DA Den Europæiske Unions Tidende C 275/1

Meddelelse fra Kommissionen om adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet

(2017/C 275/01)

INDHOLDSFORTEGNELSE

A. INDLEDNING: ADGANG TIL KLAGE OG DOMSTOLSPRØVELSE PÅ MILJØOMRÅDET I EU 2

B. LOVGIVNINGSRAMMERNE: NATIONALE DOMSTOLE OG EU'S MILJØLOVGIVNING 4

C. SIKRING AF ADGANG TIL KLAGE OG DOMSTOLSPRØVELSE PÅ MILJØOMRÅDET 6

1. OFFENTLIGHEDENS INTERESSE. FORPLIGTELSER OG RETTIGHEDER I FORBINDELSE MED RETSBESKYTTELSE 6

1.1. Indledning 6

1.2. Offentlighedens interesse, forpligtelser og rettigheder 6

1.3. Sikring af en aktiv rolle for offentligheden, beskyttelse af rettigheder og opretholdelse af forpligtelser 7

2. SØGSMÅLSKOMPETENCE 11

2.1. Indledning 11

2.2. Anmodninger om miljøoplysninger og berettigelse til at modtage oplysninger 11

2.3. Særlige aktiviteter, som er underlagt krav om offentlig deltagelse 12

2.4. Anmodninger om handling i henhold til regler om miljøansvar 16

2.5. Andet, f.eks. national gennemførelseslovgivning, generelle retsakter, planer og programmer samt undtagelser 16

3. DOMSTOLSPRØVELSERS RÆKKEVIDDE 19

3.1. Indledning 19

3.2. Mulige begrundelser for domstolsprøvelse 20

3.3. Granskningers omfang/prøvelsesstandard 22

4. EFFEKTIVE RETSMIDLER 27

4.1. Indledning 27

4.2. Retsmidler i tilfælde af mindre processuelle fejl 27

4.3. Suspendering, tilbagekaldelse eller ophævelse af ulovlige afgørelser eller handlinger, herunder fritagelse for lovgivning og retsakter 28

4.4. Påbud med krav om vedtagelse af udeladte foranstaltninger 29

4.5. Genopretning af uretmæssig skade forårsaget af en ulovlig afgørelse, handling eller undladelse 29

4.6. Foreløbige forholdsregler 30

5. OMKOSTNINGER 31

5.1. Indledning 31

5.2. Kriterier for vurdering af, om omkostninger er uoverkommeligt høje 32

5.3. Retshjælp 34

6. TIDSGRÆNSER, BETIMELIGHED OG EFFEKTIVE PROCEDURER 34

7. PRAKTISKE OPLYSNINGER 35

D. KONKLUSION 36

BILAG I 37

BILAG II 38

A. INDLEDNING: ADGANG TIL KLAGE OG DOMSTOLSPRØVELSE PÅ MILJØOMRÅDET I EU

1. Miljøet udgør grundlaget for vores liv og er vores fælles arv. Bevarelse, beskyttelse og forbedring af miljøet er en fælleseuropæisk værdi, og EU's miljølovgivning fastlægger fælles rammer for de offentlige myndigheders forpligtelser og offentlighedens rettigheder.

2. I Kommissionens nyligt vedtagne meddelelse »Bedre resultater gennem bedre anvendelse« (1) understreges det, at der for så vidt angår forpligtelser og rettigheder i henhold til EU-retten på nationalt plan skal være adgang til nationale domstole i overensstemmelse med det princip om effektiv retsbeskyttelse, der er fastlagt i EU-traktaterne, og med de krav, som er nedfældet i artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder.

3. I EU-retten anerkendes det, at adgangen til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet skal afspejle de berørte samfundsinteresser.

4. I Århuskonventionen om adgang til oplysninger, offentlig deltagelse i beslutningsprocesser samt adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet (2) (»Århuskonventionen«) er det fastsat, at fysiske og juridiske personer (herunder ikkestatslige organisationer — NGO'er) i visse tilfælde kan anlægge sag ved en domstol eller en anden uvildig instans for at gøre det muligt at prøve offentlige eller private organers handlinger eller undladelser (3). Konventionen er ratificeret af alle medlemsstaterne og EU (4).

5. Ud over at overholde internationale forpligtelser er sikring af enkeltpersoners og NGO'ers adgang til klage og domstolsprøvelse i henhold til denne konvention også et vigtigt middel til at forbedre medlemsstaternes gennemførelse af EU's miljølovgivning uden behov for, at Kommissionen griber ind.

6. Århuskonventionen gælder for EU's institutioner og organer i kraft af Århusforordningen ((EF) nr. 1367/2006). For medlemsstaterne indeholder visse afledte EU-retsakter udtrykkelige bestemmelser om adgang til klage og domstolsprøvelse, som afspejler bestemmelserne i konventionen (5).

7. Uden for anvendelsesområdet for den harmoniserede afledte EU-ret er der stor forskel på de gældende bestemmelser om adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet i de forskellige medlemsstater (6). Samtidig har Domstolen afsagt væsentlige kendelser, hvori den har præciseret EU-kravene om adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet, både i forbindelse med den harmoniserede afledte ret og i andre sammenhænge. Dette har resulteret i betragtelig og værdifuld retspraksis hos Domstolen vedrørende alle aspekter ved emnet.

8. På denne baggrund er der påpeget en række problemer: — Enkeltpersoner og NGO'er møder hindringer for adgang til nationale domstole. Dette kan til dels forklare, hvorfor Domstolen har fået forelagt adskillige anmodninger om præjudicielle afgørelser fra forskellige nationale domstole, der ønsker en afklaring af, om og på hvilke betingelser der skal gives adgang. Offentligheden berøres mere indirekte, når manglende adgang til klage og domstolsprøvelse fører til problemer med gennemførelsen, f.eks. luftforurening på grund af administrative undladelser. — Offentlige forvaltninger og nationale domstole pålægges byrder som følge af retstvister om problemer med adgang til klage og domstolsprøvelse. Afklaring på grundlag af Domstolens retspraksis bør bidrage til effektiv offentlig forvaltning og retspleje. — Erhvervslivet rammes af forsinkelser i den administrative beslutningstagning, som bunder i langtrukne retstvister som følge af uklare bestemmelser om adgang til klage og domstolsprøvelse, bl.a. med hensyn til søgsmålskompetence og domstolsprøvelsens rækkevidde. De nationale domstole udfylder i stigende grad hullerne i national procesret, navnlig med hensyn til søgsmålskompetence, men da deres afgørelser vedrører konkrete sager, kan de ikke skabe al den klarhed og forudsigelighed, der er nødvendig for at danne grundlag for investeringsbeslutninger. Tidsplaner og klare retlige rammer er særlig relevante for små og mellemstore virksomheder (SMV'er), som ikke har råd til unødigt langvarige godkendelsesprocedurer og usikkerhed om risikoen for langtrukne retstvister. Virksomheder kan desuden blive ramt, hvis manglende adgang til klage og domstolsprøvelse fører til, at der ikke findes et rent miljø, som mange af dem er afhængige af, eller at staten ikke foretager investeringer til gavn for den grønne økonomi.

9. Efter at have overvejet flere muligheder besluttede Kommissionen, at en fortolkningsmeddelelse om adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet (dvs. nærværende meddelelse) ville være det mest hensigtsmæssige og effektive middel til at afhjælpe problemerne. Ved at samle al væsentlig retspraksis ved Domstolen og drage omhyggelige følgeslutninger på dette grundlag ville der blive skabt klarhed og referencer for: de nationale forvaltninger, der har ansvaret for at sikre korrekt anvendelse af EU's miljølovgivning, de nationale domstole, som garanterer overholdelse af EU-retten og har kompetence til at forelægge Domstolen spørgsmål om dens gyldighed og fortolkningen af den, offentligheden, navnlig enkeltpersoner og miljøorganisationer, som varetager offentlighedens interesser, og erhvervsdrivende, der har en fælles interesse i, at anvendelsen af lovgivningen er forudsigelig. Brug af en forenklet vedtagelsesprocedure vil gøre det lettere for Kommissionen at tage effektive initiativer på kort sigt.

10. I betragtning af de påpegede behov blev det ikke betragtet som hensigtsmæssigt at fortsætte med »business as usual«. Der blev heller ikke arbejdet videre med en lovgivningsmæssig foranstaltning i form af et særligt retligt instrument, der skulle sikre adgang til klage og domstolsprøvelse, i lyset af erfaringerne med Kommissionens forslag fra 2003 (7), som forblev hos Rådet i mere end et årti, uden at en aftale var i sigte (8). Endelig ville sektorspecifik lovgivning med fokus på at tilføje bestemmelser om adgang til klage og domstolsprøvelse på områder, hvor der er påpeget særlige udfordringer (såsom naturen, vandmiljøet, affald og luft), ikke hjælpe på kort sigt, og under alle omstændigheder synes EU-lovgiveren ikke at være modtagelig i øjeblikket (9).

11. Meddelelsen er baseret på bestemmelser i EU-retten, herunder EU's charter om grundlæggende rettigheder, og Domstolens retspraksis. I meddelelsen belyses det, hvordan offentligheden kan anfægte offentlige myndigheders afgørelser, handlinger eller undladelser ved en domstol eller en tilsvarende instans, idet der fokuseres på søgsmålskompetence, granskningers omfang, de effektive retsmidler, som de nationale domstole skal sikre, og en række andre garantier. Herved får læseren et klart indtryk af, hvad der er nødvendigt på nationalt plan for at overholde disse krav.

12. Hvis medlemsstater er nødt til at træffe foranstaltninger for at sikre overholdelse, vil de få hjælp til at foretage de nødvendige ændringer, bl.a. gennem udveksling i forbindelse med den nyligt vedtagne revision af gennemførelsen af miljøreglerne (10). Den 6. februar 2017 offentliggjorde Kommissionen for første gang en samlet oversigt over, hvordan EU's miljøpolitikker og -lovgivning anvendes i praksis. Den viser, at politikkerne og lovene virker, men at der er store forskelle på, hvordan de anvendes i praksis på tværs af EU. De største forskelle på gennemførelsen i EU-medlemsstaterne findes inden for politikområderne affaldshåndtering, natur og biodiversitet, luftkvalitet samt vandkvalitet og -forvaltning. I meddelelsen om en revision af gennemførelsen af miljøreglerne og de 28 landespecifikke rapporter lægges der op til en positiv og konstruktiv tilgang til forbedring af gennemførelsen af EU-retten, og her udgør nærværende meddelelse et vigtigt supplement.

13. I tilfælde af manglende overholdelse af gældende retlige krav i EU-reglerne vil Kommissionen desuden fortsat bruge overtrædelsesprocedurer til at sikre, at de overholdes.

14. Denne meddelelse om miljøanliggender passer ind i Kommissionens mere generelle aktiviteter vedrørende adgang til klage og domstolsprøvelse, navnlig EU's resultattavle for retlige anliggender, og gennemførelsen af EU's charter om grundlæggende rettigheder og EU-rammerne for styrkelse af retsstatsprincippet (11). Effektive retssystemer spiller en afgørende rolle for at opretholde retsstatsprincippet og EU's grundlæggende værdier og for at sikre effektiv anvendelse af EU-retten og gensidig tillid. Dette er grunden til, at forbedring af effektiviteten af de nationale retssystemer er et af de højt prioriterede mål i det europæiske semester — EU's årlige cyklus for samordning af de økonomiske politikker. EU's resultattavle for retlige anliggender hjælper medlemsstaterne med at sikre retfærdighed ved at tilvejebringe sammenlignende data om de nationale retssystemers kvalitet, effektivitet og uafhængighed (12). Kommissionen har i en meddelelse fra 2014 indført en ny ordning til håndtering af systemiske trusler mod retsstatsprincippet i EU's medlemsstater (13). Respekt for retsstatsprincippet er en forudsætning for beskyttelsen af alle de grundlæggende værdier, der er nedfældet i traktaterne, herunder de grundlæggende rettigheder.

15. Meddelelsen vedrører adgang til klage og domstolsprøvelse med hensyn til medlemsstaternes offentlige myndigheders afgørelser, handlinger og undladelser. Den omhandler ikke miljørelaterede retstvister mellem private parter (14). Den berører heller ikke domstolsprøvelse af EU-institutioners handlinger ved Retten, som behandles i Århusforordningen ((EF) nr. 1367/2006). Endvidere kan kun Domstolen selv foretage endelige fortolkninger, selv om meddelelsen i høj grad afspejler Domstolens retspraksis.

16. Inden for disse begrænsninger vil meddelelsen bidrage til bedre gennemførelse af EU's miljølovgivning i medlemsstaterne ved at præcisere, hvordan offentligheden kan gøre brug af de nationale domstole, som ofte er bedre klædt på til at udpege hensigtsmæssige løsninger, da de befinder sig tættere på fakta og sammenhængene. Herved vil meddelelsen også bidrage til sikring af retsstatsprincippet, som er en grundlæggende værdi i EU's retsorden.

B. LOVGIVNINGSRAMMERNE: NATIONALE DOMSTOLE OG EU'S MILJØLOVGIVNING

17. De nationale domstole er de »almindelige« domstole, der normalt gennemfører EU-retten i medlemsstaternes retssystemer (15). De har kompetence til at prøve afgørelser, som er uforenelige med EU-retten og pålægge erstatning for den skade, der er påført (16).

18. Adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet er et iboende element i EU's miljølovgivning, som bygger på grundlæggende principper i EU-retten, der afspejles i bestemmelserne i EU-traktater, Århuskonventionen og afledt ret som fortolket i Domstolens retspraksis.

19. EU's miljølovgivning omfatter love, der bidrager til opnåelse af følgende mål for EU's miljøpolitik (17), som er fastlagt i artikel 191 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF): — bevare, beskytte og forbedre miljøkvaliteten samt beskytte menneskers sundhed — udnytte naturressourcerne forsigtigt og rationelt og — på internationalt plan fremme foranstaltninger til løsning af regionale og globale miljøproblemer og navnlig bekæmpe klimaændringer.

20. Denne lovgivning fastlægger en lang række forpligtelser, som de kompetente offentlige myndigheder i medlemsstaterne skal opfylde, og den er relevant i forbindelse med vigtige afgørelser, handlinger og undladelser inden for deres ansvarsområde.

21. Idet den understreger, at EU-retten er en særskilt og autonom retsorden, har Domstolen godkendt og udviklet generelle principper — om bl.a. ækvivalens og effektivitet (18) — for at definere og understøtte den, idet Domstolen anerkender medlemsstaternes procesautonomi (19), dvs. kompetencen til at fastsætte deres egne detaljerede proceduremæssige krav

22. Retsstatsprincippet omfatter effektiv retsbeskyttelse af rettigheder, der gives i EU-retten. Dette afspejles i EU's primærret. I artikel 19, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Union (TEU) er det fastsat, at »medlemsstaterne tilvejebringer den nødvendige adgang til domstolsprøvelse for at sikre en effektiv retsbeskyttelse på de områder, der er omfattet af EU-retten«. Derudover er medlemsstaterne ved gennemførelsen af EU-retten underlagt artikel 47 i EU's charter om grundlæggende rettigheder, hvor retten til adgang til domstolsprøvelse er fastlagt i første stykke, idet det anføres, at »Enhver, hvis rettigheder og friheder som sikret af EU-retten er blevet krænket, skal have adgang til effektive retsmidler for en domstol under overholdelse af de betingelser, der er fastsat i denne artikel«. Det bør erindres, at artikel 19, stk. 1, i TEU og artikel 47 i chartret kun gælder på området for EU-ret. Artikel 47 i chartret svarer til artikel 6 og artikel 13 i den europæiske menneskerettighedskonvention (EMRK), som fastlægger retten til henholdsvis en retfærdig rettergang og adgang til effektive retsmidler.

23. Effektiv retsbeskyttelse hænger tæt sammen med ensartet fortolkning af EU-retten ved Domstolen og mulighed for — og undertiden krav om — at nationale domstole forelægger Domstolen præjudicielle spørgsmål om gyldigheden og fortolkningen af handlinger, som EU-institutioner og -organer har foretaget, i henhold til artikel 267 i TEUF. Der kan sås tvivl om den rolle, som artikel 267 spiller, i tilfælde, hvor adgang til nationale domstole enten er umulig eller alt for vanskelig at opnå.

24. Siden EU ratificerede Århuskonventionen, og den trådte i kraft, har den som en integreret del af EU's retsorden været bindende for medlemsstaterne på de vilkår, der er anført i artikel 216, stk. 2, i TEUF (20). Inden for rammerne af denne retsorden har Domstolen således i princippet kompetence til at træffe præjudicielle afgørelser vedrørende fortolkningen af en sådan aftale (21).

25. Formålet med konventionen er »at bidrage til at sikre alle nulevende og fremtidige generationers ret til at leve i et miljø, der på tilfredsstillende vis beskytter deres helbred og velbefindende« (22). I den henseende pålægger konventionen de kontraherende parter at sikre tre overordnede kategorier af rettigheder for borgerne og deres sammenslutninger, nemlig retten til adgang til oplysninger, deltagelse i beslutningsprocesser og adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet.

26. Adgang til klage og domstolsprøvelse behandles i konventionens artikel 9. I sin opbygning afspejler denne bestemmelse de tre ovennævnte »søjler« i konventionen, og det fremhæves, at retten til adgang til klage og domstolsprøvelse er af supplerende art og understøtter andre rettigheder (23). De vejledende retningslinjer for anvendelsen af Århuskonventionen (24), som konventionens sekretariat har offentliggjort, rummer yderligere vejledning til de kontraherende parter om fortolkning og gennemførelse af kravene i konventionen, men det bør erindres, at retningslinjerne ikke har nogen »bindende virkning [og ikke har] den normative rækkevidde, der er knyttet til bestemmelserne i Århuskonventionen« (25).

27. Domstolen har afgjort, at det for at sikre effektiv retsbeskyttelse på de områder, som er omfattet af EU's miljølovgivning, er op til de nationale domstole at fortolke den nationale lovgivning på en måde, der så vidt muligt er i overensstemmelse med de mål, som er fastlagt i Århuskonventionen (26).

28. EU har vedtaget lovgivning på miljøområdet, som indeholder udtrykkelige krav om adgang til klage og domstolsprøvelse (27).

29. Domstolens omfattende retspraksis på området for adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet stammer primært fra anmodninger om præjudicielle afgørelser fra nationale domstole i henhold til artikel 267 i TEUF. En stor del vedrører bestemmelser om adgang til klage og domstolsprøvelse i afledt ret. I øvrigt findes der flere tilfælde, som understreger vigtigheden af de generelle principper i EU-retten — navnlig princippet om effektivitet (28).

30. Ovenstående afspejler i brede træk rammerne for adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet i medlemsstaterne. Disse rammer er fastlagt på EU-plan, men det er på medlemsstatsplan — navnlig ved de nationale domstole — at de får en praktisk betydning.

C. SIKRING AF ADGANG TIL KLAGE OG DOMSTOLSPRØVELSE PÅ MILJØOMRÅDET

1. OFFENTLIGHEDENS INTERESSE. FORPLIGTELSER OG RETTIGHEDER I FORBINDELSE MED RETSBESKYTTELSE

1.1. Indledning

Adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet har til formål at gøre det muligt for enkeltpersoner og deres sammenslutninger at udøve de rettigheder, som de har i henhold til EU's miljølovgivning. Denne adgang bidrager desuden til at sikre, at målene og forpligtelserne i EU's miljølovgivning opfyldes.

31. I medfør af EU-retten udgør adgangen til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet en række understøttende rettigheder, som tjener to formål. Den gør det muligt for enkeltpersoner og deres sammenslutninger at udøve de rettigheder, som de har i henhold til EU-lovgivningen, ligesom den bidrager til at sikre, at mål og forpligtelser i EU's miljølovgivning opfyldes (29).

1.2. Offentlighedens interesse, forpligtelser og rettigheder

EU's miljølovgivning sigter mod at beskytte generelle samfundsinteresser såsom ren luft, sikre og tilstrækkelige vandressourcer og en sund biodiversitet. Aktiv inddragelse af offentligheden er således i den fælles miljømæssige interesse, idet den understøtter denne samfundsinteresse.

32. I bestræbelserne på at bevare, beskytte og forbedre miljøkvaliteten har EU-lovgiveren i vid udstrækning fastsat bestemmelser, der gavner generelle samfundsinteresser såsom ren luft, sikre og tilstrækkelige vandressourcer, en sund biodiversitet og minimering af affaldsmængden. Her er der tale om generelle samfundsinteresser, da hele samfundets trivsel afhænger af dem.

33. Blandt de foranstaltninger, som EU-lovgiveren har truffet for at sikre disse generelle samfundsinteresser, kan nævnes — bindende mål og forpligtelser med hensyn til miljøkvalitet, som medlemsstaterne skal overholde (30) — krav til medlemsstaterne om at overvåge miljøets tilstand (31) — krav til offentlige myndigheder om at udarbejde planer og programmer, der skal mindske forureningen og affaldsmængden (32) — krav om, at visse aktiviteter kun må finde sted, efter at der er indhentet tilladelse eller samtykke fra en offentlig myndighed (33) og — krav om, at der foretages miljøvurderinger, før der gives samtykke til visse former for planer og projekter (34). Disse foranstaltninger skal på medlemsstatsplan suppleres af national gennemførelseslovgivning og generelle retsakter og af individuelle offentlige myndigheders afgørelser og handlinger.

34. Desuden har EU siden 1980'erne gradvist truffet en række foranstaltninger for at anerkende samfundsinteressen i aktivt at inddrage borgerne i disse foranstaltninger (35). Domstolen har bemærket sammenhængen mellem adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet og »EU-lovgivers ønske om at bevare, beskytte og forbedre miljøkvaliteten og at give offentligheden en aktiv rolle med henblik herpå« (36).

1.3. Sikring af en aktiv rolle for offentligheden, beskyttelse af rettigheder og opretholdelse af forpligtelser

De samfundsinteresser og andre interesser, der udpeges i EU's miljølovgivning, og de tilhørende forpligtelser, som de offentlige myndigheder pålægges, fører til processuelle og materielle rettigheder for enkeltpersoner og deres sammenslutninger. Disse rettigheder skal beskyttes af de nationale domstole.

35. Domstolen har anerkendt, at ovennævnte samfundsinteresser og de forpligtelser, som de offentlige myndigheder pålægges, giver enkeltpersoner og deres sammenslutninger visse rettigheder, som skal sikres af de nationale domstole. Der er tale om både processuelle og materielle rettigheder. Flere processuelle og materielle rettigheder kan påberåbes samtidig, f.eks. hvis en offentlig myndigheds afgørelse, handling eller undladelse både rejser spørgsmål om offentlighedens deltagelse og om opfyldelse af materielle forpligtelser til at beskytte miljøet.

36. I LZ II-sagen afgjorde Domstolen følgende på baggrund af habitatdirektivet (92/43/EØF): »Det ville imidlertid være uforeneligt med den bindende virkning, som artikel 288 TEUF tillægger et direktiv, principielt at udelukke, at de forpligtelser, som det pålægger, kan påberåbes af de berørte personer« (37).

37. Dette understreger, at begrundelsen for at give adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet bl.a. kan baseres på et behov for at sikre opfyldelse af de forpligtelser, der pålægges i EU's miljølovgivning. Betingelserne for at kunne anlægge sag ved en national domstol kan imidlertid variere, afhængigt af hvem der anses for at være berørt. I denne forbindelse er det nødvendigt at skelne mellem miljøorganisationer og enkeltpersoner.

Miljøorganisationer spiller en vigtig rolle for at sikre overholdelse af forpligtelserne i EU's miljølovgivning og kan påberåbe sig en generel ret til beskyttelse af miljøet, som de nationale domstole skal sikre.

38. Når der tales om inddragelse af offentligheden, tænkes der både på enkeltpersoner og deres sammenslutninger (38). I Domstolens retspraksis anerkendes det da også, at miljøorganisationer spiller en afgørende rolle for at sikre overholdelse af forpligtelserne i EU's miljølovgivning.

39. I LZ I (også kendt som »de slovakiske brune bjørne«) afgjorde Domstolen følgende: »Det tilkommer (…) den forelæggende ret i videst muligt omfang at fortolke de processuelle regler vedrørende de betingelser, der skal være opfyldt for at iværksætte en administrativ eller retslig procedure, i overensstemmelse med såvel formålene med denne konventions artikel 9, stk. 3, som formålet om effektiv domstolsbeskyttelse af de rettigheder, der tillægges i henhold til EU-retten, med henblik på at gøre det muligt for en miljøbeskyttelsesorganisation, såsom zoskupenie, ved en retsinstans at anfægte en afgørelse truffet efter en administrativ procedure, som kan være i strid med Unionens miljøret« (39).

40. Dommen i LZ I-sagen er også bemærkelsesværdig, fordi den vedrører en offentlig myndigheds afgørelse om at tillade jagt på brune bjørne som en undtagelse fra bestemmelserne om artsbeskyttelse i habitatdirektivet (92/43/EØF). Formålet med de pågældende bestemmelser er ikke at beskytte enkeltpersoner, men derimod at beskytte miljøet i offentlighedens interesse. Således anerkendte Domstolen, at sagsøgeren — en miljøorganisation — havde en ret, som fortjente beskyttelse i den konkrete sag, nemlig retten til at gøre bestemmelserne i habitatdirektivet (92/43/EØF) retskraftige.

41. Dette er særlig vigtigt på området for naturbeskyttelse, da det her kan være vanskeligt at påvise, at offentlige myndigheders afgørelser, handlinger eller undladelser kan påvirke enkeltpersoners særlige rettigheder, f.eks. med hensyn til menneskers sundhed.

42. Domstolens afgørelse i LZ I-sagen harmonerer også med betragtning 7, 13 og 18 i Århuskonventionen, hvor der udtrykkes anerkendelse af den vigtige rolle, som miljøorganisationerne spiller for miljøbeskyttelsen. Desuden er Domstolens afgørelse i LZ I ikke en isoleret afgørelse. Den stemmer overens med den tidligere trufne afgørelse i Janecek-sagen med hensyn til, at både juridiske og fysiske personer kan påberåbe sig EU-miljølovgivning, som har til formål at beskytte menneskers sundhed (40).

43. Ud over den ret, som Domstolen tilskriver miljøorganisationerne i LZ I- og Janecek-sagerne (41), findes der flere EU-retsakter, der anerkender miljøorganisationernes rolle ved at give dem søgsmålskompetence de lege for så vidt angår særlige aktiviteter, der kræver offentlig deltagelse, og situationer med miljøskader. Der ses nærmere på disse i afsnit C.2.

EU's miljølovgivning tillægger enkeltpersoner processuelle og materielle rettigheder. Disse vedrører navnlig krav til offentlige myndigheder om omhyggeligt at følge procedurer, som har til formål at inddrage offentligheden, og bestemmelser, der vedrører menneskers sundhed og ejendom.

a) Processuelle rettigheder

44. »Offentligheden« som omhandlet i artikel 2, stk. 4, i Århuskonventionen omfatter også enkeltpersoner, og disse spiller også en anerkendt rolle med hensyn til at bevare, beskytte og forbedre miljøkvaliteten. Retten til at påberåbe sig forpligtelser, som EU's miljølovgivning pålægger nationale myndigheder, ved en national domstol kan dog i den nationale lovgivning begrænses til tilfælde, hvor der kan påvises en tilstrækkelig interesse eller krænkelse af rettigheder (42). Adgangen til en national domstol kan således være begrænset til håndhævelse af de bestemmelser, som ikke blot pålægger offentlige myndigheder forpligtelser, men også tillægger enkeltpersoner rettigheder.

45. Processuelle rettigheder vedrører normalt offentlig deltagelse. De påberåbes typisk i forbindelse med praktiske foranstaltninger, hvor en offentlig myndighed informerer offentligheden om en foreslået afgørelse, modtager og tager hensyn til eventuelle indlæg og derefter offentliggør sin afgørelse. Offentlig deltagelse tilstræbes i Århuskonventionen for — afgørelser vedrørende konkrete aktiviteter (43) — planer, programmer og politikker vedrørende miljøet (44) — ministerielle bestemmelser og/eller generelt anvendelige, juridisk bindende, normative instrumenter (45).

46. Udtrykkelige bestemmelser om offentlig deltagelse findes hovedsageligt, men ikke udelukkende, i følgende EU-miljødirektiver: miljøvurderingsdirektivet (2011/92/EU), direktivet om industrielle emissioner (2010/75/EU), direktivet om offentlig deltagelse (2003/35/EF) og direktivet om strategisk miljøvurdering (2001/42/EF). På den anden side anlagde Domstolen i LZ II-sagen en bred fortolkning af kravene om obligatorisk offentlig deltagelse i artikel 6, stk. 1, litra b), i Århuskonventionen, idet den læste dem sammen med artikel 6, stk. 3, i habitatdirektivet (92/43/EØF).

47. Som bemærket af Domstolen i Kraaijeveld-sagen tjener processuelle rettigheder i øvrigt det formål at sikre effektiv gennemførelse af EU's miljølovgivning: »Især i de tilfælde, hvor fællesskabsmyndighederne ved et direktiv har pålagt medlemsstaterne en bestemt fremgangsmåde, ville den tilsigtede virkning af en sådan retsakt formindskes, såfremt de retsundergivne var forhindret i at påberåbe sig den under retssager« (46) . Den bestemte fremgangsmåde, der omtales i den pågældende sag, bestod i at foretage en miljøkonsekvensvurdering, som omfattede offentlig høring. Det samme rationale gælder for andre bestemmelser i EU's miljølovgivning, hvor der kræves offentlig høring, f.eks. bestemmelserne i direktivet om strategisk miljøvurdering (2001/42/EF) (47).

b) Materielle rettigheder

48. Ud over processuelle rettigheder har Domstolen anerkendt, at visse former for afledt EU-miljølovgivning tillægger enkeltpersoner og deres sammenslutninger materielle rettigheder.

49. I Janecek-sagen anførte Domstolen, at »i alle tilfælde, hvor manglende opfyldelse af de foranstaltninger, der kræves af direktiverne om luftkvalitet og drikkevand, og som har til formål at beskytte den offentlige sundhed, vil kunne bringe menneskers sundhed i fare, skal disse kunne påberåbe sig de bindende retsregler, som er indeholdt i direktivet« (48).

50. Der er to årsager til, at den materielle rettighed, der anerkendes i Janecek-sagen — dvs. retten til beskyttelse af ens sundhed i kraft af EU's miljølovgivning — har mere overordnet relevans.

51. For det første gjorde Domstolen i den senere sag, Stichting Natuur en Milieu (49), selv det samme rationale gældende for lovgivning om luftkvalitet, som dækker bredere end det lokale plan, der var relevant i Janecek-sagen. Dette antyder, at beskyttelse af menneskers sundhed ikke bør begrænses til beskyttelse mod umiddelbare lokale trusler (50).

52. For det andet indgår beskyttelse af menneskers sundhed ofte i målsætningerne for EU's miljølovgivning, hvilket er i tråd med artikel 35 i EU's charter om grundlæggende rettigheder (51). Menneskers sundhed nævnes specifikt i nogle af de vigtigste EU-retsakter på miljøområdet såsom affaldsrammedirektivet (2008/98/EF) (52), vandrammedirektivet (2000/60/EF) (53) og direktivet om nationale emissioner ((EU) 2016/2284) (54). Rationalet i Janecek-sagen kan derfor være relevant i sager, der rækker et godt stykke ud over lovgivningen om luftkvalitet og drikkevandskvalitet.

53. En mulig krænkelse af ejendomsrettigheder og deraf følgende formuetab, der hidrører fra en offentlig myndigheds afgørelse, handling eller undladelse, som tilsidesætter miljølovgivningen, kan også give en enkeltperson ret til at påberåbe sig EU's miljølovgivning ved en domstol.

54. I Leth-sagen afgjorde Domstolen, at »forebyggelse af formuetab, for så vidt som de er direkte økonomiske følger af et offentligt eller privat projekts indvirkninger på miljøet, er omfattet af det beskyttelsesformål, der forfølges med direktiv 85/337/EØF [nu direktiv 2011/92/EU]« (55). Rationalet i Leth-sagen gælder også for andre EU-retsakter på miljøområdet såsom direktivet om strategisk miljøvurdering (2001/42/EF).

55. I EU's miljølovgivning er der ikke fastsat nogen generel ret til et sundt og uberørt miljø for enhver. En fysisk eller juridisk person kan dog have opnået ret til at bruge miljøet til en bestemt økonomisk eller almennyttig aktivitet. Eksempelvis kan vedkommende have fået en fiskerirettighed i et nærmere angivet farvand (56). Dette kan give anledning til at anfægte en eventuel afgørelse, handling eller undladelse, som forringer den pågældende ret til at bruge miljøet.

56. Dette er navnlig relevant for EU's lovgivning på vand- og naturområdet. Her defineres »forurening« i det overordnede instrument for vand, vandrammedirektivet (2000/60/EF), som udledning af stoffer eller varme, der kan »medføre (…) forringelse eller forstyrrelse af naturfaciliteter og anden legitim anvendelse af miljøet«. I både fugledirektivet (2009/147/EF) og habitatdirektivet (92/43/EØF) omtales en lang række måder, som naturen kan bruges på, herunder rekreative aktiviteter (såsom jagt), forskning og uddannelse. I forbindelse med disse forskellige muligheder for brug af naturen er det rimeligt at antage, at spørgsmål om ikke blot interesser, men også rettigheder, kan blive aktuelle.

57. På den baggrund fokuseres der i de resterende afsnit i denne meddelelse på emnet adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet fra flere forskellige perspektiver: — på hvilket grundlag og hvilke betingelser enkeltpersoner og miljøorganisationer kan forvente at opnå søgsmålskompetence — prøvelsens rækkevidde, dvs. grunden til prøvelsen og omfanget af den granskning, der foretages af anfægtede afgørelser, handlinger og undladelser — effektiv adgang til domstolsprøvelse med henblik på behandling af afgørelser, handlinger og undladelser, som viser sig at være behæftet med retlige fejl — sagsomkostningerne og de faktorer, som der skal tages hensyn til for at undgå, at disse er uoverkommelig høje, og — betimelige procedurer og behovet for at give offentligheden praktiske oplysninger.

2. SØGSMÅLSKOMPETENCE

2.1. Indledning

Søgsmålskompetence er retten til at anfægte en afgørelse om lovligheden af en offentlig myndigheds afgørelse, handling eller undladelse ved en domstol eller et andet uafhængigt og uvildigt organ for at beskytte en rettighed eller interesse hos sagsøgeren. Søgsmålskompetencen kan variere afhængigt af genstanden for den anfægtede afgørelse, handling eller undladelse. Den kan også variere afhængigt af, om sagsøgeren er en enkeltperson eller en anerkendt miljøorganisation.

58. Søgsmålskompetence — som undertiden benævnes locus standi — er retten til at anfægte en afgørelse ved en domstol eller et andet uafhængigt og uvildigt organ for at beskytte en rettighed eller interesse hos sagsøgeren. Retten til anfægtelse gælder offentlige myndigheders afgørelser, handlinger og undladelser, som kan tilsidesætte en sådan rettighed eller interesse. Begrebet »afgørelser, handlinger og undladelser« dækker over de måder, hvorpå offentlige myndigheder varetager — eller forholder sig til — opgaver, som de pålægges i kraft af EU's miljølovgivning, f.eks. at sikre, at affaldsanlæg og industrianlæg drives af operatører, der har en tilladelse til det (57). Ud over at sikre beskyttelse af rettigheder og interesser udgør søgsmålskompetence et middel til sikre ansvarlighed i forbindelse med disse afgørelser, handlinger og undladelser.

59. Nogle få EU-miljødirektiver indeholder bestemmelser om adgang til klage og domstolsprøvelse, hvori medlemsstaterne udtrykkeligt pålægges at sikre søgsmålskompetence (58). I størstedelen af den afledte EU-miljølovgivning findes der dog ingen udtrykkelige bestemmelser om adgang til klage og domstolsprøvelse, herunder søgsmålskompetence. Hvis der ikke findes udtrykkelige lovbestemmelser, skal kravene om søgsmålskompetence fortolkes i lyset af de principper, der er fastlagt i Domstolens retspraksis.

60. Grundlaget for søgsmålskompetencen varierer afhængigt af genstanden for den afgørelse, handling eller undladelse, der søges anfægtet. I de følgende afsnit behandles afgørelser, handlinger og undladelser vedrørende — anmodninger om miljøoplysninger og berettigelse til at modtage oplysninger (afsnit C.2.2) — særlige aktiviteter, som er underlagt krav om offentlig deltagelse (afsnit C.2.3) — anmodninger om handling i henhold til regler om miljøansvar (afsnit C.2.4) — andet, f.eks. national gennemførelseslovgivning, generelle retsakter, planer og programmer samt undtagelser (afsnit C.2.5).

61. For så vidt angår de første tre kategorier findes der i vid udstrækning udtrykkelige rettigheder med hensyn til søgsmålskompetence i afledt EU-miljølovgivning (59). Hvad angår den sidste kategori afhænger søgsmålskompetencen af de generelle principper, der gælder for den, som fortolket af Domstolen.

62. Søgsmålskompetencens omfang afhænger desuden af, om den person, der ønsker at anfægte en afgørelse, er en enkeltperson eller en repræsentant for en miljøorganisation eller en anden enhed. Dette aspekt behandles i de forskellige afsnit nedenfor.

2.2. Anmodninger om miljøoplysninger og berettigelse til at modtage oplysninger

Enhver fysisk eller juridisk person, der indgiver en anmodning om oplysninger, har søgsmålskompetence til at anfægte en afgørelse, handling eller undladelse hos den offentlige myndighed, som har ansvaret for at behandle anmodningen. En ret til at modtage oplysninger gennem aktiv formidling kan også give enkeltpersoner og sammenslutninger ret til at anlægge sager.

63. EU's miljølovgivning giver fysiske og juridiske personer ret til at anmode om miljøoplysninger (60). I artikel 6 i direktivet om offentlig adgang til miljøoplysninger (2003/4/EF) er der fastsat bestemmelser om en procedure med retlig efterprøvelse for at undersøge offentlige myndigheders handlinger eller undladelser i forbindelse med anmodninger om miljøoplysninger, der henhører under direktivets anvendelsesområde. Retten til efterprøvelse bygger på kravene i artikel 9, stk. 1, i Århuskonventionen og skal beskytte retten til at fremsætte anmodninger om oplysninger (61). Enhver fysisk eller juridisk person, som indgiver en anmodning om oplysninger, har søgsmålskompetence (62).

64. EU's miljølovgivning giver fysiske og juridiske personer ret til ikke blot at anmode om miljøoplysninger, men også at modtage disse (63). Det fremgår klart af Domstolens afgørelse i East Sussex-sagen, at personer, der anmoder om miljøoplysninger, bl.a. har ret til at kræve, at den kompetente offentlige myndighed fuldt ud opfylder de betingelser, der gælder for udlevering af oplysninger (64). Den pågældende sag handlede om retten til at modtage oplysninger efter anmodning, men offentligheden har også ret til at modtage oplysninger i kraft af de kompetente offentlige myndigheders aktive formidling af dem (65). Offentlige myndigheders opfyldelse af deres forpligtelse til aktivt at formidle miljøoplysninger kan bl.a. have stor betydning for at sikre borgernes ret til beskyttelse af deres sundhed (66).

2.3. Særlige aktiviteter, som er underlagt krav om offentlig deltagelse

I forbindelse med krav om offentlig deltagelse, der gælder for konkrete aktiviteter, tillægges de berørte parter visse rettigheder, ligesom de har ret til at anmode om domstolsprøvelse af den pågældende afgørelse, handling eller undladelse.

65. I EU's miljølovgivning er der fastsat en lang række forpligtelser, hvor offentlige myndigheder pålægges at træffe afgørelser om konkrete aktiviteter, som kan påvirke miljøet. Eksempelvis kræver anlæggelse af en foreslået motorvej, at en offentlig myndighed giver sit samtykke til det i en afgørelse, før anlægsarbejdet kan påbegyndes. Ligeledes kan en foreslået industriel aktivitet kræve, at en offentlig myndighed træffer afgørelse om en tilladelse til udledning af industrielle emissioner, før operatøren kan påbegynde arbejdet. Endvidere kræves der i en stor del af den afledte EU-miljølovgivning offentlig høring under beslutningsprocessen (67). Ved obligatorisk høring tillægges der ret til deltagelse til de borgere, som er berettiget til at deltage.

66. Søgsmålskompetencen til at anfægte afgørelser, handlinger og undladelser vedrørende konkrete aktiviteter, der er underlagt krav om offentlig deltagelse, bygger dels på udtrykkelige bestemmelser om søgsmålskompetence i artikel 9, stk. 2, i Århuskonventionen og dels på relateret afledt EU-ret (68) og Domstolens retspraksis. Navnlig har Domstolen i Kraaijeveld-sagen (69) bekræftet, at en offentlig myndigheds afgørelse, handling eller undladelse, som tilsidesætter en ret til deltagelse, giver ret til at søge domstolsprøvelse.

67. Siden Kraaijeveld-dommen blev afsagt, er en udtrykkelig ret til søgsmålskompetence baseret på retten til at deltage blevet indarbejdet i Århuskonventionen. Navnlig kræves det i artikel 9, stk. 2, i Århuskonventionen, at berørte parter ved en domstol og/eller et andet ved lov etableret uafhængigt og upartisk organ (70) har adgang til at få prøvet den materielle og processuelle lovlighed af enhver afgørelse, handling eller undladelse, der er omfattet af bestemmelserne om offentlig deltagelse i artikel 6 i Århuskonventionen.

68. Beslægtet afledt EU-miljølovgivning (71) indeholder bestemmelser, der er baseret på ordlyden i artikel 9, stk. 2. Denne afledte lovgivning omfatter dog ikke alle beslutningsprocesserne i artikel 6 — og i forlængelse heraf artikel 9, stk. 2 — i konventionen. Da artikel 9, stk. 2, omhandler situationer, hvor bestemmelserne om offentlig deltagelse i Århuskonventionens artikel 6 finder anvendelse, er medlemsstaterne forpligtet til at have et system med domstolsprøvelse på plads, når der i artikel 6 i konventionen gælder en forpligtelse vedrørende offentlig deltagelse.

69. I LZ II-sagen (72) afgjorde Domstolen, at kravet om offentlig deltagelse i artikel 6, stk. 1, litra b), i Århuskonventionen også gælder i forbindelse med artikel 6, stk. 3, i habitatdirektivet (92/43/EØF) i situationer, hvor en offentlig myndighed er forpligtet af national lovgivning til at afgøre, om der skal foretages en vurdering af et projekt, som kan have en betydelig indvirkning på en beskyttet Natura 2000-lokalitets integritet. Endvidere afgjorde Domstolen, at da kravene i artikel 6, stk. 1, litra b), i konventionen gælder for sådanne situationer, gælder kravene i artikel 9, stk. 2, også for disse situationer.

70. Med denne dom har Domstolen præciseret, at kravene i artikel 9, stk. 2, i Århuskonventionen sammenholdt med artikel 47 i EU's charter om grundlæggende rettigheder også kan gælde for de områder af miljølovgivningen, hvor der ikke findes særlige krav vedrørende adgang til klage og domstolsprøvelse. Mens LZ II-sagen vedrørte habitatdirektivet (92/43/EØF), kan rationalet bag Domstolens fortolkning da også anvendes analogt på beslutningsprocesser i andre dele af EU's miljølovgivning om bl.a. vand og affald.

71. Det er »den berørte offentlighed«, der drager fordel af bestemmelserne om offentlig deltagelse i artikel 6, stk. 2, i Århuskonventionen og i forlængelse heraf bestemmelserne om adgang til domstolsprøvelse i artikel 9, stk. 2, og den tilsvarende afledte EU-ret. Den berørte offentlighed defineres som »den del af offentligheden, som er berørt af, kan blive berørt af eller har en interesse i beslutningsprocesser, der vedrører miljøet« (73). »Offentligheden« defineres som »en eller flere fysiske eller juridiske personer og i henhold til national lovgivning eller praksis, disses foreninger, organisationer eller grupper« (74).

72. Hverken artikel 9, stk. 2, i Århuskonventionen eller bestemmelserne i den afledte EU-ret giver dog offentligheden ubetinget adgang til klage og domstolsprøvelse. Både konventionen og lovgivningen gør det muligt for de kontraherende parter og medlemsstaterne at gøre visse betingelser gældende og derved undgå en generel søgsmålskompetence for enhver i miljøspørgsmål (actio popularis) (75). Endvidere er der i både Århuskonventionen og den afledte EU-ret fastsat bestemmelser om differentiering af retten til søgsmålskompetence. Her skelnes der mellem enkeltpersoner, sammenslutninger, organisationer og grupper på den ene side og på den anden side anerkendte miljøorganisationer.

2.3.1. Enkeltpersoner

For så vidt angår enkeltpersoner skal forudsætningen om at påvise »krænkelse af en rettighed« eller en tilstrækkelig interesse for at opnå søgsmålskompetence for at kunne anfægte en bestemt aktivitet fortolkes og anvendes i lyset af forpligtelsen til at sikre vidtgående adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet. De rettigheder, der kan krænkes, kan være både processuelle rettigheder, som enkeltpersoner har i kraft af EU's miljølovgivning (f.eks. ret til offentlig deltagelse) og materielle rettigheder, der tillægges den enkelte (f.eks. ret til beskyttelse af menneskers sundhed eller ejendomsret).

73. I henhold til artikel 9, stk. 2, i Århuskonventionen samt artikel 11 i miljøvurderingsdirektivet (2011/92/EU) og artikel 25 i direktivet om industrielle emissioner (2010/75/EU) kan de kontraherende parter og medlemsstaterne begrænse adgangen til domstolene til enkeltpersoner, der kan påvise enten en tilstrækkelig interesse eller alternativt krænkelse af en rettighed. Doktrinen om »krænkelse af en rettighed« beskrives nærmere i afsnit C.2.5.3.

2.3.2. Miljøorganisationer med søgsmålskompetence de lege

2.3.2.1. Generelt princip

Anerkendte miljøorganisationer har søgsmålskompetence de lege til at anfægte offentlige myndigheders afgørelser, handlinger og undladelser vedrørende konkrete aktiviteter, som er underlagt krav om offentlig deltagelse i henhold til EU-retten.

74. I artikel 2, stk. 5, og artikel 9, stk. 2, i Århuskonventionen og den beslægtede EU-ret, der gennemfører den, anerkendes den vigtige rolle, som bl.a. miljøorganisationer spiller, ved at give dem en form for søgsmålskompetence de lege ud fra den formodning, at de opfylder de relevante krav, der er fastlagt i national lovgivning. For disse NGO'ers vedkommende betragtes forudsætningerne for søgsmålskompetence som opfyldt på basis af en tilstrækkelig interesse eller krænkelse af en rettighed (76). Denne søgsmålskompetence de lege har følgevirkninger for ikke blot et kravs antagelighed, men også for rækkevidden af den prøvelse, som den nationale dommer foretager (se afsnit C.3.2.2.2).

75. Domstolen har præciseret omfanget af de krav i national lovgivning, som NGO'er kan forventes at opfylde for at opnå denne søgsmålskompetence. Domstolen har fastslået, at det ganske vist er op til medlemsstaterne at fastlægge bestemmelser om sådanne krav, men at disse ikke må gøre det umuligt for NGO'er at udøve retten til klage og domstolsprøvelse for at beskytte almene interesser. De nationale bestemmelser »skal (…) sikre en »vidtgående adgang til klage og domstolsprøvelse«« (77).

76. Domstolen har afgjort, at national lovgivning er i strid med artikel 11 i miljøvurderingsdirektivet (2011/92/EU), hvis den i en sag ved en domstol, hvor der anfægtes en afgørelse, som tillader projekter, der er »af en sådan beskaffenhed, at de vil kunne påvirke miljøet væsentligt«, jf. artikel 1, stk. 1, i samme direktiv, ikke gør det muligt for NGO'er som omhandlet i samme direktivs artikel 1, stk. 2, at påberåbe sig tilsidesættelse af en bestemmelse, der følger af EU-retten, og som har til formål at beskytte miljøet, med den begrundelse, at denne bestemmelse alene beskytter almene interesser og ikke borgernes interesser (78).

77. Dette rationale gælder i alle sager om søgsmålskompetence de lege, dvs. sager omfattet af artikel 9, stk. 2, i Århuskonventionen.

2.3.2.2. Særlige kriterier for søgsmålskompetence de lege

De kriterier, som miljøorganisationer skal opfylde for at opnå søgsmålskompetence de lege, må ikke være alt for vanskeligt opnåelige, og der skal tages hensyn til små og lokale NGO'ers interesser.

78. De krav, som NGO'er skal opfylde for at opnå søgsmålskompetence de lege, kan fastlægges i nationale bestemmelser. Domstolens retspraksis kaster lys over, hvor strenge disse bestemmelser må være.

a) Aktiv på miljøområdet

79. Engagement på miljøområdet medvirker til at sikre, at en NGO besidder nyttig ekspertise og viden. I Djurgården-sagen bekræfter Domstolen, at »der i en national lov [kan] stilles krav om, at en sådan forening, der har til hensigt ad rettens vej at anfægte et projekt, der er omfattet af direktiv 85/337/EØF [nu direktiv 2011/92/EU], har et vedtægtsmæssigt formål, der har relation til natur- og miljøbeskyttelse« (79). Det kan ikke udledes af denne formulering, at Domstolen godkender et krav om, at en NGO skal have miljøbeskyttelse som eneste formål. Det synes dog tilladeligt for en medlemsstat at kræve, at beskyttelse af miljøet er et fremherskende formål hos en NGO.

b) Krav om medlemskab

80. En NGO's medlemstal kan være en vigtig indikator for, om den er aktiv. I Djurgården-sagen så Domstolen nærmere på et krav i den nationale lovgivning om, at en NGO skulle have et bestemt antal medlemmer. Domstolen afgjorde, at antallet af krævede medlemmer ikke må sættes så højt, at det strider mod målsætningen om at lette adgangen til domstolsprøvelse (80). Domstolen fremhævede desuden vigtigheden af at fremme lokalt baserede NGO'er, da disse med størst sandsynlighed vil anfægte mindre projekter, som ikke har national eller regional betydning, men alligevel har en væsentlig indvirkning på miljøet (81). Det bør bemærkes, at ikke alle NGO'er, som har søgsmålskompetence de lege i medlemsstaterne, har denne kompetence i kraft af medlemskab. Nogle af dem er almennyttige organisationer. Krav fra sådanne institutioner har faktisk dannet baggrund for vigtig retspraksis ved Domstolen.

c) Andre kriterier

81. I praksis kræver nogle medlemsstater, at NGO'er skal opfylde andre kriterier for at opnå søgsmålskompetence de lege. Der kan være tale om, hvorvidt NGO'erne er uafhængige eller almennyttige eller er en særlig juridisk person i henhold til national lovgivning. Der kan være tale om, at NGO'erne skal påvise, at de har et solidt økonomisk grundlag til at forfølge mål vedrørende fremme af miljøbeskyttelsen. Endelig kan det kræves, at en NGO har eksisteret i et vist tidsrum, før der gives søgsmålskompetence de lege. I denne henseende bør der tages hensyn til Domstolens rationale i Djurgården-sagen ovenfor med hensyn til krav om medlemskab (82).

2.3.3. Ikke-forskelsbehandling af udenlandske NGO'er

De betingelser, som miljøorganisationer skal opfylde for at opnå søgsmålskompetence de lege, må ikke være skrappere for udenlandske organisationer end for indenlandske.

82. Miljøorganisationer i nabomedlemsstater kan have et ønske om at deltage i en beslutningsproces om en bestemt aktivitet eller forholde sig aktivt til den på andre måder. Dette gælder navnlig i tilfælde, hvor en bestemt aktivitet kan have en grænseoverskridende miljøpåvirkning. I artikel 3, stk. 9, i Århuskonventionen foreskrives det, at »offentligheden [har] adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet, uden at der sker diskrimination på grund af statsborgerskab, nationalitet eller bopæl og, i tilfælde af en juridisk person, uden diskrimination på grund af det sted, hvor den har sit registrerede hovedsæde eller et reelt sæde for dens aktiviteter«. Hvis en udenlandsk NGO anmoder om søgsmålskompetence, skal den således behandles på lige fod med indenlandske NGO'er for så vidt angår de betingelser, der skal være opfyldt for at opnå søgsmålskompetence de lege.

83. Artikel 3, stk. 9, forbyder kun forskelsbehandling, så en medlemsstat må gerne kræve, at udenlandske NGO'er opfylder de samme betingelser som dem, der gælder for indenlandske NGO'er. Disse betingelser, navnlig proceduren til opnåelse af status som NGO med søgsmålskompetence de lege, må dog ikke gøre det umuligt eller alt for vanskeligt for en udenlandsk NGO at opnå denne status (83).

2.3.4. Andre sammenslutninger, organisationer og grupper

Andre sammenslutninger, organisationer og grupper har muligvis ikke søgsmålskompetence de lege, men i kraft af den nationale lovgivning kan de have søgsmålskompetence på lige fod med enkeltpersoner.

84. Som allerede bemærket kan »offentligheden« i henhold til Århuskonventionen bestå af »en eller flere fysiske eller juridiske personer og i henhold til national lovgivning eller praksis, disses foreninger, organisationer eller grupper«. Således kan sammenslutninger, organisationer og grupper have søgsmålskompetence på lige fod med enkeltpersoner, selv om de ikke har en sådan kompetence de lege. Dette kan fremme en samling af flere krav, som ellers skulle gøres gældende hver for sig af de enkelte sagsøgere, hvilket rummer fordele for både offentligheden (takket være deling af retsomkostningerne) og de offentlige myndigheder (ved at mindske risikoen for at skulle behandle mange forskellige sager).

2.3.5. Tidligere deltagelse

Medlemsstaterne må ikke begrænse kompetencen til at anfægte en offentlig myndigheds afgørelse til netop de berørte borgere, som har deltaget i den foregående administrative procedure i forbindelse med vedtagelse af den pågældende afgørelse.

85. Manglende deltagelse i den administrative procedure i forbindelse med vedtagelse af en afgørelse kan indebære problemer ved vurdering af, om en efterfølgende anfægtelse af afgørelsen kan antages (84). I Domstolens retspraksis fremhæves den rolle, som de nationale domstole spiller med hensyn til at beskytte materielle rettigheder, der tildeles enkeltpersoner og sammenslutninger i henhold til EU-retten, og samtidig understreges det, at de administrative og retlige procedurer tjener forskellige formål. Eksempelvis kan en offentlig myndigheds afgørelse føre til en potentiel krænkelse af en sagsøgers ret til beskyttelse af dennes sundhed, uanset hvilke processuelle rettigheder vedkommende har.

86. I denne henseende afgjorde Domstolen i Djurgården-sagen, at »deltagelsen i beslutningsprocedurerne på miljøområdet [er] forskellig fra og har et andet formål end iværksættelse af søgsmål, idet sidstnævnte i givet fald kan benyttes til prøvelse af den afgørelse, som denne procedure munder ud i«, hvis der er tale om en afgørelse, der er relevant, hvad angår miljøvurderingsdirektivet (2011/92/EU) (85). Således gælder det, at »den berørte offentlighed (…) skal kunne anfægte den afgørelse, hvorved et organ, der henhører under en medlemsstats domstolsorganisation, har taget stilling til en ansøgning om tilladelse til at gennemføre et projekt, uanset hvilken rolle den har kunnet spille ved behandlingen af ansøgningen ved at deltage i proceduren for det nævnte organ og ved i den anledning at gøre sine synspunkter gældende«.

2.4. Anmodninger om handling i henhold til regler om miljøansvar

87. Direktivet om miljøansvar (2004/35/EF) sigter bl.a. mod at tilskynde fysiske og juridiske personer til at hjælpe de kompetente myndigheder med at tage hånd om situationer med miljøskader, der er omfattet af regler om miljøansvar (86). Det åbner mulighed for, at fysiske eller juridiske personer, der berøres af sådanne skader, har en tilstrækkelig interesse i skaderne eller kan påvise krænkelse af en rettighed på grund af skaderne, kan indgive indlæg og fremsætte anmodninger over for den kompetente nationale myndighed om at træffe nødvendige foranstaltninger. Der lægges op til, at visse NGO'er vil blive anset for at have en tilstrækkelig interesse eller rettigheder, der risikerer at blive krænket, og at de således får ret til at anmode om handling. Den kompetente myndighed skal træffe afgørelse om en sådan anmodning (87).

88. Retten til at indgive indlæg og anmode om handling er formuleret på en måde, som ligger meget tæt op ad ordlyden i artikel 9, stk. 2, i Århuskonventionen og i de beslægtede bestemmelser i miljøvurderingsdirektivet (2011/92/EU). De, der har ret til at indgive indlæg og anmode om handling, er faktisk også berettiget til ved en domstol at anfægte den processuelle og materielle lovlighed af en kompetent myndigheds afgørelser, handlinger eller undladelser på basis af disse indlæg og anmodninger (88).

89. De enslydende formuleringer, bl.a. med hensyn til miljøorganisationers særlige rettigheder, betyder, at der også kan tages hensyn til Domstolens retspraksis vedrørende søgsmålskompetence som beskrevet i afsnit C.2.3 ved fortolkning af direktivet om miljøansvar (2004/35/EF).

2.5. Andet, f.eks. national gennemførelseslovgivning, generelle retsakter, planer og programmer samt undtagelser

2.5.1. Det generelle grundlag for søgsmålskompetence

Det generelle grundlag for søgsmålskompetence til at anfægte medlemsstaternes afgørelser, handlinger og undladelser på de områder, der er omfattet af EU's miljølovgivning, er fastlagt i national lovgivning, men bestemmelserne skal fortolkes i overensstemmelse med kravene i artikel 9, stk. 3, i Århuskonventionen, artikel 19, stk. 1, i TEU og artikel 47 i EU's charter om grundlæggende rettigheder.

90. I artikel 19, stk. 1, i TEU, som kodificerer det knæsatte princip om effektiv retsbeskyttelse (89), er det fastsat, at »medlemsstaterne tilvejebringer den nødvendige adgang til domstolsprøvelse for at sikre en effektiv retsbeskyttelse på de områder, der er omfattet af EU-retten«. Samtidig står der i artikel 47, stk. 1, i EU's charter om grundlæggende rettigheder, som medlemsstaterne skal respektere, når de gennemfører EU-retten, at »enhver, hvis rettigheder og friheder som sikret af EU-retten er blevet krænket, skal have adgang til effektive retsmidler for en domstol under overholdelse af de betingelser, der er fastsat i denne artikel«.

91. For så vidt angår miljøområdet er det i artikel 9, stk. 3, i Århuskonventionen fastsat, at de kontraherende parter skal sikre, at medlemmer af offentligheden, der opfylder eventuelle kriterier i national ret, har adgang til administrative eller retslige procedurer for at anfægte private personers og offentlige myndigheders handlinger og undladelser, der er i strid med de bestemmelser i national ret, der vedrører miljøet. Som tidligere bemærket er miljøorganisationer omfattet af definition af »offentligheden«.

92. Artikel 9, stk. 3, i Århuskonventionen har et bredere anvendelsesområde end artikel 9, stk. 2, da den tilsigtede begunstigede målgruppe for søgsmålskompetence er »offentligheden«, der som defineret i konventionen dækker bredere end »den berørte offentlighed«. I artikel 9, stk. 3, omtales desuden private personers handlinger og undladelser, mens artikel 9, stk. 2, er begrænset til offentlige myndigheders afgørelser, handlinger og undladelser (90). På den anden side giver artikel 9, stk. 3, de kontraherende parter valget mellem en administrativ og en retslig prøvelsesprocedure. Endvidere omtales der ingen kriterier for adgang såsom en tilstrækkelig interesse eller krænkelse af en rettighed, ligesom der ikke findes bestemmelser om søgsmålskompetence de lege for miljøorganisationer.

93. Derfor har Domstolen i LZ I-sagen præciseret, at artikel 9, stk. 3, ikke indeholder nogen klar og præcis forpligtelse, som i sig selv kan fastlægge enkeltpersoners retsstilling, da der her kræves, at de kontraherende parter udsteder yderligere retsakter (91). Domstolen har imidlertid også afgjort, at bestemmelserne i artikel 9, stk. 3, selv om de formuleres bredt, skal sikre effektiv miljøbeskyttelse (92), og at »det (…) ikke [vil] være muligt i praksis (…) at fortolke bestemmelserne i Århuskonventionens artikel 9, stk. 3, således, at det i praksis gøres umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at udøve de rettigheder, der tillægges i henhold til EU-retten« (93).

94. I kraft af artikel 216, stk. 2, i TEUF er Århuskonventionen en del af EU's retsorden (94). I EU's retsorden, som er bindende for medlemsstaterne ved gennemførelsen af artikel 9, stk. 3, i konventionen, stilles der bl.a. krav om ensartet anvendelse og fortolkning af EU-retten. For at sikre dette, er det afgørende, at de nationale domstole har mulighed for — og undertiden pligt til — at henvise sager til Domstolen i overensstemmelse med artikel 267 i TEUF om gyldigheden og fortolkningen af bestemte krav i EU-lovgivningen. Dette forudsætter adgang til de nationale domstole.

95. I lyset af ovenstående er medlemsstaterne forpligtet til at åbne mulighed for søgsmålskompetence for at sikre adgang til effektive retsmidler og beskyttelse af de processuelle og materielle rettigheder, der gives i EU's miljølovgivning, selv om de omhandlede EU-miljøregler ikke omfatter særlige bestemmelser om det pågældende spørgsmål.

2.5.2. Søgsmålskompetence til at beskytte processuelle rettigheder i henhold til EU-miljølovgivningen

Enkeltpersoner og miljøorganisationer skal tildeles søgsmålskompetence for at sikre overholdelse af EU's processuelle miljøbestemmelser såsom dem, der fastlægger beslutningsprocesser, som omfatter offentlig deltagelse, f.eks. med hensyn til planer og programmer.

96. Processuelle rettigheder er særlig vigtige, når der er tale om planer og programmer. I mange EU-retsakter på miljøområdet kræves det, at der vedtages planer og programmer for at sikre, at tilstræbte miljømålsætninger opnås. Disse dokumenter kan bruges ved forvaltning af indgreb (f.eks. vandområdeplaner) (95) eller iværksættelse af foranstaltninger på baggrund af konkrete problemer (f.eks. planer, der skal mindske luftforurening) (96). Ud over vedtagelse af visse former for planer og programmer kræves der i EU's miljølovgivning også miljøvurdering af planer og programmer (f.eks. planer for arealudnyttelse), som kan have en betydelig indvirkning på miljøet (97).

97. I en stor del af den pågældende lovgivning findes der bestemmelser om obligatorisk offentlig høring i løbet af beslutningsprocessen. Eksempelvis kræves der i artikel 7 i Århuskonventionen offentlig høring om planer og programmer, der ligger inden for dens brede anvendelsesområde. Således kan der ved miljørelaterede planer og programmer, som er obligatoriske i henhold til EU-retten, men for hvilke der ikke er fastsat bestemmelser om offentlig deltagelse, stadig være behov for offentlig høring.

98. Søgsmålskompetencen til at anfægte offentlige myndigheders afgørelser, handlinger og undladelser vedrørende planer og programmer, der er omfattet af artikel 7 i konventionen, kan fastlægges i lyset af Domstolens retspraksis om offentlig deltagelse. På baggrund af rationalet i Kraaijeveld-dommen (98) (som vedrørte et projekt snarere end en plan eller et program) kan enheder, som er berettiget til deltagelse, ved en domstol anmode om prøvelse af, om den krævede fremgangsmåde er fulgt i beslutningsprocessen for en plan eller et program.

99. Domstolens retspraksis viser, at søgsmålskompetence ikke kun er relevant i forbindelse med afgørelser, handlinger og undladelser vedrørende enkelte planer og programmer, men også for national lovgivning og overordnede retsakter, hvori de proceduremæssige krav for sådanne planer og programmer er fastsat. I sagerne Terre Wallonne og Inter-Environnement Wallonie (99) afgjorde Domstolen nemlig, at et handlingsprogram, som skal gennemføres i henhold til nitratdirektivet (91/676/EØF), i princippet også kræver en strategisk miljøvurdering (som omfatter offentlig høring) i medfør af direktivet om strategisk miljøvurdering (2001/42/EF). Derfor annullerede en national domstol dele af en national bekendtgørelse om et handlingsprogram for nitrater på det grundlag, at der ikke forelå en strategisk miljøvurdering. I den følgende sag, Inter-Environnement Wallonie, bekræftede Domstolen, at en sådan annullering er passende under disse omstændigheder (100).

100. Det er klart, at både enkeltpersoner og miljøorganisationer kan drage fordel af søgsmålskompetence til at beskytte processuelle rettigheder, da begge parter har ret til at udøve sådanne rettigheder.

2.5.3. Søgsmålskompetence til at beskytte materielle rettigheder

Medlemsstaterne skal sikre søgsmålskompetence til at anfægte et meget bredt spektrum af afgørelser, handlinger og undladelser for at garantere, at en lang række materielle rettigheder kan udøves.

101. Det fremgår klart af Domstolens retspraksis, at enkeltpersoner og miljøorganisationer skal indrømmes søgsmålskompetence for at beskytte menneskers sundhed gennem EU's miljølovgivning, ejendomsrettigheder, der er omfattet af målene for denne lovgivning og — for så vidt angår miljøorganisationer — for at beskytte miljøet i kraft af kravene i lovgivningen.

102. »Doktrinen om krænkelse af rettigheder« (den doktrin, som anvendes af visse medlemsstater og handler om, at den enkelte over for en domstol skal godtgøre, at en af vedkommendes rettigheder er blevet krænket) har skabt udfordringer, da miljøbeskyttelse normalt tjener offentlighedens interesse og ikke sigter mod udtrykkeligt at tillægge enkeltpersoner rettigheder. Den alternative tilgang, hvor der kræves en tilstrækkelig interesse, synes at skabe færre udfordringer, men der bør foretages overvejelser i stil med dem, der beskrives for doktrinen om krænkelse af rettigheder.

103. Domstolen har bekræftet, at det er op til medlemsstaterne at definere, hvad der udgør krænkelse af en rettighed (101). Den har dog også præciseret, at ordlyden i artikel 11, stk. 3, i miljøvurderingsdirektivet (2011/92/EU) og andet afsnit i artikel 9, stk. 2, i Århuskonventionen indebærer, at dette råderum begrænses af behovet for at respektere målet om at sikre vidtgående adgang til klage og domstolsprøvelse for den berørte offentlighed (102). Endvidere må medlemsstaternes råderum ikke gøre det alt for vanskeligt at beskytte de rettigheder, der gives i EU-retten. Derfor må søgsmålskompetencen hos borgere, der berøres af afgørelser, handlinger eller undladelser, som henhører under anvendelsesområdet for miljøvurderingsdirektivet (2011/92/EU) — og artikel 9, stk. 2, i Århuskonventionen — ikke fortolkes restriktivt (103).

104. Domstolen har beskyttet disse rettigheder i forbindelse med følgende afgørelser, handlinger og undladelser fra offentlige myndigheders side: undladelse af at udarbejde en lovpligtig luftforureningsplan (104), vedtagne luftkvalitetsplaner, vedtaget nationale programmer for nedbringelse af emissioner (105) og indrømmelse af en undtagelse i henhold til naturlovgivning (106). Retspraksis understreger således behovet for, at medlemsstaterne og de nationale domstole sikrer søgsmålskompetence til at anfægte en meget bred vifte af afgørelser, handlinger og undladelser på basis af en lang række materielle rettigheder.

2.5.4. Kriterier, som enkeltpersoner og NGO'er skal opfylde for at opnå søgsmålskompetence

Medlemsstaterne kan fastsætte kriterier, som enkeltpersoner og NGO'er skal opfylde for at opnå søgsmålskompetence, men disse kriterier må ikke gøre det umuligt eller alt for vanskeligt at udøve materielle og processuelle rettigheder, der gives i EU-retten.

105. Ordlyden i artikel 9, stk. 3, i Århuskonventionen (»der opfylder eventuelle kriterier i national ret«) indrømmer de kontraherende parter et vist råderum med hensyn til at fastsætte kriterierne for opnåelse af søgsmålskompetence.

106. Medlemsstaterne er ikke forpligtet til at give søgsmålskompetence til enhver borger (actio popularis) eller enhver NGO. Ifølge de vejledende retningslinjer for anvendelsen af Århuskonventionen skal sådanne kriterier dog stemme overens med konventionens mål om at sikre adgang til klage og domstolsprøvelse (107). Parterne må ikke bruge formuleringen »der opfylder eventuelle kriterier i national ret« som en undskyldning for at fastlægge eller opretholde kriterier, der er så strenge, at de i realiteten udelukker alle eller næsten alle miljøorganisationer fra at anfægte handlinger eller undladelser, som er i modstrid med national lovgivning på miljøområdet (108). Derudover må medlemsstaterne i henhold til princippet om effektivitet ikke fastsætte kriterier, som gør det umuligt eller alt for vanskeligt at udøve rettigheder, der gives i EU-retten.

107. Passende kriterier, som medlemsstaterne har fastsat i forbindelse med artikel 9, stk. 2, i Århuskonventionen, vil også være passende i forbindelse med artikel 9, stk. 3. I modsætning til artikel 9, stk. 2, indeholder artikel 9, stk. 3, dog ikke udtrykkelige bestemmelser om søgsmålskompetence de lege for miljøorganisationer. Dette rejser spørgsmålet om, hvorvidt medlemsstaterne har ret til at anvende doktrinen om krænkelse af rettigheder uden at tage hensyn til, at en NGO ikke kan påvise en krænkelse på samme måde som en enkeltperson. I betragtning af den rolle, som miljøorganisationerne spiller for at beskytte generelle miljømæssige interesser såsom luftkvaliteten og biodiversiteten, skal de medlemsstater, der anvender doktrinen om krænkelse af rettigheder, i denne sammenhæng gøre dette på en måde, så det sikres, at miljøorganisationerne får søgsmålskompetence til at anfægte afgørelser, handlinger og undladelser, som vedrører denne rolle.

3. DOMSTOLSPRØVELSERS RÆKKEVIDDE

3.1. Indledning

En domstolsprøvelses rækkevidde er afgørende for, hvordan nationale domstole vurderer lovligheden af anfægtede afgørelser, handlinger og undladelser. Der er to aspekter ved rækkevidden. Det første vedrører det mulige rationale bag prøvelsen, dvs. de lovområder og juridiske argumenter, der bringes i spil. Det andet vedrører granskningernes omfang (eller prøvelsesstandarden).

108. Domstolsprøvelsers rækkevidde er et centralt element ved et effektivt retssystem, da den er afgørende for, hvordan nationale domstole vurderer lovligheden af anfægtede afgørelser, handlinger og undladelser. Der er to hovedaspekter ved rækkevidden. Det første vedrører de områder af lovgivningen og de juridiske argumenter, som kan blive bragt i spil ved anfægtelse af en afgørelse, navnlig med hensyn til, hvorvidt en sagsøger er berettiget til at påberåbe sig alle relevante bestemmelser i EU's miljølovgivning for at underbygge sin sag. Dette behandles i afsnit C.3.2. Det andet aspekt vedrører omfanget af dommernes granskninger, når de vurderer lovligheden, og dette behandles i afsnit C.3.3.

109. En række EU-direktiver, som udtrykkeligt sikrer adgang til klage og domstolsprøvelse, indeholder bestemmelser om prøvelsernes rækkevidde (109). Størstedelen af den afledte miljølovgivning mangler dog sådanne bestemmelser, og for at forstå rækkevidden er det nødvendigt at tage afsæt i Domstolens retspraksis, ligesom det gælder for søgsmålskompetence.

3.2. Mulige begrundelser for domstolsprøvelse

110. Dette aspekt er særlig relevant i jurisdiktioner, som kun indrømmer søgsmålskompetence på det grundlag, at sagsøgerens rettigheder er blevet krænket. I disse jurisdiktioner begrænser de mulige begrundelser for domstolsprøvelse sig ofte traditionelt til lovbestemmelser, som giver de individuelle rettigheder, der danner grundlag for den påberåbte søgsmålskompetence. Dette aspekt er også relevant i forbindelse med begrænsninger, der sigter mod at indskrænke sagsøgeres indlæg til argumenter, som de har fremført ved forudgående administrative procedurer (udelukkelse), eller mod at forhindre sagsøgere i at misbruge retsvæsenet ved at fremsætte irrelevante retlige argumenter.

3.2.1. Særlige aktiviteter, som er underlagt krav om offentlig deltagelse

111. Denne kategori er omfattet af artikel 9, stk. 2, i Århuskonventionen. Som bemærket ovenfor sigtes der i artikel 9, stk. 2, mod at sikre adgang til klage og domstolsprøvelse med hensyn til afgørelser, handlinger og undladelser vedrørende konkrete aktiviteter, der er omfattet af kravene om offentlig deltagelse i konventionens artikel 6.

112. Som også bemærket gør artikel 9, stk. 2, det muligt for medlemsstaterne at begrænse søgsmålskompetencen, idet sagsøgere i form af enkeltpersoner skal påvise enten krænkelse af en rettighed eller en tilstrækkelig interesse. For så vidt angår de mulige begrundelser for domstolsprøvelse kan der være forskel på, hvordan enkeltpersoners og miljøorganisationers krav behandles. Dette er navnlig relevant for afgørelser, handlinger og undladelser, der vedrører miljøvurderingsdirektivet (2011/92/EU) og direktivet om industrielle emissioner (2010/75/EU), som er de vigtigste afledte EU-retsakter, der gennemfører artikel 9, stk. 2. I LZ II-sagen (110) bekræftede Domstolen dog, at artikel 6 i Århuskonventionen — og således også artikel 9, stk. 2 — har et bredere anvendelsesområde end disse EU-direktiver.

3.2.1.1. Enkeltpersoner

Hvis en medlemsstat gør antageligheden af enkeltpersoners anfægtelser af afgørelser betinget af, at en af vedkommendes rettigheder er blevet krænket, kan medlemsstaten også bestemme, at annullation af en national domstols administrative afgørelse forudsætter tilsidesættelse af en af sagsøgerens rettigheder.

113. I sagen Kommissionen mod Tyskland afgjorde Domstolen, at hvis en medlemsstat i overensstemmelse med bestemmelserne om adgang til domstolsprøvelse i miljøvurderingsdirektivet (2011/92/EU) og direktivet om industrielle emissioner (2010/75/EU) begrænser enkeltpersoners søgsmålskompetence til situationer, hvor en rettighed er blevet krænket, »kan denne medlemsstat også fastsætte, at den kompetente domstols annullation af en forvaltningsafgørelse kræver en tilsidesættelse af en subjektiv ret fra sagsøgerens side« (111). Denne fortolkning kan også anvendes med hensyn til andre anfægtede afgørelser, handlinger og undladelser, som er omfattet af artikel 9, stk. 2, i Århuskonventionen.

114. Dette betyder, at en national domstol i forbindelse med en enkeltpersons anfægtelse af en afgørelse, hvor der er tale om tilsidesættelse af rettigheder, kan begrænse sin behandling til de bestemmelser, som giver den enkelte ret til at anfægte afgørelsen.

3.2.1.2. Anerkendte miljøorganisationer

For så vidt angår anfægtelse af en afgørelse, der henhører under anvendelsesområdet for artikel 9, stk. 2, i Århuskonventionen, er der ingen grænser for, hvilket retsgrundlag anerkendte miljøorganisationer kan henvise til, og de kan påberåbe sig enhver bestemmelse i EU's miljølovgivning.

115. Den begrænsning af anbringender, der beskrives i afsnit C.3.2.1.1, gælder ikke for miljøorganisationer, som opfylder de kriterier for at opnå søgsmålskompetence de lege, der er fastlagt i national ret.

116. I Trianel-sagen præciserede Domstolen, at disse NGO'er har ret til at påberåbe sig enhver bestemmelse i EU's miljølovgivning, som har en direkte indvirkning på den nationale lovgivning, der gennemfører EU-retten. Domstolen afgjorde, at »selv om det er tilladt den nationale lovgiver at begrænse de rettigheder, hvis tilsidesættelse kan påberåbes af en borger i forbindelse med et søgsmål (…) til kun at omfatte offentlige subjektive rettigheder, kan en sådan begrænsning ikke finde anvendelse som sådan for miljøbeskyttelsesforeninger, idet formålene med artikel 10a, stk. 3, sidste punktum, i direktiv 85/337/EØF ellers ville blive tilsidesat« (112).

117. Dette betyder, at en miljøorganisation, som anfægter en afgørelse på grundlag af søgsmålskompetence de lege, har ret til at henvise til enhver bestemmelse i EU's miljølovgivning, som efter organisationens mening er tilsidesat.

3.2.2. Elementer, som henhører under artikel 9, stk. 3, i Århuskonventionen

De anbringender, der skal prøves i forbindelse med domstolsprøvelser, som henhører under artikel 9, stk. 3, i Århuskonventionen, bør som minimum omfatte de bestemmelser i lovgivningen, som sagsøgerens ret til søgsmålskompetence bygger på.

118. Artikel 9, stk. 3, i Århuskonventionen sikrer søgsmålskompetence til at anfægte handlinger og undladelser, der ikke er omfattet af artikel 9, stk. 1 eller 2, i Århuskonventionen.

3.2.2.1. Enkeltpersoner

119. I henhold til artikel 9, stk. 3, i Århuskonventionen, har den enkelte borger adgang til retslige procedurer, hvis vedkommende opfylder de kriterier, der er fastlagt i national ret. I tilfælde af tilsidesættelse af rettigheder kan medlemsstaterne således begrænse prøvelsens omfang til retlige anbringender vedrørende de rettigheder, som ifølge sagsøgeren er blevet tilsidesat.

3.2.2.2. Miljøorganisationer

120. I mangel af søgsmålskompetence de lege har miljøorganisationer som minimum ret til domstolsprøvelse for så vidt angår de bestemmelser i lovgivningen, der danner grundlag for rettigheder og interesser, som kan retsforfølges. Som det fremgår af afsnit C.1 og 2 — og navnlig Domstolens dom i LZ II-sagen — har miljøorganisationer i udstrakt grad ret til at beskytte miljøet og påberåbe sig miljømæssige forpligtelser ved de nationale domstole.

3.2.3. Udelukkelse og andre begrænsninger

Omfanget af en national domstols prøvelse af en sag må ikke begrænses til de indsigelser, som allerede er rejst inden for den tidsfrist, der er fastsat under den administrative procedure. Domstolene kan dog betragte argumenter, der er udtryk for misbrug eller ond tro, som uantagelige.

121. I sagen Kommissionen mod Tyskland afgjorde Domstolen, at det ikke er muligt at begrænse »omfanget af domstolsprøvelsen til de indsigelser, der allerede er blevet rejst inden for indsigelsesfristen i den administrative procedure, som har ført til vedtagelsen af afgørelsen«. Domstolen begrundede sin holdning ved at påpege forpligtelsen til at sikre prøvelse af både den materielle og den processuelle lovlighed af den anfægtede afgørelse i sin helhed (113). Denne dom er relevant for afgørelser, handlinger og undladelser, der er omfattet af artikel 11 i miljøvurderingsdirektivet (2011/92/EU) og artikel 25 i direktivet om industrielle emissioner (2010/75/EU), og for afgørelser, handlinger og undladelser, som henhører under artikel 9, stk. 2, i Århuskonventionen. Den gælder også for handlinger og undladelser, der henhører under artikel 9, stk. 3, i konventionen, idet anfægtelser af disse også omfatter materiel og processuel lovlighed (se afsnit C.3.3.3).

122. Selv om udelukkelse ikke er tilladt, har Domstolen anført, at den nationale lovgiver »kan (…) fastsætte specifikke processuelle regler, såsom en regel om, at et argument, der er et udtryk for misbrug eller ond tro, ikke kan antages til realitetsbehandling, hvilke regler udgør passende mekanismer for at sikre søgsmålets effektivitet« (114). I denne henseende er det op til medlemsstaterne at fastsætte regler, som stemmer overens med det generelle krav om at sikre domstolsprøvelse af afgørelsers, handlingers og undladelsers materielle og processuelle lovlighed.

3.3. Granskningers omfang/prøvelsesstandard

I henhold til artikel 9, stk. 2 og 3, i Århuskonventionen skal medlemsstaterne sikre effektiv domstolsprøvelse af den materielle og processuelle lovlighed af afgørelser, handlinger og undladelser, der henhører under anvendelsesområdet for disse bestemmelser, selv om der i afledt EU-ret ikke udtrykkeligt omtales nogen prøvelsesstandard, som omfatter begge disse lovlighedsaspekter. Undersøgelserne skal om nødvendigt omfatte lovligheden af lovgivning og retsakter, hvis disse indskrænker eller forringer processuelle og materielle rettigheder.

123. Granskningernes omfang eller prøvelsesstandarden er afgørende for, hvor grundigt de nationale domstole er forpligtet til at vurdere den pågældende afgørelses, handlings eller undladelses lovlighed. Der anlægges meget forskellige tilgange i de forskellige medlemsstater. Disse tilgange strækker sig lige fra fokus på processuelle problemstillinger til en fuldstændig prøvelse af anfægtede afgørelser, handlinger eller undladelser, idet dommerne har mulighed for at erstatte administrationens konklusioner med deres egen vurdering.

124. Der er ikke fastsat nærmere bestemmelser om granskningers omfang eller prøvelsesstandard i Århuskonventionen eller afledt EU-ret. Domstolens retspraksis belyser dog til en vis grad det minimumskrav, der skal opfyldes for, at domstolsprøvelsen betragtes som effektiv.

3.3.1. Anmodninger om miljøoplysninger

Medlemsstaterne skal sikre effektiv domstolsprøvelse af den ret til at anmode om miljøoplysninger, som er omfattet af de relevante principper og bestemmelser i EU-retten. Sidstnævnte omfatter særlige betingelser, som offentlige myndigheder skal opfylde i henhold til bindende EU-bestemmelser om adgang til miljøoplysninger.

125. Anfægtelser af afgørelser om anmodninger om miljøoplysninger henhører under anvendelsesområdet for artikel 9, stk. 1, i Århuskonventionen. Direktivet om offentlig adgang til miljøoplysninger (2003/4/EF) indeholder bestemmelser om adgang til klage og domstolsprøvelse (115), som afspejler kravene i artikel 9, stk. 1. Her foreskrives det, at medlemsstaterne skal sikre, at enhver person, der anmoder om oplysninger i henhold til direktivet, har adgang til prøvelse af en afgørelse ved en domstol eller et andet ved lov oprettet uafhængigt og upartisk organ, som kan efterprøve den pågældende offentlige myndigheds handlinger eller undladelser, og hvis afgørelser kan gøres endelige. Rækkevidden af den domstolsprøvelse, der kræves i direktivet, fastlægges dog ikke.

126. I East Sussex-sagen blev Domstolen anmodet om at fortolke bestemmelserne om prøvelsers rækkevidde i direktivet om offentlig adgang til miljøoplysninger (2003/4/EF). Domstolen fandt, at »da der ikke findes specifikke EU-bestemmelser, henhører fastlæggelsen af denne rækkevidde under medlemsstaternes interne retsorden, forudsat at ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet overholdes« (116). Specifikt vedrørende direktivets bestemmelser om adgang til domstolsprøvelse præciserede Domstolen, at effektiv prøvelse skal sikre opfyldelse af målet om at fastsætte en generel ordning for at sikre, at enhver fysisk eller juridisk person i en medlemsstat har ret til adgang til miljøoplysninger, som de offentlige myndigheder er i besiddelse af, eller som opbevares for dem, uden at vedkommende skal gøre rede for en interesse heri (117). Hvad angår den anfægtede administrative afgørelse om at pålægge en sagsøger omkostninger for at reagere på en anmodning om oplysninger, afgjorde Domstolen i East Sussex-sagen, at den nationale domstol som minimum skal undersøge, om de relevante betingelser i direktivet er opfyldt (118).

3.3.2. Andre genstande såsom konkrete aktiviteter, der kræver offentlig deltagelse, miljøansvar, planer og programmer, undtagelser samt national gennemførelseslovgivning og nationale retsakter

Domstolens retspraksis rummer retningslinjer for, hvordan granskninger af afgørelser, handlinger og undladelser i henhold til EU's miljølovgivning skal foretages.

3.3.2.1. Behovet for at granske både processuel og materiel lovlighed

127. Den domstolsprøvelse, som der findes bestemmelser om i artikel 9, stk. 2, i Århuskonventionen — og den afledte EU-ret, der gennemfører den — er nødvendig for at vurdere anfægtede afgørelsers, handlingers og undladelsers materielle og processuelle lovlighed. I hverken Århuskonventionen eller den afledte EU-ret præciseres det imidlertid, hvor omfattende den prøvelse af den materielle og processuelle lovlighed, der skal foretages, skal være.

128. Artikel 9, stk. 3, i Århuskonventionen omfatter heller ikke en udtrykkelig forpligtelse til at etablere et prøvelsessystem til vurdering af en handlings eller undladelses materielle og processuelle lovlighed. For så vidt angår afledt EU-ret er det kun direktivet om miljøansvar (2004/35/EF), der i skrivende stund indeholder bestemmelser om dette. Ikke desto mindre viser Domstolens retspraksis, navnlig i East Sussex- og Janecek-sagerne, at et EU princip om effektiv domstolsprøvelse, som omfatter materiel og processuel lovlighed, gælder for handlinger og undladelser, der henhører under artikel 9, stk. 3, i Århuskonventionen. Ellers kunne det ikke garanteres, at nationale domstole yder tilstrækkelig sikring af målsætningerne for EU's miljølovgivning og de rettigheder, der tillægges i henhold til den. Ifølge de vejledende retningslinjer for anvendelsen af Århuskonventionen er den prøvelsesstandard, som skal anvendes i forbindelse med artikel 9, stk. 3, den samme som den, der skal anvendes i forbindelse med artikel 9, stk. 2, i konventionen, hvilket betyder, at de nationale domstole skal undersøge både den materielle og den processuelle lovlighed (119).

129. Domstolens retspraksis gør det klart, at en prøvelse, som begrænses til processuel lovlighed, ikke opfylder de forpligtelser, der følger af artikel 9, stk. 2, og den afledte EU-ret. I sagen Kommissionen mod Tyskland afgjorde Domstolen, at »selve det mål, der forfølges med artikel 11 i direktiv 2011/92/EU og med artikel 25 i direktiv 2010/75/EU, ikke blot [består] i at sikre den retsundergivne den videst mulige adgang til domstolsprøvelse, men ligeledes i at muliggøre, at denne prøvelse vedrører den materielle og processuelle lovlighed af den anfægtede afgørelse i dens helhed« (120).

130. Mere generelt afgjorde Domstolen i East Sussex-sagen (121), at et system til domstolsprøvelse overholder princippet om effektivitet, hvis det gør det muligt for den domstol eller retsinstans, der behandler et søgsmål om annullering af en sådan afgørelse, at anvende de relevante principper og bestemmelser i EU-retten, når de vurderer afgørelsers lovlighed.

131. Den konklusion, der kan drages af East Sussex-sagen er, at selv om prøvelsesstandarden ikke er udspecificeret i EU-retten, skal den måde, hvorpå en prøvelse foretages, være effektiv med hensyn til at beskytte rettigheder og sikre, at målene for den pågældende EU-ret opnås.

3.3.2.2. Processuel lovlighed

132. I de vejledende retningslinjer for anvendelsen af Århuskonventionen defineres processuel ulovlighed som forhold, hvor en offentlig myndighed overtræder procedurer, der er fastlagt i lovgivningen (122).

133. Processuelle mangler, som kan gøre en afgørelse, handling eller undladelse ulovlig, kan vedrøre 1) myndighedens kompetence til at træffe den pågældende afgørelse eller foretage den pågældende handling, 2) en obligatorisk procedure, der er fastlagt for beslutningsprocessen (f.eks. offentlig høring eller miljøkonsekvensvurdering) eller 3) den form, som en afgørelse, handling eller undladelse antager.

134. Mens 1) og 3) normalt fastlægges af medlemsstaterne i tråd med deres procesautonomi, er det mere sandsynligt, at 2) fastlægges i EU-retten, hvor obligatoriske krav om offentlig deltagelse er fastsat i Århuskonventionen og den afledte EU-ret. Eksempelvis er der i miljøvurderingsdirektivet (2011/92/EU) fastlagt formelle krav om offentlig høring, som offentlige myndigheder skal opfylde, når de foretager miljøkonsekvensvurderinger. Det er afgørende at opfylde disse krav for at sikre effektiv offentlig deltagelse i beslutningsprocessen. Ved anvendelse af ovennævnte tilgang skal de nationale domstole derfor have bemyndigelse til at undersøge overholdelsen af disse formelle krav og træffe afgørelse om brug af passende retsmidler i tilfælde af mangler ved proceduren. Det er ikke op til de offentlige myndigheder at fastlægge obligatoriske formelle krav.

135. Granskning af processuel lovlighed kan vedrøre råderummet til at lovliggøre en privat parts eller offentlig myndigheds ulovlige foranstaltninger. Domstolen har åbnet mulighed for lovliggørelse, men knyttet betingelser til dette (123). I Križan-sagen vedrørende en tilladelse til et deponeringsanlæg blev Domstolen anmodet om at vurdere mulighederne for at udbedre en fejl begået af en offentlig myndighed (mere specifikt manglende forelæggelse af visse oplysninger ved en procedure til godkendelse af et deponeringsanlæg) i forbindelse med en administrativ appel af den pågældende myndigheds afgørelse. Domstolen bekræftede, at lovliggørelse var mulig, forudsat at alle krævede muligheder og løsninger forblev åbne på appelstadiet (124). Det var op til den nationale domstol at afgøre dette (125).

3.3.2.3. Materiel lovlighed

136. Materiel ulovlighed defineres i de vejledende retningslinjer for anvendelsen af Århuskonventionen som tilfælde, hvor en lovs genstand er blevet krænket (126).

a) Sagens faktiske omstændigheder

137. Et af de mest relevante aspekter ved en prøvelse af den materielle lovlighed vedrører sagens faktiske omstændigheder. Oplysningerne om disse omstændigheder, som indsamles af administrationen og senere kan ændres ved en offentlig høring, udgør det grundlag, hvorpå den kompetente myndighed træffer beslutning om en eventuel afgørelse eller foranstaltning samt dennes indhold og begrundelse. Hvis oplysningerne er ufuldstændige eller ukorrekte eller fortolkes forkert, har dette direkte konsekvenser for kvaliteten af den administrative afgørelse, der træffes, og det kan være til fare for opnåelsen af målene for EU's miljølovgivning.

138. I East Sussex-sagen bekræftede Domstolen, at det i mangel af EU-regler er op til den enkelte medlemsstats retssystem at fastlægge de nærmere processuelle bestemmelser om foranstaltninger til sikring af de rettigheder, som enkeltpersoner har i kraft af EU-retten. I denne henseende må det ikke gøres umuligt i praksis eller alt for vanskeligt at udøve rettigheder, der tillægges i henhold til EU-retten (princippet om effektivitet) (127).

139. De nationale domstole er generelt ikke forpligtet til selv at indsamle oplysninger eller foretage faktuelle undersøgelser. For at sikre effektiv prøvelse af de pågældende afgørelser, handlinger og undladelser, skal der dog anvendes en minimumsstandard for undersøgelse af fakta for at garantere, at en sagsøger kan udøve sin ret til at anmode om effektiv prøvelse — også for så vidt angår undersøgelse af fakta. Hvis en national domstol aldrig kunne efterprøve de fakta, som administrationen har baseret sin afgørelse på, kunne en sagsøger fra starten være forhindret i at fremsætte et potentielt berettiget krav.

b) Vurdering af en afgørelses, handlings eller undladelses materielle rigtighed

140. Beslutningstagere inden for administrationen har normalt et bredt råderum, når de drager konklusioner på baggrund af en sags faktiske omstændigheder og gældende lovgivning. Domstolen anerkender, at begrænset prøvelse af en afgørelses, handlings eller undladelses materielle rigtighed kan være forenelig med EU-retten. Som bemærket ovenfor afgjorde Domstolen i East Sussex-sagen, at begrænset domstolsprøvelse ikke i sig selv må gøre det alt for vanskeligt at udøve de rettigheder, der tillægges i EU-retten, men at prøvelsen som minimum skal gøre det muligt for den domstol, der behandler en ansøgning, at gøre effektiv brug af de relevante principper og bestemmelser i EU-retten (128).

141. Dette betyder, at den prøvelsesstandard, der anvendes, skal sikre beskyttelse af den pågældende EU-rets mål og anvendelsesområde. I standarden skal der desuden tages hensyn til beslutningstagernes råderum, når de vurderer fakta og drager konklusioner ud fra dem.

142. Domstolens retspraksis skaber klarhed over, hvordan nationale domstole skal granske offentlige myndigheders råderum i flere specifikke sammenhænge.

143. På baggrund af miljøvurderingsdirektivet (2011/92/EU) har Domstolen i Mellor- og Gruber-sagerne (129) fastslået, at berørte borgere ved en national domstol kan anfægte en administrations beslutning om ikke at foretage en miljøkonsekvensvurdering af et projekt. Navnlig skal effektiv domstolsprøvelse afdække lovligheden af begrundelserne for den anfægtede afgørelse om screening (130). Her skal der bl.a. tages stilling til, om projektet sandsynligvis vil have en væsentlig indvirkning på miljøet. I forbindelse med det samme direktiv afgjorde Domstolen desuden i sagen Kommissionen mod Tyskland, at en medlemsstat ikke må begrænse en domstolsprøvelses rækkevidde til spørgsmålet om, hvorvidt en afgørelse om ikke at foretage en miljøkonsekvensvurdering er gyldig. Domstolen bemærkede, at det stort set ville gøre bestemmelserne i direktivet om offentlig deltagelse betydningsløse, hvis brugen af domstolsprøvelse blev udelukket i sager, hvor en gennemført miljøkonsekvensvurdering erklæres ugyldig på grund af mangler — selv alvorlige mangler (131).

144. Med udgangspunkt i artikel 6, stk. 3, i habitatdirektivet (92/43/EØF) afgjorde Domstolen i Waddenzee-sagen (132), at de kompetente offentlige myndigheder kun må tillade aktiviteter på en beskyttet Natura 2000-lokalitet, hvis der på baggrund af konklusionerne fra en passende vurdering ikke er nogen rimelig videnskabelig tvivl om, at disse aktiviteter ikke vil have en negativ indvirkning på lokalitetens integritet i betragtning af dens bevaringsmålsætninger. Dette betyder, at når de nationale domstole bliver bedt om at prøve en afgørelse, der tillader sådanne aktiviteter, skal de fastslå, om den videnskabelige dokumentation, som den offentlige myndighed lægger til grund, efterlader nogen rimelig tvivl.

145. De nationale domstole kan således blive bedt om at tage hensyn til den relevante videnskabelige dokumentation, som miljøforanstaltninger normalt baseres på. Formuleringen af dommen i Waddenzee-sagen antyder, at prøvningen af, om der findes nogen rimelig tvivl, er helt objektiv, og at de nationale domstole ikke kan betragte den som en subjektiv prøvning, der udelukkende ligger inden for den offentlige myndigheds eget råderum.

146. I Janecek-sagen, som handlede om et krav om at udarbejde luftkvalitetsplaner i henhold til lovgivningen om luftkvalitet, bemærkede Domstolen, at »selv hvis medlemsstaterne således har en skønsbeføjelse, medfører artikel 7, stk. 3, i direktiv 96/62/EF begrænsninger i udøvelsen af denne, som kan påberåbes ved de nationale domstole (jf. i denne retning dom af 24.10.1996, sag C-72/95, Kraaijeveld m.fl., Sml. I 1996, s. 5403, præmis 59), for så vidt angår spørgsmålet om, hvorvidt de foranstaltninger, som handlingsplanen skal omfatte, er tilstrækkelige i forhold til formålet om at mindske risikoen for overskridelse og om begrænsning af dens varighed under hensyntagen til den balance, der skal være mellem dette formål og de forskellige berørte offentlige og private interesser« (133). I denne dom mener Domstolen således, at den nationale domstols granskning skal udvides, så den omfatter en afklaring af, om foranstaltningerne er tilstrækkelige i lyset af de relevante interesser, der er på spil i sagen. I Stichting Natuur en Milieu-sagen, som handlede om et krav om, at medlemsstaterne skal udforme programmer med det mål at mindske udledningen af bestemte forurenende stoffer for at holde sig inden for grænser, der er fastsat i direktivet om nationale emissioner ((EU) 2016/2284) (134), fandt Domstolen endvidere, at det bl.a. skulle prøves, om de nationale programmer omfattede hensigtsmæssige og sammenhængende politikker og foranstaltninger, der kunne mindske udledningerne til det krævede niveau (135).

147. Ligeledes er omfanget af den domstolsprøvelse, som Domstolen lagde op til i sagerne Janecek og Stichting Natuur en Milieu, relevant i forbindelse med EU-lovgivningen om vand og affald, hvor krav til kompetente offentlige myndigheder om at udarbejde planer og programmer også spiller en central rolle med hensyn til at opnå miljømålsætninger.

148. I Stichting Natuur en Milieu-sagen bemærkede Domstolen medlemsstaternes generelle forpligtelse til at afholde sig fra at træffe foranstaltninger, der indebærer en alvorlig risiko for at vanskeliggøre opnåelsen af et resultat, som kræves i et direktiv (136). Dette er relevant i sager, hvor det over for den nationale domstol hævdes, at en afgørelse, der sigter mod at gennemføre én EU-miljølov, vil skade gennemførelsen af en anden.

149. Den røde tråd, som løber gennem ovennævnte sager og East Sussex-sagen, er den store betydning, der ligger i de særlige egenskaber ved de enkelte stykker EU-lovgivning, og korrekt fortolkning af EU-retten i forbindelse med beslutningsprocessen. En stor del af den nævnte retspraksis opstår på baggrund af anmodninger om præjudicielle afgørelser fra nationale domstole, som skal sætte dem i stand til at kontrollere, om administrative beslutningstagere har fortolket EU-retten korrekt. I denne sammenhæng er det også vigtigt at huske på, at de nationale domstole er forpligtet til at anvende relevant EU-ret af egen drift, uanset hvad parterne i sagen påberåber sig, hvis de i kraft af national ret skal rejse retsspørgsmål på basis af bindende indenlandske regler, som parterne ikke har rejst (137).

150. Proportionalitetsprincippet er også relevant, når der skal tages hensyn til de særlige omstændigheder ved EU's miljølovgivning (138).

c) Granskning af nationale love og retsakter

151. Som bemærket i afsnit C.1.2 afhænger den EU-miljølovgivning, der skal beskytte generelle samfundsinteresser — bl.a. med hensyn til offentlig inddragelse — til dels af den nationale gennemførelseslovgivning og de generelle nationale retsakter. Det kan ikke udelukkes, at selve lovgivningen og retsakterne undertiden er fejlbehæftede og mere restriktive med hensyn til at anerkende de i afsnit C.1 omhandlede rettigheder, end hvad den pågældende EU-miljølovgivning berettiger. National gennemførelseslovgivning og nationale retsakter, der er behæftet med fejl, kan medføre uensartet anvendelse af EU's miljølovgivning, og Domstolen har derfor anerkendt nødvendigheden af at sikre gennemgang af lovene og retsakterne under visse omstændigheder.

152. Århuskonventionen udelukker lovtekster fra sit anvendelsesområde (139), og miljøvurderingsdirektivet (2011/92/EU) udelukker »projekter, der vedtages i enkeltheder ved en særlig national lov«. I Boxus- og Solvay-sagerne bekræftede Domstolen dog, at de nationale domstole skal være klar til at granske nationale lovtekster for at sikre, at de opfylder eventuelle betingelser, der berettiger undtagelse fra krav om miljøkonsekvensvurdering. Disse sager omhandlede national lovgivning, der har til formål at fastsætte krav til bestemte elementer af lufthavns- og jernbaneinfrastruktur uafhængigt af de normale administrative procedurer. Domstolen fandt, at undtagelsen vedrørende lovtekster kun gælder, hvis bestemte betingelser er opfyldt, og bemærkede, at de relevante bestemmelser om adgang til klage og domstolsprøvelse i Århuskonventionen og miljøvurderingsdirektivet (2011/92/EU) ville miste al retskraft, hvis alene den kendsgerning, at et projekt er vedtaget ved en lovgivningsmæssig retsakt, gjorde den immun over for enhver prøvelse af dens materielle og processuelle lovlighed (140). De nationale domstole er derfor forpligtet til at efterprøve, om de betingelser, der retfærdiggør undtagelse, er opfyldt (141).

153. I sagen Inter-Environnement Wallonie fremhævede Domstolen vigtigheden af, at nationale domstole gransker lovtekster for at sikre overholdelse af kravene i EU's miljølovgivning vedrørende planer og programmer (142). I Stadt Wiener Neustadt-sagen henviste Domstolen til den rolle, som de nationale domstole spiller med hensyn til at fastslå, om national lovgivning stemmer overens med miljøvurderingsdirektivet (2011/92/EU), hvad angår lovliggørelse af ulovlige foranstaltninger (143). I den pågældende sag fastslog Domstolen, at EU-retten udelukker national lovgivning, ifølge hvilken det skal skønnes, at der er foretaget en forudgående miljøkonsekvensvurdering for bestemte projekter, som der faktisk ikke er foretaget en vurdering af. Domstolen bemærkede, at lovgivning af denne art kan stå i vejen for muligheden for opnå effektive retsmidler på rimelige betingelser (144).

d) Prøvelse af gyldigheden af retsakter vedtaget af EU's institutioner og organer

154. Artikel 267 i TEUF rummer mulighed for, at nationale domstole kan forelægge Domstolen spørgsmål om gyldigheden af EU-lovgivning og -retsakter. Brugen af denne mulighed illustreres i Standley-sagen, hvor Domstolen på baggrund af spørgsmål fra en national domstol bl.a. prøvede gyldigheden af nitratdirektivet (91/676/EØF) i lyset af princippet om, at forureneren betaler, som er fastlagt i artikel 191 i TEUF (145). Også i Safety Hi Tech-sagen prøvede Domstolen gyldigheden af ozonforordningen ((EF) nr. 3093/94 (nu (EF) nr. 2037/2000)) i forhold til bestemmelsen i artikel 191 i TEUF om, at EU's politik på miljøområdet tager sigte på et højt beskyttelsesniveau (146). Sagen om Eco-Emballages SA, som bl.a. vedrørte et spørgsmål om gyldigheden af et af Kommissionens direktiver, der er vedtaget i henhold til direktivet om emballageaffald (94/62/EF), viser, hvordan artikel 267 i TEUF kan anvendes på en afledt retsakt, som er vedtaget på EU-plan (147).

4. EFFEKTIVE RETSMIDLER

4.1. Indledning

Alle medlemsstaternes instanser er underlagt et generelt krav om at bringe ulovlige følgevirkninger af en tilsidesættelse af EU's miljølovgivning til ophør. Medlemsstaterne skal desuden afholde sig fra at træffe foranstaltninger, der i alvorlig grad kan vanskeliggøre opnåelsen af et resultat, som foreskrives i EU's miljølovgivning. Medlemsstaterne har et vist råderum med hensyn til effektive retsmidler, forudsat at de overholder principperne om ækvivalens og effektivitet.

155. Det vil generelt ikke være tilstrækkeligt, hvis det ved en domstolsprøvelse blot fastslås, om en bestemt afgørelse, handling eller undladelse er lovlig. Det vil også være nødvendigt, at en national domstol tager stilling til brugen af effektive retsmidler, hvis den offentlige myndigheds adfærd viser sig at være i modstrid med EU-retten. På basis af det princip om samarbejde i god tro, der nu er fastlagt i artikel 4, stk. 3, i TEU, har Domstolen fastsat et krav om, at medlemsstaternes instanser skal bringe ulovlige følgevirkninger af en tilsidesættelse af EU-retten til ophør (148). Pligten til at samarb