Det Europæiske Økonomiske og Sociale udvalgs udtalelse om "Civilsamfundets rolle i den europæiske udviklingspolitik"

(2003/C 234/16)

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg besluttede den 17. januar 2002 under henvisning til forretningsordenens artikel 29, stk. 2, at afgive udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til EØSU's Faglige Sektion for Eksterne Forbindelser, som udpegede Susanna Florio til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 3. juni 2003.

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 401. plenarforsamling den 16. og 17. juli 2003, mødet den 16. juli, følgende udtalelse med 63 stemmer for og 4 hverken for eller imod.

1. Indledning

1.1. Nærværende udtalelse er tænkt som et bidrag til debatten om civilsamfundets rolle i de internationale forbindelser og især i EU's udviklingspolitik, der i de seneste år har fået stadigt større betydning. Dette spørgsmål er særdeles vigtigt set i lyset af de seneste internationale begivenheder, krigen i Irak og den vigtige rolle, EU dér bør spille, hvad angår genopbygning og etablering af et egentligt demokratisk grundlag.

1.2. I den forbindelse skal det bemærkes, at selvom civilsamfundet altid i højere grad har interesseret sig for udviklingspolitik og international balance, er de internationale organisationer for øjeblikket inde i en erkendelsesproces, idet de begynder at se på de ikke-statslige organisationer som vigtige aktører i forbindelse med udformningen af udviklingsprogrammer og - politikker.

1.3. Bevidstheden om en stigende økonomisk gensidig afhængighed og det faktum, at den internationale balance er baseret på et mere og mere markant skel mellem nord og syd, har fået store dele af civilsamfundet - de såkaldte ikke-statslige aktører - til i højere grad at interessere sig for udviklingsrelaterede emner og til at ville påtage sig en mere aktiv rolle i debatten om de sociale, økonomiske og kulturelle skævheder. Denne inddragelsesproces, som allerede begyndte i 80'erne, blev styrket i det efterfølgende årti, da den ændrede internationale politiske scene og ophøret af den bipolare verdensorden faktisk fjernede mange af de hindringer, der lå i vejen for, at de ikke-institutionelle aktører i højere grad kom til orde og i stigende grad blev inddraget.

2. EU's udviklingspolitik: retsgrundlag og udvikling af de grundlæggende punkter

2.1. EU's udviklingspolitik har udgangspunkt i Rom-traktaten fra 1957, i hvilken det blev fastlagt, at medlemmerne af Det Europæiske Fællesskab forpligter sig til at opretholde solidariske forbindelser med "kolonierne og de oversøiske territorier" og til at bidrage til deres udvikling. I det efterfølgende årti, da størstedelen af disse territorier opnåede selvstændighed, blev forbindelserne med Fællesskabet fastlagt af Yaoundé-konventionerne (1963, 1969). Først i løbet af halvfjerdserne, og især efter Storbritanniens optagelse i EF, begyndte udviklingspolitikken at blive mere kompleks. Lomé-konventionen og de nye forbindelser med landene i Nordafrika, Asien og Latinamerika stammer fra den periode.

2.2. I 1993 var det Maastricht-traktaten om Den Europæiske Union, og især artikel 177-181, der udgjorde det specifikke retsgrundlag for EU's udviklingspolitik og som opstillede målsætningerne herfor: bæredygtig økonomisk og social udvikling af udviklingslandene, deres gradvise integration i verdensøkonomien og bekæmpelse af fattigdom. Maastricht-traktaten lægger endvidere vægt på principperne om frihed, demokrati, overholdelse af menneskerettighederne og grundrettighederne, som efterfølgende er blevet bekræftet i Amsterdam-traktaten (1999) og EU's charter om grundrettigheder fra Nice (2000).

2.3. I dag står EU og dets medlemsstater for 55 % af den officielle bistand til udviklingslandene. Det giver en idé om betydningen af EU's politik på dette område og om, hvor stor indflydelse den har på en virkelig fair og bæredygtig udvikling. Det overordnede mål er bekæmpelse af fattigdom baseret på princippet om en menneskelig og social udvikling, der er retfærdig, bæredygtig og bygger på inddragelse.

2.4. EU præsenterer sig med andre ord på den internationale scene som en aktiv deltager i udbredelsen af udviklingspolitikker, der tager udgangspunkt i respekten for de forskellige kulturer og som sigter mod at skabe partnerskabsforbindelser med tredjelandene ved at behandle dem som ligeværdige partnere til trods for deres forskellige udviklingsniveauer.

2.5. Cotonou-aftalen, der blev underskrevet i juni 2000, udgør et vendepunkt for EU's udviklingspolitik. Dér fremhæves nemlig forbindelsen mellem den sociale dialog, den civile dialog, udviklingsbistanden og handelsstøtten. Før første gang er dialogen mellem institutionerne og de ikke-statslige aktører en juridisk bindende forpligtelse: staten og civilsamfundet påtager sig dermed komplementære roller i arbejdet med at styrke udviklingsprogrammernes virkning.

2.6. Cotonou-aftalen indgår som led i en generel ændring af EU's udviklingspolitik. Allerede i november 2002 opfordrede den fælles erklæring fra Rådet og Kommissionen om EU's udviklingspolitik til en bredere inddragelse af alle dele af samfundet med henblik på at skabe grundlag for større lighed og for at konsolidere demokratiet i udviklingslandene, og efterfølgende i 2001 understregede hvidbogen om nye styreformer i EU(1) for sit vedkommende betydningen af civilsamfundet og dialogen med repræsentanter for udviklingslandenes regeringer og ikke-statslige organisationer i forbindelse med udformningen af politikker på internationalt plan.

3. Udviklingspolitikkens nye inddragelsesbaserede fremgangsmåde

3.1. EU's udviklingspolitik er således på vej mod en inddragelsesbaseret fremgangsmåde, der anerkender civilsamfundet som en ny aktør i de internationale forbindelser, i hvert fald hvad angår de specifikke sektorpolitikker, og som giver god plads til alle de lokale samfundsorganisationer, og som især fremmer inddragelsen af sidstnævnte i de forskellige faser af udformningen og gennemførelsen af de nationale strategier. Med denne nye fremgangsmåde burde civilsamfundet ikke alene nyde godt af en større inddragelse og deltagelse i beslutningsprocesserne, men burde også selv påtage sig en del af ansvaret for den overordnede udvikling.

3.2. Med andre ord anerkendes den politiske dimension af udviklingen, som samtidig er afhængig af bidrag fra den offentlige og private sektor og fra civilsamfundet og de økonomiske og sociale aktører, der skal deltage i processen. Kun et tæt samarbejde mellem disse forskellige dele af samfundet kan sikre en sammenhængende udviklingspolitik og forbedre virkningen af bistanden.

3.3. Deltagelsen af og dialogen med de ikke-statslige aktører har også en særdeles stor merværdi. I betragtning af at begrebet udvikling ikke længere kun ses i en streng økonomisk forstand, men også omfatter en politisk-social dimension, får inddragelsen af civilsamfundet afgørende betydning for at kunne bidrage til etableringen eller konsolideringen af demokratiske styreformer og spiller derudover en vigtig rolle i forebyggelsen og løsningen af konflikter. Kommissionens meddelelse om "Sammenkobling af nødhjælp, rehabilitering og udvikling - en vurdering"(2) går også i den retning, når den siger, at det for at reagere effektivt på en krisesituation er afgørende at koordinere alle de deltagende parter, og ud over ngo'erne og internationale organisationer også at inddrage civilsamfundsgrupperne.

3.4. For nyligt er det også i konklusionerne fra det femte regionale seminar for erhvervs- og fagorganisationer fra AVS-landene, som afholdtes i Yaoundé den 21.-23. maj 2003, blevet understreget, at civilsamfundet spiller en nøglerolle i forebyggelsen af konflikter og sociale spændinger set i lyset af de mange statskup og borgerkrige, der stadig finder sted i udviklingslandene.

4. På vej mod gennemførelse af en inddragelsesbaseret fremgangsmåde

4.1. Den anden meddelelse fra Kommissionen om "Ikke-statslige aktørers inddragelse i EU's udviklingspolitik"(3) viser EU's konkrete indsats for også i udviklingspolitikken at gennemføre en fremgangsmåde, der er baseret på inddragelse. Generelt er der gjort en stor indsats og anvendes megen energi på at nå dette mål, også selv om indførelsen af inddragelsesprincippet fortsat synes at ligge langt ude i fremtiden. Det skyldes dels den uklare eller til tider ligefrem ikke-eksisterende formulering af regler og procedurer, dels de åbenlyse vanskeligheder med at gennemføre de gennemgribende reformer, der er nødvendige.

4.2. På det formelle plan er inddragelsen af civilsamfundet i alle udformnings- og gennemførelsesfaser af udviklingspolitikken kun fastlagt i Cotonou-aftalen. I henhold til denne aftale skal de ikke-statslige aktører informeres og høres om samarbejdspolitikkerne, de skal have adgang til ressourcerne for at kunne understøtte lokaludviklingsprocesserne, de skal inddrages i gennemførelsen af projekter og programmer i deres respektive områder eller sektorer, og endelig skal de gives hjælp og støtte til at styrke deres kapacitet. I den sammenhæng forekommer det særligt vigtigt at inddrage de ikke-statslige aktører i formuleringen af de nationale udviklingsstrategier. Her skal det erindres, at der i anledning af forummet for udviklingslandenes civilsamfundsorganisationer, som blev afholdt af EØSU i december 2002, fremkom adskillige beretninger om en alvorlig mangel på information og inddragelse, specielt i relation til samarbejdsprogrammerne.

4.3. Særlig vigtig i den forbindelse er Barcelona-processen, der i november 1995 søsatte Euro-middelhavspartnerskabet (Euromed) med det formål at:

- etablere et fælles rum for fred og stabilitet,

- skabe en fælles velstandszone, og

- udvikle de menneskelige ressourcer og fremme den tværkulturelle forståelse og udvekslingerne mellem civilsamfundene.

Programmet finansieres (specielt med Meda-midler) og gennemføres over en bred front.

4.4. Hvad derimod angår de andre aftaler, programmer eller specifikke budgetlinjer indeholder de ikke noget krav om høring eller inddragelse af de ikke-statslige aktører fra tredjelandene, selv om Kommissionen rent faktisk på en mere eller mindre formel måde har iværksat høringer med forskellige grene af civilsamfundet.

4.5. Der er adskillige eksempler på ovennævnte: Under planlægningen af EU-initiativet om menneskerettigheder blev der efter høring af ngo'er med speciale i menneskerettigheder i EU-landene foretaget studierejser til de pågældende steder, og der blev taget kontakt til de lokale ngo'er, selv om det godt nok først skete efter, at det pågældende programdokument var blevet vedtaget. På det humanitære hjælpeområde finansierer ECHO ikke direkte de ikke-statslige aktører i tredjelandene direkte, men eftersom de er lokale partnere, anses de som uundværlige til at indkredse behovene på lokalt plan. Hvad angår Latinamerika har EU iværksat en institutionel dialog med Rio-gruppen, samt på subregionalt plan med San José- og Mexico-gruppen, med Mercosur-landene og med Andessamfundet. På ALA-området har den seneste forordning givet forskellige ikke-statslige aktører mulighed for at deltage i det humanitære samarbejde, og den har især befordret udviklingen af forbindelser mellem ALA- og EU-parterne, især med de ikke-statslige aktører.

4.6. Af Kommissionens meddelelse kan man således uddrage, at der i fordelingen af midler til projektudvikling er relativt meget fokus på civilsamfundet, men at civilsamfundet endnu ikke inddrages fuldt ud i udformningen af politikkerne. De ikke-statslige aktører i tredjelandene ses først og fremmest som partnere eller indirekte modtagere af midlerne og ikke som ansvarlige deltagere i udformningen af udviklingspolitikken.

4.7. I 2001 iværksatte Kommissionen en decentraliseringsproces af projektstyringen, der blev lagt ud til de enkelte delegationer med det formål at overføre midler og ansvar til disse, og hensigten var netop at anvende en fremgangsmåde, der i højere grad var baseret på inddragelse.

4.8. Kommissionen forsøger nu at iværksætte mange forskellige initiativer for at garantere reel deltagelse af de ikke-statslige aktører, bl.a. ved hjælp af mere støtte til at udvikle og fremme deres kapacitet. I øvrigt indførte Kommissionen allerede i 1976 en budgetlinje (B7-6000), som sigtede på at fremme det europæiske civilsamfunds deltagelse i dialogen om udviklingspolitikken, og fra 1992 blev der skabt en budgetlinje, B7-6002, som helt konkret tager sigte på at styrke mobiliseringsevnen hos de decentrale aktører i udviklingslandene.

5. Forhindringer og problemer

5.1. Kommissionen forventer således generelt, at de ikke-statslige aktører bliver inddraget i hele udviklingsprocessen - lige fra fastlæggelsen af den nationale udviklingsstrategi til forberedelsen af responsstrategien - i den politiske dialog, når indsatsområderne er defineret, og endelig i gennemførelses- og evalueringsfasen.

5.2. Planen om at sikre en ægte medindflydelse støder imidlertid imod nogle forhindringer:

- de fleste regeringer i tredjelande er ikke meget for at føre dialog med de ikke-statslige aktører. Selv der, hvor de formelt skulle inddrages, er deres reelle mulighed for at øve indflydelse på fastlæggelse af udviklingsprogrammer og -strategier meget ringe.

- den meget centraliserede administration i disse lande, som generelt ikke indbyder til medinddragelse af de ikke-statslige aktører, tenderer mod at marginalisere de perifere områder og navnlig landdistrikterne, som er de vanskeligste at nå ud til og også ofte de fattigste.

- der er ingen klare regler og normer, som kan skabe faste rammer for reel inddragelse af de ikke-statslige aktører.

- civilsamfundet i tredjelandene er i mange tilfælde ikke særlig godt organiseret. Det største problem er at få udviklet kapaciteten hos selve de aktører, der skal deltage i processen.

- et andet problem er adgangen til finansiering, hvilket hænger nøje sammen med spørgsmålet om formidling og adgang til information. De ikke-statslige aktører i tredjelande klager således over, at der ofte ikke er noget system for informationsformidling.

- procedurerne for tildeling af finansiering er i de fleste tilfælde for dyre og komplicerede, hvilket de ikke-statslige aktører selv ofte har påpeget.

6. Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs rolle

6.1. På baggrund af ovennævnte spiller EØSU en nøglerolle som forbindelsesled og støtte for det organiserede civilsamfund, som klart fastsat i Rom-traktaten i 1957 og for nyligt understreget i Nice-traktaten.

6.2. I medfør at de relevante bestemmelser i Nice-traktaten blev der i 2001 underskrevet en samarbejdsprotokol mellem EØSU og Kommissionen om styrkelse af forbindelserne mellem de to institutioner. Protokollen anerkender EØSU som et vigtigt forum for dialog mellem EU-institutionerne og civilsamfundet. Artikel 14 i protokollen fremmer denne aktive formidlende rolle også over for det organiserede civilsamfund i tredjelande.

6.3. Det skal dog understreges, at EØSU længe har arbejdet i denne retning. Der er allerede afviklet forskellige aktiviteter - hvoraf nogle har været fastlagt i officielle EU-dokumenter - som har haft til formål at fremme dialogen med de forskellige komponenter i civilsamfundet i tredjelande; her kan nævnes regionale seminarer, møder med de økonomiske og sociale råd, studiegrupper og opfølgningsudvalg. Desuden er der gennemført initiativer inden for rammerne af forummet for AVS-landenes civilsamfund, møder og konsultationer mellem erhvervs- og fagorganisationer i EU- og AVS-landene (specifikt anerkendt i protokollen til Cotonou-aftalen), Euromed-dialogen, rundbordet Indien-EU og endelig som led i kontakten med kandidatlandene og andre lande langs EU's østlige grænse.

7. Forslag og henstillinger

7.1. EØSU bifalder de skridt, Kommissionen har taget for fuldt ud at gennemføre den inddragelsesbaserede fremgangsmåde, eftersom civilsamfundet spiller en fundamental rolle i udviklingsprocessen, ikke kun som målgruppe, men også som den drivende kraft i denne proces.

7.2. EØSU værdsætter Kommissionens linie, men håber, at man på kort til mellemlang sigt når frem til en fælles aftale om de nærmere bestemmelser og instrumenter for de ikke-statslige aktørers inddragelse, som kan munde ud i en ramme, der regulerer og legitimerer dialogen. Denne dialog skal endvidere tage udgangspunkt i en definition af præcise mål, modeller og fælles værdier, der bør fremmes.

7.3. Der må udarbejdes en "køreplan" ud fra bredere og klarere udvælgelsessystemer for at fremme dialogen med og inddragelsen af de ikke-statslige aktører. Her bør der tages hensyn til ikke blot veletablerede, men også til nyere lokalstrukturer, forudsat at de kan bidrage til større uafhængighed fra lokalstyret. Dette krav blev fremsat af de delegerede på det regionale seminar i Yaoundé, som presser på for at få fastlagt klare kriterier for støtteberettigelse, der kan anvendes på nationalt og lokalt plan, således at alle civilsamfundets interesser inddrages uden undtagelser.

7.4. Den decentralisering til delegationerne, som Kommissionen har påbegyndt, og som forventes afsluttet i 2003, skal omfatte mekanismer for en reel udveksling med de ikke-statslige aktører i tredjelande. Delegationerne skal altså være krumtappen i og selve forummet for dialogen mellem civilsamfundet, de nationale institutioner og EU-institutionerne. I kraft af deres større kendskab til lokalforholdene vil de kunne bidrage til at finde frem til den bedst mulige anvendelse af de finansielle midler og støtte de ikke-statslige aktører i deres bestræbelser for at sikre en gennemsigtig anvendelse af EU-midlerne. I konklusionerne fra det femte regionale seminar for erhvervs- og fagorganisationer fra AVS-landene, som afholdtes i Yaoundé den 21.-23. maj 2003, blev det udtrykkeligt krævet, at der i alle Kommissionens delegationer kommer til at sidde en ansvarlig for forbindelserne med de ikke-statslige aktører, hvilket i øvrigt allerede er tilfældet i visse repræsentationer.

7.5. EØSU anerkender den særligt vigtige rolle, de ikke-statslige aktører i EU-landene spiller for kapacitetsopbygning blandt de ikke-statslige aktører i tredjelande, men mener, at disse dog ikke automatisk bør træde i stedet for de lokale aktører. De europæiske ikke-statslige aktørers betydning for overførslen af knowhow og udbygning af kapaciteten hos deres kolleger i tredjelande, så de kan arbejde mere effektivt i marken, bør efter EØSU's opfattelse øges. Man må dog undgå, at de europæiske ikke-statslige organisationer, som har lettest adgang til finansiering, skubber tredjelandenes ikke-statslige aktører til side. Alle foranstaltninger, som kan modvirke en sådan skævhed, bør derfor nyde fremme.

7.6. EØSU bifalder, at Kommissionen vil styrke de ikke-statslige aktørers kapacitet i tredjelande især gennem information (såvel den brede information, som den, der er orienteret mod de forskellige sektorer i civilsamfundet), etablering og udbygning af net samt anvendelse af ny teknologi. Det henstilles dog, at man også er opmærksom på betydningen af specifikke uddannelsestiltag.

7.7. Hvad angår finansiering klager de ikke-statslige aktører i tredjelande over, at selv de velstrukturerede aktører, som opfylder alle kravene til repræsentativitet, gennemsigtighed og demokrati, har store problemer med at få adgang til finansiering.

7.8. EØSU finder det derfor vigtigt, at der skabes en konstant og fint forgrenet informationsstrøm, og at man sikrer dens videreformidling. Hvis udviklingsprogrammer skal give konkrete resultater, er det vigtigt, at flest mulige repræsentative civilsamfundsorganisationer inddrages.

7.9. Derfor håber EØSU, at procedurerne for adgang til EU-midler forenkles, samtidig med at reglerne om demokrati og gennemsigtighed overholdes. Især bør omkostningerne ved at indgive de relevante ansøgninger nedbringes. De officielle dokumenter er ofte for teknisk formuleret, og den krævede dokumentation for dyr.

7.10. Med hensyn til anvendelsen af de midler, der afsættes til udviklingspolitikken, ønsker EØSU en styrkelse af instrumenterne til bekæmpelse af korruptionen, som fortsat bør være et af nøglekriterierne for øget støtte.

7.11. For at inddragelsesstrategien reelt skal kunne gennemføres foreslås det endvidere at indføre et system til såvel kvantitativ som kvalitativ overvågning af de ikke-statslige aktørers deltagelse i fastlæggelsen og evalueringen af udviklingspolitikken i de lande, som modtager EU-støtte. I denne sammenhæng er det også vigtigt at se nærmere på og styrke de strategier, som EØSU har lagt sig fast på til evaluering af indvirkningen. De ikke-statslige aktører forsamlet i Yaoundé har i konklusionerne fra seminaret udtrykkeligt anmodet om, at AVS/EU-institutionerne, herunder ministerrådet, den fælles parlamentariske forsamling og Kommissionen tager hensyn til en sådan overvågning i deres evalueringer. De ikke-statslige organisationers deltagelse i udviklingsprocesserne er ikke kun et spørgsmål om adgang til finansiel støtte, men først og fremmest om at sikre disse aktører en aktiv politisk rolle.

7.12. Af samme grund anser EØSU det for vigtigt, at de ikke-statslige aktørers initiativer, såsom foraene for arbejdsgiverorganisationer eller fagforeningskomitéerne i Euromed og EU-Mercosur eller andre lignende, der kan tænkes oprettet, bør have støtte fra Kommissionen ikke kun for at fremme styrkelsen og koordineringen af erhvervs- og fagorganisationerne, men også for at garantere deres reelle deltagelse i den politiske dialog og i forhandlingerne om de bilaterale aftaler på regionalt plan.

7.13. EØSU understreger også, at EU's og de enkelte medlemsstaters politik ofte er usammenhængende og modstridende. EU må derfor tage skridt til at opstille overordnede kriterier, der er ens for alle medlemsstater, så der kan føres en mere effektiv politik.

7.14. EØSU peger endvidere på, at der ved fuld anvendelse af inddragelsesstrategien nødvendigvis må tages hensyn til målet om ligestilling mellem mænd og kvinder. Det lægger således vægt på betydningen af at styrke kvindernes rolle i politikken for udviklingssamarbejde og anerkender deres rettigheder i udviklingsprocesserne. EØSU opfordrer til at fremme initiativer, der specifikt sigter mod ligestilling mellem kønnene; kvinder bør have adgang til ad hoc-uddannelsesprogrammer og der bør iværksættes og udvikles foranstaltninger baseret på positiv forskelsbehandling for at sikre fuld inddragelse af kvindegrupper i udviklingspolitikken.

7.15. Samtidig ville det være nyttigt - som foreslået i tidligere udtalelser - hvis Verdensbanken og Den Internationale Valutafond og Den Internationale Arbejdsorganisation sammen med de andre europæiske institutioner kunne bidrage til at styrke og profilere arbejdsmarkedets parter og civilsamfundsorganisationerne i udviklingslandene.

7.16. Endelig beklager EØSU, at kun en meget lille del af midlerne (ca. 20 %) kanaliseres direkte til de ikke-statslige aktører i udviklingslandene, hvilket helt klart er i modstrid med den strategi for deres inddragelse, man for nyligt har valgt for at styrke udviklingspolitikken.

Bruxelles, den 16. juli 2003.

Roger Briesch

Formand for

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) KOM(2001) 428 endelig.

(2) KOM(2001) 153 endelig.

(3) KOM(2002) 598 endelig.