Forslag til RÅDETS FORORDNING om indførelse af en fællesskabskodeks for personers passage af de fælles grænser

(forelagt af Kommissionen)

BEGRUNDELSE

1. Indledning

I Kommissionens meddelelse "På vej mod en integreret forvaltning af de ydre grænser for medlemslandene af den Europæiske Union" af 7. maj 2002 [1] (herefter kaldet "meddelelsen om de ydre grænser") blev der opstillet fem hovedelementer i den fælles politik om forvaltning af de ydre grænser, nemlig:

[1] KOM(2002) 233 endelig.

a) et fælles lovgivningskorpus

b) et fælles system for samordning og operativt samarbejde

c) en fælles integreret risikovurdering

d) personale, der er uddannet til at arbejde i en europæiske sammenhæng, og interoperativt udstyr

e) en deling af byrderne mellem medlemsstaterne med sigte på oprettelse af et europæisk grænsekorps.

Hvad angår det "fælles lovgivningskorpus", figurerede en revision af Den Fælles Håndbog om de ydre grænser [2] blandt de foranstaltninger, der skulle gennemføres på kort sigt [3], bl.a. for at "afklare de forskellige bestemmelsers juridiske værdi og gøre dem til en retskilde" og "i [selve håndbogen] indføre visse former for god praksis" baseret på Schengen-kataloget for bedste praksis hvad angår de ydre grænser [4]. Det indgår også i "planen for forvaltning af de ydre grænser ", som Rådet (RIA) vedtog den 13. juni 2002, og som blev støttet af Det Europæiske Råd i Sevilla den 21. og 22. juni. Det Europæiske Råd i Thessaloniki den 19. og 20. juni 2003 opfordrede efterfølgende Kommissionen til at "forelægge forslag til en ny udgave af Den Fælles Håndbog, bl.a. vedrørende stempling af tredjelandsstatsborgeres rejselegitimation" [5].

[2] Beslutning SCH/Com-ex (99)13 af 28. april 1999 om de endelige versioner af Den Fælles Håndbog og De Fælles konsulære instrukser til de diplomatiske og konsulære repræsentationer (EFT L 239 af 22.9.2000, s. 317). En ajourført version af Håndbogen er offentliggjort i EFT C 313 af 16.12.2002, s. 97 - bortset fra visse fortrolige bilag.

[3] De øvrige foranstaltninger på kort sigt omfatter udarbejdelse af en "praktisk vejledning" til grænsevagter - der også skal være tilgængelig elektronisk - og vedtagelse af fælles foranstaltninger vedrørende mindre grænsetrafik (se i den henseende to forslag til forordning fremlagt af Kommissionen den 14.8.2003, KOM(2003) 502 endelig - 2003/0193 (CNS) og 2003/0194 (CNS). Blandt de foranstaltninger, der skal gennemføres på lang sigt, er: indførelse af en procedure for udveksling og behandling af oplysninger, der skal formaliseres mellem de myndigheder, der arbejder ved de ydre grænser, og de myndigheder, der arbejder ved de indre grænser; definition af en institutionel og retlig ramme (kompetence, indsatsområder osv.) for ansatte i det fremtidige europæiske grænsekorps.

[4] EU Schengen-katalog - kontrol ved de ydre grænser, udvisning og genindrejse: anbefalinger og god praksis, Rådet for Den Europæiske Union, SG - DG H, 28.2.2002.

[5] Se i den henseende Kommissionens forslag til forordning af 6.11.2003, KOM(2003) 664 endelig.

Der er således tale om et vigtigt initiativ i forbindelse med en konsolidering og udvikling af "det lovgivningsmæssige aspekt" af politikken vedrørende den integrerede grænseforvaltning, på samme måde som det kommende agentur for forvaltning af det operative samarbejde ved de ydre grænser [6] udgør det vigtigste element i udviklingen af "det operative aspekt" af denne politik. Det er oplagt, at agenturet vil komme til at spille en afgørende rolle for gennemførelsen af de fælles regler i afsnit II i denne forordning. Der henvises specifikt til agenturets rolle i artikel 14 om det operative samarbejde mellem medlemsstaterne "med henblik på en effektiv grænsekontrol" (se kommentarerne i den henseende).

[6] Se Rådets forslag til forordning (ved at blive vedtaget) KOM(2003) 687 endelig af 11.11.2003.

For at vende tilbage til lovgivningsaspektet udgør Den Fælles Håndbog, der er udarbejdet inden for rammerne af det mellemstatslige Schengen-samarbejde, og som med Amsterdam-traktatens ikrafttrædelse [7] blev integreret i EU's institutionelle og retlige ramme, nu det grundlæggende instrument for kontrol med EU-medlemsstaternes ydre grænser, selv om visse principper ligeledes figurerer i selve Schengen-konventionen [8] og visse særlige bestemmelser i andre særskilte beslutninger [9].

[7] Se Protokollen om integration af Schengen-reglerne i Den Europæiske Union, der ved Amsterdam-traktaten blev bilagt EF-traktaten og traktaten om Den Europæiske Union.

[8] Konvention om gennemførelsen af Schengen-aftalen af 14. juni 1985 (EFT L 239 af 22.9.2000, s. 19).

[9] Se f.eks. beslutning SCH/Com-ex (94)17, rev. 4, om indførelse og anvendelse af Schengen-systemet i lufthavne og på flyvepladser (EFT L 239 af 22.9.2000, s. 168).

Selv om "Schengen-reglerne" [10], herunder navnlig de Schengen-regler der har deres retsgrundlag i EF-traktaten [11], nu er fællesskabsregler [12], der finder anvendelse på alle medlemsstaterne [13], beholder de ikke desto mindre deres særlige karakter i forhold til den klassiske fællesskabsret, idet:

[10] Vedrørende en definition af Schengen-reglerne henvises til Rådets afgørelse 99/435/EF af 20. maj 1999 om definition af Schengen-reglerne med henblik på, i overensstemmelse med de relevante bestemmelser i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab og traktaten om Den Europæiske Union, at fastsætte retsgrundlaget for de bestemmelser og afgørelser, der udgør Schengen-reglerne.

[11] Se afgørelse 1999/436/EF af 20.5.1999 om fastsættelse, i overensstemmelse med de relevante bestemmelser i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab og traktaten om Den Europæiske Union, af retsgrundlaget for hver af de bestemmelser og afgørelser, der udgør Schengen-reglerne (EFT L 176 af 10.7.1999, p. 17).

[12] For så vidt angår bestemmelser, hvis retsgrundlag er traktaten om Den Europæiske Union, er der tale om "unionsregler".

[13] I øjeblikket med undtagelse af Det Forenede Kongerige og Irland. Deres særlige situation i forhold til Schengen-reglerne samt om Danmarks og to ikke-medlemsstaters (Norge og Island) situation beskrives i kommentarerne i punkt 5 nedenfor.

- der ikke er tale om "typisk" fællesskabsret, dvs. typiske fællesskabsretlige instrumenter, som f.eks. forordninger eller direktiver, hvilket kan give anledning til tvivl om visse Schengen-bestemmelsers retlige værdi (se nedenfor bemærkningerne til Den Fælles Håndbogs karakteristika)

- der er tale om beslutninger og foranstaltninger, der er truffet i en rent mellemstatslig sammenhæng, og derfor uden fællesskabsinstitutionernes [14] deltagelse, herunder Europa-Parlamentets.

[14] Kommissionen havde ikke desto mindre en observatørrolle i Schengen-instanserne.

Af disse grunde blev spørgsmålet om en "konvertering" af Schengen-reglerne, der er integreret i Den Europæiske Union, til typiske fællesskabsinstrumenter allerede stillet i den første Resultattavle for udviklingen i skabelsen af et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed i Den Europæiske Union af 24. marts [15] 2000, selv om konklusionen på det tidspunkt var, at "konverteringen af Schengen-bestemmelser til "Amsterdam"-instrumenter bør prioriteres efter den faktiske udvikling på området og ikke ud fra et ønske om at konvertere for konverteringens skyld" (KOM(2000) 167, punkt 1.3).

[15] KOM(2000) 167 endelig. Kommissionens udarbejdelse af en "resultattavle", der skal ajourføres regelmæssigt, blev besluttet på Det Europæiske Råd i Tammerfors den 15. og 16. oktober 1999 for "konstant [at] overvåge de fremskridt, der gøres i retning af at gennemføre de nødvendige foranstaltninger" - og overholde de forskellige frister, der er fastsat i Amsterdam-traktaten, Wien-handlingsplanen og konklusionerne fra Det Europæiske Råd i Tammerfors - for at skabe et egentligt område med frihed, sikkerhed og retfærdighed.

Hvad angår Den Fælles Håndbog, er den politiske baggrund for beslutningen om en revision allerede anført ovenfor. Fra et teknisk/juridisk synspunkt skal det understreges, at Den Fælles Håndbog er et "hybriddokument", idet den både er en af Fællesskabets retskilder og derved skaber rettigheder og forpligtelser og en praktisk vejledning for grænsevagterne, da den i princippet indeholder alle de oplysninger, grænsevagterne har brug for, men som stammer fra andre retskilder.

Denne "dobbelthed" kan give anledning til uklarhed om dens retlige status, så meget mere som flere af håndbogens afsnit og bilag er en ren gentagelse af andre akter, som f.eks. Schengen-konventionen og de fælles konsulære instrukser [16].

[16] Beslutning SCH/Com-ex (99)13, citeret. En ajourført udgave er offentliggjort i EFT C 310 af 19.12.2003.

De allerførste drøftelser om behovet for at revidere Den Fælles Håndbog for de ydre grænser blev indledt nogle måneder efter Amsterdam-traktatens ikrafttrædelse efter det finske formandskabs initiativ (oktober 1999) om at udsende et spørgeskema til medlemsstaterne om spørgsmålet og om håndbogens krav om fortrolighed. Drøftelserne blev fortsat under de følgende formandskaber [17], og det viste sig, at de fleste medlemsstater ønskede at ændre, tydeliggøre eller udbygge visse dele eller bestemmelser i håndbogen [18]. Drøftelserne førte til vedtagelse af beslutninger om fjernelse eller revision af visse bestemmelser i håndbogen eller afklassificering af visse dele i håndbogen, uden at der blev gennemført en fuldstændig og sammenhængende revision af bestemmelserne på området ydre grænser.

[17] Se bl.a. note fra det svenske formandskab og det kommende belgiske formandskab om ændringen af Den Fælles Håndbog (Rådets dok. nr. 9733/01 FRONT 44 COMIX 433 af 18.6.2001), der anbefaler at dele arbejdet op i tre etaper, nemlig: udeladelse af overflødige passager i håndbogen, undersøgelse af, hvilke dele der skal gøres tydeligere, og hvilke nye emner der skal medtages, og endelig en omstrukturering, således at man får en håndbog, der er lettere for medlemsstaternes grænsepoliti at bruge.

[18] Se medlemsstaternes svar på det svenske formandskabs spørgeskema fra juni 2001 om håndbogens udformning (Rådets dok. nr. 12290/01 FRONT 55 COMIX 654 af 2.10.2001).

Da der er tale om en meget kompleks øvelse, og da der dukkede nye spørgsmål op under drøftelserne, fandt Kommissionen det hensigtsmæssigt forinden at fremlægge et arbejdsdokument om spørgsmålet (SEK(2003) 736 af 20.6.2003) for at kunne foretage en grundlæggende undersøgelse af reglerne vedrørende de ydre grænser, de eksisterende huller samt den problematik, der følger af håndbogens nuværende struktur.

På basis af denne analyse blev der foreslået forskellige mulige fremgangsmåder i arbejdsdokumentet, herunder:

- vedrørende det hensigtsmæssige i at bevare håndbogens nuværende struktur eller fastslå dens retlige status ved at indføre en klar sondring mellem det normative instrument på den ene side og den praktiske vejledning for grænsevagterne på den anden side

- vedrørende en "afpudsning" af den nuværende håndbog eller en udbygning af nogle af afsnittene deri for at udfylde de konstaterede huller og eventuelt indføre relevante bestemmelser fra andre instrumenter i håndbogen

- vedrørende det hensigtsmæssige i at udarbejde en "grundakt" med alle grundprincipper og grundregler for de ydre grænser, der i overensstemmelse med traktatens artikel 202 samtidig giver Kommissionen beføjelse til at vedtage gennemførelsesbestemmelserne for grundakten.

Endvidere fandt Kommissionen det hensigtsmæssigt at stille følgende yderligere spørgsmål: Da der er tale om at foreslå indførelse af en "fællesskabskodeks for de ydre grænser", ville det så ikke være relevant at udvide anvendelsesområdet for en sådan kodeks til også at omfatte de indre grænser og indføre en egentlig "fællesskabskodeks for personers passage af de fælles grænser", altså en tostrenget kodeks, en for de ydre grænser og en for de indre grænser.

I slutningen af juli 2003 udsendte formandskabet et spørgeskema med disse grundlæggende spørgsmål til medlemsstaterne. Langt de fleste delegationer var positive over for Kommissionens forslag om at sondre mellem det retlige instrument og den praktiske vejledning og for nødvendigheden af ikke blot at foretage en afpudsning af håndbogen. De fleste medlemsstater har endnu ikke taget endelig stilling til de to andre spørgsmål, men understreget, at det var nødvendigt med yderligere overvejelser, når der kom konkrete forslag på bordet.

Det skal ligeledes understreges, at der sideløbende med disse overvejelser om Den Fælles Håndbog blev fremlagt forslag vedrørende specifikke spørgsmål, hvor Rådet havde bedt om en hurtig reaktion fra Kommissionens side, nemlig den mindre grænsetrafik og stempling af rejsedokumenter [19]. Indholdet i disse forslag indgår naturligvis i denne forordning, og det er klart, at når forslaget er vedtaget, vil det erstatte de forskellige punktuelle initiativer på grænseområdet.

[19] Se henholdsvis KOM(2003) 502 og KOM(2003) 664.

2. Forslagets mål og indhold: Fra revision af Den Fælles Håndbog til en Fællesskabskodeks for personers passage af de fælles grænser

Formålet med dette forslag, således som oprindelig anført af Kommissionen i meddelelsen om de ydre grænser, og således som det fremgår af planen for forvaltning af de ydre grænser (se ovenfor punkt 1), var at omarbejde Den Fælles Håndbog, dvs. på den ene side fjerne forældede og overflødige bestemmelser i håndbogen og på den anden side udbygge og afklare de aspekter, der har behov for det, på basis af en analyse af de problemer, der opstår i marken, resultaterne af Schengen-evalueringsbesøg, anbefalingerne i "Schengen-kataloget for bedste praksis" eller arbejdet med dertil knyttede spørgsmål i de relevante instanser i Rådet.

I forbindelse med overvejelserne om dette spørgsmål viste det sig imidlertid, at det var nødvendigt mere generelt at undersøge alle gældende regler vedrørende personkontrol ved grænserne - herunder de relevante bestemmelser i Schengen-konventionen og andre afgørelser truffet af eksekutivkomitéen - for at få en konsolideret og sammenhængende tekst for området.

Som allerede nævnt i punkt 1 fandt Kommissionen det endvidere relevant at benytte lejligheden til at foretage en mere generel regulering af området og også inddrage de indre grænser, herunder reglerne for midlertidig genindførelse af kontrol ved de indre grænser for området med fri bevægelighed, når omstændighederne kræver det.

Dette forslag til forordning er således mere end blot en omarbejdning af håndbogen i bogstavelig forstand, idet formålet er at udarbejde en egentlig "Fællesskabskodeks for personers passage af de fælles grænser", der omfatter både de "ydre grænser" (afsnit II) og de "indre grænser" (afsnit III). Det er helt klart, at de to afsnit supplerer hinanden, hvilket ikke bare skyldes selve definitionen af "ydre grænser" i forhold til "indre grænser" (se forordningens artikel 2), men også det forhold, at den kontrol, der er obligatorisk ved de ydre grænser (forordningens afsnit II), er den samme grænsekontrol, der i medfør af forordningens afsnit III i princippet er forbudt ved de indre grænser (selv om den kan genindføres midlertidigt og undtagelsesvis, se denne forordnings artikel 20-24).

Hvad angår de indre grænser, er indholdet i artikel 2 i Schengen-konventionen samt Schengen-eksekutivkomitéens afgørelse SCH/Com-ex(95)20, rev. 2, stort set overført, dog således at indholdet er tilpasset Fællesskabets retlige ramme. Endvidere er der indført et nyt element i forhold til de eksisterende regler, nemlig muligheden for på samme tid at genindføre kontrol ved alle de indre grænser i tilfælde af en særlig alvorlig grænseoverskridende trussel, herunder navnlig i tilfælde af grænseoverskridende terrortrusler.

Hvad angår kontrollen ved de ydre grænser, skal der skelnes mellem på den ene side grundprincipperne for kontrol - der er defineret i afsnit II i forordningen, og som i det væsentligste er en gentagelse af artikel 3-8 i Schengen-konventionen og visse afsnit i Den Fælles Håndbog - og på den anden side de praktiske retningslinjer for gennemførelsen af denne kontrol, herunder de særlige regler for kontrol ved de forskellige typer grænser (til lands, til vands og i luften). Disse retningslinjer beskrives i forordningens bilag I-XII og vil i fremtiden kunne ændres efter en udvalgsprocedure i overensstemmelse med traktatens artikel 202 og afgørelse 468/1999/EF.

Grunden til, at disse praktiske retningslinjer findes som bilag til grundforordningen, er, at der er tale om regler, der i vidt omfang allerede eksisterer, da de fleste indgår i Den Fælles Håndbog eller er en gentagelse af andre eksisterende Schengen-beslutninger. Det giver mulighed for at samle alle eksisterende regler på grænseområdet (ydre og indre grænser) i en akt og udarbejde en egentlig "fællesskabskodeks for personers passage af de fælles grænser".

Samtidig mener Kommissionen, at disse praktiske retningslinjer er egentlige gennemførelsesbestemmelser for principperne i forordningens afsnit II, og at de derfor i fremtiden skal kunne ændres ifølge en udvalgsprocedure (se artikel 30 i denne forordning) [20].

[20] I forordning (EF) nr. 790/2001 forbeholder Rådet sig "i løbet af den femårige overgangsperiode, som er nævnt i artikel 67, stk. 1, i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab" (betragtning nr. 5) gennemførelsesbeføjelserne hvad angår visse detaljerede bestemmelser og praktiske regler om gennemførelsen af kontrol og overvågning af grænserne "indtil Rådet har undersøgt, på hvilke betingelser sådanne gennemførelsesbeføjelser kan overdrages til Kommissionen efter overgangsperiodens udløb". Forordning (EF) nr. 789/2001 forbeholder ligeledes Rådet gennemførelsesbeføjelserne hvad angår visse detaljerede bestemmelser og praktiske regler angående behandling af visumansøgninger. Dette forbehold, hvad angår beføjelsen til at gennemføre grænsekontrol, dækker en stor del af de nuværende bestemmelser i Den Fælles Håndbog med bilag. Kommissionen, der mener, at de to forordninger er en krænkelse af traktatens artikel 202 samt artikel 1 i afgørelse 1999/468/EF har anlagt sag ved EF-Domstolen mod Rådet med påstand om forordningernes ophævelse (EFT C 245 af 1.9.2001, s. 12 - sag C-257/01).

Selv om disse retningslinjer i vidt omfang er en gentagelse af bestemmelserne i Den Fælles Håndbog, er der sket ændringer, hvor det er skønnet nødvendigt, bl.a. for at:

a) fjerne redundante bestemmelser (f.eks. gentagelse af visse artikler fra Schengen-konventionen eller visse afsnit fra de fælles konsulære instrukser) eller overflødige bestemmelser (f.eks. det nuværende punkt 1.1 i afsnit I vedrørende konsekvenserne af indrejsetilladelsen, da ophold i Schengen-området i en periode på højst tre måneder allerede er reguleret af andre bestemmelser [21])

[21] Artikel 20 og 21 i Schengen-konventionen, for hvilke retsgrundlaget i EF-traktaten er artikel 62, stk. 3, (se ovennævnte afgørelse 1999/436/EF af 20.5.1999).

b) videreudvikle visse punkter i lyset af de seneste drøftelser i Rådets kompetente instanser (f.eks. hvad angår indretning af infrastruktur/separate kontrolbaner ved landgrænseovergangssteder eller kontrol af private fly), forslag fremsat af Kommissionen eller en medlemsstat om specifikke spørgsmål (f.eks. om mindre grænsetrafik, stempling af rejsedokumenter eller afvisning af indrejse) [22] samt anbefalingerne i "Schengen-kataloget for bedste praksis". Hvad angår delen om kontrol ved søgrænserne, har det vist sig nødvendigt at indlede mere grundlæggende overvejelser med eksperter fra medlemsstaterne. De nye foreslåede bestemmelser tager således også højde for drøftelserne med disse eksperter, der fandt sted i Bruxelles den 4. december 2003

[22] Den foreslåede udvikling og integration i forslaget til forordning indeholder den nuværende tekst i forskellige forslag; det er klart, at indholdet skal tilpasses udviklingen i forhandlingerne om disse forslag.

c) tydeliggøre eller ajourføre visse punkter, f.eks. punkterne om sømænd (nuværende punkt 6.5 i håndbogens afsnit II).

Et skema, der sammenligner bestemmelserne i denne forordning med bestemmelserne i Schengen-konventionen, i Den Fælles Håndbog og i andre Schengen-beslutninger, der er blevet erstattet, er vedlagt som bilag XIII. En tabel, der præciserer, hvilke bestemmelser der ikke er videreført samt grundene til dette valg, findes i begrundelsen.

Det er klart, at alle de tilpasninger, der er nødvendige som følge af overgangen fra den mellemstatslige ramme til fællesskabsrammen, er foretaget i den nye tekst (herunder f.eks. "medlemsstater" i stedet for "kontraherende parter" osv.).

Endelig vil Kommissionen, når man er tilstrækkelig langt fremme med drøftelserne om dette forslag, indlede overvejelser om udformning og indhold af en praktisk vejledning for grænsevagterne. I den henseende vil det være relevant at tage højde for de drøftelser, der allerede har fundet sted om spørgsmålet [23].

[23] Se bl.a. dokument forelagt af det belgiske formandskab "Forslag til en praktisk vejledning for grænsevagter" (dok. 12876/01 FRONT 56 COMIX 679 af 17.10.2001).

3. Valg af retsgrundlag

Det foreslåede retsgrundlag for denne forordning er EF-traktatens artikel 62, nr. 1 og 2, litra a), da dette instrument både omhandler "foranstaltninger med henblik på i overensstemmelse med artikel 14 at sikre, at personer, uanset om de er unionsborgere eller tredjelandsstatsborgere, ikke kontrolleres ved passage af de indre grænser" (artikel 62, nr. 1), og "foranstaltninger vedrørende passage af medlemsstaternes ydre grænser", herunder "standarder og procedurer, som medlemsstaterne skal følge ved udøvelse af personkontrol ved disse grænser (artikel 62, nr. 2, litra a)) [24].

[24] Se ovennævnte afgørelse nr. 1999/436. I den henseende skal det imidlertid bemærkes, at hvad angår retsgrundlaget for beslutningen om de endelige udgaver af Den Fælles Håndbog og de fælles konsulære instrukser (SCH/Com-ex (99)13), er der en forskel mellem de forskellige sproglige udgaver: de engelske og franske udgaver i EFT L 176 angiver både artikel 62 og 63 i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab som retsgrundlag for Den Fælles Håndbog og de fælles konsulære instrukser, mens alle de andre sproglige udgaver udelukkende angiver artikel 62 i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab.

Da forslaget er baseret på afsnit IV i EF-traktaten "Visum, asyl, indvandring og andre politikker i forbindelse med den fri bevægelighed for personer", skal det fremlægges og vedtages under hensyntagen til de protokoller, der er vedlagt som bilag til Amsterdam-traktaten om Det Forenede Kongeriges, Irlands og Danmarks stilling. Ifølge artikel 6 i protokollen om integration af Schengen-reglerne i Den Europæiske Union (Schengen-protokollen) deltager Norge og Island også som associeret i gennemførelsen og den videre udvikling af Schengen-reglerne. Følgerne af de forskellige protokoller gennemgås i punkt 5 nedenfor.

4. Subsidiaritets- og proportionalitetsprincippet

I medfør af EF-traktatens artikel 62, nr. 1 og 2, litra a), har Fællesskabet beføjelse til at vedtage foranstaltninger både vedrørende passage af medlemsstaternes indre grænser for at sikre, at der ikke er personkontrol ved grænserne, og vedrørende passage af de ydre grænser. Disse foranstaltninger skal vedtages senest fem år efter Amsterdam-traktatens ikrafttrædelse.

De nuværende fællesskabsbestemmelser om passage af medlemsstaternes ydre grænser samt fjernelse af enhver personkontrol ved de indre grænser er en del af Schengen-reglerne, der er integreret i Den Europæiske Union. Disse regler skal imidlertid tydeliggøres, udbygges og suppleres. Det er således klart, at de nuværende regler for de indre og ydre grænser kun kan udbygges ved at vedtage fællesskabsforanstaltninger baseret på EF-traktaten.

EF-traktatens artikel 5 fastsætter, at "Fællesskabet handler kun i det omfang, det er nødvendigt for at nå denne traktats mål ".

Den form, der er valgt til denne fællesskabsforanstaltning, skal gøre det muligt at nå forslagets målsætning og sikre en så effektiv gennemførelse som mulig.

Da det her foreslåede initiativ, nemlig en "fællesskabskodeks for personers passage af de fælles grænser", er en videreudvikling af Schengen-reglerne, er det valgte instrument en forordning, således at der sikres en ensartet gennemførelse i alle de medlemsstater, der anvender Schengen-reglerne.

5. Følgerne af de forskellige protokoller, der er vedlagt som bilag til traktaterne

Retsgrundlaget for forslagene til foranstaltninger vedrørende passage af medlemsstaternes indre og ydre grænser findes i EF-traktatens afsnit IV, og derfor gælder den variable situation, der er fastlagt i protokollerne om Det Forenede Kongeriges, Irlands og Danmarks stilling.

Dette forslag er en videreudvikling af Schengen-reglerne. Derfor skal følgerne af de forskellige protokoller undersøges:

Det Forenede Kongerige og Irland

Ifølge artikel 4 og 5 i protokollen om integration af Schengen-reglerne i Den Europæiske Union kan "Irland og Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland, der ikke er bundet af Schengen-reglerne, til enhver tid anmode om at deltage i nogle af eller alle disse regler".

Dette forslag er en videreudvikling af Schengen-reglerne, som Det Forenede Kongerige og Irland ikke deltager i ifølge afgørelse 2000/365/EF af 29. maj 2000 om anmodningen fra Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland og afgørelse 2002/1925/EF af 28. februar 2002 om anmodningen for Irland om at deltage i visse bestemmelser i Schengen-reglerne. Det Forenede Kongerige og Irland deltager således ikke i vedtagelsen og er ikke bundet af forslaget og heller ikke forpligtet til at gennemføre det.

Hvad angår de indre grænser (denne forordnings afsnit III), skal der endvidere tages højde for protokollen om anvendelse af visse aspekter af artikel 14 i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab på Det Forenede Kongerige og på Irland, ifølge hvilken Det Forenede Kongerige og Irland har ret til at indføre og udøve personkontrol ved grænserne, herunder ved grænserne til de områder, hvis eksterne forbindelser henhører under dets ansvar. I henhold til samme protokol har de øvrige medlemsstater ret til at foretage kontrol af personer, der ankommer til deres område fra Det Forenede Kongerige eller fra områder, hvis eksterne forbindelser henhører under dets ansvar, eller som ankommer fra Irland.

Danmark

Ifølge protokollen om Danmarks stilling, der er vedlagt som bilag til Amsterdam-traktaten, deltager Danmark ikke i Rådets vedtagelse af foranstaltninger, der foreslås i henhold til afsnit IV i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, bortset fra "foranstaltninger, der udpeger de tredjelande, hvis statsborgere skal være i besiddelse af visum ved passage af medlemsstaternes ydre grænser, eller foranstaltninger vedrørende en ensartet udformning af visa" (tidligere artikel 100c i EF-traktaten).

Dette forslag udgør en videreudvikling af Schengen-reglerne, og ifølge artikel 5 i protokollen gælder det, at "Danmark inden 6 måneder efter, at Rådet har truffet afgørelse om et forslag om eller et initiativ til udbygning af Schengen-reglerne efter bestemmelserne i afsnit IV i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, træffer afgørelse om, hvorvidt det vil gennemføre denne afgørelse i sin nationale lovgivning".

Norge og Island

I overensstemmelse med artikel 6, første led, i Schengen-protokollen blev der den 18. maj 1999 indgået en aftale mellem Rådet, Norge og Island om disse to staters deltagelse i gennemførelsen, anvendelsen og udviklingen af Schengen-reglerne [25].

[25] EFT L 176 af 10.7.1999, s. 36.

Artikel 1 i denne aftale fastsætter, at Norge og Island deltager som associeret i Det Europæiske Fællesskabs og Den Europæiske Unions aktiviteter på de områder, der er omfattet af de i bilag A (Schengen-reglerne) og B (bestemmelser i Det Europæiske Fællesskabs retsakter, der træder i stedet for eller er vedtaget i henhold til Schengen-aftalen) til denne aftale nævnte bestemmelser eller bestemmelser, der følger heraf.

I henhold til aftalens artikel 2 skal bestemmelserne i alle retsakter eller foranstaltninger vedtaget af Den Europæiske Union, der ændrer eller udbygger de integrerede Schengen-regler (bilag A, B), også gennemføres og anvendes af Norge og Island.

Dette forslag supplerer og videreudvikler Schengen-reglerne som defineret i bilag A til aftalen.

Det skal derfor drøftes i det "fælles udvalg" som omhandlet i aftalens artikel 4 for at give Norge og Island mulighed for at "forklare de problemer, de måtte have i forbindelse med "foranstaltningen, og "udtale sig om alle spørgsmål vedrørende udviklingen af bestemmelser af betydning for dem eller gennemførelsen heraf".

6. Følgerne for de nye medlemsstater af den tofasede gennemførelsesprocedure for akter, der videreudvikler Schengen-reglerne

Ifølge artikel 3, stk. 1, i tiltrædelsesakten [26] er bestemmelserne i Schengen-reglerne og de retsakter, der bygger derpå eller på anden måde har tilknytning dertil, jf. det bilag, som er omhandlet i den pågældende artikel, bindende for og finder anvendelse i de nye medlemsstater fra tiltrædelsesdatoen. De bestemmelser og retsakter, som ikke er omhandlet i det pågældende bilag, er bindende for de nye medlemsstater fra tiltrædelsesdatoen, men finder først anvendelse i de nye medlemsstater, når Rådet har truffet afgørelse herom i overensstemmelse med den pågældende artikel (artikel 3, stk. 2, i tiltrædelsesakten).

[26] EFT L 236 af 23.9.2003, s. 33.

Der er tale om den såkaldte "Schengen-gennemførelsesprocedure i to faser", som betyder, at nogle af Schengen-reglerne er bindende og finder anvendelse ved tiltrædelsen af EU, mens andre - nemlig dem, der er tæt knyttet til ophævelsen af kontrollen ved de indre grænser - er bindende ved tiltrædelsen, men først finder anvendelse i de nye medlemsstater, når Rådet har truffet den nævnte afgørelse.

Hvad angår Schengen-reglerne om de ydre grænser (artikel 3-8 i Schengen-konventionen og de dertil knyttede gennemførelsesbeslutninger, herunder Den Fælles Håndbog), er de opført i det nævnte bilag og er således bindende og finder anvendelse i de nye medlemsstater fra tiltrædelsen [27].

[27] Bortset fra artikel 5, stk. 1, litra d), der vedrører konsultation af Schengen-informationssystemet.

Schengen-bestemmelserne om ophævelse af personkontrol ved de indre grænser opremses derimod ikke i dette bilag og finder derfor ikke anvendelse på de nye medlemsstater fra tiltrædelsen.

Dette forslag, der erstatter og videreudvikler Den Fælles Håndbog samt visse bestemmelser i Schengen-konventionen med henblik på at indføre en "fællesskabskodeks for personers passage af de fælles grænser", vil, når det er vedtaget, udelukkende være bindende og finde anvendelse på de nye medlemsstater, hvad angår bestemmelserne om de ydre grænser (afsnit II med dertil knyttede bilag samt afsnit I og IV, da de henviser til bestemmelserne i afsnit II).

Med hensyn til bestemmelserne om passage af de indre grænser (afsnit III samt afsnit I og IV, da de henviser til bestemmelserne i afsnit III) vil de først finde anvendelse i de nye medlemsstater, når Rådet har truffet den afgørelse, der er nævnt i artikel 3, stk. 2, i tiltrædelsesakten.

7. Bemærkninger til artiklerne

Afsnit I - Almindelige bestemmelser

Artikel 1

Denne artikel definerer formålet med denne forordning, nemlig indførelse af regler for personers passage af de fælles grænser, der både omfatter regler for kontrol ved de ydre grænser (afsnit II med bilag) og regler for fjernelse af personkontrol ved de indre grænser og i særlige situationer genindførelse af kontrol (afsnit III).

Artikel 2

De fleste af definitionerne i denne artikel er taget fra artikel 1 i Schengen-konventionen, selv om det i nogle tilfælde har været nødvendigt at afklare eller videreudvikle nogle af de eksisterende definitioner eller tilføje nye. Det har endvidere været nødvendigt at tilpasse dem for at tage højde for fællesskabsterminologien (f.eks. "medlemsstater" i stedet for "kontraherende parter").

Det er klart, at henvisningen til "medlemsstater" i definitionerne og generelt i hele forslaget skal forstås under hensyntagen til på den ene side Schengen-protokollen, hvad angår Det Forenede Kongeriges og Irlands anvendelse af Schengen-reglerne (se punkt 5 ovenfor), og på den anden side tiltrædelsestraktatens artikel 3 om de nye medlemsstaters gennemførelse af Schengen-reglerne i to faser (se punkt 6 ovenfor). Der skal ligeledes tages højde for Norges og Islands særlige situation i forhold til Schengen-reglerne, således som præciseret i punkt 5 ovenfor. I begrundelsen anvendes udtrykket "Schengen-stater" af rent praktiske grunde for at henvise til de stater, der fuldt ud anvender Schengen-reglerne i overensstemmelse med traktaterne og de forskellige tilknyttede bilag.

Definitionerne af henholdsvis "indre grænser" og "ydre grænser" stammer hovedsagelig fra artikel 1 i Schengen-konventionen, der definerer indre grænser som Schengen-staternes fælles landgrænser, samt deres lufthavne for så vidt angår interne flyvninger og Schengen-staternes søhavne og havne ved indre vandveje for så vidt angår færgeruter. Begrebet "havn ved indre vandveje" er tilføjet for også at dække de tilfælde, hvor en sø grænser op til flere medlemsstater eller et eller flere tredjelande (f.eks. Bodensøen, der grænser op til Tyskland, Østrig og Schweiz) [28].

[28] Uden at det berører de igangværende forhandlinger med Den Schweiziske Konføderation om associering af landet til Schengen-reglerne.

Definitionen af "intern flyvning" stammer også fra konventionens artikel 1 og dækker enhver flyvning, der udelukkende er påbegyndt i og går til Schengen-staternes område.

Definitionen af "færgerute" er tilføjet her, da den findes i definitionen af "indre grænser". Den stammer fra den nuværende definition i den del af håndbogen, der omhandler kontrol med skibstrafikken (punkt 3.4.1.5 i del II), selv om den er tilpasset for at være i overensstemmelse med gældende fællesskabsret [29].

[29] Direktiv 2002/6/EF af 18.2.2002 om meldeformaliteter for skibe, der ankommer til og/eller afgår fra havne i Den Europæiske Unions medlemsstater (EFT L 67 af 9.3.2002, s. 31) og Rådets direktiv 98/41/EF af 18.6.1998 om registrering af de ombordværende på passagerskibe, som sejler til og fra havne i Fællesskabets medlemsstater (EFT L 188 af 2.7.1998, s. 35).

Begrebet "tredjelandsstatsborger" er defineret negativt, idet definitionen udelukker unionsborgere som omhandlet i EF-traktatens artikel 17, stk. 1. Det omfatter således også flygtninge og statsløse.

Definitionen af "tredjelandsstatsborger, der er indberettet som uønsket" stammer fra artikel 1 i Schengen-konventionen og henviser til en tredjelandsstatsborger, der efter artikel 96 er indberettet til Schengen-informationssystemet som uønsket.

Begrebet "personer, der er omfattet af fællesskabsretten om fri bevægelighed" er nyt i forhold til konventionen og omfatter:

- unionsborgere efter EF-traktatens artikel 17, stk. 1, samt tredjelandsstatsborgere, der er medlem af en unionsborgers familie, og denne udøver sin ret til fri bevægelighed i Den Europæiske Union. Der henvises her til direktiv 2004/38/EF af 29. april 2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, der giver detaljerede oplysninger om de rettigheder, der er tillagt disse kategorier af personer (se kommentar til artikel 3).

- tredjelandsstatsborgere og deres familiemedlemmer, uanset nationalitet, som i henhold til aftaler indgået mellem Fællesskabet og dets medlemsstater på den ene side og disse lande på den anden side, er tillagt en ret til fri bevægelighed, der svarer til unionsborgernes ret til fri bevægelighed. Denne henvisning vedrører navnlig de lande, der er omfattet af aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde og Den Schweiziske Konføderation.

Definitionen af "grænseovergangssted" stammer fra artikel 1 i Schengen-konventionen og henviser til alle godkendte grænseovergangssteder ved de forskellige typer grænser.

Begrebet "grænsekontrol" er hentet fra artikel 1 i Schengen-konventionen og er den kontrol ved grænserne, der uagtet andre kontrolgrunde udelukkende foretages på grund af den planlagte grænsepassage. For at afklare betydningen og rækkevidden af begrebet skal det understreges, at det generelle begreb grænsekontrol både omfatter:

- personkontrol ved grænseovergangsstederne, og

- overvågning af strækningerne mellem grænseovergangsstederne.

Der indføres en definition af "grænsevagt" for i forordningen at afklare, hvilke nationale myndigheder, der i henhold til den enkelte medlemsstats nationale lovgivning har til opgave at foretage grænsekontrol.

Hvad angår definitionen af "mindre grænsetrafik", der er ny i forhold til Schengen-konventionen, henvises der til definitionen i artikel 3 i forslag til Kommissionens forordning om indførelse af en ordning for mindre grænsetrafik ved medlemsstaternes ydre landgrænser, der stadig behandles (se KOM(2003) 502 endelig, 2003/0193(CNS)).

Definitionen af "transportvirksomhed" er en gentagelse af artikel 1 i Schengen-konventionen og henviser til enhver fysisk eller juridisk person, der i erhvervsmæssigt øjemed udfører personbefordring ad de forskellige transportveje.

Definitionen af "opholdstilladelse" er taget fra artikel 1, stk. 2, i forordning (EF) nr. 1030/2002 om ensartet udformning af opholdstilladelser til tredjelandsstatsborgere [30]. Definitionen stammer fra artikel 1 i Schengen-konventionen, men tilføjer samtidig - af klarhedshensyn - at visa ikke er omfattet af definitionen af "opholdstilladelse". Punkt iii) i artikel 1, stk. 2, litra a), i forordning (EF) nr. 1030/2002, der vedrører udelukkelse fra anvendelsesområdet for forordning (EF) nr. 1030/2002 for visse opholdstilladelser udstedt af de medlemsstater, der ikke anvender bestemmelserne i artikel 21 i konventionen om gennemførelse af Schengen-aftalen (bl.a. Det Forenede Kongerige, der ikke desto mindre anvender forordning (EF) nr. 1030/2002), er ikke medtaget, da det ikke er relevant for denne forordning.

[30] EFT L 157 af 15.6.2002, s. 1.

Endelig stammer de tre sidste definitioner fra det nuværende punkt 3.4.1, del II, i Den Fælles Håndbog.

Artikel 3

Denne artikel definerer forslagets anvendelsesområde, der gælder alle de personer, der passerer en medlemsstats grænse, uden at det påvirker de rettigheder, der er tillagt bestemte personkategorier som følge af andre fællesskabsretlige instrumenter. I øvrigt blev det allerede i selve Schengen-konventions artikel 134 (forældet siden den 1. maj 1999) foreskrevet, at disse bestemmelser kun fandt anvendelse "i det omfang, de er [var] forenelige med fællesskabsretten".

Hvad angår de personer, der er omfattet af fællesskabsretten, betyder det, at denne forordning ikke berører bestemmelserne i direktiv 2004/38/EF af 29. april 2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, og heller ikke de eksisterende aftaler med visse tredjelande om personers frie bevægelighed (se ovenfor kommentar til artikel 2). Det omhandlede direktiv foreskriver bl.a. i artikel 5, at unionsborgere kan indrejse på medlemsstaternes område med et gyldigt identitetskort eller pas (familiemedlemmer og tredjelandsstatsborgere kan indrejse på basis af et pas, således at der eventuelt kan kræves visum, der udstedes til dem gratis og med den nødvendige bistand). Unionsborgere og andre personer, der er omfattet af fællesskabsreglerne om fri bevægelighed, er derfor kun underlagt den skærpede kontrol efter artikel 6, når der er formodning om, at den omhandlede person udgør en reel, aktuel og alvorlig trussel mod en medlemsstats offentlige orden, offentlige sikkerhed eller offentlige sundhed. Det gælder ligeledes nægtelse af indrejse (artikel 11 i denne forordning): de personer, der er omfattet af fællesskabsreglerne, kan kun nægtes indrejse, hvis de udgør en alvorlig trussel mod den offentlige orden, den offentlige sikkerhed eller den offentlige sundhed i overensstemmelse med artikel 27 i ovennævnte direktiv. Dette direktiv indeholder ligeledes de nærmere regler og proceduremæssige garantier for de personer, der er omfattet af fællesskabsreglerne om fri bevægelighed, og som nægtes indrejse.

Hvad angår flygtninge og personer, der ansøger om international beskyttelse, vedrører henvisningen først og fremmest de rettigheder, der følger af Geneve-konventionen af 28. juli 1951 om flygtninges retsstilling, som ændret ved New York-protokollen af 31. januar 1967, samt de forskellige fællesskabsretlige instrumenter, der allerede er vedtaget, eller som er under vedtagelse, vedrørende international beskyttelse.

Henvisningen til længerevarende ophold, således som nævnt i direktiv 2003/109/EF, tager navnlig sigte på at sikre de rettigheder, der følger af direktivet, idet tredjelandsstatsborgere med længerevarende ophold har mere gunstige betingelser i forhold til andre tredjelandsstatsborgere med hensyn til ophold i de andre medlemsstater.

Afsnit II - Ydre grænser

Artikel 4

Stk. 1 og 2 i denne artikel stammer fra den nuværende artikel 3, stk. 1, i Schengen-konventionen samt punkt 1.3, 1.3.1, 1.3.2 og 1.3.3 i Den Fælles Håndbog (del I). Disse bestemmelser fastslår det generelle princip om passage af grænserne ved de godkendte grænseovergangssteder og inden for åbningstiden samt undtagelserne fra dette princip, f.eks. i forbindelse med mindre grænsetrafik, lystsejlads eller kystfiskeri og sømænd, der går i land. En eksisterende praksis er ligeledes tilføjet og forklaret, nemlig muligheden for at indføre særlige grænseovergangssteder med henblik på mindre grænsetrafik. Det er i overensstemmelse med Kommissionens forslag om indførelse af en ordning for mindre grænsetrafik (KOM(2003) 502 endelig).

Listen over alle godkendte grænseovergangssteder findes i bilag I til denne forordning (nuværende bilag 1 i håndbogen).

Stk. 3 er en omformulering af artikel 3, stk. 2, i Schengen-konventionen om sanktioner for ulovlig passage af grænserne for at sikre større overensstemmelse med fællesskabsformuleringerne uden derved at ændre princippet. Der er indsat en henvisning til de internationale forpligtelser vedrørende international beskyttelse. Den henviser navnlig til artikel 31 i Geneve-konventionen om flygtninge; denne artikel forbyder bl.a. idømmelse af strafferetlige sanktioner for flygtninge i tilfælde af ulovlig indrejse eller ophold, hvis de kommer direkte fra det område, hvor deres liv eller deres frihed var truet, og de indrejser eller opholder sig på værtslandets område, forudsat at de straks henvender sig til myndighederne og gør rede for de anerkendte gyldige grunde til deres ulovlige indrejse eller ophold.

Artikel 5

I stk. 1 gentages de indrejsebetingelser, der allerede figurerede i artikel 5, stk. 1, i Schengen-konventionen. Det skal understreges, at den medlemsstat, ved hvis grænse en tredjelandsstatsborger henvender sig, er ansvarlig for at foretage indrejsekontrol ikke bare i egen interesse, men også i alle de andre Schengen-landes interesse, da der ikke længere er kontrol ved grænserne inden for Schengen-området. Det er bl.a. derfor, at vurderingen af truslen for den offentlige orden og den indre sikkerhed skal ske under hensyntagen til alle Schengen-landenes interesse, først og fremmest gennem SIS-kontrollen, men også gennem de kompetente myndigheders udveksling af andre relevante oplysninger.

Til de betingelser, der allerede er opført i Schengen-konventionen, er tilføjet en betingelse om ikke at udgøre en trussel for den offentlige sundhed. Sidstnævnte betingelse betragtes allerede i nærmere afgrænsede tilfælde som en gyldig grund for at nægte en unionsborger indrejse (direktiv 64/221/EØF). Betingelsen gentages i det nye direktiv 2004/38/EF af 29. april 2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, der fastslår betingelserne for at anvende dette kriterium. Indførelse af begrebet offentlig sundhed i forordningen giver mulighed for at skabe sammenhæng mellem de to retsakter og undgå forskelsbehandling mellem unionsborgere og tredjelandsstatsborgere.

De dokumenter, der er gyldige med henblik på grænsepassage, er defineret i eksekutivkomiteens afgørelser SCH/Com-ex (98)56 og SCH/Com-ex (99)14 af 28.4.1999 [31], der bl.a. indeholder en liste over rejsedokumenter, der giver mulighed for at passere de ydre grænser, og som kan forsynes med ensartet visum, der regelmæssigt ajourføres af Rådets generalsekretariat.

[31] EFT L 239 af 22.9.2000, s. 207 og 298.

Stk. 2 henviser til bilag II, hvad angår den dokumentation og de oplysninger, der underbygger, at betingelserne i stk. 1, er opfyldt. Det er klart, at der ikke skal kræves dokumentation for grundene til indrejse med henblik på et ophold af kort varighed i medlemsstaterne af tredjelandsstatsborgere, der besidder en gyldig opholdstilladelse udstedt af en medlemsstat. Til de allerede eksisterende kategorier (rejser i erhvervsøjemed, turistrejser osv.) er der tilføjet et punkt om dokumentation, der skal fremlægges af personer, der er omfattet af ordningen for mindre grænsetrafik. Det hænger sammen med de to forslag i Kommissionens forordning om indførelse af en ordning for mindre grænsetrafik ved medlemsstaternes ydre landgrænser (KOM(2003) 502 endelig), der blandt indrejsebetingelserne nævner "dokumenter, der beviser, at de har status som indbyggere i grænseområderne, og at de har legitime grunde til hyppigt at passere grænsen i forbindelse med mindre grænsetrafik, såsom familiemæssig tilknytning eller sociale, kulturelle eller økonomiske grunde". Det er således nødvendigt i hvert fald til orientering at præcisere, hvilke typer dokumenter der faktisk kan kræves af indbyggere i grænseområder inden for rammerne af ordningen for mindre grænsetrafik. Endvidere er der tilføjet et sidste punkt om visumpligtige tredjelandsstatsborgeres forpligtelse til at besidde en rejsesygeforsikring. Dette er en mindre tilpasning af det punkt, der for nylig er indsat i håndbogen med Rådets beslutning om rejsesygeforsikring (beslutning 17/2004/EF af 22. december 2003).

Stk. 3 vedrører de kriterier, der gælder for vurdering af subsistensmidler; stykket henviser til bilag III (nuværende bilag 10 i håndbogen) med hensyn til de referencebeløb, der årligt fastsættes af hver medlemsstats nationale myndigheder.

Princippet i stk. 4 indgår ikke udtrykkeligt i artikel 5 i Schengen-konventionen, men følger af konventionens artikel 21 (der giver mulighed for, at indehaveren af en gyldig opholdstilladelse udstedt af en Schengen-stat kan færdes frit i de andre Schengen-stater i en tremåneders periode). Det nævnes endvidere i det nuværende punkt 6.2 i del II i håndbogen.

Stk. 5 er en gentagelse af bestemmelserne i artikel 5, stk. 3, i Schengen-konventionen om tilladelse til gennemrejse for tredjelandsstatsborgere, der er i besiddelse af en opholdstilladelse eller et returvisum udstedt af en Schengen-stat - selv om de ikke opfylder indrejsebetingelserne - medmindre de pågældende er opført på den nationale liste over uønskede udlændinge.

Endelig præciseres det i stk. 7, at listen over opholdstilladelser, som de to foregående stykker henviser til, omfatter både opholdstilladelser udstedt af medlemsstaterne (fra den 12. august 2004) i overensstemmelse med forordning (EF) nr. 1030/2002 om ensartet udformning af opholdstilladelser, og de tilladelser og returvisa, der figurerer i bilag 4 i de fælles konsulære instrukser.

Artikel 6

Denne artikel, der hovedsagelig gengiver indholdet af den nuværende artikel 6, stk. 1 og 2, i Schengen-konventionen, samt det nuværende punkt 1.2 i del II i Den Fælles Håndbog, definerer de ensartede principper, ifølge hvilke grænsekontrollen skal udføres.

Stk. 2 præciserer, at alle personer, herunder også unionsborgere, der passerer en medlemsstats ydre grænse, skal underkastes en kontrol, der gør det muligt at fastslå deres identitet på grundlag af forelagt eller forevist rejselegitimation. Det præciseres endvidere, at kontrollen skal foretages i overensstemmelse med den nationale lovgivning, og at den også kan omfatte kontrol af motorkøretøjer og genstande, som personer, der passerer grænsen, er i besiddelse af. Det skal imidlertid understreges, at inden for rammerne af denne forordning er formålet med kontrol af køretøjer og genstande, der tilhører den person, der passerer en ydre grænse, udelukkende at sikre, at betingelserne i artikel 5 er opfyldt, herunder forebyggelse af ulovlig indvandring (f.eks. for at sikre, at der ikke er ulovlige indvandrere skjult i et køretøj) og mulige trusler mod medlemsstaternes indre sikkerhed og offentlige orden (f.eks. for at sikre, at den omhandlede person ikke besidder våben eller andre farlige genstande). Det forhindrer naturligvis ikke, at der gennemføres anden form for kontrol (f.eks. toldmæssig, veterinær eller fytosanitær kontrol) i overensstemmelse med fællesskabslovgivningen eller den relevante nationale lovgivning.

Endvidere skal tredjelandsstatsborgere underkastes en skærpet kontrol ved ind- og udrejse (stk. 3), der giver mulighed for at undersøge grundene til deres indrejse på medlemsstaternes område og sikre sig, at de ikke udgør en trussel for medlemsstaternes offentlige orden, indre sikkerhed og offentlige sundhed.

Som allerede nævnt (se kommentar til artikel 3) kan der ikke foretages skærpet kontrol af personer, der er omfattet af fællesskabsreglerne om fri bevægelighed, medmindre der er formodning om, at den omhandlede person udgør en reel, aktuel og alvorlig trussel mod en medlemsstats offentlige orden, offentlige sikkerhed eller offentlige sundhed.

Endelig henviser stk. 4 til bilag 4, hvad angår de praktiske retningslinjer for personkontrol.

Artikel 7

Denne artikel gengiver med ændringer den nuværende artikel 6, stk. 2, litra e), i Schengen-konventionen. Den nye formulering, herunder navnlig den begrænsede mulighed for lempelser i tilfælde af "særlige og uforudsete omstændigheder", er baseret på Kommissionens forslag om forpligtelsen for medlemsstaternes kompetente myndigheder til systematisk at stemple tredjelandsstatsborgeres rejsedokumenter (KOM(2003) 664 af 6. november 2003). Endvidere er tredjelandsstatsborgeres mulighed for at få deres rejsedokument stemplet, selv om der er indført en lempelse af kontrollen ved de ydre grænser, ligeledes taget fra ovennævnte forslag og indsat her.

Stk. 3 fastsætter de praktiske retningslinjer for lempelse af kontrollen samt de prioriteringskriterier, der er opført i bilag V. Som i de nuværende regler skal kontrol med indrejsetrafikken prioriteres højere end kontrol med udrejsetrafikken.

Artikel 8

Der er tale om en ny artikel med horisontale bestemmelser om indretning af separate kontrolbaner ved grænseovergangsstederne samt om mindstekrav i forbindelse med skiltning. Forpligtelsen til at indrette separate kontrolbaner for at sondre mellem kontrolbaner til personer, der er omfattet af fællesskabsretten om fri bevægelighed, og kontrolbaner til tredjelandsstatsborgere ifølge afgørelse SCH/Com-ex(94)17, rev. 4 [32], gælder på nuværende tidspunkt udelukkende for internationale lufthavne. I samme afgørelse foreskrives der ensartede mindstekrav i forbindelse med skiltning for at sondre mellem EU-borgere og ikke-EU-borgere. Hvad angår søgrænserne, herunder navnlig kontrol af personer om bord på færger, foreskrives det i det nuværende punkt 3.4.4.5 i del II i håndbogen, at "Infrastrukturen skal indrettes med henblik herpå alt efter de eksisterende muligheder" for at adskille kontrollen af borgere i Den Europæiske Union og i Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (EØS) på den ene side og tredjelandsstatsborgere på den anden. De nuværende regler indeholder ingen bestemmelser om indretning af infrastrukturen ved landgrænserne.

[32] EFT L 239 af 22.9.2000, s. 168.

Denne nye artikel er således baseret på de eksisterende bestemmelser, samtidig med at der også tages højde for det arbejde, der blev indledt i 2003 i "Grænsegruppen", herunder navnlig forslaget til beslutning om fastsættelse af mindstekrav i forbindelse med skiltning ved grænseovergangssteder [33], samt Rådets konklusioner om separate baner ved de ydre grænseovergangssteder [34].

[33] Rådets dokument nr. 16184/03 FRONT 186 COMIX 769.

[34] Rådets dokument nr. 8498/03.

Forpligtelsen til at indrette separate kontrolbaner bevares, hvad angår internationale lufthavne. Det er derimod frivilligt, om man vil indrette separate baner ved medlemsstaternes sø- og landgrænseovergangssteder. Særlige bestemmelser om indretning af baner ved landgrænserne findes i bilag X (se kommentar nedenfor).

Hvad angår mindstekravene, er indholdet i ovennævnte forslag til beslutning fastholdt for at tage højde for nødvendigheden af også at lade schweiziske statsborgere og deres familiemedlemmer være omfattet af fællesskabsretten om fri bevægelighed efter ikrafttrædelsen den 1. juni 2002 af aftalen om fri bevægelighed for personer, der er indgået med Den Schweiziske Konføderation. Det skal bemærkes, at de personer, der er omfattet af fællesskabsretten om fri bevægelighed, ligeledes kan bruge de andre baner, der ikke længere er mærket "NON EU/EEA" men "ALL PASSPORTS". Modellerne til disse skilte findes i bilag VI.

Senest den 31. maj 2009 skal medlemsstaterne have tilpasset alle skilte ved grænseovergangsstederne; hvis de imidlertid opsætter nye skilte eller udskifter eksisterende skilte inden denne dato, skal de her fastsatte mindstekrav overholdes. Det fremgår ligeledes af ovennævnte forslag.

Ved grænserne mellem de medlemsstater, der endnu ikke har ophævet kontrollen ved deres fælles grænser på grund af anvendelsen af Schengen-reglerne i to faser, er anvendelsen af denne artikel frivillig. Det skyldes ønsket om ikke at pålægge medlemsstaterne for store investeringer ved grænser som i sagens natur kun er "midlertidige" ydre grænser.

Artikel 9

Stempling af rejsedokumenter reguleres på nuværende tidspunkt i punkt 2.1. i del II i Den Fælles Håndbog. I overensstemmelse med forslaget om stempling nævnt ovenfor indføres der en forpligtelse til "systematisk" at stemple rejsedokumenter ved indrejse (stk. 1).

Stk. 2 omhandler undtagelser fra princippet om stempling af tredjelandsstatsborgeres rejsedokumenter: ud over at overtage de allerede gældende undtagelser i punkt 2.1.1, 2.1.5 og 2.1.6 i del II i Den Fælles Håndbog indføres der en undtagelse fra kravet om stempling for personer, der er omfattet af ordningen for mindre grænsetrafik for at sikre overensstemmelse med ovennævnte forslag om mindre grænsetrafik og om stempling.

Hvad angår udrejsestempel, præciseres det i stk. 3, at dette systematisk skal påføres dokumenter med visum til flere indrejser med en begrænsning af det samlede opholds varighed.

Endelig henviser stk. 4 til bilag VII, hvad angår de praktiske retningslinjer for stempling. Retningslinjerne for påføring af stempel samt form og øvrige karakteristika er ikke ændret; der er imidlertid tilføjet bestemmelser, der gengiver Rådets (RIA) konklusioner fra den 5. og 6. juni 2003 om de særlige sikkerhedskendetegn ved de fælles ind- og udrejsestempler (Rådets dokument nr. 9390/03 FRONT 60 COMIX 308). Ifølge disse bestemmelser skal sikkerhedskoderne ændres hyppigt, og den samme sikkerhedskode må højst gælde i én måned. Endvidere indføres der en udveksling af oplysninger om stemplernes sikkerhedskoder samt om bortkomne eller stjålne stempler; denne udveksling sker via de nationale kontaktpunkter med henblik på udveksling af oplysninger vedrørende de sikkerhedskoder, der benyttes til de fælles ind- og udrejsestempler ved grænseovergangsstederne (se Rådets dokument nr. 7221/03 FRONT 23 COMIX 147 (KUN TIL INTERN BRUG).

Artikel 10

Denne artikel vedrørende overvågning af strækningerne mellem grænseovergangsstederne stammer fra artikel 6, stk. 3, i Schengen-konventionen og punkt 2.2 i del II i Den Fælles Håndbog. Det understreges ligeledes, at eventuelle retningslinjer for gennemførelsen af overvågningen fastsættes i overensstemmelse med udvalgsproceduren, jf. artikel 30 i denne forordning.

Artikel 11

Denne artikels stk. 1 er baseret på artikel 5, stk. 2, i Schengen-konventionen og vedrører nægtelse af indrejse for tredjelandsstatsborgere, der ikke opfylder alle indrejsebetingelserne efter artikel 6 i denne forordning, herunder det forhold, at en medlemsstat undtagelsesvis kan tillade indrejse på dens eget område af humanitære grunde, af hensyn til internationale forpligtelser, bl.a. på asylområdet, eller af hensyn til nationale interesser.

Stk. 2 vedrører det tilfælde, hvor en person ikke er i besiddelse af et visum - og således ikke opfylder en af indrejsebetingelserne - men som imidlertid opfylder betingelserne for at få udstedt et visum ved grænsen i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 1 i forordning (EF) nr. 415/2003. Der er navnlig tale om tilfælde, hvor den omhandlede person ikke har været i stand til på forhånd at søge om visum af uforudsigelige og tvingende grunde, men opfylder alle de andre indrejsebetingelser, og hjemrejsen til oprindelses- eller transitlandet er garanteret. Det skal bemærkes, at punkt 5 og 5.1 i del II i håndbogen er blevet udskiftet af en henvisning til selve forordningen, efter at forordning (EF) nr. 415/2003 trådte i kraft.

Stk. 3 er baseret på punkt 1.4.1 og 1.4.2 i del II i Den Fælles Håndbog. Der er ligeledes indført en henvisning til den ensartede formular i bilag VIII, del B, ved hvilken en tredjelandsstatsborger anerkender modtagelse af beslutningen om nægtelse af indrejse. I samme bilag (del A) findes de praktiske retningslinjer for nægtelse af indrejse.

Stk. 4 fastslår grænsevagternes forpligtelse til at sørge for, at en tredjelandsstatsborgere, som er blevet nægtet indrejse, ikke indrejser.

Artikel 12

Denne artikel stammer fra stk. 4 og 5 i artikel 6 i Schengen-konventionen, der pålægger medlemsstaterne at indsætte "tilstrækkeligt og kvalificeret personale", men tilføjer at "ressourcerne" også skal have et omfang, der giver mulighed for at sikre et højt kontrolniveau ved de ydre grænser.

Artikel 13

Indholdet i denne artikels stk. 1 stammer fra punkt 1.1.1 og 1.1.2 i del II i Den Fælles Håndbog; det præciseres blot, at grænsevagterne med henblik på denne forordning foretager grænsekontrol i henhold til den nationale lovgivning, og at de har de strafferetlige beføjelser, der følger af den nationale lovgivning.

Formålet med stk. 3 er at integrere listen over de nationale tjenester, der har til opgave at føre kontrol ved grænserne, i forordningen som bilag IX (i stedet for at indføre denne liste i selve retsakten, som det på nuværende tidspunkt er tilfældet med Den Fælles Håndbog).

Det nye stk. 4 indfører en forpligtelse for medlemsstaterne til - når flere nationale tjenester ifølge den nationale lovgivning har til opgave at føre kontrol ved grænserne - at koordinere samarbejdet mellem de forskellige tjenester, hvilket er afgørende for en effektiv personkontrol ved grænserne.

Artikel 14

Denne artikel erstatter artikel 7 i Schengen-konventionen og punkt 4, 4.1 og 4.2 i del II i Den Fælles Håndbog vedrørende samarbejde mellem medlemsstaterne med henblik på en effektiv grænsekontrol. I stedet for fuldt ud at overtage indholdet i de eksisterende bestemmelser henvises der til det kommende "europæiske agentur for forvaltning af det operative samarbejde ved medlemsstaternes ydre grænser", idet agenturet, når det er oprettet, vil få ansvaret for de opgaver, der er knyttet til det operative samarbejde mellem medlemsstaterne, nemlig udveksling af oplysninger, harmonisering af instrukser samt det fælles uddannelsesprogram for grænsevagter, koordinering af fælles aktioner mellem medlemsstaterne, fælles risikovurdering og endelig forvaltning af det fælles tekniske udstyr.

Artikel 15

Der er tale om en ny artikel inspireret af nuværende praksis samt de konklusioner, Rådet (RIA) vedtog den 27. og 28. november 2003 [35] vedrørende indførelse af smidige kontrolforanstaltninger ved landgrænserne i lyset af udvidelsen af Den Europæiske Union.

[35] Se Rådets dokument nr. 15013/03 FRONT 164 COMIX 704 af 19.11.2003.

Som følge af Schengen-gennemførelsesordningen i to faser (se punkt 6 ovenfor) vil de nye medlemsstater ikke straks efter tiltrædelsen anvende alle Schengen-reglerne, og der vil fortsat være personkontrol ved de fælles grænser mellem de nuværende og de nye medlemsstater og mellem de nye medlemsstater, indtil de nye medlemsstater fuldt ud anvender samtlige Schengen-regler. Det skal endvidere understreges, at de regler, der gælder for disse grænser - der kan betragtes som "midlertidige ydre grænser" - er de samme som for Schengen-områdets ydre grænser.

Derfor foreskrives det i stk. 1, at de medlemsstater, der ikke anvender artikel 18 - og som derfor endnu ikke har ophævet kontrollen ved deres fælles landgrænser - indtil denne kontrol ophæves, kan foretage fælles kontrol ved deres grænser, samtidig med at de skal overholde de principper og kriterier, der opstilles i denne forordning vedrørende kontrol ved de ydre grænser. De konkrete regler for gennemførelsen af denne fælles kontrol kan fastsættes inden for rammerne af bilaterale arrangementer mellem medlemsstaterne, der skal oplyse Kommissionen herom.

Kapitel 4 - Specifikke retningslinjer for kontrol og særordninger

Artikel 16

Denne artikel henviser til bilag X, hvad angår specifikke retningslinjer for kontrol for de forskellige typer grænser (land-, luft- og søgrænser) samt for de forskellige transportmidler, der anvendes til passage af medlemsstaternes ydre grænser. Nedenfor gives detaljerede kommentarer til de væsentligste ændringer i forhold til de eksisterende bestemmelser.

Landgrænser

Punkt 1.1 regulerer kontrollen med vejtrafikken og er stort set en gentagelse af punkt 3.1 i del II i Den Fælles Håndbog. Her indsættes bestemmelser om muligheden for at indrette separate kontrolbaner ved landgrænseovergangsstederne under hensyntagen til Rådets konklusioner af 8. maj 2003 (se også kommentarerne til de horisontale bestemmelser i den henseende).

Indretningen af separate kontrolbaner er ikke obligatorisk ved landgrænseovergangsstederne; det er en mulighed, medlemsstaterne har, hvis de finder det hensigtsmæssigt, og hvis omstændighederne - navnlig de lokale trafikbetingelser - tillader det. Endvidere kan medlemsstaternes kompetente myndigheder på et hvilket som helst tidspunkt ophæve anvendelsen af separate baner, hvis der foreligger "særlige omstændigheder", og "når trafiksituationen og infrastrukturen kræver det" (det stammer ligeledes fra ovennævnte konklusioner fra Rådet).

Når en medlemsstat imidlertid beslutter at anvende separate baner ved landgrænseovergangsstederne, skal de ensartede mindstekrav for skiltning anvendes, jf. artikel 8.

Medlemsstaterne kan også indrette særlige kontrolbaner for personer, der er omfattet af en ordning for mindre grænsetrafik. Det er i overensstemmelse med ovennævnte forslag til forordning om mindre grænsetrafik.

Punkt 1.2 regulerer kontrollen med jernbanetrafikken og er baseret på punkt 3.2 i del II i Den Fælles Håndbog. Denne del er ikke blevet ændret indholdsmæssigt, men udelukkende hvad angår form og sprog for at gøre den klarere.

Luftgrænser

Punkt 2 i bilag X indeholder punkt 3.3 og 3.3.1-3.3.7 (undtagen ugyldige eller redundante bestemmelser som f.eks. gengivelsen af artikel 4 i Schengen-konventionen eller eksemplerne) i del II i Den Fælles Håndbog, visse dele af afgørelse SCH-Com-ex (94)17, rev. 4, samt de retningslinjer, der er fastlagt af arbejdsgruppen "Grænser" om forbedring af effektiviteten af kontrollen i forbindelse med international civil luftfart (passagerer i forbindelse med private flyvninger) den 5. juni 2003 [36].

[36] Rådets dokument nr. 8782/1/03 REV 1.

Punkt 2.1 i dette afsnit vedrører procedurerne for kontrol af personer i internationale lufthavne.

For at kunne skelne mellem passagerer på interne flyvninger, der ikke er underkastet kontrol, og passagerer på alle andre fly, der skal kontrolleres, skal der træffes en række foranstaltninger for at sikre en fysisk adskillelse af passagerne. Med henblik herpå har medlemsstaternes relevante myndigheder pligt til i samarbejde med lufthavnsmyndighederne at etablere hensigtsmæssige infrastrukturer. I praksis kan dette ske ved at adskille kontrolområderne, adskille behandlingen af passagerstrømmen fra separate terminaler osv.

Det fastsættes dernæst, hvor passagerer og deres håndbagage, navnlig i forbindelse med transferpassagerer, skal kontrolleres.

Det præciseres endvidere, at personkontrollen i princippet skal ske uden for flyet; med henblik herpå skal medlemsstaterne i samråd og samarbejde med lufthavnsmyndighederne og transportvirksomhederne træffe de nødvendige foranstaltninger, således at passagerne kan kanaliseres mod kontrolfaciliteterne. De særlige regler for kontrollen af flybesætningen fastsættes i bilag XI.

Det fastsættes endvidere, at hvis et fly i international lufttrafik eller et udenlandsk fly på grund af force majeure eller overhængende fare eller efter instrukser fra myndighederne skal lande på et område, der ikke er godkendt som grænseovergangssted, må flyet kun fortsætte flyvningen efter tilladelse fra grænsekontrolmyndighederne. De relevante bestemmelser for kontrol af personer kan under ingen omstændigheder fraviges.

Punkt 2.2 vedrører de særlige kontrolprocedurer i lufthavne, der ikke har status af internationale lufthavne (flyvepladser). I lyset af den mere begrænsede trafik i denne type lufthavne i forhold til internationale lufthavne er det generelt ikke nødvendigt hverken at etablere strukturer med henblik på en fysisk adskillelse af passagerer eller at sikre, at der permanent er kontrolpersonale til stede. Dette berører ikke bestemmelserne i forordning (EF) nr. 2320/2002 om fastsættelse af fælles bestemmelser om sikkerhed inden for civil luftfart, herunder medlemsstaternes forpligtelse til at foretage en inspektion/filtrering af passagerne for at forhindre, at ulovlige varer indføres i security-beskyttede områder eller om bord på fly. Det skal endvidere sikres, at kontrolpersonalet kan komme til stede i tide, hvis der er behov for det. Lederen af flyvepladsen skal med henblik herpå i tilstrækkelig god tid underrette grænsekontrolmyndighederne om, at et fly i international lufttrafik ankommer eller afgår.

Punkt 2.3 omfatter bestemmelserne i punkt 3.3.5 og 3.3.7 vedrørende private flyvninger (herunder svævefly og ultralette fly), idet der tages hensyn til de retningslinjer, der er fastsat af arbejdsgruppen "Grænser" om forbedring af effektiviteten af kontrollen i forbindelse med international civil luftfart, jf. ovenfor.

I forhold til de eksisterende bestemmelser tilføjes det, at flykaptajnen før afgang skal sende grænsekontrolmyndighederne i bestemmelsesmedlemsstaten og eventuelt i den medlemsstat, hvor flyet først lander, en "generel erklæring" med flyveplanen (i overensstemmelse med bilag 2 i konventionen om international civil luftfart) og oplysninger om passagernes identitet.

Når et privat fly fra et tredjeland på vej mod en medlemsstat mellemlander på en anden medlemsstats område, skal medlemsstatens relevante myndigheder altid foretage en kontrol og påføre ovennævnte generelle erklæring et indrejsestempel, således at bestemmelsesmedlemsstaten ved, at der allerede er foretaget kontrol.

Hvis der er tvivl om, hvor et privat fly kommer fra eller er på vej hen - og dermed om der er tale om en intern flyvning - skal der under alle omstændigheder altid foretages en personkontrol. Dette gælder både i internationale lufthavne og på flyvepladser.

Det præciseres desuden, at reglerne for svævefly, ultralette fly, helikoptere og lignende fastsættes i national ret eller eventuelt i bilaterale aftaler.

Søgrænser

Dette afsnit, navnlig punktet om kontrol med skibstrafikken (3.1), er blevet undersøgt indgående i lyset af de problemer, som anvendelsen af de nuværende bestemmelser i Den Fælles Håndbog har skabt, bl.a. ved evalueringen af gennemførelsen af Schengen-konventionen. Der er desuden taget hensyn til bemærkningerne i forbindelse med en feasibility-undersøgelse om kontrollen med EU's søgrænser, som CIVIPOL Conseils har gennemført; konklusionerne af undersøgelsen blev fremlagt i juli 2003. Bestemmelserne i dette afsnit omfatter desuden både indholdet af programmet med foranstaltninger til bekæmpelse af ulovlig indvandring ved Den Europæiske Unions medlemsstaters søgrænser, som Rådet vedtog den 27. november 2003 [37], og udvekslingerne af synspunkter den 4. december 2003 på det uformelle møde mellem medlemsstaternes eksperter om denne del af teksten.

[37] Rådets dokument nr. 15445/03 FRONT 172 COMIX 731.

I punkt 3.1 i dette afsnit gengives hele afsnittet om "kontrol med skibstrafikken" (nuværende punkt 3.4 i del II) i Den Fælles Håndbog.

Det er ikke vurderet at være nødvendigt at medtage visse af definitionerne under det nuværende punkt 3.4.1 (f.eks. "skibstrafik", "passagerer" og "besætning"). De andre definitioner - "færgerute", "krydstogtskib" og "kystfiskeri" - er indsat i artikel 2.

Det nye punkt 3.2 i bilag X samler punkterne under 3.4.4 vedrørende specifikke retningslinjer for bestemte typer skibsfart. I betragtning af definitionen af indre og ydre søgrænser (se artikel 2 i denne forordning) er havne i princippet altid ydre grænser; alle skibe skal således kontrolleres ved hver ankomst og hver afsejling, da det er umuligt at vide, hvad der sker uden for havnene, enten i territorialfarvand eller internationalt farvand (om der tages personer eller varer om bord, eller om sådanne går/transporteres fra borde). I lyset af arten af visse typer skibsfart kan princippet om systematisk kontrol opgives.

Punkt 3.4.4.1 i Den Fælles Håndbog er ikke medtaget i denne del, da der i forbindelse med færger i rutefart mellem to havne i Schengen-lande er tale om passage af de indre og ikke de ydre grænser.

Punkt 3.2.1-3.2.3 vedrører krydstogtskibe. De svarer til det nuværende punkt 3.4.4.2, der er blevet suppleret for at medtage dels retningslinjerne fra programmet med foranstaltninger til bekæmpelse af ulovlig indvandring af søvejen, dels henstillingerne vedrørende krydstogtskibe i kataloget over god Schengen-praksis. Passagerer på krydstogtskibe skal i princippet kun kontrolleres ved den første og den sidste havn i Schengen-området, men det er fastsat, at kontrollen dog kan finde sted i andre havne under rejsen afhængig af vurderingen af risikoen for ulovlig indvandring. Det præciseres desuden, hvad der skal ske med personer, der nægtes indrejse.

Punkt 3.2.4-3.2.7 svarer til punkt 3.4.4.3 om lystsejlads. De omfatter ligeledes de nye bestemmelser som følge af henstillingerne i førnævnte program med foranstaltninger til bekæmpelse af ulovlig indvandring og henstillingerne i kataloget over god Schengen-praksis. Det fastsættes, at lystfartøjer har pligt til at anlægge en godkendt indrejsehavn, og at hvis der i særlige tilfælde eller på grund af force majeure sker en fravigelse herfra, skal grænsekontrolmyndighederne informeres. Myndighederne skal forelægges et dokument med alle skibets tekniske data og navnene på alle de personer, der befinder sig om bord. Der accepteres fravigelser herfra for personer, der foretager lystsejlads frem og tilbage på samme dag, og som er kendt af havnemyndighederne, dog med forbehold af vurderingen af risikoen for ulovlig indvandring.

Punkt 3.2.8 og 3.2.9 vedrører kystfiskeri (nuværende punkt 3.4.4.4 i Den Fælles Håndbog) med lignende ændringer som i de tidligere punkter. Der foretages ikke systematisk kontrol af kystfiskerfartøjer, der hver eller næsten hver dag kommer i havn, dog med forbehold af vurderingen af risikoen for ulovlig indvandring. Det fastsættes, at skibsføreren skal informere myndighederne om alle ændringer i besætningens sammensætning, samt om der eventuelt er passagerer om bord.

Punkt 3.2.10 er næsten identisk med punkt 3.4.4.5 i Den Fælles Håndbog om færger i rutefart, der er underkastet kontrol.

Punkt 3.3 vedrører indlandsskibsfarten og er ikke blevet ændret i forhold til punkt 3.5. i del II i Den Fælles Håndbog. Alt andet lige finder de samme bestemmelser som for kontrollen med søgrænserne i praksis anvendelse på denne type skibsfart.

Artikel 17

Denne artikel giver mulighed for at indføre særlige kontrolordninger for visse kategorier af personer, herunder flypiloter, sømænd, indehavere af diplomatiske pas, officielle pas eller tjenestepas, medlemmer af internationale organisationer, grænsearbejdere og mindreårige. Disse særordninger er opført i bilag XI. Dette bilag indeholder en del af bestemmelserne i det nuværende punkt 6 i del II i Den Fælles Håndbog med undtagelse af punkt 6.1 (vedrørende EU-borgere og deres familiemedlemmer), punkt 6.2 (tredjelandsstatsborgere, der er i besiddelse af en opholdstilladelse udstedt af en anden medlemsstat), punkt 6.3 (flygtninge og statsløse), punkt 6.9 (grupperejser) og punkt 6.10 (ansøgning om asyl ved grænsen).

Punkt 6.1. er ikke medtaget, fordi reglerne for EU-borgeres indrejse og ophold og generelt for personer, der er omfattet af fællesskabsretten vedrørende fri bevægelighed, som forklaret ovenfor allerede er omfattet af de relevante bestemmelser i fællesskabsretten på området. Det er således ikke nødvendigt her at gengive bestemmelser, der allerede er indeholdt i andre fællesskabsretsakter; under alle omstændigheder fastsættes det klart i artikel 3 i denne forordning, at de rettigheder, som personer, der er omfattet af fællesskabsretten vedrørende fri bevægelighed, nyder, ikke påvirkes af bestemmelserne i denne forordning.

Punkt 6.2 er allerede medtaget i artikel 6, stk. 4, i denne forordning.

Punkt 6.3 er ikke medtaget, for det første fordi anerkendelsen af tredjelandsstatsborgeres, herunder flygtninges og statsløses, rejsedokumenter ikke er harmoniseret og derfor henhører under den enkelte medlemsstats beføjelser; på nuværende tidspunkt nøjes medlemsstaterne med at informere Rådets Generalsekretariat om deres beslutninger på området [38] (og desuden er dette punkt ikke længere ajour). Visareglerne for disse kategorier af personer er allerede fastsat i artikel 3 i forordning (EF) nr. 539/2001, og det er derfor ikke nødvendigt at indsætte særlige bestemmelser her. Andet afsnit i det nuværende punkt 6.3.2. i del II i Den Fælles Håndbog ("indehavere af et rejsedokument for statsløse er visumpligtige, medmindre de har fået udstedt en opholdstilladelse af [et Schengen-land]") er endda i strid med forordning (EF) nr. 539/2001, for så vidt som denne forordning tillader at fritage statsløse for visumpligt, hvis det tredjeland, hvor de har deres bopæl, har udstedt deres rejsedokument (forordningens artikel 3, andet led).

[38] Se "Oversigt over rejsedokumenter, som giver ret til at passere de ydre grænser, og som kan forsynes med visum" (Schengen-Eksekutivkomitéens førnævnte afgørelser SCH/Com-ex (98)56 et SCH/Com-ex (99)14 du 28.4.1999).

Punkt 6.9 vedrørende muligheden for en lempelse af kontrollen af grupperejser (bl.a. pilgrimsrejser og skolerejser) er ikke gengivet, da det er i strid med de generelle kontrolregler og navnlig pligten til systematisk at stemple rejsedokumenter ved indrejse i Schengen-området.

Punkt 6.10, hvori det kun præciseres, at hvis en udlænding anmoder om asyl ved grænsen, finder den pågældende medlemsstats lovgivning anvendelse, indtil det afgøres, hvem der har ansvaret for behandlingen af asylansøgningen, forekommer overflødigt og er derfor heller ikke medtaget. I artikel 3 i denne forordning henvises der desuden allerede til medlemsstaternes forpligtelser for så vidt angår asyl og international beskyttelse.

Følgende punkter er derimod medtaget: det nuværende punkt 6.4 vedrørende flypiloter og andre besætningsmedlemmer (punkt 1 i dette bilag), det nuværende punkt 6.5 om sømænd (punkt 2), det nuværende punkt 6.6 og 6.11 vedrørende henholdsvis indehavere af diplomatpas, tjenestepas eller officielle pas og medlemmer af internationale organisationer (punkt 3); det nuværende punkt 6.7 vedrørende grænsearbejdere (punkt 4) og punkt 6.8 vedrørende mindreårige (punkt 5).

Flypiloter

Punkt 1 vedrørende flypiloter er ikke indholdsmæssigt ændret i forhold til punkt 6.4 i Den Fælles Håndbog; der fastsættes særlige regler - jf. bilag 9 til konventionen af 7. december 1944 angående international civil luftfart, bl.a. punkt 3.74 og 3.75 - for indehavere af et pilotcertifikat eller et flybesætningsbevis. Denne del er imidlertid blevet omformuleret for at tydeliggøre disse personers rettigheder, bl.a. muligheden for i embeds medfør og på grundlag af deres pilotcertifikat eller flybesætningsbevis - dvs. uden at være i besiddelse af pas og visum - at rejse ind i den kommune, som lufthavnen henhører under, og alle lufthavne på en medlemsstats område.

Sømænd

Punkt 2 vedrørende sømænd er derimod blevet væsentligt ændret i forhold til det nuværende punkt 6.5 i Den Fælles Håndbog for at tydeliggøre betydningen og anvendelsesområdet samt ajourføre indholdet i forhold til den internationale udvikling (bl.a. den nye Genève-konvention - nr. 185 - undertegnet den 19. juni 2003).

I den nye tekst fastsættes det, at sømænd, der er i besiddelse af et identitetsdokument for søfolk - henvisningen til søfartsbogen er blevet slettet, eftersom der ikke er tale om hverken et identitets- eller rejsedokument - der er udstedt i overensstemmelse med London-konventionen af 9. april 1965 og Genève-konvention nr. 185, kan gå i land for at opholde sig i den havn, som deres skib anløber, eller i tilgrænsende kommuner uden at henvende sig til et grænseovergangssted. Det er dog en betingelse, at de er opført på deres skibs besætningsliste, der i forvejen er blevet kontrolleret. Det er også blevet obligatorisk med en visuel kontrol ("ansigt til ansigt") af sømanden, inden han kan gå i land, når vurderingen af risikoen for ulovlig indvandring og sikkerheden kræver det. Kravet om, at sømanden skal "være i besiddelse af et visum", er derimod blevet fjernet, fordi dette allerede er omfattet af artikel 4, stk. 1, litra b) og c), i forordning (EF) nr. 539/2001 (og desuden varierer de forskellige sprogversioner af Den Fælles Håndbog på dette punkt: i nogle versioner er der visumpligt under alle omstændigheder og i andre "om nødvendigt").

Kravet om, at sømænd skal opfylde alle indrejsebetingelser som fastsat i artikel 5 i denne forordning, fastholdes, når de agter at opholde sig uden for de kommuner, der ligger i nærheden af havnene. I særlige tilfælde er det dog muligt at fravige dette princip, bl.a. visumpligten og pligten til at være i besiddelse af tilstrækkelige midler til deres underhold. Sømænd, der ikke er i besiddelse af visum, kan i overensstemmelse med bestemmelserne i forordning (EF) nr. 415/2003 få udstedt et sådant ved grænsen. Sidstnævnte forordning indeholder ud over bestemmelserne om betingelser og retningslinjer for udstedelse af visum ved grænsen (generelt) også særlige bestemmelser om udstedelse af denne type visum til sømænd i transit.

Grænsevagterne skal under alle omstændigheder kontrollere, at de pågældende sømænd opfylder de øvrige indrejsebetingelser i artikel 5, nemlig at de er i besiddelse af et gyldigt rejsedokument, ikke er indberettet som uønskede personer i SIS og ikke udgør en trussel mod medlemsstaternes offentlige orden, indre sikkerhed og offentlige sundhed. Derudover skal grænsevagterne om nødvendigt, og for så vidt det er muligt, kontrollere visse supplerende dokumenter, såsom den skriftlige erklæring fra rederen eller den pågældende skibsagent, den skriftlige erklæring fra de kompetente diplomatiske eller konsulære myndigheder og de beviser, som er indhentet ved punktundersøgelser hos politiet eller eventuelt hos andre kompetente myndigheder.

Personer, som er indehavere af diplomatpas, officielle pas eller tjenestepas, samt medlemmer af internationale organisationer

Punkt 3 dækker både det nuværende punkt om indehavere af diplomatpas, officielle pas og tjenestepas og punktet om indehavere af dokumenter udstedt af visse internationale organisationer, da der er tale om to kategorier, der er omfattet af lignende regler (hvor der er forskelle, er disse bevaret). De dokumenter, der er udstedt af internationale organisationer, omfatter i dette kapitel: laissez-passer udstedt af De Forenede Nationer (herunder de forskellige tilknyttede organisationer), Det Europæiske Fællesskab og Euratom, legitimationsdokument udstedt af Europarådets generalsekretær, dokumenter udstedt af et NATO-hovedkvarter (militært identitetskort med tjenstlig rejseordre, en rejseplan eller en individuel eller kollektiv tjenstlig ordre).

I lyset af de privilegier og immuniteter, disse kategorier nyder godt af, kan der fastsættes gunstigere regler for bl.a. grænsekontrollen, idet de får prioritet frem for andre rejsende; derudover er de generelt ikke forpligtet til at bevise, at de besidder tilstrækkelige midler til deres underhold. Deres status fritager dem imidlertid ikke automatisk fra visumpligten, idet medlemsstaterne fortsat selv kan fastsætte undtagelser fra visumpligten for indehavere af diplomatpas, tjenestepas og andre officielle pas, jf. artikel 4, stk. 1, litra a), i forordning (EF) nr. 539/2001.

Det præciseres desuden, at det ikke er muligt at nægte indehavere af diplomatpas, tjenestepas og andre officielle pas indrejse, uden at grænsevagten først har informeret de relevante nationale myndigheder herom, selv om den pågældende statsborger er indberettet til SIS.

I artikel 17, stk. 2, henvises der til de kort, der udstedes af udenrigsministeriet til akkrediterede medlemmer af diplomatiske og konsulære repræsentationer og deres familie, jf. bilag XII (det nuværende bilag 13 i Den Fælles Håndbog). Disse kort, der sidestilles med en opholdstilladelse, gør det muligt for indehaverne - sammen med et gyldigt rejsedokument - at passere medlemsstaternes grænse uden at anmode om visum.

Grænsevagterne kan selvfølgelig ved kontrollen bede om at se bevis på de pågældendes diplomatstatus eller for, at de nyder godt af privilegier, immuniteter eller fritagelser; i tvivlstilfælde kan der foretages supplerende kontrol ved henvendelse til det relevante udenrigsministerium.

Grænsearbejdere

Punkt 4 tilføjer princippet om, at grænsearbejdere automatisk skal nyde godt af de praktiske foranstaltninger i forbindelse med reglerne for mindre grænsetrafik, bl.a. muligheden for at passere grænsen ved særlige grænseovergangssteder eller særlige baner, samt fritagelse for stempling af deres rejsedokumenter, til de eksisterende regler, i henhold til hvilke der var mulighed for kun at foretage stikprøvekontrol af grænsearbejdere. Dette skyldes, at grænsearbejdere ikke kan omfattes af forslagene om mindre grænsetrafik, som fastsætter bestemmelser for kortvarige ophold.

Mindreårige

I punkt 5 vedrørende mindreårige (det nuværende punkt 6.8) fastsættes det først og fremmest, at de er underkastet samme indrejse- og udrejsekontrol som voksne. De eksisterende bestemmelser er blevet styrket under hensyntagen til det italienske formandskabs initiativ den 2. oktober 2003 (Rådets dokument nr. 13124/03 FRONT 133 COMIX 588). Med hensyn til ledsagede mindreårige har grænsevagterne fået pligt til at foretage yderligere kontrol (om nødvendigt særskilte samtaler med den mindreårige), når der er alvorlig grund til at tro, at den mindreårige ulovligt er blevet fjernet fra den person, der lovligt har forældremyndigheden over den mindreårige.

I forbindelse med uledsagede mindreårige skal grænsevagterne også udvise særlig opmærksomhed, bl.a. i forbindelse med udrejsekontrollen for - gennem en indgående kontrol af dokumenter og bilag vedrørende den nærmere begrundelse for rejsen - at sikre, at de pågældende ikke forlader området uden tilladelse fra den eller de personer, der har forældremyndigheden.

Afsnit III - Indre grænser

Artikel 18

Artikel 18, stk. 1, bekræfter princippet om afskaffelse af kontrol og formaliteter for personer ved de indre grænser således som fastlagt i Schengen-reglerne (artikel 2, stk. 1, i konventionen) og i overensstemmelse med den målsætning, der er fastsat i EF-traktatens artikel 14. Det betyder, at passage af en indre grænse ikke i sig selv kan give anledning til kontrol eller formaliteter, og at enhver person i princippet alle steder frit kan passere de indre grænser. Enhver kontrol, både systematisk kontrol og stikprøvekontrol, der gennemføres udelukkende på grund af passage af en indre grænse, er uforenelig med ideen om et område uden grænser og er derfor forbudt (uden at det berører bestemmelserne i denne forordnings artikel 20-24). Passage af en indre grænse mellem to medlemsstater, der anvender Schengen-reglerne, må således ikke behandles anderledes end en rejse mellem regioner, provinser, departementer eller andre administrative opdelinger inden for en medlemsstat.

Artikel 19

Artikel 19 gengiver og supplerer artikel 2, stk. 3, i Schengen-konventionen.

Ifølge litra a) er personkontrol i forbindelse med udøvelsen af generelle politimæssige beføjelser tilladt på hele medlemsstatens område. Det betyder, at kontrol, der foretages inden for disse rammer i grænseområdet, ikke er uforenelig med retten til at krydse de indre grænser uden kontrol, hvis den foretages på de samme betingelser - bl.a. hvad angår hyppighed og intensitet - som den kontrol, der foretages på hele medlemsstatens område. Det vil sige, at en medlemsstat ikke må indføre en lovgivning, som specifikt udelukkende gælder i området omkring den indre grænse, f.eks. ved at fastsætte en perimeter for stikprøvekontrol eller visuel kontrol af personers identitet, hvis denne form for kontrol ikke ville blive foretaget andre steder i landet. Selv en mere begrænset kontrol, som foretages på grund af grænsepassagen og/eller i områder i nærheden af grænsen, kan ikke tillades. Det er således formålet med kontrollen, der er afgørende for, om kontrollen er berettiget.

Litra b) fremhæver, at der ikke sættes spørgsmålstegn ved den sikkerhedskontrol, der af hensyn til passagerernes sikkerhed foretages før eller samtidig med, at passagererne går om bord på et fly eller et skib. Denne kontrol skal sikre, at passagerne ikke tager våben eller farlige genstande og farlige stoffer med om bord. Denne form for kontrol kan også bruges til at kontrollere identiteten på de passagerer, hvis billet er udstedt i deres navn. Den kan også være nødvendig, når den offentlige orden eller passagerernes sikkerhed kan blive bragt i fare, hvis passagerer, der er kendt som uromagere, kommer om bord.

Litra c) og d) understreger, at forslaget ikke fritager for den generelle forpligtelse til at være i besiddelse af tilladelser og dokumenter, hvis en sådan forpligtelse er fastsat i den nationale lovgivning, og heller ikke for tredjelandsstatsborgeres forpligtelse til at anmelde deres tilstedeværelse på en medlemsstats område, hvis denne pligt er fastsat i den nationale lovgivning i overensstemmelse med den relevante fællesskabslovgivning (navnlig artikel 22 i Schengen-konventionen om meldepligt).

Artikel 20

Afskaffelsen af personkontrollen ved de indre grænser bør ikke bringe sikkerheden i området uden grænser i fare. Der er derfor blevet udarbejdet ledsageforanstaltninger til reglerne om personers fri bevægelighed for at opretholde et højt sikkerhedsniveau.

Der kan dog opstå situationer, hvor der foreligger en ekstraordinær risiko, som disse instrumenter ikke kan give et tilfredsstillende svar på, og som kan gøre det nødvendigt at genindføre personkontrollen ved de indre grænser. I denne artikel, som tager udgangspunkt i artikel 2, stk. 2, i Schengen-konventionen, fastsættes det, på hvilke betingelser en medlemsstat kan genindføre en sådan kontrol, og hvilken procedure den skal følge.

Som fastsat i den nuværende tekst til Schengen-konventionen kan en medlemsstat genindføre grænsekontrollen, når der foreligger en trussel mod den offentlige orden eller den indre sikkerhed. Hensynet til den offentlige sundhed er indført, da denne betingelse ligeledes er indført i artikel 5 som en indrejsebetingelse (se ovenfor i kommentar til denne artikel). Ifølge dette forslag skal der være tale om en alvorlig trussel mod den offentlige orden, den indre sikkerhed eller den offentlige sundhed. Denne tilføjelse understreger, at beskyttelsesklausulen kun må anvendes i undtagelsestilfælde.

I betragtning af foranstaltningens usædvanlige karakter kan kontrollen ved de indre grænser i princippet højst genindføres i 30 dage. Den maksimale varighed er desuden begrænset af bestemmelserne i stk. 1, som afspejler proportionalitetsprincippet, idet det anføres, at genindførelsen af kontrollen ved de indre grænser skal begrænses til, hvad der er strengt nødvendigt for at imødegå truslen. Erfaringen viser, at varigheden af genindførelsen af kontrollen siden gennemførelsen af Schengen-aftalen i de fleste tilfælde ikke er nået op på 30 dage, hvilket retfærdiggør denne tidsbegrænsning.

Men det kan selvfølgelig forekomme, at den alvorlige trussel varer i mere end 30 dage. I så fald kan kontrollen opretholdes i en ny periode på 30 dage, der kan forlænges (stk. 2). Til det formål er der fastsat en procedure for forlængelse i artikel 23.

Artikel 21

Den procedure for genindførelse af kontrollen ved de indre grænser, som er fastsat i Schengen-konventionen, skal tilpasses, så den bliver fuldt ud forenelig med EU's institutionelle ramme, da det ikke var alle elementerne i disse regler, som er af institutionel art, der blev tilpasset EU's institutionelle ramme, da Schengen-reglerne blev integreret i Den Europæiske Union. Da Schengen-reglerne blev delt op på søjle 1 og søjle 3 [39], fastsatte Rådet et retsgrundlag under søjle 1, nemlig EF-traktatens artikel 62, nr. 1, for passage af de indre grænser.

[39] Rådets afgørelse nr. 1999/436/EF, nævnt ovenfor.

Kommissionen skal derfor som traktaternes vogter eksplicit tilknyttes processen med midlertidig genindførelse af kontrollen ved de indre grænser.

Den anmodende medlemsstat skal, så snart den har besluttet at genindføre kontrollen, give oplysninger om grundene til og omfanget og varigheden af den planlagte beslutning og i givet fald om, hvilke foranstaltninger den forventer, at de andre medlemsstater træffer, så de andre medlemsstater straks kan forberede sig på denne foranstaltning. Allerede i Schengen-eksekutivkomitéens afgørelse af 20. december 1995 (SCH/Com-ex (95) 20 rev. 2) fastsættes det, at der skal gives meddelelse om disse oplysninger.

Oplysningerne gøres til genstand for en høring af Kommissionen og af de andre medlemsstater i rådsregi for at sikre en bedre samordning, så man i givet fald kan iværksætte det gensidige samarbejde mellem medlemsstaterne (f.eks. udrejseforbud for recidivister og uromagere eller et bedre politisamarbejde). Desuden giver høringen mulighed for at undersøge, hvilke andre foranstaltninger der kan træffes, og for under alle omstændigheder at begrænse antallet af grænser med genindført kontrol. I forbindelse med høringen kan det også undersøges, om genindførelsen af kontrollen står i et rimeligt forhold til den situation, der har medført, at kontrollen ved de indre grænser genindføres, og de risici, situationen indebærer. Desuden giver høringen mulighed for i givet fald at udsende polititjenestemænd eller forbindelsesofficerer før og under begivenheder, der kan medføre en alvorlig trussel mod den offentlige orden og udveksle relevante oplysninger for at gennemføre målrettede kontrolforanstaltninger. I den henseende skal der ligeledes tages højde for Rådets resolution om sikkerhed ved møder i Det Europæiske Råd og ved andre begivenheder, der kan have lignende følger (Rådets dokument nr. 13915/03 ENFOPOL 92 COMIX 642 af 4.11.2003), der lægger vægt på nødvendigheden af at involvere efterretningstjenesterne for at målrette indsatsen mod de personer, om hvilke der er vægtige grunde til at formode, at de vil indrejse i en medlemsstat med den hensigt at forstyrre den offentlige orden og ødelægge sikkerheden omkring en begivenhed eller foretage overtrædelser i tilknytning til begivenheden. Endelig kan denne ramme bruges til at gøre status over de indhøstede erfaringer og se på, hvad der fungerer, og hvad der skal forbedres.

Med henblik på ovennævnte høring og på grundlag af de foreliggende oplysninger afgiver Kommissionen udtalelse bl.a. for at sikre, at der er proportionalitet mellem genindførelsen af kontrol ved de indre grænser og den udløsende faktor og den dertil knyttede risiko.

Høringen er obligatorisk og skal finde sted mindst 15 dage før datoen for genindførelse af kontrol, undtagen i hastetilfælde hvor den offentlige orden, den indre sikkerhed eller den offentlige sundhed i en medlemsstat kræver, at der reageres omgående (se artikel 22).

Artikel 22

I denne artikel fastsættes den procedure, der skal anvendes i hastetilfælde, hvor det ikke er muligt at anvende den normale procedure efter artikel 21, og hvor medlemsstaten blot skal give Kommissionen og de andre medlemsstater meddelelse om, at den genindfører kontrollen ved de indre grænser, og oplyse om grundene til, at det er nødvendigt at anvende hasteproceduren.

Artikel 23

For at kunne forlænge denne undtagelsesvise foranstaltning med genindførelse af kontrollen ved de indre grænser i de situationer, hvor den alvorlige trussel varer ved i over 30 dage, er det ligeledes nødvendigt på forhånd at høre Kommissionen, der afgiver udtalelse om spørgsmålet, og de andre medlemsstater.

Artikel 24

Ifølge denne artikel kan medlemsstaterne i fællesskab benytte sig af beskyttelsesklausulen, hvis der foreligger en særlig alvorlig grænseoverskridende terrortrussel mod den offentlige orden, den indre sikkerhed eller den offentlige sundhed. Hvad angår begrebet "grænseoverskridende terrortrussel", defineres det i den tekst, som artikel 36-udvalget nåede til enighed om den 23. november 2001 (Rådets dokument nr. 14181/1/01 af 30. november 2001, ENFOPOL 134 REV 1):

a) en overhængende trussel om eller faktisk gennemførelse af flere samtidige eller samordnede terrorattentater i flere medlemsstater

b) et ekstraordinært alvorligt terrorattentat, hvis der er alvorlig formodning om, at gerningsmændene eller deres hjælpere vil kunne rejse til andre medlemsstater

c) en overhængende ekstraordinært alvorlig terrortrussel i en eller flere medlemsstater, hvis der er alvorlig formodning om, at gerningsmændene eller deres hjælpere vil kunne komme til landet fra andre medlemsstater.

Denne foranstaltning retfærdiggøres af truslens grænseoverskridende karakter eller af, at en eller flere medlemsstater anmoder om støtte til deres bestræbelser på at klare en ekstraordinær risiko for deres sikkerhed.

I en sådan situation kan Rådet beslutte, at alle medlemsstaterne skal genindføre kontrollen ved alle de indre grænser eller ved nærmere fastlagte grænser, f.eks. ved de indre luftgrænser i alle eller nogle af medlemsstaterne. Når den ekstraordinært alvorlige trussel ikke længere eksisterer, træffer Rådet afgørelse om at ophæve kontrollen. Europa-Parlamentet underrettes straks om de ekstraordinære foranstaltninger.

Det skal understreges, at denne artikel ikke udelukker, at en medlemsstat i hastetilfælde kan benytte sig af muligheden for omgående at genindføre kontrol ved sine indre grænser, jf. artikel 22.

Artikel 25

Det præciseres i denne artikel, at genindførelse af kontrol ved de indre grænser medfører, at de relevante regler om grænsekontrol træder i kraft, således som de er defineret i denne forordnings afsnit II.

Artikel 26

Som fastsat i de nuværende Schengen-regler skal den pågældende medlemsstat forelægge en rapport om gennemførelsen af beslutningen om genindførelse af kontrol. Under hensyntagen til EU's institutionelle ramme bestemmes det, at rapporten også skal forelægges Kommissionen og Europa-Parlamentet.

Artikel 27

Denne artikel indfører en forpligtelse til at oplyse om de foranstaltninger, hvorved kontrollen ved de indre grænser genindføres, medmindre disse oplysninger skal holdes fortrolige, bl.a. af hensyn til den nationale sikkerhed og den offentlige orden.

Artikel 28

Denne artikel sikrer, at de grunde, en medlemsstat har anført for genindførelsen eller forlængelsen af kontrollen ved de indre grænser, kan holdes fortrolige, så sikkerheden i den medlemsstat, der står over for en alvorlig trussel mod den offentlige orden eller den indre sikkerhed, ikke bringes i fare.

Afsnit IV - Afsluttende bestemmelser

Artikel 29

Denne artikel fastslår, at bilag I-XII ændres i overensstemmelse med udvalgsproceduren efter artikel 30. Anvendelse af en udvalgsprocedure skyldes, at der er tale om bilag med gennemførelsesforanstaltninger for generelle regler for kontrol ved de ydre grænser, jf. afsnit II i denne forordning.

Artikel 30

Der er tale om en standardartikel om den udvalgsprocedure, der skal anvendes ved vedtagelsen af forordningens gennemførelsesbestemmelser i overensstemmelse med afgørelse 468/1999/EF. Den foreskrevne procedure er forskriftsproceduren, da den anvendes ved generelle foranstaltninger ifølge artikel 2 i ovennævnte afgørelse; artikel 5 og 7 i samme afgørelse finder anvendelse.

Den frist, der er foreskrevet i artikel 5, stk. 6, i afgørelse 468/1999/EF, nemlig den frist inden for hvilken Rådet skal træffe afgørelse med kvalificeret flertal om det forslag, Kommissionen har forelagt om foranstaltninger, der skal vedtages, når de påtænkte foranstaltninger ikke er i overensstemmelse med udvalgets udtalelse, er på to måneder.

Artikel 31

Denne artikel definerer forordningens geografiske anvendelsesområde. I overensstemmelse med artikel 138 i Schengen-konventionen, der definerer anvendelsesområdet for konventionens bestemmelser, præciserer stk. 1, at forordningen ikke finder anvendelse på Den Franske Republiks og Kongeriget Nederlandenes ikke-europæiske områder.

Det fremgår af stk. 2, at bestemmelserne i denne forordning heller ikke berører den særlige ordning for byerne Ceuta og Melilla, således som fastsat i aftalen om Kongeriget Spaniens tiltrædelse af Schengen-konventionen.

Artikel 32

For at skabe åbenhed og retssikkerhed skal medlemsstaterne give meddelelse om deres nationale bestemmelser vedrørende artikel 17, litra c) og d). Ovennævnte meddelelser offentliggøres til orientering i Den Europæiske Unions Tidende, C-udgaven.

Artikel 33

Ifølge denne artikel skal der udarbejdes en rapport om anvendelsen af afsnit III (indre grænser) senest tre år efter forordningens ikrafttrædelse. Kommissionen vil i forbindelse med denne rapport tage stilling til de eventuelle vanskeligheder, der måtte opstå som følge af genindførelse af kontrol ved de indre grænser og kan om nødvendigt foreslå de ændringer, der måtte være nødvendige.

Artikel 34

Denne artikels stk. 1 og 2 præciserer, hvilke bestemmelser der ophæves og udskiftes med denne forordning fra datoen for dens ikrafttrædelse, nemlig:

- konventionens artikel 2-8 om passage af de indre grænser (artikel 2) og de ydre grænser (3-8)

- Den fælles håndbog med bilag

- visse afgørelser vedtaget af Schengen-eksekutivkomitéen, nemlig afgørelse SCH/Com-ex (94)17, rev. 4, om indførelse og anvendelse af Schengen-systemet i lufthavne og på flyvepladser (mindre lufthavne) og afgørelse SCH/Com-ex(95)20, rev. 2, om proceduren for anvendelse af artikel 2, stk. 2, i Schengen-konventionen

- bilag 7 i de fælles konsulære instrukser om de vejledende beløb, som hvert år fastsættes af de nationale myndigheder i relation til grænsepassage, og som allerede er indarbejdet i denne forordnings bilag III

- forordning (EF) nr. 790/2001 om at forbeholde Rådet gennemførelsesbeføjelserne vedrørende visse detailbestemmelser og konkrete procedurer i forbindelse med grænsekontrol og grænseovervågning, da proceduren i artikel 30 om ændring af denne forordnings bilag erstatter de procedurer, der er foreskrevet i førstnævnte forordnings artikel 1 og 2.

Stk. 2, andet punktum, henviser t