1. BAGGRUND

I henhold til artikel 395 i Rådets direktiv 2006/112/EF af 28. november 2006 om det fælles merværdiafgiftssystem (momsdirektivet) kan Rådet med enstemmighed på forslag af Kommissionen give en medlemsstat tilladelse til at indføre særlige foranstaltninger, der fraviger bestemmelserne i dette direktiv, for at forenkle momsopkrævningen eller for at forhindre visse former for momsunddragelse eller momsundgåelse. Da denne procedure indebærer fravigelse af de generelle momsprincipper, skal nationale foranstaltninger, som fraviger momsdirektivet, og som er omhandlet i direktivets artikel 395 og er tilladt "for at forenkle afgiftsopkrævningen eller for at forhindre visse former for momsunddragelse eller momsundgåelse", i henhold til Den Europæiske Unions Domstols (Domstolen) faste retspraksis fortolkes strengt, og de skal desuden være nødvendige og egnede for gennemførelsen af det særlige formål, der forfølges hermed, og påvirke momsdirektivets mål og principper mindst muligt.

Ved brev registreret i Kommissionen den 17. juni 2020 anmodede Ungarn om tilladelse til fortsat at anvende en foranstaltning, der fraviger momsdirektivets artikel 193. I overensstemmelse med momsdirektivets artikel 395, stk. 2, underrettede Kommissionen ved brev af 16. september 2020 de øvrige medlemsstater om Ungarns anmodning. Kommissionen meddelte ved brev af 17. september 2020 Ungarn, at den rådede over alle de oplysninger, den fandt nødvendige for at kunne vurdere anmodningen.

I henhold til momsdirektivets artikel 193 påhviler den moms, der skal betales til skattemyndighederne, som hovedregel den afgiftspligtige person, som foretager levering af varerne eller ydelserne. Formålet med den fravigelse, som Ungarn har anmodet om tilladelse til at forlænge, er at lægge momspligten over på den afgiftspligtige person, som modtager levering (den såkaldte ordning med omvendt betalingspligt) for så vidt angår personale, der udfører andre aktiviteter end dem, der er omfattet af momsdirektivets artikel 199, stk. 1, litra a). Medlemsstaterne kan i henhold til momsdirektivets artikel 199, stk. 1, litra b), anvende ordningen med omvendt betalingspligt i forbindelse med levering af personale til bygningsarbejde, herunder reparation, rengøring, vedligeholdelse, ombygnings- og nedrivningsarbejde i forbindelse med fast ejendom. Fravigelsesforanstaltningen giver derfor Ungarn mulighed for at anvende ordningen med omvendt betalingspligt på levering af personale til alle økonomiske sektorer. Formålet med den pågældende fravigelsesforanstaltning er at bekæmpe svig.

2. OMVENDT BETALINGSPLIGT

I henhold til momsdirektivets artikel 193 påhviler momsen den afgiftspligtige person, der foretager den afgiftspligtige levering af varerne eller ydelserne. Formålet med ordningen for omvendt betalingspligt er at lægge afgiftspligten over på den afgiftspligtige person, som modtager leveringen. Den omvendte betalingspligt anvendes typisk til at bekæmpe momssvig i udvalgte sektorer af økonomien, som navnlig opstår gennem såkaldte "missing trader"-strukturer.

Missing trader-svig opstår, når en forhandler sælger varer eller ydelser og opkræver moms af sine kunder for derefter at forsvinde uden at afregne den opkrævede moms fra kunderne til skattemyndighederne. Ved i sådanne tilfælde at udpege den person, der modtager varerne eller ydelserne, som betalingspligtig for momsen, kan den nationale ordning for omvendt betalingspligt fjerne muligheden for at indlade sig på denne form for skatteunddragelse.

Ifølge de yderligere oplysninger, som Ungarn har fremsendt for at underbygge sin anmodning, kan den form for svig, der begås i forbindelse med levering af personale, på mange punkter sidestilles med disse missing trader-strukturer, eftersom det er let at yde sådanne tjenester, og da de største omkostninger for tjenesteyderne i den forbindelse er arbejdskraftomkostninger, som ikke er pålagt moms. Derfor udgør svindlernes gevinst i praksis hele det momsbeløb, der opkræves hos kunden.

3. ANMODNINGEN

For at bekæmpe momssvig i vikarbranchen anmodede Ungarn i 2014 om tilladelse til at indføre en særlig foranstaltning, der fraviger momsdirektivets artikel 193, med henblik på at fastslå, at den betalingspligtige for momsen er den afgiftspligtige person, som modtager levering af personale, der udfører andre aktiviteter end dem, der er omfattet af momsdirektivets artikel 199, stk. 1, litra a). Denne tilladelse blev indrømmet ved Rådets gennemførelsesafgørelse (EU) 2015/2349 og udløb den 31. december 2017.

I 2017 indsendte Ungarn en ny anmodning om at lægge momspligten over på den person, der modtager levering af disse tjenester, dvs. levering af personale. Ved Rådets gennemførelsesafgørelse (EU) 2018/486 blev der givet tilladelse hertil indtil den 31. december 2020.

Ungarn anmoder nu i henhold til momsdirektivets artikel 395 om, at Rådet på forslag af Kommissionen giver Ungarn tilladelse til fortsat at anvende denne særlige foranstaltning, som fraviger momsdirektivets artikel 193, med henblik på at anvende ordningen for omvendt betalingspligt i forbindelse med indenlandsk levering af personale, der udfører andre aktiviteter end dem, der er omfattet af nævnte direktivs artikel 199, stk. 1, litra a).

Anmodningen vedrører levering af personale gennem vikarbureauer, udstationering af personale, skolekooperativer, pensionistkooperativer samt alle former for levering at tjenesteydelser, som ikke foretages under disse virksomhedsformer, men som på grundlag af deres indhold indebærer levering af personale. Den foranstaltning, der anmodes om tilladelse til at forlænge, giver således i praksis Ungarn mulighed for at anvende ordningen for omvendt betalingspligt for alle tjenesteydelser, der består i levering af personale.

Ifølge Ungarns anmodning er sektoren for levering af personale yderst sårbar over for svig. Vikarbureauernes største omkostninger udgøres af løn og andre dermed forbundne afgifter og bidrag, som ikke medfører nogen indgående moms, hvorimod deres indkøb til sammenligning er ubetydelige. Hvis ordningen for omvendt betalingspligt ikke anvendes, vil den moms, som de erhvervsdrivende i sektoren opkræver hos deres kunder, dvs. den udgående moms, derfor være langt større, end den fradragsberettigede moms, dvs. den indgående moms. Dette bør normalt føre til momsgæld over for statskassen. Samtidig er det meget let at levere personaleydelser, da det hverken kræver særlig viden eller specialudstyr at opstarte denne form for økonomisk aktivitet, hvilket gør det meget let at træde ind på markedet for personalelevering.

Svigagtige virksomheder, som tager form af vikarbureauer, opbygger typisk kæder, hvor den virksomhed, der befinder sig sidst i kæden, og som rent faktisk foretager levering af personale, ikke betaler den moms, som er pålagt den pågældende ydelse. En sådan praksis forvrider konkurrencen og forhindrer regulære virksomheder i at fungere. Derudover vedrører skatteunddragelsen i sektoren ikke kun moms, men også arbejdsmarkedsskatter og -bidrag, som udgør omkring 40 % af arbejdskraftomkostningerne.

Ifølge de oplysninger, som Ungarn har fremsendt, har indførelsen af ordningen for omvendt betalingspligt i sektoren for levering af personale nedbragt antallet af leverandører i sektoren, selv om afgiftsgrundlaget for sådanne leveringer er steget. Denne udvikling peger efter Ungarns opfattelse i retning af en "oprydning" på markedet.

Ungarn anfører i sin anmodning, at foranstaltningen har vist sig at være et passende og effektivt middel til at bekæmpe misbrug, og at den har bidraget til at nedbringe omfanget af momssvig i sektoren. I betragtning af vikarbranchens særlige kendetegn, dvs. der kræves ikke nogen særlig ekspertise, og den betalingspligtige moms er meget højere end den fradragsberettigede moms, vil den oprindelige situation ifølge Ungarn hurtigt genopstå, hvis ordningen for omvendt betalingspligt ikke længere anvendes. De svigagtige kæder vil således hurtigt vende tilbage.

Ungarn understreger samtidig, at det verdensomspændende økonomiske tilbageslag som følge af covid-19-pandemien har haft alvorlige konsekvenser for beskæftigelsen og navnlig for sektoren for levering af personale. Større fleksibilitet med hensyn til anvendelsen af arbejdskraft vil hjælpe virksomhederne med at rejse sig i en sådan situation. Det forventes således, at andelen af lejet arbejdskraft gennem vikarbureauer vil være højere end før covid-19-pandemiens udbrud. Det kan tilskynde svindlere til at forsøge at indtræde på markedet. Derfor vil en forlængelse af fravigelsesforanstaltningen hjælpe med at forhindre svindel i sektoren.

4. KOMMISSIONENS HOLDNING