GRØNBOG om strafferetlig beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser og oprettelse af en europæisk anklagemyndighed

(forelagt af Kommissionen)

Indhold

1. Indledning

1.1. Baggrunden for Kommissionen forslag om oprettelse af en europæisk anklagemyndighed

1.2. Begrundelsen for at fremlægge en grønbog på nuværende stadium

1.2.1. Nødvendigheden af at bekæmpe svig mod Fællesskabets finansielle interesser

1.2.2. Debatten om en europæisk anklagemyndighed skal uddybes

1.3. Formålene med grønbogen

1.3.1. Inddragelse af alle berørte kredse i debatten

1.3.2. Uddybning af spørgsmålet om forslagets gennemførlighed

2. Forudsætningerne for debatten

2.1. Merværdien ved en europæisk anklagemyndighed: gentagelse af argumenterne til støtte for Kommissionens forslag fra 2000

2.1.1. Problemet med den geografiske opsplitning i EU på det strafferetlige område

2.1.2. Afskaffelse af de tunge og uhensigtsmæssige metoder for det strafferetlige samarbejde mellem medlemsstaterne

2.1.3. Mulighederne for retsforfølgning efter de administrative undersøgelser

2.1.4. Bedre koordinering og effektivisering af efterforskning inden for fællesskabsinstitutionerne

2.2. Respekt for de grundlæggende rettigheder

2.3. Sammenhængen med EU's prioriterede indsatsområder inden for retlige og indre anliggender

2.3.1. Komplementaritet med de mål, der blev opstillet af Det Europæiske Råd i Tammerfors

2.3.2. Det særlige ved forslaget sammenholdt med de mål, Det Europæiske Råd i Tammerfors opstillede

2.4. Retsgrundlag

3. Generel oversigt

3.1. Materiel kompetence begrænset til beskyttelsen af Fællesskabets finansielle interesser

3.1.1. Fællesskabets særlige ansvar

3.1.2. Opretholdelse af den nuværende beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser

3.2. Mod et fælles område for efterforskning og retsforfølgning

3.2.1. Den europæiske anklagemyndigheds beføjelser: centraliseret styring af efterforskning og retsforfølgning

3.2.2. En harmonisk sammenhæng med de nationale strafferetssystemer

4. Retlig status og intern organisation

4.1. Statut for den europæiske anklager

4.1.1. Princippet om uafhængighed

4.1.2. Vilkårene for udnævnelse og afskedigelse

4.1.3. Den europæiske anklagers hierarkiske placering

4.2. Dekoncentreret organisering af den europæiske anklagemyndighed

4.2.1. Dekoncentrationsprincippet med befuldmægtigede europæiske anklagere

4.2.2. Princippet om underordning under den europæiske anklagemyndighed

4.3. Den europæiske anklagemyndigheds driftsbudget

5. Den materielle strafferet

5.1. Valg af lovgivningsmetode: vedtagelse af fælles regler eller harmonisering af nationale bestemmelser

5.2. Fælles strafbare forhold

5.2.1. Overtrædelser vedrørende beskyttelsen af Fællesskabets finansielle interesser, som i forvejen er omfattet af en aftale mellem medlemsstaterne

5.2.2. Andre strafbare handlinger i relation til beskyttelsen af Fællesskabets finansielle interesser

5.2.3. Eventuel medtagelse af andre overtrædelser, som ikke direkte vedrører beskyttelsen af Fællesskabets finansielle interesser

5.3. Fælles strafferetlige sanktioner

5.4. Juridiske personers ansvar

5.5. Regler om forældelse

6. Proceduren

6.1. Informering og forelæggelse af sager

6.2. Den forberedende fase

6.2.1. Grundlæggende rettigheder

6.2.2. Indledning af efterforskning og retsforfølgning

6.2.3. Efterforskning

6.2.4. Udfaldet af retsforfølgningen

6.3. Pådømmelsesfasen

6.3.1. I hvilken medlemsstat skal en sag pådømmes*

6.3.2. Tiltalerejsning

6.3.3. Det Europæiske Fællesskab som skadelidte i henhold til almindelige retsregler

6.3.4. Bevisføringsregler

6.3.5. Forhold, der medfører tiltalefrafald

6.3.6. Dommens fuldbyrdelse

6.4. Domstolskontrol

6.4.1. Dommerens opgaver

6.4.2. Udpegelse af retssikkerhedsdommeren

6.4.3. Udpegelse af den dommer, der skal kontrollere en sags henvisning til pådømmelse

7. Relationer med de øvrige aktører

7.1. Samarbejde med medlemsstaternes myndigheder

7.2. Relationer med de øvrige aktører i det strafferetlige samarbejde i EU

7.2.1. Eurojust

7.2.2. Europol

7.2.3. Europæisk retligt netværk

7.3. Relationer med fællesskabsinstitutioner og -organer

7.3.1. Generelt

7.3.2. OLAF's fremtidige rolle

7.4. Relationer med tredjelande

8. Domstolskontrol med den europæiske anklagemyndigheds handlinger og afgørelser

8.1. Mulighed for at kære handlinger og afgørelser fra den europæiske anklagemyndigheds side

8.1.1. Frihedsbegrænsende eller -frihedsberøvende efterforskningsaktiviteter

8.1.2. Andre efterforskningsaktiviteter

8.1.3. Afgørelser om henlæggelse af sager eller tiltalefrafald

8.1.4. Henvisning af en sag til pådømmelse

8.2. Retsmidler

8.2.1. Nationale regler om klageadgang

8.2.2. Indbringelse af klager for Domstolen

9. Konklusion

BILAG 1 Europa-Kommissionens supplerende bidrag til regeringskonferencen om institutionelle reformer 29. september 2000

BILAG 2 Forenklede procedureskemaer

BILAG 3 En fiktiv sag om svig, som forelægges for den europæiske anklagemyndighed

BILAG 4 Gentagelse af de stillede spørgsmål

1. INDLEDNING

Der er behov for en mere effektiv retsforfølgning af lovovertrædere, der skader Fællesskabets finansielle interesser, og det har foranlediget Kommissionen til at foreslå, at der oprettes en europæisk anklagemyndighed til at tage sig af disse sager. Forslaget fortjener både at blive uddybet og bredere debatteret, og det er baggrunden for, at Kommissionen nu forelægger denne grønbog.

Det foreliggende dokument er ganske vist baseret på et principforslag, som Kommissionen allerede har vedtaget, men skal ligesom alle andre grønbøger danne grundlaget for en høring. Hvis man på forhånd overvejer de konkrete muligheder for at gennemføre forslaget, vil man efterfølgende være bedre rustet til at tage stilling til selve princippet.

1.1. Baggrunden for Kommissionen forslag om oprettelse af en europæisk anklage myndighed

På regeringskonferencen i Nice foreslog Kommissionen, at der for at bekæmpe svig med EU-midler blev oprettet en europæisk anklagemyndighed [1], så man kom ud over problemet med den geografiske opsplitning i EU på det strafferetlige område. Beskyttelsen af Fællesskabets finansielle interesser kræver, netop fordi problemstillingen er så speciel, også en speciel løsningsmodel for at overvinde de hindringer, der ligger i begrænsningerne for det traditionelle retlige samarbejde.

[1] Europa-Kommissionens supplerende bidrag til regeringskonferencen om institutionelle reformer - Strafferetlig beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser: en europæisk anklagemyndighed KOM(2000) 608 af 29.9.2000. Se bilag 1. Dette bidrag supplerer Kommissionens udtalelse i henhold til EU-traktatens artikel 48 om afholdelse af en konference mellem repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer med henblik på ændringer af traktaterne, Tilpasning af institutionerne med henblik på udvidelsen, KOM(2000) 34 af 26.1.2000, punkt 5.b.

Oprindeligt opstod tanken om en særlig udbygning af den strafferetlige beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser i kølvandet på indførelsen af egne indtægter for Fællesskabet og figurerede første gang i et udkast til ændring af traktaten dateret den 6. august 1976 [2]. Idéen blev videreudviklet med undertegnelsen af mellemstatslige konventions instrumenter, bl.a. konventionen af 26. juli 1995, som blev vedtaget inden for rammerne af samarbejdet om "retlige og indre anliggender" (i det følgende benævnt "tredje søjle"), men som endnu ikke er ratificeret af alle medlemsstaterne [3]. Den blev formelt anerkendt første gang i Amsterdam-traktaten med indføjelsen af et retsgrundlag (EF-traktatens artikel 280), der giver Fællesskabets lovgivende myndighed mulighed for at lovgive i begrænset omfang om strafferetlig beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser. Kommissionen har med henvisning til dette retsgrundlag for nylig vedtaget et direktivforslag på området [4]. Netop dette særlige forhold ved den strafferetlige beskyttelse af de finansielle interesser ligger også til grund for forslaget om oprettelse af en europæisk anklagemyndighed.

[2] Tidligere udkast til en traktat om ændring af traktaterne om oprettelse af De Europæiske Fællesskaber med henblik på indførelse af fælles regler for strafferetlig beskyttelse af Fællesskabernes økonomiske interesser samt for retsforfølgning af overtrædelser af bestemmelserne i disse traktater, KOM(76) 418 (EFT C 222 af 22.9.1976).

[3] Konvention af 26.7.1995 om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser (EFT C 316 af 27.11.1995, s. 48) og tillægsprotokollerne hertil (EFT C 313 af 23.10.1996, s. 1, EFT C 221 af 19.7. 1997, s. 11 og EFT C 151 af 20.5.1997, s. 1).

[4] Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om strafferetlig beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser, fremsat af Kommissionen 23.5.2001 (KOM(2001) 272).

Forud for dette forslag ligger et grundigt forberedelsesarbejde. I snart 10 år har strafferetseksperter fra samtlige medlemsstater på opfordring af Europa-Parlamentet og Kommissionen arbejdet med spørgsmålet om den strafferetlige beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser [5]. Resultaterne af dette arbejde, som blev modtaget særdeles positivt af både Europa-Parlamentet [6] og Kommissionen, er udmøntet i et forslag til et sæt regler om strafferetlig beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser, bedre kendt under betegnelsen Corpus Juris. De bygger på en omfattende komparativ undersøgelse af de nationale straffe retssystemer, hvori det konkluderes, at forslaget lader sig gennemføre i praksis [7].

[5] Beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser - sammendrag af den sammenlignende analyse af medlemsstaternes rapporter om de foranstaltninger, der er truffet på nationalt plan med henblik på bekæmpelse af spild og uretmæssig anvendelse af fællesskabsmidlerne (KOM(95) 556 af 13.11.1995). Se også forskellige undersøgelser bestilt af Kommissionen, bl.a. en komparativ undersøgelse (i tre bind, 1992-1994) om beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser, en undersøgelse (i to bind, 1994) om EU-medlemsstaternes administrative og strafferetlige sanktionssystemer og en undersøgelse (fra 1995) om forlig i EU.

[6] Beslutning om oprettelse af et europæisk juridisk og retligt område for beskyttelse af EU's finansielle interesser mod international kriminalitet, Europa-Parlamentet, 12.6.1997 (EFT C 200 af 30.6.1997, s. 157).

[7] Corpus Juris, Introducing provisions for the purpose of the financial interests of The European Union, under ledelse af Mireille Delmas-Marty, Economica, Paris, 1997. Som opfølgning på disse anbefalinger har eksperterne for nylig revideret Corpus Juris (http://www.law.uu.nl/wiarda/corpus/index1.htm) og færdiggjort en omfattende komparativ undersøgelse af nødvendigheden og legitimiteten af en sådan Corpus Juris og mulighederne for at implementere den med en analyse af, hvilken indvirkning oprettelsen af en europæisk anklagemyndighed vil have på medlemsstaternes nationale retssystemer: The implementation of the Corpus Juris in the Member States, M. Delmas-Marty / J.A.E. Vervaele, Intersentia, Utrecht, 2000, bind I-IV. I denne grønbog refereres der, medmindre andet er anført, altid til denne anden udgave, den såkaldte "Firenze-udgave" af Corpus Juris (CJ).

Overvejelserne er dog ikke slut med disse undersøgelser. Kommissionen forelagde førnævnte forslag i 2000 og gør sig sine egne overvejelser uden at bygge på nogen bestemt national model, men peger på det mest velegnede system under hensyn til de særlige aspekter ved problemstillingen omkring beskyttelsen af Fællesskabets finansielle interesser og imødekommer samtidig de strengeste krav vedrørende beskyttelsen af de grundlæggende rettigheder.

1.2. Begrundelsen for at fremlægge en grønbog på nuværende stadium

Kommissionens bidrag til regeringskonferencen med forslag til en revision af EF-traktaten, som indføjede et retsgrundlag, der gav mulighed for at oprette en europæisk anklage myndighed [8], blev ikke fulgt af stats- og regeringscheferne i Nice i december 2000. Dels havde regeringskonferencen ikke tid nok til at behandle forslaget, dels ønskede man at få uddybet dets implikationer.

[8] Førnævnte KOM(2000) 608.

Grundlaget for fremsættelsen af dette forslag består dog fortsat, og der var også visse positive reaktioner. Kommissionen forpligtede sig desuden i sin handlingsplan for 2001-2003 om beskyttelse af Fællesskabernes finansielle interesser [9] til at vedtage den foreliggende grønbog for at gøre nærmere rede for sine overvejelser og gøre debatten bredere.

[9] KOM(2000) 254.

Formålet er at imødegå den skeptiske holdning, forslaget er blevet mødt med fra mange sider, ved at redegøre mere detaljeret for de praktiske aspekter og drøfte de konkrete muligheder for at gennemføre en løsning, som kan forekomme ambitiøs og med rette nyskabende.

1.2.1. Nødvendigheden af at bekæmpe svig mod Fællesskabets finansielle interesser

Svig skal bekæmpes. Der gøres i dag generelt langt mere på internationalt plan for at bekæmpe økonomisk kriminalitet, og i den forbindelse er det på sin plads at fremhæve de omfattende kriminelle aktiviteter, der involverer EU-midler.

Kommissionen og medlemsstaterne skønnede i 1999, at ca. 20% af det samlede antal tilfælde af uregelmæssigheder, som Kommissionen og medlemsstaterne opdagede, var sager, der burde behandles som straffesager, fordi der var tale om overlagt lovbrud. Beløbsmæssigt drejede det sig om næsten 50%. Svig i denne betydning til skade for Fællesskabets finansielle interesser, som blev afsløret af enten medlemsstaterne eller Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) i 1999, drejede sig om et samlet anslået beløb på 413 mio. EUR [10].

[10] Europa-Kommissionen, Beskyttelse af Fællesskabernes finansielle interesser og bekæmpelse af svig - Årsberetning for 1999, KOM(2000) 718, punkt 4 og 5.

>TABELPOSITION>

Tilsammen repræsenterede disse sager svig mod Fællesskabets egne indtægter for 122 mio. EUR (eller 0,9% af de traditionelle egne indtægter) og på udgiftssiden 291 mio. EUR (eller 0,3% af budgettet), hvoraf 170 mio. EUR vedrørte udgifter i landbrugssektoren, 73 mio. drejede sig om Fællesskabets direkte udgifter, og 48 mio. vedrørte strukturforanstaltninger.

Kommissionen har siden 1991 i sin årsberetning om beskyttelsen af Fællesskabernes finansielle interesser og bekæmpelse af svig redegjort for fænomenet på grundlag af statistikker og eksempler [11].

[11] Europa-Kommissionen, Beskyttelse af Fællesskabernes finansielle interesser og bekæmpelse af svig - Årsberetning for 2000, KOM(2001) 255.

Man har efterhånden på fællesskabsplan fået mere effektive midler til at afsløre svig ved administrative undersøgelser [12]. Samtidig gøres der en intensiveret indsats for at forebygge og forhindre svig. Det sker i forbindelse med den reform af Kommissionens forvaltning, hvortil OLAF's strategi for bekæmpelse af svig bidrager.

[12] Stats- og regeringscheferne konstaterede med tilfredshed på Det Europæiske Råd i Køln i juni 1999, at det var lykkedes hurtigt at få oprettet OLAF og vedtaget de nødvendige retsakter i tilknytning hertil, således som de havde opfordret til på Det Europæiske Råd i Wien i december 1998.

Forebyggelse og afsløring er dog ikke nok. Der er fortsat behov for effektive sanktioner. I realiteten har der været tale om organiseret kriminalitet i en lang række tilfælde, som Kommissionens tjenestegrene i årenes løb har fået kendskab til, navnlig Direktoratet for Koordinering af Bedrageribekæmpelse (UCLAF), som blev oprettet i 1998 og i 1999 omdannet til Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF), der som en uafhængig enhed har til opgave at gennemføre administrative undersøgelser. Svig mod Fællesskabets finansielle interesser hidrører primært fra omfattende transaktioner, der involverer flere medlemsstaters strafferetlige system. Det drejer sig om komplicerede sager af udpræget tværnational karakter.

Et problem af så stort et omfang må der gøres noget ved. Fordi der er tale om en ganske særlig form for kriminalitet, kræver det også en ganske særlig løsning, og denne løsning må nødvendigvis omfatte et repressivt aspekt, der skal imødekomme kravene i Amsterdam-traktaten. Artikel 280 i EF-traktaten indeholder i forvejen en forpligtelse til at beskytte Fællesskabets finansielle interesser ved effektive og afskrækkende foranstaltninger, som virker ens i alle medlemsstaterne. I denne forbindelse skal Fællesskabet garantere medlems staterne og de europæiske skatteydere, at svig og bestikkelse retsforfølges effektivt, også i strafferetlig henseende. I modsat fald vil EU's troværdighed lide alvorlig skade i den offentlige opinion.

1.2.2. Debatten om en europæisk anklagemyndighed skal uddybes

Der har været livlig debat om spørgsmålet om oprettelse af en europæisk anklage myndighed, længe før grønbogen kom på tale.

På europæisk plan har jurister, dommere, politifolk og advokater allerede for flere år siden peget på, at de skarpe grænser mellem de nationale retsområder gør det vanskeligt at bekæmpe transnational økonomisk og finansiel kriminalitet. Både i Geneve-appellen fra den 1. oktober 1996, i Strasbourg-manifestet fra den 20. oktober 2000 og i Trier-erklæringen for nylig den 15. september 2001, hvori der opfordres til at tage spørgsmålet om en europæisk anklagemyndighed op igen med henblik på EU's udvidelse, har jurister og andre fagfolk i flere medlemsstater beskæftiget sig med emnet. Spørgsmålet figurerer i dag mere latent blandt de generelle forventninger til EU hos de europæiske borgere også uden for fagfolkenes og akademikernes kreds [13].

[13] Ifølge bl.a. et rundspørge, der blev gennemført i december 2000 i otte medlemsstater af instituttet Louis-Harris for dagbladet Le monde, erklærede 68% af de adspurgte sig som tilhængere af en harmonisering af medlemsstaternes retssystemer.

Europa-Parlamentet har været en drivende kraft og har ved talrige lejligheder siden 1990'erne opfordret til, at der blev gjort noget konkret ved dette forslag, således at indsatsen for at forhindre svig og afsløre lovovertræderne ved administrative undersøgelse kunne følges op med regulære straffesager [14].

[14] Se bl.a. Europa-Parlamentets beslutning om Kommissionens årsberetning for 1996 (EFT C 339 af 10.11.1997, s. 68), beslutning af 13.4.1999 om strafferetlige procedurer i EU (Corpus Juris) (EFT C 219 af 30.7.1999, s. 106), beslutning af 19.1.2000 om indførelse af strafferetlig beskyttelse af EU's finansielle interesser (EFT C 304 af 24.10.2000, s. 126), beslutning af 13.4.2000 om Europa-Parlamentets forslag til regeringskonferencen, beslutning af 16.5.2000 om Kommissionens årsberetning for 1998 om beskyttelse af Fællesskabernes finansielle interesser og bekæmpelse af svig, beslutning af 13.12.2000 om Kommissionens strategi for bekæmpelse af svig (EFT C 232 og 17.8.2001, s. 191), beslutning af 14.3.2001 om Kommissionens årsberetning for 1999 om beskyttelse af Fællesskabernes finansielle interesser og bekæmpelse af svig.

I 1999 anbefalede Udvalget af Uafhængige Eksperter [15], Vismandsudvalget [16] samt Overvågningsudvalget for OLAF [17] hver for sig, at der oprettes en europæisk anklage myndighed med kompetence på dette felt.

[15] Anden rapport om reform af Kommissionen, 10.9.1999, henstilling nr. 59.

[16] Rapport fra Dehaene, Simon og Von Weizsäcker, 18.10.1999, punkt 2.2.6.

[17] Udtalelse 5/1999 og 2/2000 fra Overvågningsudvalget for OLAF i Aktivitetsrapport juli 1999 - juli 2000 (EFT C 360 af 14.12.2000).

I medlemsstaterne har debatten været ganske heftig på det politiske plan, i hvert fald i nogle lande. Til orientering gengives nogle af synspunkterne i det følgende, uden at det på nogen måde skal opfattes som en udtømmende redegørelse.

I Det Forenede Kongerige offentliggjorde Overhuset den høring om retsforfølgning af svig mod EU-midler, som Overhusets parlamentsudvalg med ansvar for EU-anliggender afholdt [18]. Formanden for udvalget var ikke enig i Corpus Juris' konklusioner, men erkendte, at det burde overvejes at indføre særlige regler for at kunne retsforfølge svig, såfremt det mellemstatslige samarbejde på det retlige område trak for længe ud eller ikke gav resultat.

[18] Prosecuting fraud on the Communities' finances - The Corpus Juris, 8.5.1999, Select committee on the European Communities, House of Lords, London.

I Frankrig betragter Nationalforsamlingens EU-delegation, som har beskæftiget sig med emnet om bekæmpelse af svig i Europa, spørgsmålet om en europæisk anklagemyndighed som en væsentlig forudsætning for de nødvendige beslutninger, der skal træffes på dette område [19]. Delegationens ordfører konkluderede, at effektiv bekæmpelse af denne form for kriminalitet er særdeles problematisk, og erklærede sig som tilhænger af, at der oprettes en europæisk anklagemyndighed.

[19] Rapport d'information sur la lutte contre la fraude dans l'Union européenne, Délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne, Paris, 22.6.2000, nr. 2507.

I Tyskland har forbundsregeringen reageret på en opfordring fra en gruppe medlemmer af Forbundsdagen vedrørende de forventede resultater på EU-plan på det strafferetlige område, navnlig med henblik på beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser [20]. Ifølge den tyske regerings svar bør spørgsmålet om oprettelse af en europæisk anklagemyndighed på trods af væsentlige forbehold over for den generelle del af Corpus Juris-undersøgelsen overvejes nærmere i forbindelse med en eventuel indførelse af fælles regler på af visse områder inden for strafferetten og retsplejen på grundlag af erfaringerne med Eurojust, der af regeringen betragtes som forløberen for en fremtidig europæisk anklagemyndighed.

[20] Bundestagsdrucksache 14/4991, 14.12.2000, s. 32 ff.

I Nederlandene finder justitsministeren Kommissionens bidrag til regeringskonferencen betydningsfuldt. Han mener, det kan udgøre et fornuftigt grundlag for en mere omfattende drøftelse af, hvilke foranstaltninger der skal til for at bekæmpe svig mod EU mere effektivt, og erklærer sig rede til at tage del i denne debat [21].

[21] Brev til Kommissionen af 5.7.2001 om samarbejdet på det strafferetlige område.

I en bredere sammenhæng i relation til bekæmpelse af kriminalitet i EU benytter visse regeringschefer nu betegnelsen "europæisk anklagemyndighed", når de gør rede for deres vision af Europas fremtid [22].

[22] Forslag fra SPD om EU fremsat af den tyske kansler, Gerhard Schröder, 30.4.2001; tale af den franske premierminister, Lionel Jospin, 23.5.2001 om EU's fremtid.

Under alle omstændigheder er sådanne synspunkter udtryk for, at der er interesse for emnet og behov for en debat om de nærmere vilkår for en eventuel europæisk anklagemyndigheds virke. Kommissionen foreslår på sin side en nyskabende løsning på et snævrere og skarpt afgrænset område for at imødekomme et specifikt fælles behov. Det er baggrunden for udsendelsen af denne grønbog.

1.3. Formålene med grønbogen

Grønbogen adskiller sig fra de hidtidige forberedende undersøgelser. Den har til formål at udvide og uddybe debatten om Kommissionens forslag for at få det taget op til behandling på det konvent, der skal forberede den næste revision af traktaterne.

1.3.1. Inddragelse af alle berørte kredse i debatten

I denne henseende er det vigtigste formål med grønbogen at gennemføre den bredest mulige høring i hele 2002 med deltagelse af alle berørte kredse: nationale parlamenter, offentlige myndigheder på EU-plan og i medlemsstaterne, fagfolk, der beskæftiger sig med strafferet, akademikere, relevante ikke-statslige organisationer m.fl. Høringen skal dreje sig om, hvilke opgaver og arbejdsområder der skal ligge hos en europæisk anklagemyndighed med den fornødne kompetence til at kunne beskytte Fællesskabets finansielle interesser. Med udgangspunkt i grønbogen vil debatten kunne organiseres omkring nogle hovedemner og få et bredt publikum i overensstemmelse med god forvaltningsskik.

Man har valgt følgende hovedemner:

- Forudsætningerne for debatten (punkt 2)

- Generel oversigt (punkt 3)

- Retlig status og intern organisation (punkt 4)

- Den materielle strafferet (punkt 5)

- Proceduren (punkt 6)

- Relationer med de øvrige aktører (punkt 7)

- Domstolskontrol (punkt 8).

Inden for hvert af disse områder vil Kommissionen først redegøre for alle oplysninger og overvejelser af relevans for debatten og på grundlag heraf pege på forskellige valgmuligheder og i visse tilfælde også give udtryk for sine egne præferencer på nuværende stadium i overvejelserne. Til slut stilles der nogle spørgsmål, som de berørte kredse opfordres til at kommentere og besvare, eventuelt med tilføjelse af andre spørgsmål og påpegning af relevante aspekter. Kommissionens præferencer tegner i deres helhed et sammenhængende system, men det skal under ingen omstændigheder betragtes som det eneste mulige og skal heller ikke på forhånd præge debatten i en bestemt retning.

1.3.2. Uddybning af spørgsmålet om forslagets gennemførlighed

Grønbogen er samtidig en lejlighed for Kommissionen til at redegøre mere detaljeret for sine overvejelser ud over de seneste års grundige forberedende undersøgelser. Kommissionen foreslog således i sin meddelelse af 29. september 2000, at kun de afgørende aspekter ved en europæisk anklagemyndighed medtages i traktaten (udnævnelse, afskedigelse, opgaver og uafhængighed), medens de nødvendige regler og vilkår for institutionens virke i praksis fastsættes i den afledte ret.

Denne grønbog drejer sig netop om at få skitseret, hvad denne afledte ret skal gå ud på. Den skal bl.a. på fællesskabsplan definere, hvilke overtrædelser (svig, bestikkelse, hvidvaskning af penge osv.) der skader Fællesskabets finansielle interesser, og hvad straffen herfor bør være. Det skal også fremgå, hvordan fællesskabsforanstaltningerne hænger sammen med bl.a. de nationale strafferetssystemer. Den skal indeholde nærmere regler for forelæggelsen af sager for den europæiske anklager, dennes efterforskningsbeføjelser og indledning og afslutning af de forberedende undersøgelser. Endelig skal der i den afledte ret fastsættes regler for domstolskontrol med den europæiske anklagers embedsførelse.

I 2000 drejede overvejelserne sig om legitimiteten og det betimelige i en sådan ny institution, men med denne grønbog ser man nærmere på forslagets gennemførlighed i praksis og vilkårene for den europæiske anklagers virke. Ud over de grundlæggende principper, som Kommissionen allerede har redegjort for i sin tidligere meddelelse, drejer det sig her, ud fra et ønske om at skabe åbenhed omkring de forberedende drøftelser, om at overveje de konkrete betingelser for forslagets gennemførelse.

Kommissionen vil gerne have Deres kommentarer til den foreliggende grønbog, navnlig om hvert enkelt af de spørgsmål, der figurerer i de indrammede felter og er gentaget i bilag 4.

For at lette debatten er der oprettet et websted, hvor man kan finde teksten til denne grønbog samt en række nyttige links.

http://europa.eu.int/olaf/livre_vert

Frem til den 1. juni 2002 kan man afgive sine svar og fremsætte kommentarer, helst elektronisk, til følgende adresse:

olaf-livre-vert@cec.eu.int

eller med posten til:

Europa-Kommissionen

Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (Kontor A.2)

Reaktion på grønbogen om den europæiske anklagemyndighed

Rue Joseph II, 30

B-1049 Bruxelles

De indkomne kommentarer vil blive offentliggjort på webstedet, medmindre afsenderen udtrykkeligt anmoder om at få dem behandlet fortroligt.

I 2002 afholdes der en offentlig høring med de berørte aktører. Kommissionen vil forelægge sine konklusioner på grundlag af alle de indkomne reaktioner og svar og i givet fald fremsætte et helt nyt forslag allerede i 2003 i forbindelse med forberedelsen af revisionen af traktaterne.

2. FORUDSÆTNINGERNE FOR DEBATTEN

Kommissionen redegjorde første gang med sit bidrag til regeringskonferencen i Nice for, hvorfor en europæisk anklagemyndighed vil være et effektivt middel til at sikre den strafferetlige beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser. Der er til dette forslag knyttet en række betingelser, som bør fremhæves forud for debatten. Via en revision af traktaterne (punkt 2.4) indebærer forslaget en merværdi i forhold til den nuværende situation (punkt 2.1) i fuld respekt for de grundlæggende rettigheder (punkt 2.2), og det indgår som et særligt element i EU's prioriterede indsatsområder inden for retlige og indre anliggender (punkt 2.3).

2.1. Merværdien ved en europæisk anklagemyndighed: gentagelse af argumenterne til støtte for Kommissionens forslag fra 2000

Det vil indebære en merværdi i forhold til den nuværende situation, at der kan gennemføres efterforskning og iværksættes retsforfølgning på fællesskabsplan. Uanset hvor legitime og uerstattelige de eksisterende bestemmelser måtte være, giver de, så længe der ikke findes en særlig institutionel fællesskabsstruktur, ikke mulighed for at retsforfølge tværnational kriminalitet tilstrækkeligt effektivt. Kommissionen redegjorde for problemstillingen i sin meddelelse af 29. september 2000 og pegede på en række konkrete forhold, der her skal gentages ganske kort [23].

[23] Jf. bilag 1.

2.1.1. Problemet med den geografiske opsplitning i EU på det strafferetlige område

Det faktum, at der også er tale om organiseret kriminalitet i forbindelse med svig mod Fællesskabets finansielle interesser, og at lovovertrædelserne ofte er af tværnational karakter, kræver i dag et samarbejde mellem 17 retssystemer, der opererer med forskellige substansregler og retsplejeordninger [24]. EU's udvidelse betyder, at disse vanskeligheder blot bliver større, når endnu flere medlemsstater, aktører og myndigheder involveres i forvaltningen af EU-midlerne.

[24] Visse medlemsstater omfatter flere nationale domsmyndigheder: f.eks. skelnes der i Det Forenede Kongerige på det retlige område mellem England, Wales, Skotland og Nordirland.

Svaghederne ved det nuværende system kan i vidt omfang tilskrives opsplitningen i EU på det strafferetlige område. Der indføjes ganske vist stadigt flere undtagelser fra dette territorial princip i de internationale konventioner, som medlemsstaterne har tilsluttet sig [25], men ikke desto mindre har medlemsstaternes politi- og retsmyndigheder stadigvæk kun beføjelse til at handle på deres eget geografiske område. Denne opsplitning mellem de pågældende myndigheder betyder, at der som oftest er tale om dobbelt, ufuldstændig eller overhovedet ingen retsforfølgning, og det samme gælder undersøgelser og efterforskning.

[25] F.eks. konvention om anvendelse af Schengen-aftalen af 19.6.1990 (artikel 39 ff: observation og forfølgelse over landegrænser), konvention af 18.12.1997 om gensidig bistand og samarbejde mellem toldmyndig hederne (Napoli II), konvention af 29.5.2000 om gensidig retshjælp i straffesager (kontrollerede leverancer, fælles efterforskningshold, diskrete undersøgelser).

Som eksempel kan nævnes den parallelle og resultatløse retsforfølgning, Kommissionen refererer i punkt 1.1 i sin meddelelse til regeringskonferencen i Nice (se bilag 1).

Inden Amsterdam-traktatens vedtagelse var undertegnelsen af konventionen af 26. juli 1995 med dertil hørende tillægsprotokoller et vigtigt fremskridt i retning af mere effektiv strafferetlig beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser. Bestemmelserne er dog endnu ikke trådt i kraft i hele EU, fordi konventionen ikke er ratificeret af samtlige medlemsstater [26]. Bl.a. af denne grund fremsatte Kommissionen førnævnte direktivforslag af 23. maj 2001 for på grundlag af EF-traktatens artikel 280 at få vedtaget de materielle strafferetlige bestemmelser, der er indeholdt i instrumenterne under tredje søjle [27].

[26] Ved udgangen af september 2001 havde tre medlemsstater endnu ikke givet meddelelse om ratifikation af konventionen om beskyttelse af de finansielle interesser, og otte medlemsstater havde ikke givet meddelelse om ratifikation af protokollen af 19.6.1997.

[27] Førnævnte KOM(2001)272.

Disse bestemmelser vil dog ikke i sig selv kunne løse problemet med den geografiske opsplitning i EU på det strafferetlige område, hvis den strafferetlige forfølgning fortsat skal varetages på nationalt plan.

De 17 forskellige strafferetssystemer skal opretholdes, men denne grønbog viser, at Fællesskabet med en europæisk anklagemyndighed og en centraliseret styring af efterforskning og retsforfølgning kan få et middel i hænde til at sikre en effektiv og ensartet beskyttelse af sine finansielle interesser i hele EU, således som traktaten kræver det.

2.1.2. Afskaffelse af de tunge og uhensigtsmæssige metoder for det strafferetlige samarbejde mellem medlemsstaterne

Der findes allerede nu forskellige former for internationalt samarbejde i straffesager, som fremover vil blive yderligere udbygget med styrkelsen af det retlige samarbejde under tredje søjle. Ingen af de gældende eller foreslåede retsakter eller retsakter under forhandling rummer dog den fornødne løsning på det specifikke problem omkring strafferetlig forfølgning af svig mod Fællesskabets finansielle interesser.

Udviklingen af organiseret kriminalitet imod disse interesser gør de traditionelle instrumenter for gensidig juridisk bistand uhensigtsmæssige, og der er kun gjort begrænsede fremskridt inden for det retlige samarbejde. Disse mangler og svagheder fører til forsinkelser, kæremål med det formål at forhale en sag og endog ustraffede overtrædelser. Det giver især problemer, når man skal forsøge at spore de finansielle transaktioner i forbindelse med mistanke om svig.

Der henvises til det eksempel med mange successive kæremål, som er nævnt i pkt. 1.2 i Kommissionens meddelelse til regeringskonferencen i Nice (se bilag 1).

Som det forklares nærmere i det følgende, vil det med oprettelsen af en europæisk anklagemyndighed blive muligt at løse disse problemer. Den europæiske anklagemyndighed skal i realiteten fungere som kontaktflade mellem fællesskabsniveauet og de nationale retsmyndigheder. Hermed vil man i tværnationale sager om svig lettere kunne undgå, at bevismidler tilintetgøres, og de mistænkte flygter, hvilket i dag er forholdsvis let på grund af det manglende vertikale retlige samarbejde mellem Fællesskabet og medlemsstaterne.

2.1.3. Mulighederne for retsforfølgning efter de administrative undersøgelser

De praktiske erfaringer viser, at det er vanskeligt at få fulgt administrative undersøgelser i marken op med regulære retssager. Som EU-reglerne er udformet i dag [28], kan den administrative koordinering, der varetages af OLAF være nok så effektiv, efter at kontoret nu har fået tilknyttet en gruppe anklagere, der fungerer som rådgivere på det retlige område, men den videre strafferetlige forfølgning er fortsat usikker. Kommissionen kan således ikke selv iværksætte retsforfølgning som supplement til den forebyggende indsats og afslutning på de administrative undersøgelser.

[28] Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1073/1999 og Rådets forordning (Euratom) nr. 1074/1999 af 25.5.1999 om undersøgelser, der foretages af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (EFT L 136 af 31.5.1999), Kommissionens afgørelse af 28.4.1999 om oprettelse af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (EFT L 136 af 31.5.1999), interinstitutionel aftale af 25.5.1999 om de interne undersøgelser, der foretages af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (EFT L 136 af 31.5.1999), Rådets forordning (Euratom, EF) nr. 2185/96 af 11.11.1996 om Kommissionens kontrol og inspektion på stedet med henblik på beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser mod svig og andre uregelmæssigheder (EFT L 292 af 15.11.1996), Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 af 18.12.1995 om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser (EFT L 312 af 23.12.1995).

Formidlingen af oplysninger mellem medlemsstaterne indbyrdes og mellem medlemsstaterne og OLAF vanskeliggøres af forskellene i medlemsstaternes retsplejeregler. Efterforskningen af samme type overtrædelser varetages i nogle medlemsstater af retsembedsmænd, i andre af en administrativ myndighed, og som oftest er det umuligt af både praktiske og retlige grunde at etablere direkte kontakt mellem de to instanser. De berørte nationale myndigheder i medlemsstaterne har ikke alle samme adgang til oplysninger i henhold til forskellige nationale regler om bl.a. fortrolig behandling af skattesager [29], behandling af straffesager og bevisførelse i straffesager. Med oprettelsen af en europæisk anklagemyndighed vil undersøgelses funktionen og retsforfølgningen blive samlet ét sted, hvilket vil afhjælpe disse vanskeligheder.

[29] Endelig rapport om den første evalueringsrunde - gensidig retshjælp i straffesager, godkendt af Rådet 28.5.2001 (EFT C 216 af 1.8.2001), punkt III, e): » Evalueringerne viste, at spørgsmålet om fiskale lovovertrædelser stadigvæk var et så følsomt spørgsmål, at gensidig retshjælp af denne grund kunne være begrænset og langsommelig, og at man i værste fald afslog at yde gensidig retshjælp «.

Endelig betyder forskellene mellem de nationale bestemmelser om bevisførelse, at bevismateriale, der er indsamlet i én medlemsstat, i mange tilfælde ikke kan anvendes i retten i en anden medlemsstat.

Der henvises til det eksempel på afvisning af bevismateriale, Kommissionen refererer i pkt. 1.3 i sin meddelelse til regeringskonferencen i Nice (se bilag 1).

Alle domsretter anvender de regler, der er gældende i deres retskreds (princippet forum regit actum), navnlig med hensyn til bevismidlernes antagelighed. De anerkender ikke nødvendigvis de gældende regler det sted, hvor efterforskningen er foretaget, hvis disse regler er anderledes, hvilket kan indebære, at de bevismidler, der er indsamlet ved den pågældende efterforskning, erklæres for uantagelige. Det betyder, at hele efterforskningsarbejdet i sager om tværnational svig kan være omsonst.

Et typisk eksempel på svig, hvor retten afviser bevisførelsen

I en sag for nylig var en importør af olivenolie mistænkt for at have fremlagt falske toldangivelser for at undgå at betale landbrugsafgifter (unddragelse af Fællesskabets egne indtægter). Han havde gjort brug af en række selskaber i forskellige medlemsstater til at varetage henholdsvis transporten, distributionen, salget og finansieringen. Bevismaterialet var således spredt over hele EU. I det foreliggende tilfælde var man i straffesagen nødt til at basere sig på resultaterne af administrative undersøgelser, der bl.a. var iværksat af OLAF, og vidneafhøringer, som bl.a. var gennemført på grundlag af internationale retsanmodninger.

Under retssagen i den medlemsstat, hvor sagen var anlagt, gjorde tiltalte gældende, at størstedelen af bevismaterialet var uanvendeligt, fordi det var indsamlet af en administrativ myndighed (OLAF) eller af embedsmænd, der var tilknyttet retsvæsenet (kriminalpoliti), og ikke af en anklagemyndighed eller en undersøgelsesdommer Også vidneforklaringer fra privatpersoner (lastbilchauffører), som var behørigt udfærdiget af retsmyndighederne, blev afvist.

Det er kun ét eksempel blandt mange. I nogle medlemsstater er reglerne om bevisførelse endnu strengere med hensyn til skriftligt bevismateriale og kræver en mundtlig forklaring, afgivet i retten.

Det fremgår af denne grønbog, at etableringen af et fælles område for efterforskning og retsforfølgning baseret på princippet om gensidig anerkendelse af bevismidlers antagelighed [30] kan bidrage til at overvinde den sidstnævnte hindring. Det materiale, der er indsamlet i forbindelse med administrative og retlige myndigheders efterforskning under ledelse af den europæiske anklager, i givet fald med en kendelse fra retssikkerhedsdommeren, vil blive anerkendt til bevisførelse i straffesager ved retterne i hele EU.

[30] Jf. punkt 6.3.4 i det følgende (bevisføringsregler).

2.1.4. Bedre koordinering og effektivisering af efterforskning inden for fællesskabs institutionerne

På nuværende tidspunkt findes der ikke nogen europæisk retsinstans, som har beføjelse til at foretage efterforskning inden for fællesskabsinstitutionerne. OLAF er stadigvæk kun en administrativ undersøgelsesinstans, selv om det allerede nu kan yde retsmyndighederne assistance. Retsforfølgning af interne sager i fællesskabsinstanserne afhænger fortsat af anklagemyndighedens gode vilje i den medlemsstat, hvor institutionen er beliggende.

Et eksempel: Internt svig i fællesskabsinstitutionerne

En sag om en intern undersøgelse, som var iværksat af OLAF og resulterede i retsforfølgning i flere medlemsstater, drejede sig om en situation, hvor tjenestemænd var mistænkt for at blande sig i tildelingen af fællesskabsmidler til virksomheder, hvori de selv havde økonomiske interesser. De pågældende virksomheder var beliggende i flere forskellige medlemsstater og endog i finansielle centre uden for EU.

Der opstod flere problemer i forbindelse med denne sag. OLAF's beføjelser, som er af administrativ karakter, er ikke tilstrækkelige til, at kontoret kan behandle en sådan sag i dens fulde omfang, hvor der kan blive tale om afhøringer, ransagning i hjemmet, gennemgang af bankkonti eller endog fremsættelse af internationale retsanmodninger.

Det er i øjeblikket vanskeligt at afgøre, ved hvilke nationale retsinstanser en sag skal anlægges, hvis flere forskellige instanser må formodes at have retskompetence. Forskellene i medlemsstaternes lovgivning på dette punkt giver anledning til mange komplikationer, hvis man ønsker i retten at benytte udtalelser og forklaringer, der er afgivet til OLAF. F.eks. er retsplejelovens bestemmelser i én medlemsstat om beskyttelse af den enkeltes rettigheder blevet vurderet som utilstrækkelige i henhold til retsplejereglerne i en anden medlemsstat. Forskellige regler om forældelse har også bevirket, at sagsmateriale er blevet fremsendt for sent. Desuden vil en retsinstans måske beslutte at henlægge en sag som afsluttet ud fra den betragtning, at de disciplinære sanktioner og den pågældende tjenestemands udtræden af tjenesten gjorde det overflødigt at foretage sig videre.

Intern efterforskning i fællesskabsinstitutionerne vil i høj grad kunne koordineres bedre og gøres mere effektiv, hvis der oprettes en europæisk anklagemyndighed [31]. Kommissionens forslag imødekommer således mere specifikt Europa-Parlamentets opfordring til at tage initiativ til oprettelsen af en europæisk anklagemyndighed med beføjelse til at gennemføre interne undersøgelser i EU's institutioner [32].

[31] Se i denne forbindelse udtalelse 3/2001 af 6.9.2001 fra Overvågningsudvalget for OLAF vedrørende eventuel oprettelse af en europæisk anklagemyndighed med beføjelse til at gennemføre interne undersøgelser.

[32] Europa-Parlamentets beslutning af 16.5.2000 om Kommissionens årsberetning for 1998 om beskyttelse af Fællesskabernes finansielle interesser og bekæmpelse af svig, punkt 2; Europa-Parlamentets beslutning af 13.12.2000 om Kommissionens strategi for bekæmpelse af svig, punkt 12 (EFT C 232 af 17.8.2001, s. 192).

2.2. Respekt for de grundlæggende rettigheder

Den europæiske anklager skal i sin embedsførelse respektere de grundlæggende rettigheder, som bl.a. er sikret ved EU-traktatens artikel 6, de grundlæggende principper i fællesskabsretten, som er stadfæstet af Domstolen for De Europæiske Fællesskaber (i det følgende benævnt "Domstolen"), Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder [33] og den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder.

[33] EFT C 364 af 18.12.2000.

Det er navnlig vigtigt, som det anføres senere i grønbogen, at alle de tvangsforanstaltninger, der bringes i anvendelse af den europæiske anklagemyndighed, kontrolleres af en dommer, der udpeges nationalt til at fungere som "retssikkerhedsdommer" [34].

[34] Jf. punkt 6.4 i det følgende (domstolskontrol).

Oprettelsen af en europæisk anklagemyndighed vil nok gøre det muligt - det er i hvert fald formålet - at retsforfølge og rejse anklage mod personer, som i dag kan handle ustraffet, men den foreslåede ordning vil også forbedre den anklagedes stilling [35]. Den europæiske anklage myndighed vil per definition bidrage til at forenkle sagsbehandlingen i medlemsstaterne. Det vil betyde, at forberedelsen af en sag vil kunne gå hurtigere, og det vil afkorte hele sagsbehandlingen. Det vil også få de nationale myndigheder til at være mere tilbageholdende med at gøre brug af midlertidig tilbageholdelse og frihedsbegrænsende foranstaltninger med henblik på at forhindre den anklagede i at forlade landet, hvis retsforfølgningen i hele EU bliver gjort væsentligt mere effektiv.

[35] I den foreliggende grønbog anvendes udtrykket "anklagede" mere generelt og kan, afhængigt af den juridiske terminologi, der er gældende i de forskellige medlemsstater, betegne både tiltalte, sigtede og anklagede. I grønbogen defineres den anklagede som en mistænkt person, der af den europæiske anklager er blevet informeret om, hvilke sigtelser der er rejst mod vedkommende.

2.3. Sammenhængen med EU's prioriterede indsatsområder inden for retlige og indre anliggender

Ifølge Amsterdam-traktaten er det et af Den Europæiske Unions mål at » udbygge Unionen som et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed, hvor der er fri bevægelighed for personer, kombineret med passende foranstaltninger [...] vedrørende forebyggelse og bekæmpelse af kriminalitet « [36],

[36] EU-traktatens artikel 2.

På Det Europæiske Råd i Tammerfors den 15. og 16. oktober 1999 fremhævede stats- og regeringscheferne det som en vigtig politisk opgave at få etableret et sådant område.

Kommissionens bidrag til regeringskonferencen 2000 sigter ligeledes mod dette generelle mål. Det er i fuld overensstemmelse med konklusionerne fra Tammerfors og skal betragtes som et supplement til den indsats, der gøres fra anden side for at styrke retssamarbejdet generelt, og hvoraf den planlagte etablering af Eurojust udgør foreløbigt sidste fase [37]. Det skal ske gennem en uddybning af integrationen på et specifikt område, hvor Fællesskabet og medlemsstaterne deles om kompetencen (EF-traktatens artikel 280).

[37] Jf. punkt 7.2.1 i det følgende (Eurojust).

2.3.1. Komplementaritet med de mål, der blev opstillet af Det Europæiske Råd i Tammerfors

Forslaget om oprettelse af en europæisk anklagemyndighed underbygges på ganske mange punkter af konklusionerne fra Tammerfors.

Den problematik, som Kommissionen baserer sit forslag på, er principielt den samme, som ligger til grund for konklusionerne i Tammerfors. Det Europæiske Råd erkendte således, at kriminelle ikke må » kunne udnytte forskelle i medlemsstaternes retssystemer. « [38].

[38] Formandskabets konklusion nr. 5 fra Det Europæiske Råd i Tammerfors den 15. og 16. oktober 1999.

Visse overordnede målsætninger er ligeledes de samme, eftersom det under alle omstændigheder drejer sig om at bidrage til etableringen af det » område med frihed, sikkerhed og retfærdighed «, som er omhandlet i Amsterdam-traktaten. Forslaget om at etablere et fælles område for retsforfølgning og efterforskning vil i høj grad medvirke til opfyldelsen af dette mål med specifikt sigte på beskyttelsen af Fællesskabets finansielle interesser. Sikringen af de grundlæggende rettigheder - vigtigheden heraf er understreget i det foregående - skal samtidig afbalancere den effektivisering af retsforfølgningen, der opnås med oprettelsen af en europæisk anklagemyndighed, i fuld overensstemmelse med konklusionerne fra Tammerfors, ifølge hvilke » der bør ske en afbalanceret udvikling af kriminalitets bekæmpende foranstaltninger på EU-plan, samtidig med at enkeltpersoners og økonomiske aktørers frihed og juridiske rettigheder beskyttes « [39].

[39] Konklusion nr. 40.

Et af de bærende principper i forslaget om indførelse af regler om retsforfølgning på området for strafferetlig beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser, som på ingen måde griber ind i domsfunktionen på nationalt plan, skal være medlemsstaternes gensidige anerkendelse af retsafgørelser. Dette princip forudsætter gensidig tillid til de nationale retssystemer og et vist fælles grundlag som udgangspunkt. Det betyder, at der ikke længere kan kræves en supplerende validerings- eller fuldbyrdelseskendelse. Princippet om gensidig anerkendelse, som Det Europæiske Råd netop gør til » hovedhjørnestenen i det retlige samarbejde inden for EU « med en præcisering af, at det » bør også gælde kendelser, der afsiges under straffesagens forberedelse, især når de giver de kompetente myndigheder mulighed for hurtigt at sikre bevismateriale og beslaglægge aktiver, der let kan flyttes « [40].

[40] Konklusion nr. 33 og 36.

Et af de instrumenter, der kan gøre den europæiske anklagemyndigheds indsats mere effektiv, og som også bør nævnes i denne grønbog, er den europæiske arrestordre. Dette instrument, der i Tammerfors blev fremhævet som meget vigtigt, er allerede nu i en bredere sammenhæng genstand for et forslag fra Kommissionen til en rammeafgørelse [41] og har på ny vakt stor interesse hos samtlige EU-institutioner, som har erklæret, at » EU vil fremskynde etableringen af et ægte fælles europæisk retligt område, hvorved der bl.a. vil blive indført en europæisk arrest- og udleveringsordre i overensstemmelse med Tammerfors-konklusionerne, samt gensidig anerkendelse af retlige afgørelser og domme « [42]. Forslaget om oprettelse af en europæisk anklagemyndighed indgår som et led i disse tiltag.

[41] Kommissionens forslag til Rådets rammeafgørelse om den europæiske arrestordre og overgivelses procedurerne mellem medlemsstater, KOM(2001) 522.

[42] Fælles erklæring fra Den Europæiske Unions stats- og regeringschefer, formanden for Europa-Parlamentet, formanden for Europa-Kommissionen og den højtstående repræsentant for den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, 14.9.2001.

2.3.2. Det særlige ved forslaget sammenholdt med de mål, Det Europæiske Råd i Tammerfors opstillede

Også på andre områder supplerer dette forslag de politiske retningslinjer, der blev vedtaget i Tammerfors. Så skarpt afgrænset, som det er, konkurrerer det på ingen måde med de mere generelle initiativer under tredje søjle. Tværtimod udbygger det disse initiativer og integrerer dem med andre midler i fællesskabskonteksten under første søjle ved at tilpasse dem til de særlige forhold, der gør sig gældende i forbindelse med den strafferetlige beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser.

Eurojust skal således ifølge konklusionerne fra Tammerfors have arbejdsopgaver i forbindelse med det retlige samarbejde inden for et meget bredt kompetenceområde, hvorimod den europæiske anklagemyndighed skal være en fællesskabsinstans med egne retsforfølgnings beføjelser på det helt specifikke område, som er beskyttelsen af Fællesskabets finansielle interesser.

Mere generelt med henvisning til det retlige område opfordrede Det Europæiske Råd Rådet og Kommissionen til at sætte et arbejde i gang med hensyn til » de aspekter af retsplejen, som det skønnes nødvendigt at vedtage fælles minimumsstandarder for « [43]. Med hensyn til midlerne går Kommissionen endnu længere, specielt i relation til den forberedende fase af en retssag, som specifikt vedrører svig mod Fællesskabets finansielle midler. Her foreslår Kommissionen til dels en harmonisering af retsplejereglerne. Den europæiske anklage myndigheds afgørelser - som jo kontrolleres af en national retssikkerhedsdommer, der er specielt udpeget til denne opgave - vil således have gyldighed i samtlige medlemsstater som værende afgørelser truffet af en fælles instans.

[43] Formandskabets konklusion nr. 37 fra Det Europæiske Råd i Tammerfors.

I virkeligheden er oprettelsen af et fælles område for efterforskning og retsforfølgning i forbindelse med beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser ikke en form for forsøgsfase forud for det, der skal blive et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed. Det er snarere et logisk resultat af integrationen i Fællesskabet. Det indre marked og de fællesskabspolitikker, der ledsager det, har medført, at Fællesskabet har fået egne finansielle midler, og beskyttelsen af disse midler mod kriminalitet i dag forudsætter, at der også etableres en retsforfølgende instans på fællesskabsplan. Eftersom det drejer sig om grundlæggende fælles interesser, må de også sikres en fælles beskyttelse.

Kort sagt, med oprettelsen af den europæiske anklagemyndighed til at sikre den strafferetlige beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser befinder vi os stadigvæk inden for rammerne af "retfærdighedens Europa", men det drejer sig ikke så meget om retfærdighed "i Europa" som retfærdighed "for Europa".

2.4. Retsgrundlag

Det forslag, der gennemgås i denne grønbog, kræver et retsgrundlag. I artikel 280 i EF-traktaten står der, at de foranstaltninger, som Fællesskabets lovgivende myndighed har vedtaget med det formål at bekæmpe ulovlige aktiviteter, der skader Fællesskabets finansielle interesser, ikke berører » anvendelsen af medlemsstaternes strafferet eller retsplejeregler «. EF-traktaten - og i endnu højere grad Euratom-traktaten, som ikke er blevet ændret på dette punkt siden Maastricht - tillader således ikke i sin nuværende udformning, at der etableres et europæisk strafferetligt område, der omfatter en fælles retsinstans i form af en anklagemyndighed.

Det er således en nødvendig forudsætning at traktaterne om oprettelse af De Europæiske Fællesskaber ændres. Kun med en sådan ændring kan forslaget få politisk legitimitet. Kommissionen har derfor foreslået, at der indsættes en artikel 280a i EF-traktaten. Ifølge dette forslag skal den nødvendige ændring af traktaten være begrænset til bestemmelser om udnævnelse og afskedigelse af den europæiske anklager samt fastsættelse af hans opgaver og de vigtigste karakteristika ved embedet. Hvis der foretages en sådan ændring af EF-trakaten, vil det desuden være nødvendigt at supplere bestemmelserne i artikel 183a i Euratom-traktaten med bestemmelser svarende til dem, der er indeholdt i den foreslåede artikel 280a i EF-traktaten.

I denne forbindelse vil Kommissionen foretrække, at det konvent, der skal forberede den næste revision af traktaterne, også behandler dette spørgsmål.

I de således ændrede traktater skal der henvises til den afledte ret, hvad angår bestemmelserne om den europæiske anklagemyndigheds statut og virke i øvrigt. Derfor står der i den foreslåede artikel 280a, at Europa-Parlamentet og Rådet for Den Europæiske Union, der træffer afgørelse med kvalificeret flertal, ved fælles beslutningstagning fastsætter følgende regler:

» 2. (...) Rådet skal fastsætte den europæiske anklagers statut i henhold til proceduren i artikel 251.

3. Rådet skal i overensstemmelse med proceduren i artikel 251 fastsætte vilkårene for den europæiske anklagers udøvelse af sit hverv, bl.a.

(a) regler om fastlæggelse af kriterierne for strafferetlige overtrædelser vedrørende svig og al anden ulovlig virksomhed, som skader Fællesskabets finansielle interesser, og af de straffe, som hver af dem medfører

(b) procesretlige regler for den europæiske anklagers virksomhed og bevisføringsregler

(c) regler om domstolskontrol med proceshandlinger, som den europæiske anklager foretager under udøvelsen af sit hverv. «

Disse afledte retsregler, som netop er emnet for denne grønbog, skal således sikre sammenhængen mellem fællesskabsordningen og de nationale strafferetlige systemer. Grønbogen sætter i denne sammenhæng to væsentlige spørgsmål til debat: Hvordan kan man oprette en europæisk anklagemyndighed uden samtidig at etablere en særlig retsinstans på fællesskabsplan til at sikre kontrollen med denne nye myndighed, og i hvilket omfang er det nødvendigt at harmonisere de materielle bestemmelser i medlemsstaternes strafferet, for at den europæiske anklager kan udøve sit hverv*

3. GENEREL OVERSIGT

I henhold til den af Kommissionen foreslåede artikel 280a i EF-traktaten skal den europæiske anklager » efterspore og retsforfølge gerningsmænd og medskyldige i over trædelser, som skader Fællesskabets finansielle interesser, og i forbindelse med sådanne overtrædelser fungere som anklager ved medlemsstaternes kompetente domstole « i henhold til regler, der fastsættes af Fællesskabets lovgivende myndighed.

Af hensyn til forståelsen kan det være praktisk først at redegøre for hovedtrækkene i forslaget. I den forbindelse har Kommissionen fulgt følgende retningslinjer: den europæiske anklagemyndighed skal kun have en tildelt kompetence, som er nøje afgrænset til det område, der er beskrevet i det følgende. I overensstemmelse med subsidiaritets- og proportionalitets princippet skal denne kompetence være begrænset til det minimum, der er nødvendigt for at kunne foretage en effektiv og ensartet retsforfølgning i hele EU af ulovlige aktiviteter, der skader Fællesskabets finansielle interesser (artikel 280 i EF-traktaten).

I forbindelse med den foreliggende grønbog vil Kommissionen foreslå, at der i fællesskabs retten kun fastsættes de nødvendige minimumsbestemmelser for udøvelsen af den europæiske anklagers hverv. Princippet er, at der normalt henvises til national ret, medens man kun i undtagelsestilfælde - behørigt begrundet i behovet for at sikre, at den europæiske anklager kan varetage sine opgaver effektivt - baserer sig på fællesskabsretten.

Det er grundidéen i afgrænsningen af, hvad der kunne være den europæiske anklagers materielle kompetenceområde (punkt 3.1), når han virker inden for et fælles område for retsforfølgning og efterforskning (punkt 3.2). Der redegøres mere detaljeret for den europæiske anklagers vigtigste beføjelser (punkt 3.2.1) og hans placering i forhold til de nationale retsordener (punkt 3.2.2).

3.1. Materiel kompetence begrænset til beskyttelsen af Fællesskabets finansielle interesser

De beføjelser, den europæiske anklager skal have ifølge Kommissionens forslag, vedrører kun beskyttelsen af Fællesskabets finansielle interesser og er således i forvejen afgrænset af bestemmelserne i EF-traktatens artikel 280.

Der er naturligvis også andre interesser, som er grundlæggende fælles, f.eks. den fælles valuta, de ansatte i fællesskabsinstitutionerne, EF-logoet osv. Kommissionen vil dog ikke - som det også fremgår af meddelelsen fra september 2000 - foreslå nogen form for udvidelse af den europæiske anklagemyndigheds kompetence til at omfatte strafbare overtrædelser, der ikke direkte vedrører beskyttelsen af Fællesskabets finansielle interesser, hvad enten det drejer sig om andre overtrædelser, som ansatte i fællesskabsinstitutionerne begår under udøvelsen af deres hverv [44], eller f.eks. forfalskning af euroen, som er en ny problemstilling, der kan være nok så vigtig [45]. I denne grønbog er disse spørgsmål kun medtaget til orientering for at afklare debatten.

[44] Jf. punkt 5.2.3 i det følgende (overtrædelser, der ikke direkte vedrører beskyttelsen af Fællesskabets finansielle interesser).

[45] Artikel 3 og 4 i Kommissionens rammeafgørelse af 29.5.2000 om bestræbelser på gennem strafferetlige og andre sanktioner at øge beskyttelsen mod falskmøntneri, når euroen sættes i omløb (EFT L 140 af 2.6.2000).

3.1.1. Fællesskabets særlige ansvar

Det Europæiske Fællesskab har et særligt ansvar for beskyttelsen af Fællesskabets finansielle interesser. I Amsterdam-traktaten er dette ansvar, som er fælles med medlemsstaterne, udtrykkeligt nævnt i artikel 280.

Det Europæiske Fællesskab har helt fra starten haft sit eget budget. I henhold til EF-traktatens artikel 274 og 276 er Europa-Kommissionen over for Europa-Parlamentet og Rådet for Den Europæiske Union, der tilsammen udgør budgetmyndigheden, ansvarlig for budgettets gennemførelse.

EF-traktaten fastsætter meget høje krav med hensyn til beskyttelsen af Fællesskabets finansielle interesser. Beskyttelsen skal være effektiv, afskrækkende og ensartet mellem medlemsstaterne. Effektiviteten forudsætter, at der ud over afsløring af svig via administrative undersøgelser iværksættes konkrete sanktioner, som rent faktisk fuldbyrdes. Erfaringen viser, at en troværdig afskrækkende virkning forudsætter, at der i de alvorligste sager kan reageres ikke blot administrativt, men også med strafferetlige sanktioner, hvilket også omfatter tvangs foranstaltninger i forbindelse med efterforskning og strafferammer helt op til frihedsberøvelse. Endelig forudsætter kravet om ensartethed, at en given overtrædelse straffes ensartet overalt i EU.

Disse specielt højt krav er fuldt ud berettigede i og med, at fællesskabsmidlerne helt fra starten har været at betragte som grundlæggende fælles interesser.

Disse interesser er mål for økonomisk kriminalitet, og i de alvorligste tilfælde er der tale om organiseret kriminalitet, som benytter sig af den allernyeste kommunikationsteknik, går på tværs af grænserne og således har udpræget tværnational karakter. I denne sammenhæng skal Fællesskabet sikre, at svig og bestikkelse retsforfølges effektivt. Fællesskabets finansielle interesser gør det berettiget at iværksætte ganske særlige beskyttelsesforanstaltninger.

3.1.2. Opretholdelse af den nuværende beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser

Det er ikke hensigten, at man med oprettelsen af en europæisk anklagemyndighed vil udvide Fællesskabets materielle kompetence. Fællesskabets finansielle interesser vil fortsat være defineret som de er i dag i EF-traktatens artikel 280.

Man skal være opmærksom på, at de finansielle interesser, der skal beskyttes, omfatter både det almindelige budget, de budgetter, der forvaltes af Fællesskabet eller på Fællesskabets vegne [46], samt visse midler, der ikke er opført på budgettet, og som forvaltes særskilt af fællesskabsorganer, der ikke har status som institutioner [47]. Beskyttelsen af de finansielle interesser vedrører ikke blot forvaltningen af budgetbevillinger, men også enhver foranstaltning, der berører eller kan påvirke Fællesskabets formue [48], f.eks. fast ejendom.

[46] F.eks. Den Europæiske Udviklingsfond, der forvaltes af Kommissionen og Den Europæiske Investerings bank.

[47] Forklarende rapport vedrørende konventionen om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser (tekst godkendt af Rådet 26.5.1997), del III, punkt 1.1 (EFT C 191 af 23.6.1997, s. 1).

[48] Anden betragtning i forordning (EF) nr. 1073/1999 og nr. 1074/1999.

På udgiftssiden drejer det sig primært om de udgifter, der forvaltes af medlemsstaterne: tilskud, der udbetales i henhold til den fælles landbrugspolitik [49] og strukturforanstaltninger [50]. I anden række drejer det sig om de udgifter, der forvaltes direkte af Fællesskabet [51].

[49] Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget - Garantisektionen.

[50] Den Europæiske Socialfond, Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget - Udviklingssektionen, Det Finansielle Instrument til Udvikling af Fiskeriet og Samhørighedsfonden.

[51] Politikker på forskellige områder såsom uddannelse, ungdom, kultur, information, energi, miljø, det indre marked, transeuropæiske net, forskning, eksterne aktioner m.m.

Eksempel på en sag, der involverer EF-tjenestemænd: misbrug af midler beregnet til bistand til tredjelande

Efter at der var opstået mistanke angående brugen af humanitær bistand fra fire kontrakter administreret af Kontoret for Humanitær Bistand, ECHO, iværksatte UCLAF en administrativ undersøgelse [52]. Kontrakterne dækkede perioden fra 1993 til 1995, og den ene vedrørte Great Lakes-distriktet i Afrika, mens de tre andre vedrørte det tidligere Jugoslavien. Selskab X, der var ansvarligt for kontrakternes gennemførelse, og dets offshore-selskaber havde fået udbetalt i alt 2,4 mio. ECU.

[52] Dette eksempel er tidligere omtalt i Europa-Kommissionens årsberetning for 1998 om beskyttelse af Fællesskabernes finansielle interesser og bekæmpelse af svig (KOM(1999) 590), punkt 2.2.5.2.

De første kontrolundersøgelser i medlemsstaterne A og B i 1997 viste, at en del af midlerne var brugt til ulovligt at finansiere eksternt personale, der arbejdede for Kommissionen både i og uden for Kommissionens lokaler.

En kontrolundersøgelse i det tidligere Jugoslavien i 1998 viste desuden, at de tre kontrakter for denne region ikke var gennemført på stedet, og at hverken de personer, der var anført i kontrakterne, eller udstyret var blevet brugt som angivet.

Der blev iværksat disciplinære sanktioner over for flere EF-tjenestemænd for at have modtaget betaling fra selskaber, som var direkte involveret i sagen, for arbejde, som enten ikke var udført eller kun delvist udført. Sanktionerne gik fra degradering til afskedigelse med tab af en del af pensionsrettighederne.

Trods forsøg på at rekonstruere disse udgifter lykkedes det ikke i forbindelse med den administrative undersøgelse at få klarlagt, hvordan alle disse midler var blevet anvendt. F.eks. kunne man ikke ved et kontrolbesøg på stedet i selskab X i 1998 i henhold til forordning nr. 2185/96 få adgang til regnskaber, der kunne tjene som dokumentation for de penge, der var blevet udbetalt under de pågældende kontrakter.

Alle oplysninger vedrørende forhold, der kunne give anledning til retsforfølgning, blev overgivet til de nationale anklagemyndigheder i medlemsstat A og C. Retssagen er endnu ikke afsluttet.

På indtægtssiden drejer det sig om indtægter fra afgifter på handel med tredjelande i forbindelse med den fælles landbrugspolitik og de bidrag, der er fastsat inden for rammerne af den fælles markedsordning for sukker [53], hvortil kommer told på handel med tredjelande. Desuden bør den europæiske anklagemyndighed have kompetence med hensyn til indtægter hidrørende fra den ensartede momssats i medlemsstaterne, hvor der er tale om tværnationale sager, som forekommer specielt relevant at behandle på fællesskabsplan. Derimod skal den europæiske anklagemyndighed ikke have kompetence vedrørende indtægter hidrørende fra anvendelsen af den ensartede sats på medlemsstaternes bruttonationalindkomst (BNI).

[53] Dvs. de to første kategorier af egne indtægter, der er nævnt i artikel 2, stk. 1, i Rådets afgørelse 94/728/EF, Euratom af 31.10.1994 om ordningen for De Europæiske Fællesskabers egne indtægter.

Et eksempel på en ekstern sag: momssvindel

Ud over de mere almindelige typer svig (unddragelse af afgifter på salg eller refusion af afgifter på fiktive køb) begås der svig i forbindelse med Fællesskabets nuværende overgangsordning for moms, som er baseret på princippet om erlæggelse af moms i bestemmelseslandet. Disse svigagtige transaktioner er baseret på varer, der omgående sælges videre, og "postboksselskaber", der er oprettet for en ganske kort periode. De kriminelle organisationer har udtænkt transaktioner, der giver dem mulighed for at udnytte reglerne for momsfritagelse for salg inden for Fællesskabet samt gunstige fritagelsesregler ved eksport. Det lykkes dem ved hjælp af falske momsangivelser at få refunderet moms, som de aldrig har indbetalt.

Man ved udmærket, hvordan momssvindel foregår på internationalt plan. Det er dog vanskeligt for den enkelte nationale myndighed at afsløre disse sager i praksis, fordi selskabernes regnskabsforhold i hver enkelt medlemsstat taget for sig tilsyneladende altid er i orden. De fleste af medlemsstaterne erkender, at international momssvindel er et stort problem, selv om det formodes, at national momssvindel er endnu mere omfattende med hensyn til mistede indtægter end tværnational momssvindel. Den tværnationale momssvindel vedrører især varer med høj værditilvækst, som er lette og hurtige at transportere (f.eks. computerdele, mobiltelefoner og ædelmetaller).

De nuværende problemer

Det er langt fra alle momssvindelssager, der opdages i tide og dermed behandles korrekt. OLAF kan kun intervenere for at koordinere undersøgelserne, såfremt de nationale myndigheder udtrykkeligt anmoder kontoret derom sag for sag [54]. Det sker ikke sjældent, at man opgiver at forfølge denne type sager, fordi den tværnationale efterforskning og koordineringen på europæisk plan er enormt ressourcekrævende. Selv med Eurojust vil man ikke kunne sikre den fornødne koordinering, fordi Eurojust ikke systematisk vil få forelagt disse sager [55]. Det faktum, at den europæiske anklagemyndighed vil ligge inde med samlede oplysninger, og at sagerne først skal forelægges denne myndighed, vil gøre det muligt at behandle dem langt mere systematisk.

[54] Førnævnte KOM(1999) 590, punkt 2.3.

[55] Jf. punkt 7.2.1 i det følgende (Eurojust).

Samarbejdet på dette område mellem OLAF og retsmyndighederne i visse medlemsstater er intensiveret for at lette indsamlingen af de vidneforklaringer, der er nødvendige for at rejse sigtelse og indlede retssager. Den europæiske anklagemyndighed vil imidlertid være et nyttigt forbindelsesled mellem retsmyndighederne og de administrative myndigheder, navnlig skattemyndighederne. Der er således ingen national retsmyndighed, der er i stand til at arbejde direkte sammen med alle skattemyndigheder i medlemsstaterne, hvilket den europæiske anklagemyndighed derimod vil kunne gøre.

Defineret på denne måde kræver Fællesskabets finansielle interesser effektive strafferetlige beskyttelsesforanstaltninger. Kommissionen vil med sit forslag om en europæisk anklagemyndighed tilvejebringe et nyt instrument, der skal give Fællesskabet mulighed for effektivt at varetage en af sine mest krævende ansvarsopgaver inden for et på forhånd defineret materielt område.

3.2. Mod et fælles område for efterforskning og retsforfølgning

Tanken om en europæisk anklagemyndighed er opstået, fordi det er nødvendigt at få løst det helt urimelige problem omkring opsplitningen af Fællesskabet i 17 nationale strafferets områder, som umuliggør en effektiv beskyttelse af fælles interesser, specielt fællesskabs interesserne.

Kommissionen foreslår, at den europæiske anklagemyndighed skal kunne udøve sine beføjelser på hele Fællesskabets område, således som dette er defineret i EF-traktatens artikel 299.

Inden for dette geografiske område skal den europæiske anklagemyndighed virke inden for et fælles område for efterforskning og retsforfølgning, i og med at dens afgørelser vil have samme gyldighed i alle medlemsstaterne. Det er et nødvendigt minimum, hvis ordningen skal fungere efter hensigten. Etableringen af dette fælles område er et stort kvalitativt fremskridt i forhold til en simpel koordinering mellem skarpt adskilte nationale retsområder.

Ud over dette første helt nødvendige skridt vil det fælles område for efterforskning og retsforfølgning få varierende betydning alt efter de forskellige valgmuligheder, der præsenteres i denne grønbog. Indholdet vil således komme til at afhænge af, hvor omfattende en harmonisering der vælges på retsplejeområdet, navnlig med hensyn til efterforsknings foranstaltninger og anerkendelse af bevismidler.

3.2.1. Den europæiske anklagemyndigheds beføjelser: centraliseret styring af efter forskning og retsforfølgning

Den europæiske anklager skal kun beskæftige sig med beskyttelsen af Fællesskabets finansielle interesser, men have kompetence på hele Fællesskabets område med et sammenhængende sæt af beføjelser til at kunne udføre sit arbejde. Før der redegøres mere detaljeret for de foreslåede procedurer er det vigtigt for at skabe klarhed i debatten at skitsere den europæiske anklagemyndigheds funktioner i hovedtræk [56]. Bilaget indeholder en skematisk oversigt over procedurerne [57].

[56] Jf. punkt 6 i det følgende, hvor der redegøres for disse beføjelser i relation til retsplejen.

[57] Jf. bilag 2.

Det originale i forslaget består i, at en fællesskabsinstans på centralt hold skal styre efter forskning og retsforfølgning inden for et fælles område. Den europæiske anklagers handlinger og afgørelser skal have gyldighed inden for hele dette område, men domstolsbehandlingen skal fortsat udelukkende være et nationalt anliggende. Oprettelsen af den europæiske anklagemyndighed berører hverken uddybningen af det generelle retlige samarbejde eller forebyggelsen på fællesskabsplan af international økonomisk kriminalitet.

* Den europæiske anklagemyndighed skal samle beviser - både belastende materiale og materiale, der underbygger anklagedes uskyld - for i givet fald at kunne retsforfølge ophavsmændene til de former for overtrædelser, der på forhånd er defineret som værende til skade for Fællesskabets finansielle interesser [58]. Den europæiske anklager skal således stå for styringen og koordineringen af retsforfølgningen [59] og på et helt specifikt område have kompetence med forrang for de nationale retsforfølgende myndigheders kompetence, men med tæt forbindelse til disse, så man undgår dobbeltarbejde [60].

[58] Jf. punkt 5 i det følgende (den materielle strafferet).

[59] Dette princip, der tilsyneladende er en nyskabelse på fællesskabsplan, findes i forvejen inden for folkeretten. I statutten for Den Internationale Straffedomstol, som blev vedtaget i Rom den 17.7.1998, indgår oprettelse af en international anklagemyndighed med efterforskningsbeføjelser med henblik på iværksættelse af retsforfølgning på de deltagende staters område. EU's 15 medlemsstater har undertegnet denne konvention og Rådet har i en fælles holdning af 11.6.2001 vedrørende Den Internationale Straffedomstol givet udtryk for, at konventionen bør træde hurtigt i kraft (EFT L 155 af 12.6.2001, s. 19).

[60] Jf. punkt 6.2.2.2 i det følgende (blandede sager).

* Den europæiske anklager skal gøre brug af de eksisterende efter forskningsmyndigheder (politiet) til udførelsen af undersøgelses- og opklaringsarbejdet, men skal stå for den overordnede styring af efterforskningsindsatsen i de sager, hvori han er involveret [61]. Det vil give større retssikkerhed i relation til efterforskning, der gennemføres internt i fællesskabsinstitutionerne [62].

[61] Jf. punkt 6.2.3.2 i det følgende (arbejdsrelationer med nationale efterforskningstjenester).

[62] Jf. punkt 7.3 i det følgende (OLAF's fremtidige rolle).

* Den europæiske anklagers handlinger og afgørelser skal, såfremt de kan komme i konflikt med den enkeltes frihedsrettigheder og grundlæggende rettigheder, undergives kontrol af den nationale retssikkerhedsdommer, der står som garant for frihedsrettighederne [63]. Den kontrol, der udøves på denne måde i en medlemsstat, skal anerkendes i hele EU, således at de af dommeren godkendte foranstaltninger kan iværksættes og de indsamlede bevismidler antages i enhver anden medlemsstat.

[63] Jf. punkt 6.4 i det følgende (domstolskontrol med overholdelse af frihedsrettighederne).

* Den europæiske anklager skal under domstolskontrol have kompetence til at rejse tiltale mod ophavsmændene til de efterforskede forhold ved de nationale domstole [64].

[64] Jf. punkt 6.3.1 i det følgende (valg af medlemsstat, hvori sagen skal pådømmes).

* Den europæiske anklagemyndighed skal under sagens behandling selv optræde som offentlig anklager ved de nationale domstole for at forsvare Fællesskabets finansielle interesser. Kommissionen finder det meget væsentligt, at selve domsfunktionen forbliver hos de enkelte medlemsstater, og ønsker ikke oprettet en retsinstans på fællesskabsplan, som skal vurdere substansen [65].

[65] Jf. punkt 6.3.2 i det følgende (hvervet som offentlig anklager).

3.2.2. En harmonisk sammenhæng med de nationale strafferetssystemer

De nationale systemer danner grundlaget for den strafferetlige beskyttelse mod tværnational kriminalitet og er helt uundværlige. Forslaget om en europæisk anklagemyndighed tager udelukkende sigte på at udfylde en specifik lakune. Det går under ingen omstændigheder ud på at oprette et komplet og uafhængigt strafferetssystem på fællesskabsplan.

Forslaget har derimod til formål at tilvejebringe et supplerende instrument, som er harmonisk forbundet med de nationale retsordener takket være indførelsen af begrebet "befuldmægtigede europæiske anklagere", som virker i medlemsstaterne (jf. punkt 4). Hensigten er at sætte de nationale domstole i stand til at sikre en effektiv behandling af en del af den tværnationale kriminalitet på et område, hvor integrationen i EU (fælles midler, egne ressourcer) i stigende grad gør det omsonst at operere med isolerede strafferetssystemer. De nationale domstole skal i deres egenskab af fællesskabsrettens vogtere anvende de samme regler over for denne særlige kategori af overtrædelser, som dem, der er indarbejdet i den nationale retsorden, på samme måde som de i dag anvender fællesskabsretlige regler på alle de områder, der er omfattet af EF-traktaten.

Den centraliserede styring af efterforskningen vil ikke medføre større omvæltninger i de nationale retssystemer. De forskellige retstraditioner, der findes i Europa, har i årenes løb nærmet sig hinanden i et vist omfang. Samtlige medlemsstater opererer med efterforsknings- og retsforfølgningskridt, der imødekommer de samme behov. Strukturerne kan være forskellige, men de er ikke desto mindre blevet mere ensartede. Det er der flere grunde til, men det skyldes i høj grad også det forhold, at medlemsstaterne med deres undertegnelse af den europæiske menneskerettighedskonvention har givet garanti for en retfærdig rettergang. Det bekræftes af undersøgelser foretaget af eksperter fra samtlige nationale strafferets systemer, både de kontinentale systemer og "common law" [66].

[66] Se navnlig The Implementation of the Corpus Juris in the Member States op.cit., bind 1, s. 42 ff, hvor det anføres, at resultatet af denne udvikling er, at de gældende nationale systemer i Europa ud fra et juridisk synspunkt er blevet langt mere kompatible, end de var tidligere [...]. Det har skabt mulighed for den form for syntese, som forslaget om oprettelse af en europæisk anklagemyndighed udgør. Forslaget er baseret på princippet om en offentlig retsforfølgning og ikke en privat (udsprunget af den inkvisitoriske tradition), men har erstattet undersøgelsesdommeren med en "retssikkerhedsdommer", der på upartisk og neutral måde skal stå som garant for retssikkerheden (i tråd med den akkusatoriske tradition).

Forslaget tager udelukkende sigte på at gøre de nationale retssystemer mere effektive på et område, som helt klart er blevet en fællesskabsområde. Der er snarere tale om at tillægge den europæiske anklagemyndighed fælles beføjelser end om at overføre på forhånd eksisterende beføjelser fra de nationale retssystemer til den europæiske anklagemyndighed.

Generelt spørgsmål: Hvordan vil De vurdere hovedtrækkene i forslaget om den europæiske anklagemyndighed, dvs.:

- den europæiske anklagemyndigheds arbejdsområde (udelukkende begrænset til det finansielle aspekt af Fællesskabets interesser)*

- den europæiske anklagemyndigheds beføjelser*

- den europæiske anklagemyndigheds sammenhæng med de nationale strafferets systemer*

4. RETLIG STATUS OG INTERN ORGANISATION

Det er på sin plads her at præcisere statutten for den foreslåede europæiske anklager samt embedets interne organisation. Udtrykket "europæisk anklager" kan i denne forbindelse betegne såvel det foreslåede organ i sin helhed som den højest placerede person i dette organ (punkt 4.1). I første tilfælde er udtrykket synonymt med "offentlig anklager" eller "europæisk anklagemyndighed", hvis man også medregner det administrative personale (punkt 4.3); i det andet tilfælde skal udtrykket ses i sammenhæng med begrebet "befuldmægtigede europæiske anklagere" (punkt 4.2).

4.1. Statut for den europæiske anklager

Eftersom den europæiske anklager skal udøve retlige beføjelser, skal statutten for embedet og specielt vilkårene for hans udnævnelse og i givet fald afskedigelse forlene ham med den fornødne legitimitet til at kunne udøve sit hverv.

4.1.1. Princippet om uafhængighed

Kommissionen har med henvisning til visse bestemmelser, der skal sikre uafhængigheden hos medlemmer af Domstolen, foreslået, at der i EF-traktaten indføres en bestemmelse, hvorefter » den europæiske anklager skal udvælges blandt personer, hvis uafhængighed ikke kan drages i tvivl, og som opfylder betingelserne for udøvelse af de højeste dommerembeder i hjemlandet. Ved udøvelsen af sine opgaver må den europæiske anklager hverken indhente eller modtage instrukser af nogen art « [67].

[67] Stk. 2 i udkastet til artikel 280a.

Denne uafhængighed er et helt afgørende aspekt ved den europæiske anklagemyndighed. Den er begrundet i, at den europæiske anklagemyndighed skal være et specialiseret retligt organ, som skal være uafhængigt både i forhold til sagens parter inden for rammerne af en kontradiktorisk procedure [68] og i forhold til medlemsstaterne og Fællesskabets institutioner og organer.

[68] Jf. punkt 6.2.1 i det følgende (generelle principper for sagernes forberedelse).

I den forbindelse skal den europæiske anklager være i besiddelse af og anerkendes som værende i besiddelse af alle de nødvendige beføjelser. Han skal udøve sit hverv upartisk og kun lade sig lede af hensynet til lovens håndhævelse.

4.1.2. Vilkårene for udnævnelse og afskedigelse

Vilkårene for såvel udnævnelse som eventuel afskedigelse af den europæiske anklager skal afspejle principperne om uafhængighed og legitimitet.

4.1.2.1. Udnævnelse af den europæiske anklager

Kommissionen har foreslået, at den europæiske anklager, her forstået som den højest placerede person inden for den europæiske anklagemyndighed, udnævnes af Rådet, der træffer afgørelse med kvalificeret flertal på forslag af Kommissionen og efter samstemmende udtalelse fra Europa-Parlamentet [69]. En sådan procedure svarer i vidt omfang til den, der er fastsat i Nice-traktaten for udnævnelsen af Kommissionen (kvalificeret flertal i Rådet, afstemning i Europa-Parlamentet). Den forekommer at kunne sikre den europæiske anklage myndigheds fulde legitimitet.

[69] Stk. 1 i udkastet til artikel 280a.

Kommissionens indstillingsret i forbindelse med udnævnelsen af den europæiske anklager er begrundet i Kommissionens særlige ansvar i relation til beskyttelsen af Fællesskabets finansielle interesser.

Hvad angår embedsperiodens længde, har Kommissionen foreslået et seksårs mandat, som ikke kan forlænges [70]. Den europæiske anklager får således et langt mandat - længere end f.eks. Europa-Parlamentets valgperiode og Kommissionens mandat. Det faktum, at mandatet ikke kan forlænges, vil styrke den europæiske anklagers uafhængighed særdeles effektivt [71].

[70] Stk. 1 i udkastet til artikel 280a.

[71] Til sammenligning kan anføres, at de samme motiver lå til grund for at give anklageren ved Den Internationale Straffedomstol et niårs mandat, som ikke kan forlænges (artikel 42 i statutten for Den Internationale Straffedomstol).

Det er desuden et spørgsmål, om den europæiske anklager skal være omfattet af vedtægten for tjenestemænd og andre ansatte i De Europæiske Fællesskaber.

4.1.2.2. Afskedigelse og andre forhold, der kan bringe udøvelsen af hvervet som europæisk anklager til ophør

Kommissionen har foreslået, at den europæiske anklager skal stå til ansvar for sine handlinger i tilfælde af alvorlige forseelser i embedsførelsen. Vilkårene for en eventuel disciplinær afskedigelse af den europæiske anklager skal efter Kommissionens opfattelse dog afspejle princippet om hans uafhængighed. Under alle omstændigheder skal beslutningen om afskedigelse træffes af en retsinstans på fællesskabsplan, dvs. Domstolen.

Det er grunden til, at der i udkastet til artikel 280a i EF-traktaten er en bestemmelse om, at hvis den europæiske anklager » ikke længere opfylder de krav, som stilles for udøvelsen af hans eller hendes hverv, eller har begået en alvorlig forseelse, kan Domstolen på begæring af Europa-Parlamentet, Rådet eller Kommissionen afskedige ham eller hende. « [72].

[72] Stk. 2 i udkastet til artikel 280a.

Desuden skal der i statutten for den europæiske anklagemyndighed tages højde for tre andre forhold, der kan bringe udøvelsen af hvervet som offentlig anklager til ophør: dødsfald, fratræden efter den europæiske anklagers eget ønske samt udløb af mandatet.

4.1.3. Den europæiske anklagers hierarkiske placering

Den europæiske anklager skal som øverste chef for den europæiske anklagemyndighed varetage styringen og koordineringen af efterforskning og retsforfølgning af alle overtrædelser, der falder ind under hans kompetenceområde, inden for hele det fælles område, der er defineret til dette formål.

Dette ansvar skal udmøntes i beføjelser til at forestå den interne organisering af tjenesten, instruere de befuldmægtigede europæiske anklagere og opstille retningslinjer for sags behandlingen på det strafferetlige område inden for de grænser, der er fastsat af Fællesskabets lovgivende myndighed [73].

[73] Jf. punkt 6.2.2.1 i det følgende (legalitets- og opportunitetsprincippet).

4.2. Dekoncentreret organisering af den europæiske anklagemyndighed

Den overordnede struktur i den europæiske anklagemyndighed skal være baseret på en fordeling af opgaverne mellem den europæiske anklager, der varetager det nødvendige minimum af centrale funktioner på fællesskabsplan, og befuldmægtigede europæiske anklagere, der tilhører de nationale retssystemer, og som rent konkret skal fungere som offentlige anklagere.

4.2.1. Dekoncentrationsprincippet med befuldmægtigede europæiske anklagere

Kommissionen foreslår i overensstemmelse med subsidiaritetsprincippet, at den europæiske anklagemyndighed organiseres som en dekoncentreret struktur for at sikre, at dens virke integreres i de nationale retsordener uden at indebære voldsomme ændringer i disse. Den europæiske anklager skal i medlemsstaterne støtte sig til befuldmægtigede europæiske anklagere, så der sikres den nødvendige sammenhæng mellem fællesskabssystemet og de nationale retssystemer [74].

[74] Førnævnte KOM(2000) 608.

4.2.1.1. Statutten for de befuldmægtigede europæiske anklagere

Afhængigt af, hvor mange sager der skal behandles, og den interne organisering af retssystemet i medlemsstaterne skal der i hver medlemsstat udpeges en eller flere befuldmægtigede europæiske anklagere. De udpeges af den europæiske anklager efter indstilling fra deres egen medlemsstat blandt de nationale embedsmænd, der i de respektive medlemsstater forestår strafferetlig forfølgning og har solid erfaring på dette område. Det kan, afhængigt af hvilken medlemsstat det drejer sig om, være nationale anklagere, (med eller uden dommer kompetence) eller i lande hvor denne funktion er ukendt, offentligt ansatte, eller tjenestemænd, der udfører disse opgaver.

Kommissionen har ikke nødvendigvis til hensigt at foreslå en selvstændig europæisk statut for de befuldmægtigede anklagere. De vil kunne bevare deres nationale status med hensyn til ansættelse, udnævnelse, avancement, aflønning, social sikring, løbende administration osv. Det er kun deres hierarkiske indplacering og den disciplinære kontekst, der vil blive berørt i deres mandatperiode, således som det fremgår af det følgende. Denne løsning forekommer at være den, der har de færreste implikationer i relation til medlemsstaternes lovgivning. Statutten for de befuldmægtigede europæiske anklagere skal under alle omstændigheder gennemgås i et tæt samarbejde med medlemsstaterne for bl.a. at sikre, at de kan udøve deres hverv i fuld uafhængighed.

De befuldmægtigede europæiske anklagere udpeges for en tidsbegrænset periode. Til forskel fra den europæiske anklager skal deres mandat kunne fornyes af hensyn til det disponible rekrutteringsgrundlag i medlemsstaterne. Det skal også give de pågældende personer mulighed for at opnå en vis ekspertise i sager om Fællesskabets finansielle interesser, samtidig med at man har sikkerhed for, at de har et praktisk og tidssvarende kendskab til det nationale strafferetssystem.

Med hensyn til muligheden for at kombinere dette europæiske mandat med et nationalt mandat kan der foreslås flere modeller.

Den første mulighed er, at de befuldmægtigede europæiske anklageres mandat udelukker alle andre hverv. Formålet skulle være at sikre den fornødne specialisering og forhindre, at der opstår interessekonflikter og prioriteringskonflikter i relation til kriminalpolitiske spørgsmål, og skulle samtidig give garanti for en effektiv arbejdsindsats.

Ifølge den anden mulighed kunne de befuldmægtigede europæiske anklageres mandat blot være ensbetydende med en specialisering ("to kasketter"). De skulle være forpligtet til primært at anvende deres arbejdstid på retsforfølgning af lovovertrædelser, der skader Fællesskabets finansielle interesser, og subsidiært varetage deres almindelige arbejdsopgaver som anklagere i det nationale retssystem. Sager vedrørende beskyttelse af Fællesskabets interesser skal have forrang for deres øvrige opgaver som anklager. Denne løsning har den fordel, at den gør det lettere at behandle blandede sager, der kræver retsforfølgning af lovovertrædelser, der skader både Fællesskabets interesser og nationale interesser. Sådanne sager er omhandlet nærmere i det følgende [75].

[75] Jf. punkt 6.2.2.2 i det følgende (blandede sager).

Den tredje mulighed består i at lade de enkelte medlemsstater selv vælge mellem de to førnævnte muligheder.

De befuldmægtigede europæske anklageres disciplinære ansvar i udøvelsen af deres europæiske mandat bør fastsættes af Domstolen i lighed med de regler, der gælder for den europæiske anklager selv [76]. Sidstnævnte vil i sin egenskab af øverste chef for den europæiske anklagemyndighed få visse prærogativer i forbindelse med den disciplinære procedure, der skal fastsættes. Den alvorligste disciplinære sanktion for en befuldmægtiget anklager vil være fratagelse af hans europæiske mandat.

[76] Jf. punkt 4.1.2.2 i det følgende (afskedigelse af den europæiske anklager).

Hvis man vælger den ovennævnte løsning med at kombinere et europæisk og et nationalt mandat, vil de befuldmægtigede europæiske anklagere fortsat være ansvarlige på det disciplinære plan i relation til deres nationale mandat med forbehold af en effektiv garanti for deres uafhængighed. Kombinationen af virkningerne af to disciplinære procedurer må derfor undersøges nærmere. Fratagelsen af det europæiske mandat vil ikke i relation til fællesskabsretten få nogen konsekvenser for den pågældendes nationale status. Til gengæld vil en befuldmægtiget europæisk anklager, der fratages sit nationale mandat, dermed ikke opfylde en af forudsætningerne for at kunne udøve sit europæiske mandat, hvorfor han automatisk fratages dette.

4.2.1.2. De befuldmægtigede europæiske anklageres rolle

Den europæiske anklagers befuldmægtigede repræsentanter i medlemsstaterne kommer til at spille en afgørende rolle, fordi de af den europæiske anklager vil få fuldmagt til at udføre alle handlinger og træffe alle afgørelser, hvortil den europæiske anklager selv har beføjelse. I praksis skal de udgøre den europæiske anklagers forlængede arm, fordi det er dem, der som oftest kommer til at udøve disse beføjelser i praksis i relation til både efterforskning og retsforfølgning.

Den enkelte befuldmægtigede europæiske anklagers aktionsområde afgøres naturligvis af den pågældende medlemsstat. Den europæiske anklager vil dog kunne give dem bemyndigelse til at agere på de øvrige medlemsstaters territorium i samarbejde med den befuldmægtigede europæiske anklager i de enkelte medlemsstater. De befuldmægtigede europæiske anklagere vil således være forpligtet til at yde hinanden assistance.

Denne dekoncentration er helt i tråd med selve idéen bag bestræbelserne på at etablere netværk mellem medlemsstaternes retssystemer (retsembedsmænd som forbindelsespersoner, europæisk retligt netværk m.m.) [77]. I stedet for at etablere et selvstændigt fællesskabssystem er den foreslåede organisation primært baseret på medlemsstaternes egen kapacitet på det retlige område i fuld overensstemmelse med integrationsprincippet.

[77] Jf. punkt 7.2 i det følgende (de øvrige aktører i samarbejdet på det strafferetlige område i EU).

4.2.2. Princippet om underordning under den europæiske anklagemyndighed

Det er indlysende, at den europæiske anklagemyndighed må være hierarkisk opbygget for at sikre en sammenhængende og ensartet indsats. Som den øverste chef for organisationen vil den europæiske anklager have ansvaret for styringen og koordineringen af de befuldmægtigede anklageres indsats afhængigt af behovene i relation til efterforskning og retsforfølgning i de enkelte sager. De befuldmægtigede anklagere vil i hele deres mandatperiode være placeret i den europæiske anklagemyndigheds hierarki - enten udelukkende i dette hierarki eller parallelt med deres placering i det nationale hierarki, alt efter hvilken af de førnævnte muligheder der vælges - og skal følge den europæiske anklagers instrukser både generelt og mere specifikt. De skal under ingen omstændigheder modtage instrukser fra deres nationale myndigheder, for så vidt angår beskyttelsen af Fællesskabets finansielle interesser.

Den europæiske anklagemyndighed skal efter Kommissionens opfattelse fungere som en solidarisk institution efter samme princip som de nationale anklagemyndigheder, hvilket betyder, at en befuldmægtiget anklagers handlinger og afgørelser forpligter hele den europæiske anklagemyndighed. Hver enkelt befuldmægtiget anklager skal til dette formål have en fuldmagt fra den europæiske anklager. De befuldmægtigede europæiske anklagere skal under den europæiske anklagers tilsyn følgelig kunne erstatte hinanden i retlig henseende.

Spørgsmål nr. 1: Hvad mener De om den struktur og interne organisation, der er foreslået for den europæiske anklagemyndighed* Skal de befuldmægtigede europæiske anklagere udelukkende arbejde for den europæiske anklagemyndighed, eller skal dette hverv kunne kombineres med hvervet som anklager i det nationale retssystem*

4.3. Den europæiske anklagemyndigheds driftsbudget

Det vil være naturligt at præcisere statutten for den europæiske anklagemyndighed i den afledte fællesskabsret, det gælder navnlig de mest konkrete aspekter (budget, personale m.m.), i henhold til proceduren i EF-traktatens artikel 251 (kvalificeret flertal i Rådet og fælles beslutningstagning med Europa-Parlamentet).

Eftersom den europæiske anklagemyndighed skal organiseres efter et dekoncentreret mønster, bør den struktur, der skal udgøre det nye organs hovedsæde, reduceres til det minimum, der er nødvendigt for, at det kan fungere efter hensigten. Den europæiske anklagemyndigheds centrale administration skal være begrænset sammenholdt med de befuldmægtigede europæiske anklageres kontorer, hvor hovedparten af de menneskelige og finansielle ressourcer skal være koncentreret. Der skal skabes synergi med de ressourcer, der i forvejen findes på nationalt plan, for at gøre hele ordningen så meget mere effektiv.

Den europæiske anklager skal have det fulde ansvar for forvaltningen af de menneskelige og finansielle ressourcer i tilknytning til hovedsædet. Han bistås i denne opgave af en eller flere viceanklagere [78].

[78] Til sammenligning kan nævnes, at personalet hos anklageren ved Den Internationale Straffedomstol rekrutteres, udnævnes og administreres af anklageren bistået af en eller flere viceanklagere (art. 42 og 44 i statutten for Den Internationale Straffedomstol).

Den europæiske anklagemyndighed skal have sit eget budget, der finansieres over De Europæiske Fællesskabers almindelige budget. Den europæiske anklager forvalter dette budget i fuld uafhængighed inden for traktaternes rammer og i overensstemmelse med de finansielle regler i tilknytning hertil. Den enkelte befuldmægtigede europæiske anklager, der fortsat skal være undergivet en national statut, aflønnes af medlemsstaten. Eventuelle ekstra omkostninger ved den europæiske anklagemyndighed i form af driftsudgifter for medlemsstaterne vil dog kunne finansieres via den europæiske anklagemyndigheds budget.

Personalet ved den europæiske anklagemyndigheds hovedsæde kan rekrutteres, udnævnes og administreres af den europæiske anklager, medens det decentrale personale rekrutteres, udnævnes og administreres af de enkelte medlemsstater efter disses egne regler. Den europæiske anklagers selvstændige beføjelser i relation til personalet skal udøves under overholdelse af de gældende fællesskabsregler på dette felt, navnlig vedtægten for tjenestemænd og andre ansatte i De Europæiske Fællesskaber.

Den europæiske anklager kan gøre krav på, at hovedsædet etableres efter samme procedure, som gælder for de øvrige fællesskabsorganer, medens de befuldmægtigede europæiske anklagere efter de enkelte medlemsstaters eget valg skal være stationeret i de respektive nationale eller regionale hovedstæder eller et andet sted, der måtte være hensigtsmæssigt for den praktiske udøvelse af deres hverv, afhængigt af hvor de kompetente nationale domstole er placeret.

5. DEN MATERIELLE STRAFFERET

Kommissionen har foreslået, at det indføjes i EF-traktaten, at Rådet og Europa-Parlamentet efter proceduren for fælles beslutningstagning fastsætter » vilkårene for den europæiske anklagers udøvelse af sit hverv, bl.a. a) regler om fastlæggelse af kriterierne for strafferetlige overtrædelser vedrørende svig og al anden ulovlig virksomhed, som skader Fællesskabets finansielle interesser, og af de straffe, som hver af dem medfører «.

Det er således nødvendigt at få indført specifikke regler vedrørende definitionen af disse overtrædelser (punkt 5.2) og de dertil svarende sanktioner (punkt 5.3). Hvorvidt der er behov for mere generelle materielle bestemmelser om strafferetligt ansvar (punkt 5.4) og forældelse (punkt 5.5) som en forudsætning for, at den europæiske anklager kan fungere effektivt, må vurderes under behørig hensyntagen til det eksisterende regelværk. For hvert af disse emner skal det undersøges, hvilken lovgivningsmetode der er mest velegnet (punkt 5.1).

5.1. Valg af lovgivningsmetode: vedtagelse af fælles regler eller harmonisering af nationale bestemmelser

Det er Kommissionens opfattelse, at etableringen af et fælles område for efterforskning og retsforfølgning specielt med henblik på beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser ikke kræver en "generel kodificering af medlemsstaternes strafferet".

Skal den europæiske anklagemyndighed kunne udøve sit hverv, forudsætter det et sæt materielle retsregler på linje med dem, de nationale myndigheder med ansvar for retsforfølgningen anvender.

Teoretisk kan disse regler fastsættes ved en kombination af forskellige metoder:

- en simpel henvisning til de enkelte medlemsstaters nationale ret (uden nogen form for harmonisering)

- en delvis harmonisering - som kan være mere eller mindre detaljeret - af visse nationale bestemmelser, mens der for de øvrige bestemmelsers vedkommende blot henvises til national ret

- en fuldstændig harmonisering af visse nationale bestemmelser, hvor indholdet af fællesskabsbestemmelser træder i stedet for de pågældende nationale bestemmelser

- helt ens bestemmelser gældende i samtlige medlemsstater, dvs. vedtagelse af et selvstændigt fællesskabslovkompleks, som adskiller sig fra medlemsstaternes nationale ret.

I praksis har regelværket vedrørende strafferetlig beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser hidtil været baseret på en mere eller mindre udtalt harmonisering, alt efter hvilket område det drejede sig om. Det er også den metode, der ligger til grund for bestemmelserne i konventionen af 26. juli 1995 med tillægsprotokoller og for det tidligere nævnte direktivforslag af 23. maj 2001.

Spørgsmålet om, hvilken metode der er mest velegnet, når det gælder fastsættelsen af den fælles materielle ret, som er en nødvendig forudsætning for, at den europæiske anklagemyndighed kan fungere effektivt, er atter blevet aktuelt med den foreliggende grønbog.

Mere generelt drejer det sig om at forene to helt forskellige modeller. Den første er baseret på fuldstændig harmonisering eller ligefrem helt ens regler. Den europæiske anklagemyndigheds arbejde vil blive langt lettere, hvis den materielle ret bliver harmoniseret eller ligefrem gjort helt fælles. Desuden vil en fuldstændig harmonisering eller vedtagelse af ens retsregler per definition sikre en ensartet beskyttelse af Fællesskabets interesser i hele EU, således som EF-traktaten kræver det. I forhold til de retsundergivne vil denne model give øget retssikkerhed, fordi de gæld