EUROPA-KOMMISSIONEN Bruxelles, den 1.3.2022 COM(2022) 74 final RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET Undersøgelse af anvendelsesområdet for Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 654/2014 af 15. maj 2014



RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET Undersøgelse af anvendelsesområdet for Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 654/2014 af 15. maj 2014 1.Indledning Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 654/2014 af 15. maj 2014 (i det følgende benævnt "håndhævelsesforordningen") fastsætter regler og procedurer for en effektiv og rettidig udøvelse af Unionens rettigheder i henhold til internationale handelsaftaler med det formål at beskytte Unionens økonomiske interesser. I 2021 blev håndhævelsesforordningens anvendelsesområde ajourført for at give yderligere muligheder for en EU-indsats for at imødegå eksisterende udfordringer og for at øge forordningens effektivitet og sammenhæng. I øjeblikket giver håndhævelsesforordningen Unionen mulighed for at suspendere eller tilbagetrække indrømmelser eller andre forpligtelser i henhold til Verdenshandelsorganisationens aftale (WTO-aftalen) og andre af EU's internationale handelsaftaler i følgende situationer: -for at håndhæve Unionens rettigheder i henhold til en handelsaftale, når en sådan aftale tilsidesættes af et tredjeland, enten efter et gunstigt resultat for Unionen i en handelstvist, eller hvis Unionens forsøg på at opnå bindende bilæggelse af en handelstvist ikke lykkes af årsager, som Unionen ikke er ansvarlig for og -for at genskabe balancen i Unionens forpligtelser i henhold til og i overensstemmelse med en handelsaftale, når tredjelande indfører en beskyttelsesforanstaltning eller ensidigt ændrer toldindrømmelser eller forpligtelser vedrørende tjenesteydelser, som Unionen drager fordel af. Håndhævelsesforordningen giver Kommissionen beføjelse til at vedtage, ændre, suspendere og ophæve handelspolitiske foranstaltninger under disse omstændigheder. Inden den nylige ændring af håndhævelsesforordningen bestod de handelspolitiske foranstaltninger, der kunne vedtages ved hjælp af gennemførelsesretsakter, udelukkende af foranstaltninger vedrørende handel med varer og adgang til offentlige indkøb. Med ændringen fra 2021 blev disse muligheder udvidet til at omfatte foranstaltninger vedrørende handel med tjenesteydelser og visse handelsrelaterede aspekter af intellektuelle ejendomsrettigheder. Kommissionen vedtager gennemførelsesforordninger efter undersøgelsesproceduren og, hvor det er relevant, indsamler oplysninger hos relevante interessenter. 2.Krav om undersøgelse I henhold til artikel 10 i håndhævelsesforordningen skal Kommissionen foretage en undersøgelse af forordningens anvendelsesområde under særlig hensyntagen til de handelspolitiske foranstaltninger, der måtte blive vedtaget, samt gennemførelsen heraf. Undersøgelsen bør også fokusere på yderligere handelspolitiske foranstaltninger, der suspenderer indrømmelser eller andre forpligtelser inden for handelsrelaterede aspekter af intellektuelle ejendomsrettigheder. Undersøgelsen skal foretages senest et år efter den 13. februar 2021, og Kommissionen skal rapportere sine resultater til Europa-Parlamentet og Rådet. De tidligere undersøgelser af forordningen fandt sted i 2017 og 2019. Den periode, der er genstand for denne undersøgelse, omfatter perioden efter den seneste revision (2019), dvs. december 2019 til dato. For så vidt angår 2021-ændringen løber undersøgelsesperioden fra henholdsvis den 13. februar 2021 (datoen for ændringens ikrafttræden) til dato. 3.Undersøgelse af håndhævelsesforordningens anvendelsesområde, handelspolitiske foranstaltninger og gennemførelse 3.1.Forordningens anvendelsesområde Håndhævelsesforordningens artikel 3 fastsætter de specifikke situationer, hvor håndhævelsesforordningen finder anvendelse, og hvor Unionen kan reagere via handelspolitiske foranstaltninger. Ændringen fra 2021 supplerede det oprindelige anvendelsesområde med yderligere situationer som beskrevet nedenfor. 3.1.1.Artikel 3, litra a) og b): efter en bindende afgørelse i en handelstvist til fordel for Unionen Håndhævelsesforordningen finder anvendelse, når en tvistbilæggelsesprocedure i WTO (artikel 3, litra a)) eller i forbindelse med andre internationale handelsaftaler (artikel 3, litra b)) har ført til en bindende afgørelse i handelstvisten og giver anledning til en ret til håndhævelse fra Unionens side på grund af den forsvarende parts manglende gennemførelse. Håndhævelsesforordningen finder således anvendelse efter en bindende bilæggelse af en tvist til fordel for Unionen. I den periode, der er genstand for undersøgelse, er håndhævelsesforordningen blevet anvendt én gang i en sådan situation. I 2020 indførte Unionen handelspolitiske foranstaltninger vedrørende importen af visse varer med oprindelse i USA som en håndhævelsesforanstaltning i forbindelse med afgørelsen i WTO-tvisten om subsidier til flyproducenten Boeing. Foranstaltningerne blev indført efter vedtagelsen i april 2019 af appelinstansens rapport, der bekræfter USA's manglende overholdelse i WTO-tvisten og WTO's voldgift vedrørende omfanget af modforanstaltninger. Appelinstansens rapport bekræftede, at USA's subsidier til Boeing fortsat forvoldte Airbus betydelig skade.

Med henblik på indførelsen af modforanstaltningerne gennemførte Kommissionen i henhold til håndhævelsesforordningen en informationsindsamling om en foreløbig liste over produkter fra USA, som Unionen kunne træffe modforanstaltninger over for. I juli 2021 suspenderede Unionen anvendelsen af de indførte foranstaltninger i en periode på fem år. Formålet med suspensionen er at gøre det muligt for de to parter at fortsætte drøftelserne med henblik på at realisere deres intentioner med hensyn til finansiering, forskning og udvikling samt specifik støtte til store civile fly. Anvendelsen af håndhævelsesforordningen i dette tilfælde var en vigtig faktor bag den positive udvikling i sagen. Først efter indførelsen af EU-foranstaltningerne over for importen fra USA — som allerede havde gennemført vidtrækkende håndhævelsesforanstaltninger over for Unionen på grundlag af WTO's Airbus-tvist — kunne der genetableres en tilstrækkelig balance og gensidighed. Dette skabte det rette miljø for efterfølgende konstruktivt engagement og den løsning, der nu er opnået. Den begrænsede anvendelse af forordningen af de grunde, der er anført i artikel 3, litra a) og b), i undersøgelsesperioden skyldes de proceduremæssige faser i verserende handelstvister. Håndhævelsesfasen er en meget fremskreden fase i en handelstvist, som kun få sager nogensinde når til, eftersom de fleste løses meget tidligere. På den anden side kan det ikke udelukkes, at den blotte eksistens af instrumentet og muligheden for at udøve Unionens rettigheder i overensstemmelse hermed har en afskrækkende virkning på tredjelande, da det begrænser deres interesse i manglende overholdelse efter en vellykket retssag til fordel for Unionen eller endog manglende overholdelse af deres forpligtelser i henhold til en handelsaftale. 3.1.2.Artikel 3, litra aa) og ba): Hvis løsningen af en handelstvist er blokeret Disse grunde blev indført med ændringen fra 2021. De svarer til bestemmelserne i punkt 3.1.1, da de vedrører håndhævelse af EU's rettigheder på grundlag af handelstvister, men specifikt vedrører blokering af en tvistbilæggelsesprocedure. Håndhævelsesforordningen blev oprindeligt udformet ud fra den forudsætning, at der findes en fuldt fungerende tvistbilæggelsesprocedure, som fører til en endelig og bindende afgørelse af en tvist. I situationer, hvor Unionens modpart i en tvist ikke ville samarbejde og ville forhindre en procedure, der fører til en bindende afgørelse, der kan håndhæves, kunne formålet med forordningen, som er at beskytte Unionens interesser ved at udstyre Unionen med de instrumenter, der er nødvendige for at reagere effektivt og hurtigt på tredjelandes ulovlige foranstaltninger, imidlertid ikke nås. For at imødekomme disse udfordringer foreslog Kommissionen en ajourføring af håndhævelsesforordningen, og forordningen blev ændret i 2021. De særlige omstændigheder, der gør sig gældende, er følgende: I.For så vidt angår WTO-handelstvister finder håndhævelsesforordningen anvendelse, efter at der er rundsendt en WTO-panelrapport, der helt eller delvist fastholder Unionens påstande, hvis der er indgivet en klage i henhold til artikel 17 i WTO's tvistbilæggelsesforståelse, men denne ikke kan afsluttes, fordi appelinstansen ikke er operationel, og tredjelandet ikke accepterer midlertidig appelvoldgift i henhold til artikel 25 i WTO's tvistbilæggelsesforståelse. Denne ændring blev udløst af situationen for den i øjeblikket ikke fungerende WTO-appelinstans. Som bekendt er WTO's appelinstans i øjeblikket ikke operationel på grund af USA's blokering af udnævnelsen af nye medlemmer af appelinstansen. WTO's appelinstans kan ikke behandle klager indgivet pr. 11. december 2019, og den arbejder heller ikke længere på klager indgivet på forhånd, men ikke afsluttet i begyndelsen af 2020. Der er derfor tale om en situation, der gør det muligt for Unionen at træffe håndhævelsesforanstaltninger i WTO-tvister, der er blokeret i appelsager, medmindre der er opnået enighed om en fornyet undersøgelse i henhold til artikel 25 i WTO's tvistbilæggelsesforståelse. Ændringsforslaget giver en beskyttelsesforanstaltning ud over Unionens igangværende bestræbelser på at løse krisen. Unionen udviklede en interimsaftale med flere parter, som har til formål så vidt muligt at kopiere WTO's appelmekanisme gennem voldgiftsprocedurer i henhold til artikel 25 i WTO's tvistbilæggelsesforståelse. Ordningen opretholder bl.a. en bindende WTO-tvistbilæggelsesordning på to niveauer. En række andre WTO-medlemmer tilsluttede sig ordningen, som fortsat er åben for resten af medlemskabet på frivillig basis og også på ad hoc-basis med henblik på specifikke tvister. II.For så vidt angår handelstvister under andre EU-handelsaftaler, herunder regionale eller bilaterale aftaler, finder håndhævelsesforordningen anvendelse, hvis det ikke er muligt at træffe afgørelse, fordi tredjelandet ikke træffer de foranstaltninger, der er nødvendige for, at en tvistbilæggelsesprocedure kan fungere, herunder unødigt forsinker proceduren, hvilket udgør manglende samarbejde i processen. Sådanne risici for blokeringer blev identificeret i forbindelse med revisionen i 2019 af håndhævelsesforordningen. Hvis den anden part f.eks. ikke udpeger en voldgiftsmand, og der ikke findes en nødmekanisme, der afhjælper denne situation, vil Unionen ikke være i stand til at opnå en bindende afgørelse, der kan fuldbyrdes. I løbet af den (relativt korte) undersøgelsesperiode er der ikke fuldt ud opstået en sådan situation, som har ført til anvendelsen af håndhævelsesforordningen som ændret. Anvendelsen af det ændrede instrument er imidlertid blevet overvejet i nogle tilfælde, og den blotte mulighed for at anvende det kan have givet det pågældende responderende tredjeland den nødvendige tilskyndelse til en bindende løsning af WTO-tvisten. I forbindelse med verserende tvister skyldes den manglende praksis således til dels, at interimsaftalen med flere parter er tilgængelig og operationel, og at parterne i andre tilfælde er i stand til at indgå ad hoc-aftaler om appelvoldgift. Desuden er fraværet af aktiv praksis igen knyttet til den processuelle fase af verserende tvister, da en tvist skal nå et vist stadium, for at håndhævelsesforordningen potentielt kan finde anvendelse. 3.1.3.Artikel 3, litra c): udligningsforanstaltninger som reaktion på et tredjelands beskyttelsesforanstaltning Den anden situation, hvor håndhævelsesforordningen finder anvendelse, omfatter udligningsforanstaltninger, når et tredjeland indfører en beskyttelsesforanstaltning, og WTO-aftalen om beskyttelsesforanstaltninger (artikel 8) eller bestemmelserne om beskyttelsesforanstaltninger i andre EU-aftaler giver Unionen ret til at genoprette balancen. Håndhævelsesforordningen er i alt blevet anvendt to gange til dette formål, herunder én gang i undersøgelsesperioden. Første gang vedrører Unionens svar på den importtold på stål og aluminium, som USA indførte i 2018. Den anden gang vedrører et lignende EU-svar på den importtold på afledte stål- og aluminiumsprodukter, som USA indførte i 2020. I begge tilfælde indførte Unionen udligningsforanstaltninger i form af yderligere importtold på en række produkter med oprindelse i USA. Proceduremæssigt tog vedtagelsen af gennemførelsesretsakterne om udligningsforanstaltninger ca. to måneder første gang og en måned anden gang i overensstemmelse med WTO-aftalens frister. I undersøgelsesperioden blev håndhævelsesforordningen senere også anvendt med henblik på at suspendere disse udligningsforanstaltninger ved to lejligheder i 2021. Suspensionen gav Unionen og USA de nødvendige betingelser for at fremme deres igangværende samarbejde, herunder med henblik på at afskaffe de respektive toldsatser. I øjeblikket anvendes udligningsforanstaltningerne ikke. Håndhævelsesforordningen sikrede, at Unionen var i stand til at reagere hurtigt på USA's beskyttelsesforanstaltninger og forsvare Unionens økonomiske interesser ved to vigtige lejligheder. Desuden spillede tilgængeligheden af Unionens reaktion en rolle i de fortsatte bestræbelser på at løse det underliggende problem. Suspensionen af de aktive udligningsforanstaltninger var medvirkende til, at USA's toldsatser blev afskaffet. Det kan derfor konkluderes, at håndhævelsesforordningen viste sig at være af afgørende betydning og var et vigtigt redskab for Unionen til effektivt at håndtere USA's told på stål og aluminium.

3.1.4.Artikel 3, litra d): ændring af koncessioner eller forpligtelser Den sidste situation, hvor håndhævelsesforordningen kan anvendes, er tilfælde, hvor et WTO-medlem ensidigt ændrer indrømmelser i henhold til artikel XXVIII i den almindelige overenskomst om told og udenrigshandel 1994 (GATT 1994) eller forpligtelser i henhold til artikel XXI i den almindelige overenskomst om handel med tjenesteydelser (GATS), hvor der ikke er aftalt kompensationstilpasninger for så vidt angår varer, og der ikke foretages kompensationstilpasninger for så vidt angår tjenesteydelser i overensstemmelse med resultaterne af voldgiftsproceduren i henhold til artikel XXI i GATS. Oprindeligt fandt håndhævelsesforordningen kun anvendelse i situationer vedrørende artikel XXVIII i GATT 1994. Ændringen fra 2021 supplerede bestemmelsen med situationer vedrørende artikel XXI i GATS. Tilføjelsen er logisk og berettiget i betragtning af lighederne mellem de to typer situationer. I undersøgelsesperioden forekom der ikke sådanne tilfælde. Der har heller ikke været tegn på, at et bestemt WTO-medlem havde til hensigt at ændre indrømmelser eller forpligtelser uden at indlede forhandlinger om kompensationstilpasninger. Forordningen kan have haft en afskrækkende virkning, fordi dens blotte eksistens viser, at Unionen er villig og i stand til effektivt at gøre brug af sine rettigheder til at genoprette balancen i henhold til disse bestemmelser. 3.2.Handelspolitiske foranstaltninger Håndhævelsesforordningens artikel 5 opregner de potentielle handelspolitiske foranstaltninger, som Unionen kan anvende i de situationer, der er omhandlet i punkt 3.1. Oprindeligt indeholder listen følgende: a)Artikel 5, stk. 1, litra a): suspension af toldindrømmelser og indførelse af ny eller forhøjet told b)artikel 5, stk. 1, litra b): indførelse eller forhøjelse af kvantitative restriktioner for import eller eksport af varer og c)artikel 5, stk. 1, litra c): suspension af koncessioner på området for offentlige udbud. Med ændringsforslaget fra 2021 blev listen udvidet til at omfatte følgende: a)Artikel 5, stk. 1, litra ba): suspension af forpligtelser vedrørende handel med tjenesteydelser og indførelse af restriktioner på handel med tjenesteydelser. Dette er underlagt en obligatorisk prioritering/et hierarki af trin. Kommissionen vil skulle gennemgå hver kategori og konkludere, at det ikke er muligt at træffe foranstaltninger, før den går over til den næste kategori. Den første kategori er de tjenesteydelser, hvor der foreligger en tilladelse på EU-plan. Den anden er, hvor der findes omfattende EU-lovgivning. Det tredje er, hvor indsamlingen af oplysninger har vist, at der er mindst mulig indblanding i den nationale lovgivning. b)Artikel 5, stk. 1, litra bb): suspension af forpligtelser vedrørende handelsrelaterede aspekter af intellektuelle ejendomsrettigheder, som indrømmes af en EU-institution eller et EU-agentur og gælder i hele Unionen, og indførelse af restriktioner på beskyttelsen af sådanne intellektuelle ejendomsrettigheder eller kommerciel udnyttelse heraf i forhold til rettighedshavere, der er statsborgere i det pågældende tredjeland. Denne vifte af muligheder svarer i vid udstrækning til det første hierarkiske trin, der gælder for tjenesteydelser. Tilgængeligheden af foranstaltninger i forbindelse med tjenesteydelser og intellektuelle ejendomsrettigheder siden februar 2021 har været en betydelig forbedring af instrumentet og bidrager til Unionens evne til at håndhæve sine rettigheder i henhold til handelsaftaler på en række områder: ·Det gør håndhævelsesinstrumentet mere effektivt, bl.a. ved at have en betydelig afskrækkende virkning på tredjelandes ulovlige handlinger. ·Det imødekommer behovene i moderne og videnbaserede økonomier. ·Det har den fremtrædende plads, som tjenesteydelser og intellektuelle ejendomsrettigheder indtager i den internationale handel. ·Det gør Unionen troværdig, når den søger at forhandle om beskyttelse af rettighedshavere i udlandet. ·Det viser, at Unionen er fast besluttet på fuldt ud at udøve de rettigheder, den har i henhold til handelsaftaler, herunder ved at øge effektiviteten af håndhævelsen af forpligtelser gennem krydsrepressalier. Alle tre tilfælde af anvendelse af håndhævelsesforordningen, herunder inden for undersøgelsesperioden, omfattede handelspolitiske foranstaltninger i form af tillægstold på import af varer til Unionen. Foranstaltningerne var proportionale og stod i et rimeligt forhold til den skade, som tredjelandets tilsvarende foranstaltninger (i dette tilfælde USA) forvoldte. Anvendelsen af importafgifter viste sig at være effektiv med hensyn til at pålægge USA's økonomi en pris og var en faktor, der med tiden tilskyndede USA til at ændre sine foranstaltninger. Som følge heraf er alle foranstaltninger i henhold til håndhævelsesforordningen i øjeblikket suspenderet, da USA's foranstaltninger ikke anvendes som tidligere. Ingen af de andre muligheder i henhold til artikel 5 blev udnyttet i undersøgelsesperioden. Dette skyldes til dels den relativt korte periode efter ændringen i 2021, der indførte de yderligere muligheder. Som nævnt har anvendelsen af importafgifter på varer desuden været effektiv. Samtidig opstod spørgsmålet om krydsrepressalier ikke i undersøgelsesperioden, hvor man kunne have overvejet modforanstaltninger ud over varer, f.eks. inden for handel med tjenesteydelser eller intellektuelle ejendomsrettigheder. I Boeing-sagen vedrørte USA's foranstaltninger, der udløste Unionens modforanstaltninger, varer i henhold til WTO-aftalen, og Unionen kunne reagere effektivt via vareforanstaltninger. I WTO-sager om beskyttelsesforanstaltninger ville det ikke have været tilladt at reagere gennem andre foranstaltninger end dem, der er truffet vedrørende varer efter en suspension af forpligtelser i henhold til WTO's almindelige overenskomst om told og udenrigshandel. De resterende muligheder i henhold til håndhævelsesforordningens artikel 5 er derfor stadig uafprøvet, men kan anvendes i fremtiden.