Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om »Miljøaftaler« (97/C 287/01)

Det Økonomiske og Sociale Udvalg besluttede den 27. februar 1997 under henvisning til forretningsordenens artikel 23, stk. 3, på afgive udtalelse om »Miljøaftaler«.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Miljø-, Sundheds- og Forbrugerspørgsmål, som udpegede Klaus Boisserée til ordfører uden studiegruppe. Sektionen vedtog sin udtalelse den 15. maj 1997.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 346. plenarforsamling af 28. og 29. maj 1997 (mødet den 28. maj 1997) med 66 stemmer for, 1 imod og 1 hverken for eller imod, følgende udtalelse.

1. Indledning

1.1. ØSU har relativt tidligt rejst spørgsmålet om »frivillige aftaler« i den miljøpolitiske debat på EU-plan. I udtalelsen om »Miljøpolitikken og det indre marked« af 19. september 1990 () har ØSU undersøgt betydningen af nye, især økonomiske instrumenter som svar på det indre markeds miljøpolitiske udfordringer. I punkt 6.3 i denne udtalelse hedder det:

»Nogle medlemsstater har gjort gode erfaringer med frivillige aftaler mellem myndighederne og individuelle virksomheder eller hele industri- og handelsbrancher angående opfyldelsen af miljøbestemmelser. Dette må naturligvis ikke undergrave de offentlige myndigheders ansvar for miljøbeskyttelsen. På denne måde lykkes det imidlertid ofte at gennemføre mere effektive miljøbeskyttelsesforanstaltninger gennem selvkontrol eller at få ordningerne hurtigere igennem. Fællesskabet bør også generelt fremme sådanne aftaler.«

1.2. I det 5. miljøhandlingsprogram og i Rådets, Europa-Parlamentets og ØSU's udtalelser om dette program understreges samarbejdsprincippet (fælles ansvar); miljøaftaler falder inden for rammerne af dette princip. I ØSU's udtalelse af 29. maj 1996 () om revisionen af det 5. miljøhandlingsprogram (punkt 4.3) hedder det bl.a.:

»... må der imidlertid tages hensyn til, at frivillige aftaler forudsætter en retlig ramme for at forhindre, at miljøbeskyttelsesmålene undermineres. Det skal endvidere i tilstrækkelig grad kunne kontrolleres, om de procedurer og beslutninger, der er fastlagt i aftalerne, overholdes, lige som det må sikres, at aftalerne er i overensstemmelse med den europæiske og nationale konkurrencelovgivning. Det er nødvendigt at træffe særlige foranstaltninger vedrørende aftalernes gyldighedsperiode. Det må især forhindres, at der i tilfælde af opsigelse af sådanne aftaler opstår en retsløs tilstand for miljøbeskyttelsen.«

1.3. Efter at Kommissionen har offentliggjort en meddelelse til Rådet og Europa-Parlamentet om »Miljøaftaler« (KOM(96) 561 endelig udg.), som forskellige interessegrupper allerede har udtalt sig om, forekommer det rigtigt at ØSU atter udtaler sig om dette emne, og denne gang mere detaljeret. Derfor har ØSU besluttet at afgive denne initiativudtalelse.

2. Miljøaftaler: Chancer og problemer

2.1. Emnet »miljøaftaler« opfattes meget bredt. Der er tale om følgende tilfælde:

a) I Kommissionens meddelelse nævnes i første række miljøaftaler som helt eller delvist skal træde i stedet for lovgivning.

b) Kommissionen nævner også ensidige forpligtelser fra industrien, der går ud fra at en lovgivning dermed bliver overflødig og derfor ikke vedtages. En sådan ensidig erklæring er kun gældende såfremt denne forventning opfyldes.

c) I praksis drejer det sig derimod i medlemsstaterne oftest om ordninger til gennemførelse af miljølovgivningen, altså om administrative foranstaltninger. På dette område er der gjort talrige positive erfaringer. Disse aftaler mellem de kompetente myndigheder og industrien samt om nødvendigt tillige berørte tredjeparter (naboer) vedrører normalt konkrete enkelttilfælde.

d) Kommissionen kommer ikke ind på ikke-retsbindende aftaler eller erklæringer (adfærdskodeks), som også spiller en stor rolle i praksis. De kan være nyttige som en forberedelse af lovgivning eller en gennemførelse fra myndighedernes side.

2.2. Miljøaftaler kan ifølge Kommissionens meddelelse spille en helt særlig rolle når de får form af bindende kontrakter mellem medlemsstaten og den berørte part (»industrien«) som skal erstatte den lovmæssige omsætning af EF-direktiver i national lovgivning.

I dette tilfælde ser ØSU en række problemer som skal løses i overensstemmelse med de enkelte medlemsstaters lovgivning. Det anser det for rigtigt at der ikke ensidigt satses på den type miljøaftaler som træder i stedet for lovgivning. I hvert fald bør den form for aftaler der indgås med henblik på gennemførelse af omsat lovgivning, og som har stået sin prøve i praksis, inddrages.

Det har vist sig at man ved hjælp af denne form for miljøaftaler hyppigt kan nå frem til mere fleksible og bedre løsninger på konkrete problemer og samtidig tilgodese kravet om beskyttelse af offentligheden og naboerne. Sådanne aftaler konkurrerer ikke med lovgiverens politiske ansvar. De udgør et moderne administrativt instrument som også uden for miljøpolitikken anvendes med positivt resultat i mange medlemsstater.

3. Forudsætningerne for indgåelse af miljøaftaler

3.1. Den bedste forudsætning for et heldigt og varigt udfald af en miljøaftale er at den sikrer de to parter konkrete fordele. De rettigheder og pligter der følger af en miljøaftale, bør stort set være i balance.

3.2. En principiel forudsætning for miljøaftaler er at EF-traktatens miljøbestemmelser, især artikel 130 R, overholdes. Det betyder at der ved udarbejdelsen af miljøaftaler også skal tages hensyn til den fælles miljøpolitiks mål og grundlag:

- højt beskyttelsesniveau;

- forsigtighedsprincippet og forebyggelse;

- forureneren betaler-princippet.

3.3. Ifølge EF-traktaten og talrige EF-domstolsafgørelser er miljøpolitikken, som borgerne og erhvervslivet er med til at formulere og gennemføre, i sidste ende en offentlig opgave. Miljøaftaler må derfor ikke resultere i en »privatisering« af miljøpolitikken.

Der kan ikke indgås miljøaftaler om miljøpolitiske målsætninger og grænseværdier. De skal være forbeholdt de politiske beslutningstagere, som også har ansvaret for dem. De »miljømål« som Kommissionen nævner, er ikke i sig selv et grundlag for miljøaftaler. Miljømålene skal konkretiseres efter lovgivningsproceduren i EF-traktatens artikel 130 R og S.

3.4. En miljøaftale skal nøje angive aftalens genstand og konkret fastlægge de gensidige indholdsmæssige og tidsmæssige forpligtelser og om muligt delmål. Forpligtelsen til at deltage i ordningen for miljøstyring og miljørevision (EMAS) () kan også gøres til genstand for en miljøaftale.

3.5. Skal en miljøaftale, således som Kommissionen overvejer det, først og fremmest være et middel til at omsætte EF-ret i national lovgivning, må det sikres at forhandlingerne om sådanne aftaler overholder tidsrammerne for omsætningen, også når enkelte medlemsstater skal forhandle med mange parter, og forhandlingsresultaterne opnås på forskellige tidspunkter. Det må sikres at det entydigt kan fastslås hvilken EF-ret der gælder i medlemsstaterne. Ellers ville overvågningen af en nøjagtig gennemførelse blive vanskeliggjort, og kravet om en bedre omsætning af den europæiske miljøret ville ikke blive opfyldt (Kommissionens meddelelse af 22. oktober 1996 - KOM(96) 500 endelig udg.)

3.6. Miljøaftaler må også tage hensyn til de problemer der er forbundet med »gratister«, der generelt nyder godt af en miljøaftales fordele (f.eks. at EF-lovgivning ikke omsættes i national ret), uden at have forpligtet sig til at træffe de fastsatte foranstaltninger.

3.7. Hvad angår aftaler til løsning af konkrete enkelttilfælde i forbindelse med gennemførelse af miljølovgivningen (f.eks. senere forbedringer til sanering af ældre produktionsanlæg eller aftaler om gennemførelse af naturfredningsbestemmelser) må berørte naboers interesser inddrages i aftalen hvis den også skal have retskraft for dem.

I forhandlinger om en miljøaftale der går ud over et konkret enkelttilfælde (brancheaftaler), bør de berørte samfundsgrupper (arbejdsmarkedets parter, miljøsammenslutninger, forbrugerrepræsentanter) alt efter aftalens genstand inddrages på samme måde som det er fastsat, eller som der er tradition for i forbindelse med forberedelsen af lovbestemmelser. Også i dette tilfælde må eventuelt individuelt berørte borgere fortsat have klageadgang.

3.8. En miljøaftale skal kunne revideres når der er indhøstet praktiske erfaringer, er foregået en teknisk udvikling eller indvundet ny økologisk viden.

3.9. Overholdelsen af en miljøaftale må overvåges på samme måde eller på en måde der yder samme sikkerhed, som når der er tale om retsforskrifter eller administrative foranstaltninger. Denne overvågning bør især ske over for de enkelte virksomheder. I den forbindelse henstilles det at der træffes aftale om anvendelse af miljørevision. Manglende overholdelse af miljøaftaler skal medføre tilstrækkelige sanktioner.

3.10. Indholdet af en miljøaftale må være gennemsigtigt for offentligheden på samme måde som en lovbestemmelse eller en administrativ bestemmelse. Direktivet om fri adgang til miljøoplysninger () skal finde tilsvarende anvendelse.

4. Miljøaftalers retsform

4.1. Som Kommissionen ganske rigtigt anfører i sin meddelelse, findes der to forskellige retsformer for miljøaftaler:

- Tosidige aftaler, oftest mellem myndighederne og »industrien« (sammenslutninger eller individuelle virksomheder), eller mellem offentlige myndigheder indbyrdes;

- Ensidige forpligtelser fra industriens side som resultat af forhandlinger mellem myndighederne og »industrien« vedrørende en bestemt handlen eller undladelse af handlen.

4.2. Hvad angår muligheden og lovligheden af aftalemæssige ordninger er der problemer:

- Er genstanden for en miljøaftale en forventning om at myndighederne afstår fra en lovmæssig eller administrativ foranstaltning, gøres der opmærksom på at der ikke - i hvert fald i henhold til nogle medlemsstaters lovgivning - kan indgås aftale om at der gives afkald på at lovgive.

- For at en aftale skal kunne indbringes for domstolene, er det en forudsætning at aftalepartneren har beføjelse til at overtage en sådan retsforpligtelse. Skønt forhandlingerne om miljøaftaler kan føres på sektorplan af sammenslutningerne (brancherepræsentanter), skal sådanne aftaler efterfølgende godkendes af hver enkelt virksomhed.

4.3. Efter ØSU's opfattelse kan der kun træffes afgørelse om miljøaftalens retsform fra tilfælde til tilfælde og under hensyntagen til den pågældende medlemsstats lovgivning.

5. Miljøaftalens genstand

5.1. Miljøaftaler der vedrører gennemførelsen af en EF-retsakt der allerede er omsat i national ret, er uproblematiske. Der er her tale om den måde en lov gennemføres på i praksis (f.eks. tidsplan og etaper), om finansiel støtte (f.eks. ved indretningen af en naturpark) eller om sanering af lokale miljøproblemer.

I forbindelse med forhandlinger om sådanne miljøaftaler har medlemsstaterne haft meget positive erfaringer med at inddrage uafhængige forhandlingsledere som »mæglere« mellem de forskellige interesser. En sådan mæglingsprocedure kan også komme i betragtning i forbindelse med håndhævelsen af europæisk miljøret.

5.2. I meddelelsen om miljøaftaler og i henstillingen til medlemsstaterne om samme emne () behandler Kommissionen i første række de miljøaftaler der træder i stedet for en retsakt, og som skal tjene til at omsætte EF-direktiver i national ret.

En sådan ordning kommer i praksis kun i betragtning når der er tale om en lille kreds af aftaleparter (virksomheder): Kun i dette tilfælde ville der kunne indgås en bindende aftale af samme værdi som en omsætningsretsakt. Europæiske erhvervssammenslutninger har normalt ikke beføjelse til at indgå sådanne aftaler med retsbindende virkning.

5.3. Det er i første række medlemsstaterne der kommer i betragtning som politisk niveau for miljøaftaler når der er tale om omsætning af EF-direktiver, men ellers også de regionale eller lokale myndigheder.

EF-niveauet udelukkes praktisk talt i Kommissionens meddelelse. Det er ØSU enig i medmindre der med europæiske sammenslutninger kan indgås »globale aftaler« om »globale problemer«. Hyppigst vil det her dreje sig om selvforpligtelser eller om forhandlingsresultater til forberedelse af en lovgivning eller en folkeretlig aftale.

Skulle det komme til sådanne aftaler, må det sikres at de gremier der er ansvarlige for EF-lovgivningen (herunder ØSU), inddrages.

5.4. Det er nødvendigt at alle interesserede parter - for så vidt de ikke deltager direkte i aftalen - informeres på egnet vis. Er der tale om aftaler hvis genstand er af almen art, skulle der indgås en aftale om offentliggørelse i det relevante officielle informationsorgan.

5.5. Det må undersøges om miljøaftaler er forenelige med EF-traktatens konkurrencebestemmelser i artikel 85-86 og også med artikel 92 såfremt en sådan aftale indebærer støtte eller skatteprivilegier til en aftalepartner. Det samme gælder for foreneligheden med Verdenshandelsorganisationens bestemmelser om fri varehandel og tekniske handelshindringer. En sådan undersøgelse skal foretages af Kommissionen under inddragelse af de myndigheder der indgår aftalen.

6. Kommissionens meddelelse og henstilling til medlemsstaterne

6.1. ØSU giver i sin udtalelse udtryk for principiel enighed med Kommissionens meddelelse selv om prioriteringen til dels er forskellig. Udtalelsen indeholder supplerende forslag som ØSU anser for vigtige.

6.2. Anvendelsesområdet for meddelelsens »Generelle retningslinjer for anvendelsen af miljøaftaler« bør udvides til også at dække administrative aftaler. En tilføjelse forekommer også nødvendig i forbindelse med anvendelsen af miljøaftaler som middel til at gennemføre EF-forordninger. Det kunne også undersøges om meddelelsen kan anvendes på aftaler der går ud over EF's grænser.

6.3. Det er uklart om Kommissionens henstilling om miljøaftaler (bilag til Kommissionens meddelelse), som allerede blev offentliggjort i EFT den 21. december 1996, kun vedrører »omsætningen« i national lovgivning, eller tillige gennemførelsen af den omsatte lovgivning. Det burde præciseres i meddelelsen. I sidstnævnte tilfælde skulle henstillingen også nævne ensidige forpligtelser. Det forekommer rigtigt at gøre opmærksom på at det skal sikres at de relevante bestemmelser i EF-traktaten overholdes i forbindelse med enhver form for miljøaftaler inden for EF-retten.

Bruxelles, den 28. maj 1997.

Tom JENKINS

Formand for Det Økonomiske og Sociale Udvalg

() EFT C 332 af 31. 12. 1990, s. 107.

() EFT C 212 af 22. 7. 1996.

() Forordning 1836/93 - EFT L 168 af 10. 7. 1993.

() EFT L 158 af 23. 6. 1990.

() EFT L 333 af 21. 12. 1996.