Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om »Udkast til Kommissionens meddelelse om anvendelsen af konkurrencereglerne på aftaler om netadgang i telesektoren« (97/C 287/03)

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber besluttede den 20. december 1996 under henvisning til EF-traktatens artikel 198 at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Industri, Handel, Håndværk og Tjenesteydelser, som udpegede Carlo Ernesto Meriano til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 7. maj 1997.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 346. plenarforsamling af 28. og 29. maj 1997, mødet den 28. maj 1997, med 71 stemmer for, 1 imod og 2 hverken for eller imod, følgende udtalelse.

1. Indledning

1.1. Kommissionens udkast til meddelelse fremstår som et bredt fortolkningsredskab og er et særdeles velegnet middel til at redegøre for anvendelsen af EU's konkurrenceregler inden for den nye lovgivningsmæssige ramme for telekommunikation. Dette er særligt vigtigt i betragtning af, at aftalerne om netadgang i telesektoren er den nøgle, der giver markedsdeltagerne adgang til at udnytte fordelene ved liberaliseringen.

1.2. ØSU deler derfor fuldt ud Kommissionens ønske om at afværge, at der ved indgåelse af netadgangsaftaler mellem markedsdeltagere udvises forskellige former for konkurrencebegrænsende adfærd, og støtter vedtagelsen af en meddelelse om dette emne. Kommissionen offentliggjorde allerede den 6. september 1991 nogle retningslinjer for anvendelse af EU's konkurrenceregler på telekommunikationssektoren. Der er imidlertid behov for at ajourføre disse retningslinjer, således at de tager højde for den seneste lovgivningsmæssige udvikling i sektoren, og desuden behandler retningslinjerne ikke netadgangsspørgsmålet direkte. De yder derfor ikke tilstrækkelig sikkerhed til de virksomheder, der får adgang til de eksisterende net og leverer teletjenesteydelser i konkurrence med de etablerede leverandører. Kommissionen ønsker med dette tiltag at skabe større sikkerhed på markedet herunder især mere stabile vilkår for investeringer og erhvervsinitiativer i tele- og multimediesektorerne.

1.3. I dette nye udkast til meddelelse anvendes adgangsbegrebet i meget bred forstand, idet begrebet dækker både adgang for de tjenesteleverandører, der fremfører tjenester via det offentligt koblede telenet, og samtrafik mellem leverandører, der udbyder tjenesteydelser på egen infrastruktur (som de lejer eller ejer), og enhver anden anvendelse af netværksforvalternes væsentlige faciliteter, herunder adgang til databaser med abonnentfortegnelser. Dette er endnu en positiv side ved dokumentet, der dermed spænder vidt og omfatter alle aspekter af det omhandlede emne.

1.4. Kommissionens udkast

Kommissionens udkast til meddelelse falder i tre dele:

1.4.1. (I) Del I afstikker rammebestemmelserne for telekommunikationsmarkedet og henviser til hhv. de forskellige gældende og kommende ONP-direktiver, de direktiver, der er baseret på EF-traktatens artikel 90, og traktatens bestemmelser på konkurrenceområdet (art. 85 og 86). I den forbindelse erindrer Kommissionen om en række beføjelser (bortset fra dens egne), som ligger hos de nationale tilsynsmyndigheder, der skal sikre de forskellige tjenesteudbydere adgang til de offentlige net i overensstemmelse med førnævnte ONP-bestemmelser. Kommissionen bekræfter ligeledes de nationale konkurrencemyndigheders og domstoles beføjelser til at håndhæve såvel den nationale som EU's konkurrencelovgivning og udtrykker ønske om, at konkurrencesager, som ikke er af særlig interesse for EU, behandles decentralt.

1.4.2. (II) Del II i meddelelsen handler om afgrænsning af de relevante markeder med henblik på vurdering af adgangsaftaler mellem virksomheder. Hvad angår produktmarkeder, indrømmer Kommissionen, at det i en så dynamisk sektor som telesektoren ikke er muligt at give en holdbar definition af de enkelte markeder ud fra, hvilke tjenesteydelser der udbydes på dem. Følgelig begrænser Kommissionen sig til at foretage en generel skelnen mellem på den ene side teletjenestemarkederne og på den anden side markederne for adgang til offentligt koblede net for de forskellige markedsdeltagere med henblik på at levere tjenesteydelser. Hvad angår definitionen af det geografiske marked, siger Kommissionen, at det er en forudsætning, at der på det pågældende område hersker fuldstændigt ensartede juridiske og økonomiske betingelser for adgang til nettet.

1.4.3. (III) Del III vedrører den konkrete anvendelse af EF-traktatens artikel 85 og 86 på aftaler om adgang indgået mellem teleselskaber. Kommissionen redegør her nærmere for, hvilke principper den vil følge, når den skal afgøre, om de pågældende selskaber (herunder især de dominerende selskaber) udviser konkurrencebegrænsende adfærd ved indgåelsen og/eller iværksættelsen af de omhandlede adgangsaftaler.

2. Generelle bemærkninger

2.1. ØSU er enig i opbygningen af udkastet til meddelelse. ØSU ser det imidlertid som sin pligt at fremsætte nogle bemærkninger til indholdet med det dobbelte formål at fremme en større sammenhæng i den lovgivningsmæssige ramme for sektoren og at imødegå en eventuel inkonsekvens i gennemførelsen af meddelelsen.

2.2. ØSU mener som nævnt, at meddelelsen om anvendelsen af konkurrencereglerne på aftaler om netadgang i telesektoren bør bevare sin karakter af et fortolkningsredskab, og at den bør nøjes med at redegøre for, hvilke intentioner og principper der ligger bag Kommissionens virke på konkurrenceområdet uden at drage forhastede konklusioner om de pågældende markedsdeltageres adfærd, som kunne træde i stedet for en individuel vurdering af de enkelte sager. Sådanne forhastede konklusioner ville i øvrigt også være uheldige i betragtning af den særlige dynamik, der præger telekommunikationsmarkederne, som er kendetegnet ved en vedvarende teknologisk udvikling og konstante fremskridt, der skaber grundlag for vidt forskellige situationer og forhold.

3. Særlige bemærkninger

3.1. (I) ØSU kan helt tilslutte sig den indfaldsvinkel, Kommissionen i del I anlægger på problemerne vedrørende forholdet mellem den sektorspecifikke regulering (ONP-bestemmelserne () og direktiverne, der er baseret på EF-traktatens art. 90) og EU's konkurrenceregler. ØSU tilslutter sig navnlig Kommissionens opfordring til alle de myndigheder, der på nationalt såvel som EU-plan er ansvarlige for gennemførelsen af ovennævnte bestemmelser, om at undgå unødvendig dobbeltbehandling af de forskellige sager.

3.2. ØSU frygter imidlertid, at anvisningerne i meddelelsen ikke vil tjene noget formål, hvis man ikke på forhånd harmoniserer de talrige lovbestemmelser, der gælder på dette område. I den forbindelse ville det måske være hensigtsmæssigt at skabe overensstemmelse mellem begrebet »dominerende stilling« i meddelelsen og bestemmelserne om »virksomhed med en stærk markedsstilling« i ONP-reglerne.

3.3. I mangel af en sådan harmonisering vil grundlæggende retsprincipper som gennemsigtighed og retssikkerhed kunne blive kraftigt undermineret på teleområdet, idet mange udbyderes adfærd vil kunne blive genstand for modstridende vurderinger afhængigt af, hvilke vurderingsprincipper den pågældende kompetente myndighed fra gang til gang anvender over for udbyderen. Dette forhold kan skabe grobund for tvister over for EU-institutionerne.

3.4. (II) ØSU er betænkelig ved den skelnen, der foretages i del II mellem markeder for teletjenesteydelser og markeder for adgang til de offentlige net med henblik på at levere selvsamme tjenester. ØSU er især ikke overbevist om, at en sådan skelnen er realistisk på et marked, der er så komplekst, at det »udstyr«, der er nødvendigt for at kunne levere en tjenesteydelse, i mange tilfælde i sig selv udgør en tjenesteydelse.

3.5. Det er desuden ikke til at se bort fra, at det pga. den indbyrdes tilnærmelse mellem telekommunikation, AV- og IT-områderne i fremtiden vil blive endnu vanskeligere at foretage en forudgående afgrænsning af de pågældende markeder.

3.6. Meddelelsens definition af det geografiske marked er uden tvivl i overensstemmelse med den praksis, Kommissionen på nuværende tidspunkt følger på konkurrenceområdet. ØSU mener imidlertid, at man for at kunne foretage en korrekt vurdering af adfærden hos de infrastrukturudbydere, der opererer på det europæiske marked, også bør tage højde for, at nogle af disse udbydere, i hvert fald i liberaliseringens indledende fase, fortsat vil nyde godt af sær- eller eksklusivrettigheder i deres hjemland (fx længere overgangsperioder til at omsætte liberaliseringsdirektiverne til national ret), og at de følgelig vil kunne opnå konkurrencefordele i andre stater som følge af den eksisterende praksis med krydssubventioner hidrørende fra deres »beskyttede« forretningsaktiviteter.

3.7. (III) ØSU mener, at de forskellige kriterier, Kommissionen opstiller i del III med henblik på at afgøre, om der er tale om en »dominerende stilling« på telemarkedet, virker alt for stive.

3.8. Ved nærmere eftertanke virker det uretfærdigt at gå ud fra, at en virksomhed indtager en dominerende markedsstilling, alene baseret på virksomhedens markedsandel og antal af kunder, og navnlig uden at undersøge, om der findes andre alternativer på det pågældende marked. Et selskabs dominerende stilling er ganske vist ikke i sig selv ulovlig i henhold til EU-lovgivningen (og udkastet til meddelelse ændrer heller ikke ved dette princip), men det er alligevel en kendsgerning, at Kommissionen er betydeligt strengere i sin vurdering af forretningsmetoder ved et dominerende selskab end ved andre selskaber.

3.9. Skønt denne holdning overordnet set er korrekt, risikerer den at skade den generelle udvikling inden for sektoren, idet den hæmmer de nuværende infrastrukturudbyderes muligheder for vertikal og horisontal integration med henblik på at udvide deres forretningsaktiviteter til områder, der bliver stadig mere beslægtede med deres kerneaktiviteter på grund af den tiltagende teknologiske konvergens, og det selv om integrationen blot er en naturlig tilpasning af virksomhedsstrukturen til de teknologiske fremskridt.

3.10. ØSU ønsker derfor, at der i teksten som et minimum indføjes en klar tilkendegivelse af, at de kriterier, der opstilles i meddelelsen, isoleret set ikke er tilstrækkelige til at afgøre, om der er tale om dominans. Desuden ville det være hensigtsmæssigt at påpege, at Kommissionen i hver enkelt sag er nødt til at undersøge, om der findes andre infrastrukturudbydere, der kan arbejde i konkurrence med de etablerede udbydere. Kommissionen bør være særlig opmærksom på, at i mange medlemsstater er de nye udbydere allerede i stand til at øve en betydelig indflydelse på telemarkedet.

3.11. Endvidere rejser meddelelsens definition af væsentlig facilitet visse spørgsmål. Det skal især understreges, at visse af tekstens eksempler herpå allerede på nuværende tidspunkt virker forældede. Dette er fx tilfældet med lejede kredsløb, der ikke længere udgør en væsentlig facilitet i meddelelsens forstand som følge af markedernes nuværende åbningsgrad, udviklingen af alternative infrastrukturer og konsolideringen af alternative teknologier (fx DECT). Det ville derfor være mere hensigtsmæssigt, hvis meddelelsen begrænsede sig til at give en overordnet definition af begrebet væsentlig facilitet og overlod det til de kompetente myndigheder at foretage en vurdering af de konkrete forhold i de enkelte sager.

3.12. ØSU er i det store og hele enig i meddelelsens underinddeling af de forskellige former for misbrug. ØSU mener dog, at der i meddelelsen bør lægges større vægt på anvendelsen af begrebet »misbrug« inden for telesektoren (herunder især på adgangsaftaler) end på udarbejdelsen af definitioner af »dominerende stilling«, som risikerer at virke abstrakte og vildledende, når de konkrete sager vurderes.

3.13. Lignende bemærkninger gør sig gældende for det afsnit af meddelelsen, der omhandler misbrug. Til eksempel kan nævnes, at Kommissionen blandt de forskellige former for misbrug (med rette) medregner den situation, hvor en offentlig infrastrukturudbyder pålægger de øvrige markedsdeltagere for høje eller for lave priser for adgang til nettet. Der siges imidlertid ikke noget om det tilfælde, hvor transmissionskapacitet leveres til ekstremt lave priser af ejerne af alternative infrastrukturer, der jo som bekendt har kunnet dække tabet gennem indtægterne fra deres hovedaktivitet, der oftest drives under monopolforhold.

3.14. Endelig bifalder ØSU, at meddelelsens afsnit om vurdering af adgangsaftaler i forhold til EF-traktatens artikel 85 er tilstrækkeligt generelt formuleret og alligevel effektivt illustrerer kriterierne for artiklens anvendelse i de forskellige situationer.

Bruxelles, den 28. maj 1997.

Tom JENKINS

Formand for Det Økonomiske og Sociale Udvalg

() Det er især Europa-Parlamentets og Rådets forslag til direktiv om CNP-samtrafik, der indeholder bestemmelser om fastsættelse af de økonomiske vilkår for adgang til telenet.