Nr. C 189/16 De Europæiske Fællesskabers Tidende 28. 7. 86 
Det økonomiske og sociale Udvalg tilslutter sig forslaget. 
Bruxelles, den 23. april 1986. 
Formand for 
Det økonomiske og sociale Udvalg 
Gerd MUHR 
Udtalelse om meddelelse fra Kommissionen til Rådet — Offentlige indkøb — Konklusioner 
og perspektiver 
(86/C 189/09) 
Kommissionen for De europæiske Fællesskaber besluttede den 28. marts 1985 under henvisning til 
EØF-traktatens artikel 198 at anmode om Det økonomiske og sociale Udvalgs udtalelse om 
ovennævnte emne. 
Det forberedende arbejde henvistes til Sektionen for industri, handel, håndværk og tjenesteydelser, 
som på grundlag af ordføreren Sir George Sharps beretning vedtog sin udtalelse den 2. april 1986. 
Det økonomiske og sociale Udvalg vedtog på sin 236. plenarforsamling den 23. april 1986 
enstemmigt, idet dog 3 stemte hverken for eller imod, følgende udtalelse: 
1.1. Udvalget bifalder meddelelsens åbenhjertige kritik 
af, at EF's interne marked ikke fungerer, når det gælder 
offentlige indkøb. På trods af de vanskeligheder, som det 
måtte frembyde at nedbryde hævdvunden praksis, og på 
trods af den pression, der uvægerligt udøves i forbindelse 
med gennemførelsen af en politik, som tilsyneladende er i 
modstrid med, hvad der opfattes som lokale, regionale og 
nationale interesser, ligger det Udvalget stærkt på sinde, at 
basislovgivningen om offentlige indkøb på fællesskabsplan 
— i modsætning til, hvad der har været tilfældet hidtil — 
overholdes af alle parter uden undtagelse. I betragtning af, 
at regeringscheferne i netop de lande, som har undladt at 
omsætte EF-politikken på dette område i praksis, har været 
så ivrige fortalere for opfyldelsen af denne målsætning, er 
det klart, at der er behov for mere end højtidelige 
hensigtserklæringer. Udvalget føler endda, at den politiske 
troværdighed af EF-lovgivningen på dette område står på 
spil, såfremt der ikke udfoldes alvorlige anstrengelser for at 
få offentlige myndigheder til at opfylde denne EF-
lovgivnings ånd og bogstav. 
1.2. Denne meddelelse skulle have foreligget for længst; 
faktisk anmodede Rådet i sin resolution af 21. december 
1976 Kommissionen om senest tre år efter vedtagelsen af 
direktiv 77/62/EØF som er det direktiv, der ligger til grund 
for Fællesskabets »system« for offentlige indkøb, at 
udarbejde en rapport om, hvorledes systemet havde 
fungeret. 
1.2.1. At udarbejdelsen af meddelelsen er trukket i 
langdrag, kan dog tilsyneladende ikke udelukkende 
tilskrives langsommelighed fra Kommissionens side, men 
også den forsømmelighed, som medlemsstaterne har udvist 
med hensyn til at overholde blot det »tilsyneladende ret elementære krav om statistiske oplysninger« i direktiv 77/ 
62/EØF. Udvalget, som står over for problemet at afgøre, 
hvorvidt det statistiske materiale i denne meddelelse er 
tilstrækkelig relevant, repræsentativt og pålideligt til at 
danne udgangspunkt for brugbare konklusioner, ønsker 
over for Kommissionen at indskærpe behovet for, at der 
fastlægges mere fyldestgørende og detaljerede statistiske 
krav. Det er f.eks. overordentligt vigtigt at få fastlagt 
nøjere, i hvilken udstrækning lokale datterselskaber og 
agenturer skaffer sig offentlige indkøbskontrakter på vegne 
af virksomheder fra andre medlemsstater. Selv om der er 
tegn på, at mange offentlige indkøbsorganisationer 
placerer deres ordrer inden for deres eget land, er det ikke 
desto mindre muligt, at mængden og værdien af varer, hvis 
oprindelsessted er et andet medlemsland, men på hvilke 
ordren er placeret lokalt, faktisk er betragtelig. 
1.3. Kommissionens dokument er inddelt i en faktuel, 
analytisk del, som giver en beskrivelse af systemet og 
påpeger dets mangler, og en handlingsdel med forslag til 
afhjælpning af disse mangler, som nu også skal ses i 
sammenhæng med de relevante afsnit af hvidbogen om det 
interne marked, der blev offentliggjort i midten af juni 
1985, og hvis målsætning er at skabe ét forenet internt 
marked inden 1992. 
1.4. Offentlige indkøb udgør en væsentlig andel af de 
offentlige udgifter i alle medlemsstater, og det er af 
altafgørende betydning for udviklingen af et virkeligt 
internt marked, at de direktiver, hvis sigte er at opfylde 
denne målsætning, overholdes og gennemføres. 
1.5. Den kendsgerning, at der ikke findes et effektivt 
fælles marked for offentlige indkøb, er blevet anslået til at 
28. 7. 86 De Europæiske Fællesskabers Tidende Nr. C 189/17 
koste skatteyderne ca. 40 mia ECU årligt (Ball-Albert-
rapporten, 1983). Til sammenligning var EF's budget for 
1985 på ca. 28 mia ECU. 
1.5.1. Dette tal fremkommer ved at tage den andel på 
15 %, som offentlige indkøbskontrakter, herunder indkøb 
af militært udstyr og rumfartsudstyr, udgør af EF's 
bruttonationalprodukt, og hertil lægge 10 % som en 
ekstraomkostning forårsaget af opsplitningen af markedet 
(dette er et forsigtigt skøn over den gennemsnitlige 
merudgift ved, at offentlige indkøbskontrakter indgås ved 
underhåndsaftaler uden konkurrerende tilbud). 
1.5.2. Udvalget er af den opfattelse, at sådanne 
beregninger er meget løse og usikre. Det er overbevist om, 
at besparelserne rent faktisk kan være meget betydelige, 
men frygter samtidig, at overforenklede opgørelser kunne 
komme til at virke mod hensigten ved at skabe grobund for 
urealistiske forventninger og mål. At den situation skulle 
opstå, at alle kontrakter, der udbydes i henhold til 
direktiverne, faktisk tildeles på fællesskabsplan, er i praksis 
højst usandsynligt, fordi den »lokale« leverandør, alt andet 
lige, altid vil have en fortrinsstilling på grund af den 
geografiske nærhed, sproget osv. 
2. I det følgende opregnes de vigtigste problemområder: 
2.1. Hvad angår gennemførelsen af EF-lovgivningen 
(dvs. direktiv 77/62/EØF og 80/767/EØF) i den nationale 
lovgivning, er Udvalget skuffet og bekymret over, at 
Kommissionen ikke har formået at sikre, at medlemsstater­
ne gennemfører basisdirektivet, som, hvad enten det er 
optaget i national lovgivning eller ej, må formodes at være 
trådt i kraft med fuld retsvirkning 18 måneder efter dets 
bekendtgørelse i midten af januar 1977. Udvalget finder det 
magtpåliggende, at Kommissionen tager initiativ til at 
sikre, at der sker fremskridt på dette område. 
2.2. EF-lovgivningens praktiske indvirkning — selv om 
antallet af udbud, der af statslige, regionale og lokale 
myndigheder er blevet offentliggjort i De Europæiske 
Fællesskabers Tidende, er steget støt, har indvirkningen af 
direktiverne om offentlige indkøb ifølge Kommissionen 
været »ret beskeden«. 
2.2.1. Kommissionen giver følgende forklaringer på 
direktivernes utilstrækkelige indvirkning: 
a) indkøbsmyndighedernes manglende kendskab (tilsigtet 
eller utilsigtet) til EF-direktiverne; lokale og regionale 
myndigheder foretager faktisk kun i meget begrænset 
omfang, og i nogle tilfælde overhovedet ingen, indkøb i 
overensstemmelse med de procedurer, der er fastlagt i 
direktiverne; 
b) kontraktværdien anslås bevidst for lavt, og man opdeler 
i alt for mange tilfælde projekterne i afsnit »for derved 
at omgå tærsklen på 200 000 ECU, under hvilken 
kontrakterne ikke falder ind under basisdirektivernes 
bestemmelser om offentliggørelse og ikke-diskrimina-
tion; 
c) overdreven brug af underhåndsaftaler uden indhentning 
af tilbud (hvilket er tilladt i visse undtagelsestilfælde), 
dvs. underhåndsaftaler uden konkurrerende tilbud, d) reglerne følges bevidst til punkt og prikke, dvs. man 
følger pro formå den åbne udbudsprocedure for senere 
at erklære den ugyldig på grund af en formalitet. 
2.3. Selv om Udvalget ikke ønsker at sætte spørgsmåls­
tegn ved Kommissionens analyse af baggrunden for de 
manglende fremskridt, vil det gerne pege på endnu en og 
måske endda vigtig årsag til, at EF-direktiverne ikke hidtil 
har givet positive resultater: utilstrækkelig oplysning. 
Udvalget er overbevist om, at der ikke på fællesskabsplan 
er udfoldet tilstrækkelige anstrengelser for at oplyse alle 
involverede parter på statsligt, regionalt og lokalt plan om 
direktivernes ånd og bogstav og de fordele, der på lang sigt 
er forbundet med at anvende dem for alle parter. En ny 
oplysningskampagne, hvori eventuelt EF's repræsenta­
tionskontorer i de forskellige medlemsstater kunne 
inddrages, må derfor være grundstenen i Kommissionens 
forsøg på at afhjælpe situationen. Selv ikke den bedste 
lovgivning i verden vil have en chance for at blive 
gennemført, hvis den ikke er kendt samt forstås og 
accepteres af de involverede parter. Som et praktisk 
eksempel herpå er det nok betegnende, at Kommissionens 
brochure fra 1982 om offentlige indkøb lægger stor vægt på 
de tekniske aspekter ved offentlige indkøb, hvorimod 
spørgsmålet om, hvorfor de potentielt er til gensidig fordel 
for alle involverede parter og endda er bydende nødvendige 
for en virkelig fælles industripolitik, kun berøres overfla­
disk. 
3.1. Udvalget støtter helhjertet de foranstaltninger, der 
foreslås af Kommissionen til afhjælpning af mangelen på 
fremskridt med at skabe et virkeligt fælles marked inden for 
offentlige indkøb. Det opfordrer Kommissionen til i sine 
bestræbelser på at forbedre gældende direktiver i særlig 
grad at klarlægge og afhjælpe de praktiske problemer, 
f.eks. sprogproblemer, længere tilbudsfrister, som poten­
tielle leverandører står over for, når de ønsker at følge et 
udbud op efter dets bekendtgørelse. Mange kontrakter i 
den offentlige sektor udbydes hvert år. Det skulle derfor 
være muligt at offentliggøre omfattende lister over disse 
kontrakter i god tid, før den officielle udbudsproces 
indledes. Dette ville give leverandørerne en rimelig chance 
for at vurdere og klarlægge sandsynlige problemområder. 
3.2. Udvalget støtter ligeledes Kommissionens under­
stregning af behovet for at øge gennemsigtigheden i 
underhåndsaftaler uden konkurrerende tilbud, dvs. kravet 
om forhåndsorientering om, hvorvidt indkøb uden ind­
hentning af tilbud eller underhåndsaftaler vil blive anvendt 
— og ikke mindst med hvilken begrundelse. Det anser 
kravet om offentliggørelse af tildelte kontrakter for at være 
et vigtigt skridt i den rigtige retning. 
3.3. Udvalget føler sig dog overbevist om, at yderligere 
bestræbelser er påkrævede fra Kommissionens side på 
følgende områder: 
3.3.1. Ensartede retningelinjer for fortolkningen og den 
praktiske gennemførelse af direktiverne, således at tvivlstil­
fælde og divergerende, ofte utilsigtede, misforståelser 
ryddes af vejen; nogle myndigheder fortolker således de 
Nr. C 189/18 De Europæiske Fællesskabers Tidende 28. 7. 86 
undtagelser fra direktivernes anvendelsesområde, der er 
indrømmet visse sektorer som f.eks. forsvaret, derhen, at 
disse ikke blot omfatter primære leverancer (våben osv.), 
men også sekundære og afledte leverancer såsom levneds­
midler, tekstiler, papirvarer osv. Andre finder en udvej til at 
betragte varer, f.eks. medicinsk udstyr, som tjenesteydelser, 
der som bekendt ikke er omfattet af direktiverne. Udvalget 
er endda stødt på eksempler på, at en national myndighed 
konsekvent og i god tro har tilrådet lokale myndigheder at 
betragte de såkaldte »open-ended«-kontrakter, dvs. kon­
trakter, hvor der er fastsat en kontraktpris pr. enhed, men 
hvor leverancens størrelse ikke er fastsat, som undtaget fra 
direktivernes anvendelsesområde- og det til trods for, at 
Kommissionen klart anser sådanne kontrakter for omfat­
tet. 
3.3.2. Men selv om der ikke hersker tvivl om, at der helt 
bevidst gøres forsøg på at omgå bestemmelserne i 
basisdirektiverne, føler Udvalget det dog til overflod 
godtgjort, at dette ingenlunde gælder i alle tilfælde. Det 
ville derfor være fornuftigt af Kommissionen at lægge mere 
vægt på at forklare og udvide fordelene ved at anvende EF-
bestemmelserne på dette område samt at bestræbe sig på at 
håndhæve dem strengere. 
3.3.3. Kommissionen synes at lægge stor vægt på 
direktiverne, men til dato har den ikke bevilget de midler, 
der er nødvendige for at sikre gennemførelsen af dem. 
3.3.4. Udvalget foreslår, at der i Kommissionens regi 
oprettes et administrativt organ for offentlige indkøb med 
et nøje defineret ansvarsområde og tilstrækkelige ressour­
cer til sin disposition. Dette ansvarsområde skulle omfatte: 
Gennemførelse: 
— at påse, at hver medlemsstat overholder direktivernes 
bestemmelser, 
— at fungere som kontaktpunkt for forespørgsler; . 
Oplysning: 
— at påpege og forklare de fordele, som er forbundet med 
en EF-dækkende politik på dette område, med et internt 
marked som den endelige målsætning, 
— at iværksætte en tovejsoplysningskampagne med det 
formål at sikre, at alle offentlige myndigheder er 
bekendt med deres forpligtelser ifølge direktivet og 
bekendtgør alle kontrakttildelingsudbud, samt at 
tilskynde erhvervslivet til at udfolde større anstrengelser 
for at være opmærksom over for og udforske det 
offentlige indkøbsmarked, 
— at undersøge, hvilken metode der er den mest velegnede 
til at sprede informationer i hvert enkelt tilfælde; 
Statistik: 
— at oprette statistiske registre med henblik på at 
tilvejebringe et sammenhængende billede af de offent­
lige indkøb på EF-plan, 
— at holde sig i kontakt med de relevante regerings­
kontorer i medlemsstaterne for at få klarhed over de 
offentlige indkøbsbudgetters virkelige størrelse; Kontrol: 
— løbende at undersøge de kontrakter, der udbydes, og 
afsløre enhver misligholdelse ved hjælp af gennemsigtig-
hedssystemet, 
— at træffe passende forholdsregler over for dem, der ikke 
overholder direktiverne, 
— at påvise fremgangsmåder, der er i modstrid med 
direktivernes ånd, 
— at foretage stikprøvekontroller for at sikre, at der ikke er 
indføjet specifikationer og særlige betingelser, der 
bevidst tager sigte på at begrænse antallet af tilbudsgi­
vende virksomheder, 
— at undersøge klager over enhver illoyal praksis eller 
andre klagepunkter fra tilbudsgivere, der ikke har fået 
tildelt kontrakter. 
3.3.5. Udvalget foreslår, at det overvejes at indføre en 
ordning med detachering af personale fra de nationale 
myndigheder, eller at man simpelthen ansætter flere 
medarbejdere. Omkostningerne herved skulle blive mere 
end opvejet af de ovenfor nævnte potentielle besparelser, 
som gennemførelsen af et fælles marked for offentlige 
indkøb vil medføre. 
3.3.6. Kommissionen bør i første omgang koncentrere 
sine bestræbelser om statslige og større lokale indkøbskon­
trakter, som er lettere at få klarhed over. Den opfordres til 
at undersøge, om det er muligt at fokusere på sådanne 
kontrakter inden for en eller to nøglesektorer med henblik 
på at få klarhed over større kontrakter og fungere som 
mellemmand mellem de involverede parter med det formål 
at påpege de muligheder i form af gensidige fordele, der 
findes inden for Fællesskabet. Da den hidtidige og mere 
generelle fremgangsmåde har vist sig at være utilstrækkelig 
i sig selv, må Kommissionen undersøge nye og andre 
fremgangsmåder, hvor formålet ikke er at opnå resultater 
på kort sigt, men hvor man omhyggeligt udvælger 
»pilotsektorer«, dvs. begrænsede områder, som relativt 
nemt lader sig kontrollere, og som i særlig grad lægger op til 
de ønskede resultater samtidig med, at man først og 
fremmest sikrer sig opbakning og tilsagn om samarbejde 
fra købere og leverandører. 
3.4. Udvalget ønsker ligeledes at henlede Kommissio­
nens opmærksomhed på, at der for nylig er vedtaget en 
lovgivning i De forenede Stater, som har ført til betydelige 
besparelser, fordi den har skærpet konkurrencen om store 
offentlige indkøbskontrakter, samtidig med at kvalificere­
de små og mellemstore producenters deltagelse i kontrak­
terne er blevet befordret. 
3.5. Forbedring af klageadgangen. Udvalget er overbe­
vist om, at mangelen på effektiv klageadgang er en 
væsentlig årsag til EF-direktivernes tilsyneladende begræn­
sede troværdighed: de anses for at være uden reel effekt, 
fordi udsigterne til at få medhold i en klage eller få ændret 
en igangværende kontrakttildeling på nuværende tidspunkt 
ikke er gunstige. Dette skyldes a) de ringe chancer for at 
vinde et søgsmål ved de nationale domstole hurtigt nok til, 
at beslutningen om kontrakttildeling kan omstødes, og b) 
den indlysende risiko for, at man ved at bringe en statslig 
28. 7. 86 De Europæiske Fællesskabers Tidende Nr. C 189/19 
indkøbsmyndighed for retten reelt afskæres fra at få tildelt 
fremtidige kontrakter — uanset hvor god en sag man i 
øvrigt måtte have. 
3.5.1. Udvalget er klar over, at Kommissionen hidtil i 
nogle få tilfælde faktisk har haft rimelig succes med at 
intervenere i udbudsproceduren på ad hoc-basis, når 
tilbudsgivere har klaget. 
3.5.2. Ud fra princippet om, at det er bedre at forebygge 
end at helbrede, tilslutter Udvalget sig forslaget om at give 
Kommissionen en mere formaliseret interventionsmu-
lighed. 
3.5.3. Men uanset hvilken klageordning der i sidste 
instans indføres, ønsker Udvalget ikke blot at understrege 
vigtigheden af at finde frem til en ordning der fungerer; 
som allerede nævnt er det lige så vigtigt, at alle involverede 
parter informeres om denne ordnings eksistens og virkemå­
de. 
3.6. GATT. Udvalget er af den opfattelse, at åbningen af 
EF-markedet for offentlige indkøb for tredjelande, f.eks. de 
lande, som har tiltrådt GATT-aftalen om statslige indkøb, 
ikke kan ske på ensidig basis; gensidighed er påkrævet, 
således at europæiske virksomheder sikres de samme 
fordele på markederne i tredjelande. 
3.6.1. Udvalget føler, at Kommissionens holdning i for 
høj grad synes at være bestemt af de igangværende 
drøftelser i GATT og af de gældende GATT-regler, som 
den anser for at være »en alvorlig begrænsning i 
Fællesskabets mulighed for selv at regulere sit interne 
marked, eftersom enhver ændring i fællesskabsreglerne kan 
skabe problemer i relation til bestemmelserne i GATT-
aftalen, og således nødvendiggøre en genforhandling af 
denne«. 
3.6.2. Det er rigtigt, at stærke amerikanske og japanske 
konkurrenter faktisk kunne udgøre en alvorlig trussel, hvis 
det europæiske marked blev åbnet, uden at der blev stillet 
krav om modydelser af nogen art herfor. Men ifølge 
statistikkerne har GATT-reglerne faktisk haft meget ringe 
eller slet ingen virkning, idet kun 0,2 % af alle kontrakter 
blev tildelt tredjelande i 1982, hvilket var et fald på 2 % i 
forhold til 1981. Udvalget føler derfor, at der bør indtages 
en mere positiv holdning, som betoner de muligheder og 
udfordringer, som en åbning af det internationale offentlige 
Bruxelles, den 23. april 1986. indkøbsmarked vil betyde for de europæiske virksomhe­
der, hvis udviklingsmuligheder er begrænsede af for små 
nationale markeder. 
3.7. I denne forbindelse opfordrer Udvalget Kommissio­
nen til at undersøge muligheden af at indføre en »EF-
produktgaranti«, som kunne tjene som en attestering af nye 
produkters europæiske oprindelse samt sikre, at de 
opfylder europæiske normer og standarder og derved åbne 
hele det interne marked for dem. 
3.8. Udvalget ønsker endnu en gang at påpege vigtig­
heden af, at der formuleres en reel industripolitik for hele 
Fællesskabet, ikke blot ved at fremskynde bestræbelserne 
på at harmonisere standarder og sikre gensidig anerkendel­
se af afprøvningsprocedurer på fællesskabsplan, hvilket er 
en uomgængelig nødvendighed for skabelsen af et virkeligt 
internt marked inden for offentlige indkøb, men også ved at 
tilnærme momssatserne, fremme harmoniseringen af 
selskabsretten, fjerne lovmæssige hindringer inden for 
patent- og varemærkelovgivning og afskaffe hindringer af 
regional og administrativ art osv. 
3.8.1. I tilknytning hertil er det nødvendigt at sikre 
anerkendelsen af afprøvningsstationer i medlemsstaterne, 
som er bemyndigede til at foretage den nødvendige 
certificering af overensstemmelsen med gældende EF-
standarder og -normer eller af et produkt, hvortil der stilles 
krav om overholdelse af bestemte specifikationer. 
3.9. Selv om Udvalget tilslutter sig forslaget om at 
udvide direktivets anvendelsesområde til at omfatte alle 
offentlige indkøb, dvs. også telekommunikations-, trans­
port-, energi- og vandforsyningssektorerne, som hidtil har 
været udelukket, så bør der forinden foretages en 
undersøgelse af disse sektorers vidt forskellige karakteristi­
ka inden for hvert medlemsland. Der er også behov for en 
øget indsats og større bevillinger på EF-plan til gennemfø­
relsen af og kontrollen med nye direktiver. 
3.9.1. At disse sektorer har været udelukket, har efter 
Udvalgets mening ikke gjort Kommissionens opgave 
lettere. Udvalget føler, at Fællesskabet alt i alt vil være 
bedre tjent med generelle direktiver inden for offentlige 
indkøb, der omfatter alle områder inden for rammerne af 
Rom-traktaten. EF's medlemsstater må dog i så tilfælde 
være rede til at sikre, at direktiverne bliver ensartet forstået, 
anvendt og overholdt. 
Formand for 
Det økonomiske og sociale Udvalg 
Gerd MUHR