DA Den Europæiske Unions Tidende C 107/1

Meddelelse Fra Kommissionen — Drikkevareemballage, pantordninger og fri bevægelighed for varer

2009/C 107/01

1. INDLEDNING

Emballage har en vigtig social og økonomisk funktion. Det er en vigtig del af moderne varehåndtering. Før eller senere bliver emballage også en del af affaldsstrømmen. I 2006 blev der genereret omkring 81 millioner tons emballageaffald i EU. For at begrænse miljøpåvirkningen og for at reducere den endelige bortskaffelse af emballage er der i direktiv 94/62/EF om emballage og emballageaffald (1) fastsat foranstaltninger til at forebygge produktion af emballageaffald, og desuden foranstaltninger beregnet på genbrug, genanvendelse og genvinding af affaldet. Dette direktiv pålægger medlemsstaterne at sikre, at der findes systemer for indsamling, genbrug af brugt emballage og genvanvendelse eller genvinding af emballageaffald for at kanalisere det til de mest hensigtsmæssige affaldshåndteringsalternativer. Med henblik herpå forudses der i første række foranstaltninger med sigte på at forebygge produktion af emballageaffald, og man oplister, som andre grundlæggende principper, genbrug af emballage, genvinding og andre former for genanvendelse af emballageaffald.

Nationale genbrugssystemer for emballage fungerer med flere typer af emballage. Nogle af disse systemer fungerer meget godt, især for transportemballage, såsom kasser og paller, men også for drikkevareemballage i hotel-, restaurant- og cateringsektoren. På andre områder kan offentlig intervention dog være nødvendig for at fremme genbrugssystemer, uanset deres faktiske kommercielle levedygtighed. I denne henseende er størstedelen af debatten i EU koncentreret om forbrugernes drikkevareemballage (der tegner sig for omkring 20 % af den samlede emballage efter vægt) (2).

Mens lovgivningsmæssige styreforanstaltninger, der træffes på nationalt plan med henblik på at indføre systemer til genbrug af drikkevareemballage, kan tjene miljømæssige mål, har de også potentiale til at splitte det indre marked op. For markedsaktører, der er involveret i aktiviteter i flere medlemsstater gør disse systemer det ofte vanskeligere at udnytte forretningsmuligheder i det indre marked. I stedet for at sælge det samme produkt i samme emballage på forskellige markeder er de forpligtet til at tilpasse deres emballage til kravene i de enkelte medlemsstater, hvilket normalt fører til yderligere omkostninger.

Den harmoniserende virkning af direktiv 94/62/EF, der også tager sigte på at sikre et velfungerende indre marked, er fortsat begrænset på dette område. I stedet skal direktivets bestemmelser ses i lyset af de generelle fællesskabsretlige principper og forpligtelser i henhold til EF-traktaten (navnlig artikel 28-30, 81, 82, 86 og 90).

Direktiv 94/62/EF har medført en betydelig grad af konvergens mellem genvindingssatser for medlemsstaterne, og notifikationsproceduren i forbindelse med direktiv 98/34/EF (3) har gjort det muligt at løse mange spørgsmål vedrørende det indre marked, inden den foreslåede lovgivning blev vedtaget og ville have skabt problemer i praksis. Men målsætningerne om at sikre et velfungerende indre marked og mindske handelshindringerne er endnu ikke nået fuldt ud for alle typer af emballage. Tidligere erfaringer og løbende sager viser, at vedtagelsen af ensidige foranstaltninger i forskellige medlemsstater stadig volder problemer. Især overtrædelsesprocedurer i drikkevaresektoren har vist, at nationale foranstaltninger kan føre til konkurrenceforvridning, og i nogle tilfælde en opdeling af det indre marked, hvilket er i strid med hensigten for direktiv 94/62/EF.

I sin 2006-rapport om gennemførelsen af direktiv 94/62/EF (4) forpligtede Kommissionen sig til yderligere at vurdere behovet for en afklaring på dette område. Denne meddelelse betragtes som et ikke-lovgivningsmæssige skridt i denne retning og er bestemt til at føre til større gennemsigtighed i de gældende retlige rammer på EU-plan ved at beskrive nogle positive og negative tiltag fra et EU-synspunkt.

Denne meddelelse søger især at støtte de pågældende erhvervsdrivende og medlemsstaternes myndigheder, der beskæftiger sig med drikkevareemballage og drikkevareemballageaffald, ved at give dem et omfattende og opdateret overblik over principperne i EF-retten og den afledte ret. Den afspejler Kommissionens fortolkning af direktivet, traktatens bestemmelser og retspraksis ved EF-Domstolen.

Kommissionen vil fortsat nøje overvåge den korrekte gennemførelse af de nuværende principper og er forpligtet til at reagere på eventuelle foranstaltninger, som kan tænkes at forstyrre et velfungerende indre marked, og som ikke er berettigede af miljøhensyn.

2. FRI BEVÆGELIGHED FOR VARER OG KRAV TIL DRIKKEVAREEMBALLAGER

2.1. Problemet med kvoter for drikkevareemballager

I de senere år har nogle medlemsstater har sat visse måltal (kvoter) for antallet af genanvendelige beholdere til visse drikkevarer. Der er ingen indvendinger mod kvoter af denne art, så længe de definerer generelle politiske mål. Men disse kvoter kan være bundet til visse særlige forpligtelser i tilfælde af overskud eller mangler. Disse forpligtelser vil kunne give anledning til problemer for det indre marked, bl.a. fordi der er involveret yderligere omkostninger i forbindelse med tilrettelæggelse af genbrugssystemer og transportafstande, og importører af drikkevarer derfor normalt bruger betydeligt mere engangsemballage end de indenlandske producenter.

Hvis sådanne kvoter fører til kvantitative restriktioner, dvs. forbud mod markedsføring af yderligere produkter i en bestemt drikkevareemballage, når kontingentet er nået, ville dette svare til en handelshindring i strid med EF-traktatens artikel 28 (5).

Kommissionen mener endvidere, at nationale bestemmelser, der skaber en direkte sammenhæng mellem andelen af genbrugsemballage, der anvendes til særlige drikkevarer, og behovet for at indføre et pant- og retursystem for engangsemballage skal betragtes med særlig forsigtighed fra det indre markeds synsvinkel. En kvasi-matematisk mekanisme, der afhænger af den eksisterende kvote, risikerer at blive påvirket af en kortsigtet udvikling, som ikke afspejler den generelle tendens. Under sådanne omstændigheder kan en direkte forbindelse til disse tal i den nationale bestemmelser være for ufleksibel og gøre det umuligt at skabe den nødvendige troværdighed, navnlig for de berørte virksomheders planlægning af kommercielle beslutninger. Det kan derfor være mere hensigtsmæssigt jævnligt at undersøge udviklingen i sektoren for emballering, og baseret på denne vurdering, at træffe beslutning om enhver foranstaltning, der skønnes nødvendig for at fremme genbrugssystemer eller til at øve indflydelse på emballageopdelingen.

2.2. Forbud mod drikkevareemballage

Direktiv 94/62/EF fastsætter de væsentlige krav der gælder for sammensætningen af emballage. I henhold til artikel 18 i nævnte direktiv må medlemsstaterne ikke hindre markedsføring på deres område af emballage, der opfylder bestemmelserne. Det følger heraf, at det ikke er tilladt medlemsstaterne at forbyde markedsføring af visse typer af drikkevareemballage, der er i overensstemmelse med fællesskabslovgivningen (6). I denne henseende tager direktivet sigte på de to mål om at beskytte miljøet og sikre et velfungerende indre marked, for eksempel ved fastsættelse af væsentlige krav til emballage og grænseværdier for tungmetaller i emballage.

Nationale bestemmelser, der begrænser mængden af produkter, der kan indføres i en bestemt type drikkevareemballage, ville også være i strid med bestemmelsen om fri bevægelighed i artikel 18 i direktivet (7).

2.3. Forudgående godkendelse af drikkevareemballage

Nationale systemer, der gør markedsføring af varer betinget af en forudgående tilladelse, begrænser adgangen til markedet i den importerende medlemsstat og må derfor betragtes som en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ indførselsrestriktion i henhold til EF-traktatens artikel 28 (8). Desuden ville i det konkrete tilfælde af drikkevareemballage enhver markedsadgangsbegrænsning for drikkevareemballage, som opfylder de væsentlige krav i direktivet, være i strid med direktivet og EF-traktatens artikel 28. Dette kan endog være rigtigt, hvor tilladelseskravet er baseret på en frivillig aftale mellem den pågældende branche og medlemsstaten, i betragtning af at medlemsstaten ved at deltage i eller fremme en sådan konvention støtter resultatet og risikerer at overtræde sine forpligtelser i henhold til fællesskabsretten, som forbyder enhver markedsadgangsbarriere for drikkevareemballage i overensstemmelse med direktivet. Drikkevareemballage markedsført i en anden medlemsstat anses for at opfylde de væsentlige krav i direktivet, og handel med dem på det indre marked kan derfor ikke hindres.

3. FRI BEVÆGELIGHED FOR VARER OG FORVALTNINGSSYSTEMER FOR DRIKKEVAREEMBALLAGE

3.1. Genbrug, genanvendelse og genvinding af drikkevareemballage

Ved »genbrugs« drikkevareemballage forstås en særlig beholder, som er udformet med henblik på i sin levetid at kunne genbruges mindst et bestemt antal gange, og som genpåfyldes til samme formål, som den først blev bragt på markedet (9). Genbrugt drikkevareemballage navngives ofte »genpåfyldelig«.

Direktiv 94/62/EF etablerer ikke et tydeligt hierarki mellem genbrug af emballage og genanvendelse af emballageaffald (10). I direktivets betragtning 8 hedder det imidlertid, at »indtil der foreligger videnskabelige og teknologiske resultater vedrørende genanvendelsesprocesser, betragtes genbrug og genindvinding som de foretrukne processer med hensyn til miljøbelastning«.

Bortset fra dette giver artikel 5 i direktiv 94/62/EF medlemsstaterne mulighed for, i overensstemmelse med traktaten, at tilskynde til systemer for genbrug af emballage, der kan genbruges på en miljømæssigt fornuftig måde. Hermed fremhæver artikel 5 en mulighed, som medlemsstaterne kan udnytte, som de finder bedst. Ved at fastsætte en sådan politik skal medlemsstaterne overholde ikke blot de krav, der udspringer fra direktivets bestemmelser, men også de forpligtelser, der følger af bestemmelserne i traktaten, især om fri bevægelighed for varer (11).

3.2. Globale indsamlingssystemer til drikkevareemballage

Håndteringen af emballage og emballageaffald kræver, at medlemsstaterne opretter ordninger for tilbagelevering, indsamling og genanvendelse. Disse systemer har et dobbelt formål: for det første tilbagelevering og/eller indsamling af brugt emballage og emballageaffald, og for det andet genbrug af indsamlet emballage eller genanvendelse af emballageaffald (12). Når det drejer sig om drikkevareemballage, påvirkes valget mellem genbrug og genanvendelse af, om emballagerne er genpåfyldelige eller ej.

Traditionelt er genpåfyldningssystemer kombineret med betaling af pant for at sikre, at en stor del af emballagen returneres til genpåfyldning. Disse pant- og retursystemer drives ofte på frivillig basis af de pågældende aftapningsvirksomheder. De etablerer enten deres egen ordning for de produkter, de distribuerer eller samler ressourcerne med andre producenter ved hjælp af fælles emballage og kasser. Frivillige ordninger af denne art for genpåfyldning er sjældent omfattet af lovgivningen. Ikke desto mindre har nogle få medlemsstater vedtaget bestemmelser til at fastsætte visse fælles parametre. Disse parametre er normalt begrænset til almindelige regler, såsom en fælles pantsats. Fra det indre markeds synsvinkel er det usandsynligt, at frivillige systemer skaber handelshindringer, da de er baseret på frivillige beslutninger truffet af den pågældende branche. Men hvis medlemsstaterne vælger en lovgivningsramme for sådanne systemer til genpåfyldning, skal de mindst overholde betingelserne i artikel 7 i direktiv 94/62/EF, som er:

— Kravene skal gælde for importerede varer på ikke-diskriminerende vilkår, og

— Konkurrenceforvridning skal undgås.

Fra et forretningsmæssigt synspunkt skal det bemærkes, at genpåfyldningsordninger for det meste bruges af indenlandske aftappere, da de kræver en vis omsætning af emballage, og at omkostningerne normalt stiger med afstanden mellem aftapper og salgssteder.

For ikke-genpåfyldelig emballage er det de globale indsamlingssystemer, som fortsætter med at dominere. Men nogle medlemsstater har også indført obligatoriske pantordninger for engangs-drikkevareemballage. Fællesskabsretten overlader det for øjeblikket til hver medlemsstat at vælge mellem et pant- og retursystem på den ene side og et globalt emballagesystem til indsamling på den anden side, eller til at vælge en kombination af de to systemer afhængigt af produkttype, med det forbehold, at de systemer, der vælges, bør være designet til at kanalisere emballage til det mest hensigtsmæssige affaldshåndteringsalternativ og udgør en del af en politik, der omfatter al emballage og emballageaffald (13).

Men dette valg skal stadig være i overensstemmelse med artikel 7 i direktiv 94/62/EF og de relevante bestemmelser i traktaten:

— Systemet skal være åbent for deltagelse fra erhvervsdrivende i de berørte sektorer og for deltagelse fra de kompetente offentlige myndigheder.

— Det valgte system skal også gælde for importerede varer på ikke-diskriminerende betingelser, herunder de nærmere vilkår og eventuelle afgifter for adgang til systemet. Hvad sidstnævnte angår, bør medlemsstaterne undgå aftaler, der fører til uberettiget fordobling af deltagelsesafgifter på forskellige niveauer for den samme service, der ydes, hvilket specielt risikerer at hæmme de små virksomheder.

— Systemet må ikke skabe uberettigede handelshindringer og dermed være i strid med EF-traktatens artikel 28-30.

— Systemet må ikke forvride konkurrencen, som beskrevet i EF-traktatens artikel 81, 82 og 86.

3.3. Obligatoriske pantordninger som handelshindring

At lade ikke-genpåfyldelig drikkevareemballage være omfattet af et obligatorisk pant- og retursystem skaber handelshindringer, da disse systemer gør det umuligt at sælge det samme produkt i samme emballage i mere end én medlemsstat. I stedet kan producenter eller forhandlere blive nødt til at ændre mærkningen eller etiketteringen af de importerede varer og bære de ekstra omkostninger i forbindelse med drift af tilbagetagningssystem, tilbagebetaling af beløb betalt i form af pant og eventuel afvejning af disse beløb mellem distributører. I disse tilfælde kræver sådanne systemer, selv om de ikke rent faktisk forbyder import af drikkevarer i engangsemballager, betydelige ændringer og investeringer og hindrer dermed adgangen for importerede drikkevarer til markedet (14).

Den omstændighed, at de kan betragtes som en handelshindring, forhindrer dog ikke disse nationale bestemmelser i at være begrundede i hensynet til beskyttelse af miljøet. Ifølge Domstolen kan et pant- og retursystem øge andelen af tom emballage, der returneres, og samtidig føre til en mere målrettet sortering af emballageaffald. Desuden kan det bidrage til at forebygge henkastning, da det giver forbrugerne et incitament til at returnere tomme emballager (15). Endelig, for så vidt de nationale bestemmelser tilskynder de pågældende producenter eller forhandlere til at benytte sig af genbrugsemballage, bidrager det til en generel reduktion i mængden af affald, der skal bortskaffes, hvilket er et generelt mål i miljøpolitikken.

I praksis betyder dette, at medlemsstaterne har lov til at indføre obligatoriske pantordninger, hvis dette, på grundlag af den enkelte medlemsstats skøn, anses for nødvendigt af hensyn til miljøet.

Hvis en medlemsstat vælger et obligatorisk pant- og retursystem, skal den alligevel overholde visse krav for at sikre en rimelig balance mellem miljømålene og det indre markeds behov. I betragtning af den ekstra byrde for importerede produkter skal sådanne systemer tage hensyn til den specifikke situation og bruge midler, som ikke går ud over, hvad der er nødvendigt til det planlagte formål.

På grundlag af direktiv 94/62/EF og proportionalitetsprincippet i henhold til EF-traktatens artikel 28-30 har Domstolen fastlagt en række sikkerhedsforanstaltninger, der skal overholdes i forbindelse med udformningen af systemet.

3.3.1. Overgangsperiode

En overgang fra et affaldshåndteringssystem til et andet kræver god og grundig forberedelse af alle centrale aktører, i betragtning af at denne fase er afgørende for markedets aktører, da usikkerheden om den retlige og faktiske stilling kan skabe ustabilitet på markedet. Overgangen til det nye system skal ske uden afbrydelse og uden at forringe de berørte virksomheders muligheder til rent faktisk at deltage i det nye system, så snart det bliver operationelt. Det betyder, at elementer af systemet skal udvikles og sættes på plads, fremstillingslinjer og distributionskæder skal tilpasses, og forbrugerne skal informeres. Det tager tid og kræfter. Derfor skal producenter og distributører have en tilstrækkelig lang overgangsperiode at sætte dem i stand til at tilpasse sig kravene i det nye system, før pant- og retursystemet træder i kraft. I tilfælde af en fuldstændig omstilling, der kræver et nyt system, der skal udvikles fra begyndelsen, blev en periode på seks måneder mellem den juridiske meddelelse og ikrafttrædelsen anset for utilstrækkelig (16). Under sådanne omstændigheder synes en periode på mindst et år nødvendig.

På den anden side kan fremtidige ændringer, når et pant- og retursystem er etableret, gøres til genstand for en kortere frist end den, der gives ved den første etablering. Alt i alt skal det krævede tidsbehov vurderes af de nationale myndigheder fra sag til sag, når de fastsætter de specifikke overgangsperioder.

3.3.2. Design af systemet: loyalt, åbent og gennemsigtigt

De driftsmæssige betingelser, der skal opfyldes af et obligatorisk pantsystem for ikke-genpåfyldelig emballage er en anden vigtig funktion. Nogle af disse parametre stammer fra artikel 7 i direktiv 94/62/EF; andre blev udviklet af Domstolen i sin retspraksis vedrørende EF-traktatens artikel 28.

a) Der bør indføres et landsdækkende system, som dækker hele det område, der berøres af et obligatorisk pantsystem. Dette betyder imidlertid ikke, at der kun findes én operatør. Flere leverandører vil også være muligt, så længe systemerne er forenelige med hinanden og ikke eksklusive. Formålet med et landsdækkende system er at stille et tilstrækkeligt antal returpunkter til rådighed, således at forbrugerne kan udnytte pantordningen uafhængigt af det oprindelige købssted. Dette styrker forbrugernes accept af en sådan ordning, letter tilbagevenden af tom emballage og øger utvivlsomt mængden af indsamlet emballage. Tidligere erfaringer har vist, at manglen på et landsdækkende system fører til vækst af individuelle løsninger i detailhandelen (de såkaldte »ø-løsninger«), hvilket betyder et kludetæppe af forskellige retursystemer, der ikke er forenelige med hinanden. Desuden tillader ø-løsninger ofte, at detailhandlerne kræver, at deres leverandører skal tilpasse emballagen til deres egne proprietære krav, hvilket påtvinger leverandørerne ekstra omkostninger. Dette vil sandsynligvis forværre den negative effekt på det indre marked. Set i denne sammenhæng er et landsdækkende system af primær betydning (17).

b) Ethvert obligatorisk pant- og retursystem skal være åbent for deltagelse af alle erhvervsdrivende i den pågældende sektor. Det gælder også for importerede varer på ikke-diskriminerende vilkår. Dette omfatter de detaljerede operationelle arrangementer i et system samt gebyrer eller priser, som organisationen, der kører systemet, pålægger. Formålet med disse garantier er at undgå at skabe en uberettiget hindring for samhandelen eller fordreje konkurrencen.

c) Medlemsstaterne skal sikre, at der ikke sker forskelsbehandling mellem de produkter, der er undtaget, og dem, der er omfattet af pant, og at enhver differentiering er baseret på objektive kriterier. Derfor er Kommissionen af den opfattelse, at differentiering i princippet bør være baseret på det materiale, der anvendes til beholdere, og ikke på indholdet af drikkevarerne, begrundet i, at indholdet i sig selv ikke har nogen forbindelse med emballagens miljøpræstationer.

Medlemsstaterne kan vælge mellem selv at oprette et sådant system og overlader opgaven til den pågældende branche (f.eks. producenter og distributører). Ikke desto mindre fritager den sidstnævnte mulighed ikke medlemsstaten for sin forpligtelse til at sikre et ordentligt brugbart system. I denne henseende bærer medlemsstaten ansvaret for resultatet. Det kræver en aktiv indsats fra de nationale myndigheder. For at gennemføre denne garantifunktion kan medlemsstaterne fastsætte rammer for særlige træk ved systemet i administrative bestemmelser eller kan gøre krav på visse overvågnings- eller kontrolopgaver i forhold til den organisation, der er ansvarlig for systemet.

3.3.3. Bedste praksis-løsninger

For at tage fat på nogle af de ovennævnte spørgsmål kan medlemsstaterne overveje at gøre brug af følgende praktiske løsninger:

a) Mærkning: For at gøre det lettere for forbrugerne at identificere drikkevarer eller drikkevareemballager, der er omfattet af et pant- og retursystem, kan det anses for nyttigt at mærke de pågældende produkter, f.eks. med et fælles logo (18). Men den beskrevne fordel for forbrugeren kan give anledning til yderligere omkostninger for producenten eller distributøren, hvis etiketten skal være tilpasset de særlige krav på det nationale marked. En sådan forpligtelse til at ændre emballagen kan potentielt udgøre en handelshindring i henhold til EF-traktatens artikel 28 (19). For at afveje de modstridende involverede interesser — dvs. forbrugeroplysning og let adgang til markedet — bør alle disse krav til mærkning begrænses til det nødvendige minimum. I tilfælde af et obligatorisk pantmærke ville det være nyttigt at give producenterne let adgang til udformnings- og trykningsspecifikationer med henblik på at lette deres anvendelse. Desuden kan klistermærkater leveres til importører af små mængder, hvilket vil tillade små distributører at supplere den oprindelige mærkning med en sådan ekstra mærkat, i stedet for at tvinge dem til at ændre hele mærkningen. Endelig anbefales det, at der ikke stilles krav om, at drikkevarer kun må mærkes med ét logo, men at det tillades at anvende andre logoer, der er i brug i andre medlemsstater. Dette ville gøre det muligt for producenterne at bruge det samme mærkat i flere medlemsstater. Naturligvis kan parallelmærkning af emballagen med flere pantgarantiordningslogoer under særlige omstændigheder begrænses på grund af hensynet til forebyggelse af svindel. For en yderligere mærkningsmetode, nemlig EAN-koder, der anvendes på produkter, gælder lignende overvejelser. Behovet for landespecifikke EAN-koder bør undgås, da disse koder også vil kunne gøre landespecifikke emballager nødvendige, som igen risikerer at være en hindring for den grænseoverskridende handel.

b) Clearingsystem: Et clearingsystem vil bidrage til at sikre en nivellering af de forskellige mængder af pantemballage, der indsamles og returneres blandt de involverede aktører. Det er tilrådeligt at gøre systemet let tilgængeligt, uanset i hvilken medlemsstat producenten eller distributøren er hjemmehørende.

c) Fritagelse for små virksomheder: Medlemsstaterne kan reducere nogle af de operationelle forpligtelser vedrørende pantordninger for deltagende små virksomheder, f.eks. baseret på de minimis-betragtninger. For at give et eksempel: Små kiosker har måske ikke tilstrækkeligt lagerareal for at kunne opfylde deres tilbagetagningsforpligtelser. Derfor kan det blive anset for rimeligt at give dem visse undtagelser. Men det er tilrådeligt at vurdere, om en sådan fritagelse ikke vil påvirke den overordnede kvalitet og funktion af pant- og retursystemet som sådant, eller vil føre til diskriminerende anvendelse af betingelserne herfor.

d) Nem import/eksport: Obligatoriske pant- og retursystemer gør adgangen til markedet for importerede varer mere vanskelig, da de kræver en løbende genoparbejdning af den pågældende vare. Samtidig kan de hindre eksport, da det kan vise sig vanskeligt at markedsføre sådanne produkter i en anden medlemsstat, når de er specielt designet til pant- og retursystemet i den medlemsstat, hvor de første gang blev markedsført. Nogle af disse handelsvanskeligheder er helt sikkert et uundgåeligt resultat af sådanne systemer, da de er relateret til situationen i en bestemt medlemsstat og ikke til situationen i hele EU. Medlemsstaterne bør dog undgå eventuelle lovgivningsmæssige bestemmelser, som ville gøre eksport, reimport eller parallelimport af drikkevarer næsten umulige på grund af særlige håndteringskrav til emballagen.

3.4. Ingen konkurrenceforvridning

Artikel 7 i direktiv 94/62/EF kræver, at medlemsstaterne skal undgå konkurrenceforvridning, når de opretter pant-, indsamlings- og genanvendelsesordninger. Hvor opgaven med at oprette sådanne systemer er overgivet til private enheder, bør de nationale myndigheder undgå, at disse systemer potentielt bruges til at hæmme adgangen til markedet for nye konkurrenter. Passende garantier bør gives i de lovgivningsmæssige rammer. Det skal understreges, at den private virksomhed frem for alt tager ansvaret for ethvert misbrug af en dominerende stilling eller konkurrencebegrænsende adfærd i henhold til EF-traktatens artikel 81 og 82. Alligevel opfordres medlemsstaterne til at screene design og drift af pant- og retursystemet for enhver potentiel risiko for, at det kunne fremme sådanne misbrug.

4. ALTERNATIVE METODER

4.1. Afgiftsbaserede systemer

Artikel 15 i direktiv 94/62/EF fremhæver medlemsstaternes beføjelser til i mangel af harmoniserede bestemmelser at vedtage økonomiske instrumenter til at fremme målene for miljøpolitikken. Sådanne instrumenter bør bl.a. respektere forureneren betaler-princippet samt de forpligtelser, der følger af traktaten.

Medlemsstaterne kan overveje at anvende nationale skattebaserede systemer som en form for sådanne økonomiske instrumenter og som en alternativ måde til at opnå en bestemt kurs hen imod en bæredygtig emballage. Omkostningerne ved at drive nationale miljøbegrundede skattesystemer er ofte lavere end de ekstra omkostninger forbundet med obligatoriske pantsystemer som beskrevet ovenfor. Ikke desto mindre er emballagebeskatning ikke neutral for så vidt angår virkninger på det indre marked. Sådanne afgifter kan, hvis de er relateret til det specifikke materiale, der anvendes, forårsage, at materialer udskiftes, da de forskellige materialer i drikkevareemballage normalt reelt kan erstatte hinanden. Desuden, da sådanne afgifter ofte lægges over på prisen, øger de detailprisen og kan dermed påvirke forbrugernes valg.

På denne baggrund skal medlemsstaterne sikre, at nationale afgifter er i overensstemmelse med EF-traktatens artikel 90. Formålet med denne bestemmelse er at sikre den fuldstændige neutralitet af interne skatter i forbindelse med den konkurrencemæssige situation for indenlandske varer og varer, der importeres fra en anden medlemsstat (20). Det forhindrer medlemsstaterne i at anvende national beskatning, der begunstiger indenlandske erhvervsdrivende på bekostning af deres konkurrenter i andre medlemsstater, der producerer lignende eller konkurrerende produkter. Dette princip om ikke-diskrimination skal overholdes, både i lovgivningen og i virkeligheden. Kommissionen vil evaluere eventuelle uoverensstemmelser i de nationale systemer for beskatning med EF-traktatens artikel 90 fra sag til sag.

Heroverfor står, at en differentiering mellem ens produkter er tilladt, hvis det er begrundet i mål for de økonomiske, sociale eller miljømæssige politikker, som er forenelige med kravene i EF-traktaten og EU's afledte ret, og hvis de nærmere regler er sådan, at enhver form for forskelsbehandling undgås (21). Det følger af dette kriterium, at medlemsstaterne kan vedtage skattemæssige ordninger, som skelner mellem produkter af samme art på grundlag af objektive kriterier, såsom arten af de anvendte råvarer eller produktionsprocesser (22).

I den aktuelle situation kan differentieringskriterier betragtes som objektive, hvis de afspejler de miljømæssige konsekvenser af det anvendte materiale. Sådanne miljømæssige kriterier skal anvendes på en ensartet måde. Når skatter opkræves, fordi der er tale om engangsemballage, skal differentieringer i henhold til dens indhold, en faktor, der i sig selv er uafhængig af de miljømæssige virkninger af emballagen, betragtes med særlig forsigtighed.

Ovenstående betragtninger gælder for hele beskatningssystemet, herunder skattenedsættelser. Enhver præferencebehandling skal uden forskelsbehandling udvides til at omfatte produkter fra andre medlemsstater, der opfylder de samme betingelser.

4.2. Frivillige ordninger

Frivillige eller fabrikanternes egne retursystemer anvendes ofte i tilfælde af genbrugsemballager, fordi det i disse situationer er meget i producenternes interesse at indsamle en stor del af den emballage, der anvendes, således at »genpåfyldningscyklussen« kan fungere. Fra det indre markeds synspunkt udgør sådanne ordninger ikke handelshindringer. Medlemsstaterne kan dog fastsætte visse parametre med henblik på at sikre interoperabilitet, adgang og forbrugerbeskyttelse.

5. KRAV TIL MEDLEMSSTATERNE OM NOTIFIKATION

Direktiv 98/34/EF (23) indeholder en notifikationsprocedure på området for tekniske standarder og forskrifter for at forhindre vedtagelsen af nationale standarder og tekniske forskrifter, der skaber nye handelshindringer på det indre marked. Ifølge dette direktiv har medlemsstaterne pligt til på udkaststadiet at meddele tekniske forskrifter til Kommissionen. Denne procedure giver Kommissionen og medlemsstaterne mulighed for at analysere udkast til tekniske forskrifter fra (andre) medlemsstater, før de er vedtaget, hvilket gør det muligt ved kilden at fjerne eventuelle hindringer for den frie bevægelighed for varer.

Notifikationsforpligtelsen gælder for udkast til tekniske forskrifter. Ifølge artikel 1, nr. 11, i direktivet omfatter en teknisk forskrift tekniske specifikationer og andre krav eller forskrifter vedrørende tjenester, herunder de administrative bestemmelser, der obligatorisk skal overholdes.

Ifølge artikel 1, nr. 3), i direktivet er en teknisk specifikation en specifikation, der indeholdes i et dokument, som fastlægger karakteristika for et produkt som kvalitet, brugsegenskaber, sikkerhed eller dimensioner, herunder forskrifter for varen vedrørende handelsmæssig betegnelse, terminologi, symboler, prøvning og prøvningsmetoder, emballering, mærkning eller etikettering samt procedurer for overensstemmelsesvurdering. Udtrykket »teknisk specifikation« dækker ligeledes fremstillingsmetoder og processer vedrørende landbrugsprodukter og produkter bestemt til konsum.

Ifølge artikel 1, nr. 4), i direktivet er et »andet krav« et krav, der ikke er en teknisk specifikation, og som pålægges et produkt af bl.a. forbruger- eller miljøbeskyttelseshensyn, og som vedrører produktets livscyklus efter markedsføring, såsom betingelser for anvendelse, genanvendelse, genbrug eller bortskaffelse, når disse betingelser kan influere betydeligt på sammensætningen af produktet, dets natur eller afsætningen af det.

Nationale bestemmelser vedrørende håndtering af emballageaffald eller forsøg på at indføre et retur- eller genbrugssystem for emballagen, eller endda separat indsamling af bestemte produkter, kan forventes at indeholde bestemmelser, der falder ind under kategorien »andet krav«, og skal derfor meddeles Kommissionen i henhold til notifikationsproceduren i direktiv 98/34/EF.

Derved gælder notifikationspligten for tekniske forskrifter, som er obligatoriske, de jure eller de facto, herunder frivillige aftaler, som de offentlige myndigheder er kontraherende part i.

Hertil kommer, at artikel 16 i direktiv 94/62/EF om emballage og emballageaffald bestemmer, at medlemsstaterne skal meddele Kommissionen udkastene til de foranstaltninger, de agter at vedtage inden for rammerne af direktiv 94/62/EF, inden de vedtages, så det kan fastslås, om de er i overensstemmelse med direktiv 94/62/EF.

Derfor udvider artikel 16 notifikationspligten, da foranstaltninger, der ikke er tekniske forskrifter i henhold til direktiv 98/34/EF, men falder inden for rammerne af direktiv 94/62/EF, også skal være meddelt af medlemsstaterne til Kommissionen. Foranstaltninger, der indeholder tekniske forskrifter, skal meddeles i henhold til både direktiv 94/62/EF og direktiv 98/34/EF.

For at sikre en problemfri drift af disse notifikationsprocedurer, blev en »one-stop-shop« oprettet for disse udkast til foranstaltninger. De meddeles gennem 98/34-proceduren og vil blive analyseret efter denne procedure.

I praksis meddeler medlemsstaterne regelmæssigt deres udkast til lovgivning, og især udkast til lovgivning om pant-, retur- og indsamlingsordninger, under direktiv 98/34/EF. Dette har givet Kommissionen et indblik i de nationale initiativer og har ført til oprettelsen af et veritabelt diskussionsforum (herunder med deltagelse fra industrien) og forhindret problemer på forhånd og dermed undgået bekostelige og kontroversielle overtrædelsesprocedurer, som først kan iværksættes, efter at foranstaltningen er trådt i kraft.

6. KONKLUSION

Denne meddelelse indeholder forskellige retlige aspekter, gennem hvilke regulerende foranstaltninger inden for drikkevareemballage kan have konsekvenser for et virkeligt indre marked. Medlemsstater, der handler med henblik på bedre lovgivning, opfordres til at være bevidst om disse aspekter, når de anmelder og forebyggende gennemgår nationale foranstaltninger med henblik på, så meget som muligt, at lette den fri bevægelighed af varer og sikre interoperabilitet mellem nationale systemer.

For sit vedkommende vil Kommissionen fortsat overvåge udviklingen i sektoren for drikkevareemballage og, hvis det er nødvendigt, kontrollere, i hvilket omfang yderligere skridt på lovgivningsmæssigt eller ikke-lovgivningsmæssigt niveau, herunder en gennemgang af denne meddelelse, bør træffes.

(1) Europa-Parlamentet og Rådets direktiv 94/62/EF af 20. december 1994 om emballage og emballageaffald (EFT L 365 af 31.12.1994), senest ændret ved Europa-Parlamentet og Rådets direktiv 2005/20/EF af 9. marts 2005 (EUT L 70 af 16.3.2005).

(2) Beretning fra Kommissionen til Rådet og Europa-Parlamentet om gennemførelsen af direktiv 94/62/EF om emballage og emballageaffald og virkningerne heraf for miljøet og et velfungerende indre marked, 6. december 2006, KOM(2006) 767 endelig, side 8.

(3) Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 98/34/EF af 22. juni 1998 om en informationsprocedure med hensyn til tekniske standarder og forskrifter samt forskrifter for informationssamfundets tjenester (EFT L 204 af 21.7.1998), senest ændret ved Rådets direktiv 2006/96/EF af 20. november 2006 (EUT L 363 af 20.12.2006).

(4) Beretning fra Kommissionen til Rådet og Europa-Parlamentet om gennemførelsen af direktiv 94/62/EF om emballage og emballageaffald og virkningerne heraf for miljøet og et velfungerende indre marked, 6. december 2006, KOM(2006) 767 endelig.

(5) Sag C-309/02 Radlberger Spitz, Sml. 2004 I, s. 11763, præmis 62; jf. også sag 302/86 Kommissionen mod Danmark, Sml. 1988 I, s. 4607.

(6) Se generaladvokat Colomers forslag til afgørelse i sag C-246/99 Kommissionen mod Danmark, præmis 40, samt hans forslag til afgørelse i sag C-233/99, præmis 24 (begge sager blev slettet af Domstolens register uden dom). Dette berører ikke en medlemsstats ret til at indgive en undtagelsesanmodning i henhold til EF-traktatens artikel 95, stk. 5, på grund af et problem, der er specifikt for den pågældende medlemsstat, og som er opstået efter vedtagelsen af harmoniseringsforanstaltningen.

(7) Sag C-309/02 Radlberger Spitz, Sml. 2004 I, s. 11763, præmis 62.

(8) Se f.eks. sag C-432/03 Kommissionen mod Portugal, Sml. 2005 I, s. 9665, præmis 41.

(9) Jf. artikel 3, nr. 5), i direktiv 94/62/EF (»Definitioner«).

(10) Sag C-309/02 Radlberger Spitz, Sml. 2004 I, s. 11763, præmis 33; sag C-463/01 Kommissionen mod Tyskland, Sml. 2004 I, s. 11705, præmis 40. Det nyligt reviderede affaldsrammedirektiv (2008/98/EF), hvortil emballagedirektivet er lex specialis, opregner en prioriteret rækkefølge i affaldsforebyggelse, forvaltningslovgivning og politik (forebyggelse, forberedelse med henblik på genbrug, genanvendelse, andre former for genbrug som energiudnyttelse og bortskaffelse), hvor og for så vidt som denne rækkefølge resulterer i den bedste samlede miljøbelastning. Dette kan kræve specifikke affaldsstrømme med afvigelse fra denne rækkefølge, hvis det er berettiget ud fra en livscyklustankegang om de samlede virkninger af produktion og håndtering af affald under hensyntagen til bl.a. teknisk gennemførlighed, økonomisk levedygtighed og miljøbeskyttelse.

(11) Sag C-309/02 Radlberger Spitz, Sml. 2004 I, s. 11763, præmis 36.

(12) Artikel 7, stk. 1, i direktiv 94/62/EF.

(13) Sag C-309/02 Radlberger Spitz, Sml. 2004 I, s. 11763, præmis 42.

(14) Sag C-463/01 Kommissionen mod Tyskland [2004] Sml. I, s. 11705, præmis 61 og 62.

(15) Sag C-309/02 Radlberger Spitz, Sml. 2004 I, s. 11763, præmis 77.

(16) Sag C-463/01 Kommissionen mod Tyskland, Sml. 2004 I, s. 11705, præmis 81.

(17) Jf. sag C-309/02 Radlberger Spitz, Sml. 2004 I, s. 11763, præmis 46.

(18) Mærknings- og identifikationssystemer i henhold til artikel 8 i direktiv 94/62/EF er i øjeblikket begrænset til beslutning 97/129/EF af 28. januar 1997 om fastlæggelse af identifikationssystemet for emballagematerialer i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 94/62/EF om emballage og emballageaffald, der vedrører emballagematerialer. Mærkning af emballager, der falder ind under et pant- og retursystem, er imidlertid ikke omfattet af harmoniserede fællesskabsbestemmelser.

(19) Sag C-315/92 Clinique Laboratoires, Sml. 1994 I, s. 317, præmis 19.

(20) Jf. sag C-167/05 Kommissionen mod Sverige, præmis 40.

(21) Jf. sag C-221/06 Stadtgemeinde Frohnleiten, Sml. 2007 I, s. 9643, præmis 56; sag C-213/96 Outokumpu Oy, Sml. 1998 I, s. 1777, præmis 30.

(22) Sag C-90/94 Haahr Petroleum, Sml. 1997 I, s. 4085, præmis 29.

(23) Citeret i fodnote nr. 3.