MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL RÅDET, EUROPA-PARLAMENTET, DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG REGIONSUDVALGET - FÆLLES RAPPORT OM SOCIAL INTEGRATION med resumé af resultaterne af gennemgangen af de nationale handlingsplaner for social integration (2003-2005) {SEC(2003) 1425}

Resumé

Samlet vurdering og nøglekonklusioner

Fornyet politisk forpligtelse

På Det Europæiske Råds møde i Lissabon i marts 2000 blev medlemsstaterne og Kommissionen bedt om at gøre en markant indsats for at få udryddet fattigdommen inden 2010. Det blev også aftalt, at medlemsstaterne skulle koordinere deres politikker til bekæmpelse af fattigdom og social udstødelse med udgangspunkt i en åben koordinationsmetode, der koordinerer fælles målsætninger, nationale handlingsplaner og fælles indikatorer med det formål at fremme mere ambitiøse og effektive politiske strategier for social integration.

Vigtigheden af at opfylde Lissabon-målet om bekæmpelse af fattigdommen bør ikke undervurderes. Om det lykkes, afhænger i høj grad af, hvordan medlemsstaterne omsætter de strategiske ambitioner, der er beskrevet i deres nationale handlingsplaner til bekæmpelse af fattigdom og social udstødelse (handlingsplaner for social integration), til konkrete foranstaltninger til at forbedre levevilkårene for de mest udsatte mennesker. Det er også afgørende, at medlemsstaternes økonomier hurtigt vender tilbage til vedvarende økonomisk vækst. I den forbindelse og i forbindelse med udviklingen af et vidensbaseret samfund bør medlemsstaterne sikre, at der er overensstemmelse mellem deres strategier for social integration og deres politikker på områderne for økonomi og beskæftigelse.

I denne rapport fremlægges de vigtigste tendenser og udfordringer i hele EU samt eksempler på god praksis og nyskabende metoder af fælles interesse. Den skal udgøre grundlaget for en fælles rapport fra Rådet og Kommissionen om social integration til forelæggelse på Det Europæiske Råds forårsmøde i 2004. Den vurderer de fremskridt, der er gjort mod opfyldelsen af Lissabon-målsætningen om fattigdomsbekæmpelse og udstikker den politiske dagsorden for den kommende sociale integrationsproces i EU i en sammenhæng, som er under radikal forandring. Processen skal fra 2004 tage højde for tiltrædelsen af 10 nye medlemsstater, hvor arten og omfanget af fattigdom og social udstødelse ofte er betydeligt anderledes. Fra og med 2006 skal den udgøre en del af den nye strømlinede struktur for politisk koordinering af den sociale indsats på EU-niveau, jf. Kommissionens forslag fra maj 2003 godkendt af Rådet i oktober 2003.

Stigende fattigdom og udstødelse

Trods en generel forbedring siden 1995 er der stadig mange, der er ramt af relativ indkomstfattigdom, idet mere end 55 mio. mennesker eller 15 % af befolkningen i EU i 2001 var udsat for fattigdomsrisiko. Mere end halvdelen af disse mennesker levede vedvarende af relativt lave indkomster. Omfanget af problemet med risiko for fattigdom varierer betydeligt på tværs af medlemsstaterne. Den generelle risiko for fattigdom varierede f.eks. i 2001 mellem 10 % i Sverige til 21 % i Irland. I de sydlige lande og i Irland får fattige mennesker kun i begrænset omfang del i de respektive landes generelle velstand, og de er mere udsat for mere vedvarende former for fattigdom og afsavn. Risikoen for fattigdom var betydeligt højere for særlige grupper, f.eks. arbejdsløse, enlige forældre (navnlig kvinder), ældre enlige mennesker (også navnlig kvinder) og børnerige familier.

Unge mennesker, der ikke har opnået tilstrækkelige færdigheder og uddannelse til at komme ind på arbejdsmarkedet, er særligt udsat for fattigdom og social udstødelse. I 2002 havde næsten 19 % af unge mennesker i alderen 18-24 år forladt skolesystemet for tidligt og deltog ikke i nogen form for undervisning. Også børn er i en udsat situation. De oplever ofte værre fattigdomsniveauer end de voksne (19 % i 2001), og alvorlige afsavn kan forringe deres udvikling og fremtidsmuligheder. Et særligt problem opstår, når børn lever i husstande uden erhvervsaktive og næsten uden forbindelse til arbejdslivet (10 % af alle børn i EU i 2002).

Bekæmpelsen af fattigdom og social udstødelse kræver øget indsats

På den baggrund udgør den anden generation af nationale handlingsplaner for social integration en stærk politisk anerkendelse - tre år efter Lissabon-topmødet - af udfordringen om at sikre social integration i hele EU. Medlemsstaterne har gentaget, at den økonomiske modernisering skal ske sideløbende med indsatsen for at bekæmpe fattigdom og social udstødelse.

Det dokumenteres ved den vigtigste strategiske udvikling i den anden generation af nationale handlingsplaner for social integration:

* De nye nationale handlingsplaner er generelt omfattende, idet de afspejler fattigdommens og udstødelsens flerdimensionale karakter og dækker et bredere spektrum af politikområder, herunder navnlig formidling af grundlæggende tjenester som livslang læring, sundhed og boliger. De afspejler også i højere grad forskelligheden af nationale strategier og socialsikringssystemernes forskellige udviklingsgrader.

* Det er tydeligt, at de fleste medlemsstater har bestræbt sig på at fastlægge kvantitative mål for fattigdomsbekæmpelsen. Andre har fastlagt kvantitative midtvejsmål, som ikke desto mindre kan gøre politikken mere ambitiøs og fremme overvågningen af de nationale handlingsplaner.

* Mange medlemsstater har i betydelig grad styrket de institutionelle ordninger for integration af fattigdom og social integration i de nationale politikker. Der er også lagt langt større vægt på at udvide processen til de regionale og lokale niveauer.

* Indsatsen for at inddrage vigtige repræsentanter for civilsamfundet (ngo'er), arbejdsmarkedets parter og erhvervslivet) i udarbejdelsen af de nationale handlingsplaner er blevet øget. Derved styrkes relevansen af de nationale handlingsplaner og Nice-målsætningerne som reference for udviklingen af nationale politikker.

Selv om der er sket reelt fremskridt, skal indsatsen stadig intensiveres på mange områder. Følgende gør sig f.eks. gældende:

* En flerdimensional tilgang kræver yderligere opmærksomhed på spørgsmål som f.eks. boligforhold, livslang læring, kultur e-integration og transport.

* Fastlæggelsen af mål skal videreudvikles, så målene i fremtiden bliver mere specifikke, kvantificerede og ambitiøse.

* Der bær lægges mere vægt på at skabe og overvåge effektive kvalitetsforanstaltninger med henblik på at bekæmpe fattigdom og social udstødelse.

* Fremskridtet inden for mainstreaming af social integration gennem en styrkelse af de institutionelle ordninger skal underbygges, herunder navnlig ved at sikre, at målene for social integration tilgodeses ved fastlæggelsen af de overordnede budgetprioriteringer.

* Civilsamfundets øgede deltagelse skal udvides yderligere og omfatte både udarbejdelse, gennemførelse og overvågning af de nationale handlingsplaner.

* Indsatsen skal øges for at sikre, at de økonomiske, beskæftigelsesmæssige og sociale politikker gensidigt forstærker hinanden.

Seks højt prioriterede områder

Under hensyntagen til forskelligheden af de nationale handlingsplaner for social integration (2003-2005) opfordres medlemsstaterne til i de næste to år at være særligt opmærksomme på følgende seks højt prioriterede områder. De er især relevante i det usikre globale økonomiske og politiske klima, der stadigt er fremherskende:

1. Fremme af investeringen i og tilpasningen af aktive arbejdsmarkedsforanstaltninger med henblik på at opfylde behovene hos de mennesker, der har vanskeligst ved at opnå beskæftigelse.

2. Etablering af socialsikringsordninger, der er tilstrækkelige og tilgængelige for alle, og som skaber effektive incitamenter til at arbejde for alle, der kan arbejde.

3. Bedre adgang for de mest udsatte og dem, der er mest berørt af social udstødelse, til anstændige boliger, kvalitetssundhedstjenester og livslang læring.

4. Gennemførelse af en samlet indsats for at forebygge, at de unge forlader skolen for tidligt, og for at fremme en glat overgang fra skole til arbejde.

5. Øget fokus på bekæmpelse af børnefattigdom.

6. Målrettet indsats for at bekæmpe fattigdom og social udstødelse blandt indvandrere og etniske minoriteter.

Fastholdelse af fremdriften

For at fastholde fremdriften i den positive udvikling i de nationale handlingsplaner indtil vurderingen af den åbne koordinationsmetode til bekæmpelse af fattigdom og social udstødelse, som finder sted i 2005, bør medlemsstaterne og de europæiske institutioner:

* fortsat fremme mobiliseringen og deltagelsen af alle aktører fra civilsamfundet og de marginaliserede personer selv i gennemførelsen og overvågningen af de nationale handlingsplaner for social integration (2003-2005) og sikre større synlighed for handlingsplanerne som et værktøj til fremme af den politiske debat om og støtte til nationale strategier

* sikre, at integrations- og beskæftigelsesstrategierne gennemføres på en ensartet og gensidigt forstærkende måde, og at der opnås et godt samspil mellem de forskellige bestanddele af den nye strømlinede sociale beskyttelse

* sikre, at de prioriterede områder med hensyn til social integration, der udpeges i de nationale handlingsplaner, afspejles i midtvejsevalueringen af strukturfondene og i de strategiske retningslinjer for deres fremtid efter 2006

* fuldt ud tage hensyn til ligestillingsspørgsmål og det stigende problem med udstødelse af indvandrere og etniske minoriteter

* fastholde indsatsen for at udvikle de i fællesskab vedtagne indikatorer eller eventuelt og som supplement til de nationale indikatorer for overvågning af de nationale politiske mål med henblik på at fremme vurderingen af de opnåede resultater med hensyn til bekæmpelse af fattigdom og udstødelse i 2005

* fortsætte udviklingen af den nationale databank for effektivt at kunne overvåge strategierne for social integration og sikre, at de støtter gennemførelsen af EU SILC (EF-statistikker over indkomstforhold og levevilkår), så dette instrument kan levere mere rettidige og pålidelige statistikker som grundlag for de fælles indikatorer

* fuldt ud udnytte de mange eksempler på god praksis, der allerede er etableret i de nationale handlingsplaner for social integration gennem intensivering af udvekslingen af bedste praksis, effektiv udbredelse af læring og støtte heraf gennem forskellige EU-støtteprogrammer som f.eks. Equal eller EU-handlingsplanen til bekæmpelse af social udstødelse

* fremme den gradvise indlemmelse af kandidatlandene i den overordnede proces med udgangspunkt i de kommende fælles memoranda om social integration (JIM) og vedtagelsen af nationale handlingsplaner for de nye medlemsstater i 2004

* sikre, at EU's mål for social integration afspejles i forberedelserne til og opfølgningen af det kommende forårsmøde i Rådet, og at der navnlig er overensstemmelse mellem sådanne mål og de overordnede retningslinjer for den økonomiske politik og den europæiske beskæftigelsesstrategi.

Indledning

Rapportens formål og struktur

Denne rapport vurderer de fremskridt, der er sket med hensyn til gennemførelsen af den åbne koordinationsmetode, fastlægger højt prioriterede områder til omgående indsats og kortlægger eksempler på god praksis og nyskabende metoder af fælles interesse for medlemsstaterne. Målet er at fremme mere ambitiøse og effektive politiske strategier for social integration gennem udveksling af erfaringer. Mange af oplysningerne i rapporten er hentet fra de nationale handlingsplaner for social integration (2003-2005), som alle medlemsstaterne afleverede i juli 2003. Rapporten skal efter planen udgøre grundlaget for den fælles rapport om social integration, som Kommissionen og Rådet skal fremlægge på Det Europæiske Råds forårsmøde i 2004 som et vigtigt led i den periodiske vurdering af opfyldelsen af Lissabon-strategiens sociale og økonomiske mål.

Rapporten fokuserer på de politikker og strategier, medlemsstaterne har gennemført til bekæmpelse af fattigdom og social udstødelse og dermed til fremme af social integration. Med udgangspunkt i indikatorer og oplysninger i medlemsstaternes nationale handlingsplaner for social integration (2003-2005) fremhæver rapporten eksempler på god praksis inden for forskellige politikområder. Formålet med denne rapport og de nationale handlingsplaner for social integration er ikke at fremlægge en generel beskrivelse af, hvordan de nationale socialsikringsordninger er organiseret, eller hvordan disse systemer og politikker inden for andre områder har påvirket den sociale samhørighed. Rapporten lægger derfor størst vægt på nylige foranstaltninger og omtaler i nogle tilfælde ikke de mere strukturelle politikker eller institutioner, der yder et væsentligt bidrag til fremme af social integration. Henvisningerne til medlemsstaterne i rapporten er derfor ikke udtømmende, men blot eksempler på nylige politiske foranstaltninger. De tilfælde, hvor tilsvarende politikker har eksisteret gennem længere tid, omtales ikke.

For at give de nødvendige baggrundsoplysninger analyserer rapporten først de vigtigste hovedtræk og tendenser i forbindelse med social integration i EU. I sammenligningsøjemed er denne analyse baseret på et i fællesskab vedtaget sæt indikatorer godkendt af Det Europæiske Råd i Laeken. Derefter beskrives de vigtigste udfordringer, som medlemsstaterne har kortlagt i deres nationale handlingsplaner for social integration, og som skal danne udgangspunkt for fastlæggelsen af EU's politiske dagsorden for den periode, der er omhandlet af planerne (2003-2005), i form af en præcis liste over seks højt prioriterede områder under hensyntagen til medlemsstaternes forskellige udgangspunkter og sociale systemer.

Rapporten vurderer videre, hvordan medlemsstaterne omsætter de fælles EU-målsætninger til nationale strategier til bekæmpelse af fattigdom og social udstødelse. Denne rapport har stor betydning, idet det var forventet, at de nationale handlingsplaner for social integration (2003-2005) ville være forbedret, når det gælder de nationale strategiers flerdimensionale karakter, sammenhæng og ambitionsniveau. Erfaringerne fra den første række af nationale handlingsplaner for social integration og fra fastlæggelsen af nationale mål for fattigdomsbekæmpelse, jf. opfordringen fra Det Europæiske Råd i Barcelona, kan med fordel udnyttes i denne forbindelse.

I rapporten benyttes ofte termerne "fattigdom", "social udstødelse" og "social integration". Disse termer defineres på følgende måde [1]:

[1] Formålet med disse definitioner er at supplere og uddybe den fortolkning af begreberne fattigdom og social udstødelse, der benyttes i de fælles målsætninger og i de i fællesskab vedtagne indikatorer, der ligger til grund for den åbne koordinationsmetode.

Fattigdom: Mennesker lever i fattigdom, hvis deres indkomst og ressourcer er så utilstrækkelige, at de forhindrer dem i at have en levestandard, der betragtes som acceptabel i det samfund, de lever i. På grund af deres fattigdom oplever de ofte afsavn på flere områder som følge af ledighed, lav indkomst, dårlige boligforhold, utilstrækkelig lægehjælp og hindringer for deltagelse i livslang læring, kulturelle aktiviteter, sport og andre fritidsaktiviteter. De er ofte marginaliserede og udelukkede fra at deltage i aktiviteter (økonomiske, sociale og kulturelle), som er almindelige for andre mennesker, og deres muligheder for at påberåbe sig fundamentale rettigheder er ofte begrænsede.

Social udstødelse: Social udstødelse er en proces, hvor bestemte individer skubbes ud i kanten af samfundet og forhindres i at deltage fuldt ud som følge af fattigdom, manglende grundlæggende færdigheder og muligheder for livslang læring eller forskelsbehandling. Det giver dem ringere job-, indtjenings- og uddannelsesmuligheder, og det forhindrer dem i at deltage i sociale og lokale netværk og aktiviteter. De har kun ringe adgang til magthavere og beslutningstagere, og de føler sig derfor ofte magtesløse og ude af stand til at få kontrol over de beslutninger, der påvirker deres daglige liv.

Social integration: Social integration er en proces, som sikrer, at de mennesker, der risikerer fattigdom og social udstødelse, får adgang til de muligheder og ressourcer, der er nødvendige for at deltage fuldt ud i det økonomiske, sociale og kulturelle liv og for at opnå en levestandard og en trivsel, der betragtes som normal i det samfund, de lever i. Social integration sikrer, at de bedre kan deltage i de beslutningsprocesser, der påvirker deres liv, og udøve deres fundamentale rettigheder [2].

[2] Jf. EU's charter om grundlæggende rettigheder.

Baggrund

Efter anerkendelsen af bekæmpelse af social udstødelse som et af de områder, hvor Fællesskabet skal støtte og supplere medlemsstaternes aktiviteter, jf. Amsterdam-traktatens artikel 136 og 137, vedtog Det Europæiske Råd i Lissabon i marts 2000, at der skal gennemføres en række foranstaltninger med henblik på at yde en afgørende indsats for at udrydde fattigdom inden 2010. Det blev også aftalt, at medlemsstaterne skulle koordinere deres politikker til bekæmpelse af fattigdom og social udstødelse med udgangspunkt i en åben koordinationsmetode, nationale handlingsplaner og et EU-handlingsprogram.

I december 2000 besluttede Det Europæiske Råd i Nice, at lancere den nye metode på området for bekæmpelse af fattigdom og social udstødelse og fastlagde et fælles sæt af fire målsætninger:

1. At fremme deltagelse i beskæftigelse og adgang for alle til ressourcer, rettigheder, goder og tjenesteydelser

2. At forebygge risici for social udstødelse

3. At hjælpe de mest udsatte grupper

4. At mobilisere alle relevante aktører.

De nationale handlingsplaner for social integration spiller i vigtig rolle i EU-processen, idet de omsætter de fælles målsætninger til nationale politikker under hensyntagen til de enkelte medlemsstaters nationale forhold, socialsikringsordninger og socialpolitikker.

Alle medlemsstater indsendte deres første nationale handlingsplan for social integration i juni 2001. I forbindelse med udarbejdelsen heraf havde medlemsstaterne lejlighed til at høre og informere de mest involverede parter og til at revidere de nationale strategier til bekæmpelse af fattigdom og social udstødelse. De havde også mulighed for at udarbejde en mere strategisk og integreret tilgang til bekæmpelsen af fattigdom. Oplysningerne i handlingsplanerne udgjorde desuden et godt grundlag for udvekslingen af erfaringer og bedste praksis på tværs af medlemsstaterne.

De vigtigste resultater af Kommissionens og medlemsstaternes gennemgang af disse handlingsplaner blev fremlagt i den fælles rapport om social integration, som blev godkendt af Det Europæiske Råd i Laeken i december 2001.

Med Det Europæiske Råds godkendelse af 18 i fællesskab vedtagne indikatorer til måling af fattigdom og social udstødelse - også i Laeken - blev der etableret et solidt grundlag for måling af fremskridt og vurdering af effektiviteten af den politiske indsats. De omhandler en lang række områder - indkomstfattigdom, langtidsledighed, sundhed og livslang læring - hvilket afspejler den udbredte opfattelse, at fattigdom og social udstødelse i Europa er flerdimensional og ikke kan reduceres til én variabel. EU og de enkelte medlemsstater skal tage udgangspunkt i disse indikatorer, når de objektivt og ud fra bekræftede resultater vurderer det opnåede fremskridt i den flerårige proces. Nationale indikatorer bør fortsat spille en rolle, navnlig inden for de områder (f.eks. boliger), hvor man endnu ikke har kunnet fastlægge et betydeligt fælles grundlag.

Et andet resultat i 2001 var vedtagelsen af det første fællesskabshandlingsprogram til fremme af medlemsstaternes samarbejde om bekæmpelse af social udstødelse. Formålet med programmet, som gennemføres i 2002-2006, er at støtte forbedringer i politiske analyser og statistikker, udvekslingen af god praksis og fremme af netværkssamarbejde på tværs af Europa blandt ngo'er, der deltager aktivt i bekæmpelsen af fattigdom og social udstødelse. Programmet, som er en del af den åbne koordinationsmetode, bør kombineres med de nationale handlingsplaner for social integration.

I de første to år forløb gennemførelsen af EU's sociale integrationsproces gnidningsløst og betragtes af Kommissionen, Rådet og de øvrige aktører som et positivt skridt. På baggrund af den brede enighed om effektiviteten af den nye proces og levedygtigheden af de fælles målsætninger, der blev vedtaget i Nice, besluttede Rådet i december 2002 at anmode medlemsstaterne om at udarbejde en anden runde af nationale handlingsplaner for social integration inden juli 2003 med udgangspunkt i de fælles målsætninger, der kun blev ændret på ganske få områder:

(a) en opfordring til medlemsstaterne om at medtage nationale mål i deres nationale handlingsplaner for social integration (i overensstemmelse med konklusionerne fra Det Europæiske Råd i Barcelona)

(b) større vægt på differentiering mellem kønnene i analysen af social udstødelse og i vurderingen af den politiske indvirkning

(c) fremhævelse af de særlige vanskeligheder, som indvandrere står over for med hensyn til social integration.

Fremtiden for den sociale integrationsproces i EU

I overensstemmelse med Lissabon-strategien skal den åbne koordinationsmetode for social integration ses i tæt sammenhæng med andre processer, der bidrager til økonomisk vækst og større social samhørighed. Særligt relevante for opfyldelsen af målene for den sociale integrationsproces er de økonomiske og beskæftigelsespolitiske koordinationsprocesser, som understøttes af henholdsvis de overordnede retningslinjer for den økonomiske politik og den europæiske beskæftigelsesstrategi. Den åbne koordinationsmetode for pensioner, som blev lanceret i 2002, og samarbejdet på sundhedsområdet og på området for langtidspleje af ældre får også stadig større relevans. Det er afgørende, at medlemsstaterne på nationalt niveau sikrer overensstemmelse mellem deres strategier for social integration og deres politikker på disse områder.

På EU-niveau skal overensstemmelsen mellem de politiske budskaber fra de forskellige koordinationsprocesser ligeledes forbedres, samtidig med at multiplikation af processer med forskellige regler og ofte overlappende målsætninger skal undgås. Det er hovedårsagerne til, at Kommissionen i en nylig meddelelse [3] har fremlagt et forslag om strømlining og forenkling af den åbne koordination inden for social beskyttelse. Det omfatter etablering af en strømlinet proces på grundlag af fælles målsætninger, der omhandler sundhedspleje, pensioner og social integration, som passer bedre ind i de øvrige politiske koordinationsprocesser, herunder navnlig de overordnede retningslinjer for den økonomiske politik og beskæftigelsesstrategien, og som derved i højere grad synliggør den sociale dimension af gennemførelsen af den overordnede Lissabon-strategi. Rapporteringen skal forenkles, så der fra og med 2006 indgives én strategisk rapport hvert tredje år og kun mindre ajourføringer i de mellemliggende år. Kommissionen har desuden foreslået, at der for første gang i 2005 udsendes en fælles rapport om social beskyttelse og social integration. Formålet med denne rapport er at analysere den vigtigste politiske udvikling i forhold til de seneste sociale og økonomiske tendenser og prognoser og skabe et grundlag for formuleringen af de politiske hovedbudskaber til Det Europæiske Råds forårsmøde.

[3] KOM(2003) 261 endelig af 27.5.2003.

I den gradvise overgang til denne nye strømlinede politiske koordinationsproces er det vigtigt, at den fremgang, som udarbejdelsen og overvågningen af nationale handlingsplaner for social integration har sat i gang i mange medlemsstater, ikke sættes over styr. Under høringsprocessen efter offentliggørelsen af meddelelsen i maj 2003 blev dette punkt understreget af mange berørte parter og medlemsstater. I fremtiden skal synligheden af de forskellige elementer i processen og navnlig af de nationale handlingsplaner for social integration derfor sikres i en sammenhæng, der kan skabe øget ensartethed i udformningen af strategier, både på nationalt niveau og på EU-niveau. Målene og overvågningsredskabernes for EU's sociale integrationsproces skal endvidere afspejles i tilstrækkeligt og ensartet omfang i strategien for bæredygtig udvikling.

Indvirkning af udvidelsen

I forbindelse med udvidelsen kommer EU til at stå over for nye og forholdsvist større udfordringer i indsatsen for at fremme social integration. Fra sammenlignende sociale indikatorer baseret på nationale data og forskellige undersøgelser kan det udledes, at store dele af befolkningerne i ansøgerlandene lever af lavindkomster og mangler adgang til en række grundlæggende tjenester og faciliteter. I de fleste ansøgerlande er ledigheden høj, og de sociale sikringsordninger er ikke tilstrækkeligt udviklede til at sikre en fast indkomst til ældre, syge og handicappede mennesker. I nogle lande giver den sociale situation for etniske minoriteter, børn og sindslidende anledning til alvorlige bekymringer. På den anden side er indkomstuligheden generelt lavere og mulighederne for livslang læring bedre end i mange af de nuværende medlemsstater. I en generel sammenhæng, hvor begrebet "social udstødelse", jf. definitionen ovenfor, stadig er ganske nyt, og hvor der er risiko for, at fremme af social integration vil blive set som et sekundært mål i forhold til konkurrenceevne og økonomisk vækst, er det vigtigt at understrege komplementariteten mellem politikkerne og strategierne for økonomisk vækst og social samhørighed.

Udvidelsen skal dog også ses som en positiv mulighed for at udvide udvekslingen af erfaring og god praksis i begge retninger og etablere mere intensivt netværkssamarbejde mellem sammenslutninger samt lokale og nationale myndigheder, der står over for lignende udfordringer. Den øgede forskelligartethed med hensyn til sociale situationer og systemer i EU efter udvidelsen vil i betydelig grad stimulere indførelsen af den åbne koordinationsmetode på området for social beskyttelse og social integration.

Det er derfor vigtigt, at alle tiltrædelseslandene blev inddraget i EU's sociale integrationsproces allerede inden den formelle tiltrædelsesdato. GD EMPL og hvert af tiltrædelseslandene aftalte i 2002 at indlede en bilateral samarbejdsproces med fokus på udarbejdelsen af fælles memoranda om social integration (JIM) med henblik på at kortlægge de vigtigste sociale udfordringer i hvert land, beskrive de vigtigste vedtagne eller planlagte politikker og fremhæve enkelte hovedspørgsmål til yderligere behandling. De fælles memoranda færdiggøres og underskrives af Kommissionen og hvert af de 10 tiltrædelseslande inden udgangen af indeværende år. Processen forventes at forberede tiltrædelseslandene på deres fulde deltagelse i den social integrationsproces, som indledes i midten af 2004 med afleveringen af deres første nationale handlingsplaner for social integration for perioden 2004-2006.

DEL I - Den Europæiske Union

1. SOCIAL INTEGRATION - SITUATIONEN I EU

Efter en beskrivelse af den økonomiske og demografiske kontekst gives der i dette kapitel en sammenfattende og sammenlignende analyse af situationen og de senere års tendenser for den sociale integration i EU. Det sker på baggrund af et udvalg af EU's fælles indikatorer for fattigdom og social udstødelse. En beskrivelse af de fælles indikatorer og baggrundsoplysninger om vedtagelsesprocessen, de metodologiske rammer for udvælgelsen og de anvendte statistiske kilder i forbindelse med disse indikatorer findes i kapitel 10 og i det statistiske bilag. Sidstnævnte indeholder også tabeller over resultaterne af indikatorerne på grundlag af fælles EU-kilder.

Den økonomiske og sociale kontekst

Situationen for social integration siden lanceringen af EU's sociale integrationsproces skal ses i sammenhæng med den generelt forringede makroøkonomiske situation, hvor EU stadig mærker følgerne af den langvarige økonomiske afmatning. I 2002 steg EU's gennemsnitlige BNP kun med 1,1 %. I 2001 var væksten på hele 3,5 %. I henhold til Kommissionens økonomiske prognoser for efteråret forventes afmatningen i den europæiske økonomi at fortsætte i 2003, og økonomisk genopblomstring forventes ikke. Den gennemsnitlige vækst i BNP forventes kun at nå op på 0,8 % i 2003. Derefter forventes den at stige til beskedne 2 % i 2004 og først nærme sig 2,5 % i 2005.

Selv om arbejdsmarkedets resultater i begyndelsen af den økonomiske afmatning var ganske stabile i EU, aftog væksten i den europæiske beskæftigelse i 2002 efter at være steget med godt 1 % i gennemsnit om året siden 1997, og ledigheden begyndte at stige igen efter fem års konstant fald. Fald i beskæftigelsen har givet anledning til bekymring i Belgien, Danmark og Tyskland. Den gennemsnitlige ledighed for EU som helhed steg til 7,7 % i 2002 og forventes at stige til 8,1 % i 2003. Trods fremskridt i de seneste år er ledigheden stadig høj i navnlig Finland, Grækenland og Spanien. I de to sidstnævnte lande er situationen særlig alvorlig for kvinder. Ledigheden forventes at stige til mere end 9 % i Frankrig og Tyskland.

Trods denne skuffende udvikling har EU gjort fremskridt i opfyldelsen af beskæftigelsesmålene fra Lissabon og Stockholm, selv om det er sket i et langsommere tempo end i de foregående år. Beskæftigelsesfrekvensen for 2002 anslås til 64,3 %, hvilket er næsten et procentpoint højere end i 2001, hvor den var 63,4 %. Beskæftigelsesfrekvensen for kvinder er steget markant til 55,6 % fra 54,1 % i 2001, mens den for mænd i løbet af det seneste år er faldet let til 72,8 %. Den skæve kønsfordeling i beskæftigelsesfrekvensen er dermed ved at blive udlignet, men der er stadig store forskelle på 27-29 % i lande som Grækenland, Italien og Spanien. For de 55-64-årige var beskæftigelsesfrekvensen for EU som helhed godt 40 %, hvor Belgien havde den laveste frekvens (knap 27 %) og Sverige den højeste (68 %). I de senere år er beskæftigelsesfrekvensen for ældre steget betydeligt i alle medlemsstater undtagen Østrig, Tyskland, Grækenland og Italien.

Samtidig træder de langsigtede samfundsmæssige konsekvenser af den europæiske befolknings aldring tydeligere og tydeligere frem. Den århundrede lange vækst i størrelsen af Europas arbejdende befolkning går snart i stå, og om mindre end ti år vil konsekvenserne af baby boom-generationens pensionering være absolut mærkbare. Selv om fødselsraten steg svagt fra 1,45 barn pr. kvinde i 1999 til 1,47 i 2001, er det stadig langt under det niveau på 2,1, der kræves for at opretholde det nuværende befolkningstal. Den forventede levealder stiger - den er steget med to år for både mænd og kvinder i løbet af de sidste ti år - og flere og flere dør først som gamle. I dag udgør gruppen af mennesker på 65 år og derover 16 % af den samlede befolkning, mens gruppen af mennesker under 15 år udgør 17 %. Allerede i 2010 vil der være byttet rundt på disse forholdstal. Den mest dramatiske stigning vil ske i antallet af "meget gamle" mennesker (over 80 år), som vil stige med næsten 50 % i løbet af de kommende 15 år.

Den stigende ældrebyrde vil stille stadigt større krav om pleje til samfundet. Samtidig undermineres de objektive betingelser for familiesammenhold på tværs af generationerne af de ændrede familiestrukturer. Der indgås færre og senere ægteskaber, og antallet af skilsmisser er stigende. Udviklingen hen imod mindre husstande fortsætter med flere og flere mennesker i alle aldre, der lever alene. Der er også en markant stigning i antallet af børn, der lever med kun en voksen, og et fald i antallet af par med børn. I 2000 levede 10 % af alle børn i alderen 0-14 år med kun en voksen sammenlignet med 6 % i 1990. Langt de fleste af disse enlige forældre er kvinder.

Risiko for indkomstfattigdom: sammenligning på tværs af landene i 2001

Da der ikke er fastlagt indikatorer, der afspejler dette forholds flerdimensionale karakter, er analysen af fattigdom og social udstødelse i EU generelt baseret på de tilgængelige og primært indkomstbaserede indikatorer. Det lægges navnlig vægt på indikatorer, der viser forholdet til det gennemsnitlige velstandsniveau i et bestemt land på et bestemt tidspunkt. En absolut værdi er mindre relevant for EU af primært to årsager: for det første skal Europa først og fremmest sikre, at hele befolkningen får del i fordelene ved den høje gennemsnitlige velstand. Det er ikke nødvendigt først at få skabt en basal levestandard som i mindre udviklede dele af verden. For det andet afhænger opfattelsen af acceptable minimumslevestandarder i høj grad af det overordnede sociale og økonomiske udviklingstrin, som varierer betydeligt på tværs af EU.

Andelen af enkeltpersoner, der lever i husstande med en indkomst under 60 % af den nationale medianækvivalensindkomst, benyttes som indikator for fattigdomsrisikoen. I 2001 blev 15 % af befolkningen i EU betegnet som fattigdomstruet, dvs. mere end 55 mio. enkeltpersoner i EU. Denne gennemsnitlige værdi for EU dækker over betydelige forskelle mellem medlemsstaterne, idet de fattigdomstruedes andel af befolkningen varierede fra 10 % i Sverige til 21 % i Irland.

Jo længere tid, som man skal leve af en lav indkomst, jo større er risikoen for afsavn og udelukkelse fra sociale, kulturelle og økonomiske aktiviteter, og jo større er risikoen for ekstrem social isolation. I alle lande havde mindst halvdelen af de fattigdomstruede i 2001 levet af en lav indkomst i en længere periode, dvs. at de havde haft en ækvivalensindkomst under tærsklen på 60 % i det pågældende år og i mindst de to umiddelbart foregående år (dvs. 1998-2000). I Grækenland og Portugal, hvor andelen af fattigdomstruede er meget stor, var to ud af tre med en indkomst under fattigdomstærsklen i 2001 konstant fattigdomstruet. I EU var 9 % af befolkningen i gennemsnit vedvarende fattig i 2001.

Figur 1. Frekvens af fattigdomstruede, i alt og vedvarende andel - 2001

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

Note: Data om vedvarende risiko for fattigdom er ikke til rådighed for Sverige.

Kilde: Eurostat, ECHP-UDB, juni 2003

Den relative medianfattigdomskløft - dvs. forskellen mellem de fattiges medianækvivalensindkomst og tærsklen på 60 % udtrykt som en procentdel af denne tærskel - måler, hvor langt under tærsklen de fattigdomstruede menneskers indkomst er. Det er en vigtig indikator som supplement til optællingen af de fattigdomstruede, da den giver oplysninger om, hvor fattige de fattige er.

I 2001 var medianfattigdomsrisikokløften 22 % på EU-niveau. Det betyder, at halvdelen af de fattigdomstruede havde en ækvivalensindkomst på mindre end 78 % af tærsklen for risiko for fattigdom eller 47 % af medianækvivalensindkomst.

Figur 2. Medianfattigdomsrisikokløft, 2001 (%)

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

Kilde: Eurostat, ECHP-UDB, juni 2003

Den sammenlignende analyse af de nationale tærskler hjælper med at illustrere den relative dimension af den anvendte måling af fattigdom. Sammenligningen er vigtig for forståelsen af de forskellige niveauer af økonomisk velstand i de forskellige lande [4]. Figur 3 viser pengeværdien af de nationale tærskler for risiko for fattigdom målt i købekraftsstandarder (KKS) for en husstand med en voksen. Værdierne for Portugal og Grækenland er særligt lave. I den anden ende markerer Luxembourg sig med en værdi i forhold til tærsklen, der er 170 % af EU-gennemsnittet.

[4] Sådanne sammenligninger vil være endnu mere vigtige i et udvidet EU, idet den relativt smalle indkomstfordeling i tiltrædelseslandene resulterer i fattigdomsfrekvenser, som ikke er særligt forskellige fra frekvenserne i de nuværende medlemsstater trods deres meget lave gennemsnitlige nationalindkomst.

Figur 3. Illustrativ værdi af tærskel for risiko for fattigdom for en husstand med en voksen målt i KKS, 2001

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

Kilde: Eurostat, ECHP-UDB, juni 2003

Analysen overfor viser, at risikoen for indkomstfattigdom kan manifestere sig på flere måder samtidig. De lande, der er mest berørt af fattigdomsrisikoen med hensyn til antal, både målt på et bestemt tidspunkt og over en længere periode, har også den højeste relative fattigdomskløft. Det er resultatet af brede indkomstfordelinger nederst kombineret med generelt relativt lave levestandarder.

Indsatsen mod fattigdomsrisikoen er koncentreret om den nederste del af indkomstfordelingen. Det er også interessant at se på den overordnede indkomstfordeling, f.eks. målt ud fra placeringen i det nederste kvintil i forhold til den øverste gruppe. I 2001 var den samlede ækvivalensindkomst for det øverste indkomstkvintil 4,4 gange højere end den ækvivalensindkomsten for gruppen i det nederste kvintil. Forholdet varierer fra 3,1 i Danmark til 6,5 i Portugal (jf. tabel 6 i det statistiske bilag). Landenes rækkefølge er næsten uændret, hvis man benytter Gini-koefficienten, som måler den overordnede indkomstfordeling (tabel 7). Det er bemærkelsesværdigt, at indkomstuligheden tilsyneladende er faldet (eller som minimum er forblevet uændret) i perioden 1995-2001 i alle lande med undtagelse af de nordiske lande, som traditionelt har været karakteriseret af lav indkomstulighed.

Fattigdomsrisiko fordelt på køn, husstandstype og alder

Kvinder er generelt mere udsat for risikoen for at leve i en fattig husstand: 16 % af alle voksne kvinder (16 år og derover) havde i 2001 en indkomst, der lå under tærsklen. For mænd var denne andel 13 % i samme aldersgruppe [5]. Dette mønster går igen i alle medlemsstater. De største forskelle ses i Østrig, Finland og Det Forenede Kongerige. Østrig, Finland og Irland kan registrere de største kønsskævheder i forbindelse med vedvarende fattigdomsrisiko (tabel 3), mens kønsskævheden for EU som helhed er lille i forbindelse med denne indikator. Resultaterne for mediankløften fordelt på køn er forskellige (tabel 4), idet kløften i mange lande er større for mænd end for kvinder. Risikoen for fattigdom er forholdsvis større for kvinder i bestemte aldersgrupper, herunder navnlig for ældre kvinder (65 år og derover: 21 % sammenlignet med 16 % for ældre mænd for EU som helhed).

[5] Med undtagelse af husstande med en person skal kønsskævhederne i forbindelse med fattigdomsrisiko tages med forbehold, idet de forudsætter en ligelig fordeling af husstandsindkomsten.

Figur 4. Frekvens af fattigdomstruede enkeltpersoner på 16 år og derover fordelt på køn, 2001

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

Kilde: Eurostat, ECHP-UDB, juni 2003

Fordelt efter husstandstype er fattigdomsrisikoen størst blandt husstande med enlige forældre (35 % i gennemsnit EU), som i de fleste tilfælde er kvinder. I Det Forenede Kongerige er fattigdomsrisikoen for husstande med enlige forældre, som udgør en relativt stor andel af alle husstande, særligt høj (50 %, jf. tabel 9). Også store husstande med tre eller flere mindreårige børn er særligt udsat for indkomstfattigdom. Risikoen er størst i Irland, Italien, Spanien og Portugal (mellem 34 % og 49 % i forhold til et EU-gennemsnit på 27 %).

Det betyder, at børn i de fleste lande oplever højere niveauer af indkomstfattigdom end voksne. Væsentlige afsavn blandt børn er et alvorligt problem og vil efter de flestes opfattelse påvirke deres udvikling og fremtidsmuligheder. I 2001 var frekvenserne for fattigdomsrisiko for børn 24 % eller mere i Spanien, Irland, Italien, Portugal og Det Forenede Kongerige. Der er også betydelig forskel i varigheden af børnefattigdom i forhold til voksnes fattigdom (12 % i forhold til 9 % for EU som helhed). Det viser, at børns risiko for fattigdom påvirkes af andre faktorer end den øvrige befolknings risiko.

Figur 5. Frekvens af fattigdomstruede børn (0-15 år), 2001

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

Kilde: Eurostat, ECHP-UDB, juni 2003

I den anden ende af aldersskalaen er mennesker på 65 år og derover (tabel 2) relativt mere berørt af fattigdom. Det gælder navnlig i Danmark, Grækenland, Irland og Portugal. I Italien, Luxembourg, Nederlandene og Sverige er de ældre til gengæld mindre berørt af fattigdomsrisikoen end den samlede befolkning.

Analysen af indkomstsituationen for de ældre forringes dog af, at den datakilde, der benyttes til beregning af indkomstfattigdomsfrekvensen, ikke tager højde for lejeværdi af egen bolig, dvs. de penge, man sparer i leje ved at bo i sin egen bolig. Det resulterer sandsynligvis i undervurderede levestandarder for de ældre husstande, som hyppigere ejer deres egen bolig end yngre husstande. Analysen tager heller ikke højde for betaling af renter. Derfor overvurderes indkomsten ofte for de generelt yngre husstande, der stadig afbetaler et lån. Alt dette har også betydning for sammenligningerne af den overordnede fattigdomsrisiko på tværs af landene, for så vidt at andelen af personer, der lever i egen bolig, ud af det samlede antal fattigdomstruede varierer betydeligt fra land til land. Det er faktisk tilfældet, og denne andel er størst i de sydeuropæiske lande med Grækenland øverst med 93 % og Tyskland og Nederlandene nederst med 35 % af det samlede antal fattigdomstruede. Hvis lejeværdi af egen bolig blev medregnet, ville fordelingen af fattigdomsrisikoen sandsynligvis være fladere end vist i figur 1.

Analysen af indkomstdataene forringes muligvis også af, at naturalydelser (sociale boliger, hjemmepleje, gratis ydelser osv.), som er særligt relevante for vurderingen af nettoindkomstsituationen for ældre, ikke tages i betragtning.

Seneste års tendenser for indkomstfattigdom

Det er vanskeligt at finde frem til tendenserne for indkomstfattigdom siden 2001 på grund af forsinkelser i indsamlingen og valideringen af statistikker [6]. Nylige investeringer i kapacitetsopbygning på statistikområdet forventes dog at forbedre rettidigheden i fremtiden. Der kan derfor ikke tegnes et klart billede af indvirkningen af EU's nye koordinationsproces på indkomstfattigdommen. I årene umiddelbart inden fastlæggelsen af den nye strategi var den relative fattigdom faldende. I gennemsnit faldt den i EU fra 17 % i 1995 til 15 % i 2001.

[6] Et andet problem er manglen på troværdige intervalberegninger for ændringer over tid. Tendenserne skal derfor tolkes med et vist forbehold.

Den relative karakter af selve målingen af fattigdomsrisiko skal tages i betragtning ved fortolkning af ændringer over tid. Et fald (en stigning) i frekvensen af fattigdomstruede i befolkningen betyder, at der er færre (flere) mennesker med en indkomst under tærsklen, som i sig selv varierer over tid, da den er baseret på en central værdi af indkomstfordelingen i det pågældende år. Hvis niveauet for fattigdomstærsklen stiger, navnlig som følge økonomisk og beskæftigelsesmæssig vækst, og frekvensen af fattigdomstruede samtidig falder, er indkomsten for de, der levede under fattigdomstærsklen på udgangstidspunktet, steget hurtigere end niveauet for tærsklen.

I alle lande er værdien af fattigdomstærsklen steget med mere end blot inflationen, hvilket afspejler væksten i den generelle velstand. Hvordan hænger resultaterne af frekvensen for fattigdomsrisiko for 2001 sammen med denne forbedring? Figur 6 nedenfor viser den procentvise ændring i perioden 1998-2001 af både standardfrekvensen for fattigdomsrisiko og "fattigdomsrisikoen på et bestemt tidspunkt", som beregnes ud fra værdien af tærsklen i 1998 kun opjusteret af inflationen. I alle lande er frekvensen for fattigdomsrisiko for 1998 faldet i løbet af de tre år inden 2001, navnlig i Spanien og Irland. I Irland er andelen af befolkningen med en ækvivalensindkomst under den nuværende tærskel steget. Det betyder, at indkomstbetingelserne for nogle af de mennesker, der var fattigdomstruede i 1998, er blevet forbedret, men ikke nok til at holde trit med den generelle stigning i levestandarden i landet som helhed.

Figur 6. Ændringer i perioden 1998-2001 i frekvensen for fattigdomsrisiko og frekvensen for fattigdomsrisiko på et bestemt tidspunkt (1998).

Procentvise ændringer

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

Kilde: Eurostat, ECHP-UDB, juni 2003

Måling af indvirkningen af social sikring

Et vigtigt metodemæssigt princip for udvælgelsen af de fælles indikatorer er, at de skal måle sociale resultater snarere end de midler, hvormed de er opnået. Dette er selve kernen i den åbne koordinationsmetode, hvor medlemsstaterne i fællesskab aftaler målsætninger, men selv kan vælge de politikker, hvormed de vil opfylde disse målsætninger. En indikator, som måler den politiske indsats, er desuden kun til ringe nytte, hvis man ikke kan konstatere, om indsatsen opfylder sit mål. En indikator, som til dels fraviger denne regel, er indikatoren for frekvensen for fattigdomsrisiko inden overførselsindkomster, som kan ses som en indikator for indvirkningen af overførselsindkomster på fattigdomsbekæmpelsen, hvis den sammenlignes med risikofrekvensen efter overførselsindkomsterne.

Hvis der ikke fandtes overførselsindkomster og pensioner, ville fattigdomsrisikoen for EU's befolkning være betydeligt større end i virkeligheden (39 % i stedet for 15 % i 2002). Det kan fremføres, at det primære formål med alderdomspensioner ikke er at omfordele indkomsten mellem enkeltpersoner, men at fordele den over de enkelte personers livscyklus. Hvis pensioner derfor blev betragtet som primær indkomst og ikke som overførselsindkomster, ville frekvensen for fattigdomsrisiko være 24 %, dvs. 9 procentpoint højere end fattigdomsrisikoen målt efter overførselsindkomsterne.

Figur 7 nedenfor viser det procentvise fald (i absolutte værdier) i frekvensen for fattigdomsrisiko beregnet før og efter overførselsindkomster [7], hvor pensioner både er medtaget og udeladt fra begrebet "overførselsindkomster". Når pensioner udelades og betragtes som primær indkomst, er faldet lavest i Grækenland, Italien, Portugal og Spanien. Det er højest i Danmark, Nederlandene, Luxembourg, og navnlig Sverige, hvilket afspejler både de højere socialsikringsudgifter i disse lande og deres fokus på omfordeling af indkomster. Når pensioner medtages, ændres billedet betydeligt. Overførselsindkomsternes bidrag til bekæmpelsen af fattigdomsrisikoen er stadig højest i Sverige efterfulgt af Tyskland og er steget betydeligt i Italien og Grækenland. Dette afspejler strukturen af socialsikringsudgifterne i disse lande, hvor en stor del af udgifterne bruges på pensioner, og befolkningens aldersmæssige fordeling.

[7] Denne indikator skal tolkes med et vist forbehold af flere årsager. For det første tages der ikke højde for foranstaltninger, der ligesom overførselsindkomster kan øge den disponible indkomst for husstande og enkeltpersoner, herunder navnlig overførsler i naturalier, skattekreditter og skattefradrag. For det andet sammenligner indikatoren fattigdomsrisiko før og efter overførselsindkomster, mens alt andet forbliver uændret.

Figur 7. Indvirkning af overførselsindkomster (ekskl. og inkl. pensioner) på frekvensen for fattigdomsrisiko, 2001.

procentvis reduktion i den samlede frekvens for fattigdomsrisiko

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

Kilde: Eurostat, ECHP-UDB, juni 2003

Indvirkningen af overførselsindkomster på frekvensen for fattigdomsrisiko varierer på tværs af aldersgrupper og køn (jf. tabel 12). For EU som helhed har overførselsindkomsterne, ekskl. pensioner, størst risikonedsættende effekt for børnefattigdommen (i 2001 var faldet på 39 % i forhold til 32 % for alle på 16 år eller derover). I de nordiske lande var faldet i frekvensen for fattigdomsrisiko for børn så høj som 65 % eller mere. I Grækenland, Spanien og Italien er børn den gruppe, som får mindst gavn af overførselsindkomsternes fattigdomsnedsættende virkning (det procentvise fald var på under 15 %). Blandt voksne sænker de sociale ydelser (ekskl. pensioner) fattigdomsrisikoen mere for mænd end for kvinder i alle lande (med undtagelse af Nederlandene og Sverige), idet faldet for EU som helhed var på 35 % for mænd og 33 % for kvinder. Når pensionerne medregnes er forskellene mellem kønnene dog mindre markante og til fordel for kvinderne i enkelte lande.

Ved fortolkning af indikatoren for fattigdomsrisiko før overførselsindkomster skal det erindres, at socialsikring kan sænke fattigdommen, men ikke som sådan hjælper enkeltpersoner og familier til varigt at slippe ud af fattigdom. Hvis overførselsindkomster skal være effektive i bekæmpelsen af fattigdom og social udstødelse, skal de være ledsaget af tilstrækkelig sundhedspleje, uddannelse, sociale ydelser og integration på arbejdsmarkedet for de personer, der kan arbejde. Derfor fokuserer mange medlemsstater i stigende grad deres politikker på udvikling af individuel selvhjulpethed gennem beskæftigelsesvenlige socialsikringssystemer, som støtter arbejdsmarkedsdeltagelsen.

Lav indkomst er imidlertid blot én af siderne ved fattigdom, og for at måle og analysere dette fænomen mere præcist er det nødvendigt at tage andre lige så relevante aspekter i betragtning såsom adgang til arbejdsmarkedet, uddannelse, bolig, sundhedspleje, evnen til fuldt ud at deltage i samfundet og i hvilket omfang, de elementære behov opfyldes. Det er i realiteten vanskeligt at måle mange af disse aspekter, navnlig på EU-niveau. Resten af dette kapitel omhandler den dokumentation, der er baseret på EU's fælles indikatorer for fattigdom og social udstødelse, som ikke omfatter andre vigtige aspekter som boligforhold, dødelighed og adgang til sundhedspleje i forhold til socioøkonomisk status og social deltagelse.

Arbejdsmarkedsdimensionen af fattigdom og social udstødelse

Beskæftigelse er en afgørende faktor for social integration, ikke kun fordi beskæftigelse giver en indkomst, men også fordi den kan fremme den sociale deltagelse og den personlige udvikling.

Langtidsledighed hænger tæt sammen med social nød, da langtidsledige ofte mister de kvalifikationer og det selvværd, der er nødvendigt for at komme ind på arbejdsmarkedet, medmindre de i rette tid modtager effektiv støtte. I 2002 ramte langtidsledighed 3 % af arbejdsstyrken i EU og 39 % af de ledige. Næsten to tredjedele af dem havde faktisk været arbejdsløse i meget lang tid (mindst 24 måneder, jf. tabel 19). Inden for EU var langtidsledigheden i Østrig, Danmark, Luxembourg, Nederlandene og Sverige 1 % eller derunder i henhold til tallene fra 2002. Langtidsledigheden er stadig høj i Grækenland og Italien, hvor mere end 5 % af arbejdsstyrken er ramt. I disse to medlemsstater og Spanien er uligheden mellem kønnene også størst. For EU som helhed er langtidsledigheden højere for kvinder end mænd, selv om det modsatte er tilfældet i Finland, Irland, Sverige og Det Forenede Kongerige.

På EU-niveau er langtidsledigheden gradvist faldet fra kulminationen på 4,9 % i 1995 til 3 % i 2002. De mest markante forbedringer er sket i Irland og Spanien, idet Spanien i perioden 1995-2002 mere end halverede langtidsledigheden til lige under niveauet på 4 %, mens den i Irland faldt fra 8 % til 1,3 %.

Figur 8. Langtidsledighed (1995 og 2002)

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

Kilde: Eurostat, EU-LFS

Selve det at være i arbejde er langt den sikreste metode til at beskytte sig mod risikoen for fattigdom og social udstødelse. Det fremgår tydeligt af resultaterne i figur 9, som viser, at kun 7 % af befolkningen i beskæftigelse (og 6 % af de ansatte) i EU levede under fattigdomsrisikotærsklen i 2002 i forhold til 38 % af de ledige og 25 % af de inaktive. I Irland, Italien og Det Forenede Kongerige er omkring en ud af to ledige personer fattigdomstruede. Pensionister er særligt fattigdomstruede i Grækenland og Irland, mens andre økonomisk inaktive personer har en højere fattigdomsrisiko i Danmark, Irland og Det Forenede Kongerige.

Figur 9. Frekvens for fattigdomsrisiko og hyppigste aktivitetsstatus, 2001

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

Kilde: Eurostat, ECHP-UDB, juni 2003

Selv om mennesker i beskæftigelse er mindre fattigdomstruede end andre grupper, repræsenterer de en stor del af den fattigdomstruede befolkningen, da en stor del af voksenbefolkningen er i arbejde. I EU er ca. en fjerdedel af de fattigdomstruede på 16 år og derover i beskæftigelse. I Luxembourg, Nederlandene og Portugal er denne andel på 40 % eller mere. De fattige i arbejde giver derfor anledning til politiske overvejelser. Lav løn er en betydelig fattigdomsrisikofaktor for arbejdstagere. Ringe kvalifikationer og ustabil (deltids)beskæftigelse [8] kan også resultere i fattigdom og utilstrækkelige pensioner i fremtiden. Andre lige så vigtige faktorer vedrører arbejdstagernes husstandsmæssige situation. Det fremgår tydeligt, at enlige forældre og eneforsørgere i husstande med børn er særligt udsatte for fattigdom (tabel 14).

[8] Resultaterne viser, at selvstændig beskæftigelse er en anden "risikofaktor". Indkomstoplysningerne for de selvstændige er dog ikke pålidelige som følge af underrapportering af indkomsterne.

Begrebet "fattig i arbejde" vedrører kun til dels situationen for enkeltpersoner, da fattigdomsrisiko måles på husstandsniveau. Den økonomiske velstand for de ledige, de inaktive eller de lavtlønnede afhænger derfor af summen af alle de ressourcer, som alle medlemmer af deres husstande bidrager med. Ledighed på husstandsniveau anerkendes derfor i stigende grad som en fattigdomsrisikofaktor.

I EU som helhed levede omkring en ud af ti personer i alderen 18-59 år i husstande uden erhvervsaktive i 2002 (figur 10). Denne andel var højest i Belgien (14 %) efterfulgt af Det Forenede Kongerige (11 %). I alle lande er kvinder mere udsat for at leve i en husstand uden erhvervsaktive end mænd.

Der er tegn på fremskridt inden for dette område. Andelen af voksne i den erhvervsaktive alder i husstande uden erhvervsaktive faldt i de fleste lande i perioden 1995-2002/2003, med de største fald i Irland, Nederlandene og Spanien.

Figur 10. 18-59-årige, der lever i husstande uden erhvervsaktive, 2002

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

Kilde: Eurostat, EU-LFS

Det giver navnlig anledning til bekymring, når børn vokser op i en husstand uden erhvervsaktive voksne, da manglen på en arbejdende voksen som rollemodel kan være en faktor, der påvirker børnenes resultater i skolen og senere på arbejdsmarkedet. Andelen af børn, der levede i husstande uden erhvervsaktive voksne, var i 2002 lidt højere end for voksne (9,9 %), men variationerne på tværs af landene var markante. Mindre end 3 % af børnene levede i husstande uden erhvervsaktive voksne i Luxembourg og mere end 17 % i Det Forenede Kongerige.

Andelen af børn i husstande uden erhvervsaktive voksne er faldet i mange lande, herunder navnlig i Irland og Spanien.

Figur 11. Børn i husstande uden erhvervsaktive voksne, 1995 og 2002

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

Kilde: Eurostat, EU-LFS

Regional samhørighed

Alle de indikatorer, der er undersøgt indtil videre, udregnes på nationalt niveau. Territoriale forskelle har dog betydning ikke kun på tværs af, men også inden for landegrænserne. En klar forståelse af arten af og situationen for fattigdom og social udstødelse på subnationalt niveau er vigtig for udformningen og gennemførelsen af effektive politikker til bekæmpelse heraf. Det kan f.eks. være særligt relevant at skelne mellem land- og byområder. Hensyn til den statistiske pålidelighed forhindrer dog en regional opdeling for de fleste af de fælles EU-indikatorer. Der er desuden på EU-niveau ingen accepteret definition af regioner ud over de regioner, der er baseret på administrative og politiske kriterier, dvs. NUTS-klassificeringen.

Den sociale samhørighed på tværs af regionerne kan måles ud fra spredningen (variationskoefficienten) for beskæftigelsesfrekvenserne på NUTS 2-niveau. Den regionale samhørighed er den laveste i Italien, som med nogen afstand efterfølges af Spanien. Situationen i Italien har forbedret sig ganske lidt siden 1996, mens der for EU som helhed tilsyneladende er en vis konvergens mellem de regionale beskæftigelsesfrekvenser. I mål 1-regioner er beskæftigelsesfrekvenserne steget hurtigere end i andre regioner. I perioden 1996-2002 steg antallet af beskæftigede i førstnævnte regioner med mere end 5 % af befolkningen i den erhvervsaktive alder i forhold til 4 % i resten af EU. Alligevel er andelen af befolkningen i den erhvervsaktive alder i beskæftigelse betydelig mindre i mål 1-regioner (56,2 % i 2002) end i andre regioner (66,7 %).

Kvalifikationsdimensionen af fattigdom og social udstødelse

Manglen på grundlæggende kompetencer og kvalifikationer er en betydelig hindring for integration i samfundet, og dette vil blive yderligere forstærket i et mere og mere vidensbaseret samfund. Der er derfor i stigende grad risiko for, at der opstår nye kløfter i samfundet mellem de, der har adgang til livslang læring, som kan sikre beskæftigelsesegnethed og tilpasningsevne, personlig udvikling og aktivt borgerskab, og de, der er udenfor. "Realiseringen af et Europæisk område for livslang læring" [9] er derfor stadig en vigtig udfordring for et socialt integrerende samfund.

[9] KOM(2001) 678 endelig.

Data fra LFS 2002/2003 viser, at ca. 19 % af alle 18-24-årige kun havde lavere uddannelse (dvs. mindre end en uddannelse på gymnasieniveau) og ikke havde deltaget i uddannelse eller undervisning i løbet af de sidste fire uger før undersøgelsen. Værdierne varierede fra 10 % eller mindre i Østrig, Finland og Sverige til 41 % i Portugal. I alle lande er unge mænd mere tilbøjelige til at forlade uddannelsessystemet med lave kvalifikationer end unge kvinder (jf. tabel 20).

Tendenserne over tid kan fastlægges ved at undersøge forskellige befolkningsgrupper. Forskellen mellem andelen af mennesker med lav uddannelse blandt unge (18-24-årige) og ældre (på 65 år og derover, jf. tabel 21) er slående. I EU som helhed har så mange som 70 % i sidstnævnte grupper opnået mindre end en uddannelse på gymnasieniveau. I gruppen af 18-24-årige er tallet 19 %. De største forbedringer er tilsyneladende sket i de sydlige lande, som alle startede med lave uddannelsesniveauer på langt over 80 % for de ældre befolkningsgrupper.

Sundhed

En indikator på sundhedsområdet, der kan tages som udtryk for den sundhedsmæssige status og den generelle trivsel i et land, er den forventede levealder (jf. tabel 22). Dette er en kompleks indikator, som afspejler flere dimensioner. Ud over enkeltpersoners sundhed afspejler den adgang til og brug af sundhedsydelser samt mere generelle socioøkonomiske faktorer.

Befolkningen i EU har en lang forventet levealder. De nationale tal varierer fra knap 77 år (i Danmark, Irland og Portugal) til 79 år (i Spanien, Italien og Sverige). Selv om den forventede levealder er ca. seks år længere for kvinder end for mænd på grund af konstant højere dødelighed blandt mænd i hele livscyklussen, er forskellen ved at blive udlignet, da den forventede levealder i de fleste medlemsstater er steget mere for mænd end for kvinder i løbet af de seneste ti år.

Der er bred enighed om, at dårligt helbred både er en årsag til og en virkning af bredere socioøkonomiske problemer. Det betyder, at den generelle sundhedsmæssige tilstand i befolkningen ofte er ringere i lavindkomstgrupperne. Procentdelen af mennesker, der hævder at have dårligt eller meget dårligt helbred, er betydeligt højere for mennesker, der lever under tærsklen for fattigdomsrisiko, end for mennesker, der lever over den, i EU som helhed (henholdsvis 16 % og 7 %) og i alle medlemsstaterne (jf. tabel 23).

2. VIGTIGE TENDENSER OG NYE UDFORDRINGER I FORLÆNGELSE AF DE NATIONALE HANDLINGSPLANER

Det er vanskeligt at udlede de aktuelle tendenser fra de nationale handlingsplaner for social integration på grund af manglen på nylige data, endda på nationalt niveau, og de meget forskellige indgangsvinkler i de analytiske kapitler. Generelt afspejler de nationale handlingsplaner for social integration for 2003 dog et mindre optimistisk klima til bekæmpelse af fattigdom og social udstødelse end de første nationale handlingsplaner i juni 2001. De fleste medlemsstater frygter, at den aktuelle økonomiske afmatning ledsaget af stigende langtidsledighed og ringere chancer for at opnå beskæftigelse kan udsætte flere mennesker for fattigdomsrisiko og social udstødelse og yderligere forringe situationen for de mennesker, der allerede er ramt. Dette indtryk varierer dog betydeligt fra land til land. Trods den vanskeligere økonomiske situation globalt er der flere lande, som - selv om antallet af mennesker i risiko for fattigdom og social udstødelse stadig er relativt højt - generelt er overbeviste om, at de kan opretholde de seneste positive økonomiske tendenser, og at disse vil bidrage til en reduktion af fattigdom og social udstødelse (EL, E, IRL, I, UK). Andre lande, som dog fremhæver øget pres på visse områder, er tilsyneladende overbeviste om, at de kan opretholde deres nuværende relativt høje niveauer for social integration og håndtere de øgede krav ved hjælp af de nuværende veludbyggede systemer, muligvis med ekstra opmærksomhed over for særligt udsatte grupper (B, DK, FIN, L, NL, A, S). Enkelte andre medlemsstater forekommer dog mere pessimistiske og påpeger stigende problemer navnlig i forbindelse med den voksende ledighed (D, F, P).

Flere lande har i løbet af de seneste to år gjort en betydelig indsats for at styrke deres indsats på flere områder. Som følge deraf ses nu forskellige positive tendenser. I nogle lande (IRL, UK) sker der tilsyneladende reelt fremskridt i reduktionen af antallet af mennesker, der er i risiko for vedvarende eller langvarig fattigdom. Der er også truffet betydelige foranstaltninger til bekæmpelse af børnefattigdommen (IRL, UK).

På den negative side er der en række tendenser, som tilsyneladende bliver mere og mere almindelige i flere lande. Ledigheden er stigende overalt. Trods en positiv udvikling af ledighedstallet er der stadig relativt store indkomstskævheder (IRL, UK). Antallet af mennesker på minimumsindkomstordninger er stigende. Hvad angår boliger, vokser ventelisterne til boliger øjensynligt, og der er tendens til, at antallet af hjemløse stiger. Mens landene generelt har opretholdt deres sundhedsstandarder, kan der konstateres en stigning i psykiske sundhedsproblemer og i misbrugsrelaterede problemer.

De vigtigste strukturelle ændringer, som blev kortlagt i fællesrapporten for 2001, anerkendes fortsat som vigtige faktorer, der påvirker både fattigdom og social udstødelse, nogle gange positivt og andre gange negativt. Det drejer sig om følgende:

- virkningen af de større strukturændringer på arbejdsmarkedet, som skyldes hurtige økonomiske forandringer og globalisering

- betydningen af den meget hastige vækst i det vidensbaserede samfund og informations- og kommunikationsteknologierne

- konsekvenserne af befolkningsaldringen og den deraf følgende øgede forsørgerbyrde

- virkningen af øget migration og stigende etnisk forskellighed

- de fortsatte ændringer i husstandsstrukturerne med stadigt høje skilsmissefrekvenser, flere og flere familier med enlige forsørgere og tendensen til en deinstitutionalisering af familielivet

- tendensen til større lighed mellem mænd og kvinder og navnlig kvindernes øgede arbejdsmarkedsdeltagelse.

De risikofaktorer i forbindelse med fattigdom og social udstødelse, som blev fastlagt i 2001, bekræftes i handlingsplanerne for 2003. Det drejer sig om følgende: længerevarende afhængighed af lav/utilstrækkelig indkomst, langtidsledighed, beskæftigelse af lav kvalitet eller mangel på beskæftigelsesforløb, lavt uddannelsesniveau og analfabetisme, opvækst i en udsat familie, handicap, dårligt helbred, det at bo i et område med mange problemer, usikre boligforhold og hjemløshed, indvandrere, etniske minoriteter, racisme og diskrimination.

Mens omfanget af risici og barrierer er konstant, tegner handlingsplanerne for 2003 et mere nuanceret og komplekst billede, og visse situationer træder meget tydelige frem end tidligere som værende forbundet med social udstødelse: det at leve i en husstand uden erhvervsaktive, utilstrækkelig indkomst, overdreven gældsætning, psykisk sygdom, alkohol- eller narkotikamisbrug, handicap, afhængighed af langtidspleje, asylansøgere, flygtninge og indvandrere, det at leve i dårligt stillede byområder og landdistrikter.

Med hensyn til sammenhængen mellem ledighed, fattigdom og social udstødelse er tre forhold særligt bemærkelsesværdige. Det første er den øgede anerkendelse af, at de ledige ikke er en ensartet gruppe, og at årsagerne til problemerne med at få adgang til arbejdsmarkedet varierer betydeligt fra person til person. Det gør sig især gældende for langtidsledige, som har tendens til at lide under mange en række kumulerede problemer - funktionel analfabetisme, forældede kompetencer, mangel på sprogkundskaber, handicap eller dårligt helbred, afhængighed, for langt fravær fra arbejdsmarkedet - som kan føre til permanent udelukkelse fra arbejdsmarkedet, hvis de ikke i rette tid imødegås på en effektiv måde. Sådanne problemer kan forværres af negative objektive faktorer som f.eks. mangel på job, mangel på børnepasning, mangel på transport, det at leve i en region med høj ledighed, mangel på bolig, mangel på åbne og fleksible uddannelsesmuligheder, som opfylder deres behov og interesser, fordomme og diskrimination (f.eks. imod indvandrere, etniske minoriteter, tidligere indsatte, mennesker med indlæringsvanskeligheder, kvinder eller mænd på grund af deres køn). For det andet lægges der mere vægt på den udsatte situation for husstande uden erhvervsaktive, men også de større fattigdomsrisici for husstande med kun en og ikke to erhvervsaktive. For det tredje understreges sårbarheden af tre særlige grupper gentagne gange: ældre arbejdstagere af begge køn, hvis kvalifikationer er blevet overflødige, unge mænd og kvinder i alderen 16-25 år uden formelle kompetencer eller godkendte kvalifikationer samt indvandrere og etniske minoriteter.

I forbindelse med lave indkomster og fattigdom lægges der vægt på fem områder. For det første har det vist sig, at selv i de lande, hvor de fattigstes indkomster reelt er steget, er de steget i et langsommere tempo end for resten af samfundet, hvorved den relative indkomstfattigdom muligvis er steget (UK, IRL). For det andet lægges der mere vægt på den meget høje risiko, som mennesker på langvarig lavindkomst udsættes for (FIN, UK). For det tredje ønsker flere lande at undgå en vækst af antallet af fattige mennesker i arbejde. For det fjerde anerkendes det, at overdreven gældsætning kan fange mennesker i fattigdom (A, B, FIN, F, IRL og UK). Endelig er flere lande (f.eks. UK, IRL, D, I, L, P, S) særligt bekymrede over situationen for børn, der vokser op i lavindkomstfamilier.

Der var i forvejen lagt stor vægt på betydningen af dårlig uddannelse og undervisning som en barriere for social integration i den vidensbaserede økonomi og videnssamfundet, men de nye handlingsplaner understreger yderligere tre forhold. Det første er problemet med funktionel analfabetisme, ikke kun blandt skoleelever, men blandt hele den voksne befolkning (D, F), det andet er problemet med børn, der tidligt forlader skolen (D, FIN, IRL, NL), og det tredje er den stigende betydning af livslang læring og erhvervelsen af nye grundlæggende færdigheder som f.eks. at lære at lære, sprog, sociale kompetencer, ikt og iværksætterånd.

Hvad angår dårligt helbred og handicap, anerkendes det, at arten og graden af risikoen varierer betydeligt afhængigt af typen af handicap (S). Generelt lægges der i handlingsplanerne mere vægt på handicappedes særligt høje risiko for langvarig fattigdom og social udstødelse (A, IRL, NL, DK).

Den højere risiko for fattigdom og social udstødelse i forbindelse med immigration eller på grund af etnisk oprindelse fremhæves i langt højere grad af flere medlemsstater i de nationale handlingsplaner for 2003. Kompleksiteten og forskelligheden af situationerne understreges også. De særlige forhold, der nævnes, omfatter vanskeligheder med at finde bolig, problemer med at finde vellønnet beskæftigelse (F, FIN, S,) hindringer for adgang til livslang læring, herunder navnlig sprogundervisning. Flere lande er også mere opmærksomme på ældre indvandrere (D), arrangerede tvangsægteskaber, dårligere sundhed (S) og lavere uddannelsesniveau (NL, DK). Kønsskævhederne fremhæves også i flere nationale handlingsplaner (IRL, S). De særlige problemer, som opleves af romaer og mange omrejsende (travellers) (IRL), fremhæves af flere medlemsstater. Nogle medlemsstater (UK, S, F, FIN, B og IRL) kæder diskrimination direkte sammen med sociale samhørighedsproblemer.

Generelt understreger de nationale handlingsplaner for 2003 behovet for at tage mere hensyn til mennesker, der berøres af flere risici eller en kombination af problemer, da de kan blive fanget i fattigdom og social udstødelse (S, FIN). Navnlig følgende grupper nævnes ofte: tidligere indsatte, hjemløse, mennesker, der forlader institutioner, alkohol- og narkotikamisbrugere, psykisk syge og prostituerede.

Et vigtigt element i handlingsplanerne for 2003 er den øgede vægt på regionale og lokale forskelle i niveauerne af fattigdom og social udstødelse, og hvordan årsagerne til fattigdom og social udstødelse kan variere fra region til region (B, F). Regioner plaget af afmatning med negativ migration, høj ledighed og stigende forsørgerbyrde (FIN, P) oplever helt andre problemer end regioner i vækst præget af overbefolkning og boligproblemer. Også problemet med marginale landdistrikter med aldrende befolkninger, dårlige tjenester og større forsørgerbyrder fremhæves (IRL, EL, P, UK). Koncentrationerne af fattigdom og mangeartede afsavn i bestemte befolkningsgrupper i byer fremhæves i flere tilfælde. I den henseende gøres der opmærksom på problemet med faldende socialkapital. I befolkningsgrupper, der er berørt af afsavn på flere områder, er der også i mange tilfælde sket en indskrænkning af de sociale netværk, støttesystemer og organisationer, der skulle fremme den aktive deltagelse af enkeltpersoner i det omgivende samfund, som udgør en nødvendig del af et stærkt og levende civilsamfund.

Et andet problem, som prioriteres højt i handlingsplanerne for 2003, er den betydning, som skævheder mellem kønnene har for fattigdom og social udstødelse. Det fremgår dog ikke klart, om dette er resultatet af en stigning i den faktiske betydning af kønsspørgsmålet eller blot øget opmærksomhed på problemet. Kønsdimensionen nævnes især i forbindelse med enlige forældre, vold i hjemmet, problemer forårsaget af fleksibelt arbejde og forringede pensionsrettigheder. Kønsbestemte forskelle blandt de mest udsatte grupper fremhæves også, f.eks. i forbindelse med hjemløse, tidligere indsatte og misbrugere (DK).

Det er ikke første gang, at det i handlingsplaner erkendes, at fattigdom og social udstødelse kan videreføres fra en generation til den næste. Men det erkendes i stigende grad, at de, der vokser op i fattigdom, i alvorlig grad risikerer at blive den næste generation af fattige og ledige. Medlemsstaterne er mere opmærksomme på de måder, hvorpå fattigdom videreføres fra generation til generation, og de særlige dimensioner af børnefattigdom, som man skal tage fat om for at bryde den onde cirkel.

En anden vigtig dimension af fattigdom og social udstødelse, som tillægges større betydning, er bevægelserne ind og ud af fattigdom. Enkelte handlingsplaner fremhæver behovet for at opnå en bedre forståelse af, hvad det er, der fanger nogle mennesker i langvarig fattigdom, eller hvorfor nogle regelmæssigt bevæger sig ind og ud af fattigdom, mens andre (flertallet) kun er fattige i relativt korte perioder.

Centrale udfordringer

I henhold til de nationale handlingsplaner er den overordnede politiske udfordring at sikre, at der er stærk integration mellem de økonomiske, beskæftigelsesmæssige, kulturelle og sociale politikker samt politikker for livslang læring, og at hensynet til forebyggelse og udryddelse af fattigdom og social udstødelse indgår i alle disse politikområder. Dette er vigtigt for at opnå en integreret og koordineret tilgang til udryddelse af fattigdom og social udstødelse. Det er klart, at lande, der formår at kombinere høje socialsikringsniveauer med særdeles produktive økonomier og konstant høje beskæftigelsesniveauer, kan opretholde et samfund præget af social samhørighed. Effektive politikker inden for områder som f.eks. social sikring, livslang læring, sundhed, boliger, transport samt kultur, sport og fritidsaktiviteter, som skaber tilgængelige ydelser for alle, er afgørende. Men for mere udsatte personer skal sådanne universelle ydelser ofte suppleres af målrettet og skræddersyet støtte, som kan hjælpe dem med at overvinde hindringerne for deltagelse i samfundet.

Den første fælles rapport udpegede otte primære udfordringer, som i større eller mindre grad skal løses af alle medlemsstater. Analysen af de nationale handlingsplaner for 2003 og analysen i det foregående kapitel viser, at disse fortsat udgør en fast ramme for medlemsstaterne. Der lægges dog mere vægt på forskellige dimensioner af disse overordnede udfordringer.

Skabe et rummeligt arbejdsmarked og sikre, at beskæftigelse er en rettighed og mulighed for alle: Der er i medlemsstaterne bred enighed om, at beskæftigelse er et effektivt middel til både at forebygge og afhjælpe fattigdom og social udstødelse. Medlemsstaterne fremhæver en lang række politikker og tilgange, som også indgår i deres nationale handlingsplaner for beskæftigelse. De nationale handlingsplaner for social integration fremhæver dog navnlig udfordringen med at udvikle skræddersyet og individualiseret støtte til de mennesker, der er mest udsatte og udstødte fra arbejdsmarkedet (f.eks. indvandrere, tidligere indsatte, personer, der har forladt institutioner, og handicappede), og behovet for særlig opmærksomhed over for husstande uden erhvervsaktive og unge ledige, der mangler grundlæggende kompetencer eller formelle kvalifikationer.

Garantere en passende indkomst og tilstrækkelige ressourcer til at leve en menneskeværdig tilværelse: Det understreges, at beskæftigelse for de fleste mennesker er nøglen til at opnå en tilstrækkelig indkomst, men etableringen af effektive indkomststøtteordninger for de mennesker, der ikke kan forsørge sig selv, eller som er pensionerede, er af stor betydning, og flere medlemsstater skal øge indsatsen på dette område. Tæt sammenhæng mellem indkomststøtteordninger og politikker til udvikling af beskæftigelsesegnetheden for disse grupper og udryddelse af langvarig afhængighed af sociale ydelser er også særdeles vigtig. Lige så vigtigt er det at sikre tæt integration mellem skatte-, indkomststøtte- og mindstelønspolitikkerne, så arbejde kan betale sig i tilstrækkelig grad til at løfte mennesker ud af fattigdom.

Bekæmpe uddannelsesmæssig forfordeling ved forebyggelse og muligheder for livslang læring: Inden for denne overordnede udfordring træder især fire udfordringer frem: udvikling af koordinerede og integrerede foranstaltninger til at forhindre, at unge forlader skolen i utide; undervisningsmuligheder for alle, der lider af funktionel analfabetisme; øget adgang til livslang læring for alle marginaliserede personer med særligt fokus på ældre arbejdstagere, den aldrende befolkning og grupper i risiko for udstødelse; øget fokus på undervisning i en tidlig alder samt tidlig og fleksibel individuel støtte på alle uddannelsesinstitutioner (herunder universiteter) for at bryde den onde cirkel af uddannelsesmæssige vanskeligheder og give alle mennesker endnu en chance hele livet igennem. Det er også vigtigt at erkende, at livslang læring ikke blot er vigtig for at forbedre enkeltpersoners beskæftigelsesmuligheder. I betragtning af, at mere end 50 % af alle over 25 år er uden for arbejdsmarkedet, skal indsatsen for også at forberede mennesker til et meningsfyldt og værdigt liv uden for arbejdsmarkedet øges. Både mænd og kvinder mangler kompetencer på områder som f.eks. administration af en husholdning, rollen som forældre, håndtering af penge og gæld, sundhedsrisici i husstanden og kompetent pleje af syge mennesker eller ældre, kultur og aktivt borgerskab. Da hverken skoler eller familier i tilstrækkelig grad overfører disse vigtige kompetencer, er det klart, at muligheder for livslang læring skal tilbydes alle.

Fastholde familiesolidariteten, fremme ligestillingen mellem kønnene, varetage den enkelte families rettigheder og ydelser og beskytte børnenes rettigheder: De ændrede familiemønstre og indvirkningen heraf for ydelsen af støtte og omsorg optager flere medlemsstater. I næsten alle medlemsstater oplever enlige forsørgere og storfamilier alvorligere grader af fattigdom og social integration. Medlemsstaterne fremhæver også opretholdelse af lighedshensyn i økonomisk vanskelige tider, hvor disse grupper er endnu mere udsatte. Der er bred enighed om, at den onde cirkel af børnefattigdom skal brydes, hvis fattigdom og social udstødelse skal reduceres på lang sigt. I alle handlingsplaner anerkendes vigtigheden af, at familier kan styre balancen mellem arbejde og familieliv, og at det derfor skal sikres, at lavindkomstgrupperne får gavn af indsatsen for at forene arbejde og familieliv. Udfordringen i at støtte særligt udsatte familier og især løse problemerne med vold i hjemmet fremhæves ofte.

Sikre alle en god bolig: Flere og flere medlemsstater ønsker tilsyneladende at udvikle integrerede strategier til forebyggelse og bekæmpelse af hjemløshed. Økonomiske forandringer lægger desuden nyt pres på boligområdet, og nogle medlemsstater skal forsøge at udvide antallet af boliger til en rimelig pris for at løse problemerne med ventelister og trange boligforhold. Det er nødvendigt at indse, at markedet ikke selv kan opfylde alle boligbehov, og at nogle grupper, f.eks. handicappede og indvandrere, oplever særlige vanskeligheder.

Sikre lige adgang til ydelser af høj kvalitet (sundhed, transport, social sikring, pleje, kultur samt rekreative og juridiske tjenesteydelser): At levere kvalitetsydelser, som er tilstrækkelige, tilgængelige og til en rimelig pris for alle borgere, er stadig en stor udfordring for visse medlemsstater. Navnlig øget adgang til sundheds- og plejeydelser, især for ældre og psykisk syge eller handicappede, samt betydningen af adgang til transport vægtes højt i mange handlingsplaner. Muligheden for at få adgang til kulturelle tilbud skal i højere grad anerkendes som en vigtig del af den sociale integration og en metode til at hjælpe mennesker med at overvinde social udstødelse.

Forbedre formidlingen af ydelserne: Arbejdet med at formidle ydelser på en fleksibel måde, der tager højde for lokale og individuelle behov og inddrager de særlige behov for udstødte grupper og samfund, er fælles for alle medlemsstater. Nogle medlemsstater skal opretholde gode ydelser i en tid med økonomisk afmatning, mens andre stadig skal investere i udviklingen og kvaliteten af ydelser, samtidig med at ressourcerne er knappe. En voksende udfordring er at garantere lavindkomstfamilier lige adgang til kerneydelser som f.eks. elektricitet, vand og transport i en tid, hvor disse grundlæggende ydelser i stigende grad liberaliseres. En fælles udfordring er at sikre bedre adgang til og meget tættere koordination og deling af oplysninger mellem forskellige ydelser og mellem de forskellige forvaltningsniveauer med henblik på at fremme flerfunktionel modtagelse og bedre integreret støtte. Med den øgede vægt i nogle medlemsstater på målretning eller skræddersyning af ydelser til udsatte personer er det vigtigt at undgå, at disse personer stadig føler sig udelukket fra resten af samfundet i f.eks. separate uddannelsesforanstaltninger. Det kan ske ved at sikre, at alle almindelige offentlige ydelser inddrager social integration i deres begreber, styring og procedurer og derved opfylder forpligtelserne for virksomheders sociale ansvar.

Revitalisere områder med mange problemer: Udvikling af lokale partnerskaber mellem relevante aktører og udvikling af integrerede økonomiske, sociale og beskæftigelsesmæssige foranstaltninger med henblik på at løse problemet med mangeartede afsavn i bestemte befolkningsgrupper er en udfordring, der deles af mange medlemsstater. Her lægges der større vægt på opgaven med at genopbygge den sociale kapital og mobilisere de lokale gennem udvikling af lokalsamfundene og foranstaltninger som f.eks. "uddannelsesbyer og -regioner" eller "den sociale by", som kan sætte disse grupper i stand til at selv at ændre deres liv. I denne genopbygningsproces er håndtering af kriminalitet og bekæmpelse af narkotikamisbrug en særlig udfordring. Mens byområder med mange problemer er tilstrækkeligt omhandlet, er problemer med fattigdom og social udstødelse kun omhandlet i enkelte nationale handlingsplaner. De medlemsstater, der understreger behovet for at lægge mere vægt på flerdimensionale og integrerede tilgange over for de indbyrdes forbundne problemer, f.eks. fraflytning og deraf følgende affolkning og befolkningsaldring, faldende økonomisk grundlag med begrænsede beskæftigelsesmuligheder, små urentable landbrug, lave indkomster, afhængighed af sociale ydelser og mangel på eller tilbagetrækning af vigtige tjenester. Dette er et område, som bør tillægges større opmærksomhed i den fremtidige udvikling af den sociale integrationsproces.

6. Seks højt prioriterede områder

Ovennævnte analyse viser tydeligt, at en effektiv strategi til bekæmpelse af fattigdom og social udstødelse skal være flerdimensional og langsigtet og navnlig omhandle de ovenfor beskrevne otte centrale udfordringer. På baggrund af den fortsatte usikre økonomiske og politiske verdenssituation opfordres medlemsstaterne til i de næste to-tre år at være særligt opmærksomme på følgende seks højt prioriterede områder. Disse prioriterede områder er særligt vigtige, hvis fremdriften mod opfyldelsen af Lissabon-målet om bekæmpelse af fattigdom og social udstødelse inden 2010 skal opretholdes, og hvis de mest udsatte grupper ikke skal lide uforholdsmæssigt meget under konsekvenserne af den økonomiske afmatning og styringen af underskuddene på de offentlige budgetter.

1. Fremme af investeringer i og skræddersyning af aktive arbejdsmarkedsforanstaltninger med henblik på at opfylde behovene hos de grupper, der har vanskeligst ved at komme ind på arbejdsmarkedet og skabe bedre sammenhæng mellem politikkerne på området for social sikring, livslang læring og arbejdsmarked, så de gensidigt forstærker hinanden.

2. Sikring af, at de sociale sikringsordninger, herunder mindsteindkomstordningerne, er tilstrækkelige til, at alle kan opnå en tilstrækkelig indkomst til at opretholde et værdigt liv, og at de skaber effektive incitamenter til at arbejde for dem, der kan arbejde.

3. Bedre adgang for de mest udsatte og de, der er mest berørt af social udstødelse, til anstændige boliger, til sundhedstjenester og langtidspleje af høj kvalitet og til specielle og almindelige tilbud om livslang læring, herunder kulturelle aktiviteter.

4. En samlet indsats for at forhindre unge i at forlade skoler og andre områder for formel uddannelse og undervisning i utide og for at løse de fortsatte problemer med overgangen mellem skole og arbejde for navnlig unge, der forlader skolen med ringe kvalifikationer.

5. Fokus på bekæmpelse af børnefattigdom som et afgørende trin i bekæmpelsen af arven af fattigdom fra generation til generation med særligt fokus på tidlige indgreb og tidligere undervisningsinitiativer, som identificerer og støtter børn og fattige familier.

6. En fælles indsats for at sænke niveauet af fattigdom og social udstødelse og øge arbejdsmarkedsdeltagelsen for indvandrere og etniske minoriteter til de samme niveauer som for resten af befolkningen.

I forbindelse med disse prioriterede områder er det vigtigt, at medlemsstaterne udvikler integrerede og koordinerede strategier på lokalt og regionalt plan og i områder, der er berørt af afsavn på flere områder. Disse strategier skal tilpasse politikker til den lokale situation, fremme mobiliseringen og inddragelsen af alle aktører og sikre lettere tilgængelige og bedre ydelser til fattige og socialt udstødte borgere. Endelig er det vigtigt, at der tages højde for kønsaspektet i indsatsen inden for alle de prioriterede områder med henblik på at fremme ligestillingen mellem kønnene.

3. STRATEGISKE TILGANGE I DE NATIONALE HANDLINGSPLANER FOR SOCIAL INTEGRATION (INKL. MÅL)

Det grundlæggende formål med de nationale handlingsplaner er, at de skal sætte medlemsstaterne i stand til at revidere og videreudvikle deres politikker og programmer, så de kan blive endnu mere effektive. Medlemsstaterne løser denne opgave ud fra meget forskellige udgangspunkter, både med hensyn til niveau af fattigdom og social udstødelse, med hensyn til deres meget forskellige velfærdstraditioner og i lyset af forskellige forvaltningsstrukturer. Der er også stor variation i det omfang, hvori medlemsstaterne i forvejen fokuserer på adgang til rettigheder, herunder sociale rettigheder som et kerneprincip bag udviklingen af politikker og programmer. Alle disse faktorer påvirker de enkelte landes tilgang til opgaven med at udarbejde en national handlingsplan. Medlemsstaterne har i de nationale handlingsplaner for 2003 i bemærkelsesværdig grad tilpasset de rammer, der er fastlagt ud fra de fælles målsætninger, og mange planer er udarbejdet, så de stemmer bedre overens med de pågældende landes politiske traditioner. I et vist omfang er denne "nationalisering" af planerne et positivt skridt hen imod integrationen af udarbejdelsen af planerne i de nationale politiske processer. Der er dog risiko for, at nogle af de vigtige dimensioner af fattigdom og social udstødelse, som er kortlagt i de fælles målsætninger, ignoreres.

Uanset medlemsstaternes udgangspunkt fremgår det tydeligt, at tre kritiske dimensioner ligger til grund for udviklingen af effektive strategiske planer for bekæmpelse af fattigdom og social udstødelse inden for rammerne af de fælles målsætninger, der er aftalt mellem medlemsstaterne:

- For det første skal planerne være omfattende og flerdimensionale, dvs. de skal afspejle alle de forskellige politikker (økonomisk, beskæftigelsesmæssig, social og kulturel), der påvirker menneskers liv, og de skal sikre, at foranstaltninger og politikker på tværs af disse forskellige områder så vidt muligt er integreret og derved virker gensidigt forstærkende.

- For det andet skal planerne være sammenhængende og logisk planlagt, så de bevæger sig fra en dybdegående analyse til fastlæggelse af klare målsætninger og prioriterede områder og derefter forslår konkrete foranstaltninger til opfyldelse af disse målsætninger.

- For det tredje skal de fastlægge klare mål, som skal opnås for at gøre fremskridt hen imod opfyldelsen af det overordnede mål om at udrydde fattigdom.

De nationale handlingsplaner, og ikke systemerne i hver enkelt medlemsstat, vurderes i det følgende ud fra hvert af disse tre områder.

Flerdimensional tilgang

De fleste nationale handlingsplaner fremhæver den flerdimensionale karakter af fattigdom og social udstødelse. Det omfang, hvori de videre behandler de mange forskellige politikområder, der er beskrevet i de fælles målsætninger, på en integreret og omfattende måde, varierer betydeligt.

Nogle lande er for alvor begyndt at udvikle en flerdimensional tilgang til bekæmpelsen af fattigdom og social udstødelse. Belgien har f.eks. udviklet en ægte flerdimensional tilgang til social udstødelse, samtidig med at landet forsøger at introducere foranstaltninger inden for konkrete områder (retlige anliggender, kultur, uddannelse og undervisning, sport og fritid, familiepolitik) og løse problemerne for de mest udsatte grupper (hjemløse, børn i pleje, ofre for menneskehandel, analfabeter). Den franske plan er ganske omfattende og dækker en lang række foranstaltninger inden for de forskellige politikområder, der kan påvirke den sociale integration. Samspillet og integrationen mellem disse foranstaltninger fremgår dog ikke. Den irske plan fremlægger en afbalanceret og vidtfavnende strategisk tilgang. Mens beskæftigelse betragtes som den vigtigste vej ud af fattigdom, anerkendes det i planen, at ikke alle kan bruge arbejdsmarkedet som en vej ud af fattigdom. Forskellige mål opstilles derfor i forhold til etableringen af passende indkomststøtteordninger, og særlige programmer målrettes mod bestemte grupper med særlige problemer (handicappede, omrejsende, tidligere indsatte, hjemløse, indvandrere og etniske minoriteter). Det Forenede Kongeriges strategi til løsning af problemerne med fattigdom og social udstødelse er bred og omfattende. Den er baseret på en forbedring af beskæftigelsesmulighederne og på langsigtet investering i offentlige ydelser, som kan forbedre kvaliteten af disse ydelser. En central målsætning er udryddelsen af børnefattigdom. Portugal har vedtaget en systemisk strategi, der er baseret på gennemførelsesmæssige principper, omfatter tværgående strategiske indsatsområder og tager udgangspunkt i en ganske omfattende analyse af de vigtigste tendenser inden for fattigdom og social udstødelse. Det overordnede mål er at udjævne den kløft, der adskiller Portugal fra resten af de europæiske lande, i løbet af en generation. Grækenland betragter social sikring som en byggesten i det overordnede udviklingsprojekt. Grækenland kombinerer generelle politikker, navnlig inden for økonomisk vækst og strukturændringer, med henblik på at opretholde stigningstaksten i de sociale udgifter, samtidig med at der udvikles konkrete politikker for problemer i forbindelse med fattigdom og social udstødelse.

I andre lande samles den flerdimensionale karakter af fattigdom og social udstødelse og fastlæggelse af mål i en strategi, der søger at etablere en effektiv integrationspolitik gennem fastlæggelse af begrænsede og effektive politiske målsætninger. Efter planen skal mange af foranstaltningerne fortsætte og forstærke det overordnede sociale velfærdssystem, men der er også foranstaltninger på konkrete områder og forsøg på at løse problemerne for de mest udsatte mennesker. I den henseende har de reviderede fælles målsætninger og den fælles skitse til de nationale handlingsplaner for social integration bidraget til en grundig analyse af forholdene for prioriterede grupper, f.eks. hjemløse, handicappede, indvandrere og etniske minoriteter, børn i pleje og analfabeter. Den tyske plan er baseret på den flerdimensionale tilgang, der blev anvendt i den første rapport om fattigdom i 2001. Tyskland fastlægger landets målsætninger inden for rammerne af det politiske mål om at øge alle borgeres deltagelse i det sociale liv gennem livslang læring og beskæftigelsespolitik, bedre balance mellem arbejde og familieliv og effektive socialsikringsordninger. Ud fra de fire målsætninger fra Nice har Luxembourg defineret fem indsatsområder, som repræsenterer de overordnede mål for landets strategi: aktivering og deltagelse i beskæftigelse; forening af familieliv og arbejdsliv; adgang til boliger; forstærkning af foranstaltningerne til bekæmpelse af social udstødelse for unge under 25 år; adgang for udsatte grupper til ressourcer, rettigheder og ydelser. Den finske plan har besvaret de fælles målsætninger med en række konkrete foranstaltninger, som navnlig tilsigter at forbedre det universelle system. Samtidig forstærkes de målrettede foranstaltninger. Sverige har benyttet en mainstreaming-tilgang, hvor det overordnede mål om, at hele befolkningen skal høre ind under et universelt socialvelfærdssystem og universelle sundhedsydelser (så målrettede systemer dermed undgås), kombineres med øget opmærksomhed på behovet for at sikre, at de mest udsatte grupper integreres fuldt ud i det almindelige system.

Uanset om de har universelle socialvelfærdssystemer eller ej, er der flere lande, som benytter en mere individualiseret tilgang over for de udsatte grupper, eventuelt ud fra en analyse af deres konkrete situation og de problemer, der skal løses. Danmark har tilpasset målsætningen fra den første plan om at skabe et mere rummeligt arbejdsmarked gennem mere konkret fokus på de mest udsatte grupper (narkotikamisbrugere, familier med alkoholmisbrug, psykisk syge, hjemløse og prostituerede). De sociale politikker i Spanien er stadig koncentreret omkring specifikke grupper. Det har givet støttemodtagerne mulighed for i stort omfang at deltage i planlægnings- og gennemførselsfasen, men det gør også indførelsen af en mere integreret tilgang vanskelig. Italiens strategi følger nøje den italienske regerings hvidbog om velfærd, som udpegede to grundlæggende problemstillinger: den demografiske situation (konsekvenser af lav fødselsrate kombineret med en høj befolkningsaldring) og familiens rolle som en søjle i den italienske socialmodel. Nederlandene skelner mere skarpt mellem de forskellige problemer i forbindelse med fattigdom og social udstødelse og lægger større vægt på de mest udsatte grupper, og man har udviklet en ny risikomodel til identifikation af disse grupper. Den østrigske plan tager udgangspunkt i, at risikoen for social udstødelse og fattigdom er særligt koncentreret omkring en række konkrete grupper, som er udsat i en eller flere henseender.

Trods det klare fremskridt mangler der en omfattende og strategisk tilgang inden for en række vigtige områder, herunder navnlig adgang til livslang læring, adgang til kultur, adgang til transport og e-integration. I mange tilfælde fremgår det betydelige og vigtige arbejde, som ofte udføres i marken kun i ringe grad. Det bidrag, som øget fokus på adgang til sociale rettigheder og deres indbyrdes afhængighed kan yde til opnåelsen af en flerdimensional tilgang, fremgår klart af visse planer, f.eks. Belgiens og Frankrigs. Dette er dog et område, der skal videreudvikles. I den henseende er Det Europæiske Råds nylige arbejde vedrørende styrkelse af adgangen til social rettigheder nyttigt.

Sammenhængende og planlagt tilgang

Til at vurdere, hvor vidt medlemsstaterne i deres planer har placeret deres politiske foranstaltninger i en sammenhængende og planlagt tilgang, er der benyttet følgende tre kriterier: 1. kvaliteten af analysen og diagnosticeringen af de centrale risici og udfordringer, der skal løses; 2. det omfang, hvori planerne tager højde for denne analyse og de tidligere erfaringer med fastlæggelse af klare og detaljerede prioriterede områder og mål; 3. detaljeringsgraden for specifikke politiske foranstaltninger og aktioner, hvilket hænger sammen med den foregående analyse og fastlæggelse af målsætninger.

Generelt er planerne for 2003 mere sammenhængende end de første planer. De indeholder mere dybdegående analyser og identifikation af de mest udsatte grupper og afspejler en bredere høringsproces i forbindelse med deres udarbejdelse. Mange indeholder klarere målsætninger, mere fokuserede prioriterede områder og mere konkrete mål, som danner grundlag for indførelsen af nye, konkrete foranstaltninger. Flere planer hænger bedre sammen med de nationale politikker. Men nogle planer har stadig mere karakter af rapporter end handlingsplaner. De dokumenterer situationen og beskriver eksisterende programmer og lokale eller nationale foranstaltninger, men de har tendens til at mangle ambition samt klare og præcise detaljer om, hvilke foranstaltninger der vil blive iværksat for yderligere at forbedre de nationale politikkers effektivitet.

En række nationale handlingsplaner udstikker klare og sammenhængende planer, som består af gode analyser, fastlægger strategiske målsætninger og mål for prioriterede områder i logisk forlængelse af analysen og anfører de nødvendige politiske foranstaltninger for at opfylde disse. Nederlandenes handlingsplan er et godt eksempel på dette med planlagte politiske foranstaltninger og aktioner, der hænger nøje sammen med opfyldelsen af målene. Planens relativt smalle fokus bidrager til at sikre sammenhæng i denne plan. Sverige, Danmark og Finland skaber også en sammenhængende tilgang med fokuserede planer. Det samme gør Østrig og Tyskland i en vis udstrækning. Irland benytter en bredere tilgang og dækker i højere grad alle de fælles målsætninger, men får alligevel skabt en sammenhængende tilgang, hvor de beskrevne foranstaltninger hænger godt sammen med analysen og målsætningerne. Det samme lykkes delvist for både Luxembourg og Det Forenede Kongerige. Nogle planer indeholder en interessant og detaljeret analyse efterfulgt af et bredt spektrum af politiske foranstaltninger, men forbindelsen mellem de to dimensioner - strategiske målsætninger og mål - mangler. Det gælder f.eks. planerne fra Frankrig, Belgien, Italien og Portugal. De græske og spanske planer indeholder en god analyse, og de prioriterede områder og mål er beskrevet klart, men de politiske foranstaltninger til opfyldelse af disse mål er beskrevet mindre udførligt.

Ud over ovennævnte kriterier skal endnu en dimension tages i betragtning, nemlig det omfang, hvori ansvaret for bekæmpelse af social udstødelse er fordelt mellem de centrale, regionale og lokale myndigheder. I lyset af udviklingen hen imod decentralisering af kompetence inden for en række socialpolitikker til subnationalt niveau rejses problemet med at finde den rette balance mellem de forskellige myndighedsniveauer i flere nationale handlingsplaner. I flere af landene med decentrale strukturer (Belgien, Tyskland, Spanien, Italien, Frankrig og Det Forenede Kongerige) lægges der betydelig vægt på udvikling af integrerede strategier i denne forbindelse. Koordinering af integrationspolitikken med henblik på at skabe en strategisk tilgang er ofte vanskelig mellem de forskellige niveauer.

Fastlæggelse af mål

I konklusionerne fra Det Europæiske Råds møde i Barcelona blev medlemsstaterne opfordret til "i deres nationale handlingsplaner at fastsætte mål for en markant reduktion senest i 2010 af antallet af mennesker, som risikerer fattigdom og social udstødelse". Det blev efterfølgende medtaget i revisionen af de fælles målsætninger, som medlemsstaterne nåede til enighed om i december 2002. Opfordringen blev udbygget i den fælles skitse til de nationale handlingsplaner for social integration (2003-2005) aftalt mellem Kommissionen og medlemsstaterne. Heri hed det, at: "Der skal opstilles kvantitative mål for mindskelsen af antallet af personer, der risikerer at blive udsat for fattigdom og social udstødelse. Hvor det er muligt, skal målene bygge på de alment accepterede indikatorer, men også tage hensyn til andre indikatorer beskrevet i rapporten såsom forarmelse, boligforhold og hjemløshed samt færdigheder inden for læsning og regning. Hvor det skønnes nødvendigt, skal de også bygge på nationale data, som bedre afspejler de aspekter ved fattigdom og social udstødelse, som den enkelte medlemsstat prioriterer. Hvor data er til stede, og det forekommer relevant, skal målene opdeles efter køn." Et bilag til skitsen indeholdt flere forslag til metoder til fastlæggelse af mål.

Der fastlægges mange ikke-kvantitative og brede mål i de nationale handlingsplaner. Men kun få medlemsstater har fastlagt ambitiøse, opnåelige og tidsspecifikke kvantitative mål for mindskelsen af antallet af personer, der risikerer at blive udsat for fattigdom og social udstødelse, på tværs af de forskellige relevante politikområder. De fleste lande har i stedet enten fastlagt mellemliggende resultatmål, som indirekte hænger sammen med mindskelsen af fattigdommen og den sociale udstødelse, eller de har fastlagt input-mål i forbindelse med den politiske indsats (se tabellen nedenfor).

Tabel 1. Brug af kvantitative mål i de nationale handlingsplaner for social integration

>TABELPOSITION>

1. Direkte resultatmål er de mål, som direkte påviser en mindskelse i fattigdom og social udstødelse inden for et vigtigt politikområde (dvs. ledighed, lav indkomst, dårlige boligforhold/hjemløshed, dårlig uddannelse, dårligt helbred). De er inddelt i mål baseret direkte på Laeken-indikatorer og mål baseret på andre nationale indikatorer.

2. Mellemliggende resultatmål er de resultatmål, der indirekte kan bidrage til en mindskelse af fattigdommen og den sociale udstødelse (f.eks. mindskelse af antallet af mennesker på bistandsydelse, generelle stigninger i beskæftigelsesniveauet, fald i omfanget af sygeorlov).

3. Input-mål er de mål, som har til formål at forstærke en politisk indsats (f.eks. at hjælpe flere hjemløse eller at sikre, at alle indvandrere kan deltage i int