Særberetning Erfaringer fra 
Kommissionens udvikling 
af anden generation af 
Schengeninformations­
systemet (SIS II)DA 2014  nr. 03

DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
Tlf. +352 4398-1
E-post: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren ( http://europa.eu )
Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2014
ISBN 978-92-9241-931-8
doi:10.2865/80233
© Den Europæiske Union, 2014
Eftertryk tilladt med kildeangivelse
Printed in Luxembourg
DA 2014  nr. 03
Særberetning Erfaringer fra 
Kommissionens udvikling 
af anden generation af 
Schengeninformations­
systemet (SIS II)
(artikel 287, stk. 4, andet afsnit, TEUF)
02
 Indhold
Punkt
 Glossar
I-VII  Resumé
1-3 Indledning
4-7 Revisionens omfang og revisionsmetoden
4-6 Revisionens omfang
7 Revisionsmetode
8-69  Bemærkninger
8-32  Del 1 — Kommissionen leverede SIS II, men det skete mere end seks år for sent
8 Revisionskriterier
9-12  Den oprindelige frist for projektet var urealistisk
13-20  Indtil 2007 afsatte Kommissionen ikke nok personale med den nødvendige ekspertise til at forvalte 
outsourcet udviklingsarbejde effektivt
21-25  Samarbejdsrelationerne mellem nogle medlemslande og Kommissionen var dårlige til at begynde med, 
og indtil Kommissionen oprettede styringsgruppen for det samlede projekt, lykkedes det den ikke at gøre 
brug af alle slutbrugeres erfaringer
26-28  Det stod ikke klart for alle aktører, hvem der traf de vigtige beslutninger
29-32  Før projektets slutfase var kravene til systemet ikke tilstrækkeligt stabile
33-49  Del 2 — Omkostningerne til udviklingen af det centrale system og netværk steg fra 
23 millioner euro til 189  millioner  euro
33 Revisionskriterier
34-37  Kommissionen ajourførte ikke sit samlede projektbudget fra 2003 før i 2010
38 Forsinkelserne i leveringen af SIS II førte til omkostningsstigninger
39-41  Hovedkontrahenten for udviklingsarbejdet leverede i første del af projektet et system, der præsterede 
utilfredsstillende resultater
42-43  Ændringerne af kravene til systemet førte til omkostningsstigninger
03 Indhold
44-49  Kommissionen forhøjede værdien af hovedkontrakten om udviklingsarbejdet fra 20  millioner  euro 
til 82 millioner euro gennem forhandlede ændringer
50-63  Del 3 — Kommissionen sikrede ikke, at businesscasen for SIS II omfattede en grundig og ajourført 
revurdering af omkostninger og forventede fordele, hvor der var taget højde for større ændringer
50 Revisionskriterier
51-54  Efter at Kommissionen fik ansvaret for projektet, omfattede dens ajourførte businesscase for SIS II ikke 
en grundig revurdering af samtlige omkostninger, forventede fordele og alternativer
55-63  Kommissionen revurderede ikke businesscasen grundigt i løbet af projektet, selv om der skete større 
ændringer med hensyn til omkostninger og forventede fordele
64-69  Del 4 — Kommissionen gjorde brug af sine erfaringer fra den første del af projektet i forbindelse 
med færdiggørelsen af SIS II og under forberedelsen af fremtidige projekter
64 Revisionskriterier
65 Kommissionen gjorde brug af erfaringerne fra den første del af projektet i slutfasen
66-69  Kommissionen har allerede gjort brug af erfaringerne fra SIS II i forbindelse med andre projekter
70-72  Konklusioner og anbefalinger
 Bilag — Kronologi over SIS II
 Kommissionens svar
04
 Glossar
Aktører : De parter, der kan påvirke eller blive påvirket af et projekt. På forretningssiden er det bl.a. systemejeren, 
businessmanageren og brugerne. På IT‑siden er det bl.a. systemleverandøren, projektlederen og projektholdet.
Beslutningslog : En oversigt over trufne beslutninger. Den sikrer synlighed og ansvarlighed med hensyn til, 
hvordan beslutninger træffes, og af hvem.
Businesscase : Et dokument, der indeholder begrundelserne for et projekt og en undersøgelse af omkostninger, 
risici, fordele og alternativer. Businesscasen udarbejdes i projektets initieringsfase og ajourføres under 
gennemførelsen, efterhånden som omkostninger, risici, fordele og alternativer ændrer sig.
Businessmanager : Businessmanageren fastsætter mål og prioriteter på systemejerens vegne.
Etapemålstest : En række systemtest, som blev indført på anmodning af Rådet i juni 2009, og som SIS II skulle bestå, 
for at projektet kunne fortsætte.
eu­LISA : Det Europæiske Agentur for den Operationelle Forvaltning af Store IT‑systemer inden for Området med 
Frihed, Sikkerhed og Retfærdighed.
Forvaltning : Forvaltning har at gøre med, hvordan beslutninger træffes.
GD for Informationsteknologi : Kommissionens Generaldirektorat for Informationsteknologi.
Gennemførelsesfase : Den fase i et projekt, hvor de aktiviteter, der er beskrevet i projektplanerne, gennemføres, og 
projektleverancerne produceres.
Grænsefladekontroldokument : Et dokument, der beskriver grænsefladen mellem det centrale 
Schengeninformationssystem og de nationale systemer.
HPS : Hovedkontrahenten for udviklingsarbejdet: et konsortium bestående af Hewlett‑Packard og Steria.
Indberetning : Oplysninger om personer eller genstande indlæst i Schengeninformationssystemet af en kompetent 
national myndighed.
Initieringsfase : Første fase i et projekt, hvor projektmålene fastsættes, og businesscasen udarbejdes.
ISPMB : Kommissionens IT‑projektforvaltningsgruppe (Information Systems Project Management Board). Den ledes 
af GD for Informationsteknologi og gennemgår forslag til nye IT‑projekter.
05 Glossar
Krav til systemet : En beskrivelse af, hvordan det system, der skal udvikles, skal fungere.
Medlemslande : De 26 lande i Schengenområdet. Selv om de ikke indgår i Schengenområdet, deltager Det 
Forenede Kongerige og Irland i Schengeninformationssystemet undtagen i forbindelse med indberetninger 
vedrørende personer, der ikke er statsborgere i et Schengenland.
Planlægningsfase : Anden fase i et projekt, hvor de forskellige projektplaner udarbejdes.
Projektets slutfase : Fase, der efter aftale med hovedkontrahenten for udviklingsarbejdet indgået i december 2010 
blev indført som en ændring til SIS II‑kontrakten for at færdiggøre systemet senest i marts 2013 med de nye krav til 
kapacitet, funktionsdygtighed og testning.
Projektleverance : Et dokument, et stykke hardware eller software eller et andet produkt, der leveres som aftalt.
Schengenområdet : Område bestående af 26  europæiske lande, der har afskaffet pas ‑ og indrejsekontrollen 
ved deres fælles grænser. Det omfatter 22 EU‑lande og de fire medlemslande i Den Europæiske 
Frihandelssammenslutning (EFTA).
SISVIS ­udvalget : SISVIS‑udvalget bistår Kommissionen i forbindelse med udviklingen af SIS II og 
visuminformationssystemet. Det består af repræsentanter for samtlige medlemslande og har Kommissionens 
repræsentant som formand.
Styringsudvalg : Et styringsudvalg fastlægger hovedlinjerne for projektet og koordinerer de vigtigste opgaver. Det 
godkender tildelingen af ressourcer og de vigtigste projektleverancer.
Systemejer : Systemejeren er ansvarlig for at fastsætte mål og prioriteter og er typisk formand for styringsudvalget.
Systemleverandør : Systemleverandøren leverer IT‑systemet under overholdelse af de aftalte krav, tidsfrister og 
budgetter.
Unisys : Kontrahenten for kvalitetssikring.
Visuminformationssystemet (VIS) : Stort IT‑system udviklet af GD for Indre Anliggender samtidig med SIS II og 
under samme hovedkontrakt for udviklingsarbejdet.
06
 Resumé
I
Schengeninformationssystemet (SIS) anvendes af 
grænsevagter, politi, toldmyndigheder, visummyn ‑
digheder og retlige myndigheder i hele Schengenom ‑
rådet. Det indeholder oplysninger (indberetninger) 
om personer, som måske har været indblandet i grov 
kriminalitet, eller som måske ikke har ret til at rejse ind 
i eller opholde sig i EU. Det indeholder også indberet ‑
ninger om forsvundne personer samt om bortkomne 
eller stjålne genstande såsom pengesedler, køretøjer, 
våben og identitetspapirer. Indberetningerne indlæses 
i systemet af de nationale myndigheder (jf. punkt 1).
II
Det oprindelige Schengeninformationssystem (SIS 1) 
blev udviklet i en mellemstatslig sammenhæng og 
var i brug fra 1995 indtil idriftsættelsen af SIS II i 2013. 
I 2001 besluttede Rådet at erstatte det med anden 
generation af systemet (SIS II). Rådet pålagde Kommis ‑
sionen at udvikle systemet, og GD for Indre Anliggen ‑
der1 forvaltede projektet med udgangen af 2006 som 
måldato for idriftsættelsen. Det væsentligste formål 
med at udvikle SIS II var oprindelig at tilknytte flere 
medlemslande. Desuden skulle SIS II drage nytte af 
den seneste teknologiske udvikling og have flere funk ‑
tioner såsom nye indberetningskategorier, mulighed 
for sammenkædning af indberetninger og kapacitet til 
at lagre dokumenter med relation til en indberetning 
(jf. punkt 2 og 3).
III
Den Europæiske Revisionsret undersøgte, om Kom ‑
missionen leverede SIS II til tiden og til en pris, der 
var i overensstemmelse med de oprindelige omkost ‑
ningsoverslag. Retten undersøgte også, om der under 
hele projektet var en robust businesscase for SIS II, der 
blev ajourført i lyset af større ændringer med hensyn 
til omkostninger og forventede fordele. Endvidere 
vurderede Retten, om Kommissionen havde lært af 
og gjorde brug af sine erfaringer fra forvaltningen af 
projektet (jf. punkt 4 ‑7).
1 På daværende tidspunkt GD for Retfærdighed, Frihed og Sikkerhed.IV
Retten konstaterede, at Kommissionen havde leveret 
det centrale system, men at det var sket mere end 
seks år senere end oprindelig planlagt, og at systemet 
havde kostet otte gange så meget som oprindelig 
anslået. Forsinkelsen og budgetoverskridelsen skyld ‑
tes delvis den vanskelige forvaltningssammenhæng, 
som begrænsede Kommissionens evne til at håndtere 
operationelle spørgsmål, og delvis svagheder i Kom ‑
missionens styring. Dette var især tilfældet under den 
første del af projektet frem til 2009:
a) Den oprindelige frist for projektet var urealistisk 
(jf. punkt 9 ‑12).
b) Kommissionen ajourførte ikke sit samlede projekt ‑
budget fra 2003 før i 2010 (jf. punkt 34 ‑37).
c) Kravene til systemet blev ændret i løbet af projek ‑
tet for at imødekomme brugernes behov og var 
ikke tilstrækkelig stabile før projektets slutfase 
fra 2010. Det nuværende system har en meget 
større kapacitet, end det var planlagt i 2001 
(jf. punkt 29 ‑32, 42 og 43).
d) Indtil 2009 afsatte Kommissionen ikke nok per ‑
sonale med den nødvendige ekspertise til at 
forvalte outsourcet udviklingsarbejde effektivt 
(jf. punkt 13 ‑20).
e) Hovedkontrahenten for udviklingsarbejdet leve ‑
rede i første del af projektet et system, der præste ‑
rede utilfredsstillende resultater (jf. punkt 39 ‑41).
f) Samarbejdsrelationerne mellem nogle medlems ‑
lande og Kommissionen var dårlige til at begynde 
med, og indtil Kommissionen oprettede styrings ‑
gruppen for det samlede projekt, lykkedes det den 
ikke at gøre brug af alle slutbrugeres erfaringer 
(jf. punkt 21 ‑25).
Resumé 07
g) Det stod ikke klart for alle aktører, hvem der traf 
de vigtige beslutninger (jf. punkt 26 ‑28).
h) Kommissionen forhøjede værdien af hoved ‑
kontrakten om udviklingsarbejdet fra 20  millio ‑
ner euro til 82  millioner  euro gennem forhandlede 
ændringer. Denne procedure er fastsat i finansfor ‑
ordningen, men enhver procedure med forhand ‑
ling indebærer en risiko for, at priserne ikke er 
konkurrencedygtige (jf. punkt 44 ‑49).
V
I løbet af projektet skete der større ændringer med 
hensyn til omkostninger og forventede fordele. I de 
oprindelige vejledende overslag over EU‑budgettets 
omkostninger til det centrale system var den nød ‑
vendige investering ansat væsentligt for lavt. Ved 
afslutningen af projektet var de fulde omkostninger 
til SIS II løbet op i ca. 500 millioner euro: 189 millio ‑
ner euro til det centrale system og et anslået beløb 
på over 330 millioner euro til de nationale systemer. 
Samtidig var den største af de oprindelig forventede 
fordele ved SIS II blevet mindre relevant, fordi det 
i 2007 var lykkedes at udvide SIS 1 til at omfatte nye 
medlemslande gennem SISone4all. Men trods disse 
ændringer med hensyn til omkostninger og fordele 
foretog Kommissionen ikke en grundig revurdering af 
businesscasen for projektet med henblik på at doku ‑
mentere, at SIS II fortsat var en organisatorisk prioritet, 
som ville give højere udbytte end andre muligheder 
(jf. punkt 50 ‑63).
VI
Kommissionen brugte erfaringerne fra den første del 
af projektet til at ændre sin tilgang i projektets slutfase 
fra 2010 og levere SIS II i april 2013. Den har ikke fore ‑
taget en formel evaluering af projektet, men den har 
allerede udnyttet nogle af erfaringerne fra SIS II i for ‑
bindelse med forberedelsen af andre store IT‑projekter 
(jf. punkt 64 ‑69).VII
På grundlag af disse bemærkninger fremsætter Retten 
sine anbefalinger, hvoraf de vigtigste er, at Kommissio ‑
nen bør (jf. punkt 70 ‑72):
a) basere tidsplanen på en teknisk analyse af de op ‑
gaver, der skal udføres
b) sikre, at alle projekter integreres i ordningerne for 
IT‑forvaltning på institutionsplan, og drage fuld 
nytte af egen ekspertise med henblik på at sikre 
en effektiv forvaltning af kontrahenternes arbejde
c) sikre, at der i beslutningstagningen tages tilstræk ‑
kelig hensyn til de forretningsrelaterede behov og 
til slutbrugernes synspunkter
d) sikre, at businesscasen godkendes, før projektet 
overgår fra initieringsfasen til gennemførelsesfa ‑
sen, og at den godkendes på ny i tilfælde af større 
ændringer med hensyn til projektomkostninger, 
forventede fordele, risici eller alternativer
e) sikre, at væsentlige projektbeslutninger dokumen ‑
teres i en beslutningslog, så de let kan spores
f) sikre, at der etableres en effektiv samlet koordi ‑
nering, når projektet kræver, at forskellige aktører 
udvikler forskellige, men indbyrdes afhængige 
systemer
g) udvikle store IT‑systemer ved hjælp af interope ‑
rable moduler, der let kan genanvendes, så man 
undgår at blive fastlåst til en enkelt kontrahent
h) videregive de erfaringer, der er gjort i forbindelse 
med Rettens revision, til GD’erne og til EU’s insti ‑
tutioner, agenturer og andre organer samt vur ‑
dere, om de forventede fordele ved SIS II er blevet 
opnået.
08
 Indledning
01 
Schengeninformationssystemet 
anvendes af grænsevagter, politi, 
toldmyndigheder, visummyndigheder 
og retlige myndigheder i hele Schen ‑
genområdet2. Det indeholder oplys ‑
ninger (indberetninger) om personer, 
som måske har været indblandet i grov 
kriminalitet, eller som måske ikke har 
ret til at rejse ind i eller opholde sig 
i EU. Det indeholder også indberet ‑
ninger om forsvundne personer samt 
om bortkomne og stjålne genstande 
såsom pengesedler, køretøjer, våben 
og identitetspapirer. Indberetningerne 
indlæses i systemet af de natio ‑
nale myndigheder. Det oprindelige 
Schengeninformationssystem (SIS 1) 
blev udviklet som et mellemstatsligt 
projekt under ledelse af Frankrig og 
blev operationelt i 1995. Det blev 
også forvaltet af Frankrig og var i drift 
indtil maj 2013, hvor det blev erstattet 
af SIS II. Både SIS 1 og SIS II består af 
nationale systemer, som er udviklet af 
medlemslandene, og som gennem et 
netværk er forbundet med et centralt 
system (jf.  figur 1 ).
02 
Schengenlandene traf oprindelig 
beslutning om at udvikle anden 
generation af Schengeninformations ‑
systemet (SIS II) i december 1996. 
I december 2001 gav Rådet Kommis ‑
sionen ansvaret for udviklingen af 
systemet med udgangen af 2006 som 
måldato. Kommissionens GD for Indre 
Anliggender forvaltede projektet og 
outsourcede arbejdet med at udvikle 
det centrale system.03 
Det primære formål med at udvikle 
SIS II var at tilknytte det øgede antal 
medlemslande, der var kommet til 
efter udvidelsen af Den Europæiske 
Union i 2004. Desuden skulle SIS II 
drage nytte af den seneste teknologi ‑
ske udvikling og have flere funktioner.2 De 26 lande 
i Schengenområdet er Østrig, 
Belgien, Den Tjekkiske 
Republik, Danmark, Estland, 
Finland, Frankrig, Tyskland, 
Grækenland, Ungarn, Island, 
Italien, Letland, Liechtenstein, 
Litauen, Luxembourg, Malta, 
Nederlandene, Norge, Polen, 
Portugal, Slovakiet, Slovenien, 
Spanien, Sverige og Schweiz.
09 Indledning Figur 1Oversigt over Schengeninformationssystemet
Kilde:  GD for Indre Anliggender.Centralt domæneNationalt
system
Centralt
systemBrugere
Nationalt
systemNationalt
systemNationalt
systemBrugere
Brugere BrugereNational
grænseﬂadeNational
grænseﬂade
National
grænseﬂadeNational
grænseﬂade
10
 Revisionens omfang 
og revisionsmetoden
Revisionens omfang
04 
Retten undersøgte, om Kommissionen 
havde forvaltet udviklingen af SIS II 
tilfredsstillende, og søgte svar på føl ‑
gende fire spørgsmål:
a) Leverede Kommissionen SIS II til 
tiden?
b) Leverede Kommissionen SIS II 
til en pris, der var i overens ‑
stemmelse med de oprindelige 
omkostningsoverslag?
c) Var der under hele projektet en 
robust businesscase for SIS II, 
der blev ajourført i lyset af større 
ændringer med hensyn til omkost ‑
ninger og forventede fordele?
d) Gjorde Kommissionen brug af sine 
erfaringer fra forvaltningen af 
projektet om udvikling af SIS II?05 
Som organisation har Kommissionen 
betydelig erfaring med at udvikle 
IT‑projekter og give GD’erne vejled ‑
ning i, hvordan IT‑projekter bør forval ‑
tes3. Kommissionen anerkender også, 
at erfaringerne fra udvikling af spe ‑
cifikke IT‑projekter bør indsamles og 
anvendes i hele organisationen4. Som 
et eksempel på dette kan nævnes, at 
Kommissionens Interne Revisionstjene ‑
ste i 2011 gennemgik udformningen af 
IT‑projekter i forskellige GD’er og be ‑
skrev de erfaringer, der kunne drages5. 
Rettens revision af SIS II gav mulighed 
for — i et enkelt projekt — at identifi ‑
cere såvel årsagerne til forsinkelser og 
budgetoverskridelser som de ændrin ‑
ger, der til sidst gjorde det muligt for 
Kommissionen at levere systemet.
06 
Rettens ærinde var ikke at foretage en 
IT‑revision for at efterprøve kvalite ‑
ten af SIS II, og den undersøgte heller 
ikke, hvordan de nationale myndig ‑
heder forvaltede udviklingen af deres 
SIS II‑systemer.3 Rational Unified Process 
(RUP@EC) var Kommissionens 
standardmetode til 
softwareudvikling 
i overensstemmelse 
med 2004 ‑meddelelsen 
om bedre forvaltning af 
informationsteknologi 
(SEC(2004) 1267). I 2011 blev 
denne metode suppleret med 
projektstyringsmetoden PM2.
4 »Getting the best from 
IT in the Commission« 
(SEC(2010) 1182 final af 
7. oktober 2010).
5 Den Interne Revisionstjenestes 
notat af 1.2.2011: »Setup of IT 
Projects in the Commission«.
11 Revisionens omfang og revisionsmetoden
Revisionsmetode
07 
Revisionen var baseret på:
a) Strukturerede samtaler med 
SIS II‑aktører. Blandt disse aktører 
kan nævnes:
i) ansatte i Kommissionens 
GD for Indre Anliggender med 
ansvar for udviklingen af SIS II
ii) ansatte i Kommissionens 
GD for Budget, GD for Infor ‑
mationsteknologi, Generalse ‑
kretariat og GD for Beskatning 
og Toldunion i forbindelse 
med spørgsmål vedrørende 
IT‑forvaltning i Kommissionen 
og udvikling af andre store 
IT‑systemer
iii) hovedkontrahenten for ud ‑
vikling af SIS II (et konsortium 
bestående af Hewlett‑Packard 
og Steria) og kontrahenten for 
kvalitetssikring (Unisys)
iv) ansatte i EU‑Rådets sekretariat 
og i Europa‑Parlamentet, som 
fulgte udviklingen af SIS IIv) repræsentanter for aktører fra 
seks medlemslande (Tyskland, 
Spanien, Frankrig, Luxem ‑
bourg, Ungarn og Portugal). 
Disse seks medlemslande blev 
valgt for at sikre et bredt ud ‑
snit af synspunkter.
b) En spørgeskemaundersøgelse 
i samtlige medlemslande blandt 
aktører, der havde været involveret 
i udviklingen af SIS II, samt aktører 
i EU‑Rådets sekretariat, i Kommis ‑
sionen og hos de kontrahenter, 
der arbejdede for Kommissionen. 
Formålet med spørgeskemaet var 
at kortlægge aktørernes hold ‑
ninger til forskellige aspekter 
ved udviklingen af SIS II. 91 af de 
144 udvalgte aktører besvarede 
spørgeskemaet, hvilket giver en 
svarprocent på 63 %. 81 af respon ‑
denterne var fra medlemslandene 
og Rådet, mens 10 var fra Kom ‑
missionen og dens kontrahenter. 
Tre fjerdedele af respondenterne 
havde været involveret i projektet 
siden 2009 eller endnu tidligere.
c) En gennemgang af dokumenta ‑
tion og procedurer med relation 
til SIS II.
12
 Bemærkninger
Del 1 — Kommissionen 
leverede SIS II, men det  
skete mere end seks år for 
sent
Revisionskriterier
08 
Retten undersøgte om:
a) der havde foreligget en realistisk 
tidsplan for projektet
b) Kommissionen havde afsat til ‑
strækkelig ekspertise til projek ‑
tet med henblik på at overvåge 
gennemførelsen og føre effektivt 
tilsyn med kontrakterne
c) Kommissionen havde haft gode 
samarbejdsrelationer med aktø ‑
rerne og taget hensyn til  
slutbrugernes synspunkter
d) beslutningsprocedurerne havde 
været klare
e) kravene til systemet havde været 
tilstrækkelig stabile, så det kunne 
udvikles på en produktiv måde.Den oprindelige frist for pro ­
jektet var urealistisk
09 
I december 2001 fastsatte en rådsfor ‑
ordning6 den oprindelige frist for pro ‑
jektet til udgangen af december 2006. 
Hensigten var at gøre det muligt for de 
lande, der skulle tiltræde EU i 2004, at 
blive en del af Schengenområdet ved 
udgangen af 2006. Kommissionens 
feasibilityundersøgelse fra 2003 vur ‑
derede, at fristen kunne overholdes, 
men det var under forudsætning af, 
at kravene var stabile, og at specifika ‑
tionerne blev udarbejdet hurtigt7. Ved 
udgangen af 2003 erkendte Kommis ‑
sionen, at det ville blive svært at over ‑
holde den oprindelige frist8. Fristen 
blev imidlertid først ændret ved ud ‑
gangen af 2006. I spørgeskemaunder ‑
søgelsen blandt centrale SIS II‑aktører 
anførte de fleste respondenter (69 %), 
at den oprindelige frist var urealistisk. 
Bilaget  viser en kronologi over udvik ‑
lingen af SIS II.
10 
I spørgeskemaet blev respondenterne 
bedt om at vægte årsagerne til den 
75 måneder lange forsinkelse. Respon ‑
denterne tilskrev en del af forsinkelsen 
det forhold, at den oprindelige frist 
ikke var baseret på en realistisk teknisk 
analyse. De gav denne årsag en vægt ‑
ning på 16 % (jf.  figur 2 ).6 Rådets forordning 
(EF) nr. 2424/2001 af 
6. december 2001 
om udviklingen af 
anden generation af 
Schengeninformations ‑
systemet (SIS II) (EFT L 328 af 
13.12.2001, s. 4) og Rådets 
afgørelse 2001/886/RIA 
om udviklingen af anden 
generation af Schengen ‑
informationssystemet (SIS II) 
(EFT L 328 af 13.12.2001, s. 1).
7 »Feasibility Study SIS II«, 
Deloitte, 7. april 2003.
8 KOM(2003) 771 endelig af 
11. december 2003.
13 Bemærkninger
11 
Fordi Kommissionen ikke leverede 
SIS II til tiden, blev SIS 1 i decem ‑
ber 2007 tilpasset, så de nye medlems ‑
lande kunne tilknyttes. Denne ændring 
var en kopi af det portugisiske system 
og blev kaldt SISone4all. Den udgjorde 
en løsning for ni af de ti tiltrædelses ‑
lande9, hvilket var det primære formål 
med SIS II. Der blev aftalt følgende 
udsættelser af den oprindelige pro ‑
jektfrist, men de blev heller ikke 
overholdt, og dermed øgedes risikoen 
for, at kravene til systemet ville kunne 
ændre sig:
a) I december 2006 blev fristen udsat 
til december 200810.
b) I oktober 2008 blev fristen udsat til 
juni 201011.9 Cypern kunne ikke 
implementere Schengen ‑ 
reglerne og tilsluttede sig 
derfor ikke Schengenområdet.
10 Rådets afgørelse 2006/1007/RIA 
af 21. december 2006 
om ændring af 
afgørelse 2001/886/RIA om 
udviklingen af anden generation 
af Schengeninformations ‑
systemet (SIS II) (EUT L 411 af 
30.12.2006, s. 78) og Rådets 
forordning (EF) nr. 1988/2006 
af 21. december 2006 om 
ændring af forordning (EF) 
nr. 2424/2001 om udviklingen 
af anden generation af 
Schengeninformations ‑
systemet (SIS II) (EUT L 411 af 
30.12.2006, s. 1).
11 Rådets forordning 
(EF) nr. 1104/2008 af 
24. oktober 2008 om overgang 
fra Schengeninformations ‑
systemet (SIS 1+) til 
anden generation af 
Schengeninformations ‑
systemet (SIS II) (EUT L 299 
af 8.11.2008, s. 1) og Rådets 
afgørelse 2008/839/RIA om 
overgang fra Schengen ‑
informationssystemet 
(SIS 1+) til anden generation 
af Schengeninformations ‑
systemet (SIS II) (EUT L 299 af 
8.11.2008, s. 43).Figur 2Årsager til forsinkelserne i SIS II
Kilde:  Spørgeskemaundersøgelse blandt SIS II‑aktører.Den oprindelige frist var ikke baseret
på en realistisk teknisk analyse 16 %Manglende ekspertise i at føre eﬀektivt
tilsyn med kontrakter 30 %Nogle medlemslande udviste manglende
engagement, og samarbejdet var dårligt 17 %
Utilfredsstillende
beslutningsprocedurer 11 % 
Kravene til systemet
lå ikke fast 22 % Andet 4 %
14 Bemærkninger
12 
I juni 2010 udarbejdede Kommissionen 
en endelig tidsplan for færdiggørelsen 
af SIS II, som Rådet godkendte12. Kom ‑
missionen overholdt den nye frist, som 
var marts 201313, og SIS II blev taget 
i brug i april 2013, mere end seks år se ‑
nere end oprindelig planlagt. Efter en 
måneds drift under intensiv overvåg ‑
ning blev systemet fuldt operationelt 
og erstattede SIS 1 i maj 2013.
Indtil 2007 afsatte Kommis ­
sionen ikke nok personale 
med den nødvendige eksper ­
tise til at forvalte outsourcet 
udviklingsarbejde effektivt
13 
Spørgeskemaundersøgelsens respon ‑
denter tilskrev en del af forsinkelsen 
det forhold, at Kommissionen ikke hav ‑
de nok personale med den nødvendige 
ekspertise til at føre effektivt tilsyn 
med kontrakterne. De gav denne årsag 
en vægtning på 30 %14 (jf.  figur 2 ).
14 
I 2002 bestod SIS II‑projektholdet 
i Kommissionen af fire ansatte under 
en kontorchefs tilsyn15. I 2003 blev 
holdet udvidet med yderligere fire an ‑
satte16. Ved starten af projektet deltog 
en repræsentant for GD for Informa ‑
tionsteknologi i nogle af møderne. 
Kun 10 % af respondenterne mente, at 
Kommissionen ved starten af projektet havde afsat tilstrækkeligt personale 
med de nødvendige kvalifikationer og 
den fornødne erfaring til at sikre en 
vellykket levering af SIS II.
15 
I 2005 blev der til den øverste ledelse 
sendt en anmodning om flere ressour ‑
cer17, hvori situationen blev beskrevet 
som præget af permanent krisesty ‑
ring og manglende muligheder for 
at reagere på de spørgsmål, der blev 
rejst af medlemslandene. Den del af 
personalet, der var ansat på kortvarige 
kontrakter, manglede den relevante 
ekspertise og de nødvendige tekni ‑
ske færdigheder. Kontrahenten for 
kvalitetssikring bekræftede, at Kom ‑
missionen manglede ekspertise18. 
Næsten halvdelen af de ansatte på 
projektet var ansat på kontrakter, der 
ville udløbe inden for et år. Ingen af de 
ansatte i Kommissionen, der besvarede 
spørgeskemaet, mente, at den store 
personaleudskiftning var en hindring 
for et godt forhold til aktørerne, men 
det mente 49 % af respondenterne 
i medlemslandene. Den revision, der 
i 2006 blev udført af Kommissionens 
Interne Revisionstjeneste (IAS)19, viste, 
at de ansatte på SIS II‑projektet var 
engagerede og kompetente, men 
at de konstant var overbebyrdede. 
Efter denne revision afsatte GD for 
Indre Anliggender yderligere per ‑
sonale til projektet. Ved udgangen 
af 2007 var der 12 permanente med ‑
arbejdere i SIS II‑afdelingen i GD for 
Indre Anliggender, og i 2012 steg 
antallet til 1720.12 Rådets forordning (EF) 
nr. 541/2010 af 3. juni 2010 om 
ændring af forordning (EF) 
nr. 1104/2008 om overgang 
fra Schengeninformations ‑
systemet (SIS 1+) til 
anden generation af 
Schengeninformations ‑
systemet (SIS II) (EUT L 155 af 
22.6.2008, s. 19) og Rådets 
forordning (EF) nr. 542/2010 
af 3. juni 2010 om ændring 
af afgørelse 2008/839/RIA om 
overgang fra Schengen ‑ 
informations  systemet 
(SIS 1+) til anden generation 
af Schengeninformations ‑
systemet (SIS II) (EUT L 155 af 
22.6.2008, s. 23) forlængede 
fristen for projektet til 
marts 2013.
13 SEC(2010) 1138 final af 
21. september 2010.
14 Følgende elementer indgik 
i vægtningen:
a) Der var for få ansatte 
i Kommissionen, der 
havde erfaringer med 
store IT‑projekter og 
Schengenspørgsmål (9 %).
b) Hovedkontrahenten 
for udviklingsarbejdet 
leverede utilfredsstillende 
resultater (9 %).
c) Kontraktlige tvister (5 %)
d) Kommissionen over ‑ 
vågede ikke effektivt 
de resultater, som 
hovedkontrahenten 
for udviklingsarbejdet 
leverede (4 %).
e) Kommissionen 
kommunikerede ikke 
klart sine behov til 
hovedkontrahenten for 
udviklingsarbejdet (3 %).
15 SEC(2003) 206 final af 
18. februar 2003.
16 KOM(2003) 771 endelig.
17 Notat af 16. september 2005 
fra programforvalteren til den 
ansvarlige direktør i GD for 
Retfærdighed, Frihed og 
Sikkerhed.
18 Opfølgningsrapport 
fra kontrahenten for 
kvalitetssikring, august 2005.
19 Den Interne Revisionstjenestes 
rapport om IT‑forvaltning 
i GD for Retfærdighed, Frihed 
og Sikkerhed (8. juni 2006).
15 Bemærkninger
16 
Alle de seks medlemslande, som 
Retten talte med under revisionen, 
fremhævede, at Kommissionen før 
2009 manglede ansatte med relevant 
ekspertise. To af disse medlemslande 
samt hovedkontrahenten for udvik ‑
lingsarbejdet anførte, at det ville have 
gavnet projektet, hvis det havde fået 
tilført mere IT‑ekspertise fra andre 
steder i Kommissionen, f.eks. fra GD for 
Informationsteknologi. Kommissionen 
havde ikke tilstrækkelig ekspertise 
til at forvalte kontrakten effektivt og 
sikre projektleverancernes kvalitet21.
17 
Den 22. oktober 2004 fik HPS tildelt 
kontrakten om udvikling af SIS II og 
visuminformationssystemet (VIS). Den 
18. november 2004 måtte HPS imidler ‑
tid suspendere arbejdet vedrørende 
kontrakten indtil den 31. januar 2005, 
mens man afventede resultatet af en 
klagesag, der var rejst af en forbigået 
bydende. Denne første forsinkelse 
skyldtes, at Kommissionen ved vurde ‑
ringen af buddene havde anvendt en 
metode, der ikke på en overbevisende 
måde dokumenterede, at det bedste 
bud var blevet valgt (jf.  tekstboks 1 ). 
Domstolen fandt i forbindelse med en 
forbudssag, at Kommissionen havde 
begået fejl ved vurderingen af bud ‑
dene, men den afviste den forbigåede 
bydendes begæring om foreløbige for ‑
holdsregler, fordi der ikke var tilstræk ‑
keligt bevis for, at den pågældende 
ellers ville lide en alvorlig og uopret ‑
telig skade22.20 Ved udgangen af 2008 var 
der stadig 12 medarbejdere 
i SIS II‑afdelingen, og antallet 
steg til 14 ved udgangen af 
2009. Ved udgangen af 2010 
var der 13 medarbejdere, 
og ved udgangen af 
2011 var der 16. Der var 
endvidere kontraktansatte 
og udsendte nationale 
eksperter på projektholdet. 
Det fremgår f.eks. af den 
årlige forvaltningsplan for 
GD for Retfærdighed, Frihed 
og Sikkerhed, at holdet 
omfattede 9 kontraktansatte 
og 6 udsendte nationale 
eksperter.
21 Den Interne Revisionstjenestes 
rapport fra juni 2006 om 
IT‑forvaltning i GD for 
Retfærdighed, Frihed og 
Sikkerhed konstaterede, at 
der ikke var tilstrækkeligt 
personale til at forvalte den 
stigende grad af outsourcing.
22 Kendelse afsagt af 
præsidenten for Retten 
i Første Instans den 
31. januar 2005 i sag 
T‑447/04 R.
16 Bemærkninger
18 
Kommissionen havde ikke tilstræk ‑
keligt personale til at føre passende 
tilsyn med kontrakten og forhindre, 
at hovedkontrahenten for udviklings ‑
arbejdet præsterede utilstrækkelige 
resultater23. Kommissionens Interne 
Revisionstjeneste (IAS) kritiserede 
i sin 2006 ‑revision forvaltningen af 
SIS II‑projektet for ikke at sikre, at 
hovedkontrahenten for udviklingsar ‑
bejdet leverede til tiden og i overens ‑
stemmelse med specifikationerne. Fem 
af de seks medlemslande, som Retten talte med under revisionen, mente 
ikke, at Kommissionen havde tilstræk ‑
kelig erfaring til at kunne vurdere kva ‑
liteten af projektleverancerne og over ‑
våge kontrahentens resultater. Kun 
20 % af spørgeskemaundersøgelsens 
respondenter mente, at Kommissionen 
før 2009 havde overvåget resultaterne 
fra hovedkontrahenten for udvikling 
af SIS II effektivt. Dette tal steg til 72 % 
for perioden fra 2009, hvilket vidner 
om en forbedring af Kommissionens 
evne til at overvåge kvaliteten i projek ‑
tets slutfase.23 EU‑udvalget i Det Forenede 
Kongeriges Overhus: 
»9th Report of Session 2006 ‑07, 
Schengen Information 
System II (SIS II), Report with 
Evidence, 2 March 2007«. 
Kommissionen beklagede, 
at dens tilsyn i forbindelse 
med hovedkontrahenten 
for udvikling ikke var så 
godt, som det kunne være. 
Kommissionen anførte, at den 
på grund af personaleantallet 
på det tidspunkt ikke kunne 
føre korrekt tilsyn med 
kontrakten for at forhindre, 
at hovedkontrahenten 
for udviklingsarbejdet 
præsterede utilstrækkelige 
resultater.Kommissionen vurderede det vindende bud som det billigste, selv om det faktisk 
var det dyreste
Buddene blev først vurderet på kvaliteten (den tekniske vurdering) og derefter på prisen (den økonomiske 
vurdering).
Af de syv afgivne bud var det buddene fra HPS og fra den forbigåede bydende, der siden klagede, der opnåede 
de bedste resultater ved den tekniske vurdering. De fik stort set lige mange point. HPS’ pointtal var 0,4 % højere 
end den forbigåede bydendes.
Disse to virksomheder gik videre til den økonomiske vurdering, og resultatet af denne blev lagt sammen med 
pointene fra den tekniske vurdering til et samlet pointtal.
Ifølge den økonomiske vurdering var HPS’ bud 43 % billigere end det andet. HPS opnåede derfor et højere 
samlet pointtal og fik tildelt kontrakten.
I virkeligheden var HPS’ bud imidlertid 3,5 % dyrere end den forbigåede bydendes (henholdsvis 38,1  million  euro 
og 36,8 millioner euro).
Kommissionen vurderede HPS’ bud som det billigste, selv om det faktisk var det dyreste, fordi den opdelte 
udbuddet i 15 dele. For hver af disse dele beregnede Kommissionen et særligt pointtal baseret på forholdet 
mellem buddene fra de to bydende. Derefter lagde den disse point sammen (uden at vægte dem og uden at 
skelne mellem faste priser og dele, der skulle bestilles særskilt efter behov) og nåede frem til en økonomisk 
vurdering, der ikke havde meget at gøre med det samlede bud.Tekstboks 1
17 Bemærkninger
19 
Kommissionen godkendte testresul ‑
tater baseret på feedback fra hoved ‑
kontrahenten for udviklingsarbejdet 
og kontrahenten for kvalitetssikring. 
I forbindelse med de ikkebeståede 
driftstest ved udgangen af 2008 (som 
var de første test af de centrale og 
nationale systemer, der involverede 
medlemslandene) blev der påvist 
problemer i systemet. I projektets slut ‑
fase blev Kommissionen bedre til at 
vurdere projektleverancernes kvalitet 
ved hjælp af systemafleveringstest24 
(jf. figur 3 ).20 
Alle de seks medlemslande, som Retten 
talte med, mente, at Kommissionens 
forvaltning og kommunikation var 
blevet bedre fra 2009. Det hold, der va ‑
retog forvaltningen i projektets slutfase, 
omfattede mere personale med erfaring 
i at udvikle store IT‑projekter og med 
kendskab til Schengeninformationssy ‑
stemet (f.eks. fra GD for Beskatning og 
Toldunion, fra medlemslandene eller fra 
den tidligere fase af SIS II‑projektet). En 
tredjedel af spørgeskemaundersøgel ‑
sens respondenter mente, at Kommis ‑
sionen i projektets løbetid som helhed 
havde afsat tilstrækkeligt personale 
med de nødvendige kvalifikationer og 
den fornødne erfaring til at sikre en 
vellykket levering af SIS II. Dette var 
væsentligt bedre end resultatet for det 
tilsvarende spørgsmål vedrørende star ‑
ten af projektet, som kun 10 % svarede 
bekræftende på (jf. punkt 14).24 I konklusionerne fra mødet 
den 26. ‑27. februar 2009 så 
Rådet (retlige og indre  
anliggender) med 
tilfredshed på revisionen 
af SIS II‑testtilgangen, der 
sikrede øget involvering 
fra medlemslandenes 
side i forbindelse med 
testdefinition og ‑ forvaltning.Figur 3Forbedring af testprocedurerne fra 2009
Kilde:  Spørgeskemaundersøgelse blandt SIS II‑aktører.0 % 20 % 40 % 60 % 80 %Kriterierne for vurdering af testresultaterne
var klart deﬁneret
Opgavefordelingen mellem Kommissionen
og medlemslandene var klart deﬁneret
Testspeciﬁkationerne var klart deﬁneret
Før 2009 Fra 2009Bekræftende svar fra respondenterne
18 Bemærkninger
Samarbejdsrelationerne mel ­
lem nogle medlemslande og 
Kommissionen var dårlige 
til at begynde med, og ind ­
til Kommissionen oprettede 
styringsgruppen for det sam ­
lede projekt, lykkedes det 
den ikke at gøre brug af alle 
slutbrugeres erfaringer
21 
Spørgeskemaundersøgelsens respon ‑
denter tilskrev en del af forsinkelserne 
det forhold, at samarbejdsrelationerne 
med aktørerne var dårlige, og at nogle 
medlemslande udviste manglende 
engagement. De gav denne årsag en 
vægtning på 17 %25 (jf.  figur 2 ).22 
Under samtalerne med medlemslan ‑
dene blev de vanskelige forbindelser 
med Kommissionen fremhævet. Med ‑
lemslandene beskrev f.eks., hvordan 
SISVIS‑udvalget (jf. punkt 27) blev 
skueplads for højlydte meningsudveks ‑
linger. I spørgeskemaundersøgelsen 
angav kun 15 % af respondenterne — 
og ingen af respondenterne fra Kom ‑
missionen — at møderne vedrørende 
SIS II‑projektet før 2009 fandt sted i en 
konstruktiv atmosfære (jf.  figur 4 ).
23 
Den atmosfære, der omgav udviklin ‑
gen af SIS II før 2009, står i kontrast til 
den, der omgav GD for Beskatning og 
Toldunions udvikling af et andet stort 
IT‑system på samme tid (jf.  tekstboks 2 ).25 Følgende elementer indgik 
i vægtningen:
a) Nogle medlemsstater 
var imod projektet eller 
udviste manglende 
engagement (8 %).
b) Dårlige 
samarbejdsrelationer 
mellem aktørerne (5 %).
c) SIS II var ikke strategisk 
vigtigt, især efter 
implementeringen af 
SISone4all (4 %).Figur 4Dårlige forbindelser mellem nogle medlemslande og Kommissionen før 2009
Kilde:  Spørgeskemaundersøgelse blandt SIS II‑aktører.Kommissionen arbejdede godt sammen med
medlemslandene om at udvikle de nationale systemer
Kommissionen brugte aktørernes forslag
til at skabe forbedringer
Kommissionen indgik i en eﬀektiv dialog med
medlemslandene baseret på gensidig tillid
Der var en konstruktiv atmosfære på møderne
Aktørerne blev inddraget tilstrækkeligt
i beslutnings tagningen
0 % 20 % 40 % 60 % 80 %
Før 2009 Fra 2009Bekræftende svar fra respondenterne
19 Bemærkninger
24 
Flere faktorer bidrog til, at nogle med ‑
lemslande udviste manglende enga ‑
gement, og at samarbejdsrelationerne 
var dårlige:
a) Kommissionen var ikke bruger af 
systemet, og selv om den ansatte 
en del eksperter fra medlemslande ‑
ne, manglede den det detaljerede 
kendskab til slutbrugernes praksis, 
som var nødvendigt for at forstå 
de forretningsrelaterede behov og 
brugernes krav.b) Det lykkedes ikke Kommissionen 
at gøre brug af erfaringerne fra 
alle de medlemslande, som var 
slutbrugere og havde kendskab til 
det eksisterende system. Før 2009 
var der blevet afholdt forskellige 
møder, hvor medlemslandene 
kunne præsentere deres synspunk ‑
ter som slutbrugere for Kommis ‑
sionen (f.eks. møder for de natio ‑
nale projektledere samt møder 
i SIS II‑udvalget, i gruppen »Venner 
af SIS II« og i SIS II‑taskforcen), men 
Kommissionen førte ikke en effek ‑
tiv dialog med medlemslandene, 
og de følte sig derfor udelukket fra 
beslutningstagningen (jf.  figur 4 ). 
Alle de seks medlemslande, som 
Retten talte med, mente, at der 
blev taget for lidt hensyn til slut ‑
brugernes synspunkter.De vigtigste succesfaktorer i forbindelse med udviklingen af IT ­systemer i GD for 
Beskatning og Toldunion
GD for Beskatning og Toldunion har med succes udviklet en række store IT‑systemer for de deltagende lande 
ved hjælp af sin TEMPO‑metode26. I sin rapport fra 2006 om store IT‑systemer i GD for Beskatning og Told ‑
union omtalte Kommissionens Interne Revisionstjeneste udviklingen af det nye edb‑baserede forsendelses ‑
system (NCTS) som et eksempel på bedste praksis med hensyn til projektforvaltning. I dette system udveksler 
de deltagende landes toldmyndigheder elektroniske beskeder om importerede varer for at bidrage til at sikre, 
at der betales told på det endelige bestemmelsessted. Kommissionen mente, at NCTS i størrelse kunne sam ‑
menlignes med SIS II‑projektet27.
GD for Beskatning og Toldunion mente, at den vigtigste faktor for succes i forbindelse med udvikling af store 
IT‑projekter som NCTS var, at man kommunikerede og opbyggede både formelle og uformelle forbindelser til de 
deltagende lande for at skabe en atmosfære præget af tillid, samarbejde og et fælles ønske om at opnå resultater.
26 TEMPO er en metode, der er udviklet af GD for Beskatning og Toldunion til elektronisk forvaltning af projekter online (TAXUD electronic 
management for projects online).
27 KOM(2001) 720 endelig af 18. december 2001, bilag, punkt 5.1.2, og KOM(2003) 771 endelig, bilag 3, punkt 5.1.2.
Kilde:  Den Europæiske Revisionsret på grundlag af samtaler med GD for Beskatning og Toldunion.Tekstboks 2
20 Bemærkninger
c) Kommissionen etablerede en 
ramme, der skulle gøre det muligt 
for medlemslandene at kommu ‑
nikere med hovedkontrahenten 
for udviklingsarbejdet. Fem af de 
seks medlemslande, som Retten 
talte med, mente imidlertid ikke, 
at denne ramme var effektiv. Trods 
talrige anmodninger fra medlems ‑
landene sendte Kommissionen 
dem ikke engang en kopi af hoved ‑
kontrakten for udviklingsarbejdet, 
før dens Juridiske Tjeneste rådede 
den til at gøre dette i 2009.
d) Nogle medlemslande var ikke 
overbeviste om, at SIS II‑systemet 
var nødvendigt.
e) Projektleverancernes ringe kvalitet 
svækkede medlemslandenes tillid 
til, at Kommissionen kunne levere 
SIS II (jf. punkt 16).
25 
Spørgeskemaundersøgelsen viste, at 
forbindelserne med medlemslandene 
blev bedre fra 2009 (jf.  figur 4 ). Der var 
flere årsager til denne ændring:
a) I 2009 oprettede Kommissionen 
styringsgruppen for det samlede 
projekt (GPMB), som gjorde det 
muligt for slutbrugerne i medlems ‑
landene at præsentere deres vision 
og erfaringer i projektets slutfase. 
I de ugentlige møder i GPMB 
deltog Kommissionen, eksperter 
fra op til otte medlemslande (der 
repræsenterede slutbrugerne sna ‑
rere end deres egne lande) og kon ‑
trahenterne. Møderne i GPMB sik ‑
rede hyppigere interaktion mellem 
medlemslandene og hovedkontra ‑
henten for udviklingsarbejdet.b) Kommissionens forvaltning 
og kommunikation blev bedre 
(jf. punkt 20).
c) Den sammenligning med et alter ‑
nativt scenario, der blev foretaget 
i 2009, gav en yderligere begrun ‑
delse for at fortsætte SIS II‑projek ‑
tet (jf. punkt 63).
d) Hovedkontrahenten for udviklings ‑
arbejdet leverede bedre resulta ‑
ter i projektets slutfase fra 2010 
(jf. punkt 41).
Det stod ikke klart for alle 
aktører, hvem der traf de vig -
tige beslutninger
26 
I 2011 undersøgte Centre for European 
Policy Studies (CEPS) udviklingen af 
SIS II28 og beskrev projektets forvalt ‑
ningsstruktur (jf.  figur 5 ).
27 
Ifølge lovgivningen fra 2001 havde 
Kommissionen til opgave at udvikle 
SIS II med bistand fra SISVIS‑udvalget. 
Hvis udvalget var imod en foranstalt ‑
ning, Kommissionen havde foreslået, 
kunne Rådet forlange, at Kommissio ‑
nen skulle behandle forslaget på ny29. 
Den revision, der i 2006 blev udført af 
Kommissionens Interne Revisionstje ‑
neste, viste, at projektets styringsme ‑
kanismer begrænsede Kommissionens 
evne til at håndtere operationelle 
spørgsmål.28 »The Difficult Road to the 
Schengen Information 
System II«, Joanna Parkin, 
Centre for European Policy 
Studies, april 2011.
29 SISVIS‑udvalget bistod 
Kommissionen i forbindelse 
med udviklingen af 
anden generation af 
Schengeninformations ‑
systemet (SIS II) og 
visuminformations‑
systemet (VIS). Rådets 
afgørelse 2001/886/RIA fastsatte 
to beslutningsprocedurer:
i) En forskriftsprocedure 
til brug i forbindelse 
med større beslutninger 
vedrørende 
SIS II‑systemets 
arkitektur, beskyttelse 
af personoplysninger, 
spørgsmål med alvorlige 
finansielle eller tekniske 
konsekvenser for 
medlemslandene og 
sikkerhedsspørgsmål. 
Hvis udvalget var imod 
en foranstaltning, 
Kommissionen havde 
foreslået, kunne 
Rådet forlange, at 
Kommissionen skulle 
behandle forslaget på ny.
ii) En forvaltningsprocedure 
for alle andre spørgsmål. 
Hvis udvalget var imod 
en foranstaltning, 
Kommissionen havde 
foreslået, kunne Rådet 
træffe anden afgørelse.
21 Bemærkninger Figur 5SIS II ­projektets forvaltningsstruktur fra 2010
Noter:
Pilene angiver rapporteringsveje.
MNP  Møde for nationale projektledere
ML Schengenmedlemsland
GPMB  Styringsgruppen for det samlede projekt
VeSIS  Venner af SIS II
HKU  Hovedkontrahenten for udviklingsarbejdet
SIS II -TF SIS II‑taskforcen
KKS  Kontrahenten for kvalitetssikring
SIS-TECH  Arbejdsgruppen om Schengenanliggender (SIS‑TECH‑sammensætningen)
RTG  Den rådgivende testgruppe (rådgivende arbejdsgruppe under SISVIS‑udvalget)
SIS-Sirene  Arbejdsgruppen om Schengenanliggender (SIS‑Sirene‑sammensætningen)
GFÆ  Gruppen for forvaltning af ændringer (rådgivende arbejdsgruppe under SISVIS‑udvalget)
CATS  Artikel 36 ‑Udvalget
SISVIS -udvalget   Det udvalg, der bistår Kommissionen i forbindelse med udviklingen af SIS II og visuminformati ‑
onssystemet (VIS)
SIS II -TECH  SIS II‑TECH‑sammensætningen af SISVIS‑udvalget
Sirene  Sirenesammensætningen af SISVIS‑udvalget
Kilde:  Centre for European Policy Studies og GD for Indre Anliggender.Europol
EurojustSISVIS-udvalgetHKU
KKS GD for Indre
AnliggenderKOMMISSIONEN
GPMB
SIS II-TECH Sirene
MNP GFÆ RTG
MLMLML
MLRÅDET
(Coreper)
CATS
SIS-SireneEUROPA-
PARLAMENTET
FVeSIS
SIS II-TF SIS-TECH
22 Bemærkninger
28 
Det stod ikke klart for alle SIS II‑aktører, 
hvem der i praksis traf de vigtige 
beslutninger. Referaterne fra møderne 
i SISVIS‑udvalget blev indført i protokol ‑
len, men der blev ikke ført en beslut ‑
ningslog, som kunne gøre det let at 
spore og forstå grundlaget for samtlige 
vigtige beslutninger. Halvdelen af spør ‑
geskemaundersøgelsens respondenter 
mente, at det var Kommissionen, der 
havde truffet de vigtige beslutninger 
i perioden frem til 2009 (jf.  figur 6 ). 
Denne andel faldt til 24 % for perioden 
efter oprettelsen af styringsgruppen 
for det samlede projekt i 2009. Selv om 
denne var et rådgivende organ snarere 
end et beslutningsorgan, mente 34 % af 
respondenterne, at det var den, som traf 
de vigtige beslutninger. Spørgeskema ‑
undersøgelsens respondenter tilskrev 
en del af forsinkelserne det forhold, at 
beslutningstagningen var kompleks og 
uklar. De gav denne årsag en vægtning 
på 11 % (jf.  figur 2 ).Før projektets slutfase var 
kravene til systemet ikke 
tilstrækkelig stabile
29 
Spørgeskemaundersøgelsens respon ‑
denter tilskrev en del af projektfor ‑
sinkelserne det forhold, at kravene til 
systemet ikke var stabile. De gav denne 
årsag en vægtning på 22 % (jf.  figur 2 ).Figur 6Aktørernes opfattelse af, hvem der traf de vigtige beslutninger i praksis
Kilde:  Spørgeskemaundersøgelse blandt SIS II‑aktører.0 %10 %20 %30 %40 %50 %60 %
Kommissionen Rådet Kommissionen og
Rådet i fællesskabSISVIS-
udvalgetKontrahenten for
udviklingsarbejdetGPMB Uklart AndetSpørgeskemaundersøgelsens respondenter
mente, at de vigtige beslutninger blev truﬀet af
Før 2009 Fra 2009
23 Bemærkninger
30 
Udbudsspecifikationerne, der blev 
offentliggjort i juni 2003, indeholdt en 
første beskrivelse af systemarkitekturen 
og kravene til funktioner, teknik og yde ‑
evne samt migration. På grundlag af dis ‑
se specifikationer fik HPS i oktober 2004 
tildelt kontrakten om udviklingen af det 
centrale system. HPS begyndte derefter 
at arbejde på fase I30, som vedrørte ud ‑
formningen af de detaljerede specifika ‑
tioner. Senere ændringer af kravene til 
systemet gjorde det imidlertid nødven ‑
digt at ændre udviklingskontrakten, 
og det bidrog til forsinkelserne.
31 
I december 2006 tilføjede lovgivnin ‑
gen om oprettelse, drift og brug af 
SIS II f.eks. en ny funktion, den såkaldte 
»dataamnesti«, for at imødekomme 
brugernes behov. Dette gav medlems ‑
landene en periode på tre år til at sikre, 
at indberetninger overført fra SIS 1 
opfyldte bestemmelserne i lovgivnin ‑
gen31. Dataamnestien var ikke beskre ‑
vet i udbudsspecifikationerne og blev 
indføjet i kontrakten ved en ændring32.32 
Nogle ændringer, f.eks. de øgede 
kapacitetskrav, var delvis foranlediget 
af, at projektet varede længere end 
forventet. Den oprindelige kontrakt 
fra 2004 vedrørte et system til idrift ‑
sættelse i 2006, som kunne håndtere 
15 millioner indberetninger, og som 
uden tekniske ændringer kunne ud ‑
vides til at håndtere 22 millioner ind ‑
beretninger. Efter 2007 begyndte 
væksten i antallet af indberetninger at 
stige kraftigt, og det førte til ændrede 
krav til systemets kapacitet. På grund ‑
lag af en volumenundersøgelse, som 
Kommissionen udførte i 2009, blev der 
forud for projektets slutfase foretaget 
en ændring, der indebar, at systemet 
skulle kunne håndtere 70 millioner ind ‑
beretninger og kunne udvides til at 
håndtere 100 millioner indberetninger. 
Ved migrationen i april 2013 var der 
46 millioner indberetninger. Figur 7  
viser udviklingen i antallet af registre ‑
ringer i SIS‑databasen.30 Kontrakten var opdelt i to 
faser: Fase I vedrørte den 
tekniske udformning, og 
fase II vedrørte udviklingen og 
leveringen af systemet.
31 Artikel 54, stk. 1, i forordning 
(EF) nr. 1987/2006 af 
20. december 2006 om 
oprettelse, drift og brug 
af anden generation af 
Schengeninformations ‑
systemet (SIS II) (EUT L 381 af 
28.12.2006, s. 4) og artikel 70, 
stk. 1, i Rådets afgørelse 
2007/533/RIA af 12. juni 2007 
om oprettelse, drift og 
brug af anden generation 
af Schengeninformations ‑
systemet (SIS II) (EUT L 205 af 
7.8.2007, s. 63).
32 Ændring nr. 4 af 30. april 2008 
i kontrakt JAI‑C3 ‑2003 ‑01.Figur 7Udviklingen i antallet af registreringer i SIS ­databasen
Kilde:  Den Europæiske Revisionsret på grundlag af statistikker fra Rådet, SIS II‑dokumentation og Kommissionens volumenunder ‑
søgelse fra 2009.Faktiske antal i SIS 1 Planlagt kapacitet i SIS II
Prognose i volumenundersøgelsen fra 2009020406080100120140
2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017 2019 2021 2023 2025Millioner registreringer
24 Bemærkninger
Del 2 — Omkostningerne 
til udviklingen af det cen ­ 
trale system og netværk 
steg fra 23  millioner  euro 
til 189  millioner  euro
Revisionskriterier
33 
Retten undersøgte om:
a) Kommissionens oprindelige bud ‑
get var realistisk
b) Kommissionen havde undgået om ‑
kostningsforhøjende forsinkelser
c) Kommissionen havde sikret, at 
kontrahenten leverede produk ‑
terne til tiden og i den krævede 
kvalitetd) om kravene havde været stabile
e) om eventuelt supplerende arbejde 
havde givet valuta for pengene.
Kommissionen ajourførte 
ikke sit samlede projekt ­ 
budget fra 2003 før i 2010
34 
I juni 2001 anslog Rådet, at det ville 
koste 14,6 millioner euro at udvikle 
SIS II. Kommissionens meddelelse 
fra december 200133 forhøjede dette 
beløb til 23 millioner euro. To år senere 
anslog Kommissionen, at systemet ville 
koste 35,3 millioner euro34. Ved afslut ‑
ningen af projektet i 2013 beløb de 
anslåede omkostninger til udviklingen 
af systemet sig til 188,6 millioner euro 
(jf. figur 8 ).33 KOM(2001) 720 endelig.
34 KOM(2003) 771 endelig.Figur 8Udviklingen i budgettet for SIS II
Kilde:  Den Europæiske Revisionsret på grundlag af dokumentation fra SIS II.(millioner euro)
2001 Rådets 
forordning og 
afgørelse2001 
Kommissionens 
meddelelse2003 
Kommissionens 
meddelelse2010 Arbejdsdokument 
fra Kommissionens 
tjenestegreneForpligtelser indtil 
projektets afslutning 
i april 2013
Udformning, udvikling 
og migration 14,617, 2 31,3124,5122,8
Netværk 1,0 45,3
Kontrakter i alt 14,6 18,2 31,3 124,5 168,1
Personale i  Kommissionen 
og administrationsudgifterForeligger ikke 4,8 4,0 20,520,5  
(baseret på overslag  
 fra 2010) 
I alt 14,6 23,0 35,3 145,0 188,6
25 Bemærkninger
35 
Kommissionen fremhævede, at det 
oprindelige omkostningsoverslag fra 
2001 var foreløbigt, at det byggede på 
de oplysninger, der var tilgængelige 
på det pågældende tidspunkt, og be ‑
skrev det som en arbejdshypotese. Det 
blev ajourført i 2003 for at tage højde 
for nye oplysninger, bl.a. feasibility ‑
undersøgelsen. Beløbet vedblev dog 
med at være en arbejdshypotese, der 
kunne stige på grund af beslutninger 
vedrørende brugerkrav eller behov for 
ekstern bistand for at kunne overholde 
den stramme tidsplan.
36 
Kommissionen fremlagde ikke et revi ‑
deret og mere realistisk overslag, da 
den havde mere fuldstændige oplys ‑
ninger om systemets og netværkets 
udformning, og da den blev klar over 
vanskelighederne og kompleksiteten 
i projektet og implementeringsmiljøet. 
Omkostningerne til netværket blev 
f.eks. anslået til 1 million euro i 2001, 
men var ikke nævnt i 2003 ‑overslaget. 
Begrundelsen for dette var, at omkost ‑
ningerne blev dækket et andet sted 
i fællesskabsbudgettet. I maj 2005 
fremlagde Kommissionen et budget 
på 132 millioner euro for SIS II’s drifts ­
omkostninger  i perioden 2007 ‑2013 
efter den planlagte idriftsættelse 
i begyndelsen af 200735. Det fremgik 
af budgettet, at omkostningerne til en 
dedikeret datalinje fra netværket til de 
nationale SIS II‑adgangspunkter ville 
beløbe sig til 6 millioner euro om året. 
Der blev imidlertid først forelagt et nyt 
samlet budget for udviklingen  af SIS II 
i 2010, da Kommissionen gjorde rede 
for de hidtidige forpligtelser og de 
omkostninger, der forventedes afholdt 
for at færdiggøre SIS II36.37 
Selv om de fleste af spørgeskemaun ‑
dersøgelsens respondenter ikke var in ‑
volveret i SIS II‑projektet i 2001, mente 
57 %, at det oprindelige projektbudget 
på 23  millioner  euro var urealistisk 
med udgangspunkt i de oplysninger, 
der var tilgængelige på det pågælden ‑
de tidspunkt. Det byggede f.eks. på en 
urealistisk tidsfrist (jf. punkt 9 og 10), 
og det samme gjorde det reviderede 
overslag fra 2003. Spørgeskemaunder ‑
søgelsens respondenter blev bedt om 
at vægte årsagerne til, at omkostnin ‑
gerne til udviklingen af systemet steg. 
De tilskrev en del af stigningen det 
forhold, at det oprindelige budget ikke 
var baseret på en realistisk teknisk ana ‑
lyse. De gav denne årsag en vægtning 
på 24 % (jf.  figur 9 ).35 KOM(2005) 236 endelig 
af 31. maj 2005 og 
KOM(2005) 236 endelig/2 
af 23. august 2005. 
Finansieringsoversigtens 
budgetramme på 
132 millioner euro dækkede 
driftsomkostningerne til 
det centrale SIS II‑system og 
netværket og omfattede også 
40 millioner  euro til udvikling 
og drift af en søgemaskine 
baseret på en biometrisk 
identifikator.
36 SEC(2010) 436 final af 
12. april 2010.
26 Bemærkninger
Forsinkelserne i leve ­
ringen af SIS II førte til 
omkostningsstigninger
38 
Den oprindelige plan var, at SIS II skulle 
være færdigt i december 2006, så man 
kunne imødekomme de nye medlems ‑
landes behov, men det blev leveret 
mere end seks år for sent, i april 2013 
(jf. punkt 9 ‑32). Spørgeskemaundersø ‑
gelsens respondenter mente, at en del 
af omkostningsstigningerne skyldtes de 
lange udsættelser af projektfristen. De gav denne årsag en vægtning på 31 % 
(jf. figur 9 ). Forlængelsen af projektets 
varighed førte til stigninger i bestemte 
omkostninger, f.eks. omkostninger 
til kvalitetssikring og anvendelse af 
netværket. Hensigten med hovedkon ‑
trakten for udviklingsarbejdet var, at 
SIS II skulle udvikles for en fast pris, men 
forsinkelserne nødvendiggjorde f.eks. 
opgraderinger (jf. punkt 43) og øget 
kapacitet til at håndtere den kraftige 
stigning i antallet af indberetninger 
(jf. punkt 32). De faktorer, der bidrog til 
at forsinke SIS II, bidrog derfor også til 
omkostningsstigningerne.Figur 9Årsager til stigningen i omkostningerne til det centrale SIS II ­system
Kilde:  Spørgeskemaundersøgelse blandt SIS II‑aktører.Kontrahenten præsterede
utilfredsstillende resultater 10 %Andet 3 %
Kravene blev ændret 27 %
Kontrahenten stod i en stærk
forhandlingsposition 5 %Det oprindelige budget var ikke baseret
på en realistisk teknisk analyse 24 %
Projektet varede længere
end forventet 31 %
27 Bemærkninger
Hovedkontrahenten for 
udviklingsarbejdet leverede 
i første del af projektet et 
system, der præsterede util ­
fredsstillende resultater
39 
Kommissionen havde ikke tilstræk ‑
kelige ressourcer til at føre effektivt 
tilsyn med hovedkontrahenten for 
udviklingsarbejdet (jf. punkt 18). I 2005 
fremhævede medlemslandene, at de 
første dokumenter, der blev leveret 
af HPS, var af ringe kvalitet37. Fem af 
de seks interviewede medlemslande 
og kontrahenten for kvalitetssikring 
mente, at HPS’ oprindelige specifikati ‑
oner var af ringe kvalitet. De ikkebestå ‑
ede driftstest i december 2008 viste, 
at HPS havde leveret et system, der 
præsterede utilfredsstillende resultater 
(jf. punkt 19). Det forhold, at HPS ikke 
leverede til tiden og i den krævede 
kvalitet, bidrog til at forsinke projektet, 
og det førte til omkostningsstigninger 
(jf. punkt 38). Spørgeskemaundersø ‑
gelsens respondenter mente, at en del 
af omkostningsstigningerne skyldtes, 
at hovedkontrahenten for udvikling 
præsterede utilfredsstillende resulta ‑
ter. De gav denne årsag en vægtning 
på 10 % (jf.  figur 9 ).
40 
Kommissionen kunne kun på ‑
lægge HPS en konventionalbod på 
390 000 euro (svarende til under 0,5 % 
af den endelige kontraktværdi på 
82,4  millioner  euro38 (jf. punkt 44) for 
det specifikke forhold, at konsortiet 
ikke leverede rapporten om driftste ‑
stene til tiden. For de andre resultat ‑
mæssige problemer kunne der ikke 
pålægges finansielle sanktioner39.41 
Hovedkontrahenten for udviklingsar ‑
bejdet bestod den første etapemåls ‑
test i marts 2010 og gennemførte med 
succes projektets slutfase, herunder 
den anden etapemålstest i maj 2012 
(jf. punkt 63). Kun 11 % af spørge ‑
skemaundersøgelsens respondenter 
mente, at Kommissionen førte en ef ‑
fektiv dialog med hovedkontrahenten 
for udviklingsarbejdet i perioden før 
2009, men for perioden fra 2009 steg 
denne andel til 64 %. Fire af de seks 
medlemslande, som Retten talte med 
under revisionen, omtalte den positive 
effekt af de ændringer af projektsty ‑
ringsholdet, som hovedkontrahenten 
for udviklingsarbejdet foretog med 
henblik på gennemførelsen af projek ‑
tets slutfase fra 2010.
Ændringerne af kravene  
til systemet førte til 
omkostningsstigninger
42 
Spørgeskemaundersøgelsens respon ‑
denter mente, at en del af omkost ‑
ningsstigningerne skyldtes nye eller 
ændrede krav, f.eks. indførelsen af 
dataamnestien og den øgede kapaci ‑
tet (jf. punkt 31 og 32). De gav denne 
årsag en vægtning på 27 % (jf.  figur 9 ).37 Kommentarer til Kommis ‑ 
sionens statusrapport 
vedrørende SIS II i Rådet 
for Den Europæiske Unions 
dokument 8861/05 af 
13. maj 2005, notat fra 
SIS‑TECH‑arbejdsgruppen til 
SIS‑Sirene‑arbejdsgruppen.
38 Vedrørende VIS‑kontrakten 
med HPS, som var kombineret 
med SIS II‑kontrakten, 
pålagde Kommissionen 
HPS en konventionalbod 
på ca. 9 millioner euro, 
svarende til over 20 % af 
VIS‑kontraktens værdi.
39 I Den Interne Revisions ‑ 
tjenestes rapport fra juni 
2006 om IT‑forvaltning 
i GD for Retfærdighed, 
Frihed og Sikkerhed blev 
det bemærket, at GD’et anså 
projektleverancernes kvalitet 
for at være utilstrækkelig. 
Den Interne Revisionstjeneste 
anbefalede, at betalinger 
for projektleverancer 
i højere grad skulle afspejle 
det udførte arbejde, og at 
der i fremtidige kontrakter 
skulle være en effektiv 
sanktionsmekanisme til at 
sikre, at projektleverancerne 
er rettidige og overholder 
grundlæggende 
kvalitetsstandarder.
28 Bemærkninger
43 
De ændrede krav medførte ændringer 
af hovedkontrakten om udviklings ‑
arbejdet og indvirkede på omkost ‑
ningerne. Dataamnestien kostede 
505 000 euro. Den største ændring 
var ændring nr. 15 i december 2010, 
som beløb sig til 35,0 millioner euro 
og vedrørte projektets slutfase. Denne 
ændring indebar en væsentlig grad af 
nyudvikling40 og inkorporerede nye 
krav til systemets kapacitet og yde ‑
evne, teststrategi, grænsefladekontrol ‑
dokument, opgradering af software og 
systemmigrering41.Kommissionen forhøjede 
værdien af hovedkontrakten 
om udviklingsarbejdet fra 
20 millioner  euro til 82  mil ­
lioner  euro gennem forhand ­
lede ændringer
44 
Den oprindelige kontrakt med HPS om 
udviklingen af SIS II, der blev ind ‑
gået i oktober 2004, havde en værdi 
på 20,3 millioner euro42. Det var en 
kontrakt med en fast pris, og der var 
ikke fastsat priser for mindre, omhyg ‑
geligt definerede arbejdspakker, der 
kunne anvendes som grundlag for en 
justering af projektet uden genfor ‑
handling. Ændringerne af kontrakten 
firedoblede dens værdi, som beløb sig 
til 82,4 millioner euro i 201343. Figur 10  
viser udviklingen i værdien af hoved ‑
kontrakten om udviklingen af SIS II.40 Konklusionerne fra det første 
møde i vurderingsudvalget 
vedrørende den pågældende 
procedure med forhandling, 
C2‑2009 ‑01 SIS II, 
17. september 2010.
41 SEC(2010) 1138 final.
42 3,3 millioner euro til 
fase I (den detaljerede 
tekniske udformning) og 
17,0 millioner euro til fase II 
(udvikling og levering 
af systemet).
43 Der blev i alt foretaget 
27 ændringer af 
hovedkontrakten om 
udviklingen af SIS II og VIS 
(kontrakterne vedrørende 
de to systemer blev samlet 
i én aftale).Figur 10Værdien af hovedkontrakten om udviklingen af SIS II
Kilde:  Den Europæiske Revisionsret på grundlag af ændringer til kontrakten om SIS II.0102030405060708090
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013Ændring nr. 2nr. 4nr. 5nr. 9, 11nr. 12, 13, 15
(projektets slutfase)nr. 24, 25, 27Kumuleret værdi i millioner euro
29 Bemærkninger
45 
Ved de ændringer, der blev aftalt mel ‑
lem 2006 og 2008, blev værdien af 
kontrakten med hovedkontrahenten 
for udviklingsarbejdet forhøjet med 
14,1 million euro (69 %) til 34,4 mil ‑
lioner euro (jf.  figur 10 ). Før den 
første forhøjelse på 4  millioner  euro 
i december 2006 (ændring nr. 2) søgte 
GD for Indre Anliggender rådgivning 
hos GD for Budget og spurgte, om der 
kunne forhandles med kontrahenten 
om en forhøjelse af kontraktværdien. 
GD for Budget udtalte, at GD for Indre 
Anliggender i medfør af artikel 126, 
stk. 1, litra e), i gennemførelsesbestem ‑
melserne til finansforordningen kunne 
forhandle om ændringer vedrørende 
supplerende tjenesteydelser, som ikke 
indgik i den oprindelige kontrakt, men 
som var blevet nødvendige. Denne 
artikel fastsætter, at den samlede 
værdi af ændringerne ikke må over ‑
stige 50 % af værdien af den oprin ‑
delige kontrakt44. Den oprindelige 
værdi af SIS II‑kontrakten var 20,3 mil ‑
lioner euro, så den samlede værdi af 
de ændringer, der blev aftalt i medfør 
af artikel 126, stk. 1, litra e), måtte ikke 
overstige 10,2 millioner euro.
46 
I 2008 nåede den samlede værdi af 
ændringerne loftet på 50 %. De senere 
ændringer blev forhandlet af GD for In ‑
dre Anliggender i medfør af artikel 126, 
stk. 1, litra b), i gennemførelsesbestem ‑
melserne til finansforordningen45. 
Dette stykke fastsætter ikke noget 
loft for ændringernes samlede værdi. 
Denne bestemmelse kunne imidlertid 
kun anvendes, hvis gennemførelsen 
af aftalen kun kunne overdrages til 
en bestemt virksomhed (en såkaldt 
teknisk fastlåsning).47 
I udbudsspecifikationerne for SIS II 
var systemet ikke planlagt som mo ‑
duler, der let kunne genanvendes af 
en anden kontrahent46. GD for Indre 
Anliggender afgjorde, at ændrings ‑
kontrakten på 35,0 millioner euro om 
projektets slutfase i 2010 af tekniske 
årsager kun kunne tildeles hovedkon ‑
trahenten for udviklingsarbejdet, HPS. 
GD’et mente ikke, at nogen anden kon ‑
trahent ville være i stand til at levere 
SIS II til den samme pris i den krævede 
kvalitet og inden for den fastsatte tids ‑
plan. Det ville også have taget længere 
tid at afholde et nyt udbud. Endvidere  
mente Kommissionen, at fordi SIS II‑  
kontrakten var kombineret med kon ‑ 
trakten vedrørende visuminformati ‑
onssystemet, kunne en ophævelse af 
kontrakten vedrørende SIS II indvirke 
forstyrrende på udviklingen af dette.
48 
Ud fra princippet om forsvarlig økono ‑
misk forvaltning var det efter Kommis ‑
sionens opfattelse ikke berettiget at 
afholde et nyt konkurrencebaseret ud ‑
bud. I stedet forhøjede den værdien af 
en kontrakt, som var indgået med en 
kontrahent, der i 2008 havde leveret 
et system, som leverede utilfredsstil ‑
lende resultater, fra 20,3  millioner  euro 
til 82,4  millioner  euro47. Det blev gjort 
i form af en række forhandlede æn ‑
dringer. Denne procedure er fastsat 
i finansforordningen, men enhver 
procedure med forhandling indebæ ‑
rer en risiko for, at priserne ikke er 
konkurrencedygtige.44 Artikel 126, stk. 1, litra e), i  
gennemførelsesbestemmel ‑
serne til finansforordningen 
fastsætter, at de ordregivende 
myndigheder kan anvende 
proceduren med forhandling 
(dvs. uden konkurrence) ved 
supplerende tjenesteydelser, 
som ikke indgår i den 
oprindelige kontrakt, men  
som på grund af uforudsete 
forhold er blevet nødvendige  
for udførelsen af tjeneste ‑ 
ydelsen og ikke kan adskilles 
fra den oprindelige kontrakt 
uden væsentlige ulemper. 
Den samlede værdi af de 
supplerende kontrakter må 
ikke overstige 50 % af værdien 
af den oprindelige kontrakt.
45 Artikel 126, stk. 1, litra b), i   
gennemførelsesbestemmel ‑
serne til finansforordningen 
fastsætter, at de ordregivende 
myndigheder kan anvende 
proceduren med forhandling 
(dvs. uden konkurrence), når 
gennemførelsen af aftalen 
af tekniske eller kunstneriske 
grunde eller af årsager, der 
vedrører beskyttelsen af 
enerettigheder, kun kan 
overdrages til en bestemt 
virksomhed.
46 Denne komponentbaserede 
tilgang er beskrevet i den 
metode til softwareudvikling, 
der anvendes i Europa‑  
Kommissionen (RUP@EC).
47 I 2012 blev der 
aftalt ændringer for 
4,7 millioner euro, så den 
samlede værdi nåede op 
på 82,4 millioner euro.
30 Bemærkninger
49 
Kommissionen var klar over denne 
risiko, så i forbindelse med forhand ‑
lingen om ændring nr. 15 vedrørende 
projektets slutfase tog den skridt til 
i nogen grad at sikre, at prisen var 
rimelig. HPS’ oprindelige tilbud lød på 
49,9 millioner euro. Da man var nået til 
enighed om tilbuddets indhold, bereg ‑
nede Kommissionen selv et overslag, 
som var på 25,8 millioner euro. Deref ‑
ter udtog den en stikprøve på 10 % af 
hardwarekomponenterne og sammen ‑
lignede priserne i tilbuddet med pri ‑
serne i en rammekontrakt, som GD for 
Informationsteknologi forvaltede 48. 
Den konstaterede, at de foreslåede 
priser var dobbelt så høje som dem 
i rammekontrakten, og var dermed 
i stand til at udnytte mestbegunstigel ‑
sesklausulen, der garanterede Kommis ‑
sionen den bedste pris. Som følge af 
disse tiltag fik Kommissionen reduce ‑
ret HPS’ oprindelige tilbud på 49,9 mil ‑
lioner euro med 30 % til 35,0 millio ‑
ner euro. Med et konkurrencebaseret 
udbud kunne man måske have opnået 
en endnu større besparelse.Del 3 — Kommissionen 
sikrede ikke, at business­  
casen for SIS II omfattede 
en grundig og ajourført 
revurdering af omkostnin ­
ger, og forventede forde ­ 
le, hvor der var taget høj ­ 
de for større ændringer
Revisionskriterier
50 
Retten undersøgte, om Kommissionen 
revurderede businesscasen for SIS II, 
når der skete større ændringer med 
hensyn til omkostninger og forventede 
fordele.
Efter at Kommissionen fik 
ansvaret for projektet, 
omfattede dens ajourførte 
businesscase for SIS II ikke en 
grundig revurdering af samt ­
lige omkostninger, forven ­
tede fordele og alternativer
51 
Schengenlandenes beslutning om at 
udvikle SIS II blev truffet i december 
1996 på grundlag af en sammenlig ‑
ning af fordelene og ulemperne ved at 
udvide SIS 1. Omkostningsoverslagene 
vedrørende SIS II omfattede et over ‑
slag over omkostningerne til udvikling 
af nationale systemer, og det frem ‑
gik heraf, at de langt ville overstige 
omkostningerne til udvikling af det 
centrale system49.48 E‑mail fra GD for 
Indre Anliggender til 
hovedkontrahenten 
for udviklingsarbejdet, 
7. september 2010.
49 Dokument SCH/OR.SIS(96) 165 
af 15. december 1996, 
notat fra formandskabet 
i SIS‑styringsudvalget. 
Omkostningerne til det nye 
centrale system blev anslået 
til 50 ‑60 millioner franske 
francs (8 ‑9 millioner  euro), 
og omkostningerne til 
hvert af de nye nationale 
systemer blev anslået til 
20‑25 millioner franske francs 
(3‑4 millioner  euro).
31 Bemærkninger
52 
I december 2001 beskrev Rådet om ‑
kostningerne og fordelene ved SIS II 
som følger50:
a) Det ville koste 14,6 millioner euro 
at udvikle det centrale system.
b) Det primære formål med at udvikle 
SIS II var at tilknytte det øgede 
antal medlemslande efter udvi ‑
delsen. Desuden skulle SIS II drage 
nytte af den seneste teknologiske 
udvikling og have nye funktioner.
53 
De fleste af spørgeskemaundersøgel ‑
sens respondenter (76 %) mente, at 
denne oprindelige begrundelse for 
SIS II var overbevisende, og at forde ‑
lene berettigede omkostningerne. 
I 2001 var der intet krav om, at forsla ‑
get om SIS II‑projektet skulle forelæg ‑
ges GD for Informationsteknologi til 
godkendelse. I 2004 styrkede Kommis ‑
sionen sin IT‑forvaltning og ‑ kontrol på 
institutionsplan gennem en meddelel ‑
se om IT‑forvaltning51, der anbefalede, 
at GD for Informationsteknologi skulle 
afgive udtalelse om udviklingen af 
alle nye informationssystemer, der var 
under planlægning i GD’erne, uanset 
budgetkilde (administrationsbudget 
eller aktionsbudgetter). Fra 2004 blev 
denne procedure i praksis kun fulgt 
i forbindelse med projekter, der blev fi ‑
nansieret over administrationsbudget ‑
tet, og generelt ikke i forbindelse med 
projekter, der som SIS II blev finansie ‑
ret over aktionsbudgetter52.54 
Efter at Kommissionen fik ansvaret for 
udviklingen af SIS II, udsendte den i de ‑
cember 2001 og december 2003 med ‑
delelser, der byggede på begrundelsen 
i lovgivningen fra 2001, og reviderede 
omkostningsoverslaget (jf.  figur 8 ). 
Kommissionens ajourførte businesscase 
for SIS II omfattede imidlertid ikke en 
grundig vurdering af omkostninger, 
forventede fordele og alternativer:
a) I de oprindelige vejledende om ‑
kostningsoverslag, der først blev 
revideret i 2010, var den nødven ‑
dige investering ansat væsentligt 
for lavt — ved afslutningen af 
projektet beløb denne sig til ca. 
500 millioner: 189 millioner euro 
til udvikling af det centrale system 
(jf. punkt 34) og et anslået beløb 
på over 330 millioner euro til ud ‑
vikling af de nationale systemer53. 
Omkostningerne til udvikling af de 
nationale systemer blev dækket af 
de nationale budgetter, men om ‑
fattede 95 millioner euro i støtte 
fra Fonden for de Ydre Grænser. De 
nationale systemer er en integre ‑
rende del af Schengeninformati ‑
onssystemet, eftersom de vigtigste 
slutbrugere af SIS II har adgang 
til det centrale system via deres 
nationale system (jf.  figur 1 ). Kom ‑
missionen var ikke ansvarlig for at 
levere de nationale SIS II‑projekter, 
men koordineringen af dem havde 
afgørende betydning for, om 
projektet kunne lykkes54. Medlems ‑
landene havde anerkendt dette 
i det oprindelige forslag om SIS II 
fra 1996 (jf. punkt 51). Omkostnin ‑
gerne til udvikling af de nationale 
systemer optrådte imidlertid hver ‑
ken i det oprindelige eller i nogen 
af de senere omkostningsoverslag 
fra Kommissionen.50 Rådets forordning (EF) 
nr. 2424/2001, Rådets 
afgørelse 2001/886/RIA 
og Kongeriget Belgiens 
og Kongeriget Sveriges 
initiativ med henblik på 
vedtagelse af Rådets 
forordning om udviklingen 
af den anden generation 
af Schengeninformations ‑
systemet (SIS II) (9844/2001).
51 SEC(2004) 1267. Kommissionen 
styrkede sin IT‑forvaltning 
og ‑kontrol på institutions‑  
plan gennem yderligere 
meddelelser i 2010 og 2011, 
delvis som reaktion på 
den omdømmemæssige 
risiko i forbindelse med 
gennemførelsen af store 
IT‑projekter: SEC(2010) 1182 
og SEC(2011) 1500 af 
30. november 2011.
52 Arbejdsgruppen vedrørende 
metode, arkitektur og 
porteføljeforvaltning 
(MAP), der ledes af GD for 
Informationsteknologi, 
skal gennemgå GD’ernes 
projektdefinitionsdokumenter, 
før administrationsbudgettet 
frigives.
53 I en 2009 ‑rapport til 
SIS‑TECH‑arbejdsgruppen 
(dokument 8708/09 
af 19. maj 2009, notat 
fra formandskabet om 
»Alternative Scenario 
Assessment Paper 
SIS 1+RE«) blev det anslået, 
at medlemslandene 
indtil maj 2009 havde 
investeret 170  millioner  euro 
i nationale SIS II‑systemer. 
Ifølge medlemslandenes 
overslag i forbindelse 
med Kommissionens 
midtvejsvurdering af Fonden 
for de Ydre Grænser blev 
der yderligere investeret 
ca. 160 millioner euro 
i nationale SIS II‑systemer 
mellem 2009 og 2012. Den 
samlede investering er 
betydelig større, da der ikke 
forelå tal for Danmark, Estland, 
Tyskland, Grækenland, 
Luxembourg, Nederlandene, 
Portugal, Spanien og Schweiz. 
Til denne samlede investering 
i nationale systemer på 
over 330 millioner euro ved 
udgangen af 2012 bidrog 
Kommissionen via Fonden 
for de Ydre Grænser med 
76 millioner euro, og den 
støttede med yderligere 
19 millioner euro i 2013.
32 Bemærkninger
b) Det var ikke anført, hvilke fordele 
SIS II kunne levere i forbindelse 
med bekæmpelse af kriminalitet 
eller styrkelse af de ydre grænser. 
De problemer, SIS II var udformet 
med henblik på at afhjælpe, var 
ikke beskrevet, og det fremgik 
ikke, hvordan systemets succes 
skulle måles.
c) Der var ikke taget hensyn til alter ‑
native scenarier. Der var for eksem ‑
pel ingen forklaring på, hvorfor det 
ikke var muligt at udvide SIS 1 til at 
omfatte flere medlemslande. Fem 
af de seks medlemslande, som 
Retten talte med under revisio ‑
nen, mente, at SIS 1 kunne være 
blevet udvidet til at omfatte de 
nye medlemslande. Da SIS II ikke 
som planlagt kunne tages i brug 
ved udgangen af 2006, blev SIS 1 
i realiteten ændret, og SISone4all 
blev sat i drift i december 2007 
med henblik på at omfatte de nye 
medlemslande (jf. punkt 11).
Kommissionen revurderede 
ikke businesscasen grundigt 
i løbet af projektet, selv om 
der skete større ændringer 
med hensyn til omkostninger 
og forventede fordele
55 
Vigtige beslutninger, såsom beslut ‑
ningen i 2004 om at påbegynde den 
detaljerede planlægning, beslutningen 
i 2005 om at iværksætte projektets 
fase II55 og beslutningen i 2009 ‑2010 
om at fortsætte udviklingen af SIS II 
efter en sammenligning med SIS 1+RE 
(jf. punkt 62 og 63), blev truffet inden for projektets beslutningsrammer. Den 
mekanisme, der fra 2010 blev indført 
i Kommissionen til brug i forbindelse 
med afgørelser på institutionsplan om, 
hvorvidt IT‑projekter skal fortsætte 
eller indstilles, fandt ikke anvendelse 
på SIS II‑projektet56. Beslutningerne 
om at fortsætte udviklingen af SIS II 
blev finansieret inden for det god ‑
kendte budget til dækning af SIS II’s 
driftsomkostninger efter idriftsæt ‑
telsen (jf. punkt 36)57. I forbindelse 
med beslutningerne om at fortsætte 
SIS II‑projektet blev der ikke foretaget 
en grundig revurdering af de sam ‑
lede omkostninger og de forventede 
fordele, selv om der var sket større 
ændringer.
56 
Omkostningerne til udvikling af det 
centrale system var meget større end 
oprindelig anslået (jf. punkt 34 ‑49). 
Fordi projektet varede længere end 
forventet, påløb der også yderligere 
omkostninger til opgradering af SIS 1 
(jf. punkt 59). Forsinkelserne og æn ‑
dringerne i forbindelse med SIS II’s 
udformning bidrog også til at forhøje 
omkostningerne til udvikling af de 
nationale systemer. Fire af de seks 
interviewede medlemslande beskrev, 
hvordan de havde indkøbt materiel 
til deres nationale system, men aldrig 
havde taget det i brug, fordi det var 
blevet forældet. I spørgeskemaun ‑
dersøgelsen angav 74 % af respon ‑
denterne fra medlemslandene, at 
behovet for at finde yderligere midler 
til finansiering af de gentagne projekt ‑
ændringer og udsættelserne af fristen 
bragte udviklingen af deres nationale 
systemer i fare.54 Projektplanen for SIS II af 
3. marts 2008 beskriver, 
hvordan SIS II‑projektet også 
omfattede koordineringen 
af de nationale forberedelser 
i de lande, der deltog 
i SIS II. Det anføres i planen, 
at Kommissionen ikke 
er ansvarlig for at levere 
disse projekter, men at de 
nationale forberedelser 
indvirker på SIS II‑projektet 
og derfor anses for at have 
afgørende betydning.
55 Oprindelig omfattede 
udviklingskontrakten 
kun fase I (udformning). 
Beslutningen om at 
iværksætte fase II (udvikling 
og levering) blev truffet af 
Kommissionen på grundlag 
af fase I‑resultaterne og det 
disponible budget.
56 Kommissionens 
IT‑projektforvaltnings ‑ 
gruppe (ISPMB), der har 
generaldirektøren i GD for 
Informationsteknologi som 
formand, gennemgår de 
årlige statusrapporter for 
store IT‑projekter og giver 
tidligt varsel om opståede 
vanskeligheder. GD for 
Indre Anliggender aftalte 
med Kommissionens 
IT‑forvaltningsorganer, at 
ISPMB ikke skulle beskæftige 
sig med SIS II‑projektet.
57 KOM(2010) 633 endelig 
af 5. november 2010 og 
KOM(2011) 391 endelig af 
29. juni 2011.
33 Bemærkninger
57 
Mens omkostningerne til SIS II steg, var 
den største af de forventede fordele 
ved systemet (tilknytningen af det 
øgede antal medlemslande efter udvi ‑
delsen) blevet mindre betydningsfuld 
efter implementeringen af SISone4all 
i 2007 (jf. punkt 11). I spørgeskemaun ‑
dersøgelsen bad Retten responden ‑
terne om at vægte begrundelserne for 
at udvikle SIS II ved henholdsvis starten 
og afslutningen af projektet. Respon ‑
denterne mente, at den vigtigste 
begrundelse ved starten af projektet 
var tilknytningen af flere medlems ‑
lande. Ved afslutningen af projektet 
var betydningen af denne begrun ‑
delse imidlertid faldet fra 36 % til 15 % 
(jf. figur 11 ). Andre årsager til at ud ‑
vikle SIS II fik også en anden vægtning 
ved afslutningen af projektet end ved 
starten. F.eks. var det ved afslutningen 
af projektet væsentligt at undgå skade 
på EU’s omdømme58 og at beskytte al ‑
lerede foretagne investeringer.58 I sin årlige aktivitetsrapport 
for 2011 tog GD for Indre 
Anliggender et forbehold 
med henvisning til skade på 
Kommissionens omdømme 
i forbindelse med SIS II.Figur 11Begrundelser for at udvikle SIS II
Kilde:  Spørgeskemaundersøgelse blandt SIS II‑aktører.0 %5 %10 %15 %20 %25 %30 %35 %40 %
Flere
medlemslandeNye
funktionerKapacitet
og ydeevneOverførsel
af SIS til
EU-institutionerneUndgå skade
på EU’s
omdømmeBeskyttelse
af foretagne
investeringerAndet
Projektets start Projektets afslutning
34 Bemærkninger
58 
Den næstvigtigste begrundelse for 
SIS II ved starten af projektet (nye funk ‑
tioner) var ved afslutningen blevet den 
vigtigste. SIS II giver slutbrugerne nye 
funktioner som for eksempel nye ind ‑
beretningskategorier (stjålne fly, både, 
containere, betalingsmidler), mulighed 
for sammenkædning af indberetninger 
(f.eks. en indberetning om en person 
og en indberetning om et køretøj) og 
kapacitet til at lagre dokumenter med 
relation til en indberetning (f.eks. euro ‑
pæiske arrestordrer), herunder biome ‑
triske oplysninger. 82 % af responden ‑
terne mente, at SIS II havde væsentlige 
nye funktioner, som straks gav slut ‑
brugerne synlige og praktiske fordele 
i forhold til SIS 1 (jf.  figur 12 ).59 
Når der ses bort fra de nye funktioner, 
var respondenterne imidlertid mindre 
overbeviste om fordelene ved SIS II 
i forhold til SIS 1 ved afslutningen af 
projektet. Spørgeskemaundersøgelsens 
respondenter mente, at den næstvigtig ‑
ste begrundelse for SIS II ved afslutnin ‑
gen af projektet var de ikkefunktionelle 
fordele, herunder større kapacitet og 
bedre ydeevne. Det var imidlertid kun 
52 % af respondenterne, der mente, at 
SIS II har væsentlige ikkefunktionelle 
fordele i forhold til SIS 1 (jf.  figur 12 ). 
Det skyldes, at der var foretaget en 
række opgraderinger af SIS 1 på grund 
af forsinkelserne i udviklingen af SIS II 
(jf. kronologien i  bilaget ):Figur 12Fordele ved SIS II i forhold til SIS 1
Kilde:  Spørgeskemaundersøgelse blandt SIS II‑aktører.0 %20 %40 %60 %80 %100 %Respondenternes svar
SIS II har væsentlige
nye funktioner, der
giver praktiske fordele
i forhold til SIS 1SIS II har ikke-
funktionelle fordele
i forhold til SIS 1
(kapacitet og ydeevne)Fordelene ved
SIS II berettiger
omkostningerneDer fandtes en eﬀektiv
mekanisme til på grundlag
af projektbegrundelsen
at beslutte, om SIS II
skulle indstilles
Uenig Neutral Enig
35 Bemærkninger
a) I 2006 blev systemet omdøbt til 
SIS 1+R, efter at hardwaren var ble ‑
vet fornyet, og der var tilføjet flere 
funktioner.
b) I 2007 blev flere medlemslande 
tilknyttet via SISone4all.
c) I 2011 udløb kontrakterne om vedli ‑
geholdelse af systemet, og SIS 1+R 
fik derfor en ny udformning og 
blev omprogrammeret i Java (i ste ‑
det for C++). To af de seks med ‑
lemslande, som Retten talte med 
under revisionen, mente, at det 
nye modulbaserede system, der 
blev omdøbt SIS 1+R2, præsterede 
resultater på niveau med SIS II.
60 
I 2009 var den oprindelige frist for 
SIS II allerede overskredet med to år, 
omkostningerne var steget, de for ‑
ventede fordele var blevet mindre, og 
systemet havde ikke bestået drifts ‑ 
testene ved udgangen af 2008. Trods 
vanskeligheder, forsinkelser og om ‑
kostningsstigninger ønskede de fleste 
aktører at fortsætte med opbygningen 
af SIS II. Kun 19 % af spørgeskemaun ‑
dersøgelsens respondenter mente, 
at udviklingen af SIS II burde have 
været indstillet. Ikke desto mindre var 
projektet nået til et meget vigtigt be ‑
slutningstidspunkt, og i februar 2009 
opfordrede Rådets formandskab til 
nøje at vurdere alternative scenarier59.61 
Der blev imidlertid ikke truffet nogen 
beslutning om at fortsætte eller ind ‑
stille projektet på grundlag af en ana ‑
lyse af omkostninger og fordele. Kun 
30 % af spørgeskemaundersøgelsens 
respondenter mente, at der fandtes 
en effektiv mekanisme til at træffe en 
sådan beslutning (jf.  figur 12 ). Kom ‑
missionen foretog ikke en revurdering 
af de samlede omkostninger (herunder 
omkostningerne til udvikling af de 
nationale systemer) og de forventede 
fordele ved SIS II (herunder dets bidrag 
til at styrke sikkerheden i EU). Den 
fremlagde ikke dokumentation for, at 
projektet fortsat var en organisatorisk 
prioritet, som ville give højere udbytte 
af investeringen end andre mulig ‑
heder. Kun 38 % af respondenterne 
i spørgeskemaundersøgelsen anførte, 
at de forventede fordele ved SIS II be ‑
rettigede de endelige omkostninger til 
udviklingen af systemet (jf.  figur 12 ).
62 
Kommissionen revurderede som 
nævnt ikke de samlede omkostninger 
og fordele ved SIS II, men i maj 2009 
bidrog den til en sammenligning med 
det alternative scenario SIS 1+RE, som 
involverede en modifikation af SIS 1+R 
med tilføjelse af funktionerne i SIS II60. 
Hermed anerkendte Kommissionen for 
første gang, at der var et alternativ til 
SIS II61. Kommissionen erkendte, at de 
finansielle konsekvenser for medlems ‑
landenes nationale SIS II‑projekter var 
betydelige, men sammenligningen 
omfattede ikke omkostningerne til ud ‑
vikling af de nationale systemer62. Fem 
af de seks medlemslande, som Retten 
talte med under revisionen, mente, at 
der i sammenligningen var en unfair 
ubalance til fordel for SIS II. De mente, 
at sammenligningen undervurderede 
den tid og de omkostninger, som det 
ville kræve at færdiggøre SIS II, og 
fremhævede vanskelighederne ved at 
skifte til SIS 1+RE.59 Rådets dokument 
6067/09 af 3.2.2009, et 
notat fra formandskabet 
om foranstaltninger til 
implementering af SIS II.
60 Rådets dokument 10005/09 
af 20. maj 2009, notat 
fra formandskabet og 
Kommissionens tjenester til 
Artikel 36 ‑Udvalget med en 
rapport om videreudviklingen 
af SIS II, og SEC(2010) 436 final.
61 For eksempel indebar alle 
de overvejede muligheder 
i arbejdsdokumentet fra 
Kommissionens tjenestegrene 
af 31. august 2006 om en 
ny tidsplan for SIS II, at 
udviklingen af SIS II skulle 
fortsætte. I november 2006 
fastholdt Kommissionen, at 
det ikke var teknisk muligt at 
tilføje nye funktioner til SIS 1. 
Jf. svaret til spørgsmål 441 
i rapporten fra EU‑udvalget 
i Det Forenede Kongeriges 
Overhus: »9th Report of 
Session 2006 ‑07, Schengen 
Information System II (SIS II), 
Report with Evidence, 
2 March 2007«.
62 Konklusionerne fra Rådet 
(retlige og indre anliggender) 
af 26. og 27. februar 2009.
36 Bemærkninger
63 
I juni 2009 besluttede Rådet at fort ‑
sætte med SIS II63. Det indførte imidler ‑
tid to etapemålstest og en mekanisme, 
der gjorde det muligt at ophæve 
udviklingskontrakten og skifte til det 
alternative scenario med SIS 1+RE, hvis 
én af testene ikke blev bestået64.Del 4 — Kommissionen 
gjorde brug af sine erfa ­
ringer fra den første del af 
projektet i forbindelse 
med færdiggørelsen af 
SIS II og under forberedel ­
sen af fremtidige 
projekter
Revisionskriterier
64 
Retten undersøgte, om Kommissio ‑
nen havde foretaget en evaluering af 
SIS II‑projektet. Den undersøgte, om 
erfaringerne fra forvaltningen af SIS II 
blev udnyttet på de senere stadier 
i projektet, i forbindelse med andre 
IT‑projekter i Kommissionen og i for ‑
bindelse med det nye agentur for store 
IT‑systemer (eu‑LISA).
Kommissionen gjorde brug 
af erfaringerne fra den første 
del af projektet i slutfasen
65 
Kommissionen brugte den indhøstede 
viden, erfaring og forståelse fra den 
første del af projektet til at sikre en vel ‑
lykket levering af slutfasen. Spørgeske ‑
maundersøgelsen fremhævede, at der 
var et klart skel mellem den første del 
af projektet frem til 2009 og slutfasen 
fra 2010. Figur 13  viser, hvordan Kom ‑
missionen ændrede sin tilgang i projek ‑
tets slutfase for at afhjælpe årsagerne 
til forsinkelserne og omkostningsstig ‑
ningerne og færdiggøre SIS II. To af 
de seks interviewede medlemslande 
bemærkede, at slutfasen blev forvaltet 
på en måde, der var hensigtsmæssig 
i forbindelse med et stort IT‑projekt.63 Rådets dokument 10708/09 
af 5. juni 2009, »Rådets 
konklusioner om den videre 
udvikling af SIS II«.
64 Systemet bestod den første 
etapemålstest i marts 2010 
og den anden etapemålstest 
i maj 2012.
37 Bemærkninger
Kommissionen har allerede 
gjort brug af erfaringerne fra 
SIS II i forbindelse med andre 
projekter
66 
Kommissionen har ikke foretaget en 
formel evaluering med deltagelse af 
repræsentanter for samtlige aktører 
for at kortlægge erfaringerne fra sin 
forvaltning af projektet. I forbindelse 
med andre projekter har den imidler ‑
tid brugt nogle af erfaringerne fra SIS II 
på følgende måder:a) i retningslinjer for 
projektforvaltning
b) i meddelelser om de generelle er ‑
faringer fra SIS II, der skal anvendes 
i forbindelse med udviklingen af 
fremtidige IT‑systemer på området 
frihed, sikkerhed og retfærdighed
c) ved allerede nu at træffe specifikke 
foranstaltninger i forbindelse med 
planlægningen af fremtidige store 
IT‑systemer.Figur 13Erfaringer fra den mislykkede første del af projektet
Kilde:  Den Europæiske Revisionsret på grundlag af spørgeskemaundersøgelse blandt SIS II‑aktører.Årsag til forsinkelser og omkostnings-  
stigninger i SIS IIÆndret tilgang i projektets slutfase fra 2010
Tidsfristen var urealistiskFristen for projektets færdiggørelse, som i juni 2010 
blev fastsat til marts 2013, var realistisk og blev 
overholdt 
Kommissionen manglede ekspertise til at forvalte 
outsourcet udviklingsarbejde effektivt Kommissionen afsatte flere ressourcer til projektet 
og kunne ansætte personale med relevant erfaring 
(f.eks. fra SIS II-projektet, fra GD for Beskatning og 
Toldunion og fra medlemslandene)
Forbindelserne mellem nogle medlemslande 
og Kommissionen var dårlige, og den sikrede ikke 
deres engagement Sammenligningen med SIS 1+RE i 2009 gav en yder -
ligere begrundelse for de fortsatte investeringer
Oprettelsen af styringsgruppen for det samlede pro -
jekt i 2009 betød, at Kommissionen i større omfang 
kunne trække på slutbrugernes erfaringer
Kravene til systemet var ikke stabile I projektets slutfase var kravene til systemet stabile
38 Bemærkninger
67 
Kommissionens seneste projektsty ­
ringsmetode  (PM2)65 lægger vægt på 
procedurer, der manglede i SIS II, f.eks.:
a) at businessmanageren spiller en 
vigtig rolle med hensyn til at sikre, 
at brugernes behov imødekommes
b) at projektstyringsudvalget god ‑
kender projektets overgang 
til en ny fase gennem såkaldte 
godkendelsesporte placeret 
ved afslutningen af initierings ‑
fasen, planlægningsfasen og 
gennemførelsesfasen.
68 
I sin meddelelse  (2011) 680 om intel ‑
ligente grænser66 fremhæver Kom ‑
missionen, at der i forbindelse med 
udviklingen af ind ‑ og udrejsesyste ‑
met og programmet for registrerede 
rejsende skal tages hensyn til erfarin ‑
gerne med udviklingen af storstilede 
IT‑projekter såsom SIS II. I sin med ­
delelse  (2010) 385, som er en oversigt 
over informationsstyring på området 
frihed, sikkerhed og retfærdighed67, 
beskriver Kommissionen, hvordan den 
vil udvikle kommende IT‑systemer. 
SIS II anvendes til at illustrere to vig ‑
tige erfaringer:
a) at kravene skal være fastsat i lov ‑
givningen, før udviklingsarbejdet 
starter
b) at der skal være en effektiv 
forvaltningsstruktur.69 
I forbindelse med planlægningen af 
projektet vedrørende intelligente 
grænser har Kommissionen allerede 
taget følgende konkrete skridt  på 
baggrund af erfaringerne med SIS II:
a) Ifølge finansieringsoversigterne 
vedrørende ind ‑ og udrejsesyste ‑
met og programmet for registre ‑
rede rejsende var det planen, at 
omkostningerne til udvikling af 
nationale systemer skulle dækkes 
af EU‑budgettet.
b) Det nye agentur for store IT‑syste ‑
mer (eu‑LISA)68, som fik ansvaret 
for at forvalte og vedligeholde 
SIS II efter idriftsættelsen, skal 
samle den nødvendige ekspertise 
til at udvikle fremtidige systemer 
og dermed begrænse risikoen for 
problemer som dem, der opstod 
under udviklingen af SIS II69. I spør ‑
geskemaundersøgelsen vurderede 
68 % af respondenterne, at opret ‑
telsen af det nye agentur ville lette 
udviklingen af fremtidige store 
IT‑systemer. Alle de medlems ‑
lande, som Retten talte med under 
revisionen, fremhævede imidler ‑
tid, at forbindelserne med med ‑
lemslandene ville være en central 
udfordring for det nye agentur. Da 
det er et reguleringsagentur, er det 
desuden ikke underlagt Kommissi ‑
onens ordninger for IT‑forvaltning 
på institutionsplan70.65 PM2 er den 
projektstyringsmetode, som 
GD for Informationsteknologi 
siden 2011 har anbefalet 
GD’erne at anvende.
66 KOM(2011) 680 endelig af 
25. oktober 2011.
67 KOM(2010) 385 endelig af 
20. juli 2010.
68 Forordning (EU) nr. 1077/2011 
af 25. oktober 2011 om 
oprettelse af et europæisk 
agentur for den operationelle 
forvaltning af store it‑systemer 
inden for området med frihed, 
sikkerhed og retfærdighed 
(EUT L 286 af 1.11.2011, s. 1).
69 KOM(2011) 680 endelig.
70 Det er fastsat i meddelelsen 
SEC(2012) 492, »e‑Commission 
2012 ‑2015«, at Kommissionens 
IT‑forvaltningsordninger om ‑ 
fatter samtlige informations ‑ 
systemer i Kommissionen, 
herunder i kontorer og 
forvaltning sorganer , uanset 
om de finansieres over 
aktionsbudgettet eller 
administrationsbudgettet.
39
 Konklusioner 
og anbefalinger
70 
Rådet pålagde Kommissionen at ud ‑
vikle SIS II og fastsatte måldatoen for 
færdiggørelsen af projektet til decem ‑
ber 2006. Hensigten var at gøre det 
muligt for de nye medlemslande, der 
skulle tiltræde EU i 2004, at blive en del 
af Schengenområdet. Kommissionen 
leverede imidlertid det centrale system 
mere end seks år senere end planlagt, 
i april 2013, og det kostede otte gange 
så meget som oprindelig budgetteret. 
Forsinkelsen og budgetoverskridelsen 
skyldtes delvis den vanskelige forvalt ‑
ningssammenhæng, som begrænsede 
Kommissionens evne til at håndtere 
operationelle spørgsmål, og delvis 
svagheder i Kommissionens styring. 
Dette var især tilfældet under den før ‑
ste del af projektet frem til 2009:
a) Den oprindelige frist for projektet 
var urealistisk (jf. punkt 9 ‑12).
b) Kommissionen ajourførte ikke sit 
samlede projektbudget fra 2003 
før i 2010 (jf. punkt 34 ‑37).
c) Kravene til systemet blev ændret 
i løbet af projektet for at imøde ‑
komme brugernes behov og var 
ikke tilstrækkelig stabile før projek ‑
tets slutfase fra 2010. Det nuvæ ‑
rende system har en meget større 
kapacitet, end det var planlagt 
i 2001 (jf. punkt 29 ‑32, 42 og 43).d) Til at begynde med afsatte Kom ‑
missionen ikke nok personale med 
den nødvendige ekspertise til at 
forvalte outsourcet udviklingsar ‑
bejde effektivt (jf. punkt 13 ‑20).
e) Hovedkontrahenten for udviklings ‑
arbejdet leverede i første del af 
projektet et system, der præste ‑
rede utilfredsstillende resultater 
(jf. punkt 39 ‑41).
f) Samarbejdsrelationerne mellem 
nogle medlemslande og Kommis ‑
sionen var dårlige til at begynde 
med, og indtil Kommissionen 
oprettede styringsgruppen for det 
samlede projekt, lykkedes det den 
ikke at gøre brug af alle slutbruge ‑
res erfaringer (jf. punkt 21 ‑25).
g) Det stod ikke klart for alle aktører, 
hvem der traf de vigtige beslutnin ‑
ger (jf. punkt 26 ‑28).
h) Kommissionen forhøjede værdien 
af hovedkontrakten om udviklings ‑
arbejdet fra 20 millioner euro til 
82 millioner  euro gennem forhand ‑
lede ændringer. Denne procedure 
er fastsat i finansforordningen, 
men enhver procedure med for ‑
handling indebærer en risiko for, at 
priserne ikke er konkurrencedyg ‑
tige (jf. punkt 44 ‑49).
40 Konklusioner og anbefalinger
71 
Efter at Kommissionen fik ansvaret for 
projektet, omfattede dens ajourførte 
businesscase for SIS II ikke en grundig 
undersøgelse af samtlige omkostnin ‑
ger og forventede fordele. I løbet af 
projektet skete der større ændringer 
med hensyn til omkostninger og 
forventede fordele. I de oprindelige 
vejledende overslag over EU‑bud ‑
gettets omkostninger til det centrale 
system var den nødvendige investering 
ansat væsentligt for lavt (jf.  figur 8 ).
Når omkostningerne til udvikling af 
de nationale systemer medregnes, 
androg de samlede omkostninger 
ca. 500 millioner euro ved afslutningen 
af projektet. SIS II har nye funktioner 
og større kapacitet, men den største af 
de oprindeligt forventede fordele ved 
systemet (tilknytningen af det øgede 
antal medlemslande efter udvidelsen) 
blev mindre relevant efter implemente ‑
ringen af SISone4all i 2007. Trods disse 
ændringer blev der imidlertid truffet 
beslutning om at fortsætte projektet, 
uden at businesscasen for SIS II var ble ‑
vet grundigt revurderet med henblik 
på at dokumentere, at det fortsat var 
en organisatorisk prioritet, som ville 
give et højere udbytte af investeringen 
end andre muligheder (jf. punkt 50 ‑63).72 
Kommissionen brugte sine erfaringer 
fra den første del af projektet til at 
ændre sin tilgang i projektets slutfase 
og færdiggøre SIS II. Kommissionen 
har ikke foretaget en formel evaluering 
af projektet, men i forbindelse med an ‑
dre store IT‑projekter har den allerede 
gjort brug af nogle af erfaringerne fra 
SIS II (jf. punkt 64 ‑69).
41 Konklusioner og anbefalinger
Anbefaling 1
I forbindelse med udvikling af store 
IT‑systemer bør Kommissionen basere 
tidsplanen for projektet på en teknisk 
analyse af de opgaver, der skal udføres, 
under hensyntagen til projektets risici 
og dets kompleksitet.
Anbefaling 2
Kommissionen bør tage ansvaret for 
alle store IT‑projekter og inkludere 
dem i sine ordninger for IT‑forvaltning 
på institutionsplan. Der bør ikke 
skelnes mellem IT‑projekter, der 
finansieres over aktionsbudgetter, og 
IT‑projekter, der finansieres over admi ‑
nistrationsbudgettet. Kommissionen 
bør involvere IT‑eksperter fra GD for 
Informationsteknologi eller andre 
GD’er ved indledningen af store IT‑pro ‑
jekter. Der bør være en repræsentant 
fra GD for Informationsteknologi 
i projektstyringsudvalget. Når Kommis ‑
sionen outsourcer udviklingsarbejde, 
bør den sørge for at drage fuld nytte 
af sin egen ekspertise med henblik 
på at sikre en effektiv forvaltning af 
kontrakten om udviklingsarbejdet og 
et effektivt tilsyn med kontrahentens 
arbejde, så risikoen for utilfredsstil ‑
lende resultater minimeres.
Anbefaling 3
Kommissionen bør sikre, at dem, 
der repræsenterer systemets brugere, 
forstår og tager hensyn til de forret ‑
ningsrelaterede behov og slutbruger ‑
nes krav.Anbefaling 4
Projektstyringsudvalget bør godkende 
projektets overgang til den næste ho ‑
vedfase gennem en godkendelsesport. 
Før overgangen fra projektinitiering 
til projektplanlægning bør projekt ‑
styringsudvalget og det relevante 
IT‑forvaltningsorgan i Kommissionen 
godkende businesscasen.
Businesscasen bør omfatte mulige 
alternativer, en grundig cost‑bene ‑
fit‑analyse, der beskriver de samlede 
projektomkostninger, og en ressource ‑
plan, der angiver personalebehovet på 
både brugersiden og IT‑siden.
Businesscasen bør holdes ajour og 
godkendes på ny i tilfælde af større 
ændringer med hensyn til projektom ‑
kostninger, forventede fordele, risici 
eller alternativer.
Anbefaling 5
Kommissionen bør dokumentere 
væsentlige projektbeslutninger i en 
beslutningslog, så de let kan spores.
Anbefaling 6
Når projektet kræver, at forskellige 
aktører udvikler forskellige, men 
indbyrdes afhængige systemer, bør 
Kommissionen sikre, at der etableres 
en effektiv samlet projektforvaltning 
til at koordinere hele projektet.
42 Konklusioner og anbefalinger
Anbefaling 7
Kommissionen bør sikre, at kontrakter 
om udvikling af store IT‑systemer inde ‑
holder priser for mindre, omhyggeligt 
definerede arbejdspakker, der kan 
anvendes som grundlag for at justere 
projektet uden genforhandling. Endvi ‑
dere bør Kommissionen udvikle store 
IT‑systemer ved hjælp af forbundne 
moduler, der let kan genanvendes, 
f.eks. når færdigt arbejde skal over ‑
drages fra én kontrahent til en anden. 
Denne modulbaserede tilgang til 
softwareudvikling kræver ganske vist, 
at der investeres i udformningen, men 
den minimerer indvirkningen af æn ‑
drede krav og gør det muligt at drage 
nytte af teknologiske fremskridt og 
undgå teknisk fastlåsning til bestemte 
kontrahenter.Anbefaling 8
Kommissionen bør videregive de 
erfaringer, der er gjort i forbindelse 
med Rettens revision, til GD’erne og til 
EU’s institutioner, agenturer og andre 
organer. Kommissionen bør vurdere, 
om de forventede fordele ved SIS II er 
blevet opnået.
Vedtaget af Afdeling IV, der ledes af Louis GALEA, medlem af Revisionsretten, 
i Luxembourg på mødet den 18. marts 2014.
På Revisionsrettens vegne
Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Formand

43
 Bilag
Kronologi over SIS II
Kilde:  Revisionsretten.Bilag
Dec. 2008
Består ikke driftstestene1995
Schengenområdet oprettes,
og SIS 1 bliver operationelt 1985
Schengen-
aftalen
underskrivesSIS 1
Oktober 2004
Der underskrives
kontrakt med
Hewlett Packard
Steria
Nov. 2004-jan. 2005
Projektet suspenderes
på grund af en klage fra
en forbigået bydende2001
SIS 1+ omfatter
de nordiske lande2001
Forordning (EF) 
nr. 2424/2001 giver
Kommissionen ansvaret
for udviklingen af SIS II
2006
Forordning (EF) nr. 1987/2006
om oprettelse,
drift og brug af SIS II1990
Konventionen om
gennemførelse af Schengen-
aftalen indfører Schengen-
informationssystemet SIS)
MS Prinsesse Marie-Astrid Mosel/f_loden
December 2007
SISone4all tages
i brug med henblik
på at omfatte ni
nye medlemslande
Juni 2009 
Rådets konklusioner:
SIS 1+RE valgt som
subsidiær løsning2009
Kommissionen nedsætter
styringsgruppen for
det samlede projekt
Okt. 2011
Forordning (EU) nr. 1077/2011
om oprettelse af et europæisk
agentur for den operationelle
forvaltning af store IT-systemer
April 2013
SIS II tages
i brugSTARTEN PÅ SIS IIBAGGRUND
SIS 1+R
SIS 1+SIS II under opbygning
SIS II under opbygning
SIS II under opbygning
Marts 2010
Den første
etapemålstest bestås
Maj 2012
Den anden
etapemålstest beståsSIS 1
SIS 1+R
SIS I+RE1996
Schengenlandene
vedtager at
udvikle SIS II
2006
Fornyelse af hardware:
SIS 1+R
2011
 Omprogrammering 
i Java:
SIS 1+R2Dec. 2006
Oprindelig
planlagt
slutdato
Juni 2010
Rådet godkender
den endelige
projektfaseSIS 1+R2SIS II under opbygning
SIS II under opbygningDec. 2008
Ændret
planlagt
slutdato
Juni 2010
Ændret
planlagt
slutdato
44
IV b)
Kommissionen fremlagde et realistisk projektbud ‑
get i 2010, da den havde udførlige oplysninger, 
navnlig om systemkravene.
IV c)
Forsinkelserne og de øgede omkostninger skyldtes 
det forhold, at systemkravene løbende ændredes 
(oftest som følge af anmodninger fra medlems ‑
staterne). Det havde også overvældende indvirk ‑
ning på selve kontraktstyringen i forbindelse med 
projektet, da dette medførte flere revisioner af 
kontrakten, hvilket igen ikke forbedrede forholdet 
til kontrahenten, der konstant blev præsenteret for 
nye krav.
IV d)
Der var mangel på personale inden for hele politik ‑
området, som voksede lynhurtigt.
IV f)
Samarbejdet mellem Kommissionen og nogle af 
medlemsstaterne var noget anstrengt på visse 
tidspunkter i løbet af SIS II‑projektets indledende 
faser. GD for Indre Anliggender har dog på grundlag 
af samme kontrakt og med de samme kontrahenter 
leveret et andet stort IT‑system (VIS) i et konstruk ‑
tivt og harmonisk samarbejde med medlemsstater 
og uden uklarheder/udfordringer i beslutningspro ‑
cessen. Det samme kan siges om udviklingen af 
Eurodac.
Forholdet til SIS‑partnerne var mindre vellykket af 
flere grunde, som f.eks. et forældet system, en kom ‑
pleks forvaltningsstruktur og politiske hensyn til 
nogle af medlemsstaternes overordnede holdning 
til udvidelsen af Schengenområdet.
Forvaltningsstrukturerne var komplekse og afspej ‑
lede både lovgivningskrav og interessenternes 
skiftende behov.Resumé
II
Udviklingen af SIS II blev indledt under en meget 
speciel retlig og institutionel ramme, som var gæl ‑
dende for dette politikområde på daværende tids ‑
punkt. Rådet traf på eget initiativ og uden forslag 
fra Kommissionen afgørelse om at udvikle SIS II.
Mange krav var ikke fastlagt fra starten, men blev 
først tilføjet senere. Rådet havde derfor ikke taget 
tilstrækkeligt højde for dem ved fastlæggelsen af 
måldatoen og budgettet.
III
Det bekræftes, at SIS II ikke blev leveret til den 
fastsatte måldato og i overensstemmelse med 
det oprindelige budget fra 2001, og disse forhold 
har været kendt i nogen tid. Det system, der blev 
leveret, var dog meget forskelligt fra det, der oprin ‑
deligt var planlagt. Kommissionen finder, at SIS II 
fungerer tilfredsstillende og opfylder brugernes 
behov.
IV
Kommissionen har ved flere lejligheder udførligt 
redegjort for, at systemet ville blive leveret senere 
og til højere omkostninger end oprindeligt planlagt 
og budgetteret. Den har også forklaret, at dette 
hovedsageligt skyldes de væsentligt ændrede 
systemkrav.
IV a)
Den oprindelige tidsfrist for projektet var fastsat af 
Rådet på grundlag af dets egen analyse og uden 
input fra Kommissionen.
I sine meddelelser fra 2001 og 2003 henledte Kom ‑
missionen medlemsstaternes opmærksomhed på 
de risici, der var forbundet med den pågældende 
tidsfrist, og de forudsætninger, som skulle være 
opfyldt (og som i sidste ende ikke blev opfyldt), hvis 
tidsfristen skulle overholdes.Kommissionens svar
Kommissionens svar 45
VII h)
Kommissionen kan acceptere denne anbefaling. 
Erfaringerne fra Revisionsrettens revision deles med 
de andre generaldirektorater på både teknisk og 
ledelsesmæssigt niveau og formidles videre til de 
relevante agenturer, herunder eu‑LISA, gennem de 
relevante netværk.
Funktionen af SIS II vurderes i 2016 (tre år efter 
idriftsættelsen af SIS II) som krævet i retsgrundlaget 
(artikel 50, stk. 4 og 5, i forordning (EF) nr. 1987/2006 
og artikel 66, stk. 4 og 5, i afgørelse 2007/533/RIA).
Indledning
01
Det oprindelige Schengeninformationssystem 
(SIS 1) blev udviklet som et mellemstatsligt projekt 
ledet af Frankrig og blev sat i drift i 1995 (også 
betydeligt senere end oprindeligt planlagt). Det var 
under Frankrigs ledelse i drift indtil maj 2013, hvor 
det blev erstattet af SIS II. De to systemers arkitek ‑
tur og funktionalitet er dog meget forskellige.
Kommissionen finder, at der ved sammenligningen 
mellem den oprindelige tidsfrist og den faktiske 
leveringsdato bør tages højde for de store forskelle 
mellem karakteren af det system, der oprindeligt 
var planlagt, og det system, der blev leveret.
02
Et år efter idriftsættelsen af SIS 1 besluttede 
Schengenlandene i december 1996 at påbegynde 
arbejdet med at definere elementerne og kravene 
til et SIS II. Rådet traf beslutningen om at udvikle 
SIS II på grundlag af en feasibilityundersøgelse, der 
var udført i 1998, og en række høringer af medlems ‑
staterne, der kulminerede med et svensk/belgisk 
initiativ, som blev udgangspunktet for det første 
retsgrundlag for SIS II.IV g)
Gennem hele SIS II‑projektet har Kommissionen 
fuldt ud overholdt reglerne i finansforordningen og 
tilstræbt at forhandle sig frem til de bedste løsnin ‑
ger for EU‑budgettet.
V
Den oprindelige businesscase var blevet analyseret 
i Rådet uden formel deltagelse af Kommissionen. 
I løbet af projektet blev dette underlagt den fælles 
beslutningsprocedure, og medlovgiverne bekræf ‑
tede, at SIS II stadig var en absolut prioritet uanset 
de opståede problemer.
Kommissionen revurderede systematisk omkost ‑
ningsoverslagene ved centrale etapemål, når nye 
elementer begrundede dette, og gav altid gen ‑
nemskuelige meddelelser om budgetforhold som 
beskrevet i punkt 70, litra b).
Det krævedes ikke, at Kommissionen gav overslag 
over eller sporede de nationale udgifter til SIS II.
VI
Kommissionen bekræfter, at den har høstet og gør 
brug af en række vigtige erfaringer fra udviklin ‑
gen af dette system. Det skal dog anerkendes, at 
udviklingen og gennemførelsen af SIS II er et meget 
specifikt projekt, som er vanskeligt at overføre til 
andre IT‑systemer.
VII
Størstedelen af Revisionsrettens anbefalinger 
afspejler de IT‑forvaltningsstrukturer, som Kommis ‑
sionen har anvendt siden 2010.
Kommissionens svar 46
Bemærkninger
09
Rådet traf beslutningen om at udvikle SIS II på 
grundlag af en feasibilityundersøgelse, der var 
udført i 1998, og en række høringer af medlems ‑
staterne, der kulminerede med et svensk/belgisk 
initiativ, som blev udgangspunktet for det første 
retsgrundlag for SIS II. I Rådets afgørelse var fristen 
for lanceringen af projektet fastsat til udgangen  
af 2006. Kommissionen deltog ikke formelt i  
lovgivningsprocessen.
Bortset fra redegørelserne i hver årlig aktivitets ‑
rapport siden 2001 for projektgennemførelsen og 
de væsentligste vanskeligheder henledte Kom ‑
missionen i sine meddelelser fra 2001 og 2003 
medlemsstaternes opmærksomhed på de risici, 
der var forbundet med den pågældende tidsfrist, 
og de forudsætninger, som skulle være opfyldt (og 
som i sidste ende ikke blev opfyldt), hvis tidsfristen 
skulle overholdes.
I både Kommissionens meddelelse fra 2001 
(KOM 2001/720) og den efterfølgende udførlige 
feasibilityundersøgelse, som blev udført af en eks ‑
tern konsulentvirksomhed, blev de forretningsre ‑
laterede behov, som det nye system skulle opfylde, 
de tekniske muligheder og deres indvirkning, tids ‑
rammerne og budgettet for projektet samt de risici 
og begrænsninger, der var forbundet med udviklin ‑
gen, omhyggeligt vurderet.
På det grundlag valgte Rådet en af de foreslåede 
gennemførelsesmuligheder (men ikke den, der blev 
anbefalet i feasibilityundersøgelsen) til det videre 
arbejde med projektet i 2003.
Retsgrundlaget for SIS II blev først endeligt vedta ‑
get i 2006.
10
Den oprindelige tidsfrist, som var fastsat af Rådet, 
var bestemt ikke realistisk, eftersom den primært 
var fastsat på grundlag af politiske overvejelser og 
ikke på grundlag af stabile systemkrav og en grun ‑
dig teknisk analyse af arbejdsbyrden.Medlemsstaterne arbejdede inden for en mel ‑
lemstatslig ramme, og Kommissionen var ikke 
inddraget.
Da Kommissionen fik overdraget ansvaret for 
udviklingen af SIS II, iværksatte den en feasibility ‑
undersøgelse med henblik på at vurdere de forret ‑
ningsrelaterede behov, som det nye system skulle 
opfylde, de tekniske muligheder og deres indvirk ‑
ning, tidsrammerne og budgettet for projektet samt 
de risici og begrænsninger, der var forbundet med 
udviklingen. Denne feasibilityundersøgelse blev 
udført af en konsulentvirksomhed i 2003. På det 
grundlag valgte Rådet en af de foreslåede gennem ‑
førelsesmuligheder (men ikke den, der blev anbefa ‑
let i feasibilityundersøgelsen) til det videre arbejde 
med projektet.
03
Det primære formål med at udvikle SIS II var ganske 
rigtigt at tilknytte de nye Schengenmedlemslande 
og drage nytte af den seneste teknologiske udvik ‑
ling, men vigtige politiske begivenheder, som f.eks. 
angrebene i september 2001, ændrede omfanget 
af projekterne, og det endelige system er meget 
forskelligt fra det oprindeligt planlagte.
Revisionens omfang og revisionsmetoden
05
Kommissionen har redegjort for årsagerne til forsin ‑
kelserne og budgetoverskridelserne samt de vanske ‑
ligheder, der opstod under projektet, herunder i de 
årlige aktivitetsrapporter, som blev udarbejdet af 
GD for Retlige Anliggender, Frihed og Sikkerhed og 
efterfølgende GD for Indre Anliggender siden 2001.
Kommissionens svar 47
16
Hvad angår teamets ekspertise, vil Kommissionen 
minde om, at SIS II‑teamet primært var sammen ‑
sat af personale fra medlemsstaternes tidligere 
SIS1 ‑projekter eller personer, der havde arbejdet 
for IT‑virksomheder, inden de blev ansat af Kom ‑
missionen. Den samme ekspertise var tilgængelig 
under VIS‑projektet. Generaldirektoraterne for 
Informationsteknologi, Informationssamfundet og 
Erhvervspolitik ydede også støtte til GD for Indre 
Anliggender, især i de første år af projektet. En 
særlig kontrakt var desuden indgået med Unisys på 
et meget tidligt tidspunkt i projektet (april 2002) for 
at kompensere for manglen på interne ressourcer 
inden for kvalitetsstyring.
Kommissionen fastholder, at kontrakten blev forval ‑
tet effektivt. Kommissionen udnyttede eksempelvis 
allerede fra begyndelsen det ugentlige møde med 
kontrahenten til at give udtryk for Kommissionens 
skuffelse over kvaliteten af projektleverancerne og 
kræve udbedring heraf. Allerede i oktober 2005 kræ ‑
vede Kommissionen, at kontrahentens projektleder 
blev udskiftet (og dette krav blev imødekommet). 
Som bemærket over for Det Forenede Kongeriges 
Overhus, jf. fodnote 22, kunne den på grund af per ‑
sonaleantallet ikke foregribe og forhindre, at kon ‑
trahenten leverede utilstrækkelige resultater. Som 
bemærket i fodnote 21 konstaterede Den Interne 
Revisionstjeneste, at der ikke var tilstrækkeligt perso ‑
nale til at forvalte den stigende grad af outsourcing.
17
Suspensionen af kontrakten, som varede et par 
måneder, skyldtes, at en bydende havde udnyttet 
sin ret til at anfægte kontrakttildelingen ved Dom ‑
stolen. Buddene blev vurderet i overensstemmelse 
med de offentliggjorte kriterier og den offentlig ‑
gjorte metode, som alle bydende, der valgte at 
deltage, kendte og accepterede.11
Hver SIS II‑tidsplan var baseret på de bedste tilgæn ‑
gelige oplysninger på daværende tidspunkt og var 
tidligere blevet drøftet med medlemsstaterne.
Efter vedtagelsen af retsgrundlaget var den eneste 
parameter af specifikationerne, som kunne tilpas ‑
ses, systemets størrelse, som hang sammen med 
medlemsstaternes anvendelse af systemet. Denne 
risiko, som er blevet vurderet gennem hele projek ‑
tet i lyset af de nye medlemsstaters anvendelse af 
SIS1+, gjorde sig faktisk gældende, fordi systemet 
blev anvendt mere intensivt end oprindeligt forven ‑
tet. Selv om SIS II var blevet leveret efter den oprin ‑
delige plan, som Rådet vedtog i 2001, ville det have 
været nødvendigt at opgradere systemet i samme 
omfang som den opgradering, der blev gennemført 
inden for rammerne af projektets udvidelse i 2010 
(se figur 7) (endelig delta).
14
Fra den 16. december 2002 blev der oprettet en 
ny enhed for store informationssystemer under 
GD for Retlige Anliggender, Frihed og Sikker ‑
hed for at udnytte synergierne mellem de store 
IT‑projekter inden for politikområderne for ret ‑
lige og indre anliggender: SIS II, Eurodac og VIS 
(visuminformationssystemet).
15
Kommissionen er enig i, at der ikke var afsat til ‑
strækkelige personaleressourcer i projektets første 
år, og at de ansatte på SIS II‑projektet var engage ‑
rede og kompetente, men at de konstant var over ‑
bebyrdede. I de årlige aktivitetsrapporter fra GD 
for Retlige Anliggender, Frihed og Sikkerhed blev 
generaldirektoratets generelle mangel på personale 
påpeget, herunder især for SIS II‑projektet.
Kommissionen mener dog ikke, at personaleud ‑
skiftningen antog et væsentligt andet omfang end 
i Kommissionens andre tilsvarende tjenestegrene. 
Centrale aktører, som f.eks. programchefen, besad 
deres stillinger fra begyndelsen til slutningen.
Kommissionens svar 48
19
Driftstestene (som ikke blev bestået) var kun én fase 
af systemtesten af SIS II. SIS II‑systemtestene blev 
opbygget, så de kunne tage højde for den progres ‑
sive forøgelse af kompleksitetsniveauet. Med en 
sådan teststrategi vil det i enhver fase være muligt 
at afsløre problemer, der ikke tidligere var blevet 
opdaget (som følge af selve karakteren af de test, 
der var blevet udført indtil videre). Hele formålet er 
at udnytte de forskellige faser til at identificere (ide ‑
elt set alle) potentielle problemer, inden systemet 
tages i brug. Dette var tilfældet i 2008 og i projek ‑
tets slutfase efter 2009 (eftersom testmetoden var 
uændret gennem hele projektet).
De yderligere personaleressourcer, der blev tildelt 
fra 2007, satte projektteamet i stand til at rekruttere 
flere medarbejdere med relevant erfaring.
22
Kommissionen bemærker, at SISVIS‑udvalget også 
behandlede VIS, hvilket reducerede den tid, der var 
til rådighed til at drøfte SIS II. Dette var frustrerende 
for SIS II‑eksperterne. De fleste problemer, som man 
normalt ville have drøftet i SISVIS‑udvalget, blev fak ‑
tisk drøftet i Rådets SIS‑TECH‑arbejdsgruppe, som 
var ansvarlig for spørgsmål vedrørende SIS 1. Mange 
tekniske problemer vedrørende SIS II kunne muligvis 
påvirke SIS 1, og mange medlemsstater insisterede 
derfor på, at de også skulle drøftes i SIS‑TECH.Domstolens præsident udarbejdede sine konklu ‑
sioner i en påbudsprocedure, hvor Domstolen 
pr. definition ikke tager endelig stilling, inden der 
er gennemført en fuld kontradiktorisk procedure, 
men træffer en foreløbig afgørelse for at udstede 
et påbud uden udførlig høring af sagens omstæn ‑
digheder. Konklusioner er derfor kun relevante for 
påbudsproceduren og kan ikke bruges til at udlede 
Domstolens endelige stilling, og de foregriber på 
ingen måde en endelig afgørelse. Evalueringsme ‑
toden blev derfor aldrig vurderet af Domstolen, da 
sagsøgeren trak sagen tilbage.
Buddene blev evalueret i overensstemmelse med 
de offentliggjorte kriterier og den offentliggjorte 
metode.
Der er ikke dokumentation for, at beregningen af 
et vægtet gennemsnit af pointene for elementer 
med faste priser ville have givet en andet resultat. 
Metodemæssigt findes der ikke en perfekt løsning, 
når der skal træffes beslutninger på grundlag af 
flere kriterier.
Kommissionen ønsker tydeligt at tilkendegive, at 
den modtog to gode bud, som var meget tæt på 
hinanden. Reglerne blev overholdt, da beslutnin ‑
gen blev truffet. Andre regler kunne have ført til en 
anden beslutning, men Kommissionen var bundet 
af de valgte regler.
Kommissionens svar 49
24 c)
Kommissionen tilskyndede til og organiserede 
direkte kontakt mellem hovedkontrahenten og 
medlemsstaterne, men en sådan kontakt/interak ‑
tion skulle ske inden for en ramme, som det også 
anbefales af IT‑projektmetoder og bedste praksis. 
Kontrahenterne deltog i udvalgsmøderne og de 
nationale projektlederes møder, som blev afholdt 
mindst én gang om måneden. Der var også en 
formel cyklus for revision af dokumenter, som gav 
de nationale eksperter mulighed for at vurdere de 
tekniske specifikationer, som efterfølgende blev 
formelt forelagt SISVIS‑udvalget til godkendelse.
Med hensyn til fremlæggelsen af kontrakten mod ‑
satte et medlem af HPS‑konsortiet sig en sådan 
fremlæggelse.
24 d)
Rådet besluttede i 2001, at SIS II var nødvendigt, og 
fastholdt denne holdning i sine efterfølgende kon ‑
klusioner, hvor det konsekvent beskrev gennemfø ‑
relsen af SIS II som en »absolut prioritet«.
25 a)
Efter suspensionen af driftstesten i 2008 som følge 
af en række problemer med det centrale system 
indførte Kommissionen en samlet SIS II‑programfor ‑
valtningsstrategi fra januar 2009. Dette skete for at 
sikre den nødvendige ensartethed mellem udviklin ‑
gen af det centrale system og de nationale systemer 
(KOM(2009) 133). Kommissionen nedsatte et organ 
bestående af et begrænset antal (otte) eksperter 
fra medlemsstaterne, som blev betegnet som den 
globale projektforvaltningsgruppe. Dette havde til 
formål at forbedre samarbejdet og yde direkte med ‑
lemsstatsstøtte til det centrale SIS II‑projekt. Den 
samlede strategi blev hilst velkommen i Rådets kon ‑
klusioner vedrørende SIS II af 26. ‑27. februar 2009.23
Den atmosfære, der omgav udviklingen af SIS II, var 
mere anspændt end den atmosfære, som GD for 
Beskatning og Toldunion oplevede. Det skyldtes 
en række forhold, herunder at SIS II var baseret på 
et forældet system og havde en kompleks forvalt ‑
ningsstruktur, og det skyldtes politiske hensyn ved ‑
rørende nogle medlemsstaters generelle holdning 
til udvidelsen af Schengenområdet samt de kon ‑
stant ændrede systemkrav.
Tekstboks 2
Udviklingen af NCTS og SIS II skete på væsentligt 
forskellige baggrunde hvad angår politiske og insti ‑
tutionelle udfordringer. Udviklingen af NCTS fandt 
endvidere sted i en atmosfære, der var præget af 
en lang tradition for samarbejde med medlemssta ‑
terne (der blev indledt i begyndelsen af 1990’erne). 
Tilliden mellem alle de involverede parter blev 
understøttet af veletablerede netværk.
24 a)
Kommissionen erkender, at den ikke havde tildelt 
tilstrækkeligt personale til den første fase af projek ‑
tet. Dette fremgik tydeligt af generaldirektoratets 
årlige aktivitetsrapport.
Kommissionen bekræfter, at den ikke var slutbruger 
af systemet, og at den heller ikke var slutbruger af 
VIS og Eurodac. Den måtte derfor tage udgangs ‑
punkt i medlemsstaternes input, som deres dele ‑
gerede bidrog med på de nationale projektlederes 
møder og i ad hoc‑arbejdsgrupperne, og som den 
modtog fra medlemsstaternes nationale eksperter, 
som var udstationeret ved Kommissionen.
Kommissionens svar 50
30
Kommissionen er enig i, at efterfølgende ændringer 
af systemkravene nødvendiggjorde ændringer af 
udviklingskontrakten, hvilket medvirkede til forsin ‑
kelser. Kommissionen havde ingen kontrol over den 
tid, der blev brugt på at nå til enighed om system ‑
krav og vedtage de tilsvarende retsakter.
32
Ændringen af systemets kapacitet var ikke forår ‑
saget af forsinkelser, men medvirkede tværtimod 
til dem. Det skete primært, fordi medlemsstaterne 
indgav flere indberetninger, end de oprindeligt 
havde forudsagt (hvilket indirekte viste merværdien 
af SIS). Denne syvdobbelte kapacitetsstigning (dvs. 
at det nuværende systems kapacitet kan udvides til 
100 millioner indberetninger) havde også betydning 
for tidsfristen og omkostningerne. Det viser igen, at 
systemkravenes manglende stabilitet var hovedårsa ‑
gen til forsinkelserne og de øgede omkostninger.
34
Kommissionen finder, at udviklingen i omkostninger 
skal ses i sammenhæng. Alle overslag var baseret 
på ændrede krav: Kravene til og størrelsen af SIS II 
ændredes væsentligt i løbet af projektet, primært 
som følge af anmodninger fra medlemsstaterne/
slutbrugerne:
• Det blev oprindeligt forudsat, at SIS II ville blive 
taget i brug med højst 15 millioner indberetnin ‑
ger. Systemet blev udvidet til at have en kapacitet 
på 70 millioner (med yderligere mulighed for at 
udvide til 100 millioner indberetninger, hvis det 
var nødvendigt).
• Teststrategien blev revideret og fik tilføjet en over ‑
ensstemmelsestest for hvert medlemsstatssystem.25 b)
De øgede personaleressourcer, som Kommissionen 
tildelte projektet efter 2007, satte den i stand til at 
forbedre forvaltningen af projektet og formidlingen 
heraf.
26
Kommissionen støtter fuldt ud de observationer, 
som Centre for European Policy Studies (CEPS) har 
fremsat vedrørende SIS II‑projektets komplekse 
forvaltningsstruktur. CEPS tilkendegiver således, 
at » ... visse medlemsstater selv efter, at Rådet havde 
givet Europa‑Kommissionen kompetence til at forvalte 
SIS II‑projektet, og efter udvidelsen af den fælles beslut ‑
ningsproces, som yderligere styrkede Kommissionens 
og Europa‑Parlamentets lovgivende roller, stadig ikke 
var parate til at afgive kontrollen over et værktøj, der 
var så vigtigt for forvaltningen af både sikkerhed og 
indvandring. Der blev udarbejdet strategier, som havde 
til formål at fastholde ejerskabet over projektet, herun ‑
der et stigende antal ekspertgrupper og SIS1+RE‑forsla ‑
get om et »mellemstatsligt« alternativ til SIS II «.
28
Kommissionen kan kun beklage, at en stor del af 
undersøgelsens respondenter ikke havde kendskab 
til den beslutningsprocedure, som medlemsstater ‑ 
ne havde aftalt.
29
Kommissionen finder, at forsinkelserne og de øgede 
omkostninger primært skyldtes det forhold, at 
systemkravene løbende ændredes (oftest som følge 
af anmodninger fra medlemsstaterne). Dette havde 
også overvældende indvirkning på selve kontrakt ‑
styringen i forbindelse med projektet, da dette 
medførte flere revisioner af kontrakten, hvilket igen 
ikke forbedrede forholdet til kontrahenten, som 
konstant blev præsenteret for nye krav. Det øgede 
også Kommissionens arbejde i forbindelse med 
forvaltningen af kontrakterne.
Kommissionens svar 51
41
Inden 2009 havde programmet og projektforvalt ‑
ningsstrukturen fra hovedkontrahenten ved flere 
lejligheder ikke opfyldt de kontraktlige forpligtel ‑
ser. Kommissionen tøvede ikke med at anmode 
om adskillige ændringer af hovedkontrahentens 
projektforvaltningsgruppe.
42
Kommissionen er enig i, at ændringer af kravene til 
systemet førte til omkostningsstigninger. Det førte 
også til forsinkelser.
43
Rettens eksempel illustrerer konsekvenserne af 
systemkravenes manglende stabilitet.
44
Størstedelen af de omkostningsstigninger, som 
disse medførte (ændring 12, 13 og 15), svarede til de 
største ændringer i projektkravene, dvs. SIS II‑syste ‑
mets størrelse og kapacitet, ydeevne, migrations ‑ 
strategi, teststrategi og supporttjenester til med ‑
lemsstaterne under test, eller den support, der 
skulle ydes til driftsstyringen af systemet. Kom ‑
missionen finder, at den foreslåede tilgang med 
arbejdspakker kun kan fungere, hvis alle krav ken ‑
des fra begyndelsen. Som følge af systemkravenes 
manglende stabilitet var det ikke tilfældet her. En 
tilgang med arbejdspakker ville ikke have forhin ‑
dret omkostningsstigningerne i forbindelse med et 
andet netværksdesign eller nye kapacitetskrav.• De ekstra test ved »etapemål 1« og »etapemål 2«, 
som Rådet indførte, skulle føjes til den eksisterende 
testplan. Det forlængede projektvarigheden og før ‑
te til yderligere opgaver og dermed flere udgifter.
• Den nye migrationsstrategi efter 2010, som Rå ‑
det ønskede, omfattede en fallbackløsning, som 
krævede et konverteringsprogram, der ikke kun 
kunne konvertere SIS 1 ‑data til SIS II, men som 
kunne konvertere tilbage igen, hvilket igen førte 
til yderligere omkostninger.
36
Kommissionen tilstræbte hele tiden at give et 
klart billede af omkostningerne på grundlag af de 
tilgængelige oplysninger. Dette skete navnlig inden 
for rammerne af den årlige budgetprocedure og 
i hver SIS II‑statusrapport. Revisionsretten nævner et 
eksempel på netværket: Medlemsstaterne ønskede 
at skifte til en dedikeret netværksinfrastruktur base ‑
ret på et virtuelt privat netværk (VPN) på s‑TESTA 
i stedet for at bruge den allerede eksisterende infra ‑
struktur på s‑TESTA (eurodomænet) som oprindeligt 
planlagt, og det havde alvorlige konsekvenser for 
budgettet. Hvis man havde anvendt euro‑domænet, 
som Kommissionen oprindeligt havde planlagt, og 
som anvendes i forbindelse med Eurodac, ville det 
have kostet langt mindre. Først i 2005, da netvær ‑
kets endelige design var kendt, kunne Kommissio ‑
nen revurdere netværksomkostningerne, hvilket den 
gjorde i KOM(2005) 236. Netværksomkostningerne 
blev dog fremlagt hvert år i det budgetudkast, der 
blev forelagt budgetmyndigheden.
40
Den konventionalbod, der blev pålagt kontrahen ‑
ten, blev beregnet efter en grundig evaluering af 
kontraktsituationen af både Kommissionens juri ‑
diske tjenestegren og et eksternt advokatfirma. På 
daværende tidspunkt var det juridisk ikke muligt at 
pålægge en højere bod.
Kommissionens svar 52
49
Kommissionen mener, at forhandlingerne af 
ændring 15 blev gennemført i overensstemmelse 
med bedste praksis for udbud med forhandling.
Om de priser, som kontrahenten oprindeligt fore ‑
slog, var dobbelt så høje eller ej, er ikke relevant. 
Det relevante er det endelige prisniveau, som blev 
opnået efter forhandling, og mestbegunstigelses ‑ 
klausulen, hvis divergerende priser blev påvist 
under gennemførelse/levering. Den kendsgerning, 
at Kommissionen sammenlignede priserne på en 
stikprøve af komponenter med priserne i en ram ‑
mekontrakt, som GD for Informationsteknologi 
forvaltede, er endnu en garanti for, at man opnåede 
den bedst mulige pris i udbuddet.
Kommissionen gentager, at den anvendte løsning 
efter dens bedste overbevisning var økonomisk 
forsvarlig.
53
Som Revisionsretten bemærker, var SIS II ikke 
omfattet af Kommissionens IT‑forvaltningsstruktur, 
som blev indført efter 2004, eftersom SIS II var et 
IT‑projekt udviklet for medlemsstaterne og ikke 
for Kommissionen. GD for Informationsteknologi 
deltog systematisk i projektforvaltningsgruppens 
møder indtil udgangen af 2008 med kun én afbry ‑
delse mellem maj og oktober 2008. GD for Informa ‑
tionsteknologi modtog desuden hvert år oplysnin ‑
ger om udviklingen af SIS II inden for rammerne af 
projektet »Schema Directeur«.
54
Efter at Kommissionen fik ansvaret for projektet, 
skulle den indlede udviklingen af SIS II på grundlag 
af en businesscase, som Rådet havde udarbejdet, 
og som ikke omfattede en grundig vurdering af alle 
omkostninger, forventede fordele og alternativer.Fælles svar på punkt 45 og 46
Allerede på tidspunktet for den første kontraktæn ‑
dring havde Kommissionen udpeget de tekniske 
årsager (dvs. teknisk fastlåsning med vinderen af 
den indledende kontrakt) som begrundelse for at 
ændre kontrakten gennem et udbud med forhand ‑
ling. For den første ændring var begge de mulighe ‑
der, der var omhandlet i finansforordningen (»sup ‑
plerende tjenesteydelser maks. 50 %« og »teknisk 
fastlåsning«), lige forsvarlige og relevante. I den 
sammenhæng valgte Kommissionen at anvende 
den første mulighed i forbindelse med de første 
ændringer. Først da den anden mulighed var den 
eneste mulige, valgte Kommissionen den.
47
En modulbaseret tilgang bør efter Kommissionens 
mening foretrækkes, når det er muligt, og navn ‑
lig når systemkravene er stabile, men det var ikke 
tilfældet i forbindelse med SIS II. SIS II er desuden et 
meget komplekst og tilpasset system, der omfatter 
migrationen af et forældet system. En modulbase ‑
ret tilgang ville have skabt betydelige problemer 
ved handover og ville i sidste ende have medført et 
ansvarsproblem, hvor en kontrahent for et modul 
kunne have unddraget sig sit ansvar ved at give 
andre modulers mangler skylden for tekniske pro ‑
blemer. Det blev derfor bevidst (og i fuld gennem ‑
sigtighed, da udbuddet også blev kontrolleret af 
medlemsstaternes eksperter) valgt ikke at benytte 
en modulbaseret tilgang. Det skal desuden bemær ‑
kes, at Kommissionen ikke havde indført RUP‑meto ‑
den, da projektet blev indledt.
48
Kontrahenten leverede utilfredsstillende resultater  
i visse faser af kontrakten, hvilket vedkommende 
betalte en bod for i overensstemmelse med kon ‑ 
trakten.
Kommissionens svar 53
56
Med hensyn til finansieringen af de nationale 
udviklingsprojekter ydede Kommissionen i 2011 en 
betydelig indsats for at mindske risikoen for forsin ‑
kelse som følge af manglende finansielle ressourcer 
for medlemsstaterne ved at opfordre de nationale 
myndigheder til at tildele SIS II en højere prioritet 
i deres eksisterende nationale tildelinger under 
Fonden for de Ydre Grænser og ved at tilrettelægge 
en indkaldelse af forslag til nødforanstaltninger 
under fondens fællesskabsaktioner, hvorunder 
yderligere 7,5 mio. EUR tildeles de otte medlems ‑
stater, der har størst behov for yderligere ressourcer 
(lande med meget lave tildelinger under Fonden 
for de Ydre Grænser og/eller lande, hvis ressourcer 
under fonden blev absorberet af andre prioriteter 
vedrørende ydre grænser). Disse projekter blev 
indledt ved udgangen af 2011.
57
Medlemsstaterne rapporterede, at SIS II havde sikret 
betydelige fordele med hensyn til ydeevne og 
kapacitet.
Kommissionen bekræfter, at risikoen for skade 
på EU’s omdømme, hvis projektet mislykkedes, 
blev tillagt større betydning hen imod slutningen 
af projektet, hvilket fremgår af de forbehold, der 
blev taget i de årlige aktivitetsrapporter fra GD for 
Interne Anliggender fra 2008 til 2012. Det afspejler 
forsvarlig økonomisk forvaltning (beskyttelse af 
allerede foretagne investeringer).
58
Ligesom de fleste respondenter mener Kommissio ‑
nen, at SIS II havde væsentlige yderligere funktio ‑
ner, som gav slutbrugerne umiddelbare og synlige 
praktiske fordele i forhold til SIS 1.54 a)
I henhold til retsgrundlaget for SIS II er medlems ‑
staterne ansvarlige for udviklingen af de nationale 
systemer. Rådet oprettede to grupper under gen ‑
nemførelsen af projektet med det formål at over ‑
våge og rapportere om de nationale udviklings ‑
projekter (herunder også omkostninger): Venner af 
SIS II og SIS II‑taskforcen. Kommissionen var med ‑
lem af disse to grupper og forsøgte hele tiden at få 
oplysninger om nationale projekter, men forgæves.
I meddelelsen fra 2003 blev grundlaget for fordelin ‑
gen af omkostninger til udvikling af SIS II mellem EU 
og medlemsstaterne uddybet. Den uddybede også 
budgettet til udvikling af de centrale systemer, men 
estimerede ikke omkostningerne til udvikling af de 
nationale systemer, da dette var uden for Kommis ‑
sionens mandat. Kommissionen havde ingen kon ‑
trol over eller information om disse omkostninger 
(bortset fra de tilfælde, hvor de var medfinansieret 
af Fonden for de Ydre Grænser).
54 b)
Kommissionen er ikke enig i, at den burde have 
fremlagt en ny analyse af fordelene ved projektet, 
da Rådet havde truffet sin afgørelse. På daværende 
tidspunkt havde alene Rådet kompetence til at ved ‑
tage det indledende retsgrundlag for SIS II.
54 c)
Rådet havde selv udelukket muligheden for en udvi ‑
delse af SIS 1 i sin afgørelse af 6. december 2001 om 
udvikling af anden generation af Schengeninforma ‑
tionssystemet (SIS II) (2001/886/RIA). Kommissionen 
deltog ikke formelt i lovgivningsprocessen.
Kommissionens svar 54
61
Rådet bekræftede i februar 2009 igen, at hurtig 
idriftsættelse af SIS II stadig var en absolut prioritet 
(jf. fodnote 63).
På baggrund af en detaljeret rapport fra formand ‑
skabet og Kommissionen om den videre udvikling 
af SIS II, som indeholdt en analyse af indvirkningen 
af to scenarier på bl.a. de udgifter, der skal afholdes 
af EU‑budgettet, teknisk gennemførlighed og risici, 
besluttede Rådet at fortsætte udviklingen af SIS II.
62
Som Kommissionen forklarede i dokumentet 
SEC(2010) 436 final, ville udviklingen af SIS II på 
grundlag af SIS 1+RE‑løsningen sandsynligvis have 
væsentlig indvirkning på de nationale projekter. 
Disse omkostninger kunne kun estimeres af med ‑
lemsstaterne for hvert enkelt projekt og indgik 
derfor ikke i sammenligningsrapporten.
63
Kommissionen påpeger, at indførelsen af to eta ‑
pemålstest efter anmodning fra Rådet i juni 2009 
forlængede projektets varighed og øgede dets 
omkostninger.
66
Kommissionen har beskrevet erfaringerne 
fra SIS II‑projektet i sin meddelelse fra 2010 
(KOM(2010) 385, s. 27) og i sit forslag vedrørende 
oprettelse af et agentur for den operationelle 
forvaltning af store IT‑systemer inden for området 
frihed, sikkerhed og retfærdighed (KOM(2010) 93).59
Kommissionen vurderer, at SIS II sammenlignet med 
det tidligere system har givet slutbrugerne betyde ‑
lige funktionelle og ikkefunktionelle fordele.
Som følge af et meget mere avanceret indhold 
(f.eks. fotos, kopier af europæiske arrestordrer osv.) 
er en SIS II‑indberetning i gennemsnit betydeligt 
større end en SIS 1 ‑indberetning. Sådanne indberet ‑
ninger udsendes dog uden tab af ydeevne. SIS 1 var 
ikke udviklet til at håndtere sådanne indberetninger.
Endelig gør SIS II det muligt at håndtere en stor 
mængde direkte forespørgsler til den centrale data ‑
base (240 forespørgsler i sekundet), mens SIS 1 ikke 
omfattede en sådan funktion. Der er fem medlems ‑
stater, som udelukkende anvender denne funktion 
til alle deres SIS II‑transaktioner.
60
Omfanget af problemerne i forbindelse med 
SIS II‑projektet blev først tydeligt, da driftstesten 
ikke blev bestået (udgangen af 2008), hvor det cen ‑
trale system begyndte at kommunikere med nogle 
af de nationale systemer. Kommissionen tog forbe ‑
hold vedrørende SIS II i den årlige aktivitetsrapport 
fra GD for Indre Anliggender i 2008 og annoncerede 
en handlingsplan.
Med udgangspunkt i en strategi, som alle interes ‑
senter havde tilsluttet sig, reviderede Kommissionen 
sammen med medlemsstaterne og med hjælp fra 
den globale projektforvaltningsgruppe specifikatio ‑
nerne til systemets størrelse, gennemførte tekniske 
ændringer, der havde til formål at forbedre syste ‑
mets robusthed og driftssikkerhed, og gennemførte 
ændringer i den måde, som SIS II blev testet på, og 
som selve migrationen blev gennemført på.
Efter afslutningen af denne proces, som bestemt var 
tidskrævende, men som blev gennemført så hurtigt 
som muligt, vedtog Kommissionen en ny realistisk 
tidsplan, som alle interessenter godkendte, og 
afsluttede udviklingen af SIS II‑projektet i overens ‑
stemmelse med denne tidsplan.
Kommissionens svar 55
— i april 2010 i rapporten om den samlede tidsplan 
og budgettet for idriftsættelsen af anden gene ‑
ration af Schengeninformationssystemet (SIS II) 
(SEC(2010) 436)
— i september 2010 i rapporten om den samlede 
tidsplan og budgettet for idriftsættelsen af an ‑
den generation af Schengeninformationssystemet 
(SIS II) (SEC(2010) 1138).
Endvidere har hver statusrapport siden 2003 inde ‑
holdt et afsnit om budgetgennemførelse.
70 c)
Forsinkelserne og de øgede omkostninger skyldtes 
det forhold, at systemkravene løbende ændredes 
(oftest som følge af anmodninger fra medlemssta ‑
terne). Det havde også overvældende indvirkning på 
selve kontraktstyringen i forbindelse med projektet, 
da dette medførte flere revisioner af kontrakten, 
hvilket igen ikke forbedrede forholdet til kontrahen ‑
ten, som konstant blev præsenteret for nye krav.
70 d)
Der var mangel på personale inden for hele politik ‑
området, som voksede lynhurtigt.
70 f)
Den samme enhed i GD for Indre Anliggender, som 
arbejdede med SIS II‑projektet, har på grundlag af 
samme kontrakt og med de samme kontrahenter 
leveret et andet stort IT‑system (VIS) i et konstruktivt 
og harmonisk samarbejde med medlemsstater og 
uden uklarheder/udfordringer i beslutningsproces ‑
sen. Det samme kan siges om udviklingen af Eurodac.
Der var bagvedliggende årsager til det dårlige for ‑
hold til SIS‑partnerne, som f.eks. et forældet system, 
en kompleks forvaltningsstruktur, urealistisk politisk 
styring af projektet osv.67
Kommissionen understreger, at PM2 eller en lignende 
metode ikke fandtes, da SIS II‑projektet blev lanceret.
68 a)
Revisionen af traktaten betyder, at ny lovgivning ved ‑
rørende udviklingen af store IT‑systemer skal vedta ‑
ges af Parlamentet og Rådet på grundlag af et forslag 
fra Kommissionen. Det var ikke tilfældet i 2001.
69 a)
Kommissionens forslag fra 2011 til den flerårlige 
finansielle ramme for 2014 ‑2020 (KOM(2011) 749, 
s. 8) omhandler finansieringen af udviklingen og 
driften af de centrale og nationale systemer.
Konklusioner og anbefalinger
70 a)
I sine meddelelser fra 2001 og 2003 henledte Kom ‑
missionen medlemsstaternes opmærksomhed på 
de risici, der var forbundet med den pågældende 
tidsfrist, og de forudsætninger, som skulle være 
opfyldt (og som i sidste ende ikke blev opfyldt), 
hvis tidsfristen skulle overholdes.
70 b)
Kommissionen revurderede systematisk omkost ‑
ningsoverslagene ved centrale etapemål, når nye 
elementer begrundede dette, og gav altid gennem ‑
skuelige meddelelser om budgetforhold:
— i 2005, da netværksomkostningerne blev revurde ‑
ret (KOM(2005)236)
— i maj 2009 i Kommissionens/formandskabets 
fælles rapport om den videre udvikling af SIS II 
(Rådets dokument 10005/09)
Kommissionens svar 56
Kommissionen kan ikke bekræfte det tal på 
500 mio. EUR, som Revisionsretten citerer. Eftersom 
de nationale omkostninger ligger uden for den del 
af projektet, der finansieres centralt af EU‑budgettet, 
var der ingen grund til at medtage dem i de finan ‑
sielle overslag, som ledsagede lovgivningsforslaget. 
Det krævedes ikke, at Kommissionen gav overslag 
over eller sporede de nationale udgifter til SIS II.
Kommissionen revurderede systematisk omkost ‑
ningsoverslagene ved centrale etapemål, når nye 
elementer begrundede dette, og gav altid gen ‑
nemskuelige meddelelser om budgetforhold som 
beskrevet i punkt 70, litra b).
72
Kommissionen bekræfter, at den bestemt har høstet 
en række vigtige erfaringer af udviklingen af store 
IT‑systemer, og at den allerede har gjort brug af dem, 
f.eks. i designet af pakken vedrørende intelligente 
grænser. Dette projekt skal dog vurderes som et sær ‑
skilt projekt af de grunde, der er anført ovenfor.
Anbefaling 1
Kommissionen kan acceptere denne anbefaling, 
som afspejler de IT‑forvaltningsstrukturer, den 
indførte i 2010. Når Kommissionens IT‑projektfor ‑
valtningsgruppe (ISPMB, oprettet ved udgangen af 
2010) analyserer IT‑projekter, undersøges sådanne 
hensyn nøje. Generaldirektoratet for Informations ‑ 
teknologi høres også i forbindelse med konsekvens ‑ 
analysen, når et nyt initiativ fra Kommissionen inde ‑
holder en IT‑komponent.70 g)
Kommissionen kan kun beklage, at mange interes ‑
senter ikke har kendskab til beslutningsprocedu ‑
rerne i forbindelse med SIS II‑projektet.
Den komplekse forvaltningsstruktur vanskelig ‑
gjorde generelt forvaltningen af projektet.
70 h)
Gennem hele SIS II‑projektet har Kommissionen 
fuldt ud overholdt reglerne i finansforordningen og 
tilstræbt at forhandle sig frem til de bedste løsnin ‑
ger for EU‑budgettet.
71
Kommissionen minder om, at medlemsstaterne 
udviklede businesscasen og udførte de nødvendige 
indledende vurderinger inden for en mellemstatslig 
ramme. Rådet traf beslutningen om at udvikle SIS II 
på grundlag af en feasibilityundersøgelse, der var 
udført i 1998, og en række høringer af medlems ‑
staterne, der kulminerede med et svensk/belgisk 
initiativ, som blev udgangspunktet for det første 
retsgrundlag for SIS II.
Kommissionen havde ikke kompetence til retsligt at 
anfægte eller revidere sådan lovgivning, som Rådet 
tog initiativ til. Kommissionens eneste forpligtelse 
var at gennemføre Rådets afgørelse. Det bør også 
erindres, at Rådet ved flere lejligheder bekræftede, 
at idriftsættelsen af SIS II var en absolut prioritet.
Da Kommissionen fik overdraget ansvaret for udvik ‑
lingen af SIS II, iværksatte den en feasibilityundersø ‑
gelse med henblik på at vurdere de forretningsrela ‑
terede behov, som det nye system skulle opfylde, de 
tekniske muligheder og deres indvirkning, tidsram ‑
merne og budgettet for projektet samt de risici og 
begrænsninger, der var forbundet med udviklingen.
Kommissionens svar 57
Anbefaling 4
Kommissionen kan acceptere denne anbefaling, 
som afspejler de IT‑forvaltningsstrukturer, den ind ‑
førte i 2010. Kommissionen benytter PM2‑projekt ‑
forvaltningsmetoden, og projektartefakter omfatter 
allerede poster til alternativer, omkostningsover ‑
slag, ressourcer osv. Alle projekter med samlede 
ejeromkostninger over 500 000  EUR (over fem år) 
skal indgive en businesscase/et visionsdokument 
til ISPMB og indgive årlige rapporter.
Anbefaling 5
Kommissionen kan acceptere denne anbefaling, som 
afspejler de IT‑forvaltningsstrukturer, den indførte 
i 2010. PM2‑projektartefakterne omfatter allerede 
fire typer logs, som projektledere kan anvende: risi ‑
kolog, problemlog, beslutningslog og ændringslog. 
Dokumenterne fra hvert projekt (businesscase, 
visionsdokument, statusrapporter osv.) er desuden 
tilgængelige via det centrale system GOVIS.
Anbefaling 6
Kommissionen kan acceptere denne anbefaling, 
som afspejler de IT‑forvaltningsstrukturer, den ind ‑
førte i 2010. Dette afspejles i den domænetilgang, 
der er blevet fulgt i IT‑rationaliseringsprojektet 
siden 2010. Systemer er blevet kategoriseret efter 
forretningsdomæne (f.eks. tilskudsforvaltning, 
finansiel forvaltning, indkøb osv.). Der er i øjeblik ‑
ket 19 domæner, og hvert domæne ledes af en 
domæneleder, som er ansvarlig for konvergensen 
og rationaliseringen af vedkommendes domæne. 
Nye systemer skal godkendes af domænelederen, 
inden de udvikles. Det har til formål at sikre, at de 
er i overensstemmelse med domænestrategien og 
eksisterende systemer.Anbefaling 2
Kommissionen kan acceptere denne anbefaling, 
som afspejler de IT‑forvaltningsstrukturer, den 
indførte i 2010. IT‑rationaliseringsprocessen, som 
Kommissionen indledte i 2010, omfatter allerede 
alle IT‑projekter, der forvaltes af Kommissionen, 
uanset deres finansieringskilde. I meddelelsen 
SEC(2011) 1500 fremhæves det, at » alle  Kommis ‑
sionens informationssystemer  — ud over Infra ‑
structure Consolidation‑projektet (ITIC), som gen ‑
nemføres i alle tjenestegrene, herunder i kontorer og 
udøvende agenturer — som finansieres under både 
drifts- og administrationsbudgetter , er underlagt 
rationaliseringsprocessen «.
Hvad angår store IT‑projekter, som tilhører Kommis ‑
sionen, sikrer de forvaltningsmekanismer, der blev 
indført i 2010, at de undersøges nøje, ikke kun af 
GD for Informationsteknologi, men også af ISPMB 
(Kommissionens IT‑projektforvaltningsgruppe), 
som består af medlemmer fra de andre horisontale 
generaldirektorater og fra fem generaldirektorater, 
som repræsenterer forskellige politiktyper.  Mere 
præcist fører det højtstående IT‑udvalg tilsyn med 
domænet for de »transeuropæiske systemer« (se 
også svaret på anbefaling 6) .
Anbefaling 3
Kommissionen kan acceptere denne anbefaling, 
som afspejler de IT‑forvaltningsstrukturer, den 
indførte i 2010. Inden et projekt indledes, har 
generaldirektoraterne i medfør af de IT‑forvalt ‑
ningsregler, der blev indført i 2010, pligt til at 
indgive en businesscase eller et visionsdokument til 
ISPMB‑gruppen, hvori bl.a. projektets forvaltnings ‑
struktur beskrives. Gruppen lægger især vægt på, at 
brugerne sikres tilstrækkelig repræsentation i pro ‑
jektforvaltningen. Alle projekter skal desuden årligt 
rapportere til gruppen, så der sikres tæt opfølgning 
af det udførte arbejde og de mulige afvigelser fra 
det oprindelige omfang, den oprindelige tidsplan 
og det oprindelige budget.
Kommissionens svar 58
Anbefaling 7
Kommissionen kan acceptere denne anbefaling, som 
afspejler de IT‑forvaltningsstrukturer, den indførte 
i 2010. Kommissionens tjenestegrene arbejder i øje ‑
blikket med definitionen af en Corporate Enterprise 
Architecture baseret på et ensartet sæt af genanven ‑
delige moduler. Flere sådanne moduler er allerede 
udpeget. Når de er tilgængelige, er det obligato ‑
risk at anvende dem i nye systemer eller systemer, 
som gennemgår gennemgribende opdatering. Der 
arbejdes i øjeblikket på at identificere moduler, som 
mangler, men som er nødvendige. GD for Infor ‑
mationsteknologi har for nylig oprettet et arkitek ‑
turkontor. ISA‑programmet og senest initiativet 
Connecting Europe Facility  (CEF) anbefaler også øget 
brug af tværgående fælles tjenester med henblik på 
at dække almene behov (f.eks. sikre transmissioner, 
e‑signaturer og semantiske værktøjer).
Anbefaling 8
Kommissionen kan acceptere denne anbefaling. 
Erfaringerne fra Revisionsrettens revision deles med 
de andre generaldirektorater på både teknisk og 
ledelsesmæssigt niveau og formidles videre til de 
relevante agenturer gennem de relevante netværk.
Funktionen af SIS II vurderes i 2016 (tre år efter 
idriftsættelsen af SIS II) som krævet i retsgrundlaget 
(artikel 50, stk. 4 og 5, i forordning (EF) nr. 1987/2006 
og artikel 66, stk. 4 og 5, i afgørelse 2007/533/RIA).
SÅDAN FÅR MAN FAT I PUBLIKATIONER FRA EU
Gratis publikationer:
•  et eksemplar:  
via EU Bookshop ( http://bookshop.europa.eu )
•  flere eksemplarer eller plakater/kort:  
hos Den Europæiske Unions repræsentationer ( http://ec.europa.eu/represent_da.htm ) 
hos delegationerne i ikke ‑EU‑lande ( http://eeas.europa.eu/delegations/index_da.htm ) 
ved at kontakte Europe Direct ( http://europa.eu/europedirect/index_da.htm ) 
eller ringe på 00 800 6 7 8 9 10 11 (frikaldsnummer fra overalt i EU) (*).
(*)  Oplysningerne er gratis ligesom de fleste opkald (nogle operatører, telefonbokse eller hoteller kan dog kræve  
penge for opkaldet).
Betalingspublikationer:
• via EU Bookshop ( http://bookshop.europa.eu ).
Betalingsabonnementer:
•  via Den Europæiske Unions Publikationskontors salgskontorer  
(http://publications.europa.eu/others/agents/index_da.htm ).
QJ‑AB‑14‑003‑DA‑C ISSN 1831 ‑0796
Schengeninformationssystemet indeholder 
oplysninger om personer og genstande, 
og disse oplysninger anvendes af grænsevagter 
og politi i hele Schengenområdet. I denne 
beretning undersøger Revisionsretten 
Kommissionens forvaltning af projektet 
om udvikling af anden generation af 
Schengeninformationssystemet (SIS II). 
Det forklares bl.a., hvorfor dette system blev 
leveret seks år senere end planlagt og kostede 
otte gange så meget som oprindelig anslået.