REFORMEN AF KOMMISSIONEN Oplæg

(forelagt af Kommissionen)

INDHOLD

REFORMEN AF KOMMISSIONEN

- Oplæg -

Forord af Neil Kinnock, Kommissionens næstformand

I Baggrunden for reformen

II En kultur baseret på service

III Prioritering, allokering og effektiv brug af ressourcer

III.1 Aktivitetsbaseret ledelse

III.2 Mere effektiv brug af interne og eksterne ressourcer

III.3 Mere effektive resultatorienterede arbejdsmetoder

IV Menneskelige ressourcer

IV. 1 Ledelse

IV.2 Karriereforløb baseret på fortjeneste

IV.3 Løstansat personale

IV.4 Arbejdsmiljø og lige muligheder

IV.5 Gennemsigtighed i rettigheder og forpligtelser

V Revision, finansforvaltning og -kontrol

V.1 Fastlæggelse af de anvisningsberettigedes og linjechefernes ansvarsområder

V.2 Revidering af Kommissionens finansforvaltning, -kontrol og revision

V.3 Beskyttelse af EU's økonomiske interesser

VI Iværksættelse og konsolidering af reformen

VII Konklusion

Bilag

Bilag 1: Oplæg om reformen af Kommissionen - Vigtigste reformspørgsmål

Figur I: Årlig strategisk planlægnings- og programmeringscyklus

Figur II: Oversigt over de nye strukturer for finansmanagement, kontrol og intern revision

Bilag 2: En tidstabel for handlingsplanen

Handlingsplan (se særskilt dokument)

Forord af Neil Kinnock

Kommissionens formand Romano Prodi og Kommissionen fik på Det Europæiske Råds møder i Berlin og Køln til opgave at reformere og modernisere Kommissionen.

Dette oplæg beskriver strategien for udførelsen af dette mandat. Det offentliggøres med henblik på konsultationer med personalet og personalerepræsentanterne, Europa-Parlamentet og Rådet, samt til information for offentligheden. Der vil ved udarbejdelsen af den hvidbog, der skal forelægges Kommissionen den 1. marts, blive taget hensyn til reaktionerne fra disse konsultationer.

Reformstrategiens mål er klart, nemlig at gennemføre ændringer, der kan sikre, at effektivitet, samvittighedsfuldhed, gennemsigtighed, ansvarlighed og service er de grundlæggende principper overalt i denne enestående multinationale offentlige administration. I dette dokument beskrives de tiltag, der kræves for at realisere dette mål, den tidsplan, hvorefter dette skal foregå, og hvilke arrangementer der er truffet for at kontrollere og følge fremskridtene i, hvad må uundgåeligt må blive en forsat dynamisk proces i retning af bedre resultater.

Behovet for reformen er almindeligt anerkendt og ligger ligefor. I årtier har Kommissionen uafbrudt fået pålagt stadig flere opgaver - og især eksekutive. På denne baggrund er institutionens systemer og procedurer blevet forældede, arbejdsbyrderne er blevet ujævnt fordelt, ansvaret splittet og sommetider forflygtiget, og der er ikke altid blevet lagt den fornødne vægt på lederkvalifikationer. På trods af dette har Kommissionens personale klaret opgaverne udmærket under de nævnte vanskelige omstændigheder.

Da Kommissionen så igen stod over for nye udfordringer, udviklede den sig ikke organisatorisk i overensstemmelse med ændringerne i den Union, som den er sat til at betjene. De kumulative resultater eroderede jobtilfredsheden for en stor del af det meget kvalificerede personale, og mindskede offentlighedens tillid.

Mange har krævet en ændring af Kommissionens "kultur". Det er imidlertid ikke ved formaninger, men ved at modernisere arbejdsmetoderne, skabe nye systemer og sætte nye standarder, at nye vaner udvikles, nye holdninger formes og en ny kultur fremstår.

Forslagene i dette dokument er i overensstemmelse hermed. For det første - og sammenfaldende med anbefalingerne fra gruppen af uafhængige eksperter, Revisionsretten og interne analyser - foreskriver de radikale og hastende ændringer i den finansielle styring og kontrol for at sikre bedre en underbygget beslutningstagning, mere for pengene og større ansvarlighed. Kommissionen erkender, at fremskridt på dette områder er hastende, og vil derfor tage de afgørende skridt til bl.a. at oprette en intern revisionsafdeling senest den 1. maj 2000. For det andet viser forslagene, hvorledes beslutninger om positive og - som noget væsentligt - negative prioriteringer effektivt kan integreres i en ressourceevaluering, og for det tredje skitserer forslagene en generel politik for de menneskelige ressourcer, hvorunder folk i Kommissionens tjeneste bedre kan udvikle sig karrieremæssigt ved hjælp af forbedringer i ansættelses- og forfremmelsesordningerne, bedre efteruddannelse og ledelse og ved en forbedring af den sociale infrastruktur.

Alle disse ændringer ville under alle omstændigheder blive nødvendige. Unionens forestående udvidelse giver dem øget betydning og gør dem særligt hastende.

Reformen er af afgørende betydning. Efter fyrre år -og trods forskellige sporadiske forsøg på at gennemføre forandringer - har mange vaner dybe rødder.

Men Kommissionen har stærke kort på hånden med henblik på gennemføre moderniseringen. Således går Romano Prodis nye Kommission fuldt og helt ind for reformen. Det Europæiske Råd har givet et klart mandat til reform og Europa-Parlamentet har klart sagt, hvad det ønsker.

Men det største aktiv af alle er de faglige kvalifikationer hos størstedelen af Kommissionens personale, som forstår betydningen af en reform for Unionens interesser og for deres egne karrierer og trivsel.

Moderniseringen blev naturligvis allerede indledt med den række omlægninger, som blev gennemført, før denne Kommission tiltrådte, og andre ændringer er blevet gennemført i månederne før september. Dynamikken vil således blive bevaret med de tiltag, der beskrives i dette oplæg og bilagene dertil. De reformer, der kræver en ændring af de finansielle bestemmelser og personalevedtægten, skal naturligvis igennem lovgivningsproceduren, og da en række administrative forbedringer kræver nye investeringer, bliver Rådets og Europa-Parlamentets forståelse og samarbejde vitalt.

Først og fremmest gælder det for reformen af Kommissionen - ligesom for alle andre reformer - at forudsætningen for, at den kan gennemføres med held, er, at ledelsen på alle niveauer og personalet overalt i Kommissionen deltager aktivt.

Der er blandt medarbejderne i Kommissionen et levende engagement i udviklingen af Den Europæiske Union og i den service, der kan ydes borgerne, og det er et stærkt ønske herved at skabe fornyet respekt om Kommissionen.

Jeg er som konklusion sikker på, at Kommissionens medarbejdere har den fornødne samarbejdsvilje, og Unionen vil da kunne høste fordelene af at have den kvalitetsmæssigt bedste internationale administration i verden. Det vil vi fortsætte med at arbejde for.

I Baggrunden for reformen

Europa og verden i øvrigt ændrer sig konstant politisk og socialt samt inden for handel og teknik. Alle organisationer må udvikle sig for effektivt at leve op til dette, både for at konkurrere på markedet og for at imødekomme kravene om offentlig service. Manglende forudseenhed og vilje til produktivt at leve op til forandring kan have alvorlige konsekvenser både for myndigheder og virksomheder og for de mennesker, der arbejder i dem.

Disse grundlæggende aspekter af livet i dag har klare følger for Europa-Kommissionen - ikke mindst, fordi ændringerne er særligt dybtgående i Europa og udfordringerne dermed tilsvarende store. Unionens kommende udvidelse f.eks. er en stort bedrift, der vil stille særligt store krav til Kommissionen som eksekutiv administration, hvis pligt det er at sikre, at traktaten overholdes, at Europas videre udbygning skrider frem, og at Unionens borgere betjenes på en ansvarlig og effektiv måde.

Opgaverne i forbindelse med disse funktioner er i høj grad øget og blevet mere komplekse i de seneste årtier, men administrationen har ikke holdt trit med disse yderligere krav. Systemer og procedurer er nu forældede og kan ikke følge med over for den uhyre store arbejdsmængde, især af eksekutiv art, som Rådet og Europa-Parlamentet har pålagt Kommissionen. Som noget afgørende har Kommissionens systemer for finanskontrol, revision, planlægning og personaleadminstration vist sig at være forældede og uegnede til at opfylde moderne krav, og har nu behov for et gennemgribende eftersyn. Dette er grunden til, at det nu er nødvendigt med en omfattende reform og modernisering, der må gennemføres ved hjælp af en dynamisk strategi. Det er ligeledes klart, at for Unionen som helhed er et af hovedformålene med reformen at nå frem til en bedre overensstemmelse mellem Kommissionens ressourcer og dens opgaver. Effektivitetsforbedringen som følge af reformen vil klart medvirke hertil. De steder, hvor en analyse viser, at ressourcerne ikke svarer til opgaverne, må der enten stilles yderligere ressourcer til rådighed (evt. ved hjælp af negative prioriteringer) eller man må ophøre med at pålægge Kommissionen disse opgaver. Alle institutioner må objektivt overveje, hvad de ønsker.

Begivenhederne i 1999, herunder kommissionens tilbagetræden, viste sort på hvidt, at der var voldsomt behov for en reform. De to rapporter fra udvalget af uafhængige eksperter gav værdifulde råd om en tidsplan for de ændringer, der var behov for. Tidligere forsøg på reformer har også givet instruktivt materiale. Desuden er Williamson-rapporten og DECODE eksempler på undersøgelser, der kan være vigtige udgangspunkter for den nuværende reform, medens SEM 2000 og MAP 2000 har bidraget med værdifulde erfaringer.

Den nuværende reform begynder med to spørgsmål. Hvilke opgaver og funktioner skal Kommissionen have i de kommende år- Og hvilken slags organisation skal Kommissionen være for at udføre disse opgaver og funktioner-

Det er klart, at Kommissionen fortsat skal være Den Europæiske Unions offentlige tjeneste, der har initiativretten, hvorved den bidrager til Unionens udvikling, og som forvalter de fælles politikker, gennemfører lovgivning, sikrer, at EU-lovgivningen overholdes, og administrerer de programmer, som Rådet og Europa-Parlamentet beslutter. Det må især erkendes, at der er sket en betydelig udvidelse af den forvaltningsrolle, som Rådet og Europa-Parlamentet har givet Kommissionen.

Det kan ikke skjules, at nuværende forvaltningspraksis og traditioner står i vejen for en effektiv og servicebetonet udførelse af disse opgaver. Det samme gælder for Kommissionens vanskeligheder med klart at formulere sine prioriteringer og identificere og reagere på negative prioriteringer. I dette dokument redegøres der for et moderniseringsprogram med definerede mål, og det beskrives, hvorledes og hvornår disse mål skal realiseres. Det er ved at blive rundsendt med henblik på konsultation og endelig vedtagelse af en hvidbog den 1. marts 2000.

Programmets mål er en organisation, der fungerer bedre end tilsvarende internationale offentlige administrationer, og som er i stand til kontinuerligt og kompetent at indrette sig efter fremtidige ændringer i det politiske, økonomiske, sociale og retlige miljø, der omgiver den. Gennemførelsen skal konsekvent baseres på de mest effektive metoder. Alle disse forbedringer er nødvendige både i sig selv og for at vinde fornyet tillid blandt den nuværende og fremtidige Unions borgere.

En reform er naturligvis en proces og ikke en enkeltstående begivenhed, og den vil kun lykkes, hvis tidsplanen for den er troværdig, den nøje beskriver, hvad der skal nås, og indeholder en klar ansvarsfordeling. Det kan af den handlingsplan, der er vedlagt dette dokument, og den tilknyttede tidsplan ses, hvorledes disse hovedforudsætninger defineres. Kommissionens sigter således mod at have programmet i dette dokument fuldstændig gennemført senest i anden halvdel af 2002. Fremskridtene skal følges, og der vil blive offentliggjort en oversigt i december 2002. Nogle reformvirkninger bliver synlige i den nærmeste fremtid, medens andre først kommer til deres fulde ret om nogen tid. Grunden hertil er, at nogle af de foreslåede foranstaltninger kræver, at Europa-Parlamentet og Rådet skal vedtage lovændringer. Denne ambitiøse tidsplan kan derfor kun realiseres, hvis alle EU-institutionerne deltager fuldtud.

Reformprocessen hviler på tre søjler, som også afspejles i dette dokuments opbygning:

- En radikal reform af den måde, hvorpå de politiske prioriteringer fastsættes og ressourcerne allokeres. Ved hjælp af egnede mekanismer for beslutningstagning og hensigtsmæssige tidsplaner sikres det dermed, at de tiltag, som Kommissionen skal gennemføre, understøttes af de nødvendige menneskelige, administrative og finansielle ressourcer. Lejligheden vil blive benyttet til at integrere en grundig evaluering i den daglige forvaltning.

- Betydelige ændringer i politikken for menneskelige ressourcer, hvorved hovedvægten lægges på vedvarende efteruddannelse, ledelseskvalitet, forbedret ansættelsesprocedure og karriereudvikling. Disse ændringer skal også give et forbedret arbejdsmiljø, lige muligheder og evalueringen af de enkelte medarbejdere en fremtrædende plads, og de skal gøre det muligt at behandle disciplinærsager og tilfælde af utilstrækkelig arbejdsindsats på korrekt og fornuftig måde.

- Vidtrækkende reformer af finansforvaltningen, hvorved hver enkelt afdeling bliver i stand til at etablere sit eget, interne revisionssystem, der svarer til dens egne behov. Afdelingerne kan herved søge bistand fra Kommissionens specialiserede tjenester. Reformen bygger på en præcis definition af hver enkelt aktørs ansvarsområder, på regelmæssige kontroller udført af den interne revisionstjeneste - som Kommissionen nu er ved at oprette - og på, at alle interne revisionssystemer fungerer godt og pålideligt.

Den foreslåede arbejdstilrettelæggelse er ambitiøs, men meget realistisk. Den er baseret på et effektivt og velkvalificeret personale, hvoraf hver enkelt konstant har bevist sin tilpasningsevne over for ændringer af arbejdsopgaverne.

Disse reformer omfatter allerede påbegyndte tiltag, der placeres i en større sammenhæng. Indførelsen af nye regler og strukturer, men også den deraf følgende dybtgående mentalitetsændring, vil sætte hver enkelt ansat i stand til at påtage sig et ansvar og tage initiativer.

Dokumentet afsluttes med et kapitel om, hvorledes reformen kan holdes i gang, og hvilke skridt Kommissionen vil tage efter forelæggelsen af dette udkast. De retningslinjer der foreslås i de enkelte kapitler, kan sammenfattes til 84 enkeltaktioner, der beskrives mere detaljeret og standardiseret i handlingsplanen. Handlingsplanen er struktureret på samme måde som dette dokument, og de enkelte tiltag er derfor af hensyn til overskueligheden samlet i kapitler.

Reformer kræver tekniske ændringer. Ved beskrivelsen af disse må der uundgåeligt benyttes fagterminologi - jargon. Denne må imidlertid ikke kamuflere, at de fremlagte forslag, som Kommissionen fuldt og helt slutter op om, er af radikal natur.

II En kultur baseret på service

Kommissionen står til de europæiske borgeres tjeneste og skal omsætte de mål, som borgernes repræsentanter i Rådet og Parlamentet fastlægger på deres vegne, til handling. Service - eller kundeorienteret - adfærd udledes af et forhold, hvor den ene part på en realistisk og realisabel måde giver udtryk for sine behov, og den anden efter bedste evne søger at imødekomme disse behov. Denne adfærd er ligeså relevant for forholdet mellem Kommissionens tjenestemænd og afdelinger indbyrdes som den er for Kommissionens kontakter med de europæiske borgere og med deres repræsentanter i de andre institutioner. En serviceorienteret indstilling bygger på gensidig tillid og respekt.

Principperne

For at understrege Kommissionens serviceorienterede indstilling og i overensstemmelse med principperne for god forvaltning er reformen baseret på følgende hovedprincipper:

Ansvarlighed

Kommissionen står som institution til ansvar over for de europæiske borgere for sine handlinger. Dette kommer til udtryk på forskellig måde: F.eks. aflægger Kommissionen rapport om sine tiltag til Rådet og Parlamentet. Men ansvar går videre: fornuftig forvaltning af de midler, der stilles til rådighed for Kommissionen, indebærer, at det sikres, at de anvendes effektivt og hensigtsmæssigt på alle områder.

Ansvar

Ansvar går hånd i hånd med ansvarlighed. Alle i Kommissionen burde finde det naturligt at påtage sig ansvaret for sine handlinger og stå inde for dem. Den komplekse og lange kæde af godkendelser, der kræves i Kommissionen for de enkleste spørgsmål er blevet næsten legendarisk. Den oprindelige begrundelse herfor er sikkert omhyggelighed, men situationen har udviklet sig således, at ansvaret mindskes og forflygtiges. Dette spørgsmål om ansvar er af særlig betydning, hvor EU-midler er involveret.

Hvis det forventes, at alle påtager sig ansvaret for deres handlinger, må det på den anden side sikres, at hvis en person får pålagt at udføre en opgave på en måde, som han/hun føler er ukorrekt, må den pågældende have rimelig mulighed for at fremføre sine problemer. Eller mere generelt, hvis en medarbejder føler sig utilpas ved bestemte instrukser, er det meget vigtigt, at det klart fastlægges, hvem der skal tage ansvaret for hvad.

Ansvar findes på alle niveauer og begynder ved Kommissionskollegiet selv, når det fastlægger, hvad Kommissionen vil foretage sig og hvorledes. Det politiske ansvar har kommissæren og kommissærkollegiet, medens ansvaret for den daglige ledelse forbliver i generaldirektoraterne. En klarere opgavedefinition både for afdelingerne og de enkelte medarbejdere vil mindske usikkerheden om, hvem der har ansvaret for hvad, og det er vigtigt klart at fastlægge henholdsvis kommissærernes og tjenestegrenenes ansvar. Prodi-Kommissionen har allerede vedtaget en adfærdskodeks herom.

Effektivitet

Kommissionen har altid været talsmand for, at det kommer det offentlige til gavn, hvis ressourcerne søges udnyttet optimalt, og det generelt tilstræbes at få "valuta for pengene". Imidlertid har den selv været langsommere til at ændre sine egne procedurer, især de interne, for at nå netop dette resultat. Omkostningseffektivitet skal sættes højt, ligesom forenkling skal spille en fremtrædende rolle, fordi enkle procedurer er lettere at forstå og dermed mere effektive. Det er imidlertid ikke altid let at forenkle: Regler, der er opbygget gennem årene, kan blive så komplicerede, efterhånden som de ændres og tilpasses, at det grundliggende mål forvanskes. Det vil ikke komme disse regler og de mennesker, der indførte dem, til skade, hvis vi systematisk spørger, om disse regler stadig har et formål og, i bekræftende fald, hvorledes de kan forenkles.

Gennemsigtighed

Den åbenhed, der hersker i en forvaltning, er et vigtigt vidnesbyrd om dens tillid til sine medarbejdere og til dem, som den er ansvarlig overfor. Gennemsigtigheden i Kommissionens egen administration er en vigtig forudsætning for den større åbenhed over for verden udenfor, der kræves i traktaten. Internt betyder dette effektiv kommunikation på alle niveauer med lydhørhed over for nye ideer og en positiv indstilling til kritik, og eksternt, at organisationen er fuldstændig åben for offentlig indsigt.

Specifikke tiltag

Disse principper kan nu danne grundlag for en ny serviceorienteret forvaltningskultur i Kommissionen.

Hele reformprocessen vil bidrage til udviklingen af denne forvaltningskultur, men Kommissionen vil desuden gennemføre en række specifikke tiltag - som der nærmere redegøres for i bilaget til dette dokument - for at nå dette mål. Der er bl.a. tale om følgende:

- Oprettelse af et tværinstitutionelt udvalg for "minimumsnormer for ansatte i det offentliges tjeneste", der skal føre tilsyn med overholdelsen af den generelle adfærdskodeks, der gælder i alle EU-institutioner, kontrollere gennemførelsen af de enkelte institutioners særlige kodeks og yde rådgivning.

- En adfærdskodeks for god forvaltningsskik, der skal være vejledning for Kommissionens tjenestemænd og øvrige ansatte i deres kontakter med andre borgere, andre EU-institutioner og berørte parter.

- Nye regler med henblik på at lette offentlighedens adgang til indseende med dokumenter i EU-institutionerne på linje med de nye regler om gennemsigtighed, der er fastsat i Amsterdam-traktaten.

- Udvikling af en adfærdskodeks for forbindelserne med Europa-Parlamentet for at forbedre samarbejdet mellem Kommissionen og Europa-Parlamentet.

- Videreudvikling af Europa og Europa-plus Internet hjemmesiderne med information om Kommissionens virksomhed som et effektivt og billigt middel til kommunikation med borgerne og andre interesserede.

- Foranstaltninger til sikring af, at beløb, som Kommissionen har til gode, i overensstemmelse med god praksis betales straks, og at udeståender opkræves effektivt.

De foranstaltninger, der foreslås i dette kapitel, beskrives nærmere i kapitel II i handlingsplanen (aktion 1 til 7 i afsnit I til VI).

III Prioritering, allokering og effektiv brug af ressourcer

Hidtil har Kommissionen ikke fastlagt sine prioriteringer særlig stramt eller bragt planlægningen af sin virksomhed i overensstemmelse med allokeringen af menneskelige og finansielle ressourcer. Således blev beslutningerne om Kommissionens aktiviteter almindeligvis truffet uafhængigt af beslutningerne om ressourceallokeringen. Dette førte til manglende ressourcer til de vigtigste opgaver og til, at det ikke lykkedes at omsætte politiske prioriteringer til beslutninger om organisationsstrukturer og ressourceallokering korrekt. Desuden var ansvarsområderne ikke altid tilstrækkeligt fastlagt og tildelt, hvilket igen medførte en ansvarsforflygtigelse, der yderligere skærpede problemet.

Prodi-Kommissionen har allerede erkendt, at bedre planlægningsmuligheder er væsentlige for reformen. Det vil nok tage tid at føje denne mulighed for langtidsplanlægning til det, som i øjeblikket er en årlig lovgivningsperiode, men Kommissionen er allerede ved at undersøge sine langsigtede strategiske mål og prioriteringer og, hvor det er muligt, fastsætte målene for de forskellige politiske områder. En yderligere forbedring er indførelsen af årlige orienterende drøftelser i kommissionskollegiet om de politiske og budgetmæssige prioriteringer. Det er ligeledes blevet besluttet at gå videre med indførelsen af en aktivitetsbaseret budgetlægning (ABB), der knytter mål og aktiviteter direkte til budgetressourcerne.

Disse initiativer med henblik på effektivisering og bedre kohærens skal nu integreres i en resultatfokuseret strategi, hvor der lægges vægt på at "få noget for pengene". Der foreslås følgende vigtige tiltag:

- Indførelse i hele Kommissionen af aktivitetsbaseret management (ABM) til fastlæggelse, opfølgning og gennemførelse af politiske prioriteringer og rapportering. ABM omfatter også aktivitetsbaseret budgetlægning, som Kommissionen allerede har besluttet at indføre.

- Etablering af bedre balance mellem intern og ekstern aktivitetsstyring.

- Fremme af mere effektive og resultatorienterede arbejdsmetoder.

III.1 Aktivitetsbaseret management

Ved aktivitetsbaseret management (ABM) lægges der størst vægt på resultaterne i forbindelse med den måde, hvorpå Kommissionen fungerer. Der er tale om et system, der integrerer beslutninger om input og output på alle organisatoriske niveauer: fra den strategiske planlægning af politikkerne - hvori Kommissionskollegiet skal involveres meget mere direkte end før - til allokeringen af personale og andre ressourcer i de enkelte afdelinger og kontorer. Denne ledelsesform fremmer omkostningseffektiviteten, fordi der bliver tale om integrerede beslutninger om prioriteringer, politiske mål, aktiviteter og allokering af menneskelige, administrative og finansielle ressourcer. Denne form for ledelse vil sandsynligvis også øge kommissionskollegiets ansvarlighed og kontrol og skabe en klarere ansvarsfordeling, og derved medføre, at lederne får større råderum i anvendelsen af fastlagte budgetter. Endelig bliver der en hidtil uset adgang for lederne på alle niveauer til oplysninger, der i øjeblikket foreligger vidt spredt og i helt forskellige formater. En yderligere fordel vil være, at kommissionskollegiets og de enkelte afdelingers rapportering kan opstrammes og blive mere detaljeret, hvorved gennemsigtigheden i Kommissionen kan fremmes. Der er tale om dybtgående ændringer, så målet er at begynde med indfasningen af aktivitetsbaseret management straks og sørge for, at den er fuldt operativ i hele Kommissionen senest i juli 2002.

Følgende tiltag er nødvendige til indførelsen af aktivitetsbaseret management:

- Indførelse af en ny Strategisk planlægnings- og programmeringscyklus (SPP), der synkroniseres med budgetbehandlingen, og som danner et praktisk grundlag for dialog med Rådet og Europa-Parlamentet om de prioriterede aktiviteter og ressourcevirkningerne. I figur 1 ses i skemaform en oversigt over, hvorledes cyklussen tidsmæssigt tænkes at forløbe.

Den strategiske planlægnings- og programmeringscyklus skal være politikorienteret og indledes med et cirkulære om politikkerne, der udstedes på formandens initiativ efter en drøftelse i Kommissionskollegiet. Herved opfordres generaldirektoraterne til at udarbejde forslag til prioriteringer af og mål for politikkerne, aktivitetsstrategier og til ressourceallokeringen til de enkelte politiske områder inden for de finansielle midler, der er til rådighed på budgettet i et givet år. Denne forberedelse skal begynde tretten måneder før programmeringsårets begyndelse (dvs. for 2002 i december 2000).

Denne procedure skulle føre til fremlæggelsen af et udkast til en årlig politikstrategi (APS), et omfattende dokument, der indeholder målene for politikkerne, forslag til politikker og de dertil svarende menneskelige og finansielle ressourcer for de enkelte politiske områder. Det skulle være hovedinstrumentet for Kommissionens beslutninger om positive og - ligeså væsentligt - negative prioriteringer. Resultaterne af den årlige politikstrategi og den vejledende budgetprioritering for de enkelt politikker skulle drøftes med Rådet og Europa-Parlamentet og danne grundlag for udarbejdelsen af det aktivitetsbaserede foreløbige budgetforslag (FBF).

Medens FBF udarbejdes og oversendes til Budgetmyndigheden, skal generaldirektoraterne udarbejde programmer for deres operative tiltag (opgavefastlæggelse og arbejdsprogrammer). De skal samtidig træffe beslutning om deres forslag til Kommissionens arbejdsprogram for det kommende år. Endelig skal Kommissionen tilpasse sit arbejdsprogram efter budgettets vedtagelse. Systemet skal smidiggøres, således at prioriteringerne og ressourcekravene kan revideres som reaktion på ændrede behov i løbet af året. Der skal indføres en hurtig tilpasning af den årlige strategi for politikkerne og af arbejdsprogrammet.

Hvis den årlige strategi for politikkerne, budgettet og arbejdsprogrammet udarbejdes på denne måde, vil alle EU-institutionerne i højere grad få overblik over udgifterne i form af menneskelige og administrative ressourcer for alle Fællesskabets forskellige politikker.

- oprettelse af en Strategisk Planlægnings- og Programmeringsfunktion i generalsekretariatet til at følge SPP-cyklen. Dens rolle skulle bl.a. være:

- at udstede et årligt cirkulære om politikkerne efter den orienterende debat og udarbejdelsen af udkastet til Kommissionens årlige politikstrategi (APS) og arbejdsprogrammet i tæt samarbejde med GD for Budget og andre generaldirektorater. Den strategiske planlægnings- og programmeringsfunktion skal samle foreliggende oplysninger, herunder forudgående og efterfølgende evalueringer af politikkerne og virkningerne for menneskelige og finansielle ressourcer og dermed bane vejen for en integreret drøftelse mellem institutionerne om politikkerne og deres budgetvirkninger.

- at vurdere kohærensen i de aktiviteter, der foreslås til gennemførelse i arbejdsprogrammet,

- at fremme resultatorienteret management ved at vedtage retningslinjer for de operative tjenestegrene i planlægnings- og programmeringsprocessen.

- Skal indførelsen af den aktivitetsbaserede management (ABM) blive en succes, må der udvikles et informationsteknologisystem med stor kapacitet til opbevaring og overførsel af managementinformation på strategiske og operative niveauer. Der foreligger en prototype med navnet Integrated Resource Management System (IRMS). Dette instrument må nu tilpasses, så det kan blive det grundlæggende informationsredskab for ABM. IRMS skal kunne integrere informationssystemerne for budget, for styringen af de finansielle og menneskelige ressourcer og for de andre områder, som de nye organisatoriske enheder, der forudses af reformen, kræver (Den strategiske planlægning- og programmeringsfunktion, den interne revisionstjeneste, den centrale finanstjeneste; se kapitel V i det følgende). Målet er ikke at etablere et monolitisk og centraliseret datasystem, der ville bliver for tidskrævende og kostbart at udvikle, men at sikre, at ABM får adgang til nøgleindikatorerne. Det skal derfor sikres, at IRMS-udviklingen kan tilpasses de grundlæggende behov i hele Kommissionen, så det kan undgås, at løsrevne systemer breder sig. IRMS er en forudsætning for indførelsen af ABM i de enkelte afdelinger. Gennemførelsen af IRMS skal også omfatte Kommissionen delegationer i tredjelande, så der kan ske en sund og effektiv decentralisering af styringen af den eksterne hjælpeprogrammer.

- Der skal indføres egnede evaluerings- og rapporteringsredskaber, så det som en væsentlig feedback til den strategiske planlægnings- og programmeringsproces korrekt kan vurderes, hvor effektivt tiltagene har været, og hvad de har kostet. Dette ville gøre det lettere at vurdere, hvilke aktiviteter der bør betragtes som negative prioriteringer. Evalueringerne bør udføres af kvalificerede medarbejdere i de operative generaldirektorater, og GD for Budget bør spille en hovedrolle. Den strategiske planlægnings- og programmeringfunktion skal sammenarbejde de indsamlede oplysninger. De enkelte generaldirektorater skal redegøre for resultaterne af deres aktiviteter (output og resultater i forhold til mål samt anvendelsen af menneskelige, administrative og finansielle ressourcer) og vurdere kvaliteten af den ydede service i en årlig virksomhedsberetning.

III.2 Mere effektiv brug af interne og eksterne ressourcer

Opnåelsen af den bedste balance mellem interne og eksterne ressourcer er naturligvis knyttet snævert til en aktivitetsbaseret management, hvor beslutninger om ressourceallokering er en integreret del af prioritetsfastsættelsen og programmeringen.

I det sidste årti er de fleste store offentlige administrationer og private selskaber af managementgrunde og for at forbedre omkostningseffektiviteten gået bort fra centralisering og i retning af decentralisering inden for organisationens rammer og videre. Kommissionens erklærede mål er at videreføre den interne decentralisering der, hvor det kan påvises at være effektivt. Desuden må det overvejes, om der skal udvikles programbaserede metoder, hvor disse på hensigtsmæssig måde kan træde i stedet for individuelle projektstyringssystemer. Der har ligeledes i Kommissionen været en proces i gang med ekstern decentralisering, men den har ikke været led i en generel strategi. Reelt er Kommissionen i stigende omfang blevet afhængig af kontorer for faglig bistand, og det har ofte ført til de alvorlige og velkendte problemer med ansvarsforflygtigelse og tab af kontrol. Det er derfor ikke Kommissionens hensigt i sine anbefalinger til en ny politik at iværksætte en generel outsourcing af sine aktiviteter. Den søger i stedet at bringe pålidelighed og orden i de nuværende aktiviteter og har lovet at anvise mere effektive metoder til styring af finansielle interventionsprogrammer. Derfor må der især gøres hurtige fremskridt med afprøvningen af en ny type gennemførelsesorgan, der ledes af medarbejdere fra Kommissionen.

Det er et grundlæggende princip, at lovgivning og forhandlinger samt tildeling af finansielle midler, der indebærer sådanne skønsbeføjelser, som kun en offentlig myndighed har, ikke bør gøres til genstand for outsourcing. Desuden bør Kommissionen afvise at påtage sig alle opgaver, som ikke direkte henhører under dens opgaveområde, og som den ikke mener sig i stand til at klare inden for en acceptabel risikomargin, uanset om opgaven skal forvaltes internt eller eksternt. Vælges outsourcing, bør det være med den begrundelse, at det er en mere effektiv og økonomisk måde at yde den pågældende service eller vare på. Outsourcing må aldrig bruges til forvaltning af upræcist definerede opgaver, og aldrig på bekostning af ansvar. Der vil blive lagt stor omhu i en fastlæggelse af de nøgleopgaver, som skal fastholdes i Kommissionen.

Kommissionen besluttede den 14. december 1999 (SEC(1999) 2051/7), at den senest i september 2000 ville fremlægge et dokument med sin generelle politik for outsourcing. Hermed vil Kommissionen udvikle en model for udlicitering af opgaver (dvs. outsourcing) baseret på opgavernes forskellige art, hvoraf et første udkast er vedlagt den handlingsplan, der er bilag til dette dokument (Aktion 13), ligesom en klar definition af, hvilke opgaver der kan udføres af de forskellige nøje definerede udliciteringsinstrumenter, herunder en ny kategori af fællesskabsorganer. Her vil anvendelsen af en nøje fastlagt strategi forbedre omkostningseffektiviteten og tydeliggøre ansvaret.

III.3 Mere effektive resultatorienterede arbejdsmetoder

Der er for meget bureaukrati i Kommissionen og ofte er for mange lag involveret i beslutningstagningen. Det oprindelige formål har måske været omhyggelighed, men resultatet er ofte langsomme og ineffektive procedurer. Dette fører ofte til tab af motivation og af fornemmelsen af personligt ansvar hos Kommissionens medarbejdere. Der findes kun få afdelinger i Kommissionen, hvor hver medarbejder har en klart defineret arbejdsbeskrivelse med specificerede årsmål, som danner grundlag for evalueringen af den pågældende. Uklar ansvarsfordeling medfører også, at kabinetterne (kommissærernes personlige kontorer) ofte bliver nødt til at koordinere aktiviteter, der mere hensigtsmæssigt kunne have været koordineret i tjenestegrenene.

Effektive arbejdsmetoder har ikke altid været tilstrækkeligt højt prioriteret af Kommissionen, og den har derfor ikke investeret de nødvendige ressourcer i udviklingen af deraf. Dette er en delvis forklaring på, at tidligere forsøg på ændringer ikke har haft den nødvendige succes.

Prodi-Kommissionen har for at løse disse problemer allerede taget en række skridt, bl.a. fastlagt klare regler for ansvarsfordelingen mellem kommissærerne, deres kabinetter og Kommissionens afdelinger. Den har også styrket generalsekretariatets rolle ved at forbedre den interne koordination, skærpe kvalitetskontrollen og lægge større vægt på vurderingen af subsidiaritets- og proportionalitetsprincipperne. Foruden oprettelsen af den nye strategiske planlægning- og programmeringsfunktion (se kapitel III.1) må der træffes nye foranstaltninger med henblik på en generel forenkling af forvaltningsprocedurerne og arbejdsmetoderne for derved at nå frem til den hurtigste, enkleste og mest gennemsigtige måde at realisere målene på.

Der vil med henblik herpå blive udarbejdet en handlingsplan inden udgangen af 2000. Heri vil der også blive fastlagt retningslinjer for mål- og jobbeskrivelser samt for øget brug af informationsteknologi, ligesom den bedste forvaltningspraksis i organisationen vil blive søgt identificeret og udbredt. Generaldirektoratet vil få til opgave at udarbejde og gennemføre denne handlingsplan. Den strategiske planlægnings- og programmeringfunktion og opgaven med forenkling af forvaltningen bliver vigtige nye opgaver for Generalsekretariatet. Det er på denne baggrund, at det yderligere skridt skal ses, at der udnævnes en anden vicegeneralsekretær med særligt ansvar for at anvise mere effektive resultatorienterede arbejdsmetoder og procedurer, herunder nye regler for ansvarsdelegation i kommissionskollegiet, og for at fremme en effektiv anvendelse af forbedringerne.

De foreslåede foranstaltninger i dette kapitel beskrives nærmere i kapitel III i handlingsplanen (aktion 8 til 17 i afsnit VII til X).

IV Menneskelige Ressourcer

De mennesker, der udgør Kommissionens personale, er institutionens mest værdifulde aktiv, og langt de fleste har gjort og gør stadig et godt arbejde under vanskelige forhold. Mens der er sket en væsentlig udvikling i arten af Kommissionens opgaver i løbet af de sidste 10-15 år, er der dog kun sket få tilsvarende ændringer i dens politik og regler for menneskelige ressourcer. Som følge deraf er udviklingen løbet fra Kommissionens politik for ledelse, uddannelse, karriereforløb, personalevurdering og velfærd - og det samme gælder disciplinærbestemmelserne. Ordningerne for personalets afsløring af ukorrekt adfærd er for nylig blevet forbedret ved hjælp af 1999-forordningen om oprettelse af Kontoret for Bekæmpelse af Svig (OLAF), men de er stadig ufuldstændige. Disse mangler har på forskellige måder haft skadelig indflydelse på organisationens effektivitet og personalets motivation. Det er almindelig anerkendt, at der er behov for en væsentlig strukturændring, og det blev både fremhævet i Williamson-rapporten og den anden rapport fra Den Uafhængige Ekspertgruppe.

Formålet med den aktuelle reformproces er at opretholde en uafhængig og permanent stab af EU-tjenestemænd af høj kvalitet, som sætter Kommissionen i stand til at opfylde sine opgaver som en organisation i verdensklasse. For at dette kan opnås, er det nødvendigt at foretage en omfattende revision af politikken for menneskelige ressourcer lige fra ansættelse til pensionering, både for at de ansatte kan få mulighed for at realisere deres potentiale, og for at lederne på alle niveauer kan forvalte arbejdet effektivt.

Det kræver også, at personalet og de opgaver, der pålægges Kommissionen, matcher. Reformen vil helt klart resultere i større effektivitet og flere ressourcer. Forenklingen af arbejdsmetoder og en mere effektiv ressourceforvaltning er endnu en bonus. Men der skal mere til. Det er nødvendigt at indkredse negative prioriteter og træffe de svære afgørelser om ressourcefordeling, som er forbundet hermed. Endvidere er det, som medlemsstaterne selv har erfaret, nødvendigt at investere, inden man kan få udbytte af en reform. Kommissionen vil behandle dette spørgsmål i en første vurdering af, hvad de eksisterende opgaver indebærer med hensyn til menneskelige ressourcer, på baggrund af Kommissionens reform, som allerede kan forventes i september 2000. Hertil kommer, at den forestående udvidelse er en stor udfordring for personalepolitikken, da den gør det nødvendigt at integrere tjenestemænd fra nye medlemsstater uden negativ indflydelse på det eksisterende personales karriereforløb. Kommissionen må overveje passende foranstaltninger, herunder førtidspensionering.

De foreslåede foranstaltninger er baseret på følgende hensyn:

- Kommissionen må sikre sig, at den har det rette personale til sine opgaver - politikken for ansættelse, uddannelse og karriereforløb bør moderniseres i overensstemmelse hermed.

- Politikken for menneskelige ressourcer på alle niveauer bør fokusere på at udvikle personalets evner og belønne fortjenstfuldt arbejde.

- Personalets rettigheder og forpligtelser må være klare og tilpasset til det samfundsmæssige og etiske miljø i EU.

- Reformen skal bekæmpe alle umoderne eller ineffektive metoder, så der udvikles en ny integreret politik for menneskelige ressourcer.

- Mobilitet er noget, der bør forventes, fremmes og betragtes som et karrieremæssigt aktiv.

- Der skal foregå omfattende høringer om ændringerne, inden de gennemføres, og forbedringer skal gradvis omsættes til praksis på en bæredygtig måde.

Prodi-Kommissionen er allerede begyndt at træffe foranstaltninger på dette grundlag. For eksempel vedtog den princippet om mobilitet for sine øverste tjenestemænd (A1) og besluttede at omrokere et større antal tjenestemænd den 18. september. Den 8. december vedtog den retningslinjer for udnævnelser til A1 (generaldirektørniveau) og A2 (direktørniveau), herunder velfunderede mekanismer til evaluering af fortjeneste, samtidig med, at den tilgodeså nødvendigheden af at bevare den geografiske ligevægt og fremme lige muligheder. For nylig er der også blevet iværksat nye uddannelsesprogrammer for personer på mellemste og højeste ledelsesniveau.

Disse fremskridt må nu følges op af en omfattende reform af politikken for menneskelige ressourcer, der omfatter ledelse, karriereforløb, anvendelse af kontraktansat personale, regler for arbejdsmiljø og foranstaltninger til præcisering af tjenestemændenes rettigheder og forpligtelser. Forslagene er omtalt i de følgende afsnit og fremgår i enkeltheder af bilaget.

IV. 1 Ledelse

En god ledelsesindsats er naturligvis afgørende for enhver organisations succes. Mens reformen generelt fremmer bedre ledelse ved at indføre klarere regler og definere ansvarsområderne bedre, er det også nødvendigt at gøre en særlig indsats på dette område for at forbedre ledelseskapaciteten og sikre, at den anvendes effektivt på alle niveauer i hele Kommissionen.

Kommissionen vil derfor i højere grad gøre ledelsesevner til et kriterium i udvælgelses-/udnævnelsesprocedurerne. Den vil følge Kommissionens afgørelse af 8. december 1999 om udnævnelse til A1-/A2-stillinger op ved at indføre individuelle præstationsvurderinger for A1-tjenestemænd (generaldirektørniveau) og A2-tjenestemænd (direktørniveau). Efter indførelsen af mobilitetsregler for A1-tjenestemænd vil sådanne regler også blive indført for A2-tjenestemænd for at sikre periodisk omrokering.

Ledernes præstation på alle niveauer, herunder A1- og A2-tjenestemænd, vil systematisk blive bedømt. Desuden skal alle, der udnævnes til lederstillinger, først igennem en prøveperiode. Endelig indføres princippet om reversibilitet: ledere, der ikke når op på den krævede standard, vil atter få en mindre overordnet stilling.

Et systematisk program for ledelsesuddannelse vil blive indført for ledere på alle niveauer, og tilfredsstillende deltagelse i sådanne kurser vil blive krævet af enhver, der har en ledende stilling. Det vil blive overvejet at indføre en specifik uddannelsesordning for den øverste ledelse. De bedste og mest lovende ledere på mellemniveau bør have adgang til at benytte sig af denne ordning, og det bør foregå på en gennemsigtig måde for at tage hensyn til nødvendigheden af at sikre geografisk ligevægt og fremme lige muligheder.

IV.2 Karriereforløb baseret på fortjeneste

Ansættelse

Det er påvist, at den eksisterende ansættelsespolitik og de eksisterende udvælgelsesmetoder er omkostningskrævende og umoderne. De kræver en gennemgribende revision. Det foreslås, at Kommissionens nye ansættelsespolitik baseres på følgende hensyn:

- Programmering af Kommissionens aktiviteter og fastlæggelse af almindeligt anerkendte jobprofiler baseret på jobanalyse skal føre til en bedre planlægning af behovet for menneskelige ressourcer (kvalitativt og kvantitativt).

- Fastlæggelse og anvendelse af effektive og omkostningseffektive udvælgelsesprocedurer, der skal tiltrække og indkredse de kandidater, som bedst svarer til jobprofilerne, med større vægt på egnethed.

- I betragtning af ansættelsesfunktionens betydning for Kommissionen er det vigtigt, at den bevarer den overordnede kontrol med udvælgelsesprocedurerne. Gennemførelsen bør være så fair og omkostningseffektiv som muligt. Afgørelser om tilrettelæggelsen og navnlig decentraliseringen af udvælgelsesprocessen bør træffes på baggrund af de ovennævnte mål.

Karrierevejledning og mobilitet

Alle tjenestemænd vil kunne benytte sig af en central karrierevejledningsfunktion i hele deres karriereforløb som en hjælp og for at sikre, at administrationen bedre kan matche sit personale med job, vurdere og styre mobiliteten i institutionen og sørge for den nødvendige uddannelse.

Efter ansættelsen må Kommissionen gøre bedst mulig brug af de nyansattes færdigheder og hjælpe dem med at udvikle deres potentiale i Kommissionens multinationale miljø. Det foreslås derfor, at størstedelen af de nyansatte deltager i et program for nyansatte tjenestemænd i en periode på ca. 18 måneder, hvor de får yderligere uddannelse og vejledning. Sådanne tjenestemænd skal ansættes midlertidigt, have intensiv vejledning og arbejde i mindst to afdelinger i Kommissionen. Normalt vil kun tjenestemænd, der har fuldført programmet for nyansatte tjenestemænd, få tilbudt faste stillinger. Kommissionen vil dog fortsat have mulighed for at ansætte eksperter, for hvem en hensigtsmæssig uddannelse vil være obligatorisk. For fuldt ud at tage hensyn til den tid, der går med programmet for nyansatte tjenestemænd, vil prøvetiden for alle tjenestemænd blive forlænget, således at personer, som næppe vil kunne blive produktive tjenestemænd, kan indkredses.

Uddannelse

Det generelle mål er at give de rette personer den rette uddannelse på det rette tidspunkt på en omkostningseffektiv måde som led i en overordnet strategi for optimal ledelse og udvikling af menneskelige ressourcer i Kommissionen.

Der er allerede gjort nogle væsentlige fremskridt på dette område, men de må øges betydeligt for at gøre uddannelse til en integrerende del af bedømmelse, karrierevejledning og -udvikling, skabe større jobtilfredsstillelse og forebygge faglig inkompetence og ineffektivitet. På visse stadier af en tjenestemands karriere kan man anbefale den pågældende at benytte sig af bestemte uddannelsestilbud (såsom forbedring af redigeringsfærdigheder eller forståelse af kulturforskelle), mens andre former for uddannelse bør være obligatoriske (fx introduktionskurser, uddannelse i budget og finans og ledelsesfærdigheder). Der vil blive opstillet en liste over obligatoriske, anbefalede og frivillige uddannelsesforanstaltninger. De nuværende uddannelsesbudgetter i Kommissionen ligger et godt stykke under bedste praksis i medlemsstaterne. En væsentlig forhøjelse er påkrævet og må sikres.

Karrierestruktur

Den nuværende sondring mellem forskellige personalekategorier er overvejende baseret på kvalifikationer og uddannelse på ansættelsestidspunktet. Som følge deraf matches de enkeltes evner ikke tilfredsstillende med institutionens behov, og mere generelle kvalifikationer - fx evne til beslutningstagning eller lederpotentiale - bliver ikke vurderet. Endvidere tages der ikke tilstrækkeligt hensyn til de kvalifikationer, som personale i kategori B, C og D erhverver efter ansættelsen, til deres individuelle færdigheder og til de opgaver, som de udfører. Flytning mellem kategorier er problematisk, og der tilrettelægges ikke interne udvælgelsesprøver med regelmæssige mellemrum. Da der kun er et begrænset antal lønklasser, opstår der store flaskehalse på de øverste løntrin i kategori B, C og D og på A4-niveau. Som følge deraf virker det nuværende system som en kunstig hindring for avancementsmulighederne for personer med særlige evner. Dette er til skade for disse mennesker og er et handikap for institutionen.

Det foreslås derfor, at der indføres et lineært karrieresystem uden kategorier med flere lønklasser end i det nuværende system og med færre løntrin pr. lønklasse. Tjenestemænd vil blive ansat på forskellige niveauer svarende til mindstekrav til kvalifikationer og faglig erfaring. Endvidere vil tjenestemænd, som har fået overdraget særlige arbejdsopgaver, der er knyttet til bestemte veldefinerede funktioner, få en belønning i den tid, hvor de på tilfredsstillende måde varetager denne funktion, i form af aflønning i en højere lønklasse. Anciennitet vil blive anerkendt ved, at de pågældende passerer fra løntrin til løntrin inden for lønklassen. Endelig bør systemet sikre, at der er gode karrieremuligheder for tjenestemænd, som ikke er ledere, men som har en viden og nogle kvalifikationer, der er værdifulde for organisationen.

Bedømmelse

I betragtning af, at fortjeneste spiller en central rolle, er det vigtigt, at der udformes et rigoristisk bedømmelsessystem, og at det gøres til nøglepunktet i den nye politik for menneskelige ressourcer. Dette kræver naturligvis, at der fastlægges præcise opgaver/ansvarsområder og stillingsbeskrivelser for alle tjenestemænd. Udviklingen af et sådant system bør derfor gå hånd i hånd med indførelsen af aktivitetsbaseret management (se kapitel III), der omfatter de samme elementer, som led i et system til bedre planlægning og programmering.

Der må indføres et system med årlig bedømmelse baseret på omfattende samtaler og "gensidig feedback". Systemet får to særskilte funktioner:

- Den første er at give personalet en objektiv beskrivelse af og feedback om det udførte arbejde og at tilskynde personalet til at gøre en bedre indsats gennem en detaljeret kvalitativ vurdering af de enkeltes præstation i forhold til deres stillingsbeskrivelse og -mål. Bedømmelsesrapporterne bør først og fremmest være saglige og give en indgående beskrivelse af, hvad tjenestemændene har gjort, og hvilke resultater de har opnået. Systemet bør også omfatte en drøftelse af kariererelaterede spørgsmål, såsom uddannelse og mobilitet.

- Den anden er, at administrationen skal give en fair vurdering, både af tidligere præstationer og, hvis det er relevant, af den bedømtes potentiale til at påtage sig andre og/eller vigtigere arbejdsopgaver. Fortjeneste danner grundlaget for forfremmelser, og ved vurderingen bør der derfor også gives karakterer. Begrebet fortjeneste er relativt, og dette vil være et incitament for ledelsen til at vurdere de enkelte med henblik på forfremmelse i forhold til deres ligemænd. Indførelse af en fast kvote eller "ration" karakterer til hvert generaldirektorat eller tilsvarende vil forhindre, at der går inflation i karaktererne. Mobilitet vil blive betragtet som et karrieremæssigt aktiv. Endelig bør der i bedømmelsessystemet for ledelsen indgå en vurdering fra personalets side af deres ledere med fuld beskyttelse af dem, der vurdere lederne.

Som nævnt ovenfor vil der også blive udviklet et særligt bedømmelsessystem for A1- og A2-tjenestmænd. Herved bliver Kommissionen bedre i stand til at vurdere A2-kandidater med henblik på forfremmelse. Der må også gøres mere for at evaluere bedømmerne og fastsætte kriterier for deres arbejde. Dette forbedrede bedømmelsessystem kommer til at spille en meget større rolle i afgørelsen om forfremmelser.

Procedurer, der skal hjælpe ineffektivt personale

I karrierevejledningsfunktionen skal der indgå rådgivning af åbenlyst ineffektivt personale og udarbejdelse af en kvalifikationsoversigt, eventuelt med bistand fra eksperter udefra. En bedre evaluering vil medføre tidligere afsløring af ineffektivt personale. Det er klart, at det både er i personalets og Kommissionens interesse at undgå tilfælde af ineffektivitet. Der vil blive oprettet et varslingssystem, som skal afsløre potentielle tilfælde af ineffektivitet og udløse rehabiliteringsforanstaltninger (fx uddannelse, overflytning til en anden stilling).

En klar definition af de enkelte tjenestemænds opgaver vil allerede give dem og deres leder et almindelig anerkendt grundlag for vurdering af præstationen. Et vademecum skal give en klar definition af ineffektivitet og af procedurerne for afhjælpning heraf.

Endvidere vil der blive indført en procedure, som adskiller sig fra disciplinærproceduren, for fair behandling af konstaterede tilfælde af faglig inkompetence.

IV.3 Løstansat personale

I løbet af Kommissionens levetid og navnlig inden for de sidste årtier er der sket en kraftig udvikling i formerne for kontraktansættelse af personale, som ikke er tjenestemænd. Situationen er forvirrende, uigennemsigtig og udgiftskrævende. Desuden giver den ikke garanti for, at opgaver, der helt klart bør udføres af tjenestemænd, nu også altid bliver udført af personale, der er forpligtet til at leve op til de høje krav i vedtægten. Kommissionen vil derfor fremsætte et forslag om, at en del af dens budget til kontraktansat personale konverteres til faste stillinger for at skabe større gennemsigtighed og større omkostningseffektivitet.

For at opnå større gennemsigtighed er det vigtigt, at reglerne for løstansat personale gøres klarere og mere enkle. Desuden bør nye regler give den nødvendige fleksibilitet til at gennemføre visse politikker med kontraktansat personale, fx for at tilgodese behovet for at tiltrække personer med særlig teknisk viden. Endvidere bør både tjenestemænd i medlemsstaterne og Kommissionen have bedre muligheder for at rokere mellem Kommissionens og medlemsstaternes administrationer. Der er en vigtig sammenhæng mellem disse regler på den ene side og politikken for eksternalisering (se III.2) og aktivitetsbaseret management (ABM) på den anden side: reglerne for kontraktansat personale kommer til at variere i funktion af ABM-aktivitetsmodellen, og omfanget af Kommissionens anvendelse af kontraktansat personale har naturligvis indflydelse på behovet for eksternalisering.

IV.4 Arbejdsmiljø og lige muligheder

Arbejdsmiljø

Som et levn fra fortiden har tilrettelæggelsen af arbejdet i Kommissionen tendens til at være meget stiv med et strengt hierarki. Der er heller ikke tilstrækkelig forståelse for, hvordan de kulturforskelle, der præger Kommissionen, kan påvirke forholdene på arbejdspladsen. En yderligere udvidelse af Den Europæiske Union vil øge disse forskelle. Endelig gør arbejdsgangen i Kommissionen det vanskeligt for mange at forene arbejde og privatliv.

Formålet med indsatsen på dette område er at gøre Kommissionen til en eksemplarisk arbejdsgiver, der giver sit personale et godt arbejdsmiljø. Der vil blive lagt større vægt på uddannelse, som har relation til arbejde i et multikulturelt miljø og forståelse af kulturforskelle.

Der er et stigende ønske fra tjenestemænd i alle lønklasser om en mere fleksibel arbejdstid. I en mere resultatorienteret organisation må disse ønsker nu opfyldes, da de kan skabe større fleksibilitet og produktivitet for Kommissionen og give de enkelte større motivation og jobtilfredsstillelse. Der vil blive truffet foranstaltninger til at skabe mere fleksible arbejdsordninger, herunder flekstid, jobdeling, deltidsarbejde og fjernarbejde. For at give forældre mulighed for at skabe ligevægt mellem arbejdet og forpligtelserne over for familien, vil der blive indført ret til forældreorlov for begge forældre. Desuden er det nødvendigt at forbedre de foreliggende bestemmelser om barselsorlov.

Lige muligheder

De forbedringer, der søges gennemført i Kommissionens arbejdsmiljø, vil i høj grad bidrage til at fremme lige muligheder.

Endvidere har Kommissionen allerede forpligtet sig til at gøre noget ved uligevægten mellem kønnene i den nuværende personalestruktur, fx ved at give kvinder fortrinsret til overordnede stillinger, når de mandlige og kvindelige ansøgere er lige kvalificerede. Den har også sat sig som mål, at antallet af kvinder i den øverste ledelse mindst skal være fordoblet, når dens mandat udløber. Geografisk ligevægt bør i intet tilfælde være en hindring for udnævnelser. Udvælgelsesprøverne vil allerede tilskynde kvinder til at deltage, og bedre adgang til og flere tilbud om uddannelse i management skulle øge de potentielle forfremmelsesmuligheder.

IV.5 Gennemsigtighed i rettigheder og forpligtelser

Disciplin

Det er kun få af Kommissionens ansatte, der nogensinde kommer i berøring med disciplinærsystemet, men de nuværende disciplinærprocedurer hindrer Kommissionen i at udvikle en virkeligt effektiv politik for forebyggelse og behandling af tilfælde af ukorrekt adfærd, som rent faktisk forekommer i denne organisation som i enhver anden. Systemet er for langsomt, har for mange procedureled og et disciplinærråd med varierende sammensætning og uden eksterne deltagere. Desuden er personalet ikke tilstrækkelig godt informeret om deres forpligtelser og de eventuelle følger af misligholdelse.

Foranstaltningerne på dette område har til formål at gøre systemet mere effektivt med færre forsinkelser, bl.a. ved, at der indføres et interinstitutionelt disciplinærråd og oprettes et advokatkontor i Kommissionen, som skal forelægge administrationens sag for og repræsentere den i Disciplinærrådet. Personalet vil også få klare oplysninger om deres forpligtelser og om sanktioner.

Rapportering af uregelmæssigheder

Alle ansvarlige organisationer, navnlig offentlige administrationer, må have bestemmelser, der sikrer, at ansatte, som har begrundet formodning om, at uregelmæssigheder har fundet sted, finder sted, eller kan finde sted, kan foretage indberetning og være sikre på en grundig undersøgelse og en effektiv reaktion. I Kommissionen er det derfor nødvendigt at præcisere de rettigheder og forpligtelser, som tjenestemænd, der indberetter angivelig ukorrekt adfærd, har, og at have et brugbart system, som er fair over for "informanter", personer, der anklages for ukorrekt adfærd, og institutionen, og er i overensstemmelse med behovet for at sikre, at retlige eller administrative skridt ikke svækkes ved, at beviser lækkes til offentligheden.

OLAF-forordningen, som trådte i kraft i juni 1999, gav en bedre rettesnor for, hvilke kanaler der skal benyttes til rapportering af uregelmæssigheder. De direkte foresatte, Generalsekretariatet og OLAF spiller en vigtig rolle i denne sammenhæng.

Disse regler må nu suppleres for at udvikle et sæt klare regler for informanter. Der må specielt sættes ind på mere præcist at fastlægge tjenestemændenes rettigheder og forpligtelser, når det gælder ansvarlig rapportering af ukorrekt adfærd via de interne kanaler (men ikke udelukkende ad hierarkiets vej) og tillige at fastlægge hensigtsmæssige regler for eksterne rapporteringskanaler. En udbygget central mæglingsinstans bør fungere som kontaktpunkt for tilfælde af angivelig ukorrekt adfærd, der ikke omfatter angivelig svig eller handlinger, som berører EU's finansielle interesser.

I tråd med bedste praksis i medlemsstaterne vil der i overensstemmelse med OLAF-forordningens bestemmelser blive sørget for den nødvendige beskyttelse af tjenestemænd, der foretager indberetning i henhold til de fastsatte regler, og der vil blive sørget for beskyttelse mod løse eller ondsindede påstande.

Lønninger og pensioner

Reformen har til formål at sikre, at Kommissionen er en international offentlig administration med de højeste standarder for præstation, integritet og service. Kvalitet bør honoreres, og de generelle ansættelsesvilkår for Kommissionens personale bør derfor ikke forringes.

Opfyldelsen af disse mål er ensbetydende med, at der må findes en løsning på en række vigtige spørgsmål vedrørende lønnings- og pensionssystemet. For det første udløber den nuværende ordning for tilpasning af lønningerne i juni 2001. For det andet består der en retlig forpligtelse til at skabe aktuarmæssig balance i pensionsordningen. Kommissionen vil forelægge et integreret forslag om lønninger og pensioner med en nærmere redegørelse for, hvordan disse mål kan opfyldes effektivt og i EU's og institutionernes personales interesse.

Større gennemsigtigtighed i personalevedtægten

Den nuværende personalevedtægt og gennemførelsesbestemmelserne hertil er komplicerede og derfor ikke gennemsigtige. Dette skyldes først og fremmest, at personalevedtægten i tidens løb er blevet ændret talrige gange, og at der er blevet vedtaget en lang række interinstitutionelle gennemførelsesbestemmelser, kommissionsafgørelser og administrative procedurer. Som følge deraf foreligger der ikke et klart, konsolideret sæt regler. Nogle af de eksisterende regler er klart forældede. Der må gøres en indsats for at forenkle og konsolidere disse tekster og gøre dem mere gennemsigtige.

Man kan opnå mange forbedringer ved at ændre gennemførelsesbestemmelserne og de administrative procedurer. Disse ændringer vil blive foretaget som led i en løbende indsats for at forenkle og præcisere personalets rettigheder og forpligtelser.

Det er mindre enkelt at ændre selve personalevedtægten, da der er tale om interinstitutionelle tekster, og proceduren for ændring heraf er tung. Det gør det svært for Kommissionen at tilpasse visse af sine interne regler til et miljø, som er under ændring, og til nye opgaver. Problemet forværres af, at personalevedtægten tilsyneladende indeholder en række unødvendigt detaljerede bestemmelser. Der er derfor noget, der taler for at indføre en mere håndterlig rammevedtægt, som de enkelte institutioner frit kan fastsætte gennemførelsesbestemmelser til.

Det siger sig selv, at de fundamentale fælles principper, der gælder for EU-tjenestemandsstaben (fx organisationsret, disciplinærbestemmelser, karrierestruktur osv.), fortsat må indgå i en interinstitutionel personalevedtægt for at sikre, at de er bindende for hele personalet. En eventuel afgørelse om at indføre en mere håndterlig rammeaftale bør derfor kun træffes, hvis den påviseligt har en reel værditilvækst. Der bør derfor ikke foretages ændringer blot for ændringernes skyld.

Konklusion

Gennemførelsen af visse af de ovennævnte tiltag kan begynde i nær fremtid, da de ikke kræver nogen ændringer af personalevedtægten. Dette gælder navnlig følgende:

- et bedre bedømmelsessystem

- større vægt på uddannelse og

- visse af de foreslåede forbedringer af arbejdsmiljøet.

Andre tiltag kan ikke gennemføres fuldt ud efter de nuværende regler og kræver en ændring af personalevedtægten. Det drejer sig om:

- indførelse af en ny karrierestruktur

- forbedring af disciplinærsystemet og

- modernisering af personalevedtægtens bestemmelser om barsels- og forældreorlov.

Kommissionen vil gribe disse udfordringer an på følgende måde: Den vil redegøre for sine forslag for de ovenfor omtalte områder i en række meddelelser, som skal offentliggøres i løbet af 2000. På grundlag af retningslinjerne i denne hvidbog vil Kommissionen opstille forslag, som er udformet efter bedste praksis i medlemsstaterne og i andre internationale organisationer. I disse forslag vil eventuelle ændringer af personalevedtægten, der er påkrævet for at opnå fuldstændig gennemførelse, blive fremhævet. Der bliver adgang til at konsultere forslagene, og derefter vil der meget hurtigt blive truffet afgørelse om dem på det eksisterende retsgrundlag. Efter afslutningen af den fulde samrådsprocedure (som består af to faser og både involverer kommissionspersonalets fagforeninger og Det Interinstitutionelle Vedtægtsudvalg) vil Rådet få forelagt et integreret forslag til personalevedtægt i 2001. Efter vedtagelsen af dette forslag - ifølge planen i anden halvdel af 2002 - kan reformen af personalepolitikken gennemføres fuldt ud.

De foranstaltninger, der foreslås i dette kapitel, er nærmere beskrevet i kapitel IV i handlingsplanen (aktion 18 til 53 i afsnit XI til XXII).

V REVISION, FINANSFORVALTNING OG -KONTROL

Et centralt mål for reformen er at skabe en administrativ kultur, der motiverer tjenestemænd for at påtage sig ansvar for de handlinger, som de har kontrol over, og at have kontrol over de handlinger, som de er ansvarlige for. Kommissionen har blandt andet ansvaret for at forvalte en stor del af skatteborgernes penge. En forbedring og modernisering af finansforvaltningen er i sig selv et gode og vil også være en direkte og praktisk metode til generelt at opnå bedre administrative standarder.

Kommissionens systemer til finansforvaltning og -kontrol passer ikke længere til den type og mængde transaktioner, som skal behandles. Da de eksisterende centraliserede systemer blev udformet, forvaltede Kommissionen langt mindre pengebeløb end i dag. De finansielle transaktioner er siden steget stadig kraftigere - der er således sket en fordobling i de sidste 5 år. Forpligtelserne i forbindelse med ekstern bistand er firdoblet i de sidste to år og forventes at stige med yderligere 46% fra 1999 til 2000. Det er derfor nødvendigt med enklere, hurtigere, mere gennemsigtige og decentraliserede procedurer. Der er behov for en klar fordeling af opgaver og ansvar mellem alle aktører - finansielle og "tekniske" - som tager sig af transaktioner, der har finansielle følger. Desuden er der behov for relevante organisatoriske strukturer og regler.

En nøglefaktor for en bedre finansforvaltning vil være de nye regler, der er indført via aktivitetsbaseret management (beskrevet i del II af denne hvidbog), for allokering af alle former for ressourcer til de områder, som Kommissionen har prioriteret. Det skulle betyde, at Kommissionen ikke længere vil være i en situation, hvor den har påtaget sig opgaver, som den ikke kan udføre ordentligt, fordi den ikke råder over de nødvendige midler.

Herudover er der behov for følgende tiltag:

- Det må sikres, at de anvisningsberettigede og ledere på alle niveauer tager ansvaret for kvaliteten, retmæssigheden og effektiviteten af deres handlinger. Det er derfor nødvendigt, at alle tjenestemænd får meddelt reglerne i en konsolideret, forenklet og lettilgængelig form.

- Kommissionens finansforvaltning, finanskontrol og revisionssystem må revideres radikalt og ajourføres, så man er sikker på at benytte de bedst tænkelige metoder. For at kunne udnytte ressourcer og ekspertise bedst muligt og tage højde for de forskellige typer udgifter, som Kommissionen er ansvarlig for, må der derfor udformes nye organisationstrukturer i Kommissionen, og andre må afskaffes. Man må bestræbe sig på at reducere forsinkelser i udbetalingen af midler og geninddrivningen af uretmæssigt udbetalte midler.

- Der må træffes en række foranstaltninger for bedre at beskytte EU's økonomiske interesser, bl.a. må man i lovgivningen søge at sikre sig mod svig, ikke kun på forslagsstadiet, men under hele lovgivningsprocessen, og der må etableres et klart forbedret samarbejde mellem Kommissionen og medlemsstaterne, der - som nævnt af Revisionsretten - afholder langt størsteparten af de udgifter, hvor midlerne ikke er anvendt og/eller bogført korrekt.

V.1 Fastlæggelse af de anvisningsberettigedes og linjechefernes ansvarsområder

Betingelserne for at skabe en reel følelse af ansvar for en sund økonomisk forvaltning er for det første en klar definition af arbejdsopgaverne, for det andet vished for, at alle kender og forstår deres ansvarsområder, for det tredje at kvalitetskontrol integreres i ledelsesprocessen, og endelig at der benyttes retfærdige og pålidelige metoder til behandling af regelbrud.

Finanskontrol er kun et af aspekterne af den samlede forvaltning. Uddelegeringen af beføjelsen til at godkende udgifter skal følge kommandovejen fra Kommissionen via generaldirektøren til den almindelige tjenestemand.

Kommissionen vil derfor udforme klare regler for fastlæggelsen af hver enkelt finansiel aktørs ansvarsområder. Disse regler vil blive givet til hver finansiel aktør ved dennes ansættelse og fulgt op af en relevant uddannelse. Hvis de pågældende regler ikke overholdes, vil ansvarsområderne blive frataget aktøren. De medarbejdere, der har ansvaret for programmer, der medfører udgifter, vil også blive uddannet, specielt inden for områder som projektforvaltning, udbudsprocedurer og bevilling af støtte.

Disse regler for de anvisningsberettigedes ansvarsområder vil også indeholde procedurer for, hvordan man uddelegerer ansvaret for godkendelse af udgifter inden for de enkelte afdelinger. Den person, der træffer beslutningen om at gå videre med en foranstaltning, der medfører udgifter, skal så vidt muligt også være den, der godkender udgifterne, men man må sørge for, at der er et godt system til kontrol af, at transaktionerne foregår korrekt.

Den bedste måde, hvorpå man kan sikre, at regler og procedurer bliver overholdt, er at gøre det nemt for alle tjenestemænd at få adgang til dem i en form, der er konsolideret, forenklet, klar og lettilgængelig. Reglerne vil derfor blive kodificeret og trykt i almindelige håndbøger, som vil blive ajourført efter behov.

Det haster især med at få mere enkle konsoliderede regler for støtte og udbud. Konkurrencebaserede procedurer for tildeling af finansiering, fuld information om finansieringsmuligheder, retfærdig behandling af alle tilbudsgivere, gennemsigtige udvælgelsesprocedurer, offentliggørelse af resultaterne og forsvarlig opfølgning og evaluering er principper, som må følges til punkt og prikke. Problemet med at skelne mellem en støtte- og en udbudsprocedure må løses. De anvisningsberettigede må således kunne få at vide, hvilken procedure, de skal følge, af det kontor i den centrale finanstjeneste (se V.2), der tager sig af kontrakter. Dette problem vil blive behandlet i et særskilt afsnit af forslaget til revidering af finansforordningen. Endelig vil Kommissionen foreslå forbedringer af sine udbudsprocedurer og vil bl.a. overveje at oprette et uafhængigt organ, der kan tage sig af klager over udbudsprocedurer.

Hvis der opstår finansielle fejl eller mistanke om finansielle uregelmæssigheder, der ikke indebærer svig, vil generaldirektøren, uden at der sættes spørgsmålstegn ved OLAF's rolle, og før der indledes en disciplinærsag, forelægge problemet for et panel, der skal kunne rådgive i forbindelse med eventuelle finansielle uregelmæssigheder, og som skal etableres inden den 1. juli 2000. Panelet skal kun have en rådgivende funktion. Den pågældende tjenestemand vil selvfølgelig blive hørt af panelet, som vil være et mellemled mellem afsløringen af en uregelmæssighed og en eventuel indledning af en formel disciplinærsag. Panelet vil så vidt muligt fremsætte forslag til, hvilke korrigerende og forebyggende foranstaltninger generaldirektøren bør træffe.

V.2 Revidering af Kommissionens finansforvaltning, -kontrol og revision

Det eksisterende finansforvaltningssystem i Kommissionen er blevet stærkt kritiseret, både i og uden for Kommissionen, for ikke at have kunnet forhindre alvorlige forseelser i en række vigtige sager (jf. Den Uafhængige Ekspertgruppes rapporter). Den aktuelle forudgående finanskontrol består i en central kontrol af finansielle transaktioner i forhold til finansforordningens procedureregler - den forudgående påtegning - som ikke har været tilstrækkelig til, at der har kunnet foretages en samlet analyse af, om de finansielle transaktioner har tjent et nyttigt formål og været i overensstemmelse med reglerne. Resultatet er, at beslutningstagerne i de forskellige afdelinger får en falsk tryghedsfølelse via dette system, som har skabt en kultur, der fremmer ansvarsforflygtigelse blandt lederne. Samtidig vanskeliggør det på grund af sin uhåndterlige og proceduremæssigt komplekse struktur en effektiv gennemførelse af budgettet.

Endelig giver finansforordningen også ansvaret for forudgående kontrol (påtegning) og efterfølgende evaluering af systemerne (revision) til finansinspektøren, hvorved der skabes en betydelig potentiel interessekonflikt i Generaldirektoratet for Finanskontrol.

Forslag til ændringer

Den løsning, der foreslås i denne hvidbog, og som illustreres skematisk i figur 2, er at decentralisere kontrolaktiviteter, som nu udføres under Kommissionens finansinspektørs ansvar, og at lægge dem ud til generaldirektoraterne, så generaldirektørerne får det direkte ansvar for at sikre en forsvarlig intern kontrol i deres afdelinger, og lederne får det fulde ansvar for de økonomiske beslutninger, som træffes. Den forudgående påtegning afskaffes, efter at der er foretaget en ændring af finansforordningen, og Generaldirektoratet for Finanskontrol opløses.

Finanskontorer i generaldirektoraterne skal give råd og vejledning til de operative kontorer. Da udgiftsprofiler og krav til finansforvaltning varierer fra tjenestegren til tjenestegren, vil generaldirektøren afgøre, hvilke finansielle metoder den pågældendes tjenestegren skal benytte. Der vil blive fastlagt et sæt minimumsstandarder for alle tjenestegrene efter de principper, der er fastsat i denne hvidbog.

Der må oprettes en central finanstjeneste, som kan rådgive operative afdelinger i Kommissionen og, hvis det er relevant, i medlemsstaterne. Denne tjeneste, som budgetkommissæren skal være direkte ansvarlig for, skal fastlægge minimumsstandarder og rådgive om anvendelsen af de finansielle regler og procedurer, som vil blive fastsat i finansforordningen.

Der må oprettes en intern revisionstjeneste, som Kommissionens næstformand med ansvar for reformen skal være direkte ansvarlig for. Den skal foretage den efterfølgende undersøgelse af Kommissionens tjenestegrenes interne kontrol- og forvaltningssystemer, deres transaktioner samt præstationer som helhed. Den skal også på basis af risikovurderinger rådgive ledelsen efter behov.

Endelig skal der oprettes en revisionsopfølgningsgruppe, som skal fordele ansvaret i Kommissionen for opfølgningen af revisionsrapporter, overvåge udviklingen og sikre, at revisionstjenestens arbejde integreres fuldstændigt i Kommissionen. Budgetkommissæren skal være formand for gruppen, som yderligere skal bestå af Kommissionens næstformand med ansvar for reformen, to andre kommissærer og eventuelt et medlem udefra. Alle de nye tjenester og nævnte gruppe skal være etableret den 1. maj 2000.

Denne løsning vil sikre, at ansvaret entydigt bliver pålagt de ledere, som træffer beslutninger, der har finansielle følger, og at disse til gengæld får den nødvendige rådgivning og bistand fra en central finansiel instans. Derudover vil den interne revisionstjeneste have en vigtig overvågningsfunktion, og dens forslag vil i det omfang, de fortjener det, blive taget op af revisionsopfølgningsgruppen. Denne fremgangsmåde vil derfor råde bod på ansvarsforflygtigelsen og den potentielle interessekonflikt mellem finanskontrol og intern revision, der er karakteristisk for de nuværende ordninger.

Overgangsfasen

Det vil være kompliceret at gå over til det ovenfor beskrevne system, og det kan ikke gøres i løbet af ganske kort tid. De eksisterende bestemmelser, navnlig den gældende finansforordning, kræver, at der sker en forudgående påtegning, og at ansvaret for den forudgående finanskontrol og interne revision ligger hos finansinspektøren. Som følge heraf kan den forudgående påtegning, som foretages af Generaldirektoratet for Finanskontrol, ikke straks bringes til ophør eller erstattes af en automatisk teknisk påtegning af alle transaktioner.

Kommissionen vil løse dette problem via to tiltag. For det første vil den for at begrænse overgangsperioden mest muligt fremsætte et forslag som led i revideringen af finansforordningen, der skal gøre det muligt at opdele finanskontrol og revision i to ansvarsområder. Det vil give Kommissionen mulighed for at overføre ansvaret for intern revision fra finansinspektøren til en anden overordnet tjenestemand med en tilsvarende uafhængig status (intern revisor). Kommissionen håber, at denne del af omarbejdningen af finansforordningen kan foregå hurtigt og blive vedtaget hurtigst muligt.

For det andet vil Kommissionen, mens den venter på vedtagelsen af den reviderede forordning, straks begynde at decentralisere de kontrolaktiviteter, der for øjeblikket udføres under finansinspektørens ansvar, og lægge dem ud til de operative generaldirektorater, hvis kontrolsystemer har vist sig at være pålidelige. Herudover vil der også straks blive gennemført en langt mere systematisk brug af stikprøvekontrol via forudgående påtegninger og en styrkelse af afdelingernes interne kontrol. Endelig skal finansinspektøren, når det gælder intern revision, referere direkte til Kommissionens næstformand med ansvar for reformen, hvilket vil have den virkning, at risikoen for en interessekonflikt reduceres.

V.3 Beskyttelse af EU's økonomiske interesser

Der må træffes en række foranstaltninger for så effektivt som muligt at forebygge uregelmæssigheder og sikre lovgivningen og finansforvaltningens regler og procedurer mod svig. Der er tale om et bredt udvalg af aktioner, som Kommissionen skal tage initiativ til, bl.a:

- Retningslinjer for sund projektforvaltning

- Bedre koordinering af samarbejdet mellem det uafhængige kontor for bekæmpelse af svig (OLAF) og andre tjenestegrene

- Indragelse af OLAF i bestræbelserne på at sikre sig mod svig i lovgivningen og i udformningen af tilbud og kontrakter

- En mere effektiv forvaltning af geninddrivelsen af uretmæssigt udbetalte beløb

Desuden må der opstilles klarere regler for samarbejdet mellem Kommissionens tjenestegrene og mellem Kommissionen og medlemsstaterne, især når det gælder strukturfondene og regnskabsafslutningen for EUGFL, så uregelmæssigheder, svig og korruption kan forebygges og afsløres mere effektivt.

De foranstaltninger, der foreslås i dette kapitel, beskrives nærmere i kapitel V i handlingsplanen (aktion 54 til 84 i afsnit XXIII til XXVIII).

VI IVÆRKSÆTTELSE OG KONSOLIDERING AF REFORMEN

Denne hvidbog rundsendes allerede på forslagsstadiet for at give mulighed for omfattende drøftelser og samråd med personalet og personalerepræsentanterne, Europa-Parlamentet, Rådet og andre involverede parter indtil midten af februar. På baggrund heraf vil Kommissionen afholde et seminar for at overveje, hvilke konsekvenser der skal drages af samrådsproceduren, og derefter vedtage hvidbogen om reform den 1. marts 2000.

Mange foranstaltninger vil derefter straks blive iværksat som anført i dette oplæg og i den vedlagte handlingsplan. Et forslag til ændring af finansforordningen vil blive offentliggjort i april. Desuden vil Kommissionen fremlægge meddelelser om, hvilke fremgangsmåder der foreslås på områder, hvor dette oplæg kun giver generelle retningslinjer. Dette gælder især "eksternalisering" og forskellige vigtige beslutninger om politikken for menneskelige ressourcer, fx karriereforløb og -struktur, disciplin, ansættelse mv. Nogle af disse foranstaltninger vil helt klart kræve betydelige ændringer af personalevedtægten, og i 2001 vil Rådet få forelagt et samlet forslag herom.

Kommissionen vil øge de interne ressourcer, den allerede har sat ind, for at få reformen til at gå hurtigere. Den vil udnævne en vicegeneralsekretær, som skal have til opgave at effektivisere Kommissionens arbejdsmetoder, mindske bureaukratiet og forenkle systemerne. Formålet hermed er at styrke koordineringen, ikke at øge kontrollen. En lang række afdelinger vil blive involveret i arbejdet med at udforme de aktioner, som foreslås i denne hvidbog. Kommissærernes reformgruppe vil fortsat eksistere, og dens opgave vil være at lede reformprocessen og forberede den månedlige debat om reformerne i kollegiet. Også task forcen for administrativ reform fortsætter sit arbejde og får til opgave at gøre det lettere at gennemføre reformen samt bistå de enkelte generaldirektorater og afklare spørgsmål for dem. Desuden skal der oprettes fire planlægnings- og koordinationsgrupper, hver under ledelse af en generaldirektør, for at bistå de operative tjenestegrene og task forcen med udarbejdelsen af de forskellige forslag ved at anlægge en "brugersynsvinkel" og mobilisere personale fra et bredt udvalg af kommissionsafdelinger. Disse grupper skal tage sig af henholdsvis oprettelsen af den interne revisionstjeneste, revideringen af det finansielle kredsløb, "eksternaliseringen" og politikken for menneskelige ressourcer. Kommissærerne for eksterne forbindelser vil fortsætte deres bestræbelser på at forbedre forvaltningen og gennemførelsen af eksterne hjælpeprogrammer med støtte fra den undersøgelsesgruppe, som er oprettet til samme formål, og vil fremlægge en meddelelse herom i foråret 2000. Endelig vil Kommissionens næstformand med ansvar for reformen også oprette en ekstern rådgivende gruppe bestående af ledere fra erhvervsliv og offentlig forvaltning, der kan rådgive ham yderligere om reformprocessen.

Kommissionen kan imidlertid ikke nå målene for en samlet reform på egen hånd. Reformen kan kun lykkes, hvis der samtidig sker en ændring inden for Rådet og Parlamentet, så at de, når de beder Kommissionen påtage sig nye opgaver, er bevidste om, hvilke konsekvenser det vil have for Kommissionens mulighed for at udføre allerede eksisterende opgaver. Kommissionen kan lejlighedsvis blive tvunget til at nægte at påtage sig nye opgaver. Skulle det ske, bør de nævnte institutioner ikke betragte dette som en underkendelse af en demokratisk beslutning, men som en ansvarlig og fornuftig adfærd, der er nødvendig for at varetage EU-borgernes og -skatteydernes interesser. En bedre planlægning og programmering af aktiviteterne og en bedre dialog institutionerne imellem bør dog kunne forhindre, at en sådan situation nogensinde opstår.

Som lovgivere skal Rådet og Europa-Parlamentet også tage sig af revisionen af finansforordningen og personalevedtægten. Hvis hele det handlingsprogram, der er fremlagt i denne hvidbog, skal være gennemført, når vi når frem til anden halvdel af 2002, vil det derfor kræve, at alle EU-institutionerne støtter og engagerer sig i sagen, og samtlige institutioner har understreget, at de ønsker en effektiv og omfattende reform.

VII KONKLUSION

Dette oplæg indeholder et omfattende reformprogram, som skal påbegyndes i marts 2000 og afsluttes i løbet af anden halvdel af 2002. Kommissionen vil i hele sin mandatperiode modernisere og forbedre sin organisation, men tror, at de vigtigste ændringer - når det gælder metoder og procedurer, som kan gøre organisationen til en af de mest velfungerende på verdensplan - vil være gennemført, hvis dette program fuldføres til tiden.

Ved udgangen af 2001 forventer Kommissionen at være nået langt med gennemførelsen af mange af de vigtigste prioriteringer i dette dokument. Dette arbejde vil fortsætte i 2002 ud fra det eksisterende retsgrundlag. Under forudsætning af, at Kommissionens lovforslag godkendes hurtigt af Rådet og Europa-Parlamentet, regner Kommissionen med midt i 2002 at have fuldført en omfattende strategi- og planlægningsproces, så prioriteter og ressourcer er afstemt efter hinanden, og Kommissionen vil så med sikkerhed vide, hvordan den skal udføre eksisterende og kommende opgaver. På den baggrund vil Kommissionen på troværdig måde kunne love Parlamentet, Rådet og EU's borgere, at alle opgaver, som den påtager sig, vil blive udført effektivt, pålideligt og ansvarligt.

Kommissionen vil også kunne føre en politik for menneskelige ressourcer, hvor personalet har et tilfredsstillende og udviklende arbejde, og ledelsen kan udnytte personaleressourcerne effektivt, fleksibelt og fair. Dette skal opnås ved at føre en integreret personalepolitik lige fra ansættelsestidspunktet gennem uddannelses- og karriereforløb frem til pensioneringen. Det skal være en personalepolitik, der er baseret på fortjeneste, og som lægger stor vægt på bedømmelse og motivering af medarbejderne. Kommissionen vil fortsat sammenligne sin egen praksis på området med andre relevante organisationers for at sikre sig, at vi anvender de bedste metoder og ikke sakker agterud.

Allerede fra i dag kan man begynde at forbedre finansforvaltningen ved at iværksætte en række af de foranstaltninger, der er beskrevet i dette oplæg. Med de nødvendige ændringer af finansforordningens bestemmelser vil Kommissionen i 2002 have foretaget en radikal revision af sine finansforvaltningssystemer for fuldt ud at ansvarliggøre sit personale og fremme effektive og ansvarlige arbejdsmetoder.

Hvis disse foranstaltninger gennemføres i deres helhed, vil de indbygge de centrale principper om ansvar, ansvarlighed, effektivitet og gennemsigtighed i Kommissionens arbejdsmetoder, de vil fremme god service og omkostningseffektivitet, og de vil dermed sikre, at EU's borgere atter får tillid til Kommissionen.

Selv ikke nok så omfattende ændringer af metoder og procedurer kan erstatte en helhjertet indsats fra hele personalet for at gennemføre disse principper og yde en effektiv og gennemsigtig offentlig service. Mange er så professionelle, at de allerede nu er rede til at følge denne kurs, og mange af de ændringer, som udgør selve reformprocessen, tager direkte sigte på at opmuntre dem og give dem mulighed for at gøre det.

Offentliggørelsen af dette oplæg er kun en start. Det hårde arbejde begynder med gennemførelsen af de 84 aktioner, som er beskrevet her. For at det skal lykkes, må alle, kommissærer såvel som menige medarbejdere, involvere sig i denne den største interne opgave i institutionens historie, nemlig at yde en international offentlig service, som virkelig er den nuværende og kommende Europæiske Union værdig.

BILAG 1 tIL OPLÆG OM REFORMEN AF KOMMISSIONEN

VIGTIGSTE REFORMSPØRGSMÅL

I. vigtigste ændringer af administrative funktioner og strukturer, der indføres ved reformen [1]

[1] En fuldstændig oversigt over alle administrative funktioner og strukturer findes i handlingsplanen.

A. Nyt

Under formandens myndighed vil en strategisk planlægnings- og programmeringsfunktion i Generalsekretariatet bistå kollegiet med at fastlægge prioriteringer og allokere ressourcer og med at fremme resultatorienteret management, og en ny, anden vicegeneralsekretær vil få særligt ansvar for at udvikle mere effektive arbejdsmetoder, nedskære bureaukratiet og forenkle systemer.

En intern revisionstjeneste vil under ansvar af Kommissionens næstformand med ansvar for reformen udføre den efterfølgende undersøgelse af Kommissionens tjenestegrenes interne kontrol- og managementsystemer og resultater og yde ledelsen den fornødne rådgivning. En revisionsopfølgningsgruppe vil under budgetkommissærens ansvar sikre, at anbefalingerne følges op.

Et interinstitutionelt udvalg for "minimumsnormer for ansatte i den offentlige tjeneste" vil overvåge den almindelige adfærdskodeks, der gælder for alle EU's institutioner, overvåge gennemførelsen af den specifikke adfærdskodeks for hver institution og rådgive om etik og adfærdsregler.

B. Tilpasset

På grundlag de eksisterende strukturer vil en central funktion for karrierevejledning sikre, at Kommissionens ansatte passer bedre til deres jobs. Desuden vurderes og der gives vejledning om behovet for mobilitet, og uddannelse tilvejebringes.

En central finanstjeneste, der samler eksisterende og nye funktioner, og som arbejder under budgetkommissærens ansvar, vil definere finansielle regler og procedurer, rådgive de operative afdelinger og udvikle og forvalte fælles informationssystemer om finansforvaltning.

En central mæglingstjeneste, der bygger på eksisterende strukturer, vil blive oprettet for at hjælpe de ansatte, der rapporterer om formodede forseelser, som ikke omfatter svig, og andre forhold, som berører EU's finansielle interesser.

Et interinstitutionelt disciplinærråd og et advokatkontor i Kommissionen (der vil forelægge administrationens synspunkter for disciplinærrådet) vil afløse det nuværende disciplinærudvalg.

C. Afskaffet

Det nuværende Generaldirektorat for Finanskontrol vil blive afviklet, efter at dets interne revisionsaktiviteter er blevet overført til den interne revisionstjeneste, og finansinspektørens forudgående påtegninger er blevet afskaffet i den nye finansforordning.

Generalinspektoratet for Tjenestegrenene vil blive afskaffet, efter at dets aktiviteter er blevet overført til den interne revisionstjeneste.

Som en del af programmet for forenklinger af forvaltningen vil den nye, anden vicegeneralsekretær, den strategiske planlægnings- og programmingsfunktion og den interne revisionstjeneste undersøge, hvilke eventuelle yderligere ændringer vil kunne forenkle de eksisterende funktioner og strukturer.

II. Kronologisk oversigt over vigtigste reformer [2]

[2] En fuldstændig kronologisk oversigt over alle aktioner findes i bilag 2.

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

AKTIONER 2000/2001

II. SERVICEORIENTERET FORVALTNING

>TABELPOSITION>

III. PRIORITERING OG RESSOURCETILDELING

>TABELPOSITION>

IV. UDVIKLING AF MENNESKELIGE RESSOURCER

>TABELPOSITION>

IV. UDVIKLING AF MENNESKELIGE RESSOURCER fortsat ...

>TABELPOSITION>

IV. UDVIKLING AF MENNESKELIGE RESSOURCER fortsat ...

>TABELPOSITION>

IV. UDVIKLING AF MENNESKELIGE RESSOURCER fortsat ...

>TABELPOSITION>

V. ØKONOMISK FORVALTNING OG FINANSKONTROL

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>