DA
DEN EUROPÆISKE CENTRALBANKS UDTALELSE
af 18. januar 2002
efter anmodning fra det danske Økonomi- og Erhvervsministerium om et lovudkast om
ændring af lov om forebyggende foranstaltninger mod hvidvaskning af penge
(CON/2002/4)
1. Den Europæiske Centralbank (ECB) modtog den 5. december 2001 gennem Danmarks
Nationalbank en anmodning fra Økonomi- og Erhvervs ministeriet om en udtalelse om et lovudkast
om ændring af lov om forebyggende foranstaltninger mod hvidvaskning af penge (i det følgendebenævnt lovudkast). Lovudkastet er efterfølgende ændret, og ECB modtog den27. december 2001 en anmodning om at tage ændringerne til lovudkastet i betragtning i forbindelsemed denne udtalelse.
2. ECB's kompetence til at afgive udtalelser fremgår af artikel 105, stk. 4 i traktaten om oprettelse af
Det Europæiske Fællesskab (i det følgende benævn t "traktaten"), og første, andet, femte og sjette
led i artikel 2, stk. 1 i Rådets beslutning 98/ 415/EF af 29. juni 1998 om de nationale myndigheders
høring af Den Europæiske Centralbank om udkast til retsforskrifter1, eftersom lovudkastet bl.a.
indeholder bestemmelser om at tage eurosedler og mønter, som formodes at være falske, ud afomløb, samt om virksomheder, som erhvervsmæssigt  driver virksomhed med overførsel af penge
og andre værdier. Lovudkastet vil kunne påvirke de finansielle institutioner og de finansiellemarkeders stabilitet, og eventuelt betalingssystemers effektivitet. I overensstemmelse med artikel17.5, første punktum, i forretningsordenen for Den Europæiske Centralbank er denne udtalelsevedtaget af ECBs Styrelsesråd.
3. Lovudkastet gennemfører ændringer med henblik på at opfylde forpligtelserne i FN-konventionen
af 9. december 1999 til bekæmpelse af finansie ring af terrorisme samt FN's Sikkerhedsråds
resolution nr. 1373 af 28. september 2001 om bekæmpelse af terrorisme. Lovudkastet følgerdesuden op på anbefalingerne fra Financial Action Task Force (FATF), som er et led i deinternationale bestræbelser på bekæmpelse af terrorisme. Lovudkastet angår først og fremmestanbefalingerne III, IV, VI og VII. I overensstemmelse hermed og som forklaret i de generellebemærkninger omfatter lovudkastet bestemmelser om indberetning af transaktioner, sommistænkes for at have forbindelse til terrorisme, og om indefrysning af aktiver tilhørende
                                                     
1 EFT L 189 af 3.7.1998, s. 42.
2formodede terrorister. Endvidere udvides anvend elsesområdet til også at omfatte alternative
betalingssystemer og trådløse betalingsoverførsler af indberetningspligten og forpligtelsen til atsørge for, at afsenderen ved betalingsoverførsler til enhver tid kan identificeres. Endelig indførerlovudkastet mulighed for at pålægge sanktioner fo r undladelse af at opfylde forpligtelserne i
artikel 6, stk.1 i Rådets forordning (EF) nr. 1338/2001 om fastlæggelse af de foranstaltninger, somer nødvendige for at beskytte euroen mod falskmøntneri
2, i overensstemmelse med Rådets
forordning (EF) nr. 1339/20013. De bestemmelser i lovudkastet, som tilsigter at gennemføre
direktivet om ændring af Rådets direktiv 91/308/EØF af 10. juni 1991 om forebyggende
foranstaltninger mod anvendelse af det finansielle system til hvidvaskning af penge4, er
retsforskrifter, som den danske høringsmyndighed i henhold til Rådets beslutning 98/415/EF ikkeformelt har pligt til at forelægge ECB til udtalelse. Denne udtalelse angår primært gennemførelsenaf FATF-anbefalingerne nævnt ovenfor. 
4. ECB skal indledningsvis minde om Eurosystemet s beslutning om at bidrage til vedtagelse,
gennemførelse og håndhævelse af foranstaltninger mod anvendelsen af det finansielle system tilterroristvirksomhed, således som det er kommet til udtryk i Styrelsesrådets offentliggjorteerklæring af 1. oktober 2001. For at sikre, at offentlighedens tillid til det finansielle systemsintegritet opretholdes i fuldt omfang, er det af væsentlig betydning, at det finansielle systemet ikkebenyttes til fordel for personer eller organisationer, som har tilknytning til terroristvirksomhed. Udfra disse overordnede hensyn kan ECB støtte lovudkastets formål om en mere effektiv bekæmpelseaf finansiering af terrorisme.
5. ECB skal anføre, at i Europa hviler de allerede bestående forpligtelser med hensyn til bekæmpelse
af hvidvaskning af penge på kreditinstitutter og finansielle institutioner. Heraf følger, at nåroperatører af  betalingssystemer sørger for, at kun institutioner under tilsyn kan deltage heri, børder ikke pålægges selve betalingssystemet yderligere forpligtelser. Det er ECB's opfattelse, at for atvære virkningsfuld må bekæmpelse af hvidvask ning af penge og finansiering af terrorisme
tilrettelægges på en effektiv og koordineret måde. Dobbeltarbejde og unødige byrder påvirksomhederne bør undgås, og de institutioner, som pålægges forpligtelser, bør have en klarforståelse for de krav, de er underlagt. På grundlag af disse overordnede betragtninger skal ECBanføre nogle specielle kommentarer til bestemmelserne i lovudkastet. 
6. Det udtales i bemærkningerne, at i medfør af § 1, nr. 6 er virksomheder, der formidler betalinger,
forpligtede til at sikre, at det hele tiden er muligt at identificere afsender ved en pengetransaktion,der sker elektronisk. Oplysninger om indbetalerens identitet skal følge indbetalingen, også nårbeløbet gennemløber flere transaktioner, før det ender hos slutmodtageren. De krævede oplysningerskal desuden være "meningsfulde". Udtrykket skal ifølge bemærkningerne dække over, at
                                                     
2 EFT L 181 af 4.7.2001, s. 6.
3 EFT L 181 af 4.7.2001, s. 11.
4 EFT L 166 af 28.6.1991, s. 77.
3afsenderen ikke må betegne personer, hvor det er åbenlyst, at der er givet forkerte oplysninger om
deres identitet. Det præciseres endvidere, at manglende oplysninger skal betragtes som mistænkeligaf betalingsformidleren Ifølge lovudkastet omfatter afsenderoplysningerne de i lovens § 4, stk.1angivne. Heri bestemmes, at virksomheder skal kræve legitimation, når de optagerforretningsforbindelse med deres kunder, herunder når der åbnes en konto eller et depot.Legitimationen skal omfatte navn, adresse, CPR- eller CVR-nummer eller anden lignendedokumentation, hvis den pågældende ikke har CPR- eller CVR-nummer. Det er ECBs opfattelse,at hvis disse bestemmelser også skulle omfatte betalingssystemoperatører, ville operatørerne skullekræve de nævnte oplysninger fra deres kunder på det tidspunkt, hvor de første gang optagerforretningsforbindelse med dem, hvilket allerede i dag er tilfældet. For så vidt angår behandlingenaf den enkelte betalingsmeddelelse skal ECB imidlertid anføre følgende. For det første vil  ECB -ud fra et hensyn om at fremme indførelsen af foranstaltninger til bekæmpelse afterroristvirksomhed  arbejde for ethvert tiltag om harmonisering af betalingsmeddelelser, særligtmed henblik på en obligatorisk medtagelse af visse felter i betalingsmeddelelsen.Betalingssystemoperatørens rolle består imidlertid i en sikker overførsel af de oplysninger, som erindeholdt i betalingsmeddelelsen. Disse oplysninger, som tilvejebringes af deltagerne, kontrolleresinden påbegyndelsen af behandlingen, men kun til sikring af, at de relevante obligatoriske felter ibetalingsmeddelelsen er udfyldt. Det kontrolleres derimod ikke, om indholdet er korrekt.Betalingssystemoperatører må i denne sammenhæng gå ud fra de oplysninger, som er tilvejebragt
af den, der indleder betalingen. I forbindelse hermed er det ECBs synspunkt, at krav tilbetalingssystemoperatøren om at sikre og veri ficere, at oplysninger om afsender er både
tilstrækkelige og meningsfulde, ikke vil indebære nogen forbedring i forhold til de beståendeprocedurer, som banker og andre finansielle institutioner samt andre foretagender er pålagt afFinanstilsynet og myndighederne med ansvar for bekæmpelse af hvidvaskning, i overensstemmelsemed FATF-anbefalingerne. Eftersom lovudkastets forpligtelser også pålægges banker og andrefinansielle institutioner samt andre foretagender, som indleder en betalingsordre ibetalingssystemerne, bør en gentagelse af de samme forpligtelser over for operatørerne af selvesystemerne undlades. Der bør desuden foretages en nøjere vurdering af de tekniske begrænsningerved indførelse af sådanne forpligtelser i de danske betalingssystemer, samt af den indvirkning, somsådanne forpligtelser kunne have på betalingssystemernes smidige funktion og deres effektivitet.
7. For det andet bør det erindres, at i dag kan oplysni nger om afsender og modtager sendes direkte fra
den afsendende til den modtagende bank. Som anført ovenfor kan tilstedeværelsen af obligatoriskeoplysninger om afsender og modtager kontrolleres automatisk af et betalingssystem, før enbetalingsmeddelelse accepteres til behandling. I løbet af forsendelsen og behandlingen af enbetaling er det ikke påkrævet, at oplysninger om afsender og modtager fremsendes til den del afbetalingssystemet, som forestår afviklingen. Det beror på betalingssystemets opbygning, om alleeller kun en del af de data, som er indeholdt i meddelelsen, fremsendes til afviklingssystemet.Derfor bør bestemmelsen med krav om, at afsenderens identitet skal være kendt hele tiden  gennem
4betalingsforløbet forstås således, at dette ikke nødvendigvis omfatter selve afviklingen af
betalingen. 
8. I henhold til §1, nr.2 i lovudkastet skal virksomhed er, som erhvervsmæssigt driver virksomhed med
overførsel af penge og andre værdier, sørge for at lade sig registrere ved Statsadvokaten for særligøkonomisk kriminalitet for at kunne drive denne form for virksomhed. Registreringskravet gælderikke for virksomheder under tilsyn af Finanst ilsynet. ECB har ingen indvendinger mod det i
bemærkningerne angivne formål om, at alle virksomheder, som driver virksomhed med overførselaf penge og andre værdier skal registreres. Det nævnes, at denne bestemmelse tilsigter atgennemføre FATF-anbefaling VI om alternative be talingsoverførsler, som har som hovedformål
at lade betalingsformidlere uden for den finansielle sektor være omfattet og derved underlæggedem indberetningspligt. ECB forstår, at denne registreringspligt ikke finder anvendelse påDanmarks Nationalbank, i dens rolle som operatør af betalings- eller clearingsystemer. Det erendvidere ECBs opfattelse, at alle betalingssystemer allerede skal registreres ved Finanstilsynet ihenhold til den danske lovgivning, der gennemfører Europa-Parlamentets og Rådetsdirektiv 98/26/EF af 19. maj 1998 om endelig afregning i betalingssystemer ogværdipapirafviklingssystemer
5. 
9. §1 nr. 13 i lovudkastet tilsigter at gennemføre FATF-anbefaling III om indefrysning og
konfiskation af terroristers aktiver. Den indfører en ny §10a i loven, hvori bestemmes, at såfremtder er mistanke om, at en transaktion har eller har haft tilknytning til finansiering af terrorisme, skalvirksomheden undersøge transaktionen nærmere. Såfremt mistanken ikke kan afkræftes, skalStatsadvokaten for særlig økonomisk kriminalitet underrettes. Transaktionen kan derefter kungennemføres efter aftale med Statsadvokaten for særlig økonomisk kriminalitet. Disse forpligtelserfinder også generelt anvendelse på alle virksomheder der erhvervsmæssigt driver virksomhed medoverførsel af penge og andre værdier. Det er ECBs opfattelse, at denne forpligtelse ikke bør findeanvendelse på betalingssystemer som sådan, idet disse ikke er opbygget på en sådan måde, at dekan foretage undersøgelser som beskrevet ovenfor. Et krav om en aftale med Statsadvokaten forsærlig økonomisk kriminalitet forinden en betalingsmeddelelse kan behandles, er i modstrid medde grundliggende egenskaber og funktioner i et betalingssystem. Underretning til Statsadvokatenfor særlig økonomisk kriminalitet bør ske af den enhed, som indleder betalingen. ECB finder, atdenne bestemmelse i lovudkastet går ud over anvendelsesområdet for FATF-anbefaling III, somefter ECBs opfattelse ikke havde til hensigt at pålægge betalingssystemer lignende forpligtelser.Bemærkningerne ovenfor gælder tilsvarende for den nye §10b, hvorefter Finanstilsynet kanfastsætte nærmere regler om underretningspligt til Statsadvokaten for særlig økonomiskkriminalitet om finansielle transaktioner, som involverer usamarbejdsvillige lande. 
10. Afslutningsvis kan ECB tilslutte sig ændringsbestemmelsen til lovens § 13, sammenholdt med den
nye § 10d, hvorefter kreditinstitutter og alle andre institutter, der som led i deres virksomhed
                                                     
5EFT L 166, 11.6.1998, s. 45.
5deltager i håndtering og udlevering af pengesedler og mønter til offentligheden, pålægges
sanktioner, såfremt de undlader straks at overgive til politiet sedler og mønter, som de hartilstrækkelig grund til at tro er falske, og som de har taget ud af omløb. ECB skal bemærke, atforpligtelserne i den direkte anvendelige artikel 6, stk.1 i Rådets forordning (EF) nr. 1338/2001,som ved Rådets forordning (EF) 1339/2001 er udvidet til også at gælde for Danmark, er dækket afden nye § 10d. På grundlag heraf pålægger den ændrede § 13 (sammen med bestemmelserne istraffeloven) sanktioner for undladelse af at opfylde forpligtelserne i artikel 6, stk.1 i Rådetsforordning (EF) nr. 1338/2001 og opfylder derfor tillige den forpligtelse, som er pålagtmedlemsstaterne i forordningens artikel 6, stk.2. I lyset af den valgte fremgangsmåde tilgennemførelse af artikel 6 i Rådets forordning (EF) 1338/2001 skal ECB understrege vigtigheden
af, at de institutter, som i medfør af den nye § 10d og den ændrede § 13 pålægges sanktioner, er desamme, som er omfattet af artikel 6, stk.1 i forordningen. ECB vil desuden hilse en indsatsvelkommen fra de nationale centralbankers og pengeinstitutsektorens side med henblik på at sikre,at opdagelse af og tilbagetrækning fra omløb af formodede falske eurosedler og mønter blivereffektiv, som et supplement til lovudkastets gennemførelse af artikel 6 i Rådets forordning (EF)nr. 1338/2001.
11. ECB erklærer, at man ikke vil have indvendinger mod, at de kompetente nationale myndigheder
træffer beslutning om at gøre denne udtalelse offentlig tilgængelig.
Udfærdiget i Frankfurt am Main den 18. januar 2002.
[Underskrift]
Willem F. DUISENBERG
Formand for ECB