Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om »Styrkelse af før-tiltrædelsesstrategien« (98/C 157/14)

Det Økonomiske og Sociale Udvalg besluttede den 11. december 1997 under henvisning til forretningsordenens artikel 23, stk. 3, at afgive udtalelse om »Styrkelse af før-tiltrædelsesstrategien«.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Eksterne Forbindelser og Handels- og Udviklingspolitik, som udpegede Filip Hamro-Drotz til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 13. marts 1998.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 353. plenarforsamling af 25. og 26. marts 1998, mødet den 25. marts 1998, med 98 stemmer for, 1 stemme imod og 1 stemme hverken for eller imod, følgende udtalelse.

1. Indledning

På Det Europæiske Råds møde i Luxembourg i december 1997 traf man de afgørelser, der er nødvendige for at starte hele udvidelsesprocessen. Til grund for afgørelserne lå de relevante udtalelser fra Kommissionen (), Ministerrådets beslutninger af 27. november 1997 og 8. december 1997 () og formandskabets rapport til Det Europæiske Råd. Også Kommissionens rapporter om ansøgerlandenes økonomiske situation og udviklingsmuligheder spillede en rolle for de afgørelser, der blev truffet.

I Det Europæiske Råds konklusioner betones de centrale udfordringer på området: »Målet for de kommende år er at sætte ansøgerlandene i stand til at tiltræde EU og at forberede denne udvidelse, så den kommer til at foregå under gode betingelser ...« ().

Kommissionen har indledt de nødvendige forberedelser, og før-tiltrædelsesstrategien er sat i gang i marts 1998.

Det centrale indhold i den udvidede før-tiltrædelsesstrategi samt den aktuelle situation er beskrevet i bilag.

2. ØSU's hidtidige indsats på området

Et stadig mere integreret Europa med gode betingelser for de kommende generationer har altid stået centralt for Det Økonomiske og Sociale Udvalg.

ØSU har i de senere år været dybt involveret i EU's styrkelse af forbindelserne til de central- og østeuropæiske lande. Spørgsmålet har ligefrem fået en fortrinsstilling i ØSU's arbejde. Der er blevet udarbejdet og vedtaget en række udtalelser og rapporter for at give konstruktive råd til de EU-myndigheder, der i første række står over for denne udfordring.

I de senere år har ØSU ved flere lejligheder (i Bruxelles, Warszawa, Tallinn m.m.) bidraget til en uddybning af samarbejdet med de central- og østeuropæiske lande gennem høring af arbejdsmarkedsrepræsentanter fra ansøgerlandene. ØSU har også mødt disse repræsentanter i forbindelse med udarbejdelse af udtalelser. ØSU har f.eks. arrangeret møder i tilknytning til konferencerne om »Borgernes Europa« i Wien og Helsingfors. Desuden har ØSU etableret og styrket bilaterale kontakter med grupper fra ansøgerlandene, hvilket bl.a. er sket gennem nedsættelsen af fælles rådgivende udvalg. De resultater og konklusioner, man herigennem er nået frem til, er blevet noteret og behørigt anvendt i ØSU's udtalelser og rapporter.

3. Konklusioner og henstillinger

Hensigten med denne udtalelse er at give råd og foreslå foranstaltninger og prioriteter i forbindelse med iværksættelsen af EU's udvidede før-tiltrædelsesstrategi i marts 1998.

Udtalelsen er til dels baseret på konklusionerne i tidligere relevante udtalelser, uden at konklusionerne dog gentages, og uden at der eksplicit henvises til udtalelserne. Da ØSU fortsat agter at tage del i forberedelsen af EU's udvidelse, fokuseres der i denne udtalelse på de spørgsmål, der efter ØSU's opfattelse er centrale i den indledende fase.

3.1. ØSU bifalder Det Europæiske Råds grundprincipper for tiltrædelsesprocessen: Ansøgerlandene deltager på grundlag af de samme kriterier og på samme vilkår, hvert enkelt ansøgerland bevæger sig fremad i sit eget tempo ud fra de givne forudsætninger, og tiltrædelsesforhandlinger indledes først, når ansøgerlandet opfylder de kriterier, der blev fastlagt af Det Europæiske Råd i København, og har implementeret EU's regler i den nationale lovgivning og i praksis følger dem på tiltrædelsestidspunktet.

Det bør være alle parters mål, at man i forbindelse med tiltrædelsen kun undtagelsesvis accepterer midlertidige overgangsordninger.

Disse principper understreger betydningen af, at før-tiltrædelsesstrategien styrkes, og det er ØSU's opfattelse, at en kommende udvidelse af EU i første række vil afhænge af, i hvor høj grad man fra begyndelsen har held til at gennemføre denne strategi.

3.2. ØSU bifalder også strukturen i den styrkede før-tiltrædelsesstrategi, men vil dog pege på følgende:

- En så konkret og realistisk definition som muligt af de partnerskaber, der skal forberede de enkelte lande til en tiltrædelse, bør have en central rolle, og betydningen af forberedelse og gennemførelse heraf skal derfor betones. Der må således for hvert enkelt ansøgerland opstilles klare politiske, økonomiske, sociale (herunder også beskæftigelsespolitiske) og sektorspecifikke målsætninger (f.eks. for landbruget og miljøet) samt målsætninger vedrørende regionalt samarbejde. ØSU noterer med tilfredshed, at den fastsættelse af linjerne for partnerskaberne med de enkelte lande, som Kommissionen foreslog den 4. februar 1998, ligger i forlængelse af disse principper. Det er vigtigt, at man gør en særlig indsats for at følge partnerskabernes udvikling, rapportere om deres gennemførelse og overvåge programmerne, hvilket formentlig også vil udvikle sig til en løbende proces.

- I partnerskabsprocessen, der nok i flere tilfælde vil komme til at spænde over lang tid, bør man også være opmærksom på det forhold, at EU's regler løbende ændres, efterhånden som f.eks. samhørigheden og det indre marked styrkes, og ØMU'en realiseres. Der bør samarbejdes om at give ansøgerlandene tilstrækkelig gode forudsætninger for at tilpasse sig disse forandringer. Samtidig må det sikres, at den »acquis communautaire«, man har opnået i EU, ikke trues, og at samhørigheden i Unionen ikke svækkes i forbindelse med eller som følge af udvidelsesforberedelserne og en kommende udvidelse.

- Man bør løbende meget nøje vurdere og holde øje med de finansielle forudsætninger for udvidelsesforberedelserne og undgå beslutninger, der såvel under forberedelsen som efter landenes tiltrædelse kan føre til en uholdbar økonomisk situation. Alle planer bør hvile på en realistisk finansieringsramme, dvs. på eksisterende eller kendte ressourcer. Man bør bestræbe sig på at inddrage nye finansieringskilder, f.eks. ved at stabilisere banksystemerne og styrke aktiemarkederne, så man kan tiltrække såvel indenlandsk som udenlandsk privat kapital. Samtidig bør der træffes klare aftaler om finansieringen, ansøgerlandenes tilbagebetaling, sikkerhed for private investeringer osv. Det sidste kræver, at respekten for ejendomsretten konsolideres. Det er hensigtsmæssigt, at der for hvert enkelt land - ud fra specifikke krav og fremskridt (f.eks. miljøforbedringer) - tages nøje stilling til finansieringsbehov og -mål. Udgangspunktet for finansieringen bør være de fremskridt, det pågældende land har givet i løbet af processen. Nye instrumenter under Phare og forskellige fonde bør til stadighed udvikles, således at støtten får større virkning, og en velfungerende samordning mellem forskellige finansieringsinstrumenter må sikres fra starten. Mulighederne for at optage lån i Den Europæiske Investeringsbank og for at opnå garantier fra Den Europæiske Investeringsfond bør forbedres, og samarbejdet med Den Europæiske Bank for Genopbygning og Udvikling (EBRD) og Verdensbanken bør udvikles.

- Eftersom det er sandsynligt, at forberedelsen til udvidelsen bliver en meget broget og tung proces og vil foregå i flere hastigheder, er det særdeles vigtigt, at EU's administrative styring fra første færd gøres så holdbar som muligt, og at tilstrækkelige midler øremærkes hertil. Forberedelses- og beslutningsprocessen skal gøres åben og ensartet for de parter, der deltager i den.

3.3. ØSU støtter også uforbeholdent den før-tiltrædelsesstrategi for Cypern, som man enedes om i Luxembourg. ØSU opfordrer alle parter til at arbejde for, at forholdet mellem de to befolkningsgrupper på øen normaliseres, idet dette vil kunne bidrage til at genskabe tilliden mellem befolkningsgrupperne.

3.4. ØSU opfordrer EU og Tyrkiet til målrettet og aktivt at uddybe samarbejdet. Målet bør være, at der så hurtigt som muligt træffes en positiv beslutning om før-tiltrædelsesstrategien for Tyrkiet.

ØSU har til hensigt at fremhjælpe denne proces, bl.a. via det fælles rådgivende udvalg bestående af repræsentanter for ØSU og forskellige tyrkiske interesseorganisationer.

3.5. Efterhånden som udvidelsesforberedelserne skrider frem, bør EU mere generelt betone udviklingen af det grænseoverskridende og regionale samarbejde, både mellem kandidatlandene indbyrdes og mellem kandidatlandene og de tilstødende lande, der forbliver uden for EU.

Man bør arbejde for, at ansøgerlandenes indbyrdes økonomiske, samfundsmæssige, kulturelle og politiske forbindelser ikke brydes, men tværtimod styrkes. ØSU foreslår, at EU gennem udnyttelse af programmer opretholder sin massive støtte til udvikling af handelssamkvemmet og samarbejdet mellem ansøgerlandene, ikke mindst i grænseregionerne og mellem lande, der grænser op til hinanden.

3.6. ØSU er enig med Det Europæiske Råd i, at udvidelsen også er afhængig af Unionens evne til at optage nye medlemmer og en forbedring af den måde, institutionerne fungerer på, i overensstemmelse med bestemmelserne i Amsterdam-traktaten. En regeringskonference om dette spørgsmål med deltagelse af de nuværende medlemslande bør forberedes parallelt med gennemførelsen af før-tiltrædelsesstrategien, således at ansøgerlandene også i god tid delagtiggøres i disse arrangementer.

Herudover bør man sørge for, at udvidelsen i så høj grad og så jævnt som muligt gavner alle dele af Unionen, og at borgerne i medlemsstaterne er bekendt med de fordele og konsekvenser, en udvidelse vil få og fører en livlig offentlig debat herom.

Også i EU's udvikling af relationerne til øvrige parter og deltagelse i igangværende forhandlinger og internationale fora, herunder Verdenshandelsorganisationen (WTO), bør der tages behørigt hensyn til den kommende udvidelse.

Udvidelsens betydning for ØSU, herunder dets sammensætning, arbejde og interne procedurer, bør også tages op i denne forbindelse. ØSU er villig til at fremlægge sit eget syn på spørgsmålet.

3.7. I den udvidede før-tiltrædelsesstrategi fokuseres der på to spørgsmål:

a) effektivisering af de administrative og retlige systemer og

b) ansøgerlandenes overtagelse af EU's regelværk og en effektivisering af investeringerne i forbindelse med gennemførelsen af gældende EU-ret. Formålet med det sidste er at forbedre ansøgerlandets internationale konkurrenceevne ud fra såvel en økonomisk som en social vurdering og landets evne til at møde dén øgede konkurrence - også på hjemmemarkedet - som et EU-medlemskab vil føre med sig. Dette forudsætter ligeledes en forbedring af ansøgerlandenes infrastruktur over en bred front og inddragelse af landene i de europæiske transportnetværk. Dette vil også påvirke beskæftigelsen, velstandsniveauet og forholdene på arbejdsmarkedet.

En af de største udfordringer i forbindelse med strategien er at gøre kandidatlandene klar til et medlemskab af Unionen, men samtidig må EU og de nuværende medlemsstater forberedes på en udvidelse. Et indgående kendskab til den kommende udvidelse, EU-medlemskabet og konsekvenserne heraf for borgere, erhvervsliv og øvrige aktører i såvel medlemsstaterne som ansøgerlandene er i denne henseende helt central.

ØSU mener således, at EU bør iværksætte den styrkede før-tiltrædelsesstrategi over en bred front ved også at inddrage EU's arbejdsmarkedsparter i processen og anspore ansøgerlandene til at gøre det samme. Ved hjælp af en samfundsmæssig dialog, som er tilpasset omstændighederne, bør der tages hensyn til erhvervslivets, lønmodtagernes, landbrugets, forbrugernes og andre relevante interessegruppers synspunkter, og aktører fra disse områder bør inddrages i udvidelsesforberedelserne på såvel nationalt som internationalt plan. ØSU er overbevist om, at chancerne for at den påbegyndte udvidelsesproces giver et godt resultat, kan forbedres betydeligt, hvis de forskellige interessegrupper høres om før-tiltrædelsesstrategien, om indhold, gennemførelse og opfølgning af de partnerskabsprogrammer, der skal forberede tiltrædelsen, og om den hertil knyttede forvaltning af Phare, idet man drager nytte af interessegruppernes viden, erfaring, kontaktnet og synspunkter.

Hvis man i ansøgerlandene på en holdbar måde skal styrke arrangementerne vedrørende den sociale dialog, der foregår i EU's medlemsstater, og over for de forskellige aktører i ansøgerlandene skal forklare partnerskabernes indhold og de betingelser, et medlemskab fører med sig, er det en forudsætning, at de pågældende aktører inddrages i processen. Til en velfungerende økonomi hører også et velfungerende arbejdsmarked og en velfungerende dialog mellem forskellige interessegrupper i samfundet, såsom erhvervslivet, lønmodtagerne og landbruget og mellem disse interessegrupper og statsmagten. En central del af forberedelsesstrategien bør således bestå i fornyelsesprocesser, som tager udgangspunkt i en velfungerende økonomi, civilsamfundet, demokratiet og retsstatsprincippet, og strukturer, know how m.v. i tilknytning hertil skal skabes og udvikles i ansøgerlandene. Støtte fra de samfundsmæssige aktører i EU-landene er i denne forbindelse alfa og omega. Dette vil samtidig forberede de pågældende aktører i EU og de nuværende medlemsstater til en udvidelse af Unionen. Efter ØSU's opfattelse bør de berørte aktører i EU og medlemsstaterne påtage sig et ansvar og tage del i processen, således at de opstillede udvidelsesmål kan nås.

ØSU kan spille en central rolle i før-tiltrædelsesstrategien og i behandlingen af de nævnte spørgsmål. ØSU foreslår således, at det får den fornødne støtte til sine fortsatte bestræbelser på inden for forberedelsesprocessens rammer at knytte og udvikle gode kontakter af såvel multi- som bilateral karakter til de samfundsmæssige aktører i ansøgerlandene.

På grundlag af sine erfaringer og forbindelser agter ØSU at afgive flere udtalelser i denne forbindelse og styrke den strukturerede dialog ved bl.a. at arrangere årlige høringer med aktørerne i kandidatlandene og på forskellig måde styrke sine etablerede bilaterale kontakter til disse aktører i de enkelte lande. Dette skal ske for at få indblik i, hvordan de samfundsmæssige aktører ser på forberedelsesstrategien og partnerskaberne samt deres effektivitet og behov for forbedringer, for at redegøre for målsætningerne og betingelserne for de forskellige elementer i forberedelsesprocessen, for at forbedre dialogen, støtte opbygningen af de nødvendige samfundsmæssige strukturer i ansøgerlandene og endelig for at få de synspunkter, som disse aktiviteter kaster af sig, kanaliseret ind i de relevante EU-organer. På denne måde vil ØSU være med til at støtte EU's igangværende udvidelsesforberedelser.

ØSU foreslår, at dets aktiviteter anerkendes som en institutionel del af den udvidede før-tiltrædelsesstrategi.

Bruxelles, den 25. marts 1998.

Tom JENKINS

Formand for Det Økonomiske og Sociale Udvalg

() Agenda 2000. 1. og 2. del samt resuméer og konklusioner vedrørende medlemskabsansøgningerne. Forslag til Rådets forordning (EF/Euratom) om bistand som led i præ-tiltrædelsesstrategien til de lande i Central- og Østeuropa, der har ansøgt om tiltrædelse af Den Europæiske Union.

() European Economy, Supplement C N 3 og 4 (ISSN 1027-2097).

() C/97/400.

BILAG til Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse

Forberedelse af de nye medlemsstaters tiltrædelse - det centrale indhold i den rammeordning, der er opnået enighed om

1. De tre vigtigste elementer i det program, der skal bane vej for EU's udvidelse

Det Europæiske Råd i Luxembourg besluttede i december 1997, at følgende tre elementer skulle have en central rolle i forbindelse med forberedelsen af udvidelsen:

1) Der arrangeres en årlig Europakonference for at samle EU's medlemsstater og de europæiske lande, der ønsker at tiltræde, og som deler EU's værdier og interne og eksterne mål. Den første konference blev afholdt den 12. marts 1998. EU indbyder de central- og østeuropæiske ansøgerlande samt Cypern og Tyrkiet til konferencen.

Konferencen skal være et multilateralt forum for politisk høring, som behandler spørgsmål af generel interesse og udvikler og intensiverer landenes samarbejde om udenrigs- og sikkerhedspolitik, om retlige og indre anliggender og på andre områder af fælles interesse, herunder navnlig økonomiske spørgsmål og regionalt samarbejde.

2) Som led i gennemførelsen af artikel O i traktaten om Den Europæiske Union indledes tiltrædelses- og forhandlingsprocessen [den 30. marts 1998] med deltagelse af de ti central- og østeuropæiske lande og Cypern (»15+11-konceptet«). Denne proces omfatter følgende elementer:

a) Der vil blive skabt en sammenhængende rammeordning for ansøgerlandene, og EU's medlemsstater holder efter behov møder med kandidatlandene. [Rådet vedtog den 26. januar 1998 en forordning herom.]

b) Der vil blive gennemført en styrkelse af før-tiltrædelsesstrategien for at sætte de ti ansøgerlande i stand til at blive medlemmer af Den Europæiske Union. Denne strategi er centreret omkring tiltrædelsespartnerskaber og en styrkelse af før-tiltrædelsesbistanden (se afsnit 2). I Cyperns tilfælde er der tale om en særlig før-tiltrædelsesstrategi. [Den første overordnede analyse af strategien gennemføres i 1999.]

c) Kommissionens udtalelser (Agenda 2000 med bilag) udgør grundlaget, og tiltrædelsesforhandlingerne lægges til rette på følgende måde:

EU indkalder til bilaterale mellemstatslige konferencer [den 30. marts 1998] for at påbegynde forhandlingerne med Cypern, Ungarn, Polen, Estland, Den Tjekkiske Republik og Slovenien om betingelserne for deres optagelse i EU.

På forslag af Coreper træffer medlemsstaterne uden opsættelse beslutning om den generelle forhandlingsramme med detaljerede procedurer for de kommende forhandlinger. [Rådet tog stilling hertil på mødet den 13.-14. marts 1998.]

Ved hjælp af navnlig en analytisk undersøgelse (»screening«) af EU's regler fremskynder EU (samtidig med de ting, der er nævnt i det foregående punkt) forberedelserne til forhandlinger med Rumænien, Slovakiet, Letland, Litauen og Bulgarien [fra den 3. april 1998].

d) Overvågningsproceduren, som er baseret på rapporter udarbejdet med jævne mellemrum af Kommissionen, tages i anvendelse, hvorved man får mulighed for at gøre status over udviklingen i de central- og østeuropæiske ansøgerlande. Samtidig kan det henstilles, at der indledes bilaterale mellemstatslige regeringskonferencer. [Første rapport udarbejdes i slutningen af 1998.]

3) Tyrkiet tilbydes en særlig strategi, hvorved det bekræftes, at Tyrkiet vil kunne tiltræde Den Europæiske Union. EU's og Tyrkiets associeringsråd tager strategien op til fornyet overvejelse, især på grundlag af artikel 28 i associeringsaftalen. [Kommissionen supplerede i marts denne strategi med forslag til en uddybning af samarbejdet inden for en række særlige områder.]

2. Den udvidede før-tiltrædelsesstrategi

Det Europæiske Råd i Essen i 1995 fastlagde før-tiltrædelsesstrategien, der hviler på Europaaftalerne, den strukturerede dialog og støtte via Phare-programmet. Det Europæiske Råd i Dublin besluttede i 1996, at strategien skulle udbygges, og at den skulle omfatte alle ansøgerlande.

Efter de beslutninger, der blev truffet af Det Europæiske Råd i Luxembourg, skal Europaaftalerne danne grundlag for Den Europæiske Unions forbindelser til de ti central- og østeuropæiske ansøgerlande. [Aftalerne vedrørende de tre baltiske lande trådte også i kraft den 1. februar 1998.] Før-tiltrædelsesstrategien beskrives mere indgående i Kommissionens Agenda 2000-dokumenter ().

Det er hensigten, at den styrkede før-tiltrædelsesstrategi skal give ansøgerlandene mulighed for at forberede sig til tiltrædelsesforhandlingerne og medlemskabet og for at tilpasse den nationale lovgivning mest muligt til gældende EU-ret inden tiltrædelsen.

I strategien fokuseres der på a) tiltrædelsespartnerskaber og b) en styrkelse af før-tiltrædelsesbistanden.

Tiltrædelsespartnerskaber (for de enkelte lande) udgør hovedaksen i den styrkede før-tiltrædelsesstrategi. Målet er at skabe en samlet ramme om bistanden til de enkelte ansøgerlande. Dette skal ske på grundlag af detaljerede prioriteter og igangværende programmer, som forberedes af Kommissionen og vedtages hvert år af EU og det berørte ansøgerland. De finansielle interventioner, overvejende fra Phare-programmet, vil være knyttet til ansøgerlandenes fremskridt og mere specifikt til overholdelsen af de fastlagte programmer for overtagelsen af gældende EU-ret.

Rådet træffer uden opsættelse afgørelse om princippet i etableringen af partnerskaber og vil på grundlag heraf senest den 15. marts 1998 træffe afgørelse om detaljerne for de enkelte partnerskaber. [Forslag vedrørende partnerskaber for de enkelte lande blev fremlagt den 4. februar 1998. Her præsenteres de kortsigtede målsætninger (for 1998) samt de langsigtede generelle målsætninger, også for de enkelte sektorer. Rådet og Parlamentet godkendte disse i medfør af artikel 235 den 23. februar 1998 og den 10. marts 1998.]

[I forbindelse med indledningen af forhandlingerne har man også bedt de enkelte medlemslande om i marts at fremlægge planer for, hvordan de vil gennemføre »l'acquis communautaire«. De øvrige elementer i forberedelserne er et program på mellemlang sigt vedrørende økonomiske prioriteter, retningslinjer for gennemførelsen af et enhedsmarked samt samarbejde om bekæmpelse af organiseret kriminalitet.]

En væsentligt forhøjet før-tiltrædelsesbistand vil blive fordelt, hovedsagelig via Phare-programmet, der allerede er omstillet til de to prioriterede mål, der er fastlagt i forbindelse med tiltrædelsen, nemlig institutionsopbygningen, herunder de retlige aspekter (ca. 30 % af bevillingsrammen), og investeringerne i forbindelse med overtagelsen og gennemførelsen af gældende EU-ret (ca. 70 %). Phare er det vigtigste program for de central- og østeuropæiske lande med et samlet budget på ca. 10,5 mia. ecu for perioden 1990-1999. Retningslinjer vedrørende bidrag fra Phare i perioden 2000-2006 er under forberedelse. [Kommissionen fremlagde den 18. marts 1998 et forslag til forordning vedrørende finansieringsinstrumentet til udvidelsesforberedelserne.]

Før-tiltrædelsesbistanden vil fra år 2000 omfatte landbrugsstøtte og et strukturinstrument, der vil prioritere foranstaltninger i lighed med dem inden for Samhørighedsfonden. Man har allerede øremærket 7 mia. ecu fra strukturfondene og 4 mia. ecu fra den fælles landbrugspolitik til før-tiltrædelsesbistand. Den Europæiske Investeringsbank (EIB) har for nylig truffet beslutning om at fordoble støtten til de central- og østeuropæiske lande til 3,5 mia. ecu de næste to år.

En vigtig del af tiltrædelsesbistanden består endvidere i, at visse af Fællesskabets programmer og den administrative styring i visse udvalg åbnes for ansøgerlandene. Beslutning herom træffes i hvert enkelt tilfælde.

() Agenda 2000, Band II, DOC/97/7.