DA    DA DA 
 
DA    DA  KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER 
Bruxelles, den 9.10.2008 
SEK(2008) 2572 
  
ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE 
Konsekvensanalyse knyttet til 
udkastet til forslag til 
 
EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS DIREKTIV 
 
om ændring af direktiv 2000/46/EF om adgan g til at optage og udøve virksomhed som 
udsteder af elektroniske penge og tilsyn med en sådan virksomhed 
 
RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN 
 
{KOM(2008) 627 endelig} 
{SEK(2008) 2573} 
 
DA 2   DA 1. INDLEDNING  
Direktiv 2000/46/EF om adgang til at op tage og udøve virksomhed som udsteder af 
elektroniske penge (herefter benævnt "direktivet om elektroniske penge")1 blev vedtaget som 
respons på alle de nye typer af forudbetalt e betalingsinstrumenter, som begyndte at dukke op 
på markedet. Hensigten var at formulere nogle entydige retsregler, de r kunne bidrage til at 
styrke det indre marked for elektroniske beta linger, stimulere konkurrencen og samtidig sikre 
en passende grad af tilsyn.  
I direktivet om elektroniske penge er elektroniske penge de fineret som "en pengeværdi som 
repræsenteret ved et krav på uds tederen, der er: i) lagret på et  elektronisk medium, ii) udstedt 
efter modtagelse af midler, der ikke kan bel øbe sig til mindre end den udstedte pengeværdi, 
iii) anerkendt som betalingsmiddel af andre foretagender end udstederen". 
Med direktivet om elektroniske penge søgte man at åbne markedet for udstedelse af 
elektroniske penge gennem institutter, der er  underlagt mindre strenge tilsynsregler end 
kreditinstitutter.  
2. PROCEDURE OG HØRING AF BERØRTE PARTER  
På basis af revisionsbestemmelsen i direktivet  om elektroniske penge (artikel 11) lancerede 
Kommissionen i januar 2005 en evaluering af direktivet. Med udgangspunkt i denne 
evaluering vedtog Kommissionen i juli 2006 et arbejdsdokument om  en revision af direktivet 
om elektroniske penge. Heri konkluderede den, at der var behov for at foretage ændringer i 
det aktuelle direktiv, idet det lo d til, at nogle af dets bestemmelser lagde hindringer i vejen for 
udviklingen af markedet for elektroniske penge. Det blev også foreslået, at man burde undlade 
at træffe yderligere foranstaltni nger, indtil direktivet om beta lingstjenester var blevet endeligt 
vedtaget, således at de kompli cerede forhandlinger om direktivet om betalingstjenester kunne 
bringes til afslutning.  
Der har fundet adskillige samråd sted forud fo r udarbejdelsen af denne konsekvensanalyse. 
Der er således blevet ført regelmæssige forh andlinger med medlemsstaterne, Den Europæiske 
Centralbank, finansieringsinst itutter og mobiloperatø rer, bl.a. gennem de eksisterende 
rådgivende udvalg vedrørende be talingstjenester, nemlig PSGEG2 og PSMG3, i 2007 og 2008. 
Herudover blev der afholdt et særligt møde med repræsentanter for e-pengebranchen den 
25. januar 2008 og et særligt bilateralt møde med Den Europæiske Ce ntralbank den 30. april 
2008. Endelig blev der i februar 2008 nedsat en  særlig arbejdsgruppe i Kommissionen med 
deltagelse af repræsentanter for Generalsekre tariatet, Generaldirekto ratet for Konkurrence, 
Generaldirektoratet for Informationssamfunde t og Medier samt Generaldirektoratet for 
Økonomiske og Finansielle Anligge nder, der fik til opgave at di skutere konsekvensanalysen.  
                                                 
1 EFT L 275 af 27.10.2000, s. 39. 
2 Systems Government Experts Group  (PSGEG) er et rådgivende udvalg bestående af eksperter fra EØS-
staterne, der typisk kommer fra de nationale finansministerier og centralbanker, samt repræsentanter for 
Den Europæiske Centralbank, der alle har ekspertise på betalingsområdet. Udvalget tjener til at bistå 
Kommissionen med råd og vejledning. 
3 Payment Systems Market Group  (PSMG) er et rådgivende udvalg bestående eksperter hentet fra det 
private marked, dvs. typisk fra banker, større selskaber, detailbranchen og organisationer, der 
repræsenter eksempelvis små og mellemstore virksomhed er og forbrugere, og de har alle ekspertise på 
betalingsområdet. Udvalget tjener til at bistå Kommissionen med råd og vejledning. 
 
DA 3   DA 3. PROBLEMSTILLINGEN  
Som led i evalueringen og de forskellige samråd er der blevet peget på  to hovedkategorier af 
problemer. Den første kategori af  problemer udspringer af den uklare definition af 
elektroniske penge og direktivets anvendelsesområde , der resulterer i retsusikkerhed og 
forhindrer markedet i at udvikle sig. Den anden kategori af problemer skyldes de 
utilstrækkelige retlige rammer . Dette sidste punkt inkludere r tilsynsordningen, undtagelser 
og autorisationsprocedurer samt det forhold, at e-pengetjenester er omfattet af reglerne om 
hvidvaskning af penge. Inkonsekvensen i lovgivningen vil blive forværret med gennemførelsen af direktivet om beta lingstjenester i november 2009, da nogle af 
bestemmelserne heri er uforenelige me d direktivet om elektroniske penge. 
Disse problemer har bremset e-pengemarkedets udvikling  i Europa i henseende til 
mængden af udstedte elektroniske penge og anta llet af markedsdeltage re. I august 2007 blev 
mængden af elektroniske penge  opgjort til 1 mia. EUR, mens der var 637 mia. EUR i 
kontanter i omløb. 
3.1. Manglende retssikkerhed og direkti vets anvendelsesområde hæmmer 
markedsudviklingen 
I forbindelse med revisionen har forskellige berørte parter tilkendegivet, at det nuværende 
direktiv ikke giver tilstræ kkelig retssikkerhed på grund af den upræcise definition af 
elektroniske penge og direkt ivets anvendelsesområde. 
3.1.1.  Definitionen af elektroniske penge er uklar 
I henhold til definitionen af elektroniske peng e skal de være "lagret på et elektronisk 
medium". Den anses derfor for at være teknisk begrænset til én form for elektroniske penge 
(først og fremmest kortbaserede elektroni ske penge) og dækker ikke de forskellige 
forudbetalte produkter på markedet (f.eks. "serverbaserede" elek troniske penge). Den 
nuværende definition er også problematisk i de t ilfælde, hvor den lagrede værdi er mindre end 
det beløb, som brugeren har beta lt til udstederen, for sådanne produkter kan i princippet ikke 
betragtes som elektroniske penge.  
3.1.2.  Anvendelsesområdet for direktivet om elekt roniske penge hindrer nye aktører i at 
trænge ind på markedet  
Hvis direktivet anvendes på mobile operatører og udstedere af elektr oniske vouchers, vil det 
medføre en betydelig forøgelse af både an tallet af markedsdeltagere og mængden af 
elektroniske penge i omløb, da de vil kunne lancer e nye tjenester. Ifølge de berørte parter, der 
har deltaget i høringen, hæmmer  den manglende klarhed udviklingen af disse to markeder.  
3.1.3.  Den virksomhed, der udøves af udstedere af elektroniske penge, er for snævert 
defineret 
I henhold til artikel 1 i direktiv et om elektroniske penge må uds tedere af elektroniske penge 
kun beskæftige sig med udstedelse af elektroniske penge og levering af tjen ester, der er nært 
forbundet hermed. Dette adskiller sig fra den ikke-eksklusivitet, der gælder for 
betalingsinstitutter, der kan beskæftige sig med andet end betalingstjenester (f.eks. 
detailhandel eller telekommunikation). I henhold til direktivet skal "hybride" institutter såsom teleselskaber og detailhandlende opsplitte deres virksomhed i separate juridiske enheder, 
hvilket kan være både dyrt og ineffektivt. 
 
DA 4   DA 3.1.4.  Genindløselighed 
I henhold til artikel 3 i direktiv et om elektroniske penge ka n indehaveren af elektroniske 
penge i gyldighedsperioden anmode udstederen om at få dem indløst til pariværdi i mønter og 
sedler eller ved overførsel t il en konto uden andre omkostninger end dem, der er strengt 
nødvendige for at gennemføre transaktionen. Re glen om genindløselighed blev indsat i 
direktivet om elektroniske penge af hensyn til beskyttelsen af forbrugerne, der således til 
enhver tid kan få deres penge tilbage. Genindl øselighed lader til at udgøre et problem for 
mobilnetoperatører og udstedere af elektroniske vouchers. Mobiloperatører kan ikke opsplitte 
deres kunders forudbetalte midler i midler til henholdsvis mobiltjenester og elektroniske 
penge.  
3.2. Inkonsekvente retlige rammer 
Skønt det er almindeligt anerkendt, at direktivet  om elektroniske penge har givet ikke-banker 
mulighed for at trænge ind på markedet for el ektroniske penge, viste revisionsrapporten, at de 
høje kapitalkrav og andre begrænsninger og krav  i direktivet om elektroniske penge har 
hæmmet udviklingen af markedet for elektron iske penge. Vedtagelsen af direktivet om 
betalingstjenester, der er i færd  med at blive gennemført i de  nationale lovgi vninger, vil gøre 
de overordnede retlige rammer endnu mere komp lekse og inkonsekvente og i sidste ende føre 
til, at betalingsinstitutter og uds tedere af elektroniske penge ikke kan konkurrere på lige 
vilkår. 
3.2.1.  Tilsynsregler 
Tilsynsreglerne tjener til at si kre, at udstedere af elektronisk e penge driver deres virksomhed 
på et sundt og forsigtigt grundl ag. Revisionsprocessen viste, at  der er et misforhold mellem 
bestemte krav og de risici, der knytter sig udstede re af elektroniske penge. Dette bliver endnu 
tydeligere, når men ser på reglernes kumula tive virkning. Der kan peges på følgende 
problemer med tilsynsreglerne: 
• Flere af de berørte parter  mener, at det nuværende krav om en startkapital på 1 mio. 
EUR  er for strengt og ikke st år i rimeligt forhold til risi koen forbundet med udstedelse af 
elektroniske penge. Kravet om en så stor  startkapital udgør en  hindring for mindre 
selskaber, der ønsker at søge om tilladel se til at udstede elektroniske penge. 
• 2 %-egenkapitalkravet  synes ikke i sig selv at skab e større problemer for godkendte 
udstedere af elektroniske penge, men kombinere t med andre aspekter af direktivet om 
elektroniske penge (f.eks. startkapital kravet, investeringsbegrænsningerne og 
begrænsningen af virksomhedsaktiviteter) har det ført til klager over, at tilsynsordningen generelt er for streng. 
• Investeringsbegrænsningerne , som betyder, at udstedere af elektroniske penge skal 
foretage investeringer, der mindst svarer til deres finansielle forpligtelser i forbindelse med 
uindfriede elektroniske pengebel øb. Bank- og kreditkortfordringe r optræder ikke blandt de 
investeringer, der kan tælles med. Det har vist sig, at de nuværende 
investeringsbegrænsninger føre r til strengere kapitalkrav fo r selskaber i vækst end for 
kreditinstitutter i henhold til kapitalkravsdirektivet.  
 
DA 5   DA 3.2.2.  Inkonsekvent håndhævelse af visse bestemmelser 
3.2.2.1.  Inkonsekvent brug af undtagelsesmulighederne 
I henhold til direktivet om elektroniske penge  kan medlemsstaterne udlade at håndhæve nogle 
af eller alle godkendelsesbetinge lserne i forbindelse med mindr e udstedere af elektroniske 
penge for at gøre det lettere for dem at trænge  ind på markedet og innovere. Dermed slipper 
de for at skulle gennem den komplette godken delsesprocedure. Denne  mulighed er blevet 
udnyttet forskelligt medlemsstaterne imellem, og fire af dem har sl et ikke indført en 
undtagelsesmulighed. Den aktuelle situation kan føre til en fordrejn ing af konkurrencen på 
nationalt plan.  
3.2.2.2.  Grænseoverskridende virksomhed 
Takket være reglerne om grænseoverskridende virksomhed kan en uds teder af elektroniske 
penge frit drive samme virksomhed, som er blevet godkendt i hjemlandet, i andre 
medlemsstater. I artikel 2 i di rektivet om elektroniske peng e henvises der dog til nogle af 
kapitalkravsdirektivets artikler om godkendelse af filialer i andre medlemsstater og om den 
virksomhed, der kan udøves. Nogle af de berørte pa rter mener, at de ekst ra krav, der stilles i 
nogle medlemsstater, gør det vanske ligt og i sidste ende umuligt for udstedere af elektroniske 
penge at oprette filialer i andre medlemsstater.  
3.2.2.3.  Regler om bekæmpelse af hvidvaskning af penge 
Direktivet om elektroniske penge  indeholder ingen specifikke bestemmelser om bekæmpelse 
af hvidvaskning af penge. Direktiv 2005/60/EF om bekæmpelse af hvidvaskning af penge 
indeholder imidlertid nogle lempede kundele gitimationskrav, der finder anvendelse i 
forbindelse med elektroniske penge. Set ud fr a en forbrugersynsvinke l er disse "know your 
customer"-regler både omstændelige og upr aktiske. Set ud fra en forretningsmæssig 
synsvinkel kan disse krav og de omkostninger, de  medfører, repræsentere  en stor udfordring i 
forbindelse med leveringen af denne type af tjenester. 
4. MÅLSÆTNINGER  
Den generelle målsætning  med revisionen af direktivet om elektroniske penge er at skabe et 
ægte indre marked for elektroniske pengetjenes ter i Europa. Det tjener desuden til at bane 
vejen for nye, innovative og si kre e-pengetjenester og til  at garantere nye aktører 
markedsadgang og fremme genuin og effektiv konkurrence mellem alle markedsdeltagere og 
dermed skabe betydelige fordele for EU-økonomien som helhed.  
For at virkeliggøre denne genere lle målsætning har man formuler et to operative målsætninger , 
nemlig at tydeliggøre direktivets rækkevidde og definitionen af e-pengetjenester og udstedere 
af elektroniske penge og sikre, at reglerne er forenelige med direktivet om betalingstjenester, 
så konkurrencevilkårene bliver en s for alle markedsdeltagere. På mellemlang sigt vil dette 
føre til virkeliggørelse af de specifikke målsætninger , der består i at forbedre retssikkerheden 
for alle tjenesteudbydere, harmonisere de retlig e rammer og fremme udviklingen af nye og 
innovative tjenester.  
 
DA 6   DA 5. POLICY -MULIGHEDER OG POLICY -INSTRUMENTER  
Man har undersøgt en række forskellige mulighede r for at løse de problemer, der knytter sig 
til e-pengetjenester, og for at opfylde de målsætni nger, der er blevet defineret. Som nævnt i 
kapitel 3 hænger de to største problemer sammen med følgende: 
1. Definitionen af elektroniske penge og anvendelsesområdet for direktivet om 
elektroniske penge (første problemkategori). 
2. Bristerne i de retlige rammer (tilsynsregler, undtagelser og bekæmpelse af 
hvidvaskning af penge). 
Efter en indledende vurdering af politikmulighederne i forhold til politik målsætningerne er 
politikmulighederne blevet samlet i konkret e pakkeløsninger, der udgør et udvalg af 
potentielle initiativer. Følgende pakker blev gennemgået:  
• Pakke 1: Bevare direktivet  som det er (status quo)  
Dette er det såkaldte "base line-scenario". Dette alterna tiv vil ikke munde ud i et 
lovgivningsmæssigt forslag.  
• Pakke 2: Udsende en vejledning om direkt ivets anvendelsesområde og definitionen af 
elektroniske penge  
Dette alternativ, der ikke vil være juridisk  bindende, vil medføre, at der udarbejdes en 
vejledning for at tydeliggøre direktivets anve ndelsesområde og definitionen af udstedere af 
elektroniske penge. 
• Pakke 3: Afstemme direktivet med direkt ivet om betalingstjenester og anvende 
tilsynsreglerne for betalingsinstitutt er på udstedere af elektroniske penge  
Dette alternativ vil medføre, at der skal uda rbejdes et regelsæt, det stemmer overens med 
direktivet om betalingstjenester, og at de tils ynsregler, der gælder for betalingsinstitutter, også 
skal gælde for udstedere af elektroniske penge . Dette kan ske ved at ændre direktivet om 
elektroniske penge eller direk tivet om betalingstjenester. 
• Pakke 4: Afstemme direktivet med direkti vet om betalingstjenester, men med særlige 
tilsynsregler for udstedere af elektroniske penge  
Pakke 4 er næsten identisk med pakke 3, idet den eneste forskel er de særlige tilsynsregler for 
udstedere af elektroniske penge. Denne løsning kan gennemføres ved at ændre direktivet om 
elektroniske penge eller direk tivet om betalingstjenester. 
• Pakke 5: Ophæve direktive t om elektroniske penge  
Vælges denne løsning, skal direktivet  om elektroniske penge ophæves.  
6. DE FORSKELLIGE PAKKERS KONSEKVENSER  
Efter gennemgangen af de fem pakker mener vi, at  den bedste løsning vi l bestå i at afstemme 
direktivet om elektroniske penge me d direktivet om betalingstjenester.  Begge pakker 
 
DA 7   DA forventes at få en positiv effekt for udvik lingen af markedet for elektroniske penge i 
henseende til mængden af elektr oniske penge i omløb (en potenti el stigning på op til 10 mia. 
EUR) og antallet af instit utter (op til 120 udstedere af elektroniske penge). 
Hovedfordelen ved pakke 4 består i, at der indføres en særlig tilsynsordning, der svarer til de 
særlige risici forbundet med udstedere af el ektroniske penge, og at  de eksisterende 
indberetningskrav for udstedere af elek troniske penge fastholdes af hensyn til 
markedsovervågningen og kontrollen med, at ti lsynskravene overholdes.  Ulempen vil være 
større administrative byrder , der dog fortsat vil stå i et rimeligt forhold til direktivets 
målsætning.  
Pakke 3, der vil indebære, at der anvendes samme tilsynsregler som for be talingsinstitutter, vil 
have den fordel, at den vil mindske de administ rative byrder, da der ikke  vil blive stillet noget 
indberetningskrav. Den største ul empe vil være, at det bliver mere kompliceret at overvåge 
markedet. Desuden hænger den pågældende ti lsynsordning indirekte sa mmen med de risici, 
som udstedere af elektroniske penge løber i kr aft af betalingsvolume nen, da elektroniske 
penge benyttes til gennemførelse af betalinger. 
Pakke 1 (status quo) eller pakke 2 (vejledning ) vil ikke gøre de retlige rammer mindre 
komplicerede efter gennemførelsen af direktiv et om betalingstjenester i 2009 og vil bremse 
udviklingen af markedet. Pakke 5 (ophævelse af direktivet) vil forenkl e de retlige rammer, 
men vil resultere i retsusikkerhed og hæmm e udviklingen af nye e-pengetjenester.  
7. EVALUERING OG OVERVÅGNING  
Den første evaluering kan finde sted i forbinde lse med den første revision af direktivet om 
betalingstjenester, dvs. tre år efter dets gennemførel se i national ret. Senest fem år efter 
gennemførelsen vil Kommi ssionen fremlægge en ev alueringsrapport om det 
lovgivningsmæssige initiativ.  
Den kommende lovgivning vil således blive gjort til genstand for en komplet evaluering med 
det formål bl.a. at undersøge, hvor effektivt det har været i relation til virkeliggørelsen af de 
målsætninger, der er nævnt i konsekvensanalys en, og at afgøre, om der er behov for nye 
foranstaltninger eller ændri nger. Kommissionen vil også ove rveje, om direktivet bør 
integreres i direktivet om betalingstjenester.