Regionsudvalgets udtalelse om »Meddelelse fra Kommissionen: Gennemførelse af Fællesskabets miljølovgivning« (97/C 244/09)

REGIONSUDVALGET har -

under henvisning til meddelelse fra Kommissionen: Gennemførelse af Fællesskabets miljølovgivning (KOM(96) 500 endelig udg.),

under henvisning til sin beslutning af 8. marts 1996 om at afgive udtalelse i henhold til artikel 198 C, stk. 4, i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, og henvise det forberedende arbejde til Underudvalg 5 »Fysisk Planlægning, Miljø og Energi«,

under henvisning til Underudvalg 5's forslag til Regionsudvalgets udtalelse (CdR 437/96 rev.), som blev vedtaget den 3. april 1997 med Arne Mauritz Jonsson som ordfører -

på den 18. plenarforsamling den 11.-12. juni 1997 (mødet den 12. juni) vedtaget følgende udtalelse.

INDLEDNING

I meddelelsen gives et billede af gennemførelsen, den praktiske anvendelse og håndhævelsen af EF's miljølovgivning. Den behandler hele »reguleringskæden« (lovgivning, gennemførelse i medlemsstaterne, praktisk anvendelse, håndhævelse og revision). Kommissionen mener at der er svagheder i den nuværende gennemførelse af EF's miljølovgivning i størstedelen af EF, og at der må sættes ind for at afhjælpe situationen.

Størstedelen af EF's miljølovgivning er vedtaget i form af direktiver som skal omsættes til national lovgivning. Herved får medlemsstaterne frihed til at omsætte lovgivningen i den form som svarer bedst til forudsætningerne i de enkelte medlemsstater. Denne frihed gør det ifølge Kommissionen vanskeligt at opnå en fuldstændig og korrekt gennemførelse.

Formålet med meddelelsen er at finde midler til at styrke de forpligtelser som de forskellige aktører i reguleringskæden (Kommissionen, medlemsstaterne, de regionale og lokale myndigheder, erhvervslivet, borgerne og de ikke-statslige organisationer) har når det gælder det fælles ansvar for anvendelsen af EF's miljølovgivning.

GENERELLE BEMÆRKNINGER

1. Regionsudvalget bifalder ethvert initiativ fra Kommissionens side som har til formål at styrke EF's miljøpolitik.

Regionsudvalget ser positivt på at Unionens mål, som de fremgår af regeringskonferencens forhandlinger, er at opnå en bæredygtig udvikling. I både regeringskonferencedokumentet og det femte miljøhandlingsprogram understreges betydningen af at integrere miljøhensyn i udformningen og gennemførelsen af EF's politik på alle områder.

Regionsudvalget foreslår at forsigtighedsprincippet, forureneren-betaler-princippet, producentansvarsprincippet og substitutionsprincippet (»vælg grønt-princippet«) skal danne grundlag for hele EF's politik. EU og samtlige medlemsstater har med undertegnelsen af Rio-dokumenterne forpligtet sig til at anvende disse principper og en række andre vigtige mål i Agenda 21 og Rio-erklæringen som udgangspunkt for udviklingen af et bæredygtigt samfund.

Regionsudvalget mener at disse grundlæggende principper bør belyses klarere i meddelelsen. EU bør bl.a. anvende disse grundlæggende principper i EF's miljølovgivning for at skærpe miljøbevidstheden i erhvervslivet, befolkningen og de private organisationer i EU.

2. Ligesom medlemsstaterne har Kommissionen forskellige midler til rådighed for at opnå at EF's miljølovgivning efterleves bedre. Der er først og fremmest tale om økonomiske virkemidler, skrappere lovgivning samt uddannelse, information og inddragelse af borgerne.

At forbedre miljøforholdene i EU ved hjælp af miljølovgivningen er én måde som er baseret på foranstaltninger af myndighedskarakter såsom tilsyn. Supplerende instrumenter med samme formål er de såkaldte miljøstyringsordninger, især EU's ordning for miljøstyring og -revision (EMAS) og ISO 14000 (14001). Miljøstyringsordningerne indebærer blandt andet at der skal gennemføres miljørevision, som omfatter en undersøgelse af hvorledes miljøbestemmelserne efterleves. Regionsudvalget mener at disse ordninger bør samordnes bedre med miljøretten, og at de bør anvendes i større omfang. Man bør også forsøge at anvende miljøstyringsordninger i udvalgte dele af den offentlige sektor, på lokalt, regionalt og centralt plan.

Regionsudvalget foreslår at Kommissionen overvejer i hvilken grad forskellige hjælpemidler kan udnyttes i forbindelse med bestemmelser der ofte overtrædes.

3. Regionsudvalget henstiller at der vedtages sanktioner for at fremme overholdelsen af EF's miljølovgivning hvis ovennævnte midler ikke har den ønskede virkning.

4. Det bør undersøges hvilket omfang de økonomiske sanktioner har, og hvilken politik der følges på dette område i de forskellige medlemsstater. Det må principielt ikke være »billigere« at bryde EF's miljølovgivning i én medlemsstat end i en anden.

5. Regionsudvalget foreslår at der i højere grad tages hensyn til det lokale og regionale plans betydning for gennemførelsen af EF's miljølovgivning. Ved f.eks. at sammenkoble spørgsmål vedrørende overholdelse af EF's miljølovgivning med det lokale Agenda 21-arbejde styrkes »græsrods«-perspektivet og EU-borgernes inddragelse.

6. Regionsudvalget foreslår at man styrker sammenhængen mellem EF's miljølovgivning og de økonomiske instrumenter.

7. Regionsudvalget er af den opfattelse at det inden for EU skal være muligt for de medlemsstater som ønsker det, at gå længere og indføre strengere miljøbestemmelser forudsat at den overordnede målsætning er at fremme god praksis i alle medlemsstater. Miljøgarantien skal derfor have en stærkere stilling. Skal hensigterne i det femte miljøhandlingsprogram om en bæredygtig udvikling realiseres, må miljøspørgsmål gives samme prioritet som f.eks. varers frie bevægelighed.

Det er vigtigt at de der står for offentlige indkøb, får mulighed for at vælge miljørigtigt. Kommissionen bør gøre det klart hvilke muligheder der findes for at tage sådanne hensyn og fjerne eventuelle hindringer for at inddrage ikke-diskriminerende miljøaspekter i denne sammenhæng. Kommissionens arbejde med miljømærkning bør også intensiveres. Et kontroversielt område er landevejstransport over lange afstande.

8. Regionsudvalget ønsker ikke at tage detaljeret stilling på områder hvor forskellene mellem de enkelte lande er meget store, og som ikke berører det regionale eller lokale plan.

9. Regionsudvalget mener at viljen til og mulighederne for at efterleve EF's miljøregler ville forbedres hvis Kommissionen tog større hensyn til naturgeografiske forhold når f.eks. direktiverne om badevand og om affaldsdeponering udformes.

10. I selve lovgivningsarbejdet foreslår Regionsudvalget at Kommissionen tager større hensyn til særlige forhold i medlemsstaterne hvad angår regelstyring, uddelegering af beslutningskompetence til regioner og kommuner etc.

Et minimumskrav til lovgivningsarbejdet er at også lægmænd skal kunne forstå indholdet af EF's miljølovgivning. De gældende regler er delvis ustrukturerede og udgør ofte en blanding af miljøpolitiske mål og vidtgående detaljestyring i et og samme direktiv.

11. Regionsudvalget er af den opfattelse at implementeringen og anvendelsen af EF's miljølovgivning er et spørgsmål som må hvile på nærhedsprincippet, bl.a. fordi miljøbestemmelserne i så høj grad berører regioner og kommuner.

12. Det administrative ansvar for anvendelsen af EF's miljølovgivning påhviler ofte regioner og kommuner i medlemsstaterne. Regionsudvalget anser det derfor for vigtigt at Kommissionen er opmærksom på EU-initiativers administrative og økonomiske konsekvenser på miljøområdet.

13. Regionsudvalget gentager sit ønske om altid at blive hørt i miljøspørgsmål, jf. udtalelsen om traktaten om Den Europæiske Union.

SÆRLIGE BEMÆRKNINGER

Del II: nye aktionsområder

Medlemsstaternes tilsynsopgaver

14. Regionsudvalget er enig med Kommissionen i at det er nødvendigt at føre tilsyn med om kontrollen af EF's miljølovgivning fungerer. Mangelfuldt tilsyn kan give konkurrencefordele i forhold til lande som prioriterer tilsynsopgaverne højt. I forbindelse med vurderingen af hvilke minimumskrav tilsynsfunktionen i de forskellige lande skal opfylde, mener Regionsudvalget at der skal tages hensyn til hvorvidt miljølovgivningen i det store og hele efterleves i det pågældende land. Lande som omsætter nye direktiver til national ret, og som overholder miljøbestemmelserne, skal have frihed til f.eks. at udvikle en god egenkontrol som alternativ til kontrol fra Kommissionens side forudsat at Kommissionen og andre medlemsstater kan sikre sig at kontrolforanstaltningerne er rimelige.

Regionsudvalget understreger kraftigt at det er tilsynets kvalitet som er det væsentlige, og ikke dets organisering eller omfang. De forskellige lande bør have indflydelse på hvorledes detaljerne i tilsynet organiseres og gennemføres.

15. Regionsudvalget mener at repræsentanter for regioner og kommuner skal have bedre mulighed for at deltage i udarbejdelsen af retningslinjer, nye direktiver m.m. Kommissionen bør desuden gøre en betydelig indsats for at udarbejde lettilgængelig information om EF's miljølovgivning til regioner, kommuner og offentligheden ved hjælp af informationsteknik. Denne information skal naturligvis offentliggøres på alle officielle EU-sprog.

Procedurer for miljøklager og -undersøgelser i medlemsstaterne

16. Regionsudvalget er enig i forslaget om minimumskriterier for behandling af klager. Det bør dog understreges at dialog og åbenhed er vigtige forudsætninger for et positivt samarbejdsklima og for miljøbevidsthed.

Regionsudvalget kræver at repræsentanter for regionale og lokale myndigheder inddrages i en hensigtsmæssig organisering af behandlingen af klager i de medlemsstater hvor der ikke findes sådanne systemer.

17. Bemærkningerne om en ikke-retslig undersøgelsesprocedure er uklare. Regionsudvalget er modstander af oprettelsen af nye organisatoriske niveauer i medlemsstaterne. Det er klart et spørgsmål om subsidiaritet.

Adgang til søgsmål

18. En mulig måde at forbedre anvendelsen og håndhævelsen af EF's miljølovgivning på skulle ifølge Kommissionen være at sikre at private miljøorganisationer som er anerkendt i medlemsstaterne, får adgang til at anlægge søgsmål.

Regionsudvalget godkender i princippet dette forslag, men det må være op til den enkelte medlemsstat at udforme detaljerne på baggrund af den herskende retspraksis. Regionsudvalget opfordrer Kommissionen til i samråd med nationale, regionale og lokale myndigheder at arbejde videre med forslagene vedrørende klageordninger og domstolsadgang.

Del III: Styrkelse af bestående systemer

Kvaliteten af fællesskabslovgivningen

19. Regionsudvalget er af den opfattelse at en grundlæggende forudsætning for at EF's miljøret efterleves bedre, er at lovene bliver enklere og klarere. EU-miljølovgivningen bør både definere en fælles ramme for medlemsstaternes handlefrihed og de fælles normer for anvendelsen af denne ramme.

Regionsudvalget mener at Kommissionen bør gennemgå rutinerne i og principperne for sit lovgivningsarbejde. En stor svaghed i det nuværende system er f.eks. mangelfuld information og uddannelse om EF's miljølove.

20. Kommissionen vil indføre bestemmelser om at medlemsstaterne skal offentliggøre oplysninger om gennemførelsen af EF's miljølovgivning.

Regionsudvalget afviser bestemt et rapporteringssystem med bindende og detaljerede parallelopstillinger over gennemførelsen i de forskellige lande. Dette er ikke en effektiv opfølgning af EF's miljøret. Regionsudvalget går ind for en intensiveret dialog.

21. Kommissionen mener at EU bør tilstræbe et vist mindstemål af sanktioner ud fra et konkurrencesynspunkt.

Dette forslag støttes af Regionsudvalget.

22. Kommissionen vil i fremtiden holde høringer om udformningen af nye forslag til miljøforanstaltninger i EU. Medlemsstaterne bør sørge for at de råder over samordningsmekanismer som muliggør høring forud for vedtagelsen af nationale foranstaltninger til omsætning af EF-lovgivningen.

Regionsudvalget støtter dette forslag.

Gennemsigtighed23. Regionsudvalget hilser udvidelsen af Kommissionens årsberetninger om kontrollen med gennemførelsen af fællesskabsretten velkommen såfremt nytteaspekterne klart opvejer de øgede omkostninger ved udarbejdelsen.

24. Kommissionen vil undersøge om det uformelle IMPEL-neth i dets nuværende form er et brugbart samarbejdsinstrument, og den vil fremsætte forslag om udvikling og omorganisering af dets opgaver.

Ifølge Regionsudvalget er den grundlæggende forudsætning for at udvikle IMPEL-systemet at systemet er omkostningseffektivt og ikke fører til ekstraudgifter for regioner og kommuner.

Forbedret samarbejde

25. Kommissionen vil gennem anvendelse af rapporteringsdirektivet og i samarbejde med Det Europæiske Miljøagentur sikre adgang til information om effektiviteten af EF's miljøforanstaltninger.

Regionsudvalget hilser samarbejdet med Miljøagenturet velkommen under forudsætning af at der, som tidligere anført, tages hensyn til costbenefit-aspektet.

Regionsudvalget mener ikke at det gavner miljøpolitikken at et rapporteringssystem for EU bliver alt for vidtrækkende og detaljeret. Niveauet for et rapporteringssystem må tilpasses efter behov og nytte. Mange af EU's rapporteringskrav er også en belastning for de regionale og lokale organer. Finansieringen skal være afgørende for hvilken rapportering der kræves på de forskellige niveauer. Rapporteringskrav til regioner og kommuner skal modsvares af en informationsnytte. Hvis det ikke er tilfældet, må EU eller medlemsstaterne finansiere indberetningerne.

Bedre viden om Fællesskabets miljølovgivning

26. Kommissionen vil overveje at yde økonomisk og faglig bistand til initiativer til fremme af især nationale dommeres, advokaters og embedsmænds kendskab til EF's miljøret. EF-finansiering inden for rammerne af »LIFE 2« kan bidrage til en bedre anvendelse og håndhævelse af miljølovgivningen.

Dette forslag hilses velkommen af Regionsudvalget.

Fællesskabsfinansiering og gennemførelse af Fællesskabets miljølovgivning

27. Kommissionen vil overveje yderligere foranstaltninger for at sikre at EF's miljømålsætninger integreres fuldt ud i beslutninger om ydelse af finansiel støtte til medlemsstaterne og i overvågningen af projekter der finansieres af EF.

Regionsudvalget mener at alle EF's økonomiske instrumenter, især landbrugsstøtten, bør kunne anvendes som middel til at opnå at EF's miljølovgivning efterleves bedre. I forbindelse med revisionen af landbrugsstøtten bør miljøaspektet betones.

28. Regionsudvalget ser positivt på fortsatte bestræbelser på at forbedre implementeringen af EF's miljølovgivning. Regionsudvalget hilser en fortsat dialog om hvad der skal gøres for at styrke EF's miljøpolitik, velkommen.

Bruxelles, den 12. juni 1997.

Pasqual MARAGALL i MIRA

Formand for Regionsudvalget