Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om miljøansvar for så vidt angår forebyggelse og afhjælpning af miljøskader"

(KOM(2002) 17 endelig - 2002/0021 (COD))

(2002/C 241/31)

Rådet for Den Europæiske Union besluttede den 6. marts 2002 under henvisning til EF-traktatens artikel 175 at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Landbrug, Udvikling af Landdistrikterne og Miljø, som udpegede María Sánchez Miguel til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 21. juni 2002.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 392. plenarforsamling den 17.-18. juli 2002, mødet den 18. juli, følgende udtalelse med 63 stemmer for, 1 hverken for eller imod og 3 imod.

1. Indledning

1.1. Kommissionen har efter en lang periode mellem udsendelsen af sin grønbog(1) og sin hvidbog(2) nu fremsat et forslag til direktiv om miljøansvar, som opstiller en EU-ramme for forebyggelse eller genopretning af miljøskader. Hensigten hermed er desuden at indlede gennemførelsen af foranstaltningerne i det sjette miljøhandlingsprogram(3), bl.a. princippet om, at forureneren betaler.

1.2. I de seneste tiår er skaderne på biodiversiteten øget i hurtigt tempo som påpeget i forslaget til en EU-strategi for bæredygtig udvikling(4), hvori det bemærkes, at denne forringelse kan være en af de alvorligste trusler for det naturlige miljøs fremtid. Miljøbeskyttelseslovgivningen(5) har ikke haft den ønskede virkning, bl.a. fordi der ikke findes regler for erstatningsansvar for de skader, der sker på miljøet. I denne situation er det nødvendigt at fastlægge en EU-lovgivning, som genopretter og forebygger miljøskader og forpligter skadevolderne til at betale genopretningsomkostningerne.

1.3. Behovet erkendes, men det har ikke været problemfrit at udarbejde forslaget, eftersom man har måttet tage hensyn til de modstridende interesser, som forslaget skal regulere: på den ene side den generelle miljøbeskyttelsesinteresse og på den anden side de økonomiske aktørers og de offentlige myndigheders særinteresser. Alle disse interesser er selvfølgelig legitime, men man kan ikke komme udenom, at det er nødvendigt én gang for alle at fastlægge den enkeltes ansvar inden for dennes handlings- og kompetenceområde.

1.4. Det må ikke glemmes, at de nationale lovregler på området, som findes i de fleste medlemsstater, varierer meget fra land til land. Da dette kan være med til at skævvride den endelige lovgivning, er det vigtigt at gennemføre en harmonisering på EU-plan. Den nationale ret sikrer nemlig ikke altid oprydning af forurenede områder - et af direktivforslagets vigtigste mål. Også andre faktorer kan spille ind, f.eks. kan nogle skader være grænseoverskridende, så mere end én national lovgivning er impliceret, eller der kan helt mangle regler på visse områder.

1.5. Kommissionen prøver i sit forslag at tage hensyn til alle konkurrerende interesser og finde en passende balance mellem dem på grundlag af miljømålsætningerne i det sjette handlingsprogram og i den øvrige EU-lovgivning, som er gennemført på miljøområdet. Den tager herunder hensyn til den sociale og økonomiske sammenhæng, de indgår i.

1.6. Før direktivforslaget kommenteres, skal det påpeges, at det ikke dækker traditionelle skader (person- og tingsskader), som forventes at være omfattet af civilretlige foranstaltninger, som er i udstrakt brug i medlemsstaterne.

1.7. Forslaget omfatter heller ikke ansvar for genmodificerede organismer, hverken i forhold til biodiversiteten generelt eller i forhold til forbrugernes sundhed. Det forklares med en henvisning til direktivet om produktansvar(6) (ansvar for skader forårsaget af defekte produkter), som imidlertid efter ændringen kun dækker skader på uforarbejdede produkter. På baggrund af debattens forløb og lovgivningen om GMO'er(7) forekommer dette direktiv således ikke at være egnet til formålet.

2. Indholdet af Kommissionens forslag

2.1. Retsgrundlaget for Kommissionens forslag er EF-traktatens artikel 175, stk. 1, da målet er bevarelse, beskyttelse og forbedring af miljøkvaliteten.

2.2. Forslaget fastlægger rammebestemmelser for forebyggelse og genopretning af miljøskader på følgende grundlag:

- Ved miljøskader forstås skader på biodiversiteten, på vandmiljøet, som reguleres af vandrammedirektivet(8), og på jorden. Ifølge princippet om, at forureneren betaler, er det skadevolderen eller den, der har forvoldt en overhængende fare for skade, som skal betale genopretningsomkostningerne. Dog opregnes der i artikel 9 en række tilfælde, hvor driftsherren undtagelsesvis fritages for erstatningsansvar.

- En af direktivforslagets undtagelser er skader forvoldt af virksomheder, som handler med tilladelse og på grundlag af teknikkens aktuelle stade.

- Eftersom miljøværdier (biodiversiteten og vandressourcerne) normalt ikke er underlagt ejendomsret, kan kvalificerede organer samt personer, som har en tilstrækkelig interesse, anmode om passende foranstaltninger.

- Grænseoverskridende skader behandles i et samarbejde mellem de nationale myndigheder i de berørte lande, så afhjælpning af skaden sikres i samarbejde med skadevolderen.

- Afhjælpningen af skaderne kan ske på to måder. Enten finansieres den direkte af skadevolderen selv, eller også overdrager den kompetente myndighed opgaven til en tredjepart og udpeger den eller de skadevoldere, som er ansvarlige for betalingen. Under alle omstændigheder kan de to fremgangsmåder kombineres for at sikre den mest effektive genopretning.

- Etablering af en finansiel forsikring vil gøre det lettere at få dækket omkostningerne, så det undgås, at en virksomheds insolvens hindrer genopretning af skaderne.

- En af direktivforslagets undtagelser er miljøskader forvoldt af virksomheder, som handler med tilladelse og på grundlag af teknikkens aktuelle stade.

- Undtagelserne fra erstatningsansvaret finder ikke anvendelse, hvis virksomheden har udøvet forsømmelse. Dog kan medlemsstaterne i deres nationale lovgivning ændre betingelserne for ansvarsfritagelse i overensstemmelse med deres egne regler.

- Det slås fast, at direktivet ikke har tilbagevirkende kraft, og der indføres en tidsfrist for indledningen af miljøansvarsprocedurer.

- I den økonomiske vurdering gennemgås de vigtigste spørgsmål vedrørende effektivitet, som forslaget rejser, nemlig fordelene og omkostningerne, herunder fordelingen af omkostningerne på de forskellige økonomiske aktører og de forventede konsekvenser for industriens konkurrenceevne, virkningerne på forebyggelsesindsatsen, finansiel forsikring for erstatningsansvar og vurdering af skader på naturressourcerne.

2.3. Direktivforslaget udelukker flere væsentlige og potentielt miljøskadelige områder, bl.a., nukleare skader, olieforureningsskader og skader forårsaget af transport af farlige stoffer. Kommissionen mener, at det ikke på nuværende tidspunkt er nødvendigt at medtage disse i forslaget, da der findes internationale konventioner, som fastlægger det civilretlige ansvar på disse områder, og som de fleste af EU's medlemsstater har undertegnet.

2.4. Dette forslags anvendelsesområde og undtagelserne er juridisk set meget komplicerede, og det skaber problemer. Man bør gøre sig større umage for at formulere det på en sådan måde, at alle, der har interesse i dets anvendelse, kan forstå det.

3. Generelle bemærkninger

3.1. ØSU bifalder den objektive miljøansvarsordning, som sigter på at forebygge skader og føre det naturlige miljø tilbage til den oprindelige tilstand i overensstemmelse med forureneren betaler-princippet. I betragtning af, af medlemsstaterne har undladt at gennemføre mange af miljødirektiverne, er den foreslåede lovgivning et positivt træk, men ØSU finder det vigtigt at fremsætte nogle bemærkninger i tråd med sine tidligere udtalelser for at forbedre den, især på punkter, hvor miljøorganisationerne og de økonomiske aktører har divergerende opfattelser. Desuden har ØSU kommentarer til direktivets anvendelsesområde og såvel offentlige som private virksomheders ansvar.

3.2. Hvad angår direktivets anvendelsesområde skal det påpeges, at direktivet kun finder anvendelse på miljøskader, som skyldes manglende overholdelse af de gældende miljølove, som opregnes i bilag I(9). Direktivets medtagelse af skader på biodiversiteten rejser dog flere problemer, da det er begrænset til områder beskyttet af Red Natura, habitatdirektivet og direktivet om vilde fugle, selvom Red Natura ikke i dag kan siges at omfatte alle områder af miljømæssig værdi i EU (faktisk dækker forslaget mindre end 20 % af EU's område, indbefattet kysterne). Kommissionen bør kraftigt opfordre alle medlemsstaterne til at opfylde deres forpligtelser i medfør af direktiv 92/43/EØF(10).

3.2.1. ØSU finder det vigtigt at pege på den manglende overholdelse af de internationale traktaters bestemmelser om miljøansvar. Dels er deres ineffektivitet blevet demonstreret i forbindelse med mange alvorlige miljøulykker i EU i den seneste tid, dels er mange af disse traktater, som dækker bestemte sektorer(11), ikke trådt i kraft, eller de er ikke blevet ratificeret af hovedparten af EU's medlemsstater.

3.2.2. Kommissionen bør overveje at supplere de internationale bestemmelser, når de viser sig utilstrækkelige til at dække miljøskader i EU, gennem et EU-initiativ, som kunne medtages i dette forslag til direktiv.

3.3. Definitionerne i artikel 2 er et vigtigt punkt. Ved at præcisere deres indhold kan man undgå tvivl om anvendelsen og begrænse medlemsstaternes fortolkningsmuligheder ved gennemførelsen af direktivet. Følgende definitioner bør derfor udbygges og tydeliggøres:

3.3.1. Biodiversitet: En definition på grundlag af direktiv 79/409/EØF og 92/43/EØF om naturtyper og fugle forekommer temmelig begrænset. De fleste af de rådspurgte miljøorganisationer foreslår grundlaget udvidet til ikke-beskyttede områder, når skaderne forårsager en alvorlig forandring af området eller kan påvirke indbyggernes helbred(12).

3.3.1.1. Definitionen af biodiversitet bør omfatte virkningen af genetisk modificerede organismer på såvel kort som lang sigt.

3.3.2. Kvalificeret organ: En person eller et organ, som involveres i gennemførelsen af bestemmelserne om miljøansvar på baggrund af sin interesse i miljøet. Så vidt ØSU har forstået, begrænser forslaget anerkendelsen af disse organer i to henseender:

- Det er medlemsstaterne, som i deres egen lovgivning fastlægger kriterierne for anerkendelse af et kvalificeret organ.

- Kun organisationer, der har miljøet som hovedmål, kan anerkendes.

3.3.2.1. Eksistensen af forskellige kulturer vil skade organisationerne i de lande, der er længst bagud på miljøområdet, men også organisationer, som er i stand til at beskytte miljøet, men som ikke har det som hovedmål, sættes udenfor, f.eks. fagforeninger og arbejdsgiverorganisationer. De kan dog spille en stor rolle i forbindelse med forebyggelse af miljøskader.

3.3.3. Miljøskade: Der defineres tre typer:

- skade på biodiversiteten

- skade på vandmiljøet

- skade på jorden.

3.3.3.1. Skader på vandmiljøet defineres klart i direktiv 2000/60/EØF, men der er ingen klar definition af skader på biodiversiteten og på jorden(13). Der bør derfor foretages en konkret afgrænsning af skadedefinitionerne.

3.4. Et af direktivforslagets hovedmål er at forebygge miljøskader, hvor den kompetente myndighed stiller en vigtig rolle. Som påpeget af ØSU i tidligere udtalelser er problemet i denne forbindelse, at de fleste medlemsstaters administration er meget kompliceret. Beføjelser på miljøområdet overdrages til forskellige myndigheder, ofte meget decentraliserede. Det skaber i bedste fald forvirring, når der er behov for seriøse forebyggende tiltag.

3.4.1. For at sikre, at bestemmelserne om forebyggelse får den ønskede virkning, bør man gøre følgende:

- For det første kræve, at medlemsstaterne foretager en klar kompetencefordeling mellem de forskellige myndigheder, så man undgår overlappende foranstaltninger og flaskehalse.

- For det andet fastlægge proceduren for dækning af omkostningerne til forebyggende foranstaltninger, når det er den kompetente myndighed, der gennemfører dem - hvilket er en af betingelserne for administrativ indgriben. I modsat fald ville ansvaret blive flyttet fra forureneren til borgerne som helhed.

- For det tredje anerkender ØSU betydningen af at fastlægge bestemmelser om dækning af omkostningerne, når den kompetente myndighed har grebet ind, både i forbindelse med forebyggelse og genopretning af skader. Artikel 7 har et vigtigt indhold, men ØSU mener, at den i højere grad bør fokusere på det organ, der har til opgave at påbyde overholdelse af reglerne om miljøansvar (artikel 13).

3.5. Omkostningsfordeling i tilfælde med flere skadevoldere reguleres på to måder: solidarisk ansvar eller ansvar på grundlag af andel i skaden. Denne valgmulighed skulle lette tilpasningen til medlemsstaternes forskellige retssystemer, men det skal fremhæves, at det er vanskeligt at fastlægge graden af andel i en miljøskade. Det er derfor svært at anvende denne bestemmelse i praksis.

3.5.1. Solidarisk hæftning i tilfælde, hvor skaden skyldes flere virksomheder, gør det lettere at håndhæve miljøansvarsbestemmelserne, da det ikke er nødvendigt at identificere hver enkelt virksomhed, mens ansvar på grundlag af andel i skaden kræver, at der anlægges sag mod hver enkelt, der har andel i skaden. ØSU overvejer, om man ikke i princippet kunne anvende en solidarisk fremgangsmåde, fordi det forenkler proceduren. Dog bør det valg, der træffes efter omstændighederne i de specifikke tilfælde, overlades til medlemsstaterne.

3.6. Der er en vis tvetydighed i definitionen af den kompetente myndighed. Det er rigtigt, at der kan være flere forskellige kompetente myndigheder i medlemsstaterne afhængigt af deres regionale opdeling, men det er også en kendsgerning, at sager vedrørende placering af det civilretlige ansvar anlægges ved domstole, der ikke nødvendigvis er specialiserede i miljøsager.

3.7. ØSU gør opmærksom på, at indførelse af finansiel sikkerhedsstillelse, der skulle gøre lovgivningen mere effektiv, var en af anbefalingerne i dets udtalelse om Kommissionens hvidbog. Kommissionens forslag risikerer dog at blive knap så effektivt, eftersom virksomheder, der varetager aktiviteter omfattet af direktiverne i bilag I, ikke har pligt til at tegne en miljøansvarsforsikring, jf. artikel 16.

4. Ændringsforslag

4.1. Da dette direktiv indfører en basislovgivning (eller minimumslovgivning), er kravet til Kommissionen om klarhed og præcision større end for andre lovbestemmelsers vedkommende. Dets formål er nemlig ikke kun overholdelse af de gældende miljøforskrifter, som er opregnet i bilag I, men også forebyggelse og genopretning af miljøskader, som indtræffer på EU's område. For at sikre ensartet anvendelse er det nødvendigt at revidere definitionerne i artikel 2.

4.2. Genopretning af miljøskader er et af direktivforslagets vigtigste nyheder. De gældende regler forudser kun administrative sanktioner i form af bøder. Det er skadevolderen, der skal genoprette miljøskaderne, men den kompetente myndighed kan påtage sig opgaven, hvis den skadevoldende virksomhed ikke kan lokaliseres. Dette rejser følgende problemer:

4.2.1. Proceduren for genopretning, som beskrives i bilag II, giver forskellige valgmuligheder som sætter den kompetente myndighed i stand til at vælge, ud fra hvilket kriterium foranstaltningerne skal gennemføres. ØSU mener, at man bør undgå anvendelse af et enkelt kriterium, især omkostningskriteriet (den billigste løsning). Tilbageføring af miljøet til tilstanden inden miljøskaden bør altid være det grundlæggende princip.

4.2.2. Dækning af genopretningsomkostningerne, når det er den kompetente myndighed, der står for genopretningen, bør være et af hovedmålene med anlæggelse af miljøsager. Ellers kommer borgerne til at betale omkostningerne.

4.2.2.1. I forbindelse med den undtagelsesgrund, som angives i artikel 9, stk. 3, litra b), kan man dog forestille sig, at genopretningsomkostningerne deles mellem myndigheden og virksomheden, hvis sidstnævnte har begået forsømmelse.

4.3. Det er medlemsstaternes opgave at udpege den kompetente myndighed. Det er et af de punkter, der kan få særlig indflydelse på harmoniseringen i EU. ØSU er derfor at følgende opfattelse:

- Det er medlemsstaterne, der har ansvaret for udpegelsen i overensstemmelse med kompetencefordelingen i de enkelte lande.

- Hvis der findes flere kompetenceniveauer, skal hver enkelt myndigheds kompetence slås fast, så man undgår overlappende foranstaltninger eller samtidig involvering af forskellige myndigheder.

- Det er ikke i alle EU's medlemsstater de civilretlige myndigheder, der har til opgave at behandle søgsmål om miljøansvar Der findes systemer, hvor forvaltningsmyndighederne griber ind og behandler sagen administrativt - som regel en langsommelig og kompliceret procedure. På baggrund af erfaringerne med civilretligt ansvar i forbindelse med defekte produkter i EU finder ØSU det mest hensigtsmæssigt at udpege civilretten til kompetent myndighed i miljøansvarssager.

4.4. Hvad angår den finansielle sikkerhed mener ØSU, at genopretning af skaden kan forhindres af virksomhedsinsolvens, hvis forsikringen ikke er obligatorisk. Kommissionen bør gøre det lettere at konkretisere skaderne, så forsikringsselskaberne kan udarbejde policer til formålet. Det ville dog være hensigtsmæssigt at oprette nationale eller regionale fonde finansieret af indtægterne fra økonomiske sanktioner i forbindelse med manglende overholdelse af direktiverne i bilag I. På denne måde ville sanktionerne opfylde deres formål: genopretning af miljøskaderne.

4.5. Da lovgivningen ikke har tilbagevirkende kraft, rejser spørgsmålet sig om genopretning af fortidens skader. Man må være opmærksom på, at det i spørgsmålet om en skades aktualitet som fastslået i artikel 19, stk. 2, er skadevolderens opgave at bevise, at den blev begået inden direktivets ikrafttræden og således falder uden for dets anvendelsesområde.

4.6. Til slut vil ØSU understrege betydningen af de beretninger, som medlemsstaterne skal aflægge i henhold til artikel 20 og bilag III. I løbet af 5 år skulle det være muligt at vurdere:

- den konkrete gennemførelse

- behovet for at ændre lovgivningen med henblik på at sætte en tidsfrist på de bestemmelser, der nu foreslås.

- ændring af bilag I afhængigt af direktivets anvendelse i dette tidsrum.

Bruxelles, den 18. juli 2002.

Göke Frerichs

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) Kommissionens grønbog fra 1993 (KOM(93) 47 endelig udg.). ØSU's udtalelse CES 226/94 (EFT C 133 af 15.5.1994).

(2) Kommissionens hvidbog fra 2000 (KOM(2000) 66 endelig). ØSU's udtalelse CES 803/2000 (EFT C 268 af 19.9.2000).

(3) ØSU's udtalelse CES 711/2001 (EFT C 221 af 7.8.2001).

(4) Forslag til en EU-strategi for bæredygtig udvikling, 15.5.2001.

(5) Rådets direktiv 92/43/EØF om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter (EFT L 206 af 22.7.1992) og Rådets direktiv 79/409/EØF om beskyttelse af vilde fugle (EFT L 103 af 25.4.1979).

(6) Direktiv 85/374/EØF som ændret ved direktiv 1999/34/EF (EFT L 141 af 4.6.1999).

(7) CES 358/2000 (EFT C 125 af 27.5.2000) og CES 694/2002 af 30. maj 2002.

(8) Direktiv 2000/60/EF (EFT L 327 af 22.12.2000).

(9) I bilaget nævnes 18 direktiver, alle om skader på vand- og jordmiljøet, samt direktiver om indesluttet anvendelse og udsætning i miljøet af genetisk modificerede organismer.

(10) EFT L 176 af 20.7.1993.

(11) En sådan sektormæssig retsakt er undertegnet, men er endnu ikke trådt i kraft: Basel-protokollen fra 1999 om erstatningsansvar for skader opstået i forbindelse med grænseoverskridende transport af farligt affald og bortskaffelse heraf. Andre initiativer er planlagt eller allerede iværksat: Et muligt fælles instrument om erstatningsansvar under Helsinki-konventionen fra 1992 om de grænseoverskridende virkninger af industriuheld (TEIA-konventionen) og Helsinki-konventionen fra 1992 om grænseoverskridende vandløb og internationale søer (vandbeskyttelseskonventionen) og en eller flere (på mellemlang sigt) retsakter om erstatningsansvar under konventionen om den biologiske mangfoldighed og Cartagena-protokollen om biosikkerhed. For fuldstændighedens skyld kan der henvises til den eneste gældende tværgående internationale ordning for miljøansvar, nemlig Lugano-konventionen fra 1993 om civilretligt ansvar for skader forårsaget af miljøfarlige aktiviteter. Denne konvention er imidlertid endnu ikke trådt i kraft, og det er ikke sandsynligt, at Kommissionen tiltræder den i den nærmeste fremtid.

(12) På topmødet i Barcelona den 15.-16. marts 2002 fremlagde Rådet (Miljøministrene) af 4.3.2000 en strategi for bæredygtig udvikling. I retningslinjerne for fremtiden, punkt 38, hedder det, at beskyttelse og bevarelse af biodiversiteten bør integreres i alle relevante sektorer og aktiviteter, at nettet skal gennemføres fuldt ud i praksis, og at arterne, der beskyttes af habitat- og fugledirektivet, også skal beskyttes i områder uden for Natura 2000-nettet.

(13) Kommissionens meddelelse af 16.4.2002 - KOM(2002) 179 endelig: "Mod en tematisk strategi for jordbundsbeskyttelse".

BILAG

til Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse

Følgende ændringsforslag blev forkastet under forhandlingerne, men opnåede mindst en fjerdedel af de afgivne stemmer:

Punkt 3.3.1

Punktet ændres som følger:

Biodiversitet: En definition på grundlag af direktiv 79/409/EØF og 92/43/EØF om naturtyper og fugle er forholdsvis ny >S>forekommer temmelig begrænset. De fleste af de rådspurgte miljøorganisationer foreslår>/S> Inden grundlaget >S>udvidet>/S> udvides til ikke-beskyttede områder, bør man afvente erfaringerne med Kommissionens forslag. >S>når skaderne forårsager en alvorlig forandring af området eller kan påvirke indbyggernes helbred.>/S>

Resultat af afstemningen

For: 19, imod: 37, hverken for eller imod: 0.

Følgende ændringsforslag til sektionens udtalelse blev forkastet til fordel for et andet ændringsforslag vedtaget af plenum, men det opnåede over en fjerdedel af de afgivne stemmer:

Punkt 4.2

Punktet udgår.

("Atomkraftindustrien er - modsat sektoren for kulbrinte og vedvarende energi - ikke omfattet af direktivets bestemmelser og får dermed særbehandling. De konventioner, der regulerer atomkraftindustrien, omfatter ikke miljøskader, og i andre tilfælde er erstatningsniveauet usædvanligt lavt - langt fra de reelle omkostninger. ØSU henstiller derfor, at artikel 3, stk. 4, som omhandler denne undtagelse, udgår af direktivet".)

Resultat af afstemningen

For: 29, imod: 27, hverken for eller imod: 4.