DA Den Europæiske Unions Tidende C 257/1

Kommissionens meddelelse om statsstøttereglernes anvendelse på public service radio- og tv-virksomhed

(EØS-relevant tekst)

2009/C 257/01

1. INDLEDNING OG ANVENDELSESOMRÅDE

1. Radio- og tv-virksomhed har ændret sig meget igennem de sidste tredive år. Ophævelse af monopoler, nye aktører på markedet og en hurtig teknologisk udvikling har resulteret i fundamentale ændringer i konkurrenceforholdene. Tv-spredning har traditionelt været en monopolvirksomhed og har stort set altid været udført af offentlige monopolforetagender, først og fremmest på grund af det begrænsede antal frekvenser og de betydelige adgangsbarrierer.

2. I 1970’erne gav den økonomiske og teknologiske udvikling imidlertid medlemsstaterne bedre muligheder for at give andre operatører sendetilladelser. Medlemsstaterne besluttede derfor at liberalisere markedet. Det førte til større valgmuligheder for forbrugerne, som fik adgang til mange nye kanaler og tjenester, ligesom det resulterede i fremkomsten af stærke europæiske aktører på markedet og fremmede udviklingen af ny teknologi og en større pluralisme i sektoren, hvilket indebærer andet og mere end blot adgang til et større udbud af kanaler og tjenester. Men selv om medlemsstaterne åbnede op for konkurrence på markedet, mente de også, at public service radio og tv burde bevares for at sikre dækningen i visse områder og tilgodese behov og almene interesser, som ellers ikke nødvendigvis ville blive tilgodeset optimalt. Dette blev bekræftet i den fortolkende protokol om offentlig radio- og tv-virksomhed i medlemsstaterne, der er knyttet til EF-traktaten (herefter kaldet »protokollen«).

3. Den øgede konkurrence og tilstedeværelsen af offentligt finansierede operatører har dog også ført til voksende bekymring for, at det kan skabe problemer, når spillereglerne ikke er ens for alle, hvilket private operatører har påpeget over for Kommissionen. Der er blevet klaget over overtrædelse af EF-traktatens artikel 86 og 87 i forbindelse med offentlig finansiering af public service selskaber.

4. Kommissionens meddelelse fra 2001 om statsstøttereglernes anvendelse på public service radio- og tv-virksomhed (1) fastlagde for første gang principperne for statslig finansiering af public service radio og tv. Meddelelsen fra 2001 har været et godt grundlag for Kommissionens udvikling af en betydelig beslutningspraksis på området. Siden 2001 er der vedtaget over en snes beslutninger om offentlig finansiering af public service radio og tv.

5. I mellemtiden har den teknologiske udvikling resulteret i gennemgribende ændringer af radio- og tv-markedet og det audiovisuelle marked. Der er opstået et utal af forskellige distributionsplatforme og teknologier, bl.a. digital-tv, IPTV, mobil-tv og video-on-demand. Denne udvikling har ført til øget konkurrence fra nye aktører, bl.a. netværksoperatører og internetselskaber, som er gået ind på markedet. Den teknologiske udvikling har også bevirket, at der er kommet nye medietjenester til, såsom online-informationstjenester og ikke-lineære eller on-demand tjenester. Tendenserne går i retning af større konvergens i leveringen af audiovisuelle tjenester, fordi forbrugerne i stigende grad kan få leveret flere forskellige tjenester på en enkelt platform eller anordning eller opnå en bestemt tjeneste via flere forskellige platforme eller anordninger. Forbrugerne får stadig flere alternative muligheder for at få adgang til medieindhold, og det har ført til en stærk forøgelse af udbuddet af audiovisuelle tjenester og en fragmentering af seerne og lytterne. Den nye teknologi har gjort det lettere at inddrage forbrugerne direkte. Den traditionelle, passive forbrugsmodel har gradvis ændret sig til en model, hvor forbrugerne aktivt deltager i og kontrollerer indholdet. For at holde trit med hele denne udvikling har både offentlige og private radio- og tv-selskaber søgt at sprede deres aktiviteter, gå over til nye distributionsplatforme og udvide deres udbud af tjenester. Denne spredning i offentlige radio- og tv-selskabers offentligt finansierede aktiviteter (bl.a. online-indhold og specialkanaler) har for nylig givet anledning til en række klager fra andre aktører på markedet, bl.a. også udgivere.

6. Siden 2001 er der også på det retlige område sket en væsentlig udvikling, som har betydning for radio- og tv-virksomhed. I Altmark-dommen fra 2003 (2) opstillede EF-Domstolen de betingelser, der skal være opfyldt, for at public service kompensation ikke udgør statsstøtte. I 2005 vedtog Kommissionen en ny beslutning (3) og et sæt rammebestemmelser (4) om statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste. I 2007 vedtog Kommissionen en meddelelse som bilag til sin meddelelse om »Et indre marked for Europa i det 21. århundrede Tjenesteydelser af almen interesse, herunder sociale ydelser af almen interesse: Europas nye udfordring« (5). I december 2007 trådte endvidere direktivet om audiovisuelle medietjenester (6) i kraft, hvorved de nye medietjenester blev bragt ind under EU's regler på det audiovisuelle område.

7. Disse ændringer på markedet og i retstilstanden har gjort det nødvendigt at opdatere meddelelsen fra 2001 om statsstøtte til public service radio- og tv-virksomhed. I sin handlingsplan på statsstøtteområdet fra 2005 (7) bebudede Kommissionen, at den ville »revidere sin meddelelse om anvendelse af statsstøttereglerne på public service kanaler. Der er opstået nye spørgsmål med hensyn til public service kanaler, navnlig på grund af udviklingen af nye digitalteknologier og internetbaserede tjenester«.

8. I 2008 og 2009 gennemførte Kommissionen en række offentlige høringer om revisionen af meddelelsen fra 2001 om radio- og tv-virksomhed. Nærværende meddelelse er en fremtidsorienteret konsolidering af Kommissionens beslutningspraksis på statsstøtteområdet på basis af de bemærkninger, der indkom under de offentlige høringer. Den redegør for, hvilke principper Kommissionen lægger til grund, når den anvender EF-traktatens artikel 87 og artikel 86, stk. 2, på offentlig finansiering af audiovisuelle tjenester i radio- og tv-sektoren (8), under hensyn til den seneste udvikling på markedet og i retstilstanden. Denne meddelelse griber ikke ind i anvendelsen af reglerne for det indre marked og de grundlæggende friheder inden for radio- og tv-virksomhed.

2. BETYDNINGEN AF PUBLIC SERVICE RADIO- OG TV-VIRKSOMHED

9. Selv om public service radio- og tv-virksomhed har en klar økonomisk relevans, kan det ikke sammenlignes med public service i nogen anden økonomisk sektor. Der er ingen anden service, der på samme tid henvender sig til så stor en del af befolkningen, forsyner den med så stort et antal informationer og indholdstjenester og derved formidler og påvirker både den individuelle og den offentlige mening.

10. Endvidere opfattes radio og tv normalt som meget pålidelige informationskilder og er for en stor del af befolkningen den væsentligste informationskilde. På den måde beriger de den offentlige debat og sikrer, at alle borgere på rimelig vis kan deltage i det offentlige liv. I den sammenhæng er det vigtigt at garantere radio- og tv-virksomhedens uafhængighed i overensstemmelse med det overordnede ytringsfrihedsprincip, der er nedfældet i artikel 11 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (9) og artikel 10 i den europæiske menneskerettighedskonvention, og som er en almindelig retsgrundsætning, som de europæiske retsinstanser værner om (10).

11. Den rolle, public service (11) spiller generelt, anerkendes i traktaten, særlig artikel 16 og artikel 86, stk. 2. Fortolkningen af disse bestemmelser i lyset af radio- og tv-sektorens særlige karakter fremgår af protokollen, som efter at have fastslået, at »offentlig radio- og tv-virksomhed i medlemsstaterne hænger direkte sammen med de demokratiske, sociale og kulturelle behov i de enkelte samfund og med nødvendigheden af at bevare mediepluralisme« fortsætter således: »Traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab griber ikke ind i medlemsstaternes beføjelse til at finansiere public service radio- og tv-virksomhed, for så vidt finansieringen ydes til radio- og fjernsynsforetagender, så disse kan opfylde deres public service-opgaver som pålagt dem, defineret og tilrettelagt af de enkelte medlemsstater, og denne finansiering ikke ændrer handels- og konkurrencevilkårene i Fællesskabet i et omfang, der strider mod de fælles interesser, idet der tages hensyn til opfyldelsen af disse public service-opgaver«.

12. Betydningen af public service radio og tv for samfundslivet, demokratiet og kulturlivet i EU blev også fastslået i Rådets resolution om public service radio- og tv-virksomhed. I resolutionen understreges følgende: »Det er en nødvendig forudsætning for opfyldelsen af de særlige pligter i forbindelse med public service-radio- og tv-virksomhed, at offentligheden har bred adgang til de forskellige kanaler og tjenester uden forskelsbehandling og på lige vilkår«. Endvidere skal public service radio- og tv-selskaber ved varetagelsen af deres opgaver »fortsat udnytte de teknologiske fremskridt« og »give offentligheden udbytte af de nye audiovisuelle tjenester og informationstjenester samt den nye teknologi« og »udvikle og diversificere deres aktiviteter i den digitale tidsalder«. Endelig skal »public service radio- og tv-foretagender fortsat, i overensstemmelse med de opgaver, som medlemsstaterne har pålagt dem, kunne tilbyde et stort udvalg af programmer, som henvender sig til hele samfundet; set i dette perspektiv er det legitimt, at public service radio- og tv-foretagender forsøger at nå ud til et bredt publikum« (12).

13. Den rolle, som public service radio og tv spiller for fremme af den kulturelle mangfoldighed, blev også anerkendt i UNESCO-konventionen af 2005 om beskyttelse og fremme af de kulturelle udtryksformers mangfoldighed, som Rådet godkendte på Fællesskabets vegne, og som derfor udgør en del af fællesskabsretten (13). I konventionen hedder det, at enhver part kan træffe »foranstaltninger, der har til formål at beskytte og fremme de kulturelle udtryksformers mangfoldighed på den pågældende parts område«. Disse foranstaltninger kan bl.a. være »foranstaltninger, der sigter mod at fremme mediernes mangfoldighed, bl.a. ved hjælp af public service radio- og tv-virksomhed« (14).

14. Denne værdi af public service radio og tv har lige så stor betydning i dag med den nuværende hurtige udvikling i mediemiljøet. Dette blev også understreget i Europarådets rekommandation om mediepluralisme og mangfoldighed i medieindhold (15) og dets rekommandation om public service mediers opgaver i informationssamfundet (16). I sidstnævnte rekommandation opfordres Europarådets medlemmer til at sikre public service medier på en gennemsigtig og ansvarlig måde og at sætte dem i stand til fuldt og helt at imødegå informationssamfundets udfordringer og samtidig respektere Europas elektroniske medielandskabs tvedelte (offentlige/private) struktur under hensyn til markeds- og konkurrenceforholdene.

15. I en beslutning om mediekoncentration og -pluralisme i Den Europæiske Union har Europa-Parlamentet henstillet til, at »bestemmelserne vedrørende statstilskud udformes og anvendes således, at public service medier og lokale medier får mulighed for at udfylde deres funktioner og opgaver dynamisk, samtidig med at det sikres, at public service medier udfører den funktion, de har fået tildelt af medlemsstaterne, på gennemsigtig og ansvarlig vis, og at misbrug af offentlige midler af politisk eller økonomisk opportune grunde undgås« (17).

16. Det skal dog samtidig bemærkes, at kommercielle radio- og tv-selskaber, hvoraf flere er underlagt public service krav, også spiller en betydelig rolle for opfyldelsen af protokollens målsætninger, da de bidrager til at sikre pluralisme, berige den kulturelle og politiske debat og øge programudbuddet. Desuden er udgivere af dagblade og andre trykte medier vigtige garanter for en objektivt informeret offentlighed og for demokrati. I betragtning af at disse operatører nu konkurrerer med radio- og tv-selskaber på internettet, vil alle de kommercielle medieudbydere blive berørt af de eventuelle negative virkninger, som statsstøtte til public service selskaber kan få for udvikling af nye forretningsmodeller. Som anført i direktivet om audiovisuelle medietjenester (18), er »sameksistens mellem private og offentlige udbydere af audiovisuelle medietjenester et særligt kendetegn ved det europæiske audiovisuelle mediemarked«. Det er nemlig i den fælles interesse at opretholde et alsidigt og afbalanceret udbud af offentlige og private medietjenester, og det gælder også i det nuværende dynamiske mediemiljø.

3. LOVGIVNINGSRAMMERNE

17. I forbindelse med anvendelsen af statsstøttereglerne på public service radio- og tv-virksomhed er der mange forskellige retsregler, der skal tages hensyn til. Statsstøttevurderingen er baseret på traktatens artikel 87 og 88 om statsstøtte og artikel 86, stk. 2, om anvendelsen af traktatens regler og konkurrencereglerne på bl.a. tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. Maastricht-traktaten indførte artikel 151 vedrørende kultur og artikel 87, stk. 3, litra d), vedrørende støtte til fremme af kulturen. Med Amsterdam-traktaten blev der indført en særlig bestemmelse (artikel 16) om tjenester af almindelig økonomisk interesse og en protokol om offentlig radio- og tv-virksomhed i medlemsstaterne.

18. Reglerne om »audiovisuelle medietjenester« samordnes på europæisk plan i direktivet om audiovisuelle medietjenester. Kravene om økonomisk gennemsigtighed i forbindelse med offentlige virksomheder er fastsat i gennemsigtighedsdirektivet (19).

19. Disse regler fortolkes af EF-Domstolen og Retten i Første Instans. Kommissionen har også vedtaget en række meddelelser om anvendelsen af statsstøttereglerne. Det skal især bemærkes, at Kommissionen i 2005 vedtog rammebestemmelser om tjenester af almindelig økonomisk interesse (20), og en beslutning (21), der afklarer de krav, som stilles i EF-traktatens artikel 86, stk. 2. Sidstnævnte gælder også inden for radio- og tv-virksomhed, hvis betingelserne i beslutningens artikel 2, stk. 1, litra a), er opfyldt (22).

4. ARTIKEL 87, STK. 1

4.1. Statsstøttekarakter af offentlig finansiering af public service radio- og tv-virksomhed

20. I henhold til artikel 87, stk. 1, omfatter statsstøttebegrebet følgende betingelser: 1) der skal være tale om en foranstaltning truffet af staten eller med statsmidler, 2) foranstaltningen skal kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne, 3) den skal give modtageren en fordel, og 4) den skal fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene (23). Det skal vurderes på et objektivt grundlag og under hensyn til EF-domstolenes retspraksis, om der foreligger statsstøtte.

21. Det er kun virkningerne af den offentlige finansiering, der er afgørende for vurderingen af statsstøtteelementet efter artikel 87, stk. 1, ikke finansieringens formål. Public service radio- og tv-virksomhed finansieres normalt over statsbudgettet eller gennem en licensafgift. Under særlige omstændigheder foretager staten kapitalindskud eller indrømmer gældseftergivelse til fordel for public service selskaber. Sådanne finansielle foranstaltninger kan normalt tilskrives de offentlige myndigheder og involverer overførsel af statsmidler (24).

22. Statslig finansiering af public service radio- og tv-selskaber kan normalt også anses for at påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne. EF-Domstolen har fastslået følgende: »Når støtte, som ydes af en stat eller ved hjælp af statsmidler, styrker en virksomheds position i forhold til andre virksomheder, som den konkurrerer med i samhandelen inden for Fællesskabet, må det antages, at denne samhandel påvirkes af støtten« (25). Det er oplagt tilfældet, når der er tale om erhvervelse og salg af programrettigheder, som ofte finder sted på internationalt plan. For de public service selskaber, der har ret til at sælge reklametid, har også reklamer grænseoverskridende virkninger, navnlig i homogene sprogområder, der strækker sig ud over nationale grænser. Endvidere kan kommercielle radio- og tv-selskabers ejerstruktur række ud over én medlemsstat. Tjenester via internettet har normalt også en global rækkevidde.

23. Med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt der er tale om en fordel, fastslog Domstolen i Altmark-sagen (26), at kompensation for offentlig tjeneste ikke udgør statsstøtte, når følgende fire betingelser alle er opfyldt. For det første skal den pågældende virksomhed faktisk være pålagt at opfylde forpligtelser til offentlig tjeneste, og disse forpligtelser skal være klart defineret. For det andet skal de kriterier, der er grundlaget for beregningen af kompensationen, være fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde. For det tredje må kompensationen ikke overstige, hvad der er nødvendigt for helt eller delvis at dække de udgifter, der er afholdt ved opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne. Og for det fjerde gælder, at størrelsen af den nødvendige kompensation når udvælgelsen af den virksomhed, der skal overdrages en forpligtelse til offentlig tjeneste, i et konkret tilfælde ikke gennemføres inden for rammerne af en procedure for tildeling af offentlige kontrakter, som sikrer, at det er den virksomhed, der kan levere disse tjenester til de laveste omkostninger for samfundet, der udvælges fastlægges på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og tilstrækkelig udstyret til at kunne opfylde de stillede krav til den offentlige tjeneste, ville have ved at gennemføre forpligtelserne.

24. Hvis kompensationen ikke opfylder ovennævnte betingelser, vil den blive anset for kun at komme visse radio- og tv-selskaber til gode og dermed fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene.

4.2. Støttens art: eksisterende støtte eller ny støtte

25. De finansieringsordninger, der i dag er gældende i de fleste medlemsstater, blev indført for længe siden. Kommissionen skal derfor først og fremmest vurdere, om disse ordninger skal betragtes som »eksisterende støtteordninger« efter artikel 88, stk. 1. Der er i denne bestemmelse fastsat følgende: »Kommissionen foretager sammen med medlemsstaterne en løbende undersøgelse af de støtteordninger, som findes i disse stater. Den foreslår dem sådanne foranstaltninger, som fællesmarkedets funktion eller gradvise udvikling kræver«.

26. I henhold til procedureforordningens artikel 1, litra b), nr. i, (27) omfatter eksisterende støtte bl.a. »… enhver form for støtte, der eksisterede inden traktatens ikrafttræden i den pågældende medlemsstat, dvs. støtteordninger og individuel støtte, som var trådt i kraft før og er blevet fortsat efter traktatens ikrafttræden«.

27. For Østrigs, Finlands og Sveriges vedkommende betragtes støtteforanstaltninger, der blev indført, før EØS-aftalen trådte i kraft den 1. januar 1994 i disse lande, som eksisterende støtte. Hvad angår de ti medlemsstater, der tiltrådte i 2004 (Cypern, Den Tjekkiske Republik, Estland, Ungarn, Letland, Litauen, Malta, Polen, Slovakiet og Slovenien), samt Rumænien og Bulgarien, der kom med i 2007, betragtes foranstaltninger indført før den 10. december 1994, foranstaltninger opført på listen i bilaget til tiltrædelsestraktaten og foranstaltninger godkendt inden for rammerne af den såkaldte »interimsprocedure« som eksisterende støtte.

28. Ifølge procedureforordningens artikel 1, litra b), nr. v), omfatter eksisterende støtte også »støtte, som anses for at være en eksisterende støtte, fordi det kan godtgøres, at der ikke var tale om støtte, da den blev indført, men at den blev en støtte på grund af udviklingen på fællesmarkedet, uden at medlemsstaten havde foretaget nogen ændringer«.

29. I overensstemmelse med EF-Domstolens retspraksis (28) skal Kommissionen undersøge, hvorvidt de retlige rammer for tildelingen af støtten har ændret sig, siden støtten blev indført. Kommissionen mener, at vurderingen bør foretages i hver enkelt sag, hvor der tages hensyn til alle de elementer, som angår en given medlemsstats regler for radio- og tv-spredning (29).

30. Ifølge dommen i Gibraltar-sagen (30) er det ikke alle ændringer i eksisterende støtte, der skal betragtes som ny støtte. Ifølge Retten i Første Instans »er det kun i det tilfælde, hvor ændringen påvirker selve indholdet af den oprindelige ordning, at denne ordning bliver en ny støtteordning. Der kan imidlertid ikke være tale om en væsentlig ændring, når det nye element klart kan adskilles fra den oprindelige ordning«.

31. I lyset af det ovenstående har Kommissionen i sin beslutningspraksis generelt set på, 1) om den oprindelige finansieringsordning for public service radio- og tv-selskaber udgør eksisterende støtte ifølge de regler, der er nævnt under punkt 26 og 27 ovenfor, 2) om senere ændringer påvirker den oprindelige foranstaltnings faktiske indhold (dvs. fordelens art eller finansieringskilden, støttens formål, støttemodtagerne eller rækkevidden af støttemodtagernes virksomhed), eller om disse ændringer snarere er af rent formel eller administrativ art, og 3) om de senere ændringer, hvis de er betydelige, kan adskilles fra den oprindelige foranstaltning og dermed vurderes særskilt, eller om de ikke kan adskilles fra den oprindelige foranstaltning, således at denne som helhed er blevet omdannet til ny støtte.

5. VURDERING AF STATSSTØTTES FORENELIGHED EFTER ARTIKEL 87, STK. 3

32. Selv om vurderingen af kompensation for public service radio- og tv-virksomhed typisk foretages på grundlag af traktatens artikel 86, stk. 2, kan undtagelserne i artikel 87, stk. 3, i princippet også finde anvendelse i radio- og tv-sektoren, forudsat at de relevante betingelser er opfyldt.

33. Ifølge traktatens artikel 151, stk. 4, skal Fællesskabet tage hensyn til kulturelle aspekter i sin indsats i henhold til andre bestemmelser i traktaten, navnlig med henblik på at respektere og fremhæve sine kulturers mangfoldighed. Traktatens artikel 87, stk. 3, litra d), giver Kommissionen mulighed for at erklære støtte til fremme af kulturen forenelig med fællesmarkedet, når den ikke ændrer samhandels- og konkurrencevilkårene i Fællesskabet i et omfang, der strider mod den fælles interesse.

34. Det er Kommissionens opgave at afgøre, hvorledes denne bestemmelse faktisk skal anvendes, hvilket også er tilfældet for de andre undtagelsesbestemmelser i artikel 87, stk. 3. Det skal bemærkes, at bestemmelserne om undtagelse fra forbuddet mod statsstøtte skal anvendes strengt. Kommissionen finder i overensstemmelse hermed, at kulturundtagelsen vil kunne bringes i anvendelse i tilfælde, hvor kulturproduktet er klart identificeret eller identificerbart (31). Den er desuden af den opfattelse, at kulturbegrebet skal relatere til det pågældende produkts indhold og art, og ikke til mediet eller den egentlige distribution af produktet (32). Desuden må de uddannelsesmæssige og demokratiske behov i en medlemsstat ikke blandes sammen med fremme af kulturen efter artikel 87, stk. 3, litra d) (33).

35. Når der ydes statsstøtte til public service radio- og tv-selskaber, sondres der normalt ikke mellem samfundets kulturelle, demokratiske og uddannelsesmæssige behov. Medmindre en finansieringsforanstaltning specielt tager sigte på at fremme kulturelle mål, vil artikel 87, stk. 3, litra d), normalt ikke være relevant. Statsstøtte til public service radio- og tv-selskaber ydes generelt i form af en kompensation for opfyldelse af public service forpligtelsen og vurderes efter artikel 86, stk. 2, på grundlag af de kriterier, der er opstillet i denne meddelelse.

6. VURDERING AF STATSSTØTTES FORENELIGHED EFTER ARTIKEL 86, STK. 2

36. Det hedder i artikel 86, stk. 2: »Virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, eller som har karakter af fiskale monopoler, er underkastet denne traktats bestemmelser, navnlig konkurrencereglerne, i det omfang anvendelsen af disse bestemmelser ikke retligt eller faktisk hindrer opfyldelsen af de særlige opgaver, som er betroet dem. Udviklingen af samhandelen må ikke påvirkes i et sådant omfang, at det strider mod Fællesskabets interesse«.

37. Ifølge Domstolens faste retspraksis er artikel 86 en undtagelsesbestemmelse, som skal fortolkes restriktivt. Domstolen har fastslået, at følgende betingelser alle skal være opfyldt, for at en foranstaltning kan nyde godt af en undtagelse: i) den omhandlede tjeneste skal være en tjeneste af almindelig økonomisk interesse og være klart defineret af medlemsstaten (definition) (34) ii) den omhandlede virksomhed skal udtrykkeligt af medlemsstaterne have fået overdraget at udføre tjenesten (mandat) (35) iii) anvendelsen af traktatens konkurrenceregler (i dette tilfælde forbuddet mod statsstøtte) skal hindre udførelsen af den særlige tjeneste, det er pålagt virksomheden at udføre, og undtagelsen fra disse regler må ikke påvirke samhandelen i et omfang, der strider mod Fællesskabets interesse (proportionalitetstest) (36).

38. Når det gælder public service radio og tv, skal ovennævnte fremgangsmåde tilpasses efter de fortolkende bestemmelser i protokollen, der henviser til »public service opgaver som pålagt dem, defineret og tilrettelagt af de enkelte medlemsstater« (definition og mandat), og tillader en undtagelse fra traktatens regler for finansiering af public service radio og tv, hvis »denne finansiering ikke ændrer handels- og konkurrencevilkårene i Fællesskabet i et omfang, der strider mod de fælles interesser, idet der tages hensyn til opfyldelsen af disse public service opgaver« (proportionalitet).

39. Det er Kommissionen, der som vogter af traktaten skal vurdere på grundlag af oplysninger fra medlemsstaterne, om disse betingelser er opfyldt. Hvad angår definitionen af public service opgaver, er det Kommissionens rolle at kontrollere, at der ikke forekommer åbenbare fejl (jf. afsnit 6.1). Kommissionen kontrollerer desuden, om der foreligger et udtrykkeligt mandat, og om der er et effektivt tilsyn med opfyldelsen af public service forpligtelserne (jf. afsnit 6.2).

40. Når Kommissionen foretager proportionalitetstesten, ser den på, om en eventuel konkurrencefordrejning som følge af public service kompensationen kan retfærdiggøres med, at det er nødvendigt at udføre public service opgaven og finansiere dens udførelse. Kommissionen vurderer — navnlig på grundlag af den dokumentation, som medlemsstaterne skal fremlægge — om der er tilstrækkelige garantier for, at statsfinansieringen ikke medfører uproportionale virkninger, og at overkompensation og krydssubsidiering undgås, og at public service radio- og tv-selskaberne overholder markedsvilkårene i forbindelse med deres kommercielle aktiviteter (jf. afsnit 6.3. ff.).

41. Analysen af, om statsstøttekravene er opfyldt, skal tage udgangspunkt i de særlige forhold, der kendetegner de enkelte nationale systemer. Kommissionen er klar over forskellene i de nationale radio- og tv-systemer og i andre forhold, der kendetegner medlemsstaternes mediemarkeder. Vurderingen af, om statsstøtte til public service radio- og tv-selskaber er forenelig med fællesmarkedet efter artikel 86, stk. 2, foretages derfor fra sag til sag i overensstemmelse med Kommissionens beslutningspraksis (37) og de grundprincipper, der opstilles i de efterfølgende afsnit.

42. Kommissionen vil også tage højde for de vanskeligheder, som nogle mindre medlemsstater kan have med at sikre de nødvendige midler, hvis omkostningerne pr. indbygger ved public service tjenesten alt andet lige er højere (38), samtidig med at den også vil se på andre mediers eventuelle betænkeligheder i disse medlemsstater.

6.1. Definition af public service opgaven

43. For at opfylde betingelsen i punkt 37, nr. i), for anvendelse af artikel 86, stk. 2, er det nødvendigt, at der fastlægges en officiel definition af public service opgaven. Først når der foreligger en sådan definition, kan Kommissionen vurdere med tilstrækkelig retlig sikkerhed, om undtagelsen efter artikel 86, stk. 2, kan anvendes.

44. Definitionen af public service-opgaven henhører under medlemsstaternes kompetence, og den kan fastlægges på nationalt, regionalt eller lokalt plan efter national ret. Generelt skal der ved udøvelsen af denne kompetence tages hensyn til fællesskabsbegrebet »tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse«.

45. Medlemsstaternes definition af public service opgaven skal være så præcis som mulig. Den bør ikke give anledning til tvivl om, hvorvidt en medlemsstat mener, at en given aktivitet udført af den udpegede operatør falder ind under public service opgaven eller ej. Hvis der ikke findes en klar og præcis definition af de forpligtelser, der er pålagt public service radio- og tv-selskabet, har Kommissionen ikke mulighed for at udføre sine opgaver efter artikel 86, stk. 2, og vil derfor ikke kunne indrømme en undtagelse efter denne bestemmelse.

46. En klar identifikation af de aktiviteter, der indgår i public service opgaven, er ligeledes vigtig for, at private operatører kan planlægge deres aktiviteter. Desuden skal public service opgaven være tilstrækkelig præcis til, at medlemsstaternes myndigheder kan føre et effektivt tilsyn, som beskrevet i det følgende kapitel.

47. I betragtning af radio- og tv-sektorens særlige karakter og behovet for at sikre public service selskabernes redaktionelle uafhængighed anses det i lyset af protokollens fortolkningsbestemmelser også generelt for at være legitimt efter artikel 86, stk. 2, at der fastlægges en kvalitativ definition, som pålægger et givet selskab at tilbyde en bred, afbalanceret og varieret programflade (39). En sådan definition anses generelt for at stemme overens med målet om opfyldelse af et bestemt samfunds demokratiske, sociale og kulturelle behov og garantere pluralisme, herunder kulturel og sproglig mangfoldighed. Som anført af Retten i Første Instans beror legitimiteten i en sådan bredt defineret public service opgave på, at der stilles kvalitative krav til de tjenester, som tilbydes af et public service selskab (40). Definitionen af public service opgaven kan også afspejle udviklingen og differentieringen af aktiviteterne i den digitale tidsalder og omfatte audiovisuelle tjenester på alle distributionsplatforme.

48. Hvad angår definitionen af public service i radio- og tv-sektoren, er Kommissionens rolle begrænset til at kontrollere, at der ikke forekommer åbenbare fejl. Det er ikke Kommissionens opgave at afgøre, hvilke programmer der skal udbydes og finansieres som en tjeneste af almindelig økonomisk interesse, eller at stille spørgsmålstegn ved arten eller kvaliteten af et givet produkt. Der ville imidlertid være tale om en åbenbar fejl i definitionen af public service opgaven, hvis den omfattede aktiviteter, som ikke med rimelighed kunne anses for at være i overensstemmelse med protokollens bestemmelse om opfyldelse af »de demokratiske, sociale og kulturelle behov i de enkelte samfund«. Det ville normalt være tilfældet med f.eks. reklamer, e-handel, teleshopping, anvendelse af overtakserede telefonnumre i præmiekonkurrencer (41), sponsorering eller merchandising. Desuden kunne der være tale om en åbenbar fejl, når statsstøtten anvendes til finansiering af aktiviteter, der ikke skaber nogen merværdi i form af opfyldelse af demokratiske, sociale og kulturelle behov i samfundet.

49. I denne forbindelse skal der mindes om, at public service opgaven beskriver de tjenester, der udbydes til offentligheden i almenhedens interesse. Spørgsmålet om definitionen af public service opgaven må ikke forveksles med spørgsmålet om, hvilken finansieringsordning der er valgt til disse tjenester. Så selv om public service radio- og tv-selskaber kan udføre kommercielle aktiviteter, som f.eks. salg af reklameplads for at sikre sig indtægter, kan sådanne aktiviteter normalt ikke betragtes som en del af public service opgaven (42).

6.2. Mandat og tilsyn

50. For at undtagelsesbestemmelsen i artikel 86, stk. 2, kan finde anvendelse, skal public service opgaven være overdraget en eller flere virksomheder ved en officiel akt (f.eks. lovgivning, aftale eller bindende kommissorium).

51. Overdragelsesakten/-akterne skal indeholde en klar angivelse af public service forpligtelsernes art, som anført under afsnit 6.1, og betingelserne for ydelse af kompensationen samt de forholdsregler, der træffes for at undgå overkompensation, og vilkårene for tilbagebetaling af en eventuel overkompensation.

52. Hvis public service opgaven udvides til også at omfatte nye tjenester, skal definitionen og overdragelsesakten/-akterne ændres i overensstemmelse hermed inden for de rammer, artikel 86, stk. 2, afstikker. For at sætte public service selskaber i stand til hurtigt at reagere på den teknologiske udvikling, kan medlemsstaterne også bestemme, at overdragelsen af en ny tjeneste kan finde sted efter den i afsnit 6.7 beskrevne vurdering, før den oprindelige overdragelsesakt konsolideres formelt.

53. Det er dog ikke tilstrækkeligt, at public service radio- og tv-selskabet formelt har fået overdraget at udføre en veldefineret public service opgave. Det er også nødvendigt, at public service opgaven faktisk udføres som foreskrevet i den formelle aftale mellem staten og den udpegede virksomhed. Det er derfor ønskeligt, at opgavens udførelse kontrolleres af en myndighed eller et særligt udpeget organ på en gennemsigtig og effektiv måde. At der bør være en tilsynsmyndighed eller et tilsynsorgan af denne art, er især indlysende, hvis den udpegede operatør har fået pålagt kvalitetsstandarder. I overensstemmelse med Kommissionens meddelelse om principper og retningslinjer for Fællesskabets audiovisuelle politik i den digitale tidsalder (43) er det ikke Kommissionens opgave at vurdere, om kvalitetsstandarderne opfyldes den må kunne stole på, at medlemsstaterne sikrer det fornødne tilsyn med, at radio- og tv-selskabet udfører sin public service opgave og bl.a. overholder de kvalitetsstandarder, den omfatter (44).

54. I overensstemmelse med protokollen har medlemsstaterne kompetence til selv at vælge den ordning, der skal sikre et effektivt tilsyn med, at public service forpligtelserne opfyldes, og dermed sætte Kommissionen i stand til at udføre sine opgaver efter artikel 86, stk. 2. Dette tilsyn vil nok kun fungere effektivt, hvis det varetages af et organ, der i praksis er uafhængigt af public service selskabets ledelse, og som har beføjelserne, den nødvendige kapacitet og de fornødne midler til at føre regelmæssigt tilsyn, og som foranlediger udstedelse af de relevante påbud, hvis det er nødvendigt for at sikre, at public service forpligtelserne opfyldes.

55. Hvis det ikke med tilstrækkelig sikkerhed fremgår, at public service opgaven faktisk udføres i overensstemmelse med mandatet, har Kommissionen ikke mulighed for at udføre sine opgaver efter artikel 86, stk. 2, og vil derfor ikke kunne indrømme en undtagelse efter denne artikel.

6.3. Finansieringsmuligheder for public service radio- og tv-virksomhed

56. Public service forpligtelserne kan være enten kvantitative eller kvalitative eller begge dele. Uanset hvilken form de har, kan det være berettiget, at der ydes en kompensation for dem, så længe de medfører ekstraomkostninger, som public service selskabet normalt ikke ville have haft.

57. Finansieringsordninger kan inddeles i to hovedkategorier, nemlig »énkildefinansiering« og »todelt finansiering«. »Enkildefinansiering« betyder, at public service selskaberne udelukkende finansieres med offentlige midler, uanset disse midlers form. Systemet med »todelt finansiering« omfatter en række forskellige finansieringsordninger, hvor public service selskaber finansieres med forskellige kombinationer af statsmidler og indtægter af kommercielle eller public service aktiviteter, som f.eks. salg af reklameplads eller programmer eller salg af betalingstjenester.

58. Protokollen fastslår følgende: »Traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab griber ikke ind i medlemsstaternes beføjelse til at finansiere public service radio- og tv-virksomhed.«. Kommissionen har derfor ikke noget principielt imod, at der vælges en todelt finansieringsordning frem for énkildefinansiering.

59. Selv om medlemsstaterne frit kan vælge, hvordan de vil finansiere public service radio- og tv-virksomhed, skal Kommissionen ifølge artikel 86, stk. 2, sikre, at statsstøtten ikke påvirker konkurrencen uproportionalt inden for fællesmarkedet, som anført i punkt 38 ovenfor.

6.4. Krav om åbenhed ved statsstøttevurderingen

60. Kommissionens vurdering af statsstøtten kræver en klar og præcis definition af public service opgaven og en klar og korrekt adskillelse mellem public service aktiviteter og andre aktiviteter, herunder en klar adskillelse af regnskaberne.

61. Det kræves normalt allerede på nationalt niveau, at regnskaberne for public service aktiviteter holdes adskilt fra regnskaberne for andre aktiviteter, da det er væsentligt for at sikre gennemsigtighed og ansvarlighed i forbindelse med anvendelse af offentlige midler. Regnskabsadskillelse er et værktøj til at undersøge påstande om krydssubsidiering og til at forsvare berettiget kompensation for udførelse af opgaver af almindelig økonomisk interesse. Det er kun på basis af en korrekt omkostnings- og indtægtsfordeling, at det kan afgøres, om den offentlige finansiering rent faktisk er begrænset til at dække nettoomkostningerne ved opfyldelse af public service opgaven og dermed kan accepteres efter artikel 86, stk. 2, og protokollen.

62. Ifølge direktiv 2006/111/EF skal medlemsstaterne sikre gennemsigtigheden i forbindelse med enhver virksomhed, som har fået indrømmet særlige eller eksklusive rettigheder, eller som har fået overdraget udførelsen af en tjeneste af almindelig økonomisk interesse og i forbindelse hermed modtager en kompensation for offentlig tjeneste under en hvilken som helst form, men også udøver andre aktiviteter, dvs. aktiviteter, der ikke er public service aktiviteter. Disse gennemsigtighedskrav består i, a) at de interne regnskaber for de forskellige aktiviteter, dvs. public service aktiviteter og andre aktiviteter, skal holdes adskilte, b) at der foretages en korrekt allokering af alle omkostninger og indtægter på grundlag af konsekvent anvendte og objektivt begrundede omkostningsregnskabsprincipper, og c) at det klart fremgår, efter hvilke omkostningsregnskabsprincipper de adskilte regnskaber føres (45).

63. Disse generelle gennemsigtighedskrav gælder også for radio- og tv-selskaber, for så vidt som de har fået overdraget udførelsen af en tjeneste af almindelig økonomisk interesse, modtager offentlig kompensation for denne tjeneste og derudover også udfører andre aktiviteter, der ikke er public service aktiviteter.

64. I radio- og tv-sektoren giver regnskabsadskillelse ingen særlige problemer på indtægtssiden. Hvad indtægtssiden angår, finder Kommissionen derfor, at radio- og tv-selskaberne bør aflægge detaljeret regnskab for alle indtægter af public service aktiviteter og andre aktiviteter, med angivelse af indtægternes størrelse og hvorfra de stammer.

65. På omkostningssiden kan der tages hensyn til alle udgifter ved public service driften. Udøver selskabet også aktiviteter uden for public service opgavens rammer, må kun de omkostninger, der er knyttet til public service aktiviteterne, tages i betragtning. Kommissionen erkender, at det i den offentlige radio- og tv-sektor kan være vanskeligere at holde regnskaberne adskilte på omkostningssiden. Det skyldes især, at medlemsstaterne navnlig inden for traditionel radio- og tv-virksomhed kan anse hele selskabets programsætning for at være omfattet af public service opgaven og samtidig åbne mulighed for en kommerciel udnyttelse heraf. Med andre ord kan public service aktiviteterne og de aktiviteter, der ikke er public service, i vid udstrækning være fælles om de samme inputs, og det er ikke altid muligt at foretage en korrekt omkostningsadskillelse.

66. Omkostninger, der er specifikke for andre aktiviteter end public service aktiviteter (f.eks. reklameomkostninger), bør altid identificeres klart og regnskabsføres adskilt. Input-omkostninger, der skal bruges til udvikling af aktiviteter såvel inden for som uden for public service opgaven, bør desuden allokeres proportionalt mellem henholdsvis public service aktiviteter og andre aktiviteter, hvis det er muligt på en fornuftig måde.

67. I andre tilfælde, hvor de samme ressourcer anvendes til udførelse af både public service opgaver og andre opgaver, bør de fælles input-omkostninger allokeres på grundlag af forskellen mellem selskabets samlede omkostninger med og uden andre aktiviteter end public service aktiviteterne (46). I disse tilfælde behøver de omkostninger, der fuldt ud kan henføres til public service aktiviteter, selv om de også kommer andre aktiviteter end public service aktiviteter til gode, ikke at blive splittet op mellem de to, men kan i fuldt omfang henregnes under public service aktiviteterne. Denne forskel i forhold til den fremgangsmåde, der normalt følges i forsyningssektorerne, hænger sammen med den offentlige radio- og tv-sektors særlige karakteristika. I den offentlige radio- og tv-sektor skal der tages hensyn til nettoindtægterne af kommercielle aktiviteter i tilknytning til public service aktiviteterne med henblik på beregning af nettoomkostningerne ved public service opgaven og derigennem nedbringelse af public service kompensationen. Det mindsker den risiko for krydssubsidiering, der opstår, hvis fælles omkostninger henføres under public service aktiviteterne.

68. Det bedste eksempel på den situation, der beskrives ovenfor, er omkostningerne ved at producere programmer inden for rammerne af radio- og tv-selskabets public service opgave. Disse programmer tjener både til at opfylde public service opgaven og til at tiltrække lyttere og seere med henblik på salg af reklameplads. Men det er praktisk taget umuligt med tilstrækkelig stor sikkerhed at sætte tal på, hvor stor en del af programmet der opfylder public service opgaven, og i hvor høj grad det genererer reklameindtægter. Der er derfor risiko for, at allokeringen af programomkostningerne mellem de to aktiviteter bliver vilkårlig og meningsløs.

69. Kommissionen mener, at finansiel gennemsigtighed kan fremmes yderligere gennem en passende organisatorisk adskillelse mellem public service aktiviteter og andre aktiviteter inden for public service selskabet. En funktionel eller strukturel adskillelse vil normalt gøre det lettere allerede fra starten at undgå krydssubsidiering af kommercielle aktiviteter og at sikre interne afregningspriser og overholdelse af arm's length-princippet. Kommissionen opfordrer derfor medlemsstaterne til at overveje at indføre funktionel eller strukturel adskillelse af væsentlige kommercielle aktiviteter, der kan adskilles, som en form for bedste praksis.

6.5. Nettoomkostningsprincip og overkompensation

70. Eftersom overkompensation ikke er nødvendig for udførelsen af tjenesten af almindelig økonomisk interesse, er der principielt tale om statsstøtte, som er uforenelig med fællesmarkedet, og som skal tilbagebetales til staten, dog med forbehold af de nærmere bestemmelser om public service radio- og tv-virksomhed, der er anført i dette kapitel.

71. Kommissionen tager udgangspunkt i den betragtning, at statslig finansiering normalt er nødvendig for, at virksomheden kan opfylde sine public service opgaver. Men for at opfylde proportionalitetskriterierne må den offentlige kompensation normalt ikke overstige nettoomkostningerne ved public service opgaven, når der også tages hensyn til andre direkte eller indirekte indtægter af public service opgaven. Det er derfor nettoindtægterne ved alle kommercielle aktiviteter i tilknytning til public service aktiviteten, der skal tages i betragtning ved fastlæggelsen af nettoomkostningerne ved public service opgaven.

72. Virksomheder, der modtager kompensation for udførelse af en public service opgave, må normalt gerne have et rimeligt overskud. Dette overskud består af en forrentning af egenkapitalen, der tager højde for den risiko, virksomheden løber, eller det forhold, at der ikke foreligger nogen risiko. I radio- og tv-sektoren udføres public service opgaven ofte af selskaber, der ikke er overskudsdrevne eller ikke er nødt til at forrente den indsatte kapital, og som ikke udøver nogen anden aktivitet end public service aktiviteten. Kommissionen mener ikke, at det i sådanne situationer er rimeligt at indregne et overskudselement i den kompensation, der ydes for varetagelse af public service opgaven (47). I andre tilfælde, f.eks. hvor specifikke public service forpligtelser overdrages til kommercielt drevne virksomheder, som er nødt til at forrente den kapital, der er investeret i dem, vil det derimod kunne være rimeligt, at der tages hensyn til et overskudselement svarende til en rimelig forrentning af kapitalen under hensyntagen til risikoen, når det er berettiget, og når det er nødvendigt for opfyldelsen af public service forpligtelserne.

73. Public service radio- og tv-selskaber kan få en årlig overkompensation ud over nettoomkostningerne ved public service opgaven (»public service reserver«), hvis det er nødvendigt for at sikre finansieringen af deres public service forpligtelser. Generelt mener Kommissionen, at et beløb på op til 10 % af de årlige, budgetterede udgifter ved public service opgaven kan anses for nødvendigt for at modvirke udsving i omkostninger og indtægter. Overkompensation over denne grænse skal normalt tilbagebetales uden unødig forsinkelse.

74. Public service radio- og tv-selskaber må undtagelsesvis have lov til at beholde et beløb på over 10 % af de årlige, budgetterede udgifter ved deres public service opgave i behørigt begrundede tilfælde. Dette kan kun accepteres, hvis denne overkompensation på en bindende måde er specielt øremærket på forhånd til større engangsudgifter, der er nødvendige for at udføre public service opgaven (48). Brugen af en sådan specielt øremærket overkompensation bør også være tidsbegrænset afhængigt af dens anvendelsesformål.

75. For at give Kommissionen mulighed for at varetage sine opgaver, skal medlemsstaterne opstille vilkårene for, hvordan public service selskaberne må bruge ovennævnte overkompensation.

76. Ovennævnte overkompensation må kun bruges til finansiering af public service aktiviteter. Krydssubsidiering af kommercielle aktiviteter er ikke berettiget og udgør statsstøtte, der er uforenelig med fællesmarkedet.

6.6. Finansielle kontrolordninger

77. Medlemsstaterne skal indføre ordninger, som skal sikre, at der ikke er nogen overkompensation, jf. dog bestemmelserne i punkt 72-76. De skal sikre regelmæssig og effektiv kontrol med brugen af de offentlige midler for at forhindre overkompensation og krydssubsidiering og for at undersøge »public service reservernes« størrelse og brugen af dem. Det er op til medlemsstaterne at vælge den bedst egnede og mest effektive måde at føre kontrol på i deres nationale radio- og tv-system, idet de også skal tage hensyn til behovet for at sikre sammenhængen med de ordninger, der findes for tilsyn med opfyldelsen af public service opgaven.

78. Sådanne kontrolordninger vil nok kun fungere effektivt, hvis de gennemføres af et organ uden for og uafhængigt af public service selskabet med regelmæssige mellemrum, helst hvert år. Medlemsstaterne skal sikre, at der kan iværksættes effektive foranstaltninger for at inddrive overkompensation, der ikke opfylder bestemmelserne i det foregående kapitel 6.5, og krydssubsidiering.

79. Public service radio- og tv-selskabers finansielle situation bør granskes indgående ved udløbet af hver finansieringsperiode, som fastsat i medlemsstaternes nationale regler for radio- og tv-virksomhed, eller, hvis der ikke findes en sådan finansieringsperiode, en periode, som normalt ikke må overstige fire år. Eventuelle »public service reserver«, der består ved finansieringsperiodens udløb eller ved udløbet af en tilsvarende periode, som anført ovenfor, skal medtages ved beregningen af public service selskabets finansielle behov for den næste periode. I tilfælde af at public service reserver gentagne gange udgør over 10 % af de årlige public service omkostninger, skal medlemsstaterne undersøge, om finansieringen tilpasses efter public service selskabernes faktiske finansielle behov.

6.7. Differentiering af public service radio- og tv-virksomhed

80. I de senere år er der sket store forandringer på de audiovisuelle markeder, hvilket har ført til den vedvarende udvikling og differentiering af udbuddet af radio- og tv-programmer. Dette har rejst nye spørgsmål om anvendelsen af statsstøttereglerne på audiovisuelle tjenester, der strækker sig ud over radio- og tv-virksomhed i traditionel forstand.

81. I denne forbindelse mener Kommissionen, at public service selskaber må være i stand til at udnytte de muligheder, som digitaliseringen og de mange forskellige distributionsplatforme frembyder, på et teknologineutralt grundlag og til gavn for samfundet. For at sikre, at public service selskaberne spiller en fundamental rolle i den nye digitale verden, må de kunne få statsstøtte til at udbyde audiovisuelle tjenester via nye distributionsplatforme, der er rettet mod den brede offentlighed eller grupper med særlige interesser, forudsat at de tager sigte på at dække de samme demokratiske, sociale og kulturelle behov i det pågældende samfund og ikke har uproportionale virkninger på markedet, der ikke er nødvendige for udførelsen af public service opgaven.

82. Sideløbende med den hurtige udvikling på radio- og tv-markederne har også radio- og tv-selskabernes forretningsmodeller ændret sig. Radio- og tv-selskaberne søger i stigende grad i forbindelse med opfyldelsen af deres public service opgave at finde nye finansieringskilder, som f.eks. online-reklamer eller levering af bestemte tjenester mod betaling (de såkaldte betalingstjenester, som f.eks. adgang til deres arkiv mod betaling af et gebyr, tv-kanaler rettet mod et specielt publikum på pay-per-view basis, adgang til mobiltjenester mod betaling af et fast beløb, tidsforskudt adgang til tv-programmer mod betaling af et gebyr, online-downloads mod betaling osv.). Betalingselementet i betalingstjenester kan f.eks. bero på de netværksafgifter eller royalties for copyrights, som radio- og tv-selskabet skal betale (f.eks. hvis der leveres tjenester over mobilplatforme mod betaling af et mobildistributionsgebyr).

83. Selv om public service tjenesterne traditionelt set har været frit tilgængelige, finder Kommissionen, at et direkte betalingselement i sådanne tjenester ganske vist påvirker seernes adgang (49), men ikke nødvendigvis er ensbetydende med, at disse tjenester klart falder uden for public service opgavens rammer, forudsat at betalingselementet ikke ødelægger det særlige forhold, der kendetegner public service, og som adskiller public service fra den rent kommercielle virksomhed, nemlig at public service tilgodeser borgernes sociale, demokratiske og kulturelle behov (50). Betalingselementet er et af de aspekter, der skal tages med i betragtning ved afgørelsen af, om disse tjenester indgår i public service opgaven eller ej, fordi det kan påvirke tjenestens universalitet og generelle udformning samt dens indvirkning på markedet. Forudsat at en given tjeneste med et betalingselement tilgodeser konkrete sociale, demokratiske og kulturelle behov i samfundet uden at medføre uproportionale virkninger for konkurrencen og den grænseoverskridende samhandel, vil medlemsstaterne også kunne give public service radio- og tv-selskaber til opgave at udføre en sådan tjeneste som led i deres public service opgave.

84. Som anført ovenfor kan statsstøtte til public service selskaber anvendes til distribution af audiovisuelle tjenester på alle platforme, hvis protokollens væsentlige krav er opfyldt. Med henblik herpå skal medlemsstaterne ved en forudgående evalueringsprocedure baseret på en åben offentlig høring undersøge, om public service selskabernes planlagte væsentlige nye audiovisuelle tjenester opfylder protokollens krav, dvs. om de tilgodeser demokratiske, sociale og kulturelle behov i samfundet, og samtidig tage hensyn til de potentielle virkninger for samhandels- og konkurrencevilkårene.

85. Det er op til medlemsstaten at afgøre, hvad der under hensyntagen til de forhold, der præger radio- og tv-markedet, og udviklingen på dette marked samt de tjenester, public service selskabet i forvejen udbyder, skal betragtes som en »væsentlig ny tjeneste«. En aktivitets »nye« karakter kan bl.a. bero på dens indhold og på forbrugsmåden. (51) Ved vurdering af, om der er tale om en »væsentlig« tjeneste, kan der f.eks. tages hensyn til, hvilke finansielle ressourcer det har krævet at udvikle den, og hvilke virkninger den ventes at få for efterspørgslen. Væsentlige ændringer i eksisterende tjenester skal vurderes på samme måde som væsentlige nye tjenester.

86. Medlemsstaterne kan selv bestemme, hvordan de bedst kan sikre, at audiovisuelle tjenester opfylder protokollens materielle betingelser, under hensyntagen til de særlige forhold, der gør sig gældende i deres nationale radio- og tv-system, og behovet for at beskytte public service radio- og tv-selskabers redaktionelle uafhængighed.

87. Af gennemsigtighedshensyn og for at sikre, at beslutningerne træffes på et velfunderet grundlag under hensyntagen til alle relevante oplysninger, skal alle interesserede parter have ret til at fremsætte bemærkninger angående den planlagte væsentlige nye tjeneste som led i en åben høring. Udfaldet af høringen, den vurdering, der anlægges, og begrundelsen for den beslutning, der træffes, skal stilles til rådighed for offentligheden.

88. For at sikre, at den offentlige finansiering af væsentlige nye audiovisuelle tjenester ikke påvirker samhandelen og fordrejer konkurrencevilkårene på en måde, der strider med den fælles interesse, skal medlemsstaterne på grundlag af udfaldet af den åbne høring vurdere en ny tjenestes samlede virkning på markedet ved at sammenligne situationen med og uden den planlagte nye tjeneste. Ved vurderingen af, hvordan markedet påvirkes, bør f.eks. følgende relevante aspekter tages i betragtning: spørgsmålet om, hvorvidt der findes lignende eller alternative tilbud, redaktionel konkurrence, markedsstruktur, public service selskabets markedsstilling, konkurrencens omfang og potentielle virkninger for private initiativer. Disse virkninger skal afvejes mod de pågældende tjenesters værdi for samfundet. Er der tale om overvejende negative virkninger på markedet, vil statsmidler til audiovisuelle tjenester kun forekomme proportionale, hvis de er berettigede på grundlag af den merværdi, de skaber i form af opfyldelse af demokratiske, sociale og kulturelle behov i samfundet (52), idet der også tages hensyn til det samlede eksisterende public service tilbud.

89. En sådan vurdering vil kun være objektiv, hvis den foretages af et organ, som i praksis er uafhængigt af public service selskabets ledelse, også når det gælder medlemmernes til- og fratræden, og har tilstrækkelig kapacitet og de fornødne midler til at udføre sine opgaver. Medlemsstaterne skal kunne udforme en procedure, der står i forhold til markedets størrelse og public service selskabets stilling på markedet.

90. Ovenstående betragtninger er ikke til hinder for, at public service radio- og tv-selskaber kan afprøve innovative nye tjenester (f.eks. i form af pilotprojekter) i begrænset målestok (f.eks. målt i tid og seertal) med det formål at sondere, om en planlagt tjeneste er gennemførlig og vil skabe en merværdi, forudsat at en sådan afprøvningsfase ikke kan sidestilles med indførelse af en færdigudviklet væsentlig ny audiovisuel tjeneste.

91. Kommissionen mener, at ovennævnte vurdering på nationalt plan vil bidrage til at sikre, at EU's statsstøtteregler overholdes. Dette anfægter ikke Kommissionens beføjelse til at kontrollere, om medlemsstaterne overholder traktatbestemmelserne, eller dens ret til at gribe ind, hvor det skønnes nødvendigt, bl.a. på grundlag af klager eller på eget initiativ.

6.8. Proportionalitet og markedsadfærd

92. I henhold til protokollen må public service radio- og tv-selskaber ikke udøve nogen aktiviteter, som vil medføre uproportionale konkurrencefordrejninger, der ikke er nødvendige for at udføre public service opgaven. Det kan f.eks. lovligt indgå som led i public service selskabers public service opgave generelt, at de skal købe premium-programmer. Men det vil føre til uproportionale markedsfordrejninger, hvis public service selskaber beholder de eksklusive premium-rettigheder uden at benytte dem selv og uden at give licens på dem på en gennemsigtig måde og i rimelig tid. Kommissionen opfordrer derfor medlemsstaterne til at sikre, at public service selskaber også overholder proportionalitetsprincippet med hensyn til erhvervelse af premium-rettigheder, og til at fastsætte regler for public service selskabers licensgivning på ubenyttede eksklusive premium-rettigheder.

93. Når public service selskaber udøver kommercielle aktiviteter, er de forpligtede til at overholde markedsprincipperne, og når de optræder gennem kommercielle datterselskaber, er de forpligtede til at operere uafhængigt i forhold til disse datterselskaber (arm's length-princippet). Medlemsstaterne skal sikre, at public service radio- og tv-selskaber overholder arm's length-princippet, foretager deres kommercielle investeringer i overensstemmelse med det markedsøkonomiske investorprincip og afholder sig fra enhver konkurrenceskadelig praksis over for deres konkurrenter på grundlag af deres offentlige støtte.

94. Som eksempel på konkurrenceskadelig praksis kan nævnes underbudspriser. Et public service radio- og tv-selskab kan føle sig fristet til at presse sine reklamepriser eller priserne på andre aktiviteter, der ikke er public service aktiviteter (som f.eks. kommercielle betalingstjenester), ned under den pris, der med rimelighed kan betragtes som markedsprisen, for at reducere konkurrenternes indtægter, for så vidt som det deraf følgende indtægtstab dækkes af den offentlige kompensation. En sådan adfærd kan ikke anses for at indgå som en normal del af den public service opgave, selskabet har fået overdraget, og vil under alle omstændigheder »ændre handels- og konkurrencevilkårene i Fællesskabet i et omfang, der strider mod de fælles interesser« og dermed være i strid med protokollen.

95. I lyset af forskellene mellem de enkelte markedssituationer, skal det vurderes, om public service selskaber overholder markedsprincipperne, og især om de underbyder priser i deres kommercielle tilbud, eller om de respekterer proportionalitetsprincippet ved køb af premium-rettigheder (53). Vurderingen foretages fra sag til sag, idet der tages hensyn til de særlige forhold, som kendetegner det pågældende marked og den pågældende tjeneste.

96. Kommissionen mener, at det i første række er op til de nationale myndigheder at sikre, at public service selskaberne overholder markedsprincipperne. Med henblik herpå skal medlemsstaterne indføre hensigtsmæssige ordninger, som giver mulighed for effektivt at vurdere en eventuel klage på nationalt plan.

97. Uanset ovenstående punkt kan Kommissionen gribe ind på grundlag af EF-traktatens artikel 81, 82, 86 og 87, når det er nødvendigt.

7. ANVENDELSE

98. Denne meddelelse vil blive anvendt fra den første dag efter offentliggørelsen i Den Europæiske Unions Tidende. Den vil erstatte Kommissionens meddelelse fra 2001 om anvendelse af statsstøttereglerne på public service radio- og tv-virksomhed.

99. Kommissionen vil anvende denne meddelelse på alle anmeldte støtteforanstaltninger, som den skal træffe beslutning om, efter at meddelelsen er offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende, også selv om projekterne blev anmeldt før dette tidspunkt.

100. I overensstemmelse med Kommissionens meddelelse om fastsættelse af reglerne for vurdering af ulovlig statsstøtte (54) vil Kommissionen i forbindelse med uanmeldt støtte anvende a) denne meddelelse, hvis støtten blev ydet efter dens offentliggørelse b) meddelelsen fra 2001 i alle andre tilfælde.

(1) EFT C 320 af 15.11.2001, s. 5.

(2) Dom i sag C-280/2000, Altmark Trans GmbH og Regierungspräsidium Magdeburg mod Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH (»Altmark-dommen«), Sml. 2003 I, s. 7747.

(3) Kommissionens beslutning af 28. november 2005 om anvendelse af bestemmelserne i EF-traktatens artikel 86, stk. 2, på statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste ydet til visse virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, EUT L 312 af 29.11.2005, s. 67.

(4) Fællesskabets rammebestemmelser for statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste, EUT C 297 af 29.11.2005, s. 4.

(5) KOM(2007) 725 endelig.

(6) Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2007/65/EF af 11. december 2007 om ændring af Rådets direktiv 89/552/EØF om samordning af visse love og administrative bestemmelser i medlemsstaterne vedrørende udøvelse af tv-spredningsvirksomhed, EUT L 332 af 18.12.2007, s. 27.

(7) KOM(2005) 107 endelig.

(8) I denne meddelelse omfatter begrebet »audiovisuelle tjenester« lineær og/eller ikke-lineær distribution af audioindhold og/eller audiovisuelt indhold og andre beslægtede tjenester, såsom tekstbaserede onlineinformationstjenester. Der skal skelnes mellem begrebet »audiovisuelle tjenester« og det snævrere begreb »audiovisuelle medietjenester«, som er defineret i artikel 1, litra a), i direktivet om audiovisuelle medietjenester.

(9) EFT C 364 af 18.12.2000, s. 1.

(10) Dom i sag C-260/89, ERT, Sml. 1999 I, s. 2925.

(11) I denne meddelelse og i overensstemmelse med EF-traktatens artikel 16 og erklæringen (nr. 13) til Amsterdamtraktatens slutakt svarer »public service« i protokollen om offentlig radio- og tv-virksomhed i medlemsstaterne til »tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse« i artikel 86, stk. 2.

(12) Resolution vedtaget af Rådet og repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer, forsamlet i Rådet, den 25. januar 1999 (EFT C 30 af 5.2.1999, s. 1).

(13) UNESCO-konventionen om beskyttelse og fremme af de kulturelle udtryksformers mangfoldighed, godkendt ved Rådets afgørelse 2006/515/EF af 18.5.2006. I henhold til bilag 2 til Rådets afgørelse »er Fællesskabet bundet af konventionen og vil sørge for, at den gennemføres efter hensigten«.

(14) UNESCO-konventionen om beskyttelse og fremme af de kulturelle udtryksformers mangfoldighed, artikel 6, stk. 1, og artikel 6, stk. 2, litra h).

(15) Ministerkomitéens rekommandation CM/Rec(2007)2 til medlemslandene om mediepluralisme og mangfoldighed i medieindhold, vedtaget den 31. januar 2007 på det 985. møde mellem ministerrepræsentanterne.

(16) Ministerkomitéens rekommandation CM/Rec(2007)3 til medlemslandene om public service mediers opgaver i informationssamfundet, vedtaget den 31. januar 2007 på det 985. møde mellem ministerrepræsentanterne.

(17) Europa-Parlamentets beslutning af 25. september 2008 om mediekoncentration og -pluralisme i Den Europæiske Union, 2007/2253(INI).

(18) Se fodnote 6 ovenfor.

(19) Kommissionens direktiv 2006/111/EF af 16. november 2006.

(20) Se fodnote 4 ovenfor.

(21) Se fodnote 3 ovenfor.

(22) I henhold til beslutningens artikel 2, stk. 1, litra a), finder beslutningen anvendelse på statsstøtte i form af »kompensation for offentlig tjeneste ydet til virksomheder, hvis gennemsnitlige årsomsætning før skat, alle aktiviteter iberegnet, udgjorde under 100 mio. EUR i de to regnskabsår forud for det regnskabsår, hvori de fik overdraget tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse, og som modtager en kompensation for den pågældende tjeneste på under 30 mio. EUR om året«.

(23) Dom i de forenede sager T-309/04, T-317/04, T-329/04 og T-336/04, »TV2«, præmis 156.

(24) Med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt licensmidler skal betragtes som statsmidler, henvises til dom i de forenede sager T-309/04, T-317/04, T-329/04 og T-336/04, »TV2«, præmis 158-159.

(25) Sag 730/79, Philip Morris Holland mod Kommissionen, Sml. 1980, s. 2671, præmis 11; sag C-303/88, Italien mod Kommissionen, Sml. 1991 I, s. 1433, præmis 27; sag C-156/98, Tyskland mod Kommissionen, Sml. 2000 I, s. 6857, præmis 33.

(26) Sag C-280/2000, se fodnote 2.

(27) Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93, EFT L 83 af 27.3.1999, s. 1.

(28) Sag C-44/93, Namur-Les Assurances du Crédit S.A. mod Office National Ducroire og den belgiske stat, Sml. 1994 I, s. 3829.

(29) Se f.eks. Kommissionens beslutninger i følgende sager: sag E 8/06, Statslig finansiering af det offentlige flamske tv-selskab VRT, EUT C 143 af 10.6.2008, s. 7; sag E 4/05, Statsstøtte til RTE og TNAG (TG4), EUT C 121 af 17.5.2008, s. 5; sag E 9/05, Licensbetalinger til RAI, EUT C 235 af 23.9.2005, s. 3, sag E 10/05, Licenbetalinger til France 2 og 3, EUT C 240 af 30.9.2005, s. 20; sag E 8/05, Det spanske offentlige radio- og tv-selskab RTVE, EUT C 239 af 4.10.2006, s. 17; sag C 2/04, Ad hoc-finansiering af offentlige radio- og tv-selskaber i Nederlandene, EUT L 49 af 22.2.2008, s. 1, sag C 60/99, Kommissionens beslutning af 10. december 2003 om Frankrigs statsstøtte til France 2 og France 3, EUT L 361 af 8.12.2004, s. 21; sag C 62/99, Kommissionens beslutning af 15. oktober 2003 om Italiens støtteforanstaltninger til fordel for RAI SpA, EUT L 119 af 23.4.2004, s. 1; sag NN 88/98, Finansiering af en 24-timers reklamefri nyhedskanal gennem BBC's licenser, EFT C 78 af 18.3.2000, s. 6; og sag NN 70/98, Statsstøtte til de offentlige tv-kanaler Kinderkanal og Phoenix, EFT C 238 af 21.8.1999, s. 3.

(30) De forenede sager T-195/01 og T-207/01, Sml. 2002 II, s. 2309.

(31) Se f.eks. Kommissionens beslutning i sag NN 88/98, BBC's 24 timers-nyhedskanal (EFT C 78 af 18.3.2000), og i sag NN 70/98, »Kinderkanal og Phoenix« (EFT C 238 af 21.8.1999).

(32) Se f.eks. Kommissionens beslutning i sag N 458/04, Statsstøtte til Espacio Editorial Andaluza Holding sl., EUT C 131 af 29.5.2005.

(33) Sag NN 70/98, Statsstøtte til de offentlige tv-kanaler KinderKanal og Phoenix, EFT C 238 af 21.8.1999. s. 3.

(34) Dom i sag 172/80, Züchner, Sml. 1981, s. 2021.

(35) Dom i sag C-242/95, GT-Link, Sml. 1997, s. 4449.

(36) Dom i sag C-159/94, EDF-Link, Sml. 1997 I, s. 5815.

(37) Se f.eks. Kommissionens nylige beslutninger i følgende sager: sag E 8/06, Statslig finansiering af det offentlige flamske radio- og tv-selskab VRT, EUT C 143 af 10.6.2008, s. 7, sag E 4/05, Statsstøtte til RTE og TNAG (TG4), EUT C 121 af 17.5.2008, s. 5, sag E 3/05, Støtte til offentlige radio- og tv-selskaber i Tyskland, EUT C 185 af 8.8.2007, s. 1, sag E 9/05, Licensbetalinger til RAI, EUT C 235 af 23.9.2005, s. 3, sag E 10/05, Licensbetalinger til France 2 og France 3, EUT C 240 af 30.9.2005, s. 20, sag 8/05, Det spanske offentlige radio- og tv-selskab RTVE, EUT C 239 af 4.10.2006, s. 17, sag C 2/04, Ad hoc-finansiering af offentlige radio- og tv-selskaber i Nederlandene, EUT L 49 af 22.2.2008, s. 1.

(38) Lignende vanskeligheder kan opstå, når public service radio og tv er henvendt til sproglige minoriteter eller tilpasset lokale behov.

(39) Dom i sag T-442/03, SIC mod Kommissionen, Sml. 2008, præmis 201, dom i de forenede sager T-309/04, T-317/04, T-329/04 og T-336/04, TV2/Danmark mod Kommissionen, Sml. 2008, præmis 122-124.

(40) Disse kvalitative krav er ifølge Retten i Første Instans »begrundelsen for SIEG med hensyn til radio- og tv-virksomhed i det nationale audiovisuelle landskab«. Der er »ingen grund til, at en SIEG med hensyn til radio- og tv-virksomhed defineret bredt, men som ser bort fra de kvalitative krav til fordel for en kommerciel operatør […] fortsat finansieres af staten under samme betingelser, som hvis de kvalitative krav blev overholdt«, T-442/03, SIC mod Kommissionen, præmis 211.

(41) Med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt præmiekonkurrencer, der indebærer direkte opkald til et overtakseret telefonnummer, i henhold til direktivet om audiovisuelle medietjenester skal betragtes som teleshopping eller fjernsynsreklame, henvises til Domstolens dom af 18.oktober 2007 i sag C-195/06, KommAustria mod ORF.

(42) Se også dom i de forenede sager T-309/04, T-317/04, T-329/04 og T-336/04, »TV2«, Sml. 2008, præmis 107-108.

(43) KOM(1999) 657 endelig, punkt 3(6).

(44) Se dom i sag T-442/03, SIC mod Kommissionen, Sml. 2008, præmis 212.

(45) Artikel 4 i direktiv 2006/111/EF.

(46) Dette indebærer en henvisning til den hypotetiske situation, hvor de aktiviteter, der ikke er public service aktiviteter, ophører: de omkostninger, som herved undgås, udgør den del af de fælles omkostninger, der skal henregnes til aktiviteter, som ikke er omfattet af public service opgaven.

(47) Denne bestemmelse afskærer naturligvis ikke public service selskaber fra at opnå en fortjeneste af deres kommercielle virksomhed, der ikke falder ind under public service opgaven.

(48) Sådanne særlige reserver kan f.eks. være berettigede, hvor der er tale om større teknologiinvesteringer (f.eks. digitalisering), som er planlagt til et bestemt tidspunkt og er nødvendige for opfyldelsen af public service opgaven, eller større reorganiseringer, der er nødvendige for at sikre public service selskabets kontinuerlige drift inden for en veldefineret periode.

(49) Som Europarådet anførte i sin rekommandation om public service mediers opgaver i informationssamfundet, »… kunne medlemsstaterne overveje supplerende finansieringsløsninger under behørig hensyntagen til markeds- og konkurrenceforholdene. For nye, individualiserede tjenesters vedkommende kunne medlemsstaterne overveje at give public service medier adgang til at opkræve betaling (…). Ingen af disse løsninger bør dog bringe public service mediernes universalitet i fare eller føre til diskrimination mellem forskellige samfundsgrupper (…). Ved udformningen af nye finansieringssystemer bør medlemsstaterne tage hensyn til arten af det indhold, der tilbydes, i den almene og fælles interesse«.

(50) For eksempel mener Kommissionen, at krav om direkte betaling fra brugerne for levering af særlige premium-programmer normalt skal betragtes som kommerciel virksomhed. Derimod mener Kommissionen f.eks. ikke, at opkrævning af rene transmissionsgebyrer for levering af en afbalanceret og varieret programflade over nye platforme, såsom mobile medier, vil gøre udbuddet til en kommerciel virksomhed.

(51) For eksempel er Kommissionen af den opfattelse, at nogle former for lineær transmission, som f.eks. når nyhedsudsendelserne i tv transmitteres samtidig på andre platforme (såsom internet, mobile medier), ikke skal betragtes som »nye« i denne meddelelse. Hvorvidt andre former for transmission af public service selskabers programmer på andre platforme skal anses for at være væsentlige nye tjenester, bør afgøres af medlemsstaterne under hensyn til de pågældende tjenesters særlige karakteristika.

(52) Se også fodnote 40 vedrørende begrundelsen for SIEG med hensyn til radio- og tv-virksomhed

(53) Et af de relevante spørgsmål kan f.eks. være, om public service selskaberne konstant overbyder i forbindelse med premium-rettigheder, så det strækker sig videre end det, der er nødvendigt i forbindelse med public service opgaven, og medfører uproportionale fordrejninger på markedet.

(54) EFT C 119 af 22.5.2002, s. 22.