Ved undersøgelse af den eksisterende institutionelle opbygning af energiunionen er et af de vigtigste spørgsmål, om EU's eksisterende beslutningsprocedurer er fuldt ud egnet til at opfylde EU's energi- og klimamål.

Denne meddelelse beskriver grundlaget for en mere effektiv og demokratisk beslutningstagning på visse energipolitiske områder, herunder det nukleare område. Den undersøger mulighederne for

Der er ikke nødvendigvis behov for en ændring af traktaten for at bevæge sig fra enstemmighed til kvalificeret flertal. Dette kan efter godkendelse i Rådet eller Det Europæiske Råd ske med de såkaldte "passerellebestemmelser" i de nuværende traktater.

EU har i mellemtiden bevæget sig fra enstemmighed til kvalificeret flertal, indført ved den europæiske fælles akt på de fleste politikområder. På andre områder, som f.eks. beskatning, er der ikke sket ændringer i beslutningsprocessen. Argumentet for at erstatte enstemmighed med kvalificeret flertal er enkelt og afgørende. Medlemsstaterne har anerkendt, at når der er behov for et vist ambitionsniveau på et bestemt politikområde, er der et punkt, hvor reglen om enstemmighed bremser fremskridt og forhindrer EU i at tilpasse sig forandringer og i at give europæerne de mest hensigtsmæssige midler til at forsvare deres interesser. I den forstand har ethvert skridt i retning af kvalificeret flertal været et stort skridt fremad for EU. Beslutningstagning med kvalificeret flertal er baseret på kompromisvillighed. Det giver mere plads til debat og pragmatiske resultater, der afspejler alles interesser. Denne fleksible, effektive og hurtige fremgangsmåde for beslutningstagning har gjort det muligt for Unionen at blive en global reference og et standardiseringsorgan på politikområder som miljø og forbrugerbeskyttelse, beskæftigelse og sociale standarder, databeskyttelse samt fri og retfærdig handel.

Som led i en fremadskuende dagsorden om energi- og klimapolitikken er der områder, hvor der er behov for yderligere forbedringer for at nå alle de politiske mål. Et vigtigt aspekt af denne fremadskuende dagsorden om fremtidige energipolitikker indebærer en undersøgelse af, hvordan Unionen træffer afgørelser på dette område. I sin tale om Unionens tilstand af 2017 præciserede formand Jean-Claude Juncker, at afgørelser i Rådet om vigtige spørgsmål om det indre marked oftere bør træffes med kvalificeret flertal — med lige inddragelse af Europa-Parlamentet. Dette spørgsmål er særlig relevant på det nukleare område, hvor afgørelser i henhold til Euratomtraktaten ikke inddrager Europa-Parlamentet på samme vilkår, som er fastsat for den almindelige lovgivningsprocedure i Lissabontraktaten.

I de senere år er der gjort store fremskridt hen imod målene for energiunionen, navnlig med vedtagelsen af forsyningssikkerhedspakken, pakken Ren energi til alle europæere — som er den største EU-lovgivningspakke om energi, der nogensinde er vedtaget — EU's klimalovgivning og de tre mobilitetspakker fra 2017-2018. Inden for rammerne af pakken Ren energi til alle europæere vil forordningen om forvaltning af energiunionen fremme gennemførelsen af alle energiunionens dimensioner baseret på et tæt samarbejde mellem EU og dens medlemsstater. Den fjerde rapport om status over energiunionen giver et overblik over fremskridtene mod målene for energiunionen.

Energiunionen er en af Den Europæiske Unions vigtigste prioriteter. Det grundlæggende mål med den er at forsyne europæerne — såvel husstande som virksomheder — med sikker, bæredygtig og konkurrencedygtig energi til overkommelige priser. Den er baseret på et integreret energisystem for hele Unionen, der bidrager til en europæisk, strategisk og langsigtet vision for en fremgangsrig, moderne, konkurrencedygtig og klimaneutral økonomi.

Energiafgifter bør udformes således, at de især giver passende incitamenter til over tid at nedbringe emissioner og forbedre ressourceeffektiviteten, herunder gennem miljømæssigt forsvarlige skattesatser på tværs af forskellige energibærere og brændstoffer. De kan også lede visse handlinger på en måde, der opfylder bredere samfundsmæssige behov og mål, der er knyttet til omstillingen til ren energi og klimaændringer.

I 2011 indeholdt et forslag fra Kommissionen om ændring af direktiv 2003/96/EF om omstrukturering af EF-bestemmelserne for beskatning af energiprodukter og elektricitet et forslag om indførelse af en CO2-komponent i EU's energibeskatningsramme. CO2-baseret beskatning skulle anvendes på de sektorer, der ikke er omfattet af EU's emissionshandelssystem, og dermed sende et kohærent CO2-prissignal for hele økonomien i EU. Det blev desuden foreslået at basere beskatning af energiprodukter på deres energiindhold og forenkle systemet med skattenedsættelser og -fritagelser. Det var imidlertid ikke muligt at opnå den krævede enstemmighed blandt medlemsstaterne om de vigtigste aspekter i forslaget og navnlig om indførelsen af det CO2-baserede skatteelement. Kommissionen besluttede derfor i 2015 at trække sit forslag tilbage. Den forældede ramme fra 2003 har derfor været gældende frem til i dag.

Beskatning af brændsel i henhold til mængde og ikke i henhold til energiindholdet diskriminerer fornyende brændstoffer til fordel for konventionelle brændstoffer, navnlig diesel, og modarbejder således en energipolitik, der har til formål at overgå til og fremme vedvarende energikilder og andre kilder til ren energi. Den bidrager heller ikke til at opnå balance mellem udbud og efterspørgsel efter diesel på det europæiske marked for brændstof.

Sektorspecifikke skattefritagelser eller -nedsættelser på energi, navnlig inden for luftfart, sø- og landtransport samt landbrugs-/fiskerisektoren og energiintensive industrier svækker generelt incitamenter til at investere i mere energieffektiv aktiekapital og energieffektive produktionsprocesser i disse sektorer væsentligt. Disse skattefritagelser eller -nedsættelser er en byrde for andre sektorer og/eller private husstande, som skal udligne de mistede indtægter som følge af disse subsidier. De kan desuden fordreje konkurrencen med andre industrielle sektorer, og de kan fremme ineffektive og forurenende transportformer.

Mere end ti år uden at hæve minimumssatserne på EU-plan har udhulet det skattebetingede prissignal, som skulle tilskynde til investeringer i energieffektiv teknologi og adfærd. Eftersom nogle medlemsstater i mellemtiden har øget deres nationale afgiftsniveau, mens andre ikke har, er der desuden risiko for stadig større fordrejning af konkurrencen på det indre marked og en udhuling af beskatningsgrundlaget i lande med høj beskatning, navnlig for motorbrændstof, der let og lovligt kan transporteres på tværs af grænserne. På trods af gentagne opfordringer til at ændre beskatningen, har den samlede andel af skatteindtægter fra miljøafgifter i EU stort set ikke ændret sig i løbet af de seneste ti år.

Den nuværende ramme for energibeskatning er baseret på artikel 113 i TEUF, der fastsætter en særlig lovgivningsprocedure med enstemmighed i Rådet. Denne ramme er ikke tilpasset Unionens ambition for energi og klima. Rammen skaber ikke kohærens mellem skattelovgivningen og energi- og klimapolitikker samt -mål. Eksisterende skattepolitikker, der afspejler medlemsstaternes beskatning, som i vid udstrækning er baseret på behov for skatteindtægter, integrerer imidlertid ikke virkningen af brændstof- og elforbrug i opfyldelsen af EU's energi- og klimamål på en systemisk måde og heller ikke de sundhedsmæssige og miljømæssige mål. Kommissionen har i den forbindelse ved forskellige lejligheder foreslået, at der pålægges en afgift på fossile brændstoffer i henhold til de CO2-emissioner, der er forbundet med brugen af dem. Medlemsstaterne kunne ikke nå til enighed om vilkårene i disse forslag. Den seneste opfordring fra nogle medlemsstater om at benytte justering af CO2-afgifter ved grænsen vil også kræve enstemmighed.

Der er fremskridt hen imod gennemførelsen af det indre marked for energi, og her spiller energibeskatning en vigtig rolle. Skatter og afgifter udgør en væsentlig andel af prisen på energi, og deres andel har i nogle lande været stigende i vigtige produkter såsom elektricitet. Det gør skattelovgivningen endnu mere vigtig i relation til et velfungerende indre marked og de vækstfordele, der følger heraf.

Skattepolitik er et vigtigt instrument til at sikre opfyldelsen af målene for energiunionen og navnlig til at lette omstillingen til ren energi og samtidig overholde nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet.

Unionen har forpligtet sig til at nå sine energi- og klimamål for 2030 og til at videreføre omstillingen og moderniseringen i retning mod en klimaneutral økonomi i fremtiden. En af de grundlæggende forudsætninger er, at regulerings-, økonomi- og skattepolitikkerne på energi- og klimaområdet er fuldstændig kohærente og styrker hinanden.

Ligeledes kræves det i henhold til traktaten, at Rådet på området for miljøbeskyttelse træffer afgørelser med enstemmighed ved vedtagelse af i) bestemmelser, der hovedsagelig er af fiskal karakter; ii) foranstaltninger, der påvirker by- og arealplanlægning, forvaltning af vandressourcer eller arealanvendelse; og iii) foranstaltninger, der i væsentlig grad påvirker en medlemsstats valg mellem forskellige energikilder og den generelle opbygning af sin energiforsyning .

I denne forbindelse anerkender traktaten også eksplicit medlemsstaternes ret til at fastlægge betingelserne for udnyttelsen af deres energiressourcer, deres valg mellem forskellige energikilder og den generelle sammensætning af dens energiforsyning.

Parallelt med tilskyndelse til brugen af rene energikilder bør afgiftssystemet også i højere grad afspejle alle de eksterne omkostninger for varer og tjenesteydelser, navnlig ved en konsekvent anvendelse af princippet "forureneren betaler". Dette mål er endnu ikke nået. Rapporten om energipriser og -omkostninger i Europa fra 2018 viste især, at der fortsat ydes subsidier til fossile brændstoffer, navnlig i form af afgiftsnedsættelser eller -fritagelser, til trods for det mål, der er fastsat for strategien for energiunionen om at udfase miljøskadelige subsidier. En måde at nå et sådant mål kunne være at benytte en CO2-afgift, som kan ændre forbrugs- og produktionsmønstre og gøre dem mindre CO2- og energiintensive, hvilket fører til reduktioner af drivhusgasemissioner og overordnede energibesparelser. Det tilskynder også til investeringer i forbedringer af energieffektiviteten og kulstoffattige teknologier.

Energibeskatning ville således afspejle bidraget til potentiel udvikling af både bæredygtig vækst og rene teknologier samt de eksterne skader fra hver enkelt brændselstype og brugen af den. I denne henseende vil energiafgifter blive anvendt til at skabe en markedssituation, hvor de løsninger, der beskattes mindst, er dem, som også reducerer vores økologiske fodaftryk og forurening. Et centralt punkt er at sikre sammenhængen i den nuværende ramme for brændstoffer til både transport og opvarmning.

Energibeskatning bør bidrage til bæredygtig og socialt retfærdig vækst

Sammen med andre markedsbaserede politiske instrumenter (f.eks. gebyrer, toldafgifter eller emissionskvoter), kan beskatning benyttes til at løse specifikke miljøproblemer og samtidig til at fremme investeringer, beskæftigelse og vækst. Økonomiske analyser viser, at visse former for skatter – såsom skatter på arbejde og indtægter – er mere fordrejende, hvorimod andre såsom forbrugs- og miljøafgifter er mere vækstfremmende.

Energiafgifter og andre markedsbaserede instrumenter bør være i overensstemmelse med de investeringsbehov, der forbereder fremtiden, f.eks. ved at fremme udbredelsen af vigtige teknologier, der bidrager til lav-CO2-vækst, som vil føre an i omstillingen til ren energi.

Energibeskatning har også indflydelse på et velfungerende indre marked for energi. I dag er energimarkeder, som f.eks. elektricitet, gas og olie, i stort omfang integreret på EU-plan, og energi strømmer frit på tværs af medlemsstater. Dette afspejles blandt andet i, at de nationale priser gradvist nærmer sig hinanden. Prisspredningen på elektricitet er f.eks. blevet 21 % mindre i løbet af det sidste årti. Gennemførelsen af EU's indre marked for energi krævede en velfunderet lovgivning for at fjerne en lang række hindringer og handelsbarrierer. EU's lovramme har gjort det muligt gradvist at gennemføre det indre marked. Energibeskatningspolitikken har imidlertid ikke udviklet sig i samme takt for at fremme bedre og yderligere integration af det indre marked for energi. Med andre ord er prisen på elektricitet, gas og motorbrændstof stadig i høj grad påvirket af politisk støtte til omkostninger og skatteinstrumenter, der er fastsat på nationalt plan, og som varierer meget fra en medlemsstat til en anden.

Energibeskatningsordningen bør desuden minimere konkurrenceforvridninger, der skyldes forskellige afgiftssatser for konkurrerende brændstoffer. Alle energikilder bør behandles ens, idet der tages hensyn til hver kildes bidrag til de overordnede mål for energiunionen. Der bør f.eks. tilstræbes konsekvens på tværs af energikilder for alle brugere for at sikre, at skattesystemet ikke i urimelig grad tilgodeser løsninger baseret på fossile brændstoffer til forbrugerne (f.eks. ved at tilskynde til at anvende kul i varmeanlæg, hvilket ofte er det mindst beskattede brændstof til opvarmning, men også det mest forurenende).

Reformen af energibeskatning bør afspejle hensyn til social lighed

Energibeskatningspolitik kan påvirke økonomisk sårbare forbrugeres købekraft negativt, hvis skattesystemets sociale virkninger ikke tages i betragtning. Skattestigninger for fossile brændstoffer til transport eller opvarmning er gode incitamenter til adfærdsændring på kort sigt, men det kan være vanskeligt for forbrugere at ændre forbrugsmønster, hvis en betydelig andel af deres indtægter er berørt.

Derfor er der behov for nøje udformede ledsageforanstaltninger for at sikre, at ændringer i beskatning i overensstemmelse med politiske mål for energi og klima også er socialt acceptable for alle borgere. Disse sociale problemstillinger skal håndteres gennem socialpolitikken og velfærdssystemerne, hvis finansiering reelt skal drage nytte af skatteomlægninger og indtægter fra genbrug. Dette kan ske ikke ved at støtte sårbare forbrugere gennem socialpolitikker og bruge skatteindtægter fra energi og miljø til at fremme omstillingen af økonomiske sektorer og/eller regioner mod miljøvenlige resultater og ved at give mulighed for at nedsætte arbejdsbeskatning som følge af øgede indtægter fra miljøbeskatning.

2.4 "Passerellebestemmelser" som et redskab til at tilpasse beslutningsproceduren

Traktaterne giver via den generelle bestemmelse i artikel 48, stk. 7, i traktaten om Den Europæiske Union (TEU) og gennem specifikke bestemmelser i TEUF mulighed for at frigøre de politikområder, der er omfattet af kravet om enstemmighed, og ændre afstemningsordningen til kvalificeret flertal. Denne mulighed kaldes "passerellebestemmelser" og giver mulighed for at ændre enstemmighed til afstemning med kvalificeret flertal.

I miljøafsnittet i TEUF er der indført en særlig passerellebestemmelse, som giver Rådet beføjelse til at beslutte, at miljøforanstaltninger af fiskal karakter kan vedtages efter en almindelig lovgivningsprocedure med kvalificeret flertal. For at udøve denne kompetence træffer Rådet afgørelse på baggrund af et forslag fra Kommissionen og efter høring af Europa-Parlamentet, Det Økonomiske og Sociale Udvalg samt Regionsudvalget ved enstemmighed.

Passerellebestemmelsen i miljøafsnittet i TEUF kan anvendes til energibeskatningsforanstaltninger, som primært er af miljømæssig karakter. Dette kan være berettiget i forbindelse med miljøbeskatningsforanstaltninger, der har til formål at reducere CO2 og andre forurenende emissioner eller forbedre energieffektiviteten, hvilket er centrale prioriteter i EU's strategi for energiunionen og i Parisaftalen. Da energiproduktion og -forbrug tegner sig for mere end tre fjerdedele af CO2-emissionerne, kan miljøafgifter på CO2-emissioner kun nå deres mål, hvis energiproduktion og -forbrug er omfattet af sådanne beskatningsforanstaltninger. Derfor bør passerellebestemmelsen i miljøafsnittet i TEUF være til gavn for beskatningsforanstaltninger for energi vedrørende CO2.

Aktivering af denne passerellebestemmelse vil ikke direkte berøre medlemsstaternes nuværende beføjelser inden for beskatning, den vil derimod kun ændre den måde, hvorpå disse beføjelser udøves. En sådan tilgang ville snarere bidrage til bestræbelserne på at styrke den institutionelle ramme for beskatning i almindelighed. Brug af passerellebestemmelsen vil desuden betyde, at den almindelige lovgivningsprocedure anvendes, hvorved Europa-Parlamentet og Rådet som medlovgivere på lige vilkår repræsenterer en bred vifte af interesser. Afstemning med kvalificeret flertal er et udtryk for den grundlæggende idé om harmoniserede tiltag, der er baseret på kompromisvillighed. Denne begrundelse gælder for de fleste politiske afgørelser på energi- og klimaområdet, og fordelene ved kvalificeret flertal kan derfor blive undersøgt yderligere også inden for miljøbeskatning.

En sådan ændring vil være i overensstemmelse med den overordnede tilgang om brugen af passerellebestemmelser, som beskrevet i køreplanen i den sektorspecifikke meddelelse "På vej mod en mere effektiv og demokratisk beslutningstagning inden for EU's skattepolitik" . Andet trin i køreplanen omfatter, at overgangen til den almindelige lovgivningsprocedure baseret på afstemning med kvalificeret flertal i Rådet og Europa-Parlamentets medbestemmelsesret bør omfatte foranstaltninger af primært fiskal karakter, der er udarbejdet til at støtte andre politiske mål, herunder bekæmpelse af klimaændringer. Kommissionen har i forbindelse med dette andet skridt opfordret EU's ledere til hurtigt at beslutte sig.

Kommissionen understregede i denne meddelelse også, at mere effektive skatterelaterede afgørelser på dette område ville gøre det muligt at gennemføre en mere miljøvenlig energipolitik for f.eks. med henblik på at støtte ambitiøse EU-mål vedrørende klimaforandringer. Den specifikke passerellebestemmelse i artikel 192, stk. 2, i TEUF på miljøområdet, som navnlig omfatter bestemmelser af primært fiskal karakter, giver mulighed for at overgå fra den særlige til den almindelige lovgivningsprocedure med henblik på at opnå en mere miljøvenlig energipolitik. Alternativt giver den generelle passerellebestemmelse i artikel 48, stk. 7, i TEU mulighed for afstemning med kvalificeret flertal for skatteforanstaltninger, der primært er udarbejdet til energimål.

3. Beslutningstagning i henhold til Euratomtraktaten

Kernekraftværker er en realitet i det europæiske energimiks i dag. Halvdelen af medlemsstaterne benytter kerneenergi til deres elproduktion, og den tegner sig for 27 % af EU's elproduktion.

Da Euratomtraktaten blev undertegnet i 1957, blev kerneenergi betragtet som en energikilde til Europas økonomiske udvikling. Denne traktat indeholder omfattende overnationale beføjelser på fællesskabsplan. I praksis har anvendelsen af disse beføjelser dog været selektiv, og den har udviklet sig over tid. Oprindeligt var formålet med Euratom at fremme kerneenergi. I dag vedrører traktatens aktiviteter forsyningssikkerhed, garantier, affaldshåndtering og strålingsbeskyttelse, forskning, og medicinske anordninger. Euratom har spillet en vigtig rolle i at styrke den nukleare sikkerhed i nye medlemsstater og i EU's naboskab. De mulige grænseoverskridende virkninger af nukleare sikkerhedsspørgsmål kræver – endnu mere i dag og i de kommende år – en retlig ramme, som rækker længere end medlemsstaternes grænser. Denne ramme er blevet styrket med den afledte ret, der er vedtaget efter Fukushimaulykken. Ligeledes giver aldrende kraftværker i hele EU anledning til spørgsmål om forlængelse af levetiden, rettidig afvikling, nedlæggelse, affaldshåndtering og dermed forbundne investeringer. Betydningen af disse spørgsmål vil stige i de kommende år.