Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Second report on Economic and Social Cohesion" ("Anden samhørighedsrapport")

(2001/C 193/15)

Det Økonomiske og Sociale Udvalg besluttede den 25. januar 2001 under henvisning til forretningsordenens artikel 23, stk. 3, at afgive udtalelse om "Second report on Economic and Social Cohesion" (Anden samhørighedsrapport).

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Den Økonomiske og Monetære Union og Økonomisk og Social Samhørighed, som udpegede Campbell Christie til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 9. april 2001.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 381. plenarforsamling af 25.-26. april 2001 (mødet den 25. april) enstemmigt følgende udtalelse.

1. Indledning

1.1. Den anden rapport om økonomisk og social samhørighed markerer indledningen af diskussionsfasen om fremtiden for EU's samhørighedspolitikker efter 2006. På det tidspunkt vil EU være blevet udvidet til at omfatte op til 10 nye lande fra Centraleuropa. Hypotesen, som anden samhørighedsrapport bygger på, er en union bestående af 27 medlemsstater, og i rapporten tager Kommissionen fat på udfordringerne for EU's samhørighedsbestræbelser i den forbindelse.

1.2. Det fremgår tydeligt af de data, der fremlægges i anden samhørighedsrapport, at de udfordringer, som udvidelsen stiller EU's interne samhørighedsbestræbelser over for, er betydelige. Med få undtagelser ligger indkomsten pr. indbygger for øjeblikket i de central- og østeuropæiske ansøgerlande betydeligt under (under halvdelen af) det nuværende EU-gennemsnit. Samtidig karakteriseres disse lande ved økonomiske og sociale infrastrukturer, der ikke er på højde med en moderne markedsøkonomis behov. Udvidelsen vil uundgåeligt - i lyset af EU's forpligtelse til at "formindske forskellene mellem de forskellige områders udviklingsniveauer og forbedre situationen for de mindst begunstigede områder eller øer, herunder landdistrikter" (artikel 158) - udgøre en enorm udfordring for samhørighedspolitikkerne.

1.3. Som klart påpeget i anden samhørighedsrapport, er udvidelsen imidlertid ikke den eneste udfordring for samhørighedsbestræbelserne. En række økonomiske, sociale og territoriale forandringer påvirker EU 15 (interne politiske reformer, den økonomiske og monetære union, finansielle aspekter osv.) og rejser vigtige spørgsmål om samhørighedsforanstaltningernes fremtidige målretning. Selv om EU's samhørighedsforanstaltninger først nu ligger mere eller mindre fast for perioden indtil 2006, har Kommissionen givetvis ret i, at debatten om samhørighedspolitikken efter 2006 allerede bør indledes med offentliggørelsen af anden samhørighedsrapport.

1.4. ØSU har opdelt sine bemærkninger til anden samhørighedsrapport i to dele. I første del, som består af denne udtalelse, behandles de brede principper for Fællesskabets samhørighedsforanstaltninger efter 2006, og der sættes fokus på de spørgsmål, der ifølge Kommissionens bør løses i forbindelse med forberedelsen af politikken for perioden efter 2006. Denne del vil udgøre grundlaget for ØSU's bidrag til det samhørighedsforum, der arrangeres af Kommissionen den 21. og 22. maj 2001. Den anden del af ØSU's arbejde vil blive fremlagt i en anden og mere detaljeret udtalelse, der vil gennemgå de oplysninger og analyser, der præsenteres i Kommissionens anden samhørighedsrapport.

2. Samhørighedspolitikkens rolle

2.1. Anden samhørighedsrapport giver et meget klart overblik over udfordringerne for EU's samhørighedsbestræbelser i forbindelse med udvidelsen. Siden vedtagelsen af den europæiske fælles akt har målet om større økonomisk og social samhørighed været et fundamentalt princip i EU, og betydelige ressourcer er blevet afsat til dette mål. Selv om udformningen af en samhørighedspolitik, der skal opfylde behovene i et EU med 27 medlemmer, er en udfordring, bør dette ikke føre til en slækkelse af forpligtelsen fra EU's side til at styrke den økonomiske og sociale samhørighed eller yde støtte til økonomiske udviklingstiltag i alle EU's mindst begunstigede områder, som artikel 158 udtrykkeligt siger. I lyset af de nye udfordringer, som udvidelsen stiller, anser ØSU det for vigtigt, at den debat, der nu skal indledes om samhørighedspolitikkens fremtid, har disse mål i sigte.

2.2. En stor del af debatten om samhørighedsindsatsens fremtid vil uden tvivl fokusere på de ressourcemæssige konsekvenser heraf: Hvor meget vil samhørighedspolitikken koste, og hvordan vil yderligere udgifter blive finansieret? Det er vigtige økonomiske og politiske spørgsmål, som imidlertid ikke må tilsløre de betydelige økonomiske fordele, man opnår - både direkte og indirekte - ved at forbedre de ugunstigt stillede EU-regioners økonomiske udsigter og formåen. Selv om samhørighedspolitikken også har store økonomiske og sociale fordele langt uden for modtagerregionerne, skal den også være med til at styrke konkurrenceevnen i EU som helhed. Denne målsætning vil kun blive opnået, hvis samhørighedspolitikken er klart målrettet mod den økonomiske og sociale udvikling i de pågældende områder og derved styrker EU's økonomiske kapacitet som helhed.

2.3. Som anden samhørighedsrapport viser, har samhørighedsforanstaltningerne siden 1988 resulteret i, at de økonomiske skævheder inden for EU i vidt omfang er blevet udjævnet. I de tre mindst velstående medlemsstater (Grækenland, Spanien og Portugal) er gennemsnitsindkomsten pr. indbygger steget fra 68 % af EU-gennemsnittet i 1988 til 79 % af EU-gennemsnittet i 1999, hvilket er en mindskelse af det oprindelige spænd med en tredjedel. Dette udgør en væsentlig forbedring for de fattigere medlemsstater og viser, hvilken vigtig rolle samhørighedsforanstaltningerne har spillet og fortsat vil spille.

2.4. Strukturfondene har også spillet en central rolle, når det gælder at stimulere økonomisk udvikling uden for mål 1-regioner - dvs. i de regioner, der er ramt af industriel tilbagegang og i landdistrikter og randområder "- og ydet støtte til menneskelige ressourcer i henhold til mål 3 (tidligere mål 4)". Selv om det er vanskeligt at fastslå den eksakte virkning af disse foranstaltninger, har deres kvalitative effekt været betydelig. Det skyldes, at den regionaløkonomiske udvikling, der skal opfølges for at være berettiget til EU's samhørighedsstøtte, selv har været en vigtig katalysator for at forbedre de økonomiske resultater i mange regioner. Medlemsstaterne har måttet vedtage en politik for regionaløkonomisk udvikling, hvis centrale elementer er målretning af indsats, programplanlægning af støtte, partnerskab og additionalitet - en tilgang, der måske ellers ikke var blevet fulgt, og som har været en kilde til betydelige økonomiske og sociale fordele. På den måde har EU's samhørighedsforanstaltninger været en central kilde til "merværdi" i de økonomiske reformer i regioner med industriel tilbagegang, landdistrikter og randområder.

3. Særlige temaer

3.1. Samhørighedspolitikkens rolle i et udvidet EU med 27 medlemsstater i lyset af de hurtige økonomiske og sociale forandringer i verden

3.1.1. Samhørighedspolitikken har siden 1988 været et centralt led i EU's bestræbelser på at opbygge en union, der er "stadig tættere" på sine borgere. Efter ØSU's opfattelse er økonomisk konvergens mellem EU's regioner gennem aktive politiktiltag nødvendig, hvis den europæiske samfundsmodel skal bevares. Samhørighedsforanstaltningerne afspejler og forstærker denne europæisk samfundsmodel, hvor både lige muligheder og sikringen af elementær social beskyttelse gennem offentlige politikker i medlemsstaterne og på tværs af EU udgør sociale og politiske nøgleværdier. Disse foranstaltninger tager primært sigte på at skabe flere muligheder i ugunstigt stillede regioner - regioner, hvis økonomisk ugunstige omstændigheder udmærket kan tænkes at blive forværret, efterhånden som de økonomiske integrationskræfter på både globalt og EU-niveau intensiveres og hastigheden af de teknologiske og sociale forandringer øger. Som det anerkendes i anden samhørighedsrapport, har disse kræfter en fælles tendens til at fordele de økonomiske aktiviteter ujævnt geografisk, hvor de regioner, der er tættest på markedets "kerne", høster de største fordele, medens regionerne i den økonomiske og geografiske "periferi" får de mindste - om overhovedet nogen fordele. EU's samhørighedsforanstaltninger har i vid udstrækning haft til formål at hjælpe de ugunstigt stillede regioner med at modstå de potentielle farer for økonomisk tilbagegang og social opsplitning, der følger med den økonomiske integrationsproces.

3.1.2. Udvidelsen vil stille EU's samhørighedsforanstaltninger over for helt nye økonomiske, politiske og planlægningsmæssige udfordringer. Som det klart fremgår af anden samhørighedsrapport, er behovet for økonomisk udvikling i ansøgerlandenes regioner meget stort. For at løse disse udfordringer må EU reagere med vedholdende og målrettede samhørighedsforanstaltninger, der er skræddersyet til de særlige økonomiske udviklingsbehov i tiltrædelseslandene. Især bør kvindernes rolle på arbejdsmarkedet styrkes.

3.1.2.1. Kommissionen bør desuden overveje nye - og innovative - skridt til at løse udfordringerne i forbindelse med udvidelsen. En tættere sammenkædning af aktioner under EU's strukturfonde, investeringslån fra Den Europæiske Investeringsbank og tilgængelig kapital fra den private sektor kan således spille en vigtig rolle. Denne sammenkædning kan tænkes at have gode muligheder for at skabe synergi, hvilket kan resultere i større og mere produktive investeringer i ansøgerlandene, end hvad der ellers havde været tilfældet.

3.1.3. Samtidig må EU's samhørighedsforanstaltninger blive ved med at forsøge at løse de regionale problemer, der fortsat plager de nuværende 15 EU-lande. Selv om disse foranstaltninger har kunnet notere stor succes i perioden siden 1988, vil støtten fra samhørighedspolitikken formentlig forblive et nøgleelement i den økonomiske udvikling af de ugunstigt stillede EU 15-regioner efter 2006. Men ligesom samhørighedspolitikken for ansøgerlandenes regioner bør udformes sådan, at man opfylder særlige udviklingsbehov i disse lande, som måske er særegne for deres økonomiske og sociale omstændigheder, bør også samhørighedsstøtten til EU 15's ugunstigt stillede regioner efter 2006 tilpasses disse regioners krav og prioriteringer til den tid - krav og prioriteringer, som måske er forskellige fra de krav og prioriteringer, der ydes støtte til under de nuværende samhørighedsforanstaltninger.

3.1.4. Man har lært meget om samhørighedsforanstaltningernes effektivitet i perioden siden 1988, og efterfølgende samhørighedsforordninger er blevet justeret for at afspejle disse erfaringer. I lyset af de udfordringer, EU står overfor, er det vigtigt, at den fremtidige samhørighedspolitik kan drage lære af tidligere erfaringer, at den er udtryk for god praksis, baseret på tidligere resultater, og at forordningerne vedrørende samhørighedspolitikken udformes i overensstemmelse hermed. Som led i dette opfordrer vi Kommissionen til stadig at udvikle og forbedre sine teknikker til at overvåge, hvor effektive de interventioner, der foretages inden for strukturfondenes rammer, er.

3.2. Samhørighed i forbindelse med andre fællesskabspolitikker

3.2.1. Det er afgørende, at alle fællesskabspolitikker så vidt muligt er overensstemmende hvad angår deres målsætninger. Ellers må man justere politikken på ét område for at rette op på problemer, skabt af politikbeslutninger andetsteds. Koordinationen af politikbeslutninger er nødt til at være effektiv, og det er derfor vigtigt, at der er overensstemmelse mellem EU's samhørighedsforanstaltninger og EU's andre politikker. Ikke desto mindre vil der uundgåeligt opstå spændinger mellem forskellige politikområder. Som anden samhørighedsrapport noterer, bidrager makroøkonomisk stabilitet til at sikre økonomisk konvergens på nationalt niveau, men begrænsninger, der hviler på medlemsstaternes finanspolitik af stabilitetshensyn (f.eks. som følge af stabilitets- og vækstpagtens krav), kan dog nu og da gøre det sværere for regeringer at finansiere politikker, hvis mål er at sikre økonomisk konvergens på regionalt niveau. Selv om det indre marked har - og fortsat vil have - fordele for hele EU, vil det måske på en lignende måde medvirke til, at der opstår et mønster med en kerne og en periferi i den økonomiske udvikling på EU-niveau.

3.2.2. Det kan tænkes, at modsætningerne mellem forskellige EU-politikkers målsætninger vil blive skærpet yderligere. For eksempel er der i landdistrikter og fiskersamfund udbredt bekymring for, at de nuværende reformer af landbrugs- og fiskeripolitikken vil skabe betydelige økonomiske og sociale problemer i landbrugs- og fiskeriområder. Ikke blot vil disse reformer have en negativ effekt i de enkelte EU 15-regioner. De vil uden tvivl også bidrage til regionale problemer i ansøgerlandene.

3.2.3. Det anerkendes, at udviklingstiltag på tværs af disse politikområder skal indebære forbedringer inden for konkurrenceevnen, miljøstandarder og produktivitetsniveauer, som hele EU kan have gavn af. Endvidere er særlige reformer - f.eks. af den fælles landbrugsreform - nødvendige for, at EU kan opfylde sine internationale forpligtelser. Det ville både være forkert og ineffektivt, hvis EU undlod at træffe bestemte politikbeslutninger udelukkende på grund af deres indvirkning på samhørigheden. Men samtidig må det være på sin plads at foreslå, at de, der har direkte gavn af politikreformerne på EU-niveau - inklusive udvidelsen - bør være forberedte på at kompensere de regioner, der er absolut eller relativt ugunstigt stillede som følge af samme politikreformer, ved at øge deres finansielle bidrag til EU's samhørighedsbestræbelser.

3.3. Samhørighed og den økonomiske politik på nationalt niveau

3.3.1. Medlemsstaternes interne politikker spiller en afgørende rolle i udformningen af de generelle rammebetingelser, der i betydeligt omfang vil påvirke EU's regionaløkonomiske udsigter. Det er derfor vigtigt, at medlemsstaterne anerkender, at deres økonomiske politik har en effekt på regionerne, og sikrer, at de nationale politikker så vidt muligt snarere forstærker end underminerer den økonomiske konvergens i regionerne. Belæg for, at der på EU-niveau har fundet en regionaløkonomisk konvergens sted, mens der på medlemsstatsniveau har været tale om en regionaløkonomisk divergens, har været et gennemgående tema i Kommissionens regionale undersøgelser. Dette er formentlig i vid udstrækning en afspejling af de nationale økonomiske politikkers negative effekt på regionerne. ØSU foreslår, at der i den kommende revision lægges større vægt på den indvirkning, medlemsstaternes nationale økonomiske politikker har på regionerne, og at Kommissionen fremsætter forslag til, hvordan medlemsstaterne i deres interne økonomiske politikker kan tage højde for disse politikkers økonomiske indvirkning på regionerne, hvis dette ikke allerede sker.

3.4. Reformen af samhørighedspolitikken og forberedelserne til udvidelsen

3.4.1. At forberede samhørighedspolitikken med henblik på udvidelsen udgør en central udfordring i perioden indtil 2006. I dette afsnit fokuserer vi på specifikke spørgsmål, som Kommissionen har lagt frem til overvejelse. Vi vil udvikle disse spørgsmål mere i næste fase af vore overvejelser.

3.4.2. Samhørighedsforanstaltningernes hovedprincipper

3.4.2.1. ØSU er af den opfattelse, at de hovedprincipper, der har ligget til grund for samhørighedsforanstaltningerne siden 1988, fortsat skal udgøre grundlaget for samhørighedsforanstaltningerne efter udvidelsen - målretning, programplanlægning, additionalitet og partnerskab. I hver af de tidligere programperioder har disse principper bidraget til den vellykkede opfyldelse af strukturfondenes målsætninger. I forbindelse med udvidelsen opfordrer vi således Kommissionen til at overveje, hvordan man eventuelt kan gøre disse principper mere effektive.

3.4.3. De finansielle konsekvenser af udvidelsen

3.4.3.1. Hvis EU's samhørighedspolitikker skal udvides, så de kan opfylde de fornødne forpligtelser i et udvidet EU, er man nødt til af afsætte flere finansielle ressourcer til disse politikker. ØSU er klar over, at det vil være de rigere medlemsstater, der først og fremmest kommer til at betale for en forøgelse af samhørighedsmidlerne, men dette er en uundgåelig konsekvens af udvidelsen. Det er imidlertid også sandt, at udvidelsen rummer økonomiske fordele for alle medlemsstater - især de dynamiske økonomier, der er placeret i det indre markeds kerne. Den øgede finansielle byrde på disse lande på grund af udvidelsen vil derfor til en vis grad blive opvejet af de økonomiske fordele, som ledsager udvidelsen. ØSU er enig i Kommissionens synspunkt, at "skal troværdigheden af regional- og samhørighedspolitikken bevares, må der afsættes ressourcer til denne politik, som står mål med behovene under de herskende omstændigheder"(1).

3.4.4. Bistand til tilbagestående regioner (mål 1)

3.4.4.1. Et af de største problemer, udvidelsen vil skabe, vedrører kriterierne for berettigelse til mål 1-støtte efter 2006. Dette problem er resultatet af de ændringer i betingelserne for berettigelse til støtte under mål 1, der vil blive foretaget, hvis de nuværende kriterier for støtteberettigelse bevares. Udvidelsen vil resultere i et betydeligt fald i gennemsnitsindkomsten pr. indbygger i EU, og ved en streng anvendelse af reglen om 75 % af BNP pr. indbygger vil mange af de nuværende (EU-15)regioner, der modtager støtte, ikke længere være støtteberettigede, når den nuværende programperiode slutter. Derfor må en stor del af diskussionen inden udvidelsen dreje sig om, hvordan man udformer en samhørighedspolitik, der tilgodeser de særlige behov i tiltrædelseslandenes ugunstigt stillede regioner, men samtidig tager hensyn til de fortsatte økonomiske udviklingsbehov i de ugunstigt stillede regioner i de nuværende 15 EU-lande.

3.4.4.2. ØSU er enig i, at man i samhørighedsbestræbelserne fortsat bør prioritere de regioner, hvis udvikling halter bagefter EU-gennemsnittet. Endvidere støtter ØSU tanken om gennemsigtige kriterier for hele EU til afgørelse af, hvilke regioner der er berettigede til mål 1-støtte, og at man bevarer den nuværende ordning, hvor det er Kommissionen alene, der udpeger de regioner, som opfylder kriterierne.

3.4.4.3. I sin rapport præsenterer Kommissionen fire valgmuligheder med hensyn til den fremtidige mål 1-støtte, der på hver sin måde foreslår, hvordan man løser de problemer, der vil opstå efter udvidelsen. Disse er:

- streng anvendelse af 75 %-tærsklen, hvor de regioner, der ikke længere er berettigede til støtte, men fortsat har brug for bistand, kan modtage støtte fra andre ordninger end mål 1;

- samme som ovenfor, men hvor der etableres en tvedelt overgangsordning for at bistå dem, der "glider ud", fordi de ikke længere opfylder mål 1-støttekriteriet - én ordning for dem, der efter de nuværende udregninger vil ligge over 75 %-tærsklen, og én for dem, der ligger over tærsklen på grund af et fald i gennemsnitsindkomsten pr. indbygger som følge af udvidelsen;

- fastlæggelse af en tærskel på over 75 % af BNP pr. indbygger for at udvide støtteberettigelsen til at omfatte tilbagestående regioner, der ifølge de nuværende udregninger fortsat vil ligge under 75 %-tærsklen;

- fastlæggelse af to kriterier for støtteberettigelse: et for de nuværende EU15-regioner og et for ansøgerlandene.

3.4.4.4. Der er specifikke aspekter ved alle disse valgmuligheder, der tiltaler ØSU, selv om ingen af dem synes at være en ideel løsning på de problemer, der vil opstå. ØSU vil analysere disse muligheder mere udførligt i anden fase af arbejdet med denne udtalelse, men vil i mellemtiden fremføre følgende bemærkninger:

- ØSU anser ikke forslaget om en tvedelt samhørighedspolitik for ønskeligt (som foreslået under fjerde valgmulighed). Vi frygter, at dette vil skabe uønskede politiske og sociale spændinger inden for EU og måske bane vej for to "klasser" af EU-medlemskab;

- vi finder det ikke passende, at regioner, der for øjeblikket er berettiget til mål 1-støtte, og som efter 2006 fortsat vil behøve støtte, bør fratages berettigelsen, blot fordi udvidelsen automatisk vil sænke EU-gennemsnittet for BNP pr. indbygger. Kommissionen skønner, at en streng anvendelse af 75 %-tærsklen i den fase vil føre til, at halvdelen af befolkningen i EU15, der i dag er berettiget til mål 1-støtte, fratages berettigelsen;

- muligheden for at hæve tærsklen for berettigelse til mål 1-støtte over de nuværende 75 % i BNP pr. indbygger har den fordel, at den er gennemsigtig og objektiv. Endvidere sikrer den, at regioner, der fortsat er afhængige af samhørighedsstøtte, modtager denne, indtil der er tale om en selvbærende økonomisk udviklingsproces. Dette er særdeles ønskværdigt. Problemet er dog, hvordan man definerer en ny tærskel, der ikke bringer princippet om at målrette samhørighedsforanstaltningerne i fare. Det er vigtigt, at medlemsstaterne ikke benytter debatten om den nye tærskel til at argumentere for, at tærsklen skal lægges på det niveau, der bedst passer deres egne regioner, snarere end på et niveau, der afspejler overvejelser om situationen i hele EU;

- ØSU mener, at den anden valgmulighed - at bevare 75 %-tærsklen, men udforme udfasningsordninger, så man beskytter de nuværende støtteberettigede regioners interesser - har sine fordele. Den sikrer de berørte regioner mod, at de pludselig mister udviklingsstøtte med alt, hvad det vil indebære for deres økonomier. Det betyder imidlertid, at disse regioner i sidste ende vil ophøre med at være berettigede til støtte, hvis deres BNP pr. indbygger overstiger 75 %-tærsklen, selv om de fortsat i betydeligt omfang er ugunstigt stillede hvad angår økonomisk udvikling. Vi anser ikke dette for passende;

- ØSU ser ingen grund til, at man udelukker muligheden for at udforme specifikke og fokuserede instrumenter til at yde regional bistand til regioner, der tidligere var støtteberettigede under mål 1, men som ikke længere har behov for den type støtte, der generelt ydes inden for de rammer - f.eks. regioner, hvor grundlæggende infrastrukturproblemer er blevet løst. Dette kan opnås ved at udvide anvendelsen af horisontale instrumenter - f.eks. ved at øge de ressourcer, der er afsat til Den Europæiske Socialfond med henblik på at intensivere aspektet "udvikling af menneskelige ressourcer" i forbindelse med samhørighedsbistanden (politikker for almen uddannelse, erhvervsuddannelse og videreuddannelse), eller ved at udvikle fællesskabsinitiativer, der er relevante for uløste teknologi- eller investeringsproblemer i de regioner;

- Kommissionen spørger, om kriterierne for at fordele støttemidler bør udvides til at omfatte beskæftigelsesfrekvensen. ØSU er bange for, at man ved at bruge den indikator vil få et forvredet billede af den samlede situation, fordi visse centre inden for en region måske vil opleve (muligvis midlertidigt) en stigning i den økonomiske aktivitet. Der er i den forbindelse en fare for, at der vil opstå regionale økonomier, hvor en relativt lille og fremgangsrig kerne er omgivet af en stor periferi med ringe økonomiske udviklingsmuligheder. Målet med mål 1-støtte bør fortsat være at forbedre regionernes muligheder for at opnå en selvbærende økonomisk vækst, og selv om beskæftigelsesfrekvensen er en indikator for dette, kan den let give et ufuldstændigt - ja ligefrem forvrænget - billede.

3.4.5. Udvidelsen og overførelse af kapital

3.4.5.1. De økonomiske udviklingsbehov i ansøgerlandenes tilbagestående regioner er på mange nøgleområder meget forskellige fra behovene hos mange tilbagestående regioner i EU15 - regioner, der i 2006 vil have haft fordel af samhørighedsstøtte gennem næsten to årtier. Endvidere er der overvejelser vedrørende både regionernes kapacitet i ansøgerlandene til at absorbere den samhørighedsstøtte, der kan ydes under de nuværende forordninger, og restriktionerne på det maksimale niveau af samhørighedsstøtte, der blev vedtaget på Det Europæiske Råd i Berlin. Ifølge disse overvejelser er de nuværende mål 1-forordninger, som er velegnede til EU15, måske ikke egnede til de nye medlemsstater. Følgende aspekter bør noteres:

- Samhørighedspolitikken må skræddersys til de specielle forhold i de ugunstigt stillede regioner i ansøgerlandene, der er berettiget til at modtage støtte. De økonomiske og sociale forhold i tiltrædelseslandene er på mange måder enestående, og Kommissionen bør sikre, at politikken er udformet med særlig henblik på disse;

- det er vigtigt, at den lære, man kan drage af 25 års erfaringer med samhørighedstiltag, er afspejlet i den samhørighedspolitik, der skal udvikles for at klare den nye situation efter 2006;

- der er måske behov for at tilpasse omfanget af økonomisk bistand, der er tilgængelig for tiltrædelseslandenes regioner, for at tage hensyn til (a) disse regioners absorberingsevne og (b) adgangen til egnet offentlig og privatfinansieringskapital.

3.4.6. De fjernestliggende regioner, bjergregioner og ø-områder

3.4.6.1. Det er vigtigt, at der under samhørighedsforanstaltningernes mål 1 tages særlig hensyn til de fjernestliggende regioner, bjergregioner og ø-regioner i EU, der har en ekstremt skrøbelig økonomisk og social infrastruktur. En reform af samhørighedsforanstaltningerne efter udvidelsen bør ikke resultere i en mindskelse af støtten til disse yderst sårbare samfund. ØSU bifalder Det Europæiske Råds beslutning i punkt 55 til 57 i Nice-traktatens konklusion om at forbedre støtten til disse regioner.

3.5. Støtte under mål 2

3.5.1. ØSU bemærker, at Kommissionens kommentarer vedrørende de problemer, den står over for, når det gælder forvaltning af samhørighedsforanstaltningerne under mål 2 - især manglen på fleksibilitet i de nuværende ordninger og begrænsningerne ved bl.a. statistiske oplysninger, hvilket gør det meget vanskeligt for Kommissionen at definere støtteberettigede regioner. Kommissionen foreslår, at man går over til et system med "indirekte zoneinddeling" for andre regioner med strukturelle problemer end mål 1-regioner. Inden for denne ordning udpeges støtteberettigede områder af de nationale myndigheder på basis af et sæt af parametre, som Kommissionen har fastlagt (som det er tilfældet med visse fællesskabsinitiativer). ØSU har følgende bemærkninger hertil:

- Om end denne fremgangsmåde har sine fordele, må det kræves, at medlemsstaterne verificerer, at EU-reglerne bliver fulgt - navnlig hvad angår partnerskab og additionalitet, hvor der ville være behov for passende garantier. Ellers er der en fare for, at de anvendte ressourcer ikke i tilstrækkelig grad afspejler de lokale økonomiske behov og muligheder, eller er tilstrækkelige til at løse de strukturelle problemer i de pågældende regioner;

- der bør måske lægges vægt på økonomiske udviklingspolitikker, der er af mere almen interesse i EU, fordi fordelene ikke kun tilflyder én medlemsstat - f.eks. ved grænseoverskridende støtte.

3.6. Samhørighedspolitikken og øget merværdi på fællesskabsplan

3.6.1. Som bemærket i vores indledning, og som det fremgår af de statistikker, Kommissionen har fremlagt, har mål 1-regionerne haft store økonomiske fordele ved EU's samhørighedsforanstaltninger. Der har været en betydelig "værditilvækst" i de tilbagestående regioner ved en fælles indsats.

3.6.2. ØSU er enig i, at EU's samhørighedsforanstaltninger og fællesskabsinitiativer i mål 2- og mål 3-regioner også har givet en betydelig "merværdi". EU's samhørighedspolitik har ganske vist betydet, at mange medlemsstater har skullet vedtage en ny praksis vedrørende regionaløkonomisk udvikling, der opviser betydelige økonomiske gevinster og derved understøtter den økonomiske forandringsproces. Efterlevelse af principperne om målretning, partnerskab, programplanlægning og additionalitet har været en selvstændig kilde til "værditilvæksten" fra EU's samhørighedsforanstaltninger. Det er magtpåliggende, at dette aspekt bevares, og at samhørighedspolitikkerne fortsat generelt udformes på basis af fælles regler, der bygger på eksempler på gode teknikker til regionaløkonomisk udvikling.

3.6.3. Det er også vigtigt at understrege, at EU's samhørighedsindsats ikke kun gavner de regionale økonomier, der er berettiget til støtte. En stor del af den bistand, der kanaliseres over i tilbagestående regioner og regioner under tilpasning, vil vende tilbage til de mere velstående regioner via indkøb af varer og tjenesteydelser. Efterhånden som den økonomiske situation i de tilbagestående regioner bliver bedre, vil de desuden blive vigtige sidemarkeder for virksomheder i de mere velstående regioner. Den overvejende del af udgifterne inden for EU forbliver inden for EU under dobbelt påvirkning af processen med at færdiggøre det indre marked og den monetære union: Importen fra lande uden for EU, målt i procent af BNP, er relativt lav. Vellykkede samhørighedsforanstaltninger udgør derfor en yderligere kilde til den samlede efterspørgsel i EU som helhed og er derfor et væsentligt element i den samlede økonomiske vækstproces i EU.

3.7. Fællesskabsstøtte: horisontale foranstaltninger

3.7.1. Den anden samhørighedsrapport åbner debatten om, hvorvidt man skal bruge områdeprincippet (eller "zoneinddeling") i forbindelse med støtte eller i højere grad satse på horisontale foranstaltninger rettet mod særlige økonomiske og sociale mål byggende på erfaringerne med fællesskabsinitiativernes programmerne ("indirekte zoneinddeling"). ØSU har længe indset (og fremmet) fordelene ved at bruge horisontale instrumenter (inklusive fællesskabsinitiativer) til at modvirke økonomiske skævheder mellem regionerne, fordi de ifølge sagens natur er fleksible og kan målrettes mod specifikke regionale problemer. I overensstemmelse med de generelle principper i anden samhørighedsrapport, og som bemærket andetsteds i denne udtalelse, kan ØSU derfor se det værdifulde i en ordning, der bygger på indirekte zoneinddeling, som en metode til at sprede samhørighedsstøtte uden for regioner med en stagnerende udvikling (dvs. mål 1-regioner). Først og fremmest mener vi, at spørgsmålet om at tilskynde til videreudvikling af menneskelige ressourcer bør behandles som en fundamental prioritering i de regioner, der efter 2006 ikke længere vil være berettigede til støtte under mål 1, og at der på EU-niveau afsættes yderligere midler hertil.

3.8. EU's rolle i regionaløkonomisk politik

3.8.1. Ansvaret for at støtte den økonomiske udvikling i EU's ugunstigt stillede regioner deles aktuelt mellem EU og nationale og regionale myndigheder. Vi er fortsat overbeviste om, at denne fremgangsmåde er den rette, og at samhørighedsforanstaltningerne fortsat bør afspejle de grundlæggende mål for EU, der er fastlagt i traktaten. Samhørighedsforanstaltninger er et politikområde, hvor udvikling af en ensartet politik inden for rammen af et fælles finansielt ansvar giver en klar værditilvækst. Selv om der er specifikke områder inden for samhørighedspolitikken, som det passende nok kan overlades til medlemsstaterne at gennemføre (i henhold til retningslinjer vedtaget på EU-niveau), bør langt størsteparten af den samlede samhørighedsindsats fortsat administreres i fællesskab af EU og de nationale og lokale myndigheder.

3.8.2. "Partnerskabs"-fremgangsmåden har været afgørende for samhørighedsforanstaltningernes gode resultater siden 1988. Vi anmoder indtrængende om, at dette princip fortsat vil have en central placering i samhørighedsindsatsen efter 2006. Partnerskabsprincippet kombinerer de tekniske fordele ved en "bottom-up"-tilgang til regionaludvikling med en tilgang, der fastslår, at EU som helhed har et kollektivt ansvar for at forbedre borgernes materielle levestandard i alle EU's regioner. Effektivt partnerskab med arbejdsmarkedets parter i alle programfaser er afgørende, hvis politikkerne for økonomisk og social samhørighed skal gennemføres på et sundt grundlag. Enhver tendens til at reducere partnerskabsprincippets betydning i samhørighedsforanstaltninger vil svække samhørighedspolitikkerne.

3.8.3. Det er indlysende, at udviklingen af EU-samarbejdet i bredden og i dybden vil gavne forskellige økonomier på forskellig måde. Udvidelsen vil øge EU's indre marked betydeligt og vil derfor åbne nye store økonomiske muligheder for alle EU-medlemsstater. Det er vigtigt, at både tiltrædelseslandene og økonomisk ugunstigt stillede regioner i de nuværende EU15 kan få del i disse økonomiske fordele. Dette er den væsentligste begrundelse for, hvorfor EU bør have et fælles finansielt ansvar for samhørighedsforanstaltningerne. Ethvert skridt i retning af en svækkelse af dette princip om et fælles finansielt ansvar kan efter vores opfattelse ikke undgå at svække EU's økonomiske og sociale samhørighed, hvilket må undgås.

3.8.4. Som det fremgår af forordningerne vedrørende anvendelse af samhørighedspolitikkerne, er der samtidig meget, der er overladt til medlemsstaterne i gennemførelsesfasen, hvilket fortsat bør være tilfældet. Dette er i overensstemmelse med det overordnede princip om subsidiaritet, der er blevet forankret flere steder i traktaten. Dette må imidlertid ikke samtidig bringe Kommissionens evne til at sikre, at gode gennemførelsesordninger følges i alle medlemsstater.

4. Konklusion

4.1. Udvidelsen udgør en enorm udfordring for forpligtelsen om at skabe økonomisk og social samhørighed i hele EU. Hvis man skal tage denne udfordring op, må der afsættes flere ressourcer til EU's samhørighedspolitikker. Dette er en uundgåelig konsekvens af udvidelsen.

4.2. ØSU støtter bibeholdelsen af territorial støtte under mål 1 og mener, at en væsentlig del af EU's samhørighedsforanstaltninger bør målrettes mod de regioner. Man må ikke gå på akkord med princippet om målrettet indsats.

4.3. ØSU har undersøgt Kommissionens alternativer med henblik på udvidelsens følger for regioner, der for øjeblikket er berettiget til støtte under samhørighedsforanstaltningernes mål 1. ØSU's holdning er, at revisionen af støttekriterierne for mål 1 ikke må indebære, at de regioner, der i dag modtager støtte og hvis økonomiske udvikling fortsat afhænger af samhørighedsstøtte, fratages støtten. Dette opnås bedst ved at hæve den nuværende tærskel ud over de 75 %.

4.4. EU's samhørighedsforanstaltninger indebærer en betydelig værditilvækst i ugunstigt stillede regioner. Disse foranstaltninger har ikke kun en direkte indvirkning på levestandarden og beskæftigelsesniveauet, men indebærer også mange indirekte fordele på grund af principperne om målretning, programplanlægning, partnerskab og additionalitet, som medlemsstaterne skal efterleve, når de anvender samhørighedsstøtten. Disse foranstaltninger bør også tage hensyn til princippet om lige muligheder hvad angår kvinders rolle på arbejdsmarkedet.

4.5. ØSU erkender, at meget taler for Kommissionens argumenter for en ordning baseret på "indirekte zoneinddeling", som skal yde bistand uden for mål 1-regioner. Hvis denne ændring gennemføres, må den ledsages af regler, der sikrer, at principperne om målretning, programplanlægning, partnerskab og additionalitet fortsat efterleves af medlemsstaterne - om nødvendigt ved at forstærke overvågnings- og evalueringsmekanismerne.

4.6. ØSU henstiller, at Kommissionen undersøger, hvordan Den Europæiske Investeringsbanks aktiviteter og kapital fra den private sektor kan komme til at spille en større rolle i EU's samhørighedsforanstaltningerne. Man kan forudse betydelig synergi i forbindelse med en regionaløkonomisk udviklingsstrategi, der omfatter disse partnere.

4.7. Samhørighedspolitikkerne må forblive et anliggende, som EU har et fælles finansielt ansvar for og en fælles interesse i. ØSU ønsker at sikre, at medlemsstatspolitikkerne fortsat udformes på grundlag af EU-målsætninger fastlagt i fællesskab.

4.8. Overvågning og partnerskab er afgørende for samhørighedsforanstaltningernes fortsatte succes. ØSU mener, at disse elementer spiller en vigtig rolle, når det gælder at afgøre samhørighedspolitikkernes effektivitet, når de udvides til at omfatte ansøgerlandene. Kommissionen bør derfor tage skridt til - hvor dette anses for nødvendigt - at bistå ansøgerlandene med at udvikle og indføre de nødvendige institutionelle mekanismer for overvågning og partnerskab.

4.9. ØSU er enig i, at de ti prioriteringer for økonomisk og social samhørighed, som Kommissionen udpeger, bør ligge til grund for de videre samhørighedsforanstaltninger. I forbindelse med udvidelsen og effekten af de nuværende politikreformer i regionerne i EU15, bør disse prioriteringer sikre, at de vigtigste udfordringer for samhørigheden i EU kommer til syne i samhørighedsforanstaltningerne.

Bruxelles, den 25. april 2001.

Göke Frerichs

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) Anden samhørighedsrapport (foreligger d.d. ikke på dansk), konklusioner og henstillinger, p. XXXVII.