DA Den Europæiske Unions Tidende C 175/78

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs Udtalelse om »Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om ændring af direktiv 98/26/EF om endelig afregning i betalingssystemer og værdipapirafviklingssystemer og direktiv 2002/47/EF om aftaler om finansiel sikkerhedsstillelse for så vidt angår forbundne systemer og fordringer«

KOM(2008) 213 endelig — 2008/0082 (COD)

(2009/C 175/13)

Rådet for Den Europæiske Union besluttede den 22. maj 2008 under henvisning til EF-traktatens artikel 95 at anmode om Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om:

Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om ændring af direktiv 98/26/EF om endelig afregning i betalingssystemer og værdipapirafviklingssystemer og direktiv 2002/47/EF om aftaler om finansiel sikkerhedsstillelse for så vidt angår forbundne systemer og fordringer

KOM(2008) 213 endelig — 2008/0082 (COD).

Det forberedende arbejde henvistes til Den Faglige Sektion for Det Indre Marked, Produktion og Forbrug, som udpegede Umberto Burani til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 6. november 2008.

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 449. plenarforsamling den 3. og 4. december 2008, mødet den 3. december 2008, følgende udtalelse med 172 stemmer for, 1 imod og 5 hverken for eller imod:

1. Resumé og konklusioner

1.1 Det initiativ vedrørende betalingssystemer, som Kommissionen har taget efter anmodning fra Rådet, og som hilses velkomment af markederne, har til formål at opdatere reglerne om endelig afregning og aftaler om finansiel sikkerhedsstillelse og forbedre retssikkerheden på området. EØSU bør derfor også støtte initiativet som sådant. På et så højt specialiseret område som dette vil der uundgåeligt opstå tvivl og usikkerhed omkring de tekniske aspekter af forslagene, der er blevet undersøgt af eksperter og beslutningsorganer i de forskellige faser i behandlingen af Kommissionens forslag. EØSU berører kun disse spørgsmål overfladisk og foretrækker at bidrage til overvejelserne om fællesskabspolitikken for betalingssystemer.

1.2 Initiativet blev taget for mere end et år siden, inden den amerikanske subprime-krise brød ud og siden spredte sig til det globale finanssamfund med betydelige konsekvenser til følge. De første tegn på krise blandt de enkelte finansielle institutioner viste sig i form af likviditetsproblemer, der hurtigt blev til solvensproblemer. Situationen var så alvorlig, at de offentlige myndigheder i både USA og Europa blev nødt til at gribe ind. Den nuværende situation viser, at markedet bør sikres gennem passende sikkerhedsstillelse. Nye former for finansiel sikkerhed hilses velkomne på betingelse af, at de ikke går ud over kvaliteten af sikkerhedsstillelsen.

1.3 Spørgsmålet er, om der i Kommissionens forslag ville være blevet taget højde for bestemmelsen om, at banklån skal kunne betragtes som sikkerhed i aftaler om finansiel sikkerhedsstillelse, hvis spørgsmålet først var blevet rejst i dag og ikke for et år siden. Banklån accepteres allerede i en række lande og bidrager i høj grad til likviditeten. De bør derfor fremmes. Nu hvor finansmarkederne er så sårbare og ustabile kan en udbredelse af disse banklån til alle medlemsstater imidlertid betyde, at der manes til større forsigtighed, og at de enkelte centralbanker fortsat vil »kontrollere« deres markeder ud fra egne overbevisninger og behov, hvis ikke reglerne på området forudgående harmoniseres.

1.4 Der bør også iværksættes overvejelser — ikke så meget om den retssikkerhed, som med rette søges opnået gennem forslaget — men snarere om varigheden af bestemmelserne i forslaget: arbejdsgruppen vedrørende retssikkerhed har endnu ikke afsluttet sit arbejde, det initiativ, der er blevet taget af UNIDROIT (Det Internationale Institut for Udarbejdelse af Ensartede Regler inden for Privatretten), er først lige gået ind i en afsluttende fase og er ikke blevet undertegnet endsige godkendt, en harmonisering af reglerne om netting indgår i de fremtidige planer, og en harmonisering af konkursprocedurerne er et langsigtet mål. EØSU understreger, at det ikke er ensbetydende med, at Kommissionens initiativ ikke er berettiget og ikke fortjener støtte, men at markedet har behov for regler, som både er klare og varige. Det er derfor nødvendigt at sætte mere skub i lovgivnings- og reguleringsarbejdet.

1.5 Sidst, men ikke mindst er der forsigtighedshensynene. EØSU spekulerer på, om tilsynsmyndighederne har foretaget en tilbundsgående undersøgelse af de forskellige systemiske risici, der er forbundet med interoperable systemer, systemer, der deltager i et andet system, og kvaliteten af det tilsyn, der føres med samtlige aktører, og om disse myndigheder er blevet anmodet om at bidrage aktivt til udarbejdelsen af forslagene. Som understreget i EØSU's udtalelse går stabiliteten på markederne forud for alle andre hensyn.

1.6 Der ses bort fra den aktuelle situation i EØSU's udtalelse. I »normale« tider bør reglerne for deltagernes adfærd og systemernes funktionsdygtighed samt kvaliteten af sikkerhedsstillelsen være strenge. I nødsituationer bør de dog være fleksible, uden at de bliver mindre strenge. Direktivet bør indeholde en bestemmelse, der giver systemerne mulighed for — på de tilsynsførende myndigheders ansvar — at træffe ekstraordinære foranstaltninger for at håndtere en eventuel nødsituation.

2. Baggrund

2.1 Kommissionens initiativ har til formål at bringe direktivet om endelig afregning i betalingssystemer og værdipapirafviklingssystemer og direktivet om aftaler om finansiel sikkerhedsstillelse i overensstemmelse med den seneste markedsudvikling. De eksisterende regler og andre nyligt indførte regler udvides til at omfatte natafvikling og afvikling mellem forbundne systemer.

2.2 Markederne er over en længere periode blevet stadig tættere forbundne — en proces, der breder sig til stadig flere områder. Med gennemførelsen af direktiv 2004/39/EF og den europæiske adfærdskodeks for clearing og afvikling (»adfærdskodeksen«) omfattes denne proces af klare og præcise regler, der er med til at fremme dens udvikling. Ud over at indføre nye afviklingsformer udvider Kommissionen med sit forslag listen over typer aktiver, der kan anvendes som finansiel sikkerhed: fordringer, der er godkendt som sikkerhed i forbindelse med centralbankernes kreditoperationer (»banklån«). Siden januar 2007 har Den Europæiske Centralbank accepteret banklån som en kategori af sikkerhed i eurosystemets kreditoperationer. Nogle centralbanker har allerede taget et sådant initiativ, men der fandtes ingen retsregler for grænseoverskridende anvendelse af finansiel sikkerhed.

2.3 Sammenfattende er de nuværende retsregler, der skal ændres med direktivforslaget, indeholdt i de to EF-direktiver: direktiv 98/26/EF om endelig afregning i betalingssystemer (SFD-direktivet — Settlement Finality Directive) og direktiv 2002/47/EF om aftaler om finansiel sikkerhedsstillelse (FCD-direktivet — Financial Collateral Directive).

2.4 Kommissionen benytter desuden lejligheden — sådan som det er praksis i forbindelse med tilpasningsdirektiver — til at foretage en række forenklinger og præciseringer. Det drejer sig kort sagt om at bringe reglerne i overensstemmelse med markedsudviklingen — en foranstaltning, der er så meget desto mere nødvendig nu set i lyset af den seneste uro på finansmarkederne, der kan få meget alvorlige konsekvenser som følge af globaliseringen.

2.5 Kommissionen tog dette initiativ efter en forberedende fase, der varede mere end ét år. I Kommissionens evalueringsrapport om gennemførelsen af direktivet om endelig afregning konkluderes det, at systemet »fungerer godt«, men der peges også på punkter, som kræver en nærmere gennemgang. Forslaget er blevet udarbejdet på basis af en række høringer af Den Europæiske Centralbank, de nationale centralbanker og et bredt spektrum af aktører og organisationer på området. Der tages især hensyn til forbrugernes rettigheder, og det konkluderes, at »det ikke (er) hensigten, at bestemmelserne om fordringer (forfatterens anmærkning: banklån), skal berøre forbrugernes rettigheder og specielt rettighederne i henhold til det netop vedtagne direktiv om forbrugerkredit […]«, eftersom disse fordringer er godkendt som sikkerhed i forbindelse med centralbankernes kreditoperationer, »hvilket principielt udelukker individuelle forbrugeres fordringer«.

2.6 I en normal situation synes de nye europæiske regler fuldt ud at tage højde for en eventuel nødsituation; for at markederne kan være stabile, bør allerede eksisterende betalingssystemer og værdipapirafviklingssystemer, der er pålidelige, tilstrækkeligt likvide og tilsyneladende kontrollerede, være stadig tættere forbundne. Med adfærdskodeksen (vedtaget i slutningen af 2006) blev der desuden indført et konkurrenceelement — og dermed større effektivitet — i clearing- og afviklingssystemerne, der er til klar fordel for brugerne.

3. Generelle bemærkninger

3.1 De finansielle aktører finder, at initiativet er et vigtigt skridt hen imod et europæisk finansielt område med harmoniserede regler. Det nye direktiv giver mulighed for i fremtiden at tage initiativer, der skal følge op på de henstillinger, der fremsættes af den ekspertgruppe (arbejdsgruppen vedrørende retssikkerhed), som Kommissionen har nedsat med henblik på at fjerne de juridiske hindringer for integration af EU's markeder. Direktivet giver også mulighed for at bidrage afgørende til gennemførelsen af UNIDROIT's initiativ, der sigter mod på internationalt plan at fastsætte ensartede materielle regler for værdipapirer, som er i en mellemmands besiddelse, herunder regler om aftaler om finansiel sikkerhedsstillelse.

3.2 Det er ikke muligt at tale om en fuldstændig harmonisering på europæisk og internationalt niveau, hvis ikke der træffes en række supplerende foranstaltninger, som formentlig vil blive indarbejdet i Kommissionens fremtidige programmer. Sådanne supplerende foranstaltninger bør lægge op til en harmonisering af reglerne om nettingaftaler, dvs. clearing af nettobeløb mellem kontrahenterne, herunder clearingaftaler, hvor kontrahenternes respektive forpligtelser er umiddelbart eksigible (»close-out netting«).

3.3 Blandt de supplerende foranstaltninger bør en optimal integration af finansmarkederne helt klart på længere sigt føre til større sammenhæng i de nationale procedurer for insolvensbehandling; de nuværende forskelle mellem medlemsstaterne kan have en negativ indflydelse på aftaler om finansiel sikkerhedsstillelse og clearing- og afviklingstransaktioner og således indebære en større systemisk risiko for ustabilitet.

4. Bemærkninger til forslagene vedrørende direktiv 98/26/EF (SFD)

I artikel 2 foretages en række præciseringer, hvoraf nogle er af rent administrativ art, mens andre vedrører vigtigere aspekter. I litra b) præciseres den status, som udstedere af elektroniske penge indtager, og det fastslås utvetydigt i direktivet, at disse i alle henseender bør betragtes som kreditinstitutter.

4.1.1 EØSU erkender, at udstedere af elektroniske penge som deltagere i betalingssystemer kan sidestilles med egentlige kreditinstitutter, men gør samtidig opmærksom på, at tilsynsreglerne ikke eller kun delvis er de samme. Spørgsmålet er, om dette kan have indflydelse på tilliden til udstedere af elektroniske penge i tilfælde af stor markedsuro; EØSU har tidligere udtrykt forbehold over for idéen om, at de skulle være medlemmer af betalingssystemer. Ikke desto mindre gentager EØSU en henstilling, som det tidligere har fremsat; nemlig at politikker, der har til formål at sikre lige konkurrencevilkår, er underordnet de vigtigere politikker, der først og fremmest skal sikre stabile markeder og dermed beskytte forbrugerne (slutinvestorerne).

4.1.2 Ovennævnte bemærkninger bliver så meget mere relevante, hvis man tager i betragtning, at de interoperable systemer (som defineres i det nye litra n) til artikel 2) letter deltagernes adgang til clearing- og afviklingssystemer via de forbindelser, der etableres mellem disse systemer. Det kan ikke undgå at forøge den potentielle systemiske risiko. Dette er især tilfældet ved værdipapirafviklingssystemer på grund af de forbindelser, der etableres mellem værdipapircentraler, der har ansvaret for den centraliserede og dematerialiserede (1) opbevaring af handlede værdipapirer, og centrale medkontrahenter, der fungerer som enemedkontrahenter for de institutioner, der deltager i et system, med hensyn til deres respektive overførselsordrer for de handlede finansielle instrumenter. Derudover bør det i direktivet præciseres, at hensigten med at fastlægge en definition af »interoperable systemer« ikke er at skabe et — fra et juridisk synspunkt hensigtsmæssigt — »oversystem«, men derimod at gøre det muligt også at lade regulerede transaktioner mellem systemer være omfattet af den retlige beskyttelse, der sædvanligvis følger af endelig afregning.

4.2 Derudover giver det anledning til bekymring, at forslaget åbner mulighed for, at et system kan blive deltager i et andet system. Der er behov for at præcisere, at et system som defineret i direktiv 98/26/EF er et arrangement eller et sæt af regler, som accepteres af de forskellige deltagere, men ikke har status af juridisk person. Denne sondring bør præciseres for at skabe større retssikkerhed og fastlægge ansvarsfordelingen mellem de forskellige parter især i forhold til konkurslovgivningen.

4.3 I artikel 3 er der foretaget en ændring, der er nødvendig »for at fjerne enhver usikkerhed omkring natafvikling«. Ved at ændre det almindeligt anvendte ord »dag« til » forretningsdag « foretages der en præcisering, der tager højde for, at langt de fleste markeder arbejder uafbrudt også i nattetimerne. Den vedtagne foranstaltning er nødvendig, men bør følges op af harmoniserede nettingaftaler. Derudover bør der gøres noget ved de allerede omtalte forskelle i konkursreglerne, der kan indvirke på bestemmelserne om aftaler vedrørende finansiel sikkerhedsstillelse og clearing. Harmonisering på dette område er ønskelig, men vanskelig at opnå og vil ikke kun have betydning for betalingssystemerne, men for hele området.

5. Bemærkninger til forslagene vedrørende direktiv 2002/47/EF (FCD)

5.1 EØSU glæder sig over, at direktiv 2002/47/EF er udvidet til også at omfatte banklån (ændring af artikel 1, stk. 4, litra a)), eftersom der således bliver mulighed for større sikkerhedsstillelse, hvilket sandsynligvis vil forbedre markedslikviditeten. Dog giver definitionen af »fordringer, som er godkendt som sikkerhed i forbindelse med centralbankernes kreditoperationer« anledning til en vis usikkerhed, idet den enkelte centralbank får alt for vide skønsbeføjelser, når det gælder godkendelse af fordringer, ligesom der skabes usikkerhed om, hvem der er omfattet heraf. En løsning kunne være at slette formuleringen »eller fordringer, som er godkendt som sikkerhed i forbindelse med centralbankernes kreditoperationer« i artikel 2, stk. 4, litra a).

Bruxelles, den 3. december 2008 Mario SEPI Formand for Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg Martin WESTLAKE Generalsekretær for Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) Næsten alle centraliserede værdipapirer forvaltes i dag i papirløs form. De værdipapirer, der stadig findes i papirform, er opdelt i certifikater med stort pålydende, der opbevares hos værdipapircentralerne i de forskellige medlemsstater.