RAPPORT FRA KOMMISSIONEN - Evaluering af OLAF's (Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig) aktiviteter - Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1073/1999 og Rådets forordning (Euratom) nr. 1074/1999 (Artikel 15)

INDHOLDSFORTEGNELSE

Udviklingen i bekæmpelsen af svig: nøglepunkter i reformen

Mandat og metode

Evalueringsrapportens struktur

1. KONTORETS OPERATIONELLE MISSION: EN NY STRATEGI

1.1. Operationelle opgaver

1.1.1. Interne undersøgelser

1.1.2. Eksterne undersøgelser

1.2. Operationelt partnerskab

1.2.1. Partnerskab med medlemsstaterne

1.2.2. Juridisk bistand og ekspertise på retsområdet

1.2.3. Koordinering af indsatsen på fællesskabsplan

1.2.4. Samarbejde på EU-plan og internationalt plan

2. KOMMISSIONENS GENERELLE OPGAVER: KONTORETS SÆRLIGE EKSPERTISE

2.1. Svigbekæmpende strategi

2.2. Forebyggelse

2.2.1. Svigsikring

2.2.2. Fagetiske regler

2.2.3. Udvidelsen

2.3. Svigbekæmpende lovgivning

2.4. Styrkelse af den retlige dimension

2.5. Teknisk bistand

2.6. Repræsentation og samarbejde

3. UAFHÆNGIGHED OG TILKNYTNING: BLANDET STATUS

3.1. Organisation og personale

3.1.1. Kontorets interne organisation

3.1.2. Kontorets personale

3.2. Kontorets budget

3.3. Informations- og kommunikationsindsats

3.3.1. Informationsindsats

3.3.2. Kommunikationsindsats

3.3.3. Aktindsigt

3.4. Kontrol af undersøgelsesfunktionen

3.4.1. Administrativ kontrol

3.4.2. Politisk kontrol

3.4.3. Domstolskontrol

3.5. Politisk ansvar og relationen til overvågningsudvalget

3.5.1. Kommissionens politiske ansvar

3.5.2. Relationen til overvågningsudvalget

PERSPEKTIVER

Konsolidering af reformen

Hen imod indførelsen af en europæisk anklagemyndighed

BILAG - Samlet oversigt over henstillingerne

UDVIKLINGEN I BEKÆMPELSEN AF SVIG: NØGLEPUNKTER I REFORMEN

I henhold til traktaterne har Fællesskabet og medlemsstaterne et delt ansvar for beskyttelsen af Fællesskabernes finansielle midler. Kommissionen råder i den forbindelse over betydelige beføjelser til at bekæmpe svig, korruption og enhver anden ulovlig virksomhed, der skader Fællesskabets interesser. Med henblik herpå har den gradvis samlet kompetencerne i en svigbekæmpende tjeneste. Denne fremgangsmåde imødekom ligeledes Europa-Parlamentets og Rådets ønsker. Den har givet sig udslag i successive tilpasninger med sigte på at konsolidere den ordning, der har været gældende siden 1988, da der i generalsekretariatet blev oprettet en taskforce for koordinering af bedrageribekæmpelse (UCLAF) under kommissionsformandens myndighed [1]. I løbet af denne konsolideringsproces er anvendelsesområdet for den svigbekæmpende enheds virke gradvis blevet tilpasset og omfatter nu også beskyttelse af andre fællesskabsinteresser og udarbejdelse af initiativer i forbindelse med bekæmpelse af visse former for grænseoverskridende økonomisk og finansiel kriminalitet såsom forfalskning, piratvirksomhed og falskmøntneri i forbindelse med euroen.

[1] Det var således for at fremme udviklingen af en sammenhængende politik til bekæmpelse af svig, at Kommissionen oprettede UCLAF (Kommissionens rapport om intensivering af bekæmpelsen af svig til skade for fællesskabsbudgettet, KOM(1987) 572 endelig), hvis indsats skulle rettes mod mellemtjenstlig koordinering med henblik på at styrke retsinstrumenterne, intensivere samarbejdet med medlemsstaterne og øge effektiviteten af en intern organisation, der var opsplittet mellem forskellige generaldirektorater. Efter at Revisionsretten i 1992 i sin særberetning nr. 2/92 om revision af eksportrestitutioner til udvalgte større eksportører inden for mejerisektoren (EFT C 101 af 22.4.1992) havde henstillet, at der «oprettes en uafhængig EF-enhed med henblik på særlige kontroller », præciseredes i en meddelelse fra Kommissionens formand om bekæmpelse af svig (SEK(1992) 2045 endelig) den bedrageribekæmpende enheds opgaver, hvorved de eksisterende koordineringsopgaver suppleredes med visse operationelle missioner i forbindelse med sager, der involverede flere finansielle instrumenter. I 1995 blev det samlede ansvar for hele arbejdet i forbindelse med bekæmpelse af svig overdraget til den bedrageribekæmpende enhed, som herefter var «ansvarlig for alle operationelle anliggender i forbindelse med bekæmpelse af svig og støtte hertil og varetog alle aktiviteter i tilknytning til bekæmpelsen af svig, i særdeleshed beskyttelsen af Fællesskabets finansielle interesser, udformningen af initiativer til bekæmpelse af svig inden for alle områder, udviklingen af den nødvendige infrastruktur i forbindelse med bekæmpelse af svig, indsamling af oplysninger om tilfælde af svig og behandlingen af disse oplysninger (meddelelse fra Kommissionen - Bekæmpelse af svig, organisation under Kommissionen, SEK(1995) 249 endelig)». Lovgiveren nåede i 1995 frem til at udarbejde en horisontal lovgivningssokkel, der dels omfattede en definition af uregelmæssig adfærd (1. søjle), dels af begrebet svigagtig adfærd (3. søjle), idet sidstnævnte omfatter forskellige strafbare handlinger (se i EFT C 316 af 27.11.1995 præamblen til konventionen om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser, hvori det konstateres, at «svig, der skader De Europæiske Fællesskabers indtægter og udgifter, i mange tilfælde ikke er begrænset til et enkelt land og ofte begås af kriminelle organisationer» og ligeledes i EFT L 292 af 15.11.1996, syvende betragtning til Rådets forordning (Euratom, EF) nr. 2185/96, som ligeledes omfatter svig begået af organiserede net). Med udgangspunkt i den udvidede definition af svigbegrebet kunne Kommissionen på en sammenhængende måde fastlægge den bedrageribekæmpende enheds beføjelser, såvel på det operationelle plan som med hensyn til forberedelse af politiske og lovgivningsmæssige foranstaltninger. Enheden blev pr. 1. maj 1998 omdannet til en taskforce for bedrageribekæmpelse og dens rolle på området interne undersøgelser præciseret (meddelelser fra Kommissionens formand, Anita Gradin og Erkki Liikanen fra juli og december 1998, C(1998) 2049 et C(1998) 3232).

Oprettelsen af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF), der skal ses i sammenhæng med den krise, der resulterede i Kommissionens tilbagetræden i marts 1999, afspejler denne fremgangsmåde. Iværksat på Kommissionens initiativ udviklede denne reform sig i det tempo, der blev fastsat af stats- og regeringscheferne på Det Europæiske Råd i Wien i december 1998 med henblik på, at kontoret kunne begynde sit arbejde «før Det Europæiske Råd i Köln» i juni 1999. For at fremme interinstitutionelt samråd nedsatte det tyske formandskab en politisk gruppe på højt niveau i januar 1999, der bestod af repræsentanter for rådsformandskabet, Europa-Parlamentet og Kommissionen [2]. Reformen, der blev gennemført på mindre end et halvt år, var resultatet af en konsensus om at genoprette borgernes tillid på det følsomme område: beskyttelse af de europæiske offentlige finanser og bekæmpelse af svig [3].

[2] Tre institutioner var repræsenteret i den politiske gruppe på højt niveau, der blev nedsat af det tyske rådsformandskab - Europa-Parlamentet (Budgetkontroludvalgets kontor), formandskabet for Økofin-Rådet og Kommissionen (kommissionsmedlemmerne Van Miert, Gradin og Monti).

[3] Se den første beretning fra Den Uafhængige Ekspertgruppe, som fastslog nødvendigheden af en revision af ordningen for bekæmpelse af svig (beretning af 15. marts 1999 om påstande om svig, fejl og forsømmelser og nepotisme i Europa-Kommissionen, efterfulgt af anden beretning af 10. september 1999 om reform af Kommissionen - Analyse af nuværende praksis og forslag til tackling af fejl og forsømmelser, uregelmæssigheder og svig).

Kommissionen og lovgiveren blev enige om at give det nye kontor, der er oprettet under Kommissionen, funktionel uafhængighed i forbindelse med udøvelsen af undersøgelsesbeføjelserne på fællesskabsplan, uden at dette berører ansvarsbalancen mellem medlemsstaterne og Det Europæiske Fællesskab. Kontoret fik samtidig overdraget en interinstitutionel mission vedrørende forebyggelse og bekæmpelse af alvorlige former for adfærd, der skader den europæiske offentlige forvaltnings og institutionernes troværdighed.

Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig markerer således en afgørende fase i beskyttelsen af de finansielle interesser, som ligger i forlængelse af en dynamisk udvikling, der har været i gang siden 1976 (udkast til traktat om ændring af traktaterne med henblik på indføjelse af fælles rammer for strafferetlig beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser [4]). Reformen fra 1999 afspejler de forskellige stadier i udviklingen af den svigbekæmpende tjeneste med henblik på at øge effektiviteten og synligheden af en specialiseret efterforskningsenhed på fællesskabsplan til bekæmpelse af kriminalitet, der skader Fællesskabernes finansielle interesser.

[4] EFT C 222 af 22.9.1976.

MANDAT OG METODE

Artikel 15 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1073 /1999 af 25. maj 1999 og Rådets forordning (Euratom) nr. 1074/1999 om undersøgelser, der foretages af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig [5], bestemmer, at «i løbet af tredje år efter denne forordnings ikrafttræden sender Kommissionen Europa-Parlamentet og Rådet en evalueringsrapport om kontorets aktiviteter, vedlagt Overvågningsudvalgets udtalelse sammen med eventuelle forslag til ændring eller udvidelse af kontorets opgaver». Med henblik på udførelsen af det mandat, som lovgiveren har givet den, nedsatte Kommissionen ved afgørelse af 15. januar 2002 en mellemtjenstlig gruppe på højt niveau [6]. Denne gruppe har regelmæssigt deltaget i forberedelsen af nærværende rapport, som er orienteret mod en revision af den retlige ramme for kontorets virksomhed.

[5] Se ligeledes 20. betragtning.

[6] PV(2002) 1551. Se ligeledes dokument SEK(2002)33/2.

Evalueringsarbejdet bygger på dokumenterne om oprettelse af OLAF [7] og sektorlovgivningen [8] samt en omfattende dokumentationsbase, herunder Kommissionens beretninger om beskyttelsen af Fællesskabernes finansielle interesser og bekæmpelsen af svig [9], rapporter fra Overvågningsudvalget, Revisionsretten, Europa-Parlamentet og Rådet, bl.a. i forbindelse med udøvelsen af decharge for gennemførelsen af budgettet, samt kontorets rapporter. Nogle af disse rapporter, som indeholder en specifik, detaljeret undersøgelse af de operationelle aktiviteter, udgør en uundværlig evalueringskilde. Eksistensen af disse undersøgelser har gjort det muligt for gruppen at koncentrere sig om kontorets retlige ramme, status og opgaver. Nærværende rapport analyserer således ikke tal og tendenser, idet en sådan kvantitativ evaluering allerede findes i kontorets og Kommissionens rapporter.

[7] Kommissionens afgørelse af 28. april 1999, 1999/352/EF, EKSF, Euratom om oprettelse af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (EFT L 136 af 31.5.1999, s. 20), Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1073 /1999 og Rådets forordning (Euratom) nr. 1074/1999 (EFT L 136 af 31.5.1999, s. 1 og 8), interinstitutionel aftale om de interne undersøgelser, der foretages af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) (EFT L 136 af 31.5.1999, s. 15) og standardafgørelsen.

[8] For så vidt angår sektorlovgivningen kan der ikke inden for rammerne af denne evaluering foretages en udtømmende gennemgang af retsgrundlagene og kontorets interventionsmidler. Lovgivningen vedrørende beskyttelse, som ledsager de forskellige fællesskabspolitikker og -instrumenter, er således udarbejdet i takt med det europæiske projekts udvikling og er aldrig blevet samlet.

[9] Senest: KOM(2000) 718 endelig, KOM(2001) 255 endelig, KOM(2002) 348 endelig.

Formålet med denne evalueringsrapport, der supplerer kontorets og Overvågningsudvalgets undersøgelser [10], er at nå frem til en samlet vurdering af kontorets aktiviteter på grundlag af en undersøgelse af dets opgaver, disponible midler og konstaterede vanskeligheder. I rapporten tages der hensyn til indvirkningen af de svigbekæmpende aktiviteter for så vidt angår beskyttelsen af Fællesskabernes interesser, korrekt gennemførelse af budgettet og sund og forsvarlig økonomisk forvaltning. Der tages endvidere hensyn til reformens indvirkning på indsatsområderne forebyggelse, samarbejde og afskrækkelse//forfølgning, og endelig henvises der til subsidiaritets- og proportionalitetsprincipperne, respekten for de grundlæggende personlige rettigheder, målet om gennemsigtighed og omkostningseffektivitet (stordriftsfordele). Også den interinstitutionelle dimension af kontorets virksomhed (institutionernes troværdighed, den europæiske offentlige forvaltnings integritet) er naturligvis taget i betragtning. En sådan samlet evaluering bør give mulighed for bedre at analysere ulemper og fordele ved den arkitektur, der er en følge af reformen fra 1999.

[10] Overvågningsudvalget: rapporter offentliggjort i EFT C 360 af 14.12.2000 for perioden juli 1999-juli 2000, i EFT C 365 af 20.12.2001 for perioden juli 2000-september 2001 og i EFT C 234 af 30.9.2002 for perioden september 2001-juli 2002. OLAF: rapporter af 23.5.2000 (perioden fra 1. juni 1999 til 31. maj 2000), 18.10.2001 (perioden fra 1. juni 2000 til 31. maj 2001) og 17.10.2002 (for året, der slutter i juni 2002), som vil blive suppleret med den næste rapport.

Rapporten dækker perioden fra juni 1999 til december 2002, som omfatter overgangen fra Kommissionens tidligere enhed for bedrageribekæmpelse til oprettelsen af OLAF og problemstillinger i forbindelse med denne fase [11]. Dette er ikke til hinder for at foretage en første vurdering af den igangværende udvikling i lyset af de af lovgiveren fastsatte målsætninger, som Kommissionen tilstræber at gennemføre etapevis inden for rammerne af den nye samlede strategi for bekæmpelse af svig, som dækker perioden fra juni 2000 til slutningen af 2005 [12].

[11] Juridiske og politiske begrænsninger, forsinkelser i udnævnelsen af det ledende personale og blokering af ansættelser, ressourcekrævende forvaltning af igangværende sager, der var overtaget fra enheden for bedrageribekæmpelse, forsinkelser med indførelsen af en ny metode.

[12] Kommissionens meddelelse om en samlet strategisk tilgang til bekæmpelse af svig og beskyttelse af Fællesskabernes finansielle interesser fra juni 2000. KOM(2000) 358 endelig. Se også handlingsplan for 2001-2003. KOM(2001) 254 endelig.

EVALUERINGSRAPPORTENS STRUKTUR

Rapportens struktur er baseret på en analyse af 1999-reformen og OLAF's aktiviteter, der præsenteres i forhold til, om de hører ind under operationelle opgaver eller mere generelle opgaver vedrørende udarbejdelse af politikstrategi og lovgivningsinitiativer.

Reformen bygger på nyskabende elementer med henblik på at styrke undersøgelsernes pålidelighed og effektivitet. Overdragelsen af en interinstitutionel intern undersøgelsesfunktion og overførslen af operationelle beføjelser i forbindelse med Kommissionens undersøgelser til kontoret er fulgt op af en institutionel nyskabelse i form af funktionel uafhængighed for så vidt angår de operationelle aktiviteter, der er knyttet til undersøgelsesfunktionen (første del).

Ordningen er desuden karakteriseret ved, at en og samme tjeneste under Kommissionen varetager såvel undersøgelsesaktiviteter, der hører ind under den operationelle uafhængighed, som aktiviteter vedrørende forberedelse og gennemførelse af foranstaltninger, der henhører under Kommissionens generelle beføjelser, navnlig på det lovgivningsmæssige område (anden del).

Som udtryk for funktioner, der dels kan henføres til det nyskabende og dels til det traditionelle indsatsområde, udgør kontorets uafhængighed på undersøgelsesområdet og dets samtidige tilknytning til Kommissionen de ledende principper for kontorets forvaltning, jf. dets blandede status (tredje del).

Denne samlede evaluering ser også på de mere langsigtede perspektiver for den strafferetlige beskyttelse af de finansielle interesser. Disse perspektiver analyseres bl.a. på grundlag af arbejdet vedrørende indførelse af en europæisk anklagemyndighed og konventet om Den Europæiske Unions fremtid (perspektiver).

I bilagene findes en samlet oversigt over de henstillinger (bilag I), der fremsættes i rapporten. For at gøre det lettere at danne sig et overblik er henstillingerne opstillet efter det indsatsniveau, der kræves for at gennemføre dem (bilag II).

*

1. KONTORETS OPERATIONELLE MISSION: EN NY STRATEGI

I medfør af sin operationelle mission udøver kontoret nye beføjelser, som er overdraget det af lovgiveren og ved den interinstitutionelle aftale af 25. maj 1999 (interne undersøgelser) samt beføjelser, der i længere tid har været tillagt Kommissionen (eksterne undersøgelser). I forbindelse med undersøgelsesarbejdet har kontoret operationel uafhængighed, som omfatter interne og eksterne administrative undersøgelser (operationel mission). Uafhængigheden gælder også delvis partnerskabet med medlemsstaterne, juridisk bistand og retslig opfølgning samt samordningen af kontorets opgaver med dets partneres, såvel fællesskabspartnere som andre (operationelt partnerskab).

1.1. Operationelle opgaver

Kontoret har fået overdraget udøvelsen af de kompetencer, der er tillagt Kommissionen med hensyn til kontrol og inspektion på stedet i medlemsstaterne og tredjelande (eksterne undersøgelser), samt beføjelse til at foretage undersøgelser i alle De Europæiske Fællesskabers institutioner, organer, kontorer og agenturer (interne undersøgelser).

Retsgrundlaget for kontorets uafhængighed i forbindelse med undersøgelsesfunktionen er artikel 3, 4 og 5 i Kommissionens afgørelse 1999/352/EF, EKSF, Euratom, om oprettelse af OLAF og artikel 11 og 12 i forordning (EF) nr. 1073/1999 og forordning (Euratom) nr. 1074/1999 om de undersøgelser, der foretages af OLAF.

Kontorets mission er først og fremmest af operationel karakter og vedrører især undersøgelsesfunktionen som defineret i artikel 2 i forordning (EF) nr. 1073/1999 og forordning (Euratom) nr. 1074/1999. Resultater af kontorets undersøgelser, som kan give anledning til strafferetlig forfølgning, udgør i givet fald den forberedende fase af en national straffesag (se nedenfor punkt 1.2.2).

I artikel 2, stk. 1, i Kommissionens afgørelse om oprettelse af OLAF defineres undersøgelsesarbejdets anvendelsesområde. I henhold til denne bestemmelses fjerde afsnit kan Kommissionen og de øvrige institutioner og organer også pålægge kontoret undersøgelsesopgaver inden for andre områder. Denne mulighed er endnu ikke blevet udnyttet.

1.1.1. Interne undersøgelser

Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig har beføjelse til at foretage interne administrative undersøgelser i alle De Europæiske Fællesskabers institutioner, organer, kontorer og agenturer. Denne interinstitutionelle opgave udgør en vigtig nyskabelse i reformen fra 1999. Den ligger i forlængelse af en meddelelse fra Kommissionen fra 1997 samt Revisionsrettens særberetning nr. 8/98 [13], hvori det påpegedes, at UCLAF ikke havde beføjelser til at foretage undersøgelser, der vedrører andre fællesskabsinstitutioner end Kommissionen, og at dette måtte «betragtes som en alvorlig svaghed ved de retlige og organisatoriske rammer for bekæmpelse af svig i fællesskabssammenhæng».

[13] Kommissionens meddelelse om forbedring af bekæmpelsen af inkompetence, finansielle uregelmæssigheder, svig og korruption. SEK(97) 2198. Revisionsrettens særberetning om de tjenester i Kommissionen, der er ansvarlige for bekæmpelse af svig, navnlig Direktoratet for Koordinering af Bedrageribekæmpelse (UCLAF). EFT C 230 af 22.7.1998.

* Anvendelsesområdet for interne undersøgelser

Anvendelsesområdet for interne undersøgelser er fastlagt ved bestemmelser vedtaget af lovgiveren og ved den interinstitutionelle aftale, der blev indgået af Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen den 25. maj 1999 [14].

[14] En interinstitutionel aftale har i sin egenskab af en akt, som i fællesskabsretten henhører under praksis, til formål at fastlægge rammerne for et pragmatisk samarbejde inden for de respektive kompetenceområder mellem to eller flere institutioner. Denne praksis udgør et procedurearrangement af aftalemæssig karakter, som præciserer de gensidige forpligtelser til loyalt samarbejde og gensidig tillid mellem de berørte institutioner. I det foreliggende tilfælde er den udtryk for viljen til at råde over et ledsageinstrument til reformen og til regulering af dens gennemførelse i afventning af indsættelsen af fyldestgørende bestemmelser i tjenestemandsvedtægten. På det praktiske plan bidrager den til en bedre anvendelse af forordning (EF) nr. 1073/1999 og forordning (Euratom) nr. 1074/1999. På det politiske plan formaliserer den de tre institutioners engagement og ønske om at udvide ordningen til de øvrige institutioner, organer, kontorer og agenturer. På det metodologiske plan udgør den en model for interinstitutionelt samarbejde og samråd. Endelig medvirker den til at lette forståelsen og skabe større gennemsigtighed.

I henhold til artikel 1, stk. 3, i forordning (EF) nr. 1073/1999 og forordning (Euratom) nr. 1074/1999 har de interne undersøgelser til formål at «bekæmpe svig, bestikkelse og enhver anden ulovlig aktivitet, der skader Det Europæiske Fællesskabs interesser» og «undersøge alvorlige tilfælde i forbindelse med udøvelse af arbejdet, der kan indebære manglende opfyldelse af tjenestemænds eller de øvrige ansattes forpligtelser, der kan medføre en disciplinærsag eller i givet fald en straffesag, eller manglende opfyldelse af lignende forpligtelser hos medlemmerne (...), ledere (...) og de ansatte (...) der ikke er omfattet af vedtægten».

Den førnævnte interinstitutionelle aftale af 25. maj 1999 udvider anvendelsesområdet for interne undersøgelser til, ud over beskyttelsen af de finansielle interesser, at omfatte samtlige aktiviteter til sikring af Fællesskabernes interesser mod uregelmæssig adfærd (se nedenfor punkt 1.2.3 "Disciplinærinstanser"). For at sikre en ensartet beskyttelse har Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen opfordret de øvrige institutioner, organer, kontorer og agenturer til at tiltræde den interinstitutionelle aftale og vedtage den fælles ordning i overensstemmelse med standardafgørelsen i bilag til aftalen [15]. I artikel 2, stk. 1, i Kommissionens afgørelse om oprettelse af OLAF defineres det materielle anvendelsesområde for interne undersøgelser på tilsvarende måde som i den interinstitutionelle aftale.

[15] Rådets afgørelse 1999/394/EF, Euratom (EFT L 149 af 16. juni 1999, s. 36). Kommissionens afgørelse 1999/396/EF, EKSF, Euratom (EFT L 149 af 16. juni 1999, s. 57). Europa-Parlamentets beslutning af 18. november 1999 er indføjet i Europa-Parlamentets forordning (bilag XI).

En uhomogen ordning

Kommissionen konstaterer, at ud over de tre institutioner, der har undertegnet aftalen, har ikke andre institutioner, organer, kontorer eller agenturer tiltrådt den.

De fleste institutioner, organer, kontorer og agenturer har til gengæld vedtaget en intern ordning. En første analyse viser imidlertid, at der ikke er tale om en ensartet fortolkning af den retlige ordning, der er fastsat ved forordning (EF) nr. 1073/1999 og forordning (Euratom) nr. 1074/1999 (artikel 4, stk. 6) og ved den interinstitutionelle aftale. Der er således konstateret divergenser, der ikke er begrundet i særlige interne omstændigheder som omhandlet i stk. 2 i nævnte aftale, med hensyn til ordningerne i visse institutioner og organer, som f.eks. manglende mulighed for, at tjenestemændene kan underrette kontoret direkte, idet oplysningerne obligatorisk skal gå gennem den interne myndighed, og begrænsningen af kontorets interne undersøgelser til tilfælde af manglende opfyldelse af tjenestepligten, der skader Fællesskabets finansielle interesser. Rækkevidden af disse ordninger er således i nogle tilfælde mere begrænset end det i standardafgørelsen fastsatte (se R.1).

Retstvister

Iværksættelsen af den nye interinstitutionelle ordning vedrørende interne undersøgelser har været genstand for flere retstvister. 71 medlemmer af Europa-Parlamentet har anlagt sag til prøvelse af denne institutions afgørelse om interne undersøgelser, idet de har gjort gældende, at afgørelsen gjorde indgreb i den parlamentariske immunitet og uafhængighed. Denne sag gav anledning til en kendelse (sag om særlige forholdsregler) og efterfølgende en dom afsagt af Retten i Første Instans den 26. februar 2002 [16], hvori det fastslås, at sagen ikke kunne antages til realitetsbehandling, da sagsøgerne ikke havde godtgjort, at der foreligger omstændigheder, som individualiserer dem i forhold til den anfægtede retsakt. Det anføres i dommen, at selv om ordningen vedrørende interne undersøgelser som sådan også finder anvendelse på Europa-Parlamentets medlemmer generelt, kan man ikke på forhånd udelukke risikoen for, at OLAF som led i en undersøgelse udfører en handling, som gør indgreb i den immunitet, som ethvert medlem af Parlamentet har. Såfremt en sådan omstændighed indtræder, har ethvert medlem af Parlamentet, som står over for en handling af denne art, der af ham opfattes som et klagepunkt imod ham, i så fald den retsbeskyttelse og de retsmidler til rådighed, som er indført ved traktaten [17]. Den Europæiske Centralbank (ECB) og Den Europæiske Investeringsbank (EIB) har hver især vedtaget en intern afgørelse, som Kommissionen efter nærmere undersøgelse fandt uforenelige med forordning (EF) nr. 1073/1999 og forordning (Euratom) nr. 1074/1999. De iværksatte søgsmål, der stadig verserer for Domstolen, har givet anledning til et forslag til afgørelse fra generaladvokaten, fremsat den 3. oktober 2002, hvori det foreslås, at ECB's og EIB's afgørelser ophæves [18].

[16] Sag T-17/00R og T-17/00. Der er iværksat appel for Domstolen af Førsteinstansrettens dom i denne sag.

[17] Dommens præmis 72 og 73.

[18] ECB's afgørelse 1999/726/EF af 7. oktober 1999 om bekæmpelse af svig (EFT L 291 af 13.11.1999, s. 36), EIB's direktions afgørelse af 10 november 1999 om samarbejdet med OLAF. Sag C-11/00 og C-15/00.

Disse retstvister udgør en nyttig evalueringskilde, hvoraf det fremgår, at den nye interinstitutionelle ordning ikke giver mulighed for undtagelser, idet dens anvendelsesområde uden undtagelse skal dække alle de institutioner, organer, kontorer og agenturer, der er oprettet ved EF- og Euratom-traktaterne eller på grundlag af disse. For at sikre, at de interne undersøgelser gennemføres på ensartede betingelser i institutionerne, organerne, kontorerne og agenturerne, opfordrede stats- og regeringscheferne på Det Europæiske Råd i Køln alle institutioner, organer, kontorer og agenturer til at tiltræde den interinstitutionelle aftale.

Kommissionen mener, at det er af største vigtighed at opfylde målsætningen om de interne undersøgelsers interinstitutionelle dimension, som fastsat af lovgiveren og ved den interinstitutionelle aftale, for at sikre en ensartet beskyttelse af institutionernes integritet.

Henstilling nr. 1 (R.1)

Kommissionen opfordrer alle institutioner, organer, kontorer og agenturer til snarest at tiltræde den interinstitutionelle aftale af 25. maj 1999, som er indgået af Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen.

Kommissionen opfordrer institutionerne, organerne, kontorerne og agenturerne til at vedtage en intern afgørelse i overensstemmelse med standardafgørelsen i bilaget til den interinstitutionelle aftale.

* Udøvelse af beføjelserne til at foretage interne undersøgelser

Kontorets beføjelser til at foretage interne undersøgelser udøves inden for rammerne af bestemmelserne i artikel 4 i forordning (EF) nr. 1073/1999 og forordning (Euratom) nr. 1074/1999. Beføjelserne omfatter følgende:

- under overholdelse af bestemmelserne i ovennævnte artikel, stk. 4 [19], «adgang», «uden varsel og omgående», til «alle oplysninger», som institutionerne, organerne, kontorerne og agenturerne er i besiddelse af, og til disses «lokaler»

[19] I henhold til dette stykke underrettes institutionerne, organerne, kontorerne og agenturerne, «når kontorets ansatte foretager en undersøgelse af deres lokaler, og når de får adgang til dokumenter eller anmoder om oplysninger, som disse institutioner, organer, kontorer og agenturer er i besiddelse af».

- mulighed for at «tage kopi» og «få udskrifter af alle dokumenter og af indholdet af enhver databærer»

- kontoret kan anmode om, at medlemmerne af institutionerne og organerne, lederne af kontorerne og agenturerne og de ansatte i institutionerne, organerne, kontorerne og agenturerne afgiver «mundtlige oplysninger»

- på de betingelser og særlige vilkår, der er fastsat i forordning (Euratom, EF) nr. 2185/96, kan kontoret foretage kontrol på stedet hos berørte erhvervsvirksomheder (se nedenfor punkt 1.1.2) for at få adgang til de oplysninger om eventuelle uregelmæssigheder, som disse virksomheder måtte være i besiddelse af

- kontoret kan anmode «enhver berørt person» om de oplysninger, som det finder nyttige for sine undersøgelser.

I henhold til de førnævnte forordninger og de interne afgørelser, der er vedtaget af institutionerne, organerne, kontorerne og agenturerne, skal beføjelserne til at foretage interne undersøgelser udøves under fuld overholdelse af de personlige rettigheder (uskyldsformodning, beskyttelse af privatlivets fred og retten til forsvar samt til en upartisk undersøgelse). Dette aspekt er blevet understreget såvel i de verserende retssager som af OLAF-Overvågningsudvalget i dets successive aktivitetsrapporter og af Den Europæiske Ombudsmand.

Med henblik på at sikre bedre rammer for de interne undersøgelsesprocedurer og tilstrækkelige garantier for de personer, der er berørt af sådanne procedurer, finder Kommissionen det nødvendigt, at kontoret udarbejder et sæt administrative regler, der fastlægger de nærmere vilkår for iværksættelse af handlinger og foranstaltninger i forbindelse med interne undersøgelser (se nedenfor punkt 3.4.1 og 1.1.2).

Henstilling nr. 2 (R.2)

Kommissionen henstiller, at kontoret i sin proceduremanual indføjer et sæt administrative regler, der fastlægger de nærmere vilkår for iværksættelse af handlinger og foranstaltninger i forbindelse med interne/eksterne undersøgelser.

* Nærmere vilkår for udførelsen af interne undersøgelser

Med hensyn til de proceduregarantier, som ledsager den interne undersøgelsesvirksomhed, er der konstateret varierende praksis. Det gælder navnlig kontorets informationsprocedurer (se nedenfor punkt 3.3 "Informations- og kommunikationsindsatsen") og procedurerne for underretning af kontoret i forbindelse med interne undersøgelser.

Procedurer for underretning af kontoret

Pligten til at underrette kontoret i henhold til artikel 2 i standardafgørelsen i bilaget til den interinstitutionelle aftale af 25. maj 1999, bør ifølge denne aftale [20] indføjes i vedtægten. Kommissionen har i sit forslag til Rådets forordning om ændring af vedtægten for tjenestemænd i De Europæiske Fællesskaber og af ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte i Fællesskaberne indføjet en artikel om pligten til at underrette kontoret, således at den bliver direkte anvendelig på alle ansatte i De Europæiske Fællesskaber. Dette forslag er nu til behandling [21], og resultatet bør være, at der sikres forenelighed mellem vedtægten og standardafgørelsen. Det skal ligeledes sikres, at vedtægtens bestemmelser vedrørende kontoret [22] ikke begrænser de beføjelser, der er tillagt kontoret i medfør af forordning (EF) nr. 1073/1999 og forordning (Euratom) nr. 1074/1999 samt den interinstitutionelle aftale og standardafgørelsen.

[20] Artikel 2 omhandler direkte underretning af kontoret, såfremt en tjenestemand eller anden ansat i en institution, et organ, kontor eller agentur får «kendskab til forhold, der lader formode, at der kunne foreligge tilfælde af svig, bestikkelse eller enhver anden form for ulovlig aktivitet (...), eller alvorlige forhold i forbindelse med udøvelsen af arbejdsmæssige aktiviteter (... ». Se syvende betragtning til den interinstitutionelle aftale vedrørende ændring af vedtægten.

[21] KOM(2002) 213 endelig. Se særlig artikel 22 a i forslaget.

[22] Artikel 86.

Udviklingen i omfanget af interne undersøgelser

Kommissionen bemærker på grundlag af oplysningerne i de seneste rapporter fra kontoret og Overvågningsudvalget, at der er sket en udvikling i omfanget af interne undersøgelser. Denne nye situation er udtryk for prioriteringen af interne undersøgelser med henblik på at beskytte den europæiske offentlige forvaltnings troværdighed og udvidelsen af kontorets beføjelser til, ud over Kommissionen, at omfatte de øvrige institutioner, organer, kontorer og agenturer.

* Samordning af de interne undersøgelser med visse administrative procedurer

Som led i reformen af Kommissionen er der vedtaget foranstaltninger til sikring af, at tjenestemænd og øvrige ansatte i Fællesskaberne overholder de etiske forpligtelser og principperne om sund finansiel forvaltning. Disse bestemmelser bør samordnes med bestemmelserne om kontorets udførelse af interne undersøgelser (se nedenfor punkt 1.2.3 "Disciplinærinstanser" og specialiserede instanser på området finansielle uregelmæssigheder).

* Spørgsmålet om immunitet

Mens immuniteten for tjenestemænd/øvrige ansatte i Fællesskaberne ikke kan gøres gældende over for administrative undersøgelser, der foretages af kontoret, da dette deltager i Fællesskabernes organisatoriske myndighed, melder spørgsmålet om ophævelse af immuniteten sig i forbindelse med nationale retsmyndigheders strafferetlige forfølgning af tjenestemænd og øvrige ansatte i Fællesskaberne i forlængelse af kontorets interne undersøgelser.

Visse nationale myndigheder har givet udtryk for, at procedurerne for ophævelse af immuniteten for en tjenestemand/anden ansat for at gøre det muligt for retsmyndighederne at rejse anklage i forbindelse med kontorets undersøgelser, er tunge og langsommelige. Normal praksis er således, at retsmyndigheder, der ønsker at indlede retsforfølgning i forlængelse af en undersøgelse foretaget af kontoret, henvender sig til kontoret, som videresender anmodningen til den berørte institution, organ, kontor eller agentur. Ifølge de nationale retsmyndigheder må de generelt vente længe på svar via kontoret.

Kommissionen mener, at den nuværende praksis med fordel kan forenkles, ved at det i forbindelse med fremsendelsen af den afsluttende undersøgelsesrapport til retsmyndigheden klart angives, hvem der er den kompetente myndighed, som i givet fald kan ophæve tavshedspligten (artikel 19 i vedtægten) og immuniteten.

1.1.2. Eksterne undersøgelser

Indtil 1995 var retsreglerne vedrørende fællesskabsinspektion på stedet i det væsentlige integreret i bestemmelserne om kontrol af regnskabernes formelle rigtighed, anvendelsen af fællesskabsretten, effektiviteten af medlemsstaternes ordninger til forvaltning af fællesskabsmidlerne og Kommissionens rolle som traktaternes vogter. Hvert generaldirektorat i Kommissionen udarbejdede de politiske retningslinjer og lovrammen for det givne sagsområde og traf afgørelse - og træffer fortsat afgørelse - om den kontrol, der gennemføres på grundlag af sektorforordninger. Denne rutinekontrol - eller i nogle tilfælde risikoanalysebaseret målrettet kontrol - havde og har stadig til formål at konstatere eventuelle administrative uregelmæssigheder og ikke at efterspore forhold eller uregelmæssig adfærd, der kan medføre, at der gøres et individuelt - administrativt eller strafferetligt - ansvar gældende (undersøgelse af svig). Manglen på en specifik svigbekæmpende målsætning i sektorbestemmelserne udgjorde dog ikke en absolut hindring for efterforskning af økonomiske og finansielle overtrædelser på grundlag af sektorbestemmelser.

Siden 1995 er Kommissionens svigbekæmpende indsats blevet præciseret og konsolideret på grundlag af en horisontal lovgivningssokkel (første og tredje søjle), som omfatter såvel administrativ efterforskning med henblik på at konstatere de givne forholds realitet og kompleksitet som den strafferetlige dimension med efterforskning af alvorlige forhold, der skader Fællesskabernes finansielle interesser. Denne nye ordning, som specifikt tager sigte på bekæmpelse af svig, understøttes af et styrket partnerskab med medlemsstaterne i overensstemmelse med subsidiaritetsprincippet og princippet om delt ansvar for beskyttelsen af Fællesskabernes finansielle interesser.

I 1999 blev Kommissionen og lovgiveren enige om, med henblik på at styrke fællesskabsindsatsens troværdighed og effektivitet i medlemsstaterne, også at lade gennemførelsen af eksterne undersøgelser omfatte af princippet om kontorets operationelle uafhængighed. Denne væsentlige nyskabelse berører ikke ansvarsfordelingen og ansvarsbalancen mellem medlemsstaterne og Fællesskabet. Den berører heller ikke Kommissionens generelle ansvar for beskyttelsen af de finansielle interesser og politikken for bekæmpelse af svig (artikel 280 EF), for så vidt som dette ansvar er tæt forbundet med dens ansvar for gennemførelsen af budgettet i medfør af artikel 274 EF.

Sådan som det er defineret i artikel 2 og 3 i forordning (EF) nr. 1073/1999 og forordning (Euratom) nr. 1074/1999, er begrebet ekstern administrativ undersøgelse forholdsvis bredt. Begrebet dækker to operationelle forhold, nemlig undersøgelser på fællesskabsplan og undersøgelser på nationalt plan på anmodning af eller med deltagelse af fællesskabsniveauet. Samtidig med at disse forordninger definerer begrebet ekstern administrativ undersøgelse påpeger de, at eksterne administrative undersøgelser kan give anledning til strafferetlig forfølgning. Kontorets rapporter kan således udgøre en forberedende fase for national strafferetlig forfølgning.

På det nuværende stade af fællesskabsrettens udvikling i de forskellige sektorer finder Kommissionen det nødvendigt at bevare muligheden for, at kontoret afhængigt af situationen kan støtte sig på de forskellige eksisterende retsgrundlag og enten selv lede undersøgelserne eller på grundlag af relevante oplysninger, det måtte ligge inde med, under henvisning til sektorbestemmelserne anmode om, at der indledes en undersøgelse på nationalt plan, som den til enhver tid kan tilslutte sig. Disse efterforskningsværktøjer (horisontale bestemmelser om bekæmpelse af svig og sektorbestemmelser om kontrol af anvendelsen af fællesskabsretten og regnskabernes formelle rigtighed) giver kontoret mulighed for at tilpasse sin svigbekæmpende indsats i forhold til sine prioriteter og den konkrete situation, og også i forhold til partnermyndighedens beføjelser.

Kommissionen mener, at det er op til kontoret at tilpasse sin operationelle indsats og videreudvikle sit efterretningsværktøj (strategisk og operationel efterretning) for bedst muligt at udnytte spektret af eksisterende retsinstrumenter i mangel af et mere specifikt samarbejdsinstrument. Det er ligeledes op til kontoret bedst muligt at udnytte sin beføjelse til at handle i fuld uafhængighed, uden at dette griber ind i de øvrige opgaver, som Kommissionen har overdraget det på området samarbejde med medlemsstaterne i medfør af EF-traktatens artikel 280, stk. 3, og under respekt for de ansvarsområder, der hører under Kommissionens forskellige tjenestegrene med hensyn til administrativ og finansiel opfølgning af undersøgelserne, herunder pålæggelse af sanktioner. Det er klart, at disse funktioner udøves inden for rammerne af Kommissionens beføjelser og ikke inden for rammerne af den uafhængighed, der er forbeholdt operationelle opgaver i tilknytning til undersøgelsesfunktionen (se nedenfor punkt 1.2.1, 2.4 og 2.5).

* Anvendelsesområdet for eksterne undersøgelser.

Fællesskabsbestemmelserne definerer anvendelsesområdet for de eksterne undersøgelser under hensyn til de opgaver, der skal løses ved det enkelte instrument og dets særlige målsætning.

I henhold til forordning (EF) nr. 1073/1999 og forordning (Euratom) nr. 1074/1999 (artikel 1, stk. 1 og artikel 3) udøver kontoret den beføjelse, der er tillagt Kommissionen til at foretage kontrol og inspektion på stedet i medlemsstaterne og i tredjelande i overensstemmelse med de gældende samarbejdsaftaler med henblik på i givet fald at fastslå de kontrollerede aktiviteters uregelmæssige karakter, uden at disse undersøgelser berører medlemsstaternes kompetence på det strafferetlige område (artikel 2 i ovennævnte forordninger).

Eksterne undersøgelser, der iværksættes på kontorets initiativ eller på anmodning af en medlemsstat inden for rammerne af forordning (Euratom, EF) nr. 2185/96 [23], har i henhold til artikel 2 i denne forordning til formål at efterforske «alvorlige uregelmæssigheder eller grænseoverskridende uregelmæssigheder» eller uregelmæssigheder «som økonomiske beslutningstagere, der opererer i flere medlemsstater, eventuelt er impliceret i» eller efterforske uregelmæssigheder, «når situationen i en medlemsstat kræver skærpet kontrol og inspektion på stedet for at gøre beskyttelsen af de finansielle interesser mere effektiv i et særligt tilfælde og på denne måde sikre samme grad af beskyttelse i hele Fællesskabet». Det skal bemærkes, at kontoret i samråd med de nationale myndigheder kan iværksætte undersøgelser i tredjelande i overensstemmelse med gældende aftaler på grundlag af forordning (EF) 515/97 [24], med henblik på at efterforske lovovertrædelser eller afsløre transaktioner, som er i strid med bestemmelserne i nævnte forordning.

[23] Rådets forordning (Euratom, EF) nr. 2185/96 af 11. november 1996 om Kommissionens kontrol og inspektion på stedet med henblik på beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser mod svig og andre uregelmæssigheder. EFT L 292 af 15.11.1996, s. 2. Anvisninger vedrørende Kommissionens tjenestegrenes anvendelse af forordningen fra oktober 1997.

[24] Se navnlig artikel 20 i denne forordning om gensidig bistand mellem medlemsstaternes administrative myndigheder og om samarbejde mellem disse og Kommissionen med henblik på at sikre den rette anvendelse af told- og landbrugsbestemmelserne. EFT L 82 af 22.3.1997, s. 1.

De eksterne undersøgelser vedrører «enhver overtrædelse af en fællesskabsbestemmelse, som kan tilskrives en økonomisk beslutningstagers handling eller undladelse, der skader eller kunne skade De Europæiske Fællesskabers almindelige budgetter eller budgetter, der forvaltes af De Europæiske Fællesskaber, enten ved formindskelse eller bortfald af indtægter, der stammer fra de egne indtægter, der opkræves direkte for Fællesskabernes regning, eller ved afholdelse af en uretmæssig udgift» (se artikel 1, stk. 2, i forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95), herunder uregelmæssige transaktioner eller lovovertrædelser som omhandlet i ordningen vedrørende gensidig bistand (jf. artikel 20 i forordning (EF) nr. 515/97).

Undersøgelserne kan foretages hos «fysiske eller juridiske personer samt andre enheder, som ifølge national ret har retsevne, når de har begået uregelmæssigheden», «personer, der har medvirket til gennemførelsen af uregelmæssigheden» samt «personer, der er ansvarlige for uregelmæssigheden, eller som skal forhindre, at den finder sted». De kan ligeledes foretages hos andre økonomiske beslutningstagere, der er i besiddelse af relevante oplysninger vedrørende forhold, der er omfattet af kontrollen og inspektionen på stedet (jf. artikel 7 i forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 [25] og artikel 5 i forordning (Euratom, EF) nr. 2185/96).

[25] Rådets forordning af 18. december 1995 om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser. EFT L 312 af 23.12.1995, s. 1.

I henhold til artikel 9 i forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 kan Kommissionen foretage kontrol og inspektion på stedet på de betingelser, der er fastsat i reglerne for de enkelte sektorer. De i disse regler fastsatte retsgrundlag dækker samtlige kontorets interventionsområder, f.eks. Fællesskabernes egne indtægter, strukturfondene, den fælles landbrugspolitik, handelspolitikken og toldområdet [26].

[26] Forordning (EF, Euratom) nr. 1150/2000, artikel 18 ( EFT L 130 af 31.5.2000, s. 1), forordning (EF) nr. 1260/1999, artikel 38 ( EFT L 161 af 26.6.1999, s. 1), Kommissionens forordning (EF) nr. 438/2001 (EFT L 63 af 3.3.2001, s.21) og nr. 448/2001 (EFT L 64 af 6.3.2001, s.13) om gennemførelsesbestemmelser til forordning (EF) nr. 1260/1999, forordning (EØF) nr. 595/91, artikel 6 (EFT L 67 af 14.3.1991, s. 11, samt førnævnte forordning (EF) nr. 515/97, artikel 18.

Disse bestemmelsers rækkevidde berøres ikke af forordning (EF) nr. 1073/1999 og (Euratom) nr. 1074/1999. I modsætning til hvad der gælder for interne undersøgelser, har reformen fra 1999 ikke medført en udvidelse af anvendelsesområdet for eksterne undersøgelser.

Kommissionen finder det nyttigt, at debatten om disse bestemmelsers anvendelsesområde fortsættes, for så vidt som den på grundlag af kontorets rapporter har konstateret visse lakuner. Disse vedrører dels samarbejdet og koordineringen med de nationale myndigheder, der bør styrkes hvad angår udveksling af oplysninger (se nedenfor punkt 1.2.2) og administrativ bistand (indirekte beskatning, hvidvaskning og i givet fald andre områder), dels hvad angår de undersøgelser, der ledes af kontoret, de disponible retsinstrumenter på fællesskabsplan på området direkte udgifter med henblik på at forbedre beskyttelsen af de finansielle interesser [27].

[27] Et forslag til forordning om administrativ bistand og gensidig udveksling af oplysninger mellem Kommissionen og medlemsstaterne på områderne moms og hvidvaskning er under udarbejdelse. I øjeblikket undersøges relevansen af at udarbejde en forordning om anvendelsen af de forskellige administrative foranstaltninger på området direkte udgifter.

Henstilling nr. 3 (R.3)

Kommissionen vil fremsætte forslag til initiativer i overensstemmelse med dens samlede strategi for bekæmpelse af svig og dens arbejdsprogram [28] med henblik på at:

[28] Kommissionens lovgivnings- og arbejdsprogram for 2003. KOM (2002) 590 endelig/2.

- udvide ordningen for samarbejde/bistand til områderne tværnational moms, hvidvaskning og i givet fald til andre områder, herunder fællesskabsplanets mulighed for at anmode medlemsstaternes forebyggelses- og efterforskningsenheder om at fremskynde undersøgelser af svig

- styrke beføjelserne til at foretage undersøgelser af svig på fællesskabsplan (forordning (Euratom, EF) nr. 2185/96) på området direkte udgifter.

* Udøvelse af beføjelserne til at foretage eksterne undersøgelser

Sektorforordningerne tillægger på de respektive områder Kommissionens medarbejdere beføjelse til at foretage inspektion på stedet hos de nationale kontrolorganer med ansvar for etablering af systemer til forvaltning af fællesskabsmidler og indsamling af egne indtægter for at sikre den rette anvendelse af retsforskrifterne og til at yde bistand i forbindelse med undersøgelser, der gennemføres af de kompetente nationale myndigheder.

Forordning (Euratom, EF) nr. 2185/96 giver derimod Kommissionens efterforskere samme beføjelser som de nationale efterforskere. Det samme gælder for administrative undersøgelser, som udføres af kontoret i tredjelande i medfør af forordning (EF) n° 515/97. Artikel 7, stk. 1, i forordning (Euratom, EF) nr. 2185/96 bestemmer således, at «Kommissionens inspektører har på samme vilkår som de nationale administrative inspektører og under overholdelse af national ret adgang til alle oplysninger og dokumentation om de pågældende transaktioner, som er nødvendige for, at kontrollen og inspektionen på stedet kan forløbe bedst muligt» og de «kan anvende de samme materielle kontrolmidler som de nationale administrative inspektører og er blandt andet beføjede til at tage kopi af relevante dokumenter». Herefter følger en ikke udtømmende liste over, hvad kontrol og inspektion på stedet kan vedrøre [29].

[29] Kontrol og inspektion på stedet kan blandt andet vedrøre: forretningsbøger og -papirer, såsom fakturaer, udbudsbetingelser, lønsedler, daglige beregninger over det udførte arbejde, udskrifter af de økonomiske beslutningstageres konti, edb-oplysninger, produktions-, emballage- og forsendelsessystemer og -metoder, fysisk kontrol af varernes eller det udførte arbejdes art og mængde, stikprøveudtagning og -kontrol, resultaterne af finansierede arbejder og investeringer samt gennemførte investeringers anvendelse og bestemmelse, budgetter og regnskaber samt den finansielle og tekniske gennemførelse af projekter, hvortil der er ydet støtte.

I forbindelse med den evaluering af forordning (Euratom, EF) nr. 2185/96, der blev foretaget i 2000, blev der påpeget visse vanskeligheder med anvendelsen i praksis, navnlig hvad angår økonomiske beslutningstageres manglende samarbejde (afvisning af kontrol), både med hensyn til adgang til lokaler og udlevering af dokumentation [30].

[30] Navnlig de indirekte berørte økonomiske beslutningstagere. Arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene, SEK(2000) 844.

Kommissionen bemærker, at kontoret, med henblik på at forbedre betingelserne for udøvelsen af sine undersøgelsesbeføjelser, mener, at det kan være hensigtsmæssigt med inspiration i fællesskabsretten (konkurrence) og nationale bestemmelser at indføre mere effektive mekanismer for at fremme en god afvikling af kontrol og inspektion på stedet hos økonomiske beslutningstagere, som i forhalingsøjemed, modsætter sig gennemførelsen af administrative undersøgelser.

Henstilling nr. 4 (R.4)

Kommissionen henstiller, at kontoret foretager en sammenlignende undersøgelse vedrørende afvisningen af kontrol med henblik på at sætte institutionen i stand til i givet fald at tage et initiativ på dette område.

* Nærmere vilkår for eksterne undersøgelser

De nærmere vilkår for gennemførelsen af eksterne undersøgelser er - afhængigt af deres retsgrundlag - enten fastsat i sektorbestemmelser, som fastlægger de betingelser, hvorpå Kommissionens ansatte kan deltage i eller tilknyttes en national undersøgelse, eller i de horisontale fællesskabsbestemmelser (forordning (Euratom, EF) nr. 2185/96), samt i national ret.

Der foreligger visse fællesskabsbestemmelser, som f.eks. artikel 9 i forordning (Euratom, EF) nr. 2185/96, hvorefter «den pågældende medlemsstat yder Kommissionens inspektører (...) den bistand, der er nødvendig for, at de kan udføre den kontrol og inspektion på stedet, som de er blevet pålagt» og træffer om nødvendigt « de nødvendige foranstaltninger under iagttagelse af den nationale lovgivning ». I henhold til artikel 7, stk. 2 , i denne forordning har Kommissionen desuden beføjelse til at anmode medlemsstaterne om at iværksætte «de fornødne sikrende retsmidler (...) for navnlig at bevare bevismateriale».

* Samordning af fællesskabsinterventioner og nationale procedurer

Kontoret udøver sine beføjelser vedrørende eksterne undersøgelser i overensstemmelse med subsidiaritets- og proportionalitetsprincippet. For at sikre komplementaritet og kompatibilitet af dets aktiviteter med de nationale myndigheders opererer kontoret på stedet i tæt partnerskab med medlemsstaterne (se nedenfor punkt 1.2.1). Ikke alle foranstaltninger på området henhører under den uafhængighed, der er tillagt kontoret i forbindelse med udøvelsen af undersøgelsesfunktionen. De er underlagt det dobbelte krav om retmæssighed og effektivitet.

Krav om retmæssighed

Ved gennemførelsen af kontrol og inspektion på stedet skal kontoret overholde gældende lovgivning i medlemsstaterne [31], herunder i forbindelse med udarbejdelsen af de af de afsluttende undersøgelsesrapporter, hvor der skal tages hensyn til bestemmelserne i national ret (artikel 8, stk.1, i forordning (Euratom, EF) nr. 2185/96). Identificeringen af de nationale procedurer - såvel administrative som retlige - er ofte en vanskelig opgave i betragtning af de gældende reglers diversitet og kompleksitet. Anvendelsen af disse procedurer på en sag, der er genstand for undersøgelse, skaber undertiden problemer, især når der er tale om en tværnational undersøgelse. Retsekspertisen i kontoret kan indtil et vist punkt bidrage til at løse problemerne.

[31] Kravet om overholdelse af lovgivningen i den medlemsstat, der er berørt af en ekstern undersøgelse, er fastsat i artikel 9 i forordning (EF) nr. 1073/1999 og forordning (Euratom) nr. 1074/1999 og ligeledes i artikel 6, stk. 1, 3. afsnit, i forordning (Euratom, EF) nr. 2185/96.

Kommissionen mener, at kontoret skal råde over et så fuldstændigt kendskab til de nationale procedureregler som muligt. Det bør med henblik herpå oprette en central database, der løbende opdateres, således at oplysningerne bliver let tilgængelige for de ansatte. Kommissionen erkender samtidig relevansen af at fortsætte den igangværende refleksion med henblik på at udarbejde et sæt administrative regler for tværnationale eksterne undersøgelser i tilknytning til sættet af administrative regler for interne undersøgelser (se R.2).

Krav om effektivitet

Da beskyttelsen af Fællesskabets finansielle interesser er et område med delt ansvar mellem Fællesskabet og medlemsstaterne, er samordningen mellem fællesskabsplanet og det nationale plan [32] en afgørende faktor for effektiviteten. Oprettelsen af en strategisk og operationel efterretningsenhed i kontoret vil derfor på sigt være et reelt fremskridt. Formålet hermed er en mere målrettet anvendelse af de undersøgelsesbeføjelser, der er tillagt fællesskabsplanet, for at sikre komplementaritet og kompatibilitet med de nationale myndigheders indsats (se nedenfor 1.2.1) og øge effektiviteten.

[32] Overvågningsudvalget har understreget behovet for at fastslå, i hvilken situation og under hvilken form kontorets aktivitet går forud for eller ledsager nationale undersøgelser (sikring af gennemsigtighed i forhold til de nationale partnere).

Det nye justitskontor, hvis oprettelse kontoret arbejder videre med, vil desuden bidrage til større åbenhed i kontorets aktiviteter, som vil løse nogle af de problemer, overvågningsudvalget har påpeget (se nedenfor punkt 3.4.1). Opfølgningen af de eksterne undersøgelser, som også er underlagt effektivitetskravet, indebærer klart en forpligtelse til at underrette kontoret (se nedenfor punkt 1.2.2).

1.2. Operationelt partnerskab

Kontoret varetager sin operationelle mission i overensstemmelse med subsidiaritets- og proportionalitetsprincipperne. Det tager hensyn til, at hovedansvaret påhviler medlemsstaterne (eksterne undersøgelser). Kontorets operationelle arbejde bygger derfor nødvendigvis på et styrket samarbejde med de forskellige aktører, der deltager i beskyttelsen af de finansielle interesser og bekæmpelsen af økonomisk kriminalitet; partnerskabet vedrører udveksling af oplysninger og udnyttelse af data (strategisk og operationel efterretning) samt et løbende samarbejde med de forskellige instanser på fællesskabsplan, på EU-plan og internationalt.

1.2.1. Partnerskab med medlemsstaterne

Partnerskabet med de ansvarlige nationale myndigheder er en afgørende faktor for beskyttelsen af de finansielle interesser og bekæmpelsen af svig. Samarbejdet omfatter såvel samarbejde i bred forstand, dvs. i tilknytning til kontorets udøvelse af sine undersøgelsesbeføjelser på eget initiativ og i fuld uafhængighed (se nedenfor punkt 1.1.1 og 1.1.2), og også samarbejdet mellem medlemsstaterne og Kommissionen, som kontoret iværksætter i sin egenskab af tjeneste under institutionen (EF-traktatens artikel 280, stk. 3).

På dette plan tilrettelægger kontoret sammen med de kompetente nationale myndigheder et specifikt samarbejde vedrørende overholdelsen af anvendelsen af fællesskabsretten for at sikre et ensartet beskyttelsesniveau over alt i Fællesskabet. Dette samarbejde er baseret på reglerne for de enkelte sektorer, jf. artikel 9, stk. 1 og 2 i forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95, og på reglerne vedrørende gensidig bistand vedrørende fællesskabspolitikker og -bestemmelser, der er omfattet af forordning (EF) nr. 515/97 (landbrugs- og handelspolitik, toldområdet ).

Også hvad angår undersøgelser, der ledes af kontoret, er samarbejdet med medlemsstaterne i henhold til forordning (Euratom, EF) nr. 2185/96 et centralt punkt i ordningen for kontrol og inspektion på stedet. Hermed undgås overlapninger (ifølge artikel 3, andet afsnit «tager Kommissionen hensyn til kontrol, som medlemsstaten på grundlag af sin lovgivning allerede har gennemført eller er ved at gennemføre vedrørende samme forhold hos de pågældende økonomiske beslutningstagere»). Endvidere kan der hermed sikres et loyalt samarbejde i alle faser af en kontrolundersøgelse på stedet (i artikel 4 hedder det, at «Kommissionen forbereder og gennemfører kontrol og inspektion på stedet i nært samarbejde med den pågældende medlemsstats kompetente myndigheder, som underrettes i god tid om kontrollens og inspektionens indhold, formål og retsgrundlag, således at de kan yde den fornødne bistand. Med henblik herpå kan embedsmænd fra den pågældende medlemsstat deltage i kontrol og inspektion på stedet. Hvis den pågældende medlemsstat ønsker det, kan kontrol og inspektion på stedet desuden foretages af Kommissionen og medlemsstatens kompetente myndigheder i fællesskab»).

Samarbejdet med medlemsstaterne i marken kan under visse omstændigheder være vanskeligt at gennemføre på en harmonisk måde, bl.a. på grund af asymmetrien i de nationale administrative og retlige kompetenceområder. Som det regelmæssigt understreges i Kommissionens årsrapporter om bekæmpelse af svig og i OLAF's aktivitetsrapporter, er status imidlertid relativt positiv, og betydelige resultater er opnået på det operationelle plan i kraft af partnerskabets effektivitet. Fremgangsmåden med nedsættelse af task forces, der fungerer som kriseenheder i visse sektorer (cigaretter, spiritus, olivenolie) er en model, der bør videreudvikles. Det samme gælder indgåelsen og anvendelsen af protokoller mellem kontoret og visse specialiserede nationale tjenester såsom Direzione Nationale Antimafia (se R.5) med henblik på at styrke bekæmpelsen af økonomisk kriminalitet. Behandlingen af visse komplekse grænseoverskridende sager såsom ulovlig import af bananer i Fællesskabet under dække af falske importlicenser og undersøgelser vedrørende dokumentfalsk og bedrageri, der varetages af en gruppe ikke-statslige organisationer på området direkte udgifter [33], vidner i særlig grad om vigtigheden af samarbejdet med medlemsstaterne i marken, hvilket også bevidnes af nedsættelsen af EF-team ved undersøgelsesopgaver i tredjelande, som omfatter efterforskere fra de mest berørte medlemsstater. Samarbejdet udmøntes desuden i behandling af sager, der har følger for andre områder end de finansielle interesser, såsom fødevaresikkerhed (bl.a. BSE) og varemærkeforfalskning (cigaretter). Det udmøntes endvidere i forbindelse med samarbejdsaktioner, der iværksættes på grundlag af retsinstrumenter under både første og tredje søjle. Det gælder bl.a. kontorets tekniske bistand til medlemsstaterne i henhold til ordningen vedrørende maritim information (MARINFO), der er oprettet på grundlag af forordning EF nr. 515/97 og konventionen om toldinformationssystemet (CIS).

[33] Se Kommissionens årsberetninger for 1999, 2000 og 2001 og kontorets aktivitetsrapport for perioden 1. juni 2000- 31. maj 2001.

Dette partnerskab bør give kontoret mulighed for at udvikle sin (strategiske og operationelle) efterretningsfunktion og således i samarbejde med de nationale myndigheder tilpasse sig den grænseoverskridende, ofte organiserede kriminalitets mobilitet under bevarelse af muligheden for at kunne gennemføre uvarslede aktioner på stedet. På denne måde vil de nationale myndigheder ligeledes bedre kunne målrette deres indsats på stedet.

Kommissionen opfordrer kontoret til at fortsætte refleksionen over styrkelsen af samarbejdet med de nationale myndigheder. I den forbindelse finder den det relevant, at kontoret tillægges beføjelse til at opfordre de kompetente tjenester i medlemsstaterne til at fremskynde undersøgelser af svig (se R. 3). En sådan ordning, centreret om efterforskning af grove overtrædelser, bør i praksis gøre det muligt at øge synergien mellem det nationale plan og fællesskabsplanet i overensstemmelse med subsidiaritetsprincippet.

Kommissionen finder det nyttigt, at kontoret arbejder videre med udviklingen af sin efterretningsfunktion og færdiggør projektet vedrørende en serviceplatform i overensstemmelse med institutionens samlede strategi [34]. Dette projekt har til formål at formidle kendskab til spektret af kontorets aktiviteter og stille en fortegnelse over den ekspertise, det omfatter, til rådighed for især de kompetente nationale myndigheder med ansvar for administrative undersøgelser og myndigheder med prærogativer som kriminalpoliti, og dermed udmønte den merværdi, fællesskabsplanet tilføjer. Målet er at styrke den gensidige udveksling af knowhow, god praksis og erfaringer, der kan bidrage til en optimal beskyttelse af fællesskabsinteresserne.

[34] Se bl.a. punkt 4.2 «Aktionsmidler og anvendelsesområde for fællesskabsindsatsen».

Kontoret har allerede indgået aftalememoranda med visse kompetente myndigheder i medlemsstaterne, og samme fremgangsmåde kan med fordel anvendes i forhold til andre nationale myndigheder.

Henstilling nr. 5 (R.5)

Kommissionen henstiller, at kontoret arbejder videre med oprettelsen og udviklingen af den strategiske og operationelle efterretningsfunktion i overensstemmelse med den samlede strategi for 2000/2005.

Den anbefaler endvidere, at kontoret undersøger muligheden for at udvide de aftalememoranda, der er indgået med visse nationale myndigheder, til andre kompetente nationale myndigheder.

1.2.2. Juridisk bistand og ekspertise på retsområdet

Effektiviteten af kontorets administrative undersøgelser afhænger for en stor del af opfølgningen, ikke alene på det administrative, herunder det disciplinære, område, men også på det retlige område, som først og fremmest bygger på et snævert samarbejde mellem kontoret og de nationale politi- og retsmyndigheder (artikel 2 i Kommissionens afgørelse af 28. april 1999). Derfor indtager styrkelsen af den strafferetlige dimension en prioriteret stilling i de retningslinjer, Kommissionen har opstillet i den samlede strategi, der blev fastlagt i juni 2000.

Dette mål er i kontoret udmøntet i dels en juridisk overvågnings- og rådgivningsfunktion (institutionel ret og fællesskabsret), dels en retslig rådgivnings- og opfølgningsfunktion (national ret). Disse funktioner udøves i det daglige, på eget initiativ eller efter anmodning, i form af tværfaglig juridisk bistand og rådgivning og i form af støtte fra ekspertisen i enheden af retsembedsmænd, der er tilknyttet kontorets generaldirektør, herefter benævnt kontorets direktør. Oprettelsen af serviceplatformen bør kunne bidrage til en bedre udnyttelse af disse støttefunktioner i forbindelse med undersøgelser, der gennemføres i samarbejde med de nationale myndigheder. Det partnerskab, som kontoret arbejder på at etablere med de nationale retshåndhævende myndigheder, bør kunne lette udarbejdelsen af en vejledning i god praksis, et behov, der er betonet i Kommissionens samlede strategi. Sigtet med en sådan vejledning, der ikke har bindende karakter, vil være at give de operative nationale tjenester et nyttigt grundlag for at tilrettelægge og forvalte deres samarbejdsindsats og at tilskynde dem til at fortsætte bestræbelserne på bedst muligt at udnytte kontorets midler og ekspertise.

* Anvendelsesområde

Kontorets mission på dette område bygger navnlig på princippet om et snævert, løbende samarbejde som fastsat i artikel 280 EF. Grundlaget for udførelsen af denne mission er følgende:

- på området bistand til de nationale retsmyndigheder artikel 2, stk. 2, i Kommissionens afgørelse om oprettelse af kontoret, hvorefter dette «har til opgave at stå for den bistand, som Kommissionen skal yde i forbindelse med samarbejdet med medlemsstaterne om bekæmpelse af svig», en bestemmelse, der genfindes i artikel 1, stk. 2, i forordning (EF) nr. 1073/1999 og forordning (Euratom) nr. 1074/1999. Endvidere danner artikel 7, stk. 1, andet afsnit, i anden protokol [35] til konventionen om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser, som nu er ved at blive ratificeret, og som i det væsentlige er medtaget i et af Kommissionen forelagt forslag til direktiv [36], grundlag for Kommissionens indsats, for så vidt som det heri hedder, at «Kommissionen yder den fornødne tekniske og operative bistand med henblik på at fremme koordineringen af de undersøgelser, der iværksættes af de kompetente nationale myndigheder»;

[35] EFT C 221 af 19.7.1997, s. 11.

[36] om strafferetlig beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser. KOM(2001) 272 endelig.

- på området retslig opfølgning artikel 2, stk. 6, i afgørelsen om oprettelse af kontoret, hvori det hedder, at «kontoret samarbejder direkte med politi- og retsmyndighederne». Denne kompetence styrkes yderligere ved artikel 9 og 10 og ved betragtning 16 i forordning (EF) nr. 1073/1999 og forordning (Euratom) nr. 1074/1999.

Selv om en adækvat løsning på problemet med effektiviteten af strafferetlig forfølgning efter Kommissionens opfattelse går via fastlæggelse af en ensartet definition af strafbare handlinger og passende strafferetlige procedureregler, mener Kommissionen, at det i mellemtiden er nødvendigt fortsat at udnytte de disponible midler til at styrke samarbejdet mellem kontoret og medlemsstaternes retsmyndigheder både i forbindelse med eksterne undersøgelser og den retslige opfølgning af interne undersøgelser. Ved at styrke denne tilgang kan kontoret udbygge sin mission som forbindelsesled og strafferetlig ekspertise med henblik på at yde konkret støtte til at opfylde målsætningerne vedrørende bekæmpelse af svig og bestikkelse og forbedre sin rådgivnings-, bistands- og koordineringsrolle til støtte for den nationale indsats på området strafferetlig forfølgelse af alvorlige overtrædelser, der skader Fællesskabets interesser.

* Handlingsmuligheder

Funktionen juridisk bistand og retslig opfølgning er af særlig stor betydning for at optimere udnyttelsen af kontorets undersøgelser på det retslige plan. Det må imidlertid konstateres, at den retslige behandling støder på vanskeligheder. En første hindring for kontorets indsats udgøres af manglen på meddelelse af de af oplysningspligten i henhold til sektorforordningerne omfattede oplysninger af retslig karakter (eksterne undersøgelser) samt problemer med adgang til denne type oplysninger. Meddelelsen af oplysninger og adgangen hertil er hverken systematisk eller fuldstændig. De nationale bestemmelser om retslig tavshedspligt i de medlemsstater, hvor en sådan findes, kan tjene som argument for at begrænse oplysningspligten, og endvidere er sagsakterne vedrørende retsforfølgning kun tilgængelige, såfremt Kommissionen indtræder i sagen som civil part. Det skal imidlertid påpeges, at eftersom medlemsstaterne er ansvarlige for bekæmpelsen af svig, når der er tale om indirekte fællesskabsfinansieringer, indtræder Kommissionen ikke systematisk som civil part, og at denne mulighed ikke er til stede i alle medlemsstater.

Selv om der i henhold til sektorbestemmelserne er oplysningspligt for medlemsstaterne, synes overholdelsen af denne i retsforfølgningsfasen at volde problemer. Det er således konstateret, at til forskel fra hvad der gælder for institutionerne, organerne, kontorerne og agenturerne i forbindelse med interne undersøgelser (artikel 9, stk. 4, i forordning (EF) nr. 1073/1999 og forordning (Euratom) nr. 1074/1999 [37]), står der intet i disse retstekster om medlemsstaternes forpligtelse til at underrette kontoret om opfølgningen af eksterne undersøgelser, som det har anmodet om at få fremskyndet.

[37] I henhold til denne artikel følger institutionerne, organerne, kontorerne og agenturerne de interne undersøgelser op med de skridt, som resultaterne måtte kræve, og underretter kontorets direktør, inden for en af denne anført frist.

Kommissionen mener, at en oplysningspligt svarende til den, der er fastsat i visse sektorforordninger, bør generaliseres til at omfatte alle eksterne undersøgelser og udvides til at gælde den retslige opfølgning af de interne undersøgelser (se R.6). Kvaliteten af opfølgningsvirksomheden, som Kommissionen har et medansvar for, vil dermed kunne forbedres væsentligt.

De nationale strafferetlige myndigheders anerkendelse af kontorets medarbejderes rolle kunne forhindre yderligere vanskeligheder. Gennemførelsen af anden protokol til konventionen om beskyttelse af Fællesskabernes finansielle interesser ville fremme en sådan anerkendelse af kontorets personale fra de nationale retsmyndigheders side. Hermed ville det være muligt for kontoret at imødekomme de interesserede retsmyndigheders behov. Gennemførligheden af en sådan anerkendelse må undersøges i forhold til de forskellige nationale retssystemer.

Kommissionen mener, at det i mangel af fællesskabsbeføjelser på området strafferetlig forfølgning er af største vigtighed at styrke samarbejdsinstrumenterne, såvel serviceplatformen som funktionen juridisk rådgivning/bistand og retslig opfølgning, især gennem udbygning af informationsudvekslingen mellem kontorets retsembedsmænd og deres nationale kolleger på grundlag af en vejledning i god praksis. I betragtning af de midler, Fællesskabet på det nuværende udviklingstrin råder over, bør en sådan styrkelse kunne forbedre evnen til at reagere på den strafferetlige dimension i de undersøgelsessagsakter, der udarbejdes af kontoret.

Kommissionen konstaterer endvidere, at den omstændighed, at samtlige medlemsstater endnu ikke har ratificeret anden protokol til konventionen om beskyttelse af de finansielle interesser, udgør en forhindring for kontorets indsats på området operationel bistand til de nationale retsmyndigheder [38]. Dette er en af grundene til, at Kommissionen har forelagt det førnævnte forslag til direktiv, hvori ordningen om vertikalt samarbejde i henhold til artikel 7 i anden protokol i det væsentlige er medtaget.

[38] Kun konventionen og den første protokol trådte i kraft den 17. oktober 2002.

Kommissionen henleder opmærksomheden på, at Rådet opfordres til at vedtage det ovennævnte forslag til direktiv, som det fik forelagt i maj 2001 [39], og at medlemsstaterne samtidig opfordres til at ratificere den anden protokol til konventionen om beskyttelse af de finansielle interesser med henblik på at styrke anvendelsen af denne. Kommissionen mener endvidere, at de konstaterede hindringer for den retslige behandling af sagsakter, som kontoret fremsender til de strafferetlige myndigheder, er en faktor, der i høj grad taler til fordel for oprettelsen af en europæisk anklagemyndighed (se R.13).

[39] KOM(2001) 272. Kommissionen har forelagt et ændret forslag af 16.10.2002. KOM(2002) 577 endelig.

Henstilling nr. 6 (R.6)

Med henblik på at øge effektiviteten af funktionen juridisk rådgivning/bistand og retslig opfølgning opfordrer Kommissionen:

- medlemsstaterne til at ratificere den anden protokol til konventionen om beskyttelse af de finansielle interesser

- Rådet til at vedtage forslaget til direktiv om strafferetlig beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser.

Kommissionen vil fremlægge forslag til et initiativ med henblik på at indføre en bestemmelse om, at medlemsstaterne underretter fællesskabsplanet om opfølgningen af kontorets undersøgelser.

Den henstiller, at kontoret udarbejder en vejledning i god praksis som foreslået i den af institutionen fastlagte samlede strategi .

1.2.3. Koordinering af indsatsen på fællesskabsplan

Kontorets og de øvrige tjenestegrenes respektive indsatsområder er udformet således, at de skaber komplementaritet med henblik på en mere effektiv beskyttelse af fællesskabsinteresserne og opfylder kravene til en god forvaltning. Det gælder for de foranstaltninger, der gennemføres af visse af Kommissionens tjenestegrene, disciplinærinstanser, instanser, der er specialiseret inden for området finansielle uregelmæssigheder samt Revisionsretten.

* Kommissionens tjenester

De daglige forbindelser mellem kontoret og Kommissionens øvrige tjenestegrene, bl.a. i medfør af deres ansvar som anvisningsberettiget eller forvalter af fællesskabsmidler eller i medfør af deres beføjelser som tjeneste med ansvar for udformningen af fællesskabspolitikker og -lovgivning, er led i den operationelle komplementaritet på området beskyttelse af finansielle interesser og bekæmpelse af svig. Det er konstateret, at denne komplementaritet fungerer tilfredsstillende, men bør koordineres bedre, bl.a. med hensyn til informationsudveksling. Der er således registreret divergerende fremgangsmåder hvad angår gensidig underretning mellem visse tjenestegrene og kontoret. Efter kontorets mening bør oplysningerne fra tjenestegrenene sorteres bedre, således at der kun formidles oplysninger, der er indhentet på grundlag af på forhånd udarbejdede kriterier eller parametre. Tjenestegrenene ønsker på deres side flere oplysninger for at kunne varetage de opgaver, de har fået pålagt. En forbedret praksis bør kunne give kontoret mulighed for en bedre målretning af de undersøgelsesmidler, det er i besiddelse af, og samtidig øge komplementariteten mellem de svigbekæmpende foranstaltninger og den kontrol og inspektion på stedet, der på grundlag af sektorbestemmelser gennemføres af de anvisningsberettigede og forvaltningsansvarlige tjenester med henblik på kontrollen af den rette anvendelse af fællesskabspolitikker, regnskabernes formelle rigtighed eller de nationale forvaltningssystemers funktionsmåde.

På området direkte udgifter har visse anvisningsberettigede tendens til af forsigtighedshensyn at suspendere betalingerne som følge af rapportering af oplysninger til kontoret og/eller en af kontoret ledet igangværende undersøgelse. Dette spørgsmål bør tages op til revision med henblik på større kohærens [40]. I henhold til artikel 106, stk. 4, i gennemførelsesbestemmelserne til den nye finansforordning [41] kan den kompetente anvisningsberettigede, hvis han modtager oplysninger, der giver anledning til tvivl om, hvorvidt udgifterne i en betalingsanmodning er støtteberettigede, udskyde betalingsfristen med henblik på supplerende kontrolundersøgelser, herunder kontrol på stedet.

[40] I aktion 59 i reformen af Kommissionen (KOM(2000) 200 endelig) er det anført, at rapportering af en sag til OLAF ikke fritager Kommissionens ledende personale for at træffe de nødvendige foranstaltninger.

[41] Kommissionens forordning (EF, Euratom) nr.° 2342/2002 af 23. december 2002 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 1605/2002. EFT L 357 af 31.12.2002, s. 1.

Det er vigtigt, at kontoret rationaliserer anvendelsen af de disponible ressourcer og koncentrerer den operationelle aktivitet om de vigtigste sager, der berettiger intervention på fællesskabsplan i overensstemmelse med subsidiaritetsprincippet. Udvælgelse af sager med støtte i et løbende samarbejde med de tjenester, der er ansvarlige for kontrollen med anvendelsen og forvaltningen af Fællesskabets politikker og finansielle instrumenter, kan, ligesom det snævre samarbejde med de nationale myndigheder, gøre det muligt for kontoret at udarbejde sit aktivitetsprogram i overensstemmelse med artikel 11 i forordning (EF) nr. 1073/1999 og forordning (Euratom) nr. 1074/1999.

Kommissionen mener, at det i lyset af de indhøstede erfaringer er nødvendigt at forbedre informationsudvekslingen og styrke det gensidige samarbejde mellem kontoret og tjenestegrenene. Med henblik herpå vil det være hensigtsmæssigt at lade andre af Kommissionens tjenestegrene omfatte af initiativerne under aktion 93 i hvidbogen om reformen af Kommissionen, der tager sigte på at forbedre koordineringen mellem kontoret og visse tjenestegrene med henblik på en mere effektiv bekæmpelse af uregelmæssigheder, svig og bestikkelse og en mere omkostningseffektiv anvendelse af de disponible ressourcer. Et arrangement af denne type er indgået med Den Interne Revisionstjeneste og Det Fælles Forskningscenter; andre er undervejs bl.a. med Generaldirektoratet for Beskæftigelse og Sociale Anliggender og med Kontoret for Samarbejdsbistand (AIDCO). Endvidere er der indført en praktisk ramme for samarbejdet og informationsudvekslingen mellem kontoret og andre generaldirektorater, herunder Generaldirektoratet for Beskatning og Toldunion. Det påtænkes at udarbejde mellemtjenstlige aftaleprotokoller, i overensstemmelse med handlingsplanen for 2001-2003, mellem kontoret og de tjenestegrene, der er ansvarlige for kontrollen af effektiviteten af de nationale systemer til forvaltning af fællesskabsmidler og egne indtægter, med henblik på at fastlægge de praktiske betingelser for en tæt, løbende mellemtjenstlig koordinering.

Henstilling nr. 7 (R.7)

Kommissionen henstiller, at kontoret, for bedre at kunne målrette sin operationelle indsats, og i overensstemmelse med handlingsplanen for 2001-2003 udarbejder og iværksætter mellemtjenstlige aftaleprotokoller, der fastlægger de praktiske betingelser for samarbejdet mellem kontoret og Kommissionens øvrige tjenestegrene, navnlig med dem, der forvalter fællesskabsmidlerne.

* Kommissionens interne revisor

Kontoret kan i forbindelse med såvel interne som eksterne undersøgelser i nogle tilfælde ud over den svigbekæmpende mission, konstatere uregelmæssigheder i de interne kontrolsystemer, der kan påvirke enten anvendelsen af gældende regler eller en forsvarlig forvaltning. Sådanne oplysninger skal først og fremmest meddeles det pågældende hierarki, således at det kan iværksætte de fornødne korrigerende foranstaltninger. Endvidere kan kontoret videregive alle oplysninger om konstaterede systematiske fejl i de interne kontrolsystemer til Kommissionens interne revisionstjeneste og i givet fald til den interne revisionsstruktur i det berørte generaldirektorat eller den berørte tjeneste, med henblik på en systematisk opfølgning heraf. Ifølge standardprocedurer underretter de interne revisorer, Den Interne Revisionstjeneste og de interne revisionsstrukturer i generaldirektoraterne kontoret om ethvert element, der er konstateret i forbindelse med deres arbejde, som giver anledning til mistanke om eventuel svig.

* Disciplinærinstanser

I henhold til artikel 1, stk. 3, i forordning (EF) nr. 1073/1999 og forordning (Euratom) nr. 1074/1999 samt bestemmelserne i den interinstitutionelle aftale af 25. maj 1999 foretager kontoret administrative undersøgelser, der har til formål at:

- «bekæmpe svig, bestikkelse og enhver anden ulovlig aktivitet, der skader Det Europæiske Fællesskabs interesser»

- undersøge «alvorlige tilfælde (...) der kan indebære manglende opfyldelse af tjenestemænds eller de øvrige ansattes forpligtelser, der kan medføre en disciplinærsag eller i givet fald en straffesag, eller manglende opfyldelse af lignende forpligtelser hos medlemmerne (...) ledere (...) og de ansatte (...), der ikke er omfattet af vedtægten ».

Kommissionen konstaterer, at de undersøgelser, der kan foretages af disciplinærinstanser med undersøgelseskompetence, i det omfang sådanne findes, er begrænset til den institution, organ, kontor eller agentur, som de hører ind under. Kontoret har derimod omfattende beføjelser til intern efterforskning, som det uden forskel kan udøve i alle institutionerne, organerne, kontorerne og agenturerne, herunder vedrørende medlemmer og ansatte, der ikke er omfattet af vedtægten. Eftersom institutionerne, organerne, kontorerne og agenturerne har en generel undersøgelsesbeføjelse i disciplinæranliggender og et eget ansvar [42], er det nødvendigt at afgrænse anvendelsesområdet for kontorets virksomhed for at sikre, at dets beføjelser hævdes i tilfælde af eventuelle kompetenceoverlapninger.

[42] Se sjette betragtning i standardafgørelsen i bilaget til den førnævnte interinstitutionelle aftale af 25. maj 1999, ifølge hvilken «disse undersøgelser bør gennemføres på ensartede betingelser i alle institutionerne (...) uden at overdragelsen af denne opgave til kontoret fratager institutionerne (...) deres ansvar».

Kommissionen har i modsætning til de andre institutioner, organer, kontorer og agenturer oprettet et kontor for undersøgelse og disciplin (IDOC) [43], der i henhold til artikel 2 i Kommissionens afgørelse af 19. februar 2002 har til opgave at foretage administrative undersøgelser og forberede disciplinærsager, der hører under ansættelsesmyndigheden. Kommissionen har bekræftet, at OLAF har en prioriteret stilling inden for rammerne af kontorets kompetenceområde (beskyttelse af de finansielle interesser og alvorlige forhold). Hvis kontoret meddeler, at det allerede har iværksat en undersøgelse eller agter at gøre det, afholder IDOC sig fra at indlede en parallel undersøgelse. Det bestemmes således i artikel 5, stk. 2, i den førnævnte afgørelse af 19. februar 2002, at «før undersøgelsen indledes, konsulterer generaldirektøren for personale og administration kontoret (...) for at sikre sig, at dette ikke iværksætter en undersøgelse eller agter at gøre det.» Det fremgår af såvel Kommissionens afgørelse som af den administrative praksis, at IDOC har en residualkompetence i forhold til kontoret, hvilket hindrer overlapning af administrative undersøgelser. Det skal desuden understreges, at af hensyn til effektiviteten af den disciplinære opfølgning af de interne undersøgelser skal der i forbindelse med kontorets ansattes efterforskningsarbejde tages hensyn til de særlige forhold, der gør sig gældende for disciplinærbestemmelser.

[43] Kommissionens afgørelse af 19. februar 2002. C(2002) 540.

For at forbedre koordineringen og komplementariteten må kontoret anmodes om at gøre sit indsatsområde mere gennemsigtigt på grundlag af forskellige interventionskriterier. Nogle parametre forekommer selvskrevne ud fra princippet om dækning af specialområde. Det gælder f.eks. kriteriet om strafferetlig opfølgning og kriteriet om ekspertise inden for bekæmpelse af adfærd, der kan henføres til grov økonomisk og finansiel kriminalitet [44]. Hvad angår forvaltningsmæssige lovovertrædelser, bør kontoret kunne behandle dem, i det omfang der kræves ekspertise inden for økonomisk og finansiel kriminalitet.

[44] Det skal desuden bemærkes, at medlemmerne af institutionerne ikke er omfattet af vedtægten og derfor ikke er undergivet disciplinærinstansernes kontrol. Det er for at tage højde for denne situation, at lovgiveren klart har fastslået kontorets kompetence.

Kommissionen mener, at kontorets og disciplinærinstansernes efterforskningsarbejde kan omfattes af aftalememoranda, som forbeholder kontorets intervention til efterforskning af alvorlige forhold, der kan sidestilles med økonomisk og finansiel kriminalitet. En mere præcis afgrænsning af kompetenceområderne vil være mulig på grundlag af en typologisering af de forskellige former for adfærd, hvilket forudsætter et stort arbejde med at definere og klassificere de forskellige typer brud på tjenestepligten i forbindelse med udøvelsen af hvervet.

Henstilling nr. 8 (R.8)

Kommissionen henstiller, at der indgås et aftalememorandum med henblik på at gøre den praktiske fordeling af opgaverne mellem kontoret og disciplinærinstanserne mere gennemsigtig.

* Særlige instanser for finansielle uregelmæssigheder

Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 1605/2002 af 25. juni 2002 om finansforordningen vedrørende De Europæiske Fællesskabers almindelige budget [45], berører ikke bestemmelserne i forordning (EF) nr. 1073/1999 og forordning (Euratom) nr. 1074/1999, heller ikke kontorets kompetencer.

[45] Offentliggjort i EFT L 248 af 16.9.2002, s. 1.

Det hedder imidlertid, at for at «afgøre, om der foreligger en økonomisk uregelmæssighed, og hvilke følger en sådan uregelmæssighed eventuelt skal have», er det fastsat i finansforordningen, at hver institution opretter en «særlig og i operationel henseende selvstændig instans». På grundlag af udtalelsen fra denne instans afgør institutionen, om der skal træffes foranstaltninger med henblik på at fastslå, om disciplinært eller økonomisk ansvar kan gøres gældende [46].

[46] Artikel 66, stk. 4, i finansforordningen.

En hensigtsmæssig samordning af disse instansers og kontorets interventioner må nødvendigvis sikres under opretholdelse af kontorets kompetencer. Udtalelsen fra de ovennævnte instanser vurderer, om der foreligger uregelmæssigheder, grovheden af disse og eventuelle følger. Hvis analysen lader formode, at sagen henhører under kontorets kompetence, underrettes dette omgående.

Kommissionen finder det nyttigt, at systemet vurderes i lyset af de indhøstede erfaringer med henblik på at indkredse eventuelle behov for forbedringer.

* Revisionsretten

I henhold til artikel 246 og 248 EF varetager Revisionsretten revisionen af regnskaberne og reviderer med henblik herpå regnskaberne over samtlige Fællesskabets indtægter og udgifter med henblik på at efterprøve deres lovlighed og formelle rigtighed og sikre sig, at den økonomiske forvaltning har været forsvarlig. Revisionsrettens opgave er at foretage revision, i princippet uvarslet, med henblik på at efterprøve systemernes uangribelighed. Revisionsretten har i modsætning til kontoret ikke primært til opgave at afsløre strafbare handlinger, og heller ikke beføjelser til at gøre et individuelt ansvar gældende. Som grundlag for samarbejdet med kontoret er der indgået et arrangement mellem kontoret og Revisionsretten, ifølge hvilket sidstnævnte fremsender elementer, der kan formodes at udgøre et tilfælde af svig, og kontoret for sin del holder den orienteret om opfølgningen heraf.

Kommissionen mener, at denne praksis bør give mulighed for en god forankring af samarbejdet mellem kontoret og Revisionsretten.

I det omfang en sådan ordning kan være nyttig for at lette kontorets gennemførelse af interne undersøgelser på ensartede betingelser i alle institutionerne, organerne, kontorerne og agenturerne, finder Kommissionen det nyttigt at overveje relevansen af at indgå specifikke aftalememoranda mellem kontoret og de andre institutioner, organer, kontorer og agenturer.

Henstilling nr. 9 (R.9)

Kommissionen henstiller, at kontoret undersøger relevansen af at udvide aftalememorandaene til de andre institutioner, organer, kontorer og agenturer.

1.2.4. Samarbejde på EU-plan og internationalt plan

Den økonomiske og finansielle kriminalitets grænseoverskridende karakter og rækkevidden af Det Europæiske Fællesskabs indsats inden for rammerne af samarbejdet med tredjelande nødvendiggør en forbedring af samarbejdet med alle de instanser, der har til opgave at bekæmpe disse former for kriminalitet. Samordningen af kontorets kompetencer med Europols og Eurojusts samt bestemmelser om deres indbyrdes samarbejde er en absolut nødvendighed. Forordning (EF) nr. 1073/1999 og forordning (Euratom) nr. 1074/1999 indeholder ingen bestemmelser herom. Kontoret er en del af en fællesskabsinstitution, der udøver beføjelser, der er uafhængige af den nationale kompetencesfære. Europol og Eurojust varetager i deres egenskab af tredjesøjleinstanser opgaver, der er centreret om koordineringen af de nationale foranstaltninger.

* Europol

Ifølge artikel 2, stk. 6, i afgørelsen af 28. april 1999 om oprettelse af Det Europæiske Kontor til Bekæmpelse af Svig (OLAF) samarbejder kontoret direkte med politi- og retsmyndighederne. Rådets afgørelse af 6. december 2001 [47] udvidede Europols mandat til bekæmpelse af grove former for international kriminalitet som opregnet i bilaget til Europol-konventionen. Bedrageri og svig samt bestikkelse er således omfattet af Europols mandat. I en af betragtningerne til denne afgørelse er det anført, at Kommissionens rolle ikke berøres heraf. Ifølge en erklæring i bilag til afgørelsen hedder det, at Rådet «er enigt om, at inddragelsen af svig blandt de former for kriminalitet, der er anført i bilaget til Europol-konventionen, skal tage hensyn til OLAF's kompetence (...) med hensyn til skatte- og toldsvig og føre til forhandling af en aftale mellem Europol og Kommissionen».

[47] EFT C 362 af 18.12.2001, s. 1.

En samarbejdsaftale indgået mellem Kommissionen og Europol den 18. februar 2003 fastsætter muligheden for, at Europol og OLAF direkte kan indgå aftaler på de områder, der er omfattet af kontorets uafhængige undersøgelsesfunktion.

Kommissionen konstaterer, at kontoret og Europol deler interessen i at sikre et bedre samarbejde. En forudsætning for at forbedre samarbejdet ved at give mulighed for, at Europol kan meddele kontoret oplysninger, er, at Rådet enstemmigt vedtager en afgørelse, hvilket kræves i henhold til artikel 10, stk. 4, og artikel 18 i Europol-konventionen. Som følge af disse juridiske restriktioner er den operationelle informationsudveksling mellem Europol og kontoret fortsat af relativt ubetydeligt omfang. Alle muligheder for at forbedre denne situation må undersøges, f.eks. at kontoret mere regelmæssigt deltager i Europols styrelsesråd, hvilket vil lette etableringen af personlige kontakter med henblik på bevidstgørelse om nytten af udveksling mellem Europol og kontoret.

* Eurojust

Ifølge artikel 2, stk. 6, i afgørelsen af 28. april 1999 om oprettelse af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) samarbejder kontoret direkte med politi- og retsmyndighederne. På områder, der hører under fællesskabskompetencen, som beskyttelsen af de finansielle interesser foregår samordningen på området operationelt samarbejde, herunder retslig opfølgning af kontorets undersøgelser, direkte via kontorets juridiske rådgivnings- og retslige opfølgningsfunktion.

Eurojust er et permanent EU-organ, som koordinerer det strafferetlige samarbejde mellem medlemsstaternes kompetente myndigheder, og som selv fastsætter sine prioriteringer. Eurojust, der blev oprettet ved Rådets afgørelse af 28. februar 2002 [48], erstattede Pro-Eurojust, en midlertidig enhed, der var oprettet den 1. marts 2001. I ottende betragtning til Rådets afgørelse hedder det, at «Eurojusts beføjelser berører ikke Fællesskabets kompetence for så vidt angår beskyttelsen af dettes finansielle interesser ». For at hævde Fællesskabets regelværk så Kommissionen sig nødsaget til at fremsætte en erklæring i bilag til Rådets afgørelse [49]. Eurojust har ikke egne efterforskningsbeføjelser på europæisk plan. Eurojust har i sin egenskab af retsorgan til formål at forbedre koordineringen og samarbejdet mellem de nationale retsforfølgende myndigheder og at støtte disse med henblik på at øge effektiviteten af deres efterforskning og forfølgning af grove former for kriminalitet.

[48] EFT L 63 af 6.3.2002, s. 1.

[49] Hvori det anføres, at Fællesskabet og medlemsstaterne har et delt ansvar for beskyttelsen af Fællesskabernes finansielle interesser, og at det skal i den forbindelse skal understreges, at EF-traktatens artikel 280 er det specifikke retsgrundlag for samarbejdet med de kompetente nationale myndigheder på dette områdes (...) og for at træffe de nødvendige foranstaltninger med henblik på at forebygge og bekæmpe svig og enhver anden ulovlig aktivitet, der skader Fællesskabets finansielle interessers (...). Det er inden for denne ramme, at der skal tilrettelægges et snævert, løbende samarbejde mellem på den ene side Det Europæiske Kontor til Bekæmpelse af Svig (OLAF) og de nationale retsforfølgende myndigheder og på den anden side mellem Kommissionen (OLAF) og Eurojust. »

Kommissionen konstaterer, at forhandlingen af et aftalememorandum mellem kontoret og Eurojust i overensstemmelse med artikel 22 i Eurojusts forretningsorden, er i gang. Dette memorandum bør fastlægge de nærmere regler for gensidig meddelelse af oplysninger og samarbejde vedrørende bestemte sager mere generelle emner af interesse for både kontoret og Eurojust.

Hvad angår forbindelserne mellem kontoret og EU-instanser som Europol og Eurojust finder Kommissionen det vigtigt at tage hensyn til de europæiske institutioners særlige ansvarsområder for så vidt angår beskyttelsen af fællesskabsinteresserne, i særdeleshed de finansielle interesser. Der påhviler Kommissionen og budgetmyndighedens to grene et stort ansvar på dette område [50], og der kan ikke være tale om at svække Fællesskabets regelværk desangående.

[50] Beskyttelsen af de finansielle interesser er forbundet med ansvaret for gennemførelsen af budgettet (artikel 274-276 EF), der påhviler institutionerne og navnlig Kommissionen i tæt sammenhæng med det i artikel 280 EF omhandlede delte ansvar.

* Tredjelande

I sin egenskab af tjeneste under Kommissionen har kontoret til opgave at forhandle aftaler og protokoller om gensidig administrativ bistand på toldområdet med tredjelande. Der er allerede indgået 41 aftaler, og i øjeblikket er der forhandlinger i gang med bl.a. Syrien og Kina. Kommissionen mener i den forbindelse, at kontoret skal fortsætte forhandlingerne om aftaler og protokoller for at dække endnu flere lande og styrke informationsudvekslingen og det gensidige samarbejde. Opfølgningen af anvendelsen af disse instrumenter foregår gennem arbejdet i de blandede udvalg.

Der er forhandlinger i gang med Schweiz vedrørende en aftale om bekæmpelse af svig og enhver anden ulovlig aktivitet, der skader parternes finansielle interesser (administrativ bistand og retligt samarbejde).

Undersøgelserne vedrørende beskyttelse af euroen mod forfalskning (se nedenfor punkt 2.3) har betonet vigtigheden af samarbejdet med tredjelande. Med henblik herpå bør artikel 9 i forordning (EF) nr. 1338/2001 udmøntes i indsættelse af bestemmelser om bekæmpelse af falskmøntneri i samarbejds-, associerings- og førtiltrædelsesaftaler.

I lyset af de aftalememoranda, kontoret allerede har indgået med myndigheder i tredjelande (bl.a. det russiske skattepoliti), mener Kommissionen, at det samme tiltag bør overvejes i forhold til andre tredjelandemyndigheder.

Henstilling nr. 10 (R.10)

Kommissionen henstiller, at forhandlingerne om internationale aftaler om gensidig administrativ bistand på toldområdet fortsættes med henblik på bl.a. at styrke informationsudvekslingen og samarbejdet mellem fællesskabsplanet og tredjelandemyndigheder.

Kommissionen henstiller ligeledes, at der indsættes bestemmelser om bekæmpelse af falskmøntneri informationsudvekslingen mellem fællesskabsplanet og tredjelandemyndigheder, navnlig i samarbejds-, associerings- og førtiltrædelsesaftaler med disse.

Kommissionen henstiller endvidere, at kontoret undersøger muligheden for at udvide de aftalememoranda, der er indgået med myndighederne i visse tredjelande, til andre tredjelandemyndigheder.

* Internationale instanser

Kontoret opretholder forbindelser med en række internationale aktører som Interpol, Verdenstoldorganisationen og Verdensbanken. Samarbejdet omfatter deltagelse i internationale fora, bl.a. den årlige konference af internationale efterforskere, som kontoret skal organisere i 2003. Kontoret har beføjelse til at fastsætte de nærmere regler for et styrket samarbejde med dets forskellige partnere. Hvad angår verdenstoldorganisationen deltager kontoret som observatør i flere udvalg, og på det operationelle plan er der etableret udveksling af data mellem kontorets edb-system og verdenstoldorganisationens database, bl.a. vedrørende cigaretsmugling. Praksis har desuden vist interessen i at inddrage Interpol i arbejdet vedrørende beskyttelsen af euroen mod falskmøntneri i Kommissionens Rådgivende Udvalg om Bekæmpelse af Svig, hvis formandskab varetages af kontoret, hvilket vil tilføre en reel merværdi i form af anvendelsen af internationale instrumenter på området bekæmpelse af falskmøntneri og integreringen af denne erfaring i fællesskabsordningen (kontorer eller centrale nationale kontaktpunkter).

*

2. KOMMISSIONENS GENERELLE OPGAVER: KONTORETS SÆRLIGE EKSPERTISE

Ligesom institutionens øvrige tjenester har kontoret til opgave at udarbejde lovgivningsinitiativer, udforme og iværksætte foranstaltninger og gennemføre Kommissionens beslutninger. I henhold til de bestemmelser, der er vedtaget på området, vedrører det ansvar som tillægges kontoret, foruden beskyttelsen af de finansielle interesser samtlige aktiviteter til sikring af Fællesskabernes interesser mod uregelmæssig adfærd, der kan have administrative eller strafferetlige konsekvenser [51]. Kontorets opgaver omfatter således «alle de opgaver som hidtil har været udført af "Taskforcen for Koordinering af Svigbekæmpelse", herunder de opgaver, der vedrører udarbejdelse af lovgivning og administrative bestemmelser inden for Kontorets arbejdsområder, også når der er tale om de instrumenter, der henhører under afsnit VI i traktaten om Den Europæiske Union » [52].

[51] Se bl.a. sjette betragtning til afgørelse 1999/352/EF, EKSF, Euratom og femte betragtning til forordning (EF) nr. 1073/1999 og forordning (Euratom) nr. 1074/1999.

[52] Artikel 2, stk. 1-7, og syvende betragtning til beslutning 1999/352/EF, EKSF, Euratom.

Inden for rammerne af de af lovgiveren vedtagne målsætninger for beskyttelsen af Fællesskabernes finansielle interesser har Kommissionen med oprettelsen af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig sikret, at planlægningsvirksomheden og arbejdet i marken ligger tæt på hinanden.

Omfanget af disse planlægningsaktiviteter fremgår bl.a. af de mål, der er fastsat i artikel 280 EF, artikel 1, stk. 2, i forordning (EF) nr. 1073/1999 og forordning (Euratom) nr. 1074/1999 samt artikel 2 i afgørelse 1999/352/EF, EKSF, Euratom, om oprettelse af kontoret. Disse aktiviteter drejer sig hovedsagelig om udarbejdelse af politikken for bekæmpelse af svig (strategi) og af lovgivningen inden for forebyggelse, samarbejde og bekæmpelse af svig [53]. De vedrører også udviklingen af infrastrukturer og teknisk bistand, indsamling og udnyttelse af oplysninger samt repræsentation af Kommissionen og samarbejde med de kompetente nationale myndigheder.

[53] Se ligeledes artikel 1, stk. 2, i forordning (EF) nr. 1073/1999 og forordning (Euratom) nr. 1074/1999, ifølge hvilken kontoret «bidrager til udformning og udvikling af metoder til bekæmpelse af svig og enhver anden ulovlig aktivitet, der skader Det Europæiske Fællesskabs finansielle interesser».

I denne evaluering vises gennem en række gennemførte aktioner effekten af den tætte sammenhæng mellem Kommissionens generelle opgaver, der er overdraget kontoret, og opgaverne i tilknytning til den operationelle funktion.

2.1. Svigbekæmpende strategi

Strategien for beskyttelse af de finansielle interesser og bekæmpelsen af svig, som Kommissionen vedtog i 1994, og Kommissionens hertil knyttede arbejdsprogrammer vedrørende bekæmpelse af svig, bl.a. for 1998/1999, vidner om institutionens vilje til at udnytte de erfaringer, der var indhøstet af Kommissionens tidligere enhed for bedrageribekæmpelse [54]. Denne tværfaglige ekspertise har også gjort det muligt at udvide en specifik knowhow til andre områder, hvor fællesskabsbestemmelser kan berøres af uregelmæssige handlinger og former for adfærd, der kan give anledning til administrativ eller strafferetlig forfølgelse. Det er på denne baggrund, at først enheden for bedrageribekæmpelse og dernæst kontoret i sin egenskab af tjeneste under Kommissionen fik til opgave at udarbejde og komme med forslag til institutionens strategi for bekæmpelse af svig.

[54] KOM(1994) 92 endelig og KOM(1998) 278 endelig. Denne strategi byggede på fire prioriterede aktionsområder (styrkelse af tilstedeværelsen i marken og støtte til den operationelle virksomhed, styrkelse af partnerskabet mellem Kommissionen og medlemsstaterne, herunder forbedring og udnyttelse af efterforskningsresultaterne, forbedring af EF-lovgivningsrammen og forbedring af de nationale lovgivningers kompatibilitet). Se også Kommissionens senere årsrapporter om beskyttelse af de finansielle interesser og bekæmpelse af svig, bl.a. for årene 1995-1997 (KOM(1996) 173 endelig, KOM(1997) 200 endelig, KOM(1998) 276 endelig).

De overordnede retningslinjer for den svigbekæmpende strategi, der blev fastlagt i juni 2000 [55], og de hertil knyttede handlingsprogrammer udmønter princippet om samling af undersøgelser, efterforskning (strategisk og operationel efterretning), udnyttelse af de operationelle resultater og institutionens generelle opgaver i kontorets regi.

[55] En samlet svigbekæmpende lovgivningspolitik, en ny operatione