Udtalelse om Kommissionens korrektioner i forbindelse med finanskontrol og regnskabsafslutning, med EUGFL som eksempel (95/C 210/18)

Regionsudvalget besluttede den 27. september 1994 under henvisning til forretningsordenens artikel 10, stk. 1, og EF-traktatens artikel 198 C, stk. 4, at udarbejde en udtalelse om Kommissionens korrektioner i forbindelse med finanskontrol og regnskabsafslutning, med EUGFL som eksempel.

Det forberedende arbejde henvistes til Underudvalg 2 »Fysisk Planlægning i det Åbne Land, Landbrug, Jagt, Fiskeri, Skovbrug, Hav- og Bjergområder«, der udpegede Reinhold Bocklet til ordfører. Underudvalget vedtog sin udtalelse enstemmigt den 18. januar 1995.

Regionsudvalget vedtog på sin 6. plenarforsamling af 1.-2. februar 1995, mødet den 2. februar 1995, enstemmigt følgende udtalelse.

1.1. De såkaldte EF-korrektioner har bestået siden først i 1980'erne. Siden da er regionerne i stadig stigende grad blevet inddraget i udformningen og/eller gennemførelsen af programmer, der helt eller delvis finansieres af EU.

1.2. Reformen af den fælles landbrugspolitik medførte en stærk stigning i de direkte overførsler i form af areal- eller husdyrpræmier. Det er de nationale regeringer, der står for disse udbetalinger, herunder undersøgelsen af forudsætningerne for ansøgningerne og kontrollen med gennemførelsen, men i en række medlemsstater er dette ansvar helt eller delvis overdraget til regionernes (delstaternes) forvaltninger.

1.3. Når der i det kommende regnskabsår tages hul på tredje trin i reformen af landbrugspolitikken, når de direkte overførsler fra EU til de støtteberettigede landmænd i større regioner en størrelsesorden på indtil 700 millioner ECU. Risikoen i forbindelse med de korrektioner, der som led i det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem kan fastsættes under regnskabsafslutningsproceduren, antager dermed dimensioner, som langt overstiger et regionalt budgets muligheder. Medlemsstaten eller regionerne - alt afhængigt af kompetenceforholdene - må over for støttemodtagerne træde ind som en slags kautionist for de korrektionsbeløb, der fastsættes ved ekstrapolation af stikprøveresultaterne.

1.4. Alle organer, der som offentlige medfinansieringspartnere er involveret i realiseringen af strukturfondenes og fællesskabsinitiativernes mål, og som bevilger EU-midler, må regne med at blive pålagt forpligtelser i form af korrektioner som følge af indsigelser ved Kommissionens kontrol under regnskabsafslutningen for de enkelte fonde. Korrektionerne, der foreløbigt kun anvendes ved regnskabsafslutningen i forbindelse med EUGFL's garantisektion, kan så ramme disse medfinansieringspartnere.

2. Europa-Domstolens domspraksis som grundlag for kontrollen

2.1. Efter Europa-Domstolens faste domspraksis er det udelukket, at beløb, der er udbetalt i objektiv modstrid med EF-retten, kan finansieres. Dette gælder også, selv om det kan påberåbes, at den fejlagtige retsanvendelse skyldes myndighedernes forsømmelse.

2.2. Desuden forstås begrebet »beløb udbetalt i overensstemmelse med gældende forskrifter« meget snævert. En udgift er således også fejlagtig, selv om den isoleret betragtet er i overensstemmelse med fællesskabsretten og dermed i sig selv skulle finansieres, hvis der forud for den eller i tilknytning til den er sket en overtrædelse.

2.3. Fællesskabsretten har hidtil i princippet helt overladt det til medlemsstaternes forfatningsret at afgøre, hvilke instanser der har ansvaret for gennemførelsen af fællesskabsretten. Kompetenceforholdene i de forskellige medlemsstater vil derfor ofte være forskellige, idet de må udledes af hver enkelt forfatnings kompetencebestemmelser.

2.4. Men i en dom af 12. juni 1990 så Europa-Domstolen sig foranlediget til følgende bemærkning, som er rettet til alle myndigheder i medlemsstaterne: »Det påhviler samtlige medlemsstaters myndigheder, uanset om det drejer sig om centraladministrationen, en forbundsstats myndigheder eller andre lokale myndigheder, at sikre overholdelsen af fællesskabsrettens bestemmelser inden for rammerne af deres respektive kompetence. Derimod tilkommer det ikke Kommissionen at udtale sig om kompetencefordelingen i medlemsstaterne i henhold til deres institutionelle forskrifter eller om de forpligtelser, der i en forbundsstat kan påhvile henholdsvis forbunds- og delstatsmyndighederne. Kommissionen kan kun efterprøve, om samtlige de overvågnings- og kontrolforanstaltninger, som er indført i national ret, er tilstrækkeligt effektive til at sikre en korrekt anvendelse af de fællesskabsretlige forskrifter.«

2.5. Regionsudvalget tilslutter sig fuldt ud de principper, som denne dom har fastlagt.

3. Det finansielle ansvar

3.1. Medlemsstaterne og deres regionale og kommunale myndigheder bærer finansielt den fulde risiko i forbindelse med retsanvendelsen og gennemførelsen.

3.2. For så vidt de nationale regeringer ikke selv står for gennemførelsen, er de i reglen af den opfattelse, at manglende dækning skal bæres af det niveau - det være sig region eller kommune - der i den pågældende stat står for gennemførelsen og dermed er ansvarligt for udbetalingen af midlerne.

3.3. Heroverfor må regionerne og kommunerne fastholde, at retsforholdet mellem EU og medlemsstaterne udspiller sig på det nationale plan. EU har ikke direkte institutionaliserede forbindelser med regionerne og kommunerne. Denne situation, der bunder i folkeretten, kan ikke ændres af, at regionerne og kommunerne medvirker så at sige i anden række.

4. Gennemførelsen af kontrollen

4.1. Europa-Kommissionen kontrollerer selv i forbindelse med regnskabsafslutningen gennemførelsen af de foranstaltninger, som helt eller delvis finansieres af EU. Kontrolberetningerne henviser igen og igen til anvendelse af konkret definerede kontrolmetoder eller til andre detaljer ved gennemførelsen og begrænser sig ikke til en samlet vurdering af de foranstaltninger, som en given medlemsstat har truffet.

4.2. Har medlemsstaterne efter kontrollørernes opfattelse anvendt midler i strid med de gældende fællesskabsbestemmelser, påtager EU sig ikke udgifterne, som så må bæres af det nationale budget. Udgifter, som EU ikke påtager sig, trækkes fra de forskud, der skal udbetales til medlemsstaterne.

4.3. De tilfælde af mangelfuld forvaltning og misbrug, der konstateres ved stikprøver, ganges op (ekstrapoleres). Men da der højst er mulighed for regres i forbindelse med de konstaterede, konkrete tilfælde af misbrug, er det den myndighed, som har ansvaret for gennemførelsen, der må bære risikoen ved den ekstrapolerede EF-korrektion.

4.4. Beslutningen om at foretage korrektioner påvirkes i høj grad af kontrollørernes subjektive fortolkning af EU-forordningerne. Da kontrolforskrifterne, specielt i ældre forordninger, ikke er tilstrækkeligt præcise, er de lokale forvaltningsmyndigheder igen og igen blevet udsat for uforudselige fortolkninger. Disse fortolkninger er blevet indføjet i kontrolberetningerne som normer for gennemførelsen, og deres anvendelse er blevet gennemtvunget ved hjælp af korrektionerne, uden at der altid har været et konkret retsgrundlag.

4.5. De kompetente myndigheder har i reglen gjort, hvad de kunne for at afvikle foranstaltningerne korrekt. Men i mange tilfælde skulle de have haft visionære evner for at gennemføre ikke-foreskrevne forvaltnings- og kontrolmæssige detaljer korrekt.

5. Den fremtidige fremgangsmåde i forbindelse med korrektioner

5.1. Kommissionen har nu til hensigt i tilfælde af en vigtig mangel ved kontrolsystemet at pålægge medlemsstaten 5 % og ved større mangler af væsentlig betydning endda 10 % af udgifterne. Det er også muligt at afvise hele beløbet. Afgørelserne træffer Kommissionen efter eget tykke. Dermed kommer proportionalitetsprincippet ikke til anvendelse i tilstrækkeligt omfang. Efter Kommissionens retsopfattelse gælder proportionalitetsprincippet kun for forholdet mellem det offentlige og borgerne, ikke for forholdet mellem Fællesskabet på den ene side og medlemsstaterne og deres lokale myndigheder på den anden side.

Lige så strengt vil Kommissionen gå frem ved overskridelse af fastlagte udbetalingsterminer.

5.2. Efter en overgangsordning gennemfører Kommissionen for fremtiden følgende nedskæringer i forbindelse med overskridelse af betalingsfristerne:

- Når en reserve på 4 % (der skal tage højde for sager, som er omtvistede eller skal kontrolleres yderligere) er opbrugt, bogføres udgifter, der anmeldes inden for en måned efter fristens udløb, med 90 %.

- Udgifter, der anmeldes inden for to måneder efter fristens udløb, bogføres med 75 %.

- Udgifter, der anmeldes inden for tre måneder efter fristens udløb, bogføres med 55 %.

- Udgifter, der anmeldes inden for fire måneder efter fristens udløb, bogføres med 30 %.

- Udgifter, der anmeldes fem måneder efter fristens udløb eller senere, afvises helt.

5.3. Som led i den reform af regnskabsafslutningsproceduren, Kommissionen har indledt, skal Kommissionen nu ved en rådsforordning udtrykkeligt bemyndiges til at gennemføre korrektioner og fastlægge disses omfang. Det forligsorgan, der samtidigt indføres, skal være strengt neutralt. Det må sikres, at det kan gøre sit arbejde og foretage sine evalueringer helt uden indflydelse udefra, det være sig fra EUGFL's administration, fra andre EU-institutioner eller fra medlemsstater og regioner. Kommissionen bør have pligt til i forbindelse med fremtidige beslutninger at tage afgørende hensyn til forligsorganets kendelser.

Detaljerede bestemmelser om godkendelse og begrænsning af udbetalingssteder, nationale hovedudbetalingssteder, intern revision og kontroldokumentation er utilladelige indgreb i de lokale myndigheders administrative beføjelser, idet de lokale myndigheder udmærket er i stand til selv at udforme tilstrækkeligt effektive kontrol- og udbetalingssystemer.

Ifølge subsidiaritetsprincippet i EU-traktatens artikel 3 B har Kommissionen på dette område højst kompetence til at fastlægge nogle rammer, som levner regioner og kommuner tilstrækkeligt organisatorisk spillerum til under hensyntagen til deres nedarvede strukturer og forfatningsmæssige situation at udforme de bedste administrative procedurer for hver enkelt region.

6. Sammenfattende konstateringer

6.1. Det må forventes, at korrektionerne mere og mere bliver benyttet som middel til at afstedkomme, at den administrative praksis og - indirekte - også den administrative organisation i forbindelse med gennemførelsen af støtteforanstaltninger harmoniseres og ensrettes i overensstemmelse med Kommissionens opfattelser. Med de store summer, der overføres til regionerne og kommunerne i medfør af EU's nye landbrugspolitik og i strukturfondenes anden finansieringsperiode, tvinger den finansielle pression, der ligger i korrektionerne, de berørte lokale myndigheder til at tilpasse sig. Da Europa-Domstolen i tilfælde af retssager som regel støtter Kommissionen, kan de nationale og regionale forvaltninger kun i meget begrænset omfang sætte sig ud over Kommissionens diktat. Nu, hvor Kommissionen har til hensigt også at oprette et integreret forvaltnings- og kontrolsystem vedrørende strukturfondene, må man gå ud fra, at korrektioner efter EUGFL's mønster efterhånden vil gribe om sig på alle områder, hvor EU medfinansierer programmer, fællesskabsinitiativer, projekter og støtteforanstaltninger.

6.2. Kommunerne og regionerne kan i længden ikke gå med til, at Kommissionen ned i de mindste detaljer griber ind i forvaltningen og kan foretage korrektioner efter eget tykke. Det giver anledning til et administrativt besvær, som lammer medlemsstaternes og ikke mindst regionernes og kommunernes aktiviteter. Denne form for forvaltningspolitik er i skarp modstrid med de store anstrengelser, som mange lokale myndigheder gør sig for at deregulere, indføre »lean-management« i den offentlige administration og skære kraftigt ned på personalet. Forvaltningsomkostningerne ved systemer som INVEKOS er alt for store. Ifølge regionale beregninger når de ved nogle overførsler helt op på 20 % af de udbetalte midler. Dette er over fem gange så meget, som sammenlignelige forvaltningsopgaver normalt tegner sig for.

7. Regionsudvalget

7.1. Opfordrer kraftigt Kommissionen til

- i forbindelse med betaling af udligningsbeløb og gennemførelse af andre støtteforanstaltninger nøje at efterleve subsidiaritetsprincippet i EU-traktatens artikel 3 B,

- i forbindelse med korrektioner at tage tilbørligt hensyn til proportionalitetsprincippet, også i forholdet mellem Fællesskabet og de lokale myndigheder,

- kun at foretage korrektioner, hvor klare regler, som bygger på en rådsforordning, er overtrådt,

- kun at iværksætte korrektioner, når de er godkendt af et forligsorgan, som Kommissionen opretter, og som både organisatorisk og personalemæssigt er fuldstændig uafhængigt af Kommissionens kontrol-, udbetalings- og bevillingsorganer,

7.2. Støtter det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem, som supplerer medlemsstaternes regionalpolitik i overensstemmelse med disses institutionelle regler og praksis,

7.3. Beder Kommissionen om i forbindelse med gennemførelsen af reformen af regnskabsafslutningsproceduren i EUGFL-garantisektionen nøje at overveje og eventuelt at se bort fra foranstaltninger, der indebærer indgreb i de berørte regionale og lokale myndigheders administrative kompetence,

7.4. Beder Kommissionen sørge for, at alle EU-retsakter, der berører de regionale og kommunale myndigheder, for fremtiden forelægges Regionsudvalget til udtalelse,

7.5. Beder Rådet, Europa-Parlamentet og Kommissionen om at sikre forligsorganets uafhængighed ved at tilføre det passende administrative midler og opføre det på en særlig budgetlinje,

7.6. Anerkender, at der under forhandlingerne mellem Rådet og Kommissionen er opnået betydelige fremskridt med hensyn til at fastholde den forvaltningskompetence, medlemsstaterne og regionerne har ifølge deres forfatningsmæssige situation,

7.7. Anerkender i særdeleshed Kommissionens beredvillighed til at være behjælpelig med at få intentionerne bag EU-traktatens artikel 3 B virkeliggjort i forvaltningsretten,

7.8. Opfordrer til, at man ikke benytter forvaltningsbestemmelserne som løftestang til at indskrænke de forskellige lokale myndigheders autonome rettigheder,

7.9. Anmoder Kommissionen om i lyset af rådsforhandlingernes udfald at begrænse de kommende nye gennemførelsesbestemmelser til det mest nødvendige og gøre dem så enkle som muligt. Der bør navnlig ikke anføres et konkret tal for, hvor mange udbetalingssteder der maksimalt må være i de enkelte medlemsstater.

Bruxelles, den 2. februar 1995.

Jacques BLANC

Formand for

Regionsudvalget