Denne evaluering indeholder en bredere analyse af, hvordan direktivet fungerer, ud over blot gennemførelse i national ret. Den metode, der blev anvendt til evalueringen, var en kombination af skrivebordsundersøgelser og feltundersøgelser. En bred vifte af interessenter blev hørt. Disse omfattede medlemsstaternes myndigheder med ansvar for gennemførelsen af direktivet, forskellige direktorater i Kommissionen, Tjenesten for EU's Optræden Udadtil, Agenturet for Grundlæggende Rettigheder ("FRA"), Den Europæiske Unions Agentur for Retshåndhævelsessamarbejde ("Europol"), Den Europæiske Unions Agentur for Strafferetligt Samarbejde ("Eurojust"), civilsamfundet, herunder menneskerettighedsorganisationer, den akademiske verden og tænketanke samt den brede offentlighed. Der blev gennemført en ekstern evalueringsundersøgelse til støtte for evalueringen ("den eksterne undersøgelse"). Den eksterne evalueringsundersøgelse blev gennemført af ICF Consulting Services Limited efter en indkaldelse af tjenesteydelser, der skal leveres under en rammekontrakt. Evalueringen blev foretaget ud fra en tilgang med blandede metoder og på grundlag af en tresidet procedure med en række forskellige kilder. Desuden fremsendte FRA på Kommissionens anmodning i april 2021 et bidrag til Kommissionen om direktivets indvirkning på grundlæggende rettigheder og frihedsrettigheder. FRA gennemførte interviews med 107 fagfolk (forsvarsadvokater, dommere og undersøgelsesdommere, retshåndhævende myndigheder, offentlige anklagere, NGO'er og den akademiske verden) i forbindelse med sit researchprojekt. I efteråret 2021 vil FRA offentliggøre en mere detaljeret rapport, der indeholder de vigtigste resultater og FRA's udtalelser. Desuden ydede Eurojust et bidrag med fokus på de bestemmelser i direktivet, der er blevet anvendt i nylige retsforfølgelser og domfældelser. Kommissionen havde anmodet om et sådant bidrag for at tage hensyn til de oplysninger, som medlemsstaterne havde fremlagt i henhold til afgørelse 2005/671/RIA, således som det kræves i henhold til direktivets artikel 29, stk. 2. Endelig foretog Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg ("EØSU") på eget initiativ en uafhængig evaluering af direktivet og udarbejdede en informationsrapport, som også blev brugt som kilde til den aktuelle evaluering.

Direktivet er hjørnestenen i medlemsstaternes strafferetlige indsats mod terrorisme. Det er en retlig ramme, der er fælles for medlemsstaterne, og fungerer som benchmark for informationsudveksling og samarbejde. Direktivet blev bl.a. vedtaget for at tage hensyn til udviklingen i terrortruslen i EU og for at opfylde EU's og medlemsstaternes retlige forpligtelser i henhold til folkeretten, navnlig i forbindelse med fænomenerne fremmedkrigere og finansiering af terrorisme. Oprindeligt planlagde Kommissionen at gennemføre en konsekvensanalyse i 2015 og, hvis det var berettiget, at fremsætte et lovgivningsforslag i 2016. En række terrorangreb i Frankrig, Belgien, Danmark og Tyskland understregede imidlertid behovet for at handle omgående. Da det hastede med at vedtage direktivet, blev der derfor ikke foretaget en konsekvensanalyse, og Kommissionens forslag blev offentliggjort den 2. december 2015. Direktivets overordnede mål er at bekæmpe terrorisme ved hjælp af straffelovgivningen. Mere specifikt har direktivet til formål at:

Den 15. marts 2017 vedtog Europa-Parlamentet og Rådet direktiv (EU) 2017/541 om bekæmpelse af terrorisme ("direktivet"). Direktivet erstattede rammeafgørelse 2002/475/RIA ("rammeafgørelsen") og blev vedtaget for at styrke EU's retlige ramme ved at udvide antallet af terrorrelaterede forbrydelser, give politi og anklagere redskaberne til at forebygge og bekæmpe terrorhandlinger og ved bedre at imødekomme terrorofres særlige behov. For de medlemsstater, der er bundet af direktivet ("medlemsstaterne"), fastsætter direktivet harmoniserede definitioner af terrorhandlinger og minimumsregler vedrørende sanktioner for terrorhandlinger, lovovertrædelser med forbindelse til en terrorgruppe og lovovertrædelser med forbindelse til terroraktiviteter. Dette tjener som benchmark for samarbejde og udveksling af oplysninger mellem nationale myndigheder. En fælles referenceramme i EU forhindrer også, at der findes juridiske smuthuller, der kan udnyttes af terrorister. De seneste begivenheder i Afghanistan understregede endnu en gang betydningen af at have et solidt regelsæt til bekæmpelse af terrorisme, herunder gennem straffelovgivningen. Fristen for gennemførelse af bestemmelserne i national ret var den 8. september 2018. I september 2020 konkluderede Kommissionen, at gennemførelsen af direktivet har medført en væsentlig styrkelse af medlemsstaternes strafferetlige tilgang til terrorisme og terrorofres rettigheder. Kommissionen konstaterede imidlertid en række gennemførelsesproblemer (se afsnit 2 for yderligere oplysninger). I henhold til direktivets artikel 29, stk. 2, skal Kommissionen forelægge Europa-Parlamentet og Rådet en rapport, hvori direktivets merværdi med hensyn til at bekæmpe terror evalueres. Rapporten skal også omfatte direktivets indvirkning på de grundlæggende rettigheder og frihedsrettigheder, herunder på ikkeforskelsbehandling, på retsstatsprincippet og på niveauet af beskyttelse og bistand, der ydes til terrorofre. I overensstemmelse med retningslinjerne for bedre regulering har Kommissionen også benyttet lejligheden til at vurdere direktivets relevans, effektivitet, sammenhæng og EU-merværdi. Disse evalueringskriterier vurderes fra datoen for direktivets ikrafttræden, dvs. den 20. april 2017, og frem til juni 2021. Da Kommissionen fremsatte sit forslag til direktiv i 2015, er det dette referencepunkt, der anvendes til at vurdere udgangssituationen. De detaljerede resultater af evalueringen samt den anvendte metode er beskrevet i et arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene. Udvalget for Forskriftskontrol blev hørt om dette arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene den 14. juli 2021. Den 16. juli 2021 afgav det en positiv udtalelse med anbefalinger til forbedringer, som blev brugt til at revidere dokumentet. De vigtigste resultater af evalueringen er sammenfattet i afsnit 3 i denne rapport. Den 1. juli 2021 afholdt Kommissionen for at drøfte de næste skridt en særlig workshop med medlemsstaterne, som også havde deltagelse af Europol, Eurojust og EU-antiterrorkoordinatorens kontor.

V.Med hensyn til EU-merværdi konstateres det i evalueringen, at direktivet har skabt merværdi ud over, hvad der kunne være opnået ensidigt af medlemsstaterne eller på internationalt plan. Det har også skabt merværdi i forhold til rammeafgørelsen. Direktivet har haft en klar merværdi med hensyn til bekæmpelse af terrorisme. Hvad angår EU-merværdien af artiklerne om terrorofres rettigheder (artikel 24-26), var interessenternes synspunkter lidt mere delte, selv om deres vurdering generelt var positiv.

VI.Selv om direktivet har haft en indvirkning på de grundlæggende rettigheder og frihedsrettigheder, opfylder begrænsningerne i vid udstrækning kravene om nødvendighed og proportionalitet. Generelt mente de fleste interessenter, der blev hørt i forbindelse med den eksterne undersøgelse, ikke, at gennemførelsen af direktivet var problematisk med hensyn til de grundlæggende rettigheder. Det blev imidlertid konstateret, at visse spørgsmål har potentiale til at skabe problemer i forhold til kravene om nødvendighed og proportionalitet, hvoraf nogle er direkte knyttet til direktivets anvendelsesområde, mens andre kun er indirekte forbundet med det (f.eks. terrormistænktes proceduremæssige rettigheder). På trods af de beskyttelsesforanstaltninger, der er indført i medlemsstaterne for at forhindre forskelsbehandling, kritiserede nogle interessenter terrorbekæmpelsesforanstaltninger, herunder dem, der er omfattet af direktivet, for potentielt at have negative virkninger for grupper, der er i øget risiko for at blive udsat for forskelsbehandling og racisme.

VII.Direktivet har ligeledes haft en begrænset indvirkning på retsstatsprincippet og har generelt ikke haft en problematisk indvirkning i denne henseende. Ikke desto mindre er der givet udtryk for visse bekymringer i forbindelse med proceduren for vedtagelse af direktivet (dvs. uden konsekvensanalyse) og dets juridiske klarhed samt med hensyn til at bevise terrorforsæt og forudsigelighed og indvirkning på lovlige aktiviteter. Trods disse bekymringer blev det konstateret, at den samlede negative virkning af disse spørgsmål var begrænset.

VIII.Overordnet set havde direktivet en positiv indvirkning på omfanget af den bistand og beskyttelse, der ydes terrorofre. Forpligtelserne i direktivets artikel 24-26 har ført til vedtagelse af foranstaltninger vedrørende beskyttelse af og støtte til terrorofre samt terrorofres rettigheder i mange medlemsstater. I forbindelse med den praktiske gennemførelse af disse artikler har flere interessenter imidlertid peget på problemer med hensyn til ydelse af bistand og beskyttelse af ofre på tværs af grænserne. Disse problemer med den praktiske gennemførelse mindsker den positive virkning, som direktivet generelt har på omfanget af den bistand og beskyttelse, der ydes terrorofre.

Trods den generelt positive vurdering er der flere problemer, der begrænser direktivets funktion:

For det første rapporterede flere nationale myndigheder og dommere om vanskeligheder med at bevise terrorforsæt. Forsæt er et vigtigt element i direktivets bestemmelser. Den største udfordring er knyttet til faktiske omstændigheder snarere end et behov for yderligere præcisering af begrebet "forsætlig handling" i direktivet. Mere specifikt vedrører spørgsmålene hovedsagelig indsamling af bevismateriale, navnlig når dette bevismateriale befinder sig uden for det nationale område, hvilket er normalt i forbindelse med direktivet. Med hensyn til lovovertrædelser i forbindelse med rejser med terror for øje (artikel 9-10) rapporterede de nationale myndigheder og repræsentanter for retsvæsenet og anklagerne ligeledes om vanskeligheder med at fastslå det subjektive terrorforsæt, samt at det i praksis er vanskeligt at indsamle bevismateriale for en sådan hensigt.



Desuden er der tegn på, at selv om direktivet finder anvendelse på alle former for terrorisme, finder nogle medlemsstater det i realiteten udfordrende at klassificere voldelige højreekstremistiske handlinger som terrorhandlinger. Eurojust afholdt drøftelser med medlemsstaterne for at identificere de nøjagtige udfordringer. Det er vigtigt at tage hånd om dette spørgsmål for at gøre direktivet mere effektivt, ligesom det er af afgørende betydning for at sikre, at direktivet anvendes på en ikkediskriminerende måde. Det vigtigste tilbagevendende spørgsmål vedrører vanskeligheden ved at bevise, at en højreekstremistisk gruppe eller en enlig aktør har et terrorforsæt. Manglen på bevismateriale, der beviser terrorforsæt, hvilket er et krav i direktivet og national lovgivning, for at en handling kan betegnes som en terrorhandling, blev fremlagt som en af de største hindringer for at anvende terrorbekæmpelseslovgivningen i forbindelse med efterforskning og retsforfølgning af højreekstremistiske lovovertrædelser.



En anden udfordring, som de aktører inden for retsvæsenet, der deltog i Eurojusts workshopper, pegede på, vedrører de særlige forhold, der gør sig gældende for den voldelige højreekstremistiske scene. Grupper og bevægelser, der slår til lyd for ekstreme højreorienterede synspunkter og denne ideologi, er kendetegnet ved, at deres tilhængere og følgere er heterogene, af talrige forbindelser mellem nutidige organisationer og mangeårige højreekstremistiske grupper og af de mange forskellige potentielle mål. Med de blandede ideologier og uklare linjer mellem bevægelserne kan de retlige myndigheder have svært ved at retsforfølge på grundlag af anklager om deltagelse i en terrorgruppes aktiviteter, hvilket kræver, at der kan etableres en klar forbindelse mellem den mistænkte og organisationen.



I evalueringen blev der peget på nogle bestemmelser, der kunne drage fordel af en præcisering. I forbindelse med terrorhandlinger (artikel 3) rapporterede nogle medlemsstater f.eks. om vanskeligheder med at fastsætte kriterier for at fastslå, at en handling "kan tilføje et land eller en international organisation alvorlig skade" (artikel 3, stk. 1). Desuden påpegede flere interessenter, at definitionen af terrorgruppe i direktivet ikke tager hensyn til, at terrorgrupper ændrer sig og får en mere og mere løs struktur. Hvad angår disse gruppers struktur, forudsætter definitionen i direktivet desuden en vis grad af organisering, hvilket ifølge flere interessenter ofte ikke er tilfældet. Interessenterne bemærkede først og fremmest, at der manglede klarhed med hensyn til omfanget af den deltagelse, der kræves i terrorgruppen, og hvordan en sådan deltagelse defineres.



På trods af den overordnet set positive indvirkning, som direktivet har haft på beskyttelsen af og bistanden til ofre for terrorisme, er der blevet identificeret en række problemer. Situationen for terrorofre på tværs af grænserne er særlig tydelig gennem hele evalueringen. Ofre for grænseoverskridende terrorisme er afhængige af et hurtigt og effektivt samarbejde mellem medlemsstaterne. Der er imidlertid hindringer for et sådant effektivt samarbejde og en sådan koordinering. For eksempel har ikke alle medlemsstater udpeget kontaktpunkter, hvilket Rådet opfordrede til i sine konklusioner i 2018, og hvilket ville lette gennemførelsen af direktivets artikel 26 betydeligt. Desuden mangler der et sikkert redskab til udveksling af oplysninger om individuelle situationer, både i kølvandet på angrebet eller under den langsigtede opfølgning. Disse mangler mindsker direktivets positive indvirkning på omfanget af den bistand og beskyttelse, der ydes terrorofre. Overordnet set har direktivet haft en mindre indvirkning på beskyttelsen af og bistanden til ofre for terrorisme, navnlig ofre for grænseoverskridende forbrydelser, end forventet.

4.Konklusioner og opfølgning

Som drøftet i afsnit 2 identificerede Kommissionen visse mangler i gennemførelsen i sin rapport fra 2020. Kommissionen er i øjeblikket ved at foretage en yderligere vurdering af gennemførelsen af direktivet i national ret. Hvis der konstateres problemer med overholdelsen, og den nationale lovgivning ikke er i fuld overensstemmelse med direktivet, kan Kommissionen indlede traktatbrudsprocedurer. Kommissionen iværksatte denne proces i juni 2021, da den indledte traktatbrudsprocedurer mod fire medlemsstater og opfordrede disse medlemsstater til at sikre korrekt gennemførelse af direktivet. I juli 2021 indledte Kommissionen yderligere traktatbrudsprocedurer mod fem medlemsstater. I september 2021 indledte den yderligere traktatbrudsprocedurer mod fire medlemsstater.



Ud over resultaterne i gennemførelsesrapporten peges der i evalueringen på de problemer, som kan afhjælpes ved de foranstaltninger, der omhandles i det følgende.

4.1.Terrorforsæt og indsamling af bevismateriale

Den første udfordring omhandler vanskelighederne med at bevise terrorforsæt. Dette skyldes i vid udstrækning vanskeligheden ved at indsamle bevismateriale, navnlig når det befinder sig uden for det nationale område, hvilket er almindeligt på dette område. For så vidt angår disse spørgsmål vedrørende indsamling af bevismateriale uden for det nationale område, og navnlig i konfliktområder, støtter Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten medlemsstaternes brug af oplysninger fra krigszoner til at identificere, opdage og retsforfølge hjemvendte fremmedkrigere gennem etablering af bedste praksis, udveksling af oplysninger samt projektfinansiering. Desuden offentliggjorde Eurojust i september 2020 sit memorandum om bevismateriale fra krigszoner. Memorandummet giver et overblik over erfaringerne med anvendelse af bevismateriale fra krigszoner i straffesager. Det omhandler også de identificerede udfordringer og måder at overvinde dem på samt foranstaltninger til at styrke udvekslingen af oplysninger. Kommissionen opfordrer medlemsstaterne til at gøre fuld brug af de oplysninger, der indgår i dette memorandum. Kommissionen opfordrer ligeledes medlemsstaterne til at anvende oplysningerne i rapporten fra Folkedrabsnetværket om kumulativ retsforfølgning af fremmedkrigere for centrale internationale forbrydelser og terrorrelaterede lovovertrædelser. Kommissionen opfordrer også medlemsstaterne til, hvor det er relevant, at gøre brug af oplysninger fra krigszoner om mistænkte terrorister, herunder oplysninger modtaget af betroede tredjelande, til at oprette indberetninger i Schengeninformationssystemet og til at krydstjekke oplysninger fra krigszoner, hvor det er relevant, med andre relevante databaser og informationskilder (Schengeninformationssystemet, passagerlisteoplysninger, Europols informationssystem, Interpols databaser samt Eurodac), i fuld overensstemmelse med de retlige bestemmelser om anvendelsen af disse databaser og informationssystemer. Brugen af bevismateriale fra krigszoner kan være et afgørende redskab til at sikre, at også fremmedkrigere retsforfølges, og at de ikke unddrager sig retsforfølgning, fordi deres forbrydelser blev begået på et sted, hvor det er vanskeligt at få adgang til bevismateriale. Det er her vigtigt at minde om, at det gældende direktiv navnlig blev vedtaget for bedre at kunne tackle fænomenet fremmedkrigere. Endelig anmoder Kommissionen medlemsstaterne om at gøre brug af det europæiske retlige terrorbekæmpelsesregister i Eurojust for tidligt at identificere forbindelser mellem terrorbekæmpelsessager og søge Eurojusts støtte til koordineringen af parallelle retsforfølgninger.

Det er desuden vigtigt at bemærke, at Kommissionen i december 2020 foreslog at styrke Europols mandat. Et sådant styrket mandat vil hjælpe Europol med at samarbejde mere effektivt med private parter, navnlig i situationer, hvor private parter ligger inde med relevante oplysninger, men har vanskeligt ved at identificere de berørte medlemsstater. I disse tilfælde kan private parter dele de relevante oplysninger med Europol, som vil identificere og informere de berørte medlemsstater. Dette vil hjælpe medlemsstaterne med at få adgang til oplysninger, der kan være nyttige i forbindelse med efterforskning, retsforfølgning, domfældelse eller strafudmåling i forbindelse med lovovertrædelser, der er omfattet af direktivet.

4.2 Øget juridisk klarhed

Desuden mente nogle af de hørte interessenter, at visse bestemmelser i direktivet kunne drage fordel af yderligere præciseringer, uden at der var behov for lovændringer. Den eksterne undersøgelse anbefaler Kommissionen at vedtage ikkelovgivningsmæssige retningslinjer for medlemsstaterne om fortolkningen af direktivets artikel 1-14. Behovet for sådanne retningslinjer blev drøftet med medlemsstaterne på workshoppen den 1. juli 2021, hvor Europol, Eurojust og EU-antiterrorkoordinatorens kontor også deltog. Alle de medlemsstater, der tog ordet, var enige om, at direktivet er tilstrækkeligt klart, og at de ikke har behov for ikkelovgivningsmæssige retningslinjer. De påpegede også, at det udelukkende er domstolene, der har kompetence til at fortolke lovgivningen. Ikke desto mindre viste evalueringen, at andre interessenter, herunder visse anklagere og medlemmer af retsvæsenet, mener, at det er muligt at præcisere visse bestemmelser yderligere. Kommissionen bemærker derfor, at dens indledning af traktatbrudsprocedurer (som nævnt ovenfor) også vil føre til øget juridisk klarhed, da den kaster lys over den korrekte fortolkning af direktivet. Det er vigtigt at bemærke, at kun Den Europæiske Unions Domstol (EU-Domstolen) har kompetence til at fortolke EU-retten autoritativt.

4.3 Bekæmpelse af voldelig højreekstremisme

Evalueringen viste også, at nogle medlemsstater finder det udfordrende at kategorisere voldelige højreekstremistiske handlinger som terrorhandlinger. Det er vigtigt at tage hånd om dette spørgsmål for at gøre direktivet mere effektivt, ligesom det er af afgørende betydning for at sikre, at direktivet anvendes på en ikkediskriminerende måde. Det vigtigste tilbagevendende spørgsmål vedrører vanskeligheden ved at bevise terrorforsæt i kombination med de særlige forhold, der gør sig gældende for den højreekstremistiske scene. En bedre anvendelse af eksisterende bevismateriale kan delvist afbøde vanskelighederne med at bevise, at der er tale om terrorforsæt. Dette kan f.eks. gøres ved at styrke Europols mandat hvilket vil hjælpe det til at kunne samarbejde mere effektivt med private parter og indhente oplysninger fra disse til relevante medlemsstater.

Der er også behov for en bedre forståelse af den voldelige højreekstremistiske scene og navnlig de særlige forhold, der gør sig gældende for voldelige højreekstremistiske grupper.

Kommissionen arbejder på en oversigt over foranstaltninger til bekæmpelse af voldelig højreekstremisme i medlemsstaterne. Disse vil fremgå af et arbejdsdokument, som vil blive delt med medlemsstaterne i efteråret 2021. Det vil indeholde en oversigt over voldelige ekstremistiske grupper og tilhørende symboler på nationalt plan. Denne oversigt vil have til formål at opnå en bedre situationsforståelse af fænomenet højreekstremisme i hele EU og at fremsætte anbefalinger til fælles tilgange og aktiviteter.

Derudover arbejder EU's internetforum, der samler regeringer, Europol og teknologivirksomheder om bl.a. at bekæmpe terrorrelateret og voldelig ekstremistisk onlineindhold, på en "videnpakke". Denne "videnpakke" består af en liste over voldelige højreekstremistiske grupper og terrorgrupper samt deres symboler og manifester og skal tjene som vejledning for teknologivirksomhederne i deres moderation af indhold.

Alt dette igangværende arbejde rummer et stort potentiale med hensyn til at skabe en bedre forståelse af voldelig højreekstremisme og terrorisme og bør mere systematisk formidles til myndigheder med ansvar for efterforskning, retsforfølgning, domfældelse og strafudmåling i forbindelse med terrorhandlinger. Kommissionen foreslår derfor, at der i slutningen af 2021 afholdes et møde om anvendelsen af terrorbekæmpelseslovgivningen på voldelige højreekstremistiske handlinger. Formålet med et sådant møde, som eventuelt kan afholdes som et Eurojustmøde, vil være at samle forskellige interessenter, der arbejder med lignende emner, og undersøge mulighederne for yderligere samarbejde i fremtiden.

4.4 Bedre beskyttelse af og støtte til terrorofre