Regionsudvalgets udtalelse om "Mere demokrati, åbenhed og effektivitet i EU"

(2003/C 73/17)

REGIONSUDVALGET HAR -

under henvisning til præsidiets beslutning af 14. maj 2002 om at afgive udtalelse i henhold til EF-traktatens artikel 265, stk. 5, og henvise det forberedende arbejde til Underudvalget for Konstitutionelle Anliggender og Styreformer i EU,

under henvisning til formandskabets konklusioner efter Det Europæiske Råd i Laeken den 14.-15. december 2001 og navnlig Laeken-erklæringen om Unionens fremtid,

under henvisning til hvidbogen af 25. juli 2001 om nye styreformer i EU (KOM(2001) 428 endelig),

under henvisning til sit bidrag til Konventet af 4. juli 2001, hvor udvalgets vigtigste forventninger til EU's fremtid opsummeres og en række punkter på Konventets dagsorden behandles (CdR 127/2002 fin),

under henvisning til sin resolution af 14. november 2001 om forberedelsen af Det Europæiske Råd i Laeken og videreudviklingen af Den Europæiske Union på den næste regeringskonference i 2004 (CdR 104/2001 fin)(1),

under henvisning til Regionsudvalgets rapport om nærhed af 20. september 2001 (CdR 436/2001 fin) og Salamanca-erklæringen af 22. juni 2001 (CdR 107/2001 fin),

under henvisning til sin resolution af 4. april 2001 om "Resultatet af Regeringskonferencen 2000 og debatten om Den Europæiske Unions fremtid" (CdR 430/2000 fin)(2),

under henvisning til sine udtalelser af hhv. 14. december 2000 om "Nye former for beslutningsstrukturer: Europa som grobund for borgerinitiativ" (CdR 182/2000 fin)(3) og 13. marts 2002 om hvidbogen om "Nye styreformer i EU" (CdR 103/2001 fin)(4),

under henvisning til forslag til Regionsudvalgets udtalelse (CdR 120/2002 rev. 2), som blev vedtaget den 4. oktober 2002 af Underudvalget for Konstitutionelle Anliggender og Styreformer i EU med Jack McConnell (UK-PSE), Skotlands førsteminister (UK/PSE), som ordfører, og

ud fra følgende betragtninger:

Regionsudvalget blev givet aktiv observatørstatus på det af Det Europæiske Råd i Laeken nedsatte Konvent; samtidig fastslog Det Europæiske Råd, at man også skal tage fat på spørgsmålene om mere demokrati, gennemsigtighed og effektivitet i EU, hvis der skal skabes fornyelse i EU,

med henblik på at skabe mere demokrati, gennemsigtighed og effektivitet i EU henviste stats- og regeringscheferne på Det Europæiske Råd i Laeken ved flere lejligheder til behovet for at reformere arbejdsgangen i EU-institutionerne og EU's beslutningsproces for at bringe dem tættere på borgerne,

regioner og lokale myndigheder er af natur placeret tættere på borgerne end noget andet beslutningsniveau og står for den daglige gennemførelse af hovedparten af fællesskabsbeslutningerne og er således de, som gør EU relevant for borgerne,

EU's lokale og regionale myndigheder ønsker at deltage fuldt ud i debatten efter Nice om EU's fremtid som forberedelse på en fremtidig reform af Unionen -

på sin 47. plenarforsamling den 20. og 21. november 2002 (mødet den 21. november) enstemmigt vedtaget følgende udtalelse.

1. Regionsudvalgets synspunkter

Regionsudvalget

1.1. mener, at debatten om EU's fremtid er særdeles vigtig i lyset af de udfordringer, EU snart vil stå over for.

1.2. finder, selv om EU har været en succes, at der er en række spørgsmål, som må løses, hvis denne succes skal fastholdes. Det er en kendsgerning, som EU-institutionerne, medlemsstaterne og de subnationale og lokale myndigheder har erkendt. Den lave valgdeltagelse ved valgene til Europa-Parlamentet er et klart vidnesbyrd om, at EU's borgere er ved at miste interessen for EU. Der er også en voksende opfattelse af, at EU blander sig i spørgsmål, som medlemsstaterne, de subnationale myndigheder eller kommunerne bør tage sig af.

1.3. erkender, at en reform er så meget desto vigtigere i betragtning af de sandsynlige virkninger af EU's forestående udvidelse.

1.4. hilser Det Europæiske Konvent om EU's fremtid velkommen som et innovativt og bredspektret middel til at udvikle forslag om vejen frem.

1.5. understreger, at det er vigtigt at fokusere på, hvad borgerne egentlig forventer af EU. EU kan skabe og skaber faktisk betydelige, konkrete fordele såsom økonomisk velstand, øget sikkerhed, social retfærdighed, et bedre miljø, forbedret livskvalitet og voksende global indflydelse.

1.6. påpeger, at man må sikre, at EU kan skabe sådanne resultater med et minimum af ressourcer og så effektivt som muligt samt, hvad også er vigtigt, på en måde, så borgerne kan se og forstå, at det er EU, som skaber disse resultater. EU er nødt til at fungere på en mere demokratisk, gennemsigtig og effektiv måde, for at borgerne kan se, at EU indebærer fordele for deres hverdag. EU er nødt til at gå i dialog med og inddrage de enkelte borgere, så de føler, at de ikke står uden for indflydelse, men kan påvirke EU.

1.7. mener, at selv om foranstaltninger til fremme af demokrati og gennemsigtighed synes at være i strid med foranstaltninger til at gøre beslutningstagningen mere effektiv, er det muligt at udvælge foranstaltninger, som både styrke demokratiet og øger effektiviteten. At der synes at være et stort demokratisk underskud skyldes i stor udstrækning, at borgerne ikke ved, hvilke spørgsmål og sager som behandles/debatteres i EU-institutionerne, og ofte heller ikke klart kan gennemskue, hvem der har ansvaret. Som følge heraf udebliver den normale demokratiske proces, hvor borgere og relevante aktører med deres holdninger præger beslutningsprocessen. Det kan have to hovedvirkninger:

1.7.1. For det første bliver ikke alle EU's forskellige dele afspejlet, hvilket indebærer en fare for, at der gennemføres uhensigtsmæssige og dyre beslutninger, og at det eventuelt er nødvendigt at indføre omkostningskrævende foranstaltninger for at rette op på fejltagelser.

1.7.2. For det andet støder borgerne ofte først på en EU-lov, når de ikke har andet valg end at adlyde den, hvilket fører til utilfredshed og en følelse af at stå uden for indflydelse. Det skaber en fare for, at lovgivningen ikke får helhjertet støtte fra dem, hvis støtte er afgørende for en succesfuld gennemførelse af samme lovgivning.

1.8. mener derfor, at det er Regionsudvalgets opgave at fastlægge, hvordan man kan fremme større gennemsigtighed i EU's beslutningsproces og anspore til større inddragelse af lokale og regionale myndigheder (som er de organer, der er tættest på borgerne), samtidig med at man fremmer en mere effektiv beslutningsproces.

1.9. er overbevist om, at EU's borgere har brug for en klarere forståelse af EU's vision og mål. Det er vigtigt, at borgerne føler, at de har indflydelse på EU's tiltag og beslutninger. Borgerne må føle, at EU er åben og ansvarlig, og at beslutningsprocessen er klar og gennemskuelig. EU må blive bedre til at demonstrere, at man beskæftiger sig med spørgsmål, der er relevante for de enkelte borgere, og at man lægger større vægt på resultaterne end på beslutningsmekanismerne. EU må understrege over for sine borgere, at det er villigt til at indføre nye foranstaltninger på en måde, som tager hensyn til den institutionelle mangfoldighed, der findes på medlemsstats-, subnationalt og lokalt niveau.

1.10. mener, at det f.eks. kan ske ved at modernisere EU's institutionelle opbygning og lovgivnings- og beslutningsprocedurer. Der er en lang række mulige reformer, som bør overvejes af Det Europæiske Konvent om EU's fremtid og på regeringskonferencen i 2004. Laeken-erklæringen fremsætter en række spørgsmål vedrørende demokrati, gennemsigtighed og effektivitet. Nærværende udtalelse fokuserer på to områder. Udtalelsen koncentrerer sig om den særlige og vigtige rolle, som de subnationale og lokale myndigheder kan spille sammen med Regionsudvalget for at opfylde målsætningen om, at afstanden mellem EU og dets borgere skal mindskes. Udtalelsen foreslår reformer af EU's institutioner, der er nødvendige, hvis de skal kunne tage hensyn til og afspejle de regionale og lokale myndigheders vigtige rolle.

1.11. minder om Regionsudvalgets bidrag til Det Europæiske Konvent om Europas fremtid af 4. juli 2002 (CdR 127/2002 fin), som krævede, at Regionsudvalget skal have status som EU-institution med alle dertil hørende rettigheder, samt at dets funktioner skal styrkes.

1.12. henleder opmærksomheden på sin udtalelse af 20.-21. november 2002 om En bedre fordeling og definition af kompetencen i EU og bekræfter forslagene heri om at opstille økonomisk, social og territorial samhørighed, bæredygtig udvikling og lige muligheder som centrale horisontale EU-mål.

1.13. henviser til sin udtalelse af 20.-21. november 2002 om Forenkling af EU's instrumenter og bekræfter forslagene heri om inddragelse af det regionale og lokale niveau og større gennemsigtighed i udvalgsstrukturen, anvendelse af subsidiaritetsprincippet i gennemførelsen af forenklingstiltag og brug af forudgående konsekvensanalyser.

1.14. henviser til sin udtalelse af 20.-21. november 2002 om Mod en forfatning for de europæiske borgere og bekræfter forslagene heri om bedre beskyttelse af subsidiaritets- og proportionalitetsprincippet, samt om at en konstitutionel traktat skal indeholde en direkte reference til princippet om fleksibel gennemførelse på nationalt, regionalt og subregionalt niveau.

2. Regionsudvalgets henstillinger

Regionsudvalget

- Overordnede principper

2.1. foreslår, at EU ved udarbejdelsen af reformer, der skal skabe mere demokrati, gennemsigtighed og effektivitet, bør følge nedenstående principper:

2.2. mener, at det med henblik på at skabe større gennemsigtighed bør præciseres, hvilket organ der gør hvad i EU, og forklares tydeligere, at beføjelser, der ikke er overdraget til EU, fortsat hører under medlemsstaterne og de subnationale og lokale myndigheder. Klarere rolle- og ansvarsfordeling indebærer enklere og mere effektive procedurer og mere virkningsfulde politikker. Kommissionen bør styrke demokratiet i EU ved at handle inden for traktaternes rammer, i henhold til subsidiaritets- og proportionalitetsprincippet og under hensyntagen til medlemsstaternes nationale, regionale og lokale kulturelle identitet. EU må også respektere, at det er medlemsstaterne, der fastlægger den interne kompetencefordeling.

2.3. mener, at hvis EU virkelig skal øge sin demokratiske legitimitet, er det også nødvendigt, at de subnationale og lokale myndigheder i større grad inddrages i EU's lovgivnings- og beslutningsprocedurer. Effektive styreformer bør gøre det lettere for borgerne at deltage i og have indflydelse på politikplanlægningen ved at inddrage de regionale og lokale myndigheder i større omfang. De regionale og lokale myndigheder gennemfører (og i visse tilfælde vedtager) EU-lovgivning. De er også demokratisk valgt og repræsenterer det myndighedsniveau, der er tættest på borgerne. Det er på grund af den korte afstand til borgerne, at de bør spille en større rolle og have større indflydelse på EU's processer.

2.4. er af den opfattelse, at man foruden disse specifikke relationer bør anerkende, at debatten om demokrati, gennemsigtighed og effektivitet ikke blot bør fokusere på, hvad Laeken-erklæringen beskriver som de "nuværende institutioner", men også på Regionsudvalgets rolle og funktioner i betragtning af dets rolle som en af koordinatorerne og repræsentanterne for de regionale og lokale myndigheders synspunkter og i betragtning af dets kommende position i den institutionelle struktur.

2.5. er af den opfattelse, at hvis EU skal opstille sine mål og prioriteringer mere effektivt, bør man præcisere målene på mellemlang og lang sigt og vise, at der er en klar forbindelse mellem EU-lovgivningen og de prioriteringer, som stats- og regeringscheferne fastlægger på Det Europæiske Råd. Denne proces kunne fremmes ved at sikre større åbenhed omkring alle EU's styreformer, herunder træffe foranstaltninger, som vil give det lokale og regionale niveau større indflydelse. Rådets arbejdsgang bør gøres mere gennemsigtig og tilgængelig for alle borgere ved at bygge på de gode fremskridt, der blev gjort på Det Europæiske Råd i Sevilla, herunder beslutningen om, at de forskellige faser i beslutningsprocessen skal gøres mere åbne for offentligheden.

2.6. finder, at der er behov for mere fleksible gennemførelsesmetoder, der kan tage hensyn til lokale og regionale forhold, og som bygger på større samarbejde mellem Kommissionen og gennemførelsesmyndigheder. Udvalget vil udarbejde en særskilt udtalelse om dette emne, men det er vigtigt, at dette emne også tages op, når man diskuterer, hvordan Kommissionens autoritet og effektivitet kan styrkes. Medmindre gennemførelsesmyndighederne har tilstrækkelig margin til at omsætte EU-foranstaltninger til praksis på en måde, som er i overensstemmelse med deres egne særlige forhold, eller har mulighed for et tættere samarbejde med Kommissionen om disse spørgsmål, er det højst sandsynligt, at gennemførelsen bliver langsom eller må opgives undervejs, og at der vil blive sat spørgsmålstegn ved Kommissionens autoritet.

- Konkrete foranstaltninger

2.7. bifalder, at alle EU-institutioner har forpligtet sig til at skabe mere demokrati, gennemsigtighed og effektivitet i EU. I denne udtalelse opstilles en række principper, som ifølge Regionsudvalget er afgørende for gennemførelsen af sådanne forbedringer. Laeken-erklæringen efterlyste synspunkter om en række specifikke foranstaltninger og forslag. Visse af disse vedrører spørgsmål, som ikke er af direkte relevans for Regionsudvalget og dets medlemsmyndigheder. Nærværende udtalelse fokuserer derfor på sådanne foranstaltninger til at løse specifikke spørgsmål i Laeken-erklæringen, der ved Regionsudvalgets og de subnationale og lokale myndigheders indsats kan realisere de mål, der er udtrykt i ovennævnte principper.

2.8. opfordrer Det Europæiske Konvent om EU's fremtid til at anerkende betydningen af disse principper samt overveje følgende specifikke foranstaltninger som et middel til at reformere EU i overensstemmelse med principperne.

2.8.1. Gennemsigtighed i funktioner, roller og ansvar

- Udarbejdelse af en udvidet erklæring om principper vedrørende subsidiaritet, der helst bør indskrives i EU-traktaterne, hvilket vil styrke og tydeliggøre EU's gennemsigtighed.

- Etablering af et effektivt system til at kontrollere subsidiaritet. En række modeller - der spænder fra brug af EU-domstolen til oprettelse af et organ, svarende til Conseil Constitutionnel i Frankrig - er blevet foreslået af nogle af debattens bidragydere. Det vil ikke være passende at fremsætte endelige, detaljerede synspunkter i denne udtalelse. Ikke desto mindre bør et sådant system både have en forudgående og en opfølgende komponent. Det bør være i stand til at reagere hurtigt og må ikke pålægge EU's arbejdsprocedurer en tung bureaukratisk ekstrabyrde. Hvis systemet skal blive effektivt, må det inddrage de substatslige myndigheder, da de regionale og lokale myndigheder spiller en vigtig rolle i gennemførelsen og vedtagelsen af en stor del af EU's lovgivning. Dette må dog ikke tilsløre det forhold, at en klarere opgavefordeling mellem EU og medlemsstaterne vil bidrage til en bedre efterlevelse af subsidiaritetsprincippet.

2.8.2. Det regionale og lokale niveaus indflydelse på beslutningsprocessen

- Hurtig gennemførelse af handlingsplanen om bedre lovgivning er et middel til at forbedre EU's effektivitet. I forbindelse med gennemførelsen af sådanne foranstaltninger opfordres Kommissionen til at anerkende, at de regionale og lokale myndigheder yder et vigtigt bidrag.

- Større brug at informationsteknologi vil være med til at fremskynde visse EU-procedurer, f.eks. høringsprocedurerne, og forbedre adgangen til information.

- De, som er med til at gennemføre målene, f.eks. de regionale og lokale myndigheder, bør være med til at opstille dem.

- Indførelse af en adfærdskodeks om høring, som nu foreslås af Kommissionen. Kodeksen bør indebære en systematisk, tidlig dialog mellem Kommissionen og subnationale og lokale myndigheder, og bør give rigelig tid til effektiv høring, hvis den skal opfylde sine målsætninger.

2.8.3. Regionsudvalgets rolle

- Med henblik på at øge både gennemsigtigheden og demokratiet bør institutionerne i sager, hvor de træffer en foranstaltning uden hensyntagen til Regionsudvalgets udtalelse, som minimum være forpligtet til at forklare, hvorfor de har besluttet at sidde Regionsudvalgets synspunkt overhørig.

- Ligesom de enkelte subnationale og lokale myndigheder ønsker at blive hørt om alle anliggender, der vedrører deres kompetencer, bør listen over emner, som det skal være obligatorisk at høre Regionsudvalget om, udvides til at omfatte alle områder, som vedrører dets medlemsmyndigheders beføjelser, herunder f.eks. landbrug, samt forskning og teknologisk udvikling.

- Regionsudvalget bør få ret til at rette skriftlige og mundtlige spørgsmål til Europa-Kommissionen.

- Regionsudvalget erkender, at det i forbindelse med disse reformer bør have som mål at sikre legitimiteten og maksimere fordelene ved at overveje, hvordan det bedst sikrer, at dets aktiviteter har størst mulig relevans i forbindelse med de problemer, som optager de regionale og lokale myndigheder i Europa.

- Regionsudvalget bør inddrages fuldt ud i enhver mekanisme, der etableres med henblik på håndhævelse af subsidiaritetsprincippet.

2.8.4. EU's strategiske målsætninger og prioriteringer

- Regelmæssig udarbejdelse af en erklæring om EU's målsætninger.

- Offentligheden bør have adgang til rådsmøder, hvor lovgivning vedtages.

- Der bør foretages en evaluering af, hvordan uddannelse og medier øger forståelsen af EU's målsætninger og procedurer.

2.8.5. Mere fleksible midler til gennemførelse

- Som hovedregel bør der gøres større brug af kortfattet, strategisk lovgivning.

- Større brug af ikke-retlige instrumenter, hvor dette er muligt.

- Alle parter, der deltager i gennemførelsen af EU-direktiver, herunder også de regionale og lokale myndigheder, bør fra starten fastlægge, hvad dette vil indebære. Det kan f.eks. ske ved at bruge "trepartskontrakter", som det foreslås i Kommissionens hvidbog om styreformer, og som nu afprøves på miljøområdet. Sådanne kontrakter (mellem Kommissionen, medlemsstater og subnationale myndigheder) bør have som formål at gennemføre EU-politikker på den for lokale forhold mest hensigtsmæssige måde.

- I tilfælde, hvor en gennemførelses- eller lovgivende myndighed i god tro ikke har kunnet opfylde en målsætning, bør Kommissionen overveje konstruktive alternativer, inden den iværksætter sanktioner.

- Man bør så vidt muligt tilstræbe, at antallet af procedurer reduceres, og at der anvendes en terminologi, der svarer til gængse begreber i medlemsstaterne, som borgerne er bedre kendt med, nemlig lovgivning og rammelovgivning.

2.9. giver sin formand instruks om at videresende denne udtalelse til EU-konventet, EU-formandskabet, Rådet, Europa-Parlamentet samt Kommissionen.

Bruxelles, den 21. november 2002.

Albert Bore

Formand for

Regionsudvalget

(1) EFT C 107 af 3.5.2002, s. 36.

(2) EFT C 253 af 12.9.2001, s. 25.

(3) EFT C 144 af 16.5.2001, s. 1.

(4) EFT C 192 af 12.8.2002, s. 24.