Særberetning EU’s førtiltrædelsesbistand 
til styrkelse af den 
administrative kapacitet 
i det vestlige Balkan: 
en metarevisionDA 2016  nr. 21
DEN
EUROPÆISKE
REVISIONSRET
DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
Tlf. +352 4398-1
Kontakt:  eca.europa.eu/da/Pages/ContactForm.aspx
Websted:  eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA
Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren ( http://europa.eu )
Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2016
Print ISBN 978-92-872-5729-1 ISSN 1831-0796 doi:10.2865/2562 QJ-AB-16-022-DA-C
PDF ISBN 978-92-872-5704-8 ISSN 1977-5636 doi:10.2865/463048 QJ-AB-16-022-DA-N
EPUB ISBN 978-92-872-5679-9 ISSN 1977-5636 doi:10.2865/607295 QJ-AB-16-022-DA-E
© Den Europæiske Union, 2016
Eftertryk tilladt med kildeangivelse
Tilladelse til at anvende eller gengive foto 1 og 2 skal indhentes direkte hos indehaveren af ophavsretten.
EU’s førtiltrædelsesbistand 
til styrkelse af den 
administrative kapacitet 
i det vestlige Balkan: 
en metarevision
(artikel 287, stk. 4, andet afsnit, TEUF)SærberetningDA 2016  nr. 21
02
 Revisionsholdet
Revisionsrettens særberetninger præsenterer resultaterne af forvaltningsrevisioner og juridisk-kritiske revisioner ved -
rørende specifikke EU-budgetområder eller forvaltningsspørgsmål. For at opnå maksimal effekt udvælger og udformer 
Revisionsretten sine revisionsopgaver under hensyntagen til de risici, der knytter sig til forvaltningens resultatopnåelse 
eller regeloverholdelsen, de pågældende indtægters eller udgifters omfang, den fremtidige udvikling samt den politiske 
og offentlige interesse.
Denne forvaltningsrevision blev udført af Revisionsafdeling III - der ledes af Karel Pinxten, medlem af Revisionsretten - 
hvis speciale er områderne optræden udadtil, sikkerhed og retfærdighed. Revisionsarbejdet blev ledet af Istvan Szabolcs 
Fazakas, medlem af Revisionsretten, med støtte fra kabinetschef Márton Baranyi. Francis Joret og Sabine Hiernaux-Fritsch 
var ansvarlige for støtte og kvalitetskontrol, den opgaveansvarlige var Dennis Wernerus, og revisorerne var Nicola Berloco, 
Balazs Kaszap, Alina Milasiutė, Thomas Hällström og Nikolaos Zompolas.
Fra venstre til højre:  A. Milasiutė, N. Berloco, I. S. Fazakas, M. Baranyi, D. Wernerus, T. Hällström.

03
 Indhold
Punkt
 Forkortelser og akronymer
I-XII  Resumé
1-9 Indledning
10-14  Revisionens omfang og revisionsmetoden
15-64  Bemærkninger
15-40  Del I - Har Kommissionen forvaltet IPA hensigtsmæssigt i det vestlige Balkan?
16-19  Under IPA I var målsætningerne ikke altid specifikke og målelige
20-23  Programmerne og projekterne var baseret på behov, men der var væsentlige mangler i nogle af 
modtagernes vurderinger
24-26  Absorptionen af IPA-midler blev somme tider begrænset af manglende administrativ kapacitet
27-29  Kommissionen anvendte ikke systematisk strenge betingelser
30-37  Kommissionen overvågede generelt gennemførelsen effektivt og fulgte delvis effektivt op på evalueringer
38-40  Trods betydelige mangler hos modtagerne støttede Kommissionen donorkoordineringen effektivt
41-64  Del II - Har IPA styrket den administrative kapacitet i det vestlige Balkan?
42 Kommissionen leverede de planlagte output effektivt
43-58  IPA-støtten til retsstatssektoren og reform af den offentlige administration var delvis bæredygtig
59-64  Den politiske dialog satte fokus på den administrative kapacitet
04 Indhold 
65-75  Konklusioner og anbefalinger
 Bilag I — Centrale begivenheder i forholdet mellem EU og det vestlige Balkan
 Bilag II — Stikprøven af nationale projekter under IPA I
 Bilag III — Stikprøven af regionale programmer under IPA I
 Kommissionens svar
05
 Forkortelser og  
akronymer
BIRN : Balkan Investigative Reporting Network
EU-Udenrigstjenesten : Tjenesten for EU’s Optræden Udadtil
ICJ: Den Internationale Domstol
IPA: instrument til førtiltrædelsesbistand (I: 2007-2013, II: 2014-2020)
RCC : Det Regionale Samarbejdsråd
ReSPA : den regionale forvaltningshøjskole
ROM : resultatorienteret overvågning
Sigma : støtte til forbedret offentlig ledelse og forvaltning i de central- og østeuropæiske lande
SAA : stabiliserings- og associeringsaftale
06
 Resumé
I
EU’s finansielle støtte til det vestlige Balkan gennem instrumentet til førtiltrædelsesbistand (IPA) beløb sig i perio -
den 2007-2014 til 5,1  milliarder  euro. Støtten blev tildelt gennem nationale og regionale programmer. Omkring en 
fjerdedel af midlerne til de nationale programmer gik til at styrke den administrative kapacitet i de centrale sektorer 
retsstaten og reform af den offentlige administration. Også den politiske dialog bidrog til at styrke den administra -
tive kapacitet i de seks vestlige Balkanlande, som er de juridiske og finansielle modtagere under IPA.
II
Vi vurderede, om Kommissionen havde forvaltet IPA effektivt i det vestlige Balkan, og om IPA konkret havde styrket 
den administrative kapacitet i regionen. Vores revision omfattede hovedsagelig programmeringsperioden 2007-
2013, men vi tog også udviklingen i den nye programmeringsperiode (2014-2020) med i betragtning.
III
Et særligt træk ved denne metarevision var, at vi hovedsagelig gennemgik data fra vores tidligere særberetnin -
ger og fra Kommissionens evalueringer. Vi vurderede hele programmeringsprocessen (første del) og undersøgte 
52 nationale projekter og tre regionale programmer (anden del).
IV
Vi konkluderede, at EU’s førtiltrædelsesbistand generelt var effektiv, og at IPA I delvis havde styrket den admini -
strative kapacitet i regionen trods de betydelige iboende svagheder hos de nationale myndigheder i de vestlige 
Balkanlande.
V
Med hensyn til Kommissionens forvaltning konstaterede vi, at IPA I’s målsætninger ikke altid var specifikke og måle -
lige. Programmerne og projekterne var baseret på behov, men der var væsentlige mangler i nogle af modtagernes 
vurderinger vedrørende retsstatssektoren. I nogle lande blev absorptionen af IPA I-midler begrænset af, at der 
manglede administrativ kapacitet, og at der i forbindelse med decentral gennemførelse er strenge krav til forvalt -
ningen af EU-midler.
VI
Under IPA I sørgede Kommissionen ikke for systematisk at anvende strenge betingelser og følge op på dem. Trods 
mangler i rapporteringen om sin resultatorienterede overvågning overvågede Kommissionen gennemførelsen af 
IPA-projekterne effektivt. Dens opfølgning af IPA-evalueringernes konklusioner og anbefalinger var også, delvis, 
effektiv. Og endelig var den i stand til at støtte donorkoordineringen trods betydelige mangler hos modtagerne.
Resumé 07
VII
Med hensyn til den administrative kapacitet i det vestlige Balkan leverede IPA generelt de output, der var fastsat 
i kontrakterne, og IPA-støtten til retsstatssektoren og reform af den offentlige administration var delvis bæredygtig.
VIII
I forbindelse med retsstatsprojekter stillede Kommissionen ikke i tilstrækkeligt omfang betingelser, og IPA I-mid -
lerne til centrale områder såsom mediefrihed, den offentlige anklagemyndighed og bekæmpelse af korruption og 
organiseret kriminalitet var forholdsvis beskedne. Projekternes bæredygtighed blev også påvirket af modtagernes 
manglende politiske vilje til at reformere deres institutioner, af utilstrækkelige budgetter, personalemangel og ringe 
koordinering.
IX
På området reform af den offentlige administration lykkedes det Kommissionen at omsætte mange projektoutput 
til bæredygtige resultater. Den kunne i højere grad have tilskyndet modtagerne til at bruge IPA som et læringsværk -
tøj i resten af den offentlige administration, selv om dette ikke er et udtrykkeligt mål for IPA.
X
Det er meget vigtigt at forbedre det regionale samarbejde og styrke den administrative kapacitet i regionen som 
helhed, og Kommissionen har fremmet bestræbelser i denne retning, navnlig ved hjælp af investeringsrammen for 
Vestbalkan. I den periode, revisionen omfattede, havde Det Regionale Samarbejdsråd imidlertid ikke nogen væsent -
lig effekt i praksis. Med hensyn til den regionale forvaltningshøjskole (ReSPA) var det for tidligt at vurdere, om den 
styrkede den administrative kapacitet i det vestlige Balkan.
XI
Den politiske dialog i det vestlige Balkan havde i en række tilfælde kun begrænset effekt på retsstatsområdet. Derimod 
førte den til visse fremskridt med hensyn til reform af den offentlige administration.
XII
Vi fremsætter en række målelige og konkrete anbefalinger om at forbedre opstillingen af målsætninger og udform -
ningen og gennemførelsen af IPA-projekter i det vestlige Balkan og om at tilskynde til stærkere engagement hos de 
nationale myndigheder i de seks vestlige Balkanlande med henblik på at styrke deres administrative kapacitet.
08
 Indledning
01 
Siden Kroatiens tiltrædelse i 2013 har EU’s udvidelsespolitik for det vestlige Bal -
kan omfattet seks lande: Albanien, Bosnien-Hercegovina, Kosovo*, den tidligere 
jugoslaviske republik Makedonien, Montenegro og Serbien (jf. figur 1 ).* Denne betegnelse indebærer 
ingen stillingtagen til Kosovos 
status, og den er 
i overensstemmelse med FN’s 
Sikkerhedsråds 
resolution 1244 og Den 
Internationale Domstols 
udtalelse om Kosovos 
uafhængighedserklæring.
Politisk kort over det vestlige Balkan
*  Denne betegnelse indebærer ingen stillingtagen til Kosovos status, og den er i overensstemmelse med FN’s Sikkerhedsråds resolution 1244 
og Den Internationale Domstols udtalelse om Kosovos uafhængighedserklæring.
Kilde:  Europa-Kommissionen.Figur  1
*This designation is without prejudice to position on status, and is in line with UNSCR 1244 and
the ICJ Opinion on the Kosovo Declaration of Independence. 

09 Indledning 
02 
Efter en økonomisk og politisk krise i 1980’erne og en periode med voksende 
nationalisme gik Jugoslavien i 1990’erne i opløsning langs grænserne mellem de 
jugoslaviske republikker. De blev i første omgang til fem lande, og der opstod 
væbnet konflikt i flere af dem. Senere erklærede Montenegro (2006) og Kosovo 
(2008) sig også uafhængige. Albanien var et fuldstændig isoleret kommunistisk 
diktatur indtil 1991 og måtte opbygge sin offentlige administration fra bunden. 
Selv om disse seks europæiske lande historisk set er blevet påvirket af alvorlige 
etniske, politiske og økonomiske konflikter, har de som fælles mål at blive med -
lem af EU. Således er alle seks vestlige Balkanlande kandidatlande  eller potentielle 
kandidatlande  med henblik på tiltrædelse af EU (jf. tabel  1 og tekstboks 1 ).Tabel 1 Tekstboks 1De vestlige Balkanlandes status med hensyn til EU-tiltrædelse
Kandidatstatus (siden) Status for tiltrædelsesforhandlingerne
Albanien 2014 Ingen forhandlinger
Bosnien-Hercegovina Potentielt kandidatland Ingen forhandlinger
Kosovo Potentielt kandidatland Ingen forhandlinger
Den tidligere jugoslaviske republik Makedonien 2005 Ingen forhandlinger
Montenegro 2010 22 kapitler åbnet, to afsluttet
Serbien 2012 To kapitler åbnet
Kilde:  Europa-Kommissionen.
EU-tiltrædelse
I EU-institutionerne kaldes EU’s eksisterende principper, politikker, love, praksis, forpligtelser og målsætnin -
ger ofte den gældende EU-ret . Den gældende EU-ret er et centralt element i tiltrædelsesforhandlingerne og 
er inddelt i 35 forskellige tiltrædelseskapitler, som EU og det enkelte kandidatland skal forhandle om. F.eks. 
dækker kapitel 23 retsvæsenet og grundlæggende rettigheder, mens kapitel 24 dækker retfærdighed, frihed 
og sikkerhed.
Beslutninger om åbning og foreløbig afslutning af kapitler træffes på regeringskonferencer i overensstem -
melse med en forhandlingsramme vedtaget af Rådet. Der blev indledt regeringskonferencer for Montenegro 
og Serbien i henholdsvis 2012 og 2014. Rådet har ikke truffet afgørelse om etablering af en ramme for tiltræ -
delsesforhandlinger med Albanien og den tidligere jugoslaviske republik Makedonien, og derfor er der ikke 
indledt regeringskonferencer for dem.  Der kan ikke påbegyndes tiltrædelsesforhandlinger med Bosnien-Her -
cegovina og Kosovo, så længe de kun er potentielle kandidatlande.
10 Indledning 
03 
EU-målet om at integrere disse lande i EU har været et centralt element i forbin -
delserne mellem EU og det vestlige Balkan siden 2000 (jf. bilag I ). Siden 2007 har 
Kommissionen givet dem finansiel bistand gennem instrumentet til førtiltrædel -
sesbistand (IPA)1, jf. oplysningerne om IPA I i figur 2 .
04 
Under hvert IPA-program har EU ydet støtte til forskellige sektorer, f.eks. retssta -
ten2, reform af den offentlige administration, miljø, transport, udvikling af land -
distrikter og social udvikling. EU har også støttet grænseoverskridende program -
mer og flerlandeprogrammer for de seks vestlige Balkanlande som region.1 Rådets forordning (EF) 
nr. 1085/2006 af 17. juli 2006 
om oprettelse af et instrument 
til førtiltrædelsesbistand (IPA I) 
(EUT L 210 af 31.7.2006, s. 82) 
og Europa-Parlamentets og 
Rådets forordning (EU) 
nr. 231/2014 af 11. marts 2014 
om oprettelse af et instrument 
til førtiltrædelsesbistand 
(IPA II) (EUT L 77 af 15.3.2014, 
s. 11).
2 Grundlæggende rettigheder 
samt retlige og indre 
anliggender, herunder 
bekæmpelse af korruption og 
organiseret kriminalitet.
Tildelinger til det vestlige Balkan under IPA  I (2007-2013)
NB: Procenttal er rundet op.
Kilde:  Europa-Kommissionen, 31. december 2015.Figur  2
0 1 000 2 00027 % 1 385
1 150
636615
572529
236Serbien
Flerlandeprogrammer
Kosovo
Den tidligere jugoslaviske
 republik Makedonien
Bosnien-Hercegovina
Albanien
MontenegroTildelinger i millioner euro23 %
12 %12 %11 %
10 %
5 %
11 Indledning 
05 
Formålet med IPA-støtten til retsstatssektoren i modtagerlandene har været at 
bringe en lang række følsomme statslige organer såsom ministerier, agenturer, 
politikorps og retsvæsenet tættere på at overholde EU’s grundlæggende rettig -
heder og den gældende EU-ret. IPA-støtten har også bidraget til at sikre, at der er 
blevet udarbejdet og vedtaget bedre national lovgivning.
06 
IPA-støtten til reform af den offentlige administration, herunder forvaltningen af 
de offentlige finanser, tog også sigte på følsomme områder såsom meritbaseret 
ansættelse og kvalitetsuddannelse i den offentlige administration og på hele 
budgetcyklussen fra skatteopkrævning, budgetlægning og indkøb til offentlig 
intern finanskontrol, ekstern revision og statistik.
07 
Herudover har Kommissionen gennem udformningen af regionale programmer 
ydet støtte til aktiviteter gennemført af regionale organisationer, f.eks. Det Regi -
onale Samarbejdsråd (RCC) og den regionale forvaltningshøjskole (ResPA), samt 
til interventioner under investeringsrammen for Vestbalkan. Det var ikke investe -
ringsrammens hovedformål at styrke den administrative kapacitet i det vestlige 
Balkan, men den bidrog til at gøre det.
08 
I sine årlige statusrapporter evaluerer Kommissionen kandidatlandenes og de 
potentielle kandidatlandes fremskridt hen imod EU-tiltrædelse. Med hensyn til 
det vestlige Balkan har disse rapporter navnlig påpeget, at korruption og organi -
seret kriminalitet var udbredt, og at der var svagheder med hensyn til retsvæse -
nets uafhængighed3. Kommissionen overvåger situationen i hvert land gennem 
overvågnings- og ekspertbesøg samt politiske dialogmøder.
09 
I de »politiske retningslinjer for den næste Europa-Kommission« fastslås det, at in -
gen lande vil tiltræde EU før 20204. Med denne nye tidsramme - og i lyset af, at de 
vestlige Balkanlande allerede er strategisk vigtige partnere - har Kommissionen 
imidlertid en mulighed for ved hjælp af en harmoniseret proces og en koordine -
ret regional tilgang at opnå langsigtede strategiske målsætninger og forberede 
landene til en fremtidig EU-tiltrædelse, ikke blot som enkeltlande, men også som 
region5.3 Jf. statusrapporterne om 
Albanien, Bosnien-
Hercegovina, Kosovo, den 
tidligere jugoslaviske republik 
Makedonien, Montenegro og 
Serbien, 2012-2015.
4 Jean-Claude Junckers 
åbningstale til Europa-
Parlamentets 
plenarforsamling, 15. juli 2014, 
punkt 9.
5 Rådets konklusioner om 
udvidelsen og stabiliserings- 
og associeringsprocessen - 
15356/15, af 
15. december 2015.
12
 Revisionens omfang 
og revisionsmetoden
10 
Målet for denne revision var med udgangspunkt i konstateringer fra tidligere 
særberetninger at vurdere, om Kommissionen gennem IPA havde bidraget til 
at styrke den administrative kapacitet i det vestlige Balkan. Vi behandlede to 
hovedspørgsmål:
a) Har Kommissionen forvaltet IPA hensigtsmæssigt i det vestlige Balkan?
b) Har IPA styrket den administrative kapacitet i det vestlige Balkan?
11 
Vores revision omfattede perioden 2007-2013 (IPA I), men vi tog også de første faser 
af perioden 2014-2020 (IPA II) med i betragtning. Vi koncentrerede os om to sektorer 
med relevans for styrkelsen af den administrative kapacitet i det vestlige Balkan:
a) retsstatsområdet (grundlæggende rettigheder samt retlige og indre an -
liggender), med særlig vægt på bekæmpelse af korruption og organiseret 
kriminalitet, og
b) reform af den offentlige administration, herunder forvaltningen af de offent -
lige finanser.
12 
Som det fremgår af tabel  2, var der indgået kontrakter for 902  millioner  euro til 
projekter vedrørende retsstaten og reform af den offentlige administration, og 
af disse projekter undersøgte vi 52 med en samlet kontraktværdi på 109 millio -
ner euro (12 %)6. Der var indgået kontrakter for i alt 1,16 milliarder euro til regionale 
programmer, og vi undersøgte tre af disse programmer med en samlet kon -
traktværdi på 330 millioner euro (28 %)7.6 Bilag II  indeholder en liste 
over samtlige reviderede 
projekter.
7 Bilag  III indeholder en liste 
over disse programmer.Tabel 2Støtte til styrkelse af den administrative kapacitet i  det vestlige Balkan under IPA 
(2007-2013)
IPA-støtte til administrativ kapacitet i de vestlige 
BalkanlandeKontraktbeløbProcentdel omfat -
tet af revisionenReviderede 
projekter/
programmer I altOmfattet af 
revisionen
Nationale programmer, retsstatsprojekter 485 60 12 % 29
Nationale programmer, projekter vedrørende reform af den 
offentlige administration417 49 12 % 23
I ALT 902 109 12 % 52
Regionale programmer 1 160 330 28 % 3
TILSAMMEN 2 062 439 21 %
NB: Beløb er angivet i millioner euro, og procenttal er rundet op.
Kilde:  Revisionsretten på grundlag af data fra Europa-Kommissionen, 30. juni 2015.
13 Revisionens omfang og  revisionsmetoden 
13 
En vigtig del af vores arbejde bestod i at vurdere resultaterne af EU’s programmer 
og projekter som defineret i forordningen om fælles regler og procedurer for 
gennemførelse af instrumenterne til finansiering af Unionens optræden udadtil8.
14 
Som led i vores revisionstilgang gennemgik vi først en række af Revisionsret -
tens særberetninger og Kommissionens evalueringsrapporter om det vestlige 
Balkan (jf. tabel  3). Under hensyntagen til henholdsvis metarevisionens og de 
gennemgåede beretningers revisionsomfang kortlagde vi derefter behovet for 
yderligere revision og udførte et omfattende revisionsarbejde mellem marts og 
december 2015. Dette supplerende revisionsarbejde omfattede en skrivebordsgen -
nemgang af Kommissionens status-, overvågnings-, ekspert- og møderapporter 
og samtaler med ansatte i Kommissionen, Tjenesten for EU’s Optræden Udadtil 
(EU-Udenrigstjenesten), EU-delegationerne, de relevante nationale myndigheder 
i det vestlige Balkan og RCC.8 Europa-Parlamentets og 
Rådets forordning (EU) 
nr. 236/2014 af 11. marts 2014 
om fælles regler og 
procedurer for gennemførelse 
af instrumenterne til 
finansiering af Unionens 
optræden udadtil, 
betragtning 12 og artikel 12 
(EUT L 77 af 15.3.2014, s. 95).Tabel 3Anvendte revisionsberetninger og evalueringsrapporter
Kilder DokumentreferencerREVISIONSRETTENS SÆRBERETNINGER20/2016 »Styrkelse af den administrative kapacitet i Montenegro: Der er gjort fremskridt, men der er behov for bedre resultater på mange 
centrale områder«
11/2016 »Styrkelse af den administrative kapacitet i den tidligere jugoslaviske republik Makedonien: begrænsede fremskridt i en vanskelig 
situation«
19/2014 »EU’s førtiltrædelsesbistand til Serbien«
18/2014 »EuropeAids systemer til evaluering og resultatorienteret overvågning«
18/2012 »Den Europæiske Unions bistand til Kosovo på retsstatsområdet«
14/2011 »Har EU’s bistand forbedret Kroatiens kapacitet til at forvalte eftertiltrædelsesstøtte?«
12/2009 »Effektiviteten af Kommissionens projekter på området retlige og indre anliggender i den vestlige Balkanregion«
5/2007 »Kommissionens forvaltning af CARDS-programmet«EVALUERINGER»Thematic Evaluation on IPA Support to the Fight against Corruption«, august 2015
»Principles of Public Administration, SIGMA Baseline Measurements« (Albanien, Bosnien-Hercegovina, Kosovo, den tidligere jugoslaviske 
republik Makedonien, Montenegro og Serbien), april  2015
»Meta-Evaluation of IPA Assistance«, september 2013
»IPA - Interim Evaluation and Meta-Evaluation of IPA Assistance, Evaluation of Multi-Beneficiary programmes«, juni 2013
»Thematic Evaluation of Rule of Law, Judicial Reform and Fight against Corruption and Organised Crime in the Western Balkans«, 
februar 2013
Kilde:  Den Europæiske Revisionsret.
14
 Bemærkninger
Del  I - Har Kommissionen forvaltet IPA 
hensigtsmæssigt i  det vestlige Balkan?
15 
Vi vurderede Kommissionens forvaltning af IPA gennem hele instrumentets pro -
gramcyklus på grundlag af følgende revisionskriterier:
a) Havde IPA specifikke og målelige målsætninger?
b) Var programmerne og projekterne baseret på klare behov?
c) Blev bistanden rent faktisk udbetalt (absorption)?
d) Blev der stillet strenge betingelser for bistanden (konditionalitet)?
e) Blev gennemførelsen overvåget og resultaterne evalueret effektivt?
f) Blev donorbistanden koordineret effektivt?
Under IPA I var målsætningerne ikke altid specifikke og 
målelige
16 
EU’s finansforordning fastsætter, at der skal opstilles specifikke og målelige 
målsætninger for alle de aktivitetsområder, som budgettet omfatter9. Både 
IPA-forordningerne10 og Kommissionens flerårige vejledende planer fremhæver 
vigtigheden af retsstatsområdet og reform af den offentlige administration i det 
vestlige Balkan.
De nationale programmer havde ofte bredt formulerede 
målsætninger
17 
Under IPA I var målsætningerne ofte for bredt formuleret til at være spe -
cifikke og målelige ved hjælp af specifikke mål11. Med hensyn til Montene -
gro og Serbien, hvis tiltrædelsesforhandlinger begyndte i henholdsvis 2012 
og 2014, opstillede Kommissionen dog klare og målelige målsætninger på 
retsstatsområdet og fastsatte, at manglende opfyldelse af disse kunne blokere 
udvidelsesforhandlingerne12.9 Europa-Parlamentets og 
Rådets forordning (EU, 
Euratom) nr. 966/2012 af 
25. oktober 2012 om de 
finansielle regler vedrørende 
Unionens almindelige budget 
og om ophævelse af Rådets 
forordning (EF, Euratom) 
nr. 1605/2002 (EUT L 98 af 
26.10.2012, s. 1).
10 Rådets forordning (EF) 
nr. 1085/2006, gennemført 
ved Kommissionens 
forordning (EF) nr. 718/2007 af 
12. juni 2007, og forordning 
(EU) nr. 231/2014, gennemført 
ved Kommissionens 
gennemførelsesforordning 
(EU) nr. 447/2014 af 
2. maj 2014.
11 Revisionsrettens analyse af de 
europæiske 
partnerskabsaftaler, SAA’erne 
og GD for Naboskabspolitik og 
Udvidelsesforhandlingers 
årlige aktivitetsrapporter 
(2013, 2014). 
I metaevalueringen af 
IPA-bistanden 
(september 2013, s. 20) anføres 
det, at målsætningerne var 
bredt formulerede og ofte 
ikke havde tilstrækkeligt 
målelige mål.
12 GD for Naboskabspolitik og 
Udvidelsesforhandlingers 
forvaltningsplan for 2015, s. 4 
og 18, og COM(2012) 600 final 
af 10. oktober 2012 
»Udvidelsesstrategi og 
vigtigste udfordringer 
2012-2013«, s. 4.
15 Bemærkninger 
18 
Endvidere har Kommissionen siden 2010 bevæget sig væk fra hovedsagelig at 
støtte individuelle projekter og er gået over til at anvende en klarere og mere 
målelig sektorbaseret tilgang13, hvor programmerne og projekterne klart passer 
ind i sektorbaserede strategier. Kommissionens plan var at anvende den sektor -
baserede tilgang fuldt ud under gennemførelsen af IPA II14.
De regionale programmer havde generelt specifikke og målelige 
målsætninger
19 
De regionale programmer, vi undersøgte, havde generelt specifikke målsætnin -
ger og målelige mål. På baggrund af de tidligere konflikter mellem de vestlige 
Balkanlande havde de regionale programmer generelt en eksplicit målsætning 
om regional integration, der matchede med IPA’s målsætninger om støtte til for -
soning, tillidsskabelse og genopbygning efter konflikter15 (jf. tekstboks 2 ).
Programmerne og projekterne var baseret på behov, men der 
var væsentlige mangler i  nogle af modtagernes vurderinger
20 
Under programmeringen af IPA I udarbejdede Kommissionen flerårige vejleden -
de planer, som fastlagde nøglesektorerne for IPA-støtten. De nationale myndig -
heder foretog deres egne behovsvurderinger, enten på eget initiativ eller på 
opfordring fra Kommissionen.13 KOM(2011) 666 endelig 
»Udvidelsesstrategi og 
vigtigste udfordringer 
2011-2012«, s. 20.
14 Instrument til 
førtiltrædelsesbistand (IPA II), 
det vejledende 
flerlandestrategidokument 
(30. juni 2015) og de 
vejledende 
strategidokumenter for 
Albanien og Montenegro 
(18. august 2014), den tidligere 
jugoslaviske republik 
Makedonien og Serbien 
(19. august 2014), Kosovo 
(20. august 2014) og 
Bosnien-Hercegovina 
(15. december 2014).
15 Betragtning 13 og artikel 2, 
litra g), i Rådets forordning (EF) 
nr. 1085/2006.Tekstboks 2Investeringsrammen for Vestbalkan
Investeringsrammen for Vestbalkan havde som klart sigte at yde finansiering og teknisk bistand til strategiske 
investeringer, og dens målsætninger kunne måles ved hjælp af klare indikatorer (f.eks. antallet af projektan -
søgninger, udgifterne til teknisk bistand og den ydede finansiering)16.
16 https://www.wbif.eu/
16 Bemærkninger 
Kommissionens behovsvurderinger
21 
De flerårige vejledende planer byggede normalt på de prioriteter, der var ud -
peget i statusrapporterne og tiltrædelsespartnerskaberne. De byggede ikke 
på vurderinger af modtagerlandenes referencegrundlag for vurdering af den 
administrative kapacitet i forskellige sektorer (f.eks. retsstatssektoren), og de tog 
ikke højde for landenes reelle politiske vilje til reformer. På projektniveau var de 
undersøgte projekter klart baseret på behov, som Kommissionen havde identifi -
ceret og indgået aftale om med modtagerlandene.
22 
Under programmeringen af IPA II blev planlægningsdokumenterne fra IPA I er -
stattet med vejledende strategidokumenter på landeniveau (2014-2020). Disse 
dokumenter havde mere fokus på modtagernes kapacitet til at engagere sig 
i sektorreformer på det politiske niveau og til at forvalte IPA-midler.
Modtagernes behovsvurderinger
23 
Alle de vestlige Balkanlande havde en dækkende national strategi med en be -
hovsvurdering for sektoren reform af den offentlige administration, men sådan 
forholdt det sig ikke med hensyn til retsstatssektoren i Albanien og Kosovo. 
I Bosnien-Hercegovina blev strategien for reform af retsvæsenet vedtaget meget 
sent (jf. tekstboks 3 ).Tekstboks 3Strategien for reform af retsvæsenet i  Bosnien-Hercegovina 2014-2018
Vedtagelsen af denne strategi var et led i EU’s politikdialog med de nationale myndigheder, der navnlig 
omfattede en struktureret dialog om retsvæsenet. Strategien for reform af retsvæsenet blev først vedtaget 
i 2015, fordi den blev forsinket af politisk uenighed mellem myndighederne i Bosnien-Hercegovina. Navnlig 
anfægtede Republika Srpska (jf. figur 3 ) systematisk de behov, Kommissionen havde fastlagt under IPA. Dette 
undergravede de nationale behovsvurderingers relevans, især i forbindelse med projekter, hvis formål var at 
fremme koordinering mellem korruptionsbekæmpelse, politiorganer og lokale myndigheder.
17 Bemærkninger 
Politisk kort over Bosnien-Hercegovina
Kilde:  Eurostat.Figur  3



Sarajevo
PodgoricaRepublika SrpskaRepublika Srpska
Federation of Bosnia and HerzegovinaBrčkoCroatia
Serbia
Bosnia and Herzegovina
Montenegro
Albania
Administrative boundaries: © EuroGeographics, GADM (Bosnian Inter-entity boundary line
Cartography: Eurostat — GISCO, 01/2016Brčko District
Banja Luka
0 25 50 75 100 km  Adriatic Sea
Inter-entity boundary line
18 Bemærkninger 
Absorptionen af IPA-midler blev somme tider begrænset af 
manglende administrativ kapacitet
24 
I nogle vestlige Balkanlande havde man svært ved at få afholdt betalinger for de 
beløb, der var indgået kontrakter om under IPA I (jf. figur 4 ), hovedsagelig på 
grund af manglende administrativ kapacitet.
Absorption: andelen af bevillinger, der endnu ikke var indgået kontrakter om, 
og andelen af kontraktbeløb, der endnu ikke var betalt, IPA I (2007-2013)
Kilde:  Revisionsretten på grundlag af data fra Europa-Kommissionen, 31. december 2015.Figur  4
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Den tidligere jugoslaviske
 republik Makedonien
Albanien
Serbien
Bosnien-Hercegovina
Kosovo
Montenegro%
Tildelinger, der endnu ikke var 
indgået kontrakter for
Kontraktbeløb, der endnu ikke var betalt
19 Bemærkninger 
25 
Vores undersøgelse af forskellige operationelle IPA-strukturer i det vestlige 
Balkan viser, at dette delvis kan forklares med, at Kommissionen havde decen -
traliseret væsentlige dele af IPA-forvaltningen til de nationale myndigheder17. Vi 
konstaterede i den tidligere jugoslaviske republik Makedonien og i Serbien (jf. 
tekstboks 4 ) samt i Albanien, at dette krævede en læringsperiode og førte til en 
administrativt set mere krævende forvaltningsstruktur18.17 Pr. 1. januar 2014 blev 
udtrykket »decentral 
forvaltning« erstattet med 
udtrykket »tredjelandes 
indirekte forvaltning«.
18 Den decentrale forvaltning 
indebar bl.a., at der skulle 
godkendes en national 
anvisningsberettiget og 
etableres en operationel 
IPA-struktur og en 
revisionsmyndighed, samt at 
EU-delegationen skulle 
foretage forudgående kontrol 
af alle decentraliserede 
IPA-projekter. Jf. artikel 11-31 
i Kommissionens forordning 
(EF) nr. 718/2007 af 
12. juni 2007 om 
gennemførelse af Rådets 
forordning (EF) nr. 1085/2006 
om oprettelse af et instrument 
til førtiltrædelsesbistand (IPA) 
(EUT L 170 af 29.6.2007, s. 1).Tekstboks 4Erfaringer med decentralisering af forvaltningen under IPA  I
Den tidligere jugoslaviske republik Makedonien
Kommissionen decentraliserede forvaltningen i overensstemmelse med finansforordningen19 og IPA I-for -
ordningerne, men disse forordninger krævede ikke, at Kommissionen skulle vurdere, om de nationale myn -
digheder var klar til at håndtere mængden og kompleksiteten af de midler, der skulle decentraliseres20. Efter 
decentraliseringen havde den nationale administration svært ved at overholde frister og fremlægge kontraktdo -
kumenter af tilstrækkelig høj kvalitet. Dette betød i mange tilfælde, at projekter, der skulle finansiere centrale 
reformer, gik tabt, og der kan forventes yderligere tab21.
Serbien
I forbindelse med etableringen af en revisionsmyndighed og i det operationelle organ, der skulle forvalte 
IPA-projekterne, var der vedvarende og alvorlige svagheder, som blev konstateret ved Kommissionens egne 
revisioner. Den decentrale forvaltning var ikke omfattet af en forudgående dækkende vurdering af forvaltnin -
gen af offentlige finanser på landeniveau22, men udelukkende baseret på, at Serbiens IPA-strukturer opfyldte 
finansforordningens krav om intern kontrol23.
19 Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 1605/2002 af 25. juni 2002 om finansforordningen vedrørende De Europæiske Fællesskabers almindelige 
budget (EFT L 248 af 16.9.2002, s. 1), som ændret.
20 Særberetning nr. 11/2016 »Styrkelse af den administrative kapacitet i den tidligere jugoslaviske republik Makedonien: begrænsede fremskridt i en 
vanskelig situation«, punkt 47 ( http://eca.europa.eu ).
21 Ibid., punkt 48 og 50.
22 Særberetning nr. 19/2014 »EU’s førtiltrædelsesbistand til Serbien«, punkt 79 ( http://eca.europa.eu ).
23 Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU, Euratom) nr. 966/2012 af 25. oktober 2012 om de finansielle regler vedrørende Unionens 
almindelige budget og om ophævelse af Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 1605/2002.
20 Bemærkninger 
26 
Under IPA II (2014-2020) lægges der mere vægt på at forbedre landenes syste -
mer til forvaltning af offentlige finanser som helhed. IPA II-programmerne blev 
imidlertid først vedtaget helt hen imod slutningen af 2014 på grund af forsinkel -
ser i udarbejdelsen af de nye lovgivningsmæssige rammer og procedurer for IPA. 
Indgåelsen af kontrakter og betalingerne blev yderligere forsinket på grund af 
modtagerlandenes ratificeringsprocedurer. Da revisionen fandt sted, var det der -
for for tidligt at kommentere de beløb, der var indgået forpligtelser for og betalt 
under IPA II.
Kommissionen anvendte ikke systematisk strenge 
betingelser
27 
I sine successive udvidelsesstrategier taler Kommissionen gentagne gange om 
»strenge betingelser«24, men giver ikke en specifik definition. Betegnelsen kon -
ditionalitet bruges om princippet om, at der fastsættes bestemte betingelser, før 
der indgås en kontrakt eller udbetales et beløb, det være sig på politisk niveau, 
programniveau eller projektniveau. Hvis en modtager ikke opfylder disse forud 
fastsatte betingelser, kan Kommissionen vælge at suspendere betalingerne til et 
helt program, reducere den fremtidige bistand eller aflyse et projekt.
28 
På programniveau anvendte Kommissionen kun strenge betingelser i ganske få 
tilfælde, navnlig i Bosnien-Hercegovina (jf. tekstboks 5 ) og i den tidligere jugo -
slaviske republik Makedonien25.24 I sin udvidelsesstrategi for 
2011-2012 slår Kommissionen 
fast, at »[engagement], 
betingelser og troværdighed 
har været den gennemgående 
tråd i tiltrædelsesprocessen og 
grundlaget for dens succes« 
(s. 2), og at der fortsat vil blive 
stillet strenge betingelser (s. 18 
og 23). Der tales også om 
strenge betingelser 
i udvidelsesstrategierne for 
2012-2013 (s. 2, 3, 16 og 22), 
2014 (s. 2 og 19) og 2015 (s. 12).
25 Suspension af betalinger 
i henhold til artikel 46 
i Kommissionens forordning 
(EF) nr. 718/2007.Tekstboks 5Strenge betingelser på programniveau: retsvæsenet i  Bosnien-Hercegovina
I 2013 gik integrationsprocessen i Bosnien-Hercegovina i stå. Tilsyneladende kunne eller ville landets politiske 
repræsentanter ikke opnå den konsensus, som var nødvendig for at gøre yderligere fremskridt i førtiltrædel -
sesprocessen. Et eksempel på dette var landets manglende evne eller politiske vilje til at fuldbyrde en dom fra 
Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol26. Det førte til, at Kommissionen med henvisning til konditiona -
litetsprincippet nedsatte IPA I-tildelingen for 2013 med 45  millioner  euro og foretog yderligere nedsættelser 
af tildelingerne under IPA II27. Da det mislykkedes for Bosnien-Hercegovina at få vedtaget en ny samlet reform -
strategi for retsvæsenet med tilslutning fra alle fire forfatningsmæssige enheder, herunder Republika Srpska 
(jf. kortet i  figur 3 ), suspenderede Kommissionen den løbende budgetstøtte på området retlige anliggender.
26 I sagen Sejdić og Finci mod Bosnien-Hercegovina  (december 2009) fastslog Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, at Bosnien-Hercegovina 
udelukkende havde tilsidesat sagsøgernes ret til at blive valgt, fordi de tilhørte etniske mindretal.
27 I årene 2014 til 2017 fik landet tildelt 165 millioner euro, mens beløbet var 331 millioner euro i årene 2007 til 2010.
21 Bemærkninger 
29 
På projektniveau anvendte Kommissionen ikke systematisk strenge betingelser, 
jf. eksemplerne i  tekstboks 6 . Selv om Revisionsretten i 2011 havde anbefalet at 
lægge større vægt på at sikre, at projektforslagene i de andre førtiltrædelseslan -
de var tilstrækkelig modne til gennemførelse28, sørgede Kommissionen ikke altid 
for dette. Det påvirkede projektresultaterne i flere lande29.28 Særberetning nr. 14/2011 »Har 
EU’s bistand forbedret 
Kroatiens kapacitet til at 
forvalte eftertiltrædelsesstøt -
te?«, punkt 53 ( http://eca.
europa.eu ).
29 Jf. »Thematic Evaluation of 
Rule of Law, Judicial Reform 
and Fight against Corruption 
and Organised Crime in the 
Western Balkans«, 
februar 2013, s. 240.Tekstboks 6Der blev ikke anvendt strenge betingelser under IPA I
Albanien
I syv af de 15 reviderede projekter havde Kommissionen ikke fastsat strenge betingelser i forbindelse med kontrakt -
indgåelsen30 og før afholdelsen af betalinger. Der var ikke kun tale om projekter med komplekse målsætninger 
(såsom styrkelse af foranstaltninger til bekæmpelse af korruption), men også projekter med sigte på forholdsvis 
enkle resultater, f.eks. projektet vedrørende Tiranas justitspalæ (jf. bilag II , projekt nr. 10). I forbindelse med det -
te projekt var de nødvendige tilladelser ikke indhentet, og påståede uregelmæssigheder vedrørende ejerskabet 
til jorden skabte yderligere problemer. Efter 4,5 års forhandlinger med Justitsministeriet aflyste Kommissionen 
projektet og omfordelte en del af midlerne til foranstaltninger uden relation til retsstatssektoren.
Serbien
Kommissionen var ikke tilstrækkelig opmærksom på konditionalitet, rækkefølge i forbindelse med projektudform -
ningen og juridiske uoverensstemmelser. Dette medførte ofte risiko for, at projekterne ikke kunne gennem -
føres gnidningsløst og rettidigt31. Efter 2012 blev projektforslag somme tider udsat eller nedjusteret, fordi der 
manglede tilladelser, eller fordi de krævede feasibilityundersøgelser ikke var indsendt.
30 Jf. bilag II , Albaniens projekt nr. 2, 3, 4, 5, 9 og 10 vedrørende retsstaten og projekt nr. 2 vedrørende reform af den offentlige administration.
31 Særberetning nr. 19/2014 »EU’s førtiltrædelsesbistand til Serbien«, tekstboks 5 og punkt 27 og 31 ( http://eca.europa.eu ).
22 Bemærkninger 
Kommissionen overvågede generelt gennemførelsen 
effektivt og fulgte delvis effektivt op på evalueringer
30 
Kommissionen overvågede sektorreformerne og projektgennemførelsen både 
direkte og gennem de seks EU-delegationer i det vestlige Balkan. Overvågningen 
fandt hovedsagelig sted på de to årlige møder i det fælles overvågningsudvalg 
og de mere hyppige møder i sektorovervågningsudvalgene. EU-delegationerne 
overvågede også gennemførelsen på stedet.
31 
Kommissionen foretog sektorspecifikke og tematiske evalueringer som led i sin 
evalueringscyklus. Disse evalueringer må ikke forveksles med de årlige statusrap -
porter om kandidatlandene og de potentielle kandidatlande, som er Kommissio -
nens officielle politiske vurderinger af disse lande.
Kommissionen overvågede generelt gennemførelsen effektivt
32 
På tværs af sektorerne overvågede EU-delegationerne IPA-projekterne effektivt 
ved hjælp af følgende:
a) kontrol af lovlighed og formel rigtighed baseret på forvaltnings- og 
informationssystemer
b) koordineringsmøder med kontrahenter og modtageradministrationer, inklu -
sive besøg på stedet
c) de årlige rapporter fra den ved subdelegation bemyndigede 
anvisningsberettigede
d) møder i det fælles overvågningsudvalg og sektorovervågningsudvalgene
e) interne kvartalsvise overvågningstabeller vedrørende mere risikobetonede 
projekter.
33 
Kommissionen overvågede gennemførelsen af IPA og leveringen af output 
effektivt32. I tillæg til de nævnte overvågningsværktøjer blev rapporterne om 
resultatbaseret overvågning (ROM) udarbejdet efter en standardmetode fast -
lagt af Kommissionen, og rapporterne registrerede for det meste resultaterne 
af de igangværende projekter. Der var imidlertid tre væsentlige svagheder ved 
ROM-tilgangen.32 Revisionsholdet indsamlede 
bevismateriale vedrørende 
dette spørgsmål hos 
EU-delegationerne i Albanien, 
Bosnien-Hercegovina og 
Serbien.
23 Bemærkninger 
34 
For det første omfattede en stor del af de IPA-projekter, vi vurderede, kontrakter 
på under én million euro, som dermed lå under tærsklen for ROM-rapporter. Det 
betød, at ikke alle politisk følsomme projekter var genstand for resultatorienteret 
overvågning. For det andet var der ingen af de vurderede rapporter, der målte 
opfyldelsen af de fastsatte betingelser. For det tredje betød manglen på efterføl -
gende projektovervågning33, at projekternes bæredygtighed ikke kunne måles.
Kommissionen fulgte delvis effektivt op på evalueringer
35 
Med hensyn til retsstatsområdet gennemførte Kommissionen en omfattende 
tværsektoriel evaluering af IPA i det vestlige Balkan samt to tematiske evaluerin -
ger af IPA-projekter vedrørende henholdsvis retsstatssektoren og bekæmpelse 
af korruption34. I tæt samarbejde med Europarådet og Venedigkommissionen35 
sponserede Kommissionen et stort antal besøgsrapporter om retsvæsenet, hvori 
eksperterne bl.a. påpegede, at der endnu ikke forelå gode resultater med hensyn 
til straffedomme.
36 
Trods dette brugte Kommissionen ikke sine egne evalueringer eller besøgsrap -
porter til at øge anvendelsen af konditionalitet. Den justerede ikke ROM-rappor -
ternes indikatorer for retsstatsprojekter, som i overvejende grad havde fokus på 
de igangværende projekters outputindikatorer. Kommissionen oplyste faktisk, at 
IPA-projekterne i retsstatssektoren ofte ikke blev fulgt op.
37 
Kommissionen foretog ingen omfattende evaluering af IPA-støtten til reform af 
den offentlige administration, men en række evalueringer omfattede et begræn -
set antal IPA-projekter på dette område.33 »Thematic Evaluation of Rule 
of Law, Judicial Reform and 
Fight against Corruption and 
Organised Crime in the 
Western Balkans - Lot 3, Final 
Main Report«, februar 2013, 
s. 60.
34 »Meta-Evaluation of IPA 
Assistance, Evaluation of 
Multi-Beneficiary 
Programmes«, 
september 2013. »Thematic 
Evaluation of Rule of Law, 
Judicial Reform and Fight 
against Corruption and 
Organised Crime in the 
Western Balkans - Lot 3, Final 
Main Report«, februar 2013. 
»Thematic Evaluation on IPA 
Support to the Fight against 
Corruption, Final Report«, 
august 2015.
35 Den Europæiske Kommission 
for Demokrati gennem Ret har 
hjemsted i Venedig i Italien og 
yder bl.a. juridisk rådgivning til 
Europarådets medlemsstater, 
navnlig for at hjælpe dem med 
at bringe deres lovgivning 
i overensstemmelse med de 
europæiske retsstatsnormer 
(http://www.venice.coe.int ).
24 Bemærkninger 
Trods betydelige mangler hos modtagerne støttede 
Kommissionen donorkoordineringen effektivt
38 
Princippet om, at donorer skal ledes af modtagerlandet, er fastsat i Pariserklæ -
ringen om bistandseffektivitet (2005)36. Ifølge dette princip, som også finder 
anvendelse på IPA-finansiering, skal hvert modtagerland opstille realistiske mål 
for et mindre antal sektorer og undgå overlappende donorstøtte. Kommissionen 
støttede i hele regionen modtagerlandenes varetagelse af ansvaret for at lede 
donorkoordineringen.
Donorkoordinering på regionalt niveau
39 
Investeringsrammen for Vestbalkan og Det Regionale Samarbejdsråd (RCC) finansie -
res begge af regionale IPA-programmer. De har bl.a. som mål at forbedre donor -
koordineringen i de vestlige Balkanlande (jf. tekstboks 7 ).36 KOM(2007) 72 endelig af 
28. februar 2007 »EU-
adfærdskodeks om 
arbejdsdeling 
i udviklingspolitik«.Tekstboks 7Regional donorkoordinering i  det vestlige Balkan
Investeringsrammen for Vestbalkan
Den fælles projektpipeline for infrastrukturprojekter, som samtlige vestlige Balkanlande indsendte i decem -
ber 2015, gjorde det lettere at vurdere og udvælge infrastrukturprojekter under investeringsrammen for Vestbalkan.
RCC
Et af RCC’s mål var at give donorkoordineringen et regionalt perspektiv37. Der blev holdt et enkelt møde i 2015, 
men ellers brugte de vestlige Balkanlande ikke RCC i forbindelse med donorkoordinering.
37 http://rcc.int/pages/2/overview . Jf. RCC’s vedtægter.
25 Bemærkninger 
Donorkoordinering på modtagerniveau
40 
De enkelte landes donorkoordinering var effektiv i Serbien, delvis effektiv i den 
tidligere jugoslaviske republik Makedonien og Montenegro og ineffektiv i Alba -
nien, Bosnien-Hercegovina og Kosovo (jf. tekstboks 8 ). Det skyldtes manglende 
lederskab og administrativ kapacitet i de nationale strukturer, der var ansvarlige 
for donorkoordineringen. Vi konstaterede imidlertid, at Kommissionen støttede 
modtagerne og dermed sikrede en vis grad af donorkoordinering. Tekstboks 8Ineffektiv donorkoordinering på modtagerniveau
Albanien
Vi undersøgte de donorrelaterede aktiviteter i direktoratet for udviklingsprogrammering, finansiering og 
udenlandsk støtte. Direktoratet manglede en klar organisationsstruktur, var underbemandet og havde ingen 
database over donorer. De sektorspecifikke donorarbejdsgrupper havde været inaktive siden 2013, men det 
tekniske donorsekretariat under Kommissionens ledelse sikrede en effektiv komplementaritet og arbejdsde -
ling mellem donorerne. I vores samtaler med repræsentanter for donorsamfundet (USA, Italien, Frankrig) blev 
EU-delegationen i Tirana generelt rost for sin indsats.
Kosovo
Ved udgangen af 2011 var der ikke etableret effektive koordineringsmekanismer, og selv om der siden er taget 
forskellige initiativer til at sikre donorkoordinering inden for de enkelte sektorer, har EU og andre internationa -
le donorer opfordret Kosovos institutioner til at spille en mere aktiv rolle med hensyn til at lede donorkoordi -
neringen og følge den op på teknisk plan38. Dette bekræftes af nylige interne dokumenter fra Kommissionen.
38 Særberetning nr. 18/2012 »Den Europæiske Unions bistand til Kosovo på retsstatsområdet«, punkt 82 og 86 ( http://eca.europa.eu ).
26 Bemærkninger 
Del II - Har IPA styrket den administrative kapacitet 
i det vestlige Balkan?
41 
Siden 2007 har IPA været det eneste EU-finansieringsinstrument til styrkelse af 
den administrative kapacitet i det vestlige Balkan. Vi undersøgte dels i retsstats -
sektoren, dels i sektoren reform af den offentlige administration:
a) om Kommissionen effektivt havde leveret de planlagte output
b) om de IPA-resultater, der gik videre end outputtene, var bæredygtige
c) om den politiske dialog effektivt satte fokus på styrkelse af den administrati -
ve kapacitet.
Kommissionen leverede de planlagte output effektivt
42 
På tværs af sektorerne leverede de undersøgte projekter under både nationale 
og regionale programmer de output, der var planlagt i kontrakterne39. F.eks. blev 
Fier-fængslet i Albanien og IT-systemet til det øverste domstols- og anklageråd 
i Bosnien-Hercegovina leveret til tiden og i overensstemmelse med specifikatio -
nerne i kontrakten (jf. foto  1 og 2).39 Denne bemærkning bygger 
på den stikprøve, vi 
undersøgte i 2015 (jf. bilag II ). 
En tilsvarende bemærkning 
blev fremsat i Kommissionens 
metaevaluering, s. 6 (2013).
27 Bemærkninger 
Færdige fængselsceller, projekt om opførelse af et fængsel i  Fier i  Albanien
Projekt om et IT-system til det øverste domstols- og anklageråd,  
der fører tilsyn med Bosnien-Hercegovinas retsvæsen fra SarajevoKilde:  Europa-Kommissionen (7. mellemliggende rapport og den endelige rapport, s. 33).
©Eriton Hasaj, 2014. ©Det øverste domstols- og anklageråd i Bosnien-Hercegovina (HJPC BiH).
Kilde:  Europa-Kommissionen (den endelige beskrivende projektrapport, s. 23).Foto  1 Foto  2

28 Bemærkninger 
IPA-støtten til retsstatssektoren og reform af den offentlige 
administration var delvis bæredygtig
Projekterne vedrørende retsstaten var delvis bæredygtige
43 
Det lykkedes kun delvis Kommissionen at omsætte projektoutputtene til bære -
dygtige resultater på de forskellige områder af retsstatssektoren, der blev støttet 
under IPA (f.eks. retshåndhævende myndigheder, anklagemyndigheder, domsto -
le, antikorruptionsagenturer). 15 af de 29 retsstatsprojekter, der indgik i stikprø -
ven af nationale projekter, var ikke bæredygtige40. Årsagerne til, at resultaterne 
ikke var bæredygtige, lå ofte i modtagerlandene og kunne f.eks. være, at budget -
terne var utilstrækkelige, og at der manglede personale, at koordineringen var 
ringe, eller at der manglede politisk vilje til at reformere de nationale institutio -
ner og følge op på projekterne.
44 
I forbindelse med disse 15 projekter fastsatte Kommissionen ikke tilstrækkelig 
relevante betingelser, før den godkendte kontrakterne. Det kunne have været 
fastsat i IPA-kontrakterne, at reformen skulle indføre bedre garantier i retsvæse -
net. Hvis dette ikke skete, kunne udbetalingen af de årlige IPA-tildelinger have 
været suspenderet indtil videre.
45 
På regionalt niveau lagde RCC’s 2020-strategi for det sydøstlige Europa sær -
lig vægt på retlige anliggender og korruptionsbekæmpelse41. Selv om RCC var 
meget afhængigt af IPA-finansiering42, kunne vi ikke se, at denne internationale 
organisation bestående af vestlige Balkanlande havde gennemført væsentlige 
aktiviteter i retsstatssektoren i den undersøgte periode.
IPA I havde kun begrænset effekt på bekæmpelsen af korruption 
og organiseret kriminalitet
46 
Siden 1995 har Transparency International rangordnet verdens lande på et indeks 
for iagttaget korruption43 - jo højere placeret et land er, desto mere udbredt er 
korruptionen. Figur  5 viser de seks vestlige Balkanlandes placering i de sidste 
seks år, svarende til sidste del af IPA I’s gennemførelsesperiode og tiden herefter.40 Jf. bilag II , projekter 
vedrørende retsstaten 
i Albanien (nr. 2, 3, 4, 5, 9 
og 10), Bosnien-Hercegovina 
(nr. 11 og 14), den tidligere 
jugoslaviske republik 
Makedonien (nr. 21 og 22), 
Montenegro (nr. 23) og 
Serbien (nr. 25, 26, 27 og 28).
41 »South East Europe 2020 
Strategy«, RCC, s. 31-33.
42 Til at finansiere sin 
administration og 
gennemførelsen af sine 
projekter er RCC afhængigt af 
IPA-midler (14  millioner  euro 
udbetalt fra 2007 til 2013), 
eftersom det årlige 
minimumsgebyr på 
50 000 euro pr. 
bestyrelsesmedlem ikke 
dækker alle omkostninger.
43 Transparency International 
definerer korruption som 
misbrug af betroet magt til 
egen vinding,  
jf. http://www.transparency.
org/ . Verdensbankens 
indikator for god 
regeringsførelse »Control of 
corruption« giver de seks 
vestlige Balkanlande lignende 
placeringer, jf. http://info.
worldbank.org/governance/
wgi/ .
29 Bemærkninger 
47 
I 2015 var Albanien og Kosovo henholdsvis nr. 88 og nr. 103 på indekset for iagt -
taget korruption, dvs. på niveau med Egypten og Etiopien. Fra 2010 til 2015 lå de 
fire andre vestlige Balkanlande på placeringer mellem nr. 60 og nr. 80.
48 
Det fremgik af de årlige statusrapporter, spørgeundersøgelserne og to tematiske 
evalueringer, at Kommissionen var bekendt med, at politisk indblanding i retsvæ -
senets arbejde var et udbredt fænomen i det vestlige Balkan ligesom korruption 
på højt niveau og organiseret kriminalitet44 (jf. tekstboks 9 ). Montenegro og 
Serbien, som EU har indledt tiltrædelsesforhandlinger med45, var imidlertid bedre 
rustet til reform af retsvæsenet end de fire andre lande.44 Statusrapporter for 2012-2015. 
»Thematic Evaluation on IPA 
Support to the Fight against 
Corruption«, august 2015. 
»Thematic Evaluation of Rule 
of Law, Judicial Reform and 
Fight against Corruption and 
Organised Crime in the 
Western Balkans«, 
februar 2013.
45 Statusrapporten for 2015 om 
Montenegro, s. 14, 15, 18 og 19. 
Statusrapporten for 2015 om 
Serbien, s. 11, 13, 14, 17 og 18.De vestlige Balkanlandes placeringer på indekset for iagttaget korruption
Kilde:  Den Europæiske Revisionsret på grundlag af Transparency Internationals indeks for iagttaget korruption (2010-2015).Figur  5
020406080100120
2010 2011 2012 2013 2014 2015Albanien
Bosnien-Hercegovina
SerbienKosovo
MontenegroDen tidligere jugoslaviske 
republik Makedonien
30 Bemærkninger 
49 
Til brug i forbindelse med sin overvågning bad Kommissionen hvert enkelt mod -
tagerland om lister over effektive efterforskninger, retsforfølgelser og endelige 
domfældelser i retssager om korruption på højt niveau og organiseret krimina -
litet. Antallet af sager om korruption på højt niveau og organiseret kriminalitet 
varierede fra nogle få (i Serbien) til nul (i Kosovo), hvilket tyder på manglende 
politisk vilje. Tekstboks 9Politisk indblanding, korruption på højt niveau og organiseret kriminalitet i  det 
vestlige Balkan
Albanien
Der var ingen garanti for dommernes og anklagernes fulde uafhængighed og ansvarlighed. Den langsomme 
administration i retsvæsenet og det forhold, at retsafgørelser ikke altid blev fuldbyrdet, betød, at der kun blev 
afsagt et ubetydeligt antal domme i sager, der effektivt optrævlede kriminelle organisationer46.
Bosnien-Hercegovina
Landets politiske engagement blev ikke udmøntet i domfældelser47. I en spørgeundersøgelse foretaget af RCC 
i 2015 erklærede 90 % af respondenterne i Bosnien-Hercegovina f.eks., at regeringen efter deres mening ikke 
bekæmpede korruption effektivt.
Kosovo
Anfægtede udnævnelser, uklare mandater og en vedvarende mangel på national finansiering undergravede 
de centrale retsstatsinstitutioners aktiviteter i Kosovo. Der blev kun sjældent gennemført efterforskninger af 
korruption på højt niveau, og de førte ikke til endelige domfældelser. Endvidere udgjorde kosovoborgeres 
involvering i organiseret kriminalitet i regionen en trussel mod den regionale stabilitet mellem forskellige 
etniske grupper48.
46 Statusrapporten for 2015 om Albanien, s. 4 og 51.
47 Statusrapporten for 2015 om Bosnien-Hercegovina, s. 16.
48 Statusrapporten for 2015 om Kosovo, s. 12, 15, 16 og 18.
31 Bemærkninger 
50 
Ifølge Kommissionen gav den manglende politiske vilje sig ofte udslag i, at de 
relevante institutioner fik tildelt utilstrækkelige finansielle og menneskelige res -
sourcer, hvilket begrænsede ambitionsniveauet og absorptionskapaciteten under 
IPA I. De to eksempler i  tekstboks 10  viser, at IPA I kun havde begrænset effekt på 
bekæmpelsen af korruption og organiseret kriminalitet.
På centrale områder af retsstatssektoren brugte Kommissionen 
kun få IPA-midler
51 
Frie medier og et stærkt civilsamfund er nøglefaktorer med hensyn til at skabe 
offentlig opmærksomhed omkring korruption og organiseret kriminalitet50. Disse 
aktører tilskynder ofte antikorruptionsagenturer og anklagemyndigheder til at 
gribe ind og bidrage direkte til at sikre gode resultater i form af effektive efter -
forskninger, retsforfølgelser og endelige domfældelser i retssager om korruption 
på højt niveau og organiseret kriminalitet. I det vestlige Balkan udgjorde de 
gennemgribende problemer vedrørende retsvæsenets uafhængighed og effekti -
viteten i bekæmpelsen af korruption og organiseret kriminalitet (jf. punkt 46-50) 
kombineret med Kommissionens egne holdninger til betydningen af medier, ci -
vilsamfund, antikorruptionsagenturer og anklagemyndigheder51 et tilstrækkeligt 
grundlag for vedvarende støtte på disse centrale områder.50 Transparency International: 
»Corruption fighters’ Toolkit: 
Civil society experiences and 
emerging strategies«, 2002 
(http://www.transparency.
org/whatwedo/publication/
corruption_fighters_toolkit_
civil_society_experiences_
and_emerging_strategi ).
51 Jf. f.eks. »Meddelelse fra 
Kommissionen til Europa-
Parlamentet og Rådet - 
Udvidelsesstrategi og 
vigtigste udfordringer 
2011-2012« (KOM(2011) 666 
endelig), især s. 3, 7, 23, 39, 41, 
45, 54, 58, 60 og 67.Tekstboks 10Resultaterne af IPA  I-projekter vedrørende korruptionsbekæmpelse
Antikorruptionsprojektet i  Albanien
Formålet med antikorruptionsprojektet i Albanien var at støtte den albanske regerings gennemførelse af en 
antikorruptionsstrategi (2007-2013). De målelige mål blev ikke opfyldt, og desuden svækkede det projektets 
bæredygtighed, at den nationale antikorruptionskoordinator ikke var uafhængig, og at vedkommende koordi -
nerede politikker på nationalt og lokalt niveau uden tilstrækkeligt budget eller personale.
Statskommissionen til forebyggelse af korruption i  den tidligere jugoslaviske republik Makedonien
Dette projekt havde til formål at styrke arbejdet i det vigtigste organ med ansvar for forebyggelse af korruption. 
Projektet gjorde dog ikke noget ved det forhold, at statskommissionen til forebyggelse af korruption ikke var 
i stand til at udøve sit mandat effektivt på grund af de nationale myndigheders utilstrækkelige engagement, 
den øverste ledelses manglende uafhængighed og de utilstrækkelige ressourcer49.
49 Jf. Revisionsrettens særberetning nr. 11/2016 »Styrkelse af den administrative kapacitet i den tidligere jugoslaviske republik Makedonien: 
begrænsede fremskridt i en vanskelig situation«, punkt 28 og tekstboks 3 ( http://eca.europa.eu ). »Thematic Evaluation on IPA Support to the 
Fight against Corruption«, august 2015, s. 30 og 120.
32 Bemærkninger 
52 
Kommissionen tildelte imidlertid forholdsvis få midler til finansiering af me -
diefrihed og civilsamfund i det vestlige Balkan under IPA I (0,5 % af de samlede 
bevillinger)52. F.eks. modtog Albanien ingen nationale tildelinger til mediefrihed og 
civilsamfund i forbindelse med korruptionsbekæmpelse. Kommissionen tildelte 
også kun begrænsede midler til bekæmpelse af korruption og organiseret krimi -
nalitet (2 %) og støtte til anklagemyndigheder (1 %).
Projekterne vedrørende reform af den offentlige administration 
var generelt bæredygtige
53 
Det var en særlig udfordring at opbygge og fastholde administrativ kapacitet, 
navnlig på grund af udbredt korruption og konstant politisk indblanding i ansæt -
telsen af embedsmænd og karriereforvaltning. Disse forhold førte til stor perso -
naleudskiftning og mangel på kvalificerede ansatte i de nationale myndigheder53. 
Det lykkedes Kommissionen at omsætte outputtene fra mange IPA I-støttede 
projekter til bæredygtige resultater (f.eks. på områderne reform af den offentlige 
forvaltning, told, offentlige indkøb, offentlig intern finanskontrol og revision).
54 
Af de 23 projekter, der indgik i stikprøven af nationale projekter, var 14 bæredyg -
tige54. De væsentligste årsager til manglende bæredygtighed var utilstrækkelige 
budgetter og mangel på personale, ringe koordinering og - først og fremmest - 
modtagernes manglende politiske vilje til at reformere de nationale institutioner 
og følge op på reformerne. I nogle tilfælde kunne Kommissionen før godkendel -
sen af kontrakterne have fastsat supplerende betingelser vedrørende lovgivning 
og projektkrav, men det havde den ikke gjort (jf. tekstboks 11 ).52 Revisionsrettens analyse af 
data fra Kommissionen, 
juli 2015.
53 »Meta-Evaluation of IPA 
Assistance«, september 2013, 
s. 19. Statusrapporter for 
2012-2015.
54 Jf. bilag II , projekter 
vedrørende reform af den 
offentlige administration 
i Albanien (nr. 3, 4 og 5), 
Bosnien-Hercegovina  
(nr. 6, 7 og 9), den tidligere 
jugoslaviske republik 
Makedonien (nr. 12 og 14), 
Montenegro (nr. 17 og 18) og 
Serbien (nr. 20, 21, 22 og 23).Tekstboks 11IPA og reform af den offentlige administration
Bosnien-Hercegovina
Budgetterne blev vedtaget sent i dette land, og budgetkoordineringen og -planlægningen forblev ringe55. På 
det statslige niveau var det endvidere sådan, at enhederne og Brčkodistriktet havde deres egne budgetter for 
og love om offentligt ansatte og forvaltningen, så den offentlige administration forblev fragmenteret. Dette 
svækkede bæredygtigheden af et landsdækkende projekt om administrativ koordinering og et projekt om 
statistikker over offentlige finanser.
55 Denne specifikke kontekst er beskrevet i Sigmas basismåling for 2015 af Bosnien-Hercegovina (s. 2, 39, 94 og 95).
33 Bemærkninger 
55 
Med hensyn til regionale programmer (jf. bilag III) var investeringsrammen 
for Vestbalkan udformet som et blandingsinstrument til finansiering af in -
frastrukturprojekter56. Mellem 2008 og 2014 blev der indgået kontrakter for 
2,8 milliarder euro i projektlån og ydet 305 millioner euro i EU-finansiering57. 
Investeringsrammen for Vestbalkan var et godt instrument til forbedring af do -
norkoordineringen og levering af teknisk bistand til de nationale myndigheder 
med ansvar for infrastruktur (f.eks. udarbejdelse af projektpipelines og dokumen -
tation vedrørende projektfinansiering) og dermed til styrkelse af modtagernes 
administrative kapacitet. Vi undersøgte et typisk projekt (jf. tekstboks 12 ).
56 
Den regionale forvaltningshøjskole (ReSPA) er en international organisation, der 
drives af de seks vestlige Balkanlande og er baseret i Danilovgrad i Montenegro. 
Den modtog 2,4 millioner euro fra IPA til teknisk bistand, udstyr og møbler og en 
årlig tildeling på 1,2 millioner euro i IPA-finansiering til at støtte de operationelle 
aktiviteter58.56 Blandingsinstrumenter 
kombinerer lån fra finansie -
ringsinstitutter med tilskud og 
gør det muligt for Kommissio -
nen at tiltrække lån fra 
finansieringsinstitutter ved 
hjælp af IPA-midler. Jf. 
Revisionsrettens særberetning 
nr. 16/2014 »Effektiviteten af at 
blande tilskud, der ydes under 
regionale investeringsfacilite -
ter, og lån fra finansielle 
institutioner til at støtte EU’s 
eksterne politikker«  
(http://eca.europa.eu ).
57 Investeringsrammen for 
Vestbalkans årsrapporter og 
overvågningsrapporter 
(https://www.wbif.eu/Library ).
58 Kontrakter indgået 
mellem 2008 og 2014, 
Kommissionen, juni 2015.Tekstboks 12Det jonisk-adriatiske rørledningsprojekt
Dette regionale projekt til 3,5  millioner  euro, der blev sponseret af Den Europæiske Bank for Genopbygning 
og Udvikling, omfattede teknisk bistand til gennemførelse af en feasibilityundersøgelse af en gasforbindel -
sesledning mellem Albanien og Kroatien. Projektets produkt (en teknisk rapport) blev færdiggjort til tiden og 
leverede teknisk ekspertise til Albaniens Energi- og Industriministerium. Den vil blive brugt i forbindelse med 
udarbejdelsen af den overordnede plan for og anlæggelsen af gasforbindelsesledningen.
34 Bemærkninger 
57 
Formålet med skolen var at bidrage til at opbygge en effektiv og professionel 
offentlig administration i de vestlige Balkanlande, men disse landes embedsmænd 
gjorde kun i ringe omfang brug af ReSPA’s uddannelsestilbud59, som ikke stod 
mål med den mængde IPA-midler og nationale midler, der over næsten ti år var 
blevet investeret i skolen60. Kommissionen fremsatte forslag til at forbedre ReSPA’s 
resultater, bl.a. ved at sikre samordning af den støtte, IPA yder på regionalt og 
nationalt plan61. Selv om der var truffet foranstaltninger på baggrund af disse 
forslag, da revisionen fandt sted, var det for tidligt at vurdere, om ReSPA reelt 
styrkede den administrative kapacitet i det vestlige Balkan.
Kommissionen kunne have tilskyndet modtagerne til at bruge IPA 
som et læringsværktøj
58 
I forbindelse med IPA I konstaterede vi, at Kommissionen hovedsagelig beskæfti -
gede sig med de strukturer, der specifikt var oprettet til at forvalte IPA-midler62. 
Den kunne også aktivt have tilskyndet de nationale myndigheder til at bruge 
IPA-strukturernes gode praksis som et læringsværktøj med henblik på at styrke 
andre dele af den offentlige administration63, selv om dette ikke var et specifikt 
IPA-mål. Det gjorde den imidlertid ikke, og derfor var IPA’s bidrag til styrkelse 
af den administrative kapacitet begrænset til de organer, der var tæt forbundet 
med reform af den offentlige administration under IPA. Tekstboks  13 og tekst -
boks  14 beskriver to højtprofilerede eksempler, hvor modtagerne ikke anvendte 
god praksis, som de kunne have lært af IPA.59 Feedback fra de albanske 
myndigheder til Revisionsretten 
(juni 2015), særberetning 
nr. 11/2016, punkt 37 (tekst -
boks 1). Særberetning 
nr. 20/2016 »Styrkelse af den 
administrative kapacitet 
i Montenegro: Der er gjort 
fremskridt, men der er behov 
for bedre resultater på mange 
centrale områder«, punkt 19 
(tekstboks 2)  
(http://eca.europa.eu ).
60 »IPA - Interim Evaluation and 
Meta-Evaluation of IPA 
Assistance, Evaluation of 
Multi-Beneficiary programmes«, 
juni 2013, s. 19, 20, 24 og 25.
61 Særberetning nr. 20/2016 
»Styrkelse af den administrative 
kapacitet i Montenegro: Der er 
gjort fremskridt, men der er 
behov for bedre resultater på 
mange centrale områder«, 
punkt 20 ( http://eca.europa.eu ).
62 Med henblik på at sikre, at IPA 
gavnede den offentlige 
administration som helhed og 
ikke kun IPA-strukturerne, 
anbefalede Kommissionens 
evalueringer, at IPA-forvalt -
ningsenhederne skulle 
integreres i modtagernes 
operationelle struktur i stedet 
for at være selvstændige 
organer. »Meta-Evaluation of 
IPA Assistance«, septem -
ber 2013. Dette blev også 
fremhævet af Revisionsretten 
i særberetning nr. 19/2014, 
punkt VI.
63 Jf. Revisionsrettens særberet -
ning nr. 11/2016 »Styrkelse af 
den administrative kapacitet 
i den tidligere jugoslaviske 
republik Makedonien: 
begrænsede fremskridt i en 
vanskelig situation«, punkt 55 
og 72 ( http://eca.europa.eu ).Tekstboks 13Skopje  2014-projektet i  den tidligere jugoslaviske republik Makedonien
Dette blev i 2010 lanceret som et projekt til 80 millioner euro. I 2015 blev de samlede omkostninger imidlertid 
anslået til syv gange så meget, 560 millioner euro. Der var tale om et byudviklingsprojekt i hovedstaden, der 
omfattede opførelse af bygninger og monumenter (jf. foto  3). Det modtog ingen IPA-finansiering. Projektet 
fulgte ikke EU’s regler om offentlige indkøb, der manglede gennemsigtighed i udbudsprocessen (f.eks. blev 
der betalt for kunstværker, der ikke var specificeret forud for udbuddet), og de angivelige uregelmæssigheder 
i forbindelse med kontrakttildelingen var hverken blevet underkastet en ekstern revision eller undersøgt64.
64 BIRN: »True cost of Skopje 2014 revealed«, 27. juli 2015. BIRN: »Accountability questions dog authors of Skopje 2014«, 14. august 2015. 
Statusrapporten for 2014, s. 25. »Thematic Evaluation on IPA Support to the Fight against Corruption«, august 2015, s. 40.
35 Bemærkninger Tekstboks 14Projektet om Žeželjbroen i Serbien
I Serbiens autonome provins Vojvodina finansierede IPA dele af omkostningerne til projektet om Žeželjbroen. 
Den nye bro skulle stå færdig i november 2013 og erstatte en stærkt trafikeret og farlig jernbane- og vejbro 
i centrum af Novi Sad. Denne midlertidige bro blev bygget efter bombningen af den oprindelige bro under 
krigen mod Kosovo. På grund af store administrative byrder og svag koordinering (f.eks. i forbindelse med de 
serbiske myndigheders delegering af centrale opgaver til eksterne parter, manglende forenelighed mellem 
serbiske og internationale procedurer for ingeniørarbejde og problemer med fastsættelse af milepæle) opstod 
der betydelige forsinkelser i 2015, og de serbiske myndigheder afsluttede ikke de projektfaser, der ikke blev 
finansieret af IPA (jf. foto  4).Dele af Skopje 2014-projektet: kunstværker i Vardarfloden og  
offentlige bygninger på dæmningen
Kilde:  Den Europæiske Revisionsret.Foto  3

36 Bemærkninger 
Den politiske dialog satte fokus på den administrative 
kapacitet
59 
IPA’s resultater var meget afhængige af de fremskridt, der blev gjort i de forskel -
lige strukturer for politisk dialog. Den politiske dialog fandt sted på mellemstats -
ligt eller mellemparlamentarisk niveau. Det mellemstatslige niveau omfattede 
EU-Rådet og medlemsstaterne, EU-Udenrigstjenesten, Kommissionen og regerin -
gerne i de seks vestlige Balkanlande. Det mellemparlamentariske niveau bestod 
af de relevante blandede parlamentariske udvalg med deltagelse af Europa-Par -
lamentet og parlamenterne i de seks vestlige Balkanlande. Tabel  4 er en oversigt 
over de vigtigste strukturer for politisk dialog, der involverede Kommissionen og 
er relevante for denne revision.Placeringen af den kommende Žeželjbro over Donau i Novi Sad
Kilde:  Den Europæiske Revisionsret.Foto  4

37 Bemærkninger 
60 
Disse dialogstrukturer tog sigte på at stimulere den politiske vilje til at styrke 
retsstaten, tilskynde til administrativ reform og forbedre forvaltningen af de of -
fentlige finanser, især i årene 2014-2015. Afhængigt af de enkelte landes politiske 
status med hensyn til EU-medlemskab (potentielt kandidatland, kandidatland 
eller kandidatland med åbne forhandlingskapitler) førte strukturerne for politisk 
dialog til nedsættelse af specialiserede arbejdsgrupper.
Den politiske dialog om retsstaten havde kun begrænset effekt
61 
Kommissionen fik effektivt nedsat arbejdsgrupper, navnlig om retsvæsenets 
uafhængighed, svagheder i anklagemyndigheden og korruption i retsvæsenet 
og politiet. For Montenegro og Serbien, hvor tiltrædelsesforhandlingerne er be -
gyndt efter Rådets godkendelse (jf. tabel  4), har stabiliserings- og associerings -
processen, handlingsplanerne vedrørende kapitel 23 og 24 samt IPA betydet, at 
de i et vist omfang er rustet til reform af retsvæsenet og bekæmpelse af korruption 
og organiseret kriminalitet. Tabel 4Dialogstrukturer med deltagelse af Kommissionen og de vestlige Balkanlande
Politisk dialog Start
Albanien Dialog på højt niveau om centrale prioriteter 12. november  2013
Bosnien-HercegovinaDialog på højt niveau om tiltrædelsesprocessen 27. juni 2012
Struktureret dialog om retsvæsenet 6. juni 2011
Kosovo Struktureret dialog om retsstaten 30. maj 2012
Den tidligere jugoslaviske republik Makedonien Tiltrædelsesdialog på højt niveau 29. marts 2012
Montenegro Start på tiltrædelsesforhandlinger 29. juni 2012
Serbien Start på tiltrædelsesforhandlinger 21. januar 2014
Alle vestlige Balkanlande Stabiliserings- og associeringsråd Forskellige datoer
Kilde:  Den Europæiske Revisionsret.
38 Bemærkninger 
62 
I de lande, hvor tiltrædelsesforhandlingerne endnu ikke var begyndt, havde arbejds -
grupperne mellem EU og Vestbalkan kun haft begrænset effekt med hensyn til at 
skabe politisk vilje til at fremme retsstaten, jf. tekstboks 15 .
Den politiske dialog om reform af den offentlige administration 
førte til visse fremskridt
63 
Den politiske dialog om reform af den offentlige administration foregik inden 
for rammerne af stabiliserings- og associeringsaftalerne (SAA). I partnerskab 
med de offentlige administrationer i alle de vestlige Balkanlande lykkedes det 
Kommissionen at oprette særlige grupper med fokus på reform af den offentlige 
administration. Tekstboks 15Begrænset effekt af den politiske dialog om retsstaten
Bosnien-Hercegovina
På grund af de politiske og institutionelle udfordringer var den politiske dialog delvis ineffektiv. Der var 
gjort visse fremskridt med hensyn til at etablere funktionelle og bæredygtige institutioner65, men kun ringe 
fremskridt vedrørende reform af retsvæsenet. Retsvæsenet led stadig under de vedvarende problemer med 
manglende uafhængighed, politisk indblanding og ineffektivitet66.
Kosovo
Selv om retsstaten var den højeste prioritet i Kosovo67, led bekæmpelsen af korruption og organiseret krimina -
litet alvorlige tilbageslag ifølge forskellige rapporter68. Den politiske dialog havde ikke afhjulpet den udbredte 
følelse af straffrihed i dette land, navnlig fordi retsvæsenet ikke var uafhængigt, og der kun var opnået begræn -
sede resultater i kampen mod korruption og organiseret kriminalitet69.
65 Statusrapporten for 2015, s. 9 og 12.
66 Statusrapporten for 2015, s. 12, 15, 16 og 17.
67 Den flerårige vejledende plan for 2011-2013, Kosovo.
68 Ifølge statusrapporten for 2014 skulle der navnlig lægges vægt på at styrke retsstaten og intensivere kampen mod organiseret kriminalitet og 
korruption.
69 Statusrapporten for 2015, s. 12, 15, 16 og 18. Følgeskrivelsen til statusrapporten for 2014.
39 Bemærkninger 
64 
Disse særlige grupper arbejdede systematisk med de strategiske rammer for 
reform af den offentlige administration, forvaltning af offentlige tjenester og 
menneskelige ressourcer, politikudvikling og -koordinering, levering af tjenester 
til borgere og virksomheder, den offentlige administrations ansvarlighed og 
forvaltningen af de offentlige finanser. Disse grupper blev oprettet i 2010 i den 
tidligere jugoslaviske republik Makedonien, i 2012 i Albanien, i 2013 i Kosovo, 
i 2014 i Montenegro og Serbien og i 2015 i Bosnien-Hercegovina.
40
 Konklusioner og 
anbefalinger
65 
Målet for denne revision var med udgangspunkt i konstateringer fra tidligere 
særberetninger og i evalueringer fra Kommissionen og på grundlag af supple -
rende revisionsarbejde udført i 2015 at vurdere, om Kommissionen gennem IPA 
havde bidraget til at styrke den administrative kapacitet i det vestlige Balkan. 
Vores revision omfattede IPA I (2007-2013), men vi tog også de første faser af IPA II 
(2014-2020) med i betragtning. Vi koncentrerede os om de centrale sektorer rets -
staten og reform af den offentlige administration.
66 
Vi konkluderede, at EU’s førtiltrædelsesbistand generelt var effektiv, og at 
IPA I delvis havde styrket den administrative kapacitet i regionen trods de 
betydelige iboende svagheder hos de nationale myndigheder i de vestlige 
Balkanlande.
67 
Med hensyn til Kommissionens forvaltning konstaterede vi, at IPA I’s målsætnin -
ger ikke altid var specifikke og målelige. Programmerne og projekterne var base -
ret på behov, men der var væsentlige mangler i nogle af modtagernes vurderin -
ger vedrørende retsstatssektoren (punkt 16-23).
68 
I nogle lande blev absorptionen af IPA I-midler begrænset af, at der manglede 
administrativ kapacitet, og at der i forbindelse med decentral gennemførelse er 
strenge krav til forvaltningen af EU-midler (punkt 24-26).
Anbefaling  1 
Mål. Indirekte forvaltning
Under IPA II bør Kommissionen opstille specifikke målsætninger baseret på rang -
ordnede prioriteter og målelige mål.
Med henblik på at forenkle forvaltningskravene bør Kommissionen, når den iden -
tificerer svag administrativ kapacitet, anvende indirekte forvaltning selektivt 
under hensyntagen til omfanget af de involverede midler samt kompleksiteten 
og den politiske følsomhed af de projekter, der skal decentraliseres.
41 Konklusioner og anbefalinger 
69 
Under IPA I sørgede Kommissionen ikke for systematisk at anvende strenge betin -
gelser og følge dem op. Trods mangler i sin ROM-rapportering overvågede Kom -
missionen effektivt gennemførelsen af IPA-projekterne. Den fulgte også delvis 
effektivt op på IPA-evalueringernes konklusioner og anbefalinger. Og endelig var 
den i stand til at støtte donorkoordineringen effektivt trods betydelige mangler 
hos modtagerne (punkt 27-37).
Anbefaling  2 
Betingelser. Overvågning. Evaluering
Kommissionen bør anvende relevante betingelser på sektor-, program- og 
projektniveau og følge op på dem. Når det er relevant, kan den f.eks. foretage 
nettonedsættelser af fremtidige IPA-tildelinger, suspendere betalinger, aflyse 
projekter, hvor der endnu ikke er indgået kontrakter, og systematisk overvåge 
projekternes opfyldelse af forud fastsatte betingelser. Kommissionen bør systema -
tisk overvåge følsomme programmer og projekter og foretage eksterne evalue -
ringer af interventioner i prioriterede sektorer i det vestlige Balkan.
70 
Med hensyn til den administrative kapacitet i det vestlige Balkan leverede IPA 
generelt de output, der var fastsat i kontrakterne, og IPA-støtten til retsstats -
sektoren og reform af den offentlige administration var delvis bæredygtig 
(punkt 42-57).
71 
I forbindelse med retsstatsprojekter fastsatte Kommissionen ikke tilstrækkelig 
strenge betingelser, og IPA I-midlerne til centrale områder såsom mediefrihed, 
anklagemyndigheder og bekæmpelse af korruption og organiseret kriminali -
tet var forholdsvis beskedne. Projekternes bæredygtighed blev også påvirket 
af modtagernes manglende politiske vilje til at reformere deres institutioner, 
af utilstrækkelige budgetter og personalemangel samt af ringe koordinering 
(punkt 43-52).
72 
På området reform af den offentlige administration lykkedes det Kommissionen 
at omsætte mange projektoutput til bæredygtige resultater. Den kunne i højere 
grad have tilskyndet modtagerne til at bruge IPA som et læringsværktøj i resten 
af den offentlige administration, selv om dette ikke er et udtrykkeligt IPA-mål 
(punkt 53-58).
42 Konklusioner og anbefalinger 
Anbefaling  3 
Resultatliste. Ressourcer
I forbindelse med den politiske dialog samt under IPA I og II bør Kommissionen 
tilskynde modtagerlandene til stærkere politisk engagement, så de sikrer overbe -
visende resultater i form af effektive efterforskninger, retsforfølgelser og endeli -
ge domfældelser i retssager om korruption på højt niveau og organiseret krimi -
nalitet. Til det formål bør den stille krav til de enkelte modtagere om at udbygge 
deres resultatlister. Dette krav bør stilles inden for rammerne af den politiske 
dialog og bør få betydning for fremtidige nationale IPA-tildelinger og andre po -
tentielle kilder til EU-finansiering.
Endvidere bør Kommissionen, når der er sikret politisk engagement og bedre 
absorptionskapacitet, målrette ressourcerne bedre i de centrale retsstatsområder, 
hvor vi konstaterede et væsentligt behov for støtte: bekæmpelse af korruption 
og organiseret kriminalitet (med særligt fokus på anklagemyndigheder) samt 
mediefrihed.
73 
Det er meget vigtigt at forbedre det regionale samarbejde og styrke den admini -
strative kapacitet i regionen som helhed, og Kommissionen har fremmet bestræ -
belser i denne retning, navnlig ved hjælp af investeringsrammen for Vestbalkan 
(punkt 19, 39 og 55).
74 
I den undersøgte periode havde det Det Regionale Samarbejdsråd imidlertid ikke 
nogen væsentlig effekt i praksis. Med hensyn til den regionale forvaltningshøj -
skole var det for tidligt at vurdere, om den styrkede den administrative kapacitet 
i det vestlige Balkan (punkt 39, 45 og 57).
Anbefaling  4 
Regionalt samarbejde
Kommissionen bør støtte det regionale samarbejde under IPA I og IPA II. Den bør 
navnlig sikre, at dens finansielle bidrag til RCC og ReSPA giver målelige og bære -
dygtige resultater i praksis.
43 Konklusioner og anbefalinger 
75 
Den politiske dialog i det vestlige Balkan havde i en række tilfælde kun begræn -
set effekt på retsstaten. Derimod førte den til visse fremskridt med hensyn til 
reform af den offentlige administration (punkt 59-64).
Anbefaling  5 
Politisk dialog
Kommissionen bør anvende politisk dialog til at støtte opnåelsen af resultater 
med hensyn til retsstaten og reform af den offentlige administration under IPA.
Vedtaget af Afdeling III, der ledes af Karel Pinxten, medlem af Revisionsretten, 
i Luxembourg på mødet den 12. juli 2016.
 På Revisionsrettens vegne
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Formand

44
 Bilag
Centrale begivenheder i forholdet mellem EU og det vestlige Balkan
2000 ο 1. juni - På Det Europæiske Råd i Santa Maria da Feira bekræftes det, at alle landene i stabiliserings- og associeringsprocessen er 
potentielle kandidater til EU-medlemskab.
2001 ο 1. april - Den tidligere jugoslaviske præsident Slobodan Milošević, som var eftersøgt for krigsforbrydelser, magtmisbrug og korruption, 
bliver arresteret.
 ο 13 august - Ohridrammeaftalen besegler fredsaftalen mellem regeringen i den tidligere jugoslaviske republik Makedonien og landets 
etnisk albanske samfund.
2003  ο 20 juni - Det Europæiske Råd i Thessaloniki bekræfter EU-perspektivet for det vestlige Balkan.
2004 ο 22 marts - Den tidligere jugoslaviske republik Makedonien søger om EU-medlemskab.
 ο 1. april - SAA’en med den tidligere jugoslaviske republik Makedonien træder i kraft.
2005  ο 16. december - Rådet bekræfter, at den tidligere jugoslaviske republik Makedonien er et kandidatland.
2006  ο 3. juni  - Efter en vellykket folkeafstemning erklærer Montenegro sin uafhængighed.
2007 ο 1. januar - IPA I træder i kraft.
 ο 26. februar - I sagen Bosnien-Hercegovina mod Serbien og Montenegro træffer ICJ afgørelse om, at Srebrenicamassakren var folkedrab, 
men tillægger ikke sagsøgte ansvaret for massakren.
2008 ο 17. februar - Kosovo erklærer sin uafhængighed.
 ο 11. juli - På donorkonferencen for Kosovo afgiver Kommissionen og EU-medlemsstaterne løfte om næsten 800 millioner euro i specifik 
støtte til Kosovo.
 ο 15. december  - Montenegro søger om EU-medlemskab.
2009 ο 1. april - SAA’en med Albanien træder i kraft.
 ο 24. april - Albanien søger om EU-medlemskab.
 ο 22. december  - Serbien søger om EU-medlemskab.
 ο 22. december  - Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol fordømmer Bosnien-Hercegovinas krænkelse af mindretalsborgeres 
demokratiske rettigheder.
2010 ο 1. maj - SAA’en med Montenegro træder i kraft.
 ο 22. juli - ICJ afgiver en rådgivende udtalelse om, at Kosovos ensidige uafhængighedserklæring ikke var i strid med nogen gældende 
international lov.
 ο 17. december - Rådet bekræfter, at Montenegro er et kandidatland.
2011 ο 26. maj og 20. juli - Prominente serbiske krigsforbrydere, som var eftersøgt af Den Internationale Krigsforbryderdomstol vedrørende Det 
Tidligere Jugoslavien, bliver arresteret.Bilag  I
45 Bilag 
2012 ο 1. marts - Det Europæiske Råd bekræfter, at Serbien er et kandidatland.
 ο 29. juni  - Montenegros tiltrædelsesforhandlinger begynder officielt.
2013 ο 19. april  - Premierministrene for Kosovo og Serbien undertegner Bruxellesaftalen, som normaliserer forholdene mellem de to lande.
 ο 1. september  - SAA’en med Serbien træder i  kraft.
2014 ο 1. januar - IPA II træder i kraft.
 ο 21. januar  - Serbiens tiltrædelsesforhandlinger begynder officielt.
 ο 27. juni - Rådet bekræfter, at Albanien er et kandidatland.
 ο 15. juli - Den kommende formand for Kommissionen erklærer, at ingen nye tiltrædelser vil finde sted før 2020.
 ο 28. august - Topmøde mellem EU og det vestlige Balkan i Berlin.
2015 ο 1. juni - SAA’en med Bosnien-Hercegovina træder i kraft.
 ο 20. august - Topmøde mellem EU og det vestlige Balkan i Wien.
2016 ο 15. februar - Bosnien-Hercegovina søger om EU-medlemskab.
 ο 30. marts - Topmøde mellem EU og det vestlige Balkan i Durrës, Albanien.
 ο 1. april - SAA’en med Kosovo træder i kraft.
Kilde:  Revisionsretten på grundlag af data fra Europa-Kommissionen.Bilag  I
46 Bilag 
Stikprøven af nationale projekter under IPA  I
Nr. Modtager ProjektIPA-afgørelse - 
årBeløb  
(euro)
Retsstaten
1
AlbanienDet Europæiske Fællesskabs politimission i Albanien (Pameca III) 2007 6 768 790
2 Antikorruptionsprojektet i Albanien (PACA) 2008 2 000  000
3Støtte til efterforskningsstrukturer til bekæmpelse af hvidvaskning af penge og 
økonomisk kriminalitet2009 1 500  000
4 Civilsamfundsfaciliteten  - borgerinitiativer og kapacitetsopbygning 2009 1 500  000
5 Støtte til vidnebeskyttelse 2009 554 199
6 Det Europæiske Fællesskabs politimission i Albanien (Pameca IV) 2009 1 000  000
7 Euralius III: Teknisk bistand til retsvæsenet 2009 2 300  000
8 Opførelse af et nyt fængsel i  Fier 2010 9 654 814
9 Sagsstyringssystem til Albaniens anklagemyndighed 2010 990  396
10 Opførelse af et justitspalæ i Tirana 2012 0
11
Bosnien-HercegovinaFælles kurser for SIPA’s enheder for finansiel efterretning og kriminalitetsefter -
forskning, anklagere samt agenturer og institutioner med ansvar for finansiel 
regulering2007 392 973
12 Finansiering af en krigsforbryderafdeling (i den statslige domstol) 2008 2 999  599
13 Bistand til direktoratet for koordinering af politiorganer 2008 1 200  000
14 Styrkelse af den institutionelle kapacitet til at forebygge og bekæmpe korruption 2009 488  048
15 »Responsible Journalism’s Watching Eye«: korruptionsbekæmpelse og medier 2009 102 923
16 Opførelse af et statsligt højsikkerhedsfængsel i  Sarajevo  - fase  II 2010 5 150 000
17 Det øverste domstols- og anklageråd 2010 1 000  000
18 Partnerskabsbistand til direktoratet for koordinering af politiorganer 2008 1 200  000
19 Støtte til retshåndhævende institutioner 2010 6 999  999
20 Styrkelse af parlamenternes kapacitet i  forbindelse med EU-tiltrædelse 2012 3 499 966
21Den tidligere jugoslaviske 
republik MakedonienStøtte til udarbejdelse af opfølgende strategiske dokumenter og tilhørende 
handlingsplaner med henblik på forebyggelse og bekæmpelse af korruption og 
interessekonflikter2008 165 968
22Udveksling af EU’s bedste praksis vedrørende overvågning med henblik på 
bekæmpelse af korruption på lokalt niveau2009 138 500Bilag  II
47 Bilag 
Nr. Modtager ProjektIPA-afgørelse - 
årBeløb  
(euro)
Retsstaten
23MontenegroStøtte til gennemførelsen af strategien og handlingsplanen for bekæmpelse af 
korruption2012 700 000
24 Korruption i  lokale myndigheder  - nultolerance! 2012 190 308
25
SerbienPolitireform: interne anliggender 2007 1 000  000
26 Forbedring af retsvæsenets effektivitet og gennemsigtighed (domstole) 2007 2 643 064
27 Bekæmpelse af korruption 2008 2 147 000
28 Forbedring af gennemsigtighed og effektivitet (anklagere og strafferetssystemet) 2008 1 891 517
29 Støtte til civilsamfundet (I og II)2007
20081 983 458
I ALT: 60 161 522
Reform af den offentlige administration
1
AlbanienStøtte til det albanske direktorat for offentlig forvaltning (DOPA) 2008 958 892
2Støtte til de albanske systemer for offentlige indkøb, koncessioner og offentlige 
auktioner2008 899 076
3 Styrkelse af Albaniens parlament 2010 1 454 147
4 Støtte til Albaniens toldvæsen 2011 1 424 496
5Implementering af et moderne system for økonomisk forvaltning og kontrol og 
offentlig finanskontrol2012 2 500  000
6
Bosnien-HercegovinaKapacitetsopbygning hos koordinatoren for reform af den offentlige 
administration2007 1 824 961
7Udvikling og implementering af en national strategi for offentlig intern 
finanskontrol2007 1 105 904
8Kapacitetsopbygning i  den offentlige sektor og kapacitetsopbygning vedrørende 
statistikker over offentlige finanser2009 1 603 790
9 Studieplaner vedrørende gennemsigtighed og ansvarlighed 2010 445 253
10Støtte til koordinering og gennemførelse af reformen af den offentlige 
administration2011 476 450Bilag  II
48 Bilag 
Nr. Modtager ProjektIPA-afgørelse - 
årBeløb  
(euro)
Reform af den offentlige administration
11
Den tidligere jugoslaviske 
republik MakedonienTeknisk bistand til IPA’s uddannelses- og støttefacilitet 2007 856 280
12Styrkelse af institutionernes kapacitet til at forvalte og gennemføre operationelle 
programmer2008 1 599 710
13 Støtte til systemet for offentlige indkøb 2008 986 442
14Teknisk bistand til Ministeriet for Informationssamfundet og Admini -
stration og styrkelse af implementeringen af det nationale system for 
uddannelseskoordinering2009 1 095 000
15
MontenegroVidereudvikling og styrkelse af systemet for offentlige indkøb 2009 1 080 017
16 Styrkelse af systemerne for forvaltning og kontrol af EU’s finansielle bistand2009
2010
20132 000  000
17 Styrkelse af det statslige revisionsorgan 2014 751 068
18 Kvalitetskontrol af revisionen i det statslige revisionsorgan 2014 250 000
19Styrkelse af forvaltningen af EU-midler og de overordnede administrative 
procedurer2014 1 261 500
20
SerbienKommunalt støtteprogram 2007 22 501  150
21 Støtte til kontoret for offentlige indkøb 2007 116 650
22 Støtte til udvikling af offentlig intern finanskontrol 2008 2 000  000
23Harmonisering af de serbiske toldmyndigheders toldhåndhævelse med stan -
darderne, strukturen og den operationelle metodologi i EU’s retshåndhævende 
myndigheder2008 1 399 641
I ALT: 48 590  427
Kilde:  Revisionsretten på grundlag af data fra Europa-Kommissionen, 30. juni 2015.Bilag  II
49 Bilag 
Stikprøven af regionale programmer under IPA  I
Nr. Flerlandeprogram i  det vestlige Balkan IPA-afgørelse - årKontraktbeløb  
(euro)
1 Det Regionale Samarbejdsråd (RCC) 2008-2013 18 641 100
2 Investeringsrammen for Vestbalkan 2008-2014 305 000  000
3 Den regionale forvaltningshøjskole (ReSPA) 2010-2013 5 900  000
I ALT: 329 541 100
Kilde:  Revisionsretten på grundlag af data fra Europa-Kommissionen, 30. juni 2015. Kontraktbeløbene er de samlede kontraktbeløb for alle pro -
jekter under de respektive programmer.Bilag III
50 Kommissionens  
svar
Resumé
VIII
Kommissionen vil gerne påpege, at der er blevet opstillet betingelser på rette niveau, hvor det er relevant, for at 
opnå størst mulig effekt af målene for udvidelsespolitikken, ofte under vanskelige politiske omstændigheder.
Med hensyn til finansieringsniveau vil Kommissionen påpege, at den tilvejebragte finansiering i de relevante sekto -
rer var passende, i betragtning af den begrænsede mængde af nødvendige store investeringer samt de begræns -
ninger, der kan tilskrives den eksisterende absorptionskapacitet. Mediernes frihed, det civile samfund og kampen 
mod korruption og organiseret kriminalitet kræver primært tilvejebringelse af ekspertrådgivning via teknisk bistand, 
hvilket er blevet sikret gennem IPA, og ikke store investeringer.
X
Kommissionen vil gerne fremhæve, at Det Regionale Samarbejdsråd primært er blevet dannet af landene i regionen 
som et forum, hvor man kan mødes og diskutere fælles udfordringer, og at denne målsætning er blevet realiseret.
Indledning
09
Kommissionen vil gerne understrege, at udvidelsesprocessen er en stringent, men retfærdig proces, der er baseret 
på etablerede kriterier og de erfaringer, der tidligere er gjort. Hvert enkelt land vurderes ud fra dets egne fortjenester. 
Udfordringerne for de nuværende udvidelseslande er af en sådan karakter, at ingen af dem er parate til at blive 
en del af EU under den aktuelle Kommissions mandat, der udløber ultimo 2019. Rådet gentog i december 2015, at 
udvidelse fortsat er en vigtig del af EU-politikken, og at der ikke burde herske tvivl om EU’s forpligtelse med hensyn 
til det europæiske perspektiv for det vestlige Balkan.
Bemærkninger
23
Kommissionen vil gerne påpege, at alle lande har strategier for retsstatsområdet. Det kan dog være, at ikke alle har 
en overlappende og opdateret strategi for den juridiske sektor.
Tekstboks 4  - Erfaring med decentralisering af forvaltningen under IPA I
Den tidligere jugoslaviske republik Makedonien
Kommissionen vil gerne fremhæve, at for at kunne mindske risikoen for yderligere tab af projekter er proceduren 
for evaluering af kontraktlige dokumenter blevet forbedret og er mere selektiv med hensyn til decentralisering af 
midler under IPA II. Kommissionen overvåger nøje de planer for offentlige udbud, der udarbejdes af de nationale 
myndigheder, og rådgiver om prioriteringen af projekterne. Endvidere overvåger Kommissionen implementeringen 
af DIS-handleplanen, der er blevet udarbejdet af de nationale myndigheder med henblik på at håndtere eventuelle 
problemer i forbindelse med implementeringen af IPA.
Kommissionens svar 51
Tekstboks 4  - Erfaring med decentralisering af forvaltningen under IPA I
Serbien
Formålet med det decentraliserede implementeringssystem (DIS) under IPA I var, at de nationale myndigheder 
skulle overtage forvaltningen af IPA-midlerne.
Akkrediteringsprocessen indeholdt derfor ikke en omfattende vurdering af forvaltningen af de offentlige finanser 
på landeniveau, som kun var inkorporeret i den juridiske struktur for IPA II.
Det bør bemærkes, at Kommissionen for Serbiens vedkommende fortsatte med at overvåge DIS-strukturerne ved at 
følge op på udestående problemer og tage eventuelle korrigerende foranstaltninger. Grundet de vedvarende svag -
heder i en af de vigtige strukturer (Revisionsmyndigheden) besluttede Kommissionen i 2015 f.eks. at suspendere 
tildelingen, da systemet ikke garanterede den rette anvendelse af EU-midler.
28
Kommissionen vil gerne påpege, at der er blevet opstillet betingelser på rette niveau, hvor det er relevant, for at 
opnå størst mulig effekt af målene for udvidelsespolitikken, ofte under vanskelige politiske omstændigheder.
Tekstboks 6 - Strenge betingelser ikke taget i anvendelse under IPA
Serbien
Siden IPA 2012-programmet er der blevet anvendt betingelser på en målrettet måde. De er klart defineret i bilagene 
for sektorer/projekter på en målbar måde og sikres opfyldt under implementeringen. Dette er for at sikre, at kun 
færdige projekter (foranstaltninger) finansieres. Flere programmer er blevet udskudt i progammeringsfasen, hvor de 
vigtigste betingelser ikke var opfyldt. 
36
Kommissionen er delvist enig. Som generel politik følger Kommissionen systematisk op på alle evalueringer, særligt 
ved hjælp af en detaljeret tabel over anbefalinger og opfølgende foranstaltninger. Kommissionen vil også påpege, 
at resultatbaseret overvågning (ROM) er baseret på generiske spørgsmål, der kan bruges i alle lande og/eller sekto -
rer. Eksperter med relevant målrettet erfaring kan dog bruges til at give en mere balanceret tilgang.
37
Kommissionen påpeger, at der aktuelt foregår en omfattende strategisk evaluering af PAR.
Tekstboks 7  - Regional donorkoordinering i  det vestlige Balkan
RCC
Kommissionen vil gerne bemærke, at RCC organiserede flere sektorrelaterede diskussioner på regionalt niveau, her -
under et dedikeret donorkoordineringsmøde. Disse foranstaltninger har bidraget til at give et regionalt perspektiv 
i donorbistanden.
RCC har udviklet en database over donorer (SEEDAD). En betaversion blev gjort færdig i december 2015, og databa -
sen blev præsenteret for donorfællesskabet ved donorkoordineringsmødet, der blev afholdt i marts 2016.  
(http://www.rcc.int/seedad/)
Kommissionens svar 52
40
På trods af visse mangler i donorkoordineringsprocessen hos de nationale myndigheder havde dette ikke nogen 
effekt på den korrekte implementering af den finansielle IPA-bistand takket være støtten fra Kommissionen og 
EU-delegationerne.
Tekstboks 8  - Ineffektiv donorkoordinering på modtagerniveau
Kosovo
Kommissionen er enig i den vurdering, at Kosovo-regeringens »mekanismer til donorkoordinering ikke var fuldt 
operationelle« ultimo 2011, selv om det bør bemærkes, at der siden er sket udvikling, og at et nyt og forbedret 
»Regulativ om donorkoordinering« er blevet drøftet med donorerne og implementeret i juni 2015. EU-kontoret har 
også ydet støtte til de nationale myndigheder.
43
Kommissionen bemærker, at det med hensyn til det følsomme område, som retsstaten er, er essentielt med fortsat 
politisk tilsagn op til, under og efter projektets slutdato for herved at sikre varige resultater.
44
Kommissionen vil gerne påpege, at den gennem sin politikdialog systematisk har tilskyndet modtagerne til at yde 
politisk støtte til reformer på retsstatsområdet. Denne dialog er ikke rettet mod projektrelaterede problematikker, 
men har dog direkte indflydelse på, hvorvidt de politiske betingelser er opfyldt eller søges opfyldt.
Kommissionen vil endvidere fremhæve den særlige udfordring med at pålægge strenge betingelser, mens man ikke 
overdrevent begrænser den økonomiske støtte på retsstatsområdet. Dette kræver nøje tilpasning gennem politisk 
dialog, programmering og implementering af projekter.
45
Kommissionen påpeger, at RCC nedsatte en retslig arbejdsgruppe sammen med justitsministerierne på Vestbalkan, 
der implementerede en regional retslig handleplan. De etablerede to regionale netværker (retslige uddannelses -
institutioner og sammenslutninger af mæglere) til at arbejde på implementeringen af handleplanen. RCC har også 
engageret Det Europæiske Institut for Offentlig Forvaltning, Det Europæiske Netværk for Uddannelse samt Europa -
rådet til at udvikle seminarer og materialer til dommere og anklagere.
49
Kommissionen vil gerne fremhæve, at hvis der skal kunne fremvises resultater, kræver det en vedholdende politisk 
forpligtelse fra myndighedernes side over en lang tidsperiode.
Med hensyn til Kosovo vil Kommissionen gerne henvise til dens nylige rapport om udviklingen i Kosovo, hvad angår 
opfyldelsen af kravene for visumliberaliseringsplanen, herunder de resultater, der er nået med bekæmpelse af kor -
ruption og organiseret kriminalitet (COM(2016) 276 final).
Kommissionens svar 53
Tekstboks 10  - IPA I-projektresultater vedrørende korruptionsbekæmpelse
Antikorruptionsprojektet i  Albanien
Kommissionen er delvist uenig. Projektet opfyldte ikke i sig selv målene, som f.eks. at reducere det vurderede 
korruptionsniveau eller at øge beslaglæggelsen af aktiver, som er mere langsigtede resultater. Andre vigtige mål for 
projektet er dog blevet opfyldt, og det har haft en positiv effekt med hensyn til at håndtere korruption i Albanien. 
Den nylige tematiske evaluering af IPA-støtten til bekæmpelse af korruption konkluderede, at projektet »bidrog til 
at forhindre korruption i uddannelsessektoren« og vurderede dets bidrag til at implementere anbefalingerne fra 
GRECO og Moneyval positivt.
52
Kommissionen vil gerne påpege, at den løbende har støttet organisationer i det civile samfund gennem IPA-hjælp 
i alle sektorer, herunder demokrati og retsstaten - og bl.a. gennem programmer for flere lande. Det er ekstremt vig -
tigt, at man i forbindelse med en sådan støtte tager absorptionskapaciteten i det civile samfund i betragtning.
Med hensyn til finansieringsniveauer på de nævnte områder vil Kommissionen påpege, at den tilvejebragte finan -
siering var passende i betragtning af den relativt begrænsede mængde af nødvendige store investeringer samt de 
begrænsninger, der kan tilskrives den eksisterende absorptionskapacitet. I disse sektorer er der primært behov for 
ekspertrådgivning i form af teknisk bistand, der er blevet sikret via IPA - og ikke store investeringer - sammen med 
et stærkt politisk engagement.
58
Kommissionen vil gerne påpege, at de strukturer, der henvises til af Revisionsretten, og »som er oprettet med det 
formål at administrere IPA-finansiering«, primært skal varetage decentraliseret administration og derfor kun eksiste -
rer i visse lande. Kommissionen understreger vigtigheden af at tilskynde de nationale myndigheder til at gøre god 
brug af bedste praksis hidrørende fra sådanne strukturer, hvor det er muligt.
Kommissionen vil gerne bemærke, at promoveringen af god offentlig finansiel forvaltning ikke er begrænset til bru -
gen af IPA I. Med den nye udvidelsesstrategi »Fundamentals First« fra oktober 2013 lægges der specielt vægt på alle 
former for økonomisk styring, herunder forvaltning af offentlige finanser og offentlige udbud i overensstemmelse 
med EU-standarderne. Dette overvåges nøje gennem de relevante strukturer.
Tekstboks 14 - Žeželj Bridge-projektet, Serbien
Størstedelen af forsinkelserne skyldes ifølge evalueringen entreprenøren. Denne type problemer er for nylig blevet 
håndteret ved at sikre større kohærens mellem de politiske mål og programmerne.
61
Kommissionen påpeger, at der i den politiske dialog kun kan opfordres  til reformer, men at ejerskabet for reform -
processen tilhører de nationale myndigheder.
Kommissionens svar 54
Tekstboks 15 – Begrænset effekt af den politiske dialog om retsstaten
Fælles svar fra Kommissionen til »Bosnien-Hercegovina« og »Kosovo«
Kommissionen påpeger, at den politiske dialog med de vestlige Balkanlande er blevet ført på en effektiv og resultat -
orienteret måde og har sikret fremskridt som beskrevet i de årlige udvidelsespakker/statusrapporter. Kompleksiteten 
af de reformer, der vurderes i denne revision, betyder dog, at processen kræver tid, navnlig fordi Kommissionen 
anvender en tilgang, der prioriterer kvalitet frem for hurtighed. Endvidere er hastigheden af reformernes gennem -
førelse i de pågældende lande de nationale myndigheders ansvarsområde.
Konklusioner og anbefalinger
Anbefaling  1 – Mål. Indirekte forvaltning
Kommissionen accepterer denne anbefaling.
Anbefaling  2 – Betingelser. Overvågning. Evaluering
Kommissionen accepterer denne anbefaling.
71
Kommissionen vil gerne påpege, at der er blevet opstillet betingelser på rette niveau, hvor det er relevant, for at 
opnå størst mulig effekt af målene for udvidelsespolitikken, ofte under vanskelige politiske omstændigheder.
Med hensyn til finansieringsniveau ønsker Kommissionen at påpege, at den tilvejebragte finansiering i de relevante 
sektorer var passende i betragtning af den relativt begrænsede mængde af nødvendige store investeringer samt de 
begrænsninger, der kan tilskrives den eksisterende absorptionskapacitet. Mediernes frihed, det civile samfund og 
kampen mod korruption og organiseret kriminalitet kræver primært, at der ydes ekspertrådgivning i form af teknisk 
bistand, hvilket er sket gennem IPA, og ikke ved hjælp af store investeringer.
Anbefaling 3 – Gode resultater. Ressourcer
Kommissionen accepterer denne anbefaling.
74
Kommissionen vil gerne fremhæve, at Det Regionale Samarbejdsråd primært er blevet dannet af landene i regionen 
som et forum, hvor man kan mødes og diskutere fælles udfordringer, og at denne målsætning er blevet realiseret.
Anbefaling 4 – Regionalt samarbejde
Kommissionen accepterer denne anbefaling.
Kommissionens svar 55
75
Kommissionen vil gerne påpege, at hvor den politiske dialog har haft begrænset effekt på retsstaten, har dette 
primært været på grund af manglende politisk engagement hos de nationale myndigheder.
Anbefaling 5 – Politisk dialog
Kommissionen accepterer denne anbefaling.

SÅDAN FÅR MAN FAT I PUBLIKATIONER FRA EU
Gratis publikationer:
  et eksemplar:  
via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)
  /f_lere eksemplarer eller plakater/kort:  
hos Den Europæiske Unions repræsentationer (http://ec.europa.eu/represent_da.htm)  
hos delegationerne i ikke-EU-lande (http://eeas.europa.eu/delegations/index_da.htm)  
ved at kontakte Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_da.htm)  
eller ringe på 00 800 6 7 8 9 10 11 (frikaldsnummer fra overalt i EU) (*).
(*)  Oplysningerne er gratis ligesom de /f_leste opkald (nogle operatører, telefonbokse eller hoteller kan dog kræve  
penge for opkaldet).
Betalingspublikationer:
 via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Begivenhed Dato
Revisionsplanens vedtagelse/revisionens start 10.3.2015
Officiel fremsendelse af udkastet til beretning til Kommissionen (eller en anden revide -
ret enhed)6.6.2016
Vedtagelse af den endelige beretning efter den kontradiktoriske procedure 12.7. 2016
Modtagelse af Kommissionens (eller en anden revideret enheds) officielle svar på alle 
sprog31.8.2016
EU’s udvidelsespolitik for det vestlige Balkan omfatter seks 
europæiske lande, der historisk set er blevet påvirket af 
alvorlige etniske, politiske og økonomiske konflikter og 
som mål har at blive medlem af EU.
Med henblik på denne beretning vurderede 
Revisionsretten, om Kommissionen havde forvaltet IPA 
effektivt i det vestlige Balkan på to centrale områder, 
retsstatssektoren og den offentlige administration, og om 
IPA konkret havde styrket den administrative kapacitet 
i regionen. Revisionsretten undersøgte endvidere 
resultaterne af den politiske dialog mellem EU og landene 
i det vestlige Balkan med hensyn til at styrke den 
administrative kapacitet.
DEN
EUROPÆISKE
REVISIONSRET