ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE

RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN

Ledsagedokument til

Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget om

Det europæiske forskningsrum: et styrket partnerskab om videnskabelig topkvalitet og vækst (EØS-relevant tekst)

1. Indledning

Det europæiske forskningsrum (i det følgende benævnt "forskningsrummet") er et samlet forskningsområde, som er åbent over for omverdenen og bygger på det indre marked, hvori videnskabelig viden og teknologi kan bevæge sig frit, og hvorigennem EU og medlemsstaterne kan styrke deres videnskabelige og teknologiske grundlag, konkurrenceevne og deres evne til i fællesskab at håndtere store udfordringer.

Forskningsrummet blev lanceret i marts 2000 og er blevet et af de vigtigste mål for EU siden Lissabontraktatens ikrafttrædelse[1]. I flagskibsinitiativet Innovation i EU (2010)[2] under Europa 2020-strategien[3] meddeltes rammerne for det europæiske forskningsrum og støtteforanstaltningerne hertil. To gange (i februar 2011 og marts 2012) har Det Europæiske Råd opfordret til, at forskningsrummet færdiggøres i 2014.

På baggrund af den økonomiske krise er der et presserende behov for forskning og forskningsbaserede løsninger samt fremme af videnskabelig topkvalitet for at støtte den økonomiske vækst. Færdiggørelsen af forskningsrummet vil medvirke til at overvinde den negative indvirkning, som en fragmenteret tilrettelæggelse og gennemførelse af forskningspolitikker og -aktiviteter har haft på forskningseffektiviteten i EU.

2. Problemstillingen

2.1. Vigtigste hindringer for forskningsresultater i det europæiske forskningsrum

EU er forsat en central aktør inden for international FoU, men står over for en række afgørende udfordringer, som kræver en hurtig indsats såsom den finansielle krise, økonomisk lavvækst og befolkningens aldring.

EU's flagskibsinitiativ Innovation i EU, der skal fremme vækst og beskæftigelse, indeholder en omfattende dagsorden, der skal sikre, at innovative idéer ikke mindst gennem forskning kan omdannes til nye varer og tjenester. Der investeres for lidt i forskning i EU i sammenligning med de vigtigste konkurrenter (1,9 % af BNP i EU (2008) mod 2,5 % af BNP i USA). Produktion af viden er koncentreret på et forholdsvis lille antal medlemsstater. Europæisk forskning tager ikke i tilstrækkelig grad højde for avancerede områder (f.eks. informations- og kommunikationsteknologi, nanoteknologi, bioteknologi, molekylærbiologi, genetik), hvor der kan skabes teknologiske gennembrud. Det fremmer ikke den innovation, som er så afgørende for at forbedre europæisk økonomis konkurrenceevne og tiltrækningskraft.

Forskningen i EU er yderst forskelligt struktureret og præget af fragmentering. Det europæiske forskningsrum har til formål at afhjælpe opsplitningen og at skabe de bedste betingelser for forskning i EU. Siden 2000 har Den Europæiske Union og medlemsstaterne gjort fremskridt med virkeliggørelsen af forskningsrummet, men ikke alle hindringer er ryddet af vejen.

Utilstrækkelig konkurrence i de nationale forskningssystemer: Begrænset konkurrence blandt forskningsinstitutioner og universiteter fører til utilstrækkelig specialisering. Dermed skabes der ikke de rette betingelser for at højne den videnskabelige kvalitet. Andelen af offentlig finansiering, der allokeres gennem offentlig indkaldelse af forslag til forskningsprojekter, varierer mellem 20 % og 80 % med et gennemsnit på 40 %. De forskellige landes vurdering af forskere og forskningsforslag er ikke baseret på sammenlignelige standarder.

Der er fortsat hindringer for paneuropæisk samarbejde og konkurrence: Det skaber hindringer, at foreneligheden og interoperabiliteten mellem de nationale forskningsprogrammer er begrænset. Der er ikke tilstrækkelig fleksibilitet til at gøre det muligt for de nationale programmer at samarbejde på tværs af grænserne og give adgang til store nationale forskningsinfrastrukturer af europæisk interesse samt paneuropæiske forskningsinfrastrukturer. Det betyder, at EU ikke kan udnytte mulighederne for at forbedre kvaliteten og effekten af forskningen i EU.

Stadig forvridninger mellem de nationale arbejdsmarkeder for forskere: Hindringerne skyldes hovedsagelig forskellige tilgange til ansættelse baseret på fortjeneste og til selvstændige institutioner, manglende brug af bedste praksis både i udformningen af HR-strategier for forskere og i indsatsen for at fremme forskeres mobilitet. Uattraktive arbejdsvilkår for yngre forskere og udenlandske forskere udgør også hindringer. Endvidere gælder der forskellige betingelser for at anvende støtte på tværs af grænserne og for adgangen til støtte. Dette medfører begrænset forskermobilitet og færre karrieremuligheder.

Begrænsede fremskridt på ligestillingsområdet inden for forskningen: Ikke alle medlemsstater gennemfører politikker, hvor de kvindelige forskeres talent udnyttes, og ligestillingsaspektet integreres i forskningen. Tilsvarende er det ikke alle interessentorganisationer, der gennemfører planer for ligestilling mellem kønnene. Det undergraver kvaliteten og relevansen af europæisk forskning, fordi mangfoldige videnskabelige menneskelige ressourcer ikke udnyttes optimalt, hvilket har negative socio-økonomiske virkninger.

Begrænset formidling af og ulige adgang til videnskabelig viden: Medlemsstaterne er ikke alle nået lige langt med politikker for fri adgang. Sådanne politikker vil kunne bidrage til at nedbringe informationsassymetrien. Der eksisterer en række hindringer for forskeres uhindrede adgang til elektroniske forskningstjenester, herunder forskelle i nationale politikker for anvendelse af offentligt finansieret e-infrastruktur til forskning. Videnoverførslen mellem offentlige forskningsinstitutioner og den private sektor er stadig utilstrækkelig i sammenligning med USA. Det påvirker den videnskabelige kvalitet og de FoU-afledte økonomiske resultater i både den offentlige og den private sektor negativt.

2.2. EU's ret til at handle, nærhedsprincippet og EU-merværdi

Det fastslås i traktaten, at medlemsstaterne og EU deler kompetencen med hensyn til forskningspolitikken. Artikel 179 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde giver EU hjemmel til at skabe de nødvendige betingelser for at realisere det europæiske forskningsrum. Ved artikel 182, stk. 5, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde er fastsat, at den almindelige lovgivningsprocedure skal anvendes ved fastsættelsen af de nødvendige foranstaltninger til gennemførelse af det europæiske forskningsrum.

Færdiggørelsen af forskningsrummet indebærer ikke, at der sættes spørgsmålstegn ved medlemsstaternes suverænitet. De nationale forskningssystemer opløses ikke af forskningsrummet, men skal arbejde sammen på en åben måde. De politiske løsningsmodeller, der er valgt, overholder nærhedsprincippet i den forstand, at EU er bedst rustet til at finde frem til de områder, hvor medlemsstaterne skal gøre en indsats, i betragtning af at der fortsat består en række hindringer, og at der kun kan observeres begrænsede fremskridt 12 år efter lanceringen af det europæiske forskningsrum. EU-merværdien godtgøres af flere forhold. For det første opnås optimal fordeling af aktiviteter – om nødvendigt – gennem en samordnet tilgang, der forbedrer effektiviteten af forskningssystemerne og reducerer unødvendig overlapning. For det andet må lige konkurrencevilkår og en kritisk masse forventes at blive opnået med gennemførelsen af det europæiske forskningsrum. Dermed skabes betingelserne for, at de mest produktive forskerhold kan arbejde sammen og konkurrere internationalt. For det tredje har EU den bedste mulighed for hurtigt at drive det europæiske forskningsrum frem mod færdiggørelse på grund af de fortsatte hindringer i medlemsstaterne, der er nævnt ovenfor. For det fjerde fortages den objektive vurdering af, om der er gjort fremskridt, om de står i rimeligt forhold til målsætningen, og om der er behov for yderligere foranstaltninger for at forbedre situationen, bedst på EU-plan.

3. Politiske mål

Det overordnede politiske mål med det europæiske forskningsrum er at øge resultaterne, kvaliteten og effekten af EU’s FoU-system. Det vil hjælpe EU tilbage på vejen til økonomisk vækst ved at fremme videnskabelig topkvalitet og styrke forskning, støtte innovation og øge EU's tiltrækningskraft som forskningsrum.

Formålet med meddelelsen er at finde frem til og fremme foranstaltninger, der senest i 2014 sikrer, at betingelserne for at forbedre effektiviteten af forskning i EU er opfyldt.

Disse betingelser vil gøre det muligt at: 1. øge effektiviteten af de nationale systemer, 2. nå et optimalt niveau for tværnationalt samarbejde og konkurrence, 3. skabe et mere åbent arbejdsmarked for forskere, 4. skabe ligestilling mellem kønnene og integration af ligestillingsaspektet inden for forskning og 5. sikre optimal formidling og overførsel af videnskabelig viden, herunder via det digitale europæiske forskningsrum.

4. Politiske løsningsmodeller

Politisk løsningsmodel 1: uændret fremskrivning: Denne mulighed indebærer videreførelse af de nuværende politikker uden yderligere nationale og europæiske bestræbelser på at fjerne hindringer. Det vigtigste er her vedtagelsen og gennemførelsen i 2014 af Horisont 2020, eventuelt med et forhøjet budget til støtte for grænseoverskridende forsknings- og innovationsaktiviteter.

Politisk løsningsmodel 2: styrket partnerskab om det europæiske forskningsrum: Her opfordres medlemsstaterne til frivillige strukturreformer. Forskningsinteressent­organisationerne forpligter sig endvidere til at træffe foranstaltninger til gennemførelse af det europæiske forskningsrum. Kommissionen vil foreslå forskellige typer af foranstaltninger (f.eks. gennem henstillinger) for at færdiggøre det europæiske forskningsrum og bistå sine partnere i arbejdet med at nå målene. Kommissionen gør hvert år status over fremskridt og områder, hvor der er behov for yderligere ændringer.

Politisk løsningsmodel 3: sektorspecifikke lovgivningsmæssige foranstaltninger vedrørende det europæiske forskningsrum: Denne model indebærer, at Kommissionen fremsætter forslag om en række juridisk bindende foranstaltninger på områder (dvs. emnespecifikke sektorer), hvor det er nødvendigt. Desuden suppleres de lovningsmæssige foranstaltninger af en frivillig indsats fra medlemsstaternes side inden for de sektorer, hvor medlemsstaterne og interessenterne er bedst rustede til at rydde de afgørende hindringer af vejen.

Politisk løsningsmodel 4: rammedirektiv om det europæiske forskningsrum: Denne løsningsmodel er udtryk for en samlet lovningsmæssig tilgang. En samlet pakke (rammedirektivet) indeholder retligt bindende foranstaltninger, og medlemsstaterne vælger, hvilke midler det er mest hensigtsmæssigt at anvende for at nå de resultater, direktivet kræver.

5. Analyse af virkninger og sammenligning af løsningsmodellerne

Løsningsmodellerne indeholder forskellige mekanismer, der fjerne hindringer og fremmer mere effektive forskningssystemer. Modellerne forventes at have stort set samme virkning (f.eks. for økonomi, samfund, miljø, topforskning og forskningsresultater), når forskningsrummet er færdiggjort. De væsentligste forskelle mellem løsningsmodellernes virkninger handler om, hvor hurtigt de forventede resultater skabes, hvor store gennemførelsesomkostningerne er, og i hvor høj grad medlemsstaterne og interessenterne accepterer dem.

Faktabox 1: Samlede virkninger af at fjerne hindringer for færdiggørelsen af forskningsrummet

Økonomiske virkninger: Den offentlige såvel som den private sektor i alle medlemsstaterne vil drage fordel af den øgede effektivitet, der skabes ved, at flere midler allokeres til de bedste forskere, at samarbejde mellem medlemsstaterne øges, at der skabes bedre løsninger på samfundsmæssige udfordringer, at kvaliteten og relevansen af forskningen øges gennem bedre hensyntagen til ligestillingsaspektet i hele forskningsprocessen, at de forskeruddannede, ikke mindst kvinderne, anvendes bedre, og at både den offentlige og den private sektors adgang til viden øges overalt, især i de mindre udviklede områder. Hvis færdiggørelsen af forskningsrummet indebærer omfordeling af nationale midler til tværnationalt koordineret forskning, kan det være til gavn for økonomien i EU (0,25 % yderligere vækst i BNP) og arbejdsmarkedet (323 000 ekstra jobs) i 2030. Der vil dog være omkostninger, som vil blive afholdt af medlemsstaternes forvaltninger og erhvervsliv, alt afhængigt af typen af hindringer, der skal fjernes.

Forskningsrummet vil føre til større fokus på finansiel bæredygtighed af videnskabelige styrkeområder samt en koordineret efterspørgsel efter interoperable og effektive digitale forskningstjenester. Det vil sætte skub i ikt-sektoren og ikt-innovationen i EU. Fri adgang vil bibringe de fleste interessenter store fordele og mange institutioner potentielle besparelser.

Sociale virkninger: Der kan forventes positive virkninger, både direkte og indirekte, af bedre forskningspersonale, der udfører deres arbejde mere effektivt, og af øget FoU-samarbejde. Foranstaltninger i retning af et digitalt europæisk forskningsrum vil være til gavn for forskere i mindre og mere tilbagestående medlemsstater og områder. Forskningsrummet vil også kunne have en positiv indvirkning på de grundlæggende rettigheder, navnlig hvad angår ligestilling mellem kønnene, ytringsfrihed og frihed for kunst og videnskab.

Miljøvirkninger: Miljøspørgsmål vil blive behandlet i fællesskab, og forskningen vil blive koordineret bedre. Derved undgås unødvendig overlapning, og effektiviteten øges.

5.1. Vurdering af løsningsmodellerne

Politisk løsningsmodel 1: Eksisterende hindringer fjernes ikke. Det forhindrer større effektivitet i de nationale systemer. Gennemførelsen af Horisont 2020 vil skabe visse resultater. Men løsningsmodellen imødekommer ikke Det Europæiske Råds opfordring til endsige indfrier interessenternes forventninger om at færdiggøre det europæiske forskningsrum.

Politisk løsningsmodel 2: Det forventes, at der er gjort betydelige, men muligvis ujævnt fordelte fremskridt i 2014. Medlemsstaterne vil fjerne hindringer på områder, hvor handling er mest påkrævet, og den hermed forbundne administrative byrde er begrænset. De vil tilskynde interessenter – forskningsfinansierende organer og forskningsorganisationer – til at bidrage til færdiggørelsen af det europæiske forskningsrum. På nuværende tidspunkt er der konsensus, navnlig blandt medlemsstaterne, om at anvende frivillige foranstaltninger til at færdiggøre det europæiske forskningsrum. Denne valgmulighed vil opfylde medlemsstaternes forventninger.

Politisk løsningsmodel 3: Modellen vil indebære langsomme og ujævnt fordelte fremskridt i færdiggørelsen af forskningsrummet i 2014, men når lovningsmæssige foranstaltninger vedtages, vil de indebære betydelige fremskridt på lang sigt på de områder, hvor foranstaltningerne vedtages. Gennemførelsen vil blive udskudt i hvert fald til 2017 og vil indebære tunge byrder for de nationale forvaltninger og Kommissionen. De fleste af medlemsstaterne har ikke udvist stærk støtte til lovgivning på dette område, hvilket gør det meget vanskeligt få denne løsningsmodel vedtaget i Rådet.

Politisk løsningsmodel 4: Denne valgmulighed vil give de bedste resultater, men kun på lang sigt, og under forudsætning af, at lovgivningen vedtages. Det vil kræve tid til at foretage en indgående vurdering af udgangssituationen med henblik på at udvikle de principper og mekanismer, som skal indgå i den overordnede ramme, som så skal forelægges i 2013/14. Det vil være tungt og langsommeligt at skulle forhandle om alle foranstaltningerne, og den operationelle gennemførelse af dem vil blive udskudt til efter 2017, mindst. Det vil pålægge offentlige myndigheder og Kommissionen meget tunge byrder. Som i den foregående løsningsmodel vil det være meget vanskeligt få denne model vedtaget i Rådet.

5.2. Valg af den foretrukne løsningsmodel

Løsningsmodel 2 "Styrket partnerskab om det europæiske forskningsrum" er den eneste, som åbner mulighed for betydelige fremskridt med færdiggørelsen af forskningsrummet i 2014, og den vil indebære de færreste omkostninger. Desuden omfatter denne løsningsmodel udvikling af et vurderingssystem, som vil hjælpe med til at indkredse, hvor der skal gøres en indsats i fremtiden. Derfor er den foretrukne løsningsmodel "styrket partnerskab om det europæiske forskningsrum".

6. Overvågning og evaluering

Der vil blive oprettet en overvågningsmekanisme for forskningsrummet for at vurdere, hvilke fremskridt medlemsstaterne og interessentorganisationer skaber ud fra en række indikatorer, der knytter sig til de foranstaltninger, som de politiske løsningsmodeller, der vælges, indebærer. På grundlag af medlemsstaternes rapporter om foranstaltninger, der bidrager til opbygningen af forskningsrummet, vil Kommissionen hvert år i september fremlægge en statusrapport for forskningsrummet.

I rapporten vurderes de foranstaltninger, der er truffet, og den kan indeholde eventuelle henstillinger. Den skal tjene som grundlag for den politiske styring, som Kommissionen fremsætter forslag om til Rådet (konkurrenceevne), og for drøftelserne i forskningsrummets interessentforum. Den kan også bidrage til den årlige vækstundersøgelse, der ligger til grund for medlemsstaternes reformer inden for rammerne af det europæiske semester og til at afdække, hvor der er behov for retlige foranstaltninger.

[1] Artikel 179, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde fastlægger følgende: "Unionen har som mål at styrke sit videnskabelige og teknologiske grundlag ved gennemførelse af et europæisk forskningsrum med fri bevægelighed for forskere samt videnskabelig og teknologisk viden".

[2] KOM(2010) 546 endelig.

[3] KOM(2010) 2020 endelig.