DA    DA DA 
 
   
DA    DA  KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER 
Bruxelles, den 25.3.2009 
SEK(2009) 356 
  
ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE 
 
Ledsagedokument til  
Forslag til 
 
RÅDETS RAMMEAFGØRELSE 
 
om bekæmpelse af seksuelt misbrug af børn, seksuel udnyttelse af børn og 
børnepornografi og om ophævelse af rammeafgørelse 2004/68/RIA  
  
 
RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN  
 
 
 
{KOM(2009) 135} 
{SEK(2009) 355}  
 
   
DA 2   DA RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN  
1. HVAD ER PROBLEMET ? 
Seksuelt misbrug og seksuel udnyttelse af børn er sæ rligt alvorlige former for forbrydelser, da 
de er direkte rettet mod børn, som har krav på særlig beskyttelse og omsorg. De giver ofrene 
langvarige fysiske, psykologiske og sociale mén, og det forhold, at fænomenet ikke er til at få 
bugt med, undergraver de centrale værdier i et moderne samfund vedrørende særlig 
beskyttelse af børn og tillid til relevante statslige institutione r. På trods af manglen på 
fyldestgørende og pålidelige sta tistikker tyder undersøge lser på, at et betydeligt mindretal af 
børn i Europa udsættes for seksuelle overg reb i deres barndom, og undersøgelser tyder 
ligeledes på, at fænomenet ikke bliver mindre med tiden, men snarere på, at visse former for 
seksuel vold er stigende. 
Hvad angår børneofre er sårbarhed den vigtig ste årsag til fænomenet, som skyldes en række 
faktorer. Utilstrækkelig respons fra de meka nismer, der skal sikre håndhævelse af love, 
bidrager til udbredelsen af fæno menet, og problemet bliver kun væ rre af, at visse former for 
lovovertrædelser går på tværs af grænser. Ofre tøver med at anmelde misbrug, fordi de skammer sig eller frygter konsekvenserne, forske lle i national straffe ret og procedurer kan 
medføre forskelle i efterforskningen og retsforf ølgningen i de forskellige lande, og straffede 
forbrydere kan vedblive at være  farlige efter at have afsone t deres straf. Udviklingen i 
informationsteknologi har gjort disse problemer stør re, idet det er blevet  lettere at fremstille 
og udbrede billeder af børn, der misbruges seksue lt, samtidig med at forbryderne kan bevare 
deres anonymitet. Samtidig skal de nationale  retssystemer kunne håndtere et stort antal 
medskyldige med forskellige grader af ansvar , og som opererer i forskellige jurisdiktioner. 
Det forhold, at det er blevet le t at rejse, og at der er store indkomstforskelle, har i den grad 
øget den såkaldte sexturisme, som oftest bety der, at børnemisbrugere straffrit kan begå 
lovovertrædelser i udlandet. Udover de vanskeligheder, der er forbundet med 
retsforfølgningen, kan der også tjenes mange penge på organiseret kriminalitet uden større risiko. 
2. H
VAD ER BEGRUNDELSEN FOR EU- FORANSTALTNINGER ? 
Den nationale lovgivning dækker nogle af problemerne i forskellig grad. Den er dog hverken 
solid eller konsekvent nok til at kunne lægges til gr und for en større soci al indsats for at 
bekæmpe dette skræmmende fænomen. På EU-plan betyder Rådets rammeafgørelse 
2004/68/RIA, at man foretager et minimum af til nærmelse af medlemsst aternes lovgivning for 
at gøre de mest alvorlige form er for seksuelt misbrug og seks uel udnyttelse af børn strafbart, 
udvide den nationale jurisdiktions kompetence og sikre ofre et mi nimum af bistand. Selv om 
kravene generelt er blevet gennemført, har rammeafgørelsen en række mangler. Den 
tilnærmer kun lovgivningen vedrørende et begr ænset antal lovovertrædelser, omhandler ikke 
nye former for misbrug og udnyttelse, hvortil der anvendes informatio nsteknologi, fjerner 
ikke hindringerne for at retsforfølge uden for nationalt territorium, tilgodeser ikke alle de 
 
   
DA 3   DA specifikke behov, et barneoffer har, og indeholder ikke hensigtsmæssige foranstaltninger til at 
forebygge lovovertrædelser. 
Det eksisterende politi- og retssamarbejde  har nok nogen virkning, nå r disse former for 
forbrydelser skal tackles. Endvidere bl ev Europarådets konvention CETS nr. 201 om 
bekæmpelse af seksuel udnyttelse og seksue lt misbrug af børn vedtaget i 2007, og den udgør 
uden tvivl den hidtil højeste internationale standard for beskyttelse af børn mod seksuelt 
misbrug og seksuel udnyttelse. Hvis alle me dlemsstater gennemførte konvention CETS nr. 
201 ville det også medføre betydelige forbedringe r. Der er dog ingen ga ranti for, at alle 
medlemsstater ratificerer konve ntionen i nær fremtid på gr und af langsommelige nationale 
procedurer og manglende frist for ratificeringen. Konventionen kan heller ikke etablere en 
skrap kontrolordning for at sikre ordentlig gennemførelse. 
Af disse årsager er involverede parter stærke fortalere for specifikke foranstaltninger, der er 
mere effektive. 
3. HVAD ER MÅLENE ? 
EU's generelle politiske mål på dette område, jf. artikel 29 i traktaten om Den Europæiske 
Union, er at forebygge og bekæmp e overgreb mod børn, hvilket om fatter seksuelt misbrug af 
børn og seksuel udnyttelse af børn. 
Dette generelle mål kan nås ved foransta ltninger, der skal opfylde følgende specifikke og 
operationelle mål : 
A. Specifikt mål: at retsfo rfølge forbrydere effektivt  
Operationelle mål:  
A.1 At indføre straffe, der er ef fektive, står i et  rimeligt forhold til lovovertrædelsens 
grovhed og har en afskrækkende virkning , over for forbrydere, som misbruger eller 
udnytter børn seksuelt. 
A.2 At lette efterforskningen af forbry delser og indledningen af straffesager  
A.3 At retsforfølge forbrydere for lovovertrædelser  i form af misbrug eller udnyttelse, 
der er begået i udlandet  
A.4 At fjerne hindringer for internationalt samarbejde  og fremme brugen af 
efterforskningsmetoder, som er effektive i forbindelse med organiseret kriminalitet og sager, der går på tværs af grænser 
B. Specifikt mål: at be skytte ofres rettigheder
 
Operationelle mål:  
 
   
DA 4   DA B.1 At lette ofres adgang  til retsmidler og til hensigtsmæssige specifikke 
beskyttelsesforanstaltninger 
B.2 At sikre, at børneofre  for seksuelt misbrug og seksuel udnyttelse ikke lider skade  af 
at skulle deltage i efte rforskning og straffesager. 
C Specifikt mål: at forhindre seksuelt  misbrug og seksue l udnyttelse af børn  
Operationelle mål:  
C.1 At fremme adgangen til interventionspr ogrammer og foranstaltninger  som et 
middel til at forhindre gentagne forbrydelser og førstegangsforbrydelser mod børn. 
C.2 At sikre, at der træffes de fornødne sikkerhedsforanstaltninger  over for forbrydere, 
der har misbrugt eller udnyttet børn seksuelt, og som stadig udgør en fare efter løsladelsen, og 
at disse foranstaltninger gennemføres effektivt  i hele EU 
C.3 Rent teknisk at forhindre eller gøre det mere van skeligt at få adgang til og 
udbrede børnepornografi, navnlig på internettet . 
D. Specifikt mål: at etable re effektive kontrolordninger  
Operationelt mål:  
D.1 At indføre harmoniserede na tionale ordninger, hvorved man kan måle omfanget af 
denne form for forbrydelser  og kontrollere, om politikken  for bekæmpelse af seksuelt 
misbrug og seksuel udn yttelse af børn virker effektivt . 
4. HVILKE POLITISKE LØ SNINGER FINDES DER ? 
Der er set på forskellige politiske lø sninger på, hvordan målet kan opfyldes. 
• Politisk løsning 1: Ingen nye EU-foranstaltninger  
EU træffer ingen nye foransta ltninger (lovgivning, i kke-politiske instrumenter, finansiel 
støtte) til at bekæmpe seksuelt misbrug og se ksuel udnyttelse af børn, mens medlemsstaterne 
derimod kan fortsætte undertegnelsen og ratific eringen af Europarådets konvention CETS nr. 
201. 
• Politisk løsning 2: Supplering af gældende  lovgivning med forans taltninger af ikke-
lovgivningsmæssig karakter  
Gældende EU-lovgivning, navnlig rammeafgørelse  68/2004/RIA, ville ikke blive ændret. I 
stedet ville der blive truffet foranstaltninger af  ikke-lovgivningsmæssig ka rakter for at støtte 
en koordineret gennemførelse af national lovgivning. Det ville om fatte udveksling af 
 
   
DA 5   DA oplysninger og erfaringer vedrør ende retsforfølgning, bes kyttelse eller forebyggelse, 
bevidstgørelse, samarbejde med den private sektor og ansporing t il selvregulering eller 
etablering af ordninger om dataindsamling.  
• Politisk løsning 3: Ny lovgivning om retsforføl gning af gerningsmænd, beskyttelse af ofre 
og forebyggelse af lovovertrædelser  
Der ville blive vedtaget en ny rammeafg ørelse, hvori indarbejdes den gældende 
rammeafgørelse, visse bestemmelser i konventio nen CETS nr. 201 og yderligere elementer, 
som ingen af disse indeholder. Det ville f.eks. betyde, at alvorlige form er for seksuelt misbrug 
og seksuel udnyttelse af børn, såsom nye forbr ydelser, hvor it benyttes, og som i øjeblikket 
ikke er omfattet, ville blive gjort strafbare. De r ville blive indført bestemmelser til at fremme 
efterforskningen af forbrydelser og mulighede rne for tiltalerejsning, regler for udvidelse af 
den nationale jurisdiktionskompetence, beste mmelser til at beskytte og hjælpe ofre i 
straffesager, og der vil blive truffet foranstaltninge r til at forhindre, at forbrydelser gentages, 
og til at sikre, at adgangen til børnepornografi blokeres. 
• Politisk løsning 4: Ny omfattende lovgi vning for at øge retsforfølgningen af 
gerningsmænd, beskyttelsen af ofre og forebygge lsen af lovovertrædelser (som i løsning 3)  
samt foranstaltninger af ikke-lovgivni ngsmæssig karakter (som i løsning 2)  
De gældende bestemmelser i rammeafgørelse 68/2004/RIA vi lle blive suppleret med EU-
foranstaltninger for at ændre materiel straffe ret og straffeproces, beskytte ofre og forebygge 
lovovertrædelser som i løsning 3, og derudover vi lle der blive truffet de foranstaltninger af 
ikke-lovgivningsmæssig karakter, so m er nævnt i løsning 2, for at forbedre gennemførelsen af 
national lovgivning i straffesage r som følge af ændringerne og for at indføre værktøjer til 
efterforskning, retsforfølgni ng, beskyttelse og forebyggelse ud over strafferetten. 
5. HVORDAN ADSKILLER LØSNINGERNE SIG FRA HINANDEN ? 
Løsning 1 (status quo) kan medføre betyde lige forbedringer, hvis medlemsstaterne 
undertegner, ratificerer og gennemfører konventi on CETS nr. 201, hvilket det ser ud til, at de 
er villige til. På grund af de meget langsommelige nationale  ratifikationsprocedurer, som 
skyldes mangel på retligt bindende EU-regler, samt manglen på en skrap kontrolordning, er 
det dog usikkert, hvornår og i hvilket omfang konve ntionen vil få positiv betydning i praksis. 
Løsning 2 ville gøre gennemførelse n af de gældende retlige re gler mere effektiv, men den 
ville ikke være tilstræk kelig til at forbedre retsforfølgningen på en række områder, hvor der 
kræves et specifikt  retligt grundlag. 
Løsning 3 ville forbedre forholdene sammen lignet med den nuværende situation. Den ville 
styrke lovgivningen på områder, som i dag er  omfattet af EU-retten om retsforfølgning af 
forbrydere og beskyttelse af børneofre. Den ville også gøre det muligt at træffe forebyggende 
foranstaltninger og derved forbedre besk yttelsen af børn generelt. De økonomiske 
omkostninger forventes at blive opvejet af de  sociale og økonomiske fordele ved en mere 
 
   
DA 6   DA effektiv bekæmpelse af disse forbrydelser. En forbedring af de grundlæggende rettigheder 
ville også opveje den risiko for krænkelse,  som visse foranstaltninger indebærer. 
Løsning 4 ville øge effekten af foranstaltninge rne i løsning 2 og 3 ved at kombinere dem og 
anspore medlemsstaterne til at samarbejde om at indføre værktøjer og forbedre gennemførelsen af de mere omfa ttende retsregler, der indføres. 
Ifølge analysen af de økonomiske og soci ale konsekvenser og konsekvenserne for 
grundlæggende rettigheder udgør løsning 3 og 4 den bedste tilgang til problemerne og til at 
opfylde målene i forslaget. Løsning 4 bør  foretrækkes efterf ulgt af løsning 3.