Henstilling til RÅDETS AFGØRELSE om bemyndigelse af Kommissionen til at føre forhandlinger om en konvention mellem EF og De Forenede Nationers Hjælpeorganisation for Palæstinaflygtninge i Mellemøsten (UNRWA) vedrørende Fællesskabets bidrag til UNRWA's budget for 2002-2005

(forelagt af Kommissionen)

RESUMÉ

Ved denne meddelelse henstiller Kommissionen, at Rådet bemyndiger Kommissionen til at føre forhandlinger om en fornyelse af konventionen mellem EF og De Forenede Nationers Hjælpeorganisation for Palæstinaflygtninge i Mellemøsten (UNRWA) for perioden 2002-2005.

I konventionen forhåndsfastlægges EF's bidrag til organisationens almindelige budget for nævnte periode, idet der åbnes mulighed for en årlig justering af Fællesskabets bidrag til budgettet for fødevarebistand ved de årlige forhandlinger mellem embedsmændene fra de berørte organisationer på grundlag af flygtningebefolkningens behov, der undersøges hvert år.

Meddelelsen indeholder en begrundelse med en fordeling af de sandsynlige omkostninger sammen med den foreslåede aktion.

BEGRUNDELSE

1. Indledning

De Forenede Nationers Hjælpeorganisation for Palæstinaflygtninge i Mellemøsten (UNRWA) har rettet henvendelse til Kommissionens tjenestegrene om indledning af forhandlinger om en elvte EF-UNRWA-konvention for perioden 2002-2005. Indledende møder mellem repræsentanter for UNRWA og repræsentanter for Kommissionen (GD RELEX) fandt sted den 1. marts og den 14. oktober 2001.

Siden 1972 har EF og UNRWA undertegnet ti konventioner [1] vedrørende EF's bidrag til nævnte organisations almindelige budget og budgettet for fødevarebistand. I hver konvention har man:

[1] EØF/UNRWA-konventionen for 1972-74, EFT L 304 af 31.12.1972, s. 24. EØF/UNRWA-konventionen for 1975-78, EFT L 203 af 28.7.1976, s. 40. EØF/UNRWA-konventionen for 1979-80, EFT L 108 af 26.4.1980, s. 56. EØF/UNRWA-konventionen for 1981-83, EFT L 392 af 31.12.1981, s. 3-6. EØF/UNRWA-konventionen for 1984-86, EFT L 188 af 16.7.1984, s. 18-19. EØF/UNRWA-konventionen for 1987-89, EFT L 136 af 26.5.1987, s. 43. EØF/UNRWA-konventionen for 1990-92, EFT L 118 af 9.5.1990, s. 36. EØF/UNRWA-konventionen for 1993-95, EFT L 9 af 13.1.1994, s. 16. EF/UNRWA-konventionen for 1996-98, EFT L 282 af 1.11.1996, s. 69-71. EF/UNRWA-konventionen for 1999-2001, EFT L 261 af 7.10.1999.

* fastsat bidraget til det almindelige budget (programmer for uddannelse, sundhed samt nødhjælp og sociale tjenester) for den kommende treårsperiode; og

* givet mulighed for årlige forhandlinger om bidraget til budgettet for fødevarehjælp.

I overensstemmelse med UNRWA's toårige budget og som anbefalet af revisorer fra Kommissionen dækker den nye konvention en firårig periode, og den vil blive implementeret ved to toårige aftaler med årlige budgettildelinger på basis af 1999-aftalen mellem De Forenede Nationer og Det Europæiske Fællesskab om principperne for Fællesskabets finansiering eller samfinansiering af programmer og projekter, der forvaltes af De Forenede Nationer.

Når Kommissionen forbereder bevillingsaftalerne, vil der blive taget hensyn til den evaluering, som Kommissionens tjenestegrene foretog i 1999 og i 2001, især hvad angår internationale standarder for bogholderi og revision.

De foreslåede bevillinger i henhold til den nye konvention er tænkt som et bidrag til finansieringen af UNRWA's almindelige programmer for ca. 3,9 mio. palæstinensiske flygtninge i fem indsatsområder: Jordan, Syrien, Libanon, Vestbredden og Gaza-striben. Konventionen indeholder også bestemmelser om årlige forhandlinger om Fællesskabets bidrag til programmet for fødevarehjælp.

UNRWA anmoder om et bidrag til sin almindelige budget (budgettet for de almindelige programmer) på 55 mio. EUR i 2002 og derefter en årlig stigning på 5% for hvert af de følgende år. Det betyder pr. år: 55 mio. EUR i 2002, 57,75 mio. EUR i 2003, 60 637 500 EUR i 2004 og 63 669 375 EUR i 2005. Dette princip om indeksering af EF's bidrag har også ligget til grund for tidligere konventioner. De almindelige programmer, der finansieres over det almindelige budget, omfatter UNRWA's uddannelsesprogram, sundhedsprogram og program for nødhjælp og sociale tjenester.

De af UNRWA anmodede bidrag fra EF er baseret på de bidrag, der blev aftalt i den tiende konvention, med en stigning på 10 mio. EUR ud over en indeksering på 5% for at dække inflationen, befolkningstilvæksten og nye behov, som skyldes ekstra langsigtede krav til UNRWA som følge af den igangværende krise i Mellemøsten og nødvendigheden af at tilbyde yderligere ydelser.

2. UNRWA's virke

2.1 Generelt

De Forenede Nationers Hjælpeorganisation for Palæstinaflygtninge i Mellemøsten (UNRWA) blev oprettet ved Generalforsamlingens resolution 302 (IV) af 8. december 1949 som en separat enhed inden for FN-systemet. UNRWA's mandat er gentagne gange blevet fornyet, senest af Generalforsamlingen i resolution 53/46 af 3. december 1998.

UNRWA's mål er at forbedre situationen for flygtninge og styrke selvstændigheden hos flygtningesamfundet. Programmernes levedygtighed på lang sigt og bæredygtigheden er hovedtemaer for dets aktiviteter. Den overordnede strategi for UNRWA er at fortsætte med at tilbyde basal undervisning, sundhed, nødhjælp og sociale tjenester.

UNRWA har løbende tilpasset sin rolle og sine tjenester for at være på linje med flygtningenes behov og de ændrede forhold, som organisationen arbejder under. Der er opstået en række scenarier for UNRWA's arbejde som følge af den nuværende situation i Mellemøsten. Hvis uroen fortsætter, vil sikkerhedsproblemer, forværrede økonomiske vilkår for flygtningene og restriktionerne for strømmen af varer, tjenesteydelser og personer påvirke UNRWA' arbejde. Hvis fredsforhandlingerne genoptages og fører til en ordning, kan organisationen blive bedt om at påtage sig nye opgaver eller overdrage nogle eller alle sine funktioner.

I de seneste år har man været vidne til voksende bekymring hos flygtningesamfundet og i regionen generelt over tilbagegangen i UNRWA's tjenester (200 USD pr. person i 1970'erne sammenlignet med 70 USD i 1990'erne). På grund af fortsat knaphed på midler og heraf følgende opstramning og begrænsning af omkostningerne har programmerne ikke kunnet ekspandere i et tempo, som står mål med væksten blandt flygtningene, og det har gjort det nødvendigt at skære ned i igangværende programaktiviteter og udelukke visse tiltag som normalt ville være indgået i UNRWA' almindelige arbejdsprogram. Endnu mere alvorligt er det, at disse foranstaltninger har ført til, at der er flere elever i UNRWA's skoler, flere patienter i forhold til antallet af ansatte i sundhedssektoren og et større antal klienter for socialarbejdere, der tager sig af de fattigste blandt flygtningene.

Organisationens evne til at udføre sine opgaver er fuldstændigt afhængig af, at der stilles tilstrækkelige frivillige bidrag til rådighed hvert år. Konventionen skal derfor være en hjælp for UNRWA til at sikre sit finansielle grundlag til at kunne fungere på et bæredygtigt og omkostningseffektivt grundlag uden at være afhængig af opstramninger eller andre ad hoc-omkostningsbesparende foranstaltninger og at opretholde kvaliteten og niveauet for de tjenesteydelser, der tilbydes flygtningene. Det nuværende minimale niveau for de tjenesteydelser, der tilbydes, må ikke forringes yderligere, hvis der skal opnås stabilitet i regionen.

2.2 Uddannelsesprogrammet

Gennem sit uddannelsesprogram yder UNRWA undervisning til mere end 475 000 elever (en stigning på mere end 30 000 elever, siden den tiende konvention trådte i kraft) i de 639 skoler på primær-, mellem- og sekundærtrin (sidstnævnte kategori kun i Libanon). UNRWA formidler også uddannelse til over 6 000 uddannelsessøgende ved de 8 erhvervsuddannelsescentre og de tre lærerseminarier i Jordan, Syrien, Libanon, Vestbredden og Gaza. Uddannelsesprogrammet er blevet udarbejdet i snævert samarbejde med UNESCO. Programmets overordnede målsætning er - inden for rammerne af de læseplaner, der er fastsat af værtslandene og af den Palæstinensiske Myndighed - at give en almen, grundlæggende uddannelse, læreruddannelse og erhvervsuddannelse til fordel for de palæstinensiske flygtninge, for at fremme deres uddannelsesmæssige muligheder på alle niveauer af uddannelsessystemet.

Uddannelsesprogrammet har budgetmæssige problemer, som er fremkaldt af nye krav fra værtsmyndighederne, som f.eks. inførelse af engelsk i Jordan for niveau et til fire og andre ændringer i de forskellige nationale læseplaner. Uddannelsesprogrammet har også problemer med en usædvanlig stigning i antallet af skolesøgende, hvilket blandt andet skyldes, at flygtningefamilier er vendt tilbage til Gaza og Vestbredden i forbindelsen med etableringen af Den Palæstinensiske Myndighed, og den deraf følgende overførsel af deres børn til UNRWA-skoler fra andre skoler i arabiske lande, hvor de før havde bopæl. Den Palæstinensiske Myndighed sænkede for nylig alderen for, hvornår børn skal begynde i skolen, og dette vil i væsentlig grad øge antallet af elever, som kan blive indskrevet på UNRWA's skoler. I lyset af hvordan situationen er for palæstinensiske flygtninge i Libanon, indførte UNRWA sekundær undervisning i en række områder i Libanon.

Skolerne er i alle fem områder overfyldte, som følge af at der er begrænsede midler til rådighed til at ansætte lærere eller bygge nye skoler og klasselokaler. På grund af de budgetmæssige problemer har det været nødvendigt at indefryse vedligeholdelsen af skolebygninger; og for mange af skolerne er det nu nødvendigt med omfattende vedligeholdelse eller forbedring. UNRWA bliver nødt til at udskifte møbler og andet udstyr på nogle af skolerne, hvor møblerne og udstyret ikke længere kan anvendes, fordi de er nedslidte, hovedsageligt i skoler med to daglige skift.

2.3 Sundhedsprogrammet

UNRWA's sundhedsprogram er baseret på lokalsamfundet, idet vægten lægges på den primære sundhedspleje, og med en meget selektiv anvendelse af hospitalernes sundhedsydelser. Den primære sundhedspleje ydes via UNRWA's egne 122 faciliteter. Den sekundære pleje ydes via aftalemæssige ordninger med statslige eller private hospitaler eller gennem en delvis refusion af udgifterne til behandling. To tredjedele af flygtningebefolkningen er kvinder i den fødedygtige alder og børn under 15 år, og sundhedstjenester for mødre og børn (herunder familieplanlægningstjenester) er derfor et prioriteret område. At støtte den primære sundhedspleje i Gaza og gennemføre familieplanlægningsprogrammet overalt i organisationens virkeområde var en prioritet under den tiende konvention. Den overordnede strategi for sundhedsprogrammet vil fortsat være centreret om at fastholde den mere langsigtede investering, der er foretaget i den primære sundhedssektor, ved at man forbedrer kvaliteten af de allervigtigste sundhedsydelser, der leveres til de palæstinensiske flygtninge, og ved at man strømliner sundhedspolitik og servicestandarder med værtslandenes og Den Palæstinensiske Myndigheds. UNRWA vil også forsøge at afhjælpe behovet for en rimelig forøgelse af de tildelte menneskelige ressourcer for at forbedre forholdet personale/befolkning, som ligger langt under niveauet i samtlige værtslande og Den Palæstinensiske Myndigheds område.

UNRWA vil tage nye udfordringer op i forbindelse med større ændringer i det demografiske mønster og sygeligheden blandt flygtningene, hvor dødeligheden som følge af ikke-smitsomme sygdomme som blodtryksforhøjelse, diabetes mellitus, hjertesygdomme, cancer etc. er steget. Dette gjorde det nødvendigt med en aktiv interventionsstrategi til overvågning, forebyggelse og behandling af disse sygdomme, i betragtning af de store omkostninger til behandling af komplikationer/handicap inden for sekundær/tertiær pleje dette kan indebære. Organisationen vil desuden afpasse sin behandling af diabetespatienter efter værtsregeringernes lægemiddelpolitik.

2.4 Nødhjælp og sociale tjenester

UNRWA vil forsøge at sikre et minimumsniveau for mad og logi for flygtninge, og organisationens program for nødhjælp og sociale tjenester støtter de fattigste familier blandt flygtningene, som er ude af stand til at opfylde deres egne basale behov. Programmet fremmer også langsigtet social og økonomisk udvikling for flygtninge og deres samfund.

Nødhjælpstjenesterne organiserer direkte materiel og finansiel hjælp til de flygtningefamilier, som ikke har en mandlig voksen, der er rask nok til at opnå en arbejdsindtægt, og som ikke har andre muligheder for at opnå en finansiel hjælp, der er tilstrækkelig til at dække deres behov for mad, logi og andre basale behov. De sociale tjenester tilskynder flygtningesamfundet til at blive selvstændige gennem fattigdomsbekæmpelsesordninger og samfundsbaserede, lokalt styrede institutioner og tjenester, der tager sig af kvinder og udvikling, rehabilitering og integration af flygtninge med handicap samt ungdomsaktiviteter og lederuddannelse.

3. Programmet for fødevarebistand

UNRWA ønsker, at den nye konvention giver mulighed for årlige separate forhandlinger om Fællesskabets bidrag i form af penge og naturalier til UNRWA's program for fødevarebistand og dets bidrag i form af naturalier til det supplerende fødevareprogram (der er en del af sundhedsprogrammet).

4. Konklusion

Kommissionen har taget til efterretning, at FN's Generalsekretær og FN's medlemsstaters arbejdsgruppe om finansiering af UNRWA har rettet særlige henvendelser, hvor de anmoder om, at EF's støtte til UNRWA fortsætter og øges. Kommissionen noterer sig ligeledes, at der blandt donorerne - og herunder EU's medlemsstater - er støtte til, at der ved donorbidragene til UNRWA bør tages hensyn til de øgede byrder, der pålægges organisationen som følge af den nuværende krise i Mellemøsten, befolkningstilvæksten blandt de palæstinensiske flygtninge og inflationen. Fællesskabets bidrag bør under alle omstændigheder opretholdes på et minimum, der er foreneligt med, at flygtningene sikres tjenester på et rimeligt niveau.

Hvis nogle af UNRWA's funktioner overføres til Den Palæstinensiske Myndighed i perioden 2002-2005, kan der om nødvendigt foretages justeringer af Fællesskabets bidrag til UNRWA i henhold til konventionen. Der bør ligeledes kunne foretages justeringer, hvis UNRWA skulle forelægge ekstra anmodninger.

Det foreslås, at UNRWA før konventionens udløb skal underrette Fællesskabet om sine planer for en eventuel overdragelse af visse eller alle funktioner.

Kommissionen henstiller derfor, at Rådet bemyndiger Kommissionen til at føre forhandlinger om en fornyelse af konventionen mellem Det Europæiske Fællesskab og De Forenede Nationers Hjælpeorganisation for Palæstinaflygtninge i Mellemøsten for en periode på yderligere fire år, fra 2002 til 2005, i samråd med et særligt udvalg udpeget af Rådet til at bistå Kommissionen med denne opgave og på grundlag af vedføjede direktiver.

Udkast til direktiver for forhandling om en konvention mellem EF og De Forenede Nationers Hjælpeorganisation for Palæstinaflygtninge i Mellemøsten (UNRWA) vedrørende Fællesskabets bidrag til UNRWA's budget for 2002-2005

* Kommissionen vil føre forhandlinger om fornyelse af den gældende EF-UNRWA-konvention for årene 2002-2005 med henblik på at indgå bevillingsaftaler, der skal dække to gange UNRWA's toårige budget (2002/2003 og 2004/2005).

* I den nye konvention er det muligt at yde årlige fællesskabsbidrag til UNRWA's almindelige budget. De årlige forhandlinger om Fællesskabets bidrag til UNRWA's program for fødevarebistand vil være genstand for separate aftaler, der skal indgås efter gældende procedurer.

* Fællesskabets bidrag til UNRWA's almindelige budget i henhold til de toårige aftaler vil - afhængigt af disponible midler - ikke overstige 55 mio. EUR i 2002, 57,75 mio. EUR i 2003, 60 637 500 EUR i 2004 og 63 669 375 EUR i 2005.

* Der åbnes således mulighed for, at de i konventionen fastsatte bidrag i givet fald kan sænkes eller øges efter aftale mellem de to parter, mens konventionen løber, ved hjælp af en brevveksling mellem UNRWA og Fællesskabet på Fællesskabets vegne.

* Konventionen bør fastsætte, at UNRWA under alle omstændigheder senest et år før konventionens udløb skal underrette Fællesskabet om sine planer for en eventuel overdragelse af visse eller alle funktioner.

* Bevillingsaftaler, der dækker en toårig periode hver i overensstemmelse med UNRWA's budgetplan, vil blive indgået på grundlag af denne konvention med fuld respekt for bestemmelserne i aftalen af 9. august 1999 mellem De Forenede Nationer og Det Europæiske Fællesskab om principperne for Fællesskabets finansiering og samfinansiering af programmer og projekter, der forvaltes af De Forenede Nationer.

FINANSIERINGSOVERSIGT

1. Relevante artikler på Fællesskabets budget

Bidrag til det almindelige program: B7-421 (Hjælp til De Forenede Nationers Hjælpeorganisation for Palæstinaflygtninge i Mellemøsten).

2. Beskrivelse af foranstaltningen

Indledning af forhandlinger om en ny konvention mellem EF og UNRWA vedrørende Fællesskabets bidrag til UNRWA's almindelige budget.

3. Retsgrundlag

Artikel 181 sammenholdt med første afsnit i artikel 300, stk. 3, i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab.

4. Finansielle følger

4.1. Almindelige programmer (almindelige budget)

UNRWA anmoder om en støtte til sine almindelige programmer (det almindelige budget) på:

* 55 000 000 EUR i 2002 (NB: 45 mio. EUR er for øjeblikket afsat på UNRWA-budgetkontoen, og dette beløb vil blive øget til 55 mio. EUR, hvis budgettet tillader det)

* 57 750 000 EUR i 2003

* 60 637 500 EUR i 2004

* 63 669 375 EUR i 2005

Det samlede bidrag bliver på 237 056 875 EUR over en fireårig periode og repræsenterer ud over den årlige stigning på 5% en stigning på 10 mio. EUR i Fællesskabets bidrag fra det sidste år af tiende konvention til det første år af den elvte konvention. Disse bidrag vil blive opført under artikel B7-421 (Hjælp til De Forenede Nationers Hjælpeorganisation for Palæstinaflygtninge i Mellemøsten).

4.2. Bidrag til programmet for fødevarebistand

I henhold til konventionen vil størrelsen og indholdet af det årlige bidrag til UNRWA til programmet for fødevarebistand være genstand for separate forhandlinger og vil blive besluttet efter proceduren i forordning (EØF) nr. 3972/86.

UNRWA anslår, at der i perioden 2002-2005 er et behov for EF-bidrag til programmet for fødevarehjælp på 89,23 mio. EUR, heraf 44,38 mio. EUR i kontante bidrag og 44,85 mio. EUR i form af naturaliebidrag.

4.3. Forøgelse af bidrag

Enhver forøgelse af bidrag ud over de beløb, der er fastsat i denne konvention, skal have budgetmyndighedens godkendelse inden for fristerne i det finansielle overslag.