−vejledning til medlemsstaterne om, hvordan de kan gøre bedre brug af økonomiske instrumenter og kapacitetsplanlægning og således undgå eller sætte ind over for potentiel overkapacitet i affaldsforbrændingen (afsnit 3), og

Hovedformålet med denne meddelelse er at sikre, at nyttiggørelsen af energi fra affald i EU understøtter målene i handlingsplanen for den cirkulære økonomi, og at den tager solidt afsæt i EU's affaldshierarki. I meddelelsen undersøges det også, hvordan affald-til-energi-processerne kan optimeres, så de kan spille en rolle med hensyn til at nå målene i strategien for energiunionen og i Parisaftalen. Ved at fremhæve dokumenteret energieffektive teknologier skal den tilgang til affald-til-energi, der er beskrevet her, samtidig give incitamenter til innovation og bidrage til at skabe beskæftigelse af høj kvalitet.

Denne meddelelse fokuserer på nyttiggørelse af energi fra affald og dens plads i den cirkulære økonomi. Affald-til-energi er et bredt begreb, som spænder over meget mere end affaldsforbrænding. Det omfatter forskellige affaldsbehandlingsprocesser, der producerer energi (f.eks. i form af elektricitet eller varme, eller som producerer affaldsbaseret brændsel), som hver især har forskellige miljømæssige virkninger og cirkulærøkonomisk potentiale.

For at udnytte dette potentiale, fremme innovation og undgå potentielle økonomiske tab på grund af strandede aktiver skal der i et langsigtet perspektiv for den cirkulære økonomi indtænkes investeringer i ny affaldsbehandlingskapacitet, som skal være i overensstemmelse med EU's affaldshierarki, der rangordner affaldshåndteringsmuligheder i henhold til deres bæredygtighed og giver topprioritet til forebyggelse og genanvendelse af affald. EU's lovgivning om affald, herunder de seneste forslag til højere mål for genanvendelse af kommunalt affald og emballageaffald og for reduktion af deponering, bygger på affaldshierarkiet og har til formål at højne affaldshåndtering i retning af forebyggelse, genbrug og genanvendelse.

Opfyldelsen af disse mål kan give konkrete økonomiske muligheder, forbedre råstofforsyningen til industrien, skabe lokale arbejdspladser og bekræfte europæisk lederskab i sektoren for grøn teknologi, som har et dokumenteret vækstpotentiale også på globalt plan. I EU er outputtet af miljøvenlige varer og tjenesteydelser pr. enhed af bruttonationalproduktet vokset med mere end 50 % inden for det seneste årti, og den hermed forbundne beskæftigelse er steget til over 4 mio. fuldtidsækvivalenter. På globalt plan har Verdensbanken anslået, at der over de næste 10 år vil blive investeret 6 billioner EUR i rene teknologier i udviklingslande, hvoraf omkring 1,6 billioner EUR vil være tilgængelige for SMV'er.

I handlingsplanen blev det understreget, at omstillingen til en mere cirkulær økonomi kræver en indsats i hele et produkts livscyklus: lige fra produktion til skabelsen af markeder for sekundære (dvs. affaldsbaserede) råstoffer. Affaldshåndtering er et af de vigtigste områder, hvor der er behov og mulighed for yderligere forbedringer: øget affaldsforebyggelse, genbrug og genanvendelse er nøglemål i både handlingsplanen og lovpakken om affald.

Den 2. december 2015 vedtog Kommissionen en EU-handlingsplan for den cirkulære økonomi, der indeholder en forandringsdagsorden med et væsentligt potentiale for ny beskæftigelse og vækst, og som har til formål at fremme bæredygtige forbrugs- og produktionsmønstre i overensstemmelse med 2030-dagsordenen for bæredygtig udvikling.

Det er også værd at huske på, at medlemsstaterne har en vis fleksibilitet i anvendelsen af hierarkiet, da det endelige mål er at fremme de affaldshåndteringsløsninger, som giver det bedste miljøresultat. For at opnå det bedste miljøresultat kan det i forbindelse med en række specifikke affaldsstrømme være nødvendigt at afvige fra den prioriterede rækkefølge i hierarkiet med eksempelvis den tekniske gennemførlighed, den økonomiske levedygtighed og miljøbeskyttelse som begrundelse. Dette skal begrundes i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 4, stk. 2, i affaldsrammedirektivet. .For eksempel kan bortskaffelse eller energiudnyttelse i nogle specifikke og begrundede tilfælde (bl.a. i forbindelse med materialer, som indeholder særligt problematiske stoffer) være at foretrække frem for genanvendelse .

Det er vigtigt at understrege, at affaldshierarkiet i det store hele også udgør den foretrukne miljømæssige løsning set fra et klimaperspektiv: bortskaffelse, ved deponering eller forbrænding med begrænset eller ingen energiudnyttelse, er normalt den mindst fordelagtige løsning til reduktion af drivhusgasemissioner; omvendt har affaldsforebyggelse, genbrug og genanvendelse det største potentiale for så vidt angår reduktion af drivhusgasemissioner.

Disse processer har forskellige miljøvirkninger og er rangordnet forskelligt i affaldshierarkiet. Faktisk omfatter affald-til-energi-processer meget forskellige affaldsbehandlingsoperationer lige fra "bortskaffelse" og "nyttiggørelse" til "genanvendelse". F.eks. er processer såsom anaerob nedbrydning, der fører til dannelsen af en biogas og et fermentat, ifølge EU's affaldslovgivning en genanvendelsesoperation. På den anden side anses affaldsforbrænding med begrænset energiudnyttelse for at være bortskaffelse. Placeringen af forskellige affald-til-energi-processer i EU's affaldshierarki fremgår af figur 1 nedenfor.

Affaldshierarkiet er hjørnestenen i EU's politik og lovgivning om affald og en nøgle til omstillingen til den cirkulære økonomi. Dets primære formål er at fastlægge en prioriteret rækkefølge, som minimerer negative miljøpåvirkninger og optimerer ressourceeffektiviteten inden for affaldsforebyggelse og -håndtering.

For at støtte omstillingen til en mere cirkulær økonomi bør offentlig finansiering af affaldshåndtering, uanset om det er på nationalt niveau eller EU-niveau, være i overensstemmelse med målet om at skifte til højere niveauer ved gennemførelsen af EU's affaldshierarki.

På EU-niveau gives der finansiel støtte til omstillingen til mere bæredygtige affaldshåndteringssystemer, primært i form af medfinansiering fra fondene under samhørighedspolitikken. For at kunne få midler fra disse fonde skal en række betingelser være opfyldt for at sikre, at nye investeringer i affaldssektoren er på linje med de affaldshåndteringsplaner, som medlemsstaterne har udarbejdet med henblik på at opfylde deres mål for forberedelse til genbrug og genanvendelse. Som nævnt i handlingsplanen for den cirkulære økonomi betyder det, at der kun vil blive investeret i behandlingsanlæg til restaffald såsom ekstra forbrændingskapacitet i begrænsede og velbegrundede tilfælde, hvor der ikke er risiko for overkapacitet, og hvor der tages fuldt ud hensyn til målene i affaldshierarkiet.

Investeringer, der kanaliseres gennem andre af EU's finansieringsmekanismer såsom Den Europæiske Fond for Strategiske Investeringer (EFSI), spiller også en vigtig rolle med hensyn til at tiltrække privat finansiering til de bedste og mest "cirkulære" affaldshåndteringsløsninger i form af lån, garantier, egenkapital og andre risikobærende mekanismer. Derudover bidrager tilgængelig finansiel støtte fra EU til forskning og innovation inden for affald-til-energi-teknologier (f.eks. Horisont 2020, men også fondene under samhørighedspolitikken) til at sikre et fortsat EU-lederskab og til at introducere avancerede energieffektive teknologier på markedet.

På nationalt niveau har offentlig finansiel støtte også ofte spillet en afgørende rolle i udviklingen af mere bæredygtige affaldshåndteringsløsninger og med hensyn til at fremme vedvarende energi og energieffektivitet. I forbindelse med vurderingen af offentlig finansiel støtte til affald-til-energi-processer er det særlig vigtigt, at affaldshierarkiet ikke undermineres ved at modvirke affaldshåndteringsløsninger med et større cirkulærøkonomisk potentiale. Dette afspejles tydeligt i de eksisterende retningslinjer for statsstøtte til miljøbeskyttelse og energi, som angiver, at støtte til energi fra vedvarende kilder, hvortil der benyttes affald, eller støtte til anlæg til produktion af kraftvarme og fjernvarme, der bruger affald, kan bidrage positivt til miljøbeskyttelsen, forudsat at den ikke omgår affaldshierarkiet. Offentlig finansiering bør også undgå at skabe overkapacitet for behandling af ikkegenanvendeligt affald i form af f.eks. forbrændingsanlæg. I den henseende bør det erindres, at mængden af blandet affald som råmateriale til affald-til-energi-processer forventes at aftage som følge af krav om særskilt indsamling og mere ambitiøse EU-mål for genanvendelse. Af disse grunde rådes medlemsstaterne til gradvis at afvikle den offentlige støtte til nyttiggørelse af energi fra blandet affald.

3.Affald-til-energi-processer til behandling af restaffald: den rette balance

Omstillingen til en cirkulær økonomi indebærer, at man finder den rette balance, når det gælder affald-til-energi-kapacitet til behandling af ikkegenanvendeligt affald. Dette er afgørende for at undgå, at der lides økonomiske tab eller skabes infrastrukturelle hindringer for opnåelsen af højere genanvendelsesprocenter. Tidligere erfaringer i nogle medlemsstater viser, at risikoen for strandede aktiver er reel.

En undersøgelse af nyere dato bestilt af Det Europæiske Miljøagentur kortlægger den eksisterende specifikke kapacitet til forbrænding af kommunalt affald i EU's 28 medlemslande samt strømmene af kommunalt affald og affaldsbaseret brændsel mellem medlemsstaterne. Undersøgelsen viser, at forbrændingskapaciteten steg mellem 2010 og 2014 i EU's 28 medlemslande (plus Schweiz og Norge) med 6 % til 81 Mt, og at affaldsstrømmene mellem nogle medlemsstater med henblik på forbrænding af kommunalt affald og affaldsbaseret brændsel fortsat var betydelige i nogle tilfælde. I 2013 blev næsten 2,5 Mt affald (hvoraf det meste var affaldsbaseret brændsel) sendt til energiudnyttelse.

Undersøgelsen bekræfter også, at den specifikke forbrændingskapacitet til kommunalt affald er ulige fordelt i EU. Tyskland, Frankrig, Nederlandene, Sverige, Italien og Det Forenede Kongerige står for tre fjerdedele af EU's forbrændingskapacitet. Sverige og Danmark har den største forbrændingskapacitet pr. indbygger med henholdsvis 591 kg/indbygger og 587 kg/indbygger efterfulgt af Nederlandene, Østrig, Finland og Belgien. I modsætning hertil har de sydlige og østlige dele af EU så godt som ingen specifik forbrændingskapacitet, og de er stærkt afhængige af deponering. Disse data er i overensstemmelse med Eurostats statistikker om forbrændingsprocenter for kommunalt affald, som også viser stor variation medlemsstaterne imellem.

Afhængigt af deres specifikke situation har medlemsstaterne forskellige muligheder for at sikre, at affald-til-energi-kapaciteten, navnlig forbrænding, er behørigt afbalanceret:

Medlemsstater med lille eller slet ingen specifik forbrændingskapacitet og stærk afhængighed af deponering

Disse medlemsstater bør prioritere videreudvikling af ordninger for særskilt indsamling og genanvendelsesinfrastruktur i overensstemmelse med EU-lovgivningen. Den gradvise afledning af affald væk fra deponering bør gå hånd i hånd med skabelsen af større genanvendelseskapacitet. For at mindske methanemissionerne er det særligt presserende fra et klimamæssigt perspektiv at reducere deponering af bionedbrydeligt affald. Her kan udviklingen af kombineret energiudnyttelses- og materialegenanvendelseskapacitet i form af anaerob nedbrydning udgøre en attraktiv håndteringsløsning.

Medlemsstaterne bør i forbindelse med en revision af nationale affaldshåndteringsplaner og vurdering af behovet for yderligere affald-til-energi-kapacitet til behandling af ikkegenanvendeligt affald (f.eks. forbrænding) anlægge et langsigtet perspektiv og nøje overveje følgende faktorer:

−virkningen af eksisterende og foreslåede særskilte indsamlingskrav og genanvendelsesmål på, hvor meget råmateriale der er tilgængeligt til at opretholde driften af nye forbrændingsanlæg i hele deres levetid (20-30 år)

−tilgængelig kapacitet til medforbrænding på forbrændingsanlæg og i cement- og kalkovne eller i andre egnede industriprocesser og

−planlagt eller eksisterende kapacitet i nabolandene.