1. INDLEDNING

Mekanismen for samarbejde og kontrol (MSK) blev indført ved Rumæniens tiltrædelse af Den Europæiske Union i 2007[1]. Der var enighed om, at der var behov for en yderligere indsats på en række nøgleområder for at afhjælpe mangler i forbindelse med reformen af retsvæsenet og bekæmpelsen af korruption. Siden da har man med MSK-rapporterne kortlagt de fremskridt, Rumænien har gjort, og søgt at bidrage til at målrette de rumænske myndigheders indsats gennem specifikke henstillinger.

MSK har spillet en vigtig rolle i konsolideringen af retsstaten i Rumænien som et centralt aspekt af den europæiske integration. Overvågningen og samarbejdet med de rumænske myndigheder for at fremme reformer har haft en konkret indvirkning på reformernes tempo og omfang. Kommissionens konklusioner og metodologien for MSK har konsekvent fået kraftig opbakning fra ministerrådet[2], og støttes også af samarbejde og input fra mange medlemsstater.

Denne rapport opsummerer de skridt, der er taget i de seneste år, og giver henstillinger med hensyn til de næste skridt. Den er resultatet af en omhyggelig analyse fra Kommissionens side på grundlag af input fra de rumænske myndigheder, civilsamfundet og andre interesseparter. Kommissionen fik specifik støtte fra eksperter fra det øverste retsråd i andre medlemsstater, der gav deres synspunkter som fagfolk. Kvaliteten af oplysningerne fra de rumænske myndigheder er i tidens løb blevet væsentlig bedre — hvilket i sig selv er et interessant tegn på fremskridt i forvaltningen af reformprocessen.

I MSK-rapporten fra 2014 blev der konstateret fremskridt på mange områder og lagt vægt på de resultater, der er opnået af centrale institutioner til bekæmpelse af korruption som et vigtigt skridt i retning af at større bæredygtighed. Samtidig blev det bemærket, at de politiske angreb på de grundlæggende elementer i reformen viste, at der ikke var enighed om at forfølge MSK-målene. I denne rapport vendes der tilbage til begge tendenser for at vurdere, hvorvidt reformen er blevet forankret.

Samarbejds- og kontrolmekanismens betydning er blevet bekræftet i meningsmålingen blandt rumænerne selv. En Eurobarometer-undersøgelse i efteråret 2014 viste, at der i det rumænske samfund var stærk enighed om, at reformen af retsvæsenet og bekæmpelsen af korruption var vigtige problemer for Rumænien. Resultaterne viste også, at væsentlig flere har konstateret en forbedring i de seneste år, og at der er en vis tillid til, at dette vil fortsætte. Der er klar opbakning til, at EU medvirker til at løse disse spørgsmål, og at EU’s indsats fortsættes, indtil Rumænien har nået en standard svarende til andre medlemsstater[3].

En af de vigtigste metoder til at påvise, at fremskridtene hen imod MSK-målene er holdbare, er konstante resultater, som er en af de betingelser, der viser, at det ikke længere er nødvendigt med en mekanisme som MSK. Kommissionen har lagt særlig vægt på dette aspekt i sin overvågning i år. Opbygningen af stærke og varige institutioner er også vigtigt for overvejelserne af EU-midlernes målretning til støtte for MSK-målene, herunder effektiv prioritering af samhørighedspolitikken under den tematiske målsætning om styrkelse af den institutionelle kapacitet og en effektiv offentlig administration. Hvis Rumænien opnår bedre ejerskab og en mere effektiv prioritering, kan det samarbejde med EU-partnerne[4] om at videreføre et dynamisk reformarbejde i det kommende år.

2. STATUS OVER REFORMPROCESSEN I RUMÆNIEN

2,1. Retsvæsenets uafhængighed

Udnævnelser

Risikoen for politisk indblanding i udnævnelsen til topstillinger har været et af de største problemer med hensyn til retsvæsenets uafhængighed. Det er i flere MSK-rapporter blevet understreget, at det er vigtigt at råde over gennemsigtige og meritbaserede udvælgelsesprocedurer[5]. I 2014 var det ikke nødvendigt at udnævne hverken dommere eller anklagere på højeste niveau. Der vil nu komme en vigtig prøve, idet der skal udpeges en ny chefanklager for direktoratet for efterforskning af organiseret kriminalitet og terrorisme (DIICOT), efter at chefanklageren trak sig tilbage i november[6]. Proceduren har et stærk politisk element i betragtning af den rolle, justitsministeren har i den[7]. Det øverste retsråd arbejder på en lovændring for at ændre dette og tilpasse udnævnelsen af anklagere til den procedure, der benyttes for dommere, i overensstemmelse med vejledningen fra Den Europæiske Kommission for Demokrati gennem Ret under Europarådet (Venedigkommissionen)[8]: hvis dette tiltag forfølges, vil det næste skridt være, at regeringen forelægger et forslag herom for parlamentet. Rumænien vil i 2015 få en central mulighed for at gå helt over til gennemsigtige og meritbaserede udnævnelser forud for en række vigtige udnævnelser til topstillinger i retsvæsenet, der forventes i 2016[9].

Respekt for dommere og den retslige proces

Det er i tidligere MSK-rapporter blevet bemærket, at der findes mange politisk motiverede angreb mod dommere og anklagere i medierne[10]. Selv om der ikke var lige så mange angreb som i de foregående år (navnlig 2012), var dette spørgsmål fortsat et problem i 2014 og hang ofte sammen med sager om korruption, der involverer indflydelsesrige, offentlige personer. Det øverste retsråd har bl.a. berettet om tilfælde, hvor medierne havde indberettet påviselige usandheder eller anklaget dommere (eller deres familie) for korruption. Der var også tilfælde, hvor forfatningsdomstolen blev stærkt kritiseret af visse offentlige personligheder[11].

En af opgaverne for det øverste retsråd er at sikre retsvæsenets uafhængighed. Siden 2012 har det øverste retsråd indført en procedure, der involverer retsinspektion, for at sikre retsvæsenets uafhængighed og dommernes faglige omdømme, uafhængighed og upartiskhed. Antallet af anmodninger til det øverste retsråd om at iværksætte denne procedure steg i 2014 i forhold til 2013 — men kan eventuelt skyldes systemets større troværdighed, snarere end flere problemer. Trods denne stigning lykkedes det for retsinspektionen at nedbringe undersøgelsestiden, således at det øverste retsråd kunne reagere hurtigere på angrebene, endda inden for en eller to dage. Dette gav mere effektive modbevis.

Visse ngo’er og repræsentanter for dommerorganisationer har, selv om de erkender fordelene ved den procedure, der er fastlagt af det øverste retsråd, bemærket vanskelighederne med at sikre, at erklæringerne fra det øverste retsråd får lige så stor dækning som de oprindelige anklager. Der har været opfordringer til, at det nationale audiovisuelle råd spiller en mere aktiv rolle i sanktionering af medierne for brud på den faglige etik. De retslige myndigheder har taget mere proaktive skridt for at forbedre den information, der er til rådighed for medierne om udviklingen i retssystemet[12].

Det gælder fortsat, at der ikke synes at være nogen aftalte linjer for at fastlægge, hvornår politiske tiltag udgør indgreb i retsvæsenet og retsafgørelser, og endnu mindre, hvad sanktionerne er for overskridelse af disse grænser. MSK-rapporten fra 2014 indeholdt en henstilling om at "sikre, at adfærdskodeksen for parlamentsmedlemmer omfatter klare bestemmelser, således at parlamentsmedlemmerne og den parlamentariske proces respekterer retsvæsenets uafhængighed"[13]. Adfærdskodeksen indeholder ikke den type bestemmelser (jf. gentagen henstilling nedenfor).

Forfatningsdomstolen og respekt for domstolsafgørelser

Forfatningsdomstolen har medvirket til at støtte magtbalancen og respekten for grundlæggende rettigheder i Rumænien samt til at løse spørgsmål, som ikke er blevet løst via den retslige proces. Efter ikrafttrædelsen af den nye straffelov og loven om strafferetspleje har forfatningsdomstolens afgørelser løst en række største hindringer. Et andet vigtigt eksempel vedrørte loven om uforenelighed, som har løst et problem, der forårsagede inkonsekvens i domme[14].

Nogle af forfatningsdomstolens afgørelser har været udfordrende for retssystemet og kræver tilpasninger af arbejdsmetoder. Andre har krævet hurtige lovændringer. De retslige myndigheder og justitsministeriet har overholdt fristerne for at reagere. Der er imidlertid klare eksempler, hvor parlamentet ikke er umiddelbart har fulgt op på forfatningsdomstolens afgørelser med relevans for lovgivning eller rettigheder og forpligtelser for parlamentsmedlemmer[15].

Hvad angår respekten for retsafgørelser mere generelt synes der at være en stigende erkendelse og vilje i retssystemet med hensyn til at træffe foranstaltninger til at sikre, at domstolsafgørelser følges op. Men der er stadig vigtige problemer[16], og erhvervslivet og ngo’er har peget på, at offentlige myndigheder, der kunne forventes at foregå med et godt eksempel, ikke har overholdt afgørelser.

Forfatning

Drøftelserne om en revision af forfatningen blev videreført i begyndelsen af 2014, idet der i februar 2014 blev forelagt udkast til ændringer. Mange af dem er blevet kendt forfatningsstridige af forfatningsdomstolen, og Venedigkommissionen har fremhævet en række alvorlige problemer[17]. Hvis arbejdet genoptages, vil det være en anledning til at kaste et nyt blik på, hvordan forfatningen kan anvendes til at befæste retsvæsenets uafhængighed.

Processen med forfatningsrevisionen er relevant for MSK, da visse ændringsforslag vedrører retssystemet og det øverste retsråds funktionsmåde. Den rykvise proces er hidtil blevet kritiseret for manglende gennemsigtighed, både hvad angår tidsramme og høringsproces. Inddragelsen af Venedigkommissionen har imidlertid bidraget til at fokusere processen, og med fuld deltagelse af centrale institutioner som f.eks. det øverste retsråd vil man kunne øge tilliden til, at der ved eventuelle ændringer tages fuldt hensyn til retsvæsenets uafhængighed.

De seneste MSK-rapporter er kommet ind på løsningen med at anvende nøddekreter i lovgivningssystemet og bruge det til at gå videre med love om reform af retsvæsenet og korruption[18]. Der er identificeret to problemer, bl.a. i drøftelserne med forfatningsdomstolen. Det ene er den hyppige brug af nøddekreter, som begrænser mulighederne for høring og har ført til manglende lovgivningsmæssig klarhed — med konsekvenser for en ensartet retspraksis og funktion[19]. Det andet er muligheden for at anfægte nøddekreter. Anvendelsen af nøddekreter kan anfægtes af ombudsmanden. I tidligere MSK-rapporter har man peget på denne funktions betydning for magtbalancen og kvaliteten af lovgivningsprocessen. Den nuværende ombudsmand, der blev valgt i april med støtte fra kun ét parti[20], har givet udtryk for den opfattelse, at ombudsmanden ikke bør blande sig i spørgsmål, der vedrører magtbalancen mellem statslige myndigheder, og hovedsagelig skal koncentrere sig om spørgsmål om individuelle rettigheder. Det er forståeligt, at ombudsmanden har en skønsmargen med hensyn til, hvornår han skal anvende sin beføjelse til at hurtigt at indbringe spørgsmål for forfatningsdomstolen om, hvorvidt nøddekreter er i overensstemmelse med forfatningen, men i praksis skaber det et tomrum, som i den nuværende institutionelle strukturer i Rumænien ikke kan udfyldes af andre aktører[21].

2.2. Reform af retsvæsenet[22]

Ny lovgivning

I tidligere MSK-rapporter er det blevet understreget, at det er vigtigt med ny lovgivning for at få det rumænske retssystem moderniseret[23]. Gennemførelsen af den nye straffelov og strafferetsplejelov i februar 2014 var et omfattende tiltag og en test af retssystemets evne til at tilpasse sig. Ændringen blev gennemført tilfredsstillende, og de centrale institutioner samarbejdede hensigtsmæssigt: justitsministeriet, højesteret, det øverste retsråd, anklagemyndigheden og det nationale retsinstitut. Den rumænske dommerstand viste sig i stand til at tilpasse sig til den nye lovgivning uden at afbryde sit arbejde. Visse nyskabende foranstaltninger som f.eks. tilståelsesaftaler synes allerede at være anvendt tilfredsstillende.

Der opstod visse komplicerede overgangsproblemer. I en række tilfælde, f.eks. anvendelsen af princippet om den gunstigste lov, blev der fundet løsninger. I forbindelse med visse spørgsmål vedtog regeringen ændringer ved hjælp af nøddekreter. I forbindelse med andre spørgsmål blev der fremsat lovgivningsforslag, men de parlamentariske procedurer er endnu ikke afsluttet. Der vil også være behov for yderligere tilpasninger efter forfatningsdomstolens afgørelser. F.eks. fastslog Domstolen i december, at nogle bestemmelser i lovgivningen om domstolskontrol og de foreløbige retsafdelinger var i strid med forfatningen[24]. I spørgsmålet om domstolskontrol greb justitsministeriet ind for at sikre kontinuitet inden for den tilladte frist. I spørgsmålet om foreløbige retsafdelinger begyndte højesteret og det øverste retsråd straks at arbejde på praktiske løsninger for at muliggøre tilstedeværelsen af forsvarsadvokater.

Der vil komme endnu en praktisk udfordring, når en række udskudte bestemmelser i civillovbøgerne træder i kraft i 2016. Det tyder dog på, at det er lykkedes at nå nogle af målene for civillovbøgerne, navnlig med nedbringelsen af retssagers varighed (ca. et år og seks måneder i gennemsnit). Der forventes at foreligge en lignende evaluering af virkningen af straffelovgivningen i februar 2015.

Strategi til udvikling af retsvæsenet for 2015-2020

Strategien for udvikling af retsvæsenet for årene 2015-2020, som blev fremlagt af justitsministeriet, blev godkendt af regeringen den 23. december 2014. Dette dokument bygger i stort omfang på MSK-henstillinger samt på undersøgelser, der er foretaget i samarbejde med Verdensbanken, navnlig Functional Analysis of the Romanian judiciary[25][26]. På grundlag af en række underliggende principper baseret på retsstatsprincippet fastlægger strategien målsætninger for yderligere reformer i perioden 2015-2020 for at øge retsvæsenets effektivitet, ansvarlighed og kvalitet. Strategien og handlingsplanen herfor bør også danne grundlag for fastlæggelse af prioriteringer for EU-finansiering på det retlige område. Proceduren for godkendelse af dokumentet var langsom, idet der allerede i september 2013 forelå et første udkast. Høring fandt sted i efteråret, og strategien og den dermed forbundne handlingsplan forventes færdiggjorte i april 2015.

Erfaringen viser, at en sådan strategi nyder godt af et bredt ejerskab og inddragelse af de vigtigste aktører. Det øverste retsråd synes dog primært at have arbejdet sideløbende på forskellige projekter.

Budgetmæssige og menneskelige ressourcer

Trods presset på de offentlige finanser har justitsministeren sørget for betydelige finansieringsforøgelser for at lette reformen. I 2014 blev budgettet forhøjet med 4 %, og det planlagte budget for 2015 omfatter endnu en stigning. Dette har bidraget til at finansiere nye stillinger ved domstole og anklagemyndigheder, herunder 200 nye stillinger til hjælpeansatte ved domstole og anklagemyndigheder.

Den nationale skole for retspersonale, det nationale retsinstitut og det øverste retsråd har tilrettelagt uddannelse og udvælgelsesprøver for de nye stillinger, som hurtigt er blevet besat. Nogle af de fremtidige behov, der er identificeret, omfatter mere retspersonale, modernisering af it-udstyr og renovering af retsbygninger samt støtte til centrale institutioner som f.eks. retsinspektionen og den nationale skole for retspersonale. EU-finansieringen forventes at spille en vigtig rolle i støtten til specifikke projekter i forbindelse med reformen.

Retsvæsenets effektivitet

Arbejdsbyrden er et tilbagevendende problem i retsvæsenet. Dette har indvirkning på retsafgørelsernes kvalitet og retssystemets brugervenlighed. Justitsministeriet og det øverste retsråd har fremlagt en række lovgivningsforslag til at løse problemet med arbejdsbyrden. En lov (hurtigt vedtaget af parlamentet i oktober 2014) tager fat om overlapning i fuldbyrdelsen af retsafgørelser og skønnes at have lettet det civilretlige system for ca. 300 000 sager. Det har vist sig vanskeligere at nå til enighed om lukning af små domstole, og en lov, der skal give større frihed med hensyn til at fordele dommernes og retspersonalets roller, synes at være gået i stå. Der er foreslået opfindsomme løsninger som f.eks. rejsende domstole eller fjernelse af paralleliteten mellem domstole og anklagemyndigheder som en vej frem.

I maj nedsatte det øverste retsråd en arbejdsgruppe til at fastlægge, hvordan man måler, analyserer og forbedrer resultaterne for alle domstole. Dette synes at være et værdifuldt skridt til at tilvejebringe redskaber til at forvalte retssystemets funktion, navnlig i forbindelse med den overordnede strategi for retssystemet. Det vil med fordel kunne omfatte måling af, hvordan retssystemet har fulgt op på sine afgørelser for at sikre, at de fuldbyrdes.

Det øverste retsråd sanktionerer fortsat dommeres embedsforseelser og disciplinære overtrædelser. Retsinspektionen har nu etableret sig som det vigtigste organ til at undersøge disciplinære overtrædelser. Antallet af disciplinære sager steg i 2014 i forhold til 2013, og beslutningstagningen er blevet gjort hurtigere.

Flere opinionsundersøgelser har vist, at offentligheden har større tillid til retsvæsenet i Rumænien, særlig i de institutioner, der forfølger korruption på højt niveau[27]. Dette er en vigtig anerkendelse af, at der er sket fremskridt, men det medfører også øgede forventninger. Advokater, forretningsfolk og ngo’er beretter stadig om vanskeligheder i deres relationer med domstolene.

Konsekvens i retspraksis

Et andet vigtigt element i reformen af retsvæsenet er konsekvens i retspraksis. Højesteret har videreudviklet sin anvendelse af præjudicielle afgørelser og appelsager i retlig interesse for at ensrette retspraksis. Den har også gennemført foranstaltninger for at forbedre formidlingen af domstolsafgørelser. Der er truffet lignende praktiske skridt hos anklagemyndigheden og i retsvæsenets ledelse mere generelt. Retsinspektionen har gennemført tematiske inspektioner, som også bidrager til en ensartet praksis.

Trods disse bestræbelser er der stadig visse hindringer for en konsekvent retspraksis. Dommerstandens ansvarlighed, hvis dommerne beslutter at afvige fra etableret praksis, synes stadig ikke at være klar: det øverste retsråd har måttet gøre det klart, at den dømmende magts uafhængighed ikke er en undskyldning for en uensartet praksis. Den offentlige administration har også et ansvar for at acceptere domme om spørgsmål, der går igen. Det vil begrænse antallet af retssager og styrke retssikkerheden, idet man undgår indbyrdes afvigende afgørelser vedrørende samme spørgsmål.

Der er sket fremskridt med hensyn til offentliggørelse af domstolsafgørelser. Justitsministeriet har afsluttet et projekt (finansieret med EU-midler) med en portal med konsolideret gældende lovgivning[28]. Højesteret har et imponerende websted. Det øverste retsråd har også undertegnet en partnerskabsaftale for at organisere offentliggørelsen af retspraksis, som begynder i august 2015.

2.3. Integritet

Det nationale integritetsagentur og det nationale integritetsråd

Det nationale integritetsagentur har fortsat behandlet mange sager i 2014[29]. En høj procentdel (70 %) af agenturets afgørelser vedrørende uforenelighed og interessekonflikter indbringes for retten, men omkring 90 % af disse sager er blevet bekræftet af domstolene. Agenturets fortolkninger af loven er også blevet bekræftet af både forfatningsdomstolen og højesteret. Det kan derfor anses for at handle på et solidt retligt grundlag. I 2014 hjalp højesteretten også med at finde måder til at fremskynde behandlingen af sager om uforenelighed, selv om den havde andre prioriteter i sin arbejdsbyrde. Dette har medvirket til at skabe klarhed og forbedre integritetslovgivningens præventive virkning.

Grænsen mellem retsvæsenets uafhængighed og inkonsekvent retspraksis er et følsomt område, men der var i år flere eksempler på indbyrdes modstridende afgørelser fra forskellige domstole (selv på appelretsniveau) med forskellige fortolkninger, herunder også fortolkninger, der afveg fra selve højesteret[30].

Opfølgningen af integritetsagenturets afgørelser synes at være i bedring. Der er dog stadig tilfælde, hvor manglende gennemførelse har tvunget agenturet til at sende sagen til anklagemyndigheden (manglende overholdelse af en endelig afgørelse er en strafbar handling) eller udstede bøder[31]. Dette tyder på, at offentligheden ikke i særlig høj grad forstår, at reglerne om uforenelighed bidrager til at forebygge interessekonflikter. Det illustreres af, at mange folkevalgte er blevet fundet uforenelige[32]. Efterhånden som det i retspraksis i højere grad erkendes, at afgørelser om uforenelighed skal efterleves, kan der også benyttes andre foranstaltninger til at sikre, at reglerne er ordentlig kendt.

På personale- og budgetområdet har situationen i integritetsagenturet været stabil i 2014. Agenturet har sikret sig midler til at iværksætte et vigtigt nyt projekt i 2015. It-systemet "Prevent" til forudgående kontrol af interessekonflikter i forbindelse med offentlige indkøb vil være fuldt ud færdiggjort midt i 2015 og vil kunne være til stor fordel for at undgå interessekonflikter med det samme. Systemet vil dække indkøb med både EU-midler og nationale midler. De nødvendige gennemførelsesbestemmelser vedtages i foråret 2015 efter høring.

Det nationale integritetsråd har fortsat varetaget sin rolle som tilsynsorgan, navnlig ved at intervenere offentligt og over for parlamentet, når det er påkrævet[33]. Integritetsrådets mandat udløb i november 2014. Processen for udnævnelse af et nyt integritetsråd gav anledning til en række kontroverser, bl.a. vedrørende udnævnelsen (i første omgang) af kandidater, der selv var genstand for integritetsagenturets procedurer, hvilket såede tvivl om, hvorvidt myndighederne virkelig var indstillet på at støtte integritetsinstitutionerne, og tydede på, at man ikke helt havde forstået formålet med integritet.

Integritetsrammerne: Parlamentet

Det har været problematisk at sikre stabile retlige rammer for integritet. I parlamentet har der været forsøg på at ændre elementer i de retlige rammer. Selv om ingen af forslagene blev vedtaget, var der intet, der tydede på, at man på forhånd havde vurderet konsekvenserne for uforeneligheds- eller korruptionsrisici, og integritetsagenturet blev ikke hørt[34]. Et af de væsentligste spørgsmål vedrører reglerne om uforenelighed for lokalvalgte myndigheder som f.eks. borgmestre, da de spiller en central rolle i forbindelse med offentlige indkøb. Selv om det skal bemærkes, at der ikke har været nogen gentagelse af parlamentets afstemning i december 2013[35], er der stadig en stærk fornemmelse af, at der ikke er enighed i parlamentet om en stærk integritetslovgivning.

En tidligere plan om at kodificere alle integritetsregler — som ville have bidraget til at gøre dem mere sammenhængende og klare — er blevet stillet i bero på grund af bekymring for, at lovgivningsproceduren vil udvande de eksisterende regler. Dette er en forspildt mulighed for at fjerne enhver tvetydighed i reglerne. Det vil også være vigtigt i lovgivningen at få befæstet forfatningsdomstolens afgørelser fra 2014, som bekræftede, at bestemmelserne om uforenelighed ikke er forfatningsstridige[36].

Parlamentets opfølgning af integritetsagenturets afgørelser (når disse er blevet bekræftet i retten) er stadig inkonsekvent trods håbene om, at reformerne ville føre til større automatik. I en emblematisk sag blev der først fundet en løsning, efter at den pågældende senator trådte tilbage. I en anden sag var parlamentskammeret mange måneder om at træffe en afgørelse, selv om det blev argumenteret, at reglerne nu medførte automatisk efterlevelse af en endelig retsafgørelse[37]. En ny sag med en deputeret, der er fundet uforenelig, afventer afgørelse i parlamentet.

2.4. Bekæmpelse af korruption

Bekæmpelse af korruption på højt plan

I de seneste MSK-rapporter[38] har man hvad angår effektiv bekæmpelse af korruption på højt plan kunnet konstatere et voksende antal sager, og denne tendens bekræftes i 2014. Det gælder både for retsforfølgning under direktoratet for korruptionsbekæmpelse[39] og for rettergangen ved højesteret[40]. Det bekræfter også, at der fortsat er et stort problem[41][42].

Aktiviteten i direktoratet for korruptionsbekæmpelse i 2014 omfattede en bred vifte af sager på højt niveau for alle former for offentlige embeder og offentlige personer i forskellige politiske partier. De forskellige tiltaler og igangværende undersøgelser omfattede både nuværende og tidligere ministre, parlamentsmedlemmer, borgmestre, dommere og offentlige anklagere.

Sagerne i højesteret omfattede domfældelse i sidste instans af en tidligere premierminister, tidligere ministre, parlamentsmedlemmer, borgmestre og dommere. Appelretten har desuden truffet afgørelse i andre vigtige sager med indflydelsesrige erhvervsfolk. Imidlertid er det stadig sådan, at de fleste domme suspenderes i korruptionssager (dog mindre udpræget på højesteretsniveau).

I det meste af 2014 lykkedes det ikke direktoratet for korruptionsbekæmpelse at overtale parlamentet til at acceptere dets anmodninger om ophævelse parlamentsmedlemmers immunitet, så der kunne åbnes undersøgelser og anvendes præventive tilbageholdelsesforanstaltninger. Dette synes at have ændret sig hen mod slutningen af 2014, hvor parlamentet ophævede immuniteten for flere parlamentsmedlemmer, der var omfattet af korruptionsbekæmpelsesdirektoratets undersøgelser i en stor korruptionssag. Parlamentets svar på anmodningerne fra direktoratet for korruptionsbekæmpelse forekommer at være vilkårlige og uden objektive kriterier. Derimod er alle anmodningerne til Rumæniens præsident om ophævelse af ministres immunitet blevet accepteret[43]. Der er dog ikke blevet fastlagt klare regler for opfølgning af MSK-henstillinger for at sikre hurtig anvendelse af de forfatningsmæssige bestemmelser om suspension af tiltalte ministre og suspendere parlamentsmedlemmer, der er dømt for manglende integritet eller korruption[44]. Det forhold, at ministre efter at være blevet tiltalt i strafferetlige sager og parlamentsmedlemmer, som er blevet endelig dømt for korruption, fortsætter i deres embede, rejser store spørgsmålstegn om de rumænske politikeres holdning til korruption.

I november 2014 afviste parlamentet amnestiloven, hvilket gav et positivt signal med hensyn til at modsætte sig en lov, som i praksis ville føre til at frifindelse af personer dømt for korruption. Men da der blot en uge efter denne afstemning igen var forlydender i parlamentet om et nyt lovforslag om kollektiv amnesti, ser det ikke ud til, at debatten er afsluttet.

Stigningen i aktiviteten vedrører også tilfælde af korruption i dommerstanden, og det ses som en særlig underminerende form for korruption[45]. Ifølge direktoratet for korruptionsbekæmpelse afspejler det høje tal ikke mere korruption i dommerstanden (selv om fænomenets omfang er foruroligende), men snarere en forøgelse i antallet af henvendelser fra offentligheden[46]. Sådanne sager er komplekse, og direktoratet for korruptionsbekæmpelse har derfor etableret en ny specialenhed til dette arbejde.

Bekæmpelse af korruption på alle niveauer

I de seneste år har det i MSK-rapporterne været vanskeligt at fastslå resultaterne for bekæmpelsen af korruption i samfundet som helhed. Imidlertid kunne der i 2014 registreres visse tegn på fremskridt. Justitsministeriet har taget en række konkrete skridt til at forbedre resultaterne af retsforfølgningen i dette område[47]. Generaldirektoratet for korruptionsbekæmpelse har - både til støtte for anklagemyndigheden (direktoratet for korruptionsbekæmpelse og statsadvokaten) og som et internt organ til bekæmpelse af korruption under indenrigsministeriet - fortsat spillet en vigtig rolle, selv om planerne om at udvide dets beføjelser til også at omfatte andre ministerier synes at være blevet blokeret. Imidlertid er antallet af retsafgørelser i korruptionssager faldet i 2014, og 80 % af de dømte personer får en betinget straf, hvilket stadig er en stor andel.

Den nationale strategi for korruptionsbekæmpelse[48] for 2012-2015 er udviklet til en vigtig ramme for den offentlige administration. Den anden evalueringsrunde, baseret på peer review, fandt sted i 2014 i den offentlige administration på lokalt niveau. Konceptet er baseret på Greco- og OECD-praksis. De institutioner, der er omfattet af den nationale strategi for korruptionsbekæmpelse, forpligter sig til at overholde 13 juridisk bindende, forebyggende foranstaltninger og underkaste sig peer review. Dette arbejde understøttes desuden af konkrete forebyggende projekter, der gennemføres af ngo’er med støtte fra EU-midler (navnlig i sundhedsministeriet og ministeriet for regionaludvikling). Selv om dette arbejde fortsat er fragmenteret, og der skal gøres en stor indsats, for at det får rodfæste i forvaltningerne, som kæmper med begrænsede ressourcer, er der en række konkrete succeshistorier.

Risikovurdering og intern kontrol er centrale indsatsområder. En række nyere sager har vist tilfælde af betydelig bestikkelse, som ved omhyggelig kontrol kunne have været opdaget tidligere, men først er afdækket efter henvendelser fra borgerne[49]. I en tid med pres på de offentlige udgifter kunne det forventes, at man fokuserede på de skatte- og udgiftsmæssige områder, hvor de økonomiske fordele er størst. Der kan også drages erfaringer med hensyn til, hvem der skal angive aktiver, og hvordan disse kontrolleres.

Med hensyn til inddrivelse af aktiver og især inddrivelse af erstatning har de rumænske myndigheder erkendt, at systemet skal forbedres. Et af problemerne på dette område er behovet for at forbedre dataindsamlingen, men det anslås, at inddrivelsessatsen hos det nationale skatteforvaltningsagentur (ANAF) i fuldbyrdelsen af retsafgørelser kun ligger på 5-15 % af de aktiver, der er genstand for en retsafgørelse. Dette gør sanktionerne mindre afskrækkende, samtidig med at ofrets tab (ofte staten i korruptionssager) ikke afhjælpes, og er endnu et eksempel på manglende gennemførelse af retsafgørelser. Justitsministeriets beslutning om at oprette et nyt agentur til at varetage forvaltningen af beslaglagte aktiver vil kunne forbedre situationen.

I forbindelse med procedurerne for offentlige indkøb, især på lokalt niveau, er der stadig risiko for korruption og interessekonflikter — et faktum, der almindelig erkendt af de rumænske integritets- og retshåndhævende myndigheder. Dette har haft konsekvenser for udnyttelsen af EU-midler. Det er dog også et faktum, at mange andre faktorer spiller ind — bl.a. de offentlige indkøberes administrative kapacitet, de retlige rammers manglende stabilitet og fragmentering og kvaliteten af konkurrencen i forbindelse med offentlige indkøb. Den fornyede strukturerede dialog mellem Kommissionen og Rumænien som led i gennemførelsen af de nye direktiver om offentlige indkøb og af forhåndsbetingelser for de europæiske struktur- og investeringsfonde skulle kunne bidrage til at identificere mangler, herunder områder, hvor der er risiko for korruption og interessekonflikter. Den forudgående kontrol af offentlige indkøb, der er udformet af det nationale integritetsagentur, synes at være et skridt i den rigtige retning, men bør ledsages af andre foranstaltninger for at minimere mulighederne for interessekonflikter, favorisering, svig og korruption i forbindelse med offentlige indkøb.

3. KONKLUSION OG HENSTILLINGER

I Kommissionens MSK-rapport fra 2014 kunne man fremhæve en række områder med fremskridt, hvoraf nogle syntes at være så solide, at de var bæredygtige. Denne tendens er fortsat i det seneste år. De foranstaltninger, som de centrale retlige institutioner og integritetsinstitutioner har truffet for at tackle korruption på højt niveau, har fortsat haft et imponerende tempo og givet sig udslag i øget tillid blandt rumænere til retsvæsenet i almindelighed og til de korruptionsbekæmpende instanser i særdeleshed. Denne tendens er blevet understøttet af større professionalisme i retssystemet som helhed, herunder vilje til mere konsekvent at sikre dommernes uafhængighed og en mere proaktiv tilgang til harmonisering af retspraksis. Der vil nu blive lejlighed til at teste disse fremskridt i særlig følsomme tilfælde, specielt i forbindelse med udnævnelser til ledende stillinger.

Samtidig fornemmes det kraftigt, at det er nødvendigt at konsolidere og sikre fremskridtene. Gennemførelsen af lovbøgerne har vist, at regeringen og retsvæsenet arbejder sammen på en konstruktiv og pragmatisk måde, men der er nu efter et år stadig mange lovgivningsmæssige spørgsmål, som er uafklarede. Der er fortsat en overraskende grad af inkonsekvens i nogle retsafgørelser, som vedblivende giver anledning til bekymring. I parlamentets beslutninger om, hvorvidt det skal tillades at retsforfølge parlamentsmedlemmer ligesom andre borgere, synes der stadig at mangle objektive kriterier og en pålidelig tidsplan. Et andet, mere udbredt problem er, at parlamentet også af og til udviser modvilje mod at efterleve endelige retsafgørelser eller forfatningsdomstolens afgørelser. Og selv om man i regeringen i stadig højere grad erkender, at korruption generelt skal bekæmpes, vil problemets omfang kræve en mere systematisk tilgang.

Kommissionen påskønner det konstruktive samarbejde, den har haft med de rumænske myndigheder i løbet af det seneste år. Der er stigende tendens til konsensus om reformer og tillid til, at fremskridtene er ved at få rodfæste, og denne tendens skal nu opretholdes. Kommissionen ser frem til fortsat at arbejde tæt sammen med Rumænien for at sikre MSK-målene.

Kommissionen opfordrer Rumænien til at træffe foranstaltninger på følgende område:

1. Retsvæsenets uafhængighed

· Sikre, at udnævnelsen af den nye chefanklager Diicot finder sted i overensstemmelse med en gennemsigtig og meritbaseret procedure;

· foretage en global revision af procedurer for udnævnelse til ledende stillinger i det øverste retsråd med henblik på at få klare og grundige procedurer på plads i december 2015 med udgangspunkt i de procedurer, der benyttes til at udpege formanden for højesteret;

· sikre, at adfærdskodeksen for parlamentsmedlemmer omfatter klare bestemmelser, således at parlamentsmedlemmerne og den parlamentariske proces respekterer retsvæsenets uafhængighed;

· i drøftelserne om forfatningen opretholde retsvæsenets uafhængighed og dets rolle i forbindelse med kontrol og tilsyn i centrum for debatten.

2. Reform af retsvæsenet

· Færdiggøre de nødvendige tilpasninger til den strafferetlige lovgivning hurtigst muligt i samråd med det øverste retsråd, højesteret og anklagemyndigheden. Målet bør være at sikre en stabil ramme, som ikke kræver successive ændringer;

· udarbejde en operationel handlingsplan til gennemførelse af strategien for reformen af retsvæsenet, med klare tidsfrister og med ejerskab fra både justitsministeriet og det øverste retsråds side og sikring af, at alle de vigtigste interessenter har haft mulighed for at fremkomme med input; udstyre ledelsen i retsvæsenet med bedre informationsredskaber om den måde, hvorpå retssystemet fungerer (f.eks. statistiske værktøjer, sagsforvaltning, brugerundersøgelser og personaleundersøgelser), således at der kan træffes mere velfunderede afgørelser og dokumenteres fremskridt;

· undersøge mulighederne for pragmatiske løsninger til at opretholde adgang til domstole uden at bevare den nuværende konfiguration for de små domstole;

· forbedre opfølgningen af retsafgørelser på alle niveauer for at sikre, at domme og bødestraffe implementeres korrekt.

3. Integritet

· Se nærmere på, hvordan man kan sikre, at retsafgørelser, der kræver suspension af parlamentsmedlemmer, automatisk efterleves af parlamentet;

· gennemføre det nationale integritetsagenturs forudgående kontrol af interessekonflikter i forbindelse med offentlige indkøb; sikre tættere kontakt mellem anklagemyndigheden og det nationale integritetsagentur, således at potentielt strafbare handlinger i relation til integritetsagenturets sager følges op;

· undersøge mulighederne for at øge offentlighedens accept og den effektive gennemførelse af regler om uforenelighed og forebyggelse af uforenelighed.

4. Bekæmpelse af korruption

· Forbedre indsamlingen af statistikker om effektiv inddrivelse af aktiver og sikre, at det nye agentur kan forbedre forvaltningen af indefrosne aktiver og arbejde sammen med ANAF for at sikre en mere effektiv inddrivelse; andre dele af den offentlige administration bør have et klart ansvar, hvis de undlader at følge op på disse spørgsmål;

· intensivere både forebyggende og repressive foranstaltninger mod interessekonflikter, favorisering, svig og korruption i forbindelse med offentlige indkøb, samtidig med at der udvises særlig opmærksomhed om centrale områder som f.eks. retsvæsenet;

· anvende den nationale strategi for korruptionsbekæmpelse til bedre at identificere områder med risiko for korruption samt udforme oplysende og forebyggende foranstaltninger med støtte fra ngo’er og drage fordel af de muligheder, der kan opnås med EU-midler;

· fortsat forbedre bekæmpelsen af korruption på et lavere niveau via både forebyggelse og afskrækkende sanktioner.

[1] Konklusioner vedtaget af ministerrådet, den 17. oktober 2006 (13339/06); Kommissionens beslutning om oprettelse af en mekanisme for samarbejde og kontrol vedrørende Rumæniens fremskridt med opfyldelsen af specifikke benchmarks på områderne retsreform og bekæmpelse af korruption, 13. december 2006 (K (2006) 6569 endelig)

[2] http://ec.europa.eu/cvm/key_documents_en.htm

[3] Flash Eurobarometer 406

[4] Visse medlemsstater yder teknisk bistand til Rumænien på MSK-relevante områder.

[5] COM (2014) 37 final; COM (2013) 47 final; COM (2012) 410 final

[6] Den afgående chefanklager for DIICOT er sigtet for korruption forud for sin udnævnelse i 2013. I januar 2013 udtrykte Kommissionen betænkeligheder ved den igangværende procedure og henstillede, at Rumænien sikrer, at den nye ledelse i anklagemyndigheden vælges på baggrund af en tilstrækkelig bred vifte af højtkvalificerede kandidater, som opfylder kriterier for faglig ekspertise og integritet, efter en åben og gennemsigtig udvælgelsesprocedure. COM(2013) 47 final, s. 7

[7] Dette var kilde til gnidninger i forbindelse med udnævnelser til ledende stillinger hos anklagemyndigheden for 2012-13.

[8] I Venedigkommissionens europæiske standarder for retssystemets uafhængighed peges der på, at det er vigtigt at undgå, at politiske personligheder spiller for stor en rolle i udnævnelser hos anklagemyndigheden.

[9] Statsadvokat og chefanklager for direktoratet for korruptionsbekæmpelse: maj 2016, højesteretspræsident: september 2016, det øverste retsråd: valg i 2016. Formanden og næstformanden for det nationale integritetsagentur vil også blive udpeget i april 2016.

[10] COM(2013) 47 final, s. 4; COM(2014) 37 final s. 3.

[11] F.eks. efter retsafgørelsen om dataopbevaringslove.

[12] Teknisk rapport, punkt 1.1.2.

[13] Jf. især COM(2014) 37 final, s. 13.

[14] Teknisk rapport, punkt 1.1.1.

[15] F.eks. er der med hensyn til beslutninger om uforenelighed stadig en vis tøven fra visse institutioner, herunder parlamentet, når de endelige beslutninger skal anvendes mod deres medlemmer. Jf. afsnittet om integritet nedenfor og den tekniske rapport.

[16] Jf. nedenfor vedrørende konfiskation.

[17] Det er glædeligt, at de rumænske myndigheder har involveret Venedigkommissionen og Europa-Kommissionen i processen med forfatningsreform. Venedigkommissionen har også været kritisk med hensyn til ændringer i retssystemet, navnlig overflytning fra højesteret af ansvaret for at efterforske og retsforfølge parlamentsmedlemmer. Venedigkommissionen har desuden opfordret til, at der kigges nøjere på anklagernes status.

[18] Dette er også blevet understreget af Venedigkommissionen.

[19] Mere generelt skulle den "strategi for styrkelse af den offentlige administration", som regeringen vedtog i oktober 2014, bidrage til at forbedre lovgivningskvaliteten .

[20] MSK-rapporten fra juli 2012 bemærkede følgende: "De rumænske myndigheder skal sikre ombudsmandens uafhængighed og udnævne en ombudsmand, der nyder støtte på tværs af partierne, og som vil være i stand til effektivt at udøve sit retlige hverv i fuld uafhængighed." (COM (2012)410), s.18.

[21] F.eks. blev nøddekretet fra august 2014 om "politiske partiers migration" generelt anset for at rejse forfatningsmæssige problemer. Ombudsmanden indbragte ikke spørgsmålet for forfatningsdomstolen. Dekretet blev efterfølgende erklæret forfatningsstridigt efter anmodning fra parlamentsmedlemmer på et senere stadium i proceduren, men da var det allerede trådt i kraft.

[22] Betydningen af reformen af retsvæsenet i Rumænien anerkendes også i forbindelse med det europæiske semester via de landespecifikke henstillinger, som Rådet vedtog i juli 2014 for Rumænien, med opfordring til Rumænien om at forbedre retssystemets kvalitet og effektivitet (2014/C 247/21).

[23] COM(2014) 37 final

[24] Jf. den tekniske rapport, punkt 1.1.1.

[25] http://www.just.ro/LinkClick.aspx?fileticket=h7Nit3q0%2FGk%3D&tabid=2880

[26] Udkastet i offentlig høring er baseret på: Judicial Functional Review, MSK-rapporter og henstillinger fra Europa-Kommissionen, optimering af domstolene, input fra justitsministeriets specialiserede tjenestegrene, det øverste retsråd, anklagemyndigheden, højesteret, det nationale handelskontor, den nationale fængselsforvaltning.

[27] Teknisk rapport, punkt 1.4.8.

[28] Databasen giver gratis adgang til rumænsk lovgivning siden 1989 i et brugervenligt format.

[29] Teknisk rapport, punkt 2.1.3. 638 sager blev anmeldt til agenturet, og 541 blev indledt på eget initiativ. Agenturet har færdiggjort 514 rapporter i 2014. I forhold til 2013 har der været en stigning i sager om interessekonflikter og formue, der ikke kan begrundes, og et fald i antallet af sager om uforenelighed.

[30] En af kandidaterne ved valget til Europa-Parlamentet i maj 2014 havde været genstand for en afgørelse om uforenelighed. Integritetsagenturet anfægtede hans ret til at opstille, men appelretten fastslog, at han kunne opstille (selv om sagen drejede sig om spørgsmålet om "samme mandat", som højesteret allerede havde statueret i). Appelretten henviste ikke sagen til højesteret, så højesteret havde ingen mulighed for at restatuere sin egen fortolkning af dette spørgsmål.

[31] F.eks. måtte integritetsagenturet give medlemmer af et byråd bøder, indtil de til sidst anvendte integritetsagenturets afgørelse om interessekonflikt vedrørende et af byrådsmedlemmerne og fjernede ham fra posten. Agenturet måtte tilmed overveje at tage lignende skridt mod et parlamentarisk udvalg.

[32] Jf. den tekniske rapport, punkt 2.1. Integritetsagenturet behandlede i 2014 294 sager om uforenelighed; 70 % vedrører folkevalgte.

[33] For eksempel at sikre integritetsagenturets uafhængighed i forhold til Senatet: http://www.integritate.eu/Comunicate.aspx?Action=1&Year=2014&Month=5&NewsId=1578¤tPage=3&M=NewsV2&PID=20

[34] F.eks. den måde, hvorpå lovforslaget om ændring af lov nr. 51/2006 om kollektive tjenester eller offentlige interesser blev fremsat.

[35] Især ville ændringerne af straffeloven, som parlamentet havde vedtaget i december 2013, og som forfatningsdomstolen i januar 2014 erklærede forfatningsstridige, have mindsket integritetsrammernes effektivitet.

[36] Især vedrørende spørgsmålet om "samme offentlige mandat", jf. den tekniske rapport, punkt 1.1.1.

[37] Afgørelsen blev truffet ca. seks måneder efter forfatningsdomstolens afgørelse, men ca. 2 år efter højesterets afgørelse.

[38] COM(2014) 37 final, s. 9.

[39] Teknisk rapport, punkt 3.2.3. I 2014 har direktoratet for korruptionsbekæmpelse registreret 4987 nye sager, hvilket er en meget kraftig stigning i forhold til 2013. 246 sager blev henvist til prøvelse og omfattede 1167 tiltalte, og heraf var 47 sigtet med tilståelsesaftaler.

[40] Teknisk rapport, punkt 3.1. Fra den 1. januar til den 31. december 2014 traf den strafferetlige afdeling som første instans afgørelse i 12 sager om korruption på højt plan og panelerne med 5 dommere traf som sidste instans afgørelse i 13 sager om korruption på højt plan.

[41] Dette understøttes også af meningsundersøgelser som f.eks. Flash Eurobarometer 406, der viser, at mindst ni ud af ti respondenter i Rumænien (91 %) sagde, at korruption var et vigtigt problem (stabilt siden 2012).

[42] Dette anerkendes også i de landespecifikke henstillinger, Rådet rettede til Rumænien i 2014 (2014/C 247/21), og i rapporten om bekæmpelse af korruption (COM(2014) 38 final).

[43] Ministre eller tidligere ministre, som ikke samtidig er parlamentsmedlemmer.

[44] COM(2013) 47 final, s. 7.

[45] I 2014 blev 23 dommere (herunder fire højesteretsdommere) og 6 chefanklagere og 6 anklagere tiltalt for korruption.

[46] Det afspejler, at offentligheden generelt ser ud til at have større tillid til direktoratet for korruptionsbekæmpelse og retsvæsenet i bredere forstand.

[47] Teknisk rapport, punkt 4.1.

[48] http://www.just.ro/LinkClick.aspx?fileticket=T3mlRnW1IsY%3D&tabid=2102

[49] Et eksempel er en bestikkelsessag i forbindelse med ydelser til handicappede, hvor ydelsernes omfang det pågældende sted var ude af proportioner med indbyggertallet.