[pic] | KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER |

Bruxelles, den 18.7.2006

SEK(2006) 976

ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE

Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om fælles regler for driften af lufttransporttjenester i Fællesskabet KONSEKVENSANALYSE RESUMÉ {KOM(2006) 396 final}{SEK(2006) 943}

INDHOLDSFORTEGNELSE

1. Baggrund og begrundelse for foranstaltningen 3

2. Høring af interesserede parter 4

3. Målsætning 5

4. Mulige modeller 5

5. De arbejdsmarkedsmæssige, økonomiske og miljømæssige konsekvenser af de foreslåede foranstaltninger 7

6. Sammenligning af modellerne 8

1. BAGGRUND OG BEGRUNDELSE FOR FORANSTALTNINGEN

Den 23. juli 1992 nåede man frem til den afsluttende fase i liberaliseringen af lufttransporten i Fællesskabet med vedtagelsen af de tre rådsforordninger – nr. 2407/92, 2408/92 and 2409/92 – der er kendt som den “tredje pakke”. Med dette blev der fulgt op på den “første pakke”, som blev vedtaget i december 1987, og den "anden pakke" af juni 1990.

Mere end ti år efter ikrafttrædelsen af den tredje pakke er målene stort set nået, idet pakken har åbnet for en hidtil uset vækst i den europæiske luftfartssektor samt rimelige billetpriser. Trods denne succes lider de fleste EF-luftfartsselskaber fortsat under overkapacitet og en uforholdsmæssig stor opsplitning af markedet. Desuden opnår passagererne ikke det fulde udbytte af det indre marked, fordi priserne ikke er tilstrækkeligt gennemskuelige, og fordi passagererne forskelsbehandles på grundlag af deres bopæl.

Medlemsstaternes inkonsekvente anvendelse af den tredje pakke og de vedvarende begrænsninger for trafikflyvning inden for Fællesskabet medfører ulige konkurrencevilkår for luftfartsselskaberne og begrænser konkurrencen på visse dele af det indre marked.

De problemer, der følger af den inkonsekvente anvendelse af den tredje pakke af forskrifter, forventes at vare ved, hvis lovgivningen ikke ændres.

- Uden en strammere og mere ensartet anvendelse af procedurerne for udstedelse og tilbagekaldelse af licenser vil der fortsat være en høj konkursrate blandt nye selskaber på markedet, med deraf følgende risiko for, at passagererne strander. Hvis der ikke skrides ind, vil den nuværende uligevægt i konkurrencen mellem luftfartsselskaberne i de forskellige medlemsstater vare ved (mangel på lige konkurrencevilkår). I betragtning af den usikre finansielle situation, som mange nye luftfartsselskaber befinder sig i, vil beskæftigelsesforholdene i luftfartssektoren desuden blive ved med at være ustabile.

- Indtil videre gør kun et begrænset antal luftfartsselskaber brug af aftaler om leasing af luftfartøjer fra tredjelande, men under den nuværende lovgivning kan det forventes, at dette antal vil stige. Problemet er, at tilsynet med sikkerheden i sådanne tilfælde ikke altid er fuldt tilstrækkeligt.

- På baggrund af liberaliseringen af luftfartsforbindelserne med tredjelande som følge af “open skies”-dommene skaber den nuværende lovgivning sammen med de tilbageværende bestemmelser fra gamle bilaterale aftaler mellem medlemsstaterne hindringer, fordi medlemsstaterne følger forskellige fremgangsmåder, navnlig hvad angår code-sharing med tredjelandes luftfartsselskaber og prisfastsættelse på ruter til tredjelande med mellemlanding i en anden medlemsstat (den sjette frihed). Dermed begrænses de økonomiske fordele, som borgerne kan opnå som følge af liberaliseringen af forbindelserne med tredjelande, eftersom prisen på og udvalget af ruter til tredjelande vil afhænge af afgangsstedet i EU.

- Nogle medlemsstater er mere tilbøjelige til at indføre forpligtelser til offentlig tjeneste end andre. Samtidig er antallet af forpligtelser til offentlig tjeneste steget betydeligt i årenes løb, og deres restriktive karakter er blevet mere fremtrædende. Denne tendens øger risikoen for, at de rejsende står over for monopoler og dermed højere billetpriser og reduceret udbud. Og i de tilfælde, hvor det er nødvendigt at indføre forpligtelse til offentlig tjeneste, medfører de nuværende regler, at udbudsproceduren ikke altid tiltrækker tilstrækkeligt mange konkurrenter.

- Hvad angår billetpriserne, forventes der fortsat at herske utilstrækkelig gennemskuelighed, fordi det ikke altid er klart, om alle skatter og afgifter er inkluderet i priserne eller ej, og som følge af forskelsbehandlingen på grundlag af passagerernes bopæl.

2. HØRING AF INTERESSEREDE PARTER

Forud for udarbejdelsen af dette forslag er der foretaget en offentlig høring for at indsamle flest mulige kommentarer og forslag fra berørte enkeltpersoner og organer. Denne høring opfyldte minimumskravene til høring af interesserede parter som fastlagt i Kommissionens meddelelse af 11. december 2002 (KOM(2002) 704, endelig).

Fra den 17. marts til den 30. september 2003 blev der gennemført en åben høring på internettet. Selv om det er tre år siden, at høringsprocessen stod på, er bidragene stadig relevante i dag, da baggrunden ikke har ændret sig grundlæggende. Høringsdokumentet, de indkomne bidrag og resuméet heraf findes på Kommissionens websted, ”Kom til orde i Europa”:

http://europa.eu.int/yourvoice/index_da.htm,

samt på følgende adresse:

http://europa.eu.int/comm/transport/air/rules/package_3_en.htm.

Kommissionen modtog 56 bidrag fra nationale myndigheder, internationale organisationer og organisationer, der repræsenterer luftfartsselskaber, lufthavne, turisterhvervet samt funktionæransatte og timelønnede i luftfartssektoren.

Den 26. februar 2004 blev der afholdt et høringsmøde med interessenterne i Bruxelles. Delegationer fra 11 medlemsstater og 11 organisationer, som repræsenterede de ovennævnte parter, var til stede.

Høringerne bekræftede, at det ikke er nødvendigt at foretage en gennemgribende revision af det nuværende lovgrundlag, men at der er behov for en række justeringer og præciseringer for at udbedre de mangler, der er konstateret.

Alle respondenterne var enige med Kommissionen i, at den tredje pakke om liberalisering af luftfarten har haft en positiv virkning. Hovedparten udtrykte tilfredshed med den nuværende lovgivning, men fastslog, at der er behov for enkelte justeringer kombineret med en harmoniseringsindsats, som kunne foretages ved at gøre bestemmelserne mere detaljerede eller opstille retningslinjer. Nogle af respondenterne, især blandt luftfartsselskaberne, fandt en revision unødvendig eller i hvert fald ikke hastende. Der var dog opbakning til at modernisere og forenkle bestemmelserne og at ophæve bestemmelser, som var nødvendige i 1992, men som er forældede i dag.

Alle bemærkninger, der er fremkommet i løbet af høringsprocessen, er blevet nøje undersøgt i forbindelse med udarbejdelsen af den foreslåede revision. Resultaterne af høringen er indarbejdet i konsekvensanalysen.

3. MÅLSÆTNING

De overordnede mål for revisionen af den tredje pakke er at øge markedets effektivitet, forbedre luftfartssikkerheden og forbedre beskyttelsen af passagerer.

Derfor er der blevet drøftet foranstaltninger, der:

- sikrer EF-luftfartsselskabernes generelle finansielle soliditet

- modvirker konkurrenceforvridning

- modvirker social dumping

- øger priskonkurrencen og prisgennemskueligheden og

- modvirker forskelsbehandling af EF-luftfartsselskaber på grundlag af nationalitet.

4. MULIGE MODELLER

Det påpegede problem – uensartet og ineffektiv anvendelse af lovgivningen – kræver ikke en gennemgribende revision af de valg, der blev truffet, da den tredje pakke om det et indre luftfartsmarked blev vedtaget.

Derfor består revisionen af den tredje pakke i en række justeringer, der skal løse de konstaterede problemer. I undersøgelsen af de mulige konsekvenser har Kommissionen navnlig foretaget en afvejning af en uændret situation og en ændret situation:

1. I den uændrede situation bevares de nuværende tre forordninger, der udgør den tredje pakke om det indre luftfartsmarked, uændret (en konsolidering af forordningerne uden ændring af indholdet vil give samme resultat)

2. Den ændrede situation omfatter en række ændringer af den tredje pakke med henblik på at sikre en ensartet og effektiv anvendelse af reglerne heri.

Endnu en mulighed ville have været at oprette en EF-myndighed til at varetage udstedelsen af licenser eller føre tilsyn med licensudstedelsen. Denne løsning ville have haft den fordel, at udstedelsen og overvågningen af licenser ville være fuldkommen ens for alle EF-luftfartsselskaber. Imidlertid var de nationale myndigheder, der deltog i den offentlige høring, så godt som alle enige om, at denne løsning var unødvendig eller forhastet. Derfor blev denne ide ikke undersøgt nærmere i forbindelse med konsekvensanalysen.

Kommissionen har foretaget en grundig vurdering af de økonomiske, arbejdsmarkedsmæssige og miljømæssige konsekvenser af en række foranstaltninger inden for følgende områder:

3. Krav vedrørende licenser:

4. strengere krav angående oplysninger der skal forelægges af luftfartsselskaberne

5. strengere bestemmelser om forelæggelse og godkendelse af regnskaber

6. mere regelmæssig kontrol af, om luftfartsselskaberne opfylder licensvilkårene, især for nystartede selskaber

7. indførelse af en enklere procedure for tilbagekaldelse af licenser

8. styrkelse af Kommissionens beføjelser til at tilbagekalde licenser.

9. Strengere krav til leasingaftaler, navnlig om wet-lease (leasing med besætning).

10. Forbindelsen mellem det indre luftfartsmarked og trafikflyvning til tredjelande

11. tredjelandes luftfartsselskaber gives kun adgang til ruteflyvning inden for Fællesskaber på grundlag af aftaler, som Fællesskabet er kontraherende part i

12. fri code-sharing og prisfastsættelse på ruter til tredjelande.

13. Forpligtelse til offentlig tjeneste:

14. tydeligere lovgivning, bedre beskrivelse af de vilkår, der er knyttet til forpligtelser til offentlig tjeneste

15. længere koncessionsperioder: fire år i stedet for tre (fem år for områder i den yderste periferi)

16. bedre information til Kommissionen om baggrunden for indførelse af forpligtelser til offentlig tjeneste.

17. Fordeling af trafikken mellem lufthavne:

18. klar definition af begrebet ’bygruppe’ og afskaffelse af begrebet ’lufthavnssystem’

19. styrkelse af Kommissionens beføjelser på dette område: forudgående godkendelse af regler for fordeling af trafikken.

20. Prisgennemskuelighed:

21. gennemskuelige oplysninger om priserne

22. bestemmelser, der sikrer mod forskelsbehandling på grundlag af bopæl

23. prisfastsættelsen overlades til markedskræfterne, dog under overholdelse af de almindelige konkurrenceregler.

5. DE ARBEJDSMARKEDSMÆSSIGE, ØKONOMISKE OG MILJØMÆSSIGE KONSEKVENSER AF DE FORESLÅEDE FORANSTALTNINGER

Kommissionen har undersøgt konsekvenserne af ændringsmodellen, sammenlignet med den uændrede situation, navnlig hvad angår følgende aspekter:

- Konsekvenserne for den europæiske økonomi som helhed

- Virkningerne på arbejdsmarkedet

- Konsekvenserne for miljøet

De vigtigste konklusioner af analysen sammenfattes i dette afsnit:

Konsekvenserne for økonomien som helhed

Foranstaltningerne forventes at øge konkurrencen og reducere forvridningen af markedet, men den efterfølgende konsolidering af markedet må følges nøje, så det sikres, at konkurrencereglerne overholdes, og at misbrug på visse ruter undgås.

Luftfartsselskaberne vil nyde godt af, at der skabes lige konkurrencevilkår, selv om driftsomkostningerne muligvis stiger en anelse som følge af de strengere licensvilkår.

Forbrugerne vil nyde godt af et højere sikkerhedsniveau og en lavere risiko for, at luftfartsselskaberne går konkurs. Generelt burde den skærpede konkurrence og den øgede prisgennemskuelighed medføre lavere billetpriser og et større udbud.

Ændringsmodellen vil betyde, at de nationale myndigheder får øgede administrative omkostninger på visse områder, f.eks. tilsyn med licenser, men lavere omkostninger på andre, f.eks. i forbindelse med forpligtelser til offentlig tjeneste.

Virkningerne på arbejdsmarkedet

Ændringsmodellen vil få to hovedkonsekvenser for beskæftigelsen.

Det skærpede tilsyn med luftfartsselskabernes finansielle forhold og de skærpede krav vedrørende wet-lease vil medføre en mere stabil og mindre usikker beskæftigelsessituation i sektoren.

Da nogle af de foreslåede foranstaltninger kan medføre øget trafik, er det muligt at beskæftigelsen i sektoren stiger, men sandsynligvis i begrænset omfang.

Konsekvenserne for miljøet

De miljømæssige følger af ændringsmodellen er begrænsede og hænger hovedsagelig sammen med den mulige stigning i trafikken sammenlignet med den uændrede situation.

Det er muligt, at miljøbelastningen mindskes en smule, ved at man undgår forpligtelser til offentlig tjeneste på ruter, hvor der i forvejen er en effektiv togforbindelse.

Revisionen af den tredje pakke tjener ikke noget særligt miljørelateret formål. Der erindres om, at spørgsmålet om miljøbelastningen allerede er taget op i særskilte initiativer fra Kommissionen[1], som led i strategien for bæredygtig udvikling og det europæiske program vedrørende klimaændringer.

6. SAMMENLIGNING AF MODELLERNE

Virkningen af ændringsmodellen set i forhold til de enkelte mål opsummeres i nedenstående tabel.

Mål | Ændringsmodellens virkning | Bemærkninger |

At sikre EF-luftfartsselskabernes generelle finansielle soliditet, mindske risikoen for konkurs | ++ | Skærpet tilsyn med licenser |

At modvirke social dumping | + | Strengere vilkår for wet-lease |

At modvirke konkurrenceforvridning | ++ | Ensartet anvendelse af reglerne for licenser, forpligtelser til offentlig tjeneste, trafikfordeling, ruter til tredjelande med mellemlanding i en anden medlemsstat |

At øge priskonkurrencen og prisgennemskueligheden | ++ | Ingen forskelsbehandling på grundlag af bopæl og offentliggørelse af billetpriser med alle skatter og afgifter inkluderet |

At modvirke forskelsbehandling af EF-luftfartsselskaber på grundlag af nationalitet | ++ | Eksisterende begrænsninger for det indre marked ophæves (navnlig vedrørende adgang til ruter til tredjelande) |

Ændringsmodellen synes at udgøre en afbalanceret fremgangsmåde, der giver tydelige økonomiske og arbejdsmarkedsmæssige fordele set i forhold til en uændret situation. Den styrker det indre marked, idet den fremmer konsolideringen af markedet og dermed skaber et mere konkurrencepræget miljø med europæiske luftfartsselskaber, som er i stand til at byde deres internationale konkurrenter modstand. Endvidere bidrager modellen til Lissabon-strategiens mål om at øge Europas konkurrenceevne.

Ændringsmodellen indebærer klare fordele for passagererne, idet den styrker de markedskræfter, der medfører lavere priser, bedre service og øget sikkerhed.

De foreslåede foranstaltningers negative, men meget begrænsede, følger for miljøet kan opvejes af andre foranstaltninger, der træffes for at reducere miljøbelastningen fra luftfarten.

Kommissionen fremsætter derfor et forslag i overensstemmelse med den beskrevne ændringsmodel.

[1] Meddelelse fra Kommissionen til Rådet, Europa-Parlamentet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget - Mindskelse af klimapåvirkningerne fra luftfarten, KOM(2005) 459 af 27. september 2005.