Regionsudvalgets udtalelse om "Kommissionens forslag til Rådets direktiv om minimumsstandarder for midlertidig beskyttelse i tilfælde af massetilstrømning af fordrevne personer og om foranstaltninger til fremme af en ligelig fordeling mellem medlemsstaterne af indsatsen med hensyn til modtagelse af disse personer og følgerne heraf"

(2001/C 357/02)

REGIONSUDVALGET har -

under henvisning til Kommissionens forslag til Rådets direktiv om minimumsstandarder for midlertidig beskyttelse i tilfælde af massetilstrømning af fordrevne personer og om foranstaltninger til fremme af en ligelig fordeling mellem medlemsstaterne af indsatsen med hensyn til modtagelse af disse personer og følgerne heraf [KOM(2000) 303 endelig - 2000/0127 (CNS)],

under henvisning til Rådets beslutning af 25. juli 2000 om i henhold til EF-traktatens artikel 265, stk. 1, og artikel 137 at anmode om Regionsudvalgets udtalelse,

under henvisning til Regionsudvalgets formands beslutning af 19. oktober 2000 om i henhold til forretningsordenens artikel 39 at henvise det forberedende arbejde til Underudvalg 5 "Social- og Arbejdsmarkedspolitik, Sundhedsvæsen, Forbrugerbeskyttelse, Forskning, Turisme",

under henvisning til Forslag til Regionsudvalgets udtalelse (CdR 420/2000 rev. 2), som blev vedtaget af Underudvalg 5 den 19. april 2000 med Rüdiger von Plüskow (D/PSE) som ordfører -

på den 39. plenarforsamling af 13.-14. juni 2001 (mødet den 13. juni) vedtaget følgende udtalelse.

Regionsudvalget

1. understreger, at der hurtigt må opnås enighed mellem medlemsstaterne i spørgsmålet om tilkendelse af midlertidig beskyttelse i tilfælde af massetilstrømning af fordrevne. Netop fordi der for øjeblikket ikke er udsigt til en så dramatisk udvikling som senest i Kosovo-krisen, er der nu chance for at få etableret gennemtænkte og afbalancerede regler;

2. er af den opfattelse, at tilkendelse af midlertidig beskyttelse i tilfælde af massetilstrømning af fordrevne er et vigtigt mål for et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed. Det er et vigtigt element i et fælleseuropæisk asylsystem, der skal sikre "flygtningenes retsstilling i henhold til Genève-konventionen" og "subsidiær beskyttelse via medlemsstaternes asylsystemer";

3. bifalder formandskabets konklusioner fra Det Europæiske Råd i Tammerfors i oktober 1999, ifølge hvilke der skal arbejdes hen imod et fælleseuropæisk asylsystem, der bygger på fuldstændig og inklusiv anvendelse af Genève-konventionen og på princippet om ikke-tilbagesendelse;

4. henviser til de mange impulser til fremskridt på dette område, dels fra det tyske og det finske formandskabs side, dels i Rådets konklusioner af 27. maj 1999;

5. minder om, at Rådet ifølge EF-traktatens artikel 63, stk. 2 a) og b), vedtager foranstaltninger vedrørende flygtninge og fordrevne på følgende områder:

- minimumsstandarder for midlertidig beskyttelse af fordrevne fra tredjelande, der ikke kan vende tilbage til deres hjemland, og

- fremme af en ligelig fordeling mellem medlemsstaterne af indsatsen med hensyn til modtagelse af flygtninge og fordrevne og følgerne heraf.

Erfaringerne fra EU's tackling af kriserne i det tidligere Jugoslavien (Bosnien-Hercegovina og Kosovo) viser, at der er sket en glædelig udvikling hvad angår såvel medlemsstaternes fremgangsmåde og procedurer som samarbejdet mellem medlemsstaterne. Navnlig i Kosovo-krisen ydede medlemsstaternes fra starten indbyrdes afstemte indsats et vigtigt bidrag til at begrænse konflikten;

6. understreger, at navnlig regionerne og kommunerne kommer til at stå over for store praktiske udfordringer i tilfælde af massetilstrømning. Det har vist sig, at de mange forskellige nationale bestemmelser om midlertidig beskyttelse volder vanskeligheder i forbindelse med koordineringen af medlemsstaternes foranstaltninger til modtagelse af de berørte personer på deres territorium. Der er navnlig forskelle hvad angår de modtagnes rettigheder og sociale ydelser;

7. bifalder på den baggrund i princippet det forelagte direktivforslag, som uden tvivl kan sætte skub i en udvikling, der kan sikre effektiv indgriben fra Fællesskabets side, og støtter de opstillede målsætninger:

- at kunne yde solidarisk og effektiv hjælp fra EU

- at sikre, at asylsystemerne i medlemsstaterne kan fungere, ved at hindre, at de overbelastes

- hurtigt og enkelt at kunne yde berørte personer beskyttelse

- at fordele byrderne i forbindelse med modtagelse ligeligt mellem medlemsstaterne;

8. gør opmærksom på, at kommuner og regioner umiddelbart vil blive berørt af direktivets virkninger, nemlig i form af

- sociale opgaver i forbindelse med modtagelsen af de fordrevne

- praktiske opgaver i forbindelse med indkvartering

- økonomiske byrder til forsørgelse og i form af ydelser.

Kommuner og regioner spiller en vigtig rolle i forbindelse med modtagelse af fordrevne i kraft af deres indsats på det sociale område. Det er vigtigt at gøre sig klart, at de eksperimenter, de iværksætter på lokalt plan, kan udgøre et vigtigt udklækningssted for projekter, som kan overføres;

9. beklager, at direktivforslaget ikke indeholder regler om koordinering mellem medlemsstaterne i forbindelse med de berørte menneskers tilbagevenden;

10. understreger, at direktivforslagets samlede foranstaltninger udgør en tilfredsstillende ramme;

11. konstaterer, at der på nogle punkter er brug for ændringer, fordi regionerne berøres så stærkt af forslaget. Dette gælder så meget desto mere, som direktivet kun fastlægger minimumsstandarder (se også artikel 3, stk. 5).

Anbefalinger

Regionsudvalget anbefaler derfor følgende ændringer og tilføjelser til Kommissionens direktivforslag og understreger, at det har koncentreret sig om forslagets hovedelementer:

12. Tidsmæssig begrænsning af den midlertidige beskyttelse (Art. 4)

Regionsudvalget støtter den forslåede tidsmæssige begrænsning af den midlertidige beskyttelse til et år med mulighed for forlængelse til en maksimal varighed på indtil to år. Denne bestemmelse fremhæver, at modtagelsen af flygtninge i tilfælde af massetilstrømning er af midlertidig karakter.

13. Konstatering af massetilstrømning af fordrevne (Art. 5)

Regionsudvalget bifalder forslaget om, at massetilstrømning af fordrevne konstateres ved en afgørelse, som Rådet træffer med kvalificeret flertal på forslag af Kommissionen. Ved at undlade at stille krav om enstemmighed tager man passende hensyn til behovet for hurtig humanitær hjælp i presserende nødsituationer.

14. Adgang til arbejdsmarkedet (Art. 10)

14.1. Regionsudvalget bifalder bestræbelserne på at gøre de modtagne personers ophold meningsfuldt.

14.2. I øvrigt finder Regionsudvalget det ikke rimeligt med den foreslåede særdeles vidtgående minimumsnorm at foregribe medlemsstaternes arbejdsmarkedspolitiske overvejelser vedrørende adgangen til arbejdsmarkedet.

15. Adgang til uddannelse og erhvervsuddannelse (Art. 12)

15.1. Regionsudvalget understreger, at adgang til det almindelige skolesystem og til erhvervsuddannelse, efter- og videreuddannelse og omskoling er nødvendig, for at de personer, der nyder midlertidig beskyttelse, kan få et meningsfuldt ophold.

15.2. Regionsudvalget bifalder, at mindreårige skal have adgang til skolesystemet på lige fod med værtsmedlemsstatens egne statsborgere.

16. Mindstekrav til bestemmelser om familiesammenføring (Art. 13; Art. 14, stk. 3)

16.1. Regionsudvalget understreger, at familiesammenføring er nødvendig. Men det bifalder, at der i det foreliggende forslag, modsat direktivforslaget af 1.12.1999 om familiesammenføring, ikke er tale om nogen ret til familiesammenføring. Det skyldes navnlig den midlertidige beskyttelses tidsmæssige begrænsning. Bestemmelsen bygger på, at hjælpen er humanitært begrundet, hvilket har sin baggrund i flugtårsagerne. Netop i det scenario, der er lagt til grund, nemlig masseflugt, er der stor risiko for, at familier bliver skilt ad. Med rette begrænses familiesammenføringen derfor til familier, der allerede var etableret i hjemlandet. Dermed bortfalder såvel sammenføring med henblik på stiftelse af familie som sammenføring med familiemedlemmer fra et tredjeland, der ikke er identisk med hjemlandet (bemærkningerne til Art. 13).

16.2. Regionsudvalget finder det endvidere ikke hensigtsmæssigt at give familier ret til frit at vælge, hvilken medlemsstat der skal modtage dem. Bestemmelsen i Art. 13, stk. 5, om at familiemedlemmer frit kan vælge, i hvilken medlemsstat familiens enhed skal genetableres, vækker betænkeligheder, fordi det med den foreslåede fremgangsmåde ikke kan udelukkes, at den ligelige fordeling af byrderne ved at yde fordrevne midlertidig beskyttelse i medlemsstaterne senere bringes i fare. Erfaringerne viser, at medlemsstaterne ikke er lige attraktive for de personer, der søger beskyttelse. Sekundære migrationsbevægelser kan derfor føre til en skæv byrdefordeling, og desuden ville de også udløse sagligt ubegrundet administrativt ekstraarbejde. For at forhindre sekundær migration bør de modtagne personers identitet også fastslås, så de kan henføres til en bestemt medlemsstat.

16.3. Det er derfor Regionsudvalget opfattelse, at familiesammenføringen som regel bør finde sted i den medlemsstat, hvor flertallet af familiens medlemmer opholder sig; er der tale om lige mange personer, da der, hvor familiemedlemmerne har opholdt sig længst.

17. Foranstaltninger efter den midlertidige beskyttelse (Art. 19)

17.1. Regionsudvalget bifalder, at de pågældende personer efter den midlertidige beskyttelses ophør omfattes af medlemsstaternes retsregler om udlændinges beskyttelse, indrejse og ophold.

17.2. Regionsudvalget opfordrer til, at medlemsstaterne indbyrdes koordinerer deres støtteforanstaltninger i forbindelse med tilbagevenden. Det beklager, at direktivforslaget intet indeholder om indbyrdes afstemning mellem medlemsstaterne af foranstaltninger efter den midlertidige beskyttelses ophør. Erfaringerne i forbindelse med hjemsendelse af flygtninge fra Bosnien-Hercegovina og Kosovo taler dog for, at medlemsstaterne afstemmer og koordinerer deres indsats også i forbindelse med tilbagevenden. En kombination af finansiel støtte og projektorienteret genopbygningsarbejde vil uden tvivl kunne gøre det muligt med langt større effektivitet at fremme og støtte frivillig hjemvenden. Regionsudvalget finder derfor, at direktivet bør indeholde bestemmelser om, at medlemsstaterne skal træffe beslutning om fælles anstrengelser til fremme af genopbygning og til reintegration i hjemlandet af de tidligere beskyttelsessøgende, så der bliver tale om en indbyrdes afstemt hjemsendelsespolitik efter den midlertidige beskyttelses udløb.

Regionsudvalget henviser i den forbindelse til sine betragtninger i udtalelsen om migrationsstrømme i Europa(1) og nærmere betegnet de initativer, der nævnes under punkt 3.5 og som sigter mod at fremme enhver form for aktivitet, der har til formål at bane vejen for iværksættelse af en udviklingsproces i emigrationsområderne. Regionsudvalget henviser endvidere til Rådets konklusioner, der omtales i punkt 4 i den føromtalte udtalelse, og som kan ses som et indledende forsøg på at indkredse nogle hensigtsmæssige foranstaltninger til iværksættelse af de politikker, der sigter mod at sikre de bedst mulige betingelser ved tilbagevenden til oprindelseslandet.

17.3. Regionsudvalget anser det desuden for påkrævet at forhindre, at medlemsstaterne i tilfældene under Art. 6, stk. 1, litra a), vurderer muligheden for hjemvenden forskelligt, så nogle foretager hjemsendelser, mens andre tillader fortsat ophold. Med henblik på at sikre koordinerede foranstaltninger til støtte for hjemvenden ville det være gavnligt, om Rådet traf beslutning om muligheden for hjemvenden også i tilfældene under Art. 6, stk. 1, litra a), ligesom i tilfældene under Art. 6, stk. 2. Under krisen i Kosovo har det i den forbindelse vist sig særdeles værdifuldt at kunne få aktuelle og pålidelige informationer om situationen i den kriseramte region. Det havde ikke kunnet lade sig gøre uden tidligt at inddrage ngo'er.

18. Ingen tilbagevenden i tilfælde af igangværende lægebehandling (Art. 22)

18.1. Regionsudvalget støtter udtrykkeligt forslaget i Art. 11 om, at modtagne personer ud over ordentlig indkvartering skal have adgang til sociale ydelser og til passende læge- og psykologhjælp. Navnlig underkender RU ikke, at det er nødvendigt at sikre personer, der nyder midlertidig beskyttelse, nødvendig lægehjælp til imødegåelse specielt af følger af krigsoplevelser.

19. Finansiering ved hjælp af midler fra Den Europæiske Flygtningefond (Art. 24)

19.1. Regionsudvalget bifalder den forslåede solidariske finansiering af direktivforslagets foranstaltninger ved hjælp af midler fra Den Europæiske Flygtningefond. Men det opfordrer til, at Fællesskabet enten holder finansielle reserver parat til brug i tilfælde af massetilstrømning, eller til at bestemme, at der samtidig med konstatering af massetilstrømning skal træffes beslutning om at forøge Den Europæiske Flygtningefonds midler.

19.2. For efter Regionsudvalgets opfattelse er Den Europæiske Flygtningefonds aktuelle finansieringsramme sikkert ikke tilnærmelsesvis tilstrækkelig til at dække det stigende finansieringsbehov i forbindelse med tilkendelse af midlertidig beskyttelse i medlemsstaterne. Selv om samfinansieringsreglerne skal finde anvendelse, kan fonden kun udgøre et hensigtsmæssigt instrument for den solidariske finansiering, hvis der samtidig med den i artikel 5 omtalte afgørelse, hvorved Rådet konstaterer massetilstrømning af fordrevne, forelægges et forslag om hurtig og omfattende forøgelse af Den Europæiske Flygtningefonds midler.

20. Princippet om dobbelt frivillighed (Art. 25)

20.1. Regionsudvalget bifalder i princippet forslaget om, at byrderne i forbindelse med tilkendelse af midlertidig beskyttelse og med følgerne af modtagelsen skal bæres solidarisk. Men Regionsudvalget anser det for ønskeligt, at der i direktivet foretages en fordeling mellem medlemsstaterne på grundlag af fastlagt modtagelseskapacitet. En kvotemæssig fordeling med pligt til at modtage et bestemt antal ville være et bedre middel til at sikre, at de, der søger beskyttelse, faktisk får den. En sådan fordeling ville fremme en klar og transparent byrdefordeling.

20.2. I sammenligning hermed er det foreslåede princip om dobbelt frivillighed efter Regionsudvalgets opfattelse mindre effektivt. Til belysning kan det konstateres, at den tilsagnsprocedure, der blev anvendt i forbindelse med modtagelsen af flygtninge fra Kosovo, kun delvis muliggjorde hurtig og ubureaukratisk hjælp. Medlemsstaternes beslutninger om at erklære sig rede til at modtage flygtninge var ikke kun bestemt af deres kapacitet og vilje hertil, men også af generelle politiske overvejelser og af strømninger i samfundet. Sådanne uberegnelige faktorer fremmer ikke effektiviteten i forbindelse med beskyttelsesbestræbelserne.

21. Fælles udvælgelse af begunstigede personer i tilfælde af evakuering

21.1. Regionsudvalget er af den opfattelse, at direktivet bør indeholde en bestemmelse om, at værtsmedlemsstaterne i tilfælde af en nødvendig evakuering af beskyttelsestrængende personer i fællesskab nedsætter en stab til at udvælge de begunstigede personer i deres hjemland.

21.2. Erfaringer fra fortiden viser, at i forbindelse med evakueringer fra kriseregioner - som f.eks. evakueringen af Kosovo-flygtninge fra makedonske flygtningelejre - sender hver medlemsstat sine egne udvælgelseshold til kriseregionen for at udvælge dem, den vil modtage. Derfor bør der træffes bestemmelse om, at medlemsstaterne med henblik på evakueringer (evt. i samarbejde med ngo'er) i fællesskab sammensætter en stab, der efter ensartede kriterier og med bindende kraft for medlemsstaterne udvælger dem, der skal evakueres.

Bruxelles, den 13. juni 2001.

Jos Chabert

Formand for

Regionsudvalget

(1) CdR 227/99 fin - EFT C 57 af 29.2.2000, s. 67.