Særberetning nr. 1/2004

om forvaltningen af indirekte FTU-aktioner under det femte rammeprogram (5. RP) for forskning og teknologisk udvikling (1998-2002), med Kommissionens svar

(artikel 248, stk. 4, andet afsnit, EF)

(2004/C 99/01)

INDHOLD

>TABELPOSITION>

RESUMÉ

I. Det femte rammeprogram (5. RP) for Det Europæiske Fællesskabs indsats inden for forskning, teknologisk udvikling og demonstration blev vedtaget af Europa-Parlamentet og Rådet i december 1998 med et samlet budget på 13700 millioner euro. De finansielle midler, der er bevilget hvert år frem til 2002 til de tematiske og horisontale programmer, svarer til ca. en fjerdedel af al offentlig støtte til forskningsprojekter i EU (punkt 1-5).

II. De forskningsaktiviteter, der finansieres under 5. RP, gennemføres på grundlag af kontrakter med tredjeparter og finansieres delvist over EU-budgettet. Både gennemførelsesforordningen og standardkontrakterne blev vedtaget meget sent. Det gjorde kontraktforvaltningen unødigt kompliceret, at der anvendtes så mange forskellige standardkontrakter (punkt 9-20).

III. De finansielle bidrag fra EU-budgettet dækker godtgørelser af faktisk afholdte og behørigt dokumenterede udgifter. De meget komplicerede regler for fastsættelsen af EU's finansielle bidrag gør det vanskeligt for Kommissionen at forvalte de finansielle og administrative aspekter effektivt, og de komplicerer også tingene unødigt for deltagerne. Den nye ordning i 5. RP med faste satser for omkostningsgodtgørelse skulle forenkle procedurerne, men den tilskyndede deltagerne til at skifte til en gunstigere finansieringsordning (punkt 21-35).

IV. Kommissionens forslag om at forenkle omkostningsordningerne for 6. RP (2002-2006), som var på linje med Rettens tidligere anbefalinger, blev forkastet af Rådet og Parlamentet. De regler for fastsættelsen af EU's finansielle bidrag, som Rådet og Europa-Parlamentet efterfølgende vedtog, afhjælper kun delvist de problemer, Retten har påpeget. Retten finder det positivt, at der er indført synlige og afskrækkende sanktioner, og at deltagerne i 6. RP skal forelægge regnskaber, der er attesteret af en ekstern revisor (punkt 36-45).

V. De syv særprogrammer i 5. RP forvaltes af fem generaldirektorater i fællesskab. Opsplitningen af programmerne resulterer i en udvanding af beføjelser, dobbeltarbejde og øget behov for koordinering og samråd. Desuden er programmernes grundlæggende struktur, som er baseret på nøgleaktioner, ikke i tilstrækkelig grad afspejlet i Kommissionens organisatoriske struktur (punkt 46-57).

VI. Der opstod betydelige organisatoriske problemer og forsinkelser i startfasen af 5. RP begyndende med, at Rådet og Parlamentet var meget længe om at vedtage afgørelsen om programmet. Af juridiske hensyn og på grund af Kommissionens interne regler og visse administrative praksis tog det mellem otte og ni måneder fra modtagelsen af et projektforslag, til Kommissionen kunne undertegne en kontrakt om en indirekte FTU-aktion. Kommissionen havde vedvarende problemer med at få ansat personale med de nødvendige fagprofiler og med at få almindelige tjenestemandsstillinger besat. Pr. udgangen af 2001 var ca. 2000 medarbejdere i Kommissionen beskæftiget med 5. RP-relaterede aktiviteter. Ca. en tredjedel af dem arbejdede med den administrative behandling af forslag, kontrakter og projekter vedrørende indirekte FTU-aktioner. Der var gennemsnitligt kun fire-fem arbejdsdage til rådighed om året til det videnskabelige tilsyn med hver enkelt indirekte FTU-aktion. Procedurerne og den administrative praksis for udvælgelsen af indirekte FTU-aktioner kombineret med, at de projektleverancer, der er defineret i standardkontrakterne, følger en bestemt cyklus, resulterede i en meget ujævn fordeling af arbejdsbyrden i Kommissionen. Det førte til flaskehalse, som ikke fremmede et effektivt forvaltningssystem, og som også bidrog til administrative forsinkelser og mangelfuld intern kontrol (punkt 58-77).

VII. Rådets beslutninger om særprogrammerne fastsatte lofter over administrationsomkostningerne på mellem 6,5 % og 9,8 % af de samlede udgifter til hvert enkelt særprogram. Disse lofter blev overholdt for samtlige programmer. Ved en alternativ målemetode, hvor udgifterne til indirekte FTU-aktioner blev sammenholdt med det samlede budget, konstaterede Retten, at 837,4 millioner euro (6,4 % af de samlede udgifter til 5. RP) gik til forvaltningen af FTU-særprogrammerne i hele 5. RP's programperiode. Kommissionen overvåger ressourceallokeringen ved hjælp af det aktivitetsbaserede budgetsystem. Både på grund af dette systems metodik og den måde, det fungerer på, er det ikke den mest hensigtsmæssige metode til måling af driftsomkostningerne ved FTU-rammeprogrammer (punkt 78-81).

VIII. Selv om forvaltningssystemet i det store og hele var det samme for alle de tjenestegrene, der var involveret i 5. RP, udviklede Kommissionen ikke et fælles, integreret it-system. De it-systemer, som Kommissionen anvendte til forvaltningen af forskningsforslag, kontrakter og projekter, var ikke tilstrækkelige, ikke mindst fordi der ikke var investeret tilstrækkelige ressourcer på dette felt. Henimod slutningen af 5. RP's programperiode var der sket forbedringer, men der var stadig tekniske og operationelle problemer i de fleste generaldirektorater (punkt 82-86).

IX. FTU-rammeprogrammer skal implementeres i henhold til et fælles sæt principper og procedurer, mens Kommissionens administrative reform tager sigte på decentralisering og delegering af flere beføjelser til tjenestegrenene. Modsætningsforholdet mellem disse to principper er den egentlige årsag til mange af de problemer, generaldirektoraterne er stødt på i forbindelse med den fælles forvaltning af 5. RP. Med de meget komplicerede tilskudsordninger og regler for EU's finansielle deltagelse er det endnu vigtigere, at koordineringen inden for rammeprogrammet fungerer effektivt. Retten testede de vigtigste kontrolforanstaltninger i en stikprøve af kontrakter om indirekte FTU-aktioner og konstaterede, at kontrollen ikke i alle tilfælde var gennemført effektivt. I andre tilfælde var der slet ikke foretaget kontrol. Samlet set varierede kontrolniveauet betydeligt fra generaldirektorat til generaldirektorat (punkt 87-95).

X. Retten efterprøvede på støttemodtagerniveau lovligheden og den formelle rigtighed af betalinger, som var foretaget på grundlag af støttemodtagernes opgørelser over omkostningerne ved indirekte FTU-aktioner under 5. RP. Undersøgelsen viste en høj fejlfrekvens, som primært skyldtes, at de endelige modtagere havde anmeldt omkostninger med for store beløb. Sammenligner man resultaterne af denne revision med revisioner af tidligere rammeprogrammer, er der generelt ikke sket forbedringer (punkt 96-100).

XI. Ledelsesinformationssystemerne og rapporteringen til direktørerne og (vice-)generaldirektørerne bør stadig forbedres. Ingen af de fem "forskningsgeneraldirektorater" havde indført procedurer eller praksis, der sikrede, at informationerne til brug for ledelsen blev udarbejdet i rette tid eller forelå i et standardformat. I 2002 opfyldte ledelsesrapporteringen om rammeprogrammerne ikke i fuldt omfang de krav, der er fastsat i Kommissionens interne kontrolstandarder (punkt 101-110).

INDLEDNING

5. RP omfatter fire tematiske programmer og tre horisontale programmer

1. Det femte rammeprogram for forskning, teknologisk udvikling og demonstration (5. RP) for 1998-2002 blev vedtaget ved Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse nr. 182/1999/EF af 22. december 1998(1).

2. 5. RP består af syv særprogrammer, som alle blev vedtaget af Rådet den 25. januar 1999(2). Det omfatter følgende fire tematiske programmer:

- "Livskvalitet og forvaltning af bioressourcer" ("Livskvalitet")

- "Et brugervenligt informationssamfund" ("Informationssamfund")

- "Konkurrence- og bæredygtig vækst" ("Vækst")

- "Energi, miljø og bæredygtig udvikling" opdelt i "Miljø" og "Ikke-nuklear energi"

og tre horisontale programmer for aktiviteter, der dækker alle forskningsområder:

- "Befæstelse af EF-forskningens internationale rolle" ("INCO")

- "Fremme af innovation og tilskyndelse til små og mellemstore virksomheders deltagelse" ("SMV")

- "Udvikling af det menneskelige forskningspotentiale og den samfundsøkonomiske vidensbase" ("Forskningspotentiale").

3. De forskningsaktiviteter, der finansieres under 5. RP, er:

- indirekte aktioner inden for de tematiske programmer og de horisontale programmer; de gennemføres på grundlag af kontrakter med tredjeparter og medfinansieres over EU-budgettet, og

- direkte aktioner, der finansieres 100 % over EU-budgettet og gennemføres af Kommissionens Fælles Forskningscenter (FFC).

EU-delen af 5. RP forvaltes af fem generaldirektorater i fællesskab, nemlig Generaldirektoratet for Forskning, Generaldirektoratet for Informationssamfundet, Generaldirektoratet for Energi og Transport, Generaldirektoratet for Erhvervspolitik og Generaldirektoratet for Fiskeri.

EU-forskningspolitikken har fået øget vægt på budgettet

4. EU-forskningspolitikken er blevet iværksat gennem rammeprogrammer siden starten af 1980'erne. De budgetter, der hvert år er blevet afsat til dem, afspejler disse programmers voksende vægt. 5. RP er med et samlet budget på 14960 millioner euro 13 % større i finansiel henseende end forgængeren 4. RP (1994-1998). 13700 millioner euro af det samlede budget blev afsat til EU-delen af programmet, og heraf blev 12961 millioner euro (95 %) øremærket til indirekte FTU-aktioner (jf. bilag 1)(3). Ved udgangen af 2002 var der disponeret over 99 % af de forpligtelsesbevillinger, der var afsat til 5. RP (jf. bilag 2A). Budgettet for 6. RP, som dækker perioden 2002-2006, er blevet yderligere forhøjet med 17 %.

5. Bevillingerne til 5. RP svarer til kun 6 % af de 15 EU-medlemsstaters samlede årlige udgifter til FTU med ikke-militære formål, som er på 61809 millioner euro. Hvis man fraregner institutionel finansiering, udgør budgettet for 5. RP's indirekte FTU-aktioner ca. en fjerdedel af den samlede offentlige støtte til forskningsprojekter i EU(4). Alt i alt udgør de årlige udgifter til 5. RP under 10 euro pr. indbygger i EU.

REVISIONSMÅL OG -METODE

6. Retten har i forbindelse med denne revision evalueret forvaltnings- og kontrolsystemets opbygning, den har vurderet, i hvilket omfang systemet har bidraget til, at 5. RP er blevet gennemført i overensstemmelse med principperne for sparsommelighed, produktivitet og effektivitet, og den har undersøgt, om de interne kontroller er foretaget konsekvent, om de er foretaget løbende, og om de har fungeret effektivt(5). Under revisionen blev det navnlig undersøgt, om disse interne kontroller var foretaget konsekvent i alle de reviderede tjenester. Retten har i den forbindelse taget i betragtning, at Kommissionen i december 2000 vedtog 24 interne kontrolstandarder, som alle Kommissionens tjenestegrene skal følge i forvaltningen af deres ressourcer(6).

7. De specifikke mål for revisionen var:

- at undersøge, om tilskudsordningerne og reglerne for EU's finansielle deltagelse giver mulighed for en økonomisk forsvarlig og produktiv gennemførelse af 5. RP

- at undersøge, om - og i hvilket omfang - der ved udformningen af reglerne for EU's finansielle deltagelse i 6. RP (2002-2006) er taget hensyn til Rettens anbefalinger i årsberetningerne for 2000 og 2001 og i særberetningerne om særprogrammer under 4. RP (1994-1998)(7)

- at undersøge, om forvaltningsstrukturen, -procedurerne og -metoderne for 5. RP er udformet på en sådan måde, at de sikrer, at indirekte FTU-aktioner forvaltes i overensstemmelse med principperne for sparsommelighed, produktivitet og effektivitet

- at undersøge, om de anvendte it-systemer giver Kommissionen den støtte, der er nødvendig i forvaltningen af 5. RP-forslag, -kontrakter og -projekter

- på grundlag af kontroltest af en stikprøve af kontrakter om indirekte FTU-kontrakter under 5. RP at undersøge, om Kommissionens interne kontrolforanstaltninger kan give tilstrækkelig sikkerhed for, at transaktionerne er lovlige og formelt rigtige, og også sikkerhed for, at de udgifter, de endelige støttemodtagere har anmeldt, er afholdt og er støtteberettigede, og

- at undersøge, om der på grundlag af ledelsesrapporteringen kan føres det fornødne tilsyn med den samlede gennemførelse af 5. RP og med, at de interne kontroller fungerer effektivt og produktivt.

8. Revisionen omfattede alle procedurer lige fra indsendelsen af forslag til forelæggelsen af resultater og, når det var relevant, afslutningen af kontrakten. På basis af en stikprøve på i alt 53 kontrakter om indirekte FTU-aktioner under 5. RP foretog Retten overensstemmelseskontrol af kontrakterne og kontroltest af Kommissionens interne kontroller, som er beskrevet i en detaljeret redegørelse for forvaltningssystemet for 5. RP. Denne stikprøve dækkede alle fem generaldirektorater og alle tematiske og horisontale programmer. Målet var at drage en generel konklusion ud fra denne stikprøve. Retten gennemgik også retsgrundlaget for 5. RP og standardkontrakter, som Kommissionen anvendte. Desuden foretog Retten en gennemgang af personaleressourcerne i de tjenestegrene i Kommissionen, der er ansvarlige for gennemførelsen af 5. RP, og analyserede statistikker over kontrakter om indirekte FTU-aktioner. Der blev gennemført supplerende undersøgelser af de it-relaterede aspekter og ledelsesrapporteringen i forbindelse med 5. RP.

REVISIONSBEMÆRKNINGER

Tilskudsordninger og regler for EU's finansielle deltagelse

Tilskudsordninger for indirekte FTU-aktioner under 5. RP

9. 5. RP omfatter fem forskellige typer aktioner i forbindelse med de tematiske og horisontale programmer(8): aktioner med omkostningsdeling (type 1), uddannelsesstipendier (type 2), støtte til forskningsuddannelsesnet og tematiske net (type 3), samordnede aktioner (type 4) og ledsageforanstaltninger (type 5). Alle fem typer aktioner gennemføres i henhold til kontrakter, Kommissionen indgår med tredjeparter. Forslag til indirekte FTU-aktioner forelægges af en deltager eller et konsortium af deltagere, efter at der er indkaldt forslag i Den Europæiske Unions Tidende. Disse forslag bedømmes af eksterne eksperter, som opstiller dem i prioriteret orden efter kriterier, som er fastlagt i retsgrundlaget. Kommissionen udvælger de forslag, som får de bedste bedømmelser, og forhandler kontrakter inden for de beløbsrammer, som er anført i indkaldelsen af forslag. Under forhandlingerne drøfter Kommissionens tjenestegrene og konsortiet af deltagere på grundlag af bedømmelsesresultaterne forslagenes videnskabelige og finansielle aspekter. De forslag, man kan forhandle sig til enighed om, udvælges derefter ved en kommissionsbeslutning, hvorefter deltagerne og Kommissionen undertegner kontrakter om indirekte FTU-aktioner.

10. Det fremgår af figur 1 og bilag 3A, at Kommissionen i perioden 1999-2003 undertegnede 15223 kontrakter om indirekte FTU-aktioner. Aktioner med omkostningsdeling (type 1) tegner sig med 7212 kontrakter for 47 % af samtlige kontrakter efterfulgt af uddannelsesstipendier (type 2) og ledsageforanstaltninger (type 5) med henholdsvis 3698 og 3286 kontrakter. Hertil kommer 857 kontrakter om støtte til net (type 3) og 170 kontrakter om samordnede aktioner (type 4). Når man ser bort fra programmet for udvikling af det menneskelige forskningspotentiale og den samfundsøkonomiske vidensbase og programmet for fremme af innovation og tilskyndelse til små og mellemstore virksomheders deltagelse, er der inden for samtlige programmer indgået kontrakter om alle fem typer aktioner.

Figur 1

Antal kontrakter og EU's finansielle bidrag efter aktionstype

>PIC FILE= "C_2004099DA.000501.TIF">

Kilde:

Europa-Kommissionen, januar 1999-juli 2003 (ikke revideret).

Kommissionen var længe om at vedtage gennemførelsesforordningen og standardkontrakterne

11. De generelle principper for kontrakterne om indirekte FTU-aktioner er fastsat i Rådets afgørelse 1999/65/EF og i Kommissionens gennemførelsesforordning (EF) nr. 996/1999(9). Eftersom gennemførelsesforordningen først blev vedtaget i maj 1999, blev disse generelle principper først tilgængelige, efter at de første indkaldelser af forslag til 5. RP var blevet offentliggjort i april 1999.

12. Ligesom under tidligere rammeprogrammer blev der på et senere tidspunkt fastsat mere specifikke regler for de forskellige FTU-aktioner i standardkontrakter. 5. RP startede officielt i december 1998, men først i september 1999 blev der vedtaget standardkontrakter ved en kommissionsbeslutning. Senere blev der internt vedtaget yderligere "afledte" standardkontrakter, og nogle af dem forelå først i oktober 1999. Som følge heraf forelå kontraktbestemmelserne, der beskriver de generelle principper, der er fastlagt i "reglerne for deltagelse" og i Kommissionens gennemførelsesforordning, ikke i den endelige udformning inden udløbet af den indsendelsesfrist, der var fastsat i de første indkaldelser af forslag (juni 1999). De forelå først under forhandlingerne om de første 5. RP-kontrakter, og det gjorde det endnu vanskeligere for deltagerne at udarbejde og forhandle et budget for de anslåede omkostninger ved deres forslag til indirekte FTU-aktioner det første år af 5. RP.

13. I modsætning til, hvad der var tilfældet under 4. RP, udarbejdede Kommissionen standardkontrakter for alle typer indirekte FTU-aktioner. Kommissionen har anvendt i alt tyve forskellige standardkontrakter til de fem typer indirekte FTU-aktioner under 5. RP, og heri er ikke medregnet forskellige undertyper som f.eks. videnskabelige konferencer eller særskilte versioner til aktioner med kun en enkelt eller mange forskellige partnere eller kontrakter med én eller flere kontrahenter (jf. figur 2). Standardkontrakterne er formuleret i et klart, præcist og utvetydigt sprog. Med undtagelse af en standardkontrakt til type 5-aktioner vedrørende "aftaler om tilskud", der anvendes i hele Kommissionen, er 5. RP-standardkontrakternes struktur og indhold stort set ens. Forskellene ligger primært i de generelle bestemmelser, som fastsætter de nærmere betingelser for de respektive finansielle bidrag.

Figur 2

Typer standardkontrakter til indirekte FTU-aktioner under 5. RP

>PIC FILE= "C_2004099DA.000701.TIF">

Kilde:

Cordis.

(10)

14. Det var imidlertid ikke alle 5. RP-standardkontrakter, der forelå på alle de officielle EU-sprog. Nogle af dem blev kun offentliggjort på fransk, engelsk og tysk. Hertil kommer, at hovedparten af informationsmaterialet, navnlig det materiale, der offentliggøres på Kommissionens websted CORDIS (www.cordis.lu), kun foreligger på engelsk. I kontrakterne opereres der med mange termer, som er særlige tekniske og finansielle begreber, og det kan have medført yderligere problemer for ikke-engelskkyndige deltagere, navnlig for deltagere, der ikke tidligere havde beskæftiget sig med EU's FTU-rammeprogrammer (jf. punkt 29).

15. Nogle af standardkontrakterne og de afledte kontrakter blev kun sjældent brugt (jf. bilag 3A). Kontrakten til type 1-projekter vedrørende "kombineret F& U og demonstration" blev anset for vanskelig at iværksætte på grund af forskellige medfinansieringssatser for henholdsvis forsknings- og demonstrationsaktiviteter, hvilket i visse tilfælde resulterede i, at der blev indgået særskilte kontrakter om hver kategori aktiviteter. Det store antal standardkontrakter gjorde kontraktforvaltningen unødigt kompliceret, og fordyrede registreringen af kontrakterne i Kommissionens centrale og lokale it-systemer (jf. punkt 82).

Antallet af deltagere i aktioner med omkostningsdeling var stigende

16. Fra 1999 til 2003 indgik Kommissionen kontrakter med over 77000 kontrahenter(11). For enheder, der deltog i flere indirekte FTU-aktioner, er hver enkelt underskrevet kontrakt talt med(12). Ca. 67 % af alle kontrahenter deltog i aktioner med omkostningsdeling (type 1). FTU-projekter af type 1, som tegner sig for hovedparten af det samlede finansielle EU-bidrag, der ydes i henhold til kontrakter, omfatter gennemsnitligt 7,2 kontrahenter pr. kontrakt (jf. bilag 3A).

17. I modsætning til tidligere rammeprogrammer skal en 5. RP-kontrakt ikke blot underskrives af hovedkontrahenterne, men også af de tilknyttede kontrahenter. Denne ændring medførte en væsentligt større administrativ byrde for både Kommissionen og konsortierne. F.eks. blev procedurerne for kontraktforhandling og kontraktunderskrivelse og ændring af kontrakten, bl.a. omfordeling af budgetter (som kræver samtlige kontrahenters underskrift) eller en bestemt kontrahents udtræden af projektet, mere komplicerede og besværlige, fordi alle medlemmer af et konsortium, der gennemfører en indirekte FTU-aktion, i realiteten har vetoret. For de kommende rammeprogrammer kunne man overveje at indføre et enklere system, hvor Kommissionen kun indgår kontrakter med koordinatorerne for de indirekte FTU-aktioner. Koordinatoren ville så i medfør af den kontrakt, han har indgået med Kommissionen, være forpligtet til at gennemføre den indirekte FTU-aktion sammen med de deltagere, der er anført i forslaget (eller med enheder med tilsvarende videnskabelig eller teknisk profil). Det ville styrke koordinatorens rolle og ansvar betydeligt, også med hensyn til hans forskningsmæssige ansvar for gennemførelsen af indirekte FTU-aktioner.

Ledsageforanstaltninger kan være både indirekte FTU-aktioner og offentlige indkøb

18. Fra 1999 til 2003 var EU's finansielle bidrag til ledsageforanstaltninger (type 5) på 1080 millioner euro (9 % af det samlede bidrag)(13). For ledsageforanstaltninger gælder andre procedurer for forelæggelse, bedømmelse og udvælgelse end for andre typer indirekte FTU-aktioner. Forslag til ledsageforanstaltninger indsendes, efter at der er indkaldt forslag eller afholdt udbud, men i særlige tilfælde kan de også indsendes uopfordret som støtteansøgninger, der normalt ikke bedømmes af eksterne eksperter. I forbindelse med ledsageforanstaltninger godtgøres støtteberettigede ekstraomkostninger 100 %, og de indirekte omkostninger godtgøres med et fast beløb på op til 80 % af de direkte personaleudgifter(14). Resultatet er, at der i mange tilfælde indgives ansøgninger om tilskud til foranstaltninger, der ligger på grænsen mellem indirekte FTU-aktioner og offentlige indkøb. Det indebærer risiko for, at de normale procedurer for offentlige indkøb omgås, når der iværksættes indirekte FTU-aktioner. Og det kan så også gøre det vanskeligt at efterprøve, om Kommissionen overholder hvert enkelt programs loft over administrationsomkostningerne (jf. punkt 78).

19. Det er fastsat i retsgrundlaget, at EU's finansielle bidrag består af hel eller delvis godtgørelse af de afholdte udgifter til den indirekte FTU-aktion (jf. punkt 22). Alle ordninger, hvor direkte, støtteberettigede ekstraomkostninger godtgøres 100 % og indirekte omkostninger godtgøres med et fast beløb, giver imidlertid mulighed for fortjeneste, hvis det faste beløb overstiger de faktiske omkostninger. Ud over i forbindelse med ledsageforanstaltningerne (type 5) opereres der med sådanne ordninger ved aktioner vedrørende tematiske net (type 3) og ved samordnede aktioner (type 4). Hvis en deltager først og fremmest bruger denne type kontrakter, kan det føre til situationer, hvor deltagerne bliver økonomisk afhængige af Kommissionen.

Der er ydet tilskud til organisationer, som Kommissionen deltager i

20. Ledsageforanstaltninger er også blevet anvendt i tilfælde, hvor der er ydet tilskud til organisationer, som Kommissionen selv deltager aktivt i. Et eksempel er Den Internationale Sammenslutning for Fremme af Samarbejde med Forskere i de Nye Uafhængige Stater i det Tidligere Sovjetunionen (INTAS), som blev oprettet i juni 1993 som en selvstændig international sammenslutning efter belgisk ret(15). Selv om Rådet havde anmodet om det, var Kommissionen ikke beføjet til at oprette en ekstern enhed og som medlem deltage i driften. Endvidere overskred Kommissionen de grænser, der er fastsat i traktaterne, da den delegerede beføjelser til INTAS. Kommissionen overholdt heller ikke de vigtigste administrative procedurer for ledsageforanstaltninger, da den bevilgede tilskuddet til INTAS og godkendte betalinger(16).

Regler for EU's finansielle deltagelse

Internationale aftaler om statsstøtte begrænser den offentlige støtte til forskning

21. Ifølge EU's rammebestemmelser for statsstøtte til forskning og udvikling må bruttostøtteintensiteten for industriforskning som hovedregel ikke overstige 50 % af de støtteberettigede projektomkostninger(17). I bilag IV til Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse nr. 182/1999/EF er det fastsat, at EU generelt godtgør op til 50 % af de støtteberettigede omkostninger ved aktioner med omkostningsdeling (type 1)(18).

22. Reglerne for EU's finansielle bidrag og definitionen på støtteberettigede omkostninger i forbindelse med 5. RP findes i Rådets afgørelse 1999/65/EF og Kommissionens forordning (EF) nr. 996/1999. Det finansielle bidrag er baseret på faktisk afholdte udgifter, som er nødvendige for projektet og omhandlet i kontrakten. De faktisk afholdte udgifter skal dokumenteres af den endelige modtager.

Tre ordninger for dokumentation af afholdte udgifter

23. Når det gælder FTU-projekter med omkostningsdeling, demonstrationsprojekter og kombinerede FTU- og demonstrationsprojekter, kan kontrahenterne vælge mellem tre forskellige ordninger for godtgørelse af omkostninger(19):

- ordningen med godtgørelse af ekstraomkostninger (Additional Cost - AC), der giver 100 % godtgørelse af de omkostninger, der ligger ud over de faste omkostninger

- ordningen med fuld omkostningsberegning (Full Cost - FC), der giver 50 % godtgørelse af de samlede støtteberettigede omkostninger, og

- ordningen med fuld omkostningsberegning kombineret med en fast sats (Full cost Flat rate - FF), der giver 50 % godtgørelse af de samlede direkte støtteberettigede omkostninger og en fast sats for indirekte omkostninger på 80 % af de støtteberettigede personaleomkostninger (jf. punkt 30-32).

24. Forholdene kompliceres yderligere af, at 5. RP også opererer med andre ordninger for godtgørelse af ekstraomkostninger, hvor de nærmere regler afhænger af aktionstypen og den anvendte standardkontrakt(20). I forbindelse med aktionen "tematiske net" (type 3) og samordnede aktioner (type 4) skal alle deltagerne anvende andre ordninger for godtgørelse af ekstraomkostninger, uanset hvilket regnskabssystem de anvender. Ved kontrakten til type 1-aktionen "støtte til tværnational adgang til større forskningsinfrastrukturer" tilbydes to forskellige ordninger, nemlig ordningen med godtgørelse af ekstraomkostninger og en ordning med brugerafgifter. I alle disse tilfælde defineres støtteberettigede omkostninger på en anden måde end under AC-ordningen for FTU-projekter med omkostningsdeling (type 1).

Ved ordningerne med godtgørelse af ekstraomkostninger kan man ikke kontrollere støttemodtagernes andel af medfinansieringen

25. Ved ordningerne med godtgørelse af alle ekstraomkostninger, inklusive AC-ordningen for FTU-projekter af type 1, er det kun de omkostninger, der påløber ud over de faste omkostninger, der skal dokumenteres og begrundes over for Kommissionen. Når kontrahenter anvender denne godtgørelsesordning (primært universiteter og offentlige forskningsinstitutter), er det derfor pr. definition ikke muligt at efterprøve, om de rent faktisk medfinansierer de indirekte FTU-aktioner, og hvor stor denne medfinansiering i givet fald er(21).

26. Rådets afgørelse 1999/65/EF indeholder en bestemmelse om, at kontrahentens regnskabssystem skal kunne behandle den valgte godtgørelsesordning. Der står udtrykkeligt, at AC-ordningen kun kan anvendes, hvis deltagerens regnskabssystem efter Kommissionens opfattelse ikke gør det muligt at bestemme de samlede faktiske omkostninger ved gennemførelsen af den indirekte FTU-aktion med tilstrækkelig nøjagtighed. Det samme gælder, hvis regnskabssystemet ikke gør det muligt at bestemme, hvilken del af deltagerens direkte og indirekte omkostninger der vedrører projektet(22). Kommissionen efterprøver imidlertid ikke systematisk regnskabssystemkapaciteten hos hver enkelt deltager, selv om der i nogle tilfælde indhentes relevante oplysninger i forhandlingsfasen(23) (jf. punkt 92).

De detaljerede støtteberettigelsesbetingelser besværliggør administrationen af indirekte FTU-aktioner

27. I henhold til artikel 12, 13 og 14 i Kommissionens forordning (EF) nr. 996/1999 skal både støtteberettigede og ikke-støtteberettigede omkostninger være specificeret i kontrakterne om indirekte FTU-aktioner under 5. RP. Med henblik på anmeldelse af støtteberettigede omkostninger er der defineret otte forskellige omkostningskategorier for direkte omkostninger(24), mens der er én omkostningskategori for indirekte omkostninger ("generalomkostninger") og en særlig kategori for "koordineringsomkostninger". Til sammenligning var der otte kategorier i 4. RP, men med indførelsen af de to nye kategorier "beskyttelse af viden" og "koordinering" er 5. RP nået op på ti kategorier. Omkostningskategorien "koordinering", som er forbeholdt finansielle og administrative koordinatorer, omfatter alle de ovennævnte omkostningskategorier, bortset fra underleverancer(25). Det store antal forskellige omkostningskategorier medførte generelt ikke større gennemsigtighed i den finansielle rapportering til Kommissionen, men besværliggjorde forvaltningen af indirekte FTU-aktioner under 5. RP.

28. I kontrakter om indirekte FTU-aktioner er der i tabellen "Vejledende fordeling af støtteberettigede omkostninger" fastsat lofter over hver enkelt kontrahents omkostningskategorier. Omkostninger, der overskrider det samlede beløb, der er tildelt støttemodtagerne, godtgøres ikke, og overførsel af dele af budgettet mellem kontrahenter og omkostningskategorier skal godkendes af Kommissionen, når der er tale om beløb over en bestemt størrelse. Fordi det er så vanskeligt at forudsige de anslåede omkostninger pr. kategori, pr. år og pr. kontrahent korrekt for en indirekte FTU-aktion, der løber over flere år, er det på grund af de faste lofter, der er fastsat i den "vejledende fordeling af støtteberettigede omkostninger", i mange tilfælde nødvendigt at ændre kontrakterne, så der kan foretages budgetoverførsler. Og det medfører en øget arbejdsbyrde både for kontrahenterne og for Kommissionens tjenestegrene.

29. Deltagerne var i mange tilfælde usikre på, hvordan de finansielle og administrative forpligtelser i henhold til kontrakterne skulle fortolkes. F.eks. troede mange kontrahenter fejlagtigt, at de satser, der var opført på budgettet (for personaleomkostninger eller indirekte omkostninger), og som blev forhandlet i forbindelse med fastsættelsen af EU's maksimale finansielle bidrag, også skulle eller kunne debiteres i efterfølgende perioder. Tilsvarende var kontrahenter, der anvendte gennemsnitssatser, f.eks. timesatser for personaleomkostninger, ikke klar over, at der skulle forelægges dokumentation for de afregnede satser, for at udgiften kunne betragtes som afholdt. Det ville have været nyttigt med mere detaljerede retningslinjer fra Kommissionen.

FF-ordningen tilskynder alle deltagere til at skifte til en gunstigere finansieringsordning

30. Et af de vigtigste initiativer til at få forenklet 5. RP var, at der for aktioner med omkostningsdeling (type 1) blev åbnet mulighed for at operere med en fast sats i forbindelse med FC-ordningen. Allerede i de tidligere rammeprogrammer blev der anvendt faste satser. Under den traditionelle AC-ordning anvendtes der f.eks. en fast sats på 20 % af generalomkostningerne på de direkte omkostninger (undtagen underleverancer), og i forbindelse med "aftaler om tilskud" (type 5) blev der anvendt en fast sats på (højst) 7 % af generalomkostningerne på de direkte omkostninger. I 5. RP indførte Kommissionen desuden muligheden for at vælge en ordning med fuld omkostningsberegning kombineret med en fast sats (FF-ordningen), som giver mulighed for at operere med en fast sats for indirekte omkostninger på 80 % af de direkte personaleomkostninger (jf. punkt 23)(26). Kommissionen forsøgte at fastlægge et objektivt grundlag for den faste sats for generalomkostninger under den nye ordning for omkostningsgodtgørelse, men den metode, Kommissionen anvendte, berettigede hverken til den sats på 70 %, der oprindeligt blev foreslået af den arbejdsgruppe, der forberedte 5. RP, eller til satsen på 80 %, der blev det endelige resultat. Det erkendte Kommissionen indirekte, da den skulle bestemme den faste sats for 6. RP (jf. punkt 38).

31. Det var Kommissionens erklærede mål at tilbyde FF-ordningen som et alternativ for enheder, der deltog under AC-ordningen, men FF-ordningen var i praksis tilgængelig for alle enheder, der deltog i aktioner med omkostningsdeling. Ved at give alle typer deltagere mulighed for at vælge FF-ordningen, tillod Kommissionen, at enheder, som tidligere havde deltaget under FC-ordningen med en sats på under 80 % af de faktiske generalomkostninger, fik højere EU-støtte for de samme underliggende omkostninger. Ved udgangen af 2002 havde Kommissionen ikke foretaget nogen detaljeret analyse af, hvilke type enheder der valgte FF-ordningen (jf. punkt 40).

32. Nogle af Kommissionens tjenestegrene accepterede under forhandlingerne om kontrakter om indirekte FTU-aktioner satser på under 80 % af de direkte støtteberettigede personaleomkostninger for deltagere, der gjorde brug af FF-ordningen. Som bestemmelserne i gennemførelsesforordningen er formuleret, kan en sådan fremgangsmåde kun accepteres, hvis deltagerne havde anmodet om de lavere satser med henvisning til deres interne regler(27). Fællesskabets finansielle midler ville have været anvendt mere effektivt, hvis den gældende lovgivning havde gjort det til almindelig praksis, at parterne forhandlede sig frem til satserne (op til en bestemt grænse) på grundlag af den deltagende enheds dokumenterede gennemsnitssatser (jf. punkt 36).

33. Det samme gjorde sig gældende for ledsageforanstaltninger (type 5). Her var de faste satser for indirekte omkostninger, der kan være på op til 80 % af de støtteberettigede personaleomkostninger (denne regel gælder ikke for "aftaler om tilskud"), generelt blevet forhandlet ned til lavere niveauer. Disse faste satser var imidlertid i de fleste tilfælde gennemsnitssatser, der var fastsat for hele konsortiet uden hensyntagen til de enkelte deltageres omkostningsstruktur. Og bestemmende for satsernes niveau havde tilsyneladende primært været, hvor mange budgetbevillinger der var til rådighed, og ikke vurderinger af deltagernes omkostningsstruktur. I langt de fleste tilfælde gav Kommissionen ingen begrundelse for, at man efter forhandlingsprocessen havde lagt sig fast på et bestemt niveau.

Ekstra administrativt arbejde og praktiske problemer på grund af overlapninger mellem forskellige rammeprogrammer

34. Når nye FTU-rammeprogrammer sættes i gang, kan overlapninger mellem flere rammeprogrammer ikke undgås. De fleste af kontrakterne om indirekte FTU-aktioner dækker en periode på mellem 36 og 48 måneder. Andre kontrakter kan løbe op til 60 måneder eller endnu længere. Kontrakter om indirekte FTU-aktioner, som blev undertegnet det sidste år i 5. RP's programperiode (1998-2002), kan derfor løbe helt frem til 2007. Ved udgangen af 2002 var kun 51,5 % af de bevillinger, der var disponeret over, kommet til udbetaling (jf. bilag 2A og 2B). Det betyder, at der i 6. RP's programperiode (2002-2006) fortsat skal forvaltes kontrakter om indirekte FTU-aktioner under 5. RP. Det samme var tilfældet under 4. RP (1994-1998), som måtte forvaltes parallelt med 5. RP, og som endnu ikke er fuldt afsluttet. En af de vigtigste konsekvenser af denne overlapning mellem rammeprogrammerne er, at både Kommissionen og de berørte deltagere skal arbejde med flere forskellige regelsæt for administrative og finansielle bestemmelser og kontraktmæssige forpligtelser. Så når de grundlæggende regler ændres fra en programperiode til den næste, bør både lovgiver og Kommissionen overveje, hvilke konsekvenser disse ændringer har for Kommissionens forvaltning af indirekte FTU-aktioner, og hvor stor en administrativ byrde de medfører for deltagerne (jf. punkt 50).

Vedvarende divergenser i den juridiske fortolkning af bestemmelserne i gennemførelsesforordningen i hele 5. RP's programperiode

35. Kommissionen har allerede erkendt i de årlige aktivitetsrapporter, at der har været mangler ved forvaltningen af og kontrollen med indirekte FTU-aktioner under 5. RP(28). Kommissionens tjenestegrene anvendte ikke de forskellige procedurer og bestemmelser, som er fastsat i gennemførelsesforordningen og standardkontrakterne, ensartet. Som eksempler kan nævnes den kontraktmæssige forpligtelse til at føre et attesteret timeregnskab, proceduren for kontraktændringer, de forskellige ordninger for omkostningsgodtgørelse og reglerne for godtgørelse af moms (jf. også punkt 32 og 51). I hele 5. RP's programperiode blev disse procedurer og bestemmelser ikke anvendt ensartet. Problemet med disse uensartede fortolkninger af de kontraktlige forpligtelser og støtteberettigelsesreglerne blev endnu alvorligere, fordi der ikke var oprettet en central supportfunktion med ansvar for "rådgivning i procedurer og juridisk rådgivning" (jf. punkt 122).

Ændringer i 6. RP (2002-2006)

Rådet og Parlamentet har forkastet forslag til forenkling af omkostningsordningerne

36. For at mindske risikoen for, at de endelige modtagere med eller uden forsæt anmelder ikke-støtteberettigede omkostninger, og for at sikre en omhyggeligere og effektivere finansiel forvaltning af de indirekte FTU-aktioner anbefalede Retten i årsberetningen for 2001, at ordningen for godtgørelse af omkostninger blev grundlæggende forenklet. Retten anbefalede, at de tre hovedordninger for godtgørelse af omkostninger (AC, FC og FF) blev erstattet med en enkelt ordning, at de ti omkostningskategorier blev reduceret til tre (nemlig "personaleomkostninger", "samordningsomkostninger" og "særlige omkostninger"), og at der i langt højere grad blev anvendt faste satser(29). Retten anbefalede endvidere, at der skulle forhandles om disse satser på grundlag af gennemsnitssatser, som den deltagende enhed skulle dokumentere, og at der skulle fastsættes en øvre grænse for satserne (jf. punkt 32).

37. Kommissionen bekræftede i sit svar, at et så drastisk forenklet system for godtgørelse af omkostninger ville være "[...] fordelagtigt derved, at det indebærer en reel forenkling, samtidig med at det giver både Fællesskabet og kontrahenterne den nødvendige retlige og finansielle sikkerhed". Kommissionen foreslog lovgiver et sådant system i sit forslag til regler for deltagelse og formidling af resultater under 6. RP (2002-2006), men forslaget blev forkastet af Rådet og Europa-Parlamentet.

38. På grundlag af bestemmelserne i bilag III til Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse nr. 1513/2002/EF om 6. RP fastholdt Kommissionen i sidste ende ligesom i 5. RP tre modeller for afregning af omkostninger: modellen med fuld omkostningsberegning og faktiske indirekte omkostninger (FC), modellen med fuld omkostningsberegning kombineret med en fast sats for indirekte omkostninger (FCF) og modellen med afregning af ekstraomkostninger og en fast sats for indirekte omkostninger (AC)(30). I forhold til 5. RP er den væsentligste ændring, at den faste sats for indirekte omkostninger i FCF-modellen er blevet nedsat fra 80 % af de støtteberettigede personaleomkostninger til 20 % af alle direkte omkostninger eksklusive underleverancer. Endvidere fastsætter standardkontrakten nu, hvilke typer enheder der kan eller skal anvende bestemte omkostningsordninger(31). Med hensyn til antallet af forskellige ordninger er der imidlertid ikke opnået nogen væsentlig forenkling i 6. RP.

Afskaffelsen af omkostningskategorier gør det vanskeligere at beskytte EU's finansielle interesser effektivt

39. De individuelle omkostningskategorier er elimineret i standardkontrakten under 6. RP, men der sondres mellem direkte og indirekte omkostninger(32). Resultatet er, at direkte omkostninger ikke længere er støtteberettigede efter deres art (altså "personaleomkostninger", "underleverancer", "varigt udstyr" osv.)(33). Selv om den fuldstændige afskaffelse af omkostningskategorierne tilsyneladende er en forenkling, medfører det efter Rettens opfattelse følgende ulemper:

- det gør kontrahentens regnskabsoplysninger mindre klare og mindre sammenlignelige og vanskeliggør dermed arbejdet for den eksterne revisor, der skal attestere regnskaberne for indirekte FTU-aktioner (jf. også punkt 44 og 45)

- ved kontrollen af regnskaber og betalinger begrænser det i høj grad mulighederne for at foretage effektive rimelighedskontroller af, om dataene er fuldstændige og rigtige. Eftersom der ikke længere indsendes centrale oplysninger om personaleomkostninger eller tidsforbrug, bliver det endnu vanskeligere for både videnskabelige koordinatorer, eksterne eksperter og Kommissionen at føre tilsyn med, hvordan et videnskabeligt projekt skrider frem, og at sammenholde resultaterne med de afholdte udgifter.

Sammenholdt med den oprindeligt foreslåede forenklede model for godtgørelse af omkostninger bliver det med den fuldstændige afskaffelse af omkostningskategorier således vanskeligere at beskytte EU's finansielle interesser effektivt, således som det kræves i henhold til artikel 20 i forordning (EF) nr. 2321/2002.

Godtgørelse af omkostninger, der i forvejen er finansieret af offentlige myndigheder

40. Det fremgår ikke udtrykkeligt af retsgrundlaget for 5. RP eller af gennemførelsesforordningen eller standardkontrakterne, at faste udgifter, der allerede finansieres over de nationale budgetter, ikke er støtteberettigede. Det står i modsætning til f.eks. de bestemmelser, der gælder for strukturfondene(34). Kommissionen har godtgjort omkostninger ved en række indirekte FTU-aktioner, der i forvejen var dækket af en medlemsstat eller et af dens offentlige organer. Problemet er blevet større, efter at Kommissionen har gjort FC-ordningen og FF-ordningen tilgængelig for offentlige organer og aktivt tilskynder til, at disse ordninger anvendes i 5. RP's programperiode (jf. også punkt 31). Under disse ordninger kunne offentlige enheder anmelde personaleomkostninger, der vedrørte embedsmænd eller andre offentligt ansatte, selv i de tilfælde, hvor de pågældende ikke var blevet overført til projektet, hvilket var et krav i henhold til den nationale lovgivning. Eftersom sådanne omkostninger ikke blev afholdt direkte af deltageren, burde de ikke være berettigede til EU-støtte.

41. Under 6. RP kan omkostninger, der i forvejen finansieres over nationale budgetter, godtgøres som støtteberettigede omkostninger, hvis der er tale om ressourcer, der står til rådighed for den deltagende juridiske person(35). På lang sigt indebærer godtgørelsen af omkostninger, der i forvejen finansieres af en medlemsstat, risiko for, at EU's finansielle bidrag kommer til at erstatte national forskningsstøtte i stedet for at supplere den.

Princippet om solidarisk hæftelse som oprindeligt foreslået af Kommissionen blev begrænset af Rådet og Parlamentet

42. Retten anbefalede desuden, at alle deltagerne i et konsortium skulle hæfte solidarisk for anvendelsen af EU's finansieringsbidrag til den indirekte FTU-aktion (med undtagelse af deltagere som f.eks. offentlige universiteter, der af juridiske grunde ikke kan hæfte solidarisk)(36). Princippet om deltagernes solidariske hæftelse var udtrykkeligt nævnt i artikel 13 i Kommissionens ændrede forslag til regler for deltagelse og formidling af resultater under 6. RP. Hæftelsen blev derefter begrænset efter anmodning fra Rådet og Europa-Parlamentet. Ligesom i 5. RP er deltagerne i 6. RP solidarisk ansvarlige for den tekniske gennemførelse af den indirekte FTU-aktion, og de enkelte deltagere hæfter finansielt i forhold til deres projektandel, dog maksimalt med et beløb svarende til de samlede udbetalte beløb(37).

Rettens anbefalinger vedrørende sanktioner blev fulgt af Rådet og Parlamentet

43. I 6. RP er Rettens anbefaling om at sikre en bedre beskyttelse af EU's finansielle interesser ved at anvende de sanktioner, der er fastsat i Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95(38), fulgt i fuldt omfang. Artikel 20 i forordning (EF) nr. 2321/2002 giver Kommissionen beføjelse til at tilbagesøge uberettiget udbetalte beløb og til at pålægge en kontrahent, som har anmeldt for store udgifter, og som følgelig uberettiget har modtaget et finansielt bidrag, at betale en bøde.

Vigtige problemer, der vedrører revisionspåtegning af regnskaber, er ikke løst

44. Artikel 14 i forordning (EF) nr. 2321/2002 følger Rettens tidligere anbefalinger med en bestemmelse om, at regnskaberne for indirekte FTU-aktioner under 6. RP skal attesteres af en ekstern revisor, eller, hvor det drejer sig om offentlige organer, af en dertil bemyndiget offentligt ansat(39). I standardkontrakten for 6. RP er omfanget af denne revision defineret som en attestering af, at de omkostninger, der er påløbet i perioden, opfylder kontraktens betingelser. Revisorerne vælges og betales af kontrahenten, men revisionspåtegningen sendes til Kommissionen. Udgiften til sådanne revisionspåtegninger godtgøres i fuldt omfang af EU (inden for de grænser, der er fastsat i kontrakten). Under 5. RP gennemførte Kommissionen to pilotundersøgelser af revisionspåtegninger, men den sørgede ikke for at få foretaget evalueringer af revisionspåtegningernes effektivitet og pålidelighed i tide til, at resultaterne af sådanne evalueringer kunne bruges ved forberedelsen af 6. RP.

45. I modsætning til, hvad der var tilfældet under 5. RP, skal deltagere i indirekte FTU-aktioner under 6. RP afregne de samlede omkostninger pr. aktivitet, men de skal ikke oplyse nærmere enkeltheder om udgiftens art (f.eks. personaleomkostninger og tidsforbrug). Kommissionen vil derfor næsten udelukkende skulle støtte sig til revisionspåtegningerne, når den skal vurdere, om de omkostninger, der anmeldes under 6. RP, faktisk er afholdt, om de er støtteberettigede, og om beløbene er rigtige. På nuværende tidspunkt kan Kommissionen imidlertid ikke forlade sig fuldt og helt på revisionspåtegningerne, fordi flere væsentlige forudsætninger endnu ikke er opfyldt:

- I standardkontrakten for 6. RP er kun anført basiskvalifikationskravene til revisor(40). Men Kommissionen har endnu ikke klart defineret rækkevidden og omfanget af det krævede revisionsarbejde(41). Så længe Kommissionen ikke har defineret disse meget vigtige elementer, er der betydelig risiko for, at revisionspåtegningen alene ikke kan give sikkerhed for, at betalinger på grundlag af regnskaber kontrolleres effektivt.

- Hvis revisionspåtegningerne skal fungere effektivt som kontrolmekanisme, må Kommissionen også sikre sig, at de eksterne revisorer foretager uafhængig revision. Kommissionen bør navnlig fra sag til sag fastlægge en strategi for kontrol af, at revisionspåtegningerne er udarbejdet i overensstemmelse med mindstekravene og almindeligt anerkendte faglige standarder.

Forvaltningsstruktur, -procedurer og -metoder til gennemførelsen af 5. RP

Sammenhæng mellem programmets struktur og den organisatoriske struktur

Fem generaldirektoraters fælles forvaltning af de syv særprogrammer under 5. RP

46. Indirekte aktioner under 5. RP forvaltes af fem generaldirektorater - Kommissionens Fælles Forskningscenter er ikke med i denne gruppe (jf. punkt 3). Disse fem generaldirektorater refererer til fire medlemmer af Kommissionen, for kommissæren med ansvar for Generaldirektoratet for Informationssamfundet er også ansvarlig for Generaldirektoratet for Erhvervspolitik. Det skal sammenholdes med, at syv generaldirektorater i fællesskab forvaltede indirekte FTU-aktioner under 4. RP(42). Rent historisk afspejler denne fælles forvaltning ønsket om at understøtte Kommissionens politiske målsætninger inden for de forskellige områder og at bidrage til fremtidige fællesskabsinitiativer med input fra forskningsaktiviteterne.

47. Med undtagelse af programmet "Et brugervenligt informationssamfund" og miljødelen af programmet "Energi, miljø og bæredygtig udvikling" forvaltes alle tematiske programmer af mere end et generaldirektorat(43). Ved forberedelsen af 5. RP var det Kommissionens hensigt, at to generaldirektorater, nemlig Generaldirektoratet for Forskning og Generaldirektoratet for Informationssamfundet, skulle stå for gennemførelsen af 5. RP, dog skulle dele af de tematiske programmer forvaltes i fællesskab af andre generaldirektorater. Tematiske programmer blev således opdelt på flere tjenestegrene i Kommissionen. Opdelingen af et programs kontrakt- og projektforvaltning mellem flere generaldirektorater resulterede i, at der blev udviklet et stort antal støttefunktioner, men der blev ikke fundet bevis på, at denne organisationsstruktur tilførte forvaltningen af de videnskabelige aspekter af programmerne merværdi.

48. Kommissionen begrundede oprettelsen af et nyt og i vidt omfang uafhængigt "center" i Generaldirektoratet for Informationssamfundet med den hurtige udvikling inden for informations- og kommunikationsteknologierne og med den direkte sammenhæng mellem disse teknologier og relevante normer, standarder og forskrifter, som også hører under denne tjenestegren. Argumentet om videnskabelig specificitet og direkte sammenhæng med bestemte lovgivnings- eller forskriftsmæssige rammer er dog også relevante for andre forskningsområder, f.eks. biovidenskab. De forvaltningsmæssige behov i relation til forskningsprogrammer har desuden stort set ikke noget at gøre med det videnskabelige område, programmerne dækker.

Opsplitningen af programmerne strider imod selve ideen bag enkeltstående forskningsprogrammer

49. Hvert enkelt tematisk program blev udformet som en særskilt enhed, der skulle have sine egne forvaltningsstrukturer. Som nævnt blev imidlertid næsten alle de tematiske programmer forvaltet af flere forskellige generaldirektorater i fællesskab. Der blev således i realiteten oprettet flere separate forvaltningsstrukturer. I Generaldirektoratet for Forskning(44), for Informationssamfundet(45) og for Energi og Transport(46) blev særprogrammerne desuden opdelt mellem flere direktorater.

50. Opsplitningen af programmerne er i strid med selve idéen bag særprogrammerne. Den største ulempe er dobbeltarbejde og dermed ineffektivt arbejde. F.eks. medførte reorganiseringen af Generaldirektoratet for Forskning i 2001, hvor der blev oprettet stort set selvstændige direktorater til at forvalte dele af særprogrammer, at antallet af administrative og finansielle enheder blev øget fra fem til ni. Det betød, at disponibelt personale i Generaldirektoratet for Forskning med den nødvendige kompetence inden for administrative og finansielle anliggender blev spredt på næsten dobbelt så mange enheder. Og opsplitningen af programmerne gjorde det endnu mere nødvendigt at koordinere områder af fælles interesse for programmet som helhed (såsom programudvalg, arbejdsgrupper sammensat af eksterne eksperter og arbejdsprogrammer). Problemet forstærkedes af, at disse direktorater også skulle udføre arbejdet forbundet med at afslutte tidligere rammeprogrammer(47) (jf. punkt 34).

51. Systemet med, at 5. RP forvaltes i fællesskab af fem generaldirektorater, og at programmer splittes op på flere stort set selvstændige direktorater, vanskeliggør Kommissionens kommunikation med de enheder, der beskæftiger sig med FTU-rammeprogrammerne, og gør den mindre sammenhængende. Inden for samme program skal deltagerne kommunikere om de samme emner med medarbejdere fra forskellige enheder eller forskellige direktorater. Der var flere eksempler på, at Kommissionens tjenestegrene havde givet deltagere divergerende fortolkninger af reglerne og uklare (eller endog indbyrdes modstridende) oplysninger. Det viser, at de interne retningslinjer er utilstrækkelige, og at personalet har behov for efteruddannelse i de administrative og finansielle aspekter af forvaltningen af indirekte FTU-aktioner (jf. punkt 35). Problemet forstærkes af, at en meget stor del af personalet på forskningsområdet er midlertidigt ansat med deraf følgende kraftigt personalegennemtræk (jf. punkt 72 og 73).

Nøgleaktionerne afspejles ikke tilstrækkeligt i Kommissionens organisatoriske struktur

52. I forhold til 4. RP var struktureringen af de tematiske (og i mere begrænset omfang også de horisontale) programmer i nøgleaktioner (jf. figur 3) en vigtig nyskabelse i 5. RP(48). Disse nøgleaktioner tager sigte på de prioriterede FTU-områder og EU's politiske målsætninger, mens aktiviteter af generisk karakter og støtte til forskningsinfrastruktur har til formål at opbygge viden om bestemte områder på længere sigt. Hensigten med at koncentrere indsatsen på denne måde var at maksimere effekten af de anvendte ressourcer inden for hvert område, hvor der var sat forskningsaktiviteter i gang(49). Men når man ser bort fra programmet "Et brugervenligt informationssamfund", der forvaltes af Generaldirektoratet for Informationssamfundet, blev ansvaret for forvaltningen af nøgleaktioner ikke lagt ud til en bestemt organisatorisk enhed som f.eks. et direktorat eller en særlig enhed i et direktorat. Hvad angik programmer, der blev forvaltet i fællesskab, blev bestemte nøgleaktioner oven i købet fordelt på flere generaldirektorater.

Figur 3

De tematiske og horisontale programmers strukturering i nøgleaktioner

>PIC FILE= "C_2004099DA.001601.TIF">

Kilde:

Afgørelse nr. 182/1999/EF, bilag II.

53. Andre forskningsaktiviteter, som fokuserer på bestemte samfundsøkonomiske spørgsmål og målgrupper, f.eks. programmerne "Befæstelse af EF-forskningens internationale rolle" og "Fremme af innovation og tilskyndelse til små og mellemstore virksomheders deltagelse", kunne integreres i de tematiske programmer og dermed gøre rammeprogrammet mere strømlinet. Faktisk var aktioner vedrørende små og mellemstore virksomheder allerede fra starten af 5. RP en del af programmet "Et brugervenligt informationssamfund". Og i forbindelse med reorganiseringen af Generaldirektoratet for Forskning i januar 2001 blev de videnskabelige aspekter af programmet "Befæstelse af EU-forskningens internationale rolle" lagt ind under de operationelle direktorater, der gennemfører de tematiske programmer, som ligger tættest på det relevante videnskabelige område for de pågældende indirekte FTU-aktioner.

Utilstrækkelige koordineringsmekanismer for 5. RP

54. Kommissionen havde oprindeligt til hensigt at etablere en tværgående samråds- og koordineringsstruktur i form af en "bestyrelse", hvori der skulle sidde repræsentanter for alle fem generaldirektorater(50). Men der blev først oprettet en sådan gruppe i slutningen af 5. RP's programperiode (1998-2002). Hvad angik samråd om og koordinering af de forvaltningsmæssige aspekter, f.eks. den fælles evalueringsplatform, håndteringen af kontraktændringer og revisionsstrategien for 5. RP, gik man pragmatisk til værks, og sådanne spørgsmål blev primært behandlet af embedsmænd og ikke på et højere niveau med de nødvendige beslutningsbeføjelser.

55. Som en supplerende koordineringsmekanisme blev der nedsat særlige "direktørgrupper" for alle programmer inklusive de programmer, der blev forvaltet i fællesskab af flere generaldirektorater. Nogle af disse grupper, f.eks. direktørgruppen for programmet "Konkurrence- og bæredygtig vækst", mødtes første gang så sent som i slutningen af 2001, dvs. i 5. RP's tredje år. Disse grupper holdt særskilte møder og ikke inden for rammerne af de normale direktørmøder i de enkelte generaldirektorater(51). Det var Kommissionens hensigt, at gruppernes møder skulle erstatte samrådene på tværs af tjenestegrenene. Men disse samråd blev bibeholdt, og derfor havde man parallelle samrådsprocedurer.

56. Det fremgår af referaterne fra direktørmøderne i Generaldirektoratet for Forskning, at når bortses fra budgetplanlægningen og opfølgningen af budgettets gennemførelse, blev der på disse ugentlige møder i vidt omfang drøftet andre spørgsmål end problemerne med den løbende forvaltning af de operationelle programmer. Navnlig fra midten af 2000 begyndte planlægningen og forberedelsen af 6. RP at optage mere plads på dagsordenen. I ingen af mødereferaterne omtales drøftelser af aktiviteter vedrørende afslutningen af tidligere programmer eller de videnskabelige resultater af indirekte FTU-aktioner, der blev medfinansieret af Kommissionen.

57. Kommissionen har erkendt manglerne ved koordineringen af 5. RP-aktiviteterne, selv inden for de enkelte generaldirektorater. I 2001 centraliserede Generaldirektoratet for Forskning det ledelsesmæssige ansvar for de (dele af) programmer, det forvaltede, hos vicegeneraldirektøren. Man fulgte dermed Rettens anbefaling. Samme år blev den tilsvarende stilling i Generaldirektoratet for Informationssamfundet, som havde været ledig indtil da, besat.

Problemer med den stærkt arbejdskrævende administration af kontrakter, langsommelige procedurer og utilstrækkelige personaleressourcer til at forvalte 5. RP

Hovedparten af kontrakterne forvaltes af Generaldirektoratet for Forskning og for Informationssamfundet

58. 92 % af de 15223 kontrakter om indirekte FTU-aktioner under 5. RP, der tegner sig for ca. 91 % af EU's finansielle bidrag, forvaltes af Generaldirektoratet for Forskning og for Informationssamfundet, mens den resterende del forvaltes af Generaldirektoratet for Energi og Transport, for Erhvervspolitik og for Fiskeri (jf. figur 4).

Figur 4

Antal undertegnede kontrakter og EU's finansielle bidrag pr. generaldirektorat

>PIC FILE= "C_2004099DA.001801.TIF">

Kilde:

Europa-Kommissionen, januar 1999-juli 2003 (ikke revideret).

59. Det største program målt efter det samlede kontraktbaserede finansielle bidrag fra EU er programmet "Et brugervenligt informationssamfund" med 3428 millioner euro, efterfulgt af programmet "Konkurrence- og bæredygtig vækst" med 2673 millioner euro og programmet "Livskvalitet og forvaltning af bioressourcer" med 2339 millioner euro. Programmet "Energi, miljø og bæredygtig udvikling" tegner sig for 944 millioner euro til den del, der vedrører ikke-nuklear energi, og 1046 millioner euro til miljødelen. De horisontale programmer "Udvikling af det menneskelige forskningspotentiale og den samfundsøkonomiske vidensbase", "Befæstelse af EF-forskningens internationale rolle" og "Fremme af innovation og tilskyndelse til små og mellemstore virksomheders deltagelse" tegner sig for henholdsvis 1235 millioner euro, 403 millioner euro og 236 millioner euro (jf. bilag 3A og 3B og figur 5).

Figur 5

EU's finansielle bidrag pr. program (forpligtelsesbevillinger)

>PIC FILE= "C_2004099DA.001901.TIF">

NB:

Cirklernes størrelse svarer til det samlede bevilgede EU-bidrag til indirekte FTU-aktioner under hvert program.

Kilde:

Europa-Kommissionen, januar 1999-juli 2003 (ikke revideret).

Med 5. RP-procedurerne tog det næsten tolv måneder at få undertegnet kontrakter

60. I den stikprøve af kontrakter om indirekte FTU-aktioner, Retten undersøgte, gik der i gennemsnit 348 kalenderdage fra offentliggørelsen af en indkaldelse af forslag, til Kommissionen havde undertegnet en kontrakt. Fra modtagelsen af et forslag, til Kommissionen havde undertegnet en kontrakt om indirekte FTU-aktioner, gik der gennemsnitligt 263 kalenderdage(52) (jf. figur 6).

61. De langvarige procedurer, der går forud for undertegnelsen af kontrakter, skyldes til dels krav, der er indeholdt i retsgrundlaget for 5. RP (f.eks. at forslag skal indgives på en bestemt dato, at programudvalgene skal høres), Kommissionens egen forretningsorden (f.eks. fristen på ti arbejdsdage for samråd mellem forskellige tjenestegrene, inden de udvalgte og forhandlede forslag forelægges for Generalsekretariatet) eller finansforordningen (f.eks. princippet om budgettets etårighed). Andre forsinkelser skyldes administrativ praksis, som Kommissionens tjenestegrene selv bestemmer (f.eks. at forslag udvælges og vedtages i "bundter"(53), eller hvor hyppigt der holdes samråd mellem tjenestegrenene). Hvad angik programmet "Et brugervenligt informationssamfund", lykkedes det Generaldirektoratet for Informationssamfundet (ved anvendelse af de samme procedurer) at reducere det gennemsnitlige tidsforbrug fra indkaldelsen af forslag til kontraktundertegnelsen fra 274 kalenderdage efter lukningen af indkaldelsesproceduren (første til femte indkaldelse) til 138 kalenderdage (sjette til ottende indkaldelse i 2001 og 2002). Det viser, at procedurerne for andre programmer kan forbedres væsentligt(54).

Figur 6

Tidsforbrug fra indkaldelsen af forslag til undertegnelsen af kontrakten

>PIC FILE= "C_2004099DA.002001.TIF">

NB:

Baseret på det undersøgte udsnit af indirekte FTU-aktioner.

Kilde:

Revisionsretten.

62. Under forberedelsen af 5. RP foreslog Kommissionen i første omgang, at programudvalgene kun skulle høres om strategiske anliggender såsom udarbejdelse af arbejdsprogrammer, indkaldelser af forslag eller godkendelse af ændringer i den oprindelige fordeling af de finansielle ressourcer inden for hvert program(55). Lovgiver gav imidlertid programudvalgene en mere fremtrædende rolle. De skal nemlig have afgivet en positiv udtalelse, før Kommissionen kan træffe beslutning om udvælgelsen af de indirekte FTU-aktioner, der indstilles til støtte (inden for bestemte beløbsgrænser for de forskellige programmer)(56). Hvis man sprang programudvalgene over, kunne gennemsnitstiden indtil undertegnelsen af kontrakter om indirekte FTU-aktioner reduceres med op til en måned, uden at det ville gå ud over kvaliteten af udvælgelsesproceduren.

Den fælles evalueringsplatform blev etableret med forsinkelse

63. Kommissionen forsøgte også på forskellige måder at gøre forvaltningsstrukturen for 5. RP mere produktiv og effektiv. Den etablerede fælles støttefunktioner, f.eks. en fælles evalueringsplatform, og udliciterede administrative og logistiske opgaver, som skulle løses i forbindelse med bedømmelsen af de forslag, der blev indgivet til de tematiske og de horisontale programmer under 5. RP. Den eksterne leverandør, der styrede evalueringsplatformen, bistod med bedømmelsen af forslagene. Leverandøren tog sig af modtagelse, registrering og administration af dokumenter, forvaltning af infrastruktur og logistiske opgaver. Divergerende opfattelser i forskellige tjenestegrene i Kommissionen bevirkede, at evalueringsplatformen blev oprettet med betydelig forsinkelse. Det bidrog til organisatoriske problemer hele det første år af 5. RP's programperiode(57). På trods af disse svagheder i starten medvirkede den fælles evalueringsplatform i høj grad til at gøre forvaltningen af 5. RP mere produktiv og effektiv.

64. Bortset fra den fælles evalueringsplatform og CORDIS (www.cordis.lu), som er en ekstern informationstjeneste, der forvaltes af Generaldirektoratet for Erhvervspolitik, etablerede Kommissionen ikke andre fælles servicefunktioner for 5. RP, selv om den kunne have gjort det på en række områder. Retten kan på grundlag af revisionen pege på fire hovedområder, hvor de eksisterende støttefunktioner kunne centraliseres og dermed gøre forvaltningen af rammeprogrammet som helhed mere produktiv og effektiv (jf. punkt 122).

Omlægning og strømlining af procedurerne for 5. RP

65. Forhandlingen af de videnskabelige, administrative og finansielle aspekter af indirekte FTU-aktioner var baseret på resultaterne af en evaluering foretaget af eksterne eksperter og fandt sted, inden den formelle kommissionsbeslutning blev vedtaget, og det var en anden procedure end under tidligere rammeprogrammer(58). Denne ændring af procedurerne betød, at der allerede inden kommissionsbeslutningen kunne nås til enighed om det endelige skøn over nødvendige omkostninger og EU's maksimale bidrag til et projekt, hvilket gav Kommissionens tjenestegrene en meget stærkere forhandlingsposition (jf. punkt 92).

66. Kommissionen er begyndt at strømline sine procedurer i overensstemmelse med Rettens anbefalinger. De første tre år af 5. RP blev forslag til indirekte FTU-aktioner vedtaget efter skriftlig procedure. I 2002 gik Kommissionen over til at delegere beslutningsbeføjelsen til kommissæren med videredelegering til generaldirektøren i overensstemmelse med artikel 13 i Kommissionens forretningsorden(59). Denne ændring af procedurerne giver mulighed for samråd på tværs af tjenestegrenene med kortere intervaller og dermed for at afkorte sagsbehandlingen yderligere.

5. RP startede sent, og den administrative arbejdsbyrde er stærkt svingende, som det fremgår af statistikker over kontrakter

67. De afgørelser, der fastlægger retsgrundlaget for 5. RP, blev vedtaget med betydelig forsinkelse. Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse om 5. RP blev forsinket indtil december 1998, og Rådets beslutninger om særprogrammerne blev først vedtaget sidst i februar 1999. Ikke desto mindre forpligtede Kommissionen sig politisk til at gennemføre budgettet for 1999 som planlagt. Derfor blev de første indkaldelser af forslag iværksat i april 1999, og for hovedparten af dem var fristen juni 1999. Gennemsnitligt tog det så lang tid at behandle forslagene, at proceduren for undertegnelsen af kontrakterne først kunne blive afsluttet det følgende år (jf. figur 7).

68. Ud over 5. RP's sene start viser statistikkerne over kontraktundertegnelser også et cyklisk forløb, hvor en meget stor del af kontrakterne er blevet undertegnet i fjerde kvartal hvert år. F.eks. blev 47 % af alle kontrakter i 2001 undertegnet i årets sidste kvartal, og 49 % af EU-bidraget blev fordelt på kontrakter i årets sidste kvartal (jf. figur 7). Dette cykliske mønster, hvor kurven for kontraktundertegnelser topper sidst på året, går igen i alle syv programmer under 5. RP.

Figur 7

Kontraktundertegnelser og fordeling af EU-bidraget (forpligtelser pr. kvartal) i perioden 1999-2003

>PIC FILE= "C_2004099DA.002201.TIF">

Kilde:

Europa-Kommissionen, januar 1999-juli 2003 (ikke revideret).

69. Procedurerne for udvælgelse af indirekte FTU-aktioner tillige med planlægningsarbejdets cykliske mønster medfører, at der opstår spidsbelastningsperioder, når forslagene skal bedømmes og forhandles(60). Desuden vil det forhold, at kontrakterne fastsætter en periode på et år til fremsendelse af finansielle og ikke-finansielle projektleverancer (navnlig omkostningsopgørelser og periodiske rapporter om, hvordan det videnskabelige arbejde skrider frem), forlænge disse spidsbelastningsperioder også efter, at kontrakterne er undertegnet(61). Når kurven topper for kontraktundertegnelser, vil kurverne i de følgende år toppe tilsvarende for modtagelse og efterprøvelse af projektleverancer og for betalinger - medmindre projekterne forsinkes. Disse spidsbelastninger for bestemte funktioner medfører flaskehalse og øger risikoen for fejl og uregelmæssigheder, fordi der bliver mindre tid til hver enkelt transaktion. Efter Rettens opfattelse bidrog den ekstraordinært store arbejdsbyrde i spidsbelastningsperioderne til administrative forsinkelser og var en medvirkende årsag til de mangler, Retten konstaterede, da den testede de interne kontroller (jf. punkt 90-95).

Antallet af ubesatte stillinger ligger over gennemsnittet, og en høj procentdel af personalet er ikke fastansat

70. Siden starten af 1970'erne er personaleressourcerne til forvaltningen af forskningsaktiviteter blevet finansieret dels via driftsbevillingerne (del A), dels via forskningsbevillingerne (del B) på budgettet(62). På grund af forskningsprogrammernes begrænsede løbetid får det personale, hvis lønninger finansieres over forskningsbevillingerne, normalt tidsbegrænsede kontrakter(63). Kommissionen udsendte i 1994 og 1996 en meddelelse om tilpasning af personalestrukturen for forskningsmedarbejderne fra 1996 og frem til 2005 med det formål at nå op på forholdet 40 % tjenestemænd, 35 % midlertidigt ansatte og 25 % andre ansatte(64). Seks år efter denne beslutning var de tilsvarende procentsatser henholdsvis 28 %, 50 % og 22 %, hvilket viser, at det kræver en yderligere indsats at opfylde denne målsætning(65).

71. I november 2001 varetog, hvad der svarer til 1935 fuldtidsansatte i de tjenestegrene i Kommissionen, der forvalter FTU-rammeprogrammerne, opgaver i tilknytning til 5. RP(66). I dette tal indgår ikke det personale, der var beskæftiget med forvaltningen af tidligere rammeprogrammer, forberedelsen af 6. RP (2002-2006) eller, hvilket navnlig var tilfældet i Generaldirektoratet for Energi og Transport, Generaldirektoratet for Erhvervspolitik og Generaldirektoratet for Fiskeri, med andre ikke-forskningsrelaterede aktiviteter.

72. Under 5. RP havde de fem generaldirektorater, der var ansvarlige for FTU-rammeprogrammerne, vedvarende problemer med at finde personale med bestemte fagprofiler (f.eks. inden for it eller generel administration) og med at besætte midlertidige forskningsstillinger med tjenestemænd (dvs. personer, der havde bestået almindelige udvælgelsesprøver). I 2001 var 8-12 % af samtlige stillinger ubesatte. Det er næsten det dobbelte af gennemsnittet for Kommissionen som helhed, nemlig 5-6 % ubesatte stillinger, og 4-6 gange højere end det mål på 2 %, Kommissionen selv har sat sig. Retten konstaterede desuden, at procentsatsen for ubesatte stillinger er steget en smule i forhold til 1999(67). For at rette op på forholdene vedtog Kommissionen i december 2001 en ny personalepolitik for forskningspersonalet. Denne politik er i overensstemmelse med anbefalingerne i hvidbogen om reformen i Kommissionen(68).

73. Mere end en fjerdedel af de ansatte var vikarer og hjælpeansatte, udstationerede eksperter fra nationale forvaltninger eller kontraktansatte, der varetog it-support. Når en stor del af personalet ikke er fastansat, navnlig i administrative og finansielle enheder og i it-afdelingerne, går det ud over kvaliteten af og kontinuiteten i arbejdet på grund af jævnlige personaleudskiftninger og deraf følgende tab af viden. Derimod mener Retten, at tidsbegrænsede kontrakter er mest hensigtsmæssige for det personale, der arbejder med de videnskabelige aspekter af forskningsprogrammerne. Denne form for kontrakt giver Kommissionen den nødvendige fleksibilitet i ressourceudnyttelsen på et område i konstant udvikling.

En tredjedel af personalet var afsat til forvaltningen af forslag, kontrakter og projekter

74. 35 % af, hvad der svarer til 1935 fuldtidsansatte, var afsat til at forvalte forslag, kontrakter og projekter (jf. figur 8)(69). Der kunne konstateres visse forskelle i personalefordelingen mellem tjenestegrenene og de forskellige programmer, navnlig havde Generaldirektoratet for Forskning afsat betydeligt færre ansatte til forvaltningen af forslag, kontrakter og projekter.

Figur 8

5. RP - Fordelingen af personaleressourcer efter administrative opgaver

>PIC FILE= "C_2004099DA.002401.TIF">

Kilde:

Europa-Kommissionen, statistikker over personaleressourcer, november 2001 (ikke revideret).

Hver enkelt ansat forvaltede et meget stort antal kontrakter

75. Under 5. RP var der frem til juli 2003 undertegnet i alt 15223 kontrakter (jf. bilag 3A og 3B). Med hvad der svarer til 1935 fuldtidsansatte til at forvalte 5. RP giver det et samlet gennemsnit på 7,9 kontrakter pr. ansat. Men tager man som referencetal antallet af ansatte, der var afsat direkte til forvaltningen af forslag, kontrakter og projekter, kommer gennemsnittet op på 20-25 kontrakter pr. ansat.

76. Forudsætter man, at den videnskabelige opfølgning og projektforvaltningen tegner sig for halvdelen af de personaleressourcer, der var afsat til disse opgaver, skulle de ansatte med ansvar for de videnskabelige projekter forvalte gennemsnitligt ca. 40-50 projekter samtidigt. Med 200 arbejdsdage om året giver det et gennemsnit på højst 4-5 arbejdsdage pr. projekt om året. Efter Rettens opfattelse er det ikke nok til at sikre et effektivt videnskabeligt tilsyn med særdeles komplekse multinationale forsknings- og demonstrationsprojekter.

77. Personalefordelingen på programmerne var også skæv, hvis man som udgangspunkt tager antallet af undertegnede kontrakter. F.eks. er der til programmet "Et brugervenligt informationssamfund" afsat væsentligt flere ansatte end til andre programmer under 5. RP, selv om projekterne ikke er mere komplekse. Retten konstaterede, at de interne kontroller fungerede effektivere i de tjenestegrene, der havde afsat en større del af ressourcerne til forvaltningen af forslag, kontrakter og projekter end de øvrige (jf. punkt 90-95).

Lofterne for administrationsudgifterne er overholdt

78. Kommissionens forvaltning af FTU-rammeprogrammerne finansieres både over driftsbevillingerne (del A) og aktionsbevillingerne (del B) på budgettet(70). For så vidt angår de finansielle midler fra budgettets del B, er det fastsat i artikel 2 i hver enkelt rådsbeslutning om et særprogram, at Kommissionens administrationsudgifter ikke må overstige en bestemt procent af det samlede budget(71). Disse lofter skal dække administrationsudgifterne til både det aktuelle og de tidligere rammeprogrammer. For de horisontale programmer "Befæstelse af EF-forskningens internationale rolle" og "Udvikling af det menneskelige forskningspotentiale og den samfundsøkonomiske vidensbase" er loftet fastsat til 9,8 % af de samlede udgifter, for det tematiske program "Et brugervenligt informationssamfund" er det fastsat til 7,5 %, for det horisontale program "Fremme af innovation og tilskyndelse til små og mellemstore virksomheders deltagelse" er det fastsat til 7,4 %, og for de tematiske programmer "Livskvalitet og forvaltning af bioressourcer", "Konkurrence- og bæredygtig vækst" og "Energi, miljø og bæredygtig udvikling" er det fastsat til 6,5 %. Lofterne blev overholdt ved alle programmerne. Retten bemærker dog, at disse lofter blev fastsat uden forudgående uafhængig analyse af, hvor store ressourcer Kommissionen rent faktisk skulle bruge til forvaltningen af FTU -rammeprogrammerne.

79. Man kan også måle, hvor stor en andel af budgettet der er gået til forvaltningen af FTU-rammeprogrammerne i perioden 1999-2002 ved at undersøge, hvor stor en procentdel af det samlede budget der blev afsat til indirekte FTU-aktioner. Eftersom der i perioden 1999-2002 blev undertegnet kontrakter om indirekte FTU-aktioner med et samlet maksimalt bidrag fra EU på 12 303,6 millioner euro, og der blev indgået forpligtelser for i alt 13 141,0 millioner euro (jf. bilag 2A og 3A), gik 837,4 millioner euro (6,4 % af det samlede budget) til forvaltningen af FTU-rammeprogrammerne. De administrationsudgifter til forvaltningen af FTU-rammeprogrammerne, som blev finansieret over del A på det almindelige budget, er imidlertid ikke medregnet.

Uegnede værktøjer til overvågningen af den faktiske ressourcefordeling

80. Kommissionen overvåger ressourcefordelingen, herunder personaleressourcer, i sit aktivitetsbaserede budgetsystem. Det almindelige budget for regnskabsåret 2004 vil være det første budget, der officielt er baseret på dette system. Når det gælder overvågningen af de faktiske omkostninger forbundet med gennemførelsen af særprogrammer eller af et FTU-rammeprogram i dets helhed, har systemet imidlertid følgende svagheder:

- det måler budgetudgifterne og ikke de faktiske påløbne omkostninger forbundet med Kommissionens gennemførelse af et program

- personaleressourcer, der er allokeret til programmet, men finansieres over driftsbevillingerne på budgettet (del A), indgår ikke i målingen, men registreres særskilt

- Kommissionens aktivitetsbaserede budgetsystem registrerer budgetudgifterne til aktiviteter, som for FTU-rammeprogrammernes vedkommende ikke nødvendigvis vedrører særprogrammer. Og omkostningerne forbundet med afslutningen af et program, efter at den officielle programperiode er udløbet, konteres under det efterfølgende rammeprogram (jf. punkt 34). Som specifikationerne er i dag, kan man ikke via aktiviteterne se alle de omkostninger, et særprogram eller et rammeprogram har været forbundet med fra start til slut.

81. Kommissionen anvender endnu ikke et analytisk regnskabssystem, som kan vise de faktiske omkostninger ved forvaltningen af et særprogram eller et FTU-rammeprogram. Et sådant system ville bl.a. kræve et tidsregistreringssystem, som registrerer forbruget af personaleressourcer på bestemte administrative arbejdsopgaver. Det kunne være en hjælp for Kommissionen til at finde frem til, hvor personaleressourcerne kunne anvendes mere produktivt. Som det aktivitetsbaserede budgetsystem anvendes i dag, kan det måle alle udgifter, som finansieres over budgettets del B til FTU-rammeprogrammer som helhed, men det kan ikke måle omkostningerne forbundet med gennemførelsen af et tematisk eller et horisontalt program eller med et bestemt FTU-rammeprogram.

It-support til forvaltningen af forslag, kontrakter og projekter

5. RP's it-systemer: integrering, disponible funktioner, kvalitet og omkostninger

Ingen integrerede informationssystemer inden for 5. RP

82. Ikke blot Retten, men også eksterne eksperter har gentagne gange kritiseret, at it-supporten til FTU-rammeprogrammerne ikke er god nok(72). Den største strukturelle svaghed ved 5. RP's it-arkitektur er, at ledelsesinformationssystemerne ikke er integreret godt nok, hverken indbyrdes eller med regnskabssystemet SINCOM. De fem generaldirektoraters it-systemer er ikke indbyrdes integreret, og det betyder, at man ikke automatisk kan kontrollere data effektivt, f.eks. data om deltagernes finansielle og retlige stilling, hvilke ordninger for omkostningsgodtgørelse en kontrahent bruger i forbindelse med forskellige kontrakter, hvilke timesatser der er anført i kontraktformularerne eller revisionsberetninger om kontrahenterne. Derfor fungerede de interne kontroller heller ikke så produktivt og effektivt, som de burde, ved forhandlingerne om kontrakter om indirekte FTU-aktioner, ved kontrollen af omkostningsopgørelser eller ved anvisningen af betalinger (jf. punkt 92, 93 og 95).

Det skyldes bl.a. utilstrækkelige investeringer, at it-supporten ikke er god nok

83. It-supporten til forvaltningen af forslag, kontrakter og projekter under 5. RP var ikke på tilstrækkeligt højt niveau og af mangelfuld karakter i hele den periode, denne revision dækker. Der er forskelle fra system til system og fra komponent til komponent, men langt hovedparten af de it-problemer, der gjorde sig gældende for 5. RP, skyldtes, at bestemte funktioner helt manglede eller ikke var tilstrækkeligt pålidelige. De centrale informationssystemer til brug for forvaltningen i de fleste generaldirektorater blev enten først etableret meget sent eller var, hvis de overhovedet fandtes ved starten af 5. RP, ufuldstændige eller blev anset for uegnede af brugerne. I 1999 påbegyndte en række operationelle direktorater i Generaldirektoratet for Forskning selv nogle it-udviklingsprojekter for at få dækket behovet for effektive og pålidelige centrale it-systemer til forvaltningen af forslag og kontrakter. Igennem hele 5. RP's løbetid var der sådanne projekter i gang, der skulle afhjælpe specifikke svagheder ved centrale systemer og udvikle flere lokale programmer. Helt frem til slutningen af 5. RP's officielle programperiode blev de centrale it-systemer i nogle af generaldirektoraterne kun delvist anvendt (det gjaldt f.eks. kontrakt- og projektforvaltningen i Generaldirektoratet for Erhvervspolitik), eller de var ufuldstændige (det gjaldt f.eks. support til alle standardkontrakter), eller man anvendte parallelle brugerprogrammer, som ikke kunne kommunikere med de centrale it-systemer eller manglede væsentlige funktioner (f.eks. registrering af projektresultater).

84. Kommissionen anførte, at retsgrundlaget (afgørelse nr. 182/1999/EF, Rådets beslutninger om særprogrammerne og reglerne for deltagelse) var blevet vedtaget så sent, at der ikke havde været tilstrækkelig tid til at udvikle egnede it-systemer, fordi de mere detaljerede krav, der skulle opfyldes i forbindelse med hvert enkelt program, ikke kunne formuleres før den endelige vedtagelse i Rådet og Parlamentet(73). De konstaterede svagheder skyldtes imidlertid også, at der manglede en samlet it-strategi for 5. RP, og at generaldirektoraterne ikke koordinerede it-planlægning, indkøb, systemudvikling og datastyring godt nok. Problemerne blev yderligere forstærket af, at det var nødvendigt at bibeholde forskellige it-systemer til forvaltningen af indirekte FTU-aktioner, der hørte under tidligere rammeprogrammer (jf. punkt 34).

85. Kommissionen anslog de samlede omkostninger ved it-support i perioden 1999-2002 til under 0,2 % af det samlede budget for 5. RP eksklusive udgifterne til Kommissionens netsted CORDIS. Det er et helt utilstrækkeligt investeringsniveau i betragtning af 5. RP's omfang og kompleksitet. Det anbefales også i den nye finansforordning, at udveksling og lagring af data i højere grad sker elektronisk(74). Med et it-system baseret på elektronisk dataudveksling på alle stadier i proceduren ville forvaltningen af rammeprogrammet kunne blive betydeligt mere omkostningseffektiv.

Nyt integreret it-system til 6. RP

86. Som anbefalet af Retten gav Kommissionen tilsagn om fra starten af 6. RP (2002-2006) at indføre et fælles it-system til elektronisk fremsendelse af forslag, udvælgelse af eksperter og bedømmelse og udvælgelse af forslag til finansiering(75). Ifølge Kommissionen vil dette nye it-system give mulighed for elektronisk sagsbehandling på alle stadier i proceduren, herunder forhandling af kontrakter, fremsendelse af kontrakter, modtagelse af projektleverancer (f.eks. rapporter og regnskaber) og kommunikation med deltagerne. Efter Rettens opfattelse bør der også være en centraliseret supportfunktion "it-support" til at styre dette fælles it-system (jf. punkt 122).

Interne kontrolprocedurer

Kontrolprocedurer i Kommissionen

Operationelle procedurer er ikke dokumenteret

87. Formålet med den administrative reform af Kommissionen, der blev iværksat i 1999, var at decentralisere forvaltningen og at lægge mere ansvar ud til de tjenestegrene, der står for forvaltningen af specifikke sagsområder. På den anden side skal et rammeprogram implementeres på grundlag af et fælles sæt principper og procedurer. Modsætningsforholdet mellem disse to principper er den egentlige årsag til de vanskeligheder, generaldirektoraterne er stødt på i forbindelse med den fælles forvaltning af 5. RP.

88. Rådet og Europa-Parlamentet tog i afgørelse nr. 182/1999/EF højde for behovet for et harmoniseret sæt procedurer for alle generaldirektorater, der er involveret i 5. RP, for de anmodede Kommissionen om at udarbejde og offentliggøre en detaljeret vejledning i de operationelle procedurer lige fra forelæggelsen af forslag til udvælgelsen af indirekte FTU-aktioner. Som reaktion herpå vedtog Kommissionen i starten af 5. RP en "evalueringsvejledning". Denne vejledning var imidlertid ikke så detaljeret, at den kunne anvendes som en vejledning i operationelle procedurer. Desuden var den ufuldstændig, eftersom nogle af procedurerne forud for udvælgelsen af FTU-aktioner, navnlig forhandlingen af forslag, kun var dækket delvist(76). En af grundene til, at forhandlingsfasen ikke var dækket godt nok, var, at procedurerne i forbindelse med 5. RP blev omarbejdet, og at forhandlingen af forslag blev flyttet frem og foregik før den formelle vedtagelse af kommissionsbeslutningen (jf. punkt 65).

89. I nogle tilfælde blev der udarbejdet detaljerede vejledninger eller omfattende retningslinjer, som blev anvendt i kontorerne, i forbindelse med bestemte programmer eller i et enkelt generaldirektorat. F.eks. begyndte Generaldirektoratet for Informationssamfundet og for Energi og Transport allerede i 2000 at udarbejde skriftligt materiale om finansielle kredsløb og procedurer. Man fortsatte udarbejdelsen af operationelle vejledninger i 2001, eller man begyndte - som det var tilfældet i Generaldirektoratet for Forskning - først på det tidspunkt at udarbejde sådanne vejledninger(77). I december 2002 var Generaldirektoratet for Forskning langtfra færdigt med at udarbejde den operationelle vejledning, kun den del, der vedrørte de finansielle kredsløb, var færdigredigeret. Kommissionen tog desuden ikke initiativ til at få standardiseret disse vejledningers form og indhold, således som Retten havde anbefalet(78). Dokumenteringen af de operationelle procedurer for 5. RP i dets helhed opfyldte således ikke mindstekravene i Kommissionens interne kontrolstandarder(79). Denne mangel bidrog til, at Kommissionens tjenestegrene fortsat fulgte forskellige procedurer og arbejdspraksis (jf. punkt 51).

Det interne kontrolniveau var ikke ensartet på alle områder inden for 5. RP

90. I den stikprøve af indirekte FTU-aktioner, Retten reviderede, konstaterede den, at arten og omfanget af den kontrol, der blev gennemført af Kommissionens forskellige tjenestegrene med ansvar for 5. RP, varierede betydeligt fra tjeneste til tjeneste. Nogle af svaghederne ved den interne kontrol kan tilskrives, at der blev fulgt forskellige procedurer, at bestemte kontroller ikke blev foretaget, eller at de gældende procedurer og de vedtagne kontrolforanstaltninger blev fortolket forskelligt (jf. punkt 35).

91. I stikprøven på 53 kontrakter om indirekte FTU-aktioner viste Rettens test af de vigtigste kontroller, at visse kontrolforanstaltninger ikke blev gennemført effektivt og konsekvent. F.eks. blev ikke alle de kontroller, der udtrykkeligt er nævnt i "evalueringsvejledningen" (bl.a. efterprøvelse af, om indsendte forslag opfylder de formelle krav, kontrol af den forudgående godkendelse af de eksperter, der skal foretage bedømmelsen, reglerne for eksperternes deltagelse eller kontrol af, at der ikke består interessekonflikter for nogen af eksperterne), foretaget i fuldt omfang i hele 5. RP. I flere tilfælde forelå der ikke dokumentation for kontrollen i form af en skriftlig redegørelse eller en journal, hvoraf det fremgik, hvilke kontroller der var gennemført og af hvem.

92. Der var specifikke svagheder ved den interne kontrol i forbindelse med forhandlingen af de videnskabelige, administrative og finansielle aspekter af indirekte FTU-aktioner (jf. punkt 65):

- I de fleste af de forslag, Retten reviderede, var de videnskabelige, administrative og finansielle aspekter, der skulle ændres efter de eksterne eksperters evaluering, ikke tilstrækkeligt dokumenteret på det tidspunkt, hvor de udvalgte forslag blev vedtaget efter evalueringen. De fleste tjenestegrene i Kommissionen lå efter afslutningen af forhandlingerne inde med selve kontrakten, men de udarbejdede ikke en rapport om resultatet af kontraktforhandlingerne med angivelse af, i hvilket omfang forhandlingsmandatet var overholdt, og de forelagde heller ikke forhandlingsresultatet for den programansvarlige medarbejder til formel godkendelse, inden Kommissionen skulle vedtage den endelige beslutning. I et enkelt tilfælde blev den indirekte FTU-aktion medtaget i et udkast til kommissionsbeslutning, selv om kontraktforhandlingerne ikke var endeligt afsluttet.

- Under kontraktforhandlingerne kontrollerede Kommissionens tjenestegrene ikke, om kontrahenten havde egnede regnskabssystemer. En sådan kontrol kunne have givet yderligere sikkerhed for, at deltageren registrerede det reelle timeforbrug, således som det kræves i henhold til kontrakterne. Kommissionens tjenestegrene kontrollerede heller ikke, om deltagerne anvendte samme omkostningsordning (jf. punkt 26). Og det var ikke sådan, at der ved alle deltagere i indirekte FTU-aktioner under 5. RP blev foretaget kontrol af kontrahenternes juridiske status og likviditet. I Generaldirektoratet for Forskning begyndte man først i slutningen af 2001 at foretage en sådan forudgående kontrol af kontrahenternes juridiske status og likviditet. Når kontrollen overhovedet blev gennemført, var den ikke baseret på standardregler og -kriterier. Og der blev heller ikke truffet ensartede foranstaltninger, som vedrørte alle særprogrammerne under 5. RP, til beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser. Det ville have været lettere at gennemføre en sådan kontrol med en centraliseret supportfunktion "Registrering og clearing" til registrering af forslag og kontrol af kontrahenternes juridiske status og likviditet (jf. punkt 122).

93. Der var andre mangler ved procedurerne for indgåelse af forpligtelser, undertegnelse af kontrakter og godkendelse af forskudsbetalinger. Der var navnlig tale om vedvarende problemer med forvaltningen af kontraktændringer: Dels fandt man først meget sent ud af, om der var behov for ændringer i en kontrakt, dels var ændringsproceduren alt for langsommelig. I flere tilfælde havde det medført en lang række justeringer i et konsortiums sammensætning og i et projekt, før kontrakten i sidste ende var blevet ændret.

94. I nogle tilfælde opsagde Kommissionen ikke kontrakter, selv om konsortiet helt klart enten slet ikke kunne opfylde de oprindelige videnskabelige målsætninger eller ikke kunne nå det inden for den frist, der var fastsat i kontrakten. Det ville blive nemmere at undgå sådanne sager, og Kommissionens videnskabelige tilsyn med indirekte FTU-aktioner kunne gøres væsentligt mere effektivt, hvis alle programmer indeholdt krav om periodiske evalueringer eller (i det mindste) midtvejsevalueringer af igangværende projekter, eventuelt med bistand fra eksterne eksperter. Under 5. RP blev der kun i forbindelse med programmet "Et brugervenligt informationssamfund" systematisk forlangt sådanne periodiske evalueringer under projektforløbet.

95. Kommissionens kontrol af, om de udgifter, de endelige støttemodtagere anmelder, er støtteberettigede og korrekt beregnet, samt dens kontrol af behandlingen af betalingerne, der er baseret på kontrahenternes udgiftsopgørelser, var i mange tilfælde ikke tilstrækkelig omfattende og heller ikke streng nok. Derfor har Kommissionen udbetalt for store beløb. Der er dog ikke tale om væsentlige fejl. Som eksempel kan nævnes, at der var godkendt udgiftsopgørelser, hvoraf det fremgik, at der var anvendt en anden omkostningsordning end den, der var aftalt i kontrakten, at der var behandlet udgiftsopgørelser, der ikke indeholdt tilstrækkeligt detaljerede oplysninger om de afholdte udgifter, eller som var udarbejdet i et uacceptabelt format (f.eks. manglede nogle af de oplysninger, der kræves i henhold til standardkontrakten), samt udgiftsopgørelser, der helt klart omfattede udgifter, som ikke var støtteberettigede. I et enkelt tilfælde fortsatte Kommissionen med at acceptere det budgetterede timeforbrug i en deltagers udgiftsopgørelse, selv om Kommissionen forinden var blevet informeret om, at Retten ved finansiel revision af den pågældende kontrahent havde konstateret, at disse satser var ansat for højt (jf. punkt 98). Det viser, at procedurerne for opfølgning af revisionsresultater endnu ikke fungerer godt nok (jf. punkt 100).

Modtagernes overholdelse af kontraktbestemmelser

Hyppig forekomst af uregelmæssigheder hos de endelige modtagere

96. Kommissionens tjenestegrene havde frem til september 2001 godkendt betalinger for modtagne og godkendte projektleverancer, der vedrørte 28 af de 53 indirekte FTU-aktioner, der indgik i Rettens stikprøve. Disse 28 kontrakter blev derfor revideret på endelig støttemodtager-niveau. Målet for denne finansielle revision var at efterprøve, om de udgifter, modtageren havde anmeldt og Kommissionen godkendt, rent faktisk var afholdt, var støtteberettigede og var anmeldt i overensstemmelse med kontraktens bestemmelser.

97. I et stort antal tilfælde havde modtagerne ikke overholdt kontraktens bestemmelser, navnlig ikke bestemmelserne om den anvendte metode til beregning af de anmeldte udgifter eller kravet om dokumentation for de afholdte udgifter. I andre tilfælde var der anmeldt udgifter, der var afholdt uden for støtteperioden, eller der var anmeldt ikke-støtteberettigede udgifter, som Kommissionen havde refunderet. I nogle tilfælde havde man ikke tilbudt Kommissionen aftaler (f.eks. om gennemsnitlige personaleudgifter eller timesatser for generalomkostninger) med nationale forvaltninger med ansvar for den offentlige forskningsstøtte. Der blev også konstateret tilfælde, hvor procedurer, som blev anvendt inden for de deltagende organisationer (og som ville have resulteret i et lavere finansielt bidrag fra EU), ikke blev anvendt på de projekter, Kommissionen ydede støtte til.

Virkningen af de fejl, Retten konstaterede

98. Retten har lagt en streng fortolkning af retsgrundlaget og de kontraktlige bestemmelser, der er bestemmende for Fællesskabets bidrag, til grund for sin vurdering af virkningen af revisionsresultaterne. I den stikprøve af kontrakter, som Retten reviderede på endelig støttemodtager-niveau, var der to tilfælde, hvor kontrahenten ikke var berettiget til medfinansiering. Når man ser bort fra en enkelt kontrakt, havde modtagerne i alle de resterende 26 kontrakter om indirekte FTU-aktioner under 5. RP, der vedrørte 33 omkostningsgodtgørelser, ansat de støtteberettigede udgifter for højt. I denne stikprøve på 26 kontrakter var procentsatsen for for meget anmeldte beløb væsentlig. På grundlag af 25 af de 26 revisioner, som generaldirektoraterne betragtede som afsluttede i januar 2004, foretog Kommissionens tjenestegrene finansielle korrektioner svarende til gennemsnitligt 21,6 % af de omkostninger, støttemodtagerne havde anmeldt. Denne korrektionssats er et gennemsnit for den stikprøve af indirekte FTU-aktioner, som Retten reviderede. Efter Rettens opfattelse kan procentsatsen ikke ekstrapoleres på hele 5. RP-budgettet. Selv om hovedparten af uregelmæssighederne kun kunne konstateres ved revisioner på stedet, var der et antal fejl, som Kommissionens tjenestegrene kunne og burde have opdaget ved kontrollen af udgiftsopgørelserne, før beløbene blev anvist til betaling. Fejlene blev ikke fundet, fordi kontrollen enten slet ikke blev foretaget eller var mangelfuld (jf. punkt 95).

Koordinatorerne og Kommissionen overholdt ikke betalingsfristerne

99. I kontrakterne om indirekte FTU-aktioner under 5. RP er der fastsat maksimale betalingsfrister både for Kommissionen (60 dage efter kontraktens undertegnelse, for så vidt angår forskudsbetalinger, og efter godkendelsen af projektleverancerne, for så vidt angår periodiske betalinger) og for koordinatoren, som skal fordele EU-bidraget på de øvrige deltagere (30 dage efter modtagelsen af beløbet fra Kommissionen). I flere tilfælde havde koordinatoren overført EU-bidraget for sent til de øvrige deltagere i konsortiet. Desuden havde Kommissionen i visse tilfælde overskredet betalingsfristen.

Mangler ved Kommissionens opfølgning på Rettens revisionsresultater

100. I forbindelse med et stort antal af de kontrakter, Retten reviderede, havde Kommissionen erkendt de konkrete forhold, Retten havde påpeget, men ikke iværksat passende korrigerende foranstaltninger i tide(80). I mange tilfælde, hvor der var iværksat korrigerende foranstaltninger, trak det i langdrag med at få tilbagesøgt uberettiget udbetalte beløb. Og når der under revisionen er konstateret systematiske fejl (såsom at en støttemodtager har brugt en forkert beregningsmetode), bør Kommissionen som et led i opfølgningen kontrollere, om der kan være lignende problemer med andre kontrakter med den samme kontrahent.

Rapportering om programmernes gennemførelse og den interne kontrol

Er rapporteringsprocedurerne for 5. RP tilstrækkelige og hensigtsmæssige?

Rapportering fungerer endnu ikke som instrument til kontrol af programgennemførelsen og de interne kontrolforanstaltninger

101. Rapporteringen bør være en støtte for direktører og generaldirektører som (befuldmægtigede) anvisningsberettigede, når de skal overvåge den samlede gennemførelse af 5. RP og sikre, at den interne kontrol fungerer effektivt og produktivt. Skal rapporteringen kunne bruges i den løbende programforvaltning, bør den dække alle relevante operationelle, finansielle og kontraktrelaterede oplysninger. Oplysningerne skal desuden forelægges til tiden, og de ansvarlige for programforvaltningen skal kunne stole på, at de er rigtige.

102. Der udarbejdes et stort antal forskellige rapporter, men rapporteringen om programmernes gennemførelse og det interne kontrolsystem er behæftet med mangler. I 2002 var man stadig i gang med at udvikle rapporteringsværktøjer til en lang række programmer, og mange direktorater var stadig i gang med at udvikle rapporteringsværktøjer til 5. RP. Andre tjenester i Kommissionen havde kun udarbejdet rapporter med statistikker over budgetgennemførelsen, men ikke andre rapporter.

103. I de fleste tilfælde var rapporterne statistiske tabeller uden tilhørende forklaringer, kommentarer eller analyser. Kun i nogle få tilfælde kunne det dokumenteres, at de øverste ansvarlige for programforvaltningen regelmæssigt fik forelagt og gjorde brug af rapporter. Der fandtes ingen samlede rapporter om forvaltningen af 5. RP som helhed. De enkelte dele af rapporterne til de øverste ansvarlige for programforvaltningen om de programmer, der blev forvaltet i fællesskab af flere tjenestegrene i Kommissionen, varierede i både form og indhold.

104. Det er ikke klart, hvem der har ansvaret for rapportering inden for Kommissionen, og fordi der ikke findes en central tilsyns- og rapporteringsfunktion for 5. RP, bliver der udarbejdet flere rapporter om de samme aspekter (jf. punkt 122). Ingen af de fem "forskningsgeneraldirektorater" havde indført procedurer og praksis, der kunne sikre, at der blev udarbejdet og formidlet informationer til ledelsen i rette tid, og at de forelå i standardiseret format. Med undtagelse af den interne kontrolstandard nr. 12, der vedrører fyldestgørende information til brug for ledelsen, findes der ingen retningslinjer, der fastsætter mindstekravene til rapporteringen under 5. RP med hensyn til form, hyppighed og indhold, og hvor mange detaljer der skal med. Mange af Rettens revisionsresultater på dette område underbygges af resultaterne af eksterne eksperters undersøgelser(81).

Rapporteringen under 5. RP dækker primært operationelle og finansielle aspekter

105. De vigtigste elementer i det budgetmæssige og finansielle tilsyn var dækket i fornødent omfang i rapporterne til de øverste ansvarlige for forvaltningen af 5. RP. Navnlig vedrørte næsten alle de mål- og resultatindikatorer, der var fastsat frem til udgangen af 2002, den budgetmæssige gennemførelse eller den finansielle forvaltning.

106. Hvad angår rapporteringen af de operationelle aspekter af 5. RP, dækker over halvdelen af rapporterne procedurerne frem til undertegnelsen af kontrakten om en indirekte FTU-aktion. Men efter at kontrakten er undertegnet, udarbejdes der ikke rapporter om projekternes konkrete gennemførelse, hvori der redegøres for de projektleverancer, der er modtaget, eller hvor langt fremme projektet er i forhold til på forhånd fastsatte mål og milepæle eller resultaterne af videnskabelige evalueringer af igangværende projekter.

107. Kun et begrænset antal rapporter omhandler undersøgelser af, om programmerne gennemføres i overensstemmelse med reglerne. Bortset fra de indikatorer, der er fastsat i forbindelse med de interne kontrolstandarder, eller specifikke "hvidbogsaktioner" som f.eks. fremskyndelse af betalingsproceduren, er de fem generaldirektorater ikke blevet enige om standardresultatindikatorer for tilsynet med de ikke-finansielle aspekter ved 5. RP. Der er fastsat nyskabende operationelle og finansielle mål og indikatorer for overholdelsen af gældende regler for nogle dele af 5. RP, men ikke alle. F.eks. har Generaldirektoratet for Informationssamfundet fastlagt en indikator for sagsbehandlingstiden frem til undertegnelsen af kontrakter. Når sådanne oplysninger ikke foreligger, kan der ikke føres tilsyn med programgennemførelsen i dens helhed.

108. Der blev under revisionen ikke fundet rapporter med oplysninger, der gjorde det muligt at sammenholde input til programmerne under 5. RP med projektleverancerne. En sådan rapport ville ellers være meget nyttig, når man skal vurdere EU-finansieringens produktivitet og effektivitet. Den formelle rapportering til de øverste ansvarlige dækker endnu ikke vurderingen af videnskabelige resultater eller effekten af indire