BEGRUNDELSE

1.BAGGRUND FOR FORSLAGET

•Forslagets begrundelse og formål

Som reaktion på Den Russiske Føderations ulovlige annektering af Den Autonome Republik Krim og byen Sevastopol i 2014 og på dens fortsatte destabiliserende handlinger i det østlige Ukraine har Den Europæiske Union i forbindelse med den ufuldstændige gennemførelse af Minskaftalerne indført i) økonomiske sanktioner som et modtryk mod Ruslands handlinger, der destabiliserer situationen i Ukraine, ii) sanktioner over for handlinger, der undergraver eller truer Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed, og iii) sanktioner som reaktion på Den Russiske Føderations ulovlige annektering af Den Autonome Republik Krim og byen Sevastopol.

Den Russiske Føderations beslutning om at anerkende de ikkeregeringskontrollerede områder Donetsk oblast og Luhansk oblast i Ukraine som uafhængige enheder og den efterfølgende beslutning om at sende russiske tropper ind i Ukraine, en uhørt militær aggression mod Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed, udgør en alvorlig overtrædelse af folkeretten og internationale aftaler, herunder FN-pagten, Helsingforsslutakten, Parischartret og Budapestmemorandummet.

Som underskriver af Minskaftalerne har Rusland et klart og direkte ansvar for at arbejde hen imod at finde en fredelig løsning på konflikten. Med beslutningen om at anerkende de ikkeregeringskontrollerede regioner i det østlige Ukraine som uafhængige enheder har Rusland klart overtrådt Minskaftalerne, som fastsætter, at disse områder fuldt ud skal føres tilbage under den ukrainske regerings kontrol.

Den 23. februar 2022 vedtog EU med enstemmighed som reaktion på Ruslands handlinger den første pakke af sanktioner, som påførte landet yderligere omkostninger. De omfattede individuelle sanktioner, finansielle restriktioner og restriktioner for de økonomiske relationer mellem EU og de ikkeregeringskontrollerede områder Donetsk oblast og Luhansk oblast.

Den 24. februar 2022 fordømte Det Europæiske Råd på det kraftigste Ruslands uprovokerede og uberettigede militære aggression mod Ukraine og udtrykte Unionens fulde solidaritet med Ukraine og dets befolkning sammen med dens internationale partnere. Rusland er med sine ulovlige militære aktioner siden da fortsat med groft at overtræde folkeretten ved at begå grusomheder mod den ukrainske befolkning og underminere den europæiske og globale sikkerhed og stabilitet. Derudover bad Det Europæiske Råd Rusland om øjeblikkeligt at indstille sine militære aktioner, foretage en betingelsesløs tilbagetrækning af alle styrker og alt militært udstyr fra hele Ukraines område og fuldt ud at respektere Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed inden for dets internationalt anerkendte grænser.

Unionen har efterfølgende reageret med yderligere pakker af sanktioner, bl.a. indefrysning af aktiver og indrejseforbud for enkeltpersoner. Unionen har også vedtaget restriktive foranstaltninger vedrørende den finansielle sektor og energi-, transport- og teknologisektoren. Den har desuden truffet yderligere foranstaltninger, navnlig delvis suspension af anvendelsen af visumlempelsesaftalen. Den delvise suspension var rettet mod bestemte kategorier af russiske statsborgere, bl.a. medlemmer af russiske officielle delegationer, medlemmer af nationale og regionale regeringer og parlamenter samt forretningsfolk.

Siden begyndelsen af den russiske aggression mod Ukraine er situationen blevet forværret med tragiske humanitære konsekvenser for civilbefolkningen og infrastrukturen, og Rusland har ulovligt yderligere udvidet sin fulde eller delvise besættelse af de østlige og sydlige regioner i Ukraine.

Den negative udvikling i Ruslands indenrigspolitik, der er karakteriseret ved regeringens voksende politiske undertrykkelse, som har til formål at bevare den nuværende politiske og økonomiske orden, har i stigende grad påvirket forholdet mellem EU og Rusland. Som reaktion herpå har Kommissionen sideløbende med nærværende forslag også foreslået en fuldstændig suspension af visumlempelsesaftalen mellem EU og Rusland.

Da medlemsstaterne ikke har anerkendt Den Russiske Føderations ulovlige annektering af Den Autonome Republik Krim og byen Sevastopol eller andre russiskbesatte regioner i Ukraine, er rejsedokumenter udstedt af de russiske myndigheder i disse områder generelt ikke blevet anerkendt af medlemsstaterne med henblik på udstedelse af visum og passage af de ydre grænser. Det samme gælder for rejsedokumenter udstedt i de russiskbesatte georgiske områder Abkhasien og Sydossetien. Denne stillingtagen afspejles i tabellen over anerkendte rejsedokumenter, der er udstedt af tredjelande, som Kommissionen ofte ajourfører på grundlag af medlemsstaternes meddelelser.

Kommissionen udstak retningslinjer til medlemsstaternes konsulater i Ukraine og Den Russiske Føderation om indgivelse af ansøgninger om Schengenvisum fra indbyggere på Krim efter Ruslands ulovlige annektering i 2014. I 2016 blev der udarbejdet yderligere retningslinjer som en fælles tilgang til spørgsmålet om ikkeanerkendelse af visse kategorier af almindelige russiske internationale pas, der er udstedt af de russiske administrative myndigheder, som Rusland har oprettet på Krim og i Sevastopol. I 2019 udarbejdede Kommissionens tjenestegrene og EU-Udenrigstjenesten en vejledning om, hvordan visumansøgninger indgivet af indbyggere i de ukrainske regioner Donetsk og Luhansk, der er i besiddelse af almindelige russiske internationale pas, skal behandles. Den Russiske Føderation udvider i øjeblikket praksis med at udlevere almindelige russiske internationale pas i andre ikkeregeringskontrollerede områder i Ukraine, navnlig regionerne Kherson og Zaporizjzja. I maj 2022 indførte Rusland en forenklet russisk naturalisationsprocedure for forældreløse børn fra den såkaldte Folkerepublik Donetsk og den såkaldte Folkerepublik Luhansk samt Ukraine. Dekretet finder også anvendelse på børn uden forældreomsorg og juridisk umyndiggjorte indbyggere fra disse to besatte regioner.

Dette forslag har til formål at sikre, at russiske rejsedokumenter, der er udstedt i eller til indbyggere i de besatte udenlandske regioner uanset geografisk placering, ikke anerkendes af medlemsstaterne med henblik på udstedelse af visum og passage af de ydre grænser. Med denne foranstaltning indføres der en fælles tilgang til ikke at anerkende sådanne rejsedokumenter.

•Sammenhæng med de gældende regler på samme område

Dette initiativ er i overensstemmelse med Det Europæiske Råds konklusioner af 24. februar 2022 og videreudvikler retningslinjerne til medlemsstaternes og de associerede Schengenlandes konsulater i Den Russiske Føderation og Ukraine om, hvordan visumansøgninger indgivet af indbyggere i regionerne Donetsk og Luhansk i Ukraine med almindelige russiske internationale pas udstedt efter den 24. april 2019 skal behandles. Dette forslag supplerer den delvise suspension af visumlempelsesaftalen mellem EU og Rusland og Kommissionens forslag til fuldt ud at suspendere aftalen, som fremlægges sideløbende med dette forslag. Denne afgørelse berører ikke anvendelsen af afgørelse 1105/2011/EU eller medlemsstaternes forpligtelser i henhold til nævnte afgørelse for så vidt angår rejsedokumenter, som Unionen ikke har taget stilling til.

•Sammenhæng med Unionens politik på andre områder