Regionsudvalgets udtalelse om "Meddelelse fra Kommissionen om På vej mod en temastrategi for affaldsforebyggelse og genanvendelse"

(2004/C 73/12)

REGIONSUDVALGET HAR -

under henvisning til Kommissionens meddelelse "På vej mod en temastrategi for affaldsforebyggelse og genanvendelse" (KOM (2003) 301 endelig),

under henvisning til Kommissionens beslutning af 28. maj 2003 om i henhold til EF-traktatens artikel 265, stk. 1, at anmode om dets udtalelse,

under henvisning til præsidiets beslutning af 19. juni 2003 om at henvise det forberedende arbejde til Underudvalget for Bæredygtig Udvikling,

under henvisning til det foreliggende dokument,

under henvisning til Fællesskabets sjette miljøhandlingsprogram,

under henvisning til Regionsudvalgets politiske prioriteter for perioden 2002-2006, som i punkt 5 indkredser behovene på miljøbeskyttelsesområdet, herunder:

b) standardiserede EU-omspændende materielle bestemmelser, som virkelig er med til at forbedre miljøets kvalitet, og som bør gennemføres som nationale krav

c) ufravigelige EU-normer for miljøbeskyttelse,

under henvisning til Regionsudvalgets udtalelser:

- CdR 447/98 fin om "Forslag til Rådets direktiv om forbrænding af affald"(1),

- CdR 36/2001 fin om Fællesskabets sjette miljøhandlingsprogram(2),

- CdR 190/2002 fin om "Mod en tematisk strategi for jordbundsbeskyttelse"(3),

under henvisning til de internationale forpligtelser, som EU har indgået inden for bæredygtig udvikling,

under henvisning til forslag til Regionsudvalgets udtalelse (CdR 239/2003 rev.), som blev vedtaget af Underudvalget for Bæredygtig Udvikling den 29. september 2003 med Rosario Condorelli, medlem af byrådet i Catania (IT-ELDR), som ordfører,

og ud fra følgende betragtninger:

1) Der er behov for en ajourføring af EU's affaldspolitik med hensyn til opnåede fremskridt, opståede problemer og resultater, som bør opnås i henhold til princippet om bæredygtig udvikling og ligeledes i overensstemmelse med internationale aftaler,

2) I enhver strategi til fremme af foranstaltninger, der sigter mod at gennemføre en kvantitativ og kvalitativ affaldsforebyggelse samt genanvendelse af affald, må det anerkendes, at de regionale og lokale myndigheder spiller en nøglerolle hvad angår sikring af håndteringens effektivitetsniveau, ikke alene for at begrænse indvirkningen på miljøet og menneskers sundhed, men også for at bidrage til at udvikle systemer lokalt, som er miljømæssigt, økonomisk og socialt bæredygtige,

3) I forbindelse med drøftelserne om Sjette rammeprogram havde Regionsudvalget, uafhængigt af, hvorledes de internationale forhandlinger forløber, henstillet til, at EU giver fast tilsagn om at iværksætte alle de fornødne foranstaltninger til en bæredygtig udvikling, ligeledes for at sikre EU en international lederrolle skabet internationalt set på dette område og nyde godt af fordelene ved en miljøvenlig økonomi som en drivkraft bag innovation, konkurrenceevne og økonomisk effektivitet (CdR 36/2001, punkt 3.2 og 3.1),

4) Tilpasningen af miljøbeskyttelsesniveauet i de nye medlemsstater bør fremskyndes også for at fremme en økonomisk bæredygtig udvikling gennem overførsel af rene teknologier, som kan hindre, at problemer, som EU-landene er stødt på i disse år, gentager sig, og bidrage til at udfylde eller i det mindste mindske den nuværende teknologiske kløft,

5) Affaldspolitikken bør integreres med andre miljøpolitikker, og især bør de forskellige tilgange til affaldsproblemet være sammenhængende. Det er behov, som havde ledt Regionsudvalget til bl.a. at henstille til, at beskyttelsen af jordbunden mod erosion og forurening indgår under den tematiske overskrift "Bæredygtig anvendelse af naturressourcerne og affaldshåndtering" og ikke i afsnittet "Natur og biodiversitet" (CdR 36/2001, punkt 3.3.1),

6) Det er nødvendigt med en omhyggelig styring for at undgå infiltrering af miljømafiaer, som tiltrækkes af denne sektor og forårsager store skader på miljøet med ulovlige bortskaffelsesmetoder og skævvridning af markedet på grund af deres lave priser i forhold til de virksomheder, som overholder lovgivningen; Denne indsats er også nødvendig for at redde miljøet i den tredje verdens lande, hvor denne praksis ofte finder sted,

7) Fællesskabets sjette miljøhandlingsprogram:

- skal fremme fuld integration af miljøkrav (artikel 2, afsnit 4),

- bekræfter behovet for at afkoble ressourceudnyttelsen og affaldsdannelsen fra den økonomiske vækst (artikel 1, afsnit 2),

- har som målsætning om en væsentlig reduktion i de mængder af affald, der skal bortskaffes, og i produktionen af farligt affald (artikel 8, afsnit 1),

- sigter mod at fremme genbrug og prioritere nyttiggørelse og navnlig genvinding ... (artikel 8, afsnit 1),

- har som målsætning af fastsætte/definere en række kvantitative og kvalitative mål for reduktion af alle relevante kategorier af affald, der skal være opfyldt på fællesskabsniveau senest i 2010 (artikel 8, afsnit 2, punkt a),

8) I denne sammenhæng må der handles mere beslutsomt med henblik på affaldsforebyggelse, da det ikke er acceptabelt, at den vigtigste fremgangsmåde i hierarkiet af tiltag ikke bliver ført ud i praksis. Derfor bør der foretages håndfaste valg med hensyn til fastsættelse af mål for forebyggelse. Kommissionens dokument, som er udgangspunkt for en høringsproces i den første fase, opstiller ikke nogen mål. Det må ske i forbindelse med udarbejdelsen af en slagkraftig tematisk strategi med angivelse af mål og præcise tidsfrister,

9) Det bør klart understreges, at i rangordningen af foranstaltningerne har materialegenvinding forrang for energigenvinding i henhold udtalelse om direktivet om forbrænding (CdR 447/98, punkt 5): Det er Regionsudvalgets opfattelse, at der mulighed for, at drage fordel af affaldsforbrænding med energiudnyttelse såfremt det sikres ... at affaldsforbrænding ikke stiller sig i vejen for initiativer til materialegenanvendelse eller initiativer til minimering af affaldsmængden,

10) I forbindelse med foregående punkt skal det påpeges, at der i de tilfælde, hvor affaldssortering og -genvinding kun foretages i ringe omfang, er en tendens til massiv anvendelse af forbrænding, både hvad angår byaffald (hvilket fremgår af punkt 5.3.1 i kommissionsdokumentet) og slam. Landbruget anvendelse af slam er ligefrem faldet og det på trods af den store betydning en humusrig jordbund har som "opsamler af kulstof". Det alvorligste aspekt, er at disse tendenser er mest markante i de sydeuropæiske lande, hvor ørkendannelsen er mest udpræget og behovet for at tilføre jorden organisk materiale dermed større. Spredning af slam på landbrugsjord skal foretages med størst mulig hensyntagen til miljø og sundhed og bør derfor omfattes af meget strenge regler -

på sin 52. plenarforsamling den 19. og 20. november 2003 (mødet den 20. november) vedtaget følgende udtalelse.

1. Regionsudvalgets bemærkninger

Regionsudvalget

1.1. udtrykker tilfredshed med det forelagte dokument, da det som udgangspunkt for en høringsproces danner en realistisk baggrund for større beskyttelse af miljøet,

1.2. bekræfter sin overbevisning om, at det - eftersom de regionale og lokale myndigheder skal forestå gennemførelsen af mange af de vedtagne eller kommende beslutninger på dette følsomme område - er af afgørende betydning, at de får passende muligheder for at påvirke de næste faser i fastlæggelsen af EU's temastrategi. Dette behov forstærkes yderligere med den kommende udvidelse af EU, som vil bringe helt nye miljømæssige udfordringer, hvor der sammen med tendensen til en stigning i affaldet skal ske en gradvis, men mærkbar reduktion af miljøpåvirkningen som følge af anvendelsen af fællesskabsdirektiverne. Regionsudvalget har en afgørende rolle i samarbejdet med kandidatlandenes lokale og regionale myndigheder for at klare disse udfordringer,

1.3. mener, at der er behov for større koordinering med andre initiativer i forbindelse med affaldshåndtering (forbrænding og anvendelse af organisk affald) og større beslutsomhed med hensyn til at forfølge en strategi til forebyggelse af affaldsmængden, og er i den forbindelse klar over, at affaldsforebyggelse ikke kun skal opnås ved hjælp af affaldshåndteringsredskaber, men også bør være en målsætning inden for andre områder, f.eks. den integrerede produktpolitik, ressourcepolitikken og kemikaliepolitikken,

1.4. mener, at medlemsstaterne bør gøre en større indsats for at gennemføre EU-direktiverne rettidigt og korrekt, og at der følgelig bør foretages en bedre overvågning af opnåede resultater og problemer, som hindrer gennemførelsen,

1.5. mener, at forskellene i medlemsstaternes miljølovgivninger skaber spændinger på det indre marked. Hvis man skal undgå miljødumping i EU og udviklingslandene, er det afgørende, at EU anvender fælles standarder for genanvendelse,

1.6. er af den overbevisning, at strategierne for affaldshåndtering ligesom miljøpolitikkerne generelt først og fremmest skal gennemføres på lokalt og regionalt plan, da de regionale og lokale myndigheder: har viden om fænomenets størrelse, forvalter problemerne generelt, er troværdige organer for borgerne med hensyn til gennemførelse og styring af politikker for genanvendelse og affaldsforebyggelse, afsætter betydelige ressourcer på deres budgetter til gennemførelse af sådanne politikker, arbejder med kampagner for bevidstgørelse og uddannelse af offentligheden, arbejder henimod gennemførelse af god praksis og finansierer undersøgelser og forskning. I den sammenhæng får problemets bymæssige dimension særlig betydning, ikke alene på grund af den meget store procentdel af den europæiske befolkning, som bor i byerne og de uundgåelige følger heraf for miljøet og menneskers sundhed, men også set i relation til udviklingspolitikken. Tilsvarende opmærksomhed bør dog rettes mod landdistrikterne, især hvad angår problemstillingerne vedrørende særlige affaldskategorier fra landbruget såsom maskiner eller pesticider. For at kunne sikre den nødvendige særlige beskyttelse af bjerg-, ø- og landområderne er man nødt til at tage hensyn til og løse problemet med transportomkostningerne i disse områder ved bortskaffelse af mindre mængder affald til ofte fjerntbeliggende behandlingsanlæg,

1.7. er ligeledes af den overbevisning, at de regionale og lokale myndigheders tiltag bør koordineres med tiltagene på nationalt og EU-plan i overensstemmelse med subsidiaritets- og nærhedsprincippet, og understreger betydningen af samspillet mellem de forskellige myndighedsniveauer,

1.8. udtrykker beklagelse over det aktuelle niveau af viden om affaldsdannelsens omfang og tendenser i EU og medlemslandene, hvor de statistiske data på EU-plan er meget mangelfulde. Det er blandt andet ufuldstændig dækning og manglende harmonisering og sammenlignelighed, der forhindrer en generel vurdering af størstedelen af de fem store kilder (produktionsindustri, råstofudvinding, bygge- og nedrivningsvirksomhed, fast byaffald og landbrug og skovbrug). Det understreges, at en afhjælpning af disse mangler ligeledes vil være en hjælp i kampen mod miljømafiaer, da det vil gøre det nemmere at følge affaldets kredsløb. Regionsudvalget henviser til, at en grundig videnskabelig analyse af niveauer og tendenser i affaldsdannelsen er en absolut betingelse for en konsekvent fastsættelse af affaldsforebyggelsesmål. Det faktum, at man generelt anser de statistiske data for byaffald for mest pålidelige, understreger atter de lokale myndigheders strategiske betydning for udarbejdelse af strategier på dette område,

1.9. værdsætter de fine resultater, som medlemsstaterne har opnået med hensyn til selvforsyning for så vidt angår bortskaffelse af affald i overensstemmelse med subsidiaritetsprincippet, og håber, at denne situation ikke ændrer sig med de nye medlemsstaters tiltrædelse,

1.10. understreger behovet for, at Kommissionen i lyset af den debat, dokumentet lægger op til, inddrager andre afgørende aspekter, herunder genbrug af materialer og koordinering med problemer behandlet i anden sammenhæng, først og fremmest affaldsforbrænding og betydningen af organisk affald og slam. Det er sektorer, som udviser tendenser, der går imod den tematiske strategi, som man vil følge i det foreliggende dokument, og som dokumentet selv påpeger (Men deponeringsafgifter skal suppleres med andre instrumenter, hvis man skal undgå, at blandet affald i store mængder blot sendes til forbrænding i stedet. Punkt 5.3.1),

1.11. finder det nyttigt med en nøjere præcisering af begrebet 'affald' i lyset af de fortolkningsmæssige problemer, der er opstået i disse år, men EF-Domstolens fortolkningsmæssige udvidelse af begrebet affald skal fastholdes, da det er en garanti for et højt miljøbeskyttelsesniveau,

1.12. finder det nødvendigt atter at fremhæve hierarkiet af tiltag på affaldsområdet og give forrang til forebyggelse (hvor der bør indkredses konkrete mål, som skal opnås gennem maksimal inddragelse af de regionale og lokale myndigheder og tilhørende planlægning), genanvendelse og genbrug af materialer i forhold til andre behandlingsmetoder og særlig forbrænding, som - til trods for at det er nyttigt - risikerer at ende som en nødløsning især for de lande, som er bagud med affaldssortering,

1.13. understreger, at organisk affald (fra byaffald og renseslam) i stadig højere grad går til forbrænding til trods for, at de seneste forskningsresultater og konklusionerne fra konferencerne om klimaændringer i Bonn og Marrakesh har fremhævet komposteringens betydning, fordi det "holder på" store mængder kulstof i jorden. Det nye og betydningsfulde deponeringsdirektiv, som forudser en dramatisk reduktion af tilførslen af organisk affald, kunne i endnu højere grad fremskynde tendensen til forbrænding. Det ville i økonomisk og især miljømæssig henseende være meget lidt effektivt (omkostningerne ved kompostering er generelt lavere end ved forbrænding). I den sammenhæng skal det understreges, at underudvalget allerede i udtalelsen om temastrategien for jordbundsbeskyttelse påpegede behovet: Det ville ikke være tilrådeligt, sådan som det foreslås af Kommissionen, at udvikle separate initiativer om erosion, tab af organisk materiale og forurening ...(4). I lyset af heraf understreges det, at det foreliggende dokument bør sikre større koordinering med "kompostdirektivet", som er under udarbejdelse,

1.14. håber, at de nye politikker også vil blive anvendt af de nye medlemsstater inden for de fastsatte tidsfrister for at undgå en forværring af de regionale forskelle og styrke inddragelsen af de regionale og lokale myndigheder gennem udveksling af god praksis, know how og erfaringer, som er indvundet blandt andet takket være Det Europæiske Miljøagentur (EEA) i København og Organisationen for Økonomisk Samarbejde og Udvikling (OECD).

2. Regionsudvalgets henstillinger

Regionsudvalget

2.1. er bevidst om, at udarbejdelsen af en omfattende temastrategi skal sigte mod en kombination af instrumenter af lovgivningsmæssig, frivillig og økonomisk art samt mod adfærdsændringer og opstilling af klare og verificerbare målsætninger. Dette bør indbefatte bestræbelser på at oprette markeder for genanvendte produkter,

2.2. gentager sit krav, som det allerede fremsatte i forbindelse med gennemgangen af det sjette rammeprogram om, at Programmet bør definere målsætninger og præcise mål, som der i videst muligt omfang bør sættes tal og dato på(5) og, at forlængelsen af det sjette miljøhandlingsprogram gør det mere nødvendigt at definere konkrete mål og indikatorer(6). Eftersom visse af de iværksatte initiativer sigter mod at forbygge affaldets farlighed, understreger Regionsudvalget, at der er behov for at opstille konkrete målsætninger for den kvantitative forebyggelse, og

2.3. ønsker følgelig en større indsats på forebyggelsesområdet, eftersom det ikke finder det logisk, at man inden for det højstprioriterede område fortsat kun yder en lille indsats og undlader at opstille konkrete målsætninger. Regionsudvalget understreger, at til trods for at dette princip blev indført allerede i det første miljøhandlingsprogram, er der til dags dato ikke sket tilstrækkelige fremskridt. Specielt på lokalt plan kan man via forvaltningsplanerne opstille konkrete mål for nedbringelse af mængden af byaffald (eller i det mindste for en opbremsning af vækstraten). Dette kan indbefatte præmiering af dem, der reducerer affaldet til et minimum, og straffeordninger for dårlige præstationer,

2.4. ser gerne, at der hurtigst muligt gennemføres nogle af de politikker på de øvrige områder, der kan have en betydelig positiv indvirkning på affaldsområdet (f.eks. en styrket politik for at forbedre vandledningerne ville føre til et markant fald i produktionen og forbruget af glas- og især plastikflasker),

2.5. går ind for, at man bruger markedskonforme redskaber for dermed at fremme genanvendelse og genbrug, hvilket det allerede har understreget i sin udtalelse om det sjette miljøhandlingsprogram(7), hvor det kraftigt støttede forslaget om en politik for offentlige indkøb, der tager hensyn til miljøet, og understregede behovet for, at samtlige offentlige institutioner i EU som betingelse for deres kontrakter og indkøb kræver, at der sker en forudgående evaluering af de pågældende produkters og tjenesters livscyklus og miljømæssige bæredygtighed. I den sammenhæng ønsker Regionsudvalget en videreudvikling af politikken, som allerede indgår i EU's miljøhandlingsprogram, for offentlige indkøb, der tager hensyn til miljøet, og omsættelige miljøtilladelser (også kendt som omsættelige certifikater), der kunne udveksles på europæisk plan, dog under hensyntagen til behovet for at fastlægge de praktiske betingelser for anvendelse, kontrol- og sanktionsformer,

2.6. går ligeledes ind for, at de nationale kompetente myndigheder i højere grad koordinerer deponeringsafgifterne. I betragtning af at beskatning på dette område er et særdeles følsomt politisk emne, betyder dette naturligvis ikke nødvendigvis, at der indføres en deponeringsafgift, der er harmoniseret på EU-plan. Under alle omstændigheder bør man forfølge målsætningen om at lade prisen stige på andre metoder til bortskaffelse af affald end genbrug og samtidig bør der bl.a. tages hensyn til, at det er nødvendigt at undgå, at man uden videre tyer til forbrænding,

2.7. understreger, at de regionale og lokale myndigheders rolle i forbindelse med de integrerede produktpolitikker er afgørende, bl.a. fordi de via oplysninger til borgerne kan påvirke udviklingen i retning af et bevidst og bæredygtigt forbrug, og fordi de kan fremme aftaler med lokale virksomheder og anvende midler som f.eks. den lokale Agenda 21,

2.8. støtter forslaget om at skærpe "forureneren betaler"-princippet, hvorfra udspringer det andet princip om, at "producentansvaret" bør være individuelt og ikke båret af borgerne i fællesskab. Disse principper giver producenterne et incitament til at udvikle mere miljøvenlige produkter,

2.9. ser positivt på forslaget om at satse på genbrug af materialer og ikke kun af bestemte produkter, såvel af miljømæssige årsager, men også for at lette samarbejdet med borgerne, der i dag ikke kan forstå, hvorfor visse produkter af papir, plastik, glas og metal skal genbruges, medens andre produkter, der er lavet af de samme materialer, ikke skal,

2.10. mener, at det er vigtigt for fremtiden at arbejde i retning af en overordnet lovgivning om genbrug samt at fortsætte med at vedtage direktiver inden for de enkelte sektorer. Et nyt direktiv kunne således vedrøre samtlige materialer og i et bilag indeholde de særlige betingelser for de enkelte sektorer,

2.11. mener, at det er nødvendigt, at der på området for bygge- og nedrivningsaffald vedtages en praksis for nedrivning af bygninger, der gør det muligt at foretage en affaldssortering af homogene dele. For at kunne udvikle sådanne nedrivningspraksis er der behov for at kunne garantere kvaliteten af de indvundne produkter (certificering af genbrugsmaterialer) og afsætningsmuligheder (det ville være nødvendigt at pålægge de offentlige myndigheder altid at stille krav om anvendelse af sådanne materialer i offentlige licitationer vedrørende veje, jernbaner osv.),

2.12. foreslår - under hensyntagen til alle overensstemmelseskrav og af skatte- og konkurrencepolitiske hensyn - en nedsættelse af momssatserne for produkter, der er et resultat af miljøvenlig produktudvikling med henblik på materialegenanvendelse,

2.13. foreslår en bevidstgørelseskampagne for at modvirke brug og smid væk-mentaliteten (naturligvis i de tilfælde, hvor den ikke er retfærdiggjort, som f.eks. af hygiejne- eller sikkerhedsmæssige årsager), og mener, at de regionale og lokale myndigheder spiller en afgørende rolle i forbindelse med at påvirke borgernes adfærdsmønstre,

2.14. foreslår, at der udvikles aktiviteter af typen "affaldspræmie" for at fremme genbrug af materialer i produktionsleddet, men understreger, at de skal være omfattet af affaldslovgivningen,

2.15. foreslår, at man udvider og anvender mulighederne i de eksisterende programmer, især Life-miljø-programmet og det sjette rammeprogram for forskning og udvikling, specielt for så vidt angår de problemstillinger, der vedrører det bymæssige aspekt af affaldsforvaltningen i forbindelse med de nye teknologier til forebyggelse, transport, genbrug, genanvendelse og bortskaffelse,

2.16. foreslår, at Kommissionen finansierer projekter til fordel for de regionale og lokale regeringsniveauer, som gennemfører integrerede systemer til kvalitativ og kvantitativ affaldsforebyggelse og forskellige former for synergier mellem de forskellige regeringssfærer,

2.17. finder det afgørende, at der iværksættes tiltag til fremme af udvekslingen af god praksis på europæisk plan omkring gennemførelsen af reglerne for affaldsforvaltning med særligt fokus på det lokale plan og i denne fase med særligt henblik på størst mulig udbredelse i de nye medlemsstater,

2.18. håber, at der udarbejdes affaldsforebyggelsesplaner, som der skal tages højde for i lovgivningen og som skal iværksættes i form af miljøaftaler, som skal forhandles på forskellige niveauer (europæisk, nationalt og lokalt) og som skal gælde for de enkelte erhvervssektorer eller virksomheder,

2.19. støtter anvendelsen af mængdebaserede "pay as you throw"-ordninger for at anspore til mere omfattende brug af affaldssortering. Håber, at indførelsen af sådanne systemer, som anvendes til at fremme affaldssortering og den kvantitative forebyggelse af affald, sker under hensyntagen til, at det er nødvendigt at foretage visse tilpasninger af foranstaltningerne på lokalt plan,

2.20. foreslår, at der i udarbejdelsen af nye initiativer lægges særlig vægt på fastlæggelsen af de administrative og finansielle midler, som er nødvendige for at kunne gennemføre lovgivningen i betragtning af den teknisk vanskelige karakter. Ligeledes skal man forsøge at undgå, at omkostningerne ved den nye strategi udelukkende rammer det lokale plan og dermed skaber betydelige pris- og afgiftsstigninger på disse tjenesteydelser.

Bruxelles, den 20. november 2003.

Albert Bore

Formand for

Regionsudvalget

(1) EFT C 198 af 14.7.1999, s. 37.

(2) EFT C 357 af 14.12.2001, s. 44.

(3) EUT C 128 af 29.5.2003, s. 43.

(4) CdR 190/2002 fin, punkt 3.5.3.

(5) CdR 36/2001 fin, punkt 1.2.

(6) CdR 36/2001 fin, punkt 1.7.

(7) CdR 36/2001 fin, punkt 2.16.