Særberetning nr. 5/2003

om Phare- og Ispa-støtte til miljøprojekter i kandidatlandene, med Kommissionens svar

(artikel 248, stk. 4, andet afsnit, EF)

(2003/C 167/01)

INDHOLD

>TABELPOSITION>

RESUMÉ

I. Revisionen dækkede Phare- og Ispa-støtte til miljøprojekter i de ti kandidatlande i Central- og Østeuropa i perioden 1995-2000. Sigtet med revisionen var at vurdere, hvor effektivt Phare- og Ispa-støtten til miljøsektoren i kandidatlandene fungerede, og i den forbindelse navnlig, hvor effektiv en hjælp støtten havde været for disse lande i deres forberedelse til tiltrædelsen af EU.

Institutionsopbygningsprojekter i miljøsektoren

II. Det fremgik af revisionen, at Kommissionens bistand til støtte af institutionsopbygningen i miljøsektoren i kandidatlandene kun har været en delvis succes. Som Kommissionen selv erkendte det i sine strategidokumenter om udvidelsen fra 2001 og 2002, skal kandidatlandenes administrative kapacitet i miljøsektoren styrkes yderligere (jf. punkt 8). Denne situation afspejler på den ene side, at Kommissionen satte niveauet for støtten til institutionsopbygning for lavt (jf. punkt 9), selv om institutionerne i denne sektor stod over for særlige udfordringer (jf. punkt 7), og på den anden side, at de støttede twinningprojekter og projekterne vedrørende teknisk bistand kun har haft begrænset effekt (jf. punkt 11-14). I sin strategi for institutionsopbygning har Kommissionen haft for stor tillid til twinninginstrumentet, der ikke kan forventes at løse mange af de underliggende strukturelle problemer, som kandidatlandenes administrationer kæmper med. Disse problemer kan også bevirke, at kandidatlandene ikke vil kunne opfylde kravene i Fællesskabets miljølovgivning (jf. punkt 11-14). Svaghederne i den administrative kapacitet kan også konstateres i forbindelse med Ispa, ikke kun på nationalt plan, men også hos de endelige modtagere. Der bør gøres en indsats for at give de endelige modtagere tilstrækkelig kapacitet til at sikre infrastrukturprojekternes levedygtighed (jf. punkt 15-17).

Finansieringen af miljøinfrastrukturprojekter

III. Kandidatlandene burde på et tidligere stadium have udarbejdet miljø- og finansieringsstrategier for, hvilke projekter der skulle prioriteres højest, og for, hvordan disse projekter skulle finansieres mest effektivt (jf. punkt 18-21). I forvaltningen af Ispa har Kommissionen bestræbt sig på at holde støtteniveauet under loftet på 75 % (jf. punkt 23), og samarbejdet med EIB, EBGU og andre internationale finansinstitutter om at nå dette mål har været effektivt (jf. punkt 26-28). Retten mener dog, at støtteniveauet kan sænkes yderligere (jf. punkt 24-25).

Forvaltningen af miljøinfrastrukturprojekter

IV. De institutionelle svagheder medførte også problemer med gennemførelsen af forskellige projekter; Kommissionen har ikke i alle tilfælde taget effektivt fat på disse problemer. Kandidatlandene har således haft problemer med at forberede projekter, der opfyldte de foreskrevne standarder, og de konsulenter, som Kommissionen betalte for at løse disse problemer, havde ikke altid varetaget denne opgave på en tilfredsstillende måde (jf. punkt 31). Kommissionen havde ikke afsat tilstrækkelige ressourcer til projektbedømmelsen (jf. punkt 32). Der var risiko for, at bestemte infrastrukturprojekter, navnlig spildevandsrensningsanlæg, ville blive for store (jf. punkt 34). Kandidatlandene har haft meget store problemer med at afholde udbud vedrørende Ispa-kontrakter, hvilket til dels skyldes, at Kommissionens procedurer er meget komplicerede. Kandidatlandene havde derfor behov for mere støtte på dette område. I Ispa-projekternes budgetter var der ikke systematisk afsat de nødvendige midler til ansættelse af ingeniører, der havde tilstrækkelig erfaring til at kunne overvåge kontrakterne effektivt (jf. punkt 35-36). De fleste infrastrukturprojekter blev gennemført tilfredsstillende, da de først var kommet i gang, men der blev konstateret nogle væsentlige undtagelser (jf. punkt 39).

V. Retten anbefaler, at følgende forhold tages i betragtning:

- Der er fortsat et stort behov for institutionsopbygning (jf. punkt 40-41).

- De knappe finansielle midler bør fordeles mere målrettet, og støtten fra andre kilder bør øges (jf. punkt 42-43).

- Absorptionskapaciteten bør øges ved styrkelse af ressourcerne til projektforberedelse og gennemførelse af udbud (jf. punkt 44-45).

INDLEDNING

Miljøsektoren og udvidelsen af Den Europæiske Union

1. Miljøsektoren, der er omhandlet i kapitel 22 i tiltrædelsesforhandlingerne, er et af de områder, der frembyder flest udfordringer i forbindelse med forberedelsen til udvidelsen af Den Europæiske Union. Det skyldes følgende forhold:

a) Kandidatlandene skal omsætte den omfattende miljøfællesskabsret til national ret. Det drejer sig om ca. 140 direktiver vedrørende bl.a. luftkvalitet, vandkvalitet, affaldshåndtering, naturbeskyttelse og begrænsning af industriforurening og om lovgivning vedrørende hele miljøområdet, bl.a. vedrørende vurdering af virkningerne for miljøet og adgang til oplysninger om miljøet.

b) Det er nødvendigt at foretage meget store investeringer i infrastrukturer, for at bestemte nøgledirektiver kan gennemføres. Det fremgår f.eks. af en vurdering, der blev foretaget for nylig, at de samlede omkostninger ved tilpasningen af miljølovgivningen i CØEL vil andrage mellem 79 og 110 milliarder euro, og miljøsektoren bliver dermed den mest investeringskrævende sektor(1).

c) Der skal opbygges overvågningsstrukturer, og det skal sikres, at der er de menneskelige ressourcer, de finansielle midler og det udstyr, der skal til for, at man kan håndhæve de regler, der er omsat til national ret.

d) Det er nødvendigt at opbygge institutioner på centralt, regionalt og lokalt plan med administrativ kapacitet til at forvalte omsætningen til national ret samt gennemførelsen og håndhævelsen af den gældende miljøfællesskabsret generelt.

2. Det er blevet krævet af kandidatlandene, at de skal have omsat hele Fællesskabets gældende miljølovgivning til national lovgivning og vedtaget den inden tiltrædelsen. I betragtning af det enorme investeringsbehov i miljøsektoren har det imidlertid altid været klart, at det var nødvendigt at indrømme kandidatlandene lange overgangsperioder til opbygningen af de infrastrukturer, som er nødvendige for, at de kan efterkomme bestemte direktiver, som er omhandlet i kapitel 22 i tiltrædelsesforhandlingerne, og som kræver store investeringer. Der blev derfor ikke fastsat noget krav om, hvor mange af disse direktiver der mindst skulle være gennemført, for at miljøkapitlet kunne afsluttes, men Kommissionen forlangte dog af kandidatlandene, at de skulle forelægge gennemførelsesplaner. For så vidt angik strukturerne til håndhævelse af lovgivningen og kandidatlandenes administrative kapacitet generelt, krævedes det til gengæld af disse lande, at de skulle kunne bevise, at disse institutioner ville fungere tilfredsstillende på tidspunktet for tiltrædelsen.

3. I den periode, Rettens revision dækkede, blev Kommissionens politik for støtte til miljøsektoren ændret flere gange:

a) I 1995-1997 var Kommissionens politik den samme, som da Phare-programmet blev lanceret i 1989, nemlig at der skulle ydes finansiel støtte efter behov, og at hvert enkelt kandidatland kunne anvende de tildelte Phare-midler i overensstemmelse med de nationale prioriteringer.

b) Efter Det Europæiske Råds møde i Luxembourg i december 1997, hvor den nuværende udvidelsesproces blev indledt, blev Phare-programmet ændret, således at der udelukkende fokuseredes på de førtiltrædelsesprioriteringer, der var fastlagt i hvert enkelt lands tiltrædelsespartnerskab. Kommissionen udsendte også en meddelelse om strategien for miljøsektoren(2).

c) Støtten til miljøinfrastrukturprojekter blev væsentligt forøget i 2000. Med oprettelsen af det strukturpolitiske førtiltrædelsesinstrument (Ispa) stilles der hvert år i perioden 2000-2006 1040 millioner euro(3) til rådighed til store infrastrukturinvesteringer i miljø- og transportsektoren(4). Det var hensigten, at Phare-bevillingerne, der i perioden 1995-1999 beløb sig til ca. 368 millioner euro, eller i gennemsnit 73,6 millioner euro om året, fra og med 2000 navnlig skulle gå til institutionsopbygning. I tabel 1 vises fordelingen på de forskellige lande af forpligtelserne under Phare og Ispa på miljøområdet i perioden 1995-2000.

Tabel 1

Forpligtelser under Phare og Ispa i miljøsektoren i 1995-2000

>TABELPOSITION>

Kilde:

Revisionsretten.

Rettens revision

4. Sigtet med Rettens revision var at undersøge, hvor effektivt Phare- og Ispa-støtten til miljøsektoren fungerede, og i den forbindelse navnlig, hvor effektiv en hjælp støtten havde været for kandidatlandene i deres forberedelse til tiltrædelsen. Revisionens sekundære mål var at vurdere effektiviteten af de strategiske og finansielle rammer, som Kommissionen og kandidatlandene havde indført, og at undersøge, om bestemte institutionsopbygnings- og investeringsprojekter var i overensstemmelse med principperne for sparsommelighed, effektivitet og produktivitet. Revisionen dækkede indgåelsen af forpligtelser til den Phare- og Ispa-støtte, der blev ydet til miljøsektorerne over budgetterne for 1995-2000, og gennemførelsen frem til udgangen af 2001. Der blev revideret projekter i alle de ti kandidatlande, som modtager Phare- og Ispa-støtte. Retten gennemgik sagsakter og gennemførte interviews både i Kommissionen i Bruxelles og i Kommissionens delegationer. Der blev endvidere holdt møder med miljøministerierne, med regionale og lokale myndigheder samt med endelige modtagere i kandidatlandene.

5. Der blev revideret Phare-projekter til i alt 270 millioner euro eller ca. 67 % af det samlede støttebeløb til Phare-miljøprojekter i denne periode. Revisionen omfattede ikke miljøinfrastrukturprojekter, der blev finansieret under Phare-programmet for grænseoverskridende samarbejde mellem centraleuropæiske lande og under regionale miljøprogrammer(5). Endvidere foretog Retten stedlig revision af 22 af de 39 Ispa-miljøforanstaltninger, som der blev indgået forpligtelser til i 2000. Forpligtelserne vedrørende de Ispa-foranstaltninger, Rettens revision omfattede, beløb sig til 307 millioner euro, eller ca. to tredjedele af de samlede Ispa-forpligtelser til miljøområdet. Grundlaget for revisionen af Ispa var Rettens bemærkninger om dette instrument i årsberetningen for 2000(6). Alle de overordnede revisionsorganer i kandidatlandene deltog i revisionen i forskelligt omfang, nogle af dem reviderede en del af den stikprøve af projekter, Retten havde udvalgt, og anvendte i den forbindelse Rettens metodologi, andre bistod Rettens revisorer med forberedelsen af revisionsbesøg og under revisionen på stedet.

6. De revisionsresultater, der redegøres for i denne beretning, kan gengives i tre hovedpunkter:

a) Der er fortsat et stort behov for institutionsopbygning.

b) De knappe finansielle midler bør fordeles mere målrettet.

c) Absorptionskapaciteten bør øges ved styrkelse af ressourcerne til projektforberedelse og gennemførelse af udbud.

INSTITUTIONSOPBYGNINGSPROJEKTER I MILJØSEKTOREN

Kun en begrænset del af Phare-støtten er afsat til institutionsopbygning i miljøsektoren

7. Phare-programmet har, siden det blev lanceret i 1989, ydet støtte til institutionsopbygning. I de nye retningslinjer for Phare-programmet, der blev vedtaget i 1998, anerkendte Kommissionen, at institutionsopbygning er særlig vigtig i forbindelse med forberedelsen til EU-tiltrædelsen, og det blev fastsat i disse retningslinjer, at 30 % af det årlige Phare-budget fremover skulle gå til dette område. Med henblik på disse 30 % definerede Kommissionen institutionsopbygning som den proces, der går ud på at hjælpe kandidatlandene med at udvikle strukturer, strategier, menneskelige ressourcer og forvaltningsmæssig kompetence, så de kan øge deres økonomiske, sociale, lovgivningsmæssige og administrative kapacitet(7). I miljøsektoren er institutionsopbygning af afgørende betydning, fordi det skal sikres, at miljømyndighederne fungerer tilfredsstillende ved EU-tiltrædelsen, og at de kan gennemføre de enorme investeringsprogrammer, der er nødvendige for, at de kan opfylde kravene i EU's miljølovgivning effektivt og produktivt (jf. punkt 2). Dertil kommer, at det er en særlig stor udfordring at opbygge institutioner i miljøsektoren, fordi miljøministerierne er relativt nye, samtidig med at både de regionale og lokale myndigheder og miljøagenturerne også har behov for bistand til at opfylde de forpligtelser, der pålægges dem som følge af EU's eksisterende miljølovgivning. Endvidere er der ofte mange problemer med koordineringen mellem miljøministerierne og disse andre institutioner og med koordineringen mellem miljøministerierne og andre ministerier. Koordineringen bør derfor udbygges.

8. Kommissionen nåede i strategidokumentet om udvidelsen fra 2001 frem til den hovedkonklusion om miljøsektoren, at der var behov for "yderligere at styrke den administrative, tilsynsmæssige og håndhævelsesmæssige kapacitet". Kommissionen gentog dette budskab i strategidokumentet fra 2002, hvor den understregede, at kandidatlandene skulle "fokusere på at styrke den administrative kapacitet i almindelighed". Som det fremgår af de revisionsresultater, der redegøres for i de følgende punkter (9-17), bekræfter Rettens revision af Phare- og Ispa-programmerne Kommissionens konklusioner.

9. De problemer, Kommissionen beskrev, skyldes til dels, at niveauet for støtten til institutionsopbygning i miljøsektoren ikke var højt nok i perioden 1995-2000. Indtil 1998 var det kandidatlandene, der fastsatte prioriteringen af støtten, og de prioriterede generelt ikke anvendelsen af Phare til institutionsopbygning særlig højt (jf. punkt 10). I 1998 begyndte Kommissionen at tillægge institutionsopbygning større betydning, og det medførte, at der det år systematisk blev indgået forpligtelser vedrørende institutionsopbygningsprojekter på miljøområdet. Med tiltrædelsespartnerskaberne og de nationale programmer for overtagelse af den gældende fællesskabsret på området havde man de strategiske rammer for programmeringen af Phare i overensstemmelse med de prioriteringer, der var fastsat for opfyldelsen af den gældende fællesskabsret, men i 1999 og 2000 havde flere lande enten kun meget små eller slet ingen projekter vedrørende institutionsopbygning i denne sektor. I 1999 og 2000 blev der i gennemsnit indgået forpligtelser for 30 % mindre end i 1998 til miljøtwinningprojekter, der er det vigtigste institutionsopbygningsinstrument (jf. tabel 2). Denne udvikling er særlig problematisk, for 2000 var nemlig det sidste år, hvor der kunne indgås forpligtelser til projekter, der skal være gennemført fuldt ud inden tiltrædelsen i 2004.

10. Det faktum, at Kommissionen i samarbejde med kandidatlandene bandt et begrænset beløb til institutionsopbygning på miljøområdet i perioden 1995-2000, afspejler til dels, at kandidatlandene prioriterede miljøinfrastrukturprojekter højere, uanset at det var tvingende nødvendigt at sikre, at miljøinstitutionerne ville fungere tilfredsstillende på tiltrædelsestidspunktet. Det hænger endvidere sammen med, at miljøministerierne i de fleste kandidatlande ikke har stor indflydelse. Når Phare-midlerne skulle fordeles mellem konkurrerende projekter, blev ministerier, der havde eksisteret længere, ofte fortrukket. Nogle miljøministerier havde endvidere problemer med at udforme forslag til projekter vedrørende institutionsopbygning, der opfyldte de standarder, Kommissionen havde fastsat for Phare-finansieringen. I Phare-programmeringsretningslinjerne for 2002 forlangte Kommissionen, at kandidatlandene skulle gøre institutionsopbygning til deres førsteprioritet, og der blev udarbejdet detaljerede handlingsplaner for, hvordan de institutionelle svagheder kunne afhjælpes. De fleste af de projekter, der er blevet finansieret over 2002-budgettet, vil imidlertid først være fuldført i 2005.

Tabel 2

Forpligtelser under Phare til twinningprojekter i miljøsektoren i 1998-2000

>TABELPOSITION>

Kilde:

Revisionsretten.

Twinningprojekter og projekter vedrørende teknisk bistand under Phare har kun haft en begrænset effekt

11. Frem til 1998 blev institutionsopbygningsprojekterne gennemført inden for rammerne af den tekniske bistand. I 1998 lancerede Kommissionen "twinning" som det vigtigste redskab til støtte for institutionsopbygningen, som den tillagde stadig mere betydning(8). Twinning indebærer, at embedsmænd fra medlemsstaterne udstationeres i kandidatlandenes ministerier, hvor de skal rådgive om forberedelsen til EU-tiltrædelsen. Der er to vigtige elementer i dette instrument:

a) Ifølge Kommissionen skulle twinning "garantere" fuldt operationelle resultater. Dette skal ses i modsætning til tidligere, hvor man forlod sig på teknisk bistand, som ofte blev kritiseret for kun at producere lange og ubrugelige rapporter.

b) Twinning skulle bygge på et nærmere samarbejde med kandidatlandene. Dette element skulle afspejle, at disse lande ville ændre status i takt med, at deres EU-tiltrædelse rykkede nærmere. Det var hensigten, at højtstående embedsmænd fra kandidatlandenes ministerier skulle arbejde side om side med repræsentanter for medlemsstaternes administrationer, og at de ikke blot skulle modtage konsulenthjælp.

12. Retten reviderede 19 af de 42 twinningprojekter i miljøsektoren, der blev finansieret mellem 1998 og 2000, og koncentrerede sig om de projekter, der var under gennemførelse, eller som var gennemført. Den reviderede desuden 15 kontrakter vedrørende teknisk bistand. For 12 af de 14 gennemførte twinningprojekters vedkommende konstaterede Retten, at i det mindste nogle af målene for projektet, navnlig omsættelse af EU-retten til national lovgivning, var nået, men at ikke alle mål fastsat i projektaftalen var opfyldt. Twinning har bidraget til institutionsopbygningen, men det er ikke et instrument, der giver "garanterede" resultater.

13. Kandidatlandenes administrative kapacitet var en væsentlig hindring for opnåelsen af de ønskede resultater. I de fleste tilfælde havde de ansatte i miljøministerierne ikke mulighed for at lægge andet arbejde til side og udelukkende beskæftige sig med samarbejdet med repræsentanterne for medlemsstaterne. Ministerierne var ofte underbemandede og kunne ikke afse tid til at integrere de yderligere arbejdsopgaver, twinningprojektaftalen var forbundet med, i deres almindelige arbejde. Ved Rettens revision af kontrakter vedrørende teknisk bistand konstateredes de samme problemer som i forbindelse med twinningprojekterne. Det fremgik af de undersøgte kontrakter, at ministerierne i flere lande i vid udstrækning måtte trække på teknisk bistand, fordi deres egne ressourcer var begrænsede. Denne mangel på ressourcer gjorde det vanskeligt at sikre, at der blev overført viden i det nødvendige omfang. Det personale, der var blevet uddannet, forlod ofte ministerierne, enten fordi de kunne få en bedre løn i den private sektor eller på grund af politiske ændringer efter et valg.

14. I sin strategi for institutionsopbygning har Kommissionen haft for stor tillid til twinninginstrumentet, der ikke kan forventes at løse mange af de underliggende strukturelle problemer, som kandidatlandenes administrationer kæmper med, navnlig i betragtning af den stramme tidsramme, der er sat for tiltrædelsesprocessen. Dertil kommer, at det i langt højere grad afhænger af medlemsstatens og kandidatlandets indsats og samarbejde end af Kommissionens egen forvaltning, om et twinningprojekt bliver en succes. Når Kommissionen har forsøgt at knytte betingelser til finansieringen af Phare-programmerne for at sikre, at modtagerne sørger for at opbygge egnede personalestrukturer, er disse betingelser normalt ikke blevet opfyldt fuldstændigt. Der er ingen etableret fællesskabsret vedrørende institutionsopbygning, og det betyder, at det ikke er præciseret, hvilke standarder de offentlige administrationer skal nå op på, og Kommissionen har ikke fastsat objektive og målbare kriterier for, hvad der er "tilstrækkelig" administrativ kapacitet i miljøsektoren, selv om den har gjort det på andre områder i det omfang, den etablerede fællesskabsret har givet mulighed for det.

Behovet for institutionsopbygning i forbindelse med Ispa

15. De beskrevne institutionelle svagheder påvirkede også kandidatlandenes forvaltning af Ispa. Ved udgangen af 2001 havde de fleste lande stadig ikke fuldt fungerende strukturer til forvaltningen af Ispa. Som følge af disse svagheder var kvaliteten af nogle af de nationale Ispa-strategier ikke god nok (jf. punkt 18), og det var også grunden til, at kandidatlandene havde problemer med at fremlægge højtprioriterede projekter, der opfyldte de foreskrevne standarder, hvilket Retten allerede påpegede i årsberetningen for 2000(9) (jf. punkt 30-31). I de fleste kandidatlande manglede miljøministeriet teknisk ekspertise i form af ingeniører.

16. Ingen af de institutioner, der var involveret i Ispa-miljøprojekter, og heller ikke andre institutioner i kandidatlandene var nået så langt, at Kommissionen vurderede, at de var i stand til at anvende det udvidede decentrale implementeringssystem (EDIS). EDIS indebærer, at Kommissionen i stedet for forudgående går over til at foretage efterfølgende kontrol af udbud og kontrakter, fordi den går ud fra, at den vil kunne forlade sig på kandidatlandenes finansielle forvaltnings- og kontrolsystemer. Det var planen, at EDIS skulle indføres i begyndelsen af 2002, men Kommissionen begyndte først i december 2001 systematisk at yde teknisk bistand til kandidatlandene til forberedelsen til EDIS. Det er ikke sandsynligt, at EDIS vil blive indført i noget land før allertidligst i 2003.

17. På den endelige modtagers niveau var der også generelt behov for at styrke institutionerne yderligere. Eftersom Ispa's hovedmål er at finansiere byggekontrakter vedrørende infrastrukturprojekter, sørgede man ikke systematisk for at støtte modtagerne af disse projekter gennem bistand til foranstaltninger til institutionsopbygning. Vandselskaberne havde et særligt stort behov for teknisk bistand til at få forbedret den operationelle og finansielle forvaltning. Erfaringerne fra Samhørighedsfonden viser, at der er risici forbundet med at finansiere infrastrukturer som f.eks. spildevandsrensningsanlæg, når modtagerne ikke har midlerne til at dække drifts- og vedligeholdelsesomkostningerne, efter at projektet er afsluttet.

FINANSIERING AF MILJØINFRASTRUKTURPROJEKTER

Mangler i miljøstrategierne

18. Som det fremgår af tabel 2, dækker Phare- og Ispa-støtten kun en lille brøkdel af de enorme finansieringsbehov i miljøsektoren i kandidatlandene. For at sikre, at de knappe ressourcer, der er til rådighed til miljøprojekter, anvendes så effektivt som muligt, er det nødvendigt at prioritere projekterne og at finansiere dem, der har den største potentielle effekt, først. I praksis har nationale miljøstrategier for ofte indeholdt lange lister over forskellige projekter, der skulle gennemføres, men hvor der ikke var angivet nogen rangfølge eller prioriteringsrækkefølge for forberedelsen og gennemførelsen. Dertil kommer, at selv da Kommissionen i 1998 ændrede Phare-programmet, således at tiltrædelse og ikke længere behov fik højeste prioritet (jf. punkt 3.b)), blev der lagt for stor vægt på, om et projekt umiddelbart kunne iværksættes, og ikke tilstrækkelig vægt på, hvor højt projektet var prioriteret i forhold til andre projekter. Om projekter var klar til at blive gennemført, afhang i virkeligheden mere af, om der var taget regionale og lokale initiativer til projektforberedelse, end af nationale prioriteringer. Tilsvarende var det sådan med de "nationale Ispa-strategier", som Kommissionen har krævet, at hvert land skal forelægge, at de i nogle tilfælde var udarbejdet på grundlag af projekter, der var under forberedelse, og ikke nødvendigvis på grundlag af de højest prioriterede projekter.

19. En stor del af Phare- og Ispa-bevillingerne til miljøinfrastrukturer er anvendt til projekter til forbedring af vandkvaliteten (jf. tabel 3). Trods de enorme behov for investering i forbedringer af luftkvaliteten blev der kun finansieret meget få projekter inden for denne sektor over Phare og Ispa, selv om luftkvaliteten blev anset for at være et højtprioriteret område i alle de nationale Ispa-strategier. Det skyldes frem for alt, at det er store privatejede fyringsanlæg, der har størst behov for investeringer til forbedring af luftkvaliteten, og at Kommissionen endnu ikke har udviklet en metode til finansiering af sådanne projekter, som opfylder kravene i Ispa-forordningen, navnlig kravet om, at konkurrencereglerne skal overholdes.

Tabel 3

Forpligtelser under Phare og Ispa til miljøinfrastrukturprojekter i 1995-2000 fordelt på undersektorer og sammenholdt med det anslåede samlede behov

>TABELPOSITION>

Kilde:

Revisionsretten.

20. Ca. 14 % af bevillingerne er blevet brugt til affaldshåndteringsprojekter. En af de højest prioriterede opgaver på dette område er, at der skal oprettes større regionale deponeringsanlæg, og at mindre, ofte ikke planlagte lossepladser skal lukkes. Men der er ofte ydet Phare- og Ispa-støtte til nye deponeringsanlæg, fordi der ikke er udarbejdet nationale eller regionale affaldshåndteringsplaner. I 2000 godkendte Kommissionen f.eks. tre Ispa-projekter vedrørende fast affald i Ungarn, hvor den samlede Ispa-støtte blev ansat til 29,6 millioner euro, men den nationale affaldshåndteringsplan blev først vedtaget i september 2001, og de regionale og lokale affaldshåndteringsplaner var stadig under forberedelse i 2002. Dertil kom, at to Phare-projekter vedrørende affaldshåndtering, der skulle bruges i forbindelse med udarbejdelsen af disse planer, først blev påbegyndt i begyndelsen af 2001. I flere andre lande blev der også først på et meget sent tidspunkt udarbejdet affaldshåndteringsplaner.

Medfinansiering af Phare- og Ispa-projekter

Forsinkelser i fastlæggelsen af finansieringsstrategier

21. I betragtning af det støttebeløb, der skulle til, og de knappe midler, der var til rådighed, var det også nødvendigt, at kandidatlandene fastlagde deres finansieringsstrategier på et tidligt stadium, således at det kunne bestemmes, hvilke andre kilder (nationale og lokale budgetter, afgiftsstigninger, lån osv.) der skulle medfinansiere Phare- og Ispa-projekter. Så sent som i juni 2001 så Kommissionen sig imidlertid nødsaget til at udsende en formel "meddelelse" om "Problematikken omkring miljøfinansiering i ansøgerlandene". Sigtet med denne meddelelse var at bistå kandidatlandene "med at opstille klare, troværdige finansieringsplaner for deres tiltrædelsesbehov"(10). I meddelelsens konklusion understreges det, at behovet for fortsat at udarbejde finansieringsstrategier for de tre vigtigste sektorer (vand, affald og luft) var blevet "endnu mere påtrængende".

Lavere støttesatser for indtægtsskabende projekter

22. Infrastrukturprojekter vedrørende vand, spildevand og fast affald skaber indtægter. Derfor er et af de væsentligste kriterier for, om og i givet fald hvor megen støtte det er nødvendigt at yde, i hvilket omfang sådanne projekter kan finansieres af lokale forbrugere gennem stigninger i afgifterne for de pågældende tjenesteydelser. Afgiftsindtægter kan enten finansiere et projekt direkte eller anvendes til finansiering af lån. I de projektplaner, der anvendes ved vurderingen af Phare-projekter, blev det meget væsentlige aspekt, nemlig om projekterne var indtægtsskabende, imidlertid ikke systematisk taget i betragtning.

23. Til gengæld var man i forbindelse med Ispa særligt opmærksom på, om projekterne var indtægtsskabende, når det skulle fastsættes, hvilken procentsats Ispa-støtte der skulle ydes. Selv om det er i de endelige modtageres interesse at modtage så stor støtte som muligt, har Kommissionen i forvaltningen af Ispa bestræbt sig på at undgå, at al støtte blev fastsat til den højeste støttesats på 75 %, som Ispa-forordningen giver mulighed for. I forbindelse med Ispa er der blevet inddraget andre former for finansiering fra nationale kilder og internationale lån, og det er positivt, når man sammenligner med Samhørighedsfonden, for bidragene fra Samhørighedsfonden til medlemsstaterne er i praksis ofte blevet ydet med den højeste støttesats på 85 %. Som det fremgår af de følgende punkter, kan støttesatsen imidlertid godt nedsættes yderligere. Det ville dermed være muligt at yde støtte til flere projekter.

24. Når Kommissionen har skullet afgøre, hvor stor en del af et projekt der kunne finansieres med lån i stedet for med Ispa-støtte, har den overvejet, hvad der kan betragtes som et passende afgiftsniveau, og for vandafgifter er den gået ud fra, at den øvre grænse for, hvad forbrugerne har råd til at betale, er en vandafgift på 4 % af en gennemsnitshusstands indtægt(11). Men det har ikke altid været klart, hvorfor Ispa-støtten til en bestemt foranstaltning var fastsat til den procentsats, den var. I Ispa-dokumentationen vedrørende flere foranstaltninger var det ikke anført, hvad de nye afgifter ville være i procent af husstandsindtægten. For de foranstaltningers vedkommende, hvor denne procentsats var angivet udtrykkeligt, var det gennemsnitlige vandafgiftsniveau for Ispa-foranstaltninger kun ca. 3,0 % af gennemsnitshusstandsindtægten - bortset fra i Rumænien, hvor taksterne faktisk var på over 4 %. Afgiftsniveauet varierede i øvrigt betydeligt fra projekt til projekt. En afgiftsstigning på blot 0,1 % kan imidlertid sætte de lokale myndigheder og vandselskaber i stand til at finansiere en væsentligt større procentdel af infrastrukturprojekterne med egne midler, og derfor kunne man have reduceret Ispa-støtteniveauet, hvis der havde været fastsat afgiftssatser, der lå nærmere den acceptable grænse på 4 % af den gennemsnitlige husstandsindtægt.

25. I Litauen var afgiften for spildevandsbehandling i Vilnius, hvor Ispa bidrog med 20 millioner euro, fastsat til kun 1,8 % af den gennemsnitlige husstandsindtægt. I Polen bidrog Ispa med 47,5 millioner euro i Torun, der var den af Polens 16 distriktshovedstæder, der havde de laveste vandafgifter. Efter at projektet var blevet gennemført, skulle afgifterne kun stige til 2,5 % af den gennemsnitlige husstandsindtægt. I byen Bydgoszcz, der ligger i nærheden af Torun, blev der ydet 66,2 millioner euro i Ispa-støtte svarende til et støtteniveau på 49 %. Det fremgik af den finansielle analyse, der blev udarbejdet af tekniske konsulenter, at støtten kunne nedsættes væsentligt, hvis afgifterne blev sat op.

Effektivt samarbejde med internationale finansinstitutter

26. Efter Det Europæiske Råds møde i København i 1993 blev der afsat Phare-midler til finansiering af infrastrukturprojekter, også miljøinfrastrukturprojekter, som skulle medfinansieres af lån fra internationale finansinstitutter (IFI). Det var hensigten, at Phare-midlerne skulle have en multiplikatoreffekt, dvs. at internationale finansinstitutter skulle være med til at finansiere projekter, som ellers ikke ville have fået finansiel støtte. I begyndelsen fandt dette samarbejde fortrinsvis sted på ad hoc-basis, men i 1998 efter undertegnelsen af et aftalememorandum om førtiltrædelsesforberedelse mellem Europa-Kommissionen, EBGU og Verdensbanken begyndte man at gå mere systematisk til værks. I 2000 blev dette memorandum udvidet til også at omfatte Den Nordiske Investeringsbank (Nordic Investment Bank - NIB) og Nordisk Miljøfinansieringsselskab (Nordic Environmental Finance Corporation - NEFCO). Samarbejdet med Den Europæiske Investeringsbank (EIB) blev også udbygget, navnlig inden for rammerne af EIB's førtiltrædelsesfacilitet.

27. Oprettelsen af Phare-faciliteten for store infrastrukturprojekter (LSIF) for perioden 1998-1999 gav dette samarbejde en mere konkret form. Selv om LSIF-faciliteten først og fremmest skulle finansiere projekter, som kunne tiltrække så stor supplerende finansiering fra IFI som muligt, blev LSIF i nogle tilfælde (f.eks. i Rumænien og de baltiske lande) brugt til eksisterende IFI-projekter, så de kunne afsluttes.

28. Inden for rammerne af Ispa har Kommissionen etableret et effektivt samarbejde med EIB, EBGU, NIB og NEFCO. Selv om det ikke altid var klart, om det optimale forhold mellem støtte og lån var nået (jf. punkt 24-25), satte Ispa-støtten bankerne i stand til at finansiere projekter, som det ellers normalt ikke ville have været muligt at iværksætte.

29. Offentlige/private partnerskaber var en anden vigtig potentiel finansieringskilde, men denne finansieringsform indebar også risiko for, at Ispa kom til at støtte private virksomheder. I 2002 havde Kommissionen endnu ikke afsluttet arbejdet med at fastsætte retningslinjer for sådanne offentlige/private partnerskaber, der giver Ispa mulighed for at anvende disse partnerskaber, og som reducerer den dermed forbundne risiko. Også på dette område er der behov for et tæt samarbejde med IFI.

FORVALTNINGEN AF MILJØINFRASTRUKTURPROJEKTER

Problemer med at forberede projekter med henblik på Ispa-støtte

30. Med indførelsen af Ispa-instrumentet blev den finansielle støtte til miljøinfrastrukturprojekter forhøjet ganske betydeligt, og det gav i realiteten de fleste kandidatlande store problemer med at absorbere støtten - uanset deres meget store behov. Det anslåede samlede beløb, som der blev indgået forpligtelser for under Ispa til miljøforanstaltninger i 2000, afspejler disse problemer. I fire lande (Tjekkiet, Ungarn, Litauen og Rumænien) vedrørte således under 35 % af den anslåede samlede Ispa-støtte miljøforanstaltninger, jf. tabel 4.

Tabel 4

Anslået samlet Ispa-støtte til miljøsektoren i % af den anslåede samlede Ispa-støtte til alle foranstaltninger

>TABELPOSITION>

Kilde:

Revisionsretten.

31. De projektansøgninger, som kandidatlandenes administrationer havde forelagt, var ofte ikke udarbejdet sådan, at de opfyldte de foreskrevne standarder for udbetaling af Ispa-støtte. Derfor forlangte Kommissionen af kandidatlandene, at de skulle have omfattende teknisk bistand fra eksperter, som blev finansieret over en Phare-rammeaftale, og som skulle sikre, at der blev forelagt forslag af bedre kvalitet, således at der kunne disponeres over budgettet. Men eftersom eksperterne blev ansat på et relativt sent stadium i processen, og de var overbebyrdet af den meget store arbejdsmængde, der skulle klares inden for meget kort tid, opnåedes der ikke altid de forventede resultater. Derfor måtte de nationale myndigheder i flere lande (f.eks. Tjekkiet og Letland) finansiere nationale eksperter, der skulle udføre arbejdet. Kommissionen måtte endvidere indføje særlige betingelser i finansieringsaftalen om afslutningen af det forberedende arbejde, som skulle være opfyldt, før projektgennemførelsen kunne påbegyndes.

32. I starten havde Kommissionen selv begrænset kapacitet til at bedømme ansøgningerne og konsulenternes supplerende arbejde, for i januar 2000 havde den kun afsat fem A-ansatte til Ispa. For så vidt angik langt det største modtagerland, Polen (i 2000 blev der indgået Ispa-forpligtelser til et beløb af 133 millioner euro til miljøforanstaltninger), var der indtil november 2001 kun afsat en enkelt ansat til miljøsektoren. Et yderligere problem var, at Kommissionen manglede eksperter i form af ingeniører. Til løsning af dette problem blev der indgået en rammekontrakt med Den Europæiske Investeringsbank, hvis ingeniører og økonomer allerede havde bred erfaring fra projekter under Samhørighedsfonden. Kommissionen kunne imidlertid ikke udnytte denne højt kvalificerede ekspertbistand systematisk, fordi der kun var begrænsede budgetmidler til rådighed til dette formål.

33. Ispa har fra 2000 erstattet Phare-midlerne som kilde til finansiering af projektforberedelser. Selv om modtagerlandene havde begrænset kapacitet til projektforberedelser, gik det langsomt for dem med at disponere over disse midler. I 2000 blev der således kun indgået forpligtelser til to projekter vedrørende teknisk bistand i kandidatlandene, og de androg 3,7 millioner euro.

34. På projektudformningsstadiet for den mest almindelige type infrastrukturprojekt, spildevandsrensningsanlæg og det dermed forbundne kloaknet, er anlæggets kapacitet et stort teknisk problem. Projekteringen af anlæggene var ofte sket under kommunismen og var baseret på et meget højere vandforbrug, hvilket i vid udstrækning skyldtes de meget lave afgifter. Fordi den tekniske bistand til vurdering af projekterne under LSIF-faciliteten først kom ind i billedet på et sent tidspunkt (jf. punkt 31), var der ikke ret megen tid til bedømmelsen af spildevandsprojekterne. Og nogle af de faktorer, der har betydning for, hvad der er den optimale kapacitetsstørrelse, var vanskelige at vurdere på grund af den hurtige udvikling inden for de berørte økonomier(12). Retten konstaterede flere tilfælde, hvor Kommissionen havde godkendt projekter, hvor der helt klart var risiko for, at den planlagte kapacitet ville være for stor med det resultat, at Phare- og Ispa-støtten blev udnyttet på en uøkonomisk måde og også, at driftsomkostningerne ville blive højere end nødvendigt.

a) I Bulgarien var det ikke klart, hvad der var årsagen til og begrundelsen for, at kapaciteten i spildevandsrensningsanlægget i Sofia blev øget fra 500000 til 700000 m3 pr. dag (17,3 millioner euro). Ifølge de konsulenter, der blev finansieret over Phare, var det usikkert, om der var behov for at øge anlæggets kapacitet til 700000 m3 dag. De vurderede, at det gennemsnitlige daglige vandforbrug vil falde med 40 % fra et maksimum på 468368 m3 pr. dag i 2004 til 280800 m3 pr. dag i 2020.

b) I Litauen, hvor der havde været et særligt voldsomt fald i vandforbruget, tydede meget på, at man i forbindelse med spildevandsrensningsanlægget i Jurbarkas (Phare: 2 millioner euro) havde projekteret alt for stor kapacitet. I Kaunas var Phare-finansierede pumpestationer også for store i forhold til de aktuelle og forventede behov (Phare: 7,75 millioner euro).

c) I Polen havde det maritime spildevandsrensningsanlæg i Szczecin (Phare: 1,1 million euro) kørt med kun 40 %-kapacitetsudnyttelse siden åbningen i april 2000. Også i Polen konstateredes det, at LSIF (med 5 millioner euro) sammen med Verdensbanken havde ydet støtte til et vandforsyningsprojekt i Bielsko Biala, der ydede støtte til vandreservoirer, som havde en kombineret kapacitet på 80000 m3 pr. dag, hvor det aktuelle behov kun var ca. 55000 m3 pr. dag.

d) Meget tydede på, at med den kapacitet, der var angivet i forslagene til to spildevandsrensningsanlæg, der skulle bygges med Ispa-støtte i Ungarn (Gyö: 14,5 millioner euro) og Rumænien (Braila: 44,9 millioner euro), ville der blive bygget anlæg, der var for store i forhold til de eksisterende og fremtidige behov.

Svagheder ved udbudsprocedurerne og overvågningen

35. Siden 1998 har et af hovedkriterierne for udvælgelse af Phare-projekter været, at de skal kunne gennemføres umiddelbart. I realiteten har det været sådan, at projekter godkendt til finansiering ofte har krævet omfattende yderligere forberedelse. Dette faktum kombineret med støttemodtagernes manglende erfaring i at afholde udbud har for over halvdelen af de reviderede Phare-infrastrukturprojekters vedkommende ført til, at der først blev indgået kontrakter om disse projekter i sidste fjerdedel af den periode til indgåelse af kontrakter, der var fastsat i finansieringsaftalerne.

36. Der var også indgået kontrakter om Ispa-foranstaltninger med betydelig forsinkelse i forhold til de frister, der var fastsat i finansieringsaftalerne. Ved udgangen af 2001 var der kun indgået en Ispa-finansieret kontrakt om bygge- og anlægsarbejder i Slovenien. Denne kontrakt androg 1,9 million euro. Forberedelse af udbud om omfattende infrastrukturprojekter er et kompliceret forehavende, og generelt var den tidsplan, Kommissionen havde fastlagt i finansieringsaftalerne, ikke realistisk. Men der er en række andre grunde til, at udbudsprocedurerne ikke har fulgt tidsplanen:

a) I de fleste modtagerlande har man hverken på centralt eller lokalt plan erfaring i at forberede udbudsdokumentation i henhold til Kommissionens procedurer og FIDIC-procedurerne(13).

b) I 2000 indgik Kommissionen forpligtelser for 7 millioner euro til finansiering af stillinger i delegationerne til ingeniører, der skulle overvåge gennemførelsen af Ispa-foranstaltninger, inklusive udbud, men i halvdelen af delegationerne påbegyndte ingeniøren først arbejdet i september 2001 eller senere.

c) I nogle tilfælde havde konsulenter, som skulle udarbejde udbudsdokumentationen for Kommissionens regning, ikke udført arbejdet til tiden, eller arbejdet var ikke tilfredsstillende.

d) Der var startvanskeligheder, fordi bestemmelserne om udbudsevaluering ikke var de samme i proceduremanualen for Kommissionens decentrale implementeringssystem og i den nye "praktiske vejledning", Kommissionen indførte i januar 2001.

e) Der havde været problemer med EBGU-medfinansieringen, især i Polen og Rumænien, fordi EBGU og Kommissionen ikke fulgte samme procedurer for indgåelse af offentlige aftaler. Disse problemer blev løst, da Ispa-forordningen blev ændret i december 2001.

f) I nogle tilfælde skulle modtagerlandene opfylde særlige betingelser, før gennemførelsen kunne påbegyndes - ofte skyldtes det, at de ikke var færdige med at forberede projekterne (jf. punkt 31).

37. Kommissionen og modtagerlandene har foretrukket byggekontrakter, der dækker både projektering og opførelse, frem for byggekontrakter, der ikke dækker projektering. De kontrakter, der dækker både projektering og opførelse, har den fordel, at kontrahenten er ansvarlig for projekteringen af infrastrukturen. Det betyder, at kontrahenten og ikke modtageren skal dække overskridelser af udgiftsbudgettet. Fordi kontrahenten skal dække denne risiko, kan omkostningerne forbundet med sådanne kontrakter til gengæld forventes at blive højere end omkostningerne forbundet med kontrakter uden projektering, og disse højere omkostninger dækkes over Phare- og Ispa-programmerne og ikke direkte af modtageren. Det skal også bemærkes, at Kommissionen ikke systematisk har forlangt, at man ved finansielle vurderinger af bud, der omfattede kontrakter, der både dækkede projektering og opførelse, skulle tage de langfristede driftsomkostninger i betragtning, dvs. såvel de driftsomkostninger, der er forbundet med en bestemt projektering, som kapitalomkostningerne.

38. Der har ikke altid været en ingeniør på internationalt anerkendt niveau til at overvåge infrastrukturprojekterne. I kandidatlandene har det traditionelt været personale, som støttemodtageren selv har ansat, der har overvåget projekterne, og Kommissionen har ikke systematisk sørget for, at der var afsat penge på projektbudgetterne til finansiering af effektiv overvågning. I de Ispa-foranstaltninger, som Retten undersøgte, var der generelt afsat et budget til overvågning, men i adskillige tilfælde drejede det sig om et beløb på under 2 % af det samlede projektbudget.

39. I de fleste tilfælde var bygningsarbejderne blevet gennemført som fastlagt i finansieringsaftalerne, da udbudsproceduren var ført til ende. Men der havde været problemer med gennemførelsen af følgende projekter:

a) I Litauen havde der været alvorlige problemer med gennemførelsen af vandrensningsprojektet i Klaipeda (Phare LSIF: 7,2 millioner euro). Problemerne skyldtes, at projektet ikke var forberedt godt nok, og at der var opstået uoverensstemmelser mellem modtageren og kontrahenten - og der var ikke nogen uafhængig ingeniør, der kunne afklare disse uoverensstemmelser (jf. punkt 38). Da Rettens revision fandt sted i oktober 2001, var bygningsarbejderne var endnu ikke gået i gang 24 måneder efter, at de ifølge kontrakten skulle have været i gang.

b) I Bulgarien var det oprindelige budget på 34 millioner euro til reparation af spildevandsrensningsanlægget i Sofia lavere end det beløb, konsulenten anså for at være "det nødvendige minimum" for, at arbejdet kunne udføres godt nok. Kommissionen skar imidlertid derefter budgettet ned til 22,4 millioner euro. Denne indskrænkning af projektet betød, at der fortsat var reel risiko for, at anlægget kunne bryde sammen, og dermed var de lokale floder og i sidste ende også Donau alvorligt truet af forurening.

c) Inden for rammerne af det geotermiske projekt i Podhale i Polen (1999 Phare LSIF: 14 millioner euro), som tog sigte på nedsættelse af luftforureningen, blev der indgået kontrakt om et projekt på 4,82 millioner euro (34,4 % af programmet), der gik ud på opførelse af en bygning til et "spa-center". Dette byggeprojekt kan ikke betragtes som et bidrag til gennemførelsen af fællesskabsretten på miljøområdet, og det er heller ikke en integrerende del af Phare-projektet, som tager sigte på bygning af et netværk af rørledninger, der skal sammenkoble de forskellige elementer i varmesystemet. I projektplanen stod der ganske vist, at projektet også skulle omfatte drivhuse og spa-hoteller, men det betød kun, at der ville blive lagt rørledninger ud til allerede eksisterende bygninger, og ikke, at der skulle bygges et nyt spa-center. Hertil kommer, at i betragtning af, hvor stort et beløb der blev afsat til dette formål, burde budgettet til denne projektkomponent have fremgået klart af projektplanen - og det gjorde det ikke.

KONKLUSION OG ANBEFALINGER

Der er fortsat et stort behov for opbygning af institutioner

40. Retten konkluderer på grundlag af revisionen, at Phare-programmets mål for institutionsopbygning kun til dels er blevet opfyldt. I nogle tilfælde havde Kommissionen ikke forpligtet tilstrækkeligt store beløb til formålet, og Kommissionens vigtigste instrument til institutionsopbygning, nemlig twinningprogrammet, havde slet ikke altid givet de "garanterede" resultater, der var stillet i udsigt. Det skyldtes først og fremmest, at de institutionelle svagheder, som der skulle tages fat på gennem projekterne, var så omfattende, som de var. Naturligvis var der grænser for, hvilke resultater der kunne opnås gennem Phare-programmet inden for den stramme tidsramme, der er sat for tiltrædelsesprocessen, og Kommissionen har i sin strategi for institutionsopbygning haft for stor tillid til twinninginstrumentet, der ikke kan forventes at løse mange af de underliggende strukturelle problemer, som kandidatlandenes administrationer kæmper med. Der skal derfor stadig gøres en væsentlig indsats på området opbygning af institutioner, ikke mindst fordi de nationale, regionale og lokale myndigheder og beslutningstagerne vil spille en central rolle i arbejdet med at få omsat fællesskabsretten på miljøområdet til national lovgivning. De skal nemlig såvel planlægge som gennemføre infrastrukturprojekter inden for miljøsektoren og sikre, at projekterne også fremover vil være levedygtige.

41. Det anbefales, at man i bestræbelserne på at få dækket det fortsat store behov for institutionsopbygning tager følgende forhold i betragtning:

a) Ved tildelingen af yderligere førtiltrædelsesstøtte og af eftertiltrædelsesstøtte bør man være særlig opmærksom på behovet for institutionsopbygning hos de nationale og lokale myndigheder inden for miljøsektoren. Sådan støtte bør ydes på grundlag af en fælles strategi for reform af den offentlige administration, som fastlægges af Kommissionen og kandidatlandene i fællesskab.

b) Der bør afsættes flere Ispa-midler til teknisk bistand til de endelige støttemodtagere, så chancerne for, at infrastrukturinvesteringerne kommer til at fungere godt og er finansielt levedygtige, bliver bedre.

c) Der bør gives yderligere støtte til indførelse af det udvidede decentrale implementeringssystem (EDIS) for Ispa-foranstaltninger i kandidatlandene så tidligt som muligt inden tiltrædelsen, så disse lande kan forberedes til forvaltningen af strukturfondene.

De knappe finansielle midler kan fordeles mere målrettet

42. Retten konstaterer på grundlag af revisionen, at Phare- og Ispa-midlerne kunne have været fordelt mere målrettet, hvis kandidatlandene havde udformet miljø- og finansieringsstrategier på et tidligere stadium i processen. Kommissionen har til dels som følge af det effektive samarbejde med EIB og IFI generelt holdt Ispa-støtten under det maksimale niveau på 75 %, men støtteprocenterne kunne godt sænkes yderligere. Trods det enorme behov i miljøsektoren har kandidatlandene kun begrænset absorptionskapacitet, fordi de fortsat har behov for institutionsopbygning, og fordi forvaltningen af projektforløbene stadig ikke fungerer godt nok.

43. Retten anbefaler, at der træffes nedenstående foranstaltninger, så de knappe finansielle midler fordeles mere effektivt:

a) Kommissionen bør forhøje støtten til udvikling af finansieringsstrategier, og den bør følge gennemførelsen af disse strategier nøje.

b) Der bør gøres en større indsats for at få udarbejdet projekter til bekæmpelse af luftforurening, og det bør sikres, at projekter vedrørende behandling af fast affald er baseret på nationale og regionale strategier.

c) Kommissionen bør forsøge at øge Ispa-støttens multiplikatoreffekt og fastlægge klare kriterier for fastsættelsen af støtteniveauet, og disse kriterier bør overholdes.

d) Kommissionen bør udbygge samarbejdet med EIB, EBGU og andre IFI og undersøge mulighederne for offentlige-private partnerskaber.

Absorptionskapaciteten bør øges ved styrkelse af ressourcerne til projektforberedelse og gennemførelse af udbud

44. Kandidatlandene har haft problemer med at forberede projektforslag og udarbejde dokumentationen til udbudsprocedurer, og det har forsinket processen og bevirket, at disse lande ikke har haft tilstrækkelig kapacitet til at absorbere den meget store forhøjelse af den finansielle støtte til miljøprojekter, der stilles til rådighed over Ispa.

45. Det anbefales, at der træffes følgende specifikke foranstaltninger til at få styrket forvaltningen af projektforløbet og absorptionskapaciteten:

a) Kommissionen bør støtte kandidatlandene og tilskynde dem til at investere de meget betydelige ressourcer, der er nødvendige til udvikling af et lager af projekter, der kan opsuge de resterende Ispa-midler og fremtidige midler fra Samhørighedsfonden.

b) Kommissionen bør afsætte tilstrækkeligt personale til den tekniske, finansielle og institutionelle vurdering af investeringsprojekter og sørge for, at der ydes teknisk bistand i tilstrækkeligt omfang til dette arbejde, og at den ydes rettidigt.

c) Kommissionen bør yde kandidatlandene omfattende teknisk bistand til at få styrket deres kapacitet til at afholde udbud om bygge- og anlægsarbejder.

d) Det bør overvejes i højere grad at anvende byggekontrakter, der ikke dækker projekteringen, i forbindelse med relativt enkle miljøinfrastrukturprojekter, og med henblik på udbud om kontrakter, der dækker både projektering og opførelse, og som vedrører mere komplekse projekter, bør der fastlægges bedømmelseskriterier, så det sikres, at der vælges de økonomisk set gunstigste bud.

e) Kommissionen bør sørge for, at der systematisk opføres tilstrækkelige finansielle midler på budgetterne for Ispa-foranstaltninger til, at foranstaltningerne kan overvåges af ingeniører med den nødvendige ekspertise.

Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg på mødet den 10. april 2003.

På Revisionsrettens vegne

Juan Manuel Fabra Vallés

Formand

(1) Meddelelse fra Kommissionen: Problematikken omkring miljøfinansiering i ansøgerlandene (KOM(2001) 304 endelig).

(2) Kommissionens meddelelse til Rådet, Europa-Parlamentet, Det Økonomiske og Sociale Udvalg, Regionsudvalget og kandidatlandene i Central- og Østeuropa om tiltrædelsesstrategier på miljøområdet: Udvidelsen - kandidatlandene i Central- og Østeuropa - en udfordring [KOM(1998) 294 endelig].

(3) I 1999-priser.

(4) I overensstemmelse med Ispa-forordningens artikel 2, stk. 3, skal der skabes passende ligevægt mellem finansieringen af de to sektorer.

(5) Revisionen vedrørte ikke Phare-programmet for grænseoverskridende samarbejde mellem centraleuropæiske lande, da Retten allerede har offentliggjort en særberetning om dette program, herunder om dets miljømæssige aspekter. De regionale programmer blev ikke undersøgt, fordi de har spillet en meget begrænset rolle, siden de nye Phare-retningslinjer blev vedtaget i 1998.

(6) EFT C 359 af 15.12.2001, s. 290.

(7) Retningslinjer for gennemførelsen af Phare-programmet i ansøgerlandene for perioden 2000-2006 i henhold til artikel 8 i forordning (EØF) nr. 3906/89 - Kommissionens afgørelse af 13.10.1999 (SEK(1999) 1596 endelig udg.).

(8) I særberetning nr. 6/2003 om twinning foretager Retten en omfattende vurdering af twinninginstrumentet (se side 21 i denne EUT).

(9) Årsberetning for regnskabsåret 2000, punkt 6.23 (EFT C 359 af 15.12.2001, s. 295).

(10) Meddelelse fra Kommissionen: Problematikken omkring miljøfinansiering i ansøgerlandene (KOM(2001) 304 endelig udg. af 8.6.2001).

(11) Dette tal er baseret på Verdensbankens undersøgelser i Polen.

(12) Sådanne faktorer var bl.a. husholdningernes vandforbrug, som var faldende som reaktion på afgiftsforhøjelser, perspektiverne for lokale virksomheder, den skønnede befolkningsudvikling og den sandsynlige indkomststigning.

(13) Federation Internationale des Ingenieurs-Conseils.

Kommissionens svar

RESUMÉ

I. Revisionsrettens undersøgelse dækker Ispa-programmeringens første fire år. Siden 2001 har Kommissionen taget forskellige initiativer til at rette op på de af Revisionsretten påpegede svagheder.

II. Siden Københavnskriterierne blev opstillet, har en behandling af de institutionelle begrænsninger stået højt på prioriteringslisten. Ifølge Det Europæiske Råds konsklusioner fra mødet i 1995 i Madrid er administrativ kapacitet til at gennemføre EU-retten af central betydning. I mangel af en specifik EU-ret om en generel reform af den offentlige administration og i en subsidiaritetsbestemt kontekst fastlagde Kommissionen en adaptiv and innovativ strategi på et område, der ligger på grænsen af dens kompetence. Ud fra alle historiske standarder er de af Phare støttede ændringer foregået hurtigt. Kommission bemærker, at Revisionsretten er enig i, at yderligere institutionsopbygning er nødvendig, og bistanden vil blive videreført efter tiltrædelsen både i henhold til Phare-handlingsplanen for 2002, hvor der blev afsat 1 mia. EUR, og via overgangsfaciliteten. I bemærkningerne om de begrænsede midler i denne sektor tages der ikke hensyn til virkningerne af Phare-støtten til regulerende institutioner efter 1999, ligesom der ikke tages hensyn til det historiske faktum, at Phare i tre år af den af undersøgelsen omfattede periode var baseret på kandidatlandenes anmodninger, hvor disse foretrak infrastrukturprojekter frem for både øget administrativ kapacitet og støtte til institutioner. Dette ændredes fuldstændigt ved Kommissionens udtalelse, der dannede grundlag for Det Europæiske Råds konklusioner fra mødet i 1997 i Luxembourg. Disse af tiltrædelsen forårsagede udviklingsforløb gjorde det muligt at forhøje Phare- (og senere Ispa-) tildelingerne til projekter massivt og gradvist at forstærke såvel kapacitetsopbygning som støtte til institutioner, der efter 1999 kom op på 65 % af de samlede årlige tildelinger. De periodiske rapporter blev strategiske midler til fastlæggelse af institutionelle og administrative begrænsninger og gjorde det muligt taktisk at målrette støtten inden for rammerne af tiltrædelsespartnerskaberne, handlingsplanerne og forhandlingerne.

Med hensyn til Ispa har Kommissionen allerede reageret på Revisionsrettens bemærkninger ved at yde teknisk bistand til udbygning af de endelige modtageres administrationskapacitet, hvor dette har været nødvendigt.

III. Efter Kommissionens opfattelse er mulighederne for at sænke støtteniveauerne yderst begrænsede. Der skal tages hensyn til mange parametre, når støttesatsen beregnes, ikke mindst indkomstniveauerne, der ligger langt under niveauerne i EU i dens nuværende udstrækning, og mulighederne for at opnå medfinansiering fra de internationale finansielle institutioners side. En yderligere nedsættelse af støtteniveauerne kan give sig udslag i en uacceptabel belastning, navnlig af husholdninger med lav indkomst.

IV. Siden påbegyndelsen af Ispa i 2000 har Kommission taget forskellige initiativer for at afhjælpe disse svagheder. Den har indgået en række rammekontrakter, bl.a. med Den Europæiske Investeringsbank (EIB), begæret yderligere undersøgelser vedrørende planlægningskapaciteten og sørget for undervisning i offentlige indkøb (Kommissionen er enig med Revisionsretten i, at mangler ved indkøbene i kandidatlandene er en vigtig flaskehals) og afsætter som hovedregel midler til tilsynsførende ingeniører i forbindelse med projekter.

Som følge af den tidligere Phare-kontekst baseret på anmodninger kunne Kommissionen ikke behandle institutionelle svagheder før Det Europæiske Råds konklusioner fra mødet i 1997 i Luxembourg, medmindre et kandidatland anmodede derom, således som Revisionsretten bemærker det i punkt 3.a) og b) nedenfor. Desuden gjorde de utilfredsstillende konsulentrapporter på dette område det nødvendigt for Kommission at iværksætte et instrument, hvorved der blev tilvejebragt ekspertise i den offentlige sektor på EU-rettens specifikke områder.

Der henvises desuden til Kommissionens bemærkninger i punkt 39 vedrørende disse undtagelser fra den tilfredsstillende gennemførelse af de fleste projekter.

INDLEDNING

2. Gennemførelsesplanerne var nyttige for forhandlingerne og den nationale planlægning i landene. Alle godkendte overgangsforanstaltninger er baseret på en omhyggelig undersøgelse af disse planer. Efter denne undersøgelse har EU accepteret begrænsede overgangsperioder og anvendelsesområder. Sidstnævnte punkt omfatter også delmål og baseres på finansieringsstrategier, der er indeholdt i gennemførelsesplanerne.

3. c) Siden 2000 har Phare-finansieringen i denne sektor udelukkende fokuseret på kapacitetsopbygning, navnlig via twinning og støtte til regulerende institutioner.

INSTITUTIONSOPBYGNINGSPROJEKTER I MILJØSEKTOREN

9. I perioden 1995-1997 var Phare baseret på anmodninger. Prioriteringen blev foretaget af kandidatlandene, der foretrak infrastrukturprojekter frem for institutionsopbygning. Efter Det Europæiske Råds konklusioner fra mødet i 1997 i Luxembourg blev 30 % af Phare-midlerne under tiltrædelsespartnerskaberne imidlertid afsat til institutionsopbygning generelt, navnlig via twinning. I Phare-retningslinjerne for 1998 blev det slået fast, at institutionsopbygning var den højest prioriterede opgave. I Phare-retningslinjerne for 1999 blev der desuden afsat rundt regnet 35 % af Phare til støtte til regulerende infrastruktur. Det blev gjort muligt for miljøministerier og -agenturer at anvende denne tildeling til indkøb af almindeligt og specialiseret udstyr, der var nødvendigt til gennemførelse af EU-retten.

De postkommunistiske strukturer og forvaltningskulturer, som kandidatlandene overtog, lovede ikke godt for fremtiden. Der var mange konkurrerende prioriteter at tage sig af. Desuden var de vigtigste regionale eller andre reformer, der var nødvendige til gennemførelse af EU-retten på miljøområdet, ikke engang påbegyndt i mange lande, og Kommission kunne ikke støtte institutioner, som ikke eksisterede.

10. De knappe midler, som Kommissionen i årene 1995-1997 sammen med kandidatlandene afsatte til institutionsopbygning og regulerende infrastruktur i miljøsektoren, afspejler især den højere prioritet, som kandidatlandene tillagde miljøinfrastrukturprojekter.

Handlingsplanerne blev iværksat i 2002 og vil ikke være afsluttet før i 2005. Projekterne for 2000 vil dog være afsluttet før tiltrædelsen, og projekterne for 2001 vil være afsluttet i tiltrædelsesåret 2004.

12. Via twinning har Kommission taget initiativ til en overførsel af knowhow af hidtil uset omfang om komplekse og tekniske spørgsmål fra administrationerne i medlemsstaterne med deres forskellige traditioner til de lige så forskellige kandidatlande. Kun basiskonceptet, der ligger til grund for begrebet "garanteret resultat", er skitseret i punkt 11. Desuden har det været vigtigt som middel til at mobilisere politisk vilje og ressourcer i kandidatlandene. Endelig har det positive "feedback" fra administrationer, der deltog i twinning, været vigtigt som tillidsskabende faktor i medlemsstaterne, og det sikrede en afslutning af forhandlingerne i København. Denne generelt anerkendte succes var det endegyldige resultat af twinning.

13. Kommissionen er enig i Revisionsrettens bemærkninger (personale, som forlader ministerierne efter uddannelsen, afhængighed af udenlandske konsulenter og lignende konsekvenser af mangel på egnet forvaltningskapacitet samt lave lønninger i kandidatlandenes offentlige sektor). Kommissionen har iværksat adskillige uddannelsesaktiviteter, navnlig på området offentlige indkøb, men der er stadig risiko for, at kvalificeret personale forlader administrationen for at tage beskæftigelse i den private sektor (eller i EU's institutioner). De akutte begrænsninger på området menneskelige ressourcer i den offentlige forvaltning kan kun overvindes fuldt ud via vækst og udvikling underbygget af den økonomiske sikkerhed og solidaritet, som medlemskabet indebærer.

14. I mangel af en specifik EU-ret har Kommissionen, således som Revisionsretten bemærker det, i en subsidiaritetsbestemt kontekst ikke fastlagt kriterier for de overordnede kapacitetsniveauer, da noget sådant ikke findes inden for medlemsstaternes forskellige administrative kulturer. Det er derfor ikke muligt at fastlægge særskilte standarder for kandidatlande. Det er netop af denne årsag, at twinning var så vigtig som middel til at konfrontere kandidatlandene med den eksisterende praksis, navnlig fordi det ikke er Kommissionen, men medlemsstaterne, der gennemfører eller forvalter størstedelen af EU-retten. Kommissionen har således taget initiativ til en strategi af hidtil uset omfang for overførsel af knowhow om komplekse og tekniske spørgsmål på et område, der ligger på grænsen af dens kompetence, fra administrationerne i medlemsstaterne med deres forskellige traditioner til de lige så forskellige kandidatlande. Inden for denne strategi har de periodiske rapporter (som danner grundlag for strategierne og tiltrædelsespartnerskaberne) taktisk målrettet prioriteringen og mobiliseret politisk vilje og ressourcer i kandidatlandene. Det positive "feedback" fra de EU-administrationer, der har deltaget i twinning, var vigtigt som tillidsskabende faktor, som sikrede afslutningen af forhandlingerne i København. Denne tydelige succes var et af de resultater, som ikke kan frakendes twinning.

15. Der er siden 2000 taget forskellige initiativer til udbygning af den administrative kapacitet i kandidatlandene (f.eks. teknisk bistand via Ispa til forberedelse af projekter eller offentlige indkøb). Hvad angår Revisionsrettens bemærkninger om strategiers og projekters kvalitet, gav Kommissionen allerede sit svar på disse betænkeligheder, da der blev givet udtryk for dem i Revisionsrettens årsberetning for 2000 (forberedelsen af strategier begyndte allerede i 1999; der var tilstrækkeligt mange sunde projekter, som var i overensstemmelse med Ispa-forordningen og de strategiske mål for tiltrædelsen).

16. Kommissionen har ansporet kandidatlandene til at anvende Ispa's midler til teknisk bistand til forberedelse af Kommissionens udvidede decentraliserede gennemførelsessystem (EDIS). Allerede i 2002 blev der ydet alle ti Ispa-modtagerlande teknisk bistand til forberedelse af EDIS. Denne tekniske bistand omfattede også støtte til finansiel forvaltning af gennemførelsesagenturer. Ved udgangen af 2002 havde alle ti lande taget de første skridt hen imod EDIS ("Gap assessment"), tre var overgået til anden fase ("Gap plugging"), og ét land havde afsluttet tredje fase ("Compliance assessment").

Kommissionen ønskede i 2000 at sikre, at de ansvarlige organer indførte de strukturer, der var nødvendige til forvaltning af Ispa i overensstemmelse med det eksisterende systems krav.

17. Kommissionen er enig i, at hovedmålet for Ispa er at finansiere infrastruktur. Ispa's foranstaltninger omfatter kun institutionel udbygning i de tilfælde, hvor denne knytter sig til særlige projekter og gennemførelsesagenturer. Når kandidatlandene ansøger om midler, skal de afgive oplysninger om det institutionelle grundlag for projektets gennemførelse. I nogle tilfælde, hvor det anses for nødvendigt, omfatter Ispa-foranstaltningerne en vis teknisk bistand med henblik på at forbedre de endelige modtageres finansielle og operationelle resultater. På projektgodkendelsesstadiet, men også under gennemførelsen, ydes der ofte teknisk bistand i henhold til rammekontrakter indgået med Kommissionen, eksempelvis i forbindelse med komplekse offentligt-private partnerskabsordninger, for hvis vedkommende der ofte mangler institutionel kapacitet. Desuden tages der ved modulation af Ispa-støttesatsen hensyn til mulighederne for at dække drifts- og vedligeholdelsesomkostninger.

FINANSIERING AF MILJØINFRASTRUKTURPROJEKTER

18. Revisionsretten gav udtryk for lignende betænkeligheder i sin årsberetning for 2000, og Kommissionen svarede ved den lejlighed, at forberedelsen af ansøgerlandene til Ispa allerede blev indledt i 1999 med forhandlinger om strategier og vejledning. I disse strategier fastlægges prioriteringen af Ispa-finansieringen, idet der ved valget af højtprioriterede projekter tages hensyn til forskriftskravene, investeringsbehovene samt virkningen af eller adgangen til samfinansiering. Formålet med Ispa er at finansiere højtprioriterede projekter, der er tilstrækkeligt velforberedte til at modtage finansiering og imødekomme finansieringskrav og -standarder. De projekter, der blev finansieret i 2000, tog sigte på at dække de mest påtrængende investeringsbehov i miljøsektoren.

Placeringen i rangfølgen er ikke vigtigere end forberedelsesstadiet. Hvis et projekt ikke er "modent", kan det ikke finansieres.

19. Kommissionen har endnu ikke truffet nogen beslutning om luftforureningsforanstaltninger, hvilket især skyldes disse projekters kompleksitet og derfor mangel på finansieringsansøgninger, der kan godkendes. Selv om luftforureningsprojekter i nogle nationale Ispa-miljøstrategier er angivet som højtprioriterede, har Kommissionen endnu ikke modtaget nogen ansøgning, som opfylder Ispa-forordningens støttekriterier, herunder overensstemmelse med konkurrence- og statsstøttereglerne.

20. For Ungarns vedkommende skyldtes forsinkelserne navnlig politiske forhold. Den nationale plan blev fremlagt i parlamentet midt i 2001, men blev som følge af uenighed mellem regeringen og oppositionen om finansieringen af den nationale og de lokale og regionale planer ikke vedtaget. Desuden giver kapitel 22 (miljø) de ungarske myndigheder en frist indtil tiltrædelsen til at udarbejde regionale planer. For at kunne påbegynde finansieringsprojekter i denne sektor, som er vigtig for overholdelsen af EU-retten, fulgte Kommissionen en pragmatisk approach ved i finansieringsmemorandummet at indsætte en særlig betingelse vedrørende konsortieaftalerne, der skal indgås mellem de kommuner, der deltager i det enkelte projekt. Disse aftaler er det kontraktuelle grundlag for kommunernes rette håndtering af det kommunale affald, som frembringes i regionen.

21. Under drøftelserne i miljøunderudvalgene under associeringsaftalerne og i forbindelse med alle aktiviteter i tilknytning til tiltrædelsesforhandlingerne har Kommissionen understreget det nødvendige i, at landene hurtigt fastlægger deres infrastrukturbehov med henblik på at efterleve EU-retten på miljøområdet og udarbejder detaljerede investeringsprogrammer. Meddelelsen fra juni 2001 var baseret på det faktum, at landene stadig havde brug for konkret vejledning for at kunne udarbejde deres direktivspecifikke gennemførelsesplaner til støtte for deres anmodninger om overgangsperioder for investeringstunge direktiver og også havde brug for bistand med udarbejdelsen af deres finansieringsstrategier og projektforberedelse for at kunne virkeliggøre deres tilsagn. Udarbejdelsen af sådanne planer og projektforberedelsen i miljøsektoren er som følge af det store antal involverede parter (fra nationale til lokale myndigheder, fra donorer og bistandsagenturer til private bistandsydere osv.) en særdeles krævende og kompleks opgave.

22. Indkomstskabelsen er ikke den eneste nøglefaktor ved vurderingen af investeringerne i offentlige goder såsom kloakeringssystemer. Efter Kommissionens opfattelse er det, der betyder noget, at tilsagnet om projektet samt dettes ejerskab og bæredygtighed sikres ved samfinansiering ved anvendelse af offentlige midler uanset disses herkomst. Desuden instruerer Kommissionen hverken medlemsstaterne eller kandidatlandene om, hvilke gebyrer eller afgifter forbrugerne skal betale for vandforsyningen og kloakeringen.

23. Efter Kommissionens opfattelse er mulighederne for at sænke støtteniveauet særdeles begrænsede. Den finansielle analyse, der er en vigtig del af projektansøgningerne, danner grundlag for beregningen af støttesatsen, bl.a. under hensyn til, hvad der er råd til, idet husstandsindkomsterne er mærkbart lavere end i EU. I nogle tilfælde kan yderligere nedsættelser af støtteniveauet være ensbetydende med, at projektet end ikke sættes i gang.

24. Retningslinjernes mål for overkommelighed (4 % for vand, 1,5 % for fast affald) er ikke et retligt krav og er under alle omstændigheder baseret på husstandsgennemsnit. Belastningen af husstande med lav indkomst er givetvis langt større, navnlig i lande, hvor gennemsnitsindkomsten er mærkbart lavere end EU's gennemsnit.

Desuden findes der andre kriterier, som der også skal tages hensyn til, såsom kommunens adgang til lånefinansiering eller midler fra det nationale budget samt det kommunale udgiftsprogram. Disse faktorer gør det tilsammen muligt for Kommissionen at fastsætte et passende støtteniveau. Et lavere støtteniveau kan gøre projektet uoverkommeligt for kommunen og derved forsinke hastende miljøinvesteringer.

25. Afgiftsniveauerne i de polske byer er uensartede, og der er ikke noget krav om at harmonisere dem. I Torun har byen allerede opført et stort behandlingsanlæg, og støtten fra Kommissionen (på 60 %) omfatter kun en udvidelse af kloakeringsnettet plus et lille beløb til behandling af drikkevand. Afgifterne på 2,5 % af den gennemsnitlige husstandsindkomst i Torun svarer til 3,5 % af indkomsten for de fattigste 20 % af befolkningen.

Hvad angår Bydgoszcz, var der ikke nogen mulighed for at sænke støttesatsen. Ingen af de internationale finansielle institutioner ville udlåne mere end 50 % (mulighederne for samfinansiering er et af de kriterier, der skal tages hensyn til ved beregningen af støttesatsen).

28. Hvad angår Revisionsrettens bemærkninger om støttesatsens hensigtsmæssighed, henviser Kommissionen til sine bemærkninger i punkt 24-25.

29. Kommissionen indså på et forholdsvis tidligt tidspunkt i 2000, da den modtog nogle projektansøgninger, at det, når der ydes støtte til offentligt-private partnerskabsordninger, er nødvendigt at træffe visse beskyttelsesforanstaltninger for at sikre, at der anvendes visse grundprincipper for at beskytte EU's og den berørte befolknings interesser. Kommissionen indgik derfor i 2001 en rammekontrakt for at få adgang til relevant finansiel og retlig ekspertise og rådgive modtagerne med henblik på deres forhandlinger med private operatører på et individuelt grundlag. Desuden blev der i 2002 udarbejdet retningslinjer - i samarbejde med EIB og EBRD - med det formål at bistå modtagerlandene med den detaljerede udarbejdelse af offentligt-private partnerskabsordninger, og der er ved at blive tilrettelagt seminarer herom i kandidatlandene i begyndelsen af 2003 med deltagelse af EIB og EBRD.

FORVALTNINGEN AF MILJØINFRASTRUKTURPROJEKTER

30. Der var for to landes vedkommende vanskeligheder ved at skabe balance mellem miljø- og transportprojekter. Balancen skal opnås over den samlede syvårige periode, og Kommissionen er i færd med at rette op på disse skævheder i et specifikt år af denne samlede syvårige periode.

31. Kommissionen er enig i, at visse ansøgninger i indkøringsperioden ikke levede op til standarden for at kunne opnå finansiering fra EU-budgettet eller de internationale finansielle institutioner eller for den sags skyld nogen anden finansieringsinstitution.

Siden 2000, da der kom til at stå Ispa-midler til rådighed, har Kommissionen ansporet kandidatlandene til at gøre brug af disse midler for at sikre en stærk projektforberedelse. Indtil udgangen af 2002 godkendte Kommission 14 sådanne projekter for teknisk bistand (svarende til Ispa-støtte på 23,2 mio. EUR). Disse foranstaltninger tog hovedsageligt sigte på at forbedre gennemførelsesagenturernes kapacitet på projektforberedelsesområdet, herunder finansanalyse og vurdering af virkningerne på miljøet.

Det forhold, at kandidatlandene supplerede Phare's tekniske bistand med ekspertise, som de selv finansierede, var en positiv reaktion på deres mangel på kapacitet.

32. For at overvinde de af Revisionsretten beskrevne vanskeligheder indgik Kommissionen ikke alene en kontrakt med EIB om projektgodkendelse, men også to rammekontrakter med konsulentfirmaer om ingeniørmæssig ekspertise i miljø- og transportsektorerne (i 2000) og yderligere en rammekontrakt om retlige, finansielle og institutionelle spørgsmål vedrørende offentligt-private partnerskaber (i 2001). Kontrakterne anvendes systematisk som led i vurderingsprocessen og i forbindelse med institutionel rådgivning til de nationale myndigheder.

Kommissionen kunne imidlertid kun gøre begrænset brug af denne bistand af høj kvalitet, fordi EIB havde fastsat maksimumsbeløb.

33. I 2000 stod der stadig Phare-midler til rådighed til forberedelse af Ispa-foranstaltninger. Fra 2000 til udgangen af 2002 traf Kommissionen afgørelse om 14 foranstaltninger i form af teknisk bistand til projektforberedelse (der henvises til svaret i punkt 31).

34. Kommissionen er enig i Revisionsrettens betænkeligheder med hensyn til mangelfuld planlægning og overskudskapacitet, der i vid udstrækning kan tilskrives en prisinduceret nedgang i vandforbruget og industriel tilbagegang. "Feasibility"-undersøgelser omfatter i almindelighed en analyse af efterspørgslen, hvor der tages hensyn til priselasticiteter, befolkningsudvikling og strukturændringer. Det må imidlertid erkendes, at nogle af de midlertidige planlægningsparametre for Ispa-projekter af første generation kan have ført til overdimensionering, hvis der ikke er truffet yderligere foranstaltninger. Brugen af kontrakttypen "Design and Build" gør det i sådanne tilfælde muligt at justere planlægningsparametrene.

a) Det planlægningsparameter, der er baseret på kapaciteten og bekræftet af to uafhængige konsulenter, er på 680000 m3 pr. dag. Den målte kapacitet var i februar 1998 på 671000 m3 pr. dag. I samme rapport fra de af Phare betalte konsulenter er det anført, at et typisk uvejr eller en typisk snesmeltning kan øge den daglige gennemstrømning med ca. 250000 m3 pr. dag. Planlægningsparametret for den gennemsnitlige daglige gennemstrømning er på 480000 m3 pr. dag.

b) Som bemærket af Revisionsretten havde vandforbruget været faldende i flere år. Dette vil ikke vare ved. Selv om der kan synes at være tale om en overdimensionering (ved en norm for vandforbrug på 50-80 l/capita) som følge af vanskelige sociale vilkår, vil tiltrædelsen puste nyt liv i økonomien, og det oprindelige planlægningsparameter vil blive nået. Desuden vil udvidelsen af spildevandsopsamlingssystemerne i Jurbarkas bidrage til, at den planlagte kapacitet nås. Tilsvarende vil udvidelsen af spildevandsopsamlingen in Kaunas blive finansieret via Ispa 2001 og bidrage til, at den planlagte kapacitet nås.

c) Forudsætningerne i projektfilen var korrekte, idet der var taget hensyn til muligheden af en nedgang i forsendelsesaktiviteten i Szczecins havn. Projektet var således levedygtigt selv med en nedgang i forsendelsen på 60 %. Uanset at kapacitetsudnyttelsen er på 40 %, bør det erindres, at der er tale om det eneste sådanne anlæg i Polen, som kan behandle denne type affald. I Bielsko Biala er der en forventning om, at efterspørgslen vil stige, navnlig fordi en række nabokommuner efter planen vil blive koblet til vandforsyningssystemet.

d) For Györ-projektets vedkommende nærede Kommissionen tvivl om anlæggets kapacitet, da den godkendte projektet i 2000, fordi resultaterne af de undersøgelser, der var foretaget i henhold til Phare-rammekontrakten, endnu ikke var endelige. Kommissionen fik derfor foretaget en analyse af anlæggets industrielle belastning og endelige kapacitet. Denne analyse bekræftede anlæggets kapacitet. Kommissionen mener derfor ikke, at anlæggets kapacitet er for stor.

For så vidt angår Braila (Rumænien), er den konsulent, som der blev indgået kontrakt med under kontrakten om teknisk bistand/tilsyn, i færd med at foretage en undersøgelse af forudsætningerne med hensyn til vandgennemstrømning og forureningens omfang, da det bliver stadig tydeligere, at vandforbruget og dermed spildevandsudledningen aftager hastigt. Dette vil øve indflydelse på fastsættelsen af spildevandsrensningsanlæggets endelige størrelse.

35. På trods af modtagernes ringe erfaring og de dårligt forberedte projekter bemærker Kommissionen Revisionsrettens bemærkninger om, at kontrakterne om projekterne blev indgået inden for den retligt foreskrevne periode. Dette er et særdeles godt resultat både for Kommissionens bistand og delegationernes støtte til kandidatlandene.

36. Kommissionen er enig i Revisionsrettens tilkendegivelse af, at gennemførelse af store infrastrukturprojekter er et kompliceret forehavende. Kommissionen ønsker at understrege, at udarbejdelse af udbudsdokumenter af høj kvalitet kræver ekspertise på et tilsvarende højt niveau, som skal opbygges i kandidatlandene, og udbudsprocessen for store infrastrukturkontrakter strækker sig i bedste fald over ni måneder fra offentliggørelsen af meddelelsen om indkøb til kontraktens undertegnelse. De projektfinansieringsmemoranda, som der blev truffet beslutning om i 2000, blev først undertegnet endeligt meget sent i 2000 og de fleste endog i 2001.

a) Kommissionen har beskæftiget sig med disse mangler og vedbliver dermed. Den traf i 2001 og 2002 forskellige foranstaltninger, herunder seminarer i kandidatlandene for at øge kapaciteten hos de nationale myndigheder, der deltager i Ispa-processen på området offentlige indkøb. Denne virksomhed fortsætter i 2003.

b) Ispa blev i 2000 og begyndelsen af 2001 overvejende gennemført af personale ved de delegationer, der var ansvarlige for Phare. Ansættelsen af eksperter via Ispa's budget for teknisk bistand blev indledt i 2001, dvs. endnu før Ispa blev gennemført for fuld kraft. Besættelsen af disse stillinger var stort set afsluttet i begyndelsen af 2002.

f) Disse betingelser har i alt væsentligt forbindelse med overholdelsen af bestemmelserne i VVM-direktivet, som kandidatlandene i 2000 havde vanskeligheder med som følge af dette direktivs kompleksitet. I 2001 indledte Kommissionen en række seminarer for at øge de nationale myndigheders muligheder for at leve op til kravene i VVM-direktivet.

37. Valget mellem "Design and Build"-kontrakten og "Measured Works/Construction"-kontrakten træffes på grundlag af mange parametre, hvoraf et af de vigtigste er arbejdsgiverens vilje og evne til at projektere. "Design and Build"-kontraktprisen er under arbejdets udførelse normalt den uændrede udbudspris (den bydende påtager sig som regel risikoen), medens "Construction"-kontraktprisen som følge af uundgåelige behov for ændringer har tendens til at stige i forhold til udbudsprisen (arbejdsgiveren påtager sig som regel risikoen). I forbindelse med "Construction"-kontrakter kan prisen stige med 20 % eller mere i forhold til den oprindeligt fastsatte udbudspris. Det kan derfor ikke forudsiges, hvilken model der giver den laveste endelige pris. Desuden fordeles alle forhøjede omkostninger normalt mellem Ispa og den endelige modtager proportionalt med støttesatsen.

En passende hensyntagen til driftsomkostningerne er en særdeles kompliceret sag, som Kommissionen er i færd med at undersøge. Som en mellemløsning indeholder udbudsdossiererne detaljerede oplysninger om de krav, som øver indflydelse på driftsomkostningerne, og disse tilbagediskonteres derefter, således at de kan sammenlignes mellem de forskellige tilbud.

38. Kommissionen erkender, at bevillingerne til overvågning har været sat for lavt i forbindelse med nogle tidlige projekter. For Rumæniens vedkommende, hvor dette har været tilfældet for foranstaltninger, der blev truffet i 2000, blev beløbet til overvågning før udbuddet forhøjet (til ca. 6 %) ved overførsler mellem budgetposter.

39. a) Vanskelighederne er begrænset til den sene start på arbejdet og forlængelsen af kontraktens varighed. Der knyttede sig ingen risiko til gennemførelsen. En medvirken af en uafhængig ingeniør ville ikke have løst vanskelighederne, som ikke havde nogen tilknytning til procedure- og tilslagsmæssige spørgsmål. Desuden var det ikke nødvendigt med en uafhængig ingeniør, fordi denne kontrakt følger FIDIC's "Orange Book", i henhold til hvilken ansvaret for projektforvaltningen påhviler arbejdsgivernes repræsentant, hvis arbejdsopgaver og mandat afviger fra FIDIC-ingeniørens i henhold til "Red book", som Revisionsretten synes at henvise til.

b) Budgetoverslaget for udbedringen var på 33 mio. EUR. De disponible Phare-midler androg 23 mio. EUR, og det vigtigste arbejde blev udført inden for dette budget netop for at forhindre enhver umiddelbar risiko for forurening som nævnt af Revisionsretten. Kommissionen havde imidlertid planer om at iværksætte et yderligere arbejde som en integrerende del af den overordnede genopbygning af drikkevands- og kloakeringssystemerne, som skulle finansieres af Ispa. På trods af retningslinjerne derfor fremsatte modtageren imidlertid aldrig et forslag, som var i overensstemmelse med Ispa's støtteregler. Desuden skal koncessionsindehaveren i henhold til kontrakten fra 1999 investere yderligere 140 mio. EUR i systemet. Efter at Revisionsretten havde fremsat sine bemærkninger, rettede Kommissionen henvendelse til ingeniører, der arbejder på anlægget, og de erklærede, at der ikke er noget, der tyder på, at der er nogen større umiddelbar risiko for sammenbrud eller dermed forbunden forurening af Donau.

c) Som det er slået fast i teksten, hænger problemet i denne sag sammen med projektfilens indhold. Der er ingen problemer med gennemførelsen, eftersom den er foregået i overensstemmelse med kravene i projektfilen.

KONKLUSION OG ANBEFALINGER

40. En udvikling af horisontal institutionel kapacitet ligger uden for Phare-programmets dækningsområde. Bemærkningerne om utilstrækkelig finansiering tager ikke hensyn til virkningen af direkte tilknyttede investeringer i regulerende infrastruktur i overordnet sammenhæng med institutionsopbygningen efter 1999 og skjuler en række historiske aspekter. I 1995-1997 blev Phare baseret på anmodninger, og kandidatlandene foretrak projekter frem for institutionsopbygning. Kommissionens udtalelse og Det Europæiske Råds konklusioner fra mødet i 1997 i Luxembourg ændrede denne approach radikalt. I mangel af en specifik EU-ret og i en subsidiaritetsbestemt kontekst har Kommissionen ikke fastlagt kriterier for de overordnede administrative kapacitetsniveauer, da noget sådant strider mod medlemsstaternes forskellige administrative traditioner. Det er derfor ikke muligt at fastlægge særskilte standarder for kandidatlande. Det er netop af denne årsag, at twinning var så vigtig som middel til at konfrontere kandidatlandene med den eksisterende praksis, navnlig fordi det er medlemsstaterne, der gennemfører størstedelen af EU-retten. Kommissionen har således taget initiativ til en strategi af hidtil uset omfang for overførsel af knowhow om komplekse spørgsmål fra administrationerne i medlemsstaterne med deres forskellige traditioner til de lige så forskellige kandidatlande. Inden for denne strategi har de periodiske rapporter taktisk målrettet prioriteringen og mobiliseret politisk vilje og ressourcer i kandidatlandene. Det positive "feedback" fra de EU-administrationer, der har deltaget i twinning, var vigtigt som tillidsskabende faktor, som sikrede afslutningen af forhandlingerne i København. Denne tydelige succes var et af de resultater, som ikke kan frakendes twinning.

41. a) Som led i forhandlingerne om kapitel 21 (regionalpolitik) forpligtede kandidatlandene sig til at forstærke indsatsen for at øge den administrative kapacitet hos de organer, der er ansvarlige for forvaltningen af Samhørighedsfonden og Strukturfonden. Udbygningen af de menneskelige ressourcer til forvaltning af Samhørighedsfonden og Strukturfonden vil blive overvåget nøje.

Både via Phare og eftertiltrædelses-overgangsfaciliteten vil der blive ydet støtte til yderligere institutionsopbygning på dette område. Som følge af grænserne for Kommissionens kompetence - ligesom i forholdet til de nuværende medlemsstater - henhører reformen af den offentlige forvaltning under kandidatlandenes ansvar.

b) Som led i den finansanalyse, der danner grundlag for beregningen af støttesatserne, vurderes kapaciteten til at sikre finansiel levedygtighed; der ydes yderligere teknisk støtte til udbygning af den endelige modtagers kapacitet på et individuelt grundlag.

c) Ved udgangen af 2002 modtog samtlige kandidatlande teknisk bistand med henblik på forberedelse til EDIS.

42. Efter Kommissionens opfattelse er mulighederne for at sænke støtteniveauet som følge af de lave indkomstniveauer i kandidatlandene, det påtrængende investeringsbehov og landenes makroøkonomiske svaghed yderst begrænsede.

Kommissionen er enig i Revisionsrettens betænkeligheder. Den har stillet tekniske bistandsmidler under Ispa til rådighed til udbygning af kandidatlandenes kapacitet på området forberedelse af miljøprojekter (også under Samhørighedsfonden) og til gennemførelse.

43. a) Udarbejdelse af sådanne strategier er som følge af det meget store antal involverede parter (nationale og lokale myndigheder, donorer, den private sektor osv.) en meget krævende og kompliceret opgave. Kommissionens støtteaktiviteter, der blev indledt i 2000 inden for rammerne af programmet for højtprioriterede miljøprojekter med henblik på tiltrædelse (Pepa), fortsætter under et nyt Phare-projekt for flere lande (på grundlag af Pepa-programmet), der vil blive sat i gang i 2003.

b) Kommissionen har endnu ikke modtaget finansieringsansøgninger vedrørende luftforureningsprojekter, der opfylder støttekriterierne; projekter vedrørende fast affald skal opfylde betingelserne i de relevante EF-direktiver og være i overensstemmelse med sektorplanerne.

c) Den gennemsnitlige støttesats er på 65 %. Efter Kommissionens opfattelse er kriterierne for fastsættelse af en passende støttesats klare: De omfatter en anvendelse af princippet "forureneren betaler", rådighed over egne midler til dækning af drifts- og vedligeholdelsesomkostninger, overkommelighed, kreditværdighed for det selskab, hvortil der ydes Ispa-støtte, samt adgang til medfinansiering fra internationale finansielle institutioners side.

d) Kommissionen samarbejder med EIB, EBRD og andre relevante internationale finansielle institutioner under det samlede projektforløb; Kommissionen udarbejdede for nylig retningslinjer for offentligt-private partnerskabsordninger, som antageligt vil lette forberedelserne til sådanne ordninger, der er egnede til EU-finansiering.

44. Svaghederne ved nogle finansieringsansøgninger gav sig ikke udslag i vanskeligheder ved at bruge miljømidlerne i 2000. Kommissionen er dog enig med Revisionsretten i, at kandidatlandene har visse vanskeligheder i forbindelse med udbud og indgåelse af kontrakter. Kommissionen yder bistand for at afbøde disse mangler.

45. a) Som led i sin dialog med kandidatlandene ansporer Kommissionen dem til at anvende teknisk bistand fra Ispa til at forberede projekter under Ispa og Samhørighedsfonden. Dette er taget op af kandidatlandene, men det er nødvendigt med en fortsat indsats for at sikre en tilstrækkelig projektforberedelse, navnlig i forbindelse med Samhørighedsfonden.

b) Kommissionen indgik i 2000 to kontrakter om teknisk bistand og i 2001 yderligere en kontrakt om rådgivning i spørgsmål vedrørende offentligt-private partnerskaber.

c) Kommissionen yder rådgivning og teknisk bistand med henblik på at styrke kandidatlandenes kapacitet på området offentlige indkøb.

d) Valget af kontraktmodel er baseret på tekniske overvejelser.

e) Kommissionen er enig med Revisionsretten. Ispa-foranstaltningerne omfatter som hovedregel servicekontrakter vedrørende tilsynsførende ingeniører.