RETTENS BEMÆRKNINGER

INDLEDNING

10.1. Dette kapitel har fokus på performance. Performance i Den Europæiske Union (EU) vurderes på grundlag af principperne for forsvarlig økonomisk forvaltning (sparsommelighed, produktivitet og effektivitet) (1) og omfatter: a) input — de finansielle, menneskelige, materielle og organisatoriske ressourcer samt de reguleringstiltag, som det kræver at gennemføre et program b) output — programmets produkter c) resultater — programmets umiddelbare indvirkning på de direkte adressater eller modtagere d) effekt — de langsigtede ændringer i samfundet, som i det mindste delvis kan tilskrives EU-foranstaltningen.

10.2. Kapitlet består af tre dele. I første del behandles EU's budgetregler, og det vurderes, i hvilket omfang disse regler bevidst har fokus på performance. I anden del præsenteres Rettens bemærkninger om en række aspekter ved Kommissionens rapportering om performance, herunder dens rapportering til Europa-Parlamentet og Rådet, den fjerde evalueringsrapport (2) og de årlige aktivitetsrapporter fra Kommissionens generaldirektører. I tredje del fremhæves nogle af hovedtemaerne i Rettens særberetninger fra 2013 (3) om performance og i Rettens opfølgning på, hvordan dens anbefalinger er implementeret.

DEL 1 — FOKUS PÅ PERFORMANCE

10.3. Denne del af kapitlet indeholder en analyse af, i hvilket omfang der i programmeringsperioden 2007-2013 var fokus på performance — og ikke kun på at bruge pengene i overensstemmelse med reglerne — samt en vurdering af de ændringer, der er foretaget med henblik på programmeringsperioden 2014-2020.

RETTENS BEMÆRKNINGER KOMMISSIONENS SVAR

Programmeringsperioden 2007-2013

10.4. Det gælder for store dele af EU-budgettet — især de dele, hvor der er delt forvaltning — at de maksimale udgifter under udgiftsområderne i den flerårige finansielle ramme (FFR) fordeles på medlemsstaterne i årlige tildelinger. Kommissionen mener, at sådanne tildelinger er nødvendige af hensyn til programmeringen og den forudgående kvantificering af mål. Retten har imidlertid konstateret, at det er en udfordring at opnå gode kvalitative resultater ved hjælp af ordninger, hvor medlemsstaternes absorption af midler er et implicit mål — og i praksis ofte det væsentligste mål (4). 10.4. Budgetmyndigheden mente, at de årlige tildelinger pr. medlemsstat var et vigtigt instrument til at nå frem til en aftale om den flerårige finansielle ramme (FFR). Tildelingerne blev derfor vedtaget i retsgrundlaget. Absorptionen af midler er imidlertid ikke et implicit mål, men en forudsætning for at opnå resultater.

10.5. Denne udfordring blev også konstateret i Rettens særberetning om effektiviteten af LIFE-programmets (5) miljøkomponent — »EU's miljømæssige rygrad«. Retten konkluderede, at de vejledende nationale tildelinger stillede sig i vejen for, at det var de bedste projekter, der blev udvalgt, fordi projekterne ikke kun blev udvalgt på grundlag af deres fordele, men også ud fra, hvilken medlemsstat de stammede fra. De nationale tildelinger medførte, at konkurrencen om at tiltrække finansiering til de bedste projekter foregik på nationalt niveau, i medlemsstaterne, og ikke i EU som helhed. Konsekvensen var, at nogle af de finansierede projekter ved udvælgelsen havde fået en dårligere bedømmelse end andre projekter, der ikke blev finansieret (6). 10.5. Inden for rammerne af direkte forvaltning har Kommissionen i den nye LIFE-forordning foreslået at fjerne de vejledende nationale tildelinger. De vil gradvist blive udfaset i næste programmeringsperiode.

10.6. Den generelle fokusering på udgifter i stedet for resultatopnåelse gav Retten eksempler på i en række særberetninger offentliggjort i 2013 vedrørende udvikling af landdistrikter. Retten konstaterede ved revisionen af Kommissionens fælles overvågnings- og evalueringsramme, at Kommissionen og medlemsstaterne fokuserede på finansiel gennemførelse — at få brugt budgettet — frem for på opnåelse af resultater (7). Og både ved revisionen af støtten til fødevareindustrien og revisionen af foranstaltningerne til diversificering af økonomien i landdistrikterne fandt Retten eksempler, hvor medlemsstaterne havde brugt penge på projekter, der ifølge deres egne udvælgelsessystemer kun i ringe grad kunne bidrage til at opfylde EU's mål (8). 10.6. Kommissionen har i sin tilsynsrolle i hele programmeringsperioden 2007-2013 insisteret på behovet for større selektivitet og målretning i gennemførelsen af programmerne for udvikling af landdistrikter. Med hensyn til den fælles overvågnings- og evalueringsramme inden for udvikling af landdistrikter tages der hensyn til alle foreliggende data og oplysninger, f.eks. finansielle, overvågningsdata, evalueringsresultater osv., i de årlige møder med medlemsstaterne, for at vurdere udviklingen i forbindelse med gennemførelsen af programmerne og eventuelle behov for at tilpasse deres strategi og finansielle tildelinger.

10.7. Bestemmelserne om anvendelse af finansielle korrektioner og inddrivelser viser også, at der i den lovgivningsmæssige ramme for perioden 2007-2013 var en tendens til primært at fokusere på at bruge pengene i overensstemmelse med reglerne. I årsberetningen for 2012 behandlede Retten de foranstaltninger, som Kommissionen kan træffe, når EU-udgifter under delt forvaltning ikke afholdes i overensstemmelse med reglerne. Alt efter omstændighederne kan anvendelsen af finansielle korrektioner og inddrivelser føre til tab af midler for enten medlemsstaten eller den endelige støttemodtager (9).

10.8. På samhørighedsområdet gælder det, at hvis medlemsstaterne erklærer sig enige i, at bestemte udgifter ikke er afholdt i overensstemmelse med reglerne, kan de generelt erstatte ikke-støtteberettigede projekter med andre projekter. Medlemsstaterne meddeler hvert år omfanget af de udgifter, der er blevet erstattet, til Kommissionen. Kommissionen analyserer imidlertid ikke disse udgifter, og den har heller ikke vurderet deres potentielle indvirkning på den samlede performance på politikområdet. 10.8.-10.9. I henhold til den lovgivningsmæssige ramme for 2007-2013, som er gældende i forbindelse med delt forvaltning, skal medlemsstaterne kun give oplysninger om de erstattede uregelmæssige udgifter (artikel 20, stk. 2, i forordning (EF) nr. 1828/2006). De giver ikke oplysninger, som ville gøre det muligt at knytte de erstattede beløb til bestemte projekter, som leverer output og resultater, eftersom der ikke er noget lovkrav om dette.

10.9. Disse aspekter ved den lovgivningsmæssige ramme — finansielle korrektioner, inddrivelser og erstatningsprojekter — kommer i spil, når der er problemer med regeloverholdelsen. Der er ikke nogen tilsvarende proces, der går i gang, når projekter og programmer ikke har leveret de forventede virkninger og resultater.

10.10. På grundlag af sit revisionsarbejde har Retten konstateret, at projektudvælgelsen under delt forvaltning — som foretages af medlemsstaterne — for det første har fokuseret på at anvende alle de disponible EU-midler, for det andet på at overholde reglerne, og først for det tredje — og i begrænset omfang — på projekternes forventede performance (10). Eftersom erstatningsprojekter udvælges på samme måde som de projekter, der skal erstattes, sker det efter den samme prioritering. Efter Rettens mening bør regeloverholdelse og performance veje lige tungt gennem hele projektcyklussen. 10.10. Kommissionen bemærker, at performancekriterierne er indbygget i udvælgelsen af de enkelte projekter, der skal finansieres. Medlemsstaterne bør gennem anvendelse af vægtede udvælgelseskriterier kunne identificere de projekter, der bedst kan bidrage til at nå resultaterne.

Programmeringsperioden 2014-2020

10.11. I sit svar på Rettens årsberetning for 2012 anførte Kommissionen, at der i den nye programmeringsperiode, 2014-2020, ville være mere fokus på performance, og den fremhævede fem specifikke aspekter (11):

a) en fornyet evalueringsstrategi, som fastsat i forordningen om fælles bestemmelser (12). Det er for tidligt at vurdere, hvordan de nye bestemmelser fungerer

b) makroøkonomiske betingelser, der knytter udbetalingen af EU-midler sammen med medlemsstaternes overholdelse af kravene vedrørende økonomisk styring som fastlagt i forbindelse med det europæiske semester (13). Hvis medlemsstaterne ikke overholder kravene, kan Kommissionen suspendere betalingerne, indtil partnerskabsaftalerne (jf. tekstboks 10.1) eller de relevante programmer er revideret (14)

Tekstboks 10.1 — Partnerskabsaftaler Et centralt element i den ændrede ramme for udbetaling af midler fra de europæiske struktur- og investeringsfonde (ESI-fondene) er partnerskabsaftalerne mellem de enkelte medlemsstater og Kommissionen. I disse aftaler angives det, hvordan medlemsstaterne agter at anvende de disponible EU-midler til at nå deres målsætninger, mens de nærmere detaljer — f.eks. om mål og delmål — fastsættes i de operationelle programmer, dvs. på et lavere niveau (15).

c) en styrket interventionslogik, der knytter EU's mål og medlemsstaternes mål sammen. Ved planlægningen af operationelle programmer skal medlemsstaterne fokusere på det ønskede resultat, før de overvejer, hvordan de vil opnå det

d) forhåndsbetingelser, der skal sikre de rigtige rammer for en effektiv anvendelse af ESI-fondene, f.eks. at der foreligger relevante strategier/planer (16). Medlemsstaterne skal i partnerskabsaftaler og operationelle programmer dokumentere, at de opfylder de relevante forhåndsbetingelser eller har lagt planer med henblik på at opfylde dem senest ved udgangen af 2016. Gør de ikke det, kan Kommissionen suspendere betalingerne

e) en resultatreserve, som beskrevet nedenfor.

10.12. Resultatreserven er det væsentligste incitament for medlemsstaterne til fortsat at fokusere på performance, når programmerne er gået i gang (17). I tekstboks 10.2 forklares det, hvordan resultatreserven skal fungere. 10.12. Resultatreserven er et af de væsentligste incitamenter for medlemsstaterne til at fokusere på performance. Tydelige indikatorer i programmer og gennemsigtig rapportering af dem er ligeledes en vigtig del af ansvarligheden og tilskynder til at fokusere på performance.

Tekstboks 10.2 — Resultatreserven

I forordning (EU) nr. 1303/2013, artikel 20, 21 og 22, angives det, hvordan resultatreserven skal fungere. Hovedtrækkene er som følger:

— Ved starten af programmeringsperioden fastlægger Kommissionen og hver enkelt medlemsstat i partnerskabsaftalerne og de operationelle programmer, hvilke specifikke prioriteter i programmerne der skal danne grundlag for tildelingen af en resultatreserve på 6 %.

RETTENS BEMÆRKNINGER

— I 2019 gennemgår Kommissionen, sammen med medlemsstaterne, realiseringen af delmål for de valgte prioriteter på baggrund af de årlige gennemførelsesrapporter, medlemsstaterne forelægger det år.

— Hvis resultaterne anses for tilfredsstillende, frigiver Kommissionen resultatreserven på 6 %. Hvis ikke, foreslår medlemsstaterne en omfordeling af reserven til andre prioriteter.

— Hvis der er dokumentation for, at der har været en »alvorlig mangel« med hensyn til at nå delmål, kan Kommissionen under visse omstændigheder suspendere udbetalingen af resultatreserven.

10.13. I perioden 2007-2013 (18) var muligheden for at bruge en resultatreserve (dog ikke i forbindelse med ELFUL) uddelegeret til medlemsstaterne (19). Der var imidlertid kun to medlemsstater, Polen og Italien, der valgte at gøre brug af denne mulighed, og i begge tilfælde var der reelt meget lidt eller slet ikke fokus på performance.

10.14. Om resultatreserven kan komme til at fungere mere effektivt end tidligere, afhænger af, i hvor høj grad Kommissionen har held med f.eks.

a) at forhandle hensigtsmæssige mål og delmål på plads ved programmeringsperiodens start. Målene skal fastsættes på det rigtige niveau — de skal være krævende nok til, at opfyldelsen af dem ikke blot er en formalitet, men samtidig skal medlemsstaterne have en realistisk mulighed for at opfylde dem b) at indhente nøjagtige, pålidelige og rettidige data fra medlemsstaterne, så den kan vurdere, om målene er nået.

RETTENS BEMÆRKNINGER KOMMISSIONENS SVAR

10.15. De delmål, der anvendes i forbindelse med resultatreserven, skal imidlertid omfatte finansielle indikatorer, indikatorer for output og kun eventuelt resultatindikatorer (20). Retten har i sine særberetninger generelt ikke konstateret væsentlige problemer med output — vanskelighederne opstår normalt med hensyn til resultater/effekt. I praksis vil der i forbindelse med resultatreserven kun blive gjort brug af resultatindikatorer i begrænset omfang, da Kommissionen ikke har planer om at bruge resultatindikatorer på andre områder end ESF-området, fordi EU-finansierede programmer ikke i sig selv har tilstrækkelig indflydelse på resultatopnåelsen, og der kan gå lang tid mellem udbetalingen af pengene og opnåelsen af resultaterne. Forordningen fastsætter også, at der ikke kan tages hensyn til resultatindikatorer ved afgørelser om suspendering af betalinger fra resultatreserven eller pålæggelse af finansielle korrektioner. Med anvendelsen af finansielle indikatorer som grundlag for betalinger fra resultatreserven risikerer man at gå tilbage til at fokusere på absorption i stedet for performance.

10.16. De nye bestemmelser er velkomne, og oprettelsen af en resultatreserve kan måske tilskynde til at sætte mere fokus på resultater. Dog vil effekten sandsynligvis blive marginal, da der i rammen for 2014-2020 stadig ikke er nogen egentlige finansielle incitamenter eller sanktioner knyttet til de resultater, der opnås med EU-midler. 10.16. Offentliggørelse af resultatdata fra de årlige gennemførelsesrapporter samt evalueringskravene (forpligtelse til mindst én konsekvensevaluering for hver prioritet) skal starte en politisk drøftelse og reel ansvarlighed. Derudover vil Kommissionen som fastlagt i den lovgivningsmæssige ramme for 2014-2020 (artikel 22, stk. 6 og 7, i forordning nr. 1303/2013) kunne indføre sanktioner over for medlemsstaterne i tilfælde af der er en alvorlig mangel med hensyn til at nå målene som følge af resultatrammen (artikel 22, stk. 6, i forordning nr. 1303/2013) og ved afslutningen (artikel 22, stk. 7).

DEL 2 — KOMMISSIONENS RAPPORTERING OM PERFORMANCE

10.17. Denne del af kapitlet dækker tre elementer: rammen for rapportering om Kommissionens performance, den fjerde evalueringsrapport og Kommissionens generaldirektoraters rapportering om performance.

Kommissionens rapportering til Europa-Parlamentet og Rådet

10.18. Kommissionen producerer en bred vifte af publikationer om forskellige emner og til forskellige modtagere. I henhold til lovgivningen skal den hvert år rapportere om, hvordan den har varetaget sin forpligtelse til at gennemføre budgettet (21), i tre særskilte dokumenter (22): 10.18. I henhold til den nuværende praksis tjener de tre rapporter forskellige formål og supplerer hinanden. I den sammenfattende rapport fokuseres der på Kommissionens forvaltningsmæssige resultater, i evalueringsrapporten i henhold til artikel 318 fokuseres der på de opnåede resultater i udgiftsprogrammerne, og i beretningen om den budgetmæssige og økonomiske forvaltning på de budgetmæssige aspekter og budgetforvaltningen.

a) »beretningen om den budgetmæssige og økonomiske forvaltning«, der indeholder en redegørelse for, hvordan de mål, der er opstillet for regnskabsåret, er virkeliggjort i overensstemmelse med princippet om forsvarlig økonomisk forvaltning (23)

b) »den sammenfattende rapport«, som er en sammenfatning af de årlige aktivitetsrapporter, der bl.a. redegør for opnåelsen af politikmål (24), og

c) »evalueringsrapporten« om Unionens finanser på grundlag af de resultater, der er opnået (25).

10.19. I praksis indeholder beretningen om den budgetmæssige og økonomiske forvaltning og den sammenfattende rapport ingen eller kun få oplysninger om performance. Den sammenfattende rapport for 2013 indeholder nogle generelle oplysninger om Kommissionens ramme for resultatstyring, men der gøres ingen forsøg på at give nærmere oplysninger om, hvad der i det pågældende år blev opnået ved hjælp af EU-budgettet. 10.19. Hvad angår beretningen om den budgetmæssige og økonomiske forvaltning, henvises der i gennemførelsesbestemmelserne til, at beretningen skal indeholde en beskrivelse af de opnåede mål. Retten antager, at dette vedrører politikmål, men Kommissionen mener imidlertid, at dette vedrører mål inden for budgetforvaltning. I gennemførelsesbestemmelsernes artikel 227 anføres det, at beretningen »skal indeholde en nøjagtig redegørelse for, hvordan de mål, der er opstillet for regnskabsåret, er virkeliggjort i overensstemmelse med princippet om forsvarlig økonomisk forvaltning«. Beretningen om den budgetmæssige og økonomiske forvaltning indeholder i overensstemmelse med artikel 142, stk. 2, i finansforordningen detaljerede oplysninger, i både tabeller og tekst, om den opnåede udnyttelsesgrad og en forklaring af, hvordan budgetforvaltningsværktøjerne som f.eks. overførsler og ændringsbudgetter er blevet anvendt til at opnå den maksimale udnyttelse og sikre tilstrækkelige tildelinger til prioriteter. Den omhandler således elementerne i finansforordningen (artikel 142, stk. 2) og gennemførelsesbestemmelserne (artikel 227), idet der også tages højde for, at det i artikel 227 i gennemførelsesbestemmelserne anføres, at beretningen om den budgetmæssige og økonomiske forvaltning skal være adskilt fra beretningerne om gennemførelsen af budgettet. Hvad angår den sammenfattende rapport, påpeger Kommissionen, at forskellige aspekter af performance ud over henvisningen til Kommissionens rammer for resultatstyring som angivet i svaret til 10.58 er dækket.

10.20. Som fastsat i lovgivningen er alle tre dokumenter adresseret til Europa-Parlamentet og Rådet (26). For så vidt angår timing sigter Kommissionen mod at offentliggøre evalueringsrapporten og den sammenfattende rapport i juni år n+1, mens finansforordningen fastsætter, at beretningen om den budgetmæssige og økonomiske forvaltning skal foreligge tidligere, senest den 31. marts år n+1. Evalueringsrapporten skal specifikt anvendes i dechargeprocessen, men ellers er det præcise formål med de forskellige dokumenter ikke klart angivet i lovgivningen. Hvis man betragter disse tre dokumenter samlet, konstaterer man således overlapninger, der skyldes lovgivningen, såvel som mangler og uoverensstemmelser. 10.20. Kommissionen mener, at denne rapporteringspraksis, hvor alle disse rapporter spiller en bestemt rolle og tjener et bestemt formål, stemmer overens med de retlige og operationelle bestemmelser på forskellige niveauer (TEUF, finansforordningen og Kommissionens interne stående instrukser). Kommissionen har taget højde for tidligere vejledning i de forskellige dechargerapporter fra EP, Rådet og Rettens årsberetninger. Denne vejledning angav f.eks. i hvilken retning artikel 318-rapporten skulle udvikles. Kommissionen mener derfor ikke, i overensstemmelse med den allerede modtagne vejledning, at det er tilrådeligt at revidere denne rapporteringspraksis yderligere.

10.21. Kommissionen har gentagne gange understreget, at EU-merværdi bør være et vigtigt kriterium for, om det er berettiget at finansiere udgifter over EU-budgettet (27). Vigtigheden af dette begreb er blevet bekræftet af Europa-Parlamentet og Rådet. Imidlertid giver ingen af de tre centrale dokumenter fra 2013 et samlet overblik over resultaterne med hensyn til EU-merværdi. Dette er en væsentlig mangel i rapporteringen. 10.21. Da Kommissionen foreslog de nye udgiftsprogrammer, gjorde den en stor indsats for at forudsige EU-merværdien af de enkelte programmer. Hvor medlovgiverne delte denne holdning, vedtog de de foreslåede udgiftsprogrammer. Kommissionen vil forvalte disse programmer og vil rapportere om EU-merværdien, som er et af de aspekter, som vurderes i de efterfølgende evalueringer. Disse evalueringer er offentligt tilgængelige, og artikel 318-rapporten indeholder oplysninger om EU-merværdi.

10.22. Oplysningerne præsenteres forskelligt i de tre dokumenter, hvilket vanskeliggør en sammenligning. I beretningen om den budgetmæssige og økonomiske forvaltning og evalueringsrapporten præsenteres oplysningerne på grundlag af udgiftsområderne i den flerårige finansielle ramme (FFR), mens den tilsvarende del af den sammenfattende rapport er baseret på de kategorier, der er anvendt i EU-budgettet (»budgetafsnit«). Det er ikke umiddelbart muligt at afstemme disse to forskellige strukturer og fastlægge, hvordan de svarer til hinanden. Det er derfor praktisk talt umuligt for læserne at bruge disse dokumenter som kilder til supplerende oplysninger. 10.22. Hvad angår rapporternes forskellige opbygning, påpeger Kommissionen, at dechargemyndigheden har anmodet Kommissionen om at strukturere artikel 318-evalueringsrapporten omkring udgiftsområderne i FFR. Beretningen om den budgetmæssige og økonomiske forvaltning er struktureret på denne måde. Den sammenfattende rapport om Kommissionens forvaltningsmæssige resultater er struktureret efter budgetafsnit, hvilket viser, hvordan Kommissionen er organiseret og forvaltes. I lyset af deres forskellige formål vil oplysningerne uundgåeligt dække forskellige aspekter.

Gennemgang af evalueringsrapporten fra juni 2014

10.23. Kommissionen offentliggjorde sin fjerde evalueringsrapport i juni 2014 (28). Det er fastsat i traktaten, at Kommissionen skal udarbejde en sådan rapport, og at den er en del af det materiale, som Parlamentet skal lægge til grund for sin årlige decharge til Kommissionen for gennemførelsen af budgettet (29).

10.24. Sammenlignet med de foregående evalueringsrapporter er det en forbedring, at der i den fjerde rapport gøres et forsøg på at beskrive forbindelsen mellem de vigtigste finansielle programmer, der er præsenteret efter FFR-udgiftsområder, og de tilgængelige resultatoplysninger med relevans for Europa 2020-strategien. Som det angives i selve evalueringsrapporten, er det imidlertid ikke muligt »at udskille det enkelte finansielle programs nøjagtige bidrag til opfyldelsen af Europa 2020-målene«. Retten er enig i denne vurdering og mener, at evalueringsrapporten bør samle alle de tilgængelige oplysninger om fremskridtene hen imod Europa 2020-målene, så læserne kan få et klarere overblik over de opnåede resultater (30). 10.24. Kommissionen glæder sig over, at den fjerde rapport ifølge Revisionsrettens opfattelse er en forbedring i forhold til de tidligere evalueringsrapporter, for så vidt angår forholdet mellem de vigtigste finansieringsprogrammer og de foreliggende resultatoplysninger med betydning for Europa 2020-strategien. Som allerede anført af Kommissionen var Europa 2020-strategien ikke blevet vedtaget, da FFR for 2007-2013 blev vedtaget, og overvågningen, evalueringen og rapporteringen blev fastlagt. Dette forklarer i høj grad, hvorfor det ikke har været muligt at fremhæve de enkelte finansielle programmers bidrag til at nå de fastsatte mål i denne strategi. I den nye FFR for 2014-2020 er Europa 2020-målene for intelligent, bæredygtig og inklusiv vækst blevet en integreret del af interventionslogikken i de store udgiftsprogrammer og -fonde. Dette bør gøre det lettere at identificere udgiftsprogrammernes bidrag til Unionens vigtigste mål og indgå i de fremtidige udgaver af artikel 318-evalueringsrapporten. Kommissionen vil overveje, om det vil være hensigtsmæssigt at tilpasse strukturen i artikel 318-rapporten i lyset af, hvordan denne rapportering udvikles over de kommende år, men også tage hensyn til, at der findes anden og mere omfattende rapportering om Europa 2020, f.eks. gennem det europæiske semester.

10.25. På mange vigtige områder vedrører evalueringsrapportens oplysninger og data de trufne foranstaltninger og leverede output snarere end de opnåede resultater. Som Retten allerede tidligere har påpeget, vil der faktisk gå nogle år, før Kommissionen på en meningsfuld måde kan rapportere om de egentlige resultater af udgiftsprogrammerne for 2007-2013. For programmeringsperioden 2014-2020 er der etableret nye rammer for resultatstyring og -rapportering (31). Kommissionen forventer, at evalueringsrapporten takket være disse rammer fra regnskabsårene 2017 og 2018 vil kunne indeholde foreløbige konklusioner om programmernes resultater og oplysninger om, hvorvidt programmerne forløber planmæssigt eller skal justeres. 10.25. Ifølge Kommissionen skal den overvågning, evaluering og rapportering, som kræves i henhold til det retlige grundlag for de forskellige programmer, have været gældende i nogen tid, inden resultatoplysningerne kan forventes at kunne bruges som støtte for indrapporteringen af de resultater, der er blevet opnået med udgiftsprogrammerne. Derudover skal der være gået tilstrækkelig lang tid med gennemførelsen af de finansielle programmer, inden de finansierede foranstaltninger viser deres virkning, og evalueringen af resultaterne og konsekvenserne kan påbegyndes. For 2007-2013-programmerne vil den endelige og efterfølgende evaluering fortsat være baseret på den fastsatte overvågning, evaluering og rapportering for disse programmer. Kommissionen vil søge at offentliggøre så mange resultatoplysninger som muligt. For 2014-2020-programmerne er der langt større fokus på rapportering om performance, og det forventes, at de foreløbige evalueringer, som er planlagt for 2017-2018, som Retten anfører, vil omfatte indledende konklusioner om programperformance og oplysninger om, hvorvidt programmet er på rette vej eller skal justeres.

RETTENS BEMÆRKNINGER

10.26. Evalueringsrapporten er ledsaget af et dokument, hvori der gøres status over handlingsplanen for udvikling af evalueringsrapporten ifølge artikel 318 (32). Retten vil fortsat overvåge de fremskridt, der gøres på dette område.

Generaldirektoraternes planlægning af og rapportering om performance

10.27. I denne del af kapitlet fremsættes først nogle generelle bemærkninger om GD'ernes planlægning af og rapportering om performance. Derefter præsenteres resultaterne af Rettens detaljerede undersøgelse af de performancerelaterede elementer i tre specifikke GD'ers planer og rapporter, ligesom det er sket i de seneste tre årsberetninger (33).

Generelt

10.28. En vigtig kilde til oplysningerne i de tre centrale dokumenter, der er omhandlet i punkt 10.18-10.22, er de årlige aktivitetsrapporter, der udarbejdes af de enkelte GD'er (34) og offentliggøres senest den 31. marts år n+1. De årlige aktivitetsrapporter markerer afslutningen på en proces, der begynder med GD'ernes aktivitetserklæringer og forvaltningsplaner. Denne proces er beskrevet nærmere i tekstboks 10.3.

Tekstboks 10.3 — Aktivitetserklæringer og forvaltningsplaner Aktivitetserklæringerne (som fra 2014 vil hedde »programudtalelser« og få ændret struktur og indhold) udarbejdes som led i budgetprocessen til ekstern brug for at begrunde de beløb, som Kommissionen anmoder om. Erklæringerne giver ikke kun detaljerede oplysninger om ressourcer, mål og indikatorer, men også om de forventede resultater og EU-merværdien. Erklæringerne genanvendes i betydeligt omfang seks måneder senere, når GD'erne udarbejder deres forvaltningsplaner. Forvaltningsplanerne er et centralt element i Kommissionens cyklus for strategisk planlægning og programmering. De skal udgøre et sammenhængende redskab, som alle tjenestegrene kan bruge til at planlægge deres aktiviteter. På grundlag af forvaltningsplanerne rapporterer generaldirektørerne i deres årlige aktivitetsrapporter til Kommissionen om udførelsen af deres opgaver, idet de gør rede for GD'ernes aktiviteter og opnåelsen af centrale politikmål. De årlige aktivitetsrapporter er det vigtigste instrument til sikring af forvaltningsansvarlighed i Kommissionen, og det er på grundlag af disse rapporter, Kommissionen påtager sig ansvaret for ressourceforvaltningen og målopfyldelsen. De offentliggøres på Kommissionens websted og består af fire dele, hvoraf den første, »policy achievements«, omhandler performance. De øvrige tre dele dækker ressourceforvaltningen, de interne kontrolsystemers effektivitet og forvaltningsrevisionen.

10.29. Hver af de årlige aktivitetsrapporter indeholder en erklæring, hvor generaldirektøren blandt andet erklærer, at han har rimelig sikkerhed for, at »oplysningerne i hans beretning giver et retvisende billede«, og at »de midler, der var afsat til de i beretningen beskrevne aktiviteter, er anvendt til de tilsigtede formål og i overensstemmelse med principperne for forsvarlig økonomisk forvaltning« (35). Hvis det anses for nødvendigt, kan der tages forbehold i erklæringen. Trods finansforordningens specifikke henvisning til forsvarlig økonomisk forvaltning lader Kommissionen i praksis kun denne erklæring gælde rapportens del 2 og 4, der hovedsagelig omhandler forhold vedrørende formel rigtighed og intern kontrol (jf. også tekstboks 10.4).

RETTENS BEMÆRKNINGER KOMMISSIONENS SVAR

Tekstboks 10.4 — Kommissionens ansvar med hensyn til forsvarlig økonomisk forvaltning Traktaten fastsætter, at Kommissionen skal gennemføre budgettet i overensstemmelse med princippet om forsvarlig økonomisk forvaltning (36). I henhold til finansforordningen omfatter forsvarlig økonomisk forvaltning »principperne om sparsommelighed, produktivitet og effektivitet« (artikel 30), og finansforordningen definerer effektivitet som »indfrielse af de opstillede specifikke mål og opnåelse af de forventede resultater«. Ifølge Rettens fortolkning — som den anvender konsekvent — sigtes der med denne definition til, om EU's politikmål bliver opnået. Ved at udelade opnåelsen af politikmål fra erklæringerne i de årlige aktivitetsrapporter anvender Kommissionen således en mere snæver fortolkning af »forsvarlig økonomisk forvaltning«. Konsekvensen er, at Kommissionen ikke påtager sig ansvaret for opnåelsen af politikmål. Tekstboks 10.4 — Kommissionens ansvar med hensyn til forsvarlig økonomisk forvaltning Kommissionen gentager sin udtalelse fra sin seneste sammenfattende rapport. Hver af de årlige aktivitetsrapporter indeholder en underskrevet revisionserklæring, hvor generaldirektøren eller chefen for tjenesten afgiver erklæring om, at rapporten giver et retvisende billede, og om lovligheden, den formelle rigtighed og forsvarlige økonomiske forvaltning af alle de finansielle transaktioner, som den pågældende har ansvaret for, samt om, at der ikke er udeladt oplysninger af væsentlig betydning. Hvis det vurderes nødvendigt, indeholder erklæringen forbehold med hensyn til bestemte indtægts- eller udgiftsområder. For at sikre at revisionserklæringerne i de årlige aktivitetsrapporter stemmer fuldt ud overens med Kommissionens finansielle ansvar for gennemførelsen af EU's budget, bekræfter den, at de bør fokusere på forvaltning og finansielle anliggender i overensstemmelse med Kommissionens revisionskrav vedrørende effektiviteten og gennemsigtigheden af dens forvaltning af EU's finanser. Ved at vedtage den sammenfattende rapport tager Kommissionen det overordnede ansvar for EU-budgettets forvaltning. Dette ses tydeligt i Kommissionens foranstaltninger og tydelige indsats som beskrevet i den seneste sammenfattende rapport for at styrke rapporteringen om politiske resultater yderligere i de samme årlige aktivitetsrapporter samt i evalueringsrapporten som krævet i traktaten. Disse politiske resultater skyldes kollektive skridt og ansvar i forhold til medlovgiverne, som bidrager til udformningen af programmerne og vedtager dem, samt medlemsstaterne, som ofte spiller en stor rolle i forhold til gennemførelsen af programmerne. Endvidere påvirker mange andre faktorer i økonomien og samfundet, som ligger langt uden for generaldirektørernes kontrol, programmernes overordnede performance. Kommissionen agter at fortsætte sin nuværende rapporteringspraksis gennem den sammenfattende rapport og artikel 318-evalueringsrapporten, hvilket stemmer fuldt ud overens med de lovgivningsmæssige bestemmelser.

10.30. I henhold til denne praksis skal generaldirektøren ikke afgive erklæring om rapporteringen vedrørende opnåelsen af politikmål i del 1 i den årlige aktivitetsrapport. Det betyder, at erklæringen kun dækker de begrænsede performanceaspekter, der indgår i de andre dele af rapporten. Ingen af de 17 kvantificerede forbehold i de årlige aktivitetsrapporter for 2013 vedrørte performance (37). I forbindelse med årsberetningerne for årene 2010 til 2013 gennemgik Retten del 1 i en stikprøve af årlige aktivitetsrapporter, og kun to forbehold i disse rapporter vedrørte i begrænset omfang performancerelaterede elementer (38). 10.30. Se svaret til tekstboks 10.4

10.31. Retten noterer sig, at EU-merværdi prioriteres højt i aktivitetserklæringerne — når der anmodes om ressourcer — men prioriteres langt lavere i de årlige aktivitetsrapporter, når det beskrives, hvad der er opnået med ressourcerne. Af de 12 årlige aktivitetsrapporter, som Retten gennemgik vedrørende årene 2010 til 2013, var det kun tre (GD REGIO's årlige aktivitetsrapporter for 2010 og 2011 og, i begrænset omfang, den årlige aktivitetsrapport for 2013 fra Generaldirektoratet for Sundhed og Forbrugere (GD SANCO))€€, der specifikt rapporterede om EU-merværdi. På dette punkt giver aktivitetserklæringerne et mere fuldstændigt billede end de årlige aktivitetsrapporter.

Planlægning af og rapportering om performance i tre udvalgte generaldirektorater

10.32. Retten gennemgik aktivitetserklæringerne, forvaltningsplanerne og de årlige aktivitetsrapporter (del 1) (39) for 2013 fra Generaldirektoratet for Beskæftigelse, Sociale Anliggender, Arbejdsmarkedsforhold og Inklusion (GD EMPL), Generaldirektoratet for Sundhed og Forbrugere (GD SANCO) og Kontoret for Infrastruktur og Logistik i Luxembourg (OIL). Retten vurderede især, om de årlige aktivitetsrapporter giver nyttige oplysninger om GD'ernes årlige bidrag til opnåelsen af politikmål. Gennemgangen blev foretaget på grundlag af de krav, der er fastsat i finansforordningen, i Kommissionens interne kontrolstandarder og i de instrukser vedrørende forvaltningsplanerne og de årlige aktivitetsrapporter, som Kommissionens Generalsekretariat (SG) og Generaldirektoratet for Budget (GD BUDG) har udsendt.

Nogle af GD'ernes målsætninger var ikke egnede til forvaltningsformål

10.33. Ifølge Kommissionens instrukser vedrørende forvaltningsplanerne for 2013 skulle generaldirektoraterne have opstillet generelle målsætninger med effektindikatorer (langsigtede) og specifikke målsætninger med resultatindikatorer (kort-/mellemsigtede). Generaldirektørerne skulle i del 1 i deres årlige aktivitetsrapporter rapportere om de opnåede resultater og om, i hvor høj grad resultaterne havde haft den ønskede effekt.

10.34. Retten konstaterede med hensyn til GD EMPL og GD SANCO — ligesom den i de foregående år havde konstateret med hensyn til andre GD'er — at mange af de målsætninger (generelle og specifikke), der blev anvendt i forvaltningsplanerne og de årlige aktivitetsrapporter, var taget direkte fra politikdokumenter eller lovtekster og dermed formuleret på et så højt niveau, at de ikke kunne bruges som forvaltningsinstrumenter (jf. tekstboks 10.5). 10.34. Målsætningerne for den nye periode giver mulighed for en integreret præsentation af GD'ernes eksistensberettigelse, vigtigste prioriteter og driftsmidler (finansielle, lovgivningsmæssige og politiske ansvarsområder). Den stående instruks for forvaltningsplanerne kræver, at de generelle målsætninger ensrettes med Kommissionens politiske målsætninger ved at uddybe dem yderligere i forvaltningsplanerne. Bevæggrundene for denne tilgang er behovet for at sikre, at Kommissionens tjenestegrene følger op på leveringen af de politiske målsætninger og Kommissionens vigtigste politiske prioriteter. Om muligt defineres også specifikke målsætninger med resultat- og outputindikatorer, og disse bidrager til leveringen af de politiske målsætninger og Kommissionens vigtigste politiske prioriteter.

Tekstboks 10.5 — Eksempler på »specifikke målsætninger«, der ikke er egnede til forvaltningsformål GD SANCO: Med hensyn til den specifikke målsætning om at fremme sundheden i et aldrende Europa er GD SANCO's indflydelse ikke målbar. GD EMPL: En af dette GD's specifikke målsætninger er at fremme geografisk og erhvervsmæssig mobilitet blandt arbejdstagere i Europa (bl.a. ved at koordinere sociale sikringssystemer) med henblik på at overvinde hindringerne for fri bevægelighed og bidrage til, at der etableres et ægte arbejdsmarked på europæisk plan. Det er svært at vurdere GD EMPL's specifikke bidrag til opfyldelsen af denne målsætning. Tekstboks 10.5 — Eksempler på »specifikke målsætninger«, der ikke er egnede til forvaltningsformål Årsagssammenhængen mellem GD SANCO's aktiviteter og at »fremme sundheden i et aldrende Europa« er kompleks og til tider både indirekte og ikke målbar. Kommissionen udvikler overvågningsrammer for at vurdere udviklingen inden for indikatorer som livskvalitet, sundhedssystemernes bæredygtighed og innovation og i sidste ende nå målet om sunde leveår i 2020. GD for Beskæftigelse, Sociale Anliggender, Arbejdsmarkedsforhold og Inklusion overvejer at forbedre præsentationen af sin overordnede interventionslogik for de næste medlemmer af Parlamentet for bedre at kunne fremhæve de mange aktiviteter, som bidrager til at nå denne målsætning.

10.35. I henhold til finansforordningen skal GD'ernes målsætninger være »SMART« — specifikke, målbare, realiserbare, relevante og tidsbestemte (40). 11 af de 15 undersøgte målsætninger (41) opfylder imidlertid ikke alle SMART-kriterierne. De undersøgte målsætninger er relevante for de politikområder, som GD'erne beskæftiger sig med, men de er fastsat på et så højt niveau, at det ikke fremgår klart, hvordan de kan nås. I mange tilfælde giver de indikatorer, der er tilknyttet målsætningen, ikke en dækkende måling af samtlige aspekter på det relevante niveau. I december 2013 drog Den Interne Revisionstjeneste en lignende konklusion vedrørende GD EMPL, idet den rapporterede, at målsætningerne ikke altid var klart defineret. 10.35. Kommissionen tager altid hensyn til SMART-kriterier, når den formulerer målsætninger. Ved vurderingen af overholdelsen af SMART-kriterierne bør oplysningerne i forvaltningsplanen analyses som helhed. Kommissionen understreger, at performancerapporter bør have fokus på interessenternes reelle behov og bør være tilstrækkeligt fleksible til at afspejle arten af Kommissionens tjenestegrenes aktiviteter.

10.36. Som en horisontal tjenestegren i Kommissionen er OIL ikke et GD, der gennemfører politikker eller afholder udgifter. Det yder intern støtte til andre GD'er, og dens vigtigste målsætninger er administrative. I forbindelse med planlægningen af sine aktiviteter i forvaltningsplanen og rapporteringen om dem i de årlige aktivitetsrapporter opstiller OIL derfor naturligvis ingen generelle målsætninger og effektindikatorer, men kun specifikke målsætninger og resultatindikatorer.

Der er stadig problemer med indikatorerne til overvågning af performance

10.37. Indikatorer bør vælges på grundlag af overvejelser vedrørende relevans og målbarhed samt tilgængeligheden af rettidige og pålidelige resultatoplysninger. Indikatorerne bør så vidt muligt opfylde RACER-kriterierne (42). Indikatorer, der måler udfald, som GD'erne har begrænset indflydelse på, bør suppleres med andre indikatorer, der direkte måler GD'ernes aktiviteter.

10.38. De to GD'er og OIL anvender mindst én resultatindikator pr. målsætning for at gøre det muligt for ledelsen at overvåge, evaluere og rapportere om de opnåede resultater. En undersøgelse af 15 indikatorer (fem for hver tjenestegren) viste, at kun to af disse indikatorer i tilstrækkelig grad opfyldte alle RACER-kriterierne (43). Retten konstaterede desuden en række mangler (jf. tekstboks 10.6). 10.38. Kommissionen reviderede sine indikatorer for perioden 2014-2020 grundigt og mener, at de fremlagte indikatorer generelt giver nyttige oplysninger om udviklingen i forhold til at nå Kommissionens overordnede politiske målsætninger samt om overvågning af performance.

Tekstboks 10.6 — Eksempler på problemer med indikatorer Tekstboks 10.6 — Eksempler på problemer med indikatorer

a) Indikatorer, som GD'erne ikke har nogen indflydelse på GD SANCO: Andelen af EU-borgere på 65 år og derover, der er vaccineret mod influenza, er blevet opstillet som indikator af Rådet, men gennemførelsen er helt og holdent medlemsstaternes ansvar. GD SANCO har derfor ingen indflydelse på opfyldelsen af målet a) Vaccinationer mod influenza er en specifik offentlig sundhedsforanstaltning, der udelukkende hører under medlemsstaterne. GD SANCO er klar over, at det ikke har nogen direkte indflydelse på udviklingen i denne indikator. Rådet har imidlertid opstillet et mål for vaccinationer på EU-plan, som kun kan overvåges af Kommissionen. GD SANCO fortsætter derfor med at overvåge de nationale foranstaltninger med hensyn til at nå målene og bidrager derfor til at nå de opstillede mål.

b) Indikatorer, der ikke giver relevante oplysninger GD EMPL: Opfyldelsen af den specifikke målsætning om at øge adgangen til beskæftigelse og deltagelsen på arbejdsmarkedet måles ved hjælp af to resultatindikatorer: antallet af borgere, der modtager ESF-støtte i form af uddannelse, beskæftigelse eller vejledning, og ESF som en procentdel af de aktive arbejdsmarkedspolitikker i EU. Indikatorerne registrerer ESF-bidrag og ESF-budgettildelinger, men ingen af dem giver oplysninger om status med hensyn til selve målsætningen om øget (adgang til) beskæftigelse b) Kommissionen mener, at de relevante indikatorer er nyttige, men anerkender, at de kan være mere specifikke, og at der blev taget hånd om dette for perioden 2014-2020.

c) Indikatorer, hvis pålidelighed er tvivlsom GD SANCO: Den befolkningsandel, der frygter at blive offer for en utilsigtet hændelse i forbindelse med sundhedsbehandling, bruges som indikator, og dataindsamlingen foregår udelukkende ved hjælp af borgerundersøgelser (Eurobarometer). Den første undersøgelse blev foretaget i 2009 og anvendes som basislinje. Den næste undersøgelse skal finde sted i 2014. Indikatoren måler borgernes opfattelse. Dette materiale kan være meget nyttigt som indirekte bevis, men det skal suppleres med en mere direkte form for tilbagemelding (f.eks. om det konkrete antal utilsigtede hændelser). På grund af sin subjektive karakter giver denne indikator måske ikke et pålideligt billede af, om patientsikkerheden er blevet bedre eller ej c) Eurobarometerundersøgelsen skal ikke fungere som en enkeltstående indikator. Den analyseres sammen med en række andre indikatorer som f.eks. den strukturerede indikator for gennemførelsen af den relevante anbefaling fra Rådet i medlemsstaterne ledsaget af en indirekte resultatindikator, der undersøger virkningen af foranstaltningerne på borgernes opfattelse af, hvor sandsynlige hændelser vedrørende patientsikkerhed er.

d) Indikatorer, der præsenteres som resultatindikatorer, men reelt er outputorienterede OIL: Nogle indikatorer er defineret som resultatindikatorer, men er i virkeligheden outputindikatorer. Forvaltningsplanen for 2013 angiver følgende som resultatindikatorer: antal solgte måltider pr. dag i gennemsnit, antal brugere af fitnesscenter og antal meddelelser om miljøforhold. Der er imidlertid ikke tale om resultatindikatorer. De registrerer antallet af leverede produkter/tjenesteydelser (output) og ikke foranstaltningernes/aktiviteternes umiddelbare indvirkning på målgruppen d) OIL rapporterer om opnåelsen af de enkelte specifikke målsætninger for kontoret, primært gennem kvalitative elementer i tekstformat. For at gengive de reelle resultater præcist og samtidig knytte disse til de underliggende processer og øremærkede ressourcer, viser outputindikatorer sig i de fleste tilfælde at være meningsfulde og dermed godkendte af OIL's bestyrelse. For at sikre klarhed, sammenlignelighed over tid og datatilgængelighed kan de udvalgte indikatorer til den årlige aktivitetsrapport ikke begrænses udelukkende til effekt- eller resultatindikatorer. I denne henseende suppleres de indikatorer, som Revisionsretten fremhæver, om end perfektible, generelt af resultatindikatorer (afbalanceret bogføring for cateringtjenester, opmærksomhed omkring miljøspørgsmål gennem det udvidede anvendelsesområde for EMAS).

e) Indikatorer, hvor der mangler vigtige oplysninger om målet GD EMPL: Antallet af forvaltningsmyndigheder og formidlende organer, der deltager i læringsnetværk, bruges som resultatindikator, og målet er, at en forvaltningsmyndighed eller et formidlende organ fra hver medlemsstat deltager i mindst ét relevant tværnationalt læringsnetværk. Den årlige aktivitetsrapport giver ingen oplysninger om de enkelte medlemsstaters deltagelse. e) Kommissionen mener, at den fremlagte indikator er yderst nyttig og relevant, men er ikke desto mindre enig i, at oplysningerne om opnåelse af målet for netop denne indikator var meget vanskelige at indhente i lyset af samarbejdet mellem de 28 medlemsstater og hundredvis af forvaltningsmyndigheder og formidlende organer. GD for Beskæftigelse, Sociale Anliggender, Arbejdsmarkedsforhold og Inklusion vil bestræbe sig på at gøre det bedre i fremtiden.

Utilstrækkeligt samarbejde mellem GD'er

10.39. I henhold til instrukserne vedrørende de årlige aktivitetsrapporter forventes det af GD'er, der har ansvaret for beslægtede politikområder eller forvalter de samme typer programmer, samarbejder under udarbejdelsen af udkastene til deres respektive årlige aktivitetsrapporter. Manglende samarbejde kan føre til uensartet rapportering fra de forskellige GD'er (jf. tekstboks 10.7). 10.39. Kommissionen minder om, at der i forbindelse med udarbejdelse af de årlige aktivitetsrapporter har været en tæt koordinering og et tæt samarbejde mellem GD'erne for beslægtede politikområder.

Tekstboks 10.7 — Eksempler på utilstrækkelig koordinering mellem GD'er GD EMPL og GD SANCO: GD SANCO bruger antallet af sunde leveår (HLY) ved fødslen som effektindikator vedrørende den generelle målsætning om at beskytte og forbedre folkesundheden. Selv om denne indikator registrerer de samme data som GD EMPL's effektindikator for forventet levetid uden funktionsindskrænkning (DFLE), er der tilsyneladende uden grund fastsat forskellige mål og milepæle for de to indikatorer. Tekstboks 10.7 — Eksempler på utilstrækkelig koordinering mellem GD'er Indikatoren HLY er en europæisk nøgleindikator på sundhedsområdet (ECHI) og anvendes som sådan i forskellige sammenhænge. For at undgå forskelle koordineres den underliggende metodologi nøje mellem GD SANCO, GD for Beskæftigelse, Sociale Anliggender, Arbejdsmarkedsforhold og Inklusion og GD ESTAT. Der er og har altid været et godt samarbejde mellem GD for Beskæftigelse, Sociale Anliggender, Arbejdsmarkedsforhold og Inklusion og GD SANCO med hensyn til sundhedsindikatorer, f.eks. gennem interviewundersøgelsen vedrørende sundhed i EU, hvor de to GD'er har holdt koordineringsmøder om de data, der skal indsamles. Der kan dog være behov for GD-specifikke mål for at fange bestemte aspekter af et bestemt GD's arbejde.

RETTENS BEMÆRKNINGER

DEL 3 — RESULTATERNE AF RETTENS REVISION VEDRØRENDE PERFORMANCE

10.40. Denne del af kapitlet består af to sektioner: I den første fremhæves nogle af de vigtigste erfaringer fra Rettens særberetninger fra 2013, og i den anden følges der op på, i hvilket omfang anbefalingerne i Rettens særberetninger er implementeret — i dette tilfælde anbefalinger i otte særberetninger fra perioden 2007-2010.

Rettens særberetninger fra 2013

10.41. I sine særberetninger undersøger Retten, om principperne for forsvarlig økonomisk forvaltning (punkt 10.1) overholdes i forbindelse med Den Europæiske Unions udgifter. Retten vælger særberetningernes emner — specifikke budgetområder eller forvaltningstemaer — med henblik på maksimal effekt og ud fra en række kriterier, f.eks. de pågældende indtægters eller udgifters omfang (væsentlighed), de risici, der kan indvirke negativt på en forsvarlig økonomisk forvaltning, og graden af de berørte aktørers interesse. I 2013 vedtog (44) Retten de 19 særberetninger, der er nævnt på listen i bilag 10.1 .

10.42. Hver særberetning er i sig selv et væsentligt bidrag til, at de reviderede enheder stilles til ansvar for deres forvaltning af EU-midler, og at de får hjælp til fremtidige forbedringer. Tilsammen dækker særberetningerne hele forvaltningscyklussen fra planlægning til evaluering. I de foregående årsberetninger har Retten fremhævet et begrænset antal temaer, som den vurderede var særlig relevante, og som var taget fra de respektive års særberetninger. I årsberetningen for 2011 var temaerne behovsanalyse, udformning og EU-merværdi, og i årsberetningen for 2012 var temaerne målsætninger og indikatorer, data om performance og bæredygtigheden af EU-finansierede projekter.

10.43. I denne årsberetning vælger Retten at fremhæve to emner, som den har behandlet i sine særberetninger fra 2013, og som er særlig væsentlige for Kommissionen og lovgiver med henblik på at opnå maksimal effekt med den kommende generation af udgiftsprogrammer: EU-merværdi og det dermed forbundne begreb dødvægt.

EU-merværdi

10.44. EU-merværdi får stadigt større betydning med hensyn til at sikre den bedst mulige performance med begrænsede EU-midler (jf. også punkt 10.21). I syv af de 19 særberetninger, den vedtog i 2013, beskæftigede Retten sig med EU-merværdi og/eller dødvægt.

RETTENS BEMÆRKNINGER KOMMISSIONENS SVAR

10.45. EU-merværdi er den værdi, der skyldes Unionens medvirken, og som rækker ud over den værdi, der ellers ville være skabt som følge af medlemsstaternes egne aktioner (45). Sikring af EU-merværdi er en afgørende forudsætning for en forsvarlig økonomisk forvaltning (46). 10.45. Kommissionen understreger, at EU-merværdi som begreb kan anvendes i mange forskellige sammenhænge som f.eks. i akademiske overvejelser om EU-budgettet, til afgrænsning af mål og/eller kriterier for projektudvælgelse i specifikke EU-programmer, i bestemmelser i finansforordningen og evaluering af eksisterende programmer, men mener også, at merværdien af et politisk projekt rækker videre end blot en henvisning til kvantitative data. Kommissionen påpeger endvidere, at princippet om forsvarlig økonomisk forvaltning er fastsat i artikel 30 i finansforordningen, og at opnåelse af forsvarlig økonomisk forvaltning bør måles i forhold til disse principper.

10.46. Retten konstaterede ved sine revisioner, at det ofte var svært at fastslå, om der reelt var tilført EU-merværdi, især i forbindelse med delt forvaltning, som er den metode, der anvendes til hovedparten af budgettet. Risikoen er, at EU-finansieringen bruges til at erstatte nationale midler, der dermed frigives til andre formål. Denne mulighed kan være attraktiv for medlemsstater, hvis nationale budgetter er under pres. 10.46. Kommissionen henviser til sine svar til 10.48 og 10.52, hvor den mener, at foranstaltningerne ikke gav EU-merværdi. Kommissionen vurderede EU-merværdi, da den fremlagde forslag vedrørende de nye udgiftsprogrammer. Hvor medlovgiverne delte denne holdning, vedtog de de foreslåede udgiftsprogrammer. Kommissionen vil forvalte disse programmer og vil rapportere om EU-merværdi, som er et af de aspekter, som vurderes i de efterfølgende evalueringer. Disse evalueringer er offentligt tilgængelige, og artikel 318-rapporten indeholder desuden oplysninger om EU-merværdi.

10.47. Et eksempel på dette findes i Rettens særberetning om LIFE-programmet, som der også henvises til i punkt 10.5. Retten konstaterede, at anvendelsen af nationale tildelinger og det forhold, at der konkurreres om projektfinansiering på nationalt plan i stedet for EU-plan, begrænser programmets EU-merværdi (47). 10.47. Se svaret til punkt 10.5.

10.48. Et andet eksempel findes i Rettens særberetning om Den Europæiske Fond for Tilpasning til Globaliseringen, hvor Retten konkluderede, at en tredjedel af finansieringen fra denne kilde blev anvendt til at godtgøre udgifter til arbejdstagere, der var ramt af masseafskedigelser, hvilket ikke tilførte EU-merværdi. Denne del af finansieringen vedrørende indkomststøtteforanstaltningerne ville under alle omstændigheder være blevet betalt af medlemsstaterne. Retten bemærkede dog, at fonden tilførte EU-merværdi, når den blev brugt til at medfinansiere ydelser, f.eks. uddannelsestiltag for afskedigede arbejdstagere, der ikke normalt fandtes i medlemsstaterne (48). 10.48. Kommissionen henleder opmærksomheden på konklusionerne i midtvejsevalueringsrapporten vedrørende EU-merværdi. I denne rapport konkluderes det, at EGF har givet »betydelig merværdi«, og »uvildige eksperter konkluderede, at man næppe havde opnået resultater uden EGF-støtte«. Kommissionen bemærker, at støtte via EGF skal anses for at være finansiering af en »pakke« af indbyrdes afhængige foranstaltninger, hvilket samlet set bidrager til de gode resultater, der er opnået med de finansierede aktiviteter. Faktisk ydes der via EGF støtte til arbejdstagere ved hjælp af forskellige former for støtte, herunder understøttelse, for at sikre, at arbejdstagerne har tilstrækkelig høj indkomst i den tid, aktiveringsforanstaltningerne varer, og dermed er i stand til at få gavn af de forskellige støttede aktiviteter som f.eks. videreuddannelse.

Dødvægt

10.49. Dødvægt er et begreb, der knytter sig til og betegner en negativ indvirkning på EU-merværdien: I forbindelse med EU-tilskud bruges det til at beskrive, i hvilket omfang en støttemodtager ville have gennemført et projekt også uden EU-støtte. Hvis der er dødvægt, vil muligheden for EU-merværdi således være reduceret eller helt udelukket.

10.50. Dødvægt er i sagens natur ikke let at konstatere. I tilfælde, hvor der ikke er foretaget en forsvarlig behovsanalyse, er der imidlertid ofte en risiko for dødvægt. Somme tider konstaterede Retten ved sine revisioner, at projekter var godkendt — eller ligefrem afsluttet — før der forelå tilsagn om EU-finansiering, og det vidner om dødvægt.

10.51. I sin revision vedrørende EU's støtte til fødevareindustrien konkluderede Retten f.eks., at sandsynligheden for dødvægt var høj, fordi medlemsstaterne ikke systematisk rettede finansieringen mod projekter med bevisligt behov for offentlig støtte (49). I en anden revision på landbrugsområdet konstaterede Retten, at risikoen for dødvægt også var høj i forbindelse med de foranstaltninger, som medlemsstaterne bruger til diversificering af økonomien i landdistrikterne. Kun én medlemsstat stillede krav til støttemodtagerne om at dokumentere deres behov for tilskud, og i ét tilfælde blev der givet EU-støtte til et projekt, der allerede var gennemført (50). 10.51. Kommissionen er enig med Retten i, at der er behov for forbedringer i medlemsstaterne for bedre at kunne målrette støtten. Hvis investeringsstøtten er tilstrækkeligt målrettet (ved hjælp af bl.a. støtte- og udvælgelseskriterier, herunder differentiering af støttebeløb) og er baseret på klart identificerede mangler/behov, er risikoen for dødvægt og forskydning minimeret. Målretning af investeringsstøtte (artikel 43 i forordning (EF) nr. 1974/2006) blev indført i programmeringsperioden 2007-2013 for netop at mindske dødvægt og forskydning, som er blevet påvist i tidligere evalueringer. De lovgivningsmæssige rammer for den nye programmeringsperiode kræver, at der tages højde for bestemte behov knyttet til bestemte betingelser på regionalt eller subregionalt plan, og at der konkret tages højde for disse gennem hensigtsmæssigt udformede kombinationer af foranstaltninger eller tematiske delprogrammer. Endvidere kræves det i de nye lovgivningsmæssige rammer, at der opstilles passende mål for de enkelte fokusområder af Unionens prioriteter på grundlag af fælles resultatindikatorer, og at de valgte foranstaltninger vedrørende Unionens prioriteter baseres på en forsvarlig interventionslogik, der understøttes af en forudgående evaluering.

10.52. Yderligere eksempler på dødvægt blev konstateret ved Rettens undersøgelse af Marco Polo-programmet, der havde til formål at flytte godstrafik væk fra vejene. Der var bevis for, at EU-støtten gavnede projekterne med hensyn til, hvornår de kunne begynde, hvor omfangsrige tjenester der kunne etableres, og hvor hurtigt de kunne give et afkast på investeringerne, men Retten fandt også alvorlige indikationer på dødvægt: F.eks. bekræftede 13 af de 16 reviderede støttemodtagere, at de også ville have iværksat og drevet projekterne uden EU-støtte (51). Tilsvarende konkluderede Retten, at Kommissionen ikke i tilstrækkelig grad havde dokumenteret, at EU-støtten fra risikodelingsfaciliteten (et finansielt instrument, der har til formål at forbedre adgangen til lånefinansiering i forbindelse med forskning) fører til investeringer ud over dem, som modtagerne ville have foretaget uden støtte (52). 10.52. Af de årsager, som Retten nævner (dvs. tidligere opstart af projekter, øget omfang af tjenesterne og hurtigere afkast på investeringer), mener Kommissionen, at Marco Polo-programmet har en klar EU-merværdi for de reviderede projekter. Dertil kommer, at dødvægtsfænomenet er vanskeligt at kvantificere, da der kan være mange andre faktorer, som der skal tages højde for, f.eks. bæredygtighedsproblematikken (et spørgsmål om, hvorvidt projekter ville have været bæredygtige uden støtten), multiplikationsfaktoren (større projekter genererer langt mere trafikoverflytning), mere troværdige og synlige støttemodtagere (EU-kvalitetsstempling af projektet), fordele som følge af samarbejde mellem partnere (overførsel af knowhow, bedste praksis). Med hensyn til RSFF mener Kommissionen, at dette instrument har bevist sit værd, navnlig i svære økonomiske tider. Midtvejsevalueringen af RSFF har også vist merværdien af instrumentet, idet det anføres at: »RSFF har hjulpet mange forskningsintensive virksomheder i Europa til at opretholde FUI-aktiviteter i en periode med stort finansielt pres, den har hjulpet nogle af de mest innovative europæiske virksomheder til at omstrukturere deres finansielle positioner på et tidspunkt, hvor banker og andre finansinstitutioner begrænsede adgangen til finansiering til højrisikoinvesteringer...« (midtvejsevalueringsrapporten om RSFF, august 2010, s. 18). Endvidere fremgår det at den anden midtvejsevaluering, (juni 2013), at RSFF's vigtigste økonomiske værdi er dens kontracykliske natur, som giver dens støtter finansiel stabilitet på langt sigt til at gennemføre FUI-aktiviteter, selv i krisetider.

Opfølgning af anbefalinger i Rettens særberetninger

10.53. Ifølge de internationale revisionsstandarder er opfølgning af revisionsberetninger sidste trin i den forvaltningsrevisionscyklus, der består af planlægning, udførelse og opfølgning (53). Opfølgningen af Rettens beretninger om forvaltningsrevision er et nødvendigt element i forbindelse med regnskabspligt og ansvarlighed og bidrager til at sikre, at Kommissionen implementerer anbefalingerne i beretningerne effektivt.

10.54. Retten gennemgik Kommissionens opfølgning af en stikprøve på 59 revisionsanbefalinger fra otte særberetninger vedtaget i perioden 2007-2010. Med hensyn til de 56 anbefalinger, hvis implementering kunne verificeres (54), konkluderede Retten, at Kommissionen havde implementeret 79 % af dem enten fuldt ud eller i de fleste henseender. Yderligere 12 % af anbefalingerne var implementeret i nogle henseender, mens 9 % med det samme var blevet afvist og derfor ikke implementeret (55).

10.55. I sidste års opfølgning anbefalede Retten, at Kommissionen forfiner det IT-værktøj, som den bruger til at overvåge status for revisionsanbefalinger og dechargeanmodninger. IT-værktøjet bør muliggøre en mere nøjagtig registrering af status for anbefalinger, der kun er delvis implementeret. Som reaktion på Rettens anbefaling har Kommissionen foreslået forbedringer, der senere i 2014 bør gøre det muligt at registrere delvis implementerede anbefalinger i IT-værktøjet. 10.55. Kommissionen vurderede muligheden for at videreudvikle RAD-applikationen for at forbedre de oplysninger, som ledelsen får. Systemleverandøren i Kommissionen er blevet anmodet om at udvikle den ekstra anbefalingsstatus »Delvist gennemført«.

KONKLUSION OG ANBEFALINGER

Konklusion

10.56. I programmeringsperioden 2007-2013 var der i forbindelse med anvendelsen af EU-midler mere fokus på absorption (at få brugt pengene) og regeloverholdelse end på god performance. Der er fastsat nye bestemmelser for perioden 2014-2020, og Retten vil vurdere effekten af disse i kommende forvaltningsrevisioner. Retten hilser de nye bestemmelser velkommen, og oprettelsen af en resultatreserve kan måske tilskynde til at sætte mere fokus på resultater, men effekten vil sandsynligvis blive marginal, da der i rammen for 2014-2020 stadig ikke er nogen egentlige finansielle incitamenter eller sanktioner knyttet til de resultater, der opnås med EU-midler (punkt 10.3-10.16). 10.56. Offentliggørelse af performancedata fra de årlige gennemførelsesrapporter samt evalueringskravene (forpligtelse til mindst én konsekvensevaluering for hver prioritet) vil starte en politisk drøftelse og reel ansvarlighed. Derudover vil Kommissionen som fastlagt i den lovgivningsmæssige ramme for 2014-2020 (artikel 22, stk. 6 og 7, i forordning nr. 1303/2013) kunne indføre sanktioner over for medlemsstaterne i tilfælde af der er en alvorlig mangel med hensyn til at nå målene som følge af resultatrammen (artikel 22, stk. 6, i forordning nr. 1303/2013) og ved afslutningen (artikel 22, stk. 7).

10.57. Efter Rettens mening vidner den manglende fokusering på performance om et mere grundlæggende problem. Princippet om delt forvaltning bygger på tillid: Tillid til, at medlemsstaterne — som selv leverer en del af finansieringen til projekterne — forvalter EU-midlerne lige så omhyggeligt som deres egne midler. På grundlag af sit revisionsarbejde har Retten konstateret, at projektudvælgelsen for det første har fokuseret på at anvende de disponible EU-midler (»use it or lose it«), for det andet på at overholde reglerne, og først for det tredje — og i begrænset omfang — på projekternes forventede performance. Regeloverholdelse og performance bør veje lige tungt gennem hele projektcyklussen. Denne spænding mellem ønsket om resultatfokusering og de politiske krav, som medlemsstaterne står over for, er en grundlæggende svaghed i udformningen af en stor del af EU-budgettet. 10.57. Kommissionen bemærker, at performancekriterierne er indbygget i udvælgelsen af de enkelte projekter, der skal finansieres. Medlemsstaterne bør gennem anvendelse af vægtede udvælgelseskriterier kunne identificere de projekter, der bedre kan bidrage til at nå resultaterne. Kommissionen vil gerne understrege, at der ud over EU-finansiering altid er behov for national medfinansiering (enten offentlig eller privat). Derfor er »tillid til, at medlemsstaterne — som selv leverer en del af finansieringen til projekterne — forvalter EU-midlerne lige så omhyggeligt som deres egne midler«, begrundet, eftersom eventuel »dårlig« anvendelse af EU-bidrag automatisk vil påvirke og indvirke på det nationale bidrag. De maksimale medfinansieringssatser er fastlagt i forordningen om fælles bestemmelser (artikel 120), men disse satser kan gradueres (artikel 121). Selv om den nationale medfinansiering i mindre udviklede regioner kan begrænses til 15 %, vil den for mere udviklede regioner være mindst 50 %. I disse tilfælde er der derfor en stor risiko for det nationale bidrag, såfremt programmet ikke »forvaltes omhyggeligt« og har fokus på udgifter i stedet for på at levere resultater. Derudover bør forudgående konditionaliteter sikre, at der findes de rigtige rammebetingelser for udgifter. Selv om det ville betyde fokus på udgifter (som også påvirker det nationale bidrag) ville den forudgående konditionalitet derfor kræve, at medlemsstaterne har en strategisk politisk ramme, som stemmer overens med forpligtelserne på EU-plan, for at sikre at programmets målsætninger og dermed resultater nås.

10.58. Rapporteringen om performance til Europa-Parlamentet og Rådet finder sted inden for en ramme, der er udviklet over en lang årrække og ikke er tilpasset til den performancekultur, som Kommissionen forsøger at skabe. I henhold til lovgivningen skal Kommissionen hvert år rapportere om sin performance i tre dokumenter til Europa-Parlamentet og Rådet. Det er imidlertid kun evalueringsrapporten, der har fokus på performance. Beretningen om den budgetmæssige og økonomiske forvaltning og den sammenfattende rapport indeholder ingen eller kun få oplysninger om performance. Efter Rettens mening er det en fornuftig praksis, at Kommissionen samler sin rapportering om performance i evalueringsrapporten, da de to andre dokumenter har andre formål (punkt 10.18-10.20). 10.58. Rapporteringen til Europa-Parlamentet og Rådet udvikler sig i takt med den performancekultur, som Kommissionen gennemfører, hvor der tages hensyn til Europa-Parlamentets og Revisionsrettens synspunkter. Som allerede anført er rammerne for rapportering til Europa-Parlamentet og Rådet med vedtagelsen af FFR for 2014-2020 MFF blevet tilpasset med øget fokus på programmernes performance. Som anført i den sammenfattende rapport har Kommissionen allerede truffet de nødvendige foranstaltninger til at forbedre rapporteringen om performance ved at styrke rammerne for programmernes performance i henhold til den flerårige finansielle ramme (FFR) for 2014-2020 og ved at indarbejde denne performanceramme i Kommissionens strategiske planlægning, programmering og rapportering af resultater. Det vil tage tid, før disse ændringer viser sig i resultaterne. Med hensyn til de rapporter, som Retten nævner, omfatter de tre rapporter forskellige aspekter af performance, som supplerer hinanden, og som vedrører detaljer om gennemførelse af finans- og budgetforvaltningen, sammenfatningen af Kommissionens resultater på forvaltningsområdet og den overordnede performance i EU's finansielle programmer. Der skal fortsat skelnes tydeligt mellem disse forskellige, men relaterede aspekter. (Kommissionen glæder sig over, at Revisionsretten mener, at den aktuelle praksis er fornuftig, at de tre rapporter har forskellige formål, og at rapporteringen om de finansielle programmers performance bedst sker i evalueringsrapporten.)

10.59. Retten fandt desuden eksempler på mangler i dækningen: Dokumenterne omtaler ikke resultaterne med hensyn til EU-merværdi. Retten konkluderer, at ingen af disse tre dokumenter på en nyttig måde rapporterer om, hvorvidt den økonomiske forvaltning har været forsvarlig (punkt 10.18-10.22). 10.59. Kommissionen mener ikke, at der er mangler i dækningen. Som anført i svarene til punkt 10.46 vurderede Kommissionen EU-merværdi, da den fremlagde forslag vedrørende de nye udgiftsprogrammer. Kommissionen medtager oplysninger om EU-merværdi i rapporteringen om evalueringer i forbindelse med artikel 318-rapporten. Endvidere er Kommissionen ikke enig i Rettens fortolkning af, at principperne for forsvarlig finansiel forvaltning indebærer rapportering om EU-merværdi. Endvidere er der ingen af de tre rapporter, som er nødvendige for eller udformet med det formål hver især at dække alle tre elementer og dermed fuldt ud redegøre for forsvarlig finansiel forvaltning. De har hver især deres specifikke formål (se svaret til 10.58).

10.60. Sammenlignet med de foregående evalueringsrapporter er det en forbedring, at der i den fjerde rapport gøres et forsøg på at beskrive forbindelsen mellem de vigtigste finansielle programmer, der er præsenteret efter FFR-udgiftsområder, og de tilgængelige resultatoplysninger med relevans for Europa 2020-strategien. På mange vigtige områder kan evalueringsrapportens oplysninger og data imidlertid endnu ikke anvendes til det tiltænkte formål i dechargeproceduren. Retten noterer sig Kommissionens forventning om, at der vil gå nogle år, før den nye resultatramme kan give meningsfulde resultatoplysninger om den årlige opnåelse af politikmål. Retten vil fortsat overvåge de fremskridt, der gøres på dette område (punkt 10.23-10.26). 10.60. Kommissionen mener, at den seneste evalueringsrapport med hensyn til de overvågnings- og evalueringsordninger, som er gældende for 2007-2013-programmerne, i høj grad bidrager til dechargemyndighedens arbejde for det pågældende år. I mange henseender afspejler strukturen og indholdet af dette års rapport dechargemyndighedens vejledning. I rapporten adskilles eksempelvis oplysninger om udviklingen i forhold til at nå programmeringsmålsætningerne fra oplysninger om operationelle aspekter af performance som f.eks. Kommissionens foranstaltninger til gennemførelse og forvaltning af de finansielle programmer. Der skelnes mellem EU's interne og eksterne politikker. Rapporten giver også så vidt muligt tilgængelige performanceoplysninger om, hvordan de finansielle programmer har bidraget til Europa 2020-strategien. Det skal dog erindres, at til trods for, at 2013 var det sidste år i 2007-2013-programmeringsperioden, er det stadig for tidligt at måle programmets resultater og effekt fuldt ud, eftersom de endelige og efterfølgende evalueringer af de finansielle programmer er planlagt for de næste fire år (2014-2017). Der blev heller ikke i overvågningen, evalueringen og rapporteringen af 2007-2013-programmerne fokuseret på at rapportere om programmernes performance. Performanceoplysningerne for 2014-2020-programmerne vil gradvist blive tilgængelige ifølge de rapporterings- og evalueringsordninger, som er anført i de retsakter, som medlovgiverne har vedtaget, og vil blive indarbejdet i artikel 318-rapporten.

10.61. Generaldirektørerne rapporterer i deres årlige aktivitetsrapporter til Kommissionen om udførelsen af deres opgaver, om GD'ernes aktiviteter og om opnåelsen af politikmål. Hver af de årlige aktivitetsrapporter indeholder en erklæring, hvor generaldirektøren blandt andet erklærer, at de midler, der var afsat til de i rapporten beskrevne aktiviteter, er anvendt til de tilsigtede formål og i overensstemmelse med principperne for forsvarlig økonomisk forvaltning. I praksis er det imidlertid sådan, at erklæringen i de årlige aktivitetsrapporter netop ikke vedrører performancespørgsmål. Erklæringen og de eventuelle forbehold er begrænset til at gælde forhold vedrørende formel rigtighed og intern kontrol (punkt 10.28-10.30 og tekstboks 10.4). 10.61. Som anført i svaret til tekstboks 10.4 vil Kommissionen fortsat anvende samme praksis for rapportering, hvilket stemmer overens med de lovgivningsmæssige bestemmelser. Som anført i den sammenfattende rapport fokuseres der i erklæringen om sikkerhed på ledelsesmæssige og finansielle forhold, hvilket er fuldt ud i overensstemmelse med Kommissionens finansielle ansvar for at gennemføre EU-budgettet. Ved at vedtage den sammenfattende rapport tager Kommissionen det overordnede ansvar for EU-budgettets forvaltning. Dette ses tydeligt i Kommissionens tydelige indsats for at styrke rapporteringen om politiske resultater yderligere i de samme årlige aktivitetsrapporter samt i evalueringsrapporten som krævet i traktaten. Disse politiske resultater skyldes kollektive skridt og ansvar i forhold til medlovgiverne samt medlemsstaterne, som spiller en stor rolle i forhold til gennemførelsen af programmerne. Endvidere påvirker mange andre faktorer i økonomien og samfundet, som ligger langt uden for generaldirektørernes kontrol, programmernes overordnede performance.

10.62. Ligesom i de foregående år viste Rettens gennemgang af de årlige aktivitetsrapporter, at GD'ernes målsætninger ikke er egnede til forvaltningsformål, at der fortsat er en række svagheder med hensyn til udvælgelsen af indikatorer, som begrænser deres egnethed i forbindelse med overvågning af performance, og at GD'erne ikke samarbejder tilstrækkeligt om udformningen af deres målsætninger og indikatorer (jf. punkt 10.32-10.39). 10.62. Som anført i den sammenfattende rapport for 2013 blev strukturen i de årlige aktivitetsrapporter for 2013 ændret betydeligt. Der blev lagt stor vægt på at forbedre performanceindikatorerne og rapporteringen om performance samt rapporteringen om økonomi og effektivitet i de årlige aktivitetsrapporter. Endvidere er der ved revisionen af vejledningen lagt stor vægt på at sikre, at rapporterne kun indeholder oplysninger, der er relevante, og sikre større klarhed og konsekvens på tværs af GD'erne. Derudover vil der ske en nærmere tilpasning af forvaltningsplanerne og de årlige aktivitetsrapporter med hensyn til rapportering om mål og indikatorer.

10.63. Rettens forvaltningsrevisioner opfylder fortsat den dobbelte målsætning om at sikre ansvarlighed og bidrage til forbedringer. I sine beretninger fra 2013 rapporterede Retten blandt meget andet om sager, hvor der ikke var tilført EU-merværdi, eller hvor denne værdi — som er afgørende for at sikre en forsvarlig økonomisk forvaltning — var reduceret. Et særligt eksempel på dette, som blev konstateret i en række tilfælde, er dødvægt, hvor støttemodtagere ville have fortsat deres aktivitet også uden EU-finansiering (punkt 10.40-10.53). 10.63. Kommissionen henviser til sine svar til 10.48 og 10.52, hvor den mener, at foranstaltningerne ikke gav EU-merværdi. Endvidere deler Kommissionen som anført i dens svar til 10.45 ikke Rettens foreslåede principper for EU-merværdi som begreb som anført i årsberetningen for 2011.

Anbefalinger

10.64. Bilag 10.2 viser resultatet af Rettens gennemgang af de fremskridt, der er sket med hensyn til at implementere de anbefalinger, som den har fremsat i tidligere årsberetninger. I årsberetningerne for 2010 og 2011 fremsatte Retten ni anbefalinger. Med hensyn til to af disse var det for tidligt for Retten at vurdere, om der var sket fremskridt. Kommissionen havde implementeret de øvrige syv anbefalinger i nogle henseender.

10.65. På grundlag af denne gennemgang og resultaterne og konklusionerne for 2013 anbefaler Retten følgende:

— Anbefaling 1: Kommissionen bør i forbindelse med den næste gennemgang af finansforordningen rationalisere rammen for rapportering om performance Kommissionen accepterer anbefalingen. Kommissionen er parat til at tilpasse finansforordningen for at ensrette den med dens nuværende praksis vedrørende rapportering om performance. I henhold til den nuværende praksis tjener de tre rapporter, som Retten henviser til i punkt 10.18, forskellige formål og supplerer hinanden. I den sammenfattende rapport fokuseres der på Kommissionens forvaltningsmæssige resultater, i evalueringsrapporten i henhold til artikel 318 fokuseres der på de opnåede resultater i udgiftsprogrammerne, og i beretningen om den budgetmæssige og økonomiske forvaltning på de budgetmæssige aspekter og budgetforvaltningen. Kommissionen mener, at denne rapporteringspraksis, hvor alle disse rapporter spiller en bestemt rolle og tjener et bestemt formål, stemmer overens med de retlige og operationelle bestemmelser på forskellige niveauer (TEUF, finansforordningen og Kommissionens interne stående instrukser).

— Anbefaling 2: Kommissionen bør sikre, at evalueringsrapporten indeholder en redegørelse, der samler alle de tilgængelige oplysninger om fremskridtene hen imod Europa 2020-målene, så læserne kan få et klart overblik over de opnåede resultater Kommissionen accepterer delvist denne anbefaling. Kommissionen vil fokusere på at sikre, at artikel 318-rapporten indeholder et sammendrag af oplysninger om udviklingen i forhold til Europa 2020-målene med henblik på at give et klart overblik over eventuelle fremskridt. Kommissionen vil overveje, om det vil være hensigtsmæssigt at tilpasse strukturen i artikel 318-rapporten i lyset af, hvordan denne rapportering udvikles over de kommende år, men samtidig tage hensyn til, at der findes anden og mere omfattende rapportering om Europa 2020, f.eks. gennem det europæiske semester.