2003-forordningen indeholder bestemmelser, der giver Kommissionen eller medlemsstaterne mulighed for at vedtage beredskabsforanstaltninger for at forhindre markedsføring eller anvendelse af en tilladt GMO. Det er en forudsætning for anvendelse af sådanne foranstaltninger, at der er videnskabelig dokumentation for, at produktet må formodes at udgøre en alvorlig sundheds- eller miljørisiko.

Det følger af reglerne om denne procedure (forordning (EU) nr. 182/2011), at hvis appeludvalget ikke afgiver nogen udtalelse, "kan Kommissionen vedtage udkastet til gennemførelsesretsakt" . Denne formulering giver Kommissionen en vis skønsmargin. For så vidt angår afgørelser vedrørende GMO'er reduceres Kommissionens råderum dog væsentligt af 2003-forordningen og 2001-direktivet. I henhold til ordningen med forudgående tilladelse, fortolket i lyset af artikel 41 i chartret om grundlæggende rettigheder og Domstolens praksis, skal Kommissionen vedtage en afgørelse (om tilladelse til eller forbud mod markedsføring af det pågældende produkt i EU) inden for et rimeligt tidsrum. Det betyder, at hvis lovgivningen forbyder markedsføring af et produkt (i dette tilfælde en GMO), medmindre det er blevet tilladt, kan det godkendende organ (i dette tilfælde Kommissionen) ikke bare i en ubegrænset periode undlade at træffe en afgørelse (det være sig at tillade eller at forbyde produktet), forudsat at der er indgivet en behørigt udformet ansøgning om tilladelse. Hvis resultatet af en afstemning er "ingen udtalelse", kan Kommissionen derfor ikke bare undlade at træffe en afgørelse.

Medlemsstaterne inddrages i to omgange: De stemmer om udkast til afgørelser, som Kommissionen sætter på dagsordenen i den stående komité, og efterfølgende stemmer de — såfremt det ikke lykkes at nå til enighed på dette trin — i appeludvalget. Som i alle andre udvalg oprettet i henhold til EU-lovgivningen stemmer medlemsstaterne også i disse udvalg i henhold til reglen om kvalificeret flertal som defineret i traktaten.

Der er ved begge disse lovgivningsmæssige retsakter fastlagt tilladelsesprocedurer, som skal sikre, at markedsføring af de pågældende produkter ikke vil udgøre en risiko for menneskers eller dyrs sundhed eller for miljøet. I overensstemmelse hermed er hjertet i proceduren en videnskabelig risikovurdering: Enhver tilladelse til markedsføring af et produkt skal være behørigt begrundet, og det bedste grundlag for en sådan begrundelse vil være en videnskabelig vurdering. I henhold til lovgivningen ligger ansvaret for videnskabelige risikovurderinger hos Den Europæiske Fødevaresikkerhedsautoritet (EFSA) — i samarbejde med medlemsstaternes videnskabelige organer.

Der redegøres i meddelelsen for den konklusion, Kommissionen nåede frem til, og de overvejelser, der er indgået i denne konklusion, dvs. de helt særlige forhold af specifik relevans for GMO'er, som ligger til grund for den forpligtelse, der indgås i de politiske retningslinjer, især de demokratiske og retlige aspekter.

Beslutningsprocessen på GMO-området reguleres ved både en specifik lovramme og fælles institutionelle regler. Denne meddelelse sammenfatter baggrunden for de afgørelser, der træffes, gennemgår, hvordan tilladelsesprocessen har fungeret i praksis, og beskriver de ændringer, der er indført for nylig.

I denne meddelelse gennemgås resultaterne af Kommissionens revurdering af beslutningsprocessen for tilladelse af GMO'er, ligesom der gøres rede for rationalet bag det lovgivningsforslag, Kommissionen har vedtaget.

Europa-Kommissionen blev udnævnt på grundlag af de politiske retningslinjer, som den fremlagde for Europa-Parlamentet. I disse retningslinjer forpligtede Kommissionen sig til at tage den nuværende lovgivning om tilladelse af genetisk modificerede organismer (GMO'er) op til revision.

2.2. Realiteterne i beslutningsprocessen for tilladelse af GMO'er

Der har aldrig, siden forordning (EF) nr. 1829/2003 trådte i kraft, været kvalificeret flertal blandt medlemsstaterne for eller imod et udkast til Kommissionens afgørelse om tilladelse af GMO'er, hverken til dyrkning eller til GM-fødevarer og foder. Resultatet har altid været "ingen udtalelse". Dette har konsekvent været tilfældet i alle procedurens faser (både i Den Stående Komité og i appeludvalget efter de nuværende regler og i Rådets tidligere) (jf. tabel 1-3 og figur 1 i bilaget).

GMO'er til dyrkning

GMO'er dyrkes kun i begrænset omfang i EU. Siden 1990 er kun tre GMO'er blevet tilladt til dyrkning, og kun ét produkt (MON810-majs) er stadig tilladt. Denne majs dyrkes i fem medlemsstater, og det areal, den dyrkes på, udgør kun 1,5 % af det samlede jordareal, der anvendes til produktion af majs i EU.

Både det lille antal dyrkningstilladelser, der hidtil er givet, og de beskyttelsesklausuler, som en række medlemsstater har iværksat for at forhindre anvendelse af GMO'er, der er tilladt i henhold til EU-lovgivningen, illustrerer, hvilken holdning mange medlemsstater har til dette spørgsmål. Modstanden mod GMO'er til dyrkning er steget i de senere år, og mange af medlemsstaterne var imod at tillade 1507-majs i Rådet i februar 2014 (jf. tabel 1 i bilaget).

GM-fødevarer og foder

Der er kun få GM-fødevarer i handelen (selv om den fælles tilladelse med foder betyder, at flere er tilladt). Resultaterne af meningsmålinger bekræfter det generelle indtryk af, at EU's borgere er imod GM-fødevarer. Mange dagligvarebutikker har valgt ikke at have GM-fødevarer på hylderne. Dette kan skyldes mærkningskravene til GM-fødevarer, og også udbuddet af ikke-genmodificerede alternativer.

Nogle forbrugere vil gerne kunne være sikre på, at der ikke på noget tidspunkt har været GMO'er involveret i produktionen af de fødevarer, de køber. En række husdyrproducenter, råvarehandlere og detailhandlere i flere forskellige medlemsstater har derfor forsøgt at gøre deres politik med helt at undgå GMO'er til et salgsargument. Dette har ført til anvendelse af etiketter såsom "fodret med GMO-frit foder" eller økologimærkning.

I modsætning til, hvad der er tilfældet for GM-fødevarer, er der et stort marked for GM-foder i EU. Dette gælder især for foderblandinger — en blanding af fodermidler til opdrættede dyr, som anvendes på grund af deres høje energi- og proteinindhold. Det meste af det foder, der anvendes i EU, importeres (over 60 % af EU's behov for vegetabilske proteiner blev i 2013 dækket med import — hovedsagelig sojabønner og sojamel), og produkterne importeres primært fra lande, hvor dyrkningen domineres af GMO-afgrøder, idet 90 % af importen kommer fra lande, hvor ca. 90 % af det areal, der anvendes til produktion af sojabønner, er beplantet med GM-sojabønner. Hovedårsagerne til den udbredte anvendelse af genmodificeret sojamel synes at være udbud, pris og konkurrenceevne.

Det, at GM-foder anvendes i vidt omfang, har imidlertid ikke påvirket afstemningsmønstrene. Afstemninger om GM-fødevarer og foder resulterer fortsat konsekvent i "ingen udtalelse" (jf. tabel 2 og 3 samt figur 1 i bilaget). Mens afstemningsholdningerne med tiden stort set har stabiliseret sig, er der typisk flere medlemsstater for end imod udkastet til afgørelse.

Mens medlemsstaterne har været ivrige efter at indføre beskyttelsesklausuler for at forhindre anvendelse af GMO'er til dyrkning, er klausulerne ikke i særlig stor udstrækning blevet brugt mod GM-fødevarer og foder (p.t. har kun én medlemsstat indført sådanne foranstaltninger, som vedrører tre produkter). Antallet af medlemsstater, der stemmer imod tilladelser til GM-fødevarer og foder, viser imidlertid, at medlemsstaterne ikke føler, at proceduren giver mulighed for fuldt ud at tage hensyn til deres individuelle ønsker og betænkeligheder.

Konklusion vedrørende beslutningsprocessen

Tilbagegivelse af sagen til Kommissionen med henblik på en endelig afgørelse er blevet "normen" for beslutningsprocessen for GMO-tilladelser, hvilket betyder, at beslutningstagningen på dette område i høj grad er en undtagelse fra den måde, EU's udvalgsprocedure normalt fungerer på. De problemstillinger, som medlemsstater, der har stemt imod tilladelser, har henvist til, er som oftest ikke baseret på videnskabelige hensyn, men afspejler derimod nationale ønsker eller betænkeligheder, som ikke kun vedrører problemstillinger i tilknytning til sikkerheden ved GMO'er for sundheden eller miljøet.

Om end Kommissionen i henhold til den nuværende lovgivning har mulighed for, ud over EFSA's risikovurdering, også at tage hensyn til "andre legitime forhold", har den ikke kunnet retfærdiggøre et EU-dækkende forbud mod produkter, som EFSA anser for at være sikre, på grundlag af sådanne forhold.

Dette betyder i praksis, at Kommissionen konsekvent bringes i en situation, hvor den er nødt til at træffe afgørelse om tilladelser uden støtte fra medlemsstaterne i udvalget/komitéen. Denne situation er særegen for udstedelse af GMO-tilladelser.

3.DEN NYLIGE REFORM AF REGELSÆTTET FOR TILLADELSE AF GMO'ER TIL DYRKNING

Kommissionen fremsatte i 2010 et forslag til ændring af GMO-lovgivningen, nemlig udvidelse af spektret af gyldige grunde for medlemsstaterne til at begrænse eller forbyde dyrkning af EU-tilladte GMO'er på deres område ("opt-outs"). I begrundelsen for forslaget anførte Kommissionen, at "beslutningstagning på nationalt, regionalt eller lokalt plan [anses] for at være den mest hensigtsmæssige ramme for håndtering af de særlige spørgsmål, der knytter sig til GMO-dyrkning." Den foreslåede ændring er nu blevet vedtaget i EU-retten som direktiv (EU) 2015/412 (i det følgende benævnt "2015-direktivet"). Direktivet giver medlemsstaterne mulighed for at begrænse eller forbyde dyrkning af GMO'er på deres område (eller en del af det), forudsat at de pågældende foranstaltninger er berettigede af andre tvingende grunde end risikoen for menneskers eller dyrs sundhed eller for miljøet, dvs. andre kriterier end dem, EFSA vurderer med sin risikovurdering. Dette er et meget vigtigt skridt fremad, eftersom det giver medlemsstaterne mulighed for at tage hensyn til deres respektive nationale forhold, i det omfang der kan være legitime grunde til at begrænse eller forbyde GMO-dyrkning ud over dem, der vedrører sundheds- eller miljørisici. Medlemsstaterne kan således tage hensyn til andre problemstillinger end dem, der er omfattet af EU-tilladelsessystemet, som fokuserer på videnskabelige vurderinger og fungerer inden for de grænser, EU-retten foreskriver. Bestemmelsen gælder for både fremtidige tilladelser og for GMO'er, der allerede er tilladt på EU-plan.

2015-direktivet giver således medlemsstaterne større fleksibilitet med hensyn til at træffe beslutning om, hvorvidt de ønsker at dyrke GMO'er på deres område, samtidig med at EU-tilladelsesordningen, baseret på risikovurderinger, opretholdes. Med direktivet tages der således hånd om et element i tilladelsesproceduren, som igennem årene er blevet fremhævet som et af de mest problematiske, og direktivet er fuldt ud i tråd med den strategi, der er fastlagt i de politiske retningslinjer, som Kommissionen fremlagde for Europa-Parlamentet.

2015-direktivet finder dog kun anvendelse på GMO'er til dyrkning og ikke på GM-fødevarer og foder, som tegner sig for størstedelen af de tilladelser, der gives i EU.

4.KOMMISSIONENS FORSLAG