Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Kommissionens forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om interoperabilitet i det transeuropæiske jernbanesystem for konventionelle tog"

(2000/C 204/04)

Rådet for Den Europæiske Union besluttede den 17. februar 2000 under henvisning til EF-traktatens artikel 156 at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Transport, Energi, Infrastruktur og Informationssamfundet, som udpegede Gianni Vinay til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 4. maj 2000.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 373. plenarforsamling af 24. og 25. maj 2000, mødet den 24. maj 2000, med 102 stemmer for og 1 hverken for eller imod, følgende udtalelse.

1. Kommissionens forslag

1.1. Det overordnede formål med det foreslåede direktiv er at tage de første skridt til at opfylde traktatens krav om et indre marked for jernbanetransportydelser, og der opereres med tre målsætninger:

- at gøre gods- og passagertransporten på de togstrækninger, der indgår i det transeuropæiske transportnet(1), mere effektiv i organisatorisk henseende;

- at fremme de konventionelle jernbanenets interoperabilitet gennem teknisk harmonisering;

- at bidrage til at skabe et indre marked for jernbaneudstyr, der er åbent for offentlige udbud; dette marked har hidtil været lukket i praksis som følge af et specifikationssystem, der tilgodeså de nationale leverandører.

1.2. I den meddelelse, der ledsager forslaget og slår til lyd for vedtagelsen, peger Kommissionen på lighederne med højhastighedsdirektivet(2), men også på forskellene. Der er især tale om forskelle på følgende punkter:

- tilpasning af det geografiske anvendelsesområde (berørte net)(3),

- de tekniske specifikationer og de berørte delsystemer,

- vedtagelse af en gradvis fjernelse af hindringer for interoperabilitet. Det konventionelle jernbanesystem er et gammelt system, hvor en hurtig - og dermed ikke tilstrækkeligt gradvis - tilpasning ville medføre massive omkostninger for jernbanevirksomhederne, infrastrukturforvalterne og de offentlige budgetter,

- vedtagelse af et arbejdsprogram, der fastsætter prioriteter,

- særlig fokus på analyser af de nye reglers økonomiske konsekvenser og på udvikling af omkostningseffektive løsninger.

1.3. Kommissionen fremhæver jernbanetransportens nuværende vanskeligheder og problemer, skitserer en ramme for progressive, gradvise foranstaltninger, peger på tiltag, der kan gennemføres på kort sigt og uden omkostninger, fastslår, at et EU-tiltag er nødvendigt som led i den delte kompetence med medlemsstaterne i henhold til traktatens artikel 154 og 155, og fastlægger målsætningerne og prioriteterne.

1.4.1. Målsætninger

- At forbedre tilrettelæggelsen af internationale tjenesteydelser, især inden for godstransport, idet jernbanevirksomhederne skal skære ned på den kostbare og tidsrøvende udveksling af godsoplysninger, afhjælpe den manglende sammenhæng i køreplanerne og forenkle de procedurer, der gennemføres ved grænserne.

- At forbedre de konventionelle jernbanesystemers interoperabilitet ved at fremme anvendelsen af ensartet rullende materiel (vogne og lokomotiver) samt en harmonisering af de tekniske og driftsmæssige standarder, der gør det nødvendigt at skifte lokomotiv og besætning ved grænserne.

- At tilvejebringe et indre marked for jernbaneudstyr, idet der åbnes op for de nationale markeder, der hidtil nærmest har været lukkede.

1.4.2. Prioriteter

- Harmonisering af delsystemer og deres komponenter begyndende med:

- styringskontrol- og signalsystemer

- anvendelse af telematikapplikationer til udveksling af data

- rullende materiel

- støjemissioner

- kvalifikationskrav til besætninger på tog, der opererer på tværs af grænserne

- overensstemmelsesvurdering

- gensidig anerkendelse af vedligeholdelse og reparationer.

- Indførelse af maskinel, der er bygget efter EU-standarder.

1.5. Harmoniseringsprocessen skal gennemføres på to planer

- Organisatoriske aspekter: På kort sigt skal jernbanevirksomhederne nedbringe forsinkelserne ved grænseovergange for godstrafik til den tid, der lige netop er påkrævet for at skifte lokomotiver og besætning; på mellemlang sigt skal stop ved grænserne helt elimineres.

- Med hensyn til systemer og delsystemer vil Kommissionen, bistået af det forskriftsudvalg, der er nedsat ved artikel 21 i direktiv 96/48/EF(4), skulle give mandater til udarbejdelse af specifikationer og vedtage de foreslåede specifikationer i overensstemmelse med et prioriteret arbejdsprogram.

1.5.1. Endelig fastlægger Kommissionen nøje de procedurer, der skal gælde for fastsættelse af de tekniske specifikationer for interoperabilitet (TSI'er) for de forskellige delsystemer. Som det er tilfældet med højhastighedsområdet, vil udarbejdelsen af TSI blive pålagt et fælles repræsentativt organ, AEIF(5), som består af repræsentanter for jernbaner, operatører, offentlig transport og producenter af jernbaneudstyr. Alt efter, hvad det drejer sig om, bliver de europæiske standarder for komponenter i delsystemer udarbejdet af CEN(6), CENELEC(7) eller ETSI(8). Ansvaret for at vurdere overensstemmelsen med specifikationerne og standarderne overdrages til uafhængige organisationer ("notifikationsorganer"), hvilket er et brud på traditionen, idet denne opgave normalt har påhvilet jernbanerne selv.

2. Generelle bemærkninger

2.1. ØSU er enig i, at der er behov for EU-tiltag: af institutionelle, sociale, økonomiske og transportpolitiske årsager er der brug for et system, der som helhed er sammenhængende og integreret. Situationen er faktisk foruroligende. I EU-landene findes der i dag ikke mindre end 21 jernbanevirksomheder, som opererer på 6 forskellige sporvidder(9) med 5 forskellige elektriske systemer, der gør det nødvendigt at skifte lokomotiv ved grænsen eller anvende flerstrømslokomotiver, og 16 forskellige styringskontrol- og signalsystemer. I øvrigt har 11 jernbanevirksomheder tilsluttet sig en inspektionsordning(10), hvor togets tekniske tilstand kun inspiceres på afgangsstedet, og ikke hver gang det passerer en grænse. Det er indlysende, at man ikke kan forlade sig på, at en frivillig harmonisering vil bane vejen for et transeuropæisk jernbanenet, og at det er nødvendigt at fastlægge grundlæggende krav og parametre.

2.1.1. Selv om den gradvise konsolidering af det indre marked har medført en stadig vækst i både gods- og passagertransporten, har jernbanernes markedsandele inden for begge sektorer været konstant faldende. Hvis denne tendens fortsætter, er det meget sandsynligt, at en række strækninger bliver fuldstændig urentable og risikerer at blive nedlagt. Dette ville ikke alene få negative følger for brugerne, for den territoriale udvikling og for beskæftigelsen, men også få konsekvenser, der er i direkte modstrid med målet om at sikre en bæredygtig mobilitet på europæisk plan.

2.1.2. Som det understreges i Kommissionens meddelelse, er det foreslåede direktiv kun et første skridt på vejen mod effektiv, fuldstændig interoperabilitet. Det skal udelukkende dække planlægning, opbygning, ibrugtagning, omlægning, fornyelse og drift af de forskellige dele af jernbanesystemet, som tages i brug, efter at direktivet er trådt i kraft. Som følge heraf vil en fuldstændig harmonisering af infrastrukturerne først blive nået på lang sigt, men der er et klart behov for tiltag, som på kort sigt sikrer en harmonisering af komponenter og procedurer og på længere sigt en stadig større tilnærmelse af infrastrukturstandarderne.

2.1.3. Hertil kommer, at vedtagelsen af sammenhængende tekniske specifikationer er det eneste middel til at afhjælpe problemet med de mange meget detaljerede nationale krav, som hidtil har stået i vejen for udviklingen af europæisk konkurrence på markedet for jernbaneudstyr og -anlæg, der i praksis har været forbeholdt den nationale industri, selv om markedet har været omfattet af reglerne om offentlige indkøb i flere år(11).

2.2. Dette komplicerede samspil af faktorer er årsagen til, at jernbanetransporten inden for EU er ineffektiv, og der ikke er nogen konkurrence i sektoren. Det er derfor berettiget, at Kommissionen har sat sig for at gøre hele systemet sammenhængende, så det kan leve op til de voksende og stadig mere individuelle krav, kunderne stiller til både passager- og godstransporten, og der kan skabes et åbent udstyrsmarked.

2.3. ØSU bifalder og støtter direktivforslaget. ØSU henviser til sin udtalelse om højhastighedsdirektivet(12), hvis regler, krav og struktur er overført til det foreliggende dokument, og finder det ikke nødvendigt at komme nærmere ind på tekniske aspekter, der allerede er behandlet tidligere.

2.3.1. ØSU lægger stor vægt på, at interoperabilitetskonceptet nu endelig udvides til også at omfatte det konventionelle transeuropæiske net, ikke alene med henblik på fornyelse, men også modernisering og nykonstruktion af komponenter, og dermed bidrager til harmoniseringen af jernbanesystemet i EU.

3. Særlige bemærkninger

3.1. ØSU vil dog fremsætte en række bemærkninger og pege på nogle aspekter, som stadig gør jernbanetransportsektoren kritisk, selv om en gradvis liberalisering af sektoren blev indledt i 1991, og selv om jernbanetransporten byder på en række ubestridelige fordele, når det gælder en bæredygtig udvikling. Med denne kritik for øje må man spørge sig selv, om medlemsstaterne og jernbaneselskaberne nu også har den politiske vilje, der er grundlæggende nødvendig for at skabe en effektiv interoperabilitet mellem nettene.

3.1.1. Behovet for en trindelt politik og for at sondre mellem teknisk-normative tiltag og infrastrukturtiltag kræver også tiltag fra medlemsstaternes side, bl.a. fordi dette initiativ skal ses som led i en mangespektret, koordineret transportpolitik. Det er derfor nødvendigt at følge omkostninger og fordele nøje for at sikre, at de forskellige tiltag er praksisorienterede og har en god nytteeffekt.

3.2. Man må overveje de statistiske data for de seneste år. Det er ikke nok at opremse jernbanernes tab af markedsandele, som efterhånden turde være velkendt; det bør også undersøges, hvorfor der ikke er kommet tilstrækkelig gang i den kombinerede transport til trods for de politiske støtteinitiativer, der er vedtaget. ØSU understreger, at denne udvikling er sket på trods af, at den gennemsnitlige godstransportmængde i EU er steget med 2 % årligt i perioden 1970-1997(13).

3.2.1. Der er ingen tvivl om, at jernbanetransportens tilbagegang delvist skyldes det pres, der udøves på markedet af andre transportformer, der er mere fleksible, ikke har problemer med interoperabilitet og desuden er ekstremt konkurrencedygtige på prisen. Det er derfor presserende nødvendigt, at man begynder at gøre jernbanesystemet konkurrencedygtigt, bl.a. i kraft af interoperabilitet.

3.2.2. ØSU mener, at det er nødvendigt at skabe den bedst mulige sammenhæng mellem de tiltag, der specifikt sigter mod interoperabilitet, og de tiltag, der indgår i "infrastrukturpakken". Man skal være særlig opmærksom på forvaltningen af kanaler og prioriteringen af forskellige former for transportydelser. Alt imens man tilgodeser de passagertog, der plejer at køre på strækningen, er det vigtigt, at man også sikrer en effektiv, konkurrencedygtig godstransport.

3.2.3. ØSU bemærker, at også Kommissionen erkender, at reglerne om offentlige indkøb endnu ikke har haft nogen positiv indflydelse på markedet på grund af den fragmentering, der kendetegner systemerne og giver mulighed for at give de nationale leverandører en fortrinsstilling. Efterhånden som interoperabilitetsprocessen skrider frem, vil man forhåbentlig sikre sig, at EU-reglerne om offentlige indkøb anvendes i fuldt omfang, også med henblik på at begrænse omkostningerne(14).

3.2.3.1. Hvad angår de virksomheder, der fremstiller jernbanemateriel, bør direktivet sikre, at små og mellemstore virksomheder, der for øjeblikket tegner sig for 20 % af markedet, inddrages.

3.3. ØSU tilslutter sig den prioritering, der er foretaget i artikel 22 i Kommissionens direktivforslag, men mener, at det ville være hensigtsmæssigt at angive en tidsplan for udarbejdelse af TSI'erne, så man undgår en alt for langvarig proces. Det første mål for standardiseringsarbejdet bør være at harmonisere de eksisterende systemer ved hjælp af fælles minimumskrav, hvorefter man kan tilstræbe at finde innovative løsninger på grundlag af bedste praksis og inden for rammerne af forskningsprogrammerne. Man kunne også forestille sig, at de grundlæggende parametre, der er fastlagt, allerede forud for vedtagelsen af TSI'er kunne tjene som anbefalet referenceramme for eventuelle investeringsprojekter i medlemsstaterne, selv om de ikke er juridisk bindende.

3.3.1. Det ville være hensigtsmæssigt, om de foreslåede prioriteter for den fase, hvor TSI'erne defineres, også omfattede et krav om en sammenhæng mellem investeringsstrømme af passende omfang på infrastruktursiden og på driftssiden. Når der er tale om interventioner, der kræver et samspil mellem infrastrukturforvalterne og jernbaneselskaberne, er det afgørende, at begge parters omkostninger støttes à priori, så begge parter får gavn af det.

3.3.2. Det kunne også være nyttigt at medtage problemet med automatisk kobling i rækken af TSI'er. Det lader til, at et sådant system kan indføres inden for en begrænset tidshorisont, hvis de fornødne økonomiske midler afsættes til formålet. Dette ville bl.a. føre til øget produktivitet og forbedre sikkerheden for sektorens ansatte.

3.3.3. Hvad angår tiltag mod støjemissioner, kan ØSU kun påskønne og støtte Kommissionens intentioner om at nedsætte en arbejdsgruppe vedrørende jernbanestøj. Det bør sikres, at der er fuld overensstemmelse med EU's lovgivning om harmonisering af metoder til måling af støj, og i forbindelse med støjforurening fra jernbanestrækninger bør ikke alene støjniveauet, men også emissionsfrekvensen inddrages i overvejelserne, når de nationale og lokale myndigheder skal træffe de nødvendige foranstaltninger for at beskytte borgerne.

3.3.4. Umiddelbart forekommer de tidsrammer, der anføres for modernisering af togenes bremsesko, foruroligende, og Kommissionen opfordres til at arbejde på, at disse tiltag gennemføres hurtigst muligt, lige som der også bør arbejdes på alle de andre elementer, der klart bidrager til jernbanetransportens samlede støjforurening.

3.4. ØSU går ind for, at AEIF stadfæstes som fælles repræsentativt organ, men må dog fremhæve nogle af de bemærkninger, der blev fremsat i udtalelsen om højhastighedsdirektivet(15), og underbygge dem med yderligere argumenter, der også fremgår af meddelelsen, der ledsager direktivforslaget.

3.4.1. Kommissionen gør selv opmærksom på, at AEIF ikke repræsenterer alle interesserede parter - med en specifik henvisning til arbejdsmarkedets parter - og heller ikke nødvendigvis ligger inde med al den nødvendige viden. Efter ØSU's mening ville det derfor være særdeles nyttigt, om direktivet indeholdt specifikke bestemmelser om, at arbejdsmarkedets parter skal inddrages i udarbejdelsen af TSI'erne, som næsten uden undtagelse er relevante for arbejdets tilrettelæggelse, personalets sikkerhed og sundhed, fastlæggelsen af de kvalifikationskrav, der bliver nødvendige i trit med den tiltagende interoperabilitet, uddannelsen, den faglige efteruddannelse, arbejdstiderne og den påkrævede standardisering af driftsdokumenter. Det bidrag, arbejdsmarkedets parter kan yde i den forbindelse, må være at deltage i selve udarbejdelsen af specifikationerne. En sådan deltagelse vil berige og effektivisere udviklingen af den sociale dialog mellem arbejdsgiver- og arbejdstagerorganisationerne på europæisk plan (ETF(16) og CER(17)), som allerede er godt i gang netop omkring spørgsmålet om interoperabilitet.

3.5. Med hensyn til interoperabilitetens fremtidige udvidelse til at omfatte ansøgerlandene (central- og østeuropæiske lande) lægger ØSU stor vægt, at TINA-programmet(18) suppleres effektivt. I modsat fald vil TSI-anvendelsen fra det tidspunkt, hvor EU tiltrædes, i mange tilfælde næppe blive særlig effektiv. Det er derfor nødvendigt at styrke samarbejdet med ansøgerlandene på dette punkt.

3.5.1. ØSU bifalder, at Kommissionen er opmærksom på en mulig interoperabilitet ud over EU's nuværende og kommende grænser. En sådan målsætning har store perspektiver i både social og økonomisk henseende. ØSU går derfor ind for de initiativer, Kommissionen agter at iværksætte inden for rammerne af COTIF (Convention relative aux transports internationaux ferroviaires - den internationale konvention om international jernbanebefordring), og støtter ligeledes planerne om, at EU skal være medlem af konventionens centralkontor, OTIF.

3.5.2. Efter ØSU's mening skal der imidlertid altid lægges størst mulig vægt på at sikre et højt sikkerhedsniveau, både inden for togdriften og med hensyn til specifikationer om materiellets konstruktion. Derfor bør man ud fra et sikkerhedssynspunkt omhyggeligt analysere eventuelle specifikationer, der allerede er vedtaget på internationalt plan, som man måtte ønske at lægge til grund for de TSI'er, der skal udarbejdes.

3.5.2.1. I det kapitel i direktivforslaget, der omhandler væsentlige krav, behandles sikkerhedsspørgsmålet indgående med hensyn til både generelle aspekter og specifikke krav til de enkelte delsystemer. Efter ØSU's mening er det på dette punkt ligesom ved sundhedsbeskyttelse (inklusive ergonomiske aspekter) afgørende, at såvel arbejdsmarkedets parter som kvalificerede repræsentanter for brugerne inddrages aktivt i fastlæggelsen og gennemførelsen af de væsentlige krav.

3.6. Det bør efter ØSU's opfattelse undersøges, hvordan forskningstiltagene under det femte rammeprogram for forskning og teknologisk udvikling eventuelt kan bidrage til innovationer.

3.7. Det foreslåede direktivs økonomiske konsekvenser forventes at være større end højhastighedsdirektivets. Det ville være hensigtsmæssigt at analysere, hvorfor bestemte omkostninger forventes at være højere.

Det er i hvert fald nødvendigt at foretage en indgående cost-benefit-analyse, dels i forbindelse med fastlæggelsen af prioriteterne og tidsplanen for gennemførelsen, dels i forbindelse med vedtagelsen af standarder, som det allerede er understreget tidligere.

3.7.1. I den meddelelse, der ledsager direktivforslaget, opereres der med et beskedent bidrag fra EU til interoperabilitetsprojekterne. Uden at gå specifikt ind på, om bidraget som helhed er rimeligt, foreslår ØSU, at det foreslåede direktiv skal lægge op til en undersøgelse af eventuelle andre former for økonomisk støtte fra EU til specifikke projekter af særlig tværnational interesse.

3.8. Hvis ovenstående forslag og bemærkninger indarbejdes i direktivet, vil det efter ØSU's opfattelse blive et mere fuldstændigt og dermed mere effektivt instrument, der udgør et første, men afgørende skridt i retning af interoperabilitet. Selv om det nødvendigvis er en proces, der kun kan afvikles over en længere periode, er ØSU overbevist om, at ikke alene direktivforslagets politiske værdi, men også dets afsmitning på alle berørte områder (det sociale plan, miljøområdet, produktionsplanet, beskæftigelsesområdet og markedets effektivitet) vil slå positivt igennem lige fra første færd.

Bruxelles, den 24. maj 2000.

Beatrice Rangoni Machiavelli

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) Europa-Parlamentets og Rådets beslutning nr. 1692/96/EF af 23. juli 1996 om Fællesskabets retningslinjer for udvikling af det transeuropæiske transportnet (EFT L 228 af 9.9.1996, s. 1) - ØSU's udtalelse: EFT C 397 af 31.12.1994, s. 23.

(2) Direktiv 96/48/EF af 23. juli 1996 (EFT L 285 af 17.9.1996).

(3) Europa-Parlamentets og Rådets beslutning nr. 1692/96/EF af 23. juli 1996 om Fællesskabets retningslinjer for udvikling af det transeuropæiske transportnet (EFT L 228 af 9.9.1996, s. 1) - ØSU's udtalelse: EFT C 397 af 31.12.1994, s. 23.

(4) Direktiv 96/48/EF af 23. juli 1996 (EFT L 285 af 17.9.1996).

(5) AEIF = Association Européenne pour l'Interopérabilité Ferroviaire (den europæiske sammenslutning for jernbaneinteroperabilitet).

(6) CEN = Den Europæiske Standardiseringsorganisation.

(7) CENELEC = Den Europæiske Komité for Elektroteknisk Standardisering.

(8) ETSI = Det Europæiske Standardiseringsinstitut for Telekommunikation.

(9) Standardsporvidden (1435 mm) anvendes af 11 lande. Følgende lande har en anden sporvidde: Portugal og Spanien (1668 mm), Irland (1600 mm) og Finland (1524 mm).

(10) Det skal bemærkes, at denne løsning ikke altid er brugbar. Der er især problemer, når der er tale om "blandede" tog, der også medfører veksellad og containere, som følge af forskellene i linjernes fritrumsprofiler og de pågældende kodninger.

(11) Rådets direktiv 93/38/EØF af 14. juni 1993 om samordning af fremgangsmåderne ved tilbudsgivning inden for vand- og energiforsyning samt transport og telekommunikation (EFT L 199 af 9.8.1993, s. 84) - ØSU's udtalelse: EFT C 106 af 27.4.1992, s. 6.

(12) ØSU's udtalelse: EFT C 397 af 31.12.1994, s. 8.

(13) I tiårsperioden 1985-1995: UK +24 %; F +36 %; S +37 % (jf. KOM(1999) 519 endelig udg. af 27. oktober 1999).

(14) Rådets direktiv 93/38/EØF af 14. juni 1993 om samordning af fremgangsmåderne ved tilbudsgivning inden for vand- og energiforsyning samt transport og telekommunikation (EFT L 199 af 9.8.1993, s. 84) - ØSU's udtalelse: EFT C 106 af 27.4.1992, s. 6.

(15) Se fodnote 13.

(16) ETF = European Transport Federation (den europæiske transportsammenslutning).

(17) CER = Community of European Railways (de europæiske jernbaners samarbejdsorgan).

(18) TINA = Transport infrastructure needs assessment (vurdering af transportinfrastrukturbehovene).