Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Kommissionens forslag til Rådets beslutning om Den Europæiske Flygtningefond"

(2000/C 168/07)

Rådet for Den Økonomiske Union besluttede den 6. marts 2000 under henvisning til EF-traktatens artikel 262 at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Beskæftigelse, Sociale og Arbejdsmarkedsmæssige Spørgsmål og Borgerrettigheder, som udpegede Soscha zu Eulenburg til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 11. april 2000.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 372. plenarforsamling af 27. april 2000 følgende udtalelse med 107 stemmer for og 1 stemme hverken for eller imod.

Generelle bemærkninger

1. Hovedindholdet i Kommissionens forslag

Forslaget til beslutning går ud på at samle foranstaltningerne vedrørende modtagelse af asylansøgere samt integration og frivillig repatriering af flygtninge i et enkelt instrument, gældende for fem år.

Den planlagte europæiske flygtningefond er baseret på EF-traktatens artikel 63, stk. 2, litra b). Den skal bidrage til at sikre, at indsatsen i forbindelse med modtagelse af flygtninge og fordrevne og følgerne heraf fordeles ligeligt mellem medlemsstaterne.

I overensstemmelse hermed skal to tredjedele af midlerne fordeles mellem medlemsstaterne i forhold til det antal asylansøgere, de modtager, mens den sidste tredjedel fordeles i forhold til det antal flygtninge, de huser på deres territorium. Den Europæiske Flygtningefonds medfinansiering udgør 50 %. Men i de medlemsstater, der modtager støtte fra Samhørighedsfonden, kan den forøges til 75 % for at hjælpe dem med at afbøde manglen på egnede faciliteter.

Flygtningefondens foranstaltninger retter sig mod to målgrupper, nemlig flygtninge (personer med flygtningestatus og asylansøgere) og fordrevne (personer, der er omfattet af en form for international beskyttelse eller har søgt herom).

Som led i støtten prioriteres konkrete, målrettede foranstaltninger. Dertil hører:

- for så vidt angår modtagelsesforholdene: udvikling eller tilpasning af infrastrukturer og tjenester forbundet med indlogering, materiel bistand (f.eks. tøj og mad), social bistand og administrativ bistand i tilknytning til asylproceduren;

- for så vidt angår integration: støtte i forbindelse med indlogering, social bistand, lægehjælp og deltagelse i sprogkurser, hjælp til selvstændig livsførelse, herunder navnlig til at finde beskæftigelse;

- for så vidt angår frivillig repatriering og reintegration i hjemlandet: information om eksisterende repatrieringsprogrammer og om situationen i hjemlandet, almen og erhvervsfaglig uddannelse samt egentlige genetableringsforanstaltninger;

- for så vidt angår nødforanstaltninger: modtagelse og indlogering, midler til livets ophold, lægelig, psykologisk og anden bistand.

Administrationen af projekter og programmer overlades til medlemsstaterne på grundlag af anmodninger om medfinansiering, der drøftes med Kommissionen. Men 10 % af fondens midler afsættes til støtte til innovative eller tværnationale projekter iværksat af Kommissionen med det formål at fremme udveksling af erfaringer og samarbejde på europæisk plan. Disse foranstaltninger kan finansieres med 100 %.

2. Bedømmelse af Kommissionens forslag

2.1. Principiel stillingtagen

ØSU bifalder, at Kommissionen har forelagt forslaget til Rådets beslutning om Den Europæiske Flygtningefond.

Som ØSU gav udtryk for i udtalelsen om Kommissionens forslag til Rådets afgørelse om Fællesskabets handlingsprogram til fremme af integrationen af flygtninge(1) af 20.-21. oktober 1999, vil det, "da indvandring og integration også fremover vil være temaer af stor betydning for EU og medlemsstaterne, (...) fortsat (...) arbejde for, at EU's støtteinstrumenter får de nødvendige midler stillet til rådighed."

ØSU betragter oprettelsen af en europæisk flygtningefond som et skridt, der er nødvendigt for at sikre en kohærent reaktion på de udfordringer, som modtagelse, integration og frivillig repatriering af flygtninge og fordrevne stiller EU og medlemsstaterne over for.

ØSU bifalder desuden forslaget om at yde støtte til nødforanstaltninger via en særlig budgetpost under Den Europæiske Flygtningefond.

2.2. Støttens påbegyndelse

Efter ØSU's opfattelse bør forslaget vedtages hurtigt for at sikre kontinuitet i forhold til de foranstaltninger, der for øjeblikket finansieres via budgetposterne til integration og til fremme af modtagelsesvilkårene og frivillig repatriering. Diskontinuitet på dette vigtige felt kan føre til, at de positive ting, der er sat i gang via de EU-støttede projekter, går i stå, og at etablerede netværk og partnerskaber til gavn for flygtninge opløses.

2.3. Bevillingsrammen

Bevillingerne til Den Europæiske Flygtningefond svarer ikke til det faktiske behov. Som Kommissionen konstaterer i finansieringsoversigten, er det hidtil ydede beløb alt for beskedent til at dække behovene.

Hvis Den Europæiske Flygtningefond skal kunne leve op til kravet om, at den skal bidrage til en ligelig fordeling af ansvaret for flygtningene mellem medlemsstaterne, er det planlagte beløb på 26 mio. euro til strukturelle foranstaltninger og 10 mio. euro til nødforanstaltninger alt for lavt. ØSU appellerer derfor til de ansvarlige om at arbejde for en passende bevillingsramme.

2.4. Målgrupperne for foranstaltninger finansieret af Flygtningefonden (artikel 2)

Hvad angår definitionen af målgrupperne kan Kommissionens forslag ikke leve op til tidligere forslag. Efter ØSU's opfattelse er der på nogle punkter behov for mere præcise formuleringer og for justeringer.

Som målgrupper for foranstaltninger finansieret af Den Europæiske Flygtningefond nævner forslaget flygtninge (asylberettigede og asylansøgere) og fordrevne personer, der nyder midlertidig beskyttelse (artikel 2) - begge grupper at forstå som tredjelandsstatsborgere eller statsløse.

På grund af de forskellige former for beskyttelse, der i medlemsstaterne finder anvendelse på flygtninge, asylansøgere og fordrevne, er definitionen af målgruppernes opholdsstatus af stor betydning.

Efter ØSU's opfattelse bør der derfor lægges en bred definition til grund, som også inddrager personer med andre former for beskyttelse - som f.eks. de såkaldte "de facto-flygtninge", der hverken falder ind under Genève-konventionen eller er fordrevne - som støtteberettigede målgrupper for foranstaltninger finansieret af Den Europæiske Flygtningefond.

En sådan definition ville være i overensstemmelse med Rådets hidtil gældende fælles foranstaltninger.

Begrænsningen til tredjelandsstatsborgere bør ophæves, så asylansøgere fra medlemsstater - om end de kun udgør isolerede tilfælde - ikke principielt udelukkes fra ydelser fra Den Europæiske Flygtningefond.

2.5. Opgaver (artikel 3)

Hvad angår foranstaltningerne i forbindelse med modtagelse af flygtninge er forslaget ikke på højde med den fælles aktion 1999/290/RIA af 26. april 1999 vedrørende modtagelse af flygtninge og asylansøgere og disses frivillige tilbagevenden.

Forslaget indeholder ikke eksplicitte udsagn om foranstaltninger vedrørende rådgivning om asylprocedurerne eller juridisk rådgivning, ej heller om lettelse af adgangen til retlige procedurer og retshjælp. Desuden mangler hjælpen til særligt sårbare personer. ØSU finder, at forslaget bør præciseres på disse punkter.

Hvad angår foranstaltningerne til integration af flygtninge afviger teksten i artikel 3 fra teksten i begrundelsen og i finansieringsoversigten. Efter ØSU's opfattelse bør der navnlig lægges vægt på den rolle, som beskæftigelse og uddannelse spiller. Ligeledes bør der ydes støtte til foranstaltninger til lettelse af familiesammenføring, som f.eks. dækning af transportudgifter for ubemidlede flygtninge og rådgivning og hjælpeforanstaltninger for familier, hvis medlemmer længe har været skilt fra hinanden.

Modsat den fælles aktion 1999/290/RIA indeholder forslaget intet om foranstaltninger til information og oplysning af offentligheden. ØSU anbefaler, at sådanne foranstaltninger optages i forslaget, da de er af stor betydning for den almindelige bevidsthedsdannelse og for nedbrydelsen af fordomme.

2.6. Foranstaltninger på EF-plan (artikel 4)

Til fremme af samarbejdet på fællesskabsplan afsætter forslaget 10 % af støttemidlerne, som administreres af Kommissionen.

ØSU bifalder tanken om at reservere midler, som Kommissionen kan bruge til at støtte innovative grænseoverskridende projekter.

Men efter ØSU's opfattelse bør støtten til tværnationalt samarbejde og grænseoverskridende udveksling af erfaringer og overførsel af knowhow ikke lægges fast på de 10 % af midlerne, der er afsat til foranstaltninger på EF-plan.

Det ville glæde ØSU, om medlemsstaterne ved udvælgelsen af projektansøgninger og ved udformningen af deres anmodninger om medfinansiering på eget initiativ inkluderer - og dermed også støtter - tværnationale foranstaltninger, for at de seneste års fælleseuropæiske og tværnationale erfaringer ikke skal gå tabt som følge af de ændrede administrative bestemmelser.

Særlig i forbindelse med strukturstøtten til de medlemsstater, der hidtil kun i ringe omfang har gennemført modtagelses- og integrationsforanstaltninger for flygtninge og fordrevne, kan det tværnationale samarbejde yde et vigtigt bidrag i form af overførsel af erfaringer og vellykkede modeller.

2.7. Udvælgelseskriterier (artikel 8) og udvalg (artikel 19)

I forslagets artikel 8 nævnes bl.a. ikke-statslige organisationer (NGO'er) og arbejdsmarkedets parter som støtteberettigede organisationer. Begge de nævnte parter har i årevis spillet en central rolle i udviklingen og gennemførelsen af projekter.

Fondsmidlerne bør derfor ikke udelukkende gives til statslige organer. Det kan bedst sikres ved, at opfordringen til at fremsætte forslag rettes til alle interesserede grupper.

Både på nationalt plan og i forbindelse med det udvalg, der skal nedsættes til at bistå Kommissionen (artikel 19), bør der tages passende hensyn til NGO'erne og til arbejdsmarkedets parter. NGO'er, flygtningeorganisationer og arbejdsmarkedets parter kan inddrages i dette udvalg som observatører. Også UNHCR bør inddrages.

Hvad ØSU sagde om NGO'ernes rolle i udtalelsen af 20.-21. oktober 1999 om Kommissionens forslag til Rådets afgørelse om Fællesskabets handlingsprogram til fremme af integrationen af flygtninge ("Da flygtningeintegrationen i mange af EU's medlemsstater foregår via ikke-statslige organisationers programmer og initiativer, bør de så vidt muligt nævnes eksplicit.") gælder også i forbindelse med forslaget om Den Europæiske Flygtningefond.

2.8. Fordeling af ressourcer (artikel 9)

Kommissionen foreslår at lægge antallet af asylansøgere til grund for fordelingen af 65 % af midlerne og antallet af personer, der er blevet tilkendt flygtningestatus eller midlertidig beskyttelse, til grund for fordelingen af de resterende 35 %.

Fordeles midlerne sådan, må man gå ud fra, at en stor del af de ressourcer, der er til rådighed, tilfalder de lande, der allerede har udbyggede faciliteter til modtagelse og integration af flygtninge og fordrevne, og at de mindre erfarne lande i væsentligt ringere omfang får del i flygtningefondens midler.

En sådan fremgangsmåde strider ikke blot mod bestemmelserne i artikel 11 om de medlemsstater, der modtager midler fra Samhørighedsfonden, men også mod formålet med Den Europæiske Flygtningefond, således som det fremgår af begrundelsen, nemlig at tilskynde medlemsstaterne med de mindst udviklede infrastrukturer og tjenester til fordel for asylansøgere og flygtninge til at indhente det forsømte.

Efter ØSU's opfattelse bør den foreslåede fordelingsmetode derfor suppleres med en fremgangsmåde, som indebærer, at Kommissionen fordeler midlerne på grundlag af behovet i de enkelte medlemsstater og de indgivne ansøgningers kvalitet. Desuden bør der uafhængigt af kvoterne stilles et minimumsbeløb til rådighed for lande med få flygtninge.

2.9. Tidsplan (artikel 10)

Ifølge forslaget skal foranstaltningerne strække sig over fem år.

Budgettets størrelse og medlemsstaternes andele fastlægges dog år for år, hvoraf følger, at medlemsstaterne ikke kan give tilsagn om at finansiere flerårige projekter.

Erfaringerne fra de seneste år har vist, at etårige projekter er lidet effektive. Derfor bør man principielt kunne yde støtte til flerårige projekter.

ØSU går derfor ind for, at Flygtningefonden administreres sådan, at der fortrinsvis udvælges flerårige projekter, og at støtten bevilges årligt.

2.10. Finansieringsstruktur (artikel 11)

Den finansielle støtte fra fonden begrænses i forslaget til højst henholdsvis 50 % og 75 % af de samlede udgifter til hver enkelt foranstaltning, men denne begrænsning vedrører jo kun Kommissionens støtte til medlemsstaternes foranstaltninger. Takket være national medfinansiering kan den samlede offentlige støtte bl.a. til de foranstaltninger, som NGO'erne og arbejdsmarkedets parter gennemfører, nå op på 100 %.

2.11. Overvågning og evaluering (artikel 18)

Ifølge forslaget skal de ansvarlige myndigheder i medlemsstaterne hvert år sende Kommissionen en rapport, og Kommissionen skal senest 31. december 2002 forelægge en midtvejsrapport. Efter ØSU's opfattelse bør de nye gennemførelsesbestemmelser og rammebeløbet, som ikke er fastlagt for perioden fra år 2001, allerede fra 2001 tages op til overvejelse på grundlag af årsrapporter og Kommissionens evaluering af det nye system. Som led i denne evaluering bør man undersøge både fordelingen af midlerne, gennemførelsen af medlemsstaternes handlingsplaner og den med Flygtningefonden tilsigtede ligelige byrdefordeling mellem medlemsstaterne.

2.12. Fordelingen af midlerne/Finansieringsoversigten, artikel 2

For så vidt angår fordelingen af midlerne mellem de tre former for foranstaltninger, nemlig modtagelse, integration og frivillig repatriering, bifalder ØSU den foreslåede vejledende fordelingsnøgle (modtagelse: 36 %, integration: 36 %, frivillig repatriering: 18 %) og opfordrer medlemsstaterne til at indrette deres foranstaltninger efter den. Særlig til integrationsprojekter bør den hidtidige støtte efter ØSU's opfattelse videreføres.

Særlige bemærkninger

3. Forslag til ændringer i og tilføjelser til Kommissionens forslag

3.1. Artikel 2

I forbindelse med denne beslutning omfatter målgrupperne følgende personer:

1) "Flygtninge", dvs. tredjelandsstatsborgere eller statsløse, der har opnået flygtningestatus i henhold til Genève-konventionen af 28. juli 1951 og derfor har tilladelse til at opholde sig som flygtninge i en medlemsstat;

2) "Fordrevne", dvs. tredjelandsstatsborgere eller statsløse, der nyder forbigående beskyttelse, subsidiær beskyttelse eller en anden form for international beskyttelse i en medlemsstat;

3) "Asylansøgere", dvs. tredjelandsstatsborgere eller statsløse, der har ansøgt om status som flygtninge eller fordrevne som defineret i stk. 1) og 2);

4) "Afviste asylansøgere", dvs. tredjelandsstatsborgere eller statsløse, hvis ansøgning om status som flygtninge eller fordrevne som defineret i stk. 1) og 2) er blevet afslået, men som ikke ulovligt opholder sig i denne medlemsstat;

5) Tredjelandsstatsborgere eller statsløse, som ikke mere har brug for international beskyttelse, men kan vælge frivillig repatriering.

3.2. Artikel 3, stk. 2

Ændres som følger:

2. "For så vidt angår modtagelsen af flygtninge og fordrevne personer samt procedurer kan foranstaltningerne vedrøre etablering eller forbedring af infrastrukturer, elementær forsørgelse, forbedring af administrative og retlige asylprocedurer (herunder juridisk og anden rådgivning), særlig hjælp til udsatte grupper (som uledsagede mindreårige, ofre for menneskerettighedskrænkelser som f.eks. nedværdigende behandling, for tortur eller voldtægt, samt mennesker, der har behov for særlig medicinsk behandling), almindelig og faglig uddannelse, materiel hjælp og social bistand."

3.3. Artikel 3, stk. 3

3. "For så vidt angår den sociale integration i opholdsmedlemsstaten af flygtninge og fordrevne personer, der i kraft af deres status eller efter en vis opholdstid er berettiget til integration, samt af disses familier kan foranstaltningerne bestå i social bistand i form af bolig, subsistensmidler og medicinsk behandling samt i tiltag, der kan lette familiesammenføring. Specielt bør der ydes støtte til almen og faglig uddannelse og til foranstaltninger, der kan føre til hurtig og varig integration på arbejdsmarkedet. Som led i integrationen bør sådanne foranstaltninger prioriteres, som fremmer flygtningenes selvstændighed og sætter dem i stand til selv at tage ansvaret for deres liv i samfundet."

3.4. Artikel 3, stk. 5 (nyt)

5. "I forbindelse med konkrete programmer og foranstaltninger, der finansieres af Den Europæiske Flygtningefond, skal en bestemt procentdel af støtten afsættes til at informere offentligheden om medlemsstaternes forpligtelse over for personer, der søger international beskyttelse, og om den europæiske flygtningepolitik."

3.5. Artikel 7, 7 e) (nyt)

Planlagt tværnationalt samarbejde i forbindelse med foranstaltningerne.

3.6. Artikel 8 a) (Således benævnes den hidtidige art. 8)

Ændres som følger:

"Forslag til foranstaltninger fremsættes, efter indkaldelse rettet til alle interesserede aktører, af offentlige myndigheder (nationale, regionale eller lokale, centrale eller decentrale), undervisnings- og forskningsinstitutioner, uddannelsesinstitutioner, arbejdsmarkedets parter, statslige organisationer, internationale organisationer og disses nationale afdelinger eller NGO'er, enten individuelt eller i partnerskab, med henblik på at modtage støtte fra fonden."

Sidste stykke

Sidst i stykket tilføjes:

"Den ansvarlige myndighed konsulterer NGO'er, flygtningeorganisationer og arbejdsmarkedets parter, før den endeligt udvælger projekterne."

3.7. Artikel 8 b) (nyt) Tværnationale foranstaltninger:

"Særlig for at sikre erfaringsudveksling og overførsel af viden med henblik på strukturudvikling er foranstaltninger af tværnational karakter af stor betydning. Derfor opfordres initiativtagerne bag de nationale projekter til, hvor det er hensigtsmæssigt, at indlede tværnationalt samarbejde i forbindelse med de nationale foranstaltninger."

3.8. Artikel 9

Artikel 9 formuleres således:

"Ved fordelingen af midlerne mellem medlemsstaterne afsættes et grundbeløb til strukturstøtte i lande med et mindre veludviklet asylsystem.

De resterende midler fordeles således blandt medlemsstaterne:

a) 65 % af midlerne fordeles i forhold til det gennemsnitlige antal ansøgere om en eller anden form for international beskyttelse, der er registreret de forudgående tre år,

b) 35 % af midlerne fordeles i forhold til antallet af personer, der er blevet tilkendt flygtningestatus eller midlertidig beskyttelse i løbet af de tre forudgående år.

Referencetallene er de seneste tal fra De Europæiske Fællesskabers Statistiske Kontor.

Kommissionen træffer afgørelse om fordelingen af midlerne på grundlag af de indkomne anmodningers kvalitet, behovet i den pågældende medlemsstat og de foreslåede foranstaltningers relevans set i forhold til de eksisterende retningslinjer.

Kommissionen tager hensyn til, at der er behov for at fremme en effektiv indsats til modtagelse og integration af flygtninge i de medlemsstater, hvor der hidtil er gjort mindst."

3.9. Artikel 11

Sidst i artiklen tilføjes:

"Navnlig i forbindelse med foranstaltninger, der gennemføres af NGO'er og af arbejdsmarkedets parter, kan den samlede offentlige støtte, inkl. national medfinansiering, udgøre 100 %."

3.10. Artikel 18

Ændres som følger:

"3. Kommissionen forelægger Europa-Parlamentet og Rådet medlemsstaternes årsrapporter, en midtvejsrapport senest den 31. december 2002 og en endelig rapport senest den 1. juni 2005.

Senest 31. marts 2001 forelægger Kommissionen desuden Europa-Parlamentet og Rådet en vurdering af, om den nye fremgangsmåde og medlemsstaternes gennemførelse af den lever op til Den Europæiske Flygtningefonds målsætninger."

3.11. Artikel 19

Sidst i artiklen tilføjes:

"Ikke-statslige organisationer, flygtningeorganisationer og arbejdsmarkedets parter inddrages i udvalgets arbejde som observatører. Såfremt ØSU af komitologiske årsager ikke kan repræsenteres i udvalget, høres det af udvalget."

Bruxelles, den 27. april 2000.

Beatrice Rangoni Machiavelli

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) EFT C 368 af 20.12.1999.