Udtalelse om Grønbogen »Mod en energipolitik i Den Europæiske Union« (95/C 256/10)

Kommissionen besluttede den 24. januar 1995 under henvisning til EF-Traktatens artikel 198, stk. 2, at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om Grønbogen »Mod en energipolitik i Den Europæiske Union«.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Energi, Kernekraft og Forskning, som udpegede C.B. von der Decken til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 22. juni 1995.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 327. plenarforsamling af 5. og 6. juli 1995, mødet den 5. juli, med et flertal af stemmer for og 3 hverken for eller imod følgende udtalelse.

1. Indledning

1.1. Grønbogen »Mod en energipolitik i Den Europæiske Union« blev vedtaget i januar 1995 efter månedlange intensive drøftelser med nationale myndigheder og berørte organisationer.

1.2. Som led i drøftelserne modtog Kommissionen talrige skriftlige bidrag, specielt som reaktion på det forberedende dokument, som den dengang havde udarbejdet.

1.3. I november 1994 sammenfattede Kommissionen det forberedende dokument og alle bidragene under titlen »Preparatory material for the Green Paper on new guidelines on energy policy«.

1.4. Grønbogens hovedmål er ifølge Kommissionen at forsyne de europæiske institutioner med elementer til vurdering af EF's rolle på energiområdet.

1.5. Grønbogen skal stimulere diskussionen om energiproblematikken blandt alle berørte, ansvarlige og interesserede og udgør derfor ikke et politisk dokument. Den skal i alt væsentligt give et overblik over energisituationen og perspektiverne for de næste tyve år. I erkendelse af, at energisektoren er på vej ind i en periode med vidtrækkende ændringer og under hensyntagen til

- miljøkravene,

- markedernes liberalisering,

- forslagene om effektiv energiudnyttelse,

- stigning i energiforbruget,

- de geopolitiske ændringer, som påvirker både EF's forsyningssikkerhed og forbrugsmønstrene,

skal grønbogen sætte Kommissionen i stand til i en fremtidig hvidbog at redegøre for, hvad den opfatter som problematikkens væsentlige aspekter, og hvilke følger den medfører for Den Europæiske Union, og derigennem fastlægge de vigtigste nøglepunkter i en EF-energipolitik.

1.6. Kommissionen håber, at Rådet efter denne første etape vil vedtage konklusioner om bestemte politiske retningslinjer for arbejdets fortsættelse; Kommissionen vil derefter udarbejde en hvidbog, som forventes forelagt senest ved udgangen af 1995.

1.7. ØSU besluttede allerede i marts 1993 at udarbejde en initiativudtalelse om »EF's energipolitik« (), som blev vedtaget med stort flertal den 14. september 1994.

1.7.1. Som led i det forberedende arbejde afholdt sektionen blandt andet to høringer for at få kendskab til uvildige sagkyndiges mening og for at indhente meningstilkendegivelser fra de vigtigste interesseorganisationer med tilknytning til energisektoren.

1.8. ØSU's udtalelse om »EF's energipolitik« blev udarbejdet stort set sideløbende med Kommissionens grønbog. Indholdet af ØSU's udtalelse kunne derfor af tidsmæssige grunde ikke fuldt ud tages med i billedet i Kommissionens grønbog.

1.9. Initiativudtalelsen om »EF's energipolitik« afspejler stadig ØSU's holdning i dag og kan og skal anses for en bestanddel af denne udtalelse; de to udtalelser skal derfor læses sammen.

1.10. For at undgå gentagelser vil ØSU derfor i den foreliggende udtalelse kun komme ind på en række supplerende spørgsmål, som er berørt i grønbogen.

1.11. Denne udtalelses kritiske bemærkninger om grønbogen har til formål at stimulere Kommissionens arbejde med hvidbogens formulering.

2. Generelle bemærkninger

2.1. ØSU er enig med Kommissionen i, at det haster med at tage fat på spørgsmålet om »energipolitik« og drøfte dette intensivt. Dette var også baggrunden for, at ØSU allerede i 1993 påbegyndte udarbejdelsen af den initiativudtalelse, som den foreliggende udtalelse er et supplement til.

2.2. ØSU udtrykker tilfredshed med, at Kommissionen er til sinds at lade grønbogen indvarsle en omfattende debat, så EF får mulighed for »at opstille nye energipolitiske mål, der vil tjene som referenceramme til Fællesskabets og medlemsstaternes aktioner«. ØSU noterer sig, at »grønbogen skal give de europæiske institutioner de oplysninger, der er nødvendige for at vurdere, om Fællesskabet eventuelt bør spille en større rolle på energiområdet«.

2.3. ØSU mener imidlertid ikke, at Kommissionens grønbog lever op til disse store ambitioner. I grønbogen kan og skal der nemlig ikke, ligesom i den hvidbog, som Kommissionen bebuder udsendt til efteråret, formuleres en langfristet, strategisk energipolitik. Kommissionen bør dog i det mindste fremføre nogle klare oplæg til en EF-energipolitik, som står over de nationale politikker og sigter mod konvergens herimellem. Netop her kunne det være gjort særligt tydeligt, hvorfor det er nødvendigt med en langfristet strategi for en EF-politik, som skal være et supplement til de nationale energipolitikker, og med en nøje definering af ansvarsbeføjelserne.

2.4. Det er imidlertid ikke blot i formuleringen af langfristede energipolitiske mål, men også i den praktiske gennemførelse og omsætning af energipolitikken, at afgrænsningen af ansvaret mellem EF og de enkelte lande, dvs. subsidiaritet (institutionelle spørgsmål), er af stor betydning. Kommissionen har derfor afsat en del plads i grønbogen til disse institutionelle spørgsmål.

2.5. Desværre er grønbogens kommentarer meget generelle, også på dette punkt. Bemærkninger som »Fællesskabet har et energipolitisk ansvar« er ikke særlig nyttige; en bemærkning som den følgende er for vag:

»Fællesskabets rolle består i at stille alle dets horisontale og sektorbestemte instrumenter til rådighed for disse målsætninger, for dels at sikre at integrering af markedet sker under hensyntagen til kravene af almindelig samfundsinteresse, og dels at fællesskabsdimensionen kan drage fordel af aktioner og politikker fastsat på nationalt plan.«

(Pkt. 67)

Spørgsmålet om instrumenter behandles i det følgende kapitel »Særlige bemærkninger«.

2.6. I alle tilfælde indeholder grønbogen intet tilløb til en klar, systematisk afgrænsning af beføjelserne. Det er derfor med grønbogen i hånden ikke muligt at vurdere, med udgangspunkt i en bedømmelse af fordelingen af beføjelserne mellem EF's nationale og regionale niveauer og mellem det offentlige og virksomhederne, om Den Europæiske Union skal spille en aktivere rolle i energisektoren eller ej, ikke mindst da energipolitikken generelt set i stigende omfang påvirkes af internationalt aktive virksomheder.

2.7. ØSU ønsker ikke på nuværende tidspunkt at tage stilling til bilagenes oplysninger om den energiøkonomiske situation og om de forventede udviklingstendenser (scenarier), da Kommissionen har til hensigt at medtage en udførlig, aktuel fremstilling heraf i den bebudede hvidbog.

2.8. ØSU beklager, at Kommissionen endnu ikke har offentliggjort sin bebudede meddelelse om det vejledende kerneenergiprogram for Fællesskabet (PINC), da ØSU anser denne meddelelse for et nødvendigt grundlag for hvidbogens udarbejdelse. ØSU gør Kommissionen opmærksom på, at den ifølge EURATOM-traktatens artikel 40 har pligt til at offentliggøre et sådant program med regelmæssige mellemrum.

3. Særlige bemærkninger

3.1. En fremtidig energipolitiks mål

3.1.1. Under overskriften »Energipolitikkens krav« anfører Kommissionen følgende i grønbogens indledning:

»I grønbogen analyseres ligeledes målene for Fællesskabets energipolitik i forhold til de konstaterede udfordringer.

Disse mål synes klare; det drejer sig om at forvalte faktorerne på en måde, der sikrer, at de individuelle og industrielle brugeres behov opfyldes billigst muligt og på vilkår, der garanterer forsyningssikkerhed og miljøbeskyttelse. Men gennemførelsen af disse mål kan få modsatrettede virkninger. Vanskeligheden består således i at finde frem til en ligevægt, der bedst muligt opfylder disse krav. I grønbogen drøftes måderne for en afbalanceret opfyldelse af de tre mål inden for et europæisk integreret marked.«

3.1.2. På den anden side gives der i kapitel II en detaljeret beskrivelse af følgende mål med den fremtidige energipolitik: den globale konkurrenceevne, forsyningssikkerhed og miljøbeskyttelse.

3.1.3. I kapitel II nævnes forsyningssikkerhed og miljøbeskyttelse igen som væsentlige forhold.

3.1.4. Denne begrebsmæssige uklarhed fortsætter i beskrivelsen af »Målene for energipolitikken« i kapitel II. Det fremgår slet ikke tydeligt, om der er tale om formulering af mål eller om problembeskrivelser. Især målet »global konkurrenceevne« er særdeles uklart. Sigtes der her til energiproducenternes konkurrenceevne, hvoraf nogle er multinationale koncerner og statsvirksomheder med monopolstatus, eller forbrugernes konkurrenceevne, den europæiske industri, eller sigtes der i realiteten til virkemåden i et liberaliseret indre marked med så få regelsæt som muligt?

3.1.5. Hvis der af denne beskrivelse af den globale konkurrenceevne skal kunne afledes eller sammenfattes reelle mål, er det nødvendigt at stille disse mål op i en prioriteret rækkefølge set i relation til en langsynet, langfristet forsyningssikkerhedspolitik.

3.1.5.1. Hvor ligger prioriteterne, når tendensen f.eks. i tilfælde af liberalisering af energimarkedet går i retning af én bestemt energikilde, hvilket kan give problemer med spredning af forsyningssikkerheden?

3.1.6. Det er nødvendigt at udforme en procedure til fastlæggelse af prioriteterne, så der sker en samordning mellem almennyttige opgaver og liberaliseringen.

3.1.7. Kommissionen skriver følgende: »Synergierne mellem konkurrencemålsætningerne, energisikkerhed og miljøbeskyttelse bør udvikles; i tilfælde af konflikt mellem forskellige målsætninger skal der udarbejdes ledsagende foranstaltninger.« (Pkt. 2.3. »Miljø« - 2. afsnit). Der melder sig det spørgsmål, hvilke synergier der er tale om, om disse synergier er tilstrækkelige og hvilke ledsagende foranstaltninger, der sigtes til. Også her er det nødvendigt at samordne fastlæggelsen af prioriteter.

3.1.8. Foreneligheden mellem internalisering af de eksterne omkostninger og målet om den globale konkurrenceevne er også problematisk.

3.1.8.1. Om internalisering af de eksterne omkostninger har ØSU udtalt sig udførligt i en udtalelse af 27. april 1995 om Kommissionens meddelelse () om økonomisk vækst og miljøet; det er derfor ikke nødvendigt at behandle dette spørgsmål i denne udtalelse.

3.1.9. Kommissionen har selv opstillet to mål, nemlig

- begrænsning af reguleringen ved indførelsen af det liberaliserede indre marked

og

- tilbagevenden til mere udstrakt brug af økonomiske instrumenter (såsom skatter, afgifter, tekniske forskrifter).

Foreneligheden mellem disse mål er særlig problematisk, fordi det er nødvendigt at fastlægge prioriteringen af de mange forskellige former for klassiske elementer, som indgår i energipolitikken og dennes fremtidige opgaver.

3.1.10. ØSU mener, at det allerede fremgår af disse få eksempler, at der i grønbogens kapitel II ikke tages tilløb til formulering af energipolitiske mål; der er snarere tale om en beskrivelse af problematikken. Frem for alt lader Kommissionen i vid udstrækning spørgsmålet om målsætningernes prioritering henstå åbent, selv om den tilsyneladende tillægger det indre marked topprioritet. ØSU mener, at man kun via en vedvarende afbalancering af disse prioriteter kan tage højde for de krav, som må stilles til en fremtidig energipolitik.

3.1.11. ØSU finder det presserende at påpege, at der ud over de tre mål, som der sigtes til i grønbogens kapitel II (global konkurrenceevne, forsyningssikkerhed, miljø), findes to andre vigtige mål.

3.1.11.1. For det første økonomisk og social samhørighed, som ØSU har afgivet en indgående udtalelse om (). Det er overraskende, at Kommissionen ikke nævner dette mål i grønbogen og heller ikke anerkender sin meddelelse fra februar 1994 om dette spørgsmål eller ØSU's udtalelse.

3.1.11.2. For det andet tilvejebringelse af beskæftigelsesmuligheder ved hjælp af energipolitikken. Dette mål skal være en integrerende del af ethvert scenario, som bør beskrives nærmere i hvidbogen.

3.1.12. ØSU mener, at disse to mål også bør behandles i hvidbogen.

3.2. Instrumenterne

3.2.1. Fastlæggelse af langfristede, strategiske, energipolitiske mål og disse måls omsættelse i praksis er af afgørende betydning for energipolitikken, ligesom de nødvendige økonomiske og regulerende instrumenter er det.

3.2.2. Netop i brugen af disse instrumenter er det specielt vigtigt at få EF's og de enkelte landes ansvar og beføjelser defineret så konkret som muligt.

3.2.3. Ifølge Kommissionen vil grønbogen bidrage til fastlæggelse af en ny regulerende ramme for energisektoren. Man peger også på det store antal økonomiske og regulerende instrumenter samt det forhold, at disse er nødvendige for en energipolitik. Der gøres dog intet forsøg på klart at fastlægge ansvar og kompetencer i henseende til disse instrumenter.

3.2.4. Trods Kommissionens grundlæggende holdning, som går ud på, at man ved indførelsen af det liberaliserede indre marked skal begrænse de regulerende foranstaltninger til det absolut nødvendige, samt den holdning, at indgreb fra det offentliges side, herunder EF, kun er berettiget i ganske få tilfælde, gives der i grønbogen en mangfoldighed af henvisninger om den centrale rolle, som Kommissionen tillægger de økonomiske og regulerende instrumenter; derimod anføres en afgrænsning af ansvaret og kompetencen intetsteds.

3.2.5. I vurderingen af den nuværende situations mangler og utilstrækkeligheder når Kommissionen frem til følgende konklusion:

»Med hensyn til rammerne for Fællesskabets indsats viser analysen, at der er problemer med sammenhængen mellem de forskellige instrumenter på grund af manglende klarhed i fastsættelsen af Fællesskabets energipolitiske ansvar.« (Indledningen, kapitlet »Politiske retningslinjer« pkt. 3).

3.2.6. Endvidere:

»Fællesskabet råder over mange instrumenter, der direkte og indirekte påvirker energipolitikkerne og skal anvendes i tråd med de fælles energimål.« (Pkt. 24)

og:

»Fællesskabets rolle består i at stille alle dets horisontale og sektorbestemte instrumenter til rådighed for disse målsætninger, for at sikre at integrering af markedet sker under hensyntagen til kravene af almindelig samfundsinteresse.« (Pkt. 67)

og:

»Disse politikker bør klart udformes, således at de afbalancerer omkostningerne og fordelene under hensyntagen til kriterier, der indgår i valget af politiske instrumenter. Generelt set indebærer dette en omlægning mod større anvendelse af de økonomiske instrumenter, idet sådanne instrumenter gør det muligt at nå frem til løsninger med lavere omkostninger. Der eksisterer en vifte af økonomiske instrumenter, der hver især kendetegnes ved særegne træk, såsom afgifter og skatter, kvoter, der kan forhandles, systemer med depoter, der kan refunderes, tekniske reguleringer vedrørende forbrugsvarer og under visse omstændigheder frivillige aftaler.«

(Pkt. 78)

3.2.7. ØSU anser disse instrumenter og deres håndhævelse, i forbindelse med omsættelse af de energipolitiske mål, for et centralt problem i enhver energipolitik, og der melder sig derfor følgende spørgsmål:

3.2.7.1. Hvilke »mange instrumenter« er det, at EF råder over til at påvirke energipolitikken direkte eller indirekte? Af hensyn til gennemsigtigheden anser ØSU en oversigt over disse instrumenter, med angivelse af ansvar og kompetence, for absolut påkrævet.

3.2.7.2. Hvilke yderligere instrumenter planlægges eller anses for nødvendige, såsom f.eks. styrkelse af den økonomiske og sociale samhørighed?

3.2.7.3. Brugen af de forskellige instrumenter forudsætter, at der foreligger et energipolitisk koncept, som er afstemt efter EU's forskellige politikker. Dette forudsætter igen en klar definering i overensstemmelse med subsidiaritetsprincippet mellem EU og medlemsstaterne.

3.2.7.4. I særdeleshed skal det tydeliggøres, hvem der fastlægger prioriteterne mellem de forskellige politikker, og hvem der har beføjelse til at bringe de forskellige instrumenter i anvendelse.

3.2.7.5. Det må tillige sikres, at de forskellige politikker afstemmes efter hinanden inden for Kommissionen.

3.2.8. ØSU mener, at det af hensyn til en gennemsigtig energipolitik og subsidiariteten haster med at finde en løsning på disse problemer. Dette ville også være til nytte som forberedelse af de afgørelser, der skal træffes på regeringskonferencen angående behovet for yderligere instrumenter og/eller behovet for en sammenhængende institutionel ramme for energipolitikken.

Bruxelles, den 5. juli 1995.

Carlos FERRER

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

() EFT nr. C 393 af 31. 12. 1994.

() EFT nr. C 155 af 21. 6. 1995, s. 1.

() EFT nr. C 393 af 31. 12. 1994.