BEGRUNDELSE

1. BAGGRUND FOR FORSLAGET

I den årlige vækstundersøgelse 2012[1] og bilag IV hertil ("Vækstvenlige skatte- og afgiftspolitikker i medlemsstaterne og bedre skattemæssig samordning i EU") har Kommissionen understreget, at det var nødvendigt at øge momseffektiviteten som led i den finanspolitiske konsolidering. Det blev påpeget, at ved at forbedre skatteopkrævningen og håndtere skatteunddragelse mere effektivt vil der kunne opnås en stigning i statsindtægterne.

Der sker hele tiden noget nyt inden for skattesvig, og medlemsstaterne bliver til tider konfronteret med situationer, hvor EU's gældende momslovgivning ikke giver dem et retsgrundlag til at træffe de modforanstaltninger, som de ønsker.

Sådanne situationer er hidtil blevet håndteret enten ved en ændring af Rådets direktiv 2006/112/EF af 28. november 2006 om det fælles merværdiafgiftssystem[2] (i det følgende benævnt "momsdirektivet") eller ved at indrømme individuelle fravigelser til medlemsstater på grundlag af artikel 395 i momsdirektivet. Denne artikel giver for øjeblikket medlemsstaterne mulighed for at opnå en fravigelse for at kunne bekæmpe svig (forenkling er det andet mulige formål i henhold til denne artikel). Dette kræver et (positivt) forslag fra Kommissionen – en proces, som kan tage op til otte måneder ifølge artikel 395, stk. 4, i momsdirektivet – og enstemmighed i Rådet til vedtagelse heraf, hvilket kan føre til yderligere forsinkelser.

I begge tilfælde er processen naturligvis langsom og omstændelig, og det skal ses i forhold til, hvor hurtigt svigfænomener dukker op på internationalt plan, f.eks. karruselsvig med tjenesteydelser, som meget hurtigt går videre til næste forhandler (i forhold til den mere traditionelle type af svig med varer). Proceduren til indrømmelse af fravigelser eller til ændring af momsdirektivet kan derfor føre til betydelige, uoprettelige finansielle tab. Et af de seneste eksempler herpå er det anslåede tab på 5 mia. EUR mellem juni 2008 og december 2009 inden for handel med kvoter for drivhusgasemissioner[3].

Der er derfor medlemsstater, som kan blive fristet til at træffe øjeblikkelige foranstaltninger uden at have et passende retsgrundlag i EU-lovgivningen. Denne situation er dog ikke tilfredsstillende, da disse foranstaltninger – uanset om de er passende og forholdsmæssige i forhold til den pågældende svig – kan blive bragt for domstolene på grund af manglen på et retsgrundlag.

Et mere robust momssystem i EU er også et af hovedmålene i meddelelsen om momssystemets fremtid[4], der blev forelagt den 6. december 2001, og det foreliggende forslag blev anført som en prioritet for at kunne nå dette mål.

Formålet med dette forslag er derfor at få indført en procedure i momsdirektivet, som i meget specifikke situationer kan give medlemsstaterne et retsgrundlag til at træffe øjeblikkelige foranstaltninger. Den vil blive benævnt hurtig reaktionsmekanisme (i det følgende "HRM").

HRM har ikke til formål at erstatte det nuværende fravigelsessystem. Den anvendes kun i forbindelse med situationer med grov, pludselig opstået svig i en eller flere specifikke økonomiske sektorer i en bestemt medlemsstat, som ikke kan stoppes med traditionelle kontrol- og håndhævelsesmidler, og som vil kunne give uoprettelige tab.

Da der ikke er nogen merværdi forbundet med denne mekanisme, hvis det ikke bliver hurtigere at træffe beslutninger end under den nuværende procedure, foreslås det, at Kommissionen benytter gennemførelsesbeføjelser som fastsat i artikel 291 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde for at sikre en korrekt gennemførelse af momsdirektivet og for at forhindre budgettab og overtrædelse af principperne om skattemæssig retfærdighed.

Til vedtagelse af gennemførelsesafgørelser, der giver den berørte anmodende medlemsstat bemyndigelse til at anvende en undtagelsesforanstaltning til bekæmpelse af svig, vil der blive benyttet den undersøgelsesprocedure, som udtrykkeligt er forudset for beskatning i artikel 2, stk. 2, litra b), nr. v), i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 182/2011 af 16. februar 2011 om de generelle regler og principper for, hvordan medlemsstaterne skal kontrollere Kommissionens udøvelse af gennemførelsesbeføjelser[5] (i det følgende benævnt "komitologiforordningen"), og for hvilken de praktiske og retlige aspekter er fastsat i artikel 5 i samme forordning.

I forbindelse med denne artikel kan Kommissionen vedtage øjeblikkeligt gældende retsakter i behørigt begrundede hastende tilfælde som anført i artikel 8 i komitologiforordningen. Det er den måde, hvorpå der hurtigst kan gives et retsgrundlag til at anvende en undtagelsesforanstaltning i en medlemsstat. Hermed understreges det, som det allerede tidligere er nævnt, at HRM er en helt speciel mekanisme med et begrænset anvendelsesområde.

Til fravigelse af den fastsatte standardanvendelsesperiode på seks måneder i artikel 8, stk. 2, i komitologiforordningen foreslås det, at anvendelsesperioden for enhver tilladelse, som bliver givet i henhold til HRM, fastsættes til maksimalt ét år. Det vil give medlemsstaterne mulighed for i mellemtiden at følge den standardprocedure, der er omhandlet i artikel 395 i momsdirektivet, eller at implementere andre foranstaltninger til bekæmpelse af svig, som ikke kræver en fravigelse.

Ifølge artikel 8, stk. 3, i komitologiforordningen skal retsakten forelægges det relevante komitologiudvalg, som vil være Det Stående Udvalg for Administrativt Samarbejde (SCAC) senest 14 dage efter Kommissionens vedtagelse heraf. Artikel 3, stk. 5, i komitologiforordningen giver mulighed for i behørigt begrundede tilfælde at indhente en udtalelse fra udvalget ved skriftlig procedure, og Kommissionen agter at gøre brug af denne mulighed for at fremskynde proceduren mest muligt. Som det er tilladt i henhold til artikel 3, stk. 5, i komitologiforordningen, vil det ikke være muligt for en medlemsstat at afslutte den skriftlige procedure efter anmodning for at indkalde til et møde, da det vil forsinke hele proceduren i væsentlig grad. Det skal forstås således, at hvis udvalget afgiver en negativ udtalelse, skal Kommissionen straks ophæve fravigelsen i overensstemmelse med artikel 8, stk. 3, i komitologiforordningen.

For så vidt angår indholdet af de fravigelser, som vil kunne tillades under HRM, foreslås det, at der bliver defineret og vedtaget en liste over foranstaltninger til bekæmpelse af svig, da der, så snart der bliver forelagt en anmodning, kun vil være lidt tid eller slet ingen tid til en indgående drøftelse mellem medlemsstaterne om typen af foranstaltninger til bekæmpelse af svig. Det vil også give Kommissionen mulighed for i vid udstrækning at kunne arbejde på grundlag af forud fastlagte tekster, som vil kunne begrænse den tidsramme, der skal bruges til sagsbehandling og oversættelse.

Den eneste foranstaltning til bekæmpelse af svig, som for øjeblikket er præciseret i dette forslag, er den såkaldte reverse charge-mekanisme, ifølge hvilken det er den afgiftspligtige modtager, der bliver ansvarlig for betaling af momsen, og ikke som en generel regel leverandøren af varerne eller tjenesteydelserne. Såfremt modtageren har fuld fradragsret, vil momsen skulle bogføres og fratrækkes i den samme momsangivelse, og resultatet er, at der i praksis ikke vil finde nogen betaling eller refusion sted, hvilket begrænser mulighederne for svig. Denne foranstaltning har – selv om der kan være nogle bivirkninger på mellemlang sigt – vist sig at være et effektivt værktøj til at stoppe svig med (især karruselsvig), når den er målrettet nogle bestemte sektorer.

De andre foranstaltninger vil skulle fastsættes af Rådet med enstemmighed på forslag af Kommissionen, således at disse foranstaltninger bliver fastlagt, inden de kan komme i betragtning i en HRM-anmodning.

I proceduremæssig henseende skal medlemsstaterne sende en anmodning til Kommissionen, hvori de angiver, at de har til hensigt at indføre en fravigelsesforanstaltning på grundlag af HRM-systemet. Der skal være en detaljeret redegørelse for de usædvanlige omstændigheder ved situationen, som kan begrunde anmodningen om HRM, og Kommissionen kan i givet flad bede om yderligere oplysninger. Så snart alle de nødvendige oplysninger foreligger, vil Kommissionen enten tillade foranstaltningen eller underrette den berørte medlemsstat om sin afvisning heraf inden for én måned.

For at kunne strømline processen så meget som muligt, skal en anmodning fra en medlemsstat være baseret på en af Kommissionen vedtaget standardformular, som indeholder en forud fastsat liste over spørgsmål, som gør det muligt at opnå en hurtigere, mere omfattende kontrol og vurdering af den svigsituation, som anmodningen om fravigelse er indgivet for. Kommissionen vil for så vidt angår sin interne organisering sørge for, at der bliver indført en fremskyndet procedure for beslutningstagningen. Fravigelsen vil blive indrømmet af Kommissionen selv, og det vil ikke være nødvendigt at afvente en afgørelse fra Rådet og heller ikke en udtalelse fra det kompetente udvalg. Eftersom det kun er én medlemsstat, der vil blive berørt, vil vedtagelsen af afgørelsen desuden kunne finde sted på grundlag af en enkelt sprogversion. Med kombinationen af alle disse faktorer bør det være muligt at overholde fristen på én måned, efter at Kommissionen har fået alle de nødvendige oplysninger.

2. RESULTAT AF HØRINGER AF INTERESSEREDE PARTER OG KONSEKVENSANALYSER

Der er allerede blevet afholdt offentlig høring om den mulige brug af HRM i forbindelse med tidligere nævnte meddelelse om momssystemets fremtid. Forud for denne offentlige høring foregik der drøftelser med medlemsstaterne (via Strategigruppen vedrørende Bekæmpelse af Skattesvig), som viste, at der var bred interesse for at få indført en sådan mekanisme.

Det foreliggende forslag er hovedsageligt af proceduremæssig interesse. Formålet hermed er i hastende tilfælde at kunne fremskynde den mulighed, som medlemsstaterne allerede har for at opnå en tilladelse til at fravige bestemmelserne i momsdirektivet. Det er derfor ikke relevant med en konsekvensanalyse i den forbindelse. Det er kun de efterfølgende nationale foranstaltninger, som bliver tilladt under HRM (f.eks. dem, der i dag er tilladt ifølge artikel 395), der vil kunne få en vis indvirkning, som under alle omstændigheder sikkert vil være ubetydelig i betragtning af det begrænsede anvendelsesområde og den begrænsede varighed.

Da man desuden ikke ved, for hvilke konkrete, specifikke tilfælde en medlemsstat vil kunne anmode om den foreslåede HRM-procedure, er det ikke muligt at anslå, hvilken kvantitativ indvirkning HRM vil kunne få i forhold til den nuværende fravigelsesprocedure, da det helt klart altid vil afhænge af det specifikke tilfælde.

3. JURIDISKE ASPEKTER AF FORSLAGET

For bedre at kunne bistå medlemsstaterne i deres kamp mod aggressive former for momssvig skal den foreslåede foranstaltning ses som et supplement til proceduren til vedtagelse af visse undtagelsesforanstaltninger og sikre en hurtigere og derfor mere hensigtsmæssig og effektiv reaktion på disse fænomener. Derfor ændrer dette forslag momsdirektivet.

EU-foranstaltningen er berettiget ud fra nærhedsprincippet og er i overensstemmelse med retsgrundlaget for arbejde på området for indirekte beskatning, som er omhandlet i artikel 113 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde. Der gøres brug af Kommissionens gennemførelsesbeføjelser på grundlag af artikel 291 i TEUF og i overensstemmelse med komitologiforordningen, hvori det er fastsat, at undersøgelsesproceduren skal anvendes ved beskatningsspørgsmål. Da der er risiko for uoprettelige, finansielle tab, er det berettiget at anvende øjeblikkeligt gældende retsakter. Derfor vil proceduren til vedtagelse af denne type fravigelsesforanstaltninger blive fremskyndet.

Ovennævnte hurtigt opståede, grove svigfænomener har ofte en international dimension (f.eks. såkaldt karruselsvig og "missing trader"-svig). Når medlemsstaterne bliver konfronteret med nye former for handel (f.eks. internationalt handelsbare tjenesteydelser), er de ikke i stand til at sætte ind individuelt mod disse (immaterielle) svigkredsløb, hvor der er involveret flere lande på samme tid. Derfor kan målet med at bekæmpe svig bedre gennemføres på EU-plan gennem et direktiv, som giver medlemsstaterne mulighed for i særlige tilfælde at få et retsgrundlag for en undtagelsesforanstaltning på en meget hurtigere måde, end det er muligt for øjeblikket. Dette direktiv går derfor ikke videre, end hvad der er nødvendigt for at nå dette mål.

Det foreslåede instrument er et direktiv, da den lovgivning, der ændres er et direktiv, og derfor vil en anden type retsakt ikke være egnet.

4. VIRKNINGER FOR BUDGETTET

Forslaget har ingen negative konsekvenser for EU's budget.

2012/0205 (CNS)

Forslag til

RÅDETS DIREKTIV

om ændring af direktiv 2006/112/EF om det fælles merværdiafgiftssystem, for så vidt angår en hurtig reaktionsmekanisme til bekæmpelse af momssvig

RÅDET FOR DEN EUROPÆISKE UNION HAR -

under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 113,

under henvisning til forslag fra Europa-Kommissionen,

efter fremsendelse af udkast til lovgivningsmæssig retsakt til de nationale parlamenter,

under henvisning til udtalelse fra Europa-Parlamentet[6],

under henvisning til udtalelse fra Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg[7],

efter en særlig lovgivningsprocedure, og

ud fra følgende betragtninger:

(1) Svig med merværdiafgift (moms) fører til betydelige budgettab og påvirker konkurrencevilkårene og dermed det indre markeds funktion. Der er på det seneste opstået specifikke former for pludselig, grov afgiftssvig med brugen af elektroniske midler, som gør det lettere for ulovlig handel i stor skala.

(2) Rådets direktiv 2006/112/EF af 28. november 2006 om det fælles merværdiafgiftssystem[8] giver medlemsstaterne mulighed for at anvende en fravigelse fra samme direktiv for at forhindre visse former for unddragelse eller undgåelse. For at få tilladelse til en sådan fravigelse skal der forelægges et forslag af Kommissionen, som skal vedtages af Rådet. Det har på det seneste vist sig, at den procedure, der skal til for at indrømme sådanne fravigelser, ikke altid er tilstrækkeligt fleksibel til at sikre en hurtig og hensigtsmæssig reaktion på anmodninger fra medlemsstaterne.

(3) For at sikre princippet om retfærdig beskatning og gennemførelse af direktiv 2006/112/EF i de tilfælde, hvor den nuværende undtagelsesprocedure ikke er hensigtsmæssig, er det nødvendigt at fastsætte en ny procedure til indrømmelse af fravigelser, kaldet "hurtig reaktionsmekanisme."

(4) For at der kan ske en hurtigere vedtagelse af de fornødne fravigelser og sikre ensartede vilkår for gennemførelsen af direktiv 2006/112/EF bør Kommissionen tillægges gennemførelsesbeføjelser hvad angår bemyndigelse af den anmodende medlemsstat til at indføre fravigelsesforanstaltninger inden for de specifikke rammer for den hurtige reaktionsmekanisme. Disse beføjelser bør udøves i overensstemmelse med Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 182/2011 af 16. februar 2011 om de generelle regler og principper for, hvordan medlemsstaterne skal kontrollere Kommissionens udøvelse af gennemførelsesbeføjelser[9].

(5) Kommissionen bør vedtage gennemførelsesretsakter, der finder anvendelse straks, når der i behørigt begrundede tilfælde, som vedrører bemyndigelsen til den anmodende medlemsstat til at indføre undtagelsesforanstaltninger, i særligt hastende tilfælde er behov for det. Det er nødvendigt med øjeblikkeligt gældende gennemførelsesretsakter i tilfælde af pludseligt opståede, grove former for svig, som vil kunne føre til betydelige, uoprettelige tab.

(6) Det er nødvendigt at forlænge den maksimale gyldighedsperiode for øjeblikkeligt gældende gennemførelsesretsakter, således at de berørte medlemsstater i mellemtiden får mulighed for at indføre mere permanente foranstaltninger. Dermed vil der, hvis det bliver nødvendigt, også blive tilstrækkelig tid til at anvende undtagelsesproceduren i artikel 395 i direktiv 2006/112/EF.

(7) Udpegelsen af modtageren som den person, der er ansvarlig for betaling af momsen (reverse charge), er en effektiv foranstaltning til straks at stoppe de mest velkendte typer af skatteunddragelse inden for visse sektorer. Men da situationen kan ændre sig med tiden, kan det også være nødvendigt at tillade andre foranstaltninger. Til det formål bør Rådet, når det er nødvendigt, på forslag af Kommissionen fastsætte andre foranstaltninger, der kan falde ind under anvendelsesområdet for den hurtige reaktionsmekanisme. For at Kommissionen så hurtigt som muligt kan give tilladelsen til fravigelserne, bør det fastlægges, hvilke typer foranstaltninger der kan komme på tale.

(8) Det er også nødvendigt at indføre en standardformular for medlemsstaternes anmodninger, således at det bliver lettere at forstå dem og efterfølgende behandle dem. For at sikre, at der opstilles ensartede vilkår for gennemførelse af direktiv 2006/112/EF, bør Kommissionen tillægges gennemførelsesbeføjelser til med hensyn til denne standardformular.

(9) For at fremskynde vedtagelsen af gennemførelsesretsakter vedrørende bemyndigelsen af den anmodende medlemsstat til at indføre undtagelsesforanstaltninger inden for de specifikke rammer for den hurtige reaktionsmekanisme bør formanden for udvalget anvende den skriftlige procedure i henhold til artikel 3, stk. 5, i forordning (EU) nr. 182/2011. Det er også nødvendigt at udelukke muligheden for, at et udvalgsmedlem kan anmode om, at den skriftlige procedure afsluttes uden resultat.

(10) Målet for de tiltag, der skal træffes for at håndtere pludseligt opståede, grove svigfænomener på momsområdet, som meget ofte har en international dimension, kan ikke i tilstrækkelig grad opfyldes af medlemsstaterne, da de ikke individuelt er i stand til at sætte ind mod svigkredsløb inden for nye former for handel, hvor der er involveret flere lande på samme tid, og målet kan derfor bedre nås på EU-plan, så der sikres en hurtigere og derfor mere hensigtsmæssig og effektiv indsats over for dette fænomen; Unionen kan derfor vedtage foranstaltninger i overensstemmelse med nærhedsprincippet, jf. artikel 5 i traktaten om Den Europæiske Union. I overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, jf. nævnte artikel, går dette direktiv ikke videre, end hvad der er nødvendigt for at nå disse mål.

(11) Direktiv 2006/112/EF bør derfor ændres i overensstemmelse hermed —

VEDTAGET DETTE DIREKTIV:

Artikel 1

I afsnit XIII, kapitel 2, i direktiv 2006/112/EF indsættes følgende som afdeling 1a:

"Afdeling 1a Hurtig reaktionsmekanisme til bekæmpelse af momssvig

Artikel 395a

1. Kommissionen kan vedtage gennemførelsesretsakter, som bemyndiger enhver medlemsstat til at indføre følgende særlige foranstaltninger til fravigelse af dette direktiv for at bekæmpe pludseligt opståede, grove former for afgiftssvig på momsområdet, som kan føre til betydelige, uoprettelige finansielle tab:

a) udpegning af modtageren som den person, der er ansvarlig for betaling af momsen på særlige leverancer af varer og tjenesteydelser, som fravigelse fra artikel 193, efter en anmodning som omhandlet i stk. 2 i nærværende artikel vedrørende en sådan foranstaltning

b) alle andre foranstaltninger, som Rådet vedtager med enstemmighed på forslag af Kommissionen.

I forbindelse med litra a) underlægges den særlige foranstaltning passende kontrolforanstaltninger i medlemsstaterne for de afgiftspligtige personer, der leverer varer eller tjenesteydelser, som denne foranstaltning gælder for.

Gennemførelsesretsakterne i første afsnit i dette stykke vedtages efter undersøgelsesproceduren i artikel 395b, stk. 2.

I behørigt begrundede særligt hastende tilfælde, som vedrører bemyndigelsen til den anmodende medlemsstat til at indføre fravigelsesforanstaltninger som omhandlet i første afsnit, vedtager Kommissionen efter proceduren i artikel 395b, stk. 3, gennemførelsesretsakter, der finder anvendelse straks. Disse retsakter gælder i en periode på højst ét år.

2. En medlemsstat, der ønsker at indføre en foranstaltning omhandlet i stk. 1, sender en anmodning herom til Kommissionen. Medlemsstaten giver oplysninger om den pågældende sektor, typen af svig og kendetegnene herved, dens pludseligt opståede, grove karakter samt konsekvenserne heraf med hensyn til betydelige, uoprettelige finansielle tab. Finder Kommissionen, at oplysningerne ikke er tilstrækkelige, kontakter den inden én måned efter modtagelse af anmodningen den pågældende medlemsstat og præciserer, hvilke yderligere oplysninger der er behov for.

Så snart Kommissionen råder over alle de oplysninger, den finder nødvendige for at kunne vurdere anmodningen, giver den inden én måned enten tilladelse til den særlige foranstaltning eller underretter den anmodende medlemsstat om, at den har indvendinger mod den anmodede foranstaltning.

3. Kommissionen vedtager en gennemførelsesretsakt vedrørende en standardformular til indgivelse af de i stk. 2, første afsnit, omhandlede oplysninger. Gennemførelsesretsakten vedtages efter undersøgelsesproceduren i artikel 395b, stk. 2.

Artikel 395b

1. Kommissionen bistås af det udvalg, der er nedsat ved artikel 58 i Rådets forordning (EF) nr. 904/2010(*). Dette udvalg er et udvalg i den i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 182/2011 anvendte betydning(**).

2. Når der henvises til dette stykke, anvendes artikel 5 i forordning (EU) nr. 182/2011.

3. Når der henvises til dette stykke, anvendes artikel 8 i forordning (EU) nr. 182/2011, sammenholdt med dennes artikel 5.

Når udvalgets udtalelse skal indhentes ved skriftlig procedure, afsluttes proceduren kun uden noget resultat, hvis formanden træffer beslutning herom inden for fristen for afgivelse af udtalelsen.

__________________________

(*) EUT L 268 af 12.10.2010, s. 1.

(**) EUT L 55 af 28.2.2011, s. 13."

Artikel 2

1. Medlemsstaterne sætter de nødvendige love og administrative bestemmelser i kraft for at efterkomme dette direktiv senest den 1. januar 2013. De tilsender straks Kommissionen disse love og bestemmelser.

Lovene og bestemmelserne skal ved vedtagelsen indeholde en henvisning til dette direktiv eller skal ved offentliggørelsen ledsages af en sådan henvisning. De nærmere regler for henvisningen fastsættes af medlemsstaterne.

2. Medlemsstaterne meddeler Kommissionen teksten til de vigtigste nationale retsforskrifter, som de udsteder på det område, der er omfattet af dette direktiv.

Artikel 3

Dette direktiv træder i kraft på tyvendedagen efter offentliggørelsen i Den Europæiske Unions Tidende.

Artikel 4

Dette direktiv er rettet til medlemsstaterne.

Udfærdiget i Bruxelles, den .

På Rådets vegne

Formand

[1] KOM(2011) 815 af 23.11.2011.

[2] EUT L 347 af 11.12.2006, s. 1.

[3] Pressemeddelelse fra Europol fra 9. december 2009 "'Carbon Credit fraud causes more than EUR 5 billion damage for European Taxpayer" (svig med emissionskvoter koster europæiske skatteborgere mere end 5 mia. EUR).

[4] KOM(2011) 815.

[5] EUT L 55 af 28.2.2011, s. 13.

[6] EUT C …. , s. …

[7] EUT C …. , s. …

[8] EUT L 347 af 11.12.2006, s. 1.

[9] EUT L 55 af 28.2.2011, s. 13