Særberetning nr. 2/2002

om fællesskabshandlingsprogrammerne Socrates og Ungdom for Europa, med Kommissionens svar

(artikel 248, stk. 4, andet afsnit, EF)

(2002/C 136/01)

INDHOLD

>TABELPOSITION>

FORKORTELSER

EFTA Den Europæiske Frihandelssammenslutning

NA Nationalt kontor

KFB Kontor for faglig bistand

CCAM Det Rådgivende Udvalg for Indkøb og Kontrakter

IC Institutionskontrakt

ODL Åben undervisning og fjernundervisning

UFE Ungdom for Europa

OLAF Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig

FUP Fælles uddannelsesprojekter

EVT Den Europæiske Volontørtjenesteordning

RESUMÉ

I. Finansieringsrammen for programmerne Socrates og Ungdom for Europa blev fastsat til henholdsvis 920 millioner euro og 126 millioner euro. Programmerne har bidraget til at styrke samarbejdet mellem universiteter i Unionen og i de øvrige deltagerlande, og de har givet unge mulighed for at deltage i multikulturelle udvekslingsaktioner.

II. Under revisionen konstaterede Retten imidlertid svagheder ved begge programmers koncept og ved forvaltningen af gennemførelsen.

Svagheder ved konceptet

III. De to programkoncepter Socrates (punkt 10-14) og Ungdom for Europa (UFE) (punkt 15-18) er behæftet med svagheder. Navnlig Socrates-programmet har en kompliceret opbygning med i alt 38 aktioner, underaktioner og foranstaltninger uden indbyrdes sammenhæng. Det har resulteret i meget forskellige fortolkninger og gjort det vanskeligt for medlemsstaterne at samarbejde. Fordi der ikke var fastlagt kriterier og parametre, var det vanskeligt at evaluere resultaterne af programgennemførelsen. Endvidere var der ikke fastlagt egnede rammer for, hvordan der kunne opnås synergieffekt mellem de forskellige fællesskabsprogrammer.

IV. Bistået af et kontor for faglig bistand (KFB) forvalter Kommissionen i Bruxelles en række aktioner, der derfor kaldes centraliserede, og bistået af nationale kontorer (NA) de aktioner, som forvaltes decentralt i medlemsstaterne og de øvrige støttemodtagende stater. Retten konstaterede svagheder af forskellig art ved begge forvaltningssystemer (punkt 25 og 51).

V. Kommissionen havde delegeret beføjelser til et KFB, og det var årsagen til sådanne mangler og svagheder, som Retten konstaterer gang på gang: Det grundlæggende princip for delegation af beføjelser var ikke fulgt, og beføjelserne var ikke blevet delegeret i overensstemmelse med reglerne, der var interessekonflikter og risici for Fællesskabets aktiver, og forvaltningen var alt for omkostningskrævende. Disse mangler og svagheder havde imidlertid ikke ført til nær så alvorlige forhold som dem, Retten har konstateret under revision af andre fællesskabsprogrammer (punkt 25-36).

VI. De decentraliserede aktioner var vanskelige at gennemføre, fordi der ikke var et retsgrundlag, som præcist fastlagde ansvarsfordelingen mellem Kommissionen og medlemsstaterne, og fordi der ikke var fastlagt egnede regler for NA'erne, som for hovedpartens vedkommende ikke havde de nødvendige ressourcer til at løse de tildelte opgaver (punkt 39-51).

Forsinkelser og svagheder ved gennemførelsen

VII. Lovgiver var så længe om at træffe afgørelse, at begge programmer kom i gang med forsinkelse, og igangsættelsen af nye aktioner blev forsinket, fordi der ikke fandtes de nødvendige strukturer, og fordi der ikke var fastlagt en oplysningspolitik (punkt 19 og 21). Det meget tunge forvaltningssystem resulterede i, at gennemførelsen af aktionerne blev yderligere forsinket, og havde specielt den effekt, at det generelle mål, nemlig at projekterne skulle præfinansieres, blev illusorisk. I nogle tilfælde havde støttemodtagerne nemlig først fået udbetalt fællesskabsstøtten, efter at projekterne var gennemført. Sådanne kumulerede forsinkelser gjorde det umuligt at afslutte aktionerne inden for de frister, der var fastsat i de finansielle rammeaftaler. Forvaltningen af disse aftaler var generelt mangelfuld (punkt 46-50). Det gjorde det også vanskeligt at gennemføre aktionerne, at der blev anvendt it-systemer, som ikke var egnede (punkt 51).

VIII. Der konstateredes mangler ved forvaltningen i hovedparten af de 27 reviderede NA'er og i KFB lige fra projektudvælgelsen til overvågningen af gennemførelsen. Disse mangler skyldtes bl.a., at både de nationale administratorer (punkt 53-56) og fællesskabsadministratorerne (punkt 75-83) ikke havde en egentlig "kontrol- og evalueringskultur". For eksempel gav Rettens revision af en række projekter anledning til mistanke om svig. Retten har derfor indberettet disse sager til Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) (punkt 74 og 98). De konstaterede svagheder havde generelt set indvirket negativt på aktionernes resultater og samlede effekt (punkt 63-65, 80-83 og 91-92), selv om det ikke i alle tilfælde er muligt at sætte tal på denne effekt, fordi der ikke findes relevante statistiske oplysninger. Således forholder det sig med Ungdom for Europa-programmet, hvor det er umuligt at kontrollere, om fællesskabslovgivers udtrykkelige hensigt, nemlig at hjælpe dårligt stillede unge, er blevet fulgt (punkt 17 og 68).

IX. Evalueringsberetningerne blev udarbejdet for sent, og det er tvivlsomt, om de har haft nogen effekt. Både på kommissions- og kontrahentniveau var kontraktindgåelsesproceduren, forvaltningen og overvågningen af undersøgelses- og evalueringskontrakterne behæftet med alvorlige svagheder og uregelmæssigheder (punkt 91-102).

INDLEDNING

1. Almen uddannelse, erhvervsuddannelse og ungdomspolitikken er nogle af Den Europæiske Unions højest prioriterede politikker, fordi de går ud på at bidrage til udviklingen af et højt uddannelsesniveau, at fremme beskæftigelsen og at bringe Europa og borgerne nærmere hinanden(1). Her har Socrates- og Ungdom for Europa-programmet (UFE) været centrale elementer i Den Europæiske Unions strategi for almen uddannelse og samarbejde på ungdomsområdet i perioden 1. januar 1995-31. december 1999. Begge programmer, som landene i Den Europæiske Frihandelssammenslutning (EFTA) og også kandidatlandene kan deltage i, indgår som et led i foranstaltningerne til fremme af Den Europæiske Unions udvidelsesproces. De er blevet forlænget, så de dækker perioden 1. januar 2000-31. december 2006. Der er fastlagt en vejledende finansieringsramme på 1850 millioner euro til Socrates og på 520 millioner euro til UFE(2). Socrates-programmet og navnlig Erasmus-aktionen har ubestrideligt haft en væsentlig betydning for de studerende som gruppe. Og Erasmus har også i væsentlig grad været medvirkende til, at universiteterne har åbnet vejen for et europæisk samarbejde.

Retsgrundlaget

2. Fællesskabets handlingsprogram Socrates blev oprettet ved Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse nr. 819/95/EF(3) af 14. marts 1995, ændret ved afgørelse nr. 576/98/EF(4) af 23. februar 1998. Det skal bidrage til at udvikle et højt uddannelsesniveau og et åbent europæisk uddannelsessamarbejdsområde og henvender sig først og fremmest til de videregående uddannelser (Erasmus) og skoleuddannelserne (Comenius), men omfatter også tværgående aktioner. Fællesskabets handlingsprogram "Ungdom for Europa" (UFE), som også blev vedtaget den 14. marts 1995 ved Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse nr. 818/95/EF, er Fællesskabets primære instrument til fremme af samarbejdspolitikken på ungdomsområdet og til at "bidrage til unges uddannelsesproces" gennem fem aktioner, der navnlig går ud på udveksling og samarbejdsprojekter igangsat af unge i Fællesskabets forskellige medlemsstater og også i tredjelande(5).

Finansieringsrammerne

3. Finansieringsrammen til gennemførelsen af Socrates-programmet, der oprindelig var fastsat til 850 millioner euro, blev forhøjet til 920 millioner euro ved afgørelse nr. 576/98/EF. Finansieringsrammen til gennemførelsen af "Ungdom for Europa"-programmet var på 126 millioner euro. Budgetmidlerne til disse to programmer vil til sin tid nå op på 998 millioner euro til Socratesprogrammet og 141 millioner euro til "Ungdom for Europa"-programmet, især fordi programmerne er blevet åbnet for deltagelse af de associerede lande.

Revisionens omfang

4. Retten har foretaget revision i Kommissionens tjenestegrene (GD for Uddannelse og Kultur), i det kontor for faglig bistand (KFB), der er ansvarligt for de to programmer, i syv medlemsstater (Tyskland, Spanien, Frankrig, Grækenland, Italien, Luxembourg og Det Forenede Kongerige), heriblandt de fem største støttemodtagere, i 27 nationale forvaltningsstrukturer og hos en række endelige modtagere. Revisionen omfattede en undersøgelse af beslutningsprocedurerne i forbindelse med den økonomiske forvaltning samt af overvågnings- og evalueringsprocedurerne.

5. Revisionen omfattede navnlig systemet til forvaltning af gennemførelsen af de to programmer (1995-1999). Revisorerne undersøgte fem centrale Socrates-aktioner (Erasmus, aktion 1 og 2, Comenius, aktion 1, Lingua, aktion E, og åben undervisning og fjernundervisning) og to aktioner under UFE (aktion A. I og D). De udvalgte Socrates-aktioner tegner sig for 76 % af programmets budget og de udvalgte UFE-aktioner for 75 % af budgettet.

BUDGETGENNEMFØRELSE

Socrates

6. Pr. 31. december 1999 var der indgået forpligtelser for 992 millioner euro af bevillingerne, dvs. en udnyttelsesgrad på 99 %. Af betalingsbevillingerne var 938 millioner euro anvendt, hvad der svarer til en udnyttelsesgrad på 92 %. Tabel 1 viser udnyttelsen af forpligtelserne og betalingerne fordelt på regnskabsår. I alt 54 millioner euro i betalingsbevillinger er bortfaldet.

Ungdom for Europa

7. Bevillingen til UFE-programmet blev forhøjet, da de associerede lande fik adgang til det. De disponible budgetbevillinger androg 141 millioner euro for forpligtelsernes og 135 millioner euro for betalingernes vedkommende. Udnyttelsen af bevillingerne var på 134 millioner euro (95 %) for forpligtelsernes og på 118 millioner euro (87 %) for betalingernes vedkommende. Tabel 2 viser udnyttelsen af forpligtelserne og betalingerne fordelt på regnskabsår.

Afvigelser mellem budgetdatakilderne

8. Undersøgelsen af budgetgennemførelsen viste, at der var afvigelser mellem de forskellige datakilder (jf. tabel 3). Således er de samlede beløb, der er opført i Den Europæiske Unions almindelige budget for gennemførelsen af Socrates-programmet, lavere end de beløb, der er opført i forvaltningsregnskabet og balancen (en difference på 51 millioner euro). Differencen skyldes, at det beløb, der er opført i forvaltningsregnskabet, er beløbet for de samlede udgifter vedrørende samtlige deltagende lande, mens der i beløbet i budgettet kun indgår tallene for gennemførelsen af tildelingerne i Unionens 15 medlemsstater. Den fordeling af de finansielle midler på aktionerne, der fremgår af Kommissionens endelige beretning om gennemførelsen af Socrates-programmet 1995-1999(6), omfatter kun EU-medlemsstaterne og ikke samtlige deltagende lande.

De udnyttede bevillingers fordeling på aktionerne

9. Tabel 4 viser udnyttelsen af de bevillinger, der er indgået forpligtelser for, og deres fordeling på aktionerne med henblik på gennemførelsen af Socrates-programmet. Tabellen viser, at bestemmelserne i basisafgørelse nr. 819/95/EF om beløbsgrænserne for de forskellige kapitler blev overholdt, for så vidt angår forpligtelsesbevillingerne. Tabel 5 er en oversigt over forpligtelsesbevillingerne til UFE fordelt på de forskellige aktioner. I henhold til afgørelse nr. 818/95/EF om vedtagelse af UFE-programmet skal mindst en tredjedel af bevillingerne til programmets aktion A (aktiviteter inden for Fællesskabet, der direkte involverer unge) anvendes til gavn for dårligt stillede unge. Revisionen kunne imidlertid ikke give sikkerhed for, at denne regel var fulgt, fordi regnskabskontoplanen ikke er hensigtsmæssigt struktureret.

PROGRAMMERNES KONCEPT

Socrates

10. Medlemsstaterne er ansvarlige for uddannelsernes indhold, men i henhold til EF-traktatens artikel 149 skal Fællesskabet bidrage til at udvikle et højt uddannelses- og erhvervsuddannelsesniveau og et åbent europæisk uddannelsessamarbejdsområde. Sigtet med Socrates-programmet er at støtte og, om nødvendigt, supplere medlemsstaternes indsats og derigennem fremme samarbejdet mellem dem.

11. Kombinationen af en lang række mål og begreber, der er formuleret for generelt, såsom undervisningens kvalitet eller begrebet EU-borger, og en alt for kompliceret opbygning med i alt 38 aktioner, underaktioner og foranstaltninger uden indbyrdes sammenhæng har resulteret i meget forskellige fortolkninger, og det har gjort det vanskeligt for medlemsstaterne at samarbejde. På området undervisningens kvalitet blev der først ved udarbejdelsen af en første rapport, som Kommissionen forelagde ved afslutningen af Socrates-programmet, udarbejdet kriterier og indikatorer til brug ved evalueringen af niveauet i de forskellige skolefag(7).

12. Det svækker også det overordnede programkoncept, at man har blandet aktioner, som er defineret ud fra støttemodtagerkategori, videregående uddannelse og skoleuddannelse (kapitel I og II), sammen med andre såkaldte tværgående aktioner (kapitel III). Opdelingen af de tværgående aktioner i en snes forskellige foranstaltninger gør programmet meget vanskeligere at overskue.

13. Det er i vid udstrækning, fordi konceptet ikke er tilstrækkeligt homogent, at aktionerne indbyrdes ikke er særlig komplementære, og at der alt for ofte kun er en teoretisk sammenhæng mellem aktionerne under kapitel I og II og aktionerne under kapitel III.

14. Desuden bør det fremhæves, at selv om det i henhold til basisafgørelsen (artikel 6) påhviler Kommissionen sammen med medlemsstaterne at sikre, at der er sammenhæng med Fællesskabets øvrige programmer, bl.a. ved at tilskynde til koordinering af aktiviteterne med rammeprogrammet for forskning, er der ikke fastlagt en procedure for, hvordan en sådan koordinering skal gennemføres. Derfor er kun enkeltstående aktioner blevet koordineret.

Målsætningerne for Socrates-programmet

1. At udvikle den europæiske dimension i uddannelsen på alle niveauer.

2. At øge og forbedre kendskabet til sprogene i Den Europæiske Union og at fremme undervisningens tværkulturelle dimension.

3. At fremme et bredt og intensivt samarbejde i medlemsstaterne mellem institutioner på alle uddannelsestrin.

4. At fremme lærernes mobilitet.

5. At fremme de studerendes mobilitet.

6. At tilskynde til kontakt mellem elever i Den Europæiske Union.

7. At fremme den akademiske anerkendelse af eksamensbeviser, studieperioder og andre kvalifikationer i et åbent europæisk uddannelsessamarbejdsområde.

8. At fremme åben undervisning og fjernundervisning.

Aktionerne under Socrates-programmet

Kapitel I - Videregående uddannelse (Erasmus)

I.1. Fremme af den europæiske dimension på universiteterne

Institutionskontrakter (tilrettelægning af studenter- og lærermobilitet, fremme af ECTS-systemet, fælles udvikling af læseplaner, intensive sprogkurser, europæiske moduler, intensive undervisningsprogrammer af kortere varighed, forberedende besøg)

Tematiske netværk

I.2. Mobilitetsstipendier til studerende (*)

Kapitel II - Skoleuddannelse (Comenius)

II.1. Partnerskaber mellem skoler med henblik på europæiske uddannelsesprojekter, herunder udveksling af praktikophold for lærere, studiebesøg og besøg med henblik på forberedelse af partnerskaber (*)

II.2. Undervisning af børn af vandrende arbejdstagere, børn af personer, der på grund af deres erhverv ikke er bofaste, af andre ikke-bofaste personer og af sigøjnere; tværkulturel undervisning

II.3. Ajourføring og forbedring af undervisningspersonalets kvalifikationerII.3.1. Efteruddannelsesprojekter

II.3.2. Stipendier til deltagerne (*)

Kapitel III - Tværgående aktioner

III.1. Fremme af sprogkundskaberne i Fællesskabet (Lingua)III.1. A. Europæiske samarbejdsprogrammer

III.1. B. Efteruddannelse på området fremmedsprogsundervisning (*)

III.1. C. Finansiel støtte til fremtidige sproglæreres ansættelse som undervisningsassistenter (*)

III.1. D. Udvikling af sprogundervisningsmateriale og af redskaber til evaluering af sprogkundskaber

III.1. E. Fælles undervisningsprojekter på området sprogindlæring (*)

III.2. Fremme af åben undervisning og fjernundervisning

Europæiske partnerskaber og partnerskabsprojekter

Observationsprojekter

III.3. VoksenuddannelseIII.3.5a) At fremme interessen for og øge kendskabet til Europa og de europæiske lande

III.3.5b) At forbedre voksenuddannelsen gennem det europæiske samarbejde

III.4. Udveksling af informationer om og erfaringer fra uddannelsespolitikkerne og -systemerneIII.4.1. Analyse af spørgsmål af fælles uddannelsespolitisk interesse

III.4.2. Informationsnetværk på uddannelsesområdet i Det Europæiske Fællesskab (Eurydice)

III.4.3. Studiebesøg for beslutningstagere på undervisningsområdet (Arion) (*)

III.4.4. Nationale informationscentre vedrørende akademisk anerkendelse af eksamensbeviser og studieperioder (Naric)

III.5. Supplerende foranstaltningerIII.3.5b) Supplerende foranstaltninger

(*) Decentraliseret aktion.

Ungdom for Europa

15. I afgørelsen om vedtagelse af UFE-programmet er det fastsat, at "Kommissionen og medlemsstaterne træffer de foranstaltninger, der er nødvendige for at bevare og udvikle de organer, der etableres på nationalt plan med henblik på at nå målene for programmet og sikre evaluering og overvågning af de deri fastlagte aktioner samt overholdelse af procedurerne for samråd og udvælgelse" (artikel 5). Der er imidlertid hverken fastsat bestemmelser om, hvordan dette samarbejde skal gennemføres i praksis, eller om de forpligtelser, der påhviler Kommissionen og medlemsstaterne i den forbindelse.

16. UFE-programmets tredje fase havde den styrke, at det forbandt aktioner, som ikke var forbundet i de tidligere faser. Tredje fase af programmet omfattede imidlertid stadig frivilligt arbejde, som samtidig også var dækket gennem iværksættelsen af en pilotaktion og af det særlige program Den Europæiske Volontørtjenesteordning (EVT). Det medførte risici for overlapninger, men de er blevet afhjulpet gennem det nye program.

17. Et af programmets vigtigste mål var at give dårligt stillede unge adgang til at deltage. Da denne målgruppe ikke blev defineret præcist nok, og der ikke foreligger statistiske oplysninger, har det ikke været muligt at undersøge, om dette mål er nået.

18. Selv om det var lovgivers udtrykkelige ønske (afgørelsens artikel 8), blev rammerne for Kommissionens og medlemsstaternes samarbejde med de kompetente internationale organisationer, især Europarådet, først defineret i november 1998, da der blev indgået en samarbejdsaftale med Europarådet.

Ungdom for Europa-programmets mål

Programmets vigtigste mål er at bidrage til unges uddannelsesproces gennem fremme af udvekslinger inden for Fællesskabet.

Der skal lægges særlig vægt på at give dårligt stillede unge adgang til aktiviteterne under programmet. Kommissionen og medlemsstaterne sørger for, at mindst en tredjedel af de beløb, der afsættes til aktiviteter inden for Fællesskabet, der direkte involverer unge, anvendes til gavn for dårligt stillede unge.

Aktionerne under Ungdom for Europa-programmet

Aktion A: Aktiviteter inden for Fællesskabet, der direkte involverer ungeAktion A. I: Udveksling af unge og unges mobilitet (*)

Aktion A. II: Unges initiativ, kreativitet og solidaritetAktion A. II.1: Unges initiativer

Aktion A. II.2: Volontørtjeneste

Aktion B: UngdomsledereAktion B. I: Støtte til aktion A (*)

Aktion B. II: Støtte til europæisk samarbejde om uddannelse af ungdomsledere

Aktion C: Samarbejde mellem medlemsstaternes forskellige organer

Aktion D: Udvekslinger med tredjelande (**)

Aktion E: Informering af unge og undersøgelser på ungdomsområdetAktion E. I: Informering af unge

Aktion E. II: Undersøgelser på ungdomsområdet

Ledsageforanstaltninger: Teknisk bistand, overvågning og evalueringer mv.

(*) Decentraliseret aktion.

(**) Decentraliseret aktion fra og med 1998.

FORSINKELSER OG ÆNDRINGER UNDER GENNEMFØRELSEN

19. Iværksættelsen af de to programmer måtte udskydes på grund af forsinkelser på en række områder, bl.a. vedtagelsen af afgørelserne om de to fællesskabsprogrammer (marts 1995), nedsættelsen af Socrates-udvalget (operationelt i april 1995), udarbejdelsen og forelæggelsen af den første udgave af et vademecum og en vejledning for ansøgere (september 1995) og udarbejdelsen af modellen for kontrakten mellem NA og skolerne i de forskellige sproglige versioner (november 1995). Derfor måtte fristerne for indsendelse af projektforslag under Socrates-programmet udskydes. Fordi iværksættelsen af UFE-programmet blev forsinket, var der slet ikke nok projekter i startfasen.

20. Hovedparten af aktionerne startede således først i 1996/1997, andre kom først i gang endnu senere. For eksempel blev der under Erasmus-aktionen, som finansierer aktiviteter, der fremmer den europæiske dimension, og som universiteterne iværksætter, først indgået institutionskontrakter fra det akademiske år 1997/1998, eller næsten tre år efter programmets start.

21. I 1999 blev forvaltningen af de tre aktioner under UFE-programmet (aktion A. II.1: Unges initiativer, aktion C: Samarbejde mellem medlemsstaterne på ungdomsområdet og aktion E.1: Informering af unge), som Kommissionen indtil da havde forvaltet centralt, decentraliseret. De nationale kontorer (NA) havde i forvejen en vanskelig opgave, men med denne væsentlige ændring i programgennemførelsen blev deres arbejdsbyrde øget betydeligt. De fik imidlertid ikke stillet flere ressourcer til rådighed.

MANGLER VED FORVALTNINGSSYSTEMET

Rammerne for forvaltningssystemet

22. Under begge programmer skelnes der grundlæggende mellem aktioner, Kommissionen forvalter direkte, og aktioner, som forvaltes via nationale strukturer. Kommissionen er ansvarlig for de førstnævnte, de såkaldte centraliserede aktioner, og den har overdraget forvaltningen af hovedparten af dem til et KFB med et personale på 70 personer. Disse aktioner tegner sig for Socrates-programmets vedkommende for 29 % (287,4 millioner euro) og for UFE-programmets vedkommende for 28 % (37,8 millioner euro) af forpligtelsesbevillingerne i perioden 1995-1999. De andre, såkaldte decentraliserede aktioner forvaltes af Kommissionen i samarbejde med NA, der er udpeget af medlemsstaterne og de øvrige lande, der deltager i programmet. Disse aktioner tegner sig for Socrates' vedkommende for 704,6 millioner euro (71 %) og for UFE's vedkommende for 96,5 millioner euro (72 %).

23. I forbindelse med forvaltningen af de centraliserede aktioner er væsentlige beføjelser delegeret til KFB (jf. punkt 25-36), men den endelige finansieringsafgørelse påhviler Kommissionen. I forbindelse med de såkaldte decentraliserede aktioner er det derimod NA, der fordeler støtten. En række aktioner er underlagt en "blandet" forvaltningsordning, hvor NA'erne forvalter procedurerne for indkaldelse af ansøgninger, mens Kommissionen træffer afgørelsen om at yde støtte. Disse procedurer illustreres i to flowdiagrammer: Det første vedrører de decentraliserede, det andet de centraliserede aktioner.

24. Kommissionen bistås desuden i forbindelse med hvert program af et udvalg, der er sammensat af repræsentanter for hver medlemsstat, og hvor Kommissionen varetager formandskabet. Socrates-udvalget afgiver udtalelse om de udkast til foranstaltninger, der er nødvendige for gennemførelsen af programmet (det årlige arbejdsprogram, udvælgelsen af centraliserede projekter, betingelserne for at opnå finansiel støtte), og det bistås af to underudvalg, der behandler konkrete spørgsmål om videregående uddannelse og skoleuddannelse. UFE-udvalget har derimod mere begrænsede beføjelser, for det skal ikke afgive udtalelse om udvælgelsen af centraliserede projekter.

Diagram 1

Forenklet flowdiagram over en decentraliseret aktion

>PIC FILE= "C_2002136DA.001001.TIF">

Diagram 2

Forenklet flowdiagram over en centraliseret aktion

>PIC FILE= "C_2002136DA.001101.TIF">

Centraliseret forvaltning

Ved delegation af beføjelser til KFB kommer forvaltningen ud af kontrol

25. Udlicitering forudsætter, at der er et egnet retsgrundlag, at det mandat og de opgaver, der skal delegeres, er defineret klart, og at der er indført effektive systemer til kontrol af aktiviteten. Disse forudsætninger var ikke opfyldt ved gennemførelsen af de to programmer. Nogle af Rettens kritikpunkter i det følgende har den allerede anført i særberetning nr. 1/96 om Med-programmerne(8). Trods Kommissionens svar til den nævnte beretning må det desværre konstateres, at Kommissionen først i 2001 gennemførte en reform af procedurerne for udlicitering af forvaltningen.

Intet retsgrundlag

26. Hverken basisafgørelsen om Socrates-programmet eller basisafgørelsen om Ungdom for Europa-programmet indeholdt bestemmelser om delegation af forvaltning, og Kommissionen havde heller ikke truffet en principbeslutning herom. Hermed har man ikke opfyldt de betingelser for delegation, som Domstolen fastslår i Meroni-dommen(9), nemlig at rækkevidden og omfanget af de beføjelser, der delegeres til tredjemand, skal defineres præcist.

27. Kommissionen tildelte nemlig ikke kun KFB helt almindelige opgaver på området teknisk og faglig bistand, men også beføjelser til udøvelse af offentlig myndigheds beføjelser. Det Rådgivende Udvalg for Indkøb og Kontrakter(10) (CCAM) gjorde i øvrigt den anvisningsberettigede opmærksom på dette forhold, men afgav alligevel en positiv udtalelse.

28. Det konstateredes under revisionen, at Kommissionen overlod det til KFB på Kommissionens vegne at kontrollere, at ydelserne var blevet leveret, og at sørge for, at alle skyldige beløb blev betalt. Disse to beføjelser er den anvisningsberettigedes beføjelser.

29. Desuden har Kommissionen overladt det til en privatretlig juridisk person (ASBL - association sans but lucratif - en almennyttig forening) at have offentlige fællesskabsmidler i bevaring og at forvalte dem samt på Kommissionens vegne at foretage endelige betalinger, der frigør institutionen for dens forpligtelser over for kreditorerne. Derved har Kommissionen delegeret beføjelser, som i henhold til finansforordningen (artikel 51 og 54) henhører under Fællesskabets regnskabsfører. Og juridisk set kan der ikke være nogen tvivl om, at disse beføjelser er offentlig myndigheds beføjelser. Delegation af sådanne beføjelser må således være i strid med de gældende bestemmelser, for det indebærer, at der oprettes en forvaltning uden retsgrundlag.

30. I øvrigt er der det særlige ved en sådan forvaltningsordning, at de særlige beføjelser, som den anvisningsberettigede og regnskabsføreren har, samles hos de ansvarlige for KFB, uden at Kommissionen kan sikre sig, at bestemmelsen om adskillelse af disse to funktioner, som er et grundlæggende princip for offentlig regnskabsføring, der er forankret i EF-traktaten (artikel 279) og i finansforordningen (artikel 21), bliver overholdt. Med denne ordning skabes der desuden en rangorden mellem funktionerne som anvisningsberettiget og regnskabsfører, hvorved dette princip krænkes yderligere, eftersom de forvaltende tjenester kan give KFB retningslinjer for, hvordan midlerne skal anvendes. På denne måde har KFB på Kommissionens vegne forvaltet 272,84 millioner euro i forbindelse med de direkte aktioner i perioden 1995-1999.

Interessekonflikt

31. De to foreninger, der har oprettet KFB, repræsenterer universitære organer, som har en direkte interesse i at få del i den finansielle støtte under Socrates-programmet. Det konstateredes under revisionen, at disse to foreninger havde fået direkte støtte under Erasmus-foranstaltningerne og indirekte støtte, fordi de var partnere i fem projekter, på i alt 71000 euro(11).

32. I øvrigt repræsenterer disse to foreninger et dusin organisationer, hvoraf fire også fungerer som nationale kontorer (NA). En af dem havde endog afgivet en ansat til en lederstilling i KFB.

Risici

33. De midler, Kommissionen indbetaler på de bankkonti, der er åbnet i KFB's navn, forbliver Fællesskabets ejendom, indtil de betales til den endelige modtager. Retten konstaterede imidlertid, at disse midler i regnskabsårene 1996 og 1997 med urette var opført som aktiver på foreningens balance. Det indebærer en høj risiko for disse midler, der tilhører Fællesskabet, såfremt den almennyttige forening går konkurs. Der bør fremover træffes korrigerende foranstaltninger, så disse beløb vises på balancen som det, de er, nemlig midler forvaltet for tredjemands regning.

34. Også renteafkastet af de indestående beløb på KFB's konti tilhører Fællesskabet. Pr. 31. december 1998 androg dette afkast 563622 euro. Kommissionen har ikke anvendt de kontraktlige bestemmelser om, at sådanne renter overføres hvert halvår til Kommissionen på dennes anmodning.

35. 6,2 millioner euro, som var det samlede restbeløb, der skulle udbetales til de projekter, der var udvalgt under de tidligere programmer, blev i juni 1995 overført til konti åbnet i KFB's navn, og der stod de stadig i 1999. Kommissionen kunne ikke forklare, hvorfor den havde ladet over 6 millioner euro stå hos KFB i fire år, og hvordan den siden hen efter Rettens revision kunne finansiere så gamle projekter med dette beløb. Dette forhold har gjort, at Kommissionens forvaltningsregnskab siden 1995 har været misvisende, og Retten finder en sådan forvaltning af Fællesskabets finansielle midler kritisabel.

Omkostningskrævende delegation

36. Kontrakterne hvilede på princippet om, at KFB på forskudsbasis fik godtgjort udgifterne til ydelse af den faglige bistand. De burde have indeholdt krav, som kunne sikre et produktivt omkostnings-effektivitetsforhold, men det gjorde de ikke. Kommissionen måtte derfor godtgøre de faktisk afholdte udgifter, der var direkte forbundet med gennemførelsen af kontrakten, indtil fastsatte lofter. I perioden 1. juni 1995-31. juli 2001 finansierede Kommissionen sådanne udgifter med i alt 46,46 millioner euro(12). Dette beløb omfattede også ydelserne, der vedrørte forvaltningen af de centraliserede aktioner under de nye programmer.

Indbyrdes uforenelige bestemmelser

37. Retten konstaterede under revisionen, at de endelige regnskaber over de første aftaler med KFB omfattede udgifter (764000 euro i det tredje år af aftalens løbetid), der vedrørte endnu ikke fakturerede ydelser. Kommissionen mente, at den i nedenstående tre tilfælde kunne dække udgifterne til disse foranstaltninger i år n, selv om den vidste, at KFB i realiteten først ville afregne dem i år n + 1:

a) når der var leveret en vare eller en tjenesteydelse i det år, aftalen omfattede, men ikke modtaget nogen faktura ved årets udgang

b) når en leverandør i henhold til en aftale indgået i det år, aftalen omfattede, havde forudfaktureret en tjenesteydelse, som skulle leveres det følgende år

c) når ordren var indgået inden udløbet af det år, aftalen omfattede.

38. Selv om KFB skal følge de regnskabsbestemmelser, der finder anvendelse på privatretlige juridiske personer, og opføre beløbene for sådanne transaktioner på balancens passivside, understreger Retten, at Kommissionen ikke kan afregne disse beløb. Denne praksis er nemlig i strid med budgetprincippet om etårighed og med finansforordningens bestemmelse om, at før der foretages betaling, skal den anvisningsberettigede sikre sig, at ydelsen er præsteret, og at den fakturerede udgift er fastsat rigtigt.

Decentraliseret forvaltning

De nationale kontorer

Misforhold mellem ressourcerne og opgavernes art

39. NA'erne er et meget væsentligt element i ordningen til gennemførelse af fællesskabsprogrammerne. De befinder sig på grænsefladen mellem de strategiske retningslinjer for fællesskabsprogrammerne og de nationale uddannelses- eller ungdomspolitikker. I forbindelse med decentraliserede aktioner skal de gennemgå ansøgninger og udvælge projekter, tildele stipendier og kontrollere dem, overvåge foranstaltningerne og sikre en forsvarlig økonomisk forvaltning af midlerne. Endvidere skal de sørge for informationsformidling og rådgive de kompetente nationale strukturer og støttemodtagerne.

40. Som ansvarlig for gennemførelsen af programmerne skal Kommissionen opstille retningslinjer, yde sit finansielle bidrag og fastlægge de generelle rammer for aktionerne. NA'ernes organisationsstruktur sorterer imidlertid under de kompetente nationale myndigheder, som bl.a. stiller de materielle og menneskelige ressourcer til rådighed, der er nødvendige til at gennemføre ovennævnte opgaver.

41. Det fremgår af Rettens revision, at praksis på dette område varierer meget fra land til land og undertiden også mellem Socrates-NA'erne i en og samme medlemsstat. Som nævnt ovenfor var programkonceptet ikke homogent, og effekten heraf forstærkedes af, at programmet ikke gennemførtes ensartet i medlemsstaterne. Det gjorde programmet endnu vanskeligere at overskue på nationalt plan.

42. Det var også kendetegnende for forvaltningen i NA'erne, at forvaltningsprocedurerne, navnlig projektudvælgelsesprocedurerne, heller ikke var særlig gennemsigtige, fordi der ikke var opstillet kriterier for tildeling af støtte.

43. I øvrigt havde NA'erne for ofte haft et meget stramt budget og ikke haft midler nok til at foretage kontrol i det nødvendige omfang inden afslutningen af projekterne.

44. Under UFE-programmet ydede Kommissionen hvert år NA'erne et tilskud af varierende størrelse til deres driftsudgifter (mellem 32 % og 45 % af det opstillede budget) uden at sikre sig godt nok, at der var iværksat effektive forvaltningsstrukturer og -procedurer.

45. NA'erne er så afhængige af den kompetente nationale myndighed, at der er meget lidt, Kommissionen kan gøre for at få dem til at følge de principper, der er opstillet i fællesskabsbasisafgørelserne, medmindre den indfører tvangsforanstaltninger.

Forvaltningen af de finansielle rammeaftaler

46. Undersøgelsen af over 300 finansielle rammeaftaler indgået mellem Kommissionen og syv medlemsstater om finansiering af aktioner forvaltet af NA'erne mellem 1995 og 1999 viste, at der var en række mangler i de forskellige faser i forvaltningen. Manglerne vedrørte navnlig aftalernes retsvirkning og forsinkelser hele vejen igennem de forskellige forvaltningsstadier, som rejser tvivl om selve præfinansieringsprincippet, samt de problemer, der opstår, når der ydes fællesskabsstøtte til offentlige nationale strukturer.

Forsinkelser på alle stadier

47. De reviderede aftaler mellem Kommissionen og NA'erne var i mange tilfælde blevet undertegnet efter den dato, hvor aktionerne skulle iværksættes, og ofte med flere måneders forsinkelse. I en række tilfælde var de blevet undertegnet på det tidspunkt, hvor gennemførelsen af aktionerne ifølge planen skulle have været afsluttet. Sådanne forsinkelser forsinkede nødvendigvis den påfølgende kontraktindgåelse mellem NA'erne og projektlederne og udbetalingen af forskud til projektlederne yderligere.

48. Sådanne kumulerede forsinkelser gjorde i nogle tilfælde det grundlæggende princip for programmerne, nemlig præfinansiering, illusorisk. I virkeligheden var det i forbindelse med en række aktioner og i mange tilfælde under Comenius sådan, at allerede afholdte udgifter blev godtgjort. Denne venden op og ned på finansieringsprincippet bragte en række støttemodtagere i en vanskelig situation og førte også til, at deltagerne trak sig ud af projekterne - hvor mange vides ikke, fordi der ikke foreligger tal. For at begrænse dette frafald måtte NA'erne i nogle tilfælde indgå kontrakter med støttemodtagerne, før de havde undertegnet den finansielle rammeaftale med Kommissionen.

49. Midtvejsberetningerne og de endelige beretninger og de endelige regnskaber over rammeaftalerne blev i de fleste tilfælde fremsendt til Kommissionen efter udløbet af den fastsatte frist. Det skyldtes de allerede omtalte forsinkelser, samt forsinkelserne som følge af, at støttemodtagerne indsendte de endelige regnskaber for sent. Disse kumulerede forsinkelser er grunden til, at mange finansielle rammeaftaler ikke var afsluttet og afregnet flere måneder eller endog flere år efter udløbsdatoen. Kommissionen traf ikke egnede tvingende foranstaltninger til at få rettet op på disse forhold.

Ikke-støtteberettigede driftsudgifter

50. Under UFE-programmet ydes der fællesskabsstøtte til NA'ernes driftsudgifter på grundlag af årlige finansielle aftaler. Under revisionen konstateredes der praksis i strid med budgetreglen om specificering af bevillingerne. Der er således blevet betalt udgifter, der allerede blev dækket over de nationale budgetter, og som desuden slet ikke var ekstraudgifter for medlemsstaterne. I det foreliggende tilfælde var der tale om finansiering af embedsmandslønninger eller husleje. Efter kritik fra Retten af sådan praksis har Kommissionen selv tidligere fastholdt, at sådanne udgifter ikke er støtteberettigede. Kun NA's direkte udgifter (udgifter til tjenesterejser, møder, løbende udgifter, information/publikationer, meddelelser, udstyr) er støtteberettigede.

It-systemer

51. Kommissionen har udviklet forskellige it-systemer (bl.a. Soclink til Socrates, Youthlink til UFE), hvor man kan indlæse og udnytte statistiske og finansielle oplysninger om projekterne under programmerne. Men der var problemer med at få NA'erne til at acceptere dem. Ifølge NA'erne var sådanne it-applikationer tunge eller komplicerede, eller de dækkede ikke NA'ernes behov. Nogle NA'er nægtede at anvende dem, og det betød, at udvekslingen af informationer mellem NA'erne indbyrdes og mellem dem og Kommissionen i nogle tilfælde blev forsinket meget betydeligt. Det var ikke sikret, at netværket NA-Kommissionen fungerede effektivt.

SVAGHEDER VED GENNEMFØRELSEN AF AKTIONERNE OG VED FORVALTNINGEN AF PROJEKTERNE

52. Ved revisionen af 27 NA identificeredes der alvorlige mangler ved forvaltningen af aktionerne i hele forløbet fra projektudvælgelsen til overvågningen af projektgennemførelsen. Der konstateredes også svagheder ved KFB's kontrolsystemer. Disse svagheder skyldes også i nogen grad, at der skal forvaltes så mange transaktioner og procedurer under de to programmer, og at der er iværksat så forskellige forvaltningsordninger for alle aktionerne.

Mangler ved forvaltningen af de decentraliserede aktioner og projekter

Problemer forbundet med de nationale kontorers forvaltning

Udvælgelsen af projekterne

53. I mange tilfælde følger NA ikke standardprocedurer ved udvælgelsen af projekter, så det sikres, at alle ansøgere behandles ens og objektivt, og at alle procedurer er gennemsigtige. Ved gennemgangen af ansøgningerne havde administratorerne i mange tilfælde hverken anvendt skemaer til "ex ante"-edømmelse af ansøgningerne eller analysefiler. I nogle tilfælde var det endda hovedsagelig NA'ernes ansatte, der havde udvalgt projekterne, man havde ikke nedsat en udvælgelseskomité. I ét tilfælde var udvælgelseskomitéen ikke sammensat sådan, at der var tilstrækkelig garanti for uafhængighed og upartiskhed.

Sagsbehandlingen

54. De forskellige NA'er førte ikke deres dossierer efter samme system, og det gjaldt generelt, at sagerne blev arkiveret for lemfældigt, og at informationerne ikke blev behandlet efter en bestemt metode.

Overvågning og kontrol af projekterne

55. Når administratorerne gennemgår de endelige projektrapporter, anvender de heller ikke tjeklister, som ellers kunne forbedre kvaliteten af de kontroller, som god forvaltningsskik kræver, og være en hjælp til at udføre dem hurtigere. Desuden kontrolleres de regnskaber, projektets støttemodtagere indsender, kun i begrænset omfang. Støttemodtagerne er ikke forpligtede til at indsende bilag sammen med udgiftsanmeldelserne. I øvrigt er der i det skriftlige tilsagn, som NA og støttemodtagerne underskriver, og som har virkning som en kontrakt, ikke en klausul om stedlig kontrol. Den mest indlysende konsekvens af disse svagheder var, at mange støttemodtagere ikke kunne fremlægge dokumentation for alle deres omkostninger, når de blev anmodet om at dokumentere afholdte udgifter, og også, at hverken NA'erne eller Kommissionen kunne kontrollere, om det var berettiget at dække de udgifter, de blev anmodet om at betale.

56. Eftersom Kommissionen ikke havde fastsat kriterier for, hvordan projekternes værdi skulle vurderes, havde NA'erne ikke noget kontrolgrundlag. Nationale "ex post"-valueringer af aktionerne, som er et uundværligt redskab, kunne imidlertid være en hjælp for Kommissionen, når den skal måle programmernes samlede effekt. Som en undtagelse havde en gruppe NA'er selv taget initiativ til at evaluere resultaterne af en specifik aktion(13) under Socrates-programmet.

Punktuelle svagheder ved de undersøgte aktioner

Socrates/Erasmus, aktion 2

57. Aktion 2 under Erasmus tager sigte på at fremme studerendes mobilitet via finansiering af Erasmus-stipendier, der skal kompensere delvis for afholdte udgifter. Fordi Kommissionen kun udstak retningslinjer og fastsatte den nedre grænse for disse stipendiebeløb, anvendte NA'erne og universiteterne ikke de samme forvaltningskoncepter. Resultatet var, at stipendiebeløbene varierede meget, ikke blot fra land til land, men også fra den ene højere læreanstalt til den anden i en og samme medlemsstat.

58. Mobilitetsstipendiernes størrelse fastsættes af NA'erne, som skal holde sig inden for en nedre grænse, Kommissionen har vedtaget. Beløbene varierer meget fra land til land, og endog fra region til region, afhængigt af flere parametre. Nogle NA'er fastsætter et enhedsbeløb, der er ens for alle på nationalt plan, andre derimod minimums- og maksimumsbeløb. I et tilfælde var den nationale medfinansiering ikke sikret. I et andet tilfælde var fællesskabsmedfinansieringen forbeholdt offentlige læreanstalter.

59. Når Erasmus-stipendierne er den eneste offentlige støtte, er chancerne for mobilitet ikke lige store for alle, og størst for elever fra bemidlede hjem, der kan få supplerende støtte hjemmefra. På dette punkt kunne revisionen kun bekræfte resultaterne af den socioøkonomiske undersøgelse af Erasmus-studerende, Kommissionen fremlagde den 18. januar 2000 på Europa-Parlamentets anmodning, og hvori man blandt andet fremhæver de strukturelle problemer, de nationale politikker er forbundet med, og som rammer de sociokulturelle grupper, der er dårligst stillet(14).

60. NA'erne har ikke de data og de redskaber, der er nødvendige for, at de i overensstemmelse med de generelle betingelser for tildeling af Erasmus-mobilitetsstipendier kan sikre sig, at Erasmus-støtten er forenelig med/er et supplement til offentlig national og/eller regional støtte. De har heller ikke databaser, hvor de kunne finde frem til tilfælde, hvor støttekriterierne ikke er overholdt (førsteårsstuderende, overskridelse af stipendiebegrænsningen på 60 studentermåneder pr. destination, stipendium nummer to mv.).

61. NA'ernes forskud til universiteterne varierer fra den ene nationale ordning til den anden og ligger på mellem 50 % og 80 % af universiteternes støttebeløb. I én medlemsstat får universiteterne udbetalt det rammebeløb, der er fastsat ud fra den forventede mobilitet, ikke i støttetrancher (forskudsordning), men hele beløbet på én gang i henhold til en enkelt tildelingskontrakt.

62. Universiteterne overvurderer systematisk de studerendes mobilitet, undertiden i meget vidt omfang. I mange tilfælde er mobiliteten kun halvt så stor som oprindelig forventet. Sådanne lave faktiske mobilitetsprocenter har fået nogle læreanstalter til at udbetale meget større stipendier end planlagt. En sådan praksis, hvor universiteterne udnytter overvurdering af studentertilstrømningen til at forhøje stipendierne til de studerende, er uacceptabel. Den resulterer i, at studerende ved læreanstalterne med den mindst realistiske planlægning favoriseres frem for de øvrige. Under Socrates II har Kommissionen iværksat en ny ordning, som tager hensyn til de faktiske resultater ("past performance"), og som skulle løse problemet.

Socrates/Comenius, aktion 1

63. Comenius, aktion 1, under Socrates-programmet tager sigte på at fremme samarbejdet mellem skoler, navnlig inden for rammerne af europæiske undervisningsprojekter, gennem begrænsede tilskud (3000 euro til koordinatorskolen og 2000 euro til hver partnerskole). Sådanne aktiviteter, som skal bidrage til at fremme en bedre forståelse af de forskellige kulturer, skal også forbedre støttemodtagernes sprogkundskaber. De styrker dermed Lingua, aktion E, under programmet.

64. Det var særlig vanskeligt at få gang i denne aktion, fordi der var for få ansøgere til, at de tildelte midler kunne udnyttes fuldt ud. Derfor blev der også godkendt projekter, der ikke var af høj kvalitet, og støtteberettigelsesperioderne blev udvidet med risiko for overlapninger mellem de finansielle rammeaftaler.

65. Der blev konstateret følgende svagheder ved forvaltningen af aktionen: Der var alvorlige mangler ved NA'ernes registreringssystemer, der var udbetalt større forskud, end aftalerne gav mulighed for, fællesskabsfinansieringssatserne var overskredet, selv om det ikke var berettiget, i nogle tilfælde var udgiftsopgørelserne ikke baseret på de faktiske omkostninger, eller de omfattede udgifter, som ikke var støtteberettigede(15).

Socrates/Lingua, aktion E

66. Lingua, aktion E, skal gennem fælles uddannelsesprojekter (FUP) tilskynde de unge til at kommunikere på fremmedsprog. En nødvendig forudsætning for iværksættelsen af et FUP er, at indlæringen af arbejdssproget indgår som et led i partnerskolens arbejdsprogram. Revisionen viste, at 15 af de 29 reviderede projekter havde engelsk som arbejdssprog.

67. Den krævede minimumsvarighed på 14 dage pr. udveksling og de høje omkostninger, som så langvarige ophold medfører, gav problemer for projektinitiativtagerne, navnlig når de skulle finde partnere. Under revisionen konstateredes der punktuelle svagheder på forskellige stadier i forvaltningen. I den forbindelse bør det bemærkes, at et NA havde fastsat støttesatsen generelt til 75 % af de samlede omkostninger ved samtlige projekter. Denne sats kan imidlertid kun anvendes i undtagelsestilfælde (handicappede unge, økonomisk dårligt stillede, som skal dokumentere deres situation(16)).

Ungdom for Europa, aktion A. I

68. Aktion A. I under UFE har som mål at fremme en bedre forståelse af det europæiske samfunds forskelligartethed og at tilskynde unge til at tage aktivt del i samfundslivet. Den støtter udvekslingsprojekter baseret på en interkulturel indlæringsmetode, hvor de unge selv skal spille en aktiv rolle på alle stadier af projekterne. Fællesskabet støtter disse projekter med maksimalt 50 % af de samlede afholdte udgifter. Denne sats kan undtagelsesvis forhøjes for dårligt stillede unge, der har et projekt, som giver dem mulighed for at deltage i international udveksling.

69. Det konstateredes under revisionen, at projekterne var udvalgt for lemfældigt. For eksempel var der ydet støtte til organisationer, hvor de unge ikke spiller en aktiv rolle. I nogle tilfælde var det vanskeligt at se sammenhængen mellem aktiviteterne og målet for programmet.

70. Multilaterale projekter er mere omkostningskrævende end bilaterale projekter og er ikke egnede til dårligt stillede unge, som naturligvis ikke har midler til at deltage i sådanne projekter. Under den stedlige revision kunne NA'erne ikke fremlægge statistikker over de aktiviteter, der var finansieret til fordel for denne målgruppe inden for rammerne af denne type projekter.

71. I aftalerne mellem Kommissionen og NA'erne er det ikke fastsat, at de endelige modtagere skal indsende bilag til underbygning af deres udgiftsanmeldelser, og derfor havde NA'erne stort set kun gennemgået regnskaberne. De havde ikke indført et kontrolsystem, som kunne gøre det muligt for dem at efterprøve, om de anmeldte udgifter faktisk var afholdt. Et af de få NA'er, som krævede udgiftsbilag, fandt det vanskeligt, for ikke at sige umuligt, at finde frem til sammenhængen mellem støttemodtagernes regnskaber og de bilag, der skulle underbygge dem. Dette NA var heller ikke i stand til at sætte tal på bidrag i naturalier til projekterne. Accepterer man sådanne bidrag, risikerer man alle former for misbrug. Eksistensen og værdien af sådanne bidrag kan nemlig kun konstateres ved kontrol på stedet. På denne måde kan fællesskabsmidlerne give foreningerne en fortjeneste - hvilket i øvrigt også konstateredes under revisionen - og det er ikke tilladt.

72. Det fremgik også af revisionen, at der for ofte var anvendt tro og love-erklæringer og andre attesteringer udstedt af den involverede person/de involverede personer selv, og den praksis bør ophøre. Ganske vist er denne sektor meget uformel og ungdomsorganisationernes finansielle midler begrænsede, men under revisionen konstateredes det, at der var anvendt sådanne erklæringer til at dokumentere så meget som 79,50 % af det samlede endelige regnskab - det er ikke acceptabelt.

73. Under revisionen konstateredes der adskillige andre svagheder og uregelmæssigheder, bl.a. følgende:

a) støttemodtagerne havde fået udbetalt den samlede støtte, før projektet overhovedet var gået i gang, og ikke kun et forskud

b) partnerorganisationerne havde ikke sendt NA'erne deres bekræftelse af den formelle aftale og heller ikke lister over udvekslingsdeltagerne

c) støtten var ikke blevet reduceret forholdsmæssigt i tilfælde, hvor antallet af udvekslingsdage var blevet skåret ned og deltagerantallet reduceret

d) formelt godkendte finansieringssatser var overskredet.

74. Årsagen til disse mangler er, at forvaltningen og kontrollerne ikke er hensigtsmæssige. Hvor vigtigt det er, at kontrollen er hensigtsmæssig, viser den kendsgerning, at selv om Retten kun undersøgte et begrænset antal foranstaltninger, konstaterede den under revisionen tre tilfælde, hvor der eventuelt var tale om svig. Disse tilfælde er indberettet til OLAF.

Mangler ved forvaltningen af de centraliserede aktioner og projekter

Problemer forbundet med KFB's forvaltning

75. Revisionsresultaterne viste, at der var problemer forbundet med at anvende faglig bistand, og at det i praksis var vanskeligt både for GD og for KFB selv at tage sig af gennemførelsen af aktionerne og overvågningen af projekterne. KFB's stadigt voksende arbejdsbyrde kombineret med gradvise bevillingsnedskæringer(17) gav det store problemer, og det havde været nødt til at overdrage nogle af de opgaver, det havde fået, til underkontrahenter. KFB havde heller ikke kunnet fremlægge sammenfattende rapporter om de projekter og aktioner, der var finansieret under de to programmer. For at kunne overholde de strenge tidsfrister for udvælgelsen af projekterne var KFB nødt til at udvide det personale, der tog sig af projektudvælgelsen, med ansatte, der normalt varetog forvaltningen af kontrakterne. Resultatet var de konstaterede forsinkelser i forvaltningen og afslutningen af projekterne.

76. KFB havde beskrevet forvaltningsprocedurerne i de forskellige arbejdsfaser i en "integreret operativ kæde" og dokumenteret dem, men det var ikke i alle tilfælde muligt at finde dokumentation i it-systemet for de ændringer, der var foretaget ved projektbedømmelsen ("grading").

Utilstrækkelige kontroller

77. Når KFB kontrollerede de endelige rapporter, kunne det kun efterprøve, om udgiftsanmeldelserne var rimelige og formelt rigtige. Det foretog kun bilagskontrol af en stikprøve på 5 % af de endelige rapporter. Denne mangel kan KFB's periodiske besøg ikke kompensere for, for der var ikke tale om revision. Revisionskontoret i GD for Uddannelse og Kultur har også påpeget disse svagheder (jf. punkt 88).

Punktuelle svagheder ved de undersøgte aktioner

Socrates/Erasmus, aktion 1: Institutionskontrakter (IC)

78. Iværksættelsen af IC'erne var forsinket fra starten (jf. punkt 20), men hertil kom forsinkelser, som skyldtes svagheder i universiteternes organisation og lærernes uvilje mod at afgive de forvaltningsbeføjelser, de havde haft under det tidligere program, til ledelsen. Desuden definerede Kommissionen først i 1999 støtteberettigelseskriterierne og betingelserne for at pålægge sanktioner i forbindelse med de IC, der var indgået i 1996 med henblik på det første anvendelsesår (det akademiske år 1997-1998). Det var grunden til, at afslutningen af disse kontrakter blev forsinket.

79. Analysen af de endelige rapporter viser, at resultaterne, navnlig resultaterne af studenter- og undervisermobilitetsaktionerne, ligger langt under de kontraktlige forpligtelser. Paradoksalt nok blev støttebeløbene ikke skåret ned, tværtimod var den oprindelige fællesskabsstøtte i en række tilfælde overskredet eller endog blevet fordoblet. Dette forhold skyldes, at universiteterne kan overføre op til 50 % af det beløb, der er tildelt en aktivitet, til en anden.

Socrates/Åben undervisning og fjernundervisning (ODL)

80. ODL-aktionen skal forbedre uddannelsesudbuddet med indførelse af nye tekniske midler i alle uddannelsesforløb. Selv om projekterne er flerårige, ydes fællesskabsfinansieringen kun i årlige trancher. Sådanne projekter omfatter mindst tre organer fra mindst tre forskellige lande.

81. Et sådant koncept komplicerer forvaltningen, for videreførelsen af et projekt betyder, at man hvert år skal igennem alle procedurer (ansøgning, evaluering, kontrakt, opgørelse). Dermed er der risiko for, at en sag lukkes for hurtigt. Desuden gør en sådan forvaltning det vanskeligt at fordele udgifterne på to regnskabsår.

82. Ved denne type aktioner kontrollerer projektkoordinatorerne ikke de udgifter, partnerne anmelder, og partnerne sender ikke udgiftsbilagene, og i nogle tilfælde heller ikke udgiftsanmeldelserne, til koordinatorerne. Under sådanne forhold kan det nemt ske, at der dækkes udgifter, som ikke er støtteberettigede.

83. I nogle tilfælde var der først blevet undertegnet kontrakter med projektinitiativtagerne og udbetalt forskud til de endelige modtagere efter projektgennemførelsen. Sagsbehandlingen i KFB tog alt for lang tid (mellem otte og 19 måneder for de undersøgte projekters vedkommende) og førte til tilsvarende forsinkelser i de efterfølgende faser, nemlig godkendelsen af evalueringsresultaterne og afslutningen og den endelige afregning af projekterne. I fem af de 13 undersøgte sager oversteg det maksimale beløb i fællesskabsstøtte den tilladte grænse på 50 % af omkostningerne. Der var imidlertid ikke tale om deltagerprofiler eller aktiviteter af særlig karakter, der berettigede til denne finansiering(18).

Ungdom for Europa: aktion D

84. UFE, aktion D, finansierer samarbejdet med en række tredjelande, der kan deltage i projekter på området udveksling af unge. De meget tunge og langsommelige beslutningsprocesser, herunder de finansielle beslutningsprocesser (NA'erne foretager en forhåndsudvælgelse af projekterne, og Kommissionen træffer den endelige afgørelse i udvælgelsespaneler), bevirkede, at man var længe om at få indgået kontrakter.

KOMMISSIONENS KONTROL

85. Kontoret for intern revision i GD for Uddannelse og Kultur(19), som ikke havde klart definerede beføjelser, anvendte revisionsressourcerne på revision på stedet i NA'erne, i KFB og hos de endelige modtagere. De undersøgte derimod ikke forvaltningssystemerne og -procedurerne i GD. Det årlige revisionsprogram var ikke opstillet på grundlag af en risikoanalyse. I øvrigt var der vanskeligheder med at få ledige stillinger besat, og derfor kunne kontoret ikke klare den konstant stigende arbejdsmængde.

86. Det var grunden til, at kontoret i forbindelse med de decentraliserede aktioner ikke havde kunnet revidere alle NA'er hvert andet år, som det havde sat sig for. Revisionerne fandt i mange tilfælde sted meget længe efter udløbet af de perioder, rammeaftalerne omfattede, og en række tilskud, f.eks. driftstilskud, var slet ikke med i revisionsområdet.

87. Hertil kommer, at det er en alvorlig mangel ved kontrolsystemet, at GD ikke har fulgt op på bemærkningerne fra kontorets revisorer, og at der ikke findes en formaliseret procedure for behandlingen af dem. Revisionsberetningerne blev ikke sendt til de nationale myndigheder, og kun i få tilfælde blev der fremsendt skrivelser med revisorernes henstillinger. Derfor fik man ikke rettet op på svaghederne ved forvaltningen.

88. Ifølge Kommissionen reviderede revisionskontoret en tilfældigt udtaget stikprøve på 10 % af de projekter, KFB forvalter. De interne revisorer konstaterede på grundlag af resultaterne af deres arbejde, at KFB's forvaltning var for lemfældig på følgende områder:

a) der var kun foretaget bilagskontrol i begrænset omfang

b) evalueringen var mangelfuld

c) princippet om medfinansiering var ikke overholdt

d) KFB havde undertegnet tillægskontrakter uden forhåndsgodkendelse fra GD, og

e) KFB var for længe om at behandle sagerne.

89. GD fik ikke i tide truffet de nødvendige korrigerende foranstaltninger, så KFB kunne få rettet op på manglerne og opfylde kravene til forsvarlig forvaltning af fællesskabsmidler.

90. Sideløbende med Rettens revision foretog Kommissionens GD for Finanskontrol dybtgående revision af KFB's driftsudgifter. Kommissionens revisionsresultater stemte overens med Rettens, navnlig bemærkningerne om risikoen for interessekonflikt.

EVALUERING AF PROGRAMMERNE

91. Det er fastsat i Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse nr. 819/95/EF af 14. marts 1995, at Kommissionen og medlemsstaterne i fællesskab skal overvåge Socrates-programmet og regelmæssigt foretage en fælles evaluering, og at Kommissionen skulle forelægge en foreløbig beretning om iværksættelsesfasen senest den 30. september 1998 og en endelig beretning om Socrates-programmets gennemførelse senest den 30. september 2000. På grundlag af en ekstern evaluering afsluttet i juni 1998 offentliggjorde Kommissionen imidlertid først den foreløbige beretning(20) den 12. februar 1999 og den endelige beretning først den 12. februar 2001(21) efter en ekstern evaluering. I denne forbindelse skal det påpeges, at selv om Erasmus-aktionen blev mere og mere populær, blev det oprindelige mål, som var at give 10 % af de 11 millioner studerende, der er indskrevet ved universitetskurser, mulighed for et ophold i udlandet, ikke nået. I den endelige beretning anslår Kommissionen, at kun ca. 460000 studerende har haft gavn af programmet i perioden 1995-1999. Tabel 6 viser fordelingen på hjemland af de studerende, der har modtaget støtte.

92. I henhold til Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse nr. 818/95/EF af 14. marts 1995 skulle Kommissionen træffe de nødvendige foranstaltninger til overvågning og løbende evaluering af UFE-programmet. Kommissionen skulle i løbet af programmets tredje år forelægge en evalueringsrapport, der skulle dække de første to år af programmet, og som skulle danne grundlag for en eventuel omlægning og tilpasning af retningslinjerne for programmet. Denne rapport(22) blev først offentliggjort den 6. februar 1998 efter en ekstern evaluering. Rapporten om denne evaluering blev offentliggjort i november 1997. I modsætning til Socrates-afgørelsen pålægger UFE-afgørelsen ikke Kommissionen at forelægge en endelig beretning, når programmet er afsluttet.

Resultaterne af Rettens revision

93. Det fremgik af de foreliggende beretninger, at et stigende antal støttemodtagere deltog i begge programmer, og at Socrates-foranstaltningerne på afgørende måde havde været med til at sætte gang i og fremme det tværnationale samarbejde mellem uddannelsesinstitutioner. Under revisionen konstateredes der imidlertid svagheder ved evalueringsprocedurerne, og revisionsresultaterne rejste tvivl om værdien af nogle af evalueringsresultaterne.

94. Der var ikke fastlagt klare parametre eller andre resultatindikatorer, målgruppen var upræcist defineret (Ungdom for Europa), og der forelå ikke pålidelige og ajourførte statistiske data om de endelige modtagere. Alle disse forhold gør det meget vanskeligt at foretage en kvantitativ vurdering af målopfyldelsen for de to programmer.

95. Begge former for evalueringsberetninger (midtvejsberetninger og endelige beretninger) skal dels tjene som et instrument til kontrol af programgennemførelsen og i givet fald give anledning til nødvendige korrigerende foranstaltninger, dels tages i betragtning ved udarbejdelsen af det efterfølgende program. Evalueringsberetningerne om Socrates og Ungdom for Europa blev udarbejdet så sent, at disse mål ikke blev opfyldt.

96. De forudgående vurderinger af Ungdom for Europa- og Socrates-programmerne for perioden 2000-2005 blev udarbejdet, før midtvejsevalueringen og den endelige evaluering af programmerne for perioden 1995-1999 var afsluttet.

97. Retten konstaterede, at den eksterne midtvejsevaluering af Ungdom for Europa var foretaget af et konsulentfirma, hvis indehaver havde været direktør for det KFB, der forvaltede dette program.

98. Allerede ved starten af Erasmus-aktionen og Socrates-programmet indgik Kommissionen kontrakter med eksterne konsulenter om en lang række undersøgelser. Retten fandt ikke bevis for, at Kommissionen havde udnyttet alle disse undersøgelser, eller at de havde haft en værdiskabende effekt. Revisionen af sådanne kontrakter viste, at ét universitet havde en præferencestilling på dette område (en halv snes kontrakter, hvor der var ydet et samlet EU-bidrag på over 1 million euro). Denne kontrahent havde også gennemført undersøgelser på et tilsvarende område (empiriske socioøkonomiske undersøgelser) under en anden kontrakt for andre kommissionstjenestegrene. To af disse kontrakter undersøges nu af OLAF.

99. Revisionen afdækkede alvorlige svagheder på alle stadier i Kommissionens forvaltning af disse kontrakter: Procedurerne for tildeling af kontrakt var behæftet med mangler. Der var ikke indsendt udgiftsoverslag sammen med de afgivne bud. Nogle kontrakter var ikke afviklet korrekt. Der var ikke ført tilstrækkeligt tilsyn med kontraktgennemførelsen. Kvaliteten af det udførte arbejde var ikke blevet kontrolleret, og det var heller ikke blevet kontrolleret, om alt arbejde var udført. Kontraktlige klausuler var ikke overholdt. Og der var ikke foretaget udgiftskontrol.

100. Under revisionen af den kontrahent, der havde fået overdraget det største antal Socrates-relaterede undersøgelser, konstateredes der uregelmæssigheder på forskellige niveauer, for eksempel: Mange tilfælde, hvor der uden forudgående godkendelse var indgået kontrakter med underkontrahenter, ukorrekte udgiftsanmeldelser, som havde resulteret i, at der var dækket udgifter, som ikke var støtteberettigede. Der var foretaget ensidige ændringer af de kontraktligt aftalte arbejdsopgaver. Der var ukorrekte oplysninger i midtvejsrapporterne. EU-finansierede undersøgelser var blevet offentliggjort uden Kommissionens forhåndsgodkendelse. De kontraktligt aftalte frister var generelt ikke overholdt, og der blev konstateret bevis på manglende kendskab til andre klausuler i kontrakten.

101. Det konstateredes, at kontrahenten lå inde med store mængder empiriske resultater og data, som han anvendte til sine egne undersøgelser, selv om de tilhørte Kommissionen. Kommissionen havde ikke sørget for at gemme dette materiale.

102. Under revisionen konstateredes det desuden, at den endelige Socrates-evalueringsberetning, som Kommissionen havde godkendt, ikke omfattede en indgående vurdering af Socrates-forvaltningsprocedurerne (selv om det var fastsat i kontakten). Der kunne ikke findes bevis på, at de statistiske data i denne analyse var repræsentative, og det var heller ikke muligt at finde ud af, hvordan stikprøven var udtaget. Metoden til indsamling af data hos støttemodtagerne (pr. brev) var så besværlig og dyr, at det rejser tvivl om, om den var produktiv.

Nye programmer (perioden 2000-2006)

103. Under de nye programmer videreføres de væsentligste aktioner under de tidligere programmer, men indholdet er ændret. Comenius-aktionen under Socrates-programmet vil blive styrket, og budgetbevillingerne vil blive forhøjet væsentligt (27 % af de 1850 millioner euro). Programmet Den Europæiske Volontørtjenesteordning er blevet integreret i UFE.

104. Derudover er der kommet forskellige nye elementer ind i disse nye programmer. Målene for UFE er defineret mere præcist, Tyrkiet kan deltage, og allerede eksisterende aktioner er samlet under to nye benævnelser, Grundtvig og Minerva. Grundtvig omfatter alle aktioner vedrørende voksenuddannelse og andre uddannelsesforløb og Minerva aktioner vedrørende åben undervisning og fjernundervisning og informations- og kommunikationsteknologi på uddannelsesområdet. Bevillingerne til Grundtvig er blevet forhøjet væsentligt og er på 7 % af tildelingen til Socrates på 1850 millioner euro.

105. Samtidig med ændringerne af Grundtvig-programmet har man også ændret reglerne for fordeling mellem medlemsstaterne af det samlede beløb til aktioner forvaltet i samarbejde med NA'erne. Maksimumssatsen for fællesskabsmedfinansiering af projekterne er i øvrigt forhøjet til 75 %. Til gengæld er der i de nye afgørelser ikke præcise tal for de fastsatte mål eller oplysninger om, hvordan der skal sættes tal på de fastsatte mål - det var der heller ikke i de gamle.

KONKLUSION

106. Programmerne har ubestrideligt haft en væsentlig betydning for de unge og de studerende som gruppe. Rettens revision har imidlertid afdækket en lang række svagheder ved de to fællesskabsprogrammer Socrates og UFE, både ved konceptet, forvaltningssystemet og gennemførelsen af de aktioner og projekter, som revisionen omfattede (jf. punkt 10-18).

107. Disse svagheder skyldes, at der var for mange og for upræcist definerede mål, navnlig for Socrates' vedkommende, hvad der gjorde det vanskeligt at evaluere effekten af programmerne efterfølgende. Evalueringen vanskeliggjordes også af, at der hverken var fastsat indikatorer eller præcise evalueringsmetoder (jf. punkt 11).

108. Ved revisionen af forskellige fællesskabsprogrammer har Retten år efter år konstateret følgende forhold: delegation af offentlig myndigheds beføjelser til KFB uden noget retsgrundlag; høje omkostninger forbundet med de leverede ydelser; iboende risici for interessekonflikt i en struktur, hvis ledelse - uanset administratorernes kvalifikationer - kommer fra programmernes støttemodtagergrupper; og praksis med at opføre midler, som faktisk tilhører Det Europæiske Fællesskab, på balancens aktivside (jf. punkt 25-38).

109. Tunge og komplekse administrative og finansielle procedurer forsinkede forvaltningen på alle stadier. Den væsentligste effekt af disse kumulerede forsinkelser var, at der gik alt for lang tid, før støttebeløbene blev udbetalt, og at der var problemer ved afslutningen af de finansieringsaftaler, Kommissionen og NA'erne havde indgået (jf. punkt 39-51).

110. Effekten af disse mangler blev forstærket af, at forvaltningssystemerne og -strukturerne var behæftet med svagheder, og at der ikke var tildelt nok midler til, at programmernes ambitiøse mål, for så vidt angik gennemførelsen af både de decentraliserede og de centraliserede aktioner, kunne opfyldes (jf. punkt 53-84).

111. Årsagen til mange af de konstaterede mangler og uregelmæssigheder var, at de nationale administratorer og fællesskabsadministratorerne ikke havde en rigtig "kontrolkultur" (jf. punkt 85-90).

112. Evalueringsberetningerne blev udarbejdet for sent til, at de kunne få indvirkning på gennemførelsesfasen eller på planlægningen af de efterfølgende programmer. Der forelå ikke repræsentative og opdaterede statistiske data, og der var væsentlige svagheder ved Kommissionens forvaltning af eksterne kontrakter (jf. punkt 91-102).

ANBEFALINGER

113. Manglerne ved KFB's forvaltning er mangler, der er påvist år efter år, og derfor kan Retten kun opfordre Kommissionen til at fortsætte bestræbelserne på at få oprettet offentligretlige EF-agenturer, som skal stå for gennemførelsen af programmerne.

114. Decentraliseret forvaltning vil vinde stadig mere indpas i de kommende år. Derfor bør de kontraktlige forhold mellem Kommissionen og de nationale myndigheder defineres klart, og begge parters forpligtelser og ansvar bør lægges helt fast, så parternes fælles forvaltning bliver effektiv, og så det sikres, at fællesskabsmidlerne forvaltes i overensstemmelse med principperne for forsvarlig økonomisk forvaltning.

115. Det forvaltende generaldirektorat bør føre et egentligt regnskab over udstedte forpligtelsesforslag og betalingsordrer og regelmæssigt sammenholde de regnskabsførte tal med Sincom-dataene, så man kan konstatere eventuelle afvigelser og foretage de nødvendige korrektioner.

116. De nationale myndigheder bør have tilstrækkeligt personale og tilstrækkelige materielle og finansielle ressourcer til, at de meget vigtige opgaver kan udføres effektivt.

117. Kommissionen bør sammen med de kompetente nationale myndigheder definere, hvilke opgaver NA'ernes forvaltning skal varetage - og alle aspekter af forvaltningen bør tages i betragtning - og fastsætte regler for den praktiske gennemførelse af forvaltningen (kriterier, modeller, manualer mv.).

118. Der bør fastsættes regler, som sikrer en effektiv kontrol af projektregnskaberne (kontrol af bilagenes art og form, analyser af årsregnskaber ved hjælp af evalueringsskemaer mv.). Reglerne bør forpligte NA'erne til at foretage kontrolbesøg.

119. Kvaliteten af de rapporter, der sendes ind til Kommissionen, bør forbedres, så Kommissionen får pålidelige statistiske oplysninger om gennemførelsen af projekterne og aktionerne. Sådanne oplysninger er absolut nødvendige for evalueringen af programmerne, når de er afsluttet. Med et mere effektivt it-system, som er bedre koordineret mellem NA'erne og Kommissionen og mellem NA'erne indbyrdes, burde informationen om programmerne blive bedre. Med et sådant system kunne man også bedre sikre, at resultaterne, der skal fremme programmerne og gøre dem synlige, når ud til en bred offentlighed.

120. Det gælder for alle aktioner og programmer, at overvågnings- og evalueringspolitikken bør styrkes fundamentalt gennem udvikling af metoder, der er tilpasset til overordnede mål, gennem opstilling af klart definerede indikatorer, der skal anvendes i alle de deltagende parters løbende forvaltning, og gennem indsamling af statistiske oplysninger hos støttemodtagerne og systematisk elektronisk registrering af disse data. På grundlag af overvågningen og evalueringerne bør man regelmæssigt kunne måle effekten af aktionerne under programmerne, også deres effekt på de nationale systemer.

Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg på mødet den 7. marts 2002.

På Revisionsrettens vegne

Juan Manuel Fabra Vallés

Formand

(1) I basisafgørelse (afgørelse nr. 819/95/EF) om iværksættelse af Fællesskabets handlingsprogram Socrates henvises der til Kommissionens grønbog om indførelsen af en europæisk dimension i undervisningen i folkeskolen og ungdomsuddannelserne og til Kommissionens hvidbog, som var grundlaget for den handlingsplan vedrørende vækst, konkurrenceevne og beskæftigelse, Det Europæiske Råd vedtog i 1993. I basisafgørelse (afgørelse nr. 818/95/EF) om vedtagelse af tredje fase af "Ungdom for Europa"-rogrammet henvises der navnlig til konklusionerne fra Det Europæiske Råds møde i 1992 og 1993, hvor det understregedes, at det var nødvendigt at yde støtte til aktiviteter med det formål at udvikle unges selvstændighed og kreativitet, og at udstødelse og racisme skulle bekæmpes, blandt andet gennem de unges uddannelse. Under gennemførelsen af de to fællesskabsprogrammer har andre politiske udviklinger givet konkrete resultater på området undervisning i Europa, bl.a. hvidbogen "Undervise og lære: på vej mod det kognitive samfund". Endvidere offentliggjordes i 1996 "Hindringer for mobilitet i Det Europæiske Fællesskab - Grønbog", og i 1997 meddelelsen fra Kommissionen "For et kundskabernes Europa".

(2) For Socrates-programmets vedkommende: jf. afgørelse nr. 253/2000/EF af 24. januar 2000 (EFT L 28 af 3.2.2000).

For UFE-programmets vedkommende: jf. afgørelse nr. 1031/2000/EF af 13. april 2000 (EFT L 117 af 18.5.2000).

(3) EFT L 87 af 20.4.1995.

(4) EFT L 77 af 14.3.1998.

(5) Under aktion D (Udvekslinger med tredjelande) kan der ydes støtte til samarbejde med landene i Centraleuropa, i Samfundet af Uafhængige Stater (SNG), i Middelhavsområdet og i Latinamerika. Aktion B går ud på europæisk samarbejde om uddannelse af ungdomsledere og aktion C på samarbejde mellem medlemsstaternes forskellige organer.

(6) KOM(2001) 75 endelig af 12. februar 2001.

(7) Kommissionen forelagde den europæiske rapport om kvaliteten af skoleuddannelsen for Rådet (uddannelse og ungdom) i juni 2000. Den betragtes som et instrument, der skal gøre det nemmere at evaluere skolesystemer, og ligger på linje med konklusionerne fra Det Europæiske Råds møde i Lissabon den 23. og 24. marts 2000, hvor det blev understreget, at der var behov for kvantitative og kvalitative indikatorer til sammenligning af de bedste praksis.

(8) EFT C 240 af 19.8.1996.

(9) Domstolens dom af 13. juni 1958 i sag 10/56, Meroni & Co, Industrie Metallurgiche, SPA mod Den Høje Myndighed for Det Europæiske Kul- og Stålfællesskab.

(10) Positiv udtalelse nr. 165/95 fra Det Rådgivende Udvalg for Indkøb og Kontrakter af 31.3.1995.

(11) De to organisationer, der har oprettet konsortiet Etape, har fået støtte under supplerende Erasmus-foranstaltninger. Den ene fik 10000 euro som koordinator af et projekt i 1996 og var partner i seks projekter, som andre initiativtagere havde forelagt med henblik på finansiering under programmet, og fire af disse projekter hørte ind under en aktion under programmet, som blev forvaltet direkte af GD for Uddannelse og Kultur. I forbindelse med de to andre projekter, som hørte ind under en aktion, hvor KFB bistod Kommissionen med forvaltningen, var støtten på 14000 euro i det ene tilfælde og på ca. 11000 euro i det andet. Den anden organisation fik 35815 euro i forbindelse med to projekter i 1999.

(12) Finansieringen af KFB i kontrakternes løbetid var fordelt således: 1.6.1995-31.5.1996: 9,310 millioner euro

1.6.1996-31.5.1997: 8,175 millioner euro

1.6.1997-31.5.1998: 7,420 millioner euro

1.6.1998-31.5.1999: 6,070 millioner euro

1.6.1999-30.11.2000: 8,710 millioner euro

1.12.2000-31.7.2001: 6,778 millioner euro

I alt: 46,463 millioner euro.

(13) En gruppe NA'er gennemførte en fælles evaluering af resultaterne af Lingua-aktionen (samlede udgifter til Babel-projektet: 179080 euro, hvoraf Fællesskabet finansierede 88905 euro). Projektet blev forsinket noget, men det vakte så stor interesse hos alle NA'erne, at der blev indgået en ny kontrakt (omkostninger på 111620 euro, hvoraf Fællesskabet betalte 27350 euro), der resulterede i, at der blev oprettet et websted med evalueringen af Lingua E-projekterne. Dette websted har kunnet besøges siden den 20. maj 2000.

(14) Revisionen omfattede en gennemgang af 46 kontrakter indgået mellem NA'er og højere læreanstalter, der blev aflagt revisionsbesøg hos ti læreanstalter. Erasmus-stipendierne var på mellem under 100 euro og 400 euro pr. måned.

(15) Retten gennemgik 46 kontrakter og foretog endvidere revisionsbesøg hos 12 modtagere.

(16) Revisionen omfattede en gennemgang af 35 FUP-kontrakter, 14 af dem i forbindelse med stedlig revision.

(17) Finansieringen af KFB i kontrakternes løbetid var fordelt således: 1.6.1995-31.5.1996: 9,310 millioner euro

1.6.1996-31.5.1997: 8,175 millioner euro

1.6.1997-31.5.1998: 7,420 millioner euro

1.6.1998-31.5.1999: 6,070 millioner euro

1.6.1999-30.11.2000: 8,710 millioner euro

1.12.2000-31.7.2001: 6,778 millioner euro

I alt: 46,463 millioner euro.

(18) I KFB omfattede revisionen 13 kontrakter.

(19) Den interne revision, der oprindelig hørte under det tidligere GD XXII, blev i 1995 overflyttet til Den Finansielle Enhed. Efter omstruktureringen blev dette kontor med virkning fra 1. oktober 1999 integreret i Afdelingen for revision og evaluering. Selv om kontoret sidenhen har ændret navn, kaldes det i denne beretning "revisionskontoret".

(20) KOM(1999) 60 endelig.

(21) KOM(2001) 75 endelig.

(22) KOM(1998) 52 endelig.

Tabel 1

Udnyttelsen af forpligtelserne og betalingerne til Socrates-programmetKilde:

Forvaltningsregnskabet og balancen.

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

Tabel 2

Udnyttelsen af forpligtelserne og betalingerne til Ungdom for Europa-programmetKilde:

Forvaltningsregnskabet og balancen.

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

Tabel 3

Gennemførelsen af budgetterne for Socrates- og Ungdom for Europa-programmet ifølge forskellige kilder (1995-1999)1= Den Europæiske Unions almindelige budget (år n-2).

2= Forvaltningsregnskabet og balancen.

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

Tabel 4

Udnyttelsen af bevillingerne til gennemførelse af Socrates-programmet (1995-1999)

fordelt på aktionerne

>TABELPOSITION>

Kilde:

GD for Uddannelse og Kultur.

Tabel 5

Udnyttelsen af bevillingerne til gennemførelse af Ungdom for Europa-programmet (1995-1999)

fordelt på aktionerne

>TABELPOSITION>

Kilde:

GD for Uddannelse og Kultur.

Tabel 6

Erasmus-studerende 1995-2000

>TABELPOSITION>

Kommissionens Svar

RESUMÉ

I. En række elementer danner baggrund for udformningen og forvaltningen af disse programmer, som klart er tildelt større bevillinger end de tidligere programmer, således at den årlige tildeling steg med 39 % mellem 1995 og 1999. Da det er de første programmer, der er åbne for de associerede lande, har forvaltningen af dem været ret kompliceret. Der er tale om programmer med meget stor deltagelse, som er undergivet strenge krav, bl.a. med hensyn til tidsplan, og som undertiden henvender sig til modtagere, der er mindre organiseret end deltagere i andre fællesskabsforanstaltninger. I denne forbindelse bør man ikke undervurdere det modsætningsforhold, der kan være mellem kravet om en streng forvaltning og nødvendigheden af at anvende brugervenlige forvaltningsmetoder, som overholder proportionalitetsprincippet, og som tager hensyn til, at det normalt er mindre beløb, der tildeles modtagerne, samt til de ønsker om forenkling, som alle deltagende parter i programmerne normalt giver udtryk for.

Disse programmer, hvormed der har kunnet ydes direkte støtte til udveksling af 1 mio. personer og til ca. 10000 samarbejdsprojekter, har bidraget til at styrke samarbejdet inden for de pågældende områder og også muliggjort andre mere politiske aktioner. Alle disse parallelle foranstaltninger har betydet et stærkt pres på de utilstrækkelige ressourcer i Kommissionen og er årsagen til, at der har måttet anvendes forvaltningsmetoder, som nu er blevet formelt fastlagt som led i reformen.

III. De to programmer repræsenterer den første rationalisering af fællesskabsforanstaltninger inden for områderne uddannelse og ungdomspolitik. Specielt Socrates, som dækker alle de uddannelsesområder, der er omhandlet i EF-traktatens nye artikel 149, efterfulgte ikke mindre end fem forskellige programmer eller aktioner. Dette har måske ført til en kompliceret struktur, som dog ikke har virket hæmmende for deltagelsen i programmerne. Disse er blevet forenklet som led i ikrafttrædelsen af den nye generation af programmerne (Socrates II og Ungdom), som også indfører forbedringer med hensyn til evaluering og samarbejde med andre fællesskabsprogrammer.

IV. De to programmer er programmer med meget stor deltagelse, som hvert år medfører tusindvis af transaktioner (normalt omfattende mindre beløb). På grund af Kommissionens begrænsede interne ressourcer var det ikke muligt for den at forvalte alle disse centraliserede aktioner direkte, hvorfor den anvendte et kontor for faglig bistand (dog i stadig mindre grad i løbet af perioden), som til stadighed blev overvåget og kontrolleret. Kommissionen anvendte også nationale kontorer (NA), fordi disse befinder sig tæt på modtagerne og på grund af den store mængde operationer, der skulle forvaltes. På grundlag af erfaringerne fra gennemførelsen af Socrates- og Ungdom for Europa-programmet (UFE) blev denne decentralisering betydelig styrket i forbindelse med den nye generation af programmerne.

V. Spørgsmålet om anvendelse af ekstern bistand i form af et kontor for faglig bistand (KFB) har i flere måneder været centrum for den interinstitutionelle debat, og der er udviklet nye perspektiver for fremtiden. Kommissionen har allerede meddelt, at den i fremtiden vil anvende andre instrumenter til forvaltning af programmerne for uddannelse og ungdom. Disse muligheder eksisterede ikke i 1995, og Kommissionen var ligesom for andre programmers vedkommende nødsaget til at benytte et KFB, hvis kvalitet var fastslået gennem en grundig revision fra finanskontrollens side, og til at tildele det beføjelser, under Kommissionens kontrol, som ifølge udkastet til omarbejdning af finansforordningen ikke kan uddelegeres.

VI. På trods af den utilstrækkelige juridiske ramme har Kommissionen med forskellige midler bestræbt sig på at forbedre effektiviteten i forbindelse med anvendelsen af netværk af nationale kontorer. Med henblik på fremtiden har Kommissionen i betydelig grad styrket denne mekanisme i forbindelse med ikrafttrædelsen af nye programmer; de kontraktmæssige forbindelser med NA'erne indgår nu i en streng juridisk ramme, som bl.a. fastslår medlemsstaternes forpligtelser med hensyn til tildeling af tilstrækkelige ressourcer til de kontorer, de udpeger.

VII. På grund af den sene vedtagelse af retsgrundlagene og af nødvendigheden af at tage hensyn til en tidsplan, der ofte er tilpasset det akademiske år, har Kommissionen måttet anvende overgangsforanstaltninger for at undgå afbrydelser af det samarbejde, der er etableret gennem tidligere programmer og aktioner. Kommissionen erkender de vanskeligheder, den har haft med at fremskynde sine finansieringsafgørelser på grund af de store mængder af sager, der skulle gennemgås, de komplekse forvaltningsregler (bl.a. efter udvidelsen af programmerne til også at omfatte kandidatlandene) og den komplicerede proces med intern og ekstern høring. Der er imidlertid foretaget vigtige forbedringer under programmerne, hvilket også har gjort det muligt at udarbejde mere afbalancerede forslag til de nye programmer.

VIII. Kommissionen er enig i, at der er visse svagheder i forvaltningen, som den bestræber sig på at korrigere i forbindelse med de nye programmer, samtidig med at den påpeger virkningen og resultaterne af den første generation af programmer. De forskellige analyser og evalueringer, der er foretaget, herunder af visse medlemsstater, samt eksistensen af mellemstatslige initiativer såsom Sorbonne- og Bologna-erklæringerne, som er undertegnet af alle de lande, der deltager i programmet, og som har anerkendt betydningen af Socrates-programmet for deres uddannelsessystemer, vidner om dette programs store virkning. Hvad angår programmet Ungdom for Europa mener Kommissionen, på grundlag af konklusionerne af den eksterne "ex post"-valuering af programmet, at den målsætning, lovgiver havde fastsat vedrørende dårligt stillede unge, er nået. Hvad angår de sager, som OLAF er blevet informeret om, vil Kommissionen til sin tid træffe de nødvendige foranstaltninger.

IX. Spørgsmålet om tilpasning af evalueringscyklusen til et programs livscyklus er et generelt problem på grund af programmernes rækkefølge og fristerne for forhandlinger om retsgrundlag. I denne forbindelse er de få måneders forsinkelse, der således har været tale om, uden betydning. Evalueringen bør snarere ses som en fortsat proces med nogle konklusioner, som der tages hensyn til ikke blot ved udarbejdelsen af nye forslag til retsgrundlag, men også ved gennemførelsen af programmerne. Således kan mange af de forbedringer, som Kommissionen forsøger at indføre i forvaltningen af de nye programmer, tilskrives evalueringer, der på forskellige tidspunkter er foretaget af disse to programmer.

BUDGETGENNEMFØRELSE

6. Anvendelsen af forpligtelsesbevillingerne har været næsten fuldstændig. Hvad angår betalingsbevillinger, og hvis der tages hensyn til den automatiske fremførsel af bevillingerne vedrørende de associerede landes deltagelse, har bevillingsanvendelsen været på 95 %.

7. Hvis der tages hensyn til den automatiske fremførsel af bevillinger vedrørende de associerede landes deltagelse, har anvendelsen været på 96 % for forpligtelsesbevillinger og 90 % for betalingsbevillinger.

PROGRAMMERNES KONCEPT

11-12. Programmet, som efterfølger forskellige programmer og andre separate aktioner, har en kompleks struktur, som også skyldes, at det dækker alle undervisningsniveauer. Men den stigende interesse for programmet viser, at denne kompleksitet ikke har været til skade for samarbejdet. I øvrigt er uddannelse et meget følsomt område, når det gælder subsidiaritet. Fremskridt inden for samarbejde er ikke udelukkende et resultat af gennemførelsen af et program, men også af udviklingen af mere politiske aktioner som initiativet vedrørende uddannelseskvalitet, der blev iværksat efter tilskyndelse fra Det Europæiske Råd i Lissabon, og som har bidraget til at øge samarbejdet. I evalueringsrapporterne anføres det bl.a., at "en vis forskelligartethed og vag formulering i forbindelse med definitionen af målsætningerne er positive elementer, da det tilskynder til forskelligartede aktioner, og eftersom forskelligartetheden, som naturligt medfører en vanskelig og kompliceret forvaltning, har betydet et rum for frihed, fantasi og nyskabelse for europæiske undervisere".

14. Sammenhængen mellem Socrates og de øvrige programmer, herunder forskningsrammeprogrammet, er faktisk kommet til udtryk i forbindelse med punktuelle emner. Ligeledes skal nævnes den fælles forslagsindkaldelse, som blev iværksat i 1996, vedrørende nye teknologier og undervisning. Koordineringen vil blive øget gennem iværksættelse af de fælles aktioner, der er forudset i de nye programmer Socrates II, Leonardo da Vinci II og Ungdom, som netop er udformet med henblik på at lette denne koordinering.

15. På grundlag af de erfaringer, der er opnået ved gennemførelsen af UFE-programmet, er der fastlagt en streng juridisk ramme for gennemførelsen af det nye program Ungdom. Det omfatter en række "Bestemmelser vedrørende medlemsstaternes og Kommissionens ansvar for de nationale kontorer" (i det følgende benævnt "Bestemmelser"), som medlemsstaterne informeres om gennem en afgørelse truffet af Kommissionen, som fastslår de respektive parters forpligtelser vedrørende de strukturer, der etableres på nationalt plan til gennemførelse af programmets målsætninger. I denne forbindelse har de nationale myndigheder stillet passende ressourcer til rådighed for de nationale kontorer.

16. Det er netop fordi UFE-programmet omfattede frivilligt arbejde med begrænset målsætning og i begrænset omfang, at Kommissionen fandt det hensigtsmæssigt, som følge af en anmodning fra Parlamentet og efter en dybtgående "ex ante" -evaluering, at foreslå lovgiver en ny model for frivilligt arbejde. Ved gennemførelsen af de to programmer, som indbyrdes er ret forskellige, har Kommissionen været opmærksom på at undgå overlapninger. Derefter sammenlagde den de to instrumenter i sit forslag til det nye program Ungdom.

17. Den vage og varierende definition af begrebet "dårligt stillede unge" gør det meget vanskeligt at foretage en præcis evaluering af de pågældende projekter. På grundlag af den eksterne evaluering, der blev foretaget efter afslutningen af EFU-programmet i 2000-2001, som anslår (når det gælder aktion A), at ca. 70 % af de støttede projekter omfattede dårligt stillede unge, og at 20 % af projekterne udelukkende omfattede denne kategori, mener Kommissionen, at målsætningen om, at en tredjedel af bevillingerne skal anvendes til dårligt stillede unge, er nået.

18. Fra programmets begyndelse har der været gennemført en række individuelle aktioner i samarbejde med Europarådet. I forbindelse med det nye program Ungdom er dette partnerskab blevet forstærket og koncentreret om undervisningsrelaterede aktiviteter som supplement til de aktiviteter, der er gennemført under programmets aktion 5. Ligeledes er der etableret et samarbejde med De Forenede Nationer i anledning af det internationale volontørår (2001).

FORSINKELSER OG ÆNDRINGER UNDER GENNEMFØRELSEN

19. Varigheden af forhandlingerne om disse første programmer, som blev behandlet efter den fælles beslutningsprocedure, medførte ganske rigtigt, at de først blev vedtaget i marts 1995. Dette førte til en lang række andre forsinkelser f.eks. på grund af, at det var nødvendigt at forelægge visse dokumenter for et udvalg til udtalelse, et udvalg, som dog først kunne oprettes efter vedtagelsen af afgørelsen. Kommissionen fandt, at den måtte tilpasse tidsplanen for aktionen efter dette. Allerede fra det andet år var den situation, Retten omtaler, blevet forbedret.

20. Den sene vedtagelse af Socrates-afgørelsen betød, at universiteterne ikke i juli 1995 kunne forelægge deres ansøgninger for det akademiske år 1996/97. Derfor forlængede Kommissionen i forståelse med programudvalget samarbejdet i den form, det havde under det gamle Erasmus-program, med et år og som en overgangsforanstaltning.

21. Den decentralisering af forvaltningen af tre af aktionerne under programmet, som har kunnet øge de nationale kontorers arbejdsbyrde på grund af utilstrækkelige ressourcer, er imidlertid, som det fremgik af den efterfølgende evaluering af UFE, en af de væsentlige årsager til programmets succes, idet den muliggør mere direkte kontakter med projektiværksætterne og en bistand, der er tættere på projektet. Evaluatorerne har foreslået at udvide denne decentralisering, bl.a. hvad angår udvekslinger med tredjelande. De nationale kontorer er i mellemtiden blevet tildelt de nødvendige midler i forbindelse med det nye program Ungdom.

MANGLER VED FORVALTNINGSSYSTEMET

25. Ligesom for andre fællesskabspolitikkers vedkommende har anvendelsen af et KFB, som konstant kontrolleres, og hvis ydelser er defineret i overensstemmelse med praksis på det pågældende tidspunkt, været en betingelse for at kunne gennemføre to programmer med meget stor deltagelse, som skulle forvaltes af et generaldirektorat med utilstrækkelige interne menneskelige ressourcer. Med henblik på fremtiden har Kommissionen fuldstændig omdefineret anvendelsen af ekstern bistand, herunder også for uddannelses- og ungdomsprogrammerne. Indtil der er oprettet et gennemførelsesorgan, har Kommissionen valgt i begrænset omfang at anvende et midlertidigt KFB for de to programmer, der efterfulgte Socrates og UFE. De praktiske betingelser for en sådan udvikling var ikke til stede i 1995.

26. På det tidspunkt (1993), da forslagene til afgørelser om programmerne blev vedtaget, var der endnu ikke fastslået noget princip om, at anvendelsen af ekstern bistand både skulle være omhandlet i retsgrundlaget for programmet og i anmærkningen til budgetposten. Der er etableret en uddelegering med retsgrundlag for de to programmer, som efterfulgte Socrates og UFE, og uddelegeringen blev bekræftet i Kommissionens forslag vedrørende eksternalisering (meddelelse fra ultimo 2000).

28. Det fremgik klart af udbudsbetingelserne, som havde været genstand for en tværtjenstlig høring, hvor der ikke havde været noget indvendinger mod at overdrage aktiviteterne til et KFB, at KFB skulle stå for disse aktiviteter, idet Kommissionen ikke rådede over de nødvendige ressourcer (der er tale om tusindvis af betalinger om året, normalt mindre beløb).

29-30. Betingelserne for uddelegering af betalinger til endelige modtagere er med henblik på fremtiden blevet klart defineret i udkastet til omarbejdning af finansforordningen; heri udelukkes det, at en underentreprenør kan foretage handlinger, der henhører under en offentlig myndigheds beføjelser. I overensstemmelse med dette princip har Kommissionen fra 2001 til sine interne tjenester overdraget samtlige de betalinger, som tidligere blev foretaget af det midlertidige KFB, som havde til opgave at bistå den ved gennemførelsen af de to programmer, der efterfulgte Socrates og UFE. Denne foranstaltning har kunnet træffes, fordi budgetmyndigheden har accepteret, at eksternt personale, som arbejder internt i Kommissionen, kan finansieres over bevillingerne til disse programmer, hvilket har gjort det muligt at øge Kommissionens ressourcer. Disse muligheder fandtes ikke i 1995. Kommissionen har ført konstant kontrol med det pågældende KFB's udførelse af disse opgaver.

31. For at sikre sig en kompetent bistand på det pågældende område havde Kommissionen udtrykkelig fastslået, at kendskab til undervisningspolitik var et af udvælgelseskriterierne i forbindelse med det udbud, der blev iværksat med henblik på etablering af et KFB. Ud af de tusindvis af projekter, som blev finansieret gennem de to programmer, som blev forvaltet med bistand af KFB (til et beløb på i alt 273 mio. EUR) havde Kommissionen godkendt fem projekter, der som partner havde den ene af de to organisationer, der etablerede det pågældende KFB, idet Kommissionen var klar over, at udvælgelsen ikke skyldtes misbrug af en privilegeret situation. Udvælgelsen af projekterne blev ikke foretaget af KFB, men af Kommissionen. Generelt havde KFB fastlagt interne procedurer for at undgå interessekonflikter i forbindelse med gennemgangen af sagerne.

32. De centraliserede og decentraliserede dele af programmerne forvaltes fuldstændig adskilt. I øvrigt har medlemsorganisationerne af en af de pågældende foreninger, som varetager funktioner som nationalt kontor, en formidlingsfunktion i forbindelse med fordeling af fællesskabsmidler til de endelige modtagere og modtager ikke direkte disse midler. Under disse omstændigheder fastholder Kommissionen, som fuldt ud var klar over forholdet, at der ikke var grund til at betragte denne situation som en interessekonflikt.

33. Fra afslutningen af regnskabsåret 1998 var der rent faktisk truffet korrigerende foranstaltninger som følge af en henstilling fra KFB's interne revisorer.

34. Det er rigtigt, at Kommissionen ikke systematisk har inddrevet renterne på halvårsbasis. Den har dog gennemført en inddrivningsproces, og restbeløbet vil blive inddrevet i 2002 i forbindelse med den endelige afslutning af KFB's regnskaber.

35. Der var indgået trepartsaftaler mellem de gamle KFB'er, det nye KFB og Kommissionen for at kunne overføre de midler, der skulle udbetales til projekter, der var udvalgt under tidligere programmer, til det nye KFB (6,2 mio. EUR). Efter udbetalingen til disse projekter udgjorde midlerne ved slutningen af 2000 kun 0,4 mio. EUR; restbeløbet vil blive tilbagebetalt til Kommissionen, så snart de sidste aftaler er endeligt afsluttet i 2002.

36. Det kontraktmæssige forhold mellem Kommissionen og KFB fulgte den sædvanlige procedure for denne type bistand: godtgørelse, med et loft, af nøjagtig de udgifter, der var afholdt af KFB, udbetaling af et "management fee" og de komplekse og forskelligartede opgaver, der blev udført af KFB, ville have gjort det meget vanskeligt at etablere et kontraktmæssigt forhold baseret på køb af klart afgrænsede forudfastsatte ydelser. KPMG-undersøgelsen fra juni 2000 af Kommissionens KFB konkluderede generelt, at "udgiftssammenligningen mellem KFB og Kommissionen ikke udviste nogen større fordel for nogen af siderne".

37-38. Kommissionen havde fastlagt en typologi for de situationer, hvor en sådan overtagelse af udgifter kunne ske ved udløbet af kontraktåret, og den kontrollerede, at opgaver der var udført af KFB, svarede til typologien; opgaverne kunne eventuelt afvises, og de tilsvarende udgifter kunne tages i betragtning i forbindelse med det følgende regnskabsår. Efter at Kommissionen var nået til samme konklusion som Retten, indstillede den denne praksis allerede i 1998 og fastholdt en strammere fremgangsmåde. Fremgangsmåden i forbindelse med afslutningen af de første regnskabsår har ikke medført, at Kommissionen har foretaget nogen uberettiget udbetaling i KFB's funktionsperiode.

40. Kommissionen deler dette synspunkt. Det er derfor, den har taget mekanismen for anvendelse af nationale kontorer i forbindelse med de programmer, der efterfølger Socrates og UFE op til fornyet overvejelse; de kontraktmæssige forbindelser mellem Kommissionen og NA'erne henhører nu under "Bestemmelserne". Disse bestemmelser forudser bl.a. minimumsbetingelserne for etablering af et NA.

41. Kommissionen ønsker at sikre, at de principper, der er fastslået i programafgørelserne, overholdes på decentraliseret plan, samtidig med at der tages hensyn til visse realiteter på nationalt plan. I denne forbindelse afholdes der regelmæssigt møder (herunder uddannelsesmøder) med NA'erne, bl.a. om koordinering af deres arbejde. Der er udarbejdet brugervejledninger, som omfatter de forskellige aspekter af gennemførelsen af programmets aktioner samt særlige manualer til brug for kontorerne.

42. I forbindelse med de programmer, der har efterfulgt Socrates- og UFE-programmerne, har Kommissionen bestræbt sig på at begrænse de svagheder, Retten omtaler vedrørende projektudvælgelsen, ved at fastsætte og redegøre for evalueringskriterierne for projekterne i brugervejledningen og ved at medtage udvælgelsesmetoderne for projekterne i "Bestemmelserne"; de nationale myndigheder skal bl.a. sørge for, at NA'erne overholder de fastlagte udvælgelsesprocedurer og -mekanismer på en rimelig, gennemskuelig og sammenhængende måde.

43. NA'ernes ressourcer er blevet øget i forbindelse med de nye programmer, og sideløbende hermed er procedurerne blevet forenklet i størst mulig grad, f.eks. gennem indførelse af en ordning med faste beløb for det nye program Ungdom. De arbejdsprogrammer, som NA'erne skal udarbejde, omfatter nu en revisionsplan, hvori kontorerne skal beskrive de foranstaltninger og procedurer, der er truffet for at kontrollere kontrahenternes udgifter i overensstemmelse med de regler, Kommissionen har fastsat for, hvilken dokumentation der skal forelægges til støtte for regnskaberne, for at afsløre unormale forhold så hurtigt som muligt i løbet af projektets livscyklus og for at kunne kontrollere modtagerne.

44. Finansieringens omfang blev fastlagt efter forhandling på grundlag af de behov, NA'erne havde givet udtryk for og på grundlag af den øvrige samfinansiering. Siden er de samme regler for samfinansiering blevet anvendt på samtlige NA'er, der er knyttet til det nye program Ungdom. De nye "Bestemmelser" skal bl.a. sikre, at der i fremtiden etableres effektive strukturer.

45. Den vanskelighed, som Retten omtaler, har medført, at de tidligere nævnte "Bestemmelser" er blevet udarbejdet for de programmer, der har efterfulgt Socrates og UFE. I bestemmelserne præciseres således bl.a. NA's opgaver, ansvaret for tilsyn med og administration af NA, betingelserne for projektudvælgelse og reglerne for NA's kontrol og revision.

47-48. Med visse undtagelser er Erasmus-aftalerne, som i størst grad repræsenterer mobilitetselementet i Socrates, undertegnet i god tid inden det akademiske års begyndelse. Når det drejer sig om UFE, har fristerne for fordeling af bevillingerne mellem deltagerlandene, i forståelse med programudvalget, godkendelsen af arbejdsplanerne for NA'erne og færdiggørelsen af kontorernes driftsaftaler forud for indgåelsen af aftalerne om decentraliserede aktioner kunnet medføre, at sidstnævnte aftaler er indgået efter kontraktperiodens begyndelse. Hvad angår de programmer, der efterfulgte Socrates og UFE, lægger Kommissionen stor vægt på, at aftalerne med NA'erne indgås i tide. Selv om den sene indgåelse af aftaler mellem Kommissionen og NA'erne tidligere har kunnet være en negativ faktor for de endelige modtagere, har virkningerne af denne situation været begrænset på grund af NA'ernes kapacitet til forudfinansiering (f.eks. på grundlag af nationale midler).

49. Følgende foranstaltninger er siden blevet truffet: Der fremsendes systematisk rykkere til kontorerne, hvis fremsendelsen af beretningerne er forsinket; handlingsplanen for afvikling af sagerne for perioden 1995-1998 er meget fremskreden og afsluttes i 2002; en særlig handlingsplan for 1999 er under gennemførelse, eftersom afslutningen af aftaler vedrørende et givet år først kan ske fra halvandet til to år efter.

50. Kommissionen mener imidlertid, at der i det foreliggende tilfælde ikke har været tale om overfinansiering af de nationale kontorer.

51. Disse systemer, som ganske rigtigt ikke har nyere systemers brugervenlighed, har været genstand for skepsis, ofte når det drejer sig om tildelte systemer (manglende kompatibilite