I. INDLEDNING

Den første rapport fra Kommissionen ("rapporten fra 2011") om gennemførelsen af direktiv 2003/109/EF ("direktivet") blev offentliggjort den 28. september 2011 under overholdelse af indberetningspligten i henhold til direktivets artikel 24. Denne rapport viste en generel mangel på information blandt tredjelandsstatsborgere om status som fastboende udlænding i EU og de rettigheder, der er knyttet dertil, samt mange mangler i forbindelse med gennemførelsen af direktivet (f.eks. restriktiv fortolkning af direktivets anvendelsesområde, yderligere betingelser for godkendelse af ansøgningen, høje gebyrer, ulovlige hindringer for mobiliteten i EU samt udvanding af retten til ligebehandling og beskyttelse mod udvisning).

Denne anden rapport giver et ajourført overblik over, hvordan EU's medlemsstater har gennemført direktivet, herunder for første gang oplysninger om gennemførelsen af direktiv 2011/51/EU , som ændrede direktiv 2003/109/EF ved at udvide dets anvendelsesområde til at omfatte personer med international beskyttelse. Medlemsstaterne havde frist til den 20. maj 2013 til at gennemføre direktiv 2011/51/EU i deres nationale lovgivning. Kommissionen indledte traktatbrudsprocedurer mod 11 medlemsstater for ikke at have gennemført direktivet rettidigt eller for ikke at have underrettet Kommissionen korrekt om vedtagelsen af national lovgivning. Otte af disse sager er afsluttet.

Denne rapport er udarbejdet på grundlag af en undersøgelse foretaget af en ekstern kontrahent i perioden 2014-2016 samt andre kilder, herunder klager , andragender, udvekslinger af oplysninger med medlemsstaterne og traktatbrudsprocedurer.

Statistisk oversigt

I rapporten fra 2011 fremhævedes den ringe indvirkning, som direktivet havde haft i mange medlemsstater, idet der kun var udstedt få opholdstilladelser for fastboende udlændinge, og 80 % af dem var blevet udstedt af kun fire medlemsstater. Selv om der i 2017 kan rapporteres om en større udbredelse af status som fastboende udlænding (3 055 411 tilladelser for fastboende udlændinge i forhold til 1 208 557 i 2008), udgør de samme fire lande en endnu højere procentdel af de udstedte tilladelser for fastboende udlændinge (90 %), hvor Italien har udstedt ca. 73 % af dem . Denne lave udnyttelse kan tilskrives manglen på tilgængelige oplysninger om status som fastboende udlænding blandt både tredjelandsstatsborgere og de nationale indvandringsmyndigheder samt "konkurrencen" med veletablerede nationale ordninger, som er tilladt i henhold til direktivets artikel 13 (21 medlemsstater ud af 25 har bibeholdt deres nationale ordninger).

II. OVERHOLDELSE AF GENNEMFØRELSESBESTEMMELSERNE

Personligt anvendelsesområde – artikel 3

I artikel 3 defineres direktivets anvendelsesområde og en række undtagelser (dvs. situationer, hvor direktivet ikke finder anvendelse). Rapporten fra 2011 fremhævede et særligt gennemførelsesproblem i flere medlemsstater i forbindelse med udelukkelsen af tredjelandsstatsborgere, som har taget ophold af årsager, der udelukkende er af midlertidig karakter, (artikel 3, stk. 2, litra e)), hvor nogle medlemsstater har anlagt en meget bred fortolkning af denne undtagelse. Den Europæiske Unions Domstol (Domstolen) har præciseret betydningen af denne bestemmelse ved at anføre, at direktivet ikke omfatter "[t]redjelandsstatsborgeres ophold, som er lovligt og eventuelt uafbrudt, men som ikke på forhånd afspejler en mulighed for, at disse tredjelandsstatsborgere kan blive fastboende på medlemsstaternes område", og at "[d]en omstændighed, at en opholdstilladelse indeholder en formel begrænsning, er derfor ikke i sig selv tilstrækkelig med henblik på at afgøre, om denne tredjelandsstatsborger kan blive fastboende i medlemsstaten, til trods for at der foreligger en sådan begrænsning" . Selv om Domstolen i sidste ende præciserede, at det fortsat er de nationale domstoles ansvar at foretage en individuel vurdering af sådanne udelukkelser, har Kommissionen ikke modtaget klager over påstået misbrug af denne undtagelse fra medlemsstaternes side.

Den oprindelige udelukkelse af flygtninge fra direktivets anvendelsesområde blev ophævet i 2011 , men direktivet finder dog stadig ikke anvendelse på tredjelandsstatsborgere, der har en anden form for beskyttelse end den, der er fastsat i direktivet om anerkendelse af ret til asyl (artikel 3, stk. 2, litra c)). Spørgsmålet om, hvordan national beskyttelsesstatus bør adskilles fra andre former for national ret til lovligt ophold, er hidtil ikke blevet helt afklaret i Domstolens eller de nationale domstoles retspraksis.

Opholdets varighed – artikel 4

Tredjelandsstatsborgere skal have opholdt sig lovligt og uden afbrydelse på medlemsstatens område i fem år umiddelbart forud for indgivelsen af den relevante ansøgning om status som fastboende udlænding. I rapporten fra 2011 blev det fremhævet, at nogle medlemsstater kunne anvende begrebet "lovligt ophold" restriktivt, navnlig ved at udelukke indehavere af særlige visa eller opholdstilladelser. Kommissionen undersøgte et af disse tilfælde, nemlig en national lov, der krævede, at ansøgere om status som fastboende udlænding skal være indehavere af den nationale permanente opholdstilladelse. Efter at have udvekslet oplysninger med Kommissionen har medlemsstaten ændret sin nationale lovgivning og bragt den i overensstemmelse med direktivet.

For så vidt angår personer med international beskyttelse, fastsætter direktivet, at mindst halvdelen af perioden mellem datoen for indgivelsen af ansøgningen om international beskyttelse og udstedelsen af en opholdstilladelse som en person med international beskyttelse medregnes, hvis denne periode ikke overstiger 18 måneder (artikel 4, stk. 2). De fleste medlemsstater medregner halvdelen af perioden, mens andre fastsætter, at hele perioden skal medregnes.

Kommissionen har endnu ikke modtaget nogen klager over ukorrekt gennemførelse af artikel 4, stk. 1a, som fastslår, at medlemsstaterne ikke tildeler status som fastboende udlænding på grundlag af international beskyttelse i tilfælde af tilbagekaldelse af international beskyttelse i henhold til direktivet om anerkendelse af ret til asyl.

Betingelser for at opnå status som fastboende udlænding – artikel 5

I artikel 5 fastsættes betingelserne for opnåelse af status som fastboende udlænding, nemlig at ansøgere skal fremlægge bevis for, at de råder over tilstrækkelige faste og regelmæssige indtægter, har en sygeforsikring og (frivilligt) opfylder integrationsbetingelserne.

De fleste medlemsstater har fastsat den nationale mindsteløn eller eksistensminimummet som en tærskel for vurdering af faste og regelmæssige indtægter. Nogle medlemsstater definerer også størrelsen af de økonomiske midler, der kræves for familiemedlemmer til fastboende udlændinge. Som præciseret af Domstolen med henvisning til direktiv 2003/86/EF om familiesammenføring må medlemsstaterne ikke fastsætte et minimumsindtægtsniveau, under hvilket alle ansøgninger vil blive afvist, uanset en konkret undersøgelse af den enkelte sag. Denne fortolkning kan også anvendes på direktivet om fastboende udlændinge.

Kommissionen har kontrolleret hos flere medlemsstater, at der foretages en proportionalitetsvurdering, når indtægtsforholdene skal vurderes. I et af disse tilfælde har den pågældende medlemsstat (MT) efter en traktatbrudsprocedure ændret sin lovgivning ved at indføre en fleksibilitetsklausul, der pålægger de kompetente nationale myndigheder at tage hensyn til alle relevante omstændigheder i den enkelte sag, inden den træffer afgørelse om at afvise eller acceptere ansøgningen.

Et flertal af medlemsstaterne kræver, at personer, som ansøger om status som fastboende udlænding, opfylder integrationsbetingelserne, hvilket generelt kræver kendskab til deres officielle sprog. Nogle medlemsstater stiller også krav om deltagelse i kurser om samfundsforhold. I P&S-sagen tog Domstolen stilling til medlemsstaternes mulighed for at fastsætte integrationskrav efter opnåelse af status som fastboende udlænding, idet den fastslog, at direktivet ikke er til hinder for disse krav, så længe de ikke medfører inddragelse af denne status.