Regionsudvalgets udtalelse om:

- "Kommissionens forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om nationale emissionslofter for visse luftforurenende stoffer", og

- "Kommissionens forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om luftens indhold af ozon"

(2000/C 317/13)

REGIONSUDVALGET har -

under henvisning til Kommissionens forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om nationale emissionslofter for visse luftforurenende stoffer og Kommissionens forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om luftens indhold af ozon [KOM(1999) 125 endelig udg. - 99/0067 (COD) - 99/0068 (COD)],

under henvisning til Rådets beslutning af 13. oktober 1999 om i henhold til artikel 175, stk. 1, og artikel 265 i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab at anmode om Regionsudvalgets udtalelse,

under henvisning til præsidiets beslutning af 2. juni 1999 om at pålægge Underudvalg 4 "Fysisk Planlægning, Bypolitik, Energi, Miljø" at udarbejde en udtalelse om dette emne,

under henvisning til forslag til udtalelse CdR 358/99 rev. 2, vedtaget af Underudvalg 4 den 3. marts 2000 med Johannes Flensted-Jensen (DK, PSE) og Evangelos Kouloumbis (EL, PSE) som ordførere -

på den 34. plenarforsamling den 14.-15. juni 2000 (mødet den 14. juni) vedtaget følgende udtalelse.

1. Indledning

1.1. Regionsudvalget har modtaget Kommissionens endelige forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiver om henholdsvis nationale emissionslofter ("NEC"-direktiv) og om luftens indhold af ozon ("Ozon"-direktiv) som fremlagt den 9. juni 1999.

1.2. Forslag til Rådets direktiv om nationale emissionsgrænser for visse atmosfæriske forureninger retter sig mod miljøproblemerne omkring forsuring, eutrofiering og jordnær ozon. Problemerne opstår i et samspil af både lokale og grænseoverskridende emissioner af svovldioxid (SO2), kvælstofoxider (NOx), flygtige organiske forbindelser (VOC) og ammoniak (NH3).

1.3. Ved at begrænse emissionerne af de fire stoffer søger forslaget på langt sigt at opnå, at der ud over en forbedring af den lokale luftkvalitet ikke sker overskridelser af kritiske koncentrationer og belastninger i forhold til miljøet eller af grænseværdier, som WHO har fastlagt til beskyttelse af menneskers sundhed.

1.4. I forslaget opstilles nationale emissionslofter (NEC - National Emission Ceilings), som skal overholdes i 2010. Målet er, at størrelsen af de arealer, hvor de kritiske forsuringsbelastninger er overskredet, mindst er halveret i forhold til 1990 inden udgangen af 2010. Der opstilles ikke regler for, hvordan emissionslofterne skal nås. Det er hensigten, at landene skal nå deres mål på den måde, der er mest hensigtsmæssig for det enkelte land. Regionsudvalget anbefaler dog, at der udarbejdes noter om bedste praksis for at sikre hensigtsmæssig erfaringsudveksling.

1.5. Forslag til direktiv om luftens indhold af ozon er det tredje datterdirektiv til Rådets direktiv om vurdering og styring af luftkvalitet. Direktivet indeholder tre hovedelementer. For det første opstilles niveauer for luftens indhold af ozon på kort sigt. For det andet opstilles langsigtede målsætninger. For det tredje opstilles fælles regler for orientering og alarmering af befolkningen, såfremt WHO's grænser for luftens indhold af ozon bliver overskredet. Målet er på kort sigt, at EU-landene i 2010 ikke overskrider de grænseværdier, der er fastsat af hensyn til menneskers sundhed og miljøet.

1.6. De to direktivforslag supplerer hinanden, idet ozondirektivet sætter kvalitetsgrænser for ozon, mens NEC-direktivet begrænser de totale udledninger af stoffer, der kan give anledning til, at der dannes ozon. De to direktivforslag fremsættes samlet for at skabe en sammenhængende og omkostningseffektiv håndtering af luftforureningsproblemer. Derudover hænger de to direktiver snævert sammen med den øvrige EU-regulering på miljøområdet. Her tænkes specielt på implementering af VOC- og IPPC-direktiverne og andre direktiver af betydning for lokal miljøadministration.

2. Generelle bemærkninger

2.1. Regionsudvalget finder, at Kommissionens forslag er veldokumenteret, og at de foreslåede regler er af stor betydning for at bibeholde og genskabe forsvarlig miljøkvalitet i Europa. Kommissionen anvender en samlet bredtfavnende indgangsvinkel til at bekæmpe luftforurening, og Regionsudvalget hilser de to direktivforslag velkomne.

2.2. Der opstilles meget ambitiøse mål i de to direktiver, og opnåelse af de resultater, der er skitseret, vil være et stort skridt i retning af forbedring af den generelle luftkvalitet. Selv hvis nogle af målene synes vanskelige at nå, er det væsentligt for beskyttelse af folkesundheden og det fysiske miljø at sætte disse ambitiøse mål.

2.3. De to direktivforslag tager globale hensyn i forhold til de store emissionsproblemer og skal ses i sammenhæng med den Europæiske Unions klimastrategi. Regionsudvalget er enig i denne strategi. Regionsudvalget finder i den sammenhæng, at de juridiske rammer for fællesskabets miljøpolitik er mange og til tider overlappende og finder, at det derfor kunne være hensigtsmæssigt så vidt det er muligt, at afstemme direktivforslagene efter eksisterende direktiver på området for at skabe større gennemskuelighed og enklere regler. Som et minimum foreslår Regionsudvalget, at fremtidige direktivforslag indeholder referencer til inter alia -direktiver, såfremt de ikke kan indskrives direkte.

2.4. Kommissionen redegør i det medsendte memorandum for de forventede omkostninger ved at nå de mål, der er fastsat i de to direktivforslag. Det er omkostningskrævende at nå målene, men Regionsudvalget har noteret sig, at der for Unionen på længere sigt ved at gennemføre direktiverne forventes økonomiske gevinster, som er større end udgifterne. I memorandummet er der opstillet maksimumskøn for de økonomiske konsekvenser, forslagene har for hvert medlemsland. Det forventes imidlertid, at dele af målene opnås gennem implementering af andre allerede vedtagne EU-tiltag og landenes nationale forpligtelser i relation til internationale aftaler som f.eks. Kyoto-protokollen. Alligevel vil det være omkostningskrævende, nationalt som regionalt, at nå de mål, der er fastlagt i de to forslag. De positive effekter af direktivforslagene er opgjort for Unionen som helhed. Derfor finder Regionsudvalget, at det er nødvendigt, at Kommissionen anviser, hvordan omkostningerne skal dækkes.

2.5. Regionsudvalget finder, at der mangler strategi for grænseområderne. Regionsudvalget er opmærksom på, at det ikke er Kommissionens officielle ansvar at fastlægge sådanne strategier. Regionsudvalget finder dog, at Kommissionen bør være behjælpelig med at udarbejde sådanne. Direktiverne vil nødvendiggøre et tæt samarbejde på tværs af grænserne, fordi emissioner ikke kender grænser, og nødvendige aktioner skal tages på begge sider af en grænse for at nå et resultat i regionen. Denne situation vil også foreligge i regioner med grænser mod lande uden for EU, inklusiv kandidatlandene. I direktivforslagene er der ikke nogen strategi eller analyse af disse problemer og muligheder. Dette kunne være relevant, uanset at man naturligvis ikke kan regulere forhold uden for EU's grænser.

3. Bemærkninger til "NEC"-direktivet

3.1. Direktivforslaget forpligter medlemslandene til at udarbejde nationale planer for, hvordan de fastlagte emissionsgrænser og koncentrationer vil blive opnået. Regionsudvalget finder, at det er væsentligt, at regionale og lokale myndigheder bør være lovbundne parter i processen med at udarbejde de nationale programmer for implementering. I de fleste lande er de lokale og regionale myndigheder ansvarlige for miljøspørgsmål i forhold til transport, landbrug, kraftværker, lokal industri, kloakering og ikke mindst ansvarlige for miljøinspektion og kontrol, som beskrevet i IPPC-direktivet.

3.2. Det er således de lokale og regionale myndigheder, der har den direkte kontakt til de aktører, hvis adfærd skal reguleres eller ændres som følge af direktivet. Det kan i sidste ende blive de lokale og regionale myndigheder, der kommer til at implementere store dele af de nationale strategier. Regionsudvalget finder derfor, at det er afgørende for en succesfuld gennemførelse af direktivet, at de lokale og regionale myndigheder inddrages i planlægning såvel som gennemførelse af de nationale strategier for opnåelse af direktivets målsætninger.

3.3. De økonomiske konsekvensberegninger på forslaget forudser, at nogle sektorer vil blive hårdere ramt end andre ved implementeringen af de foranstaltninger, der er nødvendige for at nå de nationale emissionsgrænser. Overordnet forventes det dog for Unionen som helhed, at dette vil blive opvejet af økonomisk vækst og beskæftigelse i de sektorer, der beskæftiger sig med forureningsbekæmpende teknologier. Regionsudvalget påpeger, at nedskæringer og vækst meget vel kan ske i forskellige regioner og lande, og at dette således har konsekvenser for lokal økonomi og beskæftigelse. Regionsudvalget finder, at også denne sandsynlige økonomiske påvirkning af det lokale eller regionale erhvervsliv understreger vigtigheden af, at de lokale og regionale myndigheder inddrages i arbejdet med at udarbejde nationale implementeringsplaner. Dette understreger også nødvendigheden af, at Kommissionen anviser, hvordan omkostningerne ved at gennemføre direktiverne skal dækkes.

3.4. Regionsudvalget er af den opfattelse, at de nationale emissionslofter skal suppleres med EU-emissionsbestemmelser, hvis de ambitiøse reduktionsmål skal nås. Direktivet bør derfor fastsætte frister for udarbejdelse af nye direktiver, som begrænser emissioner fra de vigtigste kilder samt potentielt atmosfæreforurenende aktiviteter, ligesom det bør sikres, at resterende datterdirektiver til Rådets direktiv om vurdering og styring af luftkvalitet bliver færdigbehandlet inden for de udstukne tidsrammer.

3.5. Direktivforslaget omfatter vurdering af eutrofiering af landbaserede økosystemer forårsaget af atmosfærisk forurening (NH3 og NOx). Tilsvarende overvejelser burde gøres med hensyn til bidrag fra atmosfæren i forhold til eutrofiering af havområder, vådområder og søer. Ansvaret for miljøregulering af disse områder ligger ofte hos regionale og lokale myndigheder. Regionsudvalget finder derfor, at den positive konsekvens, som reduktion af luftforureningen har for overfladevand, burde inkluderes i NEC-direktivet.

3.6. I NEC-direktivet vurderes emissioner fra transportsektoren. Regionsudvalget finder det imidlertid ubalanceret, at direktivet udelukkende medtager emissioner fra jernbaner og vejtrafik, medens emissioner fra luftfart, undtagen fra start- og landingscykler, og international skibsfart er undtaget. Den undtagne trafik kan i nogle områder medføre et uacceptabelt luftforureningsniveau. Regionsudvalget finder derfor, at denne form for belastning enten bør være omhandlet af direktivet, eller det bør fremgå, hvordan det er reguleret. Ved skift mellem disse alternative transportformer kan en lokal miljøbelastning blive omdannet til et grænseoverskridende miljøproblem.

4. Bemærkninger til ozondirektivet

4.1. Regionsudvalget bifalder intentionerne i forslaget til ozondirektiv. I forslaget erkendes det, at der er behov for forskellige foranstaltninger i regionerne for at opnå forslagets målværdier. Det erkendes også, at der kan være situationer, hvor omkostningerne ved at gennemføre lokale foranstaltninger er for store i forhold til den forventede effekt, og at der derfor ikke skal iværksættes aktioner. Regionsudvalget finder, at det er vigtigt at holde fast i disse forudsætninger. Regionsudvalget mener, at ozondirektivet bør fremhæve Middelhavsregionernes særlige meteorologiske forhold, idet ozondannelse i troposfæren fremmes af naturlige processer i disse egne til forskel fra andre områder i EU. Det betyder, at ozonkoncentrationen i troposfæren er højere i Middelhavsregionen end i resten af Unionen, og foranstaltninger og planer til reduktion af ozonniveauet vil derfor have mindre effekt i Middelhavsregionen.

4.2. Hvis målene skal nås, er regulering nødvendig i medlemslandene. For eksempel kan det i de fleste lande og regioner blive nødvendigt at halvere ammoniakemissionerne, der især opstår i landbruget. Ammoniakreduktionen kan således næppe gennemføres uden reguleringer i landbruget.

4.3. Ozon spredes over store afstande, og lokale aktioner må ofte iværksættes et helt andet sted end der, hvor ozonen slår igennem i skadelige koncentrationer. Forslaget til ozondirektiv fastslår, at på grund af ozons grænseoverskridende effekt er det nødvendigt, at tilgrænsende medlemsstater bliver inddraget ved implementering. Regionsudvalget finder det også nødvendigt, at lokale og regionale myndigheder bliver inddraget, fordi de besidder et væsentligt lokalt kendskab. Regionsudvalget finder dog, at det primære ansvar ligger hos EU såvel som hos nationale myndigheder, og at Kommissionen har en væsentlig rolle at spille i forhold til den grænseoverskridende forurening.

4.4. Artikel 6.1 fastslår, at medlemsstater skal tage fornødne skridt til at udsende ajourført information om koncentrationer af ozon i luften. Informationen skal spredes til offentligheden såvel som til organisationer, der repræsenterer særligt udsatte befolkningsgrupper og andre sundhedsorganisationer. Udbredelsen kan f.eks. ske ved anvendelse af radio, presse, computernetværk eller lignende. Regionsudvalget finder, at det er væsentligt at inkludere lokale og regionale myndigheder i den opgave, fordi det netop er de lokale og regionale myndigheder, der har den tætte kontakt til de befolkningsgrupper, der skal informeres. Regionsudvalget kræver, at datagrundlaget forbedres og sikres ved hjælp af forskningsprojekter, for at der i modellen kan indarbejdes aktuelle, realistiske og solide data for de enkelte medlemsstater.

4.5. Til trods for at ozonforurening primært er grænseoverskridende af natur, finder Regionsudvalget, at de lokale og regionale myndigheder vil blive pålagt ikke uvæsentlige opgaver, når medlemslandene skal implementere direktivet, fordi lokale og regionale myndigheder besidder en stor og relevant viden fra administration af andre direktiver som f.eks. IPPC.

5. Tekniske bemærkninger

5.1. De fremsatte direktivforslag har forskellige definitioner af "flygtige og organiske stoffer" (VOC). Ozondirektivet definerer VOC som alle organiske forbindelser, der er i stand til at producere fotokemiske oxydanter ved reaktion med nitrogenoxider ved tilstedeværelse af sollys, mens NEC-direktivet omhandler menneskeskabt VOC med undtagelse af methan. Det kan betyde omkostningskrævende misforståelser at brugedenne forkortelse for forskellige flygtige organiske stoffer. Regionsudvalget foreslår, at forslaget suppleres for at undgå sådanne misforståelser, og at Kommissionen sikrer, at der på længere sigt skabes entydige definitioner.

5.2. I forslag til "NEC"-direktiv (artikel 7.2) fastslås det, at medlemslandene skal fastlægge deres emissionsoversigter og forudsigelser ved anvendelse af metoder specificeret i direktivforslagets bilag 3. Bilag 3 refererer til en fælles EMEP/CORINAIR guidebook. Regionsudvalget finder, at direktivet direkte bør angive referencer til relevante dele af den nævnte guidebook med retningslinjer for, hvorledes disse opdateres. Det vil sikre tilstrækkelig specifikation i forhold til den krævede monitering, beregning og varslingssystemet. Samtidig vil det bidrage til større gennemskuelighed.

5.3. Regionsudvalget finder, at det kan være vanskeligt at skabe den nødvendige ensartethed i de krævede rapporter og opgørelser, fordi det ikke klart fremgår, på hvilket niveau emissioner skal afrapporteres. Kommissionens direktiv 1999/13/EF af 11. marts om VOC fastlægger en sådan retningslinje ved at pege på bestemte aktiviteter, som er omhandlet af direktivet. Regionsudvalget foreslår, at det f.eks. med direkte reference til bestemmelser i EMEP/CORINAIR guidebook bliver fastlagt, på hvilke niveauer rapportering skal ske. På den måde sikres det, at monitering bliver udført uden unødig overregulering af de nationale programmer.

5.4. Medlemslandene skal opstille programmer for fremadskridende reduktion af deres årlige nationale emissioner og afrapportere til Kommissionen før udgangen af 2002. Disse programmer skal derefter opdateres og revideres i 2006. Medlemslandene skal forberede og regelmæssigt opdatere status over nationale emissioner og emissionsforudsigelser for 2010 for SO2, NOx, VOC og NH3. Disse statusoversigter skal rapporteres til Kommissionen hvert år. Baseret på disse rapporter skal Kommissionen rapportere til Europa-Parlamentet og Rådet vedrørende fremskridt med henblik på at imødekomme emissionslofterne. Regionsudvalget finder det prisværdigt, at opfølgning er sikret, men hvis fristerne skal overholdes, er det nødvendigt, at retningslinjer er fastlagt i passende tid før 2002.

5.5. I ozonforslagets artikel 1.B fastslås det, at direktivet skal sikre, at fælles metoder og kriterier bruges til at fastslå koncentrationer af ozon og passende ozonprækursorer (NOx og VOC'er) i luft i medlemsstaterne. Regionsudvalget bifalder, at grundideen i forslaget er at sikre brug af ensartede metoder og kriterier. Fælles metoder er dog i den engelske udgave oversat ved "common methods". Common kan tolkes forskelligt og fører ikke nødvendigvis til ensartede metoder.

5.6. I ozonforslagets artikel 3.2 fastslås, at medlemsstaterne skal lave en liste over zoner og bymæssige områder, hvor luftens ozonniveauer, vurderet i overensstemmelse med artikel 9, er højere end de fastlagte målværdier. Der er endvidere fastlagt regler for vejledning, der skal udarbejdes. Artikel 3.1 fastlægger, at ozonniveauer som fastlagt i direktivet skal være nået inden udgangen af 2010. Regionsudvalget finder, at det kun vil være muligt at nå målene for 2002 og siden for 2010, uden unødige administrative omkostninger, hvis retningslinjerne er fastlagt inden for relativ kort tid.

6. Konklusion

6.1. Regionsudvalget hilser de to direktivforslag velkomne. Forslagene opstiller ambitiøse mål, og går foran i kampen for lokalt og regionalt at skabe bedre luftkvalitet og minimere den grænseoverskridende forurening af troposfæren med ozonnedbrydende stoffer. Regionsudvalget finder det vigtigt, at EU på denne måde går foran i kampen mod vidtrækkende grænseoverskridende luftforurening for at forebygge globale klimaændringer.

6.2. Regionsudvalget finder det afgørende for en succesfuld gennemførelse af direktiverne, at de lokale og regionale myndigheder inddrages i såvel planlægning som gennemførelse af de nationale strategier for opnåelse af de målsætninger, der er fastsat i direktiverne. De lokale og regionale myndigheder har tæt kontakt til aktører, der skal ændre adfærd, og Regionsudvalget finder, at det er vigtigt, at de nationale strategier drager fordel af dette ved implementeringen. De lokale og regionale myndigheders arbejde for indførelse af strengere standarder for miljøbeskyttelse, hvad miljøfølsomme områder angår, bør ligeledes autoriseres eller fremmes.

6.3. Regionsudvalget sætter pris på det grundige forarbejde til direktiverne, som kommer til udtryk i Kommissionens memorandum. Memorandummets økonomiske konsekvensberegninger viser med en god margen, at de økonomiske gevinster for EU på længere sigt ved at gennemføre direktiverne vil være større end udgifterne. Der er dog i første omgang tale om væsentlige omkostninger ved at nå direktivernes mål. Der er store nationale og regionale forskelle på de økonomiske konsekvenser. Regionsudvalget gør opmærksom på, at eventuelle finansieringsproblemer kan betyde, at de ønskede mål ikke bliver nået. Regionsudvalget finder det nødvendigt, at Kommissionen anviser, hvordan omkostningerne skal dækkes.

6.4. Regionsudvalget bemærker, at målene i forslagene kan nås under acceptable omkostninger, hvis alle de relevante og nødvendige retningslinjer er udarbejdet inden for kort tid.

6.5. Regionsudvalget bemærker specielt, at Kommissionen må sikre, at de resterende datterdirektiver til Rådets direktiv om vurdering og styring af luftkvalitet bliver færdigbehandlet inden for de angivne tidsrammer.

6.6. Emissioner kender ikke til landegrænser. Derfor finder Regionsudvalget, at Kommissionen bør være behjælpelig med at udarbejde strategier og ordninger for samarbejde mellem medlemslande såvel som ansøgerlande og andre lande uden for EU, så de berørte lokale og regionale myndigheder også i tilfælde af grænseoverskridende luftforurening kan opfordre forurenerne til at udarbejde og gennemføre fælles planer og programmer med henblik på at nå de tilstræbte målværdier eller langsigtede mål. For at man i forbindelse med direktivet om nationale emissionslofter for visse luftforurenende stoffer kan undgå, at der findes forskellige regelsæt med samme indhold, bør de østeuropæiske lande inddrages på samme grundlag som besluttes for EU-landene.

6.7. Med direktivforslagene tilføjes endnu to sæt regler til fællesskabets miljøregulering. Regionsudvalget opfordrer til, at der arbejdes for at skabe større gennemskuelighed og enklere regler. Regionsudvalget foreslår, at fremtidige direktivforslag som minimum indeholder direkte referencer til relevante direktiver.

Bruxelles, den 14. juni 2000.

Jos Chabert

Formand for

Regionsudvalget