MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN

Fastsættelse af operationelle retningslinjer for forvaltningen af de ydre grænser for at lette grænsepassagen ved grænserne mellem EU og Ukraine

(2022/C 104 I/01)

Efter at den russiske militære invasion af Ukraine blev indledt den 24. februar 2022, fordømte Det Europæiske Råd i sine konklusioner, der blev udsendt samme dag, Ruslands uprovokerede og uberettigede militære aggression mod Ukraine på det kraftigste og understregede den grove overtrædelse af folkeretten og principperne i FN-pagten og undergravningen af europæisk og global sikkerhed og stabilitet.

Den Europæiske Union påvirkes direkte af krigen ved sine ydre grænser, navnlig af det stigende migrationspres som følge af de mange tusinde personer, der søger beskyttelse i EU’s medlemsstater. Inden for få dage er mere end 650 000 fordrevne personer ved begyndelsen af marts ankommet til Den Europæiske Union gennem Polen, Slovakiet, Ungarn og Rumænien. Disse tal forventes at stige yderligere. Ventetiderne ved grænseovergangsstederne stiger konstant, og der berettes om køer og trængsel — navnlig på den ukrainske side af grænsen.

Den Europæiske Union står over for en situation, der er kendetegnet ved en massetilstrømning af ukrainere og andre tredjelandsstatsborgere, som opholdt sig lovligt i Ukraine på tidspunktet for konflikten. I den forbindelse opfordrede (1) Det Europæiske Råd til at arbejde videre med beredskab og parathed på alle niveauer og opfordrede navnlig Kommissionen til at forelægge beredskabsforanstaltninger. På den ekstraordinære samling i Rådet (retlige og indre anliggender) den 27. februar 2022 blev Kommissionens hensigt til at fremsætte forslag til henstillinger om foretagelse af sikkerhedskontrol (2) ligeledes rost.

Disse retningslinjer har til formål at bistå de medlemsstater, der grænser op til Ukraine, i forbindelse med den aktuelle situation ved EU’s ydre grænser, som følger af den russiske aggression mod Ukraine. Retningslinjerne fokuserer på de foranstaltninger, medlemsstaterne råder over for at sikre en virkningsfuld og effektiv forvaltning af grænsepassager med hensyn til personer, der flygter fra Ukraine over grænserne til Polen, Slovakiet, Ungarn og Rumænien, og undgå trængsel ved og i nærheden af grænserne, samtidig med at der opretholdes et højt sikkerhedsniveau for hele Schengenområdet.

Retningslinjerne rummer nærmere bestemt et samlet overblik over de lempelsesforanstaltninger vedrørende grænsekontrol, der står til rådighed i henhold til Schengenreglerne (3), mens det fornødne kontrolniveau fortsat sikres. Kommissionen henstiller til at anvende denne fleksibilitet i overensstemmelse med disse operationelle retningslinjer.

Disse foranstaltninger omfatter:

— forenkling af grænsekontrollen for visse kategorier af personer, herunder sårbare personer såsom børn og andre kategorier såsom transportarbejdere, der befinder sig i Ukraine som led i deres arbejde

— muligheden for at foretage grænsekontrol uden for grænseovergangsstederne

— særlige ordninger for redningstjenesters, politiets, brandvæsenets, grænsevagternes og de søfarendes passage af grænserne uanset disses nationalitet

— oprettelse af nødhjælpsbaner for at sikre, at organisationer, der yder humanitær bistand til mennesker på ukrainsk område, kan komme frem og tilbage

— uden for Schengenreglernes anvendelsesområde, fritagelse for told og foranstaltninger, der skal lette indførslen af selskabsdyr, der rejser sammen med deres ejere, fra Ukraine.

Endelig anbefales det i disse retningslinjer kraftigt, at de berørte medlemsstater drager fordel af støtte fra Det Europæiske Agentur for Grænse- og Kystbevogtning (Frontex) til alle aktiviteter, der udføres af grænsevagterne ved grænserne. Frontex bør i den henseende prioritere behandlingen af alle anmodninger fra de berørte medlemsstater rettet til Eurosur-fusionstjenesterne, især om regelmæssig overvågning via målrettede billedtjenester, herunder satellitbilleder, af de tilstødende områder på Ukraines side af grænsen med henblik på at vurdere situationen og tilbyde målrettede multifunktionelle overvågningstjenester fra luften. Kommissionen opfordrer også kraftigt medlemsstater med en fælles grænse med Ukraine til at anmode om støtte fra Europol.

Der kan bidrages med teknisk og operationel forstærkning fra migrationsstyringsstøttehold (Frontex/EU’s asylagentur/Europol og andre relevante agenturer) for at støtte de medlemsstater, der står over for uforholdsmæssigt store migrationsmæssige udfordringer, i overensstemmelse med artikel 40 i forordningen om den europæiske grænse- og kystvagt (4). Kommissionen koordinerer denne proces sammen med de relevante agenturer og medlemsstaterne.

I lyset af Kommissionens forslag om at aktivere direktivet om midlertidig beskyttelse (5) bør medlemsstaterne i samråd med Kommissionen samarbejde og udveksle oplysninger for at lette iværksættelsen af den midlertidige beskyttelse. Dette bør ske gennem en »solidaritetsplatform«, hvor medlemsstaterne udveksler oplysninger om deres modtagelseskapacitet og antallet af personer, der nyder midlertidig beskyttelse på deres område. Med solidaritetsplatformen sikres koordineringen af disse instrumenter, som kan omfatte EU-agenturer og andre EU-værktøjer eller -midler, som står til rådighed for medlemsstaterne.

For yderligere at støtte medlemsstaterne i at håndtere de nuværende udfordringer ved de ydre grænser til Ukraine vil Kommissionen indkalde til møder på ekspertniveau for at drøfte gennemførelsen af disse retningslinjer, idet der også tages hensyn til eventuelle fremtidige retningslinjer, som Frontex vil udstede.

1. Nedbringelse af trængslen ved grænseovergangsstederne

Retsgrundlag: Artikel 9 i Schengengrænsekodeksen

For at smidiggøre trafikken ved grænsen bør medlemsstaterne gøre brug af støtten fra Frontex og Europol. Frontex kan indsætte det stående korps for at støtte identifikationen af personer, der ønsker at passere grænsen, herunder screening af nationalitet og kontrol af rejsedokumenter (samt covidvaccinationscertifikater), navnlig ved at yde støtte i form af Eurodac-udstyr, SIS-kontrol og personale, der støtter registrering af de tredjelandsstatsborgere, som er underlagt den forpligtelse (6), og optagelse af deres fingeraftryk. Navnlig Europol kan indsætte gæstemedarbejdere for at hjælpe medlemsstaterne med at foretage efterfølgende kontrol ved grænsen.

For at lette grænsepassagen kan medlemsstaterne gøre brug af bestemmelserne i Schengengrænsekodeksen (artikel 9), som fastsætter, at grænsekontrollen ved de ydre grænser kan lempes under særlige og uforudsete omstændigheder.

Sådanne særlige og uforudsete omstændigheder foreligger, når uforudseelige begivenheder medfører en tæt rejsetrafik, der gør ventetiderne ved grænseovergangsstedet urimeligt lange, samtidig med at alle ressourcer med hensyn til personale, midler og organisation er opbrugt. Den aktuelle situation i Ukraine, der er fremkaldt af den russiske aggression og fører til en intens strøm af personer, der flygter eller vender tilbage fra krigszonen, gør en midlertidig lempelse af grænsekontrollen ved den ukrainske grænse til EU berettiget.

Grænsevagterne kan anvende lempelser over for alle eller visse grupper af rejsende. Når der træffes afgørelse om at anvende lempelser målrettet, bør følgende kriterier tages i betragtning i forbindelse med afgørelsen om, hvem der skal kontrolleres eller ikke skal kontrolleres:

— statsborgerskab i en EU-medlemsstat

— en allerede eksisterende opholdsstatus i en EU-medlemsstat

— den rejsendes nationalitet (navnlig om der gælder visumpligt for tredjelandet, eller om det er fritaget for visumpligt)

— opholdsstatus i Ukraine for tredjelandsstatsborgere, der ikke har ukrainsk statsborgerskab

— de rejsendes sårbarhed og alder under særlig hensyntagen til barnets tarv

— alle tilgængelige oplysninger om sikkerhedstrusler, f.eks. terrorisme eller organiseret kriminalitet, om mulige trusler mod den offentlige sikkerhed og om risikoen for ulovlig indvandring

— eksistensen af et biometrisk pas

— eksistensen (eller fraværet) af et gyldigt rejsedokument

— status som nøglemedarbejder, f.eks. transportarbejdere (herunder søfarende), uanset deres nationalitet, der er i besiddelse af gyldig dokumentation for deres erhverv.

Der bør under grænsekontrolprocedurerne i alle tilfælde tages hensyn til respekten for familiens enhed, og det bør sikres, at børn aldrig adskilles fra deres forældre, ledsagende familiemedlemmer eller omsorgspersoner.

Er der tvivl om en persons identitet og/eller om en mulig trussel som anført ovenfor, bør grænsevagten ikke gøre brug af muligheden for lempelser, men foretage en normal grænsekontrol i overensstemmelse med Schengengrænsekodeksens artikel 8.

I betragtning af den ekstraordinære situation ved Unionens ydre grænser til Ukraine grundet den russiske militære aggression og de potentielle sikkerhedsproblemer, der opstår ved grænsen som følge af en massetilstrømning af ukrainere og andre tredjelandsstatsborgere, som rejser ind i Unionen fra Ukraine, og som resulterer i lange køer og en menneskemængde ved grænsen, kan medlemsstaterne alternativt eller kumulativt, dvs. for de personkategorier, hvor ind- og udrejsekontrollen ikke lempes, overveje at undlade at foretage ind- og udrejsekontrol ved grænseovergangsstederne, men derimod på et andet sikkert sted væk fra grænsen. Kontrollen kan foretages under eller efter transporten af de rejsende til dette sikre sted.

Derved kan enhver trussel mod medlemsstaternes indre sikkerhed og offentlige orden forebygges ved at sikre, at der navnlig foretages sikkerheds- og identitetskontrol i Schengeninformationssystemet (SIS) og andre relevante databaser samt sundhedskontrol trods den kritiske situation ved grænsen, samtidig med at man undgår de sikkerhedsproblemer, som kunne opstå i den store menneskemængde ved grænsen. Medlemsstaterne kan anmode Frontex om at støtte identifikationen af personer, herunder screening af nationalitet og kontrol af rejsedokumenter, navnlig ved at yde støtte i form af Eurodac-udstyr og -personale, der støtter registrering af de tredjelandsstatsborgere, som er underlagt den forpligtelse, og optagelse af deres fingeraftryk.

2. Undtagelser for tredjelandsstatsborgere fra at skulle opfylde indrejsebetingelser

Retsgrundlag: Artikel 6, stk. 5, litra c), i Schengengrænsekodeksen

Medlemsstaterne kan frit tillade indrejse for tredjelandsstatsborgere, der ikke opfylder en eller flere af betingelserne i Schengengrænsekodeksens artikel 6, stk. 1, (indrejsebetingelser for tredjelandsstatsborgere), på deres område af humanitære grunde eller af hensyn til nationale interesser eller folkeretlige forpligtelser. Denne brede undtagelse kan anvendes under den nuværende krise for at tillade indrejse for alle personer, der flygter fra konflikten i Ukraine.

Medlemsstaterne bør suspendere anvendelsen af indrejseforbud og SIS-indberetninger om forbud mod indrejse og ophold i EU på grundlag af migration (artikel 11 i direktiv 2008/115/EF). Der skal dog tages behørigt hensyn til indrejseforbud udstedt af sikkerhedshensyn.

Medlemsstaterne bør sikre ikke-ukrainske tredjelandsstatsborgere — bortset fra dem, som er omfattet af direktivet om midlertidig beskyttelse (7), eller som har ret til ophold i Unionen af andre grunde — transit til deres oprindelseslande eller sædvanlige opholdslande efter indrejsen. For at undgå situationer med ulovligt ophold opfordres medlemsstaterne til om nødvendigt at yde bistand til deres hjemsendelse eller legalisering, alt efter hvad der er relevant. Frontex’ stående korps kan indsættes til støtte for disse hjemsendelser.

Hvor det er muligt, bør medlemsstaterne ved indrejse stille letforståelige foldere til rådighed på de sprog, der hyppigst anvendes eller forstås af disse tredjelandsstatsborgere, med angivelse af, hvor de kan modtage bistand, og en redegørelse for de grundlæggende procedurer, der skal følges.

I tilfælde af manglende eller utilstrækkelig dokumentation for tredjelandsstatsborgere, herunder børn, opfordres medlemsstaterne til at udstede en ankomsterklæring og/eller de (foreløbige) rejsedokumenter, der kan findes på:

https://ec.europa.eu/home-affairs/travel-documents-issued-member-states-part-ii_da

Dette er særlig vigtigt for at sikre, at disse tredjelandsstatsborgeres videre rejse — og fremtidige tilbagevenden — er mulig.

Visse ukrainske statsborgere ønsker måske at rejse videre til andre destinationer inden for EU for i de fleste tilfælde at blive genforenet med familie eller venner. Disse potentielle passagerer, der møder op med udløbne pas eller kun ID-kort eller fødselsattester for så vidt angår børn, har i henhold til de gældende regler ikke lov til at rejse mellem medlemsstaterne. Selv om det er op til luftfartsselskaberne at beslutte, om sådanne personer må gå om bord, opfordres medlemsstaterne til at støtte dem i denne henseende. Navnlig hvad angår forbindelser til eller fra medlemsstater, hvor kontrollen ved de indre grænser endnu ikke er ophævet, kan de overveje at give transportvirksomheden sikkerhed for, at den ikke vil blive pålagt bøder for at befordre passagerer, der ikke har tilstrækkelig dokumentation på grund af den igangværende konflikt i Ukraine. Medlemsstaterne opfordres til at udvise fleksibilitet med henblik på at lette sådanne sager og til at fritage transportvirksomheder for at betale sådanne bøder.

3. Passage af de ydre grænser uden for officielle grænseovergangssteder i uforudsete nødsituationer

Retsgrundlag:

— Artikel 5, stk. 2, litra b), i Schengengrænsekodeksen

— Artikel 9 i Schengengrænsekodeksen

I uforudsete nødsituationer kan medlemsstaterne tillade enkeltpersoner eller grupper af personer at passere de ydre grænser uden for officielle grænseovergangssteder samt uden for faste åbningstider. Det foreslås, at medlemsstaterne opretter midlertidige grænseovergangssteder, som kan åbnes, så længe nødsituationen varer. Anvendelsen af sådanne midlertidige grænseovergangssteder kan kombineres med den fleksibilitet, der er mulig i henhold til Schengengrænsekodeksens artikel 9 (Lempelse af ind- og udrejsekontrollen). Oprettelsen af midlertidige grænseovergangssteder kan være nyttig i den nuværende situation, f.eks. hvis vejene til grænseovergangsstederne er blokeret af forladte biler.

4. Lettelse af redningstjenesters arbejde

Retsgrundlag: Bilag VII, punkt 7, til Schengengrænsekodeksen

Medlemsstaterne kan i henhold til national ret fastsætte ordninger for redningstjenesters, politiets og brandvæsenets ind- og udrejse, når de handler i nødstilfælde, samt for grænsevagter, der passerer grænsen under udførelsen af deres erhvervsmæssige opgaver.

Der kan på ad hoc-basis etableres bilateralt samarbejde med Ukraine med henblik på f.eks.:

— bugsering af forladte biler, der blokerer adgangen til grænseovergangssteder, og/eller

— tilvejebringelse af lægehjælp, mad, vand eller anden støtte til personer, der venter på at krydse grænsen.

5. Oprettelse af nødhjælpsbaner

For at sikre, at humanitære konvojer og leverandører af nødhjælp inden for rammerne af EU-civilbeskyttelsesmekanismen og humanitær bistand til personer på ukrainsk område kan komme hurtigt og sikkert frem og tilbage, bør medlemsstaterne til dette formål oprette særlige baner ved grænseovergangsstederne, der markeres som »nødhjælpsbaner«.

Det bør prioriteres, at trafikstrømmen på disse baner hele tiden holdes flydende. Medlemsstaterne kan også oprette sådanne baner uden for eller ved siden af allerede eksisterende grænseovergangssteder for at sikre hurtig levering af bistand og garantere humanitære hjælpearbejderes sikkerhed.

Hvis indretningen af et grænseovergangssted tillader det, og medlemsstaterne kan indsætte tilstrækkeligt toldpersonale, opfordres der til at etablere lignende baner for lastbiler for at sikre fortsat levering af varer og tjenesteydelser såvel som tilbagesendelse af transportarbejdere fra Ukraine.

6. Retningslinjer for kompetente myndigheder, der er aktive ved grænsen, om personlige ejendele og værdifulde genstande, der medbringes af fordrevne personer fra Ukraine.

Artikel 4-11 i forordning (EF) nr. 1186/2009 af 16. november 2009 om en fællesskabsordning vedrørende fritagelse for import- og eksportafgifter kan anvendes med henblik på behandling af personlige ejendele, der tilhører fordrevne personer fra Ukraine. I henhold til artikel 11 i denne forordning kan de kompetente myndigheder gøre undtagelser fra betingelser, der begrænser toldfritagelsen, når en person flytter sit sædvanlige opholdssted fra et tredjeland til Fællesskabets toldområde som følge af ekstraordinære politiske omstændigheder. Som følge heraf kan fordrevne personer fra Ukraine bringe personlige ejendele ind i Unionen, uden at der pålægges told. Toldangivelser kan også forenkles, herunder mundtlig angivelse.

Tilsvarende kan artikel 4-11 i Rådets direktiv 2009/132/EF af 19. oktober 2009 om fastlæggelse af anvendelsesområdet for artikel 143, litra b) og c), i direktiv 2006/112/EF for så vidt angår fritagelse for merværdiafgift ved visse former for endelig indførsel af goder anvendes med henblik på behandling af personlige ejendele, der tilhører fordrevne personer fra Ukraine. I henhold til artikel 11 i dette direktiv kan de kompetente myndigheder gøre undtagelser fra betingelser, der begrænser momsfritagelse, når en person flytter sit sædvanlige opholdssted fra et tredjeland til en medlemsstats område som følge af ekstraordinære politiske omstændigheder. Som følge heraf kan fordrevne personer fra Ukraine bringe personlige ejendele ind i Unionen, uden at der pålægges importmoms.

Artikel 32 i forordning (EU) nr. 576/2013 om ikke-kommerciel flytning af selskabsdyr kan anvendes med henblik på at lette indførslen af selskabsdyr, der rejser med deres ejere fra Ukraine. For at lette denne proces og uanset betingelserne for ikke-kommerciel flytning af selskabsdyr kan medlemsstaterne i ekstraordinære situationer tillade ikke-kommerciel flytning til deres område af selskabsdyr, der ikke opfylder de nævnte betingelser i henhold til særlige tilladelsesordninger. Veterinærmyndighederne i alle medlemsstater er allerede underrettet om denne mulighed og begyndt at gennemføre sådanne ordninger ved grænserne.

For kontanters vedkommende (valuta, ihændehaverpapirer eller råvarer anvendt som højlikvide værdiopbevaringsmidler, f.eks. guld) vil de bestemmelser om kontrol med likvide midler, der er fastsat i forordning (EU) 2018/1672, skulle anvendes i videst mulig omfang under de særlige omstændigheder. Dette kan gøres ved at angive de overførte likvide midler til en værdi af 10 000 EUR eller derover, enten via en ufuldstændig angivelse af likvide midler eller blot via en egenerklæring med følgende oplysninger:

— bæreren af likvide midler, herunder kontaktoplysninger, og

— den beløbsmæssige størrelse af likvide midler.

De kompetente myndigheder bør dog sikre en passende risikoanalyse og opfølgning.

Myndighederne bør være opmærksomme på risikoen for, at svindlere udnytter krisen til ulovligt at importere farligt gods (våben, sprængstoffer osv.).

Ved indgangsstedet til Unionen bør personale med ansvar for kontrol ved de ydre grænser undersøge og kontrollere, om en person er i besiddelse af et skydevåben.

Hvis en person anmoder om at medbringe et lovligt civilt skydevåben til Unionens område, finder EU-reglerne om import af civile skydevåben anvendelse, navnlig kravet om en importtilladelse i overensstemmelse med forordning (EU) nr. 258/2012 om import/eksport af civile skydevåben sammenholdt med direktiv (EU) 2021/555 om kontrol med erhvervelse og besiddelse af våben (kodifikation).

Det anbefales, at personale med ansvar for kontrol ved de ydre grænser for så vidt muligt samarbejder med deres modparter på den ukrainske side af grænseovergangsstedet for at give personer, der medbringer et skydevåben, og som ikke opfylder EU’s importkrav, mulighed for at bortskaffe sådanne skydevåben på en sikker måde, inden de passerer grænsen.

(1) https://www.consilium.europa.eu/da/press/press-releases/2022/02/24/european-council-conclusions-24-february-2022/

(2) https://www.consilium.europa.eu/da/meetings/jha/2022/02/27/

(3) Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2016/399 af 9. marts 2016 om en EU-kodeks for personers grænsepassage (Schengengrænsekodeks) (EUT L 77 af 23.3.2016, s. 1).

(4) Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2019/1896 af 13. november 2019 om den europæiske grænse- og kystvagt og om ophævelse af forordning (EU) nr. 1052/2013 og (EU) 2016/1624 (EUT L 295 af 14.11.2019, s. 1).

(5) Direktiv 2001/55/EF.

(6) Ansøgere om international beskyttelse og tredjelandsstatsborgere, der pågribes i forbindelse med ulovlig passage af de ydre grænser.

(7) Som fastsat i Rådets gennemførelsesafgørelse (EU) 2022/382 af 4. marts 2022 om konstatering af massetilstrømning af fordrevne personer fra Ukraine som omhandlet i artikel 5 i direktiv 2001/55/EF og deraf følgende indførelse af midlertidig beskyttelse (EUT L 71 af 4.3.2022, s. 1).