Regionsudvalgets udtalelse om "Strategier til fremme af det grænseoverskridende og tværregionale samarbejde i et udvidet Europa - et grunddokument med retningslinjer for fremtiden"

(2002/C 192/09)

REGIONSUDVALGET har -

under henvisning til Kommissionens og Rådets tilsagn om at anmode om Regionsudvalgets udtalelse om grænseoverskridende og tværregionalt samarbejde i overensstemmelse med traktatens artikel 265,

under henvisning til de mange bemærkninger og henstillinger, som er fremsat om grænseoverskridende og tværregionalt samarbejde i en lang række af Regionsudvalgets udtalelser, især udtalelsen CdR 145/98 fin "Grænseoverskridende og transnationalt samarbejde mellem kommuner"(1) (ordfører: Günter Niederbremer) og udtalelsen CdR 269/2001 fin(2)"De beskæftigelsespolitiske aspekter af EU's udvidelse" (ordfører: Volker Schimpff),

under henvisning til Europarådets ministerudvalgsresolution om samarbejde mellem decentrale myndigheder i Europa fra februar 1974 og Det Europæiske Råds beslutninger i Berlin i 1999,

under henvisning til den generelle forordning om strukturfondene (nr. 1260/99) og Interreg III-retningslinjerne, som understreger betydningen af samarbejdsbestræbelser langs med eksterne grænser, især i forhold til ansøgerlandene,

under henvisning til Kommissionens meddelelse om udvidelsens konsekvenser for regioner, der grænser op til ansøgerlande vedtaget den 25. juli 2001 (KOM(2001) 437 endelig), hvori der foreslås en række tiltag baseret på en bedre samordning af eksisterende foranstaltninger og indførelsen af en række nye tiltag samt tildeling af ekstra finansiel støtte til eksterne grænseregioner,

under henvisning til resultaterne af den undersøgelse, som Europæiske Grænseregioners Arbejdsfællesskab har foretaget på Regionsudvalgets vegne,

under henvisning til forslag til Regionsudvalgets udtalelse (CdR 181/2001 rev.), som blev vedtaget af Underudvalget "Regionalpolitik, Strukturfondene, Økonomisk og Social Samhørighed, Grænseoverskridende og Interregionalt Samarbejde" den 18. januar 2002 med Anton Rombouts, Borgmester i 's Hertogenbosch (NL/PPE) og Markku Kauppinen, Borgmester i Kuhmo (FIN/ELDR), som ordførere, og

ud fra følgende betragtning:

det er ønskeligt af hensyn til den europæiske integrations fremtid, i hvilken forbindelse der især må anstilles overvejelser over udvidelsen, at forelægge en sammenhængende strategi om grænseoverskridende, tværregionalt og tværnationalt samarbejde -

på den 43. plenarforsamling den 13. og 14. marts 2002 (mødet den 13. marts) enstemmigt vedtaget følgende udtalelse.

I. Generelle bemærkninger

1. Grænseoverskridende, tværregionalt og tværnationalt samarbejde er en topprioritet for Den Europæiske Union i bestræbelserne på integration og modvirkning af den økonomiske og sociale opsplitning, som er en følge af grænserne mellem landene. Dette bekræftes endnu engang i den anden samhørighedsrapport.

2. Dette gælder for samarbejde mellem:

a) decentrale myndigheder i de nuværende medlemsstater

b) decentrale myndigheder i de nuværende medlemsstater og decentrale myndigheder i ansøgerlandene

c) decentrale myndigheder i de nuværende medlemsstater, ansøgerlandene og i lande, som grænser op til det udvidede EU's østlige og sydlige grænse.

Man bør være særligt opmærksom på øers, bjergområders og isolerede og perifert beliggende områders stilling samt på de regioner i det nuværende EU, der grænser op til ansøgerlandene.

3. Grænseoverskridende, tværregionalt og tværnationalt samarbejde bidrager til tilvejebringelse af et "Borgernes Europa", dvs. et Europa, hvor mennesker lærer hinanden at kende og at respektere hinanden samt vinder forståelse for deres forskelligartethed: "Se connaître pour se comprendre". Det vigtigste er ikke at samle enkeltstater, men at samle befolkningen.

4. For at sikre en bedre informationsformidling, større synlighed og en god koordinering af medlemsstaternes og Kommissionens aktioner har Kommissionen tillige opfordret medlemsstaterne til at iværksætte INTERACT-programmet, som skal dække en bred vifte af aktiviteter til støtte for gennemførelsen af de tre INTERREG-dele og blive til gavn for grænseområder op til ansøgerlandene og andre eksterne nabolande. INTERACT-programmet tager specifikt sigte på INTERREG-initiativets umiddelbare behov og er direkte rettet mod INTERREG-programstøtte samt de relevante aktører og projekter. Fællesskabsinitiativet INTERREG er opdelt i tre dele og et stort antal individuelle programmer. Ledsageforanstaltninger er derfor af stor betydning for at sikre merværdien af grænseoverskridende, tværregionalt og tværnationalt samarbejde.

5. Den europæiske integrationsproces i de forløbne år og EU's øgede indsats på næsten alle det offentliges aktivitetsfelter har ført til, at de regionale myndigheder i Den Europæiske Union er blevet stillet over for en tiltagende kompleksitet i beslutningstagningen. Inden for denne bredere sammenhæng er disse myndigheder blevet mere afhængige af et strategisk samspil med andre lokale og regionale myndigheder inden for Den Europæiske Union og er dermed blevet et væsentligt element i den europæiske "multi-level governance"-model.

6. Grænseoverskridende, tværregionalt og tværnationalt samarbejde er primært på sin plads, hvis alle berørte kan høste fordele deraf i administrativ, social, økonomisk, kulturel, infrastrukturmæssig og teknologisk henseende. Et varigt samarbejde vil kun kunne krones med held, hvis der i befolkningen er opbakning om det, og hvis alle parter arbejder sammen.

7. I forbindelse med grænseoverskridende, tværregionalt og tværnationalt samarbejde opereres der med flere forskellige definitioner. Regionsudvalget foreslår at tage udgangspunkt i nedenstående definitioner. Samarbejdsformerne betragtet under ét betegnes som tværeuropæisk samarbejde. Der kan her sondres mellem følgende samarbejdsformer:

- Grænseoverskridende samarbejde er et bi-, tri- eller multilateralt samarbejde mellem lokale og regionale myndigheder (hvor tillige halvoffentlige og private aktører kan inddrages) i geografiske områder, der grænser op til hinanden. Dette gælder tillige for områder, som adskilles af et hav.

- Tværregionalt samarbejde er et bi-, tri- eller multilateralt samarbejde mellem lokale og regionale myndigheder (hvor tillige halvoffentlige og private aktører kan inddrages) i områder, som ikke grænser op til hinanden.

- Tværnationalt samarbejde er samarbejde mellem nationale, regionale og lokale myndigheder på program- og projektniveau. Dette samarbejde vedrører større områder, der støder op til hinanden, og involverer aktører fra mindst 2 medlemsstater og/eller tredjelande.

8. Et sådant samarbejde er endnu vanskeligere at få sat i gang over for regioner i tredjelande end inden for Den Europæiske Union. Regioner ved eksterne grænser stilles over for et komplekst grænseoverskridende og tværnationalt samarbejde, hvor de må benytte værktøjer, som kun i ringe grad er kompatible (INTERREG og PHARE, TACIS, MEDA). Dette viser sig som en særlig stor hindring i samarbejdet med ansøgerlandene, hvormed det navnlig er presserende at styrke samarbejdet med henblik på disse landes forestående tiltrædelse af EU. Med tiltrædelsen af nye medlemsstater vil den eksterne grænse ændre sig og nye regioner vil blive involveret i INTERREG-programmer ved den eksterne grænse. Specielt ved de eksterne grænser til Rusland og SNG vil der imidlertid være tale om en meget stor forskel i levestandard og et stærkt behov for at udforme fælles mekanismer og instrumenter.

II. Grænseoverskridende samarbejde

9. Grænseoverskridende samarbejde mellem lokale og regionale myndigheder i Europa har som fornemste mål at integrere områder, som deles af nationale grænser, og som konfronteres med fælles problemer, der kræver fælles løsninger.

10. Faktorer, som fremmer et grænseoverskridende samarbejde:

- lang tradition for og indgående erfaringer med grænseoverskridende samarbejde;

- gensidig tillid og gensidigt samarbejde baseret på partnerskabs- og subsidiaritetsprincipperne;

- eksistensen af egnede fælles strukturer for de lokale og regionale myndigheder med henblik på grænseoverskridende samarbejde på strategisk niveau og programniveau;

- tilstedeværelse af et grænseoverskridende udviklingskoncept eller program;

- tilstedeværelse af tilstrækkelige finansielle midler.

11. Faktorer, som hindrer grænseoverskridende samarbejde:

- retlige begrænsninger, som påføres af national lovgivning;

- forskelle i henseende til strukturer og beføjelser for de forskellige administrative niveauer på begge sider af grænsen;

- mangel på politisk vilje, især på nationalt plan, til at rydde eksisterende hindringer af vejen via ny lovgivning eller bilaterale aftaler;

- de lokale/regionale myndigheder har begrænset erfaring med programudvikling og programforvaltning;

- problemer med kanalisering af de forskellige pengestrømme (f.eks. manglende interoperabilitet mellem INTERREG III C og PHARE/CBC, territorialitetsprincip i forbindelse med EFRU);

- kulturelle forskelle og eksistensen af sproglige skranker;

- EU-bestemmelser, som ikke passer til de faktiske forhold (f.eks. PHARE/CBC- og EFRU-forordninger, hvor disse omhandler INTERREG III A).

III. Tværregionalt samarbejde

12. Tværregionalt samarbejde har ud over at lære hinanden bedre at kende som primært mål at lære af hinanden og løse fælles problemer i fællesskab.

Andre vigtige mål for det tværregionale samarbejde er:

- mere effektive politikker og instrumenter for regional udvikling og samhørighed, især i regioner med udviklingsefterslæb, regioner med strukturelle mangler og regioner under omstilling.

- gennemførelse af samarbejdsforanstaltninger om specifikke emner, som Kommissionen skal fastlægge (for eksempel: FTU og SMV; informationssamfundet; turisme, kultur og beskæftigelse; erhvervsliv og miljø).

13. Faktorer, som fremmer tværregionalt samarbejde:

- tilstedeværelsen af stærk politisk støtte;

- en stærk partnerskabsforbindelse til fremme af samarbejdet;

- en god definition på fælles prioriteter med henblik på en fælles indsats;

- egnede og målrettede strukturer med henblik på styring af samarbejdet og gennemførelse af specifikke projekter.

14. Faktorer, som hindrer et tværregionalt samarbejde:

- en midlertidig og selektiv interesse og forfølgelse af kortsigtede mål;

- mangel på traditioner for samarbejde;

- mangel på finansielle og personalemæssige muligheder samt eksistensen af sprogskranker;

- mangel på kompetencer til at indgå i et samarbejde;

- mangel på et generelt retligt instrument.

IV. Tværnationalt samarbejde

15. Tværnationalt samarbejde mellem alle myndighedsniveauer i medlemsstaterne er i øjeblikket især af interesse på områderne fysisk udvikling og fysisk planlægning, idet sigtet er at nå frem til en integreret udvikling af større områder, som mindst er beliggende i to medlemsstater.

16. Faktorer, som fremmer tværnationalt samarbejde:

- erfaring med fysisk planlægning og en stærk europæisk vision på samarbejdsområdet;

- en decentral tilgang med en stærk lokal/regional forankring og tæt inddragelse af decentrale myndigheder;

- samarbejde i en velfungerende fælles struktur på strategisk niveau;

- god netværksstruktur mellem alle programinvolverede;

- de strategiske programmålsætninger slutter tæt op til individuelle tværnationale samarbejdsprojekter.

17. Faktorer, der hindrer tværnationalt samarbejde:

- ringe inddragelse af lokale og regionale myndigheder i forbindelse med samarbejdet;

- forskelle i indfaldsvinkel med hensyn til fysisk planlægning mellem de samarbejdende partnere;

- svage tværnationale partnerskaber på program- og projektniveau;

- høj kompleksitet i den tværnationale beslutningstagningsproces;

- mangel på en præcis opgavefordeling og formelle strukturer;

- mangelfuld projektføring;

- mangelfulde finansielle instrumenter og mangel på støtte fra finansielle instrumenter, især i forholdet til tredjelande;

- modstridende eller for komplekse administrative krav fra Den Europæiske Union.

V. Konklusioner og henstillinger

18. Regionsudvalget finder det vigtigt, at der opereres med entydige definitioner på grænseoverskridende, tværnationalt og tværregionalt samarbejde, og opfordrer Kommissionen, Rådet og Parlamentet til at benytte de definitioner, som anføres i denne udtalelse, som udgangspunkt.

19. På baggrund af det grænseoverskridende, tværregionale og tværnationale samarbejdes betydning for den europæiske integrationsproces og samhørigheden inden for EU henstiller Regionsudvalget, at Den Europæiske Union, medlemsstaterne og de berørte lokale og regionale myndigheder fortsætter den igangsatte politik og udbygger denne på en række punkter.

20. Disse former for samarbejde har betydning for hele Den Europæiske Union, men i de kommende år må der lægges vægt på samarbejde med ansøgerlande. Øer, perifert beliggende områder og bjergområder samt mindre udviklede regioner og regioner med strukturelle mangler kræver særlig opmærksomhed.

21. Den Europæiske Union bør derfor anlægge et mere langsigtet og bredt syn med det sigte at lade samtlige EU's grænseregioner gennemgå en udvikling. I den nære fremtid vil mange af ansøgerlandene blive til EU-medlemsstater. Da ikke alle grænseregioner i tredjelande har opstillet udviklingsplaner, kunne samarbejdet i begyndelsen begrænses til lande, som råder over grænseoverskridende PHARE- og TACIS-programmer. Senere hen er en specifik fælles strategi for fælles udviklingsaktiviteter i alle EU-områder, der grænser op til tredjelande, påkrævet.

22. Gensidig forståelse og intern udvikling i kraft af et eksternt samarbejde bør udgøre de vigtigste udgangspunkter for samarbejde.

23. Samarbejdet skal som hovedregel foregå nedefra og opefter. De "højere" myndigheders rolle bør primært bestå i at tilvejebringe rammevilkår (juridisk og finansielt), som kan bringe samarbejdet i stand.

24. Regionsudvalget går i princippet ind for de foranstaltninger til fordel for grænseregionerne, som EU og Kommissionen har truffet. Det vurderer, at Kommissionens aktioner for grænseregioner er støtteværdige. Regionsudvalget bifalder for så vidt Kommissionens planer om at yde grænseregionerne omfattende hjælp med det handlingsprogram, der blev vedtaget i juli 2001. Regionsudvalget mener imidlertid ikke, at Kommissionens meddelelse herom er tilstrækkelig dækkende, og bifalder de forbedringer vedrørende styrkelse af grænseregionernes konkurrenceevne, der er vedtaget i budgettet for 2002 og - i mindre grad- for 2003. Det opfordrer Kommissionen til regelmæssigt at aflægge rapport om situationen i grænseregionerne og fremlægge forslag til en mere effektiv styrkelse af grænseregionernes konkurrenceevne også efter 2002. Imidlertid indebærer de indviklede administrative procedurer for gennemførelsen af INTERREG-/strukturfondsbestemmelserne en betydelig hindring for det grænseoverskridende samarbejde. Regionsudvalget beder derfor Kommissionen om i Kommissionsreformens ånd at gøre forvaltningen af strukturfondsprogrammet mindre bureaukratisk og mere brugervenligt. En særlig vigtig fællesaktion går ud på at samordne alle de fælles bestræbelser på at støtte udviklingen af grænseregioner på begge sider af EU's grænse. Især INTERREG-, MEDA-, TACIS-, PHARE- TEN- og ISPA-instrumenterne og -programmerne bør omfatte nogle mere kompakte og bedre samordnede støttesystemer. Det bør tillige tages under overvejelse, om der bør opstilles en ny form for fælles samarbejdsprogram i stedet for to forskellige programmer, nemlig TACIS/PHARE og INTERREG, for grænseregioner.

25. Med det sigte at fremme de forskellige programmers gennemførelse er det tillige vigtigt med en videreudvikling og opbygning af euro-regioner sammen med regioner i tredjelande. I denne forbindelse bør tanken om at etablere specifikke "europæiske samarbejdsområder", som er bragt på bane af Sammenslutningen af Europæiske Grænseregioner, undersøges omhyggeligt. De lokale og regionale myndigheder bør i alle tilfælde have flere beføjelser og en større forpligtelse med hensyn til udvikling af deres egne grænseområder.

26. I denne udtalelse anføres en række faktorer, som øver indflydelse på det grænseoverskridende, tværregionale og tværnationale samarbejde både i positiv og i negativ retning. For yderligere at stimulere ovenomtalte samarbejdsformer foreslås følgende tiltag:

a) På nationalt plan bør lov- og regelværk tilpasses således, at det grænseoverskridende samarbejde kan finde sted på et juridisk fundament (især et offentligretligt grundlag).

b) I ny national lovgivning, der kan hæmme det grænseoverskridende, tværregionale eller tværnationale samarbejde, bør der tages højde for grænseområder, således at ny lovgivning ikke forværrer samarbejdet i grænseregioner, men giver mulighed for, at regionale myndigheder på begge sider af grænsen kan oprette grænseoverskridende organer med status som juridisk person.

c) Retsgrundlaget for grænseoverskridende samarbejde mellem lokale myndigheder skal sikre og fremme deltagelse af myndighedesniveauet, som har den nødvendige kompetence til at gennemføre dette samarbejde.

d) Den Europæiske Union bør undersøge, om dens egne forvaltningsforskrifter hindrer det grænseoverskridende samarbejde. Desuden bør den spille en stimulerende rolle ved tilpasningen af national lovgivning. Med mellemrum bør der foretages evalueringer af, hvorledes disse tilpasninger fungerer.

e) Den Europæiske Union bør tage initiativ til at evaluere og forbedre eksisterende juridiske instrumenter til tværeuropæisk samarbejde.

f) Samtidig bør Europa-Kommissionen tage initiativ til at udforme en rammelovgivning for grænseoverskridende, tværregionalt og tværnationalt samarbejde i form af en rammeforordning for europæiske samarbejdsområder. Henstillingerne i den af Regionsudvalget offentliggjorte undersøgelse af tværeuropæisk samarbejde kan i den forbindelse benyttes som udgangspunkt.

g) Ved den næste ændring af traktaten kan betydningen af tværeuropæisk samarbejde komme til udtryk ved, at man ændrer på en række af traktatens artikler.

- I overensstemmelse med artikel 151 om kulturelt samarbejde opstilles der en tilsvarende artikel om tværeuropæisk samarbejde.

- Artikel 158, stk. 1, ændres til følgende: "For at fremme en harmonisk udvikling af Fællesskabet som helhed og for at tilskynde til en afbalanceret og bæredygtig udvikling af Den Europæiske Unions område, udvikler og fortsætter dette sin indsats for at styrke sin økonomiske og sociale samhørighed."

- Artikel 159, stk. 1, ændres således: "Fællesskabet støtter ligeledes denne virkeliggørelse med den virksomhed, som det udøver gennem strukturfondene (...), Den Europæiske Investeringsbank, andre eksisterende finansielle instrumenter, fællesskabsinitiativer og udformning af et juridisk instrument, som fører til konkretisering af europæiske samarbejdsområder."

- Artikel 160 får tilføjet et stk. 2 med følgende ordlyd: "Ud over fællesskabsinitiativerne har også Den Europæiske Fond for Regionaludvikling til formål at fremme det tværeuropæiske samarbejde, især gennem deltagelse i fælles foranstaltninger, som understøtter en harmonisk, afbalanceret og bæredygtig udvikling i områder, hvor der foregår et grænseoverskridende, tværregionalt og tværnationalt samarbejde."

h) På baggrund af det tværeuropæiske samarbejdes betydning for den europæiske integrationsproces må der også fremover stilles tilstrækkeligt med finansielle midler til rådighed. Også ved den næste revision af strukturfondsordningen - eller endnu tidligere - må en væsentlig del af de disponible midler afsættes til disse former for samarbejde. Her må man i første række se på samarbejdet med ansøgerlande og tredjelande, men også for de eksisterende medlemsstater vil tværeuropæisk samarbejde fortsat være et vigtigt instrument i integrationsprocessen. De regioner, der i dag grænser op mod ansøgerlandene, fortjener særlig opmærksomhed i denne sammenhæng.

i) For at kunne udnytte de afsatte midler så optimalt som muligt, må der foretages en bedre afstemning af de forskellige pengestrømme. Specielt INTERREG-, MEDA-, TACIS-, PHARE-, TEN- og ISPA-instrumenterne og -programmerne bør tilføres en større sammenhæng og gøres mere kompakte.

j) Medlemsstaterne og Den Europæiske Union bør give stødet til, at der i hver enkelt medlemsstat oprettes videncentre, hvor borgerne, myndighederne og virksomhederne kan stille spørgsmål angående hindringer for grænseoverskridende, tværregionalt og tværnationalt samarbejde.

k) Regionsudvalget anmoder Europa-Kommissionen om i løbet af to år at udsende en hvidbog om "tværeuropæisk samarbejde", hvori de henstillinger, som fremsættes i denne udtalelse og i undersøgelsen, udbygges nærmere og konkretiseres i en sammenhængende politik. Hvidbogen kunne f.eks. udarbejdes af en arbejdsgruppe under Europa-Kommissionen bestående af repræsentanter for de berørte generaldirektorater og repræsentanter for medlemsstaterne, Regionsudvalget og de repræsentative europæiske sammenslutninger af decentrale myndigheder.

27. Regionsudvalget anmoder Ministerrådet, Europa-Kommissionen og Europa-Parlamentet om i den videre udformning af politikken for tværeuropæisk samarbejde at tage hensyn til de henstillinger, som fremsættes i denne udtalelse.

Bruxelles, den 13. marts 2002.

Albert Bore

Formand for

Regionsudvalget

(1) EFT C 51 af 22.2.1999, s. 21.

(2) EFT C 107 af 3.5.2002, s. 94.