Regionsudvalgets udtalelse om »Fremtidens støjpolitik« (97/C 215/08)

REGIONSUDVALGET har -

under henvisning til Kommissionens grønbog om »Fremtidens støjpolitik« (KOM(96) 540 endelig udg.),

under henvisning til sin beslutning af 8. marts 1996 om at afgive udtalelse i henhold til artikel 198 C, stk. 4, i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, og henvise det forberedende arbejde til Underudvalg 5 »Fysisk Planlægning, Miljø og Energi«,

under henvisning til Underudvalg 5's forslag til Regionsudvalgets udtalelse (CdR 436/96 rev.), som blev vedtaget den 6. februar 1997 med Graham Tope som ordfører -

på den 17. plenarforsamling den 12.-13. marts 1997 (mødet den 13. marts) vedtaget følgende udtalelse.

1. Indledning

1.1. I forlængelse af Kommissionens forslag om ændring af det femte miljøhandlingsprogram (KOM(95) 647 endelig udg.) () søges der med grønbogen udarbejdet et støjbekæmpelsesprogram. Endvidere har grønbogen til formål at stimulere debatten om fremtidens støjpolitik.

1.2. Regionsudvalget støtter både strategien og substansen i grønbogen, og kan tilslutte sig mange af dens detaljerede forslag. Det er enig i, at støjforurening er et betydeligt problem for en stadig større del af EU's befolkning.

1.3. Regionsudvalget glæder sig navnlig over den vægt, der lægges på behovet for en opgavefordeling mellem alle forvaltningsniveauer og for en partnerskabsstrategi i bestræbelserne på at nå et fælles mål. Regionsudvalget er enig i, at støj er et lokalt problem, og at løsningerne derfor først og fremmest må findes lokalt, selv om de nationale regeringer og EU i nogle tilfælde må inddrages.

1.4. Regionsudvalget anerkender, som fremhævet i grønbogen, at det fortsat vil være vigtigt, at der på lokalt plan udvises fleksibilitet i støjbekæmpelsen. Hvorvidt en bestemt støj kan accepteres, afhænger ikke kun af støjens absolutte niveau, men også af støjniveauet i det omgivende miljø. Selv om ikke-akustiske faktorer såsom de økonomiske forbindelser mellem lokalsamfundet og støjkilden samt lokalsamfundets generelle forventninger også kan spille ind, må der lægges behørig vægt på kvaliteten af det lokale miljø og på lokalbefolkningens sundhed.

1.5. Støjkontrol kan ikke altid gennemføres uden hensyntagen til andre miljø- og sundhedsvirkninger. Man må passe på, at bekæmpelse af en form for forurening ikke har negative virkninger på andre områder.

2. Støjens miljømæssige virkninger

2.1. Grønbogen fastslår, at støj først og fremmest er et problem i byerne, men erkender samtidig, at der også kan være støjgener i landdistrikter. Regionsudvalget erkender, at byområder har særlige problemer, men minder om, at da det generelt er mere stille i landdistrikter, vil en ny støjkilde dér nemmere kunne identificeres og være mere uacceptabel. Regionsudvalget er bekymret over tabet af stille områder, som synes at fortsætte og mener, at fremtidens politik bl.a. skal gå ud på at hindre, at flere områder af denne type forsvinder. Regionsudvalget mener også, at man må beskæftige sig med indvirkningen af støj på følsomme økosystemer, navnlig i naturfredningsområder.

2.2. I grønbogen henvises der til de forskellige sundhedsskadelige virkninger, som kan forårsages af støj, der ligger under det niveau, der fører til tab af høreevne. Regionsudvalget bifalder den detaljerede og omfattende WHO-rapport (»Samfundsskabt støj«) og mener, at der ved udarbejdelsen af støjdæmpningsprogrammet fuldt ud bør tages hensyn til rapportens konklusioner og anbefalinger.

2.3. Som det fremgår af grønbogen, står det allerede klart, at mange EU-borgere udsættes for støj, der ligger over de niveauer, der anses for acceptable. Grønbogen identificerer ligeledes de tendenser, som sandsynligvis vil øge antallet af støjbelastede personer. Regionsudvalget er enig i, at miljøstøjproblemerne vil vokse, medmindre der gennemføres et effektivt program, og anser det endvidere for sandsynligt, at den forventede stigning i vej- og lufttrafikken vil opveje teknologiske forbedringer i form af mere støjsvage køretøjer og fly.

2.4. Ifølge grønbogen opfattes nogle støjtyper som mindre irriterende og mere acceptable end andre. Regionsudvalget er enig heri, men mener, at man bør være forsigtig med at fastsætte normer på dette grundlag. Befolkningens holdning kan ændre sig, til tider hurtigt. Et eksempel herpå kunne være tolerancen over for jernbanestøj sammenlignet med vejstøj. Omfattende jernbaneprojekter kunne påvirke holdningerne, navnlig i tætbefolkede områder. Endvidere kunne øget godstransport om natten føre til holdningsændringer.

2.5. Grønbogen kommer ind på flystøj, men nævner ikke særskilt helikopterstøj. Regionsudvalget mener ikke, at støjværdier for fly kan anvendes på helikoptere. Godkendte støjniveauer kan her være en særlig misvisende indikator for den faktiske støjvirkning, da emissionerne i højere grad afhænger af den manøvre, der foretages. Hertil kommer, at helikoptere i længere perioder kan komme meget tæt på boliger, og det er sandsynligt, at stigningen i denne trafik vil skabe yderligere problemer.

3. De nuværende politikker

3.1. Grønbogens kapitel 3 beskriver de nuværende støjdæmpningspolitiske midler og vurderer virkningerne af den nuværende lovgivning.

3.2. Hvad angår vejtransport er der for nylig gennemført skærpet kontrol af nye motorkøretøjer, og lignende foranstaltninger vil om kort tid blive vedtaget for to- og trehjulede køretøjer. Grønbogen fremhæver selv en række svagheder ved denne strategi:

- fleksible grænser i de første år;

- langsom udskiftning af ældre, mere støjende køretøjer;

- trafikkens vækst;

- stigende betydning af dækstøj;

- afprøvningsproceduren afspejler ikke realistiske kørselsforhold;

- mangel på inspektion/håndhævelse efter salg.

3.3. Regionsudvalget tilslutter sig denne analyse og konkluderer, at støjkontrol af nye køretøjer er et nyttigt led i støjpolitikken, men at yderligere foranstaltninger er nødvendige for at løse de øvrige problemer, som er nævnt. I forbindelse med trafikstøj må man heller ikke se bort fra lastbilchaufførernes individuelle kørselsadfærd.

3.4. Grønbogen nævner de støjinspektioner, der finder sted i Japan og Australien, efter at køretøjerne er solgt. På baggrund af den succes, som de tilsyneladende har haft i New South Wales, bør sådanne inspektioner overvejes nærmere, skønt der også må tages hensyn til de finansielle implikationer.

3.5. Hvad angår jernbanetransport, er Regionsudvalget bekymret over den nuværende mangel på kontrol på EU-plan. Manglen på fælles støjemissionsstandarder kan udmærket tænkes at føre til konkurrenceforvridning på det indre marked. Opretholdelsen af forskellige emissionsstandarder i de enkelte medlemsstater er vanskelig at retfærdiggøre og er uforenelig med det fælles program, der nu er under behandling.

3.6. Hvad angår lufttransport, nævner grønbogen de fremskridt, der er gjort med at fastsætte europæiske og internationale grænseværdier for de enkelte flytyper, men henleder samtidig opmærksomheden på problemerne i forbindelse med den fortsatte kraftige vækst i flytrafikken og flyenes voksende størrelse. Grønbogen erkender, at dette kan betyde en stigning i de generelle støjemissioner efter år 2002. Regionsudvalget mener, at dette er et vigtigt problem, navnlig for dem, der bor i nærheden af en lufthavn. Regionsudvalget gør i denne forbindelse opmærksom på, at regioner og kommuner kan sikre en tilstrækkelig støjbeskyttelse i områderne omkring lufthavnene ved hjælp af egen arealplanlægning i det omfang de har et lovmæssigt ansvar herfor.

3.7. Hvad angår bygge- og entreprenørmateriel o.lign. henviser grønbogen til de 6 særdirektiver til og »maskindirektivet«. Grønbogen gør opmærksom på, at disse direktiver kun omfatter en meget lille del af støjende udendørs materiel, og at nogle medlemsstater har vedtaget egne separate foranstaltninger. Regionsudvalget mener, at det er hensigtsmæssigt at rationalisere anvendelsen af de enkelte direktiver og tilslutter sig forslaget om et nyt rammedirektiv. Nye støjkontrolforanstaltninger bør være tilstrækkelig fleksible til at tage højde for udviklingen af nyt materiel og af støjende udendørs maskiner til hjemme- og fritidsbrug. Ved fastlæggelsen eller revisionen af sådanne foranstaltninger må der ud over andre miljøvirkninger også tages højde for den risiko, at støjforureningen blot flyttes et andet sted hen. Det er en mangel, at grønbogen ikke behandler spørgsmål i forbindelse med støjende installationer i boligejendomme, restauranter o.l. De vigtigste eksempler på sådanne anlæg er ventilatorer og køleanlæg. I byer er støj fra sådanne installationer et meget stort problem, som bør belyses.

3.8. Til gengæld tager grønbogen ikke fat på de problemer, der skyldes brugen af bestemte former for bygge- og entreprenørmateriel (fx betonhuggehamre og rambukke) snarere end selve emissionsstøjen fra maskinerne. Endvidere optræder en række af de problemer, der er nævnt ovenfor i punkt 3.2, også i forbindelse med bygge- og entreprenørmateriel. Ofte fjernes dæksler og andre støjdæmpningsanordninger, navnlig for at undgå overophedning. Regionsudvalget mener, at testningen af maskinerne bør være tilstrækkelig grundig til at sikre, at materiellet kan betjenes med støjdæmpningsanordningerne under alle sandsynlige driftsforhold. Der bør som for motorkøretøjer indføres yderligere foranstaltninger, som skal sikre, at de forventede forbedringer opnås og fastholdes.

3.9. Grønbogen behandler heller ikke problemer i forbindelse med støj, som skyldes bygge- og anlægsarbejde uden for normal arbejdstid. En sådan støj kan være til stor gene i byområder. Selv om den nødvendige kontrol måske bedre kan gennemføres lokalt, understreges det, at byggestøj ikke kan behandles blot ved at vedtage emissionsgrænseværdier for specifikke typer af materiel.

3.10. Kommissionen gør i grønbogen opmærksom på, at der ikke findes nogen EU-lovgivning om industristøj, og fremhæver relevansen af direktivforslaget om integreret forureningsforebyggelse og -bekæmpelse (IFFB). Regionsudvalget støtter IFFB-forslaget, som det mener vil kunne bidrage til støjbekæmpelsen. Hvis ordninger, som bygger på tilladelser, skal kunne fungere effektivt, må der stilles de fornødne midler til rådighed for de lovgivende organer.

3.11. Hvad angår immissionsstandarder osv. kommer grønbogen ind på de tærskler og standarder, som OECD, WHO og det femte miljøhandlingsprogram har opstillet. Som nævnt ovenfor mener Regionsudvalget, at WHO's retningslinier bør indgå som et centralt led i enhver diskussion om standarder. Regionsudvalget kan se det hensigtsmæssige i at opstille tærskler for dagtimer (og nattetimer) målt i LAeq, men dette er ikke nok. Irritation og gener opstår også ved, at støjen stiger til et niveau, der ligger over baggrundsstøjen. Lavere absolutte niveauer kan derfor føre til øgede problemer i nattetimerne og i stille områder og kvarterer. En stigning på 10 dB(A) over baggrundsstøjen - hvilket mærkes som en fordobling af støjniveauet - vil ofte være betydelig. Hertil kommer, at pludselig støj, navnlig i nattetimerne, kan være generende og skabe søvnforstyrrelser, hvilket en LAeq-standard ikke nødvendigvis afspejler fuldt ud. Regionsudvalget mener derfor, at anvendelsen af standarder målt i LAmax på de tidspunkter, som er foreslået af WHO, er særdeles vigtige.

3.12. Hvad angår støjkvalitetskriterier fremhæver grønbogen, at LAeq næsten over alt anvendes til måling af vej-, jernbane- og industristøj. Regionsudvalget er enig i, at metoderne til vurdering af støjbelastningen bør harmoniseres.

3.13. Grønbogen fremhæver den stigende betydning af infrastrukturforanstaltninger såsom støjdæmpende, porøse vejbelægninger. Da dækstøj tegner sig for en stigende del af den samlede støj fra motorkøretøjer, anser Regionsudvalget det for vigtigt, at der sker en yderligere udvikling inden for dette område.

3.14. Det fremgår af grønbogen, at økonomiske virkemidler indtil nu ikke har været særlig udbredt. Som omtalt ovenfor, er Regionsudvalget enig i, at sådanne foranstaltninger kan anvendes inden for et bredere område, idet de kan tilskynde til en hurtigere overgang til mere støjsvage køretøjer og mere støjsvagt materiel samt til ordentlig vedligeholdelse og korrekt brug.

3.15. Grønbogen kommer også ind på administrative ordninger, Fællesskabets støtte til forskning i støjdæmpning samt oplysning. Regionsudvalget tilslutter sig grønbogens konklusioner herom.

3.16. Grønbogen behandler ikke støj i forbindelse med sportsudøvelse og andre fritidsaktiviteter. I nogle områder er sådanne aktiviteter i stigende grad en kilde til støj, og store udendørsarrangementer kan være til betydelig gene. Grønbogen kommer heller ikke ind på støj i hjemmet, som for mange kan udgøre en betydelig del af støjproblemerne. Acceptabiliteten af støj fra sådanne kilder afhænger af mange faktorer, herunder samfundsmæssige og kulturelle værdier. Det er derfor på lokalt plan, det skal vurderes, om der er behov for indgreb. I enhver strategi baseret på de sundhedsmæssige følger skal der tages hensyn til virkningerne af støjen fra disse kilder og til den interne støj, der opstår i lokaler (f.eks. diskoteker), hvor der er reel risiko for høreskader.

4. Et nyt grundlag for EF's støjpolitik

4.1. I grønbogens kapitel 4 skitseres Det Europæiske Fællesskabs fremtidige rolle. Opgavefordelingens betydning er allerede omtalt ovenfor i punkt 1.3. Grønbogen fremhæver behovet for et overordnet støjbekæmpelsesprogram og for en koordinering af støjpolitikken, som er spredt på Kommissionen og Rådet. Endvidere fokuseres der på manglen på pålidelige og sammenlignelige data, som kan danne grundlag for overvågningen af udviklingen, og på den utilstrækkelige sammenhæng mellem de initiativer, der træffes på de forskellige planer. Det konstateres, at Fællesskabet spiller en nøglerolle i bestræbelserne på at mindske støjen fra forskellige kilder. Regionsudvalget tilslutter sig dette synspunkt, og er enig i, at lovgivningsinitiativer vedrørende emissionsgrænser bør suppleres med andre virkemidler. Regionsudvalget bifalder forslaget om, at EU tilskynder medlemsstaterne og de lokale myndigheder til at udveksle erfaringer inden for støjbekæmpelse.

4.2. Kommissionen fremsætter i grønbogen forslag om et grundlag for vurdering af støjbelastning og understreger behovet for bedre og mere sammenlignelige data. Der foreslås forskellige foranstaltninger, som kunne indgå i et direktivforslag:

- indførelse af et fælles EF-støjbelastningsindeks

Regionsudvalget tilslutter sig forslaget om at anvende et A-vægtet energiækvivalent støjniveau, LAeq,T i dB(A) som hovedindeks. Som nævnt ovenfor, er brugen af LAmax imidlertid relevant i visse tilfælde, navnlig når det drejer sig om støj i nattetimerne. Der bør også tages højde for stigninger over baggrundsniveauet (LA 90), hvor dette er relevant. Regionsudvalget mener ikke, at et enkelt indeks er tilstrækkeligt til at inddrage alle aspekter af støjkontrol. Uanset hvilke standarder der vedtages, må der være fælles målemetoder og fælles standarder for støjmålere og deres kalibrering.

- Bestemmelser om udvikling og brug af harmoniserede beregnings- og målemetoder

Regionsudvalget støtter dette forslag.

- En vurdering af støjforureningen og oplysninger om den til offentligheden.

Regionsudvalget støtter i princippet ideen om kortlægning af støj, men nærer visse betænkeligheder ved dette værktøjs formål og dets begrænsninger. Afhængigt af måleenheden og målingstidsrummet (LA90, LA50) kan støjbelastningen aftegne sig forskelligt på kortet. Lokale målinger kan vise betydelige variationer inden for korte afstande. Resultaterne vil afhænge af, hvor måleanordningerne anbringes, og hvornår målingerne foretages. Regionsudvalget mener, at kortlægning af støj bør indgå i vurderingen af tendenserne vedrørende baggrundsstøj og i vurderingen af de generelle støjforhold. Kortlægning af støj er særlig relevant, hvor vigtige støjkilder skal overvåges.

Regionsudvalget er også af den opfattelse, at computermodelberegninger har en vigtig rolle at spille i vurderingen af støj fra en række specifikke kilder.

4.3. Kommissionen redegør for foranstaltningerne for de forskellige støjkilder og fremsætter forslag. Hvad angår vejstøj, indtager Regionsudvalget følgende holdning:

- større differentiering af de årlige motorkøretøjs- og brændstofafgifter

Regionsudvalget er interesseret i at udvikle sådanne forslag, men understreger behovet for at sikre, at afgifterne ikke lægger en urimelig byrde på lavindkomstgrupper eller på befolkningen i landområder eller perifere områder, hvor transportomkostningerne er høje og offentlig transport ofte sparsom.

- en teknisk revision af afprøvningsproceduren

Regionsudvalget støtter dette forslag.

- ændring af EU-lovgivningen om teknisk kontrol af motorkøretøjer, så den kommer til at omfatte støjkontrol

Regionsudvalget støtter dette forslag, men understreger behovet for at stille tilstrækkelige ressourcer til rådighed for de kompetente myndigheder. Regionsudvalget mener, at de lokale myndigheder har gode forudsætninger for at påtage sig denne rolle.

- foranstaltninger for at fremme brugen af støjdæmpende vejbelægninger

Regionsudvalget støtter disse forslag.

4.4. Hvad angår jernbanestøj, argumenterer Kommissionen for, at der må gøres mere for at dæmpe støjen, hvis udbygning af jernbanetrafikken skal opnå almindelig accept. Regionsudvalget er enig heri og understreger betydningen af at øge jernbanernes rolle for at opnå en række miljøfordele. Regionsudvalget støtter både forslagene om højhastighedsjernbaner og om godsvogne. Regionsudvalget mener, at der navnlig bør forskes i, hvordan støjemissioner fra jernbaner kan nedsættes. Det bør undersøges til bunds, om der findes reelle alternativer til metalhjul på metalskinner.

4.5. Hvad angår flystøj, foreslår Kommissionen at forelægge et diskussionsoplæg om strengere støjstandarder og om udvikling af en fælles ramme for arealplanlægning. Kommissionen agter endvidere at fremsætte forslag om lufthavnsafgifter. Regionsudvalget støtter disse forslag, men tvivler på, at de i sig selv kan løse støjproblemer, som skyldes den fortsatte vækst i flytrafikken. Det særlige problem i forbindelse med helikopterstøj er omtalt ovenfor i punkt 2.5. Regionsudvalget mener, at en sådan ramme må være fleksibel, så der kan tages hensyn til lokale behov, uden at dette imidlertid må udhule den overordnede strategi.

4.6. Hvad angår udendørs materiel, agter Kommissionen at forelægge et rammedirektiv, som ikke kun dækker byggemateriel, men også haveudstyr, der anvendes på særlige køretøjer. Direktivet vil omfatte producenternes mærkning af produkterne. Regionsudvalget støtter denne strategi og gentager nødvendigheden af at sådanne garantier er effektive under alle forventede driftsforhold. Som det er tilfældet med al mærkning, må oplysningerne være tydelige og forståelige, så køberne kan træffe deres valg på det rigtige grundlag. Som allerede nævnt, mener Regionsudvalget, at økonomiske instrumenter også bør bidrage til at sikre tidlig overgang til støjsvage maskiner. Selv om det i grønbogen anføres, at det nye rammedirektiv bliver mere fleksibelt og kommer til at dække et bredt udvalg af udendørs materiel, er det ikke klart, hvad det vil sige i praksis. Støj fra alarmsystemer i bygninger og biler kan være kilde til betydelige gener, især i byområder. Det er muligt at kontrollere sådanne gener ved at kræve, at alarmen skal ophøre efter en bestemt tilladt periode. Dette kunne gennemføres på EU-niveau for nyt materiel, og Regionsudvalget mener, at medtagelsen af sådanne støjkilder i det foreslåede rammedirektiv fortjener nærmere overvejelse.

4.7. Grønbogen beskriver metoder til fremme af erfaringsudveksling. Kommissionen agter at udarbejde en vejledning for gennemførelse af det femte miljøhandlingsprogram. Denne vejledning vil også omfatte støjbekæmpelse. Vejledningen vil blive udarbejdet i samarbejde med medlemsstater og sammenslutninger af lokale myndigheder. Regionsudvalget bifalder disse forslag og mener, at lokale og regionale myndigheder har en vigtig rolle at spille i udviklingen af sådanne initiativer.

4.8. I grønbogen bliver spørgsmålet om trafiknetsoperatørernes ansvar (veje, jernbaner og lufthavne) for at forhindre støjudbredelse ikke behandlet. Regionsudvalget mener, at trafiknetsoperatørerne ligesom producenterne af trafikmidler har et ansvar for at træffe forholdsregler til at forhindre støjudbredelse og skal bære de deraf følgende omkostninger.

5. Konklusion

5.1. Grønbogen fastslår, at der er behov for et nyt grundlag for EU's støjpolitik, og at støj er en vigtig form for miljøforurening, som påvirker mange mennesker. Regionsudvalget mener, at den nye ramme må dække alle relevante aspekter af Kommissionens arbejde, hvis den skal fungere. I de tilfælde, hvor det fortsat er nødvendigt med forskellige direktiver om specifikke støjaspekter, må disse stemme overens med de overordnede mål. Grønbogen giver gode muligheder for at udvikle en mere positiv og sammenhængende strategi.

5.2. Grønbogen erkender, at støjproblemet er kompliceret, og at medlemsstaterne, de lokale myndigheder og EU alle spiller en vigtig rolle i støjbekæmpelsen.

5.3. Regionsudvalget hilser grønbogen velkommen og ønsker at spille en aktiv rolle i den fremtidige udvikling af EU's støjpolitik.

5.4. Grønbogen indeholder en række forslag, som ville få ressourcekonsekvenser for de lokale og regionale myndigheder. Det må der tages hensyn til, når EU's fremtidige støjpolitik udvikles.

Bruxelles, den 13. marts 1997.

Pasqual MARAGALL i MIRA

Formand for Regionsudvalget

() EFT nr. C 140 af 11. 5. 1996, s. 5.