EUROPA-KOMMISSIONEN Bruxelles, den 30.9.2021 COM(2021) 597 final 2021/0306(NLE) Forslag til RÅDETS AFGØRELSE om den holdning, der skal indtages på Den Europæiske Unions vegne på den 72. samling i Eksekutivkomitéen for Programmet under FN's Flygtningehøjkommissariat i forbindelse med vedtagelsen af konklusionen om international beskyttelse og varige løsninger i tilfælde af en folkesundhedsmæssig krisesituation



BEGRUNDELSE 1.Forslagets genstand Dette forslag vedrører en afgørelse om fastlæggelse af den holdning, der skal indtages på Unionens vegne på den 72. samling i Eksekutivkomitéen for Programmet under FN's Flygtningehøjkommissariat (herefter "Eksekutivkomitéen") i forbindelse med den planlagte vedtagelse af en konklusion om international beskyttelse og varige løsninger i tilfælde af en folkesundhedsmæssig krisesituation. 2.Baggrund for forslaget 2.1.FN's Økonomiske og Sociale Råds resolution af 30. april 1958 om oprettelse af Eksekutivkomitéen for Programmet under FN's Flygtningehøjkommissariat Eksekutivkomitéen blev oprettet ved FN's Økonomiske og Sociale Råds resolution af 30. april 1958 om oprettelse af Eksekutivkomitéen for Programmet under FN's Flygtningehøjkommissariat (E/RES/672 (XXV)). I henhold til denne resolution fungerer Eksekutivkomitéen som et rådgivende organ for så vidt angår de politiske retningslinjer for international beskyttelse af flygtninge.2.2. Eksekutivkomitéen for Programmet under FN's Flygtningehøjkommissariat Eksekutivkomitéen består af både medlemmer og observatører. Kun stater kan være medlem. Der gives observatørstatus til både stater og andre enheder. På nuværende tidspunkt er der 107 medlemsstater i Eksekutivkomitéen, herunder de 27 EU-medlemsstater, 16 stater med observatørstatus og 39 observatører, som ikke er stater, herunder Den Europæiske Union. Observatører har til forskel fra medlemmer ikke stemmeret, men har lov til at tale på offentlige møder i Eksekutivkomitéen. Hvad angår mellemstatslige organisationer, der har observatørstatus i Eksekutivkomitéen, fastsættes det i artikel 38, stk. 2, i Eksekutivkomitéens forretningsorden som senest ændret i oktober 2016, "at komitéen efter henstilling fra det stående udvalg kan beslutte på årsbasis at invitere mellemstatslige organisationer, der har observatørstatus i komitéen, til at deltage i dets private møder om asyl- og flygtningeanliggender, som ligger inden for deres kompetence." På grundlag af denne bestemmelse inviterede Eksekutivkomitéen den 5. maj 2017 Den Europæiske Union til at deltage i dets private møder om asyl- og flygtningeanliggender inden for Den Europæiske Unions kompetence. Eksekutivkomitéen vedtager regelmæssigt ved konsensus blandt medlemmerne tematiske konklusioner om beskyttelse af flygtninge. De udarbejdes i samarbejde med eksperter fra FN's Flygtningehøjkommissariat (herefter "UNHCR") på en række private møder mellem Eksekutivkomitéens medlemmer og mellemstatslige organisationer, som i deres egenskab af observatører er blevet inviteret til at deltage i disse private møder. 2.2.Den retsakt, der skal vedtages af Eksekutivkomitéen for Programmet under FN's Flygtningehøjkommissariat Den 4.-8. oktober 2021 skal Eksekutivkomitéen på sin 72. samling vedtage en konklusion om international beskyttelse og varige løsninger i tilfælde af en folkesundhedsmæssig krisesituation (herefter "udkastet til konklusion"). Efter invitation fra Eksekutivkomitéen på grundlag af artikel 38, stk. 2, i dens forretningsorden deltager Den Europæiske Union i udarbejdelsen af udkastet til konklusion. De EU-medlemsstater, der også er medlem af Eksekutivkomitéen, deltager i vedtagelsen af udkastet til konklusion. Formålet med udkastet til konklusion, således som det blev udarbejdet på private møder den 12. og 18. maj, 1. og 16. juni og 8. juli 2021, er at anerkende covid-19-pandemiens konsekvenser for flygtninge, asylansøgere, tilbagesendte flygtninge, statsløse og internt fordrevne (herefter "personer, der har UNHCR's bevågenhed") og for værtssamfundene, at minde om de centrale principper i den internationale flygtningeret og humanitære folkeret, der skal opretholdes i forbindelse med en sundhedskrise, at drage erfaringer fra de foranstaltninger, som UNHCR, stater og andre interessenter har truffet som reaktion på covid-19-pandemien, samtidig med at sikre adgang til international beskyttelse, herunder ved brug af innovative værktøjer, samt opfordre stater til fortsat at understøtte varige løsninger og adgang til sundhedstjenester for personer, der har UNHCR's bevågenhed. Alle de indledende og de fleste operative afsnit er vedtaget ad referendum, mens fire operative afsnit endnu ikke er vedtaget. I de vedtagne afsnit i konklusionen anerkendes det, at en folkesundhedsmæssig krisesituation af international betydning, såsom covid-19-pandemien, kræver en global indsats baseret på enhed, solidaritet og styrket multilateralt samarbejde, og staternes tilsagn om international solidaritet samt byrde- og ansvarsdeling bekræftes. Staternes ret til at træffe foranstaltninger til at beskytte folkesundheden anerkendes, med en påmindelse om, at sådanne foranstaltninger skal gennemføres på en måde, der er i overensstemmelse med staternes forpligtelser i henhold til folkeretten, herunder international flygtningeret og menneskerettighedslovgivning og, hvor det er relevant, international humanitær ret. I konklusionen mindes der om, at staterne under fuld overholdelse af nonrefoulementprincippet og med forbehold af gældende folkeret, herunder international flygtningeret, har suveræn beføjelse til at regulere udenlandske statsborgeres indrejse. For så vidt angår håndtering af de bredere virkninger af folkesundhedsmæssige krisesituationer opfordres medlemsstaterne i udkastet til konklusion til at gøre en indsats for, at personer, der har UNHCR's bevågenhed, i endnu højere grad bliver omfattet af sundhedstjenester, og til at kortlægge og håndtere specifikke sundhedsbehov og -barrierer i forbindelse med folkesundhedsmæssige krisesituationer, herunder vedrørende psykisk sundhed og psykosocial trivsel, og stater og andre partnere opfordres til hurtigst muligt at støtte finansieringen og en ligelig distribution af sikker og effektiv diagnosticering, behandling og vacciner. For så vidt angår indrejserestriktioner og begrænsninger af bevægelsesfriheden og af adgang til asyl, udtrykkes der i udkastet til konklusion tilfredshed med de skridt, som stater har taget for at sikre, at de foranstaltninger, der træffes for at begrænse indrejse ved grænserne i forbindelse med folkesundhedsmæssige krisesituationer, er midlertidige, ikkediskriminerende, nødvendige, står i et rimeligt forhold til målet, er rimelige under de givne omstændigheder og anvendes på en måde, hvor nonrefoulementprincippet og retten til at søge om og få asyl respekteres. Der udtrykkes også tilfredshed med de tilpasningsforanstaltninger, som stater og UNHCR har truffet for at sikre fortsat adgang til og anvendelse af asylprocedurer og procedurer til konstatering af statsløshed samt registrering og udstedelse af dokumentation. I udkastet til konklusion bemærkes det, at det er vigtigt at sikre, at enhver begrænsning af bevægelsesfriheden for personer, der har UNHCR's bevågenhed, der træffes med henblik på at beskytte folkesundheden, er ikkediskriminerende, fastsat ved lov, nødvendig, rimelig under de givne omstændigheder og på anden måde i overensstemmelse med folkeretten, og anvendelsen af alternativer til frihedsberøvelse, der sikrer overholdelse af folkesundhedsmæssige foranstaltninger, hilses velkommen. For så vidt angår varige løsninger udtrykkes der i udkastet til konklusion bekymring over covid-19-pandemiens indvirkning på bestræbelserne på at finde varige løsninger, hvis betydning understreges, og der opfordres til en øget indsats for at fremme grundforudsætningerne i oprindelseslandene, herunder bestræbelser på at håndtere de grundlæggende årsager, for gennemførelse af frivillig repatriering af flygtninge på sikker og værdig vis og for holdbar reintegration med henblik på at støtte genbosætning og lette adgangen til supplerende adgangsveje, herunder familiesammenføring og arbejds- og studiemuligheder, i overensstemmelse med national ret. De spørgsmål, der henhører under EU's kompetence, og som der på de private møder endnu ikke er opnået enighed om ad referendum, er som følger:

1. også at betragte ofre for seksuel og kønsbaseret vold som "personer, der har UNHCR's bevågenhed", når stater opfordres til at fremme tilgængeligheden af psykisk nødhjælp og psykosocial støtte for disse personer og opfordres til yderligere at styrke sådanne foranstaltninger, herunder gennem international støtte (OP6) 2. et afsnit foreslået af Iran, hvor alle stater opfordres indtrængende til at undlade at træffe ensidige tvangsforanstaltninger, der kan indvirke negativt på værtslandenes evne til at beskytte flygtninge og kan indskrænke det humanitære rum, navnlig under den igangværende pandemi (OP7terAlt). Dette forslag blev fremlagt af Iran på et meget sent tidspunkt i forhandlingsprocessen og kan stadig afvises af proceduremæssige grunde 3. en henvisning til, at seksuelle og reproduktive sundhedstjenester samt vacciner medregnes blandt de humanitære behov hos personer, der har UNHCR's bevågenhed, og hos deres værtssamfund, hvilket staterne i konklusionen opfordres til at vurdere og tage i betragtning som led i den humanitære indsats i folkesundhedsmæssige krisesituationer (omnummereret OP13) 4. en henvisning til seksuelle og reproduktive sundhedstjenester som et supplement til grundlæggende sundhedstjenester og psykosocial støtte, til hvilke medlemsstaterne i samarbejde med UNHCR og med støtte fra andre interessenter opfordres til at sikre pålidelig og sikker adgang for personer, der har UNHCR's bevågenhed (OP14). 3.Den holdning, der skal indtages på Unionens vegne Unionen bør støtte vedtagelsen af Eksekutivkomitéens konklusion om international beskyttelse og varige løsninger i tilfælde af en folkesundhedsmæssig krisesituation. Unionen bør støtte de allerede vedtagne dele af konklusionerne og fastlægge sin holdning til de stadig uafklarede spørgsmål, som EU har kompetence til at behandle. EU bør støtte, at principperne i international flygtningeret opretholdes i forbindelse med en sundhedskrise, navnlig nonrefoulementprincippet, som også er et princip i EU's asyllovgivning som fastsat i artikel 78 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/32/EU af 26. juni 2013 om fælles procedurer for tildeling og fratagelse af international beskyttelse ("direktivet om asylprocedurer") og i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/95/EU af 13. december 2011 om fastsættelse af standarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som personer med international beskyttelse, for en ensartet status for flygtninge eller for personer, der er berettiget til subsidiær beskyttelse, og for indholdet af en sådan beskyttelse ("kvalifikationsdirektivet"), og som er sikret som en grundlæggende rettighed ved artikel 18 og artikel 19, stk. 2, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder. EU bør også i overensstemmelse med gældende EU-ret og EU-politikker støtte, at de indrejserestriktioner og øvrige foranstaltninger, der træffes for at begrænse indrejse ved grænserne i forbindelse med folkesundhedsmæssige krisesituationer, anvendes på en måde, der beskytter folkesundheden, samtidig med at nonrefoulementprincippet og retten til at søge om og få asyl respekteres. EU bør også glæde sig over og støtte, at stater har truffet tilpasningsforanstaltninger for at sikre fortsat adgang til og anvendelse af asylprocedurer og procedurer til konstatering af statsløshed samt registrering og udstedelse af dokumentation og andre relevante processer for personer, der har UNHCR's bevågenhed, f.eks. ved brug af teknologi til gennemførelse af samtaler på afstand. Adgang til asylproceduren er omfattet af direktivet om asylprocedurer (2013/32/EU) som et grundlæggende princip og en grundlæggende garanti, navnlig i artikel 3 om direktivets anvendelsesområde, som gælder for alle ansøgninger, der indgives på medlemsstaternes område, herunder ved grænsen, i søterritoriet eller i transitområderne i medlemsstaterne, og i artikel 6 om at give adgang til proceduren ved registrering og sikre, at det i praksis er muligt at indgive ansøgningen. Nonrefoulementprincippet i henhold til Genèvekonventionen af 28. juli 1951 om flygtninges retsstilling, som ændret ved New York-protokollen af 31. januar 1967, ("konventionen af 1951 og protokollen hertil af 1967"), bekræftes i overensstemmelse med direktivet og bør navnlig respekteres ved indrømmelse af undtagelser fra retten til at forblive på området under behandlingen af ansøgninger eller ved anvendelsen af begreberne "sikkert oprindelsesland" eller "sikkert tredjeland". I 2016 fremlagde Kommissionen et forslag om en fælles procedure for international beskyttelse i Unionen og om ophævelse af direktiv 2013/32/EU i overensstemmelse med de samme principper og garantier. Selv om de i Schengengrænsekodeksen omhandlede almindelige indrejsebetingelser for tredjelandsstatsborgeres indrejse i Schengenområdet omfatter kravet om, at personen ikke udgør en trussel mod folkesundheden i nogen af medlemsstaterne, berører dette ikke rettighederne for flygtninge og personer, der anmoder om international beskyttelse, navnlig for så vidt angår nonrefoulement. Den16. marts 2020 vedtog Kommissionen en meddelelse til Europa-Parlamentet, Det Europæiske Råd og Rådet, hvori der opfordres til midlertidige restriktioner for ikkevæsentlige rejser til EU i lyset af covid-19, og den 30. juni 2020 vedtog Rådet en henstilling om de midlertidige restriktioner for ikkevæsentlige rejser til EU og en eventuel ophævelse af sådanne restriktioner, som fastsætter undtagelser fra disse midlertidige restriktioner for personer, der har behov for international beskyttelse, eller som skal indrejse på medlemsstaternes område af andre humanitære årsager. I Kommissionens vejledning af 16. april 2020 fastsættes det, at de foranstaltninger, medlemsstaterne træffer for at inddæmme og begrænse en yderligere spredning af covid-19, bør baseres på risikovurderinger og videnskabelig rådgivning, og at de fortsat skal stå i et rimeligt forhold til målet. Alle restriktioner på asyl-, tilbagesendelses- og genbosætningsområdet skal stå i et rimeligt forhold til målet, være ikkediskriminerende og tage hensyn til nonrefoulementprincippet og forpligtelserne i henhold til folkeretten. EU bør støtte påmindelsen om, at det er vigtigt at sikre, at enhver begrænsning af bevægelsesfriheden for personer, der har UNHCR's bevågenhed, der træffes med henblik på at beskytte folkesundheden, er ikkediskriminerende, fastsat ved lov, nødvendig, rimelig under de givne omstændigheder og på anden måde i overensstemmelse med folkeretten, og bør glæde sig over anvendelsen af alternativer til frihedsberøvelse. Frihedsberøvelse og begrænsning af bevægelsesfriheden er omfattet af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/33/EU af 26. juni 2013 om fastlæggelse af standarder for modtagelse af ansøgere om international beskyttelse ("direktivet om modtagelsesforhold") — som der henvises til i artikel 26 om frihedsberøvelse i direktivet om asylprocedurer — og navnlig af artikel 7 om opholdssted og retten til at færdes frit samt artikel 8-11 om frihedsberøvelse. Inden medlemsstaterne træffer afgørelse om frihedsberøvelse af asylansøgere, er de forpligtet til først at overveje mindre indgribende tvangsforanstaltninger. I henhold til nævnte direktivs artikel 8, stk. 3, litra e), er det muligt at anvende frihedsberøvelse, når beskyttelsen af den nationale sikkerhed eller offentlige orden gør det påkrævet. EU bør i overensstemmelse med de gældende EU-regler støtte, at staterne sikrer personer, der har UNHCR's bevågenhed, pålidelig og sikker adgang til grundlæggende sundhedstjenester og psykosocial støtte. Hvad angår modtagelsesforhold, kan medlemsstaterne udnytte den mulighed, direktivet om modtagelsesforhold (2013/33/EU) giver for undtagelsesvis i behørigt begrundede tilfælde og for en rimelig periode, som skal være så kort som muligt, at fastsætte nærmere bestemmelser om andre materielle modtagelsesforhold end dem, der normalt kræves. Sådanne bestemmelser skal under alle omstændigheder dække de grundlæggende behov, herunder lægebehandling, for hvilke der er fastsat mere udførlige regler i artikel 19 i direktivet om modtagelsesforhold. For så vidt angår varige løsninger og i overensstemmelse med de gældende EU-regler og ‑politikker — navnlig de forskellige konklusioner, som er vedtaget af Det Europæiske Råd og af Rådet for Retlige og Indre Anliggender, pagten om migration og asyl, EU-strategien for frivillig tilbagevenden og reintegration, handlingsplanen om integration og inklusion 2021-2027 og forslaget til en forordning om indførelse af en EU-genbosætningsramme — bør EU støtte, at der udtrykkes bekymring over covid-19-pandemiens indvirkning på bestræbelserne på at finde varige løsninger, at betydningen af disse understreges, og at der opfordres til en øget indsats for at a) fremme grundforudsætningerne i oprindelseslandene, herunder bestræbelser på at håndtere de grundlæggende årsager, for gennemførelse af frivillig repatriering af flygtninge, b) støtte genbosætning, c) lette adgangen til supplerende adgangsveje, herunder familiesammenføring og arbejds- og studiemuligheder, i overensstemmelse med national ret, og d) gøre de berørte personer mere selvhjulpne og gøre det muligt for dem at blive integreret. For så vidt angår de fortsat uafklarede spørgsmål bør EU: 1. støtte, at ofre for seksuel og kønsbaseret vold også betragtes som "personer, der har UNHCR's bevågenhed", når stater opfordres til at fremme tilgængeligheden af psykisk nødhjælp og psykosocial støtte for disse personer og opfordres til yderligere at styrke sådanne foranstaltninger, herunder gennem international støtte (OP6). Som det fremgår af EU's strategi for ligestilling mellem kønnene 2020-2025 vil Den Europæiske Union gøre alt, hvad der står i dets magt, for at forebygge og bekæmpe kønsbaseret vold, støtte og beskytte ofrene og drage gerningsmændene til ansvar. Det foreslåede operative afsnit 6 (OP6) medfører ikke en retlig forpligtelse og er udelukkende en opfordring til medlemsstaterne til i deres reaktion på pandemien at tage psykisk sundhed og psykosocial trivsel i betragtning ved at fremme tilgængeligheden af psykisk nødhjælp og psykosocial støtte for personer, der har UNHCR's bevågenhed. I henhold til direktivet om modtagelsesforhold er medlemsstaterne allerede forpligtet til at yde ansøgere om international beskyttelse absolut nødvendig behandling af sygdomme og af alvorlige mentale forstyrrelser og til at tage hensyn til køn og alder. I henhold til kvalifikationsdirektivet bør personer med international beskyttelse have adgang til lægehjælp, herunder både fysisk og psykisk behandling. Dette omfatter om nødvendigt behandling af sindslidelser til personer med international beskyttelse, som har særlige behov, f.eks. personer, der har været udsat for tortur, voldtægt eller anden form for grov vold af psykisk, fysisk eller seksuel karakter. 2. støtte, at seksuelle og reproduktive sundhedstjenester samt vacciner medregnes blandt de humanitære behov hos personer, der har UNHCR's bevågenhed, og hos deres værtssamfund, hvilket staterne i konklusionen opfordres til at vurdere og tage i betragtning som led i den humanitære indsats i folkesundhedsmæssige krisesituationer (omnummereret OP13). Eftersom EU's foreslåede holdning (under punkt 1) er, at ofre for seksuel og kønsbaseret vold bør betragtes som "personer, der har UNHCR's bevågenhed", omfatter disse personers beskyttelsesbehov også støtte gennem seksuelle og reproduktive sundhedstjenester.

Sundhedssektoren spiller en central rolle inden for humanitær bistand. Siden covid-19-pandemiens udbrud har Team Europe, der kombinerer ressourcer fra EU, medlemsstaterne og europæiske finansielle institutioner, ydet finansiel støtte for at afbøde pandemiens socioøkonomiske konsekvenser. Det er en prioritet for Den Europæiske Union at sikre adgang til sikre og økonomisk overkommelige covid-19-vacciner, der hovedsageligt vil blive leveret via COVAX, i hele verden og navnlig i lav- og mellemindkomstlande. 3. støtte en udtrykkelig henvisning til, at adgangen til seksuelle og reproduktive sundhedstjenester for personer, der har UNHCR's bevågenhed, er et middel til at fremme ligestilling mellem kønnene og styrkelse af kvinders stilling i alle faser af indsatsen i forbindelse med folkesundhedsmæssige krisesituationer (OP14). Hverken direktivet om modtagelsesforhold (artikel 19), kvalifikationsdirektivet (artikel 30) eller forslaget til omarbejdning af direktivet fra 2016 (artikel 18) indeholder udtrykkelige bestemmelser om levering af seksuelle og reproduktive sundhedstjenester. De fastsætter, at medlemsstaterne skal sikre den nødvendige lægebehandling, som mindst skal omfatte akut lægehjælp og nødvendig behandling af sygdomme og alvorlige mentale forstyrrelser, samt yde den nødvendige lægebehandling eller anden form for behandling til ansøgere med særlige modtagelsesbehov, herunder om nødvendigt passende psykiatrisk behandling. Den holdning, der skal indtages på EU's vegne til dette spørgsmål, bør derfor fastlægges. 4. afvise ethvert forslag i OP7terAlt om at medtage en henvisning i konklusionen, hvori staterne opfordres til ikke at anvende ensidige tvangsforanstaltninger, der kan indvirke negativt på værtslandenes kapacitet til at beskytte flygtninge, og som kan indskrænke det humanitære rum. Restriktive foranstaltninger (sanktioner) er et vigtigt redskab i EU's fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP), idet EU om nødvendigt kan bruge redskabet til at gribe ind for at forebygge konflikter eller reagere på begyndende eller aktuelle kriser. Det er under alle omstændigheder hensigtsmæssigt at fastlægge den holdning, der skal vedtages på Unionens vegne i Eksekutivkomitéen, da udkastet til konklusion kan påvirke de fælles regler i direktivet om modtagelsesforhold samt direktivet om asylprocedurer som beskrevet ovenfor. 4.Retsgrundlag 4.1.Proceduremæssigt retsgrundlag 4.1.1.Principper I henhold til artikel 218, stk. 9, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF) vedtager Rådet afgørelser om "fastlæggelse af, hvilke holdninger der skal indtages på Unionens vegne i et organ nedsat ved en aftale, når dette organ skal vedtage retsakter, der har retsvirkninger, bortset fra retsakter, der supplerer eller ændrer den institutionelle ramme for aftalen". Artikel 218, stk. 9, i TEUF finder anvendelse, uanset om Unionen er medlem af organet eller part i den pågældende aftale. Begrebet "retsakter, der har retsvirkninger" omfatter retsakter, der har retsvirkninger i medfør af de folkeretlige regler, der gælder for det pågældende organ. Det omfatter også instrumenter, der ikke har bindende virkning i henhold til folkeretten, men som "vil kunne få afgørende indflydelse på indholdet af de regler, der vedtages af EU-lovgiver". 4.1.2.Princippernes anvendelse på det foreliggende tilfælde Eksekutivkomitéen er et organ, der blev oprettet ved en aftale, nemlig ved FN's Økonomiske og Sociale Råds resolution af 30. april 1958 om oprettelse af Eksekutivkomitéen for Programmet under FN's Flygtningehøjkommissariat. Den konklusion, som Eksekutivkomitéen skal vedtage, er en retsakt, der har retsvirkninger. Selv om Eksekutivkomitéens konklusioner ikke er retligt bindende, bidrager de til fortolkningen og videreudviklingen af de internationale standarder for beskyttelse af flygtninge. De spiller en vigtig rolle, når det skal fastslås, hvordan konventionen af 1951 og protokollen hertil af 1967 skal fortolkes og anvendes. FN's Flygtningehøjkommissariat (UNHCR) anvender Eksekutivkomitéens konklusioner ved udførelsen af sin opgave med at overvåge anvendelsen af bestemmelserne i konventionen af 1951 og protokollen hertil af 1967, hvilket de kontraherende stater skal lette, jf. artikel 35 i konventionen af 1951. Eksekutivkomitéens konklusioner spiller en rolle i forbindelse med videreudviklingen af den internationale ordning for beskyttelse af flygtninge ved at supplere og styrke konventionen af 1951 og protokollen hertil af 1967, som de kontraherende stater har forpligtet sig til at overholde, og som FN's Generalforsamling har hilst velkommen. De afspejler en allerede fastsat regel i folkeretlig sædvaneret eller fører til udformning af ny lovgivning. Nationale og internationale domstole, herunder Menneskerettighedsdomstolen, tillægger dem undertiden betydelig vægt. Artikel 18 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder sikrer asylretten under iagttagelse af reglerne i konventionen af 1951 og protokollen hertil af 1967. Den afledte EU-ret bygger på konventionen af 1951 og protokollen hertil af 1967: Det fælles europæiske asylsystem er baseret på en fuldstændig og inklusiv anvendelse af konventionen af 1951 og protokollen hertil af 1967, hvorved nonrefoulementprincippet bekræftes (jf. betragtning 3 i kvalifikationsdirektivet, direktivet om modtagelsesforhold og direktivet om asylprocedurer). I kvalifikationsdirektivet fastsættes der standarder for definitionen og indholdet af flygtningestatus som en vejledning til medlemsstaternes kompetente nationale myndigheder i forbindelse med anvendelse af konventionen af 1951 (betragtning 23). I direktivet fastsættes der også standarder for definitionen og indholdet af subsidiær beskyttelsesstatus, som er et supplement og en tilføjelse til beskyttelsen af flygtninge i henhold til konventionen af 1951 (betragtning 33, se også betragtning 25 i direktivet om asylprocedurer). Endelig bør dets gennemførelse evalueres, navnlig under hensyn til udviklingen i medlemsstaternes internationale forpligtelser for så vidt angår nonrefoulement (betragtning 48). I henhold til direktivet om modtagelsesforhold (betragtning 15) bør frihedsberøvelse af ansøgere ske i overensstemmelse med det underliggende princip om, at en person ikke bør frihedsberøves alene af den grund, at vedkommende søger international beskyttelse, navnlig i overensstemmelse med medlemsstaternes folkeretlige forpligtelser og artikel 31 i konventionen af 1951. Disse betragtninger vil sandsynligvis gøre sig gældende i forbindelse med udkastet til konklusion. I udkastet til konklusion fastsættes der standarder og aftalt statslig praksis med hensyn til at give adgang til asylprocedurer, indføre indrejserestriktioner og begrænsninger af bevægelsesfriheden for personer, der har UNHCR's bevågenhed, og yde sundhedspleje og lægebehandling i forbindelse med en sundhedskrise på grundlag af erfaringerne fra covid-19-pandemien. Udkastet til konklusion bidrager til videreudviklingen af den internationale ordning for beskyttelse af flygtninge ved at anerkende betydningen af at fastholde principperne i international flygtningeret i forbindelse med en sundhedskrise, navnlig nonrefoulementprincippet, ved at anvende de indrejserestriktioner og øvrige foranstaltninger, der træffes for at begrænse indrejse ved grænserne i forbindelse med folkesundhedsmæssige krisesituationer, på en måde, hvor nonrefoulementprincippet og retten til at søge om og få asyl respekteres, ved udelukkende at anvende begrænsninger af bevægelsesfriheden indført for personer, der har UNHCR's bevågenhed, med henblik på at beskytte folkesundheden, som er fastsat ved lov og er ikkediskriminerende, nødvendige og rimelige under de givne omstændigheder, ved at sikre, at personer, der har UNHCR's bevågenhed, ydes sundhedspleje og lægebehandling i forbindelse med en sundhedskrise, og ved at glæde sig over de tilpasningsforanstaltninger, der er truffet for at sikre fortsat adgang til og anvendelse af asylprocedurer og procedurer til konstatering af statsløshed. Ovennævnte aspekter reguleres af EU-retten, som bør anvendes i overensstemmelse med konventionen af 1951 og protokollen hertil af 31. januar 1967. I den henseende vil udkastet til konklusion kunne få afgørende indflydelse på indholdet og anvendelsen af EU-lovgivningen.

Den påtænkte retsakt supplerer eller ændrer ikke den institutionelle ramme for aftalen. Det proceduremæssige retsgrundlag for den foreslåede afgørelse er derfor artikel 218, stk. 9, i TEUF. 4.2.Materielt retsgrundlag 4.2.1.Principper Det materielle retsgrundlag for en afgørelse i henhold til artikel 218, stk. 9, i TEUF afhænger hovedsagelig af formålet med og indholdet af den påtænkte retsakt, hvortil der skal indtages en holdning på Unionens vegne. Hvis den påtænkte retsakt har et dobbelt formål eller består af to elementer, og det ene af disse formål eller elementer kan bestemmes som det primære, mens det andet kun er sekundært, skal den afgørelse, der vedtages i henhold til artikel 218, stk. 9, i TEUF, have et enkelt materielt retsgrundlag, nemlig det, der kræves af det primære eller fremherskende formål eller element. 4.2.2.Princippernes anvendelse på det foreliggende tilfælde Hovedformålet med og indholdet af den foreslåede afgørelse vedrører Unionens fælles asylpolitik. Det materielle retsgrundlag for den foreslåede afgørelse er derfor artikel 78, stk. 2, i TEUF. 4.3.Konklusion Retsgrundlaget for den foreslåede afgørelse bør være artikel 78, stk. 2, i TEUF sammenholdt med artikel 218, stk. 9, i TEUF. 2021/0306 (NLE) Forslag til RÅDETS AFGØRELSE om den holdning, der skal indtages på Den Europæiske Unions vegne på den 72. samling i Eksekutivkomitéen for Programmet under FN's Flygtningehøjkommissariat i forbindelse med vedtagelsen af konklusionen om international beskyttelse og varige løsninger i tilfælde af en folkesundhedsmæssig krisesituation RÅDET FOR DEN EUROPÆISKE UNION HAR — under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 78, stk. 2, sammenholdt med artikel 218, stk. 9, under henvisning til forslag fra Europa-Kommissionen, og ud fra følgende betragtninger: (1)Resolutionen om oprettelse af Eksekutivkomitéen for Programmet under FN's Flygtningehøjkommissariat (herefter "UNHCR") blev vedtaget af FN's Økonomiske og Sociale Råd ved resolution af 30. april 1958. (2)I henhold til resolutionen fungerer Eksekutivkomitéen for Programmet under FN's Flygtningehøjkommissariat som et rådgivende organ for så vidt angår de politiske retningslinjer for international beskyttelse af flygtninge.

(3)Den 4.-8. oktober 2021 skal Eksekutivkomitéen for Programmet under FN's Flygtningehøjkommissariat på sin 72. samling vedtage en konklusion om international beskyttelse og varige løsninger i tilfælde af en folkesundhedsmæssig krisesituation. (4)Konklusionen udarbejdes i samarbejde med UNHCR på en række private møder mellem Eksekutivkomitéens medlemmer og mellemstatslige organisationer, som i deres egenskab af observatører er blevet inviteret til at deltage i disse private møder. Den Europæiske Union har i sin egenskab af observatør ikke stemmeret, men har lov til at tale på Eksekutivkomitéens offentlige møder og inviteres til at deltage i Eksekutivkomitéens private møder om asyl- og flygtningeanliggender inden for dens kompetence. (5)Den holdning, der skal indtages på Unionens vegne i Eksekutivkomitéen for Programmet under FN's Flygtningehøjkommissariat, bør fastlægges, da udkastet til konklusion vil kunne få afgørende indflydelse på indholdet af EU-lovgivningen. (6)Unionen bør støtte vedtagelsen af udkastet til konklusion om international beskyttelse og varige løsninger i tilfælde af en folkesundhedsmæssig krisesituation. (7)Unionen bør støtte, at principperne i international flygtningeret og navnlig nonrefoulementprincippet samt retten til at søge om og få asyl opretholdes i forbindelse med en akut sundhedskrise, og at begrænsninger af bevægelsesfriheden er ikkediskriminerende, fastsat ved lov, nødvendige, rimelige under de givne omstændigheder og i overensstemmelse med folkeretten. (8)Unionen bør også støtte, at de restriktioner og øvrige foranstaltninger, der træffes for at begrænse indrejse ved grænserne i forbindelse med folkesundhedsmæssige krisesituationer, er midlertidige, ikkediskriminerende, nødvendige, står i et passende forhold til målet, er rimelige under de givne omstændigheder og anvendes på en måde, der beskytter folkesundheden, samtidig med at det sikres, at nonrefoulementprincippet og retten til at søge om og få asyl respekteres, og at de gældende forpligtelser i henhold til folkeretten, herunder international flygtningeret, overholdes. (9)"Personer, der har UNHCR's bevågenhed" omfatter flygtninge, asylansøgere, tilbagesendte flygtninge, statsløse og internt fordrevne. Unionen bør støtte, at ofre for seksuel og kønsbaseret vold også betragtes som "personer, der har UNHCR's bevågenhed", når stater i deres reaktion på pandemien opfordres til at tage psykisk sundhed og psykosocial trivsel i betragtning ved at fremme tilgængeligheden af psykisk nødhjælp og psykosocial støtte for disse personer og opfordres til yderligere at styrke sådanne foranstaltninger, herunder gennem international støtte. (10)Unionen bør støtte, at seksuelle og reproduktive sundhedstjenester samt vacciner medregnes blandt de humanitære behov hos personer, der har UNHCR's bevågenhed, og hos deres værtssamfund, hvilket staterne skal vurdere og tage i betragtning som led i den humanitære indsats i folkesundhedsmæssige krisesituationer. (11)Unionen bør støtte, at seksuelle og reproduktive sundhedstjenester udelukkende som reaktion på en folkesundhedsmæssig krisesituation tilføjes som et supplement til de grundlæggende sundhedstjenester og den psykologiske støtte, som personer, der har UNHCR's bevågenhed, ydes. (12)Unionen bør afvise ethvert forslag vedrørende anvendelse af ensidige tvangsforanstaltninger. (13)Unionens holdning skal udtrykkes af de EU-medlemsstater, der er medlem af Eksekutivkomitéen for Programmet under FN's Flygtningehøjkommissariat, og som handler i fællesskab. (14)[I medfør af artikel 1 og 2 i protokol nr. 21 om Irlands stilling for så vidt angår området med frihed, sikkerhed og retfærdighed, der er knyttet som bilag til traktaten om Den Europæiske Union (TEU) og til TEUF, og uden at det berører artikel 4 i samme protokol, deltager Irland ikke i vedtagelsen af denne afgørelse, som ikke er bindende for og ikke finder anvendelse i Irland.] ELLER [I medfør af artikel 3 i protokollen (nr. 21) om Det Forenede Kongeriges og Irlands stilling for så vidt angår området med frihed, sikkerhed og retfærdighed, der er knyttet som bilag til traktaten om Den Europæiske Union og til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, har Irland meddelt, at det ønsker at deltage i vedtagelsen og anvendelsen af denne afgørelse.] (15) I medfør af artikel 1 og 2 i protokol nr. 22 om Danmarks stilling, der er knyttet som bilag til traktaten om Den Europæiske Union og til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, deltager Danmark ikke i vedtagelsen af denne afgørelse, som ikke er bindende for og ikke finder anvendelse i Danmark — VEDTAGET DENNE AFGØRELSE: Artikel 1 Den holdning, der skal indtages på Unionens vegne på den 72. samling i Eksekutivkomitéen for Programmet under FN's Flygtningehøjkommissariat i forbindelse med vedtagelsen af konklusionen om international beskyttelse og varige løsninger i tilfælde af en folkesundhedsmæssig krisesituation, baseres på det udkast til konklusioner vedtaget af Eksekutivkomitéen, der er knyttet til nærværende afgørelse. Artikel 2 Hvis der på eller inden den 72. samling i Eksekutivkomitéen fremsættes nye forslag vedrørende indhold i bilaget, hvortil der endnu ikke er fastlagt en EU-holdning, fastlægges Unionens holdning ved EU-koordinering, inden Eksekutivkomitéen vedtager konklusionen. I sådanne tilfælde skal Unionens holdning være i overensstemmelse med eksisterende EU-politikker og -lovgivning. Artikel 3