DA    DA DA 
DA    DA  KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER 
Bruxelles, den 1.4.2009 
SEK(2009) 388 
ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE 
Ledsagedokument til  
 
HVIDBOG 
 
Tilpasning til klimaændringer:  et europæisk handlingsgrundlag 
    
RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN  
 
 
{KOM(2009) 147 endelig} 
{SEK(2009) 386} {SEK(2009) 387}  
DA 2   DA RESUMÉ  
1. INDLEDNING  
Denne rapport er et resumé af konsekvensanalysen1 af Kommissionens hvidbog om tilpasning 
til klimaændringer2, som har til formål at viderefø re drøftelserne på EU-plan af 
klimaændringernes virkninger og træffe fo ranstaltninger til at sikre, at EU og 
medlemsstaterne fuldt ud er i stand til at gennemføre indsatsen både med hensyn til 
politikkens udformning og gennemførelsen i praksi s af foranstaltningerne vel vidende, at de 
fleste tilpasningstiltag skal træffes på  nationalt, regionalt eller lokalt plan. 
Kommissionen vedtog i 2007 en grønbog om tilpasning til klimaændringer i Europa3, der blev 
fulgt op af en vidtrækkende offentlig og interinstitutionel høring4. Konsekvensanalysen tog 
udgangspunkt i den 4. IPCC-rapport5, EMA/FFC/WHO-rapporten om klimaændringernes 
virkninger i Europa6 og en lang liste af rapporter og fors kningsprojekter om klimaændringers 
virkninger og tilpasningen he rtil. Den suppleres af sektor dokumenter om vand-, kyst- og 
havaspekter7, landbrug8 og sundhed9. 
2. KLIMAÆNDRINGSTILPASNING : EN NY POLITISK DAGSORDEN  
2.1. Nøglebegreber 
Sårbarhed  (IPCC, 2007) dækker den grad, i hvilken et  system udsættes for, og er ude af 
stand til at klare, klimaændringernes negative  virkninger, herunder klimaets variabilitet og 
ekstreme vejrbegivenheder. Sårbarhed er result atet af arten, omfange t og hastigheden af de 
klimaændringer og den variation, som et syst em udsættes for, dets følsomhed og dets 
tilpasningsevne (fig. 1). Modstandsdygtighed (IPCC 2007) er derimod det pågældende 
systems evne til at absorbere forstyrrelser  samtidig med, at de t opretholder den samme 
grundlæggende struktur og den samme måde at fungere på. 
Det betyder, at proaktive tilpasningstiltag ikke kun skal begrænses til en analyse af 
klimaændringers virkninger og de forskellig e sektorers, regioners  og samfundsgruppers 
forskellige sårbarhed. For nogle sektorer, regi oner og grupper kunne klimaændringer byde på 
muligheder for innovation inden for pr ocesser, teknologi og ledelse.  
                                                 
1 SEK(2009) 387. Konsekvensanalysen giver flere detaljerede oplysninger på sektorielt og geografisk plan. 
2 KOM(2009) 147. 
3 KOM(2007) 354 endelig, http://ec.europa.eu/environment/climat/adaptation/index_en.htm  
4 http://ec.europa.eu/environment/climat/adaptation/index_en.htm 
5 Alcamo et al., Climate Change 2007: Impacts, Adaptation and Vulnerability. Arbejdsgruppe II's bidrag 
til den fjerde vurderingsrapport fra FN's Klimapanel, der kan læses her: 
http://www.ipcc.ch/ipccreports/assessments-reports.htm. 
6 Impacts of Europe's changing climate - 2008 indicator-based asse ssment, EMA-rapport nr. 4/2008, 
http://reports.eea.europa.e u/eea_report_2008_4/en/ 
7 SEK(2009) 386. 
8 SEK(2009) 417. 
9 SEK(2009) 416. 
DA 3   DA Biodiversiteten, økosystemerne, befolkningen og erhvervslivets aktører kan helt uafhængigt 
tilpasse sig, hvis andre betingelser er gunstig e, uden indblanding fra en central myndighed, 
der afdæmper klimaændringern es slutvirkninger og også udnytter de muligheder, som 
klimaændringerne byder på, medens der udløses et andet lag af økonomiske, 
samfundsmæssige og miljømæssige virkninger,  og klimaændringsvirkningerne flyttes 
andetsteds hen.  
DA 4   DA Fig. 1 Konceptdiagram for sårbarhed over for og tilpasning til klimaændringer Kilde: EMA 
(2008). 
Påvirkning Sårbarhed
TilpasningsevnePotentielle
virkninger
SårbarhedSocio-økonomisk
og institutionel
kapacitetTilpasningsviljeKlimaændringer
Tilpasning
 
Planlagte tilpasningsforanstaltni nger skal derfor  byde på en multisektoriel tilgang , der gør 
det naturgivne og økonomiske sy stem mere modstandsdygtigt og /eller fremmer specifik 
tilpasning, ofte med en tilgang på mellemlang og lang sigt.  Den offentlige indsats vil også 
være rettet mod produktionen af kollektive god er og tilvejebringelsen af lige muligheder for 
oplysninger om klimaskabt sårbarhed og omkos tningerne og fordelene ved de forskellige 
tilpasningstiltag. 
De væsentligste usikkerhedsfaktorer om den fr emtidige basislinje for tilpasning taler for en 
fleksibel eller justerbar styring,  medens alternative strategiers robusthed vurderes i forhold til 
en bred vifte af scenarier10. Konsekvensanalysen er basere t på en overordnet vurdering, der 
rækker ud over klimaændringernes direkte vi rkninger og økonomiske følger og omfatter den 
rolle, som økosystemtjenester spiller samt klimaændringernes samfundsmæssige dimension 
(fig. 2). Dette giver et grundlag for den videre integrering af de eksisterende oplysninger om 
de potentielle virkninger, der måtte optræde i betragtning af alternative 
klimaændringsprognoser, uden og med uafhængig tilpasning. Det nuværende videngrundlag er yderst fragmenteret, og forskningsprojekter under det 6. og 7. rammeprogram skrider frem 
med fastlæggelsen af en række konsistente scenar ier for at nå frem til en mere integreret 
vurdering af politikken fo r tilpasning og afbødning. 
                                                
 
10 Hulme M. (2008), “Is Climate Prediction a Limit to Adaptation?”, forelæsning ved Europa-
Kommissionen, den 22. maj 2008 - School of Environmental Sciences, University of East Anglia. 
DA 5   DA Figur 2: Kædereaktion i de potentielle virkning er af klimaændringer. Kilde: GD for Miljø, 
baseret på EMA 2008 og IPCC 2007. De potentielle virkninger er alle de virkninger, der 
kunne optræde i forbindelse med en forventet klimaændring uden hensyntagen til tilpasning. 
Atmosfære / 
kryosfære / hav
Ændring i 
økosystemforhold og
understøttende tjenester
Virkninger for økosystemtjenester
Forsyning
(føde, vand, træ/fibre, brændstof)
Regulering
(klima, oversvømmelser, sygdomme, vandrensning)
KultureltØkonomiske virkninger
Infrastrukturer og fysisk kapital
(skader, tab)
Produktion og forbrug
(Processer, forbrugeradfærd, vækstpotentiale,
Variabilitet/afbrudt aktivitet)
Beskæftigelse
Uvejr
Oversvømmelser
Vandknaphed og
tørkeperioderArtens fænologi
VandkvalitetSkovbrande
JordforringelseArtens fordeling
Permafrost/issmeltning
Samfundsmæssige virkninger
Sundhed (dødelighed, sygelighed, arbejdskraftens produktivitet)
Fordelingsmæssige virkninger (sociale grupper, regioner)
Ressourcekonflikter
Migrationer
Samfundsstruktur
Styring
Drivhusgas-
koncentration
Temperatur (gennem-
snit og ekstreme
tilfælde)
Nedbør (gennemsnit
og ekstreme tilfælde)
Stigende vandstand
Jordnær ozonKlimaændringsscenarier
 
2.2. Bestemmelse af de mest sårbare EU-sektorer og -regioner 
De mest sårbare områder i Europa (EMA  2008) er Sydeuropa, Middelhavsbassinet, 
randregionerne og Arktis. Desuden er der særlige problemer i bj ergområder, navnlig Alperne, 
på øer, i kyst- og byområder samt tætbefolkede  flodsletter. I Nord- og Vesteuropa forventes 
der en mere kompleks ligevægt mellem negativ e og positive virkninger af ret moderate 
klimaændringer. 
De potentielle klimaændringsvirkninger er  større i sektorer, der afhænger af 
økosystemtjenester, vandtilgængelighed og kl imaforhold som f.eks. landbrug og skovbrug, 
fiskeri og akvakultur, energi og turisme.  
De mest sårbare grupper (ældre, børn, handika ppede, kronisk syge osv.) vil efter al 
sandsynlighed få større vanskeligheder med ti lpasningen. Det kan give retfærdigheds- og 
fordelingsproblemer. Det rejser også spørgs målet om, hvorvidt den planlagte tilpasning 
specifikt bør være målrettet mod sådanne  grupper, eller om der bør anvendes en 
fordelingsmæssig analyse for at sikre en rimelig tilpasningsstrategi. Manglen på ressourcer nævnes i forbindelse med de mest sårbare ofte  som en hindring for effektiv tilpasning, men 
andre finansielle mekanismer og markedssvigt kunne reducere tilpasningens effektivitet. 
Der arbejdes i Europa-Kommissionen allerede  med at vurdere genn emførligheden af og 
foreslå muligheder for udformningen af et sæt sårbarhedsindikatorer på sektor- og 
regionsniveau, der kunne anvendes til at vurdere  de næste EU-dækkende tilpasningspolitiske 
pakker. Det forudsætter dog, at der samles indi katorer på økonomisk, socialt og miljømæssigt 
plan for forskellige klimascenarier for at få et billede af de risikoniveauer, der findes i de forskellige sektorer og regioner. 
DA 6   DA 2.3. Behov for en bedre koordinering af i ndsatsen på de forskellige niveauer 
Nogle medlemsstater er langt fremme med de res tilpasningsovervejel ser og har allerede 
fastlagt en politik på området, medens andre stadig befinder sig i den fase, hvor problemerne 
identificeres, eller det drøftes, hvilke retni ngslinjer der skal lægges for indsatsen. I de 
eksisterende nationale tilpasningsplaner anerke ndes det, at det er nødvendigt at koordinere 
medlemsstaternes indsats, og det erkendes, at tilpasningen kan vi nde ved at være integreret og 
koordineret på EU-plan. Grundene til en  indsats på EU-plan er følgende: 
• Klimaændringerne vil forårsage grænseoverskridende virkninger  og vil kræve 
tilpasningstiltag, der baseres på samarbej de mellem forskellige medlemsstater og 
koordinering med relevante ikke-medlemsstater  (f.eks. beskyttelsesforanstaltninger mod 
oversvømmelser opstrøms) 
• Der skal være en iboende solidaritet i tilpasningsstrategien, da  klimaændringsvirkningerne 
vil variere geografisk og være yderst variable, dvs. virkningerne varierer meget fra sted til 
sted i EU  
• For at undgå en dårlig tilpasning (tilpasningstiltag, der fly tter virkningerne til eller 
forværre problemet i et andet område, et ande t land, en anden sektor eller en anden social 
gruppe) er det ofte bedst at træffe foranstaltnin ger på tværs af grænserne eller på europæisk 
plan  
• Klimaændringerne vil få væsentlige virkninger for sektorer, der er velintegrerede på EU-
plan gennem det indre marked og de fælles politikker.  Tilpasningen kan tages i 
betragtning i EU's støtteprogrammer som supplement til de ressourcer, som 
medlemsstaterne afsætter 
• Hvad angår de eksterne forbi ndelser, kunne et skifte fra den enkelte medlemsstat til EU i 
forhandlingssammenhæng give EU en førerrolle i tilpasningen i nogle sektorer. 
3. HVIDBOGENS MÅLSÆTNINGER  
De specifikke målsætninger i hvidbogen om tilpas ning er at identificere de politiske 
virkemidler på EU-plan og opstille en arbejdspla n på kort og mellemlang sigt. Det drejer sig 
om at: 
– forbedre videngrundlaget om klimaændringssårb arhed (virkninger og t ilpasningskapacitet) 
og om de omkostninger og fordele, som tilpasningstiltagene medfører  
– sikre en hurtig gennemførelse af foranstaltnin ger, der ikke senere fortrydes, og som kun 
giver fordele, og undgå dårlig tilpasning ve d at indarbejde tilpasning i alle EU-
sektorpolitikker 
– indføre en proces med henblik på en bedre koordinering af tilpasningstiltag og vurdere de 
næste skridt, herunder lancering af en  debat om den fremtidige finansiering. 
DA 7   DA 4. GENNEMGANG AF VALGMULIGHEDERNE  
For at arbejde videre med de ovenfor anført e målsætninger skal der skelnes mellem to 
niveauer af valgmuligheder: 
– Den overordnede tilgang med at foretage  tilpasningstiltag på alle niveauer. 
– Handlingsgrundlaget på EU-plan.  
4.1. Valgmuligheder for tilgangen til tilpasning 
Det findes et utal af offentlige tilpasningsstrategier, -planer og –projekter, der alle kræver en 
vurdering af sårbarhed og en evaluering af om kostninger og fordele. Det er imidlertid muligt 
at klassificere valgmulighederne for tilpasning i tre brede kategorier baseret på en overordnet 
tilgang: 
• "Grå" infrastruktur:  fysiske interventioner eller bygningsværker, der anvender 
ingeniørtjenester til at gøre bygninger og infrastruktur , der er væsentlige for et samfunds 
sociale og økonomiske velvære, mere modsta ndsdygtige over for ekstreme begivenheder 
• "Grøn" strukturel tilgang : bidrager til at øge økosystemers modstandsdygtighed , og 
medens målet er at standse tabet af biodiversitet og økosys temforringelsen og genetablere 
vandkredsløb, anvendes samtidig de funktioner og tjenester, som økosystemerne giver, for 
at opnå mere omkostningseffektive og nogle gange mere gennemførlige 
tilpasningsløsninger end ved kun at bruge grå infrastruktur   
• "Blød" ikke-strukturel tilgang : udforme og anvende tiltag og procedurer, 
arealanvendelsesbegrænsninger, informationsformidling og økonomiske tilskyndelser for at mindske eller forhindre sårbarhed over for katastrofer. De kræver en mere omhyggelig 
forvaltning af de underliggende menneskeskabte systemer.  
4.1.1.  Vurdering af valgmulighederne 
De forskellige grader af sårb arhed i EU-27 og i sektorerne samt tilpasningsmulighedernes 
anvendelsesområde kan ikke behandles i denn e konsekvensanalyse. De nne analyse vælger 
heller ikke én foretrukken tilgang, da alle de 3 ovenfor beskrevne tilgange skal indgå i enhver 
politik.  
En vurdering af tilpasningstiltagenes omkostninger og fordele kræver en overvejelse af det 
fulde billede af EU's og medlemsstaternes foranstaltninger (den fæ lles landbrugspolitik og 
samhørighedspolitikken, miljø-, sundheds- og industripolitik osv.) og bør overveje, hvordan 
en justering eller omlægning af en bred vifte af politikker kan hjælpe med til at gøre tilpasningsindsatsen mere omkostningseffektiv, hurtigere og mere fleksibel. Den iboende usikkerhed i klimaændringsprognoserne kan gøre de t vanskeligt at træffe rettidige målrettede 
tiltag i alle sektorer. Sættes der imidlertid i nd på et tidligt stadium,  kan det medføre klare 
økonomiske fordele, fordi de potentielle skader  hermed kan foregribes og truslerne mod 
økosystemer, sundhed, økonomisk udvikling, eje ndom og infrastruktur mi nimeres. For visse 
investeringer, der stadig vil være fuldt ud operationelle, når klimaændr ingsvirkningerne er 
slået helt igennem, kunne  klimaændringsprognosernes nuværende  retning spille en rolle for 
beslutningstagningen. 
DA 8   DA Uafhængige og planlagte ti lpasningstiltag kunne udløse miljømæssige omkostninger , som 
skal tages i betragtning i bæredygtighedsvurderinge rne. Det er især vig tigt at foretage en 
integreret vurdering af afbødnings- og tilpas ningsstrategier: medens  afbødningsstrategier 
(både energi og arealanvendelse) fuldt ud bør integrere deres sårbarhed over for klimaændringer, fortjener visse tilpasningsti ltag (navnlig vandforsyning og køling) en 
omhyggelig vurdering. Dette bekræf ter vigtigheden af integreret  land- og vandvurdering for at 
sikre en optimal allokering af knappe naturre ssourcer (land, vand). Andre miljøvirkninger skal 
også undersøges så hurtigt som muligt for at udforme en bæredygtig tilpasningspolitik og 
undgå dårlig tilpasning. 
Hvad angår sociale virkninger  må en tilpasningsstrategi fo r klimaændringer være socialt 
retfærdig, navnlig hvad angår følgerne for besk æftigelsen og en ligelig fordeling. Der bør 
lægges stor vægt på den menneskelige kapita l; det gælder opgaver fra oplysningskampagner 
om udfordringer i forbindelse med klimaændringstilpasningen til investering i uddannelse og undervisning for at sikre, at europæerne har fæ rdighederne og kvalifikati onerne til at tilpasse 
sig klimaændringerne. Tilpasningsstrategierne skal  fremme strukturelle ændringer, når det er 
nødvendigt, og fremme nye muligheder fo r økonomisk udvikling og skabelsen af 
"miljøvenlige job" og samtidig være  solidariske med sårbare grupper. 
4.1.2.  Prioritering af tilpasningstiltag 
Der er en lang række tilpasningstilt ag, der skal træffes, enten ford i de giver resultater på kort 
sigt uanset prognosernes usikkerhed (de såkaldte  "no regret"-foranstalt ninger), eller fordi de 
er fordelagtige både for afbødning og for tilpasning ("win-win"-foranstaltninger): 
• Undgå infrastrukturudvikling og byggevi rksomhed i højrisikoområder (f.eks. 
flodsletter, vandknaphed) i forbi ndelse med placering og flytning 
• Udforme infrastruktur og bygninger sålede s, at energi- og vandforbruget 
minimeres, og vandlagringen og kølingskapaciteten forbedres i byområder 
• Oversvømmelses- og kystforvaltning, der omfatter oprettelse af eller 
genetablering af flods letter eller saltmarsker, der øger forvaltningskapaciteten i 
forbindelse med oversvømmelser og stigende vandstande og støtter 
biodiversitetsrelaterede og leve stedsbevarende målsætninger  
• Øge beredskabet og katastrofeplanlægni ngen til at omfatte risici (herunder 
klimarelaterede). 
4.2. Mulighederne for en indsats på EU-niveau 
I lyset af ovenstående målsætni nger er der tre "strategiske" muligheder for en fremtidig EU-
tilpasningsindsats: 
– Mulighed A (basislinjen) forudsætter, at udformninge n af tilpasningsstrategier 
begrænses til uafhængige tilpasninger og ti l en indsats på medlemsstatsniveau, uden 
at EU-politikkerne ændres. Dette ville re sultere i en række mangler og muligheder 
for dårlig tilpasning. Denne mulighed opgi ves derfor på et  tidligt stadium. 
– Mulighed B (en trinvis voksende og reaktiv indsats med henblik på en EU-
tilpasningsstrategi) forudsætter, at resultaterne i de nne rapport anvendes til at bringe 
EU-tilpasningsstrategien et skridt videre. Der gives forrang til at udnytte potentialet i 
DA 9   DA igangværende tiltag, navnlig på medlem sstatsplan, eller koordinering og 
oplysningskampagner, og hele udbuddet af EU-politikker og –instrumenter undersøges nøje, medens der indføres en "sty ring" af EU-tilpasningsindsatsen som en 
måde til at holde øje med fremskridtene og lægge grundstenen til den fremtidige indsats. 
– Mulighed C (EU-handlingsplan for tilpasning) vil supplere den foregående ved at 
give prioritet til nye lovgivningstiltag fo r at fremme bæredyg tige tilpasningstiltag. 
Nationale og regionale tilpasningsstrategier ville blive justeret og tilpasset. Det nuværende niveau af usikkerhed omkri ng sårbarheden over for virkninger og 
tilpasningstiltagenes omkostninger og fordel e gør det imidlertid ikke muligt på 
forhånd at fastlægge en bestemt handlingspl an. Desuden skal en indsats på EU-plan 
(f.eks. vedrørende arealanvendelse eller skovbrug) først vurderes mere systematisk, og en lang række tilpasningstiltag henhører under national eller lokal kompetence. 
Denne mulighed kan ikke komme i betragtning, før de politiske prioriteter er blevet fastsat i den nye flerårige fi nansieringsramme for 2013-2020.  
Mulighed B vælges på baggrund af den nuværende  situation, da denne mulighed giver en 
passende afvejning af behovet for en strate gisk vision for udarbejdelsen af en EU-
tilpasningspolitik og behovet for et fleksibelt udvalg af sektorpolitiske prioriteter, der løbende kan tilpasses. Dette svarer således til en strategi på kort sigt (indtil 2012), der starter med 
den igangværende gennemførelse af EU's allere de vedtagne retsakter (herunder igangværende 
tiltag, der endnu ikke har opfyldt deres målsæt ninger), og medlemsstaternes udarbejdelse af 
tilpasningsstrategier og tilhørende ordninger,  som de har forpligtet sig til i henhold til 
UNFCCC. Da det forventes, at der vil forekomme  uafhængige eller nati onale tilpasningstiltag, 
foreslås det at anvende 'bløde' instrumenter og  støtteforanstaltninger,  der på kort sigt kan 
fremme tilpasningen, forebygge nogle tilfælde af dårlig tilpasning og skabe en merværdi på 
EU-plan. 
5. O
VERVÅGNING OG EVALUERING  
Europa-Kommissionen har sammen med Det Eur opæiske Miljøagentur påtaget sig at 
udarbejde tilpasningsindikatorer, at skaffe oplysninger om de e nkelte sektorers eller regioners 
sårbarhed og at give feedback om, hvordan ti ltagene og ordningerne håndterer problemerne, 
og vurdere deres hensigtsmæssighed, effektivitet og fleksibilitet.  
Disse EU-dækkende nøgleindikatorer for tilpasning, der baseres på aftalte definitioner, vil 
hjælpe Kommissionen, når den sk al rapportere om fremskridt på området, og sikre en 
fleksibel tilgang til udformningen af tilpasningsi ndsatsen. Den første justering kunne finde 
sted, når der er indgået en UNFCCC-af tale om yderligere afbødningstiltag, da 
ambitionsniveauet for den fremtidige indsats for emissionsreduktion vil påvirke rækkevidden 
af tilpasningsindsatsen i EU.  
Rapporteringsordningerne vil blive fastlagt på et senere tidspunkt. De vil bygge på 
clearingcentret og være baseret på en harmoniseret tilgang for at mindske den administrative 
byrde.