RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET

Gennemførelse af makrofinansiel bistand til tredjelande i 2014

1. Indledning

Makrofinansiel bistand, eller MFA, er et finansielt EU-instrument, der er udformet med henblik på at dække usædvanlige behov for ekstern finansiering i lande, som geografisk, økonomisk og politisk befinder sig tæt på EU. Formålet hermed er at styrke den makroøkonomiske og finansielle stabilitet i kandidatlandene og potentielle kandidatlande og i EU’s nabolande, mens gennemførelsen af relevante strukturreformer fremmes. Bistanden supplerer og forudsætter, at der sammen med Den Internationale Valutafond (IMF) er lagt et tilpasnings- og reformprogram. MFA er et instrument til støtte for et lands betalingsbalance. Bistanden gives enten i form af lån, hvor Kommissionen låner de nødvendige midler på kapitalmarkederne og derpå udlåner dem til modtagerlandet, eller, under visse omstændigheder, i form af gavebistand finansieret via EU-budgettet.

2014 var præget af fremskridt med hensyn til gennemførelsen af flere tidligere forsinkede MFA-transaktioner (for Georgien, Jordan, Kirgisistan og Tunesien) og den hastige forværring af den politiske og økonomiske situation i Ukraine, som udløste en række store MFA-transaktioner.

Denne årsrapport er udarbejdet i overensstemmelse med de oplysningsforpligtelser, som Kommissionen er pålagt i Rådets afgørelser og Rådets og Europa-Parlamentets fælles afgørelser om MFA-transaktioner. Den ledsages af et arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene, som indeholder mere udførlige oplysninger og en analyse af den makroøkonomiske kontekst og gennemførelsen af de individuelle makrofinansielle bistandstransaktioner.

2. Baggrund

2.1. Udviklingen gennem de seneste par år

Den globale økonomiske og finansielle krise i 2008-2009, som i høj grad ramte de nye vækstøkonomier i EU's nabolande, resulterede i usædvanlig mange anmodninger om finansiel støtte fra EU, bl.a. i form af makrofinansiel bistand. Ved udgangen af 2009 vedtog Ministerrådet fire programmer for makrofinansiel bistand for at yde støtte til Armenien, Bosnien-Hercegovina, Georgien og Serbien. I 2009 blev den tidligere godkendte makrofinansielle bistandstransaktion til fordel for Kosovo også forlænget med ét år. I 2010 vedtog EU's medlovgivere, Rådet og Europa-Parlamentet, endnu to programmer, som denne gang var rettet mod Ukraine og Moldova – som følge af Lissabontraktatens ikrafttræden. Transaktionerne til fordel for Georgien og Kosovo blev afsluttet i 2010. I 2011, 2012 og 2013 afsluttede Kommissionen gennemførelsen af MFA-programmerne for Armenien, Bosnien-Hercegovina, Moldova og Serbien.

Den generelle økonomiske situation i 2010 og i starten af 2011 forbedredes væsentligt og lettede i nogen grad presset på betalingsbalancesituationen for de lande, der er berettiget til makrofinansiel bistand. Det resulterede i en nedgang i antallet af foreslåede eller godkendte nye makrofinansielle bistandstransaktioner: Kommissionen foreslog kun to transaktioner (for Georgien og Kirgisistan – begge i 2011). Den markante nedgang i godkendelsen af nye MFA-transaktioner skyldtes også forsinkelser i lovgivningsprocessen som følge af uenighed mellem de lovgivende instanser om, hvordan den nye komitologiforordning skal anvendes for afgørelser om makrofinansiel bistand. Dette problem blev først løst i 2013.

Fra anden halvdel af 2011 blev betingelserne for finansiering på de globale kapitalmarkeder væsentligt ringere, hvilket til dels skyldtes statsgældskrisen i euroområdet. Derudover øgede det arabiske forår og de heraf følgende politiske og økonomiske omvæltninger i de arabiske partnerlande omkring Middelhavet presset på disse landes budgetter og økonomiske stilling over for udlandet. Disse udviklingstendenser førte til øget efterspørgsel efter makrofinansiel bistand i 2012 og 2013, idet der kom forespørgsler om støtte fra Egypten, Jordan og Tunesien. De lovgivende instanser vedtog afgørelser om makrofinansiel bistand til Jordan og Tunesien i december 2013 og maj 2014, hvorimod Kommissionens forslag til afgørelse om makrofinansiel bistand til Egypten blev sat i bero i afventning af, at der indgås en aftale mellem Egypten og IMF om et IMF-udbetalingsprogram, og i lyset af den politiske udvikling i landet.

I 2014 blev der ydet makrofinansiel bistand i et omfang, som ikke tidligere er set, på grund af konflikten i det østlige Ukraine og den alvorlige forværring af landets økonomiske og finansielle situation. Hele denne bistand blev ydet i form af lån. Udbetalingerne i henhold til to afgørelser fra 2002 og 2010 gik i gang, efter at det ukrainske parlament havde ratificeret de relevante MFA-dokumenter. Rådet godkendte desuden en ny MFA-transaktion for Ukraine i april 2014 i henhold til hasteproceduren (artikel 213 i TEUF). Det fulde beløb blev udbetalt i 2014.

2.2. Rammeforordning for makrofinansiel bistand

Europa-Parlamentet pegede allerede i 2003 på de langvarige beslutningsprocesser som et af de største minusser ved MFA-instrumentet. Ifølge det daværende system blev afgørelser om individuelle MFA-transaktioner truffet af Rådet fra sag til sag efter høring af Parlamentet. Siden Lissabontraktaten trådte i kraft den 1. december 2009, træffes de lovgivningsmæssige afgørelser om individuelle MFA-transaktioner af Parlamentet og Rådet efter den almindelige lovgivningsprocedure (fælles beslutningstagning), hvilket har forlænget beslutningsprocessens varighed yderligere. Finans- og statsgældskrisen har vist, at der for at kunne tackle makroøkonomiske og finansielle nødsituationer effektivt kræves et kriseinstrument, som kan anvendes hurtigt og effektivt.

Som svar på behovet for at fremskynde beslutningstagningen og strømline MFA-instrumentet fremsendte Kommissionen den 4. juli 2011 et forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om generelle bestemmelser for makrofinansiel bistand til tredjelande. De vigtigste mål med forslaget var: i) at gøre makrofinansiel bistand mere effektiv gennem en hurtigere og mere effektiv beslutningsproces, ii) at tilpasse denne procedure til den procedure, der anvendes i forbindelse med EU's øvrige finansieringsinstrumenter, hovedsagelig i forhold til tredjelande, og iii) at formalisere, afklare og forenkle bestemmelserne om makrofinansiel bistand.

Forslaget blev drøftet indgående med Parlamentet og Rådet. Kommissionen mente, at forslagets beskaffenhed var blevet ændret under den langvarige lovgivningsprocedure, og at rammeforordningen for makrofinansiel bistand, hvis den blev vedtaget, ville udgøre en grov overtrædelse af den interinstitutionelle balance, især ved at indvirke på Kommissionens initiativret på det lovgivningsmæssige område. Den 8. maj 2013 besluttede Kommissionen derfor at trække sit forslag tilbage.

Efter at Kommissionen havde trukket sit forslag tilbage, anlagde Rådet den 18. juli 2013 sag ved Domstolen med henblik på annullation af Kommissionens afgørelse om tilbagetrækning i overensstemmelse med artikel 263 i TEUF. Domstolen afsagde dom i sagen den 14. april 2015, hvorved den frifandt Kommissionen og fastslog, at Kommissionens afgørelse om tilbagetrækning var begrundet. Domstolen bekræftede også, at Kommissionen havde handlet korrekt ved at trække sit forslag tilbage, fordi de ændringer, som de lovgivende instanser havde foreslået, ville have forvansket forslaget i en sådan grad, at det ville have været umuligt at nå de overordnede mål med dette forslag. Lovgivningsmæssige afgørelser om individuelle MFA-transaktioner vedtages som følge heraf stadig af Parlamentet og Rådet fra sag til sag i henhold til den almindelige lovgivningsprocedure.