Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om:

- »Kommissionens sjette årsberetning om strukturfondene 1994«, og - »Kommissionens meddelelse om de nye regionale programmer under EU's strukturpolitiske mål 1 og 2« (96/C 295/11)

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber besluttede den 27. marts 1996 under henvisning til EF-traktatens artikel 198 at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om Kommissionens sjette årsberetning om strukturfondene 1994.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg besluttede den 25. oktober 1995 under henvisning til forretningsordenens artikel 23, stk. 3, på eget at afgive udtalelse om Kommissionens meddelelse om de nye regionale programmer under EU's strukturpolitiske mål 1 og 2.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Regionaludvikling og Fysisk Planlægning, som besluttede at udarbejde en samlet udtalelse om de to emner og udpegede Campbell Christie til ordfører og Leopoldo Quevedo Rojo til medordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 25. juni 1996.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 337. plenarforsamling af 10. og 11. juli 1996, mødet den 10. juli 1996, med 93 stemmer for, 2 imod og 2 hverken for eller imod, følgende udtalelse.

1. Indledning

1.1. I denne udtalelse behandles to dokumenter fra Kommissionen: KOM(95) 111, »De nye regionale programmer under EU's strukturpolitiske mål 1 og 2«, og KOM(95) 583, »Sjette årsberetning om strukturfondene«.

1.2. Beslutningen om at behandle disse to dokumenter under ét er truffet på grund af deres fælles emnekreds. I KOM(95) 111 gennemgås de ændrede bestemmelser om anvendelsen af strukturfondene under mål 1 og 2, mens KOM(95) 583 gør temmelig detaljeret rede for resultatet af det første år med de nye forordninger om strukturfondenes anvendelse. Der er således meget fælles stof i disse to dokumenter.

1.3. Endvidere mener ØSU, at det er af begrænset værdi at udtale sig om en meddelelse fra Kommissionen mere end et år efter dens offentliggørelse. Dette ville have været tilfældet med KOM(95) 111, som ØSU havde vedtaget at udtale sig om på eget initiativ.

1.4. Begge dokumenter spænder vidt og gør temmelig detaljeret rede for anvendelsen af EU's strukturfonde i det første år efter de reviderede forordningers ikrafttrædelse. Kommissionen fremlægger mange detaljerede oplysninger om de nye bestemmelsers indhold og om de forventede resultater i de enkelte medlemsstater, da strukturfondsmidlerne skal anvendes i løbet af perioden 1994-1999 (1994-1996 for støttemodtagere under mål 2).

2. Baggrund

2.1. Gennemgangen af disse dokumenter giver ØSU lejlighed til at drøfte udviklingen i EU's strukturpolitik siden undertegnelsen af traktaten om Den Europæiske Union i lyset af de emner og mål for en fælles EU-indsats, som er opstillet siden da. Der kan særlig peges på den øgede betydning, man nu tillægger konkurrenceevnen i forbindelse med sikringen af EU's økonomiske interesser på lang sigt, samt den vægt, man nu lægger på at fremskynde den industrielle omstilling i EU for at gøre fremskridt i denne retning.

2.2. Begge dokumenter giver en klar analyse af den vifte af EU-foranstaltninger, som strukturfondene tilbyder som hjælp til at hæve levestandarden og fremme beskæftigelsen i EU's ugunstigt stillede regioner, især under mål 1 og 2. En stor del af disse strukturforanstaltninger, herunder indsatsen under mål 3 og 4, sigter mod at fremme udviklingen af nye økonomiske aktiviteter i de mindre begunstigede regioner og fremskynde strukturtilpasningen i de regioner, som har problemer med at styre tilbagegangen i de traditionelle sektorer. Strukturforanstaltningerne i disse dokumenter er kort sagt af afgørende betydning for udviklingen af EU som en åben og konkurrencedygtig økonomi. Det er derfor vigtigt at anerkende dette aspekt, når fondenes bidrag til den europæiske integrationsproces skal evalueres.

2.3. Kritikerne af strukturfondenes virksomhed har en tendens til at fokusere udelukkende på de kontante pengeoverførsler. Dette er beklageligt, da det, som det klart fremgår af Kommissionens dokumenter, er vanskeligt præcist at afgøre, hvilken direkte effekt fondene har i en bestemt medlemsstat. I andre tilfælde - f.eks. regioner under mål 1 - er det meget lettere at beregne strukturfondsstøttens direkte indvirkning på beskæftigelsen eller produktionen. Selv om ØSU har taget visse forbehold over for strukturfondenes virke, skal det understreges, at manglen på kvantitative beviser for fondenes direkte effekt ikke er ensbetydende med, at de ikke lever op til deres vigtigste opgave: at fremme en selvbærende økonomisk udvikling i de ugunstigt stillede regioner.

2.4. Det skal endvidere bemærkes, at anvendelsen af strukturfondene i de ugunstigt stillede regioner fremmer den økonomiske aktivitet andre steder i EU. Årsagen hertil er den, at en væsentlig del af støtten til strukturforanstaltningerne, især i mål 1-regioner, medfører en udvidelse af den interne handel i EU til fordel for Unionen som helhed.

2.5. Den vægt, der nu lægges på en økonomisk udvikling i regionerne nedefra (»bottom-up-princippet«), er en af de stærkeste sider ved strukturfondene og er samtidig det træk, der adskiller de nuværende ordninger fra ordningerne før 1988. Dette princip er stadig afgørende for en vellykket gennemførelse af økonomisk bistand til regionerne, og ØSU bifalder, at Kommissionen holder fast ved det. For at sikre et godt resultat kræves det imidlertid, at inputtet fra lokale eksperter og arbejdsmarkedets parter samt økonomiske interesseorganisationer er så stort som muligt. Ellers risikerer man, at planerne for økonomisk udvikling kommer til at afspejle nationale problemer og prioriteter i stedet for lokale, og at de »bedste« projekter og programmer set fra et lokalt udviklingsperspektiv ikke modtager tilstrækkelig støtte. ØSU opfordrer derfor endnu en gang medlemsstaterne til at tage særligt hensyn til de lokale sociale og økonomiske medspilleres synspunkter og meninger i forbindelse med udformningen og gennemførelsen af økonomiske planer for regionerne. Det vil bidrage væsentligt til strukturfondenes succes, da det er disse grupper, der bedst forstår de lokale økonomiske betingelser og behov.

2.6. Hovedopgaven for strukturfondene er at bidrage til økonomisk og social samhørighed, men fondene spiller også en vigtig rolle via deres støtte til EU's industripolitiske mål. I EF-traktatens artikel 130 hedder det, at Fællesskabet og medlemsstaterne skal sørge for, at de nødvendige betingelser for udviklingen af fællesskabsindustriens konkurrenceevne er til stede, samt at deres indsats skal tage sigte på: 1) at industrien hurtigere kan tilpasse sig strukturforandringerne, 2) at fremme et klima, der er gunstigt for initiativer og udvikling af især små og mellemstore virksomheder, 3) at fremme et klima, der er gunstigt for samarbejde mellem virksomheder, og 4) at fremme udnyttelsen af det industrielle potentiale i politikkerne for innovation, forskning og teknologisk udvikling.

2.7. I Kommissionens sjette årsberetning om strukturfondene gøres der detaljeret rede for, hvorledes EU's strukturpolitik støtter disse brede industripolitiske mål. Man bør således ikke se bort fra denne side af strukturfondenes virksomhed i vurderingen af deres effekt. Dette er især vigtigt i perioden frem til revisionen af fondene i 1999.

3. Resumé af Kommissionens dokumenter

3.1. Begge dokumenter fra Kommissionen omhandler den revision af strukturfondsforordningerne, som gik forud for den nye programperiode. De reviderede bestemmelser gælder for perioden 1994-1999. For mål 2 er perioden dog opdelt i to perioder på tre år, 1994-1996 og 1997-1999.

3.2. Revisionen af forordningerne i 1993 byggede på det fundament, der blev lagt med reformerne i 1988, og sigtede først og fremmest på at videreføre og styrke de principper, der var blevet knæsat i forordningerne fra 1988.

3.3. De brede principper blev fastholdt - koncentration, partnerskab, additionalitet og programlægning - men Kommissionen søgte at tilpasse forordningerne til de aktuelle økonomiske vilkår og indbygge et større strategisk element i anvendelsen af Den Europæiske Socialfond, hvilket udmøntedes i de nye mål 3 og 4. Mål 5 blev også revideret for at tage højde for behovet for omstrukturering af fiskeriet. Med udvidelsen af EU fra 1. januar 1995 tilføjedes et nyt mål 6 for at imødekomme tyndt befolkede områders særlige behov.

3.4. Med de reviderede forordninger søgte Kommissionen at sætte ind over for særlige aspekter af strukturfondenes virksomhed, som ofte er blevet drøftet i ØSU. Målet var

a) at forenkle programmeringsprocedurerne gennem indførelse af et samlet programmeringsdokument (SPD), således at støtten kunne tildeles på grundlag af et enkelt dokument,

b) at styrke den forudgående vurdering, overvågningen og den efterfølgende evaluering af strukturforanstaltningerne,

c) at sikre overholdelsen af additionalitetsprincippet i større omfang,

d) at øge opmærksomheden om indvirkningen på miljøet af de politikker, der finansieres via strukturfondene,

e) at fremme lige muligheder for mænd og kvinder ved anvendelsen af strukturfondene,

f) at bane vej for en mere omfattende inddragelse af Europa-Parlamentet,

g) at udbygge partnerskabet til også at omfatte arbejdsmarkedets parter og økonomiske interesseorganisationer.

3.5. ØSU gentager sin opbakning bag alle disse forsøg fra Kommissionens side på at styre strukturfondene i en retning, der er i overensstemmelse med EU's grundprincipper. Det er principper, som ØSU jævnligt udtaler sin støtte til.

3.6. Kommissionens sjette årsberetning om strukturfondene består af 5 kapitler, som samler mange af oplysningerne fra Kommissionens meddelelse om de nye regionale programmer.

3.7. Første kapitel fokuserer på de planer, som medlemsstaterne fremlægger for hvert af målene 1, 2, 3, 4, 5a og 5b. Dernæst gennemgås EF-initiativerne, de nyskabende foranstaltninger og den tekniske bistand. Der lægges særlig vægt på den forudgående vurdering af programmerne, dvs. beregning af de forventede resultater af strukturfondsstøtten til modtagerregionerne, især under mål 1.

3.8. Kapitel II omhandler budgetplanlægning og -forvaltning, herunder Kommissionens finansielle overvågning, der skal sikre en passende finansiel kontrol med anvendelsen af strukturfondsmidlerne. I kapitel II behandles endvidere strukturfondenes samordning med andre finansielle EU-instrumenter (Samhørighedsfonden, EIB, EKSF, Den Europæiske Investeringsfond og EØS's finansielle mekanisme). Endelig ses der på komplementariteten mellem strukturfondene og de øvrige EU-politikker.

3.9. Kapitel III omhandler udvidelsens konsekvenser for strukturpolitikken.

3.10. I kapitel IV gennemgås udviklingen af strukturforanstaltninger i forbindelse med dialogen med andre institutioner og økonomiske aktører i EU. Der fokuseres især på dialogen med andre EU-institutioner og på dialogen med arbejdsmarkedets parter og interesseorganisationerne under forberedelsen af programmerne.

3.11. Kapitel V ser på strukturfondenes gennemførelse i perioden 1989-1993 og fremlægger de endelige resultater af tiltag i denne periode.

4. Bemærkninger

4.1. ØSU bifalder, at man ved revisionen af strukturfondsforordningerne i 1993 har understreget betydningen af at prioritere målsætningerne. Strukturforanstaltningernes succes vil være tæt knyttet til disse retningslinjer, og ØSU opfordrer Kommissionen til at holde et vågent øje med medlemsstaternes overholdelse af dem. Revisionsrettens seneste kritik peger også på nødvendigheden af at styrke procedurerne for kontrol med og gennemførelse af strukturfondsforanstaltningerne. ØSU støtter dette og hilser Kommissionens forslag om at anvende uafhængige eksperter til den forudgående evaluering af regionalplaner velkommen.

4.2. Princippet om geografisk koncentration ved anvendelsen af strukturfondene vil svækkes noget i perioden 1994-1999, idet den del af EU's befolkning, som vil være omfattet, vil stige fra 43 % i perioden 1989-1993 til 52 % i perioden 1994-1999. En del af stigningen skyldes de særlige forhold omkring Tysklands forening, men det er vigtigt, at strukturfondsstøtten fortsat tilfalder de regioner, der har reelle handicap, og at koncentrationsprincippet ikke udvandes af den ene eller anden grund.

4.2.1. ØSU forstår, at enkelte medlemsstater kan være uvillige til at miste berettigelsen til dele af strukturfondsstøtten, men understreger, at ideen med fondene er at sikre fremskridt i retning af økonomisk og social samhørighed i EU, og at dette forudsætter en streng fortolkning og anvendelse af koncentrationsprincippet.

4.3. ØSU forstår og bifalder, at Kommissionen nu lægger stor vægt på at sikre, at strukturfondene støtter skabelsen af varige beskæftigelsesmuligheder, men man må ikke glemme, at økonomisk udvikling i regioner med udviklingsefterslæb og i tilbagegang er en proces, der strækker sig over meget lang tid. Jobskabelse bør derfor ikke være det eneste kriterium for tildeling af strukturfondsmidler eller for udformningen af programmer, der kan få finansiel bistand fra fondene. Mange regioner vil fortsat have behov for støtte til programmer (f.eks. vedrørende infrastrukturudvikling, uddannelse og undervisning), som kan øge deres økonomiske udviklingsmuligheder på lang sigt. Den positive indvirkning på beskæftigelsesniveauet vil først vokse på længere sigt.

4.4. ØSU hilser forenklingen af procedurerne for tildeling af strukturfondsstøtten velkommen. Indførelsen af et samlet programmeringsdokument, som i mange tilfælde træder i stedet for EF-støtterammen, er et skridt i retning af enklere og mere effektive procedurer, og det må bifaldes.

4.5. ØSU noterer sig, at vedtagelsen af programmerne tog længere tid end fastlagt i reglerne. Forsinkelsen forklaredes med den tid, det tog at evaluere programmeringsdokumenterne systematisk. Forsinket iværksættelse af strukturbistand er altid beklagelig, da det har negative konsekvenser for de økonomisk svageste sektorer. Det er derfor vigtigt, at medlemsstaterne før forelæggelsen af programmerne for Kommissionen nøje mærker sig forordningernes krav i forbindelse med iværksættelse af strukturstøtteforanstaltninger. I mange tilfælde skyldtes forsinkelsen tilsyneladende, at medlemsstaterne ikke havde sikret sig, at deres programmeringsdokumenter klart opfyldte specificerede kriterier.

4.5.1. Der indkommer fortsat klager fra lokalt hold over forsinkelser i den konkrete iværksættelse af strukturfondshjælpen. Forsinkelserne skaber ofte problemer på lokalt niveau, især for de små og mellemstore virksomheder, og ØSU opfordrer såvel medlemsstaterne som Kommissionen til at prioritere vedtagelsen af procedurer, som sikrer en hurtig og effektiv iværksættelse af støtteforanstaltninger i strukturfondsregi.

4.6. Det er fortsat et stort problem for Kommissionen at sikre overholdelsen af additionalitetsprincippet. Trods stramningen af de relevante bestemmelser synes medlemsstaterne ikke altid at være villige til at fremskaffe oplysninger af den kvalitet, som Kommissionen kræver for at sikre sig, at reglerne overholdes. ØSU opfordrer medlemsstaterne til at anvende finansielle fremgangsmåder, som sætter Kommissionen i stand til at konstatere med sikkerhed, at additionalitetsprincippet er overholdt. I modsat fald risikerer man, at visse udbetalinger tilbageholdes til skade for indsatsen for økonomisk udvikling i de støtteberettigede regioner.

4.7. Trods stramningen af forordningerne fortsætter nogle medlemsstater med at ignorere partnerskabets rolle i forbindelse med udformningen og gennemførelsen af de regionale planer for økonomisk udvikling. Det nedsætter uden tvivl strukturfondenes effektivitet i disse lande. ØSU opfordrer endnu en gang til inddragelse af arbejdsmarkedets parter og økonomiske interesseorganisationer og bakker Kommissionen op i dette spørgsmål. Selv om der er gjort visse fremskridt, ønsker ØSU at støtte nye foranstaltninger, som sikrer, at alle parter involveres i udformningen, gennemførelsen og evalueringen af de regionale planer for økonomisk udvikling. Ofte er det sådan, at interesseorganisationerne ikke har tilstrækkelig sagkundskab til at deltage fuldt ud i den komplekse planlægningsproces. ØSU opfordrer derfor Kommissionen til - udover at fortsætte med at insistere på, at medlemsstaterne også i praksis skal overholde partnerskabsprincippet - at overveje udvikling af programmer for teknisk bistand og støtte til interesseorganisationerne i lokalsamfundene, således at de bliver i stand til at deltage fuldt ud i den økonomiske regionsplanlægning.

4.8. ØSU bifalder Kommissionens beslutning om at kræve, at planer, EF-støtterammer og samlede programmeringsdokumenter vurderes med bistand fra udenforstående uafhængige konsulenter. Der kan dog være behov for at gå endnu længere i den retning. Udover vurdering af planer kunne uafhængige konsulenter anvendes til at kontrollere den efterfølgende iværksættelse. Det er især vigtigt at institutionalisere en igangværende kontrolordning i de tilfælde, hvor en plans målsætninger ikke er blevet kvantificeret. Det er lettere at kvantificere en plans målsætninger i regioner med mål 1-støtte, da denne er ret stor. I mål 2-regioner er det imidlertid sværere, da støtten som oftest er mindre. I disse tilfælde kunne uafhængige konsulenter skaffe nyttige oplysninger til støtte for den efterfølgende evaluering af planerne.

4.9. ØSU anmoder om, at resultaterne af den efterfølgende evaluering af strukturfondenes effektivitet fremlægges hurtigst muligt. Uden disse oplysninger er det svært at give et detaljeret svar på den kritik, der ofte rettes mod strukturfondene.

4.10. ØSU sporer i den sjette årsberetning en tendens til at fremlægge data på et nationalt, og ikke et regionalt grundlag (f.eks. tabel 2, 9, 12, 13). ØSU opfordrer Kommissionen til at bringe såvel regionale som nationale data, hvor det er hensigtsmæssigt.

Kommissionens sjette årsberetning sætter særligt fokus på den forventede virkning af strukturfondsstøtten for perioden 1994-1999. Den støtter sig til en værdifuld input/output-analyse af støttens betydning for mål 1-regioner, udarbejdet for Kommissionen af Professor BEUTEL (april 1995). ØSU håber, at Kommissionen vil udbygge denne fremgangsmåde i de kommende år ved at udvide analysen til at omfatte andre mål og især sammenligne strukturfondens forventede indvirkning med evalueringer af den faktiske effekt.

4.11. ØSU mener, at strukturfondspolitikken skal stemme overens med andre EU-prioriteter og -politikker.

Miljøspørgsmål skal følges nøje, da nogle af strukturfondenes finansieringsprogrammer, navnlig vedrørende infrastrukturinvesteringer, i visse tilfælde kan geråde i konflikt med miljøets behov.

4.11.1. For øvrigt er det stadig vigtigt for samhørigheden i EU generelt, at alle medlemsstaterne følger fælles konkurrenceregler ( især angående statsstøtte til erhvervslivet) og fælles regler for offentlige indkøb. Strukturfondene må også fortsætte deres udvikling inden for den fælles landbrugspolitik og supplere målsætningerne for reformen af den. Ellers er der risiko for, at befolkningen flytter bort fra landdistrikterne.

4.12. Det er en ret udbredt opfattelse, at strukturfondsforanstaltningerne gavner forarbejdningssektoren mere end servicesektoren, som dog beskæftiger flest i EU. Selv om en sund og ekspanderende forarbejdningssektor skaber mange muligheder for servicesektoren og strukturfondene støtter turisme og lignende projekter i områder, som er berettigede til visse støtteforanstaltninger, er det måske på sin plads at lægge større vægt på direkte støtte til investeringer i servicesektoren, hvor det kan påvises, at dette vil fremme den lokale økonomiske udvikling. ØSU foreslår, at der lægges mere vægt på de aspekter af servicesektoren, som kan fremme den regionale udvikling, især aspekter vedrørende »informationssamfundet« og andre højteknologiske aktiviteter.

4.12.1. Mange firmaer inden for servicesektoren, især højteknologiske firmaer, er små eller mellemstore. Selv om strukturfondsstøtten til SMV med de nuværende ordninger bliver dobbelt så stor som i perioden 19881993 og denne sektor får særlig støtte fra EF-initiativerne, støtter ØSU udviklingen af støtteforanstaltninger for SMV. Det er inden for denne sektor, de største jobmuligheder vil vise sig fremover, og der er behov for væsentlig støtte, både for at fremme etablering af virksomheder og for at sikre den fortsatte udvikling af de eksisterende små og mellemstore virksomheder.

4.13. ØSU noterer sig, at mål 2-støtten under forordningerne af 1994 blev givet for to perioder à tre år i stedet for én seksårsperiode, som det var tilfældet med mål 1-støtten. ØSU har tidligere udtalt, at det fandt denne fremgangsmåde over for mål 2-regionerne lidet hensigtsmæssig og potentielt skadelig, da tre år sandsynligvis ikke var længe nok til, at støtten ville kunne få nogen effekt. Efter debatten på Det Europæiske Råds møde i Madrid ser det nu ud til, at Kommissionen ikke vil foreslå ændringer af den geografiske støtteberettigelse under mål 2 i løbet af den anden støtteperiode. ØSU hilser denne beslutning varmt velkommen. Det er lige så vigtigt for mål 2-regioner som for mål 1-regioner, at den økonomiske støtte leveres så kontinuerligt som muligt. Den ekstra usikkerhed i forbindelse med truslen om at miste støtten kan meget vel have skadet mål 2-regionernes udviklingsmuligheder unødigt.

Bruxelles, den 10. juli 1996.

Carlos FERRER

Formand for Det Økonomiske og Sociale Udvalg