Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om »Kommissionens meddelelse om miljø og beskæftigelse (Udvikling af et bæredygtigt Europa)« (98/C 235/01)

Kommissionen besluttede den 24. november 1997 under henvisning til artikel 198 i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Miljø-, Sundheds- og Forbrugerspørgsmål, som udpegede Giampaolo Pellarini til ordfører. Sektionens forslag til udtalelse blev vedtaget den 5. maj 1998.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 355. plenarforsamling af 27. og 28. maj 1998, mødet den 28. maj 1998, enstemmigt følgende udtalelse.

1. Indledning

1.1. Princippet om bæredygtig udvikling er nedfældet i præamblen til Amsterdam-traktaten, og blandt EU's mål er en »afbalanceret og bæredygtig udvikling« og »et højt beskæftigelsesniveau« nært forbundet i samme punktum i artikel B.

1.2. Den foreliggende meddelelse er et første skridt hen imod en sammenkædning af miljø og beskæftigelse, og det tages for givet, at denne indfaldsvinkel er nyttig og bør afspejles i udformningen af EU's politik.

1.3. For ØSU er der tale om et emne, man allerede har behandlet flere gange, navnlig i udtalelsen om »Økonomisk vækst og miljøet« (), hvor et kapitel omhandler »en kontrolleret overgang til bæredygtig udvikling«, og hvor det hedder, at »i den nuværende fase er både bæredygtig udvikling og jobskabelse stærkt påkrævede målsætninger, som bør forenes i kraft af et stærkt politisk engagement og ansvarlig deltagelse fra alle berørte parters side«.

1.4. ØSU benytter lejligheden til at vende tilbage til emnet under hensyn til opfordringen fra Det Europæiske Råd i Luxembourg (december 1997) til at udarbejde en strategi, hvorefter miljøhensyn skal integreres i EF's politikker og aktioner, samt den kommende evaluering af en sådan strategi på Cardiff-topmødet.

2. Bemærkninger til forbindelserne mellem miljø og beskæftigelse (kapitel 2)

2.1. ØSU glæder sig over, at Kommissionen følger den strategi, der er slået til lyd for i ØSU's tidligere udtalelser, navnlig i kapitlet »Forvaltning af overgangen«, og at den i kapitel 3 nævner en række specifikke støttepolitikker i de forskellige sektorer.

2.2. ØSU er også overbevist om, at uden et stærkt politisk signal, der målretter politikkerne hen imod en bæredygtig udvikling på EF-plan såvel som på nationalt, regionalt og lokalt plan, risikerer visse principper i traktaterne ikke at blive ført ud i livet. ØSU har allerede påpeget dette i den udtalelse, der blev fremsat i forbindelse med vedtagelsen af det 5. miljøprogram, hvor det anså programmet for uigennemførligt, hvis der ikke blev fastsat præcise »politiske prioriteter« (), ikke blot på EF-plan, men også i medlemsstaterne.

2.3. Den forpligtelse, EU også har påtaget sig på internationalt plan (1992 i Rio globalt og 1997 i Kyoto i forbindelse med klimaændring) om at målrette væksten ud fra nye kriterier om bevarelse af de naturlige ressourcer, skal effektivt respekteres og integreres i de forskellige foranstaltninger. I den nuværende fase kan denne indsats styrkes ved, at man drager nytte af alle erfaringer, der bedst muligt kan sikre beskyttelsen af miljøet og væksten i beskæftigelsen. Man bør dog gøre sig klart, at resultaterne ikke kan aflæses ud fra den enkelte foranstaltning, men ligger mere spredt og kun kan få større virkning, hvis man beslutsomt følger en strategi for »bæredygtig udvikling«.

2.4. Af disse årsager mener ØSU ikke, at den foreliggende meddelelse i tilstrækkelig grad uddyber visse grundlæggende begreber eller giver et fuldstændigt billede af, hvad der hidtil er blevet udført via programmer og politiske initiativer.

2.5. Selve titlen giver indtryk af en for overfladisk sammenkædning af begreberne miljø, beskæftigelse og udvikling; især når man læser »Udvikling af et bæredygtigt Europa«, der ret beset ikke giver nogen mening eller i det mindste kun har en meget dunkel betydning.

2.5.1. For at opnå større klarhed ville det have været bedre at anvende udtryk, der allerede har en fast betydning, som f.eks. »Udvikling af et konkurrencedygtigt Europa som led i en bæredygtig udvikling«.

2.6. I betragtning af arbejdsløshedens betydning og omfang i Europa er det endda risikabelt automatisk at sammenkæde miljøbeskyttelse og beskæftigelse, således som det tilsyneladende er underforstået i meddelelsen. Selv om begge mål skal integreres i alle EF-politikker, kan bekæmpelsen af arbejdsløsheden kun være resultatet af den samlede gennemførelse af sådanne politikker.

2.6.1. Man må ikke se bort fra, at miljøbeskyttelse og -bevarelse er en politik i sig selv ud over at have horisontale aspekter, og at evalueringen af projekternes og programmernes miljøindvirkning med fordel kan ledsages af et orienterende skema til evaluering af beskæftigelsesvirkningerne, der kan tjene til at påvise det positive samspil mellem de forskellige politikker, uden at man herved foregriber afgørelserne, der nøje skal være baseret på miljøhensyn.

2.7. Meddelelsen begynder (punkt 1.1) med konstateringen af, at »Vore EU-økonomier udvikler sig ikke på en bæredygtig måde«, men argumentationen fortsættes ikke konsekvent indtil påvisningen af, at det er nødvendigt at ændre den socio-økonomiske udviklingsmodel og anlægge en ny global strategi, hvor der drages nytte af ny viden og nye muligheder i erhvervslivet i overensstemmelse med, hvad der stilles i udsigt i Delors' Hvidbog (se nedenfor) og tydeliggøres i det 5. program for bæredygtig udvikling.

2.7.1. Ved afslutningsvis at pege på mulige sektorbestemte foranstaltninger og aktioner inden for de eksisterende rammer giver Kommissionen indtryk af bevidst at se bort fra, at den nuværende vækstmodel ikke er nøglen til en radikal løsning af problemet, men kun kan mildne problemets alvor ved at udskyde de forudselige skader.

2.8. Dette viser sig endnu tydeligere, når man konstaterer, at man i meddelelsen ikke gør sig nogen som helst mere indgående og konkrete overvejelser om i det mindste tre afgørende punkter:

- den europæiske arbejdsløshed er ikke konjunkturbestemt, men strukturelt betinget;

- på trods af den fundamentale rolle, som den teknologiske udvikling spiller for styrkelsen af den europæiske økonomis konkurrenceevne, kan man ikke med sikkerhed påstå, at den teknologiske fornyelse er i stand til at skabe flere arbejdspladser, end den erstatter, navnlig når det gælder traditionelt lønarbejde;

- det er illusorisk at tro, at der stadig findes en automatisk årsagssammenhæng mellem den økonomiske vækstrate og faldet i arbejdsløsheden.

2.9. Af ovenstående fremgår det klart, at man for med held at kunne bekæmpe arbejdsløsheden må føre en global politik, der tager sigte på bæredygtig udvikling, gør brug af en lang række instrumenter, overholder forureneren betaler-princippet og indgår som et led i fastsættelsen af miljøansvarsregler ().

2.10. Hvis man går ud fra analysen af, hvad bæredygtig udvikling betyder (denne analyse indgår også i Kommissionens meddelelse), er det klart, at for at følge dette mål er det nødvendigt på ny at drøfte de socio-økonomiske mekanismer, der for øjeblikket ligger til grund for produktion og forbrug af goder og tjenesteydelser. Sammenkædningen af miljø og beskæftigelse kan kun give maksimalt udbytte, hvis dette aspekt inddrages og konkret afspejles i de jobskabelsespolitikker, som de forskellige medlemsstater er i færd med at gennemføre.

2.11. I denne forbindelse beklager ØSU, at de overvejelser, der blev fremsat i kapitel X i Delors' hvidbog om underudnyttelsen af arbejdskraften og overudnyttelsen af naturressourcerne og om nødvendigheden af skatte- og afgiftsmæssige indgreb for at rette op på denne skævhed, ikke får en tilstrækkelig plads blandt de spørgsmål, der behandles i meddelelsen ().

2.11.1. Kun på grundlag af denne strategi er det muligt med held at kombinere de to mærkesager, miljøbeskyttelse og jobskabelse, idet man ikke kun griber ind via skatterne, men via en lang række foranstaltninger, således at princippet om skatteneutralitet overholdes.

2.12. Man skal indtage en dynamisk holdning, hvor man tilgodeser de nye behov for miljømæssig forebyggelse og beskyttelse, de nye produktions- og økologiske forvaltningsmetoder, de nye teknologier og de nye tjenester vedrørende information og uddannelse, som overgangen til den »bæredygtige udvikling« indebærer. Kun således kan man indkredse de nye erhvervsprofiler og de nye arbejdspladser, der kan skabes, og samtidig drage nytte af den rolle, som de små og mellemstore virksomheder helt konkret kan spille.

2.12.1. I forbindelse med udviklingen af nye erhvervsprofiler og oprettelsen af nye arbejdspladser skal der tages særligt hensyn til bestemmelserne om sikkerhed og sundhed på arbejdspladsen.

2.13. Man bør i øvrigt ikke begrænse overvejelserne til kun at omfatte lønarbejde i industrien; de nye former for selvstændigt arbejde, kontraktmæssigt arbejde og deltidsarbejde, der især aftegner sig på informations- og konsulentvirksomhedsområdet, gør det lettere at forudse en vækst i atypiske arbejdsformer.

2.14. I den ovenfor nævnte udtalelse om »Økonomisk vækst og miljøet« afviste man en automatisk forbindelse mellem miljøbeskyttelsesforanstaltninger og vækst i beskæftigelsen, og dette bekræftes i den omfattende dokumentation fra Kommissionens tjenestegrene vedrørende undersøgelser fra de senere år herom. Af disse undersøgelser fremgår det imidlertid, at miljøbeskyttelsesforanstaltningerne, med anvendelse af de bedste tilgængelige teknologier, globalt har en positiv, om end ikke afgørende virkning på antallet af arbejdspladser og ofte kombineres med elementer af teknologisk fornyelse og rationalisering af produktionsprocesserne, der kan sikre virksomhedernes fortsatte konkurrenceevne, idet de således i det mindste bidrager til at sikre beskæftigelsen.

2.14.1. I udviklingen af nye produktionsprocesser, produkter og tjenesteydelser, der tilfredsstiller en ny efterspørgsel fra industrien, den offentlige forvaltning og forbrugerne, kan der opstå et positivt samspil, der dog kræver betydelige investeringer.

2.15. Ud over den specielle »øko-industrielle« sektor, der helt specifikt opfylder efterspørgslen efter miljøbeskyttelsesteknologier og -tjenester, og som udgør en ny vækstsektor, er det nødvendigt mere generelt at sondre mellem på den ene side foranstaltninger til reduktion og forebyggelse af forurening, der medfører yderligere omkostninger, men som på lang sigt viser sig i besparelser af råstoffer og energi, og således bidrager til øget produktivitet og til mindskede sociale omkostninger i forbindelse med miljøskader over et længere tidsrum, og på den anden side foranstaltninger til beskyttelse og genoprettelse af natur- og bymiljøet, der skaber nye arbejdspladser, både traditionelle og nyskabende.

2.15.1. I denne forbindelse bør der også nøje skelnes mellem de forskellige foranstaltningers finansieringsmetoder, idet førstnævnte foranstaltninger henvender sig til udbytteskabende, overvejende private sektorer (fremstillingsindustrien, energiproduktion, transport), medens sidstnævnte kræver betydelige offentlige investeringer.

2.16. Hvis man anvender en dynamisk og global strategi, kan det imidlertid konstateres, at de forskellige typer foranstaltninger kræver nye former for knowhow, færdigheder og konsulentvirksomhed, der kan tilvejebringes ikke blot af den offentlige forvaltning og de offentlige institutioner, der skal forberede sig til denne opgave, men også af de servicevirksomheder, der kan tilbyde omfattende beskæftigelsesmuligheder. Beskæftigelsesresultaterne skal beregnes globalt og på mellemlang sigt og under hensyn til de nødvendige omstruktureringer.

2.17. Da den »bæredygtige udvikling« er en målsætning, der tilstræbes internationalt, kan Europa også drage fordel af eksport af rene teknologier og produkter og af knowhow, hvis man går hurtigere frem i denne retning. Også her kan der opnås en positiv indvirkning på beskæftigelsen.

2.18. Også de centrale, regionale og lokale forvaltningers rolle skal undersøges nøjere, eftersom de kan indføre regler og incitamenter, der kan gøre det, der er til gavn for samfundet, tillokkende for private og således bidrage til, at det nuværende samfund gradvis orienteres mod en vækst, der er forenelig med miljøbeskyttelse og bæredygtig udvikling.

2.19. De forskellige økonomiske og sociale aktører kan som led i »delt ansvar« anspore, uddanne og informere med henblik på et »bæredygtigt« udviklingsmønster og forbrug ved at mobilisere deres organisations- og samarbejdsressourcer. Af særlig interesse er allerede igangværende samarbejdseksperimenter mellem forskellige erhvervs-, fag- og miljøorganisationer, også på tværs af grænserne.

2.20. Ud over et horisontalt uddannelses- og oplysningsarbejde, der kan skabe nye beskæftigelsesformer i den såkaldte »servicesektor«, der omfatter frivillige organisationer, hvis indsats bør anerkendes og fremmes, skal der lægges vægt på en bedre miljøforvaltning i virksomhederne som led i Ecoaudit-systemet, som snart skal revideres med henblik på at opnå større udbredelse og bedre overensstemmelse med de små og mellemstore virksomheders, herunder især i håndværks- og mikrovirksomhedernes behov. Dette system er faktisk meget ujævnt udbredt på europæisk plan og skal i høj grad fremmes af medlemsstaterne.

2.21. Specielt hvad angår de små virksomheder og håndværksvirksomhederne, gør ØSU opmærksom på, at det er nødvendigt at vedtage skræddersyede lovgivningsforanstaltninger og skatteforanstaltninger for at gøre det lettere for dem at indføre miljønormerne. ØSU understreger især nødvendigheden af at støtte og lette brancheforeningernes rolle og virke.

2.22. På grundlag af ovenstående virker Kommissionens meddelelse alt for forsigtig og giver ikke ny inspiration til overvejelser, men begrænser sig til blot at give en oversigt over de foranstaltninger, der er mulige inden for rammerne af de eksisterende politikker.

3. Bemærkninger til støttepolitikkerne og de centrale aktioner (kapitel 3 og 4)

3.1. I meddelelsen opregner man de allerede iværksatte aktioner i de forskellige sektorer og de igangværende støttepolitikker og fremhæver visse centrale aktioner for fremtiden. Sidstnævnte del (kapitel 4) er den vageste og bør gives mere indhold og udbygges med praktiske forslag, der skaber forbindelse til sektoranalysen i del 3.

3.2. På grundlag af den modtagne dokumentation og de initiativer, der er taget i medlemsstaterne, med aktiv medvirken fra og samarbejde blandt erhvervsorganisationer og miljø- og forbrugersammenslutninger, foreslår ØSU visse emner, man bør se nærmere på.

3.2.1. Nationale beskæftigelsespolitikker

3.2.1.1. Det er vigtigt, at man lader tanken om bæredygtig udvikling indgå i retningslinjerne for fastlæggelsen af medlemsstaternes beskæftigelsespolitikker, således at der gives medlemsstaternes initiativer impulser ved fastlæggelsen af lokale og regionale beskæftigelsespagter, der nyttiggør miljøressourcerne, stimulerer fornyelse og fagkundskaber samt baner vejen for de relevante instrumenter for uddannelse og formidling af knowhow, navnlig med henblik på de små og mellemstore virksomheder. Disse pagter bør ikke begrænses til pilotforsøg, men bør indgå som et led i udnyttelsen af strukturfondene.

3.2.2. Byen og byfornyelsen som den afgørende prøve for nyskabende politikker, der kan kombinere miljø og beskæftigelse

3.2.2.1. Begrebet byområde er i de seneste år blevet stadig mere præcist, men er desværre i stadig højere grad forbundet med specielle forfaldssymptomer i storbyerne, som har en række problemer, der påvirker miljøet på en særlig måde. Man ser stadig tydeligere, at de gamle aktionsmønstre opgives, og begrebet byvækst erstattes lidt efter lidt af begrebet byvedligeholdelse. Ud fra nødvendigheden af at løse alle de miljøproblemer, som byen forvolder, opstår også en ny strategi, hvor byen ikke længere bare ses som det sted, hvor folk bor, færdes og arbejder, men som en territorial enhed, der lever som et system af strømme og kredsløb, og hvis økologisk effektive og miljøvenlige forvaltning er en garanti for borgernes velfærd ().

3.2.2.2. Det er herefter klart, at bypolitik, dvs. planlægning, projektering og kontrol med bymiljøets udvikling såsom byplaner og planer for genbrug, håndtering eller bortskaffelse af affald samt energiplaner har en stærk indflydelse på, hvorledes man griber ind for at beskytte byområdernes økosystem og nedbringe forbruget af de eksisterende miljø- og pladsmæssige ressourcer. Det er afgjort muligt at forlige byernes udviklingsbehov med løsninger, der er forenelige med såvel miljøbeskyttelse som behovet for at skabe ny og varig beskæftigelse ().

3.2.2.3. For så vidt angår bygge- og boligsektoren kan det konstateres, at de iværksatte fordele og incitamenter med henblik på vedligeholdelse og genskabelse af den arkitektoniske arv kan mangedoble bymiljøets kvalitet. Indgrebene i forbindelse med den arkitektoniske arv er komplekse og forgrenede og omfatter forskellige områder og discipliner, fra byfornyelse til sanering af bykerner og forstæder, fra bevaring til genbrug af arealer i urbaniserede områder samt til samlet forbedring af vore byers miljøforhold.

3.2.2.4. Energibesparelserne skal følges op af moderniseringer af boligmassen samt en aktiv medinddragelse af forbrugerne, bl.a. ved hjælp af hensigtsmæssige incitamenter. Som det fremgår af dataene, har dette ikke blot positive miljøvirkninger, men indebærer også øgede beskæftigelsesmuligheder.

3.2.3. Affaldshåndtering

3.2.3.1. Som led i den forebyggende strategi til reduktion af affaldsmængden ved kilden samt til differentieret indsamling og behandling med henblik på genbrug og genvinding er der ved at opstå nye erhvervsprofiler og nye beskæftigelsesmuligheder, som kan fremmes, jf. ØSU's udtalelser om dette emne ().

3.2.4. Transport

3.2.4.1. ØSU har i forskellige udtalelser () understreget behovet for en omstilling og en rationalisering af den offentlige transport, navnlig med hensyn til bytransporten, og nødvendigheden af, at miljøhensyn indgår i udvidelsen af de nationale og transeuropæiske net. Der bør igen satses på den sekundære jernbanetransport, og den lokale transport skal udbygges.

3.2.4.2. Det er vigtigt at fremme udbredelsen af offentlig transport, således som det er fremhævet i ØSU's udtalelse om grønbogen om transportens indvirkning på miljøet ().

3.2.5. Udviklingen af landdistrikterne og Agenda 2000

3.2.5.1. Det er svært at være overdrevent optimistisk med hensyn til Agenda 2000's virkninger på beskæftigelsen i landbruget. Man skal derfor fastlægge prioriterede aktioner, der lægger vægt på landbrugernes rolle i miljøbevarelsen, især hvad angår jordbundsforbedring, landskabsbevaring, skovrejsning, bekæmpelse af ørkendannelse, bevarelse af biodiversiteten, beskyttelse af bjergområder, samt nye initiativer som f.eks. bondegårdsferie og biologisk produktion.

3.2.5.2. Som led i nydefineringen af den fælles landbrugspolitik skal man via strukturfondene fremme omstillingen til økologisk landbrug og lægge vægt på nye erhverv, der kan tiltrække de unge.

3.2.5.3. Men det er frem for alt i erkendelse af landbrugets centrale rolle i landdistrikternes økonomi og på grundlag af en konsekvent og effektiv politik for udvikling af landdistrikterne, der bl.a. tager sigte på at iværksætte ethvert nyttigt initiativ i sektorer som fødevareindustri, turisme, håndværk, transport, kommunikation osv., at man kan skabe betydelige muligheder for ny beskæftigelse, teknologisk fornyelse, modernisering og nye impulser for landdistrikternes samlede økonomi.

3.2.5.4. For at fremme dette tiltag kan det være hensigtsmæssigt at skabe en forbindelse mellem det europæiske net af beskyttede arter, »Natura 2000« (Habitat-direktivet), og strukturfondene ved at indlemme de naturlige levesteder, der er nævnt i Natura 2000, i mål 1 og 2.

3.2.5.5. Forvaltningen af vandressourcerne, der er underlagt vandværksmyndighederne, og som er fremmet af rammedirektivet om vand, kan f.eks. være et vigtigt instrument til en ny strategi for fysisk planlægning.

3.2.6. Miljøuddannelse og -information i skolen og i den faglige uddannelse

3.2.6.1. Det er i denne sektor, den største indsats bør gøres, dels for at omskole arbejdstagerne til nye erhverv, dels for at målrette de unge mod nye fag og nye fagkundskaber og endelig for at uddanne personalet i den offentlige forvaltning og erhvervs- og brancheforeningerne samt de små selvstændige erhvervsdrivende i anvendelse af nye teknologier og miljøvenlig forvaltning.

3.2.6.2. I denne forbindelse bør man ud over uddannelsestrukturerne i skolerne og erhvervsfagene også drage nytte af »Ecoaudit«-systemet, der fremmer en bedre miljøforvaltning i virksomhederne og indebærer efter- og videreuddannelse af ansatte og medarbejdere.

3.2.6.3. På uddannelses- og oplysningsområdet kan erhvervs- og interesseorganisationerne spille en vigtig formålsfremmende rolle.

3.2.7. Forskning og udvikling

3.2.7.1. Som led i det nye rammeprogram skal man fremme forskning og udvikling med henblik på rene og forureningsbekæmpende teknologier, men også fremme et nyt syn på produktionsmetoderne og produkterne med henblik på bæredygtig vækst og forbrug. Den europæiske konkurrenceevne og den deraf følgende vækst afhænger af, i hvilket omfang man er i stand til at tage miljøbeskyttelsesudfordringen op og nyttiggøre og bevare naturressourcerne.

Bruxelles, den 28. maj 1998.

Tom JENKINS

Formand for Det Økonomiske og Sociale Udvalg

() EFT C 155 af 21.6.1995.

() EFT C 287 af 4.11.1992.

() ØSU's udtalelse om »Kommissionens meddelelse til Rådet og Europa-Parlamentet og Det Økonomiske og Sociale Udvalg: Grønbog om erstatning for miljøskader« i EFT C 133 af 16.5.1994.

() ØSU's udtalelser om hvidbogen i EFT C 295 af 22.10.1994.

() ØSU's udtalelse om grønbogen om bymiljø i EFT C 269 af 14.10.1991.

() ØSU's udtalelse om »Bæredygtig udvikling på bygge- og boligområdet i Europa« i EFT C 355 af 21.11.1997.

() Især udtalelsen om revisionen af Fællesskabets strategi for affaldshåndtering i EFT C 89 af 19.3.1997.

() ØSU's udtalelse om »Kommissionens grønbog: Borgernes transportnet: Fuld udnyttelse af potentialet i den offentlige personbefordring i Europa« i EFT C 212 af 22.7.1996. ØSU's udtalelse om »Kommissionens grønbog "Mod fair og effektiv prissætning på transportområdet - Politiske muligheder for at internalisere de eksterne omkostninger ved transport inden for Den Europæiske Union"« i EFT C 56 af 24.2.1997.

() EFT C 313 af 30.11.1992.