Henstilling med henblik på RÅDETS UDTALELSE i overensstemmelse med artikel 9, i Rådets forordning (EF) nr. 1466/97 af 7. juli 1997 om Slovakiets konvergensprogram 2004-2007

(forelagt af Kommissionen)

BEGRUNDELSE

Rådets forordning (EF) nr. 1466/97 om styrkelse af overvågningen af budgetstillinger samt overvågning og samordning af økonomiske politikker [1] fastsætter, at ikke-deltagende medlemsstater, dvs. medlemsstater, der ikke har indført den fælles valuta, skal forelægge konvergensprogrammer for Rådet og Kommissionen med henblik på en regelmæssig multilateral overvågning efter traktatens artikel 99.

[1] EFT L 209 af 2.8.1997. Alle de dokumenter, der refereres til i dette dokument, kan konsulteres på følgende netsted: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/ about/activities_en.htm.

I overensstemmelse med artikel 9 i forordningen skal Rådet undersøge hvert enkelt konvergensprogram på grundlag af vurderinger foretaget af Kommissionen og Det Økonomiske og Finansielle Udvalg, jf. traktatens artikel 114. På grundlag af en henstilling fra Kommissionen og efter at have hørt Det Økonomiske og Finansielle Udvalg afgiver Rådet udtalelse efter at have undersøgt programmet. Ifølge forordningen skal medlemsstaterne hvert år forelægge opdaterede konvergensprogrammer, der også kan undersøges af Rådet efter samme procedure.

De ti lande, der tiltrådte EU den 1. maj 2004, er omfattet af en dispensation og deltager derfor ikke i den fælles valuta. De har forpligtet sig til at forelægge deres konvergensprogrammer senest den 15. maj 2004 og en første opdatering ved udgangen af 2004.

Slovakiets konvergensprogram for perioden 2004-2007 blev forelagt den 14. maj 2004. Kommissionen har foretaget en teknisk gennemgang af programmet, hvor der er taget hensyn til resultatet af 2004-forårsprognoserne og adfærdskodeksen [2] samt principperne i Kommissionens meddelelse af 27. november 2002 til Rådet og Europa-Parlamentet om en bedre samordning af finanspolitikken [3]. Denne gennemgang giver grundlag for følgende vurdering:

[2] Det Økonomiske og Finansielle Udvalgs reviderede udtalelse om stabilitets- og konvergensprogrammernes indhold og form, dokument EFC/ECFIN/404/01 - REV 1 af 27.6.2001, som godkendt af Økofin-Rådet den 10.7.2001.

[3] KOM(2002) 668 endelig af 27.11.2002.

Slovakiet fremlagde sit første konvergensprogram den 14. maj 2004. Programmet dækker perioden 2004-2007 og indeholder endvidere vejledende fremskrivninger frem til 2010. Dokumentet indeholder foranstaltningerne i 2004-budgettet og er i overensstemmelse med myndighedernes detaljerede udkast til den flerårige budgetramme for årene 2005-2007. Det udtrykker myndighedernes intention om at indføre euroen i 2008 eller senest i 2009.

Programmet er meget veldokumenteret og stort set i overensstemmelse med oplysningskravene i den reviderede "adfærdskodeks" for stabilitets- og konvergensprogrammernes indhold og form [4]. Oplysningerne i programmet er mere detaljerede og sammenhængende end i de økonomiske førtiltrædelsesprogrammer for 2001-2003.

[4] Dog med få mindre undtagelser (enkelte manglende prognoser for årene 2006 og 2007 i tabellen om eksterne forudsætninger og udelukkende angivelse af offentligt forbrug i aggregeret form [rubrik 16 og 17] angives sammenlagt i tabel 2), tabellerne vedr. adfærdskodeksen, der er bilagt programmet indeholder ikke blot de obligatoriske, men også de frivillige oplysninger, der er nævnt i kodeksen. Herudover giver programmet en række andre supplerende oplysninger. Endvidere er de forventede konsoliderede udgifts- og indtægtskvoter i forhold til BNP og disaggregeringer i overensstemmelse med ESA 95-klassifikationerne nu tilgængelige tilbage til 2002, hvorimod udgifts- og indtægtskvoter i forhold til BNP fra før 2002 stadig mangler.

Det offentlige underskud faldt til 3,6 % af BNP i 2003, hvilket ligger over traktatens referenceværdi på 3 % af BNP. Kommissionen indledte proceduren for uforholdsmæssigt store offentlige underskud over for Slovakiet den 12. maj 2004 med vedtagelsen af en rapport i overensstemmelse med traktatens artikel 104, stk. 3. Det Økonomiske og Finansielle Udvalg afgav udtalelse om rapporten den 25. maj. Den 5. juli 2004 forventes det, at Rådet på basis af Kommissionens henstillinger vil fastslå, at Slovakiet har et uforholdsmæssigt stort underskud og fremsætte henstillinger til Slovakiet om at bringe denne situation til ophør.

Det makroøkonomiske scenario i programmet er stort set troværdigt og på linje med Kommissionens prognose: på baggrund af en stabil vækst i det reale BNP fra 1,5 % i 1999 til 4,2 % i 2003 forventes BNP at stige i nogenlunde samme takt i 2004 og 2005 støttet af en stadig større indenlandsk efterspørgsel og en svækkelse af den eksterne sektors betydning for væksten. I 2006 og 2007, som ikke er dækket af Kommissionens nuværende prognoser, forventes væksten ifølge programmet at stige til næsten 5 % (dvs. stort set i intervallet for de tilgængelige skøn over den potentielle vækst på det tidspunkt), igen drevet af en større eksport efterhånden som den eksport, der skyldes udenlandske direkte investeringer begynder at blive mærkbar. I løbet af programperioden forventes eksporten at få gavn af en forventet stærkere vækst hos Slovakiets vigtigste handelspartnere frem til 2005, der derefter stabiliserer sig på et solidt vækstniveau. På baggrund af vækstprognoserne og de netop påbegyndte afgørende arbejdsmarkedsreformer forventes arbejdsløsheden at falde gradvist til omkring 14½ % i 2007 (fra over 17 % i 2003).

Inflationen forventes at falde hurtigt efter 2004 (til under 3 % i 2006 og 2007), når stigningen i de regulerede priser aftager. Inflationsprognosen er realistisk, forudsat at de indirekte følger kan holdes helt under kontrol, bl.a. ved at man forsøger at modvirke, at lønfastsættelsen styres af historiske inflationstal, navnlig i den offentlige sektor, på grund af den potentielt ugunstige afsmitning. Pengepolitikken er indrettet på at nå et implicit inflationsmål, samtidig med at man undgår en alt for svingende vekselkurs, og modvirke pres på valutakursen i en grad, der ikke er forenelig med de økonomiske grundforudsætninger. Bekymringer over den alt for stærke valuta, som er blevet opskrevet med ca. 10 % siden medio 2002, har ført til en rentenedsættelse støttet af en fortsat konsolidering af finanspolitikken. Det foreslås i programmet, at Slovakiet tilslutter sig ERM II i 2005 eller 2006.

Slovakiets mål ifølge programmet er at nedbringe det offentlige underskud fra 3,6 % af BNP i 2003 til 3 % af BNP i 2007 for at opfylde Maastricht-kriterierne om underskud - justeringen stemmer næsten helt overens med det økonomiske førtiltrædelsesprogram fra 2003 (frem til 2006) og bygger på følgende delmål for underskuddet: 4,0 % af BNP i 2004, 3,9 % af BNP i 2005 og 3,9 % af BNP i 2006. Justeringen i perioden bygger på en nedbringelse af de primære udgifter med 1,5 procentpoint af BNP, eftersom den omfattende skattereformpakke, der trådte i kraft i begyndelsen af 2004, og som hovedsagelig indebærer en forskydning af skattebyrden fra direkte til indirekte beskatning, stort set er indtægtsneutral. Denne nedbringelse understøttes i høj grad af strukturreformer navnlig inden for sundhed og social sikring, der næsten alle er vedtaget og trådt i kraft.

I en situation med solid vækst virker den planlagte nedbringelse af underskuddet på kun 0,6 % af BNP over en fireårig periode ikke særlig ambitiøs. Endvidere ligger den i slutningen af perioden. Der skal tages højde for følgende modererende faktorer: for det første den ret betydelige nedbringelse af underskuddet med hele 2,1 procentpoint af BNP fra 2002 til 2003, der delvis kan tilskrives ikke-tilbagevendende faktorer. For det andet er justeringen baseret på en udgiftsnedbringelse. For det tredje indføres der en bidragsfinansieret pensionsordning i 2005, hvilket vil indebære en omfordeling af udgifterne til social sikring og dermed faldende offentlige indtægter, først med ½ procentpoint af BNP i 2005 og derefter med op til 1 procentpoint af BNP i slutningen af programperioden. For det fjerde vil de offentlige investeringer stige i programperioden. Forudsat at risikoen på udgiftssiden kan holdes under streng kontrol, bl.a. gennem bindende udgiftslofter på mellemlang sigt, kan et potentielt højere skatteprovenu end i prognoserne for 2004 og de følgende år give en god mulighed for at fremskynde nedbringelsen af underskuddet i forhold til, hvad der fremgår af programmet.

Muligheden for at fremskynde nedbringelsen af det offentlige underskud er et særlig vigtigt forhold. Det ville ikke kun få det offentlige underskud ned under 3,0 % af BNP i 2007, men også bane vej for opfyldelsen af programmets andet store mål, nemlig at opnå en strukturel budgetmæssig stilling tæt på ligevægt eller i overskud ved udgangen af dette tiår, samtidig med at man opnår en tilstrækkelig sikkerhedsmargen i forhold til traktatens referenceværdi på 3 % af BNP med normale makroøkonomiske udsving. En hurtigere nedbringelse af underskuddet så snart det er muligt vil endvidere bidrage til at opbygge en stødpude mod en potentiel negativ udvikling. Risiciene i 2004 peger overvejende i positiv retning, men for perioden som helhed synes risikoen at være forholdsvis afbalanceret. Betydelige negative risici synes dog at være koncentreret om udgiftssiden og vedrører først og fremmest forsinkelser i den planlagre sundhedsreform og en manglende rationalisering af den offentlige sektor.

De slovakiske myndigheders strukturreformplan, som stort set allerede er vedtaget og trådt i kraft, bedrer kvaliteten af de offentlige finanser både på indtægtssiden (skattereform) og udgiftssiden (sundhed og social sikring) og forventes at fremme væksten, bl.a. ved at styrke incitamenterne til at tage arbejde (herunder gennem en bedre styring af sociale overførsler), og jobskabelsen.

Ifølge programmet vil gældskvoten (offentlig gæld/BNP) stige med 2½ procentpoint mellem 2003 og 2005 til 46,4 %, hvilket stort set er på linje med Kommissionens beregninger. Herefter forventes der et fald til 45,5 % i 2007. Stock-flow justeringer spillede frem til 2003 en vigtig rolle ved beregningen af gældsudviklingen, bl.a. på grund af privatiseringer og andre særlige faktorer, men denne rolle er nu aftaget. 2004 er en undtagelse, eftersom det periodiserede underskud er lavere end det kassebaserede.

Hvad angår de offentlige finansers holdbarhed på lang sigt kræves det, for at fremskrivningerne i programmet kan holde, at man strengt opfylder målene for den finanspolitiske konsolidering (som forventes at føre til offentlige finanser tæt på ligevægt eller udvisende overskud i 2010), samt at de planlagte politikker gennemføres fuldt ud (bl.a. at pensionsalderen sættes op i årene efter programmets udløb). Desuden kan de underliggende demografiske antagelser, navnlig om fødselsrater, vise sig at være for optimistiske.<0} Hvis disse betingelser opfyldes, skulle Slovakiet ifølge prognoserne være forholdsvis godt rustet til at klare omkostningerne ved befolkningens aldring. Bortset fra visse yderligere risici, der kan dukke op på lang sigt, er hovedrisikoen for disse fremskrivninger en manglende eller forsinket gennemførelse af de planlagte reformer, eller at allerede gennemførte reformer opgives.

Tabel : Sammenligning af centrale makroøkonomiske og budgetmæssige fremskrivninger

>TABELPOSITION>

På grundlag af denne vurdering har Kommissionen vedtaget vedlagte henstilling med henblik på Rådets udtalelse om Slovakiets konvergensprogram og fremsender den til Rådet.

Henstilling med henblik på RÅDETS UDTALELSE i overensstemmelse med artikel 9, i Rådets forordning (EF) nr. 1466/97 af 7. juli 1997 om Slovakiets konvergensprogram 2004-2007

RÅDET FOR DEN EUROPÆISKE UNION HAR -

under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab,

under henvisning til Rådets forordning (EF) nr. 1466/97 af 7. juli 1997 om styrkelse af overvågningen af budgetstillinger samt overvågning og samordning af økonomiske politikker [5], særlig artikel 9, stk. 3,

[5] EFT L 209 af 2.8.1997, s. 1. De dokumenter, der henvises til i denne tekst, findes på følgende netsted: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/ about/activities/sgp/main_en.htm.

under henvisning til Kommissionens henstilling,

efter høring af Det Økonomiske og Finansielle Udvalg -

AFGIVET FØLGENDE UDTALELSE:

Den [5. juli 2004] gennemgik Rådet Slovakiets konvergensprogram, der dækker perioden 2004-2007 og indeholder endvidere vejledende fremskrivninger frem til 2010. Programmet er stort set i overensstemmelse med oplysningskravene i den reviderede "adfærdskodeks" for stabilitets- og konvergensprogrammernes indhold og form.

Målet med den finanspolitiske strategi ifølge programmet er at nedbringe det offentlige underskud fra 3,6 % af BNP i 2003 til 3 % af BNP i 2007 for at opfylde Maastricht-kriterierne om underskud - med følgende delmål for underskuddet: 4,0 % af BNP i 2004, 3,9 % af BNP i 2005 og 3,9 % af BNP i 2006. Nedbringelsen af underskuddet forventes væsentligst at ske i 2007. Ifølge programmet skal der ske en justering baseret på en nedbringelse af de primære udgifter med 1,5 procentpoint af BNP. Denne nedbringelse understøttes i høj grad af strukturreformer navnlig i sundhedssektoren og i socialsikringssektoren, der næsten alle er vedtaget og trådt i kraft. Reformerne på udgiftssiden gennemføres på baggrund af en omfattende skattereformpakke, der trådte i kraft i begyndelsen af 2004, som hovedsagelig er indtægtsneutral; skattereformen indebærer hovedsagelig en forskydning af skattebyrden fra direkte til indirekte beskatning. Endvidere indføres der i 2005 en bidragsfinansieret pensionsordning, der vil medføre faldende offentlige indtægter, først med ½ procentpoint af BNP i 2005 og derefter med op til 1 procentpoint af BNP i slutningen af programperioden.

På basis af de nuværende oplysninger ser programmets makroøkonomiske scenario ud til at bygge på ret realistiske antagelser om væksten, dvs. en vækst på omkring 4 % i 2004 og 2005 og en øget vækst på næsten 5 % i 2006 og 2007 - drevet af en større eksport efterhånden som den eksport, der skyldes udenlandske direkte investeringer, begynder at blive mærkbar. Den forventede faldende arbejdsløshed vil fortsat kræve en energisk politik, der tager fat på de grundlæggende strukturproblemer på arbejdsmarkedet - i betragtning af de stadig meget høje arbejdsløshedstal i Slovakiet. Ifølge fremskrivningen vil inflationen efter 2004, når virkningerne af justeringerne af regulerede priser og høje indirekte skatter aftager, falde forholdsvis hurtigt, forudsat at de indirekte virkninger holdes under stram kontrol. Navnlig lønudviklingen, herunder i den offentlige sektor, bør ikke styres af historiske inflationstal.

Ifølge programmet vil det offentlige underskud falde til 3 % af BNP-referenceværdien i 2007 og derefter falde yderligere. I betragtning af antagelsen om en meget solid vækst i den slovakiske økonomi, er hverken størrelse eller hastighed for nedbringelsen af underskuddet særlig ambitiøs. Der skal imidlertid tages højde for følgende modererende faktorer: for det første den forventede nedbringelse af de primære udgifter, faldende offentlige indtægter som følge af pensionsreformen og den delvis enkeltstående justering i 2003. Budgetudviklingen ifølge programmet ser ud til at være tilstrækkelig til at nedbringe underskuddet til referenceværdien på 3 % af BNP. Risiciene i forhold til de budgetmæssige fremskrivninger i programperioden ser stort set afbalancerede ud. De peger overvejende i positiv retning i 2004, da underskuddet forventes at stige marginalt. De negative risici synes at være koncentreret om udgiftssiden og vedrører først og fremmest forsinkelser i den planlagte sundhedsreform og en manglende rationalisering af den offentlige sektor. For at nå målene for nedbringelse af underskuddet skal myndighederne kunne holde de primære udgifter under kontrol, hvilket kunne understøttes af bindende mellemsigtede udgiftslofter. Fordele i form af et højere skatteprovenu end forventet bør anvendes til at fremskynde nedbringelsen af underskuddet. Det ville ikke kun forbedre forudsætningerne for at nedbringe underskuddet på under 3 % af BNP i 2007, men også bane vej for opfyldelsen af programmets andet store mål, nemlig at opnå en strukturel budgetmæssig stilling tæt på ligevægt eller i overskud hurtigere end i 2010 som fastsat i programmet, samtidig med at man opnår en tilstrækkelig sikkerhedsmargen i forhold til traktatens referenceværdi på 3 % af BNP med normale makroøkonomiske udsving. Det ville også give et bedre grundlag for at klare potentielt meget omfattende kapitaltilstrømninger.

Ifølge programmet vil gældskvoten stige med 2½ procentpoint mellem 2003 og 2005 til 46,4 % og igen falde til 45,5 % i 2007. Slovakiet skulle være forholdsvis godt rustet til at klare omkostningerne ved befolkningens aldring. Langsigtet holdbarhed kræver en streng opfyldelse af målene for den finanspolitiske konsolidering og en fuldstændig gennemførelse af de planlagte politikker. Hvad angår fødselsrater, kan de underliggende demografiske forudsætninger i programmet være for optimistiske. Hovedrisiciene for den langsigtede holdbarhed er en manglende eller forsinket gennemførelse af de planlagte reformer, eller at allerede gennemførte reformer opgives.

****

Den [5. juli 2004] fastslog Rådet på grundlag af Kommissionens henstillinger, at der foreligger et uforholdsmæssigt stort underskud i Slovakiet, jf. traktatens artikel 104, stk. 6, og rettede henstillinger i henhold til artikel 104, stk. 7, til Slovakiet med henblik på at bringe denne situation til ophør, i hvilke Rådet gav økonomisk-politisk rådgivning.

Centrale fremskrivninger fra Slovakiets konvergensprogram

>TABELPOSITION>