Udtalelse om revision af forordningen om kontrol med virksomhedssammenslutninger (96/C 18/06)

Europa-Kommissionen besluttede den 22. juni 1995 under henvisning til EF-traktatens artikel 198 A at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om revision af forordningen om kontrol med virksomhedssammenslutninger.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Industri, Handel, Håndværk og Tjenesteydelser, som udpegede Jens Peter Petersen til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 22. september 1995.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 329. plenarforsamling af 25.-26. oktober 1995, mødet den 25. oktober 1995, enstemmigt følgende udtalelse.

1. Indledning

1.1. I 1996 forestår en fornyet revision af fællesskabsforordningen om kontrol med virksomhedssammenslutninger (i det følgende: fusionskontrol). Forudgående har Kommissionen gennem specifikt udformede rundspørger indhentet oplysninger i virksomheder, organisationer og hos advokater om deres erfaringer med fusionskontrolforordningen. Kommissæren med ansvar for konkurrencespørgsmål, Karel van Miert, har nu tillige anmodet om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse. Den anden rundspørgerunde var blevet nødvendig, fordi Kommissionen for to år siden (1993) ikke kunne beslutte sig til at tilskynde til en nedsættelse af tærskelværdierne. Baggrunden herfor var, at et uformelt forslag fra Kommissionen om sænkning af omsætningstærsklerne ikke opnåede flertal i Rådet på daværende tidspunkt. Specielt ville de store EU-lande ikke indrømme Kommissionen udvidede beslutningsbeføjelser. Allerede i 1990 udtrykte ØSU frygt for, at nogle medlemsstater ville søge at gøre det politiske kompromis, der blev indgået for fusionskontrolforordningens indledende fase, til en permanent ordning; denne frygt har således været fuldt begrundet ().

1.2. Forud herfor havde Kommissionen i en såkaldt »hvidbog« foretaget en undersøgelse af EF-fusionskontrolreglernes funktionsmåde. I en beretning til Rådet analyserede Kommissionen specifikke aspekter af fusionsforordningens funktionsmåde og effektivitet (). I sin udtalelse om denne beretning krævede ØSU udtrykkeligt, at tærskelværdierne sænkes (). Konkret slog ØSU til lyd for en gradvis nedsættelse af den primære tærskelværdi (omsætning på verdensplan) fra 5 milliarder ECU til 2 milliarder ECU. Samtidig foreslog det, at tærsklen for omsætningen i Fællesskabet sænkes fra 250 millioner ECU til 100 millioner ECU, samt at totredjedelsreglen (forordningens artikel 1, stk. 2), ophæves. Kommissionen bifaldt i sin reaktion på ØSU's udtalelse ØSU's resolutte holdning og forsikrede om, at der i den officielle revision af tærskelværdierne i forordningen, som vil finde sted inden udgangen af 1996, vil blive taget hensyn til ØSU's henstillinger ().

2. Udvidelse af EF's fusionskontrol

2.1. Grundlæggende holder ØSU fast ved indholdet af sin udtalelse fra sidste år. Nu som tidligere taler forskellige forhold for, at ØSU's opfattelse er rigtig. ØSU skal derfor også henvise til bemærkningerne og argumentationen i daværende udtalelse.

2.2. Fordelene ved »one-stop shop«-princippet

2.2.1. ØSU skal endnu en gang understrege den store fordel ved »one-stop shop«-princippet, hvorefter én enkelt myndighed - i dette tilfælde Kommissionen - med enekompetence, efter ensartede regler og inden for en kort frist træffer beslutning i fusionssager. Næsten alle medlemsstater i EU har i den forløbne tid indført deres egen fusionskontrol med forskellige regler, procedurer og frister. Enhver grænseoverskridende fællesskabsfusionering under de gældende - høje - tærskelværdier medfører uforholdsmæssigt meget administrativt arbejde, og dermed unødige omkostninger for virksomhederne. Dette virker hæmmende på erhvervsøkonomisk samarbejde og integration. Nødvendigheden af en »one-stop shop« og af ensartede regler og betingelser er ifølge Kommissionen indlysende, og er nu større end nogensinde. Atter en gang forfordeler de gældende regler de små og mellemstore virksomheder (SMV). F.eks. kan det nævnes, at en regional fusion, f.eks. et joint venture mellem SMV, meget nemt løber ind i det problem, at der skal ske anmeldelse til to, tre eller flere nationale konkurrencemyndigheder.

2.2.2. Fremtiden vil byde på endnu flere bekostelige bureaukratiske procedurer. For det første på grund af den forudsete udvidelse af Den Europæiske Union. For det andet på grund af den fremadskridende liberalisering af den internationale varehandel og af internationale finansielle tjenesteydelser. Denne udvikling vil føre til endnu flere grænseoverskridende fusioner i Triaden (EU, USA, Japan) og på andre markeder (Sydøstasien). Dette vil nødvendigvis føre til forskelle i procedurer og beslutninger, med alle de ovennævnte problemer, risici og afvigende udviklinger til følge, så meget desto mere som en ønskelig tilnærmelse af konkurrencereglerne på internationalt plan stadig har lange udsigter.

2.3. Subsidiaritetsprincippet og fusionskontrollen

2.3.1. Mod en udvidelse af fusionskontrollen i EU-regi og en nedsættelse af tærskelværdierne er det for det meste subsidiaritetsovervejelser, der føres i marken. ØSU understreger subsidiaritetsprincippets relevans i forbindelse med alle fusioner, der udelukkende involverer virksomheder i ét og samme EU-land. Sådanne fusioner bør fornuftigvis forblive under den pågældende medlemsstats kompetence.

2.3.2. Det kriterium, der lægges til grund i denne forbindelse, dvs. totredjedelsreglen (forordningens artikel 1, stk. 2), er imidlertid utilfredsstillende ud fra et integrations- og konkurrencemæssigt synspunkt (). I nogle tilfælde fører denne regel til, at hele brancher falder uden for Kommissionens fusionskontrol. Totredjedelsreglen kan ikke forhindre, at selv store virksomheder (handel) i en af EU's medlemsstater slutter sig sammen, uden at Kommissionen har et ord at skulle have sagt. Tjenesteydelsesområdet falder i de fleste tilfælde heller ikke inden for Kommissionens kompetenceområde, fordi de fusionerende virksomheder som oftest indtjener over 2/3 af deres samlede omsætning på fællesskabsplan i én og samme medlemsstat. Det turde være klart, at sådanne fusioner meget nemt kan hæmme en effektiv konkurrence i det indre marked eller i en væsentlig del af det.

2.4. Bibeholdelse af omsætningen som kompetencekriterium?

2.4.1. ØSU er sig bevidst, at den gældende ordning - hvorefter kriteriet på, om en planlagt fusion er af fællesskabsdimension, udelukkende er et spørgsmål om de fusionerende virksomheders omsætning - er omtrentlig og en noget grov metode til fordeling af kompetencen mellem enkeltmedlemsstaterne og EU-instanserne. Et andet kritikpunkt er, at de valgte kriterier - som det er vist ovenfor - kan virke helt forskelligt afhængigt af branchen. Omvendt falder, med de nuværende retsregler, et stort antal joint ventures, som øver ringe eller ingen indflydelse på det fælles marked, ind under EU's fusionskontrol.

2.4.2. Kreditinstitutter og andre finansielle selskaber giver anledning til problemer [jf. forordningens art. 5, stk. 3, litra a)]. Kommissionen mener i sin beregning, at det »omsætnings«-kriterium, der er defineret som en del af statussummen, bør erstattes med driftsresultatet som omhandlet i direktiv 86/635/EØF. Efter ØSU's opfattelse er dette forslag forbundet med visse fordele. En ordning, hvor kreditinstitutternes driftsresultater lægges til grund, synes mere hensigtsmæssig og logisk end den nuværende ordning. De tekniske enkeltheder i beretningen af kreditinstitutternes driftsresultater skal dog undersøges nøje ().

2.4.3. Trods dette er ØSU af den opfattelse, at kriteriet »omsætning« for opdelingen af kompetencerne mellem medlemsstaterne og Kommissionen har stået sin prøve. For fastholdelsen af dette kriterium taler frem for alt retssikkerhedshensyn. Ud fra de berørte virksomheders årsomsætning er det muligt hurtigt og sikkert at fastslå, hvem der har kompetencen i fusionssagen. Det undgås herved, at flere myndigheder samtidigt gennemfører en kontrolprocedure. Desuden har det vist sig, at andre kriterier såsom virksomhedernes størrelse (f.eks. antal beskæftigede) er uanvendelige.

2.4.4. Fastholdelsen af »det grove« omsætningskriterium udelukker ikke, at man udvikler et supplerende mere finsorterende system til fordeling af kompetencen. En sådan finjustering bliver formentlig nødvendig, i det øjeblik tærskelværdierne sænkes mærkbart. For ØSU at se bør den fremtidige »arbejdsdeling« mellem Kommissionen og medlemsstaterne i dette tilfælde primært bestemmes ud fra kriteriet, hvilke markeder den planlagte fusion i første række har indvirkning på.

3. ØSU's forslag til forbedringer

3.1. Den nedsættelse af tærskelværdierne i EU's fusionskontrolordning, som ØSU slår til lyd for, forudsætter visse strukturelle forbedringer af procedurerne. I de følgende afsnit kommer ØSU med nogle konkrete oplæg til sådanne forbedringer.

3.2. Forbedring af samarbejdet mellem Kommissionen og medlemsstaterne

3.2.1. ØSU peger for det første på behovet for et tættere samarbejde og en bedre koordinering mellem Kommissionen og de nationale konkurrencemyndigheder. Først når denne forudsætning er opfyldt til fulde, kan der tages fat på udformningen af en mere finjusteret kompetencefordelingsmekanisme, som giver gode resultater i praksis. Med hensyn til den nærmere udformning af en sådan arbejdsdelingsmekanisme kan siges følgende: De nationale konkurrencemyndigheder ligger inde med en grundig viden om egne markeder. Anmeldte fusioner, som påviseligt kun virker ind på lokale eller regionale markeder i en medlemsstat, bør i fremtiden kun kontrolleres af konkurrencemyndighederne i denne medlemsstat. For fusioner, der har EU-dækkende virkninger, bør vurderingen og beslutningskompetencen ene og alene ligge hos Kommissionen. Tilbage står de tilfælde, hvor fusionen ganske vist kun involverer virksomheder inden for en medlemsstats område, men hvor fusionen har indvirkning på det indre marked. Det turde være indlysende, at der netop i forbindelse med sådanne fusioner er et uomgængeligt behov for et tættere samarbejde mellem Kommission og medlemsstater. Det må her være et krav, at de nationale myndigheder uden begrænsninger viderekommunikerer deres specifikke viden om disse markeder til Kommissionen. Først når den forudsætning er opfyldt, vil Kommissionen have den fornødne sagsindsigt til inden for den korte frist, der nødvendigvis må sættes, at kunne vurdere om den anmeldte fusion giver anledning til problemer for det fælles marked eller ej.

3.3. Henvisning af en fusionssag til en anden konkurrencemyndighed

3.3.1. I henhold til de gældende retsregler (fusionsforordningens artikel 9) kan Kommissionen nok henvise en anmeldt sammenslutning til de kompetente myndigheder i den berørte medlemsstat, men kun på nogle strenge betingelser.

3.3.2. I sin udtalelse om »hvidbogen« om Fællesskabets fusionkontrolregler krævede ØSU, at man fastholder den restriktive henvisningspraksis. Forordningens artikel 9 er efter ØSU's mening en undtagelsesregel fra Fællesskabets enekompetence og skal derfor fortolkes snævert. I sin reaktion på ØSU's udtalelse anfører Kommissionen, at den ikke kan give nogen absolut garanti for, at man på det lange sigt vil fastholde den restriktive fortolkning af artikel 9. Det afhænger, anfører Kommissionen, ikke mindst af de fremtidige tærskelværdier. ØSU skal imidlertid gøre opmærksom på, at enhver opblødning af artikel 9 risikerer at betegne et skridt mod en renationalisering af Fællesskabets konkurrencepolitik. Selv i tilfælde af, at tærskelværdierne sænkes til det af ØSU krævede niveau, bør en lempelse af artikel 9 kun være mulig, hvis følgende to betingelser er opfyldt: For det første må fusionen kun have indvirkning på lokale eller regionale markeder i én og samme medlemsstat; for det andet skal medlemsstaterne prøve den henviste fusionssag på grundlag af Fællesskabets fusionskontrolregler og ikke ud fra egne nationale konkurrenceregler. Følges denne fremgangsmåde, vil virksomhederne blive sparet for at skulle anmelde fusionsplanerne en gang til, herunder muligvis på et andet sprog.

3.3.3. Henvisning af en anmeldt fusion til de kompetente myndigheder i medlemsstaterne bør imidlertid ikke have karakter af »envejskommunikation«. Efter ØSU's mening bør medlemsstaterne i tilfælde, hvor fusionen har faktiske eller potentielle indvirkninger på det fælles marked, være forpligtede til at forelægge Kommissionen anmeldte fusioner til vurdering. Henvisning kunne ske på anmodning af en berørt virksomhed, en medlemsstat eller automatisk. Det ville her navnlig dreje sig om anmeldte fusioner, som enten kræver, at mere end én konkurrencemyndighed behandler sagen, eller som truer med på afgørende måde at hæmme den faktiske konkurrence inden for en væsentlig del af det fælles marked.

3.4. Procedureforenkling er en nødvendighed

3.4.1. En nedsættelse af tærskelværdierne vil med sikkerhed lægge øgede arbejdsbyrder over på Kommissionen. ØSU er overbevist om, at Kommissionen - ikke mindst i lyset af de imponerende resultater, Merger Task Force kan fremvise - også vil formå at tage denne udfordring op. Uagtet dette, har ØSU gentagne gange - senest i sin udtalelse om den 22. konkurrenceberetning fra Kommissionen - påpeget, at en personalemæssig styrkelse af konkurrencegeneraldirektoratet generelt er ønskelig og gennemførlig. »Selv i vore dages budgetstramningstider kunne en løsning (af problemet med de begrænsede personaleressourcer) bestå i at udnytte de eksisterende ressourcer (i Kommissionen) mere effektivt« ().

3.4.2. Hertil kommer imidlertid et krav om prioritering. ØSU slår kraftigt til lyd for, at der sker væsentlige forenklinger i procedurerne for anmeldte fusioner, som ikke har nogen følelige indvirkninger på det fælles marked. Dette vil føre til mindre papirarbejde i virksomhederne og lette procedurerne i Kommissionen. ØSU har her specielt to kategorier af tilfælde i tankerne: de såkaldte de minimis-joint ventures og de ekstraterritoriale tilfælde. ØSU opfordrer kraftigt til, at der - i overensstemmelse med betragtning 15 i forordningen - indføres en forenklet anmeldelses- og prøvningsprocedure i mindre fusionssager.

3.5. En rigtig konkurrencekontrol er uomgængelig nødvendig

3.5.1. En velfungerende prøvningsprocedure er af stor betydning for konkurrencekontrollens troværdighed. Kommissionens beslutning må til enhver tid være forudseelig. ØSU opfordrer derfor Kommissionen til at fortsat at praktisere en konsekvent konkurrencekontrol. Det gentager i denne sammenhæng, at det er dets opfattelse, at fusionskontrollen primært skal være en strukturrelateret prøvning. Referenceparametrene er den givne markedssituation og spørgsmålet, om fusionen skaber eller styrker en dominerende stilling, som bevirker, at den faktiske konkurrence hæmmes på afgørende måde inden for Fællesmarkedet eller en væsentlig del heraf (forordningens artikel 2, stk. 2).

3.5.2. ØSU vil desuden på ny erindre om, at markederne - i EU og i verden - ikke er statiske. Ved adskillige lejligheder har ØSU anmodet Kommissionen om at gå bort fra sin, i såvel produktmæssig som geografisk henseende (for) snævre markedsafgrænsning. Det er med undren, at ØSU i Kommissionens reaktion på dets udtalelse fra juli 1994 kan læse, at den markedsafgrænsning, der opereres med i fusionskontrollen, skulle stemme overens med EF-traktatens artikel 85 og 86 og være bekræftet af EF-Domstolens retspraksis. I modsætning til artikel 85 og 86 i EF-traktaten, der vedrører et sagsforhold i fortiden, skal Kommissionen i behandlingen af en fusionssag vurdere de fremtidige indvirkninge på markedsstrukturen, dvs. lave en prognose. Denne væsentlige forskel begrunder efter ØSU's mening en bred markedsafgrænsning.

3.5.3. Kommissionen bør derfor tage større hensyn til den internationale konkurrencesituation, end den hidtil har gjort. ØSU konstaterer med beklagelse, at Kommissionen i sin seneste forvaltningspraksis har vist sig mere og mere restriktiv på dette område, f.eks. når det drejer sig om afgrænsningen af de relevante markeder. Det gælder i øvrigt ikke kun kontrollen med virksomhedssammenslutninger på EU-plan, men også monopolforbudet. ØSU opfordrer derfor Kommissionen til ved anvendelsen af konkurrencereglerne i højere grad end hidtil at tage højde for den faktiske konkurrencesituation på markederne i tredjelande. Det, der er brug for, er med andre ord en økonomisk analyse, som for alvor lever op til sit navn.

3.5.4. I øvrigt stiller artikel 2, stk. 1, litra a), i forordningen krav om, at den internationale konkurrence drages ind i prøvningen. Det hedder således i forordningen: »I denne vurdering tager Kommissionen hensyn til: a) nødvendigheden af at bevare og udvikle en effektiv konkurrence inden for fællesmarkedet navnlig på baggrund af alle de berørte markeders struktur samt den reelle eller potentielle konkurrence fra virksomheder, der er beliggende i eller uden for Fællesskabet (). Det gælder på alle procedurestadier og følgelig også for afgrænsningen af det relevante marked. Kommissionens argument, hvorefter den forsigtige snævrere afgrænsning af markedet »ikke ubetinget fører til forkerte konklusioner« (pkt. 2.3 i Kommissionens reaktion) lyder ikke særligt overbevisende på baggrund af forordningens klare ordlyd. Kommissionen er jo vel vidende om, at talrige markeder i en globaliseret økonomi er under ombrydning og i stadig forandring. Kommissionens »forsigtige« markedsafgrænsning vil derfor ofte føre til forkerte konklusioner, som først vil kunne korrigeres på et senere procedurestadium - nemlig ved vurderingen af fusionens markedsmæssige position. Den kedelige konsekvens for de berørte virksomheder er en længere sagsbehandlingstid og højere omkostninger.

3.6. Definitionen af joint ventures oprettet i fusionsøjemed bør forbedres

3.6.1. ØSU skal endelig gøre opmærksom på, at definitionen af joint ventures oprettet i fusionsøjemed, trods en meddelelse fra Kommissionen om spørgsmålet, i praksis stadig giver anledning til problemer. I sin beretning om anvendelsen af fusionsforordningen () anfører Kommissionen med rette, at en skelnen mellem joint venture-selskaber oprettet i henholdsvis fusionsog samarbejdsøjemed () i praksis har vist sig at være et af de vanskeligste problemer i forbindelse med anvendelsen af fusionsforordningen. Efter ØSU's mening bør enhver oprettelse af joint ventures, der har strukturelle konsekvenser for de berørte virksomheder (f.eks. sammenlægning af hidtil adskilte aktiviteter), til enhver tid betragtes som en fusion. Kommissionen har allerede taget skridt i denne retning i sin administrative praksis. Den bør imidlertid gå videre og f.eks. lade prøvningen af de såkaldte spill-over-effekter, dvs. den resulterende påvirkning af moderselskabernes adfærd, helt udgå.

Bruxelles, den 25. oktober 1995.

Carlos FERRER

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

() EFT nr. C 225 af 10. 9. 1990, s. 60.

() KOM(93) 385 endelig udg.

() EFT nr. C 388 af 31. 12. 1994, s. 41.

() Reaktionen på ØSU-udtalelser vedtaget på plenarforsamlingerne i juli og september 1994. Bruxelles, den 10. 4. 1994, s. 14 (tyske udgave) (foreligger ikke på dansk).

() EFT nr. C 388 af 31. 12. 1994, pkt. 2.7.2.2, s. 41.

() EFT nr. C 388 af 31. 12. 1994, pkt. 2.13.1 og 2.13.2.

() EFT nr. C 34 af 2. 2. 1994, s. 83.

() EFT nr. L 395 af 30. 12. 1989, s. 1.

() KOM(93) 385 endelig udg., pkt. 21, første punktum.

() Anm: De særlige problemer i forbindelse med nationale kooperativer berøres ikke heraf. Ved anvendelsen af forordningen går ØSU ud fra, at der tilsvarende tages hensyn til kooperativernes særlige retsform.