Ækvivalens inden for finansielle tjenesteydelser

1.Indledning

EU har til stadighed bestræbt sig på at styrke det indre marked for finansielle tjenesteydelser ved at indføre et fælles regelsæt og en fælles tilsynsstruktur for medlemsstaterne. I de seneste år har EU gjort konkrete fremskridt i denne henseende ved at oprette bankunionen og skabe grundlaget for kapitalmarkedsunionen.

Under hensyntagen til de finansielle markeders globale karakter vurderer EU, hvordan den nationale ramme for finansielle tjenesteydelser dækker grænseoverskridende aktiviteter og eksponeringer mod risici i tredjelande, og hvordan denne ramme interagerer med andre reguleringsordninger. EU overvåger og reagerer om nødvendigt samtidig dynamisk på den regulerings- og tilsynsmæssige udvikling i tredjelande (forbedring eller forringelse af det bilaterale samarbejde/den gensidige tillid), som kan påvirke det overordnede lovgivningsmiljø for aktive markedsdeltagere i EU. I denne forbindelse bestræber EU sig på at opretholde en robust og effektiv tilsynsramme, der imødegår risici i forbindelse med grænseoverskridende aktiviteter, der påvirker EU's finansielle stabilitet, markedsintegriteten, investorbeskyttelsen og de lige vilkår på det indre marked. Formålet er som minimum at undgå modstridende krav og mindske mulighederne for regelarbitrage.

EU er ikke det eneste reguleringsområde, der står over for denne udfordring. EU's lovgivning om finansielle tjenesteydelser og finansielle reguleringssystemer i tredjelande bygger på internationale standarder, der er udviklet i fællesskab i internationale organer som Rådet for Finansiel Stabilitet, Baselkomitéen for Banktilsyn, Den Internationale Forsikringstilsynsorganisation og Den Internationale Børstilsynsorganisation under G20-landenes politiske ledelse. Internationale standarder hjælper alle jurisdiktioner med at sikre, at de samme risici kan imødegås på samme måde, og at et kapløb mod bunden – der ofte medfører finansiel ustabilitet og smitter af på de globale markeder – undgås. Den overordnede G20-ramme understøttes også af et netværk af bilaterale samarbejdsordninger på både regulerings- og tilsynsplan. Samarbejdet bidrager til at opbygge gensidig forståelse og tillid mellem jurisdiktioner, hvilket er en forudsætning for at styre grænseoverskridende risici. EU's engagement i global lovgivningsmæssig konvergens baseret på internationale standarder er urokkeligt. Samtidig har disse globale rammer et generelt standardfastsættende formål og er ikke altid egnede til at håndtere konkrete problemstillinger, der opstår i en specifik bilateral kontekst.

Jurisdiktioner rundt om i verden anvender forskellige metoder til at styre de forskellige risici og udfordringer, der er forbundet med grænseoverskridende aktiviteter. Disse metoder varierer fra at anvende den nationale ordning i grænseoverskridende situationer, henholde sig til tredjelandes regler og tilsynsmæssige resultater eller undtage visse grænseoverskridende aktiviteter fuldt ud.

EU's primære tilgang, benævnt "ækvivalens", indebærer en positiv vurdering af tredjelandets rammer, der gør det muligt at have tillid til tredjelandets regler og til tilsynsmyndighedens tilsyn i tredjelandet. I praksis kan EU fastslå, at et tredjelands regulerings- eller tilsynsordning er ækvivalent med den tilsvarende EU-ordning, og dette giver myndighederne i EU mulighed for at henholde sig til tilsynsbelagte enheders overholdelse af tilsvarende regler i det pågældende tredjeland. Denne tilgang indebærer, at Kommissionen skal træffe afgørelser på grundlag af en vurdering, som følger de kriterier, der er fastsat i EU-retten. Det involverer fra starten også en dialog med myndighederne i de tredjelande, der vurderes. Med denne tilgang sikres effektiviteten af EU's fælles regelsæt og EU-myndighedernes tilsyn og håndhævelse, samtidig med at der tilvejebringes tilstrækkelige muligheder for grænseoverskridende aktiviteter på området finansielle tjenesteydelser og markeder. Ækvivalensafgørelser kan bidrage til at fremme grænseoverskridende aktiviteter.

EU's lovgivning om finansielle tjenesteydelser omfatter i dag omkring 40 bestemmelser, der giver Kommissionen mulighed for at træffe ækvivalensafgørelser. På dette grundlag har Kommissionen indtil videre truffet over 280 ækvivalensafgørelser for over 30 lande på forskellige områder i den finansielle sektor.

EU-ækvivalensen er blevet forbedret i en række retsakter vedrørende de europæiske tilsynsmyndigheder, de europæiske markedsinfrastrukturer og tilsynet med investeringsselskaber, som EU-lovgiverne har vedtaget for nylig. Disse forbedringer har understreget, at ækvivalens- og efterfølgende tilsynsafgørelser skal være risikobaserede, nøje afspejle regulerings- og tilsynsordningen i det tredjeland, der vurderes, og tage højde for indvirkningen af tredjelandets aktiviteter på EU-markederne. I disse forbedringer gøres det også klart, at tredjelandet løbende skal sikre, at kriterierne og betingelserne for vedtagelse af en ækvivalensafgørelse er opfyldt.

Da disse nye forbedringer snart indføres i EU's regelsæt, og i lyset af den internationale politiske udvikling er tiden inde til at gøre status over EU's overordnede tilgang til ækvivalens og til at gøre rede for en række af de nuværende udfordringer forbundet med denne tilgang. I februar 2017 offentliggjorde Kommissionens tjenestegrene et arbejdsdokument med den første omfattende vurdering af ækvivalens inden for finansielle tjenesteydelser. På grundlag af dette tekniske arbejde redegøres der i denne meddelelse for Kommissionens nuværende politiske prioriteter vedrørende ækvivalens og de seneste lovgivningsmæssige forbedringer, og der henvises til centrale aspekter i vurderings- og beslutningsprocesserne. Endelig redegøres der for det nylige og igangværende arbejde med ækvivalensvurderinger og -overvågning.

2. Formålet med ækvivalens

EU er fast besluttet på at fremme åbne, retfærdige og effektive finansmarkeder, der opererer inden for strenge tilsynsmæssige rammer og rammer for god forretningsskik. Ækvivalens er et af de centrale instrumenter, EU har til rådighed til at fremme dette mål i den eksterne dimension af det indre marked. Dette skyldes, at ækvivalens fremmer sammenhængen og foreneligheden mellem de relevante dele af EU-rammen og de tilsvarende regler i tredjelande. EU's ækvivalensstrategi opfylder således tre mål:

·Den forener behovet for finansiel stabilitet og investorbeskyttelse i EU på den ene side og fordelene ved at bevare et åbent og globalt integreret finansielt marked i EU på den anden side.

·Den er af afgørende betydning for fremme af lovgivningsmæssig konvergens baseret på internationale standarder.

·Den er en vigtig udløsende faktor for etablering eller opgradering af tilsynssamarbejdet med de relevante tredjelandspartnere.

Dette overordnede politiske perspektiv skal også imødekomme markedsdeltagernes interesser, da de naturligt fokuserer på mere umiddelbare fordele ved ækvivalensafgørelser, og myndighederne i EU skal således kunne forlade sig på, at de tilsynsbelagte enheder overholder tilsvarende regler i et tredjeland, bl.a. ved at:

·mindske (eller helt fjerne) overlappende krav om overholdelse til markedsaktører i EU og i tredjelande

·sikre, at visse tjenesteydelser, produkter og aktiviteter, der leveres eller udføres af tredjelandsselskaber, kan godkendes i reguleringsøjemed i EU, og dermed lette deres tilgængelighed på EU-markedet