KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER 
Bruxelles, den 03.09.1998 
KOM(1998) 490 endelig udg. 
KOMMISSIONENS RAPPORT 
TIL RÅDET OG EUROPA-PARLAMENTET 
Momsopkrævnings- og kontrolprocedurer 
i medlemsstaterne 
Kommissionens tredje rapport 
[artikel 12 i forordning (EØF, Euratom) nr. 1553/89] 

INDHOLDSFORTEGNELSE 
1. INDLEDNING 1 Ou 
2. SVIG OG UREGELMÆSSIGHEDER 2 
2.1. Bedragerityper 3 
2.2. Risikosektorer 5 
3. KONTROL 6 
3.1. Kontekst og definition 6 
3.2. Kontrol: et afgørende afskrækkelsesmiddel i bekæmpelsen af svig 6 
3.3. Kontroladministration 8 
3.3.1. Risikoanalyse 8 
3.3.2. Midler til forebyggelse af svig 11 
3.4. Kontrol-og efterforskningsmetoder 12 
3.4.1. Kontrolteknikker 12 
3.4.2. En sektororienteret tilgang 13 
3.4.3. Kontrolbeføjelser 15 
3.4.4. Efterforskning i forbindelse med organiseret svig 16 
3.5. Restanceinddrivelse 17 
4.KONLUSION 19 
1. INDLEDNING 
I henhold til artikel 12, stk. 3, i forordning 1553/891 "udarbejder Kommissionen hvert 
tredje år en rapport om de procedurer, der anvendes i de forskellige medlemsstater, samt 
om de forbedringer, der måtte være planlagt". 
Dette er den tredje rapport, som Kommissionen har udarbejdet i henhold til ovennævnte 
artikel (den første blev offentliggjort i 1992 og den anden i 19952). 
I den mellemliggende tid har de forskellige instanser, der beskæftiger sig med 
momsadministrationsprocedurerne, især rettet opmærksomheden mod problemer i 
tilknytning til kontrol og bekæmpelse af svig. 
Der er store interesser på spil: moms er fællesskabsbudgettets hovedindtægt, selv om 
dens relative andel til stadighed mindskes. Den udgør ligeledes en af de vigtigste 
indtægter for medlemsstaterne. I den anden rapport understregedes det, at ringe 
effektivitet med hensyn til registrerings-, opkrævnings- og kontrolprocedurer kan 
resultere i en indtægtsnedgang og følgelig i en nedgang i momsprovenuet, der må 
kompenseres gennem højere BNI-indtægter, hvorved der sker en ændring i 
momsindtægternes og BNI-indtægternes relative andel. De højere BNI-indtægter 
finansieres af alle medlemsstaterne. Manglende effektivitet med hensyn til opkrævning af 
moms i en medlemsstat får derfor følger for de øvrige medlemsstater. 
Såvel medlemsstaterne som Kommissionen har således en interesse i nøje at overvåge 
udviklingen i bedragerifænomenerne og at fremme initiativer til at forbedre og styrke 
forebyggelsen og bekæmpelsen af skattesvig. 
Det er ikke muligt ud fra de disponible oplysninger at drage kategoriske konklusioner 
vedrørende skattesvig - og navnlig ikke at sætte præcise tal på - men det er dog muligt at 
opstille visse indicier for bedrageriets udbredelse og omfang og at udlede nogle generelle 
principper vedrørende bekæmpelse af bedrageri. 
Efter en kort oversigt over de grundlæggende elementer, som i dag karakteriserer 
momsbedrageriet, sammenfattes de vigtigste erfaringer med og principper for 
kontrolsystemerne og udviklingen af disse i forsøget på at finde løsninger, der kan 
forbedre og skærpe bekæmpelsen af et fænomen, som udgør en trussel mod selve 
momssystemets integritet på fællesskabs- og medlemsstatsplan. 
Nærværende rapport om momsopkrævnings- og kontrolprocedurer i medlemsstaterne 
bygger på et bredt spektrum af undersøgelser og aktiviteter, der er gennemført i de 
forskellige instanser. 
1 Rådets forordning (EØF, Euratom) nr. 1553/89 af 29. maj 1989 - EFT L 155 af 7. juni 1989, s. 9-13. 
2 Den første rapport blev udarbejdet i februar 1992 - SEK(92)280 endelig udg.; den anden blev 
offentliggjort i juli 1995 - K0M(95)354 endelig udg. 
dec 
Blandt disse har de vigtigste kilder for redaktionen været følgende: 
1. de momsseminarer, som Kommissionen har afholdt til opfølgning af 
henstillingerne i den anden rapport i henhold til artikel 123 om særprogrammer til 
imødegåelse af større risici; konklusionerne fra disse seminarer findes i det 
specifikke arbejdsdokument 
2. undersøgelser foretaget af de i forordning nr. 218/924 omhandlede udvalg (Det 
Stående Udvalg for Administrativt Samarbejde inden for Området Indirekte 
Skatter og Underudvalget om Bedrageribekæmpelse) 
3. seminarer afholdt inden for rammerne af Matthæus-Tax-programmet5. 
2. SVIG OG UREGELMÆSSIGHEDER 
Når man taler om bekæmpelse af svig, er det som et minimum nødvendigt at definere 
nogle grundlæggende karakteristika for det fænomen, som de nationale myndigheder er 
konfronteret med. Når man taler om skattesvig, er det tillige nødvendigt at præcisere 
betydningen af ordet "svig", bl.a. fordi det defineres forskelligt i medlemsstaterne6 og på 
grund af sproglige problemer (et enkelt eksempel: "evasion " bruges på engelsk om 
omgåelse af skatteregler med strafferetlige følger, medens "evasion " på fransk svarer til 
skatteunddragelse med civilretlige følger, "avoidance" på engelsk). 
I denne rapport forstås ved svig enhver retsstridig aktivitet, hvorved en afgiftspligtig 
person ved direkte overtrædelse af retsreglerne eller vildledende anvendelse af disse 
forsætligt undlader at opfylde sine fiskale forpligtelser, således at ikke hele 
beskatningsgrundlaget angives og/eller afgiften ikke betales. 
Eftersom skatte- og afgiftssystemerne generelt er baseret på en række forpligtelser 
(registrering af den afgiftspligtige, regnskabsføring, fakturering, angivelser), som bl.a. 
har til formål at forebygge (potentielt eller sandsynligt) bedrageri, antager 
skattebedrageriet forskellige former og forskelligt indhold, ligesom der er forskel på, 
hvor grove forseelserne er - lige fra manglende opfyldelse af formelle forpligtelser til 
kriminelle handlinger som forsætlig unddragelse, forfalskning, fiktive arrangementer osv. 
"Kontrol- og revisionsprocedurer til anvendelse inden for bestemte erhvervsområder" 
(byggebranchen, detailhandel, hoteller, restauranter, caféer) - Seminar i Helsinki den 8. og 9. juni 
1995. 
"Kontrol- og revisionsproblemer i automobilsektoren" - Seminar i Bruxelles den 11. og 12. 
december 1995. 
'Inddrivelse af moms og kontrol med fønixselskaber, tomme selskaber og virksomheder, der er 
involveret i svigagtige konkurser" - Seminar i Wien den 13. og 14. juni 1996. 
I Rådets forordning (EØF) nr. 218/92 af 27. januar 1992 - EFT L 24 af 1. februar 1992, artikel 10, 
stk. 1, hedder det, at "Kommissionen bistås af et stående udvalg vedrørende administrativt samarbejde 
inden for området indirekte skatter", og inden for dettes rammer er der nedsat et underudvalg om 
bedrageribekæmpelse, som mere målrettet beskæftiger sig med problemer i tilknytning til skattesvig 
og bekæmpelse heraf. 
Der henvises navnlig til følgende Matthæus-Tax-seminarer: 
- "Problemer vedrørende momskontrol i tekstilsektoren", Crawley (UK) oktober 1995 
- "Organisering af edb-baseret kontrol", Malmô (SV) februar 1996 
- "Kontrol af fakturaer og svigagtige faktureringsprocedurer" 
- Madrid (ES) december 1996 
- "Planlægning af momskontrol", Luxembourg september 1997. 
Jf. bilag 16 til den anden rapport i henhold til artikel 12. 
2 
I det følgende ses der bort fra små uregelmæssigheder og fejl (som ikke desto mindre 
tilsammen kan medføre store fiskale tab for statskassen), og der fokuseres i stedet på 
aktiviteter, som tager sigte på at opnå en uretmæssig afgiftsfordel (ved ulovlig reduktion 
af beskatningsgrundlaget). 
På momsområdet kan man konstatere, at svig - på grund af selve beskatningsmekanismen 
- som regel består i at reducere eller undlade at betale afgift på salg og/eller at øge eller 
angive en fiktiv fradragsberettiget afgift på køb, således at den endelige afgiftssaldo 
(debet- eller kreditsaldo) "forfalskes". 
2.1. Bedragerityper 
Metoderne til at opnå sådanne svigagtige resultater kan være forholdsvis enkle, som for 
eksempel manglende fakturering af salgstransaktioner eller fratrækning af ikke-
fradragsberettigede køb, men de kan også være mere komplicerede (angivelse af falske 
afgiftspligtige, misbrug af skatteordninger, misbrug af de internationale 
samhandelsregler), og der kan være flere afgiftspligtige impliceret, sådan som det er 
tilfældet i forbindelse med svig baseret på skuffeselskaber. 
Ud fra de foreliggende oplysninger, navnlig den undersøgelse7, der er foretaget af 
Underudvalget for Bedrageribekæmpelse (SCAF), kan man konstatere følgende 
vedrørende momsbedrageri: 
1. Overgangsordningen har som følge af de principper, den bygger på, (navnlig 
afgiftsfritagelse for vareudveksling inden for Fællesskabet) fremmet eller øget 
omfanget af visse typer svig. De tre særordninger med beskatning på 
bestemmelsesstedet (nye biler, fjernsalg, køb foretaget af ikke-afgiftspligtige og 
afgiftsfritagne juridiske personer) er ligeledes komplicerede og vanskelige at 
kontrollere; hermed er vejen banet for misbrugs- og bedragerityper, som ikke 
forekom tidligere; 
2. de hyppigst forekommende typer af svig manglende betaling af afgift på salg og 
misbrug af fradragsreglerne i den simpleste og mest direkte form (i den 
ovennævnte undersøgelse tegner disse typer sig for 57% af de undersøgte 
tilfælde). På salgssiden antager denne type svig form af manglende udstedelse af 
fakturaer, manglende angivelse af salg, manglende betaling af den fakturerede 
moms; på købssiden er den hyppigste form moms fratrukket uden dokumentation 
ved en faktura (forhøjelse af den angivne fradragsberettigede moms) og fradrag på 
grundlag af falske fakturaer; den sidstnævnte form for svig er baseret på mange 
forskellige mekanismer, idet bedragerne konstant leder efter nye systemer, der 
kan omgå kontrollen: forfalskning af fakturaer fra eksisterende virksomheder 
(kopier, fotomontager), udstedelse af fakturaer fra ikke-eksisterende leverandører 
og for fiktive varer - udstedelse af fakturaer fra reelt eksisterende leverandører, 
som imidlertid ikke kender noget til transaktionen - brug til dobbelt formål af de 
samme til formålet behørigt ændrede fakturaer osv.; 
Underudvalget for Bedrageribekæmpelse har bl.a. foretaget en omfattende undersøgelse af 
momsbedrageri i Europa. Undersøgelsen omfatter 479 tilfælde af svig (som medlemsstaterne har 
udvalgt blandt de mest omfattende sager i henseende til beløbenes størrelse og bedragerimekanismer), 
som i alt tegner sig for momssvig til 573 mio. ECU. Gennemgangen af disse tilfælde er yderst 
detaljeret og baseret på flere forskellige parametre (oplysninger om de afgiftspligtige, bedragerityper 
og -mekanismer, afsløringsmetode, samarbejde) og giver et godt samlet indtryk af mekanismerne. 
3 
3. de bedrageriformer, der i hvert enkelt tilfælde fører til de beløbsmæssigt største 
afgiftsunddragelser, er dem, der i rapporten betegnes som "organiseret 
storsvindeî\ dvs.: 
a) oprettelse af fiktive selskaber eller enheder (der går under forskellige 
betegnelser8), som under den ene eller den anden form udelukkende har til 
formål at begå skattesvig (oprettelse af nye virksomheder, som fungerer 
normalt, indtil de ophører med at eksistere umiddelbart før den første 
forfaldsdato for indgivelse af angivelsen og betaling af afgiften eller efter 
at have opnået en tilbagebetaling af moms på grundlag af fiktive 
aktiviteter eller falske dokumenter - overførsel af virksomhedens aktiver 
inden en svigagtig konkurserklæring med henblik på at undgå at betale 
skat - angivelse af falske kunder/leverandører som led i simulerede 
transaktioner osv.); sådanne falske afgiftspligtige findes både på nationalt 
og internationalt plan 
b) svig baseret på skuffevirksomheder, som involverer en hel kæde af 
virksomheder (eksisterende eller fiktive) i transaktionerne med det formål 
i hvert led at opnå en række momsfordele (uretmæssige fradrag eller 
tilbagebetalinger) og på samme tid at sløre sporet af de (reelle eller fiktive) 
varer, som angives til eksport, men som i realiteten sælges på det sorte 
marked. Disse bedrageriformer forekommer navnlig i forbindelse med 
international handel og handel inden for Fællesskabet, hvilket der er to 
hovedårsager til: 
i) ordningen med beskatning på bestemmelsesstedet giver mulighed 
for momsfritagelse for leveringer inden for Fællesskabet og for 
eksport 
ii) de fiskale myndigheders stigende vanskeligheder med at opdage 
svigagtige arrangementer, der er organiseret i udlandet. 
4. andre hyppige typer svig: 
a) manglende registrering (den omhandlede aktivitet er myndighederne 
ukendt og forvaltes altså inden for rammerne af undergrundsøkonomien) 
b) anvendelse af forkerte satser 
c) misbrug af ordningen for samhandel inden for Fællesskabet og for 
indførsel/udførsel 
d) fiktiv konkurs (overførsel af en virksomheds aktiver, inden virksomheden 
erklæres konkurs, med henblik på at undgå at betale den skyldige moms); 
5. På grundlag af de tilfælde af svig, som Underudvalget for Bedrageribekæmpelse 
har undersøgt, kan der kortlægges andre karakteristika, som er af særlig interesse 
for kontrollen og risikoanalysen (jf. kapitel 2): 
a) det er et absolut mindretal af virksomhederne, som er totalt ukendte for 
momsmyndighederne (virksomheder, som ikke er momsregistrerede) på 
tidspunktet for afsløringen af bedrageriet 
Der anvendes forskellige betegnelser for denne type selskaber, som oprettes med henblik på svig, men 
som samtidig skal tage sig ud som normale virksomheder: fønixselskaber, tomme selskaber, 
taxaselskaber, hvilende selskaber, filterselskaber, postboksselskaber osv. 
4 
b) de afgiftspligtiges (frivillige) sletning fra momsregistret er ofte 
sammenfaldende med det år, hvor bedrageriet fandt sted 
c) næsten halvdelen af de afgiftspligtige, der er involveret i 
skuffevirksomheder eller fiktive virksomheder, er registreret efter 1992 
d) størstedelen af de afgiftspligtige havde mindre end 5 ansatte, og 20% var 
enkeltmandsfirmaer. 
2.2. Risikosektorer 
Da der er tale om en aktivitet, som til stadighed tilpasser sig de forskellige forhold, 
hvorunder den udvikles, og som altid tager sigte på at udnytte de nye muligheder, der 
viser sig, forekommer svig under mange og meget forskelligartede former. 
Bedragerimekanismerne udvikler sig og tilpasser sig i forhold til flere faktorer, såsom 
sektor (bygge-, tekstil-, bil-, restaurationssektoren), aktivitetstype (fremstilling, detail- og 
engroshandel, tjenesteydelser, storskaladistribution) og virksomhedens retsstilling og art9. 
Visse sektorer kan dog identificeres som de mest risikobetonede. 
På grund af bygge- og anlægssektorens vidtforgrenede struktur og de erhvervsdrivendes 
mobilitet betragtes denne branche som en højrisikosektor, der er vanskelig at kontrollere. 
Byggesektoren, herunder reparation og vedligeholdelse af bygninger og enhver anden 
aktivitet i tilknytning til byggeri, er især berørt af manglende registrering og manglende 
angivelse af moms på leverancer og ydelser, navnlig i små enkeltmandsvirksomheder 
(mikrovirksomheder) med private som kunder. Med henblik på at kamuflere indtægterne 
og en ikke angivet omsætning benyttes især nedenstående tre fremgangsmåder: 
• sort arbejde, som er attraktivt for de ikke-afgiftspligtige kunder på grund af det 
hermed forbundne afslag i prisen (kunderne skulle under alle omstændigheder afholde 
momsen uden nogen form for fradragsret) 
manipulation ved mellemkomst af underleverandører (bl.a.: falske fakturaer for fiktive 
transaktioner, uigennemsigtige fakturaer, underleverancer fra ikke-etablerede 
virksomheder, der ikke er momsregistrerede) 
manipulation med det anvendte materiale og priserne (f.eks.. ikke bogførte nedslag i 
købsprisen, fiktive fortegnelser, beskadigelser og tyveri). 
Manglende angivelse af salgstransaktioner og den hertil knyttede moms vedrører generelt 
hele detailhandelen, der er karakteriseret ved et stort antal erhvervsdrivende, en mængde 
små transaktioner, kontantbetalinger samt en kundekreds, der er meget følsom over for 
den endelige pris og ikke kan fratrække moms. Situationen er dog ikke ens for hele 
kategorien, idet der må sondres efter for eksempel salgsstruktur (supermarkeder eller 
småhandlende) og varens art (varer for hvilke køberne anmoder om registrering af salget 
eller dokumentation af andre årsager end fiskale, som for eksempel garanti). 
En udbredt form for svig i detailhandelen består i ukorrekt anvendelse af momssatserne, 
hvilket især gør sig gældende i "HORECA"-sektoren (HOteller, REstauranter, CAféer), 
navnlig i de medlemsstater, der anvender forskellige satser for leveringer af goder (salg 
ud af huset) og tjenesteydelser (på stedet). Manglende bogføring vedrører navnlig 
markedshandlende, sæsonbetonede aktiviteter og brugtvognsforhandlere. • 
• 
Der er forskel på beslutningsprocessen i et enkeltmandsfirma og i et kapitalselskab, i hvis struktur der 
indgår både administrations- og kontrolorganer. 
5 
Engroshandelen er særlig udsat for risikoen for "organiseret storsvindel" (falske 
afgiftspligtige, svig baseret på skuffeselskaber), med det formål at stille "afgiftsfrie" 
varer til mere konkurrencedygtige priser til rådighed for markedet. De summer, der på 
denne måde svindles med, er undertiden meget store og kan føre til reelle 
konkurrencefordrejninger. Der er på fællesskabsplan afsløret meget omfattende tilfælde 
af svig i følgende sektorer: kød og levende dyr, tekstil, mobiltelefoner, audiovisuelt 
udstyr og biler samt elektroniske komponenter, alt sammen let transportable varer med 
en meget høj merværdi. 
Bilhandelen er meget følsom over for svig. Forskellene i momssatser og priser på de 
nationale markeder og de heraf følgende forskelle i købernes investering, giver anledning 
til svigagtige arrangementer med henblik på at forskyde beskatningsstedet. Endvidere er 
denne sektor stærkt berørt af svig baseret på skuffevirksomheder (tre tilbagebetalinger af 
moms på den samme bil kan dække de samlede udgifter til købet). 
3. KONTROL 
3.1. Kontekst og definition 
At kontrolsystemerne er forskelligt indrettet i de forskellige medlemsstater skyldes 
forskellige erfaringer og faktorer som organisation10, administrative procedurer, 
lovgivningsrammer11, teknisk udstyr, den økonomiske og sociale struktur i 
medlemsstaterne osv. 
Ud fra medlemsstaternes erfaringer på kontrolområdet er det dog muligt at udlede nogle 
generelle principper, som bør være retningsgivende for medlemsstaterne i deres 
bestræbelser på at forbedre effektiviteten af kontrolsystemerne og tilpasse procedurerne 
til forhold, der konstant ændrer sig. 
De i denne rapport omhandlede aktiviteter begrænser sig ikke til de egentlige 
kontrolprocedurer (kontrol på stedet, efterforskning), men omhandler også forudgående 
aktiviteter (forebyggelse, risikoanalyse, planlægning, fastsættelse af prioriteter og andre 
aktiviteter, der tager sigte på at fremme den frivillige opfyldelse af forpligtelserne) og 
efterfølgende aktiviteter (inddrivelse af momsrestancer, hvilket er en naturlig opfølgning 
af kontrollen og af største vigtighed for afskrækkelseseffekten og resultatevalueringen). 
3.2. Kontrol: et afgørende afskrækkelsesmiddel i bekæmpelsen af svig 
Opfyldelse af skattepligten har altid stået i et vist modsætningsforhold til den enkelte 
borgers interesse i at få det størst mulige nettoudbytte ud af sit arbejde, og der har således 
altid været et modsætningsforhold mellem de afgiftspligtiges og de fiskale myndigheders 
10 I nogle medlemsstater har man valgt at sammenkøre momskontrollen med kontrollen af andre skatter, 
som f.eks. direkte skatter, skatter baseret på registrering, punktafgifter, toldafgifter. Dette kan gøre det 
lettere at afsløre de former for momssvig, som er forbundet med svig på andre skatteområder. Det 
fremgår da også af de tidligere rapporter i henhold til artikel 12, at momsforvaltningen i de fleste 
medlemsstater i stigende grad bliver integreret i skatteforvaltningen. 
11 Der er aktuelt store forskelle i anvendelsen af momsreglerne i medlemsstaterne 
6 
interesser. I dag er det almindelig accepteret, at det overordnede mål for ethvert fiskalt 
system er at fremme den frivillige opfyldelse12 af de fiskale forpligtelser, dvs. 
selvanmeldelse, angivelse og korrekt betaling af skatter og afgifter, uden 
forhåndsindgriben fra en kontrollerende administrativ instans. Dette princip bygger på en 
implicit "kontrakt": de afgiftspligtige betaler skatter og afgifter, og staten leverer 
kvalitetsserviceydelser, bl.a. effektive foranstaltninger til afsløring af de afgiftspligtige, 
som ikke opfylder deres forpligtelser. 
Beslutningen om at begå svig skal bl.a., men ikke udelukkende, sammenholdes med 
sandsynligheden for at blive afsløret13, og med sanktionernes art og omfang. Under alle 
omstændigheder er og bliver skattekontrol eller rettere risikoen for skattekontrol et 
grundlæggende afskrækkelsesmiddel med henblik på at opnå en acceptabel 
opfyldelsesgrad og dermed et acceptabelt afgiftsprovenu. 
Hvis en strategi til bekæmpelse af skattesvig skal kunne gennemføres med held, er det 
nødvendigt, at muligheden for at blive afsløret i borgernes bevidsthed bliver til en 
fornemmelse af, at svig "så godt som sikkert" vil blive opdaget, og at 
kontrolprocedurerne er troværdige og effektive (og følges op af sanktioner, der har en 
reelt afskrækkende effekt14, og af effektive og snarlige inddrivelsesprocedurer). 
På grund af det meget store antal afgiftspligtige i medlemsstaterne, det stigende antal 
angivelser og de begrænsede ressourcer er det uomgængelig nødvendigt for 
administrationerne at foretage en udvælgelse af de afgiftspligtige, der skal kontrolleres. 
Med henblik herpå opdeles proceduren i to faser: 
1. først skal der fastsættes en acceptabel kontroldækningsgrad (% kontrollerede 
afgiftspligtige i løbet af referenceperioden). Det skal undgås, at indførelse af 
hyppigere kontrolforanstaltninger (for eksempel kontrol af alle afgiftspligtige hvert 
andet år), fører til, at kontrollen indskrænkes til en hurtig gennemgang af de 
formelle aspekter15). Dette ville afsvække kontrollens afskrækkende effekt, navnlig 
for så vidt hvad angår de former for svig, der kun kan afsløres ved en mere 
gennemgribende kontrol 
12 Det skal understreges, at de nedenstående anbefalinger ikke vil gøre det muligt at udbedre alle de 
lakuner, der skyldes den nuværende momsordnings ofte meget komplicerede mekanismer, og at kun 
en ny momsordning baseret på de principper, der er skitseret i Kommissionens arbejdsprogram - (Et 
fælles momssystem - et program for det indre marked (KOM (96) 328 endelig udg.) vil kunne bidrage 
til væsentligt at fremme den frivillige opfyldelse af forpligtelserne og forbedre muligheden for at 
kontrollere systemet. 
13 Beslutningen om at undlade at opfylde de fiskale forpligtelser er et resultat af komplekse faktorer. Fra 
et økonomisk synspunkt er den umiddelbare fordel ved svig acceptabel set i forhold til det beløb, der i 
fremtiden, kan blive tale om at betale, såfremt bedrageriet opdages. Andre hindringer for frivillig 
opfyldelse kan være det generelle skattetryk, beskatningssystemets kompleksitet og rimelighed, 
forholdet mellem skattemyndigheder og afgiftspligtige, svagheder i kontrol- og sanktionssystemet, 
opfattelsen af de offentlige myndigheders anvendelse af skatterne og afgifterne osv. 
14 Matthæus-Tax-seminaret om sanktioner i momssager (Viterbo - IT - dec. 1996) understregede 
sanktionssystemets rolle (sanktionerne bør være smidige, effektive og stå i et rimeligt forhold ni 
forseelsen) for at tilskynde de afgiftspligtige til af egen drift at opfylde deres forpligtelser. 
15 Problemet er mere kompliceret, da det vedrører de underliggende principper i kontrolsystemet og 
kontrolmetoderne. Sammenkøring af momskontrollen med kontrollen af de direkte skatter, hvilken 
periode der skal kontrolleres (et eller flere år), kontrollens grundighed, gennemførelse af 
lagerinspektion, regnskabskontrol, formel kontrol osv., har alt sammen en stærk indvirkning på 
kontrolforanstaltningernes gennemsnitsvarighed og antal, når de disponible ressourcer er uændrede. 
Af den grund har nogle medlemsstater udviklet smidige procedurer for at kunne udnytte ressourcerne 
bedst muligt og tilpasse metoden og kontrollens omfang til det enkelte tilfælde. 
7 
2. når der er truffet beslutning om antallet af afgiftspligtige, der skal kontrolleres, skal 
det afgøres, hvem der skal kontrolleres og i hvilken prioriteringsrækkefølge. 
Kontrolindsatsen bliver langt mere effektiv, hvis der på dette område foretages et 
korrekt valg, idet det er afgørende, at de økonomiske aktører får en fornemmelse af, 
at bedrageriet "så godt som sikkert" vil blive opdaget. Valget træffes bl.a. på 
grundlag af risikoanalysen, som i kraft af fastsættelsen af en række 
risikoindikatorer gør det muligt at målrette indsatsområderne og fastsætte 
prioriteter på kontrolområdet. 
Kontrollens effektivitet måles i øvrigt ikke alene i forhold til antallet af kontrollerede 
afgiftspligtige, men også i forhold til multiplikatoreffekten: de erhvervsdrivende, som 
overholder reglerne, kan kun være tilfredse med en kontrol, som genetablerer 
retfærdigheden i skatteopkrævningen og betingelserne for en loyal konkurrence, som 
fordrejes af det omfattende bedrageri; bedragerne (og nye potentielle bedragere i den 
omhandlede sektor, region eller by) vil blive sig bevidst, at overvågningen bliver stadig 
mere effektiv, og at risikoen for at blive opdaget bliver større. Derfor skal kontrollens 
effektivitet ikke blot måles på, hvor omfattende bedragerier der afsløres, men også - så 
vidt det er muligt - på dens afskrækkende effekt. 
I flere medlemsstater får kontrolforanstaltningerne og de opnåede resultater stor 
pressedækning. 
Kommissionen mener, at alle medlemsstaternes momsadministrationer bør tilstræbe at 
opfylde de to følgende målsætninger: 
• sikre den størst mulige grad af frivillig opfyldelse af skatteforpligtelserne 
• forstærke kontrollens afskrækkende effekt ved at fremme bevidstheden om, at 
bedrageri "så godt som sikkert" bliver opdaget; nøgleelementer er i den 
sammenhæng dels udvælgelse af de afgiftspligtige på grundlag af 
risikoparametre og dels multiplikatoreffekten af en synligt effektiv indsats. 
3.3. Kontroladministration 
3.3.1. Risikoanalyse 
Risikoanalysen tager sigte på at fastsætte indikatorer, der gør det muligt at målrette 
kontrolforanstaltningerne og opstille en prioriteringsrækkefølge. Medlemsstaterne 
benytter sig i stigende grad af risikoanalyser og andre analyseteknikker, som gør det 
muligt på forhånd at fastslå, hvor der er størst sandsynlighed for svig og dermed at 
fastsætte en prioriteret rækkefølge for kontrolaktiviteterne. 
Hertil kræves en systematisk indhentning af alle foreliggende oplysninger for at kunne 
fastsætte den generelle referenceramme og risikoindikatorerne. Hvad angår de forskellige 
erhvervsområder, baseres analysen på makroøkonomiske data (markeder, handels­
strømme, import), suppleret med data vedrørende sektorens virksomheder (dimension, 
organisation, formue, omsætning, økonomisk og finansiel situation). Med henblik på en 
målrettet anvendelse af ressourcerne er det hensigtsmæssigt at have adgang til en samlet 
vurdering af risiciene på det samme forvaltningsniveau (regionalt, lokalt). 
Analysen kan desuden suppleres med enhver anden form for oplysning: registrering, 
skatteangivelser, resultater af kontrolforanstaltningerne16, krydsning af de skattemæssige 
oplysninger med oplysninger fra andre kilder (erhvervsforbund, sociale instanser) osv. 
Ved en udbredelse af resultaterne til decentrale administrationsniveauer og/eller 
kontroltjenester er det muligt at samle de disponible oplysninger om den enkelte 
afgiftspligtige: principielt bør enhver oplysning, der direkte eller indirekte vedrører 
individuelle afgiftspligtige, indhentes og opbevares i en individuel sagsmappe, som den 
kompetente tjeneste opretter til kontrolformål. 
Kontrolresultaterne er afgjort de vigtigste kilder, eftersom uregelmæssigheder i 
forbindelse med transaktionerne - navnlig når det drejer sig om moms - nødvendigvis 
indebærer en kædevirkning, der omfatter både leverandører og kunder. Andre nyttige 
oplysninger om den enkelte afgiftspligtige kan være ansøgninger om tilbagebetaling, 
oversigter over transaktioner inden for Fællesskabet, administrative bevillinger og 
bemyndigelser), annoncer og reklametilbud osv. 
Skattekontrollørernes opmærksomhed henledes desuden på en række andre forhold, der 
ved lokaliseringen af risikofaktorer bør gøres til genstand for særlig overvågning, for 
eksempel: 
• transaktioner vedrørende let transportable varer med stor merværdi (elektroniske 
komponenter), og erhvervssektorer, hvor der er stor sandsynlighed for svig baseret på 
skuffeselskaber 
• firmaer, som pludselig udviser en stor omsætning, selv om de er nyoprettede eller 
hidtil kun har haft en begrænset eller ikke-eksisterende erhvervsaktivitet, og som lige 
så pludseligt ophører med denne aktivitet 
• firmaer, som angiver en stor omsætning, men ikke råder over de fornødne 
produktionsmidler hertil. I dette, som i det ovennævnte tilfælde, skaber det mistanke 
om, at disse aktiviteter er rent fiktive, og at de alene tjener som grundlag for at udstede 
fakturaer, som kundevirksomheden benytter til at opnå uretmæssige fradrag og 
tilbagebetalinger af moms17 
• virksomheder, der ledes af personer med en stråmands profil (enten for unge eller for 
gamle, uformuende, eller som tidligere har været involveret i straffesager); 
• virksomhedens og dens aktivers "historie". Her skal det f.eks. undersøges, om 
virksomhedsstrukturen er overtaget fra et andet fønixselskab (blot med en anden 
betegnelse eller firmanavn), og om de omhandlede personer (administratorer, 
direktører) tidligere har været involveret i bedragerisager 
• ansøgninger om store momstilbagebetalinger, navnlig når den ansøgende virksomhed 
er et eksportfirma eller foretager leveringer inden for Fællesskabet. 
16 Den tidligere nævnte undersøgelse af svig, som er gennemført af Underudvalget om Bedrageri­
bekæmpelse, har vist, at et godt system til registrering af oplysninger om svig er et vigtigt instrument 
for analysen af bedragerisystemets virkemåde og for at vurdere årsagerne til svig. På grund af de 
nationale registreringssystemers uensartethed er det vanskeligt at sige noget generelt om udviklingen i 
bedrageriet i Fællesskabet. 
17 I de to ovennævnte tilfælde kan virksomhedens omfattende aktiviteter, selv om de er af ny dato og 
kortsigtede, være reelle nok, men være baseret på konkurrencefordele opnået i den samlede 
transaktionskæde på grund af uretmæssige momsfordele (nedsættelse af kost- og salgspriser). 
9 
Det er i denne sammenhæng vigtigt, at der er adgang til flere forskellige 
oplysningskilder, og at oplysningerne er edb-lagrede18, og størstedelen af de nationale 
administrationer råder da også enten over det fornødne tekniske udstyr og edb-
programmer19, eller er i gang med at udvikle det. Samtlige oplysninger skal registreres i 
databaserne, således at de kan sammenlignes med henblik på at fastslå 
udviklingstendensen i de forskellige sektorer og at identificere risikoindikatorer. Nogle 
medlemsstater har oprettet fiskale efterretningstjenester, som har til opgave at indsamle 
alle de mulige oplysninger på grundlag af de disponible kilder (lige fra oplysninger, som 
offentlige organer ligger inde med, til anonyme henvendelser), som derefter samles hos 
en enkelt tjeneste, som tager sig af at undersøge, evaluere, sortere, lagre og distribuere 
dem. 
Nogle stater har etableret specielle informationsnet, der tager sig af overvågningen af 
erhvervsdrivende, som tidligere har været involveret i bedragerisager, og hvis data 
spredes til brede kredse inden for den nationale fiskale administration. En medlemsstat 
har indført et system med tildeling af et enkelt identifikationsnummer til personer, der 
tidligere har været impliceret i bestemte bedragerityper, hvorunder man registrerer alle de 
nyttige oplysninger om de pågældendes økonomiske og erhvervsmæssige aktiviteter. 
Andre databaser registrerer virksomheder, som har leveret eller anvendt falske fakturaer, 
og fiktive virksomheder, som udtrykkeligt er oprettet til svigagtige formål. 
Bestræbelserne på at målrette kontrollen ud fra bestemte parametre bør suppleres med 
tilfældig stikprøvekontrol (lodtrækning - random audits). Hermed vil det dels være 
muligt at verificere og øge relevansen af de anvendte kriterier og dels at undgå, at de 
afgiftspligtige føler sig "i sikkerhed", alene fordi de "kunstigt" falder uden for 
risikoparametrene. 
Kommissionen mener, at de basale elementer i et risikoanalysesystem, som kan sikre 
kontrollens effektivitet, er følgende: 
hurtig adgang til alle relevante - fiskale og ikke-fiskale - informationskilder med 
henblik på indsamling, udnyttelse og spredning af relevante oplysninger 
en specialiseret tjeneste, der har til opgave at undersøge og sammenholde 
oplysningerne 
tilrådighedsstillelse for alle de operative tjenester og kontroltjenester af 
resultaterne af risikoanalyse- og varslingssystemer vedrørende tilfælde af svig 
eller mistanke herom med henblik på hurtig og permanent kontrol af 
risikovirksomheder 
opretholdelse af en vis procentdel stikprøvekontroller. 
18 Denne nødvendighed understregedes klart på den konference, der i fællesskab blev afholdt af 
OECD/HM Customs & Excises om "informations- og oplysningssystemer inden for området indirekte 
skatter" - Gatwick (UK) 17-19 marts 1997. 
Den undersøgelse, der er foretaget af Underudvalget om Bedrageribekæmpelse, bekræfter nytten af 
sådanne eksterne oplysninger, idet samarbejdet med andre administrationsgrene og tjenester (nationale 
eller udenlandske) til skattekontrolformål er angivet i en fjerdedel af de undersøgte tilfælde. 
19 Konklusionerne fra Matthæus-Tax-seminaret i Malmô efterlader ingen tvivl om, at edb-
kontrolteknikker bliver stadig vigtigere for opdagelsen af svig. 
10 
3.3.2. Midler til forebyggelse af svig 
Medlemsstaterne retter i stigende grad opmærksomheden mod forebyggelsen af svig, 
bl.a. gennem systematisk indsamling af data, som kan bruges som grundlag for 
udarbejdelse af risikovurderingsindikatorer. 
Registreringen af en ny afgiftspligtig20 er et afgørende moment i forebyggelsen, da det 
hermed bliver muligt at få en første kontakt til virksomheden, informere den om dens 
forpligtelser og indsamle oplysninger til databaserne over afgiftspligtige, som er vigtige 
for risikoanalysen. Den europæiske virksomhedsmasse er yderst forskelligartet og 
flygtig, da den hovedsagelig består af meget små enheder, som undergår hyppige 
ændringer, hvilket nødvendiggør en konstant overvågning. 
Afhængigt af medlemsstat kan registreringen give anledning til systematisk kontrol eller 
blot til informationsbesøg. I nogle medlemsstater aflægges der "pædagogiske besøg" for 
at minde de nye afgiftspligtige om deres rettigheder og pligter og for at indsamle 
oplysninger, som kan bidrage til at vurdere, om der er tale om en risikovirksomhed. 
De registrerede data er i alle medlemsstaterne tilgængelige ad elektronisk vej for alle de 
nationale kontorer, men registreringsprocedurerne og de oplysninger, der anmodes om, er 
meget forskellige, navnlig hvad angår antallet og typen af oplysninger. 
Registreringens præventive funktion kan være afgørende i forbindelse med svigagtige 
arrangementer baseret på fønixselskaber. Registrering kan rent faktisk vanskeliggøre 
etableringen og anvendelsen af denne type virksomheder. Således kan der i forbindelse 
med en registrering, der er betinget af sikkerhedsstillelse, kræves en større startkapital i 
tilfælde, hvor den kompetente myndighed drager aktiviteternes reelle eksistens i tvivl; i 
forbindelse med fiktiv konkurs kan virksomhedsledere, der en eller flere gange tidligere 
har erklæret deres virksomhed konkurs, blive pålagt strengere civilretlige betingelser for 
at etablere et nyt firma, ligesom de kan afkræves sikkerhedsstillelse. 
Visse medlemsstater pålægger hvilende selskaber en minimal oplysningspligt vedrørende 
deres virksomhed, medens andre sletter dem fra registret. 
De medlemsstater, som træffer sådanne foranstaltninger, (en mulighed, som i nogle af de 
pågældende stater ikke er tilladt ifølge loven) understreger imidlertid de hermed 
forbundne problemer, for så vidt angår respekten for retten til at oprette virksomheder, 
ligesom de gør opmærksom på, at et alt for strengt registreringssystem ikke vil bidrage til 
at få de erhvervsdrivende til at komme frem i lyset og opgive undergrundsøkonomien. 
Et andet nøgleelement i forebyggelsen af momssvig er en omhyggelig kontrol af 
ansøgningerne om momstilbagebetaling, ikke alene fra nye afgiftspligtige, men også alle 
andre ansøgninger om tilbagebetaling. En medlemsstat har udviklet en strategi til kontrol 
af hele kæden af virksomheder, såfremt der ansøges om et momsfradrag over en vis 
størrelse. Den afgiftspligtige anmodes om at fremsende fakturaer, som edb-kontrolleres 
for at undersøge om de handlende, der har udstedt fakturaerne, er registreret. Hvis det 
viser sig, at en virksomhed ikke er registreret, foretages der kontrol på stedet med 
henblik på at indsamle supplerende oplysninger. 
Kommissionen understreger i den forbindelse, at: 
20 Disse argumenter udvikledes og uddybedes på Matthæus-Tax-seminaret "Registrering og sletning af 
registret4 \ som afholdtes i Athen i juni 1997. 
11 
som et led i styrkelsen af kontrollens effektivitet er registrering af de afgiftspligtige 
af stor betydning med henblik på at fremme de afgiftspligtiges frivillige opfyldelse 
af deres forpligtelser og for at forbedre forebyggelsen, og registrering er ligeledes af 
afgørende betydning for risikoanalysen. 
der bør foretages kontrol af hele kæden af virksomheder og transaktioner med 
henblik på at opdage ansøgninger om for store momstilbagebetalinger 
3.4. Kontrol- og efterforskningsmetoder 
3.4.1. Kontrolteknikker 
Kontrollen har principielt til formål at verificere, at afgiften er angivet korrekt, og at der 
er overensstemmelse mellem den faktisk gennemførte og den angivne erhvervsaktivitet. 
Dette indebærer en række undersøgelser vedrørende opfyldelsen af de lovfastsatte 
forpligtelser (fakturering, fradrag, registrering, regnskabsføring, angivelse, betaling) og 
vedrørende overensstemmelsen mellem regnskabet og de faktiske økonomiske forhold 
(lagerkontrol, har de registrerede transaktioner reelt fundet sted? Vedrører de reelt den 
afgiftspligtiges erhvervsmæssige virksomhed? Er der overensstemmelse mellem 
salgstransaktioner og produktionskapacitet?). 
Teknikkerne kan baseres på interne undersøgelser (kontrol af opfyldelsen af de fiskale 
forpligtelser, gennemgang af regnskaberne, observation af virksomhedens drift osv.) og 
på eksterne undersøgelser, som inddrager alle de disponible data, der findes andre steder 
end i den pågældende virksomhed, med henblik på at kontrollere overensstemmelsen 
mellem de reelle aktiviteter og de aktiviteter, der fremgår af regnskaberne. En ofte 
benyttet ekstern teknik, der er særdeles effektiv til at afsløre falske fakturaer, misbrug af 
fradrag og manglende angivelse af moms på salg, er krydskontrol af fakturaer hos 
kunder/leverandører og hos offentlige og private instanser (se punkt 3.4.4). 
I hvilket omfang de to typer undersøgelser anvendes, afhænger af det enkelte tilfælde, 
men det afhænger først og fremmest af, hvilken type afgiftspligtig der er tale om, dvs. om 
det er en **rigtig afgiftspligtig" eller en "falsk afgiftspligtig", som er oprettet med det ene 
formål at begå svig. En skjult erhvervsaktivitet kan ikke afsløres blot ved at analysere 
regnskaberne og (eventuelt) underskrevne angivelser eller ved interne undersøgelser af en 
struktur, som stort set er ikke-eksisterende. I dette tilfælde står kontrollørerne over for en 
langt mere vag og ubestemmelig situation (intet hjemsted eller fast forretningssted, ingen 
regnskaber, problemer med at identificere de egentlige ledere og administratorer) en 
situation, som desuden bliver vanskeligere at rekonstruere og kontrollere a posteriori, 
efterhånden som tiden går. 
Kontrol på stedet forekommer at være den mest effektive fremgangsmåde, idet den giver 
mulighed for at observere og erhverve kendskab til den afgiftspligtiges situation og 
sammenligne den med regnskaberne. Kontrol på stedet er således nødvendigt, når der 
som et led i kontrollen skal foretages lagerinspektion eller kontrol af varestrømmene 
(bl.a. for at kontrollere omsætningen i detailhandelen, hvor der hovedsagelig afregnes 
kontant). En af medlemsstaterne har gjort den erfaring, at kontrol af dokumenter kun er 
halvt så effektiv som kontrol på stedet, navnlig når det gælder moms. 
Kontrol af fakturaer er en af de prioriterede foranstaltninger, idet fakturaen er et 
nøgleelement i regnskabsføringen - det formelle bevis på den pågældende transaktion og 
12 
fundamentet for regnskabsføringen. Af en nærmere analyse af dette aspekt21 fremgår det, 
at det er hensigtsmæssigt at koncentrere kontrolindsatsen om udvalgte fakturaer (ud fra 
risikoanalysen eller andre kriterier) snarere end en systematisk kontrol af samtlige 
fakturaer. 
I en medlemsstat har man afprøvet en ny kontrolform, som består i at undersøge 
opfyldelsesgraden ved besøg på stedet ("on site observation*'): den afgiftspligtige 
adviseres om en forestående kontrol (men ikke om den præcise dato); kontrollørerne 
indsamler i forbindelse med besøget forskellige oplysninger (herunder oplysninger om de 
ansatte), som dernæst sammenlignes med de oplysninger, der er anført i de periodiske 
angivelser. På dette grundlag kan der foretages en risikovurdering, og den mest 
hensigtsmæssige aktion kan iværksættes. Som følge af de gode resultater, der opnås med 
denne teknik, udgør denne type besøg nu 10% af samtlige besøg, der aflægges hos de 
afgiftspligtige. 
Flere medlemsstater har udviklet særlige momskontrolformer baseret på hurtige og 
uanmeldte besøg; andre retter umiddelbart opmærksomheden mod virksomheder, som 
kun udøver deres erhvervsaktivitet i en kort periode. 
Størstedelen af medlemsstaterne deltager i stigende grad i intrakommunitært 
samarbejde22. Direktiv 77/799 om gensidig bistand og forordning nr. 218/92 om 
administrativt samarbejde omhandler forskellige former for udveksling af oplysninger: 
bistand efter anmodning, spontane eller automatiske udvekslinger, konsultation af VIES-
systemet og anmodninger i henhold til artikel 5 (oplysninger om bestemte transaktioner), 
samt direkte kontakt mellem kompetente myndigheder eller tjenester, som disse har 
uddelegeret beføjelser til i forbindelse med sager af bilateral interesse. 
Konkluderende foreslår Kommissionen: 
• at der gives prioritet til kontrolprocedurer baseret på besøg på stedet, da de har 
vist sig at give mulighed for at erhverve et fuldstændigt kendskab til de 
afgiftspligtiges reelle transaktioner 
at kontrolprocedurerne er tilpas smidige til at kunne tilpasses de forskellige 
kontrolbehov og muliggøre en hurtig og umiddelbar behandling af konkrete 
momsproblemer 
en mere systematisk udnyttelse af de muligheder for administrativt samarbejde 
mellem medlemsstaterne, der gives i den eksisterende lovgivning. 
3.4.2. En sektororienteret tilgang 
Nogle medlemsstater har udviklet specifikke kontrolprogrammer og -metoder baseret på 
en sektororienteret tilgang, som tager hensyn til flere faktorer, som for eksempel 
erhvervsområde, virksomhedens størrelse og den afgiftspligtiges karakteristika (industri, 
landbrug, liberale erhverv). 
Erfaringerne viser, at en sådan tilgang: 
21 Matthæus-Tax-seminar om fakturakontrol, Madrid, december 1996. 
22 Jf. de første to rapporter, som Kommissionen har udarbejdet i henhold til artikel 14 i forordning nr. 
218/92. [KOM (94) 262 endelig udg. af 23.6.94 og KOM(96) 681 endelig udg. af 8.1.97]. 
13 
• giver kontrollørerne mulighed for at erhverve et grundigt kendskab til den pågældende 
sektors mekanismer og særegenheder og dermed til de nyeste udviklingstendenser på 
bedrageriområdet; på baggrund heraf kan kontrolprocedurerne tilpasses og finjusteres 
• letter indsamlingen af oplysninger med henblik på risikoanalyse og forebyggelse, og 
samtidig giver den mulighed for at verificere relevansen af tidligere analyser og 
opnåede resultater 
• gør det muligt at etablere tættere forbindelser mellem den pågældende branches 
repræsentanter og momsadministrationen. 
På grundlag af en sektorspecifik strategi har en medlemsstat afsløret 30% flere 
uregelmæssigheder i automobilsektoren i perioden 1994-95. 
For at lette denne fremgangsmåde udgiver visse medlemsstater revisionsvejledninger, -
manualer og monografier, som samler og redegør for gængs praksis i den pågældende 
sektor, som kan være af interesse for undersøgerne: markedstendenser, normale 
fortjenstmarginer, sektorens modus operandi, specifikke regnskabsdokumenter, udbytte, 
arbejdsprocesser, procentdel svind osv. Der bør være online-adgang til disse vejledninger 
og manualer, og de bør løbende opdateres med de senest observerede 
udviklingstendenser. Visse medlemsstater afholder uddannelseskurser eller udsender 
newsletters for at holde kontroltjenesterne ajour med det nye, der sker på området. 
Særlig vigtigt er det at sprede oplysninger om praktiske teknikker til afsløring af 
bestemte former for svig, som for eksempel: 
• indikatorer, der har gjort det muligt at opdage falske fakturaer (dårlig papirkvalitet, 
tegn, der kan tyde på forfalskning i forbindelse med den opgivne adresse, 
telefonnr. osv.; fotokopier eller håndskrevne passager, altid runde tal) 
• analyser af finansielle kredsløb og varestrømme for at afsløre en ukorrekt anvendelse 
af momssatser fra supermarkedernes side. 
Det overdrages i stigende grad til specialiserede enheder at forestå kontroloperationerne 
på grund af transaktionernes karakter i de store virksomheder. Disse enheder tilstræber i 
samarbejde med alle de berørte tjenester at kontrollere hele forretningskæden. 
Hvis kontrollen af de meget store virksomheder og/eller multinationale virksomheder 
skal være effektiv, er det nødvendigt, at administrationerne tilpasser deres procedurer til 
realiteterne i disse miljøer. De komplekse strukturer (der ofte er fordelt på flere 
forretningssteder og flere lande), den regnskabsmæssige og finansielle organisation, 
anvendelsen af edb-systemer, afgifternes omfang, og omfanget af fænomenet 
afgiftsunddragelse (tax-avoidancé), som kommer oven i de egentlige former for svig, har 
fået nogle medlemsstater til at oprette specialtjenester og indføre særprogrammer med 
henblik på løbende overvågning af virksomhederne. 
Nogle medlemsstater har udviklet specifikke teknikker til afsløring af bedrageri i 
bestemte sektorer, som for eksempel "test eating9 inden for restaurationsområdet. 
14 
På baggrund af erfaringerne med en sektororienteret tilgang opfordrer Kommissionen 
medlemsstaterne til at: 
udbygge og styrke den sektororienterede tilgang 
udarbejde og udbrede revisionsvejledninger og -manualer 
udveksle erfaringer på området 
videreudvikle specialtjenester til afsløring af svig, navnlig i de mest komplicerede 
sektorer. 
3.4.3. Kontrolbeføjelser 
Hvad angår kontroltjenesternes beføjelser, som principielt er præcist afgrænsede for ikke 
at krænke de afgiftspligtiges rettigheder, er situationen yderst forskellig fra medlemsstat 
til medlemsstat. 
Det er i mange medlemsstater ikke muligt at foretage undersøgelser af andre 
regnskabsdokumenter end dem, der er stillet til rådighed af den afgiftspligtige, adgang til 
den afgiftspligtige private bolig er generelt betinget af en bemyndigelse fra en 
retsmyndighed; uanmeldte besøg tillades generelt kun, hvis der er begrundet mistanke om 
svig, i alle andre tilfælde er de i visse medlemsstater forbudt. 
Det er vigtigt, at de nationale administrationer har juridisk mulighed for at gøre brug af 
visse kontrolteknikker, navnlig udvidet kontrol med henblik på at få adgang til 
sekundære registreringer (ikke strengt fiskal eller regnskabsmæssig dokumentation), til 
faktuelle elementer samt til observation af driftsforholdene: i den udstrækning de kan 
indhentes, giver sådanne dokumenter i mange tilfælde oplysninger, der er af afgørende 
betydning for kontrollen af det officielle regnskabs korrekthed (kontrakter, en kalender 
over bordreservationer eller møder med leverandører/kunder, registre over 
vedligeholdelse af maskiner og køretøjer). 
Ex officio-evalueringsprocedurer er kun mulige, når en virksomhed ikke har udarbejdet 
bestemte dokumenter eller fiskale angivelser, og det påhviler den pågældende 
virksomhed at godtgøre, at den foretagne vurdering er fejlagtig eller for højt sat. 
I nogle medlemsstater kan momsadministrationen fremsende spørgeskemaer, som de 
afgiftspligtige skal besvare og tilbagesende tillige med genparter af dokumentationen. 
Det er en mulighed, der ofte gøres brug af til gennemførelse af udvidet krydskontrol, 
uden at det er nødvendigt at sætte store kontrolressourcer ind eller at flytte rundt på disse. 
Spørgsmålet om kontrolbeføjelser er et yderst følsomt emne, da det er nødvendigt at 
finde den rette balance mellem myndigheder og afgiftspligtige. 
Kommissionen anser følgende for prioriterede mål: 
tilvejebringelse af en optimal balance mellem de krav, der stilles til en korrekt 
kontrol, og beskyttelsen af de erhvervsdrivendes rettigheder 
tilpasning af kontrolbeføjelserne, således at de kan styrkes, hvis der er mistanke 
om svig og i forhold til det formodede eller konstaterede svigs karakter. 
15 
3.4.4. Efterforskning i forbindelse med organiseret svig 
I de tilfælde, hvor kontrollen ikke vedrører en reelt eksisterende afgiftspligtig, som det 
ofte er tilfældet i forbindelse med svig baseret på skuffeselskaber eller fiktive 
arrangementer, kan det være nødvendigt at gennemføre komplicerede og udvidede 
undersøgelser for at rekonstruere fuldstændig skjulte forhold. 
Størstedelen af medlemsstaterne angiver at have problemer med den type svig, der er 
baseret på skuffeselskaber og fiktive selskaber, da disse som regel er udformet og styret 
af organisationer, hvis eneste mål er at begå afgiftssvig, ofte forbundet med svig på andre 
områder (direkte beskatning) eller med andre former for kriminalitet (hvidvaskning af 
penge, falskneri, smugleri). 
De ekstraordinære kontrolproblemer, der påpeges i den forbindelse, skyldes navnlig 
følgende: 
• de fiktive virksomheder har ofte hjemsted i en anden medlemsstat eller et tredjeland, 
hvilket dels vanskeliggør kontrollen og verificeringen af deres virkelige natur og dels 
giver dem mulighed for at drage fordel af momsfritagelse for leveringer inden for 
Fællesskabet og eksporttransaktioner. Et klassisk eksempel er anvendelse af falske 
afgiftspligtige i en anden medlemsstat eller i et tredjeland, til hvilke sælgeren angiver 
at have foretaget afgiftsfritagne leveringer af goder, som i realiteten aldrig forlader 
oprindelsesmedlemsstaten; på den måde kan sælgeren fratrække moms, der er betalt i 
tidligere led og få rådighed over afgiftsfrie goder, som han kan videresælge på det 
sorte marked 
• fiktive firmaer, der som oftest har form af små og mellemstore virksomheder eller 
agenturer for udenlandske virksomheder, og som anvender de forenklede fiskale 
særordninger, der i de fleste medlemsstater er indført til fordel for små og mellemstore 
virksomheder. Heraf følger, at de er underlagt mindre omfattende fiskale og retlige 
forpligtelser, hvilket ikke gør det lettere for de nationale fiskale administrationer at 
overvåge dem23, og det gælder i endnu højere grad, når virksomhederne ikke lader sig 
registrere 
transaktionerne er ofte opsplittet i en mængde små transaktioner, som ikke på forhånd 
ser ud til at være af interesse i forbindelse med en risikoanalyse 
ud over at transaktionerne foregår i mange på hinanden følgende lande, omfatter de 
benyttede forretningskæder en mængde virksomheder eller melleminstanser, der kun 
har en meget kort levetid, eller hvis erhvervsvirksomhed meget hurtigt ophører. 
I disse miljøer er alt udformet, så det ser normalt ud, men samtidig på en sådan måde, at 
transaktionerne ikke er til at spore: virksomhederne opstår og forsvinder hurtigt, skifter 
ofte firmanavn, genetableres et andet sted i løbet afkort tid, har ikke en egentlig struktur, 
fører ikke regnskab eller i hvert fald kun et stærkt begrænset og forenklet regnskab osv. 
At blokere disse fiktive kanaler hurtigst muligt, beslaglægge så mange beviser som 
muligt og identificere de virkelige ansvarlige er af største vigtighed både for at begrunde 
rykkerskrivelserne og sikre inddrivelsen af afgifterne. • 
• 
23 SMV nyder mange steder godt af en forenklet fiskal ordning, der indebærer, at angivelserne har en 
forenklet form og desuden indgives med større mellemrum. 
16 
På det intrakommunitære plan har de operative tjenester ved flere lejligheder24 slået til 
lyd for udvekslings- og kommunikationssystemer, der på samme tid er hurtige, direkte, 
og uformelle og ikke er for bureaukratiske. 
De fiskale administrationers mulighed for at få adgang til data fra offentlige og private 
organer25 er af afgørende betydning for afsløringen af en skjult aktivitet, og det samme 
gælder for oplysninger indhentet hos den pågældende virksomheds leverandører eller 
kunder (fakturaer for køb af varer, kontrakter indgået med virksomheden osv.). 
Størstedelen af medlemsstaterne har fremmet de fiskale myndigheders adgang til sådanne 
oplysninger, som dernæst sammenholdes med den pågældende virksomheds fiskale 
sagsakter. 
I nogle medlemsstater sikres adgangen til disse data via online-forbindelser til data­
bankerne. 
Konkluderende ønsker Kommissionen at: 
understrege, at et heldigt udfald af kontrollen med disse former for svig er 
betinget af en hurtig afsløring af det fiktive arrangement og navnlig af en hurtig 
iværksættelse af intensiverede præventive foranstaltninger 
opfordre medlemsstaterne til - i betragtning af den internationale og 
intrakommunitære karakter af denne type svig og for at forebygge en forværring 
- at styrke samarbejdet på dette område og træffe de fornødne foranstaltninger. 
3.5. Restanceinddrivelse 
Kontrolforanstaltningerne skal logisk følges op af effektive inddrivelsesprocedurer, der 
kan sikre, at momsrestancerne rent faktisk bliver inddrevet. Også Kommissionens anden 
rapport beskæftigede sig med problemerne i forbindelse med momsrestanceforvaltning 
og formulerede en række retningslinjer (jf. kapitel 4 og 6.2, punkt 6, i ovennævnte 
rapport). 
Som omtalt i ovennævnte rapport står momsadministrationerne i forbindelse med tilfælde 
af svig over for det problem, at den afgiftsskyldige vil forsøge at undgå at betale 
momsrestancen og at unddrage sin rørlige ejendom tvangsinddriveise. Dette kræver 
særlig opmærksomhed og hurtig indgriben fra administrationernes side. Nærværende 
rapport fokuserer i særdeleshed på de hindringer, som medlemsstaterne støder på i 
forbindelse med tvangsinddriveise af momsrestancer. 
En elementær forudsætning for en effektiv og hurtig inddrivelse er, at administrationerne 
har tilstrækkelige beføjelser til bl.a. at foretage udlæg. I alle medlemsstaterne er det 
generelt muligt at foretage udlæg i alle goder tilhørende afgiftspligtige, som misligholder 
deres forpligtelser. En sådan aktion støder imidlertid undertiden på hindringer af juridisk 
eller praktisk art (f.eks. vanskeligheder med at kortlægge, hvilke goder, der kan gøres 
udlæg i, manglende adgang til de oplysninger, der er nødvendige for en 
24 Møder i Helsinki, Underudvalget om Bedrageribekæmpelse, konferencer for europæiske moms­
kontrollører, Matthæus-Tax-seminarer, OECD/HM C&E-konferencen osv. 
25 Generelt kan det være nyttigt med oplysninger vedrørende aftaler vedrørende telefon, fax, elektricitet, 
indregistrering af køretøjer, og oplysninger fra handelskamre, toldmyndigheder, civilstandsregistre, 
erhvervssammenslutninger.... samt alle andre sektorspecifikke oplysninger. For byggebranchens 
vedkommende kan adgang til oplysninger fra organer med kompetence til at udstede byggetilladelser 
og oplysninger fra matrikelkontorer og tingbøger være nyttige. 
17 
tvangsinddriveise, navnlig hvad angår den afgiftspligtiges likvide midler). I visse 
medlemsstater er det meget vanskeligt at indhente oplysninger om afgiftspligtiges 
bankkonti og beløbene på disse, medens der i andre kan foretages udlæg heri på grundlag 
af aftaler med bankerne. Det skal bemærkes, at den manglende harmonisering af de 
nationale lovgivninger på dette område er en af de vigtigste årsager til, at 
medlemsstaterne kun i begrænset omfang har benyttet sig af muligheden for gensidig 
(grænseoverskridende) bistand ved inddrivelse af fordringer26. 
Hvis foranstaltningerne til tvangsinddriveise af momsrestancer skal være effektive, skal 
de iværksættes hurtigst muligt. Kommissionen har imidlertid konstateret, at der i mange 
medlemsstater går temmelig lang tid mellem fastsættelsen af afgiften og inddrivelsen af 
den. Dette skyldes navnlig, at det dokument, hvorved afgiftsbeløbet meddeles den 
afgiftspligtige, generelt ikke har eksekutionskraft i tilfælde af manglende betaling, og at 
et nyt dokument derfor skal udstedes, før tvangsinddriveisen kan iværksættes. Der vil 
endog kunne gå endnu længere tid, såfremt debitoren indgiver klage over 
eksekutionsdokumentet. 
I forbindelse med behandlingen af tilfælde af svig, hvor inddrivelsesproceduren indstilles 
på grund af en indsigelse, træffes der ikke altid tilstrækkelige foranstaltninger til 
forebyggelse af manglende betaling (f.eks. i form af krav om sikkerhedsstillelse eller 
retsbevarende forholdsregler), selv om der i sådanne sager er større risiko for 
misligholdelse. Og når indsigelsen ikke resulterer i en nedsættelse af afgiften, eller er 
klart ubegrundet, opkræves der ikke altid morarenter fra og med datoen for afgiftens 
forfald med sigte på at udligne skyldnerens finansielle fordel. 
I nogle medlemsstater er der ikke mulighed for at foretage retsbevarende inddrivelse på 
grundlag af en vurdering af den endelige afgift, end ikke når der er tale om fiskalt 
bedrageri. 
Den tunge tvangsinddrivelsesprocedure kan i givet fald undgås ved i stedet at udligne 
momsrestancer med offentlige ydelser, som den afgiftspligtige har krav på. Denne 
effektive foranstaltning er dog i praksis ofte begrænset til restancer og tilgodehavender, 
der forvaltes af den samme administration, dersom der ikke foregår en systematisk 
udveksling af oplysninger på dette punkt mellem de forskellige myndigheder. 
Endelig begrænses muligheden for gensidig bistand ved inddrivelse af fordringer af visse 
forhold, bl.a. af det forhold, at kun nogle af medlemsstaterne indrømmer de øvrige 
medlemsstaters fordringer de samme privilegier som ved inddrivelsen af deres egne 
fordringer. 
26 Jf. Kommissionens anden rapport i henhold til artikel 14 i forordning nr. 218/92 - KOM (96) 681 
endelig udg. af 8. januar 1997, s.S. I rapporten fastlægges en række problemer, der i praksis lægger 
hindringer i vejen for gensidig bistand ved inddrivelse af fordringer: manglende harmonisering af de 
retlige eller praktiske restriktioner i retten til at gøre udlæg, af reglerne for, hvornår ansvaret for 
inddrivelsen kan pålægges debitorvirksomhedernes ansvarlige ledere, bestemmelser vedrørende 
udløbet af tidsfristen for gennemførelse af inddrivelsesforanstaltninger, bestemmelser vedrørende 
bankhemmelighed osv. Forslag til udbedring af denne utilfredsstillende situation er under udarbejdelse 
i Kommissionen, som i nærmeste fremtid vil fremsætte forslag om ændringer af Rådets direktiv 
76/308/EØF om gensidig bistand ved inddrivelse af fordringer. 
18 
Kommissionen understreger vigtigheden af at: 
• de kompetente myndigheder udstyres med de fornødne midler (oplysninger, 
udligning af restancer med andre fordringer, mellemtjenstligt samarbejde, 
databanker) til en hurtig inddrivelse af momsrestancer 
• inddrivelsesprocedurerne tilrettelægges ved hjælp af avancerede edb-
programmer, der navnlig gør det muligt at afkorte tiden mellem fastsættelsen af 
momsrestancen og iværksættelsen af tvangsinddriveisen; 
• forebyggelsen af manglende betaling af momsrestancer forbedres gennem øget 
adgang til at træffe retsbevarende forholdsregler, herunder retsbevarende 
inddrivelse, krav om sikkerhedsstillelse og opkrævning af morarenter, når 
betalingen af momsrestancen er blevet udskudt som følge af en ubegrundet 
klage. 
• de øvrige medlemsstaters momsfordringer håndteres på samme måde som 
landets egne fordringer. 
4. KONKLUSION 
I henhold til artikel 12 i forordning nr. 1553/89 undersøger Kommissionen i samarbejde 
med hver enkelt medlemsstat, om der kan foreslås forbedringer i momsprocedurerne 
med henblik på at gøre dem mere effektive. Kommissionen udarbejder hvert tredje år en 
rapport over de procedurer, der anvendes i de forskellige medlemsstater, samt om de 
forbedringer, der måtte være planlagt. 
En sådan undersøgelse af muligheden for at forbedre momskontrollen må baseres på en 
fælles analyse af problemerne og mulige løsninger. Kapitel 2 indeholder Kommissionens 
analyse af de problemer vedrørende momskontrol, der er fælles for medlemsstaterne. I 
kapitel 2 redegøres der for Kommissionens syn på, hvordan svig bedst kan bekæmpes, en 
analyse, der er baseret på de indhøstede erfaringer og eksempler på effektive 
fremgangsmåder, som medlemsstaterne har meddelt Kommissionen. 
Mange af de anbefalede foranstaltninger er allerede iværksat i nogle medlemsstater. Men 
meget mangler endnu at blive gjort. Efter Kommissionens mening bør alle 
medlemsstaterne tage stilling til, om de anbefalinger, der fremsættes i rapporten, kan 
bidrage til at forbedre momskontrollen i deres land. 
19 
Rapportens anbefalinger tager sigte på dels at optimere de afgiftspligtiges opfyldelse af 
deres fiskale forpligtelser og dels at hindre bedrageri gennem en effektiv kontrolstrategi 
baseret på risikoanalyse af virksomhedsmassen med henblik på udvælgelse til kontrol. 
En sådan strategi kræver umiddelbar adgang til vigtige oplysninger, hensigtsmæssige og 
fleksible kontrolformer samt mekanismer til inddrivelse af momsrestancer, der tager sigte 
på at hindre skattesvig. Større ekspertise og viden om bedragerifænomenet, passende 
anvendelse af ordensmagten samt øget samarbejde mellem medlemsstaterne er 
nødvendige forudsætninger for at imødegå bedrageri. Kommissionen vil medvirke hertil 
gennem programmer som Fiscalis (f.eks. gennem udveksling af erfaringer med 
bedrageribekæmpelse) og via samarbejde med medlemsstaterne i udvalg som f.eks. 
SCAF. 
I løbet af de næste tre år agter Kommissionen i samarbejde med de kompetente 
myndigheder i hver enkelt medlemsstat at undersøge, hvordan kontrolprocedurerne kan 
forbedres med henblik på at gøre dem mere effektive. Til det formål vil Kommissionen 
sammen med hver enkelt medlemsstat gennemgå dens samlede kontrolprocedurer. De 
analyser og anbefalinger, der er indeholdt i nærværende rapport, vil danne udgangspunkt 
for den fælles vurdering af mulighederne for at indføre forbedringer. Resultaterne af 
denne undersøgelse vil blive præsenteret i den fjerde rapport, der udarbejdes i henhold til 
artikel 12. 
20 
ISSN 0254-1459 
KOM(98) 490 endelig udg. 
DOKUMENTER 
DA 09 01 02 17 
Katalognummer : CB-CO-98-518-DA-C 
ISBN 92-78-38889-0 
Kontoret for De Europæiske Fællesskabers Officielle Publikationer 
L-2985 Luxembourg 
21