Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om »Grønbog fra Kommissionen om "Kommerciel kommunikation i det indre marked"« (97/C 66/05)

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber besluttede den 13. maj 1996 under henvisning til EF-traktatens artikel 198 at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om Kommissionens grønbog om »Kommerciel kommunikation i det indre marked«.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Industri, Handel, Håndværk og Tjenesteydelser, som udpegede John Simpson til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 6. november 1996.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 340. plenarforsamling af 27. og 28. november 1996, mødet den 27. november 1996, med 102 stemmer for, 3 imod og 5 hverken for eller imod, følgende udtalelse.

1. Indledning

1.1. Grønbogen om kommerciel kommunikation er resultatet af en omfattende analyse - som Kommissionen indledte i 1992 - af barrierer eller forvridninger på det indre marked, som har konsekvenser for den kommercielle kommunikation. Grønbogen omfatter forslag, som sigter mod at forbedre situationen, og Kommissionen anmoder Det Økonomiske og Sociale Udvalg og andre interesserede parter om at tilkendegive deres syn på forslagene.

1.2. Forslagene, der uddybes og drøftes senere i denne udtalelse, sigter mod at sammenfatte, præcisere og forenkle vilkårene for levering af kommercielle kommunikationstjenester i det indre marked. Forslagene skal altså sikre et mere effektivt indre marked og ændrer ikke det retsgrundlag, der er fastlagt i traktaten, herunder især artikel 30 og 59. Forslagene berører heller ikke de undtagelsesmuligheder, der indrømmes medlemsstaterne i traktatens artikel 56.

1.3. Kommissionen erkender, at der også skal tages højde for sammenhængen med andre EU-politikker og -tiltag. Kommissionen skitserer en metode, der skal gøre det nemmere for den at vurdere, hvorvidt eksisterende nationale regelsæt er forenelige med EU-retten. Hermed skulle der samtidig tilvejebringes et instrument til vurdering af de ændringer af love og bestemmelser på området, som de enkelte medlemsstater fremover måtte overveje.

1.4. Det potentielle marked for kommercielle kommunikationstjenester, som sigter mod mere end én medlemsstat, bliver stadig større. Reklamer og markedsføring af mærkevarer er blot to af mange potentielt interessante områder. Nationale restriktioner eller forskelle i de nationale lovgivninger kan skabe spændinger, hvis de betragtes om unødige barrierer for et velfungerende indre marked. Hvis Kommissionen ikke træffer foranstaltninger, må det forventes, at den vil modtage et voksende antal klager med påstande om uberettigede restriktioner i det indre marked, og Domstolen vil i stigende omfang blive anmodet om at træffe afgørelse i sådanne sager.

1.5. Som begrundelse for sit initiativ påpeger Kommissionen, at den nuværende situation er utilfredsstillende, ineffektiv og usikker. At skulle gribe til en retssag er i sig selv afskrækkende for nogle klagere, og når midlet bringes i anvendelse, er det meget tidrøvende. Det tvinger også Domstolen til at lægge den politiske linje i kraft af den præcedens, individuelle afgørelser skaber. Hvis der fandtes administrative mekanismer, som gav Kommissionen mulighed for at følge en velovervejet, systematisk og målrettet vurderingsprocedure, skulle det være muligt at løse visse spørgsmål hurtigere og mere effektivt. Det kunne også være en støtte for Domstolen, når den skal træffe afgørelse om de forelagte sager.

1.6. Kommissionen definerer begrebet »kommerciel kommunikation« som »alle former for kommunikation, der enten søger at promovere varer, tjenesteydelser eller en virksomheds eller organisations image over for de endelige forbrugere og/eller forhandlerne«.

1.7. Udtrykket dækker enhver form for reklame, direkte markedsføring, sponsorering, salgspromotion og public relationsvirksomhed i forbindelse med varer og tjenesteydelser. Anvendelsesområdet er defineret således, at det dækker alle virksomheder inklusive offentlige og halvoffentlige organer, velgørende foreninger og politiske organisationer. Det omfatter både trykte og audiovisuelle medier, herunder den stærkt ekspanderende benyttelse af kabelnet, telekommunikation og satellitter til formidling af information, markedsføring og fjernsalg.

1.8. Når Kommissionens forslag evalueres, er det vigtigt at erkende, at det i forbindelse med det indre marked er de nationale lovgivninger, der skal sættes under luppen for at afgøre, om de er forenelige med traktaten, og ikke omvendt. Princippet om fri udveksling af tjenesteydelser, herunder de såkaldte kommercielle kommunikationstjenester, er allerede stadfæstet.

Hvis denne frihed skal begrænses, kan der på grundlag af principperne om »almene hensyn« og retspraksis på området fastlægges følgende grundlæggende kriterier:

- restriktionen skal være ikke-diskriminerende og må således ikke forskelsbehandle leverandører fra forskellige lande;

- restriktionen skal være begrundet i »almene hensyn«;

- restriktionen skal stå i forhold til den legitime målsætning (proportionalitetsprincippet).

Kommissionen erkender, at de klager, den har modtaget, normalt ikke omfatter påstande om diskrimination på grundlag af tjenesteleverandørens nationalitet.

1.9. Når »almene hensyn« bliver påberåbt, kan det ske under mange former, herunder kulturelle forhold, sproglige faktorer, beskyttelse af mindreårige, forbrugerbeskyttelse, moralkodeks osv. Sådanne begrundelser for nationale regler kan imidlertid underkastes en prøvning, i sidste instans af Domstolen, for at sikre, at de ikke blot bruges som et uacceptabelt, indirekte middel til diskrimination.

1.10. Det er nemt at skitsere de grundliggende principper for det indre marked og deres anvendelse inden for kommerciel kommunikation, men deres anvendelse i praksis er anderledes vanskelig og vil til tider uvægerligt give anledning til kontroverser, eftersom de skal fortolkes i situationer, hvor uenighed gør sig gældende.

1.11. Det enkleste ville måske være at gå ud fra, at standarder og metoder inden for kommerciel kommunikation, der er tilladte i oprindelseslandet, også må være tilladte i andre medlemsstater, forudsat at de ikke strider mod traktaten, men ØSU må erkende, at der er mange legitime forskelle mellem de nationale lovgiveres målsætninger. Princippet om fuld gensidig anerkendelse er ikke foreneligt med de grader af forskelle, man må acceptere i det indre marked.

1.12. Omvendt kunne det dog også hævdes, at medlemsstaterne burde kunne regulere området kommerciel kommunikation helt frit efter de nationale traditioner, fordi der er så mange kulturelle, sproglige og sociale forskelle. En ren laissez-faire-holdning ville imidlertid indirekte åbne op for diskrimination og i nogle tilfælde være traktatstridig. Mellem disse to yderpunkter skal politikken finde den rette balance mellem traktatens principper og medlemsstaternes legitime beskyttelse af »almene hensyn«.

2. Kommissionens forslag

2.1. Kommissionen anmoder om kommentarer til to vidtrækkende forslag, som er dens pragmatiske reaktion på en omfattende analyse af situationen i hver enkelt medlemsstat. Analysen gennemgås kort i grønbogen og underbygges med et arbejdsdokument fra Kommissionen ().

2.2. ØSU hilser grønbogen velkommen som en nyttig metode til at kortlægge problemerne, indhente tilkendegivelser fra interesserede organisationer og institutioner og drøfte mulige forbedringer i det indre markeds funktionsvilkår.

2.3. Analyseresultatet gengives ikke i denne udtalelse. Det omfatter forskelle i de nationale definitioner af »vildledende reklamer«, i lovgivningerne om sammenlignende reklamer, i reglerne om prisreklamer, rabatter og underbydning, i reglerne om reklame i form af telefonsalg, postomdelt reklame eller promotiontilbud, i restriktionerne på medierne og formidlerne (især TV-reklamer og teleindkøb), i sponsoreringsrestriktionerne, i produktrestriktionerne (tobak, legetøj, lægemidler osv.) og i andre restriktioner, der relaterer til smag, sædelighed, liberale erhverv, sprog og politik.

2.4. Forslagene i grønbogen er ikke retsakter, men værktøjer, der skal støtte Kommissionen i dens beslutningstagning om potentielle overtrædelser eller lovgivningsforslag. Forslagene er naturligvis baseret på det retsgrundlag, der er stadfæstet i traktaten. I forbindelse med overtrædelser er retsgrundlaget artikel 169. Eftersom kommerciel kommunikation reguleres ud fra forskellige målsætninger, kan EU-retsakter som forklaret i grønbogens del I have forskelligt retsgrundlag (f.eks. artikel 100 A og artikel 57, stk. 2, i forbindelse med det indre marked, artikel 129 i forbindelse med sundheds- og forbrugerbeskyttelse), afhængigt af det formål, der søges opfyldt.

3. De operationelle konsekvenser

3.1. Det første forslag indeholder rammerne for en metodologi, der skal gøre det muligt at vurdere, om nationale lovregler og andre foranstaltninger vedrørende kommerciel kommunikation er hensigtsmæssige og proportionale.

3.2. Det andet forslag sigter mod forbedret koordination og information på EU-plan, idet der indføres et system med indberetning til Kommissionen om eksisterende og planlagte nationale lovforanstaltninger; der skal endvidere oprettes et udvalg bestående af repræsentanter fra medlemsstaterne, som kan rådgive Kommissionen.

3.3. Metodologien

3.3.1. Forslaget om metodologien, der skal sikre en ensartet procedure til vurdering af restriktive nationale foranstaltninger vedrørende kommerciel kommunikation, skal kombinere den eksisterende og opstående retspraksis med en accepteret, detaljeret konsekvensanalyse af specifikke sager. I det væsentlige skal nationale restriktive lovforanstaltninger være hensigtsmæssige i forhold til det tilsigtede formål, og de må ikke gå videre, end hvad der er nødvendigt for at opfylde målet. En aftalt metodologi ville være en stor støtte for Kommissionen og medlemsstaterne ved udformningen af lovgivningsforslag eller indførelse af nye restriktioner.

3.3.2. Metodologien omfatter to trin. Formålet med det første trin er at tegne et komplet billede af en given foranstaltnings potentielle konsekvenser ved hjælp af fem vurderingskriterier bestående af kritiske spørgsmål. På det andet trin anvendes vurderingsresultatet på beslutningen om proportionalitet og/eller kohærens.

3.3.3. Billedet af konsekvenserne tegnes ved hjælp af følgende fem vurderingskriterier:

A. Hvilken »kædereaktion« vil foranstaltningen potentielt kunne fremkalde? (Herunder de reaktioner, den vil fremkalde hos brugerne, leverandørerne, formidlerne og den endelige modtager.)

B. Hvad er formålet med foranstaltningen?

C. Har foranstaltningen forbindelse med formålet?

D. Har foranstaltningen virkning for andre målsætninger?

E. Hvor effektiv er foranstaltningen? (Herunder, om det er det mindst restriktive middel til formålet, der anvendes.)

3.3.4. Ved at bringe en foranstaltnings vigtigste karakteristika for dagen gør disse fem kriterier det muligt at vurdere de nationale lovgivningsforanstaltningers proportionalitet og EU-tiltagenes konsistens.

3.3.5. ØSU er enig i, at man ved at indføre en sådan metodologi kan opnå et komplet, accepteret vurderingsredskab, som kan begrænse den tvetydighed og/eller usikkerhed, der ellers vil være fremherskende. Metodologien skulle tjene en række formål. For det første vil medlemsstaterne og Kommissionen have lettere ved at forstå hinandens bevæggrunde og måske bedre kunne opnå enighed om fordelene ved forslag til foranstaltninger, der fremsættes af de enkelte regeringer eller Kommissionen. For det andet kunne en sådan metodologi være en støtte for Domstolen, når den skal træffe afgørelse i de sager, der forelægges den.

3.3.6. Der vil forståeligt nok være en vis bekymring over, om indførelsen af en sådan metodologi nu også er »politisk neutral«. Nogle grupperinger og sammenslutninger har over for ØSU udtrykt bekymring over, om der vil blive taget behørigt hensyn til nationale lovforanstaltninger, der skal sikre en målrettet forbrugerbeskyttelse og hindre illoyal konkurrence. Andre frygter, at resultatet blot vil være, at man styrker de multinationale virksomheders markedsmuligheder. Det frygtes, at Kommissionen vil kunne prioritere hensynet til det indre marked højere.

3.3.7. Sådanne spørgsmål er helt naturlige. En mindre effektiv forbrugerbeskyttelse i EU ville være uacceptabel. Også enhver unfair begunstigelse af multinationale virksomheder ville gøre forslaget kritisabelt. ØSU erkender dog, at metodologien kan åbne mulighed for at kombinere en mere effektiv forbrugerbeskyttelse med en harmonisering af praksis inden for kommerciel kommunikation, om ikke andet så ved at skaffe alle myndigheder adgang til sammenlignende og sammenlignelige informationer om de vigtigste normer i de forskellige medlemsstater. Nogle frygter, at visse store kommercielle organisationer kunne vinde større markedsandele, og at en sådan position kunne misbruges. I tilfælde, hvor der er flere medlemsstater involveret, er Kommissionen imidlertid allerede nu forpligtet til at gribe ind over for misbrug af dominerende markedsstillinger. Inden for en enkelt medlemsstat påhviler denne forpligtelse de nationale konkurrencemyndigheder.

3.3.8. ØSU har omhyggeligt overvejet, hvilke konsekvenser dette forslag til styrkelse af det indre marked for kommerciel kommunikation kan tænkes at have for erhvervslivet og forbrugerne. I den forbindelse forekommer to specifikke aspekter at være af afgørende betydning:

(i) de konsekvenser, som det nuværende, ufuldstændige indre marked har for erhvervslivet og forbrugeren;

(ii) kommissionsforslagets potentielle økonomiske konsekvenser.

3.3.9. Det nuværende, ufuldstændige indre marked indebærer, at grænseoverskridende kommercielle kommunikationstjenester diskrimineres. Mens det indre marked for varer og en lang række tjenesteydelser er en realitet, tvinger forskellene i de nationale lovgivninger i mange tilfælde til en differentiering mellem de forskellige nationale markeder, når der skal leveres »fælles« mærkevarepromotion, generisk reklame eller sponsoreringsideer. Løsningen består IKKE i at ophæve alle nationale lovregler, og det er HELLER IKKE nødvendigt at harmonisere hele lovgivningen. Løsningen er ganske enkelt at kontrollere, om sådanne lovregler er forenelige med traktatens bestemmelser. Forslaget om en objektiv metode til at nå dette mål skal ikke ses som et middel til at favorisere visse virksomheder, men derimod som et middel til at fjerne eksisterende barrierer for grænseoverskridende kommercielle kommunikationstjenester.

3.3.10. Det andet aspekt er spørgsmålet om de fordele, en markedsåbning kan tænkes at bringe alle forbrugerne, det være sig privatpersoner eller forretningsfolk, og erhvervslivet som helhed. Selv om de generelle fordele måske synes beskedne, vil enhver ændring i den retning, Kommissionen foreslår, sandsynligvis udløse visse stordriftsfordele og tilskynde til specialisering.

3.3.11. Samme argument peger naturligvis også i retning af, at mange leverandører af kommercielle kommunikationstjenester, der hidtil har opereret på et afgrænset hjemmemarked, vil blive stillet over for et mere konkurrencepræget marked. Nogle vil måske nok opfatte dette som unfair konkurrence, men i virkeligheden er det ikke nødvendigvis unfair, at konkurrencen øges som følge af, at en vis grad af beskyttelse mindskes. Hvis en sådan logik skulle anvendes, ville man faktisk sætte spørgsmålstegn ved selve formålet med det indre marked. Af hensyn til forbrugerne og dem, der anvender kommerciel kommunikation til at bringe et budskab, må det erkendes, at den nuværende opsplitning af markedet sandsynligvis øger de samlede omkostninger pr. produceret enhed eller - som mediemarkedsspecialisterne nok ville udtrykke det - de samlede omkostninger pr. 1 000 kontakter.

3.4. Koordinering og information

3.4.1. Det andet forslag skal tilvejebringe et instrument til at forbedre informationsstrømmen og koordineringen af de forskellige tiltag og politikker på EU-plan. Den foreslåede metode omfatter oprettelse af et EU-dækkende rådgivende udvalg, der skal fungere som forum for udveksling af informationer om den igangværende og fremtidige udvikling inden for kommerciel kommunikation, og som i Kommissionens regi skal fungere som kontaktpunkt/koordineringssted for oplysninger om politikken inden for kommerciel kommunikation.

3.4.2. Når Kommissionen anvender den accepterede metodik, vil den også have mulighed for at forklare det rådgivende udvalg de problemer, der opstår som følge af forskellene i de nationale lovgivninger. Udvalget kunne udtale sig om spørgsmålet om gensidig anerkendelse. Derefter skulle Kommissionen afgøre, om der skal træffes formelle EU-tiltag, i sidste instans gennem Domstolen. Kommissionen ville således have mulighed for at drøfte spørgsmålet med repræsentanter fra medlemsstaterne, før der blev indledt overtrædelsesprocedurer. Der ville også være mulighed for at afholde anonyme drøftelser som en form for indledende undersøgelsesprocedure. Disse procedurer kunne i sig selv medføre, at der i mindre grad satses på traktatens overtrædelsesprocedurer.

3.4.3. En yderligere potentiel fordel vil ligge i mulighederne for at harmonisere eller i hvert fald mindske forskellene i medlemsstaternes tiltag. En medlemsstat, der har været inddraget i en proportionalitetsvurdering af en anden medlemsstats foranstaltninger, vil være påvirket af denne indsigt, når hjemlige ændringer overvejes.

3.4.4. En anden faktor, der kan fremskynde konvergensen i de nationale lovgivninger om kommerciel kommunikation, er udsigten til, at grænseoverskridende aktiviteter kunne blive mere fleksible end nationale aktiviteter, hvis medlemsstaten er tvunget til f.eks. at acceptere reklameaktiviteter udefra som følge af EU-afgørelser om ikke-proportionale foranstaltninger, der åbner op for grænseoverskridende aktiviteter, som er til skade for de hjemlige leverandører. En samordnet rådføring med medlemsstaterne via det foreslåede udvalg skulle bidrage til at undgå sådanne uregelmæssigheder (jf. punkt 4.3).

3.4.5. ØSU bifalder forslaget om koordinering, samarbejde og informationsudveksling via et rådgivende udvalg. Hvis denne ide viser sig effektiv, vil det styrke de pragmatiske bestræbelser på at tilvejebringe et acceptabelt grundlag for det indre marked for kommerciel kommunikation. Hvis den viser sig at slå fejl, kan Kommissionen efter ØSU's opfattelse blive tvunget til at overveje et lovindgreb. Det må erkendes, at denne løsning er vanskelig at gennemføre inden for traktatens rammer og i lyset af den dramatiske udvikling i potentialet for grænseoverskridende kommerciel kommunikation, som udviklingen i informationsteknologien stiller i udsigt.

3.4.6. ØSU bifalder forslaget om, at medlemsstaterne skal underrette Kommissionen og de andre medlemsstater om forslag til ny lovgivning eller andre foranstaltninger inden for kommerciel kommunikation. I praksis bør Kommissionen forpligtes til at rundsende medlemsstaternes lovforslag. De kunne så behandles i det rådgivende udvalg. Denne procedure ville være i tråd med Kommissionens nylige forslag om et direktiv om medlemsstaternes indberetning af fremtidige forslag til love og forskrifter for informationssamfundets tjenester ().

3.4.7. Grønbogen indeholder meget få oplysninger om det rådgivende udvalgs funktionsmåde og sammensætning. Kommissionen har foreslået, at udvalget kunne tælle to medlemmer fra hver medlemsstat. Der er den sædvanlige konflikt mellem at sikre et udvalg den fornødne repræsentativitet og samtidig begrænse dets størrelse, så det bliver funktionsdygtigt. De nærmere bestemmelser om udvalgets funktionsmåde kan fastsættes på et senere tidspunkt, men ØSU frygter, at et udvalg med to repræsentanter fra hver medlemsstat ud over Kommissionens repræsentanter kan tænkes at være mindre effektivt, hvis der ikke er en »permanent repræsentation« fra hver medlemsstat, som kan sikre konsistensen og kontinuiteten.

3.4.8. Procedurerne i udvalget bør være gennemsigtige. Berørte forbrugerorganisationer, handelsorganisationer, tjenesteydere og andre interessegrupper bør have mulighed for at tilkendegive deres synspunkter over for udvalget og - ved hjælp af forhandlingernes gennemsigtighed - have vished for, at disse synspunkter overvejes og tilgodeses på behørig vis.

4. Særlige bemærkninger

4.1. Den foreslåede definition af kommerciel kommunikation er tilstrækkelig omfattende. Kommissionen er sig dog bevidst, at kommerciel kommunikation til tider vil vedrøre ikke-kommercielle organisationers aktiviteter. ØSU erkender navnlig, at mange velgørenhedsorganisationer eller andre organisationer, der ikke arbejder med gevinst for øje, i vid udstrækning gør brug af kommercielle kommunikationstjenester, og at disse i stigende grad må formodes at udstrække deres aktiviteter til hele EU. Sådanne organisationer vil formodentlig være omfattet af de generelle retningslinjer, Kommissionen fastlægger.

4.2. Efterhånden som spektret af kommercielle kommunikationstjenester udvides med udbygningen af satellit-tv, kabel-tv, internettjenester, fjernsalg og on-line-tjenester, vil medlemsstaterne ikke længere have mulighed for at udelukke eller begrænse visse kommercielle kommunikationsaktiviteter. Direktivet om »fjernsyn uden grænser« erkender problemerne med national regulering på tilsvarende områder. Der satses stærkt på, at radio- og tv-udsendelser normalt vil være acceptable, hvis de overholder lovgivningen i det land, hvor den ansvarlige redaktion eller senderen er placeret. Håndhævelsesprocedurerne sigter derfor mod udsendelsens oprindelsesland. ØSU erkender, at denne udvikling i sig selv vil lægge et pres på medlemsstaterne for at samordne deres regelsystemer, og bifalder grønbogens forslag om, at en af de første opgaver for det rådgivende udvalg skulle være at drøfte konsekvenserne af den teknologiske udvikling.

4.3. Et vigtigt aspekt af enhver foranstaltning til regulering af den kommercielle kommunikation, det være sig på nationalt eller EU-plan, er en vurdering af den »kædereaktion«, der måtte opstå. I Kommissionens arbejdsdokument (op.cit., del E) analyseres de reaktioner, som lovrestriktioner sandsynligvis vil fremkalde i forbindelse med kommerciel markedsføring af forskellige typer varer og tjenester. Dette bekræfter i analytisk form erfaringerne blandt såvel de ØSU-medlemmer, der beskæftiger sig med produktion og markedsføring af varer og tjenester, som de medlemmer, der har gransket emnet fra et forbrugersynspunkt. For mange nationale foranstaltningers vedkommende er der derfor mindst to forskellige elementer, der skal inddrages i overvejelserne. For det første, om foranstaltningen er legitimt begrundet i »almene hensyn« (som omtalt i punkt 1.8). For det andet, om foranstaltningen sandsynligvis vil fremkalde en kædereaktion, der kan have utilsigtede følger, underminere foranstaltningens sigte eller forvride markedet for levering af kommercielle kommunikationstjenester. ØSU henstiller, at analysen af eventuelle kædereaktioner tillægges stor vægt i den analyseproces, der er skitseret i punkt 3.3.3.

4.4. At situationen er utilfredsstillende med de nuværende ordninger for kommerciel kommunikation, illustreres ifølge Kommissionen bl.a. af det forhold, at princippet om gensidig anerkendelse kan indebære godkendelse af eksterne kommercielle kommunikationstjenester, der »overtræder« de nationale forskrifter, hvis det skønnes, at foranstaltningerne i en medlemsstat ikke står i et rimeligt forhold til formålet. Hvis EU-lovgivningen muliggør, at en sådan situation griber om sig, vil EU-lovgivningen have forret frem for den nationale lovgivning, hvormed den faktisk kan afstedkomme, at der på nationalt plan stilles krav om ændring af det nationale regelsæt. Dette kan omvendt også lægge pres på Kommissionen for at finde en mere fleksibel ordning. ØSU erkender, at nogle medlemsstater risikerer at stå over for ubehagelige afgørelser som følge af en proportionalitetsvurdering. Fordelene ved det kommende indre marked gør det imidlertid vanskeligt at argumentere for, at traktatens lovbestemmelser ikke skulle tillade et fyldestgørende forsvar af hjemlige »almene hensyn«.

4.5. I debatten om anvendelsesområdet og berettigelsen af Kommissionens tiltag forudser ØSU et potentielt spændingsfelt mellem de overordnede principper for det indre marked, som er fastlagt i traktatens generelle bestemmelser, og de mere specifikke konsekvenser af artikel 129 A, stk. 3, som giver medlemsstaterne mulighed for at indføre strengere forbrugerbeskyttelsesforanstaltninger, end det kræves i EU-lovgivningen, omend »disse foranstaltninger skal være forenelige med denne traktat«. Rækkevidden af artikel 129 A kan derfor være mere begrænset, end det til tider antages.

4.6. En af de mulige komplikationer ved at åbne det indre marked for kommerciel kommunikation er den forvridende effekt, som forskellene i de nationale beskatningssystemer har. Sådanne forskelle kan afføde tanker om, at »import« af sådanne tjenester må undgås, men inden for EU er den logiske reaktion, at den indirekte beskatning bør harmoniseres yderligere, og at man i forbindelse med tjenester, der har deres udspring i tredjelande, må tilstræbe, at importen underkastes en rimelig beskatning. Med de nye fjernsalgsmetoder kan det dog være lettere sagt end gjort.

4.7. Under de høringer, der er foretaget som led i forberedelsen af denne udtalelse, blev der bl.a. rejst den kritik, at Kommissionen nok havde taget et nyttigt initiativ ved at udarbejde og offentliggøre grønbogen, men at Kommissionen muligvis ikke tilstrækkeligt ihærdigt fulgte visse sager op, som allerede var forelagt den med henblik på at få objektiviteten vurderet og proportionaliteten efterprøvet ved Domstolen. Det ville være foruroligende, hvis udviklingen af grønbogens tanker blev brugt som påskud for at forsinke den nødvendige behandling af større klager, der allerede er indgivet.

4.8. Grønbogen nævner ingen undtagelser efter de minimis-reglen. Inden for kommerciel kommunikation synes en sådan undtagelse ikke påkrævet.

4.9. Som en følge af grønbogen har Kommissionen besluttet at samle ansvaret for kommerciel kommunikation. ØSU erkender behovet for at sikre en fælles approach til disse vanskelige spørgsmål inden for Kommissionens egne rækker og går stærkt ind for, at et enkelt generaldirektorat fører dirigentstaven i Kommissionen. Denne ordning har den fordel, at f.eks. forbrugerbeskyttelsesspørgsmål kan behandles i et forum, der har et bredt overblik over de mange facetter og produkter, der kan blive påvirket. Andre generaldirektorater kan også yde afgørende bidrag. Uanset hvilke administrative foranstaltninger der træffes, er det afgørende, at alle generaldirektorater inddrages effektivt. Et aspekt, der ikke tilgodeses tilstrækkeligt udtrykkeligt i grønbogen, er Kommissionens mulighed for at øge sin indflydelse på markedet for kommerciel kommunikation gennem internationale forhandlinger. Hvis det indre marked kan »åbnes« på en effektiv måde, kan spørgsmålet om lettere adgang til de internationale markeder måske tackles mere overbevisende på internationalt plan.

5. Konklusioner og henstillinger

5.1. ØSU bifalder offentliggørelsen af grønbogen om kommerciel kommunikation. Den gør læserne opmærksomme på en kompliceret og vanskelig række spørgsmål og fremsætter konstruktive forslag til forbedring af det indre marked.

5.2. Der må findes en balance mellem traktatens krav om åbning af det indre marked for varer og tjenesteydelser på den ene side og på den anden beskyttelsen af de bredere samfundsinteresser, de almene hensyn, som traktaten åbner mulighed for, og som findes i mange forskellige former for nationale regelsæt. Denne balance skal nås ved hjælp af en overordnet ramme, der er så gennemsigtig og objektiv som muligt.

5.3. Forslaget om en metodologi, der skal sikre en mere ensartet procedure for vurdering af proportionaliteten i nationale restriktioner inden for kommerciel kommunikation, sigter mod at kombinere den eksisterende og den opstående retspraksis med en accepteret, detaljeret konsekvensanalyse af specifikke sager. ØSU er enig i, at man ved at indføre en sådan metodologi kan opnå et komplet, accepteret vurderingsredskab, som kan begrænse den tvetydighed og/eller usikkerhed, der ellers vil være fremherskende.

5.4. En mindre effektiv forbrugerbeskyttelse i EU ville være uacceptabel. Også enhver unfair begunstigelse af multinationale virksomheder ville gøre forslaget kritisabelt. ØSU erkender dog, at metodologien kan åbne mulighed for at kombinere en mere effektiv forbrugerbeskyttelse med en harmonisering af praksis inden for kommerciel kommunikation. Dette skulle i sidste instans også bidrage til en mere åben konkurrence mellem de virksomheder, der frembringer og leverer kommercielle kommunikationstjenester.

5.5. Det andet forslag skal tilvejebringe et instrument til at forbedre informationsstrømmen og koordineringen af de forskellige tiltag og politikker på EU-plan og omfatter oprettelse af et EU-dækkende rådgivende udvalg. Udvalget vil være et nyttigt forum for udveksling af informationer om den igangværende og fremtidige udvikling inden for kommerciel kommunikation. Endvidere skal der i Kommissionens regi etableres et kontaktpunkt/koordineringssted for sådanne informationer. ØSU hilser dette forslag velkommen. Derudover anbefaler ØSU, at Kommissionen sikrer, at hvert enkelt informationskontor i medlemsstaterne instrueres i og udstyres til at fungere som en kontaktflade, der kan stille informationer til rådighed for organisationer, der søger bistand i sådanne anliggender, og som derefter, hvor det er hensigtsmæssigt, kan få adgang til det centrale kontaktpunkt i Kommissionen. De nationale regeringer kunne også overveje parallelordninger for de tilfælde, der falder ind under de nationale konkurrencemyndigheder.

5.6. Man kan frygte, at et udvalg med to repræsentanter fra hver medlemsstat ud over Kommissionens repræsentanter kan tænkes at være mindre effektivt, hvis der ikke er en »permanent repræsentation« fra hver medlemsstat, som kan sikre konsistensen og kontinuiteten. På den baggrund bør procedurerne i udvalget være gennemsigtige. Berørte forbrugerorganisationer, handelsorganisationer, tjenesteydere og andre interessegrupper bør have mulighed for at tilkendegive deres synspunkter over for udvalget og - ved hjælp af forhandlingernes gennemsigtighed - have vished for, at disse synspunkter overvejes og tilgodeses på behørig vis.

5.7. Hvis dette rådgivende udvalg og de tilknyttede tiltag viser sig effektive, vil det styrke de pragmatiske bestræbelser på at tilvejebringe et acceptabelt grundlag for det indre marked for kommerciel kommunikation. Hvis det viser sig at slå fejl, kan Kommissionen efter ØSU's opfattelse blive tvunget til at overveje et lovindgreb.

5.8. Mere specifikt må ØSU:

1) bifalde forslaget om, at medlemsstaterne skal underrette Kommissionen og de andre medlemsstater om forslag til ny lovgivning eller andre foranstaltninger inden for kommerciel kommunikation;

2) erkende, at udviklingen inden for informationsteknologi og radio- og tv-spredning i sig selv vil lægge et pres på medlemsstaterne for at samordne deres regelsystemer, og ØSU bifalder grønbogens forslag om, at en af de første opgaver for det rådgivende udvalg skulle være at drøfte konsekvenserne af den teknologiske udvikling;

3) henstille, at analysen af eventuelle kædereaktioner tillægges stor vægt i den analyseproces, der er skitseret i punkt 3.3.3.

5.9. ØSU ville være foruroliget, hvis udviklingen af grønbogens tanker blev brugt som påskud for at forsinke den nødvendige behandling af større klager, der allerede er indgivet.

5.10. ØSU bifalder, at ansvaret for Kommissionens overordnede politik for kommerciel kommunikation samles i ét generaldirektorat. Denne ændring burde sikre en fælles, konsistent approach til dette vanskelige emne.

5.11. ØSU erkender, at nogle medlemsstater risikerer at stå over for ubehagelige afgørelser som følge af en proportionalitetsvurdering. Fordelene ved det kommende indre marked gør det imidlertid vanskeligt at argumentere for, at traktatens lovbestemmelser ikke skulle tillade et fyldestgørende forsvar af hjemlige »almene hensyn«. I debatten om anvendelsesområdet og berettigelsen af Kommissionens tiltag forudser ØSU et potentielt spændingsfelt mellem de overordnede principper for det indre marked, som er fastlagt i traktatens generelle bestemmelser, og de mere specifikke konsekvenser af artikel 129 A, stk. 3.

Bruxelles, den 27. november 1996.

Tom JENKINS

Formand for Det Økonomiske og Sociale Udvalg

() XV/9579/96, Working Document: Commercial Communications in the Internal Market.

() Kommissionens pressemeddelelse IP/96/695.