Udtalelse om Energichartertraktaten (96/C 18/26)

Det Økonomiske og Sociale Udvalg besluttede den 30. marts 1995 under henvisning til forretningsordenens artikel 23, stk. 3, at udarbejde udtalelse om Energichartertraktaten.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Energi, Kernekraft og Forskning, som udpegede John Lyons til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 26. september 1995.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 329. plenarforsamling af 25. og 26. oktober 1995, mødet den 26. oktober 1995, enstemmigt følgende udtalelse.

1. Baggrund

1.1. I juli 1991 vedtog ØSU en udtalelse om et forslag til energicharteret (). Charteret selv blev formelt vedtaget i Haag i december 1991. ØSU udtrykte klart sin støtte til det planlagte charter og dets grundprincipper, omend det fremsatte nogle forslag til en forbedring af bestemmelserne i det udkast, det havde fået forelagt.

1.2. ØSU var yderst tilfreds med, at charteret fra 1991 blot tre år senere blev ændret til en traktat, som indtil dato er undertegnet af De Europæiske Fællesskaber og 49 lande (). Dette må anses for en af Unionens største internationale succeser. ØSU benytter derfor med glæde denne lejlighed til at udtale sig om de hidtil opnåede fremskridt og om nogle vigtige spørgsmål, der har rejst sig i denne forbindelse.

1.3. Energichartertraktaten

1.3.1. Traktaten omfatter omkring 50 artikler. De skaber en juridisk ramme til fremme af et langsigtet samarbejde på energiområdet gennem bestemmelser om investeringer, handel, transit, suverænitet over ressourcer, miljø, konkurrence, beskatning og adgang til kapital og teknologi. Traktatens hovedtræk er som følger:

1.3.2. Bestående udenlandske investeringer må ikke behandles mindre gunstigt end investeringer fra nationale investorer (national behandling) eller fra investorer fra andre kontraherende parter (behandling som mest begunstiget nation). Bestemmelserne dækker også beskæftigelse af ledende personale, overførsel af kapital og afkast, erstatning for ekspropriering og tab forårsaget af krig og indre uroligheder.

1.3.3. For handelen med energiprodukter har de kontraherende parter, som ikke er medlemmer af GATT, både GATT-rettigheder og GATT-forpligtelser (GATT-bestemmelserne om bindende takster kan dog ikke fungere i energisektoren alene. I stedet findes der en »best endeavours«-forpligtelse, som opfordrer de kontraherende parter til ikke at hæve taksterne ud over det niveau, som blev anmeldt ved traktatens underskrivelse).

1.3.4. Energi må kunne transporteres uhindret over grænserne. Traktaten kræver, at de kontraherende parter ikke lægger hindringer i vejen for ny kapacitet, hvis transit af den eksisterende kapacitet ikke kan finde sted på kommercielle betingelser. Endvidere hedder det, at transitten skal fortsætte uden afbrydelser i tilfælde af tvister, indtil en mæglingsprocedure er afsluttet.

1.3.5. Alle parter skal gennemføre og håndhæve konkurrencelovgivningen.

1.3.6. Hvad miljøet angår, knæsætter traktaten princippet om, at »forureneren betaler«, og fremmer målsætningen om markedsorienteret prisdannelse, som fuldt ud afspejler miljøomkostninger og -fordele.

1.3.7. Hver part har suverænitet over sine energiressourcer og har ret til at afgøre, hvilke dele af dens områder der skal stilles til rådighed for prospektering og udvikling af energiressourcer.

1.3.8. Traktaten har sin egen mekanisme for bilæggelse af tvister om alle bestemmelser, bortset fra dem, der vedrører konkurrence og miljø. I en tvist mellem en investor og en stat har investoren ret til at vælge at forelægge tvisten til international mægling.

1.3.9. For direkte beskatning gælder fortsat det enkelte lands nationale lovgivning og eventuelle relevante bilaterale beskatningstraktater.

2. Bemærkninger

2.1. Ratificering

2.1.1. Indtil videre har kun to lande (Georgien og Lithauen) ratificeret traktaten. Det forventes, at minimumskravet på 30 ratificeringer bliver opfyldt i første halvdel af 1996.

2.1.2. Der er tidligere udtrykt bekymring for, at Rusland måske ikke ratificerer traktaten, men denne bekymring mindskedes, da Dumaen (det russiske parlaments underhus) i juni vedtog en lovgivning, som tillader udenlandske investeringer i den russiske olieindustri.

Den russiske regering har imidlertid først for nylig modtaget certificerede udgaver af energichartertraktaten. Dermed skulle parlamentet snart kunne pågynde sin debat om ratificeringen, men der hersker nu stor tvivl om, hvorvidt den vil være til ende, før de nuværende parlamentsmedlemmers mandatperiode udløber sidst på året. Hvis spørgsmålet ikke bliver færdigdebatteret, vil russisk ratificering helt afgjort blive forsinket og ikke være sikker.

2.1.2.1. I 1992 fik EU næsten 16% af sin naturgas, 11% af sin råolie og 3% af sine faste brændstoffer fra det tidligere Sovjetunionen. Ca. 10% af EU's samlede energiforsyninger kommer fra det tidligere USSR. Også de associerede central- og østeuropæiske lande, hvoraf en del venter at tiltræde EU om nogle få år, importerer en meget stor del af deres energi derfra.

2.1.2.2. For Rusland er opretholdelse og forøgelse af landets energieksport og -indtægter muligvis den vigtigste enkeltfaktor, der kan sikre en stabilisering af den russiske økonomi. For øjeblikket kommer 66% af landets valutaindtjening fra eksport af brændstoffer og råstoffer. Den virkelige udfordring, Rusland står overfor, fremgår af en nylig officiel vurdering, ifølge hvilken det vil blive nødvendigt med en investering på 50 milliarder dollars blot for at få den russiske olieproduktion stabiliseret på det nuværende niveau på 6 millioner tønder pr. dag, mens der må investeres dobbelt så meget, hvis produktionen skal bringes op på 1988-niveauet.

2.1.2.3. Russisk ratificering er således ikke blot afgørende for traktatens succes i sidste instans, men må være af væsentlig betydning for Ruslands egen indsats for at få moderniseret sin økonomi og skabt et stabilt demokrati. EU må gøre alt, hvad der står i dens magt, for at yde bistand under ratificeringsprocessen, eftersom udfaldet heraf ikke kan tages for givet.

2.1.2.4. I den forbindelse er det lovende, at Rusland for nylig har forpligtet sig til at spille en fuldgyldig rolle i NATO-programmet Partnerskab for fred, og at presset inden for NATO for at få udvidet organisationens sikkerhedsgarantier så langt mod øst som til Ruslands vestlige grænse tilsyneladende er taget af. En alvorlig forstyrrelse i forbindelserne med Rusland om sikkerhedsspørgsmål ville helt sikkert bringe mulighederne for russisk ratificering af traktaten i fare. De, der er ansvarlig for de diplomatiske og for regeringernes forbindelser mellem Rusland og Den Europæiske Union og USA, må tage fuldt ud højde for dette vigtige aspekt.

2.1.3. Situationen er en helt anden, når der er tale om USA. USA har ikke og vil ikke underskrive traktaten, så spørgsmålet om ratificering opstår ikke.

2.1.3.1. Der er fremført adskillige grunde til USA's holdning. En af dem er, at tiltrædelse af traktaten vil rejse spørgsmålet om føderale versus enkeltstatslige rettigheder i USA, hvilket for øjeblikket er et særdeles ømtåleligt emne.

2.1.3.2. En anden grund er, at traktattiltrædelse ville være i modstrid med den stadig eksisterende bestemmelse om, at behandling som mest begunstiget nation ikke kan indrømmes lande, som er tidligere medlemmer af Sovjetunionen (en reaktion på den sovjetiske diskrimination af jøder). Selv om det ikke kan udelukkes, at USA i sidste instans underskriver traktaten, regnes dette ikke for politisk muligt før om nogle år.

2.1.4. Bortset fra USA havde kun Canada (af de lande, der underskrev det oprindelige charter) ikke underskrevet inden fristens udløb den 16. juni. På dette tidspunkt havde i alt 49 lande plus EU underskrevet traktaten. Til signatarlandene hører også Norge, en vigtig energiproducent, hvis beredvilje til at underskrive traktaten man havde næret nogen tvivl om på forhånd. Med hensyn til Canada gik den føderale regering kraftigt ind for at underskrive traktaten, men ikke alle de canadiske provinsregeringer kunne underskrive den før fristens udløb. Sandsynligvis vil den canadiske regering på et givet tidspunkt formelt ansøge om tiltrædelse af traktaten, hvilket kræver enstemmig godkendelse fra de nuværende 50 signatarer.

2.1.5. Mellemøsten og Nordafrika er naturligvis også af stor betydning for EU, ikke mindst i forbindelse med energispørgsmål. De pågældende lande har imidlertid aldrig underskrevet det oprindelige energicharter, og det forventes ikke, at nogen af dem vil ansøge om tiltrædelse af traktaten i nær fremtid. Det er ikke desto mindre opmuntrende, at der i mellemtiden er kommet en dialog i stand mellem disse lande og EU om det ønskelige i at etablere tættere og mere samarbejdsprægede forbindelser på en række felter - politiske, økonomiske og sociale, herunder energiområdet - hvor der er fælles interesser.

2.1.6. ØSU glæder sig især over, at EU på den vigtige konference om det euro-mediterrane samarbejde, der i år afholdes i Barcelona, vil opfordre Middelhavslandene til at tilstræbe en associering med energichartertraktaten. EU må fortsat med kraft og fantasi bestræbe sig på at få disse lande til aktivt og praktisk at identificere sig med energichartertraktatens mål og indhold.

2.2. Protokoller og erklæringer

2.2.1. Artikel 33 i traktaten tillader forhandling af en række protokoller eller erklæringer som middel til at opfylde charterets mål og principper. I artikel 1, stk. 13, litra a), hedder det, at der kan forhandles protokoller for at »supplere, erstatte eller udvide bestemmelserne i nærværende traktat« og for at dække »de i charterets afsnit III anførte samarbejdsområder«.

2.2.2. Henvisningen til charterets afsnit III er af betydning, fordi der dér er anført en række emner, som man på et senere tidspunkt kunne overveje at lade være omfattet af særaftaler (f.eks. efter protokolproceduren).

2.2.3. Indtil dato er der kun blevet vedtaget en protokol. Det drejer sig om protokollen om energieffektivitet og de dermed forbundne miljøaspekter, der blev underskrevet samme dag som traktaten (dvs. den 17. december 1994), og som vil træde i kraft, når traktaten formelt ratificeres en gang til næste år.

2.2.4. I 1991 påbegyndtes arbejdet med en anden protokol om fredelig udnyttelse af nuklear energi, men det endte som et forslag til en erklæring (jf. pkt. 2.2.5). Arbejdet med en anden protokol om kulbrinter blev ligeledes påbegyndt, men derefter indstillet på ubestemt tid.

2.2.5. Arbejdet med forslaget til en erklæring om nuklear energi blev indledt i 1991 med det sigte at udarbejde en juridisk bindende protokol. Det blev afbrudt i 1992, da Den Internationale Atomenergiorganisation (IAEA) besluttede at udarbejde en international konvention om nuklearreaktorsikkerhed. IAEA afsluttede dette arbejde med positive resultater i sommeren 1994. Dermed rejstes spørgsmålet om, hvorvidt den foreslåede nuklearenergi protokol til chartertraktaten fortsat skulle gøres juridisk bindende. Der var en betydelig debat herom, og spørgsmålet blev først endelig løst på et møde i maj i år, hvor man besluttede at droppe ideen om en protokol om nuklear energi og lade det allerede udførte arbejde indgå i en ikke-juridisk bindende erklæring. Fire lande (Rusland, Ukraine, Hviderusland og Armenien) gik imidlertid imod dette. De gik ind for et bredere indhold og ønskede at opretholde den juridiske gennemførlighed. Disse meningsforskelle blev taget op, men ikke ryddet af vejen, på charterkonferencen i september. De skal drøftes igen i november.

2.2.5.1. Mens altså IAEA's konvention om nuklear sikkerhed er juridisk bindende, hvorimod den påtænkte erklæring om nuklear energi ikke er det, er sidstnævnte langt mere vidtrækkende end IAEA's konvention, som kun omfatter landbaserede civile kernekraftanlæg (dog også oplagring). Erklæringen dækker disse aktivitetsområder, men desuden omhandler den ikke-spredning af kernevåben og sikring af nukleart materiale i forbindelse hermed, fysisk beskyttelse af nukleart materiale, civil ansvarlighed for nukleare skader i internationalt omfang og sikker transport af radioaktivt materiale og affald.

2.2.5.2. Man må naturligvis huske på, at selv det sprog, der er anvendt i den juridisk bindende konvention om nuklear sikkerhed, er bredt formuleret, dvs. der er god mulighed for detaljeret fortolkning og forskellige fremgangsmåder i henseende til den tidsmæssige afstemning mellem de enkelte signatarlande. Det vil blive enormt vanskeligt at håndhæve konventionens bestemmelser i tilfælde af overtrædelse, og for at se praktisk på det kunne dette næppe være anderledes.

2.2.5.3. Der er en anden forskel på konventionen og erklæringen, og det er bestemmelsen i konventionen om, at det hvert tredje år skal undersøges, hvorledes dens bestemmelser er blevet anvendt. På den måde vil konventionens brede retsgrundlag blive suppleret med det pres, signatarlandene lægger på hinanden. Erklæringen indeholder ingen bestemmelse om nogen undersøgelse af den måde, hvorpå (eller sågar hvorvidt) dens bestemmelser gennemføres af signatarlandene.

2.2.5.4. Det er måske utilfredsstillende, at der nu er to internationale aftaler om nuklear sikkerhed - en, som er mindre omfattende, som har et juridisk grundlag, og som alle parter regelmæssigt undersøger, og en anden som er langt mere omfattende, men som ikke har noget juridisk grundlag, og som ikke underkastes nogen form for undersøgelse. Det kunne imidlertid forekomme endnu mere utilfredsstillende at have to internationale aftaler om nuklear sikkerhed, som delvis dækker det samme område, men ikke på nøjagtig samme måde, og som begge er juridisk bindende. Dette var grunden til, at den oprindeligt planlagte protokol om nuklear energi i sidste ende blev til en erklæring.

2.2.5.5. Forskellen mellem de to aftaler kunne måske ophæves ved, at IAEA-konventionen med tiden kommer til at dække samtlige de temaområder, der er omfattet af erklæringen om nuklear energi. Når det går op for verdensoffentligheden, hvilke konsekvenser det, der hidtil er sket, vil medføre, vil den højst sandsynligt presse på for i sidste instans at få en sådan løsning. Efter ØSU's opfattelse må der foreligge et sæt internationale minimumssikkerhedsstandarder for civil udnyttelse af nuklear energi, og IAEA har vist vejen fremad.

2.3. Traktatens udvidelse

2.3.1. Artikel 10 i traktaten omhandler udelukkende beskyttelse af bestående investeringer. Nye investeringer (eller for at anvende traktatens egen ordlyd »foretage investeringer«) er ikke dækket på samme måde. Det er meningen, at nye investeringer skal behandles på samme måde som bestående investeringer, men traktaten (art. 10, stk. 2 og 3) accepterer, at dette for øjeblikket kun kan gøres som en opfordring til »at bestræbe sig på« ensartet behandling.

2.3.2. I henhold til artikel 10, stk. 4 skal der udarbejdes en tillægstraktat for at stille alle investeringer lige. Arbejdet med den er påbegyndt så »den kan indgås senest den 1. januar 1998«. ØSU støtter fuldt ud dette mål. Det er vigtigt, at der hurtigst muligt bliver skabt en egnet juridisk ramme for nye investeringer, og man bør lægge sig kraftigt i selen for at få dette gjort.

2.3.3. Et spørgsmål, som stadig mangler at blive løst, drejer sig om, hvorvidt USA skal deltage i forhandlingerne om tillægstraktaten. USA fik observatørstatus med ret til at tage del i forhandlingerne på det første møde i arbejdsgruppen om nye investeringer. Desværre har USA meddelt konferencen, at budgetstramninger forhinder det i fortsat at bidrage finansielt. Man drøfter nu muligheden for at give USA observatørstatus, men uden ret til at deltage i forhandlingerne. ØSU opfordrer til, at der findes frem til et kompromis, forudsat USA afholder sine egne udgifter.

2.3.4. Privatisering i forbindelse med »at foretage investeringer« betragtes som et potentielt vanskeligt spørgsmål at løse. Regeringerne ser ikke nødvendigvis nogen grund til at give udenlandske investorer adgang til offentligt ejede aktiver på privatiseringstidspunktet. Nogle regeringer har udviklet begrebet »golden share« for at fastholde kontrollen over en privatiseret organisation.

2.3.5. Det anses for uundgåeligt, at der i den planlagte tillægstraktat vil være undtagelser fra princippet om lige behandling af investeringer. Der er dog ingen, der er i tvivl om, hvor vigtigt det er at nå frem til et generelt tilfredsstillende resultat mht. fremtidige investeringsrettigheder, da traktatens hovedformål ellers vil blive undergravet.

2.3.6. Traktaten indeholder overhovedet ingen bestemmelser om forholdene mellem arbejdsmarkedets parter. Af hensyn til en sikker produktion af nuklear energi er det selvsagt vigtigt med gode forhold mellem arbejdsmarkedets parter. De er dog generelt lige så uundværlige i alle de virksomheder og på alle de aktivitetsområder, traktaten omhandler. ØSU henstiller på det kraftigste, at der i den tillægstraktat, som skal indsættes i hovedtraktaten i 1998, indføjes en passende reference til god etableret praksis (i stil med OECD's retningslinjer for multinationale virksomheder, der blev udgivet igen så sent som sidste år).

2.4. Finansielle midler

2.4.1. Traktatsekretariatets udgifter beløb sig i 1994 til 2,3 millioner ECU. ØSU er bekendt med, at der var et forslag om at udvide dets budget til 4 millioner ECU efter traktatens underskrivelse sidst i 1994. Dette forslag var baseret på det synspunkt, at det til forvaltning af traktaten ville blive nødvendigt at udvide sekretariatspersonalet. Forslaget blev dog forkastet. Det blev i stedet besluttet, at 1995-budgettet skulle være på 2,7 millioner ECU, og at antallet af medarbejdere stort set ikke skulle ændres.

2.4.2. På mødet i september besluttede charterkonferencen, at sekretariatet skulle placeres som et uafhængigt organ i Bruxelles. Den godkendte tillige et forslag om sekretariatets opbygning og personaletildeling. Konferencen fik også meddelelse om et brev fra generalsekretær Clive Jones om, at denne ikke ønsker genudnævnelse, når hans embedsperiode udløber ved årets udgang.

2.4.3. ØSU anser det for vigtigt, at man, når ratifikationsprocessen nærmer sig sin afslutning, på ny ser på, om sekretariatets struktur, personaleudrustning og ressourcer er passende.

3. Resumé

3.1. ØSU anser energichartertraktaten for potentielt en af Den Europæiske Unions større internationale succeser.

3.2. Det er af stor betydning for opnåelse af positive resultater, at Rusland ratificerer traktaten, og at der tages fuldt hensyn til denne faktor i overvejelserne om at udvide NATO's sikkerhedsansvar mod øst. Man bør nu se på følgerne af, at ratificeringen lægges op til det nye Duma næste år.

3.3. EU må gøre en energisk indsats for at få udbygget et energisamarbejde med landene i Mellemøsten og Nordafrika.

3.4. Der må foreligge et sæt internationalt aftalte minimumssikkerhedsnormer for nuklear energi. Disse normer må fastlægges via IAEA's juridisk bindende konvention, som dog bør udvides til at dække samtlige de temaområder, der indgår i den erklæring, som om kort tid skal vedtages af energicharterkonferencen.

3.5. Det er ønskeligt, at USA i det mindste får observatørstatus i forhandlingerne om udformning af en tillægstraktat. Der bør nås frem til en aftale så vidt muligt.

3.6. Der bør i tillægstraktaten indføjes en henvisning til behovet for at henholde sig til god praksis i forholdene mellem arbejdsmarkedets parter i de virksomheder og på de aktivitetsområder, der er omfattet af traktaten.

3.7. Når ratifikationsprocessen nærmer sig sin afslutning, bør man på ny se på, om sekretariatets struktur, personaleforhold og ressourcer er passende.

Bruxelles, den 26. oktober 1995.

Carlos FERRER

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

() EFT nr. C 269 af 14. 10. 1991, s. 79.

() EFT nr. L 380 af 31. 12. 1994.