DA Den Europæiske Unions Tidende C 11/8

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om principper, procedurer og foranstaltninger for gennemførelsen af Lissabontraktatens artikel 11, stk. 1 og 2 (initiativudtalelse)

2013/C 11/03

Ordfører: Luca JAHIER

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg besluttede den 14. juli 2011 i henhold til forretningsordenens artikel 29, stk. 2, at udarbejde en initiativudtalelse om:

"Principper, procedurer og foranstaltninger for gennemførelsen af Lissabontraktatens artikel 11, stk. 1 og 2".

Det forberedende arbejde henvistes til Den Faglige Sektion for Beskæftigelse, Sociale Spørgsmål og Unionsborgerskab, som vedtog sin udtalelse den 3. september 2012.

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 484. plenarforsamling den 14.-15. november 2012, mødet den 14. november 2012, følgende udtalelse med 168 stemmer for, 3 imod og 7 hverken for eller imod:

"Intet kan gennemføres uden borgerne, og intet kan vare ved uden institutioner"

Jean Monnet

1. Konklusioner

1.1 EØSU finder det afgørende at udarbejde konkrete handlingsforslag for at sikre, at de forskellige EU-institutioner på deres respektive områder tager initiativ til at fastlægge passende foranstaltninger til at gennemføre EU-traktatens artikel 11, stk. 1 og 2. Denne proces bør ses som en mulighed for at udvide og styrke strukturerne til at føre en dialog med civilsamfundet på EU-plan såvel som på nationalt, regionalt og lokalt plan.

1.2 Demokratiets kerne er og bliver det repræsentative demokrati. Deltagelsesdemokrati er en supplerende tilgang, men er aldrig et alternativ til det repræsentative demokrati, som er grundlaget for alle vore samfund. Ligeledes er den civile dialog ikke i konkurrence med den sociale dialog, da de hver især spiller en helt specifik og særlig rolle i henhold til traktatens bestemmelser.

1.3 Det er som fastlagt i EU-traktaten nødvendigt at skabe et effektivt deltagelsesdemokrati, der afspejler Den Europæiske Unions værdier og identitet. I betragtning af den nuværende økonomiske, sociale og politiske krise er det særdeles vigtigt at gennemføre artikel 11 fuldt ud for at øge Den Europæiske Unions demokratiske legitimitet i borgernes øjne. I sidste ende kan EU kun undgå ekstremisme, forsvare sine demokratiske værdier og skabe et "skæbnefællesskab" ved at sikre mere gennemsigtighed, en større fornemmelse af ejerskab hos borgerne og det organiserede civilsamfund og en øget deltagelse af disse på både nationalt og EU-plan.

1.4 Gennemførelsen af EU-traktatens artikel 11, stk. 1 og 2, skal ses som en afgørende mulighed for at bevæge sig ud over de allerede eksisterende processer for høring og inddragelse af civilsamfundet, som er blevet udviklet på EU-plan siden offentliggørelsen af hvidbogen om styreformer i EU i 2001. Der er allerede blevet udviklet forskellige eksempler på praksis for inddragelse af civilsamfundet, hvoraf nogle er gået længere end at dele oplysninger og kan ses som gode eksempler, der kan bruges som grundlag for at skabe en struktureret ramme for den civile dialog i EU i henhold til artikel 11, stk. 1 og 2.

1.5 EØSU anbefaler derfor følgende: — Kommissionen bør foretage en grundig undersøgelse af de eksisterende processer for inddragelse af civilsamfundet i fastlæggelsen af politikker på EU-plan. Den pågældende undersøgelse bør vurdere effektiviteten af den nuværende ordning for struktureret samarbejde og fremsætte anbefalinger til en overordnet ramme, som skal fastlægge, hvordan samtlige EU-institutioner kan gennemføre artikel 11, stk. 1 og 2. EØSU og de direkte involverede parter bør opfordres til at bidrage til denne undersøgelse, for så vidt angår dens udformning, gennemførelse og resultatformidlingen, — Åbenhedsregistret, et redskab anvendt i fællesskab af Europa-Parlamentet og Kommissionen, bør udvides til også at omfatte Rådet. Det kunne i fremtiden blive et nyttigt redskab til at identificere interessenterne i den europæiske civile dialog, — EU-institutionerne bør oprette en samlet database med informationer om kontakter, høringer og dialogen med civilsamfundet. Man bør også planlægge at udarbejde en årsrapport som et nyttigt redskab til at vise deltagelsesdemokratiet omfang i EU, — EØSU bør foretage en intern undersøgelse for at vurdere effektiviteten, relevansen og opfattelsen af udvalgets eget samarbejde med civilsamfundsorganisationerne med det sigte at indkredse effektive forbedringer, — EØSU bør oprette en database med detaljerede oplysninger om, hvilke civilsamfundsorganisationer der har været involveret i EØSU's arbejde og i hvilken egenskab, — EØSU bør fuldt ud udnytte den nye samarbejdsprotokol med Kommissionen, der blev underskrevet i februar 2012, til i højere grad at blive inddraget i fastlæggelsen af EU's prioriteter, arbejdsprogrammer og nøglepolitikker, — EØSU bør forpligte sig til at revurdere og puste nyt liv i sin kontaktgruppe med det europæiske civilsamfund for at øge deltagelsen og bidrage til en bedre gennemførelse af artikel 11, stk. 1, — EØSU bør sammen med alle de andre direkte interesserede parter og navnlig EU-institutionerne hjælpe med at organisere et større årligt arrangement for at yde et samlet bidrag til dagsordenen for EU's prioriteter. Den politiske indflydelse af et sådant arrangement kunne øges, hvis det blev afholdt i tilknytning til en fælles konference for de 27 medlemsstaters nationale parlamenter og Europa-Parlamentet. Det første af disse arrangementer kunne afholdes før valget til Europa-Parlamentet i 2014 og dermed bane vej for en konsolidering af de bånd, der knytter EU-borgerne, de folkevalgte og vælgerne sammen.

1.6 EØSU's væsentlige og stadig stærkere engagement i at skabe et europæisk offentligt rum kan dermed indbyde og opmuntre til en mere aktiv rolle for Kommissionen, Rådet og Europa-Parlamentet i gennemførelsen af EU-traktatens artikel 11, stk. 1 og 2, og dermed skabe betydelige proces- og produktrelaterede resultater for samtlige EU-institutioner og civilsamfundsorganisationer i EU.

2. Indledning

2.1 Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg (EØSU) har gennem de seneste 12 år gjort store fremskridt i fastlæggelsen af den europæiske civile dialog, dens rolle som supplement til det repræsentative demokrati og dens særlige karakter i forhold til den sociale dialog. Den civile dialog er blevet defineret som en demokratisk meningsdannende proces, som kan antage forskellige former afhængigt af de involverede aktører. EØSU er blevet enigt om en definition af den civile dialogs aktører og begreber og om dens relation til deltagelsesdemokratiet (1).

2.2 EØSU har desuden genbekræftet nærhedsprincippet på EU-plan; det har foreslået et klart skema med 14 kvantitative og kvalitative kriterier til måling af repræsentativiteten af de civilsamfundsorganisationer, der er valgt til at deltage i den horisontale, vertikale og sektorielle civile dialog; og det har præcist indkredset forskellene mellem høring (en topstyret proces) og den civile dialog (en bundstyret eller snarere cirkelformet proces). EØSU har således bidraget til de institutionelle landevindinger, som nu er lovfæstede i EU-traktatens artikel 11 (2).

2.3 EU-traktaten, som trådte i kraft i december 2009, stadfæster den formelle anerkendelse af deltagelsesdemokratiets rolle (civil dialog, høring, det europæiske borgerinitiativ). Bestemmelserne i artikel 11 (3) bygger videre på det repræsentative demokratis centrale institution (artikel 10 og 12) (4) og styrker den, og er dermed udtryk for en innovativ europæisk demokratimodel.

2.4 Det gælder nu om at arbejde på en konkret gennemførelse af artikel 11, og navnlig bør vi starte arbejdet med stk. 1 og 2, eftersom høringspraksis omtalt i stk. 3 nu i vid strækning er færdigudviklet, og det europæiske borgerinitiativ allerede er blevet reguleret (5). EØSU's historie har nemlig lært os, at effektive dialogstrukturer forudsætter en klar juridisk ramme og institutionel kontinuitet.

2.5 I marts 2010 opfordrede EØSU Kommissionen til at "fremlægge en grønbog om den civile dialog, der omhandler den konkrete udformning af artikel 11, stk. 1 og stk. 2, med det formål at tænke over den allerede eksisterende praksis, definere procedurer og principper nærmere, evaluere disse og sammen med det organiserede civilsamfund gennemføre forbedringer, særligt hvad angår etableringen af klare strukturer" (6). Et år senere, i 2011, på et ekstraordinært møde arrangeret af Gruppe III i EØSU om Hvad er mulighederne for deltagelsesdemokrati i Europa? blev disse opfordringer gentaget, og man enedes om en "køreplan for deltagelsesdemokrati" (7).

2.6 EØSU konstaterer, at med undtagelse af høringspraksis og reguleringen af det europæiske borgerinitiativ, som trådte i kraft den 1. april 2012, er der ikke sket nogen udvikling i de forskellige institutioner mht. de bestemmelser, der vedrører den civile dialog (artikel 11, stk. 1 og 2), og at der hidtil ikke har været nogen positiv reaktion på anmodningen om en grønbog herom.

2.7 I hele Europa har der desuden bredt sig en strukturel økonomisk krise, der sætter spørgsmålstegn ved selve grundlaget for den europæiske integration og desuden giver næring til et dobbelt, farligt fænomen. På den ene side en tilbagevenden til mellemstatslige forhandlinger for at finde løsninger på krisen med en mangedobling af EU-topmøderne, og på den anden side en stigende afstand mellem borgerne, deres organisationer og EU-institutionerne. Dertil kommer en udbredt fornemmelse af, at EU ikke blot er ude af stand til at finde vej ud af krisen, men at det også pålægger politiske stramninger, der rammer alle EU-borgerne, og at der nærmest ingen dialog er med de forskellige repræsentanter for det organiserede civilsamfund omkring de valg, der træffes. Den manglende forståelse og afstand synes således at tage til og baner vej for en farlig situation, hvor EU-institutionerne selv risikerer at miste deres legitimitet.

2.8 EØSU er overbevist om, at den dynamik, som EU-traktaten har skabt, og den brede vifte af emner og prioriteter, som nu er på EU's dagsorden, kræver en stærk og overbevisende styrkelse af det fællesskabsretlige samarbejde. Alt dette kan kun ske gennem en styrkelse og en fornyelse af dette samarbejde og en styrkelse af det parlamentariske demokrati, som er grundlaget for EU-institutionerne, samt ved hjælp af en ny æra med direkte inddragelse af civilsamfundet med fokus på at styrke den europæiske identitet og vække borgernes interesse. En større inddragelse af borgerne gennem den civile dialog, i såvel dens direkte former som via de repræsentative organisationer, jf. artikel 11, er ved at blive en central udfordring for selve den europæiske integrations fremtid. Det handler nemlig om ejerskab, tilslutning, gennemsigtighed og større demokratisk legitimitet af beslutningsprocesserne.

2.9 Artikel 11 og gennemførelsen heraf er således et værdifuldt redskab til at skabe en sådan dynamik i deltagelsesdemokratiet, og EØSU har uden tvivl den fornødne erfaring til at tilbyde sig selv som katalysator i denne proces for at styrke det europæiske demokratiske liv i tæt samarbejde med de forskellige EU-institutioner og det organiserede civilsamfunds vigtigste europæiske og nationale netværk.

2.10 EØSU er bevidst om, at det kun delvist afspejler de forskellige dele af det, der forstås ved "det organiserede civilsamfund" (8), og har netop derfor ud fra en pragmatisk indfaldsvinkel gennem nogen tid taget en række skridt til at sikre en stadig bredere forgrening af sine forbindelser med de europæiske civilsamfundsorganisationer. I en krisetid mener EØSU, at det er mere afgørende end nogensinde at styrke sådan en "bro" mellem institutionerne og civilsamfundet med henblik på at ledsage de strukturpolitiske valg og endda de institutionelle reformer, som EU er nødt til at gennemføre, hvis det skal have en fremtid.

2.11 Artikel 11 er som helhed en klar tillidserklæring til merværdien af det aktive medborgerskab, til værdien af deltagelsesdemokratiet og til den rolle, som det aktive medborgerskab kan spille ved at styrke befolkningens tilhørsforhold til det europæiske projekt og samtidig skabe en stadig mere velinformeret og sammenhængende offentlig mening i Europa. Ved at placere den allerede etablerede tradition for høringsprocedurer (stk. 3) under deltagelsessøjlen (stk. 1 og 2) tilkendegiver artikel 11 dermed et væsentligt skifte i retning af en mere avanceret type struktureret dialog.

2.12 Efter 15 år med udarbejdelse af teorier og vigtige dokumenter, som er at finde i det tidligere omtalte kompendium (9), er der nu behov for specifikke målrettede aktioner og redskaber for de enkelte EU-institutioner, men samtidig skal der udarbejdes en overordnet koordineret og sammenhængende strategi for at sikre en bedre gennemførelse af artiklens overordnede mål.

2.13 EØSU mener ikke, at man bør falde for fristelsen til at omdanne artikel 11's præskriptive fundament (navnlig stk. 1 og 2) til noget rent deskriptivt, som var det blot et fotografi af det, der allerede findes. Det ville overhovedet ikke afspejle lovgiverens hensigt og ej heller leve op til de europæiske civilsamfundsorganisationers høje forventninger.

3. Med udgangspunkt i eksisterende god praksis

3.1 EØSU mener, at det er nyttigt at tage udgangspunkt i eksisterende god praksis, hvis man vil begynde at udvikle praktiske foranstaltninger til gennemførelse af artikel 11, stk. 1 og 2.

3.2 Gennem de seneste ti år er der i EU sket en fast stigning i forskellige samarbejdsformer med civilsamfundsorganisationerne. Der er i vidt omfang tale om høringer, som foretages af Kommissionen.

3.3 I Kommissionen har et stigende antal generaldirektorater udviklet et betragteligt antal af disse høringer med forskellige målsætninger, hyppighed, format og effekt. De har udviklet sig stort set uafhængigt af hinanden og er undertiden blevet til egentlige "høringsfora". Der er tale om forskellige situationer og resultater, som i visse tilfælde allerede er blevet til ret strukturerede former for løbende dialog med civilsamfundet (10). EØSU finder det under alle omstændigheder nødvendigt at gentage, at man ikke kan sammenblande høringernes juridiske struktur med den nye form for civil dialog, der i øvrigt skal være struktureret og permanent.

3.4 Vi kan nævne EU's sundhedsforum under Generaldirektoratet for Sundhed og Forbrugere (SANCO), platformen for grundlæggende rettigheder under EU's agentur for grundlæggende rettigheder, kontaktgruppen for civilsamfundet under Generaldirektoratet for Udvikling og Samarbejde – EuropeAid (GD DEVCO) og Dialogen med civilsamfundet, som er lanceret af Generaldirektoratet for Handel (TRADE).

3.5 Sidstnævnte udgør nok den mest avancerede mekanisme til struktureret sektordialog, både pga. det brede spekter af involverede aktører (mere end 800 registrerede organisationer), og fordi cirka halvdelen af disse har sæde i en af medlemsstaterne og ikke i Bruxelles. Det er også den eneste, for hvilken der er blevet bestilt en ekstern evaluering (11), af GD TRADE selv.

3.6 Et andet eksempel er "Det europæiske integrationsforum" (12), som blev oprettet i 2009 på baggrund af et fælles initiativ af EØSU og Kommissionen, og som har en fast deltagerskare på omkring et hundrede såvel europæiske som nationale interessenter. Dette forum har desuden også løbende deltagelse af Europa-Parlamentet, Regionsudvalget og regeringsrepræsentanter fra EU-medlemslandene. Efter en lidt vanskelig start er forummet i dag blevet samlingssted for struktureret dialog om den konkrete udvikling af EU's dagsorden for integrationspolitik, især i den forudgående fase.

3.7 Et tredje eksempel er civilsamfundsforaene inden for rammerne af det komplekse system af EU's eksterne forbindelser. Her skal nanvlig fremhæves succesen med de blandede rådgivende udvalg, der blev oprettet i forbindelse med forhandlingerne om EU-tiltrædelse, det rådgivende udvalg Cariforum-EU's rolle i overvågningen af den specifikke økonomiske partnerskabsaftale mellem EU og Cariforum og civilsamfundets rolle, som er fastlagt i frihandelsaftalen mellem EU og Korea.

3.8 Cotonou-aftalen (13) er nok den mest komplekse og omfattende, både hvad angår antallet af involverede lande og aktører og antallet af gennemførte aktioner. Den giver en formel anerkendelse af "at ikke-statslige aktører kan spille en supplerende rolle i og potentielt bidrage til udviklingsprocessen (defineret som den private sektor, arbejdsmarkedets parter og de økonomiske interesseorganisationer, civilsamfundet)" (14). På baggrund af et specifikt mandat afholder EØSU regelmæssige møder med de økonomiske og sociale aktører fra AVS-EU, og der er desuden blevet udarbejdet et specifikt finansielt støtteprogram i de forskellige lande, som forvaltes af de respektive EU-delegationer, med stigende inddragelse af disse aktører og investering i kapacitetsopbygning (15).

3.9 Endelig skal det nævnes, at Europa-Parlamentet siden 2007, omend uregelmæssigt og med forskelligt udfald, har taget initiativ til at arrangere tre temabaserede borgerfora med deltagelse af en bred vifte af europæiske civilsamfundsorganisationer (16). Dette arbejde er for tiden genstand for en særskilt intern evaluering i Europa-parlamentet med henblik på en nødvendig og stærkere relancering i de kommende år.

3.10 Der er også på internationalt plan visse bemærkelsesværdige eksempler på civilsamfundets effektive deltagelse i beslutningsprocesserne. Der kan bl.a. nævnes Århus-konventionen (17) under De Forenede Nationers Økonomiske Kommission for Europa og kodeksen for god praksis for civilsamfundets deltagelse i beslutningsprocessen, som er vedtaget af konferencen af ikke-statslige internationale organisationer (INGO'er) (18).

3.11 Århuskonventionen sikrer ikke alene, at offentligheden og de relevante civilsamfundsorganisationer har ret til adgang til myndighedernes miljøoplysninger, men fastlægger også, at offentligheden har ret til at deltage i beslutningsprocesser om miljøsager og eventuelt gøre indsigelser mod myndighedernes beslutninger. Repræsentanterne for civilsamfundet kan desuden udpege medlemmer af konventionens overvågningsudvalg og de kan være repræsenteret i præsidiet. Endelig har de pågældende civilsamfundsorganisationer adgang til finansiel støtte.

3.12 Hvad angår Europarådet, sigter kodeksen for god praksis, som er anerkendt af ministerrådet, mod at forbedre civilsamfundets deltagelse i beslutningsprocessen på lokalt, regionalt og nationalt plan. Kodeksen for god praksis fastlægger fire forskellige deltagelsesniveauer (information, høring, dialog og partnerskab), der kan anvendes som model af hhv. civilsamfundet og de offentlige myndigheder.

3.13 Der findes desuden gode eksempler på regionalt og nationalt plan. Særligt bemærkelsesværdigt er det franske tiltag "Grenelle Environnement", som blev til på den franske præsidents initiativ i 2007 (19). Dette forum samlede repræsentanter for staten, de lokale myndigheder, ngo'erne og arbejdsmarkedets parter i en proces med dialog og partnerskab, som efterfølgende mundede ud i to vigtige lovpakker på miljøområdet i hhv. 2008 og 2010. På forslag af "Grenelle Environnement" blev det økonomiske og sociale råds navn i 2008 desuden ændret til "det økonomiske, sociale og miljøpolitiske råd", og der blev udpeget repræsentanter for miljøsektoren til at deltage i rådet (20). Til sidst skal nævnes andre modeller for civil dialog, som er udviklet på nationalt og lokalt plan, og som har form af "samarbejdsplatforme", "internationale aftaler" eller "samarbejdsaftaler eller -protokoller" osv., og som bør anvendes som sådan.

4. Erfaringer og udviklingsmuligheder

4.1 Der er på nuværende tidspunkt særdeles interessante eksempler, som i praksis går langt ud over de gængse former for almindelig høring. I visse tilfælde har de medført mere stabile og alsidige processer for aktiv deltagelse og konsolidering af samarbejdsformer, som baner vejen for mulige former for struktureret civil dialog, som foreskrevet i EU-traktatens artikel 11. Denne praksis er imidlertid i vid udstrækning ikke tilstrækkeligt kendt uden for de berørte kredse i de enkelte sektorer og trænger til at blive vurderet, i højere grad fremmet, udvidet og gjort mere stabil.

4.2 Hvordan disse fora opfattes af de forskellige interessenter, navnlig hvad angår deres effektivitet, afhænger af en række faktorer: det meget forskellige niveau af ejerskab i forhold til processen, aktørernes oplevelse af repræsentationsniveauet (21), den finansielle situation der kan være befordrende eller ej for deltagelse af mindre strukturerede aktører, som ikke er til stede i Bruxelles, af den tekniske kapacitet til aktivt at bidrage til diskussionen og sikre opfølgning af processen og af kontinuiteten af den operationelle investering fra EU-institutionernes side.

4.3 Det er værd at understrege visse vigtige aspekter af disse processer: — De har gradvist skabt visse typer arbejdspraksis, der efterhånden er blevet almindeligt anvendte og accepterede standarder, og er en rigdom, der bør undersøges og vurderes. — De fleste af dem involverer et meget bredt spekter af interessenter, som normalt ikke kommer fra en enkelt gruppe eller sektor i det organiserede civilsamfund, men som ofte omfatter medlemmer, der svarer til dem, der findes i EØSU: organisationer for erhvervslivet, arbejdstagere og andre socioøkonomiske aktører samt borgerretlige, faglige og kulturelle organisationer. — I flere tilfælde er mere end en EU-institution/et EU-organ involveret, omend med forskellige roller, og i visse tilfælde giver det en netværkseffekt mellem forskellige institutioner, som bør videreudvikles. — I denne strukturerede samarbejdsproces ses også en stigende deltagelse – på vidt forskellige måder – af nationale civilsamfundsrepræsentanter og deres organisationer ud over de europæiske organisationer. Der er dog i den forbindelse stadig meget at gøre for at sikre en mere omfattende inddragelse af de lokale og nationale niveauer af civilsamfundet i de 27 medlemsstater (22).

4.4 Disse resultater afslører muligheden for en kritisk masse, som, hvis den udnyttes systematisk og omtales tilstrækkeligt, kunne være en vigtig brik i opbygningen af deltagelsesdemokratiet på europæisk plan. Under alle omstændigheder ville dette gøre det muligt at synliggøre denne søjle i det europæiske demokrati, både for offentligheden og internt i de forskellige institutioner. Omfanget af de europæiske civilsamfundsorganisationers bidrag og den indsats, som EU-institutionerne allerede i længere tid har gjort, ville dermed blive mere synligt og værdsat.

4.5 EØSU foreslår derfor, at Kommissionen med aktiv medvirken fra alle de øvrige institutioner tager initiativ til en større, mere detaljeret undersøgelse.

4.6 Her ti år efter hvidbogen om nye styreformer i EU (23) bør en sådan undersøgelse resultere i en mere komplet overordnet status over de opnåede resultater, den konkrete indvirkning på lovgivningsprocessen, de uventede ændringer, der opstod og blev afprøvet, de indkredsede problemstillinger og manglerne og uoverensstemmelserne samt de afholdte udgifter, og endelig bør den pege på de elementer, der er nødvendige for at opnå en mere relevant og udbredt deltagelse. Undersøgelsen bør desuden vurdere den konkrete effektivitet og udbredelse af samtlige eksisterende strukturerede samarbejdsformer med civilsamfundet, se på hvilke parametre og betingelser der kræves opfyldt for at øge deres effektivitet, og indkredse, hvilken god praksis der kan opstilles som eksempel, samt finde ud af, hvordan den kan udvikles yderligere. Endelig bør den også vurdere, i hvor høj grad der er kendskab til dette omfattende arbejde, og hvordan det opfattes uden for de berørte kredse, hvordan det bidrager til udbredelsen af deltagelsesdemokratiet, opbakningen til det europæiske projekt og dermed til opbygningen af et offentligt europæisk rum. En sådan undersøgelse bør desuden skitsere elementerne til en konsekvensanalyse set fra såvel de forskellige institutioners som de forskellige organiserede civilsamfundsaktørers synsvinkel.

4.7 Hvis en sådan undersøgelse blev udarbejdet i lyset af artikel 11 (24) og dermed direkte og aktivt inddrager civilsamfundsorganisationerne, kunne den blive et godt arbejdsgrundlag for at indkredse retningslinjer og andre praktiske forhold med henblik på at udvikle den strukturerede dialog i henhold til EU-traktatens artikel 11. Dermed kunne den give Kommissionen og de øvrige EU-institutioner de nødvendige elementer til senere at udarbejde mere præcise praktiske forslag i overensstemmelse med grønbogen, der er nævnt i punkt 2.5, og som EØSU understreger, er vigtig. Navnlig bør den søge at identificere eventuelle fælles retningslinjer og praksis for samtlige institutioner, under hensyntagen til deres individuelle selvbestemmelse, med det sigte at udvikle en utvetydig, effektiv, inklusiv og gennemsigtig procedure for civilsamfundets strukturerede deltagelse i gennemførelsen af den europæiske integration.

4.8 EØSU kan klart bidrage på dette punkt ved at stille sin ekspertise og sine netværk til rådighed og deltage aktivt i gennemførelsen af denne undersøgelse, både i udformnings- og gennemførelsesfasen og i den efterfølgende udbredelse af resultaterne, navnlig i de 27 medlemsstater.

4.9 Dertil kommer, at Kommissionen og Europa-Parlamentet den 23. juni 2011 søsatte det fælles åbenhedsregister, som erstatter det register, Kommissionen oprettede i 2008. Registret omfatter allerede flere tusinde forskellige organisationer, der kommer fra vidt forskellige dele af det europæiske civilsamfund, og som skal levere en ret lang række informationer samt forpligter sig til at overholde en fælles adfærdskodeks (25). Dette ene register, som er fælles for de to institutioner, og det faktum, at Rådet allerede har udtrykt interesse i at komme med om bord, er tegn på en klar retning og en vilje fra institutionernes side til at gå koordineret til værks i dette spørgsmål, der er så vigtigt og følsomt for forbindelserne til civilsamfundet.

4.10 EØSU mener, at registret, som indtil videre kun har det formål at skabe gennemsigtighed for dem, der står i kontakt med EU-institutionerne for at påvirke politikkerne, gradvist kunne blive et redskab til at indkredse interessenterne i den civile dialog i forbindelse med spørgsmålet om repræsentativitetskriterier. Et sådant registers potentiale mht. udvikling af den strukturerede civile dialog bør derfor også kortlægges i forbindelse med ovennævnte undersøgelse.

4.11 Lissabontraktaten åbner desuden nye muligheder i forhold til Det Europæiske Råd. Det er nu en permanent struktur, og formanden for Det Europæiske Råd udpeges nu for en periode på 2,5 år med mulighed for genudpegelse. Alt dette danner grundlag for at strukturere en mere langsigtet vision og mere stabile forbindelser til det organiserede civilsamfund. Det Europæiske Råd er nemlig også forpligtet til at efterleve kravet i EU-traktatens artikel 11, og det faktum, at det i dag har ansvaret for at udstikke EU's overordnede politiske retningslinjer, gør det endnu mere strategisk vigtigt at udvikle et samarbejde, der gradvist udvikler sig til en struktureret civil dialog. EØSU mener, at Rådet bør etablere en særlig enhed til at beskæftige sig med dialogen med civilsamfundet, og EØSU er i forlængelse af sine specifikke funktioner parat til at samarbejde tæt med Rådet om at forfølge dette mål i praksis.

5. EØSU's rolle

5.1 Gennem de seneste ti år har EØSU også ændret sine arbejdsmetoder betydeligt og har frem for alt i væsentligt omfang udvidet inddragelsen af interessenter, eksperter og europæiske civilsamfundsorganisationer i sit arbejde.

5.2 Alle områder er blevet berørt: den mere traditionelle del af udvalgets arbejde (udtalelserne) med stigende inddragelse af eksperter og en mangedobling af høringerne (af meget forskelligt omfang); nedsættelse af kontaktgruppen med civilsamfundsorganisationerne; de forskellige møder og arrangementer afholdt inden for rammerne af sektionernes, gruppernes og formandskabernes programmer såvel i Bruxelles som i de forskellige EU-medlemsstater; det arbejde, der er gennemført om Europa 2020-strategien i samarbejde med de økonomiske og sociale råd og lignende organisationer i de forskellige medlemsstater; og endelig den brede vifte af aktiviteter gennemført inden for rammerne af udvalgets egne eksterne forbindelser.

5.3 Der toner et billede frem af omfattende og tiltagende forbindelser og dialog med en bredere og mere forskelligartet vifte af aktører fra det europæiske organiserede civilsamfund. En temmelig vidtforgrenet og meget sektoropdelt udvikling, hvor det indbyrdes kendskab til hinandens tiltag ofte er ret lavt, og hvor det overordnede potentiale ikke er blevet tilstrækkeligt udnyttet.

5.4 Udvalget bør derfor forpligte sig til: — at fremme en mere komplet analyse af udviklingen og perspektiverne for udvalgets egne forskellige forbindelser til det organiserede civilsamfund med det sigte dels at vurdere effektiviteten, relevansen og opfattelsen af det gennemførte arbejde, dels at afdække eventuelle tendenser og nødvendige innovationer, med henblik på hele tiden bedre at kunne afgrænse udvalgets egne specifikke opgave som rådgivende organ i EU og styrke processen for gennemførelse af EU-traktatens artikel 11. En sådan undersøgelse bør foretages med hjælp fra fremtrædende forskningsinstitutter og bør indeholde passende mekanismer til at inddrage og samarbejde aktivt med repræsentanter for civilsamfundsorganisationerne på EU-plan og dermed også indsamle deres holdninger og overordnede vurderinger, — at fremme en specifik central database med alle de kontakter, kompetencer og organisationer, der på forskellig vis hvert år er involveret i udvalgets arbejde, inklusive en typeinddeling og efterfølgende vurdering af, hvilke initiativer (fælles erklæringer og/eller årlig dialog med samtlige kontakter) det er muligt at udvikle med henblik på at give disse forbindelser et mere solidt fodfæste, — og endelig at foreslå de forskellige EU-institutioner at oprette en fælles database over samtlige forbindelser og dialoger med civilsamfundsorganisationerne, der føres af alle EU-institutioner og -organer, og overveje muligheden for at udarbejde en hensigtsmæssig årsrapport, som skal stilles til rådighed for samtlige nationale og europæiske interessenter (26).

5.5 EØSU skal udnytte alle nyttige synergier med de øvrige EU-institutioner for at sikre, at artikel 11 gennemføres ordentligt. I dette øjemed gentager EØSU sin vilje til at skabe nye muligheder for at arbejde med Det Europæiske Råd og at styrke og udvide de eksisterende samarbejdsmuligheder med Europa-Parlamentet, Kommissionen og Regionsudvalget.

5.6 Den nye samarbejdsprotokol, som EØSU og Kommissionen (27) har underskrevet og som konsoliderer og styrker udvalgets rolle som privilegeret bindeled mellem det organiserede civilsamfund og EU-institutionerne, åbner i den sammenhæng utallige muligheder, som bør forfølges med beslutsomhed. Denne protokol konsoliderer og styrker de samarbejdsveje, der er udviklet gennem årene, og den etablerer nye, ambitiøse og konkrete veje til gradvist og i fællesskab at gennemføre EU-traktatens artikel 11 med det sigte at udvikle "deltagerdemokrati på EU-plan med henblik på at styrke EU's demokratiske legitimitet" (28). Navnlig "betragter Kommissionen samarbejdet som et privilegeret redskab til at føre "en åben, gennemsigtig og regelmæssig dialog med repræsentative organisationer og civilsamfundet", som der står i EU-traktatens artikel 11" (29).

5.7 Protokollen peger navnlig på to centrale muligheder for at udvikle et sådant samarbejde, som kunne blive en stabil og struktureret ramme, i hvilken man gradvist kunne indlemme et stadigt større netværk af organisationer, der repræsenterer det europæiske civilsamfund, og dermed give yderligere struktur til den praktiske udvikling af den strukturerede civile dialog i artikel 11, stk.2: — Hvad angår fastlæggelsen af EU's politiske prioriteter, har EØSU mulighed for at påvirke Kommissionens politiske prioriteter og årlige arbejdsprogram. I dette øjemed bør EØSU oplyse Kommissionen om sine egne forslag til prioriteter for det følgende år, og i slutningen af hvert år afholder EØSU en debat om EU's fremtid, hvor Kommissionen fremlægger sine strategiske prioriteringer. — Hvad angår det europæiske halvår og Europa 2020-strategien, gør protokollen det til et fast element, at EØSU skal fremlægge en årsrapport i tæt samarbejde med netværket af økonomiske og sociale råd og tilsvarende institutioner om inddragelsen af civilsamfundet i forberedelsen af de nationale reformprogrammer. Denne rapport debatteres forud for forårstopmødet i Det Europæiske Råd, og Kommissionen er forpligtet til at deltage i debatten og i den forbindelse fremlægge "den årlige vækstundersøgelse".

5.8 EØSU skal desuden arbejde på at skabe de mest hensigtsmæssige synergier med civilsamfundsorganisationerne på både nationalt og europæisk plan og samtidig udvikle et struktureret samarbejde på begge niveauer.

5.9 Især kan et sådant struktureret samarbejde udvikles på nationalt plan med henvisning til det bidrag, protokollen nu forlanger af EØSU, mht. "evalueringen af gennemførelsen af EU-lovgivning, navnlig i relation til de horisontale bestemmelser i EUF-traktatens artikel 8 og 12" (30). I dette øjemed bør der ske en styrkelse af det eksisterende samarbejde med de nationale økonomiske og sociale råd og lignende organer.

5.10 Endelig nedsatte EØSU i 2004 kontaktgruppen med det europæiske civilsamfunds organisationer og netværk, som der også henvises til i den reviderede protokol. I forbindelse med de skitserede perspektiver finder EØSU det nødvendigt at revidere, omstrukturere og genoplive kontaktgruppens rolle ved navnlig at åbne den for alle dele af det organiserede civilsamfund og med henvisning til den bredeste sammensætning af de tre grupper i EØSU. En sådan styrkelse kunne konkret bidrage til et afgørende fremskridt i gennemførelsen af navnlig EU-traktatens artikel 11, stk. 1, (vedrørende den horisontale civile dialog) og samtidig gøre udvalget til en platform, der befordrer denne proces. En således revideret og styrket kontaktgruppe vil kunne spille en stadig mere værdifuld rolle i EØSU, især i overvågningen af gennemførelsen af EU-traktatens artikel 11.

6. Opbygning af en struktureret platform til den europæiske civile dialog

6.1 EØSU ser det som sin pligt i stigende grad at gøre sig gældende som ekspertisecenter for den europæiske civile dialog og samtidig udvikle og finjustere de eksisterende redskaber, stimulere nye former for struktureret dialog og åbne fora med støtte fra interessenterne inden for rammerne af en overordnet strategi og med en stadig mere passende deltagelse af de europæiske civilsamfundsorganisationer med det sigte at udbrede god praksis for civil dialog på alle niveauer. På denne måde kan EØSU yde et afgørende bidrag til gennemførelsen af artikel 11.

6.2 EØSU mener også, at man også bør tage fat på at skabe en synlig platform til denne nye æra med deltagelsesdemokrati. Ud over at være en nyskabelse, både hvad angår indhold og form, ville det også fremme hele den overordnede proces og være en kommunikationsbegivenhed i sig selv. Dette er en måde at give form og indhold til opbygningen af en europæisk offentlig sfære, som foreslået af filosoffen Jürgen Habermas, som en grundlæggende forudsætning for selve det europæiske projekt, men som stadig er langt fra at være gennemført. Denne opgave er så meget desto mere nødvendig i forbindelse med krisen og den allerede påviste risiko for, at den demokratiske opbakning til den europæiske samling går i opløsning.

6.3 I EØSU er forslaget om et sådant forum allerede blevet nævnt under såvel konferencer organiseret i EØSU (31) som i en nylig vigtig udtalelse om Fornyelse af fællesskabsmetoden (32).

6.4 EØSU mener, at et sådant struktureret forum til den europæiske civile dialog kan have form af et årligt arrangement og have følgende karakteristika og mål: — et arrangement, der sigter mod at indsamle, formidle og sammenfatte de vigtigste bidrag fra det europæiske organiserede civilsamfund til Kommissionens årsprogram og til dagsordenen for de forskellige institutioners prioriteter, i tilknytning til hvad der står anført under punkt 5.7, — et arrangement, der gradvist kunne tilrettelægges over flere dage i stil med Open Days, som Regionsudvalget afholder med stor succes (33), med workshopper og tematiske møder, og som i den sidste ende munder ud i en samlet afslutningsseance, — et arrangement, som EØSU ville skabe et godt udgangspunkt for ved at nedsætte et særligt udvalg, som skulle omfatte repræsentanter for EU's civilsamfundsorganisationer, og som skulle opstille de tematiske prioriteter for arbejdet såvel som betingelserne for deltagelse (34), — et arrangement, hvor deltagerskaren bør udvides så meget som muligt, inklusive når det gælder de nationale og sektorielle organisationer, — et arrangement, der også skal omfatte direkte deltagelse af EU-borgerne i lyset af bestemmelserne i artikel 11, stk. 1, som også kræver en direkte dialog med borgerne i de 27 EU-lande, og som udnytter det store potentiale i de nye kommunikationsteknologier, — et arrangement, der i den sidste ende kunne munde ud i en sluterklæring, hvis form skulle styres og koordineres af et forberedende udvalg, hvilket EØSU allerede har haft succes med i utallige sammenhænge, både internt og eksternt.

6.5 EØSU mener, at et sådant arrangement på en konstruktiv måde kunne anspore alle EU-institutionerne til at gøre den civile dialog til en horisontal opgave for både alle Kommissionens generaldirektorater, alle Rådets arbejdsgrupper og alle Europa-Parlamentets udvalg på en gennemsigtig og afbalanceret måde i forhold til de forskellige dele af det europæiske organiserede civilsamfund, hvilket Europa-Parlamentet i sin tid anmodede om (35).

6.6 For at tillægge dette perspektiv mere vægt og fylde opfordrer EØSU desuden Kommissionen til på ny at fremsætte et konkret, endeligt forslag til en europæisk statut for foreninger, som de europæiske civilsamfundsorganisationer i høj grad efterlyser, og som også EØSU har udtrykt ønske om i flere udtalelser.

Bruxelles, den 14. november 2012 Staffan NILSSON Formand for Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) Dokumentet "Participatory democracy in 5 points" indeholder et godt resumé af disse begreber. Det er udarbejdet af Gruppe III i EØSU i marts 2011. http://www.eesc.europa.eu/?i=portal.en.publications.15525.

(2) Alt dette er mere detaljeret beskrevet i kompendiet "Participative democracy: a retrospective overview of the story written by the EESC". http://www.eesc.europa.eu/?i=portal.en.events-and-activities-participatory-democracy-prospects-compend.

(3) Artikel 11, stk. 1. Institutionerne giver på passende måder borgere og repræsentative sammenslutninger mulighed for at give udtryk for deres opfattelser angående alle Unionens arbejdsområder og for at diskutere dem offentligt. (2). Institutionerne fører en åben, gennemsigtig og regelmæssig dialog med de repræsentative sammenslutninger og civilsamfundet. (3). Kommissionen foretager brede høringer af de berørte parter for at sikre sammenhæng og gennemsigtighed i Unionens handlinger. (4). Et antal unionsborgere på mindst en million, der kommer fra et betydeligt antal medlemsstater, kan tage initiativ til at opfordre Kommissionen til inden for rammerne af sine beføjelser at fremsætte et egnet forslag om spørgsmål, hvor en EU-retsakt efter borgernes opfattelse er nødvendig til gennemførelse af traktaterne …

(4) Artikel 10, stk. 1, fastsætter, at "Unionens funktionsmåde bygger på det repræsentative demokrati", og artikel 10, stk. 3, fastsætter, at "Enhver borger har ret til at deltage i Unionens demokratiske liv. Beslutningerne træffes så åbent som muligt og så tæt på borgerne som muligt".

(5) http://ec.europa.eu/citizens-initiative/public/welcome. Under alle omstændigheder vil det inden for et år være hensigtsmæssigt, bl.a. sammen med det organiserede civilsamfund, at gennemføre en omfattende evaluering af det europæiske borgerinitiativs funktion i praksis.

(6) EUT C 354 af 28.12.2010, s. 59.

(7) http://www.eesc.europa.eu/resources/docs/roadmap-final-for-web.pdf

(8) EØSU "består af repræsentanter for arbejdsgiver- og arbejdstagerorganisationer og for organisationer for andre aktører, der er repræsentative for civilsamfundet, navnlig på det socioøkonomiske, borgerretlige, faglige og kulturelle område." EUF-traktatens artikel 300, stk. 2.

(9) "Participative democracy: a retrospective overview of the story written by the EESC" http://www.eesc.europa.eu/?i=portal.en.events-and-activities-participatory-democracy-prospects-compend.

(10) I det efterfølgende nævnes blot nogle få.

(11) http://trade.ec.europa.eu/civilsoc/index.cfm.

(12) http://ec.europa.eu/ewsi/en/policy/legal.cfm.

(13) Kapitel 2, art. 4.

(14) Kapitel 2, art. 6.

(15) For at få en ide om EØSU's overvågningsarbejde se sluterklæringen fra det regionale seminar i Addis Abeba den 7.-10. juli 2010. www.eesc.europa.eu/?i=portal.en.acp-eu-eleventh-regional-seminar-documents.10876.

(16) http://www.europarl.europa.eu/aboutparliament/en/00567de5f7/Agora.html.

(17) Konventionen om adgang til oplysninger, offentlig deltagelse i beslutningsprocesser samt adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet vedtaget i juni 1998. http://www.unece.org/env/pp/introduction.html.

(18) Kodeksen blev vedtaget i oktober 2009 www.coe.int/ngo.

(19) "Grenelle Environnement" – http://www.legrenelle-environnement.fr/.

(20) For yderligere eksempler på civilsamfundets deltagelse henvises til høringen i forbindelse med udarbejdelsen af nærværende udtalelse http://www.eesc.europa.eu/?i=portal.en.events-and-activities-articles-11-1-2-lisbon-treaty.

(21) Der kan imidlertid konstateres stor forskel mht. repræsentationskriterierne i de forskellige situationer. Der henvises derfor igen til de kvantitative og kvalitative kriterier, der blev fastlagt i EØSU's udtalelse (ordfører Jan Olsson), EUT C 88 af 11.4.2006, s. 41-47.

(22) I den forbindelse skal vi også huske på den enorme mængde af lokale, nationale og regionale organisationer, der i disse år har været involveret i konkrete og specifikke europæiske projekter, og som, hvis de stimuleres korrekt og forbindes i netværk, kunne inddrages aktivt i en bredere dynamik med deltagelse og civil dialog, der kan øge den offentlige støtte til den europæiske proces gennem et vidt forgrenet netværk på nationalt og lokalt plan i EU.

(23) EUT C 193 af 10.7.2001, s. 117; EUT C 125 af 27.5.2002, s. 61 og COM(2001) 428 final.

(24) "Institutionerne fører en åben, gennemsigtig og regelmæssig dialog …" stk. 2.

(25) http://europa.eu/transparency-register/index_da.htm

(26) Se endvidere punkt 21 i Europa-Parlamentets beslutning af 13. januar 2009 om Perspektiver for udvikling af den civile dialog under Lissabontraktaten P6_TA(2009)0007.

(27) http://www.eesc.europa.eu/?i=portal.en.eco-opinions.22469

(28) Samarbejdsprotokollen, præamblen, afsnit 6.

(29) Samarbejdsprotokollen, præamblen, afsnit 7.

(30) Samarbejdsprotokollen, præamblen.

(31) Se punkt 4 i det dokument, der blev vedtaget af de vigtigste civilsamfundsorganisationer på den konference, EØSU afholdt den 10. februar 2010"Afholdelse af en årlig konference for det organiserede civilsamfund med henblik på at bidrage til EU's politiske dagsorden …".

(32) EUT C 51 af 17.2.2011, s. 29, pkt. 5.6, ordførere: Henri Malosse og Georgios Dassis.

(33) Regionsudvalgets Open Days, som i 2012 har fejret deres ti års jubilæum, er et politisk diskussions- og udvekslingsforum, men også et sted til udveksling af god praksis og samarbejde. Arrangementet samler efterhånden mere end 6 000 deltagere og udmøntes i omkring et hundrede workshopper, tre generelle temamøder og et afsluttende møde, som afvikles i tilstedeværelse af de højeste repræsentanter for EU-institutionerne.

(34) Et eksempel på god praksis her er Et program for Europa: Civilsamfundets forslag, som EØSU udarbejdede i foråret 2009.

(35) Europa-Parlamentets beslutning af 13. januar 2009 om perspektiver for udvikling af den civile dialog under Lissabontraktaten, P6-TA (2009)0007, ordfører G. Grabowska.