Særberetning EU’s bistand  
til TunesienDA 2017  nr. 03
1977 - 2 017
DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
Tlf. +352 4398-1
Kontakt:  eca.europa.eu/da/Pages/ContactForm.aspx
Websted:  eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors
Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren (http://europa.eu)
Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2017
Print ISBN 978-92-872-6965-2 ISSN 1831-0796 doi:10.2865/818908 QJ-AB-17-002-DA-C
PDF ISBN 978-92-872-6991-1 ISSN 1977-5636 doi:10.2865/15052 QJ-AB-17-002-DA-N
EPUB ISBN 978-92-872-6986-7 ISSN 1977-5636 doi:10.2865/916389 QJ-AB-17-002-DA-E
© Den Europæiske Union, 2017
Eftertryk tilladt med kildeangivelse
EU’s bistand  
til Tunesien
(artikel 287, stk. 4, andet afsnit, TEUF)SærberetningDA 2017  nr. 03
02
 Revisionsholdet
Revisionsrettens særberetninger præsenterer resultaterne af forvaltningsrevisioner og juridisk-kritiske revisioner vedrø -
rende specifikke områder i EU’s budget eller særlige forvaltningsspørgsmål. For at opnå maksimal effekt udvælger og 
udformer Revisionsretten sine revisionsopgaver under hensyntagen til de risici, der knytter sig til forvaltningens resultat -
opnåelse eller regeloverholdelsen, den fremtidige udvikling samt den politiske og offentlige interesse.
Denne forvaltningsrevision blev udført af Afdeling III, som har ansvaret for revision på udgiftsområderne foranstaltninger 
udadtil, sikkerhed og retfærdighed. Karel Pinxten, formand for denne afdeling, var ordførende medlem for beretningen 
og blev ved udarbejdelsen af den bistået af kabinetschef Gerard Madden, ledende administrator Alejandro Ballester Gal -
lardo, opgaveansvarlig Nikolaos Zompolas samt revisorerne Thomas Haellstrom, Erika Soveges og Nicola Berloco.
Fra venstre til højre:  Karel Pinxten, Alejandro Ballester Gallardo, Nikolaos Zompolas, Gerard Madden,  
Erika Soveges, Nicola Berloco og Thomas Haellstrom.

03
 Indhold
Punkt
 Akronymer og forkortelser
I-VIII  Resumé
1-11  Indledning
1-6 Landekontekst
7-8 EU’s samarbejdsramme
9 -11  Udviklingsfinansiering
12-15  Revisionens omfang og revisionsmetoden
16-61  Bemærkninger
16-28  EU-Udenrigstjenesten og Kommissionen tacklede de fleste af de centrale udfordringer ved hjælp 
af betydelige supplerende midler i koordinering med de vigtigste donorer, men bistanden var ikke 
tilstrækkelig målrettet
17-22  Midlerne blev øget væsentligt for at dække akutte behov
23-25  Midlerne var spredt over for mange områder
26-28  EU’s aktioner var godt koordineret med de vigtigste donorer, men der var ingen fælles programmering med 
medlemsstaterne
29-61  EU’s foranstaltninger støttede i høj grad Tunesien, men der var mangler i Kommissionens 
gennemførelse af programmerne
30-44  Den generelle budgetstøtte blev udbetalt hurtigt, men de tilknyttede betingelser var for fleksible
45-47  Det makrofinansielle bistandslån gav værdifuld adgang til finansiering trods forsinkelser og en lav 
udbetalingsrate
48-54  Programmerne for sektorbudgetstøtte var relevante, men manglede en troværdig strategi
55-61  Projekterne tog relevante spørgsmål op, men der var svagheder i udformningen og forsinkelser
04 Indhold 
62-73  Konklusioner og anbefalinger
 Bilag I  — Oversigt over budgetstøtteprogrammer og makrofinansiel bistand
 Bilag II — Oversigt over projekter
 Kommissionens og EU-Udenrigstjenestens svar
05
 Akronymer og forkortelser
AFD : Agence Française de Développement
AfDB : Den Afrikanske Udviklingsbank
BSP : Budgetstøtteprogram
CRIS : Det fælles Relexinformationssystem
DAC : Komitéen for Udviklingsbistand (under Organisationen for Økonomisk Samarbejde og Udvikling)
EBRD : Den Europæiske Bank for Genopbygning og Udvikling
EIB: Den Europæiske Investeringsbank
ENI : Det Europæiske Naboskabsinstrument
ENPI : Det europæiske naboskabs- og partnerskabsinstrument
EU-Udenrigstjenesten : Tjenesten for EU’s Optræden Udadtil
IMF : Den Internationale Valutafond
MFA : Makrofinansiel bistand
NIF: Naboskabsinvesteringsfacilitet
PAR : Programme d’Appui à la Relance
06
 Resumé
I
»Jasminrevolutionen« i Tunesien i januar 2011 anses for at være den første af en række af opstande under »det 
arabiske forår«. Siden da er Tunesien kommet langt med sin politiske overgang til demokrati i en usikker periode, 
der har været præget af politisk ustabilitet, social uro og terrorangreb. EU har ydet omfattende politisk og finansiel 
støtte for at hjælpe Tunesien med at håndtere de nye udfordringer. I perioden 2011 til 2015 bevilgede EU 1,3 milliar -
der euro i bilateral bistand til Tunesien.
II
Vi vurderede, om den bistand, EU har ydet til Tunesien efter den arabiske forårsrevolution i 2011, er blevet anvendt 
hensigtsmæssigt. Vi konkluderer, at pengene generelt er blevet anvendt hensigtsmæssigt, da de i væsentlig grad 
har bidraget til overgangen til demokrati og til økonomisk stabilitet i Tunesien efter revolutionen. Der var imidlertid 
en række svagheder i Kommissionens forvaltning af bistanden.
III
Tjenesten for EU’s Optræden Udadtil (EU-Udenrigstjenesten) og Kommissionen reagerede hurtigt med finansiel 
støtte for at afhjælpe to af de største udfordringer: den økonomiske krise og overgangen til demokrati. Vi konstate -
rede, at Kommissionen forsøgte at dække for mange områder med det resultat, at bistandens potentielle virkning 
blev udvandet, og at det var vanskeligt at forvalte de mange aktioner. EU’s aktioner var godt koordineret med 
de vigtigste donorer og inden for EU’s institutioner og tjenester, men der var ingen fælles programmering med 
medlemsstaterne.
IV
EU-finansieringen blev ydet på forskellige måder: som generel og sektorspecifik budgetstøtte, et makrofinansielt 
bistandslån samt enkeltstående projekter.
07 Resumé 
V
Inden for rammerne af fire store budgetstøtteprogrammer blev der hurtigt overført betydelige midler og ydet 
støtte til de tunesiske modparter til at udforme en reformdagsorden. Udbetalingsvilkårene var imidlertid for flek -
sible og reducerede partnerens incitament til at iværksætte de foranstaltninger, der var fastsat i finansieringsafta -
lerne. Der har ikke været foretaget en vurdering af offentlige udgifter og finansiel ansvarlighed (PEFA-vurdering) 
siden 2010. En sådan vurdering kunne ellers tjene som en ubestridelig test af, hvor langt man reelt er kommet med 
hensyn til reformer i den offentlige finanssektor. Den nye PEFA-vurdering forventes at foreligge i marts 2017.
VI
Den langsomme gennemførelse var en væsentlig mangel, som kendetegnede det makrofinansielle bistandslån, 
størstedelen af sektorbudgetstøtten og projekterne. Det makrofinansielle bistandslån hjalp Tunesien med at få 
adgang til finansiering på gunstige vilkår. Der blev ydet sektorbudgetstøtte til tre sektorer, men to af disse mang -
lede troværdige sektorstrategier. Både i forbindelse med sektorbudgetstøtten og projekterne fandt vi tilfælde, hvor 
aktionernes mål hverken var specifikke eller målelige.
VII
De tunesiske myndigheder gennemførte en række væsentlige reformer, men i et meget langsomt tempo. Den lang -
somme gennemførelse skyldtes hovedsagelig de talrige regeringsændringer og de mange og vanskelige udfordrin -
ger, som landet stod over for. Kommissionen har forpligtet sig til fortsat at hjælpe Tunesien med at håndtere disse 
udfordringer såvel politisk som økonomisk.
VIII
Beretningen indeholder en række anbefalinger, som har til formål at forbedre planlægningen af bistanden og for -
valtningen af EU-aktionerne.
08
 Indledning
Landekontekst
01 
Tunesien er et lavere mellemindkomstland, der ligger i Nordafrika. I 2015 havde 
landet en befolkning på ca. 11 millioner og en bruttonationalindkomst pr. ind -
bygger på 3 970 USD1. Efter 23 år ved magten blev præsident Zine El Abidine Ben 
Ali afsat i januar 2011 efter den tunesiske revolution, også kendt som »Jasminre -
volutionen«. Den anses for at være den første af en række opstande, der tilsam -
men er kendt som det arabiske forår.
02 
Tunesien er det land, som efter det arabiske forår er kommet længst med den 
politiske overgang til demokrati. I de seneste fire år har landet vedtaget en ny 
forfatning og afholdt frie og retfærdige valg. I 2015 fik den tunesiske kvartet for 
national dialog2 tildelt Nobels fredspris for »sit afgørende bidrag til opbygningen 
af et pluralistisk demokrati i Tunesien i kølvandet på Jasminrevolutionen i 2011«.
03 
Efter 2011 har landet været præget af betydelig usikkerhed, social uro og angreb 
på civile mål udført af bevæbnede militante. I denne periode har landet kæmpet 
for at bevare den makroøkonomiske stabilitet på kort sigt trods det vanskelige 
internationale økonomiske klima og den stigende regionale uro.
04 
Styrkelsen af den økonomiske aktivitet er en af de største udfordringer for 
Tunesien, da dette er en forudsætning for, at landet på varig vis vil kunne tackle 
landets største socioøkonomiske problemer, som er den høje arbejdsløshed og 
de regionale uligheder. I perioden 2000-2010 havde Tunesien en gennemsnitlig 
økonomisk vækstrate på 4,4 %, som faldt med 1,9 % i 2011, året for revolutionen. 
Den samlede arbejdsløshed er høj. Efter at den i 2011 var steget til 19 %, faldt den 
til 15 % i 2015. Arbejdsløsheden er imidlertid særlig høj blandt kvinder (23 %), 
unge nyuddannede (67 %) og unge generelt (35 %)3.
05 
Tunesien står over for en række udfordringer i relation til svag institutionel ka -
pacitet, overdreven centralisering af beslutningsprocessen og korruption. I 2015 
lå Tunesien som nr. 76 ud af 174 lande placeret midt på Transparency Internati -
onals indeks for iagttaget korruption4. På World Justice Projects retsstatsindeks 
for 2015 er Tunesien samlet set nr. 43 og er blandt de bedst placerede lande 
i regionen.1 Verdensbanken, World Data 
Bank, udviklingsindikatorer.
2 Den tunesiske kvartet for 
national dialog blev dannet 
i 2013 og omfatter fire 
tunesiske civilsamfundsorga -
nisationer: Fagforeningen 
Union Générale Tunisienne du 
Travail , arbejdsgiverorganisati -
onen Union Tunisienne de 
l’Industrie, du Commerce et de 
l’Artisanat, menneskerettig -
hedsorganisationen La Ligue 
Tunisienne pour la Défense 
des Droits de l’Homme og det 
tunesiske advokatsamfund 
Ordre National des Avocats de 
Tunisie.
3 Den Internationale Valutafond, 
Request for an extended 
arrangement under the 
extended Fund Facility, maj 
2016 .
4 Med hensyn til 
gennemsigtighed er 
Tunesiens pointtal faldet fra 41 
i 2012 og 2013 til 40 i 2014 og 
38 i 2015.
09 Indledning 
06 
Sikkerhed er i stigende grad blevet en vigtig udfordring. Efter sammenstød med 
salafisterne (2012) og en række politiske mord (2013) var terrorangrebene på Bar -
domuséet, i Sousse og mod præsidentgarden i 2015 et hårdt slag for den tunesi -
ske økonomi5 og samfundet som helhed.
EU’s samarbejdsramme
07 
Associeringsaftalen mellem EU og Tunesien fra juli 1995 danner grundlaget for de 
bilaterale forbindelser. I november 2006 udarbejdede Kommissionen et lande -
strategidokument, der fastlagde rammerne for EU’s samarbejde med Tunesien 
i perioden 2007-2013. I november 2010 udarbejdede Kommissionen en midtvejse -
valuering af strategien og det nationale vejledende program for perioden 2011 til 
20136, som omsatte denne strategi til praksis.
08 
EU-samarbejdet ændrede sig betydeligt efter det arabiske forår i 2011. I marts 
2011 forpligtede EU sig til at støtte alle de sydlige nabolande, som »kan og vil 
iværksætte sådanne reformer gennem et partnerskab for demokrati og fælles 
velstand«7. I maj 2011 fastlagde Tjenesten for EU’s Optræden Udadtil (EU-Uden -
rigstjenesten) og Kommissionen en ny tilgang over for de seksten lande i det 
europæiske naboskabsområde8. Denne nye tilgang tog sigte på at styrke part -
nerskabet mellem EU og landene og samfundene i naboskabsområdet, opbygge 
og konsolidere sunde demokratier, forfølge bæredygtig økonomisk vækst og 
etablere forbindelser mellem borgerne og civilsamfundet i landene i regionen. 
På grundlag af den nye strategiske tilgang indgik EU i 2012 en politisk aftale med 
Tunesien om en handlingsplan for perioden 2013-2017, som oprettede et privile -
geret partnerskab9. De vigtigste elementer i dette partnerskab er:
a) et tættere politisk samarbejde, herunder en politisk dialog på højt plan, par -
lamentarisk samarbejde og samarbejde om sikkerhedsspørgsmål, demokrati 
og retfærdighed
b) større social og økonomisk integration i Den Europæiske Union med henblik 
på opbygning af et fælles økonomisk område samt udvikling af den vidtgåen -
de og brede frihandelsaftale mellem EU og Tunesien
c) et tættere partnerskab mellem befolkningerne ved at styrke individuelle og 
organisatoriske forbindelser inden for uddannelse, beskæftigelse, sundhed, 
kultur, indvandring og mobilitet.5 I 2015 faldt turismen 
(valutaindtægterne) med 
54 %.
6 EU-Udenrigstjenesten/
Europa-Kommissionen, 
nationalt vejledende program 
for Tunesien 2011-2013.
7 KOM(2011) 200 endelig af 
8. marts 2011 »Et partnerskab 
for demokrati og fælles 
velstand med det sydlige 
Middelhavsområde«.
8 KOM(2011) 303 endelig af 
25. maj 2011 »En ny tilgang til 
nabolande i forandring«.
9 EU-Udenrigstjenesten 
»Relations Tunisie-Union 
Européenne: Un partenariat 
privilégié Plan d’Action 
2013-2017« https://eeas.
europa.eu/delegations/
tunisia/documents/
press_corner/
plan_action_tunisie_
ue_2013_2017_fr.pdf
10 Indledning 
Udviklingsfinansiering
09 
I perioden 2011-2015 blev der ydet 1,3 milliarder euro i bilateral samarbejdsbi -
stand til Tunesien. Finansieringen omfattede programmer under det europæiske 
naboskabs- og partnerskabsinstrument (ENPI) og det europæiske naboskabsin -
strument (ENI), tematiske instrumenter og programmer10, humanitær bistand, 
naboskabsinvesteringsfaciliteten (NIF) og en aftale om makrofinansiel bistand, 
der blev undertegnet i 2014 (jf. figur 1 ).10 De tematiske instrumenter er 
Det Europæiske Instrument for 
Demokrati og 
Menneskerettigheder, der 
bidrager til stabilitet og fred, 
programmet for 
grænseoverskridende 
samarbejde (Italien-Tunesien) 
og programmet for ikke-
statslige aktører og lokale 
myndigheder.Figur 1
Kilde:  Den Europæiske Unions delegation i Tunesien, rapport 2015, Coopération de l’Union européenne en Tunisie , maj 2016 og CRIS-databasen (det 
fælles Relexinformationssystem).Forpligtede beløb til Tunesien fra de forskellige finansieringsinstrumenter 
i perioden 2011-2015
NIF (51.3 million euro)
Tematiske instrumenter (64,2 millioner euro)Humanitær bistand (80,5 millioner euro)
Makroﬁnansiel bistand 
(300,0 million euro)
ENPI og ENI (800,8 millioner euro)
11 Indledning 
10 
I perioden fra 2011 til 2015 planlagde og gennemførte Kommissionen en række 
programmer for generel såvel som sektorspecifik budgetstøtte (jf. tekstboks 1 ), 
ydede et makrofinansielt bistandslån og gennemførte enkeltstående projekter. 
Programmerne for generel budgetstøtte bestod af en klynge med fem på hinan -
den følgende programmer11, der havde til formål at sætte ny gang i økonomen 
og omfattede foranstaltninger med henblik på strukturreformer på forskellige 
områder. Hovedparten af programmerne for sektorbudgetstøtte var blevet 
iværksat før 2011, men de fleste af midlerne blev udbetalt efter revolutionen. 
De gik til forskellige områder som f.eks. uddannelse, vand, miljø og reformen af 
statsbudgettet. Endvidere finansierede Kommissionen projekter om tjenesteydel -
ser, bygge- og anlægsarbejder og indkøb af udstyr samt twinningprogrammer. 
Kommissionen indgik kontrakter med forskellige typer gennemførelsesorganer 
såsom FN-agenturer, nationale organer og civilsamfundsorganisationer.11 PAR1 er en tværsektoriel 
budgettransaktion, og PAR2 
og PAR5 er 
statsopbygningskontrakter. 
Statsopbygningskontrakter 
yder budgetstøtte i skrøbelige 
situationer og 
i overgangssituationer. De 
blev introduceret af 
Kommissionen i 2012, og 
i DAC-kodesystemet betragtes 
de som generel budgetstøtte.
Budgetstøtte
Budgetstøtte indebærer, at der overføres finansielle ressourcer til statskassen i et partnerland, når dette har 
opfyldt de aftalte betalingsbetingelser. Der ydes ikke budgetstøtte til alle lande. Kriterierne for støtteberet -
tigelse skal være opfyldt, før programmet iværksættes, og overholdes, mens det gennemføres, og en række 
betingelser skal være opfyldt, før der foretages betalinger.
Budgetstøtte indebærer dialog, overførsel af finansielle midler til statskassen i partnerlandet, vurdering af 
resultaterne og kapacitetsopbygning på basis af partnerskab og gensidig ansvarlighed.
Budgetstøtte udbetales i faste eller variable trancher. Faste trancher har en fast værdi, som er angivet på 
forhånd i finansieringsaftalen. De udbetales fuldt ud (når alle betingelser er opfyldt) eller slet ikke (hvis en 
eller flere betingelser ikke er opfyldt). Variable trancher har en maksimumværdi, som er angivet på forhånd 
i finansieringsaftalen. De udbetales enten helt eller delvist, idet det udbetalte beløb baseres på de resultater, 
der er opnået i forhold til de på forhånd fastlagte mål eller udpegede resultatindikatorer (forudsat, at alle de 
generelle betingelser samtidig er opfyldt).
Uddrag af Kommissionens retningslinjer for budgetstøtte, september 2012.Tekstboks 1
12 Indledning 
11 
Frankrig og Tyskland er de andre store europæiske bilaterale donorer12. Den Euro -
pæiske Investeringsbank (EIB)13 og Den Europæiske Bank for Genopbygning og 
Udvikling (EBRD)14 er store långivere i Tunesien. Internationale finansielle institu -
tioner stiller også betydelige midler til rådighed. Siden 2012 har Verdensbanken 
givet tilsagn om i alt 2,1 milliard USD. Den Internationale Valutafond (IMF) har 
også et omfattende engagement i Tunesien. I maj 2016 godkendte IMF et nyt lan -
deprogram, en udvidet 48-måneders ordning til et beløb på 2,9 milliarder USD15.12 Siden 2011 har de ydet 
henholdsvis 776 og 
950 millioner euro i lån og 
gavebistand til Tunesien.
13 Siden 2011 er der i alt blevet 
ydet 1,5  milliarder  euro til 
Tunesien (til finansiering 
i sektorer som industri, vand, 
transport, energi og 
tjenesteydelser).
14 Siden 2013 har EBRD 
finansieret 25 projekter og 
udbetalt i alt 
300 millioner  euro.
15 Dette er det andet IMF-
program i Tunesien. I perioden 
fra 2013 til 2015 blev der 
udbetalt 1,6 milliarder USD til 
Tunesien fra et program under 
standby-aftalen.
13
 Revisionens omfang og 
revisionsmetoden
12 
Revisorerne undersøgte, om den bistand, EU har ydet til Tunesien efter det arabi -
ske forår i 2011, er blevet anvendt hensigtsmæssigt. For at kunne foretage denne 
vurdering undersøgte revisorerne bistandens effektivitet og produktivitet og fik 
svar på følgende underspørgsmål:
i) Tog EU-Udenrigstjenesten og Kommissionen fat på de centrale udfordringer, 
som Tunesien stod over for?
ii) Gennemførte Kommissionen sine programmer hensigtsmæssigt?
13 
Revisionen dækkede de udgifter, der blev afholdt gennem ENPI og ENI. Den hav -
de fokus på de programmer, som var iværksat som reaktion på den økonomiske 
krise, og på EU’s foranstaltninger vedrørende overgang til demokrati, regerings -
førelse, retfærdighed og økonomisk vækst. Revisionen omfattede også makrofi -
nansiel bistand.
14 
Stikprøven dækkede 70 % af den bilaterale samarbejdsbistand, der var ydet til 
Tunesien fra 2011 til 201516. Ud over det makrofinansielle bistandslån gennemgik 
vi syv budgetstøtteprogrammer og fjorten projekter. Bilag I  og II giver mere 
detaljerede oplysninger om de EU-aktioner, som revisionen omfattede.
15 
Revisionsarbejdet blev gennemført mellem marts og juli 2015. Det bevismate -
riale, som danner grundlag for vores vurdering, blev indsamlet via dokument -
gennemgang og samtaler med EU-Udenrigstjenesten, Kommissionen, EU-dele -
gationen i Tunis, de tunesiske myndigheder, civilsamfundsorganisationer samt 
internationale finansielle institutioner og andre donorer17. Vi aflagde også et to 
ugers besøg i Tunesien i maj 2016.16 I perioden 2011-2015 blev der 
i alt ydet 1,3 milliarder euro 
i bilateral samarbejdsbistand. 
Dette beløb omfatter 
programmer under ENPI, ENI, 
de tematiske instrumenter, NIF 
og det makrofinansielle 
bistandslån.
17 IMF, Den Afrikanske 
Udviklingsbank, 
Verdensbanken og Agence 
Française de Développement.
14
 Bemærkninger
EU-Udenrigstjenesten og Kommissionen tacklede de 
fleste af de centrale udfordringer ved hjælp af 
betydelige supplerende midler i koordinering med de 
vigtigste donorer, men bistanden var ikke 
tilstrækkelig målrettet
16 
I dette afsnit undersøger vi, om prioriteringerne og tildelingen af midler blev 
behørigt tilpasset efter 2011 med henblik på at tackle de centrale udfordringer, 
Tunesien står over for. Vi undersøgte også, om der hurtigt blev taget fat på udfor -
dringerne med velkoordinerede tiltag.
Midlerne blev øget væsentligt for at dække akutte behov
17 
I 2010, dvs. før revolutionen, havde Kommissionen et program for udviklingsbi -
stand18 på 240 millioner euro i perioden 2011 til 2013. Der var fastlagt følgende 
prioriterede områder for udviklingsbistanden: beskæftigelse, økonomiske refor -
mer og støtte til den private sektor og retsvæsenet. Et tværgående mål var at 
udbrede anvendelsen af god regeringsførelse.
18 
Efter revolutionen blev de tildelte midler forøget væsentligt, og fokus for EU’s 
bilaterale samarbejde blev ændret. Bevillingerne for perioden 2011-2013 blev næ -
sten fordoblet til 445  millioner  euro. De gennemsnitlige årlige tildelinger fra ENPI 
og ENI19 steg fra 80 millioner euro for perioden før revolutionen til 170 millio -
ner euro i perioden 2011-2015 (jf. figur 2 ). Den væsentligt øgede finansiering blev 
navnlig ydet gennem den incitamentsbaserede mekanisme »mere for mere«, som 
stillede supplerende støtte til rådighed for de partnerlande, der viste vedvarende 
engagement og fremskridt med hensyn til reformer20.18 Den flerårige strategi for 
udviklingsbistand for 
perioden 2007-2013 blev 
fastlagt 
i landestrategidokumentet. 
Det nationale vejledende 
program for 2011-2013 
fastsatte mere detaljeret de 
tildelte midler og 
prioriteringerne. Det nationale 
vejledende program henviste 
til de midler, der var tildelt 
under ENPI.
19 Fra og med 2014 har ENI 
erstattet ENPI som det 
vigtigste instrument for 
udviklingssamarbejde med 
nabolandene.
20 Den incitamentsbaserede 
mekanisme »mere for mere« 
(inden for rammerne af ENPI 
kaldet SPRING (indtil 2013) og 
paraplyprogrammerne inden 
for rammerne af ENI (jf. også 
tabel 1 for så vidt angår de 
supplerende bidrag)).
15 Bemærkninger 
19 
Siden 2011 har støtte til demokrati været et af de prioriterede støtteområder (jf. 
figur 3 ). EU’s valgobservationsmissioner skulle sikre, at valgene blev afviklet kor -
rekt. Der blev ydet yderligere støtte til den demokratiske overgang via program -
mer til støtte for civilsamfundet, retsvæsenet og det nye parlaments aktiviteter. 
Efter 2011 udarbejdede Kommissionen programmer, der havde til formål at 
mindske de regionale uligheder, som var blandt årsagerne til de sikkerhedsmæs -
sige og sociale spændinger. Disse programmer ydede støtte til marginaliserede 
områder, rehabilitering af lavindkomstkvarterer og sundhedssektoren. Figur 2
Kilde:  CRIS-databasenForpligtede årlige beløb fra ENPI og ENI til Tunesien i perioden 2007-2015
050100150200250millioner euro170 millioner 
80 millioner 
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
16 Bemærkninger Figur 3
Kilde:  Europa-Kommissionens nationale vejledende programmer og den aktuelle situation, oktober 2015.Forpligtede beløb fra ENPI og ENI til Tunesien før og efter 2011, pr. prioriteret 
område (i forhold til de årlige tildelinger)
356 millioner euro445 
millioner 
euro240 
millioner 
euro300
millioner 
euroEU-FORPLIGTELSER
EFTER REVOLUTIONENEU-FORPLIGTELSER
INDEN REVOLUTIONEN
Socioøkonomi-
ske reformer med henblik på inklusiv vækst 62 %Regional og lokal
udvikling20 %Grundlæggende forudsæt-
ninger for demokrati
18 %2014-20152011-2013
Den sociale sektor 
og miljøet
20 %
God regeringsfø-
relse og 
demokrati
7 %Økonomiske 
reformer og genopretning73 %2011-2013
Støtte til den private sektor:34 %Retfærdighed
7 %
Økonomiske reformer 
og regeringsførelse
36 %Beskæftigelse
23 %Økonomisk styring og 
konkurrenceevne
60 %Forbedre nyuddannedes 
beskæftigelsesegnethed22 %Bæredygtig udvikling
18 %2007-2010
17 Bemærkninger 
20 
De supplerende midler, der blev stillet til rådighed efter revolutionen, gjorde det 
muligt for EU-Udenrigstjenesten og Kommissionen at yde omfattende støtte til 
det nationale program for økonomisk genopretning. I en skrøbelig og forværret 
makroøkonomisk situation fungerede PAR-programmet (Programme d’Appui à la 
Relance) som et stort genopretningsprogram, der samlede betydelige midler fra 
forskellige donorinstitutioner og finansielle institutioner med det formål at tilve -
jebringe hårdt tiltrængte midler, der kunne afhjælpe de presserende økonomiske 
behov. Kommissionens bidrag til PAR var dens største udgift i form af forpligtede 
midler i Tunesien. Finansieringen bestod af fem programmer for generel bud -
getstøtte, der på fem år indgik forpligtelser for 448 millioner euro, dvs. for mere 
end halvdelen af de midler, der var afsat under ENPI og ENI til perioden 2011 til 
2015. Dette beløb blev suppleret med »mere for mere«-midlerne, som bidrog 
med yderligere 155 millioner euro i perioden 2011-2015 (jf. punkt 18 og tabel 1 ). 
Den generelle budgetstøtte var af særlig betydning for de tunesiske myndighe -
der, eftersom de fleste andre donormidler blev ydet i form af lån, som medførte 
udgifter til gældsbetjening og tilbagebetalingsforpligtelser. Tabel 1»Mere for mere«-bevillingernes bidrag til PAR-programmerne
(millioner euro)
PAR-program År Tildelt beløb i  alt»mere for me -
re«-midler tildelt til 
PAR-programmerneTildelte »mere for me -
re«-midler i alt pr. år.
PAR1 2011 100 10 20
PAR2 2012 68 0 80
PAR3 2013 110 45 55
PAR4 2014 100 47 50
PAR5 2015 70 53 71,8
I alt 448 155 276,81
1  Saldoen for »mere for mere«-midler på 121,8 millioner euro blev brugt til projekter på en lang række områder, f.eks. retsområdet eller til 
renovering af infrastruktur i fattige kvarterer.
Kilde:  EU-udenrigstjenesten og CRIS-databasen
21 
Kommissionen søgte primært at afhjælpe landet økonomiske behov ved hjælp 
af PAR-programmerne, men der blev også ydet supplerende støtte i form af et 
makrofinansielt bistandslån og specifikke projekter. Efter anmodning fra de 
tunesiske myndigheder blev der i 2014 ydet et lån på 300 millioner euro som 
supplement til IMF’s lån til støtte for regeringens økonomiske stabiliserings- og 
reformprogram.
18 Bemærkninger 
22 
Mens de udfordringer, som de makroøkonomiske og demokratiske reformer 
gav anledning til, kunne løses forholdsvis hurtigt, var dette ikke tilfældet med 
reformen af sikkerhedssektoren. Den tunesiske regering anmodede første gang 
om EU-støtte til denne reform allerede i oktober 2011. Kommissionen reagerede 
omgående på anmodningen, men der gik to år, før de tunesiske myndigheder 
indvilligede i specifikationerne for en peer review-undersøgelse af sikkerheds -
sektoren i Tunesien. I december 2013 fremlagde tolv sikkerhedseksperter fra EU’s 
medlemsstater en peer review-rapport. Efter de tunesiske myndigheders god -
kendelse blev der i januar 2015 gennemført en identifikations- og formulerings -
mission. Terrorangrebene i marts og juni 2015 fremskyndede den politiske dialog, 
og i november 2015 gav den tunesiske regering sin tilslutning til Kommissionens 
forslag til et program om reform af sikkerhedssektoren med et budget på 23 mil -
lioner  euro. Dette var fire år efter den oprindelige anmodning. Efter godkendel -
sen af programmet blev der i juni 2016 underskrevet en kontrakt om genopbyg -
ning af sikkerhedsinfrastruktur og levering af udstyr.
Midlerne var spredt over for mange områder
23 
De tunesiske myndigheder formåede ikke at udvikle en pålidelig og omfattende 
national udviklingsplan. Det bevirkede, at donorerne ikke kunne få et generelt 
overblik over landets prioriteter, de midler, der var brug for, og de fremskridt, der 
var sket i forhold til nøgleindikatorerne. EU’s foranstaltninger blev derfor ud -
formet på grundlag af den løbende og intensive politikdialog med de tunesiske 
myndigheder, på rapporter udarbejdet inden for rammerne af forskellige behovs -
vurderinger og på undersøgelsesmissioner organiseret af EU-Udenrigstjenesten 
og Kommissionen.
24 
EU’s indsats omfattede en meget bred vifte af aktiviteter. Efter revolutionen 
i 2011 var der en stærk efterspørgsel efter støtte på tværs af en lang række 
sektorer. Handlingsplanen for 2013-2017 for det privilegerede partnerskab (jf. 
punkt 8) fastsatte tretten prioriterede områder, som hvert især omfattede mange 
forskellige foranstaltninger. I lyset af forøgelsen af de disponible midler udvidede 
Kommissionen anvendelsesområdet for samarbejdet for at forsøge at opfylde 
denne efterspørgsel. I de strategiske dokumenter såsom det nationale vejleden -
de program for 2011-2013 og den fælles støtteramme for 2014-2015 var der fastsat 
meget brede prioritetsområder. Det resulterede i, at der blev vedtaget afgørelser 
og planlagt projekter, som omfattede alt for mange områder. I den fælles støtte -
ramme for 2014-2015 omfattede en af de prioriterede sektorer (grundlæggende 
elementer i et demokrati) seks særskilte komponenter, der dækkede en bred 
vifte af områder: retfærdighed, ligestilling, migration og grænseforvaltning, 
reform af medierne, reform af sikkerhedssektoren og støtte til kultursektoren21. 
EU-delegationens årlige beretning22 omtaler aktioner, der er fordelt på mere end 
tyve udgiftsområder (herunder uddannelse, sundhed, landbrug, miljø, klimaæn -
dringer, transport, forskning og tematiske områder, såsom grænseoverskridende 
samarbejde).21 Kommissionens 
Generaldirektorat for 
Naboskabspolitik og 
Udvidelsesforhandlinger, 
Tunisia Financial Assistance 
fiche, State of play : 
Oktober 2015.
22 Den Europæiske Unions 
delegation i Tunesien, rapport 
2015, Coopération de l’Union 
européenne en Tunisie.
19 Bemærkninger 
25 
De enormt mange forskellige aktivitetsområder var i strid med Kommissionens 
eget mål om at koncentrere støtten på et begrænset antal områder. Ifølge aner -
kendt bedste praksis ved tildeling af udviklingsbistand, som fastsat i den euro -
pæiske konsensus om udvikling23 og Pariserklæringen om bistandseffektivitet24, 
bør EU-donorer forsøge at målrette deres aktive deltagelse i et bestemt land mod 
maksimalt tre sektorer hver. Ved ikke i tilstrækkelig grad at målrette sine bestræ -
belser udvandede Kommissionen finansieringens potentielle effekt og gjorde det 
vanskeligere at forvalte den.
EU’s aktioner var godt koordineret med de vigtigste 
donorer, men der var ingen fælles programmering med 
medlemsstaterne
26 
EU’s foranstaltninger var godt koordineret med de vigtigste internationale udvik -
lingsaktører i Tunesien, f.eks. IMF, Verdensbanken, Den Afrikanske Udviklingsbank 
(AfDB) og Agence Française de Développement - (AFD). EU planlagde og gen -
nemførte vigtige programmer sammen med andre donorer - især budgetstøtte 
og makrofinansiel bistand. Nogle EU-projekter blev gennemført af FN-agentu -
rer, nationale udviklingsagenturer og udviklingsbanker. Pr. 2016 var der også ni 
igangværende twinningprojekter med et samlet budget på 12  millioner  euro, 
som EU finansierede og medlemsstaterne gennemførte25.
27 
EU er den donor, der giver det største beløb i tilskud til Tunesien, og Unionen er 
til stede på mange forskellige områder. EU-delegationen spiller derfor en vigtig 
rolle i donorsamfundet. Den fremmer aktivt koordineringen mellem donorerne, 
der mødes mindst en gang om måneden for i detaljer at drøfte planlægningen af 
programmerne og eventuelle problemer i forbindelse med gennemførelsen.
28 
EU-Udenrigstjenesten og Kommissionen arbejdede tæt sammen med medlems -
staterne via regelmæssige høringer og hyppig udveksling af relevante oplysnin -
ger i alle faser af programcyklussen, navnlig inden for rammerne af ENI-udvalget. 
Dette samarbejde omfattede ikke fælles programmering med medlemsstaterne, 
hvilket ENI-forordningen ellers anbefaler26. EU-Udenrigstjenesten og Kommis -
sionen har igennem de sidste fire år ført drøftelser med medlemsstaterne med 
henblik på gradvis at påbegynde fælles programmering i Tunesien.23 Rådet, Europa-Parlamentet og 
Kommissionen (2006/C 46/01) 
Fælleserklæring fra Rådet og 
repræsentanterne for 
medlemsstaternes regeringer, 
forsamlet i Rådet, Europa-
Parlamentet og Kommissionen 
om »den europæiske 
konsensus om udvikling«
24 OECD, Pariserklæringen om 
bistandseffektivitet, 2005 
(http://www.oecd.org/dac/
effectiveness/34428351.pdf ).
25 Tyskland, Spanien, Frankrig, 
Italien, Nederlandene og 
Østrig.
26 Artikel 5 i Europa-
Parlamentets og Rådets 
forordning (EU) nr. 232/2014 af 
11. marts 2014 om oprettelse 
af et europæisk 
naboskabsinstrument (EUT 
L 77 af 15.3.2014, s. 27).
20 Bemærkninger 
EU’s foranstaltninger støttede i høj grad Tunesien, 
men der var mangler i Kommissionens gennemførelse 
af programmerne
29 
I dette afsnit undersøger vi, hvor godt Kommissionen har forvaltet sine program -
mer for bilateral udviklingsbistand. Vi vurderer fire typer af programmer: a) fire 
programmer for generel budgetstøtte, b) tre programmer for sektorbudgetstøt -
te, c) det makrofinansielle bistandslån og d) 14 projekter. Vi vurderer program -
mernes udformning og gennemførelse og de opnåede resultater.
Den generelle budgetstøtte blev udbetalt hurtigt, men de 
tilknyttede betingelser var for fleksible
30 
PAR-programmerne (jf. punkt 20) tegnede sig for ca. 56 % af ENPI- og ENI-forplig -
telserne. Disse programmer gjorde det muligt relativt hurtigt at kanalisere bety -
delige midler til Tunesien. Generelt gik der et til to år, fra programmet var udfor -
met, og til størstedelen af det kontraherede beløb blev udbetalt. Ved udgangen 
af 2015 var 78 % af de beløb, som der var givet tilsagn om for perioden 2011-2015, 
blevet udbetalt under PAR-programmerne, mens tallene for det makrofinansielle 
bistandslån og projekterne var henholdsvis 67 % og 22 %. Ved udgangen af 2015 
var der kun indgået kontrakter for 60 % af de disponible midler til projekterne, 
mens der var indgået kontrakter for henholdsvis 85 % og 100 % af bevillingerne 
til budgetstøtte og midlerne fra det makrofinansielle bistandslån (jf. figur 4 ).Figur 4
Kilde:  CRIS-databasenTildelte, kontraherede og udbetalte beløb fordelt på bistandstype (pr. 31.12.2015, 
perioden 2011-2015)
0100200300400500millioner euroBetaltKontraheretTildelt 
Projekter MFA Budgetstøtte
21 Bemærkninger 
31 
EU’s bistand havde til formål at kanalisere betydelige midler til at støtte den skrø -
belige økonomi, fremme social samhørighed og tilskynde Tunesien til at »iværk -
sætte reformer gennem et partnerskab for demokrati og fælles velstand27«. Heraf 
blev der i perioden 2011 til 2015 udbetalt ca. 350 millioner euro.
32 
Det første PAR-program blev planlagt og gennemført sammen med Verdensban -
ken, Den Afrikanske Udviklingsbank og Agence Française de Développement28, 
mens det andet blev gennemført sammen med Verdensbanken og Den Afrikan -
ske Udviklingsbank. Det samlede budget for PAR1 var på 1 milliard euro i lån og 
tilskud (hvoraf EU bidrog med 100 millioner euro). Det samlede budget for PAR2 
var på 720 millioner euro i lån og tilskud, hvoraf EU bidrog med 68 millioner euro. 
Den fælles planlægning og gennemførelse af disse programmer øgede donorer -
nes muligheder for at tilskynde partnerlandet til at gennemføre reformer. Den 
sikrede også, at donorerne undgik dobbeltarbejde. De efterfølgende program -
mer (PAR3 og PAR4) blev udelukkende finansieret af EU.
Udbetalingsvilkårene var for fleksible
33 
EU’s bidrag til PAR-programmerne blev ydet i form af generel budgetstøtte. Fra 
2013 og fremefter blev støtten klassificeret som »statsopbygningskontrakter«. 
Dette er den mest fleksible form for budgetstøtte, som er beregnet på lande, 
der befinder sig i en skrøbelig situation eller er i en overgangsfase. Vilkårene 
for udbetaling af midler under denne form for budgetstøtte er mere fleksible, 
eftersom f.eks. støttebetingelsen om, at partnerlandene skal have en pålidelig og 
troværdig national udviklingsplan ikke nødvendigvis skal være opfyldt, så længe 
regeringen forpligter sig til at udarbejde én. Ifølge Kommissionens egne ret -
ningslinjer for budgetstøtte er det ikke meningen, at statsopbygningskontrakter 
skal løbe mere end et eller to år. For Tunesiens vedkommende er denne form for 
budgetstøtte allerede blevet ydet i tre år (PAR 3 og 4), og i det seneste PAR-pro -
gram (PAR5) vil den igen blive anvendt, denne gang i yderligere tre år.27 KOM(2011) 200 endelig.
28 Bidraget fra de tre 
meddonorer blev ydet i form 
af lån.
22 Bemærkninger 
Gennemførelse af PAR-programmerne
PAR-programmer Udnyttelseshastighed
ProgramAfgørelse  
- år« Tildelt  Betalt Dato for un -
dertegnelse 
af finansie -
ringsaftalenUdbetalings-  
dato  
(1. tranche)Udbetalings -
dato  
(2. tranche)Tidsrum mel -
lem finansie -
ringsaftalen 
og 1. betaling  
(i dage)Tidsrum mel -
lem finansie -
ringsaftalen 
og 2. betaling  
i dage)«
PAR 1 2011 100 000 000 99 424 813 28.9.11 2.12.11 17.12.12 64 439
PAR 2 2012 68 000 000 65 415 314 4.12.12 17.12.12 Ikke relevant 13 Ikke relevant
PAR 3 2013 110 000 000 110 000 000 6.12.13 20.12.13 4.12.14 14 358
PAR 4 2014100 000 000 75 000 000 8.7.15 8.12.15under 
behandling150under 
behandling
Kilde:  CRIS-databasen (oktober 2016).34 
PAR-programmerne indebærer, at der udbetales en eller to rater over en periode 
på højst to år. Ifølge bedste praksis for budgetstøtteprogrammer indgår Kom -
missionen først en aftale om et reformprogram med partnerlandet. På grund -
lag af dette program fastlægger Kommissionen derefter udbetalingsvilkårene, 
undertegner finansieringsaftalen og giver partnerlandet tid til at gennemføre 
reformerne og dermed opfylde betingelserne for udbetalingen. I forbindelse 
med PAR-programmerne var betingelserne imidlertid i stor udstrækning opfyldt, 
inden finansieringsaftalen blev indgået, dvs. allerede i planlægningsfasen. I for -
bindelse med PAR-programmerne anvendte Kommissionen systematisk denne 
fremgangsmåde for at fremskynde betalingen af den første tranche. Således blev 
den første tranche af PAR1 udbetalt to måneder efter undertegnelsen af finan -
sieringsaftalen, og for PAR2’s og PAR3’s vedkommende gik der kun to uger (jf. 
tabel 2 ).Tabel 2
35 
I ét tilfælde (PAR1) var foranstaltningerne vedrørende den anden tranche ikke 
fastsat, da kontrakten blev underskrevet, men blev det først et år senere. De 
foranstaltninger, der er nødvendige for at opfylde betingelserne for udbetalin -
gen af alle programmernes trancher, skal være fastsat, når finansieringsaftalen 
underskrives, således at partnerlandet får tilstrækkelig tid til at gennemføre 
reformerne.
23 Bemærkninger 
36 
Eftersom de supplerende »mere for mere«-midler udgjorde næsten en tredjedel 
af programmernes budget, undersøgte vi, om de blev brugt som middel til at 
opstille nye betingelser og til at tilskynde de tunesiske myndigheder til at gen -
nemføre nye foranstaltninger. Kun i forbindelse med PAR3 blev der fastsat yder -
ligere betingelser i tilknytning til de ekstra midler – en variabel tranche med tre 
specifikke betingelser. Disse midler blev tildelt sidst i programplanlægningen (jf. 
tekstboks 2 ), og selv om dette uden tvivl var en komplicerende faktor, hindrede 
det ikke, at der blev fastsat betingelser og foranstaltninger.
Proceduren for tildeling af supplerende »mere for mere«-midler
Procedurens forskellige trin:
 οI december år n udarbejder EU-delegationen et første udkast til situationsrapport
 οI marts måned år n + 1 udarbejder EU-Udenrigstjenesten og Kommissionen en fælles note om de frem -
skridt, der er sket i alle nabolande
 οI juni år n + 1 træffes der en afgørelse (som godkendes af ENI-udvalget). Der skal indgås forpligtelser for 
midlerne til specifikke programmer inden udgangen af år n + 1.Tekstboks 2
37 
Udbetalingerne under PAR-programmerne var betinget af, at en lang række spe -
cifikke foranstaltninger, var gennemført. I gennemsnit omfattede hvert af de fire 
undersøgte programmer 27 specifikke foranstaltninger. Disse dækkede mange 
og vidtrækkende områder, nemlig: a) gennemsigtighed, demokratisk deltagelse, 
retfærdighed og bekæmpelse af korruption, b) offentlig finansiering, c) regionale 
uligheder, d) arbejdsløshed og social inklusion, e) mikrofinansiering og f) økono -
misk vækst. Det store antal områder, som foranstaltningerne dækker, udvander 
fokus på den politiske dialog med partnerlandet.
38 
Kommissionen traf afgørelse om betaling efter at have vurderet de samlede 
fremskridt og regeringens engagement i vedtagelsen af en national udviklings -
plan, men vurderede ikke, om de tunesiske myndigheder havde gennemført de 
krævede foranstaltninger. I praksis betød dette, at Kommissionen vurderede de 
overordnede fremskridt som tilfredsstillende, selv om en række foranstaltninger 
ikke var blevet iværksat. Denne fremgangsmåde reducerede partnerens incita -
ment til at iværksætte de foranstaltninger, der var fastsat i finansieringsaftalen, 
og svækkede Kommissionens mulighed for at få de tunesiske myndigheder til at 
gennemføre stærkt tiltrængte reformer.
24 Bemærkninger 
39 
På grund af den politiske ustabilitet i landet fokuserede Kommissionen på out -
putforanstaltninger frem for på langsigtede resultater. De fleste foranstaltninger 
i PAR-programmerne var udformet, således at de kunne gennemføres inden for 
en kort tidshorisont, og de havde ofte form af »regeringen skal vedtage dekret X« 
eller lignende. Et dekret kan imidlertid vedtages af regeringen, men bliver måske 
ikke gennemført hurtigt og korrekt af administrationen. En række strukturrefor -
mer gennemføres således fortsat utilfredsstillende eller langsomt selv på områ -
der, hvor den tunesiske regering har truffet foranstaltninger.
Vurderingen af forvaltningen af de offentlige finanser er forsinket
40 
Der er ikke foretaget en samlet evaluering af PAR-programmerne. I betragtning 
af disse programmers størrelse og kompleksitet kunne en samlet evaluering have 
givet nyttig feedback om reformfremskridtene og vist, hvor der er svagheder 
i tilgangen.
41 
Kommissionen gjorde brug af en række evalueringer, som forskellige internati -
onale organisationer havde gennemført om specifikke forvaltningsforhold. Det 
var imidlertid ikke meningen, at disse skulle træde i stedet for PEFA-vurderingen, 
som er en meget omfattende og bredt respekteret samlet vurdering af forvalt -
ningen af de offentlige finanser. I Kommissionens retningslinjer vedrørende 
budgetstøtte anbefales det, at der foretages en PEFA-vurdering hvert fjerde år, 
men den seneste vurdering fandt sted i 2010. Der blev indgået aftale om en ny 
vurdering i 2014, der skulle samfinansieres af EU, Verdensbanken og Den Afrikan -
ske Udviklingsbank. Der opstod imidlertid betydelige forsinkelser i forbindelse 
med indgåelsen af kontrakten med en ekspert og under drøftelserne med de 
tunesiske myndigheder om udkastet til rapport. Den nye PEFA-vurdering forven -
tes at foreligge i marts 2017.
42 
PEFA-vurderingen skulle ikke bare give sikkerhed med hensyn til alle aspekter af 
forvaltningen af de offentlige finanser, den var også nødvendig som en indikator 
for mulige svagheder, der måske vil skulle tackles hurtigst muligt. Af disse årsager 
og i betragtning af de meget betydelige beløb, der betales i budgetstøtte til den 
tunesiske statskasse, er det utilfredsstillende, at vurderingen ikke forelå inden for 
den frist, der er fastsat i retningslinjerne.
25 Bemærkninger 
Langsomt reformtempo
43 
Generelt er der gjort visse fremskridt på de områder, der er omfattet af program -
merne, men reformtempoet har været langsomt.
a) Med hensyn til gennemsigtighed og deltagelse er der sket fremskridt på 
områderne adgang til administrative oplysninger, foreningsfrihed, budget -
mæssig gennemsigtighed og offentliggørelse af rapporterne fra Tunesiens 
overordnede revisionsorgan. Det er imidlertid stadig vanskeligt at få ad -
gang til administrative oplysninger vedrørende regeringen og offentlige 
organisationer.
b) For så vidt angår civilsamfundets deltagelse er det blevet nemmere at 
oprette en ikke-statslig organisation (NGO), men det er stadig en langvarig 
proces. Ifølge de retlige rammer skulle det kun tage et par uger at oprette en 
ny NGO, men i praksis tager det fra seks måneder til et år på grund af admini -
strative flaskehalse.
c) For så vidt angår forvaltningen af de offentlige finanser er det nødvendigt, at 
der vedtages en national udviklingsplan og en organisk lov om budgettet for 
at forbedre budgetgennemførelsen. Gennemførelsen af reformer vedrørende 
offentlig-private partnerskaber og offentlige indkøb har været en langsom 
proces. Der er vedtaget en ny lov om offentlige indkøb, som opfylder inter -
nationale standarder, og en handlingsplan, som skal erstatte de besværlige 
procedurer, er under udarbejdelse. Det er fortsat en stor udfordring at øge 
gennemsigtigheden, ansvarligheden og effektiviteten i den eksterne og 
interne revision.
d) Med hensyn til de regionale uligheder har de foranstaltninger, der er truffet 
inden for rammerne af PAR-programmerne, øget kommunernes indtægter. 
Men som følge af en række strukturelle svagheder, såsom nedsat økonomisk 
aktivitet og manglende lokale skatter, har hovedparten af kommunerne øko -
nomiske problemer, der kun kan løses gennem en omfattende omstrukture -
ring af deres finanser, eventuelt som led i den decentraliseringsproces, der er 
planlagt til begyndelsen af 2017.
e) Med hensyn til social inklusion har regeringen styrket det sociale sikkerheds -
net ved at øge beløbet for de månedlige ydelser og antallet af modtagere. 
Den har imidlertid ikke forbedret målretningen mod potentielle modtagere, 
hvilket først kan ske, når der er udarbejdet et fælles husstandsregister29.29 Europa-Kommissionen, 
Orienterende note til 
Europa-Parlamentet og Rådet, 
MFA til Den Tunesiske 
Republik, udbetaling af anden 
tranche, 26.11.2015.
26 Bemærkninger 
f) Adgangen til mikrofinansiering er stadig begrænset, selv om de lov -
givningsmæssige rammer opfylder de internationale standarder. Det 
ville også hjælpe, hvis de lovgivnings- og tilsynsmæssige rammer blev 
opgraderet, de eksisterende lofter på udlånsrenter blev fjernet, og der 
var hensigtsmæssige regnskabsnormer på dette område30. Det er vig -
tigt at bemærke, at Kommissionen gennemfører et projekt, der sigter 
mod at støtte indførelse af mikrofinansiering i landets mindre udviklede 
områder.
g) For at sætte skub i den økonomiske vækst har parlamentet udarbejdet en 
ny investeringslov i overensstemmelse med målet om at beskytte mar -
kedsadgangen, mindske investeringsrestriktioner og rationalisere anven -
delsen af undtagelser. Loven er endnu ikke vedtaget af parlamentet.
44 
IMF noterede, at der var forsinkelser i gennemførelsen af de reformer, der 
kræves ifølge IMF’s eget program for 2013-2015. I sin vurdering31 anfører IMF, 
at kun ca. 60 % af de 46 strukturelle benchmarks, der var opstillet under 
programmet, var blevet opfyldt. IMF anførte endvidere, at det er afgørende, 
at myndighederne og et bredt spektrum af interessenterne engagerer sig 
i reformdagsordenen for at undgå tilbageslag i programgennemførelsen.
Det makrofinansielle bistandslån gav værdifuld adgang til 
finansiering trods forsinkelser og en lav udbetalingsrate
45 
I august 2013 anmodede den tunesiske regering EU om et makrofinansielt bi -
standslån. Tunesien havde på det tidspunkt et stort og presserende behov for 
ekstern finansiering. Der gik 21 måneder fra den oprindelige anmodning til 
den første udbetaling af denne støtte, som der var et presserende behov for 
(jf. tabel 3 ). Parlamentet og Rådet har erklæret, at EU bør være i stand til at 
yde makrofinansiel bistand med kort varsel, når omstændighederne kræver 
øjeblikkelig handling32. En stor del af forsinkelsen skyldes imidlertid forhold, 
der må anses at ligge uden for EU’s kontrol, såsom den tid, det tog Tunesien 
at ratificere aftalememorandummet om den makrofinansielle bistand. Men 
i betragtning af, at der var tale om en anmodning om hastefinansiering, må 
det stadig siges, at det tog lang tid at behandle dette lån på EU-plan.30 IMF, Tunesien, 2015, artikel 
IV-høring, sjette gennemgang 
under standby-aftalen, og 
anmodning om omlægning, 
oktober 2015.
31 IMF, Anmodning om udvidet 
arrangement under den 
udvidede lånefacilitet, Bilag I. 
The 2013-15 SBA-Context, 
Design, and Outcomes, juni 
2016.
32 Europa-Parlamentets og 
Rådets afgørelse nr. 778/2013/
EU af 12. august 2013 om 
yderligere makrofinansiel 
bistand til Georgien (EUT L 218 
af 14.8.2013, s. 15).
27 Bemærkninger 
46 
EU bevilgede et lån på 300 millioner euro fordelt på tre trancher. Kommissionen 
finansierede lånet via lån fra finansieringsinstitutter. Afdrags- og rentevilkårene 
for Tunesien var de samme som de vilkår, Kommissionen fik fra finansieringsin -
stitutterne. Renten har hidtil været lav og ligget på mellem 0,498 % og 1,125 %. 
Tilbagebetalingsrisikoen i forbindelse med lånet blev dækket af Garantifonden 
for aktioner i forhold til tredjeland, der finansieres over EU’s budget.
47 
Udover adgang til finansiering til lav rente indebar det makrofinansielle bistand -
slån specifikke reformer gennem de udbetalingsbetingelser, der blev fastsat 
i låneaftalen. Lånet blev udformet i samarbejde med IMF. Den vigtigste udbe -
talingsbetingelse var, at IMF-programmet blev gennemført tilfredsstillende33. 
Derudover var der ni betingelser (der svarede til betingelserne for udbetaling 
under budgetstøtteprogrammerne): fire betingelser vedrørende den anden 
udbetaling og fem vedrørende den tredje. Kommissionen sørgede for, at lånet 
var godt koordineret med PAR-programmerne og den tekniske bistand, som EU 
og andre donorer yder. MFA-programmet stillede meget tiltrængt finansiering til 
rådighed til lave omkostninger. Med et begrænset antal betingelser og overvåg -
ning af gennemførelsen heraf gjorde programmet det muligt at fremme vedta -
gelsen af yderligere reformer. Kommissionen, som er ved at forberede et nyt lån 
på 500  millioner  euro, har i denne forbindelse konstateret: »Overordnet set er der 
gjort begrænsede fremskridt med reformerne, hvilket delvist skyldes den skrøbe -
lige politiske transition, men den seneste tids positive momentum virker opløf -
tende, og regeringen er fortsat opsat på at fortsætte en positiv reformkurs«34.33 Programmet under standby-
aftalen 2013-2015
34 COM(2016) 67 final af 
12. februar 2016: »Forslag til  
Europa-Parlamentets og 
Rådets afgørelse om 
yderligere makrofinansiel 
bistand til Tunesien«.Tidslinje for den makrofinansielle bistand
Dato AktionMåneder fra anmodningen  
om programmet
August 2013 Anmodning fra Tunesien start
December 2013 Kommissionens forslag 4
Maj 2014 Vedtaget af Rådet og Parlamentet 9
Juli 2014 MFA-udvalget 11
August 2014 Aftalememorandum medunderskrevet af Tunesien 12
Marts 2015 Ratificeret af det tunesiske parlament 19
Maj 2015 1. tranche udbetalt 21
December 2015 2. tranche udbetalt 28
Oktober 2016 3. tranche under behandling 38
Kilde:  Europa-Kommissionen:Tabel 3
28 Bemærkninger 
Programmerne for sektorbudgetstøtte var relevante, men 
manglede en troværdig strategi
Der manglede troværdige strategier og robuste betingelser
48 
De sektorspecifikke budgetstøtteprogrammer var relevante, fordi de opfyldte 
nogle af partnerlandets behov. To af de tre programmer, vi reviderede, og som 
vedrørte vandsektoren og støtte til kommunerne, var imidlertid ikke baseret på 
en troværdig strategi for disse sektorer. Der forelå en del planer og undersøgel -
ser, men der var ikke en detaljeret og sammenhængende plan, som viste priorite -
terne, og hvorledes disse skulle tackles.
49 
Tunesien, der i øjeblikket nyder godt af statsopbygningskontrakter, hovedsagelig 
fordi landet ikke har en overordnet national udviklingsplan med sektorstrategier, 
modtager også midler under sektorspecifikke budgetstøtteprogrammer. Denne 
praksis afviger fra bedste praksis ifølge Kommissionens retningslinjer.
50 
Der var problemer med formuleringen af betingelserne. De vigtigste svagheder 
er beskrevet i  tekstboks 3 :
a) Udgangssituationen var ikke kendt, da programmet blev underskrevet
b) Visse betingelser var ikke hensigtsmæssige
c) Visse støtteberettigelseskriterier var ikke opfyldt, da finansieringsaftalen blev 
underskrevet.
29 Bemærkninger Tekstboks 3Eksempler på de svagheder, der blev konstateret i udformningen af programmer 
for sektorbudgetstøtte
a) I programmet BS6 (vand) blev der opstillet en række indikatorer og relevante resultatkriterier, uden at 
udgangssituationen var fastlagt. For at få udbetalt den variable tranche på 5 millioner euro var det for ek -
sempel en betingelse, at antallet af volumetriske målere til dybe brønde blev øget med 300 det første år, 
med 700 det andet år og med 1 200 det tredje. Men da aftalen blev indgået, var det ifølge Kommissionen 
ikke klart, hvor mange brønde der var udstyret med volumetriske målere, og omfanget af det problem, 
som betingelsen skulle afhjælpe, var således ikke kendt. En anden betingelse for udbetalingen af den 
variable tranche, der vedrører statens opkrævning af gebyrer for oppumpning af grundvand, var endnu 
ikke blevet opfyldt.
b) I BS6-programmet var der opstillet betingelser, som det var for nemt at opfylde. For eksempel var det en 
betingelse for udbetalingen af den variable tranche på 2,5 millioner euro, at antallet af tekniske med -
arbejdere i en relevant afdeling blev øget med 5 personer det første år, med 10 det andet år og med 25 
det tredje. Af rapporten fra afdelingen fremgik det imidlertid, at det tekniske personale var steget med 
71 personer det første år. I dette tilfælde var betalingsbetingelsen ikke baseret på en korrekt analyse af 
personalebehovene. Det samme gjorde sig gældende i den modsatte situation, når andre betingelser var 
for vanskelige at opfylde og derfor forsinkede den samlede gennemførelse af programmerne.
c) For BS5’s og BS6’s vedkommende var alle støttekriterier ikke opfyldt, da finansieringsaftalen blev under -
tegnet. Ifølge finansieringsaftalen for BS5 var det kun den anden og den tredje tranche, der var omfattet 
af de generelle betalingsbetingelser (støtteberettigelseskriterier). Støtteberettigelseskriterierne blev 
således ikke anvendt i forbindelse med den første tranche på 9 millioner euro, som blev udbetalt udeluk -
kende på grundlag af undertegnelsen af budgetstøtteaftalen. Finansieringsaftalen vedrørende BS6 blev 
undertegnet, selv om en af betingelserne for støtteberettigelse kun delvis var opfyldt. Ifølge retnings -
linjerne for budgetstøtte afhænger anvendelsen af denne støtteform af resultatet af en vurdering af, 
hvorvidt støtteberettigelseskriterierne ar opfyldt.
51 
I forbindelse med et program (BS7) vurderede Kommissionen, at betalingen var 
berettiget, hvis der samlet set  var sket »tilfredsstillende fremskridt« med hensyn 
til betalingsbetingelserne i matrixen. Denne praksis mindsker partnerens incita -
ment til at gennemføre alle enkeltforanstaltninger (jf. punkt 38). Det rejser også 
spørgsmålet om, hvorfor visse betalingsbetingelser var blevet fastsat, hvis de 
ikke skulle anvendes.
Forsinkelser i programgennemførelsen
52 
I forbindelse med to af de tre programmer, vi reviderede, var der betydelige for -
sinkelser i gennemførelsen. I ét tilfælde (BS5) er gennemførelsesperioden blevet 
forlænget med 70 % i forhold til den oprindeligt fastsatte tidsplan (fra 60 måne -
der til 102 måneder gennem fire på hinanden følgende ændringer) og i et andet 
tilfælde (BS6) med 33 % (yderligere 24 måneder). Forsinkelserne skyldtes enten 
programmets kontekst (dvs. politisk ustabilitet, institutionel modstand mod for -
andring) eller svagheder i udformningen (jf. punkt 50).
30 Bemærkninger 
53 
Parallelt med de vigtigste programmer for sektorbudgetstøtte blev der udformet 
projekter om teknisk bistand for at hjælpe administrationen med at gennemføre 
det aftalte reformprogram. Alligevel opstod der i to tilfælde (BS5 og BS6) forsin -
kelser i forbindelse med indgåelsen af kontrakter om de tekniske bistandspro -
jekter, og for BS7’s vedkommende var der ingen teknisk bistand, som var direkte 
knyttet til gennemførelsen af programmets foranstaltninger.
54 
I flere tilfælde blev programmernes virkning stærkt begrænset af, at det gik lang -
somt med at få iværksat de krævede reformer. Med hensyn til BS5 (afgørelse truf -
fet i 2007) var et vigtigt forventet resultat af programmet for eksempel reformen 
af det årlige budget. Der forventedes væsentlige fremskridt med denne reform 
efter udarbejdelsen af en lov. Men loven er endnu ikke vedtaget af parlamentet, 
og når den er vedtaget, vil det tage yderligere fem år, før reformen er gennem -
ført fuldt ud.
Projekterne tog relevante spørgsmål op, men der var 
svagheder i udformningen og forsinkelser
En række svagheder i udformningen gjorde det vanskeligt at 
vurdere projektresultaterne
55 
Udformningen af halvdelen af projekterne i vores stikprøve35 led under en eller 
flere af følgende svagheder (jf. eksemplerne i  tekstboks 4 ):
a) Der manglede relevante, specifikke og målbare målsætninger
b) Der manglede indikatorer, hvilket gjorde, at det ikke var muligt at måle resul -
taterne og overvåge aktiviteterne korrekt og iværksætte rettidige korrigeren -
de foranstaltninger
c) Der manglede udgangsindikatorer, hvilket gjorde det vanskeligt at sammen -
ligne situationen før og efter projektet.35 Projekt 7, 8, 10, 11, 12, 13 og 14.
31 Bemærkninger 
56 
I fire36 af de fjorten undersøgte projekter var en række vigtige elementer ikke 
medtaget i kontrakterne (jf. tekstboks 5 ), og budgetterne var ikke tilstrækkeligt 
detaljerede til, at der kunne foretages en korrekt vurdering af, om omkostninger -
ne var rimelige, og dermed gøre det lettere at vurdere effektiviteten.36 Projekt 6, 7, 8 og 10.Tekstboks 4 Tekstboks 5Eksempler på svagheder i udformningen af de undersøgte projekter
a) Projekt 12 var et projekt om teknisk bistand, der havde til formål at styrke den institutionelle kapacitet 
i de tunesiske advokaters øverste faglige organ. Som beskrivelse af et specifikt mål, hvis opfyldelse skulle 
evalueres på et senere tidspunkt, var denne formulering vag. I kontrakten var der opstillet indikatorer 
såsom antallet af krænkelser af menneskerettighederne og den gennemsnitlige varighed af civil- og straf -
feretlige søgsmål. Men disse indikatorer var kun marginalt og indirekte knyttet til projektet og var ikke de 
mest hensigtsmæssige benchmarks til at vurdere opfyldelsen af projektets mål.
b) Formålet med projekt 14 var at støtte overgangen til demokrati i Tunesien. Projektet tog sigte på at ind -
føre gode praksis, styrke parlamentsmedlemmernes kapacitet og forbedre Parlamentets administrative 
kapacitet. Selv om kontrakten indeholdt en beskrivelse af de vigtigste aktiviteter, var der ingen indikato -
rer, der gjorde det muligt at måle resultaterne og vurdere projektets merværdi.
c) Formålet med projekt 13 var at støtte civilsamfundet i Tunesien. Målet og indikatorerne var vagt formu -
leret, og der var snare tale om en beskrivelse af en række aktiviteter end om specifikke indikatorer. Da 
der ikke var nogen indikatorer, der viste situationen i civilsamfundet før og efter foranstaltningen, var det 
endvidere vanskeligt at vurdere projektets merværdi.
Eksempel på et projekt, hvor kontrakten ikke var tilstrækkelig detaljeret
Kontrakten vedrørende projekt 10 blev undertegnet på grundlag af en meget generel beskrivelse og fore -
løbige overslag over de arbejder, der skulle udføres. Større byggearbejder på domstolen i Nabeul var en af 
projektleverancerne. Oprindeligt omfattede procedurerne (forundersøgelse, udformning, teknisk undersøgel -
se, udførelsesdokument, specifikationer og udbudsmateriale) renoveringen af hele domstolen. Men støtte -
modtageren gennemførte kun én af de tre dele af kontrakten, fordi budgettet ikke var tilstrækkeligt stort til 
at finansiere alle tre dele. Det er meningen, at de resterende to dele (omkring 30 % af det samlede budget) 
skal gennemføres på et senere tidspunkt af de tunesiske myndigheder. I dette tilfælde var det ikke muligt at 
foretage en korrekt vurdering af projektets effektivitet og produktivitet, fordi der ikke var en detaljeret beskri -
velse af projektets omfang i kontrakten.
32 Bemærkninger 
57 
For så vidt angår de to projekter, hvor kontrakten var indgået med en mel -
lemmand37, forpligtede Kommissionen sig til at betale denne mellemmand ca. 
1,2 millioner  euro i administrationsgebyr. Planlægningsdokumenterne omfattede 
ikke en analyse af merværdien ved at anvende en mellemmand i stedet for at 
indgå kontrakten direkte med den endelige modtager38.
Væsentlige forsinkelser i projektgennemførelsen
58 
I ti af de fjorten projekter i stikprøven var gennemførelsesperioden blevet væsent -
ligt forlænget (jf. tabel 4 ). I seks tilfælde39 blev gennemførelsesperioden forlæn -
get med mere end 50 % af den aftalte periode. Forsinkelserne i gennemførelsen 
skyldtes i stor udstrækning, at man oprindeligt havde undervurderet den tid, det 
tog at nå visse resultater. I de fleste tilfælde førte forlængelser af tidsfristerne til 
forøgelse af visse omkostningskategorier, såsom personaleomkostninger, som skal 
finansieres over Kommissionens faste bidrag40. Der vil dermed være færre midler til 
at finansiere projektets kerneaktiviteter. Disse kontrakter blev indgået efter 2011, 
og Kommissionen var således klar over den vanskelige situation i landet, men den 
tilpassede ikke projekternes tidsplan og omfang i overensstemmelse hermed.37 Projekt 7 og 8, der med et 
samlet budget på 
41 millioner euro havde til 
formål at mindske sociale 
uligheder og regionale 
skævheder i byområder og 
forstæder via 
infrastrukturarbejder, som 
forbedrede livskvaliteten, 
skabte jobs og gav adgang til 
mikrofinansiering.
38 Som EIB har gjort i forbindelse 
med samme foranstaltning.
39 Projekt 1, 2, 6, 8, 12 og 14.
40 Revisionsrettens særberetning 
nr. 3/2011 »Produktiviteten og 
effektiviteten af EU-bidrag, der 
kanaliseres gennem De 
Forenede Nationers 
organisationer i konfliktramte 
lande« ( http://eca.europa.eu ).
Forlængelse af projekternes gennemførelsesperiode
(i måneder)
Projekt KontraktårOprindelig 
varighedVarighedForlængelse1. ændring 2. ændring
PJ1 2011 23 46 52,5 29,5
PJ2 2011 23 46 23
PJ3 2012 8 0
PJ4 2012 8 0
PJ5 2015 60Den oprindelige kontraktperiode  
løber stadig
PJ6 2012 36 56 20
PJ7 2012 48 0
PJ8 2013 42 69 27
PJ9 2013 36 48 12
PJ10 2013 43 53 10
PJ11 2011 30 34 4
PJ12 2011 18 24.5 34,5 16,5
PJ13 2013 36 42 6
PJ14 2012 32 39 51 19
Kilde:  CRIS-databasenTabel 4
33 Bemærkninger 
59 
I tre af de undersøgte projekter41 konstaterede vi, at virkningen og bæredygtig -
heden af de resultater, der hidtil er opnået, ikke var sikret gennem en hensigts -
mæssig exitstrategi. I disse tilfælde skabte projekterne primært midlertidige job, 
men der er behov for yderligere midler og politiske tiltag for at sikre, at disse 
opretholdes. Eftersom den tunesiske modpart ikke havde de nødvendige midler 
og den nødvendige kapacitet til at vedligeholde den infrastruktur, projekterne 
havde leveret, afhænger bæredygtigheden af yderligere støtte fra donorer.
60 
Effekten af fire projekter42 blev væsentligt begrænset, fordi det gik langsomt 
med at få iværksat de krævede reformer. F.eks. blev der i 2012 brugt ca. 2,5 mil -
lioner euro til at forsyne de tunesiske institutioner med særligt udstyr, der gør 
det muligt at teste, om elektroniske produkter er i overensstemmelse med EU’s 
regler. Dette udstyr er dog til begrænset nytte, fordi Tunesien endnu ikke har 
vedtaget de relevante EU-standarder som fastsat i aftalen om overensstemmel -
sesvurdering og godkendelse af industrivarer.
61 
To faktorer, svagheder i projektudformningen og langsom projektgennemførelse, 
gjorde det vanskeligt at vurdere projekterne, men alligevel afhjalp projekter -
ne reelle behov i landet og bidrog til en række vigtige fremskridt på relevante 
områder. F.eks. leverede projekterne til fordel for små og mellemstore virksom -
heder nyttig støtte til 700 virksomheder. To andre projekter bidrog væsentligt til 
saneringen af fattige bydele, og projektet vedrørende parlamentet forbedrede 
infrastrukturen og styrkede samarbejdet med Europa-Parlamentet.41 Projekt 6, 7 og 8.
42 Projekt 3, 4, 11 og 12.
34
 Konklusioner og 
anbefalinger
62 
EU-finansieringen bidrog væsentligt til overgangen til demokrati og til økono -
misk stabilitet i Tunesien. Vi konkluderer, at EU’s midler i perioden efter revolu -
tionen i 2011 generelt er blevet anvendt hensigtsmæssigt. Der blev stillet ekstra 
midler til rådighed til at klare de nye udfordringer, og Kommissionen arbejdede 
tæt sammen med andre donorer om at organisere kanaliseringen af midler -
ne. Der blev imidlertid konstateret en række svagheder i EU’s forvaltning af 
bistanden.
63 
Der er sket fremskridt, men de er sket langsomt, hvilket hovedsagelig skyldes en 
række faktorer som for eksempel de mange regeringsskift, og at der manglede 
en overordnet national udviklingsplan. At der manglede en sådan plan fra de 
tunesiske myndigheder gjorde det i høj grad kompliceret at målrette Kommissio -
nens bistand effektivt (jf. punkt 23).
64 
Generelt var Kommissionens tilgang meget ambitiøs, idet den forsøgte at tilgo -
dese for mange prioritetsområder. Den brede vifte af emner, der blev behandlet, 
og de mange forskellige aktiviteter, der blev gennemført ved hjælp af budget -
støtte, projekter og det makrofinansielle bistandslån, er i modstrid med Kommis -
sionens egen politik om at koncentrere støtten om et lille antal vigtige områder 
og aktiviteter (jf. punkt 24 og 25).
65 
Koordineringen med andre donorer på tværs af en bred vifte af aktiviteter var 
god, selv om der ikke var fælles programmering med medlemsstaterne (jf. punkt 
26 til 28).
Anbefaling 1 - Styrke programmeringen og EU-bistandens 
fokus
EU-Udenrigstjenesten og Kommissionen bør:
a) anvende politisk dialog og politikdialog for at sikre, at de tunesiske myndig -
heder vedtager en omfattende national udviklingsplan
b) for så vidt angår næste planlægningsperiode opstille et begrænset antal 
specifikke prioriteter og reducere antallet af foranstaltninger for at styrke 
EU-bistandens fokus og potentielle virkning
c) sikre, at der gennemføres fælles programmering med medlemsstaterne for at 
styrke bistandens fokus og koordinering.
35 Konklusioner og anbefalinger 
66 
Der blev ydet støtte via en række bistandsformer, som primært bestod i generel 
budgetstøtte (statsopbygningskontrakter), sektorbudgetstøtte (sektorreform -
kontrakter), et makrofinansielt bistandslån og en række projekter. Tunesien nød 
også i høj grad godt af »mere for mere«-initiativet, som væsentligt øgede de 
midler, der var til rådighed til generel budgetstøtte (jf. punkt 30 til 31).
67 
Den generelle budgetstøtte blev ydet gennem PAR-programmerne, som i de 
første år også i væsentlig grad blev finansieret af Verdensbanken og med IMF-
lån. Denne form for støtte hjalp regeringen med at udforme reformdagsordenen 
og gav inden for rammerne af statsopbygningskontrakter mulighed for større 
fleksibilitet end traditionel budgetstøtte. Denne støtte er imidlertid beregnet til 
at være kortsigtet (et til to år) og er ikke udformet med henblik på at udgøre en 
langsigtet løsning (jf. punkt 32 til 33).
68 
Da finansieringsaftalerne vedrørende budgetstøtteprogrammerne blev under -
skrevet, var nogle af betingelserne deri allerede opfyldt, eller de blev opfyldt 
kort efter. Dette reducerede væsentligt støttens tilskyndelsesvirkning. Gennem -
førelsen af de mange foranstaltninger i finansieringsaftalerne blev vurderet som 
helhed, hvilket resulterede i, at der blev afholdt betalinger, selv om nogle af de 
relevante foranstaltninger ikke var gennemført (jf. punkt 34 til 39).
69 
Beslutningen om at tildele »mere for mere«-midler blev truffet på et meget sent 
stadium, hvilket gjorde det vanskeligt at planlægge, hvordan støtten kunne 
anvendes bedst muligt. Det fremgik ikke klart, hvilken yderligere virkning der for -
ventedes opnået ved hjælp af de betydelige overførsler af »mere for mere«-mid -
ler (jf. punkt 36).
70 
PEFA-vurderingen er en internationalt anerkendt omfattende vurdering af et 
lands offentlige økonomiske forvaltning. Ifølge Kommissionens egne retnings -
linjer for budgetstøtte bør der foretages en sådan vurdering hvert fjerde år. 
I betragtning af de store beløb, der udbetales i form af budgetstøtte, og be -
tydningen af PEFA som et overvågnings- og planlægningsværktøj, er det util -
fredsstillende, at der ikke er gennemført en PEFA-vurdering siden 2010. Den nye 
PEFA-vurdering forventes at foreligge i marts 2017 (jf. punkt 40 til 42).
36 Konklusioner og anbefalinger 
Anbefaling 2 - Styrke gennemførelsen af EU’s 
budgetstøtteprogrammer
Kommissionen bør:
a) i forbindelse med fremtidige budgetstøtteprogrammer reducere antallet af 
foranstaltninger, der kræves for at opfylde de betingelser, der er knyttet til 
budgetstøtte, og sikre, at disse foranstaltninger er væsentlige. For at tilskyn -
de de tunesiske myndigheder til at gøre betydelige fremskridt med hensyn 
til deres reformer bør Kommissionen gøre udbetalingerne betinget af en 
tilfredsstillende gennemførelse af individuelle foranstaltninger og opfyldelse 
af resultatindikatorer og ikke udelukkende basere dem på en vurdering af de 
samlede fremskridt.
b) i betragtning af PEFA-vurderingens betydning som overvågnings- og plan -
lægningsredskab bestræbe sig på at sikre, at der som minimum foretages en 
sådan vurdering hvert fjerde år.
71 
Det tog næsten to år at få oprettet det makrofinansielle lån på 300 millioner euro, 
som de tunesiske myndigheder havde et presserende behov for. Noget af forsin -
kelsen blev ikke forårsaget på EU-plan, men det tog stadig over 11 måneder at 
behandle lånet på EU-niveau (jf. punkt 45 til 47).
Anbefaling 3 - Fremsætte forslag med henblik på at 
fremskynde proceduren for godkendelse af makrofinansielle 
bistandslån
Kommissionen bør sammen med sine medlovgivere undersøge mulighederne 
for at fremskynde procedurerne for godkendelse af fremtidige MFA-programmer, 
navnlig når der er tale om nødfinansiering.
72 
Der blev i langt mindre omfang udbetalt sektorbudgetstøtte end generel bud -
getstøtte. For to af de tre programmer, vi undersøgte, var der ingen indlysende 
troværdig sektorstrategi. Programmernes effekt blev hæmmet af forsinkelser og 
generelt langsomme fremskridt i gennemførelsen af de krævede reformer (jf. 
punkt 48 til 54).
37 Konklusioner og anbefalinger 
73 
Der blev gennemført en del vigtige projekter, men med mange forsinkelser. Fordi 
der ikke var fastsat klare mål og indikatorer, var det i mange tilfælde vanskeligt at 
vurdere de fremskridt, der var sket. I mange tilfælde var projekterne for ambitiø -
se, og tidsplanen var overoptimistisk. Dette førte til en stigning i generalomkost -
ningerne (jf. punkt 55 til 61).
Anbefaling 4 - Forbedre projekternes planlægning
Når Kommissionen fremover planlægger projekter i Tunesien, bør den opstille 
klare mål og indikatorer, som er realistiske under de særlige omstændigheder, 
der gør sig gældende for det pågældende projekt.
Vedtaget af Afdeling III, der ledes af Karel Pinxten, medlem af Revisionsretten, 
i Luxembourg på mødet den 14. februar 2017.
 På Revisionsrettens vegne
 Klaus-Heiner Lehne
 Formand
38
 Bilag
Oversigt over budgetstøtteprogrammer og makrofinansiel bistand
(euro) 
Antal Afgørelse - nr.Afgørelse 
- årMetode Titel Tildelt beløb Kontraheret 
beløb Udbetalt 
beløb 
MFA Ikke relevant 2013 MFA MFA 300 000 000 300 000 000 200 000 000
BS1 23143 og 23279 2011 BSPProgramme d’Appui à la Relance og 
Støtte til partnerskaber, reformer og 
inklusiv vækst - SPRING (PAR1)100 000 000 99 424 813 99 424 813
BS2 24074 2012 BSPProgramme d’Appui à la Relance 
(PAR 2) 68 000 000 67 339 484 65 415 314
BS3 24469 2013 BSP Programme d’Appui à la Relance (PAR 3) 110 000 000 110 000 000 110 000 000 
BS4 37533 2014 BSPProgramme d’Appui à la Relance 
(PAR 4)100 000 000 99 546 000 75 000 000 
BS5 19508 2007 BSPProgramme d’Appui à la Relance 
(PAR 2)30 000 000 29 267 989 29 267 989
BS6 21889 2010 BSPProgramme d’appui aux politiques 
publiques de gestion des ressources 
en eau pour le développement rural et 
agricole57 000 000 56 067 853  24 623 541
BS7 18438 (2013) BSPTunisien - PRAL - tidligere Programme 
d’appui à la compétivité (PAC I)41 000 000 40 357 374  40 357 374Bilag I
39 Bilag 
Oversigt over projekter
(euro) 
AntalAfgørelse  
- nr.Kontraktår TitelKontraheret 
beløbUdbetalt 
beløb
PJ1 20216 2011Mobilisation d’expertise court terme au profit des PME indu -
strielles et des institutions tunisennes - »Coaching technique 
et non technique«4 328 400 4 092 200
PJ2 20216 2011Mobilisation d’expertise court terme au profit des PME Indu -
strielles et des institutions d’appui - Qualité6 170 540 5 575 780
PJ3 20216 2012Acquisition et installation d’une chambre semi anechoîque 
pour essais de comptabilité electromagnétiques de dix metres 
avec cages annexes 1 179 590 1 179 590
PJ4 20216 2012Acquisistion et mise en place d’un laboratoire pour des essais 
de compatbilité Electromagnétiques 1 260 000 1 260 000
PJ5 22772 2015Program for støtte til små virksomheder i servicesektoren 
i Tunisien10 000 000 1 982 210
PJ6 23202 2012Projet de création d’emplois et accompagnement à la réinser -
tion en complétant les dispositifs de l’Etat en Tunisie6 476 777 5 850 000
PJ7 23202 2012 Financement de la mise à niveau de quartiers populaires 8 000 000 7 900 000
PJ8 24409 2013Financement de la mise à niveau de quartiers populaires en 
Tunisie32 900 000 22 000 000
PJ9 23556 2013Soutien à l’amélioration du système de justice des enfants en 
Tunisie1 800 000 1 710 000
PJ10 23557 2013Réhabilitation selon les standards internationaux de Tri -
bunaux et établissements pénitentiaires avec une dotation de 
matériel informatique12 848 749 12 206 312
PJ11 19073 2011 Renforcement des capacités institutionnelles en Tunesie 1 461 000 1 314 652
PJ12 19073 2011Assistance Technique pour le renforcement des capacités insti -
tutionelles de l’Institut Supérieur de la Profession d’Avocats629 965 503 972
PJ13 23558 2013 Programe d’Appui à la Société Civile en Tunisie 3 399 228 2 604 875
PJ14 23569 2012Appui au processus constitutionnel et parlementaire en 
Tunisie1 809 778 1 364 907Bilag II
40 Kommissionens og EU-
Udenrigstjenestens svar
Resumé
III
Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten er enige i vurderingen af den hurtige reaktion, men vil gerne understrege, 
at der var adskillige områder, som skulle håndteres på grund af de mange socioøkonomiske behov og nødsituatio -
ner, den tunesiske regering stod over for efter revolutionen. I den forbindelse blev EU opfordret til at bistå Tunesien 
med at reagere på disse behov, hvilket lige så meget var et spørgsmål om politisk troværdighed som en operationel 
nødvendighed. De resultater, der blev opnået i perioden, er gode, da EU’s bistand i væsentlig grad bidrog til landets 
økonomiske og politiske stabilitet efter revolutionen, især ved opfølgning på større socioøkonomiske og politiske 
reformer.
Kommissionen er derfor ikke af den opfattelse, at bistanden blev udvandet. Den var snarere en reaktion på det 
enorme antal nødreformer, som Tunesien uundgåeligt stod over for i tiden efter revolutionen.
Desuden skal det understreges, at alle projekter, der er vedtaget siden 2014, vedrørte én af de tre kernesektorer, 
som er nedfældet i den fælles støtteramme (SSF) for 2014-16 (socioøkonomiske reformer til inklusiv vækst, grund -
læggende elementer i forbindelse med demokrati og bæredygtig regional og lokal udvikling).
Kommissionen erkender, at de tunesiske myndigheder kan have haft problemer med at forvalte al bistanden på 
grund af situationen efter revolutionen og hyppige udskiftninger af regeringer og i forvaltningen. Det skal dog også 
understreges, at absorptionshastigheden for EU’s projekter er højere end for andre donorers vedkommende.
Den fælles programmeringsproces har været sat i bero på grund af forsinkelser fra regeringens side med hensyn 
til at formulere og vedtage en ny femårsudviklingsplan. Dette giver EU bedre mulighed for at tilpasse programme -
ringsprocessen til de prioritetsområder, der er i planen, således at man kan forbedre arbejdsdelingen blandt dono -
rerne, herunder medlemsstaterne.
Sideløbende med programmeringsmissionen mellem EU-Udenrigstjenesten og GD for Naboskabspolitik og Udvi -
delsesforhandlinger i oktober 2016 fandt der en fælles programmeringsmission sted. En konsulent tager sig i øje -
blikket af koordineringen med alle medlemsstaterne, og den fælles programmeringsproces vil sandsynligvis være 
operationel i 2017.
Via EU’s makrofinansielle bistand (MFA) ydes der betalingsbalancestøtte for at håndtere Tunesiens akutte behov for 
ekstern finansiering og som støtte for det finansielle bistandsprogram, der er aftalt med IMF. Det giver Tunesien 
mulighed for at foretage den nødvendige økonomiske tilpasning på en mindre drastisk og pludselig måde og har til 
formål at bidrage til at genskabe den økonomiske bæredygtighed. Med MFA-betingelserne fokuseres der derfor på 
en række prioritetsområder på adskillige tæt forbundne strukturreformområder som en bred tilgang til støtte for et 
økonomisk tilpasningsprogram.
Kommissionen mener, at bistanden til Tunesien, herunder MFA, har været koncentreret omkring et begrænset antal 
sektorer. Desuden var det på adskillige støtteområder (som f.eks. statistikker, forvaltning af de offentlige finanser og 
god forvaltningspraksis i Revisionsretten) helt afgørende at sikre tæt koordinering med andre donorer og inden for 
forskellige af Kommissionens tjenestegrene for at tilføje det yderligere bidrag fra MFA med henblik på at gennem -
føre vigtige reformer fuldt ud.
Kommissionens og EU-Udenrigstjenestens svar 41
V
I en situation præget af politisk ustabilitet var det altafgørende at finde den rette balance mellem hurtigtvirkende 
foranstaltninger og langsigtede processer og med samtidig brug af redskaberne i Kommissionens budgetstøtte -
politik. Instrumentet »statsopbygningskontrakt« er en mere fleksibel budgetstøttemetode, der er specialudviklet 
til skrøbelige situationer og situationer efter kriser. Selv om Kommissionen valgte at anvende denne mere fleksible 
metode i Tunesien, blev udbetalingsbetingelserne for hver af de fire budgetstøtteprogrammer ikke desto mindre 
vurderet grundigt. Endvidere vidner stabiliseringen af situationen og Tunesiens fremskridt om den succes, som 
transaktionerne har været, efterhånden som de blev udarbejdet og gennemført. Nedenfor er der en mere detaljeret 
analyse af dette punkt, fra punkt 30 og fremefter.
Kommissionen kan bekræfte, at den igangværende PEFA-vurdering faktisk blev sat i gang i 2014, dvs. fire år efter 
den sidste PEFA-vurdering. Den nuværende PEFA-vurdering blev forsinket på grund af faktorer, som Kommissionen 
ikke havde nogen indflydelse på, hovedsagelig på grund af spørgsmål om metoderne og konsekvenserne deraf. 
Det skal understreges, at der i 2015 er undersøgt en ny metode vedrørende PEFA-processen. Der er ved at blive lagt 
sidste hånd på den nye PEFA-rapport om Tunesien.
VI
Kommissionen understreger, at et reformprogram ikke altid kan sammenfattes i et enkelt, omfattende og sammen -
hængende politik- eller strategidokument. I sådanne tilfælde er analysen baseret på de forskellige foranstaltninger 
og på den reformproces, som regeringen følger for at styrke systemet.
For så vidt angår den nævnte sektorspecifikke budgetstøtte, vurderede Kommissionen, at de sektorspecifikke 
politikker var færdigudarbejdet samt relevante og troværdige. Disse sektorspecifikke budgetstøttetransaktioner var 
blevet vedtaget inden revolutionen; og senere blev programmerne tilpasset den nye situation for at stabilisere de 
resultater, der blev støttet via transaktionerne.
Kommissionen mener, at de sene udbetalinger af MFA-lån ikke skyldtes langsom gennemførelse af bistanden, men 
en kombination af en række faktorer. Det tog Parlamentet og Rådet mere end fem måneder at vedtage Kommissi -
onens forslag efter den almindelige lovgivningsprocedure. Desuden tog det de tunesiske myndigheder mere end 
6 måneder at ratificere aftalememorandummet mellem EU og Tunesien, som indeholder MFA-betingelserne. Den 
anden udbetaling blev forsinket, fordi tuneserne ikke havde opfyldt alle betingelser til tiden.
Indledning
09
Kommissionen mener, det er værd at nævne, at MFA-I-transaktionen på 300 mio. EUR, da den blev vedtaget i april 
2014, udgjorde den største bistand i form af MFA, der nogensinde er givet til et land blandt de sydlige nabolande, 
indtil Kommissionen foreslog en ny MFA-transaktion, også til Tunesien, på 500 mio. EUR i februar 2016, og denne 
blev vedtaget i juli 2016. Formålet med den anden MFA-transaktion er yderligere at støtte den økonomiske over -
gang, især i kølvandet på terrorangrebene i 2015 og den negative indvirkning deraf på den økonomiske aktivitet.
Kommissionens og EU-Udenrigstjenestens svar 42
Bemærkninger
20
Kommissionen understreger, at PAR1 var en tværsektoriel budgettransaktion, og PAR2 til PAR5 er transaktioner ved -
rørende statsopbygningskontrakter.
22
Kommissionen påpeger, at den altid har handlet rettidigt, hver gang der var brug for handling fra dens side midt 
i en vanskelig politisk og sikkerhedsmæssig sammenhæng. Kommissionen gør også opmærksom på, at handlings -
dokumentet i SSR-programmet blev afsluttet på teknisk niveau den 18. juni 2015 (møde i kvalitetsstøttegruppen) 
inden terrorangrebet i juni 2015. Der er i denne periode også iværksat adskillige andre tiltag på sikkerhedsområdet 
(regionale projekter, projekter finansieret via stabilitetsinstrumentet, instrumentet, der bidrager til stabilitet og fred 
osv.) inden eller samtidig med udarbejdelsen af SSR-programmet.
23
Kommissionen konstaterer, at koordineringen blandt donorerne i de første år efter revolutionen skete på grundlag 
af en økonomisk genopretningsplan fra de tunesiske myndigheder og regeringens udviklingsbreve. Disse doku -
menter medførte adskillige pakker med finansiel donorstøtte i henhold til de såkaldte Programmes d’Appui à la 
Relance (PAR), hvoraf der for nogles vedkommende endda blev anvendt en fælles politikmatrix. Efterfølgende blev 
koordineringen blandt donorerne, herunder EU via budgetstøtte og MFA-transaktioner, gjort lettere med aftalen 
mellem IMF og de tunesiske myndigheder om et omfattende program bestående af makroøkonomisk tilpasning og 
strukturreformer.
24
Kommissionen vil gerne understrege, at midlerne ikke blev spredt ud over for mange områder, og at hjælpen i til -
strækkelig grad var målrettet.
Selv om EU’s hjælp rent faktisk berørte en lang række sektorer, var det i første omgang i erkendelse af de enorme 
udfordringer og behov i Tunesien i tiden efter revolutionen. EU gjorde det ligeledes som reaktion på, at de tune -
siske myndigheder specifikt bad om bistand på et tidspunkt, hvor regeringen havde hårdt brug for international 
støtte. Faktisk blev der mellem 2011 og 2013 vedtaget »nødtransaktioner«, som var målrettet mod de mest nødven -
dige tjenesteydelser for at underbygge overgangen til demokrati og følge op på processen med socioøkonomiske 
reformer.
Så snart situationen så ud til gradvis at stabilisere sig (omtrent fra 2014 og fremefter), arbejdede EU hårdt på at 
koncentrere bistanden. Denne indsats kom til udtryk i den fælles støtteramme for 2014-2016, hvor man pegede på 
tre indgrebsområder (socioøkonomiske reformer til inklusiv vækst, grundlæggende elementer i forbindelse med 
demokrati og bæredygtig regional og lokal udvikling) i et forsøg på at kanalisere bistanden. Disse tre områder blev 
der systematisk taget hensyn til ved udarbejdelsen af de årlige handlingsprogrammer til fordel for Tunesien.
Kommissionens og EU-Udenrigstjenestens svar 43
25
Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten understreger, at deres afgørelser ikke førte til en udvanding af midlerne 
eller til problemer med forvaltningen. Forsinkelser og forvaltningsproblemer var direkte og primært forbundet med 
eksterne faktorer (dvs. politisk ustabilitet og landets vanskelige økonomiske situation).
Kommissionen understreger, at der med MFA-betingelserne fokuseres på et begrænset antal prioritetsområder på 
adskillige tæt forbundne strukturreformområder som en bred tilgang til støtte for et økonomisk tilpasningspro -
gram. Dette skal ikke ses som en afvigelse fra Kommissionens politik med at koncentrere bistanden på et begræn -
set antal områder. Desuden var det på adskillige støtteområder (som f.eks. statistikker, forvaltning af de offentlige 
finanser og god forvaltningspraksis i Revisionsretten) helt afgørende at sikre tæt koordinering med andre donorer 
og inden for forskellige af Kommissionens tjenestegrene med henblik på at gennemføre vigtige reformer fuldt ud.
26
Kommissionen bemærker, at EU’s tiltag var godt koordineret med medlemsstaterne og de vigtigste internationale 
donorer, men den fælles programmering med medlemsstaterne blev ikke gennemført på grund af den sene vedta -
gelse af den nationale udviklingsplan. Der var regelmæssig koordinering og tæt kommunikation med medlemssta -
terne, og forløbet var konstruktivt.
28
Den fælles programmeringsproces har været sat i bero for at tilpasse processen til femårsudviklingsplanen med 
henblik på at forbedre arbejdsdelingen blandt donorerne, herunder medlemsstaterne.
Sideløbende med programmeringsmissionen mellem EU-Udenrigstjenesten og GD for Naboskabspolitik og Udvi -
delsesforhandlinger i oktober 2016 fandt der en fælles programmeringsmission sted. En konsulent tager sig i øje -
blikket af koordineringen med alle medlemsstaterne, og den fælles programmeringsproces vil sandsynligvis være 
operationel i 2017.
29
Kommissionen bemærker at EU’s tiltag i væsentlig grad hjalp Tunesien, men der blev konstateret nogle mindre 
mangler ved Kommissionens gennemførelse af programmerne.
Kommissionen vil gerne gentage, at PAR1-programmet var en tværsektoriel budgettransaktion, og PAR2 til PAR5 
er transaktioner vedrørende statsopbygningskontrakter. Metodeforskellen har konsekvenser for analysen af 
programmerne.
Kommissionens og EU-Udenrigstjenestens svar 44
32
Kommissionen vil gerne understrege, at selv om PAR3 og PAR4 kun var finansieret af EU, blev disse programmer og 
de deri fastsatte foranstaltninger koordineret med andre donorer.
33
Kommissionen vil gerne fremhæve, at Programme d’Appui à la Relance 1 (PAR1) var en tværsektoriel budgetstøtte, 
og at man ved de efterfølgende PAR-transaktioner anvendte statsopbygningskontraktmetoden, der er blevet spe -
cialudviklet til at give EU mulighed for at støtte partnerlande i skrøbelige situationer og situationer efter kriser.
Selv om den anvendte statsopbygningskontraktmetode giver mulighed for en vis fleksibilitet, jf. den politik, som 
blev vedtaget i 2011, har Kommissionens tjenestegrenes gennemførelse deraf altid været skrap. De anvendte resul -
tatindikatorer blev defineret efter en langvarig og omfattende politikdialog med myndighederne. Disse indikatorer 
har givet mulighed for at drive vigtige reformprocesser fremad i den undersøgte periode. Den akutte situation, som 
EU skulle reagere på, og den kortsigtede karakter af den valgte metode til gennemførelse af statsopbygningskon -
trakterne bør ikke give det indtryk, at der er »fleksibilitet« vedrørende udbetalingsbetingelserne.
Kommissionen understreger, at det er muligt og forudset i de pågældende retningslinjer for budgetstøtte at forny 
statsopbygningskontrakter, især når overgangen til andre budgetstøtteinstrumenter endnu ikke kan lade sig gøre.
Det er værd at huske på, at retningslinjerne for budgetstøtte vedrørende statsopbygningskontrakter var nye (2012), 
og metoden uprøvet, da de første gang blev anvendt i et mellemindkomstland, der gennemgik et kæmpestort poli -
tisk skifte, som f.eks. Tunesien. Disse erfaringer i Tunesien, der også blev bekræftet ved gennemførelsen af statsop -
bygningskontrakter i andre lande, har fået Kommissionen til at revidere vejledningen vedrørende varigheden af 
statsopbygningskontrakter og muligheden for at vedtage statsopbygningskontrakter samtidig med sektorspeci -
fikke budgetstøttetransaktioner. En revision af retningslinjerne for budgetstøtte vil dokumentere de indhøstede 
erfaringer.
34
Kommissionen erklærer, at visse indikatorer/foranstaltninger i et begrænset antal tilfælde blev opfyldt/gennemført, 
inden finansieringsaftalerne blev underskrevet. Dette afspejler dog snarere, at Kommissionens langvarige admini -
strative proces, der leder op til vedtagelsen af finansieringsafgørelser, ikke er tilpasset til den type nødtransaktion, 
Kommissionen og andre donorer (Verdensbanken og Den Afrikanske Udviklingsbank) arbejdede hårdt på at få igen -
nem i Tunesien på det pågældende tidspunkt med henblik på at reagere på en særlig ustabil politisk og socioøko -
nomisk situation.
Faktisk var disse foranstaltninger blevet formelt godkendt af myndighederne mange måneder inden underskrivel -
sen af finansieringsaftalen. I det tidsrum, der gik, fra foranstaltningen blev aftalt til finansieringsafgørelsen blev 
vedtaget af Kommissionen, havde regeringen imidlertid faktisk vedtaget/gennemført foranstaltningen. Denne 
succes var også resultatet af en intens politisk dialog med myndighederne og ville dermed ikke have fundet sted 
i samme omfang eller inden for den samme tidshorisont, hvis budgetstøttetransaktionerne ikke havde været der.
35
I den finansieringsafgørelse, der blev fremlagt for medlemsstaterne, og den finansieringsaftale, der blev underskre -
vet med regeringen i Tunesien, stod der tydeligt, at resultatindikatorerne for den anden tranche ville blive udpeget 
i programmets andet år. En sådan ordning er ikke i modstrid med retningslinjerne og er nyttig i omskiftelige situa -
tioner, hvor det er vanskeligt at formulere en fiks og færdig programmering over adskillige år, som f.eks. i Tunesien 
i 2011 (dvs. forretningsministerium og nært forestående valg).
Kommissionens og EU-Udenrigstjenestens svar 45
36
Kommissionen gør opmærksom på, at Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten, selv om meddelelsen om »mere for 
mere«-midler formelt først kommer i maj eller juni i år N+1, allerede havde foretaget en vurdering af situationen i de 
forskellige lande i regionen og havde en klar fornemmelse – ret tidligt på året (generelt i januar/februar) – af det 
»mere for mere«-beløb, hvert land ville få. Ved forhandling om programmerne og matrixen for indikatorerne tillod 
Kommissionens repræsentanter derfor et vist råderum og tog højde for enten yderligere programmer eller i visse 
tilfælde et højere beløb end det, der officielt var tilgængeligt ved forhandlingernes påbegyndelse.
37
Kommissionen pointerer, at EU’s bistand var baseret på de tunesiske myndigheders anmodninger, og behovene 
blev drøftet bilateralt, aftalt og vurderet. De mange foranstaltninger i PAR1-3 skal ses i lyset af de fælles budgetstøt -
tetransaktioner, som blev gennemført af tre budgetstøtteagenturer, og de finansielle forpligtelser på mere end en 
mia. USD pr. transaktion.
Hvis man tager højde for, at der var adskillige donoragenturer (som bidrog med den allerbedste ekspertise) involve -
ret, og at beløbet for disse transaktioner var betydeligt, er antallet af foranstaltninger således faktisk tæt på stan -
darden for sådanne typer transaktioner.
PAR-programmerne var genstand for opmærksomhed på højt plan med regelmæssige kabinetsmøder, der hand -
lede om at undersøge gennemførelsen af programmerne (dette var ikke tilfældet for et mindre program), og man 
bør nøje bemærke sig, at langt de fleste af disse foranstaltninger blev gennemført.
38
Kommissionen er af den opfattelse, at vurderingen af betingelserne for hver af PAR1-4-matricerne blev foretaget 
med lige stor grundighed.
Kommissionen understreger, at der ved anvendelsen af meddelelsen fra 2011 og de dermed forbundne konklusio -
ner fra Rådet i 2012 om »EU’s fremtidige tilgang til budgetstøtte til tredjelande« fortsat vil blive anvendt en dyna -
misk tilgang vedrørende udvælgelseskriterier. Denne tilgang blev specialtilpasset i betragtning af den ustabile 
politiske situation, der var fremherskende på daværende tidspunkt og anvendelsen – for første gang i Tunesien – af 
en statsopbygningskontrakt.
Denne tilgang er i overensstemmelse med bestemmelserne i retningslinjerne for budgetstøtte vedrørende trans -
aktioner for statsopbygningskontrakter. Denne metode har været med i retningslinjerne for budgetstøtte i 2012 til 
anvendelse i krisesituationer og skrøbelige situationer samt situationer efter kriser. Det er derfor en mere fleksibel 
metode. Ikke desto mindre er Kommissionens vurdering af udbetalingsdokumenterne lige så grundig som for alle 
andre budgetstøttemetoder.
Det skal tilføjes, at man i sidste ende opnåede alle de forventede resultater, bortset fra nogle få (ret marginale). Flek -
sibiliteten for PAR3 og PAR4 synes således ikke at have ført til ringere resultater/virkning på mellemlang sigt.
39
Kommissionen bemærker, at gennemførelsen af visse strukturelle økonomiske reformer fortsat sker langsomt eller 
skal forbedres kraftigt, mens reformer som opfølgning på overgangen til demokrati er forløbet mere tilfredsstil -
lende. Vedtagelsen af resultatorienterede foranstaltninger eller indikatorer ville ikke have været muligt i forbindelse 
med statsopbygningskontrakter på ét til to år, sådan som det erindres i retningslinjerne for budgetstøtte, hvor der 
står, at »resultatindikatorer … hovedsagelig vil være procesindikatorer«  (s. 99).
Kommissionens og EU-Udenrigstjenestens svar 46
Komplementære indgreb i form af teknisk bistand var sikret og understøttede således myndighederne ved udar -
bejdelsen og vedtagelsen af lovgivning/bestemmelser (eller administrative procedurer), som er nødvendig for at 
operationalisere en given lov eller et givet dekret. På grund af politiksammensætningen førte de fleste af de foran -
staltninger, som EU havde udpeget, til konkrete resultater.
Ligesom det er tilfældet med andre processer i kølvandet på en revolution, vil det tage noget tid, inden det fulde 
omfang af de gennemgribende politiske og institutionelle ændringer, der i øjeblikket sker i Tunesien, kan ses.
40
Kommissionen vil gerne understrege, at en hastigt udviklende situation med en konstant skiftende administrativ 
og politisk situation præget af overbelastning (seks regeringer mellem 2011 og 2015) ville have gjort opgaven med 
at gennemføre en objektiv evaluering af høj kvalitet særlig vanskelig at foretage i denne periode. Med hensyn til 
evalueringsmetode ville det også have været for tidligt at vurdere virkningerne.
Den seneste helt færdige evaluering af budgetstøttetransaktioner skete i 2010. Disse evalueringer foretages normalt 
over en periode på 10 år. Det er nødvendigt at træde et skridt tilbage for at kunne vurdere situationen objektivt.
Der foretages dog en evaluering af GD NEAR for programmer med fokus på økonomisk styring, hvilket omfatter alle 
de budgetstøtteprogrammer, der er gennemført i Tunesien, undtagen BS6.
Desuden holdt Kommissionen nøje øje med output og resultater i denne periode og gjorde fuldt ud brug af instru -
menter til at vurdere resultaterne af specifikke budgetstøtteforanstaltninger og gjorde også brug af forskellige 
evalueringer, som blev foretaget af forskellige internationale organisationer.
41
Kommissionen vil gerne understrege, at den nye PEFA-vurdering er blevet foretaget efter den nye metode, der er 
vedtaget af PEFA-sekretariatet, hvilket har resulteret i adskillige modstridende konklusioner i forhold til PEFA-vurde -
ringen fra 2010 og forsinkelser med hensyn til de tunesiske myndigheders godkendelse deraf, dvs. forsinkelser, som 
Kommissionen, Verdensbanken og Den Afrikanske Udviklingsbank ingen indflydelse har på.
Ikke desto mindre bekræfter Kommissionen, at den igangværende PEFA-vurdering faktisk blev sat i gang i 2014, 
dvs. fire år efter den sidste PEFA-vurdering blev foretaget, og derfor i henhold til de interne retningslinjer for 
budgetstøtte.
Ud over PEFA-processen foretog Kommissionen i december 2013 som et indledende trin til afgørelsen om at yde 
MFA-støtte en fuld og omfattende operationel vurdering af de administrative og finansielle kredsløb i finansmini -
steriet og centralbanken i Tunesien.
42
Kommissionen vil gerne understrege, at PEFA er et nyttigt redskab, men at det ikke er en bindende forpligtelse og 
desuden kræver landets engagement og fulde samarbejde.
Efter 2011 har Tunesien (og dets partnere) på trods af den manglende nye PEFA fået gavn af en halv snes højkvali -
tative vurderinger af landets forvaltningssystem til offentlige finanser i den undersøgte periode. Disse vurderinger 
blev foretaget inden for rammerne af Kommissionens programmer og af uafhængige organisationer som f.eks. IMF, 
OECD og »Open Budget Survey«.
Kommissionens og EU-Udenrigstjenestens svar 47
Disse forskellige vurderinger gav dybdegående oplysninger om de forskellige dimensioner vedrørende forvalt -
ningen af de offentlige finanser (budgetformulering, budgetgennemførelse, regnskabsførelse, indkøb, intern og 
ekstern kontrol, forvaltning af aktiver, gennemsigtighed, reformdagsorden osv.).
Til trods for at PEFA blev sat i gang med visse forsinkelser i 2014, forventes resultaterne at være klar i begyndelsen af 
2017 og vil blive brugt til at vurdere landets fremskridt vedrørende forvaltningen af de offentlige finanser.
43
Kommissionen vil gerne fremhæve, at Tunesien under de omstændigheder, landet har været i siden 2011, og med de 
betydelige udfordringer, man skulle reagere på (politiske, økonomiske, sociale og sikkerhedsmæssige udfordringer), 
fortsat er et forbillede i regionen. Overgangsprocessen er lang og vanskelig og vil stadig kræve en stor ekstraindsats 
fra denne partner.
a)
Kommissionen er af den opfattelse, at fremskridtene, selv om der stadig er udfordringer på nogle områder, i forhold 
til situationen i 2011 har været ubetinget positive og vedvarende. Finansministeriets hjemmeside vedrørende åbent 
budget er et godt eksempel på den enorme indsats, der gøres i så henseende ( http://www.mizaniatouna.gov.tn ).
Sammenlignet med andre lande i denne indkomstmæssige/regionale kategori har Tunesien nu en førerposition 
i uafhængige undersøgelser af budgetgennemsigtighed eller statistikformidling (international budgetundersøgelse 
2011, 2015, hjemmeside for statistikformidling).
Den nylige kundgørelse af en organisk lov om informationsfrihed peger, sammenholdt med civilsamfundets store 
iver for allerede nu at drage fordel af disse nye rettigheder, i retning af yderligere fremskridt i de kommende år.
b)
EU’s program til støtte for civilsamfundet (PASC) bidrog til at løse problemer i forbindelse med etableringen af 180 
NGO’er i guvernoratet Tozeur. Via programmet indgik man en aftale med den tunesiske regerings tjenester med 
ansvar for organisationer om at hjælpe organisationer i civilsamfundet med at udarbejde deres registreringsansøg -
ninger. Desuden omfatter programmet teknisk bistand for at hjælpe de tunesiske myndigheder med at etablere et 
IT-baseret system til NGO-afdelingen, som kan fremskynde sagsbehandlingen, herunder registreringen af NGO’er.
c)
Selv om gennemførelsen af reformer vedrørende offentlig-private partnerskaber og offentlige indkøb har mødt 
voldsom modstand i visse kredse af administrationen, er alle de dermed forbundne gennemførelsesbestemmelser 
blevet vedtaget, og den faktiske gennemførelse af lovene er for alvor ved at komme i gang. Man kan allerede nu 
registrere de første positive resultater, især vedrørende offentlige indkøb, med den igangværende digitalisering af 
alle indkøbsprocedurer.
Med hensyn til ekstern revision forventes den kommende vedtagelse af en organisk lov, som giver fuld uafhængig -
hed for Revisionsretten (en PAR4-foranstaltning), at markere en milepæl i udførelsen af ekstern revision i Tunesien. 
Kommissionen vil fortsat yde teknisk bistand til Retten for at sikre, at den fuldt ud griber disse nye muligheder.
Med hensyn til intern revision er der stadig noget arbejde, der skal gøres med hensyn til at rationalisere de instituti -
onelle rammer. Dette er planlagt i PAR5-programmet.
Kommissionens og EU-Udenrigstjenestens svar 48
d)
De foranstaltninger, der er med i PAR-programmerne, havde til formål at stabilisere de kommunale finanser, som 
var genstand for en uholdbar finansieringsbyrde på grund af et voldsomt fald i de lokale indtægter efter revo -
lutionen. Det er i programmet Cap vers la Décentralisation et le Développement  des Territoires  (43 mio. EUR) blevet 
efterfulgt af en mere strukturel tilgang i forbindelse med decentralisering. Men det sidste punkt havde ikke kun -
net gennemføres uden succesen for det første punkt og inden den politiske beslutning om at gå i gang med en 
decentraliseringsproces.
e)
Fremskridtene med hensyn til målretning mod modtagerne har faktisk været skuffende til trods for EU’s, IMF’s og 
Verdensbankens konstante opfordring til myndighederne om at reagere. Dette afspejler dybtliggende politiske 
problemer med at styrke udvælgelseskriterierne for sådanne programmer. På trods af disse tilbageslag er det vigtigt 
at blive ved med at insistere på disse reformer i betragtning af deres afgørende bidrag til de offentlige finansers 
bæredygtighed. Dette sker fortsat i fællesskab mellem IMF, Verdensbanken og EU (MFA). Det forventes dog, at den 
nye database over sociale registreringsnumre og evalueringen af de nuværende sociale bistandsprogrammer samt 
det foreslåede pointsystem vil forbedre målretningen for disse programmer.
f)
Kommissionen mener, at der nu på grund af udbetalingsbetingelserne i PAR3-budgetstøtten og donorernes koor -
dinerede politiske dialog med finansministeriet findes et gunstigt retsgrundlag i Tunesien vedrørende udviklingen 
af mikrofinansiering. Sidstnævnte tiltag har gjort det muligt at etablere syv mikrofinansieringsinstitutioner, som 
dækker mindre udviklede ubetjente områder, herunder to (Microcred og Taysir), som støttes finansielt af EU, AFD, 
EIB og EBRD. Ifølge de seneste årsrapporter fra Microcred og Taysir har man betjent 7 684 mikroiværksættere med 
finansielle tjenester og teknisk bistand siden man begyndte i 2015, hvoraf 4 205 er kvinder, og 3 338 er unge.
g)
Parlamentet vedtog en ny investeringslov i september 2016 i forbindelse med forberedelserne til Tunesien 2020-kon -
ferencen . Denne lov bør sammen med nylig vedtaget lovgivning om konkurrence, konkurser og offentlig-private 
partnerskaber betyde, at der kommer et meget bedre investeringsklima.
45
Kommissionen mener, det er vigtigt at bemærke, at der, inden den første MFA-udbetaling kan finde sted, skal tages 
flere forskellige proceduremæssige skridt. Inden der fremsættes forslag om en MFA-transaktion, vurderer Kommis -
sionen soliditeten af de finansielle kredsløb i bestemmelsesstaten ved hjælp af en operationel vurdering, der tager 
mindst en måned. Da Kommissionens forslag til MFA er underkastet den almindelige lovgivningsprocedure ifølge 
artikel 212 i TEUF, skal de vedtages af Parlamentet og Rådet. Efter denne vedtagelse skal et aftalememorandum 
(MOU), som indeholder MFA-betingelserne, godkendes af et medlemsstatsudvalg og underskrives af bestemmelses -
staten. Desuden skulle Tunesien ratificere aftalememorandummet.
Efterfølgende skal Kommissionen låne midlerne til udbetalingen på markedet, hvilket normalt tager omkring en 
måned. For Tunesiens vedkommende skal det nævnes, at der blev spildt én måned i den almindelige lovgivnings -
procedure, fordi godkendelsen på Parlamentets plenarmøde i sidste øjeblik blev flyttet til april II-plenarmødet, 
hvilket betyder, at Kommissionens forslag var fem måneder om at blive godkendt af medlovgiverne. Desuden skal 
det bemærkes, at tunesernes undertegnelse og ratificering af MOU’et tog mere end syv måneder.
Kommissionens og EU-Udenrigstjenestens svar 49
47
Kommissionen mener, at MFA-programmet har været centralt for at drive de hårdt tiltrængte reformer i Tune -
sien fremad i tæt koordinering med andre internationale donorer og regeringens egne reformplaner, navnlig i en 
vanskelig overgangssituation. Det nye MFA-program bringer den samlede MFA-støtte til Tunesien til dato op på 
800 mio. EUR og sikrer fortsatte reformer, samtidig med at man skal håndtere et nyt sæt foranstaltninger, der har til 
formål at støtte Tunesiens bestræbelser på at bevæge sig hen imod en mere bæredygtig økonomisk model.
48
Kommissionen mener, at udvælgelseskriterierne, herunder gennemførelsen af en relevant og troværdig politik, er 
blevet opfyldt i det øjeblik, hvor hvert program er godkendt, samt inden hver udbetaling.
For så vidt angår de nævnte BS5- og BS6-sager, bemærker Kommissionen, jf. retningslinjerne for budgetstøtte: »Et 
reformprogram kan ikke altid sammenfattes i et enkelt, omfattende og sammenhængende politik- eller strategido -
kument. I sådanne tilfælde vil analysen være baseret på de forskellige foranstaltninger og på den reformproces, som 
regeringen følger for at styrke systemet.« Ved anvendelsen af vejledningen vurderede Kommissionen, at de sektor -
specifikke politikker var færdigudarbejdet samt relevante og troværdige.
49
Kommissionen vil gerne gøre det klart, at de tre sektorspecifikke budgetstøtteprogrammer var vedtaget inden revo -
lutionen og i henhold til de på daværende tidspunkt gældende udvælgelseskriterier, mens statsopbygningskontrak -
terne blev vedtaget efter revolutionen som reaktion på en fuldstændig ny situation, der krævede en ny tilgang og 
gjorde Tunesien støtteberettiget til et sådant instrument. Det skal også bemærkes, at Kommissionen i øjeblikket er 
ved at revidere retningslinjerne for budgetstøtte, så der tages højde for vedtagelsen af statsopbygningskontrakter 
og sektorspecifik budgetstøtte på samme tid.
50
a)
Se svar på tekstboks 3 a)
b)
Se svar på tekstboks 3 b)
Tekstboks 3 – Eksempler på de svagheder, der blev konstateret i udformningen af 
programmer for sektorbudgetstøtte
a)
Kommissionen er til dels enig. Da projektet blev udformet, var det vanskeligt at måle referenceværdierne for alle 
indikatorer. For at tage hånd om denne situation blev målene for visse indikatorer derfor udtrykt som absolutte 
enheder for fremskridt og ikke i forhold til referenceværdierne.
Med hensyn til målet for volumetriske målere er det værd at bemærke, at det udgjorde en stigning på 10 % i forhold 
til værdien af boringer med lovlige koncessioner, hvilket blev anset for at være signifikant. Målet blev overskredet, 
fordi de volumetriske målere for boringer, for hvilke der ikke kræves lovlige koncessioner (overfladevand eller i ringe 
dybde), er taget med. For indikator D var der store ændringer i regeringens ansættelsespolitik efter 2011, hvilket 
ikke kunne forudses, da programmet blev udarbejdet. Efter to årtier med en konservativ ansættelsespolitik i vand -
sektoren kan stigningen i antallet af medarbejdere betragtes som positivt.
Kommissionens og EU-Udenrigstjenestens svar 50
Da programmet blev underskrevet i 2011, var det vanskeligt at forudse, at den nye regering fra 2012 ikke ville priori -
tere opkrævning af gebyrer på oppumpning af grundvand højt, hvilket var et mål for den tidligere regering. Denne 
undladelse skyldes snarere en ændring af den politiske vilje, end at én enhed har stoppet sine aktiviteter.
b)
Kommissionen påpeger følgende punkter for BS6: For indikator D var der store ændringer i regeringens ansættel -
sespolitik efter 2011, hvilket ikke kunne forudses, da programmet blev udarbejdet. Efter to årtier med konservativ 
ansættelsespolitik i vandsektoren vurderede man, at det var meget positivt med flere menneskelige ressourcer.
c)
Med hensyn til BS6 understreger Kommissionen, jf. retningslinjerne for budgetstøtte: »Et reformprogram kan ikke 
altid sammenfattes i et enkelt, omfattende og sammenhængende politik- eller strategidokument. I sådanne tilfælde 
vil analysen være baseret på de forskellige foranstaltninger og på den reformproces, som regeringen følger for at 
styrke systemet.« Ved anvendelsen af denne vejledning vurderede Kommissionen, at de sektorspecifikke politikker 
var færdigudarbejdet, relevante og troværdige.
Med hensyn til BS5 vil Kommissionen gerne fremhæve, at denne finansieringsaftale blev underskrevet i 2008 under 
andre betingelser og former for praksis. Ikke desto mindre har Kommissionen for de efterfølgende programmer og 
udbetalinger anvendt retningslinjerne for budgetstøtte meget grundigt.
51
Kommissionen understreger, at den nævnte matrix blev udviklet af regeringen som en kortfattet beskrivelse af de 
foranstaltninger, man havde til hensigt at gennemføre for at genoprette de tunesiske kommuners finansielle styrke.
Som led i vurderingen af regeringens strategi gav matrixen den bedst tilgængelige beskrivelse af den detaljerede 
handlingsplan.
Der var ikke på forhånd en opfattelse af, at nogle foranstaltninger ikke ville blive gennemført, men som i alle stra -
tegier kan nogle foranstaltninger være vigtigere end andre (i det mindste set ud fra Kommissionens synspunkt). 
Vurderingen af støtteberettigelsesbetingelserne inden for offentlig politik indebærer en evaluering af regeringens 
overordnede handlingsplan og ikke kun de tiltag, som Kommissionen anser for at være af afgørende betydning.
Kommissionen bemærker endvidere, at ud over den nævnte overordnede matrix af foranstaltninger var de tre 
vigtigste formål med programmet – voldsom indtægtsstigning, fastfrysning af de vigtigste drivkræfter for øgede 
udgifter (ansættelser) og forøgelse af udførelse af lokale udviklingsinvesteringsprojekter – indeholdt i resultatindi -
katorerne i programmets anden tranche.
Set i bakspejlet var gennemførelseshastigheden for disse foranstaltninger særlig høj, hvilket tyder på, at betingel -
serne var både relevante og gennemførlige.
Kommissionens og EU-Udenrigstjenestens svar 51
52
Kommissionen er enig, men understreger, at betingelserne var mange (BS5) og særlig vanskelige for begge pro -
grammer. For BS6 blev programmets varighed forlænget fra 72 til 96 måneder for at kunne reagere på de proble -
mer, den nye regering og navnlig landbrugsministeriet, stod over for efter de politiske begivenheder i 2011. Hoved -
formålet med denne forlængelse var at sikre, at de komplementære foranstaltninger til gnidningsløs gennemførelse 
af programmet kunne sættes i værk.
Hastigheden for programmets gennemførelse var stærkt afhængig af udefrakommende faktorer, som havde med 
situationen efter revolutionen at gøre.
53
Kommissionen er enig og bemærker, at forsinkelserne ved indgåelse af kontrakter om bestanddelene i den tekniske 
bistand for projekt BS5 og BS6 var fuldt ud berettiget som følge af de støttede sektorers kompleksitet og behovet 
for dybdegående strategiske og politiske drøftelser for at identificere modtagernes behov korrekt på baggrund af 
de rette vurderinger.
Kommissionen vil gerne gøre det klart, at der, selv om der ikke var nogen teknisk bistand under BS7, blev der ydet 
teknisk bistand inden for rammerne af andre igangværende programmer. Den støtteberettigede kontraktperiode 
ifølge de finansielle bestemmelser var udløbet på det tidspunkt, hvor programindholdet blev undersøgt, hvilket 
forhindrede kontraktindgåelse om yderligere teknisk bistand.
54
Kommissionen er enig og erkender, at lovgivningsprocessen har været temmelig langsom siden revolutionen, da 
forfatningsmæssige og andre (f.eks. sikkerhed, korruption) prioritetsområder har haft forrang for sager som f.eks. 
budgetlovgivning. Loven forventes at blive vedtaget i første kvartal i 2017.
Det skal dog understreges, at der er konstateret væsentlige fremskridt med hensyn til budgetprocedurerne selv 
inden vedtagelse af loven. I dag har 22 ud af 26 ministerier vedtaget programbudgetter og inkluderer resultatin -
dikatorer vedrørende deres mål for den offentlige politik (ud over budgetdata) i deres budgetforelæggelser for 
parlamentet.
Stigningen i antallet af point fra »International Budget Survey« understreger de forbedringer, der er foretaget på 
disse områder.
I den forbindelse vil kundgørelsen af budgetloven markere afslutningen på snarere end iværksættelsen af denne 
resultatbaserede reform.
55
Kommissionen bemærker, at halvdelen af projekterne ikke havde nogen svagheder i udformningen. For den anden 
halvdels vedkommende vil Kommissionen gerne fremsætte følgende bemærkninger (se nedenfor):
a)
Kommissionen vil gerne understrege, at målene vedrørende de pågældende projekter var tilstrækkeligt relevante, 
specifikke og målbare.
Med hensyn til PJ7 og PJ8 mener Kommissionen, at » l’amélioration des conditions de vie des populations défavorisées 
ou fragilisées socialement, par la réalisation d’infrastructures de base et d’équipements de proximité dans les zones urbai -
nes defavorisées « er et tilstrækkelig relevant og specifikt mål, der kan måles via antallet af basisinfrastrukturer og 
udstyr til uformelle områder inden for rammerne af programmet.
Kommissionens og EU-Udenrigstjenestens svar 52
Med hensyn til PJ11 mener Kommissionen, at twinningprogramformålet til fordel for Revisionsretten i Tunesien 
»diagnostic et préparation de la réforme institutionnelle«  sammen med detaljerede forventede resultater og objektivt 
verificerbare indikatorer er specifikke og målbare.
Desuden anser Kommissionen de fire mål i PJ14 for at være særdeles relevante og specifikke med hensyn til at støtte 
etableringen af et moderne, dygtigt og velfungerende parlament i overgangsperioden til demokrati. Sådanne mål 
er i sammenhæng med de forventede resultater tilstrækkeligt målbare.
c)
Rettens iagttagelser henviser til en specifik sag (PJ13), for hvilken der findes nogle forklaringer under punkt c) 
nedenfor.
Tekstboks 4 – Eksempler på svagheder i udformningen af de undersøgte projekter
a)
Retten henviser til indikatorer, der er fastsat til at måle de generelle mål for projektet. I projektgennemførelsesfasen 
blev indikatorerne ændret en smule for bedre at afspejle de opnåede resultater.
b)
Kommissionen vil gerne pege på, at standardbidragsaftaleskabelonen ikke kræver logiske rammer. Som bilag til 
kontrakten er der vedlagt nogle resultat- og ressourcerammer, som svarer til logiske rammer. Kommissionen mener 
derfor, at indikatorerne fulgte et passende format for projekter under delegeret ledelse.
c)
Kommissionen understreger, at det inden revolutionen var umuligt at støtte civilsamfundet i Tunesien. Udenlandsk 
finansiering var forbudt, og civilsamfundets aktiviteter var meget begrænset og under regeringens strenge kontrol. 
Der fandtes derfor ingen indikatorer til at vurdere denne sektor med inden 2011.
Indikatorerne er blevet defineret i henhold til de på daværende tidspunkt tilgængelige oplysninger for at hjælpe 
med at måle graden af gennemførelse af aktiviteterne.
Kommissionen bemærker, at der, selv om indikatorerne ikke er særlig detaljerede, via projektet blev arrangeret 435 
workshopper med dialog/høring i de 24 guvernorater, 120 workshopper med repræsentanter fra civilsamfundets 
organisationer og offentlige aktører, samarbejdet med 3 500 foreninger og skabt 36 foreningsnetværk. Det skal 
også bemærkes, at EUD foretog en grundig undersøgelse af civilsamfundets situation i Tunesien.
Den endelige evaluering af programmet sker i februar 2017 og giver mulighed for en grundig vurdering af virknin -
gen af dette ambitiøse program.
Desuden vil Kommissionen gerne fremhæve, at dette projekt anses for at være et flagskibsprojekt og et enestående 
eksempel i hele den sydlige naboregion.
Kommissionens og EU-Udenrigstjenestens svar 53
56
Kommissionen bemærker, at alle projekterne omfattede dokumenter, skabeloner og det detaljeniveau, der kræves 
i sådanne tilfælde.
Kommissionen understreger, at budgetfordelingen for projekt PJ 6, 7, 8 og 10 giver tilstrækkelige oplysninger til 
at vurdere oplysningerne. Programmets effektivitet blev vurderet via en række statusrapporter, jf. definitionen 
i kontrakten.
57
Kommissionen vil gerne gentage (med hensyn til merværdien ved uddelegering af forvaltningen af midler til mel -
lemleddet i forhold til en indirekte forvaltning foretaget af det pågældende tunesiske offentlige organ), at mellem -
leddet på tidspunktet for vedtagelse af de to projekter var den førende donor inden for rehabilitering af uformelle 
områder og havde i årevis støttet gennemførelsen af det tunesiske nationale rehabiliteringsprogram. De administra -
tive gebyrer, som opkræves af mellemleddet (2,9 % af de samlede midler for begge projekter), er meget lavere end 
udgifterne i forbindelse med de projektforvaltningsenheder, der er brug for ved indirekte forvaltning.
Desuden ville valgmuligheden med indirekte forvaltning have været meget mere tidskrævende, hvilket fører til for -
sinkelser i gennemførelsen, idet det ville have været nødvendigt med en indlæringsperiode for at gøre de tunesiske 
modtagere bekendt med EU’s regler og procedurer.
58
Kommissionen understreger, at de bevilgede forlængelser ikke førte til nogen stigning i de samlede omkostninger. 
Dette var »gratis« forlængelser, idet det samlede budget for programmerne ikke kan forhøjes.
En »gratis« forlængelse kan resultere i en omfordeling af visse omkostninger til ugunst for andre, men sådanne 
aspekter er en del af de risici, der er forbundet med at operere i disse omgivelser. Under forhandlinger om »gratis« 
forlængelse gør Kommissionen imidlertid sit yderste for at sikre, at alle yderligere personaleomkostninger som følge 
af sådanne forlængelser holdes på et minimum, således at der ikke skabes usikkerhed om projektets succes. Over -
gangen til demokrati i Tunesien tog længere tid, end det forventedes umiddelbart efter revolutionen i 2011, hvor de 
undersøgte projekter blev underskrevet.
59
Med hensyn til resultaternes virkning og bæredygtighed vil Kommissionen gerne fremhæve, at det specifikke mål 
med PJ6, jf. finansieringsaftalen, på den ene side var at skabe midlertidige job og på den anden side at forbedre 
lavtuddannede arbejdstageres beskæftigelsesegnethed ved at sørge for erhvervsuddannelser. Kommissionen 
mener, at begge mål blev opfyldt. Desuden er der i 2016 blevet vedtaget en anden fase af projektet (integreret 
lokalt udviklingsprogram) med den samme gennemførelsespartner. Sidstnævnte vil maksimere virkningen og sikre 
resultaternes bæredygtighed.
Med hensyn til PJ7 og PJ8 vil de finansielle problemer med at sikre opretholdelsen af offentlig infrastruktur i ufor -
melle områder blive håndteret lige så godt inden for rammerne af det samme nye program, der er ved at blive 
udarbejdet, hvor ét af de forventede resultater er udvikling af en ordentlig national strategi med hensyn til kontrol 
med og udvikling af uformelle områder, herunder vedligeholdelse af offentlig infrastruktur.
Kommissionens og EU-Udenrigstjenestens svar 54
60
Kommissionen vil gerne påpege, at det udstyr, der blev leveret under projekterne PJ3 og PJ4, allerede blev til gavn 
for eksportorienterede tunesiske SMV’er, idet man tillod dem at teste deres produkter i Tunesien i overensstem -
melse med EU’s regler til en meget lavere pris end i udlandet. Dette førte til lavere produktionsomkostninger og en 
efterfølgende bedre konkurrenceevne i forhold til andre producenter.
Leveringen af dette udstyr har allerede en positiv virkning med hensyn til adgang til EU’s indre marked for tunesiske 
SMV’er, selv om der endnu ikke er indgået en aftale om overensstemmelsesvurdering og godkendelse af industriva -
rer (ACAA).
For PJ11 var næsten alle de planlagte aktiviteter gennemført inden udløbet af twinningaftalen. I betragtning af at 
formålet med twinningaftalen var at støtte Revisionsretten i Tunesien i at udarbejde et udkast til en organisk lov og 
foretage en omstrukturering for at gennemføre bestemmelserne i loven, når den er vedtaget, havde forsinkelserne 
ikke nogen væsentlig betydning.
Ikke alt lovgivning, der er udarbejdet inden for rammerne af PH12 kunne gennemføres inden projektets afslutning 
på grund af de hyppige regeringsskifter og udnævnelser af forskellige direktører (4 på 3 år).
Konklusioner og anbefalinger
63
I de første år efter den tunesiske revolution skete koordineringen blandt donorerne for det meste på grundlag af de 
såkaldte Programmes d’Appui à la Relance (PAR), som understøttede myndighedernes økonomiske genopretnings -
plan, og efterfølgende på grundlag af IMF’s omfattende program.
64
Kommissionen bemærker, at adskillige områder skulle håndteres på grund af de socioøkonomiske udfordringer, 
Tunesien stod over for efter revolutionen. De resultater, der er opnået indtil nu, er gode, da EU’s bistand bidrog mar -
kant til at forbedre den socioøkonomiske og politiske stabilitet i landet efter revolutionen. Kommissionen under -
streger, at den har fulgt sin egen politik med at koncentrere bistanden. På trods af at der blev foretaget en meget 
bred vifte af aktiviteter i den undersøgte periode, var disse faktisk i overensstemmelse med de tre hovedsektorer, 
som blev udpeget i SSF 2014-16.
Som nævnt under punkt 43 bør man tage højde for situationen i Tunesien siden 2011 og de vigtige anmodninger 
om at støtte den overgangsproces, der fulgte efter revolutionen, på mange forskellige områder. EU havde iværksat 
alle sine tilgængelige instrumenter for at bistå Tunesien i denne komplekse proces, hvilket førte til vedtagelsen af 
en ny forfatning, der fik enstemmig ros, samt frie og retfærdige valg.
Via EU’s makrofinansielle bistand ydes der betalingsbalancestøtte for at hjælpe Tunesien med det akutte behov for 
ekstern finansiering og som støtte for det finansielle bistandsprogram, man har aftalt med IMF. Det giver Tunesien 
mulighed for at foretage den nødvendige økonomiske tilpasning på en mindre drastisk og pludselig måde og har 
til formål at bidrage til at genskabe den økonomiske bæredygtighed, hvilket er en forudsætning for varig social 
udvikling. Med MFA-betingelserne fokuseres der derfor på en række prioritetsområder på adskillige tæt forbundne 
strukturreformområder som en bred tilgang til støtte for et økonomisk tilpasningsprogram. Kommissionen mener 
ikke, at dette er nogen afvigelse fra Kommissionens politik med at koncentrere bistanden på et begrænset antal 
områder. Desuden var det på adskillige støtteområder (som f.eks. statistikker, forvaltning af de offentlige finanser 
og god forvaltningspraksis i Revisionsretten) helt afgørende at sikre tæt koordinering med andre donorer og inden 
for forskellige af Kommissionens tjenestegrene for at tilføje det yderligere bidrag fra MFA med henblik på at gen -
nemføre vigtige reformer fuldt ud.
Kommissionens og EU-Udenrigstjenestens svar 55
65
Kommissionen vil gerne understrege, at den fælles programmeringsproces havde været sat i bero i afventning af 
regeringens fremlæggelse af dens femårsudviklingsplan. Det er Kommissionens og medlemsstaternes hensigt at 
tilpasse programmeringsprocessen til femårsudviklingsplanen for at forbedre arbejdsdelingen og koordineringen.
Den fælles programmeringsproces bliver genoptaget i 2017.
Anbefaling 1 – Styrke programmeringen og EU-bistandens fokus
Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten accepterer anbefalingen.
a)
Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten vil fortsat anvende politisk dialog og politikdialog for at sikre, at de tune -
siske myndigheder vedtager en omfattende national udviklingsplan og specifikke reformstrategier. Disse forhold 
er blevet gentaget under kommissær Hahns og HR/NF Mogherinis besøg i Tunesien og også under den tunesiske 
præsidents besøg her i Bruxelles i november og december 2016.
b)
Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten vil forberede de fælles strategiske rammer for 2017-20 i henhold til EU’s 
retningslinjer, som kræver fokusering af bistanden på tre prioritetsområder for at maksimere hjælpens virkning.
c)
Den fælles programmering bliver genoptaget i 2017.
68
Kommissionen erklærer, at visse indikatorer/foranstaltninger i et begrænset antal tilfælde blev opfyldt/gennemført, 
inden finansieringsaftalerne blev underskrevet. Faktisk var disse foranstaltninger blevet formelt godkendt af myn -
dighederne mange måneder inden underskrivelsen af finansieringsaftalen og var gennemført af regeringen på det 
tidspunkt, finansieringsafgørelsen blev vedtaget af Kommissionen. Dette skal ses som en succes og som resultatet 
af en intens politikdialog med myndighederne og ville dermed ikke have fundet sted i samme omfang eller inden 
for den samme tidshorisont, hvis budgetstøtten ikke havde været der.
69
EU-Udenrigstjenesten og Kommissionen er enige om, at der er behov for at være på forkant med »mere for 
mere«-afgørelserne.
Kommissionens og EU-Udenrigstjenestens svar 56
70
Kommissionen vil gerne understrege, at PEFA er et nyttigt redskab, men det er ikke en bindende forpligtelse og 
kræver desuden partnerlandets engagement og fulde samarbejde. Efter 2011 har Tunesien (og dets partnere) draget 
nytte af 12 højkvalitative vurderinger af landets forvaltningssystem til offentlige finanser. De blev foretaget inden 
for rammerne af Kommissionens programmer og af anerkendte organisationer som f.eks. IMF, OECD og »Open 
Budget Survey«. Desuden foretog Kommissionen i december 2013 inden tildelingen af MFA-støtte en fuld og omfat -
tende operationel vurdering af de administrative og finansielle kredsløb i finansministeriet og centralbanken i Tune -
sien. Derfor mener Kommissionen, at der var omfattende og relevante oplysninger til rådighed, og de blev anvendt.
Kommissionen bekræfter at den nuværende PEFA-vurdering blev iværksat i 2014 og vil være afsluttet i 2017. Forsin -
kelser med færdiggørelsen skyldes metodemæssige problemer, som Kommissionen ikke har nogen indflydelse på.
Anbefaling 2 – Styrke gennemførelsen af EU’s budgetstøtteprogrammer
Kommissionen accepterer anbefalingen.
a)
Med den nuværende mere stabile politiske situation i Tunesien og i betragtning af den tætte koordinering med 
andre donorer er Kommissionen enig i, at resultatindikatorerne nu kan målrettes yderligere med henblik på frem -
tidige transaktioner. Der vil dog stadig være en dynamisk tilgang til udvælgelseskriterierne i overensstemmelse 
med bestemmelserne i retningslinjerne for budgetstøtte. I forbindelse med Tunesien blev der anvendt individuelle 
foranstaltninger som benchmarks til at vurdere regeringens overordnede fremskridt med gennemførelsen af det 
nationale reformprogram (ét ud af de fire udvælgelseskriterier), og denne praksis viste sig særlig effektiv.
Vedrørende den sidste sætning »... gøre udbetalingerne betinget af en tilfredsstillende gennemførelse af indivi -
duelle foranstaltninger og ikke udelukkende basere dem på en vurdering af de samlede fremskridt«, understreger 
Kommissionen, at denne dynamiske tilgang ved anvendelsen af meddelelsen fra 2011 og Rådets dermed forbundne 
konklusioner fra 2012 om »EU’s fremtidige tilgang til budgetstøtte til tredjelande« skal finde anvendelse på udvæl -
gelseskriterierne. Kommissionen forbinder udbetalinger med resultatindikatorer, der først forhandles og aftales 
med partnerregeringen, efter at alle udvælgelseskriterier er blevet opfyldt, hvorved der påvises tilfredsstillende 
overordnede fremskridt ved gennemførelsen af programmet.
b)
Kommissionen erkender betydningen af PEFA som et planlægnings- og overvågningsredskab, men Kommissionen 
understreger, at PEFA-vurderingen ikke ensidigt kan pålægges partnerregeringen. Kommissionen vil ikke desto 
mindre fortsat samarbejde med partnerregeringen om at bestræbe sig på at foretage en PEFA-vurdering med de 
anbefalede tidsintervaller.
Kommissionens og EU-Udenrigstjenestens svar 57
71
Tidsrummet på 11 måneder mellem den tunesiske anmodning om MFA og underskrivelsen af aftalememorandum -
met (MOU) mellem EU og Tunesien, som indeholder MFA-betingelserne, kan forklares som følger.
Inden vedtagelsen af Kommissionens forslag om en MFA-transaktion foretog Kommissionen en omfattende opera -
tionel vurdering af soliditeten af de finansielle kredsløb i Tunesien for at overholde kravene i EU’s finansforordning. 
Kommissionens forslag skulle derefter godkendes af Parlamentet og Rådet efter den almindelige lovgivningspro -
cedure i henhold til artikel 212 i TEUF. Selv om medlovgiverne nåede at vedtage Kommissionens forslag i løbet af 5 
måneder uden et trepartsmøde, blev der spildt én måned, fordi godkendelsen på Parlamentets plenarmøde i sidste 
øjeblik blev flyttet til april II-plenarmødet. Efter vedtagelsen af MF-transaktionen skulle forhandlingerne om udka -
stet til MOU afsluttes, inden MOU’et skulle godkendes af et medlemsstatsudvalg og kunne underskrives af EU i juli 
2014 (11 måneder efter den tunesiske anmodning). Det tog derefter de tunesiske myndigheder mere end 6 måneder 
at ratificere MOU’et i marts 2015. Den første udbetaling af MFA kunne ske straks efter ratificeringen i maj 2015, mens 
den anden udbetaling først kunne foretages i december 2015 som følge af de tunesiske myndigheders manglende 
overholdelse af MFA-betingelserne.
Anbefaling 3 – Fremsætte forslag om at fremskynde proceduren for godkendelse af 
makrofinansielle bistandslån
Kommissionen accepterer anbefalingen.
Kommissionen bemærker, at der, selv om der er opnået væsentlige fremskridt med hensyn til hastigheden for 
Parlamentets og Rådets vedtagelse af MFA-afgørelser, stadig er plads til forbedringer. Der kan f.eks. opnås en hurtig 
vedtagelse, hvis antallet af møder i Udvalget om International Handel i Europa-Parlamentet (INTA) inden en INTA-af -
stemning kunne reduceres, hvis Parlamentets godkendelse systematisk fandt sted på plenarmødet (herunder minip -
lenarmøder) umiddelbart efter INTA-afstemningen, hvis miniplenarmøder kunne anvendes til at få underskrifter fra 
formanden for Parlamentet og formanden for Rådet, og hvis Rådet også i givet fald vil gøre brug af den skriftlige 
vedtagelsesprocedure.
Kommissionen bemærker også, at den i 2011 efter tidligere anbefalinger fra Revisionsretten og en afgørelse om 
MFA i Parlamentet i 2003 foreslog en rammeforordning for MFA, der bl.a. skulle være målrettet mod at fremskynde 
beslutningstagningen ved at erstatte de lovgivningsmæssige afgørelser med gennemførelsesretsakter. Da medlov -
giverne imidlertid besluttede at bevare de lovgivningsmæssige retsakter og den almindelige lovgivningsprocedure, 
trak Kommissionen dette forslag tilbage i 2013.
73
Kommissionen understreger, at de bevilgede forlængelser ikke førte til nogen stigning i de samlede omkostninger. 
Dette var »gratis« forlængelser, idet det samlede budget for programmerne ikke kan forhøjes.
Kommissionens og EU-Udenrigstjenestens svar 58
En »gratis« forlængelse kan resultere i en omfordeling af visse omkostninger til ugunst for andre, men sådanne 
aspekter er en del af de risici, der er forbundet med at operere i disse omgivelser. Under forhandlinger om anmod -
ninger om »gratis« forlængelse gør Kommissionen imidlertid sit yderste for at sikre, at alle yderligere personale -
omkostninger som følge af sådanne forlængelser holdes på et minimum, således at der ikke skabes usikkerhed om 
projektets succes. Overgangen til demokrati i Tunesien tog længere tid, end det forventedes umiddelbart efter 
revolutionen i 2011, hvor de undersøgte projekter blev underskrevet.
Anbefaling 4 – Forbedre projekternes planlægning
Kommissionen accepterer anbefalingen.
Begivenhed Dato
Revisionsplanens vedtagelse/revisionens start 1.3.2016
Officiel fremsendelse af udkastet til beretning til Kommissionen (eller en anden revide -
ret enhed)1.12.2016
Vedtagelse af den endelige beretning efter den kontradiktoriske procedure 14.2.2017
Modtagelse af Kommissionens (eller en anden revideret enheds) officielle svar på alle 
sprog2.3.2017SÅDAN FÅR MAN FAT I PUBLIKATIONER FRA EU
Gratis publikationer:
  et eksemplar:  
via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)
  /f_lere eksemplarer eller plakater/kort:  
hos Den Europæiske Unions repræsentationer (http://ec.europa.eu/represent_da.htm)  
hos delegationerne i ikke-EU-lande (http://eeas.europa.eu/delegations/index_da.htm)  
ved at kontakte Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_da.htm)  
eller ringe på 00 800 6 7 8 9 10 11 (frikaldsnummer fra overalt i EU) (*).
(*)  Oplysningerne er gratis ligesom de /f_leste opkald (nogle operatører, telefonbokse eller hoteller kan dog kræve  
penge for opkaldet).
Betalingspublikationer:
 via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Vi vurderede, om den støtte, EU leverede til Tunesien efter 
den arabiske forårsrevolution i 2011, var blevet brugt 
tilfredsstillende. Vi konkluderede, at pengene generelt var 
blevet brugt godt, eftersom de i væsentlig grad bidrog til 
overgangen til demokrati og økonomisk stabilitet 
i Tunesien efter revolutionen.
Vi konstaterede dog en række svagheder i EU’s forvaltning 
af bistanden. Med henblik på at afhjælpe disse svagheder 
kommer Retten med en række anbefalinger til 
EU-Udenrigstjenesten og Kommissionen om at 
koncentrere bistanden på et lille antal sektorer, styrke 
gennemførelsen af budgetstøtteprogrammer, forbedre 
planlægningen af programmerne og øge 
gennemførelsestempoet.
1977 - 2 017