Særberetning Anvendelsen af 
budgetstøtte til at  
forbedre mobiliseringen  
af indenlandske indtægter 
i Afrika syd for SaharaDA 2016  nr. 35
DEN
EUROPÆISKE
REVISIONSRET

DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
Tlf. +352 4398-1
Kontakt:  eca.europa.eu/da/Pages/ContactForm.aspx
Websted:  eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors
Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren (http://europa.eu)
Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2017
Print ISBN 978-92-872-6826-6 ISSN 1831-0796 doi:10.2865/63286 QJ-AB-16-036-DA-C
PDF ISBN 978-92-872-6845-7 ISSN 1977-5636 doi:10.2865/73764 QJ-AB-16-036-DA-N
EPUB ISBN 978-92-872-6829-7 ISSN 1977-5636 doi:10.2865/445794 QJ-AB-16-036-DA-E
© Den Europæiske Union, 2017
Eftertryk tilladt med kildeangivelse
Printed in Luxembourg
Anvendelsen af 
budgetstøtte til at 
forbedre mobiliseringen 
af indenlandske indtægter 
i Afrika syd for Sahara
(artikel 287, stk. 4, andet afsnit, TEUF)SærberetningDA 2016  nr. 35
02
 Revisionsholdet
Revisionsrettens særberetninger præsenterer resultaterne af forvaltningsrevisioner og juridisk-kritiske revisioner vedrø -
rende specifikke EU-budgetområder eller forvaltningsspørgsmål. Med henblik på at opnå maksimal effekt udvælger og 
udformer Revisionsretten sine revisionsopgaver under hensyntagen til de risici, der knytter sig til resultatopnåelse eller 
regeloverholdelse, de pågældende indtægters eller udgifters omfang, den fremtidige udvikling samt den politiske og 
offentlige interesse.
Denne forvaltningsrevision blev udført af Afdeling III – der ledes af Karel Pinxten, medlem af Revisionsretten — hvis spe -
ciale er udgiftsområderne foranstaltninger udadtil, sikkerhed og retfærdighed. Revisionsarbejdet blev ledet af Danièle 
Lamarque, medlem af Revisionsretten, med støtte fra attaché Stéphanie Girard, ledende revisionsadministrator Alejandro 
Ballester Gallardo, opgaveansvarlig Piotr Zych samt revisorerne Karel Meixner og Helka Nykaenen.
Fra venstre til højre:  S. Girard, H. Nykaenen, D. Lamarque, A. Ballester Gallardo, P . Zych, K. Meixner

03
 Indhold
Punkt
 Forkortelser
I - VIII Resumé
1 - 14 Indledning
1 - 2 Mobilisering af indenlandske indtægter er vigtigt for udviklingens bæredygtighed
3 DRM er en prioritet for aktørerne i det internationale udviklingssamarbejde
4 - 7 EU er forpligtet til at støtte DRM
8 - 14 DRM er en af de centrale udfordringer for udviklingssamarbejdet, der tackles med budgetstøtte
15 - 18 Revisionens omfang og revisionsmetoden
19 - 67 Bemærkninger
19 - 38 Kommissionens nye tilgang havde ført til bedre krav til vurderingen af DRM i partnerlandene, men 
de var endnu ikke bredt gennemført i praksis
20 - 31 Kommissionen vurderede ikke bestemte centrale aspekter ved DRM som omtalt i retningslinjerne
32 - 38 Kommissionens rammer for risikostyring i forbindelse med budgetstøtte gav ikke mulighed for en 
omfattende vurdering af de risici, der er forbundet med DRM
39 - 59 Effektiviteten af budgetstøttebetingelser, politisk dialog og kapacitetsopbygning blev 
undergravet af svagheder i udformningen og udfordrende lokale forhold
40 - 49 I de fleste af sine budgetstøttekontrakter brugte Kommissionen ikke betingelser, der var specifikke for 
DRM, og når de blev anvendt, var de ikke altid relevante
50 - 57 Den politiske dialog var generelt godt samordnet, men det undergravede dens effektivitet som værktøj til 
DRM-støtte, at det strategiske fokus var svagt og de lokale forhold udfordrende
58 - 59 Kapacitetsopbygningskomponenten i budgetstøttekontrakterne var sjælden målrettet mod DRM
60 - 67 Kommissionen havde ikke egnede værktøjer til at aflægge bevis for, at budgetstøtten fra EU 
bidrog til forbedre DRM i partnerlandene
04 Indhold 
68 - 76 Konklusioner og anbefalinger
 Bilag I  — Budgetstøtte som andel af de samlede bilaterale ODA-forpligtelser
 Bilag II  — Lande og budgetstøttekontrakter, der blev udvalgt til revisionen
 Kommissionens og EU-Udenrigstjenestens svar
05
 Forkortelser
AVS : Gruppen af Stater i Afrika, Vestindien og Stillehavet
BEPS : Udhuling af skattegrundlaget og overførsel af overskud
BNI : Bruttonationalindkomst
BNP : Bruttonationalprodukt
DCI : Instrument til finansiering af udviklingssamarbejde
DRM : Mobilisering af indenlandske indtægter
EITI : Gennemsigtighedsinitiativet for udvindingsindustrien
ENP : Europæisk naboskabspolitik
EUF : De europæiske udviklingsfonde
IMF : Den Internationale Valutafond
IPA: Instrument til førtiltrædelsesbistand
ODA : Officiel udviklingsbistand
OECD : Organisationen for Økonomisk Samarbejde og Udvikling
OLT : Oversøiske lande og territorier
PEFA : Programmet vedrørende offentlige udgifter og finansiel ansvarlighed
PFM : Forvaltning af de offentlige finanser
RMF : Rammer for risikostyring
SIDS : Små udviklingsøstater
TADAT : Værktøj til diagnostisk vurdering af skatteforvaltningen
06
 Resumé
I
Mobilisering af indenlandske indtægter (DRM) henviser til skabelse af statslige indtægter fra indenlandske ressour -
cer, fra skattemæssige eller ikkeskattemæssige kilder. Forbedring af ulandenes DRM er en central faktor i  deres 
bæredygtige udvikling og er dermed blevet en prioritet for EU’s udviklingspolitik. EU støtter DRM i disse lande gen -
nem flere bistandsmetoder, herunder budgetstøtte. Ca. 20  % af EU’s udviklingsfinansiering kanaliseres via budget -
støtte, og Afrika syd for Sahara er den største modtager. Forbedret DRM var en af de fem centrale udfordringer for 
udviklingen, som Kommissionens nye tilgang til budgetstøtte, der blev vedtaget i 2012, var rettet mod.
II
Under denne revision undersøgte vi, om Kommissionen brugte budgetstøttekontrakter effektivt til at støtte DRM 
i lav- og lavere mellemindkomstlande i  Afrika syd for Sahara. Vi undersøgte navnlig Kommissionens vurdering af 
partnerlandenes indtægtspolitikker og  -forvaltning, den betingede brug af budgetstøtte, den politiske dialog samt 
kapacitetsopbygningen. Vi undersøgte også, om Kommissionen, gennem de foreliggende overvågningsindikatorer 
og -evalueringer, kan påvise denne form for bistands bidrag til at forbedre DRM.
III
Vi konstaterede, at Kommissionens nye tilgang øgede budgetstøttens potentiale til at styrke DRM, men svagheder 
i gennemførelsen forhindrede, at dette potentiale blev udnyttet fuldt ud. Vi konkluderer derfor, at Kommissionen 
endnu ikke har brugt budgetstøttekontrakter effektivt til at støtte DRM.
IV
Kommissionen tog ikke tilstrækkeligt hensyn til DRM, da den udformede sine budgetstøtteforanstaltninger. Den 
foretog i  samarbejde med andre donorer en systematisk vurdering af partnerlandenes indtægtspolitikker og  -for -
valtning, men det blev ikke altid gjort omfattende. Landevurderinger er af grundlæggende betydning for udform -
ningen af budgetstøtten, da de hjælper Kommissionen til at finde frem til de kritiske spørgsmål, der skal behandles 
gennem betingelserne for udbetalingerne, kapacitetsopbygningen og den politiske dialog, som den benytter 
parallelt med finansieringen. De vurderinger, vi reviderede, dækkede imidlertid ikke en række væsentlige aspekter 
ved finanspolitikken og den finansielle forvaltning. Desuden blev centrale risici i relation til skattefritagelser samt til 
opkrævning og overførsel af skatter og ikkeskattemæssige indtægter fra naturressourcer ikke evalueret.
07 Resumé 
V
Kommissionen havde kun i  fem af de 15  reviderede budgetstøttekontrakter gjort betalingen af budgetstøttemidler 
betinget af, at specifikke DRM-reformer blev opfyldt. Vi konstaterede også, at disse betingelser ikke altid effektivt 
fremmede DRM-reformer, idet de enten var for lette at opfylde eller umulige at håndhæve og således mindskede 
incitamentet for partnerlandene til at engagere sig i  reformer. Samlet set blev DRM-betingelser brugt utilstræk -
keligt i  samtlige former for budgetstøttekontrakter, hvad der ikke stemmer overens med den centrale rolle, der er 
tiltænkt DRM.
VI
Den politiske dialog på DRM-området var mere koncentreret, når den blev ledsaget af specifikke betingelser eller 
indikatorer, eftersom identificeringen af, forhandlingen om og  — efterfølgende  — overvågningen af disse betin -
gelser nødvendiggjorde omfattende drøftelser med partnerlandene. Vanskelige omstændigheder i  landene betød 
imidlertid, at den politiske dialog ikke fandt sted regelmæssig. Kommissionen udviklede ikke strategier for opbyg -
ning af sin politiske dialog omkring konkrete DRM-spørgsmål, herunder f.eks. fastsatte prioriteter, mål, samtalepart -
nere og datoer.
VII
EU’s budgetstøtte omfattede meget begrænsede midler til at behandle behov for kapacitet: kun 0,2 % af den 
samlede værdi af de reviderede kontrakter. Endelig viste revisionen en mangel på overvågningsværktøjer, der var 
egnede til at vurdere, i hvor høj grad budgetstøtte bidrog til de samlede forbedringer af DRM.
VIII
Vi fremsætter en række anbefalinger til Kommissionen om at styrke sine DRM-vurderinger og sin risikoanalyse, bru -
gen af DRM-specifikke betingelser for betaling, kapacitetsopbygningsstøtte og politisk dialog samt evalueringen af 
budgetstøtte til forbedring af DRM.
08
 Indledning
Mobilisering af indenlandske indtægter er vigtigt for 
udviklingens bæredygtighed
01 
Fattigdomsbekæmpelse og bæredygtig udvikling forudsætter økonomisk vækst 
og investering, men også en bred vifte af velfærdstjenester  — såsom uddannel -
se, offentlig infrastruktur og sundhedspleje. Sådanne tjenester koster mere, end 
udviklingsbistanden alene kan give. De skal dækkes af indenlandske indtægter, 
herunder afgifter og indtægter fra udnyttelse af naturressourcer (f.eks. afgifter 
på adgang og udvindingsudbytte), som er langt den største finansieringskil -
de, regeringerne har adgang til1. Øget mobilisering af indenlandske indtægter 
(DRM) mindsker afhængigheden af udviklingsbistand, fører til forbedringer i  den 
offentlige ledelse, fordi skatteyderne har tendens til at drage deres regeringer til 
ansvar, og er centralt for statsopbygning.
02 
Ulandene, især lav- og lavere mellemindkomstøkonomier2, står over for store 
udfordringer i  forbindelse med mobilisering af indtægter. Deres skattekvote3 
er 10-20 %, mod ilandenes 25-40 %4. De står over for særlige udfordringer, der 
indvirker på muligheden for at opkræve skatter og andre indtægter: udbredt 
fattigdom og analfabetisme, grupper beskæftiget i  subsistenslandbrug og den 
uformelle sektor, som det er vanskeligt at beskatte, problematisk regnskabsføring 
i den private sektor, mangelfuld retssikkerhed og høj forekomst af korruption 
samt svag administrativ kapacitet5. Et snævert beskatningsgrundlag, et skævt 
forhold mellem direkte og indirekte beskatning samt bekostelige skattebegunsti -
gelser og  -undtagelser, navnlig i  ressourcerige lande, kan yderligere undergrave 
effektiviteten af de nationale skatteordninger og bestræbelser på at styrke DRM.1 Et lands samlede indtægter 
består af skatteindtægter, 
ikkeskattemæssige indtægter 
og centralbankens overskud. 
Hovedkomponenterne 
i skatteindtægterne er direkte 
skatter (f.eks. indkomstskat), 
indirekte skatter (f.eks. moms), 
punktafgifter (f.eks. på tobak) 
og told. Ikkeskattemæssige 
indtægter omfatter afgifter på 
adgang til naturressourcer 
(f.eks. olie, guld, diamanter) og 
udvindingsudbytte. 
Centralbankens overskud 
stammer især fra udstedelse af 
sedler og mønter til cirkulation 
i økonomien.
2 Lavindkomstøkonomier er 
defineret som økonomier med 
en bruttonationalindkomst pr. 
indbygger, beregnet med 
metoden fra Verdensbankens 
atlas , på ikke over 1 045 USD, 
mellemindkomstøkonomier 
har en BNI pr. indbygger på 
over 1 045 USD men under 
12 736 USD, og 
højindkomstøkonomier har en 
BNI pr. indbygger på 
12 736 USD eller derover. Der 
skelnes mellem lavere 
mellemindkomst- og højere 
mellemindkomstøkonomier 
ved et BNI pr. indbygger på 
4 125 USD. Jf. http://data.
worldbank.org/about/
country-and-lending-groups
3 Skattekvoten er forholdet 
mellem den opkrævede skat 
og det nationale 
bruttonationalprodukt (BNP).
4 Jf. OECD, »Governance, 
Taxation and Accountability: 
Issues and Practices« 2008, 
s. 21-22.
5 Idem .
09 Indledning 
DRM er en prioritet for aktørerne i det internationale 
udviklingssamarbejde
03 
DRM er blevet drøftet i mange internationale fora i de sidste 13 år. Behovet for at 
opkræve indenlandske indtægter gennem produktive og effektive skattesyste -
mer var et af de afgørende mål i  Monterreykonsensussen om udviklingsfinansie -
ring fra 20026. Opfølgningskonferencen i  Doha7 i 2008 understregede behovet 
for gennemsigtighed i  forvaltningen af de offentlige finanser, mere produktiv 
skatteopkrævning, et bredere skattegrundlag og stærkere indgreb mod skatte -
unddragelse og ulovlige finansielle strømme8. Rio+20-konferencen9 i 2012 og Ad -
dis Abebakonferencen10 i juli 2015 betonede også, at DRM havde højeste prioritet 
i forbindelse med udviklingsdagsordenen for tiden efter  2015.
EU er forpligtet til at støtte DRM
04 
I 2009 udsendte Europa-Kommissionen en meddelelse om fremme af god politik 
og forvaltning på skatteområdet11. I et opfølgningsdokument foreslog den i 2010 
nogle måder, hvorpå EU kunne bistå ulandene ved opbygning af produktive, 
retfærdige og bæredygtige skattesystemer og  -forvaltninger12. I en ny udviklings -
politisk ramme vedtaget i 201113 blev EU’s indsats centreret om otte områder, 
herunder skattepolitik og  -forvaltning samt naturressourcer14.
05 
I 2015 understregede Europa-Parlamentet15 også vigtigheden af mobilisering af 
indtægter i  ulandene og pegede på udfordringerne i  relation til skatteundgåelse, 
skatteunddragelse og ulovlige finansielle strømme. Det anbefalede et sæt aktio -
ner, blandt andet styrkelse af den økonomiske og tekniske bistand til udviklings -
lande og regionale netværk for skatteforvaltning og vedtagelse af principper for 
forhandling af skatteaftaler.6 International konference om 
udviklingsfinansiering , 
Monterrey, Mexico, 
marts 2002, jf. http://www.
un.org/esa/ffd/monterrey/
MonterreyConsensus.pdf
7 International 
opfølgningskonference om 
udviklingsfinansiering med 
henblik på gennemgang af 
gennemførelsen af 
Monterreykonsensussen, 
Doha, Qatar, november/
december  2008.
8 I erklæringen fra konferencen 
anerkendtes det enkelte lands 
ansvar for dets eget 
skattesystem, men samtidig 
understregedes det 
internationale samfunds 
ansvar for at støtte 
udviklingslandenes 
bestræbelser gennem en 
styrkelse af den faglige 
bistand og en udvidelse af det 
internationale samarbejde om 
og engagement 
i internationale 
skattespørgsmål, herunder på 
området dobbeltbeskatning.
9 FN-konferencen om 
bæredygtig udvikling 
(UNCSD), Rio de Janeiro, 
20.-22.  juni  2012.
10 På den tredje konference om 
udviklingsfinansiering i  Addis 
Abeba, juli 2015, enedes 
donorerne om 
»Addisskatteinitiativet«, der 
sigter mod at fremme støtte til 
skattereformer i ulande og har 
særligt fokus på området 
international skat.
11 KOM(2009) 201 endelig af 
28. april 2009 »Fremme af god 
politik og forvaltning på 
skatteområdet«.
12 KOM(2010) 163 endelig af 
21. april 2010 »Skat og 
udvikling  - Samarbejde med 
udviklingslandene om god 
forvaltningspraksis på 
skatteområdet«.
13 KOM(2011) 637 endelig af 
13. oktober 2011 »Forbedring 
af virkningen af EU’s 
udviklingspolitik: En 
dagsorden for forandring«.
14 På det skattepolitiske område 
påtog EU sig fortsat at fremme 
retfærdige og gennemsigtige 
indenlandske skattesystemer. 
På området naturressourcer 
påtog EU sig at optrappe sin 
støtte til tilsynsprocesser 
og -organer og fortsat at 
10 Indledning 
06 
EU’s politiske forpligtelse til at støtte DRM i ulandene er afspejlet i retsgrundlaget 
for de europæiske udviklingsfonde (EUF’erne) og instrumentet til finansiering af 
udviklingssamarbejde (DCI)16, der finansieres af EU’s almindelige budget. For så 
vidt angår EUF’erne opererer Cotonouaftalen17, som er den nuværende ramme 
for EU’s relationer med staterne i  Afrika, Vestindien og Stillehavet (AVS-staterne), 
med samarbejdsforanstaltninger med fokus på forbedring og styrkelse af forvalt -
ningen af de offentlige finanser og finanspolitikken. Forordningen om oprettelse 
af DCI18 i perioden 2014-2020 forpligter EU til at fremme mobilisering af inden -
landske indtægter gennem styrkelse af partnerlandenes finanspolitik med det 
formål at begrænse fattigdommen og afhængigheden af bistand.
07 
En oversigt over de vigtigste regionale og internationale initiativer og finansie -
ringsmåder, hvorigennem Kommissionen støtter DRM i  partnerlandene, gives 
i figur 1 .støtte forvaltningsreformer, 
der fremmer bæredygtig 
udnyttelse af naturressourcer 
og gennemsigtig forvaltning.
15 Europa-Parlamentet, 
»Betænkning om 
skatteundgåelse og 
skatteunddragelse som 
udfordringer for 
regeringsførelse, social 
beskyttelse og udvikling 
i udviklingslandene« 
(2015/2058(INI)), 2015.
16 DCI yder bistand gennem i) 
geografiske programmer med 
partnerlande i  Latinamerika, 
Asien, Centralasien, 
Mellemøsten og Sydafrika 
med henblik på at støtte tiltag 
på en lang række områder og 
ii) tematiske programmer.
17 Aftale om ændring for anden 
gang af partnerskabsaftalen 
mellem på den ene side 
medlemmerne af Gruppen af 
Stater i Afrika, Vestindien og 
Stillehavet og på den anden 
side Det Europæiske 
Fællesskab og dets 
medlemsstater undertegnet 
i Cotonou den 23. juni 2000.
18 Artikel 3, stk. 8, litra e), 
i Europa-Parlamentets og 
Rådets forordning nr.  233/2014 
af 11. marts 2014 om 
oprettelse af et instrument til 
finansiering af 
udviklingssamarbejde for 
perioden 2014-2020 (EUT L 77 
af 15.3.2014, s. 44).
11 Indledning Figur 1Kommissionens deltagelse i støtte til DRM i Afrika syd for Sahara
Kilde:  Den Europæiske Revisionsret.Partnerlandenes mobilisering af indenlandske indtægterRegionale initiativer
— Det afrikanske skattevæsensforum (African 
 Tax Administration Forum, ATAF)
— Centre de rencontres et d’ études des 
 dirigeants des administrations /f_iscales 
 (CREDAF)
— IMF’s regionale centre for faglig bistandEU-støtte
— Budgetstøtte
— Projekter
Initiativer vedrørende naturressourcer målrettet 
mod tredjelande
— Gennemsigtighedsinitiativet for 
 udvindingsindustrien (EITI)
— Aktuel trustfond vedrørende forvaltning af rigdom 
 af naturressourcer (IMF)
— Retshåndhævelse, god forvaltningspraksis og handel 
 på skovbrugsområdet (FLEGT)
— Samlet programorienteret støtte til 
 udvindingsindustrien (Verdensbanken)Samarbejdsinitiativer
— FN’s Skatteudvalg
— Aktuel trustfond vedrørende skattepolitik og 
 -forvaltning (IMF)
— Vurdering af oﬀentlige udgifter og /f_inansiel 
 ansvarlighed (PEFA)
— Den Internationale Skattepagt (ITC)
— Den Internationale Skattedialog (ITD)— Værktøjet til diagnostisk vurdering af 
 skatteforvaltningen (TADAT)
— Udhuling af skattegrundlaget og overførsel af overskud 
 (OECD)
— Trepartsinitiativet vedrørende afregningspriser (OECD, 
 Verdensbanken, Europa-Kommissionen)
12 Indledning 
DRM er en af de centrale udfordringer for 
udviklingssamarbejdet, der tackles med budgetstøtte
08 
Kommissionen definerer budgetstøtte som overførsel af finansielle ressourcer til 
statskassen i et partnerland, når dette land har opfyldt de aftalte betingelser for 
betaling. Den således modtagne finansiering indgår i  partnerlandets budget og 
kan derfor anvendes i  overensstemmelse med dets regler for forvaltning af de 
offentlige finanser19. Ud over finansielle overførsler har budgetstøtte tre kom -
ponenter: politisk dialog med partnerlandet, resultatvurdering ud fra de betin -
gelser, der var knyttet til udbetalingen, og kapacitetsopbygning. Med disse tre 
komponenter tackler Kommissionen specifikke udfordringer for udviklingen (jf. 
tekstboks 1 ), mens de finansielle overførsler giver regeringerne i  partnerlandene 
midler og incitament til at engagere sig i  de nødvendige reformer.
09 
EU kanaliserer en væsentlig del af sin udviklingsfinansiering gennem budgetstøt -
te. Ifølge de seneste oplysninger (jf. bilag I ) udgjorde forpligtelserne vedrørende 
budgetstøtte mellem 8,6 % og 18,2 % af EU’s samlede officielle udviklingsbistand 
i perioden 2010-2014, mens gennemsnittet for EU-medlemsstaterne udgjorde 
fra 1,62 % til 2,77 % i samme periode. Budgetstøtte tegner sig for ca. 20 % af EU’s 
udbetalinger på området udviklingssamarbejde20.19 Europa-Kommissionen, 
»Budget Support Guidelines«, 
september  2012.
20 Europa-Kommissionen, 
»Budget support financial 
implementation, risk 
assessment, and selected 
poverty, macroeconomic and 
fiscal results«, 2015.
Centrale udfordringer for udvikling, der tackles med budgetstøtte
1) Fremme af menneskerettigheder og demokratiske værdier
2) Bedre styring af de offentlige finanser og fremme af makroøkonomisk stabilitet, inklusiv vækst og be -
kæmpelse af korruption og svindel
3) Fremme af reformer og forbedring af ydelsernes kvalitet i  konkrete sektorer
4) Statsopbygning i skrøbelige stater og imødegåelse af udviklingsproblemer i små østater (SIDS) og oversø -
iske lande og territorier (OLT)
5) Øget mobilisering af landenes egne økonomiske ressourcer og mindskelse af deres afhængighed af 
støtte.
Kilde: Europa-Kommissionen, »Budget Support Guidelines«, september  2012.Tekstboks 1
13 Indledning 
10 
I 2011 offentliggjorde Kommissionen en meddelelse om »EU’s fremtidige tilgang 
til budgetstøtte til tredjelande«21, hvori den anførte at den agtede at lægge større 
vægt på mobilisering af landenes egne økonomiske ressourcer i  sin planlægning 
af EU’s budgetstøtte. Rådet godkendte efterfølgende22 den ændrede tilgang. 
På det grundlag vedtog Kommissionen i  september  2012 nye retningslinjer for 
budgetstøtte, som trådte i kraft den 1. januar 2013. Ifølge retningslinjerne er 
DRM centralt for, at udviklingsfinansiering kan blive bæredygtig , og en af de 
fem centrale udfordringer for udviklingen, der skal tackles med budgetstøtte (jf. 
tekstboks 1 ).
11 
Kommissionen indgår tre former for budgetstøttekontrakter (jf. tekstboks 2 ).21 KOM(2011) 638 endelig af 
13. oktober 2011.
22 Rådets konklusioner om EU’s 
fremtidige tilgang til 
budgetstøtte til tredjelande 
(3166. samling i Rådet 
(udenrigsanliggender), den 
14. maj 2012 i Bruxelles).Tekstboks 2Former for budgetstøtte, som Europa-Kommissionen yder23
1. Kontrakter om god regeringsførelse og udvikling
Bruges til at støtte grundlæggende statslige systemer, ansvarlighed og nationale reformer. Kun lande, der 
anses for at være engageret i  grundlæggende værdier24, kan modtage denne form for budgetstøtte. I alt 17 ud 
af de 78 igangværende kontrakter (22 %) i Afrika syd for Sahara er kontrakter om god regeringsførelse og 
udvikling.
2. Sektorreformkontrakter
Denne form for budgetstøtte sigter mod at forbedre forvaltningen og ydelserne i  den udvalgte sektor. De 
fleste igangværende budgetstøttekontrakter i Afrika syd for Sahara er sektorreformkontrakter (44 ud af 78 
(56 %)).
3. Statsopbygningskontrakter
Bruges til at sikre centrale statslige funktioner i lande i sårbare situationer, eller til at støtte overgangsproces -
ser hen imod demokratisk regeringsførelse. Statsopbygningskontrakter tegner sig for 22  % af i  de igangvæ -
rende budgetstøttekontrakter i  Afrika syd for Sahara.
23 Revisionsrettens analyse baseret på data fra Kommissionen (jf. punkt 13 og tabel 1 ).
24 Ifølge artikel  21 i traktaten om den Europæiske Union: »demokrati, retsstatsprincippet, menneskerettighedernes og de grundlæggende 
frihedsrettigheders universalitet og udelelighed, respekt for den menneskelige værdighed, principperne om lighed og solidaritet samt respekt 
for grundsætningerne i  De Forenede Nationers pagt og folkeretten.«
14 Indledning 
12 
For at være berettiget til budgetstøtte skal partnerlandene dokumentere: i) re -
levans, troværdighed og tilfredsstillende fremskridt i  gennemførelsen af natio -
nale/sektorspecifikke politikker og reformer, der fremmer bæredygtig vækst og 
fattigdomsbekæmpelse, ii) en stabilitetsorienteret makroøkonomisk politik, iii) 
et tilstrækkelig gennemsigtigt, pålideligt og effektivt system for forvaltning af 
offentlige finanser og iv) gennemsigtighed i og kontrol af budgettet25. Ifølge de 
nye retningslinjer skal der tages hensyn til DRM ved vurderingen af berettigelses -
kriterierne vedrørende makroøkonomi og forvaltning af offentlige finanser.
13 
Ved udgangen af  2015 var der 261  igangværende budgetstøttekontrakter 
i 88 lande (jf. tabel 1 )26. Samlet set er Afrika syd for Sahara den største modtager 
af budgetstøtte (forpligtelserne andrager 6  milliarder  euro).
14 
I april 2016 var den samlede værdi af de budgetstøttekontrakter, der var under -
skrevet, siden de nye retningslinjer for budgetstøtte trådte i kraft, 4,9 milliar -
der euro. Heraf vedrørte 1,7 milliarder euro Afrika syd for Sahara. På grund af de 
specifikke træk ved denne form for bistand (jf. punkt 8) er det ikke muligt direkte 
at pege på, hvor meget budgetstøtte der er ydet til DRM.25 Betingelserne for tildeling af 
direkte budgetstøtte er 
reguleret af artikel 61, stk. 2, 
i Cotonouaftalen for EUF’erne 
og af de almindelige 
gennemførelsesbestemmelser 
(afsnit II, artikel 4, stk. 2) samt 
finansforordningen (artikel  186 
og 258 i gennemførelsesbe -
stemmelserne) vedrørende det 
almindelige budget.
26 Herudover blev der truffet 
afgørelse om 3  forpligtelser 
inden for rammerne af 
instrumentet til førtiltrædelses -
bistand ved udgangen af  2015. 
Disse forpligtelser blev ikke 
medregnet i tabel 1 , da 
kontrakterne ikke var i gang 
i 2015, og der ikke blev 
foretaget udbetalinger.Tabel 1Igangværende budgetstøttekontrakter ved udgangen af 2015 fordelt på regioner
Region Antal landeAntal budget -
støttekontrak -
terTyper af budgetstøttekontrakterSamlet 
forpligtet 
budgetstøtte
(millioner euro)Sektorreform -
kontrakter1Kontrakter om 
god regerings -
førelse og 
udvikling2Statsopbyg -
ningskontrak -
ter
Afrika syd for Sahara 32 78 44 17 17 5 948,0
Den europæiske naboskabspolitik 10 80 75 1 4 3 777 ,6
Asien, Stillehavet og OLT 28 53 45 7 1 1  6 5 7, 6
Vestindien og Latinamerika 17 49 46 2 1 1 260,7
Instrument for 
førtiltrædelsesbistand1 1 1 0 0 40,0
I alt 88 261 211 27 23 12 683,9
81 % 10 % 9 %
1 Inkl. sektorbudgetstøtte.
2 Inkl. almindelig budgetstøtte.
Kilde:  Den Europæiske Revisionsret på grundlag af tal fra Europa-Kommissionen.
15
 Revisionens omfang og 
revisionsmetoden
15 
I lyset af EU’s udviklingsprioritering af støtte til DRM og vigtigheden af budget -
støtte i  den sammenhæng stillede vi følgende revisionsspørgsmål: »Anvendte 
Kommissionen budgetstøttekontrakter effektivt til at støtte DRM i lav- og lavere 
mellemindkomstlande i  Afrika syd for Sahara?« Revisionen havde fokus på tre 
centrale områder:
a) Vurderede Kommissionen partnerlandenes indtægtspolitikker og  -forvaltning 
passende i  samarbejde med andre donorer?
b) Anvendte Kommissionen betingelserne for budgetstøtte, den politiske dialog 
og kapacitetsopbygning til at støtte DRM effektivt?
c) Er der klare tegn på, at budgetstøtten fra EU bidrog positivt til DRM 
i partnerlandene?
16 
Revisionen dækkede budgetstøttekontrakter underskrevet efter 1.  januar  2013, 
dvs. efter at den nye budgetstøttetilgang var trådt i kraft27.
17 
Revisionen omfattede en analytisk gennemgang af 15  budgetstøttekontrakter til 
en samlet værdi af 1,25 milliarder euro (24,5 % af værdien af samtlige kontrakter 
underskrevet siden  2013) i  ni lav- og lavere mellemindkomstlande i  Afrika syd for 
Sahara: Kap Verde, Den Centralafrikanske Republik, Mali, Mauretanien, Mozam -
bique, Niger, Rwanda, Senegal og Sierra Leone (jf. bilag II ). For disse kontrakters 
vedkommende undersøgte vi, hvor omfattende og konsistente Kommissionens 
vurderinger af DRM-reformer,  -politik og  -forvaltning havde været i  de pågælden -
de lande, samt identifikationen og gennemførelsen af den DRM-relaterede kapa -
citetsopbygning og politiske dialog og fastsættelsen af de specifikke betingelser 
for støtten. Endelig gennemgik vi de foreliggende statistikker og evalueringer, 
der viste de ni landes fremskridt på DRM-området.
18 
Revisionen omfattede besøg i  tre lande, som havde indgået hvert sin form for 
budgetstøttekontrakt med Kommissionen: Kap Verde (kontrakt om god re -
geringsførelse og udvikling), Rwanda (sektorreformkontrakt) og Sierra Leone 
(statsopbygningskontrakt). Under besøgene interviewede vi Kommissionens 
ansatte og repræsentanter for de nationale myndigheder og andre donorer/inte -
ressenter, herunder Den Internationale Valutafond, Verdensbanken og nationale 
revisionsorganer. Vi mødtes også med det britiske Ministerium for International 
Udvikling i  London. Revisionen blev udført mellem oktober  2015 og april  2016.27 Vi vurderede ikke fordele og 
ulemper ved budgetstøtte 
sammenlignet med andre 
bistandsmetoder.
16
 Bemærkninger
Kommissionens nye tilgang havde ført til bedre krav til 
vurderingen af DRM i partnerlandene, men de var 
endnu ikke bredt gennemført i praksis
19 
I denne sektion behandles spørgsmålet om, hvorvidt Kommissionen havde ana -
lyseret DRM i  overensstemmelse med retningslinjerne, da den udformede sine 
budgetstøtteforanstaltninger. Vi undersøgte specielt, om Kommissionen i  samar -
bejde med andre donorer havde foretaget en passende vurdering af partnerlan -
denes indtægtspolitikker og forvaltning, samt de dermed forbundne risici.
Kommissionen vurderede ikke bestemte centrale aspekter 
ved DRM som omtalt i retningslinjerne
20 
Vi analyserede Kommissionens retningslinjer for at se, om de indholdt bestem -
melser om en omfattende vurdering af partnerlandenes DRM-forhold. Derefter 
undersøgte vi, om de DRM-vurderinger, der forelå i  forbindelse med de 15  revi -
derede budgetstøttekontrakter faktisk dækkede alle de aspekter, der var anført 
i retningslinjerne.
21 
Kommissionens nye retningslinjer for budgetstøtte omfatter krav om undersøgel -
se af partnerlandenes DRM-forhold i  forbindelse med vurderingen af støttebe -
rettigelseskriterierne makroøkonomisk stabilitet og forvaltning af de offentlige 
finanser (jf. punkt  12). Denne vurdering bør være omfattende, da Kommissionen 
også bruger den til at identificere og prioritere de centrale DRM-udfordringer 
og -svagheder, der skal tackles gennem de forskellige budgetstøttekomponenter 
(dvs. politisk dialog, specifikke betingelser og kapacitetsopbygning).
22 
Vi mener, at retningslinjernes rammer for DRM-vurdering havde et omfattende 
omfang. Det var en forbedring i  forhold til den tidligere tilgang, hvor Kommissio -
nen ikke systematisk undersøgte partnerlandenes DRM, når den udformede sine 
budgetstøtteforanstaltninger. Ifølge de nuværende retningslinjer bør Kommis -
sionens vurdering af den makroøkonomiske stabilitet inddrage det pågældende 
lands bestræbelser på at styrke DRM, navnlig alle finanspolitiske reformer og den 
forventede effekt af dem, mens skatteforvaltningen bør vurderes under støttebe -
rettigelseskriteriet PFM.
17 Bemærkninger 
28 PEFA-rammen bruges til at 
vurdere og rapportere om 
styrker og svagheder ved PFM, 
for tiden ved hjælp af 
31 resultatindikatorer, der er 
underinddelt i  94 såkaldte 
dimensioner. Resultatet for 
hver indikator og dimension 
måles i forhold til en firepunkts 
ordinalskala fra A  til D.
29 Værktøjet til diagnostisk 
vurdering af 
skatteforvaltningen (TADAT) 
er et middel til at give en 
objektiv og standardiseret 
vurdering af forvaltningens og 
et lands skattesystems relative 
styrker og svagheder. TADAT 
støttes af mange 
internationale 
udviklingspartnere 
og -institutioner, herunder 
Europa-Kommissionen, 
Tyskland, IMF, Japan, 
Nederlandene, Norge, 
Schweiz, Det Forenede 
Kongerige og Verdensbanken. 
Der blev gennemført 
TADAT-pilotvurderinger 
i 2013-2015 i 17 lande - 
herunder Mozambique og 
Rwanda, som indgår i  vores 
stikprøve.
30 Analysen af skatteindsatsen 
giver en bred vejledning med 
henblik på skattereformer 
i lande med forskellige 
niveauer af skatteevne og 
inkassering af indtægter.23 
Kommissionens vurderinger var baseret på en bred vifte af diagnostiske værk -
tøjer og rapporter. De henviste til og var i de fleste tilfælde baseret på rapporter 
fra IMF og Verdensbanken, de omtalte udviklingen i  PEFA-pointtildelingerne28 
og gentog de væsentligste styrker og svagheder ved indtægtssystemerne som 
angivet i  rapporterne fra TADAT29, når sådanne forelå. Andre kilder var regerings -
dokumenter, nationale statistikker og rapporter fra nationale revisionsorganer. 
Resultaterne af vurderingen svarede stort set til andre donorers og interessenters 
vurderinger (jf. punkt  56).
DRM-aspekter, der skal analyseres som led i den makroøkonomiske 
vurdering
24 
Kommissionens vurderinger beskrev nyere tendenser i  indtægtsniveauerne, de 
fremskridt, der er gjort med hensyn til at gennemføre finanspolitiske reformer, 
og den aktuelle reformplanlægning (herunder de vigtigste opstillede mål). Der 
blev også taget hensyn til de vigtigste svagheder, der var påpeget i PEFA- og 
IMF-rapporterne.
25 
I vurderingerne af alle de lande, revisionen omfattede, blev der derfor medtaget 
en præsentation af de senere udviklinger i  indtægtsniveauer (skattekvoten) og 
en sammenligning med ligestillede (sædvanligvis nabolande). Skattekvoten er 
nyttig til at vise et lands samlede situation med hensyn til DRM og med henblik 
på sammenligning, men den er for generel til at kunne danne grundlag for en 
analyse af de væsentligste udfordringer og behov. Derfor er der i  Kommissionens 
retningslinjer bestemmelser om en mere dybtgående analyse, herunder en opde -
ling af skatter og andre indtægter, oplysninger om de samlede omkostninger ved 
og den samlede effekt af skattefritagelser samt et overslag over skatteindsatsen.
26 
Vi konstaterede imidlertid, at Kommissionens DRM-vurderinger i  praksis generelt 
manglede oplysninger om de ovenfor omtalte aspekter, der er af stor betydning 
for vurderingen af et lands evne til at mobilisere indenlandske indtægter. Skatte -
indsatsen, der angiver, i  hvilken udstrækning et land udnytter sit skattepotentia -
le30, blev ikke anslået for nogen af de lande, revisionen omfattede. Skatteincita -
menter (jf. punkt 38) blev nævnt som en udfordring i fire af de lande, revisionen 
omfattede, men ingen af vurderingerne indebar et overslag over de samlede 
omkostninger ved og den samlede potentielle effekt af skattefritagelser. Det kan 
være problematisk i  mange ulande, da skattefritagelser ofte forvrider konkurren -
ceevnen, begrænser skatteindtægterne og kan tilskynde til korruption. Sammen -
sætningen og relevansen af forskellige former for skatter og andre indtægter, 
herunder indtægter fra naturressourcer, blev kun fremlagt i  fire lande (Mauretani -
en, Mozambique, Rwanda og Senegal), og forholdet mellem direkte og indirekte 
skatter blev kun opgivet vedrørende Kap Verde, Den Centralafrikanske Republik 
og Sierra Leone.
18 Bemærkninger 
27 
Selv om der måske ikke altid havde været adgang til disse oplysninger i en række 
lande, rapporterede Kommissionens vurderinger ikke om fravær af centrale 
DRM-data. Det er imidlertid betegnende, at disse oplysninger mangler, da det 
kan være et tegn på, at partnerlandene har svag kapacitet på dette område, hvor 
Kommissionen senere kan sætte ind gennem de forskellige budgetstøttekompo -
nenter (jf. punkt 8).
DRM-aspekter, der skal analyseres som led i vurderingen af PFM
28 
Indtægtsorganers kapacitet til at mobilisere indenlandske indtægter er også et 
aspekt, som Kommissionens vurderinger skal dække. I  de fleste tilfælde under -
søgte Kommissionen forvaltningens struktur eller skitserede regeringens be -
stræbelser på at styrke indtægtsagenturerne. Ingen af vurderingerne omfattede 
imidlertid en analyse af de personalebehov eller materielle behov, der hæmmede 
indtægtsforvaltningerne  — på trods af henvisningen hertil i  retningslinjerne.
29 
Korruption mindsker et lands indtægter. I  den henseende hjælper gennemsigtig -
hed i statens indtægter med til at tackle korruption. Alle vurderingerne omtalte 
eksisterende eller planlagte foranstaltninger til bekæmpelse af korruption, og 
i de fleste af de lande, revisionen omfattede, blev også generelle spørgsmål om 
gennemsigtighed analyseret. Vi konstaterede, at vurderingen af den offentlige 
adgang til oplysninger om skattelovgivning og skatteincitamenter, der er vigtige 
aspekter ved gennemsigtighed, kun blev foretaget i Mali og Mozambique.
30 
Et andet aspekt, der ofte manglede i  Kommissionens vurderinger, var spørgsmå -
let om, hvilke internationale initiativer der er rettet mod f.eks. at forøge de stats -
lige indtægter gennem bekæmpelse af skatteunddragelse, hvidvask af penge 
og anden økonomisk kriminalitet31. Nye undersøgelser anslår, at Afrika hvert år 
taber over 50  milliarder USD til ulovlige finansstrømme32. Vi konstaterede, at selv 
om EU aktivt støtter disse initiativer, havde vurderingerne ikke systematisk fokus 
på de reviderede landes engagement33. Problemer vedrørende transfer pricing34, 
lovgivning om udenlandsk ejede virksomheder og misbrug af beskatningsover -
enskomster (som aktuelt drøftet inden for rammerne af BEPS-handlingsplanen35) 
blev ikke taget op. Det indgik heller ikke i PFM-vurderingen og den makroøko -
nomiske vurdering, om repræsentanter for partnerlandene deltog i  drøftelser og 
forhandlinger på internationalt plan, hvad der kræver specifikke kompetencer, 
der i  mange tilfælde ikke findes i  ulandene.31 F.eks. EITI, Kimberleyprocessen 
og OECD’s/G20’s 
handlingsplan vedrørende 
udhuling af skattegrundlaget 
og flytning af fortjeneste 
(BEPS-handlingsplanen).
32 »Illicit Financial Flows«, 
rapport fra ekspertpanelet på 
højt plan om ulovlige 
finansstrømme fra Afrika 
bestilt af AU’s/ECA’s 
konference for finansministre 
samt ministre for planlægning 
og økonomisk udvikling.
33 Kun vurderingerne 
vedrørende Mauretanien, 
Mozambique og Sierra Leone 
omtalte EITI, og vurderingen 
vedrørende Den 
Centralafrikanske Republik 
analyserede suspensionen 
i 2013 af EITI og 
Kimberleyprocessen.
34 Transfer pricing beskriver alle 
aspekter ved ordninger for 
prisfastsættelse mellem 
kontrollerede (eller 
forbundne) juridiske enheder.
35 BEPS-handlingsplanen skal 
behandle bekymringer over 
udhuling af skattegrundlaget 
og overførsel af overskud samt 
det, der opfattes som 
højtprofilerede multinationale 
selskabers metoder til 
international 
skatteunddragelse.
19 Bemærkninger 
31 
Tabel 2  er en oversigt over de centrale aspekter ved DRM, der i  retningslinjerne 
er anført som led i vurderingerne af PFM og makroøkonomisk stabilitet, og angi -
ver, i  hvilket omfang de faktisk var dækket af de vurderinger, vi reviderede.Tabel 2DRM-aspekter, der skal analyseres inden for rammerne af vurderingerne af PFM og 
makroøkonomisk stabilitet
DRM-aspekter, der skal analyseres som led 
i vurderingen af PFMMedtaget i de revide -
rede vurderinger?DRM-aspekter, der skal analyseres som 
led i vurderingen af makroøkonomisk 
stabilitetMedtaget i de revide -
rede vurderinger?
Vigtigste udfordringer for PFM-systemet på kort 
og mellemlang sigtJaFinanspolitik på plads, nye foranstaltninger, 
forventet effektJa
Foranstaltninger til bekæmpelse af korruption
(jf. punkt 29)JaSkattetryk (inklusive og eksklusive 
naturressourcer)
(jf. punkt 26)Ja
Vurdering af regeringens finansielle og organi -
satoriske kapacitet til at mobilisere indenland -
ske ressourcer
(jf. punkt 28)OftestIndsats for at styrke DRM (forbedre forholdet 
mellem indenlandske indtægter og udgifter)
(jf. punkt 24)Oftest
Styrkelse af skatteforvaltningen
(jf. punkt 28)OftestSkatteincitamenter (samlede omkostninger og 
effekt af skattefritagelser)
(jf. punkt 26)Delvis
Gennemsigtighed og adgang til oplysninger 
(ressourcerige lande)
(jf. punkt 29)DelvisSkattesystem — sammensætning og relevans 
af forskellige skatter
(jf. punkt 26)Delvis
Internationalt aftalte skattestandarder og 
-initiativer
(jf. punkt 30)DelvisSkatteindsats1 (overslag)
(jf. punkt 26) Nej
Offentligt tilgængelige oplysninger om lovgiv -
ning og skatteincitamenter
(jf. punkt 29)Nej
Vurdering af de menneskelige ressourcers kapa -
citet til at mobilisere indenlandske ressourcer
(jf. punkt 28)Nej
1 Både inklusive og eksklusive indtægter fra naturressourcer.
Kilde:  Den Europæiske Revisionsret.
20 Bemærkninger 
Kommissionens rammer for risikostyring i forbindelse med 
budgetstøtte gav ikke mulighed for en omfattende vurdering 
af de risici, der er forbundet med DRM
32 
Kommissionens tilgang til budgetstøtte omfatter rammer for risikostyring, der 
blev udformet specifikt til at udpege risici forbundet med opfyldelsen af målene 
for budgetstøtte. Rammerne er også et vigtigt værktøj for udformningen af bud -
getstøtteforanstaltninger. De komplementerer de vurderinger af indtægtspolitik -
ker og  -forvaltninger, der henvises til i  den foregående sektion, med en analyse af 
de dermed forbundne risici.
33 
Vi undersøgte, om DRM’s fremtrædende rolle inden for budgetstøtte var afspejlet 
i Kommissionens rammer for risikostyring. Vi undersøgte navnlig, om Kommissi -
onens spørgeskema vedrørende risiko på passende vis dækkede de centrale risici 
forbundet med at forbedre DRM.
34 
Rammerne for risikostyring er baseret på et sæt spørgsmål, der er grupperet 
under fem overskrifter36. Af de 44 spørgsmål i spørgeskemaet vedrørende risiko 
drejede ét (spørgsmål 38) sig direkte om mobilisering af indtægter37. Dette 
spørgsmål er særdeles relevant, da det omfatter skatteansættelse og -inddrivelse 
samt rettidig overførsel af skatter til statskassen, men Kommissionens vurderin -
ger af de risici, der var forbundet med inddrivelsen og den rettidige overførsel af 
skatter, var ofte ufuldstændige.
35 
Ifølge spørgeskemaet skal svarene på dette spørgsmål vurderes på grundlag af 
PEFA-indikator PI-3, som sammenligner de faktiske indenlandske indtægter med 
det budgetterede beløb. Denne indikator giver mulighed for en vurdering af de 
risici, der knytter sig til nøjagtigheden af indtægtsprognoser, men den siger ikke 
noget om effektiviteten af skatteinddrivelsen. Hertil kommer, at spørgeskemaet 
ikke stillede krav om efterprøvelse af andre PEFA-indikatorer såsom PI-14 (effekti -
viteten af foranstaltninger til skatteyderregistrering og skatteansættelse) og PI-15 
(effektiviteten i inddrivelsen af skattebetalinger), som faktisk har fokus på de 
risici, der er forbundet med skatteansættelsen og  -inddrivelsen.36 Politiske risici, 
makroøkonomiske risici, 
udviklingsmæssige risici, PFM 
samt korruption og svig.
37 I spørgsmål 38 (under 
overskrift  4.2, kontroller 
i indkasseringen af indtægter 
og budgetgennemførelsen) 
spørges der om risikoen for, at 
skyldige skatter ikke ansættes 
og inddrives, som de bør, og 
behørigt overføres rettidig til 
statskassen.
21 Bemærkninger 
36 
Derfor blev der ikke i  nogen af de lande, revisionen omfattede, taget hensyn til 
indikator PI-14 og PI-15 i forbindelse med besvarelsen af spørgsmål 38 i spørge -
skemaet vedrørende risiko. I  februar  2015 blev det i  Kommissionens vurdering 
vedrørende Mozambique38 noteret, at der ikke blev lagt tilstrækkelig vægt på 
risici forbundet med DRM. Kommissionen havde allerede i  sin rapport om bud -
getstøtte for  2013 anført, at forbavsende få rammer for risikostyring rapporte -
rede om risici forbundet med skatteinddrivelse39. Kun for ét land (Sierra Leone) 
af de ni, revisionen omfattede, vurderede Kommissionen, at risiciene forbundet 
med DRM var høje.
37 
Desuden henviser spørgsmål  38 til skyldige skatter, men det dækker ikke risikoen 
for, at ikkeskattemæssige indtægter, f.eks. afgifter på adgang til naturressourcer 
og udvindingsudbytte, ikke ansættes, inddrives og overføres til statskassen, som 
de bør. I  nogle af de lande, revisionen omfattede, var indtægterne fra udvinding 
næsten lige så høje som skatteindtægterne. I 2012 svarede Mauretaniens indtæg -
ter fra udvinding f.eks. til 14,9 % af BNP eksklusive udvindingsindustrien, mens 
skatteindtægterne svarede til 16,9 % af samme størrelse40.
38 
En anden væsentlig risikofaktor forbundet med mobilisering af ressourcer, der 
ikke tages i  betragtning i  de nuværende rammer for risikostyring, er omfanget og 
arten af skattefritagelser. Disse instrumenter, der omfatter skattebegunstigelser, 
midlertidige skattefritagelser, skattegodtgørelser, skattenedsættelser, skattefrie 
zoner mv., indvirker på niveauet af de indtægter, et land kan inddrive, men påvir -
ker også valg af økonomiske aktiviteter og potentialet til at tiltrække udenland -
ske direkte investeringer.38 I svaret på spørgsmål 38 
i rammerne for risikostyring 
vedrørende Mozambique 
nævnes det blandt andet, at 
PI-3 ikke fuldstændig dækker 
risiko 38 (som også hentyder 
til korrekt anvendelse af 
skatteindtægter, ikke blot 
inddrivelse af de forventede 
beløb).
39 GD for Internationalt 
Samarbejde og Udvikling, 
»Budget support  — financial 
implementation, risk 
assessment and selected 
macroeconomic and fiscal 
country results  (pilot report)«, 
2013, s. 12.
40 I 2013 var tallene henholdsvis 
11,2 % og 17,6 %. Kilde:  »IMF 
Country Report No 15/35«, 
februar  2015.
22 Bemærkninger 
Effektiviteten af budgetstøttebetingelser, politisk 
dialog og kapacitetsopbygning blev undergravet af 
svagheder i udformningen og udfordrende lokale 
forhold
39 
Budgetstøtte er mere end overførsel af midler til partnerlandets statskasse. Lige 
så vigtige komponenter i  denne form for bistand er betingelserne for udbetaling 
og de tilknyttede resultatindikatorer, den politiske dialog samt kapacitetsopbyg -
ningsaktiviteter, der gennemføres inden for rammerne af budgetstøttekontrak -
terne. Denne sektion drejer sig om, hvorvidt Kommissionen har brugt betingel -
serne for udbetaling, den politiske dialog og kapacitetsopbygning effektivt som 
led i sine ordninger for DRM-støtte.
I de fleste af sine budgetstøttekontrakter brugte 
Kommissionen ikke betingelser, der var specifikke for DRM, 
og når de blev anvendt, var de ikke altid relevante
40 
De betingelser, der er knyttet til udbetalingen af budgetstøtte, omfatter fire 
generelle støtteberettigelsesbetingelser, der skal være opfyldt, før der sker ud -
betaling (jf. punkt 12). To af disse betingelser (makroøkonomisk stabilitet og PFM) 
kræver en vurdering af partnerlandets fremskridt med hensyn til DRM-reformer, 
men de er langtfra begrænset til udelukkende DRM41. Det betyder, at et partner -
lands DRM-situation ikke nødvendigvis spiller en central rolle i forbindelse med 
Kommissionens afgørelse om udbetaling af budgetstøtte, hvis den samlede situa -
tion med hensyn til makroøkonomi og PFM ellers vurderes som tilfredsstillende.
41 
Udbetalingerne kan også knyttes til opfyldelse af specifikke betingelser. De 
anvendes oftere i  forbindelse med udbetaling af variable rater (jf. tabel 3 ) og om -
sættes sædvanligvis i resultatindikatorer og mål. Som incitament til regeringerne 
til at fremskynde gennemførelsen af deres reformdagsorden eller forbedre deres 
resultater afhænger det beløb, der udbetales over den variable rate, af, i hvilket 
omfang målene er nået. Anvendelse af DRM-specifikke betingelser sikrer derfor 
en direkte forbindelse mellem budgetstøttebetalinger og DRM-reformer.41 De centrale formål med den 
makroøkonomiske vurdering 
er: at analysere de 
væsentligste 
makroøkonomiske aggregater 
og finde frem til potentielle 
kilder til makroøkonomisk 
ustabilitet og ustabilitet på 
grund af gæld, at vurdere de 
eksisterende 
makroøkonomiske politikker 
og finanspolitikker og deres 
bidrag til stabilisering af de 
makroøkonomiske rammer på 
kort og mellemlang sigt, at 
vurdere bestræbelserne på at 
styrke DRM samt at vurdere 
sårbarheden over for 
udefrakommende 
chokvirkninger og indsatsen 
for at styrke den 
makroøkonomiske 
modstandsdygtighed. 
PFM-vurderingen har fokus på 
den væsentligste udvikling 
i gennemførelsen af 
PFM-reformer. Det vigtigste 
værktøj til vurdering af 
fremskridt er PEFA, der 
omfatter følgende PFM-søjler: 
pålidelighed af budgettet, 
gennemsigtighed i  de 
offentlige finanser, aktiv-
passiv-styring, politisk baseret 
finanspolitisk strategi og 
budgetlægning, 
forudsigelighed og kontrol af 
budgetgennemførelsen, 
regnskabsføring og 
rapportering samt ekstern 
kontrol og revision.
23 Bemærkninger 
42 
For at undgå, at det politiske fokus går tabt, er maksimumsantallet af indikato -
rer, der er knyttet til en variabel rate, i  Kommissionens retningslinjer begrænset 
til otte42. Indikatorerne bør i  samarbejde med myndighederne udvælges blandt 
dem, der er opført i  de rammer for resultatvurdering, der er aftalt mellem udvik -
lingspartnerne og partnerlandene, eller  — hvis der ikke foreligger rammer for 
resultatvurdering  — som er afledt af relevante dokumenter om den nationale 
offentlige politik. Vi vurderede, i hvilket omfang der blev brugt betingelser til at 
støtte DRM, og, hvor det var tilfældet, om de var relevante og tilskyndede rege -
ringerne til at gennemføre reformer. Vi gennemgik også de ordninger, der var 
indført for at efterprøve og rapportere om opfyldelsen af betingelserne.
Brug af DRM-specifikke betingelser for udbetaling
43 
Kommissionen brugte DRM-relaterede specifikke betingelser i  fem af de 15  revi -
derede budgetstøttekontrakter (jf. tabel 4  og bilag II ). Disse betingelser, der er 
knyttet til variable rater, blev kun fastsat i statsopbygningskontrakter, som har en 
begrænset løbetid på ét eller to år. De specifikke betingelser havde således fokus 
på at forbedre DRM på kort sigt og i de mest sårbare lande. Det stemmer ikke 
overens med Kommissionens erklærede mål43 om især at lægge større vægt på 
DRM gennem kontrakterne om god regeringsførelse og udvikling.42 Jf. »Budget Support 
Guidelines«, s. 48.
43 KOM(2011) 638 endelig, s. 6.Tabel 3Berettigelse til budgetstøtte og specifikke betingelser for betaling
Betingelser for berettigelse 
— skal være opfyldt i BS-kontraktens løbetidVariabel rate Specifikke betingelser
Grundlæggende værdier (men -
neskerettigheder, demokrati og 
retsstat):
Forskellige krav afhængigt af 
BS-kontrakttype, strengeste krav i 
BS-kontrakter om god regeringsfø -
relse og udvikling.Fire berettigelseskriterier:
1. relevante og troværdige offentli -
ge politikker og reformer
2. stabilitetsorienteret makroøko -
nomisk politik 
3. tilstrækkelig gennemskueligt, 
pålideligt og effektivt system 
til forvaltning af de offentlige 
finanser
4. gennemsigtighed og overblik 
over budgettet.Fast rateSpecifikke betingelser knyttet til faste rater anven -
des sjældnere og kræver fuldstændig opfyldelse af 
betingelsen/målet.
Eksempel: Udarbejdelse af en ramme for resultatvurdering 
til landets program for økonomisk og social reform.
Variabel rateSpecifikke betingelser knyttet til variable rater skaber 
incitamenter til forbedrede resultater og kan muliggøre 
delvise betalinger, hvis indikatorerne ikke er nået helt.
Eksempel: Stigning i andelen af mellemstore og store skat -
teydere, der indgiver selvangivelse i tide til mindst 60 %.
Kilde:  Den Europæiske Revisionsret.
24 Bemærkninger 
44 
Kommissionens hyppigst fremførte argument for ikke at bruge DRM-relaterede 
betingelser i sine budgetstøttekontrakter var, at DRM blev dækket af andre dono -
rer. Vi fandt imidlertid ikke bevis for, at denne beslutning var underbygget med 
en vurdering af andre donorers involvering på dette område.
Relevansen og tilskyndelsesvirkningen af DRM-specifikke 
betingelser
45 
Når Kommissionen forbandt variable rater med betingelser, der specifikt var 
målrettet mod DRM, valgte den i tre ud af fem kontrakter ikke de betingelser, der 
var mest relevante i den nationale sammenhæng. I Sierra Leone (jf. tekstboks 3 ) 
fokuserede Kommissionen f.eks. sine DRM-specifikke betingelser på administrati -
ve reformer hos indtægtsmyndigheden og medtog ikke betingelser om fremme 
af væsentlig ny lovgivning, der ville have påvirket DRM bredere. Tabel 4Budgetstøttekontrakter med DRM-specifikke betingelser1
LandForpligtet bud -
getstøttebeløb 
(millioner euro)Finansie -
ringsaftale 
underskrevetVariable rater (millioner euro) Betinget af DRM 
2017 2016 2015 2014 2013Millioner 
euro%
Den Centralafrikanske 
Republik40 2015 — 1 2 — — 3 7, 5  %
Mali 216 2015 8 8 — — — 16 7, 4  %
Niger 130 2013 — — 3 3 1 6 4,6 %
Sierra Leone 34 2013 — — — 1 2 3 8,8 %
Sierra Leone 80 2015 3 3 — — — 5 6,3 %
Tilsammen 500 11 12 5 4 2233 6,6 %
1 Revisionsretten/dokumentgennemgang.
2 På grund af afrunding afviger totalen fra summen af de anførte tal.
Kilde: Den Europæiske Revisionsret.
25 Bemærkninger 
DRM-specifikke betingelser, der ikke var rettet mod de mest relevante reformer
I Sierra Leone anvendte Kommissionen (2013-2015) DRM-specifikke betingelser i  relation til mindskelse af skat -
terestancer, mere rettidig udfyldelse af selvangivelser, offentliggørelse af udvindingsindustriens indtægter, 
fremlæggelse af et lovforslag om en myndighed vedrørende nationale mineraler for parlamentet og offentlig -
gørelse af eksplorations- og udvindingslicenser i  en onlinedatabase.
I sin budgetstøtterapport for 2013 anførte Kommissionen, at Sierra Leone var et af de lande, der havde mest 
potentiale til at øge skatteindtægterne. Men bortset fra for så vidt angår skatterestancer var målet for de 
betingelser, der blev anvendt, forbedring af de administrative procedurer hos indtægtsmyndigheden og den 
offentlige adgang til data. Disse betingelser øger ikke i sig selv direkte landets indenlandske indtægter.
I samme periode lå lovforslaget om indtægter fra udvindingsindustrien, en retsakt, som ifølge Kommissionen 
og IMF indeholdt politiske reformer, der var af afgørende betydning for øgningen af de indenlandske ind -
tægter fra udvindingsaktiviteter og naturressourcer, i årevis parat uden at blive vedtaget. Lovforslaget blev 
forelagt for parlamentet i 2013, men var stadig ikke vedtaget i februar 201644. Ifølge IMF45 gik lovforslaget om 
forvaltningen af de offentlige finanser (PFM) i  stå i  parlamentet, og dermed er drivkraften bag oprettelsen af 
fonden af indtægter fra naturressourcer bortfaldet.
De fortsatte forsinkelser i  vedtagelsen af disse lovforslag antyder, at en stærkere støtte fra donorerne ville 
have fremskyndet behandlingen. I  en evaluering af budgetstøtte til Sierra Leone i  perioden 2002-2015 blev 
det endvidere konkluderet, at der også er bevis for, at vanskelige afgørelser om mobilisering af indtægter er blevet 
forsinket.
Kommissionen kan ikke tvinge et parlament til at vedtage lovgivning, men den har ikke tilskyndet til at gen -
nemføre bestemte reformer, der er indskrevet i  lovforslagene (en fond af indtægter fra naturressourcer og en 
særlig statskassekonto), ved at opsætte dem som betingelser for betaling. Ebola hæmmede alvorligt regerin -
gens og donorernes funktionsdygtighed i  2014 og  2015. Men disse eller lignende betingelser blev heller ikke 
medtaget i  den seneste budgetstøttekontrakt, som blev underskrevet i  2015.
44 »IMF Country Report No 14/171«, juni 2014; Kommissionens vurdering af makroøkonomisk støtteberettigelse vedrørende 
finansieringsaftale  37419 og oplysninger modtaget under revisionsbesøget fra myndigheder og andre donorer/aktører.
45 »IMF Press Release No 16/143« af 29. marts 2016.Tekstboks 3
26 Bemærkninger 
46 
I tre tilfælde gav de specifikke betingelser, der blev anvendt, ikke den forventede 
tilskyndelseseffekt (jf. tekstboks 4 ), fordi de allerede var opfyldt, da kontrakten 
blev underskrevet, eller fordi de simpelthen ikke kunne håndhæves. Dette er en 
ineffektiv anvendelse af DRM-specifikke betingelser.
Eksempler på DRM-specifikke betingelser uden tilskyndelseseffekt
Betingelserne allerede opfyldt før finansieringsaftalen underskrives
I Den Centralafrikanske Republik blev der knyttet DRM-specifikke betingelser til den anden budgetstøttekon -
trakt vedrørende statsopbygning, der blev underskrevet i  2015. De betingelser, der var knyttet til den første 
variable rate i 2015 (1 million euro), og som drejede sig om en følgeskrivelse og en opfølgning på gennemfø -
relsen af handlingsplaner med henblik på mobilisering af skatte- og toldindtægter, blev opfyldt, før finansie -
ringsaftalen blev underskrevet den 10.  juli 2015.
Også i Sierra Leone var de betingelser, der blev knyttet til den variable rate for 2013, opfyldt, før den dermed 
forbundne finansieringsaftale blev underskrevet.
Landets lovgivning forhindrede, at en betingelse blev opfyldt
I Niger viste det sig umuligt at opfylde det mål om begrænsning af skattefritagelser, der var knyttet til 
den variable rate for  2013, fordi den nationale lovgivning ikke tillod de foranstaltninger, der var beskrevet 
i indikatoren.
Betingelserne drejede sig om afskaffelse af indkomstskattefritagelser for fortjenester og sletning af en fra -
dragsbestemmelse i  forbindelse med skattesystemet for mineselskaber.
Begge betingelser ville have krævet ændringer af gennemførelsen i national ret af Den Vestafrikanske Øko -
nomiske og Monetære Unions lov om minedrift, hvad der ikke kunne gøres med så kort frist (ét år efter at 
finansieringsaftalen blev underskrevet). Disse juridiske vanskeligheder blev ikke påpeget i  budgetstøttekon -
traktens udformningsfase.Tekstboks 4
27 Bemærkninger 
Overvågning af DRM-betingelser
47 
Finansieringsaftalerne til gennemførelse af de fem reviderede budgetstøtte -
kontrakter med DRM-specifikke betingelser (jf. tabel 4 ) omfattede ordninger 
til at overvåge og vurdere, om disse betingelser blev opfyldt. Den detaljerede 
beskrivelse varierede fra kontrakt til kontrakt. I  fire tilfælde var de defineret godt 
nok, til at Kommissionen kunne foretage en objektiv vurdering af, om partner -
landet overholdt betingelserne. Kontrakten med Den Centralafrikanske Republik 
omfattede imidlertid ikke passende ordninger for Kommissionens overvågning 
(jf. tekstboks 5 ).
48 
Siden Kommissionens nye retningslinjer trådte i  kraft, har den udarbejdet en 
årlig rapport om budgetstøtte47. Målet er at give et overblik over gennemfø -
relsen af EU’s budgetstøttekontrakter. Vi undersøgte, i  hvilket omfang den 
årlige rapport giver relevante oplysninger om DRM. Pilotrapporten for  2013 
indeholdt kun få beskrivende elementer i  den henseende: generelle oplysnin -
ger om lande, der gennemførte gennemsigtighedsinitiativet for udvindingsin -
dustrien (EITI)48, og indtægtskvoterne for alle lande, hvor der blev gennemført 
budgetstøttekontrakter.46 GD for Internationalt 
Samarbejde og Udvikling, 
»Budget support  — financial 
implementation, risk 
assessment and selected 
macroeconomic and fiscal 
country results  (pilot report)«, 
2013.
47 Gennemsigtighedsinitiativet 
for udvindingsindustrien (EITI) 
er en global standard til 
fremme af åben og ansvarlig 
forvaltning af naturressourcer. 
Landene gennemfører 
EITI-standarden for at sikre 
fuldstændig oplysning om 
skatter og andre betalinger, 
olie-, gas- og mineselskaber 
har foretaget til regeringerne.
Eksempler på gode og svage praksis vedrørende overvågningen af DRM-specifikke 
betingelser
I Mali var der fastsat klare overvågningsordninger i  forbindelse med de DRM-specifikke betingelser i  det andet 
budgetstøtteprogram for statsopbygning. For hver indikator/underindikator indeholdt finansieringsaftalen 
detaljerede oplysninger, f.eks. en fuldstændig beskrivelse af indikatorerne, basislinjer, mål, kontrolkilder samt 
angivelse af ansvarlige tjenester og dato, hvor oplysningerne forventedes at foreligge. Der var lignende positi -
ve elementer i  kontrakterne med Niger og Sierra Leone (to kontrakter).
I den budgetstøttekontrakt, der i  2015 blev indgået med Den Centralafrikanske Republik, aftalte Kommissio -
nen med regeringen, at den ville efterprøve overholdelsen af DRM-betingelserne46 ved hjælp af to generaldi -
rektoraters følgeskrivelser og gennemførelsesrapporter om handlingsplanerne. Da der i  finansieringsaftalen 
ikke var fastsat mål eller basislinjer vedrørende de aftalte indikatorer, var det imidlertid umuligt at foretage 
ordentlig opfølgning, fordi der manglede standarder at sammenholde opfyldelserne med. Navnlig udformede 
Kommissionen ikke krav til kvaliteten af handlingsplanerne eller den del af planerne, der skulle gennemføres, 
for at indikatorerne kunne anses for opnået.
48 Den første variable rate for 2015: følgeskrivelse og opfølgning på gennemførelsen af handlingsplanerne med henblik på mobilisering af 
skatte- og toldindtægter i 2015. Den anden variable rate for 2015: opfølgning på gennemførelsen af handlingsplanerne med henblik på 
mobilisering af skatte- og toldindtægter i 2015 og udkast til handlingsplaner med henblik på mobilisering af skatte- og toldindtægter i 2016.Tekstboks 5
28 Bemærkninger 
49 
De følgende rapporter har givet mere detaljerede oplysninger, men der er stadig 
for få oplysninger om budgetstøttekontrakter med DRM-specifikke betingelser. 
F.eks. gives der ingen finansielle oplysninger om programmer, der er målrettet 
mod DRM. Hensigtsmæssigheden af EU’s rapportering om sin støtte til DRM 
undergraves af, at der ikke er nogen specifik obligatorisk DAC-kode49 i relation til 
skattepolitik og  -forvaltning. Derfor er der ikke adgang til omfattende oplysnin -
ger om Kommissionens samlede finansiering til DRM gennem budgetstøtte og 
andre former for bistand.
Den politiske dialog var generelt godt samordnet, men det 
undergravede dens effektivitet som værktøj til DRM-støtte, 
at det strategiske fokus var svagt og de lokale forhold 
udfordrende
50 
Kommissionen betragter den politiske dialog som et centralt element i  budget -
støtte. En effektiv dialog bør trække på de støtteberettigelses- og risikovurde -
ringer, der er beskrevet i  denne rapports foregående sektion, og samtidig tage 
hensyn til den dialog, andre donorer påtager sig. Retningslinjerne for budget -
støtte kræver en »rullende dialogstrategi« til identifikation af de mest effektive 
dialogmetoder og  -platforme samt et handlingsprogram. Ifølge retningslinjerne 
bør den politiske dialog også have fokus på skattepolitik og -forvaltning samt 
indtægter, herunder indtægter fra naturressourcer.
51 
Vi vurderede, om Kommissionens dialogstrategi var baseret på dens vurderinger 
af udfordringer og risici i relation til DRM, og om denne strategi omfattede alle 
de krav, der er opstillet i  retningslinjerne. Vi undersøgte også hyppigheden, hen -
sigtsmæssigheden og effektiviteten af dialogen, og hvordan den dokumenteres 
og samordnes med hovedaktørerne på området.
Kommissionen udviklede ikke dialogstrategier
52 
Den politiske dialog finder ofte sted i  en udfordrende sammenhæng. Ejerska -
bet til og graden af engagement i indtægtsreformer kan ændre sig, når nye 
regeringer kommer til magten, eller tingene udvikler sig på en uventet måde. 
Personaleomsætning i  Kommissionens delegationer indebærer også en vanske -
lighed for dialogens kontinuitet. Derfor er en dialogstrategi med klart opstillede 
mål af afgørende betydning med henblik på at spore fremskridt og behandle de 
spørgsmål, der er identificeret som væsentlige. En sådan strategi skal forholde sig 
til f.eks. de temaer, der skal følges i  den kommende periode, delegationspersona -
lets ansvar, de vigtigste samtalepartnere, der skal kontaktes, de platforme, hvor 
temaerne bør behandles, en vejledende tidsplan og de forventede udfald.49 Via sit 
kreditrapporteringssystem 
(CRS) har OECD’s Komité for 
Udviklingsbistand (DAC) 
etableret en række 
»formålskoder«, som donorer 
skal bruge, når de rapporterer 
deres bistandsstrømme til den 
relevante OECD-database, 
som så kan bruges til at 
udarbejde statistiske 
oplysninger om 
bistandsstrømme. Siden  2014 
er der blevet brugt en 
»pseudokode«, 15114, til 
frivillig rapportering om 
skattepolitik og støtte til 
skatteforvaltning.
29 Bemærkninger 
50 Ifølge »Budget Support 
Guidelines«, september  2012, 
s. 42, bør en rullende 
dialogstrategi identificere de 
mest effektive dialogmetoder 
og -platforme samt et 
handlingsprogram.53 
Vi konstaterede, at Kommissionen ikke havde udviklet strategier for den politiske 
dialog med identifikation af specifikke DRM-spørgsmål, der skulle behandles50. 
Sådan forholdt det sig endog i  partnerlande som Sierra Leone, hvor Kommis -
sionen havde påpeget DRM som en høj risiko i  forbindelse med opfyldelsen af 
budgetstøttemålene.
54 
Selv om Kommissionens vurderinger af PFM-støtteberettigelse, finansieringsaf -
talerne og andre forberedende dokumenter omtalte de fora, hvor den politiske 
dialog skulle finde sted (f.eks. fælles koordineringsmøder mellem regering og 
donorer), blev de temaer, der skulle behandles, kun beskrevet i  generelle vendin -
ger. Når der ikke findes dialogstrategier, er det vanskeligt objektivt at vurdere, 
om denne budgetstøttekomponent har bidraget effektivt til DRM-reformer.
55 
Vi konstaterede, at den politiske dialog i forbindelse med DRM var mere koncen -
treret, når den blev ledsaget af specifikke betingelser (Den Centralafrikanske Re -
publik, Mali, Niger og Sierra Leone), eftersom identificeringen af, forhandlingen 
om og  — efterfølgende  — overvågningen af disse betingelser nødvendiggjorde 
omfattende drøftelser med partnerlandene. I  resten af de lande, revisionen 
omfattede, fandt dialogen sted i en meget bredere sammenhæng, f.eks. PFM-re -
formprocessen, hvor DRM kun var et af mange drøftede områder (jf. punkt 40). 
Drøftelsen af PFM-reformer garanterede faktisk ikke nødvendigvis, at DRM blev 
dækket grundigt (jf. eksemplet i tekstboks 6 ).
PFM-dialogen garanterede ikke altid, at DRM var dækket grundigt
I Mozambique fandt den politiske dialog sted gennem en koordineringsgruppe, der drøftede generelle 
spørgsmål vedrørende PFM. På grund af at PFM dækker så bredt, blev nogle specifikke og tekniske aspek -
ter drøftet i  en række undergrupper, heriblandt en skattesystemundergruppe, der specifikt behandlede 
DRM-spørgsmål såsom finanspolitisk risiko og indtægter fra naturressourcer.
Eftersom EU’s budgetstøttekontrakt i Mozambique ikke omfattede DRM-specifikke betingelser knyttet til den 
variable rate, deltog Kommissionen ikke i  skattesystemundergruppen, hvor landets DRM-resultater blev over -
våget nøje. Det reducerede åbenlyst Kommissionens involvering på dette område, for på de PFM-gruppemø -
der, Kommissionen deltog i, blev kun skattesystemundergruppens hovedkonklusioner drøftet.Tekstboks 6
30 Bemærkninger 
Dialogen var generelt godt koordineret med udviklingspartnerne, men 
blev på grund af vanskelige forhold for landet ikke ført regelmæssig
56 
I partnerlandene arbejdede Kommissionen tæt sammen med andre budgetstøtte -
donorer51. Donorerne mødtes eller kommunikerede52 forud for de fælles planlæg -
nings- eller gennemgangsmøder, hvor de fremlagde og drøftede deres synspunkter 
og ensrettede deres holdninger. Kommissionens analyse af den makroøkonomiske 
og finanspolitiske situation, de store svagheder, fremskridtene med reformerne og 
de gode resultater af regeringens indsats stemte sædvanligvis overens med vurde -
ringerne fra IMF og andre aktører, der var til stede i  det pågældende land.
57 
I forbindelse med Den Centralafrikanske Republik, Niger og Sierra Leone53 blev 
den politiske dialog, der var nødvendig for at vurdere, om regeringen opfyldte de 
DRM-specifikke betingelser, ikke ført regelmæssig på grund af vanskelige omstæn -
digheder i  landene. Det undergravede denne komponents potentiale som værktøj 
til hurtigt at finde frem til og behandle utilfredsstillende fremskridt (jf. tekstboks 7 ).51 I forbindelse med 
Mauretanien var EU den 
eneste donor, der ydede 
budgetstøtte, men PFM-
spørgsmål blev drøftet og 
koordineret blandt alle 
donorerne.
52 I forbindelse med Senegal 
kommunikerer donorerne 
over et særligt websted.
53 Da vores revision fandt sted, 
havde Kommissionen endnu 
ikke vurderet Malis fremskridt 
i forhold til de relevante 
DRM-specifikke betingelser, 
eftersom disse kun var knyttet 
til de variable rater for 2016 
og 2017.
Eksempler på dialog, der ikke blev ført regelmæssig
I forbindelse med Den Centralafrikanske Republik havde ordningerne for politisk dialog, der blev etableret 
i 2010, ikke fungeret, siden den politiske krise startede i 2012. I marts 2014 blev der oprettet et udvalg, der 
skulle overvåge reformen af de offentlige finanser (som omfattede DRM-foranstaltninger). Selv om donorerne 
ved flere lejligheder mindede myndighederne om deres ansvar, mødtes udvalget kun én gang, ved udgan -
gen af 2014. Udvalgets ansvar og dialogen om regeringens opfyldelse af de to DRM-specifikke betingelser 
knyttet til den variable rate for 2015 måtte derfor overtages af finansudvalget, selv om det ikke indgik i dettes 
kommissorium.
I forbindelse med Sierra Leone kunne den politiske dialog ikke opretholdes i 2014-2015 på grund af ebolakri -
sen. Herudover konkluderede en evaluering af den budgetstøtte, der var ydet i  landet i  2002-201554, at refor -
merne af indtægtsforvaltningen  — til forskel fra på nogle andre områder, hvor der skete større fremskridt 
(EITI, Free Health Care Initiative) — ikke blev støttet aktivt af dialog og engagement på højt plan. Samlet set 
var der ikke tilstrækkeligt fokus på indtægtsforvaltning i  dialogen om rammerne for resultatvurdering.
I forbindelse med Niger har gruppen for projektstøttekoordinering, trods gentagne anmodninger fra do -
norsamfundet, hidtil ikke været operationel på grund af uenighed mellem to ministerier om fordelingen af 
ansvaret for donorkoordinering. Der var ingen fælles rammer for overvågning af fremskridtene med at opfyl -
de betingelserne. Kommissionen anerkendte også, at den havde vanskeligt ved at opnå møder med repræ -
sentanter for regeringen, og rapporterede, at der ikke blev fulgt op på donorernes henstillinger. Efter aftale 
mellem regeringen og Kommissionen var der til den variable rate for  2013 knyttet en DRM-betingelse, som var 
et krav om foranstaltninger, der efter national ret ikke kunne håndhæves (jf. tekstboks 4 ). I dette tilfælde blev 
problemet ikke identificeret i  den politiske dialog.
54 Uafhængig evaluering af budgetstøtte til Sierra Leone i 2002-2015 (endelig rapport, april 2016).Tekstboks 7
31 Bemærkninger 
Kapacitetsopbygningskomponenten 
i budgetstøttekontrakterne var sjælden målrettet mod DRM
58 
Den administrative kapacitet er et afgørende led i  en effektiv mobilisering af 
indtægter i  Afrika syd for Sahara. Kapacitetsopbygningskomponenten i  budget -
støtte er relativt lille sammenlignet med andre midler, Kommissionen bruger til 
at håndtere behov vedrørende DRM-kapacitet, men i  retningslinjerne for bud -
getstøtte identificeres skattereformer, skatteforvaltning og forvaltning af naturres -
sourcer som særlig vigtige kapacitetsopbygningsområder. Vi vurderede, i  hvilken 
grad Kommissionen håndterede behov vedrørende DRM-kapacitet gennem sine 
budgetstøttekontrakter.
59 
Der blev ydet budgetstøtte til kapacitetsopbygning på det bredere PFM-område, 
som også kan omfatte direkte eller indirekte støtte til DRM (jf. punkt 40). I ni af de 
15 reviderede kontrakter i  seks lande (Kap Verde, Den Centralafrikanske Republik, 
Mali, Mauretanien, Niger og Sierra Leone) blev der tilsammen tildelt 60,4 millio -
ner euro til kapacitetsopbygning, dvs. 4,8 % af det samlede beløb, der var indgå -
et forpligtelser for til budgetstøtte. Men inden for rammerne af budgetstøtten 
øremærkede Kommissionen specifikt meget begrænset finansiering til DRM-ka -
pacitetsopbygning — af de kontrakter, vi gennemgik, var kun én målrettet mod 
kapacitetsopbygning med en støtte på i alt 3 millioner euro. I tekstboks 8  gives 
der detaljerede oplysninger om den begrænsede anvendelse af budgetstøtte til 
DRM-kapacitetsopbygning.
Begrænset støtte til DRM-kapacitetsopbygning
I Den Centralafrikanske Republik har mange donorer et program for faglig bistand, hvormed overgangs -
regeringen skal hjælpes til at genoprette de offentlige finansers grundlæggende funktion. Budgetstøtte -
kontrakt  37458 omfattede 3  millioner  euro til gennemførelse af de reformer, der var nødvendige for at sikre 
indtægterne. Det skulle være en af kontraktens tre søjler, som havde til formål at garantere de synergier, der 
var nødvendige på grund af landets sårbare situation. Støtten skulle komplementere andre projekter for faglig 
bistand, der var i  gang i  området. Men i  virkeligheden blev det aldrig igangsat.Tekstboks 8
32 Bemærkninger 
Kommissionen havde ikke egnede værktøjer til at 
aflægge bevis for, at budgetstøtten fra EU bidrog til at 
forbedre DRM i partnerlandene
60 
Siden Kommissionens nye budgetstøttetilgang fik virkning i  2012, har denne 
form for bistand — sammen med andre EU-initiativer — vist sig at være et vigtigt 
instrument til at hjælpe partnerlande til at forbedre deres DRM (jf. figur 1 ). Med 
henblik på denne sektion undersøgte vi, om Kommissionen bruger indikatorer og 
evalueringsteknikker, som kan vise, om budgetstøtte faktisk har bidraget til DRM 
i de lande, revisionen omfattede.
61 
Vi konstaterede, at Kommissionen bruger effektindikatorer på højt plan. Disse er 
hensigtsmæssige til overvågning af samlede fremskridt med DRM, men de kan 
påvirkes af mange eksterne faktorer og kan ikke registrere output og udfald, der 
specifikt skyldes budgetstøtten. De viser således ikke klart, om budgetstøtten 
har bidraget — positivt eller negativt — til DRM i de lande, revisionen omfattede.
62 
Én standardindikator, som Kommissionen bruger til at vurdere DRM-fremskridt, 
er indtægtskvoten55, som viser et lands oppebårne indtægter i  forhold til dets 
økonomiske resultater. Vi analyserede udviklingen i  denne indikator i  perio -
den 2007-2014. Selv om kvoten i perioden steg i seks af de ni lande, revisionen 
omfattede56, viser værdierne ingen åbenbar ændring fra udgangen af  2012, hvor 
den nye tilgang fik virkning (jf. figur 2 ). Alligevel kan værdierne for denne indi -
kator ikke tilskrives budgetstøtte eller nogen anden donorforanstaltning, fordi 
den påvirkes af mange faktorer. I Mauretanien steg indikatoren f.eks. væsentligt 
fra 2011 til 2012, navnlig på grund af store indtægter fra minedrift, som skyld -
tes rekordstor eksport i 201157. Dette stod i kontrast til i Den Centralafrikanske 
Republik, hvor indikatoren på grund af den politiske og sikkerhedsmæssige krise 
faldt brat efter 2012. I Mozambique var ændringen fra 2012 til 2013 større end 
sædvanligt, men skyldtes navnlig ekstraordinære kapitalgevinster fra salg af 
gaskoncessioner58.55 Denne indikator bruges også 
af IMF og Verdensbanken.
56 For at få et klarere billede 
brugte vi indtægtskvoten 
eksklusive donortilskud.
57 »IMF Country Report No 
12/323, Fifth Review«, 2012.
58 »IMF Country Report No 
14/148, Second Review«, 2014.
33 Bemærkninger 
63 
Niger var det eneste land, der oplevede en relativt konstant positiv tendens 
efter 2012. Ifølge IMF skyldtes stigningen i 2013 ekstraordinære indtægter fra 
oliesektoren. Udviklingen i  de fleste af de andre lande var mere uensartede 
i perioden. Figur 2Indtægtskvotens udvikling 2007-2014
Afrika syd for SaharaKap VerdeSierra Leone*MauretanienRwandaDen Centralafrikanske Republik*SenegalMozambiqueNiger*Mali*
2014 2013 2012 2011 2010 2009 2008 200730
25
20
15
10
5
0
* Lande med DRM-indikatorer.
Kilde:  »IMF Regional Economic Outlook«, oktober 2015. Tal for Mauretanien fra »African Economic Outlook« for 2012, 2014 og 2016/Den Europæi -
ske Revisionsret (beregningen).
34 Bemærkninger 
64 
Et andet sæt indikatorer, Kommissionen bruger til at vurdere forbedringerne 
i skattesystemet, stammer fra PEFA-rammerne. Vi analyserede tre DRM-specifikke 
PEFA-indikatorer59, der måler gennemsigtighed, registrering og inddrivelse af 
skatter. Disse indikatorer giver oplysninger om væsentlige aspekter ved skattepo -
litikken og -forvaltningen. Til vores formål har de dog kun ringe informativ værdi, 
da de  — for perioden efter  2012 (hvor de nye retningslinjer for budgetstøtte blev 
godkendt) — kun foreligger for to lande (Mauretanien og Sierra Leone). Tabel 5  
viser en samlet forbedring fra den første til den anden PEFA-vurdering vedrøren -
de henholdsvis 2006-2008 og 2010-201260. Situationen i  de to lande, der forelig -
ger oplysninger om fra efter 2012, er som følger:
— Rapporten vedrørende Mauretanien viser ingen forbedringer i  nogen af de 
tre indikatorer i  forhold til  2008.
— For Sierra Leones vedkommende var kun skatteopkrævningsindikatoren for -
bedret væsentligt siden 2010.Tabel 559 Ifølge Kommissionens 
retningslinjer, s. 37, bruger 
Kommissionen PEFA-PFM-
resultatmålingsrammen som 
det foretrukne værktøj til at 
vurdere kvaliteten af et lands 
PFM-system; PEFA-PFM-
rammen måler PFM-systemets 
operationelle resultater ved 
hjælp af 28 indikatorer, der er 
spredt over seks 
kernedimensioner, og 
evaluerer PFM-svagheders 
sandsynlige indvirkning på tre 
niveauer af PFM 
budgetresultater på 
mellemlang sigt. 
Skatteforvaltning dækkes 
i PEFA-rammen af fire 
indikatorer, der vurderer den 
aggregerede indtægtssaldo 
sammenlignet med det 
oprindelig godkendte budget 
(PI-3), gennemsigtighed af 
skatteyders forpligtelser og 
gæld (PI-13), effektivitet af 
foranstaltninger til 
skatteyderregistrering og 
skatteansættelse (PI-14) og 
effektivitet i  inddrivelse af 
skattebetalinger (PI-15).
60 Det seneste år, der foreligger 
en PEFA-evaluering for, varierer 
fra land til land fra 2007 til 2014.
Udvikling i PEFA-evalueringerne
PEFA-indikator1PI-13 Gennemsigtighed af skatte -
yders forpligtelser og gældPI-14 Effektivitet af foranstaltnin -
ger til skatteyderregistrering og 
skatteansættelsePI-15 Effektivitet i inddrivelse af 
skattebetalinger
Første 
forelig -
gende 
rapportAnden 
forelig -
gende 
rapportTredje 
forelig -
gende 
rapportFørste 
forelig -
gende 
rapportAnden 
forelig -
gende 
rapportTredje 
forelig -
gende 
rapportFørste 
forelig -
gende 
rapportAnden 
forelig -
gende 
rapportTredje 
forelig -
gende 
rapport
Kap Verde 2007 — B 2007 — A2007 
— D+
Den Centralafrikanske 
Republik22008 
— D+2010 — C2008 
— D+2010 — C2008 
— D+2010 - D+
Mali22006 - C+ 2010 - B 2006 - C 2010 - C+ 2006 - C+ 2010 - C+
Mauretanien 2008 - B 2014 - B 2008 - C+ 2014 - C 2008 - D+ 2014 - D+
Mozambique 2006 - B 2008 - B+ 2010 - A 2006 - C+ 2008 - B 2010 - A 2006 - D+ 2008 - D+ 2010 - C+
Niger22008 - C 2012 - C+ 2008 - C 2012 - C 2008 - D+ 2012 - D+
Rwanda 2007 - A 2010 - A 2007 - B+ 2010 - A 2007 - D+ 2010 - D+
Senegal 2007 - B 2011 - B 2007 - C+ 2011 - B 2007 - 2011 - D+
Sierra Leone22007 - C+ 2010 - B 2014 - B 2007 - C 2010 - B 2014 - B+ 2007 - D+ 2010 - D+ 2014 - B+
1  PEFA-rammen bruges til at vurdere og rapportere om styrker og svagheder ved forvaltningen af de offentlige finanser, for tiden ved hjælp af 
31 resultatindikatorer, der yderligere er opdelt i 94 dimensioner. Resultatet for hver indikator og dimension måles i forhold til en firepunkts 
ordinalskala fra  A til D.
2 Lande med DRM-indikatorer.
Kilde: Den Europæiske Revisionsret.
35 Bemærkninger 
65 
Ovennævnte revisionsresultater viser, at de DRM-specifikke indikatorer på højt 
niveau, som Kommissionen bruger, ikke giver tilstrækkelig relevante oplysninger 
om budgetstøttens relative bidrag til DRM i  de lande, revisionen omfattede. Disse 
bemærkninger stemmer overens med andre nye evalueringer af denne måde at 
yde bistand på, som ikke var i stand til at påvise nogen væsentlig — positiv eller 
negativ  — indvirkning på DRM-niveauet. En evaluering foretaget af Danmarks 
organisation for udviklingssamarbejde, DANIDA, der blev offentliggjort i  2014, 
gennemgik flere landeundersøgelser, specifikke evalueringer og tematiske 
undersøgelser af budgetstøttekontrakter. Der fandtes »ikke tegn på, at budget -
støtten har haft nogen væsentlig effekt på [landenes egen] skatteopkrævning«. 
Departementet for politik- og foranstaltningsevaluering (IOB) i  det nederlandske 
udenrigsministerium konkluderede i  2011 tilsvarende, at der ikke er evidens for, 
at budgetstøtte har haft en positiv effekt på skatteindtægterne61.
66 
Tilsvarende var en evaluering af budgetstøtte ydet i  2002-2015 i  Sierra Leone ikke 
ganske overbevist om effekten for DRM og mente, at relationen til budgetstøtte 
umiddelbart forekom svag62. I evalueringen noteredes det også, at det ikke havde 
været muligt at påvise en årsagsforbindelse med hensyn til den hæmmende virk -
ning, budgetstøtte kunne skabe for mobiliseringen af indtægter.
67 
For at påvise, om budgetstøttekontrakter har en direkte indvirkning på DRM, er 
man nødt til at udvikle hensigtsmæssige dataindsamlingsværktøjer og vurdere 
specifikke områder inden for et skattesystem indgående  — med en sammen -
ligning over tid og en tilknytning af de opnåede fremskridt til budgetstøttens 
enkelte komponenter. Ét sådant værktøj er TADAT (jf. punkt 24), som giver en 
specifik vurdering af landes skatteforvaltningssystemer,  -processer og  -institutio -
ner. Dette instrument er imidlertid stadig på forsøgsstadiet: Hidtil er de centrale 
komponenter i  skattesystemerne blevet vurderet for 17  landes vedkommende.61 Gennemgang af 
budgetstøtteevalueringer, 
Danida (2014), og 
gennemgang af 
budgetstøtte  2000-2011 fra 
det nederlandske 
udenrigsministeriums afdeling 
for vurdering af politik og 
operationer (IOB).
62 »Independent Evaluation of 
Budget Support to Sierra 
Leone 2002-2015«, s.  73.
36
 Konklusioner og 
anbefalinger
68 
Mobilisering af indenlandske indtægter (DRM) henviser til skabelse af statslige 
indtægter fra indenlandske ressourcer, fra skattemæssige eller ikkeskattemæssige 
kilder. Forbedring af ulandenes DRM er en central faktor i  deres bæredygtige ud -
vikling og er dermed blevet en prioritet for EU’s udviklingspolitik. EU støtter DRM 
i disse lande gennem flere bistandsmetoder, herunder budgetstøtte. Ca. 20  % af 
EU’s udviklingsfinansiering kanaliseres via budgetstøtte, og Afrika syd for Sahara 
er den største modtager. Forbedret DRM var en af de fem centrale udfordringer 
for udviklingen, som Kommissionens nye tilgang til budgetstøtte, der blev vedta -
get i 2012, var rettet mod.
69 
Under denne revision undersøgte vi, om Kommissionen brugte budgetstøttekon -
trakter effektivt til at støtte DRM i lav- og lavere mellemindkomstlande i Afrika 
syd for Sahara. Vi konstaterede, at Kommissionens nye tilgang øgede denne form 
for bistands potentiale til effektivt at støtte DRM, men svagheder i planlægnin -
gen og gennemførelsen forhindrede, at dette potentiale blev udnyttet fuldt ud. 
Desuden viste vores analyse af de tilgængelige data og evalueringer en mangel 
på overvågningsværktøjer, der var egnede til at levere data til vurdering af, i  hvor 
høj grad budgetstøtte bidrog til de samlede forbedringer af DRM i de lande, 
revisionen omfattede. På grundlag af disse elementer konkluderer vi, at Kommis -
sionen endnu ikke har brugt budgetstøttekontrakter effektivt til at støtte DRM 
i lav- og lavere mellemindkomstlande i Afrika syd for Sahara.
37 Konklusioner og anbefalinger 
70 
Kommissionen tog ikke tilstrækkeligt hensyn til DRM, da den udformede sine 
budgetstøtteforanstaltninger. Den nye tilgang var en forbedring, da den bragte 
forbedret vurdering af DRM i  partnerlandene og en analyse af de dermed for -
bundne risici, men dette blev ikke altid udført omfattende i  praksis. Landevur -
deringer er af grundlæggende betydning for udformningen af budgetstøtten, 
da de hjælper Kommissionen til at finde frem til de kritiske spørgsmål, der skal 
behandles gennem betingelserne for udbetalingerne, kapacitetsopbygningen og 
den politiske dialog, som den benytter parallelt med finansieringen. De vurderin -
ger, vi reviderede, som var foretaget i  samarbejde med andre donorer, dækkede 
imidlertid ikke væsentlige aspekter ved skattepolitikken og -forvaltningen, som 
der var henvist til i  Kommissionens egne retningslinjer. Desuden blev centrale 
risici i relation til skattefritagelser samt til opkrævning og overførsel af skatter og 
ikkeskattemæssige indtægter fra naturressourcer ikke evalueret (jf. punkt 19-38).
Anbefaling 1 — DRM-vurderingerne og risikoanalysen bør 
styrkes
a) Før Kommissionen godkender nye budgetstøttekontrakter og  -betalinger, 
bør den sikre, at DRM-vurderingerne gennemføres omfattende og konse -
kvent. Den bør navnlig efterprøve, at vurderingerne dækker alle de relevante 
aspekter ved skattepolitik og -forvaltning, der er beskrevet i dens retnings -
linjer for budgetstøtte. Når der ikke er adgang til de relevante statistikker 
og data, bør dette også noteres i  vurderingerne, da det kan give værdifulde 
oplysninger om kapacitetsbehov i  partnerlandene.
b) Kommissionen bør med øjeblikkelig virkning færdiggøre sine rammer for 
risikovurdering ved at medtage risici i relation til ikkeskattemæssige indtæg -
ter og skattefritagelser. Den bør udvide de informationskilder, der bruges til 
at besvare risikovurderingens spørgsmål  38 om skatteindtægter til at omfatte 
PEFA-indikator PI-14 og PI-15 om skatteansættelse og -inddrivelse. DRM-vur -
deringerne bør også bruge TADAT som informationskilde, hvor der er adgang 
til den.
38 Konklusioner og anbefalinger 
71 
Kommissionen havde kun i  fem af de 15  reviderede budgetstøttekontrakter gjort 
betalingen af budgetstøttemidler betinget af, at specifikke DRM-reformer blev 
opfyldt. Fordelingen af arbejdet blandt donorerne kan bruges til at begrunde 
fraværet af DRM-specifikke betingelser i  budgetstøttekontrakterne, men vi fandt 
ikke bevis for, at denne beslutning var underbygget af en vurdering af, at andre 
donorer var involveret på dette område.
72 
Vi konstaterede også, at de specifikke betingelser ikke altid effektivt fremmede 
DRM-reformer, idet de enten var for lette at opfylde eller umulige at håndhæ -
ve og således mindskede incitamentet for partnerlandene til at engagere sig 
i reformer. Der var ikke knyttet DRM-specifikke betingelser til kontrakter om god 
regeringsførelse og udvikling. Dette stemmer ikke overens med Kommissionens 
erklæring om, at der ved denne form for budgetstøtte bør lægges større vægt på 
DRM. Samlet set blev DRM-betingelser brugt utilstrækkeligt i  samtlige former for 
budgetstøttekontrakter, hvad der ikke stemmer overens med den centrale rolle, 
der er tiltænkt DRM (jf. punkt 39-47).
Anbefaling 2 — Brugen af DRM-specifikke betingelser for 
betaling bør styrkes
I forbindelse med fremtidige budgetstøttekontrakter bør Kommissionen tage 
større hensyn til DRM i de specifikke betingelser for betaling, der er knyttet til 
variable rater, ved at:
a) koncentrere kontrakterne om god regeringsførelse og udvikling mere om 
DRM gennem øget anvendelse af DRM-specifikke betingelser, og det navnlig 
i lande, hvor dette område ikke tackles hensigtsmæssigt via andre former for 
bistand og/eller af andre udviklingspartnere
b) sikre, at de DRM-betingelser, der knyttes til variable rater, effektivt fremmer 
DRM, er opnåelige og kan håndhæves, så det er mere sandsynligt, at de kan 
give partnerlandene de nødvendige incitamenter til at fremme gennemførel -
sen af deres reformdagsorden.
39 Konklusioner og anbefalinger 
73 
Kommissionens årlige rapporter om budgetstøtte giver en nyttig kvantitativ over -
sigt over gennemførelsen af EU’s budgetstøttekontrakter. Selv om DRM er central 
i den nye budgetstøttetilgang, giver rapporterne imidlertid for lidt information 
om EU’s støtte til DRM gennem denne form for bistand (jf. punkt 48 og 49).
Anbefaling 3 — Rapporteringen om brugen af budgetstøtte 
til at forbedre DRM bør styrkes
Fra og med 2017 bør Kommissionen i sine rapporter om budgetstøtte give mere 
information om brugen af budgetstøttekontrakter til at styrke DRM. Rapporterne 
bør navnlig indeholde information om antallet, arten og værdien af kontrakter 
med DRM som specifikt mål samt casestudier, der illustrerer budgetstøttens 
bidrag til DRM-forbedringer i  partnerlandene.
74 
Den politiske dialog på DRM-området var mere koncentreret, når den blev 
ledsaget af specifikke betingelser, eftersom identificeringen af, forhandlingen 
om og  — efterfølgende  — overvågningen af disse betingelser nødvendiggjorde 
omfattende drøftelser med partnerlandene. Udfordrende lokale omstændighe -
der betød imidlertid, at den politiske dialog ikke fandt sted regelmæssig, hvad 
der undergravede dens potentiale som et værktøj til hurtigt at finde frem til og 
håndtere utilfredsstillende fremskridt med de reformer, betingelserne krævede. 
Kommissionen udviklede ikke strategier for opbygning af sin politiske dialog 
omkring specifikke DRM-spørgsmål, fastsatte prioriteter, mål, samtalepartnere og 
datoer (jf. punkt 50-57).
Anbefaling 4 — Komponenten politisk dialog i DRM bør 
styrkes
Kommissionen bør udtænke dialogstrategier til fremtidige budgetstøttekontrak -
ter, der omfatter en klar erklæring om de spørgsmål, der skal tages op (herun -
der DRM), samtalepartnerne, de forventede resultater/udfald og en vejledende 
tidsplan. Kommissionen bør efterfølgende vurdere, hvor godt målene for dens 
dialogstrategier er blevet nået.
40 Konklusioner og anbefalinger 
75 
Administrativ kapacitet er et centralt aspekt ved effektiv mobilisering af ind -
tægter i Afrika syd for Sahara. EU’s budgetstøtte omfattede meget begrænsede 
midler til at behandle behov for kapacitet: kun 0,2 % af den samlede værdi af de 
reviderede kontrakter havde form af kapacitetsopbygningsmidler direkte og ude -
lukkende øremærket til mobilisering af indtægter. Desuden brugte det berørte 
partnerland aldrig dette beløb (jf. punkt  58 og 59).
Anbefaling 5 — Brugen af kapacitetsopbygning i DRM bør 
styrkes
I forbindelse med alle eksisterende og fremtidige budgetstøttekontrakter med 
en kapacitetsopbygningskomponent, der er øremærket til DRM, bør Kommissi -
onen øge partnerlandenes bevidsthed om, at der er adgang til denne støtte, og 
fremme brugen af den, navnlig for at afhjælpe kapacitetsopbygningsbehov, der 
endnu ikke er dækket af andre donorer.
76 
I dag er det ikke muligt at etablere en direkte forbindelse mellem budgetstøtte 
og fremskridt med DRM. De eksisterende data, som Kommissionen bruger til at 
følge fremskridt med DRM, er effektindikatorer på højt plan, som kan påvirkes 
af mange eksterne faktorer. De kan dermed ikke indfange de output og udfald, 
der skyldes budgetstøtte. Disse bemærkninger stemmer overens med andre nye 
evalueringer af denne måde at yde bistand på, som ikke kunne påvise nogen væ -
sentlig — positiv eller negativ — indvirkning på DRM-niveauet (jf. punkt 60-69).
Anbefaling 6 — Budgetstøttens effekt bør evalueres
I forbindelse med sine fremtidige evalueringer af budgetstøtte bør Kommissio -
nen bestræbe sig på at drage en klar konklusion (på grundlag af mere detaljerede 
oplysninger) om, hvordan budgetstøtteforanstaltninger kan have bidraget til at 
forbedre mobiliseringen af indenlandske ressourcer i  modtagerlandene. I  evalu -
eringerne bør der navnlig tages hensyn til, hvad de DRM-specifikke betingelser 
bidrager med.
Vedtaget af Afdeling III, der ledes af Karel Pinxten, medlem af Revisionsretten, 
i Luxembourg på mødet den 13.  december  2016.
 På Revisionsrettens vegne
 Klaus-Heiner LEHNE
 Formand

41
 Bilag
Budgetstøtte som andel af de samlede bilaterale ODA-forpligtelser
2010 2011 2012 2013 2014
Belgien 0,77 % 0,72 % 2,30 % 3,19 % 2,50 %
Den Tjekkiske Republik — 0,00 % 0,00 % 0,09 % 1,52 %
Danmark 6,06 % 6,08 % 2,19 % 0,00 % 3,83 %
Tyskland 2,33 % 5,08 % 0,76 % 0,28 % 1,29 %
Irland 14,31 % 10,76 % 11,82 % 8,13 % 2,30 %
Grækenland 2,12 % 2,78 % 3,99 % 0,00 % 1,04 %
Spanien 5,82 % 2,82 % 0,92 % 3,25 % 1,33 %
Frankrig 2,37 % 6,25 % 1,86 % 4,73 % 2,86 %
Italien 0,55 % 0,04 % 0,68 % 1,09 % 1,28 %
Luxembourg 0,00 % 0,49 % 0,55 % 0,66 % 3,21 %
Nederlandene 2,73 % 0,78 % 0,00 % 0,00 % 0,67 %
Østrig 1,03 % 1,78 % 1,91 % 0,70 % 0,69 %
Polen 0,00 % 0,00 % 0,00 % 0,00 % 0,00 %
Portugal 1,33 % 1,16 % 0,94 % 0,94 % 0,55 %
Slovenien — — 0,05 % 0,00 % 0,00 %
Slovakiet 0,00 % 0,00 % 0,00 % 0,00 % 0,00 %
Finland 3,25 % 2,71 % 8,16 % 1,99 % 3,75 %
Sverige 0,38 % 0,36 % 0,00 % 3,33 % 2,39 %
Det Forenede Kongerige 4,06 % 6,97 % 4,79 % 3,84 % 1,65 %
EU-institutioner 18,20 % 8,61 % 12,02 % 12,31 % 9,31 %
EU-gennemsnit 3,63 % 3,02 % 2,65 % 2,23 % 2,01 %
EU-gennemsnit eksklusive institutioner 2,77 % 2,71 % 2,15 % 1,70 % 1,62 %
Kilde:  http://stats.oecd.orgBilag I
42 Bilag 
Lande og budgetstøttekontrakter, der blev udvalgt til revisionen1
LandForpligtet 
beløb  
(euro)BS-kontrakttypeBS-kon -
trakttypeIndikatorer 
i DRMBetinget af 
DRM  
(euro)Komplemente -
rende støtte i 
BS-program  
(euro)
1 Kap Verde 34 000 000God regeringsførelse og 
udvikling23892 nej 0 4 500 000
2Den Centralafrikanske 
Republik33 000 000 Statsopbygning 37458 nej 0 3 000 000
3Den Centralafrikanske 
Republik40 000 000 Statsopbygning 38108 ja 3 000 000 0
4 Mali 225 000 000 Statsopbygning 24692 nej 0 10 000 000
5 Mali 220 000 000 Statsopbygning 38388 ja 16 000 000 4 000 000
6 Mauretanien 46 000 000 Statsopbygning 22576 nej 0 7 300 000
7 Mozambique 200 000 000God regeringsførelse og 
udvikling38077 nej 0 0
8 Niger 141 000 000 Statsopbygning 24422 ja 6 000 000 11 000 000
9 Rwanda 40 000 000 Sektorreform 23259 nej 0 4 000 000
10 Rwanda 30 000 000 Sektorreform 24780 nej 0 2 000 000
11 Rwanda 4 000 000 Sektorreform 37416 nej 0 0
12 Senegal 53 500 000 Sektorreform 24569 nej 0 5 000 000
13 Senegal 60 050 000 Sektorreform 38172 nej 0 3 000 000
14 Sierra Leone 35 920 000 Statsopbygning 24389 ja 2 700 000 1 620 000
15 Sierra Leone 85 000 000 Statsopbygning 37419 ja 5 000 000 5 000 000
Tilsammen 1 247 470 000 32 700 000 60 420 000
DRM-betingelser i de udvalgte kontrakter
Forpligtet beløb  
(euro)% Antal kontrakter %
Budgetstøttekontrakter uden DRM-betingelser 532 470 000 42,68 % 10 66,67 %
Budgetstøttekontrakter med DRM-betingelser 715 000 000 57 ,32 % 5 33,33 %
Type af udvalgte kontrakter
Forpligtet beløb  
(euro)% Antal kontrakter %
Kontrakter om god regeringsførelse og udvikling 234 000 000 19 % 2 13 %
Sektorreformkontrakter 187 550 000 15 % 5 33 %
Statsopbygningskontrakter 825 920 000 66 % 8 54 %
1 Kommissionens tabel »BS operations commitment and disbursement follow-up in 2014-2015«, data fra CRIS, Revisionsrettens gennemgang.
Kilde:  Europa-Kommissionen, Den Europæiske Revisionsret (beregningen).Bilag II
43 Kommissionens og 
EU-Udenrigstjenestens svar
Resumé
III
Kommissionen mener, at mobilisering af indenlandske indtægter (DRM) er blevet behørigt styrket i  formuleringen 
og gennemførelsen af budgetstøtten. Virkningen ventes at indtræffe over en mellemlang periode på omkring 5-10 
år.
IV
De vurderinger, Retten henviser til, er nyttige begreber inden for mobilisering af indenlandske indtægter, hvoraf 
nogle (f.eks. omkostningerne ved og effekten af skattefritagelser) kun ind imellem findes i  forskningsdokumenter 
og ikke frembringes systematisk af en institution. Når vurderingerne foretages i  forbindelse med forberedelse af 
operationer, skal der tages højde for landets situation, nemlig for statsopbygningskontrakter, samt de tilgængelige 
data og oplysninger.
Kommissionen mener, at DRM har fået tilstrækkelig opmærksomhed i  formuleringen af budgetstøtteoperationer.
V
Selv om der i meddelelsen og retningslinjerne lægges op til et stærkere fokus på DRM (en af de fem vigtige udvik -
lingsudfordringer, som skal tages op), stilles der ikke krav om, at de enkelte operationer har et specifikt mål i  forbin -
delse med DRM. Fokus på DRM afhænger af landets omstændigheder, arten af operationen og mulighederne for at 
forbedre DRM.
Kommissionen mener, at DRM vurderes systematisk i alle budgetstøttekontrakter — også selv om det ikke er en 
indikator for variable rater. Alle indikatorer i  resultatvurderingsrammen og ikke kun indikatorerne for variable rater 
overvåges nøje inden for rammerne af budgetstøtteoperationen.
VI
Der skal tages højde for landets situation og den politiske følsomhed samt fortroligheden af visse aspekter i forbin -
delse med udformningen af den politiske dialog, og der skal træffes en afgørelse om, hvilken form den skal antage.
EU-delegationens personale har ført en politisk dialog under meget vanskelige omstændigheder for kriseramte 
lande. Regelmæssigheden og formen af den politiske dialog blev tilpasset omstændighederne.
VII
I EU’s budgetstøttekontrakter tages der systematisk hånd om kapacitetsbehov, og støtte indgår ofte i finansie -
ringsaftalen. Dette suppleres af særskilte kapacitetsopbygningsaktiviteter, der finansieres gennem projekter eller 
andre operationer på regionalt eller globalt plan. I  det reviderede eksempel var det kun et mindre element, som var 
direkte øremærket DRM, men en meget stor del af kapacitetsopbygningsaktiviteterne er rettet mod forvaltning af 
offentlig finansiering (PFM), som også omfatter DRM.
Det er analytisk kompliceret at fremlægge beviser for, at budgetstøtten har bidraget til DRM og andre mål, og Kom -
missionen tager hånd om dette inden for rammerne af OECD’s/DAC’s teknikker til budgetstøtteevaluering.
Kommissionens og EU-Udenrigstjenestens svar 44
Indledning
02
Kommissionen anerkender, at landene selv bærer det primære ansvar for at udforme deres indtægtssystemer og 
politikker, alt efter deres egne økonomiske og politiske omstændigheder og valg. Disse valg har betydning for 
omfanget af beskatningsgrundlaget.
Kommissionen mener, at det er op til partnerlandene at fastsætte niveauet af og balancen mellem direkte og 
indirekte skatter, omfanget af beskatningsgrundlaget og fordelingen af skattebyrden under hensyntagen til øko -
nomiens struktur, potentialet til at skabe bæredygtige indtægter og landets sociale behov. Kommissionen deltager 
gennem politisk dialog, hvor dette er nødvendigt.
03
Selv om Kommissionen er enig i, at der er et behov for at mobilisere indenlandske ressourcer for at opnå en bære -
dygtig vej til udvikling, skal det også anerkendes, at skattesystemer ofte anses for at høre under national suveræni -
tet og dermed er politisk følsomme.
Tekstboks 1 — Centrale udfordringer for udvikling, der tackles med budgetstøtte
5)
Kommissionen er enig i, at DRM er en af de centrale udfordringer for udvikling, men i  skrøbelige situationer er det 
måske ikke altid den mest nærliggende prioritet for politisk dialog. Sekvensering af reformer er vigtig.
Tekstboks 2 — Former for budgetstøtte, som Europa-Kommissionen yder
1. Kontrakter om god regeringsførelse og udvikling
Antallet af kontrakter om god regeringsførelse og udvikling i  Afrika syd for Sahara, som er indgået i  henhold til den 
nye politik, er seks ud af de 17 nævnte kontrakter. De resterende 11 operationer er generel budgetstøtte, som ligger 
forud for de nye retningslinjer, og som adskiller sig fra kontrakterne om god regeringsførelse og udvikling.
Bemærkninger
19
I retningslinjerne nævnes nyttige DRM-begreber. Nogle af disse begreber (f.eks. omkostningerne ved og effekten af 
skattefritagelser samt skatteindsatsen) indgår kun indimellem i  forskningsdokumenter og frembringes ikke syste -
matisk af en institution. I  enhver vurdering tages der højde for landets situation og udfordringer samt tilgængelige 
data og oplysninger.
Kommissionens og EU-Udenrigstjenestens svar 45
20
I retningslinjerne forklares de politiske områder, herunder praktiske værktøjer og akademiske begreber, i  et forsøg 
på at give en så dækkende præsentation som muligt af, hvad der kan være relevant i forhold til en vurdering af 
DRM-forhold. En sådan vurdering skal imidlertid foretages under hensyntagen til landets situation, udfordringerne 
inden for DRM og de tilgængelige data og oplysninger. Det er ikke meningen, at disse akademiske begreber skal 
bruges systematisk, men når det er muligt.
21
For statsopbygningskontrakter gøres også opmærksom på indholdet i  slutningen af bilag 9, punkt 4.1, hvor det 
tydeligt anføres, at »de generelle principper for vurdering af støtteberettigelseskriterier, som er beskrevet i  ret-
ningslinjerne, gælder også statsopbygningskontrakter. I  vurderingen af støtteberettigelsen og opfyldelsen af de 
generelle betingelser under gennemførelsen vil fokus imidlertid variere og fra gang til gang tilpasses de svagheder, 
som ligger i  skrøbelige situationer.«
Og i punkt 4.2 om udformningen af statsopbygningskontrakter: »Erfaringen viser, at effektiv støtte til lande i skrø -
belige situationer er lig med at involvere sig på et tidligt tidspunkt og være klar til at forblive involveret på langt 
sigt med en filosofi om nøje opdelte reformer, som er skræddersyet til at skabe forbedringer inden for kapacitet og 
hjælpe landenes myndigheder med at levere »hurtige løsninger« til befolkningen og i  denne forbindelse opbygge 
landets legitimitet. En sådan tilgang omfatter at tage højde for, hvad en skrøbelig stat eller en stat i en overgangssi -
tuation realistisk set kan opnå inden for en bestemt tidsramme.«
22
Nogle af disse begreber (f.eks. omkostninger ved og effekten af skattefritagelser samt skatteindsatsen) vurderes 
kun indimellem, i  forskningsdokumenter, og data frembringes ikke systematisk af en institution. I  enhver vurdering 
skal der tages højde for landets situation, nemlig i  forbindelse med udarbejdelsen af en statsopbygningskontrakt, 
samt tilgængelige data og oplysninger.
23
TADAT er et vigtigt vurderingsværktøj for skattemyndighederne, som først blev formelt frigivet i  slutningen af 2015 
og brugt i pilotversion i 2014 og 2015. Kommissionen har spillet en aktiv og førende rolle i forbindelse med udform -
ningen af dette instrument og støtter TADAT’s sekretariat økonomisk i  forbindelse med en multidonortrustfund 
under IMF.
25
I retningslinjerne nævnes også akademiske begreber i  et forsøg på at give en så omfattende præsentation som 
muligt af, hvad der kan være relevant i  forbindelse med en DRM-vurdering.
»... oplysninger om de samlede omkostninger ved og den samlede effekt af skattefritagelser samt et overslag over 
skatteindsatsen« er analyser, som ikke foretages regelmæssigt, selv ikke i OECD-lande, hverken af IMF eller af en 
anden international organisation. I  retningslinjerne for budgetstøtte opfordres der til at foretage landeanalyser 
inden for rammerne af eksisterende oplysninger og diagnostik.
Kommissionens og EU-Udenrigstjenestens svar 46
26
I bilag 11 (DRM) i retningslinjerne om budgetstøtte fremhæves det, at »der endnu ikke findes et konkret værktøj til 
at foretage grundige analyser og en tilstrækkelig vurdering af skattepolitikker og skatteforvaltningers kapacitet. 
Der er dog flere værktøjer og indikatorer, som kan bruges til at få indsigt i skatteordninger. Især kan skattetrykket, 
skatteindsatsen og skattesystemet give en god indikation af et lands evne til at mobilisere indenlandske indtægter.«  
Faktisk foretager IMF ind imellem beregninger af sidstnævnte vurderinger, men de er komplekse og benytter nor -
malt ret avancerede værktøjer (en økonometrisk metode kaldet den efficiente rand). Denne metode er sig selv gen -
stand for en del kritik på grund af de stærke forudsætninger. En sådan vurdering af skatteindsatsen (andre relevante 
indikatorer vurderes i  processen  – i forbindelse med en række kritiske indikatorer for indtægtsforvaltning) kræver 
typisk udsendelse af en mission af eksperter i  en eller to uger eller indledningsvist en national ekspert. Kommissi -
onen samarbejder tæt med IMF og andre internationale organisationer i et forsøg på at forstå den finanspolitiske 
virkelighed i  partnerlandene. Denne ekspertise ligger hovedsagelig hos IMF, og Kommissionen anvender de data, 
som er frembragt i  en sådan forskningsundersøgelse.
27
At der ikke altid har været adgang til oplysningerne er muligvis ikke blevet rapporteret tydeligt nok. Det ligger dog 
implicit i analysen af situationen i landet og gentages ikke hvert år.
28
En systematisk vurdering af personalebehov eller materielle behov i  forbindelse med indtægtsforvaltning kan være 
relevante oplysninger, hvis Kommissionen deltager i  et direkte og omfattende støtteprogram. Disse oplysninger er 
imidlertid mindre relevante eller tilgængelige for Kommissionen, hvis støtten ydes af andre partnere.
I bilag 11 i  retningslinjerne om budgetstøtte nævnes nytteværdien af oplysninger om personalebehov og materielle 
behov, men dette bilag indeholder generelle baggrundsoplysninger om DRM og maler et bredt billede af mulige 
instrumenter og begreber.
29
Bekæmpelse af korruption og svig er et vigtigt aspekt af Kommissionens budgetstøtte. Kommissionen vurderer 
partnerlandenes regeringers bestræbelser på at forbedre den offentlige økonomiske forvaltning og bekæmpe kor -
ruption. Der anvendes en risikostyringsramme til at overvåge risici og træffe afbødende foranstaltninger på struktu -
reret vis, herunder vedrørende korruption og svig.
Kommissionen mener, at adgang til skatteoplysninger skal vurderes inden for rammerne af støtteberettigelseskrite -
rierne om gennemsigtighed og overblik i  budgettet. Dette omfatter fokus på Open Budget Index og PEFA-rammen 
(især PI-10 »Offentlig adgang til centrale finanspolitiske oplysninger«). Der foretages om nødvendigt mere fokuse -
rede analyser af relevante aspekter som offentlig adgang til oplysninger om skattelovgivning og skatteincitamenter.
Kommissionens og EU-Udenrigstjenestens svar 47
30
Kommissionen støtter udviklingslandene i  forhold til transfer pricingproblemer på både globalt og nationalt plan.
Den internationale opmærksomhed på disse problemer er vokset progressivt inden for de seneste år, navnlig siden 
2013, og præsentationen af G20/OECD’s omfattende handlingsplan vedrørende udhuling af skattegrundlaget og 
flytning af fortjeneste (BEPS) støttes af Kommissionen på globalt plan og blev godkendt i slutningen af 2015. Kom -
missionen støtter endvidere inddragelsen af udviklingslandene i  disse internationale forhandlinger på højt niveau, 
og det forventes, at den rigtige rapportering vil blive styrket.
Kommissionen støtter også regionale netværk i  forbindelse med finanspolitiske forhold, trepartsinitiativet om 
transfer pricing samt gennem IMF’s initiativer (det regionale center for teknisk bistand, trustfonden om skattepoli -
tisk forvaltning og naturressourcers rigdomme). Dette er globale spørgsmål og rapporteres på dette niveau. I lande -
vurderinger fokuseres der f.eks. ikke på støtten til FN’s skattekomité, som har til formål at give udviklingslandene en 
stærkere stemme i  internationale forhold.
33
Rammerne for risikostyring (RFM) er et internt ledelsesværktøj, som opsummerer de fem kategorier af centrale risici 
identificeret i  et land, og de skal ikke fungere som dybdegående og omfattende vurderinger. Fokus på DRM afhæn -
ger af landets omstændigheder og arten af operationen.
34
DRM-relaterede spørgsmål er i et vist omfang dækket af andre spørgsmål, navnlig om makroøkonomisk stabilitet, 
eksogene chok og svig og korruption – navnlig i spørgsmål 21 (finanspolitik), 24 (gældens bæredygtighed), 28 
(MTFF), 33 (det årlige budget) og 41 (korruption) i risikospørgeskemaet.
35
I RMF-spørgeskemaet henvises der også til PFM-vurderinger som en kilde til oplysninger. Hensigten var, at analy -
sen ikke udelukkende skulle baseres på PI3. Ikke desto mindre er Kommissionen enig med Retten, og i den seneste 
udgave af RMF henvises der udtrykkeligt til de andre PI’er i  vejledningen om informationskilder.
36
Risikoen i forbindelse med skatteopkrævning i Sierra Leone var kun høj i et enkelt år, nemlig ved udgangen af 2014-
2015, lige i  slutningen af Ebolakrisen. I  det foregående og de efterfølgende år var risikoen lavere.
38
I RMF fokuseres der på vigtige tværgående risici for budgetstøtteoperationer. Niveauet af de indtægter, et land kan 
inddrive, har en direkte indvirkning på den makroøkonomiske stabilitet, gældens bæredygtighed og finanspolitiske 
buffere. Dette er vigtige risikoområder, som er omfattet af spørgsmål 20, 21, 24 og 26 i RMF.
Kommissionens og EU-Udenrigstjenestens svar 48
40
En dynamisk tilgang, som også blev godkendt af Det Europæiske Råd i 2012, omfatter en global vurdering af frem -
skridtene med de enkelte støtteberettigelseskriterier. Dette omfatter fremskridt i  sektoren, men ikke nødvendigvis 
i hver delsektor.
DRM er en del af analysen i  rammerne for den overordnede vurdering af støtteberettigelseskriterier: (makroøkono -
misk stabilitet og PFM). Kommissionen tager hensyn til DRM-spørgsmål inden for rammerne af den politiske dialog 
med modtagerlandet og inden for resultatvurderingen.
42
Se svar på punkt 40.
Valget af specifikke indikatorer er forbundet med processen og resultatet af analysen/vurderingen/dialogen med 
modtagerlandet om reformer/prioriteter/betydningen af specifikke elementer.
43
Det bør bemærkes, at budgetstøtten til Niger blev tildelt gennem en kontrakt om god regeringsførelse og udvik -
ling på det tidspunkt, hvor DRM-betingelserne blev formuleret. For at tage højde for den pludselige forringelse af 
sikkerheden og den generelle politiske situation blev kontrakten om god regeringsførelse og udvikling omdannet 
til en statsopbygningskontrakt i  2015.
44
Hvert handlingsdokument omfatter en matrix af donorer og deres handlinger. Dette omfatter alle relevante sekto -
rer, men ikke nødvendigvis delsektorer.
45
I Sierra Leone støttede Kommissionen reformer i  relation til mindskelse af skatterestancer, mere rettidig udfyldelse 
af selvangivelser, offentliggørelse af udvindingsindustriens indtægter, fremlæggelse af et lovforslag om en myn -
dighed vedrørende nationale mineraler for parlamentet og offentliggørelse af eksplorations- og udvindingslicenser 
i en onlinedatabase. De havde et betydeligt potentiale til at forbedre DRM.
Tekstboks 3 — DRM-specifikke betingelser, der ikke var rettet mod de mest relevante 
reformer
Offentlig adgang til data og øget gennemsigtighed med hensyn til de indtægter, som genereres af naturressourcer, 
har vist sig at være en af de mest effektive mekanismer for offentlig ansvarlighed og indtægtsinddrivelse baseret på 
afstemning af data. Et program til støtte for DRM består af umiddelbart effektive handlinger samt indirekte handlin -
ger og handlinger på mellemlangt sigt. Dette omfatter også forbedringer i  administrative procedurer, som bidrager 
til bedre DRM.
Evalueringen af budgetstøtten (september 2014) konkluderer med udgangspunkt i  erfaringerne fra syv landeeva -
lueringer, at budgetstøtte ikke kan »købe« reformer. Dette gælder i  endnu højere grad situationer, som regeringen 
ikke kan kontrollere direkte. Selv om der i den politiske dialog bør tages hånd om dette, har inddragelsen af betin -
gelser om vedtagelse af lovgivning ikke vist sig at være et effektivt instrument.
Kommissionens og EU-Udenrigstjenestens svar 49
Retsgrundlaget for reformerne skal vedtages inden selve reformerne. Det kan være kontraproduktivt at skubbe på 
for at gennemføre disse reformer, inden retsgrundlaget er godkendt. Donorer kan ikke fremtvinge reformer, men 
kan ledsage processer, som der er momentum og vilje til i  partnerlandet.
I den periode, som revisionsberetningen dækker, blev den seneste budgetstøtteoperation udarbejdet, da Ebola -
krisen var på sit højeste, kombineret med et dramatisk fald i indtægterne fra jernmalm. På grund af den forudsete 
øgede skrøbelighed blev arten af indikatorerne holdt på meget det samme plan som i  den tidligere operation. I  de 
aktuelle overvejelser vedrørende udarbejdelsen af den næste budgetstøtte tager delegationen allerede nu højde 
for, at multidonorgruppen skal være langt mere krævende i  forhold til de igangværende reformer.
Tekstboks 4 — Eksempler på DRM-specifikke betingelser uden tilskyndelseseffekt
Budgetstøtteoperationer og finansieringsaftaler udarbejdes og forhandles inden for en til tider betydelig tidspe -
riode. At en af indikatorerne blev opnået, da aftalen blev underskrevet, kan derfor ses som et positivt resultat af 
forhandlingsprocessen og af den ledsagende dialog.
Det er beklageligt, at det juridiske problem ikke blev ordentligt identificeret på det tidspunkt, hvor programmet 
blev identificeret, men det må anerkendes, at gennemførelsen af Den Vestafrikanske Økonomiske og Monetære Uni -
ons minelov er et kompliceret anliggende, som kan medføre vanskeligt forudsigelige konsekvenser. Enkelte resulta -
tindikatorer kan derfor ændres eller neutraliseres under overholdelse af de nuværende regler.
Tekstboks 5 — Eksempler på gode og svage praksis vedrørende overvågningen af 
DRM-specifikke betingelser
Kommissionen mener ikke, at landets situation gav mulighed for flere detaljer. Det tilstræbte mål var, at reformer, 
dvs. forbedringer af DRM, fortsat ville være i centrum for dialogen med Den Centralafrikanske Republik (CAR).
49
Der er gennemført en koordineret tilgang under Addisskatteinitiativet (ATI) og sammen med OECD’s DAC for at løse 
problemet med udviklingspartnernes rapportering om DRM-støtte. Som følge deraf er der i  2016 oprettet en DAC-
kode for DRM, som ikke hænger sammen med PFM. ATI vil udarbejde en indledende rapport om DRM-forpligtelser 
og udbetalinger med fokus på 2015. Kommissionen har forpligtet sig til at give præcise og rettidige data for denne 
ATI-rapport.
52
Der skal tages højde for landets situation og den politiske følsomhed samt fortroligheden af visse aspekter, når den 
politiske dialog udarbejdes, og den form, den tager.
53
Kommissionen mener, at der er gode eksempler på udarbejdelse og gennemførelse af politisk dialog. Handlingspla -
ner indeholder f.eks. emnerne for og de forventede resultater af den politiske dialog, og udbetalingsfiler forklarer 
de næste skridt. Dokumentationen for den politiske dialog er også forbedret.
Kommissionens og EU-Udenrigstjenestens svar 50
54
Dialogen om PFM og makroøkonomisk stabilitet dækker relevante spørgsmål inden for skatteforvaltning og 
skattepolitik.
Data indsamles systematisk og vurderes med henblik på udviklingen af skattepolitikken og skatteforvaltningen 
samt udviklingen af DRM i  partnerlandets regering og landets udviklingspartnere. Indikatorer på højt plan indsam -
les og vurderes på internationalt plan.
Eventuelle indvirkninger af en støttemodalitet på DRM kræver en bidragsanalyse og sker typisk og regelmæssigt 
i forbindelse med en evaluering.
Tekstboks 6 — PFM-dialogen garanterede ikke altid, at DRM var dækket grundigt
Kommissionen mener, at der har været og fortsat vil være skatterelaterede indikatorer til stede i  rammerne for resul -
tatvurdering for Mozambique, som er overvågningsrammen for budgetstøtteoperationen. Der drøftes derfor en 
DRM-specifik betingelse i dette forum, selv om det ikke er en indikator for variable rater eller en særlig betingelse 
knyttet til den faste rate.
Fordelingen af arbejdet er vigtigt i  Mozambique, et land med omkring 15 donorer, som er aktive inden for PFM, for 
at garantere effektivitet og sikre, at EU kan stole på/få gavn af overvågningen af og den politiske dialog i den udpe -
gede medlemsstat.  
Endvidere er Kommissionens tjenestegrene i  Mozambique meget ajour og aktive inden for DRM-spørgsmål i  landet. 
EU’s delegation deltager i  briefinger/debriefinger i  Den Internationale Valutafonds trustfond om naturressourcers 
rigdomme, i  møder i  arbejdsgruppen om udvindingsindustrien (EIWG) og i  budgetanalysegruppen (BAG), som alle 
er relevante grupper for DRM-spørgsmål.
Tekstboks 7 — Eksempler på uregelmæssig dialog
Eksemplet med Den Centralafrikanske Republik (CAR) skal ses i lyset af de meget vanskelige forhold på det pågæl -
dende tidspunkt. Den politiske krise gjorde det yderst vanskeligt at arbejde konstruktivt, og desuden blev det 
meste af delegationen evakueret. Det er noget af en præstation, at Kommissionens tjenestegrene har formået at 
etablere en dialogstruktur og opretholdt en dialog under disse omstændigheder,
Programmeringsdokumentet for samarbejdet mellem EU og Sierra Leone for perioden 2014-2020 har i  høj grad 
fokus på at skabe indtægter. Den reviderede periode dækker imidlertid hele Ebolakrisen, og der har muligvis ikke 
været tilstrækkelig fokus på reformerne af indtægtsforvaltningen i  Sierra Leone i  denne sidstnævnte periode. Et 
land, der kæmper med en Ebolakrise, kan forståeligt nok vælge at nedprioritere reformer af indtægtsforvaltning.
Uenigheden mellem de ministerier, som er involveret i budgetstøtte, blev til reel politik og rakte videre end blot 
den politiske dialog. Det havde mere at gøre med magtbalancen mellem de politiske partier end tekniske spørgs -
mål. Kvaliteten af den politiske dialog er allerede bedre og bedres fortsat, også på grund af budgetstøtte.
Tekstboks 8 — Begrænset støtte til DRM-kapacitetsopbygning
Kommissionen planlægger at indgå kontrakt om kapacitetsudviklingsdelene som programmeret i  budgetstøttekon -
trakt 37458 med en måldato den 15. februar 2017.
Kommissionens og EU-Udenrigstjenestens svar 51
Skattemyndighederne støttes allerede af IMF, Verdensbanken og Den Afrikanske Udviklingsbank. Skattemyndig -
hedernes absorptionskapacitet udelukker for tiden yderligere bistand. Kommissionens støtte vil være rettet mod 
indtægtsmobilisering gennem styrkelse af de kontrolsystemer, som trænger til at blive styrket. Denne støtte vil ske 
fra statskassen. På regionalt plan indføres der med aftalen med De Forenede Nationers Konference for Handel og 
Udvikling (UNCTAD) et toldinformationssystem, Sydonia CEMAC, også for Den Centralafrikanske Republik.
61
Det er analytisk kompliceret at fremlægge beviser for, at budgetstøtten har bidraget til DRM og andre mål, og Kom -
missionen tager hånd om dette inden for rammerne af OECD’s/DAC’s evalueringsteknikker.
62
Kommissionen er enig i, at værdierne for skat/BNP ikke kan knyttes direkte til budgetstøtte af de grunde, som Ret -
ten angiver. Resultaterne ventes at foreligge over en mellemlang periode på omkring 5-10 år. Eventuelle beviser for, 
at budgetstøtten har bidraget til DRM, og andre mål bør analyseres i en egentlig evaluering.
65
Disse indikatorer er overvågningsværktøjer. Det er ikke hensigten, at de skal give oplysninger om bidrag.
I evalueringer analyseres navnlig budgetstøtteoperationers indvirkning på målene i  forhold til udviklingsmæs -
sige og sektorielle virkninger. I  evalueringer analyseres endvidere eventuelle virkninger af budgetfinansiering og 
indenlandske indtægter. De fleste evalueringer i  dag dækker imidlertid en periode forud for indførelsen af den nye 
politik. De vil derfor sandsynligvis ikke identificere virkningerne af denne politik.
66
Konklusionen i  evalueringen af budgetstøtten i  syv landeevalueringer (2014) var, at »der fortsat var fremgang 
i mobiliseringen af indenlandske indtægter, og der var ingen tegn på negative virkninger som følge af budgetstøt -
ten« (s. 75).
I evalueringen af budgetstøtten i  Sierra Leone, som Retten henviser til, fastslås det endvidere: »... der blev opnået 
reelle og vigtige resultater gennem budgetstøtte i Sierra Leone:
— hjælp til at kickstarte vækstprocessen og stabilisere sikkerhedssituationen efter krigen
— stabilisering af de offentlige finanser i  2009 under den globale finanskrise og i  2014 under Ebola-/jernmalmkri -
sen ...«.
67
Data indsamles systematisk og vurderes med henblik på udviklingen af skattepolitikken og skatteforvaltningen 
samt udviklingen af DRM i  partnerlandets regering og landets udviklingspartnere. Indikatorer på højt plan indsam -
les og vurderes på internationalt plan.
Kommissionens og EU-Udenrigstjenestens svar 52
Det er metodologisk vanskeligt at påvise budgetstøttens direkte virkning på de politiske resultater i partnerlan -
dene. OECD’s/DAC’s metode til budgetstøtteevaluering er indtil videre den eneste metode til (indirekte) at drage en 
konklusion om en eventuel årsagsforbindelse mellem budgetstøtte og de politiske resultater såsom virkningen på 
DRM. Kommissionen har været aktivt involveret i  at udvikle denne metode og har aktivt fremmet værktøjet gennem 
et stigende antal multidonorevalueringer under dens ledelse siden 2011.
Konklusioner og anbefalinger
69
Kommissionen understreger, at støtte til DRM gives gennem en række foranstaltninger på forskellige planer: glo -
balt, regionalt og nationalt. Disse foranstaltninger supplerer støtten gennem budgetstøtte, men var ikke en del af 
revisionen. Den nye budgetstøttepolitiks eventuelle bidrag til de overordnede DRM-forbedringer kan forventes 
i løbet af en mellemlang tidshorisont på omkring 5-10 år. Kommissionen vil fortsat anvende og forbedre den nye 
budgetstøttepolitik for DRM og vil fortsat rapportere om fremskridt.
70
Kommissionen fastholder, at DRM har fået tilstrækkelig opmærksomhed i  formuleringen af budgetstøtteoperatio -
ner. Hver enkelt vurdering foretages under hensyntagen til landets situation, udfordringerne inden for DRM og de 
tilgængelige data og oplysninger. Visse begreber og aspekter inden for skattepolitik og skatteforvaltning analyse -
res ikke rutinemæssigt i overensstemmelse med international praksis.
Anbefaling 1 — DRM-vurderingerne og risikoanalysen bør styrkes
a)
Kommissionen accepterer anbefalingen. DRM-vurderingerne bør gennemføres behørigt i  forbindelse med formu -
leringen og gennemførelsen af en budgetstøtteoperation. I  lyset af forpligtelserne i  2014 inden for rammerne af 
Addis-skatteinitiativet skal støtten til DRM styrkes yderligere. DRM-vurderinger skal tage højde for landets situation 
og udfordringer samt tilgængelige data og oplysninger.
b)
Kommissionen accepterer anbefalingen.
71
Kommissionen mener, at fordelingen af arbejdet analyseres systematisk i  handlingsplaner og gennemførelsen deraf.
Som konkret eksempel vil vi gerne henvise til tekstboks 6, hvor Retten henviser til fordelingen af arbejdet vedrø -
rende DRM og PFM i Mozambique, og Kommissionens svar.
Kommissionens og EU-Udenrigstjenestens svar 53
72
Fokus på DRM afhænger af landets omstændigheder, arten af operationen og mulighederne for at forbedre DRM.
Kommissionen mener, at DRM-relaterede vurderinger anvendes i  alle budgetstøttekontrakter  — også selv om det 
ikke er en indikator for variable rater. Alle indikatorer i  resultatvurderingsrammen og ikke kun indikatorerne for 
variable rater overvåges nøje inden for rammerne af budgetstøtteoperationen. Det skal forstås, at resultatvurde -
ringsrammen, herunder de DRM-relaterede indikatorer, er en vigtig kilde til kontrol af regeringens resultater. Det er 
et vigtigt grundelement i  forhold til at vurdere de generelle betingelser og træffe en afgørelse om budgetstøttens 
frigivelse.
Anbefaling 2 — Brugen af DRM-specifikke betingelser for betaling bør styrkes
a)
Kommissionen accepterer anbefalingen.
b)
Kommissionen accepterer anbefalingen. Kommissionen vil tilstræbe at formulere bedre resultatindikatorer, herun -
der for DRM. Men som det fremgår af en række evalueringer, mener Kommissionen, at reformerne reelt skal ejes af 
regeringerne og dermed kan støttes.
Anbefaling 3 — Rapporteringen om brugen af budgetstøtte til at forbedre DRM bør 
styrkes
Kommissionen accepterer anbefalingen. Yderligere oplysninger om DRM vil fremgå af den kommende årlige bud -
getstøtte samt gennem rapporter om gennemførelsen af Addisskatteinitiativet.
Der vil blive foretaget casestudier, hovedsagelig i  form af evalueringer, for bedre at kommunikere budgetstøttebi -
draget til DRM.
74
Der skal tages højde for landets situation og den politiske følsomhed samt fortroligheden af visse aspekter i forbin -
delse med udformningen af den politiske dialog, og der skal træffes en afgørelse om, hvilken form den skal antage. 
Kommissionen mener, at der er gode eksempler på velstruktureret politisk dialog.
Anbefaling 4 — Komponenten politisk dialog i DRM bør styrkes
Kommissionen accepterer anbefalingen. Den kommende revision af budgetstøtteretningslinjerne vil omfatte en 
bedre vejledning om politisk dialog inden for rammerne af budgetstøtte. Resultaterne af den politiske dialog er og 
vil være en vigtig del af en evaluering. Ikke desto mindre vil Kommissionen gerne understrege, at skattereformer 
og politiske mål er politisk følsomme spørgsmål, og fastholder derfor, at dialogstrategierne formuleres, så de også 
beskytter Kommissionens interesser.
Kommissionens og EU-Udenrigstjenestens svar 54
75
Kommissionen understreger, at DRM er en del af makroøkonomi (finanspolitik) og forvaltning af de offentlige 
finanser (navnlig skatte- og finansforvaltning). Støtte til DRM-kapacitetsopbygning, der supplerer budgetstøtte, er 
en del af større kapacitetsopbygningsforanstaltninger. Endvidere mener Kommissionen, at støtte til DRM, herunder 
kapacitetsopbygning, gives via en række foranstaltninger på forskellige planer.
Anbefaling 5 — Brugen af kapacitetsopbygning i DRM bør styrkes
Kommissionen accepterer anbefalingen.
76
Data indsamles systematisk og vurderes med henblik på udviklingen af skattepolitikken og skatteforvaltningen 
samt udviklingen af DRM i  partnerlandets regering og landets udviklingspartnere. Indikatorer på højt plan indsam -
les og vurderes på internationalt plan.
Det er metodologisk vanskeligt at påvise budgetstøttens virkning på de politiske resultater i partnerlandene, og 
dette sker i  forbindelse med en evaluering. Kommissionen har iværksat et stigende antal evalueringer af multido -
norlande siden 2011.
Anbefaling 6 — Budgetstøttens effekt bør evalueres
Kommissionen accepterer anbefalingen. Det er metodologisk vanskeligt at påvise budgetstøttens virkning på de 
politiske resultater i  partnerlandene. OECD’s/DAC’s metode til budgetstøtteevaluering og landeevaluering er indtil 
videre den eneste metode til at drage en konklusion om budgetstøttens bidrag til de politiske resultater såsom 
forbedret DRM. Kommissionen vil bestræbe sig på at analysere dette punkt i rette tid.
SÅDAN FÅR MAN FAT I PUBLIKATIONER FRA EU
Gratis publikationer:
  et eksemplar:  
via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)
  /f_lere eksemplarer eller plakater/kort:  
hos Den Europæiske Unions repræsentationer (http://ec.europa.eu/represent_da.htm)  
hos delegationerne i ikke-EU-lande (http://eeas.europa.eu/delegations/index_da.htm)  
ved at kontakte Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_da.htm)  
eller ringe på 00 800 6 7 8 9 10 11 (frikaldsnummer fra overalt i EU) (*).
(*)  Oplysningerne er gratis ligesom de /f_leste opkald (nogle operatører, telefonbokse eller hoteller kan dog kræve  
penge for opkaldet).
Betalingspublikationer:
 via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Begivenhed Dato
Revisionsplanens vedtagelse/revisionens start 6.10.2015
Officiel fremsendelse af udkastet til beretning til Kommissionen (eller en anden revide -
ret enhed)31.10.2016
Vedtagelse af den endelige beretning efter den kontradiktoriske procedure 13.12.2016
Modtagelse af Kommissionens (eller en anden revideret enheds) officielle svar på alle 
sprog17.1.2017
Skabelse af statslige indtægter fra skattemæssige eller 
ikkeskattemæssige kilder er en central faktor for 
bæredygtig udvikling og er dermed en prioritet for EU’s 
udviklingspolitik. Med vedtagelsen af en ny tilgang til 
budgetstøtte i 2012 øgede Kommissionen denne 
bistandsforms potentiale til at forbedre mobiliseringen af 
indenlandske indtægter. I denne beretning konkluderer vi, 
at Kommissionen trods nylige forbedringer endnu ikke har 
brugt budgetstøttekontrakter effektivt til at støtte 
mobiliseringen af indenlandske indtægter i de lande, 
revisionen omfattede. Ved udformningen og 
gennemførelsen af sine budgetstøtteforanstaltninger 
overvejede Kommission ikke systematisk en række 
væsentlige aspekter ved skattepolitik og -forvaltning, og de 
udbetalingsbetingelser, der blev anvendt på dette område, 
var utilstrækkelige i antal og kvalitet. Derudover afslørede 
vores analyse svagheder i rapporteringen om, hvordan 
budgetstøtten blev anvendt og bidrog til at forbedre 
mobiliseringen af indenlandske indtægter.
DEN
EUROPÆISKE
REVISIONSRET