DA Den Europæiske Unions Tidende C 229/55

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om europæiske sociale iværksætterfonde

COM(2011) 862 final — 2011/0418 (COD)

2012/C 229/10

Ordfører: Ariane RODERT

Rådet og Europa-Parlamentet besluttede henholdsvis den 20. januar 2012 og den 17. januar 2012 under henvisning til artikel 114 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde at anmode Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg om en udtalelse om:

»Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om europæiske sociale iværksætterfonde«

COM(2011) 862 final — 2011/0418 (COD).

Det forberedende arbejde henvistes til Den Faglige Sektion for Det Indre Marked, Produktion og Forbrug, som vedtog sin udtalelse den 17. april 2012.

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 481. plenarforsamling den 23.-24. maj 2012, mødet den 23. maj, følgende udtalelse med 194 stemmer for, 1 imod og 9 hverken for eller imod:

1. Konklusioner og anbefalinger

1.1 EØSU glæder sig over Kommissionens forslag til forordning om europæiske sociale iværksætterfonde med henblik på at fremme denne type fonde ved at skabe klarhed og tryghed for samtlige parter og samtidig gøre det lettere at tilvejebringe kapital på tværs af grænserne.

1.2 Sociale virksomheder er en sektor i vækst, der yder et væsentligt bidrag til at opfylde målene i Europa 2020-strategien. EØSU glæder sig over, at Kommissionen er opmærksom på og ønsker at yde støtte til disse virksomheders udvikling og vækst.

1.3 Man bør prioritere at give lettere adgang til passende kapital til sociale virksomheder. EØSU ønsker imidlertid at understrege, at dette initiativ blot bør opfattes som et blandt flere nødvendige og særligt tilpassede finansieringsinstrumenter, som skal udvikles løbende.

1.4 EØSU opfordrer Kommissionen til i stedet for at udforme en ny definition af socialt iværksætteri fortsat at benytte den eksisterende definition i initiativet for socialt iværksætteri. Især bør sondringen i forordningens tilladelse til udlodning af overskud til ejerne tilpasses og tydeliggøres. Dette skal ske for klart at markere den sociale virksomheds særstilling i forhold til virksomheder med udelukkende overskudsmaksimerende formål, men ligeledes fondens koncept i forhold til andre typer af mere traditionelle risikokapitalfonde.

1.5 Visse af de foreslåede egenkapitalinstrumenter risikerer ifølge EØSU at få begrænset indflydelse på investeringer i sociale virksomheder, fordi strukturen i de foreslåede investeringsinstrumenter forudsætter ejerskab, hvilket i mange tilfælde er uforeneligt med de juridiske rammer, som mange sociale virksomheder fungerer inden for. For disse juridiske former vil det snarere være de foreslåede langfristede lån eller muligheden for »enhver anden form for kapitalinteresse« som instrument, der er de mest nyttige at udvikle yderligere.

1.6 Man bør også være opmærksom på andre særlige forhold inden for sociale virksomheder. Der bør f.eks. tages hensyn til afhændelse af ejerandele i virksomheder med sårbare grupper, indvirkningen på de sociale virksomheders vurdering af deres uafhængighed, deres særlige styringsmodeller samt behovet for langsigtede frem for kortsigtede og lavere afkastmuligheder.

1.7 For at opnå større gennemslagskraft i de sociale virksomheder bør man sikre sig, at denne type fond ses som en del af en hybridkapitalløsning, som er den mest velegnede finansieringsform for sociale virksomheder. Ved hybridkapital blander man bidrag i form af langfristede, »tålmodige« lån og andre instrumenter, hvor offentligt ejerskab eller garanti sikrer en lang tidshorisont og bæredygtighed. Man bør ligeledes være opmærksom på kombinationer med andre former for privat kapital som bidrag og donationer samt mere lempelige former for ejerskab i »porteføljevirksomheder« (forordningens betegnelse for investeringsobjekter, dvs. de sociale virksomheder) som f.eks. ejerskab uden stemmeret.

1.8 I forordningen foreslås det, at denne nye fond først og fremmest skal henvende sig til professionelle investorer og formuende privatpersoner med en minimumsinvestering på 100 000 EUR. EØSU ønsker dog at understrege, at denne type fonde på sigt og under sikre former bør åbnes for mindre investeringer og for den brede offentlighed.

1.9 Den største udfordring i dette forslag er behovet for at måle og rapportere om de sociale virkninger og den samfundspåvirkning, som porteføljevirksomhederne giver anledning til. EØSU anbefaler en fælles undersøgelse og et fælles arbejde på EU-niveau som udgangspunkt, mens kriterier og vejledninger udformes på nationalt niveau i henhold til virksomhedens form, koncept og formål i samarbejde med samtlige berørte aktører.

1.10 Kommissionens beføjelser til at vedtage delegerede retsakter med henblik på at definere centrale begreber bør snarest træde i kraft i form af et bredt og åbent samråd med repræsentanter for de berørte aktører, dvs. fondsselskaber, investorer og sociale virksomheder.

1.11 Der bør iværksættes programmer for investeringsberedskab og andre former for kapacitetsopbygning for samtlige parter med henblik på at skabe tillid og fælles strukturer, der er særligt tilpasset denne type fonde, som er rettet mod sociale virksomheder.

2. Indledning

2.1 I akten for det indre marked (1) har Kommissionen forpligtet sig til at indføre en række foranstaltninger for at støtte udviklingen og væksten inden for sociale virksomheder i Europa. Forslaget om en europæisk juridisk ramme for sociale iværksætterfonde er en af disse foranstaltninger, der også fremhæves som en nøgleforanstaltning i »Initiativ for socialt iværksætteri« (2).

2.2 Sociale virksomheder er en vækstsektor i EU, og vurderinger tyder på, at antallet af sociale investeringer er kraftigt stigende og udvikler sig til et marked på langt over 100 mia. EUR (3), hvilket understreger potentialet inden for denne vækstsektor. Ved at sikre, at denne sektor fortsat kan vokse, vil man yde et værdifuldt bidrag til målene i Europa 2020-strategien. Men de juridiske krav på EU-niveau og nationalt niveau er ikke skræddersyede til at lette tilvejebringelsen af kapital til denne type virksomheder. Dette påpegede EØSU tydeligt i sin sonderende udtalelse om socialt entreprenørskab og socialt iværksætteri INT/589 (4).

2.3 Formålet med forslaget til forordning om europæiske sociale iværksætterfonde (i det følgende benævnt forordningen) er at fastsætte ensartede regler for og krav til de fondsvirksomheder, der ønsker at benytte navnet »europæisk social iværksætterfond«. I forordningen fastsættes der regler for disse fonde med henblik på at skabe tryghed og tillid hos investorer samt støtte væksten inden for socialt iværksætteri ved at øge effektiviteten af tilvejebringelsen af midler fra private investorer. Forud for fremlæggelsen af forslaget gennemførte man en offentlig høring og en konsekvensanalyse i løbet af 2011.

2.4 I denne udtalelse identificerer man prioriterede områder og henstillinger vedrørende afklaringer, som skal tages i betragtning, for at forslaget om europæiske sociale iværksætterfonde kan få det ønskede resultat.

3. EØSU's bemærkninger til forslaget til forordning

3.1 Kapitel I – Genstand, anvendelsesområde og definitioner

3.1.1 EØSU glæder sig over, at Kommissionen vil synliggøre og støtte socialt iværksætteri i Europa, og at adgang til kapital til brug for udvikling og vækst opfattes som et prioriteret område. EØSU mener, at initiativet med forordningen kan lette den private kapitalanskaffelse for nogle af de sociale virksomheder/den sociale iværksætterkultur, og at der er tale om et nødvendigt initiativ sammen med de øvrige forslag i initiativet for socialt iværksætteri, hvor man også nævner behovet for andre finansieringsløsninger.

3.1.2 Kapital er af grundlæggende betydning for udviklingen af øget socialt iværksætteri, men som følge af formen er visse dele af den kapital, der beskrives i forordningen, vanskelige at gøre tilgængelige for de sociale virksomheder, især dem, der indgår i den sociale økonomi. Denne forordning bør derfor betragtes som en blandt flere nødvendige foranstaltninger, der kan give de sociale virksomheder bedre adgang til udviklingskapital.

3.1.3 Blandt de investeringsinstrumenter, der nævnes i forordningen (artikel 3, stk. 1, litra c)), bør hovedvægten lægges på låneinstrumenter som lavrentelån, de såkaldte tålmodige lån (eng. patient capital). Dette skyldes, at visse aktører kan have vanskeligere ved at tilvejebringe egenkapitalinstrumenter. Mange sociale virksomheder i Europa ejes af deres medlemmer, partnere, fonde eller foreninger, hvilket i mange tilfælde vanskeliggør eksternt ejerskab. Andre, mere passende former for ejerskab, som allerede findes i visse medlemsstater – f.eks. særlige frit omsættelige aktier uden stemmeret og forskellige former for gældsinstrumenter – bør betragtes som værdipapirer og andre finansielle aktiver i sociale virksomheder. Også beskatningsmæssige præferencer bør undersøges nærmere som en del af afkastmodellen.

3.1.4 Blandt de investeringsinstrumenter, der henvises til i forordningen (artikel 3, stk. 1, litra c)), bør der lægges større vægt på de instrumenter, som normalt anvendes af sociale virksomheder, og som er mere forenelige med disses særlige kendetegn, f.eks. kapitalandele, særlige initiativer inden for finanssektoren (kooperative banker (5), etiske og sociale banker (6), kommercielle banker med sociale programmer (7)), innovative instrumenter som »Social Impact Bonds« (8) samt gunstige skattefinansierede løsninger. Disse og andre finansielle aktiver kan udgøre en del af den »hybridkapital«, der mere typisk anvendes af sociale virksomheder.

3.1.5 Man bør tilskynde til offentligt ejerskab af disse fonde, i bl.a. »fund of fund«-løsninger eller pensionsfonde, som en garanti for, at investeringerne foretages langsigtet. Derimod ønsker EØSU at understrege, at det er vigtigt ikke at blande offentlige forpligtelser sammen med strukturfondsmidler, der har andre politiske formål.

3.1.6 I definitionen af kvalificerede porteføljevirksomheder, som er forordningens betegnelse for sociale virksomheder, nævnes der en begrænsning på årsomsætningen på 50 mio. EUR (artikel 3, litra d)). Man bør overveje at fjerne dette loft, idet det snarere hæmmer ambitionen om vækst. Et loft på dette niveau vil desuden udelukke visse brancher inden for socialt iværksætteri, som f.eks. pleje og omsorg samt sociale boliger.

3.1.7 EØSU vurderer, at det er af central betydning, at definitionen af socialt iværksætteri og social virksomhed bevares i lighed med den, der anvendes i initiativet for socialt iværksætteri. I forordningen foreslås der en noget ændret definition af de såkaldte kvalificerede sociale porteføljevirksomheder (artikel 3, stk. 1, litra d)). Forskellen ligger bl.a. i beskrivelsen af virksomheden (artikel 3, stk. 1, litra d), nr. i)). Her mener EØSU, at »formålsparagraffen« er en bedre beskrivelse, eftersom socialt iværksætteri er en kompleks sektor med forskellige virksomheder.

3.1.8 Med hensyn til overskudssituationen (artikel 3, stk. 1, litra d), nr. ii)) henviser EØSU til INT/589, hvor man klart understreger, at sociale virksomheder »er overvejende nonprofit, og eventuelle overskud geninvesteres som hovedregel og udloddes ikke til private aktionærer eller ejere«. Forordningens formulering om, at overskud er tilladt og kan udloddes til aktionærer og selskabsejere, skal præciseres med udvidede formuleringer om, at overskuddet anvendes til at nå virksomhedens primære sociale mål, og skal i de yderst få tilfælde, hvor man vil kunne tillade undtagelser fra dette, indeholde tydelige regler, således at det sociale formål ikke bringes i fare. Denne tankegang og reglerne for dette bør præciseres i forordningen, således at man kan skelne denne forordning fra den parallelle proces med forordningen om venturekapitalfonde rettet mod små og mellemstore virksomheder (9).

3.1.9 Definitionen af, hvilke typer varer eller tjenester, hvilke produktionsmetoder for varer og tjenester og målgrupper for virksomheder som omfatter et socialt mål (artikel 3, stk. 1, litra d), nr. i), og stk. 2), skal fastlægges sammen med en arbejdsgruppe, der repræsenterer den sociale iværksætterkultur. Det er vigtigt, at den mangfoldighed, der kendetegner de sociale virksomheder i Europa, også afspejles i denne arbejdsgruppe.

3.1.10 Der bør gælde et fjerde krav for »kvalificerede porteføljevirksomheder«. Hvis en social virksomhed afvikles, kan hovedandelen af egenkapitalen (f.eks. minimalt 60-70 %) ikke fordeles blandt partnere, aktionærer, ejere eller arbejdstagere, men skal anvendes til aktiviteter med sociale virkninger.

3.1.11 Forordningen vil indledningsvis være rettet mod professionelle investorer og »privatpersoner med stor nettoformue«. Her bør også de specialiserede investorer fra den offentlige sektor og nonprofitsektoren, f.eks. kooperative banker og socialt orienterede finansinstitutter, indgå. EØSU anbefaler dog, at Kommissionen hurtigst muligt udarbejder en tidsplan for, hvornår fonden skal åbnes for offentligheden, idet denne type beholdninger også er meget interessante for offentligheden.

3.2 Kapitel II – Betingelser for anvendelsen af betegnelsen »europæisk social iværksætterfond«

3.2.1 EØSU vurderer, at andelen af kvalificerede porteføljevirksomheder i fonden, som skal udgøre mindst 70 % af fondens aktiver, er hensigtsmæssig i første omgang. Dog bør man regulere ikke-tilladte aktiver i de resterende 30 % af fondens aktiver for yderligere at understrege fondens koncept som en social iværksætterfond. Der bør altid stilles krav om en vurdering af egnetheden af erhvervelse af andre aktiver end kvalificerede investeringer (artikel 5, stk. 1). Der bør tilskyndes til stabile og bæredygtige investeringer, som f.eks. statsobligationer med henblik på at stabilisere fonden. Ud fra samme argumentation bør definitionen af kontantlignende instrumenter præciseres.

3.2.2 Der er mange lighedspunkter mellem forslaget til forordning om europæiske sociale iværksætterfonde og direktivet om investeringsinstitutter (10). Lighederne og forskellene mellem disse to tekster bør tydeliggøres. Det gælder især definitionen af professionelle kunder (artikel 6), forvalternes optræden (artikel 7) samt fondens anvendelse (artikel 8). Da sociale virksomheder i mange tilfælde er små og lokale, er det vigtigt at gøre det lettere også for mindre fonde at agere på dette marked. Derfor bør grænsen for minimumsinvesteringen på 100 000 EUR revideres på sigt (artikel 6, litra a)).

3.2.3 Det er vigtigt hurtigt at påvise, forhindre, styre, overvåge og informere om eventuelle interessekonflikter. Der skal indføres foranstaltninger med henblik på at undgå interessekonflikter, inden forordningen træder i kraft. Det er vigtigt, at Kommissionen allerede nu præciserer sin hensigt med disse foranstaltninger (artikel 8, stk. 5). Det er ligeledes vigtigt at præcisere, hvilke regler der er gældende, hvis der opstår interessekonflikter mellem porteføljevirksomheder og investorer og/eller fondsforvaltere (artikel 8, stk. 2).

3.2.4 Forordningen om sociale iværksætterfonde er helt afhængig af at kunne måle sociale effekter og indvirkningen på samfundet, hvilket er meget vanskeligt. I dag findes der ingen entydig metode, som nemt kan tilpasses det miljø, inden for hvilket de europæiske sociale iværksætterfonde opererer. Det er vigtigt, at man måler aktiviteternes indvirkning på samfundet (både kvalitativt og kvantitativt) snarere end virkningen af virksomhederne i porteføljerne. I stedet for at søge efter énfælles metode for opfølgning og vurdering af den sociale indvirkning er det mere hensigtsmæssigt at skabe en EU-ramme med kriterier og målbare indikatorer, der udarbejdes på nationalt plan, som man kan tage udgangspunkt i. Kommissionen bør allerede nu præcisere sine intentioner med hensyn til måling af sociale virkninger og samfundspåvirkningen ved at iværksætte en undersøgelse af forskellige målemetoder og erfaringer i samarbejde med sociale virksomheder, forskere og kapitalaktører.

3.2.5 Et af de grundlæggende fundamenter i de sociale virksomheder er deres uafhængighed. Derfor skal fondsforvalterens opgaver, der i forordningen defineres som at »måle og overvåge de positive resultater«, formuleres tydeligere som fondsforvalterens pligt til at indberette de sociale virkninger til investorerne for at garantere, at beholdningerne virkelig er anbragt i sociale virksomheder (artikel 9, stk. 1 og 2). Uklarheden om dette i forordningen fører til misforståelser med hensyn til fondsforvalterens rolle og skal justeres. Det er både uhensigtsmæssigt og urealistisk, at den sociale påvirkning skal måles og overvåges af fondsforvalteren, dels fordi det reducerer de sociale virksomheders uafhængighed, og dels fordi der mangler hensigtsmæssige metoder til effektiv måling og overvågning.

3.2.6 Måleproblematikken ses også i reglerne om årsrapporten og den anvendte metode til måling af sociale resultater(artikel 12, stk. 2, litra a)). Forholdet mellem denne rapportering og de måletekniske specifikationer, som Kommissionen har til hensigt at udarbejde, skal præciseres.

3.2.7 Årsrapporten giver også fondsforvaltere mulighed for at frasælge porteføljevirksomheder (artikel 12, stk. 2, litra b)). Det skal klart præciseres i forordningen, hvilke regler der gælder ved frasalg af kvalificerede porteføljevirksomheder. En social virksomhed, der arbejder med udsatte målgrupper, kan ikke frasælges på samme måde som beholdninger i udbyttegivende virksomheder på grund af aktiviteternes følsomme karakter. Investorerne og fondsforvalterne skal gøres opmærksom på disse virksomheders særlige karakteristika og dermed deres sårbarhed og tilpasse deres handlemåde derefter. Kommissionen bør også anføre, hvordan man tager hensyn til det sekundære marked, som sådanne frasalg giver anledning til. Mange sociale virksomheder er afhængige af langsigtede og bæredygtige investeringer for at kunne udvikle deres aktiviteter.

3.2.8 Det er vigtigt at afklare forholdet mellem den sociale målemetode, som Kommissionen har til hensigt at udvikle, og den metode, som fondsforvalteren skal anvende til sin rapportering, og hvad der skal styre informationerne fra fonden til investorerne (artikel 13, stk. 1, litra c) og d)). Det er ligeledes vigtigt med en beskrivelse af andre aktiver end kvalificerede porteføljevirksomheder og at informere om, hvilke kriterier der er anvendt ved udvælgelsen af dem. Forordningen bør indeholde regler for, hvilke aktiver og investeringer der ikke er tilladt også for denne del af fonden (artikel 13, stk. 1, litra e)). Med hensyn til vurderingsproceduren og prissætningsmetoden i fonden (artikel 13, stk. 1, litra g)) mener EØSU, at der skal udarbejdes en model, der er specifikt tilpasset den sociale virksomheds form og aktiviteter.

3.3 Kapitel III – Tilsyn og administrativt samarbejde

3.3.1 Bestemmelserne om administrative foranstaltninger og sanktioner for overtrædelse af forordningens bestemmelser skal være ens over hele EU. Derfor bør disse bestemmelser udformes på fællesskabsniveau og ikke overlades til medlemsstaterne (artikel 20, stk. 2). Disse bestemmelser skal være effektive, stå i rimeligt forhold til overtrædelsen og have en afskrækkende virkning. Derfor skal der identificeres yderligere foranstaltninger og mere end blot forbud mod at anvende begrebet »europæisk social iværksætterfond«, idet initiativet også har til formål at skabe tillid og dermed minimere misbrug. Der skal oprettes beskyttelsesmekanismer for de porteføljevirksomheder, der findes i fonden, så disse kan videreføre deres aktiviteter, hvis der indføres sanktioner over for fondsforvaltere.

3.4 Kapitel IV – Overgangsbestemmelser og afsluttende bestemmelser

3.4.1 I forordningen nævnes det flere gange, at Kommissionen tillægges beføjelser til at vedtage delegerede retsakter i en periode på fire år efter forordningens ikrafttræden i 2013. De fleste af disse er centrale for fondens udformning, f.eks. aktivitetsområder (varer, tjenester og produktionsmetoder), eventuelt udlodning af overskud og interessekonflikter. Samtlige berørte aktører, dvs. fondsselskaber, investorer og sociale virksomheder, skal indgå i processen med definition af disse akter. Her kan den såkaldte »Stakeholder Group«, som blev annonceret i initiativet for socialt iværksætteri, spille en central rolle.

4. Øvrige bemærkninger

4.1 Det er vigtigt, at man løbende følger op på effekten af denne forordning for at sikre, at den vigtigste målgruppe af sociale virksomheder (ofte inden for den sociale økonomi) virkelig har fået bedre adgang til passende kapital. EØSU vil hvert år være opmærksom på dette i sit kontinuerlige arbejde med socialt iværksætteri og den sociale økonomi.

4.2 Eftersom sociale fonde i bredere forstand (private eller offentlige) er et ukendt og forholdsvis begrænset begreb i de fleste medlemsstater, bør der udarbejdes en strategi for, hvordan disse skal synliggøres. Mange lande i Europa mangler tilsvarende fonde, og i de lande, hvor man har lignende fonde, mangler man generel viden om dem. Her spiller Kommissionen en central rolle med hensyn til at indsamle og videreformidle disse innovative og velfungerende værktøjer med henblik på at udvikle og skabe vækst inden for socialt iværksætteri i Europa.

4.3 Det er ligeledes nødvendigt at sikre støtte og programmer til investeringsberedskab og kapacitetsopbygning (struktur og forståelse) for samtlige parter – investorer, fondsforvaltere og porteføljevirksomheder – både på EU- og medlemsstatsniveau Her spiller formidlere, som allerede er etableret i de fleste medlemsstater, en central rolle, og dette bør fremmes. Her er det værd at nævne risikoniveauet. Investeringer i sociale virksomheder er i flere sammenhænge blevet noteret som lavrisikoinvesteringer (11), hvilket man bør gøre opmærksom på i disse programmer.

4.4 Forordningen henviser meget ofte til sociale virksomheders »aktionærer«, hvilket ikke er hensigtsmæssigt, da det lader forstå, at registrerede aktieselskaber er den mest almindelige form for social virksomhed. Dette er ikke rigtigt og kan være vildledende. Det korrekte vil være at tale om sociale virksomheders »medlemmer« eller »partnere«. I de fleste tilfælde er der tale om kooperativer, foreninger, stiftelser og selskaber med begrænset ansvar (som ikke udsteder aktier, men andele fordelt på partnere og medlemmer).

Bruxelles, den 23. maj 2012 Staffan NILSSON Formand for Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) COM(2011) 206 final.

(2) COM(2011) 682 final.

(3) Se J.P. Morgan om investeringseffekter i An Emerging Asset Class, 2011.

(4) EUT C 24 af 28.1.2012, s. 1.

(5) www.eurocoopbanks.coop.

(6) www.triodos.be.

(7) www.bancaprossima.com, https://www.unicredit.it/it/chisiamo/per-le-imprese/per-il-non-profit/universo-non-profit.html og www.ubibanca.com/page/ubi-comunita.

(8) www.socialfinance.org.uk/sib.

(9) COM(2011) 860/2 final.

(10) Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/65/EF af 13. juli 2009.

(11) Den italienske centralbank noterer i 2011 en misligholdelsesrate for ikke-udbyttegivende institutioner på 4,3 %, et godt stykke under den gennemsnitlige misligholdelsesrate for alle sektorer (5,4 %), for ikke-finansielle virksomheder (7,9 %) og for mikrovirksomheder (10,3 %). Desuden havde kooperative banker en misligholdelsesrate for ikke-udbyttegivende institutioner på blot 0,6 % (kilde: Federcasse, den nationale italienske sammenslutning af kooperative banker).