enstilling med henblik på RÅDETS UDTALELSE i overensstemmelse med artikel 9, stk. 3, i Rådets forordning (EF) nr. 1466/97 af 7. juli 1997 om Estlands konvergensprogram, 2004-2008

(forelagt af Kommissionen)

BEGRUNDELSE

Rådets forordning (EF) nr. 1466/97 om styrkelse af overvågningen af budgetstillingen samt overvågning og samordning af økonomiske politikker [1] fastsæter, at ikke-deltagende medlemsstater, dvs. dem, der ikke deltager i den fælles valuta, skal forelægge konvergensprogrammer for Rådet og Kommissionen med henblik på multilateral overvågning med regelmæssige mellemrum i henhold til traktatens artikel 99.

[1] EFT L 209 af 2.8.1997. De dokumenter, der henvises til i denne tekst, kan findes på følgende websted:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

I overensstemmelse med artikel 9 i forordningen skal Rådet undersøge hvert enkelt konvergensprogram på grundlag af vurderinger foretaget af Kommissionen og det ved traktatens artikel 114 nedsatte udvalg (Det Økonomiske og Finansielle Udvalg). På grundlag af en henstilling fra Kommissionen og efter høring af Det Økonomiske og Finansielle Udvalg skal Rådet afgive udtalelse efter at have undersøgt programmet. Ifølge forordningen skal medlemsstaterne forelægge årlige opdateringer af deres konvergensprogrammer, som også kan undersøges af Rådet efter samme procedurer.

De ti lande, der tiltrådte EU den 1. maj, har en undtagelse og deltager således endnu ikke i den fælles valuta. De har forpligtet sig til at forelægge deres konvergensprogrammer inden den 15. maj 2004 og en første opdatering af disse hen imod slutningen af 2004.

Estlands konvergensprogram, der dækker perioden 2004-2008, blev forelagt den 13. maj 2004. Kommissionens tjenestegrene har foretaget en teknisk gennemgang af dette program, hvor der er taget hensyn til resultaterne af prognoserne fra foråret 2004 og adfærdskodeksen [2] og principperne i meddelelsen fra Kommissionen til Rådet og Europa-Parlamentet af 27. november 2002 om bedre samordning af finanspolitikken [3]. Dette giver anledning til følgende vurdering:

[2] Det Økonomiske og Finansielle Udvalgs reviderede udtalelse om stabilitets- og konvergensprogrammernes indhold og form som godkendt af Økofin-Rådet den 10.7.2001.

[3] KOM (2002) 668 endelig af 27.11.2002.

Det første estiske konvergensprogram indeholder de foranstaltninger, der blev truffet i budgettet for 2004, og det er i overensstemmelse med statsbudgetstrategien for 2004-2008. Det blev formelt godkendt af Ministerrådet og udgør således landets første mellemfristede makroøkonomiske rammer. De politiske foranstaltninger er i overensstemmelse med de økonomiske udsigter på mellemlang sigt som præsenteret i det økonomiske førtiltrædelsesprogram (PEP). Programmet redegør for Estlands hensigt om at tilslutte sig ERM II og indføre euroen "så hurtigt som muligt". Det siger, at Estland vil være i stand til at opfylde kriterierne for medlemskab af eurozonen igennem programperioden, men giver samtidig udtryk for en forsigtig advarsel med hensyn til inflationsudviklingen (for tiden ligger inflationen under inflationen i eurozonen).

Programmet er i det store og hele i overensstemmelse med "adfærdskodeksen for stabilitets- og konvergensprogrammernes indhold og form". Efter en revision af nationalregnskabet, som blev offentliggjort kort før forelæggelsen af programmet, blev BNP-tallene for perioden 1993-2003 revideret i opadgående retning. Følgelig er nogle af tallene og tabellerne i programmet nu forældede. Ikke desto mindre er det overordnede billede og vurderingen af scenarierne, som de står, ikke påvirket, i betragtning af at de underliggende tendenser i fremskrivningerne ikke ændres i betydeligt omfang.

Et afbalanceret budget og "currency-board"-arrangementet skal fortsat være grundpillerne i den makroøkonomiske stabilitet i Estland. Programmet forudser en støt vækst i BNP i faste priser på mellem 5 og 6 % om året, drevet frem af en kraftig indenlandsk efterspørgsel og med en eksport, der forventes øget i takt med opsvinget i de internationale konjunkturer. Ikke desto mindre forventes nettobidraget udefra at forblive negativt i hele programperioden. Både det private forbrug og investeringerne vil fortsat vokse, om end i et langsommere tempo. Arbejdsløsheden forventes langsomt at falde til omkring 9,5 % af arbejdsstyrken. Det forventede opsving i verdensøkonomien og det heraf følgende opsving i eksportefterspørgslen antages at føre til en nedbringelse af det høje underskud på de løbende poster, som ikke desto mindre ifølge prognoserne fortsat skulle ligge på over 8 % af BNP i 2008.

Det makroøkonomiske scenario forekommer i det store og hele troværdigt. For årene 2004 og 2005 ligger den forventede vækst i BNP marginalt under Kommissionens prognose fra foråret, mens inflationen er sat en smule højere. Sammenlignet med det økonomiske førtiltrædelsesprogram for 2003 ligger det makroøkonomiske scenario en smule lavere med hensyn til væksten i BNP, hvilket afspejler den forsinkelse i det internationale økonomiske opsving, der satte ind siden da, mens udsigterne for inflationen og arbejdsløsheden er blevet bedre som følge af bedre resultater end forventet i 2003. Den kommende opadgående justering af væksttallene i de estiske prognoser efter revisionen af nationalregnskaberne den 20. maj 2004 øger troværdigheden af de scenarier, der fremlægges i programmet. Et højt underskud over for udlandet vil fortsat være den største makroøkonomiske ubalance i Estland i en overskuelig fremtid, når man tager landets store investeringsbehov i betragtning. Programmet behandler dette spørgsmål i nærmere enkeltheder. Da statsbudgettet ifølge prognoserne fortsat vil udvise et lille overskud eller balance gennem programperioden, er det budgetpolitiske sigte grundlæggende at understøtte forbedringen af de løbende poster, men i betydeligt mindre omfang, end det var tilfældet i 2002 og 2003. Streng budgetdisciplin, herunder tilsidesættelse af eventuelle "overraskende overskud" vil således være et væsentligt element i en holdbar korrektion af den eksterne ubalance.

"Currency-board"-systemet, som har været i kraft siden landets uafhængighed - hvor det estiske kroon først var bundet til den tyske D-mark og siden til euroen - har tjent landet vel og sørger for høj troværdighed blandt markedsdeltagerne. De pengepolitiske målsætninger har i kraft af den stærke binding til euroen hjulpet med til ret hurtigt at skabe deflation i den estiske økonomi, så den årlige stigning i forbrugerprisindekset nu ligger på knap 1,3 % i 2003, men dette tal skulle stige til omkring 3 % på mellemlang sigt. De estiske rentesatser ligger på et historisk lavt niveau, hvilket afspejler udviklingen i euroområdet og gunstige internationale landevurderinger. Estland sigter mod at tilslutte sig ERM II på et tidligt stadium med en standardbåndbredde, samtidig med at landet opretholder et unilateralt tilsagn om at blive inden for det nuværende "currency-board"-system. Landet påtænker også at indføre euroen "så hurtigt som muligt".

Budgetstrategien, som den er skitseret i programmet, er, at det samlede statsbudget fortsat har et overskud på 0,7 % af BNP i 2004, og at der opnås et budget i balance fra 2005 og frem. Dette er en smule mere optimistisk end scenariet i det økonomiske førtiltrædelsesprogram for 2003, hvori man ikke opererede med flere overskud allerede fra 2004, og i overensstemmelse med Kommissionens prognoser frem til 2005. Som helhed peger dette i retning af en finanspolitisk lempelse sammenlignet med det overraskende høje overskud i 2003. Programmet indeholder et fast tilsagn om at overholde reglerne i stabilitets- og vækstpagten og at fastholde statsbudgettet i balance eller med overskud i hele programperioden. En igangværende reform af skattesystemet tager sigte på at sikre en trinvis nedbringelse af de proportionale skatteprocenter for både selskabs- og personlig indkomstskat, hvilket vil blive kombineret med højere sociale overførsler og øgede skattelettelser. Kraftig vækst, besparelser på udgiftssiden, forøgelse af indtægterne fra moms og punktafgifter sammen med ændringer i udgiftsstrukturen og en forbedret skatteopkrævning forventes at finansiere disse reformer. Samlet set skulle udgiftskvoten falde, mens det nominelle forbrug forventes at øges. Selv om statsbudgettet og socialsikringsfondene påregnes fortsat at udvise overskud i programperioden (trods betydelige overførselsbetalinger til en privat supplerende "pensionssøjle" på op til 1 % af BNP), forventes de lokale myndigheder fortsat at have underskud, selv om dette skulle snævres noget ind. Den offentlige gæld svarede til 5,8 % af BNP i 2003 og påregnes at falde yderligere fra 3,2 % af BNP i 2008. Den dækkes udelukkende af de offentlige reserver og udgør en ubetydelig risiko for den estiske økonomi.

Programmets finanspolitiske fremskrivninger er som helhed troværdige, selv om det faktiske budgetresultat kan vise sig at være bedre end forventet. Dette synspunkt er især baseret på de yderst positive resultater, landet har opnået med hensyn til opstilling af forsigtige prognoser (og gentagne måloverskridelser hvad angår de finanspolitiske mål) i de seneste år, realistiske vækstprognoser, der understøtter programmets budgetfremskrivninger, mulighed for yderligere overførselseffekter fra det høje overskud i 2003, en langsommere end forventet gennemførelse af offentlige investeringer baseret på EU-overførsler, men også korrektion i nedadgående retning af underskud og gældskvoter efter den seneste nationalregnskabsrevision. På negativsiden kan der, selv om dette ikke synes at være en realistisk mulighed i et aktuelt perspektiv, ikke desto mindre opstå risici som følge af et fald i indtægterne som følge af de planlagte skattelettelser eller en negativ vækstudvikling som resultat af udefra kommende chokvirkninger. Den hurtige afvikling af budgetoverskuddene i 2004 og 2005, som skulle falde sammen med et forventet opsving i den økonomiske aktivitet, vil formodentlig føre til en tydelig finanspolitisk konjunkturstimulering som forudset i programmet. Skulle det desuden vise sig, at der ikke kan gennemføres en velordnet og trinvis genopretning af den eksterne ubalance i kraft af et opsving i den indenlandske private opsparing (som det antydes i programmet), vil en finanspolitik, hvor der sigtes mod afbalancerede budgetter, måske ikke være tilstrækkelig til at støtte den planlagte korrektion af underskuddet på de løbende poster.

Det fremgår klart af programmet, at landet har til hensigt at holde sig til målene i Lissabon-strategien senest i 2010. Beskæftigelsen bør øges både ved reformer af erhvervsuddannelserne og ved en nedsættelse af de sociale udgifter og indkomstskatterne på arbejdsmarkedet. Behovet for at udvide økonomiens forsyningsbase (og samtidig skattegrundlaget) vil blive opfyldt i kraft af forbedringer af infrastrukturen tillige med uddannelsesmæssige foranstaltninger for at rette op på den manglende balance mellem kvalifikationer og kvalifikationskrav på arbejdsmarkedet. Den lave produktivitet skal forsøges øget ved at stimulere F&U både i privat og offentlig regi for herved at stimulere vækstudviklingen. Med hensyn til de offentlige udgifter sigter programmet mod at gennemføre strukturreformer både på udgifts- og indtægtssiden. Reformerne på udgiftssiden sigter især mod en bedre opstilling af mål for de sociale overførsler til dem, der har behov, og en styrkelse af incitamenterne til at arbejde. På indtægtssiden vil den omfattende skattereform, der blev indledt i 2004, gradvis føre til et skifte fra direkte til indirekte beskatning, samtidig med at der opretholdes et enkelt skattesystem. Reformerne, hvoraf de fleste er undervejs, kan med rimelighed forventes at styrke incitamenterne til at arbejde, skabe nye job og modvirke skatteunddragelser.

Estland er godt rustet til at imødekomme de forventede budgetomkostninger forbundet med en aldrende befolkning. Der er i programmets budgetfremskrivninger taget hensyn til de betydelige omkostninger ved at gennemføre en 100 % finansieret privat supplerende søjle i pensionssystemet. Lav statsgæld, betydelige statslige finansielle reserver og en mellemfristet budgetstrategi, der er fuldt foreneligt med målsætningen om balance eller overskud på budgettet sammen med reformerne af pensions- og sundhedssystemet, som efter planen skal dæmme op for de budgetmæssige pres på længere sigt, skulle sikre, at de offentlige finanser fortsat har et sikkert fodfæste.

Tabel: Sammenligning af de centrale makroøkonomiske og budgetmæssige prognoser

>TABELPOSITION>

På grundlag af denne vurdering har Kommissionen vedtaget vedlagte henstilling med henblik på Rådets udtalelse om Estlands konvergensprogram og fremsender den til Rådet.

Henstilling med henblik på RÅDETS UDTALELSE i overensstemmelse med artikel 9, stk. 3, i Rådets forordning (EF) nr. 1466/97 af 7. juli 1997 om Estlands konvergensprogram, 2004-2008

RÅDET FOR DEN EUROPÆISKE UNION HAR -

under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab,

under henvisning til Rådets forordning (EF) nr. 1466/97 af 7. juli 1997 om styrkelse af overvågningen af budgetstillinger samt overvågning og samordning af økonomiske politikker [4], særlig artikel 9, stk. 3,

[4] EFT L 209 af 2.8.1997, s. 1. De dokumenter, der henvises til i denne tekst, kan findes på følgende websted

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

under henvisning til Kommissionens henstilling,

efter høring af Det Økonomiske og Finansielle Udvalg -

AFGIVET FØLGENDE UDTALELSE:

Den [5. juli 2004] gennemgik Rådet Estlands konvergensprogram, der dækker perioden 2004-2008. Programmet er stort set i overensstemmelse med oplysningskravene i den reviderede "adfærdskodeks" for stabilitets- og konvergensprogrammernes indhold og form.

Den budgetstrategi, der ligger til grund for programmet, tager sigte på at opretholde sunde offentlige finanser som defineret ved en budgetstilling, der er tæt på balance eller udviser overskud. Til dette formål sigter programmet efter et overskud på 2,6 % af BNP i 2003, mod et lille overskud på 0,7 % i 2004 og budgetbalance fra 2005 og frem, ledsaget af en gradvis nedsættelse af både indtægts- og udgiftskvote efter en stigning i begge i 2004 i forbindelse med EU-tiltrædelsen. Programmet omfatter især reformer, der skal føre til mindskede direkte skatter, kombineret med øgede overførselsbetalinger og skattelettelser. Kraftig vækst, forbedret skatteopkrævning, besparelser på udgiftssiden og ændringer i udgiftsstrukturen sammen med en forøgelse af indtægterne fra moms og punktafgifter forventes at finansiere disse reformer. Gældskvoten, som lå på 5,8 % i 2003, er meget lav og skal falde yderligere til 3,2 % af BNP senest i 2008.

På grundlag af de aktuelt foreliggende oplysninger synes det makroøkonomiske scenario, der ligger til grund for programmet, at afspejle BNP-vækstantagelserne på mellem 5 og 6 % gennem programperioden. De vigtigste kilder til vækst vil være den indenlandske efterspørgsel (omkring 7 %) og stigende eksportvækst op til 10 % om året. Det private forbrug forventes at vokse med 5 til 6 % om året. Der påregnes en stadig livlig vækst i investeringerne, 7 til 9 % om året, om end ikke op til de 10 %, der har været tilfældet i de seneste år. Inflationsfremskrivningen, som viser en stigning til omkring 3 % fra 2004 efter en rekordlav inflation på 1,3 % i 2003, forekommer også realistisk. Det aktuelle høje underskud på de løbende poster (13 % af BNP i 2003) forventes at blive bragt ned på omkring 8 % af BNP i 2008.

Risiciene i forbindelse med budgetfremskrivningerne forekommer i det store og hele afbalancerede. På den ene side har Estland opnået positive resultater med hensyn til opstilling af forsigtige prognoser og har gentagne gange mere end opfyldt de finanspolitiske mål i de seneste år. På den anden side kan det ikke udelukkes, at der vil være uventede fald i indtægterne som følge af de planlagte skattenedsættelser, eller opstå negative virkninger for væksten som følge af udefra kommende chokvirkninger. Derfor forekommer det budgetpolitiske mål i programmet i tilstrækkelig grad at kunne nå stabilitets- og vækstpagtens mellemfristede målsætning om en budgetstilling tæt på balance. Budgetstillingen skulle også give en tilstrækkelig stor sikkerhedsmargen til at hindre underskuddet i at overskride referenceværdien på 3 % af BNP under normale makroøkonomiske forhold. Imidlertid vil den hurtige afvikling af overskuddene fra 2004 i en periode med fortsat livlig vækst, som forudset i programmet, formodentlig føre til en tydelig finanspolitisk konjunkturstimulering.

Estlands offentlige gældskvote, som ligger på mindre end 6 % af BNP, er næsten den laveste i EU og forventes at falde yderligere med 2,6 procentpoint gennem programperioden. Den faktiske trend vil formodentlig være endnu mere gunstig end forudset i betragtning af den nylige nationalregnskabsrevision, som permanent vil øge BNP-tallet og således kvotens nævner.

Estland er godt rustet til at imødekomme budgetomkostninger ved en aldrende befolkning. Lav statsgæld, betydelige statslige finansielle reserver og en mellemfristet budgetstrategi, der er fuldt foreneligt med målsætningen om balance eller overskud på budgettet sammen med reformerne af pensions- og sundhedssystemet, som efter planen skal dæmme op for de budgetmæssige pres på længere sigt, skulle sikre, at de offentlige finanser fortsat har et sikkert fodfæste.

Centrale prognoser i Estlands konvergensprogram

>TABELPOSITION>

* Der er i forbindelse med disse forholdstal ikke taget hensyn til nationalregnskabsrevisionen den 20. maj 2004, som statistisk førte til et permanent højere BNP-tal. Tallene for 2003 vil blive revideret som følger: vækst i BNP i faste priser 5,1 %, offentlig budgetsaldo 2,4 % af BNP, offentlig bruttogæld 5,3 % af BNP.