Den tredje rapport angav, at Brunei havde meddelt Kommissionen, at kroatiske statsborgere samt statsborgere fra Liechtenstein var blevet indrømmet visumfritagelse i op til 90 dage. Disse afgørelser var imidlertid endnu ikke gennemført på tidspunktet for rapportens vedtagelse. Siden da har Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten flere gange anmodet Brunei om at indføre visumfritagelse, ajourføre landets respektive websteder og underrette IATA om ændringen. Kommissionen modtog positive signaler i forbindelse med disse kontakter. For ganske nylig, den 6. april 2016, oplyste Bruneis mission ved EU Kommissionen skriftligt om, at visumfritagelsen vil blive gennemført i praksis inden for få uger.

Japan meddelte officielt det rumænske udenrigsministerium den 17. december 2015, at den visumfrie status for rumænske statsborgere, herunder indehavere af midlertidige pas, var forlænget til den 31. december 2018. Kommissionen noterer sig derfor, at fuld visumfritagelse er sikret med Japan indtil den 31. december 2018.

Den delegerede retsakt (dvs. suspensionen af visumfritagelsen) træder kun i kraft, hvis hverken Europa-Parlamentet eller Rådet har gjort indsigelse inden for en frist på fire måneder fra meddelelsen, eller hvis begge institutioner inden udløbet af denne frist har meddelt Kommissionen, at de ikke agter at gøre indsigelse. Denne fire måneders periode forlænges med to måneder, hvis lovgiveren anmoder herom. Med andre ord ville afgørelsen i sidste ende blive truffet af Europa-Parlamentet og/eller Rådet.

I henhold til procedurens næste fase pålægger forordningen Kommissionen at vedtage en delegeret retsakt, der midlertidigt suspenderer visumfritagelsen i 12 måneder for statsborgere fra det pågældende tredjeland, hvis tredjelandet ikke har ophævet visumpligten senest 24 måneder efter datoen for offentliggørelsen af meddelelserne.

Kommissionen etablerede en ramme for regelmæssige "trepartsmøder" mellem tredjelandet, den eller de berørte medlemsstater og Kommissionen. Under hensyntagen til medlemsstaternes og tredjelandenes engagement på disse møder, de sandsynlige negative konsekvenser af at suspendere visumfritagelsen og det forhold, at ingen af de berørte medlemsstater har anmodet Kommissionen om at vedtage suspensionsforanstaltninger, foreslog Kommissionen ikke sådanne foranstaltninger og vedtog tre rapporter i den første fase af ordningen.

Hvis det pågældende tredjeland ikke har ophævet visumpligten, skal Kommissionen senest seks måneder efter datoen for offentliggørelsen af medlemsstaternes meddelelser og derefter med jævne mellemrum på op til seks måneder enten vedtage en gennemførelsesretsakt, under hvilken visumfritagelsen for visse kategorier af statsborgere fra det pågældende tredjeland er midlertidigt suspenderet i op til seks måneder, eller forelægge en rapport, der vurderer situationen og begrunder, hvorfor den besluttede ikke at suspendere visumfritagelsen.

Ifølge forordningen skal Kommissionen umiddelbart efter datoen for offentliggørelsen i EU-Tidende tage kontakt til det pågældende tredjelands myndigheder, navnlig på det politiske, økonomiske og handelsmæssige område, med henblik på at genindføre visumfri rejse for statsborgere fra den pågældende medlemsstat. Der blev taget kontakt til alle de tredjelande, som medlemsstaterne havde givet meddelelse om.

Den gensidighedsmekanisme, der blev vedtaget som et kompromis mellem lovgiverne i 2013, består af forskellige faser, begyndende med en meddelelse fra en medlemsstat, i tilfælde af at et tredjeland, hvis statsborgere er fritaget for visumpligten, opretholder eller indfører visumpligt for statsborgere fra en eller flere medlemsstater, og offentliggørelsen heraf i Den Europæiske Unions Tidende.

For at sikre fuld inddragelse af Europa-Parlamentet og Rådet ved anvendelsen af gensidighedsmekanismen og i betragtning af den særligt følsomme politiske karakter af suspensionen af visumfritagelsen vurderes konsekvenserne og virkningerne af en suspension af visumfritagelsen for statsborgere fra det pågældende tredjeland i denne meddelelse.

Hvis det pågældende tredjeland ikke har ophævet visumpligten senest den 12. april 2016, skal Kommissionen i henhold til Rådets forordning (EF) nr. 539/2001 af 15. marts 2001 som ændret af Europa-Parlamentet og Rådet ved forordning (EU) nr. 1289/2013 af 11. december 2013 (i det følgende benævnt "forordningen") vedtage en delegeret retsakt, der i 12 måneder suspenderer visumfritagelsen for statsborgere fra det pågældende tredjeland. Forordningen kræver også, at Kommissionen tager hensyn til konsekvenserne af en suspension af visumfritagelsen for EU's og dets medlemsstaters eksterne forbindelser. Ligeledes erklærede 21 medlemsstater på tidspunktet for vedtagelsen af forordningen, at "de relevante EU-institutioner ifølge de relevante bestemmelser og forud for vedtagelsen af et forslag eller en beslutning er forpligtet til i vid udstrækning og nøje at undersøge og tage hensyn til de potentielle negative politiske konsekvenser, der eventuelt måtte følge af sådanne forslag eller afgørelser".

Gensidig visumfritagelse er et princip i EU's fælles visumpolitik og et mål, som EU bør forfølge proaktivt i sine forbindelser med tredjelande, idet dette bidrager til at øge troværdigheden og sammenhængen, hvad angår EU's eksterne forbindelser. Dette princip betyder, at EU, når der træffes afgørelse om at ophæve visumpligten for statsborgere fra et tredjeland, tager hensyn til, hvorvidt det pågældende tredjeland gensidigt indrømmer visumfritagelse for statsborgere fra alle medlemsstater. I denne forbindelse bør det bemærkes, at Det Forenede Kongerige og Irland ikke deltager i udviklingen af den fælles visumpolitik. Siden 2001 er der oprettet forskellige mekanismer i henhold til EF/EU-retten med de foranstaltninger, der skal træffes i tilfælde af manglende gensidighed. Med aktiv støtte fra Kommissionen er der blevet fundet en løsning i det store flertal af de meddelte tilfælde af manglende gensidighed i forhold til otte tredjelande.

c.Canada (meddelt af Bulgarien og Rumænien)

Et fjerde trepartsmøde fandt sted den 6. april 2016. På mødet forklarede Canada, at den elektroniske rejsetilladelse (eTA) blev obligatorisk for alle visumfrie rejsende den 15. marts 2016. For at muliggøre en smidig overgang er der dog indført en periode med "lempelser" indtil den 29. september 2016.

Canada bekræftede sit tilsagn om at udvide eTA til bulgarske og rumænske statsborgere, der har rejst på et visum til Canada i de seneste ti år, eller som har et gyldigt ikkeimmigrant visum til USA, når eTA er stabil og fuldt fungerende. Der er stadig ikke fastsat nogen frist for en sådan udvidelse.

På mødet gav Canada ligeledes en ajourføring vedrørende antallet af overtrædelser i forbindelse med immigration og antallet af visumafslag, som er to vigtige indikatorer for visumfritagelse inden for Canadas visumpolitiske ramme. For både Bulgarien og Rumænien er antallet af især visumafslag fortsat et godt stykke over den krævede tærskel på 4 % i løbet af de sidste tre år (gennemsnittet i 2013-2015 er på omkring 16 % for begge lande). For så vidt angår overtrædelser i forbindelse med immigration – hvor tærsklen er 3 % i gennemsnit over tre år – klarer begge medlemsstater sig forholdsmæssig bedre (2013-2015): Bulgarien: 4,3 %, Rumænien: 2,5 %. Desuden meddelte Canada, at med henblik på at indsamle flere oplysninger om visse områder (f.eks. udstedelse af rejsedokumenter og underliggende dokumenter, integration af romaer, grænseforvaltning og bekæmpelse af korruption) havde Canada foreslået at udføre tekniske besøg/ekspertbesøg i de kommende måneder i begge medlemsstater. Dette bør ikke betragtes som en formel "visumvurdering", og sådanne ekspertmissioner ville bidrage til at opbygge tillid og gøre det muligt for canadiske eksperter at identificere specifikke risici forbundet med en visumfritagelse og mulighederne for at mindske disse risici.

Der er således ikke opnået fuld gensidig visumfritagelse med Canada for bulgarske og rumænske statsborgere. Kommissionen vil fortsat overvåge udviklingen, navnlig hvad angår Canadas gennemførelse snarest muligt af den planlagte udvidelse af eTA til at omfatte visse kategorier af rejsende og, som et yderligere skridt, ved at udvide dens anvendelsesområde til visse kategorier af førstegangsrejsende med "lav risiko".

d.USA (meddelt af Bulgarien, Kroatien, Cypern, Polen og Rumænien)

Et fjerde trepartsmøde med USA fandt sted den 23. februar 2016. USA understregede sit tilsagn om at udvide sit visumfritagelsesprogram, når medlemsstaterne opfylder alle kravene. Medlemsstaternes indsats blev anerkendt af USA.

På mødet forelagde USA statistikker for visumafslag for 2015: Bulgarien: 17,26 %, Kroatien: 5,29 %, Cypern: 3,53 %, Polen: 6,37 %, Rumænien: 11,16 %. Ingen af de fem medlemsstater nåede den tærskel på 3 %, som kræves i henhold til USA's Immigration and Nationality Act.

For så vidt angår de aftaler, som USA har anmodet om på retshåndhævelsesområdet, er alle medlemsstaterne nået meget langt; næsten alle aftaler er undertegnet. Indberetningen af bortkomne/stjålne pas til Interpol blev ikke anset for at være en hindring. USA indleder dog først besøgene på stedet i kandidatlandene vedrørende visumfritagelsesprogrammet – en forudsætning for adgang til visumfritagelsesprogrammet – når udenrigsministeriet og ministeriet for indenlandsk sikkerhed (Department of Homeland Security) anser alle kravene i Immigration and Nationality Act for at være opfyldt.

USA's Kongres ændrede den 18. december 2015 lovgivningen om visumfritagelsesprogrammet. I henhold til de nye bestemmelser skal de rejsende fra landene i visumfritagelsesprogrammet, som har statsborgerskab i Irak, Iran, Syrien eller Sudan (f.eks. borgere med dobbelt statsborgerskab), eller som på et hvilket som helst tidspunkt fra den 1. marts 2011 har været i disse lande eller i Libyen, Somalia eller Yemen, fra den 21. januar 2016 som en generel regel ansøge om et visum og kan ikke længere rejse med en elektronisk tilladelse (ESTA) under visumfritagelsesprogrammet. Denne lov har en potentiel indvirkning på alle de medlemsstater, der har adgang til visumfritagelsesprogrammet. Ingen af de medlemsstater, der har adgang til visumfritagelsesprogrammet, underrettede Kommissionen om disse ændringer af visumfritagelsesprogrammet inden for 30 dage efter gennemførelsen heraf, jf. forordningens artikel 1, stk. 4, litra a). Den nye lov har også medført ændringer med hensyn til rejsedokumenter: Fra den 1. april 2016 er det kun rejsende med biometriske pas, der har ret til at rejse uden et visum.

Disse ændringer af visumfritagelsesprogrammet har medført nye rejserestriktioner for statsborgere fra lande, der er med i visumfritagelsesprogrammet. Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten har over for Kongressen og USA's regering ved flere lejligheder givet udtryk for EU's betænkeligheder ved de nye foranstaltninger i USA's lovgivning og har indtrængende opfordret USA til at gennemføre loven på en fleksibel måde for at begrænse de negative konsekvenser for EU-rejsende i god tro. Som reaktion på disse betænkeligheder og ved anvendelse af bestemmelserne i lovgivningen besluttede USA's regering at undlade at anvende lovgivningen, efter en konkret og individuel vurdering, i forbindelse med visse kategorier af personer ud over de undtagelser, der udtrykkeligt er fastsat i lovgivningen (f.eks. militærstab og offentligt ansatte på tjenesterejse). ESTA-formularen blev revideret i overensstemmelse hermed og gør det nu muligt for ansøgere, der mener, at de tilhører disse kategorier, at fremlægge yderligere oplysninger og for USA's myndigheder at træffe en afgørelse, efter en konkret og individuel vurdering, om deres ret til at få en ESTA.

Bulgarske, kroatiske, cypriotiske, polske og rumænske statsborgere er fortsat visumpligtige. I forbindelse med opnåelse af fuld visumgensidighed for de pågældende fem medlemsstater er det Kommissionens vedvarende holdning, at det ikke vil udgøre en øget migrations- eller sikkerhedstrussel for USA at indrømme visumfritagelse for statsborgere fra disse fem lande. Kommissionen vil derfor opfordre USA til som et første øjeblikkeligt skridt at overveje en foranstaltning svarende til den canadiske udvidelse af eTA til at omfatte bulgarske og rumænske rejsende med "lav risiko" – dvs. ret til at få en ESTA for de statsborgere fra disse fem lande, som f.eks. inden for de seneste ti år lovligt har anvendt et visum til USA – og i den forbindelse om nødvendigt tage initiativ til lovgivning. Kommissionen vil desuden opfordre USA til at overveje de lovgivningsmæssige initiativer, der er fremlagt, navnlig "Jobs Originating through Launching Travel Act of 2015".

Kommissionen vil sideløbende med drøftelserne om fuld visumgensidighed fortsætte med at overvåge gennemførelsen af ændringerne i visumfritagelsesprogrammet, der indfører yderligere rejserestriktioner for statsborgere fra lande, der er med i visumfritagelsesprogrammet, og indgå i en dialog med USA for at sikre, at disse ændringer gennemføres på en måde, der begrænser de negative konsekvenser for EU-rejsende i god tro. I denne forbindelse vil Kommissionen opfordre USA til at overveje de lovgivningsmæssige initiativer, der er fremlagt (f.eks. "Equal Protection in Travel Act of 2016"), med henblik på at begrænse de restriktioner, der pålægges personer med dobbelt statsborgerskab.

IV. Vurdering af konsekvenserne af suspensionen af visumfritagelsen

Selv når Kommissionen ikke har andre politiske alternativer til rådighed (hvilket er tilfældet i den nuværende situation), og de direkte identificerbare virkninger af loven forventes at blive betydelige, bør Kommissionen i henhold til retningslinjerne for bedre regulering forklare disse virkninger over for lovgiverne, så de kan træffe en velfunderet og evidensbaseret afgørelse.

a.Mulig indvirkning på EU's borgere

På det seneste trepartsmøde indtog USA den holdning, at suspensionen af visumfritagelsen vil medføre, at visumpligten genindføres for statsborgere fra alle medlemsstater. Princippet om gensidighed er fastsat i USA's Immigration and Nationality Act (Sec. 217 (2)(A)). Som følge heraf vil situationen højst sandsynligt ikke forbedres for de pågældende fem medlemsstater og vil forværres for alle de medlemsstater, der på nuværende tidspunkt har visumfri indrejse i USA.

På grundlag af de statistikker, som Verdensturistorganisationen (UNWTO) og USA's handelsministerium har udarbejdet, anslår Kommissionen, at de unionsborgere, der på nuværende tidspunkt kan rejse visumfrit, (hvert år) vil skulle ansøge om mindst 8 mio. visa for at rejse til USA. I betragtning af visumgebyret på 160 USD og omkostningerne i forbindelse med ansøgningen (som er på omkring 200 USD) svarer dette til ca. 2,5 mia. EUR i ekstra omkostninger for EU's borgere/virksomheder.

Selv om princippet om gensidighed ikke er et element i Canadas ramme for visumpolitikken, kan det ikke udelukkes, at Canada også vil reagere på en mulig suspension af visumfritagelsen for deres borgere på en tilsvarende måde. Hvis dette er tilfældet, anslår Kommissionen, at EU's borgere vil ansøge om mindst 1,5 mio. visa svarende til 375 mio. EUR i ekstra omkostninger for dem/EU's virksomheder.

b.Mulighederne for behandling af visumansøgninger i tilfælde af suspension af visumfritagelsen