EUROPA-KOMMISSIONEN Bruxelles, den 10.8.2021 COM(2021) 462 final RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET en vurdering af den obligatoriske angivelse oprindelsesland eller herkomststed. af kødprodukter fra svin, fjerkræ, får og geder



























1.INDLEDNING Ved Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) nr. 1337/2013 (i det følgende benævnt "forordningen") blev det i henhold til artikel 26, stk. 2, litra b), i forordning (EU) nr. 1169/2011 obligatorisk at angive oprindelsesland eller herkomststed for svin, fjerkræ, får og geder fra den 1. april 2015. I henhold til artikel 26, stk. 4, i forordning (EU) nr. 1169/2011 forelægger Kommissionen senest 5 år efter datoen for anvendelsen af de nye regler Europa-Parlamentet og Rådet en rapport med en vurdering af den obligatoriske angivelse af disse kødprodukters oprindelsesland eller herkomststed. Denne rapport fokuserer på gennemførelsen og virkningen af forordningen med hensyn til dens effektivitet, virkningsfuldhed, sammenhæng, relevans og EU-merværdi. Andre betragtninger vedrørende det generelle spørgsmål om oprindelsesmærkning og en eventuel udvidelse til andre produktkategorier (ikke-færdigpakket kød eller kød anvendt som ingrediens i tilberedninger og forarbejdede produkter) behandles ikke, da de vil være målet for specifikke konsekvensanalyser, som Kommissionen vil gennemføre inden for rammerne af fra jord til bord-strategien. 2.BAGGRUND OG RETLIG RAMME Forordning (EU) nr. 1169/2011 danner grundlag for at sikre et højt forbrugerbeskyttelsesniveau i forbindelse med fødevareinformation, idet der tages hensyn til forskellene i forbrugernes opfattelse og deres informationsbehov, samtidig med at det sikres, at det indre marked fungerer tilfredsstillende. I tilfælde af fersk, kølet og frosset svine-, fåre- og gedekød samt fjerkræ fastsættes det, at angivelse af oprindelsesland eller herkomststed er obligatorisk, og Kommissionen tillægges beføjelse til at vedtage en gennemførelsesretsakt med henblik på at fastsætte specifikke regler. Forpligtelsen vedrører uforarbejdet, færdigpakket, fersk, kølet og frosset kød i enhver form for udskæring, herunder hakket kød. I den konsekvensanalyse, der blev foretaget i forbindelse med udarbejdelsen af lovgivningen, overvejede Kommissionen tre løsningsmodeller: den enkle model med angivelse af EU/ikke-EU, mellemmodellen med obligatorisk mærkning af opdræts- og slagteland, samt modellen for oksekød, som også omfatter obligatorisk angivelse af fødselsland. Med udgangspunkt i en situation, hvor forbrugerne ikke fik oplysninger om oprindelse eller herkomststed, blev mellemmodellen valgt, da den blev anset for at være optimal med hensyn til at give nøjagtige, klare og nyttige oplysninger om kødets oprindelse til forbrugerne, samtidig med at alt for store administrative byrder for de erhvervsdrivende og de kompetente myndigheder blev undgået. De vigtigste dele af regelsættet, således som de er udformet i forordningen, er: 1)sporbarhedssystemet (artikel 3) for at sikre, at pålidelige oplysninger overføres gennem hele kæden til de endelige forbrugere 2)reglerne for dannelse af partier (artikel 4), da de kan have stor indvirkning på den normale arbejdsgang og på indkøbspraksis 3)kriterierne for at forbinde produktionsfaserne med oplysningerne på etiketterne (artikel 5), da dyr ofte opdrættes i mere end ét land 4)behovet for fleksibilitet i tilfælde af hakket kød eller afpuds (artikel 7): der gælder særlige forenklede regler for disse produktkategorier, da det på grund af produktionsmængderne og forarbejdningskæden er vanskeligt på en enkel måde at sikre en fysisk adskillelse af de forskellige partier.

Forordningen har været umiddelbart gældende i alle medlemsstater siden den 1. april 2015. 3.EVALUERING Denne rapport er i vid udstrækning baseret på arbejdsdokumentet fra Kommissionens tjenestegrene om evaluering af den obligatoriske angivelse af oprindelsesland eller herkomststed for fersk, kølet og frosset svine-, fåre- og gedekød samt fjerkræ, hvori alle detaljer om den metode, der er anvendt til at indsamle dokumentation, samt detaljerne i evalueringen kan findes. Desuden gennemførte en ekstern kontrahent en ekstern undersøgelse bestilt af GD AGRI til støtte for den interne evaluering, og der blev afholdt en offentlig høring fra den 9. december 2019 til den 2. marts 2020. Den indsamlede dokumentation blev brugt til at evaluere forordningen med hensyn til dens effektivitet, virkningsfuldhed, sammenhæng, relevans og EU-merværdi. 3.1Forordningens effektivitet og virkning Følgende aspekter blev overvejet: 1.i hvilket omfang de erhvervsdrivende har været nødt til at ændre det eksisterende sporbarhedssystem og indkøbsstrategier, virkningerne af krav vedrørende partier, samt om disse tre aspekter har haft en indvirkning på omkostningerne 2.forordningens indvirkning på de forskellige aktører i fødevarekæden, på den administrative byrde og de ekstra omkostninger, der påløber, og om omkostningerne blev overført til de endelige forbrugere 3.i hvilket omfang oplysningerne kan kontrolleres af de kompetente myndigheder 4.i hvilket omfang forbrugerne har fået klare og nøjagtige oplysninger 5.de positive/negative virkninger for EU's indre marked og for en eventuel renationalisering af kødmarkedet 6.identifikation af materielle og immaterielle fordele. 1.Nødvendige ændringer af eksisterende systemer og strategier og konsekvenser for operatørerne

De eksisterende sporingssystemer, der er indført i overensstemmelse med forordning (EU) nr. 178/2002 og i forbindelse med lovgivningen om identifikation og registrering af husdyr, kan generelt give de erhvervsdrivende alle de oplysninger, der er nødvendige for at kunne mærke kødet korrekt med angivelse af oprindelsesland eller herkomststed. Både de kompetente myndigheder og operatørerne i forsyningskæden anser de fremlagte oplysninger for pålidelige. Den største forskel mellem kravene til mærkningsoplysninger for sporbarhed og oprindelse vedrører oplysningernes tilgængelighed: Sporbarhedsoplysninger kræves normalt ikke umiddelbart, og derfor kan der være behov for mere avancerede informationssystemer for at få adgang til oprindelsesoplysninger med henblik på mærkning. Evalueringen viste ikke tegn på, at de oplysninger, der fremgår af sporbarhedsreglerne, ikke var tilstrækkelige til at opfylde forordningens mærkningskrav. Der udtrykkes stor tillid til, at sporbarhedssystemet er effektivt. Operatørerne havde kun behov for minimale ændringer af de sporbarhedssystemer, der allerede var i brug, for at overholde de nye regler. Ændringerne havde hovedsagelig til formål at sikre en korrekt overførsel af de oplysninger, der indsamles i fødevarekæden, og at tilpasse det interne system for at sikre en korrekt adskillelse af levende dyr og kødprodukter. Disse ændringer blev hovedsagelig krævet af erhvervsdrivende, der beskæftiger sig med både husdyr og importerede dyr og/eller importeret kød. Blandt erhvervsdrivende, der indkøbte fra flere lande, ændrede de fleste ikke deres indkøbspraksis, men forbedrede i stedet deres system til adskillelse af levende dyr og kød for at sikre korrekt mærkning. På samme måde medførte kravene vedrørende partier ikke ændringer i indkøbsmetoderne, da de standardprocedurer, der blev anvendt i de fleste tilfælde, allerede indeholdt klare regler for dannelse af partier med henblik på sporbarhed. Nogle negative virkninger (som operatørerne opfattede) blev indberettet sporadisk i de forskellige undersøgelser: — Forordningen kan favorisere forbrugernes opfattelse af, at importerede produkter er af ringere kvalitet og derfor i stigende grad bruges af erhvervsdrivende i kødforarbejdningsindustrien snarere end til fersk forbrug. — Et muligt tab af fleksibilitet i udbuddet, da det ikke er muligt let at skifte til leverandører fra andre medlemsstater i perioder med knaphed. Der blev imidlertid ikke fundet dokumentation for disse negative virkninger, som kun få operatører havde indberettet i undersøgelsen af forsyningskæden, på en systematisk og kvantificerbar måde i evalueringen. 2.Indvirkning på omkostninger og nye administrative byrder Undersøgelsen af forsyningskæden og casestudierne viste, at de foretagne ændringer kun havde en beskeden indvirkning på omkostningerne, da de omkostninger, der allerede blev afholdt i forbindelse med de generelle sporbarhedsregler, absorberede omkostningerne ved gennemførelsen af nye regler. De fremlagte skøn viser, at omkostningsstigningen varierede fra ubetydelige værdier og op til højst 2 % i forsyningskæden for svinekød og fjerkræ, mens der ikke kunne gives skøn for fåre- og gedekødssektoren. Disse minimale omkostningsstigninger blev ikke overført gennem hele kæden, og undersøgelsen fandt ingen dokumentation for, at forbrugerpriserne ændrede sig som følge af gennemførelsen af forordningen. Den nye administrative byrde, som forordningen medfører, blev anset for at være meget lav: Der fandtes allerede sporbarhedssystemer, før forordningen trådte i kraft, og operatører med komplekse indkøbsstrategier kunne vælge at anvende forenklede mærkningsangivelser, der gjorde det muligt at minimere de ændringer, der var nødvendige for at overholde kravene. Undtagelserne for hakket kød og afpuds gjorde det muligt for erhvervsdrivende med komplekse indkøb at vælge forenklede mærkningsstrategier. 3.I hvilket omfang oplysningerne kan kontrolleres af de kompetente myndigheder De kompetente myndigheder og operatørerne rapporterede ingen systematiske vanskeligheder eller problemer i forbindelse med gennemførelsen af forordningen. Endvidere har de kompetente myndigheder ikke haft særlige problemer i forbindelse med kontrollen af forordningens krav, navnlig med hensyn til kravet om opdrætsperiode.

4.Kvaliteten af de oplysninger, der gives til forbrugerne Forbrugerundersøgelsen viste, at oprindelseslandet er en vigtig faktor ved køb af svinekød, fjerkræ eller fåre- og gedekød. De fleste forbrugere har en tendens til at foretrække kød af national oprindelse, idet de mener, at kød produceret i deres eget land er mere sikkert eller af bedre kvalitet, og tilfredsheden med oplysningerne på etiketten var generelt høj. Der blev imidlertid rapporteret om en lav forståelse af begreberne "opdrættet i" og "oprindelse" i undersøgelsen. Størstedelen af forbrugerne har en tendens til at fortolke udtrykket "opdrættet i" som det land, hvor dyret har tilbragt hele sit liv, eller som det land, hvor dyret er født. Nogle forbrugere vil derfor sandsynligvis se sig selv (utilsigtet) vildledt af mærkningen for så vidt angår opdrætsperioden. Dette kan hovedsagelig tilskrives manglen på klar kommunikation og specifik viden snarere end selve forordningen. 5.Virkninger for den interne handel For at undersøge de potentielle virkninger for samhandelen inden for EU og en eventuel markedsrenationalisering blev handelsstrømmene før og efter forordningens ikrafttræden analyseret. De eksisterende handelsstrømme inden for EU med levende dyr eller kød har ikke ændret sig væsentligt efter forordningens ikrafttræden, og dette kan skyldes to hovedårsager: -i de berørte sektorer importeres levende dyr i en alder, der ikke påvirker den endelige angivelse på mærkningen af opdrætningsstedet -markedsandelen for indenlandsk kød, der sælges i detailleddet, var allerede høj, før forordningen trådte i kraft. 6.Materielle og immaterielle fordele Med hensyn til de fordele, der følger af forordningens ikrafttræden, rapporterede mere end halvdelen af de hørte erhvervsdrivende ingen konkrete mærkbare fordele ved gennemførelsen af forordningen. Der blev rapporteret en mindre stigning i adgangen til hjemmemarkedet af nogle aktører i svinekødssektoren i nogle få medlemsstater (IE, EL, DE, DK), men dette førte ikke til højere producentpriser. Operatører fra andre medlemsstater rapporterede ingen ændringer i dynamikken på hjemmemarkedet. Blandt de immaterielle fordele var den øgede gennemsigtighed og den dermed forbundne stigning i forbrugernes tillid og tryghed den hyppigst rapporterede. 3.2Forordningens overensstemmelse med andre regler og forordninger Hovedformålet med forordningen er, at forbrugerne skal have klare, nøjagtige og meningsfulde oplysninger om oprindelsen af fersk, kølet og frosset kød af svin, får, geder og fjerkræ, og det er forbundet med de mål, der forfølges i forordning (EU) nr. 1169/2011 om fødevareinformation til forbrugerne.

Samme mål forfølges med Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1760/2000 om indførelse af en ordning for identifikation og registrering af kvæg og om mærkning af oksekød og oksekødsprodukter. I den henseende er de to forordninger fuldt ud sammenhængende, selv om forordning (EF) nr. 1760/2000 har et bredere anvendelsesområde, som forklaret nedenfor. Størstedelen af respondenterne i undersøgelsen af forsyningskæden identificerede ingen uoverensstemmelser eller konflikter mellem målene i forordning (EU) nr. 1337/2013 og målene i anden EU-lovgivning. Et mindretal af respondenterne rapporterede potentielle uoverensstemmelser eller konflikter mellem den obligatoriske mærkning af oprindelsesland og målet om at sikre et velfungerende indre marked, eftersom oprindelsesmærkning kan føre til renationalisering på markederne. Der blev imidlertid ikke konstateret nogen mærkbare ændringer i markedsdynamikken i EU, og analysen viste, at der ikke var tegn på, at forordningen havde stimuleret eller forhindret et velfungerende indre marked. Reglerne om oprindelsesmærkning af oksekød er forskellige og strengere end for andre typer kød, og nogle erhvervsdrivende har rapporteret dette som en mulig uoverensstemmelse. Mærkningen af oksekød indeholder faktisk altid en angivelse af fødselslandet, som mangler i forordningen, undtagen når der anvendes betegnelsen "Oprindelse", og der derfor gives oplysninger om fødselslandet. Det bør dog tages i betragtning, at reglerne om oprindelsesmærkning af oksekød i forordning (EU) nr. 1760/2000 blev vedtaget umiddelbart efter krisen i forbindelse med bovin spongiform encephalopati af hensyn til folkesundheden og fødevaresikkerheden og for at genoprette forbrugernes tillid efter den alvorlige markedsforstyrrelse. Derfor var deres mål bredere end forordningens mål og krævede en strengere tilgang. Tilsvarende blev der ikke konstateret uoverensstemmelser i definitionerne, sporbarheds- og mærkningskravene i forhold til anden EU-lovgivning under evalueringsundersøgelsen. Hvad angår de tilladte undtagelser for importeret kød og hakket kød og afpuds er de undtagelser, der er fastsat i forordning (EU) nr. 1760/2000 for oksekød, anderledes end dem, der er fastsat i forordning (EU) nr. 1337/2013, og de er ikke baseret på systematisk brug af den forenklede oprindelsesangivelse "EU/ikke-EU". Disse forskelle blev imidlertid ikke anset for væsentlige i undersøgelserne, og den høje forekomst af positive synspunkter blandt både interessenter i forsyningskæden og de kompetente myndigheder gør det muligt at konkludere, at undtagelserne i forordningen i højere grad passer til den reelle produktionssituation for hakket kød for disse typer kød. I undersøgelsen af forsyningskæden blev der ikke konstateret nogen uoverensstemmelse i forhold til de undtagelser vedrørende mærkning, der er fastsat i anden relevant EU-lovgivning. Navnlig er anvendelsen af den forenklede oprindelsesangivelse "EU/ikke-EU", der er tilladt for hakket kød og afpuds i forordningen, ligeledes tilladt for specifikke produkttypologier (honning, friske frugter og grøntsager, olivenolie) , der ofte stammer fra mere eller mindre komplekse kombinationer af primære ingredienser fra flere forskellige EU- og ikke-EU-oprindelser, som også kan ændre sig ret hyppigt, hvilket gør det besværligt eller meningsløst at adskille produkterne efter oprindelseslande. Endelig er den forenklede oprindelsesangivelse "EU/ikke-EU" også en af mulighederne for at angive oprindelsesland eller herkomststed for en fødevares primære ingrediens i henhold til artikel 2 i forordning (EU) 2018/775, når den primære ingrediens' oprindelsesland ikke er det samme som det færdige produkts oprindelsesland. Da hakket kød og afpuds anvendes som primære ingredienser i mange tilberedninger, synes kravene i forordning (EU) nr. 1337/2013 og i forordning (EU) 2018/775 at være fuldt ud sammenhængende. 3.3Forordningens relevans Forsyningskæde- og forbrugerundersøgelser viste tydeligt, at det fortsat er yderst relevant at give klare, præcise og meningsfulde oplysninger til forbrugerne. Dette er i overensstemmelse med den aktuelle politiske debat om en eventuel udvidelse af forpligtelserne for oprindelsesmærkning til et bredere sæt produktkategorier. På samme måde, men med mindre vægt, anses målet om at undgå unødvendige byrder for operatører, handel, administration og miljø stadig for at være relevant.

Næsten tre fjerdedele af respondenterne i undersøgelsen af forsyningskæden identificerede ikke nye behov, der er opstået siden udarbejdelsen af forordningen. De nye behov, som mindretallet af respondenter har identificeret, kan sammenfattes som: -udvidelse af den obligatoriske oprindelsesmærkning til at omfatte fødevareservice og cateringsektoren, til tilberedninger og til kød, der anvendes som ingrediens i forarbejdede fødevarer -medtagelse af ikke-færdigpakket kød i de kategorier, for hvilke oprindelsesoplysninger bør være obligatoriske -medtagelse af kaninkød. Der er ikke bred enighed om disse nye behov, og nogle af dem (f.eks. inddragelse af kaninkød) er ikke forudset i det nuværende retsgrundlag (forordning (EU) nr. 1169/2011). Analysen af udviklingen i konteksten viste, at internettet i stigende grad anvendes til indkøb af fødevarer (onlinekøb). Derfor opfattes behovet for, at pålidelige oplysninger er tilgængelige online, også som en vigtig faktor, der skal tages op i de kommende år. Afslutningsvis kan det konstateres, at størstedelen af respondenterne i undersøgelsen af interessenterne i forsyningskæden og undersøgelsen af de nationale kompetente myndigheder mente, at forordningen fortsat er enten "fuldt ud" relevant eller "i høj grad" relevant. 3.4Forordningens EU-merværdi For at vurdere merværdien af at have en EU-forordning om obligatorisk angivelse af oprindelse eller herkomststed for de pågældende typer kød blev følgende aspekter undersøgt: -om medlemsstaterne ville træffe foranstaltninger til at indføre lignende regler uden forordningen og de potentielle virkninger af at have et ikke-harmoniseret system -fordelene for det indre marked ved at have harmoniserede regler i henhold til forordningen -en evaluering af de eksisterende nationale regler udstedt af medlemsstaterne ud over dem, der er fastsat i forordning (EU) nr. 1169/2011 om fødevareinformation til forbrugerne og i forordningen, og begrundelserne for sådanne regler. De kompetente myndigheders holdninger var afbalancerede mellem dem, der sandsynligvis ville indføre nationale regler, og dem, der ikke ville gøre det, hvis forordningen ikke fandtes. Blandt de medlemsstater, der ville have indført regler, ville den vigtigste grund til at gøre det have været forbrugernes efterspørgsel efter sådanne oplysninger. Kun en tredjedel af respondenterne mente imidlertid, at det ville være "helt muligt" at indføre nationale regler, og ingen mente, at det ville være "fuldt ud muligt". I den forstand lettede forordningen indførelsen af sådanne regler i medlemsstaterne, der var mere tilbøjelige til at regulere oprindelsesmærkning.

Et stort flertal af de kompetente myndigheder, organisationer på EU-plan og nationale brancheorganisationer mente, at de nationale regler ikke fuldt ud ville opfylde de EU-mål, der forfølges med forordningen. Kun en femtedel af de kompetente myndigheder mente, at nationale regler ville have opfyldt de samme mål som forordningen. Flertallet mente, at nationale regler ville have ført til manglende harmonisering med mulige konsekvenser for handelen inden for det indre marked eller til mulig vildledning af forbrugerne, fordi nationale regler kun finder anvendelse på indenlandske produkter. Interessenternes holdninger var forskellige afhængigt af, i hvor høj grad den indenlandske forsyningskæde afhænger af samhandelen inden for EU. Hvis denne afhængighed er større (f.eks. svin og fjerkræ i Tyskland, fjerkræ i Nederlandene og svin i Spanien), var det opfattelsen, at nationale regler ikke ville opfylde EU-målene eller kun i begrænset omfang ville gøre det, hvis forordningen ikke fandtes. Selv om forordningens ikrafttræden som tidligere nævnt ikke hindrede udviklingen af handelen med levende dyr eller fersk kød inden for EU og ikke forstyrrede det indre marked i EU, blev de største risici ved at have et ikke-harmoniseret system identificeret som værende: -de forskellige grader af information, der gives til forbrugerne -det potentielle spørgsmål om handelshindringer på det indre marked -forskellene i lige vilkår for operatørerne. Alle disse potentielle negative virkninger blev effektivt forhindret af forordningens ikrafttræden. EU's forbrugere får nu de samme oplysninger om de produkter, der er omfattet af forordningen, og alle EU-erhvervsdrivende skal overholde de samme regler uden forskelle mellem medlemsstaterne. Nogle medlemsstater vedtog nationale love om indførelse af en kontrolordning (DK, IE, IT), og andre ændrede eksisterende nationale love for at sikre overensstemmelse med forordningen (EL, PL, RO). I to medlemsstater (EL, PL) fastsætter den nationale lovgivning også et yderligere krav om angivelse af oplysninger om oprindelsesland for fersk, kølet og frosset svinekød, får, geder og fjerkræ, der sælges i løs vægt (dvs. ikke færdigpakket). To medlemsstater (FI og FR) har udstedt supplerende nationale regler for at udvide forordningens anvendelsesområde til at omfatte kød, der anvendes som ingrediens eller kød, der sælges i restauranter og cateringvirksomheder. Undersøgelsen viste, at disse nationale regler ikke havde nogen direkte indvirkning på forordningens gennemførelse. 4.KONKLUSIONER De sporbarhedssystemer, der er udviklet inden for rammerne af den generelle fødevarelovgivning, viste deres effektivitet med hensyn til at sikre overholdelse af forordningen, og der var kun behov for minimale ændringer (hovedsagelig i forarbejdningsstadiet) for at sikre korrekt overførsel af oplysningerne. Der var ingen dokumentation for, at specifikke oplysninger til en korrekt oprindelsesmærkning konsekvent er utilstrækkelige. Sektorerne kan derfor klare kravene uden uforholdsmæssigt store administrative byrder og omkostninger, navnlig takket være undtagelser for hakket kød og afpuds. De minimale omkostninger, der blev afholdt af operatørerne, blev ikke overført i kæden og havde ingen indvirkning på de endelige forbrugerpriser. Forordningen havde minimal indvirkning på handelen inden for EU's indre marked. Ved at fastsætte harmoniserede regler hjalp forordningen det indre markeds funktion ved at skabe fælles spilleregler for EU-operatører.