Kommissionen pålagde en ekstern kontrahent – KPMG – at gennemføre en generel spørgeundersøgelse og evidensbaseret undersøgelse for at vurdere virkningen af FAIF-direktivet.

Med denne rapport opfylder Kommissionen sit mandat med hensyn til at forelægge Europa-Parlamentet og Rådet en vurdering af FAIF-direktivets funktionsmåde. I rapporten gennemgås desuden metoderne til beregning af gearing som krævet i henhold til artikel 6 i Kommissionens delegerede forordning (EU) nr. 231/2013 (FAIF-forordningen), som supplerer FAIF-direktivet. Arbejdsdokumentet fra Kommissionens tjenestegrene (SWD(2020)110: Commission Staff Working Document Assessing the application and the scope of Directive 2011/61/EU of the European Parliament and of the Council on Alternative Investment Fund Managers) indeholder yderligere oplysninger vedrørende konklusionerne. Der blev også offentliggjort en uafhængig rapport fra KPMG.

Denne rapport er udarbejdet i overensstemmelse med FAIF-direktivets artikel 69. Kommissionen skal gennemgå anvendelsen af og anvendelsesområdet for FAIF-direktivet med vægt på de erfaringer, der er gjort med direktivets anvendelse. Det er nødvendigt at vurdere direktivets konsekvenser for investorer, AIF'er og FAIF'er i Unionen og i tredjelande for at fastslå, i hvilken udstrækning FAIF-direktivets målsætninger er blevet opfyldt.

FAIF-direktivet har til formål at opnå en sammenhængende tilsynsmæssig tilgang til risici i det finansielle system, at sikre en høj investorbeskyttelse og også lette markedsintegrationen af EU's alternative investeringsfonde. FAIF'er skal træffe foranstaltninger til styring af risici og sikring af den nødvendige gennemsigtighed med hensyn til aktiviteter i deres forvaltede alternative investeringsfonde (AIF) og samtidig kunne forvalte og markedsføre AIF'er over for professionelle investorer i hele Unionen med én enkelt tilladelse.

Efter Det Europæiske Råds godkendelse af disse internationale forpligtelser og i lyset af Europa-Parlamentets betænkning fremsatte Europa-Kommissionen (i det følgende benævnt "Kommissionen") et forslag til en lovramme for forvaltere af alternative investeringsfonde (FAIF). FAIF-direktivet blev vedtaget den 8. juni 2011. Efter gennemførelsen af direktivet i de nationale retssystemer trådte FAIF-direktivet i kraft den 22. juli 2013.

Direktivet om forvaltere af alternative investeringsfonde (FAIF-direktivet) blev vedtaget efter den globale finanskrise, som blotlagde visse svagheder ved de globale finansielle markeder og deres reguleringsmæssige ordninger. Følgelig blev G20-lederne enige om behovet for bedre regulering af finansindustrien for at minimere risikoen for og omfanget af fremtidige finanskriser. Dette omfattede også sektoren for forvaltning af alternative investeringer, hvilket krævede et mere koordineret tilsyn og større gennemsigtighed over for investorerne. For at støtte G20-målsætningerne har Den Internationale Børstilsynsorganisation (IOSCO) udstedt principper på højt plan for reguleringer af hedgefonde med henblik på at styre udarbejdelsen af internationale standarder på dette område.

Denne rapport fastslår, at effektiviteten af EU's pasordning for FAIF'er er negativt påvirket af national overregulering, forskelle i de nationale markedsføringsbestemmelser, nationale tilsynsmyndigheders forskellige fortolkninger af FAIF-direktivet og dets begrænsede anvendelsesområde. Mindre FAIF'er, der ikke kan opfylde alle krav i FAIF-direktivet, er nødt til at give afkald på kapitaltilførsel fra andre medlemsstater eller overvinde betydelige hindringer for markedsadgang. Pasordningen for FAIF'er giver desuden kun professionelle investorer mulighed for at foretage markedsføring, hvilket igen begrænser FAIF'ers aktiviteter på tværs af grænserne, da halvprofessionelle investorer og detailinvestorer kun kan kontaktes i henhold til forskellige (og ofte restriktive) nationale regler. Distributionen af AIF er omfattet af MiFID II-bestemmelserne, som skelner mellem detailinvestorer og professionelle investorer, og enhver ændring af definitionerne af investortyper i FAIF-direktivet vil derfor være nødt til at tage hensyn til samspillet mellem FAIF-direktivet og de relevante bestemmelser i MiFID II.

EU's AIF-marked har været i konstant vækst målt ud fra nettoaktiver i AIF'erne og aktiver under forvaltning og ud fra FAIF'ernes betydelige tværnationale aktivitet. Siden vedtagelsen af FAIF-direktivet i 2011 er de samlede nettoaktiver i AIF'erne mere end fordoblet fra 2,3 billioner EUR til 5,9 billioner EUR. Distribution af AIF'er på tværs af grænserne næsten fordobledes mellem juni 2017 og oktober 2019 fra 3 % til 5,8 % af AIF'er. På den baggrund bekræftes det, at FAIF-passet er en vigtig faktor. Et flertal af de FAIF'er, offentlige myndigheder og institutionelle investorer, der besvarede den generelle spørgeundersøgelse, rapporterede, at adgangen til de nationale markeder var steget som følge af FAIF-direktivet, selv om 34 % også rapporterede om en stigning i markedsføringstiden.

FAIF-direktivet er en vigtig søjle i kapitalmarkedsunionen, som gør det lettere at forbedre overvågningen af risici for det finansielle system og kapitaltilførslen til investeringer i alternative aktiver på tværs af grænserne. FAIF-direktivet spillede en vigtig rolle ved oprettelsen af et indre marked for AIF'er og styrkelsen af de lov- og tilsynsmæssige rammer for FAIF'er i Unionen. FAIF'er opererer nu med større gennemsigtighed for investorer og tilsynsmyndigheder.

Den 27. september 2019 konsulterede Kommissionen ekspertgruppen under Det Europæiske Værdipapirudvalg (EGESC), der repræsenterer medlemsstaterne, for at få teknisk og politisk feedback om væsentlige spørgsmål vedrørende anvendelsen af og anvendelsesområdet for FAIF-direktivet. EGESC's medlemmer blev opfordret til at fremsætte skriftlige bemærkninger, og rapporten tager hensyn til de holdninger, som EGESC's medlemmer har givet udtryk for.

I denne rapport suppleres KPMG's konklusioner med andre informationskilder, herunder relevante dataopdateringer og oplysninger, der er opnået gennem forskellige arbejdsforløb i Kommissionen, ESMA og Det Europæiske Udvalg for Systemiske Risici (ESRB). Kommissionens kontakter med interessenterne, herunder de nationale kompetente myndigheder, repræsentanter for erhvervslivet og investorbeskyttelsesforeninger, gennem offentlige høringer, bilaterale eller multilaterale møder, blev taget i betragtning. Akademiske og statistiske publikationer bidrog yderligere til udarbejdelsen af denne rapport. For eksempel var ESMA's årlige statistiske rapporter om EU-AIF'er særligt nyttige med hensyn til at beskrive EU's AIF-marked. Individuelle eksempler på bestemte EU-reglers manglende effektivitet blev også taget i betragtning.

AIF'er udbydes til detailinvestorer af banker og forsikringsselskaber. Disse finansielle formidlere fremmer aktivt hovedsageligt egne midler i stedet for også at tilbyde et bredere udvalg af AIF'er fra tredjeparter. Situationen er imidlertid ved at ændre sig med en voksende markedsandel for onlineplatforme. Kommissionens arbejde i relation til kapitalmarkedsunionen fokuserer på at forbedre distributionen af investeringsprodukter i Unionen og revidere oplysningskravene. Resultatet af dette arbejde vil også vedrøre AIF'er og FAIF'er baseret i tredjelande, som på nuværende tidspunkt kun kan få adgang til investorer i de enkelte medlemsstater på grundlag af nationale love, der er fastlagt i de nationale private investeringsordninger (NPPR'er).

Den rolle, som NPPR'er indtager, anses af interessenterne for at være en vigtig faktor inden for markedsudvikling, i betragtning af at der ikke er indført pasordninger for FAIF'er for tredjelandsenheder. Som følge heraf har investorer i medlemsstater med sådanne ordninger kunnet få adgang til de globale markeder for finansielle tjenesteydelser og diversificere deres investeringer. NPPR'er er dog meget forskellige fra medlemsstat til medlemsstat, og – hvad der er endnu vigtigere – pålægger kun FAIF'er at gennemføre et meget begrænset antal af FAIF-direktivets krav. Dette skaber ulige konkurrencevilkår mellem EU-FAIF'er og ikke-EU-FAIF'er. Nogle medlemsstater har fuldstændig lukket for markedsadgang for tredjelandsenheder. Nogle medlemsstater har foreslået en yderligere harmonisering af NPPR'er, mens andre mener, at en indførsel af pasordningen for FAIF'er for tredjelandsenheder efterfulgt af en udfasning af NPPR'er ville være en bedre løsning på dette problem.

Kommissionen har ikke vurderet, hvordan FAIF-direktivets pasordning for tredjelandsenheder har fungeret, da en sådan pasordning endnu ikke er blevet indført, og der ikke er nogen erfaring at trække på.

2.2 Virkninger for investorer

På grundlag af den detaljerede vurdering i arbejdsdokumentet er depositarordningen, bestemmelser om interessekonflikter, krav om oplysninger og gennemsigtighed med til at beskytte investorernes interesser, hvilket er med til at skabe tillid hos investorerne til de finansielle markeder. Markedstallene viser et øget salg af AIF'er med en stigende deltagelse af detailinvestorer i en række medlemsstater. Aktiviteter på tværs af grænserne har potentiale til at vokse yderligere i betragtning af de nyligt vedtagne bestemmelser i forbindelse med kapitalmarkedsunionen.

En særlig ordning, der regulerer depositarers funktioner og ansvar, har vist sig at være en effektiv foranstaltning til forbedring af investorbeskyttelsen. Den fungerer godt, selv om det kan være nødvendigt at foretage målrettede præciseringer for at tage højde for situationer, hvor FAIF'er anvender trepartssikkerhedsstillelse, eller når værdipapircentraler (CSD) fungerer som depotinstitutioner.

Hvad der er endnu vigtigere, er manglen på et pas for depositarer i strid med ånden i det indre marked. På grund af det begrænsede udvalg af tjenesteudbydere på mindre markeder er der også frygt for en koncentrationsrisiko i tilfælde, hvor en enkelt depositar kan besidde aktiverne i alle de AIF'er, der er etableret i en medlemsstat.

For så vidt angår bestemmelserne om værdiansættelse, som er nødvendige for at fastslå den enkelte investors andel i en given AIF og for at overvåge AIF'ens resultater, har FAIF-direktivet medført en vis disciplin og struktur i værdiansættelsesprocessen af aktiverne i AIF'en. Der kan dog være problemer med værdiansættelsesbestemmelsernes binære natur, som giver interessenter den opfattelse, at en kombineret brug af interne og eksterne valuarer er udelukket, såvel som problemer med usikkerhed omkring eksterne valuarers ansvar, der er fastsat i national lovgivning. Der var dog ikke tilstrækkelige beviser, som kunne pege på, hvilke bestemmelser om offentliggørelse i FAIF-direktivet der burde ændres.

Selv om bestemmelserne om offentliggørelse i FAIF-direktivet medfører visse omkostninger for erhvervsgrenen, har de i vidt omfang nået målet om at sætte investorer i stand til at træffe informerede investeringsbeslutninger. Krav om oplysning om interessekonflikter værdsættes særligt af investorer i alternative aktiver, da dette er et af denne gruppes største problemer. Det fremgår af analysen, at FAIF-direktivet har øget gennemsigtigheden med hensyn til de tilbudte produkter og tjenesteydelser. Det blev dog ikke identificeret, hvilke elementer i oplysningskravene der kunne være overflødige, i betragtning af at nogle professionelle investorer anmoder om oplysninger ud over dem, der er foreskrevet i FAIF-direktivet.

2.3 Virkninger for overvågning og vurdering af systemiske risici