DA Den Europæiske Unions Tidende C 43/13

Regionsudvalgets udtalelse om »Udkast til Kommissionens beslutning om anvendelse af bestemmelserne i traktatens artikel 86 på statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste« og »Udkast til Kommissionens direktiv om ændring af direktiv 80/723/EØF om gennemskueligheden af de økonomiske forbindelser mellem medlemsstaterne og de offentlige virksomheder« og »Udkast til EF-rammebestemmelser for statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste«

(2005/C 43/05)

REGIONSUDVALGET HAR -

under henvisning til »Udkast til Kommissionens beslutning om anvendelse af bestemmelserne i traktatens artikel 86 på statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste«, »Udkast til Kommissionens direktiv om ændring af direktiv 80/723/EØF om gennemskueligheden af de økonomiske forbindelser mellem medlemsstaterne og de offentlige virksomheder« og »Udkast til EF-rammebestemmelser for statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste« (foreligger d.d. ikke på dansk),

under henvisning til konkurrencekommissær Mario Montis anmodning af 19. marts 2004 om Regionsudvalgets udtalelse i overensstemmelse med EF-traktatens artikel 265, stk. 1,

under henvisning til sin formands beslutning af 26. maj 2004 om at henvise det forberedende arbejde til Underudvalget for Økonomisk Politik og Social- og Arbejdsmarkedspolitik,

under henvisning til EF-traktatens artikel 16 vedrørende tjenesteydelser af almen økonomisk interesse samt samme traktats artikel 2, 5, 73, 81, 86, 87, 88 og 295,

under henvisning til artikel 36 i chartret om grundlæggende rettigheder vedrørende adgangen til tjenesteydelser af almen økonomisk interesse,

under henvisning til artikel III-6 i udkastet til traktat om en forfatning for Europa,

under henvisning til hvidbogen om forsyningspligtydelser (KOM(2004) 374 endelig),

under henvisning til EF-Domstolens dom af 24. juli 2003, C-280/00 (»Altmark Trans«),

under henvisning til Regionsudvalgets udtalelse af 20. november 2003 om grønbogen om forsyningspligtydelser i Europa (KOM(2003) 270 endelig, CdR 149/2003 fin (1)),

under henvisning til Regionsudvalgets udtalelse om »Kommissionens meddelelse om forsyningspligtydelser i Europa« (KOM(2000) 580 endelig, CdR 470/2000 fin) (2),

under henvisning til forslag til Regionsudvalgets udtalelse (CdR 155/2004 rev. 1), som blev vedtaget af Underudvalget for Økonomisk Politik og Social- og Arbejdsmarkedspolitik den 6. juli 2004 med Claudio Martini, præsident for Regionen Toscana (IT/PSE), som ordfører, og

ud fra følgende betragtninger:

Ifølge Altmark Trans-dommen er det kun, når følgende fire betingelser er opfyldt, at kompensationer for udførelse af tjenesteydelser af almindelig interesse ikke skal betragtes som statsstøtte og derfor heller ikke skal forhåndsanmeldes og godkendes af Kommissionen:

— modtageren skal have fået overdraget en klart defineret offentlig opgave

— parametrene for beregning af kompensationen skal være fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde

— kompensationen må ikke overstige omkostningerne ved udførelsen af den offentlige opgave minus indtægterne herved (der kan dog indregnes en rimelig fortjeneste)

— når udvælgelsen af den virksomhed, der skal overdrages en forpligtelse til offentlig tjeneste, (i et konkret tilfælde) ikke gennemføres inden for rammerne af en procedure for tildeling af offentlige kontrakter, skal størrelsen af den nødvendige kompensation fastlægges på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og tilstrækkeligt udstyret (…) til at kunne opfylde de stillede krav til den offentlige tjeneste, ville have ved at gennemføre forpligtelserne, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne.

EF-Domstolen har bl.a. fastslået, at betaling af kompensation - uanset de øvrige kriterier i Altmark Trans-dommen - ikke kan betragtes som en form for statsstøtte, der skal forhåndsanmeldes til Kommissionen, hvis modtageren er udvalgt ved et åbent og gennemsigtigt udbud. Der foreligger heller ikke statsstøtte, hvis staten kan godtgøre, at modtageren af en offentlig kompensation ikke får dækket mere end de nettomeromkostninger – efter fradrag af indtægterne – som en veldrevet og tilstrækkeligt udstyret virksomhed ville have ved at udføre tjenesteydelsen;

ifølge Domstolens dom skal alle andre former for kompensationer fortsat betragtes som statsstøtte og derfor forhåndsanmeldes. Den foreslåede kommissionsafgørelse tager sigte på at fritage mindre virksomheder fra denne anmeldelsespligt -

på sin 56. plenarforsamling den 29.-30. september 2004 (mødet den 29. september 2004) vedtaget følgende udtalelse enstemmigt:

1. Regionsudvalgets generelle vurdering

Altmark Trans-dommen

REGIONSUDVALGET

1.1 mener, at EF-Domstolens indgreb var særligt nødvendigt og havde særlig effekt, fordi EF's lovgivende myndighed ikke formåede at fastlægge regler, som kan skabe passende retssikkerhed omkring forsyningspligtydelser;

1.2 udtrykker tilfredshed med, at de første to kriterier i Altmark Trans-dommen (for det første skal den pågældende virksomhed faktisk være pålagt at opfylde klart definerede forpligtelser mht. offentlig tjeneste; for det andet skal de kriterier, der vil danne grundlag for beregningen af kompensationen, være fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde) tvinger de regionale myndigheder til at definere public service-kontrakter. En sådan definition vil medvirke til større åbenhed og demokratisk ansvarliggørelse ved forvaltningen af tjenester af almen økonomisk interesse;

1.3. konstaterer, at offentlige virksomheder, der udfører tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, kan være usikre på forståelsen af det fjerde kriterium i Altmark Trans-dommen: »(For det fjerde) skal størrelsen af den nødvendige kompensation, når udvælgelsen af den virksomhed, der skal overdrages en forpligtelse til offentlig tjeneste, (i et konkret tilfælde) ikke gennemføres inden for rammerne af en procedure for tildeling af offentlige kontrakter, fastlægges på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og tilstrækkeligt udstyret (…) til at kunne opfylde de stillede krav til den offentlige tjeneste, ville have ved at gennemføre forpligtelserne, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne.«

1.4 rejser spørgsmålet om den økonomiske definition på begrebet »en virksomhed, der er veldrevet og tilstrækkeligt udstyret med midler til at kunne opfylde de stillede krav til den offentlige tjeneste«. Dette spørgsmål er særligt vigtigt, fordi EF-Domstolen i sin dom af 3. juli 2003 i de forenede sager C-83/01, C-93/01 og 94/01 (»Chronopost SA«) vurderer, at en virksomhed, der varetager tjenesteydelse af almen økonomisk interesse, kan »befinde sig i en situation, som er væsentligt anderledes end den, som en privat virksomhed, der driver virksomhed under normale markedsvilkår, befinder sig i« (punkt 33);

1.5 mener derfor, at EF-Domstolens dom og især det tredje og fjerde kriterium kræver, at der bør udarbejdes EF-bestemmelser for at kortlægge, hvilke virksomheder med pligt til offentlig tjeneste, der skal efterleve kravene i Altmark Trans-dommen; udtrykker tilfredshed med, at Kommissionen har været hurtig til at foreslå sådanne bestemmelser;

1.6 er foruroliget over, at EF-Domstolen anlægger en så bred fortolkning af den potentielle påvirkning af den interne EF-samhandel, at selv virksomheder med offentlige opgaver på et nøje afgrænset lokalt niveau må forventes at falde ind under bestemmelserne i artikel 87, stk. 1;

1.7 mener, at bortfaldet af kravet om anmeldelse af kompensationsbetalinger, som er forenelige med Altmark Trans-kriterierne, på mellemlang sigt – når forpligtelserne til offentlig tjeneste er defineret – indebærer en lempelse af de regionale myndigheders administrative byrde, men at denne lempelse ikke af den grund udgør en garanti for fuld retssikkerhed: man må nemlig forvente, at der vil opstå tilfælde, hvor en offentlig myndighed i god tro har ment ikke at være nødt til at anmelde en støtte, fordi den opfylder Altmark Trans-kriterierne, men hvor en konkurrerende virksomhed senere hen går til retten og får rettens ord for, at støtten er ulovlig. Hvorledes skal tilbagebetalingen herefter finde sted?

Kommissionens fremgangsmåde

REGIONSUDVALGET

1.8 konstaterer, at der i grønbogen er indsamlet en lang række bidrag, som evalueres i dokument SEK(2004) 326 af 29. marts 2004, hvilket vidner om det store behov for sikkerhed og stabilisering af den retsramme, som forsyningspligtydelserne er omgærdet af;

1.9 mener, at Kommissionen i det kommende forberedende arbejde bør foretage en bedre vurdering af konkurrence-, indkøbs- og statsstøttelovgivningens samspil i forbindelse med den praktiske gennemførelse, så liberaliseringen på tjenesteydelsesområdet kan gennemføres effektivt og smidigt;

1.10 bemærker, at Regionsudvalget bør forfølge sagen og sikre, at der tages bedre hensyn til det offentliges interesser ved tilrettelæggelsen af tjenesteydelser af generel interesse, til deres specifikke karakter og til de regionale myndigheders ansvar på dette område. Disse tjenesteydelser er et element i den europæiske samfundsmodel, og der bør findes en balance mellem de enkelte myndigheders ret til direkte at forvalte tjenesteydelser og kravene i EF-Domstolens retspraksis, navnlig for så vidt angår gennemsigtighed og benyttelsen af udbudsprocedurer;

1.11 udtrykker tilfredshed med, at Kommissionen har besluttet at høre Regionsudvalget om udkastet til beslutning, som fritager offentlig finansiering i mindre målestok, og udkastet til direktiv om ændring af Kommissionens direktiv 80/723/EØF om gennemskueligheden af de økonomiske forbindelser mellem medlemsstaterne og offentlige virksomheder;

1.12 understreger, at denne høring danner præcedens, idet Kommissionen for første gang rådspørger Regionsudvalget på et område, som henhører under EF-traktatens kapitel om konkurrencereglerne (artikel 81-93);

1.13 mener, at denne høring udgør en første konkretisering af de principper, Kommissionen opstiller i dokumenterne om opfølgningen på hvidbogen om nye styreformer i EU (3), og imødekommer behovet for i højere grad at inddrage de regionale og lokale myndigheder i EU's beslutningstagning, herunder ikke mindst i forberedelsen af en beslutning;

1.14 mener derfor, at den dialog, som her er indledt, bør fortsætte i debatten om Kommissionens rammebestemmelser om finansiering af offentlig tjeneste i stor målestok;

1.15 rejser spørgsmålet om den samtidige afvikling af den debat, som blev indledt i februar 2004 om de kommissions-forslag, der er en umiddelbar følge af Altmark Trans-dommen, og debatten i tilknytning til hvidbogen om forsyningspligtydelser (4) af 12. maj 2004. Det hedder i hvidbogen, at Kommissionen har i sinde senest i juli 2005 at vedtage et sæt foranstaltninger med det sigte at tydeliggøre og forenkle retsrammen omkring finansiering af forpligtelser til offentlig tjeneste; hovedparten af denne pakkes elementer er allerede lagt ud til høring i form af udkast.

Regeringskonferencen

REGIONSUDVALGET

1.16 udtrykker tilfredshed med artikel III-6 (5) i udkastet til traktat om en forfatning for Europa, hvori det hedder, at EU-lovgivningen fastlægger disse principper og vilkår (vedrørende forsyningspligtydelsers rolle) uden at gribe ind i den beføjelse, som medlemsstaterne har i henhold til forfatningen til at levere, lade udføre samt finansiere disse tjenester (6). Regionsudvalget glæder sig derfor over, at Traktaten giver mulighed for udstedelse af fælles retsakter vedr. almennyttige tjenesteydelser via et autonomt retsgrundlag, artikel III-6, som er en bestemmelse, der kan anvendes generelt, og som ikke er knyttet til den begrænsede ramme indeholdende regler for det indre marked og konkurrencen.

2. Bemærkninger til udkast til Kommissionens beslutning om anvendelse af bestemmelserne i traktatens artikel 86 på statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste

REGIONSUDVALGET

2.1 bemærker, at udkastet til beslutning har til formål at fastlægge en balance mellem konkurrencereglerne og varetagelsen af forsyningspligtopgaver. Forslaget fastlægger tilfælde af kompensation, som ikke opfylder Altmark Trans-kriterierne, men som kan undtages fra konkurrencereglerne (EF-traktatens artikel 87 og 88) i den udstrækning, statsstøtten er i overensstemmelse med forpligtelserne til offentlig tjeneste og ikke forvrider konkurrencen;

2.2 konstaterer, at da målet med beslutningen er at fastlægge, hvilken statsstøtte der falder uden for EF-traktatens artikel 88, må valget af artikel 86, stk. 3, som retsgrundlag samt en beslutning som lovform anses for passende. De berørte virksomheder er dem, der oppebærer statsstøtte, men som ikke skal iagttage konkurrencereglerne, fordi de leverer forsyningspligtydelser, der ikke forventes at indvirke på samhandelen;

2.3 godkender undtagelsen fra anmeldelsespligten for finansiering af offentlige tjenester, der ydes af hospitaler og sociale boligselskaber, med følgende begrundelse: — den høje enhedsudgift til ydelser, som skyldes karakteren af infrastruktur- og ejendomsinvesteringer, samt det forhold, at støtten i sidste instans tager sigte på indkomstomfordeling og solidaritet, uden at der er tale om konkurrence, — Kommissionens manglende administrative mulighed for at behandle den mængde lokale anmeldelser, som den ville få forelagt, hvis undtagelsesbestemmelsen ikke fandtes;

2.4 vurderer imidlertid, at udelukkelsen fra konkurrencereglerne og dermed fritagelsen for anmeldelse, bør udvides til at omfatte tjenesteydelser af almen interesse, som hører til de offentlige myndigheders væsentlige opgaver, således at ikke blot sociale boligselskaber og offentlige hospitaler fritages, men også uddannelsesområdet og tjenesteydelser af almindelig social interesse, fordi disse ydelser har relation til social sikring og social indslusning, og fordi denne generelle opgave ikke kan varetages af markedet. Kommissionens kontrol bør være begrænset til tilfælde, hvor der klart forekommer misbrug af skønsbeføjelser i forbindelse med defineringen af disse ydelser;

2.5 opfordrer Kommissionen til ud over de forslag, som Regionsudvalget har fået forelagt til udtalelse, og med afsæt navnlig i EF-Domstolens retspraksis ikke kun at præcisere, hvilke tjenesteydelser der skal anses for ikke at være af økonomisk tilsnit og derfor bør fritages for anmeldelsespligten, men også området for de aktiviteter, der selv om de til dels er af økonomisk tilsnit, ville blive anerkendt som udtryk for den almene interesse og således kunne forvente en tilpasning af reglerne ved anvendelse af artikel 86, stk. 2, i TEF. Den af Kommissionen medio 2005 bebudede meddelelse om social- og sundhedstjenester kan være en anledning til at iværksætte samlede overvejelser over de særlige aspekter, der vedrører den almene interesse, inden for rammerne af økonomiske aktiviteter;

2.6 konstaterer, at tærskelværdierne bør fastsættes på et niveau, som tillader Kommissionen fremover at koncentrere sig om atypiske enkelttilfælde af ekstraordinær økonomisk betydning. De virksomheder, som traditionelt har til opgave at levere forsyningspligtydelser i medlemsstaterne, samt de omkostninger, som typisk er forbundet med varetagelsen af disse opgaver, bør derfor være omfattet af tærskelværdierne. Anvendelsesområdet for den foreliggende beslutning kunne principielt udvides til at omfatte virksomheder, hvis årlige omsætning for samtlige deres aktiviteter, skatter og afgifter ikke medregnet, ikke overstiger 50 mio. EUR, og hvis årlige kompensation for tjenesteydelsen er på under 15 mio. EUR. Det indebærer, at transparensdirektivet bør tilpasses i overensstemmelse hermed.

2.7 rejser spørgsmålet om den fritagelse, som foreslås i artikel 1, nr. iv), for kompensation for søtransport til øer, som omfattes af sektorbestemmelser, hvis den årlige trafik ikke overstiger 100 000 passagerer: — på baggrund af den særlige karakter af søtransporten inden for medlemsstaterne (cabotage) ville det da ikke være mere relevant at vedtage en særskilt retsakt med henvisning til traktatens artikel 73? — hvis princippet om fritagelse, som foreslås i artikel 1, nr. iv), fastholdes, går den årlige trafikmængde da på den pågældende rute eller på det pågældende forsyningspligtforetagendes samlede virksomhed?

2.8 vurderer, at i det tilfælde, hvor kompensationen opfylder betingelserne i artikel 5 i forslaget til beslutning, er nødvendigheden af forudgående anmeldelse ikke indlysende;

2.9 konstaterer, at begrebet kompensation, som defineres i artikel 5, kan fortolkes forkert, hvis udtrykket udelukkende vedrører de overførsler mellem den offentlige myndighed og forsyningspligtvirksomheden, som har til formål at dække strukturelle eller konjunkturbetingede driftsunderskud. Man bør ligeledes medregne ejendomsudgifter og driftstakstafskrivninger;

2.10 mener, at artikel 6, som følge af pligten til at føre særskilte regnskaber, må forventes at medføre ekstraudgifter for små og mellemstore virksomheder, som omfattes af den foreliggende beslutnings fritagelsesbestemmelser. Man bør derfor overveje at ophæve denne pligt;

2.11 konstaterer, at artikel 7 lægger op til, at der skal stilles oplysninger til rådighed for Kommissionen om, hvorledes kompensationerne defineres. En sådan tilrådighedsstillelse forekommer at være overmåde bindende, hvad frister angår. Det forhold, at de offentlige myndigheder skal udforme regler for kompensationernes nærmere definering eller oprette en database over samtlige kompensationer, forekommer at være et alt for bureaukratisk tiltag;

3. Bemærkninger til Udkast til Kommissionens direktiv om ændring af direktiv 80/723/EØF om gennemskueligheden af de økonomiske forbindelser mellem medlemsstaterne og de offentlige virksomheder

REGIONSUDVALGET

3.1 mener, at Altmark Trans-dommen har virkninger med hensyn til gennemsigtighedsforpligtelserne, som til dels gør det nugældende direktiv ineffektivt, fordi det ikke længere er muligt at verificere, om kompensationen nu også i praksis bruges til at opfylde forpligtelserne til offentlig tjeneste og ikke til tillige at dække udgifterne til rentable aktiviteter. Da EF-Domstolens retspraksis gør det muligt ikke at betragte kompensation som statsstøtte, giver direktivet ingen mulighed for at verificere gennemsigtigheden for samtlige forsyningspligtvirksomheder, der modtager kompensation, som ikke har form af støtte. Det er derfor nødvendigt at ændre direktivet, så begrebet statsstøtte erstattes af begrebet kompensation for forpligtelse til offentlig tjeneste;

3.2 misbilliger Kommissionens forslag om at ophæve artikel 4, stk. 2, litra c), idet en sådan ophævelse vil bevirke, at man udvider anvendelsesområdet for forpligtelsen til at føre selvstændige regnskaber, selv for virksomheder, som oppebærer kompensation, der enten er i overensstemmelse med Altmark Trans-kriterierne eller med de af Kommissionen foreslåede fritagelser.

4. Udkast til EF-rammebestemmelser for statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste

REGIONSUDVALGET

4.1 konstaterer, at det i udkastet til EF-rammebestemmelser i artikel 5 hedder at »bestemmelserne gælder, uden at de griber ind i EF-bestemmelserne for offentlige udbud« Der er i øvrigt en lignende henvisning i betragtning nr. 22 i udkastet til beslutning. Angående valget af den virksomhed, der skal yde en offentlig tjeneste, bør referencerne forstås således, at når valget af virksomhed er sket på grundlag af et gennemsigtigt og ikke-diskriminerende udbud, er der en formodning om fravær af overkompensation og således om lovlig støtte. Imidlertid er anvendelsen af en udbudsprocedure til valget af den virksomhed, der skal yde en offentlig tjeneste, kun en mulighed, ikke en forpligtelse for at opfylde betingelserne for lovlig støtte.

4.2 sætter spørgsmålstegn ved forslaget, ifølge hvilket beregningsparametrene (punkt 10, afsnit 5) kan »tage højde navnlig for de omkostninger, der specifikt afholdes af virksomhederne i de regioner, der henvises til i artikel 87, stk. 3, litra a) og c) i EF-traktaten«. Et sådant forslag synes unødigt at kunne skabe forvirring, i og med at målet med rammeudkastet altid skal være at tage højde for »de udgifter, der specifikt afholdes« af en virksomhed, der skal yde en offentlig tjeneste, dvs. uafhængigt af, hvor den er lokaliseret. Derudover kan den foreslåede formulering give forestillinger om, at kompensationerne for forpligtelsen til at yde en offentlig tjeneste kan sidestilles med statsstøtte med regionalt sigte.

Bruxelles, den 29. september 2004 Peter STRAUB Formand for Regionsudvalget

(1) EUT C 73 af 23.3.2004, s. 7.

(2) EFT C 19 af 22.1.2002, s. 8.

(3) Jf. Regionsudvalgets udtalelse af 2. juli 2003 om Opfølgningen på hvidbogen om nye styreformer i EU (ordfører: Michel Delebarre) (KOM(2002) 704 endelig – KOM(2002) 705 endelig – KOM(2002) 709 endelig - KOM(2002) 713 endelig – KOM(2002) 718 endelig – KOM(2002) 719 endelig - KOM(2002) 725 endelig/2).

(4) KOM(2004) 374 endelig.

(5) Som led i omnummereringen af udkastet til forfatningstraktat forelagt af regeringskonferencen i dokument CIG 87/1/04 den 13. oktober 2004, er artikel III-6 blevet til artikel III-122.

(6) Jf. formandskabets dokument 76/04 af 13. maj 2004.