgående foretages omfattende reparationsarbejder på to elværker. Efter rådslagning med UNMIK og andre donorer besluttede agenturet at give det nyeste af de to elværker (Kosovo B) første prioritet. Som en integrerende del af den samlede indsats i sektoren måtte agenturet også støtte rehabiliteringen af de brunkulsminer, der forsyner de to elværker. Minernes forventede produktionsstigning skulle dække den øgede efterspørgsel efter brændstof til de enheder af elværkerne, der netop var blevet genopbygget.

Resultater pr. udgangen af 2000

39. Ved udgangen af 2000 var der indgået kontrakter for 96 % af de midler, der var indgået forpligtelser for indtil udgangen af november måned, og heraf var 59 % udbetalt. Hovedreparationen af enhed 2 af Kosovo B-elværket blev afsluttet i begyndelsen af december 2000, før vinteren satte ind. B1-enheden var i drift, dog med uforudsete strømafbrydelser, og reparationerne fortsatte vinteren igennem. Produktionen i brunkulsminerne var øget, men havde ved udgangen af 2000 endnu ikke nået to tredjedele af målet (den var øget til 9000 t pr. dag - målet var 15000 t), men produktionen steg stadig(17). Selv om der fortsat forekom strømafbrydelser, sikrede de to elværkers output, at der - også takket være EU-finansieret energiimport navnlig fra Bulgarien, Makedonien og Montenegro - normalt var elektricitet nok.

Genhusning

Mål

40. For 2000 var det overordnede mål for programmet, hvortil der var afsat 55 millioner euro, at støtte kosovarerne med genopbygningen af ca. 8000 huse, der var blevet ødelagt under krigen. Støtten måtte ydes i form af gavebistand til de hårdest ramte husstande, navnlig fattige familier og familier, som var indkvarteret midlertidigt. Genopbygningsarbejdet på husene skulle normalt udføres af støttemodtagerne på "selvhjælps" - basis, hvor deltagende ngo'er skulle foretage kvalitetskontrol og yde den nødvendige tekniske støtte. Når en støttemodtager ikke kunne klare arbejdet selv, kunne der desuden ydes støtte i form af arbejdskraft, eller i form af entreprenørbistand til de hårdest ramte, navnlig hvis der var tale om fuldstændig ødelagte hjem.

41. I december 2000 blev der afsat yderligere 5 millioner euro til dette program, fordi projektet blev koncentreret mere og mere om de mest ødelagte huse (56 % af samtlige beskadigede huse) og derfor krævede flere materialer. Med den ekstra finansiering kunne målet forhøjes til 8400 huse.

42. Samtidig fortsatte agenturet også gennemførelsen af 1999-genhusningsprogrammet, hvortil der var afsat i alt 14 millioner euro. Dette program om renovering af 3600 huse (de fleste skulle have nyt tag) blev igangsat af taskforcen i 1999, men hovedparten af arbejdet blev udført i første halvår af 2000.

Resultater pr. udgangen af 2000

43. Pr. årets udgang var der indgået kontrakter for næsten 100 % og udbetalt 54 % af de 60 millioner euro, der var indgået forpligtelser for i 2000. Programmet blev forsinket i starten, fordi kommunerne var længe om at identificere de hårdest ramte familier, som skulle have støtte under programmet. I mange tilfælde ville dette problem have været mindre alvorligt, hvis UNMIK havde markeret sig stærkere, og hvis nogle af ngo'erne havde grebet sagen mere professionelt an. På et senere stadium blev gennemførelsen af programmet også hindret af problemer med forsyningen med byggematerialer, som kom fra eller passerede igennem Makedonien, fordi der opstod flaskehalse ved grænsen.

44. Ved udgangen af december 2000 var arbejdet gået i gang på ca. 7700 byggepladser i 23 af de 30 kommuner. Over 50 % af de 8000 huse, der oprindelig var planlagt, var helt færdige, og over 65 % var vind- og vandtætte og beboelige. I begyndelsen af april 2001 var der ifølge tilsynsrapporterne allerede tag på alle husene. Af det samlede mål på 12000 huse, der skulle genopbygges (3600 under 1999-programmet og 8400 under 2000-programmet) med en finansiering på 74 millioner euro, havde agenturet allerede færdiggjort i alt 8170 i 2000. Ifølge ngo'ernes aktivitetsrapporter var der allerede tag på yderligere 2000 huse. Arbejdet på 1530 huse var endnu ikke så langt fremme. Der manglede således kun at blive igangsat 300 projekter.

45. Det lykkedes agenturet at gennemføre dette genopbygningsprogram i et langt hurtigere tempo end lignende programmer i Bosnien, som skred meget langsomt frem, indtil forvaltningen af dem blev overdraget delegationen i Sarajevo. I et brev dateret den 31. oktober 2000 skriver lederen af UNMIK, søjle 4 (der står for genopbygning), at han var blevet meget imponeret over, hvor hurtigt Det Europæiske Genopbygningsagentur havde fået anvendt midlerne sammenlignet med både andre EU-programmer og andre multilaterale agenturer i Kosovo, og også over agenturets lave administrationsudgifter og den effektive udnyttelse af midlerne.

46. Agenturet har lært af erfaringen fra tidligere projekter i Bosnien-Hercegovina (jf. Rettens særberetning nr. 5/98 om genopbygningen af det tidligere Jugoslavien (1996-1997)(18). Det prioriterede den dårligst stillede befolkning højest, førte strengere kontrol med de udvalgte ngo'er og overlod ikke mere ngo'erne, men derimod leverandører fra den private sektor, ansvaret for indkøb af byggematerialer, og disse leverandører blev kontrolleret af en indkøbsekspert udvalgt af agenturet.

Transport

Mål

47. En effektiv transportinfrastruktur er af afgørende betydning for genopbygningen af Kosovo. Vejnettet er overbelastet og i dårlig forfatning, og jernbanenettet er underudnyttet, navnlig fordi der mangler egnet rullende materiel. Tidsfristerne for arbejdet, de logistiske problemer med at få forsyningerne frem og de begrænsede midler vanskeliggjorde agenturets arbejde. 2000-programmet (15 millioner euro) gik derfor ud på at få fornyet vejbelægningen på tre hovedveje i Kosovo, hvor Pristina-Skopje-vejen til Blace-grænseovergangen havde højeste prioritet, og på at få repareret to vigtige vejbroer, der var blevet ødelagt under NATO's bombardering i 1999.

Resultater pr. udgangen af 2000

48. Ved udgangen af 2000 var der indgået kontrakter for 79 % af de midler, der var indgået forpligtelser for i denne sektor i 2000, og heraf var 61 % betalt. Hovedparten af det planlagte arbejde bortset fra Blace-grænseovergangen var afsluttet eller fulgte tidsplanen.

Landbrug

Mål

49. I 2000 godkendte Kommissionen et finansieringsforslag på 25 millioner euro til fremme af den økonomiske udvikling i Kosovo. Blandt andre foranstaltninger var et beløb på 10 millioner euro øremærket til at sætte gang i økonomien i landdistrikterne. Landbrug er den vigtigste sektor i Kosovos økonomi og tegner sig for ca. 50 % af BNP i 1999/2000. Ligesom BNP faldt udbyttet op gennem 1990'erne, navnlig på grund af begrænset adgang til gødning og forringelse af serviceydelserne til landbruget.

50. Agenturets væsentligste opgave i denne sektor var at sikre leveringen af 37500 t gødning, eller 40 % af det samlede behov, som skulle anvendes til vinterhveden og vårafgrøderne og fordeles på mindst 30000 landbrugere eller 40 % af alle landbrug. Målene var større produktion og større udbytte af hovedafgrøderne til hjemmemarkedet ved at gøre jorden frugtbar igen. For at involvere grossister, leverandører og detailhandlere i den private sektor stærkere i distribution og salg af landbrugsinput, bl.a. gødning, kunne der ydes forhandlerkreditter.

Resultater pr. udgangen af 2000

51. Pr. 31. december 2000 var der indgået kontrakter for 97 % af de midler, der var indgået forpligtelser for under dette program i 2000, og heraf var 53 % udbetalt. Plantegødningen (NPK-gødning) blev leveret i september 2000 i tide til vintersåningen. En del af gødningen (2000 t) blev under overvågning af FAO leveret gratis til de dårligst stillede landbrugere, herunder minoriteter. Resten blev solgt på auktion, og der blev indgået kontrakter med over 100 forhandlere.

52. Det lykkedes agenturet at tilbyde landbrugerne plantegødning til en overkommelig pris. Den leverede plantegødning blev anvendt i stor udstrækning, og man regnede med, at vinterhøsten ville blive bedre. Ifølge universitetet i Pristinas landbrugsforskning havde landbrugere i hele Kosovo adgang til produktet til en gennemsnitspris, der var 30 % lavere end markedsprisen i 1999, og 86,6 % af dem købte plantegødning, agenturet havde importeret. Gødningen var af afgørende betydning for, at den kommercielle landbrugsproduktion kunne genoptages, og at nedgangen i det samlede landbrugsoutput kunne blive vendt.

53. Salget af gødning på auktion bidrog også til at fremme udviklingen hen imod markedsøkonomi. Det satte gang i konkurrencen og bidrog samtidig til fortsat vækst, for den private sektor fik mulighed for at overtage rollen som hovedleverandør af gødning og andre landbrugsinput. Kreditfaciliteten gav leverandørerne mulighed for at genopbygge og istandsætte lagerbygninger, for at fylde lagre op og for at udbygge lagerkapaciteten.

54. Ved udgangen af 2000 havde 83 ud af 103 indbetalt den første rate til den revolverende fond. Andre, som havde betalt en del af raten, skulle betale det resterende beløb plus en konventionalbod senest medio april 2001. For at få kredit anvendte seks forhandlere, som ikke betalte, forfalskede dokumenter og afgav urigtige oplysninger om deres virksomhed. De videresolgte straks gødningen til under indkøbsprisen. Efterforskningen af denne sag var ikke afsluttet i september 2001.

55. Agenturet blev nødt til at aflyse auktionen over ureagødning, fordi priserne var så høje, at de støttemodtagende landbrugere ikke kunne have betalt dem. Agenturet fastsatte derefter en lavere salgspris og fordelte ureagødningen forholdsmæssigt mellem de forhandlere, der tidligere var blevet udvalgt til at stå for distribution af gødning til såning, og som havde ydet en tilfredsstillende indsats. Ifølge agenturet modtog landbrugerne hovedparten af gødningen i tide til forårssåningen. En del af leverancen blev imidlertid forsinket indtil april 2001, fordi transporten måtte omdirigeres og ledes gennem Serbien efter lukningen af Makedonien/Kosovo-grænsen.

Sparsommelighedsaspektet i forbindelse med agenturets aktivitet

56. Generelt fulgte agenturet principperne for offentligt udbud, der skal sikre, at varer og tjenesteydelser erhverves på de økonomisk mest fordelagtige betingelser. Fordi det drejede sig om en nødsituation, foretrak agenturet i en række tilfælde at afholde begrænset udbud i stedet for et offentligt internationalt udbud. De særlige omstændigheder tvang det i mange tilfælde til at forkorte standardfristen for modtagelse af bud efter datoen for meddelelsen om afholdelse af udbud. Det kan have begrænset konkurrencen, men var medvirkende til, at agenturet kunne opfylde hovedparten af målene.

57. Til gengæld lykkedes det agenturet at holde priserne nede ved at tilpasse de standardiserede udbudsprocedurer, så lokale leverandører kunne byde (jf. anden indrammede tekst, punkt 34). Den gennemsnitlige genopbygningudgift pr. hus var anslået til 6167 euro under 1999- og 2000-programmerne og til 7143 euro under 2000-programmet, der tog sigte på de huse, der var mest beskadiget. Sammenlignet med Bosnien-Hercegovina, hvor den gennemsnitlige udgift var på ca. 10000 euro, er det bedre(19).

58. I Bosnien-Hercegovina skulle genopbygningsprojektet tilskynde flygtninge eller fordrevne til at vende tilbage. I Kosovo var flygtningene derimod allerede vendt tilbage, så her kunne agenturet hyppigere bede støttemodtagerne om selv at medvirke ved genopbygningen. Desuden var ca. 80 % af de 450000 huse, der skulle istandsættes i Bosnien-Hercegovina, stærkt beskadigede eller fuldstændig ødelagte, i Kosovo var 70 % af de 120000 huse, der skulle istandsættes, i denne kategori. Dertil kommer, at den traditionelle byggestandard er lavere i Kosovo end i Bosnien-Hercegovina, selv om de huse, agenturet har genopført, i mange tilfælde er af en højere standard end de oprindelige huse. Lønomkostningerne er 30 % lavere end i Bosnien-Hercegovina.

59. De oplysninger, Retten indhentede, tyder på, at agenturets gennemsnitlige omkostning pr. genopbygget hus er lavere end andre donorers i Kosovo. For en anden stor international organisation skal omkostningen pr. hus være 40-45 % højere end agenturets omkostning pr. enhed.

Agenturets effektivitet

Investeringernes effekt på kort sigt

60. Ifølge Kommissionen(20) indvirkede genopbygningsprogrammerne positivt på nabolandenes økonomi, der var svækket af de forudgående års embargo mod Forbundsrepublikken Jugoslavien.

Investeringernes levedygtighed

61. De ambitiøse mål var stort set nået ved udgangen af 2000, men der er væsentlige risici for, at nogle af investeringerne i de forskellige sektorer ikke vil være levedygtige. Det skyldes først og fremmest, at der ikke findes en strategi på mellemlang og lang sigt for provinsen. UNMIK fulgte indtil medio 2000 stadig en kriseforvaltningsstrategi, og det tog næsten et år at få fastlagt en politik på mellemlang sigt.

62. I energisektoren er det største problem, om elværket i Kosovo en dag vil kunne fungere uden hjælp fra eksterne donorer. Elværkerne er nødt til at blive økonomisk levedygtige virksomheder. Der blev ikke udviklet en egentlig strategi for elselskabet i Kosovo. Hovedparten af forbrugerne betaler ikke for el. Der er behov for en egnet indtægtsstruktur, med et velfungerende eltarifsystem og økonomistyringssystem. På mellemlang sigt vil agenturet lægge strategien om fra katastrofebistand til normal udviklingsbistand, men indtil det sker, er UNMIK nødt til at engagere sig stærkere i en omstrukturering af energisektoren.

63. Spørgsmålet er, om investeringerne i transportsektoren vil være levedygtige. Vejene var overbelastede, navnlig på grund af den tunge militære trafik. Vedligeholdelsen af vejene er ikke sikret. Der er ikke oprettet en mekanisme til finansiering af vedligeholdelsen af vejnettet, og der er heller ingen planer om at oprette en sådan mekanisme. Ved udgangen af 2000 havde UNMIK endnu ikke fastlagt en transportpolitik. Der var heller ikke udarbejdet en overordnet plan for jernbanesektoren.

64. I oktober 1999 indførte UNMIK told og omsætningsafgifter på i alt 26,5 %, der skulle opkræves ved grænsen. Når der lægges så høje afgifter på landbrugsinput, vil det ofte have en negativ effekt på landbrugsoutput, og det fremmer ikke den videre udvikling af fødevareindustrien, af den teknologiske udvikling inden for landbruget og af et sammenhængende net af leverandører af landbrugsinput. Ved udgangen af 2000 havde UNMIK imidlertid ikke ændret sin afgiftspolitik.

Koordinering

65. Rådet har insisteret på, at indsatsen koordineres med UNMIK og de internationale finansielle institutioner og med EIB, UNHCR og ngo'erne. Agenturet arrangerer møder med UNMIK, de medlemsstater, der er repræsenteret i Pristina, og andre store donorer hver uge, og oftere, når det er nødvendigt. Ved udgangen af 2000 var EIB, der også er repræsenteret i direktionen, og EBRD endnu ikke begyndt at iværksætte projekter i Kosovo, navnlig fordi der ikke var noget retsgrundlag.

66. Når agenturet indgik kontrakter med ngo'er inden for rammerne af genhusningsprogrammet, anvendte det de samme honorarsatser som ECHO for at undgå konkurrence mellem de to EU-finansieringskilder. Den gradvise afvikling af ECHO's aktiviteter i Kosovo på områderne bolig, sundhed, landbrug, vandforsyning og kloakering blev koordineret godt med agenturets aktiviteter inden for disse sektorer.

KONKLUSION OG ANBEFALINGER

Revisionserklæring

Del I - Revision af regnskabet for regnskabsåret 2000

67. Revisionen har givet Retten rimelig sikkerhed for, at regnskabet for det regnskabsår, der afsluttedes pr. 31. december 2000, er rigtigt, og at de underliggende transaktioner som helhed betragtet er lovlige og formelt rigtige.

68. Uden at det i øvrigt indvirker på revisionserklæringen, skal Retten gøre opmærksom på de risici, som følger af forholdene beskrevet i punkt 15 og 18. På grund af risiciene forbundet med at anvende regneark til regnskabsføringen og for at styrke det interne kontrolsystem bør agenturet sørge for hurtigst muligt at indføre et pålideligt IT-budgetregnskabssystem (jf. punkt 15).

Del II - Agenturets produktivitet

69. Agenturets forvaltning er meget produktiv (jf. punkt 27), men det lave antal ansatte i forhold til den samlede værdi af den forvaltede bistand (jf. punkt 28) kan også være en risikofaktor, der kan indvirke negativt på bæredygtigheden (jf. punkt 30). Agenturet har indgået kontrakter om og afholdt betalinger til operationelle aktiviteter i et meget hurtigt tempo (jf. punkt 33-35). Desuden lykkedes det agenturet at nå hovedparten af de ambitiøse mål, det havde fastsat for 2000 for programmerne på områderne energi (jf. punkt 39), genhusning (jf. punkt 43-45), transport (jf. punkt 48) og landbrug (jf. punkt 51-52). Den høje produktivitet i agenturet skyldtes i vid udstrækning de ansattes meget engagerede indsats (jf. punkt 29).

70. Den sædvanlige frist for at afgive bud blev i mange tilfælde forkortet, og det kan have indvirket på konkurrencen (jf. punkt 56), men Retten fandt ikke bevis på, at der med længere frister kunne have været opnået lavere priser uden risiko for, at gennemførelsesfristerne ikke havde kunnet overholdes. Gennemsnitsudgifterne til genopbygning af huse finansieret gennem agenturet er lavere end andre donorers udgifter, og det er en god indikator for, at der ikke kun blev taget hensyn til produktivitetsaspektet, men også til sparsommelighedsaspektet (jf. punkt 59).

71. De gældende regler blev anvendt meget fleksibelt og det indebar, at agenturet løb nogle risici, men det gav også mange lokale og regionale virksomheder mulighed for at deltage i genopbygningsprocessen. Bl.a. derfor kunne genopbygningsudgifterne holdes nede (jf. punkt 57), og der kom gang i Balkanstaternes økonomi, som har været hårdt ramt af det seneste årtis konflikter i området (jf. punkt 60).

72. Agenturets fremragende indsats skyldes også, at det i 2000 satte sine menneskelige og finansielle ressourcer ind på et begrænset antal højtprioriterede områder.

Anbefaling nr. 1

73. Agenturet bør sørge for, at indsatsen ikke spredes for meget, og udarbejde realistiske sektorprogrammer, som er afpasset efter de områder, der i dag prioriteres højest.

74. De månedlige direktionsmøder gav agenturet en ekstra arbejdsbyrde. Ideen med, at et medlem af Kommissionen skulle være formand for direktionen, viste sig at være urealistisk (jf. punkt 21-24).

Anbefaling nr. 2

75. Et direktionsmøde i kvartalet burde være fuldt tilstrækkeligt. I Rådets nye forordninger (EF) nr. 2666/2000(21) og (EF) nr. 2667/2000(22) beskrives CARDS-Udvalgets og direktionens respektive funktioner mere præcist. Kommissionen bør imidlertid definere de to organers beføjelser klarere, så agenturet hurtigt kan tage fat på de nye højtprioriterede genopbygningsaktiviteter i området.

76. Man havde ikke sikret, at de finansierede investeringer i energi- og transportsektoren ville være levedygtige i fremtiden, fordi UNMIK ikke havde fastlagt en langsigtet politik, men stadig fulgte en kriseforvaltningsstrategi, som ikke mere var hensigtsmæssig i 2000 (jf. punkt 61-64).

Anbefaling nr. 3

77. De finansierede investeringers levedygtighed kan kun sikres ved, at man fastlægger en politisk ramme samt en strategi på mellemlang og lang sigt. Det ligger uden for agenturets kompetence, men Kommissionen har et stort ansvar for denne utilfredsstillende situation, eftersom EU leder den UNMIK-søjle, som er ansvarlig for genopbygningen af Kosovo.

Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg på mødet den 10. oktober 2001.

På Revisionsrettens vegne

Jan O. Karlsson

Formand

(1) I henhold til Rådets forordning (EF) nr. 2667/2000 af 5. december 2000 kan agenturet etablere operative centre, der gives udbredt forvaltningsmæssig autonomi i Forbundsrepublikken Jugoslavien, og det har nu åbnet kontorer i Beograd og Podgorica.

(2) Jf. særberetning nr. 2/2001 om forvaltningen af den humanitære nødhjælp til ofrene for krisen i Kosovo (ECHO).

(3) Rådets forordning (EF) nr. 2454/1999 af 15. november 1999 (EFT L 299 af 20.11.1999, s. 1) ændret ved forordning (EF) nr. 2667/2000 af 5. december 2000 om Det Europæiske Genopbygningsagentur (EFT L 306 af 7.12.2000, s. 7).

(4) Særberetning nr. 5/98 om genopbygningen af det tidligere Jugoslavien (1996-1997) (EFTC 241 af 31.7.1998, s. 1).

(5) Årsberetningen for regnskabsåret 1999 (punkt 5.28-5.31 og 5.75-5.78) (EFT C 342 af 1.12.2000).

(6) Decentralisering (på engelsk: "deconcentration") defineres som overførsel af beføjelser, som er tillagt Kommissionen i Bruxelles, til delegationerne (jf. "Phare Deconcentration - Instructions for Delegations").

(7) Rådets forordning (EF) nr. 1628/96 om bistand til Bosnien-Hercegovina, Kroatien, Den Føderative Republik Jugoslavien og Den Tidligere Jugoslaviske Republik Makedonien (EFT L 204 af 14.8.1996, s. 1), senest ændret ved forordning (EF) nr. 2454/1999 af 15. november 1999 (EFT L 299 af 20.11.1999, s. 1) og ophævet ved forordning (EF) nr. 2666/2000 (jf. fodnote 6).

(8) Det bemærkes, at bevillingerne omfatter 65,9 millioner euro i ikke-udnyttede TAFKO-bevillinger.

(9) Rådets forordning (EF) nr. 2667/2000 af 5. december 2000 om Det Europæiske Genopbygningsagentur (EFT L 306 af 7.12.2000, s. 7).

(10) CARDS: Community Assistance for Reconstruction, Development and Stabilisation (fællesskabsbistand til genopbygning, udvikling og stabilisering) - Rådets forordning (EF) nr. 2666/2000 af 5. december 2000 om bistand til Albanien, Bosnien-Hercegovina, Kroatien, Forbundsrepublikken Jugoslavien og Den Tidligere Jugoslaviske Republik Makedonien samt om ophævelse af forordning (EF) nr. 1628/96 og om ændring af forordning (EØF) nr. 3906/89 og (EØF) nr. 1360/90 og af afgørelse 97/256/EF og 1999/311/EF, EFT L 306 af 7.12.2000, s. 1).

(11) I 2000 har agenturet ikke skullet betale leje af kontorerne i Thessaloniki og Pristina.

(12) Et internt kommissionsdokument om reformen af forvaltningen af bistand til tredjelande - Problems and Proposals, maj 2000.

(13) KOM (2001) 446 endelig.

(14) Der indgås kun kontrakt, såfremt Kommissionen vedtager en finansieringsafgørelse.

(15) Rådets forordning (EF) nr. 1628/96, som senest ændret ved forordning (EF) nr. 2454/1999 af 15. november 1999 (EFT L 299 af 20.11.1999, s. 1).

(16) I henhold til kontrakterne er betalingsfristen på 60 dage.

(17) 12000 t i april 2001.

(18) EFT C 241 af 31.7.1998.

(19) Jf. årsberetningen for regnskabsåret 1999, punkt 5.76 (EFT C 342 af 1.12.2000).

(20) Jf. Beretning fra Kommissionen til Europa-Parlamentet og Rådet om den makrofinansielle bistand til tredjelande i 1999, KOM(2000) 682 endelig af 27. oktober 2000.

(21) Rådets forordning (EF) nr. 1628/96 om bistand til Bosnien-Hercegovina, Kroatien, Den Føderative Republik Jugoslavien og Den Tidligere Jugoslaviske Republik Makedonien (EFT L 204 af 14.8.1996, s. 1), senest ændret ved forordning (EF) nr. 2454/1999 af 15. november 1999 (EFT L 299 af 20.11.1999, s. 1) og ophævet ved forordning (EF) nr. 2666/2000 (jf. fodnote 6).

(22) Rådets forordning (EF) nr. 2454/1999 af 15. november 1999 (EFT L 299 af 20.11.1999, s. 1) ændret ved forordning (EF) nr. 2667/2000 af 5. december 2000 om Det Europæiske Genopbygningsagentur (EFT L 306 af 7.12.2000, s. 7).

BILAG 1

DE FORENEDE NATIONERS MIDLERTIDIGE MISSION I KOSOVO (UNMIK)

Den 10. juni 1999 blev De Forenede Nationers midlertidige mission i Kosovo, UNMIK, oprettet i medfør af FN's Sikkerhedsråds resolution nr. 1244. Al lovgivende og udøvende magt vedrørende Kosovo, herunderadministrationen af den dømmende magt, er overdraget UNMIK og udøves af den særlige repræsentant for generalsekretæren. Den særlige repræsentant bistås i sit hverv af fire særlige vicerepræsentanter.

Hver af disse er ansvarlig for et af missionens hovedområder, og hvert hovedområde er overdraget en organisation, som leder et bestemt område. Områderne er fordelt som følger:

a) midlertidig civil administration: De Forenede Nationer

b) humanitære spørgsmål: De Forenede Nationers Højkommissariat for Flygtninge (UNHCR)

c) institutionsopbygning: Organisationen for Sikkerhed og Samarbejde i Europa (OSCE)

d) genopbygning: Den Europæiske Union.

Efter omstrukturering i 2000 ser strukturen således ud:

>PIC FILE= "C_2001355DA.001702.TIF">

BILAG 2

DET EUROPÆISKE GENOPBYGNINGSAGENTURS MANDAT

I Rådets forordning (EF) nr. 2454/1999 understreges følgende:

a) Genopbygningsprogrammet skal forvaltes efter effektive og fleksible regler og procedurer, som gør en hurtig gennemførelse mulig.

b) Agenturets operative center med omfattende forvaltningsmæssig uafhængighed etableres i første omgang i Pristina, hvor det skal påbegynde genopbygningsarbejdet i Kosovo med bistand fra agenturets generelle tjenester placeret i dets hjemsted i Thessaloniki.

c) Agenturet udøver i første omgang sin virksomhed i Kosovo; Rådet kan på forslag af Kommissionen beslutte at udvide aktiviteterne til andre regioner i Forbundsrepublikken Jugoslavien.

d) Agenturet bør have mandat til at forvalte andre donorers programmer, der bidrager til genopbygningen af regionen, navnlig inden for rammerne af det samarbejde, der er etableret med de involverede finansielle institutioner.

Agenturets arbejdsopgaver omfatter følgende:

a) identifikation og analyse af behov

b) udarbejdelse af programmer for genopbygningen af Kosovo

c) alle aspekter ved projektgennemførelsen

d) indgåelse af finansieringsaftaler, undertegnelse af kontrakter og koordinering med andre donorer og internationale finansielle institutioner.

BILAG 3

STADIERNE I PROGRAMMERINGEN AF GENOPBYGNINGSPROGRAMMERNE

>PIC FILE= "C_2001355DA.001902.TIF">

(1)

(1) CARDS:

Community Assistance for Reconstruction, Development and Stabilisation (Fællesskabsbistand til genopbygning, udvikling og stabilisering).

Kommissionens svar

RESUMÉ

V. Foranstaltninger, der skal få agenturets direktion til at fungere bedre, er blevet indføjet i den nye Rådets forordning (EF) nr. 2667/2000 om Det Europæiske Genopbygningsagentur.

Med hensyn til fastlæggelse af en politisk ramme og en levedygtig strategi for investeringer har UNMIK forbedret sin kapacitet til begge dele, navnlig via det offentlige program for genopbygning og investering - hvori der er fastsat klare budget- og investeringsmæssige retningslinjer for UNMIK's eget centrale budget og for donorsamfundet.

Kommissionen og UNMIK har nu indledt sektorspecifikke drøftelser om strategier, hvor der især fokuseres på udvikling af privatsektoren, energi, beskatning og handelspolitik. Der er regelmæssigt drøftelser af makroøkonomiske strategier inden for rammerne af Working Level Steering Group for Sydøsteuropa. Kommissionen fører også nøje tilsyn med arbejdet i den EU-ledede søjle af UNMIK, særlig gennem den mekanisme, der er fastlagt under det særlige instrument for finansiel bistand, som kun udbetales, hvis betingelserne for den økonomiske politik er opfyldt på tilfredsstillende måde.

For at beskytte de betydelige investeringer, som EF har foretaget til dato i Kosovo, arbejder Kommissionen tæt sammen med UNMIK, Det Europæiske Genopbygningsagentur og EU's medlemsstater om en benchmarkingundersøgelse for at sikre, at UNMIK træffer de nødvendige institutionelle foranstaltninger.

DEL I - REVISION AF REGNSKABET FOR REGNSKABSÅRET 2000

17. For at overholde alle lovmæssige forpligtelser til kontrol i henhold til Kommissionens forskellige finansforordninger har Kommissionen defineret finanskontrollens rolle i overgangsperioden i reformperioden i sammenhæng med decentraliseringen af forvaltningen af den eksterne bistand til delegationerne og agenturerne (meddelelse vedtaget af kollegiet den 25.4.2001).

18 og 19. I andet kvartal af 2001 fik en tjenestemand fra Generaldirektoratet for Finanskontrol til opgave udelukkende at arbejde for agenturet; den pågældende er regelmæssigt på stedet og skal bl.a. foretage regelmæssig kontrol af transaktionerne, herunder også forudgående kontrol.

Hensigten med den nye fremgangsmåde er at kombinere fordelene ved at sikre driftsmæssig effektivitet og gennemførelse af bestemmelserne. Den heraf følgende ændring af finansforordningen såvel som flere nøglespørgsmål vedrørende gennemførelsesbestemmelserne har været genstand for drøftelser mellem Kommissionen og agenturet i de sidste måneder. Det endelige udkast vil snart blive forelagt Revisionsretten. Ændringsudkastet til finansforordningen indeholder også bestemmelser om udnævnelse af en intern revisor.

DEL II - AGENTURETS PRODUKTIVITET: EFTERPRØVELSE AF, OM DEN ØKONOMISKE FORVALTNING HAR VÆRET FORSVARLIG

22. a) Kommissionen har - som formand for direktionen - talt for en pragmatisk sprogordning baseret på et konstruktivt samarbejde mellem direktionens medlemmer.

b) og c) Kravet om, at en kommissær skal være formand for direktionen, og om, at agenturet skal tilrettelægge direktionens månedlige møder, er allerede blevet ophævet i den nye forordning om agenturet (Rådets forordning (EF) nr. 2667/2000), hvor der er fastsat bestemmelser om en mere fleksibel ordning, hvorefter direktionen afholder møde, når det er nødvendigt, men mindst en gang hver tredje måned.

24. De hændelser, som Revisionsretten nævner, fandt sted i den første tid, men var meget usædvanlige og udgjorde aldrig nogen alvorlig hindring eller forsinkelse med hensyn til at indgå forpligtelser for midlerne. I den nye CARDS-forordning, som blev vedtaget i december, er direktionens og CARDS-udvalgets respektive roller blevet klarlagt, og den slags problemer er ikke opstået siden.

26. Bilag X til vedtægten med særlige bestemmelser og undtagelser for tjenestemænd, der er ansat i tredjelande, anvendes. Navnlig Kosovo er et af de lande, hvor levevilkårene er meget vanskelige og udgør en fare for tjenestemandens fysiske sikkerhed.

33 og 34. I tilslutning til de særlige vanskeligheder i Bosnien-Hercegovina, som Revisionsretten nævner, bør det bemærkes, at Kommissionens delegation i Sarajevo kun har gjort begrænset anvendelse af den suspensive betingelse, da bistanden til Bosnien-Hercegovina ikke længere er nødhjælp i en katastrofesituation umiddelbart efter en krig, og det kun undtagelsesvis var berettiget at afholde forudgående udbud.

35. Den gennemsnitlige tid for udbetalinger fra delegationen i Sarajevo (43 dage) ligger langt under den frist på 60 dage, der er foreskrevet i kontrakten.

45. Sammenligningen vedrører tiden før forvaltningen af dette projekt blev uddelegeret til delegationen i Sarajevo. Det er vanskeligt at foretage direkte sammenligninger mellem Kosovo og Bosnien-Hercegovina i forhold til programmerne for tilbagevenden. I sidstnævnte tilfælde finder gennemførelsen af programmerne for tilbagevenden ofte sted i en fjendtlig atmosfære. Programmerne i Bosnien-Hercegovina er bredere end i Kosovo og omfatter ud over genhusning, også offentlig service, jobskabelse og sociale infrastrukturer.

48. Forsinkelserne i forbindelse med Blace-grænseovergangen skyldtes fortrinsvis forhandlingerne med FYROM-myndighederne om projektets rækkevidde og UNMIK's bestemmelse om eksproprieringstilladelser.

56. Kommissionen mener, at det på baggrund af de særlige omstændigheder har været berettiget, at agenturet har anvendt udbudsbestemmelserne på en fleksibel måde.

57. 10000 EUR var den gennemsnitlige omkostning pr. genopbygget hus i Bosnien-Hercegovina i forbindelse med det udbud, som EF-delegationen iværksatte i 2000. Af en undersøgelse fra september 2001 foretaget af EF's facilitet for overvågning og evaluering af tilbagevenden fremgår det imidlertid, at for en stikprøve på 9951 genhusningsenheder, der er rehabiliteret siden 1996, var den gennemsnitlige omkostning 7430 EUR.

61. Kommissionen deler Revisionsrettens synspunkt, at det er nødvendigt med en politisk ramme og en langsigtet strategi. UNMIK har forbedret sin kapacitet til at fastlægge politiske rammer og strategier for levedygtige investeringer, og i de sektorer, hvor EF er den førende donor, yder Kommissionen direkte støtte til fastlæggelse af vigtige politiske rammer og deres overensstemmelse med EU's politik, og undersøger sammen med UNMIK, agenturet og EU-medlemsstaterne, hvilke foranstaltninger og institutionsmæssige aktioner UNMIK bør vedtage for at sikre investeringernes levedygtighed.

I forbindelse med Revisionsrettens kritik af UNMIK's fremgangsmåde ved kriseforvaltning bør det tages i betragtning, at UNMIK først indledte sine aktioner i juni 1999 efter 78 dages væbnet konflikt mellem NATO og jugoslaviske styrker. UNMIK arvede en provins, som var ødelagt af krig, samt en vrimmel af økonomiske og sociale vanskeligheder som følge af 40 års kronisk mangel på investeringer. Trods nødhjælpssituationen lykkedes det UNMIK at udforme en sammenhængende budgetstrategi og skaffe midler fra internationale donorer på et tidspunkt, hvor Kosovo ikke havde nogen lovmæssig status til at være berettiget til lån fra de internationale finansielle institutioner. UNMIK's programmer for offentlig genopbygning og investering for 2000 og 2001-2003 har tjent som grundlag for en politisk ramme.

62. I 1999 og 2000 bestod langt størstedelen af UNMIK's arbejde i energisektoren af almindelig dagligdags forvaltning, som personalet i elselskabet i Kosovo var dårligt forberedt til. I anden halvår af 2000 begyndte man at gøre fremskridt i forbindelse med forvaltnings- og strukturmæssige spørgsmål og dette med betydelig støtte fra donorsamfundet (navnlig fra Det Europæiske Genopbygningsagentur). Elselskabet har nu overtaget et større ansvar for aktionerne og overlader i stigende grad en overvågende og regulerende rolle til UNMIK, som arbejder med en langsigtet strategi for sektoren.

63. Ved udgangen af 2000 var der ikke nogen omfattende strategi for transportområdet på mellemlang sigt, men der er fastlagt strategier for særskilte sektorer, herunder en overordnet plan for jernbanerne, og disse giver elementerne til udformning af en egentlig integreret strategi. UNMIK forsøger nu at fastlægge planer for vejenes vedligeholdelse på et bæredygtigt grundlag med midler fra en særlig afgift på brændstoffer.

64. Kosovos indtægtsgrundlag er blevet skabt helt fra bunden, hvilket forklarer hvorfor den afgiftsordning, som UNMIK indførte i starten af sit mandat med hovedformålet at sikre bæredygtige indtægter til Kosovos budget, kan have haft uønskede virkninger for den lokale produktion. Kommissionen har anbefalet, at UNMIK tager denne politik op til overvejelse, så snart forholdene tillader en udvidelse af skattegrundlaget. I den forbindelse blev omsætningsafgifterne erstattet med en momsafgift den 1. juli 2001. Der vil blive holdt nøje øje med, hvordan den fungerer i en 12-måneders periode indtil juli 2002, og UNMIK overvejer yderligere ændringer af afgiftspolitikken.

65. Det er vanskeligt for de internationale finansielle institutioner, også EIB og EBRD, at operere i Kosovo, fordi de ifølge deres vedtægter kun kan iværksætte aktioner som partnerskab med suveræne stater, og de derfor ikke har noget retsgrundlag for aktioner i Kosovo. Selv om EIB og EBRD endnu ikke er i stand til at spille en rolle som donorer, har de ydet UNMIK værdifuld rådgivning.

KONKLUSION OG ANBEFALINGER

73. Kommissionen er enig med Revisionsretten i, at agenturet bør koncentrere sin indsats om nøglesektorer svarende til behovet i marken og CARDS-forordningen. Kommissionen er i færd med at udarbejde landestrategidokumentet FRY 2002-2006 såvel som det treårige vejledende program, der vil blive grundlaget for agenturets årlige programmer i fremtiden.

74 og 75. Kravet om, at direktionen skal afholde månedlige møder og have et medlem af Kommissionen som formand, er blevet ophævet. I løbet af 2001 vil direktionen mødes fem gange, hvilket anses for fuldt tilstrækkeligt i betragtning af, at agenturets aktioner er blevet udvidet til hele for Forbundsrepublikken Jugoslavien (FRY) området. Efter Kommissionens opfattelse er de nye rådsforordninger tilstrækkeligt præcise med hensyn til, hvilke funktioner der varetages af henholdsvis agenturets direktion og CARDS-udvalget.

76. Kommissionen mener, at der stadig var behov for en kriseforvaltningsstrategi i 2000 på grund af omfanget af de problemer, der findes. Men Kommissionen er enig i, at UNMIK burde have gjort en større indsats for at skifte hurtigere fra en fremgangsmåde i en katastrofesituation til en fremgangsmåde for en mere langsigtet udviklingspolitik.

77. Kommissionen er enig med Revisionsretten i, at der er behov for en politisk ramme og en langsigtet strategi. Kommissionen vil fortsætte arbejdet med at udvikle en levedygtig politisk og regulatorisk ramme med UNMIK og også med de midlertidige institutioner for selvstyre, der skal vælges i Kosovo.

Agenturets svar

RESUMÉ

III. Et mere pålideligt system (SI2) vil være fuldt operationelt ved udgangen af 2001.

DEL I - REVISION AF REGNSKABET FOR REGNSKABSÅRET 2000

15. Agenturet erkender, at det regnskabssystem, der blev anvendt før Sincom 2 blev indført, var uhensigtsmæssigt, men dette system var den eneste løsning, der kunne være operationel, da agenturet startede sin virksomhed. Det er hensigten, at Sincom 2 skal være fuldt operationelt ved udgangen af 2001.

De finansielle bestemmelser

17. Aftalen af 22. februar 2000 afspejler principperne i Kommissionens reform af finansforvaltningen og -kontrollen fra april 2000.

18. Der var ikke nogen intern revisor, men det er ikke ensbetydende med, at den/de anvisningsberettigede og regnskabsføreren slet ikke foretog forudgående kontrol. Dette støttes af, at Retten ikke konstaterede væsentlige fejl.

Forvaltningen af TAFKO's kontrakter

20. Kommissionen havde allerede undertegnet kontrakterne på i alt 60,9 millioner euro, da agenturet overtog forvaltningen. Agenturets budget er den mekanisme, hvormed direktionen giver direktøren beføjelse til at indgå forpligtelser (kontrakter) over for tredjemand. Derfor skal de beløb, der allerede var indgået kontrakter for, da agenturet overtog forvaltningen, ikke medtages i budgettet.

De 31 millioner euro, agenturet endnu ikke havde udbetalt, blev ikke opført på agenturets budget, fordi der ikke var opført betalingsforpligtelser på agenturets budget for 2000.

DEL II - AGENTURETS PRODUKTIVITET: EFTERPRØVELSE AF, OM DEN ØKONOMISKE FORVALTNING HAR VÆRET FORSVARLIG

Programgennemførelsen

Transport

48. Forsinkelserne ved Blace-grænseovergangen skyldtes navnlig, at man var nødt til at nå til enighed med de makedoniske myndigheder om projektets omfang, samt at UNMIK var længe om at give de nødvendige eksproprieringstilladelser.