KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER 
Bruxelles, den 13.11.1997 
KOM(97) 559 endelig udg. 
RAPPORT FRA KOMMISSIONEN 
TIL RÅDET OG EUROPAPARLAMENTET 
i overensstemmelse med artikel 12, stk. 4, 
i Rådets sjette momsdirektiv af 17. maj 1977 
om harmonisering af medlemsstaternes lovgivning om 
omsætningsafgifter - Det fælles merværdiafgiftssystem: 
ensartet beregningsgrundlag 

INDHOLDSFORTEGNELSE 
1 INDLEDNING /\ Q^ 
2 HARMONISERING AF MOMSSATSERNE: SITUATIONEN I 1996 2 
3 MOMSSATSER OG DET INDRE MARKEDS FUNKTION 4 
3.1 Momssatsernes indvirkning på det grænseoverskridende indkøbs­
mønster: den almindelige tendens 4 
3.2 Momssatsernes indvirkning på det grænseoverskridende indkøbs­
mønster: analyse af konkrete tilfælde 8 
4 REVISION AF ANVENDELSESOMRÅDET FOR DE REDUCEREDE 
MOMSSATSER 10 
4.1 Kriterier for revisionen 10 
4.2 Revision af forskellige kategorier i bilag H 11 
4.3 Behandling af anmodninger om indførelse af nye specifikke kategorier 
i bilag H 15 
4.4 Gennemgang af det særlige tilfælde, der er nævnt i artikel 12, stk. 3, 
litra b) 21 
5 HARMONISERING AF ANVENDELSESOMRÅDET FOR DEN REDU­
CEREDE MOMSSATS: FREMGANGSMÅDEN 23 
5.1 Analyse af den nuværende situation i medlemsstaterne 23 
5.2 Vurdering i relation til det nye fælles momssystem 26 
6 KONKLUSION 29 
BILAG 1. UDVIKLINGEN I DE MOMSSATSER, SOM MEDLEMS­
STATERNE HAR ANVENDT I PERIODEN 1994-1996 
(UNDTAGEN DE SATSER, DER ANVENDES I OVER­
GANGSPERIODEN, JF ARTIKEL 28, STK. 2 31 
BILAG 2: MEDLEMSSTATERNES ANVENDELSE AF REDUCERE­
DE MOMSSATSER PÅ DE KATEGORIER AF VARER OG 
TJENESTEYDELSER, DER ER ANFØRT I BILAG H I 
6. MOMSDIREKTIV 32 
1 
1 INDLEDNING 
Hermed forelægger Kommissionen Rådet den i artikel 12, stk. 4, i 6. momsdirektiv omhandlede 
rapport. Formålet hermed er at tage anvendelsesområdet for reducerede momssatser op til 
revision. Denne gennemgang, såvel som alle spørgsmål vedrørende harmonisering af 
momssatserne, er baseret på det i EF-traktatens artikel 99 indeholdte kriterium, der går ud på, at 
harmoniseringen skal være nødvendig for at sikre etableringen af et velfungerende indre marked. 
Formålet med rapporten er derfor følgende: 
• at se nærmere på situationen, hvad angår harmonisering af momssatser, og give en 
indberetning om de vigtigste aktioner og begivenheder, der har fundet sted siden den sidste 
rapport KOM(94) 584 [kapitel 2] 
• man skal vurdere, hvilken indvirkning momssatsstrukturen har haft for det indre markeds 
funktion. I rapporten søger man derfor at fa klarlagt, om momsen har forårsaget 
konkurrencefordrejninger eller ændringer i samhandelen mellem EU-landene. Navnlig 
undersøges det, hvorvidt forskelle i momssatserne griber negativt ind i samhandelen på tværs 
af landegrænserne og om de influerer på detailhandlernes salgsmønster [kapitel 3] 
• man skal undersøge anvendelsesområdet for den reducerede momssats samt omfanget af de 
kategorier af varer og tjenesteydelser, der er anført i bilag H til 6. momsdirektiv. I henhold til 
direktivets artikel 12, stk. 4, skal Rådet hvert andet år tage bilag H op til revision med henblik 
på at tage stilling til, om bilaget skal ændres. Alle klager og henvendelser til Kommissionen 
vedrørende anvendelsesområdet for den reducerede momssats skal drøftes i denne 
forbindelse. Også artikel 12, stk. 3, litra b), om beskatning af visse former for 
energiforsyninger vil blive taget op til behandling [kapitel 4] 
. man skal drøfte den videre harmonisering af anvendelsesområdet for den reducerede 
momssats. Den fremtidige harmonisering kan ikke alene baseres på de drøftelser, der finder 
sted her og nu. Det er nemlig nødvendigt at foretage en mere vidtgående analyse af den 
aktuelle situation i medlemsstaterne. På grundlag af en sådan analyse kan man vurdere den 
nuværende situation set i relation til det foreslåede nye fælles momssystem, der er ved at blive 
indført [kapitel 5] 
• endelig skal man opsummere de vigtigste resultater af rapporten og drage de nødvendige 
konklusioner med hensyn til eventuelle lovgivningstiltag, som Kommissionen bør iværksætte 
i relation til artikel 12, stk. 4 [kapitel 6] 
Det skal bemærkes, at man ikke i denne rapport kommer ind på harmonisering af punktafgifter. 
I rapporten kommer man heller ikke nærmere ind på spørgsmål vedrørende momssatser, der 
indgår som led i gennemførelsen af et fælles momssystem i det indre marked (KOM(96) 328 
endelig udg.), hvor en større konvergens mellem momssatserne udtrykkeligt er påkrævet. 
Endelig foregriber man heller ikke Kommissionens lovforslag på dette område. 
1 Q, 
Herudover skal det bemærkes, at rapporten ikke indeholder en drøftelse af den for moms­
satserne gældende overgangsordning. I henhold til direktivets artikel 28, stk. 2, litra g), skal 
Kommissionen tage bestemmelserne i artikel 28, stk. 2, litra a), op til fornyet behandling inden 
31. december 1994. I den forbindelse henvises der til rapport KOM(94) 584. Det siger dog sig 
selv, at Kommissionen ikke automatisk - ved at begrænse nærværende rapport til 
momsdirektivets krav - godkender en videreførelse af disse arrangementer; dette aspekt vil 
Kommissionen forhandle i forslagene til gennemførelse af det fælles momssystem for det indre 
marked. 
2 HARMONISERING AF MOMSSATSERNE: SITUATIONEN I 1996 
I henhold til den nugældende EF-momslovgivning kan medlemsstaterne anvende en eller to 
reducerede momssatser, som dog ikke må være under 5%, og som alene finder anvendelse på 
salg af de varer og tjenesteydelser, der er anført i bilag H (artikel 12, stk. 3, litra a))1. Endvidere 
kan medlemsstaterne anvende en reduceret momssats på levering af naturgas og elektricitet, 
forudsat at der ikke er risiko for konkurrencefordrejning (artikel 12, stk. 3, litra b)). Disse 
bestemmelser vil blive gennemgået nærmere i kapital 4. 
Reglerne vedrørende de momssatser, der gælder for kunstværker, antikviteter og samler­
objekter, er fastsat i et særskilt direktiv2, der ændrer 6. momsdirektiv. Rådet har i 1996 - i 
forbindelse med fastsættelsen af den i 6. momsdirektiv omhandlede overgangsordning3 - fastsat 
reglerne for beskatning af andre landbrugsprodukter end dem, der henhører under kategori 1 i 
bilag H (primært skæreblomster, prydplanter, blomsterløg, rødder og lignende samt brænde). 
Hvad angår den ordning og de momssatser, der gælder for guld, foreligger der for øjeblikket et 
kommissionsforslag for Rådet4. 
I artikel 28, stk. 2, fastsættes der forskellige foranstaltninger vedrørende de momssatser, 
medlemsstaterne kan opretholde i den overgangsperiode, der er omhandlet i artikel 28, stk. 1. 
Som nævnt ovenfor vil Kommissionen tage disse bestemmelser op til fornyet overvejelse i 
forbindelse med fastlæggelsen af det nye fælles momssystem for det indre marked. 
Direktiv 96/95/EF af 20.12.19% om ændring af direktiv 77/388/EØF om det fælles merværdiaf­
giftssystem, med hensyn til merværdiafgiftens normalsats. EFT nr. L 338 af 28.12.19%. s. 89. 
Direktiv 94/5/EF af 14.2.1994 om tilfojclsc til det fælles merværdisystem og om ændring af direk­
tiv 77/388/EØF. EFT nr. L 60 af 3.3.1994. s. 16. 
Direktiv 96/42/EF af 25.6.1996 om tilfojclsc til det fælles nierværdisystem og om ændring af 
direktiv 77/388/EØF. EFT nr. L 170 af 9.7.1996. s. 34. 
KOM(92) 441 endelig udg. 
2 
I henhold til den i artikel 28, stk. 2, litra a)-f), omhandlede overgangsordning kan visse 
medlemsstater momsfritage et bestemt antal varer og tjenesteydelser med tilbagebetaling af 
moms, der allerede er erlagt i tidligere omsætningsled (nulsatsen) eller anvende satser, der er 
lavere end det minimum, der er fastsat i artikel 12, stk. 3 (stærkt reduceret sats). Visse 
medlemsstater har også ret til at opretholde en reduceret sats, der dog ikke må være under 12%, 
og som gælder for salg af andre varer og tjenesteydelser end de i bilag H anførte, forudsat at de 
pågældende satser var i kraft pr. 1. januar 1991 (såkaldte parkeringssatser). De medlemsstater, 
der pr. 1. januar 1991 anvendte en reduceret sats på restauration, beklædning, børnesko samt 
logi, kunne fortsætte med at anvende disse satser i den overgangsperiode, der er fastsat inden 
for rammerne af den nuværende momsordning. Endelig fik Grækenland lov til fortsat at anvende 
særligt reducerede satser på visse øer og departementer. Da alle disse bestemmelser indgår som 
led i overgangsmomsordningen, vil de ikke her blive gennemgået i enkeltheder. 
Bilag 1 indeholder en detaljeret oversigt over, hvorledes momssatserne i medlemsstaterne -
undtagen dem, der er nævnt i artikel 28, stk. 2 - har udviklet sig siden slutningen af 1994, hvor 
Kommissionens sidste rapport om emnet blev fremlagt. Man kan konstatere, at momssatserne 
stadig varierer betydeligt: normalsatserne varierer mellem 15 og 25% og de reducerede satser 
mellem 5 og 17%5. Et simpelt gennemsnit af de normalsatser, der anvendes inden for 
Fællesskabet, er på ca. 19,5%, mens de reducerede satser i gennemsnit er på lidt over 8%. 
Sammenlignet med tallene fra 1994 er der tale om en markant stigning i de gennemsnitlige 
momssatser, hvilket hovedsagelig skyldes Fællesskabets udvidelse til 15 medlemsstater og de 3 
nye medlemsstaters højere gennemsnitssatser 
Den vejede gennemsnitssats for Fællesskabet som helhed viser den samme tendens. Kommis­
sionens estimationer, der bygger på medlemsstaternes opgørelser over egne indtægter og på 
statistikker over momsindtægter, viser følgende billede: 
Vejet gennemsnitssats 
Satserne under ét 
Normalsatsen 
Reduceret sats6 1994 
14,03% 
17,07% 
5,71% 1995 EU 12 
14,25% 
17,28% 
6,17% 1995 EU 15 
14,61% 
17,62% 
6,57% 
I Finland gælder der en midlertidig sals pa 17% for et begrænset antal levnedsmidler. Da Finland 
således har tre reducerede satser, har Kommissionen officielt anmodet de finske myndigheder om 
at mindske antallet af reducerede satser til to. Bortset herfra er den hojeste reducerede sats i 
Fællesskabet på 12.5%. 
Omfatter alle de forskellige reducerede satser: nulsatscr. stærkt reducerede satser, såkaldte "parkc-
ringsatser", permanente, reducerede satser. 
3 
Kommissionen går ud fra, at den harmonisering, der har rundet sted, hvad angår moms­
satserne, jf. ovenfor, er det absolutte minimum, som medlemsstaterne har anset for ubetinget 
nødvendigt for det indre markeds funktion. Det er klart, at endnu større forskelle mellem 
momssatserne i de forskellige medlemsstater i princippet altid kan medføre strukturel 
ubalance og konkurrencefordrejning inden for visse erhvervssektorer. Kommissionen er fast 
besluttet på at løse sådanne problemer, når den fremlægger nye forslag til harmonisering af 
momssatserne. Det er planen, at det første forslag på dette område vil blive fremlagt senest i 
1997 eller i begyndelsen af 1998. 
Det skal i den forbindelse endnu en gang bemærkes, at formålet med nedenstående (kun) er 
at undersøge, hvorledes den nuværende situation inden for det indre marked er i dag, hvad 
angår strukturen i de gældende reducerede momssatser. 
3 MOMSSATSER OG DET INDRE MARKEDS FUNKTION 
Da Kommissionen undersøgte, hvorledes de nuværende forskelle mellem momssatserne 
indvirker på det indre markeds funktion, forsøgte den at fa klarhed over, i) hvorvidt forskelle 
i momssatserne medlemsstaterne imellem influerer på privatpersoners og afgiftspligtige 
virksomheders adfærd, og ii) hvorvidt en sådan indvirkning skyldes selve momssatsernes 
nuværende struktur. 
3.1 Momssatsernes indvirkning på det grænseoverskridende indkøbsmønster: den 
almindelige tendens 
I den ovennævnte rapport fra 1994 undersøgte man nøje, hvorledes momssatserne indvirkede 
på både privatpersoners grænseoverskridende indkøbsmønster og på afgiftspligtige personers 
handel inden for Fællesskabet. Med henblik på undersøgelsen blev der bestilt en række 
studier, som viste, at momsen generelt set - om end med visse undtagelser - ikke havde ført 
til uforudsete konkurrencefordrejninger eller ændringer af samhandelen. Dette resultat 
skyldes primært to forhold: for det første synes ikke-fiskale faktorer ofte at kompensere for et 
eventuelt momsrelateret incitament til at købe på tværs af landegrænserne; for det andet 
søger man - ved at anvende princippet om bestemmelseslandet ved handel mellem 
afgiftspligtige personer og ved at anvende særlige afgiftsordninger (f.eks. ordninger for 
fjernsalg) - med overgangsordningen at sikre, at forskelle i momssatserne ikke reelt udnyttes. 
Momsen opkræves i oprindelseslandet, når afgiftspligtige personer i én medlemsstat leverer 
varer til specielle købere i en anden medlemsstat (dvs. standartdsatslandbrugere, moms­
fritagne små virksomheder, afgiftspligtige personer, der udfører transaktioner, der er fritaget i 
henhold til artikel 13 i 6. momsdirektiv, ikke-afgiftspligtige personer, der køber varer, der på 
årsbasis ikke overstiger 10 000 ECU. Det samme gælder for salg af varer til rejsende, der 
selv medbringer varerne7, samt for fjernsalg til en værdi, der ligger under det loft, som den 
medlemsstat, hvori leverancen finder sted, har fastsat, samt for levering af visse tjeneste­
ydelser. Salg af punktafgiftsbelagte varer påvirkes naturligvis i vidt omfang af den måde, 
hvorpå punktafgifterne opkræves, og af punktafgiftssatsernes størrelse. 
Kommissionen er fortsat overbevist om, at det er lidet sandsynligt, at disse ordninger vil 
forårsage betydelige eller omfattende konkurrencefordrejninger eller påvirke samhandelen. 
Men der er dog én vigtig sag, som Kommissionen på ny er blevet gjort opmærksom på, og 
som allerede blev omtalt i rapporten fra 1994. Der var tale om tyske landmænd, der er 
omfattet af standardsatsordningen, og som købte gødning, pesticider m.v. (som i Tyskland 
beskattes med normalsatsen) direkte i nabolande, hvor sådanne produkter beskattes med en 
reduceret sats. På tilsvarende måde søger franske forbrugere at købe deres brændstof til 
opvarmning, såsom kul, i Belgien, hvor momssatsen er betydeligt lavere. Af andre sager, 
hvor salget påvirkes af momsen, kan det nævnes, at salg af drikkevarer, såsom læskedrikke 
og mineralvand fra Frankrig til Belgien eller fra Belgien til England generelt set ikke har den 
store indvirkning. Men alle disse småsager skulle man måske se nærmere på under ét. 
Endvidere er der altid mulighed for, at der er betydelig regional indvirkning, som bør tages 
op til vurdering. Hvor forskellige medlemsstater anvender forskellige (reducerede) moms­
satser eller hvor ikke alle medlemsstater en reduceret momssats, må man i alle tilfælde holde 
sig for øje, at dette vil indvirke negativt på de virksomheder, som ikke nyder godt af den 
reducerede momssats eller som konkurrerer med virksomheder etableret i en medlemsstat 
med en lavere momssats. 
Levering af teletjenester på tværs af landegrænserne er f.eks. et område, hvor potentielle 
leverandører kan ønske at vælge et bestemt land, hvori de vil etableres (dvs. i beskat-
ningsøjemed), for derved at drage fordel af lave momssatser og/eller fordelagtige ordninger, 
hvad angår fradrag af indgående moms. Dette incitament vil blive styrket under de nye 
beskatningsordninger, som medlemsstaterne for nylig har indført som respons på Kommis­
sionens lovgivningsinitiativ på dette område8. 
Undtagen nye transportmidler. 
KOM(97)4 endelig udg. Se også Rådets beslutning 97/200-214/EF. EFT nr. L 86 af 28.3.1997, 
s. 5. 
Det siger sig selv, at forskelle i momssatserne er større inden for visse industrier end inden 
for andre. På områderne havebrug og gartneribrug f.eks. har store forskelle i momssatserne 
klart ført til ulovlige aktiviteter. Endvidere er Kommissionen opmærksom på sager, hvor 
anvendelsen af standardordninger ved EF-samhandelen inden for denne sektor skaber 
fordrejninger mellem konkurrenter. 
Af oversigten i bilag 1 fremgår det, at momssatserne i medlemsstaterne ikke har ændret sig 
mærkbart fra 1994 til 1996, hvorfor det er sandsynligt, at situationen i 1996 i så henseende er 
sammenlignelig med situationen i 1994. Det skal dog understreges, at de konklusioner, der 
blev draget i 1994, afhang af de særlige betingelser, der var knyttet til den ovennævnte 
traditionelle ordning. Det siger således sig selv, at overgangen til en ny fælles momsordning 
for det indre marked vil skabe en fuldstændig ny situation, som der må tages højde for i de 
forslag, der fremlægges med henblik på systemets gennemførelse. Endvidere er forholdet det, 
at ikke-fiskale faktorer, der påvirker virksomheders og privatpersoners adfærd, til stadighed 
ændres. 
For at vurdere indvirkningen af sidstnævnte aspekt lod Kommissionen en ekstern konsulent 
udarbejde en undersøgelse vedrørende dette spørgsmål9. I denne undersøgelse fokuseredes 
der på grænseområder, der betragtedes som "følsomme" i tidligere undersøgelser, nemlig 
grænseområderne: mellem Tyskland og Danmark, Nederlandene, Belgien, Luxembourg, 
Frankrig og Østrig. I undersøgelsen fokuserede man navnlig på de faktorer, der influerer på 
forbrugernes valg, samt på de generelle tendenser, hvad angår køb og salg på tværs af 
landegrænserne, ligesom man også så på detailhandelens strategier og incitamenter. Under­
søgelsen blev gennemført på grundlag af et omfattende spørgeskema samt på grundlag af 
interviews med eksperter. Undersøgelsen omfattede både moms og punktafgifter, mens 
fjernsalg (postordresalg) blev analyseret særskilt. 
Undersøgelsen bekræfter i det store hele resultaterne af tidligere undersøgelser, som blev 
omtalt i rapporten fra 1994. Men nogle specifikke resultater skal dog omtales nærmere. 
Hovedresultaterne af undersøgelsen kan opsummeres som følger: 
• I regioner, hvor køb på tværs af landegrænserne er ret intens, indretter detailhandlere i dag 
deres reklamevirksomhed og sikrer et varieret varelager, ligesom de også tilpasser deres 
systemer, således at de kan tage imod udenlandsk valuta osv. af hensyn til kunderne fra 
nabostaten. Der er klare eksempler på, at en aktiv grænseoverskridende handels­
virksomhed har mobiliseret EU-forbrugerne 
• Prisforskelle, der skyldes forskellige momssatser, er ikke den eneste faktor, der influerer 
på omfanget af grænseoverskridende køb og salg mellem nabolande Varesortimentet, 
attraktive forretningsforhold og god forbrugerservice er forhold, der skal lægges oven i 
prisfordelene. Sprogbarriererne har ikke nær så stor betydning, som man kunne forvente. 
"Retail strategies to benefit from indirect tax differences" (Jurgen Ratzinger, Ifo Institute for Economic 
Research) - marts 1996. 
• Med tiden må man forvente en videreførelse af integrationsprocessen, der fører til øget 
konkurrence og til yderligere tilnærmelse af prisniveauet samt måske til en ændring af 
indkøbsmønstret. 
• Fjernsalg på tværs af landegrænserne spiller en vis rolle for tyske detailhandleres omsæt­
ning. Ca. 5% af efterspørgslen ekspederes via postordreforretninger og henved 3% af de 
tyske postordreforretningers omsætning hidrører fra EU-forbrugere fra nabolande. 
• Ved de forskellige grænseovergange, kan det generelt konstateres, at salget på tværs af 
landegrænserne ikke er ændret mærkbart siden 1993. To særlige tilfælde skal dog nævnes: 
i) I det tyske grænseområde nær Luxembourg spiller forbrugere på den anden side af 
grænsen en overordentlig vigtig rolle, der endog er blevet større inden for de sidste år. 
ii) Det tysk-østrigske grænseområde har traditionelt set været meget integreret selv før 
EF-medlemskabet. Bayern og Norditalien opsuger rent faktisk en betydelig del af den 
østrigske købekraft (f.eks. ca. 5% af købekraften i delstaterne Karnten, Tyrol, Salzburg og 
Oberôsterreich, dog bortset fra tobak, olie og biler. Der er således tale om en stigning på 
ca. 23% i salget på tværs af landegrænserne fra 1994 til 1995). 
Disse konklusioner, der ikke er specielt overraskende, viser to generelle hovedtendenser 
vedrørende momssatsernes indvirkning på salget på tværs af landegrænserne. For det første 
er markedsintegrationsgraden - på trods af de eksisterende forskelle i momssatserne - stadig 
stigende, og detailhandlerne forsøger at forbedre deres strategi. Selv om det indre marked 
endnu ikke fungerer perfekt i økonomiske tal, så sker der dog hele tiden forbedringer. For det 
andet er det klart, at dér, hvor vilkårene for det grænseoverskridende salg er favorable (ingen 
sprogbarrierer, fælles traditioner osv.), vil momsen kunne påvirke samhandelen og føre til 
konkurrencefordrejninger. Undersøgelsen bekræfter således klart, at mange østrigske 
virksomheder har klaget over, at forskel i momssatserne forrykker samhandelen hen imod 
Tyskland (f.eks. for så vidt angår hårde hvidevarer). Med undtagelse af visse begrænsede 
områder er det desværre umuligt at give en pålidelig vurdering af omfanget af den 
grænseoverskridende handel for hvert enkelt produkt. 
Hverken en vurdering af den almindelige tendens hvad angår grænseoverskridende sam­
handel eller resultatet af undersøgelsen kan derfor give et tilstrækkeligt grundlag for at fore­
tage større ændringer i det nuværende momssystem. Men denne vurdering vedrører kun den 
nuværende situation og er foretaget ud fra den antagelse, at de nuværende afgiftsordninger 
anvendes, og at virksomhedernes og forbrugernes adfærd ikke ændres mærkbart. 
Samtidig er det klart, at det nuværende afgiftssystem som sådant - der er baseret på en gene­
rel anvendelse af princippet om bestemmelsesstedet og på flere særordninger - obstruerer den 
fulde udnyttelse af enhedsmarkedet. Den nuværende komplicerede og uensartede 
momssatsstruktur er en konsekvens af, at medlemsstaterne af indenrigspolitiske og 
økonomiske grunde holder fast ved, at de vil bibeholde deres nuværende forskellige satser. 
Den forventede fortsatte markedsintegration vil øge konkurrencen, føre til yderligere ind­
byrdes tilnærmelse af prisniveauet og resulterer i sidste instans i en justering af ind­
købsmønstret. Det er derfor sandsynligt, at de restriktive virkninger af den nuværende 
momssatsstruktur vil blive forværret i fremtiden. Selv under den nuværende overgangs­
ordning vil en yderligere harmonisering af momssatserne sandsynligvis vise sig nødvendig i 
det omfang flere og flere industrier (produkter og tjenesteydelser) bliver udsat for 
konkurrence fra udlandet. 
3.2 Momssatsernes indvirkning på det grænseoverskridende indkøbsmønster: ana­
lyse af konkrete tilfælde 
Kommissionen far jævnligt indberetninger om og klager over konkrete tilfælde, hvor 
forskelle i momssatserne siges at forårsage betydelig fordrejning mellem virksomhederne. 
Det er klart, at man ikke i denne rapport kan gå i detaljer med alle de forskellige sager, der er 
blevet indbragt for Kommissionen (hvoraf mange er fortrolige eller underkastet 
tavshedspligt). Men Kommissionen har i visse specifikke sager fundet anledning til at 
kontakte de ansvarlige nationale myndigheder for at få flere oplysninger og en nærmere 
redegørelse. 
Men den nuværende momsafgiftsstruktur frembyder to problemer, der er den primære årsag 
til visse fordrejninger af konkurrencesituationen for afgiftspligtige personer (hvilket dermed 
bevirker, at den endelige forbruger ikke fuldt ud kan drage fordel af det indre marked), 
nemlig i) bilag H's fakultative karakter og ii) den omstændighed, at der ikke er fastsat fælles 
definitioner af de kategorier af varer og tjenesteydelser, der er anført i bilag H. 
Medlemsstaterne kan i dag vælge mellem at anvende en eller to reducerede satser ved salg af 
de kategorier af varer og tjenesteydelser, der er anført i bilag H. De kan selv bestemme, om 
de vil anvende en reduceret momssats på en række varer og tjenesteydelser. Bilag 2 til denne 
rapport indeholder en oversigt, der viser, i hvilket omfang medlemsstaterne har udnyttet 
deres mulighed for at anvende en reduceret sats på de 17 kategorier af varer og 
tjenesteydelser, der er anført i bilag H. Det siger sig selv, at en forskellig momsbehandling af 
ensartede varer og tjenesteydelser inden for Fællesskabet. 
Det er unægtelig rigtigt, at de kategorier af tjenesteydelser, der er nævnt i bilag H, i kraft af 
selve deres karakter ikke er en form for erhvervsvirksomhed, hvor der i nævneværdigt 
omfang finder samhandel sted på tværs af landegrænserne. De kategorier af varer, der er 
nævnt i bilag H, hører heller ikke til den type varer, som privatpersoner sædvanligvis vil 
rejse langt for at købe. Kommissionen er imidlertid af den opfattelse, at denne vurdering ikke 
nødvendigvis giver et fuldstændigt billede af situationen i 1996. Før man foretager en 
undersøgelse af de enkelte kategorier (se kapitel 4), bør man dog tage følgende i betragtning: 
forskelle i momssatserne, der anvendes på de i bilag H nævnte varer og tjenesteydelser, 
varierer i hvert fald med op til 20% (fra 5% til 25%), og forskellen er helt oppe på 25%, hvis 
man medregner de stærkt reducerede satser og nulsatserne. Den potentielle betydelige 
besparelse skaber således i sig selv et incitament til at købe varer og i et mindre omfang også 
tjenesteydelser i udlandet, selv om det er forbundet med betydelige ulemper. Inden for den 
medicinske sektor f.eks. er der mulighed for, at de involverede virksomheder udnytter 
forskelle i de internationale priser, når sådanne prisforskelle skyldes de forskellige 
momssatser. 
Endvidere er der en tendens til, at medlemsstaterne vælger varer og tjenesteydelser inden for 
en kategori, der står opført i bilag H, frem for at vælge en hel kategori, hvorpå deres 
reducerede sats skal anvendes. I visse tilfælde foretages der endog en sådan sondring, når den 
kombinerede tarifhomenklatur anvendes for at få fastslået det præcise indhold af en bestemt 
kategori. Kommissionen er bekymret over en række tilfælde, hvor medlemsstaterne foretager 
en tilsyneladende arbitrær sondring inden for en bestemt bilag H-kategori. 
Man kan fremføre det argument, at selv om en sådan uensartet behandling af stort set 
identiske varer og tjenesteydelser er vanskelig at forstå, medfører det dog ikke nogen for­
drejning inden for Fællesskabet mellem indenlandske og udenlandske leverandører, fordi de 
underkastes en ensartet behandling. Men i praksis bliver de ansvarlige afgiftsmyndigheder 
først opmærksom på en sådan forskel på det tidspunkt, hvor en virksomhed skal indgive 
supplerende vareangivelse (f.eks. ved køb inden for Fællesskabet). Det kan således 
forekomme, at indenlandske producenter altid opnår en reduceret sats, uanset karakteren af 
de varer og tjenesteydelser de leverer, mens deres udenlandske konkurrenter må lide under 
en korrekt anvendelse af den normale momssats. 
Kommissionen får også ofte klager over konkurrencefordrejninger inden for en medlemsstat, 
der skyldes en uensartet transponering af bilag H. Sådanne fordrejninger rammer alle EU-
virksomheder og EU-borgere lige hårdt, hvorfor de ikke henhører under Kommissionens 
ansvar ifølge EF's konkurrenceregler, men man bør bestemt gøre opmærksom på problemet. 
Det bør nævnes, at i henhold til de grundlæggende principper i 6. momsdirektiv må identiske 
varer og tjenesteydelser ikke beskattes med forskellige satser. Enhver forskel i satserne skal 
være objektivt begrundet. Kommissionen har allerede slået dette grundlæggende princip fast 
på andre områder, og i et af tilfældene er der indledt en overtrædelsesprocedure. 
Den omstændighed, at der ikke findes klare fælles definitioner af de kategorier af varer og 
tjenesteydelser, der er anført i bilag H, medfører også et stort antal såkaldte grænsetilfælde. 
Mange medlemsstater anvender f.eks. en reduceret momssats på te og kaffe og normalsatsen 
på læskedrikke. Man kan dog med rette stille spørgsmålet, om iste på dåse skal anses for te 
eller en læskedrik, og dette gælder også for en række kaffeprodukter, der er drikkeklare. Når 
to produkter, for hvilke der gælder forskellige momssatser, sælges samlet og ikke kan 
adskilles, rejser det samme spørgsmål sig, nemlig hvilken sats der skal anvendes. Der er 
heller ikke noget gyldigt kriterium for at fastslå, om det f.eks. er compactdisken eller bogen, 
der er afgørende, når de to produkter sælges under ét som en ordbog. Disse eksempler viser, 
at den nuværende momssatsstruktur frembyder fundamentale problemer, der både er i strid 
med grundlæggende momsprincipper, og som næsten uvægerligt vil føre til 
konkurrencefordrejning. 
Kommissionen kan desværre ikke angive det kvantitative omfang af den konkurrence­
fordrejning, der skyldes ovennævnte grundlæggende problemer. Der er rigtigt, at Rådet - på 
det tidspunkt, hvor det relevante momssatsdirektiv 92/77/EØF blev vedtaget - var opmærk­
som på, at bilag H, således som det var udformet, kunne give anledning til mindre 
konkurrencefordrejninger, men den nuværende situation giver ikke - som nævnt ovenfor -
anledning til hurtig indskriden, så meget desto mindre som hele spørgsmålet om harmoni­
sering af momssatserne under alle omstændigheder vil blive taget op til behandling i for­
bindelse med det nye fælles momssystem for det indre marked. Det stigende antal proble­
matiske tilfælde giver dog Kommissionen anledning til at mene, at en nøje overvågning af 
situationen er absolut nødvendig, og at det eventuelt er uundgåeligt med særskilte fremtidige 
initiativer på dette område. Medlemsstaterne bedes søge at løse de ovennævnte problemer. 
4 REVISION AF ANVENDELSESOMRÅDET FOR DE REDUCEREDE 
MOMSSATSER 
4.1 Kriterier for revisionen 
Retsgrundlaget for denne rapport er 6. momsdirektivs artikel 12, stk. 4, andet punktum, som 
har følgende ordlyd: 
"På grundlag af en rapport fra Kommissionen tager Rådet hvert andet år, 
første gang i 1994, de reducerede satsers anvendelsesområde op til revision. 
Rådet kan med enstemmighed på forslag af Kommissionen beslutte at ændre 
listen over goder og tjenesteydelser i bilag H. " 
Som nævnt ovenfor vil relationen mellem momssatsstrukturen og det indre markeds 
generelle funktion (hvad angår grænseoverskridende transaktioner) ikke nødvendigvis kræve 
en ændring af momssatserne, så længe de for momsen gældende overgangsbestemmelser er i 
kraft. Men forskellige klager har dog vist, at den nuværende situation frembyder visse 
problemer. 
10 
I dette kapitel behandles de forskellige kategorier af varer og tjenesteydelser, der er anført i 
bilag H, samt anmodningerne om en udvidelse af bilag H og det særlige tilfælde med 
levering af visse energiprodukter (artikel 12, stk. 3, litra b)). Kommissionen har i den 
forbindelse fået en række henvendelser fra forskellige erhvervs- og industrisammen­
slutninger, fordi de ønsker, at deres sektorer i forbindelse med den næste revision kommer 
ind under anvendelsesområdet for de reducerede momssatser. 
Som nævnt ovenfor er det grundlæggende kriterium for en ændring af anvendelsesområdet 
for de reducerede momssatser og for en undersøgelse af bilag H og artikel 12, stk. 3, litra b), 
det i EF-traktatens artikel 99 indeholdte kriterium, hvorefter harmonisering af lovgivning 
skal ske i det nødvendige omfang, idet en sådan harmonisering anses nødvendigt for at sikre 
det indre markeds oprettelse og funktion. Under analysen vil man således fokusere på, om 
det er nødvendigt at ændre de nuværende bestemmelser for at løse problemerne i forbindelse 
med konkurrencefordrejning. 
Det følger af en vurdering af fordelene ved at anvende en reduceret momssats på bestemte 
sektorer, varer eller tjenesteydelser kun kan ses i lyset af traktatens overordnede mål, hvad 
angår indirekte beskatning. Med andre ord er forholdet det, at selv om der ikke er konstateret 
en klar konkurrencefordrejning i et specifikt tilfælde, så skal alle argumenter for og imod en 
reduceret moms vurderes ud fra, hvilken generel indvirkning en sådan reduceret moms vil fa 
for det indre marked. Hvad momsen angår, har Rådet helt klart fastslået, at gennemførelsen 
af det indre marked forudsætter, at man går over til et momssystem med beskatning i den 
medlemsstat, hvorfra varerne og tjenesteydelserne kommer (artikel 28/ i 6. momsdirektiv). 
Ved drøftelsen af en eventuel ændring af anvendelsesområdet for reducerede momssatser må 
man således nødvendigvis tage hensyn til, hvilken indvirkning det eventuelt vil fa for 
gennemførelsen af et fælles momssystem for det indre marked. 
Baggrunden for bilag H og den historiske kontekst, hvori Rådets beslutninger blev vedtaget, 
er ikke omtalt i denne rapport, da der blev redegjort herfor i den tidligere rapport. 
4.2 Revision af forskellige kategorier i bilag H 
Bilag H's fakultative karakter og den relativt brede definition af de forskellig kategorier heri 
skaber som nævnt ovenfor store tekniske problemer, som kræver en nøje overvågning og en 
analyse. For visse kategoriers vedkommende har forskellige interessegrupper imidlertid 
henvendt sig til Kommissionen med det formål at fa bestemte varer eller tjenesteydelser 
henført under anvendelsesområdet for reducerede momssatser. De vigtigste tilfælde af denne 
art omhandles i dette kapitel, hvori der også redegøres for de generelle drøftelser vedrørende 
visse kategorier. Følgende sektorer er de vigtigste, nemlig landbrug, sundhed, 
personbefordring, kultur- og socialpolitik. 
11 
Landbrug 
Den relevante produktion er den, som ikke er anført under bilag H (kategori 1). nemlig 
afskårne blomster, prydplanter, blomsterløg, rødder og lignende samt brænde. Under Rådets 
drøftelser af Kommissionens forslag10 viste det sig, at medlemsstaterne havde divergerende 
opfattelser af, hvilken momssats der i princippet skal anvendes på landbrugsprodukter. Nogle 
medlemsstater ønsker at udvide anvendelsesområdet for den reducerede momssats til at 
omfatte alle landbrugsprodukter, mens andre foretrækker at bibeholde den eksisterende liste. 
Inden for levnedsmiddelkategorien er der en intens grænseoverskridende samhandel. Dette 
har altid været et karakteristisk træk inden for EU-samhandelen inden for denne sektor, men 
ifølge de forskellige studier, som Kommissionen er bekendt med, skyldes dette ikke primært 
forskelle i momssatserne. Meget ofte købes levnedsmidler i nabolande, selv om momsen dér 
er højere. På nuværende tidspunkt synes det ikke at være hensigtsmæssigt at ændre bilag H 
på dette punkt. 
Sundhedssektoren 
Den reducerede momssats, der gælder for farmaceutiske produkter (kategori 3) og for 
medicinsk udstyr (kategori 4) illustrerer på udmærket vis det ovennævnte problem med vage 
definitioner. Hvad skal der forstås ved "som normalt anvendes til sundhedspleje", og hvad 
skal der forstås ved "der normalt anvendes til at mindske eller behandle handicap"? I visse 
medlemsstater giver disse spørgsmål anledning til drøftelser mellem de ansvarlige 
myndigheder og det involverede erhvervsliv om, hvorvidt deres sektor eller produkter falder 
uden eller inden for bilag H; dette kan næppe overraske, henset til bestemmelsens uklare 
formulering. 
Personbefordring 
Beskatning af personbefordring (kategori 5) er et specifikt og meget kompliceret anliggende. 
Medlemsstaterne beskatter i dag "befordring" meget forskelligt, og de anvender momssatser, 
der varierer fra 0 (fritagelse med tilbagebetaling af indgående moms) til 25%. Hertil 
kommer, at de fleste medlemsstater også sondrer mellem de forskellige transportmidler, 
mellem indenlandsk transport og transport inden for Fællesskabet eller international transport 
m.v. Kommissionen er opmærksom på, at den nuværende situation skaber en række 
praktiske problemer for den berørte del af erhvervslivet, og medfører betydelig 
konkurrencefordrejning. Kommissionen er endvidere opmærksom på, at transportsektoren er 
speciel, og at det eventuelt er nødvendigt med en særlig momsbehandling. 
10 Se fodnote 3. 
12 
Man har derfor ladet udføre en undersøgelse med følgende mål for øje. At vurdere 
konsekvenserne af, at man benytter en forskellig teknik ved anvendelsen af moms på 
passager- og transporttjenesteydelser. For at undersøge, hvorvidt der består en konkurrence­
mæssig ubalance mellem de forskellige transportmidler, der anvender stort set de samme 
ruter (specielt højhastighedstog kontra lufttransport). At forudse den absolutte og relative 
indvirkning på prisen, hvis man ændrer nuværende geografiske regler, afhænger af alle de 
forskellige beskatningsmetoder (beskatning ved afgangsstedet, ankomststedet, etablerings­
stedet eller det sted, hvor køberen beskattes). Dette problem vedrører retten til fradrag for 
forretningsrejser. 
Kultur 
Den mest omdiskuterede kategori under bilag H vedrører primært bøger, aviser og 
tidsskrifter (kategori 6); men denne drøftelse er ofte knyttet til spørgsmål om beskatning af 
kulturelle begivenheder generelt (kategori 7). Der er her primært to ræsonnementer, der taler 
for en udvidelse af anvendelsesområdet for den reducerede momssats. 
For det første ønsker lydindspilnings- og videoindustrien, at compactdiske, plader, kassetter 
og videoer beskattes med en reduceret momssats. Det hævdes, at compactdiske m.v. 
diskrimineres i forhold til andre kulturelle medier, såsom bøger, aviser, museer, biograf, 
teater, osv. Endvidere gøres det gældende, at en momsnedsættelse på mellemlang sigt vil 
blive kompenseret ved en indtægtsstigning, da det samlede salg af compactdiske m.v. vil 
stige takket være det lavere beskatningsniveau. 
Endvidere har nogle medlemsstater, specielt Frankrig, fremsat stort set den samme anmod­
ning, men på et bredere grundlag. Det gøres gældende, at karakteren af compactdiske, plader, 
kassetter og videofilm m.v. som kommunikationsmiddel og kulturformidler kan 
sammenlignes med bøger, og de historiske grunde til at favorisere bøger i forhold til plader 
m.v. gælder ikke længere i et informationssamfund. En reduceret momssats vil tværtimod 
øge efterspørgslen på indspilninger af enhver art og således fremme den kunstneriske 
produktion, navnlig musikken osv. i Europa. Det skal i øvrigt også bemærkes, at der er 
potentiel gevinst på det uddannelsesmæssige område. 
Denne argumentation har dog ikke helt overbevist Kommissionen. De fleste medlemsstater 
er af den opfattelse, at størstedelen af omsætningen inden for denne sektor falder ind under 
fritidsbeskæftigelse eller underholdning og ikke kultur. Men i praksis er det vanskeligt at 
foretage en sådan sondring. Det samme kan siges om bøger. Men historisk set kom bøger 
først og fik en privilegeret status, som ikke er blevet udvidet til også at omfatte nye trans­
missionsmedier. Men det er klart, at bøger stadig i vidt omfang anses som det vigtigste 
middel til kulturel kommunikation. Men argumenter af denne art er noget futile, da ethvert 
kriterium for, hvad der skal anses for "fritidsbeskæftigelse" eller "kultur", er meget subjek­
tivt. 
13 
Den største forskel mellem bøger og compactdiske m.v. er, at bøger kan læses umiddelbart, 
mens compactdiske m.v. altid forudsætter et teknisk udstyr for at få adgang til den indeholdte 
information. Hvis man skal overveje at indføre en reduceret momssats, opstår spørgsmålet 
om, hvorvidt udstyr også skal være omfattet. Der opstår også problemer vedrørende andre 
informationsbærende medier, såsom videokassetter, samt spørgsmålet om, hvilke afgifter der 
skal betales for adgang til informationsnet, såsom INTERNET m.v. En eventuel udvidelse af 
den reducerede sats skal derfor begrundes ud fra en ny filosofi og kulturelle og 
uddannelsesmæssige betragtninger vil næppe kunne give et kriterium, der kan anvendes i 
praksis. 
For det andet argumenterer forlagsindustrien og forlagssammenslutninger for en udvidelse af 
den nuværende mulighed for at beskatte bøger til en reduceret momssats, så den også gælder 
for moderne produkter, såsom compactdiske, der indeholder information, der sædvanligvis 
(og tidligere) kun var offentliggjort i bøger. Kommissionen er af den opfattelse, at en sådan 
substitution er ekstremt vanskelig om ikke umulig at definere. Selv en cd-rom, hvis indhold 
er identisk med indholdet af en bog, er et forskelligt produkt. Cd'en kræver anvendelse af 
udstyr, som giver mulighed for adgang til information (indeksering, emnesøgning, m.v.), 
som langt overgår de muligheder, som en normal bog giver brugeren. 
Under anvendelse af stort set det samme ræsonnement har man indført en tilsvarende politik 
i Frankrig, der går ud på, at man vil reducere momssatsen på cd-rom's on-line services, 
software "multi-media" osv. fra 20,6% til 5,5%. Sådanne spørgsmål skal under alle 
omstændigheder vurderes ud fra en bredere kontekst, hvor man ser på den teknologiske 
udviklings indvirkning på beskatningssystemet (f.eks. elektronisk handel osv.). 
Socialpolitik 
Hvad angår levering, opførelse, renovering og ombygning af boliger som led i en 
socialpolitik (kategori 9), synes der at være en tendens til, at visse lande henfører alle former 
for tjenesteydelser inden for byggesektoren under denne kategori. Kommissionen er for 
øjeblikket ved at undersøge lovgivningen på dette område. Det er vigtigt at bemærke, at 
manglen på fælles definitioner ikke tillader en uindskrænket anvendelse af denne kategori, 
som i dette specielle tilfælde er strengt begrænset til socialt boligbyggeri. Manglen på fælles 
definitioner ikke må udnyttes til at begrunde en mere vidtgående anvendelse af den 
reducerede momssats. 
Konklusion 
Det kan konkluderes, at alle anmodninger om en udvidelse af anvendelsesområdet for de i 
bilag H anførte kategorier rejser en række specifikke tekniske problemer, som ikke må 
undervurderes. En generel vurdering i lyset af ovennævnte kriterium viser, at disse 
anmodninger giver anledning til alvorligere principielle problemer. For det første vil en 
udvidelse af anvendelsesområdet for den reducerede momssats fa betydelig konsekvenser for 
afgiftsprovenuet. Det vil sandsynligvis blive nødvendigt med kompenserende foranstalt­
ninger, hvilket vil være upopulært og - hvad værre er - de vil virke mod hensigten. 
14 
Fra et teoretisk standpunkt skal det understreges, at momsen er en flerleddet neutral 
forbrugsafgift, som ikke er det mest velegnede middel til selektivt at fremme sociale og 
kulturelle formål. Rent økonomisk er det en kendsgerning, at andre midler, (såsom direkte 
subsidier eller nedsættelse af den direkte beskatning11) er langt mere effektive og ikke 
medfører så mange uønskede bivirkninger. Dette gælder naturligvis også for den reducerede 
momssats, som i dag anvendes på de varer og tjenesteydelser, der er opført under bilag H. 
Men spørgsmålet er dog, om Kommissionen skal foreslå at ændre bilag H. Svaret er, at indtil 
videre er der ikke meget, der taler for at udvide anvendelsesområdet for de eksisterende 
kategorier. 
4.3 Behandling af anmodninger om indførelse af nye specifikke kategorier i bilag H 
Drøftelse med medlemsstaterne og de berørte industrigrene 
De berørte industrier og/eller andre repræsentative organisationer af enhver art fra en række 
medlemsstater argumenterer for, at anvendelsesområdet for bilag H skal udvides. Af størst 
betydning er anmodningen om at anvende en reduceret momssats på såkaldt arbejdsintensive 
og miljøvenlige aktiviteter. Denne anmodning er oprindeligt affødt af et specifikt 
nederlandsk problem vedrørende beskatning af reparation af fodtøj og beklædning. Efter den 
1. januar 1993 skulle Nederlandene beskatte disse tjenesteydelser til normalsatsen, hvilket 
skabte interne politiske problemer i Nederlandene. På daværende tidspunkt kunne man ikke 
umiddelbart finde en løsning, så Nederlandene insisterede på, at der i Rådets protokollat 
indføjedes en erklæring om, at bilag H skulle genbehandles på et senere tidspunkt 
vedrørende dette punkt. 
Der presses også på for, at der skal anvendes en reduceret momssats på levering af miljø­
venlige og energibesparende varer og tjenesteydelser. Flere medlemsstater anvender rent 
faktisk en reduceret momssats på levering af (formodentligt forurenende) energiprodukter, 
mens energibesparende materialer beskattes med normalsatsen. Det kan derfor ikke undre, at 
der er en stærk lobbyvirksomhed for at fa gennemført en ensartet beskatning. Frankrig 
foreslår, at der anvendes en reduceret momssats på elektriske og gasdrevne biler. 
Under alle omstændigheder udgør direkte subsidier eller nedsættelse af den direkte beskatning stats­
støtte som defineret i EF-traktatens artikel 92, stk. 1, og skal som sådan undersøges af Kommis­
sionen i henhold til den procedure, som er fastlagt i traktatens artikel 93. 
15 
Forskellige pressionsgrupper, herunder UEAPME12 - der er en organisation, der repræsen­
terer små og mellemstore virksomheder i Fællesskabet - har argumenteret for anvendelsen af 
en reduceret momssats på arbejdsintensive varer og tjenesteydelser generelt (og ikke kun 
gældende for reparation af fodtøj og beklædning). De pågældende grupper hævder, at 
anvendelsen af en reduceret momssats vil bidrage til at reducere arbejdsløsheden i Europa 
ved at stimulere de sektorer, der anvender arbejdsintensive produktionsmetoder, eller som 
udfører arbejdsintensive tjenesteydelser. Det andet argument, der fremføres af den berørte 
sektor til fordel for en nedsættelse af momssatsen, er primært, at det ellers vil føre til øget 
måneskinsarbejde. Det fremføres, at momsmekanismen ikke fungerer særlig godt inden for 
sektorer, hvor indgående moms sjældent kan fradrages, og hvor de fleste personer er private 
forbrugere uden fradragsret. Anvendes der en høj momssats på disse sektorer, vil det 
tilskynde til sort arbejde med deraf følgende tab af direkte skatteindtægter (indkomstskat og 
selskabsskat) og sociale bidrag. En sådan politik vil også føre til, at husholdningerne i øget 
omfang selv udfører arbejdet (gør-det-selv-princippet). 
Andre organisationer fremfører et lignende argument, der dog er begrænset til en bestemt 
sektor. En række organisationer, der arbejder for bevarelse af den kulturelle og arkitektoniske 
arv samt for naturbeskyttelsen i Europa, går f.eks. ind for, at der anvendes en reduceret 
momssats på istandsættelse og vedligeholdelse af historiske bygninger, haver, egnstypiske 
bygninger m.v. Det gøres gældende, at en reduktion af momsen på dette område ikke alene er 
berettiget på grund af sådanne bygningers og landskabers sociale og kulturelle betydning, 
men også af stærkt økonomiske grunde. For det første vil en reduceret momssats give et 
kraftigt incitament til at renovere og reparere historiske bygninger m.v. og således øge 
efterspørgslen efter (for det meste ufaglært) arbejdskraft. For det andet fremføres det, at et 
velbevaret landskab og et kulturlandskab tiltrækker turister af enhver art. Da rejser og 
turisme er den største industri i verden, vil den indirekte virkning af en reduceret momssats 
på istandsættelse og vedligeholdelse af den kunstneriske og kulturelle arv omfatte hele den 
kommercielle sektor i en lokal økonomi. Det kan ikke undre, at der også er bestræbelser i 
gang for at få indført en reduceret sats på al turistvirksomhed. 
For andre sektorers vedkommende13 eller for forskellige former for tjenesteydelser14 frem­
føres der lignende argumenter, hvor man understreger den positive virkning for både 
beskæftigelsen og miljøet. Men sådanne tjenesteydelser hævdes - qua selve deres karakter -
ikke at være genstand for grænseoverskridende konkurrence. Det fremføres derfor, at dette 
forhold er tilstrækkeligt til at begrunde, at de indføjes under bilag H, hvilket giver medlems­
staterne mulighed for eventuelt at anvende en reduceret momssats. 
12 Den europæiske organisation for håndværk og små og mellemstore virksomheder. 
13 Det er så godt som umuligt at opstille en udtømmende liste over de berørte sektorer, der spænder lige 
fra cykelindustrien til flyttetjenester eller tekstilpleje og kemisk rensning. 
14 F.eks. de såkaldte "services de proximité i Frankrig: arbejdsintensive tjenesteydelser, der typisk 
udføres af selvstændige eller familieforetagender, og som normalt udføres i kundens hjem (læsehjælp, 
sygepleje, hjemmehjælp m.v.). 
16 
Tanken med at bruge momssatserne som et politisk redskab for at opnå særlige økonomiske 
målsætninger såsom øget beskæftigelse eller bedre miljøbeskyttelse har i et vist omfang 
vundet tilslutning fra Europa-Parlamentet og Det Økonomiske og Sociale Udvalg15. 
I visse tilfælde anses muligheden for at beskatte visse varer og tjenesteydelser med en 
reduceret momssats som en måde til at løse et bestemt problem på. F.eks. er der for 
momsfritagne organer, såsom velgørende institutioner, den ulempe, at de ikke kan fa tilbage­
betalt indgående moms, hvilket betyder, at beskatning med en reduceret momssats er en langt 
større fordel for dem. Ifølge Kommissionen skal disse tilfælde anskues særskilt fra de 
ovennævnte tilfælde. Kommissionen er rent faktisk opmærksom på de problemer, som det 
nuværende skattesystem giver anledning til. Disse spørgsmål vil blive behandlet i forslagene 
til det nye fælles momssystem. At introducere særlige nye kategorier i bilag H vil under alle 
omstændigheder stride mod den overordnede målsætning om at forenkle momssystemet og 
reducere de med systemet forbundne administrationsomkostninger. I den forbindelse 
henvises til de initiativer til forenkling, som er taget under SLIM-programmet. Disse 
initiativer er også af betydning for momsen. 
Kommissionen nærer dog alvorlig tvivl om, hvorvidt momsen er et velegnet middel til 
styring af den økonomiske politik. Økonomiske forskningsresultater viser, at moms i sidste 
instans kun har en begrænset indvirkning på salgspriserne. Efterspørgslen efter tjeneste­
ydelser (herunder også arbejdsintensive) afhænger langt mere af andre faktorer, såsom 
forbrugervaner og den generelle økonomiske tendens m.v. Endvidere vil en lavere momssats 
uden tvivl betyde et indtægtstab på budgettet. Derfor er det nødvendigt med kompenserende 
foranstaltninger, såsom en forhøjelse af den direkte beskatning, og den globale virkning på 
efterspørgslen inden for en bestemt sektor og på arbejdsmarkedet er som helhed i bedste fald 
usikker. Indtil videre foreligger der ikke noget imperisk bevis, der antyder noget andet. 
Beskatningssystemet vil blive endnu mere kompliceret at administrere, og der ville opstå 
alvorlige problemer med definitionen af det nøjagtige anvendelsesområde for den reducerede 
sats samt med kontrollen med dens anvendelse. Dette problem er vanskeligt at løse. Selv en 
henholden sig til et formodentligt objektivt kriterium, hvor der ikke beskattes, er 
problematisk og hertil kommer, at der opstår yderligere problemer, når et sådant kriterium 
inkorporeres i afgiftssystemet. Sådanne foranstaltninger vil generelt set være i strid med det 
meget vigtige grundprincip om momsens neutralitet, og de er uforenelige med princippet om 
en generel forbrugsafgift. 
15 Se Europa-Parlamentets beslutning om Kommissionens arbejdsprogram for et fælles momssystem, 
der blev vedtaget den 10. juni 1997, samt den hertil hørende udtalelse, som blev vedtaget af Det 
Økonomiske og Sociale Udvalg på dets plenarmøde den 9. juli 1997. Begge institutioner kan 
tilslutte sig de tilsigtede mål og principperne i arbejdsprogrammet. 
17 
Måneskinsarbejde giver helt sikkert anledning til store vanskeligheder inden for de 
nuværende beskatningssystemer. Men ifølge Kommissionen er det dog for tidligt at ændre 
Fællesskabets momslovgivning blot for at løse dette ene problem og uden hensyntagen til 
virkningerne af andre eventuelle ændringer. Hvad angår leverandøren, er moms højst 
sandsynligt ikke drivkraften bag ønsket om at undgå beskatning. De økonomiske fordele ved 
skatteplanlægning er langt større, når der er tale om direkte beskatning og sociale bidrag. 
Men det er rigtigt, at der klart er et incitament for forbrugerne til at købe varer og 
tjenesteydelser, der ikke er belagt med moms. Kommissionen er under alle omstændigheder 
opmærksom på problemet og vil intensivere drøftelserne med medlemsstaterne om, 
hvorledes man skal bekæmpe fænomenet. 
Undersøgelse af hvilken indvirkning en reduceret momssats inden for udvalgte sektorer vil 
få for beskæftigelsen 
For at evaluere, hvilken indvirkning reducerede momssatser i forhold til andre skatte­
foranstaltninger vil få, engagerede Kommissionen en ekstern konsulent, der skulle undersøge 
fiskale instrumenters indvirkning på jobskabelsen (ved fiskal instrument forstås her en 
reduceret sats inden for udvalgte sektorer)16. Undersøgelsen blev også foretaget for at 
opfylde en forpligtelse, der var indgået i Europa-Parlamentet i forbindelse med debatten i 
efteråret 199517 om, hvilken momssats der skulle anvendes på have- og gartneriprodukter. 
I undersøgelsen undersøges tre muligheder for at øge beskæftigelsen via fiskale 
foranstaltninger: en reduceret momssats for udvalgte (primært arbejdsintensive) sektorer, en 
nedsættelse af den direkte skat samt en nedsættelse af arbejdsgivernes sociale bidrag. Alle 
disse muligheder skulle være neutrale i henseende til afgiftsprovenu og med henblik herpå 
undersøgt to kompenserende foranstaltninger: en generel forhøjelse af momssatsen og af 
forbrugsafgifterne på brændstof. Alt i alt har man således tænkt sig seks scenarier for fem 
udvalgte medlemsstater (Belgien, den vestlige del af Tyskland, Italien, Spanien, Det 
Forenede Kongerige). Det anvendte redskab for analysen var en økonometrisk input-output­
model, der omfatter medlemsstaterne før udvidelsen i 1995, opdelt efter region og efter 
sektor. Modellen blev justeret med henblik på undersøgelsens specifikke formål. 
Det generelle resultat af undersøgelsen bygger naturligvis på en række hypoteser, som 
modellen tager sit udgangspunkt i, eller som er nødvendige for at sammenligne simulationer 
(efter størrelse og efter land). Undersøgelsen fører dog til følgende klare konstatering: 
"En kompenseret nedsættelse af momsen på visse tjenesteydelser 
(simulation 1) har generelt set kun en marginal indvirkning på 
beskæftigelsen, mens en kompenseret nedsættelse af den direkte beskatning 
(simulation 2) så godt som ikke har nogen indvirkning. Men en kompenseret 
nedsættelse af de sociale bidrag (simulation 3) har som helhed den mest 
positive virkning på beskæftigelsen. " 
16 "Potential impact on employment creation of fiscal instruments (namely of a reduced VAT rate for 
selected sectors)" udarbejdet af Cambridge Econometrics Ltd. og Institute of Employment Research, 
University of Warwich - september 1996. 
17 Det pågældende direktiv blev vedtaget af Ministerrådet i 1996. Se fodnote 3. 
18 
For de fem undersøgte medlemsstater giver de tre påtænkte foranstaltninger følgende 
resultat, der kun divergerer beskedent afhængig af den valgte kompensation. 
1. En 50% nedsættelse af momsen på bestemte sektorer medfører en mindre gennem-
snitsforøgelse af beskæftigelsen på 0,1% (uden at skattepolitikken er ændret). Denne 
vækst i beskæftigelsen fordelt på sektorer viser, at denne foranstaltning vil være til 
fordel for fremstillings- og byggesektoren, mens den vil betyde tab for banksektoren, 
finansierings- og forsikringssektoren samt distributionssektoren18. Fordelingen på de 
enkelte lande er uensartet. 
2. Ifølge modellen vil en nedsættelse af den direkte skat på 5% så godt som ingen ind­
virkning få på beskæftigelsen (den vil kun stige med 0,05% på lang sigt). 
3. En nedsættelse af de sociale bidrag på 5% ville føre til en beskeden forøgelse af 
beskæftigelsen (0,3% på lang sigt). Den sektorvise forøgelse af beskæftigelsen vedrører 
primært tjenesteydelsessektoren og herunder formodentligt små og mellemstore 
virksomheder. Det skal dog bemærkes, at en forøgelse af beskæftigelsen i visse lande 
opvejer en mindre nedgang i andre lande. 
Som ved alle økonomiske modeller må man ved evalueringen af resultaterne af under­
søgelsen tage visse forbehold, og det er klart, at økonomisk forskning ikke kan træde i stedet 
for politiske beslutninger. Resultatet af undersøgelsen giver imidlertid ikke noget som helst 
bevis for, at en nedsættelse af momsen på arbejdsintensive tjenesteydelser er et 
anbefalelsesværdigt politisk valg, der berettiger de betydelige problemer og de vanske­
ligheder, der er forbundet med en sådan foranstaltning. Denne vurdering underbygges af en 
sammenligning med en anden løsning, som allerede er blevet foreslået i Kommissionens 
hvidbog om vækst, konkurrenceevne og beskæftigelse (kapitel IX): en nedsættelse af de 
sociale bidrag, som i visse tilfælde kan kompenseres gennem en forhøjelse af skatten, og 
herunder navnlig gennem en forhøjelse af miljøafgifterne eller forbrugsafgifterne. Kom­
missionen er fortsat af den opfattelse, at foranstaltninger, der har mere direkte indvirkning på 
arbejdsmarkedet som f.eks. en nedsættelse af arbejdsgivernes eller arbejdstagernes sociale 
bidrag samt direkte incitamenter over for arbejdsgiverne m.v. i højere grad vil føre til 
jobskabelse end indirekte foranstaltninger, såsom en momsnedsættelse. En sådan foranstalt­
ning kan også indeholde et element af statsstøtte. 
Andre markedstjenester omfatter mange former for virksomhed, der ikke har noget at gøre med distri­
bution, logi og catering, transport, kommunikation eller bankvirksomhed, finansiering og forsikring. 
Distribution og andre former for markedstjenester hører til lavtlønssektoreme, hvor der typisk er tale 
om ufaglært arbejdskraft og arbejdsintensive aktiviteter. 
19 
Kommissionen er opmærksom på, at dette standpunkt ikke deles af alle medlemsstaterne og 
ej heller af alle øvrige aktører. F.eks. har UEAPME via sit nederlandske medlem, MKB, 
bestilt en kontraekspertise til ovennævnte undersøgelse fra Cambridge Econometrics/-
University of Warwick. Denne undersøgelse, som først for nylig er blevet offentliggjort, blev 
udført af et nederlandsk institut, EIM19, under betegnelsen "Stimulation of labour-intensive 
services - The employment effects of a reduction of VAT-rates"; MKB har på dette grundlag 
også udarbejdet en informationspjece kaldet "White on black"20. 
Metodevalget i denne undersøgelse er forskelligt fra metodevalget i Cambridge/Warwick-
undersøgelsen. Den er også baseret på en økonometrisk model, men der tages ikke hensyn til 
kompenserende foranstaltninger til sikring af budgetmæssig neutralitet, eftersom det antages, 
at reel jobskabelse kan koste penge. For hollændernes vedkommende beregnes virkningerne 
af en momsnedsættelse i relation til en grundvariant (der reproducerer den anticiperede 
udvikling ved uændret politik), og hvor der foretages en opdeling for de enkelte sektorer. 
Hvad angår Tyskland, Italien og Det Forenede Kongerige, som indgår i en mere grov 
beregning, er den forventede vækst i beskæftigelsen sammenholdt med den samlede 
beskæftigelse inden for industrien. Hvad angår Nederlandene, er anvendelsen af en reduceret 
momssats på 6% (i stedet for normalsatsen på 17,5%) på op til 24 udvalgte sektorer blevet 
testet i fem forskellige scenarier, hvor arbejdsintensiteten er forskellig (alle 24 sektorer -
mindst 60, 70, 80 eller 90%); for de andre lande blev den nederlandske elasticitet og 
nøgletallene anvendt på nationale oplysninger om industriens omsætning, om 
beskæftigelsesniveauet, momssatser osv. 
De vigtigste resultater af denne undersøgelse er, at arbejdsløsheden i Nederlandene falder 
med omkring 0,5% frem til 2004, hvor den reducerede momssats anvendes inden for alle 24 
sektorer. Samtidig vil den offentlige sektors underskud blive 0,4% højere. Lignende (men 
mindre sikre) virkninger forventes i Tyskland og i Italien for bygningsindustriens vedkom­
mende; for Det Forenede Kongeriges vedkommende er den relative beskæftigelseseffekt 
markant højere. 
Kommissionen er af den opfattelse, at resultaterne og de to undersøgelser vanskeligt kan 
sammenlignes direkte. Betingelsen i form af indtægtsneutralitet gør naturligvis en enorm 
forskel. Det er klart, at skattelettelser uden kompensation indvirker meget mere på økono­
mien, end når der sikres kompensation, men dette gælder ikke alene for moms. I så 
henseende er det primære resultat af Cambridge-undersøgelsen, som gør gældende, at 
nedskæring i omkostninger, der ikke er lønudgifter (nemlig sociale bidrag), er den mest 
effektive fiskale foranstaltning for at fremme beskæftigelsen, og denne tese anfægtes ikke af 
resultatet fra MKB/EIM-undersøgelsen. 
19 Economiser! Instituut voor het Midden- en Kleinbedrijf. 
20 Man fokuserer således på aspekter vedrørende undergrundsøkonomien. 
20 
Under alle omstændigheder er Kommissionen villig til at intensivere drøftelserne, det være 
sig såvel den teoretiske side af forholdet mellem beskatning og beskæftigelse som det 
politiske og praktiske aspekt, når man skal tage stilling til momsnedsættelser i denne 
forbindelse. 
4.4 Gennemgang af det særlige tilfælde, der er nævnt i artikel 12, stk. 3, litra b) 
Artikel 12, stk. 3, litra b), i 6. momsdirektiv indeholder følgende bestemmelse: 
"Medlemsstaterne kan anvende en reduceret sats på levering af naturgas og 
elektricitet, forudsat at det ikke indebærer nogen risiko for 
konkurrencefordrejning. En medlemsstat, der agter at anvende en sådan sats, 
skal først underrette Kommissionen herom. Kommissionen afgør, om der er 
risiko for konkurrencefordrejning...." 
I henhold til den nuværende EF-lovgivning er alle andre energileverancer end dem, der er 
nævnt i artikel 12, stk. 3, litra b), samt med undtagelse af brændsel (artikel 28, stk. 2, 
litra i))21 afskåret fra at drage fordel af en reduceret momssats.. Artikel 12, stk. 3, litra b), 
fortolkes normalt restriktivt. Men nogle medlemsstater er berettiget til fortsat at anvende en 
lavere momssats på dette område i en overgangsperiode, dvs. før det nye fælles momssystem 
træder i kraft. 
På denne baggrund divergerer opfattelserne af det indbyrdes forhold mellem moms og energi 
naturligvis meget mellem medlemsstaterne og inden for medlemsstaterne: 
• I Det Forenede Kongerige og i visse andre medlemsstater advokerer man for en lavere 
momssats på energibesparende materialer og lignende. I 1997-budgettet annoncerede den 
britiske regering, at et af dens mål er at hjælpe mindrebemidlede til at spare energi, og at 
den vil iværksætte en høring om, hvorledes man bedst kan nå dette mål. I henhold til 
Finance Act fra 1997 skal finansministeriet i maj 1998 fremlægge en rapport om 
konsekvenserne til den forvaltningsmyndighed, der varetager spørgsmålet om moms­
lettelse for energibesparende materialer. Denne rapport skal også nærmere vurdere, 
hvorledes energibesparende materialer kan fremmes ved fiskale foranstaltninger udover 
momsen. 
• Nederlandene agter at gøre brug af artikel 12, stk. 3, litra b), ved at anvende en reduceret 
momssats på elektricitet, der er fremstillet ved vindenergi, solenergi, energi fra små 
hydrauliske anlæg, biomasseenergi (grøn energi eller energi fremstillet af ikke-forurenen-
de metoder). Dette forventes at tilskynde de private husholdninger til at forbruge energi, 
der er fremstillet på denne måde. 
21 Indført ved direktivet om beskatning af landbrugsproduktionen bortset fra den del heraf, der falder ind 
under kategori 1 i bilag H. Se fodnote 3. 
21 
• Det Forenede Kongerige har også med virkning fra 1. september 1997 nedsat momssatsen 
på fyringsolie og anden energikraft fra 8% til 5%. Dette er sket med hjemmel i artikel 28, 
stk. 2, litra b). Begrundelsen for denne udvikling er at lette afgiftsbyrden på socialt 
følsomme varer. 
. Tyskland har lanceret idéen om en speciel momssats på energiforbrug. Den underliggende 
idé er at indføre et miljøelement i momssystemet ved at anvende en bestemt sats på alle 
former for energileverancer, dvs. en sats, der ligger over normalsatsen. 
• Størrelsen af momssatsen på energileverancer (gas og elektricitet) varierer generelt set 
mellem 5% og 25% inden for Fællesskabet. 
Det følger af det foregående, at energibeskatning af et meget komplekst område, idet miljø­
mæssige og sociale aspekter spiller en modstridende rolle ved fastlæggelsen af en berettiget 
momssats, da det miljømæssige aspekt taler for en højere momssats og det sociale aspekt 
generelt set for en lavere sats. Som forholdene er i dag, er der klart ikke noget stort spillerum 
for konkurrencefordrejninger, da energimarkederne i vidt omfang fortsat er karakteriseret ved 
nationale distributionsmonopoler. Men disse nationale monopoler undergår hurtige 
ændringer inden for enhedsmarkedet. Denne tendens vil uden tvivl øge sandsynligheden for 
konkurrencefordrejning i den nærmeste fremtid, og der må tages hensyn til dette, når man 
fastlægger den fremtidige momsordning på dette område. 
Ifølge Kommissionen er de ovennævnte nuværende ordninger vanskelige at administrere, og 
der er ikke nogen indbyrdes sammenhæng, hverken mellem det sociale, miljømæssige eller 
fiskale aspekt. Man bør derfor overveje en revision heraf i forbindelse med indførelsen af det 
nye fælles momssystem, samtidig med at man i første række følger de generelle linjer, der er 
blevet fastlagt herfor. 
Det skal dog bemærkes, at punktafgifter rent faktisk er en langt mere målrettet afgift på 
energileverancer af enhver art. Deres indvirkning på forbrugerpriserne er også langt større, da 
punktafgiftssatserne er relativt høje (særligt sammenlignet med momssatserne), og 
selskaberne kan ikke fradrage indgående afgifter (sådan som de kan med indgående moms). 
Det synes derfor logisk om nødvendigt at anvende dette instrument til politiske formål frem 
for at anvende momsen. Kommissionens forslag om en overordnet løsning på beskatningen 
af energiprodukter er det første skridt i denne retning [KOM(97) 30 endelig udg.]. I dette 
forslag fastsættes der nye EF-minimumssatser for beskatning af alle energiprodukter, således 
at medlemsstaterne får mulighed for at differentiere beskatningsniveauet afhængig af den 
miljømæssige kvalitet af produkterne. Forslaget indeholder også en række valgmuligheder, 
der giver medlemsstaterne mulighed for at momsfritage eller anvende en reduceret 
momssats, når der er tale om brændstof, der kan genanvendes, eller anvendelsesmuligheder, 
som er miljøvenlige. 
22 
5 HARMONISERING AF ANVENDELSESOMRÅDET FOR DEN REDUCE­
REDE MOMSSATS: FREMGANGSMÅDEN 
Da bilag H blev drøftet af medlemsstaterne og besluttet af Ministerrådet, var den valgte 
kompromisløsning ikke baseret på et absolut kohærent og logisk princip22. Medlemsstaterne 
fastsatte således, hvad de anså for et absolut minimum, for at overgangsordningen kunne 
fungere. Det er imidlertid selvindlysende, at visse af de ovennævnte problemer stammer fra 
denne manglende sammenhæng, hvad angår anvendelsesområdet for den reducerede 
momssats. Det er derfor klart, at det nye fælles momssystem, der er baseret på 
oprindelseslandet, vil kræve ikke alene en fornyet drøftelse af momssatsernes niveau, men 
også en sammenhængende struktur, hvad det fremtidige anvendelsesområde for den reduce­
rede momssats angår. 
En sådan sammenhængende struktur og den fremtidige harmonisering kan ikke kun være 
baseret på kortsigtede betragtninger. I dette kapitel vil man søge at give visse bredere 
retningslinjer og overveje, hvorledes man eventuelt kunne videreføre harmoniseringen af 
anvendelsesområdet for den reducerede momssats. 
Kommissionens forslag er blevet omtalt i forbindelse med de forskellige etaper af den 
momssatsharmonisering, der ifølge Kommissionens arbejdsprogram skal gennemføres som 
led i overgangen til det ny fælles momssystem. Når en drøftelse af momssatsernes 
harmonisering eventuelt blive sat på dagsordenen, vil det i første række være op til Rådet og 
medlemsstaterne at tage stilling til, i hvilket omfang en indbyrdes tilnærmelse af satserne er 
nødvendig for at undgå betydelig konkurrencefordrejning. Når Kommissionens 
arbejdsprogram dernæst gennemføres, vil sådanne konkurrencefordrejninger eventuelt opstå, 
men de vil have begrænset karakter, eller måske anser medlemsstaterne dem blot som et 
positivt element i skattekonkurrencen. I den henseende er det Kommissionens plan at 
forholde sig upartisk. Men det er for tidligt at undersøge denne situation nærmere. 
Trods det ovenstående er Kommissionen af den opfattelse, at en revision af anvendel­
sesområdet for den reducerede momssats bør indbefatte en foreløbig evaluering og stimulere 
drøftelserne i medlemsstaterne. 
5.1 Analyse af den nuværende situation i medlemsstaterne 
Medlemsstaterne anvender artikel 12, stk. 3, litra b), i 6. momsdirektiv og dets bilag H meget 
forskelligt. Oversigten i bilag 2 viser, i hvilket omfang medlemsstaterne har gjort brug af 
muligheden for at beskatte de forskellige kategorier og tjenesteydelser, der er anført i 
bilag H, med en reduceret sats. Oplysningerne i oversigten er dog for detaljerede til at give et 
overblik over de grundlæggende beslutninger eller den generelle tendens i momssatsernes 
størrelse i de forskellige medlemsstater. 
22 Der er nærmere redegjort for baggrunden i kapitel 2 i rapporten fra 1994. 
23 
Den følgende tabel giver et øjebliksbillede over situationen i 1996, og man forsøger hermed at 
give nogle vigtige oplysninger på dette område. 
Nr. 
1 
2 
3 
4 
5 
6 
7 
8 
9 
10 
11 
12 
13 
14 
15 
16 
17 Kategori 
Levnedsmidler 
Vandforsyning 
Farmaceutiske produkter 
Medicinsk udstyr 
Befordring af personer 
Bøger, aviser og tidsskrifter 
Entré til forestillinger og kulturelle 
begivenheder 
Radio- og tv-modtagelse 
Tjenester ydet af eller honorarer til 
forfattere, komponister og 
udøvende kunstnere 
Socialt boligbyggeri 
Landbrugsprodukter 
Ophold på hotel 
Entré til sportsbegivenheder 
Adgang til brug af sportsfaciliteter 
Sociale ydelser 
Begravelsesvirksomhed og 
ligbrænding 
Lægebehandling, tandlæge­
behandling og kemoterapi 
Renholdelse af gader, renovation 
samt behandling af affald Antal medlemsstater, der 
anvender en reduceret sats 
(artikel 12, stk. 3, litra b)) 
11 
9 
6 
7 
11 
8 
10 
7 
5 
9 
9 
6 
4 
5 
4 
7 
3 Antal medlemsstater, 
der midlertidigt anven­
der en særlig sats 
(artikel 28, stk. 2)23 
5 
-
6 
4 
2 
9 
5 
1 
4 
3 
2 
1 
2 
2 
1 
1 
4 
23 Fritagelser i henhold til artikel 13 i 6. momsdirektiv er ikke medregnet. 
24 
Det må konstateres, at et flertal af medlemsstaterne (dvs. otte eller flere ud af femten) kun 
anvender en reduceret momssats på syv ud af de sytten mulige kategorier. En nærmere 
analyse af oversigterne i bilag 1 og bilag 2 viser endvidere, hvilket i øvrigt også er under­
støttet af de foreliggende oplysninger, at: 
få medlemsstater anvender en reduceret sats på samtlige varer og tjenesteydelser inden for 
en hel bilag H-kategori 
tre medlemsstater overhovedet ikke anvender bilag H 
fire medlemsstater opererer med to reducerede momssatser24 
de reducerede satser varierer mellem 5% og 12,5% (og er i Finland midlertidigt på 17%) 
nogle medlemsstater i vidt omfang anvender særlige satser, der er tilladt i en overgangs­
periode indtil indførelsen af det nye fælles momssystem 
der for elleve ud af sytten kategorier rent faktisk er en forbindelse til de eksisterende 
momsfritagelser (for så vidt som i hvert fald visse medlemsstater inden for disse kate­
gorier momsfritager nogle af de pågældende transaktioner) 
kategorierne 6,7 og 8 generelt set falder ind under kulturpolitik 
kategorierne 3,4 og 16 generelt set falder ind under sundhedssektoren 
kategorierne 1, 2, 5, 9, 12, 13, 14 og 15 generelt set falder ind under socialpolitik (det 
kulturelle og sundhedsmæssige aspekt kunne også henføres under denne rubrik) 
kategorierne 1 og 10 generelt set falder ind under landbrugspolitik 
kategorierne 2, 5,9,10 og 17 generelt set indvirker på eller falder ind under miljøpolitik 
det er vanskeligt at rubricere kategori 11 under en eller anden generel politik 
der ikke for øjeblikket er medtaget andre politiske områder, såsom økonomisk politik 
eller lignende. 
24 Hvad angår de tre satser, der gælder i Finland, se fodnote 5. 
25 
For fuldstændighedens skyld kan det måske være nyttigt at gentage de tre vigtigste konklu­
sioner, man hidtil er nået frem til: 
• Bilag H's fakultative karakter og den omstændighed, at der ikke er fastsat fælles definitio­
ner på bilag H-kategorierne, kan i hvert fald under særlige omstændigheder føre til kon­
kurrencefordrejning. 
• Medlemsstaterne er i stadig højre grad af den opfattelse, at momssatserne - forudsat at 
man undgår konkurrencefordrejning - skal benyttes som et økonomisk-politisk redskab. 
• Inden for visse områder synes den nye teknologiske udvikling at kunne føre til uensartet 
momsbehandling af sammenlignelige varer og/eller tjenesteydelser. 
Det følger af det ovenstående, at der generelt inden for Fællesskabet synes at være behov for 
en reduceret momssats, og at dens anvendelsesområde i vidt omfang bør være harmoniseret, 
også af hensyn til forenkling og reduktion i administrationsomkostoinger. En sådan 
harmonisering er nødvendig vedrørende størrelsen af den reducerede momssats, og man må 
fastlægge det politiske kriterium for, hvornår den skal anvendes, dens velegnethed som 
instrument for det indre marked samt det generelle spørgsmål om modernisering af 
momssystemet. Kommissionen har allerede udarbejdet rammer for en sådan harmonisering, 
idet den har vedtaget et arbejdsprogram for det nye fælles momssystem, hvor man blandt 
andet netop kommer ind på disse spørgsmål. 
5.2 Vurdering i relation til det nye fælles momssystem 
I et momssystem, der er baseret på beskatning i oprindelseslandet, og som giver afgifts­
pligtige personer mulighed for at levere varer og tjenesteydelser overalt inden for Fælles­
skabet, vil momssatsen være en vigtig prisfaktor, der er bestemmende for virksomhedernes 
konkurrencemæssige situation. Ved udformningen af det nye fælles momssystem må man 
derfor fastsætte, hvor stor en forskel mellem momssatserne, der stadig vil kunne accepteres, 
uden at der opstår større konkurrencefordrejninger. 
Et af de vigtigste karakteristika ved momsen er som nævnt ovenfor dens neutralitet i relation 
til konkurrencen: hvis man derfor opretholder muligheden for at anvende for mange 
forskellige momssatser fra medlemsstat til medlemsstat, vil dette kunne undergrave denne 
neutralitet og vil også kunne influere på virksomhedernes geografiske placering, hvilket vil 
være i uoverensstemmelse med selve de principper, der ligger til grund for det indre marked. 
Det er også klart, at jo flere forskellige momssatser medlemsstaterne tillader, jo mere 
kompliceret vil det blive for kontrollen. 
26 
I denne forbindelse er det værd at nævne den forpligtelse, Kommissionen har givet i sit 
arbejdsprogram: Generelt set og uanset det forhold, at en løsning på spørgsmålet ikke 
nødvendigvis skal findes her og nu, finder Kommissionen, at en harmonisering af normal­
satsen inden for et ret snævert bånd (f.eks. 2-3%) er tilstrækkeligt. Men indførelsen af en 
enkelt normalsats bør ikke forkastes, da dette vil være den eneste måde, hvorpå det kan 
sikres, at afgiften er fuldstændig neutral, samtidig med at man opnår en betydelig fordel i 
form af, at man undgår skattesvig og skatteunddragelse. Spørgsmålet om normalsatsens 
størrelse skal fastsættes ved en politisk beslutning, hvor man skal tage hensyn til det samlede 
afgiftsprovenu og Den Europæiske Unions generelle mål, herunder navnlig EU's 
skattepolitiske strategi. Set fra dette standpunkt er der en stærk motivation for at forøge 
momsindtægterne for derved at kompensere for en punktuel nedsættelse af ikke-løn-
omkostninger. 
Hvad angår anvendelsesområdet for reducerede momssatser (denne rapports emne), er 
problemerne nøjagtig de samme som for normalsatsen. Kommissionen er overbevist om, at 
et simpelt momssystem og dermed dets sårbarhed over for bedrageri og dets indvirkning på 
forretningslivet direkte afhænger af, at der er så fa momssatser som muligt. Kommissionen 
finder derfor, at der teknisk set kun skal være en enkelt reduceret momssats, hvis anvendel­
sesområde skal defineres restriktivt og i overensstemmelse med ensartede kriterier. At en 
reduceret sats af denne karakter ideelt set skal være obligatorisk for alle medlemsstaterne, 
siger sig selv. Denne sats kunne så også anvendes på alle de produkter, der for øjeblikket af 
fritaget, da fritagelser nødvendigvis sker på bekostning af momsens neutralitet. 
Hvad angår det miljømæssige aspekt af momssatsstrukturen, er det vanskeligt at se, 
hvorledes regressivitet kan spille en rolle som begrundelse for at anvende en reduceret 
momssats på bestemte varer eller tjenesteydelser. Eftersom momsen påvirker prisen på varer 
og tjenesteydelser, må det dog erkendes, at den kan medvirke at ændre forbrugeres adfærd, 
både ved at lade den, der forurener, betale regningen, og ved at tilskynde til en mere 
miljøvenlig adfærd. Modsat de tilfælde, hvor der af "sociale" hensyn anvendes en reduceret 
momssats på basale nødvendigheder, hvorved den velstående del af befolkningen ligeså 
tilgodeses, er eksempelvis fossile brændstoffer skadeligt for miljøet uden hensyn til 
brugeren. Uanset dette er det givet, at der vil opstå afgrænsningsproblemer. Det er ikke 
enkelt at kategorisere varer og tjenesteydelser som henholdsvis "miljøskadelige" og 
"miljøvenlige" og hertil kommer, at en sådan nuanceret afgrænsning af den relative 
miljøfordel eller -ulempe ikke uden videre kan indarbejdes i et momssystem, hvor det 
tilsigtes at undgå unødige komplikationer. 
27 
Hvad generelt angår den videre harmonisering kan man overveje flere forskellige mulig­
heder. Da en forøgelse af antallet af reducerede momssatser ikke er en realistisk mulighed, er 
der rent aritmetisk følgende optioner: 
• en fakultativ anvendelse af to reducerede satser (den nuværende situation) 
• en obligatorisk anvendelse af to reducerede satser 
• obligatorisk anvendelse af en enkelt reduceret sats (den ideelle situation) 
• en fakultativ anvendelse af en enkelt reduceret sats. 
Hvis en reduceret momssats gøres obligatorisk, må man samtidig vedtage fælles definitioner 
på de kategorier af varer og tjenesteydelser, på hvilke en sådan sats anvendes. 
Hvad angår antallet af reducerede momssatser, synes den nuværende divergens mellem 
satserne inden for Fællesskabet at tale for en struktur med to satser, som så skal anvendes på 
bestemte kategorier af varer og tjenesteydelser. Hvad angår anvendelsesområdet for den eller 
de reducerede satser, synes den nuværende implicitte sondring mellem forskellige kategorier 
at skulle ekspliciteres og ajourføres. Alle disse kategoriers berettigelse er den regressive 
karakter af momsen, der rent faktisk kun kan accepteres ved at anvende en reduceret 
momssats på socialt "følsomme" sektorer. Det væsentlige problem er imidlertid at fa 
defineret det sociale kriterium og det præcise anvendelsesområde for den reducerede 
momssats. Dette synes ikke at rejse problemer, når der er tale om områderne sundhed, 
personbefordring og levnedsmidler (og visse landbrugsprodukter), hvorimod kulturelle 
aktiviteter er langt vanskeligere at adskille fra rene fritidsaktiviteter. 
Beslutninger om momssatsernes størrelse er under alle omstændigheder påvirket af omfanget 
af de momsforårsagede fordrejninger, som medlemsstaterne vil anse for acceptable under 
den nye ordning. 
28 
6 KONKLUSION 
Denne rapport er udarbejdet i overensstemmelse med den forpligtelse, der er fastsat i 
6. momsdirektivs artikel 12, stk. 4, med henblik på at revidere anvendelsesområdet for 
reducerede momssatser. Kommissionen ønsker med indfrielsen af denne forpligtelse sam­
tidig at give Rådet og Parlamentet en objektiv vurdering af den nuværende momssats­
strukturs indvirkning på det indre markeds funktion både set i relation til den generelle 
overgangsordning for momsen og i relation til en kommende overgang til et nyt fælles 
momssystem, der bygger på princippet om oprindelseslandet. 
På grundlag af de foreliggende oplysninger er Kommissionen som generel vurdering nået til 
den opfattelse, at den nuværende momssatsstruktur ikke på EF-basis er en hindring, der 
vanskeliggør mulighederne for, at overgangsmomsordningen kan fungere. Generelt kan det 
siges, at forskellige momssatser ikke normalt lægger ikke hindringer i vejen for grænse­
overskridende indkøb, men det er evident, at de af og til påvirker forbrugernes beslutninger i 
en uheldig retning. Detailhandlere drager i stadig større omfang fordel af det eksisterende 
købspotentiel på den anden side af grænserne. Dog set fra specifikke regioner og/eller 
specifikke varer har der ikke været nogen reel og markant EF-omfattende fordrejning af 
konkurrencen eller påvirkning af samhandelen som følge af excessive forskelle i 
momssatserne mellem medlemsstaterne. 
Analysen af den nuværende momssatsstruktur og herunder navnlig af anvendelsesområdet 
for den reducerede momssats viser imidlertid, at der her er to problemer, der er årsag til visse 
fordrejninger af de afgiftspligtige personers konkurrencemæssige situation (hvilket følgelig 
forhindrer de endelige forbrugere i fuldt ud at drage fordel af det indre marked). Dette er: 
bilag H's fakultative karakter samt den omstændighed, at der ikke findes nogen fælles 
definitioner på de kategorier af varer og tjenesteydelser, der er opført i bilag H. Begge 
aspekter kan føre til situationer, hvor princippet om momsens neutralitet krænkes. 
Kommissionen vil derfor at foreslå medlemsstaterne, at de ser nærmere på de vanske­
ligheder, som disse grundlæggende problemer eventuelt kan give anledning til. 
En revision af de forskellige kategorier inden for bilag H viser, at en række kategorier for 
øjeblikket giver anledning til tvister, og Kommissionen er opmærksom på, at den nuværende 
formulering af bilag H ikke tager højde for hele den nye teknologiske udvikling, der har 
fundet sted, siden bilaget blev vedtaget i 1992. Bilag H er ikke konsekvent og logisk 
opbygget, hvilket til tider giver anledning til særlige vanskeligheder inden for visse sektorer. 
Sådanne problemer kan kun løses trin for trin under de forskellige stadier af vedtagelsen af 
de forslag, der indgår som led i indførelsen af det nye fælles momssystem. 
29 
Kommissionen og medlemsstaterne skal derfor udarbejde klare retningslinjer for, hvad der 
på kort og lang sigt skal harmoniseres, hvad angår anvendelsesområdet for den reducerede 
momssats. Resultatet af nærværende rapport er en indtrængende henstilling om at følge 
nedennævnte retningslinjer: 
• en snæver tilpasning af satserne er teknisk set en nødvendighed 
• anvendelsesområdet for de reducerede satser skal fastlægges ud fra sociale hensyn (for at 
udligne den til tider regressive karakter af momsen 
• generelt er reducerede momssatser meget upræcise som middel til en politiske styring, og 
de skal ikke anvendes som erstatning for direkte subsidier 
• reducerede momssatser må ikke gribe ind i den generelle momsneutralitet. 
Rådet og Europa-Parlamentet opfordres til at fremkomme med deres udtalelse til konklu­
sionerne i denne rapport, og Kommissionen vil meget gerne intensivere den interinstitu-
tionelle drøftelse af disse spørgsmål. 
30 
BILAG 1: UDVIKLINGEN I DE MOMSSATSER, SOM MEDLEMSSTA­
TERNE HAR ANVENDT I PERIODEN 1994-1996 (UNDTAGEN 
DE SATSER, DER ANVENDES I OVERGANGSPERIODEN, JF. 
ARTIKEL 28, STK. 2) 
Medlemsstat 
Belgien 
Danmark 
Tyskland 
Grækenland 
Spanien 
Frankrig 
Irland 
Italien 
Luxembourg 
Nederlandene 
Østrig27 
Portugal 
Finland29 
Sverige30 
Det Forenede 
Kongerige Reducerede satser 
1994 
6 
./. 
7 
8 
6 
5,5 
12,5 
9 
6 
6 
10 
5 
5/12 
12/21 
8 1995 
6 
./. 
7 
8 
7 
5,5 
12,5 
^ 1026 
6 
6 
10/12 
5 
6/12/17 
12/21 
8 1996 
6 
./. 
7 
8 
7 
5,5 
12,5 
10 
6 
6 
10/12 
5/1228 
6/12/17 
6/12 
8 Normalsatser 
1994 
20,5 
25 
15 
18 
15 
18,6 
21 
19 
15 
17,5 
20 
16 
22 
25 
17,5 1995 
20,5 
25 
15 
18 
16 
20,625 
21 
19 
15 
17,5 
20 
16 
22 
25 
17,5 1996 
21 
25 
15 
18 
16 
20,6 
21 
19 
15 
17,5 
20 
17 
22 
25 
17,5 
25 
26 
27 
28 
29 
30 Steg fra 18,6% til 20,6% den 1. august 1995. 
Steg fra 9% til 10% den 24. februar 1995. 
Medlem af EU siden I. januar 1995. 
Den reducerede sats på 12% blev indført med virkning fra 12. juli 1996. 
Medlem af EU siden 1. januar 1995.1 Finland blev der først indført et generelt momssystem den 1. juli 
1994. Finland må (i lighed med andre medlemsstater) ikke anvende tre reducerede momssatser, og 
Kommissionen har i den anledning allerede skredet ind (se fodnote 5). 
Medlem af EU siden 1. januar 1995. 
31 
BILAG 2: MEDLEMSSTATERNES ANVENDELSE AF REDUCEREDE MOMSSATSER PÅ DE KATEGORIER AF VARER OG TJE­
NESTEYDELSER, DER ER ANFØRT I BELAG H 16. MOMSDIREKTIV [SITUATIONEN PR 1. APRIL 1997] 
NB: Reducerede satser, jf. artikel 12, stk. 3, litra a), er anført med fede typer, 
ex = fritagelse uden ret til at fradrage indgående moms; 0 = fritagelse med ret til at fradrage indgående moms 
Nr. 
1 
2 
3 
4 
5 Kategori 
Levnedsmidler 
Vandforsyning 
Farmaceutiske produkter 
Medicinsk udstyr 
Befordring af personer B 
6 
12 
21 
6 
6 
21 
ex 
6 
21 
6 
ex DK 
25 
25 
25 
25 
ex D 
7 
15 
7 
15 
7 
7 
15 EL 
8 
8 
8 
18 
8 
8 E 
4 
7 
7 
4 
16 
7 
7 
16 F 
5,5 
20,6 
5,5 
5,5 
20,6 
5,5 
5,5 IRL 
21 
0 
12,5 
ex 
0 
0 
ex I 
4 
10 
16 
10 
4 
10 
19 
4 
10 
16 L 
3 
3 
3 
15 
3 
3 
ex NL 
6 
6 
6 
17,5 
17,5 
6 
ex A 
10 
10 
20 
20 
10 P 
5 
12 
17 
5 
5 
17 
5 
5 FIN 
17 
22 
12 
22 
ex 
6 S 
12 
25 
25 
0 
25 
25 
ex 
12 
0 UK 
0 
17,5 
0 
17,5 
0 
0 
0 
32 
Nr. 
6 
7 
8 
9 
10 
11 
12 Kategori 
Bøger, aviser og tidsskrifter 
Entré til forestillinger og kulturelle 
begivenheder 
Radio- og tv-modtagelse 
Tjenester ydet af eller honorarer til 
forfattere, komponister og udøvende 
kunstnere 
Socialt boligbyggeri 
Landbrugsprodukter 
Ophold på hoteller 
Entré til sportsbegivenheder B 
6 
ex 
ex 
6 
21 
ex 
6 
21 
6 
12 
6 
12 
21 
6 
6 
ex DK 
25 
0 
25 
ex 
25 
25 
25 
ex D 
7 
7 
15 
ex 
7 
15 
7 
7 
15 
15 EL 
4 
4 
8 
18 
ex 
8 
8 
8 
8 
8 E 
4 
7 
16 
ex 
7 
4 
7 
7 
16 
7 
16 F 
2,1 
5,5 
2,1 
5,5 
20,6 
5,5 
5,5 
20,6 
5,5 
5,5 
20,6 IRL 
12,5 
21 
0 
12,5 
21 
ex 
21 
12,5 
12,5 
12,5 
ex I 
4 
19 
4 
10 
19 
10 
19 
4 
10 
4 
10 
10 
10 L 
3 
3 
15 
ex 
-> 
•> 
15 
3 
3 
3 
ex NL 
6 
6 
17,5 
17,5 
17,5 
6 
6 
6 A 
10 
10 
ex 
10 
20 
20 
10 
20 
10 
20 P 
5 
5 
17 
ex 
17 
5 
5 
5 
5 FIN 
12 
0 
6 
22 
ex 
22 
22 
17 
6 
6 S 
6 
25 
ex 
25 
ex 
6 
6 
25 
ex 
25 
12 
ex 
6 UK 
0 
17,5 
17,5 
17,5 
0 
17,5 
17,5 
17,5 
33 
Nr. 
13 
14 
15 
16 
17 Kategori 
Adgang til brug af sportsfaciliteter 
Sociale ydelser 
Begravelsesvirksomhed og ligbrænding 
Lægebehandling, tandlægebehandling 
og termoterapi 
Tjenesteydelser i forbindelse med 
renholdelse af gader og renovation B 
6 
6 
21 
ex 
6 
6 
21 
ex 
21 DK 
ex 
25 
ex 
ex 
25 D 
ex 
7 
15 
7 
ex 
ex EL 
8 
8 
8 
8 
8 E 
16 
ex 
7 
7 
16 
7 
7 F 
20,6 
20,6 
20,6 
5,5 
20,6 
20,6 IRL 
12,5 
ex 
21 
ex 
21 
ex 
21 
ex I 
19 
19 
19 
19 
4 L 
3 
3 
15 
ex 
ex 
3 NL 
17,5 
6 
ex 
17,5 
ex 
17,5 
ex 
17,5 
ex A 
20 
ex 
10 
0 
20 
10 
ex 
10 P 
5 
17 
ex 
ex 
5 
ex 
ex FIN 
12 
ex 
ex 
ex 
22 S 
ex 
6 
ex 
25 
25 
ex 
ex 
25 UK 
17,5 
ex 
ex 
ex 
ex 
17,5 
0 
34 
ISSN 0254-1459 
KOM(97) 559 endelig udg. 
DOKUMENTER 
DA 09 06 01 
Katalognummer : CB-CO-97-575-DA-C 
ISBN 92-78-26348-6 
Kontoret for De Europæiske Fællesskabers Officielle Publikationer 
L-2985 Luxembourg 
3*r