Regionsudvalgets udtalelse om »De regionale og lokale myndigheders syn på udformningen af EU's strukturpolitik efter 1999« (98/C 64/02)

REGIONSUDVALGET har -

under henvisning til sin beslutning af 11. juni 1997 om i henhold til artikel 198 C, stk. 4, i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab at afgive udtalelse om »De regionale og lokale myndigheders syn på udformningen af EU's strukturpolitik efter 1999«, og at henvise det forberedende arbejde til Underudvalg 1 »Regionaludvikling, Økonomisk Udvikling, Finansielle Spørgsmål på Lokalt og Regionalt Plan«,

under henvisning til Underudvalg 1's forslag til Regionsudvalgets udtalelse (CdR 131/97 rev. 2), som blev vedtaget den 3. oktober 1997 med Rembert Behrendt og Manuel Fraga Iribarne som ordførere,

under henvisning til Kommissionens forslag til styrkelse af den økonomiske og sociale samhørighed i meddelelsen »Agenda 2000 - Et udvidet og styrket EU« (KOM(97) 2000 endelig udg.),

og ud fra følgende betragtninger:

Unionstraktatens artikel B og EF-traktatens artikel 2 fastslår, at Unionen og Fællesskabet har som mål og til opgave at fremme afbalancerede og varige økonomiske og sociale fremskridt samt at styrke den økonomiske og sociale samhørighed mellem medlemsstaterne;

EF-traktatens artikel 130 A fastslår, at det er Fællesskabets politik at styrke den økonomiske og sociale samhørighed og at stræbe efter at formindske forskellene mellem de forskellige områders udviklingsniveauer og forbedre situationen i de mindst begunstigede områder, herunder landdistrikterne;

EF-traktatens artikel 130 B fastslår, at det er Fællesskabets opgave at støtte medlemsstaternes indsats for at styrke den økonomiske og sociale samhørighed gennem strukturfondene, Den Europæiske Investeringsbank og andre eksisterende finansielle instrumenter;

EF-traktatens artikel 130 C fastslår, at Den Europæiske Fond for Regionaludvikling skal bidrage til at udligne de største regionale skævheder i Fællesskabet; artikel 123 fastslår det som Den Europæiske Socialfonds opgave at forbedre arbejdskraftens beskæftigelsesmuligheder inden for det indre marked, og artikel 40 fastslår, at Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget, Udviklingssektionen, skal muliggøre, at målene for den fælles landbrugspolitik nås;

EF-traktatens artikel 130 D og 130 E giver Regionsudvalget ret til at blive hørt om fastlæggelsen af strukturfondenes opgaver, hovedmål, indretning og almindelige regler samt om gennemførelsesbeslutningerne og rapporteringen om fremskridtene i forbindelse med virkeliggørelsen af den økonomiske og sociale samhørighed -

på den 20. plenarforsamling den 19.-20. november 1997 (mødet den 19. november) vedtaget følgende udtalelse.

1. EU's strukturpolitik - det aktuelle system

1.1. Grundprincipper

1.1.1. Regionsudvalget bekender sig helhjertet til værdierne i den sociale markedsøkonomi, dvs. et økonomisk system, der bygger på markedskræfterne og det frie initiativ og samtidig forpligter sig til at overtage det sociale ansvar for samfundets medlemmer. Kernen i denne samfundsstruktur er solidariteten mellem samfundets svage og stærke socialgrupper. Den bygger på den erkendelse, at markedskræfternes frie spil ikke automatisk sikrer social retfærdighed i et samfund. Europas udvikling efter den anden verdenskrig er efter Regionsudvalgets opfattelse et overbevisende eksempel på dette økonomiske systems duelighed.

1.1.2. Store økonomiske og sociale forskelle mellem EU's regioner, 18 millioner mennesker, der forgæves søger arbejde, den kolde krigs afslutning og den dramatiske ændring af den internationale arbejdsdeling som følge af udviklingen af moderne informations- og kommunikationsteknologier stiller alt sammen borgerne i EU over for nye udfordringer, der af mange opfattes som en trussel. På baggrund af disse forandringer er EU nu mere end nogensinde tvunget til at nydefinere solidaritetsbegrebet og bevise sin reformevne.

1.1.3. EU's strukturpolitik er uløseligt forbundet med disse forandringer. Dens grundprincip er solidariteten mellem de svage og de stærkere medlemsstater og regioner i Fællesskabet. Det er strukturpolitikkens mål at støtte de medlemsstater og regioner, hvis ydeevne er forringet i forhold til EU-gennemsnittet, således at de igen kan deltage som ligeværdige partnere i Fællesskabets økonomiske og sociale processer. EU's strukturpolitik supplerer medlemsstaternes indsats, hvis hovedopgave er at udligne de regionale forskelle. Med denne støtte bidrager EU's strukturpolitik til at sikre, at konkurrenceevnen skabes eller genskabes, så at resultatet bliver en bæredygtig og varig forbedring af den økonomiske udvikling.

1.1.4. EU's strukturpolitik er således baseret på en langsigtet udviklingsindsats. Det er kun på grundlag af langsigtede udviklingsprincipper, at man i problemregionerne kan tilvejebringe de rammebetingelser, som er nødvendige for en bæredygtig udvikling i konkurrencemæssig henseende. Denne forandringsproces kræver nye former for arbejdstilrettelæggelse og investeringer i de menneskelige ressourcer. I tråd med det nye afsnit om beskæftigelsen i Amsterdam-traktaten må langsigtet beskæftigelsespolitik og aktiv arbejdsmarkedspolitik knyttes sammen på den bedst mulige måde. Foranstaltninger til forbedring af beskæftigelsessituationen skal gå hånd i hånd med bekæmpelsen af arbejdsløsheden og bestræbelserne på at sikre lige muligheder.

1.1.5. EU's strukturpolitik tilbyder en tidsmæssigt begrænset hjælp til selvhjælp. Det er et udtryk for succesrig støtteindsats, at de støttemodtagende regioner ikke længere opfylder støttekriterierne. Regioner, som én gang har været mål for geografisk betinget strukturfondsstøtte, har ikke dermed automatisk krav på vedblivende understøttelse. Tabet af støtteberettigelse skal derfor betragtes som bevis på en vellykket anvendelse af støtten. Dette udelukker ikke, mener Regionsudvalget, at der i de regioner, som mister støtten, træffes aftale om tidsmæssigt begrænsede overgangsregler, således at drastiske brud hindres. Dermed undgår man, at de fremskridt, der er opnået, bringes i fare. Endelig mener Regionsudvalget, at målet for strukturinterventionerne må være at gøre sig selv overflødige og ophøre, når målet er nået.

1.1.6. Regionsudvalget understreger kraftigt, at hovedansvaret for at nå målet om økonomisk og social samhørighed ligger hos EU's medlemsstater. EU's strukturpolitik bistår medlemsstaterne og regionerne med at løse denne opgave, men fritager ikke medlemsstaterne fra deres ansvar.

1.2. Strukturfondene

1.2.1. EU's strukturpolitik er det vigtigste, men ikke det eneste middel til at realisere målet om økonomisk og social samhørighed. Den støtter sig i praksis til en lang række finansielle instrumenter: Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond, Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget, Udviklingssektionen, det finansielle instrument til udvikling af fiskeriet, Samhørighedsfonden og lån fra Den Europæiske Investeringsbank.

1.2.2. Det er vigtigt at fremhæve, at disse seks instrumenter - som hver reguleres af en forordning, hvortil kommer samordningsforordningen - har forskellig oprindelse, både med hensyn til tid (forskellige etaper af den europæiske integrationsproces) og hovedformål. Deres integration i strukturpolitikken er lige som de operationelle flerfondsprogrammer af nyere oprindelse. Denne empiriske måde at integrere og samordne på fører ikke nødvendigvis til de bedste løsninger, hvad angår anvendelsen i praksis. Selv om strukturfondene arbejder inden for en fælles ramme, hvis grundprincipper er koncentration, programmering, samarbejde og additionalitet, må det ikke glemmes, at deres specifikke gennemførelsesbestemmelser er forskellige, og især, at ansvaret for deres forvaltning er spredt på flere instanser på EU-niveau, nationalt niveau og undertiden også regionalt niveau.

1.2.3. Dette gør det ikke lettere at følge planlægnings- og gennemførelsesprocedurerne, når det drejer sig om programmer, der involverer mere end ét finansielt instrument, hvilket er hovedreglen. For Samhørighedsfondens og EIB's interventioner gælder særlige regler, idet de er projektbaserede. Det må tilstræbes at forenkle bevillingsprocedurerne, projektgennemførelsen og regnskabsaflæggelsen i forbindelse med strukturfondsmidlerne. Desuden bør medlemsstaterne og regionerne på eget ansvar kunne træffe afgørelse om egnede foranstaltninger.

1.2.4. Strukturfondene er i øjeblikket koncentreret om fire regionalpolitiske mål, som tilsammen tegner sig for 85 % af støtten:

- Mål 1: fremme af udviklingen i tilbagestående regioner (ca. 70 % af den samlede støtte). Omkring 92,5 mio. mennesker (26,6 % af EU's befolkning) er i øjeblikket omfattet af mål 1. I mål 1-regionerne steg EU-støtten pr. indbygger med ca. en tredjedel i faste priser i 1994 ved overgangen til den nye programperiode.

- Mål 2: omstilling i de regioner, der er hårdest ramt af den industrielle tilbagegang (11 % af den samlede støtte). 16,4 % af EU's befolkning bor i områder, der får støtte under mål 2 - lidt flere end de 15 %, der anbefales i rammeforordningens præambel. Ekstrabevillingerne til mål 2 for perioden 1994-1999 er blevet brugt til at øge støttebeløbet pr. indbygger.

- Mål 5b: strukturtilpasning i landdistrikter (4 % af den samlede støtte). Ca. 8,1 % af EU's befolkning bor i dag i områder, der modtager støtte under mål 5b, mod 5 % i den foregående programperiode. På grund af det højere indbyggertal er støtten pr. indbygger næsten den samme som hidtil.

- Mål 6: tilpasning i tyndtbefolkede regioner (0,5 % af den samlede støtte). Dette mål dækker meget store områder, men omfatter kun 0,4 % af EU's befolkning. Støtten pr. indbygger er imidlertid mindre end i mål 1-regionerne.

1.2.5. Tre mål har ingen geografiske begrænsninger og gælder over alt i Unionen. De tegner sig for de resterende 15 % af støtten:

- Mål 3 for unge arbejdsløse og langtidsledige.

- Mål 4 for arbejdstagernes tilpasning til de industrielle forandringer.

- Mål 5a for tilpasningen af landbrugs- og fiskeristrukturerne.

1.2.6. Strukturinterventionernes økonomiske omfang er siden begyndelsen af 1980'erne steget konstant og betydeligt. Når der ses bort fra lånene, er de disponible finansielle midler til strukturinterventionerne steget fra 3,7 mia. ecu årligt i 1983 til 18,3 mia. ecu i 1992, og de vil formodentligt nå op på 33 mia. ecu i 1999. For den igangværende programperiode (1994-1999) er der ca. 170 mia. ecu til rådighed til strukturpolitikken. Det svarer nogenlunde til en tredjedel af EU's budget for denne periode og til 0,4 % af det fælles BNP.

1.2.7. Hvad angår anvendelsen af disse beløb, er den del af støtten, som skal anvendes til foranstaltninger iværksat på medlemsstaternes eget initiativ, meget stor: ca. 90 %. Mere end 300 operationelle programmer er således blevet godkendt af medlemsstaterne og Kommissionen i fællesskab for perioden 1994-1999. Halvdelen af disse programmer er lokaliseret i mål 1-regioner.

1.2.8. De støttemidler, der er afsat til EF-initiativer, er i øjeblikket spredt på 13 initiativer og 7 emner. De udgør ca. 9 % af de disponible strukturmidler og berører omkring 400 programmer. Endelig er 1 % af strukturstøtten forbeholdt teknisk bistand og nyskabende foranstaltninger, som Kommissionen træffer afgørelse om efter offentlig licitation.

1.2.9. EU's strukturpolitik dækker tre store indsatsområder: infrastruktur (30 % af strukturfondsmidlerne anvendes til investeringer i transport, telekommunikation, energi, vandforsyning og miljøbeskyttelse), menneskelige ressourcer (30 % af midlerne er beregnet på at styrke undervisningsog efteruddannelsessystemer og på at støtte arbejdsmarkedspolitikken) og erhvervsinvesteringer (40 % af de samlede midler går til udvikling af et dynamisk erhvervsmiljø og til investeringsstøtteprogrammer for erhvervslivet, herunder især de små og mellemstore virksomheder).

1.3. EU's strukturpolitik - den aktuelle situation

1.3.1. Rapporten om den økonomiske og sociale samhørighed, som Kommissionen fremlagde i november 1996, viser, at strukturpolitikkerne som helhed har haft en stærk udligningseffekt.

1.3.2. Det anslås, at denne udligningseffekt er 10 gange større end det beløb, der oprindeligt afsattes til strukturformål. For den igangværende programperiode (1994-1999) skønnes det, at de regionale indkomstforskelle bliver reduceret med 5 % af BNP med en finansieringsækvivalent på 0,45 % af EU's BNP. Dette er en meget høj effekt, som skyldes, at overførsler til strukturformål først og fremmest er beregnet på at styrke modtagerregionernes produktionsapparat gennem investeringer i realkapital og menneskelige ressourcer.

1.3.3. I rapporten analyseres medlemsstaternes og regionernes økonomiske samhørighed på grundlag af udviklingen i BNP pr. indbygger. Blandt medlemslandene fokuseres der særligt på de fire samhørighedslande, hvis BNP pr. indbygger takket være en økonomisk vækst over gennemsnittet steg fra 66 % til 73 % af EU-gennemsnittet. Det mest markante fremskridt fandt dog sted i Irland, som i 1995 nåede op på ca. 90 % af EU-gennemsnittet fra 63,6 % i 1983.

1.3.4. Også regionerne kan notere sig fremskridt i retning af EU-gennemsnittet, men ikke så store som på medlemslandsniveau. I de 10 fattigste regioner steg BNP pr. indbygger i perioden 1983-1993 fra 44 % til 48 % af EU-gennemsnittet. I de 25 fattigste regioner var stigningen på 2 procentpoint, fra 53 % til 55 %. Generelt må man imidlertid slå fast, at forskellene på regionalt niveau ikke er blevet udlignet på samme tilfredsstillende måde som i medlemsstaternes tilfælde. De regionale forskelle er endda blevet større i nogle tilfælde.

1.3.5. Strukturpolitikkerne har ganske vist gjort det muligt at forbedre de mindst udviklede regioners situation, men de har ikke mindsket forskellene mellem de rigeste og de fattigste regioner. I de 25 mest velstillede regioner er indkomsten pr. indbygger steget fra 140 % af EU-gennemsnittet til 142 %, mens den i de 25 fattigste regioner er steget fra 53 % til 55 % af EU-gennemsnittet.

1.3.6. Set fra de lokale og regionale myndigheders synspunkt er det et resultat, der skal tages meget alvorligt, da man må konkludere, at strukturfondsindsatsen ikke altid har ført til opfyldelse af målene. Regionsudvalget udtrykker derfor bekymring over, at de lokale og regionale myndigheder ikke inddrages tilstrækkeligt i EU's strukturpolitik. Det er overbevist om, det ville have styrket de positive virkninger af strukturfondsindsatsen, hvis de regionale aktører var blevet inddraget i EU's strukturpolitik. Regionsudvalget har i sin udtalelse om »De lokale og regionale myndigheders rolle i det partnerskab, der forvalter strukturfondene« () peget på den altovervejende betydning af at inddrage de lokale og regionale myndigheder i partnerskabet:

»Partnerskabsprincippet er vigtigt, eftersom aktive og velfungerende partnerskaber fører til effektive programmer og effektiv anvendelse af strukturfondene på lokalt og regionalt plan. Partnerskaberne samler de betydningsfulde aktører på regionalt og lokalt plan, som har et grundigt kendskab til deres egn og kan udpege de stærke og svage punkter i økonomien. Endvidere udmønter partnerskaberne subsidiaritetsprincippet og giver partnerne en følelse af fælles ansvar for programmerne.«

1.3.7. På arbejdsmarkedsområdet konstateres det i rapporten, at der i 1980'erne på trods af en rekordhøj arbejdsløshed på 11 % (18 mio. mennesker) af arbejdsstyrken blev skabt netto 10 millioner nye job. Af disse mistedes 4,5 mio. igen mellem 1991 og 1994, hvilket forstærkede tendensen til større forskelle i ledigheden i regionerne. Samtidig steg arbejdsstyrken med 1 % om året, hvorved arbejdsmarkedssituationen forværredes. Den økonomiske vækst var generelt ikke så jobintensiv som i USA, da den hovedsageligt havde sin baggrund i øget produktivitet, som i øvrigt for en dels vedkommende forårsages af strukturændringer som følge af elimineringen af relativt arbejdsintensive produktioner.

1.3.8. Med hensyn til arbejdsløsheden er de regionale forskelle øget, og den er meget mere uensartet fordelt. På 10 år er den faldet fra 4,8 % til 4,6 % af arbejdsstyrken i de 25 mindst berørte regioner, mens den er steget fra 17,2 % til 22,4 % i de 25 hårdest ramte regioner.

1.3.9. Oplysningernes sammenlignelighed er imidlertid ret afhængig af medlemsstaternes forskellige regler for arbejdsmarkedet. Dette begrænser i høj grad informationsværdien af arbejdsmarkedsstatistikkens data, især når man ønsker at sammenligne forholdene i EU-landene.

1.3.10. Rapporten fastslår endvidere, at regionernes afhængighed af bestemte sektorer har stor indflydelse på arbejdsmarkedssituationen. Arbejdsløsheden i de regioner, der er mest afhængige af landbruget, ligger eksempelvis langt over EU-gennemsnittet. Den stigende arbejdsløshed i byerne er et voksende problem. Det må stadig oftere konstateres, at bydele med høje indkomster og lavindkomstkvarterer ligger side om side.

1.3.11. Det er Regionsudvalgets opfattelse, at indsatsen for at styrke den europæiske integrationsproces i dybden kun kan lykkes, hvis regionalpolitikken hjælper de svage regioner, og borgerne dermed oplever, at deres levestandard forbedres. Alle samhørighedsrapportens indikatorer til måling af de regionale skævheder peger på, at forskellene er væsentligt større på regionalt plan end medlemsstaterne imellem - og dette er helt uafhængigt af de enkelte medlemsstaters velstandsniveau. Den europæiske integration og solidaritetsfølelse kræver, mener Regionsudvalget, at EU er særlig opmærksom på de problemer, der er forbundet dermed. Regionsudvalget er overbevist om, at bestræbelserne på at øge den europæiske integration kun vil lykkes, hvis befolkningen kan se og mærke, at de fører til en forbedring af deres levevilkår.

1.3.12. Disse økonomiske og sociale skævheder afspejler især den ulige udvikling, som finder sted mellem de udviklede centre i Europa og periferien. De kort i samhørighedsrapporten, som viser BNP pr. indbygger i de rigeste og i de fattigste regioner, eller arbejdsløsheden i de mindst berørte og mest berørte regioner, viser, at det skæve forhold mellem centrum og periferi har været bemærkelsesværdigt stabilt og omfattende.

1.3.13. Regionsudvalget er bekymret over den fattigdom i EU, der påpeges i rapporten, og finder det tankevækkende, at ca. 40 % af alle husstande ville ligge under fattigdomsgrænsen, hvis de sociale overførsler faldt væk. Netop disse mennesker bør Fællesskabet vise særlig solidaritet.

1.3.14. Rapporten påpeger med rette, at det i stigende grad er byerne, som er skueplads for sammenstød mellem sociale modsætninger. Heri ligger der en stor politisk udfordring, mener Regionsudvalget, som også understreger, at byernes problemer ikke kan betragtes løsrevet fra regionernes udviklingsproblemer. Problemerne i byerne tackles ikke direkte i strukturfondene, og selv om EF-initiativerne er nyttige, udgør de ikke en fyldestgørende politisk tilgang på EU-plan, ligesom de dertil knyttede midler heller ikke er tilstrækkelige. De kommende programmer bør omfatte specifikke foranstaltninger rettet mod behovene i byområderne. Hvis byernes behov i visse tilfælde ikke er tilstrækkeligt tilgodeset i målprogrammerne, må man fremover sikre sig, at det sker inden for partnerskabet.

2. Udfordringer til den fremtidige strukturpolitik

Den europæiske integrationsproces er præget af to dynamiske tendenser: intern integration (bl.a. på det økonomiske, politiske og monetære plan) og udvidelse med nye medlemsstater. En tredje væsentlig faktor slår også kraftigt igennem, nemlig EU's integrering i verdensøkonomien som led i globaliseringen.

2.1. Globalisering

2.1.1. Økonomiens globalisering har haft stor betydning for udviklingen af regionale skævheder i Europa. Det er en af samhørighedsrapportens vigtige konklusioner, som medlemsstaterne og regionerne må tage hensyn til, når de udbygger den politik, der skal føre til økonomisk og social samhørighed.

2.1.2. Denne udvikling rummer fare for en såvel samfundsmæssig som geografisk todeling, der kan føre til udstødelse af samfundsgrupper og områder, som ikke formår at integrere sig i den globale økonomi. Med samhørighedsmålet for øje prøver strukturpolitikken at begrænse denne opsplitning. Europas integration i en globaliseret økonomi er af afgørende strategisk betydning for regionernes fremtid.

2.1.3. Udviklingen gør det absolut nødvendigt at højne niveauet, hvad angår erhvervsmæssig kompetence og kvalifikationer, teknologisk fremskridt og forskning, og det er også nødvendigt konstant at bestræbe sig på at gøre regionerne mere attraktive og konkurrencedygtige. På disse områder har strukturpolitikken en vigtig rolle at spille.

2.1.4. Regionsudvalget er af den overbevisning, at man også fremover må fokusere på tiltag, der varigt kan forbedre regionernes konkurrenceevne og dermed befolkningens levevilkår. Forbedring af produktiviteten og dermed af konkurrenceevnen er afgørende, hvis man vil øge en nations økonomiske velstand på lang sigt og sikre en stadig stigende levestandard og livskvalitet. Regionsudvalget er enig med samhørighedsrapportens påvisning af, at forskning og udvikling samt vellykket omsætning af innovationer i praksis er nøglefaktorer til sikring af en støt velstandsstigning, set ud fra et nationaløkonomisk synspunkt.

2.1.5. I Agenda 2000 fremhæves det udtrykkeligt, at Europa må tilpasse sig den igangværende globaliseringsproces. Dette indebærer efter Regionsudvalgets bedste overbevisning, at EU's strukturpolitik målrettet skal sigte mod at forbedre udbudsbetingelserne i regionerne i forskellige henseender: udbygning af infrastrukturen og investeringsmuligheder, især på SMV-området, støtte til innovation og overførsel af viden til perifert beliggende regioner samt bevarelse og pleje af det åbne land. Gennem uddannelsesforanstaltninger, der øger de ansattes kvalifikationer, øges produktiviteten generelt, hvilket skaber bedre forudsætninger for en varig velstandsstigning. I den forbindelse skal det fastholdes, at de organer i medlemsstaterne eller under de regionale og lokale myndigheder, der ifølge de nationale bestemmelser er ansvarlige, skal inddrages i fastlæggelsen af den strukturpolitik, der vedrører dem.

2.2. Bekæmpelse af arbejdsløsheden

2.2.1. 18 mio. arbejdsløse er efter Regionsudvalgets mening en central udfordring og opgave for EU's og regionernes politik. Med det nye afsnit om beskæftigelsen i Amsterdam-traktaten tillægges arbejdsløshedsproblemet den påkrævede høje prioritet. Regionsudvalget bifalder det nye beskæftigelsesafsnit i Amsterdam-traktaten. Samtidig konstateres det i Agenda 2000, at det europæiske beskæftigelsespotentiale kun vil kunne udnyttes fuldt ud, hvis arbejdsmarkedet er tilstrækkeligt fleksibelt. Det er Regionsudvalgets opfattelse, at de ansvarlige institutioner i overensstemmelse med subsidiaritetsprincippet er forpligtede til at skabe balance mellem de nødvendige økonomiske tilpasninger og borgernes legitime ønsker om social tryghed.

Derfor må EU-strukturpolitikkens beskæftigelsesfremmende profil styrkes i den kommende programperiode, uden at det strategiske sigte af den grund opgives. EU's strukturpolitik er en hjælp til selvhjælp på lang sigt og har til formål at udvikle regionernes egne økonomiske muligheder varigt og til gavn for beskæftigelsen. Beskæftigelses- og arbejdsmarkedspolitikken skal udformes som et supplement hertil. Støtten til små og mellemstore virksomheder er med til at skabe arbejdspladser, der er konkurrencedygtige på lang sigt. Der må også i fremtiden lægges stor vægt på denne indsats, da det er de små og mellemstore virksomheder, som tegner sig for de fleste nye arbejdspladser. Udviklingen af regionernes eget potentiale kan bidrage til, at der i geografisk begrænsede områder opstår en selvbærende økonomisk udvikling, som ikke er særlig berørt af ændringer i den internationale arbejdsdeling.

2.2.2. De regionale og lokale beskæftigelsespagter, som er under udarbejdelse, er en nyskabelse, som skal være med til at løse beskæftigelsesproblemet. De er opstået på baggrund af den - rigtige - erkendelse, at man mest hensigtsmæssigt udvikler det forhåndenværende potentiale og lader det indgå i beskæftigelsesfremmende projekter ved at udnytte de stedlige aktørers viden og etablere partnerskaber på lokalt plan. Beskæftigelsespagterne er særligt egnede til at integrere projekter i en regional udviklingsstrategi på et meget tidligt tidspunkt. Det må afventes, hvilke konklusioner for udformningen af strukturfondene der må drages af pagternes gennemførelse. Regionsudvalget opfordrer Kommissionen til at holde sig løbende underrettet om pagternes resultater.

2.3. Finansiel prognose

2.3.1. På baggrund af den nødvendige konsolidering af medlemsstaternes og EU's offentlige budget finder Regionsudvalget det urealistisk at gå ud fra, at EU's finansieringsramme vil blive væsentligt forhøjet. Regionsudvalget er tilhænger af, at loftet på 1,27 % af EU's BNI ikke sænkes, og at strukturfondenes nuværende andel på 0,46 % af BNI samtidig fastholdes.

2.3.2. Store bevillingsforøgelser som dem, der udløstes i forbindelse med strukturfondsreformerne i 1988 og 1993, er ikke noget realistisk perspektiv for strukturfondene i den kommende programperiode. Regionsudvalget plæderer dog for, at strukturfondenes budget i den kommende programperiode ikke skæres ned til et niveau, der ligger under det, der vil være nået i 1999. Ved siden af den økonomiske vækst kan man opnå større finansielt spillerum ved at koncentrere instrumenterne i regional og indholdsmæssig henseende.

2.3.3. Regionsudvalget bifalder, at det ifølge Agenda 2000 er hensigten at fastholde samhørighedsindsatsen i den næste programmeringsperiode på 1999-niveauet (0,46 % af EU's BNP). Alle risici til trods byder den finansielle overslagsperiode med dette udspil på et realistisk perspektiv for EU's regioner og ansøgerlandene.

Dermed yder Kommissionen også et bidrag til den nødvendige konsolidering af de nationale budgetter, og den fastslår, at finansieringen af EU's udvidelse ikke må ske på bekostning af de svageste og mest problemhærgede regioner.

2.4. EU's udvidelse

2.4.1. Regionsudvalget går klart ind for at udvide EU mod øst. For Regionsudvalget er det ikke bare et spørgsmål om udvidelse af EU's indre marked. Integrationen af de østeuropæiske stater er i langt højere grad udtryk for, at disse folk bekender sig til en liberal samfundsstruktur baseret på demokratiske principper. For første gang i Europas nyere historie bekender dets folk sig næsten enigt til et fælles værdisystem, og der er ingen tvivl om, at hele Europa vil få gavn af den fredsbevarende effekt af den europæiske integrationsproces. Det er heri, den særlige betydning af ansøgerlandenes integration i EU ligger. Med Agenda 2000 understreges ikke mindst dette aspekt udtrykkeligt.

2.4.2. De kommende medlemsstater vil formodentligt høre til regionerne med udviklingsefterslæb. I tider med knappe ressourcer betyder dette, at de strukturfondsmidler, som tilkommer de fremtidige medlemsstater, skal finansieres inden for det bestående systems rammer og den forøgelse af EU's budget, der skyldes den økonomiske vækst. Desuden er der forskellige muligheder for at give de kommende medlemslande økonomisk bistand. Det nødvendige råderum kan f.eks. tilvejebringes ved omstrukturering af de eksisterende instrumenter eller ved større geografisk koncentration.

2.4.3. Kun på denne måde kan man sikre sig, at solidariteten inden for EU og solidariteten med ansøgerlandene ikke kommer i konflikt. Problemerne i forbindelse med udvidelsen mod øst kan kun løses, hvis der gradvist og i takt med fremskridtene under tiltrædelsesforhandlingerne, som starter i begyndelsen af 1998, foretages de nødvendige tilpasninger, såvel inden for det nuværende EU og dets samhørighedspolitik som i ansøgerlandene. Overgangsregler skal både i forbindelse med den såkaldte førtiltrædelsesstrategi og i medlemskabets første år sørge for, at de nye medlemslande så hurtigt som muligt og under hensyntagen til deres økonomiske, budgetmæssige og administrative kapacitet kommer til at nyde godt af EU's samhørighedspolitik. Det bør af denne grund undersøges, om det er hensigtsmæssigt at fastlægge et loft for den samhørighedspolitiske indsats af EU-midler på 4 % af det nationale BNP som foreslået i Agenda 2000.

2.4.4. Efter Regionsudvalgets mening giver Agenda 2000 ansøgerlandene et realistisk perspektiv. Regionsudvalget konstaterer, at de synspunkter, der fremsættes i udtalelsen, i vid udstrækning stemmer overens med holdningen i Agenda 2000.

2.4.5. Det bifaldes udtrykkeligt, at der budgetteres med de første fuldgyldige medlemskaber allerede i år 2002. Europæisk solidaritet byder os i ligebehandlingens ånd at integrere disse regioner fuldstændigt i samhørighedspolitikkens eksisterende instrumenter. Også på det punkt fortjener Agenda 2000 uforbeholden støtte.

2.4.6. Regionsudvalget skal dog ikke undlade at påpege, at man for at bevare et troværdigt perspektiv for de øvrige ansøgerlande vil være nødt til geare den strategi ned, der skal følges under den såkaldte Europakonference.

2.5. Den Økonomiske og Monetære Union

2.5.1. ØMU'en vil uden tvivl have forskellige virkninger i de enkelte lande og regioner. De områder, der i dag er mest integreret i den internationale samhandel, vil få den største fordel. Den stramme finansielle situation gør det nødvendigt at konsolidere de offentlige budgetter, hvilket medfører en begrænsning af de offentlige udgifter. Denne begrænsning kan også indskrænke medlemsstaternes samfinansieringsmuligheder i forbindelse med EU's strukturfondsmidler. Samhørighedsmålet risikerer også at blive modvirket af ØMU-bestemmelserne i de fattigste landes tilfælde. Det er muligt, at indførelsen af den fælles mønt fører til større regionale forskelle i en overgangsperiode. Man må efter Regionsudvalgets mening passe på ikke at blande begreberne konvergens og samhørighed sammen. ØMU'ens indvirkning på regionerne skønnes at blive overvejende positiv. Imidlertid er der et akut behov for, at det undersøges, hvilke sandsynlige konsekvenser ØMU'en kan få for de regionale økonomier.

2.5.2. Regionsudvalget er af den faste overbevisning, at opfyldelsen af EU's strukturpolitiske mål ville blive alvorligt hæmmet, hvis tildelingen af midler blev underlagt samme fremgangsmåde som i EF-traktatens artikel 104 C. Det ville vende op og ned på princippet om solidaritet mellem regionerne og straffe lige præcis de regioner, som på grund af deres problemfyldte situation trænger mest til hjælp.

3. Programperioden fra år 2000

3.1. Forslag til udformning af EU's strukturpolitik i programperioden, der starter år 2000

3.1.1. EU's strukturpolitik er et supplement til medlemsstaternes indsats. Dens aktionsområder, som nødvendigvis er selektive, svarer til EU's særlige prioritering. Dens selektive karakter viser, at den ikke kan betragtes som et universalmiddel. Det bør fortsat være medlemsstaterne, som har hovedansvaret for de strukturelle forandringer. EU's strukturpolitik skal være udformet på en sådan måde, at den tilfører regionerne og kommunerne en europæisk »merværdi« i forbindelse med programforslag og -løsninger, udbredelse af god praksis, tværnationalt samarbejde, additionalitet og effektiv udnyttelse af fondsmidlerne.

3.1.2. Reformen af strukturpolitikken bør gå hånd i hånd med reformen af den fælles landbrugspolitik. I Agenda 2000 tages problemet op i forbindelse med WTO-aftalernes krav. En reform af den fælles landbrugspolitik kan frigive betydelige ressourcer til strukturpolitikken. Dette vil ikke mindst komme udviklingen af landdistrikterne til gode.

3.1.3. Regionsudvalget understreger, at det er de svageste og mest problemfyldte regioner, der har behov for solidaritet fra EU's side. EU's store udfordring er fortsat at hjælpe de mennesker og regioner, som endnu ikke i tilstrækkelig grad er blevet knyttet til den økonomiske og sociale udvikling i Fællesskabet, eller som har mistet denne tilknytning.

3.1.4. Regionsudvalget bifalder det synspunkt, Kommissionen giver udtryk for i Agenda 2000, om at økonomisk og social samhørighed fortsat skal have høj politisk prioritet. Nødvendigheden af denne høje prioritet understreges især af optagelsen i EU af lande med meget forskellige udviklingsniveauer. Regionsudvalget deler endvidere den opfattelse, at behovet for solidaritet i EU vil blive større end nogensinde, hvis vi skal virkeliggøre principmålsætningen om økonomisk og social samhørighed i lyset af disse udfordringer.

3.1.5. EU's strukturpolitik bør møde de nye udfordringer på en ny måde, der åbner mulighed for at lægge mere ambitiøse udviklingsstrategier baseret på partnerskab og på regionale og lokale udviklingsprojekter, strengere anvendelse af støttekriterierne og større fleksibilitet i programlægningen. På grund af strukturfondenes mange positive resultater i almindelighed og EU's regionalpolitik i særdeleshed samt det politiske krav om større åbenhed i EU bør der også fremover, uafhængigt af den økonomiske formåen, sættes ind med strukturfondsinterventioner i alle medlemsstater, når støttebetingelserne er til stede.

3.1.6. De mange finansielle instrumenter skaber kompleksitet, bureaukrati og forsinkelser - ikke kun fordi fondene er underlagt mange forskellige regler og arbejdsgange, men også fordi der er mange instanser, der forvalter dem på de forskellige niveauer.

3.1.7. En forenkling er absolut nødvendig. Man må dog være på vagt over for falske løsninger. Selv om det ved første øjekast forekommer tillokkende at erstatte de nuværende fonde af én enkelt fond, kan dette ikke anbefales. De forskellige fonde skal nemlig opfattes som et udtryk for Fællesskabets politiske prioritering. Ændringer heri kræver omhyggelige overvejelser. Ved at integrere fondene opstår der meget stor risiko for, at dette aspekt ikke kommer til sin ret i en finansiel-politisk debat. Harmonisering af fondenes regler og procedurer, en integreret procedure i tilfælde af, at flere fonde er involveret i ét program, og tildeling af bidrag fra de forskellige fonde til programmet som sådant, vil kunne rydde mange indvendinger af vejen.

3.1.8. Den nuværende programperiode slutter den 31. december 1999. Inden da skal retsgrundlaget for en fortsættelse af EU's strukturpolitik i næste programperiode være fastlagt for at sikre en glidende overgang. Af hensyn til den nødvendige planlægningssikkerhed for regionerne og projektlederne og dermed til målet om økonomisk og social samhørighed appellerer Regionsudvalget til Rådet og Europa-Parlamentet om i god tid at sikre, at der opnås enighed om nyformuleringen af de relevante forordninger inden starten på den næste programperiode. Der bør ikke forekomme forsinkelser som i 1994, da programgodkendelserne trak ud over periodens start.

3.2. Strukturfondenes mål: udvælgelseskriterier og støtteområder

3.2.1. Struktur- og regionalpolitikken skal koncentreres om EU's økonomisk svageste regioner. Set i forhold til de nuværende og vedvarende strukturelle og beskæftigelsesmæssige problemer er Kommissionens planer om at reducere de støtteberettigede områder meget vidtgående. De skal først og fremmest vurderes på grundlag af den økonomiske situation i regionerne. Man bør ikke lægge hovedvægten på at udarbejde lofter, der gælder for alle, men derimod på regionernes behov, der skal fastlægges ved hjælp af objektive og gennemsigtige kriterier.

3.2.2. Regionsudvalget anbefaler principielt, at midlerne koncentreres i de støttetrængende regioner og særlige problemgrupper. Regionsudvalget går derfor ind for en videreførelse af mål 1-støtten på grundlag af en streng anvendelse af indikatorerne for afgrænsning af områderne (75 % af EU-gennemsnittet for BNP i købekraftspariteter pr. indbygger). Mål 1-støtten er grundlæggende indrettet på at løse udviklingsproblemer i stor målestok. Også af hensyn til koncentrationen af midlerne og den tilstræbte løftestangsvirkning går Regionsudvalget ind for, at mål 1-områderne for størstedelens vedkommende fortsat fastlægges på NUTS 2-niveau, idet der bør træffes særlige foranstaltninger for de mest perifert beliggende regioner og for de nordlige regioner med særdeles lav befolkningstæthed.

3.2.3. Regionsudvalget konstaterer, at bemærkningerne i Agenda 2000 om den fremtidige strukturstøtte er et godt udgangspunkt for en debat. Regionsudvalget kan i hovedtræk tilslutte sig Kommissionens forslag om målenes koncentration og struktur, og det forventer, at gennemførelsen af disse forslag vil sikre en mere effektiv anvendelse af midlerne. Kommissionens forslag om en reserve på 10 % af midlerne, som på grundlag af midtvejsevalueringen skulle fordeles halvvejs i perioden til de mest effektive regioner, må Regionsudvalget dog blankt afvise som uigennemførligt.

3.2.4. Regionsudvalget går ligeledes ind for, at man fastholder BNP som indikator for områdeafgrænsning, da det på grund af den statistiske sammenlignelighed er den bedste måde at måle økonomisk velstand på. Et lavt BNP, som er produktet af beskæftigelse og produktivitet, tyder på lav konkurrenceevne og dermed også på lav velstand. Det anbefales derfor, at man ikke udvander denne indikators oplysningsværdi ved at inddrage andre vægtede økonomiske kriterier. Til nød kunne man som supplement til BNP tage yderligere indikatorer for den økonomiske situation i betragtning. I den forbindelse finder Regionsudvalget det hensigtsmæssigt at tage særlige hensyn til arbejdsløsheden, så støtteberettigede regioner med en højere ledighed end gennemsnittet kan opnå supplerende strukturpolitisk støtte. Efter Regionsudvalgets opfattelse kan dette navnlig bidrage til at øge støttens intensitet.

3.2.5. Regionsudvalget lægger stor vægt på ligebehandling af EU's regioner og på en streng anvendelse af indikatorerne for områdeafgrænsning. For at undgå brud i den regionale udvikling, som kunne bringe de opnåede resultater i fare, anbefaler Regionsudvalget overgangsregler for regioner, der mister støtten. Støtteregionernes udviklingsproblemer må være den afgørende faktor.

3.2.6. Foranstaltningerne under mål 2 sigter især på at løse omstruktureringsproblemer i regioner, som er ramt af industriel tilbagegang. På dette område har man i tidens løb set mange positive resultater. Regionsudvalget plæderer for, at støtten fastholdes i sin nuværende form, og at den i højere grad sættes ind over for håndteringen af de industrielle forandringer, følgerne for industriregionerne af verdensøkonomiens globalisering og problemerne i de tætbebyggede byområder. Hvis forslaget om at integrere støtten til omstrukturering i et fælles mål realiseres, bliver det nødvendigt at fastlægge nye indikatorer for afgrænsning af målområdet.

3.2.7. Regionsudvalget opfordrer Kommissionen til at gøre det muligt for regioner i industriel tilbagegang at modtage regionaludviklingsstøtte som supplement til strukturinterventionerne. Målet er at fastlægge en sammenhængende politik for økonomisk udvikling på regionalt plan og undgå konflikter mellem regionalpolitik og konkurrenceret.

3.2.8. Støtten til landdistrikterne og omstrukturering af landbruget og fiskeriet bør efter Regionsudvalgets mening konsolideres i overensstemmelse med omstruktureringskriterierne. I Cork-erklæringen om udviklingen af landdistrikterne (november 1996) hedder det: »En bæredygtig udvikling af landdistrikterne må sættes øverst på Den Europæiske Unions dagsorden og være ledetråden i politikken for landdistrikterne i den nærmeste fremtid og efter udvidelsen.« Selv om en sådan strategi først og fremmest er baseret på økonomisk diversificering, bør man ikke glemme landbruget, da det påvirkes af mange omstillingsfaktorer. Regionsudvalget slår endvidere til lyd for en tematisk videreførelse af mål 5a og den dermed forbundne horisontale indsats. Hvis dette mål (delvis) tages ud af strukturfondenes målkatalog, må der garanteres en ordnet overgang til de instrumenter, der derefter tages i brug.

3.2.9. Støtten til omstrukturering i industriregioner og tætbebyggede byområder samt i landdistrikterne kunne for overskuelighedens skyld samles i et enkelt geografisk mål, som fortrinsvis skulle afgrænses på NUTS III-niveau, eller derunder, hvis særlige geografiske forhold gør sig gældende. Regionsudvalget skal dog påpege, at overgangsperioderne for udfasningen af den hidtidige støtte (»phasing-out«) under de gamle mål 2 og 5b nødvendigvis må være i modstrid med koncentrationsprincippet, hvis de påtænkte overgangsordninger ikke er klart tidsbegrænsede og degressive. Kriterierne for det nye mål 2 må ikke føre til forfordeling af de nuværende mål 2- og mål 5b-områder. Det må selvfølgelig undgås, at en igangværende udviklingsproces pludselig stopper. Overgangsordningen skal i princippet sikre en gradvis afvikling over flere år, også når det drejer sig om at reducere den økonomiske støtte. Det bør dog være muligt at anlægge en integreret strategi på regionalt plan for planlægning og forvaltning i de regioner, som generelt har alvorlige strukturtilpasningsproblemer.

3.2.10. Erfaringerne med den europæiske strukturfondsstøtte har vist, at det er vanskeligt at foretage en fornuftig afgrænsning af støtteområderne i byer, da problemerne i mange bykvarterer kun kan bekæmpes effektivt gennem foranstaltninger i andre mere udviklede bydele. Derfor bør de lokale myndigheder på grundlag af kriterier, der gælder i hele EU, også selv kunne afgøre, i hvilke bydele og til hvilke foranstaltninger de europæiske støttemidler kan anvendes mest effektivt.

3.2.11. Af effektivitetshensyn anbefales det, at man i strukturpolitikken i et vist omfang også inddrager regioner, som allerede i nogen grad er ramt af negative følger af socioøkonomiske strukturomlægninger, eller som trues heraf.

3.2.12. Regionsudvalget foreslår ligeledes, at de horisontale mål 3 og 4 slås sammen i et fælles horisontalt mål. Under dette nye mål skal arbejdsstyrkens tilpasning til de ændrede arbejdsprocesser støttes effektivt og arbejdsløse varigt integreres på arbejdsmarkedet.

3.2.13. Den vigtigste opgave under dette mål skal være at sikre befolkningens arbejdsevne. Her er det i henhold til de eksisterende beføjelser især det nationale og regionale niveau der er bud efter, hvad angår uddannelse. Med dette mål skal der iværksættes foranstaltninger, der giver reel adgang til viden, fremmer den personlige udvikling og giver kvalifikationer, der er behov for i erhvervslivet. Det skal være et stærkt og synligt støtteinstrument, som inddrager nationale, regionale og lokale myndigheder samt arbejdsmarkedets parter i foranstaltninger til udvikling af de menneskelige ressourcer.

3.3. EF-initiativerne

3.3.1. Regionsudvalget understreger, at EF-initiativerne spiller en afgørende rolle inden for innovation.

3.3.2. Initiativerne har således en vigtig funktion på de områder, hvor der er tale om mindre undersøgelser og sonderende foranstaltninger, som er kædet særligt sammen med den europæiske integrationsproces.

3.3.3. Af effektivitetshensyn opfordrer Regionsudvalget dog også til at koncentrere initiativerne, da en række af dem har samme målsætninger og indhold som målprogrammerne.

3.3.4. Et første skridt kunne bestå i at skære antallet af EF-initiativer drastisk ned. Samhørighedsrapporten går ligeledes i den retning. I den forbindelse bifalder Regionsudvalget forslagene i Agenda 2000 om at nedbringe antallet af EF-initiativer og emneområder og at nedsætte initiativernes andel af strukturfondsmidlerne til 5 %. Der skal dog være plads til ledsageforanstaltninger i forbindelse med strukturproblemer i bestemte sektorer. Især bør man for mål 1-regionernes vedkommende undersøge, om EF-initiativerne tematisk set ikke kan integreres i målstøtten; i den sammenhæng må der åbnes mulighed for tværregionalt samarbejde. Denne mulighed kunne også undersøges for de andre målområders vedkommende. EF-initiativerne ville dermed fortsat være det vigtigste strukturpolitiske instrument næst efter den målorienterede støtte. Den nye generation af EF-initiativer bør især sigte på sektorielle strukturproblemer og stimulere grænseoverskridende, tværnationalt og interregionalt samarbejde. I den forbindelse må man især være opmærksom på, hvordan EF-initiativerne i de nuværende medlemsstater harmonerer med de interregionale samarbejdsprogrammer under PHARE og TACIS. PHARE/CBC- og TACIS-procedurerne bør tilpasses strukturfondenes funktionsmåde, i det mindste i forbindelse med de tværnationale strukturfondsforanstaltninger.

3.4. Pilotprojekter

3.4.1. Pilotprojekter, hvor lokale myndigheder og decentrale organer samarbejder horisontalt og transnationalt om innovative emner, er af stor betydning for regionerne, hvis der dermed kan igangsættes et samarbejde med de mere udviklede regioner, og der således kan overføres knowhow om udviklingsspørgsmål. Det er vigtigt at få gennemført sådanne projekter.

3.4.2. De eksisterende procedurer og regler er imidlertid ikke transparente, og nytteeffekten opvejer ofte ikke de administrative omkostninger. Regionsudvalget foreslår derfor en radikal ændring af dette instrument og især at indføre gennemskuelige procedurer.

3.5. Tematisk koncentration

3.5.1. Koncentrationsprincippet bør efter Regionsudvalgets mening også gå på interventionernes tematiske indhold. I den forbindelse bør strukturpolitikkens vækstorienterede profil styrkes, således at regioner med de største problemer kan udnytte deres produktivitets- og beliggenhedspotentiale bedst muligt. Derudover bør projekter, der sigter mod skabelse af varige arbejdspladser, suppleres og støttes via foranstaltninger inden for rammerne af den aktive arbejdsmarkedspolitik.

3.5.2. Den tematiske koncentration bør foretages i relation til særlige hovedpunkter, som gør det muligt for regionerne i deres programmer at koncentrere sig om målrettede strategier. En koncentration om f.eks. de maritime erhverv vil generelt betyde en større inddragelse af den private sektor, end hvis man vælger infrastrukturer og beskæftigelse, til trods for at der til dels er tale om det samme. Regionerne er mere og mere tilbøjelige til at profilere sig og indtage deres egne holdninger, hvor de bygger på de oplagte muligheder, de har i forhold til den globale økonomi. De kommende forordninger bør udformes, så de muliggør en yderligere præcisering af de sektorer, det bedst kan betale sig at koncentrere sig om for at nå samhørighedsmålet.

3.5.3. I betragtning af den uacceptable høje arbejdsløshed i EU slår Regionsudvalget til lyd for, at man i den næste programperiode især er opmærksom på at øge støttemidlernes beskæftigelseseffekt og at intensivere støtten til de nyskabende aktioner. Det skal i den forbindelse endnu en gang understreges, at EU's strukturpolitik først og fremmest egner sig til at opnå en beskæfigelseseffekt på lang sigt. Desuden må man huske på, at den bidrager til at skabe moderne, konkurrencedygtige arbejdspladser.

3.5.4. Det samme gælder støtten til innovation og forsknings- og udviklingstiltag. Mange erfaringer viser, at der er en snæver sammenhæng mellem innovation og regional udvikling. Succesrige nyskabende aktioner er drivkraften i en vellykket regionaludvikling og en varig forbedring af livskvaliteten og levestandarden. Netop sådanne aktioner, især inden for rammerne af kvalitetstjenesteydelser, er imidlertid begrænset til nogle få regioner i EU. For at opnå fremskridt i regioner med problemer, er det af stor betydning, at de kan nyde godt af de forsknings- og udviklingsresultater, der nås i udviklingscentre. Dermed har de nemmere ved at foretage den nødvendige strukturændring, og de får mulighed for at udnytte det indre markeds fordele på lige fod med de øvrige regioner. Strukturfondsstøtten må derfor også fremover være tilstrækkelig fleksibel til, at sådanne foranstaltninger kan gennemføres i støtteområderne. Medlemsstaterne og regionerne har en særlig opgave i forbindelse med den rent konkrete gennemførelse af foranstaltningerne. Partnerskabsprincippet spiller netop her en ganske særlig rolle.

3.5.5. Regionsudvalget foreslår, at de forskellige aktører på miljøområdet i betragtning af betydningen af EU's miljøpolitik inddrages i samarbejdet på linje med de sociale og økonomiske aktører. Gennem udvikling af nye miljøbeskyttelsesteknologier gives der ikke blot adgang til nye markeder og skabes nye arbejdspladser. Man må især være opmærksom på, at økonomien ikke udvikler sig på bekostning af miljøet. Især ved anvendelsen af knappe ressourcer må man sørge for ligevægt mellem økonomisk og økologisk effektivitet og yde et bidrag til en bæredygtig udvikling. Efter Regionsudvalget mening har EU's strukturpolitik også på dette felt en betydelig opgave.

3.5.6. Af hensyn til princippet om geografisk samhørighed og indsatsen til fremme af strategisk vigtige sektorer via strukturfondene bør programmerne tage højde for den fysiske planlægnings behov. Hvor det er muligt, bør der samarbejdes med naboregionerne.

3.5.7. Mere specifikt går Regionsudvalget ind for, at strukturfondsstøtten fremover koncentreres om følgende: den regionale infrastruktur og erhvervsinvesteringer, stimulering og praktisk anvendelse af forskning, udvikling og innovation, miljøforbedringer, forbedring af de små og mellemstore virksomheders adgang til kapitalmarkedet og verdensmarkedet, tilpasning af de menneskelige ressourcer til industrielle forandringer, udnyttelse af de lokale udviklingsmuligheder, bypolitiske anliggender, landbrug og landdistrikter samt lige muligheder.

3.6. Partnerskab

3.6.1. Regionsudvalget mener, at partnerskabsprincippet allerede bør anvendes konsekvent ved fastlæggelsen af programgrundlaget for den finansielle indsats, dog på den betingelse at der ikke oprettes nye organisatoriske organer. Denne opfattelse bekræftes klart i Agenda 2000. Dette er ikke sikret i den nuværende programmeringsprocedure, selv om der løbende foregår forhandlinger mellem Kommissionen og de ansvarlige institutioner om strukturfondsinitiativernes konkrete udformning. Ved udløbet af forhandlingsperioden vil Kommissionen ensidigt fremsætte en retsakt, som også i vid udstrækning skal danne grundlag for beslutninger om nationale og regionale finansieringsbidrag og -bestemmelser. Med en sådan ensidig retsakt tages der ikke hensyn til, at strukturfondsinterventionerne skal gennemføres på grundlag af et partnerskab mellem ligestillede parter. Regionsudvalget mener, at der her er tale om et klart brud på partnerskabsprincippet.

3.6.2. De ansvarlige i lokalområderne bekræfter, at partnerskabet under iagttagelse af de gældende nationale kompetenceregler har ført til et aktivt og koordineret engagement fra de ansvarlige regionale instansers side. En tidlig inddragelse af de regionale aktører i projektforberedelsen og -gennemførelsen vil gøre fællesskabsstøtten mere effektiv. Fællesskabets bidrag til den regionale udvikling kan således klart fremhæves. For regionerne og kommunerne udgør partnerskabsprincippet derfor et grundlæggende element i den europæiske strukturpolitik. Erfaringerne viser, at projekternes succes ikke er sikret i de regioner og kommuner, hvor forberedelsen og gennemførelsen af strukturfondsindsatsen foregår hen over hovedet på de lokale aktører.

3.6.3. Regionsudvalget går klart ind for, at partnerskabsprincippet styrkes i overensstemmelse med nærhedsprincippet. På medlemsstatsplan må det sikres, at EU's strukturpolitiske indsats baseres på de udviklingskoncepter og handlingsprogrammer, som regionerne har udarbejdet og forhandlet sig frem til. Dermed kan planlægning generelt i alle medlemsstaterne foregå på det regionale niveau alt efter den interne kompetencefordeling. Hermed vil det kunne sikres, at de regionale aktører inddrages tidligt i forberedelsen af strukturfondsindsatsen, samt at foranstaltningerne er målrettede og kan accepteres af regionerne. Der kunne oprettes passende institutioner på de relevante regionale niveauer, for så vidt de ikke allerede findes, og erhvervs- og interesseorganisationerne kunne integreres i denne proces.

3.7. Programmeringsproceduren

3.7.1. I begyndelsen af den nuværende programperiode blev der åbnet mulighed for at sammenfatte de tre programmeringsfaser til én fase i form af et samlet programmeringsdokument. Principielt mener Regionsudvalget, at der herved kan ydes et betydeligt bidrag til forenklingen af programmeringsproceduren, hvilket underbygges af erfaringer i regionerne. Det har imidlertid også vist sig, at der på det praktiske plan ikke er sket nogen nævneværdig forenkling af programmeringsproceduren ud over, at tre dokumenter er sammenfattet til ét.

3.7.2. Anvendelsen af mål 1-midlerne var uændret i den tretrinsprocedure, som er fastlagt i forordningen. At de fleste godkendelser først blev givet i anden halvdel af 1994, viser, at det er tvingende nødvendigt med forenklinger, og at man må gå over til en procedure, der reelt kun består af én fase.

3.7.3. På baggrund heraf foreslår Regionsudvalget følgende proceduremæssige stramning:

a) Som passende udtryk for partnerskabsprincippet foreslås det, at programindholdet fastlægges i en slags støtteaftale. De programdokumenter, der stilles forslag om i Agenda 2000, kunne efter Regionsudvalgets mening have form af en støtteaftale. Der bør altså først udarbejdes en sådan støtteaftale, som i princippet sammenfatter de hidtidige regionaludviklingsplaner og fællesskabsstøtterammen, men som hovedsagelig er begrænset til de områder, der er af grundlæggende betydning for gennemførelsen af målene for fællesskabsstøtten.

De lokale, regionale og nationale myndigheder bør udarbejde et udkast til en sådan aftale med følgende indhold:

- analyse af interventionsområdet ud fra en samfundsøkonomisk synsvinkel,

- fastlæggelse af de strategiske udviklingsmål,

- fastlæggelse af interventionsområderne,

- fastlæggelse af Fællesskabets bidragssatser,

- den budgetretlige og -tekniske regulering af strukturfondsindsatsen under iagttagelse af nærhedsprincippet,

- bestemmelser vedrørende projekters støtteberettigelse,

- foreløbig allokering af støttemidlerne,

- bestemmelser om overholdelse af EF-politikkerne og om overvågning.

Et sådant udkast udgør forhandlingsgrundlaget for støtten. Støtteaftalen samler alle de nødvendige godkendelser.

b) De gældende nationale og/eller regionale bestemmelser om støtten lægges til grund for den praktiske gennemførelse af strukturfondsinterventionerne. Det drejer sig her om de administrative bestemmelser, som danner grundlaget for udbetalingen af midlerne til de støtteberettigede. Det er herefter ikke længere nødvendigt at udarbejde operationelle programmer.

c) Regionsudvalget opfordrer til øget udnyttelse af globaltilskuddene. Dette gælder navnlig tilfælde, hvor EF-bidraget ikke overstiger 50 millioner ecu. I de tilfælde må det administrative organs indsats og pligter aftales separat. I øjeblikket ydes der kun globaltilskud i ganske få tilfælde. Regionsudvalget opfordrer Kommissionen til øget anvendelse af dette instrument.

3.7.4. Regionsudvalget støtter Kommissionens forslag om, at der i den nye programmeringsperiode kun skal være ét flerårigt program pr. region under mål 1 og 2. Det er et skridt i den rigtige retning og må derfor bifaldes. Man skal dog være opmærksom på, at der ikke blot er tale om en formel sammenlægning af de hidtidige skridt (ved mål 1: regionaludviklingsplan, EF-støtteramme og operationelt program), men derimod om en konkret forenkling af forvaltningen. I Kommissionens dokument savnes oplysninger om en forbedret intern koordination og tilnærmelse af Kommissionens egne forvaltningsprocedurer, som i forbindelse med fondenes integration hidtil har skabt betydelige meromkostninger på regionalt og projektplan. Så længe der ikke skabes de nødvendige forudsætninger i Kommissionens egne rækker, vil den fondspecifikke afregning vedblive med at eksistere, også selv om der indføres et samlet flerårigt program.

3.7.5. Gennem fleksibilitet kan der i planlægningen og forvaltningen opnås et større spillerum ved den konkrete iværksættelse af aktionerne, således at man kan reagere mere effektivt på den økonomiske situation i den enkelte region og i højere grad prioritere områder, der er afgørende for programstyringen.

3.8. Additionalitet

3.8.1. Additionalitet er et af de principper, som i høj grad præger strukturfondsinterventionerne, og det bør derfor fastholdes i den næste programperiode. I visse tilfælde henvises der imidlertid til, at additionalitetsprincippet bør håndhæves med en vis fleksibilitet, for at der kan tages tilstrækkeligt hensyn til særlige omstændigheder. Regionsudvalget understreger endnu en gang, at strukturfondene principielt ikke må anvendes til sanering af offentlige budgetter, og at de i enkelte tilfælde stillede betingelser for støtte - analogt med traktatens artikel 104 C - strider imod dette grundprincip i strukturfondsstøtten og kunne bremse udviklingen i regionerne. Hermed ville EF-støttens funktion som ekstra impuls blive draget i tvivl.

3.8.2. Regionsudvalget anbefaler, at der indføres stærkt forenklede procedurer til verifikation af, om additionalitetsprincippet er overholdt.

3.9. Flerårighed

Strukturfondsstøtten er baseret på programperiodeprincippet. Dette giver de støtteberettigede regioner og bevillingsmodtagerne planlægnings- og finansieringssikkerhed. Princippet har stået sin prøve og bør bevares i fremtiden. Regionsudvalget anbefaler, at programperioden under alle omstændigheder udvides til seks år. Interventionerne skal fortsat rent fysisk afsluttes to år efter udløbet af programperioden.

3.10. Interventionsformer

3.10.1. Forordningerne tillader et bredt og efter Regionsudvalgets opfattelse tilstrækkeligt spektrum af ligestillede interventionsformer. Regionsudvalget plæderer for, at dette forhold opretholdes i næste programmeringsperiode. I overensstemmelse med partnerskabs- og nærhedsprincippet bør det imidlertid være op til den enkelte støtteberettigede region at afgøre, hvilken interventionsform der er den optimale. Et vigtigt spørgsmål i denne forbindelse er, hvilke interventionsformer eller kombinationer heraf der opfylder de regionale og lokale aktørers behov.

3.10.2. Regionsudvalget går i princippet ind for, at »public private partnership« i højere grad udnyttes i den kommende programperiode. Konsekvenserne heraf må imidlertid undersøges nøje. Regionsudvalget henviser til, at private og regionale aktører meget vel kan have forskellige interesser, som står i vejen for gennemførelsen af »public private partnership«. I tilfælde, hvor det er fordelagtigt for regionens udvikling, bør de ansvarlige instanser kunne iværksætte denne finansieringsform. Med henblik på at effektivisere strukturpolitikken og fremme multiplikatoreffekten bør man undersøge, hvorledes der kan skabes incitamenter for den private sektor til at deltage i finansieringen af projekter, især infrastrukturprojekter.

3.10.3. Ifølge de nuværende forordninger kan Fællesskabet bidrage med op til 75 % af de samtlige udgifter og generelt med mindst 50 % af de offentlige udgifter ved interventioner i mål 1-regioner. Det anerkendes hermed, at EU's fattigste regioner ikke kan pålægges de tungeste medfinansieringsbyrder. Regionsudvalget mener derfor, at dette spillerum ubetinget må fastholdes i den kommende programperiode som et synligt udtryk for solidaritet. Imidlertid bør støtteudbetalingerne af hensyn til additionalitetsprincippet og en hensigtsmæssig anvendelse af offentlige midler ikke overstige det beløb, der er absolut nødvendigt for at gennemføre projektet.

3.11. Integrering

3.11.1. Integreringen af fondene må ske i nær sammenhæng med ovennævnte omstrukturering af målene og forenkling af procedurerne.

3.11.2. De fondsansvarlige vurderer næsten enstemmigt, at princippet om integrering af fondene egner sig til at iværksætte kombinerede udviklingsforanstaltninger, som det kommer til udtryk i den målopdelte støttetildeling, og til at udnytte eksisterende synergier mellem fondene. Strukturfondsstøttens effektivitet kan således øges.

3.11.3. På projektniveau mangler der imidlertid ofte de rette forudsætninger for, at den integrerede støtte kan udnyttes på den mest effektive måde. Projekterne må tværtimod deles op i mindre dele for overhovedet at kunne opnå støtte i henhold til de specifikke støttebestemmelser. Samtidig gælder der forskellige, uforenelige gennemførelsesbetingelser for fondene, som står i vejen for en effektiv integrering på projektplan. Indførelsen af flerfondsprogrammer i begyndelsen af den nye programperiode har i betydelig grad øget de administrative udgifter i mange støtteregioner.

3.11.4. Regionsudvalget anbefaler, at fondsinterventionerne gennemføres på basis af en integreret procedure; især bør det sikres, at foranstaltninger under forskellige mål i samme region koordineres. I de regioner, hvor der er flere forskellige generelle mål, bør man fremme en udbredt anvendelse af den integrerede forvaltningsform via et samlet flerårigt regionalt program for det pågældende område, således at der opnås en samlet egnsudvikling på mellemlang og lang sigt, som tager højde for den enkelte regions behov og særtræk. Regionsudvalget er enig i kritikken af den nuværende procedure og opfordrer til, at Kommissionen internt afstemmer procedurebestemmelserne efter hinanden og skaber forudsætningerne for en effektiv integreret indsats indtil begyndelsen af den næste programperiode. De berørte tjenestegrene bør i den nærmeste fremtid gå i gang med de nødvendige reformer af den interne forvaltning.

3.12. Forudgående vurdering, overvågning og evaluering

3.12.1. Der er ingen tvivl om, at en intensiv overvågning og vurdering af strukturfondsindsatsen er nødvendig. Det er i EU-borgernes interesse, at strukturfondene giver »valuta for pengene«. Det er også i borgernes interesse, at der gennemføres en streng finanskontrol, så misbrug af strukturfondsmidlerne effektivt kan bekæmpes. Regionsudvalget anbefaler derfor, at vurderings- og overvågningsprincipperne fastholdes i fremtiden - under hensyntagen til cost-benefit forholdet - ikke mindst som et udtryk for partnerskabsprincippet. De hidtidige erfaringer viser imidlertid, at den aktuelle evalueringsproces er yderst kompleks. Desuden stilles der stadig flere krav til rapporterne. En forenkling af overvågningsprocedurerne ville derfor være velkommen. Regionsudvalget foreslår, at rapporterne koncentreres om konkrete informationer. De nødvendige overvågnings- og vurderingsforanstaltninger bør træffes på partnerskabsbasis mellem Kommissionen og støtteregionerne.

3.12.2. Den forudgående vurdering, som har en helt anden karakter og andre mål end den efterfølgende evaluering, bør revideres med hensyn til fremgangsmåden og styrkes. Det drejer sig ikke så meget om på forhånd at fastlægge de kvantitative mål, der skal nås, men snarere om at gå i dybden med overvejelser over den pågældende programregion, så at man kan tage hensyn til dens dynamik samt stærke og svage punkter i forhold til økonomiens globalisering og i denne forbindelse foregribe de påtænkte foranstaltningers og projekters potentielle effekt.

3.12.3. Overvågningsudvalgene er et synligt udtryk for partnerskabsprincippet. Arbejdet i disse udvalg har efter fondsforvalternes opfattelse stået sin prøve og sikret en effektiv programovervågning. For yderligere at forbedre dette arbejde bør overvågningsudvalgenes kompetenceområder udvides, og de bør kunne træffe endelige afgørelser, navnlig hvad angår den finansielle afvikling. Dette må ikke føre til, at det ansvar, der påhviler de folkevalgte repræsentanter i regionerne, udhules i modstrid med de grundlæggende demokratiske principper. Ændringer i bidragene til fondsmidlerne bør således ikke længere skulle forelægges Kommissionen til godkendelse, så snart overvågningsudvalget har truffet beslutning herom. Her er det tvingende nødvendigt at indføre forbedringer, så meget mere som Kommissionens beslutninger i mellemtiden strækker sig over et længere tidsrum, som i sidste ende hindrer en hurtig og gnidningsløs gennemførelse af interventionerne.

3.12.4. Inden for rammerne af den partnerskabsbaserede overvågning foreskriver forordningerne, at der midt i programperioden foretages en midtvejsrevision med en status over interventionerne i regionerne, som kan afføde forslag om videreudvikling af programmet. Regionsudvalget anser dette for nødvendigt for en målrettet tilpasning af interventionerne til ændrede økonomiske og sociale betingelser. Ved midtvejsrevisionen skal der dog tages højde for kravene om sparsommelighed og formålstjenlighed.

3.12.5. »Ex post«-evalueringen gør det muligt at drage slutninger om strukturfondsindsatsen. »Ex post«-evalueringen må tilpasses den nye metode for »ex ante«-vurderingen.

3.12.6. I øjeblikket kan der kun drages begrænset nytte af den indsigt, der er vundet. Ifølge støttebestemmelserne vil man først have en brugbar viden om interventionen, når det pågældende projekt fysisk er afsluttet. Dette tidsrum strækker sig imidlertid to år ind i den nye støtteperiode. Det er dermed udelukket, at resultaterne af »ex post«-evalueringen kan udnyttes hensigtsmæssigt i forberedelsen af den nye støtteperiode.

3.13. Udbetalinger

Regionsudvalget går ind for, at EU-institutionerne går over til et regionaliseret udbetalingssystem, da det bestående system i nogle medlemsstater gør udbetalingerne til enkeltregioner afhængig af udviklingen i alle de øvrige regioner i medlemsstaten. Regionsudvalget er overbevist om, at et sådant nyt system ville forbedre forvaltningen af fondene og gøre den uafhængig af udviklingen i de øvrige regioner.

4. Konklusion

4.1. Regionsudvalget sætter pris på de positive resultater, der er nået med EU's strukturpolitik, men pointerer samtidig, at der også fremover skal gøres en stor indsats for at styrke den økonomiske og sociale samhørighed i Europa.

4.2. Endvidere fremhæver Regionsudvalget behovet for at tilpasse EU's strukturpolitik til de udfordringer, der især ligger i økonomiens tiltagende globalisering og den forestående udvidelse af Unionen - samtidig med at grundprincipperne bevares.

4.3. Regionsudvalget går ind for udvidelsen, men understreger, at Fællesskabets indre solidaritet og solidariteten med ansøgerlandene ikke må spilles ud mod hinanden.

4.4. Regionsudvalget giver sin tilslutning til en hurtig realisering af ØMU'en og betoner, at der ikke må opstå konflikt mellem konvergenspolitikken og samhørighedspolitikken.

4.5. I lyset af disse udfordringer kræver Regionsudvalget, at EU's strukturpolitik gribes an på en ny måde, så at erfaringerne fra den løbende programperiode udnyttes til at skabe en mere ambitiøs strategi med strengere anvendelse af støttekriterierne og mere fleksible procedurer.

4.6. Regionsudvalget mener, at EU's strukturpolitik efter 1999 bør tilpasses på følgende felter:

4.6.1. Strukturpolitikkens andel af EU-budgettet og af EU's BNP samt tildelingen af finansielle midler til de enkelte fonde og mål bør ikke realt reduceres i forhold til 1999-niveauet.

4.6.2. Støtten bør koncentreres om de mest trængende regioner og de alvorligste problemer gennem en tilpasning af måldefinitionerne:

a) Indførelse af et geografisk mål, som støtter regioner med udviklingsefterslæb på grundlag af en streng anvendelse af indikatorerne for afgrænsning af de hidtidige mål 1- og mål 6-områder. Støtten til disse regioner bør prioriteres højt.

b) Indførelse af et geografisk mål, som støtter omstrukturering i industriregioner, tætbebyggede byområder og landdistrikter.

c) Indførelse af et horisontalt mål om tilpasning af arbejdsstyrken til ændringerne i erhvervslivet, styrkelse af beskæftigelsen og genindslusning af arbejdsløse.

4.6.3. Støttens indhold bør tilpasses de pågældende regioners produktivitets- og beliggenhedspotentiale samt særlige kendetegn.

4.6.4. Partnerskabsprincippet bør udmøntes i et virkeligt ligeberettiget partnerskab gennem indgåelse af en støtteaftale mellem Kommissionen, medlemsstaten og de støttemodtagende regioner. Denne aftale skal indeholde programmet for tildelingen af støttemidlerne. Desuden bør overvågningsudvalgenes beføjelser udvides.

4.6.5. Programmeringsproceduren bør forenkles, så den kun består af én fase. Den støtteaftale, der skal udarbejdes af medlemsstaterne og de støttemodtagende regioner, bør begrænses til de analyser og punkter, der er nødvendige for gennemførelse af interventionerne. De gældende nationale eller regionale bestemmelser skal kunne lægges til grund for den praktiske gennemførelse af strukturfondsinterventionerne. Desuden er det nødvendigt i højere grad at lade planlægningen i medlemsstaterne foregå på det regionale plan. I de regioner, hvor der er flere forskellige generelle mål, bør man fremme en udbredt anvendelse af den integrerede forvaltningsform via et samlet flerårigt regionalt program for det pågældende område, således at der opnås en samlet egnsudvikling på mellemlang og lang sigt, som tager højde for den enkelte regions behov og særtræk.

4.6.6. Det bør fortsat være de støttemodtagende regioner, der selv vælger de optimale interventionsformer inden for rammerne af de disponible midler. Regioner med udviklingsefterslæb kan også fremover forvente højere støttesatser.

4.6.7. For at tilskynde til effektiv forvaltning af fondene på regionalt plan bør udbetalingerne i alle medlemsstaterne regionaliseres.

4.6.8. Den nye generation af EF-initiativer bør koncentreres om innovative, grænseoverskridende og interregionale sektorer, der kan bidrage til at skabe strukturelle forbedringer, og de bør gennemføres via målområdeprogrammerne, hvor det er muligt. De administrative procedurer for pilotprojekterne bør også gøres enklere og mere gennemsigtige.

4.6.9. Regionsudvalget opfordrer Kommissionen til senest i begyndelsen af 1998 at fremlægge forslag til ændring af strukturfondsforordningerne og forbeholder sig ret til at afgive nye udtalelser på baggrund af de her fremsatte forslag.

Bruxelles, den 19. november 1997.

Pasqual MARAGALL i MIRA

Formand for Regionsudvalget

() EFT C 100 af 2.4.1996, s. 72.