[pic] | KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER |

Bruxelles, den 23.1.2008

SEK(2008) 53

ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE

Ledsagedokument til Udkast til forslag til EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS DIREKTIV om ændring af direktiv 2003/87/EF med henblik på at forbedre og udvide ordningen for handel med kvoter for drivhusgasemissioner i Fællesskabet RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN

{KOM(2008) 16 endelig}{SEK(2008) 52}

Resumé

INDLEDNING OG POLITISK BAGGRUND

Til opfyldelse af kravet i emissionshandelsdirektivets artikel 30 (direktiv 2003/87/EF) har Kommissionen udsendt meddelelsen "Opbygning af et globalt kulstofmarked - Rapport i henhold til artikel 30 i direktiv 2003/87/EF"[1], hvor den peger på fire hovedproblemer, der skal tages op ved revisionen af EU's emissionshandelsordning: 1) direktivets anvendelsesområde, 2) effektive procedurer for overholdelse og håndhævelse, 3) yderligere harmonisering og øget forudsigelighed og 4) kobling med emissionshandelsordninger i tredjelande og egnede midler til at inddrage udviklingslande og lande med overgangsøkonomi. Disse spørgsmål har været genstand for brede drøftelser, ikke mindst i den gennemgang der foregik inden for rammerne af det europæiske klimaændringsprogram (ECCP) i første halvdel af 2007, men også under løbende interessentkontakter siden emissionshandelsordningen blev sat i værk i 2005.

Revisionen foregår nu på et tidspunkt, hvor klimaændringer står betydeligt højere på den politiske dagsorden. I marts 2007 tilsluttede Det Europæiske Råd sig den nye energi- og klimaændringsstrategi, Kommissionen stillede forslag om i januar 2007, og som sigter mod, at gruppen af udviklede lande under en kommende global aftale frem til 2020 bør beskære deres drivhusgasemissioner til 30 % under niveauet i 1990. Uanset hvilke internationale aftaler der indgås, vil EU nedbringe sine egne emissioner med mindst 20 % inden 2020.

OVERORDNEDE MÅL

Rådet har anerkendt, at emissionshandelsordningen er og bliver et af EU's vigtigste virkemidler i bestræbelserne på at nå det strategiske mål, som er at begrænse den gennemsnitlige globale temperaturstigning til 2 grader Celsius over det førindustrielle niveau.

På denne baggrund kan der opstilles tre hovedmål for revisionen:

1. Fuld udnyttelse af fællesskabsordningens potentiale til at bidrage til at nedbringe EU's samlede drivhusgasemissioner på en økonomisk effektiv måde

2. Finjustering og forbedring af fællesskabsordningen på grundlag af vundne erfaringer

3. Bidrage til at omdanne Europa til en meget energieffektiv økonomi med lave drivhusgasemissioner og skabe de rigtige tilskyndelser til fremadskuende kulstoffattige investeringsbeslutninger ved at styrke et klart, utvetydigt og langsigtet kulstofprissignal.

DIREKTIVETS ANVENDELSESOMRÅDE

Strømlining af det nuværende anvendelsesområde

Medlemsstaternes har fortolket direktivets begreb 'fyringsanlæg' forskelligt, og det har ført til konkurrenceforvridning, utilstrækkelig dækning af procesemissioner og retlig usikkerhed om, hvad direktivet omfatter.

Blandt de mulige løsninger synes den mest lovende at være at kodificere en bred fortolkning af 'fyringsanlæg', i grove træk som i Kommissionens meddelelse om "Yderligere retningslinjer vedrørende tildelingsplaner for handelsperioden 2008-2012 under EU-emissionshandelsordningen"[2], og at underbygge dette med en ny definition af 'fyringsanlæg' samt supplere med en række aktiviteter. Det ville give en ensartet praksis for anvendelsesområdet, også hvad angår procesemissioner, og medlemsstaterne ville få retlig sikkerhed. Det ville også bidrage til emissionshandelsordningens miljøeffektivitet ved at udvide dens dækningsområde.

Omkostningseffektivitet med hensyn til små anlæg

I øjeblikket er cirka 10.800 anlæg omfattet af emissionshandelsordningen. De 7 % største anlæg står bag 60 % af emissionerne, mens de mindste 14 % kun er skyld i 0,14 %. Dette forhold viser et uligevægtigt forhold mellem omkostninger og udbytte. Analysen viste, at den bedste måde at øge emissionshandelsordningens omkostningseffektivitet var en betinget fravalgsmulighed for fyringsanlæg med en nominel indfyret termisk effekt på mere end 20 MW, men under 25 MW, og med årlige emissioner på højst 10.000 tons, for der ligger det bedste forhold mellem, hvor mange emissioner der udelukkes fra ordningen, og hvor mange små anlæg der holdes fri.

Medtagelse af nye sektorer og gasser

De kontrollerede emissioner i 2005 og EU's opgørelse over drivhusgasemissioner viser, at emissionshandelsordningen omfatter 41 % af EU's samlede drivhusgasemissioner. En udvidelse af ordningen, så den også dækker nye sektorer og gasser, ville øge dens miljøvirkning og indføre nye og yderligere emissionsbekæmpelsesmuligheder i ordningen, hvad der øger bekæmpelsens potentiale og sænker dens omkostninger.

En afgørelse om at medtage nye sektorer og gasser forudsætter, at en række kriterier opfyldes, så det bliver muligt at overvåge drivhusgasemissionerne effektivt. Målet om at yde et bidrag til omdannelsen af Europa til en kulstoffattig økonomi skal også indgå som hensyn. Selvom mulighederne i og omkostningerne ved bekæmpelsesforanstaltninger nok kan have betydning i denne forbindelse, bør det ikke være en grund til at udelukke en sektor fra emissionshandelsordningen, at man ikke har viden om disse forholds størrelse.

- Screeninganalysen tyder på, at det vil være rimeligt at medtage CO2-emissioner fra den petrokemiske og anden kemisk industri samt fra produktion af ammoniak og aluminium.

- Hvad angår andre drivhusgasser end CO2, anbefales det, at N2O-emissioner fra produktion af nitrogenmonoxid, adipinsyre og glyoxylsyre samt PFC-emissioner fra aluminiumsproduktion bliver inddraget i EU's emissionshandelsordning.

- Projekter for kulstofseparation og -lagring (CCS-projekter) kan allerede nu anerkendes i ordningen ved ensidigt tilvalg efter direktivets artikel 24. De store muligheder i denne teknik[3] og hensynet til investorernes tillid betyder, at det vil være bedst at medtage alle CCS-aktiviteter med det samme ved en udtrykkelig henvisning til kulstofseparation og -lagring i direktivets bilag I.

- Spørgsmålet om inddragelse af vej- og søtransport kræver fortsatte undersøgelser og detaljerede analyser, især en omfattende costbenefitanalyse, der sammenligner med alternative foranstaltninger, før der kan drages velunderbyggede konklusioner om, hvorvidt disse sektorer bør med i ordningen.

- Det kan ikke anbefales at udvide direktivets anvendelsesområde for at anerkende projekter vedrørende arealanvendelse, ændret arealanvendelse og skovbrug ("LULUCF").

Løsningsmulighedernes samlede virkninger på EU's emissionshandelsordning

En bred tolkning af begrebet 'fyringsanlæg', inddragelse af andre sektorer og gasser og øget omkostningseffektivitet for små anlæg som anført ovenfor vil give en yderligere nettogevinst, målt i hvor meget EU's emissionshandelsordning dækker. Med en mulighed for at udelukke små anlæg, der udleder under 10.000 tons, bliver nettogevinsten 5,8-6,3 % (op til 121-131 mio. tons CO2-ækv.)[4], idet ordningen så vil omfatte cirka 40 % færre anlæg, uden at dens miljøeffektivitet forringes.

EFFEKTIV OVERHOLDELSE OG HÅNDHÆVELSE

Overvågning og indberetning, verifikation og akkreditering

En konsekvent gennemførelse af overvågnings- og indberetningskrav er uomgængeligt nødvendig, hvis man skal kunne stole på at "et ton er et ton". Uden troværdig og pålidelig verifikation af indberetningerne om overvågningen, har driftslederne mulighed for at underminere ordningens miljømæssige integritet. Men medlemsstaternes og de kompetente myndigheders nuværende praksis udviser store forskelle med hensyn til gennemførelse og anvendelse af bestemmelserne om overvågning, indberetning, verifikation og akkreditering af verifikatorer. Ordningens miljømæssige integritet og troværdighed er altså i fare.

Ifølge analysen vil den mest lovende mulighed for at opnå bedre overholdelse være at vedtage en forordning om overvågning og rapportering og en anden forordning om verifikation og akkreditering. Det vil give større ensartethed og gennemsigtighed, øge overvågningens omkostningseffektivitet og indberetningernes kvalitet på længere sigt, sikre ensartede og sammenlignelige forhold for verifikation og akkreditering og indføre fælles krav til verifikations- og akkrediteringstjenester på det indre marked i hele EU. Verifikationernes kvalitet og evne til at finde og rette fejl vil dermed blive bedre og sikre højere datakvalitet.

EU-dækkende regler kan medføre store besparelser for medlemsstaterne, når den indledende periode med justering af de nationale anvisninger og forskrifter er overstået.

Registre

Det nuværende registersystem med 27 medlemsstatsregistre og Fællesskabets uafhængige transaktionsjournal har ikke medført klager over tekniske mangler. Men med starten i 2008 på den første forpligtelsesperiode under Kyoto-protokollen bør medlemsstaternes registre også kobles til den internationale transaktionsjournal (ITL), som UNFCCC forvalter for Kyoto-protokollen. Introduktionen af ITL ville også betyde, at ethvert handelssystem, der ønsker at koble sig på EU's emissionshandelsordning, også skulle sende meddelelser gennem ITL, som parterne i Kyoto-protokollen har overopsyn med. Det åbner for tekniske, politiske og forvaltningsmæssige risikofaktorer i registersystemerne, men de kan overvindes med det eksisterende fællesskabsregister anvendt til at rumme EU-kvoterne.

YDERLIGERE HARMONISERING OG ØGET FORUDSIGELIGHED

Lofter

I fase I og II var de samlede lofter i EU's emissionshandelsordning lig med summen af de nationale lofter, som medlemsstaterne bestemte og vedtog i overensstemmelse med kommissionsbeslutninger. Denne fremgangsmåde gav medlemsstaterne smidige muligheder for at tage hensyn til særlige nationale forhold, men det rummede en række problemer, der medførte ulige vilkår, uforudsigelighed og mangel på gennemsigtighed såvel som en stor administrationsbyrde for alle involverede.

Analysen har vist, at et loft for hele EU i direktivet er bedst i overensstemmelse med det mål, der går ud på at øge ordningens effektivitet og forudsigelighed. Et EU-loft mindsker den administrative byrde ved at fastsætte lofter, og er den enkleste og mest gennemskuelige måde at bestemme loftet på. Det er derfor bedst for EU's internationale troværdighed. Det er endelig også den letteste løsning på behovet for at tilpasse loftet i EU's emissionshandelsordning til 30 %-målet for reduktion af EU's samlede drivhusgasemissioner efter indgåelsen af en international aftale om klimaændringer.

Spørgsmålet om hvor loftet skal ligge , kan kun løses ved en effektivitetsberegning, hvis løsningen skal opfylde kravet om størst mulig reduktion for færrest mulige udgifter. Som mulighed for at øge forudsigeligheden byder opstillingen af en udviklingslinje med en 8-års handelsperiode sig til med større sikkerhed og forudsigelighed hvad angår reduktioner efter 2020. Udviklingslinjen vil også være den mest effektive mulighed, når det gælder om at øge EU's troværdighed over for tredjelande.

Tildeling

I første og anden periode blev de fleste kvoter delt gratis ud. Medlemsstaterne fulgte mange forskellige tildelingsregler, der medførte flere problemer, for eksempel belastning af den økonomiske effektivitet, konkurrenceforvridning mellem medlemsstater, uønskede fordelingsvirkninger og mangel på gennemsigtighed.

De nye allokeringsregler bør kunne løse disse problemer, men tager også hensyn til princippet om, at forureneren skal betale, og princippet om internalisering af eksterne omkostninger.

Auktionssalg eller gratis uddeling

På de fleste punkter er auktionssalg er den bedste mulighed for at sikre ordningens effektivitet, gennemskuelighed og enkelhed og undgå uønskede fordelingsvirkninger. Auktionssalg vil også være i fuld overensstemmelse med at forureneren skal betale og belønne dem, der går tidligt i gang, hvorfor det modsvarer revisionens overordnede mål.

Gratis uddeling i overgangsperioden: benchmarking

Gratis uddeling kan være nødvendigt, indtil der findes et fuldt udbygget auktionssystem, men den bør iværksættes med et blik på nødvendigheden af også at minimere potentielt negative virkninger. Den tilgrundliggende analyse tyder på, at EU-dækkende referencepunkter vil give de bedste resultater.

Handelsforanstaltninger: beskyttelse mod potentiel kulstoflækage

Så længe der ikke er indgået en international klimaændringsaftale kan der, for visse energiintensive industrier, der får international konkurrence fra lande med mindre handlekraft til at reducere deres drivhusgasemissioner, være risiko for kulstoflækage. For at tage højde for det problem har en række handelsrelaterede foranstaltninger været undersøgt. Da der forventes indgået en international aftale, anbefales det dog, at der sendes et tydeligt signal nu, og at gennemførelsen af foranstaltningerne udsættes til senere overvejelse, således, at tredjelande får mulighed for at indgå relevante og tilstrækkelige forpligtelser.

KOBLING MED EMISSIONSHANDELSORDNINGER I TREDJELANDE OG EGNEDE MIDLER TIL AT INDDRAGE UDVIKLINGSLANDE OG LANDE MED OVERGANGSØKONOMI

Kobling med andre ordninger

Eventuelle koblinger mellem EU's og en anden emissionshandelsordning må foretages under hensyntagen til detaljerne i den anden ordnings funktionsmåde. Derfor vil der nok blive udført en særskilt konsekvensvurdering på dette punkt. Her skal der blot henvises til nogle mere generelle betragtninger i konsekvensvurderingens fulde tekst.

Kompenserende projekter

Rettigheder

Brug af kompenserende projekter i udlandet kan hindre EU i at tage reelle hjemlige skridt til forandring, og det vil igen øge fremtidens hjemlige bekæmpelsesomkostninger og omkostningerne ved at nå de hjemlige 2020-mål for emissioner og vedvarende energi. Manglende hjemlige reduktioner i EU underminerer muligheden for at overtale stærkt forurenende udviklingslande til at forpligte sig til emissionsreduktioner i tiden efter 2012. Desuden ville det være et incitament til ikke at tilslutte sig en ny aftale, hvis tredjelande fik mulighed for at tjene penge på EU's emissionshandelsordning uden at skrive under på en ny international aftale. Endelig er der risiko for, at uharmoniseret adgang til kreditter i medlemsstaterne vil give virksomheder, der konkurrerer på det indre marked, ulige vilkår.

Rettigheder til at bruge kompenserende projekter i EU's emissionshandelsordning må derfor fastsættes ud fra hvor store incitamenter operatørerne i EU-ordningen har brug for, hvis de skal reducere emissionerne hjemme hos sig selv, og de må gøres smidige, således at de kan følge udviklingen i de internationale forhandlinger.

Standarder

Den rette balance mellem en høj grad af miljøeffektivitet og tab af økonomisk effektivitet synes at kunne opnås ved at give adgang til EU's emissionshandelsordning for projekttyper, der ikke underminerer dens miljømæssige eller sociale integritet. Man kunne dog supplere dette med andre foranstaltninger som f.eks. brugskriterier kombineret med diskontering (på grundlag af forskellen mellem projektbenchmarks og EU's benchmarks), men afvejningen mellem bedre miljøintegritet og højere administrative omkostninger ville blive vanskeligere.

Overgang og forudsigelighed

Der må skaffes klarhed over, hvordan EU's emissionshandelsordning vil behandle kreditter, der er opnået før 2012 (hensættelse), eller som forventes udstedt efter 2012 på grundlag af projekter, der er registreret inden 2012. På grund af usikkerheden om den internationale situation efter 2012, må EU's reviderede emissionshandelsordning rumme strukturer og procedurer, der kan håndtere forskellige situationer efter 2012, navnlig mht. mål på 20 % eller 30 %. EU's emissionshandelsdirektiv sikrer, at EU-kvoter kan hensættes til efter 2012. Kyoto-protokollen sætter grænser for hensættelsen af ERU- og CER-kreditter, og det overlades til parternes skøn at afgøre, hvem der overopfylder deres reduktionsforpligtelser. Blandt de vurderede muligheder gik den højeste score ift. vurderingskriterierne til EU-dækkende harmoniserede bestemmelser om anerkendelse af hensættelser af ERU-/CER-kreditter efter 2012, da den gav mere lige vilkår og øgede markedets gennemskuelighed.

Hvad angår udnyttelsen efter 2012 af JI- og CDM-kreditter fra før 2012, peger analysen på en kombination af løsningsmuligheder. EU kan godkende og/eller afvise bestemte projekter eller projekttyper, indgå bilaterale eller multilaterale aftaler om anerkendelse af JI- og CDM-projekter fra visse værtslande mellem 2012 og tidspunktet for indgåelse af en international aftale eller forpligte sig til at anerkende kreditter fra videreførte projekter i lande, der støtter en aftale efter 2012. Hvilke af disse tre muligheder der bliver relevant, afhænger af de internationale forhandlingers gang.

OVERVÅGNING OG EVALUERING

Gennemførelsen af direktivet overvåges ved årlige indberetninger fra medlemsstaterne om, hvordan direktivet anvendes, i medfør af artikel 21.

[1] KOM(2006)676 endelig

[2] http://ec.europa.eu/environment/climat/pdf/nap_2_guidance_da.pdf

[3] IPPC anslår, at det samlede rentable potentiale for emissionsreduktion ved CCS på verdensplan i dette århundrede ligger mellem 220 og 2200 Gt CO2 - til sammenligning udgør de emissioner, der i øjeblikket er omfattet af EU's emissionshandelsordning omkring 2 Gt CO2 om året.

[4] Som anført i konsekvensvurderingen skal disse tal læses med megen forsigtighed; de bygger nemlig på skøn, for pålidelige data er en mangelvare.