Regionsudvalgets udtalelse om »Kommissionens meddelelse vedrørende »De nye regionale programmer under EU's strukturpolitiske mål 1 og 2«« (96/C 182/02)

Regionsudvalget vedtog på sin 12. plenarforsamling den 20.-21. marts 1996 (mødet den 21. marts 1996) en udtalelse om den ovennævnte meddelelse.

REGIONSUDVALGET vedtog:

- under henvisning til Regionsudvalgets beslutning af 19. april 1995 om at henvise det forberedende arbejde til Underudvalg 1 »Regionaludvikling, Økonomisk Udvikling, Finansielle Spørgsmål på Lokalt og Regionalt Plan«;

- under henvisning til Underudvalg 1's udtalelse, der blev vedtaget den 26. januar 1996 med Francesco Acito og Rembert Behrendt som ordførere;

- under henvisning til artikel 130 A i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, som omtaler en indsats for at styrke den økonomiske og sociale samhørighed samt mindske forskellene mellem de forskellige områders udviklingsniveauer og forbedre situationen i de mindst begunstigede områder, herunder landdistrikterne;

- under henvisning til traktatens artikel 130 C, 130 D og 130 E, som sikrer Regionsudvalget ret til at medvirke ved fastlæggelsen af strukturfondenes opgaver, deres hovedmål og organisation, de almindelige regler herfor, gennemførelsesbeslutninger og rapportering om udviklingen af den økonomiske og sociale samhørighed;

følgende udtalelse.

Generelle bemærkninger

1. Kommissionens meddelelse er en sammenfatning af de programmer, som den vedtog i 1994 for de tilbagestående regioner (mål 1) og regioner i industriel tilbagegang (mål 2). Programmerne lægger beslag på over tre fjerdedele af EU's samlede strukturfondsmidler og afstikker rammerne for strukturfondsinterventionerne i Unionens mest problemfyldte områder - indtil 1999 for mål 1 og indtil 1996 for mål 2. Dette viser programmernes betydning. Foranstaltningerne berører 150 millioner unionsborgere, svarende til over 40 % af EU's befolkning.

Kommissionens meddelelse tager kun delvis hensyn til beslutningernes kolossale rækkevidde. Regionsudvalget anser det for overordentlig vigtigt at foretage en omfattende evaluering af de programmer, der blev vedtaget i 1994. Programmerne er af grundlæggende betydning for EU's strukturpolitik frem til 1999 samt for udarbejdelsen af de første konklusioner i den debat, som nu er indledt om strukturpolitikkens udformning efter 1999. Regionsudvalget tilslutter sig for så vidt også Europa-Parlamentets kritik af, at der indtil nu ikke er foretaget nogen egentlig systematisk analyse af 1988-strukturfondsreformens resultater.

2. Regionsudvalget savner navnlig en inddragelse af de efterfølgende evalueringer af strukturfondsinterventionerne i 1988-1993 og af de forudgående evalueringer af programmerne for 1994-1999, som i henhold til artikel 8, stk. 5, og artikel 9, stk. 9, i rammeforordningen (2081/93) skal danne grundlaget for Kommissionens beslutninger. Regionsudvalget ville have foretrukket en samlet vurdering med en mere dybtgående analyse frem for de separate meddelelser om evalueringsresultaterne, som Kommissionen har bebudet, men som endnu ikke foreligger.

3. Regionsudvalget takker Kommissionen for dens omfattende arbejde i forbindelse med vedtagelsen af de nye regionale programmer.

Det er imidlertid beklageligt, at der ved nogle programbeslutninger er sket overskridelser af den i artikel 10 i samordningsforordningen (2082/93) fastlagte frister (6 måneder for godkendelse af EF-støtterammen og yderligere 2 måneder for godkendelse af aktioner svarende til mindst to tredjedele af fondsstøtten for EF-støtterammens første år).

4. Efter Regionsudvalgets opfattelse er sådanne forsinkelser til stor ulempe for de regionale og lokale myndigheder, som er dem, der rammes hårdest af den forsinkede programstart.

Forsinkelserne kunne eventuelt undgås ved, at Kommissionen i god tid og på en klar måde gør rede for, hvilke krav man har tænkt sig at stille til kvaliteten af de planer og programmer, hvortil der søges støtte. I den forbindelse henviser Regionsudvalget til, at der ikke findes noget retsgrundlag for en ensidig udvidelse af støttekriterierne i strukturfondsforordningerne.

Hvad angår den fremtidige programlægning, opfordrer Regionsudvalget til, at udarbejdelsen af objektive og gennemsigtige kriterier for evaluering af programkvaliteten foregår under anvendelse af det i artikel 4, stk. 1, i rammeforordningen (2081/93) fastlagte partnerskabsprincip, navnlig under inddragelse af de lokale og regionale myndigheder, som er bedst rustede til at give oplysninger om de krav, der på det lokale og regionale plan må opfyldes for at nå interventionsmålene. Anvendelsen af dette princip må imidlertid ikke gribe ind i den beslutningskompetence, som Kommissionen har i henhold til artikel 8, stk. 5, og artikel 9, stk. 9, i samme rammeforordning. Ovennævnte fremgangsmåde kunne også tænkes at føre til en sænkelse af omkostningerne ved den systematiske inddragelse af uafhængige eksperter.

Ændringer i strukturfondsbestemmelserne vedtaget i 1993

5. Det er Regionsudvalgets opgave at repræsentere de regionale og lokale myndigheders interesser over for EU's organer. Det koncentrerer sig derfor i nærværende udtalelse om gennemførelsen af de ændringer, som 1993-revisionen af strukturfondsforordningerne har medført (tilpasning af hovedmålene, udbygning af partnerskabet, styrkelse af overvågningen og evalueringen, styrkelse af miljøbeskyttelsen, udvidelse af støttekriterierne, sikring af additionalitetsprincippet, hurtigere og forenklede programmeringsprocedurer) i de nye regionale programmer for EF-strukturpolitikkens mål 1 og 2. I denne forbindelse vil de første lokale og regionale erfaringer, der i planlægningsperioden og under den første gennemførelsesfase er gjort med de reviderede strukturfondsbestemmelser og med programlægningsdokumenterne, også blive taget med i betragtning.

6. De erfaringer, der er indhøstet siden strukturfondsreformen i 1988, har vist betydningen af strukturforanstaltninger, som har til formål at fremme den økonomiske og sociale samhørighed i Den Europæiske Union. Denne strategiske betydning bekræftes og forstærkes i øvrigt af de mål, der er fastlagt i hvidbogen om vækst, konkurrenceevne og beskæftigelse.

En styrkelse af strukturpolitikkernes rolle i form af øgede midler og mere effektive programmer må derfor hilses velkommen.

7. Revisionen i 1993 af strukturfondsforordningerne forekommer i det store og hele overbevisende og i overensstemmelse med de forandringer og den udvikling, der har fundet sted i EU's økonomiske og sociale systemer. Tilpasningen af hovedmålene i form af større hensyntagen til reelle og potentielle arbejdsløshedsproblemer, til miljøet og fiskeriet gør det muligt at øge effektiviteten af EU's strukturforanstaltninger på de områder, som spiller en afgørende rolle for styrkelsen af samhørigheden i EU.

8. Regionsudvalget tilslutter sig tilpasningen af strukturfondenes hovedmål til de aktuelle følger af de igangværende økonomiske og sociale forandringer i EU. Hermed er det navnlig gjort muligt at inddrage arbejdstagernes tilpasning til de industrielle ændringer og til udviklingen i produktionssystemerne, og de regionale og lokale myndigheder kan nu lade programmerne omfatte en mere aktiv arbejdsmarkedspolitik, som tilgodeser de umiddelbare lokale behov og de strategiske retningslinjer i hvidbogen om vækst, konkurrenceevne og beskæftigelse.

9. Med tilpasningen og integreringen af støttekriterierne for mål 2- og 5b-områder er det meningen, at der skal tages større hensyn til forskelle mellem regionale og lokale systemer og kompleksiteten i disses udvikling, men der bør nok gives en mere detaljeret redegørelse for denne procedure. Dette skyldes, at de økonomiske og sociale indikatorer, som viser, om en region eller en del af en region er støtteberettiget, sjældent er til rådighed på lokalt plan. Andre lettere tilgængelige og mere opdaterede indikatorer, som tillige giver oplysninger om decentrale myndigheders økonomiske og sociale situation, anvendes derimod ikke. Hertil kommer, at der må findes en løsning på dualismen i udvælgelseskriterierne for mål 2- og 5b-områder. For mål 2-områder er det naturligt, at kriterierne anvendes særdeles strengt, således at regioner, som ikke opfylder forordningens kriterier, udelukkes; samtidig konstateres det imidlertid, at de støtteberettigede mål 5b-områder også omfatter lokale systemer, hvis indikatorer kun delvis opfylder forordningens kriterier. Dette indebærer en forskelsbehandling, som kan true det overordnede mål, styrkelsen af samhørigheden i EU.

10. De udvidede kriterier for støttetildeling fra Den Europæiske Regionalfond og Den Europæiske Socialfond hilses også velkommen. De giver regionerne og kommunerne mulighed for en mere kompleks udviklingsplanlægning, navnlig inden for nøgleområder som forskning og teknologi, miljøbeskyttelse, fremme af små og mellemstore virksomheder og udvikling af humankapitalen. På disse områder har man hidtil ikke i så stor udstrækning kunnet trække på strukturfondsmidlerne.

11. Hvad angår gennemførelsen af programbeslutningerne for mål 2, er det imidlertid allerede nu klart, at den i rammeforordningens (2081/93) artikel 9 fastlagte treårsperiode - også som følge af forsinkelserne ved udvælgelsen af støtteområder og indkøringen af programmerne - er for kort til, at man kan danne sig et nøjagtigt billede af strukturfondsinterventionernes virkninger.

I forbindelse med den forestående revision af støtteberettigelseslisten opfordrer Regionsudvalget derfor Rådet og Kommissionen til en gennemsigtig og objektiv anvendelse - i henhold til rammeforordningens (2081/93) artikel 9, stk. 6 - af de gældende kriterier for mål 2-områder og anmoder om, at der ikke gøres brug af den mulighed, som rammeforordningens artikel 9, stk. 7, giver, for at ændre kriterierne.

12. Med henblik på øget synergi og sammenhæng mellem alle EU-politikker tilslutter Regionsudvalget sig det større hensyn til miljøet, kravet om overholdelse af konkurrencereglerne og direktiverne om offentlige indkøbsaftaler samt princippet om lige muligheder for kvinder og mænd. De fremskridt, der ifølge Kommissionens meddelelse er gjort på disse områder, hilses velkommen.

Regionsudvalget henviser imidlertid til, at udmøntningen af de forskellige EU-politikker set som et hele i praksis skal tilgodese princippet om, at midlerne skal koncentreres på de vigtigste strategiske udviklingsmål. Regionsudvalget går stærkt ind for denne selektivitet, som indebærer, at EU-interventionerne sigter direkte på den økonomiske udvikling i de lande og regioner, der modtager støtte. Af hensyn til styrkelsen af den økonomiske og sociale samhørighed i EU bør der ikke gøres noget forsøg på - i mangel af andre finansieringskilder - at bruge strukturfondsmidler til aktioner, som ikke følger forordningernes ånd og bogstav.

13. Regionsudvalget konstaterer, at det af de nye programmeringsdokumenter fremgår, at den private sektors rolle som direkte bidragyder til programmernes omfang er blevet forstærket betydeligt i forhold til den foregående periode. Af hensyn til sikringen af den private sektors bidrag er det vigtigt, at Kommissionen sørger for, at medlemsstaterne og de regionale og lokale myndigheder kan få klar vejledning i, efter hvilke retningslinjer projekter fra den private sektor eller offentlige/private partnerskaber kan trække på strukturfondsmidlerne.

14. Regionsudvalget bifalder de af Kommissionen registrerede fremskridt, i forbindelse med strukturfondenes integrering med hinanden og med de øvrige finansieringsinstrumenter, især inden for områderne menneskelige ressourcer samt lokaludvikling og udvikling af landdistrikter. Det gør imidlertid opmærksom på, at kravet om integrering fondene imellem ikke kan være et mål i sig selv. De øgede administrations- og regnskabsudgifter, der følger med samordningen af fondene, kan kun forsvares, hvis der gennem en integreret indsats kan forventes væsentlige synergivirkninger på regionalt og kommunalt plan. Regionsudvalget anmoder samtidig Kommissionen om at lette fondenes integrerede indsats ved at forbedre koordineringen mellem de berørte generaldirektorater og ved at samordne forvaltnings- og regnskabsprocedurerne samt eventuelt ved at indføre et fælles edb-system.

Herudover beder Regionsudvalget Kommissionen undersøge, om det er muligt at integrere EU-initiativer, især mål 1-initiativer, i den kommende programlægning. Herved ville planlægningsudgifterne på lokalt og regionalt plan kunne nedsættes betydeligt.

15. Den større sikkerhed for, at additionalitetsprincippet overholdes, hilses velkommen. Det tjener de regionale og lokale myndigheders fælles interesse, at ingen medlemsstat må reducere sin egen strukturpolitiske indsats. Når det skal afgøres, om additionalitetsprincippet, som beskrevet i artikel 9, stk. 2, i samordningsforordningen (2082/93), er overholdt, skal der både tages hensyn til de makroøkonomiske betingelser, hvorunder den nationale finansiering finder sted, og til særlige økonomiske omstændigheder såsom privatiseringer, uforholdsmæssigt store strukturudgifter for det offentlige og konjunkturudviklingen i medlemsstatens økonomi i den foregående programmeringsperiode.

16. Forenklede programmeringsprocedurer og indførelse af »enhedsprogrammeringsdokumenter« skulle gøre det muligt at udarbejde programmerne hurtigere og på grundlag af ét samlet dokument at fastlægge prioriteringerne i EU-interventionen samtidig med de konkrete foranstaltninger, Kommissionen yder støtte til. Herved sikres større sammenhæng mellem programmets mål og aktioner.

Set fra et regionalt og lokalt synspunkt er dette mål ikke opfyldt i tilstrækkelig grad. På trods af, at forordningen åbner mulighed for på én gang at godkende interventionens hovedindhold og dens konkrete foranstaltninger ved hjælp af enhedsprogrammeringsdokumentet, har dette ikke medført nogen reduktion i målområdernes administrative udgifter. Dette skyldes, at der i forbindelse med enhedsprogrammeringsdokumentet skal udarbejdes en sammenfatning, som kræver lige så store datamængder og lige så meget indholdsmæssigt forarbejde som regionaludviklingsplanerne og de operationelle programmer. Problemet ville eventuelt kunne afhjælpes ved at tage detaljeringsniveauet for de planer og programmer, der skal træffes beslutning om, op til fornyet overvejelse.

Der er stadig forbehold på dette område, hvilket fremgår af, at de seks medlemsstater, hvis hele område er ét mål 1-område, eller som har store områder, der falder ind under dette mål, har holdt fast ved den oprindelige form for fællesskabsstøtte. Disse lande har således ikke opnået nogen forenkling i ansøgningsproceduren.

17. Forenklede og hurtigere planlægnings-, gennemførelses- og regnskabsprocedurer for strukturfondsinterventionerne bør gøres til hovedtema for erfaringsudvekslingen mellem Kommissionen og de berørte amter og kommuner. Disse spørgsmål er af grundlæggende betydning både for en korrekt og effektiv afvikling af strukturfondsinterventionerne i den nuværende støtteperiode og for planlægningen af strukturfondsaktiviteterne efter 1999.

I denne forbindelse tilbyder Regionsudvalget at virke som Kommissionens direkte samtalepartner. Dette kræver, at ikke kun Europa-Parlamentet, men også Regionsudvalget i højere grad holdes løbende orienteret om strukturfondene.

18. Kommissionen opfordres til at inddrage Regionsudvalget i sine strategiske overvejelser, i udarbejdelsen af gennemførelsesbestemmelser og i lovgivning, som falder inden for dens kompetenceområde. På denne måde vil Kommissionen kunne trække på regionale og kommunale eksperters sagkundskab og styrke partnerskabsprincippet.

De regionale og lokale myndigheders rolle

19. Fra et regionalt og lokalt synspunkt er udvidelsen af partnerskabet den mest vidtgående ændring i strukturfondsbestemmelserne i den nye støtteperiode. Ved at udvide partnerskabet til at omfatte arbejdsmarkedets parter og de lokale og regionale myndigheder - som inddrages under hensyntagen til gældende nationale regler og praksis - åbnes der mulighed for i væsentlig grad at fremme gennemsigtigheden og komme tættere på borgeren, især ved forberedelsen af planerne og programmerne.

20. Erfaringerne fra udarbejdelsen og forvaltningen af strukturfondsprogrammerne i perioden 1985-1993 og den nylige planlægning af de nye programmer bekræfter de regionale og lokale myndigheders vigtige rolle. Det drejer sig om en rolle, som i høj grad vidner om forskelle mellem de enkelte medlemsstater. Der er tilfælde, hvor regionerne er direkte involveret i udpegningen af støtteberettigede områder, navnlig mål 2-områder, i udarbejdelsen af det samlede programmeringsdokument og fællesskabsstøtterammerne samt i forhandlinger med Kommissionen om den endelige udarbejdelse af aktioner, som støttes finansielt af Kommissionen. I andre tilfælde er regionerne udelukket fra denne planlægningsfase, som gennemføres af centralforvaltningen.

Regionsudvalget understreger på ny, at medlemsstaterne skal påse, at de regionale og lokale myndigheder i størst muligt omfang inddrages i tilrettelæggelsen af sådanne programmer, og at Kommissionen ikke bør godkende programmer, der ikke er blevet blåstemplet af regionale partnerskaber. Endvidere opfordrer Regionsudvalget Kommissionen til at respektere de regionale partneres syn på prioriteringen af fondsmidlernes anvendelse, forudsat at den er i overensstemmelse med forordningen.

Forskellene mellem medlemsstaterne er mindre markante, når det drejer sig om de regionale og lokale myndigheders rolle i programforvaltningen. Gennemførelsesbeslutningerne tages ofte på regionalt plan med de lokale myndigheders godkendelse og deltagelse, skønt der stadig er tilfælde, hvor det er centralforvaltningen, der iværksætter programmerne.

21. Fra et lokalt og regionalt synspunkt er det værd at fremhæve betydningen af overvågningsudvalgene, som har udviklet sig til vigtige og anerkendte rådgivnings- og beslutningsinstanser, og som, hvad fondene angår, kan reagere fleksibelt på de aktuelle faglige og finanstekniske spørgsmål. I den forbindelse er det positivt, at fællesskabsstøtterammerne for mål 1 og de operationelle programmer for regionerne i den seksårige programfase har kunnet tilpasses eventuelle ændringer i udviklingsprioriteterne og deraf følgende behov for indsats af finansielle ressourcer. Dertil kommer muligheden for en nærmere præcisering af støtteområder eller integrering af nye støtteområder.

22. Under alle omstændigheder er øget samarbejde mellem EU og de regionale og lokale myndigheder en af de nye prioriteter inden for følgende områder: SMV, jobskabelse og arbejdsløshedsbekæmpelse samt miljø. Dette er områder, som er af direkte interesse for de lokale myndigheder, og inden for hvilke de ofte selv varetager opgaver og har beslutningsbeføjelser. Det er derfor de regionale og lokale myndigheder, man skal henvende sig til for at sikre størst effektivitet i disse støttepolitikker, for at nå frem til en nøjagtig resultatvurdering og for at lede private investeringer over i projekterne og derved øge betydningen og omfanget af de opnåede resultater.

23. Regionsudvalget går ind for en yderligere styrkelse af partnerskabsprincippet, navnlig i form af et tættere samarbejde mellem Kommissionen, de nationale regeringer og de lokale og regionale myndigheder. Regionsudvalget forventer, at alle medlemsstater i overensstemmelse med forordningerne inddrager arbejdsmarkedets parter i dette arbejde. Det forekommer hensigtsmæssigt at inddrage yderligere aktører, især i planlægnings- og evalueringsfasen og på decentralt plan. Dette bør imidlertid ikke komplicere forvaltningen af fondene og den lokale gennemførelse af de enkelte interventioner.

Regionsudvalget henviser i øvrigt til sin udtalelse af 20. juli 1995 »De lokale og regionale myndigheders rolle i det partnerskab, der forvalter strukturfondene«.

Evaluering af programmernes indhold

24. Styrkelsen af evalueringsprocesserne, herunder den forudgående vurdering, overvågningen af programforvaltningen og den detaljerede efterfølgende resultatanalyse, muliggør en mere pålidelig måling af EU-interventionernes bidrag til den økonomiske udvikling, arbejdsløshedsbekæmpelsen, forbedringen af konkurrenceevnen og udviklingen af de menneskelige ressourcer.

25. Regionsudvalget anerkender, at en styrket evaluering er nødvendig både for at kunne vurdere strukturfondsforanstaltningernes kvalitet og effektivitet og for bedre at kunne kontrollere anvendelsen af støttemidlerne.

Spørgsmålet er imidlertid fremdeles, hvordan man gennem harmonisering af evalueringsmetoderne og -indikatorerne og gennem større kompatibilitet med nationale procedurer kan reducere de byrder, som de omfattende undersøgelser ofte lægger på de regionale og lokale myndigheder.

Også på dette område bør Kommissionen og de regionale og lokale myndigheder i god tid og i partnerskabets ånd nå til enighed om de bedst egnede vurderingskriterier. Der bør satses på en praksisorienteret vurdering af den lokale gennemførelse af de regionale udviklingsmål, som kun kræver et minimum af standardisering for at sikre resultaternes sammenlignelighed på europæisk plan.

26. Hvad angår de videnskabelige, tekniske, organisatoriske og menneskelige ressourcer, som er nødvendige for at vurdere resultaterne, er der kolossale forskelle ikke blot mellem medlemsstaterne, men også mellem regionerne inden for samme medlemsstat. Den kapacitet, der er til rådighed til udarbejdelse af programmer, som er direkte rettet mod vækst- og beskæftigelsesmål, varierer derfor også, navnlig på regionalt plan. I de områder, hvor analysekapaciteten er begrænset, er der større risiko for, at programstøtten ikke går direkte til de områder, der er af strategisk betydning for udviklingen, og foranstaltningerne vil derfor være mindre effektive.

Ved at organisere en storstilet erfaringsudveksling, overføre knowhow og sætte et omfattende samarbejde i gang kan og bør denne ubalance fjernes. Det er initiativer, som Kommissionen kun kan støtte, idet de øger strukturfondenes bidrag til større samhørighed i EU på regionalt og lokalt plan. I den sammenhæng kan Regionsudvalget spille en vigtig støtterolle i forhold til Kommissionen ved at fremme udveksling og spredning af metoder til evaluering imellem de regionale og lokale myndigheder, som det repræsenterer.

Konklusion

27. Som konklusion på sin udtalelse om Kommissionens meddelelse »De nye regionale programmer under EU's strukturpolitiske mål«:

a) takker Regionsudvalget Kommissionen for dens omfattende arbejde i forbindelse med vedtagelsen af de nye regionale programmer,

b) konstaterer Regionsudvalget, at de ændringer som er indført i forbindelse med 1993-revisionen af strukturfondsforordningerne, indtil nu, i støtteperiodens indkøringsfase, har vist sig at være hensigtsmæssige,

c) forventer Regionsudvalget, at de i strukturfondsforordningerne fastlagte frister for programbeslutninger fremover overholdes nøje,

d) foreslår Regionsudvalget, at partnerskabsprincippet anvendes således, at de berørte lokale og regionale myndigheder også inddrages i udarbejdelsen af objektive og gennemsigtige kriterier for vurdering af programmernes kvalitet og i udviklingen af praksisbetonede evalueringsmetoder, som er kompatible med nationale procedurer,

e) støtter Regionsudvalget strukturpolitikkens selektivitet, som indebærer, at midlerne - med henblik på oprettelse af varige arbejdspladser - rettes mod de prioriterede mål, som skal fremme den økonomiske udvikling i de støtteberettigede lande og regioner,

f) anmoder Regionsudvalget Kommissionen om at lette fondenes integrerede indsats ved at forbedre koordineringen mellem de berørte generaldirektorater og ved at samordne forvaltnings- og regnskabsprocedurerne,

g) foreslår Regionsudvalget, at hurtigere og forenklede planlægnings-, gennemførelses- og regnskabsprocedurer for strukturfondsinterventionerne ligesom programevalueringsteknikkerne gøres til hovedtema for erfaringsudvekslingen mellem Kommissionen og de berørte regioner og kommuner,

h) tilbyder Regionsudvalget at virke som Kommissionens direkte samtalepartner i denne forbindelse gennem den stående arbejdsgruppe om strukturpolitik, der er nedsat i Underudvalg 1.

Bruxelles, den 21. marts 1996.

Pasqual MARAGALL i MIRA

Formand for Regionsudvalget