DA    DA DA 
 
DA    DA  EUROPA-KOMMISSIONEN 
Bruxelles, den 16.8.2010 
SEK(2010) 981 endelig 
  
ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE 
 
 
Ledsagedokument til 
 
Forslag til 
 
EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS DIREKTIV 
 
om ændring af direktiv 98/78/EF, 2002/87/ EF og 2006/48/EF for så vidt angår det 
supplerende tilsyn med finansielle e nheder i et finansielt konglomerat 
COM(2010) 433 
 SEK(2010) 979 
 
DA 2   DA ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE 
  
Ledsagedokument til 
 
Forslag til 
 
EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS DIREKTIV 
 
om ændring af direktiv 98/78/EF, 2002/87/ EF og 2006/48/EF for så vidt angår det 
supplerende tilsyn med finansielle e nheder i et finansielt konglomerat 
 
DA 3   DA 1. S AGSFORLØB  
Etableringen og udviklingen af store, kompleks e koncerner, der kombinerer forskellige bank- 
og forsikringslicenser, så for første gang dage ns lys i starten af halvfemserne. I 2002 blev 
direktivet om finansielle konglomerater1 (i det følgende benævnt "FICOD") vedtaget efter 
anbefalinger fra G10's fælles forum for tilsyn. Det handlede om det supplerende tilsyn med 
regulerede enheder, der er del af et fina nsielt konglomerat, hvor der var fokus på de 
potentielle risici for dobbeltgea ring (anvendelse af samme kapita l flere gange) og de såkaldte 
koncernrisici, dvs. risikoen for afsmitning, fo rvaltningskompleksitet,  risikokoncentration og 
interessekonflikter.  
Markederne har siden 2002 gennemgået en yderliger e udvikling, således at der ikke altid er en 
tydelig sondring mellem bank- og forsikringsvi rksomhed, og hvor de største koncerner er 
aktive i mange lande. Både revisionen i 2004 af Basel-aftalen af 1988, de r blev gennemført i 
EU i kraft af kapitalkravsdirektiv et (i det følgende benævnt "CRD")2 i 2006, og indførelsen af 
en omfattende pakke af bestemmelser vedr ørende forsikringsselskaber i Solvens II3 var med 
til at udbygge det gældende regelværk, men for så vidt angår konglomerater kun i det omfang 
de retlige enheder i en koncern er ak tive inden for samme sektor, bank- eller 
forsikringsvæsen. De supplerende retlige ramm er under FICOD, der omhandler den ekstra 
kompleksitet og de ekstra risici, der skyldes kom binationen af licenser, er endnu ikke blevet 
evalueret.  
Ultimo 2009 var 69 europæiske koncerner og 6 tr edjelandskoncerner omfattet af direktivet. 
Omkring 35 af disse er små og opererer hovedsa geligt på nationalt niveau med nogle enkelte 
licenser. Selv om revisionen også har til form ål at forenkle tilsynet med små konglomerater, 
handler det specifikt om tilsynet med omkring 30 af de største finanskoncerner i Europa. 
Disse virksomheders samlede aktiver beløb sig ultimo 2009 til over 25 bio. EUR, hvilket repræsenterer en væsentlig del af EU's bank-  og forsikringsmarkeder, hvis samlede aktiver 
beløber sig til henholdsvis omkr ing 42 bio. EUR og 10 bio. EUR.  Et typisk stort konglomerat 
har over 400 licenser i en række forskellige re tsområder og sektorer: bankvæsen, livs- og/eller 
skadesforsikringsvirksomhed, forvaltning af aktiver.  
2. H
ØRING AF BERØRTE PARTER  
Kommissionen har drøftet forskellige forbed ringer af den nuværende lovgivning ved tre 
lejligheder i det europæiske udvalg for finans ielle konglomerater (i det følgende benævnt 
"EFCC")4 og ved tre lejligheder i FICOD-arbejd sgruppen. Man kunne i forbindelse med 
FICOD-revisionen drage nytte af to tidligere eval ueringer af reglerne ve drørende finansielle 
konglomerater, der blev foretaget af den såkaldte Blandede Tekniske Gruppe  i 2005 og af 
                                                 
1 Direktiv 2002/87/EF om supplerende tilsyn med kreditinstitutter, forsikringsselskaber og 
investeringsselskaber i et finansielt konglomerat.  
2 Direktiv 2006/48/EF om adgang til at optage og udøve virksomhed som kreditinstitut og direktiv 
2006/49/EF om kravene til investeringsselska bers og kreditinstitutters kapitalgrundlag. 
3 Direktiv 2009/138/EF om adgang til og udøvelse af forsikrings- og genforsikringsvirksomhed (Solvens 
II) (omarbejdning), men indtil Solvens II er gennemført, supplerer FICOD de gældende 
forsikringsdirektiver. 
4 Rådgivende udvalg for finansielle konglomerater. 
 
DA 4   DA interimsudvalget for finansielle konglomerater, der var en forløber til Det Blandede Udvalg 
for Finansielle Konglomerater (i  det følgende benævnt "JCFC"),5 i 2008 ("the Capital 
Advice "). I april 2008 godkendte EFCC lanceringe n af den nødvendige revision af FICOD 
med en anmodning om rådgivning  til JCFC. 
Erhvervslivet har været involveret – gennem de t første nyhedsbrev fra EFCC og dialoger – 
siden maj 2008 og har ligeledes ved fire lejl igheder givet offentligt udtryk for sine 
synspunkter. 
Efter at have modtaget den endelige JCFC-rådgivning  i oktober 2009 blev der foretaget en 
offentlig høring om de resterende spørgsmål og potentielle politiske handlingsmuligheder, der var under overvejelse, fra 6. november 2009 til 15. januar 2010. Det fremgik af svarene ved 
den offentlige høring
6 fra en lang række forskellige bank-  og forsikringsledede konglomerater 
af forskellig størrelse, at der var bred  opbakning til forslage ne fra Kommissionens 
tjenestegrene. 
3. P ROBLEMSTILLING  
3.1. Tilsyn på holdingselskabsniveau 
Tilsyn på holdingselskabsniveau er reguleret  ved en kombination af de nuværende 
bestemmelser i FICOD, CRD og dire ktivet om forsikringskoncerner7 (i det følgende benævnt 
"IGD"). Disse direktiver gælder for henholdsvis "blandede finansielle ho ldingselskaber" (i det 
følgende benævnt "MFHC"), "finansielle holdi ngselskaber" (i det følgende benævnt "FHC") 
og "forsikringsholdingselskaber" (i det følgende benævnt "IHC "). De tilsynsværktøjer, der 
kan anvendes på øverste niveau, ændrer sig, når det øverste niv eau bliver et MFHC i stedet 
for et FHC eller et IHC. Det fremgår af figur 1 og 28 nedenfor, at det forhold, at en koncern 
identificeres som et finansielt  konglomerat, kan påvirke anvendels en af det sektorspecifikke 
koncerntilsyn forskelligt, afhængig af koncernstrukturen.  
Figur 1: FICOD supplerer og delvis  erstatter sektortilsyne t, hvis en bank- eller 
forsikringskoncern bliver et konglomerat. En bank eller et forsikringsselskab, der opkøbes af 
et holdingselskab, er forud for købet underlag t konsolideret tilsyn som fastsat i enten CRD 
eller direktivet om forsikringskoncerner. Efte r købet kan det konsolid erede tilsyn kun finde 
anvendelse på en bank- eller forsikringsenhe ds øverste niveau. FICOD supplerer dette 
konsoliderede tilsyn. 
                                                 
5 Lamfalussy niveau 3-udvalg for finansielle konglomerater.  
6 http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2009/fin_supervision/summary_en.pdf. 
7 Direktiv 98/78/EF om supplerende tilsyn med forsikringsselskaber i en forsikringsgruppe. 
8 I figur 1 og 2 anvendes et eksempel med en bankkoncern illustrativt, men det samme gælder for 
forsikringskoncerner, idet kapitalkravsdire ktivet (CRD) erstattes med direktivet om 
forsikringskoncerner (IGD). 
 
DA 5   DA  
Figur 2:  FICOD erstatter sektortilsynet på koncernni veau. Hvis et MFHC erstatter et FHC 
og/eller et IHC, og hvis der ikke er nogen bank- eller forsikringsenhed på øverste niveau (dvs. 
at alle licenser ejes direkte af et MFHC), kan det sektorspecifikke koncerntilsyn ikke længere 
finde anvendelse.  
Som et resultat af samspillet i figur 2 kan visse værktøjer fra det sektorspecifikke 
koncerntilsyn, der anvendes på FHC- eller IHC- niveau, ikke anvendes til hele koncernen, når 
holdingselskabet er et MFHC. Di sse værktøjer omfatter at undlad e at foretage "solo-tilsyn" 
med datterselskaber, anvendelsen af bestem melserne om videregivelse (3. søjle) og 
selvevaluering og tilsynsproceduren (2. søjle) på konsolideret basis. Dette fører til den lidt 
absurde situation, at en koncern,  der har erhvervet en licens i en anden sekt or, således at 
holdingselskabet bliver et MFHC , er underlagt et regelsæt, der ikke er lige så omfattende som 
før erhvervelsen, og dette selv om koncernen ha r øget sin størrelse og kompleksitet og derfor 
udgør en større risiko for det finansielle system.  
De tilsynsførendes brug af en dispensation ved bestemmelse af, om en koncern er et finansielt 
konglomerat, er dermed påvirket af vurderingen af , om anvendelsen af se ktortilsynet kan være 
mere sikkert. Den fortsatte anvendelse af sektor tilsyn tager imidlertid ikke på passende vis 
hensyn til de supplerende risi ci, der opstår som følge af koncernens øgede størrelse og 
kompleksitet, idet disse risici ville have været omfattet af de supplerende aspekter i FICOD; 
og dette kan også medføre forske lle i tilsynsbehandlingen (strukturbaseret i stedet for 
risikobaseret) af konglomerater.   
B ank  
 
Bank A   
   
Bank B  
   
Bank  
 
 
Bank A  
 Bank B   
 Forsikrings-
selskab X 
  
 
FHC   
 
Bank A    
Bank B   
MFHC   
 
Bank A   
Bank B   Forsikrings-
selskab X  
CRD / forsikringsregler på individuelt niveau  PÅ ØVERSTE 
NIVEAU:  
KUN FICOD  
 
DA 6   DA 3.2. Tilsynskoordinering 
FICOD supplerer CRD og forsikringsdirektiverne for så vidt angår supp lerende tilsyn på en 
koncerns øverste niveau. Til dette formål inde holder det også bestemmelser om koordinering 
blandt en koncerns forskellige tilsynsføre nde. Det defineres i FICOD, hvem der er den 
relevante kompetente myndighed, og det foreskri ves, at koordinatoren (tilsynsførende på 
øverste niveau) skal konsultere disse myndighe der om visse tilsynsspørgsmål. De nuværende 
bestemmelser giver imidlertid plads til fors kellige fortolkninger med hensyn til, hvilke 
myndigheder der er de relevante kompetente m yndigheder. En bred fortolkning medfører et 
stort antal af disse relevante kompetente my ndigheder, der således skal konsulteres af 
koordinatoren på finansielt konglomerat-niveau, hv ilket kan være til hinder for en effektiv 
koordinering af det arbejde, der skal udføres  af tilsynsgruppen bestående af koordinator og 
relevante kompetente myndigheder. 
3.3. Identifikation 
Bestemmelserne om identifik ation af finansielle konglomerater giver anledning til tre 
delproblemer:  
For det første kræver direktivet ikke in ddragelse af aktivforvaltningsselskaber i 
grænseværditestene, fordi investeringsinstitutter blev udelukket fra sektortilsynet i 2002, selv om det kræver, at aktivforvaltningsselskaber er  omfattet af det suppler ende tilsyn. For det 
andet kan grænseværditestene være  baseret på forskellige parametre for så vidt angår aktiver 
og kapitalkrav, men bestemmelserne er tvet ydige med hensyn til, hvorledes man beregner 
testene, bl.a. som følge af forskelle i den regns kabsmæssige behandling af aktiver eller dele af 
en koncern, der ikke altid er underlagt et so lvenskrav. For det tredje og allervigtigst er 
grænseværdibaserede betingelser  på grund af deres faste størrelse ikke risikobaserede, og 
grænseværditesten tager ikke hensyn til de forven tede koncernrisici. Dette medfører, at meget 
små koncerner med nogle få licenser i hver sektor er omfattet af det su pplerende tilsyn, mens 
de største og mest komplekse koncerner teknisk set kan klassificeres so m ikke-konglomerater. 
Dette medfører, at de nuværende bestemme lser om identifikation kan underminere 
gennemførelsen af de målsætninger, der ligger til grund for direktivet. 
3.4. Kapitalinteresser 
Manglen på relevante oplysninger med henblik på en passende vurdering af koncernrisici gør 
det vanskeligt at foretage en konsekvent beha ndling af kapitalinteresse r i forbindelse med det 
daglige supplerende tilsyn, hvilket ikke er  helt ukompliceret ved besiddelse af 
kapitalinteresser i børsnoterede selskaber. Det kan i henhold til se lskabslovgivningen være 
forbudt for en minoritetsaktionær at modtage fl ere oplysninger om det pågældende selskab 
end de andre aktionærer. For eksempel, hvis ko nglomerater, der ledes af en bank, ikke kan 
opnå oplysninger for så vidt angår risici i forb indelse med kapitalintere sser i forsikrings- og 
genforsikringsselskaber, kan de ikke give deres tilsynsførende den dokumentation for et 
tilfredsstillende niveau af forv altningsintegration og intern kontrol med disse enheder, som er 
nødvendig for konsolidering, og retten til at trække  sådanne kapitalintere sser fra den kapital, 
som konsolideringen medfører.  
 
DA 7   DA 4. M ÅL 
Dette initiativs overordnede struktur har til form ål at fremme effektiviteten af det supplerende 
tilsyn med store og komplekse koncerner i EU under FICOD, samtidig med at disse koncerners konkurrencemæssige situation fastho ldes. Det udmønter sig i følgende tre 
generelle politiske målsætninger:  
– styrkelse af den fi nansielle stabilitet 
– bedre beskyttelse af kreditorers og forsikringstageres interesser  
– sikring af den internatio nale konkurrencemæssige stilli ng for EU's finanskoncerner. 
I lyset af de ovenfor skitsered e problemer er der udpeget tre sæt operationelle målsætninger, 
der skal afhjælpe årsagerne til de specifikke pr oblemer. En effektiv gennemførelse af sådanne 
operationelle målsætninger bør bidrage til at opfyl de specifikke langfristede målsætninger, der 
har til hensigt at fremme effek tiviteten af det supplerende tils yn, styrke risikoforvaltningen af 
finansielle konglomerater, fjerne muli ghederne for regelarbitrage, reducere 
overholdelsesbyrden og skabe lige muligheder for alle, fremme tilsynssamarbejdet og -konvergensen samt styrke den retlige klarhed. 
5. D
E POLITISKE HANDLINGSMULIGHEDER OG DERES VIRKNINGER  
Der er alt i alt udarbejdet 17 forskellige politiske handlings muligheder, for hvilke der er 
foretaget konsekvensanalyser og sammenligninge r med henblik på at behandle de forskellige 
emner, der er udpeget i analyse n. I dette afsnit beskrives de forventede konsekvenser af de 
politiske foranstaltninger inden for hvert område. 
5.1. Supplerende tilsyn på holdingselsk absniveau og tilsynskoordinering 
For at ensrette tilsynsbeføjelserne på et konglomerats øverste niveau, forebygge tabet af 
beføjelser ved ændring af koncernstruktur og ov erlappende tilsyn på konglomeratniveau samt 
for at fremme koordinationen mellem de mest  relevante tilsynsfør ende, vil følgende 
målrettede ændringe r blive indført:  
– Ændring af reglerne, således at  holdingselskaber på det øvers te niveau i en bank- eller 
forsikringskoncern, som er identificeret so m et MFHC, ikke længe re er udelukket, og 
således at de bestemmelser og beføjelser, der gælder det tidligere FHC eller IHC, ikke afskaffes, når identifikationen af en koncern og dens holdingselskab ændres som følge af 
en erhvervelse i en anden sektor.  
– Ændring af definitionen af relevant kompe tent myndighed, således at den kun omfatter 
tilsynsførende af de øverste moderselskaber  inden for individuelle sektorer og enhver 
anden kompetent myndighed, som de tilsynsførende af de øverste moderselskaber finder relevante. 
 
DA 8   DA 5.2. Identifikation af fi nansielle konglomerater 
For at løse de problemer, der er skitser et i afsnit 3.3 vedrørende inddragelsen af 
aktivforvaltningsselskaber i det supplerende tils yn, vil det blive foreslået  at inddrage disse 
selskaber generelt, suppleret med retn ingslinjer for inddrag elsesindikatorer. 
For at undgå tvetydigheden vedrørende parametre og manglen på en risikobaseret 
identifikation af konglomerater, vi l der blive foreslået tekniske st andarder for anvendelsen af 
"dispensationsmuligheden" for større koncerner i artikel 3, stk. 3, i FICOD sammen med en 
mulighed for at dispensere for supplerende tilsyn for koncerner, når den mindste sektors 
aktiver er under den absolutte grænseværdi på 6 mia. EUR. 
5.3. Kapitalinteresser 
Problemet med den daglige behandling af ka pitalinteresser under supplerende tilsyn, der 
forværres ved, at selskabslovgivn ingen eventuelt forh indrer en mindretalsaktionær i at få 
adgang til oplysninger, der ikke er tilgængelige for andre aktionæ rer, vil blive løst ved hjælp 
af tekniske standarder for behandlingen af ka pitalinteresser i forskellige situationer. 
5.4. Konsekvenser af de foretrukne  politiske handlingsmuligheder  
De foreslåede handlingsmuligheder forventes at  forbedre rammerne for supplerende tilsyn og 
føre til mere effektive incitamenter og bedre praksis i forbindelse med risikostyring, der igen 
burde bidrage til at fremme EU's finanskoncerners intern ationale konkurrencemæssige 
stilling. Disse forslag bør bidrage positivt til at  forebygge de risici, der truer den finansielle 
stabilitet, og de indirekte omkostninger for samfu ndet. De forventede fordele af forslagene for 
de enkelte grupper af aktører og for systemet som sådan er som følger: 
– Visse mindre finanskoncerner i EU  med en simpel struktur og ikke mere end nogle få 
licenser i begge sektorer kan blive udelukket fra det supplere nde tilsyn og vil derfor kunne 
opnå visse besparelser med hensyn til over holdelsesomkostninger. Denne mulighed vil 
være tilgængelig for omkring 10 mindre fina nskoncerner, hvis kombinerede aktiver udgør 
omkring 69 mia. EUR. På den anden side vi l overholdelsesomkostningerne for en række 
store konglomerater med bankledelse , der har flere hundrede licenser og er aktive inden for 
begge sektorer, højst sandsynligt stige, da flere af disse kon cerner, der repræsenterer en 
aktivmasse på næsten 9 bio. EUR i den fina nsielle sektor, vil b live omfattet af det 
supplerende tilsyn. De finanskoncerner, hvis st ruktur omfatter aktivforvaltningsselskaber , 
og som identificeres som finansielle konglomerat er som følge af de foreslåede ændringer 
af proceduren for identifikation af kongl omerater, vil ligeledes have stigende 
overholdelsesomkostninger. Relativt se t burde overholdelsesomkostningerne for 
finanskoncerner, der ikke tidligere var omfattet af det supplerende tilsyn, være uden betydning på grund af deres samlede størrelse.  Desuden bør disse om kostninger ses i lyset 
af de fordele, der opnås ved en mere e ffektiv risikoforvaltning som følge af de 
incitamenter, der ligger i lovgivningsforslaget. Der kan forventes en anden positiv konsekvens i form af større gennemsigti ghed og tillid til markederne som følge af 
identifikationen som konglomer at. Disse fordele burde fremme den internationale 
konkurrenceevne for store EU-koncerner, særlig på  baggrund af andre initiativer inden for 
supplerende tilsyn, der iværksættes i andre større internationale retsområder. 
– Ovennævnte ændringer af proceduren for identifikation af konglomerater vil gøre 
anvendelsesområdet for det supplerende tilsyn mere hensigtsmæssigt og burde således gøre 
 
DA 9   DA de tilsynsførendes  overvågning af risici, som finanskoncer ner er udsat for, mere effektiv. 
Kombineret med en mere strømlinet overvå gning af konglomeraternes øverste niveau og 
en række forbedrede overvågningsværktøj er til at opdage afsmitning, koncentration, 
kompleksitetsproblemer og interessekonflikter i selskaber, der er kny ttet til et konglomerat 
gennem kapitalinteresser, kan dette bidrag e positivt til den finansielle stabilitet . 
– Den større klarhed med hensyn til bestemmels erne om, hvornår aktivforvaltningsselskaber  
skal være omfattet af identifik ationen og det supplerende tilsyn, burde give mere lige vilkår 
på dette område.  
– Hvad angår de berørte finanskoncerners kunder  forventes konsekvenserne at være 
ubetydelige som følge af den generelt uvæsentlige nettoeffekt  af dette forslag for disse 
koncerner. Hertil kommer, at kunderne meget vel ikke er klar ove r forskellene i den 
tilsynsmæssige behandling af banker, forsikringsselskaber og konglomerater: De har ganske enkelt tillid til, at de gældende tilsynsregler er hensigtsmæssige og fastsat efter 
forsigtighedsprincippet, og denne revision har især til formål at  styrke reglerne og leve op 
til denne tillid.  
6. O
VERVÅGNING OG EVALUERING  
Det forventes, at de foreslåede ændringer vil træde i kraft i 2011. De foreslåede ændringer er 
tæt knyttet til Kommissionens nylige forslag til et omnibusdirektiv, der ændrer direktiverne 
om finansielle tjenesteydelser for at tage højde for oprettelsen af de nye europæiske 
tilsynsmyndigheder. De vil sandsynligvis blive ef terfulgt af en mere grundlæggende revision 
af FICOD, der kan omfatte bestemmelser om kapitalreservers kvalite t og anvendelsesområde 
for så vidt angår ikke-regulered e enheder. Det er således hens igtsmæssigt at foretage en 
omfattende evaluering på grundl ag af en fuldstændig ajou rført lovgivning, for hvilken 
måltidspunktet skal fastsættes i overensstemmelse med evalueringen af disse andre direktiver.