[pic] | KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER |

Bruxelles, den 23.7.2008

KOM(2008) 494 endelig

ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ

o pokroku Rumunska v rámci mechanismu pro spolupráci a ověřování{SEK(2008) 2349}

RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET

om Rumæniens fremskridt inden for rammerne af mekanismen for samarbejde og kontrol

1. INDLEDNING

Da Rumænien blev medlem af EU i 2007 havde landet stadig store problemer med at garantere, at retsvæsenet fungerede korrekt, og med at bekæmpe korruption. Kommissionen og de øvrige medlemsstater skønnede, at problemerne kunne overvindes, og de rumænske myndigheder forpligtede sig til at afhjælpe manglerne på disse områder, således at Rumænien til fulde kunne påtage sig rettighederne og forpligtelserne ved EU-medlemskab. Rumænien og de andre medlemsstater erkendte, at der var behov for en dybtgående retsreform, som kunne sikre ansvarlighed og effektivitet i retssystemet og de andre retshåndhævelsesorganer, hvis rumænerne skulle blive i stand til at udøve sine rettigheder som EU-borgere og udnytte den finansielle støtte, som EU-medlemskab indebærer. Mere generelt erkendte de, at de principper, som står i centrum for EU – respekt for retsstaten, gensidig anerkendelse og samarbejde på basis af et grundlæggende tillidsforhold – kun kan omsættes i praksis, hvis problemerne angribes ved roden.

På denne baggrund fastslog Kommissionen og de andre medlemsstater, at det var nødvendigt at arbejde nært og beredvilligt sammen med Rumænien efter tiltrædelsen for at sikre, at de fornødne reformer blev realiseret til at styrke retssystemet og bekæmpe korruption. Kommissionen har oprettet en samarbejds- og kontrolmekanisme (her forkortet til SKM) til at overvåge fremskridt og levere støtte til at afhjælpe manglerne. Denne rapport er baseret på input fra de rumænske myndigheder og suppleret med oplysninger fra ekspertmissioner, og den giver en sammenfatning og en detaljeret vurdering af, hvor langt Rumænien er nået med opfyldelse af de benchmarks, der er fastsat i forbindelse med SKM. Det er den tredje rapport i en halvårlig rapporteringscyklus.

I vurderingen beskrives det, hvilken indsats den rumænske regering og de rumænske myndigheder har gjort for at reformere retssystemet og efterforske korruption. De institutionelle og proceduremæssige ændringer, som er indført i de seneste år til at tackle disse problemer, er begyndt at give de første resultater. Men situationen er skrøbelig. Der mangler en bred politisk opbakning bag reformerne og en utvetydig vilje blandt alle politiske partier til at eliminere korruption på højt niveau. Rumæniens engagement i udryddelse af korruption ses bedst i forundersøgelsesfasen, men det munder dog ikke ud i et øget antal domsfældelser eller afskrækkende sanktioner. Det rumænske retssystem er hæmmet af retsusikkerhed som følge af mange faktorer, heriblandt en ujævn anvendelse af lovgivning og overdreven brug af nøddekreter. Det vil tage sin tid, før reformen slår igennem. Der vil derfor i endnu nogen tid være behov for kontrol og samarbejde.

2. REFORMPROCESSEN I RUMÆNIEN

2.1. Indsats

Rumænien har intensiveret sin indsats siden Kommissionens sidste interimsrapport fra februar. Til trods for en periode med intens politisk debat og pres er det lykkedes regeringen at puste nyt liv i reformprocessen og genskabe en relativ stabilitet i de retlige og institutionelle rammer for bekæmpelsen af korruption. Et vigtigt skridt var udnævnelsen af en ny justitsminister i februar 2008.

Hvad angår reform af retsvæsenet , har det øverste retsråd som vogter af retsvæsenets uafhængighed fået tildelt de nødvendige menneskelige og finansielle ressourcer til at sætte det i stand til at påtage sig sit grundlæggende ansvar for retsreformen, også med hensyn til at rådgive om og gribe ind over for presserende problemer med menneskelige ressourcer.

Der er taget flere skridt med hensyn til bekæmpelse af korruption på højt niveau . Justitsministeriet og det nationale antikorruptionsdirektorat i Rumænien har haft gode resultater med retsforfølgning og har iværksat efterforskning af en række højprofilerede sager, som involverer tidligere ministre og parlamentsmedlemmer. Tiden vil vise, om Rumænien har held til at fuldføre disse undersøgelser, gennemføre retssager og eventuelt afsige domme, der kan virke afskrækkende.

I første halvår 2008 tog Rumænien et vigtigt skridt fremad med oprettelsen af det nationale integritetsagentur. Dette organ har bevist, at det kan føre tilsyn med strømmen af finansielle aktiver, afsløre og gribe ind i forbindelse med pludselig rigdom og regulere interessekonflikter.

Rumænien har ført oplysningskampagner om lokal korruption og vedvarende truffet forebyggende foranstaltninger for at modvirke sådan korruption. Der er for nylig navnlig taget initiativ til at forbedre kvaliteten af den offentlige service og dermed mindske mulighederne for korruption. Der blev i juni 2008 vedtaget en national strategi for bekæmpelse af korruption i lokalforvaltningen.

2.2. Resultater

Efter en periode med usikkerhed har Rumænien været i stand til at gentage sit tilsagn om retsreform og bekæmpelse af korruption. Både lovgivning og institutioner er skrøbelige. De vil skulle stabiliseres og konsolideres. Den administrative kapacitet skal underbygges og styrkes. En vigtig ting er, at parlamentet skal vise et utvetydigt engagement i udryddelse af korruption på højt niveau. I det videre forløb skal eksisterende lovgivning, procedurer og institutioner have mulighed for at bevise, at det er muligt at opnå resultater på længere sigt.

Retsreformerne skrider frem, men i ujævnt tempo. Personalesituationen i retsvæsenet er i bedring. Antallet af ansættelser i det nationale retsinstitut er vokset, og antallet af ledige stillinger er faldet. Der er udpeget nye dommere til førsteinstansretterne. Men der er en kronisk og alvorlig personaleknaphed i justitsministeriet, og ansættelsespraksis giver ikke altid nogen garanti for personalets kvalitet.

Kvaliteten af retspraksis er i bedring. Antallet af revisionsanker er stigende, og der er taget skridt til at forbedre adgangen til og konsekvensen i retspraksis. Men denne positive udvikling er blevet modvirket af inkonsekvens i nyere tid i højere retters retspraksis, herunder øverste appelret i nogle sager om korruption på højt niveau. Den hyppige brug af nøddekreter hæmmer yderligere en ensartet og konsekvent anvendelse af lovgivningen. Denne praksis skaber overlapninger og modsigelser og resulterer i procedurefejl. Inkonsekvent retspraksis ved højere retsinstanser fører på deres siden til retsusikkerhed. Alle disse faktorer svækker retssystemet og resulterer ofte i milde retsafgørelser og hyppig suspension af domme. Dette er særlig problematisk i korruptionssager.

Det øverste retsråd er ganske vist veletableret, men det har endnu ikke konsekvent brugt sit mandat til at foretage proaktive efterforskninger i disciplinærsager. Inspektoratet mangler stadig at fastlægge sine arbejdsregler og opvise gode resultater med undersøgelser på eget initiativ. Det går langsomt for det øverste retsråd at nå frem til forvaltnings- og disciplinærafgørelser. Dets sanktioner er ofte inkonsekvente.

Rumænien har gjort en positiv indsats med oprettelsen af det nationale integritetsagentur . Siden Kommissionens sidste vurdering i februar har agenturet rekrutteret nøglepersonale og begyndt at undersøge sager. Det er for tidligt til, at man kan foretage en akkurat bedømmelse af dets indsats og kvalitetens af dets beslutninger (f.eks. om sanktioner). Tiden er heller ikke moden til at vurdere, om det nationale integrationsagenturs juridiske mandat er tilstrækkelig robust. Det nationale integritetsagenturs rolle som tilsynsmyndighed kan kun vurderes på basis af fremtidige resultater.

Rumænien har gjort gode fremskridt på efterforskningssiden, men kan ikke opvise mange håndgribelige resultater i kampen mod korruption på højt niveau . Skønt det nationale antikorruptionsdirektorat vedvarende og konsekvent kommer med positive resultater med hensyn til retsforfølgning af sager om korruption på højt niveau, er dommene fortsat milde og inkonsekvente. Sådanne foranstaltninger, som kunne træffes til at forbedre den måde, hvorpå korruptionssager behandles (f.eks. ved en komparativ analyse af retsafgørelser, tilstrækkeligt afskrækkende obligatoriske minimumsdomme eller alternativt opstilling af retningslinjer for sådanne domme) er enten blev udskudt eller ikke iværksat. Der er ikke gjort virkeligt fremskridt i ti nøglesager, som involverer tidligere ministre. Det skyldes dels parlamentets blokering af efterforskningen, dels den øverste appelrets afvisning af sagerne, hvorved tidligere afgørelser blev omstedt. Inaktivitet i disse sager underminerer de positive resultater, som er opnået i forundersøgelsesfasen.

Den skarpe politiske debat om de institutionelle rammer for kampen mod korruption har dæmpet sig, og antikorruptionsdirektoratet har bevaret sin rolle. Dog er direktoratets forsøg på fortsatte undersøgelser i nogle vigtige sager blevet blokeret, da parlamentet ikke har anbefalet, at der iværksættes retslige procedurer. Retsvæsenets og parlamentets tilbageholdenhed med at tillade undersøgelser i disse højtprofilerede sager gør, at offentligheden mister tilliden til systemet. Debatten i parlamentet om ændring af strafferetsplejeloven med sigte på at begrænse indsamling af visse typer af beviser skaber retlig usikkerhed og hæmmer igangværende undersøgelser. Denne usikkerhed gør også, at retsvæsenet er tilbageholdende med at give sig i kast med bestemte sager, når det er usikkert, om beviser, som indsamles det ene øjeblik, ikke kan accepteres det næste.

Rumænien gør fortsatte fremskridt i kampen mod korruption på lokalt plan, men skal kunne opvise flere resultater. Der er gennemført oplysningskampagner, uddannelsestiltag og andre forbyggende foranstaltninger. Antallet af korruptionsundersøgelser i politiet er stigende. Men på områder som sundhed og uddannelse, hvor der er tydelige tegn på korruption, gribes der ikke nævneværdigt ind. Af et rundspørge, som Transparency International foretog i første halvår 2008, fremgår det, at korruption i dagligdagen er hyppigere forekommende end det foregående år. Signaler fra whistleblowers følges sjældent op. Den rumænske regering vedtog i begyndelsen af juni en national strategi til at modvirke lokal korruption med det formål for øje at skabe en mere gennemsigtig og effektiv lokalforvaltning.

2.3. Nødvendige forbedringer

Reform af retsvæsenet og fremskridt med bekæmpelse af korruption er nært indbyrdes forbundet. Der er stadig behov for forbedringer på begge områder.

Der er behov for et større engagement i reform af centrale retlige institutioner: Det øverste retsråd vil skulle tage skridt til at fremme gennemsigtighed og effektivitet i retsvæsenet og selv vise sig mere ansvarligt. Det må utvetydigt tage stilling i kampen mod korruption på højt niveau set på baggrund af den aktuelle kontroversielle debat i parlamentet. Retsrådet mangler stadig at gøre sig tydeligt gældende i retsvæsenet og fremkomme med virkelige løsninger på personale- og forvaltningsmanglerne.

Der skal vedvarende sættes ind på at udvikle den administrative kapacitet i retsvæsenet. Den alvorlige personaleknaphed i justitsministeriet kan kræve nødforanstaltninger såsom midlertidig omfordeling af stillinger. Nogle elementer i ansættelsesproceduren skal forbedres for at tiltrække passende kvalificerede kandidater.

Det nationale integritetsagentur vil nu skulle bevise, at det i praksis har kapacitet til effektivt at gribe ind i forbindelse med uretmæssige formueforhold og efterprøve hvervsuforenelighed og interessekonflikter. Det skal bevise, at det kan tilvejebringe gode resultater i form af sagsanlæg og sanktioner.

Der skal sikres konsekvens og sammenhæng i udarbejdelsen af lovgivning og gennemførelsen heraf. Der er behov for en offentlig høring i forbindelse med udarbejdelsen af lovgivning. Anvendelsen af nøddekreter bør begrænses. Der skal sættes mere ind på en konsekvent og ensartet anvendelse af lovgivningen.

For at kunne stabilisere de retlige rammer for lancering af efterforskninger bør regeringen færdiggøre den nye strafferetsplejelov og gøre fremskridt med udkastet til straffelov. Det vil skabe et klarere og mere effektivt grundlag for retsforfølgning og et bedre samarbejde med andre medlemsstater. Desuden bør de kontroversielle ændringer af nøddekretet om ændring af den eksisterende straffelov og strafferetsplejelov, som er forelagt parlamentet, opgives[1]. De vil indebære en alvorlig begrænsning af enhver seriøs efterforskning.

Bekæmpelse af korruption vil skulle afpolitiseres, og Rumænien skal bekræfte, at det utvetydigt vil bestræbe sig på at bekæmpe korruption på højt niveau. Der må ikke lægges hindringer i vejen for en uafhængig undersøgelse af tidligere ministre og parlamentsmedlemmer fra de retslige myndigheders side, da det skader offentlighedens tillid til korruptionsbekæmpelse og respekten for retsstaten.

Rumænien vil skulle etablere et tilgængeligt og alsidigt system, således at enkeltpersoner kan anmelde formodede tilfælde af korruption. Der skal opstilles regler for beskyttelse af whistleblowers.

Reformerne kræver opbakning fra hele det politiske spektrum og i retsvæsenet og en fornemmelse af ejerskab. Offentlighedens tillid til, at der sættes ind på at bekæmpe korruption, kan kun genskabes, hvis der leveres resultater og domsfældelser i højprofilerede sager.

3. KONKLUSIONER

Hensigten med samarbejds- og kontrolmekanismen med dertil hørende benchmarks var, at Rumænien med regelmæssige mellemrum skulle kunne bevise, at der var gjort fremskridt med reform af retssystemet og bekæmpelse af korruption. Det er op til de rumænske myndigheder at vise, at retssystemet fungerer, og at efterforskning af korruption fører til anholdelse, retsforfølgning og afhængigt af domstolens stillingtagen domsfældelse med afskrækkende virkning og beslaglæggelse af aktiver. Reformprocessen i Rumænien er stadig for usikker, og der registreres stadig ingen tilfælde af endelig domsfældelse i sager om korruption på højt niveau.

Rumænien giver et blandet indtryk. De grundlæggende elementer i et fungerende system er på plads. Men fundamentet er skrøbeligt, og beslutningerne om korruption er yderst politiserede. Hvert skridt i den rigtige retning afføder en polariseret intern politisk debat, som resulterer i retsusikkerhed. Rumæniens nøgleinstitutioners og andre vigtige instansers opbakning af reform er ujævn, og det gælder også de forskellige benchmarks. Der er f.eks. stærk vilje hos anklagemyndigheden til at nå håndgribelige resultater i forundersøgelsesfasen, men det gælder ikke hele vejen igennem retsprocessen. Regeringen presser ikke stærkt nok på for at få gennemført hastende lovgivningsforslag, såsom en ny strafferetsplejelov og foranstaltninger til bekæmpelse af korruption som f.eks. tilstrækkeligt afskrækkende obligatoriske minimumsdomme i sager om korruption på højt niveau. Politisering af korruption i det rumænske parlament og retssystemets manglende evne til domsfældelse i sager om korruption på højt niveau har svækket offentlighedens opfattelse af, hvad retsstaten betyder. En virkelig indsats fra forvaltningen på lokalt, regionalt og centralt plan til bekæmpelse af korruption modarbejdes ofte på politisk plan.

Regeringens, det nationale antikorruptionsdirektorat og den offentlige anklagers reformbestræbelser kan kun lykkes, hvis de har utvetydig opbakning fra alle aktører på alle niveauer. Reformgrundlaget skal desuden følges op af praktiske gennemførelsestiltag. Kun strenge og afskrækkende domme i højprofilerede sager kan på overbevisende måde demonstrere, at systemet virker. Rumænien burde med de eksisterende strukturer kunne opvise effektive resultater i kampen mod korruption.

Den rumænske offentlighed fortjener at få adgang til de fulde fordele ved EU-medlemskabet, som vil kunne bidrage til at styrke retsstaten og eliminere korruption. Fremskridt under SKM og en indsats for at fjerne tvivl om Rumæniens evne til at håndtere korruption vil betyde, at den rumænske offentlighed vil kunne få gavn af disse fordele og større tillid til retsstaten Det vil på lang sigt kunne få positive konsekvenser for den rumænske økonomi. Rumænien har et ansvar over for de andre medlemsstater, f.eks. som part i politikken for retlige og indre anliggender og den fælles forvaltning af EU-midler. En passende administrativ kapacitet og en effektiv kontrol af interessekonflikt, svig og finansielle uregelmæssigheder er en forudsætning for, at Rumænien til fulde kan drage fordel af EU's førtiltrædelsesstøtte og strukturfonde.

Fortsat behov for samarbejde

Det er ikke blot i Rumæniens, men også i EU's interesse i almindelighed, at Rumænien har en sund forvaltning og et velfungerende retsvæsen, som med held kan angribe korruption. Det er grunden til, at samarbejde og støtte er så vigtigt. Kommissionen anser støtte for at være mere effektiv end sanktioner, og den agter ikke nu at påberåbe sig beskyttelsesbestemmelserne i tiltrædelsestraktaten. Der vil derfor i endnu nogen tid være behov for samarbejds- og kontrolmekanismen.

I februarrapporten om samarbejds- og kontrolmekanismen blev det fremhævet, hvor stor en hjælp Rumænien har modtaget i de seneste år fra medlemsstaterne og Kommissionen enten i finansielle tal eller som teknisk ekspertise. Det er vigtigt at sikre, at støtten anvendes korrekt. Alle parterne vil skulle gøre en fornyet indsats, for at Rumæniens bestræbelser i reformprocessen skal lykkes. Kommissionen er rede til at arbejde sammen Rumænien og de andre medlemsstater om at levere denne støtte – men den kræver, at de, der modtager bistanden, bruger rådgivningen strategisk og effektivt i en udvikling fremad mod reform og forandring.

Udsigter

Rumænien bevæger sig i den rigtige retning. De nye institutioner og processer skal have tid til at bevise, at de fungerer effektivt, og de bør have lejlighed til at fortsætte i et stabilt tempo. Men på den anden side er der behov for et utvetydigt nyt engagement på alle niveauer på tværs af det politiske spektrum, forvaltningen og retsvæsenet til at rense ud i korruptionssystemet og til fuldt ud at respektere retsstaten. Kommissionen anbefaler på det stærkeste Rumænien til at intensivere sine reformer og opretholde et nært samarbejde de andre medlemsstater og Kommissionen, således at parterne sammen med held kan tackle de sidste store udfordringer.

[1] Regeringens nøddekret 60/2006.