Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Meddelelse fra Kommissionen 'Finansielle tjenesteydelser: En handlingsramme'"

(1999/C 209/10)

Det Økonomiske og Sociale Udvalg besluttede den 28. januar 1999 i forbindelse med sin plenarforsamling under henvisning til forretningsordenens artikel 23, stk. 3, at afgive udtalelse om det ovennævnte emne og at nedsætte et underudvalg til forberedelse af arbejdet, i overensstemmelse med forretningsordenens artikel 11, stk. 4, og artikel 19, stk. 1.

Underudvalget vedtog med Umberto Burani som ordfører forslaget til ØSU's udtalelse den 20. april 1999.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 364. plenarforsamling af 26. og 27. maj 1999, mødet den 26. maj 1999, enstemmigt følgende udtalelse.

1. Indledning

1.1. Den 28. oktober 1998 sendte Kommissionen en meddelelse (KOM(1998) 625 endelig udg.) til Rådet og Europa-Parlamentet. Meddelelsen giver et billede af forholdene på de europæiske finansielle markeder. Den rummer et katalog over fremtidige initiativer, som skal sikre, at de finansielle markeder i højere grad integreres i Europa og internationalt, gøres mere modstandsdygtige, underlægges bedre tilsynsregler og gøres mere gennemsigtige. Det Økonomiske og Sociale Udvalg - til hvem meddelelsen ikke er rettet - tager dette oplæg til efterretning og agter, uanset at der ikke foreligger anmodning om en udtalelse, at bidrage til debatten med nogle forhåbentligt nyttige og inspirerende bemærkninger.

1.2. Kommentarerne nedenfor begrænser sig til de væsentligste punkter i Kommissionens meddelelse. Skulle man gå mere i detaljer, ville det kræve et opbud af ressourcer og tid, som der næppe er nogen begrundelse for, da strategiformuleringen jo i øjeblikket befinder sig i sin tidlige fase. Men derfor er det også så meget desto vigtigere, at de grundbegreber, disse strategier bygger på, bliver så klare som mulige.

1.3. ØSU glæder sig over, at Kommissionen kommer med så klart et oplæg. Det bygger på bidrag fra såvel erhvervsside som fra de nationale myndigheder, fra brugere som fra forbrugere. Overordnet kan man derfor kun tilslutte sig de deri indeholdte mål og tilgange for fremtiden.

1.4. De målsætninger, Kommissionen opstiller, er opsummeret i seks punkter i indledningen til dokumentet. Hovedvægten lægges på: et tidssvarende lovgrundlag, fjernelse af de resterende lovgivningsmæssige og skattemæssige barrierer, integrering af markeder og af infrastrukturer samt koordination mellem tilsynsmyndighederne. ØSU minder om, at der overordnet er et punkt af afgørende betydning: en stærk europæisk finanssektor, som er i stand til at skabe beskæftigelse, at tilbyde konkurrencedygtige og gennemskuelige tjenesteydelser og produkter samt at tiltrække kapitalinvesteringer udefra.

1.5. Disse krav, som Kommissionen selv formulerer, dog kun i relation til tilsynsreglerne(1), bør også have gyldighed under gennemgangen af de enkelte initiativer. Kravet om en styrkelse af Europas konkurrencemæssige stilling i forhold til resten af verden bør være et fast pejlemærke. Dette vil ikke nødvendigvis - som det vil fremgå nedenfor - betyde, at spillereglerne skal gøres mindre strenge; i nogle tilfælde vil det modsatte i virkeligheden være tilfældet.

2. Slankere og mere effektive lovrammer

2.1. Med hensyn til tilsynslovgivningen(2) indtager Kommissionen en stærkt kritisk holdning, som ØSU deler. Lovgivningsprocessen foregår for langsomt og uordnet og er åben for fristelsen til at tilføje "noget af sit eget". Eksemplerne, som Kommissionen citerer, er symptomatiske: et direktiv er 30 måneder forsinket i forhold til et amerikansk initiativ; et kommissionsforslag på oprindeligt 26 sider pustes op til 79 sider. Eksemplerne vidner om, at lovgiverne ikke forstår, at rettidig vedtagelse af foranstaltninger er vigtigt, hvis markederne skal tilpasse sig udviklingen i den internationale kontekst. Tilsynsregler er noget meget teknisk, der kræver specialistindsigt. I hastetilfælde bør Kommissionen ikke være forhindret i at kunne gøre brug af hurtigere procedurer som komitologiprocedurer. Tilpasningen til Den Internationale Betalingsbanks regler (BISs) og det blå stempel fra de nationale tilsynsmyndigheder skulle frembyde en tilstrækkelig grad af garanti for, at Basel-banktilsynskomiteens regler kan indarbejdes direkte og hurtigt i EU-lovgivningen. Komiteens regler giver allerede nu mulighed for i forbindelse med markedsrisiko og meget snart i forbindelse med kreditrisiko at anvende enten standardmetoden eller interne modeller, som er godkendt af de nationale myndigheder. Problemet med hensyn til at anvende disse ordninger på samtlige kreditinstitutter uanset størrelse, som blev rejst og retfærdiggjorde en specifik EU-tilgang omfattende alle kreditinstitutter, er således løst.

2.2. Med hensyn til det bredere spørgsmål om lovgivningen vedrørende udbydere af finansielle tjenesteydelser og produkter foreslår Kommissionen, at man bryder med den tidligere linje. Fremover skal lovreglerne blot tilgodese nogle grundlæggende krav og lægge mere vægt på den kvalitative end den kvantitative side. Eventuelle detailregler kunne udstedes hurtigere og i en mere smidig form, f.eks. i en meddelelse, en henstilling eller en afgørelse fra Kommissionen, idet sidstnævnte skal underlægges passende komitologiprocedurer.

2.3. ØSU er overordnet enig i denne indgangsvinkel, men er dog betænkelig på visse punkter. Jo mere smidig en lovregel er, desto mere vil den i de forskellige lande blive tilpasset og tolket ud fra de herskende rammevilkår og sædvanen på stedet - dette er den positive side af sagen. Den negative side er, at jo bredere fortolkningsmargenen er, desto større er risikoen for, at der opstår forskellige regler; det øger faren for, at der skabes nye hindringer for markedsintegration, og at de ulige konkurrencevilkår fastholdes eller ligefrem bliver endnu mere ulige.

2.4. ØSU kan alt i alt godkende Kommissionens nye fremgangsmåde, men vil dog anbefale, at ethvert initiativ til regelforenkling vurderes i lyset af dets praktiske konsekvenser. Der må udvises den største forsigtighed for at undgå, at den handlefrihed, medlemsstaten eller de enkelte aktører hermed får, fører til en forvridning af konkurrencereglerne eller bremser integrationsprocessen.

3. Udnytte gældende regler optimalt(3)

3.1. Kommissionen bemærker, at de eksisterende regler ville komme mere til deres ret, hvis medlemsstaterne fortolkede EU-lovgivningen på en klarere og mere ensartet måde, således at den kunne omsættes hurtigere til national lovgivning. Desuden kunne tilsynsmyndighederne blive indbyrdes enige om ikke-lovgivningsmæssige og selvregulerende løsninger, der kunne tjene til at sikre en fælles opfattelse af de nødvendige operationelle begreber. Eventuelle fortolkningsforskelle kunne ryddes af vejen ved hjælp af fortolkende meddelelser udstedt af Kommissionen.

3.2. ØSU kan kun være enig i Kommissionens bemærkninger og forslag. Det vil imidlertid understrege, at der - til trods for, at der er forløbet ti år, siden det 2. bankdirektiv og andre grundregler for systemet trådte i kraft - stadig er behov for harmonisering, klarlægning og fortolkning, ligesom meget står tilbage at gøre i retning af en egentlig globalisering af det europæiske marked. Man kan med rette mene, at det drejer sig om detaljer, og at integrationen i de store linjer er gennemført. Kommissionens bemærkninger implicerer i øvrigt, at ansvaret for en "egentlig" harmonisering (forstået som ensartede begreber og fremgangsmåder) ligger hos medlemsstaterne og deres tilsynsmyndigheder.

3.3. Hvad angår tilsynsreglerne vil ØSU henlede medlemsstaternes opmærksomhed på de omkostninger, der vil være forbundet med ikke at harmonisere. De bør i detaljer beregnes på europæisk plan(4). Hjemlandstilsyn udelukker således ikke, at myndigheden i værtslandet kan - eller rettere skal - kræve oplysninger om en given bankfilials virksomhed i landet; indberetningsprocedurerne varierer ofte fra land til land med ikke ubetydelige meromkostninger og meradministration til følge.

4. Integrerede engrosmarkeder er inden for rækkevidde(5)

4.1. Kommissionen indleder diskussionen med den kommentar, at indførelsen af euroen ikke i sig selv fører til en integration af kapitalmarkederne. Den stadigt eksisterende fragmentering af markederne skyldes tiloversblevne hindringer af lovgivningsmæssig, administrativ og skattemæssig art, som på deres side er en af årsagerne til, at disse markeder er underudviklede i en række medlemsstater. Den pris, erhvervslivet må betale herfor, er ifølge Kommissionen betydelig, eftersom det ikke kan drage de fulde fordele af finansieringsmekanismer som aktie- og obligationsudstedelser. Specielt nyetablerede, innovative virksomheder har dette problem tæt inde på livet, især når det drejer sig om tilførsel af risikovillig kapital.

4.2. Analysen af forholdene er upåklagelig og løsningerne, der peges på, er rationelle. ØSU vil imidlertid gerne opholde sig ved bemærkningerne om det amerikanske marked, der bruges som en slags referencemodel. Kommissionens meddelelse(6) nævner som et vidnesbyrd om, at det europæiske kapitalmarked er mindre udviklet, at 70 % af udstedelserne i EU udgøres af mere sikre aktier (kreditvurdering Aa2 og derover) mod kun 30 % i USA. Hvis man hermed vil sige, at markedet burde være mere åbent over for virksomheder med højere risiko, bør man anstille nogle overvejelser over visse grundkoncepter, som man undertiden tager for givne.

4.3. Situationen i Europa (hvor 70 % af udstedelserne har en kreditrating på Aa2 og derover) må tages som tegn på, at kriterierne for adgang til børsnotering er så stive, at det kun er stærkere virksomheder, der har adgang til markedet. De foranstaltninger, Kommissionen foreslår(7), må derfor hilses velkommen: gensidig anerkendelse af prospekter, finansiering af ikke-børsnoterede nystartede virksomheder, ensartede principper for god virksomhedsstyring, bedre gennemsigtighed i regnskaber, fjernelse af restriktioner for investeringer og sikring af fuldkommen konkurrence mellem sammenlignelige finansielle produkter. Alt dette skal føre til, at det europæiske marked, der traditionelt er relativt afhængigt af banklån, udvikler sig i retning af strukturer, der er mere åbne over for risiko. Det skal i øvrigt bemærkes, at også markedet opviser andre kendetegn: i Europa er tilbøjeligheden til at påtage sig en risiko generelt mindre, ligesom der undertiden er en vis modstand mod at offentliggøre detaljerede oplysninger.

4.3.1. Et andet endnu uløst problem er af skattemæssig art. Som hovedregel kan en virksomhed, der optager et lån, fratrække renterne i skattegrundlaget, hvorimod en virksomhed, der udvider sin kapital, påføres meromkostninger, især i form af skat af overskud. Skattereglerne bør indrettes således, at de opmuntrer til, at virksomhederne bruger aktiemarkedet som finansieringskilde.

4.4. Med hensyn til risikoaspektet kræver et mere rummeligt marked, at der er indføres strenge foranstaltninger til evaluering af de værdipapirer, der får adgang til børsnotering, således at der ikke sker en utilladelig sænkning af kvaliteten. De institutionelle investorer kender spillets regler godt og ved, hvordan man håndterer oplysninger om finansielle forhold. Deres beslutninger bygger på en professionel vurdering af risici og afkast. Der er snarere mere grund til at nære bekymring for forbrugerne. En stadig større skare af småinvestorer føler sig således tiltrukket af investeringer i risikovillig kapital, fordi afkastet på statsobligations- og pengemarkederne er så lavt. Disse investorer mangler imidlertid de nødvendige erfaringer, til at de kan finde vej gennem et terræn, som i sin natur er risikopræget, og risikoen stiger, jo lavere kreditvurderingen er af de værdipapirer, markedet udbyder. Det er rigtigt, at der er virksomheder (investeringsforeninger), som foretager en risikospredning og dermed reducerer risikoen for forbrugeren/investoren. Den samlede risko bliver imidlertid ikke mindre af den grund, men spredes blot over hele markedet.

4.5. Problemet er velkendt, og der er ingen grund til at redegøre nærmere for det her. Det drejer sig kort sagt om at finde en ligevægt mellem hensynet til finansieringen af erhvervssektoren og hensynet til en beskyttelse af markedet som helhed. Det grundlæggende problem er et andet og berører en anden og meget bredere problematik, som sprænger rammerne for nærværende diskussion, men alligevel skal nævnes, nemlig de europæiske virksomheders store afhængighed af lånefinansiering sammenlignet med amerikanske virksomheder. De tal, Kommissionen kommer med, er meget talende(8): i USA er 20 % af virksomhederne afhængige af lånekapital mod en procentandel, der i Europa går fra 50 % i Holland til 80 % i Spanien, med et gennemsnit omkring 70 %.

4.6. Forskellen mellem Europa og USA er alt for stor til, at den kan lades uomtalt. Med hensyn til virksomheders effektivitet indebærer en høj egenkapitalandel lavere omkostninger og større operationel smidighed, og med hensyn til risiko for investorerne betyder det som hovedregel, at der er bedre garantier. Der er en lang række grunde til disse forskelle, men en væsentlig forklaring er forskelle i erhvervsbeskatningen. Men dette er ikke stedet at gå ind i denne problematik. Med hensyn til værdipapirmarkederne mener ØSU imidlertid, at det vil være forkert og også farligt at betragte den amerikanske model som referencepunkt og forbillede. Det afgørende spørgsmål er vel: hvor mange af de virksomheder, der er på udkik efter "frisk" kapital, kan fremvise en initial kreditvurdering på mindst Aa2? Finansiering over markederne er nok en ønskelig model, men løser ikke alle problemer. Det må retfærdigvis påpeges, at den europæiske finansieringsmodel, der til enhver tid har privilegeret lånefinansiering, set over en lang periode, har medvirket til at opbygge SMV-sektoren. De europæiske banker har også - ikke at forglemme - været drivkraften bag den økonomiske fremgang i Europa.

5. Medlemsstaternes detailmarkeder er endnu ikke åbne(9)

5.1. Kommissionens dokument giver en oversigt over detailmarkedet for finansielle produkter og serviceydelser til erhvervslivet og forbrugerne. Det fremgår:

- at det grænseoverskridende udbud stadig i vidt omfang er baseret på etablering af filialer eller datterselskaber, medens direkte udbydelse af tjenesteydelser uden fast forretningssted fortsat er et ret uopdyrket område;

- at der endnu ikke trods indførelsen af euroen har kunnet registreres konvergens i priserne; tværtimod varierer priserne betydeligt fra det ene nationale marked til det andet.

5.2. For at afhjælpe disse problemer, skal der ifølge Kommissionen i første række sættes ind for at øge konkurrencen ved at lade de finansielle formidlere konkurrere på grundlag af en tilladelse udstedt af tilsynsmyndigheden i hjemlandet og herudover sikres en beskyttelse af forbrugeren, der sætter ham i stand til at træffe sine valg på et informeret grundlag, dvs. forbrugeren skal have kendskab til pris og kvalitet og nyde en tilstrækkelig, ensartet beskyttelse. Her må man ikke overse, at set fra udbyderens synspunkt opfattes forskelle i de regler, der skal beskytte forbrugeren, som hindringer. Det medfører usikkerhed og meromkostninger, at regelgrundlaget er det, der gælder i "bestemmelseslandet". ØSU mener, at der er behov for en mere vidtgående harmonisering af forbrugerbeskyttelsesreglerne, og foreslår, at Kommissionen indarbejder hertil egnede foranstaltninger i de indsatsområder, der er oplistet i punkt 33 - selvsagt under hensyntagen til de problemstillinger, der er opregnet i meddelelsens punkt 28.

5.2.1. Også på forsikringsområdet er der behov for indgreb. Forbrugeren skal have ret til at tegne forsikringer - herunder livsforsikringer - i andre lande end sit eget. Nogle af de forhold, der fortsat forhindrer dette, er begrundede - de øvrige forhindringer bør fjernes med passende (ikke nødvendigvis lovmæssige) foranstaltninger.

5.3. De øvrige foranstaltninger, Kommissionen foreslår, harmonerer med dens målsætninger, og ØSU kan i det store og hele tilslutte sig dem. ØSU vil i øvrigt fremføre nogle yderligere kommentarer for at bidrage til at kaste lys over den samlede problematik.

5.4. For det første forekommer der en begrebsforvirring med hensyn til "finansielle produkter", "banktjenester" og "finansielle tjenesteydelser". I punkt 21 taler man om "tjenesteydelser", men i det følgende punkt 22 er der tale om "produkter" til trods for, at der er tale om samme problemstilling. Der er imidlertid afgørende forskelle mellem dem: de tre kategorier har ikke samme kendetegn, og de overvejelser og hensyn, der knytter sig til dem, er ofte forskellige.

5.5. Et finansielt produkt er noget, man erhverver sig som ejendom. Eksempler er investeringsbeviser, aktier og obligationer. Disse effekter kan frit erhverves og sælges på et marked, og når man én gang har betalt prisen, ophører det kontraktmæssige forhold til sælger. Man kan derimod ikke tale om, at en banktjeneste erhverves. Der betales en pris for at kunne nyde tjenesteydelsen, og som hovedregel er der tale om en risiko for sælgeren af tjenesteydelsen. Eksempler herpå er kreditkort, forbrugerkredit, realkreditlån og kassekredit(10). En finansiel tjenesteydelse placerer sig imellem disse to. En pensionsforsikring, der tilbydes af et livsforsikringsselskab, eller lignende, bliver på et tidspunkt et håndgribeligt produkt, men er så kompleks, at det vil være nyttigt, ja nødvendigt, at søge sagkyndig bistand hos en formidler.

5.6. Finansielle produkter kan erhverves og sælges på linje med ethvert andet ikke-finansielt produkt eller enhver anden tjenesteydelse. Sælger tilbyder varen/tjenesten på markedet til enhver, der er rede til at betale prisen derfor, forudsat at han kan identificeres inden for rammerne af de regler, der regulerer hvidvaskning af penge. Som påpeget af Kommissionen i punkt 32 vil nye elektroniske teknologier (Internet) og euroens indførelse for alvor få markedet for elektroniske indkøb til at blomstre op, når visse stadigt eksisterende hindringer af lovgivnings- eller skattemæssig art først er elimineret. Markedsintegrationen rummer ikke andre problemer af betydning.

5.7. For banktjenester - der som hovedregel involverer en risiko for sælger - drejer det sig om helt andre hensyn og overvejelser. Sælger skal her kende sin kunde, ikke blot fordi han, skal kunne vurdere risikoen, inden han indgår en aftale, men også fordi europæisk og national lovgivning pålægger ham en pligt til at hindre hvidvaskning af penge. Hertil kommer en anden betingelse: han skal kunne vurdere udviklingen i risikoen over tid.

5.8. Finansielle tjenesteydelser sælges hyppigt med rådgivning, normalt fra en finansiel formidler. Regler for formidlervirksomhed er nødvendigt i forbrugernes interesse. Manglende regelharmonisering vil være en hindring for udviklingen af enhedsmarkedet for finansielle tjenesteydelser.

5.9. Overvejelserne vedrørende bankprodukter og -tjenester indebærer som hovedregel - og specielt når det drejer sig om små og mellemstore virksomheder, men også i tilfælde med private - stadige kontakter og relationer mellem tjenesteudbyder og kunde, som ikke er begrænset til formueforvaltning m.v., men også omfatter konsulentbistand, udbydelse af mere eller mindre avancerede, skræddersyede tjenesteydelser, osv. Beslutningen om at udbyde tjenesteydelsen gennem en filial eller et datterselskab(11) er ofte dikteret af dette komplicerede forhold mellem udbyder og kunde. Kommissionens bemærkning om(12), at "de finansielle formidlere af (...) lovgivningsmæssige, skattemæssige eller administrative grunde [generelt føler sig nødsaget til] at oprette datterselskaber i andre medlemsstater", må derfor i det mindste nuanceres eller relativeres, eftersom der også er andre vigtige grunde hertil.

5.10. Den ovenfor foretagne sondring skulle kunne bidrage til at forklare nogle grundlæggende hensyn bag Kommissionens overvejelser, hvorefter(13)"det er sandsynligt, at forbrugerne efter euroens indførelse vil få stadig vanskeligere ved at forstå, hvorfor finansielle tjenesteydelser ikke nemt kan købes og sælges på tværs af grænserne". Euroen fjerner valutakursrisikoen og vekslingsomkostningerne, letter markedernes integrering og muliggør erhvervelsen af finansielle produkter på tværs af grænserne. Euroen rokker imidlertid lige så lidt som lovgivningsmæssige, skattemæssige og administrative foranstaltninger ved de finansielle tjenesteydelsers grundlæggende kendetegn.

5.11. For så vidt angår priserne på bankprodukter og -tjenester, men specielt på banktjenester(14), ønsker ØSU at fremføre nogle bemærkninger i håbet om at kunne bidrage til en afklaring af begreberne i den dialog, Kommissionen har indledt med forbrugere og finansielle institutioner. Kommentarerne omfatter ikke på dette stadium en vurdering af den manglende konvergens i priserne på finansielle produkter og tjenesteydelser, som Kommissionen peger på - et problem, der går igen i en række andre erhvervssektorer - men sigter på at sikre et metodemæssigt grundlag for analysen.

5.12. En blot og bar sammenholdelse af priserne på de enkelte produkter eller de enkelte tjenesteydelser kan være vildledende. Enhver finansiel institution har et bredt udvalg af produkter og tjenesteydelser, og det er forbrugerens ret at vælge de produkter og tjenesteydelser, som passer ham bedst hvad angår "nytte" og pris. Der opstår dermed et marked for udbud og efterspørgsel efter grupper af bankprodukter og -tjenester, nøjagtigt som på detailmarkedet og inden for handel i almindelighed. Forbrugerens valg dikteres af en samlet vurdering af nytte og kvalitet(15). Omvendt er det således på udbudssiden - og også her kan situationen sammenlignes med detailhandel - at priserne ofte fastsættes på grundlag af "cross-selling"-kalkuler, dvs. med udgangspunkt i den samlede mulige indtjening på de udbudte produkter og tjenesteydelser under ét.

5.13. Af det foregående følger, at en korrekt metode til måling af priskonvergens bør tage afsæt i en forudgående analyse af de forskellige markeders karakteristika. Dette sker ved at sammensætte sammenlignelige "pakker" af produkter og tjenesteydelser, som normalt forekommer i de forskellige markedssegmenter i det enkelte land. Ud fra den sammenligning, der så kan foretages af priser på sådanne "pakker" for homogene kundegrupper i de forskellige lande, skulle man kunne foretage en første vurdering af prisforskellene. De talmæssige resultater, man når frem til på den måde, skal dernæst suppleres med sammenlignende analyser af objektiv risiko (pr. produkttype), subjektiv risiko (pr. kundetype) og værdi (med hensyn til produktets eller tjenestens kvalitet).

5.14. Hvis man går således til værks, får man nogle mere repræsentative data for de egentlige forskelle i prisniveauer fra det ene land til det andet. Med afsæt heri kunne Kommissionen yde et vigtigt bidrag til at skabe større klarhed i dialogen mellem de finansielle institutioner og forbrugerne. Forbrugeren vil nemlig endelig have et værktøj, så han kan træffe sit valg på et informeret grundlag i stedet for at blive vildledt af vurderinger, der begrænser sig til prisen på et enkelt produkt eller en enkelt tjenesteydelse. En ikke uvigtig sideeffekt vil være, at en korrekt sammenlignende analyse må tænkes at bidrage til øget konkurrence i sektoren, og det vil få det generelle prisniveau til at falde.

5.15. Med ovenstående in mente kan ØSU tilslutte sig gennemgangen af de hindringer(16), som stadig står i vejen for virkeliggørelsen af et fuldt integreret finansielt enhedsmarked. Det er også enig med Kommissionen i de foranstaltninger, der skal sættes i værk, idet det dog har nogle bemærkninger hertil.

5.16. For finansielle tjenesteydelser og produkter er der tale om en væsentlig kreditrisiko. Selv om det er en vanskelig opgave, er det nødvendigt, at man søger at harmonisere konkurslovgivningen i Europa, hvis man vil løse de problemer, som såvel forbrugerne som de erhvervsdrivende står overfor.

5.17. Når det handler om at fremme konvergensen i forbrugerbeskyttelsesreglerne på området finansielle tjenesteydelser, peger Kommissionen på behovet for en klar og fælles opfattelse af, hvordan der sondres mellem erhvervsmæssige og ikke-erhvervsmæssige brugere (forbrugere)(17) ud fra den betragtning, at erhvervsmæssige investorer nu en gang ikke har behov for et så højt beskyttelsesniveau som forbrugerne. Til trods for, at Kommissionen allerede har lagt denne sondring fast i lovgivningen, er der stadig nogen tvivl om fortolkningen heraf. ØSU mener, at når det handler om ikke-erhvervsmæssige brugere, bør man overveje muligheden for at begrænse beskyttelsen til betydelige, men ikke ubegrænsede beløbsstørrelser. En privat investor, der placerer fx en million euro, falder klart inden for kategorien af ikke-erhvervsmæssige brugere, men det involverede beløb lader formode, at investor er - eller burde være - udmærket bekendt med de spilleregler og risici, den professionelle investor skal kende. Hvis han sikres beskyttelse som "forbruger", vil det være ensbetydende med, at de "egentlige" forbrugere kommer til at bære de byrder, som den finansielle virksomhed burde have båret som en del af den generelle risiko, den skal dække sig ind over for. Der må derfor fastsættes en øvre beløbsgrænse, over hvilken man ikke kan påkalde sig den beskyttelse, som den "normale" forbruger nyder (bortset naturligvis fra de sædvanlige garantier, der knytter sig til kontrakter, og andre juridiske garantier). Den enkleste løsning, der kan fjerne de uklarheder af juridisk art, som ØSU er stødt på i Kommissionens dokument, vil være ikke at ændre ved definitionen af "forbruger" eller ved reglerne for forbrugerbeskyttelse, men at fastsætte, at de kun skal finde anvendelse op til en bestemt beløbsgrænse.

5.18. Kravet om at beskytte forbrugerne, når de reflekterer på tilbud på Internettet, rejses i meddelelsen. Kommissionen påpeger i denne forbindelse(18): "I tilfælde, hvor forbrugerne tager initiativ til at konsultere websteder på Internettet, som drives af udbydere af finansielle tjenesteydelser i en anden medlemsstat, skal de (...) være villige til at acceptere, at webstedet er konfigureret og drives i overensstemmelse med lovgivningen i det pågældende land". Er den betingelse nu også så indlysende? En forbruger, der har adgang til Internettet, har ikke nødvendigvis kendskab til alle de regler, der gælder på området. Der bør derfor være en pligt til at gøre det klart i informationer om produkter og tjenesteydelser (herunder ikke kun af finansiel art), at brugen af finansielle tjenesteydelser (eller snarere produkter), som efterspørges af en forbruger på Internettet, reguleres af oprindelseslandets lovgivning. Denne forudsætning er nødvendig for en fuldstændig informering af forbrugeren.

6. Samarbejde mellem regulerings- og tilsynsmyndighederne med henblik på sikring af finansiel stabilitet(19)

6.1. Kommissionen foretager en omfattende analyse af forholdene på de finansielle markeder i Europa(20). Globalisering, dannelse af transnationale finansielle koncerner, stadig større vanskeligheder ved at trække en demarkationslinje mellem de forskellige erhvervssektorer, tendensen til at finansielle aktiviteter outsources til eksterne organer - bidrager alt sammen til at skabe et kompleks miljø. De pengepolitiske myndigheder, der har til opgave at tilføre banksystemet likviditet, og tilsynsmyndighederne bliver sat på en stadig vanskeligere opgave. En af løsningerne kunne bestå i at styrke samarbejdet inden for de organismer, der er oprettet af tilsynsmyndighederne selv, og samarbejdet mellem disse på den ene side og Kommissionen på den anden, hvor Kommissionen i øvrigt vil få kompetent bistand fra udvalg(21), som den selv har nedsat.

6.2. På verdensplan(22) er situationen mere problematisk. De seneste begivenheder har gjort det endnu tydeligere, at de nationale myndigheder må gå ind i et indbyrdes samarbejde, og at forbedringer af regulerings- og tilsynssystemerne er tiltrængt. Disse spørgsmål vil - sammen med anmodningen om at lempe de restriktive regler for direkte udenlandske investeringer i den finansielle sektor i visse lande - indgå som en del af de anmodninger, Kommissionen agter at lægge frem under de næste forhandlinger i GATT-regi. Verdensbanken påregner på sin side at forstærke sine beføjelser på bistandsområdet ved at forlange, at lande, der modtager finansiering, skal forbedre deres tilsynsinfrastruktur.

6.3. Europa har godtgjort, at det på tilfredsstillende vis har formået at undgå afsmitningseffekter fra kriser i tredjelande. Euroen har forstærket EU's monetære fundament, og tilsynsordningerne har vist sig effektive. Der er imidlertid ikke plads til selvtilfredshed. For tiden er udsigterne for verdensøkonomien ikke gunstige, og også Europa har, som det påpeges af Kommissionen, behov for løbende at revidere sine regulerings- og tilsynssystemer, så at det hurtigere kan reagere på forandringer i omverdenen og i de internationale regler.

6.4. ØSU ønsker her at anstille nogle fundamentale overvejelser. Kriserne, der successivt, men med overlapninger, har ramt Japan, Sydøstasien, Rusland og på det seneste Brasilien, viser, at de supranationale organisationer ikke har formået at forudse de pågældende hændelser og ej heller holde dem under kontrol, når de én gang har vist sig. De rapporter, der er blevet forelagt World Economic Forum i Davos, har ikke blot kritiseret den måde, hvorpå Den Internationale Valutafond (IMF) fungerer, men også den politik, Verdensbanken fører. Der er i og for sig også rettet kritik mod effektiviteten af det tilsyn, der føres på nationalt og internationalt plan, og som følger de regler, der er foreslået af Basel-banktilsynskomiteen under Den Internationale Betalingsbank (BIS).

6.5. Et aspekt, der kun behandles i forbifarten i Kommissionens dokument er spørgsmålet om den samlede finansielle sektors soliditet. Globalisering, brancheglidning og deregulering har skabt grobund for, at der er fremvokset multinationale organer, hvis virksomhed - på grund af det store antal forskellige tilsynsordninger - i praksis unddrager sig globalt tilsyn. Til trods for samarbejdet mellem tilsynsmyndighederne - der ganske vist ikke altid og ikke overalt er lige effektivt - er der stadig "gråzoner", hvor myndighedernes beføjelser ikke er præcist fastlagt, eller hvor deres beføjelser griber ind over hinanden. Det er især disse gråzoner, der skaber grobund for ikke-konforme organisationer eller spekulative positioner, der ikke opdages, førend det er for sent.

6.6. Konklusionerne af ovenstående er, at den aktuelle situation måske nok kan betragtes som tilfredsstillende, men at der alligevel er grund til at være bekymret for fremtiden, eftersom der kan opstå ikke-forudseelige konjunkturelle udviklinger i tilknytning til politiske begivenheder i verden. G7 når frem til tilsvarende konklusioner og har erkendt, at der må fastsættes procedurer for et forstærket tilsyn med den finansielle sektor som helhed. Det skal ske ved en struktureret koordinering af de vigtigste internationale myndigheder, der har ansvaret for stabiliteten i sektoren. Formanden for den tyske forbundsbank, Hans Tietmeyer, fik til opgave at undersøge de praktiske gennemførelsesbetingelser herfor. I den rapport(23), han aflagde, foreslås oprettelsen af en "Financial Stability Forum" sammensat af finansministrene og centralbankcheferne fra G7-landene, internationale regulatoriske organer, IMF og BIS samt nogle nationale centralbanker. ØSU støtter kraftigt denne løsning, men foreslår, at Kommissionen som den ansvarlige for reguleringen af det finansielle område i EU også skal være repræsenteret i dette organ.

6.7. Hans Tietmeyers mandat gik på en global løsning af problemet. På europæisk plan ser ØSU gerne, at man undersøger muligheden for systematisk at centralisere oplysninger af relevans for stabiliteten i systemet, og at man især har opmærksomheden henledt på multinationale selskaber, som på grund af deres natur unddrager sig kontrol fra den nationale myndighed, der skal føre tilsyn med dem. Endnu større opmærksomhed bør rettes mod ikke-finansielle selskaber, som spiller en stadig større rolle på markedet, men som unddrager sig reguleringer og tilsyn takket være deres natur, som gør, at de juridisk er "i sikkerhed".

7. Generelle betingelser for et fuldt integreret finansielt marked i EU(24)

7.1. Hvad infrastruktur angår, fastslår Kommissionen med tilfredshed - og ØSU er enig heri - at betalingssystemerne på engroskapitalmarkederne og på værdipapirmarkederne fungerer effektivt og - i det store og hele - er modstandsdygtige over for systemrisici, især takket være Target-systemet, der er et realtidsbruttoafviklingssystem (RTGS), og anvendelsen af direktivet om endelig afregning. Der skal også mindes om, at alle de øvrige direktiver, der sigter mod at sikre soliditet og solvens hos deltagerne i systemet, bidrager til det endelige mål, nemlig et velfungerende, gennemsigtigt marked, der tillader et gnidningsfrit pengeomløb.

7.2. Hvad angår detailbetalingssystemerne bemærker Kommissionen, at disse halter bagefter systemerne for overførsel af store beløb. Det betyder, at det er dyrere at overføre små end store beløb fra et land til et andet - altså også og især inden for euroområdet. Dette støder på kraftig kritik fra forbrugerside. Forklaringen herpå skal søges i, at der ligger et krav om, at systemet skal kunne producere statistiske data - et problem, som snart vil blive delvist løst, ved at der indføres ensartede metoder og fritagelse for indberetning under en vis beløbsgrænse. Samtidig opmuntrer Kommissionen til at etablere sammenkoblinger mellem EU-medlemsstaternes betalingssystemer.

7.3. For ØSU at se, har analysen fat i den rigtige ende, men trænger ikke ind til problemets kerne. Der er en almen økonomisk regel, der gælder for al distribution af (altså også for finansielle) varer og tjenesteydelser: omkostningerne ved detailhandel er højere end ved engroshandel, idet der ved store trafikvolumener vil være tale om stordrifts- og investeringsfordele. Hertil kommer, at selve sammenkoblingen af de forskellige nationale systemer repræsenterer en meromkostning, som man ikke har i de enkelte nationale systemer: Et talende eksempel er telefonforbindelser, hvor de internationale tariffer altid er højere end de indenlandske. ØSU mener, at bestræbelserne for at nedbringe omkostningerne for forbrugerne skal fortsættes, vel vidende, at forskellene mellem engros- og detailsystemerne ikke vil kunne fjernes helt. Det ville betegne et reelt fremskridt, hvis man undersøgte problemet i dets helhed og fra en anden vinkel.

7.3.1. Tendenserne på markedet for grænseoverskridende detailbetalinger er åbenbare for enhver. Betalinger, herunder fjernbetalinger, foretages stadig hyppigere med kreditkort, penge hæves i stadigt større omfang med debet- eller kreditkort, ligesom overførsler allerede nu, og endnu mere og bedre i en nær fremtid, finder sted ved hjælp af elektroniske penge (forudbetalte kort og virtuelle penge). Alle disse transaktioner har det til fælles, at de foregår hurtigt, til lave omkostninger og med en rimelig grad af sikkerhed. Kommissionen arbejder i øjeblikket aktivt på ordninger, der skal yde forbrugeren passende beskyttelse.

7.3.2. Af det forudgående kan udledes, at de traditionelle systemer for overførsel af mindre beløb er dømt til at måtte vige pladsen for mere effektive og mindre omkostningskrævende alternative systemer. Kommissionen bør med uformindsket styrke søge at nedbringe overførselsomkostningerne, men uden at miste følingen med uundgåelige markedsudviklinger. Den bør derfor opfordre den finansielle sektor til at informere forbrugeren om alternative metoder til overførsel af penge. Desuden bør den fremskynde og afslutte de igangværende og forudsete initiativer inden for elektronisk handel, eftersom betalinger her er det centrale element.

7.4. Hvad angår statsstøtte henviser Kommissionen til et dokument, som den er begyndt at udarbejde efter anmodning fra Det Europæiske Råd i Amsterdam i 1997, og som "snarest belejligt" vil blive forelagt ØKOFIN-Rådet. At der er hengået så meget tid, understreger blot, hvor kompliceret og ømfindtlig problemstillingen er. Under henvisning til, at antallet af tilfælde af støtte til finansielle institutioner i vanskeligheder er taget til i den seneste tid, koncentrerer Kommissionen tilsyneladende sin opmærksomhed om de konkurrenceforvridende effekter, som statsstøtte kan have. Efter dens mening kan disse skævvridninger afhjælpes ved f.eks. at forpligte den støttemodtagende virksomhed til at sænke sin omsætning.

7.4.1. Efter ØSU's mening skal man være yderst forsigtig med at tage et sådant skridt. En forringelse af den støttemodtagende virksomheds konkurrenceevne vil selvsagt være til fordel for resten af sektoren, men samfundets tarv må være det primære hensyn. Det indebærer, at offentlige midler investeret i et nødstedt pengeinstitut skal betales tilbage. Sænkningen af omsætningen kan spænde ben herfor. For det andet vil et "stort" pengeinstitut, som har været i vanskeligheder, og som vender tilbage til markedet i reduceret størrelse, have nogle nedskaleringsudgifter, og det kan vel ikke være svært at forestille sig, at det vil have vanskeligt ved at nyde indskydernes og de øvrige pengeinstitutters fulde tillid.

7.4.2. Uagtet hvilke konklusioner Kommissionen forelægger ØKOFIN-Rådet (se ovenfor punkt 7.4), vil ØSU pege på, at et kreditinstitut i vanskeligheder, specielt hvis det er meget stort, vil befinde sig i den paradoksale situation, at det skal støttes med offentlige midler i tilfælde af, at resten af sektoren ikke vil eller ikke kan komme det til undsætning. Hundredetusinder - eller endnu oftere - millioner af indskyderes, såvel privat- som erhvervskunders, penge kan ikke bare gå tabt, uden at der er fare for ødelæggende sociale og systemiske kriser. Doktrinen om "too big to fail", som man så ofte har ladet hånt om, kommer til fuld anvendelse i dette tilfælde, hvilket de nylige tilfælde i Frankrig og Italien og i de nordiske lande for nogle år siden vidner om med al ønskelig tydelighed. Disse overvejelser taler i øvrigt for en styrkelse af de gældende tilsynsregler, noget som ØSU støtter kraftigt.

7.4.2.1 Dette legitime hensyn til beskyttelsen af kunder og indskydere må imidlertid ikke føre til, at risikoen for "moral hazard" overses, dvs. at sandsynligheden på næsten 100 % for, at staten vil gribe ind til fordel for et større nødlidende kreditinstitut, i sig selv bliver et incitament til at påtage sig umådeholdne risici. Hensynet til beskyttelse af sparerne og til stabiliteten i det finansielle system må derfor ikke udelukke en sanktionering af ledere og aktionærer, som ikke har udvist den fornødne forsigtighed og handlet med den krævede kompetence.

7.4.3. Noget, der rejser særlige problemer, herunder af etisk art, er statsstøtte til helt eller delvist statsejede virksomheder. Brug af offentlige midler for at støtte en offentlig virksomhed er langt fra usædvanligt i visse medlemsstater, men spørgsmålet er, om man ikke her under dække af at varetage samfundets tarv skaber konkurrenceforvridninger, hvis omkostninger endnu en gang må betales af skatteyderne.

7.5. Beskatningsspørgsmålet(25) er en af de mest kontroversielle problemstillinger, der diskuteres. Hvad angår beskatning af renteindtægter, som modtages af privatpersoner, bemærker Kommissionen, at forskelle i den skattemæssige behandling af renteindtægter fører til, at såvel investeringer som finansielle institutioner flytter til udlandet, idet de tiltrækkes af mere gunstige vilkår i visse lande. Kommissionens direktivforslag om renteindtægter er blevet kommenteret af ØSU(26); for direktivet taler moralske overvejelser og hensynet til lige konkurrencebetingelser mellem finansielle institutioner - mod taler frygten for kapitaludstrømning til tredjelande og den omstændighed, at skattekonkurrencen mellem medlemsstaterne har en udnivellerende effekt.

7.6. De andre foranstaltninger, der foreslås - fjernelse af dobbeltbeskatning for finansielle produkter, tilpasninger på pensionskasseområdet, mindskelse af den ulige behandling af obligationer og aktier - er initiativer, som ØSU kan slutte fuldt op bag. Det er dets ønske, at dette spørgsmål hurtigst muligt bliver korrekt reguleret, og at det får prioritet i forhold til andre skatteharmoniseringstiltag; de nævnte forhold er en hovedhindring for en integration af de europæiske markeder. At beskatningen er den største hindring for sammensmeltningen af markederne fremgår af, at ting som en livsforsikring eller en tillægspension tegnet i et forsikringsselskab i en anden medlemsstat, eller et realkreditlån optaget i en finansiel institution i et andet EU-land - som ordningerne er i øjeblikket - i de fleste tilfælde ligger uden for forbrugerens rækkevidde. Der bliver tale om en lang og vanskelig proces. Markedernes interesser er hyppigt forskellige fra den ene medlemsstat til den anden, og inden for medlemsstaterne selv er der ofte tale om divergerende og konfliktende interesser.

8. Skabelse af en konsensus(27)

8.1. Som afslutning på den række af initiativer, der foreslås i slutningen af hvert kapitel, opfordrer meddelelsen Kommissionen og Parlamentet til at fortsætte debatten. For at give en konkret impuls til det arbejde, der skal udføres, foreslås det at nedsætte en Politikgruppe for Finansielle Tjenesteydelser bestående af finansministrenes personlige repræsentanter og med Kommissionen som formand. Gruppens kommissorium vil i første række være at finde sammen om en fremtidig handlingsplan, som skal forelægges for Rådet i juni 1999, og for det andet før den dato at indkredse nogle hastende prioriteter for umiddelbar iværksættelse.

8.2. ØSU udtaler sin støtte til dette initiativ og til andre, som følger. Det forbeholder sig ret til, uanset om det forelægges udspillene til høring, at komme med sine bemærkninger og forslag i et forsøg på at yde et konstruktivt bidrag til debatten.

Bruxelles, den 26. maj 1999.

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) Se meddelelsens punkt 6.

(2) Se meddelelsens punkt 6-10.

(3) Se meddelelsens punkt 11-13.

(4) For at nævne et eksempel, må en af de største europæiske bankkoncerner, som opererer på verdensplan, underkaste sig 45 forskellige nationale tilsynsmyndigheder, der hver følger deres forskellige rutiner og stiller deres forskellige krav.

(5) Se meddelelsens punkt 14-20.

(6) Se meddelelsens fodnote 7.

(7) Se meddelelsens punkt 17-19.

(8) Jf. meddelelsens indledning.

(9) Jf. meddelelsens punkt 21-33.

(10) Ejendomsretten over penge, man har til opbevaring eller som indlån, må ikke forveksles med de tjenester, der knytter sig til forvaltningen af de pågældende penge. Figur 4 i Kommissionens meddelelse bør derfor tale om prisforskelle på finansielle tjenesteydelser og ikke på finansielle produkter.

(11) Brugen af "distance-banking"-løsninger er derimod et ret nyt fænomen med sine egne særlige karakteristika. Normalt sigter det på privatkundemarkedet og foregår på grundlag af en detaljeret vurdering af risikoen, der som regel vil være begrænset til det nationale territorium. Selv om der vil ske en ekspansion inden for "distance-banking", vil dette bankområde kun blive et supplement til faste forretningssteder på territoriet og ikke træde i stedet for disse.

(12) Jf. meddelelsens punkt 24.

(13) Jf. meddelelsens punkt 26.

(14) Jf. meddelelsens punkt 22 og figur 4.

(15) Talende er i den forbindelse de regelmæssige rundspørger, der foretages af forbrugermagasiner af indholdet af "indkøbskurven", hvor man nærmere ser på de store grupper af masseforbrugsvarer.

(16) Jf. meddelelsens punkt 28-33.

(17) Jf. meddelelsens punkt 28, første afsnit, og punkt 31.

(18) Jf. meddelelsens punkt 32.

(19) Jf. meddelelsens punkt 34-41.

(20) Jf. meddelelsens punkt 34-37.

(21) Det Rådgivende Udvalg for Banklovgivning, Forsikringskomiteen, Udvalget af Højtstående Repræsentanter for Tilsynsmyndighederne for Værdipapirmarkederne, Kontaktudvalget for Regnskabsdirektiverne samt Kontaktudvalget for Investeringsinstitutterne.

(22) Jf. meddelelsens punkt 38-41.

(23) Rapport offentliggjort i "Auszüge aus Presseartikeln" fra Deutsche Bundesbank, 26. februar 1999.

(24) Jf. meddelelsens punkt 42-48.

(25) Jf. meddelelsens punkt 49-54.

(26) Se Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Forslag til Rådets direktiv om sikring af en reel minimumsbeskatning af renteindtægter fra opsparing i Fællesskabet", ordfører Michael Geuenich, CES 194/99 af 24. februar 1999.

(27) Jf. meddelelsens punkt 55-62.