Regionsudvalgets udtalelse om »Landbrugsreformens regionale konsekvenser« (96/C 129/04)

Regionsudvalget besluttede den 27. september 1994 under henvisning til forretningsordenens artikel 10, stk. 1, at udarbejde en initiativudtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til Underudvalg 2 »Fysisk Planlægning i Det Åbne Land, Landbrug, Jagt, Fiskeri, Skovbrug, Hav- og Bjergområder«, som udpegede Reinholdt Bocklet og João Carlos Saraiva til ordførere. Underudvalget vedtog sin udtalelse den 13. december 1995.

Regionsudvalget vedtog på sin 11. plenarforsamling af 17.-18. januar 1996, mødet den 18. januar 1996, enstemmigt følgende udtalelse.

1. Indledning

EU's politik på landbrugsområdet (den fælles landbrugspolitik, strukturpolitik og kvalitetspolitik) har blandt andet til formål:

- at forøge landbrugets konkurrenceevne ved fremme af den tekniske udvikling, ved rationalisering af landbrugsproduktionen og ved den bedst mulige anvendelse af produktionsfaktorerne, især arbejdskraften,

- herigennem at sikre landbrugsbefolkningen en rimelig levestandard, især ved en forhøjelse af de individuelle indkomster for de i landbruget beskæftigede personer,

- ved udarbejdelsen af den fælles landbrugspolitik og de særlige foranstaltninger, som den kan medføre, at tage hensyn til landbrugserhvervets særlige karakter, der følger af landbrugets sociale struktur og af de strukturelle og naturbetingede forskelle mellem de forskellige landbrugsområder (EU-traktatens artikel 39).

Nu knap to år efter, at reformen af den fælles landbrugspolitik trådte i kraft, viser der sig i mange regioner i EU allerede en række virkninger, der må vurderes på baggrund af såvel ovenstående betragtninger som reformens formål.

Regionsudvalget har derfor fundet det hensigtsmæssigt under henvisning til EU-traktatens artikel 198 C at afgive udtalelse på eget initiativ om de regionale konsekvenser af reformen af den fælles landbrugspolitik (præsidiets afgørelse på mødet den 27. september 1994 på forslag af Underudvalg 2).

2. Reformens formål

Da Kommissionen i 1991 forelagde sit reformforslag, fremførte den, at EF's landbrug kun ville kunne klare sig i den konkurrence, der uvægerligt ville opstå på det indre marked og på verdensmarkedet, hvis der blev ført en politik med sigte på konkurrencedygtige priser.

Samtidig skulle produktionen reduceres, og gennem direkte indkomststøtte skulle der kompenseres for de sociale følger af nedsættelsen af de administrativt fastsatte priser. Således skulle man bryde den onde cirkel med høje priser og overskudsproduktion.

Denne strategi sigter mod følgende hovedmål:

- Opretholdelse af Fællesskabets landbrugseksport.

- Begrænsning af produktionen for at genoprette markedsligevægten.

- Direkte støtte til udligning af prisnedsættelserne.

- Anerkendelse af, at det er nødvendigt at fastholde et tilstrækkeligt antal landmænd i landdistrikterne og at opretholde en landbrugsmodel baseret på familiebrug og, visse steder, kooperativer.

- Anerkendelse af, at landdistrikterne - ud over landbruget - er afhængige af andre aktiviteter, som kan bidrage til at fastholde befolkningen og styrke regionernes økonomi.

- Tilskyndelse til ekstensiv drift for at nedbringe produktionsoverskuddet af miljømæssige hensyn.

I øvrigt fastholdes den fælles landbrugspolitiks grundprincipper: enhedsmarkedet, fællesskabspræference og finansiel solidaritet.

Udgifterne til de fælles markedsordninger skulle oprindeligt fungere som prisstøtte, men de virker ikke længere efter hensigten. De skal derfor nu i højere grad gå til direkte støtte til producenterne, således at indkomsteffekten bliver større. Det er i denne forbindelse værd at bemærke, at Fællesskabets udgifter til markedsstøtte er blevet fordoblet i løbet af de sidste 10 år, nemlig fra 18 til 33 millioner ECU.

Reformen kan dog ikke i første omfang dæmme helt op for udgiftsstigninger. Men hvis de produktionsbegrænsende foranstaltninger virker tilstrækkeligt effektivt, og efterspørgslen ændrer karakter i forbindelse med prisnedsættelserne, skulle det gradvis kunne lykkes ved overgangsperiodens udløb efter reformens tredje trin.

Kommissionens retningslinjer bør danne rammen om den igangværende reform af den fælles landbrugspolitik, som uvægerligt vil få forskellig indvirkning i de forskellige regioner i EU, da landbruget jo langt fra har nået samme udviklingsniveau overalt.

I løbet af de to første år efter reformens indførelse blev situationen på kornmarkederne klart forbedret. Derimod er der endnu ikke skabt balance på markedet for oksekød. Landbruget har stadig et indkomstefterslæb i forhold til andre sektorer. Kun i nogle enkelte medlemsstater har der været en positiv udvikling, der - i hvert fald delvist - kan tilskrives prisstigninger som følge af valutakursændringer.

Det er på ingen måde sikkert, at denne tendens vil blive opretholdt, især på grund af de begrænsninger, der har været nødvendige i forbindelse med GATT-aftalerne.

3. Reformens hovedpunkter og virkning

De gennemførte foranstaltninger omfatter først og fremmest kornsektoren samt produktionen af oliefrø, proteinafgrøder, oksekød og mælk.

3.1. Markedsordningen for korn

3.1.1. Kornproducenternes indkomsttab kompenseres gennem udligningsgodtgørelser i form af direkte støtte. Godtgørelsen beregnes på grundlag af det gennemsnitlige udbytte i den pågældende region.

Det første resultat af de indledte foranstaltninger er en nedsættelse af kornpriserne, der formentlig vil sætte EF's kornproducenter i stand til inden for kornfoderstoffer at tilbageerobre markedsandele på op til 10 millioner ton. Det skønnes, at der i 1993 blev anvendt 6-7 millioner ton ekstra korn til foderstoffer i stedet for kornsubstitutter. Denne tendens, der således allerede kunne registreres i det første år efter reformens gennemførelse, er fortsat usvækket. Kornproduktionen, som ville være steget til over 180 millioner ton, hvis den hidtidige udvikling havde fået lov at fortsætte, faldt til 162 millioner ton sidste år. Begrænsningen af produktionen skyldes for en stor del braklægning. Hvis man medregner de arealer, som blev taget ud af produktionen i medfør af den tidligere forordning om jordudtagning fra 1988, der indgik i de fem-årige stabiliseringsmekanismer, dækkede de samlede braklagte jorder i 1994 et areal på 7,2 millioner hektar.

Inden udgangen af dette høstår er kornlagrene nedbragt til under 9 millioner ton, dvs. mindre end en tredjedel af det, der gjaldt inden reformen. Der blev ikke som hidtil interveneret over for foderhvede, og korn af god handelskvalitet kunne uden problemer sælges på markedet. Hård hvede var der lige ved at være mangel på.

Det skal noteres, at der er stor gensidig afhængighed mellem visse landbrugssektorer. F.eks. kan nedbringelse af kornlagrene bevirke, at der er mindre halm til rådighed, hvilket igen kan påvirke svampeindustrien.

3.1.2. Indførelsen af udligningsgodtgørelser, der beregnes ud fra gennemsnitsudbyttet, kan medvirke til at opretholde bedrifter - herunder deltidslandbrug - da det giver en kalkulerbar mindsteindtægt.

3.1.3. Det er også positivt, at der kan dyrkes flerårige råvarer på de arealer, der af konjunkturelle årsager tages ud af kornproduktionen. På den måde kan arealerne udnyttes fornuftigt, og landmændene får ekstra indkomstmuligheder.

Braklægning kan således være et nyttigt middel til at øge produktionen af råstoffer til industri og energifremstiling m.m. og dermed bidrage til at mindske afhængigheden af fossile og mineralske råstoffer samt emissionen af drivhusgasser.

3.1.4. Det skal dog påpeges, at reformens økonomiske konsekvenser vil gå hårdt ud over de regioner i EU, hvor korn er den vigtigste afgrøde. At interventionspriserne nedsættes og erstattes med udligningsgodtgørelser, der oftest bygger på et gennemsnitligt udbytte, rammer bedrifter med højt udbytte.

3.2. Markedsordningerne for oliefrø og proteinafgrøder

3.2.1. Ved landbrugsreformen blev proteinafgrøderne omfattet af kornordningens udligningsgodtgørelser. Dermed bortfaldt ordningen med forarbejdningsstøtte og mindstepriser fra og med produktionsåret 1993/1994. Den blev erstattet af hektarstøtte til sikring af producenternes indkomst. Proteinafgrøder er omfattet af de samme braklægningsbestemmelser som de øvrige planteafgrøder. Til beregning af prisudligningen pr. hektar blev der fastsat et beløb på 65 ECU pr. ton, som ganges med det normale gennemsnitlige kornudbytte i den pågældende region.

3.2.2. Alligevel er EF fortsat nettoimportør af oliefrø, vegetabilske olier og foderkager. Den årlige importmængde af disse produkter afhænger i vid udstrækning af priserne på frø, foderkager og konkurrerende produkter til foderbrug samt af mulighederne for eksport af olier og foderkager til tredjelande.

Med hensyn til rapsolie ligger EU's selvforsyningsgrad på 139 %. Alle andre olier og kager er der underskud af.

Importen af sojabønner fra USA, Brasilien og Argentina steg fra 1989 til 1992 med 50 % til 13,6 millioner ton.

EF's produktion af oliefrø androg knap 11,5 millioner ton i 1992/1993 mod 13 millioner ton i det foregående år. Høsten i produktionsåret 1994/1995 anslås til 12,4 millioner ton.

3.3. Markedsordningen for oksekød

3.3.1. Oksekødsproducenterne modtager ligeledes udligningsgodtgørelse, da interventionspriserne på oksekød også er blevet nedsat med 15 % fra produktionsåret 1995/1996 at regne.

3.3.2. Også på oksekødsmarkedet mærkes virkningerne af reformen allerede tydeligt. Produktionen faldt 10 % i 1993 og 1994, hvorfor markedspriserne ikke fulgte interventionsprisen nedad, men stort set holdt sig uændrede til midt i 1994. Desuden er det lykkedes næsten helt at afvikle lagrene. Det lod sig gøre, fordi interventionsopkøbene blev så godt som indstillet fra udgangen af 1992. Lagrene udgør for tiden ca. 15 000 ton.

Ikke desto mindre er der stadigvæk afsætningsproblemer på oksekødsmarkedet, da det for øjeblikket ikke er muligt at få sat forbruget i vejret som følge af konkurrencen fra andre, billigere kødtyper i et ugunstigt økonomisk klima, af ændrede kostvaner og af kogalskabsdebattens negative konsekvenser for oksekøds image. Den seneste større markedstilbagegang er et yderligere bevis herpå, og den har bevirket, at prisudviklingen siden midten af året har været klart negativ.

Ligesom de kornproducerende regioner rammes kvægavlsregionerne også hårdt af reformen.

3.4. Ammekøer

3.4.1. Ammekopræmien vil i tre etaper blive sat op fra 70 ECU til 120 ECU. Medlemsstaterne kan fortsat yde en ekstra national præmie på op til 25 ECU pr. ko.

I modsætning til den særlige præmie for handyr, hvor medlemsstaterne afgør, om der indføres individuelle lofter eller ej, fastlægges præmiekravene for ammekøer for de enkelte bedrifter. Referenceåret er 1992.

Præmiekravet kan overføres sammen med eller uden bedriften.

3.5. Fårekød

3.5.1. På fårekødsområdet opretholdes de hidtidige støtteforanstaltninger i alt væsentligt:

- Den øvre grænse for ydelse af moderfårspræmie (ved henholdsvis 1 000 og 500 dyr) er ophævet fra produktionsåret 1995 og integreret i det individuelle loft pr. producent.

- Præmiekravet fastlægges for de enkelte bedrifter. Referenceår er 1991.

- Moderfårspræmien udgjorde i 1993 20,898 ECU og i 1994 17,78 ECU pr. moderfår. Den præmie, der ydes i landdistrikter i ugunstigt stillede områder, blev på grund af afmatningen på markedet forhøjet fra 5,5 til 7 ECU pr. moderfår.

3.6. Markedsordningen for mælk og mejeriprodukter

3.6.1. Landbrugsreformen har ikke medført radikale ændringer i ordningen for mælk og mejeriprodukter. Den medansvarsafgift, der indførtes for mælkeleverancer den 16. september 1977, faldt væk pr. 1. april 1993.

Et væsentligt punkt er, at kvoteordningen ligger fast til år 2000.

Ophævelsen af arealbindingen i forbindelse med kvoteordningen letter den nødvendige strukturændring inden for mælkeproduktionen og bidrager til at skabe konkurrencedygtige malkekvægbedrifter.

3.6.2. Den samlede mælkeproduktion i EF faldt i 1992 med 1,75 million ton, hvilket skal ses i sammenhæng med, at kvoterne blev nedsat med 1 % i perioden og mælkeleverancerne som følge deraf faldt 1,6 million ton. I 1993 forblev produktionen og leverancerne på samme niveau som i 1992.

Alt i alt bevarede EF i 1992 sin andel af verdensmarkedet. Eksporten udgjorde 13,9 millioner ton mælkeækvivalenter, og EF er således fortsat verdens største eksportør inden for denne sektor. Udgifterne til markedsordningen for mælk og mejeriprodukter faldt fra 5,8 milliarder ECU i 1985 til 4,2 milliarder ECU i 1994.

3.7. Ledsageforanstaltninger

3.7.1. Ledsageforanstaltningerne skal fremme mere miljøvenlige produktionsmetoder (mindre kvægtæthed, afkald på skadedyrsbekæmpelsesmidler og gødning) og landskabspleje, finansiere skovrejsningsprogrammer og sikre pleje af braklagte landbrugs- og skovbrugsarealer. Foranstaltningernes betydning anskueliggøres af antallet af programmer, som medlemsstaterne og regionerne har fremlagt til deres gennemførelse:

- 160 programmer vedrørende produktionsmetoder i landbruget, der er forenelige med kravet om miljøbeskyttelse og naturpleje, jf. forordning (EØF) nr. 2078/92,

- 41 programmer vedrørende EF-ordningen for støtte til skovbrugsforanstaltninger i landbruget, jf. forordning (EØF) nr. 2080/92,

- 10 programmer vedrørende EF-ordningen for støtte til førtidspensionering i landbruget, jf. forordning (EØF) nr. 2079/92.

Af de i alt 238 programmer er næsten 90 % udarbejdet af regionerne.

Derudover støtter Fællesskabet indførelse af førtidspensioneringsordninger for landmænd, som er mindst 55 år gamle, og som overdrager deres bedrifter til yngre landmænd.

3.7.2. Men det er også nødvendigt at se på de følger, som ledsageforanstaltningerne kan få i visse regioner.

Ledsageforanstaltningerne (skovrejsning, førtidspensionering og miljøvenlige produktionsmetoder i landbruget) kan virke begrænsende på landbrugsaktiviteten i videste forstand, dvs. også aktiviteten i de tilknyttede sektorer. I struktursvage og/eller underudviklede områder, hvor der så godt som ikke findes alternativer, der kan sikre en varig udvikling, kan dette rejse en række presserende problemer, hvoriblandt følgende:

- tab af arbejdspladser inden for landbruget og i de tilknyttede sektorer, som ikke erstattes af nye arbejdspladser i andre erhverv (højere arbejdsløshed),

- affolkning af landdistrikterne og deraf følgende tilflytning til højere udviklede centre/regioner,

- øget afhængighed af fødevareimport i nogle medlemsstater.

Hertil kommer, at ledsageforanstaltningerne - der ganske vist har stor betydning som et supplement til landbrugernes indkomst - ikke i alle tilfælde rummer alternativer til de tabte arbejdspladser, navnlig ikke i en hårdt trængt regional økonomi, hvor landbruget stadig har en afgørende økonomisk og social funktion. Derfor bør en aktiv etableringspolitik for unge landmænd integreres i programplanlægningen og støtteordningerne i de regioner, hvor det er nødvendigt.

I en række regioner, ikke mindst hvor der findes områder med et følsomt miljø, har ledsageforanstaltningerne medvirket til at opretholde ekstensive driftsformer, som eller ville være blevet opgivet, med tab af arbejdspladser til følge.

EU's skovrejsningspolitik er fortsat af begrænset omfang. Den eneste berøringsflade mellem landbrug og skovbrug er stadigvæk skovrejsning på tidligere landbrugsjord. Følgende aspekter skal fortsat høre under medlemsstaternes og regionernes kompetence:

- langsigtet fysisk planlægning, som er en afgørende forudsætning for enhver skovbrugspolitik og en langsigtet udnyttelse af jorden,

- rentabel skovdrift, der kan sikre en bæredygtig udnyttelse af skovenes økosystemer, hvilket kræver udbygning af træforarbejdningsindustrierne og faglig og kommerciel sammenslutning af producenterne med sigte på afsætningsmarkederne,

- skovrejsnings- og genrejsningsprogrammer kan også benyttes til af hurtigtvoksende arter at udvinde biomasse til elproduktion og fremstilling af træprodukter. Også det kan bidrage til at sikre truede arbejdspladser,

- uddannelse af producenterne bør begrænses til pilotprojekter; det første EU-finansierede projekt (PEE V), som benævnes »Skovrejsning på landbrugsjord: hvilke oplysnings- og uddannelsesforanstaltninger trænger sig på?«, bør udvides til alle regioner i EU, hvor skovrejsning er relevant.

3.8. Forvaltning og kontrol

3.8.1. Til reformens gennemførelse blev der indført et nyt forvaltnings- og kontrolsystem, der omfatter støtteordningerne for både de forskellige markafgrøder og for dyreproduktionen samt foranstaltningerne til fremme af miljøvenligt landbrug og de særlige foranstaltninger til gavn for landbrugsområder i bjergene og i visse ugunstigt stillede områder.

De forvaltningstekniske foranstaltninger bygger hovedsageligt på følgende elementer:

- oprettelse af en kraftig databank, der især muliggør en afstemning af kontrollen,

- indførelse af et integreret forvaltnings- og kontrolsystem med omfattende indberetning og fysisk kontrol på stedet,

- indførelse af et numerisk system til identificering af jordlodder og dyr,

- en årsrapport fra bedriftsindehaverne indeholdende alle nødvendige oplysninger,

- mulighed for at tillade indgivelse af ansøgninger i flere omgange.

Systemet indebærer i sin nuværende form en meget vidtgående detailregulering, der giver en kompliceret forvaltning og kræver en stor indsats af menneskelige og tekniske ressourcer fra regionernes side.

3.8.2. Dataregistreringssystemer må man principielt acceptere for at kunne klare forvaltningen af programmer med direkte støtteudbetaling. Men systemerne bør opbygges decentralt, således at de gennemføres i overensstemmelse med gældende forvaltningsret i medlemsstaterne og regionerne. Der bør sikres objektivitet og overholdelse af fælles rammebetingelser i hele EU. Kun herved kan den eksisterende kapacitet og de eksisterende gennemførelsesmekanismer udnyttes fleksibelt og effektivt.

De data, der skal registreres i et sådant decentralt system, bør ikke kun anvendes i forbindelse med de nye støtteformer, der er vedtaget under landbrugsreformen, men være grundlag for alle foranstaltninger. Kun gennem en sådan EU-standardisering vil det være muligt på længere sigt at nedbringe udgifterne til registrering, forvaltning og kontrol. En lang række ukoordinerede enkeltprogrammer belaster ikke blot gennemførelsesprocessen langt ud over, hvad der er nødvendigt, men gør også landbrugspolitikken mindre acceptabel for de berørte.

De utroligt mange data, der skal registreres, giver et komplet og konstant disponibelt billede af landbrugsbedrifterne, som rækker helt ind i bedriftsindehavernes personlige forhold. Dette forekommer betænkeligt ud fra et databeskyttelsesmæssigt synspunkt. Også selv om det er nødvendigt at sikre effektiv kontrol, forekommer det tvivlsomt, om hele den registrering, der finder sted, er forenelig med proportionalitetsprincippet og retten til databeskyttelse.

3.9. Endelig må det konstateres, at reformpakken i forhold til en videreførelse af den hidtidige landbrugspolitik først og fremmest har betydet en mindre stigningstakt i udgifterne.

4. GATT-aftalerne og Unionens udvidelse med de central- og østeuropæiske stater

4.1. GATT-aftalerne

Unionen har under Uruguay-runden indgået følgende forpligtelser:

- Nedbringelse af den interne støtte (AMS = aggregate measurement of support) med i alt 20 %.

- Omlægning af alle importbegrænsninger til told (tarifikation) og gradvis nedbringelse heraf med gennemsnitlig 36 %, for følsomme varer med 20 %. Undtagelser gælder for vigtige kornsorter, ris samt frugt og grønt, hvor der også fremover opkræves variable importafgifter.

- Forbedring af markedsadgangen gennem toldnedsættelser for visse importkvanta, som er fastlagt i EU's GATT-lister (minimal markedsadgang).

- Nedbringelse af de subventionerede udførsler (kvantitativt med 21 %, budgetmæssigt 36 %).

Nedbringelsen af den interne støtte er allerede gennemført med de prisnedsættelser, der var et led i reformen af den fælles landbrugspolitik. Landbrugsreformens areal- og husdyrpræmier indgår ikke i beregningen af den interne støtte og berøres derfor ikke af forpligtelsen til nedbringelse. Landbrugsreformen er således også internationalt forankret i GATT.

Det er af afgørende betydning, at der efter tarifikationen og toldnedbringelsen stadig opretholdes tilstrækkelig beskyttelse udadtil. I givet fald giver anvendelsen af den særlige beskyttelsesklausul adgang til opkrævning af yderligere indførselstold. Adgangen til tredjelandes markeder forbedres gennem den globale handelsliberalisering, således at der opstår nye afsætningsmuligheder.

Forpligtelsen til nedbringelse af produktstøtten kan give problemer i tilfælde, hvor der opstår eller allerede foreligger overskudsproduktion i Unionen ud over de muligheder for subventioneret eksport, der i fremtiden vil være begrænset gennem GATT. På vigtige produktionsområder som mælk, oksekød og korn kan der forventes at opstå problemer på grund af det allerede foreliggende produktionsvolumen og de forventede virkninger af den bioteknologiske udvikling.

4.2. Unionens udvidelse

Selv om landbrugsreformens og GATT's virkninger på markederne endnu ikke er slået helt igennem, har EU været nødt til at udvikle en strategi for de central- og østeuropæiske landes medlemskab.

Landbrugssektoren og fødevarebranchen generelt spiller en afgørende rolle i forholdet mellem EU og de central- og østeuropæiske lande. Det gælder ikke blot de allerede igangværende forberedelser, men lige så meget de senere tiltrædelsesforhandlinger.

Ved forhandlingerne om omsætningen af den strategi, der blev fastlagt på Essen-topmødet, må der ud fra et landbrugs- og regionalpolitisk synspunkt tages hensyn til følgende aspekter:

- Rammebetingelserne for den hidtil positive udvikling i handelen med landbrugsvarer med de central- og østeuropæiske lande bør ikke kunne forringes på en sådan måde, at det ensidigt går ud over de eksporterende EU-regioner.

- Præferencevilkårene må også fremdeles overholdes strengt fra begge sider på alle produktområder. Der må ikke ske nogen gradvis indskrænkning af præferencemarginen. Traditionelle handelsstrømme må ikke forstyrres.

- På grund af særlig markedsfølsomhed og overskud på en række produktområder er der brug for en løsning, som også fremdeles begrænser den samlede indførsel til et niveau, hvor der dels ikke bliver tale om forstyrrelser på det indre marked, dels tages positivt hensyn til de associerede landes interesser. Dette gælder især inden for oksekødssektoren, bærfrugter og frugt og grønt.

- På den anden side må der skabes sikkerhed for, at de central- og østeuropæiske stater ikke indfører ny importtold eller afgifter af tilsvarende virkning eller forhøjer allerede eksisterende sådanne.

- Forbedringen af de central- og østeuropæiske landes stilling i handelen med landbrugsvarer bør i det væsentlige tilvejebringes gennem en styrkelse af den kvantitative regulering i forbindelse med omfattende anvendelse af ekstensive, miljøvenlige produktionsmetoder, herunder omlægning af dyrkningsarealer til økologiske formål. Unionens niveau inden for miljø- og plantebeskyttelse samt veterinærregulering bør overtages af disse lande allerede under tilløbet til tiltrædelsen.

- Desuden bør der udfoldes bestræbelser for at genopbygge og bygge videre på disses landes traditionelle handelsforbindelser inden for landbrugsvarer. Den Europæiske Union kan aldrig alene blive et tilstrækkeligt afsætningsmarked for disse landes enorme produktionspotentiale.

- Støtte til omstrukturering af landbrugsøkonomien må have til formål at fremme udviklingen af driftsøkonomiske principper og bedriftsstrukturer for selvstændige landbrug.

- Overgangsfasen skal sikre, at man på begge sider kan undgå strukturelle og markedspolitiske jordskred.

- Principperne i reformen af den fælles landbrugspolitik og foranstaltningernes principielle struktur skal også opretholdes under og efter overgangsfasen. For at sikre, at systemet også fremtidig lader sig finansiere, må medlemsstaterne og regionerne væsentlig kraftigere end hidtil inddrages i det finansielle og politiske ansvar for helhedskonceptet.

- Det er nødvendigt at undersøge mulighederne for at delegere opgaver til medlemsstaterne og - alt efter de respektive forfatninger - til regionerne, hvis det skal lykkes i vidt omfang at opretholde landbrugspolitikkens system og samtidig undgå finansielle belastninger, som ikke længere kan bæres.

- Den beskyttelse for EU-produkter, som er sikret gennem reformen af den fælles landbrugspolitik og GATT, må opretholdes også efter de central- og østeuropæiske landes tiltrædelse.

5. Reformen og udviklingen i landdistrikterne

5.1. Så kort tid der er forløbet, siden reformen af landbrugspolitikken trådte i kraft, er det selvfølgelig ikke muligt at foretage en samlet evaluering af dens virkninger.

Reformen har i første række til formål at begrænse produktionen, genoprette ligevægten på markederne og sikre landbrugernes indkomst. Om nogen regionalpolitisk målsætning er der ikke tale. Ikke desto mindre har reformen betydelige konsekvenser også for regionerne.

Da reformen har til formål at styrke markedsreglerne og markedskræfterne inden for vigtige produktionssektorer (reformens første del omfattede planteprodukter, oksekød og mælk; anden del, som endnu ikke er gennemført, vedrører vin, frugt og grøntsager), kan den bevirke, at nogle regioners stilling på bestemte markeder ændres. Der kan f.eks. ske det, at produktionen koncentreres og intensiveres på færre steder, mens andre arealer braklægges. Reformen af den fælles markedsordning for vin og for frugt og grøntsager har særlig stor betydning for middelhavslandene.

Den fælles landbrugspolitik med dens instrumenter i form af markeds-, pris- og indkomststøtte har ikke til formål at skabe - og har heller ikke skabt - udligning mellem regioner med forskellig økonomisk styrke og velstand eller at afhjælpe mangler i den økonomiske udvikling, men derimod at opretholde landbruget. Det ville være forkert at bedømme landbrugspolitikken ud fra dens evne til at omfordele midler til gunst for de mindre udviklede regioner. Støtten til de mindre udviklede regioner skal i første række komme fra de forskellige strukturfonde, men den må ikke begrænse den øvrige strukturstøtte. Strukturfondene er imidlertid ikke beregnede til at afhjælpe manglerne ved den fælles landbrugspolitik. Men dennes virkninger skal dog også vurderes i forhold til det generelle mål om økonomisk og social samhørighed.

5.2. Ser man bort fra disse objektive aspekter, aftegner der sig allerede nogle fundamentale udviklingslinjer, der er af forskellig art i de forskellige regioner. Således kan det ud fra de informationer, regionerne har stillet til rådighed, konstateres, at der ikke altid er overensstemmelse mellem de hensigter, Kommissionen gav udtryk for i baggrundsdokumentet, og den måde, hvorpå de forskellige sektorpolitikker med regionale konsekvenser hidtil er udformet på.

Faktisk kan der i forskellige landbrugsregioner i Fællesskabet konstateres forstærkede økonomiske, sociale eller økologiske skadevirkninger, der - eventuelt betinget af særlige regionale forhold - kan have følgende årsager:

5.2.1. at landdistrikterne mange steder befinder sig i et fremadskridende forfald, der øger afstanden mellem land- og bydistrikterne og mellem de selvstændige landmænd og den øvrige erhvervsaktive befolkning,

5.2.2. at store agrarindustri- og markedsføringsvirksomheder, hvis økonomiske filosofi og fremgangsmåder udelukker store dele af landdistrikternes samfund og mange regioner, griber om sig inden for land- og kvægbruget,

5.2.3. at der anlægges strategier, som skader bestemte regioners - ikke mindst Middelhavsregionernes - interesser. Reformens første del drejede sig således udelukkende om markafgrøder, om de kornsorter, man især finder i Nord- og Mellemeuropa, samt om okse- og fårekødsproduktion. Med reformen af den fælles markedsordning for vin og for frugt og grøntsager, som nu er under forhandling, må EU følge den allerede iværksatte reform op og bidrage til en varig genopretning af markedsligevægten inden for landbruget i de sydeuropæiske regioner og til en effektivisering af markedsordningerne; desuden bør biavlen fremmes,

5.2.4. at nogle af de anførte formål med reformen - markedsligevægt, afskaffelse af overskud, miljøbeskyttelse og naturbevarelse - er knap så vigtige i visse regioner, specielt dem, der ikke producerer landbrugs- og fødevarer nok til eget forbrug, hvor relationen pris/produktion med sikkerhed ikke tilskynder til overskudsproduktion, og hvor en vis intensivering af landbruget ikke øger miljørisiciene, da ekstensive driftsmetoder er fremherskende,

5.2.5. at reformen ikke har kunnet rette op på fordelingen af de finansielle ressourcer, som hidtil har været til gunst for de rigeste lande. Denne skævvridning videreføres nu, idet støtten hovedsageligt beregnes efter produktivitet, hvorved forskellen mellem små og store bedrifter samt mellem mindre konkurrencedygtige og mere konkurrencedygtige regioner bliver endnu større,

5.2.6. at reformen ikke har kunnet mindske de sociale uligheder.

5.3. I forbindelse med foranstaltningernes begrundelse falder, alt afhængig af de pågældende sektorers omfang og regionale betydning, nogle modsigelser i øjnene:

5.3.1. Sektorer med og sektorer uden indkomststøtte,

5.3.2. produktionsbegrænsning i visse sektorer på grund af overskud, men også i en sektor (frugt og grønsager), hvor EU er en af verdens største importører.

5.4. Desuden bliver der, skønt miljøbeskyttelse ustandselig føres i marken som argument, åbenbart ikke taget tilstrækkeligt hensyn til, at den restriktive politik utilsigtet kan tilskynde til at intensivere og koncentrere produktionen i de mest konkurrencedygtige regioner, hvor miljøomkostningerne i forvejen er høje. Parallelt hermed tilskyndes der til at opgive landbruget i andre regioner, hvor der produceres mindre intensivt, hvilket fremmer industrielt skovbrug og dermed fremskynder ørkendannelsen i endnu flere områder.

Indførelsen af ledsageforanstaltninger, der tilskynder til at ekstensivere landbrugsproduktionen og fremmer miljørigtige driftsmetoder, må hilses velkommen som et fornuftigt supplement til reformen. Disse foranstaltninger bidrager til at forbedre miljøet, holde jord under plov og aflønne landbrugerne for deres indsats. Dermed har de også stor betydning i retning af at opretholde visse regioners specifikke landskabsmæssige karakter.

5.5. Endelig er der fare for, at fællesskabspræferencen, der er en grundpille i den fælles landbrugspolitik, efterhånden ofres for den internationale interesse i at liberalisere landbruget og fødevareindustrien. Udviklingen går i retning af, at EU's landbrug integreres i den mere og mere globaliserede økonomi, der tjener de økonomiske stormagters interesser og bestemmes af dem.

5.6. Der kan altså allerede drages nogle konklusioner, som kan medvirke til, at de nødvendige korrektioner foretages i forbindelse med den videre udformning af landbrugsreformen:

5.6.1. Landbrugsreformen tager ikke hensyn til, at der er store forskelle inden for landbruget i EU. Uden at sprænge det fælles markeds rammer bør reformen fremover i højere grad imødekomme de regionale behov. Dermed vil landbruget bedre kunne give landdistrikterne nye økonomiske muligheder gennem en bred vifte af forskellige aktiviteter og samspillet mellem dem.

5.6.2. En landbrugsreform, der i første række indrettes efter markedets love og lægger konkurrenceevnen til grund som det vigtigste udviklingskriterium, kan sætte en stopper for en række af landbrugets værdifulde funktioner: dets bidrag til demografisk ligevægt, dets økonomisk/samfundsmæssige funktion, dets bidrag til miljøbeskyttelse og naturbevarelse og endelig dets bevarelse af kulturarven. Alt dette er uomgængelige fundamenter for landdistrikternes vitalitet.

5.6.3. I forbindelse med landbrugsreformen synes man endnu ikke at have taget hensyn til, at landbruget ud over sin produktive funktion kan yde et aktivt bidrag til at sikre alle landdistrikterne i Fællesskabet en stabil fremtid.

5.6.4. Den fælles landbrugspolitiks interventioner bør gradueres til fordel for de landmænd, som etablerer sig i de produktionsområder i EU, hvor de naturlige handicap er størst. Den direkte støtte, produktionskvoterne og andre eventuelle instrumenter bør benyttes til at gennemføre positiv særbehandling af disse landmænd.

5.6.5. Man bør beslutsomt gennemføre nærhedsprincippet på regions- og landsplan. Kommissionen bør formulere et meget generelt støtteregelsæt, som regionerne bør uddybe nærmere under iagttagelse af deres egne landbrugspolitiske retningslinjer.

6. Regionsudvalgets udtalelse

6.1. Regionsudvalget støtter målsætningerne og principperne for reformen af den fælles landbrugspolitik, som er indeholdt i Kommissionens forslag fra 1991, og anerkender de positive virkninger, der allerede kan konstateres på de berørte produktmarkeder og inden for landbruget som sådant, men finder, at der bør foretages en grundig undersøgelse af de forskellige situationer, der er opstået i de enkelte regioner i Fællesskabet (inklusive de nye medlemsstater), før reformen kan evalueres.

6.2. Regionsudvalget stiller i forbindelse med den næste videreudvikling af reformen krav om:

6.2.1. at der tages hensyn til de forskellige vilkår for land- og skovbruget i EU og tages udgangspunkt i en mere omfattende forståelse af landområderne med henblik på at sikre en harmonisk fysisk planlægning via en integreret og bæredygtig udvikling, med et stærkt og blomstrende landbrug,

6.2.2. at der lægges vægt ikke bare på landbrugsproduktionen - der nu som før er den vigtigste faktor - men også på udviklingen i landdistrikterne og på miljøbeskyttelse, ud fra grundprincipperne subsidiaritet og samarbejde, forebyggelse og integration,

6.2.3. at det indrømmes, at et stadig stærkere markedsorienteret landbrug sandsynligvis ikke kan løse strukturproblemerne i landdistrikterne, men at alle anstrengelser tværtimod må koncentreres om at udforme en bredere landbrugspolitik, der ud over fødevareproduktion sigter på en bæredygtig udvikling i landdistrikterne og til syvende og sidst har landdistrikternes vigtigste basis: menneskene, dvs. landbrugerne - herunder ikke mindst de unge landbrugere - som mål.

6.3. Kommissionen anmodes om at tage alle nødvendige skridt til at erobre nye markeder, især for nonfoodprodukter, samt fremme forbruget.

6.4. Kommissionen anmodes om, i den udstrækning det bliver nødvendigt, at træffe afbalancerede, mængderegulerende foranstaltninger for at sikre landbruget en positiv og omkostningsdækkende prisudvikling og give det sådanne vilkår, at det kan klare sig i konkurrencen.

6.5. Kommissionen anmodes om at foretage en årlig revision af den obligatoriske braklægningsprocent på grundlag af markedsudviklingen og at offentliggøre ændringerne i god tid af hensyn til planteavlernes mere langsigtede planlægning af driften.

6.6. De EU-midler, der afsættes til den konjunkturbestemte braklægning, bør stilles til rådighed for regionerne, som bør have ansvaret for udvælgelsen af de foranstaltninger, der skal modvirke overmætning af markedet, og for anvendelsen af de finansielle midler hertil.

6.7. I forbindelse med en videreudvikling af reformen må medlemsstater og regioner tillægges et større ansvar end hidtil.

6.8. Den »bottom up approach« med regionale »samlede programmeringsdokumenter«, som Kommissionen benyttede ved reformen af strukturfondene (1988), er en metode, der kan benyttes til at sikre, at landbrugsstøtten bliver mere effektiv og bedre afstemt efter de enkelte regioners behov.

6.9. En sådan strategi kan også sætte afgørende skub i produktionen og udviklingen af fornyelige råstoffer. Hermed kan visse regioner bidrage ikke blot til sikring af landmændenes indkomst, men også til beskyttelse af miljø og klima, bevarelse af begrænsede råstoffer samt nedskæring af landbrugets overskudsproduktion.

6.10. Det må kræves, at de mere enkle og kohærente mekanismer og foranstaltninger, der skal udformes, kan opveje prisnedsættelserne, og det bør i den forbindelse overvejes at differentiere interventionstærskelen.

6.11. Ledsageforanstaltningerne - især dem, der vedrører fremme af miljøvenlige produktionsmetoder og landskabspleje - må bevares som et selvstændigt støtteinstrument (også efter 1997), sikres et bedre juridisk grundlag og tilføres yderligere finansielle midler.

6.12. De muligheder, som forordning (EØF nr. 2078/92 giver, er egnede til at udvikle et system til aflønning af den del af landbrugets indsats, der ligger uden for selve produktionen, og som der ikke umiddelbart er et marked for.

6.13. Det er beklageligt, at de trufne foranstaltninger er komplicerede at forvalte og gennemføre, og Kommissionen anmodes derfor om at gøre brug af de foreliggende forslag om forenkling af gennemførelsen.

6.14. Det er nødvendigt, at man i medlemsstaterne sikrer korrekt gennemførelse og kontrol af det udlignings- og strukturstøttesystem, der indgår i landbrugsreformen, men sanktionsordningen bør forenkles.

6.15. Kommissionen opfordres til at udvikle systemet således, at det bedre opfylder de tekniske og forvaltningsorganisatoriske kriterier. Fællesskabet bør begrænse sig til at udstede mindstenormer og -kriterier for gennemførelse og kontrol og overlade det til medlemsstaterne og regionerne at udforme de konkrete gennemførelsesordninger.

6.16. Gennemførelsesrisiciene og dermed også korrektionerne kan kun mindskes via en forenkling af støtteordningerne, som må gå hånd i hånd med en tilsvarende forenkling af støtteforvaltningen. Det bør overvejes for det første at beregne præmierne for kvæg og får på grundlag af foderafgrøde- og græsningsareal i stedet for at yde præmie for hver enkelt dyr og for det andet at tage hensyn til aftagende stykomkostninger ved beregningen af udbetalingerne til de enkelte bedrifter. Strukturpolitikkens mål må være at sikre et konkurrencedygtigt landbrug, hvor familiebruget har en central placering.

6.17. Det anses for nødvendigt, at Kommissionen som grundlag for yderligere afgørelser udarbejder en udførlig statusberetning om reformens konsekvenser for markederne inden for de berørte sektorer og om udviklingen i udgifterne samt deres fordeling på regionerne.

6.18. Kommissionen anmodes om at høre Regionsudvalget om denne beretning. Dette gælder også for midtvejsberetninger til Rådet og/eller Europa-Parlamentet.

6.19. Regionsudvalget erklærer at ville bestræbe sig på nøje at følge det næste trin i landbrugsreformen og pålægger Underudvalg 2, i kraft af dets medlemmers nære tilknytning til regionerne, at arbejde for, at der foretages en indgående undersøgelse af de regionale konsekvenser af landbrugsreformens gennemførelse og en analyse af problematikken omkring det agromonetære system, som Regionsudvalget eventuelt senere kan afgive udtalelse om.

6.20. Der bør foretages en grundig undersøgelse af de forventede følger af EU's udvidelse med nye medlemslande i Middelhavsområdet og i Central- og Østeuropa, og der bør udformes en handels- og landbrugspolitik, der ikke alene muliggør ansøgerlandenes politiske og økonomiske integration, men også sikrer, at der tages hensyn til landbruget og landdistrikterne i EU's nuværende regioner - specielt grænseregionerne - og til balancen mellem dem. Regionsudvalget vil derfor grundigt gennemgå Kommissionens strategipapir om den videre udvikling af forholdet på landbrugsområdet mellem EU og de associerede central- og østeuropæiske stater.

6.21. Ved Uruguay-rundens gennemførelse må Fællesskabets vigtige landbrugs- og regionalpolitiske interesser varetages, og det må sikres, at Fællesskabets internationale forpligtelser er forenelige med den fælles landbrugspolitik.

Uruguay-rundens resultater må frem for alt ikke få til følge, at der direkte eller indirekte rejses tvivl om den fælles landbrugspolitiks fortsatte beståen eller om efterlevelsen af dens generelle principper, herunder specielt fællesskabspræferencen. Det samme gælder Fællesskabets eksport og sikringen af dens plads på verdensmarkedet for landbrugsprodukter.

Bruxelles, den 18. januar 1996.

Jacques BLANC

Formand for Regionsudvalget