DA   DA  
 EUROPA-KOMMISSIONEN 
Bruxelles, den XXX   
[…](2011) XXX  udkast 
  
ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE 
Resumé af konsekvensanalysen 
Ledsagedokument til 
FORSLAG TIL EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS FORORDNING 
om et europæisk grænseov ervågningssystem (Eurosur) 
 
 
DA 2   DA 1. INDLEDNING  
Denne konsekvensanalyserapport er  udarbejdet af Generaldirek toratet for Indre Anliggender 
og ledsager lovforslaget om opr ettelse af et europæisk grænse overvågningssystem (Eurosur).  
 Eurosur kan beskrives som en række forans taltninger, der forbedrer samarbejdet og 
informationsudvekslingen mellem grænsekont rolmyndigheder på nationalt og europæisk 
niveau og også samarbejdet med tredjelande med det resultat, at disse myndigheders 
situationskendskab og reaktionskapacitet med he nsyn til bekæmpelse af ulovlig indvandring 
og kriminalitet på tværs af grænserne forbedres betydeligt. Eurosur skal således ses i lyset af 
den gradvise gennemførelse af en europæis k model for integreret grænseforvaltning.  
 Det arbejde, der er blevet udført mellem 2008 og 2011 med udvikli ng, afprøvning og gradvis 
gennemførelse af Eurosur, er baseret på en kør eplan, som blev præsenteret i en meddelelse fra 
Kommissionen i 2008.
1 Det Europæiske Råd konkluderede i juni 2011, at "videreudvikling af 
Eurosur vil blive opprioriteret  med henblik på at gøre sy stemet operationelt inden 2013 og 
gøre det muligt for de myndigheder i medlem sstaterne, der udfører grænseovervågnings-
aktiviteter, at dele oper ationelle oplysninger og forbedre samarbejdet."  
2. INDKREDSNING AF PROBLEMET  
2.1. Generelle problemer i grænseovervågningen 
Ulovlig indvandring 
EU er udsat for et betydeligt pr es ved sine ydre grænser som fø lge af ulovlige indvandring. I 
de første seks måneder af 2011 blev der re gistreret 74 300 ulovlige grænsepassager, hvoraf 
mere end 96 % fandt sted ved Spaniens, Maltas,  Italiens og Grækenlands ydre grænser. På 
trods af Frontex' koordinationsindsats er de t ofte vanskeligt for medlemsstaternes 
grænsekontrolmyndigheder at blive enige om en fælles strategi, og der bruges som regel lang 
tid på at finde en passe nde operationel løsning. 
Tab af menneskeliv til havs 
Anvendelsen af små synkefærdige både har fø rt til en drastisk stigning i antallet af 
indvandrere og flygtninge, der dr ukner i Atlanterhavet mellem Afrika og De Kanariske Øer 
og i Middelhavet. Antallet af disse tragiske dødsfald skal reduceres væsentligt. 
Kriminalitet på tværs af grænserne 
Kriminelle netværk, der er involveret i smugli ng af indvandrere, benytter ofte samme ruter og 
metoder til kriminelle handl inger på tværs af grænse rne, såsom menneske- og 
narkotikasmugling. Et forbedret samarbejde  mellem grænsekontrol- og politimyndigheder bør 
bidrage betydeligt til bekæmpelsen af denne al vorlige kriminalitet ved de ydre grænser. 
2.2. Specifikke problemer i grænseovervågningen 
Der er flere årsager til, at kriminelle netværk ofte er hurtigere og mere fleksible til at ændre 
ruter og metoder i forbindelse med ulovlig i ndvandring og grænseoverskridende kriminalitet, 
end medlemsstaternes myndigheder er til at  reagere på de ændrede situationer. 
                                                 
1  KOM(2008) 68 endelig af 13.02.08 (Eurosur-køreplanen). 
 
DA 3   DA Manglende på samarbejde mellem agenturer på nationalt plan 
I visse medlemsstater er op til seks fors kellige myndigheder direkte involveret i 
overvågningen af søgrænserne. Mens nogle me dlemsstater har oprette t et fælles nationalt 
overvågningssystem, er situationen i andre me dlemsstater, at forske llige myndigheder har 
oprettet parallelle systemer uden klare re gler og arbejdsgange for samarbejde og 
informationsudveksling mellem disse. 
Manglende informationsudveks ling mellem medlemsstater 
Inden for grænseovervågning er der ikke kun ma ngel på koordination i visse medlemsstater, 
men også mellem medlemsstater som følge af ma nglende passende procedurer, netværk eller 
kommunikationskanaler til informationsudveksling. 
Manglende samarbejde med tilgrænsende tredjelande 
Indvandringspresset er forbundet med store udfordringer, også fo r de tredjelande, der er 
beliggende ved Middelhavets sydlige kyster. De t er derfor nødvendigt at skabe et tættere 
samarbejde med oprindelseslandene og de lande , hvor de ulovlige indvandrere går om bord. 
Manglende situationskendsk ab til det maritime område 
Det forhold, at menneskesmuglere anvender sm å træ- og glasfiberbåde til smugling af 
ulovlige indvandrere og ulovlig narkotika, er en stor udfordring for de retshåndhævende 
myndigheder, da det er yderst vanskeligt at spore så små både på åbent hav. 
2.3 Referencescenarie for Eurosur-lovforslaget 
Eurosur-projektet har været i gang siden 2008. Der er allerede sket store fremskridt, og denne 
udvikling forventes at fortsætte.  
3. ANALYSE AF NÆRHEDSPRINCIPPET  
3.1. EU's ret til at handle 
Eurosur-lovforslaget baseres på artikel 77, st k. 2, litra d), i traktaten om Den Europæiske 
Unions funktionsmåde og udgør en videreudvikli ng af bestemmelserne i Schengenreglerne. 
3.5. Nærhedsprincippet 
I tråd med nærhedsprincippet  følger Eurosur en decentraliser et tilgang, hvor de nationale 
koordinationscentre danner grundlag for Eurosur-s amarbejdet. Hensigten er at udnytte de 
eksisterende systemer og den nyeste teknologi bedst muligt. 
4. MÅL 
4.1. Generelle mål 
Gennem oprettelse af en mekanisme til informationsudveksling og samarbejde skal Eurosur: 
1) bidrage til styring af i ndvandringsstrømme ved at re ducere antallet af ulovlige 
indvandrere, der bliver sm uglet ind i Schengenområdet 
 
DA 4   DA 2) beskytte og redde liv ved de ydre grænser ved at reducere det uacceptabelt høje antal 
indvandrere, der omkommer til havs, betydeligt 
3) øge sikkerheden internt i EU ved at forebygge alvorlig kriminalitet ved Schengenområdets 
ydre grænser. 
4.2. Specifikke og operationelle mål 
For at kunne nå de generelle  mål skal EUROSUR forbedre situationskendskabet og 
reaktionskapaciteten hos medlemsstaternes grænsekont rolmyndigheder og Frontex. 
1) Situationskendskab : 
a. forbedret samarbejde mellem agenturer ved at strømline strukturer og samkøre 
systemer på retshåndhævelsesområdet 
b. anvendelse af datafusion kombineret med moderne teknologi til sporing af især små 
fartøjer 
c. tværfaglig informationsudveksling med andre aktører på det maritime område, såsom 
transport, told, fiskerikontrol og forsvar 
d. forbedret informationsudveksling med tilgrænsende tredjelande. 
2) Reaktionskapacitet : 
a. udveksling af data, informati on og efterretninger i retning af en mere efterretnings-
drevet tilgang baseret på risikoanalyse 
b. effektiv forvaltning af personale og ressourcer 
c. effektiv måling og evaluering af virkninge n af grænseovervågningsaktiviteter.  
5. POLITISKE LØSNINGSMODELLER  
Det spørgsmål, som denne konsekvensanal yse har til formål at besvare, er, hvordan  de 
forskellige dele af Eurosur skal gennemføres. I den forbindelse er følgende tre politiske løsningsmodeller blevet identificeret:  
 en fuldt decentraliseret tilgang  (løsningsmodel 1),  
 en delvist centraliseret tilgang  (løsningsmodel 2) og  
 en fuldt centraliseret tilgang  (løsningsmodel 3). 
Det skal især vurderes, hvilke ansvarsområder de  nationale koordinationscentre  skal have, 
f.eks.:  
 koordination af overvågningen af lande- og søgrænser ( løsningsmodel 1.1 ) 
 styrings- og kontrolkompetence  med hensyn til overvågningen  af lande- og søgrænser 
(løsningsmodel 1.2 ) 
 styrings- og kontrolkompetence med hensyn til grænsekontrol
2 (løsningsmodel 1.3 ). 
De forskellige løsningsmodeller for oprettelse af Eurosur-netværket tager højde for, om de 
nationale koordinationscentre og Frontex anvender det til:  
 udveksling af decentraliserede  og ikke-klassificerede  oplysninger 
(løsningsmodel 2.1 ) 
 udveksling af decentraliserede  og klassificerede  oplysninger ( løsningsmodel 2.2 ) 
                                                 
2  Overvågning af land-, sø- og luftgrænser samt grænsekontroller ved grænseovergange. 
 
DA 5   DA  udveksling af centraliserede  og klassificerede  oplysninger ( løsningsmodel 2.3 ). 
Løsningsmodel 2.2 omfatter endv idere en vurdering af  konsekvensen af omkostningerne ved 
at medtage informationsudveksling om grænseove rskridende kriminalitet og konsekvensen af 
at udarbejde et fælles efterre tningsbillede af området før grænsen (Common Pre-frontier 
Intelligence Picture, CPIP). 
Endvidere vurderes det, om der kan udveksles information mellem Eurosur-netværket og 
tilgrænsende tredjelande  via 
 nationale koordinationscentre , der fungerer som knudepunkt for regionale netværk 
og bilateral informationsudveksling  med tilgrænsende tredjelande 
(løsningsmodel 3.1 ) 
 nationale koordinationscentre , der fungerer som knudepunkt for regionale netværk 
med tilgrænsende tredjelande, idet der etableres et nyt regionalt netværk i Middelhavsregionen ( løsningsmodel 3.2 ) 
 Frontex  alene ( løsningsmodel 3.3 ). 
Endelig undersøges det, om ydelserne i forbindelse med den fælles anvendelse af 
overvågningsredskaber på EU-plan skal leveres af 
 eksterne tjenesteudbydere direkte til det enkelte nationale koordinationscenter 
(løsningsmodel 4.1 ) 
 Frontex sammen med EUSC,
3 EMSA4 og GMES5 (løsningsmodel 4.2 ) 
 Frontex alene ( løsningsmodel 4.3 ). 
6. KONSEKVENSANALYSE  
Hver delmodel i løsningsmodellerne vur deres i henhold til følgende kriterier: 
1. Effektivitet:  I hvor høj grad forslaget kan forventes at  resultere i opnåelse af de generelle, 
specifikke og operationelle mål. 
2. Overensstemmelse:  I hvor høj grad modellerne er  i overensstemmelse med den 
overordnede Eurosur-tilgang samt andr e EU-politikker og ak tiviteter, herunder 
medlemsstaternes accept af disse. 
3. Omkostninger:  I hvor høj grad de gene relle mål kan nås ved et givet ressourceniveau/med 
færrest mulige omkostninger (omkostningseffektivitet). 
4. Konsekvenserne for de grundlæggende rettigheder , især for beskyttelsen af 
personoplysninger. 
6.1. Undermodel 1.1 til 1.3 for de nationale koordinationscentre 
6.1.1. Effektivitet 
I betragtning af hvor mange na tionale myndigheder, der er i nvolveret i søgrænseovervågning, 
vil en begrænsning af de nationa le koordinationscentres rolle til ren koordination  – som 
                                                 
3  EU-Satellitcentret. 
4  Det Europæiske Agentur for Søfartssikkerhed. 
5  EU's program for global miljø- og sikkerhedsovervågning. 
 
DA 6   DA beskrevet i løsningsmodel 1.1  – lettere kunne accepteres af konkurrerende myndigheder. Hvis 
alle nationale koordinationscentre får styrings- og kontrolfunktioner  – som beskrevet i 
løsningsmodel 1.2  – vil man lettere kunne reagere på en konstateret trussel. Ved endvidere at 
lade de nationale koordinationscentre overvåge luftgrænser  og foretage grænsekontroller  som 
foreslået i løsningsmodel 1.3  v i l  d i s s e  f å  e t  b e d r e  situationskendskab til alle aspekter af 
grænsekontrol.  
6.1.2. Overensstemmelse 
Løsningsmodel 1.1  er i fuld overensstemmelse med de n overordnede Eurosur-tilgang, der 
sigter mod at etablere en samarbejdsmekanism e for alle de myndighede r, som er involveret i 
grænseovervågning. Overdragelse af styr ings- og kontrolfunktioner til de nationale 
koordinationscentre som beskre vet i løsningsmodel 1.2 og 1.3  kan underminere dette mål. 
6.1.3. Omkostninger 
Omkostningerne  i 2011-2020 ved at etablere, opgrader e og vedligeholde de nationale 
koordinationscentre og Frontex' situationscen ter skønnes at andrage 195,2 mio. EUR for 
løsningsmodel 1.1, 401,4 mio. EUR for løsningsmodel 1.2 og 747,3 mio. EUR for løsningsmodel 1.3. 
6.1.4. Grundlæggende rettigheder 
Informationsudvekslingen og samarbejdsmekanismen under Eurosur indebærer ikke 
håndtering af personoplysninger . Eftersom det kan være vans keligt helt at  udelukke nogen 
form for håndtering af personoplysninger, skal  det sikres, at behandlingen af sådanne 
oplysninger er tilstrækkelig, rele vant og ikke omfatter mere, e nd der er nødvendigt i forhold 
til de formål, hvortil oplysningerne indsamles og behandles. 
6.2. Undermodel 2.1 til 2.3 for EUROSUR-netværket 
6.2.1. Effektivitet 
Begrænsningen af udveksling af ikke-klassi ficerede oplysninger i løsningsmodel 2.1
 
udelukker udveksling af oplysninger om kriminal itet på tværs af grænserne, der normalt 
betragtes om følsomme  oplysninger. Krypteringen af da tastrømmen i løsningsmodel 2.2  gør 
det muligt for medlemsstaterne at dele sådanne fø lsomme oplysninger, hv ilket endvidere er en 
forudsætning for at udveksle efterretninger i forb indelse med det fælles ef terretningsbillede af 
området før grænsen. Et centraliseret system – som beskrevet i løsningsmodel 2.3  – sikrer en 
bedre styring af datastrømmen.  
6.2.2. Overensstemmelse 
Ulempen ved løsningsmodel 2.3 er manglen på overensstemmelse, da EUROSUR følger en 
decentraliseret tilgang med en sammenslutning af systemer . Endvidere har flere medlemsstater 
svært ved at acceptere, at de skal gemme deres oplysninger centralt i et system, som de ikke 
selv forvalter. 
6.2.3. Omkostninger 
Omkostningerne i 2011-2020 til EUROSUR-netværket i løsningsmodel 2.1  anslås at andrage 
42 mio. EUR, hvilket øges til 46 mio. EUR for løsningsmodel 2.2  og 49 mio. EUR for 
løsningsmodel 2.3 . Omkostningerne til analysedelen af det fælles efterretningsbillede af 
området før grænsen, der er  inkluderet i løsningsmode l 2.2 og 2.3, beløber sig til 
29 mio. EUR. 
 
DA 7   DA 6.2.4. Grundlæggende rettigheder 
Håndteringen af personlige oplysninger i løsningsmodel 2.1  er ikke relevant, da oplysningerne 
i netværket er ikke-klassificerede. Processen til akkreditering af et beskyttet netværk som 
beskrevet i løsningsmodel 2.2 og 2.3  sikrer, at der fastlægges procedurer ikke alene til 
håndtering af sikkerhedsfølsomme data, me n også følsomme data generelt, herunder 
håndtering af personoplysninger.  
6.3. Undermodel 3.1 til 3.3 for samarbejde med tredjelande 
6.3.1. Effektivitet 
Løsningsmodel 3.1  vil medføre en forbedring af s ituationskendskabet til Østersøen, 
Sortehavet og Atlanterhavet omkring De Kanarisk e Øer, fordi de tre eksisterende regionale 
netværk SEAHORSE, CoastNet og BSCF kæde s sammen med Eurosur-netværket, idet de 
nationale koordinationscentre kommer til at fungere som knudepunkt for informations-
udvekslingen. 
Løsningsmodel 3.2  er den foretrukne model, fordi den tilvejebringer den kapacitet, som er 
nødvendig for et samarbejde mellem Eurosu r og tredjelande i Middelhavsregionen. 
Med løsningsmodel 3.3  vil Frontex skulle genforhandle alle de aftaler, der allerede er indgået 
mellem medlemsstater og tredjeland e under førnævnte regionale netværk. 
6.3.2. Overensstemmelse 
Løsningsmodel 3.1 og 3.2  bygger i vid udstrækning på den ek sisterende kapacitet og giver 
medlemsstater og tredjelande mulighed for at tage  højde for regionale prioriteter og særtræk. 
Løsningsmodel 3.3  er ikke i tråd med Eurosur-tilgangen, hvor eksisterende infrastrukturer og 
systemer skal udnyttes bedst muligt. 
6.3.3. Omkostninger 
Der er ingen omkostninger forbundet med løsningsmodel 3.1 , da der etableres en forbindelse 
mellem alle tre regionale netværk og deres re spektive nationale koordinationscentre inden 
udgangen af 2011. For så vidt angår løsningsmodel 3.2 , skønnes omkostningerne til oprettelse 
og vedligeholdelse af SEAHORSE Med iterraneo i perioden 2011-2020 at andrage 
5,37 mio. EUR. Med hensyn til løsningsmodel 3.3  vil omkostningerne ved at erstatte de tre 
regionale netværk med Eurosur-netværk et ligge på omkring 25,29 mio. EUR. 
6.3.4. Grundlæggende rettigheder 
Samarbejdet med tredjelande i forbindelse me d forebyggelse af ulovlig indvandring kan have 
en væsentlig negativ konsekvens for de grundlæggende rettigheder, hvis myndighederne i tredjelande anvender sådanne oplys ninger til at identificere pers oner eller grupper af personer, 
som er i fare for at blive udsat for tortur el ler umenneskelig eller nedværdigende behandling. 
Lovforslaget om Eurosur skal derfor indeholde passende besky ttelsesforanstaltninger for at 
forhindre, at sådanne situationer opstår.  
 
DA 8   DA 6.4. Undermodel 4.1 til 4.3 for fælles an vendelse af overvågningsredskaber 
6.4.1. Effektivitet 
Ifølge løsningsmodel 4.1  skal medlemsstaterne hver især an vende den eksisterende kapacitet, 
der stilles til rådighed af EU -Satellitcentret (EUSC) og Det Europæiske Agentur for 
Søfartssikkerhed (EMSA). Løsningsmodel 4.2  er mere effektiv end løsningsmodel 4.1, fordi 
Frontex koordinerer de anmodninger, der komme r fra de nationale koordinationscentre. Med 
løsningsmodel 4.3  opretter Frontex selv en sådan tjenest e, hvilket kan være  vanskeligt at opnå 
på mellemlang sigt. 
6.4.2. Overensstemmelse 
Løsningsmodel 4.2 er mere i ove rensstemmelse med målet om at fremme samarbejde mellem 
agenturerne end løsningsmodel 4.1 og 4.3. EU-støtte til en sådan tjeneste via GMES-programmet kan forsvares på grund af støttens  tværfaglige karakter og muligheden for at 
anvende den til mange formål.  
6.4.3. Omkostninger 
De samlede omkostninger for perioden 2012-2020 til  løsningsmodel 4.1 anslås at beløbe sig 
til 80 mio. EUR, hvilket nogenlunde svarer til omkostningerne til  løsningsmodel 4.2 
(62,1 mio. EUR) og løsningsmodel 4.3 (62,3 mio. EUR).  
6.4.4. Grundlæggende rettigheder 
Løsningsmodel 4.1 har den ulempe, at der muli gvis ikke fastsættes retlige rammer, som gør 
det muligt for kommercielle operatører at ov ervåge aktiviteter i tredjelande og gemme 
oplysninger i overensstemmelse me d databeskyttelseslovgivningen. 
7. S
AMMENLIGNING AF LØSNINGSMODELLER OG IDENTIFIKATION AF DEN 
FORETRUKNE MODEL  
I tråd med vurderingen i afsnit 6 fore trækkes følgende løsningsmodeller: 
For så vidt angår oprettelse af  nationale koordinationscentre,  foretrækkes løsningsmodel 1.1 , 
fordi medlemsstaterne ikke behøver at omstrukt urere deres nationale forvaltninger, hvilket 
betyder, at modellen let kan gennemføres. 
I forbindelse med den decentraliserede tilgang til oprettelse af Eurosur er den foretrukne 
løsningsmodel for Eurosur-netværket løsningsmodel 2.2 .  
I betragtning af det akutte behov for at øge grænsekontrolle n i Middelhavsregionen er 
løsningsmodel 3.2  den model, der bedst fremmer samarbejdet med tilgrænsende tredjelande. 
De nordafrikanske landes vilje til at samarbej de er dog en forudsætning for gennemførelsen af 
løsningsmodel 3.2. 
Med hensyn til fælles anvendelse af overvågningsredskaber er løsningsmodel 4.2  den model, 
der giver størst merværdi. 
 
DA 9   DA Omkostninger, ansvar og finansieringskilde for den foretrukne løsningsmodel  
Model x.1 Model x.2 Model x.3 Foretrukken 
løsningsmodel  
Trin   
Komponent 
Decentraliseret 
tilgang Delvist 
centraliseret 
tilgang Centraliseret 
tilgang Oprettes af Finan-
siering 
via 
1 Nationale koordina-
tionscentre 99,6 mio. EUR 271,6 mio. EUR 610 mio. EUR Medlemsstater EBF 
1 FSC 95,6 mio. EUR 129,8 mio. EUR 137 mio. EUR Frontex Frontex
2, 7 Netværk 42,4 mio. EUR 46,7 mio. EUR 49,3 mio. EUR Frontex Frontex
6 CPIP (forsknings- og 
analyseenhed) 0,0 EUR 29,3 mio. EUR 29,2 mio. EUR Frontex Frontex
3 Tredjelande 0,0 EUR 5,4 mio. EUR 25,3 mio. EUR Medlemsstater DCI, 
EBF 
5 Fælles anvendelse af 
overvågnings-
redskaber 80,5 mio. EUR 62,1 mio. EUR 62,3 mio. EUR Frontex 
EUSC EMSA Frontex 
og 
RP7/ 
GMES 
I alt 318,1 mio. EUR 544,9 mio. EUR 913 mio. EUR 
Foretrukne løsningsmodel 338,7 mio. EUR   
Hvis de foretrukne løsningsmodeller kombineres , beløber omkostningerne til Eurosur sig til 
338,7 mio. EUR. 
8. OVERVÅGNING OG EVALUERING  
Frontex skal sikre, at der fastlægges metoder til overvågning af, hvor godt Eurosur fungerer i 
forhold til de overordnede politiske mål. To år efter, at Eurosur er fu ldt operationelt og hvert 
år derefter, skal Frontex fremsende en rapport om, hvordan Eurosur fungere r, til Parlamentet, 
Rådet og Kommissionen.   Endvidere skal Kommissionen, tre år efter at Euro sur-systemet er sat i dr ift og hvert fjerde år 
derefter, udarbejde en overordne t evaluering af Eurosur, der om nødvendigt skal ledsages af 
passende forslag til ændring af forordningen om oprettelse af Eurosur.