DA    DA  
 EUROPA-KOMMISSIONEN 
Bruxelles, den 11.7.2012  
SWD(2012) 196 final 
  
ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE 
Resumé af konsekvensanalysen  
 
Ledsagedokument til 
Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv  
om strafferetlig bekæmpelse af svig rettet mod Den Europæiske Unions finansielle 
interesser  
{COM(2012) 363 final} 
{SWD(2012) 195 final}  
 
 1. Problemdefinition......................................................................................................... 3 
2. Analyse af nærhedsprincippet...................................................................................... 4 3. Vigtigste politikmål...................................................................................................... 4 4. Mulige modeller........................................................................................................... 5 4.1. Vurdering af de enkelte modellers konsekvenser ........................................................ 6 4.2. Den valgte model ......................................................................................................... 7  
4.3. Overvågning og evaluering.......................................................................................... 9 
 
  
1. PROBLEMDEFINITION  
 
EU og medlemsstaterne har en forpligtelse t il at bekæmpe svig og enhver anden ulovlig 
aktivitet, der skader Unionens fi nansielle interesser. Denne forp ligtelse følger af artikel 310, 
stk. 6, i traktaten om Den Europæiske Unions f unktionsmåde (EUF-traktaten). EUF-traktatens 
artikel 325 fastsætter desuden, at  der skal vedtages foranstalt ninger, som virker afskrækkende 
og sikrer ensartede spilleregler.   
EU har allerede vedtaget en række retsakter, der pålægger medlemsstaterne en forpligtelse til 
at fastsætte strafferetlige mindsteregler til bes kyttelse af EU's finansielle interesser (især 
konventionen af 1995 om beskyttelse af Fællessk abernes finansielle interesser mod svig og 
protokollerne hertil om bestikkelse og hvidvaskni ng af penge). De har imidlertid ikke været 
tilstrækkelige til at sikre den ønskede beskyttels e, hvilket også har svækket troværdigheden af 
EU's bestræbelser på at udvi se budgetdisciplin. De omfatter i særdeleshed kun et begrænset 
udsnit af de ulovlige handlinger, der kan skad e EU's finansielle interesser, mens mange 
relevante fænomener, som man hyppigt støder  på i praksis, slet ikke er med.  
 De nuværende retlige rammer er ikke stærke nok til at dæmme op for det tab af skatteyderpenge, der opstår, når EU-midler går ta bt, hvad enten det sker på indtægts- eller på 
udgiftssiden. Det illustreres helt  tydeligt af, at der i 2010 blev registreret i alt 13 631 tilfælde 
af ulovlige handlinger, der berørte EU-m idler (såkaldte "uregelmæssigheder"). De 
repræsenterede tilsammen ca. 2 mia. EUR i ur etmæssigt udbetalte eller anvendte EU-midler.  
 De huller, der findes i beskyttelsen af EU's offentlige finanser, hænger sammen med:  
• at bestemmelserne om beskytte lse af EU's finansielle interesser ikke har tilstrækkeligt 
afskrækkende virkning  
• at de eksisterende regler ikke håndhæves tilstrækkeligt  effektivt på grund af en 
utilstrækkelig kapacitet til at afsløre ulovlig e handlinger og en utilstrækkelig opfølgning, 
hvilket fremgår af de som helhed bemæ rkelsesværdigt besk edne resultater af 
retsforfølgning  
• utilstrækkelig inddrivelse af de penge, der er svindlet med.  
 
I relation til den materielle strafferet beror de ovennævnte problemer på flere forskellige 
faktorer.  
• For det første er de regler om strafbare hand linger, der tager sigte på at beskytte EU's 
finansielle interesser, ikke om fattende nok, bl.a. i relation til,  hvem der kan gøres ansvarlig 
for disse handlinger, og de jurisdiktionsregl er, der er nødvendige for at kunne retsforfølge 
strafbare handlinger be gået i udlandet.  
• For det andet er definitionerne på strafbare handlinger ufuldstændige, ikke alene på grund 
af en utilstrækkelig implementering af de eksisterende definitioner, men også fordi der 
ikke på EU-plan er fastlagt definitioner på et tilstrækkeligt stort anta l strafbare handlinger, 
hvilket kan resultere i en total mangel på bes kyttelse mod visse former for ulovlig adfærd.  
 
 • For det tredje er de typer stra ffe, der findes, og deres niveau of te ikke tilstrækkelige, og der 
er under alle omstændigheder store forskelle fr a den ene medlemsstat til den anden. Bortset 
fra den deraf følgende mangel på afskrækkende virkning og det urimelige i, at der straffes 
forskelligt, virker mangelen på ens spillereg ler heller ikke fremmende for den gensidige 
tillid mellem de nationale retsvæsener, som er nødt til at samarbejde i de 
grænseoverskridende sager, der berø rer EU's finansielle interesser.  
• Endelig er der alt for store hindringer for anvendelse af strafferetten. F.eks. er det i 
komplicerede sager, hvor retsforfølgning er fo rbundet med et stort efterforskningsarbejde, 
ofte sket, at sagen er blevet forældet og ha r måttet henlægges, selv om der allerede var 
anlagt sag.  
 
Det skader EU's finansielle interesser, når EU går glip af indtægter, som rettelig tilfalder EU, eller når EU-midler misbruges i strid med gældende lov. De ul ovlige handlinger er så grove 
og så hyppige, at det er nødvendigt at træffe  yderligere sikkerhedsforanstaltninger.  
 Af alle de ovennævnte årsager er det nødvendigt at  sætte målrettet ind på at få fastlagt et 
fælles, proportionalt beskyttelsesniveau basere t på afskrækkende sanktioner. Ved således at 
skabe ens spilleregler i hele EU vil man styrke EU's budget- og fi nansieringsregler og i sidste 
ende den almindelige tillid til EU's fina nser og til det strafferetlige system.  
2. A
NALYSE AF NÆRHEDSPRINCIPPET  
 
EU's finansielle interesser angå r de aktiver og passiver, der forv altes af eller på vegne af EU. 
Eftersom de i sagens natur er placeret på EU-planet, kan de i kke med rimelighed beskyttes af 
medlemsstaterne på egen hånd. Bekæmpel se af svig er en  opgave, som EU og 
medlemsstaterne har fælles ansvar for.   Det er EU, der bedst er i stand til at vurdere, hvilke foranstalt ninger der er behov for til at 
beskytte EU's finansielle interesser, under hensyn  til de specifikke EU-r egler, der gælder på 
dette område. Dette gælder også i det omfang,  hvor der er tale om en harmonisering af 
strafferetlige bestemmelser til beskyttelse af EU's  finansielle interesser. Kun EU er i stand til 
at skabe ens spilleregler i hele EU gennem bindende l ovgivning med virkning i alle 
medlemsstater og derigennem indføre et sæt re tlige rammer, der kan afhjælpe de mangler, 
som kendetegner den nuværende situation.  Strafferetlige EU-regler kan gi ve en særlig merværdi på dette område i kraft af den 
nyskabelse, der ligger i at fast lægge definitioner på yderligere relevante strafbare handlinger 
og sanktionsformer og -niveauer, som vil skulle anvendes ensartet i alle medlemsstater, og 
dermed fuldstændiggøre konventionen om bes kyttelse af Fællesskabernes finansielle 
interesser på grundlag af erfari ngerne med dens gennemførelse.  
3. V
IGTIGSTE POLITIKMÅL  
 
Med udgangspunkt i problemdefinitionen kan der id entificeres en række generelle, specifikke 
og operative mål:  Generelle mål:
 
 At forebygge og mindske tab af EU-midler  
 
  At styrke troværdigheden af  EU's budgetforvaltning  
 
Specifikke mål : 
 at øge den afskrækkende vir kning af de forbud, der gæld er i forbindelse med EU's 
finansielle interesser, under overholdels e af EU's charter om grundlæggende 
rettigheder  
 at fremme en bedre håndhævelse af for buddene mod bestemte ulovlige handlinger 
rettet mod EU's offentlige finanser ved at lette efterf orskningen, herunder 
indkredsning af mistænkte og identificering af beguns tigede i forbindelse med 
ulovlige handlinger, under overh oldelse af EU's charter om grundlæggende rettigheder  
 at fremme en mere effektiv inddrivelse af EU-midler, der har været genstand for 
ulovlige handlinger, under overh oldelse af EU's charter om grundlæggende rettigheder  
 at sikre ensartede og retfærdige bestemmels er til beskyttelse af EU's finansielle 
interesser overalt i EU  
 at bidrage til at styrke den gensidige t illid mellem medlemsstaternes retsvæsener  
 at øge kendskabet til reglerne om beskytte lse af EU's finansielle interesser blandt 
efterforskere og potentielle lovovertrædere  
Operative mål:   
 anvendelsesområdet bør være tilstrækkeligt bredt til at dække de typer af handlinger 
og lovovertrædere, der skader EU's offentlige finanser mest eller hyppigst  
 antallet af strafbare handlinge r bør udvides, så det sikres, at  direktivet kommer til at 
omfatte de handlinger, der er mest skade lige for EU's finansielle interesser og/eller 
forekommer hyppigst  
 de sanktionstyper og sanktionsniveauer, der fastsættes, bør være tilstrækkelige til at 
sikre en retfærdig beskyttelse af EU's offentlige midler overalt i EU, og samtidig stå i et rimeligt forhold til den strafbare handling  
 der bør være klare og hensigtmæssige  ledsagebestemmelser, der kan lette 
håndhævelsen.  
4. M
ULIGE MODELLER  
 
Fem mulige modeller er blev et indgående overvejet:  
 Model 1:
 Opretholdelse af status quo (grundscena rio) kombineret med fortsat overvågning af 
gennemførelsen af eksisterende retsakter.   Model 2:
 Ingen lovgivning, men øget inds ats for at skabe større be vidsthed om de relevante 
bestemmelser både blandt de potentielle l ovovertrædere og blandt retshåndhæverne og for at 
gøre dem lettere at forstå og anvende, bl.a . gennem udveksling af bedste praksis og 
oplysninger om konkrete sager.  
 
  
Model 3:  En retsakt, der omdanner BFI-konventione n og protokollerne hertil til en retsakt 
efter de nye traktatregler og samtidig skab er bedre indbyrdes sammenhæng mellem disse 
bestemmelser.   Model 4:
 En retsakt om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes strafferetlige regler med 
en passende udvidelse af anvendelsesområdet, i ndførelse af nye typer strafbare handlinger, 
skærpelse af mindstestraffene og højnelse af ni veauet i beskyttelsen af EU's finansielle 
interesser.  
 
Model 5:  En retsakt med direkte gældende materiel le bestemmelser på det strafferetlige 
område til beskyttelse af EU's finansielle interesser, med præcise strafferammer (minimums- og maksimumsstraffe). 
4.1. Vurdering af de enkelte modellers konsekvenser  
Model 1:
 Denne model vil kun yde et ringe - om overhovedet noget – bidrag til 
virkeliggørelse af de tilsig tede mål. Den ventes ikke at få nogen indvirkning på 
grundlæggende rettigheder, de nationale retssy stemer eller på det øko nomiske og finansielle 
område i forhold til de n nuværende situation.  
 Model 2:
 Denne model anses ikke at give noget større  resultat, eftersom de t ikke er muligt at 
opnå større afskrækningseffekt og mere effektiv håndhævelse udenom strafferetten. 
Virkningerne for grundlæggende re ttigheder vurderes til små ti l middelstore. De økonomiske 
og finansielle virkninger anslås til + 37 mio. EU R på EU-plan i kraft af en mere effektiv 
opfølgning på sager i medlemsstaternes retsvæse n, hvilket vil føre t il en øget inddrivelse, 
mens merudgifterne anslås til 3 mio. EUR, især til udda nnelsesforanstaltninger, for 
Kommissionen. Denne model opfylder kravet om proportionalitet.  
 Model 3:
 Denne model vil kun give beskedne resultater  og ventes ikke at få ret meget større 
indvirkning på grundlæggende rettigheder og de nationale retssystemer, end de nuværende 
rammer har. Der kan ventes en positiv indvi rkning på EU's budget svarende til 17 mio. EUR 
som følge af bedre håndhævelse og inddrivelse  og en udgift på 3 mio. EUR i relation til 
lovgivningsprocessen i medlemsstaterne. I betragtn ing af, at denne foranstaltning kan få stor 
strukturel betydning for EU's in tegritet, udgiftskapacitet og omdømm e og samtidig ikke er ret 
meget mere indgribende end de eksisterende ramme r, må den siges at stå i et rimeligt forhold 
til det tilsigtede mål. Den merværdi, den vil give  i relation til beskyttelse af skatteydernes 
penge, er imidlertid meget begrænset.   Model 4:
 Denne model kan ventes at yde et middelstor t til stort bidrag til at mindske tabene af 
EU-midler og genskabe troværdig heden af EU's bestræbelser på at udvise budgetdisciplin, 
uden dog at omfatte alle teoretisk mulige straffere tlige foranstaltninger el ler indebære en fuld 
harmonisering af sanktionstyper og –niveauer. Bred ere definitioner på eksisterende strafbare 
handlinger vil skabe større ensartethed i straffo rfølgningen i hele EU, forbedre den gensidige 
tillid mellem de nationale retsvæsener og dermed fremme håndhævelse og inddrivelse i 
grænseoverskridende sager. Det ventes, at ma n ved at udvide de hidtidige definitioner på 
strafbare handlinger i forbinde lse med tab af EU-midler og i ndføre nye definitioner på nye 
typer strafbare handlinger samt mere stringen te sanktionsformer og –niveauer vil kunne opnå 
en meget stor afskrækningseffek t. Disse fælles definitioner og mindstestraframmer vil også 
gøre strafforfølgningen mere ensa rtet i hele EU og øge den gensidige tillid mellem de 
 
 nationale retsvæsener, hvilket vil lette håndhævelse og inddrivelse i grænseoverskridende 
sager.  Denne model vil få middelstor indvirkning på grundl æggende rettigheder, id et der er tale om 
at definere nye strafbare handl inger og udvide de hidtidige de finitioner, samtidig med at 
mindstestraffene og mindstestrafferamme rne skærpes. Disse foranstaltninger 
svarer til mål af 
almen interesse, der er anerkendt af Unionen (jf. artikel 52, stk. 1, i charteret), især ved at 
tilvejebringe effektive og afskrækkende foranstaltninger til beskyttelse af EU's finansielle 
interesser. På baggrund af de stigende beløb, der går tabt på grund af uregelmæssigheder og 
svig, og i lyset af den manglende effektivite t af de nuværende foranstaltninger i BFI-
konventionen går disse foranstaltninger ikke videre, end hvad der er nødvendigt for at 
virkeliggøre dette mål.  Denne model anslås at give en stor gevinst svarende til 471 mio. EUR på EU-plan i kraft af 
den øgede afskrækningseffekt (færre penge, der går tabt) og den mere effektive håndhævelse 
og inddrivelse (flere penge hentes hjem ig en), til relativt lave organisatoriske og 
administrative omkostninger på 29 mio. EUR, is ær i forbindelse med lovgivningsarbejde i 
medlemsstaterne.  Når man vejer den store struktur elle betydning, beskyttelsen af EU's offentlige midler har for 
EU's integritet, udgiftskapacitet og omdømme , op mod udvidelsen af definitionerne på 
strafbare handlinger og de skærpe de mindstestraffe, er det klart,  at proportionalitetsprincippet 
er overholdt.  Eftersom denne model har betydelige  indvirkninger på afskrækningseffekt, 
håndhævelseskapacitet og i nddrivelse, vurderes den til at få middelhøj til høj effektivitet.  
 Model 5:
 Denne model vurderes til at være lige så effektiv som m odel 4, idet den vil føre til 
bredere og nye definitioner på strafbare handlinger og tilstrækkelige sanktionstyper og -niveauer og indeholde regler, de r vil lette retsforfølgningen af strafbare handlinger. Det vil få 
betydelige positive virkninger for afskræknings effekt, håndhævelseskapacitet og inddrivelse. 
Ligesom model 4 vil denne model få middelsto r indvirkning på grundlæg gende rettigheder og 
strafferetlige systemer, hvortil kommer, at de r bliver tale om en EU-lovgivning, der finder 
direkte anvendelse inden for re tsforfølgning og domfældelse.  
Den vil få betydelig indvirkning på de nati onale retssystemer, eftersom de nationale 
strafferetlige myndigheder vil skulle implemen tere de EU-retlige regler om strafbare 
handlinger direkte.  De økonomiske og finansielle virkninger vent es at blive nogenlunde de samme som for 
model 4.  Når man vejer den store struktur elle betydning, beskyttelsen af EU's offentlige midler har for 
EU's integritet, udgiftskapacitet og omdømme , op mod udvidelsen af definitionerne på 
strafbare handlinger og de skær pede mindstestraffe, må propor tionalitetsprincippet anses for 
overholdt, selv om denne model indebærer st ørre indgreb og har større virkninger for 
grundlæggende rettigheder end model 4, uden at give  mærkbart større finansielle gevinster.  
4.2. Den valgte model  
En komparativ vurdering af de ovennævnte virkninger fører til den konklusion, at såvel 
model 4 som model 5 vil virke e ffektivt med hensyn til realiserin gen af alle de generelle og 
specifikke mål. Med hensyn til virkningerne er  model 4 dog mindre indgr ibende i relation til 
medlemsstaternes retssystemer.   
→ Hovedforskellen mellem model 4 og mode l 5 ligger i det forskellige spillerum for 
medlemsstaterne. Med model 4 vil medlemsstaterne for BFI-handlinger stort set kunne bevare deres 
normale strafferetssystem og lovgivningstilgang og  fravige de stramme fo rmuleringer i EU-teksten, 
 
 mens model 5 indebærer stramme EU-regler, der er udtømmende, og som medlemsstaternes 
anklagemyndigheder og domstole vil være nødt til strengt at følge.  
Model 4 
 Model 5 
 
• Direktiv  • Forordning  
• vil sikre en udvidet beskyttelse, men give 
medlemsstaterne mulighed for at gå 
videre  • vil indføre ét fast sæt regler om 
strafferetlig beskyttels e af EU's finansielle 
interesser  
• vil indføre minimumsdefinitioner  på 
strafbare handlinger, som medlemsstaterne 
vil kunne udvide, f.eks. for at tage højde 
for særligt grove tilfælde og uagtsom 
adfærd  • vil opstille bindende, udtømmende 
definitioner på de strafbare handlinger, 
forordningen omfatter  
• vil indeholde mindsteregler om straftyper 
og strafniveauer  • vil fastsætte stringente straftyper og 
strafniveauer  
• vil indeholde supplerende bestemmelser, 
som medlemsstaterne skal gennemføre i 
overensstemmelse med deres egne 
retstraditioner  • vil indeholde et udtømmende og 
selvstændigt sæt supplerende 
bestemmelser, som i nogle tilfælde vil 
kunne afvige fra de nationale strafferetlige 
traditioner, og som måske findes 
andetsteds end i den nationale straffelov  
• medlemsstaternes anklagemyndigheder og 
domstole vil skulle anvende de nationale 
gennemførelsesbestemmelser i den 
nationale straffelovgivning  • medlemsstaternes myndigheder vil skulle 
anvende bestemmelserne i forordningen 
direkte  
 
Derfor er det model 4, der er den valgte model  
 
Den valgte model vil øge beskyttelsen af EU's finansielle interesser, bå de ved at udvide den 
strafferetlige beskyttelse til at omfatte de alvorlige og/eller særligt skadelige ulovlige 
handlinger, som ikke falder ind under BF I-konventionen, og ved at fastsætte passende 
mindstestrafniveauer for både de eksisterende og de nye typer st rafbare handlinger, hvilket vil 
sikre ens spilleregler og kl ar lovgivning i hele EU.  
 Model 4 opfylder kravet om proportionalitet i for hold til dens legitime mål, da ingen af de 
alternative modeller giver samme positive ko mbination af begrænsede omkostninger og 
effektiv virkning med hensyn til virkeliggørrelse af de i afsnit 3 definerede målsætninger. 
Selv om valget af en lovgivningsforanstaltnin g sandsynligvis vil kræve ændringer i en række 
medlemsstaters straffelove til ge nnemførelse af direktivet, fore kommer der ikke at være noget 
andet lige så effektivt middel til at nå  de generelle og specifikke politikmål.  
 
 
 4.3. Overvågning og evaluering  
Sammen med forslaget fremlægges en implem enteringsplan, der beskæftiger sig med de 
potentielle risici i forbinde lse med medlemsstaternes gennemf ørelse af dire ktivet inden 
overgangsperiodens udløb.   Der forudses indført en passende overv ågnings- og evalueringsmekanisme, hvor 
medlemsstaterne vil skulle indberette om gennemførelsen af lovgivningsmæssige og andre 
foranstaltninger på grundlag af arten af de foreslåede ændringer. Oplysninger fra 
medlemsstaterne (i overensstemmelse med EUF- traktatens artikel 32 5, stk. 5), Eurostat, 
Eurobarometer, det fremtidige Europæiske Stra fferegistersystem (ECRS) og Europarådet skal 
danne grundlag for en overvågning af situatione n og åbne mulighed for en ex post-evaluering 
af dette initiativs virkninge r sammenlignet med de data, me dlemsstaterne indberetter før 
direktivets ikrafttræden. Ud over kvantitative data fra medlemsstaterne  vil der blive benyttet 
andre mulige kilder til kvalitative oplysninger om den formelle og den praktiske overholdelse 
fra medlemsstaternes indberetninger om svig, Justice Forum, Det Europæiske Kontor for 
Bekæmpelse af Svig (OLAF) og Eurojust.  Et til tre år efter gennemførelsesdatoen vil Kommissionen desuden gennemføre en særlig empirisk undersøgelse med hovedvæg ten lagt på dataindsamling.