Regionsudvalgets udtalelse om »Kommissionens forslag til Rådets direktiv om lufthavnsafgifter« (98/C 64/08)

REGIONSUDVALGET har -

under henvisning til Kommissionens forslag til Rådets direktiv om lufthavnsafgifter (KOM(97) 154 endelig udg.) (),

under henvisning til Rådets beslutning af 11. juli 1997 om i henhold til artikel 198 C, stk. 1, i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, at anmode om Regionsudvalgets udtalelse,

under henvisning til sin beslutning af 11. juni 1997 om i forventning om høring at henvise det forberedende arbejde til Underudvalg 3 »Transport og Kommunikationsnet«,

under henvisning til Underudvalg 3's forslag til Regionsudvalgets udtalelse (CdR 265/97 rev.), som blev vedtaget den 25. september 1997 med Otto Wiesheu som ordfører -

på den 20. plenarforsamling den 19.-20. november 1997 (mødet den 20. november) vedtaget følgende udtalelse.

1. Betragtninger

1.1. Fællesskabet har gradvis iværksat en fælles lufttransportpolitik med henblik på at gennemføre det indre marked i overensstemmelse med traktatens artikel 7A.

1.2. Rådets vedtagelse af forordning (EØF) nr. 2407/92, 2408/92, 2409/92, 2410/92 og 2411/92 den 23. juli 1992 () udgør sidste fase i den liberalisering af luftfartssektoren, der er forbundet med liberaliseringen af det indre marked.

1.3. Ved liberaliseringen af luftfartssektoren blev det klart, at aktiviteter, der er forbundet med lufttransport, må bringes i overensstemmelse med det indre markeds krav. I sin meddelelse af 1. juni 1994 om »Vejen frem for den civile luftfart i Europa« () påpegede Kommissionen nødvendigheden af, at liberaliseringen af det fælles lufttransportmarked ligeledes blev ledsaget af bestemmelser om forvaltning af lufthavnenes installationer og tjenesteydelser. Der måtte skabes en ramme, som giver alle brugere adgang til ikke-diskriminerende, gennemskuelige og ikke-omkostningskrævende lufthavnstjenesteydelser og -installationer, samt sikrer indførelse af en samrådsprocedure.

1.4. Rådet bekræftede i sin resolution af 24. oktober 1994 om situationen inden for den civile luftfart i Europa (), at en optimal forvaltning af lufthavnenes infrastrukturer ville bidrage til at styrke den europæiske civile luftfarts konkurrenceevne.

1.5. I sin meddelelse af 22. oktober 1996 () til Rådet og Europa-Parlamentet om virkningerne af den tredje liberaliseringspakke inden for lufttransporten understreger Kommissionen behovet for bestemmelser om lufthavnsafgifter med henblik på at få det fælles lufttransportmarked til at fungere bedst muligt.

1.6. Fællesskabsrammen skal ligeledes være i overensstemmelse med den globale fremgangsmåde, der er beskrevet i Kommissionens hvidbog om »Den fælles transportpolitiks fremtidige udvikling - en omfattende fællesskabsstrategi for bæredygtig mobilitet (6)

(6) KOM(92) 494 endelig udg.«, således at den bidrager til systemets økonomiske effektivitet, til en begrænsning af transportens eksterne virkninger samt til den økonomiske og sociale samhørighed.

1.7. Kommissionen fremlagde den 23. april 1997 et direktivforslag for Rådet om lufthavnsafgifter, der skal skabe en juridisk ramme for et fællesskabssystem for lufthavnsafgifter.

2. Kommissionens forslag

2.1. Kommissionens forslag tilsigter at skabe rimelige og retfærdige markedsvilkår for såvel lufthavnenes ejere og forvaltningsorganer som for luftfartsselskaberne. Dette skal sikres gennem overholdelse af principperne om, at lufthavnsafgifterne ikke må medføre ikke-forskelsbehandling, skal stå i et rimeligt forhold til omkostningerne og være gennemskuelige.

2.2. I henhold til direktivforslaget skal der for trafikflyvninger inden for Fællesskabet, der svarer til hinanden for så vidt angår flyets art og/eller karakteristika samt distance og/eller administrative og toldmæssige formaliteter, anvendes samme afgiftsniveau i lufthavne (princippet om ikke-forskelsbehandling).

2.3. Lufthavnsafgifterne tjener til at dække omkostningerne ved de installationer og tjenesteydelser, som lufthavnen leverer, og som pga. af deres beskaffenhed kun kan leveres af lufthavnen. Som følge af denne monopolsituation må afgifternes størrelse stå i et rimeligt forhold til de samlede omkostninger i forbindelse med disse installationer og tjenesteydelser (princippet om omkostningsrelaterede afgifter). Særlige bestemmelser for regionale lufthavne skal muliggøre en hensyntagen til målet om økonomisk og social samhørighed.

2.4. Lufthavnene har mulighed for at graduere afgiftsniveauet i forhold til de forvaltningsmæssige behov i forbindelse med lufthavnsinfrastrukturen, udsvingene i trafiktætheden i lufthavnen eller miljøpåvirkningen. Der kan indføres støj- og/eller gasemissionsafgifter.

2.5. Hvis de to principper om ikke-forskelsbehandling og omkostningsrelaterede afgifter skal anvendes korrekt, må der også være gennemskuelighed i henseende til omkostningerne og fastsættelsen af afgiftsniveauet (princippet om gennemskuelighed). Dette indebærer således en regelmæssig udveksling af korrekte og gennemskuelige oplysninger mellem lufthavnene og brugerne.

2.6. Principperne om ikke-forskelsbehandling og omkostningsrelaterede afgifter forpligter lufthavnene til via en samrådsprocedure at give luftfartsselskaberne oplysninger om afgiftsgrundlaget samt om nuværende og fremtidige afgifter. Et sådant samråd skal afholdes mindst en gang om året og er obligatorisk før enhver ændring i afgiftssystemet.

2.7. Direktivet skal gælde for alle EU's lufthavne, der er åbne for erhvervsmæssig flyvning, og som årligt tegner sig for mindst 250 000 flypassagerer eller 25 000 tons fragt.

3. Vurdering af direktivforslaget

3.1. Et bedre fungerende indre marked hører til de prioriterede mål, Kommissionen har opstillet i sit handlingsprogram 1995-2000 om den fælles transportpolitik (). Med den voksende økonomiske integration er effektive flyforbindelser på person- og fragtområdet en vigtig forudsætning for et velfungerende indre marked og for den europæiske økonomis internationale konkurrenceevne. Efter Regionsudvalgets opfattelse kan direktivforslaget bidrage til at styrke det indre marked.

3.2. Konkurrencedygtige og attraktive luftforbindelser er vigtige for den økonomiske og sociale samhørighed i EU. De er nødvendige for integreringen og den økonomiske udvikling af regioner, der befinder sig i en udviklingsfase, eller som er afsides beliggende, og hvor lufttransport ofte er det eneste hurtige forbindelsesmiddel med det øvrige EU. Regionsudvalget bifalder, at direktivforslaget giver mulighed for at opretholde de forvaltningssystemer for netværk eller grupper af lufthavne, der findes i nogle medlemsstater, dog på bestemte betingelser og under overholdelse af EU's konkurrencelovgivning. Dermed vil det også fremover være muligt at fremme regionale lufthavne inden for rammerne af nationale ordninger via støtte fra større lufthavne og dermed sikre en sammenlignelig infrastruktur i afsides beliggende regioner.

3.3. Regionsudvalget anser direktivforslagets anvendelsesområde for at være rimeligt. Af saglige årsager bør tærskelværdierne dog forhøjes og bringes på linje med dem, der findes i Rådets direktiv 96/67/EF af 15. oktober 1996. Lufthavne med et mindre passagertal eller en mindre fragtmængde, end hvad der angives i direktivet, drives ofte af regionalpolitiske grunde og kan ikke uden videre sidestilles med overregionale lufthavne, som hovedsagelig konkurrerer på europæisk plan. Efter Regionsudvalgets mening er udelukkelsen af denne gruppe af små lufthavne en konsekvent anvendelse af nærhedsprincippet.

3.4. Et harmoniseret og konkurrencedygtigt lufttransportmarked i EU kræver, at man skaber forudsætningerne for at indføre og udbygge konkurrencen på alle områder. Lufthavnene og deres infrastruktur er også en integrerende del af lufttransportmarkedet. Den fællesskabsramme for lufthavnsafgifter, direktivforslaget lægger op til, anser Regionsudvalget for at være et vigtigt led i åbningen af konkurrencen inden for lufttransportsektoren.

3.5. Den høje standard, der allerede kendetegner tjenesteydelserne og infrastrukturen i mange medlemsstaters og regioners lufthavne, har man ofte kun været i stand til at nå op på, fordi lufthavnsadministratorerne har kunnet planlægge og agere helt selvstændigt. Af hensyn til et effektivt, europæisk lufttransportmarkedet anser Regionsudvalget det for nødvendigt, at lufthavnenes position som selvstændige, konkurrerende virksomheder også fremover forbliver uantastet.

3.6. Lufthavne er vigtige faktorer for den økonomiske udvikling af hele regioner. Arbejdsmarkedspolitisk set har de en væsentlig funktion, idet de skaber arbejdspladser i regionen. En arbejdsplads i lufthavnen skaber eller sikrer ofte op til to arbejdspladser i området. Denne vigtige rolle, lufthavnene spiller for den regionale udvikling, må efter Regionsudvalgets mening ikke anfægtes gennem reguleringer, som begrænser lufthavnenes økonomiske selvstændighed og deres konkurrenceevne på lufttransportmarkedet.

3.7. Kriterierne om ikke-forskelsbehandling, omkostningsrelaterede afgifter og gennemskuelighed anser Regionsudvalget grundlæggende for at være et egnet grundlag for en fællesskabsramme for lufthavnsafgifter. Med indførelse af ligebehandling af nationale flyvninger og flyvninger inden for EU's grænser konkretiseres et grundlæggende element i fællesskabsretten for dette delområde af lufttransport. På grund af lufthavnenes delvise monopol på levering af installationer og tjenesteydelser må princippet om omkostningsrelaterede afgiftssystemer anses for at være korrekt. Den bedre kontakt mellem lufthavnsadministratoren og brugerne, der tilstræbes med gennemskuelighedsprincippet, kan bidrage til at fremme tilbud og afgiftssystemer, som svarer til de herskende markedsvilkår.

3.8. Regionsudvalget bifalder, at der i direktivforslaget lægges passende vægt på miljøvenlighed. Ved at give mulighed for at afstemme afgifterne efter miljøkonsekvenserne kan man således også tage hensyn til de eksterne omkostninger og give et incitament til, at der anvendes fly med en så lav støjafgivelse som muligt eller med en forholdsvis lav gasemission.

3.9. Regionsudvalget mener generelt, at der til et effektivt lufttransportmarked hører en statslig forvaltning, som dog kun skal varetage hovedopgaver, der er i offentlighedens interesse. Nye bureaukratiske procedurer til indførelse og overvågning af en ny ordning bør undgås. De offentlige myndigheder bør derfor kun komme ind i billedet i de tilfælde, hvor dette - under hensyntagen til det voksende antal bestemmelser i medlemsstaterne og regionerne - er påkrævet af tvingende retsstatslige grunde. Under alle omstændigheder må en aftale med de berørte parter prioriteres.

4. Konklusion

Af ovennævnte grunde fremsættes følgende konkrete ændringsforslag til Kommissionens forslag:

4.1. Mindre lufthavne kan ikke opfylde direktivforslagets krav. Anvendelsesområdet bør begrænses til lufthavne, der årligt ekspederer mindst en mio. passagerer eller 25 000 t fragt.

4.2. Ud over de omkostninger, der opregnes i artikel 4 kan man ved beregningen af lufthavnsafgifterne desuden inkludere eksterne omkostninger, som forårsages af lufttrafikkens indvirkning på miljøet.

4.3. Af hensyn til den omfattende forudgående planlægning, rejsearrangører foretager, bør den minimumsfrist, der fastsættes i artikel 7, stk. 2 for forudgående orientering af brugerne om ikrafttrædelsesdatoen for en ændring af lufthavnsafgiftssystemet eller -niveauet, være på mindst fire måneder.

4.4. Direktivet bør ikke indeholde et godkendelsesforbehold for så vidt angår de afgifter, lufthavnene skal opkræve. For at undgå kritik bør det derfor i artikel 7, stk. 1, 3. punktum præciseres, at der ikke er tale om noget godkendelseskrav.

4.5. Der bør ikke foretages endnu en høring efter en beslutning om ændring af afgiftssystemet eller -niveauet. Artikel 7, stk. 3, bør derfor udgå for at undgå tidskrævende eller omstændelige procedurer.

Bruxelles, den 20. november 1997.

Pasqual MARAGALL i MIRA

Formand for Regionsudvalget

() EFT C 257 af 22.8.1997, s. 2.

() EFT L 240 af 24.8.1992.

() KOM(94) 218 endelig udg.

() EFT C 309 af 5.11.1994, s. 2.

() KOM(96) 514 endelig udg.

() KOM(95) 302 endelig udg.