[pic] | KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER |

Bruxelles, den 14.2.2007

SEK(2007) 174

ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE Ledsagedokument til Forslag til

EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS FORORDNING OM AKKREDITERINGS- OG MARKEDSTILSYNSKRAV I FORBINDELSE MED MARKEDSFØRING AF PRODUKTER OG EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS AFGØRELSE OM FÆLLES RAMMER FOR MARKEDSFØRING AF PRODUKTER Resumé af konsekvensanalysen {KOM(2007) 37 endelig} {KOM(2007) 53 endelig} {SEK(2007) 173}

1. BAGGRUND: DET INDRE MARKED FOR VARER, HARMONISERING AF TEKNISKE FORSKRIFTER OG DEN NYE METODE

I dette dokument gives et kort resumé af resultaterne af konsekvensanalysen af de mulige løsninger til styrkelse og forenkling af lovgivningen vedrørende det indre marked for varer, og der gøres rede for den foreslåede fremgangsmåde.

Frie varebevægelser, der er en af grundstenene i det indre marked, er en vigtig drivkraft for konkurrenceevne og økonomisk vækst i EU. Harmoniseringen af tekniske forskrifter på EU-plan har vist sig at være det mest effektive værktøj til fjernelse af tekniske handelshindringer. I den forbindelse har "direktiverne efter den nye metode" (også kendt som direktiverne om CE-mærkning) spillet en vigtig rolle for virkeliggørelsen af det indre marked for varer.

Den nye metode, der blev indført i 1985, revolutionerede lovgivningen inden for frie varebevægelser, da man i stedet for den traditionelle fremgangsmåde med kravbeskrivelser gik over til en "ny metode", hvorved der kun fastlægges væsentlige ydelsesbaserede og resultatorienterede sikkerhedskrav. Lovgivningen bestemmer med andre ord beskyttelsesniveauet, men lader det stå åbent, hvilken teknisk løsning der skal anvendes for at leve op til det pågældende niveau. At man har begrænset lovgivningen til, hvad der er nødvendigt for at sikre et højt beskyttelsesniveau, har ført til en moderne, fleksibel og teknologisk neutral lovgivning, der giver sikre produkter og fremmer innovation og konkurrenceevne på markedet. Den er derfor blevet et forbillede for bedre lovgivning.

I dag dækker direktiverne efter den nye metode en stor del af de produkter, der markedsføres i EU i mere end 20 industrisektorer, herunder elektrotekniske produkter, maskiner, radio- og telekommunikationsudstyr, legetøj, medicinsk udstyr, byggevarer og jernbanesystemer for højhastighedstog. Handelen med varer i de vigtigste af de sektorer, der er omfattet af den nye metode, anslås at udgøre over 1 500 mia. EUR om året.

Den tekniske harmonisering, og især direktiverne efter den nye metode, har bidraget effektivt til fjernelse af handelshindringer, men der er fortsat svagheder i de retlige rammer, som forhindrer forbrugere og virksomheder i at få det fulde udbytte af det indre marked. De eksisterende regler kritiseres ofte for at være besværlige, upræcise eller inkonsistente. Der er desuden problemer med håndhævelsen af lovgivningen i medlemsstaterne, som ikke er ensartet, og med CE-mærkningens image og værdi, samtidig med at de berørte parter giver udtryk for en stadig større mangel på tillid til overensstemmelsesvurderingsorganerne.

Nogle af disse problemer, dvs. med CE-mærkningen, er ganske vist specifikke for direktiverne efter den nye metode, men de fleste af dem vedrører hele grundlaget for frie varebevægelser. Man har derfor undersøgt forskellige modeller til løsning af disse problemer i en bred sammenhæng, der rækker ud over den nye metode, og også på baggrund af, at øget anvendelse af den nye metode er en del af Kommissionens strategi til forenkling af de lovgivningsmæssige rammer[1].

2. HVORDAN KVALITETEN AF OVERENSSTEMMELSESVURDERINGSORGANERNES ARBEJDE KAN FORBEDRES

I henhold til direktiverne efter den nye metode skal produkterne ofte være certificeret af tredjemand, inden de markedsføres, dvs. af laboratorier og kontrol- og certificeringsorganer, der almindeligvis betegnes som overensstemmelsesvurderingsorganer eller mere formelt som "bemyndigede organer". Disse bemyndigede organer spiller en vigtig rolle, idet de sikrer, at produkterne opfylder de retlige krav og er sikre og egnede til anvendelsesformålet, og medlemsstaterne "notificerer" dem officielt til Kommissionen.

Medlemsstaterne er ansvarlige for at udpege de overensstemmelsesvurderingsorganer, der opfylder de nødvendige kriterier for at blive notificeret, hvilket de ikke alle gør. Minimumskriterierne er fastsat i de enkelte direktiver og omfatter bl.a. kompetence, uvildighed, integritet osv. Medlemsstaterne har også ansvaret for at sikre, at disse organer bliver ved med at opfylde disse kriterier igennem hele deres levetid. En medlemsstat kan notificere lige så mange organer, som den ønsker, i forbindelse med hvert af direktiverne. Der er i dag over 1 800 bemyndigede organer, som medvirker ved gennemførelsen af direktiverne.

Bemyndigede organer er private virksomheder eller organisationer, der udbyder deres tjenester på kommercielt grundlag, og som følgelig er i indbyrdes konkurrence. Det kommer deres kunder, fabrikanterne, til gode. Fabrikanterne kan således frit vælge den bedste service til den mest fordelagtige pris og skal ikke nødvendigvis anvende et organ i deres egen medlemsstat. De kan vælge et hvilket som helst organ. Det er en fordel for fabrikanten, men kan bevirke, at nogle bemyndigede organer skyder genvej og yder mindre service til konkurrencedygtige priser for at tiltrække eller beholde kunder.

Tilgangen til udførelsen af arbejdet kan også være forskellig hos de forskellige bemyndigede organer, således at det samme produkt kan blive vurderet fuldstændig forskelligt af to forskellige bemyndigede organer. Det kan selvfølgelig skyldes en helt legitim fortolkning af vurderingsprocedurerne, men kan også udspringe af illoyale metoder og en mindre stringent gennemførelse af bekostelige procedurer, så der kan udstedes attester til betydeligt lavere priser. Det medfører ikke kun en risiko for usikre produkter på markedet, men fordrejer også konkurrencen i fremstillingsindustrien.

Den nye metode er baseret på gensidig tillid mellem alle involverede parter, herunder de bemyndigede organer, hvorfor det er yderst vigtigt at sikre, at alle bemyndigede organer, uanset beliggenhed, har det samme kompetenceniveau og fungerer på de samme betingelser. I henhold til den gældende lovgivning påhviler det medlemsstaterne at vurdere og overvåge organerne på deres respektive områder; der er desværre ikke nogen konsistent fremgangsmåde i den henseende, og kravene til udpegning og overvågning er vidt forskellige. Nogle medlemsstater har strengere kriterier end andre (direktiverne indeholder kun minimumskrav), hvilket resulterer i uensartede spilleregler og er forbundet med den yderligere risiko, at attesterne eventuelt ikke anerkendes i andre medlemsstater, således at tilliden til de bemyndigede organers kompetence og systemet som helhed undergraves. Nogle medlemsstater udpeger, vurderer og overvåger de bemyndigede organer direkte gennem deres offentlige myndigheder, mens andre får hjælp fra et nationalt akkrediteringsorgan. Akkreditering er en formel ordning, der uafhængigt og autoritativt attestester overensstemmelsesvurderingsorganers kompetence, uvildighed og integritet, og som dermed bekræfter værdien og troværdigheden af det udførte arbejde og de udstedte attester.

Akkrediteringsorganer er organiseret på EU-plan i EA (European co-operation for Accreditation), der sikrer, at de fungerer på samme måde. EA sørger for, at alle de nationale akkrediteringsorganer arbejder på de samme betingelser, så en akkreditering, der gives af ét organ, er direkte sammenlignelig med en akkreditering fra et andet organ. Alle akkrediteringer er derfor lige pålidelige, og både de direkte og indirekte brugere kan have tillid til dem. Merværdien ved akkreditering består i, at der er tale om en formel, struktureret ordning, der skaber konsistens på fællesskabsplan. Der er dog ikke noget krav om anvendelse af akkreditering, og akkreditering er heller ikke forbundet med nogen myndighedsbeføjelse.

Der er et klart behov for at forbedre sammenhæng og sammenlignelighed i den måde, hvorpå bemyndigede organer udpeges, fungerer og overvåges i hele Fællesskabet. Man har derfor overvejet forskellige muligheder. En af mulighederne var at centralisere hele notifikationssystemet ved at oprette et agentur på EU-plan med henblik på at samle kompetencevurdering, notifikation og overvågning på ét sted. Denne mulighed er imidlertid blevet afvist som værende dyr, besværlig og umulig at gennemføre. Den foretrukne løsning er at bygge på det eksisterende system og indføre elementer, der kan styrke det betydeligt og sikre sammenlignelighed i hele Fællesskabet.

Forslaget går derfor ud på, at medlemsstaterne fortsat skal være ansvarlige for den decentraliserede kompetencevurdering og overvågning, men at der skal indføres retlige rammer for akkreditering og koordinering på EU-plan, og at den eksisterende organisation EA skal stå for denne akkreditering og koordinering. Dette vil give EA offentlig anerkendelse, og organisationen vil få den autoritet, den i øjeblikket mangler. Det vil også sikre, at alle medlemsstaterne anvender akkreditering som et middel til notifikation.

Anvendelsen af en allerede etableret infrastruktur såsom EA udgør en mere effektiv anvendelse af ressourcerne, vil føre til færre yderligere omkostninger og ressourcekrav og vil være forbundet med den fordel, at man baserer sig på den meget store viden og erfaring, som efterhånden er blevet opsamlet. Hermed kombinerer man desuden med held de to involverede niveauer - det nationale og det europæiske. Denne løsningsmodel er i overensstemmelse med subsidiaritetsprincippet, samtidig med at den styrker de eksisterende strukturer. Det er derfor den bedste løsning.

I enkelte medlemsstater, især Tyskland, vil det formentlig være nødvendigt med ændringer i de eksisterende akkrediteringsstrukturer. Der forventes dog ikke store ændringer, og fordelene vil opveje omkostningerne. Da de organisatoriske strukturer i medlemsstaterne er forskellige, er det vanskeligt at give et overslag over de potentielle ekstraomkostninger. De samlede omkostninger i forbindelse med denne løsningsmodel er dog betydeligt lavere end udgifterne til oprettelse af et agentur.

3. HVORDAN MARKEDSTILSYNET OG HÅNDHÆVELSEN AF LOVGIVNINGEN KAN FORBEDRES

Lovgivningen kan kun opfylde sine mål, hvis den håndhæves effektivt. Som situationen er i dag, gennemføres lovgivningen om markedstilsyn ikke på en sammenhængende og stringent måde i hele Fællesskabet. Konsekvensen er, at store mængder produkter, som ikke opfylder overensstemmelseskravene (og potentielt er farlige), kommer ud på markedet hvert år.

Et at problemerne er, at de nationale myndigheder ikke har de nødvendige midler til at foretage markedstilsyn effektivt og konsistent. De står hele tiden over for nye udfordringer, f.eks. økonomier i hurtig forandring, nye produkter på markedet og stigende import fra tredjelande, og i de fleste tilfælde har ressourcerne ikke holdt trit med udviklingen. Hertil kommer, at de kommercielle transaktioners øgede internationalisering og kompleksitet gør det stadig mere vanskeligt at identificere aktørerne i distributionskæden, og myndighederne er ofte ude af stand til at finde den rette person at henvende sig til, når der er problemer.

Et andet problem er, at den måde, hvorpå markedstilsynet i øjeblikket er tilrettelagt i Europa, ikke længere egner sig til et indre marked uden indre grænser. Produkter kan omsættes frit i Fællesskabet uden at skulle passere interne kontrolsteder, men de nationale myndigheders beføjelser er begrænset til deres eget område. Det er derfor væsentligt med samarbejde på tværs af grænserne for at kunne reagere effektivt over for farlige produkter og retsforfølge fabrikanter og importører, der ikke overholder lovgivningen. Der findes velfungerende samarbejdsmekanismer som f.eks. Rapex-systemet, men de er begrænset til visse aktiviteter, sektorer eller aspekter. Det betyder, at oplysningerne ikke altid videregives og derfor skal udarbejdes på ny i andre medlemsstater, hvilket begrænser effektiviteten af markedstilsynet på fællesskabsplan. Der er desuden store variationer fra den ene medlemsstat til den anden i den ihærdighed, hvormed der kontrolleres, og i den stringens, de nationale myndigheder lægger for dagen ved retsforfølgelse i forbindelse med produkter, som ikke opfylder overensstemmelseskravene. Ved at gå efter markeder, hvor overvågningsniveauet er lavt, kan erhvervsdrivende, som er på kant med lovgivningen, trænge ind på fællesskabsmarkedet og undergrave medlemsstaternes håndhævelsesarbejde.

Ved at drage fordel af disse mangler kan fabrikanter og importører, som er på kant med lovgivningen, udnytte systemet den ene gang efter den anden. Forbrugerne udsættes dermed for risici i forbindelse med farlige produkter, og lovgivningsmålene om beskyttelse af borgerne sættes over styr; det bevirker, at borgerne sætter spørgsmålstegn ved fællesskabslovgivningens evne til at beskytte dem. Det fører også til situationer, hvor ansvarlige fabrikanter, der overholder lovgivningen, taber terræn til skrupelløse konkurrenter, der kan udbyde billigere produkter, fordi de sparer penge på overholdelsesomkostninger. Det bliver dermed en konkurrencemæssig ulempe at overholde lovgivningen, hvilket igen på alvorlig vis undergraver tilliden til de retlige rammer.

Man har overvejet opmærksomhedsskabende oplysningskampagner eller vejledende dokumenter eller lignende ikke retligt bindende initiativer, men de ville ikke forbedre situationen væsentligt. Strengere kontrol, f.eks. at produkterne systematisk skal forelægges et bemyndiget organ, inden de markedsføres, er også blevet overvejet, men det ville pålægge fabrikanterne yderligere byrder og omkostninger uden nødvendigvis at sikre, at samtlige fabrikanter følger trop. Personer, som ønsker at omgå reglerne, vil ikke være tilskyndet til at overholde strengere regler. Uanset hvor strenge krav der stilles forud for markedsføringen, vil der altid være behov for kontrol med produkterne, når de er bragt i omsætning.

For at sikre et ensartet markedstilsynsniveau i hele Fællesskabet anses fælles retlige rammer, der giver råderum for medlemsstaternes egen tilrettelæggelse, og som samtidig fastsætter specifikke minimumskrav til funktionsmåde og organisation, for at være den mest effektive løsning. Disse rammer tager også højde for udvidelsen af de eksisterende samarbejdsmekanismer, forbedrer produkternes sporbarhed og klarlægger de forpligtelser, der påhviler de erhvervsdrivende, dvs. fabrikanter, distributører, importører osv.

I de foreslåede rammer tilsigtes det, at man bygger på de eksisterende nationale strukturer. Der vil kun være udgifter til ændringer, hvis et eksisterende nationalt markedstilsynssystem endnu ikke lever op til den generelle standard. De større informations- og samarbejdskrav vil kræve yderligere ressourcer, som dog vil blive opvejet af betydelige besparelser takket være en mere effektiv kontrol og en effektiv fælles udnyttelse af ressourcerne.

4. HVORDAN KENDSKABET TIL CE-MÆRKNING KAN FORBEDRES

At et produkt er forsynet med CE-mærkning, viser, at alle lovgivningsmæssige krav er opfyldt. Mærket er først og fremmest henvendt til de håndhævende myndigheder, hvilket skaber forvirring. Mange forbrugere er desværre ikke klar over, hvad det egentlig betyder, og tror, at det er en oprindelsesbetegnelse eller en angivelse af, at produktet er blevet afprøvet og godkendt af en eller anden myndighed. Resultatet er, at forbrugerne ikke proaktivt går efter CE-mærkede produkter. For de flestes vedkommende har det forhold, at et produkt er CE-mærket eller ej, ingen indflydelse på deres beslutning om at købe. Denne situation er utilfredsstillende, for det første fordi dårligt informerede forbrugere kan købe potentielt farlige produkter, og for det andet fordi mere velinformerede og proaktive forbrugere ville undgå produkter uden CE-mærkning, hvilket uvægerligt ville føre til bedre overholdelse af markedsføringslovgivningen.

Alle løsningsmodeller er blevet gennemgået. Det blev i den forbindelse udelukket at give CE-mærkningen en helt anden betydning eller ligefrem afskaffe den, da det ikke ville løse det grundlæggende problem og derudover er forbundet med yderligere ulemper. CE-mærkningen er en reel fordel i den internationale handel og styrker europæiske fabrikanters konkurrencemæssige stilling. Enhver ændring i CE-mærkningens betydning og ikke mindst dens afskaffelse ville i høj grad indvirke negativt på denne situation. Afskaffelsen af mærkningen ville ydermere betyde, at de håndhævende myndigheder ikke længere vil have en klar angivelse af, at lovgivningen er overholdt, sådan som det er tilfældet i dag.

Selv om CE-mærkningen ikke er nogen garanti, angiver den dog, at alle gældende krav er overholdt. En embedsmand inden for markedstilsyn kan aldrig være sikker på, at et CE-mærket produkt er helt sikkert, men han kan med rette gå ud fra, at hvis det ikke er CE-mærket, er der tale om et produkt, som ikke er opfylder overensstemmelseskravene, og som derfor potentielt er farligt. Hvis man opgiver CE-mærkningen uden at sætte et andet "mærke" eller en anden klar mekanisme i stedet, vil tilsynsmyndighederne ikke længere have denne nemme og hurtige angivelse af, at et produkt opfylder kravene. Det er hverken i de håndhævende myndigheders eller forbrugernes interesse.

Den bedste metode til at råde bod på forbrugernes uvidenhed, uden at det får urimelige negative konsekvenser for erhvervslivet og myndighederne, er derfor mere kommunikation. En synlig oplysningskampagne i hele Fællesskabet, henvendt til et stort antal forbrugere i hele Europa, vil forbedre kendskabet til CE-mærkning. En sådan kampagne vil være meget mere effektiv end en ændring af lovgivningen. Mere velinformerede forbrugere og erhvervsdrivende vil gå efter CE-mærkede produkter og undgå ikke-CE-mærkede produkter, hvilket vil have en positiv virkning for konkurrenceevnen.

CE-mærkningen repræsenterer hele det lovgivningssystem, som direktiverne efter den nye metode er baseret på. Mangler, der ofte tilskrives CE-mærkningen, f.eks. manglende troværdighed, er i virkeligheden svagheder i det system, der ligger til grund for mærkningen. Det er derfor ikke ved at ændre mærkningen, men ved at forbedre dette system, at man reelt kan løse disse problemer. Styrkelse af kontrollen med bemyndigede organer og forbedring af markedstilsynet er to vigtige skridt i den retning. Et andet vigtigt aspekt er den værdi, CE-mærkningen har som mærkning. Den bør registreres som EF-fællesmærke. Det vil give myndighederne yderligere midler til at retsforfølge fabrikanter, der misbruger CE-mærkningen, hvilket igen vil medvirke til at gøre mærket troværdigt.

5. HVORDAN DE RETLIGE RAMMERS KONSISTENS KAN FORBEDRES

De nuværende retlige rammer er præget af inkonsekvens og retsusikkerhed på en række punkter, hvilket skaber problemer med fortolkningen og gennemførelsen af direktiverne. Produkter er meget ofte omfattet af mere end ét direktiv, hvilket undertiden skaber vanskeligheder, fordi fælles elementer, f.eks. definitioner og procedurer til påvisning af overensstemmelse, ikke er behandlet på samme måde. I nogle tilfælde er definitioner og retlige bestemmelser ikke tilstrækkeligt præcise og åbner for forskellige fortolkninger, hvilket medfører manglende kompatibilitet, retsusikkerhed, unødvendigt dobbeltarbejde og forvirring.

Det indvirker negativt på erhvervslivet, som befinder sig i den vanskelige situation at skulle opfylde kravene i ikke blot en enkelt retsakt, men flere forskellige retsakter. De forskellige formuleringer og begreber gør det til tider uhyre vanskeligt for fabrikanterne at forstå deres retlige forpligtelser, endsige efterkomme dem. De er tvunget til at søge juridisk bistand for at kunne anvende lovgivningen korrekt. Inkonsekvenserne og retsusikkerheden gør det også vanskeligt og mere kompliceret for de nationale myndigheder at gennemføre og håndhæve lovgivningen på rette vis. Det kan desuden føre til forskellige fortolkninger i forskellige medlemsstater, hvilket undergraver de frie varebevægelser i Fællesskabet.

Der kan kun rådes bod på de nuværende inkonsekvenser i lovgivningen ved at ændre de eksisterende retlige rammer. En koordineret ændring af de relevante artikler i de eksisterende direktiver og forordninger ville forbedre situationen midlertidigt, men for at sikre en koordineret fremgangsmåde i fremtiden vil det være mere effektivt at skabe en tværgående ramme. Den skal i givet fald indeholde alle produktlovgivningens fælles elementer, f.eks. definitioner, procedurer for overensstemmelsesvurdering samt bestemmelser om CE-mærkning og bemyndigede organer. Formålet er at sikre sammenhæng, men ikke at gennemtvinge løsninger, som måske er uegnede. Rammerne skal derfor fungere som en værktøjskasse og indeholde de forskellige fælles elementer sammen med retningslinjer for, hvordan de skal anvendes i fællesskabslovgivningen. Den egentlige tilpasning af de enkelte direktiver skal derfor gennemføres som et separat projekt, således at værktøjskassens elementer kan anvendes i sektorspecifikke situationer.

6. KONKLUSION

DETTE FORSLAG STYRKER DE EKSISTERENDE AKKREDITERINGS- OG MARKEDSTILSYNSSYSTEMERS EFFEKTIVITET OG GENNEMSIGTIGHED. Det vil forbedre CE-mærkningens troværdighed og tilskynde til anvendelse af den nye metode i den fremtidige lovgivning. Indførelsen af en tværgående ramme for lovgivning vedrørende det indre marked vil skabe større sammenhæng og er en vigtig etape i forenklingen af de lovgivningsmæssige rammer.

Forbrugerne, arbejdstagerne og slutbrugerne vil alle få fordel af de sikrere produkter på markedet takket være øget overvågning af bemyndigede organer og et styrket markedstilsynssystem i hele Fællesskabet. Oplysningskampagnen vil forbedre forbrugernes kendskab til CE-mærkning og modarbejde den nuværende situation med forvirring og uvidenhed. Produktpriserne vil ikke blive berørt heraf.

Forslaget vil få positive virkninger for europæiske virksomheders konkurrenceevne. Mere sammenhængende procedurer for overensstemmelsesvurdering og en forstærket indsats mod illoyal konkurrence fra erhvervsdrivende, som ikke overholder reglerne, vil medvirke til at sikre ensartede spilleregler for europæisk industri. Mere gennemsigtige og sammenhængende retlige rammer, der fremmer retssikkerheden, og som er nemmere at gennemføre, vil også komme virksomhederne til gode.

Medlemsstaternes tillid til hinandens politikker og myndigheder vil blive styrket gennem fælles og gennemsigtige retlige rammer for både akkreditering og markedstilsyn. Nogle af de planlagte foranstaltninger kan ganske vist medføre minimale ekstraomkostninger for de nationale myndigheder, men deres merværdi i form af øget sikkerhed, ensartede spilleregler for de erhvervsdrivende og øget konkurrenceevne for europæisk industri vil langt opveje disse potentielle udgifter.

Samlet set vil dette forslag yderligere lette de frie varebevægelser ved at fjerne mangler, inkonsekvenser og unødvendigt bureaukrati fra de eksisterende retlige rammer. Det vil forstærke tilliden til lovgivningen vedrørende det indre marked hos alle berørte parter, forbrugere, industrien og medlemsstaterne. Forslaget vi blive en hjørnesten i den fremtidige strategi vedrørende politikken for det indre marked.

[1] Kommissionens meddelelse "Gennemførelse af Fællesskabets Lissabon-program - En strategi til forenkling af de lovgivningsmæssige rammer" (KOM(2005) 535 endelig).