Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om »Kommissionens grønbog om beskyttelse af mindreårige og den menneskelige værdighed i forbindelse med audiovisuelle tjenester og informationstjenester« (97/C 287/04)

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber besluttede den 12. november 1997 at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte grønbog.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Industri, Handel, Håndværk og Tjenesteydelser, som udpegede Jocelyn Barrow til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 7. maj 1997.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 346. plenarforsamling af 28. og 29. maj 1997, mødet den 28. maj 1997, følgende udtalelse med 90 stemmer for, 2 stemmer imod og 1 hverken for eller imod.

1. Indledning

Med de nye medietjenester er informationsstrømmen kraftigere end nogensinde, hvilket åbner betydelige muligheder på det sociale, kulturelle og uddannelsesmæssige område. Det medieindhold, som mindreårige og den menneskelige værdighed må beskyttes imod, er ganske anseligt, selv om det forekommer beskedent i forhold til det samlede indhold, som offentliggøres og distribueres via de nye medietjenester. Det ulovlige og skadelige indhold, som offentliggøres og distribueres af de nye medietjenester, må i særlig grad give anledning til bekymring.

2. Generelle bemærkninger

2.1. Hvilket indhold der skal tillades, og hvordan indholdet skal reguleres, er de to grundlæggende spørgsmål, som de nye medietjenester står over for.

2.2. Det har længe været anerkendt på nationalt, europæisk og internationalt plan, at der må lægges stor vægt på at beskytte mindreårige og den menneskelige værdighed. Det indhold, som i øjeblikket offentliggøres og distribueres ved hjælp af de nye medietjenester, udgør en særlig fare for mindreårige og for den menneskelige værdighed. Beskyttelse af mindreårige og den menneskelige værdighed i forbindelse med de nye medietjenester kræver, at disse tjenester stiller en sikker kommunikationsmetode til rådighed, sikrer en fri strøm af informationer og sørger for ytringsfrihed.

2.3. For at skabe et sådant miljø må ulovligt og skadeligt indhold kontrolleres gennem lovgivning og administrative bestemmelser. I den forbindelse er det nødvendigt at fastlægge, hvilket indhold der er ulovligt () og derfor må forbydes helt, og hvilket indhold der må betragtes som skadeligt () og derfor må underlægges begrænsninger. Den skelnen, der foretages mellem ulovligt og skadeligt indhold, bør baseres på etablerede principper for beskyttelse af mindreårige og den menneskelige værdighed. Eksisterende love og bestemmelser, som dækker de traditionelle medier, bør også fuldt ud gælde indholdet i de nye medietjenester. I den forbindelse må lovgivnings- og reguleringsrammen for dette indhold præciseres. Hvad angår lukkede netværk såsom VOD ()-systemer, findes der allerede indholdsklassifikationer (f.eks. for tv). Sådanne klassifikationer kunne også anvendes i forbindelse med mere »åbne« systemer som f.eks. Internettet og online-tjenester. Der bør på internationalt plan vedtages definitioner af ulovligt og skadeligt indhold, som derefter anvendes på nationalt plan. På grund af forskellige nationale standarder og særlige normopfattelser i de enkelte lande kan der være mindre variationer i disse definitioner.

3. Særlige bemærkninger

3.1. Ulovligt indhold

Det er af afgørende betydning for beskyttelsen af mindreårige og den menneskelige værdighed, at man helt præcist definerer, hvilket indhold der er ulovligt, skønt en sådan definition som nævnt kan variere fra land til land og fra den ene medieform til den anden. Mod det indhold, der betegnes som ulovligt, må der gælde særlige love og sanktioner, hvilket kan opnås enten ved at indføre nye love/forskrifter eller ved at ændre eksisterende love/forskrifter om offentliggørelse, distribution og besiddelse af ulovligt indhold til også at omfatte de nye medietjenester (). De nye medietjenesters globale karakter giver imidlertid anledning til problemer både med hensyn til jurisdiktion og håndhævelse. Hvis sanktionerne skal være effektive, må der samarbejdes internationalt.

3.2. Skadeligt indhold

Definitionen af skadeligt indhold vil variere fra land til land og vil afhænge af det pågældende lands kulturelle og sociale normer. I modsætning til ulovligt indhold er skadeligt indhold imidlertid ikke totalt forbudt, og vil kun være undergivet begrænsninger under visse omstændigheder, f.eks. hvor der må tages hensyn til beskyttelsen af mindreårige og den menneskelige værdighed. På grund af forskelle i kulturelle og sociale normer er selvregulering lovfastsat krav om selvstændigt organ den mest hensigtsmæssige metode til regulering af skadeligt indhold.

Regulering af illegalt og skadeligt indhold bør ikke føre til indholdsmæssige begrænsninger i de nye medietjenester, hvis det pågældende indhold i øvrigt ville være tilladt i andre medier.

3.3. Beskyttelsen af mindreårige

Som noget helt grundlæggende må det fastslås, hvad man forstår ved »mindreårig«. Grønbogen henviser specifikt til »mindreårige« og ikke til »børn« eller »unge«, hvilket sandsynligvis skyldes stor uenighed ikke kun på nationalt plan, men også på europæisk og internationalt plan om, hvor grænsen går mellem børn og unge (). Anvendelse af udtrykket »mindreårig« løser ikke dette problem, da myndighedsalderen er forskellig fra land til land. I forbindelse med skadeligt medieindhold vil »mindreårige« ofte blive fortolket helt præcist som personer under 18 eller 21 år. Som allerede nævnt er det de nye medietjenesters egenskaber, som giver anledning til særlige problemer med beskyttelse af mindreårige. Mens børnepornografi for eksempel er ulovligt i de fleste lande, er vold og voksenpornografi det ikke, skønt det er almindeligt anerkendt, at vold og voksenpornografi er skadeligt for mindreårige og derfor bør underlægges begrænsninger. I »lukkede« kredsløb såsom VOD er der forskellige muligheder for at kontrollere mindreåriges adgang. Det område, der giver anledning til størst bekymring, er de »åbne« net, f.eks. Internet, hvor det ikke blot er langt vanskeligere at kontrollere adgangen til indholdet, men hvor der også synes at være ringe kendskab blandt forældre og lærere til typen og omfanget af dette mediums indhold.

3.4. Klassificerings- og mærkningssystemerne (klassifikation/kodifikation) forekommer at være den mest effektive af de indholdskontrolmekanismer, der er til rådighed for brugerne af de nye medietjenester, da disse systemer angiver, om en bestemt »site« normalt indeholder ulovligt og/eller skadeligt materiale, og samtidig angiver hvilken form for ulovligt og/eller skadeligt indhold, der er tale om. På grund af de nye medietjenesters globale karakter må alt indhold (herunder både ulovligt og skadeligt indhold) klassificeres/mærkes, da der f.eks. kan være forskellige opfattelser i Storbritannien og Sverige af, hvad der udgør ulovligt indhold. Risikoen for, at man i et land modtager eller skaffer sig adgang til indhold, som er ulovligt i det pågældende land, vil bl.a. kunne mindskes ved hjælp af en territorialerklæring () eller lignende mekanisme.

3.5. Tredjeparts- og brugerklassificeringssystemer vil, hvis begge er til rådighed samtidig, sætte brugerne i stand til at foretage PICS ()-kompatible klassificeringer. De kan dermed tilpasse indholdets art til disse klassificeringer, så det stemmer overens med deres personlige normopfattelse.

3.6. Tjenesteudbyderen bør forpligtes til at yde et større bidrag til beskyttelsen af mindreårige og den menneskelige værdighed mod ulovligt og/eller skadeligt indhold i forbindelse med de nye medietjenester ved at fremme PICS-software, kræve brugerklassificering, fjerne indhold, som konsekvent og forsætligt er migreret, og ved at fjerne ulovligt og/eller skadeligt indhold, som ikke er fjernet af indholdsleverandøren.

3.7. Ud over de indholdskontrolmekanismer, som kommunikationsindustrien anvender, er det vigtigt, at brugerne selv har midler til rådighed til at beskytte sig mod ulovligt eller skadeligt indhold i overensstemmelse med deres individuelle normer.

3.8. Af lige så stor betydning som en eventuel teknisk indholdskontrolløsning er bevidstgørelsen af forældre og lærere om typen og omfanget ikke kun af det indhold, der er tilgængeligt for mindreårige, men også af det indhold, som generelt udbydes via de nye medietjenester, navnlig de åbne net. Selv om tekniske løsninger er nyttige, kan og bør de ikke:

(i) erstatte forældrenes/lærernes rolle eller;

(ii) træde i stedet for love og forskrifter.

3.9. Alle, der distribuerer eller offentliggør indhold via de nye medietjenester, må kunne gøres ansvarlige, og det bør gøres muligt at spore deres aktiviteter. Sporbarhedsprincippet må inkorporeres i enhver lovgivningseller forskriftsmæssig ramme for de nye medietjenester. Det er et nøgleelement i udviklingen af de nye medietjenester (navnlig »åbne« systemer), at ophavsmændene til ulovligt og skadeligt indhold kan opspores. Selv om anonymitet kan tjene nyttige formål i visse sammenhænge, vil fuld anonymitet for personer, der distribuerer/offentliggør medieindhold, være farlig.

3.10. Reklame

Selv om reklame klart er et område, som har indflydelse på beskyttelsen af mindreårige og den menneskelige værdighed i forbindelse med de nye medietjenester, gør Kommissionen det klart, at programindhold og reklame bør behandles separat. I den eksisterende lovgivning skelnes der mellem de to områder. Hverken grønbogen om beskyttelse af mindreårige og den menneskelige værdighed i forbindelse med audiovisuelle tjenester og informationstjenester eller meddelelsen om ulovligt og skadeligt indhold på Internet bør omhandle reklame, da dette i øjeblikket behandles separat inden for rammerne af EU-lovgivningen om reklame.

4. Den reguleringsmæssige ramme

4.1. Hvad angår reguleringen af indholdet, står det klart, at beskyttelsen af mindreårige og den menneskelige værdighed i forbindelse med de nye medietjenester samt ulovligt og skadeligt indhold på Internettet ikke kan behandles isoleret. Disse opgaver vil ikke kunne løses effektivt ved, at et enkelt land iværksætter sin egen individuelle strategi. Man kan ikke sikre en effektiv beskyttelse af mindreårige og den menneskelige værdighed, hvis de nye medietjenester får lov til at udvikle sig uden specifikke love, forskrifter og sanktioner. I sidste ende må disse spørgsmål tackles på internationalt plan, men på mellemlang til lang sigt kræver situationens umiddelbare alvor koordinerede bestemmelser på EU-plan.

4.2. Regulering af de nye medietjenester bør ske inden for en fælles (EU-)ramme, som understøttes ved oprettelse af et nyt uafhængigt reguleringsorgan på EU-plan, som skal gennemføre de relevante love, bestemmelser og sanktioner vedrørende det indhold, som offentliggøres af de nye medietjenester. Der findes ikke i øjeblikket et sådant organ. En sådan strategi ville give den fornødne fleksibilitet. En undersøgelse af eksisterende reguleringsorganer kunne bruges som retningslinie. Det uafhængige reguleringsorgan må være i stand til at pålægge strenge sanktioner for at håndhæve de pågældende love og forskrifter. I forbindelse med disse love/forskrifter må der imidlertid opnås en balance mellem beskyttelsen af mindreårige og den menneskelige værdighed på den ene side og ytringsfriheden og udvekslingen af ideer og kulturer på den anden side. Hvis ikke der på medieindustriens initiativ etableres en fælles lovgivnings- og reguleringsramme og et fælles reguleringsorgan, vil der formentlig blive indført mindre acceptable og mindre smidige nationale kontrolforanstaltninger, som vil føre til en opsplitning af de audiovisuelle tjenester og informationstjenesterne og til konflikter mellem netværksoperatører, tjenesteudbydere, adgangsudbydere og brugere.

4.3. Der bør på EU-plan oprettes en form for selvregulerende organ, som styres/overvåges af et internationalt organ. Dette selvregulerende selvstændige organ bør tage sig af klager over ulovligt og/eller skadeligt indhold samt opspore lovovertrædere. Herudover bør det være forpligtet til at kræve omstridt indhold fjernet og indlede retssag mod lovovertræderne, hvis disse ikke vil samarbejde.

4.4. Hvis ulovligt og/eller skadeligt indhold, som er modtaget eller som der er opnået adgang til i et bestemt land, stammer fra et andet land, skal det pågældende reguleringsorgan være forpligtet til at forsyne den udenlandske tjenesteudbyder i ophavslandet med oplysninger.

4.5. Tjenesteudbydere, som opererer i et bestemt land, bør være klar over, at deres operatører i det pågældende land er underlagt de lokale love og bestemmelser. Love og/eller administrative bestemmelser, som følges af tjenesteudbydere, der har etableret sig i f.eks. Storbritannien, dækker imidlertid kun ulovligt/skadeligt indhold i Storbritannien, hvis indholdet har været sendt af en britisk bruger.

5. Ansvar og forpligtelser

5.1. På grund af de nye medietjenesters særlige karakter og den kolossale mængde indhold, de giver adgang til, vil det ikke være praktisk muligt at lægge ansvaret udelukkende hos én gruppe som f.eks. tjenesteudbyderne eller adgangsudbyderne. En enkelt gruppe bør ikke være ansvarlig for alt indhold. Det er ligeledes vigtigt at sikre, at brugerne påtager sig et ansvar for det indhold, de modtager.

5.2. Der bør imidlertid være klare ansvarsparametre for netoperatører, tjenesteoperatører, adgangsudbydere og brugere, for så vidt angår ulovligt og skadeligt indhold, som de sender og/eller transmitterer ved hjælp af de nye medietjenester. Dette gælder navnlig »åbne« systemer såsom Internettet. Inden disse ansvarsparametre kan fastlægges, må der finde omfattende drøftelser sted med industriens reguleringsorganer, netværksoperatører, tjenesteudbydere, adgangsudbydere, børnebeskyttelsesorganisationer, forbrugerbeskyttelsesorganisationer og brugere, skønt der inden for industrien er almindelig enighed om, at tjenesteudbyderne bør lægge for med en ansvarlig strategi til beskyttelse af mindreårige og den menneskelige værdighed og til kontrol af ulovligt og skadeligt indhold i forbindelse med de nye medietjenester.

5.3. Der må indføres foranstaltninger, som på en hensigtsmæssig og praktisk gennemførlig måde kan hindre brugen af de nye tjenester til ulovlige og/eller skadelige formål. Enighed på tværs af hele medietjenesteindustrien om, hvilke foranstaltninger der er hensigtsmæssige og praktisk gennemførlige, vil bidrage til at forsvare legitime netleverandører, tjenesteudbydere, adgangsudbydere og brugere mod retsforfølgelse for forsætligt at have tilladt brugen af tjenester til offentliggørelse og/eller distribution af ulovligt og/eller skadeligt indhold.

5.4. Endelig vil der ske en udvikling vedrørende beskyttelsen af mindreårige og den menneskelige værdighed i forbindelse med de nye medietjenester og vedrørende ulovligt og skadeligt indhold på Internettet i takt med udviklingen af selve disse tjenester. Den anlagte strategi må derfor effektivt kunne tackle aktuelle spørgsmål og samtidig være fleksibel nok til at både at omfatte eksisterende leverandører og muliggøre indførelsen af nye bestemmelser, som skal tage højde for nye problemer. Det er vigtigt at undgå permanente løsninger, som indføres én gang for alle.

6. Konklusioner og anbefalinger

6.1. Hvad angår beskyttelsen af mindreårige og den menneskelige værdighed, bør love og bestemmelser mod ulovligt og skadeligt indhold i de nye medietjenester, som offentliggøres og distribueres ved hjælp af »lukkede« systemer såsom VOD, enten følge eksisterende lovgivnings- og reguleringsprincipper og falde inden for rammerne for eksisterende medier som f.eks. tv, eller i udstrakt grad være baseret på sådanne principper og rammer. Ulovligt og skadeligt indhold () i de nye medietjenester, som offentliggøres og distribueres ved hjælp af »åbne« systemer såsom Internettet, bør være underlagt særlige love, forskrifter og sanktioner.

6.2. Der må samarbejdes mere på internationalt plan om udvikling, koordinering og håndhævelse af love, forskrifter og sanktioner. Skadeligt indhold må tackles via indholdsbevidstgørelse af forældre/lærere og ved at indføre kontrolteknologier.

6.3. Det bør undersøges, hvilke principper og rammer der bør gælde for love og forskrifter om de nye medietjenester. Det bør endvidere undersøges, hvilket tv-indhold der tilbydes børn. Der bør navnlig fokuseres på tyske, britiske og franske eksempler på tv-kanaler og -programmer, som udelukkende henvender sig til børn.

6.4. Der bør opnås enighed om metoder og strategier på nationalt, europæisk og i sidste instans på internationalt plan for fastlæggelse af en lovgivnings- og reguleringsramme.

6.5. Med henblik på overvågning og forbedret koordination og information på EU-plan bør der nedsættes et ekspertudvalg eller en ekspertgruppe med repræsentanter for nationale reguleringsorganer, regeringer og andre interesserede parter. Hvilken form og hvilken status bør et sådant udvalg eller en sådan gruppe have?

Bruxelles, den 28. maj 1997.

Tom JENKINS

Formand for Det Økonomiske og Sociale Udvalg

() Ulovlig - imod loven eller forbudt ved lov; illegal; uautoriseret eller stridende imod et sæt officielle eller anerkendte regler.

() Skadelig - som forårsager eller har tendens til at forårsage skade (fysisk, moralsk eller mental); ødelæggende.

() VOD = Video-on-demand.

() I Storbritannien er »The Obscene Publications Act 1959« (lov om offentliggørelse af obskønt materiale) ændret, så »offentliggørelse« nu også omfatter transmission af elektronisk lagrede data, som er obskøne, når de konverteres til en læselig form. »The Protection of Children Act 1978« (lov om beskyttelse af børn), som forbyder distribution, visning, besiddelse og offentliggørelse af et uanstændigt »pseudofotografi« af et barn, er ændret, så »pseudofotografi« nu også omfatter elektronisk lagrede data.

() Bestemmelserne vedrørende ulovligt og skadeligt indhold i forbindelse med audiovisuelle tjeneste- og informationstjenester bør også omfatte kriterier for beskyttelse af mentalt handicappede personer.

() En territorialerklæring specificerer, at adgang til en »site« kun bør søges i visse lande, eller at indhold kun bør være tilgængeligt i visse lande.

() PICS = Platform for Internet Content Selection.

() Til trods for mindre variationer mellem forskellige landes opfattelse af begrebet »den menneskelige værdighed« er forudsætningen for at beskytte denne at indhold forbydes hvis det:

(i) diskriminerer på grundlag af race, køn eller nationalitet,

(ii) krænker religiøse eller politiske anskuelser,

(iii) tilskynder til adfærd som er til skade for helbred og/eller sikkerhed,

(iv) tilskynder til adfærd som er til skade for beskyttelsen af miljøet.

Det er vigtigt at sikre at disse bestemmelser ikke kan fortolkes så bredt at fortolkningen bliver for subjektiv og dermed er uanvendelig.