DA Den Europæiske Unions Tidende C 107/21

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Den Europæiske Centralbank — Regulering af finansielle tjenesteydelser med sigte på bæredygtig vækst

KOM(2010) 301 endelig

2011/C 107/04

Ordfører: Edgardo Maria IOZIA

Kommissionen besluttede den 2. juni 2010 under henvisning til artikel 304 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde at anmode om Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om:

Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Den Europæiske Centralbank — Regulering af finansielle tjenesteydelser med sigte på bæredygtig vækst

KOM(2010) 301 endelig.

Det forberedende arbejde henvistes til Den Faglige Sektion for Det Indre Marked, Produktion og Forbrug, som vedtog sin udtalelse den 1. februar 2011.

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 469. plenarforsamling den 16.-17. februar 2011, mødet den 16. februar 2011, følgende udtalelse med 164 stemmer for og 1 stemme hverken for eller imod:

1. Konklusioner og henstillinger

1.1 »Der kræves en meget større indsats på området internationalt tilsyn. Man kan have de bedste regler i verden, men hvis man ikke sørger for, at de håndhæves, nytter det hele ikke noget« (1).

1.2 Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg (EØSU) hilser Kommissionens meddelelse velkommen og ser de nye regler for de finansielle markeder som et uundværligt instrument til at skabe et bæredygtigt økonomisk opsving.

1.3 EØSU mener, at opmærksomheden om disse problemer er aftagende, og forståelsen for, at det haster med at få vedtaget de foreslåede bestemmelser, er ikke lige stor i alle medlemsstater og synes ikke længere at være en fælles prioritering.

1.4 EØSU understreger, hvor vigtigt det er at intensivere indsatsen for at nå frem til en international aftale. Ikke desto mindre er det efter EØSU's mening væsentligt og uomgængeligt, at den proces, som EU-institutionerne har indledt, finder en snarlig og positiv afslutning og ikke kobles til nogle internationale aftaler, der endnu har lange udsigter, således som vi desværre lige har måttet konstatere endnu en gang.

1.5 EØSU ser positivt på de foreslåede tiltag og afventer at blive hørt om de forslag, der endnu er under udarbejdelse, såsom revisionen af MiFID-direktivet – som er vigtigt for at sikre sunde og gennemsigtige markeder såvel som investorernes tillid.

1.6 EØSU støtter Kommissionens bestræbelser på at få afsluttet lovgivningsprocessen. Kommissionen kunne give EØSU til opgave at skabe opbakning til de forelagte forslag og de kommende lovgivningsforslag blandt de økonomiske og sociale organisationer og sammenslutningerne af forbrugere af finansielle tjenester på nationalt plan.

1.7 Med vedtagelsen af loven om regulering af de amerikanske finansielle markeder, Dodd Frank Act, har USA taget et stort skridt fremad i retning af at få skabt et grundlag for en stærkere konvergens på internationalt plan. Denne lovgivning fastlægger blot en reguleringsramme for mange spørgsmål og overlader den endelige fastlæggelse af reglerne til de kompetente myndigheder eller en senere detaillovgivning. Kommissionen har derimod allerede udarbejdet de enkelte bestemmelser i detaljer. De to tilgange skulle gerne i sidste ende nå det samme mål.

1.8 EØSU ser positivt på visse originale løsninger i den amerikanske lovgivning og foreslår Kommissionen at iværksætte en grundig undersøgelse af forslaget om at oprette en myndighed til beskyttelse af forbrugerne af finansielle tjenesteydelser. EØSU mener dog, at det bør overvejes at give en sådan myndighed en mere uafhængig position.

1.9 Det er også værd at se nærmere på beslutninger, der er truffet i USA om, hvorledes man skal tackle problemet med institutioner, som er for store til at krakke (»too big to fail«), hvor der er fare for moralsk hasard i risikoforvaltningen. EØSU beder Kommissionen nøje overveje muligheden for at træffe lignende foranstaltninger, som kan have en specifik og afskrækkende indvirkning på den uforsigtige og overordentlig risikobehæftede adfærd, som nogle chefer for finansielle institutioner har lagt for dagen. Sådanne foranstaltninger bør være til nytte i bestræbelserne på at opnå en bedre risikostyring i de finansielle institutioner.

1.10 Hele revisionen af lovgivningen forventes at være afsluttet senest i 2011 og træde i fuld kraft fra 2013. Dette vil være muligt, hvis der ikke opstår problemer, og køreplanen respekteres af alle. EØSU har dog sine tvivl og er bange for, at det ikke vil lykkes. Kommissionen bør bede Parlamentet og Rådet om særlig hurtig behandling af alle initiativer vedrørende reguleringen af finansmarkederne. Finanskrisen begyndte i 2007 og allerede dengang stod det klart, at det er nødvendigt at tage ihærdigt fat på at regulere markederne. Siden da har krisen kostet over 2 tusind milliarder dollars og forårsaget utallige virksomheders fallit og mindst 30 millioner tabte arbejdspladser med udsigt til tab af yderligere 400 millioner ifølge direktøren for IMF. Alene i finanssektoren har mindst en halv million mennesker over hele verden mistet deres job. Denne tendens fortsætter og stadig flere vil miste deres job.

1.11 EØSU efterlyser en stærk, omfattende, effektiv og afbalanceret regulering. For at undgå negative konsekvenser anbefaler udvalget, at der foretages en nøje analyse af lovgivningsinitiativerne som helhed for at kortlægge de nødvendige foranstaltninger vedrørende det finansielle system og kapitalmarkedet. Et stabilt og effektivt system vil fremme finansiel stabilitet og likviditet i realøkonomien.

1.12 Civilsamfundet på europæisk og nationalt plan bør fortsat presse på over for tilsynsmyndighederne og de offentlige myndigheder med henblik på hurtig vedtagelse af nye regler på det finansielle område. Kommissionen kunne give EØSU til opgave at slå til lyd for nødvendigheden af at træffe hurtige og samlede beslutninger om reguleringen af finansmarkederne gennem konkrete offentlige tiltag, der inddrager arbejdsmarkedets parter, erhvervslivet og sammenslutningerne af forbrugere af finansielle tjenesteydelser.

2. Kommissionens meddelelse

2.1 I meddelelsen »Regulering af finansielle tjenesteydelser med sigte på bæredygtig vækst« gennemgår Kommissionen de allerede gennemførte foranstaltninger, fremlægger en køreplan for de kommende lovgivningsinitiativer og opstiller de fire hovedprincipper, som dens program er baseret på: gennemsigtighed, effektivt tilsyn, øget modstandsdygtighed og finansiel stabilitet samt bedre forbrugerbeskyttelse.

2.2 »Et sikrere, sundere, mere gennemsigtigt og mere ansvarligt finansielt system, der arbejder for økonomien og samfundet som helhed, og som kan finansiere realøkonomien, er en forudsætning for bæredygtig vækst. Det er et afgørende supplement til Europas indsats for at konsolidere de offentlige finanser og gennemføre de strukturreformer, der er nødvendige for at skabe en dynamisk økonomi på lang sigt«. Dette er hovedprincipperne for Kommissionens lovgivningsprogram.

2.3 Kommissionen redegør i dette dokument for de faser, som siden udbruddet af den store krise i september 2008 er mundet ud i indførelsen af en ny og sammenhængende lovgivningsramme.

2.4 Allerede i november 2008 nedsattes gruppen, som Jacques de Larorière blev formand for, og der blev truffet nogle hastende initiativer såsom revisionen af kapitalkravsdirektivet og direktivet om indskudsgarantiordninger. Der blev også vedtaget en forordning om kreditvurderingsbureauer og forelagt to henstillinger om aflønningsprincipper.

2.5 I forlængelse af forslagene i gruppens rapport har Kommissionen vedtaget en række forslag, hvoraf mange endnu er til behandling i EU's politiske organer, Rådet og Parlamentet.

2.6 Kommissionen håber på en konsekvent lovgivningsmæssig indsats, som tager højde for nødvendigheden af at få afsluttet processen med fremlæggelse og vedtagelse af alle de foreslåede bestemmelser inden udgangen af 2012.

3. EØSU's bemærkninger

3.1 Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg (EØSU) har i en lang række udtalelser tilkendegivet sin holdning til de tiltag, som Kommissionen har ønsket vedtaget begyndende med den pakke af foranstaltninger, som de Larosière-gruppen foreslog, og derefter om de efterfølgende specifikke foranstaltninger.

3.2 I flere tilfælde er udvalgets ideer og bemærkninger blevet indarbejdet, og det resultat, der er kommet ud af det, synes at være sammenhængende og fyldestgørende. Men vil alt dette være nok til at genskabe tilliden til markederne og tilsynsorganerne samt til de offentlige myndigheder, som tidligere på en vis måde har støttet en superliberalistisk model i overbevisningen om, at markedet ville regulere sig selv? Denne illusion var udbredt ikke kun i de fleste medlemsstater, men også blandt erfarne personer i Kommissionen. Markederne har en indbygget tendens til at svinge irrationelt mellem uvilje mod risici og risikovillighed. Den vanskelige opgave er at dæmpe disse udsving uden at ødelægge markederne.

3.3 Med denne meddelelse indrømmer Kommissionen indirekte fortidens fejl – fejl som EØSU tidligt påpegede – og opridser en sund og omfattende køreplan, som grundlæggende er tilstrækkelig til at udarbejde nye lovgivningsrammer for tilsyn, stabilitet og gennemsigtighed på markederne. Det er et væsentligt skridt, og udvalget anerkender kvaliteten af det arbejde, der er udført indtil nu.

3.4 Europa-Parlamentet har gjort meget for at forbedre den foreslåede ordlyd og stramme den op – undertiden ved at støtte de samme forslag til ændringer, som udvalget havde fremsat – og således bidraget til indførelsen af forordninger og direktiver, som forekommer effektive og sammenhængende.

3.5 I gennemførelsesfasen har der dog været nogle problemer. For eksempel er det ved oprettelsen af EIOPA, som fører tilsyn med forsikrings- og arbejdsmarkedspensionsordningerne, afgørende, at de to områders specifikke karakter anerkendes og beskyttes; især er det vigtigt at sørge for, at sektoren for supplerende social sikring behandles på lige fod med forsikringssektoren.

3.6 Rådet har overraskende nok spillet en mindre positiv rolle ved at tvinge Kommissionen til at revidere visse gode forslag for eksempel om tilsynsmyndigheder. Det kompromis, man nåede frem til takket være Parlamentets og Kommissionens indsats, er dog positivt, men man kunne have nået et bedre og hurtigere resultat, hvis der ikke fra forskellig side var blevet nedlagt vetoer mod enkelte bestemmelser.

3.7 Men har man gjort alt, hvad der skulle gøres og i rette tid?

3.8 USA har med Dodd-Frank loven (2) af 21. juli 2010 reageret mere sammenhængende og hurtigere på det krav om regulering og beskyttelse, der har lydt fra den svagere part på markedet, forbrugerne. Naturligvis må det tages i betragtning, at beslutningsprocessen er langsommere i Europa, og at de europæiske bestemmelser går i detaljer med de enkelte aspekter, mens den amerikanske lov danner rammen om efterfølgende love og reguleringer. Det er vigtigt, at disse forløb er afbalancerede og afvikles i samme takt for at sikre en sammenhængende tilgang til den nye regulering.

3.9 I sin analyse af Kommissionens forslag vil EØSU sammenholde de to fremgangsmåder, vurdere de forskellige løsningsforslag vedrørende de enkelte emner og overveje, om der er tilfælde, hvor visse aspekter af den amerikanske lovgivning med fordel kan overføres til den europæiske lovgivning.

3.10 Et eksempel, som bør undersøges, er nedsættelsen af en føderal myndighed til beskyttelse af forbrugerne (Bureau of Consumer Financial Protection). EØSU beder Kommissionen om grundigt at undersøge muligheden for at indføre en lignende myndighed i det europæiske retssystem.

3.10.1 Den myndighed, der er oprettet i USA, henhører under Federal Reserve og har vide beføjelser, som for en stor del svarer til de funktioner, der tidligere blev varetaget af andre myndigheder i henhold til lovgivningen om forbrugerbeskyttelse. Myndigheden får enekompetence til at føre tilsyn med overholdelsen af bestemmelserne om aktiviteter udøvet af finansielle formidlere, hvis aktiver overstiger 10 milliarder dollars. Når der er tale om finansielle formidlere med under 10 milliarder i aktiver, deles kompetencen mellem denne myndighed og andre tilsynsmyndigheder.

3.10.2 EØSU mener, at især følgende spørgsmål bør undersøges:

— I USA er forbrugerbeskyttelsen henlagt til Federal Reserve. Dette kan være begrundet i nødvendigheden af at begrænse myndighedens administrative omkostninger, men kan dog gå ud over autonomien og uafhængigheden. EØSU mener derfor, at det bør overvejes at give en sådan myndighed en mere uafhængig position.

— Myndighedens beføjelser kan i visse tilfælde kollidere med den myndighed, der fører tilsyn med finansielle formidlere. Der må på forhånd fastsættes en prioritering af opgaverne for at afværge eventuelle kontroverser, idet man må huske på, at om end formidlernes og markedernes stabilitet er af den allerstørste vigtighed, så er beskyttelsen af småinvestorerne det også. Kravet om investorbeskyttelse kan ikke rangere under noget andet princip. Væksten kan kun defineres som bæredygtig, hvis de svageste parters behov og beskyttelse stilles i centrum.

— Det er vigtigt, at der ikke kun sættes fokus på finansieringsinstitutterne, men også på deres finansielle tjenesteydelser og produkter. Tilsynsmyndigheden bør have egen kompetence og kunne intervenere, hver gang finansielle tjenesteydelser eller produkter udbydes til offentligheden, også når disse ikke primært udbydes af finansielle formidlere, som allerede er omfattet af andre former for tilsyn.

3.11 Et andet vigtigt punkt, som bør tages op, er det sæt af regler, som skal modvirke den moralske risiko, der er forbundet med institutioner, som er for store til at gå konkurs ( »too big to fail«). De løsninger, som den amerikanske lovgiver har valgt, er virkningsfulde og vidtrækkende: mulighed for forebyggende indgriben ved at kræve dele af foretagendet solgt for at undgå systemiske risici, forpligtelse til at have en afviklingsplan for koncerner med mange forskellige aktiviteter eller som er så store, at enhver indgriben bliver problematisk. Det er meningen, at de samme foranstaltninger skal gælde for afdelinger, som er etableret i andre lande, hvilket kan få konsekvenser for visse vigtige EU-baserede aktører.

3.11.1 Oprettelsen af Det Europæiske Udvalg for Systemiske Risici går i denne retning. Begrænsningen af store koncerners magt er sund ud fra mange synsvinkler. Ud over at begrænse den systemiske risiko ved at lade dårligt forvaltede banker gå fallit vil det styrke konkurrencen, som på sin side skulle kunne holde renten under kontrol, således at kunderne får lettere adgang til lån. Disse ideer har tidligere været fremsat, og lovgiverne skulle nok have vist dem større interesse, især i betragtning af det særegne ved finansvirksomheder, som end ikke har de fysiske begrænsninger som andre produktionsvirksomheder.

3.11.2 Skønt størrelsen som udgangspunkt er et vigtigt aspekt, bør man også huske på, at en formidlers systemiske betydning ikke kun afhænger af størrelsen; det har også betydning, hvilke funktioner formidleren har inden for systemet, hvor let eller vanskeligt formidleren kan erstattes, og hvor tætte forbindelser koncernen har nationalt og internationalt. Nogle formidlere kan uanset, at de er alt for store, gå fallit samtidigt, fordi de er udsat for de samme risici.

3.11.3 Hvad finansiel regulering angår, understreger EØSU behovet for en afbalanceret tilgang. Udvalget fremhæver, at en strengere regulering af finansielle institutioner har betragtelige fordele på lang sigt for den finansielle stabilitet, den økonomiske vækst og realøkonomiens effektivitet.

3.12 Den nye amerikanske lovgivning indeholder blandt andet følgende bestemmelser: et tidligt varslingssystem over for store systemiske risici, regulering af ikke-banksektoren, oprettelse af et råd for finansiel stabilitet, en effektiv lovgivning om kreditvurderingsbureauer og foranstaltninger til sikring af, at ikke-standardiserede instrumenter, herunder OTC-markeder (over-the-counter), og værdipapirer med sikkerhed i aktiver samt hedgefonde er gennemsigtige og pålidelige.

Den Europæiske Union reagerede prompte på krisen og gjorde sig til talsmand for nødvendigheden af international koordination, som er en afgørende forudsætning for at kunne sikre lige vilkår på verdensplan.

3.13 Spørgsmålet er, om myndighederne i de forskellige lande som helhed har reageret ensartet og samordnet, eftersom et af de største problemer har været den lovgivningsmæssige asymmetri mellem de forskellige finansmarkeder.

3.14 Europa bør undgå yderligere forsinkelser af sin reformproces – som skal omsættes i national lovgivning fra 2013 – for ikke at skade virksomhederne og det europæiske finansielle system, som i de internationale investorers øjne ikke bliver styret effektivt på grund af uoverensstemmelserne mellem medlemsstaterne og ineffektiviteten i lovgivningsmodellen.

3.15 Trods alle Kommissionens bestræbelser på at regulere det indre marked på ensartet vis bliver det på grund af meget stærke økonomiske og politiske interesser stadig vanskeligere at opbygge et effektivt og tilbundsgående europæisk tilsynssystem.

3.16 EØSU har også for nyligt understreget nødvendigheden af hurtigt at styrke de lovgivningsmæssige og retlige rammer og støtter Kommissionens bestræbelser i den retning. Civilsamfundet på europæisk og nationalt plan bør fortsat presse på over for tilsynsmyndighederne og de offentlige myndigheder for hurtigt at få vedtaget de nye regler på det finansielle område. EØSU har en virkeligt vigtig rolle at spille både direkte og via dets medlemmers organisationer, som bør sætte en seriøs og velinformeret debat i gang i medlemsstaterne. Fremtiden for en ny bæredygtig økonomi og for finansmarkeder, som understøtter afbalanceret udvikling og bæredygtig vækst, vil i allerhøjeste grad afhænge af kvaliteten af den finansielle lovgivning. Der er brug for bedre og strammere regler, for at markedet atter kan indarbejde forretningsetik i sin adfærdskodeks.

4. Særlige bemærkninger

4.1 Meddelelsen siger ikke noget om inddragelsen af de berørte parter i konsekvensanalysen eller om de foranstaltninger, der er truffet, ud over at konstatere, at det er sket. Men hvem er de berørte parter? Hvis der hermed menes den sædvanlige online-høring, som sikkert har omfattet forretningsverdenen og nogle få ekspertgrupper, men kun i ringe omfang arbejdstagerne og forbrugerne, så savnes der stadig en ægte balance mellem de forskellige interesser, som bør inddrages lige fra starten i reformarbejdet.

4.2 EØSU opfordrer Kommissionen til at være mere opmærksom på civilsamfundets organisationer og til at sikre, at de bliver inddraget i praksis. EØSU opfordrer Kommissionen til at bruge sine egne ressourcer mere effektivt for at opnå en bedre international koordinering mellem de demokratiske institutioner i alle EU's medlemsstater. Der er brug for et seriøst program med en passende finansiering og med det mål at inddrage de europæiske borgere og informere dem om nogle problematiske, men nødvendige ændringer.

4.3 Det siges ikke klart, hvilke kumulative virkninger de forskellige lovgivningsinitiativer vil få, ikke mindst fordi foranstaltningerne ikke behandles sammen, og nogle (Basel III, de fremtidige internationale regnskabsstandarder) vil blive truffet af tredjeparter, såsom Baselkomitéen og IASB (3).

4.4 EØSU efterlyser en stærk, omfattende, effektiv og afbalanceret regulering. For at undgå negative konsekvenser anbefaler udvalget, at der foretages en nøje analyse af lovgivningsinitiativerne som helhed for at kortlægge de nødvendige foranstaltninger vedrørende det finansielle system og kapitalmarkedet. Et stabilt og effektivt system vil fremme finansiel stabilitet og likviditet i realøkonomien. Kommissionen må tage fat på den vanskelige opgave det er – samtidigt med en omfattende revision af hele systemet til regulering af markedet – at finde frem til en bedre balance mellem på den ene side beskyttelsesforanstaltninger, forhøjelse af kapitalkravene, bedre dækning og klassificering af risiciene og på den anden side den økonomiske udvikling. Alt dette i en situation, hvor den finansielle og økonomiske krise er blevet kraftigt forværret af foranstaltningerne til konsolidering af de offentlige finanser.

4.5 EØSU opfordrer Kommissionen til at intensivere bestræbelserne på at finde fælles fodslag med myndighederne i de vigtigste lande, især med G20-landene.

4.6 Ifølge Kommissionen mangler man endnu at drøfte og vedtage 30 nye lovgivningsforslag inden udgangen af næste år, men de er endnu ikke opført på parlamentets dagsorden. EØSU er meget bekymret og usikker på, om programmet reelt vil blive gennemført. Næste års to formandskaber for EU får en meget kompliceret opgave at løse, og funktionen som Unionens præsident, der skulle sikre kontinuitet og effektivitet i arbejdet, har endnu ikke fundet sin endelige form. Kommissionen bør bede Parlamentet og Rådet om særlig hurtig behandling af alle retsakter om regulering af finansmarkederne, der allerede har ladet vente for længe på sig.

4.7 EØSU er rede til at bakke Kommissionen op i denne proces og medvirke til en bedre regulering via sine udtalelser og fortsatte direkte høringer. Kommissionen kunne give EØSU til opgave i medlemsstaterne at slå til lyd for nødvendigheden af at træffe hurtige og samlede beslutninger om reguleringen af finansmarkederne gennem konkrete offentlige tiltag, der inddrager arbejdsmarkedets parter, erhvervslivet og sammenslutningerne af forbrugere af finansielle tjenesteydelser. EØSU kan sammen med netværket af de nationale og internationale økonomiske og sociale råd yde et afgørende bidrag til et positivt resultat af processen ved at gøre følgende:

— fastholde fokus på emnet,

— styrke koordineringen på europæisk og internationalt plan,

— oplyse om de forslag, der er på bordet i den europæiske debat,

— bidrage med sin egen erfaring og kompetence.

Bruxelles, den 16. februar 2011 Staffan NILSSON Formand for Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) Dominique Strauss-Kahn, Agadir, 1. november 2010.

(2) Pub.L. 111-203, H.R. 4173.

(3) International Accounting Standards Board.