1. INDLEDNING OG POLITISK BAGGRUND

I henhold til artikel 79 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (EUF-traktaten) udformer Unionen en fælles indvandringspolitik med henblik på at sikre en effektiv styring af migrationsstrømme og en retfærdig behandling af tredjelandsstatsborgere, der opholder sig lovligt i medlemsstaterne.

Direktiv 2004/114/EF fastsætter ufravigelige indrejseregler for studerende fra tredjelande. Det blev overladt til medlemsstaterne selv at bestemme, om de ville anvende direktivet på skoleelever, volontører og ulønnede praktikanter. Hvis studerende opfylder betingelserne, har de ret til opholdstilladelse, og de har visse rettigheder med hensyn til beskæftigelse eller udøvelse af selvstændig erhvervsvirksomhed, hvilket giver dem mulighed for at dække en del af deres studieomkostninger og bevæge sig mellem forskellige medlemsstater som led i studierne. Direktiv 2005/71/EF indeholder en særlig hurtig indrejseprocedure for forskere fra tredjelande, som har indgået en værtsaftale med en forskningsorganisation, der er godkendt af medlemsstaten. Værtsaftalen bekræfter, at der er tale om et gyldigt forskningsprojekt, at forskeren har de videnskabelige kvalifikationer til at gennemføre det, og at vedkommende råder over tilstrækkelige midler til sit ophold og har en sygeforsikring. Forskere kan opholde sig i en anden medlemsstat som led i deres forskningsprojekt og kan undervise i overensstemmelse med national lovgivning.

Kommissionen fremlagde rapporter om gennemførelsen af disse to direktiver for Europa-Parlamentet og Rådet i 2011. Rapporterne viste, at direktiverne havde visse svagheder. De eksisterende direktiver, som er vedtaget af Rådet efter almindelig høring af Europa-Parlamentet, berører ikke nogen af de problemer med især visum, som ansøgere, der ønsker indrejse i EU, støder på. De gældende bestemmelser er ikke altid i fuld overensstemmelse med Unionens programmer, herunder mobilitetsforanstaltninger, og indeholder kun svage processuelle garantier. De er ikke tilstrækkeligt tydelige eller bindende, især ikke for studerende. Konklusionen i gennemførelsesrapporterne var derfor, at direktiverne skulle forbedres.

Denne konklusion bestyrkes af, at den politiske situation har ændret sig væsentligt, siden direktiverne blev vedtaget. Menneskelig kapital er et af Europas vigtigste aktiver i forbindelse med Europa 2020-strategien og i lyset af behovet for at sikre intelligent, bæredygtig og inklusiv vækst. Indvandring fra lande uden for Unionen er én måde at sikre adgang til højtuddannet arbejdskraft på, og især studerende og forskere fra tredjelande efterspørges i stigende grad.

Ethvert initiativ på migrationsområdet bør også ses i en bredere forstand, nemlig i lyset af EU's dialog og samarbejde med tredjelande om EU's udenrigspolitiske målsætninger og eksterne migrationspolitik som defineret i den nye samlede strategi for migration og mobilitet (SSMM). Fremme af mellemfolkelig kontakt og tilskyndelse til at gøre en indsats på uddannelsesområdet er vigtige aspekter af denne politik i hele verden, især blandt EU's nærmeste nabolande og strategiske partnere. Det er berigende for alle parter i kraft af fordelene ved kulturelle, sociale og sproglige udvekslinger. Begivenhederne i de sydlige Middelhavslande, navnlig i de seneste måneder, bekræfter, at det er vigtigt at styrke de mellemfolkelige kontakter og give mulighed for udveksling, især for unge. EU er også nødt til at forene sin målsætning om at fremme forskeres og studerendes mobilitet inden for Unionen med sin pligt til at hjælpe udviklingslande med at håndtere eventuel hjerneflugt inden for kritiske sektorer.

PROBLEMFORMULERING

Det største problem med de to direktiver vedrører tilladelser til tredjelandsstatsborgere med henblik på indrejse og ophold i EU (langtidsvisa og/eller opholdstilladelser). Reglerne er ofte komplekse og uklare. Procedurerne er langvarige og anvendes ikke altid på en rimelig eller konsekvent måde. For de grupper, som er afhængige af, at en organisation igangsætter og letter immigrationsproceduren (især skoleelever, praktikanter og volontører), kræver den fragmenterede situation i EU mange ressourcer og meget arbejde, idet der skal tages hensyn til mange og indimellem meget forskellige regelsæt.

Selv om tredjelandsstatsborgeres rettigheder på dette område er blevet udvidet med vedtagelsen af direktivet om en kombineret tilladelse, risikerer visse grupper ikke at være omfattet af bestemmelserne heri, fordi de støder på de nuværende begrænsninger.

De gældende bestemmelser om indvandring understøtter ikke i tilstrækkelig grad EU-programmer, der omfatter mobilitetsforanstaltninger, såsom Erasmus Mundus og Marie Curie. Det kan give problemer med indrejseprocedurer og mobilitet inden for Unionen. Mobilitet inden for Unionen er ikke kun et problem for deltagere i EU-programmer, der omfatter mobilitetsforanstaltninger, men mere generelt for studerende, forskere og lønnede praktikanter, da bestemmelserne i direktiverne om mobilitet inden for Unionen ikke er tilstrækkeligt udbygget.

Der blev også konstateret svagheder i de processuelle garantier. En af disse svagheder er manglen på bestemmelser om tidsfrister for, hvornår medlemsstaterne skal have behandlet og truffet afgørelse om ansøgninger om indrejse.

Med hensyn til adgang til arbejdsmarkedet mangler der muligheder for, at studerende og forskere fra tredjelande efter afsluttet uddannelse/forskningsprojekt kan søge arbejde. Forskernes familiemedlemmer er ikke garanteret adgang til arbejdsmarkedet. De studerendes adgang er begrænset under deres studier, hvilket hæmmer deres muligheder for i tilstrækkelig grad at forsørge sig selv og bidrage økonomisk til samfundet.

Endelig gælder de aktuelle regler for begrænsede grupper af personer. Reglerne er fakultative, når det drejer sig om skoleelever, volontører og ulønnede praktikanter, hvilket medfører store forskelle medlemsstaterne imellem med hensyn til, hvorvidt de forskellige grupper er omfattet af reglerne eller ej. Lønnede praktikanter og au pairer er ikke omfattet af nogen EU-regler overhovedet, til trods for at de har lignende problemer og deltager i lignende udvekslinger. Disse grupper skal ydes større beskyttelse og især au pairer, da de er særligt sårbare i kraft af den familiemæssige sammenhæng, de arbejder i.

I 2010 kom ca. 220 000 tredjelandsstatsborgere til EU med henblik på studier og ca. 7 000 med henblik på forskning. Der findes ikke udtømmende kvantitative data over antallet af indrejste tredjelandsstatsborgere, som støder på ovennævnte problemer, eller antallet af tredjelandsstatsborgere, som vælger en anden destination end EU på grund af sådanne problemer. Det står dog klart, at det store antal, der opnår indrejse efter de gældende bestemmelser, berøres af manglerne, når der ikke findes nationale bestemmelser, der kan afhjælpe dem. Den tilgængelige information om de konstaterede problemers art sammenholdt med det betydelige antal tilladelser, der årligt udstedes i henhold til de gældende direktiver, viser, at situationen kræver handling. Alt i alt kan de konstaterede svagheder underminere EU's evne til at tiltrække højt kvalificerede studerende, forskere og andre grupper af tredjelandsstatsborgere på et tidspunkt, hvor andre dele af verden bliver stadig mere attraktive for disse grupper.

2. HVAD ER EU'S ROLLE?

Ifølge artikel 79 i EUF-traktaten er det Unionens opgave at udforme en fælles indvandringspolitik, mens det overlades til medlemsstaterne at bestemme, hvor mange indvandrere de vil give indrejsetillade med henblik på beskæftigelse eller selvstændig erhvervsvirksomhed.

Et effektivt immigrationssystem, som tiltrækker dygtige indvandrere, kræver et fælles sæt indrejsebetingelser og -krav. Mobilitet inden for EU kan kun opnås, hvis der etableres et fælles system for alle medlemsstater.

EU-lovgivningen kan omfatte betingelser for indrejse og ophold, langtidsvisa og opholdstilladelser, rettigheder for tredjelandsstatsborgere med lovligt ophold og betingelser for deres mobilitet og ophold inden for EU. Ifølge artikel 79, stk. 2, i EUF-traktaten vedtages sådanne bestemmelser af Rådet og Europa-Parlamentet efter den almindelige lovgivningsprocedure.

De gældende direktiver har bevist deres merværdi gennem årene, og det nye instrument vil forbedre situationen yderligere. Et gennemsigtigt regelsæt, der bl.a. omfatter garantier for reel overførsel af kompetencer, ville fremme internationale udvekslinger mellem medlemsstater og tredjelande.

En EU-lovgivning, der klart præciserer rettigheder og betingelser for ophold, vil også bidrage til en bedre beskyttelse af grundlæggende rettigheder.

3. MÅL

Det vigtigste overordnede mål er at forbedre de regelsæt, der finder anvendelse på tredjelandsstatsborgere, som ønsker at rejse til og midlertidigt opholde sig i EU i mindst tre måneder med henblik på forskning eller uddannelse og erhverve sig erfaring og/eller deltage i forskellige aktiviteter for at forbedre deres kvalifikationer og kompetencer, bl.a. som skoleelev, volontør, lønnet eller ulønnet praktikant eller au pair.

Følgende specifikke mål blev fastsat på grundlag af de ovenfor beskrevne problemer:

· forbedre indrejsebetingelserne ved at sikre en bedre kobling mellem opnåelsen af relevante tilladelser og forbedring af den beslutningsproces, der ligger til grund for udstedelsen af tilladelser

· gøre bestemmelserne klarere og bindende for de øvrige grupper, de finder anvendelse på

· styrke forbindelsen mellem bestemmelserne om EU-programmer, der omfatter mobilitetsforanstaltninger, såsom Erasmus Mundus- og Marie Curie

· forbedre de processuelle garantier, bl.a. fristen for færdigbehandling af ansøgninger

· forbedre adgangen til jobsøgning og til arbejdsmarkedet for studerende under deres studier samt give forskere og studerende mulighed for på visse betingelser at blive i medlemsstaten efter afslutning af deres studier/forskningsprojekt for at søge arbejde

· lette mobiliteten inden for EU

· fastsætte sammenhængende bestemmelser, der beskytter au pairer og lønnede praktikanter.

4. LØSNINGSMULIGHEDER

Følgende fire muligheder blev overvejet:

Mulighed 1 (fastholdelse af status quo). Ingen ændring af den nuværende situation

Denne mulighed vil lade en række problemer uløste. Medlemsstaterne vil uafhængigt af hinanden fortsat anvende forskellige foranstaltninger med hensyn til indrejsebetingelser, navnlig forskellige visumregler. På disse områder vil der fortsat mangle klarhed og gennemsigtighed, og potentielle ansøgere og organisationer vil fortsat skulle tage hensyn til alle de forskellige gældende regelsæt. Betingelserne for at udøve mobilitet inden for EU (især for studerende) vil fortsat være restriktive, og lønnede praktikanter ville slet ikke være omfattet af EU-reglerne. De vil derfor fortsat møde forhindringer og være afhængige af national lovgivning, der er forskellig fra medlemsstat til medlemsstat. Parlamentet og Rådet behandler i øjeblikket et forslag til direktiv om virksomhedsintern udstationering, som bl.a. omfatter bestemmelser om praktikanters mobilitet inden for EU, men der vil fortsat mangle bestemmelser for praktikanter, der kommer til EU med henblik på andre former for praktik, hvilket vil medføre inkonsekvens i EU's regelsæt for denne gruppe. Manglen på sammenhæng mellem EU-programmer, der omfatter mobilitetsforanstaltninger, og immigrationsregler vil heller ikke blive afhjulpet, ligesom der stadig vil være en risiko for, at visse grupper ikke vil være fuldt omfattet af bestemmelserne om ligebehandling i direktivet om en kombineret tilladelse.

Nogle medlemsstater har foretaget yderligere ændringer af reglerne i forbindelse med gennemførelsen af bestemmelserne om studerende og forskere, mens andre har ikke. Det betyder, at situationen allerede har bevæget sig i retning af en mere fragmenteret tilgang fra medlemsstaternes side. Intet tyder på, at det vil ændre sig i fremtiden. EU's åbenhed over for tredjelande vil derfor ikke blive større, sådan som der slås til lyd for i vigtige politiske instrumenter, bl.a. de gældende direktiver, det europæiske forskningsrum og det europæiske område for videregående uddannelse (EHEA).

Mulighed 2. Større kommunikationsindsats (især hvad angår forskere) og bedre håndhævelse af de nuværende regler

Denne mulighed omfatter bedre udbud af og adgang til information med henblik på at gøre de nuværende regler mere gennemsigtige og sikre en bedre anvendelse af dem. Der kunne også gøres en større indsats for at øge opmærksomheden på bedste praksis blandt medlemsstaterne med hensyn til indrejsetilladelse til og beskyttelse af grupper, som i dag ikke er omfattet af de gældende direktiver, dvs. au pairer og lønnede praktikanter. Der vil blive gjort en mere systematisk indsats for at sikre, at medlemsstaterne kender og overholder deres forpligtelser i henhold til disse direktiver.

Mulighed 3. Forbedring af indrejseregler, rettigheder og processuelle garantier

Denne mulighed omfatter primært forbedringer til fordel for studerende, skoleelever, volontører og ulønnede praktikanter, idet deres indrejsebetingelser kommer til at svare til dem, der gælder for forskere (lettere at opnå visum). Mulighed 3 vil gøre reglerne for de grupper, som medlemsstaterne i dag kan vælge at anvende bestemmelserne på, dvs. skoleelever, volontører og ulønnede praktikanter, obligatoriske. Medlemsstaterne forpligtes til at bistå en tredjelandsstatsborger (studerende og andre grupper), som har indgivet en ansøgning, og som opfylder indrejsebetingelserne, med henblik på opnåelse af de nødvendige visa. De processuelle garantier vil også blive ændret, primært i kraft af indførelsen af frister, som forpligter medlemsstaternes myndigheder til at træffe afgørelse om en ansøgning inden for 60 dage. Dette anses for passende i lyset af opholdets midlertidige karakter. I særlige tilfælde kan denne frist forlænges med yderligere 30 dage. Studerendes ret til at arbejde under deres studieophold vil blive udvidet til minimum 15 timer pr. uge fra det første år af opholdet. For at sikre sammenhæng med EU-instrumenter om lovlig migration, f.eks. direktivet om en kombineret tilladelse og den seneste retspraksis om passende gebyrer, vil mulighed 3 også omfatte en bestemmelse om, at såfremt medlemsstaterne opkræver gebyrer for at behandle ansøgninger, skal sådanne gebyrer stå i rimeligt forhold til formålet med opholdet.

Mulighed 4. Yderligere forbedring af indrejsebetingelserne, retten til mobilitet inden for EU og de processuelle garantier; adgang til jobsøgning efter afslutning af studier eller et forskningsprojekt; og udvidelse af anvendelsesområdet til at omfatte au pairer og lønnede praktikanter

Denne mulighed sigter mod et højere ambitionsniveau gennem en forbedring af betingelserne og rettighederne for de pågældende grupper. Direktivets anvendelsesområde vil blive udvidet til også at omfatte au pairer og lønnede praktikanter, og der indføres særlige indrejseregler, der sikrer disse grupper af tredjelandsstatsborgere en bedre beskyttelse. At omfatte au pairer af direktivets anvendelsesområde anses for at være en passende foranstaltning i lyset af deres sårbarhed, som er relativt større end hos andre grupper af tredjelandsborgere. Dette skyldes primært, at de arbejder i en familiemæssig sammenhæng, som under normale omstændigheder ikke er underlagt tilsyn. At inddrage lønnede praktikanter anses for rimeligt, idet alle praktikanter har omtrent de samme problemer, uanset om de er lønnede eller ulønnede, eller hvorvidt de er kommet til EU som virksomhedsinternt udstationerede som omhandlet i forslaget til direktiv om virksomhedsintern udstationering.

Medlemsstaterne vil få mulighed for at udstede langtidsvisum eller opholdstilladelse, og de bør, såfremt begge typer tilladelser anvendes, kun kræve, at indrejsebetingelserne i direktivet er opfyldt (således at betingelserne forbliver de samme, uanset hvilken type tilladelse der er tale om). Hvis varigheden af tredjelandsstatsborgerens ophold overstiger ét år, skal medlemsstater, der udsteder langtidsvisum, udstede opholdstilladelse efter det første år. Betingelserne vedrørende mobilitet inden for EU, som kræver fælles bestemmelser på EU-plan på grund af den grænseoverskridende karakter, vil blive lempet og forenklet for forskeres, forskeres familiemedlemmers og studerendes vedkommende, og der vil for første gang blive indført mobilitetsbestemmelser for lønnede praktikanter. Desuden vil der blive indført særlige og mere gunstige regler for deltagere i EU-programmer, der omfatter mobilitetsforanstaltninger, såsom Erasmus Mundus eller Marie Curie. I lighed med de kontaktpunkter, der blev etableret i henhold til direktivet om det blå EU-kort og forslaget til direktiv om virksomhedsintern udstationering, vil medlemsstaterne skulle oprette kontaktpunkter med henblik på modtagelse og videregivelse af oplysninger, der er nødvendige for at sikre mobilitet inden for EU.

Med hensyn til ret til ligebehandling vil mulighed 4 gøre det muligt at behandle forskere fra tredjelande mere gunstigt med hensyn til sociale sikringsgrene, herunder familieydelser, og sikre dem flere rettigheder, end de har i henhold til direktivet om en kombineret tilladelse. Mulighed 4 vil endvidere sikre adgang til varer og tjenester, der stilles til rådighed for offentligheden, for de grupper, der i henhold til den kombinerede tilladelse kan være udelukket herfra.

Som det allerede er tilfældet i visse medlemsstater, vil studerende have ret til at arbejde i mindst 20 timer om ugen fra det første års ophold for at sætte dem bedre i stand til at forsørge sig selv og bidrage til medlemsstatens økonomi. Medlemsstaterne vil fortsat have mulighed for at tage hensyn til situationen på det nationale arbejdsmarked. Efter at have afsluttet deres studier eller forskning vil studerende og forskere få lov til at opholde sig i medlemsstaten i 12 måneder for at søge arbejde. En række medlemsstater har allerede indført sådanne bestemmelser. I lyset af, hvor lang tid en jobsøgningsproces tager, anses 12 måneder for at være en passende tidsperiode. Med hensyn til de processuelle garantier vil medlemsstaternes myndigheder skulle træffe afgørelse om ansøgninger inden 60 dage for alle grupper og inden 30 dage for Erasmus Mundus- og Marie Curie-stipendiater. I lighed med mulighed 3 vil mulighed 4 også omfatte en bestemmelse om, at såfremt medlemsstaterne opkræver gebyrer for at behandle ansøgninger, skal sådanne gebyrer stå i rimeligt forhold til formålet med opholdet.

5. KONSEKVENSANALYSE

Konsekvenserne af mulighed 2, 3 og 4 blev holdt op imod status quo med hensyn til, hvor relevante og effektive de vil være for opfyldelsen af de centrale målsætninger, om de vil være gennemførlige (problemer/risici i forbindelse med gennemførelsen i national ret, herunder hensynet til proportionalitetsprincippet, administrative byrder/forenkling og finansiel virkning), og med hensyn til deres økonomiske, sociale og eksterne virkninger samt deres konsekvenser for grundlæggende rettigheder. Selv om analysen af mulighedernes sandsynlige konsekvenser omfatter visse kvantitative elementer, er den primært baseret på en kvalitativ vurdering flere kriterier.

Selv om mulighed 2 vil indebære visse positive virkninger, vil de primært bestå i større bevidsthed om gældende bestemmelser om bl.a. indrejsebetingelser og de fordele, der følger heraf, hvilket muligvis kan tiltrække flere studerende og forskere til EU. Da de nuværende lovgivningsinstrumenter ikke vil blive ændret, vil deres svagheder bestå. Da disse tredjelandsstatsborgeres adgang til arbejdsmarkedet ikke vil blive forbedret, vil denne mulighed stille EU i en stadig dårligere situation med hensyn til at tiltrække dygtige studerende og dygtige forskere. Virkningen for de øvrige tre grupper, som medlemsstaterne kan vælge at lade direktiv 2004/114/EF finde anvendelse på, vil være meget begrænset. Den økonomiske virkning og administrative byrde af denne mulighed vil være beskeden og begrænset til den nødvendige indsats for at gennemføre forbedrede kommunikationsaktiviteter i det omfang, at medlemsstaterne finder det nødvendigt.

Mulighed 3 vil lette studerendes, skoleelevers, volontørers og ulønnede praktikanters adgang til EU. Den ville dermed have visse positive konsekvenser, primært af social karakter. Den vil give studerende mulighed for at ansøge om mobilitet fra en medlemsstats område og dermed øge mobiliteten inden for EU og styrke EU's kulturelle og sproglige mangfoldighed. Bestemmelserne om ligebehandling vil styrke de studerendes rettigheder og i højere grad afstemme dem med EU-borgernes rettigheder. Denne mulighed vil øge EU's andel af studerende og forskere fra tredjelande. Nogle af dem vil måske sidenhen bidrage til EU's økonomiske vækst og udvikling, hvis en medlemsstat udsteder den nødvendige arbejdstilladelse. En forbedret adgang til arbejdsmarkedet under studier vil i højere grad gøre det muligt for studerende at forsørge sig selv og bidrage til økonomien under deres studier. Indførelsen af bindende frister for behandling af ansøgninger vil øge gennemsigtigheden og sætte potentielle ansøgere bedre i stand til at planlægge deres ophold. Det arbejde og de omkostninger, der er forbundet med gennemførelsen af denne mulighed i national ret, varierer fra medlemsstat til medlemsstat, afhængigt af i hvilket omfang de allerede har indført bestemmelser på de pågældende områder, og hvorvidt de har indført bestemmelser for de grupper, som medlemsstaterne kan vælge at lade direktiv 2004/114/EF finde anvendelse på. De nye processuelle garantier vil indebære mere arbejde, f.eks. i situationer hvor medlemsstaternes myndigheder skal begrunde afvisningen af en ansøgning i deres skriftlige afgørelse.

Mulighed 4 vil have den største positive økonomiske virkning. Det skyldes, at den vil give studerende og forskere mulighed for at opholde sig på en medlemsstats område i 12 måneder efter afslutning af deres studier/forskningsprojekt for at søge arbejde. I medlemsstater, hvor dette ikke er muligt i dag, vil det give adgang til en ny gruppe af dygtige arbejdstagere, som kan bidrage til EU's vækst og konkurrenceevne, hvis medlemsstaten beslutter at udstede den nødvendige arbejdstilladelse. Det vil skabe en efterspørgselsdrevet situation, som giver tredjelandsstatsborgere mulighed for at arbejde, hvis der er behov for deres kompetencer på det nationale arbejdsmarked. Nogle medlemsstater vil skulle indføre denne mulighed, mens andre vil skulle tilpasse deres bestemmelser, så tidsperioden (som minimum) svarer til 12 måneder. Væsentligt bedre indrejsebetingelser vil lette forskeres og studerendes adgang, hvis kvalifikationer, viden og kompetencer allerede under det oprindelige ophold kan påvirke forsknings-, udviklings- og innovationsresultaterne positivt. Forbedrede bestemmelser om mobilitet inden for EU vil muliggøre udbredelsen af enhver sådan fordel til hele EU. At medtage au pairer og lønnede praktikanter vil øge beskyttelsen af disse sårbare grupper af indvandrere, som ofte bliver udnyttet.

En tættere sammenhæng mellem betingelserne for opnåelse af tilladelser og visa vil indebære tilpasninger på medlemsstatsligt plan, men der bør ikke være større vanskeligheder forbundet gennemførelsen. Gennemførelsen af disse bestemmelser vil koste mere på kort sigt, især hvad angår ændringer i indrejsebetingelser, men på mellemlang til lang sigt kan medlemsstaterne forvente besparelser som følge af en mere strømlinet sammenhæng mellem forskellige typer tilladelser. Indførelsen og anvendelsen af de processuelle garantier ville medføre yderligere omkostninger.

6. SAMMENLIGNING AF MULIGHEDERNE

Mulighed 2 vil afhjælpe større svagheder i de gældende regelsæt (gennem oplysning). Samlet set har den dog begrænsede positive virkninger, da den ikke vil ændre substansen i de gældende lovgivningsinstrumenter. De øvrige svagheder vil derfor bestå.

Mulighed 3 ville være et fremskridt, idet indrejsebetingelserne forbedres med hensyn til udstedelse af visa og/eller arbejdstilladelser. Den vil have positive konsekvenser for primært studerende og i en vis udstrækning for skoleelever, volontører og ulønnede praktikanter. For forskerne vil der være meget begrænsede fordele forbundet med tidsfristerne, og der vil ingen fordele være for de grupper, der i øjeblikket ikke er omfattet af nogen af direktiverne. Mulighed 4 vil have en betydeligt større positiv indvirkning på adgangen til EU, ikke kun for de grupper, der er omfattet af direktivet, men også for au pairer og lønnede praktikanter. De ændringer, der indføres med mulighed 4, vil skabe en meget klarere sammenhæng mellem de krav, der skal opfyldes på de forskellige stadier af indrejseproceduren, og præcisere selve kravene.

Med hensyn til ligebehandling vil kun mulighed 4 i sammenligning med de øvrige muligheder gøre det muligt at behandle forskere fra tredjelande gunstigere med hensyn til sociale sikringsgrene, herunder familieydelser, og sikre dem flere rettigheder, end de har i henhold til direktivet om en kombineret tilladelse. Mulighed 4 vil endvidere sikre adgang til varer og tjenester, der stilles til rådighed for offentligheden, for de grupper, der i henhold til den kombinerede tilladelse kan være udelukket herfra.

Med hensyn til mobilitet inden for EU vil kun betingelserne for studerende blive forbedret med mulighed 3. Mulighed 4 vil derimod også forbedre betingelserne for forskere og deres familiemedlemmer samt lønnede praktikanter og indføre specifikke bestemmelser for deltagere i EU-programmer, der omfatter mobilitetsforanstaltninger.

Med hensyn til processuelle garantier vil indførelsen af bindende tidsfrister for behandling af ansøgninger i henhold til mulighed 3 øge gennemsigtigheden og sætte potentielle ansøgere i stand til at planlægge opholdet bedre. De strammere tidsfrister i mulighed 4 vil yderligere forbedre de fordele, som potentielle ansøgere får herved.

Med hensyn til forbedret adgang til arbejdsmarkedet vil mulighed 3 forbedre den aktuelle situation betydeligt for studerende ved at øge minimummet af arbejdstimer og fjerne muligheden for at begrænse adgangen til arbejdsmarkedet i det første år af opholdet. Mulighed 4 vil øge minimummet af arbejdstimer yderligere for studerende. Reglerne vil blive betydeligt mere attraktive for studerende og forskere, idet de får mulighed for at blive på medlemsstatens område for at søge et job, og idet forskernes familiemedlemmer får adgang til arbejdsmarkedet.

Kun mulighed 4 opfylder målsætningen om at indføre sammenhængende bestemmelser, der beskytter au pairer og lønnede praktikanter. Den indeholder et sammenhængende sæt indrejsebetingelser og -rettigheder, der sikrer, at formålet med praktikken og au pair-ansættelsen i EU ikke bringes i fare.

Foretrukken mulighed

Analysen og sammenligningen af mulighederne viser, at der er problemer, som ikke kan løses gennem bedre kommunikation alene, og at direktiverne derfor skal ajourføres.

Selv om mulighed 2 medfører de laveste gennemførelsesomkostninger, har den et begrænset potentiale for at opfylde målsætningerne. De største problemer forbliver stort set uløste. Mulighed 2 betragtes derfor som den mindst omkostningseffektive mulighed. Mulighed 3 er mere virkningsfuld og effektiv end mulighed 2.

Mulighed 4 er dog samlet set den mest virkningsfulde og effektive mulighed. Selv om den koster mere at gennemføre end de øvrige muligheder, står gennemførelsesomkostningerne i et passende forhold til målsætningerne og er nødvendige for at sikre de vigtigste fordele.

Eftersom de konstaterede problemer er de samme i de to direktiver, og for at sikre større sammenhæng og klarhed i EU-reglerne vil den mest effektive måde at gennemføre den foretrukne mulighed på være at samle de to direktiver i ét lovgivningsinstrument. Det vil ske ved at omarbejde begge direktiver og samle dem i én retsakt og fremsætte forslag til væsentlige ændringer.

7. OVERVÅGNING OG EVALUERING

I dag er den primære indikator antallet af tilladelser, der udstedes til tredjelandsstatsborgere, som kommer til EU med henblik på forskning eller uddannelse/studier. Med det nye instrument kan der gøres en indsats for at skelne mere nuanceret mellem de forskellige grupper, herunder lønnede praktikanter og au pairer, uanset om de får indrejse i EU på grundlag af en opholdstilladelse eller et langtidsvisum. En registrering af antallet af udstedte tilladelser vil gøre det muligt at overvåge situationen løbende. Antallet af deltagere i EU-finansierede mobilitetsprogrammer kunne registreres særskilt for at sikre en bedre vurdering af deres mobilitet inden for EU. Der kunne også udarbejdes statistikker med henblik på overvågning af antallet af studerende og forskere, som søger job, sammenlignet med det samlede antal tredjelandsstatsborgere, der opnår den nødvendige arbejdstilladelse. Medlemsstaterne sagsbehandlingstid vil blive registreret og sammenlignet med de frister, der gælder i dag.

Som med ethvert EU-lovgivningsinstrument er Kommissionen ansvarlig for at sikre, at medlemsstaterne anvender direktiverne korrekt og rettidigt. På migrationsområdet kommunikerer Kommissionen med medlemsstaterne gennem kontaktudvalget for migration. Det er et debatforum, der skal hjælpe med at foregribe problemer og løse dem mere effektivt, især i gennemførelsesperioden.

Kommissionen vil fortsat kontrollere, at gennemførelsesforanstaltningerne er i overensstemmelse med direktivet, og at medlemsstaterne gennemfører direktivet til tiden. Kommissionen vil om nødvendigt indlede overtrædelsesprocedurer. Forslaget vil forpligte Kommissionen til at aflægge rapport til Europa-Parlamentet og Rådet om, hvordan medlemsstaterne anvender det nye direktiv fem år efter fristen for gennemførelse i national ret. Rapporten kan også beskrive direktivets virkninger og indeholde anbefalinger.