Udtalelse om Kommissionens forslag til Rådets direktiv om vurdering og styring af udendørs luftkvalitet (95/C 110/03)

Rådet for Den Europæiske Union besluttede den 9. september 1994 under henvisning til EF-traktatens artikel 130 S at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Miljø-, Sundheds- og Forbrugerspørgsmål, som udpegede Klaus Boisserée til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 31. januar 1995.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 323. plenarforsamling af 22.-23. februar, mødet den 22. februar 1995, med et flertal af stemmer for og 2 hverken for eller imod, følgende udtalelse.

1. Direktivforslagets målsætning og udformning

1.1. På grundlag af EF-traktatens artikel 130 S foreslår Kommissionen et rammedirektiv, der skal tjene som grundlag for bekæmpelsen af luftforurening i Den Europæiske Unions medlemsstater. I forslaget begrænser Kommissionen sig til at fastsætte »luftkvalitetsmålsætninger« (som inden for miljølovgivning ofte kaldes »emissionsgrænseværdier«).

»Dobbeltstrategien« til bekæmpelse af luftforurening, dvs.

- nedbringelse af luftforurenende emissioner ved kilden og

- begrænsning af immissionerne som grundlag for afhjælpende foranstaltninger og om nødvendigt varslingsforanstaltninger

skal ikke ændres med det nye direktiv, men derimod udvides og forbedres ved hjælp af et omfattende program på europæisk plan.

1.2. Det foreslåede regelsæt har karakter af et rammedirektiv:

- Kvalitetsmålsætningerne for de enkelte forurenende stoffer skal fastlægges i særlige retsakter, der vedtages af Rådet efter en tidsplan, der er opstillet i direktivforslaget; i forbindelse med Rådets beslutningstagning skal der i hvert enkelt tilfælde foretages costbenefitanalyser for de forskellige foranstaltninger til opfyldelse af de enkelte kvalitetsmålsætninger og for overvågningsudgifterne.

- Medlemsstaterne skal udmønte kvalitetsmålsætningerne i praktiske foranstaltninger inden for de tidsfrister, der fastsættes i medfør af det foreslåede direktiv.

- Når der vedtages kvalitetsmålsætninger for de enkelte stoffer, skal der samtidig fastsættes fælles krav til overvågnings- og målesystemer.

- Endelig indeholder direktivforslaget bestemmelser om informering af offentligheden og omfattende indberetningsforpligtelser for medlemsstaterne.

På grundlag af erfaringerne med kvalitetsmålsætningerne og resultaterne af luftforureningsovervågningen skal programmet kunne udvides eller ændres gradvist. De tidligere vedtagne immissionsgrænseværdier sættes ud af kraft, når der vedtages »luftkvalitetsmålsætninger« i medfør af det nye direktiv.

2. Generelle bemærkninger

2.1. ØSU bifalder - med forbehold af nedenstående ændringsforslag - direktivforslagets udformning og de planlagte foranstaltninger. Efter ØSU's opfattelse haster det med at få direktivet vedtaget og gennemført på grund af de risici og skader, luftforureningen medfører.

2.2. ØSU konstaterer, at Kommissionens forslag tager højde for de rammebetingelser, EU's miljølovgivning er underlagt efter Maastricht-traktatens vedtagelse:

- konkurrenceforvridninger inden for EU skal undgås,

- nærhedsprincippet skal overholdes,

- miljøbeskyttelsesniveauet skal være så højt som muligt.

2.3. ØSU konstaterer med tilfredshed, at direktivforslaget omfatter en plan for vedtagelse af luftkvalitetsmålsætninger på EU-plan. En sådan plan efterlyste ØSU senest i sin udtalelse om Kommissionens forslag til Rådets direktiv om integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening (KOM(93) 423 endelig udg.) () (jf. pkt. 4.9 i udtalelsen af 27. april 1994 - CES 572/94) ().

2.4. ØSU henstiller, at det tages op til overvejelse, om de foreslåede indberetninger m.v. er nødvendige, og om tidsintervallerne er hensigtsmæssige, så unødige administrationsomkostninger kan undgås.

3. Grænseoverskridende luftforurening

3.1. I direktivforslaget savnes en behandling af problemer i forbindelse med grænseoverskridende luftforurening. Det gælder i første række grænseoverskridende luftforurening inden for EU; eksisterende bi- eller multilaterale, mellemstatslige aftaler om informations-, forligs- og mæglingsprocedurer bør også finde anvendelse i forbindelse med det foreslåede direktivs gennemførelse. EU-organerne bør i øvrigt fremme indgåelsen af sådanne aftaler.

3.2. Tilsvarende gælder for relationer med tredjelande. Overholdelsen af luftkvalitetsmålsætninger inden for Unionen kan kun i begrænset omfang sikres gennem foranstaltninger i medlemsstaterne, hvis der »importeres« luftforurening fra andre lande. I den forbindelse må man være særlig opmærksom på situationen i Central- og Østeuropa. Kommissionen bør ligeledes presse på, for at der indgås bilaterale eller multilaterale aftaler med disse lande.

4. Bemærkninger til de enkelte artikler i direktivforslaget

4.1.

Artikel 1

Første led bør læses »... virkninger på menneskers sundhed eller på miljøet som helhed«.

Hermed bringes det klarere til udtryk, at menneskets sundhed kommer i første række.

4.2.

Artikel 3

Det ville nok være hensigtsmæssigt, om de i artikel 3 omhandlede oplysninger ikke blot blev tilsendt Kommissionen, men også udvekslet medlemsstaterne imellem. Medlemsstaterne bør også have pligt til at stille sådanne oplysninger til rådighed for offentligheden under hensyntagen til de gældende forskrifter på europæisk og nationalt plan.

4.3.

Artikel 4

4.3.1. Det må undersøges særligt omhyggeligt, om den opstillede plan for vedtagelse af kvalitetsmålsætninger er forenelig med de allerede eksisterende europæiske immissionsgrænseværdier og de dermed opnåede fremskridt til begrænsning af specifikke forurenende stoffer. ØSU kræver, at de bestemmelser, der skal udstedes på grundlag af det foreslåede direktiv, ikke blot sikrer det samme niveau som de hidtidige ordninger, men også tilgodeser udviklingen i de videnskabelige og tekniske resultater og erfaringer ().

4.3.2. Der bør foretages differentieringer, når kvalitetsmålsætningerne fastsættes ():

4.3.2.1. Differentieringer af geografisk art:

- kvalitetsmålsætninger for de industriområder, bymæssige områder og landområder, medlemsstaterne skal afgrænse,

- fastsættelse af særlige kvalitetsmålsætninger for såkaldte »renluftsområder«.

4.3.2.2. Differentiering af kvalitetsmålsætningerne for de enkelte luftforurenende stoffer efter behovet for beskyttelse af menneskers sundhed på den ene side og af miljøet som helhed på den anden side samt tidsmæssig opprioritering af kvalitetsmålsætninger for kræftfremkaldende stoffer.

4.3.2.3. Ingen fastsættelse af kvalitetsmålsætninger på europæisk plan for luftforurenende stoffer, som kun er relevante på regionalt eller lokalt plan.

4.3.3. Det må overvejes, om der i forbindelse med beslutninger om kvalitetsmålsætninger også bør fastsættes bestemmelser om måleteknikken; som støtte og supplement bør der henvises til europæiske standarder eller ISO-normer.

4.3.4. ØSU går ud fra, at det inddrages i fastsættelsen af selve kvalitetsmålsætningerne (og dermed ophævelsen af de hidtidige bestemmelser).

4.3.5. Bestemmelsen i artikel 4, stk. 2, bør udbygges som følger:

»Målestederne bør placeres på en sådan måde, at de tager højde for den højeste koncentration, befolkningen udsættes for, og dette under hensyntagen til koncentrationens varighed og det pågældende stofs særlige karakter. Desuden bør målebehovet differentieres efter stoffernes art.«

4.4.

Artikel 5

4.4.1. Bestemmelsen i forslagets artikel 5, stk. 2, er ulogisk, eftersom det er nødvendigt at foretage målinger for at kunne afgrænse områder med ringe luftkvalitet og områder, hvor den ringe luftkvalitet forbedres. Derfor bør de første målinger også foretages uden for de områder, der er anført i artikel 5, stk. 2; ved de efterfølgende målinger kan man så begrænse sig til disse områder. Dog skal der - eventuelt med store tidsintervaller - også foretages målinger i disse områder med henblik på at kontrollere, om luftkvaliteten er blevet dårligere eller på anden vis har ændret sig.

4.4.2. I forbindelse med artikel 5, stk. 3, går ØSU ud fra, at det skal undersøges, om resultaterne af repræsentative målinger er repræsentative; om nødvendigt må placeringen af målesteder ændres.

4.4.3. Når artikel 5, stk. 5, gennemføres, må det være særligt vigtigt at måle periodisk forekommende spidsværdier; man bør derfor overveje at kræve kontinuerlige målinger. Det nødvendige udstyr findes til næsten alle forurenende stoffer.

4.5.

Artikel 7

4.5.1. Medlemsstaterne bør have ret og pligt til at sørge for at forbedre luftkvaliteten, også i det omfang, der ikke er fastsat grænseværdier på EU-plan. WHO-værdier kunne tjene som udgangspunkt for sådanne foranstaltninger. ØSU krævede en tilsvarende ordning i sin udtalelse om Kommissionens forslag til Rådets direktiv om integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening (jf. udtalelsens punkt 2, 3. led).

4.5.2. I forslagets artikel 7, stk. 3, litra b), kræves det kun, at planer og programmer til gennemførelse af kvalitetsmålsætningerne skal være til rådighed for offentligheden. Det må være af særlig interesse for offentligheden at blive inddraget i programmernes udarbejdelse og kvalitetsmålsætningernes gennemførelse i medlemsstaterne.

4.6.

Artikel 9

4.6.1. I forbindelse med »områder med god luftkvalitet« kræves der kun en anmeldelse til Kommissionen. Derudover bør det pålægges medlemsstaterne at undersøge, om kvalitetsmålsætningerne for »renluftsområder« skal anvendes på de pågældende områder (jf. bemærkningerne under punkt 4.3.2.1).

4.7.

Artikel 10

4.7.1. I tilfælde af overskridelse af »varslingsværdierne« kræver det foreslåede direktiv blot, at offentligheden oplyses derom, åbenbart med det mål for øje at få befolkningen til at undgå bestemte aktiviteter. Det synes imidlertid lige så vigtigt, at der træffes midlertidige foranstaltninger til nedbringelse af emissionerne på grundlag af den nationale lovgivning.

4.8.

Artikel 12

4.8.1. ØSU foreslår, at der ud over det rådgivende udvalg, der består af officielle repræsentanter for medlemsstaterne, nedsættes et »ekspertudvalg«. Udarbejdelsen af luftkvalitetsmålsætninger for de enkelte stoffer er så vigtig, at rådgivningsbehovet er størst i forbindelse med de beslutninger, der skal træffes efter rammedirektivets ikrafttræden. Derfor er det nødvendigt at inddrage eksperter fra de forskellige samfunds- og erhvervsområder (herunder miljøorganisationer). Med hensyn til disse eksperters rolle under direktivets gennemførelse synes det hensigtsmæssigt at fastlægge »ekspertudvalgets« opgaver og sammensætning i selve direktivet, medmindre man i stedet vælger at inddrage eksperterne i det rådgivende udvalg.

4.9.

Bilag I

4.9.1. ØSU foreslår, at den korte frist (31 december 1996) også skal gælde for stofferne kulilte og benzen (der altså flyttes fra pkt. 2 til pkt. 1 i bilag I).

4.9.2. Listen over luftforurenende stoffer bør undersøges med henblik på at kortlægge, om visse stoffer kun har lokal relevans, så det ikke er nødvendigt at fastlægge kvalitetsmålsætninger på europæisk plan (jf. punkt 4.3.2 i denne udtalelse), og ligeledes om direktivet bør omfatte yderligere stoffer, fordi de er af stor betydning for Den Europæiske Union som helhed (f.eks. ammoniak, dieselsod, polychlorerede biphenyler (PCB), dioxiner og furaner).

Bruxelles, den 22. februar 1995.

Carlos FERRER

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

() EFT nr. C 311 af 17. 11. 1993.

() EFT nr. C 195 af 18. 7. 1994.

() Der henvises til afsnit 3 og 16 i præamblen til det foreslåede direktiv.

() Jf. begrundelsen til Kommissionens forslag, side 15.