ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN Ledsagedokument til Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om betalingstjenester i det indre marked og om ændring af direktiv 2002/65/EF, 2013/36/EU og 2009/110/EF og om ophævelse af direktiv 2007/64/EF og Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om interbankgebyrer for kortbaserede betalingstransaktioner /* SWD/2013/0289 final */





1. Indledning Sikre, effektive, konkurrencedygtige og innovative elektroniske betalinger er afgørende, hvis forbrugere, handlende og virksomheder skal få fuldt udbytte af det indre marked. Dette er især tilfældet nu, hvor verden skifter fra den håndgribelige handel til e-handel. Der er opnået væsentlige fremskridt og integrering af betalinger i EU med de gældende regler om betalinger. Imidlertid er store dele af betalingsmarkedet – kort-, internet- og mobilbetalinger – stadig fragmenteret langs landegrænserne. Den seneste udvikling på markedet har også afsløret huller og uoverensstemmelser i den nuværende lovgivning om betalinger. 2. Problemformulering 2.1. Problemer De retlige rammer, der er fastlagt ved direktivet om betalingstjenester i det indre marked, nemlig direktiv 2007/64/EF (betalingstjenestedirektivet)[1], har allerede medført væsentlige fremskridt med hensyn til den overordnede integration af det europæiske marked for detailbetalinger. Der er dog stadig en række specifikke og velafgrænsede problemer på markedet for kort-, internet- og mobilbetalinger. Årsagerne til disse problemer kan inddeles i to kategorier. For det første fungerer markedet på en række områder ikke optimalt. For det andet er der en del huller og mangler i de nuværende retlige bestemmelser. 2.1.1. Markedsfragmentering Teknisk standardisering og interoperabilitet er nødvendigt i miljøer, der er baseret på betalingsnetværk. For at betalere, betalingsmodtagere og deres betalingstjenesteudbydere kan interagere så bredt som muligt, skal der være interoperabilitet mellem forskellige ordninger på grundlag af fælles standarder. Imidlertid lider kort-, internet- og mobilbetalinger på forskellige måder og i forskellige grader under manglende standardisering og interoperabilitet mellem forskellige løsninger, især på tværs af grænserne. Disse problemer, der også hæmmer konkurrencen, forværres af svage governanceordninger på det europæiske marked for detailbetalinger. 2.1.2. Ineffektiv konkurrence Med hensyn til betalingskort findes der mange restriktive forretningsregler og -praksisser, der medfører konkurrenceforvridning. For det første giver kollektive aftaler mellem kortudstedende og -indløsende banker i betalingskortsystemer om interbankgebyrer adskillige problemer for konkurrencen og markedsintegrationen. Interbankgebyrer fører til omvendt konkurrence, hvor priserne for handlende og forbrugere presses op frem for ned. Derudover udgør de yderst forskelligartede grader af interbankgebyrer mellem medlemsstaterne og den måde, hvorpå interbankgebyrer anvendes på tværs af grænser, en hindring for markedsintegrationen, da den afholder handlende fra at bruge tjenester fra udbydere i udlandet. Endvidere begrænser reglerne for nogle kortordninger de handlendes valg og muligheder for at undgå dyre betalingsinstrumenter eller styre forbrugerne mod billigere betalingsløsninger. 2.1.3. Forskellige gebyrpraksisser mellem medlemsstaterne Brugergebyrer (gebyrer for brug af et bestemt betalingsinstrument) blev oprindeligt udtænkt som en styringsmekanisme for handlende, så de kunne styre forbrugerne i retning af billigere eller mere effektive betalingsinstrumenter. Det har dog ikke medført de tiltænkte resultater. I øjeblikket tillader halvdelen af EU's medlemsstater opkrævning af brugergebyrer, mens det er forbudt i resten. Det medfører væsentlig forvirring og dårlige vilkår for forbrugerne i e-handelssammenhæng. 2.1.4. Retligt tomrum for visse internetbetalingstjenesteudbydere Siden betalingstjenestedirektivets vedtagelse i 2007 er der fremkommet nye tjenester på området for internetbetalinger, f.eks. tredjemandstjenesteudbydere, der udbyder netbanksbaseret betalingsinitiering. Disse tjenester er et brugbart alternativ til kort som betalingsmiddel på internettet, da de som regel er billigere for de handlende og lettilgængelige for mange brugere, der ikke har kreditkort. Imidlertid har tredjemandstjenesteudbyderes adgang til forbrugernes netbanksoplysninger og det forhold, at disse nye tjenester ikke er dækket af det eksisterende regelsæt, vakt bekymring. 2.1.5. Huller i betalingsdirektivets anvendelsesområde og inkonsekvent anvendelse af direktivet Visse undtagelser i betalingstjenestedirektivet giver meget forskellige fortolkninger og uensartet anvendelse af lovgivningen i medlemsstaterne. Undtagelseskriterierne i betalingstjenestedirektivet synes at være for generelle eller forældede hvad angår markedsudviklingen og fortolkes forskelligt af medlemsstaterne. Det gælder især betalingstjenestedirektivets undtagelser for handelsagenter, begrænsede net, betalingstransaktioner, der initieres ved hjælp af telekommunikationsudstyr, og uafhængige pengeautomattjenester. Der findes også huller i betalingstjenestedirektivets anvendelsesområde for betalinger, hvor en del af betalingstransaktionen foregår uden for EØS, og for betalinger i andre valutaer end EU's. 2.2. Konsekvenser De identificerede problemer påvirker forbrugerne, de handlende, nye betalingstjenesteudbydere og markedet samlet set. 2.2.1. Ulige vilkår for tjenesteudbydere og betalingsinstitutter Markedsaktørerne – især banker og kortordninger – har særlig interesse i at øge eller i det mindste beskytte indtægterne fra kortbetalinger, frem for alt fra interbankgebyrer. Derfor har tjenesteudbydere, der udbyder betalingsløsninger med lavere eller ingen interbankgebyrer, særdeles vanskeligt ved at trænge ind på markedet. Endvidere forhindrer manglende standardisering og interoperabilitet konkurrence mellem markedsaktører og udgør endnu en barriere for, at nye og innovative betalingstjenesteudbydere kan komme ind på markedet. 2.2.2. Negative følger for betalingstjenestebrugere (forbrugere, handlende) Forbrugerne tilskyndes af bankerne til at bruge dyre kort, såsom premiumkort. Når de handlende ikke kan afvise sådanne kort eller kræve gebyr direkte af forbrugerne for brugen af dem, overfører de omkostningerne til alle forbrugere gennem højere priser på varer og tjenesteydelser. Det er skadeligt for samfundet. På den anden side kan mindre handlende være nødt til at afvise kortbetalinger på grund af de høje gebyrer, de pålægges af kortindløserne (og hvoraf en væsentlig del er interbankgebyrer). 2.2.3. Ringe grænseoverskridende aktivitet På grund af manglende interoperabilitet, især for debetkort eller netbanksbaserede betalingskort, er forbrugernes valg ved internetkøb i et andet land for det meste begrænset til dyre kreditkort. Det er sandsynligvis en medvirkende årsag til, at 34 % af forbrugerne i EU i 2011 bestilte varer eller tjenesteydelser over internettet på hjemmemarkedet, men kun 10 % bestilte produkter fra andre lande[2]. For de handlende er valget af indløser ofte begrænset til de indenlandske aktører. Selv store europæiske detailvirksomheder har vanskeligt ved at benytte sig af tjenesteydelser fra indløsere i andre medlemsstater. Det betyder, at de handlende går glip af muligheder for stordriftsfordele og strømlinede transaktioner. 2.2.4. Spredt og hæmmet innovation På grund af tekniske forskelle mellem nationale betalingsformater og -infrastrukturer er nye markedsaktører eller eksisterende betalingstjenesteudbydere, der ønsker at udbyde innovative tjenesteydelser, begrænset til at drive forretning på det indenlandske marked. Det begrænser muligheden for stordriftsfordele, både i form af mindskede omkostninger og potentielle indtægter, og afskrækker derfor opstartsinvesteringer. I sidste ende kan et fragmenteret miljø langs landegrænserne føre til haltende innovation i Europa sammenlignet med andre områder som USA, Asien eller Stillehavsregionen. 3. Argumenterne for en EU-indsats Et integreret EU-marked for elektroniske detailbetalinger bidrager til opfyldelsen af målet i artikel 3 i traktaten om Den Europæiske Union, ifølge hvilken der skal oprettes et indre marked. Fordelene ved markedsintegration omfatter større konkurrence mellem betalingstjenesteudbydere og større udvalg, innovation og sikkerhed for betalingstjenestebrugere, især forbrugere. Et integreret betalingsmarked, der er baseret på net på tværs af nationale grænser, kræver i sagens natur en indsats på EU-plan, da de relevante principper, regler, processer og standarder skal være ensartede i alle medlemsstater af hensyn til retssikkerheden og for at opnå lige vilkår for alle markedsaktører. En eventuel intervention på EU-plan er derfor i overensstemmelse med nærhedsprincippet. 4. Politikmål Der er to overordnede mål for de identificerede problemområder. Det første er at skabe lige vilkår for alle typer betalingstjenesteudbydere, hvilket giver et større udvalg af detailbetalinger samt gør dem mere effektive, gennemsigtige og sikre. Det andet mål er at gøre det nemmere at udbyde innovative kort-, internet- og mobilbetalingstjenester på tværs af grænser ved at sikre et indre marked for alle detailbetalinger. Det giver anledning til seks specifikke mål: - rette op på manglen på standardisering og interoperabilitet for kort-, internet- og mobilbetalinger - fjerne hindringer for konkurrencen, især for kort- og internetbetalinger - tilpasse gebyrer og styringsmetoder for betalingstjenester i hele EU - sikre, at nye typer betalingstjenester er omfattet af lovgivningen - sikre ensartet anvendelse af lovgivningen (betalingstjenestedirektivet) i medlemsstaterne - beskytte forbrugernes interesser ved at udvide den lovgivningsmæssige beskyttelse til nye betalingskanaler og innovative betalingstjenester. 5. Politikmodeller En række modeller er blevet indkredset. Modellerne opsummeres i nedenstående tabel (foretrukne modeller er fremhævet). Andre mulige tiltag, der enten løser problemer, der har lavere prioritet, eller sikrer, at hovedmodellerne er effektive uden selv at have væsentlig betydning (hjælpe- og finjusteringsforanstaltninger) beskrives mere detaljeret i selve konsekvensanalysen. Markedsfragmentering Svage governanceordninger 1: Ingen ændring af politikken 2: Et selvregulerende organ oprettet af markedsaktørerne. 3: Formelt organ baseret på retsakt fra begge lovgivere Manglende standardisering og interoperabilitet 1: Ingen ændring af politikken 2: Fremme standardisering gennem governancerammer for betalinger (kortbetalinger) 3: Mandat til en europæisk standardiseringsorganisation (mobilbetalinger) 4: Fastsætte obligatoriske tekniske krav gennem lovgivning Ineffektiv konkurrence på visse områder for kort- og internetbetalinger Interbankgebyrer 1: Ingen ændring af politikken 2: Tillade grænseoverskridende indløsning og regulere satser for grænseoverskridende interbankgebyrer 3: Bemyndige medlemsstaterne til at fastsætte indenlandske interbankgebyrer efter en fælles metode 4: Fastsætte et fælles interbankgebyrniveau på EU-plan ud fra et maksimumsloft 5: Undtagelse for firmakort og kort udstedt af ordninger med tre parter 6: Regulering af betalingsmodtagergebyrer Restriktive forretningsregler 1: Ingen ændring af politikken 2: Kortordninger fjerner frivilligt reglen om, at alle kort skal accepteres 3: Forbyde (dele af) reglen om, at alle kort skal accepteres Forskellige gebyrpraksisser mellem medlemsstaterne 1: Ingen ændring af politikken 2: Forbyde brugergebyrer i alle medlemsstater 3: Tillade brugergebyrer i alle medlemsstater 4: Tvinge handlende til altid at tilbyde mindst én udbredt betalingsmetode uden brugergebyrer 5: Forbyde brugergebyrer for betalingsinstrumenter med regulering af interbankgebyrer Juridisk tomrum for nogle betalingstjenesteudbydere Adgang til oplysninger om disponible midler for nye kortordninger og andre tredjemandstjenesteudbydere 1: Ingen ændring af politikken 2: Fastsætte betingelser for adgang, fastsætte rettigheder og forpligtelser for tredjemandstjenesteudbydere og klargøre ansvarsfordelingen 3: Give tredjemandstjenesteudbydere adgang til oplysningerne efter kontraktaftale med den kontoførende bank Huller i betalingsdirektivets anvendelsesområde og inkonsekvent anvendelse af direktivet Områder, der ikke er omfattet af betalingstjenestedirektivet 1: Ingen ændring af politikken 2: Ajourføre og præcisere undtagelserne i betalingsdirektivets anvendelsesområde (handelsagenter og begrænsede net) 3: Undtagelser udgår (betalinger, der initieres ved hjælp af telekommunikationsudstyr, og uafhængige pengeautomater) 4: Pålægge betalingstjenesteudbydere, der bruger undtagelserne, at anmode de kompetente myndigheder om accept Transaktioner med en del uden for EØS og betalinger i andre valutaer end EU's 1: Ingen ændring af politikken 2: Fuldstændig udvidelse til alle transaktioner, hvor den ene udbyder befinder sig uden for EØS, og til alle valutaer 3: Selektiv udvidelse af visse af betalingstjenestedirektivets regler til transaktioner, hvor den ene udbyder befinder sig uden for EØS, og til alle valutaer Der er enighed blandt de interesserede parter om 1) de fordele, der kan udspringe af en passende grad af teknisk standardisering og deraf følgende interoperabilitet inden for kort-, internet- og mobilbetalinger, 2) behovet for klare regler om multilaterale interbankgebyrer og andre forretningsregler med henblik på at opnå retssikkerhed og sikre lige vilkår på kortmarkedet[3], 3) vigtigheden af at dække betalingsinitieringstjenester, der udbydes af tredjemandstjenesteudbydere, i lovgivningen, 4) behovet for at harmonisere styringsmetoder, især opkrævning af brugergebyrer, og 5) udvidelse og præcisering af betalingstjenestedirektivets anvendelsesområde. 6. Virkninger De anbefalede løsningsmodeller søger at: - mindske markedsfragmenteringen gennem standardisering og nye governanceordninger - fjerne hindringer for konkurrencen på området for kortbetalinger, især ved at regulere interbankgebyrer, fjerne restriktive forretningsregler og forbedre markedsadgang - begrænse mulighederne for de handlendes opkrævning af brugergebyrer til instrumenter, der ikke er omfattet af regulering af interbankgebyrer - fastsætte lovgivning vedrørende tredjemandstjenesteudbyderes adgang til oplysninger om midler - udfylde de lovgivningsmæssige huller og uoverensstemmelser i betalingstjenestedirektivet. Identificeret problem || Anbefalet løsning || Økonomiske konsekvenser for EU Governance og standardisering Governanceordninger || Gennem formelt organ (europæisk detailbetalingsråd) || Bedre inddragelse af de berørte parter. Marginale omkostninger. Standardisering af kortbetalinger || Gennem governancerammer for betalinger (inden for rammerne for europæiske detailbetalinger) || Bidrager til et fuldstændigt integreret kortmarked. Fordelene anslås til 4 milliarder om året, hovedsageligt for erhvervslivet og forbrugerne. Standardisering af mobilbetalinger || Gennem en europæisk standardiseringsorganisation || Øger antallet af m-betalings­transaktioner. Skøn: 68 % flere transaktioner, hvis området standardiseres. Interbankgebyrer (for kortbaserede betalinger) Regulering af interbankgebyrer (fase 1) || Sætte loft over grænseoverskridende interbankgebyrer (debet og kredit) og tillade valg af interbankgebyr for grænseoverskridende transaktioner (gennem grænseoverskridende indløsning, se nedenfor). || Driftsbesparelser for store handlende. Anslås til 3 mia. EUR om året. Regulering af interbankgebyrer (fase 2) || Sætte loft over interbankgebyrer for debet- og kreditkort på henholdsvis maks. 0,2 % og 0,3 % af transaktionsværdien. || Driftsbesparelser for alle handlende, der accepterer kort. Anslås til 6 mia. EUR om året. En del kunne komme forbrugerne til gode. Interbankgebyrer – væsentligste ledsageforanstaltninger Grænseoverskridende indløsning || Fjerne hindringer, der er pålagt af kortordninger og lovgivningen, for grænseoverskridende indløsning. || Driftsbesparelser for store handlende anslås som en del af 3 mia. EUR om året (hvis tiltaget understøttes af regulering af interbankgebyrer). Restriktive forretningsregler || Forbyde (dele af) reglerne om, at alle kort skal accepteres, og reglerne om ikke-diskriminering || Driftsbesparelser for alle handlende, der accepterer kort. Anslås til maks. 0,6-1,7 mia. EUR om året, op til 0,5 mia. EUR med de foreslåede lofter. En del kunne komme forbrugerne til gode. Forskellige gebyrpraksisser mellem medlemsstaterne || Forbud mod brugergebyrer for betalingsinstrumenter med regulering af interbankgebyrer. || Forbrugerbesparelser: op til 731 mio. EUR om året. Huller i betalingsdirektivets anvendelsesområde og inkonsekvent anvendelse af direktivet Tredjemandstjenesteudbyderes adgang til oplysninger om disponible midler || Fastsætte betingelser for adgang til oplysninger om disponible midler, fastsætte rettigheder og forpligtelser for tredjemandstjenesteudbydere, præcisere ansvarsfordelingen. || Besparelser for handlende, hvis tjenester fra tredjemandstjenesteudbydere erstatter kreditkort i onlinetransaktioner, anslås til 0,9-3,5 mia. EUR om året. Meget lavere gebyrer for nye kortordninger (15-75 %). Ny onlinebetalingsløsning for forbrugerne, inklusive dem, der ikke har kreditkort. Områder, der ikke er omfattet (undtagelser) || Omdefinering af anvendelsesområde for handelsagenter og begrænsede net. Inkludere transaktioner, der initieres via it/mobil, og uafhængige pengeautomater, i anvendelsesområdet Kræve accept fra de kompetente myndigheder for undtagne tjenester. || Omkostningerne for de pågældende betalingstjenesteudbydere anslås til 128-193 mio. EUR (engangsomkostninger). Fordele kan ikke måles, men omfatter bedre forbrugerbeskyttelse, større betalingssikkerhed og lige konkurrencevilkår. Anvendelsesområde (transaktioner, hvor den ene udbyder befinder sig uden for EØS, og transaktioner i andre valutaer end EU's) || Selektiv udvidelse (afsnit III og IV) af betalingstjenestedirektivets anvendelsesområde til transaktioner, hvor den ene udbyder befinder sig uden for EØS, og transaktioner i andre valutaer end EU's. || Marginale omkostninger. Betalingstjenestedirektivets fordele udvides til betalingstransaktioner med en anslået værdi i alt på 60 mia. EUR om året for omkring 32 mio. brugere af betalingstjenester. Konsekvenser for de berørte parter Ud over de direkte økonomiske fordele, der er omtalt ovenfor: Forbrugerne oplever hovedsageligt fordelene gennem større udvalg af betalingsmetoder, især gennem tjenester fra tredjemandstjenesteudbydere og mobilbetalinger, stærkere regler for forbrugerbeskyttelse og større inddragelse i governance for detailbetalinger. De handlende får frihed med hensyn til accept af betalingsmiddel (da de kan afvise dyre kort), nyder godt af større standardisering (f.eks. gennem rationalisering af kortlæsningsterminaler) og af muligheden for grænseoverskridende/central indløsning. Nye markedsaktører på udbudssiden opnår lige vilkår og markedsadgang (f.eks. tredjemandstjenesteudbydere og nye kortordninger), drager fordel af regulering af interbankgebyrer. Nuværende betalingstjenesteudbydere og kortordninger: Banker og kortordninger påvirkes eventuelt af færre indtægter på grund af reguleringen af interbankgebyrer, får stærkere konkurrence fra nye markedsaktører. De vil dog sandsynligvis opnå fordele på mellemlang og lang sigt gennem større standardisering og meget større antal af kortbetalinger, end der er nu (da mange flere handlende, især mindre handlende, vil begynde at acceptere kort). 7. Foreslåede reguleringsmidler Mange af de foreslåede tiltag kan sættes i værk ved en revidering af betalingstjenestedirektivet. Det gælder især de områder, der allerede nu er dækket af betalingstjenestedirektivet, f.eks. markedsadgang for tredjemandstjenesteudbydere, opkrævning af brugergebyrer og regler for betalingsinstitutter. Andre foranstaltninger, især reguleringen af interbankgebyrer og hjælpeforanstaltninger, vil blive dækket af en særlig forordning. Nogle af de ovenfor beskrevne tiltag kunne behandles uden lovgivning, f.eks. ved at inddrage europæiske standardiseringsorganisationer. [1] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2007:319:0001:0036:DA:PDF. [2] http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/information_society/data/main_tables. [3] Især i lyset af de mange konkurrencesager.