Regionsudvalgets udtalelse om »Kommissionens forslag til Rådets direktiv om vurdering af bestemte planers og programmers virkning på miljøet« (98/C 64/10)

REGIONSUDVALGET har -

under henvisning til Kommissionens forslag til Rådets direktiv om vurdering af bestemte planers og programmers virkning på miljøet [KOM(96) 511 endelig udg. - 96/0304 (SYN)] (),

under henvisning til Rådets beslutning af 6. maj 1997 om i henhold til artikel 198 C, stk. 1, i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, at anmode om Regionsudvalgets udtalelse,

under henvisning til sin beslutning af 11. juni 1997 om at henvise det forberedende arbejde til Underudvalg 5 »Fysisk Planlægning, Miljø og Energi«,

under henvisning til Underudvalg 5's forslag til Regionsudvalgets udtalelse (CdR 172/97 rev.), som blev vedtaget den 3. juli 1997 med Graham Tope som ordfører -

på den 20. plenarforsamling den 19.-20. november 1997 (mødet den 20. november) vedtaget følgende udtalelse.

1. Indledning

1.1. Formålet med direktivforslaget er at styrke miljøbeskyttelsen ved at sikre,

a) at der foretages en miljøvurdering af visse planer og programmer, og

b) at der tages hensyn til vurderingsresultaterne, når sådanne planer og programmer forberedes og vedtages.

1.2. Regionsudvalget hilser de generelle linjer i direktivforslaget velkommen, men anmoder Kommissionen, Rådet og Parlamentet om endnu en gang at undersøge, om der er behov for endnu et direktiv om miljøkonsekvensanalyser.

Regionsudvalget tager direktivets analyse til efterretning. På grundlag af denne analyse konkluderer Kommissionen,

a) at der er mangler i de nugældende krav om miljøvurdering af projekter i medlemsstaterne, for så vidt som de ikke altid sikrer et højt miljøbeskyttelsesniveau,

b) at der, hvad angår vurdering af planer og programmer i medlemsstaterne, er sket en betydelig udvikling siden 1988, og at nogle medlemsstater allerede har indført lovbestemmelser, der opfylder direktivforslagets minimumskrav. Regionsudvalget anbefaler, at man afventer gennemførelsen af direktivet af 3. marts 1997 om ændring af direktivet om miljøvurdering i medlemsstaterne, inden der indføres nye EU-bestemmelser herom.

Direktivets retsgrundlag må klarlægges. Regionsudvalget anmoder derfor Kommissionen om at tage forslagets retsgrundlag op til ny overvejelse (EF-traktatens artikel 130 S, stk. 1).

1.3. Regionsudvalget efterlyser et helhedsperspektiv i forslaget. Miljøspørgsmålene må - som et første vigtigt skridt i retning af en bæredygtig udvikling - sættes i relation til sociale og økonomiske spørgsmål og en langsigtet økonomisering med ressourcerne inden for rammerne af en planlægningsproces.

Uanset ovenstående betænkeligheder ved direktivforslaget tager Regionsudvalget herunder stilling til visse af forslagets bestemmelser.

1.4. Regionsudvalget mener, at artikel 3 om direktivets implementering bør gøres mere klar. Det bør tydeligt fremgå, at direktivet ikke indebærer krav om indførelse af nye procedurer, men at det kun vedrører de eksisterende beslutningsprocesser. Det er vigtigt, at de enkelte medlemsstater både kan fortsætte med at anvende de nuværende procedurer og vedtage planer og programmer, der ligger i forlængelse af intentionerne i direktivet.

1.5. Regionsudvalget mener dog, at det foreslåede direktivs anvendelsesområde i visse henseender er utilstrækkeligt. Som det foreligger, ville det i visse tilfælde helt klart ikke, og i andre nok ikke, kunne anvendes på programmer eller planer, som fundamentalt påvirker arealanvendelsen og dens indvirkning på miljøet, enten:

a) fordi de ikke specifikt eller udelukkende, eller i det mindste delvist, vedrører arealanvendelse, eller

b) fordi deres status og procedurerne for deres offentliggørelse er for uformelle og falder uden for direktivforslaget, som det nu er udformet.

1.6. Det foreslåede direktiv ville heller ikke gælde EU-finansieringsprogrammer, som kan have betydelige miljøvirkninger. Skønt Regionsudvalget erkender, at der allerede nu gælder miljøkriterier for sådanne programmer, er disse kriterier ikke så strenge, som dem, der er fastlagt i forslaget.

1.7. Det foreslåede direktiv vil helt klart indebære ekstra omkostninger for mange eller de fleste af de myndigheder, som skal overholde det. Disse omkostninger vil variere betydeligt fra medlemsstat til medlemsstat og muligvis også inden for de enkelte medlemsstater, alt efter hvor raffinerede procedurer de anvender.

2. Generel baggrund - EU og miljøkrav

2.1. I Det Femte Miljøhandlingsprogram gøres der rede for betydningen af en konsekvent holdning til miljøstandarder i hele EU, ikke mindst som et grundlag for lige konkurrencevilkår i de forskellige dele af EU, og for betydningen af at integrere miljøvurdering i den strategiske planlægningsproces for at opnå denne konsekvens. For at sikre økonomiske så vel som miljømæssige fordele for EU som helhed er det derfor væsentligt at integrere sådanne standarder i de processer, der vedrører den fysiske planlægning i hele EU.

2.2. Dette erkendes i traktatens artikel 130 R, hvor det hedder, at Fællesskabets politik på miljøområdet skal bidrage til bevarelse, beskyttelse og forbedring af miljøkvaliteten, beskyttelse af menneskers sundhed samt en forsigtig og rationel udnyttelse af naturressourcerne, og at denne politik skal bygge på forsigtighedsprincippet.

3. Eksisterende EU-lovgivning

3.1. Regionsudvalget erkender, at direktiv 85/337/EØF om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet har været til nytte. I det foreslåede nye direktiv gøres der korrekt opmærksom på, i hvilke henseender denne vurdering er utilstrækkelig til at sikre en effektiv beskyttelse af miljøet. Det omfatter nemlig ikke:

a) vurdering af de virkninger, som kan opstå på grund af den kombinerede effekt af projekter, der går på tværs af geografiske og funktionelle grænser,

b) vurdering af de virkninger, som kan opstå på grund af den kumulative effekt af flere projekter, som måske enkeltvis ikke har betydelige virkninger,

c) muligheden for at blive hørt og for at deltage i beslutningsprocessen på det tidligst mulige tidspunkt.

4. Ønskelige ændringer af det foreslåede direktivs anvendelsesområde

4.1. Regionsudvalget er bekymret over, at artikel 2 i direktivforslaget begrænser bestemmelserne til at gælde for planer og programmer, som specifikt og udelukkende, eller i det mindste i første række, vedrører arealanvendelse. Mange af de planer og programmer, som har den mest fundamentale virkning på arealanvendelse og denne anvendelses virkninger på miljøet, menneskets sundhed og forbruget af naturressourcer, fastlægges i første række inden for andre politikker, især transportpolitikken.

4.2. Regionsudvalget mener derfor, at det er væsentligt, at direktivets bestemmelser anvendes direkte på planer og programmer, der vedrører enhver form for fysisk planlægning. Det er ikke tilstrækkeligt, at det kun sker indirekte ved efterfølgende undersøgelser i henhold til den pågældende medlemsstats specifikke lovgivning om arealanvendelse, og derfor muligvis på for sent et trin i proceduren.

4.3. Regionsudvalget noterer sig også, at EU-planer og -programmer som forberedes f.eks. under strukturfondene, ikke er dækket af det foreslåede direktiv. Selv om strukturfondsretningslinjerne faktisk indeholder miljøkriterier, er de ikke så strenge som en fuld miljøvurdering, og der er for tiden intet krav om offentlig høring. Regionsudvalget er enig heri og går ind for, at miljørelevante projekter i højere grad miljøvurderes ved gennemførelsen af strukturfondsprogrammerne.

4.4. Regionsudvalget er også bekymret over, at direktivet kun gælder planer og programmer, der udarbejdes og vedtages af en ansvarlig myndighed efter formelle procedurer, eller som er underkastet de særlige bestemmelser, der gælder for vedtagelse af en retsakt. Mange planer og programmer med potentielt fundamentale miljøvirkninger udarbejdes og offentliggøres på medlemsstatsniveau eller regionalt niveau af de pågældende regeringer eller myndigheder eller selvstændigt af organer, uden at der er fastlagt så formelle rammer som forudsat i den foreliggende artikel 2, litra a), punkt i). Regionsudvalget mener, at direktivet bør gælde alle relevante planer og programmer, der udarbejdes af regeringer, myndigheder eller deres organer på medlemsstatsniveau, regionalt eller lokalt niveau, uanset hvilken procedure der følges. Regionsudvalget accepterer dog fuldt ud, at lokale vurderinger ikke skal overlappe vurderinger, der allerede er udført på regionalt eller nationalt plan.

4.5. Det er også vigtigt at få klarlagt, hvor bredt ordene »planer« og »programmer« skal fortolkes, når direktivforslagets anvendelsesområde fastlægges. Regionsudvalget forstår og deler medlemsstaternes ønske om ikke at hæmme den politiske proces ved at begrænse deres respektive muligheder for at udarbejde og vedtage generelle politiske beslutninger.

4.6. Men så snart der sættes detaljerede tal på sådanne politiske beslutninger - ved f.eks. at angive de samlede størrelser for en særlig type anlægsarbejder, som planlægges i en medlemsstat eller et område, eller hvorledes sådanne arbejder skal fordeles inden for den pågældende stat eller det pågældende område - bliver de faktisk til planer eller programmer, som helt klart skal underkastes det foreslåede direktivs bestemmelser. Når de bliver så detaljerede, begynder de at foregribe senere beslutninger om individuelle projekter på netop den måde, som berettiger indførelsen af de foreslåede nye krav.

4.7. Set ud fra Regionsudvalgets synspunkt er det derfor af afgørende betydning, at direktivets anvendelsesområde fastlægges på en sådan måde, at alle instrumenter eller erklæringer, uanset hvorledes de benævnes eller beskrives, betragtes som en »plan« eller et »program«, hvis de angiver de samlede størrelser eller den fordeling, som planlægges for alle former for anlægsarbejder.

4.8. Direktivets anvendelsesområde er stadigvæk ret uklart. Direktivet kan have en positiv effekt for arbejdet på nationalt og regionalt niveau. Det er vigtigt, jf. punkt 4.4, at direktivet kun omfatter planer og programmer på det lokale plan, hvis det ud fra medlemsstatens vurdering vil have en væsentlig indvirkning på miljøet.

4.9. I henhold til direktivforslagets artikel 10, stk. 2, falder forvaltningsplaner, der specifikt vedrører særlige bevaringsområder, og som er vedtaget i henhold til Rådets direktiv 92/43/EØF, ikke under dets anvendelsesområde. Imidlertid skal alle planer og projekter, der ikke er direkte forbundet med bevaringsområdets forvaltning, men som ikke desto mindre kan påvirke lokaliteten væsentligt, vurderes og reguleres.

4.10. Det er Regionsudvalgets opfattelse, at der kan ses bort fra en særskilt vurdering, når de principielt nødvendige undersøgelser allerede har fundet sted som led i planlægningsprocessen, og dermed inden resultaterne fremlægges.

4.11. Kravet om høring af offentligheden og andre er et væsentligt træk i direktivforslaget. Regionsudvalget ønsker dog at lægge vægt på, at høringer ikke må anvendes på en sådan måde, at der sker overlapninger, eller at de procedurer, der følges ved udarbejdelsen af planer og programmer, kompliceres eller forlænges unødigt.

5. Omkostninger

5.1. De finansielle omkostninger ved gennemførelsen af direktivforslaget vil variere meget alt efter de forskellige krav, der allerede stilles til de forskellige ansvarlige myndigheder i de enkelte medlemsstater, og alt efter i hvilket omfang de allerede frivilligt har vedtaget procedurer, som går ud over disse krav.

5.2. I de medlemsstater, hvor bredere miljøhensyn allerede er integreret i de procedurer, der gælder for fysisk planlægning, vil omkostningsstigningen være tilsvarende beskeden. I begrundelsen til direktivforslaget anføres, at processer, der nu kræves i forbindelse med gennemførelsen af miljøvurdering af enkelte projekter, i henhold til det foreslåede direktiv vil blive gennemført på et tidligere trin og ikke skal gentages på projekttrinnet. Det vil især være tilfældet for indsamlingen af basisinformation om miljøforhold på en bestemt lokalitet.

Regionsudvalget henleder imidlertid opmærksomheden på, at resultaterne af en miljøkonsekvensanalyse af planerne og programmerne i mange tilfælde ikke længere er anvendelige ved vurderingen af konkrete projekter, fordi projekterne som regel gennemføres betydeligt senere end udarbejdelsen af planerne og programmerne, og de indsamlede data derfor vil være forældede. Dette vil medføre betydelige meromkostninger for medlemsstaternes myndigheder og de projektansvarlige.

5.3. Nogle ansvarlige myndigheder i nogle medlemsstater mener, at de procedurer, de allerede følger ved udarbejdelsen og vedtagelsen af planer og programmer, svarer til dem, der vil blive krævet ifølge det foreslåede direktiv, og at de kun vil medføre ubetydelige ekstra omkostninger. For andre ansvarlige myndigheder vil de foreslåede krav derimod indebære meget betydelige omkostninger. Det er væsentligt, at der er ressourcer til rådighed via hensigtsmæssige kanaler i hver medlemsstat, således at disse ekstra omkostninger fuldt ud kan dækkes.

6. Vurderingsprocedure

6.1. Det anses for formålstjenligt at indføre et afsnit i direktivforslaget i forbindelse med artikel 8, hvor man fastslår nødvendigheden af, at det kompetente organ, som skal vedtage den pågældende plan eller det pågældende program eller lovgive om dem, skal motivere beslutningen, når den ikke er i overensstemmelse med indholdet af erklæringen om miljøet, de konsultationer, som har fundet sted med myndigheder og/eller organismer med ansvar for miljøet, eller med de synspunkter, som de berørte personer har givet udtryk for.

6.2. Erklæringen i artikel 9 bør også indeholde generelle retningslinjer for efterfølgende evaluering af projekter, der udarbejdes som en udbygning af de evaluerede planer og programmer.

6.3. Den omtale, som findes i direktivforslagets artikel 10, stk. 1, med krav om, at miljøvurderinger skal opfylde bestemmelserne i direktiv 85/337/EØF, bør udvides til Rådets direktiv 97/11/EF af 3. marts 1997, som ændrer førstnævnte direktiv, der vedrører vurdering af visse offentlige og private projekters virkninger på miljøet.

7. Konklusion

7.1. Regionsudvalget hilser direktivforslaget velkommen. Det indebærer en væsentlig styrkelse af miljøbeskyttelsesmekanismerne i EU.

7.2. Regionsudvalget er af den opfattelse, at det foreslåede direktivs anvendelsesområde bør præciseres i en række henseender, som der er redegjort for i udtalelsen, for at sikre, at planer og programmer, der opstilles på alle niveauer og i alle sammenhænge, og som vedrører fysisk planlægning, underkastes direktivets krav.

7.3. Regionsudvalget erkender, at det foreslåede direktiv vil pålægge de ansvarlige myndigheder i EU omkostninger i forskellig grad, og henstiller til de pågældende medlemsstater at sikre, at disse omkostninger finansieres fuldt ud.

Bruxelles, den 20. november 1997.

Pasqual MARAGALL i MIRA

Formand for Regionsudvalget

() EFT C 129 af 25.4.1997, s. 14.