MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN

Midlertidige rammebestemmelser for konkurrencevurderingen i forbindelse med virksomhedssamarbejde som reaktion på nødsituationer under det nuværende covid-19-udbrud

(2020/C 116 I/02)

1. Covid-19-udbruddet, dets følger for økonomien og mulige konsekvenser for konkurrencen

(1) Covid-19-udbruddet udgør en alvorlig folkesundhedsmæssig krise for borgerne og for samfundene. Den udgør også et betydeligt og hidtil uset chok for verdensøkonomien og Unionens økonomi.

(2) Det er et chok, der påvirker hele økonomien gennem forskellige kanaler og på forskellige måder. Afbrydelserne i forsyningskæderne har ført til et generelt udbudschok, som er kombineret med et asymmetrisk efterspørgselschok, der på den ene side skyldes, at forbrugerefterspørgslen efter visse produkter og ydelser er faldet brat, og på den anden side, at efterspørgslen efter andre produkter og ydelser er steget kraftigt, navnlig i sundhedssektoren (herunder bl.a. hos medicinalfirmaer, producenter af medicinsk udstyr og deres distributører). Der er på nuværende tidspunkt også usikkerhed om chokkets varighed og styrke, som primært afhænger af forhold, der ofte ligger uden for virksomhedernes kontrol, og snarere beror på de beslutninger, som de offentlige myndigheder træffer ud fra bl.a. folkesundhedsmæssige hensyn.

(3) Virksomhederne står derfor over for særlige udfordringer som følge af covid-19-krisen, men de kan spille en vigtig rolle med hensyn til at afhjælpe krisens virkninger. De særlige nuværende omstændigheder og de deraf følgende udfordringer kan udløse et behov for, at virksomhederne samarbejder med hinanden for at få bugt med eller i det mindste afbøde konsekvenserne af krisen, i sidste instans til fordel for borgerne. Krisens mange facetter og dens asymmetriske karakter kan indebære, at virksomhederne står over for meget forskellige udfordringer, og de vil derfor muligvis også skulle ty til forskellige former for samarbejde.

(4) Denne meddelelse vedrører de former for samarbejde, som virksomhederne kan indgå i for at sikre forsyningen og en passende fordeling af væsentlige produkter og ydelser, som der er mangel på som følge af covid-19-udbruddet, og dermed afhjælpe denne mangel på sådanne væsentlige produkter og ydelser, der først og fremmest skyldes den hurtige og eksponentielle stigning i efterspørgslen ( 1 ) . Det omfatter navnlig lægemidler og medicinsk udstyr ( 2 ) , der anvendes i forbindelse med testning og behandling af patienter med covid-19, eller som er nødvendigt for at afbøde og muligvis standse udbruddet. Det kunne f.eks. være samarbejde mellem virksomheder, der er aktive inden for de sektorer, hvor der er mangel på produkter og ydelser, med henblik på at afhjælpe denne mangel, eller mellem virksomheder, der er aktive i andre sektorer (f.eks. omlægger nogle virksomheder en del af deres produktion for at producere de produkter, der er mangel på). Afhængigt af hvordan krisen udvikler sig, vil Kommissionen muligvis ændre eller supplere denne meddelelse for at dække andre former for samarbejde.

(5) Formålet med denne meddelelse er at redegøre for: a. de vigtigste kriterier, som Kommissionen vil basere sig på ved vurderingen af de mulige samarbejdsprojekter, der sigter mod at afhjælpe manglen på væsentlige produkter og ydelser under covid-19-udbruddet, samt ved fastsættelsen af sine håndhævelsesmæssige prioriteter under krisen, og b. en midlertidig procedure, som Kommissionen exceptionelt har indført med henblik på at yde ad hoc vejledning i form af et cover letter, hvor det er relevant, til virksomheder i forbindelse med specifikke og veldefinerede samarbejdsprojekter i den forbindelse.

2. Vigtigste kriterier for konkurrencevurderingen af samarbejdsprojekter mellem virksomheder, der sigter mod at afhjælpe manglen på væsentlige produkter og ydelser under covid-19-udbruddet

(6) Siden Rådets forordning (EF) nr. 1/2003 ( 3 ) trådte i kraft, kan virksomhederne ikke længere anmelde deres aftaler til Kommissionen med henblik på at opnå en individuel undtagelse fra artikel 101 i TEUF, men er selv ansvarlige for at vurdere lovligheden af deres aftaler og praksis. Denne selvvurderingsordning, som Kommissionen har udarbejdet omfattende retningslinjer ( 4 ) for, er nu veletableret.

(7) Kommissionen er opmærksom på, at virksomhedssamarbejde kan bidrage til at afhjælpe manglen på væsentlige produkter og ydelser under covid-19-udbruddet mere effektivt, og at virksomhederne i den forbindelse kan have brug for specifik vejledning om deres samarbejdsinitiativer for at lette deres selvvurdering. Det kunne endog være hensigtsmæssigt at give virksomhederne ad hoc-feedback eller udstede cover letters om de specifikke samarbejdsinitiativers formodede lovlighed. For at fremme en hurtig iværksættelse af initiativer til effektivt at tackle covid-19-udbruddet, navnlig i de tilfælde, hvor der kan være usikkerhed om foreneligheden med EU's konkurrenceregler, er Kommissionen derfor parat til at give virksomheder og virksomhedssammenslutninger en sådan vejledning og en uformel godkendelse af initiativet i et comfort letter ( 5 ) . Kommissionens Generaldirektorat for Konkurrence har i den forbindelse allerede oprettet et særligt websted (https://ec.europa.eu/competition/antitrust/coronavirus.html) og en særlig mailboks (COMP-COVID-ANTITRUST@ec.europa.eu), som virksomhederne kan benytte til at indhente uformel vejledning om specifikke initiativer.

(8) Mange EU-medlemsstater har meddelt, at de allerede oplever mangel på lægemidler, der bruges i behandlingen af patienter med covid-19, eller at de forventer, at der meget snart opstår en sådan mangel ( 6 ) . Kommissionen har i løbet af de seneste uger modtaget adskillige henvendelser fra virksomheder og brancheorganisationer, som har anmodet om en afklaring vedrørende påtænkte samarbejdsprojekter, navnlig i sundhedssektoren og i lyset af risikoen for mangel på væsentlige lægemidler til behandling af patienter med covid-19.

(9) Disse henvendelser giver et godt eksempel på, hvilke former for samarbejde der kan være nødvendige for at håndtere nødsituationer i forbindelse med det nuværende covid-19-udbrud, og vurderingen heraf efter artikel 101 i TEUF, som beskrevet nedenfor.

(10) Diverse foranstaltninger kan bidrage til at udligne forskellen mellem udbud og efterspørgsel. Det kunne f.eks. være nødvendigt hurtigt at øge produktionen betydeligt af de produkter, der er behov for, men som der er mangel på, hvilket kan føre til et fald i produktionen af andre produkter. Det kunne også være nødvendigt at omfordele lagre, hvilket ville kræve, at virksomhederne indvilliger i at udveksle/indgive oplysninger om deres salg og lagerbeholdninger. For at øge produktionen ville virksomhederne muligvis skulle omlægge deres produktion fra visse lægemidler, der ikke er væsentlige eller er mangel på (eller andre produkter), til lægemidler (eller andre produkter), der er nødvendige for at imødegå covid-19-udbruddet. Derudover kunne outputtet øges og optimeres yderligere, hvis der kun produceres ét lægemiddel på et givet produktionssted (i stedet for at veksle mellem produktion af forskellige produkter, som indebærer tidskrævende rengøring af maskiner osv.), og der således foretages en afvejning af stordriftsfordele over for behovet for at undgå for stor afhængighed af et bestemt produktionssted.

(11) For at håndtere nødsituationer i forbindelse med covid-19-udbruddet kan det således være nødvendigt med forskellige grader af samarbejde, som indebærer konkurrenceproblemer af forskelligt omfang.

(12) Ud fra den seneste erfaring erkender Kommissionen, at samarbejde i sundhedssektoren f.eks. kan begrænse sig til at overdrage en brancheorganisation (eller en uafhængig rådgiver, en uafhængig tjenesteudbyder eller et offentligt organ) ansvar for eksempelvis at: a. koordinere den fælles transport af råmaterialer b. hjælpe med at indkredse, hvilke væsentlige lægemidler der med udgangspunkt i den forventede produktion risikerer at være mangel på c. aggregere oplysninger vedrørende produktion og kapacitet, uden at udveksle virksomhedsspecifikke oplysninger d. udvikle en model til at forudsige efterspørgslen i medlemsstaterne og identificere forsyningsmangler e. udveksle aggregerede oplysninger om forsyningsmangler og anmode de deltagende virksomheder om på individuel basis og uden at dele oplysningerne med konkurrenter at angive, om de kan dække manglerne for at imødekomme efterspørgslen (enten med eksisterende lagre eller ved at øge produktionen).

(13) Disse aktiviteter giver ikke anledning til konkurrenceproblemer, forudsat at de er underlagt passende sikkerhedsklausuler (f.eks. et forbud mod udveksling af virksomhedsspecifikke oplysninger med konkurrenter), jf. Kommissionens retningslinjer for anvendelsen af artikel 101 i TEUF på horisontale samarbejdsaftaler ( 7 )

(14) Samarbejdsaftalerne inden for sundhedssektoren vil muligvis skulle være endnu mere vidtrækkende for at afhjælpe kritiske forsyningsmangler. De kunne f.eks. også være nødt til at omfatte koordinering af produktionsomlægningen med henblik på at øge og optimere outputtet, så alle virksomhederne ikke fokuserer på et enkelt eller få udvalgte lægemidler, mens andre lægemidler underproduceres, i de tilfælde, hvor en sådan produktionsomlægning ville sætte producenterne i stand til at dække efterspørgslen efter yderst tiltrængte lægemidler i alle medlemsstaterne.

(15) Foranstaltninger vedrørende tilpasning af produktionen, lagerstyring og eventuelt fordeling inden for industrien kan kræve udveksling af forretningsmæssigt følsomme oplysninger og en vis koordinering af, hvilke produktionssteder der producerer hvilke lægemidler, så ikke alle virksomhederne fokuserer på et enkelt eller få udvalgte lægemidler, mens der er underproduktion af andre. En sådan udveksling og koordinering mellem virksomheder anses normalt for problematisk ifølge EU's konkurrenceregler. Under de nuværende ekstraordinære omstændigheder vil Kommissionen imidlertid ikke betragte sådanne foranstaltninger som problematiske efter EU's konkurrenceregler eller — eftersom der er tale om en nødsituation og midlertidige foranstaltninger — som en håndhævelsesmæssig prioritet, forudsat at foranstaltningerne: i) objektivt set er nødvendige og udformet således, at de rent faktisk øger outputtet på den mest effektive måde for at afhjælpe eller undgå forsyningsmangler på væsentlige produkter eller ydelser såsom dem, der anvendes i behandlingen af patienter med covid-19, ii) er midlertidige (dvs. at de alene anvendes, så længe der er risiko for mangler, eller under alle omstændigheder under covid-19-udbruddet), og iii) ikke går ud over, hvad der er absolut nødvendigt for at nå målet om at afhjælpe eller undgå forsyningsmangler. Virksomhederne bør dokumentere al udveksling af oplysninger og alle aftaler med hinanden og forelægge denne dokumentation for Kommissionen efter anmodning. Det forhold at en offentlig myndighed opfordrer til samarbejde og/eller koordinerer det (eller at samarbejdet foregår inden for myndighedens regi), er også en relevant faktor, som Kommissionen vil tage i betragtning ved vurderingen af, hvorvidt samarbejdet vil være problematisk ifølge EU's konkurrenceregler eller en håndhævelsesmæssig prioritet.

(16) Hvis de offentlige myndigheder ser det som bydende nødvendigt og anmoder virksomheder om midlertidigt at samarbejde som reaktion på nødsituationer i forbindelse med covid-19-udbruddet (f.eks. at tilrettelægge deres produktion og levering for at dække et akut behov i sundhedssektoren til behandling af patienter med covid-19), er dette samarbejde tilladt.

3. En særlig procedure for ad hoc-vejledning om specifikke samarbejdsprojekter, der sigter mod at afhjælpe manglen på væsentlige produkter og ydelser under covid-19-udbruddet

(17) Kommissionen vil gennem Generaldirektoratet for Konkurrence fortsat yde vejledning til virksomheder og brancheorganisationer i forbindelse med specifikke samarbejdsinitiativer med en EU-dimension, der skal gennemføres hurtigt for effektivt at tackle covid-19-udbruddet, navnlig i de tilfælde, hvor der kan være usikkerhed om sådanne initiativers forenelighed med EU's konkurrenceregler.

(18) For at sikre en vis sikkerhed om konkurrencevurderingen inden for en frist, der stemmer overens med den særligt hastende karakter af nogle af de situationer, der følger af det nuværende covid-19-udbrud, er Kommissionen gennem Generaldirektoratet for Konkurrence rede til exceptionelt og efter eget skøn at udstede en sådan vejledning i et comfort letter.

4. Konklusion

(19) Kommissionen er opmærksom på de særlige udfordringer, som virksomhederne står over for som følge af covid-19-udbruddet, og på den vigtige rolle, de spiller med hensyn til at afhjælpe krisens virkninger. Kommissionen opfordrer til konkurrencefremmende samarbejde, der sigter mod at imødegå disse udfordringer, navnlig som reaktion på krisesituationer i forbindelse med det nuværende covid-19-udbrud, og den er rede til at yde vejledning og støtte vedrørende konkurrencespørgsmål for at fremme en korrekt og hurtig gennemførelse af samarbejdsprojekter, der er nødvendige for at få bugt med krisen til fordel for borgerne.

(20) Samtidig understreger Kommissionen, at det under de nuværende særlige omstændigheder er endnu vigtigere, at virksomhederne og forbrugerne beskyttes af konkurrencereglerne. Den vil derfor fortsætte med aktivt at følge den relevante markedsudvikling nøje for at afsløre tilfælde, hvor virksomheder udnytter den aktuelle situation til at overtræde EU's konkurrenceregler ved enten at indgå i konkurrencebegrænsende aftaler eller misbruge deres dominerende stilling. Kommissionen vil navnlig ikke tolerere en adfærd, hvor en virksomhed opportunistisk søger at udnytte krisen som påskud for konkurrencebegrænsende aftaler eller til at misbruge sin dominerende stilling (herunder dominerende stilling som følge af krisens særlige omstændigheder) ved f.eks. at udnytte kunderne og forbrugerne (bl.a. ved at opkræve priser ud over det normale niveau, som konkurrencesituationen tilsiger) eller ved at begrænse produktionen til skade for forbrugerne (bl.a. ved at forhindre forsøg på at opskalere produktionen for at afhjælpe forsyningsmangler). Kommissionen opfordrer derfor virksomhederne og borgerne til at benytte de sædvanlige midler til fortsat at anmelde eventuelle karteldannelser eller konkurrenceovertrædelser, herunder misbrug af dominerende stilling, som de får kendskab til ( 8 )

(21) I lyset af virkningerne af covid-19-udbruddet, som kræver øjeblikkelig handling, vil Kommissionen anvende denne meddelelse fra og med den 8. april. Kommissionen vil afhængigt af udviklingen af covid-19-udbruddet muligvis foretage ændringer af denne meddelelse. Meddelelsen finder anvendelse, indtil Kommissionen trækker den tilbage (dvs. så snart den finder, at de underliggende særlige omstændigheder ikke længere gør sig gældende).

(1) Andre forhold, der er med til at øge manglen på produkter, omfatter bl.a. massiv forebyggende hamstring gennem hele distributionskæden, nedlukning af fabrikker på grund af karantæne eller isolationsforanstaltninger, logistiske problemer som følge af grænselukninger, eksportforbud eller nedlukning af tredjelande, der leverer til EU.

(2) Medmindre andet er angivet, omfatter henvisninger til lægemidler i denne meddelelse også medicinsk udstyr.

(3) Rådets forordning (EF) nr. 1/2003 af 16. december 2002 om gennemførelse af konkurrencereglerne i traktatens artikel 81 og 82 (EFT L 1 af 4.1.2003, s. 1).

(4) Kommissionen har udstedt adskillige sæt retningslinjer, som kan hjælpe virksomhederne med at vurdere foreneligheden af deres forretningsaftaler med EU's konkurrenceregler (se navnlig Kommissionens meddelelse — Retningslinjer for anvendelse af traktatens artikel 81, stk. 3 (EUT C 101 af 27.4.2004, s. 97) ("retningslinjerne vedrørende artikel 101, stk. 3"), Kommissionens meddelelse — Retningslinjer for anvendelse af artikel 101 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde på horisontale samarbejdsaftaler (EUT C 11 af 14.1.2011, s. 1) ("de horisontale retningslinjer") og Kommissionens meddelelse — Retningslinjer for vertikale begrænsninger (EUT L 130 af 19.5.2010, s. 1) ("de vertikale retningslinjer"). Se også Kommissionens forordning (EU) nr. 1217/2010 af 14. december 2010 om anvendelse af artikel 101, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde på visse kategorier af forsknings- og udviklingsaftaler (EUT L 335 af 18.12.2010, s. 36) ("gruppefritagelsesforordningen for F&U-aftaler"), Kommissionens forordning (EU) nr. 1218/2010 af 14. december 2010 om anvendelse af artikel 101, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde på visse kategorier af specialiseringsaftaler (EUT L 335 af 18.12.2010, s. 43) ("gruppefritagelsesforordningen for specialiseringsaftaler"), Kommissionens forordning (EU) nr. 316/2014 af 21. marts 2014 om anvendelse af artikel 101, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde på visse kategorier af teknologioverførselsaftaler (EUT L 93 af 28.3.2014, s. 17) ("gruppefritagelsesforordningen for teknologioverførselsaftaler"), Kommissionens forordning (EU) nr. 330/2010 af 20. april 2010 om anvendelse af artikel 101, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde på kategorier af vertikale aftaler og samordnet praksis (EUT L 102 af 23.4.2010, s. 1) ("gruppefritagelsesforordningen for vertikale aftaler").

(5) Se også den fælles erklæring om anvendelsen af kartel- og monopolreglerne under covid-19-krisen, som er udsendt i fællesskab af Europa-Kommissionen, EFTA-Tilsynsmyndigheden og de nationale konkurrencemyndigheder, der tilsammen udgør Det Europæiske Konkurrencenetværk (https://ec.europa.eu/competition/ecn/202003_joint-statement_ecn_corona-crisis.pdf).

(6) Se også Kommissionens retningslinjer for optimal og rationel lægemiddelforsyning for at undgå mangler under covid-19-udbruddet, vedtaget den 8. april 2020.

(7) Kommissionens meddelelse —Retningslinjer for anvendelsen af artikel 101 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde på horisontale samarbejdsaftaler (EUT C 11 af 14.1.2011, s. 1).

(8) Foruden de sædvanlige muligheder for at kontakte Kommissionen eller indgive en klage (https://ec.europa.eu/competition/contacts/electronic_documents_en.html), kan man bidrage anonymt med at bekæmpe karteller og anden konkurrenceskadelig adfærd gennem Kommissionens whistleblower-værktøj (https://ec.europa.eu/competition/cartels/whistleblower/index.html). Kommissionens straflempelsesordning, som giver virksomheder mulighed for at anmelde deres egen deltagelse i karteller mod at få nedsat deres bødestraf, finder også fuld anvendelse i denne særlige tid (https://ec.europa.eu/competition/cartels/leniency/leniency.html).