BEGRUNDELSE

1.BAGGRUND FOR FORSLAGET

•Forslagets begrundelse og formål

Retten til ligebehandling vedrørende konsulær beskyttelse er en af de særlige rettigheder, som traktaterne giver EU-borgere på grundlag af deres EU-borgerskab. EU-borgere har ret til at søge hjælp fra enhver EU-medlemsstats ambassade eller konsulat, hvis de har brug for bistand uden for EU, og der ikke findes en ambassade eller konsulat fra deres egen medlemsstat, der kan hjælpe dem (det vil sige, hvis de er "ikkerepræsenterede"). Medlemsstaterne skal bistå ikkerepræsenterede EU-borgere på samme betingelser som deres egne statsborgere. Denne ret, der er fastsat i artikel 20, stk. 2, litra c), og artikel 23 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF) og i artikel 46 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder ("Charteret"), er et udtryk for solidariteten inden for EU og er en af de praktiske fordele ved at være EU-borger. Den er et godt eksempel på, hvordan EU kan bringes tættere på borgerne, hvilket er en prioritet for Kommissionen.

En form for bistand til ikkerepræsenterede borgere er udstedelsen af nødpas. Nødpas er dokumenter udstedt til borgere, når deres pas eller rejsedokumenter er gået tabt, stjålet eller ødelagt eller er midlertidigt utilgængelige. Med afgørelse 96/409/FUSP blev der i 1996 indført et fælles nødpas ("EU-nødpasset"), der udstedes af medlemsstaterne til EU-borgere i tredjelande (dvs. lande uden for EU), hvor EU-borgerne ikke har konsulær repræsentation.

Nødpas udgør den hyppigste form for bistand, der ydes af medlemsstaterne til ikkerepræsenterede EU-borgere i en nødsituation i tredjelande, og er uundværlige som hjælp til disse borgere, så de kan rejse sikkert hjem. I denne sammenhæng kan EU-borgere stole på beskyttelsen som følge af deres status som EU-borgere i tredjelande.

Det er nu 20 år siden indførelsen af EU-nødpas, og der er behov for at ajourføre bestemmelserne i afgørelse 96/409/FUSP og formatet for EU-nødpasset. De seneste ændringer af EU's regler om konsulær beskyttelse er ikke afspejlet i afgørelse 96/409/FUSP, og EU-nødpasset i sin nuværende udformning er ikke tilpasset til det aktuelle globale sikkerhedsmiljø.

Et problem af særlig bekymring er, at det nuværende format af EU-nødpasset ikke er tilstrækkeligt fremtidssikret. Det tager ikke hensyn til forbedret sikkerhed omkring rejsedokumenter og yder ikke tilstrækkelig beskyttelse mod bedrageri og forfalskninger. Dette har ført til fragmentering i udnyttelsen af EU-nødpas i hele EU. Nogle medlemsstater benytter ikke længere det fælles nødpasformat pga. bekymringer over dets sikkerhedselementer.

Desuden er afgørelse 96/409/FUSP ikke er på linje med Rådets direktiv (EU) 2015/637. Dette direktiv, som medlemsstaterne var forpligtet til at gennemføre inden den 1. maj 2018, fastlægger diplomatisk beskyttelse af ikkerepræsenterede borgere i almindelighed og indeholder dermed også regler for udstedelse af EU-nødpas. Endelig gør visse designelementer (f.eks. mangel på plads til placering af et nødvendigt transitvisum for tredjelande) i det fælles nødpasformat det mindre sandsynligt, at det accepteres af tredjelande.

Dette forslag følger opfordringen til Rådet om at fremsætte forslag om udvikling af et nyt EU-nødpas, der indeholder sikkerhedselementer i overensstemmelse med gældende praksis, og opdatere elementerne beskrevet i afgørelse 96/409/FUSP.

I sin 2016-handlingsplan om dokumentsikkerhed fra december 2016 og meddelelse fra 2016 om "Forbedring af sikkerheden i en verden med mobilitet: forbedret informationsudveksling i forbindelse med terrorbekæmpelse og stærkere ydre grænser", behandlede Kommissionen svindel med rejsedokumenter, fremhævede behovet for sikre rejsedokumenter og forpligtede sig til at undersøge mulighederne for at forbedre sikkerhedselementerne for nødpas. Desuden forpligtede Kommissionen sig i rapporten om unionsborgerskab fra 2017 til at undersøge mulighederne for at modernisere reglerne for nødpas for ikkerepræsenterede unionsborgere, herunder sikkerhedselementerne ved EU's fælles nødpasformat, for at garantere, at borgerne kan udøve deres ret til konsulær beskyttelse effektivt.

Rådet understregede i sine rådskonklusioner om handlingsplanen og rapporten om unionsborgerskab fra 2017 vigtigheden af at sikre rejse- og identitetsdokumenter for at imødegå fænomenet rejsedokumentbedrageri. Konklusionerne opfordrede endvidere Kommissionen til at sørge for en passende opfølgning.

I sin beslutning om rapporten vedrørende unionsborgerskab fra 2017 opfordrede Europa-Parlamentet Kommissionen til at fremsætte et forslag til en nyt og mere sikkert format for EU-nødpasset.

Kommissionens arbejdsprogram 2018 omfatter gennemgangen af forslaget for Rådets direktiv om at erstatte beslutningen om etablering af et nødpas (REFIT). Formålet med revisionen er at se, hvordan reglerne om nødpas til EU-borgere, hvis hjemland ikke har en konsulær repræsentation, kan moderniseres, herunder sikkerhedselementerne i det fælles format, for at sikre, at borgerne effektivt kan udøve deres ret til konsulær beskyttelse. Ved at forbedre sikkerhedselementerne i EU-nødpasset vil risikoen for forfalskning og efterligning blive reduceret, hvorved bekæmpelse af svig samt misbrug af rejsedokumenter kan reduceres. Dette vil støtte kampen mod terrorisme og organiseret kriminalitet.