MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL RÅDET OG EUROPA-PARLAMENTET - Den Europæiske Union og De Forenede Nationer: et argument for multilateralt samarbejde

NDHOLDSFORTEGNELSE

Indledning

1. Artikel Hvordan EU kan bidrage til at sikre at det multilaterale samarbejdes målsætninger og ordninger får den fornødne gennemslagskraft

1.1. EU må tage teten og anlægge en ambitiøs holdning i forhandlingerne om og gennemførelsen af FN's ordninger

1.2. Den multilaterale og den bilaterale politik må støtte hinanden

2. EU og FN - Samarbejde med henblik på bedre effektivitet og bedre resultater

2.1. Grundlaget for et bredere partnerskab

2.2. Ikke blot udvikling, men også bedre samarbejde om freds- og sikkerhedsanliggender

3. Hvordan kan EU gøre sine værdier og interesser bedre gældende i FN

3.1. EU i FN - hidtil gode fremskridt

3.2. Forudsætninger for et mere effektivt EU-bidrag til FN's debatter

Konklusion

Bilag I: Handlingsplan for iværksættelse af målene i meddelelsen

Bilag II: FN-systemets institutioner

Indledning

Den Europæiske Unions opbakning om det multilaterale samarbejde er et grundprincip i Unionens udenrigspolitik. Mange verdensomspændende problemer kan kun løses gennem internationalt samarbejde, og EU har dermed en klar interesse i at støtte en løbende udvikling og forbedring af det globale styres virkemidler. Opbygning og vedligeholdelse af globale institutioner kræver en stor indsats. Et godt udfald afhænger af om staterne har den fornødne vilje til at overholde de regler de selv har været med til at udforme, og om det lykkes dem at overbevise andre lande om at reglerne skal overholdes, når disse lande er mest fristet til at tilsidesætte dem. De problemer der må løses for at holde disse institutioner i gang, bliver ikke mindre af at institutionernes dækningsområde langsomt udvides, tværtimod.

EU's opbakning om det multilaterale samarbejde og De Forenede Nationer som det centrale element i det multilaterale system bliver i de kommende år medbestemmende for om, og hvordan, en institution som blev skabt i årene efter 2. verdenskrig, kan fortsætte med at fungere som grundlaget for det internationale system. Alt andet vil imidlertid have uoverskuelige konsekvenser, ikke bare med hensyn til følgerne for den internationale fred og sikkerhed, men også hvad angår de bredere multilaterale opgaver, fra opfølgningen af de seneste internationale udviklingskonferencer og.

Dette er så meget mere relevant og vigtigt i disse tider hvor det er af altafgørende betydning at EU støtter det multilaterale samarbejde og FN-systemet, ikke mindst på baggrund af de bekymrende voldshandlinger mod det personale som involveret i det humanitære hjælpearbejde, og mod FN's og hertil knyttede organisationers personale, og ikke mindst de seneste voldshandlinger i Irak.

En aktiv opbakning om et effektivt multilateralt samarbejde kræver imidlertid mere end blot smukke ord. En sådan opbakning indebærer at de globale regler tages alvorligt, uanset om der er tale om bevarelse af freden eller begrænsning af udledningen af drivhusgasser; at andre lande gives hjælp til at iværksætte og overholde disse regler; og at man aktivt engagerer sig i multilaterale fora og søger at lægge en fremadskuende dagsorden, dvs. en dagsorden som indebærer mere end blot snæversynet forsvar af nationale interesser.

EU har allerede gjort store fremskridt i realiseringen af sit potentiale som et af de bærende elementer i De Forenede Nationers system [1]. EU's vigtigste institutioner [2] har mange gange understreget hvor vigtigt det er at få udbygget samarbejdet med De Forenede Nationer og styrket EU's stemme i denne organisation. Der er imidlertid stadig meget at gøre.

[1] I dette meddelelse forstås ved FN-systemet alle De Forenede Nationers vigtigste organer, dvs. generalforsamlingen, Det Økonomiske og Sociale Råd, samt herunder hørende organer, Sikkerhedsrådet, sekretariatet og De Forenede Nationers programmer, fonde og specialiserede agenturer (inklusive Bretton Woods-institutionerne).

[2] Se også konklusionerne af Det Europæiske Råds møde i Göteborg i juni 2001.

Udgangspunktet: Store problemer må løses hvis EU skal realiseret sit potentiale i FN

EU taler efterhånden med én stemme i De Forenede Nationers debatter, men Unionens reelle indflydelse - og evne til at gøre europæiske idéer bedre gældende - på den internationale arena står stadig ikke i forhold til dens økonomiske og politiske vægt eller det bidrag den yder til finansieringen af De Forenede Nationers institutioner [3]. De sager hvori EU har handlet samlet og beslutsomt - bl.a. ved opbakningen om Kyoto-protokollen, tilrettelæggelsen af den internationale konference om finansiering med sigte på udvikling og oprettelsen af en international straffedomstol - viser noget om hvad EU potentielt kunne udrette på en lang række andre punkter. EU er imidlertid for ofte tilfreds med blot at reagere på andres udspil. Omvendt forudsætter en mere proaktiv holdning en mere indgående dialog og mere forberedende arbejde i forening med andre lande/landegrupper. Det må heller ikke glemmes at der stadig er tilfælde, hvor EU ikke har kunnet nå til enighed om et fælles standpunkt i stemmeafgivningen - bl.a. vedrørende FUSP - og det på trods af at EU sørger for en systematisk koordinering i de vigtigste FN-organer. Splittelser af denne art har måske ikke haft de helt alvorlige konsekvenser i praksis, men EU's anseelse lider uforholdsmæssig stor anseelse, ikke mindst når der allerede er vedtaget et fælles FUSP-standpunkt vedrørende spørgsmålet. Efter den indre splittelse over Irak spørgsmålet taler meget for at at EU alvorligt overvejer spørgsmålet..

[3] EU (EF og medlemsstaterne) står for mere end 55 % af den internationale officielle udviklingsbistand. EU's medlemsstater bidrager med omkring 37 % af De Forenede Nationers almindelige budget og ca. 50 % af samtlige FN-medlemsstaters bidrag til FN's fonde og programmer, og både medlemsstaterne og EF yder store frivillige bidrag.

Forskellige generelle overvejelser om EU's rolle i FN-systemet

Vi må opbygge en international orden baseret på et effektivt multilateralt samarbejde er en af de tre strategiske målsætninger i den sikkerhedsstrategi som EU's høje repræsentant for en fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik forelagde på det Europæiske Råds møde i Thessaloniki den 20. juni 2003. Det hedder videre heri, at grundlaget for de internationale relationer er De Forenede Nationers pagt. Det er en vigtig opgave for EU at styrke De Forenede Nationer og sørge for at FN råder over de fornødne midler til at kunne varetage sit ansvar og handle effektivt..

Resultatet af det europæiske konvent og udfaldet af den efterfølgende regeringskonference bliver udslagsgivende for hvordan EU kommer til at bidrage til multilaterale institutioners arbejde. Udvidelsen af EU åbner ikke blot store muligheder, men rejser også alvorlige spørgsmål med hensyn til den måde hvorpå EU fungerer i De Forenede Nationer. Udvidelsen betyder at EU's numeriske vægt øges, men indebærer samtidig nye udfordringer for den daglige koordinering af EU's standpunkter. Spørgsmålet om hvordan regionale grupper skal sammensættes i FN, bliver også aktuelt. EU's rolle i de internationale organisationer er et af hovedemnerne i det arbejde der for tiden er i gang i Rådet til belysning af hvor stor gennemslagskraft EU har i sine relationer til omverdenen. EU's gennemslagskraft i De Forenede Nationer står naturligvis centralt placeret i denne forbindelse [4]. Endelig må det ikke glemmes, at FN har indledt en større reform af sit eget system og står over for meget store problemer, både med hensyn til freds- og sikkerhedsspørgsmål og realiseringen af de tilsagn som er givet på de seneste større konferencer. EU's bidrag til dette arbejde bliver medbestemmende for om det lykkes.

[4] Se konklusionerne af Rådets (generelle anliggender) møde den 18.-19. februar 2002, der bl.a. omhandler en styrkelse af EU's rolle i de internationale organisationer, og i første række De Forenede Nationer.

Kort sagt, der må nu gøres status over hvor store fremskridt EU har gjort i indførelsen af en effektiv fælles repræsentation både i og over for De Forenede Nationer, og det må overvejes hvilke foranstaltninger der kan iværksættes for at tage de kommende udfordringer op. I denne meddelelse ser man for det første på hvordan EU kan hjælpe med til at sikre en effektiv opfølgning og gennemførelse af de beslutninger som træffes i det multilaterale system. For det andet fremsættes der forslag til hvordan EU og FN kan samarbejde mere effektivt. For det tredje undersøges det hvordan EU's samarbejdspraksis i FN kan tilpasses, da dette er en forudsætning for at kunne anlægge en mere aktiv - for ikke at sige udfarende - holdning i multilateral sammenhæng.

1. Artikel Hvordan EU kan bidrage til at sikre at det multilaterale samarbejdes målsætninger og ordninger får den fornødne gennemslagskraft

Udfordringen: at bidrage til realisering af det multilaterale systems målsætninger

FN står i dag over for en klar udfordring. En god styring af det internationale samfund forudsætter at de multilaterale institutioner er i stand til at sikre en effektiv håndhævelse af deres beslutninger og standarder - såvel inden for den højere politik (international fred og sikkerhed), som i den praktiske overholdelse af de tilsagn som er afgivet på FN's seneste konferencer på det sociale, økonomiske og miljømæssige område. Den Europæiske Union har et særligt ansvar i denne forbindelse. Unionen lægger ikke blot multilateralt samarbejde til grund for sine relationer med omverdenen, men kan - og bør - også tjene som forbillede for andre med hensyn til indfrielsen af sine internationale tilsagn.

To aspekter af EU's bidrag til en effektivisering af de multilaterale retlige ordninger og tilsagn der indgås i FN-regi kan udvikles yderligere. Her tænkes for det første på EU's muligheder for at tage teten i tilrettelæggelsen og implementeringen af sådanne multilaterale ordninger og tilsagn, og for det andet på behovet for at EU, i de tilfælde hvor noget sådant er nødvendigt, yder andre lande den fornødne støtte til at tilvejebringe den fornødne kapacitet til at kunne indfri deres tilsagn til det multilaterale samarbejde.

1.1. EU må tage teten og anlægge en ambitiøs holdning i forhandlingerne om og gennemførelsen af FN's ordninger

a) Den Europæiske Union må ikke blot styre det internationale samfunds initiativer i retning af ambitiøse fælles mål, men må også bakke op om disse med øjeblikkelige konkrete foranstaltninger. De gange hvor EU har ydet en aktiv og udelt støtte til vedtagelsen og gennemførelsen af vigtige multilaterale retlige ordninger - såsom Kyoto-protokollen og den internationale straffedomstol - har Unionens bidrag ofte været udslagsgivende i bestræbelserne på at nå op over den kritiske masse som er nødvendig for at sætte dem i kraft. Unionen har for nylig vist at den er villig til at tage teten i det ambitiøse arbejde der gennemføres for at få iværksat foranstaltninger til støtte for globale mål, dvs. FN-mål, på en lang række områder. Som eksempel herpå kan nævnes 'Alt, blot ikke våben'-initiativet; ophævelsen af alle told- og afgiftsbestemmelser for import fra de mindstudviklede lande, samt regulativet om differentiering af medicinpriserne med henblik på at sælge lægemidler billigt til udviklingslandene; EU's vand- og energitiltag, samt koalitionen for vedvarende energi, som blev lanceret på Verdenstopmødet vedrørende bæredygtig udvikling i Johannesburg. Det er i denne forbindelse vigtigt at nævne de tilsagn som EU afgav på Monterrey-konferencen vedrørende finansiering i udviklingsøjemed, og ikke mindst tilsagnet om inden 2007 at ville tage konkrete skridt til at realisere den målsætning på 0,7 % som FN har opstillet for den officielle udviklingsbistand, idet man søger at effektivisere støtten ved at forbedre samordningen af politikken og harmonisering af procedurerne, afbinde bistanden, forbedre kapacitetsudbygningen på handelsområdet og gennemføre foranstaltninger til højnelse af gældsbæredygtigheden.

Hvad angår informationssamfundet har EU ydet et stort bidrag til tilrettelæggelsen af verdenstopmødet vedrørende informationssamfundet, som afholdes dels i Genève den 10.-12. december 2003, dels i Tunis i november 2005. Det er muligt at dette felt åbner nye muligheder for et internationalt samarbejde.

b) EU må også spille en mere aktiv rolle i FN's reform, yde støtte til FN's institutioner så de kan indfri deres målsætninger, og sikre en bedre indbyrdes overensstemmelse mellem de forskellige elementer af styringen af det internationale samfund. Dette indebærer bl.a.:

* at der iværksættes nye initiativer for at sætte skub i FN's reform: EU bør koncentrere sin indsats om de beslutningstagende instanser (generalforsamlingen, ECOSOC og fagkommissionerne herunder), idet der i denne forbindelse både bør tages hensyn til behovet for at gøre FN mere effektiv og relevant i en verden i hurtig udvikling, og de virkninger som reformen får på realiseringen af udviklingsdagsordenen. Det er også vigtigt at reformprocessens målsætninger tilgodeses bedre i FN's årsbudget, og i de kommende budgetperioder. EU har interesse både i yderligere udvikling af de eksisterende institutioner og i at støtte nye institutioner, såsom Den Internationale Strafferetsdomstol. En ny partnerskabsånd mellem FN-systemet, EU og EU's medlemsstater kan bidrage til at fremme reformen af FN. Arbejdet på at gennemføre en gennemgribende reform af alle aspekter af De Forenede Nationer Sikkerhedsråd bør intensiveres. Kommissionen mener at EU både kan og bør spille en konstruktiv rolle i arbejdet på at fremme disse drøftelser.

* at man sørger for en integreret opfølgning af vigtige konferencer og målsætningerne i millenium-erklæringen, med overvågning af hvor godt målene realiseres. Hvorvidt denne proces krones med held, afgøres også af EU's rolle, både med hensyn til opretholdelsen af det politiske momentum i FN og sikringen af at opfølgningen ikke resulterer i mange fragmenterede resolutioner og processer, men sker på en samordnet og strønlinjet måde.

* at man sørger for bedre indbyrdes afpasning og balance mellem de institutioner der varetager styringen af det internationale samfund, i såvel økonomisk, miljømæssig som social henseende. Dette kræver:

- at arbejdet på at sikre en bedre overensstemmelse mellem det centrale FN-system, 'BRETTON WOODS'-institutionerne og Verdenshandelsorganisationen [5] fortsætter. Hvis EU skal spille en banebrydende rolle på dette felt, må man som led af en undersøgelse af 'BRETTON WOODS'-institutionernes forvaltningspraksis overveje, om EU's repræsentation i Verdensbanken og Den Internationale Valutafond bør styrkes

[5] Se også Kommissionens meddelelse om handel og udvikling - Hvordan udviklingslandene kan hjælpes til at få udbytte af handel, KOM(2002) 513 endelig af 18. september 2002.

- at samarbejdet mellem De Forenede Nationers Udviklingsprogram (UNEP) og sekretariaterne for multilaterale miljøaftaler på den ene side og Verdenshandelsorganisationen på den anden bør styrkes. Forholdet mellem bestemmelserne i de multilaterale miljøaftaler og Verdenshandelsorganisationens bestemmelser bør afklares, med henblik på at bringe dem til at komplettere hinanden bedre

- at man sikrer at problemer i den sociale forvaltningspraksis behandles på samme måde af relevante FN-institutioner, at de vigtigste sociale institutioner i styringen af det internationale samfund (i første række Den internationale Arbejdsorganisation (ILO)) styrkes, og at samarbejdet mellem ILO og Verdenshandelsorganisationen udbygges [6]. Der bør tilskyndes til yderligere overvejelser om oprettelse af et økonomisk og socialt sikkerhedsråd.

[6] Af FN-institutioner, der beskæftiger sig med sociale anliggender, kan nævnes Den internationale Arbejdsorganisation (ILO), Det Økonomiske og Sociale Råd (ECOSOC), Kommissionen for Social Udvikling, og Det Tredje Udvalg under FN's generalforsamling, samt forskellige vigtige konferencer. Kommissionen har styrket samarbejdet med ILO og fremsat konkrete forslag til en styrkelse af ILO-institutionen i en meddelelse med titlen Fremme af grundlæggende arbejdstagerrettigheder og forbedring af de sociale styringssystemer i en globaliseret økonomi, KOM(2001) 416 endelig af 18. juli 2001.

c) På baggrund af at EU's fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik efterhånden bliver mere effektiv og helhedsorienteret, bør en tilsvarende proaktiv rolle inden for internationale politiske, sikkerhedsmæssige og menneskerettighedsrelaterede problemer også overvejes:

* Efter skabelsen af en europæisk militærstyrke trænger spørgsmålet om et eventuelt EU-bidrag til fredsbevarende og -skabende aktioner med FN-mandat sig mere på end nogensinde. Den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik og den europæiske sikkerheds- og forsvarspolitik tager udgangspunkt i ønsket om at beskytte De Forenede Nationers pagt og principper. En aktiv og hurtig bistand til de aktioner som gennemføres under De Forenede Nationers mandat eller ledelse, er således en indlysende måde at virkeliggøre EU's sikkerheds- og forsvarspolitik/kapacitet på (dette aspekt belyses nærmere under pkt. 2.2.). På baggrund af de seneste begivenheder i Irak og Sikkerhedsrådets vedtagelse af resolution 1502 om FN-personalets sikkerhed, bør EU også bakke utvetydig op om det arbejde som nu er i gang i New York for at sikre en bedre folkeretlig beskyttelse af det personale som er involveret i det humanitære hjælpearbejde og FN's og hertil knyttede organisationers personale.

* I den verdensomspændende kamp mod terrorisme har Den Europæiske Union en vigtig rolle at spille i forbindelse med implementeringen af De Forenede Nationers ordninger, både fordi EU's interne politik i så enestående en grad er integreret på mange af de områder der henhører under De Forenede Nationers kamp mod terrorisme, og fordi EU kan spille en rolle som forbillede og katalysator for andre verdensdele. EU har allerede opnået solide resultater i denne henseende: således er Sikkerhedsrådets resolution nr. 1373 gennemført på EU's område, og EU samarbejder fuldt ud med de relevante FN-organisationer [7].

[7] Se de to rapporter om gennemførelsen af resolution 1373 som EU har forelagt for udvalget for bekæmpelse af terrorisme, S/2001/1297 og S/2002/928. EU har vedtaget specifikke foranstaltninger til iværksættelse af visse aspekter af resolutionen på EU-niveau og har samarbejdet med Sikkerhedsrådets udvalg for bekæmpelse af terrorisme og med institutioner såsom Den Internationale Organisation for Civil Luftfart (ICAO) og Den Internationale Søfartsorganisation (IMO).

* På topmødet i Thessaloniki tilsluttede EU sig en række grundprincipper og en handlingsplan for en EU-strategi mod udbredelse af masseødelæggelsesvåben. Det er erkendelsen af, hvor stor en trussel sådanne våben og missiler til fremføring heraf udgør for verdens fred og sikkerhed. Hvis masseødelæggelsesvåben eller materialer til fremstilling af sådanne skulle komme terrorister i hænde, er dette endnu en trussel med potentielt ukontrollerbare følger. EU vil lægge særlig vægt på at udforme en politik der kan sikre at de ordninger der bygger på multilaterale traktater, overholdes. I en sådan politik bør der tages sigte på at forbedre detekterbarheden af alvorlige overtrædelser og styrke håndhævelsen af standarder der er fastsat ved disse ordninger. FN's, og i særdeleshed Sikkerhedsrådets, rolle som den endelige dommer over følgerne af overtrædelser, jf. de multilaterale ordninger, bør styrkes effektivt.

* Gennemførelse af De Forenede Nationers sanktioner kræver i mange tilfælde at der træffes foranstaltninger på EF/EU-niveau. Hvis dette skal ske effektivt og glat, er det nødvendigt med et højere EF-koordineringsniveau, jf. EU-traktatens artikel 19, med det fornødne hensyn til det særlige ansvar der påhviler de EU-medlemmer som er medlem af Sikkerhedsrådet.

* Med hensyn til fremme af menneskerettighederne fremgår EU's praktiske opbakning om samarbejdet med De Forenede Nationer klart af den aktive rolle EU spiller i De Forenede Nationers fora, konferencer og tiltag på menneskerettighedsområdet [8]. Inden for FN's Kommission for Menneskerettigheder afspejler EU's ønske om at spille en banebrydende rolle sig i det store antal lande- og emnespecifikke initiativer som EU har i gang. Under pkt. 3.2. fremsættes der forslag til, hvordan EU's bidrag til FN's Kommission for Menneskerettigheder og andre instanser kan gøres endnu mere effektivt.

[8] I første række De Forenede Nationers Kommission for menneskerettigheder (CHR) og Generalforsamlingens Tredje Udvalg, Kommissionen for Kvinders Kår, 2001-Verdenskonference mod racisme, FN-generalforsamlingens særlige 2002-møde om børn, og den aktive støtte til Højkommissariatet for Menneskerettigheder (UNHCHR) og Den Internationale Straffedomstol (ICC).

* Hvad angår De Forenede Nationers initiativer til bekæmpelse af organiseret kriminalitet og narkotikasmugleri på tværs af grænserne, har EU aktivt støttet det arbejde der udføres af organisationer som UNCND, UNODC og kommissionen for kriminalitetsforebyggelse og strafferet. EF har allerede deltaget aktivt i forhandlingerne om FN's konvention om bekæmpelse af organiseret kriminalitet på tværs af grænserne og de tre protokoller hertil om smugleri af ulovlige immigranter og ulovlig handel med mennesker og våben. EU bør fortsætte med at støtte det arbejde, disse institutioner udfører, og tilskynde dem til at samarbejde effektivt.

* Med hensyn til flygtninge- og asylpolitikken (som i vid udstrækning er gjort til en fælles EU-politik) spiller De Forenede Nationers ordninger og institutioner allerede en afgørende rolle, såvel internt i EU som uden for EU's grænser. Kommissionen giver De Forenede Nationers Højkommissariat for Flygtninge status som en vigtig partner, både i forbindelse med indførelsen af en fælleseuropæisk asylordning og i EF's foranstaltninger til forbedring af ansøgerlandenes - og andre tredjelandes - muligheder for at varetage asylordninger og beskyttelsen af flygtninge. EU (Fællesskabet og medlemsstaterne) yder det største bidrag til Højkommissariatets budget. En fælles aktuel opgave for EU og Højkommissariatet er at få moderniseret det internationale beskyttelsessystem og få gennemført Højkommissariatets beskyttelsesdagsorden, som tager sigte på at forbedre styringen af det internationale samfund med hensyn til flygtningeproblemet [9].

[9] Se Kommissionens meddelelse om den fælles asylpolitik og agendaen for beskyttelse, KOM(2003) 152 endelig af 26.3.2003, og Kommissionens meddelelse: Vejen til lettere tilgængelige samt mere retfærdige og styrede asylsystemer, KOM(2003) 315 af 3.6.2003.

* EU kan yde et stort bidrag til De Forenede Nationer ved at forbedre dialogen mellem forskellige folkeslag og kulturer. Dette område, på hvilket UNESCO har et særligt mandat, er blevet endnu vigtigere efter den 11. september 2001. EU's bidrag kan fokuseres på sikring af at en sådan dialog munder ud i konkrete resultater for den almindelige befolkning, med vægten lagt på uddannelse og bedre personlig kontakt til fremme af den indbyrdes forståelse mellem forskellige kulturer på det personlige niveau. EU kan på samme måde spille en aktiv rolle i den internationale debat om kulturel forskelligartethed i opfølgningen af den erklæring og handlingsplan som UNESCO offentliggjorde i november 2001 vedrørende kulturel forskelligartethed, bl.a. for så vidt angår spørgsmålet om hvorvidt man bør udarbejde en ny standardsættende aftale på dette felt.

* EU bør tage teten i forhandlingerne om og i gennemførelsen af vigtige FN-tiltag vedrørende bæredygtig udvikling, international sikkerhed, fattigdomsbekæmpelse og international sikkerhed; dette indebærer en mere proaktiv holdning til udarbejdelsen af internationale aftaler og tilrettelæggelsen af specifikke EU-gennemførelsesforanstaltninger. EU bør endvidere sætte skub i reformen af De Forenede Nationer.

Dette implicerer at medlemsstaterne (eller i givet fald Fællesskabet) snarest muligt ratificerer FN's retsakter og derefter handler hurtigt for at få iværksat FN's foranstaltninger på EU-niveau, dvs. viser vejen fremad med et godt eksempel og en upåklagelig adfærd. Udadtil indebærer dette at man undersøger, hvilke specifikke EU-initiativer der kan danne grundlag for realisering af de målsætninger der opstilles i FN, og sikrer at de vigtige multilaterale institutioner har de fornødne midler til at kunne realisere formålene på effektiv måde. EU's fremgangsmåde i forbindelse med realiseringen af målene for bæredygtig udvikling kan tjene som forbillede i denne forbindelse. EU bør tilskynde FN til i sin politik mere konsekvent at basere sig på benchmarking og klare målsætninger i opfølgningen af store konferencer såsom Johannesburg-konferencen.

Hvis EU skal tage teten, er det vigtigt hurtigst muligt nå frem til et fælles standpunkt forud for arrangementer og møder i FN, og i første række i Sikkerhedsrådet, og at opbygge alliancer således at man kan nå op over den kritiske masse der må være til stede for at multilaterale tiltag kan krones med held.

Forudsætningen for reelle fremskridt i De Forenede Nationers nuværende reformarbejde er at Den Europæiske Union og dennes medlemsstater aktivt støtter denne proces og med udgangspunkt i en partnerskabsånd tager nye initiativer - bl.a. med henblik på sikre en bedre overensstemmelse og balance mellem de institutioner der deltager i styringen af det internationale samfund, såsom FN's kerneinstitutioner, BRETTON WOODS-institutionerne og Verdenshandelsorganisationen. I denne forbindelse bør en styrkelse af EU's repræsentation i Verdensbanken og Den Internationale Valutafond overvejes.

1.2. Den multilaterale og den bilaterale politik må støtte hinanden

a) Der er ofte et stort svælg mellem de mål der opstilles på globalt niveau, og den konkrete realisering heraf. I arbejdet på at afhjælpe dette må EU arbejde på at give sine partnere blandt udviklingslandene bedre muligheder for at indfri deres internationale forpligtelser, og undersøge mulighederne for at lægge konsekvent fokus på bistand, hvortil der er knyttet specifikke verdensomspændende mål og tilsagn. Det Europæiske Fællesskab, hvis bistand er blandt verdens største, bidrager allerede til dette formål, idet den nødvendige støtte til realisering af disse vigtige mål og tilsagn er integreret i programmerne for bistand til tredjelandene.

* EF bør undersøge hvordan man mest effektivt kan tage hensyn til de globale mål og aftaler i forbindelse med planlægningen og formidlingen af bistand til tredjelande.

Der er her tale om områder såsom allerede eksisterende udviklingsmål i den eksterne bistand - som eventuelt må tilpasses for at tilgodese de nye målsætninger der er opstillet som led i millenium-erklæringerne, De Forenede Nationers konference om bæredygtig udvikling, finansiering i udviklingsøjemed, og Doha-udviklingsdagsordenen - samt should continue to be enhanced as work proceeds on the Doha Development Agenda:

- Kommissionen arbejder på at få de målsætninger, der blev opstillet på Johannesburg-konferencen med henblik på bæredygtig udvikling, integreret i den eksterne bistand. Den undersøger om der kan iværksættes nye aktiviteter til støtte for de vand- og energiinitiativer der blev opstillet på Johannesburg-konferencen; dette sker i nært samarbejde med EU's medlemsstater og civilsamfundsorganisationerne. Man bør på tilsvarende vis fortsætte med at forbedre den handelsrelaterede bistand og kapacitetsudbygningen, bl.a. inden for samhandel og miljø, i takt med gennemførelsen af Doha-udviklingsdagsordenen.

- EU bør styrke sin støtte til fremme af menneskerettighederne og demokratiseringen i tredjelande med henblik på at sikre reelle fremskridt i det arbejde som gennemføres i felten af De Forenede Nationers menneskerettighedsinstanser (i første række Kommissionen for Menneskerettigheder). Kommissionen vil overveje at udnytte sine bilaterale programmer med sigte herpå, bl.a. ved at trække på landestrategidokumenternes bestemmelser om menneskerettigheder, og samtidig hermed udnytte det europæiske initiativ vedrørende demokrati og menneskerettigheder. Kommissionen vil også undersøge, hvordan bistanden til kapacitetsopbygning kan koncentreres om understøttelse af fundamentale arbejdsstandarder.

- En forudsætning for at sikkerhedsrådets resolution 1373 kan fungere som et effektivt middel i kampen mod terrorisme er, at resolutionen gennemføres overalt, således at der ikke findes smuthuller for terrorister og disses støtteorganisationer. EU har forpligtet sig til at yde støtte til at forbedre andre landes kapacitet til at gennemføre resolution 1373, og Kommissionen er derfor i samarbejde med Rådet og medlemsstaterne gået i gang med at gennemføre en ny strategi for formidling af målrettet bistand til kapacitetsopbygning i lande uden for EU som led i gennemførelsen af nævnte resolution. Dette arbejde kommer til at supplere de langfristede programmer for udvikling og forbedring af institutionernes kapacitet som jo fortsat er grundlaget for arbejdet på at mindske risikoen for at folk griber til terrorisme fordi de har mistet ethvert håb.

- I tilknytning hertil bør EU yde stor støtte til De Forenede Nationers bestræbelser på at bekæmpe organiseret kriminalitet og narkotikasmugling på tværs af grænserne, både ved at gå aktivt ind i det arbejde som udføres af kommissionen for kriminalitetsforebyggelse og strafferet og kommissionen for narkotikabekæmpelse, og ved at hjælpe andre lande til at iværksætte FN-ordninger såsom konventionen om bekæmpelse af grænseoverskridende organiseret kriminalitet. I denne forbindelse søger Kommissionen bl.a. at undersøge mulighederne for at udbygge samarbejdet med De Forenede Nationers Kontor for Bekæmpelse af Narkotika og Kriminalitet (ODC).

b) På længere sigt er der behov for intet mindre end en systematisk integrering af de multilaterale og bilaterale politiske målsætninger.

Det hænder ikke sjældent at dagsordenen for EU's bilaterale møder med partnerlandene afviger fra de målsætninger som EU søger at realisere inden for multilaterale fora. De møder som regelmæssigt finder sted mellem EU og forskellige lande/landegrupper som led i EU's bilaterale aftaler, kunne i højere grad udnyttes til at skabe bedre forståelse mellem EU og partnerlandene vedrørende standpunkter og målsætninger i FN. Dette kunne være en hjælp både ved affattelsen af resolutioner og i forbindelse med andre politiske initiativer, samt i de forhandlinger der varetages af FN. Den indflydelse Den Europæiske Union har i kraft af sine bilaterale forbindelser, udnyttes heller ikke i tilstrækkelig grad i de høringer der finder sted mellem EU og partnerlandene i tilslutning til FN-arrangementer eller forberedelsen af disse. Der bør gøres en indsats for at imødegå denne ineffektivitet og i det hele taget undgå spredt fægtning.

* EU bør sørge for at punkterne på den multilaterale dagsorden mere systematisk inddrages i de bilaterale drøftelser med partnerlandene, og udnytte sine privilegerede bilaterale forbindelser inden for FN's organer, frem for at bruge tid på intern koordinering.

Konkret indebærer dette at Råd og Kommission bør sikre at hensynet til det multilaterale aspekt systematisk afspejles i dagsordenen for de bilaterale møder der afholdes med tredjelande/landegrupper, og herunder topmøder, møder på ministerplan, i associeringsråd og fællesudvalg, og trojkaens møder. De bilaterale høringer som EU afholder i dag med partnere inden for internationale fora, finder ofte sted for tæt på FN's arrangementer til at de kan få nogen væsentlig indflydelse, og har som regel ingen tilknytning til den bilaterale kontekst. Den indflydelse, som EU har takket være sine mange forbindelser til andre lande/landegrupper, kan således udnyttes mere effektivt inden for den multilaterale dagsorden. Dette mål vil også blive styrket af en tættere og mere regelmæssig dialog direkte mellem FN's og Kommissionens kontorer, som beskrevet nedenfor.

2. EU og FN - Samarbejde med henblik på bedre effektivitet og bedre resultater

2.1. Grundlaget for et bredere partnerskab

Gennem de seneste år har der været en radikal udvikling i hvordan EU og FN ser på hinanden. Usikkerheden med hensyn til hvordan EU's (og inden EU's, EØF's og EF's) helt usædvanlige opbygning og rolle kunne forenes FN-systemet, der tager udgangspunkt i suveræne medlemsstater, gav i første omgang begge parter anledning til vanskeligheder. Men fordelene ved at samarbejde og ved at kombinere FN's universelle legitimitet og EU's økonomiske og politiske magt er nu indlysende for alle, og resultatet er nu at parterne har en regelmæssig kontakt og et nært samarbejde i felten. De Forenede Nationers generalsekretær og vicegeneralsekretær og Rådet og Kommissionen har nu hyppig kontakt idet der afholdes møde mellem EU og FN hvert halve år. Høring og samarbejde er nu en helt naturlig sag på en lang række områder.

Kommissionen er begyndt at intensivere forbindelserne til FN-systemet, i første række på udviklingsområdet og med hensyn til humanitære spørgsmål, jf. meddelelsen fra 2001 om etablering af et effektivt partnerskab med FN på udviklingsområdet og inden for humanitære spørgsmål [10]. Mange af anbefalingerne i denne meddelelse vedrørende det generelle grundlag for det konkrete samarbejde og strategiske partnerskaber er allerede ved at blive ført ud i livet:

[10] KOM(2001) 231 endelig af 2. maj 2001.

* Hvad angår udbygningen af den politiske dialog, er det nu almindeligt at afholde møder både på højere niveau og på arbejdsniveau, og møderne er blevet mere fremadrettede idet man søger at finde fælles områder hvor det eksisterende samarbejde kan udbygges. Kommissionen har indgået flere aftaler med De Forenede Nationers agenturer, fonde og programmer for at etablere et generelt samarbejdsgrundlag [11]. For eksempel hvad angår samarbejdet med WHO, kan det nævnes at man er i gang med at tilrettelægge fælles strategier med henblik på en lang række sundhedsproblemer [12].

[11] Herunder brevvekslingen mellem EF og UNHCR af 6. juli 2000, brevvekslingen mellem EF og WHO af 14. december 2000, samt brevvekslingen mellem EF og ILO af 14. maj 2001.

[12] Takket være Kommissionens og WHO's fælles indsats er der i WHO's regi indgået en globalt bindende rammekonvention om tobakskontrol (FCTC). Den netop lancerede EF-initiativ for en klinisk forsøgsplatform bør også inddrages i samarbejdet.

* Der gøres en stadig større indsats for at sikre at EF's embedsmænd regelmæssigt deltager i møderne i FN's styrende og politiske organer, samt i De Forenede Nationers konferencer. EF's repræsentation på De Forenede Nationers fora bør imidlertid styrkes yderligere.

* Man har opnået en bedre afpasning mellem EF's og FN's politiske prioritering i felten, idet man som led i udarbejdelsen af Kommissionens landestrategidokumenter har indført høring og samarbejde med de lokale FN-instanser i landet. Man er i gang med at undersøge, hvordan samarbejdet vedrørende analyse og dataudveksling på landeniveau kan uddybes. Dette punkt bør tages op når der gøres midtvejsstatus over landestrategidokumenterne.

* Kommissionen har sørget for bedre forhold for det finansielle samarbejde mellem EF og FN. Der tænkes her på den nye rammeaftale for finansiering og administration som blev undertegnet af EF og FN den 29. april 2003; aftalen, som vedrører EF's finansiering af FN-foranstaltninger, omfatter en verificeringsklausul der dækker FN's sekretariat og tilknyttede fonde og programmer. Herved åbnes der mulighed for finansiering af FN's multidonor-foranstaltninger; aftalen er mere resultatorienteret end input-orienteret. Hermed får EF bedre muligheder for at finansiere FN's foranstaltninger og fremskynde forvaltningen af igangsatte projekter. Kommissionen vil tilskynde FN's specialiserede agenturer til at søge om finansiering på grundlag af aftalen. Den 8. juli 2003 undertegnede ILO en aftale herom, og FAO gjorde det samme den 17. juli 2003.

* Kommissionen tager nu skridt til at iværksætte strategiske partnerskaber med de FN-agenturer, -fonde og -programmer som arbejder med udvikling og humanitære anliggender. Forskellige strategipartnere er blevet forhåndsudvalgt på grundlag af en undersøgelse af, hvor godt de nævnte agenturers, fondes og programmers mandat stemmer overens med EF's målsætninger, hvor godt de løser opgaverne, hvor gode resultater de opnår med hensyn til ledelseskapacitet, effektivitet og ansvarlighed, alt under hensyntagen til EF's politiske prioritering. Kommissionen indgår nu i en bilateral dialog med udvalgte agenturer, fonde og programmer [13] med henblik på iværksættelse af strategiske partnerskaber; hovedelementerne heri bliver en større inddragelse af EF i den politiske dialog og de styrende instanser, et mere stabilt og fastere finansielt samarbejde i udførelsen af opgaverne, og støtte til de udvalgte agenturers, fondes og programmers centrale kapacitet. Etablering af strategiske partnerskaber er en åben proces i stadig udvikling. Det er muligt at Kommissionen også fremover vil overveje strategiske partnerskaber med andre agenturer, fonde og programmer.

[13] Der er indledt drøftelser med UNDP, FAO, ILO, WHO, UNCTAD, UNHCR, WFP, UNICEF, UNIDO og UNRWA med henblik på indgåelse af strategiske partnerskabsaftaler. Sideløbende hermed arbejdes der på at styrke samarbejdet med De Forenede Nationers miljøprogram.

* Sideløbende hermed har Kommissionens Kontor for Humanitær Bistand (ECHO) indledt en strategisk dialog om programplanlægningen på det humanitære område med det formål at sikre at der i kontorets finansiering af de opgaver der udføres af De Forenede Nationer, lægges fokus på arbejde hvor FN er kendt for at opnå gode resultater eller har en komparativ fordel, jf. ovennævnte meddelelse. Siden 2001 har man i de strategiske programplanlægningsdialoger medtaget tværgående/politiske/taktiske anliggender hvor man tidligere holdt sig mest til administrative spørgsmål. Kontoret for Humanitær Bistand og dettes FN-partnere har efterhånden herigennem fået et bedre kendskab til hinanden og har på denne måde kunnet opbygge mere effektive relationer.

2.2. Ikke blot udvikling, men også bedre samarbejde om freds- og sikkerhedsanliggender

Den næste udfordring bliver at sørge for, at andre områder som er vigtige for en effektiv styring af det internationale samfund inddrages i et velfungerende og systematisk samarbejde. Her tænkes i første række på områder som er vigtige for EU's voksende betydning for fred og sikkerhed i verden. Udviklingen i den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik og den europæiske sikkerheds- og forsvarspolitik har givet EU større muligheder for at engagere sig i den politiske, diplomatiske og militære sfære og har sat gang i de fællesskabsordninger hvormed den politiske strategi er blevet underbygget i kriseregionerne.

En konsekvent og målrettet udnyttelse af de forskellige virkemidler, som står til EU's rådighed i dag, kræver bedre koordinering mellem de forskellige beslutningstagere på EU-niveau, dvs. medlemsstaterne, formandskabet, FUSP's højtstående repræsentant og Kommissionen. EU's foranstaltninger på dette felt vil altid stemme overens med - og i visse tilfælde komplettere - de beslutninger og ordninger der vedtages af FN, og en effektiv komplementaritet i forholdet til FN er derfor vigtig.

I erkendelse heraf begyndte man allerede i 2001 at udbygge den dialog der føres på højt niveau, idet De Forenede Nationers generalsekretær, eller dennes stedfortræder, mindst to gange årligt mødes med EU-trojkaen; FN's vicegeneralsekretær Louise Fréchette har haft to møder med Rådets politiske og sikkerhedspolitiske udvalg, og EU deltager aktivt i de toårlige møder mellem De Forenede Nationer og de regionale organisationer. På disse møder gøres der status over hvor langt man er nået med at gennemføre de 13 konfliktforebyggelsesmetoder i det praktiske samarbejde. Det kan bl.a. nævnes at EU i august 2002 afholdt en regional konference om konfliktforebyggelse i Helsingborg i Sverige. Disse kontakter på højere niveau forventes at føre til bedre arbejdskontakt på forskellige områder såsom landeanalyse, varslingsordninger og samarbejde om kriseafhjælpning. En forudsætning for en bedre koordinering og mere effektive resultater er at der iværksættes foranstaltninger til at udveksle information og indføre fælles standarder. Det store potentielle udbytte af mere effektive kontakter er indlysende.

Konfliktforebyggelse og kriseafhjælpning indtager en central plads på udviklings- og sikkerhedsdagsordenen. På disse to områder er EU og FN enige om at behovet for multilateralt samarbejde og internationalt samarbejde er helt indlysende. Det samme gælder behovet for komplementaritet mellem EU's og FN's sigte og aktioner [14]. EU's Ministerråd fastslog således i sine konklusioner af 21. juli 2003 at både EU og medlemsstaterne var indstillet på at bidrage til De Forenede Nationers målsætninger med hensyn til konfliktforebyggelse og kriseafhjælpning.

[14] Dette behov konstateredes af Kommissionen, Rådet og FN, bl.a. i konklusionerne af Rådets møde den 11.-12. juni 2001 (almindelige anliggender), EU's program til forebyggelse af voldelige konflikter, der blev vedtaget i Göteborg den 15.-16. juni 2001, Kommissionens meddelelse om konfliktforebyggelse, KOM(2001) 211 endelig af 11. april 2001, og den af FN's generalsekretær udarbejdede 2001-rapport om forebyggelse af væbnede konflikter, hvori der specifikt tilskyndes til samarbejde med de regionale organisationer. Der gøres årlig status over gennemførelsen af EU's program om forebyggelse af væbnede konflikter, senest i forbindelse med Det Europæiske Råds møde i Thessaloniki den 20. juni 2003.

Med hensyn til landebistanden har Kommissionen og De Forenede Nationer allerede taget de første skridt i retning af en bedre samordning af konfliktforebyggelsen. Kommissionen og De Forenede Nationers sekretariat aftalte således tidligere i år at iværksætte en kontor-til-kontor dialog om konfliktforebyggelse og risikovurdering i visse lande. Målet med denne dialog - hvori de relevante særagenturer også bør kunne deltage - er at sørge for en regelmæssig forhåndsudveksling af arbejdsrelateret information vedrørende politik, programplanlægning og projektbedømmelser. Herved kan man opnå en bedre koordinering af foranstaltningerne i mållandene og finde eventuelle muligheder for fælles tiltag inden for konfliktforebyggelse og fredsskabende aktiviteter. FN og Kommissionen har allerede udpeget de første mållande.

Kommissionen, som varetager de fleste af de ordninger der bringes i anvendelse i forbindelse med EF's civile kriseafhjælpning, mener at oprettelsen af krisereaktionsordningen (Rapid Reaction Mechanism - RRM) som stadig hyppigere bruges til at støtte De Forenede Nationers aktioner direkte, har gjort det endnu mere nødvendigt at sørge for en permanent åben kommunikationsforbindelse med FN [15].

[15] Af eksempler på aktioner som er blevet finansieret på grundlag af denne igangsættelsesfond (30 mio. EUR i 2003) kan nævnes støtten til den af UNDP administrerede trustfond for den midlertidige forvaltning af Afghanistan og finansieringen af den afvæbnings- og demobiliseringsproces som UNDP har iværksat i Congo (Brazzaville). Også gennem andre EF-ordninger har man bidraget til FN's arbejde med hensyn til konfliktforebyggelse, bl.a. har man via det europæiske initiativ vedrørende demokrati og menneskerettigheder (EIDHR) bidraget til FN's trustfond for forebyggende aktion og til et UNHCHR-projekt vedrørende strafferetspleje i krisesituationer.

De komparative fordele i form af erfaring og tilstedeværelse i felten bør udnyttes bedre [16]. I arbejdet på at opnå en bedre indbyrdes overensstemmelse mellem deltagernes kriseafhjælpningpraksis bør der også tages hensyn til ansættelse og uddannelse af det udsendte personale [17], udveksling af embedsmænd mellem organisationernes hovedkvarterer, samt fælles uddannelsestiltag [18]. Alle sådanne partnerskabsaktiviteters art bør have et praktisk sigte, såvel på politisk niveau som i felten.

[16] Et mere detaljeret overblik over Kommissionens erfaringer på disse felter gives i meddelelserne vedrørende sammenkobling af nødhjælp, rehabilitering og udvikling, KOM(2001) 153 endelig af 23. april 2001.

[17] I modulerne i Kommissionens forsøgsprojekt vedrørende uddannelse i de civile aspekter af kriseafhjælpning tages der allerede hensyn til FN's uddannelseskrav og uddannelsesmateriale. FN har allerede stillet en række tal til rådighed i denne forbindelse. Personalet vil blive uddannet i de fredsmissioner og det arbejde i felten der iværksættes af De Forenede Nationer, OSCE, Europarådet og andre internationale organisationer, samt med henblik på eventuelle EU-ledte missioner. Rådets italienske formandskab afholder en konference om uddannelseskrav i andet halvår af 2003, med deltagelse af FN.

[18] Personale er allerede blevet udsendt som led i andre dele af FN's og EF's samarbejde, bl.a. samarbejdet mellem Kommissionen og WHO og mellem Kommissionen og De Forenede Nationers Økonomiske Kommission for Latinamerika og Vestindien. Kommissionens personale har endvidere taget del i FN's kurser om konfliktforebyggelse.

Gennem de seneste år har der været en klar udvikling i det fælles arbejde der varetages af EU og FN inden for kriseafhjælpning samt genopbygning efter kriser. Man har nu erfaring med samarbejde om genopbygning af fallerede stater og konflikthærgede områder, samt udsendelse af fredsbevarende militærstyrker.

I Afghanistan har der været et tæt samarbejde med UNAMA, UNDP og andre agenturer. EU's politimission i Bosnien og Hercegovina overtog opgaven efter FN's task-force. EU-elementet i FN's mission i Kosovo (UNMIK) udgør en integrerende del af det midlertidige styre. Kommissionen og FN samarbejder om at indføre standarder og lovgivning som er forenelig med EU. På det seneste har EU i afventning af en udbygning af FN's militære styrker lanceret en militær nødaktion ('Artemis') i Den Demokratiske Republik Congo (Bunia) på grundlag af Sikkerhedsrådets resolution 1484 og på anmodning af De Forenede Nationers generalsekretær.

Ud over disse forsideeksempler på samarbejde mellem EU og FN om freds- og sikkerhedsforanstaltninger, har EU og FN sørget for en grundig koordination om de forskellige afvæbnings-, demobiliserings- og reintegreringsprogrammer, lige fra Afrikas store søer og til Cambodge. Kommissionen arbejder nu ofte side om side med FN om iværksættelse af genopbygningforanstaltninger efter konflikter. Disse foranstaltninger har bl.a. omfattet minerydningsprojekter og genopbygnings- og bistandsstrategier (jf. Vestbalkan) .

Der er således stadig flere eksempler på det gode samarbejde mellem EU og FN om konfliktforebyggelse og kriseafhjælpning, både på praktisk plan og mellem de to hovedkvarterer. Denne samordningsproces kan kun holdes i gang ved at der iværksættes yderligere systematiske initiativer. Ovennævnte landespecifikke dialoger om konfliktforebyggelse bør således også omfatte kriseafhjælpning og fredsbevarende tiltag; dette indebærer en udbygning af Rådets og Kommissionens samarbejde med FN på disse felter. Kun ved at styrke parternes tillid og kendskab til hinanden kan man få en mere effektiv og hurtigere respons på nødtilstande og krisesituationer.

Hvis dialogen fortsat skal fungere glat, også når der inddrages mere arbejdsrelaterede forhold, må den tilrettelægges omhyggeligt, på grundlag af de forskellige FN - og EU-institutioners beføjelser. De vigtigste FN-partnere er Departementet for Politiske Anliggender (DPA), Departementet for Fredsbevarende Aktioner (DPKO), kontoret for kriseforebyggelse og genopbygning under FN's udviklingsprogram (UNDP), samt Kontoret for Koordinering af Humanitære Anliggender (OCHA). På EU's side deltager Rådet, Kommissionen, formandskabet og medlemsstaterne [19] i arbejdet. På dette felt er det yderst vigtigt at sikre sig at EU's udlandsrepræsentation udformes på en sådan måde at den ikke vanskeliggør, men fremmer en klar og effektiv kommunikation med FN's institutioner.

[19] EU og medlemsstaterne har i Göteborg-programmet forpligtet sig til gennemførelsen og udtalt at EU og medlemsstater i overensstemmelse med EU-traktatens artikel 19 vil samordne deres foranstaltninger med henblik på at fremme konfliktforebyggelsen i de internationale organisationer som de er medlem af.

* EU (formandskabet, Kommissionen og Rådets generalsekretariat) bør indlede en regelmæssig og indgående dialog med FN's sekretariat vedrørende partnernes respektive rolle i EU's bidrag til fredsbevarende aktioner, og herunder også de civile aspekter.

* Kommissionen bør samarbejde med FN (samt i givet fald med FN's særorganisationer) om etablering af en effektiv forhåndsdialog vedrørende landebedømmelser med udgangspunkt i de foranstaltninger der er truffet som led i Kommissionens reform af den eksterne bistand for at sikre komplementariteten i forhold til andre donorer.

* EU og FN bør arbejde sammen for at sikre at deres (og i givet fald OSCE's) uddannelsesstandarder for det udsendte personale er indbyrdes forenelige. Kommissionen bør fortsætte med at samarbejde med FN om at gøre ansættelsesstandarderne kompatible i de tilfælde, hvor EF stiller personale til rådighed med henblik på kriseafhjælpning.

* Kommissionen bør undersøge mulighederne for at fremme personaleudvekslingen og gennemføre uddannelsesaktiviteter i samarbejde med FN's organisationer.

* Kommissionen bør tilskynde til tættere og mere regelmæssig kontakt på arbejdsniveau mellem det personale som arbejder i kriseramte regioner for FN (først og fremmest DPA, DPKO, OCHA og UNDP) og Kommissionen, såvel på mellem hovedkvartererne som i felten. En sådan direkte dialog bør koncentreres om specifikke geografiske problemområder.

Til sidst skal det nævnes at man må videreføre de foranstaltninger som allerede er truffet for at forbedre koordineringen mellem EU, FN og regionale organisationer såsom OSCE og Europarådet [20]. Det er vigtigt med en effektiv opfølgning af EU's regionale Helsingborg-konference om konfliktforebyggelse.

[20] EU hilser med tilfredshed det møde som afholdtes af Sikkerhedsrådet på højt niveau den 11. april 2003 under titlen: Sikkerhedsrådet og de regionale organisationer: Nye udfordringer til fred og sikkerhed i verden.

* EU og FN bør sørge for at konfliktforebyggelse og den krisehjælp, der ydes under og efter konflikter, systematisk koordineres med de regionale organisationer idet de så vidt muligt kompletterer hinandens ressourcer.

3. Hvordan kan EU gøre sine værdier og interesser bedre gældende i FN

Hvis Den Europæiske Union skal kunne bidrage effektivt til at styrke det multilaterale system, må den kunne deltage aktivt og dynamisk i den politiske debat i multilaterale fora. Som allerede nævnt ovenfor, er EU bygget på værdier som støtter det bredere multilaterale system. Unionen må, for at kunne gøre sine værdier bedre gældende på den internationale arena, gå ind i en effektiv og regelmæssig dialog med andre lande/landegrupper. Der er gennem de seneste år gjort bemærkelsesværdigt store fremskridt i arbejdet på at give EU en fælles repræsentation i De Forenede Nationers politiske debatter. Denne udvikling, som er til gavn for EU's værdier og interesser, bør fortsætte, jf. det europæiske konvents forslag om at give EU status som en juridisk person, og den sideløbende konsolidering af EU's eksterne repræsentation på grundlag af forslagene fra konventet [21]. De ti nye medlemsstaters optagelse medfører både nye udfordringer og nye muligheder for EU's rolle inden for FN; det kan blive nødvendigt for EU at gøre en kraftig indsats hvis man skal bevare en reel repræsentation og sikre sig mulighed for at gribe ind. Der er endvidere problemer som må løses af EU uanset hvilken tilpasning af institutionerne konventet og regeringskonferencen munder ud i: bl.a. spørgsmålet om hvordan Rådets grupper kan få en større rolle at spille i Bruxelles med hensyn til opstilling af strategiske retningslinjer for EU's repræsentanter i feltet og effektivisering af EU's koordinationsprocedurer.

[21] Se bl.a. artikel III-188 og III-201.

3.1. EU i FN - hidtil gode fremskridt

Efter indførelsen af en fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik er EU blevet en fast deltager i De Forenede Nationers politiske debat. Takket være den indsats, der i tidens løb er gjort af Rådets forskellige formandskaber og af lederne af EU's missioner ved FN's institutioner, har EU nu en mere effektiv koordinering i FN's politiske fora. Her tænkes i første række på generalforsamlingen (hvor EU har et fælles standpunkt til at angår næsten 95 % af resolutionerne), ECOSOC, de vigtigste udvalg og kommissioner, andre tilknyttede instanser såsom Den Europæiske Kommission For Europa, samt de fleste særorganisationer og de vigtigste konferencer. De tiltag, som Rådet og Kommissionen for nylig har taget med henblik på informering af offentligheden, har højnet EU's profil på dette punkt [22]. Der er også gennem de seneste år gjort gode fremskridt med hensyn til udveksling af information og koordinering af sikkerhedsrådsanliggender mellem EU's medlemsstater. Kendskabet til EU's politiske rolle er øget efter at formandskabet - og ved visse lejligheder den høje FUSP-repræsentant - er begyndt at deltage i Sikkerhedsrådets åbne møder. Gennem en fuld udnyttelse af EU-traktatens artikel 19 har man også opnået en bedre overensstemmelse mellem FUSP og standpunkterne i Sikkerhedsrådet [23].

[22] Bl.a. det tværinstitutionelle netsted 'EU@UN' (http:// europa-eu-un.org), som blev lanceret i januar 2002.

[23] EU-traktatens artikel 19: "De medlemsstater, der også er medlemmer af De Forenede Nationers Sikkerhedsråd, rådfører sig med hinanden og holder de øvrige medlemsstater fuldt ud underrettet. De medlemmer, der er faste medlemmer af Sikkerhedsrådet, forsvarer i udøvelsen af deres funktion Unionens holdninger og interesser, uden at dette dog berører det ansvar, der påhviler dem i med af De Forenede Nationers pagt."

Det Europæiske Fællesskab er blevet en vigtig deltager i FN's politiske debatter, ikke mindst inden for det standardiseringsarbejdet hvor EU's institutionelle opbygning giver EF et særligt ansvar, og det har dermed bidraget til en bedre overensstemmelse mellem EU's politik indadtil og udadtil. Den Europæiske Union har fuldt medlemskab i én særorganisation, nemlig De Forenede Nationers Levnedsmiddels- og landbrugsorganisation (FAO). EF bliver også snart fuldt medlem af Codex Alimentarius takket være de ændringer af procedurebestemmelserne som for nylig blev vedtaget af Codex-kommissionen og FAO's og WHO's generaldirektorater. Denne mulighed bør udforskes nærmere for andre relevante organisationer under FN-systemet. Det kan i denne forbindelse nævnes at Kommissionen har forelagt Rådet en anbefaling med det formål at opnå fuldt medlemskab i Organisationen for International Civil Luftfart (ICAO) og Den Internationale Søfartsorganisation (IMO) [24]. Den har også været i stand til at deltage aktivt i arbejdet i stadig flere af FN's fora og arrangementer [25].

[24] Se SEK(2002) 381 endelig.

[25] EF har kunnet deltage som fuldt medlem i en række FN-institutioner, samt og i tilrettelæggelsen af forskellige vigtige konferencer, bl.a. konferencen om mindstudviklede lande III, konferencen i Johannesburg om bæredygtig udvikling, og konferencen om finansiering med henblik på udvikling, og i forhandlingerne om forskellige FN-retsakter.

Den voksende rolle som Kommissionens delegationer spiller ved De Forenede Nationers institutioner, har bidraget til denne proces.

3.2. Forudsætninger for et mere effektivt EU-bidrag til FN's debatter

a) Bedre forhåndstilrettelæggelse af EU's standpunkter

Den Europæiske Union nøjes for ofte med blot at reagere på andres initiativer i multilaterale fora således at andre får lov til at bestemme dagsordenen. EU bør gøre sine synspunkter mere aktivt gældende i FN; dette vil ikke blot fremme EU's egne interesser, men også styrke FN's dagsorden generelt [26]. I denne forbindelse må man se på den rolle og de funktioner der varetages af de rådsinstanser som er ansvarlige for FN-anliggender, bl.a. arbejdsgruppen vedrørende De Forenede Nationer og arbejdsgruppen for forberedelse af større FN-konferencer. Det bør sikres at de er i stand til at varetage de centrale politiske aspekter og kan fastsætte EU's målsætninger forud for vigtige FN-arrangementer. Dette indebærer blandt andet at disse grupper sammenkaldes tilstrækkeligt hyppigt til at de kan tage proaktiv stilling til FN-tiltag og styre koordineringsprocessen effektivt.

[26] Det dokument med EU-prioriteringspunkter, der udarbejdes før hver generalforsamling, kan danne grundlag herfor.

Ved at styrke disse rådsinstanser kan man ydermere hjælpe EU til bedre at finde en løsning i de telfaelde hvor EU er splittet i sin stemmeafgivining i FN dette sker sjaldent, men er stadig til skade for EU's indflydelse [27]. En sådan splittelse er som regel et resultat af manglende konsensus mellem medlemsstaterne i Bruxelles. Dette problem må søges løst gennem en endnu bedre samordning mellem medlemsstaterne inden for rammerne af EU's institutioner. Særligt i de tilfælde hvor forslag der behandles i FN, vedrører områder under FUSP, bør man i videst mulig udstrækning gøre brug af de relevante rådsinstanser for at sikre enighed. Dette indebærer principielt at man undgår splittelse i EU's stemmeafgivning for så vidt angår områder hvor der er vedtaget en fællesholdning. Under de nuværende traktater har formandskabet, FUSP's høje repræsentant og Kommissionen et særligt ansvar i denne forbindelse. Det forventes at udnævnelsen af en europæisk udenrigsminister, som omhandlet i udkastet til forfatningstraktaten, vil sætte skub både i bestræbelserne på at sikre den nødvendige indbyrdes overensstemmelse i EU's fælles standpunkter, og i forelæggelsen af disse for FN [28], jf. artikel III-206 i nævnte udkast.

[27] Dette er på det seneste forekommet i forbindelse med ganske få afstemninger i De Forenede Nationers generalforsamling, og i forbindelse med flere vigtige afstemninger i Kommissionen for Menneskerettigheder. Der har endvidere været tilfælde hvor et af EU vedtaget fælles standpunkt senere er blevet desavoueret af individuelle partnere.

[28] Det er bl.a. fastsat artikel III-206 i forfatningsudkastet at EU's medlemmer af Sikkerhedsrådet i tilfælde hvor EU har vedtaget et standpunkt vedrørende et emne på Sikkerhedsrådets dagsorden, skal anmode udenrigsministeren om at forelægge EU's standpunkt

De EU-medlemsstater der er repræsenteret i Sikkerhedsrådet, og i første række de to EU-stater som er faste medlemmer, bør mere systematisk søge at indfri de forpligtelser der påhviler dem i medfør af EU-traktatens artikel 19. Hvor der er vedtaget et fælles EU-standpunkt til et punkt på dagsordenen, kan dette indebære at det sikres at et af de faste medlemmer forelægger dette standpunkt. EU's medlemmer af Sikkerhedsrådet bør udbygge deres høring- og samordningsbestræbelser, jf. artikel 19, vedrørende drøftelserne i Sikkerhedsrådet, med udgangspunkt i det seneste arbejde der er udført med henblik herpå af EU's nuværende medlemmer af Sikkerhedsrådet. Man har endnu ikke udnyttet alle muligheder for en forbedring af den praktiske gennemførelse af artikel 19 og en styrkelse af effektiviteten og den interne overensstemmelse i EU's eksterne aktioner.

* De arbejdsgrupper i Rådet som opstiller retningslinjer for EU's standpunkt til anliggender der behandles i FN, bør styrkes. Forelæggelsen af fælles EU-standpunkter bør udbygges i alle FN-instanser, og herunder også Sikkerhedsrådet.

I tilfælde hvor et anliggende som henhører under FUSP, behandles i et FN-forum, bør de relevante rådsinstanser i Bruxelles medvirke mere aktivt i overvågningen og i givet fald i tilrettelæggelsen af, hvordan den aftalte politik gennemføres, for at sikre en konsekvent implementering.

- Arbejdsgruppen vedrørende De Forenede Nationer (CONUN) bør styrkes. Dette indebærer:

- at det sikres at gruppens dagsorden stemmer overens med de politiske anliggender der behandles i FN, således at EU's repræsentanter på stedet har adgang til klare og relevante retningslinjer; at samordningen mellem CONUN og Rådets arbejdsgrupper for de enkelte sektorer styrkes

- at arbejdsgruppen mere systematisk udnyttes til at fastlægge EU's målsætninger med henblik på møder i bl.a. udvalg og fagkommissioner

- at mødeplanen tilpasses så den stemmer overens med FN's

- at arbejdsgruppen på FN-dire

- Det politiske og sikkerhedspolitiske udvalg kan eventuelt også varetage en styringsfunktion på højt niveau - dvs. sikring af overensstemmelsen mellem FUSP's standpunkter og EU's standpunkter i FN - afhængigt af hvor vigtig og hvor hastende sagen er. Det er en vigtig målsætning at undgå splittelse i stemmeafgivningen på områder hvor der er vedtaget et EU-standpunkt.

Den ønskede forbedring af forhåndstilrettelæggelsen kan eventuelt også realiseres ved at man i højere grad gøre brug af standpunktsrapporter, retningslinjer og oplæg. Den praksis hvor vigtige FN-møder forberedes på møder hvor eksperterne behandler ét emne - som det allerede sker i forbindelse med forberedelsen af forskellige vigtige konference - kunne også i det fornødne omfang bringes i anvendelse i forbindelse med andre FN-arrangementer.

* EU's praksis med udarbejdelse af kortfattede vejledende noter, retningslinjer og standpunktsformuleringer med sigte på bestemte FN-arrangementer og -møder bør styrkes og udbygges; der kan om nødvendigt afholdes forberedende møder til fastlæggelse af hovedpunkter og EU's prioritering. Kommissionen er indstillet på at bidrage til denne proces med oplæg.

En god koordinering har givet EU mulighed for at gøre sig bedre gældende i de fleste New York baserede institutioner og i de fleste særorganisationer. Samordnede tiltag indebærer at EU udvider koordineringen til at omfatte hele FN-systemet og andre hertil knyttede institutioner der deltager i styringen af det internationale samfund.

* EU bør konsolidere og styrke sin indsats for at opnå en systematisk koordinering i alle FN-sammenhænge, og samtidig sørge for at denne aktivitet forløber fokuseret og ubureaukratisk, således at EU kan gå ind i en effektiv dialog med andre beslutningstagere.

EU bør i højere grad tale med én stemme i den internationale socialpolitik. Det er inkonsekvent at EU taler med én stemme i fora såsom FN's Tredje Udvalg og i FN's Kommission for Social Udvikling samtidig med at tilsvarende emner behandles rent nationalt i ILO for EU bakker jo generelt op om en mere helhedsorienteret international holdning til social udvikling; denne inkonsekvens skader EU's bestræbelser på at fremme Europas sociale model på globalt plan.

EU's anseelse og gennemslagskraft i bekæmpelsen af sundhedsproblemer samt i forskningen vedrørende sygdomme, i forbindelse med bekæmpelse af HIV/AIDS og andre smitsomme sygdomme, ville også blive styrket ved en mere konsekvent koordinering med sigte på FN's institutioner (i første række WHO's fællesstrategier, Det Tredje Udvalg under FN's generalforsamling, samt FN's Kommission for Befolknings- og Udviklingsanliggender). Gennem de seneste år har EU anlagt en kraftigere og mere proaktiv holdning til internationale sundheds- og befolkningsanliggender i de 'nyere' multilaterale institutioner (bl.a. i Verdenshandelsorganisationen for så vidt angår adgangen til lægemidler, og i de globale fonde til bekæmpelse af AIDS, tuberkulose og malaria). Denne holdning, som er helt på linje med FN's erklæringer og konklusioner på området, bør gøres til genstand for en lige så stor indsats inden for FN-systemet, ikke mindst nu på baggrund af behovet for at styrke de fælles internationale målsætninger.

Det er påkrævet med en bedre EU-koordinering i de fora som tager sig af udviklingssamarbejde og humanitær bistand, og det vil bl.a. sige De Forenede Nationers Udviklingsprogram (UNDP) og Verdensfødevareprogrammet.

Behovet for en passende forhåndstilrettelæggelse og effektiv koordinering af EU's standpunkter og er særligt akut i FN's menneskerettighedsinstitutioner - dette er et felt hvor der allerede er gjort et stort arbejde i Rådets instanser, bl.a. på grund af det skuffende resultat af det 58. møde i Kommissionen vedrørende Menneskerettigheder.

Det er meget vigtigt at EU arbejder på at styrke de menneskerettighedsrelaterede FN-institutioners stilling og anseelse. Der har på det seneste været en voksende tendens til at Kommissionen for Menneskerettigheder forkaster landeresolutioner, da mange FN-medlemmer viger tilbage for at igangsætte de særlige procedurer [29] som udløser en grundig undersøgelse af menneskerettighedssituationen i et bestemt land eller på et bestemt område.

[29] 'Særlige procedurer' omfatter oprettelse af arbejdsgrupper (bestående af eksperter der deltager i kraft af personlig kapacitet, uafhængige eksperter, særlige ordførere og særlige repræsentanter).

EU bør i denne forbindelse sørge for en bedre udnyttelse af EU's egne midler, såsom at gøre brug af den politiske dialog med tredjelande/landegrupper til at forbedre samarbejdet i Kommissionen for Menneskerettigheder og andre fora. Et af de virkemidler der kan udnyttes i denne dialog, er den bestemmelse som indgår i Fællesskabets aftaler om at menneskerettighederne udgør et fundamentalt element heri. Den indebærer ikke blot at det pågældende tredjeland selv må overholde menneskerettighederne, men gælder også for landets holdning til menneskerettighederne på internationalt plan [30]..

[30] For eksempel Cotonou-aftalen (der trådte i kraft den 1. april 2003). Det hedder i dennes artikel 9 at overholdelsen af menneskerettighederne og demokratiets og retsstatens principper, der ligger til grund for partnerskabet mellem AVS-landene og EU, og som parterne lader sig lede af i deres inden- og udenlandske politik, er væsentlige bestanddele af denne aftale.

Lande som er eller søger at blive optaget i Kommissionen for Menneskerettigheder bør tilskyndes til at støtte de særlige procedurer der vedtages af denne kommission, og til at se nærmere på deres ratificering og gennemførelse af de internationale ordninger for menneskerettighederne.

Sideløbende med denne styrkelse af den politiske dialog om menneskerettighederne bør det nøje overvejes, hvordan man ved hjælp af ekstern bistand kan sætte tredjelandene i stand til at indfri deres internationale tilsagn, og afhjælpe problemer som er blevet konstateret som led i særlige procedurer der er blevet iværksat af Kommissionen for Menneskerettigheder. Har menneskerettighedssituationen i et givet land bedret sig, bør dette afspejles i det standpunkt som EU indtager i Kommissionen for Menneskerettigheder, idet det samtidig bor overvejes, hvovidt der er behov for et EU initiativ og i betraeftende falt hvilken form et sadant initiativ skulle tage [31].

[31] For eksempel, kunne en resolution blive flytted fra dagsordenens punkt 9 (Lande Resolutioner) til punkt 19 vedroerende faglig bistand

* EU bør i endnu højere grad tilstræbe en koordineret og samlet optræden i De Forenede Nationers menneskerettighedsinstitutioner.

Den Europæiske Union bør sørge for bedre indbyrdes samordning i den politiske dialog, bistandsplanlægningen, og de standpunkter der indtages i De Forenede Nationers organer på menneskerettighedsområdet. Der er allerede gennemført en række forbedringer i Rådet: således er der indført en tidsplan for EU's foranstaltninger, kortere resolutionsudkast med fokus på de alvorligste menneskerettighedsproblemer, samt hurtigere redigering af tekster og fastlæggelse af opgavefordelingen. En vurdering af disse foranstaltninger indgår i opfølgningen af det 59. møde i Kommissionen for Menneskerettigheder, idet man overvejer yderligere tiltag, bl.a. en rationalisering af EU's udtalelser med hensyn til antal og længde. Dette arbejde suppleres med et EU-bidrag som skal give FN's Højkommissariat for Flygtninge større anseelse.

Spørgsmålet om, hvilken repræsentation EU bør have ved Verdensbanken og Den Internationale Valutafond, tages også op til overvejelse idet det må sikres at EU så effektivt som muligt bidrager til at styrke det multilaterale systems finanser, økonomi og udvikling, således at unionens politiske præferencer afspejles bedst muligt. På baggrund af EU's økonomiske integration, navnlig i euro-zonen, virker det stadig mere anakronistisk at EU ikke har nogen effektiv repræsentation i de internationale finansieringsinstitutioner, ikke mindst når man tænker på hvor stor indflydelse arbejdet i disse institutioner har på samhandels- og udviklingspolitikken.

* EU's repræsentation i Bredden Woods-institutionernes styrende organer bør søges gradvist udbygget.

I første omgang bør man søge at styrke EU's koordinering i de internationale finansieringsinstitutioner med henblik på senere at opnå en samlet repræsentation for EU (eller euro-zonen).

EU's forestående udvidelse kan få stor indflydelse på hvor godt EU's koordinering fungerer, på samme måde som det er tilfældet med de øvrige aspekter af EU's rolle i FN. Forøgelsen af antallet af EU-lande betyder at Den Europæiske Union kommer til at repræsentere 15 % af FN's medlemskab. Dette skaber både muligheder og problemer, ikke mindst med hensyn til hvor effektivt EU's koordination kan fungere, og om den overhovedet kan fortsætte. EU bør udnytte udvidelsen til at overveje en generel omlægning af koordinationen: i stedet for en tidskrævende forberedelse af præcise EU-udtalelser kunne man eventuel gøre større brug af mandater og retningslinjer med henblik på debatten i FN.

* Formandskabet (eller andre repræsentanter for EU) bør have større fleksibilitet i arbejdet på at gøre EU's standpunkter gældende i FN's institutioner, for eksempel ved større brug af forhåndsaftalte mandater og retningslinjer, fremfor detaljerede EU-udtalelser.

Ved at give den partner som repræsenterer EU større fleksibilitet i forelæggelsen og forsvaret af EU's standpunkter, hjælper man også EU til at blive en mere aktiv og engageret deltager i FN's drøftelser.

I forbindelse med udvidelsen, der medfører en spredning af EU's medlemsstater på flere regionale grupper, må Den Europæiske Union også finde en løsning på hvordan de regionale grupper skal sammensættes i FN. Det er formålstjenligt at EU arbejder på så hurtigt som muligt at nå frem til et fælles standpunkt vedrørende dette punkt.

* EU bør snarest muligt vedtage et fælles standpunkt til spørgsmålet om den fremtidige udformning af FN's regionale grupper.

Et andet niveau hvor EU må tage stilling til koordinationen er spørgsmålet om opstilling og valg til FN-poster. Dette spørgsmål har ikke tidligere indgået i EU's koordinering, men er blevet rejst i forbindelse med de seneste valg til FN-poster. Det er Kommissionens opfattelse at man ved en mere konsekvent koordinering i forbindelse med opstilling og valg - uden derved at mindske de regionale gruppers rolle - kan styrke EU's samlede indflydelse i FN's organer og herved øge EU's anseelse.

b) Forbedring af EU's dialog og kontakter

Ovennævnte forbedring af den interne EU-koordinering vil give mere tid til at gå ind i en dialog med andre beslutningstagere, og herunder i første række andre landegrupper, og dermed til at skabe bedre forståelse for EU's målsætninger og bygge alliancer inden for FN's fora. Som foreslået under kapitel 1 bør dette bakkes op med bedre integrering af multilaterale anliggender i EU's bilaterale dialoger. EU-trojkaen deltager allerede i en regelmæssig detaljeret dialog med andre lande/landegrupper om FN-spørgsmål, og de forskellige formandskaber har i tidens løb gjort store fremskridt i arbejdet på at etablere EU som en værdsat samtalepartner for andre lande i FN. Der er dog stadig mulighed for en yderligere udvikling af den multilaterale dimension inden for de bilaterale relationer som EU har med visse lande/landegrupper, bl.a. inden for rammerne af forskellige FN-arrangementer.

* EU bør gå ind i en regelmæssig bred dialog med andre lande/landegrupper i FN og sørge for at denne dialog i henseende til indhold og tidsplan fokuseres bedre på de emner der drøftes ved vigtige FN-arrangementer og -møder.

EU bør navnlig søge at tage regelmæssig uformel kontakt før og under vigtige FN-arrangementer; dette skulle bl.a. være muligt som led i en mere mandatbaseret tilrettelæggelse af EU's koordinering. EU bør også om mulig søge i højere grad at fremme en mere langfristet forberedelse af de emner der skal drøftes i FN's fora sammen med partnere fra andre regioner, inden for et bredt udsnit af de politiske tiltag.

En mere konsekvent indsats for etablering af en dialog med andre partnere indebærer at EU overvejer om opgaverne eventuelt kan fordeles bedre mellem formandskabet, de forskellige medlemsstater og Kommissionen.

En eventuel sådan arbejdsdeling, hvor visse medlemsstater eller Kommissionen søger at fremme bestemte opgaver, bl.a. i tilrettelæggelsen af EU's initiativer og kontakter med andre lande/landegrupper, praktiseres allerede i forbindelse med EU's opfølgning af Johannesburg-konferencens vand- og energitiltag.

* En opgavefordelingen mellem formandskabet, de forskellige medlemsstater og Kommissionen hvad angår kontakterne til tredjelande og andre landegrupper i FN's fora bør udbygges og styrkes yderligere.

EU har allerede praktiseret en sådan opgavefordeling i forbindelse med FN-konferencer (bl.a. finansiering med henblik på udvikling og Johannesburg-konferencen), hvor visse medlemsstater og Kommissionen havde fået tildelt specifikke opgaver, samt i forbindelse med Kommissionen for menneskerettigheder. Det bør undersøges om en sådan praksis kunne være formålstjenlig andre steder i FN-systemet. De enkelte partneres ekspertise og erfaring kunne på denne måde udnyttes bedre, uden at formandskabets centrale rolle i repræsentationen af EU herved tilsidesættes, og uden at indføre en kakofoni af stemmer som alle søger at tale for EU.

c) En effektiv afpasning efter den politik der vedtages på EU-plan

EU må sikre at de foranstaltninger der træffes på europæisk plan stemmer overens med - og om nødvendigt suppleres af - de foranstaltninger der vedtages på verdensplan. FN's ordninger og arbejde influerer De Europæiske Fællesskabers politik på en lang række punkter, lige fra international handel, miljøbeskyttelse, sundhed og forbrugerbeskyttelser og til energipolitikken. På mange af disse områder gør globaliseringen det endnu mere nødvendigt at man har effektive internationale midler til rådighed, og det er vigtigt at sørge for at Kommissionen, på de områder hvor den har ansvaret i Den Europæiske Union, i bredest muligt omfang deltager i det arbejde der udføres i FN.

Det Europæiske Økonomiske Fællesskab (dvs. forløberen for Det Europæiske Fællesskab) fik observatørstatus ved FN i 1974; på daværende tidspunkt var EØF næsten ene om at have observatørstatus (i dag findes der 41 observatører). Sidenhen har EF fået langt større beføjelser. Det kan således argumenteres at EF's generelle status i FN ikke afspejler den integration som er opnået i Fællesskabet. Der er allerede gjort fremskridt i bestræbelserne på at finde pragmatiske løsninger i konkrete tilfælde, og på længere sigt kan det forventes at EU's eksterne repræsentation vil blive styrket ved indførelsen af en europæisk udenrigsminister. I mellemtiden bør der imidlertid gøres en ekstra indsats for at sikre at EF, i nært samarbejde med medlemsstaterne, kan bidrage til det arbejde der udføres i FN's institutioner.

* EF bør kunne deltage i FN-institutionernes arbejde med fuldt medlemskab når der behandles sager som henhører under dets kompetence, og medlemsstaterne bør bidrage effektivt hertil.

Dette indebærer mere specifikt at det må sikres at Det Europæiske Fællesskab har en sådan stilling at det kan deltage effektivt i forhandlingerne vedrørende verdensomspændende miljøkonventioner som senere skal undertegnes af EF, og i arbejdet vedrørende den globale miljøordning [32]; at EF sættes i stand til at deltage effektivt i arbejdet i de FN-institutioner der beskæftiger sig med flygtninge- og asylspørgsmål; og at man fortsætter arbejdet på at sørge for at EF kan deltage effektivt i det arbejde der udføres af De Forenede Nationers Højkommissariat for Flygtninge, idet EF sikres en udbygget observatørstatus i Højkommissariatets styringsudvalg [33].

[32] Den globale miljøordning er en multilateral fond som finansierer foranstaltninger til imødegåelse af seks alvorlige trusler mod verdensmiljøet: tab af biodiversitet, klimaændringer, forurening af internationale farvande, ozon-nedbrydning, jordbundsforringelse, samt persistente organiske forureningsstoffer.

[33] Den Europæiske Unions Råd har allerede udtalt sig til fordel for en sådan udbygget observatørstatus for EF (jf. konklusionerne af Rådets møde (almindelige anliggender) af 11. marts 2002).

Konklusion

Denne meddelelse tager udgangspunkt i to præmisser. For det første, at det er vigtigere end nogensinde at bakke op om det multilaterale samarbejde, og at dette samarbejde fortsætter med at indgå som et centralt element i EU's eksterne foranstaltninger. For det andet, at De Forenede Nationers rolle som den centrale institution i det multilaterale system - og behovet for at finde konkrete løsninger på mange store verdensomspændende problemer - ikke bør drages i tvivl. I denne meddelelse har man søgt at gøre rede for, hvordan Den Europæiske Union varetager sine opgaver i De Forenede Nationer og samarbejder med denne institution, og at undersøge om - og i givet fald hvordan - man mere effektivt kan bidrage til realiseringen af FN's bestræbelser på at sikre en effektiv styring af det internationale samfund, ikke mindst med hensyn til en bæredygtig udvikling, fattigdomsbekæmpelse, og sikkerhed og fred. Der kan her drages en klart positiv konklusion: på en lang række felter ligger samspillet og samarbejdet med De Forenede Nationers institutioner på et højere niveau end nogensinde. Samtidig bør det dog fremføres at EU kan yde et mere effektivt bidrag til udformningen af De Forenede Nationers politik, og at både EU og FN vil kunne have gavn af et endnu bedre samspil i arbejdet i felten.

Der fremsættes en række praktiske forslag til hvordan EU kan yde et mere effektivt bidrag til De Forenede Nationers styring af det internationale samfund. Det er kun nogle få af disse forslag Kommissionen kan iværksætte alene; de fleste forudsætter at både Rådet og medlemsstaterne inddrages, og i en række tilfælde er nødvendigt at flere institutioner yder en samordnet indsats på flere forskellige niveauer. Der er vedlagt en handlingsplan i bilaget til denne meddelelse hvori der gøres rede for, hvilke følger gennemførelsesprocessen kan få, og hvilken rolle de forskellige institutioner kommer til at spille.

Kommissionen anmoder Rådet og Europa-Parlamentet om at tage stilling til den undersøgelse og de anbefalinger der er forelagt i denne meddelelse. Den ser frem til et nært samarbejde med medlemsstaterne - og De Forenede Nationer - om den fælles målsætning, dvs. sikring af en effektiv styring af det internationale samfund og en styrkelse af det multilaterale system.

Bilag I: Handlingsplan for iværksættelse af målene i meddelelsen

1. Sikring af at FN's mål og virkemidler har den fornødne gennemslagskraft: EU's bidrag

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

2. EU og FN - Samarbejde med henblik på bedre effektivitet og bedre resultater

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

3. Hvordan EU effektivt kan gøre sine værdier og interesser gældende i FN

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

Forkortelser og akronymer:

AFP: FN's agenturer, fonde og programmer CHR: Kommissionen for menneskerettigheder

CONUN: Arbejdsgruppen vedrørende De Forenede Nationer COHOM: Arbejdsgruppen vedrørende menneskerettigheder

PSC: Det politiske og sikkerhedspolitiske udvalg HoM: Missionsledere

UNDAF: FN's udviklingsbistandsramme

Bilag II: FN-systemets institutioner

Hovedinstitutioner og -organer

De Forenede Nationers Generalforsamling samt hovedudvalg

De Forenede Nationers Sikkerhedsråd (UNSC)

Det Økonomiske og Sociale Råd (ECOSOC) og dettes fagkommissioner

Formynderskabsrådet

Den Mellemfolkelige Domstol (ICJ)

De Forenede Nationers Sekretariat

Den Økonomiske Kommission for Afrika (ECA)

Den Økonomiske Kommission for Europa (ECE)

Den Økonomiske Kommission for Latinamerika og Vestindien (ECLAC)

Den Økonomiske og Sociale Kommission for Asien og Stillehavet (ESCAP)

Den Økonomiske og Sociale Kommission for Det Vestlige Asien (ESCWA)

De Forenede Nationers programmer, fonde og kontorer

De Forenede Nationers Udviklingsprogram (UNDP)

De Forenede Nationers Udviklingsfond for Kvinder (UNIFEM)

De Forenede Nationers Frivillige (UNV)

De Forenede Nationers Konference for Handel og Udvikling (UNCTAD)

De Forenede Nationers Miljøprogram (UNEP)

De Forenede Nationers Bosættelsescenter (Habitat)

Det Internationale Forsknings- og Uddannelsesinstitut for Kvinder (INSTRAW)

De Forenede Nationers Børnefond (UNICEF)

Verdensfødevareprogrammet (WFP)

De Forenede Nationers Befolkningsfond (UNFPA)

De Forenede Nationers Program for Bekæmpelse af Narkotikamisbrug (UNDCP)

De Forenede Nationers Højkommissariat for Menneskerettigheder (UNHCHR)

De Forenede Nationers Højkommissariat for Flygtninge (UNHCR)

De Forenede Nationers Hjælpeorganisation for Palæstinensiske Flygtninge (UNRWA)

De Forenede Nationers Universitet (UNU)

De Forenede Nationers Uddannelses- og Forskningsinstitut (UNITAR)

De Forenede Nationers Forskningsinstitut for Social Udvikling (UNRISD)

De Forenede Nationers Tværregionale Kriminalitets- og Retsforskningsinstitut (UNICRI)

De Forenede Nationers Institut for Nedrustningsforskning (UNIDIR)

De Forenede Nationers Fællesprogram for Bekæmpelse af HIV og AIDS (UNAIDS)

De Forenede Nationers Projektgennemførelseskontor (UNOPS)

De Forenede Nationers særorganisationer

Den Internationale Arbejdsorganisation (ILO)

De Forenede Nationers Levnedsmiddel- og Landbrugsorganisation (FAO)

De Forenede Nationers Organisation for Uddannelse, Videnskab og Kultur (UNESCO)

Verdenssundhedsorganisationen (WHO)

Verdensbanken

Den Internationale Valutafond (IMF)

Den Internationale Organisation for Civil Luftfart (ICAO)

Verdenspostunionen (UPU)

Den Internationale Telekommunikationsunion (ITU)

Den Meteorologiske Verdensorganisation (WMO)

Den Internationale Søfartsorganisation (IMO)

Verdensorganisationen for Intellektuel Ejendomsret (WIPO)

Den Internationale Landbrugsfond (IFAD)

De Forenede Nationers Organisation for Industriel Udvikling (UNIDO)

Beslægtede organisationer

Den Internationale Atomenergiorganisation (IAEA)

Verdensturismeorganisationen (WTO)

Organisationen for Traktaten om et Altomfattende Forbud mod Atomprøvesprængninger (CTBTO)

Organisationen for Forbud mod Kemiske Våben (OPCW)

Sekretariatets vigtigste departementer og kontorer

Generalsekretærens kontor (OSG)

Det Interne Overvågningskontor (OIOS)

Kontoret for Retsanliggender (OLA)

Kontoret for Politiske Anliggender (DPA)

Kontoret for Afvæbningsanliggender (DDA)

Departementet for Fredsbevarende Aktioner (DPKO)

Kontoret for Koordinering af Humanitære Anliggender (OCHA)

Departementet for Økonomiske og Sociale Anliggender (DESA)

Departementet for Generalforsamlingsanliggender og Konferencetjenester (DGAACS)

Departementet for Offentlig Information (DPI)

Departementet for Forvaltning (DM)

Kontoret for De Forenede Nationers Sikkerhedskoordination (UNSECOORD)

Kontoret for Bekæmpelse af Narkotika og Kriminalitet (ODC)

De Forenede Nationers Kontor i Genève (UNOG)

De Forenede Nationers Kontor i Wien (UNOV)

De Forenede Nationers Kontor i Nairobi (UNON)