DA Den Europæiske Unions Tidende C 228/62

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om ændring af direktiv 2006/48/EF og 2006/49/EF om banker tilsluttet centrale organer, visse komponenter i egenkapitalen, store engagementer, tilsynsordninger og krisestyring

KOM(2008) 602 endelig — 2008/0191 (COD)

2009/C 228/10

Rådet for Den Europæiske Union besluttede den 22. oktober 2008 under henvisning til EF-traktatens artikel 47 at anmode om Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om:

»Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om ændring af direktiv 2006/48/EF og 2006/49/EF om banker tilsluttet centrale organer, visse komponenter i egenkapitalen, store engagementer, tilsynsordninger og krisestyring«

Det forberedende arbejde henvistes til Den Faglige Sektion for Det Indre Marked, Produktion og Forbrug, som udpegede Umberto BURANI til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 11. marts 2009.

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 452. plenarforsamling den 24. og 25. marts 2009, mødet den 24. marts 2009, følgende udtalelse med 179 stemmer for, 4 stemmer imod og 3 hverken for eller imod:

1. Resumé og konklusioner

1.1 EØSU glæder sig over Kommissionens initiativ, som indgår i dets bestræbelser på hele tiden at opdatere de foranstaltninger, der iværksættes for at forbedre og ajourføre reglerne i Baselaftalen. I det store og hele er udvalget enigt i de foreslåede gennemførelsesbestemmelser, men har dog nogle bemærkninger til enkelte forhold, som ikke ændrer det generelle billede.

1.2 De hybride kapitalinstrumenter, som indeholder træk af egenkapital og gæld, reguleres for øjeblikket af nationale regler, som skal harmoniseres for at opnå fornuftige lige vilkår på internationalt plan. Kommissionen opstiller ikke en nøjagtig definition af disse instrumenter, eftersom de antager forskellige former og udvikler sig, men fastlægger nogle grundlæggende principper, som de skal opfylde for at kunne anerkendes. Deres oprindelige løbetid skal således være på mindst 30 år, og de skal være fuldt indbetalt og konstrueret på en sådan måde, at de helt dækker tab. Derudover må de ikke vokse uforholdsmæssigt i forhold til egenkapitalen. De nationale myndigheder bør have mulighed for at gribe ind og dæmpe anormal vækst.

1.3 Når det gælder indbyrdes forbundne kunder , har man indført begrebet risiko, der skyldes vanskeligheder i en virksomhed, som en anden er finansielt afhængig af, og indberetningspligten er blevet forenklet, harmoniseret og opdateret. Med hensyn til store risici er den vigtigste nyskabelse, at der indføres en enkelt grænse på 25 %, som også omfatter interbankindskud . EØSU mener, at denne sidstnævnte regel, som højst sandsynligt bunder i den seneste tids »katastrofescenarie«, bør revideres under hensyntagen til den vigtige funktion, som disse indskud har, når det gælder regulering af likviditeten, og deres relativt begrænsede risiko i normale tider i forhold til andre typer af engagementer.

1.4 Forslaget indeholder en bestemmelse, som fastsætter en væsentlig nettokapitalandel på ikke under 5 % for udstedere, formidlere og managere, som har deltaget direkte i forhandlingen, struktureringen og dokumentationen af den oprindelige aftale, hvorved forpligtelserne opstod. Reglen synes at udspringe af de meget dårlige erfaringer med de amerikanske CDO'er (collateralized debt obligations), som i øvrigt ikke ligner og heller ikke har samme oprindelse som almindelige securitisationer. EØSU stiller spørgsmålstegn ved denne nye bestemmelses indvirkning på markedernes likviditet.

1.5 Ved beregningen af engagementer får medlemsstaterne mulighed for at undtage koncerninterne risici, når kontrahenterne er etableret i samme medlemsstat . Udvalget er bekendt med de juridiske årsager, som hindrer reglen i at finde anvendelse for kontrahenter etableret i andre medlemsstater, men mener, at det i en going concern-situation kan have en negativ virkning for den samlede risikovurdering af den pågældende virksomhed, at udenlandske medkontrahenter ikke er medtaget. En fornuftig løsning ville være at lade hele koncernen være omfattet af undtagelsen på grundlag af en vurdering i hvert enkelt tilfælde, dog forudsat at denne mulighed falder bort, så snart der opstår tegn på problemer.

1.6 Med henvisning til reglen i det foregående punkt, men også mere generelt gør udvalget endnu en gang opmærksom på, at det er imod, at det bliver valgfrit for medlemsstaterne, om de vil indføre visse bestemmelser eller ej, idet det indebærer en udhuling af princippet om harmonisering og lige konkurrencevilkår.

1.7 Ifølge EØSU bør man være særlig opmærksom på den risiko, der udgøres af det potentielle engagement forbundet med endnu ikke udnyttede kreditfaciliteter på kreditkort. Her er tale om et engagement, der hurtigt kan antage et betydeligt omfang i perioder med begrænsninger på forbrugs- og realkredit.

1.8 Med hensyn til tilsynsordninger indføres der med forslaget til direktiv en række nye regler, der skal gøre kontrollen mere effektiv. Først og fremmest introduceres ideen om »systemisk relevante afdelinger«, som skal være underlagt tilsyn i værtslandet, når det erkendes, at situationen er kritisk, og der foreligger aftale herom mellem myndighederne i de berørte medlemsstater. EØSU er enigt, men understreger, at der er behov for foranstaltninger, der kan tages i brug i tilfælde af pludseligt opståede og uforudsete begivenheder.

1.9 Endelig glæder EØSU sig især over indførelsen af kollegier af tilsynsførende etableret af den konsoliderede tilsynsmyndighed, og som bl.a. består af myndighederne i det land, hvor virksomhederne i en bestemt koncern er beliggende. Et sådant initiativ kan kun medvirke til at forbedre kontrollen med koncerner og fremme den hurtige vedtagelse af passende foranstaltninger, når der opstår behov herfor.

2. Indledning

2.1 Krisen på de finansielle markeder har fået Kommissionen til at fremskynde det allerede iværksatte arbejde med at styrke og om nødvendigt ændre bestemmelserne vedrørende regelsættet om kapitalkrav til finansielle institutioner, der blev vedtaget inden for rammerne af Basel II-aftalen med direktiv 2006/48/EF og 2006/49/EF. Det skal bemærkes, at der allerede var taget hul på overvejelserne om de nye bestemmelser, inden krisen opstod. Der bør iværksættes en strukturreform af markederne efter offentliggørelsen af den hvidbog, der er planlagt i juni 2009. Det foreliggende forslag indeholder en række regler, der sigter mod at: — legalisere situationen i de medlemsstater, der i medfør af artikel 3 i det tidligere direktiv har undtaget banknetværk fra forsigtighedskravene ved at give andre medlemsstater samme muligheder. Banknetværk med aktiver på over 311 mia. EUR og mere end 5 mio. medlemmer (kooperativer, banker tilsluttet centrale organer) vil blive omfattet af undtagelserne; — fastsætte principper og regler, der ikke er blevet formaliseret på EU-plan, først og fremmest vedrørende hybride kapitalinstrumenter; — klarlægge tilsynsrammen for krisestyring og etablering af et kollegium af tilsynsførende.

2.2 Inden offentliggørelsen af forslaget til direktiv blev der foretaget en høring på internettet af de berørte parter. Der er ved udarbejdelsen af teksten taget hensyn til de indkomne synspunkter, samtidig med at de grundlæggende principper, som høringen var baseret på, naturligvis er blevet fastholdt: — interbankengagementer er ikke risikofrie, og der skal derfor fastsættes grænser herfor; — ved securitisation af kreditter skal en del af risikoen ved de securitiserede engagementer forblive hos långiverne og garanterne (formidlerne). Derudover skal der være krav om, at det i en vis udstrækning kan påvises, at der har været udvist rettidig omhu og disciplin i forbindelse med »originate to distribute«-forretningsmodellen; — for alle internationale banker skal der etableres kollegier af tilsynsførende med krav til deltagerne om, at de når til enighed om en mæglingsmekanisme via Det Europæiske Banktilsynsudvalg.

2.3 EØSU glæder sig over den tankegang, der ligger til grund for og har fremmet disse forslag, og er generelt enigt i de af Kommissionen formulerede forslag. Den seneste tids begivenheder og ikke mindst visse handlinger og ugerninger har undermineret befolkningens tillid til det finansielle system som helhed og stiller krav om vedtagelse af passende foranstaltninger. Forsigtighedsreglerne må imidlertid ikke være så skrappe, at bankerne og deres kunder straffes mere end højst nødvendigt. Som den igangværende krise har vist, sikrer forsigtighedsreglerne på den ene side stabiliteten og soliditeten af markederne, og på den anden side opfylder de samtidig en funktion af stor samfundsmæssig værdi.

3. Hybrid kapital

3.1 Hybride kapitalinstrumenter indeholder træk af såvel egenkapital (aktier) som gæld (obligationer), udbyttet er større end ved sidstnævnte, men de giver ikke stemmeret - eller kun begrænset stemmeret i forhold til aktier.

3.1.1 Der findes ikke EU-lovgivning vedrørende anerkendelsen af hybride instrumenter, hvorfor dette er underlagt forskellige nationale kriterier, og har resulteret i ulige vilkår og muligheden for regelarbitrage for banker, der opererer i flere lande. Kommissionen undlader at fremkomme med en klar definition af hybridinstrumenter, idet den mener, at en sådan hurtigt ville være forældet eller ufuldstændig på grund af de konstante nyskabelser, og har i stedet valgt at fastlægge de grundlæggende principper for anerkendelse af hybridinstrumenter.

3.1.2 Generelt anerkendes instrumenter som oprindelig egenkapital (kernekapital), hvis de dækker tab fuldt ud. De hybridinstrumenter, som falder ind under denne definition, er dem, som i tillæg til de ovenfor beskrevne krav tillige er permanent tilgængelige og de mest efterstillede i tilfælde af likvidation. Disse betingelser, som allerede blev fastlagt af G10 i 1998, var ikke blevet gennemført i EU-lovgivningen.

3.1.3 Det specificeres derudover, at hybride kapitalinstrumenter skal være udaterede eller have en oprindelig løbetid på over 30 år. De skal dække tab i going concern-situationer og skal være den mest efterstillede gæld i tilfælde af likvidation. De er således medvirkende til, at virksomhederne kan fortsætte deres normale drift og hindrer ikke kapitaltilførsel. EØSU er enigt i de foranstaltninger, som Kommissionen agter at vedtage.

3.2 Kommissionens forslag fastsætter tillige nogle kvantitative grænser for hybridinstrumenterne, som ikke må udvikle sig uforholdsmæssigt på bekostning af aktiekapitalen eller egenkapitalen i virksomheder uden aktiekapital. Tilsynsmyndighederne kan midlertidigt se bort fra disse grænser i nødsituationer.

3.2.1 Der gælder særlige bestemmelser for banker, som ikke har aktionærer, som f.eks. kooperative banker. Medlemscertifikater, der er klassificeret som de mest efterstillede instrumenter, betragtes som konvertible hybridinstrumenter, forudsat at de er fuldt indbetalte.

3.3 De nye foranstaltninger, kvalitative som kvantitative, der skal vedtages vedrørende hybridinstrumenter kan få betydning for finanssektorens fremtidige strategier, men dramatiske forandringer over en kort periode kan risikere at skabe ravage på markederne. Kommissionen foreslår, at der med direktivet indføres en overgangsperiode på 30 år; en periode som EØSU med henvisning til den aktuelle situation og de formodede udsigter på kort og mellemlang sigt finder passende, men som måske på lang sigt er for hasarderet. Der synes imidlertid ikke at være nogen brugbare alternativer.

4. Store engagementer

4.1 Bestemmelserne om store engagementer daterer sig tilbage til 1992, og er ikke siden blevet ændret. Den seneste tids begivenheder har udstillet behovet for nye regler. Kommissionens forslag tager i højere grad højde for risikoen ved visse engagementer, samtidig med at det sigter mod at nedbringe indberetningsomkostningerne, øge gennemsigtigheden og skabe mere lige konkurrencevilkår.

4.2 Opfattelsen af indbyrdes forbundne kunder har ændret sig. Hidtil man fokuseret på risikoen for, at en virksomhed kunne komme i vanskeligheder på grund af finansielle problemer i en anden virksomhed. Begivenhederne har vist, at to eller flere virksomheder kan være i fare som følge af vanskeligheder i den virksomhed, som de er finansielt afhængige af.

4.3 Derudover er der sket en forenkling og harmonisering af indberetningskravene, som var meget omkostningskrævende og besværlige for sektoren. Den mest iøjnefaldende ændring er, at de 20 største engagementer skal indberettes på et konsolideret grundlag, når de beregnes efter IRB-metoden. De forskellige gældende grænser er blevet lagt sammen til en enkelt grænse på 25 %.

4.4 De fleste af de mange gældende undtagelser, som ofte er svære at fortolke, ophæves, og kun dem, som ikke synes at indebære en stor risiko, bevares. Listen er dog stadig temmelig lang, men synes generelt at være i overensstemmelse med velafvejede forsigtighedskriterier.

4.5 Generelt er EØSU enigt i forslaget til direktiv, men har dog nogle kommentarer til visse vigtige aspekter: 4.5.1 I artikel 111, stk. 1, jf. punkt 4.3, fastsættes en enkelt grænse på 25 %, som tillige gælder for interbankindskud. Rationalet bag denne regel er forståeligt nok, i lyset af at pengeinstitutter er bukket under næsten uden varsel, herunder også nogle af de tilsyneladende mest solide. Det er fornuftigt, at reglerne tager højde for den værst tænkelige situation, men de må ikke tage udgangspunkt i et »katastrofescenarie«. Ved at fastlægge en alt for lav risikogrænse, sådan som det synes at være tilfældet for interbankindskud, indskrænkes den til enhver tid værende likviditet, og særligt i perioder med en spændt markedssituation. Denne regel bør genovervejes, og der bør fastlægges en højere grænse for kortfristet kredit mellem banker, særligt med tanke på at loftet på 25 % vil finde anvendelse uanset løbetiden. Især i den aktuelle situation kan kortfristet kredit mellem banker have en regulerende virkning for markedslikviditeten. Desuden er risikoen ved denne form for kredit generelt mindre end ved andre engagementer. Den seneste tids begivenheder, som skyldes en ekstraordinær situation, rykker ikke ved dette princip; ekstraordinære situationer skal imødegås med ekstraordinære foranstaltninger, og normale tilstande bør reguleres af »normale« regler. 4.5.2 I artikel 113, stk. 4, gives medlemsstaterne mulighed for at fravige artikel 111, stk. 1. I overensstemmelse med den linje, som EØSU altid har fulgt i lignende sager, er EØSU udtrykkeligt imod enhver foranstaltning, der kan være til hinder for lige konkurrence. Muligheden for - og ikke forpligtelsen til - at handle eller ikke handle lægger en bremse på harmoniseringen. EØSU er - som alle andre - godt klar over, at valget af ikke at pålægge en forpligtelse er et udslag af den pragmatisme, der er nødvendig i mangel på enighed, men mener ikke desto mindre, at et direktivs bestemmelser altid bør fremtræde klart som forpligtelser eller forbud, hvorefter det er debatten i Europa-Parlamentet og Rådet, der afgør, om bestemmelserne i stedet skal være valgfrie. Gennemsigtighedshensyn tilsiger, at arbejdsmarkedets parter via debatterne ville få kendskab til grundene for og imod en bestemt foranstaltning. 4.5.3 Der er mulighed for at undtage en virksomheds engagementer med moderselskabet eller andre virksomheder inden for koncernen, forudsat at kontrahenterne er etableret i samme medlemsstat (artikel 80, stk. 7, litra d)). Denne begrænsning er til skade for multinationale koncerner og øger ikke markedernes sikkerhed. Koncerninterne risici, der forvaltes centralt, og påhviler virksomheder, som er underlagt konsolideret tilsyn, bør være omfattet af undtagelserne. Imidlertid er denne løsning hindret af, at national lovgivning om likvidation og konkurs forbyder en virksomhed i krise, eller som er ved at gå konkurs, at overføre ressourcer til en anden virksomhed. Formålet med direktivet er desuden at evaluere koncernens samlede risikoprofil, idet der skal ses bort fra foranstaltninger til imødegåelse af eventuelle nødsituationer. 4.5.4 En fornuftig løsning kunne være at undtage engagementer med moderselskabet eller andre virksomheder inden for koncernen i andre medlemsstater efter godkendelse i hvert enkelt tilfælde, forudsat at koncernen som helhed ikke giver anledning til bekymring, for så vidt angår soliditeten på kort sigt. Godkendelsen kunne suspenderes med øjeblikkelig virkning, så snart tilsynsmyndighederne vurderer, at virksomheden eller koncernen viser tegn på at være i vanskeligheder.

4.6 »[E]ngagementer, der opstår som følge af uudnyttede kreditfaciliteter, [og] klassificeres som ikke-balanceførte poster med lav risiko« (artikel 113) skal særligt omtales. Den samlede beløbsgrænse på kreditkort er høj, særligt for visse typer af institutioner. I en periode med kreditstramninger kan den uudnyttede margin hurtigt skrumpe ind. EØSU mener, at der bør foretages en nøje og forsigtig vurdering af det potentielle engagement, der knytter sig til uudnyttet kredit på kreditkort.

5. Securitisation

5.1 Den nye artikel 122 a forpligter udstederne, formidlerne og managerne til at påtage sig en forpligtelse over for den investerende bank til at bibeholde en væsentlig nettokapitalandel på ikke under 5 %, hvis den pågældende bank ikke har deltaget i indgåelsen af den oprindelige aftale, hvorved forpligtelserne opstod.

5.2 Reglen udspringer tydeligvis af de meget dårlige erfaringer fra USA med CDO'er (collateralized debt obligations) og er som sådan berettiget. Det bør dog bemærkes, at situationen ikke primært er opstået som følge af udstedernes insolvens, men på grund af den meget dårlige kvalitet af den realkredit CDO'erne var baseret på, der af en amerikansk myndighed er beskrevet som »sloppy mortgage lending and lax regulation«. Der er tale om et enkeltstående tilfælde, selv om det har vist sig at have verdensomspændende virkninger. Men det dårlige eksempel med CDO'erne kan ikke overføres til alle - eller næsten alle - securitisationer, da de bidrager til markedslikviditeten.

5.2.1 Ved at indføre en kreditrisiko for securitisation begrænser man bankernes virke. EØSU opfordrer til, at virkningerne af reglen vurderes nøje.

6. Tilsynsordninger

6.1 Den krise, som har ramt verdens finansielle markeder, har udstillet behovet for at revidere tilsynsstrukturer og –ordninger, således at de bliver i stand til at afværge systemiske kriser og gøre det muligt at reagere på krisesituationer.

6.2 Reglerne om informationsudveksling og samarbejde er blevet revideret, og med artikel 42 a indføres ideen om »systemisk relevante afdelinger«, hvorved det anerkendes, at værtslandets interesser i særlige tilfælde går forud for hjemlandsreglen. Dette er af meget stor betydning, og EØSU bakker fuldt ud op herom.

6.3 De nye regler indebærer i det væsentlige, at myndighederne i værtslandet om nødvendigt kan anmode myndighederne i hjemlandet eller de myndigheder, der fører det konsoliderede tilsyn, om at erklære den afdeling, der er beliggende på deres område, for en »relevant« afdeling, hvis den har en markedsandel på mere end 2 % eller i øvrigt på markant vis gør sig gældende på det nationale marked. Anmodningen skal indeholde en form for »konsekvensanalyse«, som foregriber en eventuel midlertidig indstilling eller ophør af transaktionerne i betalings-, clearing- eller reguleringssystemerne og konsekvenserne for det nationale marked af sådanne foranstaltninger.

6.4 Der medgår en vis tid til den procedure, der fører til, at en afdeling kan erklæres som »relevant«. Det synes derfor nyttigt at fastlægge regler, der kan anvendes i reelle nødsituationer (artikel 130), således at der kan vedtages hasteforanstaltninger. De nyoprettede kollegier af tilsynsførende (artikel 131 a, se pkt. 6.5) og under alle omstændigheder det allerede eksisterende Europæiske Banktilsynsudvalg bør tillade forenklede procedurer med de nødvendige garantier.

6.5 De kollegier af tilsynsførende, som etableres af det konsoliderede tilsynsudvalg (artikel 131 a), og hvori myndighederne i de berørte medlemsstater deltager, er særligt hensigtsmæssige. De har først og fremmest til opgave at garantere en løbende og effektiv kontrol med de internationale koncerner (og forhåbentlig træffe hurtige forholdsregler i nødsituationer) ved hjælp af informationsudveksling og ved i fællesskab at fastlægge passende tilsynsprocedurer. EØSU glæder sig over denne beslutning og over alle de foreslåede tilsynsregler, som er i overensstemmelse med de tidligere nævnte programmer om større effektivitet og de ønsker, som Financial Services Forum har givet udtryk for.