BERETNING TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET om foranstaltninger, der skal iværksættes til bekæmpelse og forebyggelse af zoonoser

(forelagt af Kommissionen)

A. Sammenfatning

I rapporten gøres der rede for den aktuelle situation med hensyn til forekomsten af zoonoser (sygdomme, der overføres fra dyr til mennesker) og zoonotiske organismer samt de gældende EF-forskrifter om bekæmpelse af zoonoser. Der henvises især til erfaringerne fra gennemførelsen af de særlige zoonosebestemmelser. Det konkluderes, at skønt der har været visse fremskridt i overvågningen og bekæmpelsen af zoonoser, er det nødvendigt at intensivere denne indsats. Ændringerne af de nuværende forskrifter forventes at medføre et system, hvor der foreligger mere relevante og sammenlignelige data om zoonoseforekomsten, som f.eks. kan anvendes til risikovurderinger. Indsatsen for at bekæmpe zoonoser, især i husdyrpopulationer, bør ændres, så medlemsstaterne er forpligtet til at nå bestemte fælles mål for reduktionen af zoonotiske patogener. Måden, disse mål skal nås på, skal fastlægges og formuleres i et nationalt bekæmpelsesprogram. Endelig ses der nærmere på konsekvenserne af den foreslåede nye fremgangsmåde.

B. Indledning

Ifølge artikel 15a i Rådets direktiv 92/117/EØF af 17. december 1992 om beskyttelsesforanstaltninger over for specifikke zoonoser og specifikke zoonotiske agenser hos dyr og i animalske produkter for at forhindre levnedsmiddelbårne infektioner og forgiftninger [1], som ændret ved direktiv 97/22/EF [2], skal Kommissionen forelægge Rådet en rapport om de foranstaltninger, der skal iværksættes til bekæmpelse og forebyggelse af zoonoser. Denne rapport skal navnlig vedrøre:

[1] EFT L 62 af 15.3.1993, s. 38.

[2] EFT L 113 af 30.4.1997, s. 9.

- de nye regler for rapporteringssystemet i forbindelse med zoonoser

- metoder til prøveudtagning og undersøgelse i de autoriserede nationale laboratorier

- bekæmpelse af salmonella i æglæggerflokke

- bekæmpelse af salmonella i avlsflokke og i fjerkræfoderblandinger

- eventuelle foranstaltninger til bekæmpelse af andre zoonoser end salmonella.

Rapporten skal være ledsaget af forslag vedrørende zoonoser, især i forbindelse med revisionen af direktivet. Ifølge ændringen ved direktiv 97/22/EF skulle Rådet senest den 1. juni 1998 træffe afgørelse om forslagene med kvalificeret flertal. Senere blev direktiv 92/117/EØF ændret for anden gang ved direktiv 1999/72/EF [3], hvori det fastsattes, at Kommissionen skal forelægge rapporten og de tilhørende forslag senest den 30. marts 2000.

[3] EFT L 210 af 10.8.1999, s. 12.

Denne rapport og de to tilhørende forslag indgår som et led i den handlingsplan, der er omhandlet i hvidbogen om fødevaresikkerhed (KOM(1999) 719 endelig udg.), som Kommissionen vedtog den 12. januar 2000. Det er af afgørende betydning, at forslagene om overvågning og bekæmpelse af zoonoser er i overensstemmelse med de hovedprincipper, der er opstillet i hvidbogen, navnlig:

- at der sikres en høj standard for fødevaresikkerhed

- at det primære ansvar for fødevaresikkerheden ligger i fødevaresektoren, herunder foderproducenterne og landbruget

- at der skabes en integreret politik, som omfatter alle led "fra jord til bord"

- at sporbarhed kan realiseres

- at der sikres gennemsigtighed

- at der arbejdes på grundlag af risikoanalyser, hvor der også er mulighed for at tage hensyn til forebyggelsesprincippet og andre legitime faktorer.

Rapporten og de forslag, der er vedlagt denne rapport, nemlig forslaget til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om overvågning af zoonoser og zoonotiske agenser og forslaget til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om bekæmpelse af bestemte zoonoser og zoonotiske agenser, forelægges lidt senere end fastsat i direktiv 92/117/EØF. Forsinkelsen har imidlertid givet Kommissionen mulighed for at tage hensyn til den udtalelse, som Den Videnskabelige Komité for Veterinærforanstaltninger med henblik på Folkesundheden afgav om zoonoser den 12. april 2000, og til forslaget til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om de generelle principper og krav i fødevarelovgivning, om oprettelse af Myndigheden og om procedurer i fødevaresikkerhedsanliggender (KOM(2000) 716 endelig).

C. Den nuværende situation med hensyn til bekæmpelse og forebyggelse af zoonoser

C.1. Den epidemiologiske situation med hensyn til zoonoser i EU

I samarbejde med EF-referencelaboratoriet for zoonose-epidemiologi har Kommissionen udarbejdet årsrapporten om tendenserne i og kilderne til zoonotiske agenser i dyr, foder, levnedsmidler og mennesker i EU. Den første rapport vedrørte 1994, og rapporten for 1999 blev forelagt i marts 2001. Målene for indsamlingen af epidemiologiske data er blevet nået i stadig højere grad hvert år, og i øjeblikket forelægger alle 15 medlemsstater deres årsrapporter. Dataenes kvalitet lider dog stadig under, at overvågningssystemerne ikke er harmoniserede, hvilket i øjeblikket gør det vanskeligt at uddrage pålidelige konklusioner om udviklingen med hensyn til zoonotiske agenser i EU.

Alle medlemsstater forelagde i 1999 i henhold til artikel 5 i direktiv 92/117/EØF en rapport om tendenserne i og kilderne til zoonotiske agenser, som i det mindste indeholdt visse oplysninger om den zoonotiske situation, hvad angår dyr, foder, fødevarer og mennesker. Der fandtes gældende EF-bestemmelser, som danner grundlag for sammenlignelige data, for kvægtuberkulose, kvæg-, fåre- og gedebrucellose, Salmonella enteritidis og Salmonella typhimurium i avlsflokke af fjerkræ, Trichinella og Echinococcus sp. (kødkontrol). For andre zoonoser foreligger der en nyttig oversigt over de nationale metoder til bekæmpelse af zoonoser og resultaterne heraf.

Hvad angår sygdomme hos mennesker, tegnede to zoonoser sig for størstedelen af de rapporterede tilfælde, nemlig Salmonella og Campylobacter, med henholdsvis 165 659 og 126 981 rapporterede tilfælde i 1999. Af andre zoonoser, som der indsamles oplysninger om, rapporteredes der 8309 tilfælde af Yersinia, 3843 tilfælde af Brucella, 665 tilfælde af Listeria, 554 tilfælde af Echinococcus, 309 tilfælde af Toxoplasma, 155 tilfælde af Mycobacterium bovis og 48 tilfælde af Trichinella. Der konstateredes ingen tilfælde af rabies hos mennesker i 1999. EU-rapporten for 1999 indeholdt også oplysninger om infektioner med verotoksinproducerende E. coli (VTEC), idet der var 1892 tilfælde.

Disse tal må dog fortolkes med forsigtighed, da mange infektioner hos mennesker sandsynligvis ikke registreres, det være sig fordi patienterne ikke henvender sig til sundhedstjenesterne, fordi der ikke foretages laboratorieundersøgelser, eller fordi diagnosen ikke rapporteres centralt. De rapporterede tilfælde kan således tænkes blot at repræsentere de værste sygdomstilfælde. Til trods for denne underrapportering fremgår det, at disse sundhedsproblemer hos mennesker er af et betydeligt omfang.

Hvad angår nærmere detaljer om, hvor alvorlige zoonoserne er, er det samlede antal dødsfald ikke registreret. Visse oplysninger foreligger der dog:

- Ifølge udtalelsen om zoonoser fra Den Videnskabelige Komité for Veterinærforanstaltninger med henblik på Folkesundheden fra den 12. april 2000 har ca. 5 % af salmonellatilfældene følgevirkninger (f.eks. reaktiv arthritis). I ca. 2 % af disse komplicerede tilfælde (dvs. 1 ud af hver 1000 salmonellatilfælde) dør patienten. På grundlag heraf skønnes det, at ca. 200 personer om året dør af salmonella i EU. Visse salmonellastammers reducerede følsomhed over for antibiotika kan ikke alene forlænge den kliniske sygdoms varighed, men også have betydning for følgesygdomme og død.

- I den videnskabelige udtalelse peges der endvidere på, at Campylobacter har vist sig at forårsage en alvorlig sygdom, Guillain-Barré-syndromet, der er en sygdom, som medfører akut muskel- og nervelammelse. Det skønnes, at dette forekommer i 1 ud af 1000 tilfælde af campylobacteriose.

- Forekomsten af listeriose er meget lavere end for de to nævnte zoonoser, men dødeligheden (antal dødsfald i forhold til antal tilfælde) ligger på mellem 20 og 40 %. Hos personer med nedsat immunforsvar kan dødeligheden være på op til 75 % ifølge den nævnte videnskabelige udtalelse.

- Hvad angår VTEC-infektioner (verotoksinproducerende E. coli) udvikler ca. 5 % af tilfældene sig til hæmolytisk uræmisk syndrom og heraf medfører 3-5 % af tilfældene død, og en lignende andel medfører alvorlige følgevirkninger.

Hvad angår kilderne til salmonella findes den største forekomst af Salmonella spp. i mave-tarm-systemet hos pattedyr og fugle. S. enteritidis og S. typhimurium er langt de almindeligste serotyper i humanisolater i EU: Ifølge de oplysninger, medlemsstaterne har indsendt via zoonoserapporteringsordningen i 1998, tegner de to serotyper sig for mellem 60 og mere end 90 % af alle registrerede tilfælde hos mennesker (S. enteritidis kommer på førstepladsen i alle medlemsstaterne, undtagen én). S. enteritidis og S. typhimurium er de serotyper, der hyppigst sættes i forbindelse med æg eller fjerkræ og andre husdyr.

C.2. EF-bestemmelserne vedrørende bekæmpelse af zoonotiske infektioner

C.2.1. Direktiv 92/117/EØF

Rådets direktiv 92/117/EØF tager sigte på at etablere et pålideligt rapporteringssystem om forekomsten af zoonoser i almindelighed og på at indføre overvågning og bekæmpelse og i sidste ende at opnå udryddelse af visse invasive serotyper af salmonella i avlsflokke af fjerkræ. Det åbner også mulighed for udvikling af bekæmpelsesforanstaltninger over for andre zoonotiske agenser end salmonella.

I øjeblikket omfatter bekæmpelsesforanstaltningerne kun salmonella i avlsflokke af fjerkræ, da det tiltagende antal tilfælde af salmonellose hos mennesker forårsaget af Salmonella enteritidis fra konsumæg i slutningen af 80'erne betragtedes som det mest påtrængende problem. Der vedtoges en top-down-metode, idet der først iværksattes foranstaltninger til udryddelse af Salmonella enteritidis (og Salmonella typhimurium) i avlsflokke for at mindske den vertikale overførsel til erhvervsflokke. Det var meningen senere at iværksætte foranstaltninger for erhvervsflokke.

C.2.2. Anden lovgivning

En mindskelse af forekomsten af zoonoser og zoonotiske agenser med henblik på at forebygge fødevarebårne infektioner kræver en samordnet tværfaglig indsats med kontrolforanstaltninger i alle led i fødevarekæden:

- i animalsk affald og ved fremstilling af foder

- på bedrifterne

- ved forarbejdning og distribution af animalske fødevarer

- hos forbrugerne.

Direktiv 90/667/EØF [4] og 92/118/EØF [5] og de dertil knyttede kommissionsbeslutninger vedrører bekæmpelsen af zoonotiske agenser i animalsk affald og ved fremstilling af foder. Disse bestemmelser gælder for stoffer med indhold af animalsk oprindelse. Kommissionen har vedtaget et forslag en gennemgribende ændring af forskrifterne (KOM(2000) 574 endelig). Der findes endnu ingen EF-bestemmelser om zoonotiske agenser vedrørende foder, som kun indeholder vegetabilske bestanddele. Det er imidlertid hensigten at fastsætte sådanne bestemmelser som en del af det lovgivningsprogram, der er omhandlet i hvidbogen om fødevaresikkerhed, da det er indlysende, at vegetabilsk foder kan indeholde zoonotiske agenser.

[4] EFT L 363 af 27.12.1990, s. 51.

[5] EFT L 62 af 15.3.1993, s. 49.

Bestemmelser om bekæmpelse af bestemte zoonoser på bedrifterne er fastsat i forskellige direktiver vedrørende dyresundhedsbetingelser ved handel med levende dyr, f.eks. bestemmelserne om kvægtuberkulose og brucellose i direktiv 64/432/EØF [6]. Desuden indeholder visse hygiejnedirektiver bestemmelser om bekæmpelse af zoonoser på bedrifterne, f.eks. direktiv 92/46/EØF [7] vedrørende malkekvægsbesætninger.

[6] EFT 121 af 29.7.1964, s. 1977.

[7] EFT L 268 af 14.9.1992, s. 1.

Foranstaltninger til bekæmpelse af zoonotiske agenser ved fremstilling og distribution af animalske fødevarer er fastsat i de tilsvarende hygiejnedirektiver. Disse bestemmelser rækker lige fra meget specifikke bestemmelser, f.eks. om levende syn og kødkontrol af dyr i slagterier, til helt generelle bestemmelser, f.eks. krav om hygiejnisk konstruktion og drift af anlæg til forarbejdning af fødevarer og minimumskrav vedrørende forarbejdningsbetingelser og temperaturer ved oplagring/transport.

Bekæmpelsen af zoonoser på forbrugerniveau ligger i det væsentlige uden for retsakternes anvendelsesområde. På dette område kan der opnås fremskridt ved at intensivere den generelle forbrugervejledning om hygiejnisk behandling af fødevarer og at øge opmærksomheden hos visse særlige risikogrupper som f.eks. gravide kvinder.

EF-bestemmelserne om fødevarehygiejne er i øjeblikket ved at blive omredigeret og revideret med henblik på at opnå et konsekvent sammenhængende sæt hygiejnebestemmelser baseret på en integreret fremgangsmåde, der omfatter hele fødevarekæden "fra jord til bord". Der vil blive foreslået en retsakt om fødevarehygiejne, der skal omfatte hele produktionskæden for alle fødevarer, såvel animalske som vegetabilske. Et af de væsentlige mål med den nye lovgivning er at forebygge fødevarebårne infektioner. Bestræbelserne vil gå i retning af at fremhæve producenternes ansvar for fødevaresikkerheden og at opstille kontrolprincipper af HACCP-typen. På bedriftsniveau er det hensigten at indføre risikobaserede systemer for at dække den primære landbrugsproduktion. Der foreslås en generel forpligtelse, ifølge hvilken medlemsstaterne skal sørge for, at god praksis for husdyrhold (Good Animal Husbandry Practices - GAHP) overholdes i dyreproduktionen. I relation til bekæmpelsen af zoonoser betyder dette, at den enkelte landbruger vil være forpligtet til at træffe de fornødne forebyggende forholdsregler over for zoonotiske infektioner.

Europa-Parlamentet og Rådet vedtog den 24. september 1998 beslutning 2119/98/EF om oprettelse af et net til epidemiologisk overvågning af og kontrol med overførbare sygdomme i Fællesskabet [8]. Kommissionen skal således fremme et nært samarbejde mellem de myndigheder, der har kompetencen med hensyn til folkesundheden i de enkelte medlemsstater. En af de vigtigste aktiviteter, der er forudset i beslutning 2119/98/EF, er oprettelsen af et informationssystem til overvågning, forebyggelse og bekæmpelse af overførbare sygdomme på EF-plan. I den forbindelse vedtog Kommissionen beslutning 2000/96/EF af 22. december 1999 om, hvilke overførbare sygdomme EF-nettet gradvis skal dække [9]. I beslutningen er der opført en række fødevarebårne, vandbårne og andre zoonoser. Det er navnlig fastsat, at når der etableres specifikke overvågningsnet for zoonoser, hvor der kræves overvågning af tilfælde hos mennesker i henhold til direktiv 92/117/EØF, skal overvågningen foregå ifølge bestemmelserne i beslutning 2119/98/EF, og at de data, der kræves i forbindelse med anvendelsen af direktiv 92/117/EØF, i fuldt omfang skal stilles til rådighed i dette øjemed. Det fastlægges i den forbindelse, hvordan de enkelte tilfælde skal defineres, og hvilke metoder der skal anvendes til overvågning af sygdomme hos mennesker, således at de indsamlede data så vidt muligt også kan bruges som led i anvendelsen af direktiv 92/117/EØF.

[8] EFT L 282 af 20.10.1998, s. 76.

[9] EFT L 28 af 3.2.2000, s. 50.

C.3. Erfaringerne med de eksisterende bestemmelser

EF-forskrifterne om overvågning og bekæmpelse af zoonoser har udviklet sig gradvis. Det konstateredes imidlertid hurtigt, at ikke alle medlemsstater var i stand til fuldt ud at gennemføre den ordning, der var forudset i zoonosedirektivet. Faktisk er der kun seks medlemsstater, der har fået anerkendt, at de fuldt ud har gennemført bestemmelserne om salmonellabekæmpelse i avlsflokke (tabel 1). Forpligtelsen til at indgive planer for overvågning og bekæmpelse af salmonella i fjerkræflokke er imidlertid via direktiv 97/22/EF blevet suspenderet for de medlemsstater, der endnu ikke har fremlagt sådanne planer, indtil direktiv 92/117/EØF er blevet ændret. Til trods for, at nogle af fristerne i direktivet blev udskudt ved direktiv 97/22/EF, er der stadig en række medlemsstater, der ikke har forelagt deres nationale planer for opnåelsen af de mål, der opstilledes i direktivet, og heller ikke har gennemført ovennævnte bestemmelser. Det skal dog bemærkes, at myndighederne i alle medlemsstater har truffet effektive foranstaltninger over for salmonella og andre zoonotiske organismer, enten på egen hånd eller i samarbejde med private virksomheder. Kommissionen vil fortsat tage de fornødne skridt til at sikre, at det nugældende direktiv gennemføres i alle medlemsstater, da dette er en nødvendig forudsætning for, at forslagene kan styrke foranstaltningerne til bekæmpelse af zoonoser.

Tabel 1. Nationale bekæmpelsesplaner for salmonella, som er forelagt og godkendt i henhold til direktiv 92/117/EØF.

Medlemsstat // Godkendelsesreference

Danmark // 94/507/EF, 96/692/EF

Irland // 96/389/EF

Finland // 96/390/EF

Sverige // 96/502/EF

Østrig // 2000/60/EF

Frankrig // 2000/629/EF

Gennemførelsen af direktivet har haft flere positive konsekvenser. For det første har kravet om at overvåge bestemte zoonoser og efterfølgende at underrette om resultaterne på nationalt plan og over for Kommissionen skabt en ny aktivitet på dette område. I mange medlemsstater har samarbejdet mellem myndighederne med ansvar for fødevarekontrol, dyresundhed, folkesundhed og lægemidler udviklet sig positivt og samtidig skabt bedre muligheder for at bekæmpe zoonoser. Som resultat af overvågningen er der blevet øget opmærksomhed om forekomsten af zoonotiske agenser i forskellige led i fødevarekæden og i populationer af vildtlevende dyr og selskabsdyr, hvilket har skabt behov for forebyggelses- og bekæmpelsesforanstaltninger.

For det andet synes salmonellaincidensen hos mennesker, der er hovedmålet for bekæmpelsen ifølge direktiv 92/117/EØF, i mange medlemsstater at være stabiliseret eller endda faldende. Det er ganske vist vanskeligt at sige noget nærmere om den umiddelbare virkning af de specifikke krav til bekæmpelse af Salmonella enteritidis og Salmonella typhimurium i avlsflokke af tamfjerkræ, men den EU-dækkende indsats, der bygger på såvel obligatoriske som frivillige programmer, har ikke desto mindre været en succes.

Et væsentligt aspekt ved gennemførelsen af bekæmpelsesbestemmelserne i direktiv 92/117/EØF har været muligheden for samfinansiering af nationale bekæmpelsesprogrammer. EF-bidraget udgør 50 % af udgifterne til slagtning, destruktion og officiel prøveudtagning. Siden 1995 har Fællesskabet bidraget til finansiering af bekæmpelse af salmonella hos fjerkræ, jf. tabel 2.

Tabel 2. Fællesskabets finansielle tilskud til slagtning, til destruktion og til officielle prøveudtagninger, jf. artikel 9 i direktiv 92/117/EØF

>TABELPOSITION>

Der er også ydet finansielle tilskud til medlemsstaterne i forbindelse med programmerne for udryddelse og overvågning af dyresygdomme baseret på Rådets beslutning 90/424/EØF om visse udgifter på veterinærområdet [10]. EF-tilskuddet har bidraget til bekæmpelse og overvågning af en række zoonoser, bl.a. kvæg-, fåre- og gedebrucellose, kvægtuberkulose og rabies og i perioder til hydatidose (echinococcose) og enterohæmoragisk E. coli (EHEC). EF-tilskuddet vedrørende kvægbrucellose, fåre- og gedebrucellose, kvægtuberkulose og rabies udgør i 2000 højst henholdsvis 14 250 000 EUR, 14 000 000 EUR, 8 235 000 EUR og 2 895 000 EUR.

[10] EFT L 224 af 18.8.1990, s. 19. Beslutningen er senest ændret ved Rådets beslutning 2001/12/EF (EFT L 3 af 6.1.2001, s. 27).

Kommissionen erkendte, at der var problemer med gennemførelsen af direktiv 92/117/EØF og foreslog derfor ændringer til direktivet, som kom til udtryk i direktiv 97/22/EF og direktiv 1999/72/EF. Ifølge bestemmelser i direktiv 97/22/EF skulle medlemsstaterne fra den 1. januar 1998 have gennemført minimumsforanstaltningerne til bekæmpelse af salmonella i avlsflokke af fjerkræ. Det ser ud til, de fleste af medlemsstaterne pr. 1999 har gennemført hovedelementerne i disse krav. Kommissionens Levnedsmiddel- og Veterinærkontor (FVO) har for nyligt afsluttet en række kontrolbesøg vedrørende produktion af fjerkrækød, og i den forbindelse vurderedes også salmonellabekæmpelsen. Der vil blive udarbejdet en samlet rapport herom.

Der er også andre faktorer, der tilsiger ændringerne af direktiv 92/117/EØF. Tendenser i fødevarebårne infektioner viser, at den nuværende situation er langt fra tilfredsstillende. Antallet af infektioner hos mennesker forårsaget af "traditionelle" patogener som salmonella er fortsat højt, og dertil kommer "nye" patogener (f.eks. Campylobacter og VTEC). Skønt disse tendenser delvis kan forklares ved bedre diagnosticeringsmetoder og rapporteringssystemer, er det klart, at der er behov for effektive og strenge foranstaltninger på EF-plan for at imødegå den stigende trussel, som fødevarebårne infektioner udgør mod menneskers sundhed.

EF-forskrifterne om fødevarehygiejne vil i fremtiden dække hele fødevareproduktionskæden "fra jord til bord", og de vil samtidig omfatte visse krav over for bedrifterne. Et af de væsentlige mål er at beskytte menneskers helbred mod fødevarebårne infektioner. De nye rammer forudsætter, at der sørges for sammenhæng mellem de særlige zoonoseforskrifter og den generelle lovgivning om fødevarehygiejne og fødevarekontrol.

Hvis der var forskelligartede forhold og holdninger i de forskellige medlemsstater med hensyn til fødevarebårne patogener, kunne det fremover skade det indre marked alvorligt. De medlemsstater, der har høje standarder, kunne blive presset til at indføre unilaterale foranstaltninger for at beskytte det niveau, de har nået. For at undgå denne trussel bør der på EF-plan indføres mere ensartede foranstaltninger, der i tilstrækkelig grad sikrer, at dyrepopulationer er beskyttet mod zoonotiske organismer, hvorved forbrugernes sundhed beskyttes mod fødevarebårne infektioner.

Fødevaresikkerhedsspørgsmål er af stigende betydning i verdenshandelen. Der er behov for en klar politik i EU, når disse emner behandles i forhandlingerne om samhandel med tredjelande.

D. Nye metoder til bekæmpelse og forebyggelse af zoonoser

D.1. Centrale elementer i fremgangsmåden

Med henblik på at udarbejde et forslag, der kan forbedre foranstaltningerne til overvågning og bekæmpelse af zoonoser, har Kommissionen sammen med eksperter fra medlemsstaterne og andre interesserede parter overvejet en fundamental ændring af den nuværende politik og drøftet målsætningerne for mulige fremtidige strategier. Som et resultat er der blevet fastlagt en række målsætninger og problemområder såsom:

- at oprette et overvågningssystem for zoonoser på grundlag af harmoniserede regler, når dette er påkrævet

- at udvikle foranstaltninger efter "jord til bord"-princippet, så der produceres sikre fødevarer af sunde dyr

- at tage hensyn til niveauet for forekomsten af zoonotiske agenser i de enkelte medlemsstater

- at give garantier for bedre forbrugersikkerhed ved at indføre programmer for reduktion af patogener, som skal gennemføres af medlemsstaterne

- at tillade den fleksibilitet, der er nødvendig, for at medlemsstaterne kan nå de fælles mål

- at tage hensyn til betænkeligheder vedrørende spredning af zoonotiske agenser ved handel med dyr.

Midlerne til at opnå disse mål og navnlig ordningerne for reduktion af patogener må fastlægges på grundlag af videnskabeligt baserede risikovurderinger. Selv om der endnu ikke er foretaget sådanne risikovurderinger for bestemte zoonoser eller zoonotiske agenser, kan dette dog ikke begrunde, at der ikke træffes foranstaltninger i så henseende. For at give Kommissionen mulighed for at følge fremskridtene med sådanne ordninger, skal medlemsstaterne forelægge nationale programmer for at arbejde videre med og nå disse mål. Den enkelte medlemsstat vil dog selv kunne vælge de midler, den finder nødvendige for at nå målene. Da indsatsen til bekæmpelse af zoonotiske agenser påbegyndes i primærproduktionen, vil gennemførelsen af principperne for god praksis for husdyrhold være af central betydning.

D.2. Intensiveret overvågning og bekæmpelse i større omfang

Et kritisk punkt i forbindelse med en optimal gennemførelse af EF-strategien vil være den løbende indsamling af epidemiologiske data om zoonoser. I fremtiden bør foranstaltningerne til bekæmpelse af zoonoser baseres på risikovurderinger, og det vil gøre det endnu mere vigtigt at råde over nøjagtige oplysninger om zoonoser og zoonotiske agenser i alle led i fødevarekæden. De nye rammer for videnskabelig rådgivning og bistand vedrørende fødevaresikkerhed, som er fastlagt i forslaget til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om de generelle principper og krav i fødevarelovgivning, om oprettelse af Myndigheden og om procedurer i fødevaresikkerhedsanliggender (KOM(2000) 716 endelig), og efterfølgende indsamling og analyse af data om biologiske risici vil blive anvendt. Endvidere bør bestræbelserne sættes ind på at bygge videre på de eksisterende overvågningsbestemmelser i direktiv 92/117/EØF og på om fornødent at harmonisere rapporteringssystemet ved at indføre visse faste kriterier, f.eks. for definitionerne af de enkelte tilfælde. Da zoonotiske agenser kan have nye og ændrede egenskaber, som f.eks. antimikrobiel resistens, der øger deres skadelighed, bør der især lægges vægt på overvågningen heraf. For at muliggøre en målrettet overvågning, som bl.a. kan danne grundlag for basisværdier, der kan anvendes som begyndelsesforekomst ved den patogene reduktion, kan samordnede overvågningsprogrammer være påkrævede.

Medens direktiv 92/117/EØF kun omfatter bekæmpelsesforanstaltninger for bestemte typer af salmonella, vil den nye metode gøre det muligt også at opstille kontrolmål for andre fødevarebårne patogener. Hvad angår virkningerne for folkesundheden og muligheden for at målrette bekæmpelsesforanstaltningerne på bedrifterne, kunne der skrides ind over for bakterier som Campylobacter og verotoksinproducerende E. coli, når det nødvendige videnskabelige grundlag for en bekæmpelse heraf er blevet tilvejebragt.

Den nye metode vil indebære en forbedring af forbrugernes sikkerhed, navnlig hvad angår de patogener, der har størst betydning for sundheden. Hvad salmonella angår viser tallene, at S. enteritidis og S. typhimurium er de hyppigst forekommende serotyper i fødevarebåren salmonellose hos mennesker, og hovedkilderne er fjerkræprodukter fulgt af andre kødprodukter, især svinekødsprodukter. For at øge sikkerheden for forbrugerne og forlænge de aktiviteter, der allerede er iværksat under direktiv 92/117/EØF, er der behov for relevante foranstaltninger, primært vedrørende produktionen af æg og fjerkrækød.

D.3. Virkningerne af fremgangsmåden

Den vigtigste virkning af forslaget forventes at blive en forbedring af folkesundheden som følge af det mindre antal zoonoser hos mennesker, navnlig salmonellose.

Skønt de planlagte foranstaltninger til reduktion af forekomsten af zoonotiske agenser indebærer omkostninger for såvel myndigheder som fødevarevirksomheder, vil den valgte fremgangsmåde komme virksomhederne til gavn. Den forøgede tillid til både levende dyr og fødevarer fremstillet af dyr, som er omfattet af bekæmpelsesprogrammerne, forventes at give en gevinst. Fødevareerhvervet i EU ville også vinde ved øget eksport til verdensmarkedet som følge af en klarere og mere omfattende politik for zoonosebekæmpelse og levende dyr og fødevarer af høj kvalitet. Dertil kommer, at den reducerede forekomst af patogener på mellemlang sigt betyder, at produkter sjældnere skal tilbagekaldes, og en forebyggende indsats vil samtidig være med til at mindske behovet for at anvende antibiotika.

Dette kapitel tager sigte på at beskrive gevinster og udgifter ved den foreslåede fremgangsmåde. Der fokuseres specielt på virkningerne for samhandelen.

D.3.1. Sundhedsudgifter

I nogle medlemsstater og tredjelande er der iværksat costbenefitanalyser af særlige bekæmpelsesprogrammer, navnlig vedrørende salmonella. Analyserne har generelt vist, at de økonomiske virkninger af sygdom hos mennesker forårsaget af salmonella er betragtelige. Ifølge en nyere undersøgelse fra USA (Frentzen, P.D. et al., Food Review, 22 (2), 1999, 10-15) koster et enkelt tilfælde af salmonellose fra 24 EUR (patienten kommer sig af sig selv uden medicinsk behandling) til 3,8 mio. EUR (dødsfald beregnet efter den såkaldte arbejdsmarkedsmetode). Hvis man antager, at sygdommen har samme incidens i EU og fordeler sig på samme måde med hensyn til, hvor alvorlige tilfældene er, kan udgifterne i EU som følge af salmonellose hos mennesker anslås til 620-3160 mio. EUR pr. år. Det antages generelt, at 90 % af salmonellosetilfældene er fødevarebårne. Udgifterne som følge af fødevarebåren salmonellose skulle således udgøre 560-2840 mio. EUR pr. år.

D.3.2. Udgifter til finansiering af overvågning og bekæmpelse

Da zoonoser således er årsag til meget høje udgifter ikke blot for erhvervslivet, men også for samfundet som helhed, er det på sin plads med offentlig finansiering af foranstaltninger, der skal reducere eller fjerne sygdommene. Dertil kommer, at skønt fremskridtene på området har været af svingende og for begrænset karakter, er der dog blevet truffet foranstaltninger, der har vist sig effektive i mange tilfælde, og som viser, at det er muligt med væsentlige forbedringer, hvis de ellers styres korrekt. Der er også et klart behov for finansielle tilskud på EF-plan. Effektiviteten af programmer i en medlemsstat kan begrænses eller undergraves, hvis der i andre medlemsstater fortsat er højere infektionsniveauer, enten via kontaminering tværs over grænserne eller indirekte som følge af det økonomiske pres, der skyldes den uensartede økonomiske indsats fra myndigheder og erhvervsliv i forskellige lande. Desuden er de nationale prioriteringer af geografiske og historiske årsager ikke de samme. Fællesskabets finansielle bidrag er et redskab, der kan sikre, at alle medlemsstater, der er berørt af en given sygdom, yder en samordnet indsats, der som helhed vil være meget mere effektiv til at reducere eller fjerne truslen i hele EU, samtidig med at landene fortsat kan tage sig af problemer, der er af særlig betydning på deres område. Hvis der ikke er et EF-bidrag, vil de naturligt have en tendens til især at tage sig af deres egne prioriteringer.

Samtidig er det ikke så ligetil at sige, hvordan de begrænsede EF-midler anvendes mest effektivt. Der skal gøres alt for, at EF-midlerne udnyttes bedst muligt til effektiv sygdomsreduktion. Det betyder, at der ikke blot skal opstilles prioriteringer for en koncentreret fælles indsats, men også tilskyndes til, at myndigheder og erhvervsliv forvalter programmerne så stramt som muligt. Blandt mulighederne er, at øge EF-støttens niveau, hvis det godtgøres, at programmerne er effektive, ved henvisning til ordentligt kontrolleret benchmarking for reduktion af infektionsniveauerne. Det samme kunne være tilfældet, når medlemsstaterne har sørget for et vist finansielt bidrag fra erhvervslivet, herunder måske udformning af forsikringsordninger i tilfælde af akutte udbrud.

Disse muligheder skal undersøges nærmere og drøftes med alle berørte parter, og Kommissionen vil inden længe iværksætte en høring om både zoonoser og andre dyresygdomme. Når høringsprocessen er slut, agter Kommissionen at ændre reglerne, hvis det - som forventet - viser sig, at der er mulighed for at forbedre effektiviteten af EF-midlerne.

Indtil da foreslås det, at EF-finansieringen fortsætter på grundlag de eksisterende bestemmelser, ikke mindst for at programmer, der allerede er iværksat, kan modtage støtte som forventet. Bestemmelserne herom i Rådets beslutning 90/424/EØF om visse udgifter på veterinærområdet skal ændres.

D.3.3. Virkninger på samhandelen

Et af hovedformålene med forslaget om bekæmpelse af zoonoser er at sikre, at kontaminering eller rekontaminering som følge af levende dyr eller rugeæg, der flyttes fra en bedrift til en anden, kan fjernes. Det bliver også nødvendigt med oplysninger om slagtedyr. Medlemsstaterne bør i deres nationale bekæmpelsesprogrammer træffe de fornødne forholdsregler i forbindelse med salg i deres eget land. For at sikre, at levende dyr og rugeæg, der er købt i en anden medlemsstat eller fra et tredjeland, er i overensstemmelse med målene i det pågældende nationale program, foreslås det imidlertid, at oprindelsesflokkens eller -besætningens status anføres i det pågældende sundhedscertifikat. De fornødne ændringer af de relevante sundhedscertifikater vil i rette tid blive fastsat i kommissionsbeslutninger. For avlsflokke af Gallus gallus, der er inficeret med Salmonella enteritidis eller Salmonella typhimurium, må ingen æg eller høns forlade bedriften, undtagen med henblik på slagtning, særlig behandling eller destruktion. Når forekomsten af en given zoonose for en given dyrepopulation er tilstrækkeligt lav, er det dog i sidste ende nødvendigt at kræve, at dyr eller rugeæg, der købes med henblik på produktion, kommer fra flokke eller besætninger, der er fri for sygdommen. Det foreslås derfor, at en medlemsstat med Kommissionens godkendelse kan kræve, at visse kriterier baseret på testresultater overholdes for at fastholde det lave prævalensniveau, der er opnået.

Da en sådan bestemmelse påvirker varernes frie bevægelighed, er det nødvendigt, at Kommissionen har beføjelse til at træffe beslutning om fælles kriterier for medlemsstaterne. Endvidere forventes det, at når resultaterne af de forbedrede overvågningsaktiviteter foreligger, vil forskellene i prævalens gøre, at kravene til at forbedre situationen øges.

Når overgangsperioden inden den komplette gennemførelse af bekæmpelsesforanstaltninger vedrørende æglæggende høns er udløbet, vil det kun være tilladt at sælge konsumæg til direkte konsum, hvis de kommer fra flokke, der er testet og efterfølgende fundet frie for S. enteritidis og S. typhimurium. For fjerkrækød vil der efter overgangsperioden gælde et krav om "ingen salmonella i 25 g".

For så vidt angår æglæggende høns og slagtekyllinger vil forslaget, indtil overgangsperioden inden den komplette gennemførelse af bekæmpelsesforanstaltninger er udløbet, ikke have virkning for de supplerende garantier Finland og Sverige fik ved deres tiltrædelse for så vidt angår salmonella i de pågældende produktionskategorier.

I samhandelen med tredjelande har aftalen om sundheds- og plantesundhedsforanstaltninger (SPS-aftalen) en central funktion. Ifølge aftalen skal parterne sikre, at sundheds- og plantesundhedsforanstaltninger

- kun anvendes i det omfang, det er nødvendigt for at beskytte menneskers, dyrs eller planters liv eller sundhed

- er baseret på videnskabelige principper

- ikke opretholdes, medmindre der er tilstrækkeligt videnskabeligt belæg herfor.

Foranstaltninger baseret på eventuelle internationale standarder, retningslinjer eller anbefalinger formodes at være i overensstemmelse med de relevante bestemmelser i aftalen.

Da der ikke findes sådanne internationale standarder, baseres sundheds- og plantesundhedsforanstaltninger på en relevant vurdering af risici for menneskers, dyrs eller planters liv eller sundhed. Ved vurderingen af særlige risici skal medlemsstaterne i overensstemmelse med SPS-aftalen tage hensyn til det foreliggende videnskabelige materiale, relevante processer og produktionsmetoder, relevante kontrol-, stikprøve- og testmetoder, forekomsten af bestemte sygdomme eller skadegørere, tilstedeværelsen af områder fri for skadegørere og sygdomme, relevante økologiske og miljømæssige vilkår samt karantæne eller anden behandling. I appelinstansens rapport i hormonsagen hed det, at den risiko, der vurderes ved en risikovurdering, ikke blot er en risiko, der kan verificeres i et videnskabeligt laboratorium, som arbejder under strengt kontrollerede forhold, men også faktorer, der ikke kan analyseres kvantitativt. En risikovurdering af fødevarebårne bakterier i hele fødevarekæden hører netop snarere til den type risikovurdering, der er mere kvalitativ end kvantitativ.

For at fastholde det høje beskyttelsesniveau i EU, som traktaten foreskriver, bør der kræves tilsvarende foranstaltninger af de eksporterende tredjelande, f.eks. kontrolprogrammer og sundhedscertificering, hvor det er relevant. Selv om det bliver et stort arbejde for Kommissionens tjenestegrene at bedømme programmerne fra tredjelandene, viser erfaringerne fra lignende ordninger, at det kan lade sig gøre.

E. Konklusion

Bestemmelserne i direktiv 92/117/EØF bør revideres på baggrund af de erfaringer, der er opnået i forbindelse med deres gennemførelse. Fjerkræprodukter er stadig en væsentlig kilde til salmonellose hos mennesker. Ikke desto mindre vil resultaterne af risikovurderinger i fremtiden måske kunne afsløre andre væsentlige kilder til zoonotiske agenser, eller der kan udvikle sig nye typer organismer. Der må derfor opstilles overordnede rammebestemmelser for bekæmpelsen af zoonoser.

Politikken for bekæmpelse af zoonotiske infektioner må baseres på risikoanalyser omfattende tre elementer, nemlig risikovurdering, risikostyring og risikokommunikation. Kommissionen fremsætter to forslag til nye forskrifter på dette område:

- Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om overvågning af zoonoser og zoonotiske agenser, om ændring af Rådets beslutning 90/424/EØF og om ophævelse af Rådets direktiv 92/117/EØF

- Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om bekæmpelse af salmonella og andre fødevarebårne zoonotiske agenser og om ændring af Rådets direktiv 64/432/EØF, 72/462/EØF og 90/539/EØF

Af disse forslag tager det første sigte på at dække områderne indsamling af data om incidens og prævalens af biologiske risici og disse datas klarhed, mens det andet hovedsageligt omhandler aspekterne vedrørende risikostyring. Adskillelsen af disse to retsakter har til formål at lette den praktiske gennemførelse. Det skal dog understreges, at forslagene udgør et udeleligt hele.

Den Europæiske Fødevaremyndighed vil få en central funktion med hensyn til indsamling af data om fødevaresikkerhed og formidling af disse data.