Regionsudvalgets udtalelse om "Forenkling af EU's lovgivningsinstrumenter"

(2003/C 73/18)

REGIONSUDVALGET HAR -

under henvisning til præsidiets beslutning af 14. maj 2002 om i henhold til EF-traktatens artikel 265, stk. 5, at afgive udtalelse og henvise det forberedende arbejde til Underudvalget for Konstitutionelle Anliggender og Styreformer i EU,

under henvisning til formandskabets konklusioner fra Det Europæiske Råd i Laeken den 14. og 15. december 2001 og navnlig Laeken-erklæringen om EU's fremtid,

under henvisning til hvidbogen om nye styreformer i EU af 25. juli 2001 (KOM(2001) 428 endelig),

under henvisning til Kommissionens udtalelse om "Styreformer i EU: Bedre lovgivning" (KOM(2002) 275 endelig),

under henvisning til Kommissionens meddelelse: Handlingsplanen "bedre og enklere lovgivningsmæssige rammer" (KOM(2002) 278 endelig),

under henvisning til Kommissionens rapport om "Bedre lovgivning 2001" (KOM(2001) 728 endelig),

under henvisning til Kommissionens meddelelse om konsekvensanalyse (KOM(2002) 276 endelig),

under henvisning til Kommissionens meddelelse: Høringsdokument: mod en stærkere hørings- og dialogkultur - Forslag til generelle principper og minimumsstandarder ved Kommissionens høring af interesserede parter (KOM(2002) 277 endelig),

under henvisning til anbefalingerne i Mandelkern-rapporten,

under henvisning til bidragene fra sekretariatet for Det Europæiske Konvent CONV 50/02 og CONV 162/02,

under henvisning til Regionsudvalgets bidrag til Det Europæiske Konvent, som blev vedtaget den 4. juli 2002 (CdR 127/2002 fin),

under henvisning til Regionsudvalgets tidligere udtalelser om gennemførelse af EU-lovgivningen (CdR 51/1999 fin)(1), subsidiaritetsprincippet (CdR 302/98 fin)(2) og Kommissionens rapporter "Bedre lovgivning 1998 og 1999" (CdR 50/1999 fin(3) og CdR 18/2000 fin)(4),

under henvisning til Regionsudvalgets udtalelse af 13. marts 2001 om "Hvidbogen om styreformer i EU" (CdR 103/2001 fin)(5),

under henvisning til forslag til Regionsudvalgets udtalelse (CdR 121/2002 rev.) vedtaget af Underudvalget for Konstitutionelle Anliggender og Styreformer i EU den 4. oktober 2002 med Massimo Guarischi (I-PPE), medlem af det regionale råd i Lombardiet som ordfører -

på sin 47. plenarforsamling den 20. og 21. november 2002 (mødet den 21. november) enstemmigt vedtaget følgende udtalelse.

1. Regionsudvalgets synspunkter

1.1. Forenkling som et redskab til opnåelse af en relevant EU-lovgivning af høj kvalitet

1.1.1. Kommissionen stiller forslag om at anvende mekanismer, der er nyttige hvad angår forenkling og rationalisering, såsom samregulering, selvregulering og frivilligt samarbejde samt evaluering og opfølgning af lovgivningen. Regionsudvalget er stemt for, at disse mekanismer skal bidrage til princippet om "lovgivningens kvalitet". Indføjelse af "princippet om kvalitet" ville give mulighed for at indbringe klager for EF-Domstolen i henhold til EF-traktatens artikel 230 (eller i henhold til artikel 232, hvis institutionen har undladt at handle), hvorved der ville blive lagt mere vægt på demokratimetoden, som er udgangspunktet for forenklingen.

1.1.2. Hvad angår kontrolfasen, har Kommissionen på behørig vis rejst problemstillingerne i forbindelse med "udvalgsproceduren", som - udover at indeholde elementer, der komplicerer og forsinker beslutningsprocesserne - også kritiseres for manglende gennemsigtighed og for ikke at være tilstrækkelig tæt på regionerne, dvs. de endelige brugere, som forenklingen specifikt retter sig mod. Hvad angår nye måder til overvågning af Kommissionens handlen, foreslår Regionsudvalget, at der gives mere plads til institutionelle rådgivende organer.

1.1.3. Hvis lovgivningsmagten, den udøvende magt og de deraf følgende beføjelser til institutionerne lægges fast i den fremtidige forfatningstraktat, kan det blive et udgangspunkt, som åbner nye muligheder for forenkling og forbedring af lovgivningen og skaber bedre betingelser for at anvende subsidiaritets-, proportionalitets- og nærhedsprincippet på regionerne.

1.1.4. I arbejdet med forenkling og forbedring af regelkvaliteten opstår spørgsmålet om revision af EU's institutionelle struktur uundgåeligt. Udvidelsen kan i øvrigt i så henseende blive en lejlighed til at forbedre den institutionelle struktur og regelrammen samt til at tilpasse disse til den stedfundne udvikling.

1.2. Høringskulturen

1.2.1. Regionsudvalget værdsætter Kommissionens udtalelse(6) om, at "gennemførelsen af de fælles politikker skal være så decentraliseret som muligt", den eksplicitte retningslinje om at tage mere hensyn til "mangfoldigheden, når det gælder lokale forhold", samt anerkendelsen af den "manglende nærhed" i EU's lovgivning. Skal man tilfredsstille de nævnte krav og behov, som Kommissionen eksplicit har anerkendt, skal subsidiaritetsprincippet anvendes rigtigt, ligesom Regionsudvalgets specifikke funktion i dets egenskab af rådgivende institutionelt organ skal udnyttes optimalt.

1.2.2. Når man skal udarbejde og vurdere forenklingstiltag, skal subsidiaritets- og proportionalitetsprincippet til stadighed være de ledende kriterier. Arbejdet med forenkling, som foregår i forbindelse med EU's strukturfonde(7), og hvis indvirkning er særlig markant på regionalt/lokalt niveau, er et bevis herpå. Den måde, subsidiaritetsprincippet er blevet anvendt på i forbindelse med den fælles forvaltning af disse EU-programmer (partnerskab), har givet anledning til utilfredshed både i overvågningsudvalget og på programlægningsplanet (programtillæggene). Hverken kravet til Kommissionen om at sende klar og entydig besked til medlemsstaterne om, hvilke retningslinjer der ønskes fulgt i forvaltningen af programmerne, eller kravet til de enkelte medlemsstater om at vælge de mest egnede måder til at gennemføre tiltagene, er således blevet tilgodeset.

1.2.3. Hvis man vil systematisere og styrke høringsproceduren som en væsentligt bestanddel af forenklingen og forbedringen af lovgivningens kvalitet - og det er dette prisværdige mål, som Kommissionen har sat sig - må man først og fremmest styrke Regionsudvalgets rolle. Kommissionen må i sine tekster præcisere, hvilke initiativer den agter at tage for at styrke EU's rådgivende organers rolle, og føre dem ud i livet i tide for at sikre forenklingen. Regionsudvalget fremsætter for sit vedkommende i nærværende udtalelse konkrete og præcise krav.

1.2.4. Der er også brug for en præcisering i Kommissionens dokument "Mod en stærkere hørings- og dialogkultur"(8), hvor Regionsudvalget opfordres til på basis af samarbejdsprotokollen at organisere høringer af de regionale og lokale myndigheder på Kommissionens vegne, og der kan også blive tale om, at Kommissionen hører disse myndigheder direkte. Dette emne behandles meget klart i udtalelsen, som klart understreger princippet om, at Regionsudvalget ikke alene bør være behjælpelig med at tilrettelægge høringer, men selv bør være det høringsorgan, som Kommissionen henvender sig til.

1.3. Analyse forud for traktatændringen

1.3.1. Visse af EU's aktionsområder er oplagte emner til en forenkling, også ud over de forslag, der efterfølgende kan overtages af konventet og dermed af den nye forfatningstraktat.

Inden for visse områder af EU-lovgivningen er der gennem snart 50 år sket så stor en udskiftning og tilføjelse af EU-retsakter, at det efterhånden står klart for flertallet af aktører og berørte parter, at det vil være hensigtsmæssigt at foretage en "afregulering" med afsæt i kriterierne kodificering, omarbejdning og konsolidering. Hermed vil man kunne genskabe en passende grad af retssikkerhed. Aktørerne og de berørte parter anvender ofte uofficielle konsoliderede udgaver, som i praksis er nyttige, men som samtidig er udtryk for et "demokratisk underskud". Kommissionen bør i den sammenhæng påtage sig nogle klare forpligtelser til at tage nogle konkrete initiativer - i overensstemmelse med de forslag, Kommissionen selv har fremsat i ovennævnte dokumenter, og som Regionsudvalget støtter.

2. Regionsudvalgets anbefalinger

Regionsudvalget

2.1. mener, at det er nødvendigt at forenkle EU-traktaterne og EU's beslutnings- og lovgivningsprocedurer, især med henblik på at effektivisere disse og i kraft af større gennemsigtighed at mindske afstanden mellem EU-borgerne og -institutionerne,

2.2. foreslår, at man for at undgå en mangedobling af retsinstrumenter, som kan være til skade for gennemsigtigheden og årsag til manglende retssikkerhed, søger at tilnærme første og tredje søjle til hinanden og at bygge EU's institutionelle struktur på en klar sondring mellem den lovgivende og den udøvende magt,

2.3. finder det påkrævet at skelne klart mellem retsforanstaltninger og gennemførelsesforanstaltninger og kun anvende førstnævnte til den grundlæggende lovgivning, som efterfølgende udbygges med mere tekniske gennemførelsesregler, der overholder subsidiaritets- og proportionalitetsprincippet,

2.4. går ind for, at man etablerer et klart regelhierarki for at løse problemerne med sammenhæng mellem procedurerne og en klar skelnen mellem retsforanstaltninger og gennemførelsesforanstaltninger. Forfatningstraktaten bør fastlægge de lovgivende og udøvende funktioner og klart angive, hvilke beføjelser de enkelte institutioner tillægges,

2.5. understreger derfor, at det er nødvendigt at gøre mere systematisk brug af direktivformen som retsinstrument, idet direktivet er mere i overensstemmelse med tanken bag subsidiaritetsprincippet, specielt i forbindelse med gennemførelsen af de politikker, der er underlagt konkurrerende beføjelser, samt rammelovgivningen, eftersom direktivet er i stand til at garantere den fleksibilitet, der er nødvendig, for at medlemsstaten kan sikre hensynet til det lokale og regionale særpræg i lyset af proportionalitetsprincippet,

2.6. ønsker en konsolidering af tendensen til en generaliseret anvendelse af kvalificeret flertal i Rådet,

2.7. finder det ønskeligt, at der sker en forenkling og en forbedring af den gældende EU-ret, forudsat at processen tager hensyn til kvaliteten af retsakterne og ikke udelukkende dikteres af kvantitetskrav,

2.8. mener, at kvaliteten af lovgivningen i høj grad afhænger af en forudgående høring (Regionsudvalget og Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg som institutionelt talerør for hhv. de lokale og regionale og de økonomiske og sociale interesser) samt af en række instrumenter såsom den åbne koordinationsmetode, selvregulering eller samregulering, som i forfatningstraktaten bør anvendes jævnsides med de retsakter, der allerede anvendes på områder, hvor EU har kompetencen,

2.9. bifalder ikke Kommissionens forslag om muligheden for at ty til selvstændig beslutningstagning uden samtykke fra Europa-Parlamentet og Rådet i forbindelse med tilbagetrækning af gamle lovgivningsforslag, for hvilke det gælder, at det endnu ikke har været muligt at afslutte den i traktaten fastsatte institutionelle behandlingsprocedure, uanset at det overordnede mål med forslaget er at smidiggøre den europæiske lovgivningsprocedure. Reglerne for frist for revision af retsakter ("sunset clause") bør altid gennemføres med samtykke fra de to grene af EU's lovgivende myndigheder,

2.10. ser positivt på forslaget om en detaljeret konsekvensanalyse, som tager sigte på at finde de bedst egnede retsinstrumenter, og foreslår i den sammenhæng, at Regionsudvalget inddrages i undersøgelsesproceduren vedrørende emner af lokal og regional betydning; i konsekvensanalysen bør også indgå en vurdering af følgerne for de regionale og kommunale myndigheders forvaltning og budgetter,

2.11. foreslår, at der foretages en gennemgribende sproglig forenkling af alle EU's lovgivningsprocesser, idet den nuværende sprogbrug udgør en egentlig hindring for gennemsigtigheden og dermed for borgernes tilhørsforhold til EU. Borgerne ønsker nemlig så vidt som muligt at se et EU-system, der i hvert fald på det sproglige plan svarer til de systemer, de kender fra medlemsstaterne,

2.12. ser med interesse på forslaget om, at der internt i Kommissionen og under generalsekretariatets ledelse etableres et lovgivningsnetværk med deltagelse af alle generaldirektorater med lovgivende beføjelser for at sikre, at der er sammenhæng i teksterne og at subsidiaritets- og proportionalitetsprincippet overholdes allerede fra det tidspunkt, hvor lovforslaget udarbejdes,

2.13. foreslår, at Kommissionen i forbindelse med omsætningen af EU-retten til national ret og gennemførelsen af lovgivningen ikke begrænser sig til udelukkende at fokusere på medlemsstaterne, men også tager højde for de regionale og lokale myndigheders rolle,

2.14. foreslår, at Regionsudvalgets institutionelle rolle anerkendes, og at alle EU's forvaltningsniveauer inddrages i beslutningsprocesserne, inklusive medlemsstaternes regionale og lokale administrationer, eftersom de er demokratisk valgte og har ansvaret for en stor del af lovgivningen,

2.15. opfordrer Kommissionen til at iværksætte den samarbejdsprotokol, den har indgået med Regionsudvalget, og opfordrer Europa-Parlamentet til at gøre mere udstrakt brug af retten til at anmode om Regionsudvalgets udtalelse, specielt i forbindelse med emner, der kræver fælles beslutningstagning, og som under alle omstændigheder har en specifik indvirkning på lokale forhold,

2.16. finder det nødvendigt at gentage, at det vil være hensigtsmæssigt og nødvendigt at overveje udvalgets eventuelle mulighed for selv at tage initiativ til lovgivningsforslag (perspektivrapporter),

2.17. foreslår, at det bliver anset som aktiv part i de såkaldte komitologi-processer på de områder, hvor de eksisterende udvalg i Kommissionen behandler emner, for hvilke høring af Regionsudvalget er obligatorisk,

2.18. foreslår, at Regionsudvalget sættes i stand til at fungere som permanent, tidstro forbindelse til de lokale og regionale myndigheder. Til det formål mener Regionsudvalget, at det vil være nødvendigt at udvide personalet med især personer med en regional uddannelse og baggrund,

2.19. foreslår, at Regionsudvalget med det fornødne udstyr og personale gøres til kontrolorgan og garant for gennemførelsen af subsidiaritetsprincippet. I den forbindelse bør Regionsudvalget ligeledes føre tilsyn med, at lovgivningen gennemføres på ens vilkår i hele EU under hensyntagen til de lokale forhold,

2.20. pålægger sin formand at fremsende denne udtalelse til Det Europæiske Konvent, EU-formandskabet, Rådet, Europa-Parlamentet og Kommissionen.

Bruxelles, den 21. november 2002.

Albert Bore

Formand for

Regionsudvalget

(1) EFT C 374 af 23.12.1999, s. 25.

(2) EFT C 198 af 14.7.1999, s. 73.

(3) EFT C 374 af 23.12.1999, s. 11.

(4) EFT C 226 af 8.8.2000, s. 60.

(5) EFT C 192 af 12.8.2002, s. 24.

(6) KOM(2002) 247 endelig.

(7) KOM(2002) 247 endelig.

(8) KOM(2002) 277 endelig.