MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL RÅDET, EUROPA-PARLAMENTET OG DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG om toldvæsenets rolle i den integrerede forvaltning af de ydre grænser.

Denne meddelelse er en opfølgning af Kommissionens meddelelse fra maj 2002 «På vej mod en integreret forvaltning af de ydre grænser for medlemslandene af den Europæiske Union» [1].

[1] KOM (2002) 233 endelig udg. af 7.5.2002.

Der bliver også taget hensyn til Kommissionens meddelelse fra februar 2001 om en toldunionsstrategi [2] og Rådets resolution fra juni 2001, som handler herom [3]. Toldunionsstrategien må nu orienteres og udvides, så den i højere grad inddrager de tiltagende sikkerhedsproblemer. Toldmyndighederne er først og fremmest ansvarlige for kontrollen af varer. Men under de ændrede omstændigheder, hvor der dukker nye trusler op, må toldmyndighederne også påtage sig en vigtig rolle for at bekæmpe trusler, der eventuelt har tilknytning til varer, som krydser Fællesskabets grænser. Hvad enten det drejer sig om ulovlig handel med varer, farer for sundhed og miljø eller terrorisme, må Fællesskabet sørge for, at der er midler til at garantere sikkerhed og tryghed for sine borgere.

[2] KOM (2001) 51 endelig udg. af 8.2.2001.

[3] EFT C 171 af 15.6.2001, s. 1.

I denne meddelelse foreslås der en rationalisering af forvaltningen af toldkontrollen. Der er valgt en fælles fremgangsmåde over for risici i forbindelse med varer, som er udarbejdet i nært samarbejde med alle de berørte instanser og i en fælles struktur og ramme. Det foreslås, at der opstilles prioriteter i toldkontrollen, at der indføres et EF-system til risikoforvaltning, at det identificeres, hvad der er nødvendigt som systemer og udstyr, og meddelelsen vil således give toldmyndighederne og de andre instanser, der har til opgave at forvalte varer ved den ydre grænse, midlerne til i fællesskab at bekæmpe alle former for risici for sikkerheden og trygheden i Fællesskabet.

Det konkluderes, at grænsevagterne, der primært er ansvarlige for personkontrollen, og toldmyndighederne, der er ansvarlige for varekontrollen, har samme mål, nemlig at tilbyde borgerne et højt beskyttelsesniveau i et rum med frihed, sikkerhed og retfærdighed. I og med at deres opgaver supplerer hinanden og er snævert forbundne, kan synergierne øges mellem disse instanser ved at bygge på den enkeltes stærke sider og finde mekanismer, der kan sikre et øget og effektivt samarbejde.

Indholdsfortegnelse

1. INDLEDNING 41

2. TOLD OG SIKKERHED: FØRSTE KONSTATERING 42

3. DE ALVORLIGSTE TRUSLER MOD SIKKERHEDEN 43

4. EN STYRKELSE AF VARERNES SIKKERHED 44

4.1. Toldvæsenets traditionelle rolle ved kontrollen af varer 44

4.2. Rationalisering af toldkontrollen ved de ydre grænser 45

4.3. At tilvejebringe en lovmæssig og finansiel ramme for toldvæsenets sikkerhedsfunktioner 46

5. ØNSKEDE FORBEDRINGER 48

5.1. En fælles fremgangsmåde over for risici 48

5.2. At sikre passende menneskelige ressourcer og udstyr 50

5.3. At lette handelen uden at skade sikkerheden og trygheden 51

5.4. At undersøge muligheden for at dele ansvaret 52

5.5. At styrke samarbejdet med tredjelande 52

5.6. Foranstaltninger til støtte for udvidelsen 53

6. KONKLUSIONER OG ANBEFALINGER 53

1. INDLEDNING

1.1. I december 2001 anmodede Det Europæiske Råd i Laeken " (...) Rådet og Kommissionen om at fastlægge mekanismer for samarbejde mellem myndigheder med ansvar for de ydre grænser og undersøge, hvordan der kan oprettes en mekanisme eller fælles tjenester til kontrol af de ydre grænser" [4]. Som svar på denne anmodning udarbejder Kommissionen en integreret europæisk strategi til forvaltning af de ydre grænser, hvor der er taget hensyn til de mange dimensioner heri. Hovedformålet med denne strategi er at forbedre sikkerheden og al anden kontrol, der foretages ved den ydre grænse, og samtidig gøre det lettere for rejsende i god tro og for lovlig handel.

[4] onklusion nr. 42 fra Det Europæiske Råds møde i Laeken den 14.-15. december 2001. S 12.

1.2. Kommissionen forelagde i maj 2002 en meddelelse om « en integreret forvaltning af de ydre grænser for medlemslandene af den Europæiske Union » [5]. Den behandlede de vigtigste spørgsmål om personkontrol og pegede på, at en sammenhængende og effektiv fælles forvaltning af EU-landenes ydre grænser vil styrke sikkerheden og borgernes følelse af samhørighed og skæbnefællesskab. I meddelelsen fra maj 2002 blev der annonceret et andet bidrag, som ville blive centreret omkring varekontrol. Det er det, der omhandles i denne meddelelse, hvor der foreslås forbedringer for at opnå en integreret forvaltning af kontrol i forbindelse med varer og med de transportmidler, der bruges hertil (herunder også bagage), samt andre forslag på områder, hvor toldmyndighedernes arbejde kan understøtte personkontrol, der udføres af andre instanser. De to meddelelser supplerer hinanden og udgør de første etaper i den globale strategi, som Kommissionen foreslår som en integreret og effektiv forvaltning af de ydre grænser. Det drejer sig om at nå frem til en sammenhængende ramme for en fælles indsats på EU-plan.

[5] KOM (2002) 233 endelig udg. af 7.5.2002.

1.3. For at kunne imødekomme Det Europæiske Råds anmodning kræves der ikke blot en undersøgelse af, hvordan kontrollen kan forbedres gennem et øget samarbejde mellem de instanser, der er ansvarlige for kontrollen ved de ydre grænser, men også en undersøgelse af, om den nuværende kontrol giver tilstrækkelig sikkerhed for Fællesskabet og dets borgere. Ordet sikkerhed bruges i bred betydning i dette dokument. Det dækker trusler mod offentlig sikkerhed (forbryderiske hensigter, fare for terroristangreb eller andet), der indebærer varebevægelser (handel med eller ulovlig udveksling af skydevåben, biologiske produkter eller sprængstoffer for eksempel), og trusler mod samfundssikkerheden på grund af handel med varer, der er farlige for sundhed, miljø og forbrugere. På den anden side tjener disse forholdsregler, hvad enten de henhører under første eller tredje søjle, altid de samme målsætninger og supplerer hinanden. De må altså følges med henblik på at nå et rum med frihed, sikkerhed og retfærdighed, sådan som det blev vedtaget med Amsterdam-traktaten.

1.4. Med toldvæsenets nuværende metoder til kontrol af varer er det ikke muligt at imødegå de tiltagende sikkerhedsproblemer på en fyldestgørende måde. Derfor anbefales der i denne meddelelse grundlæggende ændringer af den måde, hvorpå trusler mod sikkerheden bekæmpes, uden at det bliver til hinder for lovlig handel. Den foreslåede fremgangsmåde er en kombination af en rationalisering af toldkontrollen og en fælles definition - i samarbejde med de andre involverede instanser - af, hvilke metoder og midler der skal benyttes for at kunne kontrollere varerne bedre. Anbefalingerne er rettet mod at maksimere virkningen af kontrol, der foretages af forskellige myndigheder, og samtidig sikre en bedre disponibilitet af ressourcer og nødvendigt udstyr. Når først disse forslag er gennemført, vil det forbedre borgernes sikkerhed, og det vil få en positiv afsmitning på handel, investering, vækst og dermed på beskæftigelsen i Fællesskabet.

1.5. I denne meddelelse foreslås det også, hvilke forbedringer der er nødvendige for kontrol, der skal foretages, så snart grænsen til Fællesskabet overskrides, for at øge sikkerheden, samtidig med at der skal optages nye medlemsstater, som lige fra tiltrædelsen skal sikre, at farlige eller ulovlige varer ikke bringer de andre medlemsstaters og Fællesskabets sikkerhed i fare. Det skal i den forbindelse bemærkes, at det meste af sikkerhedskontrollen, i modsætning til en del af finanskontrollen, må og skal foretages ved grænsen.

1.6. Denne meddelelse bygger videre på retningslinjerne i Kommissionens meddelelse om en toldunionsstrategi fra februar 2001 [6] og i Rådets resolution fra juni 2001 om en toldunionsstrategi, som også vedrører dette [7]. Disse forslag bliver udbygget i meddelelsen for at få sikkerhedsdimensionen integreret i højere grad.

[6] KOM (2001) 51 endelig udg. af 8.2.2001.

[7] EFT C 171 af 15.6.2001, s. 1.

1.7. Formålet med denne meddelelse er ikke at stille spørgsmål ved de retningslinjer og prioriterede aktiviteter, der er fastlagt inden for rammerne af beskyttelsen af Fællesskabernes finansielle interesser og bekæmpelsen af svig, sådan som det er beskrevet i Kommissionens meddelelse KOM (2000) 358 endelig, af 28.6.2000 vedrørende en samlet strategisk tilgang 2000-2005, og heller ikke de tiltag om gensidig bistand på toldområdet, som dels er dækket af forordning (EF) nr. 515/97 [8] og dels af de protokoller eller aftaler om gensidig bistand på toldområdet, som er indgået med tredjelande.

[8] Rådets forordning (EF) nr. 515/97 af 13. marts 1997 om gensidig bistand mellem medlemsstaternes administrative myndigheder og om samarbejde mellem disse og Kommissionen med henblik på at sikre den rette anvendelse af told- og landbrugsbestemmelserne (EFT L 82 af 22.3.1997, s. 1-16).

Kommissionen opfordrer Rådet, Europa-Parlamentet og Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg til at drøfte de foreslåede retningslinjer og støtte de foreslåede foranstaltninger i punkt 6 i denne meddelelse, så der så hurtigt som muligt kan fremlægges konkrete forslag til iværksættelse af disse foranstaltninger.

2. TOLD OG SIKKERHED: FØRSTE KONSTATERING

I Fællesskabet har toldarbejdet i de sidste tiår typisk udviklet sig inden for kontrol af finansiel og handelsmæssig art. Generelt er bekæmpelse af svig traditionelt knyttet til overvågning af varestrømme. På det seneste er vægten blev lagt mere over på borgernes sikkerhed i forbindelse med farlige eller risikable varer. Arbejdstilrettelæggelsen har fulgt dette mønster, og Fællesskabets instrumenter, som f.eks. toldprogrammer om modernisering, er især blevet brugt til at identificere bedste arbejdspraksis på områderne for kontrol af finansiel og handelsmæssig art.

Over for det stigende antal trusler fra farlige varer, organiseret kriminalitet eller terrororganisationer må man spørge sig selv, om den fremgangsmåde, der hidtil er blevet anvendt giver en tilstrækkelig beskyttelse af Fællesskabet og dets borgere overalt ved den ydre grænse.

Kommissionen mener, at svaret på dette spørgsmål langt overvejende er negativ

Der er ikke tvivl om, at med den nuværende kontrol kan Fællesskabets og medlemsstaternes finansielle interesser beskyttes, fordi når denne form for problemer konstateres, efter at varerne er ankommet, vil de ved efterfølgende kontrol kunne afhjælpes. Til gengæld kan kontrollen, som den hidtil er foregået, ikke i tilstrækkelig grad modvirke eller forhindre terrorangreb. Den er heller ikke tilstrækkelig til at sikre et højt beskyttelsesniveau for borgerne mod farlige eller defekte varer.

Alle medlemsstaterne er aktive på disse områder, men forholdsreglerne og prioriteterne er forskellige fra den ene medlemsstat til den anden, ligesom også investering i udstyr og ressourcer. Inden for Fællesskabet er sikkerhedskontrollen forskellig, ikke harmoniseret, og den er til tider længe om at reagere på nye trusler. De forskellige steder i toldområdet fungerer således ikke på samme måde: nogle steder er der indført et edb-system til risikoforvaltning, og der er de menneskelige ressourcer og udstyr, der skal til; andre steder er der mangel på investeringer og på moderne systemer, og det indebærer, at kontrollen er mindre effektiv.

Hvad angår sikkerhed betyder det, at chancen for i tide at få stoppet et sprængstof, et biologisk våben eller et farligt stof afhænger af, hvor ved den ydre grænse disse varer passerer. Efter udvidelsen vil risikoen for forskelligartet behandling blive endnu større. Der er derfor et reelt behov for at koordinere disse individuelle fremgangsmåder, således at bedste praksis i de enkelte lande bliver standard i Fællesskabet.

I denne meddelelse ses der på samtlige ydre grænser (på jorden, i havne og i lufthavne) i Fællesskabet, den femte udvidelse taget med i betragtning.

For at sikre en effektiv og integreret fælles forvaltning af de ydre grænser i Den Europæiske Union må der findes hurtige, pragmatiske løsninger, som kan få politisk og finansiel støtte. Hvis det ikke sker, risikerer Fællesskabet at blive et let mål for svindel og terrorangreb.

Den nuværende sikkerhedskontrol af varerne bør følgelig gøres bedre, således at beskyttelsesniveauet bliver højt og den samme ved hele Fællesskabets ydre grænse.

I dette dokument foreslås der mulige overvejelser over, hvordan varernes sikkerhed kan styrkes. Det er anført, hvilke alvorlige trusler der skal afværges, og hvilke svagheder der er ved de nuværende systemer, og det påpeges, hvilke specifikke områder der kræver særlig opmærksomhed. Det er angivet, hvad toldmyndighederne bør gøre for at forbedre situationen, og hvordan samarbejdet med de andre instanser, der har ansvar for varernes sikkerhed, kan styrkes.

3. DE ALVORLIGSTE TRUSLER MOD SIKKERHEDEN

Truslerne mod sikkerheden og trygheden i Fællesskabet er af forskellig art. De kan opdeles i flere kategorier:

* Trusler fra kriminelle eller terrorister: de kan være

- direkte, de indebærer så et bevidst forsøg på at indføre forbudte varer som sprængstoffer eller nukleare, biologiske eller kemiske våben

- indirekte, når de indebærer smugleri eller handel med ulovlige varer (narkotika, cigaretter, alkohol, forfalskninger) for at kunne forsyne eller finansiere (hvidvaskning af penge) terrororganisationer eller organiseret kriminalitet.

* Risici for forbrugernes sundhed og sikkerhed:

Risici for sundheden: det drejer sig om problemer i forbindelse med trusler om bio-sikkerhed, for eksempel på grund af indførsel af ikke-autoriserede smittefarlige produkter (udbredelsen af visse tilfælde af kogalskab er blevet tilskrevet indførsel af smittefarligt kød) eller af produkter, der stammer fra ny videnskabelig udvikling som GMO. I forbrugerhenseende kan rusmidler, anaboliske stoffer eller andre dopingmidler ligeledes henføres under denne kategori.

Risici i forbindelse med farlige stoffer: der er her tale om visse varer, der er forfalskede eller ikke i overensstemmelse med EU's sikkerhedsstandarder, f.eks. lægemidler, fødevarer eller brugsgenstande (lightere, reservedele...).

* Risici for miljø og sundhed: det er f.eks., når arter er ved at forsvinde fra fauna eller flora, radioaktive stoffer eller syge dyr, der ulovligt krydser grænsen.

* Risici for den offentlige sikkerhed: som handel med ulovlige våben eller narkotika.

Hvis disse voksende trusler om forsætlige angreb eller om fare for sikkerheden og trygheden i EF-samfundet skal imødegås, kræver det, at der bliver fokuseret yderligere på varekontrol.

Til at imødegå trusler mod sikkerheden er der allerede foreslået forbedringer på området for personkontrol, som i første omgang foretages af grænsevagter, ofte i nært samarbejde med toldmyndighederne. Men for effektivt at kunne bekæmpe kriminalitet, terrorisme eller enhver anden trussel mod sikkerheden er der også andre aspekter end personkontrol, der må dækkes. Risici, der er forbundet med indførsel i Fællesskabet af våben, radioaktive stoffer eller sprængstoffer, men også af smittefarligt kød eller ikke-godkendte lægemidler, forudsætter som regel varebevægelser ved Fællesskabets grænser. De omkring 100 000 [9] toldfunktionærer i Den Europæiske Union spiller en vigtig rolle og må styrke deres samarbejde på europæisk niveau og endvidere have et mere snævert samarbejde med de andre kontrolinstanser ved grænserne, først og fremmest politiet.

[9] Dette tal kan forekomme at være stort, men det dækker samtlige toldopgaver, der varierer fra en medlemsstat til en anden (arbejde med told og afgifter, toldforvaltning, særlige nationale opgaver).

4. EN STYRKELSE AF VARERNES SIKKERHED

4.1 Toldvæsenets traditionelle rolle ved kontrollen af varer

Toldmyndighederne giver nogle gange hjælp til de instanser, som primært har til opgave at kontrollere personer ved grænserne. Desuden kan oplysninger, der indhentes ved rutinekontrol af rejsende og af køretøjer, eller blot en fysisk tilstedeværelse ved grænserne, ofte betyde, at man kan optrævle visse netværk, der har med tværnational kriminalitet at gøre, ofte i nært samarbejde med kriminalpoliti og lignende.

Til kontrol af varer er det dog kun toldvæsenet, der har et tilstrækkeligt bredt og udviklet kendskab til at kunne sikre en passende sikkerhedskontrol.

Toldvæsenet har således en lang erfaring med kontrol af al lovlig handel, hvorved det har kunnet etablere tætte kontakter med de erhvervsdrivende og opnå et indgående kendskab til varerne. Gennem den ekspertise, der er opnået, og de netværk, der er dannet, har toldvæsenet fået adgang til oplysninger, som gør, at det er bedre i stand til at målrette og bekæmpe ulovlig eller højrisikohandel. Ud over at have disse priviligerede kontakter er der toldsteder ved alle grænseposter, herunder i internationale havne og lufthavne og somme tider også hos de erhvervsdrivende. Toldvæsenet er således den eneste organisation, der er i stand til at følge varerne under hele deres befordring til, ud af ja også inden for Fællesskabet. Disse kompetencer udøves såvel ved grænseovergangssteder og toldbehandlingssteder som under befordringen, uanset om den foregår på landjorden, til søs eller i luften. Disse fordele bør udnyttes for at øge varernes sikkerhed.

Toldvæsenet udfylder således en central rolle i kontrollen af lovlige varer og gør, at det er muligt at afsløre ulovlige varer. Endvidere er toldvæsenet med sin tilstedeværelse ved grænserne også den, der kan afsløre ulovlig handel uden for toldklareringen. Det bør derfor have de fornødne midler til rådighed, så der kan foregå et nært og effektivt samarbejde og koordinering med andre instanser, der har ansvar for sikkerhed ved grænserne. Toldmyndighederne råder således over visse typer oplysninger og har udviklet bistands- og samarbejdsinstrumenter [10]; politiet og de andre instanser har ligeledes deres egne systemer og informationskilder (f.eks. efterretningssystemer, som gøre, at de kan finde mistænkte eller kriminelle personer). Hvis alle disse oplysninger deles bedre, vil det kunne forbedre afsløringen af lovovertrædelser, uanset hvilke, i respekt for hver enkelt instans's kompetencer. Desuden vil synergierne mellem instanserne blive kraftigt styrket derved.

[10] Rådets forordning (EF) nr. 515/97 af 13. marts 1997 om gensidig bistand mellem medlemsstaternes administrative myndigheder og om samarbejde mellem disse og Kommissionen med henblik på at sikre den rette anvendelse af told- og landbrugsbestemmelserne EFT L 82 af 22.3.1997; konvention udarbejdet på grundlag af artikel K.3 i traktaten om Den Europæiske Union, om gensidig bistand og samarbejde mellem toldmyndighederne, EFT C 24 af 23.1.1998.

Hvis toldvæsenet skal kunne varetage denne funktion, må det overvejes, om toldopgaverne skal omfordeles, sådan at kontrollen ved de ydre grænser bliver rationaliseret. Dette er et vigtigt punkt, så meget desto mere som de nye medlemsstater lige efter udvidelsen straks skal begynde at anvende EF-toldlovgivningen. Schengen-reglerne skal ligeledes anvendes straks efter udvidelsen, men der kræves dog en beslutning fra Rådet om, at kontrollen ved de indre grænser med de nye medlemsstater skal ophæves.

4.2 Rationalisering af toldkontrollen ved de ydre grænser

Generelt følger medlemsstaterne EF-lovgivningen, når de foretager toldkontrol, men ofte er der nationale interesser, der bestemmer, hvad der skal prioriteres ved kontrollen. Det fører uundgåeligt til, at der er forskellige beskyttelsesniveauer og -grader fra det ene sted til det andet i toldområdet, især hvad angår sikkerhedskontrollen, som for øjeblikket ikke nødvendigvis er bestemt på EF-niveau. Denne situation får den virkning, at ulovlig varehandel fortrinsvis foregår ved de grænsesteder, hvor kontrollen er mest lempelig. Dette problem må løses. Det vil være nødvendigt at sikre et så ensartet beskyttelsesniveau som muligt ved de ydre grænser og fastlægge en sikkerhedskontrol, som er fælles for alle medlemsstater, og det så meget desto mere som en stor del af kontrollen i fremtiden vil skulle foretages af de nye medlemsstater, der også har deres egne nationale prioriteter.

Man må i den forbindelse ikke glemme, at det er de medlemsstater, der står for forvaltningen af den ydre grænse, der er ansvarlige for sikkerheden i hele Fællesskabet og ikke kun i deres eget land. Det er derfor i Fællesskabets interesse at sørge for, at de største risici for sikkerheden bliver behandlet tilstrækkeligt tidligt og på samme måde alle steder ved den ydre grænse.

Det vil være nødvendigt med en omorganisering af toldfunktionerne, hvis kontrollen skal blive så effektiv som muligt, hvor man rationaliserer og fastlægger prioriteter og kombinerer en effektiv sikkerhed med en optimal forvaltning af ressourcerne.

I den forbindelse vil der skulle skelnes mellem to grundlæggende rollekategorier for toldmyndighederne:

- En opgave, der vedrører afgifter og handel, som skal beskytte Fællesskabets og nationale økonomiske og finansielle interesser.

- En opgave, der har forbindelse med de trygheds- og sikkerhedshensyn, hvis mål det er at beskytte det europæiske samfund.

Risiciene ved disse to kategorier skal afvejes, således at det kan fastslås, hvad der er de alvorligste risici, hvor det vil være nødvendigt med en kontrol, så snart den ydre grænse passeres. For de andre risici, som også er store, vil der kunne foretages kontrol andre steder, forudsat at det ikke indebærer en stigning i svindelen. Målet må således være, at kontrollen af de alvorligste risici koncentreres om grænsestederne, dvs. al kontrol, som, hvis den ikke foretages, så snart varerne passerer grænserne, ville kunne få uoprettelige følger.

I den forbindelse vil kontrol, der har med toldvæsenets opgaver af afgiftsmæssig og handelspolitisk art, i mange tilfælde let kunne foretages andre steder end ved grænsesteder. Ved at forenkle og modernisere toldprocedurerne - hvilket fremgår af meddelelsen om elektronisk told - vil det således være muligt i højere grad at anvende fremsendelse af kontroldata ad elektronisk vej på en måde, som sikrer et højt beskyttelsesniveau for Fællesskabets og nationale interesser, og som ikke øger risikoen for svig. Ved at gøre det vil man lettere kunne afgrænse, hvilken kontrol af afgiftsmæssig og handelspolitisk art der skal opretholdes ved grænseposterne. Hvis kontrollen rationaliseres på den måde, vil man for eksempel kunne undgå de lange køer ved grænsestederne.

Til gengæld kan en stor del af den kontrol, der har med sikkerheden og trygheden i EF at gøre, kun foretages ved grænsestederne: det er helt afgørende, at sprængladninger, smittede fødevarer eller radioaktive stoffer ikke får lov til at krydse grænsen til EF uden først at være blevet kontrolleret og sikret. Det må altså fastlægges, hvilken kontrol der ikke giver tilstrækkelige garantier, hvis den bliver foretaget ved indre toldsteder, og den må så koncentreres om grænsestederne.

Det må gøres helt klart fra de politiske myndigheders side, hvilken risikoprioritering der skal fastlægges, og dermed hvilken kontrol der absolut skal foregå ved grænsestederne. Der må ligeledes tilvejebringes de rette lovgivningsmæssige, forskriftsmæssige og finansielle midler, således at toldmyndighederne kan gennemføre denne rationalisering af kontrollen.

4.3 At tilvejebringe en lovmæssig og finansiel ramme for toldvæsenets sikkerhedsfunktioner

I lyset af en global strategi, der skal give en større effektivitet i den integrerede forvaltning af de ydre grænser, er det nødvendigt at se på kontrollen som helhed, hvad enten den falder ind under Fællesskabets eller det nationale område. Den tilfældige skelnen, der har været gældende hidtil mellem kontrol, der hører under første søjle eller under tredje søjle, passer slet ikke til de mål, der skal nås: at sikre et højt beskyttelsesniveau alle steder ved den ydre grænse, uden at dette er til skade for den lovlige handel. På længere sigt vil denne skelnen sikkert kunne afskaffes. I Konventets arbejde med EU's fremtid ser det allerede ud til at være tilfældet. Uden at ville foregribe Konventets resultater må de eksisterende instrumenter dog udnyttes til at styrke toldvæsenets sikkerhedsrolle.

Når toldmyndighederne står over for strømme af varer, anvender de to ræsonnementer. Et kontrolræsonnement, som kommer af anvendelsen af toldprocedurer. Et undersøgelsesræsonnement, som har til formål at forebygge eller forhindre svig, og som ligeledes kan tjene enten som input i udvælgelsen af kontrollen eller som et supplement, hvormed det kan afsløres, hvilke risici der har undsluppet kontrollen. Det er nødvendigt med forbedringer, hvis begge disse ræsonnementer skal følges op.

For kontrollens vedkommende må der dels sikres en ensartet anvendelse af EF-bestemmelserne, herunder af restriktioner og forbud, som er fastsat i EF-retten. Dels må der ske en harmonisering af kontrol, som følger af nationale forholdsregler, og som, fordi den anvendes forskelligt i den ene og den anden medlemsstat, er skadelig for sikkerheden i hele Fællesskabet. Med en fælles fremgangsmåde for kontrol og behandling heraf udviklet på EF-niveau vil sikkerheden kunne styrkes overalt i Fællesskabet. En sådan fremgangsmåde forhindrer ikke, at man også opretholder de nationale risikoprioriteter, forudsat at den grundlæggende sikkerhedskontrol i alle medlemsstaterne bliver vægtet og anvendt på samme måde alle steder ved de ydre grænser.

Hvad angår toldundersøgelser varierer toldvæsenets beføjelser stærkt fra den ene medlemsstat til den anden. Men undersøgelsesbeføjelsen er et logisk supplement til toldkontrollen og helt afgørende for en effektiv bekæmpelse af svig, lige fra der anstilles undersøgelser om overtrædelser, til de konstateres. Der må derfor vælges en fælles fremgangsmåde, når det drejer sig om, hvilke beføjelser, mandater og roller toldmyndighederne i medlemsstaterne skal have. Det indebærer også, at synergien med politiet skal styrkes. Toldmyndighedernes rolle som 'varepoliti' skal være mere eksplicit. Toldmyndighederne skal bidrage aktivt til de undersøgelser, som politiet gennemfører for at identificere eller genkende eventuelle svindlere, så meget desto mere som deres mål er de samme. Ved at krydse strømmen af politi- og toldinformationer, som ofte supplerer hinanden, og lægge disse instansers specialiserede erfaring sammen og benytte den enkeltes stærke sider vil efterforskning, identifikation og konstatering af overtrædelser kunne styrkes.

Parallelt hermed bør Fællesskabet tilskynde til et stadig mere snævert samarbejde mellem implicerede instanser, til tilnærmelse af arbejdsmetoder, sammenholdelse af vigtige oplysninger og oprettelse af tværfaglige netværk. Dette indebærer også udvikling, indførelse eller stigende anvendelse af systemer (eksisterende eller nye, der skal udvikles) til oplagring, behandling og sikret udveksling af oplysninger.

Hvis disse forbedringer skal indføres, kræver det en udbygning og tilpasning af den eksisterende lovramme. Dels må anvendelsesområdet for lovteksterne udvides til at omfatte beføjelser og opgaver for toldmyndighederne. Dels må de nuværende toldbestemmelser tilpasses for at få integreret sikkerhedskriterierne. Eksempelvis er toldkodeksen primært koncentreret om den afgiftsmæssige og handelspolitiske dimension af toldvæsenets rolle, og «sikkerhedsaspektet» er meget mere marginalt. Den må tilpasses, således at for eksempel instrumenter som risikoforvaltning og handelsfremmende foranstaltninger får integreret sikkerhedsspørgsmål.

Endelig må det konstateres, at der hidtil ikke har eksisteret en reel EF-politik for, hvilket udstyr der er nødvendigt til kontrollen. Dette aspekt vil kunne få yderligere betydning i et udvidet Fællesskab. Det bør derfor undersøges, hvilke finansielle løsninger der vil være hensigtsmæssige [11], og især hvilke muligheder EF-fondene (strukturfondene eller andre) kan tilbyde, og samtidig må det overvåges, at interventionerne ikke kumuleres.

[11] Herunder eventuel anvendelse af den procentdel på 25 %, som medlemsstaterne tilbageholder for at dække opkrævningsomkostningerne i forbindelse med de såkaldte traditionelle egne indtægter til finansiering af bekæmpelse af svig og beskyttelse af Fællesskabernes finansielle interesser, som det har været gældende siden ikrafttrædelsen af Rådets afgørelse nr. 2000/597 af 29.9.2000.

Det er altså alle retlige, finansielle og toldmæssige instrumenter samt arbejdsmetoder, der skal inddrage denne sikkerheds- og tryghedsdimension. I den forbindelse kan Kommissionen spille en vigtig rolle: den skal ikke træde i stedet for medlemsstaterne, men i respekt for subsidiariteten og gennem øget koordinering tilskynde til samarbejde for at nå de fælles mål.

5. ØNSKEDE FORBEDRINGER

5.1 En fælles fremgangsmåde over for risici

At rationalisere fremgangsmåde og metoder til forvaltning af risici er absolut nødvendigt som udgangspunkt. Det indebærer i første omgang, at der skelnes mellem kontrol, som kan decentraliseres, uden at det betyder en optrapning af de risici, som den er rettet mod, og kontrol, som nødvendigvis må foregå ved grænsestederne. Formålet er at sikre, at det, der er strengt nødvendigt for sikkerheden i Fællesskabet, bliver behandlet i første instans, og at sørge for, at kontrollen hermed bliver foretaget dér, hvor den er mest effektiv.

På grundlag heraf kræver en fælles fremgangsmåde over for risici ved den ydre grænse en ramme, der er:

* Fælles

* Rationaliseret

* Informatiseret

* Fuldstændig

Fælles

Kontrol, som af hensyn til sikkerhed og tryghed stadig skal foregå ved grænsestederne, skal være vægtet i prioriteret rækkefølge. Alle berørte instanser (toldvæsen, politi, forbrugerbeskyttelse, sundhedsbeskyttelsesinstanser, miljøinstanser,...) skal sammen fastlægge disse prioriteter og definere fælles risikoprofiler herfor. Alt efter de fastlagte profiler skal det ligeledes identificeres, hvilke data der er til rådighed hos alle de berørte instanser, således at man kan tage dem, der vil være de mest nyttige for risikoanalysen. Der er allerede gjort en del fremskridt i Fællesskabet, men indsatsen er ikke tilstrækkeligt koordineret. Det bliver mere og mere påtrængende med en enkelt organisatorisk ramme, som er fælles for alle disse instanser, hvis indsatsen skal kunne koordineres yderligere, og det skal kunne identificeres, hvilke forbedringer eller fornyelser der trænger sig på.

I Kommissionens meddelelse fra maj 2002 foreslås det, at der bliver oprettet en fælles instans bestående af folk, der i praksis beskæftiger sig med kontrollen ved de ydre grænser, og ansvarlige for alle de instanser, der har med sikkerheden ved de ydre grænser at gøre, og som spiller en rolle ved pilotforsøg og udvikling af ideer [12].

[12] Denne instans skal "fungere som "hovedet" bag den fælles politik for forvaltning af de ydre grænser og varetage den fælles og integrerede risikoevaluering; fungere som "dirigent" og samordne og lede operative aktioner i marken, navnlig i krisesituationer; fungere som forvalter og strateg for at sikre bedre sammenhæng i de nationale politikker i relation til personale og udstyr; udøve inspektionsbeføjelser, navnlig i krisesituationer, eller når risikoevalueringen tilsiger det". KOM (2002) 233, s. 14.

Inden for denne instans (hvis den går i retning af en tværfaglig profil) eller en anden nærmere bestemt organisatorisk struktur er det toldmyndighederne, der bør være ansvarlige for alle spørgsmål vedrørende kontrol af varer i lovlig og ulovlig handel i samarbejde med de andre myndigheder. På grundlag af de politikker, der vedtages på EF-plan af Toldpolitikgruppen, og i synergi med arbejdet i de andre grupper kan der så ses nærmere på retningslinjer af toldmæssig art. Hermed vil denne instans i givet fald kunne udvide sine aktiviteter ud over EF-traktatens artikel 66 som foreslået i ovennævnte meddelelse og ikke begrænse sig til aspekter, der er knyttet til fri bevægelighed for personer.

Rationaliseret

Alle data, der vedrører varer, bør de erhvervsdrivende sende til toldmyndighederne med henblik på en første risikoudvælgelse på grundlag af fælles profiler. Nogle af oplysningerne skal det være obligatorisk at sende, inden varerne ankommer. På den måde kan toldvæsenet centralisere de nødvendige data, hvorved antallet af kanaler, der bruges for øjeblikket, kan begrænses. Den ekspertise, toldvæsenet har med hensyn til varer og handel, vil dermed være til rådighed for andre instanser, uden at det griber ind i deres respektive kompetencer. Toldmyndighederne sender således straks de indsamlede risikoinformationer til de kompetente myndigheder, der berøres heraf, således at de kan træffe de nødvendige foranstaltninger.

Det drejer sig altså om at indføre en enkelt kanal til fremsendelse af oplysninger og om behandling af oplysninger på grundlag af profiler, der er fastlagt af alle berørte instanser. Denne fremgangsmåde har dels den fordel, at den gør det klart, hvilken organisatorisk ramme der er nødvendig for sikkerheden ved EU's kommende grænse, og dels at den forenkler de administrative formaliteter, som de erhvervsdrivende har krævet det, således at de for eksempel kan undgå at skulle sende to eller tre eksemplarer af samme data til flere forskellige instanser, eller også at der er et enhedsformat til fremsendelse af oplysninger.

Der bør sikres effektive og hurtige systemer til fremsendelse af oplysninger mellem toldmyndighederne og de andre kompetente instanser. I meddelelse KOM (2002) 233 blev det foreslået, at der af den instans, der arbejder ved den ydre grænse, opbygges en sikkerhedsprocedure (kaldet PROSECUR) til hurtig udveksling mellem de myndigheder, der beskæftiger sig med sikkerheden ved de ydre grænser. Toldmyndighederne og de andre myndigheder, der har ansvaret for gennemførelsen af toldforskrifter inden for denne instans, vil blive dem, der er ansvarlige for, at disse procedurer harmonerer med vareinformationsudvekslingen, under hensyntagen til og med tilpasning af især eksisterende informationssystemer (som TARIC-systemet, AFIS-systemet - informationssystemet om bekæmpelse af svig - eller SID - toldinformationssystemet [13]).

[13] Rådets forordning (EF) nr. 515/97 af 13. marts 1997, EFT L 82 af 22.3.1997; konvention om brug af informationsteknologi på toldområdet af 26. juli 1995, EFT C 316 af 27.11.95.

Dette arbejde bør indgå i en global fremgangsmåde, således at alle midler - alt efter arten af informationer og identificerede risici - tages i brug for at få etableret direkte forbindelser og udvekslinger mellem de myndigheder, der er berørt af sikkerheden ved de ydre grænser.

Informatiseret

Det er ikke blot dataenes disponibilitet, der er vigtig, de må også kunne leveres i et passende format på rette tid og sted. For hurtigt at kunne evaluere risiciene ved meget store varestrømme må dataene være tilgængelige i elektronisk format. For øjeblikket er det ikke alle data, der sendes til toldvæsenet, som bliver leveret elektronisk. I nogle medlemsstater eksisterer oplysningerne på toldangivelsen i elektronisk format, men det er ikke altid muligt at overføre dem hurtigt til det sted, hvor de gør mest nytte; i andre medlemsstater overføres informationen kun manuelt (især når der er tale om eksportdata). Andre datakilder som manifester, der er absolut nødvendige for at kunne foretage en tidlig evaluering af risiciene, er endnu sjældnere tilgængelige ad elektronisk vej.

For at sikre en hurtig og effektiv behandling af dataene må overførslen ad elektronisk vej gøres mere almindelig. Det indebærer, at det bliver obligatorisk for de erhvervsdrivende at anvende elektronisk format, med en vis fleksibilitetsmargen for SMV'er og enkeltpersoner, og at der indføres de tolddatabaser, der er nødvendige på EF-plan og/eller på nationalt plan.

Fuldstændig

At indføre en fælles fremgangsmåde for risikoforvaltning har ingen mening, hvis det ikke bliver fulgt op af en fælles fremgangsmåde for kontrol, der er nødvendig for at kunne opspore varer, der er forbundet med risici. Det indebærer, at det skal fastlægges, hvad der er nødvendig som kontrol. Der må også udvikles kontrolstandarder, som kan identificere navnlig, hvor og af hvem denne kontrol skal gennemføres og med hvilke typer specialiseret udstyr.

Med en fælles, rationaliseret, informatiseret og fuldstændig fremgangsmåde over for risici vil sikkerheden i Fællesskabet kunne øges, i og med at det sikres, at alvorlige risici bliver behandlet efter samme prioriterede rækkefølge og på samme måde ved hele den ydre grænse. Men der er altid en risiko, og der må også være midler til at fange det, der måtte være undsluppet toldvæsenets agtpågivenhed. Den erfaring, som toldmyndighederne har fået med hensyn til at kunne identificere og følge varestrømme, bør udnyttes alle steder (ved grænsesteder og inde i landet) i alle aktivitetsområder eller -sektorer, hvor denne ekspertise kan være til gavn for sikkerheden i Fællesskabet. Det er navnlig i den forbindelse, at toldmyndighedernes rolle som «varepoliti» bør være mere eksplicit. Toldmyndighederne bør deltage i alle undersøgelser, hvor man forsøger at genkende eller identificere eventuelle svindlere. Med større synergi mellem toldvæsen og politi vil man også bedre kunne identificere forsøg på svig og dermed bedre forhindre det.

5.2 At sikre passende menneskelige ressourcer og udstyr

At sikre passende menneskelige ressourcer og udstyr til at foretage den fornødne kontrol er helt afgørende. Spørgsmålet om, hvorvidt der er tilstrækkelige ressourcer og udstyr ved de ydre grænser, er af interesse for hele Fællesskabet. De ydre grænser vedrører nemlig ikke kun det geografisk berørte land, men alle lande i Fællesskabet. Det er derfor alle, der under hensyntagen til nationale parametre og EF-parametre skal være med til at identificere, hvilke behov der reelt er. Umiddelbart er der to punkter, der skal understreges:

* Det må sikres, at der er det minimale, nødvendige udstyr ved alle kontrolsteder (som scannere, strålingsdetektorer,...). Med en liste over nødvendigt/eksisterende udstyr vil man kunne fastsætte, hvilket udstyrsniveau der bør være. For at undgå uforholdsmæssigt store omkostninger må nogle af grænseposterne specialiseres i kontrol af visse typer varer, når det indebærer, at der skal benyttes specifikt, kostbart udstyr. Hermed kan man bedre fordele omkostningerne til udstyr og koncentrere den fornødne specifikke ekspertise på disse steder. Der må dog holdes øje med, at det ikke giver problemer for den legitime handel i form ikke-toldmæssige barrierer (f.eks. øgede omkostninger til viderebefordring af varerne til specialiserede poster, der ligger langt fra bestemmelsesstedet).

* Det bør undersøges, om der er mulighed for at danne team, der hurtigt kan sættes ind i tilfælde af uventede risici. For at sikre et højt sikkerheds- og tryghedsniveau alle steder ved den ydre grænse må der kunne reageres hurtigt i tilfælde af uventede farer eller risici, uanset hvor de opstår. Oprettelsen af et «europæisk reservekorps», der kan mobiliseres på ethvert tidspunkt og ethvert sted, ville imødekomme dette behov. Muligheden for at kunne mobilisere meget specialiserede ekspertiseenheder vil betyde, at der vil kunne ske en tilnærmelse af de niveauer og typer af kontrol, der foregår alle steder ved den ydre grænse. Disse teams funktioner kunne være af rådgivende art til en begyndelse for så bagefter at blive formaliseret i givet fald.

Det skal bemærkes, at udnyttelse af ressourcerne samt finansiering heraf henhører under medlemsstaternes kompetence, men Kommissionen kan dog opfordre til, at der sker en koordinering mellem medlemsstaterne, at det identificeres, hvad der er passende midler, og at der findes løsninger på EF-plan, hvor det måtte være ønskeligt og muligt.

5.3 At lette handelen uden at skade sikkerheden og trygheden

Formålet med denne meddelelse er at nytænke og styrke toldvæsenets «sikkerhedsrolle». Det betyder dog ikke, at dets andre funktioner anses for at være mindre vigtige.

Toldvæsenet har navnlig en vigtig økonomisk rolle: det bidrager til at gøre den lovlige handel mere letflydende. Hvis de administrative formaliteter og toldprocedurerne er langsommelige, hvis alle de varer, som passerer grænserne, skal kontrolleres fysisk, bliver toldvæsenet en bremse for handelen med Fællesskabet. Det er hverken toldvæsenets mål eller funktion. Toldvæsenet skal tværtimod have en positiv økonomisk indvirkning. Der er derfor truffet en lang række foranstaltninger for at lette samhandelen, blandt andet ved at fremskynde og forenkle toldprocedurer og toldkontrol for lovlig handel. Instrumenter som meddelelsen om en toldunionsstrategi fra februar 2001, toldprogrammet 2002 og toldsamarbejdsaktioner med tredjelande har bidraget stærkt hertil. I denne meddelelse bliver det påpeget, hvor stor betydning disse foranstaltninger har, og at det er nødvendigt at fortsætte med dem og samtidig sørge for at finde den rette middelvej mellem beskyttelse af Fællesskabet og dets borgere og lettelse af lovlig handel.

Som eksempel på handelslettelse kan nævnes forenkling af toldformaliteterne. Men hidtil har denne lettelse primært haft at gøre med afgiftsmæssige og handelsmæssige risici.

Dette fører også til at se på spørgsmålet om sikkerhed inden for transportsektoren. Der bliver generelt indrømmet lettelser til erhvervsdrivende (vareimportører eller vareeksportører), som er tilstrækkeligt kendte af toldvæsenet eller som har forelagt de fornødne garantier. Bortset fra ved forsendelse er der dog intet, der på nuværende tidspunkt kan garantere for speditører (transportører, ...). At godkende en producent vil ikke betyde meget for sikkerheden, hvis den, der transporterer varerne ikke også er pålidelig.

Det er altså alle de lettelser, som har været gældende hidtil, der skal tages op igen, for at kriterierne for sikkerhed og tryghed også kan indgå som en betingelse for, om lettelsen indrømmes eller ikke. Det indebærer nødvendigvis, at hele logistikforsyningskæden skal kunne garanteres noget mere. Da Verdenstoldorganisationen også behandler disse spørgsmål, bør arbejdet hermed fortsat koordineres, så der kan ske en harmoniseret iværksættelse heraf.

5.4 At undersøge muligheden for at dele ansvaret

I nogle af initiativerne har man benyttet begrebet «delt ansvar for kontrollen» mellem handelspartnere. Sidste gang var i det amerikanske initiativ om sikkerhed for containere, hvor det foreslås at dele data vedrørende varer, som passerer fra et land til et andet, for bedre at kunne se, hvad der er højrisikotrafik. Denne fremgangsmåde er interessant hvad angår en styrkelse af international sikkerhed, men i europæisk målestok vil den ikke få den ønskede virkning, hvis ikke den etableres på EF-plan og baseres på et snævert samarbejde mellem medlemsstaterne og i givet fald med de berørte tredjelande.

På europæisk plan bør man indføre de vigtigste elementer i denne fremgangsmåde: det er generelt lettere at kontrollere i eksportlandet end ved grænseovergangssteder. Hvis man benytter denne fremgangsmåde, vil man kunne sikre overførsel af informationer fra det sted, hvor de er lettest at lokalisere og mest fuldstændige, for så at kunne fremskynde gældende toldprocedurer for lovlig handel, uden at det går ud over sikkerheden. Det betyder, at man vinder tid, og at effektiviteten øges.

Fællesskabet bør fremme dette princip med delt ansvar, især med tilgrænsende lande og med bestemmelses- eller afgangslande, der har vigtige handelsveje til søs og i luften.

Naturligvis gælder princippet om delt ansvar også for Fællesskabet, som for eksempel har sit eget ansvar for kontrol af udførsler. Hidtil har EF-kontrollen således fokuseret på indførsel, og kontrollen af udførsler er til sammenligning ret svag. Fællesskabet er en vigtig handelszone og må derfor beskytte sig selv, men også resten af verden, især de mere sårbare udviklingslande, mod forbryderiske og kriminelle hensigter (som for eksempel ulovlig udførsel af farlige eller forbudte kemiske stoffer). Kontrollen af udførsler er et vigtigt sikkerhedselement, som ikke må lades i stikken. Ved at overdrage visse opgaver i forbindelse med kontrol af udførsler til toldsteder inde i landet vil Fællesskabet bedre kunne varetage sit ansvar uden at overbelaste den kontrol, der skal foregå ved de ydre grænser. En edb-overførsel af de fornødne data vil give mulighed for straks at kunne verificere ved grænsestederne, om den obligatoriske kontrol har fundet sted, og i givet fald om der skal fortages særlig kontrol, der kræver specielt eller kostbart udstyr, ved de specialiserede grænsesteder.

5.5 At styrke samarbejdet med tredjelande

En effektiv integreret forvaltning af den ydre grænse kræver en global samarbejdspolitik med tredjelande.

På den ene side er det for at sikre en effektiv overvågning af de fælles grænser absolut nødvendigt med et snævert samarbejde med de tilgrænsende lande. De regionale initiativer bør fortsætte og udbygges [14]. Desuden er udviklingen - som det fremgår af meddelelsen fra Kommissionen om "Det bredere europæiske naboskab: en ny ramme for forbindelserne med vores naboer i øst og syd" [15] - af det grænseoverskridende samarbejde væsentlig for såvel sikkerheden som for, at alt kan fungere ved grænsen, idet grænsestederne frem for alt bør være overgangssteder.

[14] Som for eksempel Imatra-processen, der blev lanceret i 1999, og tiltag iværksat af toldkonferencen om Østersøen inden for Østersørådet.

[15] KOM (2003) 104, endelig, af 11.3.2003.

Når det drejer sig om tredjelande, må man på den anden side også sørge for, at det eksisterende samarbejde bliver styrket ved at tilpasse aftalerne efter de gensidige behov, som hvert enkelt land eller geografisk enhed og Fællesskabet har. Der er allerede gjort mange forsøg i den henseende; det drejer sig altså om at fortsætte med dem og tilpasse dem efter de nye behov.

5.6 Foranstaltninger til støtte for udvidelsen

At modtage nye medlemsstater på et tidspunkt, hvor der er nye lande, der tiltræder Verdenshandelsorganisationen, betyder en stigning i handelen, men også flere muligheder for kriminelle.

Der kan blive tale om yderligere specifikke støtteforanstaltninger for de nye medlemsstater i fasen forud for tiltrædelsen, for at de kan drage fordel af nuværende bedste toldpraksisser gennem for eksempel oprettelse af «fælles team». Disse team kan sammensættes af toldembedsmænd fra medlemsstaterne og kandidatlandene og skal behandle specifikke tekniske spørgsmål efter anmodning fra sidstnævnte lande. Toldmoderniseringsprogrammet «Told 2007» vil kunne benyttes i den forbindelse.

6. KONKLUSIONER OG ANBEFALINGER

Lige efter udvidelsen må Fællesskabet som følge af de voksende sikkerhedsproblemer forsyne de ydre grænser med midler til at garantere sikkerheden og trygheden for sine borgere. Der ligger et stort ansvar på toldvæsenet, som skal kontrollere varer og garantere sikkerheden og den økonomiske udvikling i Fællesskabet. Toldvæsenets kontrol og arbejdsmetoder bør indrettes således, at de sikrer beskyttelse af Fællesskabet og dets borgere mod kriminelle handlinger eller terroristangreb. Denne nyorganisering må indgå i en generel ramme og inddrage forvaltning af de ydre grænser, hvilket indebærer nye organisatoriske strukturer, men også mekanismer til tæt samarbejde og koordinering mellem implicerede instanser.

Hvis det skal lykkes, må Kommissionen under hensyntagen til det ansvar, som medlemsstaterne har, forsøge at handle som katalysator for ændringerne og som dynamisk mellemled for koordineringen. De tiltag, som bliver sat i gang, vil kun kunne bære frugt, hvis de iværksættes i hele Fællesskabet. Det vil kræve finansielle tilsagn, blandt andet på EF-plan.

Kommissionen opfordrer Rådet, Parlamentet og Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg til at drøfte de foreslåede retningslinjer og støtte de foranstaltninger, der er anført nedenfor, for at der så hurtigt som muligt kan blive forelagt konkrete forslag til iværksættelse af dem.

Der anbefales følgende retningslinjer:

I. At rationalisere toldkontrollen ved grænsestederne

1.1 At fordele toldarbejdet mellem grænsesteder og toldsteder inde i landet:

- ud fra en definition og en udvælgelse af, hvilke risici der først og fremmest skal gribes fat om

- ved at udvikle kontrolmetoder, som gør denne fordeling mulig (f.eks. udvikling af en koordineret fremgangsmåde med efterfølgende kontrol), og

- ved at tilpasse de lettelser, som handelen har fået, således at der også inddrages kriterier for sikkerhed og tryghed.

1.2 At gøre logistikkæden til forsyning med varer sikker, blandt andet ved at udvikle og forbedre de teknikker, der anvendes til at følge varerne og deres transportmidler.

II. At indføre en fælles fremgangsmåde over for risici, der er forbundet med varer, og gøre den operationel i en fælles mekanisme til samordning og samarbejde

2.1 Toldmyndighederne bør i samarbejde med de berørte instanser dirigere, følge og tilpasse rammerne for behandling af de med varer forbundne risici ved de ydre grænser, hvilket indebærer:

- at det på EF-plan bliver fastlagt, identificeret og vægtet, hvilke prioriterede risici der er fælles

- at der inden for en organisatorisk struktur, som endnu ikke er fastlagt, skal være fælles risikoprofiler, som kan blive tilpasset løbende ud fra de konstaterede resultater

- at det på EF-plan bliver fastlagt, hvilken type kontrol der skal foretages, når der er valgt risici, og at der bliver udviklet kontrolstandarder.

2.2 At sikre, at alle risikoinformationer om varerne, som kræves til de fælles risikoprofiler, bliver fremsendt af de erhvervsdrivende til toldmyndighederne i Fællesskabet via en enkelt overførselskanal.

- disse data må kun fremsendes ad elektronisk vej

- visse udvalgte data skal det være obligatorisk at fremsende, inden varerne ankommer, inden for en nærmere fastsat frist.

2.3 At sørge for, at der oprettes en database og systemer (og/eller større komplementaritet og samkøring af eksisterende systemer), hvor der kan lagres, behandles og udveksles de fornødne data, navnlig:

- en sådan database, uanset om den er centraliseret i Kommissionen eller decentraliseret på medlemsstatsniveau, skal være tilgængelig for alle toldinstanser i medlemsstaterne

- medlemsstaterne bør forsøge at få indført edb-systemer til risikoudvælgelse, hvormed det bliver muligt at integrere de risikoprofiler, der er identificeret på EF-plan, så de supplerer de nationale profiler

- der skal sikres en hurtig og effektiv overførsel af de vareinformationer, som toldmyndighederne har indsamlet, til de andre kompetente myndigheder og indføres systemer (eller ske en øget samkøring mellem eksisterende systemer), som giver mulighed for udveksling mellem alle disse instanser.

III. At sikre et passende niveau af menneskelige ressourcer og udstyr ved de ydre grænser

3.1 At sørge for, at der er de fornødne ressourcer til at garantere et højt sikkerhedsniveau ved de ydre grænser. Det indebærer:

- at medlemsstaterne sørger for, at der er det fornødne toldpersonale til rådighed, og for uddannelse heraf; hvad angår uddannelse kan der henvises til programmet Told 2007

- at fastlægge (på EF-plan), hvad der er det fornødne minimale udstyr, og sørge for dette udstyr (på nationalt plan)

- at undersøge mulighederne i EF-budgettet i den udstrækning, som traktaterne tillader det, især hvad angår finansiering af udstyr

- at identificere de situationer, hvor en øget synergi med andre instanser ved grænserne eller en koncentration af kostbart udstyr ved specialiserede grænsesteder vil kunne give stordriftsfordele.

3.2 At planlægge specifikke tiltag allerede til fasen forud for tiltrædelsen, således at kandidatlandene kan drage fordel af eksisterende bedste toldpraksisser, ved at der for eksempel oprettes "fælles team" bestående af toldembedsmænd fra de nuværende og kommende medlemsstater, som skal behandle specifikke spørgsmål ud fra kandidatlandenes behov.

3.3 At planlægge oprettelse af team, der hurtigt kan reagere på uventede risici. Der kan være tale om en ramme, hvor der er en liste at kontaktsteder for hver enkelt medlemsstat og specialiserede reservefolk, som hurtigt vil kunne mobiliseres efter anmodning fra en af de berørte medlemsstater. På den måde skulle det ikke medføre en urimelig belastning budgetmæssigt eller lovmæssigt set. Senere kan oprettelsen af tværfaglige team, der er specialiseret i behandling af særlige risici, formaliseres yderligere i forbindelse med drøftelserne om oprettelse af et europæisk grænsevagtkorps.

3.4 At registrere, udvikle og begynde at anvende på EF-plan den bedste arbejdspraksis for sikkerheden ved de ydre grænser ud fra erfaringer, der er gjort på nationalt plan og på EF-plan.

3.5 At udarbejde fælles uddannelsesforanstaltninger og etablere en organisatorisk ramme for uddannelse på området forvaltning af de ydre grænser og varekontrol.

IV. At sikre, at der er en ramme af retlig og forskriftsmæssig art, hvor sikkerhedsdimensionen ved toldarbejdet er inddraget

4.1 At udvide anvendelsesområdet for retsakterne til at omfatte toldmyndighedernes beføjelser og opgaver.

4.2 At tilpasse retsakter og forskrifter, navnlig toldkodeksen og gennemførelses bestemmelserne hertil, således at udviklingen inden for risikoforvaltning bliver integreret, at der bliver indført sikkerhedskriterier for at opnå toldlettelser, og at der sker en bedre overvågning af forsyningskæden, samtidig med at det sikres, at de således trufne foranstaltninger er i overensstemmelse med internationale normer på området, og at de ikke har en restriktiv indflydelse på handelen og er overdrevne i forhold til de mål, der skal nås.

4.3 At fremme aftaler om ansvarsdeling af gensidig interesse med tilgrænsende lande samt med bestemmelses- eller afgangslande, der har vigtige handelsveje til søs og i luften. Det indebærer også, at risici i forbindelse med varestrømme bliver identificeret, så snart de opstår i tredjelande eller tredjelandsområder, og dermed at man forsøger at finde en kontrolorganisation, som sparer tid og infrastruktur, og som er til fordel for det grænseoverskridende samarbejde.

4.4 At styrke og videreføre samarbejdet med tredjelande.

V. At styrke samarbejdet med politi, grænsevagter og andre myndigheder ved de ydre grænser

5.1 At styrke det operationelle samarbejde og informationsudvekslingen på EF-plan og i international målestok mellem de instanser, der har ansvar for overvågning af de ydre grænser, navnlig grænsevagter, sundhedsinstanser, veterinære instanser og miljøinstanser og andre, når deres opgaver og arbejde krydser hinanden.

5.2 At sørge for at få indført samarbejds-/samordningsstrukturer mellem de instanser, der har ansvar for overvågning af de ydre grænser, ved de vigtigste grænsesteder.

5.3 I betragtning af hvor meget de oplysninger, som toldvæsenet og politiet er i besiddelse af, er indbyrdes afhængige og supplerer hinanden, må synergien mellem dem øges: toldvæsenet må inddrages aktivt i de undersøgelser, som politiet foretager for at eftersøge, identificere og forfølge kriminelle, der er impliceret i handel med ulovlige varer (og omvendt); der må indføres fælles mekanismer til udveksling og krydsning af oplysninger, som vil kunne gøre det lettere at identificere svindlere og forsøg på svig; det må sikres, at der er et systematisk samarbejde mellem disse instanser.