DA    DA DA 
 
DA 1   DA  KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER 
Bruxelles, den 21.10.2009 
SEK(2009) 1374 endelig 
  
ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE 
ledsagedokument til 
 
Forslag til 
 
EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS DIREKTIV 
 
om fastsættelse af minimu msstandarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere 
eller statsløse som berettigede til international besk yttelse, deres status og indholdet af 
en sådan beskyttelse  
  
Resumé af konsekvensanalysen 
 
{KOM(2009) 551} 
{SEK(2009) 1373}  
 
DA 2   DA 1. PROBLEMSTILLING  
Efter at der mellem 1996 og 2002 havde været en s tigning i antallet af asylansøgere i EU27 på 
grund af konflikterne i det tidlig ere Jugoslavien, faldt antallet markant i 2003-2006: fra 
344 800 asylansøgere i 2003 til 197 410 i 2006 (-42,7 %). Den faldende tendens standsede i 
2007, hvor antallet af ansøgninger steg til 222 170 (+12 %), hovedsageligt på grund af 
tilstrømningen af irakiske asylansøgere. I 2008 va r der en yderligere stigning (+8 %) i forhold 
til 2007, idet antallet af ansøgninger nåede op på  257 375. Til trods herfor udgør asylansøgere 
kun en brøkdel af migrationsstrømmene til EU (der  anslås til 1,5-2 mio. immigranter om året).  
Antallet af personer, der ved udgangen af 2007 opholdt sig i EU med beskytte lsesstatus, var 
tæt på 1,4 mio., dvs. ca. 7,5 % af antallet af tredjelandsstatsborgere  med lovligt ophold og 
0,3 % af den samlede EU-befolkning i 2007. De nne 1,4 mio. udgør også kun en lille del af 
antallet af flygtninge verden ove r, der blev ansat til 11,4 mio. i 2007.  
Rådets direktiv 2004/83/EF1 har til formål at begrænse asylansøgeres sekundære bevægelser 
mellem medlemsstaterne ved at fastsætte minimu msstandarder til harmonisering af kriterierne 
for at fastslå, om en person har behov for international beskyttelse, og bestemme de 
rettigheder og fordele, disse personer  skal have i alle medlemsstater.  
Reaktionerne på grønbogen fra 2007 og en række evaluerings rapporter, undersøgelser og 
høringer med interesserede part er viser, at på grund af kravet om enstemmighed ved 
vedtagelsen er direktivets minimumsstandarder uklare og tvetydige, og de indeholder 
"huller", der giver mulighed for fravigelser. En dvidere blev der i viss e tilfælde indgået et 
kompromis om den mere konservative fortol kning af Genèvekonven tionen om flygtninges 
retsstilling, Den Europæiske Menneskeretti ghedskonvention (herefter "EMRK") og andre 
menneskeretsinstrumenter, der udgør kilder ne til de internationale forpligtelser, 
medlemsstaterne er fælles om. Som følge hera f sikrer direktivet ikke, at nationale 
gennemførelsesforanstaltninge r fuldt ud er i overensstemmelse med disse instrumenter , men 
giver mulighed for omfattende indbyrdes afvigels er i de afgørelser, der træffes i national 
praksis.  Endvidere har beslutningstagerne svært ve d hurtigt at nå til ve lfunderede afgørelser , 
og samtidig medfører muligheden for at fortolke be greber forskelligt til, at afgørelserne i vidt 
omfang appelleres, og at der ofte gives medhol d i appelsager til prøvelse af bebyrdende 
afgørelser. Endelig er de nugældende standarder i direktiv et ikke tilstrækkelige til nå 
målene i Haagprogrammet med hensyn til indførelse af en ensartet beskyttelsesstatus og 
yderligere fremskridt med hensyn til integratio n af tredjelandsstatsborgere. 
De foreliggende data giver klare indikationer for afvigelser både i det procentvise antal 
tilfælde, hvor der sker anerkendelse, og i pr aksis i medlemsstaterne samt med hensyn til 
standarden af den beskyttelse, de yder; visse tal peger også i re tning af mangelfulde afgørelser 
i første instans. Endvidere tyde r visse statistiske oplysninger på , at direktivet ikke har haft 
nogen virkning på sekundære bevægelser: Asylan søgerne anser visse medlemsstater for mere 
"attraktive" tilflugtsmål end andre, delvis ford i de har bedre chancer for at blive anerkendt 
der, eller fordi rettighederne er bedre.  
                                                 
1 Rådets direktiv 2004/83/EF af 29. april 2004 om fastsættelse af minimumsstandarder for anerkendelse 
af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som flygtninge eller som personer, der af anden grund behøver 
international beskyttelse, og indholdet af en sådan beskyttelse. 
 
DA 3   DA De generelle problemer kan opdeles i følgende specifikke problemer:  
• begreberne "aktører, der yder beskyttelse", "national beskyttelse" og "tilhørsforhold til en 
bestemt social gruppe" er uklart defineret, hvilket  medfører en risiko for, at det afslås at 
give beskyttelse, og en risiko for divergerende praksis med hensyn til anerkendelse 
• uberettigede forskelle mellem indholdet af be skyttelsen for flygtninge og personer med 
subsidiær beskyttelsesstatus  
• de særlige integrationsbehov, som personer me d international besky ttelsesstatus har, 
opfyldes ikke  
• uberettigede begrænsninger i udøvelsen af retten til respekt for privatlivet over for personer 
med international beskyttelsesstatus. 
2. MERVÆRDI VED EU- FORANSTALTNINGER OG OVERHOLDELSE AF 
SUBSIDIARITETSPRINCIPPET  
Foranstaltninger på EU-plan må i flere hensee nder forventes at være mere effektive end 
foranstaltninger i medlemsstaterne. 
• Formålene i Haagprogrammet  med hensyn til en ensartet beskyttelsesstatus og 
integrationen af tredjelandsstatsborgere kan ikke opnås ved medlemsstaternes 
foranstaltninger alene.   
• Det er usandsynligt, at beskyttelsesnive auet i omfattende gr ad vil blive øget,  så det 
opfylder de højere internationale st andarder, som har udviklet sig gennem 
medlemsstaternes ensidige indsats. Tværtim od kan der komme et "et kapløb om at nå 
bundpladsen", idet de medlemsstater, der på  nuværende tidspunkt har mere rundhåndede 
beskyttelsesstandarder kan være  tilbøjelige til at sænke dere s standarder for at undgå at 
tiltrække flere asylansøgere.  
• Sekundære bevægelser og den ulige forde ling af asylansøgere og personer med 
beskyttelsesstatus vi l ikke blive nedbragt.  Kun ved en forbedret harmonisering på EU-
plan kan asylansøgernes incitament til at flyt te begrænses, for så vidt som bevægelserne 
hænger sammen med afvigelserne i nationa l lovgivning og praksis og de forskellige 
niveauer for rettigheder i forskellige medlemsstater. 
• Tvetydigheder og uklarhed i de eksisterende  fællesskabsregler kan kun løses på EU-
plan.  Medlemsstaternes foranstaltninger kan ikke  føre til en generel forbedring af 
kvaliteten og effektiviteten af asylprocessen i hele EU. 
3. POLITISKE MÅLSÆTNINGER  
Den overordnede målsætning  er at opnå højere beskyttels esstandarder i hele EU for 
personer, der har behov for international beskyttelse.  
De konkrete målsætninger  er følgende:  
 
DA 4   DA 1. at sikre en fuldstændig og inklusiv  anvendelse af Genèvekonventionen og 
fuldstændig overholdelse af EMRK og EU’s charter om grundlæggende rettigheder 
2. at tilnærme indholdet af den beskyttels e, der gives flygtninge og personer med 
subsidiær beskyttelsesstatus  
3. at øge det generelle indhold af beskytte lsen under hensyn til de særlige behov, 
personer med international beskyttelsesstatus har 
4. at forbedre effektiviteten i asylproceduren  
5. at sikre, at de beskyttelse sstandarder, man er blevet en ige om, anvendes ensartet over 
hele EU. 
4. POLITISKE LØSNINGSMODELLER  
Da der er tale om så forskelligartede problem er, er det umuligt at finde en enkelt politisk 
løsningsmodel, der kan dække dem alle. Kons ekvensanalysen foreslår derfor separate 
løsningsmodeller for hver politisk målsæt ning og fremlægger 2-4 lovgivningsmæssige 
varianter eller 2-4 lovgivningsmæssige og 1 ikke -lovgivningssmæssig vari ant for hver af disse 
løsningsmodeller. For at afgøre, hvilk e elementer der bør udgøre den foretrukne 
løsningsmodel, bliver alle vari anterne vurderet på grundlag af referencescenariet i forhold til 
virkninger, effektivitet og sa mmenhæng, men også i forhold ti l deres proportionalitet og 
sociale konsekvenser og konsekvenser for grundlæggende rettigheder.  Da de foreslåede 
løsningsmodeller er meget komplekse, indehold er dette resumé kun en beskrivelse af 
hovedelementerne i den foretrukne løsningsmodel. 
5. DEN FORETRUKNE LØSNINGS MODELS HOVEDELEMENTER  
Den foretrukne løsningsmodel 
• begrænser den vide fortolkning af begreberne "aktører, der yder beskyttelse" og "national 
beskyttelse" på linje med standa rderne i Genèvekonventionen og EMRK  ved nærmere at 
angive kriterierne for at vurde re de muligheder for adgang til beskyttelse, ansøgeren skal 
have, og beskyttelsens effektivitet. Efter den foretrukne løsningsmodel med praktisk samarbejde skal der ske en fælles fastlæggels e af de kriterier, der skal bruges til denne 
vurdering.  
• sikrer en videre fortolkning af  begrebet "bestemt social gruppe" på linje med standarderne i
 
Genèvekonventionen  ved bedre at afgrænse den betydni ng, forhold vedrørende ansøgerens 
køn skal tillægges, og dermed forbedre adgang en til beskyttelse sæ rligt for kvinder. Den 
fælles fastlæggelse af fortolkningerne som led i det praktiske samarbejde vil bidrage til en 
indbyrdes tilnærmelse af afgørelserne. 
• tilnærmer de rettigheder, personer med subsidiær beskyttelsesstatus har, til flygtninges 
rettigheder  ved at fjerne alle forskelle, som nu er tilladt i henhold til direktivet, og som ikke 
længere kan anses for objektivt begrundede under hensyn til gyldighe dsperioden for deres 
opholdstilladelse; adgang til beskæftig else og beskæftigelsesrelaterede 
uddannelsesmuligheder, adgang til social bist and, lægehjælp og integr ationsfaciliteter, 
adgang til fordele for deres familiemedlemmer. 
 
DA 5   DA • forbedrer integrationen af personer med besky ttelsesstatus under hens yn til deres særlige 
behov:  Det giver dem bedre adgang til pro cedurer til anerkendelse af deres 
kvalifikationsbeviser; erhvervsuddannels e og hjælp til jobsøgning; bolig og 
integrationsprogrammer, der tager hensyn ti l deres særlige behov. Det påtænkte praktiske 
samarbejde ville hjælpe medlemsstaterne til at nå frem til en god og omkostningseffektiv 
praksis og til at dele den med andre. 
• fremmer overholdelsen af den ret til respekt for familielivet, der tilkommer personer med 
beskyttelsesstatus: Den udvider definitionen af familiemedlem, så den behandler det 
tilfælde, at en person med beskyttelsesstatus er mindreårig, og hele det spektrum af situationer, hvor en mindreårig kunne anses for at være økonomisk afhængig, samtidig 
med at det sikres, at det afgørende kriteriu m er hensynet til barnets tarv. Det påtænkte 
praktiske samarbejde kan hjælpe medlemsstater ne til at opstille be dre kriterier for at 
afgøre, hvad der tjener barnets tarv bedst. 
6. K
ONSEKVENSANALYSE  
6.1. Væsentligste fordele  
- Ved at sikre, at standarderne  i direktivet er klare og tilstr ækkelige med hensyn til at sikre 
fuld overensstemmelse med internationale  menneskerettigheder og flygtningeretlige 
standarder, ville der med den foretrukne løsning opnås bedre opfyldelse af retten til asyl og 
mere generelt af grundlæggende rettigheder , herunder princippet om forbud mod 
forskelsbehandling.   
- Ved at begrænse mulighederne for usikkerhed  og fejltagelser i forvaltningen ville disse 
ændringer strømline og forbedre kvaliteten, billigh eden, effektiviteten og troværdigheden 
i asylproceduren.   
- Ved at fremme en ensartet anvendelse af standarderne ville disse ændringer medvirke til at 
begrænse sekundære bevægelser.   
6.2. Det potentielle omfang af de finansielle konsekvenser 
6.2.1.  Potentielle omkostninger 
Det er særligt vanskeligt at beløbsansætte udgi fterne til ændringer i det fælles europæiske 
asylsystem. Størrelsen eller prof ilen af flygtningestrømmene kan i kke forudsiges fra det ene år 
til det andet, og der er ingen statistiske oplysninger om, hvor for nogle ansøgninger er blevet 
imødekommet og andre afslået. De r ydes beskyttelse efter en vur dering af den konkrete sag på 
baggrund af en undersøgelse af hver ansøgers troværdighed og personlige omstændigheder. Endvidere foreligger der ikke nogen oplysninger om de samlede udgifter til at give ly til 
personer med beskyttelsesstatus eller til de indi viduelle rettigheder, de får. Det er derfor 
umuligt at anslå, for hvor mange ansøgere ændri ngerne i beskyttelsesgru ndene faktisk ville få 
betydning, og at vurdere virkni ngerne af ændringerne i de  rettigheder,  der tillægges 
personerne med beskyttelsesstatus. Med disse begrænsninger kan der oplyses følgende:  
De fire medlemsstater, der potentielt ville blive berørt af ændringen i begrebet "aktører, der 
yder beskyttelse", modtog i 2008 i alt 74 535 ansøgninger, mens de otte medlemsstater, der kunne blive berørt af ændringen i begrebet  "national beskyttelse", modtog 81 575 
ansøgninger. De 14 medlemsstater, der ville bliv e berørt af ændringen i begrebet "bestemt 
 
DA 6   DA social gruppe", modtog i 2008 i alt 30 800 ansøgninge r fra kvinder; det tilsvarende antal i de 
syv medlemsstater, der ville bl ive berørt af ændringen af kravet om tilknytning, var 14 800. 
Indførelsen af undtagelser til ophør ville po tentielt berøre ti me dlemsstater, som i 2008 
anvendte ophøret i 7 020 sager. 
De samlede konsekvenser af tilnærmelsen af de to  former for beskyttelse vil være forskellige: 
Visse medlemsstater (såsom Irla nd, Sverige og Det Forenede Konge rige) vil praktisk talt ikke 
blive berørt overhovedet, mens stør stedelen vil være nødt til at fj erne de forskellige forskelle, 
de fortsat har. Forpligtelsen t il at give personer med subsidiæ r beskyttelsesstatus ubetinget 
adgang til arbejdsmarkedet ville have bet ydning for Cypern, Tyskland og Luxembourg, hvor 
antallet af personer med subsidiær beskyttelsesst atus, som potentielt ville få fordel af denne 
ændring, kan anslås til henhol dsvis 445, 1 925 og 504, hvilket udgø r en procentvis andel af 
arbejdsstyrken i disse medlemsstater på  0,11 %, 0,0046 % og 0,23 %. Tilnærmelsen af 
rettigheder til social bistand ville være af  betydning for Tyskland, Luxembourg, Letland og 
Portugal, mens tilnærmelsen med hensyn til lægehjælp ville være af betydning for Malta. 
Personer med subsidiær beskyttelsesstatus udgjorde i perioden 2005-2008 henholdsvis 3 375, 
340, 5, 95 og 3 010 i disse medlemsstater. Tilnærmelsen med hensyn til adgang til integrationsprogrammer kan få betydning for mindst otte medlemsstater, hvor det samlede 
antal personer med subsidiær beskyttelsesstatus i perioden 2005-2008 var på 5 495 personer, 
idet den gennemsnitlige per capita udgift til integrationsprogrammer i en medlemsstat er på 682 EUR.  
Konsekvenserne af en bedre adga ng til procedurer til anerkendelse af kvalifikationsbeviser, 
hjælp til jobsøgning og integrationsprog rammer for personer med international 
beskyttelsesstatus bør være be grænsede. Personer med beskytte lsesstatus i alderen 15-64 år, 
som blev anerkendt i EU mellem 2005 og 2008, anslås til 245 132 og udgør dermed kun 
0,1 % af EU’s arbejdsstyrke, mens personer, de r fik tildelt beskyttelse i EU i samme periode, 
kun udgør 1,07 % af tredjelandsstat sborgere i EU. Det samled e antal personer, der er 
økonomisk afhængige af personer, der har fået tildelt besky ttelse i 2005-2008 i de 14 
medlemsstater, og som en udvidelse af definiti onen af familiemedlem kan få betydning for, 
anslås til under 18 500.   
Det anslås, at den foretrukne løsningsmodel sandsynligvis i alt vil medføre en udgift på 
3 094 407 EUR i administrative omkostninger. 
6.2.2.  Potentielle besparelser 
- Ved at begrænse asylansøgernes incitament til at flytte kan den foretrukne løsningsmodel 
begrænse asylbevægelserne inden for EU og dermed omkostningerne ved implementeringen 
af Dublinordningen.  
- Ved at nedbringe sagsbehandlingstiden i førs te instans og begrænse appelsager kan den 
foretrukne løsningsmodel føre til administrative og finansielle besparelser: tilsyneladende kan 
appelsager fordoble omkostningerne ved en as ylsag, og det anslås, at der blev indgivet 
110 846 appelsager i 2007. Den ville også nedbri nge udgifterne til modtagelse: i gennemsnit 
kan et modtagelsesår koste 11 000 EUR per person, og den gennemsnitlige sagsbehandlingstid i sagen i første instans er  seks måneder og i appelsagen et år.  
- Som følge af tilnærmelsen af rettighederne forbundet med de to former for beskyttelse vil 
administrative procedurer kunne strømlines, og omkostningerne i forbin delse med oprettelsen 
og vedligeholdelsen af forskellige infrastrukturer ville bortfalde.  
 
DA 7   DA - På længere sigt kunne investeringer i støtte til integration i et vist  omfang opvejes af de 
positive økonomiske og sociale virkninger af vari g beskæftigelse og vellykket integration af 
personerne med beskyttelsesstatus (som forvente s at indtræde ca. 2 år efter tildeling af 
beskyttelse).  
Nationale foranstaltninger til at  gennemføre standarderne i fors laget kan samfinansieres af 
Den Europæiske Flygtningefond for så  vidt angår 50 % eller 75 %.  
6.3. Sociale konsekvenser og konsekvenser for grundlæggende rettigheder  
Hele det fælles europæiske asylsystem bygger på  en fuldstændig og inklusiv anvendelse af 
Genèvekonventionen og de forpligtelser, der fø lger af menneskerettighedsdokumenter såsom 
EMRK, og fuld overholdelse af de rettigheder, der er nedfældet i charteret om grundlæggende 
rettigheder. Den foretrukne løsn ing sikrer, at personer, der opr igtigt søger beskyttelse i EU, 
får tildelt beskyttelsen på grundlag af høje standarder og i overensstemmelse med disse 
forpligtelser. Særligt forbedrer den adgangen t il beskyttelse og domstolsprøvelse, til social 
integration og til arbejdsmarkedet for asylansø gere og personer med beskyttelsesstatus (og 
deres familiemedlemmer) og sikrer, at princippet om forbud mod forskelsbehandling følges fuldt ud. 
7. O
VERVÅGNING OG EVALUERING  
I konsekvensanalysen anføres en række forhold, som kan bruges til at vurdere effektiviteten 
og virkningerne af den foretrukne løsningsmodel med hensyn til at nå de  vigtigste politiske 
målsætninger, og der redegøres for, hvilke fora nstaltninger der skal træffes til at indhente 
oplysninger herom og vurdere oplysningerne, særligt med henblik på at udarbejde de 
regelmæssige rapporter om anvendelsen af direktivet. Endvidere vil Asylstøttekontoret 
indføre et system til omfattende deling af in formationer om asylsagsbehandling gennem 
formaliserede procedurer og vil sikre, at de r foretages en systema tisk evaluering af de 
yderligere oplysninger, der indhentes.