DA Den Europæiske Unions Tidende C 291/29

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om selvregulering og samregulering inden for Den Europæiske Unions lovgivningsmæssige rammer

(initiativudtalelse)

(2015/C 291/05)

Ordfører uden studiegruppe: Jorge PEGADO LIZ

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg besluttede den 10. juli 2014 under henvisning til forretningsordenens artikel 29, stk. 2, at udarbejde en udtalelse om:

»Selvregulering og samregulering inden for Den Europæiske Unions lovgivningsmæssige rammer« (initiativudtalelse).

Det forberedende arbejde henvistes til Den Faglige Sektion for Det Indre Marked, Produktion og Forbrug, som vedtog sin udtalelse den 31. marts 2015.

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 507. plenarforsamling den 22.—23. april 2015, mødet den 22. april, følgende udtalelse med 117 stemmer for, 46 imod og 9 hverken for eller imod:

1. Konklusioner og anbefalinger

1.1. Selvregulering og samregulering er mekanismer — spontane eller tilskyndede — til regulering af økonomiske og sociale interesser eller handelsmæssige relationer og fremgangsmåder blandt de forskellige økonomiske aktører (stakeholders).

1.2. De bør betragtes som vigtige komplementære eller supplerende instrumenter, men aldrig som et alternativ til den øvrige lovgivning (hard law), medmindre der findes et passende retsgrundlag herfor i de grundlæggende bestemmelser.

1.3. Et sådant retsgrundlag findes hverken i EU-traktaterne eller medlemsstaternes forfatninger.

1.4. For at være et gyldigt og anerkendt reguleringsinstrument i ethvert retssystem må dets form og anvendelsesområde defineres af udtrykkelige og bindende retsregler med retsgyldighed på både nationalt og EU-plan. Samtidig skal disse instrumenters egenart respekteres, herunder især den frivillige aftale mellem parterne.

1.5. Et sådant reguleringsinstrument bør indeholde klare bestemmelser om kriterierne for anerkendelsen af dets retsgyldighed, de styrende principper og dets begrænsninger som ledsagende reguleringsinstrument i det pågældende retssystem.

1.6. Uanset hvilke sektorer der er tale om og med det forbehold, at der i særlige tilfælde kan fastsættes specifikke krav, bør disse generelle principper for både selv- og samregulering omfatte følgende: a) overensstemmelse med EU-retten og folkeretten, herunder internationale handelsaftaler b) gennemsigtighed og åbenhed c) de involverede parters repræsentativitet d) tidlig høring af de direkte berørte parter e) en samfundsmæssig merværdi f) uanvendelighed — når der er tale om fastlæggelse af grundlæggende rettigheder — og i situationer, hvor reglerne skal anvendes ensartet i alle medlemsstater g) mulighed for retlig prøvelse på EU- og nationalt plan h) overvågning af graden og effektiviteten af gennemførelsen efter objektive og pålidelige kriterier, der er fastsat på forhånd og udspecificeret efter sektorer og målsætninger i) kontrol og overvågning af instrumentets anvendelse ved hjælp af forebyggende eller repressive foranstaltninger for at garantere dets effektivitet j) indførelse af et system med økonomiske sanktioner (bøder) eller af anden art såsom ekskludering eller miskreditering af deltagerne k) mulighed for regelmæssigt at blive revideret, efterhånden som situationen, lovgivningen og parternes ønsker ændrer sig l) klar identificering af finansieringskilderne.

1.7. På EU-plan er den interinstitutionelle aftale (IIA) en vigtig etape i fastlæggelsen af det særlige anvendelsesområde for selv- og samregulering i EU.

1.8. Revisionen af denne aftale bør omfatte: a) fastlæggelse af et bindende retsgrundlag b) strukturering af IIA som et specifikt instrument i henhold til EUF-traktatens artikel 295 c) omdefinering af de grundlæggende begreber i henhold til de nyeste retningslinjer i den juridiske faglitteratur, som skelner mellem selv- og samregulering og anerkender mellemformer såsom dem, der udspringer af EU-henstillinger og -meddelelser d) klar fastlæggelse af, at tvister skal kunne forelægges alternative udenretslige tvistbilæggelsessystemer.

1.9. EØSU mener ligeledes, at denne aftale med fordel kunne ledsages af en henstilling til medlemsstaterne om at indføre de samme principper og betingelser på nationalt plan.

1.10. EØSU opfordrer Kommissionen, Europa-Parlamentet, Rådet og medlemsstaterne til at prioritere revisionen af IIA som foreslået i denne udtalelse og anmoder om at blive hørt i forbindelse med denne revision.

2. Indledning: formål

2.1. På en lang række områder og inden for mange nationale og internationale instanser har man længe set selvregulering og samregulering som instrumenter, der komplementerer og supplerer de øvrige regler og som er uundværlige, hvis man skal sikre en forsvarlig regulering af en række økonomiske og sociale aktiviteter.

2.2. På EU-niveau har det været EØSU, som navnlig via Observatoriet for Det Indre Marked har været mest engageret i at definere og fremhæve betydningen af selvregulering og samregulering, og det har henvist hertil i en lang række udtalelser, især fra INT-sektionen (1). Det er i denne forbindelse vigtigt at minde om, at der i marts 2008 inden for rammerne af Markedsobservatoriet blev oprettet en database om selvregulering og samregulering, som EØSU fører ajour med de forskellige erfaringer på dette område i medlemsstaterne og EU.

2.3. Emnet er siden blevet behandlet indgående i akademiske kredse af eminente fagfolk, især på områderne aftaleret, corporate governance, social ansvarlighed, internettet, e-handel, produktsikkerhed, liberale tjenesteydelser, miljø, reklame og den audiovisuelle sektor i det indre marked.

2.4. Det, som tydeligvis mangler, er politiske og lovgivningsmæssige overvejelser, som klart definerer de retlige rammer, inden for hvilke disse instrumenter bør anvendes på EU-plan, præciserer deres juridiske karakter, fastlægger betingelserne for deres gyldighed, afgrænser deres anvendelsesområde, klarlægger deres forhold til den øvrige regulering og definerer deres grænser inden for solide, sammenhængende og harmoniserede rammer.

3. Vigtige begreber og definitioner

3.1. Direkte lovgivning eller »straight regulation« forstås normalt som det regelsæt, staterne fastlægger. Denne form for lovgivning har således et statsligt grundlag og udformes af de traditionelle demokratiske systemer i nationalstaterne og tilsvarende systemer i de supranationale institutioner, som er baseret på demokratiske valg. Eksempler herpå er de love, som Kongressen i USA vedtager, og Den Europæiske Unions forordninger og direktiver. Denne kategori omfatter normalt hele sættet af love i bred forstand, som dikteres af den lovgivende eller den udøvende magt, når denne er bemyndiget hertil ved delegation. Bestemmelserne i denne lovgivning er ledsaget af tvangsmidler til at håndhæve dem, om nødvendigt med magt, og af civil- eller strafferetlige foranstaltninger, som straffer overtrædelser (»hard law«).

3.2. Selvregulering, som er et begreb med rødder i adfærdspsykologien, bruges inden for økonomien som betegnelse for det fænomen, at økonomiske operatører selv underkaster sig visse adfærdsregler indbyrdes eller over for tredjemand på markedet og i samfundet. De aftaler indbyrdes at overholde dem uden nogen ydre tvangsmekanismer.

3.3. Juridiske eksperter har beskrevet en bred vifte af forskellige typer selvregulering efter forskellige mere eller mindre videnskabelige inddelingskriterier, hvoraf følgende skal fremhæves: a) direkte eller delegeret selvregulering, alt efter om reglerne udarbejdes alene som følge af parternes selvforpligtelse (også kaldet »privat selvregulering«) eller på foranledning af en overordnet instans (staten, regulerende og sektorspecifikke organer, Den Europæiske Union), som fastsætter visse parametre for obligatorisk overholdelse (også benævnt »offentlig selvregulering«) b) juridisk selvregulering — sædvaneretlig eller ifølge retspraksis — alt efter om den udspringer af loven, navnlig en forfatningsmæssig eller overnational lovgivning (f.eks. EU-retten), af traditionel »handelsmæssig skik og brug«, som i dag betegnes som »god praksis«, eller af samlingen af retsafgørelser c) national eller tværnational selvregulering (også kaldet »tværnational privat selvregulering«), alt efter om anvendelsesområdet er rent nationalt eller følger af aftaler, som indgås af private operatører, virksomheder, NGO’er, uafhængige eksperter, der fastsætter tekniske standarder i samarbejde med internationale eller mellemstatslige organisationer.

3.4. Endelig forstås samregulering almindeligvis som en form for regulering foretaget af de berørte parter (stakeholders), der fremmes, styres eller kontrolleres af en tredjepart, som enten er et officielt organ eller en uafhængig tilsynsmyndighed, normalt med tilsyns-, kontrol- og i nogle tilfælde sanktionsbeføjelser.

3.5. Selv om de etiske kodekser og adfærdskodekserne ofte opfattes som synonymer, er det to forskellige begreber, som bør holdes adskilte.

3.6. Begge begreber betegner en samling standarder eller regler fastlagt ved selv- eller samregulering. De udgør den mest udførlige omsætning af aftalen mellem parterne om disse standarder og har til formål at gøre regelsættet og den måde, hvorpå det anvendes, gennemsigtigt og tilgængeligt for alle aktører.

3.7. Etiske kodekser vedrører imidlertid etiske standarder for udøvelsen af visse erhverv, hvis udøvere har lovfæstet beføjelse til at regulere sig selv i henhold til national lovgivning eller internationale bestemmelser for udøvelsen af liberale erhverv (læger, advokater, journalister, osv.).

3.8. Mens adfærdskodekser snarere er en samling af regler fastsat ved selv- eller samregulering i den betydning, som anvendes i denne udtalelse.

4. EU’s nuværende lovgivningsmæssige rammer for selvregulering og samregulering

A) begreberne »bedre lovgivning«, »intelligent regulering« og »forenkling«

4.1. I EU var det først efter Det Europæiske Råd i Lissabon i marts 2002, at Kommissionen tog det initiativ, der almindeligvis betegnes »Bedre lovgivning« og som bygger på handlingsplanen om bedre lovgivning af juni 2002 (2), efterfulgt af den vigtige interinstitutionelle aftale om »Bedre lovgivning« mellem Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen (3).

4.2. Bedre og — om muligt — mindre lovgivning har altid været et mål for politikken for det indre marked (4), som EØSU altid har støttet i flere udtalelser (5) med det mål at finde frem til de bedste måder, hvorpå det lovgivningsmæssige miljø kan gøres mere brugervenligt og lettere at forstå for virksomheder, arbejdstagere, forbrugere og civilsamfundets organisationer.

4.3. EØSU har haft lejlighed til at udtale sig indgående og udførligt om disse emner, ikke kun som svar på Kommissionens forslag, men også ved at fremlægge sine egne innovative initiativer som for eksempel »Proaktiv ret: endnu et skridt mod bedre lovgivning på EU-niveau« (6).

B) Selvregulering og samregulering inden for EU's nuværende lovgivningsmæssige rammer

4.4. Bortset fra ovennævnte »Interinstitutionel aftale om bedre lovgivning« (IIA) må det erkendes, at spørgsmålet om selv- og samregulering ikke har været særligt præsent i føromtalte overvejelser og initiativer fra Kommissionens side (7).

4.5. Visse vigtige aspekter af denne tekst skal fremhæves såsom: a) Genåbningen af debatten om fortolkningen af nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet, som nu er fastlagt i artikel 5 i EU-traktaten og protokol nr. 2, og i lyset af hvilke anvendelsen af selv- og samreguleringsmekanismerne skal evalueres; b) Indarbejdningen af disse mekanismer i programmerne for »Bedre lovgivning« med henblik på at »lovgive mindre for at lovgive bedre«; c) Den klare skelnen mellem disse to mekanismer og den »åbne koordinationsmetode«, hvis anvendelsesområde er specificeret i artikel 6 i EUF-traktaten; d) Ligeledes den klare skelnen mellem disse mekanismer og såkaldt »blød lovgivning« (8) såsom forberedende eller informative kommissionsdokumenter (f.eks. hvidbøger og grønbøger, handlingsplaner og programmer), fortolkningsmeddelelser såsom de minimis-meddelelsen på det konkurrenceretlige område (9) samt konklusioner, erklæringer, afgørelser, henstillinger og udtalelser som fastsat i artikel 288 i EUF-traktaten (10).

4.6. Denne »aftale« er imidlertid ifølge sin natur blot et »tilsagn« mellem institutionerne og indebærer ikke i sig selv nogen juridisk forpligtelse over for tredjepart (11). På den anden side er det navnlig med hensyn til selvregulering Kommissionens opfattelse, at EU-institutionerne bør holde sig på afstand af sådanne frivillige initiativer (12) og indskrænke sig til at undersøge, om den deri fastlagte praksis er i overensstemmelse med traktatens bestemmelser.

4.7. Med hensyn til samregulering, som IIA synes at give en klar præference, påtager institutionerne sig at fremme aftaler mellem berørte parter og i den forbindelse definere deres afgrænsning, bekræfte deres overensstemmelse med de grundlæggende lovtekster og med de bestemmelser, som giver mulighed for deres udarbejdelse, samt kontrollere deres anvendelse. Man har dog højst i ti tilfælde oplevet, at denne målsætning er ført ud i livet (13).

4.8. Under alle omstændigheder definerer IIA ikke egentlige retlige rammer for brugen af disse mekanismer i EU, bortset fra: a) garantien for deres gennemsigtighed b) bestemmelsen om, at de ikke må anvendes, hvis de grundlæggende rettigheder eller vigtige politiske valg står på spil c) eller i situationer, hvor reglerne skal anvendes ensartet i alle medlemsstater.

4.9. Europa-Parlamentet har taget spørgsmålet op i nogle beslutninger ud over førnævnte betænkning udarbejdet af Udvalget om Konstitutionelle Anliggender om indgåelse af en interinstitutionel aftale om bedre lovgivning mellem Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen (14).

4.10. EØSU har i mange forskellige udtalelser peget på fordelene, men også på begrænsningerne og de klart definerede og velafgrænsede mål for brugen af selvregulering og samregulering (15). Disse synspunkter kan sammenfattes således: a) Selvreguleringen skal være i overensstemmelse med lovgivningen og understøttes af denne. Den skal kunne gennemføres, verificeres og kontrolleres. Den skal også være effektiv og indeholde eksplicit klageadgang, især på det grænseoverskridende plan. b) Samregulering kombinerer elementer af lovgivningen — især de forudsigelige og bindende elementer — med den mere fleksible selvregulering. Udfordringen for samregulering er at definere, fastholde og bevare politiske mål, og samtidigt tillade større fleksibilitet i de lovgivningsmæssige rammer. c) I et politisk demokrati bør privat regulering normalt være en videreudvikling eller anvendelse af den offentlige regulering og eventuelt supplere den på visse områder. Der kan således være tale om uskrevne regler med oprindelse i sædvaneret eller interne regler, som lovgiveren og de offentlige myndigheder eksplicit eller implicit agter at håndhæve: f.eks. etiske kodekser for visse erhverv. d) Det afhænger af flere faktorer, om samregulering og selvregulering bliver en succes: hensynet til almenvellet, systemets gennemsigtighed, dets aktørers repræsentativitet og kapacitet, forekomsten af evaluerings- og overvågningsmekanismer, overvågningens effektivitet, herunder om nødvendigt sanktioner, og en fælles samarbejdsånd mellem de berørte aktører, de offentlige myndigheder og samfundet som helhed. e) Samregulering og selvregulering har en lang række fordele: ophævelse af hindringer for det indre marked, regelforenkling, fleksibel og hurtig anvendelse, aflastning af lovgivningsmekanismerne og ansvarliggørelse af deltagerne. f) Men der skal også peges på deres begrænsninger, som primært afhænger af overvågningens og sanktionernes effektivitet, usikkerhed om, hvorvidt alle parter følger de aftalte adfærdsregler, betingelserne for fuld overensstemmelse med alle gældende bestemmelser og kravene til en passende lovgivningsramme på områderne sundhed, sikkerhed og tjenesteydelser af almen interesse, som nævnt i disse udtalelser.

5. Den rolle, som regulering, selvregulering og samregulering spiller: definition af retsgrundlaget

A) Behovet for et retsgrundlag

5.1. Den Europæiske Union defineres i sin oprettelsesakt som et retsfællesskab i lighed med det velkendte begreb retsstat. I et retsfællesskab er gyldigheden af enhver bestemmelse afhængig af en bemyndigende bestemmelse, som først og fremmest skal findes i den grundlæggende lovtekst og efterfølgende i de forskellige retsakter i regelhierarkiet.

5.2. EU’s oprettelsesakt udgøres i dag af EU- og EUF-traktaterne, der har samme juridiske værdi (artikel 1, stk. 3, i EU-traktaten), og EU's charter om grundlæggende rettigheder, som nu er en integrerende del ligeledes med samme værdi (artikel 6 i EU-traktaten). Enhver regel i EU’s regelsæt skal have hjemmel i en bestemmelse i denne oprettelsesakt, hvad enten der er tale om tildeling af en direkte beføjelse til at lovgive eller om uddelegering af denne beføjelse (delegerede retsakter og gennemførelsesretsakter, der er omfattet af artikel 290 og 291 i EUF-traktaten).

5.3. De beføjelser, som EU har i henhold til traktaten, er kun dem, som medlemsstaterne har tildelt EU efter princippet om kompetencetildeling (artikel 4, stk. 1, og artikel 5, stk. 2, i EU-traktaten), idet der skelnes mellem enekompetence og delt kompetence (artikel 2, stk. 1 og 2 i EUF-traktaten). Endvidere begrænses EU's beføjelser i deres fortolkning og anvendelse af nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet (artikel 5, stk. 3 og 4, i EU-traktaten).

5.4. EU kan kun uddelegere sine lovgivningsbeføjelser, hvis det udtrykkeligt er bemyndiget hertil, og EU kan kun uddelegere beføjelser, som det har fået tildelt (artikel 13, stk. 2, i EU-traktaten).

5.5. Eftersom EU-institutionernes (Rådet, Europa-Parlamentet og Kommissionen) anerkendelse af et andet forum som »alternativ« til sin egen lovgivende kompetence nødvendigvis må forstås som en »uddelegering« af de tildelte beføjelser, forekommer det at være afgørende for gyldigheden som »EU-bestemmelse«, at denne mulighed for uddelegering er klart fastlagt i oprettelsesakterne, omend udøvelsesmåde, gennemførelsesbestemmelser og nærmere betingelser kan overlades til den afledte ret.

5.6. Det forholder sig imidlertid således, at det intetsteds i oprettelsesakterne, herunder i EU's charter om grundlæggende rettigheder, er muligt at finde et sådant udtrykkeligt — endsige implicit — retsgrundlag, end ikke ud fra en meget bred fortolkning af artikel 11 i EU-traktaten.

5.7. Endelig udgør IIA ikke i sig selv en EU-retskilde, og den tillader heller ikke med bindende virkning for tredjemand uddelegering af beføjelser, som det fremgår af aftalens definition af anvendelsen af alternative reguleringsmekanismer, »når EF-traktaten ikke kræver, at der anvendes et specifikt retligt instrument« (punkt 16).

5.8. Bortset fra den »legitimering«, der er at finde i forskellige retsinstrumenter i den afledte ret, og den mere eller mindre detaljerede definition af de principper og betingelser, som disse mekanismer skal opfylde for at blive anerkendt af EU's lovgivende institutioner, så mangler der en bemyndigende bestemmelse, som giver disse institutioner beføjelse til at give afkald på deres lovgivningskompetence og uddelegere den til disse mekanismer som et legitimt alternativ til de lovgivningsinstrumenter, der er fastsat i traktaterne.

B) Et specifikt instrument til definition af selvregulering og samregulering

5.9. Et helt andet spørgsmål er, om man ikke i stedet for at betragte disse mekanismer som et alternativ til EU's lovgivningskompetence snarere bør se dem som et supplement til EU-lovgivningen inden for lovgivningsrammer, der er fastlagt og defineret på forhånd i fuld gennemsigtighed.

5.10. Efter udvalgets mening bør sådanne rammer have en generel karakter, der tager udgangspunkt i traktaterne og i charteret om grundlæggende rettigheder, og ikke overlades til et skøn fra gang til gang i forbindelse med hver enkelt afledt retsakt.

5.11. En sådan definition bør nedfældes i en specifik interinstitutionel aftale med bindende karakter i henhold til artikel 295 i EUF-traktaten, og dens anvendelse bør kunne prøves ved Domstolen.

5.12. Endvidere og ud fra den betragtning, at EU har beføjelse til at »tilråde« medlemsstaterne at følge den model, der indføres på EU-plan, i deres nationale retssystemer for selv- og samregulering på nationalt, regionalt eller lokalt plan, mener udvalget, at et passende instrument vil være en henstilling, som gentager de principper og krav, der fastlægges i den nye IIA, og opfordrer medlemsstaterne til at vedtage og gennemføre dem på de nævnte niveauer i deres nationale retssystem.

5.13. Endelig mener EØSU, at det bør have mulighed for at udtale sig om denne nye aftale forud for dens underskrivelse i sin egenskab af repræsentativt organ for det organiserede civilsamfund (artikel 304 i EUF-traktaten).

C) Omdefinering af grundlæggende begreber

5.14. Den nye IIA bør omdefinere de relevante begreber og forskellige former for selv- og samregulering, så de passer bedre til virkeligheden.

5.15. Faktisk svarer den definition, der gives i IIA af begreberne samregulering og selvregulering, ikke til nogen kendte juridiske begreber, og der skelnes heller ikke korrekt mellem de to former set i forhold til de retlige rammer, de henhører under.

5.16. Hertil kommer, at der i virkeligheden er flere end de to typer, som er defineret i IIA. For eksempel tager aftalen ikke højde for de tilfælde, hvor visse ordninger følger af en kombination af »blød lovgivning« (f.eks. henstillinger) eller af private aftaler (f.eks. »round tables«), og det samme gælder private tværnationale reguleringsaftaler.

5.17. Endelig kommer IIA ikke ind på den rolle, som EU's tilsynsmyndigheder bør spille som uafhængig »tredjepart«, der ikke deltager i udformningen af og forhandlingerne om aftaler om samregulering, ligesom det er tilfældet med flere regulerende myndigheder på nationalt plan i en række sektorer.

D) Grundprincipper og væsentlige krav

5.18. En vigtigere del af den fremtidige IIA er en klar og præcis generel definition af alle grundprincipper og væsentlige krav, som mekanismerne for selv- og samregulering skal opfylde for at blive anerkendt og/eller anbefalet af EU.

5.19. Det er vigtigt at bemærke, at der kan indføres forskellige former for selvregulering på EU-plan uden for IIA's rammer på grundlag af aftale- og foreningsfriheden. Disse er helt legitime, hvis de overholder de generelle principper i EU-retten, men de kan kun anerkendes inden for rammerne af IIA, hvis de opfylder de deri fastsatte krav.

5.20. Den nuværende interinstitutionelle aftale definerer allerede nogle af disse som nævnt ovenfor, som bør bevares, men måske i en mere veldefineret form. Dette gælder især de tilfælde, hvor disse mekanismer ikke kan anvendes, dvs. hvis grundlæggende rettigheder eller vigtige politiske valg står på spil, eller i situationer, hvor reglerne skal anvendes ensartet i alle medlemsstaterne.

5.21. Men den juridiske faglitteratur og flere økonomiske aktører har indkredset en række andre principper og krav, der kan sammenfattes som følger: a) Selv- eller samreguleringen skal være i almenvellets interesse og ikke kun til gavn for de regulerede enheder. b) Den skal til enhver tid opfylde alle love og juridiske krav i Europa begyndende med målene og bestemmelserne i EU-traktaten, EU's charter om grundlæggende rettigheder og den europæiske menneskerettighedskonvention. Den skal også være forenelig med folkeretten og internationale handelsaftaler, navnlig WTO’s bestemmelser. c) Den skal kunne prøves ved domstolene på EU- og nationalt plan. d) Den skal være gennemsigtig og give praktiske oplysninger, som er tilgængelig for alle uden uoverkommelige vanskeligheder eller omkostninger, og reguleringens målsætninger skal angives klart og utvetydigt. e) Dens gennemførelse skal kunne overvåges efter objektive kriterier og pålidelige indikatorer, som på forhånd er fastsat af Kommissionen ved hjælp af forudgående eller efterfølgende konsekvensanalyser, som kan udføres direkte eller eventuelt overdrages til uafhængige offentlige eller private evalueringseksperter, der skal være behørigt certificerede. f) Parternes repræsentativitet bør være garant for en effektiv håndhævelse af de aftalte standarder og for bestemmelsernes troværdighed og effektivitet. Repræsentativiteten bør være proportionel med den pågældende erhvervsgren, branche eller sektor og med de aftalte bestemmelser. Den skal evalueres om nødvendigt kvantitativt (antal og andel af medlemmer i organisationen) og frem for alt kvalitativt (kapacitet til at intervenere i marken for at legitimere de vedtagne bestemmelser og håndhæve dem). g) Forudgående høring af de direkte berørte parter er også et vigtigt element for at godtgøre værdien og kvaliteten af forskrifterne samt deres effektivitet. h) Overvågning, evaluering og opfølgning af de regler, der er aftalt ved selv- og samregulering, bør omfatte forebyggende foranstaltninger eller sanktioner som garanti for deres effektivitet, herunder især: 1) mekanismer for selvkontrol og selvdisciplin, herunder forudgående konsekvensanalyser (16) 2) databaser, der sikrer en mere effektiv opfølgning (17) 3) indførelse af et certificerings- eller kvalitetsmærke (18) 4) vedtagelse af nationale kodekser til gennemførelse af den europæiske adfærdskodeks (19) 5) fastlæggelse af tekniske specifikationer parallelt med standarderne (20) 6) udarbejdelse af praktiske vejledninger i anvendelsen af reglerne (21) 7) indførelse af et system med økonomiske sanktioner (bøder) eller af anden art såsom ekskludering eller inddragelse af tilladelser. i) Endelig bør selv- og samreguleringens bestemmelser kunne revideres og ændres regelmæssigt, efterhånden som situationen, lovgivningen og parternes ønsker ændrer sig.

5.22. Kommissionen skal også efter en afvejning af hensynet til retssikkerhed og fleksibilitet afgøre, om disse strukturerende elementer skal anføres i IIA eller et bilag med samme juridiske værdi, som eventuelt lettere kan ajourføres, uden at dette må svække garantierne for høring af alle berørte parter.

5.23. Denne generelle definition må ikke begrænse den mulighed — som udtrykkeligt bør stå i IIA — at der for hver enkelt retsakt, som åbner op for anvendelsen af disse mekanismer, fastlægges særlige betingelser og krav, der er specifikt afpasset til den pågældende sektor, således som det allerede er tilfældet i en række forordninger og direktiver, hvori der henvises hertil.

E) Vigtigste anvendelsesområder

5.24. Udvalget er i princippet af den opfattelse, at ingen sektorer må udelukkes under ét.

5.25. Det erkender dog, at der er sektorer, hvor der på grund af de konkrete omstændigheder er behov for større forbehold eller større præcision af vilkårene og betingelserne for anvendelse af selv- og samregulering. Det gælder navnlig finansielle tjenesteydelser, offentlige tjenesteydelser og forsyningspligtydelser, som — skønt de ikke direkte vedrører grundlæggende rettigheder — alligevel påvirker udøvelsen af disse rettigheder, som f.eks. forbrugerrettigheder, hvilket EØSU har påpeget i flere udtalelser.

5.26. De foretrukne områder er især dem, der vedrører corporate governance og virksomhedernes sociale ansvar samt økonomiske forbindelser.

5.27. Det hilses derfor velkommen, at Kommissionen på det seneste har taget initiativer såsom CoP-platformen (Pilot Community of Practice for better self and co-regulation), der er baseret på Kommissionens meddelelse om virksomhedernes sociale ansvar (22), og har støttet aftalen mellem de store internetudbydere med henblik på et sikrere internet. Desuden bifaldes de initiativer, der følger af direktivet om elektronisk handel (23) og af forskellige EU-instrumenter.

F) Fordele og ulemper

5.28. EØSU har i tidligere udtalelser peget på fordelene ved at anvende mekanismer til selv- og samregulering. De vigtigste fordele kan ud fra tidligere EØSU-udtalelser resumeres således: ophævelse af hindringer for det indre marked, regelforenkling, fleksibel og hurtig anvendelse, aflastning af lovgivningsmekanismerne og ansvarliggørelse af deltagerne.

5.29. Men der skal også peges på deres begrænsninger, som primært afhænger af overvågningens og sanktionernes effektivitet, betingelserne for fuld overensstemmelse med alle gældende bestemmelser og kravene til en passende lovgivningsramme på områderne sundhed, sikkerhed og tjenesteydelser af almen interesse, som nævnt i disse udtalelser (24).

G) Alternative former for bilæggelse af tvister

5.30. De udenretslige tvistbilæggelsesordninger er nu efter en lang og omtumlet udviklingsproces reguleret af en EU-lovgivning i form af forordningen om onlinetvistbilæggelse og direktivet om alternativ tvistbilæggelse (25), som nu afventer gennemførelse i de forskellige medlemsstater.

5.31. Selv om det ud fra et rent teoretisk synspunkt ikke er afgørende vigtigt for etableringen af mekanismer til selv- og samregulering, vil EØSU gerne opfordre til, at det i den fremtidige IIA klart fastsættes, at disse mekanismer for at være gyldige altid skal ledsages af en henvisning til muligheden for forelæggelse for alternative udenretslige tvistbilæggelsesordninger i overensstemmelse med de nævnte EU-instrumenter.

H) EU-institutionernes, medlemsstaternes og civilsamfundets rolle

5.32. Ved implementeringen af disse instrumenter har alle parter i lovgivningsprocessen hver deres ansvar, som det er vigtigt, at de påtager sig.

5.33. For det første påhviler det Kommissionen at tage initiativ til at indlede forhandlinger med Europa-Parlamentet og Rådet om revision af den nuværende IIA efter de her opstillede kriterier.

5.34. Civilsamfundet og især EØSU bør høres om forhandlingsoplægget, og den endelige ordlyd af aftalen bør forelægges EØSU til udtalelse inden dens formelle vedtagelse.

5.35. Medlemsstaterne bør via deres parlamenter og under udøvelse af de beføjelser, de har i henhold til traktaterne mht. evaluering af nærhed og proportionalitet ligeledes tage stilling, og regeringerne bør forpligte sig til at følge de samme principper i de nationale retsordener.

5.36. Endelig bør EU-Domstolen og de nationale domstole tildeles de beføjelser og midler, der er nødvendige for at kontrollere lovligheden af de trufne foranstaltninger.

Bruxelles, den 22. april 2015. Henri MALOSSE Formand for Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) http://www.eesc.europa.eu/?i=portal.en.int-opinions&itemCode=32858

(2) Hvidbog om nye styreformer i EU (KOM(2001) 428 endelig, EFT C 287 af 12.10.2001, og meddelelserne »Bedre lovgivning« KOM(2002) 275, 276, 277 og 278 endelig af 5.6.2002.

(3) Om dette spørgsmål henvises til artiklerne af Linda A. J. Senden, »Soft Law, Self Regulation and Co-regulation in European Law: Where do they meet« (Electronic Journal of Comparative Law, Vol. 9. 1. januar 2005) og »Soft Law and its implications for institutional balance in the EC« (i Utrecht Law Review, IGITUR, Bind 1, nr. 2, december 2005, s. 79).

(4) Der henvises til SLIM-projektet — enklere lovgivning for det indre marked (KOM(96) 559 endelig udg. og KOM(2000) 104 endelig).

(5) http://www.eesc.europa.eu/?i=portal.en.int-opinions&itemCode=32858

(6) EUT C 175 af 28.7.2009, s. 26.

(7) Dette gælder navnlig årsberetningerne om kontrollen med gennemførelsen af EU-retten, rapporterne om strategien til forenkling af de lovgivningsmæssige rammer og de gentagne strategiske gennemgange af programmet for bedre lovgivning i EU. En undtagelse herfra er dog henvisningerne i Kommissionens arbejdsdokument »Første statusrapport om strategien til forenkling af de lovgivningsmæssige rammer«, Bruxelles, KOM(2006) 690 endelig af 14.11.2006.

(8) Se definitionen i Linda Senden, »Soft Law and its implications for institutional balance in the EC« (Utrecht Law Review, IGITUR, Vol. 1, Issue 2, december 2005, s. 79).

(9) Doc. COM(2014) 4136 final af 25.6.2014.

(10) Det er denne type instrumenter og ikke selv- eller samregulering, som Kommissionen eksempelvis henviser til i meddelelsen — Skattepolitik i EU — prioriteringer for de kommende år (KOM(2001) 260 endelig, EFT C 284 af 10.10.2001, s. 6), især i punkt 4.3.

(11) Som klart beskrevet af Linda Senden i »Soft Law, Self Regulation and Co-regulation in European Law: Where do they meet«, já citado, onde se lê: »As regards the Interinstitutional Agreement on better law-making, its having at least binding force inter partes can be defended on the basis of two arguments. Firstly, it contains a number of rather compelling terms (»agree«, »will«), which can be said to express the intention of the institutions to enter into a binding commitment. A confirmation of this intention can also be seen in its points 37 and 38 on the implementation and monitoring of the Agreement, providing, inter alia: »The three Institutions will take the necessary steps to ensure that their staff have the means and resources required for the proper implementation of the provisions of this Agreement« (point 38). Secondly, where »agreed acts« are specifically intended to reinforce interinstitutional cooperation such as the Interinstitutional Agreement at issue here, it can be argued that there is a specific duty of cooperation which in conjunction with the duty of sincere cooperation laid down in Article 10 EC may actually lead to the conclusion that such an agreed act must be considered binding upon the concluding parties«.

(12) Dette siges tydeligt i Kommissionens handlingsplan for 2002, »I modsætning til samregulering forudsætter selvregulering (eller self-regulation) ikke nødvendigvis en retsakt«, (KOM(2002) 278 endelig, s. 11).

(13) Hvoraf skal fremhæves:

a) resolutionen vedtaget af Rådet og repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer, forsamlet i Rådet, den 1. december 1997, om en adfærdskodeks for erhvervsbeskatning

b) Rådets forordning (EF) nr. 80/2009 om en adfærdskodeks for edb-reservationssystemer (EUT L 35 af 4.2.2009, s. 47). Se flere eksempler: http://www.eesc.europa.eu/?i=portal.en.int-opinions.32859

(14) Ordfører: Monica Frassoni (A5-0313/2003 af 25. september 2003).

(15) Her skal fremhæves de synspunkter, som EØSU har fremsat i følgende udtalelser:

— EFT C 14 af 16.1.2001, s. 1, om »Regelforenkling i det indre marked«

— EUT C 255 af 14.10.2005, s. 22, om »Prioriteter for det indre marked 2005-2010«

— EUT C 24 af 31.1.2006, s. 52, om »Metoder til at forbedre EU-lovgivningens gennemførelse og håndhævelse« og ikke mindst informationsrapporten af 24. januar 2005.

(16) Som eksempel herpå kan nævnes:

en mekanisme for selvkontrol fastlagt af European Federation of Engineering Consultancy Associations (EFCA) for at sikre overholdelse af adfærdskodeksen fra 1992 for entreprenør- og konsulentvirksomheder

de bindende bestemmelser i en etisk kodeks for advokater i EU, vedtaget i 1988 af Rådet for Advokater i Den Europæiske Union (CCBE)

disciplinærudvalget for en adfærdskodeks for porteføljeforvaltere for at sikre dens overholdelse og om nødvendigt pålægge sanktioner såsom påmindelse, advarsel eller fratagelse af bestalling

European Advertising Standards Alliance (EASA), der blev oprettet i 1992 for at fremme og koordinere selvregulering i reklamebranchen

kontrol af den korrekte anvendelse af aftalen, der blev indgået i Berlin i 1995 mellem regeringen og virksomhederne om betingelser og kontrol vedrørende drivhuseffekten gennem en nedbringelse af CO2-emissionerne i Tyskland i medfør af Kyoto-aftalen. Kontrollen varetages af Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI).

(17) Dette gælder for eksempel databasen over ingeniøruddannelsesinstitutioner, som blev oprettet i 1987 af European Federation of National Engineering Associations (FEANI) i henhold til en europæisk etisk kodeks, som sikrer gensidig anerkendelse af uddannelser og kvalifikationer; den har 30 000 medlemmer.

(18) Eksempler herpå er det mærke, som European Insurance Committee har indført som symbol på tilslutning til en europæisk kodeks for god praksis på internettet, og mærkerne for sikker e-handel, som følger af adfærdskodeksen for fjernsalg.

(19) Dette gælder for eksempel en adfærdskodeks, som blev vedtaget i 1995 og ændret i 2004 af Federation of European Direct Selling Associations.

(20) For eksempel de kvantificerede krav til begrænsning af vaskemaskiners energiforbrug, som blev fastlagt af European Committee of Domestic Equipment Manufacturers (CECED) i 1999 i samarbejde med Kommissionen.

(21) Dette gælder for eksempel:

— en vejledning om de fastlagte uddannelsesstandarder i overensstemmelse med de faglige regler for europæiske konservatorer/restauratorer

— en brugervejledning for internettjenesteudbydere, der blev udarbejdet i 2001 af Milanos handelskammer for at fremme god praksis på dette område.

(22) KOM(2011) 681 endelig.

(23) Direktiv 2000/31/EF (EFT L 178 af 17.7.2000, s. 1).

(24) Informationsrapport INT/204 af 24.1.2005 om »Samregulering og selvregulering i det indre marked — den nuværende situation«.

(25) Forordning (EU) nr. 524/2013 og direktiv 2013/11/EU (EUT L 165 af 18.6.2013, s. 1 og s. 63).