Regionsudvalgets udtalelse om »Evaluering af fremgangsmåderne ved indgåelse af offentlige tjenesteydelsesaftaler« (96/C 126/02)

REGIONSUDVALGET har ud fra nedenstående betragtninger -

Direktiv 92/50/EØF om samordning af fremgangsmåderne ved indgåelse af offentlige tjenesteydelsesaftaler (herefter kaldet tjenesteydelsesdirektivet) trådte i kraft den 1. juli 1993 og har siden reguleret de offentlige indkøb af tjenesteydelser inden for Fællesskabet og de lande, der har underskrevet EØS-aftalen, dvs. Norge, Island og Liechtenstein;

formålet med tjenesteydelsesdirektivet er at bidrage til liberalisering af de offentlige indkøb som led i etableringen af EU's indre marked;

der findes allerede tilsvarende direktiver for offentlige varekøb og bygge- og anlægsaktiviteter, som trådte i kraft før tjenesteydelsesdirektivet. I størrelsesorden udgør de offentlige indkøb ca. 15 % (530 mia. ECU) af Fællesskabets BNP (ekskl. Finland, Sverige, Østrig), og heraf udgør tjenesteydelserne en væsentlig del;

en vigtig undtagelse fra direktivet er myndigheder og offentlige værker inden for vand og energiforsyning, transport og telekommunikation. Disse områder er omfattet af et særskilt direktiv;

tjenesteydelsesdirektivet deler tjenesteydelser op i to kategorier, og det er alene tjenesteydelser i kategori A, der er omfattet af alle direktivets regler. For B-ydelserne er de offentlige myndigheder kun pålagt at følge visse regler om indberetning med henblik på offentliggørelse i EF-tidende;

kategori A omfatter bl.a. edb-tjenesteydelser, revision, landtransport, finansielle tjenesteydelser (forsikring, bank- og investeringstjenesteydelser), rengøring og affaldsforvaltning. Kategori B omfatter bl.a. juridiske tjenesteydelser, hotel- og restaurationsvirksomhed, støtte- og hjælpetransporttjenesteydelser, personalerekruttering, sundheds- og socialvæsen, kulturelle aktiviteter samt andre tjenesteydelser;

kun tjenesteydelser, som har en værdi, der er større end eller lig med den såkaldte tærskelværdi på 200 000 ECU, skal behandles efter direktivet;

direktivet indeholder en bestemmelse om, at Kommissionen inden 1. juli 1996 skal undersøge, hvorledes det virker -

på sin plenarforsamling af 15.-16. november 1995 (mødet den 15. november 1995) vedtaget følgende udtalelse.

Indledning

Formålet med Regionsudvalgets udtalelse er at anskue emnet ud fra en lokal og regional synsvinkel, så at tjenesteydelsesdirektivet efter en revision bliver så anvendeligt som muligt for kommuner og regioner og bidrager til gennemførelsen af det indre marked. Derfor skal direktivets overskuelighed og effektivitet stå i forgrunden.

Regionsudvalget finder, at evalueringen af EF-reglerne for indgåelse af offentlige aftaler ikke må begrænses til tjenesteydelsesdirektivet, men at også de øvrige proceduredirektiver og »klagedirektivet« bør ses efter i sømmene for så vidt angår deres konsekvenser for det lokale og det regionale niveau.

Generelt

1. Før der foretages en analyse af de forskellige problemer i forbindelse med tjenesteydelsesdirektivet, bør det undersøges, i hvilket omfang det bidrager til gennemførelsen af det indre marked. Det er RU's opfattelse, at en sådan undersøgelse med stor sandsynlighed vil vise, at det for mange tjenesteydelsers vedkommende ligger sådan, at de f.eks. af logistiske årsager eller på grund af kulturelle og sproglige forskelle ikke med rimelighed kan leveres af virksomheder fra andre medlemsstater (undtagen ved fusion eller overtagelse eller ved oprettelse af datterselskaber eller filialer i andre medlemsstater, hvilket ikke falder ind under gennemførelsen af det indre marked).

2. Det må komme an på en cost benefit-analyse. Det må forventes, at det nuværende tjenesteydelsesdirektiv ikke vil/kan få andet en marginal betydning for det indre marked. Det tyder de hidtidige erfaringer i hvert fald på. En sådan marginal betydning kan ikke retfærdiggøre de omkostninger, der er forbundet med at efterleve direktivet.

3. Ifølge direktivets artikel 43 skal Kommissionen vurdere mulighederne for at lade direktivet finde fuld anvendelse på de såkaldte B-tjenesteydelser og undersøge, hvilke virkninger statens selvudførelse af tjenesteydelser har for en effektiv liberalisering af markedet.

I den forbindelse er udgangspunktet, at tjenesteydelser, som en kommune eller region med sit eget apparat/sine egne tjenestegrene kan levere til dækning af egne behov, under alle omstændigheder bør holdes uden for direktivets anvendelsesområde. Om en offentlig institution selv vil levere en tjenesteydelse eller lade den udføre af andre er et spørgsmål, der har at gøre med intern organisation, strategi og politisk afvejning.

Det samme gælder, når en myndighed ønsker at lade en tjenestesydelse udføre af en virksomhed, som er dens egen. Også når det drejer sig om indgåelse af offentlige købsaftaler, bør grundprincippet om økonomisk enhed gælde.

4. Privatisering af offentlige tjenesteydelser fortjener særlig opmærksomhed. Tjenesteydelsesdirektivet må ikke hindre denne proces. Når en offentlig opgave privatiseres, er den organisation, der overtager opgaven, i reglen ikke straks i stand til at fungere som selvstændig konkurrerende virksomhed. Dertil kræves i praksis en overgangsperiode på cirka 7 år. Det ville være til stor gavn for denne udvikling i retning af selvstændiggørelse/privatisering, som mange i dag går ind for, om der i tjenesteydelsesdirektivet blev optaget en undtagelsesbestemmelse herom.

5. Kommissionen forventer, at revisionen i 1996 kun kommer til at omfatte nogle mindre ændringer med henblik på at tilpasse direktivet til GATT-aftalen, der træder i kraft den 1. januar 1996. Blandt andet under henvisning til ovenstående finder Regionsudvalget, at der bør foretages en grundigere evaluering.

6. Et vigtigt element i forbindelse med anvendelsen af direktivet er det tærskelbeløb, over hvilket der skal ske offentligt udbud.

Det nuværende lave tærskelbeløb stiller krav om udbud af opgaver, som markedet ikke har nogen interesse i. Det er for øjeblikket sådan, at meget små ordregivende myndigheder på grund af det lave tærskelbeløb regelmæssigt kommer i berøring med direktivet. Det sker f.eks., når beløbene for de enkelte år i en flerårig kontrakt skal lægges sammen, eller når samarbejdende ordregiveres individuelle beløb betragtes som en helhed. Det administrative besvær ved sådanne udbud er meget stort set i forhold til den gevinst, der kan forventes.

7. Europa-Kommissionen har endnu ikke indledt evalueringen af direktivet, fordi et stort antal medlemsstater (cirka halvdelen) endnu ikke har omsat det til national lovgivning. Kommissionen vil først opstille nye regler, når det er sket. Regionsudvalget finder ikke, at dette er nogen hindring for at indlede evalueringen. For direktivet har jo direkte virkning. I øvrigt kan det forhold, at en række medlemsstater endnu ikke har omsat direktivet, indgå i evalueringen.

De lokale og regionale myndigheders erfaringer

Det indre marked og tjenesteydelsesdirektivet

8. Det nuværende direktiv har i de lande, hvor direktivet efterleves, haft effekt på kommunernes udbud af tjenesteydelser. Uanset bemærkningerne under pkt. 12 har der i de fleste medlemsstater ikke været store problemer med direktivets opdeling af omfattede og undtagne tjenesteydelser, ligesom direktivets bestemmelser vedrørende procedure og offentliggørelse i store træk har fungeret tilfredsstillende, om end noget bureaukratisk.

9. For de offentlige myndigheder har kravet om fyldestgørende specifikationer - der i øvrigt ikke kan ændres under udbudsprocessen efter offentliggørelsen - været vanskeligt at tackle. Den foreskrevne udbudsform og fraværet af fyldestgørende standarder (produktdefinitioner og -kvalifikationer) hindrer et positivt samarbejde mellem ordregivende myndigheder og potentielle tjenesteydere om den bedst mulige formulering af opgaven (den efterspurgte tjenesteydelse).

Især når det drejer sig om tjenesteydelser på områder, hvor udviklingen går hurtigt, f.eks. dem, der omfatter informationsteknologi, volder standardiseringsreglerne problemer. Også opstilling af tydelige kvalitetskrav er for mange tjenesteydelsesformers vedkommende problematisk, især immaterielle tjenesteydelser og tjenesteydelser på sundhedsområdet.

10. Direktivet har uden tvivl medvirket til at skabe større konkurrence på nationalt plan og har givet en større gennemsigtighed på markedet for tjenesteydelser til offentlige myndigheder. Men det er ikke primært EU's opgave at fremme konkurrencen på de nationale markeder.

Uhomogen implementering og fortolkning i Europa

11. På baggrund af de nationale myndigheders behandling af enslydende sager kan man konstatere, at der på områder som fælleskommunale selskaber, habilitet og lignende er stor forskel på administrativ praksis i Fællesskabet.

Der bør foretages en sammenlignende undersøgelse for at få fastslået, om denne situation giver forskellige konkurrencevilkår for landenes erhvervsliv og derfor er uholdbar på længere sigt.

12. Det bør tilstræbes tydeligere end hidtil at definere, hvilke tjenesteydelser der falder ind under direktivet, og hvilke der ikke gør. Til dels kommer problemet af, at tjenesteydelserne i direktivets Bilag 1A for det meste beskrives bredere end i CPC-nomenklaturen, som der sammesteds henvises til. Efter Regionsudvalgets opfattelse bør CPC-nomenklaturen være bestemmende for en tjenesteydelses indhold. Ellers ville der ikke være nogen mening i at henvise til den i Bilag 1A, hvortil kommer, at det er uacceptabelt, at en og samme aktivitet, f.eks. »maling«, både kan være et »arbejde« og en »tjenesteydelse«. Det har formodentlig heller ikke været lovgiverens hensigt.

Anvendelsen af CPC-nomenklaturen er forbundet med vanskeligheder, der bør ryddes af vejen. For det første findes nomenklaturen kun på engelsk, og for det andet er en afgrænsning indholdmæssigt særdeles vanskelig at gennemføre.

Anvendelsen af nomenklaturen, hvis formål er i statistisk øjemed at give en så fuldstændig beskrivelse som muligt af alle tænkelige tjenesteydelse, indebærer, når det drejer sig om tjenesteydelsesdirektivet, at der ved offentliggørelsen skal anføres en særdeles lang række oplysninger.

Definitionen af de forskellige tjenesteydelser omfatter i alle tilfælde benævnelsen »andre tjenesteydelser«. Dette indebærer, at en korrekt afgrænsning af de enkelte tjenesteydelsestyper ikke er mulig.

13. Det er et problem, at direktivet lader stå åbent, hvad der skal forstås ved »tjenesteydelser ... opdelt i flere delydelser«. Skal en ordregivende myndighed f.eks. lægge alle mere eller mindre selvstændigt fungerende tjenestegrenes lejede edb-tjenesteydelser sammen for derefter at udbyde dem samlet? Det ville såvel organisatorisk som juridisk og indholdsmæssigt støde på uoverkommelige problemer. Det skal være muligt at udbyde pr. projekt og pr. organisatorisk enhed. Dette må nærmere uddybes under evalueringen af direktivet.

Få grænseoverskridende kontrakter

14. Erfaringerne med anvendelsen af tjenesteydelsesdirektivet viser, at meget få opgaver går over landegrænser, og at direktivets effekt på den grænseoverskridende handel er meget begrænset. Direktivet har således ikke haft særlige effekter for det indre marked. Det er allerede påpeget tidligere. Konstateringen kan dog være misvisende, for så vidt udenlandske virksomheder i forbindelse med udbud etablerer sig med filial eller datterselskab i det pågældende medlemsland.

For lave grænseværdier

15. Det er RU's opfattelse, at små udbud i nærheden af de nuværende grænseværdier på 200 000 ECU medfører et uforholdsmæssigt stort administrativt arbejde. Det bør undersøges, om de transaktionsomkostninger, der følger et korrekt gennemført EU-udbud, ikke overstiger de mulige besparelser. I den forbindelse må det også undersøges, om forhøjelse af grænseværdierne vil sikre grænseoverskridende interesse. Når det kan konstateres, at disse små udbud kun i meget ringe grad tiltrækker udbydere over landegrænserne, bør det overvejes, om ikke grænseværdierne skulle hæves til et niveau, hvor hensynene til det indre marked opretholdes samtidig med, at de regionale og lokale myndigheder i EU ikke pålægges unødige administrative omkostninger.

Mulige konsekvenser for Fællesskabets mindre virksomheder

16. Lave tærskelværdier kan have en række erhvervspolitiske konsekvenser. Set fra erhvervslivets side giver de nuværende, meget lave tærskelværdier kun på papiret en friere handel og øget konkurrence. Man kan frygte, at mange små virksomheder vil tabe opgaver og blive belastet af et øget, uproduktivt bureaukrati, da virksomhederne tvinges til at afgive tilbud på langt flere opgaver for at få den samme ordremængde som i dag. Denne udvikling går stik imod de initiativer, man fra EU's side tager i disse år for at styrke specielt de små og mellemstore virksomheder i Fællesskabet. Højere tærskelværdier vil gøre det mere overskueligt og dermed mere attraktivt for virksomhederne at følge med i de offentlige udbud.

Regionsudvalget foreslår at tage følgende punkter op i forbindelse med evalueringen:

17. Det må overvejes, om uindskrænket efterlevelse af tjenesteydelsesdirektivet kan komme i konflikt med investeringer, der har til formål at tiltrække beskæftigelse. Muligheden for at træffe foranstaltninger, der kan fremme, støtte og stimulere beskæftigelsen, bør tages i betragtning, naturligvis uden at den videre udvikling hen imod det indre marked forhindres.

18. Der bør i direktivet tages hensyn til privatiseringspolitikken. Direktivet må ikke føre til, at privatisering og/eller selvstændiggørelse hindres.

19. Ved visse former for tjenesteydelser (forskning og rådgivning) er der mange problemer forbundet med ubegrænset offentligt udbud, da omkostningerne ved at give tilbud ikke opvejes af chancerne for at få tildelt ordren, fordi der er så mange konkurrenter. På lang sigt betyder det, at gode tilbudsgivere trækker sig, til skade for kvaliteten.

20. I forbindelse med langtidskontrakter må det tages op til overvejelse, hvilken periode der skal lægges til grund for beregningen af kontraktens værdi. For at opnå et rimeligt forhold mellem transaktionsomkostningerne og de (mulige) besparelser, der kan opnås, vil det være rimeligt, at perioden sættes til 12 måneder.

Diskussionspunkter

21. Forhøjelse af tærskelværdierne, således at der skabes balance mellem omkostninger og værdi for såvel virksomheder som offentlige myndigheder.

22. Hvis det ikke besluttes at justere tærskelbeløbet, bør det undersøges, om en dialog mellem den ordregivende myndighed og potentielle tjenesteyder(e) kan passes ind i udbudsforløbet.

23. Det må undersøges, på hvilke betingelser og på hvilken måde der kan skabes et samarbejde mellem den offentlige og den private sektor i forbindelse med tjenesteydelsesdirektivet.

24. Der bør arbejdes for en forenkling af direktivet og for bedre information og vejledning i brug af det komplicerede regelsæt; det er vigtigt at få gjort direktivet mere tilgængeligt for ordregivende myndigheder og for tjenesteydere ved at forenkle reglerne, ved om muligt at gennemføre deregulering og ved at informere myndigheder og (forskellige kategorier af) tjenesteydere effektivt.

Forenklingen bør bl.a. resultere i, at der åbnes mulighed for decentral indgåelse af offentlige købsaftaler, og at der indføres forenklede udbudsprocedurer.

25. Nytteværdien af reglerne om vejledende bekendtgørelser fra ordregivende myndigheder bør vurderes med henblik på mulig afskaffelse.

26. Muligheden for forenkling af CPC-nomenklaturen skal undersøges.

27. Regionsudvalget bør inddrages i evalueringen af direktivets virkninger i de enkelte medlemslande, så det sikres, at også konsekvenserne på lokalt og regionalt plan vurderes med henblik på at afdække, hvilke ændringer der eventuelt er nødvendige.

28. Det bør fastslås, at lokale og regionale myndigheders køb fra fælleskommunale/fællesregionale selskaber ikke er omfattet af direktivet, men fortsat skal betragtes som »inhouse« produktion. Også organisatorisk samarbejde mellem lokale og regionale myndigheder bør falde uden for direktivets anvendelsesområde.

29. Det bør overvejes at oprette en frivillig EU-dækkende database over indkøb under grænseværdien som et supplement til de nuværende EU-udbudsprocedurer, særlig hvis tærskelværdierne forhøjes. Databasen bør også indeholde tærskelværdioplysninger om potentielle leverandører af tjenesteydelser (virksomhedsregister), således at der uden formelle udbudsprocedurer kan ske en afstemning af efterspørgsel og udbud.

30. Der bør udarbejdes retningslinjer, der - uden at forøge regelmængden - sikrer fuld udnyttelse af mulighederne for at udbyde og afgive bud elektronisk.

31. For mange tjenesteydelsers vedkommende er ordregiverens tillid til den, der skal udføre opgaven, afgørende for kontrakttildelingen. Dette gælder især, når de opgaver, der udbydes, er af finansiel eller juridiske karakter. Når der er tale om sådanne tjenesteydelser, er det ikke hensigtsmæssigt, at kriteriet for tildelingen er det laveste bud. Ved revisionen af tjenesteydelsesdirektivet er det derfor vigtigt på ny at undersøge, om det eventuelt er muligt at lade visse af tjenesteydelserne i bilag 1 a udgå. De tjenesteydelser, der er anført i bilag 1 b, må under ingen omstændigheder flyttes over til bilag 1 a.

32. Ved offentlige ordregiveres anmodning om kredit er de med tjenesteydelsesdirektivets procedurer forbundne frister næppe anvendelige. Når der er tale om kreditanmodninger, må man kunne reagere hurtigt og fleksibelt på markedet. Heraf følger, at det bør undersøges, om finansielle tjenesteydelser ikke kan holdes uden for direktivets bilag 1 a.

33. Tjenesteydelsesdirektivets betingelser for at tillade en forhandlingsprocedure forekommer for restriktive. Således godkender Kommissionen kun i særlige tilfælde hast som begrundelse for anvendelse af forhandlingsproceduren.

Bruxelles, den 15. november 1995.

Jacques BLANC

Formand for Regionsudvalget