Som led i opfordringen til indsendelse af dokumentation i forbindelse med kapitalmarkedsunionsinitiativet, som fandt sted mellem den 30. september 2015 og den 31. januar 2016, gjorde 278 respondenter indsigelse mod bestemmelser i EMIR. Det blev besluttet at afvente input til dette initiativ for at få et rimeligt og afbalanceret billede af status for gennemførelsen af EMIR og de udfordringer, den havde givet anledning til, så der kunne skabes et passende grundlag for en revision af EMIR. Et detaljeret resumé over høringssvarene vedrørende gennemførelsen af EMIR er anført i tilbagemeldingen.

For at indhente input til revisionen fra interessenter foretog Kommissionen en offentlig høring om gennemførelsen af EMIR. Denne høring fandt sted mellem den 19. maj og 13. august 2015, og der indkom 172 svar fra en bred vifte af interessenter i hele EU samt tredjelande.

I overensstemmelse med artikel 85, stk. 1, i EMIR foretager Europa-Kommissionen en revision af EMIR og udarbejder en generel rapport herom, som fremsendes til Europa-Parlamentet og Rådet sammen med eventuelle forslag. Ved denne revision tages der hensyn til behovet for at støtte Europa-Kommissionens prioritering af fremme af beskæftigelse og vækst.

Forud for finanskrisen i 2007 manglede reguleringsmyndighederne information om aktiviteterne på derivatmarkederne, hvilket betød, at risici kunne gå ubemærket hen, indtil de fik følger. Endvidere blev modpartskreditrisici mellem OTC-derivatmodparter ofte ikke begrænset, hvilket kunne føre til, at der opstod tab i tilfælde af en modparts misligholdelse, før den pågældende havde opfyldt sine forpligtelser. På grund af de store transaktioner på disse markeder og markedsdeltagernes indbyrdes forbundethed kunne sådanne tab udgøre en større trussel mod det finansielle system.

Mange reguleringsmyndigheder for derivater over hele verden har nu også gennemført dette tilsagn i deres lovgivning.

Endelig blev der som led i revisionen modtaget særlige bidrag fra visse EU-organer og -myndigheder i overensstemmelse med Kommissionens mandat til at revidere EMIR i henhold til artikel 85, stk. 1:

a) ESCB-medlemmernes (Det Europæiske System af Centralbanker) vurdering af det eventuelle behov for foranstaltninger, som kan lette CCP'ers adgang til likviditetsfaciliteter hos centralbanken: I sin vurdering finder ESCB, at kompetente myndigheder fortsat bør undersøge CCP'ers likviditetsrisikostyringsrammer, mens der ikke bør indføres bestemmelser om adgang til likviditet hos centralbanken i EMIR. ESCB er af den opfattelse, at dette kunne underminere centralbankens uafhængighed, som er sikret i artikel 130 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, og skabe moralsk risiko i stor målestok. Kommissionen er enig i ESCB's vurdering.

b) ESMA's vurdering af den systemiske betydning af ikkefinansielle virksomheders transaktioner med OTC-derivater og især denne forordnings indvirkning på ikkefinansielle virksomheders brug af OTC-derivater: ESMA konkluderer, at den nuværende risikoafdækningsstrategi ikke omfatter de vigtigste markedsaktører. ESMA foreslår at fjerne fritagelsen for risikoafdækning og overveje blot at indføre en enkelt tærskel for at indkredse de største markedsaktører målt på volumen. På grundlag af ESMA's input er Kommissionen enig i, at det for nogle ikkefinansielle modparter kan være alt for byrdefuldt at anvende den nuværende strategi under EMIR i betragtning af, at den måske ikke pålideligt reducerer den systemiske risiko. Risikoafdækningens karakter er ikke desto mindre en relevant faktor, når man ser på ikkefinansielle modparters systemiske relevans, fordi risikoafdækningsenheder normalt ikke er stærkt gearede og sidder inde med underliggende modsvarende positioner til deres OTC-derivataftaler.

c) ESMA's undersøgelse af de tilsynsmæssige rammer for CCP'er, herunder effektiviteten af tilsynskollegier, de respektive afstemningsmodaliteter, som er fastsat i artikel 19, stk. 3, og ESMA's rolle, navnlig i forbindelse med proceduren for tilladelse til CCP'er: ESMA afdækker nogle tilfælde, hvor der bør udvikles fælles tilgange, især for anvendelsen af de processer, der er omhandlet i artikel 15 og 49 i EMIR. Tilbagemeldingen fra høringen viste, at der var stor interesse for at præcisere anvendelsen af disse artikler. Konvergens i tilsynet samt offentligt tilgængelige kriterier for anvendelsen af disse artikler vil blive overvejet yderligere af de europæiske myndigheder.

d) Rapporter fra ESMA og ESRB om effektiviteten af marginkrav med henblik på at begrænse procyklikalitet og behovet for at fastsætte yderligere interventionskapacitet inden for dette område: Begge myndigheder fremsatte forslag til at forbedre behandlingen af procyklikalitet. Kommissionen er enig i forslaget om at øge gennemsigtigheden i marginkravene, da det er oplysninger, clearingmedlemmer har brug for til effektivt at forvalte deres eksponeringer og forudsige pludselige marginændringer, men det vil være for tidligt at foretage andre ændringer under hensyntagen til den seneste anvendelse af eksisterende marginkrav og krav om bekæmpelse af procyklikalitet og det forhold, at der ikke er sket svigt i marginstandarder siden da.

e) ESMA's rapport om udviklingen inden for CCP'ernes politikker for krav til sikkerhedsstillelse, sikkerhedskrav og deres tilpasning til deres brugeres specifikke aktiviteter og risikoprofiler: ESMA konkluderer, at der på nuværende tidspunkt ikke er behov for en revision af EMIR-bestemmelserne om krav til sikkerhedsstillelse og sikkerhedskrav, da delegeret forordning nr. 153/2013 er tilstrækkeligt detaljeret med hensyn til disse krav.

Bidragene fra de forskellige myndigheder viser, at gennemførelsen af EMIR opfylder forordningens oprindelige formål om at fremme gennemsigtighed og standardisering på derivatmarkederne samt reducere systemiske risici. Der er taget behørigt hensyn til disse bidrag ved udarbejdelsen af denne rapport. Kommissionen bemærker dog, at det på nogle områder vil være for tidligt at indføre væsentlige ændringer af EMIR i betragtning af den seneste anvendelse af eksisterende krav, og fordi der indtil nu ikke er sket svigt i anvendelsen af relevante standarder.

3.FORMÅL MED RAPPORTEN

Kommissionen skal i henhold til artikel 85, stk. 1, udarbejde en rapport.

Det er vigtigt at bemærke, at visse centrale krav i EMIR stadig mangler at blive gennemført eller afsluttet. Navnlig finder clearingforpligtelser og marginkrav for ikkeclearede OTC-derivattransaktioner på nuværende tidspunkt endnu ikke anvendelse fuldstændigt. I den forstand er det ikke muligt i øjeblikket at vurdere virkningen af EMIR i fuldt omfang.

Ikke desto mindre har interessenter afdækket en række problemer i forbindelse med gennemførelsen af de krav, som allerede finder anvendelse (nemlig indberetning til transaktionsregistre og krav til begrænsning af operationelle risici), samt problemer opstået under udarbejdelsen af clearing- og marginkrav.

Især hævder mange interessenter, at visse derivatmarkedsdeltagere står over for betydelige udfordringer med gennemførelsen af krav - såsom indberetning og clearing af visse transaktioner - og det i en sådan grad, at indsatsen ikke kan anses for at stå i et rimeligt forhold til formålene med EMIR og i nogle tilfælde kan have en alt for stor indvirkning på virksomhederne, da det vil være dyrt at opfylde disse krav sammenholdt med de fordele, det giver i form af markedsgennemsigtighed og finansiel stabilitet. Mange respondenter i den offentlige høring illustrerede deres svar med en sammenligning med de tilgange til reguleringsmæssige reformer, der er anlagt i andre jurisdiktioner.

Denne rapport indeholder et resumé af de områder, hvor høringssvar og specifikke bidrag fra forskellige myndigheder har vist, at det er nødvendigt at træffe foranstaltninger for at sikre, at formålene med EMIR opfyldes på en mere forholdsmæssig, effektiv og virkningsfuld måde.

4.DE VIGTIGSTE PROBLEMER

Der er generel støtte til EMIR's formål om at fremme gennemsigtighed og standardisering på derivatmarkederne og reducere systemiske risici gennem forordningens kernekrav. Disse kernekrav – clearing, marginkrav, indberetning, krav om begrænsning af operationelle risici og krav til transaktionsregistre og CCP'er – er fortsat en afgørende forudsætning for at opfylde formålene med EMIR og de internationale tilsagn om reguleringsmæssig reform.

Det er derfor opfattelsen, at der ikke bør foretages grundlæggende ændringer i karakteren af kernekravene i EMIR, som er en afgørende forudsætning for at sikre gennemsigtighed og begrænse systemiske risici på derivatmarkederne.

Ikke desto mindre blev der fremhævet en række områder, hvor EMIR-kravene kunne justeres uden at skade de overordnede mål med henblik på at:

i) forenkle og øge kravenes effektivitet og

ii) nedbringe uforholdsmæssige omkostninger og byrder.