1.Baggrund og formål

Denne rapport opfylder kravet i artikel 23, stk. 2, i direktiv 2011/36/EU om forebyggelse og bekæmpelse af menneskehandel og beskyttelse af ofrene herfor, og om erstatning af Rådets rammeafgørelse 2002/629/RIA, hvorefter: "Kommissionen [...] senest den 6. april 2016 [fremsender] en rapport til Europa-Parlamentet og Rådet med en vurdering af, hvilken indvirkning den eksisterende nationale lovgivning, der gør det strafbart at bruge tjenester i forbindelse med udnyttelse af menneskehandel, har haft på forebyggelsen af menneskehandel, om nødvendigt ledsaget af passende forslag".

Henvisningen til kriminalisering af benyttelsen af tjenester udført af ofre for menneskehandel er fastsat i artikel 18 (med overskriften "Forebyggelse), stk. 1 og 4, i direktiv 2011/36/EU, hvori følgende fastsættes: "1. Medlemsstaterne træffer egnede foranstaltninger såsom uddannelse til at modvirke og begrænse den efterspørgsel, der giver anledning til enhver form for udnyttelse i forbindelse med menneskehandel. […] 4. For at forebygge og bekæmpe menneskehandel mere effektivt ved at modvirke efterspørgsel overvejer medlemsstaterne at træffe foranstaltninger til at strafbelægge brug af ydelser i forbindelse med den i artikel 2 nævnte udnyttelse med viden om, at den pågældende er offer for en af lovovertrædelserne i artikel 2."

Denne rapport indeholder en beskrivelse af eksisterende national lovgivning, som kriminaliserer benyttelsen af tjenester udført af ofre for menneskehandel, og en vurdering af virkningen af sådanne retlige foranstaltninger. Det ligger uden for anvendelsesområdet for artikel 23, stk. 2, at undersøge andre ikkelovgivningsmæssige foranstaltninger, der måtte eksistere på nationalt plan, eller lovgivningsmæssige foranstaltninger, som ikke berører kriminalisering af benyttelsen af tjenester udført af ofre for menneskehandel. Det skal bemærkes, at dette ikke er en rapport, som vurderer, om bestemmelserne i direktiv 2011/36/EU overholdes. Den skal læses sammen med ''Report from the Commission to the European Parliament and the Council assessing the extent to which Member States have taken the necessary measures in order to comply with Directive 2011/36/EU on preventing and combating trafficking in human beings and protecting its victims in accordance with Article 23(1)" (COM(2016) 722). Den tager også hensyn til Kommissionens første rapport om de fremskridt, der er gjort i bekæmpelsen af menneskehandel og beskyttelsen af ofrene herfor (i det følgende benævnt "statusrapport").

Ved udarbejdelsen af denne rapport har Kommissionen benyttet oplysninger fra medlemsstaterne via et spørgeskema, der blev udsendt i maj 2016, og har hørt civilsamfundet via EU's civilsamfundsplatform mod menneskehandel og via Europa-Kommissionens ekspertgruppe vedrørende menneskehandel.

2.Eksisterende national lovgivning, der gør det strafbart at bruge tjenester i forbindelse med udnyttelse af menneskehandel

2.1. Resumé af svar

Nedenstående analyse er baseret på medlemsstaternes svar. Kommissionen kan ikke udelukke, at der kan forefindes andre nationale bestemmelser eller er sket en udvikling på andre områder. På baggrund af analysen bad Kommissionen medlemsstaterne om at rapportere om "Eksisterende national lovgivning, der gør det strafbart at bruge tjenester i forbindelse med udnyttelse af menneskehandel, hvem der præcis kriminaliseres, om kriminalisering af alle former for udnyttelse påtænkes, om lovgivningen kræver bevis for, at der foreligger viden om, at personen er offer for menneskehandel, og hvordan det påvirker lovgivningens anvendelighed, hvilke foranstaltninger der blev truffet for at sikre, at offentligheden har kendskab til loven for at sikre en bedre gennemførelse, tilgængelige statistiske data om retsforfølgninger og domfældelser og hindringer i den forbindelse, såfremt der ikke findes national lovgivning, hvad er grundene da hertil, og hvilke alternativer er der til at opfylde forpligtelsen til at overveje kriminalisering, hvordan vurderer de virkningen af sådanne love, og om de har relevante forslag, hvilke høringsprocesser der er etableret, og om de har bestilt en evaluering og undersøgelse af sådanne love."

Det bør fra starten understreges, at medlemsstaterne ikke uddybede de fremsendte oplysninger om, hvordan de opfyldte den retlige forpligtelse til at overveje at kriminalisere brugere af tjenester udført af ofre, jf. artikel 18, stk. 4, i direktiv 2011/36/EU.

Analysen af svarene fra medlemsstaterne viser, at der på tidspunktet for udarbejdelsen af denne rapport er 10 medlemsstater, som har gjort det strafbart at bruge tjenester i forbindelse med alle former for udnyttelse af ofre for menneskehandel, og 15 medlemsstater, der kun i begrænset og selektivt omfang har gjort det strafbart at bruge tjenester udført af ofre for menneskehandel.

Mere specifikt kan følgende fremhæves:

1) Medlemsstater, der har strafbelagt alle former for udnyttelse (BG, EL, HR, CY, LT, MT, PT, RO, SI, UK)

10 medlemsstater anførte, at det ifølge deres eksisterende nationale lovgivning er strafbart at bruge tjenester i forbindelse med udnyttelse af menneskehandel (BG, EL HR, CY, LT, MT, PT, RO, SI, UK), og at det gælder alle former for udnyttelse.

BG meddelte Kommissionen, at en person, der udnytter en anden, som er offer for menneskehandel, til prostitution, tvangsarbejde eller tiggeri, fjernelse af organer, væv, celler eller kropsvæske eller til tvangsmæssig underkastelse uden den pågældendes samtykke, skal straffes med frihedsberøvelse i 3-10 år og en bøde på 10 000-20 000 BGN. HR har en lignende bestemmelse, men går endnu længere, da man har samme straf for personer, der bevidst udnytter et offer eller den pågældendes tjenester, som for dem, der er tiltalt for at begå menneskehandel. CY anfører, at det i artikel 17 i lov 60(I)/2014 fastsættes, at enhver person, der med rimelighed kan antage, at den arbejdskraft eller de tjenester vedkommende benytter, ydes af et offer for menneskehandel, har begået en lovovertrædelse ifølge loven om bekæmpelse af menneskehandel. EL indførte sådanne nationale lovbestemmelser i 2013 med lov 4198/2013, som kriminaliserer personer, der bevidst accepterer en persons arbejdskraft, selv om denne er offer for menneskehandel, samt personer, som bevidst udfører en seksuel handling med en person, der er offer for menneskehandel. LT oplyste, at en person, som benytter tjenester udført af ofre for menneskehandel, og som vidste eller burde have vidst, at de er ofre, i henhold til artikel 147-2 i straffeloven skal straffes med bøde eller frihedsbegrænsende foranstaltninger. Det skal bemærkes, at en person, som begår en sådan handling og efterfølgende frivilligt informerer de retshåndhævende myndigheder herom og aktivt samarbejder, før den pågældende erklæres for mistænkt, kan fritages for strafferetligt ansvar. Endvidere skal juridiske personer også holdes ansvarlige for sådanne handlinger. MT oplyste Kommissionen om, at en person, der er involveret i eller benytter tjenesteydelser eller arbejdskraft velvidende, at personen, som leverer ydelserne eller arbejdskraften, er blevet handlet, er skyldig i en lovovertrædelse og skal holdes ansvarlig og skal idømmes fængsel i 18 måneder til fem år. Lignende bestemmelser findes i PT og SI (med fængselsstraffe på op til tre år og en bøde). RO meddelte Kommissionen, at en anden person end menneskehandleren, som benytter tjenesteydelser, jf. artikel 182 i straffeloven (om udnyttelse), og som ved, at tjenesteydelserne leveres af et offer for menneskehandel, skal straffes i henhold til artikel 216 i den rumænske straffelov.

2) Medlemsstater, der ikke har indført eksplicitte nationale lovbestemmelser, eller som har indført en begrænset og selektiv kriminalisering af benyttelsen af tjenester udført af ofre for menneskehandel.

14 medlemsstater anførte, at de ikke har eksplicitte nationale lovbestemmelser, der gør det strafbart at bruge tjenester i forbindelse med alle former for udnyttelse af ofre for menneskehandel (AT, BE, CZ, DE, EE, ES, FR, HU, IT, LV, LU, NL, PL, SK). Nogle medlemsstater (FI, IE, SE) har dog indført lovgivning rettet mod udnyttelse af ofre for menneskehandel, men kun med hensyn til bestemte former for udnyttelse. Mere specifikt meddelte FI og IE, at deres eksisterende nationale lovgivning kun er rettet mod brug af ofre for menneskehandel til seksuel udnyttelse. SE meddelte, at de – selv om der ikke findes en specifik bestemmelse, som kriminaliserer brug af tjenester udført af et offer for menneskehandel – anvender bestemmelser i loven om forbud mod køb af seksuelle ydelser, der kan dække brug af tjenester aftvunget ofre for menneskehandel med henblik på seksuel udnyttelse.

Af de medlemsstater, som ikke har indført eksplicitte bestemmelser ifølge de oplysninger, de har indgivet, kan der i nogle tilfælde benyttes bestemmelser, som vedrører seksuelle lovovertrædelser eller seksuel udnyttelse af børn (f.eks. IT, ES, NL og BE). Selv om IT ikke har eksplicitte bestemmelser, anfører man, at ulovlig formidlingsvirksomhed og udnyttelse af arbejdskraft generelt er strafbart i henhold til artikel 603a i den italienske straffelov. Selv om AT ikke har nogen eksplicit bestemmelse om ofre for menneskehandel, findes der en nyligt vedtaget bestemmelse om seksuelle aktiviteter med personer imod deres vilje ved at udnytte en vanskelig situation eller efter forudgående intimidering.

Endvidere anfører nogle medlemsstater, at de kun har foranstaltninger til gennemførelse og anvendelse af direktiv 2009/52/EF af 18. juni 2009 om minimumsstandarder for sanktioner og foranstaltninger over for arbejdsgivere, der beskæftiger tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold (det såkaldte direktiv om sanktioner over for arbejdsgivere) (f.eks. PL eller HU). I den forbindelse bemærkes det i meddelelsen om anvendelse af direktiv 2009/52/EF af 18. juni 2009, at medlemsstaterne generelt har gjort ulovlig beskæftigelse under de forhold, der er beskrevet i artikel 9, strafbar (herunder tilfælde, hvor arbejdsgiveren ved, at arbejdstageren er offer for menneskehandel). Ifølge meddelelsen har CZ og ES ikke specifikt straffet ulovlig beskæftigelse i situationer, hvor "arbejdsgiveren vidste, at arbejdstageren var offer for menneskehandel".