[pic] | KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER |

Bruxelles, den 6.11.2007

SEK(2007) 1425

ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE

Ledsagedokument til forslaget til Rådets rammeafgørelse om ændring af rammeafgørelse 2002/475/RIA om bekæmpelse af terrorisme RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN {KOM(2007) 650 endelig}{SEK(2007) 1424}

Resume af konsekvensanalysen

DEL 1: PROCEDURE OG HØRING AF BERØRTE PARTER

Kommissionens lovgivnings- og arbejdsprogram for 2007 omfatter et forslag til en revision af rammeafgørelsen af 13. juni 2002 om bekæmpelse af terrorisme (i det følgende benævnt "rammeafgørelsen") med henblik på at udtænke effektive måder, hvorpå udbredelse af terrorpropaganda gennem forskellige medier kan bekæmpes, og begrænse videregivelsen af ekspertise, navnlig om sprængstoffer og fremstilling af bomber, til terrorformål.

I juni 2006 iværksatte Kommissionen et omfattende arbejde med at analysere situationen. Den udsendte tre forskellige spørgeskemaer i 2006: et spørgeskema til medlemsstaterne den 26. juni 2006, et spørgeskema til medierne, relevante erhvervssektorer og civilsamfundet den 20. november 2006 og endelig et spørgeskema til Europol og Eurojust den 11. december 2006. Svarene på disse spørgeskemaer opsummeres i bilag I, II og III til konsekvensanalysen. Desuden blev der afholdt samtaler og møder med repræsentanter for de europæiske medier og internetudbydere. Endelig blev der den 20. marts 2007 afholdt en konference med deltagelse af medlemsstaterne, Europol, Eurojust og Cepol, hvor resultaterne af spørgeskemaerne blev fremlagt, og hvor man drøftede mulige løsninger på, hvordan man kan bekæmpe anvendelsen af internettet til terrorformål.

DEL 2: DEFINITION AF PROBLEMET

Moderne informations- og kommunikationsteknologier spiller en vigtig rolle i udviklingen af den trussel, som terrorisme på nuværende tidspunkt udgør. Specielt er internettet billigt, hurtigt, let tilgængeligt og stort set verdensomspændende. Alle disse fordele, som værdsættes højt af lovlydige borgere, der nyder godt af internettet i hverdagen, udnyttes desværre også af terrorister, som fuldt ud har forstået internettets potentiale som et redskab til at udbrede propaganda, der sigter mod mobilisering og rekruttering og mod at stille instruktioner og manualer til brug for uddannelse eller planlægning af angreb til rådighed med meget lave risici og omkostninger.

Internettet fungerer på denne måde som en af de væsentligste faktorer, der fremmer radikalisering og rekruttering. Det bruges til at inspirere og mobilisere lokale netværk og enkeltpersoner i Europa og anvendes også som en kilde til oplysninger om terroristernes midler og metoder og fungerer dermed som en "virtuel træningslejr". Udbredelse af terrorpropaganda og terrorekspertise via internettet har derfor styrket terroristerne og øget terrortruslen. Desuden kan man kun forvente, at betydningen af en sådan udbredelse vil vokse, under hensyntagen til det hastigt voksende antal brugere, der vil gøre internettet til et endnu mere afgørende element i det moderne samfund, end det er i dag.

De retshåndhævende myndigheder har på nuværende tidspunkt vanskeligt ved at bremse den spiral af voldelig radikalisering og terrorangreb, som følger af udbredelsen af terrorpropaganda og terrorekspertise, specielt via internettet. Problemerne skyldes mangelfuld lovgivning, utilstrækkelig kapacitet og ekspertise til at håndtere omfanget og mængden af sprog, som terrorpropaganda og terrorekspertise udbredes på, og selve internettets karakter, idet dets ekstraterritorialitet sammen med den anonymitet, det giver, udgør en alvorlig hindring for, at de retshåndhævende myndigheder kan reagere, hvilket både gør det vanskeligt at fjerne et sådant indhold fra internettet og at efterforske sagerne og retsforfølge de personer, der er ansvarlige for webstedet og dets indhold.

Analysen af den nationale lovgivning afspejler, at udbredelsen af terrorpropaganda og terrorekspertise ikke altid i tilstrækkeligt omfang er dækket af medlemsstaternes straffelove. Den utilstrækkelige lovgivning, specielt vedrørende udbredelse af ekspertise i fremstilling af bomber og andre former for terrorekspertise, og væsentlige forskelle mellem de nationale lovgivningsmæssige foranstaltninger, specielt vedrørende udbredelse af terrorpropaganda, viser, at der er et sikkerhedshul, som der må gøres noget ved, og at der er behov for harmonisering.

EU's lovgivning omfatter ikke eksplicit offentlig opfordring til at begå terrorhandlinger, rekruttering til at begå terrorhandlinger og oplæring i at begå terrorhandlinger. Desuden er det tvivlsomt, at rammeafgørelsen om bekæmpelsen af terrorisme kræver, at medlemsstaterne sikrer, at en væsentlig del af udbredelsen af meddelelser via internettet, som opfordrer til at begå terrorhandlinger eller stiller terrorekspertise til rådighed, og som enten er tilgængelige for alle (f.eks. websteder), har begrænset tilgængelighed (f.eks. et chatforum) eller er henvendt til udvalgte personer, som man ønsker at rekruttere, kan straffes.

Europarådets konvention om forebyggelse af terrorisme omhandler imidlertid brug af internettet som et middel til offentlig opfordring til at begå terrorhandlinger og rekruttering til og oplæring i at begå terrorhandlinger. Desuden indeholder den betingelser og garantier, som sikrer, at menneskerettighederne respekteres, specielt retten til ytringsfrihed. Konventionen vil medføre en harmonisering af medlemsstaternes lovgivning på dette område, hvis alle medlemsstaterne undertegner og ratificerer den.

Al lovgivning på dette område, der drejer sig om spørgsmål, som befinder sig på grænsen mellem legitim udøvelse af frihedsrettigheder (såsom ytringsfrihed, foreningsfrihed og religionsfrihed) og kriminel adfærd, vil nødvendigvis få direkte indvirkning på de grundlæggende rettigheder. Indførelsen, gennemførelsen og håndhævelsen af kriminalisering skal ske under overholdelse af forpligtelserne i forbindelse med de grundlæggende rettigheder. Det indebærer også, at enhver indførelse, gennemførelse og håndhævelse af kriminalisering er underlagt proportionalitetsprincippet med hensyn til de legitime mål, som forfølges, og nødvendigheden af dem i et demokratisk samfund, idet alle former for vilkårlighed eller diskriminerende eller racistisk behandling må udelukkes[1].

DEL 3: FORMÅL

Hvis der vedtages effektive foranstaltninger til at imødegå offentlig opfordring til at begå terrorhandlinger, rekruttering til at begå terrorhandlinger og oplæring i at begå terrorhandlinger, specielt via internettet, vil det være med til at forebygge, at der udvikles en stærkere og bredere platform af terroraktivister og terrorstøtter. Sådanne foranstaltninger bør omfatte lovbestemmelser, der skal løse ovennævnte problem med utilstrækkelig lovgivning, og praktiske foranstaltninger, der skal øge de retshåndhævende myndigheders kapacitet og ekspertise. Disse foranstaltninger vil være med til at mindske risikoen for terrorangreb og reducere mulighederne for radikalisering og rekruttering.

Med hensyn til lovbestemmelserne bør de klart gøre det muligt for de retshåndhævende myndigheder at efterforske udbredelsen af terrorpropaganda og terrorekspertise, også via internettet, og at retsforfølge de terroraktivister og terrorstøtter, som står bag denne udbredelse, i hele EU. Desuden bør de retshåndhævende myndigheder have mulighed for at nyde godt af al den harmonisering, som allerede er gennemført som led i bekæmpelsen af terror, og for at anvende de eksisterende samarbejdsinstrumenter, såsom den europæiske arrestordre, i forbindelse med disse nye former for kriminalitet.

Med hensyn til de praktiske foranstaltninger bør de sikre de retshåndhævende myndigheder en passende uddannelse, tilstrækkeligt udstyr og kvalificeret støtte fra eksperter, både vedrørende sprog og it, for at gøre det muligt for dem at afsløre og analysere radikalt indhold på internettet og opspore og identificere de personer, der står bag udbredelsen af terrorpropaganda og terrorekspertise.

DEL 4: LØSNINGER

Følgende løsninger kan anvendes for at nå dette mål:

1) Politikken videreføres uændret. Det er diskutabelt, om denne status quo-løsning kan anvendes på grund af Europarådets konvention om forebyggelse af terrorisme og den igangværende undertegnelses- og ratifikationsproces i forbindelse hermed.

2) Internetudbyderne får forbud mod at give adgang til materiale, der sigter mod offentlig opfordring til at begå terrorhandlinger, rekruttering til at begå terrorhandlinger eller oplæring i at begå terrorhandlinger. Denne løsning indebærer en betydelig ændring af reglerne i direktivet om elektronisk handel, idet der indføres en ny forpligtelse, som finder anvendelse på internetudbydere generelt.

3) De retshåndhævende myndigheders kapacitet og ekspertise øges for at forhindre, at internettet bruges til terrorformål. Denne løsning omfatter finansiering af en passende uddannelse, effektivt udstyr og inddragelse af eksperter, så de retshåndhævende myndigheder bedre kan afsløre og analysere materiale, der sigter mod offentlig opfordring til at begå terrorhandlinger, rekruttering til at begå terrorhandlinger eller oplæring i at begå terrorhandlinger, og opspore og identificere de terroraktivister og terrorstøtter, der står bag materialet.

4) Medlemsstaterne tilskyndes til at undertegne og/eller ratificere Europarådets konvention om forebyggelse af terrorisme. Denne løsning består af en politisk erklæring, der sigter mod at fremskynde undertegnelsen og ratifikationen af konventionen.

5) Rammeafgørelsen om bekæmpelse af racisme revideres for at indføre en række lovovertrædelser, som er parallelle med dem, der indgår i Europarådets konvention om forebyggelse af terrorisme, således at offentlig opfordring til at begå terrorhandlinger, rekruttering til at begå terrorhandlinger og oplæring i at begå terrorhandlinger, også via internettet, kan straffes.

DEL 5 OG 6: VIRKNINGER OG SAMMENLIGNING AF LØSNINGERNE

LØSNING ernes sikkerhedsmæssige, økonomiske og menneskeretlige virkninger er blevet overvejet nøje. De sikkerhedsmæssige virkninger drejer sig i sær om at styrke de retshåndhævende myndigheder ud fra enten et retligt eller et operationelt synspunkt. De økonomiske virkninger omfatter omkostningerne for både de offentlige myndigheder og den private sektor, og der sondres mellem direkte og indirekte virkninger. De menneskeretlige virkninger omfatter direkte indvirkninger på ytringsfriheden og indirekte indvirkninger på retten til livet og retten til fysisk og mental integritet. Ud over den omhyggelige analyse af de sikkerhedsmæssige, økonomiske og menneskeretlige virkninger, som er blevet foretaget, har man set på fordelene og ulemperne ved de forskellige løsninger.

Med løsning 1 vil konventionen om forebyggelse af terrorisme have en vis positiv indvirkning på sikkerheden, idet den vil gøre det lettere at takle spørgsmålet om anvendelse af internettet til terrorformål. Denne løsning indebærer, at de retshåndhævende myndigheder skal sættes i stand til at bekæmpe terroristernes nye modus operandi, herunder lovovertrædelser, der begås via internettet, samtidig med at menneskerettighederne skal respekteres fuldt ud; den indebærer også, at der ikke er behov for yderligere regulering på fællesskabsplan. En fuld harmonisering vil imidlertid først blive nået, når alle medlemsstaterne har undertegnet og ratificeret konventionen, hvilket kan tage mange år.

Løsning 2 er den mest ekstreme af de undersøgte løsninger. Den har den fordel, at udbredelsen af de pågældende materialer via internettet begrænses direkte. Den har dog en række alvorlige ulemper, hvoraf de største er, at den ikke kriminaliserer fremstilling af terrorpropaganda og terrorekspertise, og at den ikke fuldt ud sikrer, at menneskerettighedsstandarderne overholdes.

Løsning 3 omfatter en række praktiske tiltag, som skal gøre det muligt at afhjælpe de retshåndhævende myndigheders begrænsninger med hensyn til at afsløre og analysere de meddelelser, som udbreder terrorpropaganda og terrorekspertise via internettet. Den hjælper dem også med at identificere de personer, der har skrevet disse meddelelser. De oplysninger, som indsamles på denne måde, medvirker til, at man kan forstå terroristtendenser, foregribe terrorhandlinger og forhindre angreb. De gør det dog ikke muligt at efterforske udbredelsen af terrorpropaganda og terrorekspertise eller at retsforfølge de terroraktivister eller terrorstøtter, der står bag dem, da der ikke vedtages lovgivning. Løsning 3 fører derfor til en delvis styrkelse af de retshåndhævende myndigheder, hvor den retlige side mangler.

Fordelene og ulemperne ved løsning 4 adskiller sig ikke væsentligt fra fordelene og ulemperne ved løsning 1.

Løsning 5 svarer til løsning 1 med hensyn til indvirkningen på menneskerettighederne, da den omfatter betingelserne og garantierne i Europarådets konvention om forebyggelse af terrorisme, der sigter mod at sikre, at menneskerettighederne og de grundlæggende frihedsrettigheder beskyttes. Den har imidlertid en række væsentlige fordele, såsom anvendelsen af rammeafgørelsens bestemmelser om sanktioner og straffemyndighed på de nye lovovertrædelser, som indføres i rammeafgørelsen om bekæmpelse af terrorisme. Desuden vil den sikre, at den europæiske arrestordre finder anvendelse, og gøre det muligt at anvende de specifikke EU-samarbejdsinstrumenter, som er knyttet til rammeafgørelsen om bekæmpelse af terrorisme, i forbindelse med de nye lovovertrædelser. Derudover giver den alle de fordele, som EU-lovgivning har frem for internationale konventioner og traktater.

Denne analyse viser, at en kombination af løsning 5 og 3 vil udgøre den mest effektive politik til at modvirke terroristernes nye modus operandi, specielt deres brug af internettet som et middel til offentlig opfordring til at begå terrorhandlinger, rekruttering til at begå terrorhandlinger og oplæring i at begå terrorhandlinger, samtidig med at menneskerettighederne respekteres fuldt ud.

DEL 7: OVERVÅGNING OG EVALUERING

Overvågningen og evalueringen af de retlige foranstaltninger, som indgår i løsning 5, vil med hensyn til revisionen af rammeafgørelsen om bekæmpelse af terrorisme blive sikret ved hjælp af den evaluering af den nationale gennemførelse, som normalt anvendes til at kontrollere gennemførelsen af rammeafgørelser, jf. artikel 11 i dette instrument.

Med hensyn til de ikke-lovgivningsmæssige foranstaltninger i løsning 3 sikres overvågningen og evalueringen ved hjælp af artikel 13 og 15 i særprogrammet om forebyggelse og bekæmpelse af kriminalitet. Artikel 13 vedrører overvågningen af hver af de foranstaltninger, som finansieres under dette program, og artikel 15 indeholder reglerne for evaluering af selve programmet.

[1] Se den forklarende rapport til Europarådets konvention om forebyggelse af terrorisme, punkt 143-151.