Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Kommissionens forslag til Rådets direktiv om fastlæggelse af minimumsstandarder for modtagelse af asylansøgere i medlemsstaterne"

(2002/C 48/14)

Rådet for Den Europæiske Union besluttede den 6. juni 2001 under henvisning til EF-traktatens artikel 63 at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Beskæftigelse, Sociale og Arbejdsmarkedsmæssige Spørgsmål og Borgerrettigheder, som udpegede Dario Mengozzi som ordfører og Luis Miguel Pariza Castaños som medordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 7. november 2001

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 386. plenarforsamling af 28.-29. november 2001, mødet den 28. november 2001, med 115 stemmer for, 1 imod og 3 hverken for eller imod, følgende udtalelse.

1. Indledning

1.1. Det foreliggende forslag er ét af en række direktivforslag, som ØSU er ved at behandle, og som har til formål at skabe et fælles europæisk asylsystem. Forslaget bygger på punkt 14 i konklusionerne fra mødet i Det Europæiske Råd i Tammerfors og sigter mod at gennemføre EF-traktatens artikel 63.

1.2. Forslagets målsætninger er:

- fastsættelse af minimumsstandarder for modtagelse af asylansøgere;

- fastlæggelse af modtagelsesforhold for asylansøgere i de forskellige faser af asylproceduren og inden for de forskellige proceduretyper;

- effektivisering af de nationale modtagelsessystemer;

- begrænsning af de sekundære bevægelser;

- sikring af, at asylansøgerne får sammenlignelige levevilkår i alle medlemsstaterne.

1.3. Som led i sine forberedelser har Kommissionen hørt FN's Flygtningehøjkommissariat og nogle mere direkte berørte ngo'er.

2. Resumé af Kommissionens forslag

2.1. Kommissionens forslag er opdelt i 8 kapitler:

2.2. I kapitel I defineres forslagets anvendelsesområde og de forskellige anvendte begreber og udtryk. Det bemærkes især, at:

- direktivet ikke gælder for EU-borgere;

- ugifte par kun sidestilles med gifte par i de medlemsstater, der anerkender denne ligebehandling;

- der derimod ikke foretages nogen form for skelnen, når det gælder børn, som er afhængige af forældrene;

- direktivet ikke finder anvendelse på asylansøgninger, der indgives til medlemsstaternes repræsentationer;

- medlemsstaterne frit kan afgøre, om de også vil anvende direktivet i forbindelse med andre former for beskyttelse end den, der er omfattet af Genève-konventionen.

2.3. Kapitel II vedrører de almindelige bestemmelser om modtagelsesbetingelserne for asylansøgerne, bl.a. retten til:

- at modtage al den information, de har brug for;

- at blive udstyret med et dokument, der bekræfter deres status;

- frit at rejse rundt på hele eller en del af medlemsstatens område;

- at bevare familiens enhed;

- at modtage læge- og psykologbehandling;

- skolegang for mindreårige;

- adgang til arbejdsmarkedet og erhvervsuddannelse.

2.4. Kapitel III og IV indeholder bestemmelser om de materielle modtagelsesforhold, der skal sikre asylansøgerne ordentlige levevilkår og beskytte deres grundrettigheder. I den forbindelse nævnes indkvarteringsformer og læge- og psykologbehandling.

2.5. I kapitel V opremses grunde til indskrænkning eller inddragelse af modtagelsesforhold som følge af asylansøgernes negative adfærd. Eksempelvis:

- asylansøgere, som forsvinder uden rimelig grund;

- asylansøgere, der trækker deres asylansøgning tilbage;

- asylansøgere, der har skjult deres økonomiske midler;

- asylansøgere, der anses for at være en trussel for den nationale sikkerhed;

- asylansøgere, der udviser voldelig adfærd.

2.6. Kapitel VI indeholder specifikke bestemmelser om personer med særlige behov som f.eks. mindreårige, handicappede, ældre, gravide kvinder, ofre for seksuelt misbrug eller udnyttelse, tortur- eller voldsofre samt enlige forældre.

2.7. Kapitel VII og VIII vedrører foranstaltninger, der skal gøre modtagelsessystemet mere effektivt, samt afsluttende bestemmelser, dvs. samarbejdet mellem medlemsstaterne indbyrdes og mellem medlemsstaterne og Kommissionen, lokalsamfundenes rolle og styrings-, overvågnings- og kontrolsystemets funktion på nationalt og EU-plan. I henhold til direktivforslaget skal medlemsstaterne gennemføre direktivet i national ret senest den 31. december 2002.

3. Særlige bemærkninger

3.1. ØSU hilser direktivforslagets målsætninger velkommen og er grundlæggende enig i forslaget, men fremsætter visse bemærkninger til indholdet ud fra den betragtning, at minimumsvilkårene skal være baseret på den bedste praksis, og at en retfærdig og værdig standard for modtagelse er den bedste forudsætning for en vellykket integrationsproces eller, hvis forholdene tillader det, en fornuftig tilbagevenden til hjemlandet.

3.2. Samtidig bemærker ØSU, at de emner, der tages op til behandling - og som ligger i tråd med det mandat, der blev givet i punkt 13, 14 og 15 i konklusionerne fra mødet i Det Europæiske Råd i Tammerfors den 15. og 16 oktober 1999 - skal ses på baggrund af de grundlæggende menneskerettigheder og indgår i en international juridisk sammenhæng, der ikke alene omfatter Genève-konventionen og New York protokollen af 1967, men også Den europæiske Menneskerettighedskonvention, den internationale konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder, den internationale konvention om civile og politiske rettigheder, konventionen om fjernelse af alle former for diskrimination af kvinder og FN's konvention om børns rettigheder.

3.3. Selv om direktivforslaget henviser til adskillige internationale retsakter, der sikrer forskellige typer rettigheder, anvender det ikke ordet "rettigheder", men bruger i stedet talrige omskrivninger som f.eks. "frihed til", "mulighed for", "adgang til" eller "kan". Eneste undtagelse er den ofte nævnte "ret", som retssystemet har. Dette får asylansøgeren til at fremstå som en person stort set uden rettigheder. ØSU tvivler på, at dette billede passer helt ind i ovennævnte internationale juridiske kontekst.

4. Særlige bemærkninger

4.1. Efter ØSU's mening er det indlysende, at direktivets bestemmelser også finder anvendelse i forbindelse med procedurerne for behandling af anmodninger om andre former for beskyttelse end den, der følger af Genève-konventionen (Art. 3).

4.1.1. Det synes uomgængeligt, at den ugifte partner (art. 2) kun sidestilles med en ægtefælle, hvis ugifte par i lovgivningen i den medlemsstat, hvor ansøgningen behandles, sidestilles med gifte par, da det ellers vil føre til diskrimination eller en utilsigtet harmonisering af de nationale regler på dette område.

4.2. Spørgsmålet om retten til at færdes frit (art. 7) er meget ømtåleligt pga. vanskelighederne med at forene overholdelsen af denne grundlæggende rettighed og behovet for at behandle asylansøgningerne hurtigt. ØSU værdsætter forsøget på at begrænse restriktionerne til, hvad der er nødvendigt for at nå direktivets målsætninger, og at kompensere med undtagelser og sikring af ret til klageadgang ved domstolene. Dette forhold ændrer imidlertid ikke ved det faktum, at denne type restriktion risikerer at mindske effektiviteten af andre bestemmelser, som f.eks. retten til adgang til arbejdsmarkedet. ØSU mener derfor, at bortset fra berettigede undtagelser, som ikke bør gælde ud over en fastsat periode, og som foretages af hensyn til sagsbehandlingen, bør retten til at færdes frit gælde hele medlemsstatens område.

4.3. Der ligger en klar materiel og moralsk fordel for såvel værtslandet som asylansøgerne i muligheden for at få adgang til arbejdsmarkedet (art. 13). Perioden på seks måneder, efter hvilken adgang til arbejdsmarkedet ikke kan nægtes, virker rimelig, selv om den negative formulering kunne tyde på modvilje mod at indrømme noget, der efter ØSU's opfattelse er en "ret". ØSU er derfor betænkelig ved den for generelle formulering af art. 14 og den brede manøvremargen, medlemsstaterne gives til at fastsætte de nærmere betingelser. Det burde i det mindste præciseres, at adgangen gælder for såvel selvstændige som lønmodtagere, og at sidstnævnte sidestilles med værtslandets lønmodtagere, hvad angår rettigheder og arbejdsforhold. At vanskeliggøre og begrænse adgangen til arbejdsmarkedet fører kun til, at man befordrer udbredelsen af sort arbejde.

4.3.1. Direktivforslaget fastsætter ligeledes en øvre grænse på seks måneder for adgangen til erhvervsuddannelse (art. 14), der er afgørende for at fremme integrationen. ØSU mener ikke, at denne grænse, der er rimelig for adgang til arbejdsmarkedet, er passende i forbindelse med erhvervsuddannelse. Uddannelse skal tilbydes så bredt som muligt til tredjelandsstatsborgere, som er i et medlemslands varetægt. Dette udsagn bygger på to betragtninger. For det første vil enhver uddannelse af disse personer have en positiv indflydelse på udviklingen i deres oprindelsesland, hvis de vender hjem. Man bør ikke glemme, at EU via sin immigrationspolitik har forpligtet sig til at arbejde for en sideløbende udvikling og mobilitet med det formål at forsyne oprindelseslandene med uddannede personer. For det andet vil de pågældende personer, hvis de bliver i værtslandet, få lettere adgang til arbejdsmarkedet takket være den uddannelse, de har modtaget.

4.3.2. Disse betragtninger, som ØSU mener er et argument for at give asylansøgere adgang til uddannelse, kan også anlægges på andre uddannelsesområder, som f.eks. sprogundervisning, kendskab til værtslandets samfund og institutioner osv. Det ville derfor være en god idé, hvis direktivforslaget indeholdt et afsnit om uddannelse, som fremhævede medlemsstatens pligt til at sørge for uddannelse helt fra begyndelsen af modtagelsesproceduren.

4.3.3. I den forbindelse skal det siges, at fællesskabsinitiativet om ligestilling (Equal) indeholder en direkte reference til asylansøgere i forbindelse med de aktive og præventive beskæftigelsespolitikker, politikkerne om ikke-diskrimination og lige muligheder.

4.4. Referencerne for fastlæggelsen af de materielle modtagelsesforhold (art. 15-19) findes især i den internationale konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder, EU's charter om grundrettigheder og i menneskerettighedserklæringen. De materielle modtagelsesforhold skal skabe en levestandard, som sikrer ansøgernes og deres ledsagende familiemedlemmers sundhed og trivsel, bevarelse af familiens enhed, mulighed for separat indkvartering af mænd og kvinder, uddannelse af mindreårige, vurdering af særlige behov hos ældre, børn og handicappede, muligheden for at udøve deres respektive religioner på passende steder og foretage kulturelle aktiviteter under samme frie vilkår som værtslandets egne borgere(1).

4.4.1. Opholdet i modtagelsescentrene skal være så kort som muligt, især i betragtning af at modtagelsescentrene ofte minder om detentioner, og det skal afløses af andre, normale indkvarteringsformer. Men under opholdet på asylcentrene er det særdeles vigtigt, at asylansøgerne i en vis udstrækning inddrages i driften af centret, og at de har adgang til en uafhængig myndighed, der kan sikre beskyttelse mod tilsidesættelse af deres individuelle rettigheder.

4.4.2. Ydelsernes størrelse og form (kontanter, naturalier, værdikuponer) er vigtig, fordi det er afgørende for asylansøgernes levestandard, der ikke bør variere alt for meget fra medlemsstat til medlemsstat. ØSU er imidlertid opmærksom på, at sådanne forskelle findes og ikke altid kan forklares med leveomkostningernes størrelse eller andre levevilkår, og at det i artikel 30 omtalte system for styring, overvågning og kontrol ikke synes at være tilstrækkeligt til at sikre asylansøgerne ens materielle modtagelsesforhold i alle medlemsstater. Der er behov for et overvågningssystem med deltagelse af FN's Flygtningehøjkommissariat og de berørte ngo'er samt arbejdsmarkedets parter i forbindelse med arbejdsrelaterede aspekter. Hvert år bør resultaterne af undersøgelserne rapporteres til Kommissionen.

4.4.2.1. Hvad angår ydelsernes reelle størrelse, mener ØSU ikke, at det er nok at sige, at beløbet skal være stort nok til at undgå, at den pågældende person må leve i fattigdom. Der bør udarbejdes en bestemmelse om, at ydelserne skal fastsættes i relation til den sociale bistand, og de steder, hvor dette begreb ikke findes, i relation til det beløb, der udbetales af en institution, der udfylder en tilsvarende funktion. Under alle omstændigheder bør de ydelser, der i forskellig form tildeles asylansøgerne, tage højde for samtlige ydelser, som medlemsstaternes statsborgere modtager.

4.4.2.2. Brugen af værdikuponer i stedet for kontantydelser er blevet skarpt kritiseret i nogle af medlemsstaterne pga. af de vanskeligheder, de giver asylansøgerne, og fordi de skaber en unødvendig forskelsbehandling i forhold til den øvrige befolkning. ØSU mener ikke, at forslaget bør tillade brug af værdikuponer.

4.5. Hvad angår læge- og psykologbehandling (art. 20-21), mener ØSU ikke, at der er belæg for at differentiere behandlingstilbuddet ud fra de forskellige procedurer, og at alle derfor under alle omstændigheder bør sikres grundlæggende lægebistand.

4.6. Skematiseringen i artikel 22 vedrørende indskrænkning eller inddragelse af modtagelsesforhold virker hverken logisk eller i overensstemmelse med direktivets målsætninger. Det forholder sig således, at hvis asylansøgeren:

- trækker sin ansøgning tilbage, falder vedkommende ikke ind under dette direktiv;

- betragtes som en trussel mod den nationale sikkerhed, eller hvis der er alvorlig grund til at antage, at vedkommende har begået en krigsforbrydelse eller en forbrydelse mod menneskeheden, falder vedkommende ind under retsvæsenets kompetenceområde, og såfremt asylansøgeren ikke kan retsforfølges i værtslandet, vil det være grund til at inddrage modtagelsesforholdene;

- er forsvundet i mere end 30 dage, eller hvis vedkommende ikke overholder en afgørelse om at skulle opholde sig på et bestemt sted, skal der træffes beslutning om at fortsætte ansøgningsproceduren eller afslutte den, men under alle omstændigheder forekommer det ulogisk at indskrænke de modtagelsesforhold, som direktivet selv definerer som en minimumsstandard.

4.6.1. Det eneste tilfælde, hvor modtagelsesforholdene kan indskrænkes, må være, når asylansøgeren har skjult sine økonomiske midler, og det skyldes ganske enkelt, at vedkommende helt eller delvist kan forsørge sig selv. Den grundlæggende lægebistand bør dog i værtslandets egen interesse sikres i alle tilfælde og ikke kun i nødstilfælde.

4.7. ØSU er tilfreds med kapitlet med bestemmelserne vedrørende personer med særlige behov (art. 23-26), især pga. opmærksomheden om problemerne i relation til børn, enlige kvinder, ofre for tortur eller organiseret vold og handicappede personer.

4.8. Særlig vigtige for gennemførelsen af direktivets målsætninger er foranstaltningerne, der skal gøre modtagelsessystemet mere effektivt (art. 27-31), som det er pålagt medlemsstaterne at gennemføre, herunder bl.a.:

- udpegning af et nationalt kontaktpunkt til brug for informationsudveksling mellem de kompetente myndigheder;

- regelmæssig indberetning af oplysninger om asylansøgere til Kommissionen;

- samordning med de involverede ngo'er, så de kan varetage deres opgaver bedst muligt;

- i samarbejde med de lokale myndigheder fremme af initiativer til forebyggelse af racisme, fremmedhad, kønsdiskrimination og ikke at forglemme diskrimination på grund af religiøs overbevisning;

- overvågning af kvaliteten af modtagelsesforholdene;

- uddannelse af alt personale, der kommer i kontakt med asylansøgerne gennem hele asylbehandlingsproceduren.

Specielt i relation til de tre sidstnævnte aspekter mener ØSU, at det er vigtigt at inddrage de mest direkte berørte ngo'er og arbejdsmarkedets parter.

5. Konklusioner

5.1. ØSU understreger, at til trods for de gode intentioner om at gøre modtagelsesprocedurerne hurtigere, skal myndighedernes sagsbehandlingstid i flere lande måles i måneder, og i mange tilfælde overstiger den langt et år. ØSU ser gerne, at den gennemgribende revision af immigrations- og asylområdet, der er i gang på baggrund af anvisningerne fra Rådet i Tampere, og som sigter mod overholdelse af de grundlæggende menneskerettigheder og en europæisk union, der er åben over for omverdenen, fører til et fald i antallet af asylansøgninger. Men den proces vil tage tid og vil skulle overvinde visse kulturelle modstande.

5.2. ØSU ser helst, at personer, der flygter fra undertrykkelse og forfølgelse - indtil det modsatte er bevist - ikke befinder sig i en situation uden rettigheder i for lang tid, efter at de er ankommet til værtslandet.

5.3. ØSU ønsker derfor, at alle de muligheder og positive bestemmelser, der nævnes i direktivforslaget i relation til asylansøgerne, laves om til eksplicitte rettigheder, og at det præciseres, i hvilken sammenhæng og med hvilken begrundelse det anses for nødvendigt at gøre undtagelser af administrative årsager. Dermed ville man også give mere indhold til den eneste anerkendte rettighed: adgang til retssystemet.

5.4. ØSU minder endelig om, at et godt modtagelsessystem ikke alene afhænger af de materielle modtagelsesforhold og en effektiv organisation, men også en positiv holdning i offentligheden, der bør være tilstrækkeligt informeret og indstillet på at lære asylansøgernes baggrund at kende, således at der skabes et klima af forståelse.

Bruxelles, den 28. november 2001.

Göke Frerichs

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) Artikel 4 i Genève-konventionen: "Religion - De kontraherende stater skal tilstå flygtninge indenfor deres område en mindst ligeså gunstig behandling som den, der tilstås deres egne statsborgere, i henseende til frihed til religionsudøvelse og til deres børns religiøse opdragelse."