ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE RESUME AF KONSEKVENSANALYSEN /* SWD/2012/0381 final */





Indledning EU har gennem mange år udviklet en omfattende vandpolitik, som gradvist er skiftet fra primært at omhandle sundhedsmæssige bekymringer til at omhandle de miljømæssige konsekvenser af store vandforbrugende sektorer. Siden 2000 har vandpolitikken med vedtagelsen af vandrammedirektivet endnu engang skiftet kurs med en integreret tilgang til vandforvaltning på grundlag af idéen om forvaltning af vandområde, der har til formål at opnå en god tilstand for alle EU's vandressourcer inden 2015. Konsekvensanalysen af meddelelsen om strategien for beskyttelse af Europas vandressourcer ("strategien") sammenfatter flere analyser, identificerer de største udfordringer for forvaltning af vandressourcer og vurderer alternative politiske løsningsmodeller for handling på EU-plan. I dette resumé fremhæves de vigtigste budskaber fra hovedrapporten. 1. Procedure og høring af berørte parter Strategien indgår i Kommissionens arbejdsprogram 2012 under 2012/ENV/005. Til udarbejdelsen af konsekvensanalysen blev der benyttet en bred intern og ekstern høringsproces. En tværtjenstlig gruppe kom med bidrag, ligesom Udvalget for Konsekvensanalyse bidrog med henstillinger. Der blev på et tidligt tidspunkt i konsekvensanalyseprocessen inddraget interesserede parter gennem den fælles gennemførelsesstrategi (CIS) for vandrammedirektivet, som samler medlemsstaterne, Kommissionen, den tiltrædende (potentielle) kandidat- og EØS-lande samt interesserede parter og ngo'er. Den 24.-25. maj 2012 blev der afholdt en konference for interesserede parter (EU's tredje vandkonference) for at drøfte udkast til politiske løsningsmodeller. Der blev afholdt to offentlige høringer af hver 12 ugers varighed: Den første om kvalitetskontrol af vandpolitikken fra den 6. december 2011 til den 27. februar 2012, og den anden om politiske løsningsmodeller fra den 16. marts 2012 til den 8. juni 2012. Alle interesserede parter var generelt positive over for en ikkelovgivningsmæssig EU-foranstaltning med hensyn til at håndtere vandproblemer. Dette omfattede støtte til retningslinjer og værktøjer i forbindelse med vandbalancer, opstilling af mål og dækning af omkostninger samt foranstaltninger vedrørende bedre information og mere effektiv rapportering. Der var også støtte til visse lovgivningsmæssige modeller som f.eks. en eventuel ny forordning om standarder for genanvendelse af vand. Der var forskellige holdninger til at indføre en yderligere konditionalitet for EU-finansiering som f.eks. den fælles landbrugspolitik, selv om flertallet i de enkelte tilfælde støttede sådan yderligere konditionalitet. Der var stor støtte til at anvende forskellige EU-fonde til at støtte foranstaltningerne. 2. Politisk kontekst, problemafgrænsning og subsidiaritet Med vandrammedirektivet blev der fastlagt et lovgrundlag for at opnå bæredygtig vandforvaltning i EU. Vandrammedirektivet gennemføres i gentagne cyklusser på seks år. Medlemsstaterne skulle aflevere deres første vandområdeplaner inden udgangen af 2009 og skal gennemgå disse planer hvert sjette år. De indsatsprogrammer, som udvikles under planerne, skal være operationelle inden udgangen af 2012. Den anden cyklus af vandområdeplanerne skal være afsluttet inden udgangen af 2015. Inden 2019 bør vandrammedirektivet gennemgås og om nødvendigt revideres. Europas vandressourcer står over for flere udfordringer, som er beskrevet i rapporten om vandets tilstand: · Oplysningerne i de første vandområdeplaner tyder på, at over halvdelen af Europas overfladevandområder har en mindre end god økologisk tilstand og kræver yderligere foranstaltninger end de, der er fastlagt i andre direktiver (nitratdirektivet, byspildevandsdirektivet, direktivet om industrielle emissioner), for at opfylde vandrammedirektivets målsætninger. · Vandknaphed breder sig i Europa. Store områder, navnlig i Sydeuropa, er påvirket af vandknaphed, mens konkurrerende anvendelser øger efterspørgslen over hele kontinentet. · Hyppigheden og intensiteten af oversvømmelser og tørke og deres miljømæssige og økonomiske skade synes at være øget over de seneste 30 år. Dette kan skyldes såvel klimaændringer som andre menneskeskabte forhold (f.eks. ændringer i arealanvendelse). Det store pres på EU's vandressourcer skyldes udledning af forurenende stoffer, hydromorfologiske ændringer og indvinding af vand, som primært skyldes demografisk vækst, arealanvendelse og økonomiske aktiviteter. For at modvirke dette er der behov for at gennemføre yderligere foranstaltninger for vandressourceforvaltning for at forbedre vandressourcernes effektivitet og bæredygtighed, herunder: · Foranstaltninger vedrørende naturlig vandbinding, der skal sikre og forbedre jordens og økosystemernes evne til at opbevare vand, skabe sidegevinster, navnlig beskyttelse af biodiversitet, katastrofeforebyggelse, tilpasning til og mindskelse af klimaændringer. · Foranstaltninger vedrørende vandeffektivitet, som ofte omfatter en bæredygtig og omkostningseffektiv metode til håndtering af situationer med vandproblemer, da de giver store muligheder for energibesparelser, f.eks. i bygninger, i forbindelse med vandbesparelser. · Alternativ vandforsyning som f.eks. genanvendelse eller afsaltning af vand. I overensstemmelse med subsidiaritetsprincippet fokuseres der i strategien på problemer og politiske instrumenter, som er relevante for vandforvaltningen på EU-plan, idet der også tages højde for udviklingen inden for kvalitetskontrollen, vurdering af vandområdeplanerne og gennemgangen af politikken for vandknaphed og tørke. Der er identificeret følgende fire problemkategorier med 12 centrale problemer: · Først og fremmest anvendes der ikke i tilstrækkeligt omfang økonomiske instrumenter til at tage hånd om markedssvigt, der forebygger gennemførelsen af ovennævnte foranstaltninger. Følgende er navnlig gældende: 1) Aktuelle prisfastsættelsesordninger i Europa kombinerer ofte ikke målene om effektivitet og retfærdighed og giver ikke mulighed for en bæredygtig grad af omkostningsdækning til finansiering af foranstaltningerne. 2) Målingen af vandforbruget er ikke tilstrækkelig, til trods for at dette er en nødvendig forudsætning for at gennemføre ansporende prispolitikker. 3) Der er ikke tilstrækkelig opmærksomhed blandt forbrugere og virksomheder på spørgsmålet om indkapslet vand, ligesom der mangler tilstrækkelige mærkningsordninger, navnlig for globalt handlede varer. · For det andet er der en risiko for, at vandrammedirektivets mål ikke opfyldes på grund af manglende integration og samhørighed med andre politikområder, herunder landbrug, samhørighed, industri og fysisk planlægning. Med hensyn til den fælles landbrugspolitik og samhørighedspolitikken er der mulighed for yderligere politisk integration, der kan komme fra gennemførelsen af EU's foreslåede flerårige finansielle ramme. Der er imidlertid brug for yderligere støtte: 4) til integration af foranstaltninger til arealanvendelse, 5) til vandeffektivitet i bygninger og apparater, 6) til håndtering af lækager i vandinfrastrukturer og 7) til optagelse af genanvendelse af vand gennem fælles EU-standarder. · For det tredje er det nødvendigt at forbedre aktuelt ineffektiv forvaltning ved at: 8) Håndtere ineffektiv vandplanlægning og -forvaltning for at tackle koordineringsproblemer, eftersom dette kan påvirke fastlæggelsen af overordnede målsætninger for tilstrømningsområder samt en omkostningseffektiv anvendelse af individuelle foranstaltninger og instrumenter. 9) Udvikle reelle datasæt og en konsekvent metode til beregning af vandbalancer, økologiske strømme og mål. 10) Forbedre planlægningen af tørkerisikostyring i visse medlemsstater for at imødekomme den udfordring det er at beskytte økonomier og samfund mod konsekvenserne af tørke. · For det fjerde er det nødvendigt at tage hånd om videnskløfter: 11) Der er betydelige informationskløfter, navnlig med hensyn til en konsekvent metode til beregning af omkostninger og fordele ved indsatsprogrammerne eller ved manglende handling. 12) Når der foreligger information, er der stadig problemer med konsekvens, formidling og adgang på det rigtige beslutningsplan. Der er ligeledes plads til forbedring af effektiviteten i de nuværende statistiske og rapporteringsmæssige krav. Disse vandforvaltningsproblemer, som findes i hele EU, gør det vanskeligt at opnå en god tilstand samt reducere vandproblemer og sårbarhed over for ekstreme begivenheder. Dette har en negativ indvirkning på vandmiljøet og dermed på biodiversiteten og økosystemerne. Endvidere er der betydelige socioøkonomiske konsekvenser: En række økonomiske sektorer (fødevare- og energiproduktion, transport, turisme og rekreative tjenester) afhænger direkte af, at der er adgang til vand i specifikke kvaliteter og af vandrelaterede økosystemtjenester. Ekstreme begivenheder som oversvømmelser og tørker forårsager ligeledes betydelige skader på økonomiske sektorer og befolkningen mere generelt. Konsekvenserne er ofte koncentreret i lavindkomstlande og i regioner med et lavt udviklingsniveau, navnlig landdistrikter, på grund af den lavere gennemførelse af lovgivningen om drikkevand og spildevandsbehandling, ringe håndhævelse eller manglende fysisk planlægning i oversvømmelsestruede områder og dårligere adgang til vandbesparende teknologier og knowhow. Endvidere skal adgang til sikkert drikkevand og sanitet ses ud fra et menneskerettighedssynspunkt. 3. Mål Strategien viser det politiske svar på de ovenfor beskrevne udfordringer med det langsigtede mål at sikre adgang til drikkevand af god kvalitet til bæredygtig og retfærdig anvendelse af vandressourcerne. Dette bidrager til alle tre dimensioner i Europa 2020-strategien (intelligent, bæredygtig og inklusiv vækst). For at nå dette mål er det nødvendigt at gennemføre en afbalanceret tilgang på EU-plan, hvor fokus er på at: · Opnå god tilstand i EU's vandområder som hovedregel inden 2015 eller senest inden 2027 for specifikke vandområder, der er omfattet af undtagelserne i vandrammedirektivet. · Reducere vandproblemer under hensyntagen til behovet for at opretholde et økologisk flow på et niveau, der er kompatibelt med opfyldelsen af vandrammedirektivets mål. · Reducere sårbarheden over for klimaændringer og ekstreme begivenheder. Med hensyn til vandproblemer og sårbarhed skal der opstilles konkrete mål for vandområder, som skal integreres i anden runde af vandområdeplanerne. Der er identificeret fire sæt specifikke mål, der afspejler ovennævnte fire kategorier af vandforvaltningsproblemer. Disse er: – Øget anvendelse af økonomiske instrumenter for at opnå en bedre tildeling af ressourcer og internalisering af eksterne omkostninger. – Fremme af integration af vandproblemer i sektorpolitikker for at sikre yderligere anvendelse af foranstaltninger vedrørende naturlig vandbinding, foranstaltninger vedrørende vandeffektivitet i bygninger og apparater, genanvendelse af vand og værktøjer til at reducere lækager i vandforsyningsinfrastrukturen. – Opnåelse af en mere effektiv vandforvaltning og effektive arbejdsforbindelser mellem institutioner samt fuldstændig integration af vandkvalitet, -kvantitet og hydromorfologiske bekymringer inden for vandforvaltning. – Bedre viden og værktøjer til vandforvaltere til effektivisering af beslutningsprocessen og reduktion af den administrative byrde. 4. Politiske løsningsmodeller De politiske løsningsmodeller, som er blevet vurderet med henblik på strategien, har til formål at skabe en "værktøjskasse" til medlemsstaterne, som støtter gennemførelsen af de mest relevante foranstaltninger, og kan grupperes under fire forskellige tilgange: – Det første sæt løsningsmodeller består af en frivillig tilgang, som omfatter udvikling af en række forskellige værktøjer og vejledning til støtte for praktisk vandforvaltning i EU og i vandområderne. – Løsninger under en lovgivningsmæssig tilgang har til formål at nå mange af de samme mål til støtte for praktisk vandforvaltning, blot ved hjælp af lovgivningsmæssige midler. – Andre løsninger handler om fuldt ud at udnytte den mulige konditionalitet for FSR-fondene efter 2013 (EFRU, Samhørighedsfonden, ELFUL) og for finansiering under den fælles landbrugspolitiks søjle I i overensstemmelse med Kommissionens forslag om reformen af den fælles landbrugspolitik og om den flerårige finansielle ramme (FFR). – Endelig har andre løsninger til formål at sikre prioritering af bæredygtig vandforvaltning i forbindelse med anvendelse af FSR-fonde og EIB-lån. Denne løsning omfatter ikke nogen ændringer af den aktuelle politikramme i den flerårige finansielle ramme som foreslået af Kommissionen, men kan kun virkeliggøres, såfremt medlemsstaterne tager vandprioriteter op i deres udgiftsprogrammering og ‑planlægning. Der er identificeret 37 politiske løsningsmodeller for ovennævnte fire kategorier af problemer og 12 centrale emner. Denne foreløbige liste over løsninger blev sendt til høring blandt offentligheden og interesserede parter og er blevet yderligere vurderet med henblik på at identificere den foretrukne løsningspakke. De 37 løsninger vises nedenfor i forbindelse med det specifikke mål, de vedrører, og under den politiktilgang, som de indgår i. Tabel 1: Liste over vurderede løsninger i konsekvensanalysen – løsninger angivet med rødt og understreget er udvalgt || Tilgange Specifikt mål || a) Frivilligt || b) Lovfæstede foranstaltninger || c) Konditionalitet || d) Prioritet i finansiering 1 Prisfastsættelse || Vejledning til handelsordninger || Ikke oplyst || Indarbejdelse i krydsoverensstemmelse, den fælles landbrugspolitiks søjle I || Ikke oplyst 2 Måling || Anvendelse af GMES || Ændring af vandrammedirektivet || Indarbejdelse i krydsoverensstemmelse, den fælles landbrugspolitiks søjle I || Ikke oplyst 3 Mærkning af globalt handlede varer || Frivillig mærkning || Obligatorisk mærkning || Ikke oplyst || Ikke oplyst 4 Foranstaltninger vedrørende naturlig vandbinding || CIS-vejledning || Ændring af vandrammedirektivet || I henhold til FSR-gennemførelsesregler || I henhold til FSR- og EIB-lån 5.1 Apparater/vandrelaterede produkter || Frivillig mærkning || Obligatorisk mærkning Indarbejdelse i arbejdsprogrammet for miljøvenligt design[1] || Ikke oplyst || Ikke oplyst 5.2 Bygninger || Frivillig vurdering || Obligatorisk vurdering Minimumskrav Direktiv || Ikke oplyst || Ikke oplyst 6 Lækager || Vejledning || Ikke oplyst || Ikke oplyst || I henhold til FSR- og EIB-lån 7 Genanvendelse af vand || CIS-vejledning CEN-standard || Lovfæstede foranstaltninger || Ikke oplyst || I henhold til FSR- og EIB-lån 8 Forvaltning || Peer review || Ændring af vandrammedirektivet Ændring af SMV-direktivet || Ikke oplyst || Ikke oplyst 9 Opstilling af mål || CIS-vejledning || Ændring af vandrammedirektivet || Ikke oplyst || Ikke oplyst 10 Tørkeplanlægning || Henstilling || Ændring af vandrammedirektivet Tørkedirektiv || Ikke oplyst || Ikke oplyst 11 Omkostninger og fordele || CIS-vejledning || Ændring af vandrammedirektivet || Ikke oplyst || Ikke oplyst 12 Formidling af viden || Videreudvikling af WISE || Gennemgang af lovkrav til rapportering og statistik || Ikke oplyst || Ikke oplyst 5. Identificering af den foretrukne løsningspakke og dens konsekvenser Analysen af løsningerne kan ses som en screening af de forskellige tilgange til hver af de 12 identificerede emner. På grundlag af den udførte analyse fremgår det, at de mest hensigtsmæssige løsninger i de fleste tilfælde falder ind under en vejledningstilgang. Den lovgivningsmæssige tilgang anbefales kun for tre emner (vandeffektivitet i apparater/vandrelaterede produkter, genanvendelse af vand og formidling af viden), da den aktuelle politiske sammenhæng, navnlig med hensyn til gennemførelsen af vandrammedirektivet og den flerårige finansielle ramme, betyder, at de politiske løsningsmodeller vedrørende lovfæstede foranstaltninger og konditionalitet må udskydes til et senere tidspunkt. De foretrukne løsningsmodeller er anført med rødt og understreget i tabel 1. Det skal understreges, at de elementer, der ville omfatte lovgivningsmæssige ændringer, ikke vil blive foreslået sammen med strategien, men vil være genstand for yderligere analyse og vil kun blive foreslået på grundlag af en instrumentspecifik konsekvensanalyse. Den foreslåede vejledning og de foreslåede værktøjer ville omfatte en undersøgelse af samspillet med specifikke økonomiske instrumenter, og hvordan disse integreres i planerne for forvaltning af vandområder, oversvømmelser og tørke. De ville give oplysninger til støtte for en øget anvendelse af økonomiske instrumenter. Den foreslåede pakke er imidlertid ikke bindende, og der er ingen garanti for, at sådanne instrumenter vil blive anvendt yderligere. Den foreslåede pakke støtter en bredere integration af vand i sektorpolitikker gennem retningslinjer, bedre planlægning og værktøjer til opstilling af mål, som dækker forskellige aspekter af sektorintegration. Den vil gøre det muligt i højere grad at tage hensyn til bekymringer vedrørende vandforvaltning i projektudvælgelsen vedrørende finansieringen af den fælles landbrugspolitik og samhørighedspolitikken. Der er imidlertid ingen garanti for, at der vil blive gennemført foranstaltninger, eftersom gennemførelse fortsat er frivillig. Retningslinjerne i den foreslåede pakke, f.eks. om handel med vand og om vandbalancer/-mål og det forventede peer review-system, ville omhandle effektiviteten af forvaltningen i planlægningen af vandressourcer og medføre øget gennemsigtighed og en mere effektiv beslutningsproces. Unødvendige byrder fra eksisterende rapporteringskrav i henhold til EU's vandlovgivning ville blive fjernet. Den foreslåede pakke omfatter en lang række retningslinjer og nye værktøjer til håndtering af de mest presserende behov, som vandforvaltere står over for. Oplysninger om vandbalancer og økologiske strømme ville slå bro over store videnskløfter for vandforvaltere. Bedre informationsplatforme og formidling af oplysninger på EU-plan ville give større adgang til mere rettidige og interoperable data og dermed muliggøre mere effektive beslutninger vedrørende vandforvaltning og politikudvikling i EU, i medlemsstaterne og i vandområderne. Anvendelsen er imidlertid frivillig. Den foreslåede pakke forbedrer effektiviteten af EU's vandpolitik ved at slå bro over videnskløfter, forbedre forvaltningen og sikre fokus i rapporteringskravene for at reducere den administrative byrde. Dette giver fleksibilitet til at skræddersy instrumenter til situationer med stor omkostningseffektivitet. Foreslåede ændringer til vandlovgivningens rapporteringskrav ville løse eksisterende samhørighedsproblemer. Den foreslåede pakke ville øge samhørigheden mellem relevante EU-politikker (navnlig den fælles landbrugspolitik, samhørighedspolitikken og sundheds- og energipolitikken). Den foreslåede pakke vil bidrage til at håndtere problemer vedrørende EU's vandressourcers økologiske tilstand, vandproblemer og sårbarhed over for ekstreme begivenheder. Modelarbejdet til strategien giver sammen med analysen af individuelle foranstaltninger elementer til analysen af de økonomiske, miljømæssige og sociale konsekvenser af gennemførelsen af de forskellige kategorier af foranstaltninger på EU-plan, navnlig af effektivitetsgevinsterne i hele økonomien ved hjælp af foranstaltninger til forvaltning af arealanvendelse, bedre vandeffektivitet og sikring af adgang til rent vand. De faktiske konsekvenser af foranstaltningerne kan imidlertid kun ses i de 110 EU-vandområder, som er relevante at analysere. De værktøjer, som er udviklet i forbindelse med strategien (vandbalancer, hydroøkonomiske modeller, database over foranstaltninger) vil støtte medlemsstaterne i gennemførelsen af denne analyse i forbindelse med udarbejdelsen af de næste vandområdeplaner og i udvælgelsen af den mest hensigtsmæssige kombination af foranstaltninger. 6. Tilsyn og evaluering I gennemførelsen af og tilsynet med strategien benyttes vandrammedirektivets fælles gennemførelsesstrategi[2] (vandrammedirektivets CIS) som platform. Gennemførelsen foregår i to faser, der svarer til de to kommende CIS-perioder: · I første fase (2013-2015) vil målet være at påvirke udarbejdelsen af de næste vandområdeplaner, som medlemsstaterne skal fremsende senest ved udgangen af 2015, og styrke den videnbase og de værktøjer, der støtter analysen af disse planer og revisionen af vandrammedirektivet. · Den anden fase (2016-2018) vil være rettet mod en analyse af disse planer og udarbejdelsen af revisionen af vandrammedirektivet. Der vil blive udviklet en resultattavle for strategien for at føre tilsyn med gennemførelsen af forslagene i strategien og vurdere fremskridt. Den vil blive drøftet hvert år af CIS-strategikoordineringsgruppen og af vanddirektører. [1] Det drøftes, om der skal indarbejdes vandforbrugende anordninger i forbindelse med arbejdsplanen for direktivet om miljøvenligt design 2012-2014. [2] http://ec.europa.eu/environment/water/water-framework/objectives/implementation_en.htm.