[pic] | KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER |

Bruxelles, den 7.10.2005

KOM(2005) 133 endelig

MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL RÅDET OG EUROPA-PARLAMENTET

Hurtigere opfyldelse af millenniumsudviklingsmålene - Udviklingsfinansiering og udviklingsbistandens nyttevirkning

{SEC(2005) 453}{SEC(2005) 454}

SAMMENDRAG

På De Forenede Nationers højniveaukonference (High Level Event - HLE) skal der i første række gøres status over resultaterne af millenniumserklæringen, samt realiseringen af millenniumsudviklingsmålene; konferencen, som forberedes inden for rammerne af De Forenede Nationers højniveaudialog om udviklingsfinansiering, omfatter et særskilt møde om udviklingsfinansiering. Ved udformningen af spørgsmålene i det årlige spørgeskema om overvågningen heraf, som tilsendtes medlemsstaterne i oktober 2004, blev der taget højde herfor.

Med udgangspunkt i medlemsstaternes besvarelser forelægger Kommissionen hermed 1) en ajourført redegørelse for, hvordan de otte Barcelona-tilsagn, som EU afgav på Monterrey-konferencen om udviklingsfinansiering i 2002, er blevet realiseret, 2) en vurdering af, hvilke tilsagn der må fornyes (officiel udviklingsstøtte (ODA), innoverende finansieringskilder, gældslempelse), og på hvilke områder fremskridtet i EU og på internationalt plan berettiger til en revision af tilsagnene (koordinering og globale offentlige goder (Global Public Goods - GPG)) og 3) konkrete forslag til nye EU-tilsagn.

De oprindelige tilsagn om den officielle udviklingsstøttes størrelse, koordination af politikken på forskellige områder, procedureharmonisering, afbinding af bistand, samhandelsrelateret bistand og gældslempelse forventes indfriet i 2006; tidspunktet er således inde til at overveje nye konkrete tilsagn for perioden derefter. Arbejdet vedrørende globale offentlige goder og innoverende finansieringskilder er nu så langt fremme, at det er berettiget at overveje mere konkrete tilsagn. Drøftelserne om en reform af det internationale finanssystem går imidlertid så langsomt, at det er usandsynligt, at de ønskede mål kan realiseres inden 2006.

I meddelelsen skitseres der en mulighed for, at der kan opstilles et nyt midlertidigt EU-mål med henblik på en større officiel udviklingsstøtte (ODA) for tidsrummet frem til 2010, og at FN's opstillede mål på 0,7 % ODA af BNI kan realiseres i tidsrummet frem til 2015. Meddelelsen omhandler også nye støttemetoder, retningslinjer for innoverende finansieringskilder og forskellige løsninger på lavindkomstlandenes resterende gældsproblemer efter gennemførelsen af HIPC-initiativet. Med hensyn til globale offentlige goder foreslås der en omdefinering af EU's tilsagn. Den største fremtidige udfordring på koordinerings- og harmoniseringsområdet er spørgsmålet om, hvordan man på overbevisende måde kan realisere de seneste vedtagne EU-rammer og resultaterne af højniveauforummets seneste drøftelser om udviklingsstøttens nyttevirkning og gøre konkrete fremskridt med hensyn til komplementaritet i støtteformidlingen. Løftet om en reform af det internationale finanssystem må styrkes.

1. Baggrund: Monterrey-konferencen, EU's bidrag og vejen fremad

På Monterrey-konferencen om udviklingsfinansiering behandlede man de to vigtigste spørgsmål i forbindelse med realiseringen af de internationalt aftalte udviklingsmål, og herunder målsætningerne i millenniumserklæringen, nemlig spørgsmålet om midler (dvs. finansieringsmidler) og spørgsmålet om, hvilke metoder der er mest effektive (dvs. har den største nyttevirkning). Der er nær indre sammenhæng mellem disse to aspekter, og der må gøres fremskridt inden for begge. EU bidrog til at give Monterrey-konferencen et positivt resultat med de såkaldte Barcelona-tilsagn, som omfatter følgende[1]:

- Tilsagn vedrørende den officielle udviklingsstøtte (ODA), dens omfang og dens finansieringskilder - større ODA-støtte, innoverende finansieringskilder, tiltag vedrørende offentlige globale goder og gældslempelse for stærkt gældstyngede fattige lande (HIPC)

- Tilsagn vedrørende støttens nyttevirkning - en nærmere samordning af landenes politik samt harmonisering af procedurer, afbinding af bistand, samhandelsrelateret bistand (TRA) og reform af det internationale finanssystem.

Rådet gav Kommissionen mandat til at føre tilsyn med, hvordan disse tilsagn føres ud i livet. Den bidrog med 2003-rapporten til tilrettelæggelsen af De Forenede Nationers første dialog på højt niveau om udviklingsfinansiering i oktober 2003[2]. 2004-rapporten[3] dannede grundlag for EU's rapport " Fremme af koordinering, harmonisering og tilpasning: EU's bidrag", som Rådet gav sin tilslutning til i november 2004[4], og som var et vigtigt bidrag til det 2. højniveauforum (HLF II), der afholdtes i Paris i marts 2005.

De vigtigste punkter på højniveaukonferencen, hvortil EU forventes at yde et stort bidrag, er 1) den vedvarende finansieringsmanko, 2) en mere effektiv udnyttelse af ODA og 3) den vedvarende uforsvarligt store gældsbyrde, som tynger mange fattige lande.

Der gives en detaljeret redegørelse for, hvordan EU's tilsagn er blevet realiseret i et separat arbejdsdokument[5].

2. Tilsagn om større finansielle midler til ODA-støtten

2.1. EU's resultater i 2003

I Barcelona-tilsagnene er der for hver medlemsstat opstillet et individuelt grundmål på 0,33 %; dette bidrager til at realisere EU's kollektive ODA/BNI-mål på 0,39 % i 2006. EU's ODA/BNI-gennemsnit lå i 2003 på 0,34 %. Dette tal er højere end OECD/DAC-landenes gennemsnit (når man ser bort fra Norge og Schweiz). Ti medlemslande har enten allerede realiseret eller lovet at realisere et tilsagn om en ODA/BNI-kvote på 0,7 %. Den nedgang i ODA-støtten, der i 2003 kunne registreres for Danmark, Irland, Spanien, Sverige, Italien og Østrig, er til dels en følge af den exceptionelle forhøjelse i denne støtte, der var resultatet af den særlige gældslempelse i 2002.

Skema 1 - ODA-bidrag pr. EU-medlemsstat i 2003

[pic]

Kilde: OECD/DAC's årsrapport for 2004, statistikbilag.

Skema 2 - ODA/BNI-bidrag i 2003: EU i forhold til andre DAC-medlemmer

[pic]

Kilde: OECD/DAC's årsrapport for 2004, statistikbilag.

ODA-støttens omfang voksede i 2003 i 12 medlemsstater i forhold til 2002[6]. EU25's ODA-støtte voksede fra 28,4 mia. EUR i 2002 til 33 mia. i 2003, dvs. med 4,6 mia. om året. De nye medlemsstaters bidrag steg kollektivt med 53 % i faste priser.

ODA-støtten er således vokset, men en stor del af stigningen skyldes gældslempelse. Dette er ikke i Monterrey-konferencens ånd, idet man på denne fastslog, at HIPC-initiativet 'fuldt ud skulle finansieres ved hjælp af nye ressourcer'. I denne forbindelse bør det undersøges, hvor store virkninger gældslempelsesarbejdet - som f.eks. det tiltag, der blev gennemført i Irak - har haft på ODA-støtten. Det er endvidere vigtigt, at den igangværende debat om ODA-støtten ikke rokker ved tilliden til og måleligheden af det tilsagn, donorlandene gav i Monterrey.

Skema 3 - ODA-støtte og gældslempelse 2000-2003

[pic]

Kilde: OECD/DAC's årsrapport for 2004, statistikbilag.

2.2. ODA-prognose for 2006

Forudsat at medlemsstaterne overholder deres tilsagn, kommer EU's kollektive ODA-støttebidrag til at ligge på 0,42 % af BNI i 2006, hvilket repræsenterer 46,5 mia. om året. På denne baggrund giver den nuværende lave tendens i Italiens ODA-bidrag anledning til særlig bekymring.

Tabel 1 - EU's ODA-bidrag 2003-2006

[pic]

Kilde: OECD/DAC's årsrapport for 2004, statistikbilag og medlemsstaternes besvarelse af Monterrey-spørgeskemaet.

2.3. Et nyt midlertidigt mål for 2010

På et møde i december 2004 bekræftede Det Europæiske Råd EU's tilsagn til millenniumsudviklingsmålene, og Kommissionen fik mandat til at fremsætte konkrete forslag om fastsættelse af nye og fyldestgørende mål for den statslige udviklingsbistand for perioden 2009-2010 under samtidig hensyntagen til de nye medlemsstaters situation .

Kommissionen foreslår derfor, at der opstilles to nye - indbyrdes forbundne - mål for perioden frem til 2010, dvs.:

1. et individuelt støtteniveau for medlemsstaterne, idet der skelnes mellem lande, som allerede var medlem af EU i 2002 (EU15), og lande, som er blevet medlem senere (EU10)

2. et kollektivt gennemsnit for alle medlemsstater (EU25).

Disse mål må sættes så højt, at der er reelt håb om at nå op på 0,7 % senest i 2015 . Rådets ønske om opstilling af nye og fyldestgørende mål betyder, at halvdelen af dette interval må være tilbagelagt senest i 2010 , hvis efterslæbet skal indhentes. Med udgangspunkt i den politik, der blev lagt for Barcelona-tilsagnene i 2002, foreslår Kommissionen:

3. at der for hver af de medlemsstater, som deltog i Barcelona-tilsagnene (EU15), og som stadig ligger under grundmålet, opstilles et nyt højere grundmål for ODA på 0,51 % af BNI

4. at der for de medlemsstater, som er kommet til efter 2002 (EU10) opstilles et individuelt grundmål på 0,17 % ODA i 2010, således at midtpunktet af Barcelona-tilsagnene (0,33 %) nås i 2015.

Tallet 0,51 % i 2010 repræsenterer midtpunktet mellem 0,33 % i 2006 og 0,7 % i 2015. Forslaget sikrer, at byrden fordeles retfærdigt mellem medlemsstaterne, og at det kollektive gennemsnit bliver på 0,56 % for EU25, idet der udløses et ekstra beløb på 20 mia. i 2010.

Tabel 2 (ændret): Forslag til nye målsætninger for EU statslig udviklingsbistand for 2006-2010

[pic]

På baggrund af ovenstående henstiller Kommissionen til Rådet, at det:

- fortsætter arbejdet på at virkeliggøre det ODA-tilsagn, der blev givet i Barcelona, og opfordrer de EU15-lande, som endnu ikke har realiseret FN's mål, til inden 2006 at opstille en fast tidsplan for, hvordan de vil realisere en ODA/BNI-kvote på 0,7 %

- opfordrer de medlemsstater , som er optaget i EU efter Barcelona-tilsagnene i marts 2002 (EU10) til at opstille en fast tidsplan for, hvordan Barcelona-tilsagnene skal virkeliggøres inden 2015

- sikrer, at en yderligere gældslempelse og ændringerne af ODA-definitionen ikke rokker ved tilliden til Monterrey-tilsagnene

- godkender nye individuelle og kollektive mål for 2010.

3. Udviklingsbistandens nyttevirkning: Koordinering og omplementaritet

ODA's nyttevirkning kan forbedres ved at nedbringe transaktionsomkostningerne, sikre en bedre udnyttelse af midlerne og åbne mulighed for, at der kan gives tilsagn for en længere periode; tiltag af denne art vil give modtagerlandene større midler at råde over. De fleste medlemsstater har gennemført reformer inden for prioritering, tilrettelæggelse og udbetaling af ekstern bistand. Kommissionens egen reform er også begyndt at bære frugt, bl.a. takket være forenklingen af ordningerne for ekstern bistand, hvorom der nu føres drøftelser som led i de finansielle overslag for 2007-2013.

Det 2. højniveauforum om udviklingsbistandens nyttevirkning (HLF II), der afholdtes i Paris i marts 2005, har sat kraftigt skub i den internationale harmoniseringsproces; på dette forum opstillede man en detaljeret dagsorden til øjeblikkelig gennemførelse: De internationale donorlande og de støttemodtagende lande nåede til enighed om tilsagn vedrørende medbestemmelse, afstemning, harmonisering og forvaltning for så vidt angår resultater og gensidig ansvarlighed[7]. EU har vedtaget et bidrag til HLF II i form af en detaljeret rammeordning med faste frister for de enkelte målsætninger[8]. Den bygger på de konklusioner vedrørende harmoniseringsspørgsmål, som Rådet drog i november 2004. EU gav i Paris også tilsagn til forskellige andre konkrete mål, bl.a. med henblik på 1) at stille kapacitetsopbygningsbistand til rådighed via koordinerede programmer, som i højere grad gør brug af flerdonorordninger, 2) at formidle 50 % af støtten til staten via modtagerlandenes egne systemer, 3) at undgå at oprette nye projektgennemførelsesafdelinger, 4) at fordoble den del af bistanden, der ydes i form af budgetstøtte eller sektorordninger og 5) at halvere antallet af ukoordinerede missioner. Implementeringen af disse tilsagn bør ske gradvist inden 2010.

Men der gøres stadig ikke tilstrækkeligt hurtige fremskridt, og der er stadig et svælg mellem de politiske tilsagn og den konkrete realitet. På mange politisk følsomme områder, hvor der står vitale interesser på spil (bl.a. indvandring og forskning), har EU en langt bedre koordineret indsats end inden for udviklingsbistand. Dette er et paradoks, da der er tale om et område, hvor EU yder så langt den største ODA-støtte (55 % af verdens støtte), og hvor der hyppigt opfordres til solidaritet og en kollektiv respons.

Selv på vanskelige områder såsom udenrigs- og sikkerhedspolitikken, der stort set stadig varetages i nationalt regi, har EU været i stand til at etablere et grundlag for fælles foranstaltninger (den europæiske sikkerhedsstrategi). På denne baggrund kan det undre, at man ikke er længere fremme på et politisk område såsom udvikling, for hvilket der er fastsat præcise regler i traktaten (såvel i Nice-traktaten som i forfatningstraktaten). EU bør søge at forbedre, gennemføre og overvåge samordning og komplementaritet ved at nå til enighed om en egentlig europæisk udviklingsstrategi eller en række vejledende principper og regler, der kan gøre dette store støttebeløb mere effektivt og mere 'europæisk'. Der findes allerede forskellige fleksible rammeordninger, som nemt kunne tilpasses. EU-landene har fælles målsætninger (millenniumsudviklingsmålsætningerne) og er enige om, hvilke midler der skal lægges til grund, og hvordan resultaterne skal måles. Det, der nu er behov for, er at EU formaliserer en sådan ordning og fastsætter, hvordan den skal fungere. På områder, hvor EU som kollektiv partner kan skabe ekstra værdier - samt på andre områder - bør EU-støtten tjene som katalysator, idet den kan bidrage til en forbedring af den måde, hvorpå bl.a. samfinansiering og samarbejdet mellem institutionerne organiseres. EU's donoratlas viser, at støtten på visse områder er fragmenteret, mangelfuld eller indbyrdes overlappende. Den måde, hvorpå arbejdsdelingsbegrebet bringes i anvendelse, må forbedres, f.eks. ved at man sørger for bedre komplementaritet i arbejdet i felten. Som nævnt i Rådets konklusioner (ADWPH) vil en arbejdsdeling på landeniveau kunne fremmes ved hjælp af en fælles flerårig programplanlægning.

Det er vigtigt, at både den private sektor og civilsamfundsorganisationerne inddrages i det fremtidige arbejde på at styrke koordination og komplementaritet.

På baggrund ovenstående henstiller Kommissionen til Rådet, at det:

- nøje overvåger, hvordan anbefalingerne i konklusionerne af Rådets møde i november 2004 gennemføres

- lancerer en debat om indførelse af en frivillig EU-ordning for udviklingsbistand baseret på en fleksibel koordineringsmetode, som giver mulighed for at kombinere Fællesskabets beføjelser og nationale tiltag

- overvejer, hvorvidt Kommissionen i samarbejde med medlemsstaterne kan udarbejde regelmæssige rapporter om støttens nyttevirkning

- lancerer en debat om det konkrete arbejde, og herunder komplementaritet og arbejdsdeling på nationalt plan, på basis af dokumenter vedrørende den fælles flerårige programplanlægning.

4. Afbinding af støtte

I overensstemmelse med de tilsagn, der blev givet i Barcelona, har EU gjort store fremskridt i arbejdet på at 'få mere for ODA-pengene'. Medlemsstaterne har afbundet deres støtte til de mindstudviklede lande, som henstillet i DAC's anbefaling. De fleste medlemslande har også gjort store fremskridt i arbejdet på en yderligere afbinding. Forskellige forslag om afbinding af EF's støtte gennemløber for øjeblikket lovgivningsprocessen. EU søger samtidig at ændre bilag IV til Cotonou-aftalen.

Kommissionen minder om, at reglerne for EF's enhedsmarked og konkurrencereglerne også gælder for offentlige kontrakter, der nyder godt af medlemsstaternes udviklingsbistand, og at den agter aktivt at sørge for, at enhedsmarkedet fungerer efter hensigten. Det skal også nævnes, at det konkluderes i begge de undersøgelser, som er bestilt af OECD/DAC og Kommissionen, at der er yderligere gavn og positive virkninger at hente i en yderligere afbinding.

På baggrund ovenstående henstiller Kommissionen til Rådet, at det:

- hurtigt afslutter behandlingen af Kommissionens forslag til forordning om afbinding af støtte

- støtter den igangværende internationale debat om yderligere afbinding af støtte udover det af DAC anbefalede, med særlig vægt på fødevarebistand, transport af fødevarebistand og bedre adgang for modtagerlandene til donorlandenes bistand.

5. Samhandelsrelateret bistand

På verdensplan er EU den største bidragsyder til samhandelsrelaterede bistandsinitiativer[9], med et bidrag på henved 50 %, dvs. omkring 1 mia. EUR om året, bl.a. til vigtige multidonorprogrammer såsom den integrerede ramme for de mindst udviklede lande og den globale DOHA-trustfond. EU er kvantitativt godt på vej til at indfri sit 2002-tilsagn.

Udfordringen er nu, hvordan man kan forbedre den samhandelsrelaterede bistands kvalitet yderligere og samtidig dække nye behov. I denne forbindelse foretog Kommissionen og visse medlemsstater i 2004 en undersøgelse af deres respektive samhandelsrelaterede bistand[10]. Hovedkonklusionen var, at samhandelsrelateret bistand 1) resulterer i et bedre kendskab til samhandelsrelaterede problemer i partnerlandene og giver de lokale virksomheder bedre eksportresultater og større produktivitet, 2) må baseres på detaljerede behovsundersøgelser (til brug for både modtagerlandenes regeringer og donorlandene), og 3) bør være mere fleksible, således at de hurtigt kan tilpasses, når forholdene ændrer sig.

Fremover bør både EU og de øvrige donorer fokusere på en bedre koordinering af planlægningen af den samhandelsrelaterede bistand og en mere effektiv formidling heraf. Det arbejde, der udføres inden for EU's uformelle ekspertgruppe for samhandels- og udviklingsspørgsmål og det konstruktive bidrag til OECD/DAC's arbejde om overvågning, er et skridt i den rigtige retning. Det er planen, at der i 2005 skal gennemføres en fælles vurdering af EU's koordinering af den samhandelsrelaterede bistand.

Der er efterhånden enighed om, at mange udviklingslande kommer til at stå over for store tilpasningsomkostninger, hvis de skal kunne integrere sig i det multilaterale samhandelssystem og høste vækstmæssig gavn af den liberalisering af samhandelen, der forventes opnået gennem forhandlingerne i Verdenshandelsorganisationen om Doha-udviklingsdagsordenen. Samhandelsbaseret økonomisk tilpasning og vækst kan kun realiseres ved hjælp af en kraftig forhøjelse af finansieringsmidlerne til samhandelsbaseret bistand og udvikling af udbudssiden. Kommissionen vil søge at oprette en særlig finansieringsordning, som blandt andet - gennem udnyttelse af innoverende finansieringskilder - kan hjælpe med til at realisere målsætningen om bedre infrastruktur- og samhandelsforbindelser i Afrika,

På baggrund af ovenstående henstiller Kommissionen til Rådet, at det indvilliger i:

- at forbedre koordineringen 1) både i Kommissionen og i felten, med større inddragelse af modtagerland/-region og andre vigtige donorer, og 2) vedrørende EU's bidrag til bredere internationale tiltag, og herunder den integrerede rammeordning for de mindst udviklede lande. De allerede eksisterende koordineringskanaler (EU's ekspertgruppe for samhandels- og udviklingsspørgsmål) kan bringes i anvendelse. Initiativet omfatter også en intensivering af informationsudvekslingen vedrørende planlægning og formidling af samhandelsrelateret bistand samt udveksling af information om 'god praksis'

- at udbygge dialogen med modtagerlandene for at sikre, at de integrerer samhandelspolitikken i deres nationale fattigdomsbekæmpelses- og udviklingsstrategi

- at forbedre planlægningen af samhandelsrelaterede bistandsprogrammer ved indførelse af systematiske undersøgelser af samhandelsbehovet, hvor dette er formålstjenligt og aftalt med partnerlandet

- at sørge for mere fleksible samhandelsrelaterede bistandsprogrammer, som kan tilpasses forskellige forhold (f.eks. for at løse sundhedsmæssige og plantesundhedsmæssige problemer), og som bygger på nye formidlingsmetoder , såsom budget- og sektorstøtte, med det formål 1) at opnå en bedre tilpasning - og herunder også i social henseende - til samhandelspolitiske reformer, 2) at styrke produktionssektoren, 3) at sørge for socialsikringsordninger til beskyttelse af fattige befolkningsgrupper, og 4) at tilskynde til handels- og miljøpolitiske rammeordninger, som støtter hinanden indbyrdes med henblik på en bæredygtig udvikling

- at stille ekstra støtte til rådighed for samhandelstilpasning og -integration på baggrund af de høje omkostninger, udviklingslandene forventes at få i forbindelse med deres integration i samhandelen

- at undersøge mulighederne for at finansiere tværgående samhandelsbaserede bistandstiltag , med det formål at sikre en mere effektiv støtte til samtlige geografiske regioner og involvering af multilaterale agenturer.

6. Globale offentlige goder

Frankrig og Sverige oprettede i 2003 en international arbejdsgruppe for globale offentlige goder. Andre berørte parter er også blevet involveret gennem arbejdsgruppens 'group of friends '. Det fremgår af besvarelserne på Monterrey-spørgeskemaet, at ti medlemsstater og Kommissionen aktivt deltager i debatten. Slutrapporten forventes at indeholde en handlingsplan - med en fast tidsplan og omkostningsopgørelse - for hvordan formidlingen af de seks globale offentlige goder kan forbedres.

Det ser ud til, at medlemsstaterne er ved at nå til enighed 1) om en definition af internationale globale goder og relevansen af de seks internationale globale goder, som er udvalgt med henblik på en udvidet aktion (samhandel, viden, fred og sikkerhed, finansiel stabilitet, fælles ressourcer, samt udryddelse af smitsomme sygdomme), 2) om at de er rede til at tage stilling til handlingsplanen og fastlægge et fælles EU-grundlag herfor med henblik på formidling og finansiering af internationale globale goder, og 3) om princippet om, at formidlingen af internationale globale goder kun bør finansieres over den eksisterende officielle udviklingsbistand, hvis den er knyttet til millenniumsudviklingsmålene, de tre søjler i den bæredygtige udvikling og andre aftalte udviklingsmål.

På baggrund af ovenstående henstiller Kommissionen til Rådet, at det:

- tager stilling til arbejdsgruppens kommende handlingsplan på grundlag af et forslag fra Kommissionen om en fælles EU-ordning for levering og finansiering af internationale globale goder

- tager stilling til, hvilke internationale globale goder der ikke henhører under udvikling, og som derfor må finansieres ved hjælp af ikke-ODA-midler på de nationale budgetter

- ajourfører Barcelona-tilsagnene, dvs. støtter arbejdet på at iværksætte en kollektiv multilateral foranstaltning ved at forbedre formidlingen af de vigtigste internationale globale goder, begyndende med indførelsen af en EU-handlingsplan i 2006.

7. Innoverende finansieringskilder - nye formidlingsordninger

Det Europæiske Råd gav på et møde i december 2004 sin opbakning til iværksættelse af en undersøgelse af innoverende finansieringsmetoder og bad Kommissionen om at fremlægge forslag med henblik på De Forenede Nationers højniveaukonference.

En markant forhøjelse af støtten er nødvendig, hvis udviklingslandene skal kunne realisere millenniumsudviklingsmålene. EU's vigtigste opgave er naturligvis at opstille nye fyldestgørende 2010-mål for den officielle udviklingsstøtte, men desforuden må det fastlægges, hvilke standpunkter EU skal forsvare i den internationale debat om innoverende finansieringskilder. Dette bør imidlertid ikke hæmme arbejdet på at øge de traditionelle finansieringskilder.

Målet er at indkredse nye og mere stabile finansieringskilder, og dette bør være udgangspunktet i drøftelserne om innoverende finansieringskilder og støttemetoder; det forventes på mellemlangt sigt, at finansieringen gøres mere forudsigelig, dvs. at der for udviklingsarbejdet etableres en ordning i stil med Fællesskabets såkaldte 'egne ressourcer'.

Forskellige medlemsstater har deltaget i arbejdet på at finde nye og innoverende finansieringsformer; af de vigtigste forslag kan nævnes:

- UK's forslag om at fremskynde (front-load) udbetalingen af de lovede støtteforhøjelser via en international finansieringsordning (IFF)

- en række forslag om international beskatning, jf. Landau-rapporten og Lula-gruppens arbejde (hvori Brasiliens, Chiles og Frankrigs præsidenter og Spanien premierminister deltog)

- frivillige ordninger såsom et verdenslotteri og gavebidrag .

Disse forslag er alle værd at se nærmere på. Ved vurderingen af, hvad der er den bedste løsning, kan der lægges forskellige kriterier til grund, bl.a. spørgsmålet om, hvor store beløb der kan rejses ved forslaget, hvor store ekstra beløb der er tale om, hvor stabile og forudsigelige bidragene er, hvad følgerne bliver for konkurrenceevnen og de forskellige sektorer, hvad ulemperne er (igangsættelses- og administrations-omkostninger), hvilke forslag der kan realiseres hurtigst, og om (næsten) universel opbakning er nødvendig, eller forslagene kan realiseres regionalt, f.eks. på EU-niveau[11].

UK's IFF-forslag tager sigte på en midlertidig ordning, der bygger på fremskyndet udbetaling af de midler, der blev givet tilsagn om i Monterrey: der udstedes obligationer på det internationale kapitalmarked, idet donorlandene giver bindende garantier for regelmæssige indbetalinger til ordningen. Tanken er ikke at rejse ekstra midler ud over det beløb, hvorom der allerede blev givet tilsagn på Monterrey-konferencen i 2002, men ordningen kan hjælpe med til at dække den finansieringsmanko, der vil opstå, hvis millenniumsmålsætningerne ikke indfries. Kommissionen mener, at IFF-forslaget fortjener en omhyggelig gennemgang, om end der kan rejses forskellige indvendinger, og mange detaljer endnu ikke er afklaret, bl.a. hvad angår spørgsmålet om midlernes forvaltning. Tanken om en fremskyndet udbetaling er fristende, da de ekstra midler kan rejses med det samme, men denne fremgangsmåde forudsætter, at udviklingslandenes evne til at aftage støtten forbedres. Ordningen kan også afføde problemer mellem generationerne i både donor- og modtagerlandene. Omkostningerne i forbindelse med ordningen vil jo i sidste ende skulle bæres af fremtidens skatteydere, om end dens fortalere hævder, at omkostningerne vil få en sådan størrelse, at de kan afholdes over de forhøjede støttebudgetter, der forventes at blive resultatet af indfrielsen af de tilsagn, som blev givet i Monterrey og derefter. Efter 2015 vil en del af IFF-donorlandenes støttebudgetter ydermere gå til at indfri IFF-obligationerne, hvilket indebærer en potentiel risiko for, at udviklingslandene får mindre ODA-støtte til rådighed. Det er heller ikke klart, hvilken regnskabsmetode der skal lægges til grund for donorlandenes bidrag, men for EU's medlemsstater er det i hvert fald vigtigt at sikre, at den finansielle klarhed ikke bringes i fare.

Under de seneste drøftelser er der blevet fremsat flere forskellige forslag, om hvordan man kan rejse ekstra midler:

- miljø/energi/transport-relateret beskatning, bl.a. en skat på søtransport, flytransport og en CO2 skat/afgift

- beskatning af valutatransaktioner, såsom Tobin-beskatning

- sundhedsrelaterede fødevarebeskatning, såsom beskatning af fødevarers sukkerindhold

- beskatning af våbensalg

- beskatning af store multinationale virksomheders udbytte

Gavebidrag og herunder aktiviteter, som erhvervslivet varetager som led i sit sociale ansvar , kan også medtages i overvejelserne. Aktiviteter af denne art er jo ikke blot udtryk for enestående solidaritet folkeslagene mellem, men er også en kilde til betragtelige beløb. Kommissionen mener også, at der her er store muligheder for fornyelse, om end en stor del af indsatsen må komme fra den pågældende sektor selv, idet den kan opnå bedre solidaritet ved f.eks. at udnytte internetteknologi. Kommissionen og medlemsstaternes regeringer kunne imidlertid også overveje at hjælpe ved at indføre skattelempelser for gavebidrag, etablere parvist samarbejde , og støtte frivillige aktiviteter såsom et verdenslotteri .

Uanset hvilken løsningsmodel der vælges, og uanset om der vælges traditionelle eller innoverende finansieringskilder, må ODA-støtten øges. Hvis det skal sikres, at de ekstra finansieringsbeløb går til at støtte udviklingslandenes bestræbelser på at realisere millenniumsudviklingsmålsætningerne på den mest effektive måde, må der indføres nye metoder , som gør støtten mere forudsigelig og mindre varierende. De nuværende metoder har ikke den fleksibilitet og forudsigelighed med hensyn til støtten, som partnerlandene har behov for at kunne give sig i kast med de mellemfristede investeringer, som er nødvendige for en hurtigere realisering af millenniumsudviklingsmålene.

De forskellige eksisterende finansieringsordninger har hver især deres fortrin: projekter kan omfatte ikke-statslige beslutningstagere, og budgetstøtte i større skala åbner mulighed for en fleksibel finansiering, som er bedre tilpasset landets egen prioritering. Men ingen af disse metoder har den ideelle kombination af forudsigelighed og fleksibilitet, der kræves for at kunne finansiere faste omkostninger på mellemlangt sigt. Gældslempelse opfylder måske nok disse kriterier, men kan resultere i uhensigtsmæssige ressourceallokeringer. Nye metoder er således nødvendige, hvis den fornødne reform af arbejdet på at virkeliggøre millenniumsmålsætningerne skal kunne gennemføres. Lande, der er meget afhængige af støtte, bør kunne komme i betragtning med hensyn til sådanne metoder, hvis de kan godtgøre, at de har bakket op om fattigdomsbekæmpelsen ved at iværksætte en fattigdomsbekæmpelsesstrategi og et forsvarligt tilsyn med resultaterne. De må også have den fornødne økonomiske stabilitet og kunne godtgøre, at de har gjort fremskridt med hensyn til offentlige finanser og god forvaltningspraksis.

Forskellige ordninger kan komme på tale, hvis man ønsker at sikre tilstrækkelig forudsigelighed i støtteudbetalingen og samtidig give donorlandene mulighed for at tilpasse deres støttetilsagn på basis af de opnåede resultater: støttegaranti for en periode på tre til fem år, med justering af støtten i den sidste periode på grundlag af en midtvejsstatus; tiårskontrakter, der sikrer en vis minimumstøtte; en rullende ordning med støttetilsagn for tre år ad gangen, mv. Programmerne suspenderes kun i tilfælde af misligholdelse af 'væsentlige krav' i partnerskabs- og samarbejdsaftalerne (f.eks. ved krænkelse af menneskerettighederne).

Disse forslag bør drøftes med partnerlandene på fagligt og politisk plan. Innoverende metoder af denne art forudsætter, at der er tilstrækkeligt fleksible og stabile finansieringskilder til stede.

For lande, som rammes af pludselige påvirkninger udefra, kan der overvejes ordninger med midlertidig gældslempelse.

På baggrund af ovenstående henstiller Kommissionen til Rådet, at det:

- fremskynder arbejdet med de mest lovende løsningsmodeller for innoverende ekstra finansieringskilder

- undersøger muligheder for at iværksætte et europæisk initiativ til fastlæggelse af nye, mere forudsigelige og mindre varierende, støttemetoder

- iværksætter en grundig undersøgelse af, hvordan private tiltag - f.eks. erhvervslivsinitiativer og gavebidrag - kan støttes.

8. Reform af det internationale finansieringssystem

Det er vanskeligt at overvåge, hvordan EU's specifikke Barcelona-tilsagn realiseres, fordi dette initiativ er så generelt og komplekst, at der først opnås resultater efter længere tids indsats. Det ser dog ud til at være en forudsætning, at der vedtages et fælles EU-standpunkt, hvis der skal gøres fremskridt i arbejdet på at virkeliggøre Monterrey-tilsagnet om, at udviklingslandene skal have større medbestemmelse i deres egen fremtid. EU's medlemsstater har givet udtryk for generel tilfredshed med de seneste års forbedring af den uformelle EU-koordination mellem EU's bestyrelsesmedlemmer i Den Internationale Valutafond og Verdensbanken i Washington (der afholdes regelmæssigt koordinationsmøder med deltagelse af Kommissionen). Det skal også nævnes, at Det Økonomiske og Finansielle Udvalg (EFC) har oprettet et særligt underudvalg (SCIMF) til at koordinere EU's standpunkt i forbindelse med Den Internationale Valutafond og hermed forbundne emner. Denne form for EU-samarbejde bør udvides til også at omfatte de regionale udviklingsbanker, hvori EU kollektivt har store andele.

Det er imidlertid vigtigt, at der gøres en endnu større indsats. Mange medlemsstater har udtrykt ønske om videregående tiltag (bl.a. bedre informationsudveksling og større harmonisering i den måde, hvorpå tingene gribes an).

På baggrund af ovenstående henstiller Kommissionen til Rådet, at det:

- giver tilsagn om, at der så ofte som muligt bør forelægges ét fælles europæisk standpunkt i de internationale finansieringsinstitutioner , således at EU sikres en højere profil og større indflydelse i de internationale finansieringsinstitutioner

- arbejder på at fastlægge et fælles EU-standpunkt vedrørende spørgsmålet om, hvordan udviklingslandene og lande i overgangsfasen kan opnå større indflydelse på den internationale beslutningstagning vedrørende økonomiske forhold.

9. Gældslempelse

EU's støtte til gennemførelsen af det udvidede HIPC-initiativ forløber planmæssigt, og EU indfrier sine tilsagn fuldt ud. De nye medlemsstater yder de nødvendige kreditorlandebidrag til HIPC-landene, og visse lande har bidraget til HIPC's trust-fond. Mange af medlemsstaterne har afgivet løfte om større beløb end de midler, der er givet tilsagn om under HIPC-ordningen, idet de tilbyder 100 % gældslempelse for fordringer, som ligger forud for et bestemt tidspunkt.

De fattige landes gældssituation vækker imidlertid stadig stor bekymring og gør yderligere overvejelser og foranstaltninger[12] nødvendige. Finansieringen af HIPC-initiativet på kort sigt er ikke sikret, så længe de kreditorlande, som ikke er medlem af Paris-klubben, ikke har indfriet deres løfter med hensyn til den del af gældslempelsen, der påhviler dem. Der er voksende enighed om, at HIPC-initiativet på langt sigt, trods flere udvidelser , ikke er nok til at sikre de fattige lande et bæredygtigt gældsniveau . Medlemmerne af G7 er nået til principiel enighed om en eventuel komplet eftergivelse af multilateral gæld[13].

Man må derfor søge at opstille en fremtidsorienteret strategi for, hvordan problemerne kan løses:

- HIPC-gældseftergivelse er - trods kritik - den mest innoverede løsning for så vidt angår støtteoverførsel og transaktionsomkostninger. Finansieringsbehovene er imidlertid langt større, end hvad selv en komplet gældseftergivelse kan byde på. Gældseftergivelse er endvidere en dårlig løsning med hensyn til kriterierne for støtteallokering, fordi de mest gældstyngede lande hverken er blandt de fattigste, de bedst styrede eller de mest trængende lande.

- Mange lande - og herunder mange lande, der endnu kæmper med følgerne af en konflikt - kan stadig være udelukket fra at deltage i HIPC-initiativet. De fleste medlemsstater er enige i, at dette er bekymrende, men har ingen samstemmende mening om, hvordan problemet bør løses.

- En nærmere analyse viser, at visse lande fortsat vil være - eller igen vil blive - tynget at stor gæld, selv efter gennemførelsen af HIPC-initiativet . De fleste medlemsstater er indforstået med - eller modsætter sig i hvert fald ikke - en yderligere gældslempelse, men har forskellige meninger om, hvordan en sådan løsning bør gennemføres.

- Der er bred enighed i EU om, at de nævnte problemer kun kan løses ved hjælp af Den Internationale Valutafonds og Verdensbankens DSA-ordning, som tager udgangspunkt i en fremadrettet analyse af lavindkomstlandenes gældsbæredygtighed, og en strikt gennemførelse heraf.

- I DSA-ordningen lægges der vægt på den nære sammenhæng mellem et lands gældsbæredygtighed og dets følsomhed over for pludselige påvirkninger udefra, og Kommissionen undersøger aktivt, hvordan man kan bistå lande, som rammes af sådanne pludselige påvirkninger udefra.

Under henvisning til ovenstående henstiller Kommissionen til Rådet, at det:

- ikke blot sikrer gennemførelsen af det udvidede HIPC-initiativ, men også støtter etablering og gennemførelse af alternative skræddersyede ordninger for de lande, som kæmper med følgerne af en konflikt, som har store betalingsrestancer, og som ikke har kunnet drage nytte af HIPC-initiativet, således at de får bedre muligheder for at løse de problemer, de kæmper med i form af skrøbelige institutioner og store gældsrestancer

- udforsker muligheden for at gøre brug af en ordning baseret på midlertidig gældslempelse for at afbøde virkningerne på gældstyngede lande af pludselige påvirkninger udefra .

10. Konklusioner

EU's indfrielse af Barcelona-tilsagnene forløber stort set planmæssigt. De Forenede Nationers højniveaukonference i september 2005 tager sigte på en hurtigere realisering af millenniumsudviklingsmålene, først og fremmest i Afrika. Dette giver det udvidede EU anledning til igen at vise, at arbejdet på at løse problemerne omkring udviklingsfinansieringen vil blive bakket op med en styrkelse af EU's tilsagn. Kommissionen ønsker med de i dette dokument fremsatte forslag at lancere en debat med sigte på indgåelse af en række nye tilsagn, og at nå til enighed om en form for 'gentagelse' af Barcelona-tilsagnene. Nærværende meddelelse omhandler spørgsmålet om, hvilke midler der kræves til en forbedring af udviklingsfinansieringen, medens der i meddelelsen om en overordnet politik opstilles forskellige politiske foranstaltninger, der kan iværksættes for at realisere millenniumsudviklingsmålene[14].

Annex 1

Summary | March 14, 2002: Council Conclusions on the International Conference on Financing for Development (Monterrey, Mexico, 18-22 March 2002) |

The Council of the European Union:

“1. Considering that the International Conference on Financing for Development represents an historic opportunity to make progress towards the achievement of the Millennium Development Goals for poverty reduction and the other internationally agreed development targets in a holistic manner.

2. Recalling the need for all international partners to reach the UN goal of 0.7% ODA/GNI and the European Council Presidency Conclusions in Gothenburg and Laeken, and recognizing that mobilizing international private and public resources for sustainable development is essential, that resources would need to be increased in order to reach the Millennium Development Goals, including according to World Bank estimates a doubling of ODA;

3. Stressing that the Conference should be based on a spirit of strengthened partnership in which developing countries take primary responsibility for their own development, ensuring democracy, human rights and the rule of law, while developed countries actively support them, thus contributing to the "global deal" that will be discussed at the Johannesburg Summit

4. Recognizing that the issue of aid effectiveness both by donors and recipients must be adequately addressed to ensure that increased ODA flows have a positive impact on development, and resources go effectively and efficiently to fighting poverty and reducing inequality.

5. Stressing that developing countries have primary responsibility to create a sound macroeconomic environment, an appropriate framework for investments and guarantee that funds received are properly and effectively managed, engaging themselves to ensure good governance, achieve high standards of transparency and eliminate corruption.6. Recalling the importance to development financing of the Doha Development Agenda, which should address the specific concerns and priorities of developing countries, allowing them to realize the full benefits of participation in the world economy.

7. And thus, in order to achieve a successful outcome of the Conference, the Council stresses the value of the Monterrey Consensus, and affirms its willingness to make the following commitments;

a) In pursuance of the undertaking to examine the means and timeframe that will allow each of the Member States to reach the UN goal of 0.7% ODA/GNI, those Member States that have not yet reached the 0.7% target commit themselves - as a first significant step - individually to increasing their ODA volume in the next four years within their respective budget allocation processes, whilst the other Member States renew their efforts to remain above the target of 0.7% ODA, so that collectively an EU average of 0.39% is reached by 2006. In view of this goal, all the EU Member States will in any case strive to reach, within their respective budget allocation processes, at least 0.33% ODA/GNI by 2006.

b) To take concrete steps on coordination of policies and harmonization procedures before 2004, both at EC and Member States level, in line with internationally agreed best practices including by implementing recommendations from the OECD Development Assistance Committee Task Force on donor practice.

c) To implement the DAC recommendation on untying of aid to Least Developed Countries and continue discussions in view of further untying. The EU will also consider steps towards further untying of Community aid while maintaining the existing system of price preferences of the EU-ACP framework.

d) To increase assistance for long-term trade-related capacity building, productive capacity and measures addressing supply-side constraints in developing countries, as well as to provide immediate support for trade-related technical assistance in order to improve the negotiating capacity of developing countries in trade negotiations, including by commitments made at the WTO pledging Conference in Geneva on 11 March 2002.

e) To further work towards a participatory process at the global level, including the proposal of setting up a task force open to all actors on a temporary basis, designed to lead to the identification of relevant Global Public Goods.

f) To further explore innovative sources of financing and taking into account the conclusions of the Commission Globalization Report.

g) To influence the reform of the International Financial System by combating abuses of financial globalization, strengthening the voice of developing countries in international economic decision-making, and, while respecting their respective roles, enhancing the coherence between the UN, International Financial Institutions and WTO.

h) To pursue its efforts to restore debt sustainability in the context of the enhanced HIPC initiative, so that developing countries, and especially the poorest ones, can pursue growth and development unconstrained by unsustainable debt dynamics."

Website link: http://europa-eu-un.org/articles/en/article_1222_en.htm

Annex 2

Extract of the Conclusions of the General Affairs and External Relations Council of 22-23 November 2004 on the report of the Ad Hoc Working Party on Harmonisation:

RECALLING:

The Commission Communication of 5 March 2004 on 3translating the Monterrey Consensus into practice: the contribution by the European Union"[15];

Its Conclusions of 27 April 2004[16], which called for the establishment of an Ad-Hoc Working Party of the Council consisting of experts on Harmonisation (AHWPH), in order to examine in detail the Commission recommendations contained in the Commission Communication and other relevant proposals with a view to translating the Barcelona Commitment II into practice;

The decision adopted by the COREPER establishing the AHWPH and setting up its mandate[17];

That the Working Party was invited to report back to Council no later than November 2004, with a view to adoption by the Council of an EU Action Plan for Coordination and Harmonisation for submission to the Second High Level Forum on Harmonisation and Alignment for Aid Effectiveness to be held in Paris in 2005;

THE COUNCIL,

NOTING that the COREPER, on 18 November 2004 agreed on the Report presented by the AHWPH;

ENDORSES the report of the Ad-Hoc Working Party on Harmonisation entitled "Advancing Coordination, Harmonisation and Alignment: the contribution of the European Union";

INVITES the relevant Council bodies to continue the work for preparing the participation of the EU to the Second High Level Forum on Harmonisation and Alignment for Aid Effectiveness to be held in Paris in 2005;

REAFFIRMS its intention to monitor regularly the further progress made with the view to translating the Barcelona Commitment II into practice.

[1] Rådets konklusioner af 14. marts 2002 om De Forenede Nationer's konference om udviklingsfinansiering (Monterrey), se bilag 1.

[2] SEK(2003) 569 af 15.5.2003.

[3] KOM(2004) 150 af 5.3.2004.

[4] Rådets konklusioner af 22.-23.11.2004 (almindelige anliggender og eksterne forbindelser); 14724/04 (Presse 325) s. 37, se bilag 2.

[5] Arbejdsdokument SEK(2005) 453: EU's opfølgning af Barcelona-tilsagnene og realisering af Monterrey-aftalen.

[6] Belgien (62,9 %), Frankrig (30,5 %), Sverige (27,6 %), Luxemburg (26,3 %), UK (23,4 %), Irland (18,3 %), Tyskland (18,1 %), Grækenland (14,4 %), Spanien (13,7 %), Finland (11,7 %), Nederlandene (9,9 %) og Portugal (5,7 %).

[7] Paris-erklæringen om udviklingsbistandens nyttevirkning, højniveauforum i Paris den 28.2.- 2.3.2005.

[8] Se bilag 2. Disse konklusioner bygger på anbefalingerne i EU's ad hoc-arbejdsgruppe vedrørende harmonisering. De er nærmere beskrevet i arbejdsdokumentet.

[9] Jf. oplysningerne i den database, hvori der samles oplysninger om opbygning af samhandelskapaciteten inden for rammerne af Doha-udviklingsdagsordenen (TCBDB). Omkring 50 % af verdens samhandelsrelaterede støtte kommer fra EU. Størsteparten kommer fra De Europæiske Fællesskaber, som siden 2001 har afsat gennemsnitligt 700 mio. EUR om året til samhandelsrelateret støtte. Medlemsstaterne udviser et mere blandet billede: nogle har forhøjet deres samhandelsrelaterede støtte.

[10] UK (DFID-vurdering af samhandelsrelateret støtte), NL og DE.

[11] De fleste vigtige spørgsmål er behandlet i Kommissionens arbejdsdokument 'Innoverende udviklingsfinansieringskilder - forskellige løsningsmodeller' (SEK(2005) 467).

[12] Se den af Kommissionen bestilte undersøgelse "Beyond the HIPC Initiative", marts 2004: http://www.europa.eu.int/comm/development/body/theme/hipc/docs/Beyond_HIPC_en.pdf#zoom=100.

[13] Konklusionerne af G7-landenes finansministermøde om udvikling i London den 5. februar 2005.

[14] KOM(2005) 134.

[15] Doc. 7108/04 - COM(2004) 150.

[16] Doc. 8973/04.

[17] Doc. 9188/04.