ISSN 1831-0796
DEN EUROPÆISKE 
REVISIONSRET
2013
DA
Særberetning nr. 9
EU’S STØTTE TIL 
REGERINGSFØRELSE I  DEN 
DEMOKRATISKE REPUBLIK CONGO

EU’S STØTTE TIL REGERINGSFØRELSE 
I DEN DEMOKRATISKE REPUBLIK 
CONGOSærberetning nr. 9  2013
(artikel 287, stk. 4, andet afsnit, TEUF)
DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET
DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG
Tlf. +352 4398-1
Fax +352 4398-46410
E-post: eca-info@eca.europa.eu
Internet: http://eca.europa.eu
Særberetning  nr. 9  2013
Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren ( http://europa.eu )
Katalogoplysninger findes bagest i denne publikation
Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2013
ISBN 978-92-9241-356-9
doi:10.2865/12625
© Den Europæiske Union, 2013
Eftertryk tilladt med kildeangivelse
Printed in Luxembourg
Særberetning nr. 9/2013 – EU’s støtte til regeringsførelse i Den Demokratiske Republik Congo3
INDHOLD
Punkt
 AKRONYMER
I–VI  RESUMÉ
1–24 INDLEDNING
1–4  STRUKTURSVAGHED
5–12 DEN DEMOKRATISKE REPUBLIK CONGO
5–9  SOCIOØKONOMISKE FORHOLD
10–12  POLITISKE OG INSTITUTIONELLE FORHOLD
13–24 EU’S SAMARBEJDE MED DR CONGO I  PERIODEN 2003-2011
15–21  UDVIKLINGSSAMARBEJDE
22 HUMANITÆR BISTAND
23–24  POLITISK SAMARBEJDE OG SIKKERHEDSSAMARBEJDE
25–27 REVISIONENS OMFANG OG REVISIONSMETODEN
28–90 BEMÆRKNINGER
28–75  EU’S STØTTE TIL REGERINGSFØRELSE I  DR CONGO ER RELEVANT I  FORHOLD TIL BEHOVENE, 
MEN  HAR  SAMLET SET KUN GIVET BEGRÆNSEDE RESUL TATER
29–34   EU’S STØTTE TIL REGERINGSFØRELSE I  DR CONGO YDES INDEN FOR RAMMERNE AF EN GENERELT 
FORSVARLIG  SAMARBEJDSSTRATEGI
35–75   EU’S STØTTE TIL REGERINGSFØRELSE ER RELEVANT I  FORHOLD TIL BEHOVENE PÅ ALLE OMRÅDER, 
MEN  FREMSKRIDTENE ER UJÆVNE OG SAMLET SET BEGRÆNSEDE
4
Særberetning nr. 9/2013 – EU’s støtte til regeringsførelse i Den Demokratiske Republik Congo4
76–90  KOMMISSIONEN TOG IKKE TILSTRÆKKELIG HENSYN TIL DEN SKRØBELIGE SITUATION I  LANDET VED 
UDFORMNINGEN AF EU-PROGRAMMERNE
77–81  DER BLEV IKKE GJORT NOK FOR AT MODVIRKE RISICI
82 MÅLSÆTNINGERNE VAR OFTE FOR AMBITIØSE
83–90  POTENTIALET FOR KONDITIONALITET OG POLITISK DIALOG BLEV IKKE UDNYTTET FULDT UD
91–94 KONKLUSIONER OG ANBEFALINGER
 BILAG I  — BEDØMMELSE AF PROGRAMMERNE
 BILAG II  — BEDØMMELSESMETODE
KOMMISSIONENS OG EU-UDENRIGSTJENESTENS SVAR
Særberetning nr. 9/2013 – EU’s støtte til regeringsførelse i Den Demokratiske Republik Congo5
AVS: Afrika, Vestindien og Stillehavet
CENI: Commission Électorale Nationale Indépendante (den nationale valgkommission)
DAC: OECD’s Komité for Udviklingsbistand
DCI:  Instrumentet til finansiering af udviklingssamarbejde
DR Congo:  Den Demokratiske Republik Congo
EIDHR:  Det Europæiske Instrument for Demokrati og Menneskerettigheder
EUF:  Den Europæiske Udviklingsfond
EUPOL: Den Europæiske Unions politimission i Kinshasa
EUSEC:  Den Europæiske Unions rådgivnings- og bistandsmission vedrørende reform af sikkerhedssektoren 
i DR Congo
FSFP: Den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik
GD: Generaldirektorat
HIPC:  Heavily Indebted Poor Countries (højtforgældede fattige lande)
OECD: Organisationen for Økonomisk Samarbejde og Udvikling
OLAF: Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig
PAG:  Programme d’Appui à la Gouvernance (program for støtte til regeringsførelse)
PAMFIP:  Projet d’Appui à la Modernisation des Finances Publiques (program for støtte til modernisering af 
systemer til forvaltning af offentlige finanser)AKRONYMER
6
Særberetning nr. 9/2013 – EU’s støtte til regeringsførelse i Den Demokratiske Republik CongoPAP:  Programme d’Appui aux Parlements (program for støtte til parlamenterne)
PARP:  Programme d’Appui à la Réforme de la Police Nationale (program for støtte til reformen af det nationale 
politi)
REJUSCO:  Programme d’Appui à la Restauration de la Justice à l’Est de la République Démocratique du Congo 
(program for støtte til genopretning af retsvæsenet i den østlige del af DR Congo)
ROM : Resultatbaseret overvågning
UNDP:  De Forenede Nationers Udviklingsprogram
UPI: Appui à la Formation de l’Unité de Police Intégrée (program for støtte til uddannelsen af den integrerede 
politienhed)
7
Særberetning nr. 9/2013 – EU’s støtte til regeringsførelse i Den Demokratiske Republik Congo
RESUMÉ
I.
Det er almindeligt kendt, at Den Demokratiske Repu -
blik Congo (DR  Congo) er en af de mest struktur -
svage stater i verden. Statens manglende evne til at 
formidle basale tjenesteydelser til befolkningen er en 
klar indikator på denne struktursvaghed. Grundlæg -
gende elementer i god regeringsførelse såsom men -
neskerettigheder og demokrati respekteres ikke. EU 
ydede ca. 1,9 milliarder euro i bistand i perioden fra 
2003 til 2011 og er dermed en af DR Congos vigtigste 
udviklingspartnere.
II.
Retten undersøgte effektiviteten af EU’s støtte til for -
bedring af regeringsførelsen i DR Congo. Nærmere 
bestemt undersøgte den EU’s støtte til valgprocessen, 
til retsvæsenet og politiet, til reform af forvaltningen af 
de offentlige finanser og til decentraliseringsprocessen.
III.
Retten konkluderer, at effektiviteten af EU’s støtte til 
regeringsførelse i DR Congo er begrænset. EU-støtten 
til regeringsførelse ydes inden for rammerne af en 
generelt forsvarlig samarbejdsstrategi, tackler de vig -
tigste behov og har givet en del resultater. Fremskrid -
tene er imidlertid langsomme, ujævne og samlet set 
begrænsede. Under halvdelen af de undersøgte pro -
grammer har givet eller kan forventes at give hoved -
parten af de planlagte resultater. I de fleste tilfælde er 
der ingen realistisk udsigt til bæredygtighed.
IV.
I lighed med de øvrige udviklingspartnere oplever 
Kommissionen alvorlige hindringer i sine bestræbelser 
på at bidrage til forbedret regeringsførelse i  DR Congo. 
Manglende politisk vilje, donorstyret programdynamik 
og manglende absorptionskapacitet ligger til grund for 
disse problemer. Men selv om Kommissionen er godt 
bekendt med de vigtigste årsager til og konsekvenser 
af struktursvagheden i DR Congo, tog den ikke tilstræk -
kelig hensyn til disse udfordringer ved udformningen 
af EU-programmerne. Der er ikke gjort nok for at mod -
virke risici, programmernes målsætninger er tit over -
ambitiøse, betingelserne har ringe tilskyndelseseffekt, 
og den politiske dialog er ikke blevet udnyttet fuldt ud 
og koordineret tilstrækkeligt med EU’s medlemsstater.V.
Det bliver en langvarig proces at genopbygge sta -
ten og forbedre regeringsførelsen i  DR Congo. Hvis 
Den Europæiske Union som en af DR Congos vigtig -
ste udviklingspartnere og som fortaler for god rege -
ringsførelse og menneskerettigheder fortsat skal 
støtte regeringsførelse i DR Congo, bør den forbedre 
effektiviteten af sin støtte betydeligt. For at sikre dette 
bør Kommissionen både være mere realistisk, når den 
opstiller målsætninger og udformer EU-programmer, 
og stille større krav til de congolesiske myndigheder, 
når den overvåger, om de aftalte betingelser og for -
pligtelser bliver opfyldt1.
VI.
Retten anbefaler, at Kommissionen og EU-Udenrigstje -
nesten forbedrer EU’s samarbejdsstrategi vedrørende 
DR Congo, foretager en bedre vurdering af risici med 
betydning for programgennemførelsen, opstiller mål -
sætninger, der er realistiske i  den nationale kontekst, og 
styrker anvendelsen af konditionalitet og politisk dialog.
1 DR Congos premierminister Augustin Matata Ponyo har udtalt, at 
DR Congo har brug for partnere, som er krævende men forstående, proaktive 
men respektfulde, og kritiske men klarsynede ( Libération , 12.12.2012).
8
Særberetning nr. 9/2013 – EU’s støtte til regeringsførelse i Den Demokratiske Republik CongoSTRUKTURSVAGHED
1. »Struktursvaghed« defineres af Kommissionen som ringe eller svigten -
de strukturer samt forhold, hvor samfundspagten er brudt på grund af 
statens manglende evne eller vilje til at varetage sine grundlæggende 
opgaver, opfylde sine forpligtelser, varetage sit ansvar for formidling af 
tjenesteydelser og forvaltning af ressourcer, sikre overholdelsen af rets -
statens principper, sikre lige demokratiske rettigheder for alle, varetage 
befolkningens sikkerhed og beskyttelse og sikre befolkningens rettig -
heder, herunder frihedsrettigheder2.
2. Struktursvage stater er ofte karakteriseret ved, at de politiske institutio -
ner, de politiske processer og samfundsforvaltningen mangler effektivitet 
eller legitimitet eller ikke inddrager befolkningen, og at der er dyb fattig -
dom og alvorlig underudvikling. Det er desuden typisk for struktursvage 
stater, at de ikke kan udøve effektiv offentlig myndighed.
3. Det fastslås i mange EU-politikdokumenter, herunder den europæiske 
konsensus om udvikling3, at der bør være særlig opmærksomhed på 
struktursvaghed i forbindelse med målsætningerne for EU’s udviklings -
samarbejde. I sin meddelelse »EU’s respons på struktursvaghed« frem -
hævede Kommissionen i 2007 langsigtet udviklingssamarbejde som en 
respons på struktursvaghed.
4. Kommissionen understregede behovet for at fremme god regerings -
førelse i meddelelserne »Regeringsførelse og udvikling«4 og »Begrebet 
regeringsførelse inden for rammerne af den europæiske konsensus om 
udviklingspolitik«, som havde til formål at udvikle en sammenhængende 
og fælles tilgang til at fremme demokratisk regeringsførelse.2 KOM(2007) 643 endelig af 
25. oktober 2007.
3 KOM(2006) 421 endelig af 
30. august 2006.
4 KOM(2003) 615 endelig af 
20. oktober 2003.INDLEDNING
9
Særberetning nr. 9/2013 – EU’s støtte til regeringsførelse i Den Demokratiske Republik Congo
DEN DEMOKRATISKE REPUBLIK CONGO
SOCIOØKONOMISKE FORHOLD
5. Den Demokratiske Republik Congo (DR Congo) ligger i Centralafrika, 
dækker et areal på 2,3 millioner km2 og har en anslået befolkning på 
68 millioner mennesker5, der tilhører ca. 350  forskellige etniske grupper 
(jf. kortet ). Landet var det næstmest industrialiserede land i Afrika, da 
det blev uafhængigt af Belgien i 1960. Det har betydelige mineralske 
ressourcer og skovressourcer, et stort landbrugspotentiale og en stor 
hydroelektrisk kapacitet. DR Congo har også olie. Trods disse naturres -
sourcer er landet nu et af de mindst udviklede lande. Den økonomiske 
tilbagegang begyndte som et resultat af, at perioden under tidligere 
præsident Mobutu var kendetegnet ved en rovgridsk økonomisk adfærd, 
dårlig regeringsførelse og utilstrækkelige investeringer. Den langvarige 
konflikt i De Store Søers Område fra begyndelsen af 1990’erne fik ka -
tastrofale konsekvenser for økonomien: Infrastrukturen led betydelige 
skader, mange institutioner blev ødelagt, aktiver gik tabt, og investerin -
gerne gik i stå6.
6. Siden Joseph Kabila kom til magten i 2001, og borgerkrigen sluttede, 
har en vis grad af makroøkonomisk genopretning fundet sted. Regerin -
gen har gennemført et reformprogram, der tager sigte på at genskabe 
den makroøkonomiske stabilitet, afsætte ressourcer til genopretning 
af infrastrukturer og reformere statsadministrationen og banksektoren. 
En stor del af den økonomiske aktivitet foregår i den uformelle sektor 
uden for regeringens kontrol. Dette indebærer en alvorlig begrænsning 
af skatteindtægterne. Det nationale budget for 2013 er på 8 milliarder 
US-dollar, hvilket er et uanseligt beløb i betragtning af landets størrelse, 
befolkning og rigdom i form af naturressourcer.
7. De utilstrækkelige og forfaldne infrastrukturer er en væsentlig hindring 
for økonomisk vækst, social udvikling, effektivitet i  den offentlige for -
valtning, sikkerhed og opbygning af en national enhedsfølelse. Det er 
en overvældende udfordring, at der i landet er et meget stort og frag -
menteret territorium, som regeringen ikke har kontrol over.5 Verdensbanken (2011).
6 Trefon, Th.: Congo 
Masquerade — The political 
culture of aid inefficiency and 
reform failure . Zed Books, 
London-New York, 2011.
10
Særberetning nr. 9/2013 – EU’s støtte til regeringsførelse i Den Demokratiske Republik CongoKORT
DEN DEMOKRATISKE REPUBLIK CONGO — ADMINISTRATIVT KORT
ANGOLABURUNDICENTRAL AFRICAN REPUBLIC
CAMEROON
REPUBLIC
OF THE CONGOGABON
RWANDASUDAN
SOUTH SUDANCHAD
TANZANIAUGANDA
ZAMBIABANDUNDU
BAS-CONGOEQUATEUR
KASAI-OCCIDENTALKASAI-ORIENTAL
KATANGAKINSHASAORIENTALE
NORD-KIVU
SUD-KIVU
MANIEMA
BANDUNDU
BAS-CONGOEQUATEUR
KASAI-OCCIDENTALKASAI-ORIENTAL
KATANGAKINSHASAORIENTALE
NORD-KIVU
SUD-KIVU
MANIEMAKINDUBUKAVUMBANDAKAKISANGANI
BANDUNDU
KANANGA
MBUJI-MAYIGOMA
MATADI
LUBUMBASHIKINSHASA
Feshi
KahembaKasonga-LundaKenge
PopokabakaBagata
Bulungu
GunguIdiofa
Masi-ManimbaBolobo
MalukuYumbiInongoKiri
Kutu
KwamouthMushie
Oshwe
LukulaSeke-Banza
Tshela
BomaMoandaLuozi
Mbanza-NgunguSongololoKasangulu
KimvulaMadimbaBasankusu
BikoroBolombaBomongo
Ingende
LukolelaMakanzaBongandangaBumba
LisalaBosobolo
BusingaMobayi-Mbongo
Yakoma
BudjalaGemena
KunguLibenge
Befale
Boende
BokunguDjolu
Ikela
Monkoto
Dekese
Ilebo
LueboMweka
KamoniaDemba
DibayaDimbelenge
Kazumba
LuizaKabindaLupatapata
Katanda
KamijiMiabiLubao
Luilu
Mwene DituNgandajikaTshilengeKatako-Kombe
Kole LodjaLomela
Lubefu
Lusambo
Kabeya-Kamwanga
BukamaKabongo
KaminaKaniamaMalemba-Nkulu
KamboveLikasiKasenga
KipushiMitwabaPweto
SakaniaLubudi
MutshatshaDiloloKapanga
SandoaKabaloKalemieKongolo
Manono
MobaNyunzuKabambareKasongoKibomboKailoLubutu
PangiPuniaBeni
Lubero
Masisi
NyiragongoRutshuruWalikale
FiziIdjwi
KabareKalehe
MwengaShabunda
UviraWalunguAketiAngo
BambesaBondo
ButaPokoDungu
Faradje Niangara
Rungu
WambaWatsaAru
Djugu
IrumuMahagi
Mambasa
BafwasendeBanaliaBasoko
Isangi
OpalaUbunduYahumaZongo
Gbadolite
Kikwit
KolweziDemocratic Republic of the Congo – Administrative Map
May 2013
Forklaring
National hovedstad
Provinshovedstad
Territorial grænse
Provinsgrænse
Landegrænse0 200
KilometresN
W
SE
Kort udarbejdet af Lovell Johns Ltd.
© Den Europæiske Revisionsret.
11
Særberetning nr. 9/2013 – EU’s støtte til regeringsførelse i Den Demokratiske Republik Congo8. Fattigdoms- og sårbarhedsindikatorerne viser ingen tegn på forbedring. 
I 2011 var DR Congos indeks for menneskelig udvikling 0,286, hvilket 
placerede det som nr. 187 på en liste over 187 lande med sammenlig -
nelige data7. Ca. 70 % af befolkningen lever under fattigdomsgrænsen8. 
Den forventede levealder er 48 år9. Landet kan ikke dække sine borgeres 
uddannelsesbehov10. Trods sine rige naturressourcer er DR Congo para -
doksalt nok stadig en dårlig fødevareproducent: Ca. 70 % af befolkningen 
er ramt af fødevareusikkerhed, og ca. 14 % af børnene under fem år lider 
af akut underernæring11.
9. Dårlig regeringsførelse er en væsentlig udviklingsudfordring. De offent -
lige myndigheders utilstrækkelige evne til at levere basale tjenester er 
en central årsag til landets struktursvaghed. Blandt årsagerne til den 
offentlige forvaltnings manglende produktivitet og ineffektivitet kan 
nævnes dårligt lederskab, manglende professionalisme, begrænsede 
karrieremuligheder, mangelfuld forvaltning af menneskelige ressourcer, 
lave lønninger12 og dårlige arbejdsforhold. Mange »offentlige« tjenester 
er man nødt til at betale for, fordi staten ikke kan levere dem. Korrup -
tion er meget udbredt: På Transparency Internationals korruptionsrang -
liste (2011) er DR Congo placeret som nr. 168 af de 182 bedømte lande 
(jf. også punkt 82).
POLITISKE OG INSTITUTIONELLE FORHOLD
10.  Efter ophøret af Mobutus regime i 1997 var afholdelsen af præsident -
valget og parlamentsvalget i 2006 en stor politisk bedrift. Valgene kom 
i stand efter omfattende fredsskabende bestræbelser, der dannede 
grundlag for en national enhedsregering, som bidrog til at skabe en 
overgangsregering under ledelse af præsident Joseph Kabila i juni 200313.7 I Afrika syd for Sahara 
som region steg indekset for 
menneskelig udvikling fra 
0,365 i 1980 til 0,463 i 2011, 
hvilket placerer DR Congo 
langt under det regionale 
gennemsnit.
8 Den Afrikanske 
Udviklingsbank: »Analyse 
de la pauvreté en RDC«, 
arbejdsdokument nr. 112, 
august 2010.
9 Verdensbankens landedata 
for 2011.
10 Andelen af voksne, 
der kunne læse og skrive, 
var 67 % i 2009, og 
gennemførelsesgraden for 
grundskoleuddannelse var 
59 % i 2010 (Verdensbanken).
11 http://www.fao.org/
emergencies/resources/
documents/resources-
detail/en/c/162039/ . Jf. 
også Rettens særberetning 
nr. 1/2012 om effektiviteten 
af Den Europæiske 
Unions udviklingsbistand 
til fødevaresikkerhed 
i Afrika syd for Sahara, især 
figur 2, tabel 2 og bilag I 
(http://eca.europa.eu ).
12 En embedsmand på 
mellemniveau tjener under 
100 US-dollar om måneden.
13 Regeringen blev dannet 
som et politisk kompromis 
mellem de fem største 
bevæbnede grupper: den 
tidligere regeringshær ( Forces 
Armées Congolaises (FAC)), 
Mouvement de Libération du 
Congo  (MLC), Rassemblement 
Congolais pour la Démocratie 
(RCD), Rassemblement 
Congolais pour la Démocratie/
Mouvement de Libération 
(RCD/ML) og Rassemblement 
Congolais pour la Démocratie/
National (RCD/N) samt 
Mai-Mai-militserne.
12
Særberetning nr. 9/2013 – EU’s støtte til regeringsførelse i Den Demokratiske Republik Congo11.  De congolesiske myndigheder forhalede forberedelserne til de forfat -
ningsbestemte valg af præsident og parlament i november 2011. Efter 
en kontroversiel forfatningsændring blev præsidentvalget begrænset til 
en enkelt valgrunde, hvilket efterlod oppositionen stort set uden mulig -
hed for sejr. Manglende samarbejde med udenlandske partnere, dårlig 
forvaltning og ringe planlægning af afstemningerne svækkede i høj grad 
tiltroen til den nationale valgkommission (CENI) og valgresultaterne14.
12.  Ustabiliteten og volden i det østlige DR Congo er stadig et væsentligt 
problem. De grundlæggende årsager er statens svækkede tilstand, de 
etniske spændinger, tvisterne om jord, tilstedeværelsen af bevæbnede 
grupper — både udenlandske og congolesiske15 — og det forhold, at 
fredsaftalerne ikke er gennemført fuldt ud16. Den ulovlige udnyttelse af 
regionens mineralværdier giver løbende anledning til konflikt. Mange 
internationale og bilaterale partnere er involveret i at reformere sikker -
hedssektoren. Men den nationale hærs manglende evne til at håndtere 
oprørere og militser vidner om, at reformresultaterne er ringe.
EU’S SAMARBEJDE MED DR  CONGO 
I PERIODEN  2003-2011
13.  EU’s samarbejde med DR Congo var suspenderet fra 1992 til 2002 på 
grund af manglende fremskridt i den politiske demokratiseringsproces, 
udbredt korruption og dårlig forvaltning samt forskelle i de enkelte EU-
medlemsstaters politik over for landet. I denne periode opretholdt EU 
en aktiv tilstedeværelse ved at yde nødhjælp finansieret af GD for Hu -
manitær Bistand og Civilbeskyttelse (ECHO).
14.  EU genoptog udviklingssamarbejdet, efter at den samlede aftale omfat -
tende alle parter var blevet undertegnet i december 2002 og ratificeret 
i Sun City (Sydafrika) i april 2003. EU’s finansielle støtte til DR Congo 
i perioden 2003-2011 beløb sig til 1 868 millioner euro, hvoraf 72 % 
(1 344 millioner euro) gik til udviklingssamarbejde, 23,5 % (439 millio -
ner euro) til humanitær bistand og 4,5 % (85 millioner euro) til politisk 
samarbejde og sikkerhedsrelateret samarbejde.14 Der blev omgående 
reageret på resultaterne med 
påstande om manipulation, 
svindel og overtrædelser 
af menneskerettighederne. 
32 millioner personer havde 
registreret sig som vælgere 
i 2011, men under 19 millioner 
(ca. 59 %) afgav rent faktisk 
deres stemme. Den store 
forskel mellem antallet af 
registrerede vælgere og afgivne 
stemmer kan bedst forklares 
med, at stemmesedlerne 
ankom sent til mange af de 
63 000 afstemningssteder, 
og at folk havde svært ved at 
finde deres afstemningssteder. 
Provinsen Katanga, som 
støttede Kabila, havde officielt 
det højeste antal registrerede 
vælgere og afgivne stemmer. 
I provinserne Equateur, 
Østkasai og Vestkasai, som 
støttede oppositionen, var 
tallene lave.
15 M23-oprøret, som blev 
støttet af Rwanda, er det 
seneste eksempel på, at 
bevæbnede gruppers 
aktiviteter i det østlige 
DR Congo bidrager til den 
generelle ustabilitet, og 
dette oprør var den største 
udenrigspolitiske udfordring 
i andet halvår af 2012. Det 
lykkedes M23 at indtage 
Goma, den strategisk vigtige 
hovedstad i provinsen 
Nordkivu. Oprøret fik stor 
opmærksomhed ved 
FN’s Generalforsamling 
i september 2012, da 
præsidenterne Kabila og 
Kagame nægtede at give 
hinanden hånden offentligt. 
M23 er en oprørsbevægelse, 
som hovedsagelig består 
af congolesiske tutsier, der 
tidligere udgjorde Congrès 
National pour la Défense du 
Peuple (CNDP). M23 deserterede 
fra DR Congos hær i april 2012, 
da der blev lagt pres på 
regeringen for at anholde 
general Ntaganda, som var 
efterlyst af Den Internationale 
Straffedomstol for forbrydelser 
mod menneskeheden.
16 »The DRC: Background 
and current developments«, 
rapport fra US Congressional 
Research Service af Ted 
Dagne, specialist i afrikanske 
anliggender, april 2011.
13
Særberetning nr. 9/2013 – EU’s støtte til regeringsførelse i Den Demokratiske Republik CongoUDVIKLINGSSAMARBEJDE
15.  Hovedinstrumentet for udviklingssamarbejdet med DR Congo er EUF. 
I september 2003 blev landestrategidokumentet og det nationale vejle -
dende program for 9.  EUF undertegnet. Det første beløb var på 171  mil-
lioner euro, og strategien byggede på tre hovedprioriteter: i) makro -
økonomisk støtte med henblik på at åbne adgang til gældslempelse, 
ii) støtte til sundhedssektoren og iii) institutionsopbygning og støtte til 
overgangen til demokrati.
16.  I november 2003 blev der givet yderligere 105 millioner euro som følge 
af en rådsbeslutning17 om at yde finansiel støtte til overgangen til de -
mokrati. I juni 2005 blev der i forbindelse med midtvejsundersøgelsen af 
9. EUF givet yderligere 270 millioner euro, og transportinfrastruktur blev 
tilføjet som målsektor. Ved udgangen af 2011 var den samlede budget -
tildeling under 9. EUF på 625 millioner euro18.
17.  I det nationale vejledende program under 10. EUF, der blev underteg -
net i september 2008, var den første budgettildeling på 561,7 millioner 
euro. Beløbet til uforudsete behov blev forhøjet fra 47,7 millioner euro 
i 2008 til 120 millioner euro i 2010, primært for at finansiere den fortsatte 
genopretningsindsats i det østlige DR Congo og for at mindske effekten 
af den globale fødevarekrise og den finansielle krise. Det samlede støt -
tebeløb fra 10. EUF beløber sig til i alt 709 millioner euro (juni 2013).
18.  Samarbejdsstrategien under 10. EUF bygger på tre målsektorer:
a) regeringsførelse — støtte til centralregeringen og de decentrale 
regeringer, til reform af forvaltningen af de offentlige finanser og 
til reform af sikkerhedssektoren (retsvæsen og politi)
b) infrastruktur og transport — støtte til genetablering eller forbed -
ring af veje og vandveje
c) sundhed.17 Rådets 
beslutning 2003/583/EF af 
21. juli 2003 om anvendelsen 
af midler modtaget af Den 
Europæiske Investeringsbank 
i forbindelse med 
transaktioner foretaget i Den 
Demokratiske Republik Congo 
i henhold til 2., 3., 4., 5. og 
6. EUF (EUT L 198 af 6.8.2003, 
s. 8).
18 Budgettildelingen under 
9. EUF er den endelige 
tildeling efter medregning 
af midler tildelt som følge af 
midtvejsundersøgelsen og 
den afsluttende undersøgelse 
samt frigjorte midler fra 7. og 
8. EUF.
14
Særberetning nr. 9/2013 – EU’s støtte til regeringsførelse i Den Demokratiske Republik Congo19.  Støtte uden for målsektorerne ydes hovedsagelig til foranstaltninger 
vedrørende regional integration og til forvaltning af skovressourcer.
20.  I tabellen  gives en oversigt over budgettildelingerne i de nationale vej -
ledende programmer under 9. og 10. EUF.
TABEL
BUDGETTILDELINGER UNDER 9. OG 10.  EUF
(millioner euro)
9. EUF 10. EUF
% %
Programmerbar bistand Programmerbar bistand
Målsektorer Målsektorer
Sundhed 80 14 Regeringsførelse 130 23
Infrastruktur 50 9 Infrastruktur 276 49
Makroøkonomisk støtte 106 19 Sundhed 91 16
Institutionel støtte/regeringsførelse 105 19
Subtotal 341 Subtotal 497
Ikke-målsektorer Ikke-målsektorer
Valg 105 19 Bæredygtige naturressourcer, 
regionale foranstaltninger, TCF272 13
Naturressourcer, DDR1, andet 104 19
Subtotal 209 Subtotal 72
Programmerbar bistand i  alt 550 Programmerbar bistand i  alt 569
Ikke-programmerbar bistand 75 Ikke-programmerbar bistand 140
I alt 625 I alt 709
1 Afvæbning, demobilisering og reintegration af tidligere soldater.
2 Facilitet for teknisk samarbejde. 
15
Særberetning nr. 9/2013 – EU’s støtte til regeringsførelse i Den Demokratiske Republik CongoEU’S TEMATISKE BUDGETPOSTER
21.  I perioden 2003-2011 beløb støtten fra EU’s almindelige budget sig til 
147 millioner euro og blev hovedsageligt ydet under instrumentet til 
finansiering af udviklingssamarbejde (DCI) som støtte til ikke-statslige 
aktører og fødevaresikkerhedsprogrammer. Det Europæiske Instrument 
for Demokrati og Menneskerettigheder (EIDHR) blev anvendt i forbin -
delse med støtte til torturofre, styrkelse af demokratiet og retsstaten, be -
skyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder 
samt støtte til ikke-statslige aktører. Stabilitetsinstrumentet finansierede 
stabiliseringsforanstaltninger i det østlige DR Congo og støtte til politiet, 
f.eks. » Support Programme for peace and stabilisation in the eastern DRC « 
støtteprogrammet for fred og stabilisering i det østlige DR Congo (jf. 
punkt 52 og 54).
HUMANITÆR BISTAND
22.  GD for Humanitær Bistand og Civilbeskyttelse (ECHO) ydede ca. 500 mil-
lioner euro i støtte i perioden 2003-2012 og er dermed den største do -
nor af humanitær bistand til DR Congo. Denne støtte er hovedsagelig 
koncentreret i den østlige del af landet.
POLITISK SAMARBEJDE OG SIKKERHEDSSAMARBEJDE
23.  Som led i EU-Rådets diplomatiske bidrag til den regionale stabiliserings -
indsats er der successivt blevet udnævnt særlige EU-repræsentanter 
(EUSR) med det mandat at sætte fokus på stabilisering i landene i De 
Store Søers Område, især i fasen efter overgangen i DR Congo. Vægten 
har ligget på reform af sikkerhedssektoren og udvikling af demokratiske 
institutioner.
24.  EU har også iværksat fem missioner under den fælles sikkerheds- og 
forsvarspolitik (FSFP) i DR Congo: to militære operationer (Artemis og 
EUFOR RD Congo) og tre civile missioner (EUPOL Kinshasa (2005-2007), 
EUPOL RDC (2007-) og EUSEC RD Congo (2005-)). De to sidstnævnte civile 
missioner har til formål at bidrage til reformen af sikkerhedssektoren.
16
Særberetning nr. 9/2013 – EU’s støtte til regeringsførelse i Den Demokratiske Republik Congo25.  Sigtet med Rettens revision var at vurdere, om EU’s støtte til rege -
ringsførelse i DR Congo er effektiv. Revisionen var koncentreret om to 
spørgsmål:
a) Er EU’s støtte til regeringsførelse relevant i forhold til behovene, og 
giver den de planlagte resultater?
b) Tager Kommissionen tilstrækkelig hensyn til DR Congos struktur -
svaghed ved udformningen af EU-programmerne?
26.  Revisionen vedrørte den støtte, som EU i perioden 2003-2011 ydede 
til valgprocessen, til reformen af sikkerhedssektoren (retsvæsen og 
politi), til reformen af forvaltningen af de offentlige finanser og til 
decentraliseringsprocessen.
27.  Revisionen blev foretaget mellem marts og december 2012 og omfattede:
a) en gennemgang af centrale politikdokumenter på de nævnte om -
råder, en gennemgang af landestrategidokumenterne og de natio -
nale vejledende programmer under 9. og 10. EUF og samtaler med 
ansatte i Europa-Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten i  Bruxelles
b) en gennemgang af 16 EU-finansierede programmer. Formålet med 
denne gennemgang var at vurdere effektiviteten af de enkelte inter -
ventioner, som blev bedømt ved hjælp af Kommissionens metode 
til resultatbaseret overvågning (ROM) (jf. bilag I  og II)
c) et besøg i DR Congo fra 28. maj til 14. juni 2012, hvor Rettens revi -
sorer førte samtaler med ansatte i EU’s delegation, de congolesiske 
myndigheder, andre vigtige udviklingspartnere og repræsentanter 
for civilsamfundet. Revisorerne besøgte to programmer i Kinshasa, 
Nedre Congo, Sydkivu og Nordkivu
d) i forbindelse med udformningen af revisionen og udarbejdelsen af 
beretningen: konsulentbistand fra en ekspert i congolesiske anlig -
gender med speciale i regeringsførelse og forholdet mellem stat 
og samfund.REVISIONENS OMFANG 
OG REVISIONSMETODEN
17
Særberetning nr. 9/2013 – EU’s støtte til regeringsførelse i Den Demokratiske Republik CongoBEMÆRKNINGER
EU’S STØTTE TIL REGERINGSFØRELSE I  DR  CONGO 
ER RELEVANT I  FORHOLD TIL BEHOVENE, MEN HAR 
SAMLET SET KUN GIVET BEGRÆNSEDE RESUL TATER
28.  Retten undersøgte, om EU’s støtte til regeringsførelse i DR Congo:
a) ydes inden for rammerne af en forsvarlig samarbejdsstrategi, der 
tackler landets vigtigste behov og er i overensstemmelse med EU’s 
politik for respons på struktursvaghed
b) har givet eller kan forventes at give de forventede resultater.
EU’S STØTTE TIL REGERINGSFØRELSE I  DR  CONGO YDES INDEN FOR 
RAMMERNE AF EN GENEREL T FORSVARLIG SAMARBEJDSSTRATEGI
29.  EU’s samarbejdsstrategi bygger på en passende vurdering af den poli -
tiske, økonomiske, sociale og sikkerhedsmæssige situation i DR Congo. 
Under 9. EUF udformede Kommissionen gradvist en samarbejdsstrate -
gi, der var relevant i lyset af den nye postkonfliktsituation og fraværet 
af en national strategi for fattigdomsbekæmpelse før 2006. Støtten til 
valgprocessen havde afgørende betydning for institutionsopbygningen 
og overgangen til demokrati. Der var et stort behov for at genoprette 
infrastruktur, navnlig i sundhedssektoren, for at forbedre befolkningens 
levevilkår. Den makroøkonomiske støtte under initiativet for højtforgæl -
dede fattige lande (HIPC-lande) bidrog til at genskabe makroøkonomisk 
stabilitet og bane vejen for reform og udvikling af forvaltningen af de 
offentlige finanser19.
30.  Strategien for 10. EUF bygger korrekt på de samme principper. Den sigter 
mod at tackle udfordringerne i forbindelse med både politisk og infra -
strukturmæssig genopbygning ved hjælp af støtte til regeringsførelse 
og sundhed samt transport- og vandinfrastruktur. Disse målsætninger 
er tilpasset prioriteterne i det nationale strategidokument vedrørende 
vækst og fattigdomsbekæmpelse20 og regeringens program for priorite -
rede aktioner21. Det er imidlertid en svaghed, at støtten til valgcyklussen 
i 2011 hverken er nævnt i den strategi, der er beskrevet i landestrategi -
dokumentet, eller i den finansielle bevilling i  det nationale vejledende 
program, selv om denne støtte er i overensstemmelse med prioriteringen 
af regeringsførelse. Dette begrænsede Kommissionens muligheder for 
at reagere hensigtsmæssigt på de store problemer, der prægede valg -
forberedelserne (jf. punkt 11, 40, 41, 87 og 90).19 I juli 2010 nåede DR Congo 
HIPC-afslutningspunktet, da 
12,3 milliarder US-dollar af 
landets gæld på 13,1 milliard 
US-dollar var blevet eftergivet.
20 »Document de Stratégie 
pour la Croissance et la 
Réduction de la Pauvreté «.
21 Programme d’Actions 
Prioritaires .
18
Særberetning nr. 9/2013 – EU’s støtte til regeringsførelse i Den Demokratiske Republik Congo31.  Støtten til regeringsførelse er et centralt element i samarbejdsstrategierne 
under 9. og 10. EUF, fordi god regeringsførelse har afgørende betydning 
for fred, stabilitet og udvikling. Denne støtte dækker en række nøgleom -
råder, hvor den sigter mod at bidrage til langsigtede reformer og dermed 
styrke statens evne til at varetage sine grundlæggende opgaver med hen -
syn til retsstatsforhold, sikkerhed og forvaltning af offentlige ressourcer.
32.  I overensstemmelse med EU’s politik for respons på struktursvaghed 
kombineres udviklingssamarbejdet med humanitær bistand finansieret 
af GD for Humanitær Bistand og Civilbeskyttelse (ECHO) og med poli -
tisk samarbejde og sikkerhedssamarbejde, hovedsagelig i det østlige 
DR Congo, hvor regeringen ikke har kontrol over territoriet.
33.  I forbindelse med samarbejdsstrategien anvendes der således en inte -
greret tilgang, der omfatter sikkerhedssamarbejde, politisk samarbejde, 
økonomisk samarbejde, udviklingsbistand og humanitær bistand, hvilket 
er i overensstemmelse med de principper for godt engagement i skrøbe -
lige stater, som er udarbejdet af Komitéen for Udviklingsbistand (DAC) 
under Organisationen for Økonomisk Samarbejde og Udvikling (OECD), 
og med EU’s politikker.
34.  EU’s samarbejdsstrategi fokuserer på støtte til centralregeringen og til 
det østlige DR Congo. Dette afspejler prioriteringen af at styrke statens 
kapacitet og behovet for at afhjælpe den voldsomme humanitære krise 
i regionen. I landestrategidokumentet for 10. EUF tages der imidlertid 
ikke meget hensyn til den geografiske komplementaritet mellem EU’s 
samarbejdsstrategi og de programmer, der gennemføres af EU’s med -
lemsstater og andre udviklingspartnere. Det fremgår, at andre partnere 
også giver en stor del af deres bistand til det østlige DR Congo og til de 
to rigeste provinser (Nedre Congo og Katanga). Der er derfor risiko for 
en ubalanceret fordeling af udviklingsstøtten til skade for de fattigere 
provinser22.
EU’S STØTTE TIL REGERINGSFØRELSE ER RELEVANT I  FORHOLD TIL 
BEHOVENE PÅ ALLE OMRÅDER, MEN FREMSKRIDTENE ER UJÆVNE OG 
SAMLET SET BEGRÆNSEDE
35.  Retten konstaterede, at under halvdelen af de undersøgte programmer 
har leveret eller kan forventes at levere de planlagte resultater, og at det 
i de fleste tilfælde er urealistisk at forvente bæredygtighed (jf. bedøm -
melsen i kolonnerne »Resultater« og »Bæredygtighed« i bilag I ).22 De to fattigste provinser, 
der modtager mindst 
i udviklingsstøtte, er Equateur 
og Maniema. Østkasai og 
Vestkasai er også fattige 
og modtager ikke megen 
udviklingsstøtte.
19
Særberetning nr. 9/2013 – EU’s støtte til regeringsførelse i Den Demokratiske Republik CongoSTØTTE TIL VALGPROCESSEN
36.  Efter borgerkrigens afslutning var den første prioritet at få landet til at 
lægge krigen bag sig og styre det mod forsoning, enhed og fred. Efter 
indgåelsen af Pretoriaaftalen begyndte overgangsprocessen den 30. juni 
2003 med oprettelsen af en overgangsregering, hvis hovedopgave var at 
indføre demokrati ved hjælp af retfærdige, konkurrenceprægede, gen -
nemsigtige og demokratiske valg. Opfyldelsen af denne målsætning blev 
vanskeliggjort af, at overgangsregeringens magtdelingsaftale var proble -
matisk, og at fremtrædende politiske ledere havde forskellige meninger 
om overgangens og genopbygningens karakter. Folkeafstemningen om 
forfatningen i 2005 og valgene i 2006 markerede afslutningen på over -
gangsperioden23. Den anden valgcyklus begyndte i november 2011.
37.  EU’s væsentligste målsætning i perioden efter genoptagelsen af det 
strukturelle samarbejde med DR Congo (jf. punkt 13) var at støtte den 
politiske overgangsproces og genopbygningen af demokratiet. I forbin -
delse med de første valgcyklusser (2005  og 2006) finansierede Kommis -
sionen følgende to programmer som sit bidrag til en multidonortrust -
fond, der blev forvaltet af FN’s udviklingsprogram (UNDP):
a) »Programme d’Appui au Processus Électoral « (PAPE)24, der blev ved -
taget i november 2004, gav et bidrag på 105 millioner euro fra den 
ekstrabevilling, som Rådet havde tildelt i juli 2003 (jf. punkt 16)
b) Det andet PAPE-bidrag, der blev vedtaget i november 2005, var 
en udvidelse af det foregående program med 60 millioner euro, 
som blev finansieret over den programmerbare bistand uden for 
målsektorerne i 9. EUF.
38.  Som støtte til forberedelsen og organiseringen af den anden valgcyklus 
bidrog Kommissionen også til en UNDP-forvaltet trustfund, der i 2007 
havde iværksat » Programme d’Appui au Cycle Électoral « (PACE  I)25 for at 
bevare og styrke den eksisterende institutionelle infrastruktur med hen -
blik på forberedelsen af den anden valgcyklus. EUF har finansieret to 
programmer:
a) 9. EUF gav 3 millioner euro til » Appui à la CENI«, som blev iværksat 
i november 2007
b) 10. EUF gav 47,5 millioner euro til » Programme d’Appui au Cycle 
Électoral 2011-2013 « (PACE II)26, som blev iværksat i maj 2011.23 Folkeafstemningen om 
forfatningen blev afholdt 
den 18. december 2005. Det 
kombinerede præsident-, 
parlaments- og provinsvalg 
fandt sted i hele landet den 
30. juli og 29. oktober 2006.
24 EU’s program for støtte til 
valgprocessen i 2005-2006.
25 Program for støtte til 
valgprocessen i 2011-2013 
iværksat af UNDP .
26 EU’s program for støtte til 
valgprocessen i 2011-2013.
20
Særberetning nr. 9/2013 – EU’s støtte til regeringsførelse i Den Demokratiske Republik Congo39.  De to EU-programmer, der støttede valgprocessen i 2005-2006, opfyldte 
de fleste af deres målsætninger ved på det rette tidspunkt at bidrage til 
det forberedende arbejde, der var nødvendigt for at sikre en generelt 
tilfredsstillende gennemførelse af valgene, hvilket EU’s valgobservations -
mission bekræftede27. DR Congos udenlandske partnere betragter pro -
cessen som vellykket med hensyn til organisering af logistik til at klare 
den enorme og unikke udfordring, som situationen i landet udgjorde. 
Det lykkedes EU og andre udenlandske partnere at sikre, at der blev 
afholdt præsident- og parlamentsvalg. Det var imidlertid et væsentligt 
problem, at der ikke blev ydet støtte til de lokale valg, der også skulle 
være afholdt, men aldrig fandt sted.
40.  Målsætningerne for EU’s støtte til præsidentvalget i 2011 blev ikke op -
fyldt. Som planlagt blev præsidentvalget og parlamentsvalget i  2011 
forberedt og afholdt under ledelse af de congolesiske myndigheder, 
men processen blev forvaltet dårligt, og der opstod betydelige forsin -
kelser, da den forberedende proces skulle iværksættes. Da det inter -
nationale samfund endelig reagerede, var det for sent til, at valgene 
kunne gennemføres på en tilfredsstillende måde. Der var også forsinkel -
ser i forbindelse med nedsættelsen af den nationale valgkommission28. 
Magthaverne udvalgte omhyggeligt medlemmerne af valgkommissionen 
og udelukkede repræsentanter fra civilsamfundet, der potentielt kunne 
støtte oppositionen.
41.  I januar 2011 blev forfatningen ændret: Præsidentvalget blev begrænset 
til en enkelt afstemningsrunde, hvilket efterlod oppositionen stort set 
uden mulighed for sejr. Det internationale samfund var længe om at 
reagere, fordi man anså dette for at være et spørgsmål om suverænitet. 
For Kommissionen og EU’s medlemsstater er dette ikke et gyldigt argu -
ment: Cotonouaftalen giver dem mulighed for at gennemføre en politisk 
dialog og en konsultationsprocedure, hvis de skønner, at et partnerland 
misligholder en forpligtelse med hensyn til respekten for menneskeret -
tighederne, de demokratiske principper og retsstaten29.
42.  En meget stor del af det congolesiske folk og det internationale samfund 
erkender, at valgprocessen i 2011 var karakteriseret ved manglende tro -
værdighed, og at valgresultaterne manglede demokratisk legitimitet30. 
Der er en risiko for, at støtten fra det internationale samfund — og her -
under fra Kommissionen — bliver betragtet som et bidrag til at beskytte 
regimet på befolkningens bekostning.27 Endelig rapport 
af 23.2.2007 fra EU’s 
valgobservationsmission 
ved DR Congos præsident-, 
parlaments- og provinsvalg 
i 2006.
28 Præsidentens valgperiode, 
som officielt skulle udløbe 
den 6. december 2011, 
blev ikke forlænget for at 
tage hensyn til de store 
forsinkelser i forbindelse 
med nedsættelsen af den 
nationale valgkommission 
(marts 2011) og 
bekendtgørelsen af valgloven 
(august 2011).
29 Artikel 8, 9 og 96.
30 Endelig rapport fra EU’s 
valgobservationsmission ved 
DR Congos præsident- og 
parlamentsvalg i 2011.
21
Særberetning nr. 9/2013 – EU’s støtte til regeringsførelse i Den Demokratiske Republik Congo31 Medfinansieret af 
Belgien (3,7 millioner euro), 
Nederlandene 
(1,1 million euro) og Det 
Forenede Kongerige 
(2,9 millioner euro). Sverige 
tilsluttede sig senere og 
ydede specifik støtte til 
aktiviteter rettet mod 
kønsrelateret vold.STØTTE TIL RETSVÆSENET
43.  Indførelsen af en retsstat er et grundlæggende element i stabiliseringen 
og genopbygningen af DR Congo. De statslige institutioner er brudt sam -
men som følge af den lange periode med struktursvaghed og konflikt, og 
hvis de ikke genopbygges med nye strukturer, der fremmer retsstaten, 
kan det føre til yderligere politiske problemer og vold. EU har tacklet 
disse problemer ved hjælp af støtte rettet mod det østlige DR Congo og 
støtte til langsigtet genopbygning af de centrale retsinstanser.
44.  Retten undersøgte to programmer:
a) »Programme d’Appui à  la Restauration de la Justice à l’Est de la Ré -
publique Démocratique du Congo « (REJUSCO), som blev iværksat 
i 2006 og er et multidonorfinansieret program31, hvortil EU bidrog 
med 7,9 millioner euro fra 9. EUF
b) retsvæsenkomponenten i  »Programme d’Appui à  la Gouvernance « 
(PAG), som modtog 9 millioner euro fra 9. EUF i januar 2007.
45.  REJUSCO-programmet skulle bidrage til at i)  opbygge kapacitet i  rets -
væsenet i Nordkivu og Sydkivu, ii) forbedre retsvæsenets funktionsmåde 
med henblik på at sikre retfærdige og rimelige retssager og iii) øge be -
folkningens tillid til retsvæsenet i  disse østlige provinser ved at overvåge 
retssager og fængsler og hjælpe med at gøre indbyggerne bevidste om 
deres rettigheder og pligter, især med henblik på at forebygge kønsre -
lateret vold.
46.  Disse ambitiøse målsætninger var relevante, men blev kun delvis opfyldt, 
primært fordi programmet var komplekst, der var for mange procedurer, 
situationen var vanskelig, og dialogen mellem partnerne og regerin -
gen var dårlig. Det førte til, at programmet blev standset tidligere end 
planlagt, og at Kommissionens bidrag blev reduceret. Nogle af de leve -
rede output — især bygninger — var af ringe kvalitet, men programmet 
bidrog faktisk til at forbedre domstolenes funktionsevne. Forholdene 
i fængslerne er imidlertid fortsat elendige, og der er stadig meget, der 
skal gøres for at forbedre befolkningens adgang og tillid til retsvæse -
net. Urolighederne i Goma (M23-bevægelsen) skabte kaotiske forhold 
i regionen, og dette kan yderligere have undergravet det arbejde, der er 
blevet udført for EU-midler (jf. punkt 12).
22
Særberetning nr. 9/2013 – EU’s støtte til regeringsførelse i Den Demokratiske Republik Congo47.  Retsvæsenkomponenten i PAG skal støtte reformen af retsvæsenet ved 
at i) styrke kapaciteten i Ministère de la Justice et des Droits Humains32, det 
blandede retsudvalg ( Comité Mixte de la Justice ) og Conseil Supérieur de 
la Magistrature33, ii) forbedre retsvæsenets funktionsmåde i  Kinshasapro -
vinsen og iii) fastlægge en langsigtet politisk strategi.
48.  Programmet var stadig i gang, da Rettens besøg fandt sted. Vanskelig -
heder med at rekruttere det hold, der skulle yde teknisk bistand, havde 
forsinket gennemførelsen af aktiviteterne med to år. Det førte til, at en 
femtedel af programmets budget blev annulleret. Programmet kan for -
ventes at opnå en stor del af de planlagte resultater med hensyn til at 
styrke de centrale retsinstitutioner og retsvæsenet i Kinshasaprovinsen. 
Det er imidlertid et væsentligt problem, at den politiske reform på grund 
af ineffektivitet i det blandede retsudvalg ikke vil blive vedtaget før pro -
grammets afslutning. Det har fået Kommissionen til at suspendere sin 
finansielle støtte til det blandede retsudvalg.
49.  Det gælder for begge programmer, at resultaternes bæredygtighed ikke 
kan garanteres, fordi det nationale budget til retssektoren er utilstræk -
keligt, der er vedvarende svagheder med hensyn til den administrative 
kapacitet, og den nationale regering ikke har engageret sig stærkt nok 
i en reform af sektorpolitikken.
STØTTE TIL POLITIET
50.  En af hovedprioriteterne i  forbindelse med de institutionelle reformer, 
der blev iværksat af de congolesiske myndigheder efter mange års for -
sømmelse under Mobutu og en lang periode med væbnet konflikt, var 
at give befolkningen sikkerhed. De største svagheder med hensyn til det 
congolesiske nationalpoliti er, at det mangler udstyr og infrastruktur, 
at uddannelsen ikke er tilstrækkelig, og at lønningerne er lave og ikke 
udbetales regelmæssigt, hvilket alt sammen er demotiverende for de 
ansatte. Et af de store problemer er »trickle-up«-kulturen, som indebæ -
rer, at politiansatte skal skaffe ressourcer til deres overordnede. Ligesom 
militæret lever politiet af befolkningen.
51.  Ved begyndelsen af overgangsperioden var EU’s vigtigste målsætninger 
blandt andet at beskytte de statslige institutioner og styrke den indre 
sikkerhed for at sikre overgangsprocessen og muliggøre afholdelse af 
valg. Siden 2005 har EU sigtet mod at støtte en bredere og mere lang -
sigtet proces, hvori den institutionelle og ledelsesmæssige reform af 
sikkerhedsstyrkerne er en nøglekomponent.32 Justits- og 
menneskerettighedsministeriet.
33 Det øverste retsråd.
23
Særberetning nr. 9/2013 – EU’s støtte til regeringsførelse i Den Demokratiske Republik Congo34 Den AVS-interne 
finansieringsramme vedrører 
samarbejde med AVS-stater, 
som er indbygget i det 
regionale samarbejde og 
kommer mange eller alle AVS-
stater til gavn. Ved sådanne 
aktioner skal der derfor ikke 
tages hensyn til geografisk 
placering.52.  Retten undersøgte tre programmer på dette område:
a) »Appui à la formation de l’Unité de Police Intégrée « (UPI), som blev 
iværksat i maj 2004 med 5 millioner euro i finansiering fra det AVS-
interne rammebeløb under 9. EUF34
b) Støtteprogrammet for fred og stabilisering i det østlige DR Congo, 
som blev iværksat i juni 2008 med et EU-bidrag på 10 millioner euro 
fra stabilitetsinstrumentet, herunder 2,9 millioner euro til politiet
c) »Programme d’Appui à la Réforme de la Police Nationale  (PARP)«, som 
blev iværksat i august 2010 med 11 millioner euro i finansiering 
fra 10. EUF.
53.  UPI-støtteprogrammet blev gennemført i fællesskab med EUPOL Kins -
hasa, som er en politimission under FSFP (jf. punkt 24). Dette program 
havde et begrænset antal klare og logiske prioriteter. Det lykkedes at 
oprette en enhed bestående af tusind veluddannede politifolk med 
den nødvendige logistiske støtte og det nødvendige udstyr, og det lyk -
kedes at opnå det planlagte resultat, som var at garantere sikkerhe -
den i forbindelse med folkeafstemningen om forfatningen og valgene 
i 2005 og 2006. Retten kunne ikke få oplysninger om overflytningen af 
personale og udstyr efter afslutningen af programmet. Det er derfor 
uklart, hvor bæredygtige de opnåede resultater er.
54.  Politikomponenten i støtteprogrammet for fred og stabilisering i det 
østlige DR Congo har delvis opnået de planlagte resultater. Den har 
leveret bygninger, faciliteter og udstyr til to mobile indsatsenheder og 
de regionale politihovedkvarterer i Goma og Bukavu. Byggearbejdet var 
præget af store forsinkelser, især i  Bukavu, og det er af dårlig kvalitet. 
Da Rettens besøg fandt sted, var de finansierede faciliteter i Bukavu 
endnu ikke taget i brug. I Goma var de endnu ikke operationelle, idet 
der manglede rindende vand og elektricitet, som det var meningen, 
at politimyndighederne skulle have finansieret og sørget for at instal -
lere. Indtil videre har programmet ikke været effektivt med hensyn til 
at forbedre det regionale politis operationelle kapacitet. Urolighederne 
i Goma (M23-bevægelsen) kan yderligere have undergravet det arbejde, 
der er blevet udført for EU-midler (jf. punkt 12).
55.  PARP skal støtte reformen af RD  Congos nationale politi ved at styrke 
koordineringskapaciteten i udvalget for overvågning af politireformen 
(Comité de Suivi de la Réforme de la Police ), omorganisere forvaltningen af 
menneskelige og budgetmæssige ressourcer og forbedre uddannelsesin -
frastrukturen. Programmet gennemføres i samordning med den tekniske 
støtte, som udvalget for overvågning af politireformen modtager fra 
FSFP-politimissionen EUPOL RD Congo.
24
Særberetning nr. 9/2013 – EU’s støtte til regeringsførelse i Den Demokratiske Republik Congo56.  Programmet var på et tidligt stadie i  gennemførelsen, da Rettens besøg 
fandt sted. Det var lykkedes at oprette en database over menneskelige 
ressourcer, hvilket er et vigtigt skridt i forbindelse med den politireform, 
der skal gennemføres. Der var dog grund til bekymring med hensyn til 
denne databases bæredygtighed, eftersom der ikke forelå nogen planer 
for vedligeholdelse af it-systemet efter afslutningen af den EU-finansie -
rede tekniske bistand.
STØTTE TIL REFORMEN AF FORVAL TNINGEN AF DE OFFENTLIGE FINANSER
57.  I 2008 blev det i en gennemgang af offentlige udgifter og finansiel an -
svarlighed fastslået, at forvaltningen af de offentlige finanser på de fleste 
områder var karakteriseret ved mangler. Blandt disse kan nævnes, at bud -
getlovgivningen var forældet, at budgetplanlægningen og -gennemfø -
relsen var mangelfuld, og at der ofte blev anvendt ekstraordinære proce -
durer. Nøglefunktioner såsom regnskabsføring og likviditetstransaktioner 
blev ikke foretaget i overensstemmelse med principperne for god praksis, 
og der fandtes praktisk taget ingen eksterne kontrolmekanismer.
58.  Efter denne gennemgang vedtog regeringen en strategisk plan for reform 
af forvaltningen af de offentlige finanser med henblik på at afhjælpe disse 
svagheder i perioden 2010-2017, og regeringen er nu ved at gennemføre 
planen med støtte fra forskellige udviklingspartnere, herunder EU.
59.  Retten undersøgte tre EU-programmer:
a) komponenten vedrørende offentlige finanser i » Programme d’Appui 
à la Gouvernance « (PAG), som blev undertegnet i januar 2007 og 
finansieres af et bidrag på 6,5 millioner euro fra 9. EUF
b) naturressourcekomponenten i PAG, som finansieres af et bidrag på 
9 millioner euro fra 9. EUF
c) »Projet d’Appui à la Modernisation des Finances Publiques « (PAMFIP), 
som blev undertegnet i maj 2010 og finansieres af et bidrag på 
10 millioner euro fra 10. EUF.
25
Særberetning nr. 9/2013 – EU’s støtte til regeringsførelse i Den Demokratiske Republik Congo35 Budgetstøtte til 
makroøkonomisk stabilisering 
i DR Congo.
36 Budgetstøtte til at mindske 
effekten af den økonomiske 
og finansielle krise.
37 Styringsudvalget for 
reformen af de offentlige 
finanser.
38 Strategisk plan for reform 
af forvaltningen af de 
offentlige finanser.
39 Generalinspektoratet for 
finanser.
40 Økonomi-, finans- og 
budgetkontroludvalget.60.  Retten undersøgte også to målrettede budgetstøtteprogrammer:
a) »Appui budgétaire à la Stabilisation économique de la RDC «35, som 
blev undertegnet i august og december 2009 og finansieres med 
i alt 48,6 millioner euro fra 10. EUF og DCI
b) »Appui budgétaire pour atténuer les effets de la crise économique et 
financière en RDC «36, som blev undertegnet i december 2010 og 
finansieres med 50 millioner euro fra 10. EUF under sårbarheds-
FLEX-initiativet (V-FLEX), der blev iværksat i 2009.
61.  De tre EU-støtteprogrammer, der beskæftiger sig med centrale reformer 
af forvaltningen af de offentlige finanser, har indtil videre givet beskedne 
resultater. 
62.  PAG’s komponent vedrørende forvaltningen af de offentlige finanser har 
styrket Comité d’Orientation de la Réforme des Finances Publiques37, som 
er det interministerielle organ, der har hovedansvaret for at koordinere 
reformen af forvaltningen af de offentlige finanser. Denne komponent 
bidrog også til vedtagelsen af » Plan Stratégique de Réforme des Finances 
Publiques «38 og styrkede kapaciteten i Inspection Générale des Finances39 
og nationalforsamlingens Commission Économique, Financière et Contrôle 
Budgétaire40 gennem levering af uddannelse, konsulentydelser og udstyr 
samt istandsættelse af kontorlokaler.
63.  Støtten til det overordnede revisionsorgan er derimod stort set mislyk -
kedes. Antallet af ansatte er steget, og deres kvalifikationer er blevet 
forbedret, men den planlagte istandsættelse af det overordnede revi -
sionsorgans hovedsæde er gået helt i stå på grund af en juridisk tvist 
med entreprenøren. Dette har indvirket kraftigt på det overordnede re -
visionsorgans operationelle kapacitet.
64.  PAMFIP , som er en logisk fortsættelse af PAG, skal styrke budgetplan -
lægningen, regnskabsføringen og toldvæsenet. Programmet var på et 
tidligt stadie i gennemførelsen, da Rettens besøg fandt sted, men der 
var allerede problemer på grund af vanskeligheder med at rekruttere 
eksperter og koordinere bestemte aktiviteter med andre donorer.
26
Særberetning nr. 9/2013 – EU’s støtte til regeringsførelse i Den Demokratiske Republik Congo65.  En af målsætningerne for de to målrettede budgetstøtteprogrammer 
var at bidrage til at forbedre forvaltningen af de offentlige finanser. Pro -
grammerne var imidlertid ikke kædet sammen med regeringens plan for 
reform af forvaltningen af de offentlige finanser, og det var ikke defineret, 
hvilke prioriteter de skulle støtte. Det er uklart, hvordan sådanne pro -
grammer skal kunne opfylde målsætninger af denne type, når midlerne 
udbetales i en enkelt, fast tranche uden resultatbaserede betingelser 
eller krav om politisk dialog. Retten noterer sig, at selv om landet står 
i en vanskelig økonomisk og budgetmæssig situation, og selv om lave 
lønninger er en af årsagerne til de offentlige myndigheders ineffektivi -
tet (jf. punkt 9), er parlamentsmedlemmernes vederlag blevet forhøjet 
fra 1 500 US-dollar i overgangsperioden til 6 000 US-dollar i 2006 og 
13 000 US-dollar i 2012. I 2011 udgjorde udgifterne til præsidenten, 
premierministeren, nationalforsamlingen og senatet 11 % af de samlede 
budgetudgifter, og beløbet var næsten tre gange så stort som det beløb, 
der blev brugt på sundhed41.
66.  Vedtagelsen af den strategiske plan for reform af forvaltningen af de of -
fentlige finanser er et tegn på, at regeringen har engageret sig i reformen 
af forvaltningen af de offentlige finanser, og den koordinerede støtte 
fra udviklingspartnerne hjælper med at holde denne reform i gang. De 
utilstrækkelige budgetressourcer og den svage forvaltning af de offent -
lige finanser betyder imidlertid, at det ligesom i forbindelse med EU-
programmer på andre områder er tvivlsomt, om de institutioner, der 
støttes af PAG og PAMFIP , har kapacitet til at fortsætte deres aktiviteter 
og vedligeholde bygninger og udstyr uden donorstøtte.
67.  DR Congos økonomiske fremtid og udsigterne til forbedret regeringsfø -
relse afhænger i høj grad af, hvordan landets betydelige naturrigdomme 
forvaltes. Konfliktens ophør og afholdelsen af valg har imidlertid endnu 
ikke ført til, at DR Congos naturressourcer er blevet en drivkraft for ud -
vikling. I denne sammenhæng skal naturressourcekomponenten i PAG 
styrke nøgleinstitutionernes kapacitet til at forvalte mine- og skovdrifts -
sektorerne, forbedre vilkårene for tiltrækning af investeringer og øge 
indtægterne.
68.  Retten undersøgte naturressourcekomponenten i PAG ca. halvandet år, 
før dens operationelle periode udløb, og konstaterede, at resultaterne 
var beskedne. En af årsagerne til dette var en utilstrækkelig behovsvur -
dering, som ikke havde identificeret en række væsentlige svagheder 
i forvaltningen af naturressourcerne, f.eks. ulovlig udnyttelse, korruption, 
mangel på pålidelige data, svage kontrol- og toldmekanismer, vilkårlig 
beskatning og lav produktivitet samt det forhold, at råmaterialerne kun 
i ringe omfang bliver forarbejdet. Der var også svagheder i programmets 
udformning, hvilket førte til store forsinkelser under gennemførelsen og 
gjorde det nødvendigt at aflyse mange af de planlagte aktiviteter.41 I 2011 var det samlede 
budget på 6 746 milliarder 
congolesiske franc (CDF). 
Budgetbevillingerne 
til præsidenten, 
premierministeren, 
nationalforsamlingen 
og senatet beløb sig til 
291 milliarder CDF (4,3 %), 
mens bevillingerne til 
sundhed beløb sig til 
233 milliarder CDF (3,5 %). 
De samlede budgetudgifter 
var på 3 515 milliarder CDF, 
og heraf blev der brugt 
393 milliarder CDF (11,1 %) på 
det førstnævnte område og 
137 milliarder CDF (3,9 %) på 
det sidstnævnte.
27
Særberetning nr. 9/2013 – EU’s støtte til regeringsførelse i Den Demokratiske Republik Congo69.  Programmet har bidraget til at styrke kapaciteten i nogle institutioner, 
men mange af de planlagte resultater kan ikke forventes at blive opnået. 
Blandt disse kan nævnes vedtagelse af en national skovdriftsplan, æn -
dring af minedriftsloven og styrkelse af udnyttelses-, forarbejdnings- og 
afsætningskæden.
STØTTE TIL DECENTRALISERINGSPROCESSEN
70.  Decentralisering i DR Congo er genstand for en lang politisk debat, der 
kom på dagsordenen igen i forbindelse med vedtagelsen af forfatningen 
i 2006. Decentraliseringen har tre dimensioner (politisk, administrativ 
og fiskal), og den skal fremme demokratiet og øge den lokale politiske 
ansvarlighed, samtidig med at den skal forbedre formidlingen af tjene -
steydelser til borgerne.
71.  Retten undersøgte to programmer:
a) »Projet d’Appui au Démarrage de la Décentralisation en RDC « (PA2D)42, 
som blev undertegnet i maj 2010 og finansieres af et bidrag på 
15 millioner euro fra 10. EUF
b) »Programme d’Appui aux Parlements « (PAP)43, som blev undertegnet 
i maj 2010 og finansieres af et bidrag på 5 millioner euro fra 10. EUF.
72.  Hensigten med PA2D er at lette overgangen til decentralisering ved 
at støtte de organer, som er ansvarlige for at styre decentraliserings -
reformen på nationalt niveau, og styrke den administrative kapacitet 
i provinserne Kinshasa og Nordkivu. PAP skal bidrage til at konsolidere 
demokratiet i DR Congo ved at styrke kapaciteten i nationalforsamlingen, 
senatet og de to provinsforsamlinger i Kinshasa og Nordkivu.
73.  Begge programmer var på et tidligt stadie i  gennemførelsen, da Rettens 
besøg fandt sted, men udsigterne til en vellykket gennemførelse var 
allerede begrænsede. Der var store problemer, som havde flere forskel -
lige årsager, først og fremmest at der var svagheder i den congolesi -
ske administration, at provinsvalgene blev udsat, og at de nationale 
myndigheder ikke politisk engagerede sig tilstrækkeligt i at opfylde de -
centraliseringsmålet. Den nuværende præsident forsøger i øjeblikket at 
konsolidere sin magt. Decentralisering indebærer imidlertid, at magten 
deles, og præsidenten er ikke interesseret i en magtdeling på nuværende 
tidspunkt. Under disse omstændigheder er det meget tvivlsomt, om 
programmernes eventuelle resultater vil være bæredygtige, medmindre 
der sker en større ændring i den politiske situation.42 Projekt for støtte 
til igangsættelse af 
decentraliseringen i DR Congo.
43 Program for støtte til 
parlamenterne.
28
Særberetning nr. 9/2013 – EU’s støtte til regeringsførelse i Den Demokratiske Republik Congo74.  Selv om der i landet er overvældende social enighed om, at decen -
tralisering er nødvendig, er regeringen uvillig til at gå i gang med re -
formen. Muligheden for at fremme gennemførelsen af decentralisering 
ved hjælp af den Kinshasabaserede top-down-metode, der støttes af 
DR Congos udenlandske partnere, heriblandt Kommissionen, er derfor 
begrænset. Provinsregeringerne udtaler sig positivt om at høste forde -
lene af en decentralisering, men de er uvillige til at påtage sig det ansvar 
for formidling af tjenesteydelser, som den vil medføre. Det er desuden 
en politisk hindring, at der er ubalance mellem provinsernes aktiver: To 
provinser (Nedre Congo og Katanga) bidrager med over halvdelen af 
landets skatteindtægter.
75.  Decentraliseringsprocessen er derfor blevet betydelig forsinket:
a) Mange af de retlige instrumenter vedrørende decentraliseringen 
er endnu ikke vedtaget
b) Retrocessionsprocessen er endnu ikke implementeret44
c) De lokalvalg, der oprindelig skulle have været afholdt i 2008, men 
siden blev flyttet til 2011, har aldrig fundet sted. De provinsvalg, der 
skulle have været afholdt i 2011, er blevet udsat på ubestemt tid45
d) Oprettelsen af 26 provinser i stedet for de nuværende elleve skulle 
have været afsluttet i maj 2010, men loven er endnu ikke vedtaget.
KOMMISSIONEN TOG IKKE TILSTRÆKKELIG HENSYN 
TIL DEN SKRØBELIGE SITUATION I  LANDET VED 
UDFORMNINGEN AF EU-PROGRAMMERNE
76.  Retten undersøgte, om Kommissionen:
a) havde gjort nok for at modvirke de største risici vedrørende EU-
programmernes effektivitet
b) havde opstillet klare og realistiske målsætninger
c) gjorde passende brug af konditionalitet og politisk dialog for at 
tilskynde de congolesiske myndigheder til at forpligte sig til bedre 
regeringsførelse.44 Forfatningens artikel 175 
fastsætter, at 40 % af de 
nationale indtægter, der 
inkasseres i de enkelte 
provinser, tilfalder 
provinserne selv ved en 
proces kaldet retrocession, 
mens andre 10 % overføres 
til en udligningsfond ( Caisse 
nationale de Péréquation ), 
der kun skal anvendes til 
investeringsudgifter. Det 
overordnede mål er at 
mindske ulighederne mellem 
provinserne.
45 I øjeblikket har 
provinsguvernørerne en 
dobbeltrolle, da de både 
repræsenterer deres provinser 
og udfører opgaver for 
centralregeringen. Lederne af 
lokalregeringerne udpeges af 
præsidenten.
29
Særberetning nr. 9/2013 – EU’s støtte til regeringsførelse i Den Demokratiske Republik CongoDER BLEV IKKE GJORT NOK FOR AT MODVIRKE RISICI
77.  Ekstern bistand er altid forbundet med høje risici, og i  struktursvage 
stater er risiciene endnu højere. Kommissionen kan lige så lidt som andre 
udviklingspartnere undgå at løbe risici. Den bør imidlertid styre risiciene 
hensigtsmæssigt for at mindske dem så meget som muligt.
78.  Kommissionen er godt bekendt med situationen i DR Congo og med 
struktursvaghedens årsager og konsekvenser. Ved udformningen af de 
EU-programmer, som Retten undersøgte, identificerede Kommissionen 
mange risici og tog hensyn til de erfaringer, der var blevet gjort i for -
bindelse med tidligere programmer. Da den valgte metoder til leve -
ring af bistand og implementering af et kontrolsystem, tog den højde 
for den vanskelige situation og for, at den nationale administration er 
svag. Den vurderede imidlertid ikke sandsynligheden for risici eller dis -
ses potentielle indvirkning på programmerne. I  mange tilfælde henvises 
der i de forberedende dokumenter blot til forudsætninger og/eller risici 
vedrørende EU-programmernes effektivitet, selv om det var velkendt, at 
der var alvorlige problemer, især fordi de nationale myndigheder ikke 
engagerede sig tilstrækkeligt i reformen, og fordi deres institutionelle 
og finansielle kapacitet til at sikre resultaternes bæredygtighed efter 
afslutningen af EU-programmerne var svag.
79.  En række væsentlige risici - navnlig manglende politisk vilje samt svig 
og korruption - som giver anledning til store bekymringer i DR Congo 
(jf. punkt 9), nævnes ikke i programdokumenterne. Andre risici blev un -
dervurderet, f.eks. transport- og kommunikationsproblemer, de natio -
nale myndigheders begrænsede absorptionskapacitet (jf. punkt 82 c)) 
og vanskelighederne med at rekruttere internationale eksperter og finde 
lokale kontrahenter med det nødvendige udstyr og den nødvendige 
faglærte arbejdskraft, især i de fjerntliggende og ofte usikre østlige dele 
af DR Congo (jf. punkt 82 b)).
80.  I de programmer, som Retten undersøgte, indgik der hverken systematisk 
foranstaltninger til at forebygge eller mindske de største specifikke risici på 
det pågældende område eller vejledning til projektlederne og Kommissio -
nens tjenester om, hvad der skal gøres, hvis risiciene bliver til virkelighed.
81.  Den målretningsmetode, der blev anvendt i  forbindelse med de budget -
støtteprogrammer, der blev vedtaget i 2009, forebygger eller mindsker 
ikke risici. Budgetstøttemidlerne indgår i partnerlandets budget sam -
men med andre midler (såkaldt »fungibilitet«) og kan ikke spores, når de 
først er tilgået budgettet. De er udsat for de samme svagheder og risici 
vedrørende forvaltningen af de offentlige finanser som andre nationale 
budgetmidler (jf. punkt 65).
30
Særberetning nr. 9/2013 – EU’s støtte til regeringsførelse i Den Demokratiske Republik CongoMÅLSÆTNINGERNE VAR OFTE FOR AMBITIØSE
82.  For syv af de programmer, som Retten undersøgte, bidrog den utilstræk -
kelige risikovurdering i høj grad til, at der blev opstillet overambitiøse 
målsætninger:
a) Målsætningen for PACE (jf. punkt 38) og for støtten til den nationale 
valgkommission (jf. punkt 11 og 40) — at bidrage til demokrati -
ske valg — var urealistisk i lyset af de congolesiske myndigheders 
begrænsede vilje til dialog med det internationale samfund om 
rettidige forberedelser til valgprocessen i 2011
b) Målsætningerne for REJUSCO-programmet (jf. punkt 45 og 46) var 
for ambitiøse i betragtning af postkonfliktsituationen i det østlige 
DR Congo. For eksempel tog programmet ikke højde for, at der 
manglede bygge- og konsulentfirmaer med den nødvendige fag -
lærte arbejdskraft og det nødvendige udstyr. Det havde også en 
kompleks forvaltningsstruktur og en kombination af uensartede 
regler og procedurer. Programmets omfang måtte reduceres under 
gennemførelsen, og efter en anmeldelse til Det Europæiske Kontor 
for Bekæmpelse af Svig (OLAF) vedrørende bygge- og anlægskon -
trakter blev det til sidst opgivet 
c) Midtvejsevalueringen af retsvæsenkomponenten i PAG (jf. punkt 47 
og 48) viste, at programmet med sine 35 planlagte aktiviteter og 
et budget, der var ca. dobbelt så stort som justitsministeriets46, 
var dårligt tilpasset justitsministeriets struktur og begrænsede ab -
sorptionskapacitet. Dets omfang måtte reduceres væsentligt under 
gennemførelsen
d) Naturressourcekomponenten i PAG (jf. punkt 67-69) har mange prio -
riteter og en bred vifte af aktiviteter, der kræver ekspertbistand. 
Det har ført til betydelige vanskeligheder og gjort det nødvendigt 
at ændre programmet og reducere dets omfang væsentligt under 
gennemførelsen
e) I forbindelse med PA2D (jf. punkt 71-73) blev der ikke i tilstrækkelig 
grad taget hensyn til, at decentraliseringsprocessen hovedsagelig 
var donordrevet. Den congolesiske regering har fra begyndelsen 
været uvillig til at støtte reformen. Mange retlige instrumenter 
vedrørende decentraliseringen er endnu ikke vedtaget, og mange 
observatører betragter hele processen som mislykket. Det EU-pro -
gram, der blev godkendt i 2009, er stort set gået i stå
f ) Ved opstillingen af målsætningerne for PAP (jf. punkt 71-73) blev 
der ikke taget tilstrækkelig hensyn til risikoen for, at senats- og pro -
vinsvalgene kunne blive udsat, og dette har i alvorlig grad forsinket 
opfyldelsen af programmets målsætninger.46 Midtvejsevalueringsrapport 
om PAG, oktober 2011.
31
Særberetning nr. 9/2013 – EU’s støtte til regeringsførelse i Den Demokratiske Republik CongoPOTENTIALET FOR KONDITIONALITET OG POLITISK DIALOG BLEV IKKE 
UDNYTTET FULDT UD
83.  EU-programmerne omfatter ikke kun finansiering af planlagte aktiviteter, 
men også to andre komponenter, som skal kombineres hensigtsmæssigt 
for at maksimere chancerne for, at EU-midlerne udnyttes bedst muligt:
a) aftaler med partnerlandet om betingelser knyttet til programmer -
nes målsætninger og risici
b) politisk dialog med regeringen om definition og gennemførelse af 
hensigtsmæssige reformpolitikker og -strategier.
KONDITIONALITET
84.  I forbindelse med de EU-programmer, som Retten undersøgte, brugte 
Kommissionen konditionalitet på en måde, der i betydelig grad redu -
cerede både de nationale myndigheders potentielle incitament til at 
engagere sig i reformarbejdet og Kommissionens egen mulighed for at 
bruge betingelser som et værktøj i den politiske dialog med regeringen.
85.  Ligesom det var tilfældet med EUF’s støtte til vejinfrastrukturprogrammer 
i Afrika syd for Sahara47, konstaterede Retten, at Kommissionen sjældent 
stillede betingelser, som de congolesiske myndigheder skulle opfylde, 
før et program kunne begynde, før et udbud kunne iværksættes, eller før 
en kontrakt kunne undertegnes. I de undersøgte programmer blev der 
kun fundet få eksempler på anvendelse af denne metode, f.eks. i form af 
krav om forudgående vedtagelse af lovgivning eller tilrådighedsstillelse 
af egnet jord.
86.  De opstillede betingelser er ikke juridisk bindende, men beskrives ge -
nerelt i finansieringsaftalerne som »ledsageforanstaltninger«, der skal 
gennemføres af de congolesiske myndigheder. Foranstaltningerne er 
ofte vagt formuleret (f.eks. gradvis forhøjelse af vedligeholdelsesudgif -
terne afhængigt af budgetkapaciteten) eller urealistiske (f.eks. sikring af 
tilstrækkelig vedligeholdelse).47 Særberetning nr. 17/2012 
om de europæiske 
udviklingsfondes (EUF’s) 
bidrag til et bæredygtigt 
vejnet i Afrika syd for Sahara 
(http://eca.europa.eu ).
32
Særberetning nr. 9/2013 – EU’s støtte til regeringsførelse i Den Demokratiske Republik Congo87.  Det var derfor svært for Kommissionen at overvåge, om betingelserne 
blev opfyldt, og i rette tid at reagere passende, hvis de ikke var opfyldt. 
Kun i ét tilfælde besluttede Kommissionen at suspendere udbetalin -
gen af et EU-bidrag: På baggrund af de uregelmæssigheder, der blev 
observeret under præsidentvalget i 2011, traf Kommissionen sammen 
med andre donorer en koordineret beslutning om at tilbageholde den 
endelige betaling. Dette må dog betegnes som »for lidt og for sent«.
POLITISK DIALOG
88.  I samarbejde med andre donorer spillede Kommissionen en væsentlig 
rolle med hensyn til at fremme den politiske dialog med den congole -
siske regering. Den deltog aktivt i Country Assistance Framework (CAF) 
og de forskellige tematiske arbejdsgrupper, der udgør den institutionelle 
ramme for dialogen mellem fagministerier, donorer og repræsentanter 
for civilsamfundet, og den finansierede tværministerielle organer, der 
skulle spille en central rolle i reformprocessen og koordineringen med 
donorer48. Den førte desuden dialog med regeringen i forbindelse med 
programmeringen og gennemgangen af samarbejdsstrategierne under 
9. og 10. EUF, udformningen og overvågningen af de enkelte program -
mers gennemførelse og udførelsen af de fælles årlige gennemgange af 
EU’s udviklingssamarbejde.
89.  Flere væsentlige svagheder indvirkede imidlertid på kvaliteten af den 
politiske dialog:
a) De tematiske arbejdsgrupper var ikke et effektivt forum for koordi -
neret politisk dialog. Medio 2009 gjaldt det for de fleste af dem, at 
de ikke havde en handlingsplan, og at der heller ikke var fastlagt 
klare opgaver, mål, ansvar, budgetter og tidsplaner. Ofte var fag -
ministerierne ikke aktivt involveret, og relevante emner blev ikke 
behandlet på møderne. Der blev gjort et forsøg på at forbedre 
arbejdsgruppernes funktionsmåde, men en evaluering foretaget 
af planlægningsministeriet i 2011 viste, at mange af problemerne 
stadig var uløste
b) Selv om denne utilfredsstillende situation delvis skyldtes den natio -
nale administrations svage kapacitet, har de congolesiske myndig -
heder foretrukket at føre bilateral politisk dialog med hver enkelt 
donor for at udnytte potentielle meningsforskelle og rivalisering 
mellem donorerne. Dette har kunnet lade sig gøre, fordi donorerne 
ikke har sørget for tilstrækkelig koordinering af den politiske dialog, 
herunder mellem Kommissionen og EU’s medlemsstater, navnlig på 
områderne støtte til politiet4948 F.eks. Comité de Suivi de la 
Réforme de la Police  og Comité 
d’Orientation de la Réforme des 
Finances Publiques.
49 »CSDP Missions and 
Operations: Lessons 
learned processes«, 
Europa-Parlamentet, 
Generaldirektoratet for 
Eksterne Politikker (PE 
457.062, s. 52), april 2012.
33
Særberetning nr. 9/2013 – EU’s støtte til regeringsførelse i Den Demokratiske Republik Congoc) EU og andre ligesindede udenlandske partnere får stadigt sværere 
ved at påvirke den kurs, som DR Congos myndigheder har valgt 
med hensyn til regeringsførelse. DR Congo har naturressourcer, som 
verden har brug for, og ankomsten af nye udenlandske partnere, 
hvis samarbejdsorden er uden krav og betingelser (f.eks. Kina, Syd -
afrika, Brasilien og Sydkorea), mindsker yderligere de traditionelle 
udviklingspartneres indflydelse på DR Congos regering
d) Som tidligere beskrevet (jf. punkt 84-87) begrænser Kommissionens 
tilgang til konditionalitet i  væsentlig grad dens muligheder for at 
få fuldt udbytte af den politiske dialog.
90.  På grund af de nævnte omstændigheder har den politiske dialog med 
de congolesiske myndigheder været en udfordrende opgave for Kom -
missionen, og de opnåede resultater har været svingende og samlet set 
begrænsede:
a) Eftersom støtte til valgprocessen ikke var en målsektor i 10.  EUF’s 
samarbejdsstrategi, gjorde Kommissionen det ikke tilstrækkelig 
klart fra begyndelsen, at støtte til demokratiske valg stadig var en 
central politisk prioritet for EU-samarbejdet efter overgangsperio -
den. Dette påvirkede Kommissionens muligheder for at reagere 
hensigtsmæssigt og i rette tid
b) I retssektoren har det blandede retsudvalg vist sig ikke at være et 
effektivt forum for dialog, og det er stort set ikke lykkedes udvalget 
at få justitsministeriet til at vedtage og gennemføre reformtiltag. 
Dette fik i 2011 Kommissionen til at trække sin finansiering af det 
blandede retsudvalgs sekretariat tilbage. De congolesiske myndig -
heder udviste heller ikke stor interesse for REJUSCO-programmet, 
der af befolkningen blev opfattet som et donordrevet initiativ
c) I politisektoren har den politiske dialog været vanskelig. Udvalget 
for overvågning af politireformen er et passende forum for dialog, 
men de congolesiske myndigheder har kun i beskedent omfang 
engageret sig i reformen, og de har foretrukket bilateral dialog med 
de enkelte donorer. Det tog fem år at få vedtaget den organiske 
lov om politiet
d) På grund af den manglende politiske vilje til at gennemføre decen -
traliseringsprocessen har mulighederne for en nyttig politisk dialog 
været begrænsede 
e) Den politiske dialog vedrørende reformen af forvaltningen af de 
offentlige finanser har været mindre vanskelig, hvilket især skyldes 
koordineret donorinvolvering siden gennemgangen af offentlige 
udgifter og finansiel ansvarlighed i 2008.
34
Særberetning nr. 9/2013 – EU’s støtte til regeringsførelse i Den Demokratiske Republik Congo91.  Retten konkluderer, at effektiviteten af EU’s støtte til regeringsførelse 
i DR Congo er begrænset. EU-støtten til regeringsførelse ydes inden for 
rammerne af en generelt forsvarlig samarbejdsstrategi, den tackler lan -
dets vigtigste behov, og den har givet en del resultater. Fremskridtene er 
imidlertid langsomme, ujævne og samlet set begrænsede. Under halvde -
len af programmerne har givet eller kan forventes at give hovedparten af 
de planlagte resultater. I de fleste tilfælde er der ingen realistisk udsigt 
til bæredygtighed.
92.  Der er alvorlige hindringer for Kommissionens og de andre udvik -
lingspartneres bestræbelser på at bidrage til bedre regeringsførelse 
i DR Congo: manglende politisk vilje, donordrevet programdynamik og 
manglende absorptionskapacitet. Men selv om Kommissionen er godt 
bekendt med de vigtigste årsager til og konsekvenser af struktursvaghe -
den i DR Congo, tog den ikke tilstrækkelig hensyn til dette ved udform -
ningen af EU-programmerne. Der er ikke gjort nok for at modvirke risici, 
programmernes målsætninger er ofte for ambitiøse, betingelserne har 
ringe tilskyndelseseffekt, og den politiske dialog er ikke blevet udnyttet 
fuldt ud og koordineret tilstrækkeligt med EU’s medlemsstater på alle 
områder.
93.  Det bliver en langvarig proces at genopbygge staten og forbedre rege -
ringsførelsen i DR Congo. Hvis Den Europæiske Union som en af DR Con -
gos vigtigste udviklingspartnere og som fortaler for god regeringsførelse 
og menneskerettigheder fortsat skal støtte regeringsførelse i DR Congo, 
bør den forbedre effektiviteten af sin støtte betydeligt. For at sikre dette 
bør Kommissionen både være mere realistisk, når den opstiller målsæt -
ninger og udformer EU-programmer, og stille større krav til de congo -
lesiske myndigheder, når den overvåger, om de aftalte betingelser og 
forpligtelser bliver opfyldt50.
94.  Med henblik på at forbedre effektiviteten af EU’s støtte til regeringsførelse 
i DR Congo fremsætter Retten følgende anbefalinger:50 DR Congos 
premierminister Augustin 
Matata Ponyo har udtalt, 
at DR Congo har brug for 
partnere, som er krævende 
men forstående, proaktive 
men respektfulde, og kritiske 
men klarsynede ( Libération , 
12.12.2012).KONKLUSIONER OG ANBEFALINGER
35
Særberetning nr. 9/2013 – EU’s støtte til regeringsførelse i Den Demokratiske Republik Congo
I samarbejde med andre udviklingspartnere, navnlig EU’s medlems -
stater, bør Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten:
a) med henblik på programmeringen af 11. EUF og udformningen af 
fremtidige EU-programmer i)  have større opmærksomhed på at 
sikre en passende balance i den støtte, der ydes til provinserne 
i DR Congo, især til de fattigste provinser, ii) kombinere støtte 
på centralt niveau med programmer på provinsniveau, der kæder 
politisk og territorial decentralisering sammen med forbedrede 
strategier for forvaltning af naturressourcer samt genopretning 
og udvikling af infrastruktur, og iii)  genoverveje EU’s støtte til 
forbedret forvaltning af naturressourcer på grundlag af en omfat -
tende behovsanalyse
b) i dialogen med DR Congos regering lægge større vægt på, at de -
mokratiske valg er et centralt element i regeringsførelse, og om -
hyggeligt vurdere alle risici, så det sikres, at EU-programmerne 
på dette område ikke bidrager til at beskytte regimet
c) fremme større ansvarlighed hos regeringen i  DR Congo gennem 
øget støtte til styrkelse af kapaciteten i de nationale tilsynsin -
stitutioner, især nationalforsamlingens specialiserede udvalg og 
det overordnede revisionsorgan
d) systematisk tage hensyn til behovet for at støtte bekæmpelse af 
svig og korruption på alle de områder i  relation til regeringsfø -
relse, der er omfattet af EU’s samarbejdsstrategi.ANBEFALING  1
EU’S SAMARBEJDSSTRATEGI
36
Særberetning nr. 9/2013 – EU’s støtte til regeringsførelse i Den Demokratiske Republik CongoKommissionen bør:
a) koncentrere målsætningerne om et begrænset antal prioriteter
b) fastlægge en tidsramme, som bedre passer til de forhold, pro -
grammerne gennemføres under
c) give mulighed for fleksibilitet under programgennemførelsen, 
så målsætningerne straks kan revideres, hvis det bliver relevant.ANBEFALING  3
PROGRAMMÅLSÆTNINGERKommissionen bør:
a) ved programmernes begyndelse og regelmæssigt under gen -
nemførelsen vurdere, hvad der vil udgøre de største risici med 
hensyn til opfyldelsen af programmernes målsætninger, og dis -
ses risicis potentielle effekt. Dette omfatter i)  vurdering af, om 
landets politikker og handlingsplaner for bedre regeringsførelse 
er relevante og troværdige set i lyset af de disponible institu -
tionelle og finansielle ressourcer, og ii)  overvågning af, om de 
congolesiske myndigheder opfylder deres forpligtelser
b) træffe foranstaltninger til at forebygge eller mindske risici 
og klart definere, hvad der skal gøres, hvis risiciene bliver til 
virkelighed.ANBEFALING  2
RISICI
37
Særberetning nr. 9/2013 – EU’s støtte til regeringsførelse i Den Demokratiske Republik CongoKommissionen bør:
a) styrke anvendelsen af konditionalitet og politisk dialog. Dette 
omfatter i) opstilling af klare, relevante, realistiske og tidsaf -
grænsede betingelser, ii) regelmæssig vurdering af, om de aftalte 
betingelser bliver opfyldt, og iii) beslutsom, rimelig og rettidig 
indgriben, hvis DR Congos regering ikke udviser tilstrækkelig vilje 
til at opfylde betingelserne, når det er relevant ved at suspendere 
eller indstille programmet
b) kraftigt opfordre DR Congos regering til at træffe de nødven -
dige foranstaltninger til at forbedre de tematiske arbejdsgrup -
pers funktionsmåde og overvåge gennemførelsen af disse 
foranstaltninger
c) spille en mere aktiv lederrolle for EU’s medlemsstater med det 
formål at fremme koordineret politisk dialog og øge EU’s indfly -
delse på DR  Congos regering.ANBEFALING  4
KONDITIONALITET OG POLITISK DIALOG
Vedtaget af Afdeling III, der ledes af Karel PINXTEN, medlem af Revisionsretten, 
i Luxembourg på mødet den 16. juli 2013.
 På Revisionsrettens vegne
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Formand

38
Særberetning nr. 9/2013 – EU’s støtte til regeringsførelse i Den Demokratiske Republik CongoBILAG I
BEDØMMELSE AF PROGRAMMERNE
(millioner euro)
Programmer Område Beløb EU-instrument Relevans Udformning ResultaterBæredyg -
tighedGennemførelsesperiode
Appui à la formation 
de l'Unité de Police Inté -
grée (UPI)
Politi5,00AVS-intern 
ramme - 9. EUFA B B D 7 .5.2004-31.12.2005
Programme d'appui à la ré -
forme de la Police Nationale 
(PARP)11,00 10. EUF A B B C12.8.2010-12.2.2015 
Tillægskontrakt: 12.2.2016 
Support for Peace and 
Stabilisation in the 
eastern DRC (police 
component)2,90Stabilitets-
instrumentetA B C C 20.6.2008-30.6.2011
Programme Restauration 
de la Justice à I'Est de la 
République Démocratique 
du Congo (REJUSCO)
Retsvæsen7,9 0 9. EUF A C C D 11.7 .2006-31.12.2010
Programme d'appui à la 
gouvernance (PAG) — 
Volet Justice9,00 9. EUF A B B C25.1.2007-31.12.2012 
Tillægskontrakt: 31.12.2013
Appui au processus élec -
toral en RDC (APEC)
Valg105,00 Ekstrabevilling A B B C 29.11.2004-31.12.2010
Programme d'appui 
au processus électoral 
(PAPE / APEC)60,00 9. EUF A B B C 24.11.2005-31.12.2006
Appui à la CENI 3,00 9. EUF B C C C 13.11.2007-31.12.2009
Programme d'appui au 
cycle électoral 2011–2013 
(PACE)47, 5 0 10. EUF A B D D 25.5.2011-27 .5.2014
Programme d'Appui 
Budgétaire pour la 
Stabilisation Économique 
de la RDC 
Forvaltning af de offentlige finanser48,62 10. EUF/DCI C C i/r i/r 2009
VFLEX — Appui 
budgétaire pour atténuer 
les effets de la crise éco -
nomique et financière 
en RDC50,00 10. EUF C C i/r i/r 2010
Programme d'appui à la 
Gouvernance (PAG) — 
Volet finances publiques6,50 9. EUF A B C B25.1.2007-31.12.2012 
Tillægskontrakt: 31.12.2013
Programme d'appui à la 
Gouvernance (PAG) — 
Volet ressources 
naturelles9,00 9. EUF B C C C25.1.2007-31.12.2012 
Tillægskontrakt: 31.12.2013
Programme d'appui à la 
Modernisation des Finan -
ces Publiques (PAMFIP)10,00 10. EUF A A C B 20.5.2010-20.5.2015
39
Særberetning nr. 9/2013 – EU’s støtte til regeringsførelse i Den Demokratiske Republik CongoProgrammer Område Beløb EU-instrument Relevans Udformning ResultaterBæredyg -
tighedGennemførelsesperiode
Projet d'appui au démar -
rage de la decentrali -
sation en République 
Démocratique  
du Congo (PA2D)
Decentralisering15,00 10. EUF A C C C 20.5.2010-20.5.2015
Programme d'appui aux  
Parlements (PAP)5,00 10. EUF A B B C20.5.2010-20.5.2014 
Tillægskontrakt: 20.5.2015
I ALT 395,42
Forklaring:  
På grundlag af bedømmelsesmetoden i bilag II  er der givet følgende bedømmelser: 
A Kriteriet er opfyldt
B Mindre svagheder
C Alvorlige svagheder
D Kriteriet er ikke opfyldt
40
Særberetning nr. 9/2013 – EU’s støtte til regeringsførelse i Den Demokratiske Republik CongoBILAG II
BEDØMMELSESMETODE
I forbindelse med denne revision bedømte Retten interventionernes relevans, udformning, resulta -
ter og bæredygtighed på grundlag af Kommissionens ROM-metode. De anvendte kriterier anføres 
i det følgende.
Relevans
AInterventionen er klart integreret i de nationale politikker og Kommissionens strategi, den opfylder forpligtelserne i Pariserklæringen om 
ejerskab, tilpasning og harmonisering og er i høj grad relevant i forhold til målgruppens behov.
BInterventionen passer godt ind i de nationale politikker og Kommissionens strategi (om end ikke altid eksplicit), den er rimelig kompatibel 
med forpligtelserne i Pariserklæringen og er relevant i forhold til målgruppens behov.
CDer er en række spørgsmål/problemer vedrørende interventionens overensstemmelse med de nationale politikker, Kommissionens politikker 
eller forpligtelserne i Pariserklæringen eller interventionens relevans i relation til målretning.
DDer er uoverensstemmelse mellem interventionen og de nationale politikker, Kommissionens strategi eller forpligtelserne i Pariserklæringen, 
og interventionens relevans i forhold til behovene er tvivlsom. Gennemgribende tilpasninger er nødvendige.
Udformning
ADer er en klar og velstruktureret logisk ramme. Der er en vertikal logik med gennemførlige og sammenhængende mål. Interventionen er 
tilstrækkelig SMART. Der er OVI’er (objektivt verificerbare indikatorer). Risici og forudsætninger er klart defineret og styret. Der er fastlagt 
en exitstrategi.
BInterventionslogikken er fyldestgørende, men forbedringer kan være nødvendige med hensyn til rangordningen af mål, OVI’er, risici og 
forudsætninger.
CDer er problemer med interventionslogikken, som kan påvirke projektets resultater og muligheden for at overvåge og evaluere fremskridt. 
Forbedringer er nødvendige.
D Interventionslogikken er mangelfuld og må ændres gennemgribende, hvis projektet skal kunne lykkes.
Resultater
⇒ Afsluttede projekter
A Resultaterne har ført til fordele og kapacitet af høj kvalitet, som er tilgængelige for og anvendes af alle målgrupper.
BResultaterne er for det meste af høj kvalitet, og de er tilgængelige for og anvendes af de fleste målgrupper. Der er muligheder for forbedring, 
men svaghederne har ikke en alvorlig indvirkning på effektiviteten.
CNogle fordele er tilgængelige, men de er ikke altid af højeste kvalitet. Forbedringer er nødvendige for at sikre, at projektet kan opfylde sit 
formål for så vidt angår kvalitet, dækning og tilgængelighed.
DResultaterne er for det meste ikke tilgængelige, og de er af dårlig kvalitet. Gennemgribende ændringer er nødvendige for at opnå tilfredsstil -
lende resultater.
⇒ Igangværende projekter
A Der er sandsynlighed for fuld opnåelse af resultater med hensyn til kvalitet og dækning. De negative virkninger er blevet afbødet.
B Resultaterne vil blive opnået med mindre begrænsninger. De negative virkninger har ikke anrettet stor skade.
CResultaterne vil kun delvis blive opnået, bl.a. på grund af negative virkninger, som ledelsen ikke fuldt ud kunne tilpasse projektet efter. Der 
skal træffes korrigerende foranstaltninger for at forbedre muligheden for at opnå tilfredsstillende resultater.
D Projektet kan ikke opfylde sit formål, medmindre der træffes gennemgribende og grundlæggende korrigerende foranstaltninger.
41
Særberetning nr. 9/2013 – EU’s støtte til regeringsførelse i Den Demokratiske Republik CongoBæredygtighed
⇒ Finansiel/økonomisk bæredygtighed
ABæredygtigheden er potentielt udmærket. Omkostningerne til tjenesteydelser og vedligeholdelse er allerede dækket eller overkommelige. 
Eksterne faktorer kan ikke ændre ved dette.
B Bæredygtigheden vil sandsynligvis blive god, men der kan opstå problemer som følge af ændringer i de eksterne økonomiske faktorer.
CDet er nødvendigt at afhjælpe problemer i forhold til den finansielle bæredygtighed, som skyldes institutions- eller målgrupper, omkostnin -
ger eller ændringer i den økonomiske kontekst.
D Bæredygtigheden er meget tvivlsom, medmindre der foretages gennemgribende ændringer.
⇒ Ejerskab
ADe lokale strukturer og institutioner er stærkt involveret i alle gennemførelsesfaser og har forpligtet sig til at fortsætte med at producere og 
anvende resultaterne, når Kommissionens finansiering er ophørt.
BGennemførelsen sker i vid udstrækning gennem lokale strukturer og institutioner, som også i nogen grad er involveret i beslutningsproces -
sen. Sandsynligheden for bæredygtighed er god, men der er mulighed for forbedring.
CProjektet anvender hovedsagelig ad hoc-løsninger og bruger ikke lokale strukturer og institutioner i et omfang, der kan sikre bæredygtighed. 
Varige resultater kan ikke garanteres. Der er behov for korrigerende foranstaltninger.
DProjektet afhænger udelukkende af ad hoc-strukturer, og der er ingen udsigt til bæredygtighed. Grundlæggende ændringer er nødvendige 
for at sikre bæredygtighed.
42
Særberetning nr. 9/2013 – EU’s støtte til regeringsførelse i Den Demokratiske Republik CongoKOMMISSIONENS OG 
EU-UDENRIGSTJENESTENS 
SVAR
RESUMÉ
I.
Kommissionen og Udenrigstjenesten mener, at de grund -
læggende forudsætninger for god regeringsførelse, som 
menneskerettigheder, demokrati, sikkerhed og basale 
offentlige tjenester, ikke foreligger i tilstrækkelig grad .
III.
Nogle projekter, som Revisionsrettens bemærkninger kan 
gælde, var netop påbegyndt og havde derfor endnu ikke 
opnået resultater. Forsinkelserne i forhold til de oprinde -
lige tidsplaner skyldes især den struktursvaghed og post -
konfliktsituation, der hersker i Den Demokratiske Republik 
Congo (DR Congo). Projekternes løbetid er derfor blevet 
forlænget, og de fleste af de forventede resultater af pro -
jekter og programmer er opnåelige. Tidshorisonten for vur -
dering af EU-programmernes effektivitet skal derfor tage 
højde for, hvor vanskeligt det er at arbejde i en struktur -
svag stat. Kommissionen og Udenrigstjenesten mener des -
uden, at faktiske fremskridt skal anerkendes. Det gælder 
f.eks. valget i 2006 og den overordnede finansielle styring. 
Som Revisionsretten påpeger i beretningen, er statsbud -
gettet utilstrækkeligt. Det er dog steget med en faktor på 
20 i de sidste ti år og forventes stadig at blive fordoblet 
inden 2016. Denne trend giver regeringen mulighed for 
gradvis at afsætte passende midler til forskellige budget -
poster, herunder budgetter til menneskelige ressourcer og 
vedligeholdelse, hvilket vil forbedre bæredygtigheden på 
mellemlang sigt. 
IV.
Målsætningerne stemte overens med EU’s vision for DR 
Congo på daværende tidspunkt og skulle udnytte den 
positive demokratiske udvikling, man forventede efter 
det første demokratiske valg i 2006. Risikostyring betyder 
ikke blot, at risici vil blive undgået, men at støtten vil blive 
afpasset efter en omskiftelig politisk situation eller den 
tid, der skal til for at udføre opgaven. Kommissionen har 
anvendt begge fremgangsmåder. Kommissionen og Uden -
rigstjenesten mener derfor, at der er taget behørigt hensyn 
til sammenhænge og risici i DR Congo.
43
Særberetning nr. 9/2013 – EU’s støtte til regeringsførelse i Den Demokratiske Republik Congo
KOMMISSIONENS OG 
EU-UDENRIGSTJENESTENS 
SVAR
I en stat som DR Congo, hvor alle administrative og sociale 
strukturer er ødelagt, ville det have været ineffektivt at 
opstille betingelser, eftersom støttens formål var at gen -
opbygge statens basale tjenester. På den anden side har 
delegationen altid opretholdt en politisk og sektorbaseret 
dialog med myndighederne og afvejet EU-støtten med 
myndighedernes fremskridt. Det definerer Kommissionen 
og Udenrigstjenesten som en »kontraktmæssig tilgang«. 
Den fremmer »gensidig ansvarlighed«, som foreslået i den 
nye aftale om engagement i ustabile stater.
Spørgsmål om regeringsførelse behandles både i fora for 
politisk dialog og politikdialog. EU’s politiske holdninger 
(fastlagt af delegation og Udenrigstjenesten/Kommissio -
nen) er aftalt og koordineret med medlemsstaterne. 
V.
Spørgsmålet skal undersøges fra begge synsvinkler, da det 
også er korrekt, at støttens effektivitet ikke kan forbedres 
uden at forbedre regeringsførelsen. Hvis man ikke tilveje -
bringer de grundlæggende byggesten for regeringsførelse 
(for de offentlige finanser, retlige rammer, lokale myndig -
heders tjenester og decentralisering), vil fremskridtet fort -
sat være langsomt og altid støde på praktiske problemer.
VI.
Som nævnt skal brugen af betingelser gradueres for at 
tage hensyn til DR Congos struktursvaghed og indgå som 
en del af den politiske dialog med landet. Udtrykket »kon -
ditionalitet« er ikke i god overensstemmelse med den part -
nerskabsånd, der præger samarbejdet med AVS-landene 
inden for rammerne af Cotonou-aftalen. Kommissionen 
fremmer gensidig ansvarlighed og styrker politisk dialog.INDLEDNING
11.
Selv om EU gav udtryk for sin beklagelse over en forfat -
ningsændring, som burde have taget sigte på større kon -
sensus med oppositionen, anser EU ikke forfatningsæn -
dringen fra januar 2011 som ulovlig og antidemokratisk. 
Timingen af denne ændring gav også de politiske partier 
i oppositionen mulighed for at indarbejde ændringen 
i deres valgstrategier.
12.
Den manglende stabilitet i den østlige del af landet er af 
kompleks oprindelse. Årsagerne hertil er knyttet til regio -
nale, nationale og lokale forhold. Udenrigstjenesten og 
Kommissionen vil snart fremlægge en fælles meddelelse 
om en strategisk EU-ramme for De Store Søers Område 
med forslag om yderligere analyse.
44
Særberetning nr. 9/2013 – EU’s støtte til regeringsførelse i Den Demokratiske Republik CongoKOMMISSIONENS OG 
EU-UDENRIGSTJENESTENS 
SVAR
BEMÆRKNINGER
EU’s støtte til regeringsførelse i Den 
Demokratiske Republik Congo er relevant 
i forhold til behovene, men fremskridtene 
er ujævne og samlet set begrænsede
Svar på overskriften
Kommissionen og Udenrigstjenesten mener, at EU’s støtte 
til regeringsførelse i DR Congo svarer til behovene, men 
kun har opnået delresultater.
30.
Kommissionen og Udenrigstjenesten mener, at deres 
evne til at reagere hensigtsmæssigt på de problemer, der 
var i forbindelse med valget, ikke er blevet påvirket af, at 
der ikke var afsat støtte til valgproceduren i det nationale 
vejledende program. Efter Kommissionens og Udenrigs -
tjenestens opfattelse kunne EU’s engagement i de forskel -
lige faser af valgproceduren, sammen med det interna -
tionale samfund, ikke have været mere omfattende uden 
at påvirke DR Congos politiske og økonomiske ansvar for 
processen.
34.
Mens støtten fra Kommissionen ikke kan dække hele lan -
dets territorium, er den geografiske fordeling afbalanceret, 
herunder for de elementer, der har med regeringsførelse 
at gøre. 
EU’s samarbejdsstrategi for regeringsførelse fokuserer især 
på støtte til den centrale forvaltning (som har en national 
dimension) og til et begrænset antal provinser, herunder 
Nedre Congo, Vestkasai og den østlige del af landet.
For så vidt angår samarbejde i andre sektorer: 10. EUF er 
ikke i stand til at dække hele landet, selv om der er EU-
programmer i andre sektorer, der omfatter store dele af 
Øst- og Vestkasai, Bandundu, Equateur, Nord- og Sydkivu, 
Nedre Congo og Kinshasa. På dette stadium supplerer EU’s 
samarbejde og EU-landenes programmer hinanden effek -
tivt rent geografisk, men de kan ikke dække alle behov 
i nogle af de fattigste dele af landet. EU er desuden nødt til 
at koncentrere samarbejdet om et begrænset antal tiltag 
for at undgå for stor spredning.Kommissionen arbejder sammen med andre donorer for 
at sikre den bedst mulige koordinering mellem tiltagene. 
Støtte til hastende tilfælde (f.eks. rammebevilling B) er 
koncentreret i  de berørte områder i  landet og bidrager til 
den plan for stabilisering og genopbygning af det østlige 
Congo (STAREC), som understøttes af alle donorer. Kommis -
sionen har faktisk modstået presset fra medierne, hvilket 
førte til, at alle bestræbelser blev iværksat i den østlige del 
af landet. Det bør også tages med i betragtningen, at de 
fattigste provinser også er de tyndest befolkede og mest 
vanskelige at nå frem til, hvilket betyder, at de ikke er det 
mest hensigtsmæssige interventionsområde for store dono -
rer, eftersom den globale virkning af støtten mindskes.
EU’s støtte til regeringsførelse er relevant 
i forhold til behovene på alle områder, men 
fremskridtene er ujævne og samlet set 
begrænsede
Svar på overskriften
Kommissionen og Udenrigstjenesten mener, at EU’s støtte 
til regeringsførelse svarer til behovene på alle områder, 
men fremskridtet er uensartet og delvist.
Fremskridtet er begrænset af forhindringer og forsinkelser, 
der ofte forekommer i struktursvage stater uden nødvendig -
vis at bringe de overordnede resultater, der forventes, i fare.
35.
Nogle projekter, som Revisionsrettens bemærkning kan 
gælde, var kun netop påbegyndt og havde derfor endnu 
ikke givet resultater. Forsinkelserne i  forhold til de oprin -
delige tidsplaner skyldes især den struktursvaghed og 
postkonfliktsituation, der hersker i DR Congo. Projekternes 
løbetid er derfor blevet forlænget, og de fleste af de for -
ventede resultater af projekter og programmer er opnå -
elige (og dermed er Kommissionen og Udenrigstjenesten 
ikke enig i visse tal i tabellen i bilag I ).
Tidshorisonten for vurdering af EU-programmernes effek -
tivitet skal derfor tage højde for, hvor vanskeligt det er at 
arbejde i en struktursvag stat. Kommissionen mener, at 
udviklingen går i den rigtige retning.
45
Særberetning nr. 9/2013 – EU’s støtte til regeringsførelse i Den Demokratiske Republik CongoKOMMISSIONENS OG 
EU-UDENRIGSTJENESTENS 
SVAR
Som Revisionsretten påpeger i beretningen, er statsbud -
gettet utilstrækkeligt. Det er dog steget med faktor 20 
i de sidste ti år og forventes at blive fordoblet i løbet af de 
næste fem år. Denne trend giver regeringen mulighed for 
gradvis at afsætte passende midler til forskellige budget -
poster, herunder budgetter til menneskelige ressourcer og 
vedligeholdelse, hvilket vil forbedre bæredygtigheden på 
mellemlang sigt. 
41.
Se svar til punkt 11.
Udenrigstjenesten og Kommissionen reagerede rettidigt 
på forfatningsændringen (jf. erklæring fra den højtstå -
ende repræsentant/næstformanden i  Kommissionen), og 
der blev anmodet om alle de fornødne præciseringer fra 
DR Congo i forbindelse med den regelmæssige politiske 
dialog.
Selv om EU gav udtryk for sin beklagelse over en forfat -
ningsændring, som burde have taget sigte på større kon -
sensus med oppositionen, anser EU ikke forfatningsæn -
dringen fra januar 2011 som ulovlig eller antidemokratisk. 
Timingen af denne ændring gav også de politiske partier 
i oppositionen mulighed for at indarbejde ændringen 
i deres valgstrategier.
42.
Den kendsgerning, at det internationale samfund, herun -
der Kommissionen, ydede finansiel støtte til valgprocessen, 
er ikke nogen garanti for succes og gennemsigtige valg 
og heller ikke et udtryk for støtte til et regime. EU’s evalu -
ering af valgprocessen i  2011, herunder dens strukturelle 
mangler, var klart angivet i den endelige rapport fra EU’s 
valgobservatører.
46.
REJUSCO-programmet var en hasteforanstaltning, der 
skulle give den nødvendige støtte til retsvæsenet og 
beslægtede tjenester i den østlige del af landet, der var på 
randen af et sammenbrud. Det overordnede resultat skal 
også ses i denne sammenhæng. Behovet for at udskille en 
specifik situation i øst, hvor ikke alle de nødvendige betin -
gelser for bæredygtighed var opfyldt, var en vigtig forud -
sætning for landestrategidokumentet og det nationale vej -
ledende program.49.
Kommissionen vil gerne påpege, at: 
1) selv hvis budgetbevillingen ikke er tilstrækkelig, er stigningen 
udtryk for en positiv tendens (se svaret på punkt 35)
2) et af målene for PARJ-programmet netop er at udvide den 
administrative kapacitet og
3) den nuværende justitsminister (udpeget i maj 2012) er kraftigt 
engageret i sagen.
53.
De manglende oplysninger om omfordeling er en af grun -
dene til, at 9. og 10. EUF’s nationale vejledende program -
mer ligesom komponenterne fra stabilitetsinstrumentet 
lægger meget vægt på at forbedre det congolesiske natio -
nale politis personalepolitik. Foreløbig har det omfattet en 
fuldstændig optælling af det congolesiske politi, oprettelse 
af en database, uddannelse og støtte til et udkast til ny 
lov (underskrevet af præsidenten den 1. juni 2013) om den 
overordnede forvaltning af politiet. 
Der er truffet afhjælpende foranstaltninger, der var nød -
vendige for at forbedre bæredygtigheden. 
54.
På nuværende tidspunkt er alle de forslag, der indgår i pro -
jektet, taget i brug af det congolesiske politi.
Congos nationale politis operationelle kapacitet er forbed -
ret gennem opførelse og installation af udstyr i politiets 
provinshovedkvarter, navnlig kommando- og kommunika -
tionscentrene i Goma og Bukavu. 
Anlægsarbejdet blev noget forsinket som følge af en række 
uventede forhold, f.eks. mangel på byggegrunde med 
behørig dokumentation, procedurekrav og mangel på kva -
lificeret arbejdskraft og byggematerialer i den østlige del af 
landet, samt dårligt vejr, som ramte færdiggørelsen af pro -
jektet inden for den 18 måneders gennemførelsesperiode 
i henhold til stabilitetsinstrumentet.
46
Særberetning nr. 9/2013 – EU’s støtte til regeringsførelse i Den Demokratiske Republik CongoKOMMISSIONENS OG 
EU-UDENRIGSTJENESTENS 
SVAR
56.
Spørgsmålet blev rejst af Kommissionen, som sikrede et 
tilsagn fra regeringen om finansiering af drift, vedligehol -
delse osv., så EU’s foranstaltninger blev bæredygtige.
Som et eksempel på målrettet konditionalitet havde dele -
gationen held til at få en specifik bevilling på 325 000 USD 
indført i budgettet for 2013 til netop denne aktivitet.
Med tilskuddet fra den congolesiske regering er bæredyg -
tigheden af disse EU-foranstaltninger forbedret markant.
61.
Fremskridtene med hensyn til reform af forvaltningen af de 
offentlige finanser er stabile og anerkendt af det interna -
tionale samfund, herunder Bretton Woods-institutionerne, 
og har premierministerens fulde og udelt støtte. Da der er 
tale om en ekstremt struktursvag stat, mener Kommissio -
nen, at der er nået lovende foreløbige resultater.
63.
Efter råd fra EU’s delegation har den nationale anvisnings -
berettigede opsagt kontrakten om istandsættelse af revi -
sionsorganets kontorer på grund af kontrahentens dårlige 
udførelse af arbejdet, og vil tegne kontrakt med en anden 
virksomhed. Trods denne forsinkelse og dette besvær har 
revisionsorganet kunnet fortsætte rekrutteringen af nye 
dommere. 
64.
Kommissionen forventer ikke vanskeligheder med at 
rekruttere eksperterne, og en rammeaftale om reform af de 
offentlige finanser er blevet underskrevet med finansmini -
steren og otte donorer (med EU-delegationen som største 
donor).
65.
Disse presserende budgetstøtteprogrammer blev gennem -
ført i fuldt samarbejde med Bretton Woods-institutionerne. 
De skulle forhindre et alvorligt tilbageslag i stabiliserings -
processen i DR Congo. Landet gennemførte initiativet for 
stærkt gældstyngede fattige lande (HIPC), og alle obser -
vatører var enige om, at der var sket en forbedring af den 
makroøkonomiske balance og forvaltningen af de offent -
lige finanser.73.
Mens det er sandt, at PA2D lider under regeringens mang -
lende vilje til at gennemføre en decentralisering, er det 
panafrikanske parlament mindre afhængigt af offentlige 
politikker og fortsætter sin kapacitetsopbygning i de lovgi -
vende institutioner. Den største hindring for at opfylde alle 
det panafrikanske parlaments mål — at udskyde de lokale 
valg — er blevet mindsket ved at fokusere på at styrke for -
valtningen af de fire lovgivende institutioner samt med -
lemmerne af nationalforsamlingen.
74.
Kommissionen arbejder ikke for decentralisering af DR 
Congo, men det gør congoleserne selv. Derfor skubber den 
ikke på for at få en »Kinshasabaseret top-down-metode«. 
Men DR Congo er et centraliseret land, og decentralisering 
kan ikke gennemføres uden reformer, bl.a. hvad angår for -
valtningen af de offentlige finanser også på centralt plan.
Kommissionen tog ikke tilstrækkeligt hensyn 
til den skrøbelige situation i landet ved 
udformningen af EU-programmerne
Svar på overskriften
Kommissionen og Udenrigstjenesten mener, at landets 
skrøbelige situation gjorde det umuligt at gennemføre 
programmerne, som de oprindelig var udtænkt. 
Der blev ikke gjort nok for at modvirke risici
Svar på overskriften
Kommissionen og Udenrigstjenesten mener, at risikoni -
veauet er højt på grund af landets struktursvaghed, og at 
der er taget behørigt hensyn til det.
78.
Som Revisionsretten bemærker, kan risici ikke undgås i et 
struktursvagt land som DR Congo. Risiciene er kendte, og 
det er urealistisk at forvente, at gennemførelsen af pro -
grammerne kan foregå uden større problemer. I denne 
sammenhæng er fuld risikoforebyggelse ret ineffektiv, og 
risikostyringen bør fokusere på at afhjælpe problemer, når 
de opstår. Kommissionen har været i stand til at tilpasse 
sine tiltag ved at justere aktiviteterne eller fristerne for at 
gennemføre dem.
Støtte til regeringsførelse i DR Congo skal dog også analy -
seres i en politisk kontekst snarere end i forbindelse med 
fastlæggelsen og gennemførelsen af programmerne.
47
Særberetning nr. 9/2013 – EU’s støtte til regeringsførelse i Den Demokratiske Republik CongoKOMMISSIONENS OG 
EU-UDENRIGSTJENESTENS 
SVAR
79.
Se svar til punkt 78.
81.
Se svar til punkt 65.
82.
Kommissionen og Udenrigstjenesten mener, at risiko -
vurderingen var passende, og de udformer projekter på 
grundlag af deres viden på det givne tidspunkt under 
hensyntagen til de begrænsninger, der følger af bestem -
melserne i finansforordningen. Hvis der opstår proble -
mer eller forsinkelser, ændres projekterne efter reglerne 
i finansforordningen. 
82. a)
Se svarene til punkt 1, 30, 41 og 42.
Kommissionens støtte til valgprocessen blev givet i en 
international kontekst, da PACE-programmet blev støttet 
af det internationale samfund. PACE I-programmet, som 
støttede valget i 2006, er blevet betragtet som en succes. 
Gennem PACE II bidrog det internationale samfund til valg -
processen i 2011, men undlod bevidst at sætte sig i spid -
sen for initiativet. Kommissionen var en vigtig bidragyder 
til programmet (± 20 %), men havde ikke fuld kontrol over 
dets udformning og timing. De internationale partnere var 
dog bekendt med risiciene ved at fastsætte overordnede 
og ambitiøse mål, da det ikke var muligt kun at sætte del -
mål på grund af sagens karakter. 
Det største problem ved valget var ikke den manglende 
dialog med det internationale samfund (se rapport fra EU’s 
valgobservatører), som EU indledte rettidigt uafhængigt 
af, at midlerne allerede var bevilget eller afsat til at støtte 
valgprocessen.
82. b)
REJUSCO-programmet var en hasteforanstaltning, der 
skulle forhindre, at retsvæsenet brød sammen, og holde 
gang i kampen mod straffrihed og for respekt for men -
neskerettighederne. Det er strengt taget ikke en del af 
programmet for reform af retsvæsenet. Problemerne 
med udformningen og gennemførelsen skyldes pro -
grammets mange donorer og andre vanskeligheder med 
gennemførelsen. 
Se også svaret til punkt 46.82. c)
Se ovenfor og svarene til punkt 49.
82. e)
Kommissionen og Udenrigstjenesten mener, at hele støt -
testrategien for decentralisering under 10. EUF tog hensyn 
til de risici, der er fremhævet. Desuden er der foretaget en 
midtvejsrevision for at forbedre programmets resultater 
og få det tilbage på sporet. PA2D vil ikke nødvendigvis 
gøre de forventede fremskridt, især vedrørende støtte på 
nationalt plan, men der kan gøres betydelige fremskridt på 
provinsniveau. 
82. f)
Programmet var fleksibelt nok til at tillade forskellige sæt 
prioriterede foranstaltninger afhængigt af udviklingen. 
84.
Anvendelse af streng konditionalitet i den politiske dia -
log med meget struktursvage stater har generelt vist sig 
at være ineffektivt og virke mod hensigten. Den politi -
ske dialog med de congolesiske myndigheder favoriserer 
en kontraktlig tilgang, som er mere realistisk og fremmer 
udvikling af partnerskaber. Som eksempel kan nævnes, at 
Kommissionen har trukket støtte på 5 mio. euro tilbage 
under 9. EUF, fordi DR Congo har undladt at godkende 
passende lovgivning om reform af den civile luftfartsmyn -
dighed. Den har også trukket midler tilbage fra PACE, som 
skulle støtte valgprocessen, og ved at true med ikke at 
finansiere politiskolen, hvis der ikke blev fremlagt et gyl -
digt skøde på grunden, fik man myndighederne presset til 
at udpege en byggegrund. 
85.
Kommissionen understreger, at den har haft held med at 
opnå bevis for ejendomsretten til jorden i alle igangvæ -
rende byggeprogrammer, og den har forsinket indgåelse 
af kontrakter, indtil den nødvendige dokumentation forelå.
Projektet for civil luftfart blev annulleret, fordi vigtige for -
udsætninger ikke var opfyldt. Men denne tilgang bør ikke 
være en forpligtelse i hvert enkelt projekt, men kun hvis 
det bliver nødvendigt. Der skal også være taget hensyn til 
mulighederne for »handling og ikke-handling«.
48
Særberetning nr. 9/2013 – EU’s støtte til regeringsførelse i Den Demokratiske Republik CongoKOMMISSIONENS OG 
EU-UDENRIGSTJENESTENS 
SVAR
86.
Se svar til punkt 84. 
87.
Kommissionen har suspenderet udbetalinger og annulle -
ret kontrakter i en række tilfælde, herunder for projekter, 
der vedrører regeringsførelse. Det seneste eksempel er 
Kommissionens beslutning (senere fulgt af andre donorer) 
om at lukke PACE II og definitivt at annullere de to sidste 
betalinger (i alt 12 mio. euro) på grund af de uregelmæs -
sigheder, der blev konstateret under præsident- og parla -
mentsvalget i 2011.
89. b)
Både Kommissionen og Udenrigstjenesten gør allerede alt, 
hvad de kan, for at fremme en koordineret politikdialog 
i EU. Delegationen arbejder for regelmæssige og hyppige 
EU-koordineringsmøder om politik og samarbejde inden 
for alle områder. Generelt mener Kommissionen og Uden -
rigstjenesten dog, at der stadig er mulighed for forbedrin -
ger i koordineringen med medlemsstaterne. 
89. d)
Se svarene til punkt 84 og 87.
90. a)
Politiske, udviklingsmæssige og humanitære aktioner var 
en del af en sammenhængende pakke af EU-foranstalt -
ninger. EU forblev en aktiv og troværdig politisk partner 
i demokratiseringsdialogen. I den forbindelse afhænger 
EU’s indflydelse i den politiske dialog ikke nødvendigvis 
af, at EUF’s nationale vejledende program er fokuseret på 
én specifik sektor, men af det samlede samarbejde mellem 
EU og DR Congo. Europa-Kommissionens og Udenrigstje -
nestens reaktioner på de politiske hændelser blev truffet 
efter høring af og sammen med medlemsstaterne.
Se også svaret på punkt 41 og 42.
90. b)
Kommissionen trak sin støtte tilbage netop fordi, justitsmi -
nisteriet ikke var effektivt.
REJUSCO-programmet var et donordrevet initiativ og blev 
gennemført som sådan i forbindelse med nødsituationer.KONKLUSIONER OG ANBEFALINGER
91.
Nogle projekter, som Revisionsrettens bemærkninger kan 
gælde, var netop påbegyndt og havde derfor endnu ikke 
opnået resultater. Forsinkelserne i forhold til de oprindelige 
tidsplaner skyldes især den struktursvaghed og postkon -
fliktsituation, der hersker i DR Congo. Projekternes løbetid 
er derfor blevet forlænget, og de fleste af de forventede 
resultater af projekter og programmer er opnåelige.
Tidshorisonten for vurdering af EU-programmernes effek -
tivitet skal derfor tage højde for, hvor vanskeligt det er at 
arbejde i en struktursvag stat. Kommissionen og Udenrigs -
tjenesten mener desuden, at faktiske fremskridt skal aner -
kendes. Det gælder f.eks. valget i 2006 og den overordnede 
finansielle styring.
Som Revisionsretten påpeger i beretningen, er statsbud -
gettet utilstrækkeligt. Det er dog steget med en faktor på 
20 i de sidste ti år og forventes stadig at blive fordoblet 
inden 2016. Denne trend giver regeringen mulighed for 
gradvis at afsætte passende midler til forskellige budget -
poster, herunder budgetter til menneskelige ressourcer og 
vedligeholdelse, hvilket vil forbedre bæredygtigheden på 
mellemlang sigt.
92.
Udviklingsudfordringerne i DR Congo har bl.a. været kende -
tegnet ved: manglende administration, manglende politik -
ker, mangel på midler, mangel på menneskelige ressourcer, 
manglende politisk stabilitet og mangel på fred i dele af 
landet. Dette giver en vanskelig ramme for et partnerskab, 
der er baseret på det forhold, a) at de endelige beslutnin -
ger og fremskridt er DR Congos ansvar, b) at  manglende 
partnerskab kan være et reelt tilbageskridt i stabiliserings -
processen i dette enorme land, der var på randen af et sam -
menbrud. DR Congos lederskab og ejerskab er afgørende, 
mens en overgangsproces, der ledes af donorer, kun ville 
skabe ineffektive donordrevne projekter.
I denne sammenhæng er risiciene blevet korrekt vurderet 
af Kommissionen, ikke blot med hensyn til at handle, men 
også med hensyn til følgerne af ikke at handle. Dermed 
anerkender man risikoen for, at et manglende engagement 
i DR Congo kan opveje de fleste risici ved et engagement. 
Kommissionen og Udenrigstjenesten mener, at samordnin -
gen på EU-plan fungerer godt i DR Congo.
49
Særberetning nr. 9/2013 – EU’s støtte til regeringsførelse i Den Demokratiske Republik CongoKOMMISSIONENS OG 
EU-UDENRIGSTJENESTENS 
SVAR
I overensstemmelse med Cotonou-aftalen og den nye 
aftale om engagement i ustabile stater fra november 2011 
arbejder Kommissionen for at styrke gensidig ansvar -
lighed på grundlag af aftalte og opnåelige mål, frem for 
betingelser.
Anbefaling 1 a)
Selv om Kommissionen og Udenrigstjenesten deler de 
generelle betænkeligheder, Revisionsretten har givet 
udtryk for, accepterer de ikke Revisionsrettens anbefaling. 
Anbefaling 1 a) i)
Kommissionen vil fortsat bidrage til at skabe en passende 
balance i  støtten mellem alle provinser, herunder de fattige 
i fuld koordination med andre donorer og under hensyn -
tagen til, at de fattigste provinser i DR Congo også har den 
laveste befolkningstæthed.
Anbefaling 1 a) ii)
Kommissionen vil fortsætte med at inddrage lokale aktører 
i gennemførelsen af projekterne inden for deres kapacitet. 
Kommissionen vil også støtte deres kapacitetsopbygning. 
Anbefaling 1 a) iii)
Kommissionen vil fortsætte med at støtte bedre forvalt -
ning af naturressourcer på betingelse af, at det bekræftes 
som en sektor af 11. EUF, og med arbejdsdeling med andre 
donorer. 
Anbefaling 1 b)
Kommissionen og Udenrigstjenesten vil fortsat lægge stor 
vægt på betydningen af demokratiske valg i deres dia -
log med DR Congo. Det kan bekræftes, at denne politiske 
dialog vil blive opretholdt gennem etablerede kanaler og 
efter de definerede beføjelser og roller for de forskellige 
EU-institutioner og medlemsstaterne og andre donorer. 
Angående risikovurdering er svaret fra Kommissionen givet 
under anbefaling 2.
Den særlige risiko for »forankring af regimet« takles i fæl -
lesskab af alle EU-institutioner og medlemsstaterne. Kom -
missionens programmer er i overensstemmelse med EU’s 
politiske valg og er godkendt af medlemsstaterne. Anbefaling 1 c)
Kommissionen og Udenrigstjenesten vil fortsætte med at 
styrke og eventuelt øge de nationale tilsynsinstitutioners 
kapacitet som led i arbejdsdelingsordninger med andre 
donorer.
Anbefaling 1 d)
Kommissionen og Udenrigstjenesten tilslutter sig denne 
anbefaling. 
Anbefaling 2 a)
Kommissionen og Udenrigstjenesten er enige i anbefa -
lingen, da det er principper, som Kommissionen allerede 
anvender. 
Risiko- og konsekvensanalysen tager højde for partnerlan -
dets struktursvaghed. 
Anbefaling 2 b)
Kommissionen og Udenrigstjenesten kan ikke acceptere 
denne del af anbefalingen. Den vil fortsætte med at træffe 
foranstaltninger for at forhindre eller mindske risikoen. 
Den fremgangsmåde, der skal følges, hvis risiciene bliver til 
virkelighed, fastsættes under hensyntagen til den generelle 
politiske situation, der herskede på det pågældende tids -
punkt, sammen med andre donorer.
Anbefaling 3 a)
Kommissionen og Udenrigstjenesten tilslutter sig denne 
anbefaling.
Anbefaling 3 b)
Kommissionen og Udenrigstjenesten kan ikke tilslutte sig 
denne anbefaling.
Kommissionen udarbejder projekter på grundlag af sin 
viden på det givne tidspunkt under hensyntagen til finans -
forordningens begrænsninger. Hvis der opstår problemer 
eller forsinkelser, kan projekterne ændres og eventuelt 
forlænges.
50
Særberetning nr. 9/2013 – EU’s støtte til regeringsførelse i Den Demokratiske Republik CongoKOMMISSIONENS OG 
EU-UDENRIGSTJENESTENS 
SVAR
Anbefaling 3 c)
Kommissionen og Udenrigstjenesten kan ikke tilslutte sig 
denne anbefaling. 
Som det er normal praksis, ændrer Kommissionen pro -
grammer, navnlig efter ROM-missioner og strategisk/poli -
tisk dialog med partnerlandene. 
Anbefaling 4 a)
Kommissionen og Udenrigstjenesten kan ikke tilslutte sig 
denne anbefaling.
Kommissionen anvender de principper, der blev vedtaget 
på internationalt plan i 2011 i den nye aftale om engage -
ment i  ustabile stater. Det indebærer navnlig: i) Fastsæt -
telse af klare, relevante og realistiske benchmarks under 
hensyntagen til landets ustabilitet, ii) Regelmæssige vurde -
ringer af overholdelsen af de aftalte benchmarks, iii) drøf -
telse med partnerlandet af mangler i overholdelsen og kor -
rigerende foranstaltninger i forbindelse med den politiske 
dialog/politikdialogen, og iv) ikke at glemme behovet for 
at fremme forudsigeligheden i bistanden.
Anbefaling 4 b)
Kommissionen og Udenrigstjenesten tilslutter sig denne 
anbefaling.
Anbefaling 4 c)
Kommissionen og Udenrigstjenesten kan ikke tilslutte sig 
denne anbefaling. 
Kommissionen og Udenrigstjenesten er fuldt engagerede 
i at fremme en koordineret politikdialog i EU. EU’s indfly -
delse på DR Congo er ikke kun et spørgsmål om udviklings -
bistand, men snarere en funktion af de samlede relationer 
mellem EU og partnerlandet.
Den Europæiske Revisionsret
Særberetning nr. 9/2013
EU’s støtte til regeringsførelse i Den Demokratiske Republik Congo
Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor
2013 — 50 s. — 21 × 29,7 cm
ISBN 978-92-9241-356-9
doi:10.2865/12625

SÅDAN FÅR MAN FAT I  PUBLIKATIONER FRA EU
Gratis publikationer:
•		et	eksemplar:  
via EU Bookshop ( http://bookshop.europa.eu )
•		flere	eksemplarer	 eller	plakater/kort:  
hos Den Europæiske Unions repræsentationer ( http://ec.europa.eu/represent_da.htm ) 
hos delegationerne i ikke-EU-lande ( http://eeas.europa.eu/delegations/index_da.htm ) 
ved at kontakte Europe Direct ( http://europa.eu/europedirect/index_da.htm ) 
eller ringe på 00 800 6 7 8 9 10 11 (frikaldsnummer fra overalt i EU) (*).
(*)  Oplysningerne er gratis ligesom de fleste opkald (nogle operatører, telefonbokse eller hoteller kan dog kræve  
penge for opkaldet).
Betalingspublikationer:
•	 via	EU	Bookshop	 (http://bookshop.europa.eu ).
Betalingsabonnementer:
•		via	Den	Europæiske	 Unions	Publikationskontors	 salgskontorer  
(http://publications.europa.eu/others/agents/index_da.htm ).
QJ-AB-13-009-DA-C
DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET
DEN DEMOKRATISKE REPUBLIK CONGO ER EN AF DE STØRSTE MODTAGERE AF EU-
STØTTE. I  PERIODEN FRA 2003  TIL 2011 MODTOG LANDET CA. 1,9  MILLIARDER  EURO 
I BISTAND FRA EU.
I DENNE BERETNING VURDERER DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET, OM KOMMISSIONEN 
OG EU-UDENRIGSTJENESTEN HAR FORVALTET EU’S STØTTE TIL REGERINGSFØRELSE 
EFFEKTIVT, OG OM DENNE STØTTE HAR GIVET DE ØNSKEDE RESULTATER.  
UNDERSØGELSEN HAVDE FOKUS  PÅ NØGLEOMRÅDER INDEN FOR DR CONGOS 
REGERINGSFØRELSE: VALGPROCESSEN, RETSVÆSENET OG POLITIET, REFORMEN AF 
FORVALTNINGEN AF DE OFFENTLIGE FINANSER OG DECENTRALISERINGSPROCESSEN. 
REVISIONSRETTEN KONKLUDERER, AT EU-STØTTEN TIL REGERINGSFØRELSE YDES 
INDEN FOR RAMMERNE AF EN GENERELT FORSVARLIG SAMARBEJDSSTRATEGI OG 
TACKLER DE VIGTIGSTE BEHOV, MEN AT FREMSKRIDTENE HAR VÆRET LANGSOMME, 
UJÆVNE OG SAMLET SET BEGRÆNSEDE. I  DE FLESTE AF DE UNDERSØGTE PROJEKTER 
VAR  DER INGEN REALISTISK UDSIGT TIL BÆREDYGTIGHED. DET SKYLDES TIL DELS, 
AT DR CONGO ER EN STRUKTURSVAG STAT, MEN OGSÅ, AT DER VAR MANGLER 
I KOMMISSIONENS OG EU-UDENRIGSTJENESTENS SAMARBEJDE MED DR CONGO.