DA    DA DA 
 
DA 1   DA  KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER 
Bruxelles, den 21.10.2009 
SEK(2009) 1377 endelig 
  
ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE 
ledsagedokument til  
 
Forslag til 
 
EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS DIREKTIV 
 
om minimumsstandarder for procedurer i medlem sstaterne for tildeling og fratagelse af 
international beskyttelse 
  
Resumé af konsekvensanalysen  
  
{KOM(2009) 554} 
{SEK(2009) 1376}  
 
DA 2   DA 1. PROBLEMSTILLING  
Til trods for de foranstaltninger, der blev vedt aget i første fase af det fælles europæiske 
asylsystem (CEAS), har asylan søgere stadig meget forske llige udsigter til at finde 
international beskyttelse, da det afhænger af, hvor i EU deres ansøgninge r bliver behandlet. 
Størsteparten af de re spondenter, der reagered e på grønbogen, pegede på alvorlige problemer i 
Rådets direktiv 2005/85/EF af 1. december 2 005 (benævnt "asylproceduredirektivet" eller 
"direktivet") , som kunne give anledning til huller i be skyttelsen og til risiko for udvisning.   
De fleste af bestemmelserne i direktivet er fa kultative, hvilket har gjort, at medlemsstaterne 
har kunnet fortsætte med deres eksisterende procedurer. Resultatet er, at der mangler 
konsekvens i EU, og det skaber usikkerhed hos ans øgerne, og det er derf or vanskeligt at tale 
om et fælles asylsystem. Som det fremgår af statistikker over asyl, har tvetydigheder og 
muligheder for fravigelser ført til store forskelle  i anvendelsen af dire ktivet om anerkendelse.  
For blot at nævne nogle få eksempler: 
• Andelen af totalt positive af gørelser i de forskellige medlemsstater var i 2007 på 52,2 % i 
Luxembourg, 27,5 % i Tyskland og 0,8 % i Grækenland. 
• Anerkendelsen i de forskellige medlemsstater  varierede markant for ansøgere af samme 
nationalitet i perioden 2005-2007. Så ledes blev asylansøgere fra Rusland (de fleste af 
tjetjensk baggrund) anerkendt i 63 % af tilfæl dene i Østrig, og i 0 % i Slovakiet. 
I konsekvensanalysen er der fokus eret på de aspekter, der har vist sig at være de mest 
kontroversielle, og som vil kunne gi ve anledning til forskellige reaktioner i medlemsstaterne 
og kræve ekstra finansielle  investeringer, nemlig: 
• Hindringer for at kunne anmode om  international beskyttelse. 
• Mulighed for administrative fejl. 
• Divergerende proceduremæssige begreber. 
• Bekymringer om effektivitet og kvalitet i beslutningstagningen.  
2. MERVÆRDIEN VED EN INDSATS PÅ EU- PLAN OG OVERHOLDELSE AF 
SUBSIDIARITETSPRINCIPPET  
I konklusionerne fra Tammerfors hedder det, at de t fælles europæiske asylsystem på kort sigt 
bør omfatte fælles standarder for en retfærdig og effektiv asylprocedure , og på længere sigt 
fællesskabsbestemmelser, der fører til en fælles asylprocedure i EF . I Haagprogrammet er 
der som mål for anden fase af det fælles europæ iske asylsystem sat etablering af en fælles 
asylprocedure i Unionen.  
Udviklingen af et fælles europæis k asylsystem er blevet en prio ritet for EU som følge af en 
række faktorer. Nogle medlemsstater  modtager blandt andet et la ngt større antal ansøgere af 
international beskyttelse end andre.  I næsten en femtedel af tilfæl dene er der tale om gentagne 
ansøgninger. Asylansøgerne synes naturligvis, at nogle medlemsstater er mere "attraktive" 
end andre. Således fik Belgien, Tyskland, Fran krig, Sverige og Det Forenede Kongerige i 
2006 mere end 3 000 gentagne ansøgninger, mede ns Cypern og Portugal fik under 100. Der er 
flere af de personer, som har brug fo r beskyttelse, der ikke får det. 
En af grundene til, at forholdene er så fors kelligartede, er, at der anvendes så uensartede 
procedurer til behandling af ansøgninger. Det har ført til, at der fortsat er et "asyllotteri" og 
derfor sekundære bevægelser mellem medlemsstaterne, hvilket  er med til at underminere 
 
DA 3   DA Dublinforordningen, som er baseret på den antagelse, at ansøgere har adgang til beskyttelse 
under samme vilkår i alle medlemsstater. Dire ktivet går lige til kernen af det fælles 
europæiske asylsystem, da det forbinder og unde rstøtter alle asylinstrumenterne, og til alle 
problemer i systemet, som indvirker negativt på  anvendelsen af de andre fællesskabsregler. 
Det er derfor nødvendigt med en indsats på EU-plan , hvis der skal opnås mere 
harmoniserede standarder, som er baseret på de nuværende minimumsstandarder for 
asylprocedurer.  
3. POLITISKE MÅLSÆTNINGER  
Generelt mål: 
At opnå højere standarder for beskyttelse i hele EU for personer, der har brug for international 
beskyttelse. 
Specifikke mål:  (1) At sikre, at der er ti lgængelige asylprocedurer. 
(2) At gøre procedurerne mere rimelige.  
(3) At sikre en konsekvent anvendelse af fælles proceduremæssige mekanismer. 
(4) At gøre procedurerne bedre og mere effektive.  
(5) At forbedre adgangen ti l effektive retsmidler. 
(6) At sikre konsekvens mellem forske llige asylinstrumenter i EU. 
4. P
OLITISKE LØSNINGSMODELLER  
At problemerne er så forskelligartede, gør det umuligt at identificere en enkelt altomfattende 
politisk løsning. Derfor foreslås der i konsekvensanalysen særskilte politiske 
løsningsmodeller for hvert af de politiske  mål. Og derpå følger to eller tre 
lovgivningsmæssige delløsninger for hver enkelt af disse politiske lø sninger. Inden for 
proceduremæssig asyllovgivning er det kun l ovgivningsmæssige foranstaltninger, der kan 
sikre systemiske og varige indvirkninger på kva liteten af behandlingsprocedurerne og deres 
effektivitet. Delløsningerne er næ sten alle kumulative. De leds ages af forventede praktiske 
samarbejdsaktiviteter. For at kunne fastlægge elementerne for den foretrukne løsningsmodel 
bliver alle delløsningerne vur deret i konsekvensanalysen i fo rhold til grundscenariet, hvad 
angår effektivitet, indvirkning og sammenhæng , men også hvad angår proportionalitet og 
social indvirkning samt indvirkni ng på grundlæggende rettigheder. 
Da de foreslåede løsninger er meget kompleks e, indeholder dette resu mé kun en beskrivelse 
af hovedelementerne i den foretrukne løsningsmodel. 
i. Status quo 
Den nuværende retlige ramme forbliver uændret . Med Kommissionens overvågning vil der 
kunne opnås en bedre overensstemmelse med nuværende standarder. EF-Domstolen og 
ECHR fremhæver i deres afgørelser for eksempel princippet om, at ansøgningerne bliver nøje 
kontrolleret, hvilket kan mindske vilkårligheden i anvendelsen af  direktivet. Men dette ville 
være en ad hoc-udvikling og ikke en systemisk udvikling. De forskelligartede asylprocedurer, direktivet giver mulighed for, vil kunne fort sætte om end muligvis i mindre omfang gennem 
et praktisk samarbejde, især hvis Det Europæiske Asylkontor udvikler 
 
DA 4   DA uddannelsesprogrammer eller yder specifik støtte ge nnem et netværk af eksperter, når der er 
behov herfor. 
ii. Sikre adgang til asylprocedurer 
- fastsætte, hvilken kompetent myndighed der skal være ansvarlig for registrering af 
ansøgninger om international beskyttelse  
- specificere, at politi, grænsevagter og andr e myndigheder, som vil kunne få henvendelse fra 
en, der ønsker at indgive en ansøgning om international beskyttelse, bør have klare instruktioner i, hvordan de behandler sådanne sager, herunder forpligtelsen til at videresende ansøgningen til den kompetente myndighed
 
- indføre en forpligtelse til at gøre oplysninger om procedurer fo r indgivelse af ansøgninger, 
for rådgivning og for tolkeservice tilgængelige for de facto -asylansøgere, som befinder sig 
ved indrejsesteder 
- gøre det obligatorisk for medl emsstaterne at registrere an søgninger inden for en rimelig 
tidsfrist 
- revidere grundene til afvisning og indføre or dninger, der gør, at en ansøger kan gøre sine 
synspunkter gældende for så vidt angår de argumenter og oplysninge r, som myndighederne 
agter at basere deres afgørelse på 
- slette begrebet eur opæisk sikkert tredjeland. 
iii. Forbedre proceduregarantier  
- fjerne afvigelser fra grundprincipper og garan tier og tilbyde gratis juridisk bistand til 
uledsagede mindreårige samt til andre as ylansøgere uden økonomiske ressourcer til 
procedurer i første instans 
- sikre, at udleveringsaftaler ikke bliver br ugt til at sende asylansøgere tilbage til deres 
hjemland 
- give asylansøgere adgang til og ret til at kommentere rapporter over personlige samtaler, 
inden der træffes en af gørelse om vedkommende 
- sørge for, at al kommunikation under en pers onlig samtale finder sted på et sprog, som 
ansøgeren er i stand til at kommunikere på, og at forelæ gge elementerne i vedkommendes 
ansøgning på en korrekt måde.  
iv. Forbedre lige adgang til beskyttelse for personer med særlige behov 
- indføre begrebet ansøgere med særlige behov  
- sørge for, at børn har ret til at indgive ansøgning om international beskyttelse, fjerne den 
nuværende mulighed for at undlade at udpege en  repræsentant, hvis en  uledsaget mindreårig 
er 16 år eller derover  
- definere, hvilke kvalifikationer en værge skal  have, og angive, hvilke rettigheder værgen har 
til at søge om asyl på vegne af en uledsaget mindreårig  
- kræve, at medlemsstaterne underretter alle mynd ige personer i fortrolighed om deres ret til at 
indgive en særskilt ansøgning om international beskyttelse, og at de giver myndige personer, 
over for hvem der bestå forsørgerpligt, mulighed for at forelægge deres personlige forhold for 
personalet hos den besluttende myndighed  
 
DA 5   DA - fastsætte procedurer for retsmedicinske rappor ter, og hvilken rolle de spiller med hensyn til 
at dokumentere tegn på tortur, gi ve torturofre den nødvendige tid til at forbered e sig til en 
personlig samtale om indholdet af ansøgningen og indføre krav om, at der skal tages køns- og 
aldershensyn under samtaler med ansøgere  
- gøre det klart, at der bør tage s behørigt hensyn til køn og in ternationale forpligtelser, hvad 
angår børns rettigheder, når di rektivet anvendes, og fritage to rturofre, personer med psykiske 
handicap og uledsagede mindreårig e fra fremskyndede procedurer, som er baseret på begrebet 
åbenbart grundløse ansøgninger  
- fritage uledsagede mindreårige fra grænse procedurer og procedur er vedrørende sikre 
tredjelande  
- sørge for, at kønspecifikke emner, traume r og alder indgår i udda nnelsesprogrammer for 
sagsbehandlere i asylsager.  
v. Tilnærme fremskyndede procedurer  
- indføre en begrænset og udtømmende liste ove r grunde til fremskyndede procedurer, der er 
baseret på begrebet åbenbart grundløse ansøgn inger, uden at indskrænke medlemsstaternes 
mulighed for at prioritere andre sager  
- kræve, at medlemsstaterne foretager personlig e samtaler, og specificere, at den besluttende 
myndighed bør have den nødvendi ge tid til at foretage en  indgående vurdering af 
ansøgningen.  
vi. Klargøre begrebet sikkert tredjeland  
- fjerne begrebet minimumsliste over sikre hjemla nde og afvigelser fra de  materielle krav til 
udpegning af tredjelande som sikre hjemlande på nationalt plan 
- sørge for en løbende opfølgning af situatione n i tredjelande, der er udpeget som sikre.  
vii. Forbedre adgang til effektive retsmidler  
- klargøre, at revisionen bør om fatte både faktiske og retlige omstændigheder i det mindste i 
procedurer ved en ret i første inst ans, og at den bør baseres på en ex nunc -vurdering af 
behovene for beskyttelse  
- fastsætte en automatisk opsætte nde virkning for klager mod afgør elser truffet i første instans 
med enkelte undtagelser. I sidstnævnte tilfæl de kan en retsinstan s bevilge midlertidige 
foranstaltninger fra sag til sag  
- fastsætte, at retsinstanserne har en uindskr ænket ret til at få det materiale, som den 
besluttende myndighed har brugt so m grundlag for sin afgørelse  
- fastsætte rimelige tidsfrister for indgivelse af klager over afgørelser truffet i første instans.  
viii. Skabe større overensstemmelse melle m forskellige asylinstrumenter i EU  
- fastlægge hovedelementerne for en en sartet asylprocedure i direktivet 
- udvide direktivets bestemmelser om tilbaget rækning af flygtningestatus til at omfatte 
tilbagetrækning af subsidiær beskyttelse  
 
DA 6   DA - understrege, at direktivet dækker personer, som er omfattet af D ublinprocedurerne, og 
at begrebet implicit tilbagetrækning af ansøgninger  ikke gælder for pers oner, der overføres til 
den ansvarlige medlemsstat i henhold til Dublinforordningen. 
ix. Gøre beslutningsproceduren m ere effektiv og højne kvaliteten  
- reducere det nuværende antal fravigelser fra princippet om en enkelt besluttende 
myndighed 
- fastsætte, at den besluttende myndighed bør råde over et t ilstrækkeligt antal 
kompetente ansatte  
- indføre mindstekrav til indholdet af samtalerne 
- angive mindstekravene til indholdet af uddannelsesprogrammerne - samkøre proceduren for behandling af fo rnyede ansøgninger med proceduren for 
antagelse af ansøgninger  
- kræve, at medlemsstaterne tager hensyn til nye oplysninger, inden der træffes en 
endelig afgørelse i sagen 
- fastlægge en rimelig tidsfrist for afgørelse r, der skal træffes i første instans.  
5. K
ONSEKVENSANALYSE  
Hver enkelt løsningsmodel påvirker i stør re eller mindre grad følgende områder: 
• Øget adgang til beskyttelse og retfærdighed , da der vil blive væsentligt mindre mulighed 
for administrative fejl i asylprocedurer på  grund af bedre proce duregarantier, bedre 
sammenhæng mellem asylinstrumenter og bedre kvalitet i beslutningstagningen 
• Øget adgang til social beskyttelse , da personer, der søger om as yl, vil få større chancer for 
at få adgang til asylprocedurer og i givet fald for at opnå beskyttelse, herunder om 
nødvendigt sociale ydelser og sundhedsple je. Det samme gælder for folkesundhed 
• Større ligestilling/forbud  mod forskelsbehandling : det er især bestemmelserne om de facto -
ligestilling i asylprocedurer (særlige garantier for kvinde r og sårbare ansøgere) og 
bestemmelserne om adgang til effektive retsmidler og bedre proceduregarantier, som er nøglekomponenter i den foretr ukne løsningsmodel, der kan fremme ligestilling og forbud 
mod forskelsbehandling  
• God forvaltningsskik
: dette vil blive lettere at opnå i me dlemsstaterne ved i ndførelsen af en 
enkelt besluttende myndighed og ved, at person alet får de nødvendige færdigheder og den 
nødvendige ekspertise.  
Det er meget vanskeligt at fastslå omkostningerne i forbi ndelse med ændringen af det 
fælles europæiske asylsystem . Beskyttelse gives fra sag til sag  og er baseret på en nøje 
analyse, som er kontekstbestemt, og som afhæ nger af en række juri diske og faktuelle 
omstændigheder. Der er ingen oplysninger om, hvorfor der i en given periode er blevet 
accepteret nogle ansøgninger og ikke andre. Hverke n størrelse eller profil  af asylstrømme kan 
forudsiges fra år til år. Om hovedelementerne i den foretrukne løsningsmodel foreligger der 
følgende: 
Ti af de medlemsstater, der pot entielt vil blive berørt af de påtænkte bestemmelser om 
personlige samtaler, modtog i 2008 i alt 111 650 ans øgere. Hvis adgangen til samtaler bliver 
forbedret med 5 %, vil den foreslåede bestemme lse få betydning for mindst 5 582 ansøgere og 
 
DA 7   DA kræve omkring 266 149,76 EUR om året1. Fem af de medlemsstater, der vil blive berørt af de 
påtænkte foranstaltninger, der skal give lettere adgang til procedurer ved søgrænsen, modtog i 2008 56 985 ansøgere. Bestemmelserne om gratis juridisk bistand i første instans vil få 
betydning for mindst 11 af medlemsstaterne , som modtog 125 255 ans øgere i 2008. Næsten 
48 400 personer (20 % af alle ansøgere) kan få brug for de påtænkte foranstaltninger 
vedrørende torturofre. Omkring 45 140 person er vil kunne få gavn af bedre adgang til 
effektive retsmidler i otte medlemsstater. De samlede administrative omkostninger til den foretrukne løsningsmodel anslås til 2 857 555 EUR. 
Mange af omkostningerne vil i vid udstrækni ng kunne give besparelser på længere sigt.  
Der kan blive tale om besparelser som følg e af færre sekundære bevægelser og større 
effektivitet i procedurerne i første instans. I forbindelse med "frontloading"-tjenesteydelser, ekspertise og undersøgelser vil den foretrukn e løsningsmodel kunne reducere antallet af 
klager og føre til besparelser ad ministrativt og finansielt set. N oget tyder på, at der sker en 
fordobling af omkostningerne i asylsager, hvis der klages over en afgørelse, og i 2007 blev 
der indgivet anslået 110 846 klager. Desuden vil der kunne ske en reduktion af omkostningerne til modtagelse af ansøgere. I gennemsnit koster en modtagelse årligt 11 000 
EUR pr. person, den forventede sagsbehandling i første instans er seks måneder, og 
klageprocedurer varer ofte mindst et år.  
De nationale foranstaltninger til gennemførelse af  standarderne i forslaget kan samfinansieres 
fra Den Europæiske Flygtningefond med 50 % eller 75 %. 
6. S
AMMENLIGNING AF LØSNINGSMODELLER  
Med den foretrukne løsningsmodel fastsættes de r væsentlige proceduremæssige principper, 
garantier og begreber i fællesskabsretten. Ved at harmoni sere procedureor dningerne vil den 
foretrukne løsningsmodel kunne sikre adgang til beskyttelse under de samme vilkår i hele 
Unionen og en bedre fordeling af de byrder, som medlemsstaterne må bære. Det er også et 
vigtigt skridt i retning af EU's mål om at sikre respekt for retten til asyl, princippet om non-
refoulement  og mere generelt for de grundlæggende rettigheder. 
Den foretrukne løsningsmodel forventes at gøre procedurerne både mere effektive og bedre 
ved at fremhæve "frontloadi ng"-tjenesteydelser, rådgivni ng og ekspertise og tilskynde 
medlemsstaterne til inden for en rimelig frist at træffe solidt fundere de afgørelser i første 
instans. På den måde vil medlemsstaterne for det første hurtigere kunne skelne mellem 
asylansøgere og andre migranter, der ankommer i blandede grupper. For det andet vil negative 
afgørelser i første instans bedre kunne forsvares. For det tredje vil sagsbehandlere i asylsager 
bedre kunne identificere tilfælde af grundløse og uretmæssige ansøgninger. Og for det fjerde 
vil medlemsstaterne blive støttet i deres bestræbe lser på at fjerne af viste asylansøgere fra 
deres område.  
7. OVERVÅGNING OG EVALUERING  
Overvågningen og evalueringen vil indgå i en  evalueringsrapport fr a Kommissionen hvert 
femte år. Der vil fortsat regelmæssigt blive afholdt ekspertmøder til drøftelse af problemer med gennemførelsen og til udveksling af beds te praksis mellem medlemsstaterne. Det 
Europæiske Asylstøttekontor vil være dér, hvor oplysninger om gennemførelsen af direktivet i 
medlemsstaterne vil blive samlet.  
                                                           
1 Tallene er baseret på den gennemsnitlige timeløn for sagsbehandlere i asylsager (23,84 EUR).