KOMMISSIONEN FOR DF EUROPÆISKE FÆLLESSKABER 
Bruxelles, den 31.10.1995 
KOM(95) 457 endelig udg. 
BERETNING FRA KOMMISSIONEN 
SOCIAL BESKYTTELSE I EUROPA 
l: j'! 

^^^W^^T^JÎS. ^ç ^%'^^^^^^^^^^^^^^^gnelse: 
Indholdsfortegnelse 
Resumé og konklusioner 
Kapitel 1 
Kapitel 2 
Kapitel 3 
Kapitel 4 
Kapitel 5 
Kapitel 6 
Kapitel 7 Socialbeskyttelsessystemer i Fællesskabet 
Tilpasning til forandring: de seneste reformer 
ôg vigtigste udviklingstendenser 
Tendenser inden for social beskyttelse 
og finansieringen heraf 
Arbejdsløshedsydelser og incitamenter 
til at søge arbejde 
Sygesikringsreformer 
Socialbeskyttelse og de selvstændige 
Socialbeskyttelse og ansvar for pleje 
Kildeangivelser og metodologi 
/- -5 
-6-
i^^^:^'^^^^^^^^ ^^?*&^4?X*;%0¥&&** - R&UMéùg konklusioner 
Resumé og konklusioner 
Udviklingen af omfattende so­
ciale sikringssystemer til støt­
te og hjælp for borgerne har været 
karakteristisk for efterkrigstidens 
Europa. Systemerne er forskellige, 
for så vidt angår udformning og fi­
nansiering, og afspejler kulturelle, 
historiske og institutionelle forskel­
le mellem medlemsstaterne. De har 
dog det til fælles, at de beskytter 
alle, der har brug for støtte — mid­
lertidigt, hvis de bliver syge, mister 
deres arbejde eller får et barn, eller 
for en længere periode, huis de træk­
ker sig tilbage fra betalt beskæfti­
gelse, bliver varigt handicappede 
eller skal opfostre børn uanset deres 
evne til at betale. 
Det er denne støttes universelle art 
og omfang samt den deraf følgende 
omfordeling af indkomster, der ad­
skiller sociale beskyttelsessystemer 
i Europa fra de fleste systemer i 
andre dele af verden og også fra 
private forsikringsordninger. Selv 
om systemerne i Unionen i varieren­
de grad er baseret på forsikrings­
principper, således at de beløb, der 
udbetales i form af ydelser, i mange 
tilfælde står i forhold til de indbetal­
te bidrag, er der ikke en direkte for­
bindelse mellem det, den enkelte 
betaler i bidrag til finansiering af 
systemet, og deres risiko for syg­
dom, handicap, arbejdsløshed eller 
andre af de omfattede risici. I A**. 
fleste medlemsstater er man samti­
dig sikret en mindsteindkomst og grundlæggende støtte, uanset om 
man har råd til at betale bidrag. 
Som sådan bidrager de sociale 
beskyttelsessystemer i høj grad til at 
bevare den sociale samhørighed og 
styrke solidariteten i Unionen. De 
har afgjort spillet en vigtig rolle i 
samfundenes bestræbelser på at kla­
re den øgede belastning som følge 
af de store økonomiske og sociale 
forandringer, der navnlig er indtruf­
fet i de seneste tyve år. Disse foran­
dringer har medført en høj og stadig 
stigende arbejdsløshed, øget usik­
kerhed og ustabilitet i beskæftigelse 
og indkomst, øget tilstrømning 
navnlig af kvinder til arbejdsmarke­
det, en befolkning der bliver ældre i 
takt med den længere forventede le­
vetid, og store ændringer i hushold­
ningernes struktur med en markant 
stigning i antallet af personer, der 
bor alene, og antallet af familier 
med kun en forælder. 
Alle disse forandringer har ligeledes 
medført belastninger på de sociale 
beskyttelsessystemer i takt med, at 
behovet for dem er steget, idet antal­
let af borgere, der har brug for lang­
varig støtte og hjælp, er steget til et 
omfang, ingen havde forventet, da 
systemerne blev udformet. Udgif­
terne til systemerne og den omfat­
tende støtte er derfor steget 
betragteligt i hele Unionen. Samti­
dig er de indtægter, der er til 
rådighed til finansiering af omkost­
ningerne, blevet stadig mere be­grænsede, fordi den langsigtede 
økonomiske vækst går væsentligt 
langsommere i Europa nu, end det 
var tilfældet i midten af 70'erae, 
hvor de fleste systemer blev indført. 
De økonomiske belastninger har 
navnlig i de seneste år været betyde­
lige på grund af krisen i begyndel­
sen af 90'erne og det politiske ønske 
om at nedbringe budgetunderskud­
dene og begrænse de offentlige 
udgifter for at holde inflationen i 
ave, samt at undgå at pålægge 
erhvervslivet for store udgifter i ly­
set af den stigende konkurrence på 
markederne i og uden for Europa. 
Selv om forpligtelsen til at fremme 
et højt socialt beskyttelsesniveau i 
Unionen, således som det er nedfæl­
det i Maastricht-traktaten (arti­
kel 2), stadig står ved magt, og selv 
om de eksisterende sociale sikrings­
systemer er dybt rodfæstede i den 
brede offentlighed, betyder økono­
miske problemer og det stigende 
behov for støtte sammen med den 
stadig stigende langvarige afhæn­
gighed af socialhjælp, at man i man­
ge medlemsstater har stillet nogle 
grundlæggende spørgsmål om de 
sociale beskyttelsessystemers funk­
tion, omfang og finansiering. 
Der er ligeledes en stigende bevidst­
hed om de omfattende økonomiske, 
sociale og demografiske ændringer, 
der har fundet (og stadig finderX 
sted, siden flertallet af systemer­
ne blev udviklet, og den meget 
W&ÈÊÈ 4, , y 
%Âs'P J ' , S 
anderledes sammenhæng, de skal 
fungere i. Navnlig er økonomierne i 
Unionen blevet stadig mere integre­
rede og samtidig mere åbne over for 
konkurrence udefra. Derfor er sti­
gende økonomisk fleksibilitet og 
fremme af individuelle initiativer 
blevet nogle af de vigtigste politiske 
mål, som de sociale beskyttelsessy­
stemer enten kan modarbejde gen­
nem negative incitamenter eller 
medvirke til at nå ved at yde støtte i 
berettigede tilfælde og dermed 
tilskynde til større risikovillighed. 
Samtidig er de omkostninger, der 
pålægges erhvervslivet gennem 
behovet for at finansiere den sociale 
beskyttelse en stadig større grund til 
bekymring, og de demografiske ten­
denser truer med i betydelig grad at 
øge behovet for indkomstoverfør­
sler og støtte i hele Unionen inden 
for de næste 10-15 år, i takt med at 
baby boom-generationen går på 
pension. 
I sammenhæng med den øgede po­
litiske vægt, der i hele Unionen læg­
ges på øget beskæftigelse, fokuseres 
der i stigende grad på mulige forbin­
delser mellem eksisterende sociale 
beskyttelsessystemer og jobskabel­
sesprocessen. Kommissionen til­
skyndende i sin hvidbog fra 1993 
om Vækst, konkurrenceevne, be­
skæftigelse til en mere detaljeret 
analyse af dette emne, og på topmø­
derne i Bruxelles, på Corfu, i Essen 
og Cannes gjorde stats- og rege­
ringscheferne opmærksom på for­
bindelsen mellem den sociale 
beskyttelse og den måde, den fi­
nansieres på, samt initiativer til både 
at tilbyde og acceptere arbejde. 
På denne baggrund er det ikke blot 
almindeligt anerkendt, at de sociale 
beskyttelsessystemer i Unionen trods deres forskelligartethed står 
over for en række fælles problemer 
og et fælles behov for at tilpasse 
dem de ændrede forhold og priorite­
ter, men også en øget bevidsthed om 
de mulige fordele ved samarbejde. 
Dette stod allerede klart, da Det 
Europæiske Råd i 1992 vedtog to 
henstillinger om at arbejde hen 
imod at skabe konvergerende, so­
ciale beskyttelsessystemer og mål 
samt få fastlagt fælles kriterier for 
en definition af mindstemål for ind­
tægt og social bistand. Nærværende 
rapport, der sigter mod at beskrive 
og analysere de eksisterende syste­
mer i medlemsstaterne og den måde, 
de udvikler sig på, er et resultat af 
disse henstillinger. 
Et nyt rammeinitiativ 
Der er dog bred enighed om det 
ønskelige i at gå videre end 
blot til en informationsudveksling 
om politikker og deres virkning, 
uanset hvor vigtig denne er, og nå 
frem til en fælles overvejelse af den 
kommende udvikling i Unionens so­
ciale beskyttelsessystemer og hen­
sigtsmæssige løsninger på de fælles 
udfordringer, de står overfor. Følge­
lig har Kommissionen stillet forslag 
om, at Fællesskabets institutioner 
og medlemsstaterne sammen skal 
gå ind i fælles overvejelser om 
fremtidige foranstaltninger, der skal 
træffes for at sikre, at de sociale 
beskyttelsessystemer i højere grad 
kan medføre jobskabelse og bliver 
mere effektive, at de letter arbejds­
kraftens frie bevægelighed mellem 
landene, at mulighederne med det 
indre marked og den øgede økono­
miske integration udnyttes samt en­
delig, at de fordeles ligeligt. Rapportens formål 
Hensigten med rapporten er, at 
den ikke blot skal bidrage til 
denne proces med en analyse af, 
hvordan de sociale beskyttelsessy­
stemer udvikler sig i Unionen, men 
ligeledes analysere de problemer, 
der skal løses, og de behov, der skal 
opfyldes, og dermed forbedre den 
gensidige forståelse af udviklings­
mulighederne i lyset af deres 
forskellige udformning og institu­
tionelle karakteristika. 
Der er i en vis grad lagt vægt på 
forbindelsen mellem social beskyt­
telse og beskæftigelse. Rapporten 
skal betragtes som et supplement 
(der offentliggøres hvert andet år) til 
rapporten "Beskæftigelsen i Europa 
1995", hvor den seneste udgave er 
trykt i juli. Her har man undersøgt 
tendenserne i beskæftigelse og ar­
bejdsløshed i Unionen, ændringer i 
arbejdets art og jobmønstre, fakto­
rer, der påvirker jobskabelsespro­
cessen og de foranstaltninger, 
medlemsstaterne træffer for at øge 
beskæftigelsen. "" 
Navnlig analyseres (kapitel 4) ar-
bejdsløshedsydelsen forskellige 
steder i Unionen i forhold til netto­
lønnen, hvilket sandsynligvis er en 
afgørende faktor for, om borgerne 
har lyst til at søge beskæftigelse, og 
dermed omfanget af den eksisteren­
de arbejdsløshedsfælde. Det supple-
rer analysen i "Beskæftigelsen 
i Europa 1995' og "Europæisk 
beskæftigelsesstrategi: De seneste 
fremskridt og perspektiver" 
(KOM(95) 465), dér er en nyere rap­
port fra Kommissionen og en op­
følgning på topmødet i Essen, hvori 
man analyserer de mulige følger af, 
at socialbidrag samt skatter og af gif -
8 
l tø konklusioner 
ter, som udgør en del af arbejds­
kraftomkostningerne, anvendes til 
at finansiere den sociale beskyttelse 
og dermed følgerne for arbejdsgi­
vernes tilbøjelighed til at ansætte 
yderligere personale. Disse to for­
hold giver derfor et billede af den 
sociale beskyttelses følger, både for 
så vidt angår finansieringen deraf og 
den indkomststøtte, den indebærer, 
for begge parter — arbejdsgivernes 
villighed til at skabe job og de ar­
bejdsløses tilbøjelighed til at tage et 
arbejde. 
Endvidere foretages der en detalje­
ret undersøgelse af to aspekter af de 
sociale beskyttelsessystemer, som 
bliver stedse mere relevante på 
grund af strukturændringerne i be­
skæftigelsen i Europa, til dels som 
følge af regeringernes politik. 
Navnlig drøftes (kapitel 6) de selv­
stændige erhvervsdrivendes adgang 
til social sikring og bistand, og hvor­
dan de behandles i forhold til 
arbejdstagere, som de sociale 
beskyttelsessystemer traditionelt 
har været rettet mod. Det beskrives, 
i hvor stort omfang politikken på 
dette område er i overensstemmelse 
med arbejdsmarkedsforanstaltnin­
ger, der skal tilskynde borgere, 
navnlig arbejdsløse, til at nedsætte 
sig som selvstændige erhvervsdri­
vende. Kapitel 7 omhandler sociale 
beskyttelsesordninger navnlig for 
kvinder, der er nødt til at opgive 
lønnet arbejde for en tid eller arbej­
de mindre for at passe børn, handi­
cappede eller ældre især 
familiemedlemmer, der har behov 
for omsorg. På grund af det stigende 
antal kvinder i arbejde og det stigen­
de antal ældre, som efter al sandsyn­
lighed på et tidspunkt får brug for 
omsorg, bliver dette et vigtigt emne, 
ikke blot for socialpolitikken, men også for beskæftigelsespolitikken i 
Unionen. 
Ud over disse beskæftigelsesrelate­
rede emner omfatter rapporten en 
undersøgelse (kapitel 1) af de vig­
tigste kendetegn ved de sociale be­
skyttelsessystemer i Unionen og 
forskellene mellem medlemsstater­
nes systemer; udviklingen inden for 
de seneste år, både for så vidt angår 
ydelser og finansiering (kapitel 2); 
udgifternes omfang og mønster, dis­
ses vækst i forhold til det øgede 
antal mennesker med behov for bi­
stand, samt finansieringskildernes 
skiftende omfang (kapitel 3); og re­
former i de seneste år i forskellige 
dele af Unionen, der er indført med 
henblik på at begrænse udgifterne til 
sundhedssektoren og forbedre ydel­
sernes effektivitet samtidig med, at 
standarden for behandling og hjælp 
til syge opretholdes (kapitel 5). 
Nedenfor anføres hovedpunkterne 
fra denne analyse. 
Ligheder og 
forskelle 
Som det fremgår af ovenstående, 
kan der være forskelle mellem 
de sociale beskyttelsessystemer i 
medlemsstaterne med hensyn til ud­
formning og finansieringsmetoder, 
men de er ens, for så vidt angår deres 
mål og dækningsområde. Der er i 
alle 15 medlemsstater gjort et fælles 
forsøg på at yde universel støtte og 
hjælp til alle, der har behov for det­
te, hvad enten der er tale om kort­
eller langtidsstøtte. Den største kløft 
i dækning findes i de sydlige lande, 
Grækenland, Spanien, Italien og 
Portugal, hvor der til forskel fra re­sten af Unionen ikke findes nogen 
garanti for bare et mindsteniveau for 
indkomststøtte under alle forhold. 
Selv om der er gjort en vis indsats 
for at yde bistand til ældre og handi­
cappede, kan de, der ikke er beretti-
gede til at modtage visse 
standardydelser (navnlig sygedag­
penge og arbejdsløshedsydelse), 
fordi de ikke har eller har haft lønnet 
arbejde overhovedet eller ikke i til­
strækkelig lang tid, kun håbe på 
hjælp fra lokale eller regionale myn­
digheder, men en sådan hjælp er 
hverken obligatorisk eller stand­
ardiseret. 
Der er dog store forskelle i beskyt­
telsesniveau og navnlig i adgang til 
indkomst- (eller bidrags-) afhængi­
ge forsikringsydelser, navnlig mel­
lem dem, der arbejder — og mere 
specifikt har månedslønnet arbej­
de — og andre, samt i hvor stort 
omfang der er tale om trangsbestemt 
bistand eller automatisk bistand. 
Her kan medlemsstaterne inddeles i 
fire grupper: 
- De tre skandinaviske lande, hvor 
den sociale beskyttelse automatisk 
omfatter alle borgere, og alle 
har ret til samme grundbeløb, 
hvor de, der har lønnet arbejde, 
modtager supplerende, indkomst-
baserede ydelser gennem arbejds­
markedsordninger, og hvor kun 
arbejdsløshedsforsikringen er ad­
skilt fra det øvrige offentlige, inte­
grerede system og frivilligt i 
højere grad end obligatorisk. 
- Storbritannien og Irland, hvor 
dækningen er så godt som uni­
versel (selv om der kun er veder­
lagsfri adgang til det nationale 
sundhedssystem i Irland for la­
vindkomstgrupper), hvor faste 
Resumé og konklusioner H't %&foA? ' 
grundbeløb også er normen, selv 
om det er på et lavere niveau, og 
der gøres udstrakt brug af 
trangsbestemt bistand. 
- Tyskland, Østrig, Frankrig og 
Benelux-landene, hvor forsik­
ringsprincippet er mere fremher­
skende, hvor ydelserne oftest er 
indkomstafhængige og sammen 
med sygehjælp i højere grad er 
knyttet til beskæftigelse og bi­
drag og til en vis grad varierer 
mellem erhvervsgrupper (skønt 
der i Nederlandene findes et vist 
antal universelle ordninger, 
navnlig for pensioner), og hvor 
der for forskelle i dækning kom­
penseres med en omfattende so-
cialhjælpsordning. 
- Italien, Spanien, Portugal og 
Grækenland, hvor der først for 
nylig er gjort forsøg på at indfø­
re universelle systemer, og 
systemerne er en blanding af på 
den ene side opsplittede, 
arbejdsmarkeds- og forsikrings­
baserede ordninger til oprethol­
delse af indkomsten med relativt 
gavmilde pensionsordninger, 
hvor der dog er forskelle i dæk­
ning, som det er anført ovenfor, 
og på den anden side nationale 
sygehjælpsordninger, der endnu 
ikke er åbne for alle, undtagen i 
Itahen. 
Endvidere er der både forskelle mel­
lem og inden for disse fire grupper 
vedrørende bestemmelser for ret til 
ydelser og disses varighed. Særligt 
gælder det, at pensionsalderen lig­
ger på ca. 65 år i de fleste lande, men 
i Itahen er den 57 år for kvinder og 
62 år for mænd, i Frankrig 60 år for 
begge køn og i Danmark 67 år for 
begge køn. Tilsvarende findes der næsten ingen tidsmæssige begræns­
ninger for forsikringsbaserede ar­
bejdsløshedsydelser i Belgien, men 
i mange lande kun i et år, mens der 
generelt har været lettere adgang til 
ydelser ved sygdom og invaliditet i 
Nederlandene og Storbritannien. 
Disse to aspekter, kriterier for retten 
til at modtage ydelser og udbetalin­
gernes varighed i højere grad end 
selve rækken af ydelser, er i de se­
neste år blevet gjort til genstand for 
nøje overvejelser i forsøget på at 
finde nye måder til at begrænse ud­
gifterne og hindre afhængighed, så-
ledes som det også er nævnt 
ovenfor. 
Udgifternes omfang 
Forskellene i ydelsesniveauet i 
medlemsstaternes forskellige 
systemer afspejles i omkostninger­
ne til deres opretholdelse. Generelt 
er udgifterne til social beskyttelse 
meget højere i den nordlige del af 
Unionen end i den sydlige, hvilket 
til dels afspejler forskelle i velfærd 
og derfor i ressourcer til at finansie­
re den, til dels de mindre udviklede 
systemer i de sydlige lande, navnlig 
Grækenland og Portugal. Selv om 
der er en klar tendens til, at landene 
bruger mere til social beskyttelse i 
forhold til BNP i takt med, at sidst­
nævnte stiger, koster nogle syste­
mer naturligt nok mere end andre. 
I de skandinaviske lande, hvor dæk­
ningen er universel og ydelserne re­
lativt gavmilde, udgør de samlede 
udgifter til social beskyttelse mere 
end 30% af BNP (33% i Danmark i 
1993, ca. 35% i Finland — selv om 
tallet her er steget markant på grund 
af det store fald i BNP (i 1990 var 
det på 26%) og en anelse lavere i Sverige, selv om der her hidtil ikke 
har eksisteret sammenlignelige tal). 
I Nederlandene er udgifterne også 
høje i sammenligning med andre 
medlemsstater i forhold til realind­
komstniveauet pr. indbygger (ca. 
33% af BNP i 1993 imod 31% i 
Tyskland og Frankrig, hvor ind­
komsten pr. indbygger er højere). I 
Storbritannien og Irland, hvor rela­
tivt beskedne, faste ydelser er 
normen, og hvor en relativt høj an­
del af betalingerne, navnlig i 
Storbritannien, er trangsbestemte, 
er udgifterne forholdsmæssigt lave i 
forhold til indkomst pr. indbygger 
(27% af BNP i Storbritannien i 
1993, 2lV2% i Irland). Det samme 
gør sig gældende i Italien, hvor der 
er flere huller i systemets dækning 
end i de nordlige medlemsstater 
med sammenlignelige indkomstni­
veauer pr. indbygger, og hvor udgif­
terne også er forholdsmæssigt lave 
(Udtover 26% af BNP i 1993), hvil­
ket også er tilfældet i Grækenland 
og Portugal, hvor man stadig er i 
færd med at udvikle systemer­
ne (16y2% af BNP i 1993 i 
Grækenland, 18% i Portugal). 
Finansieringsmønster 
Den relative vægtning af for­
skellige finansieringskilder til 
de sociale beskyttelsessystemer 
afspejler også selve systemet. I 
Tyskland, Frankrig og Belgien 
kommer to tredjedele af finansierin­
gen af den sociale beskyttelse fra 
bidrag, hvoraf arbejdsgiverne beta­
ler ca. 60%. Nogenlunde samme 
forhold findes i Grækenland» mens 
bidragene i Spanien, Italien og 
Portugal samt også Nederlandene 
og Luxembourg fortsat er den vig-
10 
Wøø$UM:;>Sm Wv4$0kå%^* ' *&, ^'P'i4ø<?'' - ^;^à?j)^$te*umêogkonklusioner 
tigste finansieringskilde, men skat­
terne dog spiller en stadig større rol­
le. I Storbritannien og Irland 
kommer det største bidrag fra skat­
ter, mens skatter fuldstændig domi-
nerer i Skandinavien, hvor 
indtægten fra bidragene er meget 
lav. 
Udgiftsmønsteret 
Udgifterne til den sociale be­
skyttelse varierer, men opde­
lingen mellem hovedfunktionerne 
er nogenlunde ens, navnlig i det 
nordlige Europa, hvor systemerne er 
mere udviklede, men der lindes dog 
få, betydelige forskelle, som afspej­
ler variationer, dels i de mennesker, 
der har behov for støtte, dels i retten 
til at modtage ydelser, dels i den 
udbetalte ydelse eller serviceni­
veauet. Pensioner tegner sig for den 
største del af udgifterne i hele 
Unionen — bortset fra Irland, hvor 
det relative antal ældre er lavere end 
i de øvrige medlemsstater — og ud­
gør ca. 45% af samtlige udgifter i 
1993, efterfulgt af udgifter til syge­
hjælp og ydelser ved sygdom, der 
tilsammen udgør 24% af totalen, 
ydelser ved invaliditet (9%) og ar-
bejdsløshedsydelse (7%). 
I Grækenland og Itahen gik omtrent 
60% af udgifterne i 1993 til pensio­
ner, hvilket i Grækenland i vid 
udstrækning afspejlede det for­
holdsmæssigt lave ydelsesniveau 
for andre ydelser og tjenester, i 
Italien det store antal pensionister. I 
Itahen er der således ikke blot en 
relativt stor del af befolkningen, der 
er ældre i forhold til i andre dele af 
Unionen, men den officielle pen­
sionsalder er også lavere end andre 
steder (som anført nedenfor er der dog for nylig gennemført reformer 
til ændring af dette forhold). 
I Nederlandene beløb de relative ud­
gifter til ydelser ved invaliditet i 
1993 sig til mere end dobbelt så 
meget som i de øvrige medlemssta­
ter (mere end 21% af det samlede 
beløb), hvor det relative antal mod­
tagere også er dobbelt så højt som i 
de øvrige medlemsstater, bortset fra 
Storbritannien. Her var forholdet 
nogenlunde det samme, selv om det 
gennemsnitlige, udbetalte beløb var 
væsentligt lavere (i 1994 anførte 
15-16% af de 55-60-årige i disse to 
lande i Fællesskabets arbejdsstyrke-
undersøgelse, at årsagen til, at de 
ikke arbejdede, var et varigt handi­
cap, i modsætning til 7% i Unionen 
som helhed). I begge tilfælde afspej­
ler det store antal modtagere delvist 
selve systemet og det forhold, at 
ydelser ved invaliditet bruges som 
indkomststøtte for mange, der reelt 
er langtidsledige eller førtidspensio­
nerede. Der er for nylig på politisk 
plan i begge lande gjort en indsats 
for at stramme reglerne for ret til 
ydelser. 
I Spanien var udgifterne til ind­
komststøtte til arbejdsløse i 1993 
mere end dobbelt så høje i forhold 
til BNP som i andre dele af Unionen, 
ca. 20% af de samlede udgifter til 
social beskyttelse, men det skyldes 
hovedsagelig, at det relative antal 
arbejdsløse også var dobbelt så højt 
som i resten af Unionen. På den 
anden side var de relative udgifter i 
Danmark, hvor arbejdsløsheden lå 
under unionsgennemsnittet, kun lidt 
lavere end i Spanien, hvilket både 
kunne tilskrives en forholdsmæssig 
høj arbejdsløshedsydelse, og at 
mange arbejdsløse var støtteberetti­
gede. Som det også er tilfældet i Nederlandene og Storbritannien, 
har man i de seneste år set nærmere 
på omfanget af indkomststøtte. 
Den sociale 
beskyttelses 
effektivitet 
Et vigtigt emne, som det ikke har 
været muligt at behandle i rap­
porten, er, hvor effektive de sociale 
beskyttelsessystemer er til at yde 
støtte og hjælp til dem, der har brug 
for det, og i forbindelse hermed sy­
stemernes evne til at sikre, at alles 
indkomst og adgang til ydelser ikke 
falder under et vist minimumsni­
veau. Skønt der findes oplysninger 
om støtteformer, der principielt er 
til rådighed, og også om lovbestem­
melser vedrørende adgang hertil, og 
skønt det er muligt at foretage et 
skøn over det sandsynlige antal 
modtagere, findes der kun få eller 
utilfredsstillende data om, hvor 
mange der har behov for støtte i 
praksis, hvormange heraf der rent 
faktisk modtager støtte, og hvor me­
get de modtager i forhold til deres 
behov. 
Indtil sådanne oplysninger forefin­
des, vil det være umuligt at foretage 
en tilfredsstillende vurdering af de 
eksisterende systemers effektivitet 
og tilstrækkelighed, navnlig da erfa­
ringen viser, at der kan være stor 
forskel mellem, hvad der reelt udbe­
tales som indkomststøtte, og det, 
man teoretisk har ret til at modtage. 
Det bliver oftere og oftere tilfældet, 
fordi trangskriterier anvendes i sta­
dig større omfang, da det, de pågæl-" 
dende modtager under disse forhold 
ikke blot afhænger af individuel 
11 
indkomst og opsparinger, men også 
af den støtte, der ansøges om. 
Den eneste effektive måde at 
komme frem til disse data på er at 
foretage detaljerede husholdnings-
undersøgelser. Eurostat har netop 
nedsat et panel, der skal have til 
formål at indhente detaljerede op­
lysninger om kendetegn ved hus­
holdningerne, indtægtskilder og 
levevilkår i Unionen ud fra et udsnit 
af husholdninger. Resultaterne er 
imidlertid endnu ikke tilgængelige 
(hvilket sker mod slutningen af 
1995), og det vil så vise sig, hvor 
effektivt dette instrument er til at 
svare på ovenstående, grundlæg­
gende spørgsmål. 
Udgifternes vækst 
Ide seneste år er udgifterne til 
social beskyttelse steget relativt i 
forhold til BNP. I 1970 androg 
udgifterne 19% af BNP i Unionen 
som helhed (bortset fra Spanien, 
Portugal og Grækenland, hvor der 
ikke var data til rådighed). I 1980 
var dette tal steget til 24% (24!/2% 
uden de tre ovenstående lande), og i 
1993 var det lidt over 28%. Det er 
denne tilsyneladende stigende ten­
dens, der har vakt stor bekymring i 
Unionen og været en af grundene til, 
at der for nylig er blevet lagt mere 
vægt på at begrænse udgifterne. 
Disse tal skal dog fortolkes med en 
vis forsigtighed, dels på grund af 
den betydelige påvirkning fra 
udsvingene i væksten i BNP og det 
økonomiske aktivitetsniveau på 
denne procentandel, dels på grund 
af forskellige erfaringer i medlems­
staterne. Der har på ingen måde været en 
ensartet stigning i Unionen. Til for­
skel fra 70'erne, da der i de fleste 
lande var en betragtelig vækst i ud­
gifterne i forhold til BNP, steg ud­
gifterne mellem 1980 og 1990 kun 
med et procentpoint i forhold til 
BNP (fra 24% til 25%). I fire lande 
— Belgien, Tyskland, Irland og 
Luxembourg—var udgifterne lave­
re i forhold til BNP i 1990 end i 
1980. Kun i lande, hvor systemerne 
var under udvikling—Grækenland, 
Spanien, Itahen og Portugal — samt 
Frankrig var stigningen på mere end 
2 procentpoint i forhold til BNP. I 
anden halvdel af 80'erne, da de eu­
ropæiske økonomier var ved at 
komme på fode igen efter krisen, 
faldt udgifterne i forhold til BNP i 
Unionen som helhed, selv om de 
fortsat steg i de fire sydlige med­
lemsstater (samt i Danmark, hvor 
den økonomiske vækst aftog). 
I de tre år fra 1990 til 1993 steg 
udgifterne til social beskyttelse i 
alle medlemsstater i forhold til BNP 
på grund af den økonomiske krise i 
7 lande — Danmark, Spanien, 
Frankrig, Luxembourg, Portugal, 
Storbritannien og Finland — helt op 
til 3 procentpoint eller mere. Denne 
stigning skyldtes dog i vid udstræk­
ning det markante fald i BNP-
væksten — eller i nogle tilfælde en 
nedgang i BNP — samt den deraf 
følgende kraftige stigning i arbejds­
løsheden. Selv om udgifterne i faste 
priser (korrigeret med stigningen i 
forbrugerpriser) steg med 4!^% år­
ligt i Unionen som helhed, hvilket er 
betydeligt mere end i de foregående 
fem år (3!/2% om året), arbejdsløs-
hedsydelsen (der steg med næsten 
50% i samme periode) ikke medreg­
net, steg de med mindre end 4% om 
året, hvilket kun er en smule mere end de foregående fem år. Da en del 
af denne stigning i pensioner og 
ydelser ved sygdom og invaliditet så 
godt som sikkert var begrundet i kri­
sen (og for eksempel skyldtes en 
stigning i antallet af førtidspensio­
ner), er der ikke meget, der tyder på 
en stigning i udgifterne til social 
beskyttelse i denne periode (udgif­
terne til de tre nævnte områder steg 
rent faktisk mindre fra 1990 til 1993 
end fra 1985 til 1990). 
Med en meget svag vækst i BNP og 
en politisk vilje til at holde igen på 
skatter og begrænse de offentlige 
udgifter for at undgå overdrevne 
stigninger i skatter og afgifter på 
erhvervslivet til socialsikring og ar­
bejdsløn, vakte en årlig vækst på 
næsten 4% — selv korrigeret med 
arbejdsløsheden — på et af de stør­
ste områder i de offentlige udgifter 
stor politisk bekymring. På denne 
baggrund er det måske forståeligt, at 
der i brede kredse er blevet fokuse­
ret på foranstaltninger til begræns­
ning af udgifterne til social 
beskyttelse, således som det har væ­
ret tilfældet i den. seneste tid. 
Den tikkende 
befolkningsbombe 
Det er også forståeligt, at der 
lægges vægt på at begrænse 
udgifterne på baggrund af det sti­
gende behov for ydelser under de 
sociale beskyttelsessystemer, der 
sandsynhgvis vil opstå på grund af 
en stadigt ældre befolkning. I 1995 
udgjorde den del af befolkningen, 
der var over 65 år (der er den nuvæ­
rende eller forventede officielle 
pensionsalder i de fleste medlems­
stater), ca. 23% af den erhvervsdyg-
12-
f^fS!» mm w^^^^^^^^^^^^^K^^mtorÊk 
tige del af befolkningen (15-64 år) 
i Unionen som helhed. Om ti år, i 
2005, vil den være steget til 26% i 
henhold til de seneste prognoser 
(forudsat, at der ikke indtræffer en 
markant stigning i nettoindvandrin­
gen af personer under pensionsalde­
ren). Selv om dette utvivlsomt vil 
øge udgifterne til pensioner, med 
mindre der samtidig træffes beslut­
ning om at hæve pensionsalderen, 
hvilket er i modsætning til de nuvæ­
rende tendenser, er der tale om 
forholdsvis små beløb. Hvis gen-
nemsnitspensionen fastfryses i for­
hold til BNP pr. indbygger, betyder 
det for eksempel, at udgifterne i 
Unionen stiger fra 12% af BNP til 
lidt under 13!/2% — hvilket omtrent 
svarer til samme stigningstakt som 
mellem 1980 og 1993. 
Den største udgiftsstigning kommer 
først efter 2005, når efterkrigstidens 
baby-boom begynder at gå på 
pension. I 2015 udgør den del af 
befolkningen, der er over 65 år, 
sandsynhgvis 30% af den erhvervs­
dygtige del, og i 2015 vil dette tal 
være steget til 35l/z%. Mens der i 
1995 er 4-5 i den erhvervsdygtige 
alder til at betale for hver pensionist, 
vil der om 30 år være mindre end 3. 
I nogle lande og navnlig Italien vil 
der kun være ca. 2Vi« Hvis den 
gennemsnitlige pension forbliver 
uændret i forhold til gennemsnit­
sindkomsten, vil denne vækst i an­
tallet alene øge udgifterne til sociale 
beskyttelse med 5 x/-fh af BNP inden 
for de næste 30 år i Unionen som 
helhed. Samtidig er det sandsynligt, 
at den store forøgelse i antallet af 
ældre betyder øget behov for ydel­
ser inden for sygehjælp og socialtje­
nester. Trods ovenstående prognoser er det 
dog vigtigt at se situationen i et vist 
perspektiv. For det første steg udgif­
terne til social beskyttelse med 8% 
af BNP mellem 1970 og 1993 i 
Unionen — halvt så meget som den 
forventede stigning i udgifter til 
pension ud fra ovenstående antagel­
se. For det andet afhænger mulighe­
den af at overføre indkomster til 
dem, der har nået pensionsalderen, 
og den belastning, der pålægges 
kommende generationer i den er­
hvervsdygtige alder, i høj grad af 
væksten i de europæiske økonomier 
fra nu af og til det pågældende tids­
punkt, samt af udviklingen i beskæf­
tigelsessituationen. Inden for de 
seneste år er den effektive afhæn-
gighedsratio steget kraftigt, ikke 
fordi befolkningen gennemsnitligt 
er blevet ældre, men på grund af 
førtidspension og øget arbejdsløs­
hed, som skyldes nedgangen i antal 
job. Derfor har et meget mindre an­
tal beskæftigede skullet betale for et 
stigende antal ikke-arbejdende, 
både over og under pensionsalde­
ren. 
Hvis antallet af tilgængelige job kan 
øges gennem en vækst i BNP inden 
for de kommende 30 år og dermed 
sænke arbejdsløsheden til det ni­
veau, der fandtes i 70'erne, samt 
optage den stadig stigende kvindeli­
ge andel af arbejdskraften og måske 
vende tendensen i retning af førtids­
pension, ville det mere end opveje 
virkningen af den stadigt ældre be­
folknings afhængighedsratio og 
gøre det lettere at foretage de for­
nødne overførsler. Hvis væksten i 
BNP på den anden side ikke forbed­
res, og der fortsat ikke er særlig 
mange job til rådighed, vil betydeli­
ge overførsler afstedkomme alvorli­
ge problemer, uanset hvordan pensionsordningerne finansieres i 
mellemtiden. 
Ændringer i 
finansieringskilder 
1lyset af det fald i antallet af be­
skæftigede, der er indtruffet i 
denne periode, er det forståeligt, at 
der er sket en udbredt overgang fra 
bidrag til skatter som finansierings­
kilde. I Unionen som helhed steg 
andelen af indtægter fra skatter fra 
27!/2% til 29V2% fra 1990 til 1993, 
hvor kun Belgien og Nederlandene 
viste den modsatte tendens. Denne 
udvikling blev endvidere ledsaget af 
et tilsvarende ændring fra arbejdsgi­
verbidrag til, at disse bidrag opkræ­
ves af den person, der beskyttes, 
hvor Portugal var den eneste undta­
gelse med en modsatrettet tendens. 
Disse ændringer har dog været for­
holdsvis begrænsede, og op gennem 
80'erne og begyndelsen af 90'eme 
er den brede struktur i finansierin­
gen af den sociale beskyttelse i det 
store og heleTorblevet uændret. 
Selv om der ikke findes data for 
perioden efter 1993, tyder de foran­
staltninger, der er indført i med­
lemsstaterne efter 1993, på, at disse 
ændringer i finansieringsmønstret 
er blevet mere udtalte. Samtidig har 
disse omlægninger i vid udstræk­
ning været en midlertidig løsning på 
den øgede arbejdsløshed og har ta­
get form af en reduktion af virksom­
hedernes bidrag, hvis de ansætter 
unge langtidsledige og andre, der er 
"vanskelige at placere", så de kom­
mer væk fra arbejdsløshedsregistre-
ne; og satserne er dog også i manger 
lande blevet sænket for lavtlønnede 
for at fremme jobskabelse for 
-13 
mindre kvalificerede og yngre med­
lemmer af arbejdsstyrken (det er til­
fældet i Belgien, Frankrig, Irland og 
Storbritannien). 
Hidtil har der dog ikke været tegn på 
nogen grundlæggende ændring i fi­
nansieringsmetoden, og i de fleste 
lande er bidrag fortsat den vigtigste 
finansieringskilde, hovedsageligt 
på grund af ønsket om at bevare et 
forsikringsbaseret system. I de 
skandinaviske lande har man taget 
visse initiativer til at øge bidragene 
i forhold til skatterne, dels for at øge 
antallet af finansieringskilder, dels 
for at skabe en tættere sammenhæng 
mellem ydelser og beskæftigelse og 
derved undgå, at der arbejdes på det 
sorte eller grå marked. På den anden 
side er der i lande, hvor finansierin­
gen hovedsagelig kommer fra 
bidrag, gjort forsøg på at øge antal­
let af finansieringskilder ved at 
identificere de dele af det sociale 
beskyttelsessystem, der ikke er 
afhængige af beskæftigelse, såsom 
sygehjælp og familieydelser, og 
lade disse finansiere over skatterne; 
endvidere har man øremærket visse 
skatter til finansiering af særlige 
udgifter (for eksempel den generelle 
socialskat, CSG, i Frankrig, der 
finansierer grundpensionen). 
I nogle lande har man kombineret 
ønsket om at finde alternative fi­
nansieringskilder med forsøg på at 
flytte skattebyrden fra arbejdskraf­
ten til brug af naturresourcer med 
det formål at fremme jobskabelsen 
og samtidig tilskynde til energi- og 
ressourcebesparelser. Nye reformer, 
der påvirker 
udgifterne 
Næsten alle politiske initiativer, 
der er taget inden for de sene­
ste år på det sociale område, har 
sigtet mod at fastfryse udgifterne og 
om muligt nedbringe dem. Det er 
sket i form af: 
- stramning af bestemmelserne for 
retten til at modtage ydelser 
— navnhg forsikringsbaserede, 
indkomstafhængige betalinger; 
- mere målrettet støtte til trængen­
de gennem udvidet brug af 
trangsbestemte ydelser og be­
skatning af disse ydelser; 
- øget vægt på aktive foranstalt­
ninger for at få folk i arbejde, så 
de selv kan tjene til livets op­
hold, i modsætning til passive 
overførselsforanstaltninger; 
- øget privatisering under forskel­
lige former, herunder ikke blot 
udlicitering af serviceydelser, 
men endnu vigtigere overførsel 
af ansvar for beskyttelse til den 
enkelte eller til arbejdsgiveren. 
Sådanne foranstaltninger er ikke 
alene motiveret ud fra omkostnings-
betragtninger, men også ønsket om 
at reducere afhængigheden af social 
beskyttelse, både for velfærdssam­
fundet og for den enkelte, og 
samtidig bibeholde offentlig støtte 
til de sociale beskyttelsessystemer 
- eller mere præcist finansiering 
deraf — ved at udvise vilhghed til 
at mindske eventuelt misbrug. Løsninger på 
demografiske 
og økonomiske 
problemer 
Den voksende politiske bekym­
ring over væksten i udgifterne 
til social beskyttelse i kriseårene i 
begyndelsen af 90'erne har været 
medvirkende til at skærpe opmærk­
somheden overjbr langtidstenden­
serne og de underliggende kræfter, 
der kan bringe disse tendenser op til 
overfladen. Det har navnlig været 
medvirkende til at belyse følgerne 
for pensionerne til den stadig ældre 
befolkning i Unionen og af det for­
hold, at efterkrigstidens baby boom­
generation går på pension fra år 
2005 og fremefter. Det har så til 
gengæld medført omfattende refor­
mer af pensionssystemerne i med­
lemsstaterne og et skift fra en 
politik, der tilskynder til førtidspen­
sionering, som var almindeligt 
fremherskende i 80'erne, til en poli­
tik, der sigter mod at begrænse eller 
mindske risikoe» for øgede indkom­
stoverførsler til pensionister i frem­
tiden. 
I fem medlemsstater — Tyskland, 
Grækenland, Itahen, Storbritannien 
og Finland (for ansatte i den offent-
lige sektor) har regeringerne siden 
1992 truffet foranstaltninger med 
henblik på at hæve den officielle 
pensionsalder i de kommende år, og 
i Frankrig har man opnået næsten 
den samme virkning ved at øge det 
antal år, den enkelte skal indbetale 
bidrag for at modtage fuld pension 
(fra 37y2 til 40 år). I de fleste tilfæl­
de forventes stigningen at ske grad­
vist inden for de næste to tiår og får 
kun ringe betydning for dem, der går 
-14 
Ir ^4/åC^ ' yë^^00^^^ 
på pension inden for de næste par år 
(i Tyskland vil den for eksempel fra 
2001 til 2012 blive hævet fra 63 år 
for mænd og 60 år for kvinder til 
65 år, og i Storbritannien fra 2010 til 
2020 fra 60 år til 65 år for kvinder). 
Under alle omstændigheder har det 
af hgeretshensyn været hovedfor­
målet at skabe overensstemmelse 
mellem pensionsalderen for mænd 
og kvinder, selv om dette er opnået 
ved at øge kvinders pensionsalder, 
ikke nedsætte mænds, således som 
det ellers var planen for nogle år 
siden. 
Hvorvidt dette vil medføre et fald i 
antallet af pensionister er tvivlsomt. 
Trods de nye politiske prioriteringer 
styrkedes tendensen til førtidspen­
sionering i begyndelsen af 90'erne 
tværtimod, hvilket for en stor dels 
vedkommende kan tilskrives den 
økonomiske krise, der medførte, at 
mange job forsvandt, samt at der 
ikke var tilstrækkelig mange alter­
native beskæftigelsesmuligheder 
for dem, der mistede arbejdet. 
Ændringerne vil dog sandsynhgvis 
betyde, at færre kommer til at mod­
tage statspensioner og dermed fjer­
ne byrden fra staten og lægge den 
over på den enkelte. 
Samtidig har man også i en række 
lande indført foranstaltninger, der 
sigter mod at nedbringe pensionsbe-
løbet, enten ved at sænke den mak­
simale indtægt (hvilket er tilfældet 
for ansatte i den offentlige sektor i 
Finland), ved i højere grad at tage 
hensyn til anden indkomst i skatte­
beregningen (som i Danmark og 
Nederlandene) eller ved at ændre 
grundlaget for vurdering af retten til 
at modtage ydelser (ved at øge ti­
tallet af år, der anvendes som grund­
lag for vurderingen af den indtægt, som pensionen er baseret på, således 
som det er tilfældet i Frankrig og 
Portugal). 
Sidstnævnte ændring kan få store 
følger for kvinders stilling i forhold 
til mænd. Da de oftere afbryder de­
res erhvervskarriere for at opfostre 
børn eller tage sig af invalide fami­
liemedlemmer, betyder en stigning i 
antallet af år, hvor man skal yde 
bidrag for at få fuld pension eller i 
antallet af år, der anvendes ved vur­
dering af retten til at modtage ydel­
ser, at kvinder rammes hårdere end 
mænd. 
De øgede udgifter til pensioner har 
også betydet, at politikerne i højere 
grad fokuserer på selve ordningerne 
og navnlig på, om de kan ændres i 
retning af at blive fuldt finansierede 
(dvs. hvor kommende pensionsbyr­
der bestemmer bidragenes størrelse) 
i stedet for samtidighedssystemet 
(dvs. hvor bidragene bestemmes af 
de nuværende pensionsudbetalin­
ger). Større vægt på private pen­
sionsordninger og større ansvar til 
den enkelte for at beslutte pensions-
størrelse og bidrag, således som det 
er tilfældet i Storbritannien, betrag­
tes som én måde at nå dette på og 
samtidig mindske statens direkte 
økonomiske omkostninger. 
I de fleste lande har man dog ikke 
gjort mange forsøg på at gå væk fra 
samtidighedsprincippet, måske for­
di det er højst usikkert, om en sådan 
ændring gør det lettere at opfylde 
pensionsforpligtelserne, når tiden 
kommer til at foretage indbetalin­
gerne, da dette i sidste instans af­
hænger af de økonomiske forhold 
— realindkomst, vækstrate og antal 
arbejdsløse med behov for under­
støttelse — til den tid. Samtidig bør det bemærkes, at sondringen i prak­
sis mellem samtidighedsprincippet 
og finansierede pensionsordninger 
ikke på nogen måde er klar. I de 
fleste medlemsstater har det været 
en bevidst politik at opbygge reser­
ver for at dække kommende pen-
sionsforpligtelser, hvilket har 
medført, at indtægter til finansiering 
af den sociale beskyttelse uvæger­
ligt vil være højere end udgifterne, i 
nogle tilfælde endda markant høje­
re. 
Øget brug af 
målrettede ydelser 
Udgifterne til den sociale 
beskyttelse er steget, hvilket 
har medført en større indsats for at 
rette udgifterne mere direkte mod 
dem, der har mest brug for støtte. 
Det er sket på forskellige måder, ved 
at stramme kriterierne for støttebe­
rettigelse (navnlig i forbindelse med 
ydelser ved arbejdsløshed og invali­
ditet), fastsætte indkomstgrænser 
for modtagelse af ydelser (i 
Tyskland, Nederlandene, Itahen og 
Spanien, hvor familieydelser er ble­
vet indkomstafhængige), pålægge 
eller øge skatter (i de skandinaviske 
lande) eller gøre udbetalingerne 
trangsbestemte. Sidstnævnte 
metode har været mest brugt i 
Storbritannien og Irland, selv om 
mange medlemsstater i de seneste år 
i stedse højere grad har indført 
trangskriterier, navnlig ved arbejds-
løshedsydelse, hvilket til dels 
afspejler væksten i antal langtidsle­
dige, hvis ret til forsikringsbetinge-
de ydelser er bortfaldet. 
I Storbritannien har den øgede brug 
af trangskriterier i højere grad end i 
-15-
andre lande været en del af en be­
vidst politik om at fastfryse udgif­
terne. Dette er bestemt en måde at 
koncentrere de til rådighed værende 
ressourcer mere effektivt på, men 
det kan også afføde problemer. Det 
vigtigste er måske dog, at det er 
vanskeligt at identificere dem, der 
har de største behov for støtte, og i 
praksis påhviler det modtagerne at 
gøre krav på ydelserne, hvilket store 
dele af ukendte årsager ikke gør (op 
til 20% af dem, der har ret til ind­
komststøtte), og de er derfor ikke 
tilstrækkeligt beskyttede. Hvis man 
samtidig koncentrerer støtten på en 
relativt lille gruppe, der er klassifi­
ceret som dem, der har det værst 
ifølge et eller andet kriterium, bety­
der det, at de, der har det en anelse 
bedre i henhold til samme kriterium, 
får mindre hjælp, end de har behov 
for. Endvidere er det rent admini­
strativt dyrt at anvende trangskrite­
rier. Det kan betyde, at der ikke 
tilskyndes til opsparing, hvis der ta­
ges hensyn til opsparinger, hvilket 
der er en tendens til, og mindske 
incitamentet til at arbejde, hvis en 
omfattende støtte bortfalder, så 
snart modtageren finder et arbejde, 
eller hvis trangen vurderes ud fra 
husstandsindkomsten, og andres 
indtægter fra arbejde (en kones, for 
eksempel) medfører en begræns­
ning eller bortfald af retten til ydel­
ser. 
Skønt der gøres en indsats for at løse 
disse problemer — ved øget offent­
lighed om problemet og indføre og 
øge omfanget af ydelser ved arbejde 
(Family Credit) for at øge indtægten 
for dem, der har arbejde, er de stadig 
store. Ydelse til jobsøgende, der på­
tænkes indført fra 1996, vil øge af­
hængigheden af trangskriteriet 
endnu mere, fordi det betyder, at retten til at modtage faste forsik­
ringsbeløb begrænses til de første 
seks måneders arbejdsløshed. 
Fra passive 
til aktive 
foranstaltninger 
Et yderligere aspekt af den 
planlagte jobsøgerydelse i 
Storbritannien er at lægge større 
pres på modtageren for at fa den 
pågældende til at søge arbejde og 
samtidig yde større hjælp og rådgiv­
ning gennem arbejdsformidlinger­
ne. Den øgede vægt på at få folk i 
arbejde har været et fælles træk i de 
fleste medlemsstaters politikker i de 
seneste år; denne politik har til dels 
haft udgangspunkt i de fortsat store 
antal langtidsledige trods årene med 
stor jobskabelse i slutningen af 
80' erne. Det er sket i form af forbed­
ringer i arbejdsformidlingernes ak­
tive hjælp i forbindelse med 
jobsøgning, men også ved at øge 
støtten til arbejdsgivere eller sænke 
deres bidrag til socialsikringen 
(hvilket har samme effekt). De fle­
ste foranstaltninger har været rettet 
mod langtidsledige unge eller andre 
grupper, der er "vanskelige at place­
re". 
I hvor høj grad sådanne foranstalt­
ninger fører til en nettoforøgelse af 
antallet af beskæftigede i stedet for 
blot at udskifte eksisterende ar­
bejdstagere med nyansatte, for hvil­
ke der ydes støtte til arbejdsgiveren, 
er dog stadig uvist, hvilket også er 
tilfældet for nettovirkningen af de 
særlige ordninger for tilvejebringel­
se af arbejde til arbejdsløse (det så­
kaldte "work-fare"), som kan 
medføre nedsat omsætning for eksi­sterende erhvervsdrivende, eller at 
aktiviteten rettes mod lavtlønsarbej-
de (medmindre de samlede udgifter 
øges). En øget rotationshastighed 
blandt arbejdsløse kan, selv uden et 
fald i antallet, være et ønskeligt mål 
i sig selv, selv om det sandsynhgvis 
ikke medfører et fald i udgifterne til 
social beskyttelse og rent faktisk 
kan komme til at betyde en generel 
forøgelse, hvis det beløb, der bruges 
til støtte, medregnes. 
I de skandinaviske lande har man på 
det seneste indført nyskabende poli­
tikker med henblik på en reduktion 
af arbejdsløsheden gennem en mere 
ligelig arbejdsdeling. Med disse 
ordninger tilskyndes arbejdsgiverne 
til at give tilladelse til uddannelses-
eller forældreorlov eller blot til at 
udføre andre aktiviteter, og så efter­
følgende til at ansætte registrerede 
arbejdsløse, hvorved man reelt øger 
antallet af job pr. ansat i det omfang, 
disse ansatte arbejder mindre. 
Svage tendenser 
~i retning af 
privatisering 
Øget pres på de sociale beskyt-
telsesssystemer har også bety­
det et vist skift fra offentlige til 
private ydelser og i endnu højere 
grad til aktiv drøftelse af mulighe­
derne af og det ønskelige i at gå 
længere i den retning, hvilket affø­
der drøftelser af offentlige ydelser 
og tjenester og de funktioner, der 
skal omfattes. Navnlig er der frem­
sat forslag om, at staten koncentre­
rer sin indsats på basisydelser og 
-tjenester og lader det være op til 
den enkelte at få opfyldt sine øvrige 
behov, det være sig til pension, sy-
-16 
?%v*Jr*-é^i^^ØØfW;/f^^^^^^f-^^-=;*>\&\tø$&} î:";%^#fcflftøw*té?$konklusioner 
gehjælp eller indkomststøtte i for­
bindelse med uarbejdsdygtighed. 
Skønt dette ikke nødvendigvis ville 
mindske det overordnede omfang af 
ressourcer til social beskyttelse 
bredt defineret — det kunne rent 
faktisk medføre en forøgelse, navn­
lig for så vidt angår sundhedssekto­
ren — ville det betyde, at regeringen 
fik lettet en del af sin økonomiske 
byrde, da beslutningerne om ydelser 
ikke mere træffes i den offentlige 
sfære. Samtidig viser eksemplet fra 
USA, at det ikke nødvendigvis vil 
begrænse behovet for, at der træffes 
vanskelige, politiske valg, og det 
kan gøre det vanskeligere at sikre 
tilstrækkelig hjælp til dem, der har 
brug for det. 
Der har dog på dette område været 
flere diskussioner end initiativer, til 
dels på grund af problemer med at 
få gennemført grundlæggende 
ændringer uden at sænke støtteni­
veauet for trængende, til dels på 
grund af den rodfæstede opfattelse 
af det ønskehge i et omfattende vel­
færdssystem. Man har i mange med­
lemsstater tilskyndet til udvikling af 
private pensionsordninger inden for 
de seneste år, omend dog i vid 
udstrækning som et supplement til 
statspensionerne, ikke som erstat­
ning. På den anden side har man fra 
politisk hold i Storbritannien be­
vidst søgt at udvikle den private sek­
tors ansvar for supplerende 
pensioner, tilskynde den enkelte til 
at oprette private pensionsordninger 
og øge omfanget af disse ved at be­
grænse grundpensionens rolle. Det 
har skabt rent lovgivningsmæssige 
vanskeligheder (navnlig i forbindel­
se med skruppelløse arbejdsgivere, 
der forvalter midlerne) og også v'P-
blemer med høje bidrag, til dels på 
grund af behovet for at dække frem­tidige (og ikke nuværende) forplig­
telser. 
En hgnende løsning på problemet 
med at begrænse omkostningerne er 
blevet anvendt på ydelser ved syg­
dom, både i Storbritannien og 
Nederlandene. I begge landene er 
ansvaret for betaling af bidragene 
blevet lagt over på arbejdsgiver­
ne — for de første seks uger i 
Nederlandene, de første seks måne­
der i Storbritannien (hvilket opvejes 
af en tilsvarende reduktion i 
arbejdsgivernes bidrag). Arbejdsgi­
veren er også blevet gjort ansvarlig 
for kontrollen med, om de fremførte 
begæringer er berettigede. Formålet 
er i begge tilfælde at give arbejdsgi­
verne et incitament til at mindske 
omfanget af sygefravær og overtage 
kontrolomkostningerne fra staten. 
Der er dog en fare for, at denne 
ændring uden mere detaljeret og 
stærkere lovgivning fra regeringssi­
de kan være diskriminerende over 
for arbejdstagere, der ofte er syge, 
og som virksomhederne kun tøven­
de ansætter eller beholder, samt 
over for dem, der er ansat i små 
virksomheder, som måske ikke kan 
betale. 
Øget støtte 
Den politiske hovedtanke har i 
hele Unionen været at fastfry­
se eller reducere udgifterne, men 
der er dog eksempler på, at flere 
medlemsstater har øget støtteni­
veauet, navnlig i det sydlige Europa, 
hvor systemerne fortsat udvikles og 
forbedres. Endvidere har man i 
Tyskland udvidet systemet til at om­
fatte en obligatorisk socialforsik­
ring, der dækker langtidspleje 
(Pflegeversicherung), og både i Belgien og de skandinaviske lande 
har man indført nye orlovsordnin­
ger, så arbejdstagerne får mere tid til 
uddannelse og til at være sammen 
med deres børn. I lyset af den hasti­
ge teknologiske udvikling er dette 
en fordel for arbejdstagere, der får 
mulighed for at ajourføre deres kva­
lifikationer, og for virksomhederne, 
der skal kunne udnytte de nye ar­
bejdsmetoder. 
Reformer i 
sundhedsvæsenet 
Der har været en udtalt tendens 
i retning af privatisering inden 
for sundhedsvæsenet. Dette er sket 
på to måder: vækst i omfanget af 
privat behandling som sådan og 
vækst i omfanget af fælles finansie­
ring af recepter og konsultationer 
(for eksempel patienter, der selv be­
taler en stigende andel af omkost­
ningerne). Udgifterne til sygehjælp 
er steget betydeligt i forhold til BNP 
siden 1980 i de fleste medlemsstater 
— dog bestemt ikke i alle (i Irland 
og Sverige er de faldet, i Danmark 
og Tyskland er de stort set uændre­
de) — men en stor del af denne 
stigning skyldes en stigning i ydel­
serne fra den private sektor, der i høj 
grad har øget sin andel af de samlede 
udgifter i de fleste medlemsstater, 
hvor den eneste undtagelse er 
Belgien og Nederlandene. Den for­
holdsmæssige stigning var særlig 
udtalt i begyndelsen af 90'erne, da 
presset på de offentlige udgifter 
blev større. 
Tendensen i retning af større delta­
gelse fra den private sektors side er 
blevet ledsaget af en øget indsats for 
at gøre udgifter, behandling og 
-17-
Nføé^^^åéii^ >&'.&&> -'jV;f >\> 
sygehjælp mere effektive uden dog 
at sænke standarden. Uden et mar­
ked, som kan fortælle leverandører 
og købere om ydelsernes pris, som 
tilskynder førstnævnte til at reduce­
re sådanne priser og samtidig sikrer 
sidstnævnte, hvad de har brug for, 
og giver køberne muhghed for at 
tage hensyn til disse faktorer, når de 
beslutter, hvad de skal købe. Derfor 
har den almindelige tendens været 
at indføre pris signaler, hvor det har 
været muhgt, og at styrke kontrak­
tuelle forhold, hvor det ikke har væ­
ret muhgt. I mange lande har målet 
været at udvikle kontrakter, hvori 
man specificerer niveau og standard 
for den ydelse, som hospitalet eller 
lægerne skal levere, samt det beløb, 
der vil blive betalt herfor, og som 
samtidig indeholder et incitament 
for dem, der er ansvarlige for udgif­
terne (de regionale eller lokale myn­
digheder og forsikringskasserne i 
forsikringsbaserede systemer), til at 
allokere disse så effektivt som mu­
hgt og i overensstemmelse med for­
brugernes behov. 
En større hindring for forbedret ef­
fektivitet i alle systemerne er mono­
pollignende tilstande hos dem, der 
finansierer systemerne, og dem, der 
leverer tjenesterne, sammen med en 
indbygget inerti med hensyn til at 
ændre på disse forhold (og også 
hemmelige aftaler mellem parter­
ne). På grund af ufuldstændige 
oplysninger og behovet for et lokalt 
udbud er der for eksempel proble­
mer med at give patienterne reel 
frihed til at vælge læge eller forsik­
ringsordning og med at give myn­
dighederne muhghed for at vælge 
mellem hospitalerne, når det enkelte 
hospital måske har specialiseret sig 
i behandling af en særlig sygdom, 
eller hvor de rent geografisk ligger meget spredt. En større valgfrihed, 
flere konkurrenceelementer og flere 
incitamenter (og det modsatte) til 
købere og brugere til at anvende de­
res midler effektivt (for eksempel 
ved at fastsætte lofter for udgifterne 
eller ved at stille krav om, at de selv 
finansierer dem over deres egne 
midler) har været medvirkende til at 
fastholde udgifterne på deres nuvæ­
rende niveau, selv om mange af re­
formerne stadig er i deres vorden og 
endnu ikke er slået helt igennem. 
Et vigtigt problem, der stadig ikke 
er blevet løst i Unionen, og som i 
nogle tilfælde end ikke er blevet be­
handlet, vedrører sundhedssyste­
mernes rækkevidde og det grundlag, 
som ressourcerne allokeres på mel­
lem forskellige former for pleje og 
behandling, hvis levering af ydelser 
er begrænset og ligger under det ni­
veau, det ellers ville have været på 
(på grund af fastfrosne budgetter el­
ler bidragslof ter). Det bliver stedse 
oftere tilfældet i takt med den tekno­
logiske udvikling og udviklingen i, 
hvad der kan ydes og også med, at 
behandlingerne typisk bhver dyre­
re. Det understreges endvidere af, at 
antallet af meget gamle, der stiller 
uforholdsmæssigt store krav til 
ydelserne, vil stige kraftigt i de 
kommende tiår. 
Et ofte fremsat løsningsforslag er at 
begrænse ydelserne fra det offentli­
ge til grundlæggende behov og til 
kun at lade dem omfatte personer, 
der ikke har råd til privat behand­
ling, og så lade den private sektor 
opfylde andre behov og dække and­
re dele af befolkningen. En sådan 
løsning kan, således som erfaringer­
ne fra USA viser, medføre en 
forøgelse af de ressourcer, der 
absorberes af sundhedssektoren, samt en omfordeling af ressourcer­
ne (lægeekspertise og udstyr) i ret­
ning af behandling og pleje, som 
borgerne er mest vilhge til at betale 
for, hvilket ikke nødvendigvis er det 
mest ønskelige set fra samfundets 
side. 
Arbejdsløshedsydels 
e og incitamenter til 
at søge arbejde 
Selv om arbejdsløshedsydelser i 
de fleste lande tegner sig for en 
relativt beskeden del af udgifterne 
til social beskyttelse (kun i 
Danmark, Spanien og Irland mere 
end 10%) og kun udgjorde 2% af 
Unionens samlede BNP i 1993, er 
den et centralt emne i mange med­
lemsstater. (Disse tal giver dog ikke 
et korrekt billede af det reelle om­
fang af overførsler i forbindelse 
med arbejdsløshed, da der ikke er 
taget hensyn til overførsler til perso­
ner, der forsørges af en arbejdsløs, 
eller personer, der er registreret som 
syge eller handicappede og derfor 
ikke som arbejdsløse, samt perso­
ner, der går på førtidspension på 
grund af manglende arbejde). Det 
skyldes ikke alene den kraftige stig­
ning, der er indtruffet i takt med 
arbejdsløsheden, men også et ønske 
om at undgå høje understøttelsessat-
ser, der ikke tilskynder de arbejds­
løse, navnlig de dårligt uddannede 
og mindre produktive og som derfor 
vil få relativt lave lønninger til at 
være aktive arbejdssøgende. Dette 
er ikke alene motiveret i ønsket om 
at begrænse afhængigheden af 
systemet og dermed udgifterne, men 
også i behovet for at forsikre dem, 
der finansierer denne indkomststøt­
te 
Resumé og konklusioner 
te, om, at der ikke overføres unødigt 
store beløb. 
Ovenstående skal dog afvejes imod 
formålet med at sikre de arbejdsløse 
en tilstrækkelig indkomst, så de kan 
bevare en acceptabel levestandard 
for sig selv og deres familie, og også 
at de har tilstrækkelig tid til at søge 
et arbejde, som svarer til deres evner 
og kvalifikationer, hvilket er vigtigt, 
hvis arbejdsmarkedet skal fungere 
effektivt. 
I praksis er det vanskeligt at sam­
menholde det indkomstniveau, man 
har som arbejdsløs, og den nettoløn 
man får, når man er i arbejde, til dels 
på grund af forskellige begrænsnin­
ger i retten til at modtage ydelser, 
hvilket gør det vanskeligt at vurde­
re, hvad der i realiteten udbetales til 
en given arbejdsløs. Understøttel-
sessatserne i medlemsstaterne me­
dio 1993 samt bestemmelserne for 
retten til at modtage ydelser tyder 
på, at en person, der har en gennem­
snitlig løn for en arbejdstager i pro­
duktionen, og som har ret til at 
modtage forsikringsbaserede ydel­
ser, ville, hvis den pågældende blev 
arbejdsløs, få en disponibel ind­
komst på mindre end halvdelen af 
lønnen i Grækenland, Irland 
og Storbritannien — mindre end i 
USA — og omtrent 60% i Tyskland 
og Italien. I Danmark, Spanien og 
Nederlandene er tallet over 70%, og 
i Frankrig, Luxembourg og Portugal 
80% elier mere. Efter to års arbejds­
løshed ligger tallet på over 70% i 
fire af seks sidstnævnte lande med 
Luxembourg og Portugal som und­
tagelser, selv om satsen ville være 
55% eller derunder i de øvrige med­
lemsstater. Hvis den pågældende var gift og 
havde to børn, ville den disponible 
indkomst ved arbejdsløshed være 
70% eller mere af arbejdslønnen i 
alle medlemsstater undtagen 
Belgien og Italien (66% i begge) og 
Grækenland (55%). 
De fleste arbejdsløse tjener dog i 
mange tilfælde mindre end gennem­
snitslønnen, fordi de er relativt dår­
ligt kvalificerede, kvinder (der 
gennemsnitligt kun tjener ca. 75% 
eller mere af den gennemsnitlige løn 
til mænd) eller unge under 25 år 
uden tilstrækkelig stor erhvervser­
faring til at være kvalificeret til at 
modtage ydelser. I de fleste med­
lemsstater stiger dækningsgraden 
(disponibel indkomst for arbejdslø­
se i forhold til disponibel arbejds­
indkomst) indkomst for arbejdsløse, 
jo lavere lønningerne er, hvilket dog 
ikke gælder for hele lønspektret i 
Tyskland, Spanien, Luxembourg, 
Nederlandene og Portugal, og om­
fanget varierer i høj grad (hvor stig­
ningen er størst i lande med faste og 
ikke indkomstafhængige ydelser 
som i Danmark, Irland og Storbri­
tannien). Ved 65% af gennemsnits­
lønnen var dækningsgraden for en 
enlig, der har ret til at modtage ydel­
ser, mere end 80% i fem medlems­
stater — Belgien, Danmark, 
Frankrig, Luxembourg og Portugal 
— men under 90% i alle medlems­
stater undtagen i Danmark — 
og 75% eller mere i tre andre 
— Spanien, Italien og Nederlande­
ne; kun i Irland og Storbritannien 
var den under 60%. For et par med 
to børn var den dog ca. 80% i hele 
Unionen. 
Selv for dem, der tjener mindre end 
halvdelen af gennemsnittet, var 
dækningsgraden for en enlig under 100% i alle lande bortset fra 
Portugal og under 80% i fem lande, 
mens en ung, der ikke har ret til at 
modtage forsikringsydelser, og som 
kun ville kunne tjene dette beløb, 
hvis den pågældende fik arbejde, 
ikke fik noget i Grækenland og 
Portugal og under 60% i seks lande; 
kun i Danmark, Luxembourg og 
Nederlandene var den over 70%. 
(Analysen omfatter ikke de tre nye 
medlemsstater; en nylig OECD-un-
dersøgelse viser, at dækningsgraden 
for arbejdsløse i Sverige typisk lå en 
anelse under den danske ved en ind­
komst under gennemsnittet, men 
lidt højere end i Finland over stør­
stedelen af indkomstspektret, und­
tagen ved meget lave og meget høje 
niveauer). 
Det er et åbent spørgsmål, i hvor høj 
grad den disponible indkomst for en 
arbejdsløs skal stå i forhold til den 
disponible indkomst for en arbejds­
tager for at udgøre en betydelig hin­
dring for jobsøgning. Når man har 
en lav indtægt, kan en stigning på 
selv 20% virke tiltrækkende. Endvi­
dere viser nogle undersøgelser og 
betragtninger, at selv med samme 
indkomst foretrækker mange oftest 
at arbejde i stedet for at være ar­
bejdsløse, hovedsagelig fordi deres 
karriere- og indkomstsperspektiver 
afhænger af, at de er i arbejde, og 
generelt er deltagelse i samfundet 
tæt forbundet med arbejde. Andre 
undersøgelser viser risikoen i lande 
med høj dækningsgrad og langvari­
ge ydelsesperioder, at mange af for-
nuftsbestemte årsager beslutter sig 
for at forblive arbejdsløse. Det øge­
de pres på dem, der modtager ydel­
ser, for at finde arbejde, som inden 
for de seneste år har gjort sig gæl­
dende i de fleste medlemsstater, vil 
sandsynligvis gøre det vanskeligt 
19-
Resumé og konklusioner 
for dem fortsat at modtage 
indkomststøtte i længerevarende 
perioder uden reelt at søge arbejde. 
Samtidig bør man være opmærksom 
på faren for at øge fattigdommen, 
hvis ydelsesniveauet sænkes bety­
deligt. Hvis ydelsesniveauet i så­
danne tilfælde betragtes som en 
hindring for, at lønningerne falder 
tilstrækkeligt til at stimulere jobska­
belsen for mindre kvalificerede, kan 
det politiske fokus måske skifte, 
således at der indføres ydelser for 
borgere, der oppebærer en arbejds­
løn, eller det allerede eksisterende 
omfang af disse øges med det formål 
at holde lønudgifterne nede, 
samtidig med at man sikrer, at ar­
bejdsindkomsten er tilstrækkeligt 
meget højere end arbejdsløsheds-
ydelsen, således at folk ønsker at få 
et arbejde. Problemet er her, at 
sådanne ydelser, da de er rettet mod 
en relativt lille gruppe, der befinder 
sig nederst på lønskalaen og derfor 
bortfalder eller reduceres markant i 
takt med, at indkomsten stiger, har 
tendens til at resultere i meget 
høje marginale skattetræk (i 
Storbritannien er skatteprocenten 
for dem, der modtager den såkaldte 
Family Credit, ofte over 90% — se 
Beskæftigelsen i Europa 1995, del 3, 
afsnit 1). Faren er derfor, at man 
erstatter en hindring, nemlig mang­
lende tilskyndelse til at søge job, når 
man er arbejdsløs, med en anden, 
nemlig manglende tilskyndelse til at 
gøre en arbejdsindsats, når man er i 
beskæftigelse. Social sikring 
for selvstændige 
erhvervsdrivende 
Ide fleste medlemsstater træffes 
der foranstaltninger for at 
tilskynde folk, navnlig arbejdsløse, 
til at starte deres egen virksomhed. 
Den sociale sikring for selvstændige 
erhvervsdrivende, hvoraf der var 
22 millioner i Unionen i 1994, 
dvs. 15% af samtlige i beskæftigel­
se, er i mange medlemsstater imid­
lertid ikke nær så omfattende som 
for arbejdstagere, og dette til trods 
for, at det har vist sig, at et betydeligt 
antal selvstændige erhvervsdriven­
de har meget lave indtægter og/eller 
befinder sig i en aktivitetssektor, 
hvor indtægterne svinger meget. 
Selv om der i mange medlemsstater 
inden for de seneste år har været 
gjort en indsats for at forbedre dette 
forhold, er der stadig mange huller. 
I de fleste medlemsstater modtager 
selvstændige erhvervsdrivende ty­
pisk en mindre pension end en ar­
bejdstager med samme indkomst, 
enten fordi de kun har været med i 
en statslig, indkomstafhængig ord­
ning i kort tid, eller fordi de skal 
bidrage til supplerende pensions­
ordninger på frivillig basis. Nogle 
vælger måske at undlade at betale 
bidrag på dette grundlag, og andre 
mener måske, at de ikke kan på 
grund af de høje bidrag og usikker­
hed om kommende indtægter. For så 
vidt angår ydelser ved moderskab er 
det samlede beløb i mange lande 
— Belgien, Grækenland, Italien, 
Frankrig og Storbritannien — 
typisk lavere, i nogle tilfælde bety­
delig lavere, og i Irland betales der 
slet ingen ydelse. De måske største huller vedrører 
dog perioder, hvor de pågældende 
ikke kan arbejde eller er arbejdslø­
se. I fire lande — Frankrig, Irland, 
Italien og Nederlandene — er 
selvstændige erhvervsdrivende ude­
lukkede fra sociale forsikringsord­
ninger, for så vidt angår modtagelse 
af ydelser ved sygdom, hvilket også 
for en stor dels vedkommende gæl­
der for Grækenland, mens arbejds­
løshedsydelser til selvstændige 
erhvervsdrivende kun findes i de 
tre skandinaviske lande og 
Luxembourg. I andre lande betrag­
tes det som en alvorlig hindring at 
sondre mellem reel arbejdsløshed, 
der skyldes konkurs, og tilfælde, 
hvor aktiviteten frivilligt ophører. 
Selv om der i medlemsstaterne kan 
udredes ydelser til dem, hvis virk­
somhed er gået konkurs, undtagen i 
Grækenland, Portugal, Spanien og 
Italien — omend der dog i sidst­
nævnte to kan ydes regional eller 
lokal støtte — kan man ikke i 
Danmark, Frankrig, Østrig og 
Storbritannien modtage ydelser for 
at kompensere for perioder med lav 
indtjening, og eu. .sådan ydelse kan 
kræves tilbagebetalt i Nederlande-
Social beskyttelse 
og plejeforpligtelser 
Itakt med at befolkningen bliver 
ældre, og flere kvinder finder ud 
på arbejdsmarkedet, bliver et emne 
som betydningen for de sociale be-
skyttelsesrettigheder for personer, 
der skal opfostre børn, pleje handi­
cappede eller ældre, og som derfor 
er nødt til at afbryde deres erhvervs­
karriere, stedse mere vigtigt. De 
problemer, som mange står over for 
•20 
Resumé og konklusioner 
i den henseende, anerkendes i stadig 
højere grad i Unionen og mange 
medlemsstater, og inden for de se­
neste år er der indført mange foran­
staltninger for at forbedre denne 
situation. Man har dog koncentreret 
sig om pasning af børn, og der er 
stadig i mange tilfælde problemer 
for dem, der tager sig af handicap­
pede og invalide. Samtidig er der 
— selv i forbindelse med pasning af 
børn — store forskelle i Unionen 
mellem ydelsesbeløbet og foran­
staltninger til genindsættelse i et job 
efter afslutningen af den pågælden­
de periode. 
Ordninger for ydelser til dem, der 
tager sig af voksne, findes kun i fire 
medlemsstater — Storbritannien, 
der har den ældste ordning samt 
Irland, Finland og Tyskland, hvor 
sociale beskyttelsesordninger for 
langtidspleje blev indført i april 
1995.1 seks andre lande er der mere 
begrænsede muligheder, mens der 
overhovedet ikke findes nogen mu­
ligheder for at modtage denne form 
for ydelser i Spanien, Luxembourg 
og Nederlandene. Der er dog andre 
aspekter ved problemet. De, der 
tager sig af børn eller voksne, og 
som vender tilbage til arbejdet, kan 
risikere, at deres beskæftigelsespe­
riode har været for kort til, at de 
opnår ret til at modtage forsikrings­
baserede ydelser, navnlig arbejds­
løshedsydelser. Hvis de arbejder 
deltids, skal de endvidere i fem lan­
de — Tyskland, Spanien, Irland, 
Østrig og Storbritannien — tjene 
mere end et mindstebeløb og/eller 
have været beskæftiget i mere end et 
mindsteantal timer pr. uge for at få 
ret til at modtage socialydelser (den 
naturlige følge af ikke at skull.- be­
tale bidrag, hvilket medfører lavere 
lønudgifter). Hvis de arbejder del­tids og/eller oppebærer relativt lave 
lønninger, fordi de har afbrudt deres 
erhvervskarriere, modtager de 
typisk en lavere, indkomstafhængig 
pension, og i nogle tilfælde er de 
ikke berettigede til supplerende 
pensionsordninger. 
I mange medlemsstater findes der 
dog ordninger, der begrænser virk­
ningen for den endelige pension, 
enten ved at sikre, at pensionen 
beregnes ud fra indtjeningen over et 
begrænset antal af de bedste år i 
stedet for over hele beskæftigelses­
perioden (som i Spanien, Portugal, 
Itahen og Finland), ved ikke at med­
regne de år, der er brugt til omsorg 
og pleje (som i Storbritannien og 
Irland), ved at kreditere for bidrag 
under omsorgsperioder (som i 
Luxembourg, Tyskland, Østrig og 
Belgien) eller ved at tillade frivillig 
indbetaling af bidrag (som i Itahen 
og Grækenland). I mange tilfælde 
yder sådanne ordninger dog kun del­
vis kompensation. 
Skilsmisse er en yderligere kompli­
kation for dem, navnlig kvinder, der 
har været beskæftiget med pleje, 
især hvor de ikke længere kan ud­
nytte på afledte rettigheder til social 
sikring, og hvor retten til pension 
ikke er delt ligehgt på skilsmisse­
tidspunktet. 
Fremtidige 
spørgsmål 
Den stadigt ældre befolkning og 
følgerne heraf for indkomsto­
verførsler, sundhedsvæsen og so­
ciale ydelser set i sammenhæng med 
det fortsatte behov for at tage hen­
syn til de sociale og økonomiske ændringer er ikke de eneste udfor­
dringer, som de sociale beskyttel­
sessystemer vil komme til at stå 
over for i fremtiden. 
Udviklingen af systemer i Unionen 
i de kommende år vil så godt som 
sikkert blive påvirket af den øgede 
integration af de europæiske økono­
mier. I takt med at økonomierne 
bliver mere integrerede, og de tilba­
geværende begrænsninger for 
arbejdskraftens, kapitalens, varer­
nes og tjenesteydelsernes frie bevæ­
gelighed fjernes, er det et åbent 
spørgsmål, i hvor høj grad de eksi­
sterende systemer kan bevare deres 
forskelligartethed. 
Hidtil har man hovedsagelig foku­
seret på de ændringer, der er nød­
vendige for at sikre arbejdskraftens 
frie bevægelighed, der som et mind­
stemål forudsætter, at de, der flytter 
fra et land til et andet, får sikret 
deres ret til social beskyttelse, her­
under også pension, og derfor effek­
tivt kan overføre de rettigheder, der 
er erhvervet i ét land, til et andet. 
Der opstår dog problemer, når dette 
krav skal omsættes til praksis, når 
ydelsens omfang og/eller finansie­
ringsmetode (dvs. bidrags- eller 
skattebaserede systemer) varierer 
afgørende mellem medlemsstater­
ne. De seneste tendenser til at tillæg­
ge supplerende ordninger større 
betydning samt den udvidede brug 
af trangsbestemte ydelser for at mål­
rette ydelserne mod dem, der har 
størst behov, er i sig selv en hindring 
for bevægehghed. 
Hvis finansieringsmetoder og navn­
lig afhængighed af arbejdsgivernes 
bidrag fortsat er meget forskelhger 
vil de internationale virksomheder, 
hvis antal stiger støt, stå over for 
-21 -
Resumé og konklusioner 
vanskeligheder, både hvad angår 
fastsættelse af lønniveau i de for­
skellige lande på grund af de grund­
læggende forskelle i de overordnede 
lønudgifter knyttet til en given net­
toløn, og hvad angår flytning af per­
sonale fra et land til et andet. 
Sådanne forskelle påvirker sand­
synligvis lokaliseringspolitikken 
uforholdsmæssigt meget i forhold 
til andre mere grundlæggende for­
hold. 
Mere generelt er det interessant, i 
hvor høj grad sociale beskyttelses-
ydelser og dermed omfanget af den 
dertil knyttede finansiering kan va­
riere mellem medlemsstaterne i et 
fælles økonomisk samarbejdsområ­
de uden at påvirke de grundlæggen­
de konkurrencevilkår. Alt andet lige 
er erhvervslivets økonomiske byr­
der (næsten uanset form) og dermed 
produktionsomkostningerne højere 
i lande med omfattende social støtte. 
Sådanne overvejelser tyder på, at 
politikker, der sigter mod at øge 
integrationen af Europas økonomier, 
får indvirkning på de sociale 
beskyttelsessystemer, hgesom den 
praktiske drift af disse systemer sand­
synhgvis påvirker resultatet af disse 
politikker. Følgelig forekommer det 
vigtigt at gøre en integreret indsats, når 
der træffes politiske beslutninger på 
begge fronter. De samme overvejelser 
tyder på, at der er behov for flere fælles 
drøftelser om social beskyttelse mel­
lem medlemsstaterne, ikke blot om de 
fælles udfordringer fra de demografi­
ske, økonomiske og sociale ændringer, 
men Uge så vigtigt om udformningen 
af systemerne og finansieringsmetoder 
i en integreret Union. Det nye rammei­
nitiativ vedrørende fremtidens sociale 
beskyttelse er en lejhghed til at føre 
disse drøftelser (se kasse). 
-22 
Ur< , '*" - »^^'''''''''''tøf*'*&$<*' "/;*'-' '%&%&''/-.**'*'*** s""/ Resumé og konklusioner 
Fremtiden for social beskyttelse — rammer for den europæiske debat 
Europa-Konitnissionen offenthggjorde i oktober 1995 et nyt initiativ om fremtiden for social beskyttelse 
(KOM(95)466). Det beskrives i hovedtræk nedenfor. 
Selv om medlemsstaterne fortsat er ansvarlige for at opfylde de fælles målsætninger, som Den Europæiske Union 
fastlægger på dette område, vil de fortsat tilpasse deres egne systemer i henhold til den grundlæggende målsætning om 
social samhørighed og solidaritet med henblik på at opretholde eller opnå et højt socialt beskyttelsesniveau. Eftersom 
Unionen er ansvarlig for borgernes frie bevægelighed og friheden til at udbyde tjenester og konkurrere, har den en 
interesse i spørgsmål vedrørende social beskyttelse på disse områder. Det er derfor vigtigt af sikre, at de sociale 
målsætninger også indgår i andre politiske områder. Man må, at beslutninger truffet på andre områder, på forhånd afgør 
vigtige spørgsmål vedrørende social beskyttelse. Man bør sigte mod en integreret fremgangsmåde, og Kommissionen 
foreslår derfor, at Fællesskabets institutioner og medlemsstaterne sammen indgår i fælles overvejelser om fremtidige 
foranstaltninger med henblik på at gøre de sociale beskyttelsessystemer mere beskæftigelsesvenlige og mere effektive. 
Disse fælles overvejelser bør udgøre en kollektiv proces, hvor såvel Kommissionen som medlemsstaterne har en rolle, 
og hvor arbejdsmarkedets parter og alle andre berørte parter vil blive opfordret til at deltage. Europa-Parlamentet, Det 
Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget skal også inddrages i processen i fuldt omfang. Målet er at gøre 
status ever denne debat inden udgangen af 1996 og foreslå en passende opfølgning. 
Kommissionen vil igangsætte disse overvejelser ved at fremlægge analyser og retningslinier for debatten, idet 
medlemsstaterne og de øvrige berørte parter også bidrager med materiale. Kommissionens vigtigste modstykke i 
dialogen bis /er en konsulentgruppe under generaldirektører på socialsikringsområdet, skønt andre konsulentgrupper 
også vil blr/e inddraget vedrørende beskæftigelse og det indre marked. Parterne i den europæiske sociale dialog vil blive 
bedt om at de'»;.&e «»ktivt i overvejelserne. 
Adskillige spørgsmål kræver i særlig grad yderligere analyser og fælles overvejelsen ~» * 
- udfordringerne som følge af den stadig mindre forskel mellem arbejdsstyrkens størrelse og antallet af pensionister; 
- metooVi til «t gøre den sociale beskyttelse mere beskæftigelsesvenlig; 
- finansieringen af den sociale beskyttelse; 
- ændringer i sundhedssystemer og indførelse af en mere systematisk erfaringsudveksling medlemsstaterne imellem; 
- koordinering af sociale sikringsordninger for personer, der rejser mellem medlemsstaterne og forholdet mellem 
koordinering og overensstemmelse mellem sociale beskyttelsessystemer; 
- principper, hvorefter insti tutioner, der forvalter såvel lovbestemte som supplerende ordninger og forsikringsselska­
ber, k^fuiigere side om side på det indre marked; 
- fremtiùen i or social beskyttelse på længere sigt 
23 
-24 
Ite^fî^ 
Kapitel 1 Socialbeskyttelsessystemer 
i Fællesskabet 
En fælles profil 
Sammen med et liberalt demokra­
ti og markedsøkonomi er omfat­
tende socialbeskyttelsessystemer en 
grundlæggende bestanddel og et sær­
ligt kendetegn ved den europæiske 
samfundsmodel. Lige siden den 
sidste del af det 19. århundrede har 
velfærdsinstitutioner spillet en frem­
trædende rolle i forbindelse med 
moderniseringen af de europæiske 
lande og medvirket til at afhjælpe 
belastningerne som følge af den øko­
nomiske aktivitet, demografiske ten­
denser, ændret social adfærd samt 
overgangen fra en produktionsform 
baseret på landbrug til en baseret på 
industri, som var den vigtigste årsag 
til udviklingen af socialbeskyttelses­
systemer. 
Fra et europæisk synspunkt forekom­
mer socialbeskyttelsessystemerne i 
Unionens medlemsstater meget for­
skelligartede: faktisk så forskelligar­
tede, at det synes umuligt at finde 
frem til fælles træk og meningsløst at 
tale om en europæisk velfærdsmo­
del. De enkelte lande har fulgt en 
bestemt vej ved udviklingen af deres 
socialpolitik, som har haft stor ind­
flydelse på kendetegnene ved det 
nuværende system. Formålet med 
denne rapport er i høj grad at bel v ^ 
og måle forskellene, men der vil lige­
ledes blive lagt vægt på nogle betyd­ningsfulde hgheder og sammenfal­
dende udviklingstendenser. Set i en 
bredere sammenhæng er det ikke 
vanskeligt at finde de fælles træk ved 
de europæiske socialbeskyttelsessy­
stemer, der adskiller dem fra syste­
merne andre steder i verden, navnlig 
i USA og Japan. Grundlæggende ad­
skiller socialbeskyttelsessystemerne 
i Europa sig på de fleste områder 
mere fra systemerne i disse to lande 
end fra hinanden. Endvidere er det 
bemærkelsesværdigt, at landene i Central- og Østeuropa nu er i færd 
med at udvikle socialbeskyttelsessy­
stemer, der ligger meget tæt op ad 
den vesteuropæiske model. 
Det synligste af disse kendetegn er 
uden tvivl størrelsesordenen af 
udgifterne til social beskyttelse: 
regeringerne i Europa bruger gene­
relt mere på dette område end andre 
udviklede dele af verden. I begyndel­
sen af 1990' erne lå udgifterne til 
social beskyttelse i Unionen på 
1 Udgifter til socialbeskyttelse i forhold til BNP, 
1990 
%afBNP 35 r Hill 
Japan Austral. USA Canada N.Zeal E12 Østrig Finland Sverige 
røde: OECD 
-25-
2 Holdninger til det offentliges sociale rolle: 
basisindkomst» 1992 
100 r 
Kilde: se kasse gennemsnitlig 22% af BNP. Til 
sammenligning lå de på omkring 
19% i Canada og New Zealand, 15% 
i USA, 13% i Australien og under 
12% i Japan (graf 1). 
De højere sociale udgifter i Unionen 
skyldes mange faktorer. Social­
beskyttelsen er generelt mere omfat-
tende (navnlig kortvarige 
kontantydelser, sociale tjenester og 
arbejdsmarkedspolitik). Adgangen 
til ydelser og dejilbudte tjenester er 
også mere omfattende, navnlig i sam­
menligning med USA (hvor det of­
fentlige sundhedsvæsen kun yder 
dækning til ældre og de mindst vel­
stillede) eller Australien (hvor de of­
fentlige pensioner er begrænset til 
personer, hvis indkomst ligger under 
en vis tærskel). Endvidere ligger de 
europæiske ydelses satser generelt 
højere (navnlig hvad angår pensio­
ner). 
3 Holdninger til det offentliges sociale rolle: omsorg 
for syge, ældre og arbejdsløse, 1990 
100 r fa Syge 
•Ældro 
Vestty Østty Italien , UK 
Kilde: se kasse USA Australien På grund af den bredere dækning og 
de højere ydelser betyder socialbe­
skyttelsen en større forskel for almin­
delige menneskers dagligdag i 
Europa end i arftffe dele af verden. 
Overførselsbetalinger tegner sig for 
eksempel for en større del af hus­
standsindkomsten, og sammenholdt 
med USA virker de også mere effek­
tive med hensyn til at begrænse fat­
tigdommen. 
Socialbeskyttelsens centrale stilling i 
Europa kommer også til udtryk i be­
folkningens holdning. Næsten alle 
borgere i Europa betragter social be­
skyttelse som et vigtigt resultat af det 
moderne samfund. Kontrasten mel­
lem holdningerne i Europa og uden 
for Europa til statens rolle som garan­
ti for borgernes velfærd påvises i en 
undersøgelse fra 1992 (se kasse). Un­
dersøgelsen afslørede, at de fleste re-
-26-
lïliïlll^^ 
spondenter i Nederlandene, Itahen, 
Storbritannien og Tyskland (EU-
landene i undersøgelsen) mente, at 
det offenthge skulle sikre en basi­
sindkomst for alle, mens mindre end 
halvdelen havde samme holdning i 
Canada og USA (graf 2). Endvidere 
udtrykte respondenter fra det tidlige­
re Tjekkoslovakiet, Polen og Ungarn 
også en markant præference for, at 
det offenthge skulle garantere en mi­
nimums indkomst. Tilsvarende men­
te kun et mindretal af amerikanere og 
et lille flertal af australiere, som blev 
adspurgt i 1990, at staten er ansvarlig 
for at give indkomststøtte til arbejds­
løse, mens mere end 75% af respon­
denterne i Tyskland, Storbritannien 
og Itahen mente, at staten havde et 
sådant ansvar (graf 3). 
Et omfattende velfærdssystem er 
naturligvis dyrt. Der vil også være 
tendens til manglende fleksibilitet af 
forskellig art, som kan undergrave 
konkurrenceevnen i forhold til andre 
handelsblokke og have negative 
konsekvenser for den økonomiske 
vækst På langt sigt kan de finansiel-
le, sociale og økonomiske 
konsekvenser af et ufleksibelt social­
beskyttelsessystem endda undergra­
ve den brede folkelige støtte og dybt 
forankrede politiske legitimitet. 
Udfordringerne for de europæiske 
velfærdsstater er blevet diskuteret 
meget i de senere år. De er blevet 
behandlet i en række dokumenter fra 
Kommissionen (for eksempel hvid­
bøgerne om beskæftigelse og social-
politik). Nærværende rapport 
indeholder yderligere materiale til 
den politiske debat. 
Over hele Den Europæiske Union 
overvejer man i øjeblikket reforrrsr 
af socialbeskyttelsessystemerne, og i 
en række tilfælde har man indført reformer som reaktion på behovet for 
at begrænse udgifterne, tilpasse 
systemerne til de hurtigt skiftende 
sociale og økonomiske forhold og 
erstatte de gamle stivheder med stør­
re fleksibilitet. Selv om det stadig står 
uklart, hvorvidt Europa vil bevare sit 
sociale særkende efter denne proces, 
vil ændringerne ikke blive gennem­
ført i et lovgivningsmæssigt tomrum. 
Hvis de værdier, Europas borgere 
giver udtryk for både i undersøgelser 
og ved demokratiske valg, skal tages 
alvorligt, kan man med sikkerhed 
forudsige, at socialbeskyttelsen fort­
sat vil indtage en central plads i vore 
samfund: de europæiske regeringer 
vil fremover såvel som tidligere 
bestræbe sig på, at ingen skal mangle 
noget på grund af arbejdsløshed, 
fattigdom, sygdom eller handicap. 
Dimensioner af 
mangfoldighed 
Mangfoldigheden af socialbe­
skyttelsessystemer rundt om i 
Unionen rummer mange aspekter. Et 
ofte fremhævet aspekt i forbindelse 
med klassificering er grundlaget for 
retten til socialhjælp, og navnlig 
hvorvidt retten optjenes gennem bi­
drag til en socialforsikringsordning, 
hvor ydelserne står i forhold til bidra­
gene, eller blot det at være borger og 
have behov for hjælp i sig selv er 
tilstrækkeligt. Det er velkendt, at den 
første metode er den dominerende i 
landene på det kontinentale Europa, 
mens den anden er mere fremher­
skende i Storbritannien, Irland og 
særlig i de skandinaviske lande. 
Selv om kontrasten mellem Bismarck-
(dvs. den første type) og Beveridge-
traditionen afspejler en vigtig historisk Det internationale 
sociale 
undersøgeisesprogra 
m (ISSP) 
ISSP blev iværksat i 1984 af 
en række forskningsinstitu­
tioner med henblik på at 
indsamle standardiserede og 
sammenlignelige data om 
holdninger til en lang række 
spørgsmål i landenes befolk­
ninger, ©er gennemføres en 
ny undersøgelse hvert år. 
1990-undersøgelsen drejede 
sig om det offentliges rolle og 
1992-undersøgelsen om so­
ciale skævheder. Alle data 
opbevares i Kôln hos Zentral 
Umfrage Archiv ZUMA). 
forskel i skabelsen af de europæiske 
velfærdsstater, er denne sondring for 
upræcis til at kunne tjene som en nøjagtig 
beskrivelse af deres sammensætning i 
midten af 1990'eme. Alle europæiske 
socialbeskyttelsessystemer indeholder i 
dag nogle elementer af hvert af disse 
grundsysterner.-
Frem for at tage udgangspunkt i 
historiske udviklingsmodeller og 
ideelle eller typiske modeller er de 
følgende forsøg på at sammenfatte de 
vigtigste ligheder og forskelle mel­
lem de 15 medlemsstaters socialbe­
skyttelsessystemer baseret på fire 
separate aspekter: 
- risikodækning og ydelsesberetti-
gelse; 
- ydelsernes struktur; 
- finansieringsbestemmelser; 
- organisatoriske forhold. 
27 
Kapttiet 1%~f aî^^â^Siè'jfc^ irøir^ #j4f, %%** ,'fjf's SÅ/% 's' 
Disse er de mest relevante aspekter 
både ud fra et analytisk og et praktisk 
synspunkt. Eftersom de ikke nødven­
digvis er de samme hvad angår hver 
af de tre vigtigste hovedfunktioner 
for social beskyttelse — at oprethol­
de indkomsten, at levere sundheds­
ydelser og levere sociale ydelser — 
gennemgås disse separat nedenfor. 
Opretholdelse 
af indkomst 
Alle 15 medlemsstater yder sær­
lige indkomstbevarende ydel­
ser til dækning af de klassiske risici 
såsom alderdom og pensionering, 
forsørgers død, sygdom, moderskab, 
børn, der skal forsørges samt arbejds­
løshed. I de fleste lande findes der 
også en særlig form for ydelse i til­
fælde af arbejdsulykker eller er­
hvervsbetingede sygdomme, selv om 
disse begivenheder i Nederlandene 
og Grækenland dækkes af den almin­
delige syge- og invalideforsikring. 
Disse risikotyper defineres imidler­
tid forskelligt fra land til land. Der 
findes for eksempel forskelle hvad 
angår pensionsalder og forskellige 
definitioner af invaliditet. 
Ud over de klassiske risici dækker 
nogle lande også andre former for 
begivenheder. Den største nyskabel­
se er måske langtidspleje, som for 
nylig kom ind under socialforsikrin­
gen i Tyskland (som beskrevet i ka­
pitel 2). Andre omfatter udgifterne til 
børns uddannelse (f.eks. de uddan­
nelsestilskud, som udbetales i 
Frankrig, Tyskland og Luxem­
bourg), udgifterne til pleje af handi­
cappede, invalide eller syge 
slægtninge (f.eks. invalideplejetil-skuddet i Storbritannien, "ledsage"-
tilskuddet i Italien eller de f orskelhge 
tilskud, som udbetales til famiher 
med handicappede børn i Belgien, 
Grækenland, Spanien, Frankrig, 
Irland, Luxembourg og Portugal) 
eller eneforsørgere (som navnlig 
modtager tilskud i Danmark, 
Finland, Tyskland, Grækenland, 
Frankrig, Irland, Sverige og Storbri­
tannien). 
Den resterende risiko for at have util­
strækkelige ressourcer dækkes også 
gennem ordninger, der garanterer en 
minimumsindkomst, i alle medlems­
stater undtagen Grækenland, 
Portugal, Spanien og Itahen. I sidst­
nævnte land må personer, der ikke er 
berettiget til standardydelserne, 
basere sig på individuel, ikke-stand-
ardiseret kontanthjælp fra lokale 
myndigheder. I nogle regioner i 
Itahen eksisterer der dog minimum-
sindkomstydelser; i Spanien er der en 
ordning, som garanterer et vist ind­
komstniveau ved at blive introduce­
ret på regionalt niveau og i Portugal 
sigter det ikke-indkomstbaserede 
bistandssystem på at sikre de grup­
per, som ikke kan udnytte de forsik-
ringsbaserede pensions- eller 
invaliditetsydelser. 
Forskelle i ydelsesberettigelse 
— omfanget af beskyttelse — er 
langt mere udtalte end forskelle i de 
risici, der dækkes. Her findes der 
ikke blot tydelige forskelle landene 
imellem, men også mellem risikoty­
per i visse lande. 
Hvad angår alderspension findes der 
i fire lande (Danmark, Sverige, 
Finland og Nederlandene) nationale 
ordninger, som dækker alle, der har 
bopæl i landene. Storbritannien og 
Irland har også nationale forsikrings­ordninger, men disse omfatter kun 
personer, der er i arbejde eller søger 
arbejde (dvs. som er en del af 
arbejdsstyrken), og hvis indkomst 
overstiger et vist mindstebeløb 
(omkring 70 ECU om ugen i 
Storbritannien og 40 ECU om ugen i 
Irland). I Storbritannien, kan andre 
uden for arbejdsstyrken eller med en 
indkomst under dette minimum for 
sociale bidrag, betale frivillige 
bidrag for at blive omfattet af den 
nationale pension (dette gælder dog 
ikke for andre forsikringsydelser). 
I de resterende 9 lande findes der ikke 
nogen enkelt landsdækkende ord­
ning. Ydelsesberettigelsen er baseret 
på erhvervsmæssig status, og regler­
ne (f.eks. vedrørende pensionsalder) 
er ofte forskellige for offentligt an­
satte og privat ansatte samt for løn-
modtagere, funktionærer og 
selvstændige. Medlemskab af en ud 
af mange forsikringsordninger er 
obligatorisk for langt de fleste, der er 
i arbejde. Der findes ingen krav til 
minimumsindkomst, bortset fra i 
Tyskland (obligatorisk dækning be­
gynder ved en minimumsindkomst 
på 580 DM — omkring 285 ECU — 
om måneden) og Østrig (250 ECU 
om måneden). I en række tilfælde er 
der huller i ydelsesberettigelsen, 
hvilket berører nogle kategorier af 
selvstændige (beskrives nærmere i 
kapitel 7), samt nogle arbejdstagere i 
atypiske ansættelsesforhold, som 
ikke er dækket, hvilket som regel 
gælder medhjælpende familiemed­
lemmer. 
Der findes imidlertid minimumsy-
delser i alle landene for alle, der når 
pensionsalderen uden tilstrækkelig 
forsikringsdækning. 
-28-
F -Socialbeskyttelsessystemer I Fællesskabet 
Ud over grundpensionen (den 
såkaldte første søjle) findes der 
tillægspensioner (anden søjle) i alle 
15 medlemsstater. Medlemskab af 
tihægsr>ensionsordninger er obliga­
torisk for bestemte grupper i 8 lande. 
I Sverige og Finland er alle arbejds­
tagere (ansatte og selvstændige) 
dækket, i Danmark, Storbritannien 
og Nederlandene kun lønmodtagere 
og funktionærer, (og kun i visse in­
dustrier i sidstnævnte land, hvor de 
of stest er baseret på kontraktmæssige 
aftaler mellem arbejdstager og 
-giver), i Frankrig alle lønmodtagere 
og funktionærer samt visse kategori­
er af selvstændige, i Tyskland kun 
tjenestemænd og i Grækenland kun 
visse kategorier af ansatte og selv­
stændige. I alle disse lande forvaltes 
tillægspensionerne af lovfæstede or­
ganer, selv om man i Storbritannien 
kan melde sig ud og blive medlem af 
en privat ordning i stedet for en of­
fentlig. I en række tilfælde er der dog 
frivillige ordninger, som supplement 
til de obligatoriske. I de resteren­
de 7 lande (Irland, Belgien, 
Luxembourg, Østrig, Italien, 
Spanien og Portugal) ordnes spørgs­
målet om supplerende pensionsfor­
sikring gennem kontraktlige aftaler 
mellem arbejdsgivere og arbejdsta­
gere, og systemet er også mindre 
veludviklet (selvom private og indi­
viduelle ordninger eksisterer i en 
række tilfælde). 
Retten til alderspension indebærer 
normalt også retten til ydelser til 
efterladte samt invalideydelse. Med 
hensyn til invalideydelsen i lande, 
hvor den landsdækkende ordning 
ikke omfatter alle med bopæl i lan­
det, findes der ikke-bidragsafhængi-
ge udbetalinger til alle, der ikke er 
berettiget til forsikringsudbetahnger, 
selv om alle lande i den forbindelse anvender trangskriterier, undtagen 
Luxembourg, Grækenland, Italien og 
Portugal. 
Hvad angår ydelser ved sygdom er 
kun lønmodtagere og funktionærer 
berettiget til sådanne i Østrig, 
Frankrig, Grækenland, Irland, Itahen 
og Nederlandene, mens også de selv­
stændige er dækket i Belgien, 
Danmark, Spanien, Luxembourg, 
Portugal, Sverige, Storbritannien og 
(navnlig) Tyskland. I Finland er alle 
med bopæl i landet berettiget til 
mindst en daghg minimumsydelse, 
uanset om de er i arbejde eller ej 
(herunder også husmødre og stude­
rende). 
Hvad angår moderskabsydelser er 
alle kvinder ydelsesberettigede i 
alle lande undtagen Irland og 
Nederlandene, hvor selvstændige er 
udelukket, mens kvinderuden forbe-
skæftigelse også er dækket i 
Luxembourg, Sverige og Finland. I 
nogle få lande kan fædre, der er i 
beskæftigelse, gøre krav på moder-
skabsydelsen i stedet for moderen 
(nærmere oplysninger findes i kapi­
tel 7 og 8). 
Typisk er kun lønmodtagere og funk­
tionærer berettiget til kontantydelser 
i tilfælde af arbejdsulykker og er­
hvervsbetingede sygdomme, selv om 
der er delvis dækning for selvstændi­
ge i Danmark, Finland, Frankrig, 
Tyskland, Italien, Luxembourg, 
Spanien og Sverige, mens studeren­
de i nogle få lande også er omfattet 
af obligatoriske forsikringsordnin­
ger. Som allerede nævnt findes der 
ingen specifikke ordninger for dette 
i Grækenland og Nederlandene. 
Med hensyn til arbejdsløshedsunder­
støttelse er der ikke kun forskel på berettigelsesreglerne fra land til land, 
men også med hensyn til den gælden-
de understøttelsesordning. I 
Danmark, Finland og Sverige er 
medlemskab af arbejdsløshedskas­
serne frivilligt, og disse er også åbne 
for selvstændige. Finland og Sverige 
har særhge bistandsordninger for 
personer, der ikke er medlem af 
arbejdsløshedskasserne. I alle de øv­
rige lande er arbejdsløshedsforsik­
ringen obligatorisk, men kun for 
privat ansatte; Luxembourg er det 
eneste land, hvor der også udbetales 
understøttelse til selvstændige. I nog­
le lande findes der en særlig arbejds-
løshedsydelse, som udbetales, når 
man endnu ikke har opnået ret til 
understøttelse, eller når denne ret er 
udløbet — det gælder for eksempel 
Frankrig, Tyskland, Spanien, 
Portugal og Irland. I sidstnævnte land 
kan selvstændige også fa udbetalt 
denne ydelse. I alle lande undtagen 
Portugal og Grækenland har privat 
ansatte i industrien ret til særhge 
ydelser i tilfælde af deltidsarbejds-
løshed eller midlertidig arbejdsløs­
hed. Denne type understøttelse er 
særlig relevanli Itahen, hvor arbejds­
tagere i landbruget også er berettige­
de. Det skal også bemærkes, at unge 
førstegangsafbejdssøgende i visse 
lande (Belgien, Danmark, Tyskland, 
Irland og Luxembourg) også er 
berettiget til understøttelse. 
Endehg er alle famiher berettiget ril 
børneydelser uanset indkomst i 
Belgien, Danmark, Finland, 
Frankrig, Irland, Luxembourg, 
Nederlandene, Portugal, Sverige og 
Storbritannien, mens ydelsen er ind­
komstafhængig i de øvrige lande 
(selvom dette ikke gælder i alle til­
fælde i Spanien som f.eks. hapdicap-
pede med børn). I Belgien udbetales 
en lavere ydelse til selvstændige, 
29 
Kapitel 1 -Soda/beskyttelsessystemer! Fællesskabet 
mens disse med få undtagelser over­
hovedet ikke får noget i Grækenland 
og Itahen (nærmere oplysninger i ka­
pitel 6). 
Ydelsernes struktur 
Formlerne til beregning af indkomst-
bevarende ydelser udgør sandsynhg­
vis det mest alsidige aspekt ved de 
europæiske socialbeskyttelsessyste­
mer. På samme måde som bestem­
melserne for ydelsesberettigelse 
varierer formlerne ikke kun fra land 
til land, men også mellem de f orskel­
hge risikotyper inden for de enkelte 
lande, mellem typer af ydelser i for­
hold til de enkelte risikotyper og 
(navnlig i det kontinentale Europa) 
mellem forskellige erhvervsgrupper. 
Der fmdes en principiel forskel mel­
lem "Beveridge"-f ormlerne med fast 
takst og "Bismarck"-formlerne, hvor 
ydelserne er indkomstafhængige. I 
de nordlige medlemsstater gælder 
den første type ydelser, der udbetales 
under de forskellige nationale forsik­
ringsordninger. Der udbetales såle­
des en grundpension til alle personer 
med bopæl i Danmark, Sverige og 
Finland, når de når pensionsalderen, 
og til alle, der har været i beskæfti­
gelse (og indbetalt bidrag), i 
Storbritannien og Irland. Ud over 
grundpensionen modtager ydelses­
berettigede arbejdstagere (dvs. som 
har indbetalt bidrag) i disse lande 
også en tillægspension, som er ind­
komstafhængig. Der findes trangsbe­
stemte tillægspensioner for personer, 
der har særhge behov. Normalt udbe­
tales kortvarige kontantydelser også 
med et fast beløb. Men for visse er­
hvervsgrupper er de i nogle tilfælde 
indkomstafhængige. Ydelser ved 
sygdom, moderskab og arbejdsulyk­ker er indkomstafhængige for alle i 
beskæftigelse i Danmark, Finland og 
Sverige, hvor medlemmer af arbejds­
løshedskasserne også modtager ind-
komstafhængige ydelser ved 
arbejdsløshed. I Storbritannien blev 
de lovbestemte sygedagpenge fastsat 
til et fast beløb i 1995 og de lovbe­
stemte moderskabspenge gjort ind­
komstafhængige. Også i Irland er 
moderskabsydelsen indkomstafhæn­
gig for nogle kvinder. 
I det kontinentale Europa er alle ydel­
ser på nær familieydelser normalt 
indkomstafhængige. I Nederlandene 
udbetales alders- og invalidepension 
imidlertid som et fast beløb på sam­
me måde som invaliditetsydelser for 
ikke-lønmodtagere. I mange med­
lemsstater hæves pensionerne til et 
vist minimumsbeløb, hvis beregnin­
gerne på grundlag af indkomst eller 
bidrag giver for lave beløb (navnlig 
Belgien, Spanien, Frankrig, Italien, 
Luxembourg og Portugal). I Belgien, 
Grækenland, Spanien, Frankrig og 
Portugal gælder også minimumsni­
veauer for arbejdsløshedsunderstøt­
telse. På den anden side findes der 
lofter over de indtægter, der anven­
des som udgangspunkt for beregnin­
gen af grundpensionen (første søjle) 
i Belgien, Grækenland, Spanien, 
Frankrig, Italien og Luxembourg. 
Ydelsesformlerne varierer også ofte 
mellem forskellige erhvervsgrupper. 
Generelt er formlerne for offenthge 
ansatte mere gunstige end for privat 
ansatte og normalt mindst gunstige 
for selvstændige (se kapitel 6). 
De faktiske lovbestemte ydelser 
varierer en hel del. De faste ydelser i 
de skandinaviske lande ligger gene­
relt højere end i Storbritannien og 
Irland. De indkomstafhængige ydel­
ser i de sydeuropæiske lande (i hvert tilfælde for pensioners vedkommen­
de) ligger til gengæld højere end i de 
øvrige lande på kontinentet (hvor til­
lægspensioner imidlertid er mere ud-
bredte). Det skal imidlertid 
bemærkes, at beskyttelsens omfang 
ikke blot er udtryk for de lovbestemte 
satser, men også afhænger af andre 
vigtige aspekter ved ydelsesformler­
ne såsom anvendelse af lofter, muhg­
hed for tillæg, indeksregulering, 
skattebestemmelser, ydelsernes va­
righed, venteperioder og så videre. 
Igen er der tale om markante forskel­
le ved alle disse aspekter, navnlig 
hvad angår de selvstændige (nærme­
re oplysninger findes i de årlige 
MISSOC-rapporter — Fællesska­
bets informationssystem om social 
beskyttelse). 
Finansiering 
Bidrag til socialbeskyttelseordnin-
gerne er den vigtigste finansierings­
kilde for indkomstbevarende ydelser 
i Unionen. Danmark er den vigtigste 
undtagelse, hvor ydelserne fortrins­
vis er skattefinansierede, selv om 
man i 1994 indførte arbejdstagerbi-
drag for syge- og arbejdsløshedsdag-
penge. Hertil kommer, at i 
Storbritannien er lovbestemte syg-
domsydelser og moderskabsydelser 
skattefinansierede. 
Bidragssatserne varierer meget med­
lemsstaterne imellem og mellem de 
forskellige risikotyper. I Irland, 
Storbritannien, Finland, Sverige, 
Belgien, Spanien og Portugal skelnes 
der ikke mellem de forskellige risici, 
og der anvendes en fast sats for 
indkomster (der findes imidlertid 
separate satser for arbejdsløsheds­
forsikringen i Finland, Sverige og 
Spanien). I de øvrige lande gælder 
30 
Kapitel 1 -Soclalbeskyttelsessystemer / Fællesskabet 
forskellige satser for de forskelhge 
risikotyper. Bidragene deles normalt 
mellem arbejdsgivere og arbejdsta­
gere, og fordelingen varierer også 
afhængig af risikotype og erhvervs­
gruppe; endvidere findes der normalt 
særhge bestemmelser for offenthge 
tjenestemænd og selvstændige (se 
MISSOC for yderlige oplysninger). I 
ordninger for arbejdsulykker fastsæt­
tes bidragene ofte ud fra forsikrings­
principper og varierer fra sektor til 
sektor. 
Indtægterne fra den almindelige be­
skatning udgør en del af finansierin­
gen i alle medlemsstater, selv om en 
stor del af grundlaget består af socia­
le bidrag. Staten har ansvaret for alle 
ikke bidragsafhængige ydelser (så­
som trangsbestemte pensioner), og i 
en række tilfælde bidrager den også 
til visse lovfæstede forsikringskas-
ser. Familieydelser finansieres fuldt 
ud over skatterne i seks lande 
— Danmark, Tyskland, Irland, 
Nederlandene, Sverige og Storbri­
tannien. Endvidere garanterer staten 
dækning af eventuelle underskud i 
forsikringskasserne. I alle medlems­
stater finansieres langvarige ydelser 
(fortrinsvis alderspension) gennem 
en slags kildeskattesystem (dvs. de 
aktuelle bidrag går til nuværende og 
ikke til fremtidige udgifter, til en vis 
grad med undtagelse af tillægspen­
sioner). 
Organisation 
Man kan skelne mellem tre forskelh-
ge administrationsmodeller i 
Unionens socialbeskyttelsessyste­
mer. I den angelsaksiske model lig­
ger det overordnede ansvar i?r 
udbetaling af stort set alle kontanty­
delser hos en enkelt offentlig instans (Department of Social Security i 
Storbritannien — dog har The 
Northern Ireland Office ansvaret 
for udbetalingerne i den del af 
Storbritannien og Department of So­
cial Welfare i Irland), arbejdsmarke­
dets parter og ydelsesmodtagerne 
deltager kun i begrænset omfang (og 
kun med en rådgivende funktion) i 
forvaltningen eller definitionen af 
politikken. I den skandinaviske mo­
del er der også tale om et enhedssy­
stem (i stedet for flere forskelhge 
ordninger), men forvaltningen sker 
mere decentralt (navnlig i Danmark), 
og arbejdsmarkedets parter deltager i 
forvaltningen af den nationale forsik­
ring (i landsforsikringsstyrelsen 
i Sverige og socialforsikrings-
institutionen i Finland). I alle tre 
medlemsstater forvaltes arbejdsløs­
hedsforsikringen separat af fagfor­
eningerne. 
I den kontinentale administrations-
model er systemet delt op i en række 
semi-selvstændige ordninger for for­
skelhge erhvervsgrupper. Den admi-
nistrative struktur er utrolig 
forskelligartet, og i de enkelte lande 
har systemerne i høj grad en enestå­
ende sammensætning, som afspejler 
den historiske udvikling og de 
socioøkonomiske og institutionelle 
kendetegn. 
Kontrasterne mellem disse tre 
modeller bør imidlertid ikke overdri­
ves. I alle landene er socialbeskyttel-
sesinstitutionerne underlagt en 
forholdsvis stram offentlig styring, 
selv i de tilsyneladende mere plurali­
stiske kontinentale systemer. De or­
ganisatoriske kendetegn er imidlertid 
ikke uden en vis betydning. I de syd­
europæiske lande har de forskelhge 
brancheordninger for eksempel stæ­
digt holdt fast i deres selvstændighed (hvor begrænset den end måtte være) 
og har for nylig afvist centralregerin­
gens forsøg på at slå dem sammen 
med større ordninger med henbhk på 
finansielle rationaliseringer. 
Sundhedsvæsenet 
Alle medlemsstater har et vel­
etableret sundhedsvæsen, der 
leverer naturalydelser og tjenester til 
behandling og forebyggelse af syg­
dom og genoptræning. Praktisk taget 
alle i Unionen er dækket og — som 
anført i Eurobarometer-undersøgel­
sen fra 1992 om social beskyttelse — 
virker de fleste mennesker ret tilfred­
se med kvaliteten af de tjenester, som 
de modtager. 
For at illustrere hvordan sundheds­
væsenet er organiseret i de forskelli­
ge dele af Unionen skelner man ofte 
mellem "nationale sundhedstjene­
ster" og "sundhedsforsikringssyste-
mer". Under de første ydes der 
behandling gennem en enkelt, almen 
ordning for hele befolkningen, som 
finansieres over skatterne, og under 
de sidstnævnte ydes der behandling 
gennem en række socialforsikrings-
fonde, der dækker forskellige er­
hvervsgrupper, og som hovedsagehg 
finansieres gennem bidrag. Prototy­
pen for alle de europæiske nationale 
sundhedstjenester blev oprettet i 
Storbritannien mellem 1946 og 1948. 
Otte andre medlemsstater — Irland, 
Danmark, Sverige, Finland, Itahen, 
Spanien, Portugal og Grækenland — 
har fulgt trop da de oprettede deres 
nationale sundhedsvæsner. De øvri­
ge seks lande — Tyskland, Frankrig, 
Belgien, Luxembourg, Nederlande­
ne og Østrig — har derimod fastholdt 
og videreudviklet deres egne syge­
sikringssystemer. 
-31 
Kapitel 1 -Soclalbeskyttelsessystemer I Fællesskabet 
For at nå frem til en bedre forståelse af 
forskellene mellem disse to modeller 
af sygesikringssystemer samt af de 
mest betydningsfulde forskelle inden 
for systemerne kræves der en nærmere 
gennemgang af reglerne for ydelses-
berettigelse, finansieringskilder og 
den overordnede organisation, hvilket 
gennemgås i det følgende afsnit. 
Ydelsesberettigelse 
I de nationale sundhedsvæsener i 
Storbritannien, Danmark, Sverige, 
Finland og Italien nyder alle med bo­
pæl i landet obligatorisk dækning og 
har lige ret til alle ydelser og tjene­
ster. Det irske system omfatter også 
alle med bopæl i landet, men kun 
indehavere af sygesikringskort, som 
udstedes efter trangskriterier (om­
kring 35% af befolkningen), er beret­
tigede til alle de gratis ydelser. I de 
tre andre lande med nationale sund­
hedsvæsener er reglerne for ydelses­
berettigelse ved at blive ændret. I 
Portugal har alle med bopæl i landet 
ret til offentlig lægehjælp, men det 
nationale sundhedsvæsen som sådan 
dækker kun omkring 75% af befolk­
ningen. Den resterende del (mest of­
fentlige tjenestemænd) er fortsat 
medlemmer af traditionelle 
erhvervsforsikringsordninger med 
forskelhge regler hvad angår betin­
gelser for behandling. En tilsvarende 
situation findes i Spanien, hvor den 
almindelige dækning i 1986 blev 
indført som et mål, der skulle gen­
nemføres gradvis. I 1989 kom 
bistandsmodtagere fra de offenthge 
bistandsprogrammer ind under sund-
hedsvæsenet, som nu dækker 
omkring 93% af befolkningen. Der 
findes imidlertid stadig et særligt 
system med særhge regler for offent­
hge tjenestemænd, der ønsker privat dækning. Endvidere er folk i de hø­
jeste indkomstgrupper undtaget fra 
den obligatoriske forsikring. Endelig 
er ydelsesberettigelsen i Grækenland 
stadig hovedsagehg baseret på er­
hvervsmæssig og familiemæssig sta­
tus med betydelige forskelle hvad 
angår behandlingsbetingelser, og det 
nationale sundhedsvæsen (formelt 
oprettet i 198 3 ) dækker kun personer, 
som ikke er medlem af en forsik-
ringskasse. 
I Tyskland, Østrig, Frankrig, 
Belgien, Luxembourg og Nederlan­
dene afhænger ydelsesberettigelsen 
inden for det offentlige sundhedsvæ­
sen hovedsagelig af beskæftigelses­
forhold. Typisk er personer i 
beskæftigelse og modtagere af kon­
tantydelser dækket af en de mange 
sygekasser. Deres familier har så en 
afledt ret til samme dækning. Perso­
ner, som falder igennem socialfor-
sikringsnettet, er dækket af social 
bistand (behovet fastsættes ud fra 
trangskriterier). Under disse syste­
mer samt i nationale sundhedssyste­
mer er praktisk taget alle derfor 
dækket enten på grundlag af indivi­
duelle eller afledte rettigheder eller 
trangsbestemte behov. Kun i 
Tyskland og Nederlandene ligger 
den obligatoriske dækning betydelig 
lavere end 100%, hovedsagehg fordi 
personer med en indkomst over et 
vist beløb (omkring 37.500 ECU om 
året i de gamle delstater, 30.500 ECU 
om året i de nye og 27.500 ECU i 
Nederlandene) ikke er forpligtet til at 
lade sig forsikre. I Nederlandene 
findes der imidlertid en almindelig 
ordning for godtgørelse af "ekstraor­
dinære lægeudgifter". 
Forskellen mellem de offentli­
ge sundhedsvæsener (typisk i 
Storbritannien, Skandinavien og Italien) og sundhedsforsikringssy-
stemerne med hensyn til dækning 
ligger mere i indre forskelle hvad 
angår ydelsesberettigelse end i det 
samlede omfang. I sygeforsikrings-
systemerne fungerer de forskellige 
kasser undertiden efter forskelhge 
regler, hvilket giver sig udslag i visse 
forskelle hvad angår omfanget og 
typen af de tjenester, man har adgang 
til, forbrugernes valgmuligheder, 
udbetalings- eller godtgørelsespro-
cedurer osv. Et tydeligt eksempel på 
dette er den ringere dækning af selv­
stændige i tilfælde af "mindre risici" 
i Belgien og Frankrig (se kapitel 6). 
Endvidere gælder det for forsikrings­
systemerne, at personer, der er beret­
tiget til ydelser gennem social 
bistand, kan være stillet over for be­
grænsninger med hensyn til antallet 
af tjenester eller valget af tjenestey­
dere (som i Frankrig i tilfældet assi­
stance publique. 
Finansiering 
Det nationale britiske og skandinavi­
ske sundhedsvæsen finansieres næ­
sten udelukkende over skatterne (dog 
går en del af de sociale bodrag til 
finansiering af sundhedsvæsenet i 
Storbritannien). I Irland er den vig­
tigste finansieringskilde ligeledes 
den almindelige beskatning, selv om 
der også opkræves et sundhedsbidrag 
på 1,25% af alle indkomster. 
I Sydeuropa fastsatte man et mål om 
at skifte fra bidrag til skattefinansie­
ring under reformerne til etablering 
af nationale tjenester, men dette er 
endnu ikke blevet gennemført. I 
Itahen og Grækenland opkræves der 
stadig øremærkede sundhedsbidrag 
af indkomster. I Spanien og Portugal 
bruges en del af de samlede indtægter 
-32-
p& && l8#S#i#|^^^ 
fra bidragene til at finansiere den na­
tionale tjeneste — navnhg de tradi­
tionelle arbejdsmarkedsfonde, som 
stadig eksisterer. I alle fire sydhge 
medlemsstater er andelen af udgifter, 
som finansieres overskatterne, steget 
konstant i de seneste ti år. 
Bidrag (med forskelhge satser) er 
den vigtigste finansieringskilde for 
de forskellige kasser, der findes i 
Tyskland, Østrig, Frankrig, Belgien, 
Luxembourg og Nederlandene, selv 
om de almindelige skatter også har 
været anvendt i disse lande til at dæk­
ke den stadig større forskel mellem 
bidragsindtægterne og udgifterne. 
Ud over den almindelige beskatning 
og øremærkede bidrag har en tredje 
finansieringskilde fået stadig større 
betydning i løbet af de sidste ti år, 
nemlig brugerbetaling. I alle lande 
skal patienterne betale en del af re­
ceptudgifterne. I Belgien, Frankrig, 
Luxembourg, Portugal og Sverige 
bærer patienterne en del af udgifterne 
til lægekonsultationer, og der betales 
en mindre afgift for hospitalsophold 
i Belgien, Tyskland, Frankrig, 
Luxembourg og Finland. Der findes 
mange undtagelser fra brugerbetalin­
gen i de fleste lande i forbindelse med 
særhge sygdomme og/eller for øko­
nomisk ugunstigt stillede grupper. 
Organisation 
Nationale sundhedstjenester og sy­
geforsikringssystemer er normalt or­
ganiseret forskelligt. Eftersom de 
første er enkle, altomfattende syste­
mer, er strukturen her ofte mere ens­
artet og homogen. I Storbritannien, 
Irland, Danmark, Sverige, FinLipd 
og Italien fasdægges den overordne­
de politik af sundhedsministeriet, mens ansvaret for gennemførelsen af 
politikkerne og de faktiske sund­
hedstilbud ligger hos de lavere rege­
ringsniveauer (regioner, kommuner 
eller lokale sundhedsdistrikter eller 
-enheder), som har forskelhge grader 
af selvstændighed. Også her befinder 
Spanien, Portugal og Grækenland sig 
i en overgangsproces. Sideløbende 
med den nye, ensartede og decentrale 
administration af den nationale sund­
hedssektor fungerer de gamle kasser 
fortsat på landsplan (i nogle få regio­
ner i Spanien) på sektorniveau og 
indtager stadig en meget fremtræ­
dende plads i Grækenland. 
Sygeforsikringssystemer er normalt 
både struktureret sektormæssigt og 
geografisk. Suno^edsministerierne har 
det overordnede pohtiske ansvar, selv 
om en del af ansvaret ligger hos regionale 
eller lokale regeringer. De forskellige 
sygekasser nyder imidlertid et vist orga­
nisatorisk ansvar (navnhg i Tyskland og 
Nederiandene) med hensyn til det fakti­
ske behandlingsudbud og undertiden 
også til finansieringen som for eksempel 
i Tyskland. Kasserne er også struktureret 
pågeografiskplanog ledes afbestyrelser, 
hvor forbrugernes interesser er direkte 
repræsenteret Som i tilfældet indkomst-
bevarende ordninger har hvert land sin 
egen organisationsstruktur, som i høj 
grad er historisk bestemt I Belgien og 
Nederiandene har sygekasserne for ek­
sempel bevaret deres oprindelige ideolo­
giske og/eller religiøse præg — selv om 
mange medlemmer udelukkende vælger 
mellem dem ud fra økonomiskekriterier. 
Andre relevante organisatoriske aspekter 
ved sygesikringssystememe vedrører 
forholdet mellem finansinstitutioner og 
tjenesteyderne (navnlig fagfolk i 
sundhedssektoren), den specifikke funk-
tionsform på de forskelhge behandlings-
niveauer (f.eks. hospitaler), forholdet mellem offentlig/privat, de overordnede 
budgetprocedurer og så videre. Disse 
aspekter er vigtige i forbindelse med en 
begrænsning af udgifterne og er i øjeblik­
ket ved at bh ve reformeret i mange lande 
(se kapitel 5 i nærværende rapport). 
Sociale tjenester 
Ved siden af indkomstoverførsel og 
behandling omfatter de sociale tjene­
ster i alle landene en lang række and­
re tjenester rettet mod særhge behov. 
Der findes tre vigtige målgrupper: 
børn og unge, voksne med 
vanskelige økonomiske eller 
psykiske/fysiske forhold (for eksem­
pel handicappede eller narkomaner) 
samt ældre mennesker. Sociale ydel­
ser til disse mennesker kan leveres 
under forholdsvis standardiserede 
former (såsom daginstitutioner for 
børn eller plejehjem for ældre) eller 
på en mere personlig måde (såsom 
hjemmehjælp). Disse former for 
ydelser er blevet stadig mere betyd­
ningsfulde i de senere år og har vist 
sig at være en potentielt fleksibel me­
tode til bekæmpelse af forskelhge 
former for social udstødelse. 
Ansvaret for levering af sociale tje­
nester ligger i de fleste lande hos de 
regionale og/eller lokale myndighe­
der. Kun i Spanien forvaltes denne 
sektor centralt af en national organi­
sation (INERSO), selv om de regio­
nale myndigheder også har opnået en 
vis selvstændighed på dette område. 
I de skandinaviske medlemsstater le­
veres de fleste tjenester direkte af de 
offenthge myndigheder. I de konti­
nentale lande er der tale om en mere 
varieret blanding af tjenester, der le­
veres direkte af det offenthge, og tje­
nester, der leveres af subsidierede 
private eller frivillige (tredje sektor) 
33-
Kapttetl ^S^^^UU^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^i 
organisationer. Den almindelige be­
skatning er den vigtigste finansie­
ringskilde i hele Unionen, selv om 
der i nogle lande opkræves en mindre 
afgift for visse tjenester. 
En, fire eller 
femten modeller? 
Hvilket mønster tegner der sig 
efter en nærmere undersøgelse 
af socialbeskyttelsessystemerne i 
Unionen? Lidt forenklet kan man 
sige, at medlemsstaterne falder i fire 
forskelhge "geo-sociale" grupper, 
som har fælles traditioner og institu­
tionelle kendetegn. 
Den første gruppe består af de skan­
dinaviske lande: Danmark, Finland 
og Sverige. Her er social beskyttelse 
en borgerret, dækningen er helt uni­
versel (selv med hensyn til kontanty­
delser ved sygdom og moderskab i 
Sverige og Finland), og alle har ret til 
det samme "grundbeløb", når der 
opstår en "risiko", selv om folk med 
lønnet arbejde modtager supplerende 
ydelser gennem obligatoriske ar­
bejdsmarkedsordninger. Den almin­
delige beskatning spiller en 
fremtrædende (omend ikke altdomi­
nerende) rolle som finansieringskil­
de. De forskellige funktioner inden 
for socialbeskyttelsen er nært inte­
greret inden for administrative ram­
mer, og offentlige myndigheder 
(centrale eller lokale) er direkte an­
svarlige for tjenesteudbudet. Det 
eneste aspekt, som i et vist omfang er 
separat i forhold til den offenthge 
kerne af social beskyttelse, er 
arbejdsløshedsforsikringen, som er 
frivilhg, og som administreres af fag­
foreningerne (selv om der ydes store 
støttebeløb fra staten). Den anden gruppe består af 
Storbritannien og Irland. I først­
nævnte land er dækningen af social 
beskyttelse praktisk taget universel 
og praktisk talt universel i sidstnævn­
te tilfælde (der findes nogle huller for 
mennesker i udkanten af eller uden 
for arbejdsmarkedet, og det nationale 
sundhedsvæsen i Irland giver kun 
fuldstændig ydelsesberettigelse på 
grundlag af økonomiske behov). 
Grundbeløbene for de forskellige 
ydelser er lavere end i Skandinavien, 
og der er i højere grad tale om trangs­
bestemte ydelser. Sundhedsvæsenet 
finansieres over de almindelige 
skatter, men bidrag spiller også en 
vigtig rolle i forbindelse med fi­
nansiering af kontantydelser. Som i 
Skandinavien er der tale om integre­
rede, administrative rammer med 
centrum i de offenthge myndigheder. 
Arbejdsmarkedets parter er kun i rin­
ge omfang involveret i fastlæggelse 
af politik eller forvaltning. 
Den tredje gruppe består af 
Tyskland, Frankrig, Benelux-
landene og Østrig. Her er "Bis-
marck"-traditionen med dækning i 
kraft af beskæftigelsesmæssig eller 
familiemæssig status stadig tydelig 
både med hensyn til indkomstsstøt-
te og sundhedsvæsen. Kun i 
Nederlandene har man til dels frave­
get denne tradition ved at etablere 
enkelte universelle ordninger. For­
sikringsprincippet hgger stadig til 
grund for fastsættelsen af ydelserne 
(de fleste er indkomstsbestemte) og 
finansieringsmetoden (for det meste 
baseret på bidrag) — ofte med 
forskellige regler for forskellige er­
hvervsgrupper. Selv om socialforsik­
ringen er omfattende, findes der 
stadig huller i beskyttelsen, som ud­
fyldes af en (højt udviklet) bistands­
ordning. Arbejdsmarkedsfonde spiller en fremtrædende, administra­
tiv rolle, og arbejdsmarkedets parter 
er i høj grad inddraget. 
Den fjerde gruppe består af Itahen, 
Spanien, Portugal og Grækenland I disse 
lande er den institutionelle opbygning af 
socialbeskyttelsessystememe kendeteg­
net af et tilsvarende "blandet" mønster. 
På den ene side findes der meget frag­
menterede "bismarckske" indkomststøt­
tesystemer med meget generøse 
pensionsordninger, men uden en national 
ordning for mindsteindkomst, således at 
hullerne i dækningen er større end andre 
steder i Unionen. På den anden side har 
disse lande etableret nationale sundheds­
ordninger med en universel stand­
ardiseret dækning (selv om dette ikke er 
gennemført fuldt ud i Spanien, Portugal 
og Grækenland). Arbejdsmarkedsfonde 
og arbejdsmarkedets parter spiller en 
fremtrædende rolle i forbindelse med 
indkomststøtte, men ikke længere inden 
for sundhedsvæsen, og for sidstnævntes 
vedkommende erstatter almindelig be­
skatning gradvis bidrag som finansie­
ringskilde. 
Denne opdeling i fire grupper må ikke 
fortolkes alt forufleksibelt Som tidligere 
nævnt vil Ughederne ved de fire grupper 
for en udenforstående iagttager være 
større end forskellene, mens en detaljeret 
gennemgang vil give anledning til at be­
handle alle systemer som enestående. 
Endvidere har klassificeringer i kraft af 
deres natur tendens til at blive statiske og 
kunstige. Som det vil fremgå af de efter­
følgende kapitler, har de sociale beskyt­
telsessystemer i Unionen været inde i en 
gradvis forandring gennem de seneste 
par år, ofte som reaktion på fælles udfor­
dringer, og i det lange løb kan tilpasnin­
ger og ændringer meget vel resultere i, at 
B. ropas sociale geografi bliver omskre-
^ <£ på tilsvarende vis. 
34 
jstendenser 
Kapitel 2 Tilpasning til forandring: 
de seneste reformer og 
vigtigste udviklingstendenser 
Ihele Den Europæiske Union har 
socialbeskyttelsessystemerne 
været i fokus og genstand for stigen­
de politisk interesse i de senere år, 
uanset deres præcise kendetegn. I 
alle medlemsstater, selv de sydeuro­
pæiske lande, hvor systemerne i 
deres nuværende udformning af er 
langt nyere dato, står de systemer, 
som i årenes løb møjsommeligt er 
blevet udviklet til at kunne tilbyde en 
omfattende grad af støtte og bistand, 
nu over for et voksende krav om for­
andring og endda nedskæring. Selv 
om dette pres i de fleste lande slet 
ikke går så langt som til at true prin­
cippet om universel støtte til dem, der 
har behov, hvilket har været hele 
grundprincippet bag de europæiske 
socialbeskyttelsessystemer, er langt 
de fleste ændringer i medlemsstater­
ne gennem de senere år gået i retning 
af en begrænsning af udgifterne. 
Endvidere overvejes det aktivt i en 
række lande at gennemføre en vidt­
gående reform af systemernes funk-
tionsmåde — deres dækning, 
ydelsernes størrelse og finansierings­
kilderne — med den fælles målsæt­
ning at begrænse udgifterne, i mange 
tilfælde ved i højere grad at koncen­
trere udgifterne om de mennesker, 
der har de største behov. Samtidig er der eksempler på syste­
mer, som forandres for at kunne 
reagere mere effektivt på de ændrede 
krav til systemerne eller udvides for 
at kunne opfylde nye behov — som 
for eksempel i Tyskland med indfø­
relsen af et særhgt plejetillæg for 
personer, som tager sig af familie­
medlemmer på fuld tid. 
Denne stigende fokusering på be­
grænsning af udgifterne skyldes en 
række økonomiske, sociale og demo­
grafiske faktorer, som berører de fle­
ste dele af Unionen, og som har det 
fælles træk, at de pålægger socialbe­
skyttelsessystemerne stigende krav 
og/eller begrænser de midler, der er 
til rådighed til finansiering af syste­
merne. Hver for sig synes kravene at 
være til at håndtere, men tilsammen 
udgør de en kolossal udfordring for 
de eksisterende systemer. 
Ingen af disse faktorer er nye. De har 
alle været tydelige gennem et stykke 
tid, og systemerne er allerede i et vist 
omfang blevet tilpasset disse forhold 
I alle dele af Unionen har systemer, 
hvor de enkelte detaljer med hensyn 
til funktionsmåde er forskelhge, vist 
sig at være meget effektive med hen­
syn til opretholdelse af social samhø­
righed og forebyggelse af udbredt 
fattigdom i kølvandet af de økonomi­ske og andre omvæltninger gennem 
de sidste 20 år. 
De to vigtigste faktorer, som begge 
udgør store udfordringer for de eksi­
sterende systemer, er den stadig æld­
re befolkning i Unionen på grund af 
faldende fødselstal og længere for­
ventet levetid samt den fortsat høje 
arbejdsløshed kombineret med den 
langvarigt lave, økonomiske vækst, 
som den er udtryk for. Førstnævnte 
faktor indebærer stigende udgifter, 
ikke kun til alderspensioner og en 
stigende andel af indkomsten, som 
går til mennesker, der ikke længere 
bidrager direkte til generering af ind­
tægter, men også til sundhedsvæse­
net og andre former for pleje. 
Sidstnævnte faktor indebærer på den 
ene side store udgifter til indkomsts-
støtte til personer, som ikke kan finde 
et arbejde, og til aktive foranstaltnin­
ger på arbejdsmarkedet for at gøre 
disse personer mere egnede til at fin­
de et arbejde samt forhindre social 
udstødelse, og på den anden side fær­
re indtægter til finansiering af udgif­
terne som følge af det lavere antal 
beskæftigede. Sidstnævnte virkning 
er blevet forstærket, dels fordi unge i 
højere grad følger uddannelser, deh 
fordi ældre går tidligere på pension. 
35-
Mens den høje arbejdsløshed har 
udgjort et alvorligt og voksende 
problem i de fleste dele af Unionen 
siden midten af 1970'erne, især fordi 
folk generelt er arbejdsløse i længere 
perioder, har befolkningens stigende 
gennemsnitsalder hidtil kun haft en 
forholdsvis begrænset indvirkning 
på udgiftsbehovet sammenlignet 
med den situation, der vil opstå, når 
de store årgange fra hge efter krigen 
når pensionsalderen. Selv om den 
fulde virkning af dette først vil kunne 
mærkes om 15-20 år, er de pensions­
rettigheder, som den pågældende 
gruppe har optjent en kilde til stigen­
de bekymring i mange lande, 
efterhånden som tidspunktet for 
udnyttelsen af disse rettigheder nær­
mer sig. Hvorvidt en sådan bekym­
ring er begrundet, og i hvor høj grad 
den kan retfærdiggøre de fremtidige 
nedskæringer i udgifterne, som nu 
foretages eller foreslås, er spørgsmål, 
som kan diskuteres. Der er imidlertid 
ingen tvivl om, at belastningen for de 
europæiske økonomier og samfund 
som følge af det stigende antal pen­
sionister bliver langt vanskeligere at 
bære, hvis den økonomiske vækst på 
langt sigt fortsat er lav, og arbejdsløs­
heden fortsat er høj. 
En tredje faktor, som truer med at 
presse udgifterne i vejret, og som har 
været genstand for hge så stor poli­
tisk opmærksomhed, er de stigende 
udgifter til sundhedsvæsenet som 
ikke kun skyldes det stærkt stigende 
antal personer, der når at blive gamle, 
og som derfor stiller større krav til 
behandlingssystemerne, men også på 
grund af tekniske fremskridt og bed­
re know-how, der gør det muhgt at 
behandle sygdomme, der hidtil har 
været uhelbredelige, samt en mar­
kant tendens til, at kravene til 
behandling stiger med indkomsten. Selv om ikke alle nye behandlings­
former måde medfører forøgede 
udgifter — mikro-kirurgi, som bety­
der, at patienten kommer sig langt 
hurtigere efter en operation, er et 
godt eksempel — er det trods alt til­
fældet for en række behandlinger, og 
med den forlængede levetid øges ud­
gifterne til behandling. 
En fjerde faktor er kvindernes stigen­
de tilstedeværelse på arbejdsmarke­
det, som i de fleste nordhge dele af 
Unionen har været en konstant ten­
dens i de sidste 20-30 år, men som 
først begyndte at gøre sig gældende i 
1980'erne i mange af de mindre ud­
viklede dele af Sydeuropa samt i 
Irland (i Grækenland og Spanien hg­
ger erhvervsprocenten for kvinder 
mellem 25 og 49 år stadig under 60% 
i 1994 og under 55% i Irland). Selv 
om der er tegn på, at den opadgående 
tendens er ved at være slut i de skan­
dinaviske medlemsstater, hvor kvin­
dernes erhvervsprocent har nået et 
niveau, der kun hgger en smule under 
den, der gælder for mænd (i Danmark 
var 84% af kvinderne mellem 25 og 
49 år erhvervsaktive i 1994), vil den 
næsten med sikkerhed stige en del 
endnu i andre lande. Der vil derfor 
være et stigende behov for at tilbyde 
støttefacihteter, som giver kvinderne 
mulighed for at forfølge deres 
erhvervskarriere, mens de opfostrer 
deres børn. Den samme tendens giver 
endvidere anledning til et vist pres 
for at få udviklet ordninger inden for 
socialbeskyttelsessystemerne, hvor­
ved man undgår at straffe kvinderne, 
hvis de afbryder deres erhvervskar­
riere for at passe børn. 
En femte faktor er den traditionelle 
families ændrede struktur og den 
voksende betydning af "atypiske" 
husholdninger, såsom eneforældre, fraskilte eller samlevende par, som 
også påvirker behovet for ændring og 
udvidelse af socialbeskyttelsessyste­
met, så det kan yde specifik støtte og 
udvikle individuelle frem for afledte 
rettigheder for de pågældende kvin­
der. 
En sjette faktor er den stigende åben­
hed i økonomierne i Unionen, som 
har medført en intensiveret konkur­
rence og et stigende behov for at 
bevare konkurrenceevnen på ver­
densmarkederne. Dette har igen be­
grænset mulighederne for at indføre 
selvstændige foranstaltninger i med­
lemsstaterne og skabt et øget pres for 
at begrænse produktionsomkostnin­
gerne og undgå politikker, som ville 
presse disse i vejret herunder navn­
lig de stigende udgifter til social be­
skyttelse og de højere afgifter, som 
måtte ramme erhvervslivet som et 
resultat heraf. 
En syvende faktor er den betydelige 
stigning i antallet af personer, der er 
afhængige af social beskyttelse, som 
skyldes ovennævnte udviklingsten­
denser, navnlig"at langtidsarbejds­
løsheden er blevet et fremtrædende 
træk ved arbejdsmarkedet og det sto­
re antal mennesker, der kun har be­
grænsede muligheder for at finde et 
job. En sådan vækst i afhængigheden 
og den økonomiske byrde på de sta­
dig færre, der skal finansiere de deraf 
følgende udgifter, truer med at un­
derminere den folkelige opbakning 
til bevarelsen af socialbeskyttelses­
systemerne i deres nuværende form, 
navnhg set i lyset af den langsomme­
re vækst i realindkomsterne. Til dels 
som et svar på dette har regeringerne 
søgt at ændre foranstaltningerne fra 
passiv indkomstsstøtte til aktive for-
anstaltninger med henblik på at få 
folk i arbejde og begrænse deres 
36 
KapM2~mipas§tø 
afhængighed af sociale ydelser. Man 
har endvidere intensiveret bestræbel­
serne på at afsløre svindel og forhin­
dre misbrug af systemet for at øge 
befolkningens tillid til de eksisteren­
de ordninger og ligeledes for at 
begrænse udgifterne, og man er 
begyndt at se nærmere på størrelsen 
af de udbetalte ydelser sammenhgnet 
med den disponible indkomst for 
folk i arbejde, som leverer finansie­
ringen. 
Disse faktorer har på ingen måde på­
virket medlemsstaterne i samme om­
fang — aldringsprocessen finder for 
eksempel sted med forskellig hastig­
hed rundt om i Unionen, hvilket vises 
nedenfor, og arbejdsløsheden er ste­
get til langt mere nogle steder end 
andre — men alle steder har man i et 
vist omfang skullet reagere på disse 
udfordringer, og det vil man fortsat 
skulle gøre i nogle år fremover. I 
Sydeuropa har regeringerne endvi­
dere skullet klare den betydelige stig­
ning i udgifterne som følge af 
udviklingen af systemer, der kan 
sammenlignes med Nordeuropa, 
samt selve virkningen af de nævnte 
faktorer. 
De almindelige reaktioner på 
udgiftssiden har hidtil været: 
- stramning af bestemmelserne og 
berettigelseskriterier hvad angår 
indkomstsstøtte og en begræns­
ning af ydelsesberettigelsen til 
de mest "trængende" frem for en 
direkte nedskæring af ydelserne 
- mere målrettede ydelser som led 
i samme strategi gennem anven­
delse af trangsbestemte ydelser 
ved at kæde ydelsesbeløbet sam­
men med indkomst og skattebe­
gunstigelser - øget privatisering af en række 
aspekter ved systemet herunder 
ikke kun udlicitering af leverin­
gen af ydelserne til virksomhe­
der fra den private sektor, men 
også et øget ansvar på den enkel­
te for selv at beskytte sig mod 
risici, navnhg med hensyn til 
pensioner og sygesikring 
- øget vægt på aktive frem for pas­
sive foranstaltninger, som nævnt 
ovenfor, for at forhindre langva­
rig afhængighed af indkomsts-
støtte. 
På finansieringssiden har den almin­
delige reaktion været at 
- sænke de sociale bidrag for virk­
somhederne, navnhg i form af 
ikke-lønrelaterede arbejdsom­
kostninger, for at forhindre, at de 
udhuler den internationale kon­
kurrenceevne og forværrer be­
skæftigelsessituationen direkte 
samt at stimulere jobskabelse 
- søge efter alternative finansie­
ringsmuligheder for social be­
skyttelse for at fordele byrden på 
et større antal og forhindre, at 
den i for høj grad koncentreres 
på virksomhederne og folk i be­
skæftigelse. 
Skitse 
Idet følgende vil de vigtigste for­
anstaltninger, som på det seneste 
er gennemført i medlemsstaterne, 
blive gennemgået og sammenhgnet, 
både hvad angår udgifter og finansie­
ring, og der vil bhve givet en kort 
beskrivelse af de forslag til ændrin­
ger, der i øjebhkket overvejes aktivt 
Endvidere behandles de mere gene­relle spørgsmål, som disse ændringer 
giver anledning til, samt de mulige 
konsekvenser for såvel folk i risiko­
grupperne som for de offentlige 
finanser i lyset af de økonomiske, 
sociale og demografiske udviklinger, 
der finder sted, hvilke blev nævnt 
ovenfor. 
Helt specifikt fokuseres der i analy-
sen først på medlemsstaternes 
reaktion på de demografiske udvik­
lingstendenser, navnhg de kommen­
de, og man koncentrer sig om 
ændringer vedrørende alderspensio­
ner, som er en vigtig udgiftspost i alle 
lande. Endvidere ser man på 
størrelsen af det nært forestående 
demografiske problem, som pen-
sionssystemerne vil bhve påvirket af, 
og forsøgene på at sætte dem i 
perspektiv ved at relatere dem til pro­
blemerne med den høje og stigende 
arbejdsløshed, som man har oplevet 
gennem de sidste 20 år. 
For det andet gennemgås bevægelsen 
hen imod en større grad af målrettede 
ydelser og den større koncentration 
af udgifterne"på de mest trængende, 
herunder navnlig den stigende 
anvendelse af trangsbestemte ydelser 
og de muhge ulemper og fordele. 
For det tredje gennemgås skiftet til 
mere aktive socialpolitikker både i 
sammenhæng med den høje arbejds­
løshed generelt og den høje langtids­
arbejdsløshed i særdeleshed samt de 
udgiftsmæssige følger tillige med 
den øgede fokusering på det muhge 
manglende incitament, som kan 
skyldes alt for generøse indkomst­
støtteordninger. 
For det fjerde gennemgås de vigtig­
ste udviklingstendenser med hensyn 
til finansieringskilder sammen med 
37-
^pjføæji !!§|l! 
virkningerne af en eventuel radikal 
omstrukturering af finansieringen 
med en større vægt på almindelig 
beskatning og mindre på bidrag en­
ten fra arbejdsgivere eller arbejdsta­
gere. 
Endelig overvejes forskellige mulig­
heder for privatisering af særlige 
aspekter af socialbeskyttelsen. 
Reaktioner på 
demografiske og 
økonomiske pres 
Ide fleste medlemsstater har man 
skiftet fokus i politikken i løbet af 
den første halvdel af 1990'erne fra 
aktivt at tilskynde til tidlig pensione­
ring — i visse tilfælde gennem en 
nedsat pensionsalder og højere 
indkomstsstøtte til folk, der ikke læn­
gere arbejdede — til at begrænse 
væksten i udgifterne til pensioner. 
Denne udvikling er fremkaldt af to 
vigtige aspekter, som har forstærket 
hinanden: det stigende antal perso­
ner, som vælger at lade sig pensione­
re tidligt, mens der var mange 
afskedigelser under recessionen og 
jobbene blev færre, samt den 
forudsete stigning i den andel af 
befolkningen, som vil være over pen­
sionsalderen fra omkring år 2010 og 
fremefter, når de store årgange fra 
efterkrigstiden bliver 65, som be­
skrevet nedenfor. Ændringerne har 
antaget forskelhge former og har i 
visse tilfælde også haft andre formål 
— navnlig en mere hgehg behand­
ling af mænd og kvinder — men har 
alle ført til en begrænsning på længe­
re sigt af det beløb, der overføres i 
form af pensioner. Forhøjelse af 
pensionsalderen 
I fem medlemsstater er den officielle 
pensionsalder enten blevet sat i vejret 
eller ved at blive det. I Tyskland vil 
pensionsalderen gradvis blive forhø­
jet fra 63 år for mænd og 60 år for 
kvinder til 65 år for begge køn mel­
lem år 2001 og 2012, mens folk, der 
vælger at gå på førtidspension, vil få 
pensionsbeløbet nedsat med 3,6% for 
hvert år før den officielle pensionsal­
der, som de har forladt deres arbejde. 
I Grækenland blev pensionsalderen 
også sat i vejret til 65 år for både 
kvinder og mænd som led i reformer, 
der blev indført i 1992 for at gøre 
pensionssystemet mere ensartet. I 
Portugal er pensionsalderen forkvin­
der ved at blive øget fra 62 år til 65 år 
(med seks måneder om året fra januar 
1994), så den svarer til pensionsalde­
ren for mænd, mens man i Storbritan-
nien har planer om at bringe 
pensionsalderen for kvinder (nu 
60 år) på hnie med den for mænd i 
perioden 2010 til 2020 (men kun for 
folk, der er under 44 år i 1995). Også 
i Finland er pensionsalderen for of­
fentligt ansatte blevet sat i vejret fra 
63 år til 65 år for at bringe den i 
overensstemmelse med pensionsal­
deren for privat ansatte. I Itahen, 
hvor pensionsalderen nu er 62 år for 
mænd og 57 år for kvinder, er der 
planer om, at man fra 2008 gradvis 
skal bevæge sig hen imod en fleksi­
bel ordning, hvor både mænd og 
kvinder kan gå på pension mellem 
57 år og 65 år. 
I en sjette medlemsstat, Frankrig, hg­
ger pensionsalderen ganske vist fort­
sat på 60 år, men antallet af år med 
bidragsindbetaling for at opnå beret­
tigelse til fuld pension er blevet sat i 
vejret fra 37,5 til 40, hvilket i praksis har stort set samme virkning som po­
litikken i de fem ovennævnte lande, 
navnhg for personer, der følger en 
faglig eller teoretisk uddannelse, til 
de er et sted i 20'erne. (Selv om dette 
sandsynligvis vil betyde, at disse 
mennesker må udsætte deres pensio­
nering til en senere alder end folk, der 
begynder at arbejde tidligere, vil der 
være tendens til, at de har en højere 
gennemsnitsindkomst hvilket både 
giver større valgfrihed med hensyn 
til pensionstidspunkt samt større mu­
ligheder for at blive ved med at arbej­
de til en højere alder). 
Selv om disse ændringer til en vis 
grad vil mindske udgifterne til social 
beskyttelse i de kommende år, er det 
ikke en naturlig konsekvens, at antal­
let af pensionister vil falde. På trods 
af den generelle ændring af politik­
ken væk fra at tilskynde til at gå på 
pension tidligt, er antallet af perso­
ner, der forlader arbejdsstyrken, før 
de når pensionsalderen steget mere 
siden 1990 end tidligere (se neden­
for), hovedsagehg på grund af det 
større antal afskedigelser og proble­
merne med at £nde alternativ be­
skæftigelse, som de mennesker, der 
mistede deres arbejde i recessions­
årene, har væretude for. Den væsent­
ligste virkning kan derfor blot være, 
at man flytter støttebyrden væk fra 
staten og over på den enkelte. 
Andre foranstaltninger, 
der påvirker 
pensionerne 
Ud over disse ændringer, som effek­
tivt hjælper med til at begrænse an­
tallet af mennesker, der modtager 
pensioner, navnhg i de kommende 
år, når de demografiske tendenser be­
gynder at slå igennem, har der været 
38-
tnser 
en udbredt tendens til at begrænse 
størrelsen af de udbetalte ydelser, 
navnhg ved at ændre beregnings-
og/eller opskrivningsgrundlaget for 
pensioner. 
Fra 1994 har man i Frankrig ændret 
grundlaget for fastsættelse af pen-
sionsbeløbet fra lønnen gennem de 
10 års ansættelse, hvor den var 
højest til de bedste 25 år, mens både 
referenceindkomsten og de udbetalte 
pensioner nu revideres eller opskri­
ves på grundlag af prisstigninger sna­
rere end lønstigninger (se kasse 
vedrørende pensionsreformer). Sam­
me år ændrede Portugal beregnings­
grundlaget fra indkomsten fra de 
bedste 5 ud af de sidste 10 år til de 
bedste 10 ud af de sidste 15, og mini-
mumsbidragskravet for at opnå ret til 
pension blev hævet fra 120 måneder 
til 15 år. 
Samtidig blev i Portugal denne effek­
tive sænkning af pensionsbeløbet 
imidlertid opvejet af en indeksregu­
lering af indkomsten, der bruges som 
beregningsgrundlag, i forhold til 
prisstigningerne, hvor der tidligere 
overhovedet ikke var nogen indeks-
regulering, mens de laveste pensio­
ner er blevet hævet betydeligt, 
hvilket også skete i Grækenland i 
1992. Sådanne ændringer viser, at 
ikke alle de gennemførte reformer er 
sket med det formål at begrænse 
udgifterne — i nogle tilfælde, navn­
hg i medlemsstater, hvor systemerne 
stadig er under udvikling, er de ble­
vet brugt til at opfylde reelle behov 
og forbedre omfanget af den sociale 
beskyttelse. 
I Finland har man på den anden side 
opnået en begrænsning i udgiftens 
på en mere direkte måde ved at sænke 
den højeste pension til offentligt an­satte fra 65% af den tidligere ind­
komst til 60%. 
Noget hgnende er sket i Danmark og 
Nederlandene, idet man tager mere 
hensyn til supplerende indkomster 
hos pensionisten eller dennes partner 
ved fastsættelsen af det beløb, der 
skal udbetales, enten som grundpen­
sion eller som supplerende ydelser, 
og i Danmark også ved at gøre pen­
sioner og andre garanterede mind­
steindkomster skattepligtige (dog 
med en forhøjelse af det udbetalte 
beløb som kompensation) og i 
Nederlandene ved at begrænse retten 
til højere grundpensioner. 
I et antal tilfælde, som i Itahen og 
Sverige (for tillægspensioner), har 
man endvidere indført ændringer 
med henblik på at begrænse fremti­
dige pensionskrav ved i højere grad 
at sætte det udbetalte pensionsbeløb 
i forhold til indbetalte bidrag frem for 
til hidtidig indkomst Forsøg på at 
flytte ansvaret for pensionsudbeta­
ling over på den enkelte og væk fra 
staten og tilskynde til flere private 
forsikringsordninger for tillægspen­
sioner — hvilket navnhg er tilfældet 
i Storbritannien — er til dels motive­
ret ud fra samme mål, selv om det 
ikke nødvendigvis er den vigtigste 
drivkraft bag dem. Sådanne foran­
staltninger er en ændring væk fra de 
fremherskende samtidighedssyste-
mer, hvor de nuværende arbejdende 
generationer finansierer pensioni­
sterne, til et andet hvor de bidrag, 
som indbetales af, eller på vegne af, 
dem, der nu er i beskæftigelse, er 
øremærket til de pensioner, de selv 
vil modtage, når de går på pension. 
I praksis kan det imidlertid, uanset de 
formelle ordninger, diskuteres, hvor 
meget den faktiske situation ændres, og de fremtidige finansieringspro­
blemer lettes. Der er ingen garanti 
for, at den fremtidige strøm af (natio­
nal-) indkomst fra hvilken de fakti­
ske betalinger skal ske, vil blive 
udvidet til den nødvendige størrelse 
ved simpelthen at øge mængden af 
tvungen opsparing. Med mindre det­
te generelt fører til større opsparing 
og dermed stigende investeringer el­
ler et større udbytte — som begge 
afhænger af de modsvarende ændrin­
ger i virksomhedens overskud, når 
opsparingen stiger i den personlige 
sektor (dvs. at der ikke er nogen di­
rekte sammenhæng mellem en stig­
ning i den personlige opsparing og en 
stigning i investeringer eller øget ef­
fektivitet hvormed de udlånte midler 
anvendes) — vil den økonomiske 
vækstrate og størrelsen af det fremti­
dige BNP, som overførslerne skal 
hentes fra, fortsat være de samme. 
Og hvis det fører til lavere økono­
misk vækst — som for eksempel hvis 
en stigende andel af investeringerne 
går til udlandet — vil folk i beskæf­
tigelse, selv om pensionsfondene 
måske er i balance og i stand til at 
afholde deres, fordringer, ikke desto 
mindre stå dårligere, end hvis de hav­
de ansvaret for direkte at finansiere 
pensionerne. 
Usikkerheden ved virkningerne af at 
gå over til et fuldt-finansieret system 
er måske forklaringen på, at den nært 
forestående forholdsmæssige 
forøgelse af antallet af pensionister 
ikke har ført til en mere omfattende 
udvikling i Unionen med hensyn til 
en mere radikal omlægning af 
pensionsordningerne, end det man 
har set hidtil. Samtidig er der tegn på 
en generel tendens i Unionen, navn­
lig hvad angår tillægspensionsord--
ninger, til at gå i retning af systemer, 
hvor det er det indbetalte bidragsbe-
39-
Kapitel 2-Tilpasning ti! 1orandring', de seneste reformer og vigtigste udviklingstendenser 
Reformer af alderspensioner 
Frankrig 
Der blev gennemført stnikturelle reformer af pensions-
forsikringssystemet i 1993 til dels med det formål at 
skabe balance mellem finansiering og udgifter. Der blev 
foretaget ændringer i beregningsmetoden for den 
gennemsnitlige årsløn, der bruges som reference ved 
beregning af pensionsbeløbet samt længden af bidrags-
perioden for at opnå ret til fuld pension. Perioden for 
fastsættelse af referencelønnen, som tidligere var de 10 år 
med den højeste løn, skal nu hvert år sættes op med et år 
indtil 2008, hvor perioden vil komme til at bestå af de 
bedste 25 år. Samtidig skal bidragsperioden for at give 
den pågældende person ret til en pension svarende til 
50% af referencelønnen forlænges fra 150 kvartaler til 
160 (40 år) i 2003. For hvert år, bidragsperioden er under 
40 år, nedsættes ydelsen med 5%, hvis man går på 
pension, før man er fyldt 65 år, derefter baseres reduktio­
nen i de udbetalte ydelser på alderen. For særlige katego­
rier (såsom ansatte med 50% invaliditet, manuelle 
arbejdstagere med 3 børn, krigsveteraner eller krigsofre) 
udbetales den fulde ydelse uanset antallet af bidragsår. 
Italien 
I Itahen, hvor der har været en særlig markant stigning i 
pensionsudgifterne gennem de sidste tyve år på grund af 
en lav pensionsalder og høje ydelser, indførte man en 
første pensionsreform i 1992/1993, hvor pensionsalderen 
blev sat op, og adgangen til "senior"-pensioner (som man 
kunne kræve efter 35 års bidrag eller 20 år inden for den 
offenthge sektor uanset alder) blev begrænset I somme­
ren 1995 vedtog man en ny pensionslovgivning om grad­
vis indførelse af et system med fleksibel pensionering, 
ifølge hvilket både mænd og kvinder i 2008 skulle have 
ret til at gå på pension mellem 57 og 65 år. De samme 
regler skal gælde for alle brancher — en betydelig æn­
dring i lyset af de markante forskelle i det nuværende 
system. Den vigtigste ændring vedrører imidlertid bereg­
ningsgrundlaget for ydelserne, som ikke læ agere vil være 
afhængige af indtægten, men derimod af bidragene. Det 
samlede indbetalte bidrag gennem exhvemk&rrieren di­
videres med en "konverteringskoefFjcient" mellem 
4,719% (ved 57 år) og 6,13% (ved 65 år). Denne koeffi­
cient skal revideres hvert tiende år og lean justeres i 
henhold til den demografiske og økonomiske udvikling. 
Bidragsniveauet vil blive revideret en gang om året på 
grundlag i ændringer i BNP overen femårsperiode. Selve pensionen bliver inflationssikret, og der vil fortsat blive 
udbetalt en statsfinansieret socialydelse til personer, der 
ikke er berettiget til bidragsafhængig ydelse. Systemet vil 
fortsat være et samtidighedssystem, men fastsættelsen af 
ydelserne vil fremover ske efter et forsikringssystem. Ud 
over den bidragsafhængige pension i den "første søjle" 
vil man også tilskynde til udviklingen af frivillige tillægs­
pensioner under den "anden søjle". 
Sverige 
Den svenske rigsdag traf i 1994 beslutning om princip­
perne for en reform af alderepensionssystemet Forud for 
dette blev der udbetalt et fast pensionsbeløb (med trangs­
bestemte tillæg) og en national tillægspension (ATP), 
som var bidragsfinansieret men hvis størrelse stod i 
forhold til indkomsten. Under det nye system vD der blive 
tale om en integreret ordning for indkomstbestemte pen­
sioner, hvor ydelserne kædes mere direkte sammen med 
bidragene. Den udbetalte pension bhver en funktion af 
det samlede bidragsbeløb, som er indbetalt gennem en 
persons erhvervskarriere (justeret ved hjælp af et lønin­
deks), som divideres med en bestemt faktor for at fast­
sætte den årlige pension ved pensionsalderen. Denne 
faktor bhver den samme for alle i en bestemt aldersgrup­
pe, men kan variere mellem forskellige aldersgrupper 
afhængig af den gennemsnitlige forventede levetid. Pen­
sionsbeløbet i det første pensionsår bhver så justeret i 
forhold til både ændringerne i priser, og nettotilvæksten i 
økonomien som helhed. Samtidighedssystemet vil blive 
bibeholdt, men suppleret med elementer af en individuelt 
finansieret pensionsordning. Her vfl 2% af de 18,5% 
pensionsbidrag bhve opsparet i en særlig fond og ved 
pensioneringen vil den pågældende modtage den opspa­
rede kapitel samt dens afkast 
Selvom denne nye formel vil udgøre den centrale søjle i 
det. nye system (det ovenfor beskrevne bidrags- og fi­
nansieringssystem) vil basisydelsen fortsat blive stillet til 
rådighed for dem som ikke vil kunne udnytte de bidrags-
Hertil kommer supplerende ydelser også vil kunne udbe­
tales til dem der kun er berettiget til lave bidragsydelser. 
Frivillige pensionsordninger»( den tredje søjle) vil fortsat 
eksistere, den nye ordning vil blive gradvist indført og de 
nye regler vil fuldt ud dække personer født i 1954 eller 
senere,' 
-40 
^^^^^^<$$m^ :de seneste reformer øg udviklingstendenser 
løb, der er den afgørende faktor for 
pensionens størrelse frem for ind­
komsten ved arbejde, uanset bereg­
ningsmetode. Endvidere er der tegn 
på, at det offentlige har tendens til at 
opbygge reserver for at dække sti­
gende pensionsudgifter (se kapitel 4 
nedenfor).Endelig bør man også 
nævne, at mens de gennemførte 
ændringer navnhg har været rettet 
mod en begrænsning af udgifterne og 
en forbedring af pensionsordninger­
nes finansielle levedygtighed, er den 
seneste nedsættelse af bidragspro-
centen for alderspensioner i 
Tyskland (fra 19,2% til 18,6% af ind­
komsten) også et muhgt eksempel 
på, at problemerne med finansiering 
af pensionerne ikke bhve værre over­
alt (selv om dette til dels kan afspejle 
virkningerne af den store indvan­
dring på den tyske arbejdsstyrke og 
derfor også på bidragsindbetalerne). 
Nyhge undersøgelser viser dog, at 
der selv for Tyskland kan forventes 
finansieringsproblemer i fremtiden. 
Ændringernes 
indflydelse på mænd 
og kvinder 
Et aspekt af ændringerne af grundla­
get for fastsættelse af pensionsrettig­
heder vedrører virkningen for 
kvinder i forhold til mænd. Fordi 
kvinder med langt større sandsynlig­
hed end mænd vil beskæftige sig med 
at passe børn eller syge slægtninge, 
er det derfor også mere sandsynligt, 
at de vil skulle afbryde deres ansæt­
telsesperioder. Dette gør det normalt 
vanskeligere for kvinder at opfylde 
betingelserne for fuld pensionsberet-
tigelse, en kendsgerning, som 
afspejles i lovgivningen i en række 
medlemsstater, hvor antallet af 
årsbidrag enten er lavere for kvinder end for mænd (som i Belgien og 
Storbritannien — fem år mindre i 
begge tilfælde), eller hvor et antal år 
med pasning eller pleje godtgøres 
ved beregning af bidragene (dog ikke 
nødvendigvis en fuldstændig godt­
gørelse — se kapitel 7 nedenfor for 
nærmere detaljer). I Storbritannien 
forventes denne godtgørelse at bhve 
udvidet til den statslige supplerende 
pensionsordning for at yde en vis 
kompensation for den stigende pen­
sionsalder, mens man i Irland indfør­
te en hgnende godtgørelse (i dette 
tilfælde med godtgørelse af op til 
20 års pasning eller pleje i bidragene) 
fra april 1994 for personer, der pas­
sede handicappede eller invalide fa­
miliemedlemmer og børn under den 
skolepligtige alder. 
Samtidig er retten til pension til efter­
ladte, som normalt vedrører kvinder oftere end mænd, for nyhg blevet 
udvidet i Østrig og Portugal. 
Pensionslovgivningens muhge dis­
kriminerende virkning gælder imid­
lertid også de indkomster, som ligger 
til grund for beregningen af pensio­
nerne. Fordi kvinder må tage mere fri 
fra arbejde end mænd, vil en udvidel­
se af referenceperioden, for hvilken 
indtjeningsgrundlaget beregnes, som 
i Frankrig eller Portugal, have ten­
dens til i højere grad at ramme kvin­
der end mænd, eftersom den samlede 
indkomst oftere vil blive lavere. 
Resultatet af de allerede geimemførte 
eller planlagte ændringer i medlems­
staterne har generelt været en tilnær­
melse af pensionssystemerne snarere 
end at skabe større forskelle. Ved 
begyndelsen af 1995 var pensionsal­
deren for mænd i 7 medlemsstater 
således 65 år, i en anden, Belgien, var 
70 
60 
110? 
mi 
30 
20 
10 Pensionsalder og det krævede antal år med 
bidragsindbetalinger for at opnå fuld pension 
fordelt på køn i medlemsstaterne, januar 1996 
Pensionsalder Armed i 
I Ar med bidragsindbetalinger, mænd B Pensionsalder, mænd 
0 Ar med bidragsindbetalinger, kvinder SI Pensionsalder, kvinder 
II I! 1311IIII li III111 
B OK GR E F IFU. I L NL P UK 
D år med bWragsincfoetallnger ikke angivet, DK og NL det krævede antal år med bopæl I 
41 
6 Befolkningen på 65 år og derover i forhold til 
befolkningen mellem 15 og 64 år i Unionen, 1970-
2026 (gennemsnitsforudsigel8er) 
gg % befolkningen 15-64 
nïSQI 
1980 1990 199S 2005 2015 2025 
6 Befolkningen på 66 år og derover i forhold til 
befolkningen mellem 15 og 64 år i medlemsstaterne, 
1996,2015 og 2026 (gennemsnitsforudsigelser) 
^ % befolkningen 15-64 
T 50 
B DK D GR E f JftL I L NL P UK A SF S £15 
O omfatter de nye delstater den mellem 60 og 65 år, og i 
Tyskland er man ved at sætte den op 
til 65 år, hvorved kun Frankrig (lave­
re med 60 år), Danmark (højere med 
67 år) og senere Italien (mellem 57 
og 65 år) har en anden pensionsalder. 
Samtidig var pensionsalderen for 
kvinder også 65 år i fire medlemssta­
ter (og mellem 60 og 65 i Belgien), 
og den vil senere bhve sat op til 65 i 
Tyskland, Grækenland, Portugal og 
Storbritannien, hvorved kun de tre 
ovennævnte lande har en anden pen­
sionsalder (graf 4). 
På den anden side er der stadig mere 
forskel med hensyn til antallet af bi­
dragsår, som kræves for at opnå ret 
til fuld pension, varierende fra kun 35 
i Spanien og Grækenland til 48 i 
Irland, selv om den seneste forøgelse 
i Frankrig var et skridt i retning af 
større overensstemmelse med de 
fleste andre lande. I Danmark og 
Nederlandene er retten til pension i 
modsætning til andre steder baseret 
på bopæl snarere end bidrag (i 
Danmark, fordi pensionerne fi­
nansieres gennem den almindelige 
beskatning og ikke gennem bidrag, 
som nævnt nedenfor). 
Den tikkende 
befolkningsbombe 
Den hævede pensionsalder, som omtales 
ovenfor, er i de fleste tilfælde planlagt, så 
den falder sammen med, at de store år­
gange når pensionsalderen, og den al­
mindelige forventning om, at dette vil 
betyde en kraftig stigning i det antal per­
soner, der modtager pensioner, og der­
med også i omkôstningsbyrden for 
økonomierne. 11995 er omkring 15% af 
befolkningen i Unionen 65 år eller der­
over svarende til omkring 23% af 
befolkningen i den erhvervsdygtige alder 
42-
i 'M-fiØ/^'^' ' Kapitel 2 ~ Tilpasning til forandring: de te udviklingstendenser 
Ændringer i befolkning, aktivitet og beskæftigelse 
Selv om det utvivlsomt er sandt, at antallet af personer 
på 65 år og derover gennem de seneste år er steget i 
forhold til antallet af personer i den erhvervsdygtige 
alder — forsørgerforholdet, som det normalt måles — 
og tegner til at stige dramatisk fra år 2010 og fremefter, 
er stigningen i betydning hidtil blevet overgået af andre 
faktorer, som i praksis har vist sig at være mere bestem­
mende for det faktiske forsørgerforhold målt på en 
mere hensigtsmæssig måde. Endvidere har stigningen 
i antallet af pensionister siden 1980 været en konse­
kvens af, at flere trækker sig tidligere tilbage fra ar­
bejdsmarkedet, end andre demografiske faktorer, som 
igen har afspejlet den stigende arbejdsløshed og mang­
len på arbejdspladser (se Beskæftigelsen i Europa 
1995, del 1). Endvidere har to faktorer været langt mere 
betydningsfulde ved bestemmelsen af stigningen i det 
faktiske forsørgerforhold—som bedre kan måles med 
antallet af pensionister i forhold til antallet af personer 
i beskæftigelse — end demografiske tendenser. Den 
første er faldet i antallet af visse udsnit af de 
15-64-årige i arbejdsstyrken, navnlig unge under 25 år 
(som er faldet i Unionen som sådan fra 54,3% i 1980 
til 45,7% i 1994—graf 7) samt af ældre mellem 50 og 
64 år (som er faldet i Unionen fra 51,3% i 1980 til 
47,1% i 1994, efterhånden som mangelen på arbejds­
pladser er blevet mere udtalt — graf 8). 1 praksis er de 
yngre og de ældre gruppers mindre deltagelse gennem 
de seneste 15 år blevet udlignet af kvindernes stærkt øgeds deltageise, en tendens, som har lige så stor 
potentiel betydning som den demografiske tendens 
med hensyn til at afgøre den fremtidige størrelse af 
Unionens arbejdsstyrke. 
Den andea faktor bag stigningen i det faktiske forsør­
gerforhold er fddet i beskæftigelsen for personer, der 
er med i arbejdsstyrken, og det stigende antal af de 
økonomisk aktive — hvjs de er i den erhvervsdygtige 
alder — som er arbejdsløse (graf 9). 
På trods af størrelsen af den forestående stigning i det 
relative antal personer på 65 år og derover, vil det 
fremtidige mønster for beskæftigelse og arbejdsløshed 
sandsynligvis være lige så om ikke mere vigtigt som 
afgørende faktor for førsørgerforholdets størrelse og 
finansieringsproblememe. En tilbagevenden til den 
arbejdsløshed, der herskede i Unionen før oliekrisen i 
midten af 1970:eme (2-3% af arbejdsstyrken) sam­
men med en opadgående tendens i kvindernes delta­
gelse i arbejdsstyrken ville mere end opveje stigningen 
i antal personer på 65 år og derover og gøre det lettere 
at finansiere pensionerne om 20 eller 30 år end nu. Hvis 
den økonomiske vækst og omfanget af jobskabelse på 
den anden side fortsat ligger lavt, og arbejdsløsheden 
forbliver høj, vil der opstå et akut problem med at opnå 
den nødvendige overførsel fra personer under 65 år til 
personer over 65 år og presset for en radikal reform af 
pensionss3'stemerr<e blive uimodståeligt. 
7 Erhvervsaktiv befolkning mellem 15 og 24 år i 
forhold til den samlede befolkning mellem 15 
og 24 ir i medlemsstaterne, 1880 og 1994 
100 r. i 100 8 Erhvervsaktiv befolkning mellem 50 og 64 år I 
forhold til den samlede befolkning mellem 50 
off 64 år i medlemsstaterne, 1980 og 1994 
100 f% batøfcninoen 50-64 T 100 
E12 B DK D GR E F «RL 1 L NL P UK 
O undtagen de ny» delstater E12 B OK D GR t£ f IRL I L NL P UK 
D undtagen da nye delstater 
43 
(dvs. mellem 15 og 64 år), som gennem 
deres arbejde og den indkomst, de gene­
rerer, reelt skal finansiere deres alder­
dom. Om ti år, i 2005, vil gruppen på 
65 år og derover i henhold til de seneste 
beregninger udgøre 26% af befolknin­
gen i den erhvervsdygtige alder, om 20 år 
i 2015 30% og om 30 år i 2025 35,5%. 
Med andre ord, mens der nu er 4-5 per­
sonen denerhvervsdygtigealderforhver 
person på 65 år og derover, vil der om 
30 år være mindre end 3 (graf 5). Î nogle 
medlemsstater, navnlig Italien, vil for-
sørgelsesprocenten være endnu højere 
(gruppen af personer på 65 år og derover 
forudses at stige til næsten 40% af perso­
ner i den erhvervsdygtige alder i Italien 
gennem de næste 30 år—graf 6). udgifterne og navnhg adgangen til 
finansiering, især antallet af personer 
i den erhvervsdygtige alder, som rent 
faktisk har et arbejde, dvs. de, der i 
praksis skal forsørge pensionisterne 
(og de arbejdsløse) (se kasse om 
ændringer i befolkning, aktivitet og 
beskæftigelse). Omfanget af de 
fremtidige finansieringsproblemer 
afhænger med andre ord Hge så me­
get af udviklingen med hensyn til 
beskæftigelse og arbejdsløshed som 
af demografiske tendenser. 
Målrettet 
anvendelse grundlæggende principper om uni­
versel dækning og almindelig ad­
gang til ydelser og bistand, har ført 
til, at man i stigende omfang fokuse­
rer på at forbedre systemerne og ef­
fektivisere dem. Som følge heraf har 
man indført foranstaltninger i en 
række medlemsstater og fremsat for­
slag i andre om at anvende udgifterne 
mere målrettet på de personer, der 
har de største behov. Dette sker på en 
række forskellige måder afhængig af 
medlemsstaterne og de særlige pro­
blemer, de står overfor, deres tradi­
tioner og institutionelle forhold samt 
inden for de forskellige grene af sy­
stemet 
En sådan prospektiv udvikling er 
imidlertid kun en del af det samlede 
billede. Man må også tage hensyn til 
andre muhge ændringer, før man kan 
vurdere de samlede konsekvenser for Voksende bekymring om størrel­
sen af udgifterne til social be­
skyttelse, både de faktiske og de 
forventede, i en situation, hvor der 
lægges lige stor vægt på at bevare de 
Beskæftigelsen i forhold til den erhvervsaktive 
befolkning i medlemsstaterne, 1980 og 1994 
100 % erhvervsaktive befolkning H 1980 1984 
E15 B DK O <3R € F 5RL 1 
D undtag«n deny« defetøter mi i$*ip Selv om udtrykket ofte bruges som et 
synonym (eller en eufemisme) for 
anvendelse af trangskriterier, er be­
grebet målrettet anvendelse meget 
bredere og omfatter bestræbelser på 
både at sikre et passende bistandsni­
veau for særlige grupper (såsom psy­
kisk syge, alvorligt handicappede 
eller eneforældre) og skræddersy bi­
standen, så den opfylder særlige be­
hov (for eksempel bolig), samtidig 
med at bistandsbeløbene kædes sam­
men med indkomsten (hvilket ikke 
som sådan svarer til at gøre dem 
trangsbestemte, som forklaret neden­
for), beskatning af ydelserne og ind­
føreise af rettighedskriterier. Den 
mere restriktive definition af de be­
rettigede til især indkomststøtte har i 
de senere år været en almindelig me­
tode både til forøgelse af udgifternes 
effektivitet og forebyggelse af mis­
brug samt til begrænsning af de ud­
betalte beløb. Arbejdsløsheds- og 
invalideydelser har i denne sammen­
hæng været de vigtigste mål i hele 
Unionen. 
-44-
f*ïk" i|? é^KspttùISl^mipaéinMéWtdrøfidrtnørde seneste reformer øg vigtigste udviklingstendenser 
Anvendelse af 
trangskriterier 
Trangskriterier, forstået på den 
måde, at personer, der har brug for 
bistand skal fremsætte specifikke 
krav og bevise, at deres manglende 
indkomst og opsparing berettiger 
dem til bistand (modsat ophævelse 
eller nedsættelse af ydelserne til per­
soner, hvis indkomst overstiger 
et vist niveau — dvs. "overflods"-
bestemt snarere en trangsbestemt) 
har imidlertid været den måske mest 
omdiskuterede metode for målrettet 
anvendelse. Den har imidlertid ikke 
været anvendt særlig mange steder i 
Unionen. Den har været mest frem­
herskende i Storbritannien og i min­
dre omfang i Irland, hvor det 
indkomstrelaterede element arbejds­
løshedsunderstøttelsen for nylig blev 
afskaffet 
Siden 1980 — selv om det var mere 
fremherskende i andre lande også før 
dette år — er andelen af trangsbe­
stemte socialbeskyttelsesudgifter i 
Storbritannien steget betydeligt, idet 
adgangen til de nationale forsikrings­
ydelser er blevet mere restriktiv, og 
selve den faktiske ydelse er blevet sat 
ned, og bistanden specifikt rettes 
mod de laveste indkomstgrupper i 
form af boligydelse, Family Credit 
eller indkomstsstøtte. Som et .resultat 
af dette er antallet af personer på 
trangsbestemt støtte, herunder man­
ge, som modtager forsikringsydelser, 
men hvis indkomst alligevel hgger 
under undergrænsen, steget markant. 
Samtidig har man indført en låneord­
ning (og nogle legater) for at give 
folk på bistandsydelser muhghed for 
at afholde engangsudgifter (for ek­
sempel indkøb af nye møbler eller 
husholdningsapparater). Det seneste eksempel på trangsbe­
stemte ydelser i Storbritannien er den 
foreslåede indførelse af en arbejdssø-
gerydelse (Job Seeker's Allowance) 
fra oktober 1996 som erstatning for 
det nuværende system med arbejds­
løshedsunderstøttelse og indkomst­
støtte til arbejdsløse. Ydelsen skal 
udbetales som et fast beløb uden 
anvendelse af trangskriterier til per­
soner, som opfylder bidragsbetingel-
serne, i de første seks måneders 
arbejdsløshed (i stedet for de nuvæ­
rende 12 måneder), men derefter bli­
ver ydelsen trangsbestemt (selv om 
forsørgere efterfølgende vil kunne 
anmode om yderligere ydelser, hvis 
deres indtægt falder under et mind­
steniveau i de første seks måneder og 
også derefter). Den vil også bhve 
ledsaget af et øget pres på den 
arbejdsløse for at finde et arbejde, 
dog med øget hjælp og rådgivning fra 
arbejdsformidlingen (se kasse). 
Mens trangsbestemte ydelser kan 
være attraktive som en metode til at 
koncentrere støtten om de personer, 
der har de største behov, og spare på 
udgifterne, og mens de i princippet 
giver muhghed for at tage hensyn til 
de særhge omstændigheder vedrø­
rende den enkelte i forbindelse med 
udbetalingerne, har de en række 
ulemper, navnhg hvis de bhver den 
væsentligste bestanddel i et socialbe­
skyttelsessystem. Disse ulemper 
gælder i en vis udstrækning også for 
målrettede ydelser som sådan, uanset 
form, hvilket behandles nærmere 
nedenfor. For det første betyder an­
vendelsen af trangskriterier, og mål­
rettede ydelser generelt, at det er 
muhgt at identificere de personer, der 
har de største behov. I praksis må 
ansvaret for at kræve ydelser på 
grund af vanskelighederne med sy­
stemet placeres hos den enkelte eller hos husholdningen. Af mange årsa­
ger —uvidenhed, manglende uddan­
nelse, de dermed forbundne sociale 
sår, træghed og så videre—undlader 
en stor del af de ydelsesberettigede at 
søge (i Storbritannien skønner man, 
at omkring 34% af de berettigede til 
Family Credit og 20% af de beretti­
gede til indkomststøtte ikke søger, 
selv om mange af disse kun hge ne­
top er berettigede). 
For det andet kan anvendelsen af 
trangskriterier, fordi de vedrører den 
samlede formue og ikke kun ind­
komst, afholde folk fra at spare op (i 
Storbritannien har personer med en 
samlet opsparing på omkring 
10.000 ECU slet ikke ret til ind­
komstsstøtte, før disse penge er 
brugt). 
For det tredje kan de også begrænse 
incitamentet til at arbejde, ikke kun 
på grund af, at en stor del af støtten 
(herunder boligydelse, hvis der beta­
les af på realkreditlån i stedet for 
husleje) falder bort, når en person 
finder et arbejde og begynder at få 
løn—medmindre de har ret til Fami­
ly Credit — men fordi trangskriteri-
erae anvendes på husholdninger og 
ikke på enkeltpersoner. Det betyder, 
at en kvinde i arbejde, også kun del­
tidsarbejde, hvis der er tale om mere 
end 16 timer ugentlig (hæves til 24 
under den foreslåede jobsøgerydel-
se), kan konstatere, at det antal timer, 
hun arbejder (uanset indkomst), for­
hindrer hendes mand i at modtage 
indkomststøtte, hvis han mister sit 
arbejde, eller rettere, hvis han er ar­
bejdsløs i en vis periode, og ydelser­
ne er trangsbestemte. På samme 
måde er der et manglende incitament 
til at søge arbejde under et sådant 
system, hvis ens ægtefælle modtager 
indkomststøtte. 
-45-
'#&& •••'H^-
Den planlagte jobsogerydelse l Storbritannien 
Fra oktober 1996 er der i Storbritannien planer oraaterstatte de eksisteren­
de nationale forsikringsydelser og indkomststøtten tU arbejdsløse med en 
enkelt ordning—jobsøgerydelsen (Job Seeker's Allowance). Personer, der 
bliver arbejdsløse og opfylder kravene, vil uden videre have ret til at 
modtage den nye ydelse uden anvendelse af trangskriterier. Dette vil 
imidlertid kun være tilfældet i de seks første måneders arbejdsløshed i 
modsætning til de nuværende 12 måneder. Efter seks måneder anvendes 
der trangskriterier ved udbetaling af ydelsen. For alle andre, herunder også 
de selvstændige, anvendes der trangskriterier fra begyndelsen som i øje­
blikket Fra officiel side forventes det, at 75% af ansøgerne på et givet 
tidspunkt vil få udbetalt ydelsen i henhold til trangskriterier. Ydelsernes 
størrelse vil bhve baseret på de nuværende satser for indkomststøtte, 
således at personer under 25 år vil modtage en mindre sats somi øjeblikket 
Den nye ydelse bhver ledsaget af intensiverede foranstaltninger for at 
hjælpe folk med at finde arbejde og i højere grad tilskynde dem til at gøre 
det. 
Den underliggende tankegang i henhold til hvidbogen om lob Seeker's 
Allowance (1994) går ud på at hjælpe folk i deres søgen efter et arbejde, 
samtidig med at man sikrer, at de forstår og opfylder betingelserne for 
modtagelse af ydelse. Somledi ordningener det derfor hensigten at oprette 
enjobsøgeraftale medhverenkeU, hvormanopstiUer en handlingsplan med 
det sigte at få den pågældende tilbage i arbejde hurtigst muhgt, eventuelt 
ledsaget af foranstaltninger til forbedring af deres muligheder for ansættel­
se. Betingelserne for ret dl at oppebære ydelser vil blive udformet på en 
sådan måde, at de styrker ansøgernes forpligtelse til at søge arbejde, ogsom 
tidligere vil ansøgerne ikkekunne afslå et jobtilbud uden god grund, og der 
vil blive tele om reduceret adgang til ydelser for dem, der ikke opfylder 
betingelserne, herunder aktivt at søge arbejde og indgå en tilfredsstiUende 
Job Seeksr's Agreement Deres partner vU også blive tilskyndet til at 
arbejde. I øjeblikket mister arbejdsløse på trangsbestemte ydelser retten til 
tiiKierstøttelse, hm deres tia^ 
eUer mere. Dette sættes op til 24 timer dier mere i de nye forslag, så det 
ikke omfatter personer, der kun arbejder forholdsvis få timer om ugen. 
Endvidere vil personer med deltidsarbejde, der også modtager indkomst­
støtte, kunne opbygge en *tilbage*arbejde*bonus% et fast beløb svarende 
til halvdelen af deres indkomst ved deltidsarbejde (op til højst £1.000/lidt 
over 1,200 ECU). 
En partners indtjening kan opbygge bonus, mens bonussen også skal 
betales, hvis ansøgeren eller meregenereltpartneren får arbejde, således at 
familien ikke mere modtager Job Seeker's Allowance, 
Selv om man i Storbritannien bestræ­
ber sig på at finde metoder til at be­
grænse konsekvenserne af et sådant 
manglende incitament — en del af 
grunden til indførelse af Family Cre­dit for lavtlønnede med forsørger­
pligt var at øge den disponible ind­
komst ved arbejde til mere ned det, 
man kunne få som arbejdsløs—er de 
fortsat temmelig omfattende. Andre former for 
målrettet anvendelse 
I andre medlemsstater har der ikke 
været tale om det samme skift fra 
socialforsikring til trangsbestemt 
støtte. I de fleste af disse lande ligger 
princippet om, at socialforsikring 
skal sikre et tilstrækkeligt indkomst­
niveau, når en person er ude af stand 
til at arbejde, dybere forankret Ikke 
desto mindre er den målrettede 
anvendelse blevet mere almindelig i 
takt med den stigende arbejdsløshed. 
Der har endvidere været en vis ten­
dens til at bevæge sig væk fra prin­
cippet om, at alle har ret til at 
modtage et det samme ydelsesbeløb 
i alle tilfælde, og indkomsttærskler­
ne, som er bestemmende for modta­
gelsen af ydelser, har fået voksende 
betydning. Navnlig i Tyskland, 
Nederlandene, Italien og Spanien er 
familieydelsens størrelse i de senere 
år oftest gjort afhængig af såvel ind­
komst som antal børn (de, der tjener 
mere, modtager mindre), og hgnende 
ændringer overvejes i Belgien og 
Portugal. Endvidere har man i 
Nederlandene og Itahen indført ind-
komstsgrænser for ydelser til efter­
ladte, mens man i Italien også har 
indført grænser med hensyn til mind­
stepensioner. 
En tredje variant af denne generelle 
tendens kan iagttages i de sydeuro­
pæiske lande. Ud over indførelsen 
af indkomstgrænser, navnlig i 
Grækenland og Itahen, har man i de 
senere år bestræbt sig på at begrænse 
muligheden for at kumulere ydelser 
(såsom pensioner), hvilket kan 
betyde, at visse grupper modtager 
langt mere i form af indkomstsstøtte -
end planlagt, og at de faktisk 
"overbeskyttes". Dette er begrundet 
i et ønske om ikke kun at undgå ufor-
-46 
'^^ÊSK^^ Tilpasning ilt forandring: de seneste reformer øgvigtfgstø udviklingstendenser 
holdsmæssigt store udgifter og i 
højere grad målrette det, der gives ud, 
imod dem, der har behov, men også 
at begrænse opfattelsen af, at social­
beskyttelsessystemet i vidt omfang 
misbruges, og dermed skaffe støtte til 
systemets bevarelse og videre udvik­
ling. Samtidig har man i de sydlige 
medlemsstater indført foranstaltnin­
ger med henblik på at forbedre de 
sociale bistandsordninger, som i sig 
selv skal omfatte trangskriterier, som 
fortsat er underudviklede, og er gået 
mere i retning af at oprette systemer, 
som garanterer, at alle mindst modta­
ger en mindsteindkomst som i andre 
dele af Unionen. 
I de skandinaviske medlemsstater 
har der hidtil ikke i samme omfang 
været en bevægelse hen imod en 
mere selektiv metode. Selv om pro­
blemerne med det universelle system 
diskuteres meget i Danmark, Finland 
og Sverige, er nedskæringer eller 
stabiliseringer af udgifterne hoved­
sagehg sket gennem generelle ned­
skæringer i ydelserne, navnhg ved at 
nedsætte den procentvise andel i for­
hold til indkomsten. Samtidig er de 
fleste ydelser skattepligtige i disse 
lande, og det betyder, at forholdsvis 
mere af det, der udbetales, vil bhve 
hentet tilbage fra folk med højere 
indkomster frem for fra de mest træn­
gende. 
Ønsket om at holde fast i det univer­
selle system fremgår af diskussionen 
i Sverige i begyndelsen af 1995 
vedrørende forslaget om at kæde bør­
nepengene sammen med indkomsten 
som led i budgetnedskæringer. Dette 
blev afvist af frygt for, at det vil 
udhule den brede offentlige støtte til 
det eksisterende universelle system 
for social beskyttelse. I stedet blev ydelsen nedsat for alle — for første 
gang siden indførelsen i 1948. 
Kontantydelser har ikke været det 
eneste område, hvor man har søgt at 
målrette udgifterne mere selektivt I 
de fleste medlemsstater er den frie 
adgang til behandling og lægehjælp 
som nævnt nedenfor generelt blevet 
mere restriktiv i de senere år og i 
højere grad rettet mod personer med 
lav indkomst eller med de største be­
hov, såsom de ældre. 
Problemer med 
målrettet anvendelse 
Som nævnt ovenfor har der været en 
udtalt tendens i Unionen til at målret­
te de sociale udgifter mod de perso­
ner, der har det største behov for 
bistand. Dette tegner til at ville fort­
sætte, måske i stigende grad i lyset af 
de udfordringer, som medlemsstater­
ne står overfor og de stramme ram­
mer, som regeringerne må operere 
indenfor. Der kan imidlertid opstå 
problemer, når strategien gøres mere 
omfattende. Som nævnt tidligere i 
forbindelse med trangskriterier skal 
man ved målrettet anvendelse for at 
være effektiv først identificere de 
personer, der har mest behov for 
bistand. Bortset fra de omfattede 
administrative omkostninger er pro­
blemet i denne sammenhæng ikke 
kun manglende oplysninger—vi har 
kun meget vage forestillinger om, 
hvor mange der lever under et givet 
indkomstsniveau i medlemsstaterne 
eller de forhold, de lever under — 
men hge så vigtig er manglen på en 
fælles definition af behov, bortset fra 
den allermest generelle. Eftersom 
omstændighederne for den enkelte 
vil variere meget, selv blandt perso­
ner i samme indkomstgruppe, er det usandsynligt, at en målrettet bistand 
til husholdninger med indkomster 
under et vist niveau er garanti for en 
tilstrækkelig bistand til alle, der har 
behov. 
For det andet gælder det, at jo mere 
bistand der målrettes mod de snævert 
definerede grupper, jo mere udtalt 
bliver den hæmmende effekt, og af­
hængigheden af systemet bhver stør­
re. Hvis de, der modtager støtte, får 
fjernet en betydelig del af deres ind­
komst, eller deres situation kun æn­
drer sig en lille smule, vil der 
uundgåeligt være et kraftigt incita­
ment til at undgå en sådan ændring. 
Med andre ord, hvis de, der opfattes 
som fattige, uanset hvordan dette de­
fineres, får deres indkomst bragt op 
på et acceptabelt niveau, men støtten 
derefter ophæves eller nedsættes 
kraftigt, når det niveau er nået, vil det 
være utrolig vanskeligt for dem at 
forbedre deres situation betydeligt 
navnlig ved at finde et arbejde 
— eller, hvis der er tale om ydelser 
under arbejde, at finde et bedre arbej­
de — og gøre sig uafhængige af of­
fentlig bistand: De er faktisk fanget i 
en arbejdsløsheds- eller fattigdoms-
fælde (se Beskæftigelsen i Europa 
1995, 3. del, afsnit 1, for nærmere 
detaljer om de høje faktiske margina­
le fratrøknmgsprocenterforindkom-
sten i nogle lande, navnlig 
Storbritannien og Luxembourg, som 
er gældende for personer nederst på 
lønskalaen, og som gælder, når de 
forsøger at bringe deres indkomst op 
på et acceptabelt niveau.) 
For det tredje er det uundgåelige 
modstykke til målrettede ydelser til 
de mest trængende, at alle, der er 
mindre trængende, eller slet ikke 
trængende, modtager mindre 
eller slet ingenting. Universalitets-
-47-
princippet udhules derfor, hvilket 
kan få følger for graden af folkelig 
opbakning til socialbeskyttelsessy­
stemerne og videre konsekvenser for 
systemer, der hovedsagehg er base­
ret på forsikringsprincippet og især 
finansieres gennem bidrag. Som i 
forbindelse med det svenske forslag 
om børneydelse, som omtales oven­
for, gælder det navnhg, at hvis man 
lader ydelserne være omvendt pro­
portionale med indkomsten kan det 
udhule opbakningen fra de højere 
indkomstgrupper, som så får mindre 
eller slet ingenting. (På den anden 
side kan man også argumentere for, 
at ved at udbetale ydelser til de vel­
havende medlemmer af samfundet, 
som ikke har brug for dem, kan man 
bringe opbakningen hos de lavest­
lønnede i fare). Når ydelserne fi­
nansieres gennem bidrag og kædes 
tæt sammen med indbetalingen af 
disse, vil problemerne som regel 
være langt mere akutte, idet brugen 
af målrettede ydelser uvægerligt fø­
rer til et brud på sammenhængen 
mellem de to og en udhuling af syste­
mets forsikringsgrundlag. I lande 
med forsikringsbaserede systemer 
har man derfor søgt at koncentrere 
sig om de målrettede ydelser, der fi­
nansieres via skatterne, som for 
eksempel børneydelser eller sund­
hedsydelser, fremfor via bidrag. 
Arbejde og velfærd 
Ialle medlemsstater er arbejdsløs­
heden vokset og forblevet på et 
højt niveau, og man har i stigende 
grad fokuseret på bestemmelserne 
vedrørende retten til indkomstsstøtte 
og ydelsernes størrelse ikke kun med 
det mål at begrænse udgifterne, men 
også at forhindre misbrug og forsøge 
at sikre, at de personer, der modtager ydelser, har et tilstrækkeUgt incita­
ment til at søge arbejde. Der har så­
ledes været en generel tendens i hele 
Unionen til at stramme betingelserne 
for retten til at modtage ydelser og 
undgå, at dækningsgraden i forhold 
til den løn, den arbejdsløse kunne 
tjene ved at arbejde, var så stor, at det 
ville borttage incitamentet til at finde 
et arbejde (se kapitel 4 nedenfor for 
en analyse af arbejdsløshedsunder­
støttelsens størrelse i forhold til dis­
ponibel arbejdsindkomst i hele 
Unionen). 
Tyskland og Sverige har været to af 
de få lande, der har foretaget direkte 
nedskæringer i ydelsen i de seneste 
år (i Tyskland med 1% af den hidti­
dige indkomst for personer med for­
sørgerpligt og med 3% for personer 
uden børn i januar 1994, i Sverige 
med 10% af tidligere indtægter og 
yderligere 5% pr. 1. januar 1996). I 
Belgien har man imidlertid forlænget 
den periode, unge mennesker skal 
vente, før de kan modtage ydelser, og 
varigheden af visse ydelser er blevet 
begrænset, og i Irland er det ind-
komstsrelaterede tillæg blevet af­
skaffet (dog ledsaget af en 10% 
forhøjelse af grundydelsen). I et antal 
lande er definitionen af, hvad der 
betragtes som et "passende" tilbud 
om beskæftigelse blevet udvidet, så 
det er vanskeligere for modtagere af 
understøttelse at afvise job uden gyl­
dig grund. 
I Storbritannien er man gået mere 
drastisk til værks end andre steder, og 
under den nye arbejdssøgerydelse, 
som man planlægger at indføre i 
1996, kan man som tidligere nævnt 
kun få arbejdsløshedsunderstøttelse, 
selv en fast og forholdsvis lav ydelse 
vil kun blive givet uden anvendelse 
af trangskriterier i seks måneder, mens der vil bhve lagt stigende pres 
på modtagerne, for at de skal under­
søge alle jobmuligheder med risiko 
for at fortabe retten til støtte, hvis de 
afviser det, der betragtes som et pas­
sende tilbud. 
Den nye ordning indføres på en poli­
tisk baggrund, hvor udviklingen af 
lavtlønsjob, er blevet fremmet mere 
end andre steder i Unionen, dels gen­
nem afskaffelsen af restriktionerne 
for udbetaling af lav løn, dels gen­
nem fastsættelse af arbejdsløsheds­
understøttelse på et lavt niveau og 
dels gennem et system for udbetaling 
af ydelser til folk i arbejde, hvis løn 
hgger under et vist niveau. Dette 
system, som kaldes "Family Credit" 
er udformet med henblik på at sikre, 
at folk i beskæftigelse tjener mere, 
end hvis de var arbejdsløse, og udgør 
således et incitament til at arbejde 
selv for en meget ringe løn. Det gæl­
der i øjeblikket kun for arbejdstagere 
med forsørgerpligt for børn (selv om 
der også er en hgnende ordning for 
handicappede arbejdstagere); men 
man overvejer aktivt at udvide den 
mere generelt — 
Et potentielt problem med "Family 
Credit" og andre tilsvarende ordnin­
ger med ydelser til folk i arbejde, som 
allerede eksisterer eller er under 
overvejelse i andre dele af Unionen, 
er de høje implicitte marginalskatte-
procenter (eller fratrækningsprocen-
ter), som de automatisk medfører for 
de lavtlønnede. Som nævnt ovenfor 
er de beregnet på at holde udgifterne 
nede og derfor rettet mod en for­
holdsvis lille gruppe nederst på løn­
skalaen, og der fratrækkes normalt en 
forholdsvis høj sats (i Storbritannien 
er det mere end 70% af alle lønstig­
ninger, hvilket med afgifter og bidrag 
medfører marginale fratræknings-
-48 
r~mpasnlngtll forandring: de seneste^^^ 
procenter på 90% eller mere for man­
ge modtagere), efterhånden som 
arbejdsindkomsten stiger. Nettoge­
vinsten ved at arbejde mere vil derfor 
være lille, endda forsvindende lille, 
og det betyder, at det er vanskeligt for 
de pågældende at opnå en betydelig 
forøgelse af deres realindkomst og 
slippe ud af den således skabte f attig-
domsfælde, hvilket igen medfører, at 
de kun har et meget ringe incitament 
til at lede efter et bedre og mere pro­
duktivt arbejde. 
Skiftet fra passive til 
aktive foranstaltninger 
Det britiske system sigter hovedsa­
gehg på aktivt at tilskynde de ar­
bejdsløse til at finde et job snarest 
muhgt Også i andre dele af Unionen 
har der ud over fokuseringen på un-
derstøttelsessystemerne som sådan 
og med støtte fra Kommissionen (i de 
to seneste hvidbøger) og Rådet (se­
nest på Essen-topmødet) været lagt 
stigende vægt på skiftet både i be­
skæftigelses- og socialpoUtikken fra 
passive foranstaltninger med ind-
komstsstøtte til aktive foranstaltnin­
ger for at skaffe folk i arbejde og 
begrænse afhængigheden af social­
beskyttelsessystemerne. Dette er 
begrundet i det stigende antal menne­
sker, der modtager støtte i længere 
perioder, og udgifterne for bide det 
offenthge og de pågældende selv. 
Selv om det mest vedrører de lang­
tidsarbejdsløse, hvis antal er steget 
markant til næsten 8,5 millioner i 
1994, næsten halvdelen af det samle­
de antal arbejdsløse i Unionen, 
omfatter det også personer, der er 
registreret som syge eller invalide, 
hvis antal også synes påvirket af si­
tuationen på arbejdsmarkedet (en 
kraftig stigning under den nylige recession). I alle medlemsstater har 
en af politikkernes hovedmålsætnin­
ger været at genindsluse disse men­
nesker på arbejdsmarkedet og 
hindre, at de mennesker, der mister 
deres job eller bliver invalide, frem­
over kommer ud for det samme, ikke 
kun for at begrænse udgifterne på 
langt sigt, men hge så vigtigt af hen­
syn til de pågældendes selvrealise­
ring, selvfølelse og generelle 
velfærd. 
Det er meget sandsynligt, at udvidel­
sen af de aktive foranstaltninger for­
øger snarere end begrænser de 
samlede sociale udgifter, i det mind­
ste på kort sigt. Folk, der modtager 
støtte på den måde, gennem uddan­
nelse, omskolingsprogrammer, råd­
givning og så videre har stadig behov 
for indkomstsstøtte, mens de er om­
fattet af sådanne støtteordninger. På 
den anden side behøver de aktive for­
anstaltninger ikke indebære store 
udgifter, navnhg ikke hvis de gen­
nemføres i form af samarbejde med 
den private sektor, enten gennem fri-
villighed eller lovgivning (for 
eksempel ved at tvinge alle virksom­
heder over en vis størrelse til at 
ansætte et minimumantal af handi­
cappede), eller ved at forsøge at 
ændre den måde, hvorpå arbejdsmar­
kedet fungerer (for eksempel ved at 
gøre det lettere for virksomhederne 
at ansætte eller afskedige arbejdsta-
gere, afskaffe restriktionerne på pri-
vate arbejdsformidlinger eller ved at 
fjerne hindringer for lav løn, så det 
bliver rentabelt for virksomhederne 
at ansætte arbejdstagere med en for­
holdsvis ringe produktivitet). 
Et mere interessant spørgsmål er, 
hvorvidt udvidelsen af aktive 
arbejdsmarkedsforanstaltninger uan­
set form i praksis vil føre til en begrænsning af udgifterne til social 
beskyttelse på langt sigt Svaret er på 
ingen måde givet. Det vil i sidste 
instans afhænge af, om de gennem­
førte foranstaltninger forøger 
Unionens økonomiers evne til at be­
vare og skabe arbejdspladser, hvilket 
igen afhænger af deres indvirkning 
på vækstpotentialet herunder navn­
lig af konkurrenceevnen, et effektivt 
arbejdsmarked og produktionens 
arbejdskraftintensitet. Hvis de har 
begrænset virkning i den sammen­
hæng, vil deres største virkning ve­
drøre fordelingen af arbejdsløsheden 
og jobrotation. Med andre ord, hvis 
det samlede antal arbejdspladser 
inden for økonomien ikke forøges, 
vil folk, der skaffes i arbejde gennem 
aktive foranstaltninger, uvægerlig 
blive det på bekostning af andre. En 
spredning af arbejdsløshedens kon­
sekvenser kan imidlertid opfattes 
som et ønskværdigt mål i sig selv, 
navnhg for så vidt dette ledsages af 
en lavere langtidsarbejdsløshed og 
mindre social udstødelse. 
De aktive 
foranstaltninger i 
medlemsstaterne 
Fordelingen af de offenthge udgifter 
mellem aktive og passive foranstalt­
ninger har ikke ændret sig synderlig 
i de seneste år i Unionen (i de fleste 
medlemsstater steg førstnævnte i for­
hold til sidstnævnte i perioden 1985 
til 1990, efterhånden som arbejdsløs­
heden — og behovet for indkomsts-
støtte til de arbejdsløse — faldt 
markant, men faldt igen først i 
1990'erne, da arbejdsløsheden steg 
og igen skabte større behov for støtte 
— se Beskæftigelsen i Europa 1995; 
del H, afsnit 4). Ikke desto mindre 
er udgifterne til aktive politikker 
-49-
Kapitel 2^ Wm r-i'^k ', / :'? '. 
generelt steget i forhold til BNP, 
mens foranstaltninger, der ikke di­
rekte omfatter offentlige udgifter 
som sådan, endvidere har fået større 
betydning. 
Mens der bruges mere på offenthge 
arbejdsformidlingstjenester for at 
yde hjælp og rådgivning til menne­
sker, så de kan finde et arbejde (i 8 af 
de 14 medlemsstater, for hvilke der 
foreligger data, steg udgifterne til så­
danne tjenester i forhold til BNP, selv 
når man justerer for den stigende ar­
bejdsløshed), omorganiserede man 
samtidig tjenesterne og forbedrede 
deres effektivitet i en række lande. 
Private arbejdsformidlingskontorer 
blev tilladt i Sverige i 1993 og i 
Tyskland og Østrig i 1994, hvilket 
også gælder non-profit arbejdsfor­
midlinger og bureauer i Spanien, der 
er specialiserede i vikarservice. End­
videre afskaffede Itahen pligten til at 
anmelde alle ledige stillinger til of­
fenthge arbejdsformidlingskontorer i 
1995. I både Belgien og Tyskland 
oprettede man endvidere lokale 
arbejdsformidlingskontorer med det 
specifikke formål at anbringe 
arbejdsløse i midlertidige job. 
I mange lande har politikken i stigen­
de grad været rettet mod de langtids­
arbejdsløse. I Frankrig traf man i 
1992 særlige beskæftigelsesinitiati­
ver under "Programme 900.000". I 
Belgien indførte man en tilsynsplan 
for alle langtidsarbejdsløse på 45 år 
og derunder i 1993.1 Storbritannien 
indførte man "Restart"-samtaler for 
at yde systematisk hjælp og rådgiv­
ning til personer, som har været ude 
af stand til at finde arbejde gennem 
en længere periode; fra april 1994 
modtager arbejdsgivere, der ansætter 
arbejdstagere, der har været arbejds­
løse i to år eller derover, endvidere en refusion af arbejdsgiverens sociale 
bidrag for de første 12 måneder. I 
Danmark udviklede man planen 
"Beskæftigelsesmuligheder" med 
det formål at tilbyde arbejde til alle 
arbejdsløse, som stadig stod uden ar­
bejde efter et år. 
I Danmark samt i Tyskland, 
Frankrig, Finland og Sverige har man 
udvidet lønsubsidierne betydeligt 
gennem 1990'erne for at stimulere en 
øget jobskabelse for især de langtids-
arbejdsløse og andre, som er 
vanskelige at anbringe. I disse med­
lemsstater var udgifterne i forhold til 
BNP dobbelt så høje i 1993 som i 
1990, og denne stigning er fortsat 
siden (se Beskæftigelsen i Europa, 
1995, del H, afsnit 4). I Spanien har 
man siden 1992 indført en række for­
anstaltninger, der sigter mod samme 
mål, blandt andet i form af reduktio­
ner i arbejdsgivernes bidrag. I 
Frankrig findes der for eksempel nu 
en lang række subsidier, der kan til­
skynde virksomheder til at ansætte 
mindre kvalificerede arbejdstagere. 
Her, som alle andre steder, er der 
imidlertid tvivl om ordningernes 
effektivitet som et middel til at udvi­
de det samlede antal beskæftigede, 
idet virksomhederne blot kan vælge 
at erstatte eksisterende, dyrere 
arbejdstagere med nyansatte, for 
hvem de modtager støtte. Undersø­
gelser har således vist, at denne ud-
skiftningseffekt generelt kan være 
betydelig. 
Lignende potentielle problemer 
opstår i forbindelse med forskelhge 
"støttebeskæftigelsesprogrammer" 
("work-fare"), hvor man overtaler de 
arbejdsløse til at gå i arbejde uanset 
finansieringen. Sådanne ordninger 
virker tiltrækkende ved første øjekast 
på den måde, at de arbejdsløse laver noget andet i stedet for ingenting for 
den indkomstsstøtte, de modtager, og 
samtidig bidrager til det økonomiske 
output Endvidere kan de yderligere 
udgifter for regeringen ud over un­
derstøttelsen være forholdsvis lille, 
navnhg hvis de arbejdsløse ikke til­
bydes et yderligere økonomisk inci­
tament til at tage et sådanne arbejde. 
Ikke desto mindre kan udskubnings-
effekten være betydelig, uanset om 
arbejdet udføres i den offenthge sek­
tor og ellers ville være blevet udført 
af offentligt ansatte eller udliciteres 
til private virksomheder eller udføres 
af den private sektor med subsidier. 
Det rejser endvidere spørgsmålet om 
værdien af et sådant arbejde, hvis 
det ikke kan svare sig økonomisk 
at udføre det uden subsidier (enten 
eksplicit eller implicit). 
Der findes helt klart områder af øko­
nomien, hvor potentielt værdifulde 
sociale aktiviteter ikke bhver udført 
på grund af markedsimperfektioner 
(se Kommissionens rapport om 
Local development and employment 
initiatives, SEC 564/95, udgivet 
1995). Disse aktiviteter kunne blive 
gennemført af arbejdsløse samtidig 
med, at de får erhvervserfaring og 
videreuddannelse uden særhge om­
kostninger eller skade for bredere 
økonomiske interesser, hvis de kon­
centreres om områder, hvor det efter 
al sandsynlighed kun er den offentli­
ge sektor, der er inddraget (og hvor 
der derfor ikke er risiko for, at virk­
somhederne i den private sektor mis­
ter omsætning eller job). Dene 
gælder navnlig for kollektive tjene­
steydelser og især miljøaktiviteter, i 
nogle medlemsstater har man iværk­
sat sådanne projekter inden for de 
seneste år. I Spanien har et stort antal 
unge arbejdsløse således arbejdet 
med at restaurere historiske bygnin-
50 
'^Wfir Kapitel 2- Tilpasning til forandring: de seneste reformer og vigtigste udviklingstendenser 
ger, og i Frankrig har mange arbejdet 
i nationalparker. I Berlin har arbejds­
løse, der modtager arbejdsløsheds­
understøttelse, ret til at arbejde 
32 timer om ugen med at renovere 
skoler, og en by i Storbritannien har 
eksperimenteret med at lade arbejds­
løse bygge økologiske huse, som på 
grund af pengemangel ellers ikke vil­
le have været bygget 
Det vigtige med sådanne projekter er 
ikke så meget den værdi, som sam­
fundet tilføres, men snarere om de er 
en effektiv måde at få arbejdsløse 
tilbage i arbejde på permanent basis 
i stedet for at give dem midlertidige 
job. Resultaterne af ovenstående fo­
religger ikke endnu, og der er behov 
for yderligere undersøgelser. 
Samtidig er der visse tegn på, at disse 
aktive beskæftigelsesfremmende 
foranstaltninger kan give anledning 
til problemer med finansieringen. 
Eftersom ansvaret for at skaffe de 
arbejdsløse arbejde eller finde job til 
dem i den private sektor ofte hgger 
hos regionale eller lokale myndighe­
der, mens selve politikken normalt 
udformes og iværksættes af central­
regeringen, vil de dermed forbundne 
udgifter, som ofte undervurderes, 
ofte give anledning til nogen kon­
flikt. I Tyskland udarbejdede for­
bundsregeringen for ekserrpei en 
omfattende plan for reformer af den 
sociale bistand med henblik på at 
kombinere indkomstsstøtte med per­
sonlig bistand til den pågældende 
med henbhk på at finde et job. Ord­
ningen måtte imidlertid opgives på 
grund af modstanden fra de kommu­
ner, der skulle bære de supplerende 
udgifter ved projektet. En lignende 
konflikt opstod i Danmark i 1994 
over beskæftigelsesplanen. Arbejdsmarkedsreform med henblik på etablering 
af en mere aktiv beskæftigelsespolitik i Danmark 
I januar 1994 indførtes der lovgivning i Danmark med henblik på at udvide 
de erhvervsmæssige uddannelser og skabe større jobrotation. En væsentlig 
fornyelse var indførelsen af tre typer orlov —• uddannelses-, forældre- og 
sabbatodov — som kan integreres i et arbejdsdelingsprogram, hvorved 
arbejdstagerne får mere fritid, samtidig med at der bliver flere job til de 
arbejdsløse. Tanken er, at hvis tre arbejdstagere for eksempel beslutter at 
tage sabbatorlov en uge om måneden, vil der kunne ansættes en arbejdsløs 
til at erstatte dem på skift, således at denne også arbejder tre uger om 
måneden. 1 den uge, hvor de har orlov, modtager arbejdstagerne 72% af 
deres normale løn. 
Denne foranstaltning synes allerede at have opnået en vis succes. 11994 
var 73% af arbejdstagerne på orlov blevet erstattet af en arbejdsløs. 
Foranstaltningen finansieres gennem Arbejdsmarkedsfonden, som igen 
finansieres dels gennem indførelsen af et nyt bidrag fra arbejdstagerne 
svarende til 5% af indkomsten, mens arbejdsgiverne også vil skulle bidrage 
fra 1997. 
Subsidier til fremme af jobskabelse 
behøver ikke nødvendigvis at have 
form af udgifter. Den samme effekt 
på udgifterne til beskæftigelse kan 
også opnås gennem sænkninger af 
afgifterne på virksomheder, navnhg 
ved helt eller delvis at fritage arbejds­
giverne for pligten til at betale sociale 
bidrag. (I mange lande er denne for-
anstaltning på trods af hgheden med 
subsidier mere acceptabel end subsi­
dier, hvilket til dels afspejler en større 
tilbageholdenhed over for at forøge 
de offenthge udgifter end over for at 
nedsætte skatter og andre offenthge 
indtægter). Som det beskrives mere 
detaljeret nedenfor, har man foreta­
get sådanne nedskæringer i en række 
medlemsstater i de senere år, selv om 
de for det meste har været rettet mod 
særlige grupper, navnhg unge og 
langtidsarbejdsløse. 
En lidt anderledes fremgangsmåde 
ved jobskabelse til arbejdsløse er 
bevidst at søge at fordele det eksiste­
rende arbejde mere ligeligt. Dette har man navnhg udviklet i de skandina­
viske lande, hvor det kædes sammen 
med uddannelse og andre former for 
orlov til allerede ansatte. I Sverige 
indførtes i 1991 en ordning med mid­
lertidig praktik for gennem nedsæt­
telser af uddannelsesafgiften at 
tilskynde arbejdsgiverne til både at 
give arbejdstagerne fri til at forbedre 
deres kundskaber og ansætte andre 
midlertidigt som erstatning. I 
Danmark indførte man en hgnende 
ordning i 1994, omend også omfat­
tende sabbat- og forældreorlov samt 
uddannelsesorlov, med henbhk på at 
stimulere jobrotationen mellem folk 
i arbejde og arbejdsløse (se kasse). I 
Finland er der endvidere planer om at 
indføre et jobrotationssystem af de 
samme årsager. 
Aktive foranstaltninger er ikke kun 
begrænset til de registrerede 
arbejdsløse. De er også blevet udvi­
det til syge og invalide, hvis antal 
også er steget. I Nederlandene og 
Storbritannien — hvor det forholds-
51 
mæssige antal handicappede og tabte 
arbejdsdage som følge af sygdom, 
begge er højere end andre steder i 
Unionen — samt i Spanien, har man 
flyttet ansvaret for at tilbyde ind­
komstsstøtte til sygemeldte, i det 
mindste i den første sygdomsperiode, 
fra det offenthge til arbejdsgiveren 
med det formål at tilskynde til et 
mere effektivt tilsyn med ydelsesbe­
rettigelsen, hvilket behandles neden­
for. I Sverige har man endvidere 
nedsat ydelserne ved arbejdsskade 
og arbejdsbetinget sygdom 
betydeligt til dels for at tilskynde 
modtagerne til at deltage i aktive gen-
optræningsprogrammer. 
Finansiering 
Mens presset på de sociale 
udgifter er øget, gælder det 
samme for opmærksomheden på 
såvel omfanget af den nødvendige 
finansiering af socialbeskyttelsessy­
stemerne og metoderne til fremskaf­
felse af denne finansiering. I mange 
dele af Unionen har man navnhg for­
søgt at lette byrden på arbejdsgiver­
ne, som gennem deres bidrag til især 
forsikringsbaserede systemer tradi­
tionelt har leveret en betydelig del af 
det nødvendige provenu. Dette har 
været motiveret af et ønske om at 
undgå en uhensigtmæssig forøgelse 
af arbejdsafgifterne i en situation 
med både høj arbejdsløshed og sti­
gende international konkurrence for 
producenterne. I næsten alle med­
lemsstater er arbejdsgivernes andel 
af finansieringen af socialbeskyttel­
sen faldet i de senere år (se kapitel 3 
nedenfor). Selv om der endnu ikke 
findes data, tyder det på, at medlems­
staternes foranstaltninger har for­
stærket dette fald siden 1993, idet 
man i endnu højere grad har bestræbt sig på at begrænse beskæftigelses-
omkostningerne. 
Ønsket om at holde arbejdsgivernes 
bidrag nede og kompensere for even­
tuelle nedskæringer af disse har ført 
til en intens jagt på alternative 
finansieringsformer og i den forbin­
delse en omvurdering af fordelingen 
mellem forsikringsbidrag og 
beskatning. Socialbeskyttelsens 
forsikringskarakter i de fleste med­
lemsstater udgør imidlertid en stor 
hindring for enhver gennemgribende 
og vidtrækkende omstrukturering af 
finansieringen. Forbindelsen mellem 
bidrag og ydelser er en integreret del 
af systemet, som ikke kan udskilles 
og slet ikke fjernes uden at foretage 
grundlæggende ændringer i syste­
mets funktion. 
Dette iboende problem har fået rege­
ringerne i en række medlemsstater til 
at forsøge at skelne mellem de ele­
menter af socialbeskyttelsesudgifter-
ne, som er en integrerende del af 
socialforsikringssystemet, hvor beta­
ling af bidrag giver ret til ydelser 
såsom arbejdsløshedsunderstøttelse 
og indkomstafhængige pensioner, og 
andre, hvor overførslerne eller tjene­
sterne ikke er kædet så nært sammen 
med bidragene, er mere ensartede og 
tilbydes mere universelt såsom læge­
behandling og familieydelser. En 
sådan sondring åbner derfor muhg­
hed for at skifte fra bidrag til skatter 
uanset form som finansieringsmeto­
de af sidstnævnte. Denne metode har 
man for eksempel fulgt i Tyskland, 
hvor der for nyhg er gjort forsøg på 
at skelne mellem arbejdsløshedsun­
derstøttelse, der kædes sammen med 
beskæftigelsesperioder og de indbe­
talte bidrag, og andre aspekter af ar-
bejdsmarkedspolitikken, som 
generelt er åbne for personer, der har behov for hjælp. Også i Luxembourg 
blev finansieringen af familieydel­
serne ændret til almindelig beskat­
ning i 1994, mens man i Grækenland 
og Spanien i stadig højere grad over­
vejer at foretage samme omstruktu­
rering af finansieringen. 
Som en følgevirkning er der også 
tendens til at øremærke de skatter, 
der må hæves eller indføres, for at 
kompensere for reduktioner i bidrag 
specifikt til social beskyttelse. I 
Frankrig indførtes en ny "solidari-
tetsskat", "det almindelige socialsik­
ringsbidrag" (CSG), i 1991, og den 
blev hævet i 1993, og indtægterne går 
til finansiering af de grundlæggende 
(dvs. ikke-bidragsafhængige) pen­
sioner. Et hgnende bidrag (det "per­
sonlige socialbidrag") er blevet 
opkrævet på alle skattepligtige ind­
komster i Belgien siden 1994, og en 
del af energiafgifterne og momsen 
samt punktafgifter og ejendomsskat­
ter er øremærket til social beskyttel­
se, mens man i Luxembourg har 
indført en særlig afgift på brændstof 
som bidrag til finansiering af beskæf­
tigelsesfremmende foranstaltninger. 
Sidstnævnte to ændringer er en del af 
en tendens, der bhver stedse mere 
udbredt i Unionen i retning af at flytte 
skattebyrden fra beskæftigelse (hvor 
efterspørgslen skal stimuleres) til na­
turlige ressourcer (hvor overforbrug 
skal hindres). Dette er i overensstem­
melse med Kommissionens forslag 
om at kombinere en C02-/energiaf-
gift med en nedsættelse af arbejdsgi-
verbidragene for at fremme 
jobskabelsen og samtidig tilskynde 
til energibesparelser og lavere emis­
sioner for at beskytte miljøet Andre 
eksempler på medlemsstater, der føl­
ger dette eksempel, er Danmark, 
hvor indkomstskatten er sat ned og 
52-
lïBliHIKIiPiiiliiiiîiB : de seneste refermer og vigtigste udviklingstendenser 
hK*S*H«J««IMftMC« 
energiafgiften op. I Storbritannien er 
arbejdsgiverbidragene for nyhg ble­
vet reduceret og moms lagt på brænd­
stof, og der er givet meddelelse om 
en ny lossepladsafgift. Endeliger der 
Nederlandene, hvor man overvejer 
en energiafgift 
På den anden side findes der en mod­
satrettet tendens i de skandinaviske 
lande. Her er de sociale udgifter altid 
hovedsagehg blevet finansieret gen­
nem den almindelige beskatning, og 
forsikringslignende bidrag har spillet 
en meget begrænset rolle i de fleste 
henseender. Man overvejer imidler­
tid i stadig højere grad at udvide 
bidragssystemet, dels for at få flere 
finansieringskilder, men især for at 
etablere en tættere sammenhæng 
mellem finansiering og retten til 
ydelser, som kan medføre begrænset 
adgang til de pågældende ydelser, 
eller at justere det udbetalte beløb 
eller serviceniveauet afhængig af de 
indbetalte bidrag. Især i Danmark, 
hvor social beskyttelse i det mindste 
hvad angår de lovfæstede elementer, 
tidligere er blevet finansieret udeluk­
kende gennem beskatning, har alle 
arbejdstagere siden 1994 skullet ind­
betale bidrag (på 5% af bruttolønnen, 
og 8% fra 1998) til arbejdsmarkeds­
fonde, som bruges til finansiering af 
arbejdsløshedsunderstøttelse og før­
tidspension samt de nye orlovstyper, 
som omtales ovenfor. Fra 1997 skal 
arbejdsgiverne også bidragj. 
I Tyskland blev bidragene fra både 
arbejdsgivere og arbejdstagere sam­
tidig sat (hge meget) i vejret efter 
reduktioner i bidragssatserne for 
pensioner mellem 1991 og 1994 efter 
indførelse af en ny forsikringsord­
ning for langtidspleje (behandles ne­
denfor). For at yde arbejdsgiverne 
erstatoing for de yderhgere udgifter blev der imidlertid samtidig inddra­
get en offentlig fridag. 
I lyset af problemerne med de gene­
relle nedsættelser af bidrag af enhver 
størrelse (dog er arbejdsgiverbidra­
gene i en række lande for nylig blevet 
sat ned — i Spanien og Portugal for 
eksempel, i førstnævnte ledsaget af et 
fald i arbejdstagerbidrag) er der to 
tydelige tendenser. Den ene er en 
flytning af bidragsbyrden fra 
arbejdsgivere til arbejdstagere, som 
synes at være foregået i de nordlige 
medlemsstater (navnlig i Belgien, 
Frankrig, Nederlandene og for nyhg 
i Storbritannien), og mindre i den 
sydlige del af Unionen (hvor andelen 
af den samlede finansiering fra ar­
bejdstagerne undtagen i Itahen faldt 
mellem 1980 og 1993 — se kapitel 3 
nedenfor). Den anden tendens går ud 
på at foretage selektive snarere end 
generelle reduktioner af arbejdsgi­
verbidragene. Dette har især gjort sig 
gældende for lavtlønnede arbejdsta­
gere. Et specifikt mål har i mange 
lande været at tilskynde til ansættelse 
af personer med forholdsvis begræn­
sede kvalifikationer eller unge, som 
kun kan kræve forholdsvis lave 
lønninger, og som tegner sig for en 
uforholdsmæssig stor del af de 
arbejdsløse. Navnhg for disse grup­
per kan høje sociale afgifter udgøre 
en betydelig afskrækkende faktor for 
virksomheder, som ellers ville ansæt­
te dem. 
I Belgien og Irland blev arbejdsgi­
verbidragene for eksempel sat ned i 
1994 for lavtlønnede arbejdstagere, 
og i Irland blev der foretaget en ny 
reduktion i 1995 (fra 9% i stedet for 
12% for indkomster under omkring 
15.000 ECU om året). I Storbritanni­
en blev arbejdsgiverbidragene yder­
hgere sat ned i 1995. Endvidere fik arbejdsgiverne i Frankrig en fem års 
fritagelse for bidrag til familieydel­
ser for ansatte, der får mindre end 
1,3 gange den lovbestemte mindste­
løn (SMIC). 
Unge, langtidsarbejdsløse og handi­
cappede har været særhge målgrup­
per. I Itahen og Portugal har man 
indført en særlig nedsættelse af bi­
dragene for arbejdsgivere, der ansæt­
ter repræsentanter for disse grupper 
(med yderligere lempelser i syd), 
mens arbejdsgiverne i Belgien har ret 
til en reduktion af bidragene i en tre­
årig periode (på 100% det første år og 
50% det tredje), hvis de ansætter no­
gen, der har været arbejdsløs i et år 
eller mere, eller som er under 26 år 
og har været uden arbejde i mindst 
6 måneder. Tilsvarende får virksom­
heder i Spanien, som ansætter unge, 
arbejdsløse over 45 år eller handicap­
pede på en midlertidig kontrakt (1-
3 år), nedsat deres bidrag med 75%, 
og for mindre virksomheder gælder 
der nedsættelser for alle tidligere 
arbejdsløse, der ansættes. 
En yderhgere, tendens, der er tydelig 
i Unionen, er, at man supplerer de 
traditionelle finansieringskilder med 
brugerbetaling, hvilket i visse tilfæl­
de kan betragtes som en form for 
beskatning. Dette behandles neden­
for. 
retning af et nyt 
En udbredt reaktion på det tydeli­
ge pres fra økonomiske og nært 
forestående demografiske udviklin­
ger har været at søge efter radikalt 
nye metoder, til organisation, drift og 
53 
jraodf/i^; dø søoeete røformer oy Wâff/grsfe udviklingstendenser 
finansiering af socialbeskytteLsessy-
stemerne i Europa. Man har navnlig 
fokuseret på mulighederne for at for­
øge den private sektors deltagelse på 
en række måder samt at flytte ansva­
ret for en række risici fra staten til den 
enkelte eller undertiden til arbejdsgi­
veren. I ekstreme tilfælde har det 
nogle steder været foreslået, at prin­
cippet om universel dækning og hge 
adgang for alle borgere til social be­
skyttelse i henhold til behov er foræl­
det og/eller for dyrt at opretholde i 
moderne økonomier, og at de offent­
lige systemer blot skulle levere 
grundlæggende bistand og støtte til 
personer uden mulighed for at sørge 
for sig selv. 
Selv om det mere overordnede 
spørgsmål om definitionen af social­
beskyttelsens ønskelige omfang, 
navnlig på områder som sundheds­
væsen eller pensioner, har været et 
vigtigt debatemne, har der været be­
grænset støtte til denne type ekstreme 
løsninger på finansieringsproble-
merne i de eksisterende systemer. 
Som nævnt i kapitel 1 er der i alle 
medlemsstater en bred folkelig 
opbakning bag et omfattende social­
beskyttelsessystem, og på flere mø­
der i Det Europæiske Råd har man 
gentaget den centrale betydning af at 
opretholde de nuværende systemer i 
Unionen ikke kun på grund af social 
samhørighed, men også for at styrke 
grundlaget for økonomisk vækst og 
forbedret konkurrenceevne. 
Ikke desto mindre er både den private 
sektors rolle og det ønskelige omfang 
af den enkeltes ansvar vigtige 
spørgsmål og vil sandsynligvis bhve 
det i endnu højere grad i de kommen­
de år, mens realindkomsterne fortsat 
vil stige og de demografiske tenden­
ser begynder at slå igennem. Tenden­ser i retning af privatisering af for­
skellig art, udlicitering af tjenester til 
den private sektor, opfordringer til 
privat levering af ydelser eller bi­
stand, flytning af ansvaret for beskyt­
telse eller en del af udgifterne til den 
enkelte er tydelige i de fleste med­
lemsstater. Mens målet om at be­
grænse det offenthges udgifter er en 
vigtig bevæggrund bag sådanne for­
anstaltninger, er der også argumenter 
fremme om, at et større engagement 
fra den private sektors side er en me­
tode til indførelse af mere konkurren­
ce i leveringen af ydelser og derfor til 
at skaffe større effektivitet. Når man 
giver den enkelte et større ansvar for 
at sørge for deres egen beskyttelse, 
udvides deres valgmuligheder med 
hensyn til hvor meget og hvilken type 
forsikring, de ønsker, så man kan så­
ledes sige, at det er en metode til 
sikring af større effektivitet i udgif­
terne i den forstand, at udgiftsmøn-
stret passer bedre til forbrugernes 
— og de sociale — præferencer. 
En ting, som er værd at understrege i 
forbindelse med den stadig større 
vægt, der lægges på en stabilisering 
af udgifterne, er, at privatisering i 
denne forstand ikke nødvendigvis 
nedbringer de samlede udgifter til 
beskyttelse, selv om det kan medvir­
ke til at begrænse de offenthge udgif­
ter og dermed skatter og bidrag. På 
en række områder, hvor forbrugerne 
får større frihed til selv at vælge, hvor 
meget de bruger, kan resultatet meget 
vel bhve øgede udgifter, navnlig når 
realindkomsterne stiger. Dette er 
navnhg tilfældet for sundhedsvæse­
net, hvilket kan ses af udgifternes 
omfang og rækken af ydelser, som 
tilbydes i USA—hvor man også kan 
sætte spørgsmålstegn ved, hvor stor 
den økonomiske effektivitet bhver i 
kraft af forbrugernes større valgfri­hed — men det samme kan gøre sig 
gældende for pensionsopsparing, 
idet folk kan se frem til en længere 
alderdom, efterhånden som den for­
ventede levetid bhver længere. 
Privatiseringstendensen er udtalt, 
men viser sig tydeligst med hensyn 
til alderspension, behandling og so­
ciale tjenester samt syge- og invali­
deydelser. Den seneste udvikling på 
hvert af disse områder gennemgås i 
detaljer nedenfor. 
Alderspensioner 
I en række medlemsstater har rege­
ringerne gennem de seneste år ind­
ført incitamenter for at tilskynde til 
oprettelse af private forsikringsord­
ninger på pensionsområdet. Med en 
vigtig undtagelse for Storbritanniens 
vedkommende er disse ordninger 
imidlertid ikke beregnet på at skulle 
erstatte de offenthge ordninger, men 
at give folk — navnhg særhge fag­
grupper — muhghed for at supplere 
pensionen fra det offentlige, hvis de 
ønsker det. På den måde håber man 
at give folk større valgfrihed med 
hensyn til, hvordan de vil betale 
bidrag, og samtidig at lette presset for 
en udvidelse af de offentlige tillægs-
pensionsordninger. Arbejdsmar­
kedsordninger af denne art har 
eksisteret i nogen tid både i Belgien 
og i Tyskland, mens lovgivningen 
trådte i kraft i 1994 i Itahen med det 
formål at lette oprettelsen af virk-
somhedspensioner. 
I Storbritannien har et vigtigt mål for 
politikken på dette område i de sidste 
ti år været at lægge ansvaret for en 
stor del af pensionsudbetahngerae 
over på private forsikringsselskaber, 
og de ansatte har muhghed for at 
54-
fe^ r^|i^?4tøirø Udviklingstendenser 
melde sig ud af den statslige tillægs-
pensionsordning, når blot de tilhører 
en godkendt privat ordning. Tidlige­
re blev sådanne ordninger især for­
valtet af arbejdsgiverne og var 
specifikke for bestemte erhvervs­
grupper eller virksomheder. I de se­
neste år har man imidlertid gennem 
økonomiske begunstigelser og rekla­
me forsøgt at tilskynde til udviklin­
gen af personlige pensioner som 
erstatning snarere end et supplement 
til de offenthge tillægspensioner. 
Der er imidlertid for nylig blevet rejst 
tvivl om denne metode af to grunde. 
Først viste Maxwell-skandalen, hvor 
en arbejdsgiver brugte midler fra 
pensionsfonde til sine egne formål, 
og hvor pengene gik tabt, da virk­
somheden gik konkurs, behovet for 
større tilsyn og langt grundigere kon­
trol med private pensionsfonde. For 
det andet har medlemmerne skullet 
betale højere bidrag for at dække de 
højere udgifter til de individuelle 
pensionsordninger i sammenligning 
med større pensionskasseordninger. 
I lyset af sådanne udgifter og udgif­
terne til et effektivt tilsyn med private 
ordninger samt den større stivhed 
ved en lang række forskelhge bran­
chespecifikke ordninger, som i nogle 
tilfælde forøger udgifterne ved at 
skifte job, er det et åbent spørgsmål, 
hvorvidt privatisering i det omfang, 
den er foregået i Storbritannien ud­
gør en mere effektiv og billigere løs­
ning med hensyn til udbetaling af 
tilstrækkelige pensioner. 
Sundheds- og 
sociale tjenester 
En kombination af offentlige og pri­
vate ydelser er den mest fremher­
skende i forbindelse med sundhedssektoren. I alle medlems­
stater er den private sektor i et vist 
omfang inddraget i levering af be­
handling og tjenester, og i de fleste 
lande har den opnået stigende betyd­
ning siden 1980 (de eneste undtagel­
ser mellem 1980 og 1993 var 
Belgien, Nederlandene og Finland 
— se kapitel 3 nedenfor). Samtidig er 
en stigende del af udgifterne til be­
handling og recepter blevet overført 
til patienterne. Endvidere har man 
især i to lande, Nederlandene og 
Storbritannien, gennemført omfat­
tende reformer af systemets organi­
sation, både med henbhk på at skabe 
øget konkurrence og forbedre 
effektiviteten (som beskrevet i kapi­
tel 5). 
I Sverige er privatiseringen i de sene­
re år blevet udvidet til sociale tjene­
ster, navnhg levering af forskelhge 
personlige tjenester såsom børnepas­
ning, hvor der tidligere var tale om et 
offentligt monopol, selv om dette i alt 
væsentligt bringer situationen i 
Sverige på linie med situationen i de 
øvrige medlemsstater. For at fremme 
denne udvikling har man indført 
statsstøtte til virksomheder, der leve­
rer sådanne tjenester. 
Et andet eksempel på privatisering i 
bred forstand er oprettelsen af et bør-
nehjælpsagentur (Child Support 
Agency) i Storbritannien i 1993, der 
skal identificere og opspore for­
svundne forældre — især fædre — 
med det formål at få dem til at betale 
et større beløb til deres børn (ved at 
anvende en fast og kontroversielt stiv 
beregningsmetode på deres nuvæ­
rende indkomst) og dermed begræn­
se det beløb, staten skal betale. Syge-og 
invalideydelser 
Bekymring med hensyn til omfanget 
af og væksten i syge- og invalidey­
delser har i de senere år fået regerin­
gerne i især to lande—Nederlandene 
og Storbritannien — til at søge efter 
metoder til reformering af betalings­
systemet for at begrænse udgifterne, 
dels gennem en stramning af beretti-
gelseskriterierne og dels gennem en 
sænkning af indkomstsstøtten eller 
en fuldstændig fjernelse af ydelserne. 
I begge lande har politikken sigtet 
mod at flytte ansvaret for betaling og 
dermed kontrollen af ansøgningernes 
berettigelse over på arbejdsgiverne 
(se kasse om antal handicappede i 
Unionen). 
I Nederlandene indførtes i 1993 
lovgivning om at gøre ydelsernes 
størrelse og varighed aldersafhængi­
ge, udvide definitionen af passende 
beskæftigelse for ansøgeren samt at 
indføre regelmæssige lægeunderso-
gelser. I 1994 gennemførtes yderh­
gere lovgivning, som pålagde 
arbejdsgiverne det fulde ansvar for 
indkomstsstøtte i de første seks ugers 
sygdom og opfordrede dem til at kon­
trollere, at den pågældende virkelig 
var for syg til at arbejde, samt til at 
oprette rådgivningstjenester. Samti­
dig kræves det, at virksomhederne 
udvikler politikker for at nedbringe 
omfanget af sygeorlov. 
Lignende foranstaltninger er blevet 
indført i Storbritannien. Fra og med 
april 1995 blev ydelserne ved kortva­
rig sygdom og længerevarende inva­
liditet lagt sammen til en enkelt 
invalideydelse, hvor udbetalingerne 
stiger med varigheden, med krav om 
regelmæssige, uafhængige og 
mere stringente lægeundersøgelser. 
55 
Kapitel 2~mipaarilngmjomndrlng:dø s&msm reformer pg vigtigste udviklingstendenser 
Antal handicappede i Unionen 
Der findes ikke sammenlignelige og pålidelige data for, hvor mange der 
modtager invalide- eller handicapydelse i Unionen. Man kan få et vist 
indtryk af omfanget gennem Fællesskabets arbejdsstyrkeundersøgelse, 
som indeholder et spørgsmål om, hvorfor respondenterne ikke er aktivt 
arbejdssøgende, hvor varigt handicap er en af svarmulighederne. 
Det relative antal personer, der klassificeres som varigt handicappede i 
Nederlandene og Storbritannien ud fra dette grundlag i forhold til andre 
dele af Unionen, er slående. I begge lande betragter omkring 7% i alders­
gruppen 45-54 år og 15-16% i gruppen fra 55-64 år sig selv som varigt 
handicappede i 1994 (graf 10). .Disse tal, som næsten med sikkerhed 
afspejler den form for indkomststøtte, de har ret til, snarere end det faktiske 
antal handicappede, er dobbelt så høje som for Unionen generelt — selv 
om det skal bemærkes, at disse data er ufuldstændige for nogle landes 
vedkommende, navnlig Frankrig, hvor der slet ikke findes data. Omkring 
halvdelen af de handicappede i Unionen boede således i disse to lande. I 
begge tilfælde synes tallet endvidere at stige med tiden, selv om der var et 
vist fald i Nederlandene for den yngste af de to aldersgrupper mellem 1993 
og 1994, måske som reaktion på en sttamning af rettighedskriterierne. Endvidere er arbejdsgiverne fra april 
1994 blevet gjort ansvarlige for dæk­
ningen af de første 28 ugers sygdom. 
Den ekstra udgift udlignes imidlertid 
gennem en nedsættelse af deres 
socialforsikringsbidrag (forholdsvis 
større for lavtlønnede end for højt­
lønnede), hvilket i gennemsnit mere 
end kompenserer for de yderhgere 
udgifter, den forventes at medføre. 
Som i Nederlandene er denne 
ændring bevidst beregnet på at give 
arbejdsgiverne et kraftigt incitament 
til at begrænse omfanget af sygeor­
lov. Selv om det måske bliver nød­
vendigt med et mere systematisk 
tilsyn med orlov, er der ikke desto 
mindre fare for, at ændringen vil 
medføre, at arbejdsgiverne mister til­
skyndelsen til at ansætte personer, 
der forventes ofte at være ramt af 
sygdom, eller til at beholde personer, 
der allerede har vist sig at være det 
10 Antal handicappede i % af befolkningen mellem 45 
og 54 år samt 55 til 64 år i medlemsstaterne, 1987 og 
1994 
<j8 r% befolkningen 45-64 % befolkningen 55-64 18 
16 
P ÛR I € 0 EU WL, B t OK NL UK P OH I E O E11WL 8 L OK NC UK 
D 1994 omfatter de nye delstater; F ingen data Erfaringerne fra Tyskland, hvor 
arbejdsgiverne i et stykke tid har væ­
ret ansvarlige for betaling af ydelser 
ved sygdom, synes at vise, at det ikke 
er et potentielt problem. Erfaringerne 
viser imidlertid også, at det er vigtigt 
at have regler for ansættelse og afske­
digelse, og regler som helt specifikt 
hindrer arbejdsgiverne i at få adgang 
til de ansattes lægejournal eller i at 
afskedige nogen udelukkende på 
grund af vedkommendes helbredstil­
stand, samt at disse regler håndhæves 
meget fast I praksis vil det især være 
ansatte i mindre virksomheder, der 
vil lide mest under de ændrede ord­
ninger, hvor kontrollen bevidst er 
gjort forholdsvis løs. Samtidig synes 
erfaringerne fra Tyskland også at 
vise, at det er usandsynligt med sær­
ligt store om overhovedet nogen be­
sparelser i de samlede udgifter til 
ydelser ved sygdom som et resultat 
56 
fc^f^Jxf^plï^ : de seneste reformer og vigtigste udviklingstendenser 
af ændringerne, selv om de offenthge 
udgifter bhver lavere. 
Mens regeringerne i disse to lande og 
andre steder i Unionen har fokuseret 
på at begrænse de sociale udgifter, 
har man i Tyskland udvidet systemet 
til at omfatte en ny funktion, forsik­
ring ved langvarig pleje (Pflegever-
sicherung), der som nævnt ovenfor 
finansieres gennem en generel forhø­
jelse af bidragene. Det nye ved denne 
foranstaltning er ikke selve støtten til 
plejen — i en række andre medlems­
stater tilbydes der pleje som led i 
sundhedstjenester eller sociale tjene­
ster eller som led i de sociale 
bistandsordninger — men at det ind­
bygges i selve socialforsikringssy-
stemet. 
Konklusioner 
En af konklusionerne på ovenstå­
ende er, at på samme måde som 
medlemsstaterne er kendetegnet ved 
betydehge forskelle med hensyn til 
deres socialbeskyttelsessystemer, 
hvilket blev understreget i kapitel 1, 
har der også været en række forskel­
ligartede udviklinger gennem de 
seneste år. Ikke desto mindre er der 
tydelige tegn på konvergens i de for­
anstaltninger, der nu træffes, og i det 
politiske fokus, hvilket ikke kommer 
som den store overraskelse, eftersom 
landene står over for de samme pro­
blemer og udfordringer. 
I alle medlemsstater har regeringerne 
i stigende grad været optaget af at 
fastholde udgifterne, navnhg til al­
derspensioner og arbejdsløshedsun­
derstøttelse, to områder, hvor der 
findes en tydehg allerede eksisteren­
de og kommende tendens hen imod 
voksende udgifter. Foranstaltninger­ne i den henseende har også været 
ensartede i form af en mere målrettet 
adgang til ydelser — for pensioner­
nes vedkommende ved at hæve pen­
sionsalderen — lige så meget som at 
mindske ydelsernes faktiske størrel­
se. 
En stabilisering af udgifterne har 
også været en vigtig målsætning in­
den for sundhedssområdet i en række 
lande ud over Nederlandene og 
Storbritannien, hvor reformerne har 
været mest vidtgående, såsom 
Itahen, Tyskland og Spanien, hvor 
man enten har forsøgt eller overvejer 
at indføre mere konkurrence i syste­
met med henblik på at øge effektivi­
teten. 
Endvidere er der en fælles tendens på 
vej væk fra en passiv indkomstsstøt-
tepohtik hen imod aktive foranstalt­
ninger for at sætte folk i stand til, at 
forsørge sig selv frem for at skulle 
være afhængige af staten. De enkelte 
foranstaltninger varierer imidlertid 
en del i Unionen, navnlig med hen­
syn til det offentliges rolle, på regio­
nalt og lokalt såvel som på centralt 
niveau. I nogle medlemsstater delta­
ger de offenthge myndigheder langt 
mere aktivt i jobskabelsen end i and­
re, hvor man koncentrerer sig mere 
om at skabe mulighederne ved at fjer­
ne restriktioner og hindringer for 
øget beskæftigelse. Betydningen af 
udtrykket aktiv politik varierer der­
for til en vis grad rundt om i Unionen 
og dækker efterhånden en lang række 
forskellige foranstaltninger og meto­
der. I de fleste medlemsstater har en 
forbedring af arbejdsformidhnger-
nes funktionsmåde samt hjælp og 
rådgivning til de arbejdssøgende 
imidlertid været et centralt element i 
politikken. Med hensyn til finansiering har der 
mange steder været tale om en æn­
dring væk fra bidrag, navnhg bidrag 
fra arbejdsgiverne, som kan hindre 
jobskabelse og skade den omkost­
ningsmæssige konkurrenceevne, hen 
imod en større vægt på beskatningen 
ud fra en argumentation om, at først­
nævnte kan øge arbejasonikostriin-
gerne og dermed hindre jobskabelse 
og skade den omkostningsmæssige 
konkurrencedygtighed. Som led i 
denne proces har man naturligt nok 
været på jagt efter alternative 
finansieringsformer og udviklet skat­
ter, der er øremærket til finansiering 
af bestemte ydelser eller tjenester. På 
den anden side går udviklingen den 
modsatte vej i Danmark, hvor man 
indfører og udvider bidragsordnin­
ger, selv om dette kan opfattes som 
en udvikling hen imod større konver­
gens i forhold til resten af Unionen, 
hvor finansieringsmønstret er mere 
blandet 
Der er også fælles tendenser med 
hensyn til privatisering, hvis dette 
defineres meget generelt så det om­
fatter enhverændring, der medfører 
større deltagelse fra den private sek­
tor i tilvejebringelsen af social be­
skyttelse, eller at den enkelte får 
større ansvar og flere valgmulighe­
der med hensyn til beskyttelsens om­
fang og form. Samtidig er der kun fa 
tegn på en generel udvikling i retning 
af en indsnævring af socialbeskyttel­
sens dækningsområde eller væk fra 
de universelle rettigheder til ind­
komstsstøtte og adgang til tjenester. 
I Unionens sydlige medlemsstater 
samt i Irland har man gjort betydelige 
fremskridt hen imod etablering af 
systemer, der, hvad angår dækning 
og støtteniveau, kan sammenlig­
nes med systemerne i de ovrige 
57 
§N&#&^HNfø 
medlemsstater. Tilsvarende er be­
skyttelsen i en række lande blevet 
forbedret eller udvidet, så den opfyl­
der nye behov, ikke kun i Tyskland 
med indførelsen af langtidsplejefor-
sikringen, men også i Danmark og 
Sverige, hvor arbejdstagernes ret til 
at tage uddannelsesorlov, forældre­
orlov eller gøre hge, hvad de har lyst 
til, er blevet etableret eller udvidet og 
kombineret med midlertidige jobtil­
bud til arbejdsløse. 
58 
lïilill^ hérirf 
Kapitel 3 Tendenser inden for social 
beskyttelse og finansieringen 
heraf 
11993 lå udgifterne til social be­
skyttelse — defineret som alders­
pensioner, sundhedstjenester, syge-
og invalideydelser, arbejdsløsheds­
understøttelse og udgifter til offenth­
ge arbejdsformidlingstjenester samt 
moderskabs- og bohgydelser og ad­
ministrative udgifter — lå i gennem­
snit på 29% af Fællesskabets BNP. 
Dette svarede til lidt mere end 
4.500 ECU pr. person i medlemssta­
terne. 
Udgifternes omfang rundt om i 
Unionen varierer imidlertid meget. 
Mens udgifterne i Danmark og 
Nederlandene udgør mere end 33% 
af BNP (omkring 35% i Finland, 
hvor tallet er øget betragteligt på 
grund af nedgangen i BNP, og om­
kring 30% Sverige, selv om der for 
Sveriges vedkommende ikke er di­
rekte sammenlignelige tal til rådig­
hed), var deilrland på kun ca. 21,5%, 
i Portugal 18% og i Grækenland godt 
og vel 16%. 
Med hensyn til gennemsnitlig udgift 
pr. indbygger er forskellene endnu 
større. Mens Luxembourg i gennem­
snit brugte mere end 6.600 KKE 
(udtrykt i købekraftenheder, der er et 
bedre mål for rådighed over reelle 
ressourcer i forhold til andre lande i 
Unionen end opgørelse i ECU) til social beskyttelse for alle med bopæl 
i landet, brugte Grækenland kun hge 
godt 1.600 KKE pr. indbygger, en 
forskel på omkring 4 gange. Selv om 
variationerne var mindre for andre 
medlemsstater, gjaldt det stadig, at 
der var en betydelig forskel mellem 
udgiftsniveauet i de mere udviklede og velstående lande i Unionen og 
de mindre udviklede såsom 
Grækenland, Portugal og Irland. 
Både Nederlandene og Danmark 
brugte således i 1993 knap dobbelt så 
meget pr. indbygger på social beskyt-
telse udtrykt i købekraft som 
Spanien, mere end dobbelt så meget 
11 Udgifter til socialbeskyttelse pr. indbygger og i 
forhold til BNP, 1993 
7 r 
Sr Udgifter 01 socialbeskyttelse pr. indbygger, KKE (1.000) 
4 r 
31 % af BNP 
-i 35 
i!30 
25 
20 
15 
IQ: 
OR P ffil E W I ti! ) P O KL K l I» P « £ UK 1 £« 1 f O «. DK l 
D omfatter de nye delstater 
-59 
^ØBiajfi^^f;^' '^liy/^Å'^éi'.''•"}$ JÎ;. 
som Irland og næsten tre gange så 
meget som Portugal. 
Selv om disse forskelle i vidt omfang 
afspejler forskelle i realindkomster­
ne — og købekraften — pr. indbyg­
ger, er der ikke desto mindre en 
tydelig tendens, omend på ingen 
måde ensartet, til, at de sociale udgif­
ter i forhold til BNP er højere, jo 
højere reahndkomsten er (graf 12). 
Med andre ord, efterhånden som 
økonomierne udvikler sig og bhver 
rigere, er der tendens til at bruge en 
stadig større andel af ressourcerne til 
de forskellige aspekter af social be­
skyttelse. Dette sker imidlertid i va­
rierende omfang i forskellige 
medlemsstater. Nederlandene og Ita­
hen har stort set samme BNP pr. ind­
bygger udtrykt i købekraftenheder, 
men har et meget forskelligt udgifts­niveau for social beskyttelse i forhold 
til BNP. Mens det i Nederlandene lå 
på 33,5% i 1993, var det i Itahen kun 
26%. I alle de nordhge medlemssta­
ter, hvor BNP pr. indbygger var hø­
jere end i Nederlandene (eller 
Danmark), var udgifterne til social 
beskyttelse lavere, i nogle tilfælde 
betydeligt lavere. Valget af udgifts­
niveau til social beskyttelse også 
mellem lande med tilsvarende rea­
lindkomster varierer derfor markant 
medlemsstaterne imellem. 
Reahndkomsten er på den anden side 
slet ikke det eneste, der bestemmer 
udgiftsniveauet. Landene er forskel­
hge med hensyn til behovet for social 
beskyttelse på grunde af de forskelh­
ge befolkningsstrukturer (andelen af 
ældre), forskellige arbejdsløshedsni-
veauer, forskelle i de underhggende 
12 Udgifter til socialbeskyttelse og BNP pr. indbygger. 
1993 
35 Sociale udgifter (% af 8NP) 
im 
25 
I20:;: 
Hf:; 'NL* DK 
,E12 nim. 
m 
•UK • 6 
• 1 
• E 
• IRL 
Hil 
llili; 
10 25 
W& 
M 
6 3 t0 12 14 16 18 20 
L «de« medtaget; D omfatter de ny« delstater BNP P<"> Indbygger (KKP) 10 indkomstfordelingsstrukturer og så 
videre. 
Analyseskitse 
Disse forskelle og ændringerne i 
dem i tidens løb er nogle af de 
spørgsmål, der undersøges i dette 
kapitel, hvor der ikke kun foretages 
en gennemgang af de komparative 
niveauer for socialbeskyttelsesudgif-
ter i Unionen, o"£ hvordan disse har 
ændret sig i tidens løb i forhold til den 
økonomiske vækst, men det forsøges 
også at fmde frem til muhge grund til 
de eksisterende forskelle og forskelle 
i ændringstakten. Et vigtigt mål er 
derfor at se på, i hvor høj grad de 
demografiske tendenser, og navnhg 
ændringerne i det antal personer, der 
muhgvis vil fa brug for beskyttelse 
eller støtte, kan begrunde de ændrin­
ger i sociale udgifter, som har fundet 
sted gennem de seneste cirka ti år. 
En sådan analyse er imidlertid på in­
gen måde enkel at foretage. Resulta­
terne begrænses i høj grad af 
dataproblemer. IVÎens der nu findes et 
forholdsvis veludviklet sæt af data 
om udgifterne til social beskyttelse i 
Unionen, der er udformet med hen­
blik på at gøre dem så sammenligne­
lige som muhgt (dog endnu ikke for 
to ud af de tre nye medlemsstater), 
som danner grundlag for analysen 
her (se noter og kilder bagerst i rap­
porten), findes der således langt fær­
re oplysninger om det antal personer, 
der modtager social beskyttelse, en­
ten i form af indkomststøtte eller de 
forskellige tjenester. Manglen på 
data vedrørende modtagerne betyder 
generelt, at befolknings- eller ar-
bejdsmarkedstahene for risikogrup­
per (for eksempel antal personer over 
pensionsalderen i de forskellige 
60 
ïnansleringen heraf 
Tabel 1 — De løbende udgifter til socialbeskyttelse, 1970-1993 
B DK D GR E F IRL I L NL P UK E12 A* SP S4 
Samlede sociale udgifter l%af BNP 
1970 18.7 19.6 21.5 - - 19.2 13.2 17.4 15.9 20.8 - 15.9 19.0 
1980 28.0 28.7 28.8 9.7 18.2 25.4 20.6 19.4 26.5 30.1 12.9 20.5 24.1 
1985 29.3 27.8 28.4 15.4 20.0 28.8 23.6 22.6 23.4 31.7 14.2 23.8 25.9 
1990 27.0 29.8 26.9 16.1 20.6 27.7 19.5 24.1 22.1 32.2 15.0 22.1 25.2 
1993 27.6 33.2 27.6 16.3 24.0 30.9 21.4 25.8 24.9 33.6 18.3 27.3 27.7 
(31.0) (28.7) 
Årlig ændring I udgifterne I % af BNP (gennemsnitlig ændring I % point) 
1970-80 0.9 0.9 0.7 
1980-85 0.3 -0.2 -0.1 1.1 
1985-90 -0.5 0.4 -0.3 0.1 
1990-93 0.2 1.1 0.3 0.0 0.1 -0.2 -0.8 0.3 -0.3 0.1 
1.1 1.1 0.6 0.6 0.9 0.5 
Sociale udgifter undtagen arbejdsløshedsunderstøttelse I % af BNP 
1970 18.2 19.2 21.3 19.0 9.4 17.4 15.9 20.2 12.5 18.1 
1980 25.6 25.7 28.0 9.5 15.5 24.3 19.0 19.0 26.3 28.3 12.6 19.1 22.9 
1985 26.3 24.7 27.0 15.1 16.5 27.4 20.5 21.8 23.1 28.1 13.9 21.5 24.2 
1990 24.6 26.6 25.8 15.7 17.4 26.2 17.2 23.7 22.0 29.6 14.8 21.3 23.9 
1993 25.0 29.1 26.1 15.7 19.2 28.9 18.4 25.3 24.7 30.7 17.4 25.6 25.9 
(29.0) (26.7) 
Årlig ændring I udgifterne I % af BNP (gennemsnitlig ændring I % point) 
1970-80 
1980-85 
1985-90 
1990-93 0.7 0.6 0.7 0.9 1.5 0.5 1.0 0.2 1.0 0.8 1.3 0.7 0.5 
0.2 -0.2 -0.2 1.1 0.2 0.6 0.3 0.6 -0.6 0.0 0.3 0.5 0.3 0.1 
-0.3 0.4 -0.2 0.1 0.2 -0.2 -0.7 0.4 -0.2 0.3 0.2 0.0 -0.1 -0.1 26.0 
35.4 
- 0.6 0.7 0.2 1.1 0.9 - 0.5 0.5 
0.4 0.7 0.6 0.6 -0.6 0.3 0.3 0.6 0.4 0.2 0.8 
0.2 -0.3 -0.1 0.0 0.3 
1.1 1.7 0.8 0.6 4J 
25.4 
32.0 
NB: Tallet for EF i 1970 refererer til de 9 medlemsstater, for hvilke der findes data. Ændringen mellem 1970 og 1980 gælder 
gennemsnittet for disse 9 mediemsstater. Tallene i parentes gælder for hele Tyskland inklusive de nye delstater, andre tal for 
Tyskland er eksklusive de nye delstater. Tallene for Storbritannien er blevet justeret fra finansår(april-marts) til 
kalenderårfog varierer derfor fra de tal, der er offentliggjort I Eurostat, Soclalprotøction expenditure and receipts 1983-1993) 
'A, SF, S 1990-1992. 
Kilde: Eurostat, ESSOSS; A og S fra nationalregnskaber; SF for 1980-90 fra nationalregnskaber og for 1990-92 fra ESSOSS 0.1 
0.1 
0.2 
0.8 0.0 
0.4 0.1 
0.1 0.8 0.1 0.0 0.6 0.9 0.4 0.5 0.9 0.4 0.9 1.4 0.6 0.4 3.3 -0.5 
61 -
Kapitel $ - Tendenser Inden for social beskyttelse og finansieringen heraf 
lande) må anvendes i stedet som et 
skøn over det antal personer, der 
modtager støtte. Det er derfor ikke 
muligt at undersøge, hvad der sker 
med socialbeskyttelsessystemernes 
dækningsgrad, altså om et stigende 
eller faldende antal mennesker har 
adgang til bistand, eller med andre 
ord hvad der sker med den andel af 
risikogrupperne, der modtager bi­
stand. 
Dette er en stor svaghed ved analy­
sen, eftersom det er udgangspunktet 
for enhver vurdering af, hvor effekti­
ve systemerne er med hensyn til at nå 
ud til de mennesker, der har behov, 
og sikre dem tilstrækkelig beskyttel­
se og støtte. (På længere sigt vil 
Eurostats nye panelundersøgelse af 
husholdningerne give oplysninger 
om, hvor mange der modtager de for­
skellige former for indkomststøtte 
fra socialbeskyttelsessystemerne i 
Unionen på et givet tidspunkt tillige 
med det modtagne beløb. De første 
resultater af undersøgelsen forelig­
ger sandsynligvis ved udgangen 
af 1995.) 
I det følgende undersøges først væk­
sten i de samlede udgifter til social 
beskyttelse i medlemsstaterne mel­
lem 1980 og 1993 (det seneste år, for 
hvilket der forehgger data) i forhold 
til væksten i BNP og befolkningen 
med henblik på at forsøge at vurdere 
den langsigtede tendens — dvs. 
hvorvidt og i hvor høj grad der er 
tendens til, at socialbeskyttelsen med 
tiden lægger beslag på en større del 
af ressourcerne. 
For det andet undersøges udgifts-
mønstret for de vigtigste funktioner, 
og hvordan dette varierer medlems­
staterne imellem, sammen med de 
ændringer, der er sket i tidens løb, med henblik på at identificere områ­
der med vækst eller tilbagegang. 
For det tredje undersøges udgifterne 
til de forskeUige hovedområder, eller 
funktioner, inden for social beskyt­
telse nærmere med henbhk på at vur­
dere, i hvilket omfang ændringerne 
afspejler udsving i antallet af perso­
ner, som potentielt har behov for støt­
te (for eksempel et voksende antal 
pensionister) i forhold til ændringer i 
de gennemsnitlige ydelser. Endvide­
re behandles den ændrede struktur 
for de forskellige ydelsestyper 
— navnlig hvorvidt de gøres til 
genstand for trangskriterier og til­
lægsbetalingernes relative betyd­
ning. 
Endelig analyseres ændringer i fi­
nansieringskilderne for socialbe­
skyttelsessystemerne gennem der 
seneste tiår med særligt fokus på de 
beløb, der stammer fra bidrag i for­
hold til indtægterne fra almindelig 
beskatning. 
Væksten i 
udgifterne, 
1980 til 1993 
Mellem 1980 og 1993 steg de 
samlede sociale udgifter i for­
hold til BNP i alle medlemsstater 
med kun to undtagelser — Belgien 
og Tyskland, hvor de faldt. I Unionen 
som helhed steg de gennemsnitlige 
udgifter fra 24% til hge under 28% 
(29%, hvis de nye delstater medta­
ges), en langsommere vækst end i 
1970'eme, hvor alle medlemsstater 
uden undtagelse oplevede en mar­
kant stigning i udgifterne (tabel 1). Landene med de største stigninger 
siden 1980 er navnlig de sydli­
ge medlemsstater, Grækenland, 
Spanien, Itahen og Portugal, som alle 
i forskelhgt omfang har arbejdet med 
at udvide deres socialbeskyttelsessy­
stemer, så dækningen kan sammen­
lignes med de nordlige lande i 
Unionen. På den anden side gælder 
det også Storbritannien, hvor politik­
ken måske i højere grad end andre 
steder var lagt an på at begrænse 
væksten i de søciale udgifter. (Det 
skal bemærkes, at fordi tallene for 
udgifter til social beskyttelse i Østrig 
og Sverige ikke er umiddelbart sam­
menlignelige med tallene for resten 
af Unionen, er niveauerne, enten i 
værdi eller i forhold til BNP, ikke 
medtaget i graferne og tabellerne i 
dette kapitel. Ændringerne i tid er 
imidlertid medtaget, hvor det er mu­
hgt, idet disse sandsynhgvis er mere 
sammenlignelige med ændringer i 
andre medlemsstater. For Finland er 
der adgang til sammenlignelige data, 
men kun for årene 1990-1992, og de 
er medtaget i analysen, hvor det har 
været muligt Ændringer for årene 
før 1990 er baseret på nationale data.) 
Men ændringerne i perioden som 
helhed rummer markant forskeUige 
udviklinger inden for perioden. Den 
største del af væksten i udgifterne 
meUem 1980 og 1993 var navnhg 
koncentreret i de tre år med recession 
meUem 1990 og 1993, hvor BNP kun 
steg svagt eller overhovedet ikke. I 
Unionen som helhed, hvor de sociale 
udgifter steg med 2,5% af BNP i de 
tidlige 1990'ere, steg den med kun 
1% af BNP gennem hele 1980'eme 
og meUem 1985 og 1990, hvor den 
økonomiske vækst var forholdsvis 
høj, faldt den i forhold til BNP. 
62-
'PøHnanslertngenheraf 
Et lignende mønster kan genfindes i 
de fleste medlemsstater. (Udgiftsni­
veauet i forhold til BNP er imidlertid 
meget følsomt over for den økonomi­
ske konjunktur, og selv om udsving 
sker nogenlunde samtidigt og ensar­
tet i de forskeUige lande, kan de nøj-
agtige år, hvor vendepunktet 
indtræffer, variere i mindre grad, 
hvilket påvirker de viste ændringer 
over bestemte perioder.) I fem lande 
— Belgien, Tyskland, Frankrig, 
Irland og Storbritannien — faldt de 
sociale udgifter i forhold til BNP i 
den anden halvdel af 1980'erne, og 
kun i Danmark, Itahen, Portugal og 
Finland var der tale om en betydelig 
stigning (mere end 0,1% af BNP ar­
tigt). I aUe lande uden undtagelse steg 
de sociale udgifter i forhold til BNP 
meUem 1990 og 1993, i seks lande 
— Danmark, Spanien, Luxembourg, 
Portugal, Storbritannien og 
Finland—med mere end 1 % af BNP 
om året. 
En vigtig årsag til denne stigning i 
udgifterne i forhold til BNP gennem 
denne periode var helt klart den øko­
nomiske recession. Den medførte 
både et øget udgiftsbehov på grund 
af den voldsomme stigning i arbejds­
løsheden, som den var forbundet 
med, og endnu vigtigere, at den deci­
deret tvang BNP nedad. I de fleste 
lande skyldes kun en hUe del af de 
stigende udgifter i forhold til BNP 
først i 1990'erne i praksis større ud­
betalinger af arbejdsløshedsunder­
støttelse (i gennemsnit for hele 
Unionen udgjorde den kun 0,2 pro­
centpoint om året af de 0,8 procent­
point, som var hele udgiftsstigningen 
i forhold til BNP — tabel 1). På den 
anden side tegnede den sig i 
Tyskland og Spanien for mere cid 
halvdelen af stigningen og i Sverige 
mere end hele stigningen (her faldt udgifterne bortset fra arbejdsløs­
hedsunderstøttelse i forhold til BNP 
— i dette tilfælde i de to år 1990 
til 1992). 
For at udskille virkningen af det la­
vere BNP i disse tal er det en god idé 
at undersøge vækstraten i selve 
udgifterne til social beskyttelse. Mel­
lem 1980 og 1993 steg de gennem­
snitlige sociale udgifter i Unionen 
(administrative udgifter ikke medta­
get) med omkring 3,5% om året i 
faktiske tal (korrigeret for ændrin­
gerne i forbrugerpriserne — væksten 
i de samlede udgifter inklusive admi­
nistration var omtrent det samme). 
Der var dog ikke tale om nogen ens­
artet vækst i perioden. MeUem 1980 
og 1985 var den gennemsnitligt 2,5% 
om året i Unionen som helhed, mel­
lem 1985 og 1990, i takt med det 
økonomiske opsving steg den til næ­
sten 3,5%, og meUem 1990 og 1993, 
da der i de fleste europæiske lande 
var økonomisk tilbagegang, steg den 
til næsten 4,5% årligt (tabel 2). En 
stor del af denne stigning afspejler 
imidlertid følgerne af ændringerne i 
arbejdsløshedsniveauet. Hvis sociale 
overførsler tU arbejdsløse — social­
hjælp og ydelser — ikke medregnes, 
sker der en tydehg udligning af for­
skellen i udgifternes vækstrate, både 
meUem første og anden halvdel af 
1980'erne og meUem anden halvdel 
af 1980'erne og de tidlige 1990'ere. 
På dette grundlag var væksten i 
udgifter til socialydelser kun en anel­
se højere i årene 1990-1993 end i 
perioden 1985-1990 (hdt over 3,5% 
om året til forskel fra lidt under). 
Endvidere begrænses følgerne af æn­
drede arbejdsløshedsniveauer på 
udgifterne til socialbeskyttelse ikke 
alene til arbejdsløshedsoverførsler. 
Udgifterne til familieydelser påvir­kes også, for så vidt som overførsler­
ne sker som støtte til arbejdsløses 
børn, mens udgifterne til alderspen­
sioner også vU bhve påvirket gennem 
ændringer i antal førtidspensioner (se 
ovenstående kapitel 2). Den under­
liggende vækstrate for udgifter i be­
gyndelsen af 1990'erne var derfor 
sandsynhgvis ikke højere end i slut­
ningen af 1980'erne, muligvis en 
anelse lavere. Selv hvis der tages 
hensyn til disse elementer, var den 
underhggende vækstrate for udgifter 
til social beskyttelse meUem 1990 og 
1993 sandsynligvis stadig over 3% 
årligt, højere end den langsigtede 
vækstrate for Unionens økonomier 
inden for de sidste 15-20 år, hvilket 
betyder en tendens i opadgående ret­
ning for udgifterne tU social beskyt­
telse i forhold til BNP. Det afspejles 
i vid udstrækning det voksende be­
hov for social bistand, der både skyl­
des den stadigt ældre befolkning og 
ændringer i husholdningernes struk­
turer. 
Mønstret for væksten i udgifter på 
sigt kan ikke på nogen måde beskri­
ves som ensartet for de forskelhge 
medlemsstater. Selv under hensynta­
gen til øgede udgifter til arbejdslos-
hedsydelser steg udgifterne til 
socialydelser i de fleste lande i fakti­
ske priser hurtigere meUem 1990 og 
1993 end i de foregående fem år, 
hvilket måske til dels er en forklaring 
på den vægt, der lægges på at stabili­
sere udgifterne, der er beskrevet i 
kapitel 2. 
For så vidt angår udgifter tU sociary-
delser pr. indbygger, steg disse i fak­
tiske priser med hdt under 3% om 
året meUem 1980 og 1993 — hdt 
mindre end den genereUe vækst pa 
grund af den (lave) befolkningstil­
vækst. Væksten svingede dog fra 
63-
^hørsj? '•%, tø,-, 
Tabel 2 •— Vækst I udgifterne til socialydelser I faste priser efter funktion, 
1980-85,1985-90 og 1990-93 
Alderdom Sygdom Invaliditet Arbejds- Famille Moderskab lait lattekskJ. 
arb.løshed Invaliditet Arbejds­
løshed 
B 
DK 
D 
GR 
E 
F 
IRL 
I 
L 
NL 
P 
UK 
EUR12 
A 
SF 
S 
NB: 1980-85 
1985-90 
1990-93 
1980-85 
1985-90 
1990-93 
1980-85 
1985-90 
1990-93 
1980-85 
1985-90 
1990-93 
1980-85 
1985-90 
1990-93 
1980-85 
1985-90 
1990-93 
1980-85 
1985-90 
1990-93 
1980-85 
1985-90 
1990-93 
1980-85 
1985-90 
1990-93 
1980-85 
1985-90 
1990-93 
1980-85 
1985-90 
1990-93 
1980-85 
1985-90 
1990-93 
1980-85 
1985-90 
1990-93 
1980-85 
1985-90 
1990-92 
1980-85 
1985-90 
1990-92 
1980-85 
1985-90 
1990-92 1.2 
3.0 
3.2 
2.5 
2.4 
2.5 
0.0 
3.2 
1.7 
11.3 
2.3 
-0.9 
4.5 
5.5 
4.5 
4.6 
2.3 
3.1 
2.8 
1.9 
3.6 
6.7 
6.0 
4.8 
0.8 
6.2 
8.0 
1.1 
6.0 
1.8 
1.2 
11.4 
8.9 
4.3 
1.8 
6.9 
1.6 
2.7 
2.2 
3.1 
3.7 
3.3 
5.8 
ål 4.5 
2.5 
3.4 
4.0 -0.8 
4.8 
2.2 
-2.1 
0.6 
3.3 
0.1 
3.3 
2.5 
1.8 
0.8 
16.9 
0.1 
8.3 
5.0 
3.3 
3.9 
3.7 
1.0 
1.0 
7.7 
3.0 
7.1 
-0.5 
1.0 
6.2 
8.6 
-1.0 
3.9 
3.3 
6.0 
4.6 
12.3 
1.6 
3.7 
5.1 
1.1 
4.3 
3.2 
1.3 
4.4 
8.7 
6.6 
5.2 
-2.2 
0.3 
4.2 
-15.1 0.1 
0.1 
1.4 
22 
3.6 
4-2 
0.9 
2.5 
32 
16.9 
0.9 
-4.3 
3.3 
5.4 
4.7 
2.0 
2.6 
0.5 
5.9 
2.8 
6.7 
3.5 
4.9 
1.3 
0.8 
3.4 
5.8 
-0.1 
3.9 
1.6 
2.7 
7.9 
5.3 
4.4 
72 
6.1 
1.7 
3.7 
3.1 
1.1 
1.0 
3.4 
7.3 3.4 
-0.3 
4.7 
3.3 
1.7 
9.8 
11.2 
-1.4 
15.9 
9.1 
6.4 
6.3 
6.5 
3.0 
15.2 
7.4 
4.7 
11.0 
17.6 
-1.0 
12.8 
132 
-8.4 
12.4 
14.3 
-7.7 
24.7 
15.6 
-3.3 
5.5 
0.3 
4.6 
46.1 
102 
-14.6 
24.5 
9.0 
-2.1 
13.9 
17.6 
4.5 
15.1 
7.4 
-0.7 
116.4 
15.5 
-4.8 
83.0 -2.5 
0.1 
-2.9 
-0.3 
5.8 
4.2 
-4.9 
3.9 
1.0 
8.7 
-17.6 
-9.5 
-10.4 
-6.5 
12.9 
1.4 
0.8 
2.4 
8.4 
3.5 
6.3 
-0.9 
2.5 
-7.2 
-1.4 
9.8 
13.5 
-2.6 
-2.0 
-2.0 
1.5 
5.9 
1.3 
2.4 
1.4 
7.4 
A 2 
1.4 
2.3 
-1.9 
0.0 
1.7 
8.9 
M 52 -0.5 
3.4 
16.8 
12.9 
6.4 
2.4 
-4.1 
4.5 
2.4 
5.1 
-2.3 
-12 
-1.3 
1.7 
4.3 
-0.1 
12 
02 
-1.8 
0.8 
6.9 
3.3 
-1.5 
2.9 
3.9 
6.0 
6.9 
-0.5 
72 
132 
-0.8 
6.4 
6.7 
02 
-3.0 
15.6 
-0.6 
1.0 
5.0 
-0.4 
3.9 
312 
62 0.6 
2.3 
2.3 
1.7 
2.8 
5.0 
0.1 
3.3 
2.6 
10.4 
1.7 
1.5 
3.1 
5.7 
6.8 
3.8 
2.8 
3.8 
4.1 
1.1 
6.7 
5.3 
5.6 
3.0 
0.9 
6.5 
8.0 
1.2 
3.4 
1.8 
-2,3 
8.5 
10.6 
4.8 
1.3 
8.3 
2.6 
3.3 
4.4 
2.7 
3.5 
6.0 
6.6 
LI 8.6 
1.8 
3.5 
-1.9 0.3 
2.6 
2.1 
1.4 
2.9 
4.4 
-0.3 
3.5 
2.0 
10.4 
1.6 
1.4 
2.4 
6.3 
4.9 
3.7 
2.7 
3.3 
2.7 
1.5 
5.8 
5.1 
6.0 
2.9 
0.8 
6.6 
7.9 
0.0 
42 
1.5 
2.4 
8.8 
9.6 
4.3 
2.6 
7.5 
22 
3.6 
3.8 
1.9 
3.4 
52 
6.5 
55 
4.5 
1.4 
3.8 
-4.9 
Udgiftstallene er korrigeret for ændringer I forbrugerpriserne i hvert tilfælde. Alderdom omfatter efterladte; invaliditet omfatter 
handicap og erhvervsskader; A: invaliditet omfatter alene erhvervsskader og sygdom; SF: familie omfatter moderskab. 
D omfatter Ikke de nye delstater 
Kilde: Eurostat, ESSOSS; A og S fra nationalregnskaberne; SF 1980-90 fra nationalregnskaberne og 1990-92 fra ESSOSS 
-64 
heraf 
under 2% om året i Sverige, Belgien, 
Tyskland og Nederlandene til 5% om 
året eUer mere i Finland og Portugal 
(graf 13). 
I praksis er der med hensyn til for-
skeUene i udgiftsniveauer en tendens 
til væksten i de sociale udgifter 
pr. indbygger i faste priser varierer 
med udviklingen i væksten i BNP pr 
indbygger, selvom der er en række 
medlemsstater, hvor væksten i BNP 
pr indbygger steg relativt langsomt 
og hvor de sociale udgifter steg i et 
relativt hurtigere tempo (specielt i 
Grækenland og Finland)(graf 14). 
I fem medlemsstater steg de sociale 
udgifter stadigt igennem de tre perio-
der, selvom ændringerne kan 
tilskrives, at udbetalingerne til ar­
bejdsløshedsydelser er medregnet 
(graf 15). I ti lande steg væksten hur­
tigere fra 1990 til 1993 end i 1980'er­
ne. I seks af landene — Spanien, 
Irland, Luxembourg, Portugal, 
Storbritannien og Finland — var 
væksten i gennemsnit på 6% om året 
eller mere først i 1990'erne. I fire lande — Belgien, Tyskland, 
Grækenland og Nederlandene — 
blev stigningen i faktiske udgifter på 
den anden side holdt nede under 2% 
om året perioden igennem, mens 
udgifterne i Sverige (i det mindste i 
henhold tU de forehggende nationale 
data) gik ned. 
Udgiftsstrukturen 
Selv om udgiftsmønstret for 
social beskyttelse, altså hvor me­
get der bruges på de forskeUige ydel­
ser, varierer rundt om i Unionen, er 
det forholdsvis ensartet for mange af 
de mere udviklede lande i nord. I aUe 
medlemsstater bortset fra Irland 
— som også er meget tæt på — går 
den største del af udgifterne til 
alderspensioner (som i henhold tU 
denne definition også omfatter efter-
ladtepensioner). I Unionen som hel­
hed tegner disse sig for næsten 45% 
af de samlede sociale udgifter i 1993, 
selv om de i Grækenland og Itahen 
udgjorde mere end 60% af det 
samlede beløb (tabel 2). Kun i Nederlandene (37%) og Danmark 
(34%) tillige med Irland (28%) lå 
andelen under 40%. 
I Danmark og Nederlandene er for-
skeUen i forhold til unionsgennem-
snittet de høje sociale udgifter til 
andre funktioner (i forhold til BNP 
ligger udgifterne til pensioner i begge 
lande tæt på de fleste andre medlems­
stater), og i Grækenland skyldes for­
skellen de lave udgifter på andre 
områder. I Itahen var udgifterne til 
pensioner på den anden side højere i 
forhold til BNP end i noget andet 
land i Unionen (15,5% imod unions-
gennemsnittet på 12%) og i Irland 
betydeligt under (under 6% af BNP). 
Sundhedstjenester og ydelser ved 
sygdom (udskiUes ikke i ESSOSS' 
data, men er blot indeholdt i først­
nævnte) er de næststørste områder og 
tegner sig til sammen for næsten 25 % 
af udgifterne i Unionen i 1993, dog 
svingende fra omkring 30% i Irland 
og Portugal til under 20% i Danmark 
og Storbritannien og under 15% i 
Grækenland^! de øvrige syv lande 
13/ Stføiliijfi 
oUnija»a#!? tf. > ÎWt.s ' a ,.» , */&'å V^M?- '* 's 
65-
Kapitels- Tendenser Inden fon øg finansieringen heraf 
adskilte andelen sig ikke markant for 
unionsgennemsnittet (se kapitel 5 for 
en separat analyse af sundhedsudgif­
terne på grundlag af tal fra OECD). 
Ydelser ved invaliditet, handicap og 
arbejdsskader er den tredjestørste 
post med 9% af de samlede udgifter 
i Unionen, men her er forskeUene 
mere markante end for de to foregå­
ende udgiftstyper, fra over 22% 
af totalen i Nederlandene, hvor 
udgifterne var hge så store som til 
sygdom og behandling i 1993, til kun 
7,5% i Frankrig og Irland. I forhold 
til BNP er omfanget af de nederland­
ske udgifter endnu mere slående med 
mere end 7% sammenlignet med 
unionsgennemsnittet på 2,5% og et 
tal på kun 1,5% i Irland og 
Grækenland. Udgifter til denne funk­
tion alene er en stor del af forklarir -gen på de forholdsvis høje udgifter til 
social beskyttelse i Nederlandene 
sammenhgnet med de øvrige lande i 
Unionen, selv om det er vigtigt at 
være forsigtig i denne sammenhæng, 
eftersom personer, der modtager in­
valideydelse, også kan modtage and­
re former for ydelse (som for 
eksempel arbejdsløshedsunderstøt­
telse). 
Tilsvarende skyldes de høje samlede 
udgifter i Danmark i høj grad de for­
holdsvis høje udgifter til arbejdsløs­
hedsunderstøttelse og den offenthge 
arbejdsformidling, som til trods for 
en arbejdsløshedsprocent under gen­
nemsnittet alene tegnede sig for 19% 
af de samlede udgifter i 1993 sam­
menholdt med et unionsgennemsnit 
på omkring 8%. Udgifterne til denne 
funktion var faktisk lige så høje i 
15 Stigning i udgifterne til socialbeskyttelse pr. 
indbygger, 1980-85,1985-90 og 199093 
12 Årlig stigning 11985 priserne (%) 
B DK D 8R E F IRL I L NL P UK E12 A SF S 
D undtagen do nye delstater, A, SF» S: 1090-1992 Danmark som i Spanien og højere 
end i Irland, selvom arbejdsløsheden 
i begge lande er langt højere. Selv om 
de forholdsmæssige udgifter til ar­
bejdsløshedsunderstøttelse tU en vis 
grad afspejler arbejdsløshedens stør­
relse, synes forskeUe i de gennem­
snitlige ydelser og bistandens 
dækning at være hge så vigtige om 
ikke endnu vigtigere faktorer, hvilket 
analyseres nedenfor. 
Familieydelser,^ som er den femte 
største udgiftskategori, varierer også 
meget medlemsstaterne imeUem, I 
gennemsnit udgjorde de 6,5% af de 
samlede udgifter til social beskyttel­
se i 1993, men over 10% i Danmark, 
Irland, Luxembourg og Storbritanni­
en og kun 1% eller derunder i 
Spanien og Grækenland, selv om 
denne forskel til en vis grad er udtryk 
for udbetalingsmetoderne for ydel­
serne (direkte fra arbejdsgiverne i 
Grækenland) og omfanget af skatte­
lempelser, som i alt væsentligt tjener 
samme formål (og som ideelt set bur­
de medtages i analysen, hvis der 
fandtes data). 
Moderskabsydelserne varierer noget 
mindre, selv om udgifterne i 1993 lå 
betydeligt højere i Danmark—navn­
hg i forhold tU BNP — end andre 
steder i Unionen, og betydeligt lavere 
i de sydhge medlemsstater — navn­
hg Grækenland, Itahen og Portugal 
(hvor de kun udgjorde 0,1 % af BNP). 
For restens vedkommende er der 
markante forskelle i bohgydelser, 
som til dels afspejler den måde, hvor­
på man yder støtte til personer, der 
modtager indkomststøtte. Navnhg i 
Storbritannien kompenserer bolig­
ydelserne, som her er langt højere 
end andre steder i Unionen, faktisk 
for de forholdsvis lave ydelser i form 
;d#f^g^^ 
Tabel 3 — Fordeling af udgifterne tii socialbeskyttelse efter funktion, 1993 
Alderdom + efterladte 
Sygdom 
Invaliditet, handicap 
+ arbejdsulykke og 
erhvervssygdomme 
Arbejdsløshed 
Anvisning, vejledning, 
mobilitet 
Bolig 
Familie 
Moderskab 
Andet 
Administration 
lait 
Alderdom + efterladte 
Sygdom 
Invaliditet, handicap 
+ arbejdsulykke og 
erhvervssygdomme 
Arbejdsløshed 
Anvisning, vejledning, 
mobilitet 
Bolig 
Familie 
Moderskab 
Andet 
Administration 
fiait B DK GR E F IRL I L 
% at de samlede udgifter NL UK E12 SF 
43.2 33.1 39.0 63.0 39.1 41.2 26.8 59.7 45.1 35.4 38.6 39.7 42.3 
21.8 18.3 25.7 14.1 24.4 24.9 28.3 21.1 23.9 21.2 29.2 18.9 23.3 
10.4 9.1 11.2 9.4 9.6 7.2 7.1 8.5 14.0 21.4 13.1 11.5 10.4 
9.5 12.3 6.4 3.2 19.9 6.4 13.8 2.0 0.8 8.7 .4.6 6.0 6.9 
1.6 6.1 2.6 0.0 0.5 1.4 2.5 0.1 0.1 0.0 1.6 1.1 1.6 
0.0 
6.7 
0.8 
1.3 
4.6 2.5 
9.8 
1.7 
4.5 
2.6 0.8 
7.0 
0.7 
2.4 
4.3 0.5 
0.5 
0.5 
3.9 
4.8 0.4 
0.9 
0.9 
1.0 
3.3 3.0 2.9 
7.7 10.1 
1.3 2.0 
1.4 2.0 
5.6 4.4 0.0 0.2 
3.1 10.8 
0.4 1.4 
0.0 0.1 
5.0 3.5 1.0 
4.6 
0.5 
2.6 
4.5 0.0 
4.3 
0.8 
2.8 
5.0 6.5 
9.7 
1.2 
1.5 
3.9 
100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 1.9 
6.5 
0.9 
1.7 
4.5 
100 32.1 
21.0 
15.2 
9.4 
4.0 
1.1 
10.0 
2.4 
2.0 
2.9 
100 
B DK GR F IRL 
% af BNP NL UK E12 SF 
11.9 11.0 12.1 10.2 
6.0 6.1 8.0 2.3 
2.9 3.0 3.5 1.5 9.4 12.7 5.7 15.4 11.2 11.9 
5.9 7.7 6.1 5.4 5.9 7.1 
2.3 2.2 1.5 2.2 3.5 7.2 7.0 10.8 11.9 
5.3 5.1 6.5 
2.4 3.1 2.4 
2.6 4.1 2.0 0.5 4.8 2.0 3.0 0.5 0.2 2.9 0.8 1.6 1.9 
0.4 2.0 0.8 0.0 0.1 0.4 0.5 0.0 0.0 0.0 0.3 0.3 0.3 
0.0 
1.9 
0.2 
0.4 
1.3 0.8 
3.3 
0.5 
1.5 
0.9 0.2 
2.2 
0.2 
0.0 
1.3 0.1 
0.1 
0.1 
0.6 
0.8 0.1 
0.2 
0.2 
0.2 
0.8 0.9 
2.4 
0.4 
0.4 
1.7 0.6 
2.2 
0.4 
0.4 
1.0 0.0 0.1 
0.8 2.7 
0.1 
0.0 
1.3 0.4 
0.0 
0.9 0.3 
1.6 
0.2 
0.9 
1.5 0.0 
0.8 
0.1 
0.5 
0.9 1.8 
2.6 
0.3 
0.4 
1.1 0.5 
1.8 
0.3 
1.1 
1.3 
27.6 33.2 30.3 16.3 24.0 30.9 21.4 25.8 24.9 33.6 18.3 27.3 28.5 11.4 
7.4 
5.4 
3.3 
1.4 
0.4 
3.5 
0.8 
0.7 
1.0 
35.4 
NB: D henviser til Tyskland InklusiM ••Ja nye delstater; SF 1992 
Kilde: Eurostat ESSOSS 
67 
Kapitel 3-Tendenser Inden for søcMI øeskgttelsø og finansieringen heraf • %f&4. 
af arbejdsløshedsunderstøttelse eller 
grundpensioner. Udgiftsniveauet af­
spejler derfor den større vægt, der i 
Storbritannien lægges på trangskrite­
rier, hvor boligydelser udgør et ele­
ment. 
Udgifter fordeSf 
på funktion 
T^Tår man skelner mellem de 
x ^1 ændringer, der er forekommet 
i udgifterne til socialbeskyttelsens 
forskellige funktioner, kan man iden­
tificere de områder, hvor de største 
stigninger i udgifterne er forekom­
met. I praksis var der tale om øgede 
udgifter i forhold til BNP i Unionen 
på alle hovedområderne mellem 1980 og 1993 med undtagelse af 
familieydelser, hvor udgifterne faldt 
fra lige over 2% af BNP til lige under 
2%. Stigningen var særhg markant 
med hensyn til pensioner, hvor udgif­
terne steg fra gennemsnitlig 10% af 
BNP i 1980 til 12% i 1993 med stig­
ninger i alle medlemsstater undtagen 
Tyskland og Irland. 
Stigningen var særlig stor mellem 
1990 og 1993 (næsten 1% af BNP), 
selv om det som nævnt er udtryk for 
virkningen af den lave vækst i BNP 
gennem denne periode. Udgifterne til 
arbejdsløshedsunderstøttelse steg 
også først i 1990'erne med stignin­
gen i arbejdsløsheden. I Unionen 
som helhed udgjorde stigningen 
imidlertid kun 0,5% af BNP og på 
trods af det store antal arbejdsløse, udgjorde udgifterne under 2% 
af BNP. 
Et centralt spørgsmål med hensyn til 
både pensioner og arbejdsløshedsun­
derstøttelse samt de øvrige hoved­
funktioner er i hvilket omfang 
stigningerne skyldes et udvidet 
behov, som det fremgår af de under­
liggende demografiske tendenser 
— eller med hensyn til arbejdsløshed 
de økonomiske tendenser — og der­
for ændringer i antallet af potentielle 
modtagere, eller hvorvidt de er 
udtryk for udviklingen af mere 
generøse systemer med hensyn til det 
gennemsnitlige niveau af indkomst­
støtten og dækningens omfang. Dette 
undersøges i det følgende for de vig­
tigste typer af ydelser. 
Alderspensioner 
16 Udgifter til alderspension pr. pensionsberettiget 
person i forhold til BNP pr. indbygger, 1980,1990 
og 1993 
100 r% BNP pr. indbygger • m i 100 
• 1980 
• 1990 
• 1Ô93 
BO i-
B OK 0 <5B E F IRL i L NL P UK H12 
Alderdom omfatter «ftentedte; D undtagen ds nye delstater Udgifterne til alderspensioner (her­
under efterladtepensioner) i forhold 
til BNP, kan som for alle andre ydel­
ser deles op i to elementer — den 
gennemsnitlige gension pr. modtager 
(det bør understreges, at den ikke er 
den samme som gennemsnitsind­
komsten) i forhold til BNP pr. ind­
bygger og antallet af modtagere i 
forhold til den samlede befolkning 
(se kasse for en beskrivelse af meto­
den). I praksis findes der ikke til­
fredsstillende data for antallet af 
personer, der modtager pensioner (til 
dels på grund af problemerne med at 
undgå dobbelttælhng af modtagerne, 
når de kan modtage mere end en pen­
sion), og man må i stedet benytte en 
skønsindikator — i dette tilfælde an­
tallet af personer over den officielle 
pensionsalder i de enkelte medlems­
stater plus dem, der i henhold til 
Fællesskabets arbejdskraftsundersø-
gelse har trukket sig tilbage tidligt (se 
-68-
Wheraf 
kasse). En sådan indikator er i sig 
selv ikke fuldt ud tilfredsstillende, 
eftersom den kun giver en omtrentlig 
dækning af førtidspensioner og om­
fatter et ukendt antal mennesker, der 
ikke modtager pension. Ikke desto 
mindre synes der ikke at være nogen 
reelle alternativer. 
Som nævnt ovenfor steg udgifterne 
til pensioner, i forhold til BNP, i 
Unionen fra 10% i 1980 til hge under 
12% i 1993 (tabel 4). Samtidig steg 
antallet af personer over pensionsal­
deren fra 16% af den samlede befolk­
ning til 19%, og antallet af dem, der 
tidhgt var gået på pension steg også 
en smule. De samlede anslåede antal 
personer, der modtager pension, steg 
derfor marginalt mindre end stignin­
gen i udgifter i forhold til BNP. Den 
gennemsnithge pension målt som 
udgifter divideret med antal personer 
over pensionsalderen plus antal men­
nesker, der går på førtidspension i 
forhold til det gennemsnithge BNP 
pr. indbygger, steg følgelig kun hdt 
fra 1980-1993, men steg mere fra 
1990-1993 end i løbet af de foregå­
ende ti år. I begyndelsen af 1990'erne var væksten i udgifterne i forhold til 
BNP følgelig resultatet af en stigning 
i både antallet af ældre og i den gen­
nemsnithge pension, der blev udbe­
talt til dem. 
Selv om der var en generel stigning i 
andelen af personer over pensionsal­
deren i de fleste medlemsstater mel­
lem 1980 og 1993 — alle undtagen 
Luxembourg—var der store forskel­
le i stigningstakten. Den var højst i 
Itahen, hvor andelen over pensions­
alderen steg fra 18% til næsten 25%, 
mens antal førtidspensionister også 
steg, og hvor udgifterne til pensioner 
steg betydehgt. Mens den gennem­
snitlige pension synes at være steget 
i Itahen, var stigningen mindre end i 
en række andre lande, og det meste 
af stigningen i udgifterne har været et 
resultat af demografiske tendenser. 
I Grækenland og Portugal, hvor 
udgifterne til pensioner også steg 
markant i forhold til BNP, skyldtes 
stigningen hovedsagehg en forhøjel­
se af den gennemsnitlige pension i 
forhold til BNP pr. indbygger, selv 
om det i dette tilfælde sandsynhgvis også afspejler, at flere personer over 
pensionsalderen modtager pensioner 
samtidig med større ydelser. Andre 
lande, hvor de gennemsnitlige pen­
sioner også steg forholdsvis meget i 
denne periode, var Luxembourg, 
Nederlandene og Storbritannien. 
I Tyskland, hvor udgifterne til pen­
sioner faldt i forhold til BNP mellem 
1980 og 1993, steg andelen af befolk­
ningen over pensionsalderen på den 
anden side, Qg dermed faldt gennem-
snitspensionen i forhold til BNP pr. 
indbygger betydehgt, fra 65% til 
52%, mere end andre steder i Unio­
nen. Gennemsnitsværdien faldt også 
i Irland og mere end kompenserede 
for den forholdsvis lille vækst i be­
folkningen over pensionsalderen og 
medførte et fald i udgifterne i forhold 
til BNP, selv om dette kun gjaldt i 
1980'erne. 
Irland er også et eksempel på forde­
lene ved at have et forholdsvis lille 
antal personer over pensionsalderen 
i forhold til den samlede befolkning 
(kun 11,5% i 1993) og færre, der går 
på førtidspension. Selv om dette i 
17 Alderspension: anvendelse af trangftkriterier 
ved grundpenaioner (første tøjle), 1980,1068 og 
•And» «Tn 
-69 
Kapitel $ ~ Tendenser Inden for social beskyttelse og finansieringen heraf 
Overslag over det relative antal personer, der er berettiget til social beskyttelse 
og udgifter pr. indbygger 
Manglen på anvendelig data om antallet af modtagere 
af hovedkategorierne af sociale ydelser, gør det van­
skeligt at identificere årsagerne til forskellene i ud­
giftsniveauer mellem landene og ændringerne over tid 
— særligt om aldringerne er et resultat af forskelle 
eller ændringer i antallet af personer der modtager 
ydelserne (f.eks. i forbindelse med det område syste­
met dækker) eller i de gennemsnithge udbetalte ydel­
ser. 
Alt hvad det er muhgt at gøre i praksis, er at anslå 
antallet af personer i "risiko-grupperne" — eller som 
potentielt har behov for ydelser — i medlemsstaterne, 
forstået på den måde at, de er over den officielle 
pensionsalder, registrerede arbejdsløse eller unge nok 
til at modtage børneydelser. 
Dette betyder naturligvis ikke, at alle disse rent faktisk 
modtager ydelsen eller, at andre ikke gør det, men det 
vil give en indikation af den potent'.elle efterspørgsel 
på sociale ydelser, og hvordan dette varierer i Unionen 
og hvordan det har forandret sig over tid, 
Alderspensioner 
Analysen af alderspensioner er ikke ligetil, eftersom 
den påvirkes af en række faktorer — både demografi­
ske og institutioneDe. Ikke blot er der forskel på pen­
sionsalderen medlemsstaterne imellem, der findes 
også en lang række forskellige pensioner, herunder 
tillægspensioner på arbejdsmarkedet. Enhver i pen­
sionsalderen kan derfor modtage mere end en type og 
undertiden adskillige typer. Når man ønsker at identi­
ficere antallet af modtagere, selv om rxiåti havde de 
fuldstændige oplysninger, giver det anledning til store 
problemer med dobbelttælling. 
Denne analyse er i stedet baseret på skøn (afledt af 
detaljerede befolkningsdata) over antallet af personer 
over pensionsalderen i hvert af landene plus antal 
personer under pensionsalderen, der i Fællesskabets 
aibejdsstyrkeundersøgelse har anført, at de er gået på 
pension (pensionsalderen holdes konstant gennem pe­
rioden som den officielle pensionsalder I 1993) og 
pensionsudgifterne opdeles i følgende to elerarøater 
- andelen af den samlede befolkning (3EF), som er 
berettiget til alderspension (BEFPENS) «- den gennemsnithge pension til hver pensionist 
(AP/BEFPENS) i forhold til BNP pr. indbygger 
(BNP/BEF) 
Disse to elementer er identiske rned pensionsudgifter­
ne i forhold til BNP: 
AP/BNP « BEFPENS/BEF x (AP/BEF-
PENS)/(BNP/BEF) 
De to elementer vises separat i tabel 4. Det bør bemær­
kes, at BNP pr. indbygge!' i denne sammenhæng skal 
forstås som BNP divideret med den samlede befolk­
ning, hvilket ikke er det samme som gennemsnitsind • 
tjeningen. 
Førtidspensioner 
Disse skøn tager førtidspensionering, som er vigtigt i 
alle medlemsstater særligt for mænd i befragtning. 
I følge Fællesskabets Arbejdsstyrkjeundersøgeise var, 
til trods for, al den officielle pensionsalder var 65 eller 
derover i alle landene bortset fra Belgien (60-65), 
Frankrig (60), Italien (62) og Tyskland (63) 52 % af 
mænd mellem 60 og 64 år pensioneret i Fællesskabet 
og kun i Storbritaunien og Irland var andelen under 40 
(selvom i Storbritannien, som det også er tilfældet i 
Nederlandene, er der en langt større andel end andre 
steder, som er klassificeret som invalide jævnfør kapi­
tel 2 ovenfor) (graf 19 og 20). Herudover synes ande­
len at stige over tid i alle medîemsîaadene bortset 
fra Portugal, hvor den forblev konstant og i 
Storbritannien, hvor den faldt en smule. 
Selv for dem under 60 år er et betydehgt aa&l mænd-
pensionuret —17% af aldersgruppen 55-59 i Unionen 
som helhed, 32% i Italien, 29% i Belgien, 25% i 
Frankrig, men kun 4% i Storbritannien og 9% i Irland. 
Igen er andelen steget over tid i de fleste medlemssta­
ter. 
Arbejdsløshedsunderstøttelse 
Analysen af udgifterne til arbejdsløshsdsundei^tørtel-
se medfører de samme problemer. Jkke alle, der er 
registrerede som arbejdsløse er berettigede til denne 
ydelse. Ydermere vil antallet af rr^istrerede arbejdslø­
se være forskelligt fra det antal, som svarer ni ÎLO?s 
officielle definition af arbejdsløse (dvs., si de står til 
rådighed og er aktivt søgerde) 
70 
Xøpmtø^TøndensørIndenforsocialbeskyttelse og finansiering en heraf 
Opdelingen af arbejdsløshedsydelser 
Udgifterne til arbejdsløshedsydelser (AY) i forhold til 
BNP kan analyseres på tilsvarende måde som alders­
pensioner ved at skelne mellem følgende faktorer: 
- personer i den erhvervsaktive alder (15-64 år) i 
forhold ti< den samlede befolkning (BEF15-
64/BEF) 
- besk&f îigelsesfrekvensen eller den erhvervsaktive 
befolliung i forhold til befolkningen i den er­
hvervsdygtige alder (AKTBEF/BEF15-64) 
- arbejdsløshedstallet eller antallet af arbejdsløse i 
forho?d til den erhvervsaktive befolkning 
(AIVAKTBEF) 
- den gennej visnitUge ydelse pr. arbejdsløs i forhold 
til BNF pr. mdbygger (AY/AL)/(BNP/BEF) Disse faktorer giver følgende formel: 
AY/BNP = BEF15-64/BEF x AKTBEF/BEF15-64 x 
AUAKTBEF x (AY/AL)/(BNP/BEF) 
Familieydelser 
Mulige modtagere af familieydelser opgøres her, 
som antallet af børn under- den officielle alder, hvor 
man er berettiget til ydelsen, som er 18 år i alle 
medlemsstaterne undtagen Tyskland (16), Irland (16) 
Nederlandene (17), Portugal (15) og Storbritannien 
(16). 
Dog må man i mange tilfælde tage højde for, at mange 
unge mennesker under fuldtidsuddannelse kan være 
berettiget til ydelsen. Skønnene vil derfor blive påvir­
ket af forskellene mellem medlemsstaterne med hen­
syn til antallet, som er i uddannelse og har overskredet 
aldersgrænsen for at modtage ydelsen. 
19 Andel af *1 »aktive, pensionerede mænd i 
medlemstaterne mellem SS og SB år, 1985 og 
100 pfeafbefc-:.i)i,TgenS5-5&lf 1 100 
fi Andre Ikke-aktlvo 
SS Pensionister 
0 .„ __ ;,„. — — —,, 0 
E12 B OK 15 GR E F 1HL I L NL P UK 
Vsnsw 83J1; 1085, tøjre EB)>* 1904 20 Andel «f ikke-aktive, pensionerede mænd i 
medlemsstaterne mellem 60 og 64 år, 1986 og 
1994 
100 r% af befolkningen 60-64 ér 
•Pensionister 
80 
60 
wm 
20 •Andre ikke-aktive 100 
60 
•i;40 
20 
E12 8 DK O GR E F tfU. I L NL P UK 
Vwwtra M|to 1986, hajr» «•)!• 1994 
71 -
Kapitels -»Tendenser Inden for social beskyttelse øg finansieringen heraf - '•/#. y&;:. ' WÊÊÊÈÊÊKÈÊÈM 
Tabel 4 — Faktorer til forklaring af udgifterne til alderspensioner 
Alders- Personer over Førtidspension Pension i alt Udgifter 
pensioner pensions- (% af saml. (% af saml. pr. person 
(%afBNP) alderen befolkn.) befolkn.) (%afBNP 
(% af alle) pr.indb.) 
Belglen 
Danmark 
Tyskland 
Grækenland 
Spanien 
Frankrig 
Irland 
Italien 
Luxembourg 
Nederlandene 
Portugal 
Storbritannien 
EUR12 1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1993* 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 11.0 
11.3 
11.9 
10.0 
10.6 
11.0 
11.9 
11.0 
11.0 
12.1 
6.1 
10.5 
10.2 
7.2 
8.5 
9.4 
10.5 
11.7 
12.7 
6.2 
5.7 
5.7 
9.9 
13.6 
15.4 
12.0 
9.9 
11.2 
9.5 
11.4 
11.9 
4.6 
6.0 
7.0 
8.5 
9.1 
10.8 
10.0 
11.0 
11.9 16.4 
16.9 
16.8 
12.5 
13.7 
13.7 
17.1 
18.9 
20.3 
19.9 
14.6 
17.0 
18.0 
11.0 
13.4 
14.4 
17.1 
19.1 
19.7 
10.1 
11.4 
11.4 
18.1 
23.7 
24.7 
14.0 
13.4 
13.8 
11.5 
12.8 
13.0 
12.6 
14.9 
15.6 
17.6 
18.3 
18.2 
16.0 
18.3 
19.0 2.8 
3.6 
3.5 
2.3 
3.0 
3.1 
1.1 
0.7 
0.9 
1.1 
1.9 
3.6 
3.6 
1.8 
1.9 
2.1 
\2 
1.3 
1.1 
0.7 
1.0 
1.0 
1.5 
1.8 
1.9 
22 
2.7 
4.1 
1.1 
1.0 
1.6 
4.5 
4.5 
4.4 
1.0 
0.8 
0.7 
1.6 
1.7 
1.7 19.2 
20.6 
20.3 
14.7 
16.7 
16.7 
18.3 
19.6 
21.2 
21.8 
16.5 
20.6 
21.5 
12.8 
15.3 
16.5 
18.3 
20.4 
20.8 
10.8 
12.4 
12.4 
19.5 
25.4 
26.6 
16.2 
16.0 
17.9 
12.5 
13.8 
14.6 
17.1 
19.4 
19.9 
18.5 
19.1 
19.0 
17.6 
20.0 
20.8 57.5 
55.1 
58.9 
67.7 
63.6 
65.6 
65.3 
55.9 
51.9 
55.6 
37.0 
515 
47.6 
55.8 
55.5 
56.7 
57.4 
57.5 
612 
57.3 
45.8 
462 
50.9 
53.6 
57.8 
742 
62.0 
62.8 
76.1 
82.6 
81.4 
26.7 
31.0 
35.3 
45.8 
47.6 
57.1 
57.0 
552 
572 
NB: Alderspension omfatter også efteriadtepenslon; D 1993 omfatter de nye delstater 
l Kilde: Eurostat, ESSOSS, nationalregnskaber og Fællesskabets arbejdsstyrkeundersøgelse (for førtidspension bruges data fra 1983 
| for 1980). 
72 
•Ut'S/É jj^tøf£p*Tøndønsør,Indøn for social beskyttelse og finansieringen heraf 
praksis er kombineret med en for­
holdsvis lille gennemsnitlig pension, 
er det den væsentligste årsag til det 
lave udgiftsniveau i forhold til BNP. 
På samme måde er det højere antal 
mennesker, der kan komme til at 
modtage pension, hovedforklaringen 
på det høje udgiftsniveau i forhold til 
BNP i Italien. Gennemsnitspensio-
nen i Italien var i praksis stort set den 
samme i forhold til BNP som 
gennemsnittet for Unionen. Det 
generøse ved det italienske pensions­
system ligger således ikke i høje gen-
nemsnitsbeløb, men mere den lave 
pensionsalder (62 år for mænd, 57 år 
for kvinder — lavere end noget andet 
sted i Unionen). Som nævnt i kapi­
tel 2 var et af målene med de seneste 
reformer i Italien at sætte pensionsal­
deren i vejret. 
Pensionernes struktur 21 Gennemsnitlige ydelser ved sygdom pr. indbygger 
i forhold til BNP pr. indbygger, 1980,1990 og 1993 
% af BNP pr. indbygger 
8 DK D GR E F IRL IL NL P UK E12 
D undtagen de nye delstater 
Desværre findes der kun detaljer om 
pensionernes struktur hvad angår 
størrelsen af supplerende ydelser 
("anden søjle") i forhold til grund-
pensionerae ("første søjle") og 
trangsbestemte ydelser i forhold til 
universelle ydelser frem til 1988 for 
de fleste lande i Unionen. Dette viser 
for det første, a* der kun i begrænset 
omfang anvendes trangskriterier på 
dette område — med Irland som den 
største undtagelse — og at der ikke 
var en øget tendens til dette i løbet af 
1980' erne—kun i Spanien, Portugal 
og Nederlandene var der tale om en 
stigning, og i sidstnævnte land blev 
den efterfulgt af et fald mellem 1988 
og 1993 (graf 19). 
Før det andet var der en generel ten­
dens til, at supplerende pensionei T'i 
større betydning, og deres andel af de 
samlede pensioner steg i de fleste 22 Gennemsnitlig invalideydelse pr. indbygger i 
forhold til BNP pr. indbygger, 15-64 år, 1980,1990 
og 1993 
12 r% af BNP pr, Indbygger T 12 
B DK D GR E F IRL I L NL P UK E12 
Omfatter arbejdsulykker og erhvervsbetingede sygdomme; O undtagen de nye deletater 
73-
Kap/fe/3-Tendenser^ finansieringen heraf 
Tabel 5 — Faktorer til forklaring af udgifterne 
til invaliditet, handicap, arbejdsulykker 
og erhvervsbetingede sygdomme 
Belgien 
Danmark 
Tyskland 
Grækenland 
Spanien 
Frankrig 
Irland 
Italien 
Luxembourg 
Nederlandene 
Portugal 
Storbritannien 
EUR12 1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1993* 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 Ydelser 
(% af BNP) 
3.4 
2.9 
2.9 
2.5 
2.8 
3.0 
3.4 
3.1 
3.3 
3.5 
0.9 
1.8 
1.5 
1.8 
2.0 
2.3 
22 
22 
2.2 
1.3 
1.4 
1.5 
1.9 
2.1 
22 
4.3 
3.3 
3.5 
7.0 
7.0 
72 
1.8 
22 
2.4 
2.0 
2.6 
3.1 
2.1 
22 
2.4 Befolkning Gennems-
15-64 år nitlig ydelse 
(% af alle) (%afBNP 
pr. Indb.) 
65.6 
67.0 
66.4 
64.7 
67.4 
67.5 
66.3 
69.5 
68.6 
68.5 
64.0 
66.9 
67.4 
63.1 
66.9 
67.9 
63.7 
65.9 
65.5 
58.9 
61.5 
62.9 
64.6 
68.6 
68.8 
67.6 
69.2 
68.3 
66.2 
68.9 
68.6 
63.1 
66.2 
67.2 
64.1 
65.3 
64.9 
64.5 
67.3 
67.1 5.2 
4.3 
4.3 
3.9 
4.1 
4.5 
5.1 
4.5 
4.8 
5.1 
1.4 
2.7 
2.3 
2.9 
3.0 
3.4 
3.5 
3.3 
3.4 
2.2 
2.3 
2.4 
2.9 
3.1 
22 
6.4 
4.7 
5.1 
10.6 
10.2 
10.5 
2.9 
3.3 
3.5 
3.1 
4.0 
4.8 
4.2 
4.0 
4.4 
NB: D 1993* omfatter de nye delstater 
Kilde: Eurostat, ESSOSS og nationalregnskaberne medlemsstater i løbet af 1980'erne 
og nåede op på 30% i Nederlandene 
i 1988 (skønt de forblev på dette ni­
veau i de følgende fem år) og mere 
end 25% i Storbritannien (graf 20). 
Der var også en vis tendens til en 
stigning i udbetalingerne fra frivilli­
ge ordninger i forhold til de obligato­
riske ordninger. 
Sygdom 
Udgifterne til ydelser ved sygdom og 
til behandling steg samlet i Unionen 
som helhed fra 6% af BNP i 1980 til 
6,5% i 1993 (og eftersom de potenti­
elle modtagere i dette tilfælde er alle 
borgere i Unionen steg de gennem­
snitlige udgifter pr. person også i for­
hold til BNP pr. indbygger) med 
næsten hele stigningen i begyndelsen 
af 1990'erne. Eftersom befolknings­
tilvæksten har været forholdsvis be­
grænset, er det meste af stigningen 
udtryk for en større udgift pr. person 
(graf 21 ), men som følge af det skæve 
pres på systemet, som kommer fra 
gamle mennesker, afspejler det også 
til dels den ændféde aldersstruktur i 
befolkningen og det stigende antal 
mennesker, der når at blive gamle. 
Det er dog vanskeligt at identificere 
virkningen af førstnævnte faktor og 
måle dens betydning i sammenlig­
ning med andre faktorer såsom sti­
gende realindkomst, teknologiske 
fremskridt og større viden om læge­
lig behandling, der kan have haft 
større betydning. 
Ikke desto mindre er udgifterne ikke 
steget i de sidste ti år i hele Unionen. 
I Danmark, Tyskland og Irland var 
den lavere i forhold til BNP i 1993 
end i 1980, selv om den bortset fra 
Italien i alle lande, også de tre nævn­
te, steg mellem 1990 og 1993. Stig-
74 
'^Êi^^^^^^ÊÊÊÊmÊ^É^^n'8er lnct0h for social beskyttelse og finansieringen heraf 
ningen gennem hele perioden 
var særlig udtalt i Grækenland og 
Portugal, hvor området var under ud­
vikling (se kapitel 5 for en analyse af 
udgifterne til sundhedstjenester, her­
under både private og offentlige ud­
gifter). 
Invaliditet, handicap 
og arbejdsskader 
Mellem 1980 og 1993 steg udgifter­
ne til invalideydelser (som omfatter 
ydelser ved invaliditet og arbejdsska­
der) fra gennemsnitlig 2% af BNP i 
Unionen til næsten 2,5% (tabel 5). 
I dette tilfælde var stigningen imid­
lertid mindre generel. I Belgien, 
Tyskland, Frankrig og Luxembourg 
var udgifterne i 1993 enten mindre 
end i 1980 eller på samme niveau. I 
forhold til den befolkningsgruppe, 
der er berettiget til ydelser (i dette 
tilfælde personer i den erhvervsdyg­
tige alder, her mellem 15 og 64 år), 
steg det gennemsnitlige beløb i for­
hold til BNP pr. indbygger kun en 
smule mellem 1980 og 1993, mens 
det faldt i de fire nævnte lande samt 
i Nederlandene (hvor den gennem-
snidige ydelse ligger betydelig høje­
re end andre steder i Unionen, men 
dette har være gældende i en periode) 
(graf 22). 
Hvad angår ydelsernes struktur har 
anvendelsen af trangskriterier været 
stigende i løbet af 1980'erne med 
Irland, hvor de allerede anvendtes 
forholdsvis meget i 1980, Danmark, 
Grækenland og Luxembourg, hvor 
de anvendes i ubetydeligt omfang el­
ler slet ikke, som de eneste undtagel­
ser (graf 23). I 1990 var den del af 
udbetalingerne, fer hvilke der ^;\-
vendtes trangskriterier, kun på over 
10% i Belgien, Spanien og Frankrig 23 Invaliditet; ydelsesstruktur 1980 og 1990 
% ef samlet pension • Q^ndydelse • Trangsbestemt 1 Supplerende 
f 20 
B DK D GR E F IRL I L NL P UK 
F1981 ; B, DK, GR, UK 1988; E1989; venstre eojte I960, højre eøpe 1990, D undtagen de nye delstater 
24 Gennemsnitlige arbejdsløshedsudgifter pr. 
registreret arbejdsløs i forhold til BNP pr. 
indbygger, 1980,1990 og 1993 
120 r% af BNP pr. Indbygger • Beskæftlgelsestjenesler », 120 
•Arbejdsløshedsunderstøttelse 
Venstre søjle 1980, midterste tøjle 1990, højre eøjle 1993; D undtagen de nye delstater 
-75-
Tendenser Inden i heraf & •'.• 
Tabel 6 — Faktorer til forklaring af udgifterne til arbejdsløshedsydelser 
Arbejdsløsheds 
ydelser 
(% af BNP) 
Belgien 
Danmark 
Tyskland 
Grækenland 
Spanien 
Frankrig 
Irland 
Italien 
Luxembourg 
Nederlandene 
Portugal 
Storbritannien 
EUR12 1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1993* 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 2.4 
2.4 
2.6 
3.0 
3.2 
4.1 
0.9 
1.1 
1.6 
2.0 
0.3 
0.4 
0.5 
2.7 
3.2 
4.8 
1.0 
1.5 
2.0 
1.6 
2.3 
3.0 
0.4 
0.4 
0.5 
0.1 
0.1 
0.2 
1.8 
2.6 
2.9 
0.3 
0.3 
0.8 
1.5 
0.8 
1.6 
12 
1.3 
1.9 Befolkning 
15-64 
(% af total) 
65.6 
67.0 
66.4 
64.7 
67.4 
67.5 
66.3 
69.5 
68.6 
68.5 
64.0 
66.9 
67.4 
63.1 
66.9 
67.9 
63.7 
65.9 
65.5 
58.9 
61.5 
62.9 
64.6 
68.6 
68.8 
67.6 
692 
68.3 
662 
68.9 
68.6 
63.1 
662 
672 
64.1 
65.3 
64.9 
64.5 
67.3 
67.1 Beskæftigelse Arbejdsløshed 
grad (%) 
(%) 
41.3 
41.8 
42.2 
51.1 
55.1 
54.8 
45.3 
48.0 
47.7 
47.6 
35.2 
38.0 
37.5 
35.6 
39.7 
38.3 
43.4 
44.0 
43.8 
36.8 
38.7 
40.4 
39.1 
44.9 
44.2 
43.7 
50.1 
52.4 
39.3 
44.1 
46.1 
47.4 
49.0 
49.0 
47.9 
49.5 
48.1 
42.6 
45.4 
44.9 9.1 
9.7 
12.9 
6.7 
9.4 
12.1 
32 
62 
7.3 
8.9 
1.1 
3.6 
4.5 
9.6 
152 
17.0 
62 
10.0 
12.6 
8.1 
16.5 
20.4 
72 
16.4 
19.3 
0.7 
1.1 
1.7 
5.4 
5.4 
5.9 
5.1 
6.3 
72 
5.9 
5.8 
10.4 
5.9 
9.6 
12.0 Udgifter 
pr. person 
(% af BNP 
pr. indb.) 
65.3 
59.6 
482 
88.0 
61.3 
61.8 
58.7 
36.0 
45.0 
46.8 
64.9 
32.6 
31.1 
79.6 
52.5 
73.7 
38.6 
332 
36.1 
51.9 
35.8 
35.8 
14.6 
5.1 
62 
492 
22.1 
23.4 
83.5 
107.5 
108.5 
132 
9.4 
23.7 
532 
28.8 
32.6 
48.1 
29.8 
34.9 
NB: Udgifterne omfatter sodalhjæp til arbejdsløse samt sociale forsikringsydelser. D 1993* omfatter de nye delstater. 
Kilde: Eurostat, ESSOSS. Beskæftigelsesgraden er beskæftigede plus registrerede arbejdsløse. Beskæftigeisesdata fra 
nationalregnskabeme undtagen for Italien, Nederiandene og Portugal, hvor data er fra Fællesskabets arbejdskraftundersøgelse. 
Arbejdsløshed vedrører registrerede arbejdsløse (data fra Eurostat og SOCI). 
76-
^Tendenser Indøn for social beskyttelse og finansieringen heraf 
(hvor den var over 25% og mere end 
noget andet sted i Unionen), Irland, 
Italien og Storbritannien. 
På den anden side var der kun en 
begrænset tendens til, at de supple­
rende ydelser tog til i betydning, idet 
de eneste lande, hvor sådanne ydel­
ser blev udbetalt i nævneværdigt 
omfang, var Nederlandene (hvor de 
tegnede sig for 30% af de samlede 
udbetalinger i 1990, hvilket dog var 
mindre end 10 år tidligere), 
Tyskland, Grækenland og Frankrig 
(hvor de i alle tilfælde udgjorde 7% 
eller derunder af de samlede udbeta­
linger). 
Arbejdsløshedsydelser 
Den udbetalte arbejdsløshedsydelse 
(socialhjælp samt forsikringsydel­
ser) steg i forhold til BNP i alle med­
lemsstater mellem 1980 og 1993, og 
mest først i 1990"erne (tabel 6). 
Udgifterne pr. arbejdsløs i forhold til 
BNP pr. indbygger faldt imidlertid i 
hele Unionen undtagen i to medlems­
stater — Nederlandene, hvor den 
steg til over 100% af BNP pr. indbyg­
ger, og Portugal, hvor den, selv om 
den steg betragteligt, fortsat lå på et 
relativt lavt niveau (se ovenstående 
kasse for en beskrivelse af bereg­
ningsmetoden). Faldet var særlig 
markant i løbet af de tidlige 1980'ere 
og mellem 1990 og 1993, og den 
stigende arbejdsløshed blev i mange 
tilfælde ledsaget af en stigning i den 
gennemsnitlige ydelse — fra 30% af 
BNP pr. indbygger i Unionen som 
helhed til 35% (graf 24). 
Den første stigning afspejler til dels 
virkningen af den stejle stigrn% i 
selve arbejdsløsheden. Eftersom den 
indtraf samtidig med en markant vækst i antallet af registrerede ar­
bejdsløse, som generelt var berettige­
de til højere understøttelse end 
personer, der havde været registreret 
i et stykke tid (fordi understøttelsen 
normalt sættes ned, jo længere man 
har været arbejdsløs), er det gennem­
snitlige beløb pr. person sandsynlig­
vis steget. Samtidig blev et stigende 
antal unge, der modtager forholdsvis 
lave ydelser, også registreret som 
arbejdsløse. Efterhånden som stig­
ningen i arbejdsløsheden tager af, 
kan det nemt vise sig, at de gennem­
snitlige ydelser falder igen ligesom i 
1980'erne. 
Med hensyn til de gennemsnitlige 
ydelser varierer disse betydeligt fra 
medlemsstat til medlemsstat fra over 
100% i Nederlandene i 1993, hvilket 
omtales ovenfor, til under 24% i Portugal og kun 6% i Italien (selv om 
arbejdsløse her modtager andre for­
mer for indkomststøtte). 
Generelt er forskellene i gennem­
snitsniveau ikke særlig tæt forbundet 
med variationerne i BNP pr. indbyg­
ger. I Luxembourg, som har langt det 
største BNP pr. indbygger i Unionen, 
ligger den gennemsnitlige ydelse til 
arbejdsløse efter denne målemetode 
på under 30% af BNP pr. indbygger, 
under procenten i Grækenland, og 
Frankrig, landet med det næststørste 
BNP pr. indbygger, med kun 36%, 
stort set det samme som Irland. Deri-
mod var gennemsnitsydelsen i 
Spanien, som er blandt de fattigste 
medlemsstater, i 1993 74% af BNP 
pr. indbygger (se kapitel 4 for en 
detaljeret gennemgang af dæknings-
25 Arbejdsløshed: ydelsesstruktur, 1980 og 1992 
100 % af samlet pension •|3rundpenslon «Engangsbeløb • Trangsbestemt 
100 
B DK 0 GR E f IRL I L NL P UK 
OK 1964; E, F1981; ØR 1991; venstre søfle 1980, højre søjle 1992. D undtagen de nye delstater 
77-
%iQÊÊÊ%ÊÊÈËÊ 
Tabei 7 — Faktorer til forklaring af udgifterne 
til familieydelser 
Belglen 
Danmark 
Tyskland 
Grækenland 
Spanien 
Frankrig 
Irland 
Italien 
Luxembourg 
Nederlandene 
Portugal 
Storbritannien 
EUR12 1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1993* 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 Familie­
ydelser 
(% af BNP) 
2.8 
2.1 
1.9 
2.8 
3.0 
3.3 
2.6 
1.9 
1.8 
2.2 
0.2 
0.1 
0.1 
0.5 
0.2 
0.2 
2.6 
2.2 
2.4 
1.7 
2.0 
2.2 
1.2 
1.0 
0.8 
2.2 
2.0 
2.7 
2.6 
1.7 
1.6 
0.8 
0.8 
0.8 
2.3 
2.1 
2.6 
2.1 
1.7 
1.8 Børn 
(% af den 
samlede 
befolkning) 
25.0 
21.9 
21.8 
25.6 
21.3 
20.9 
19.9 
16.2 
17.0 
17.4 
22.8 
23.8 
22.3 
31.1 
24.7 
22.6 
27.3 
24.5 
23.8 
30.4 
29.0 
27.5 
27.3 
16.5 
15.4 
23.4 
20.6 
21.2 
25.9 
20.8 
20.7 
25.8 
20.4 
18.6 
22.7 
20.2 
20.6 
25.3 
21.2 
20.6 Gennem-
snltsydelse 
(% af BNP 
pr. indb.) 
11.4 
9.7 
8.5 
10.8 
14.0 
15.7 
12.8 
11.6 
10.8 
12.4 
0.9 
0.5 
0.4 
1.6 
0.6 
1.0 
9.4 
9.1 
10.0 
5.0 
6.9 
7.8 
4.5 
4.8 
42 
9.5 
9.9 
12.6 
10.0 
82 
7.5 
3.1 
4.0 
42 
102 
105 
12.8 
8.5 
7.9 
8.6 
NB: Børn defineres som personer under aldersgrænsen for modtagelse af 
familieydelser. Tyskland 1993* omfatter de nye delstater. 
Kilde: Eurostat, ESSOSS og nationalregnskaberne graden for arbejdsløshedsunderstøt­
telse). 
Arbejdsløshedsydelsernes 
struktur 
Formen, under hvilken arbejdsløs-
hedsydelsen udbetales, varierer me­
get medlemsstaterne imellem. Mens 
ydelserne i fire medlemsstater 
— Belgien, Danmark, Italien og 
Luxembourg — generelt sættes i for­
hold til indtægten ved arbejde og ikke 
er afhængige af den aktuelle ind­
komst eller den samlede opsparing, 
er modtagelsen af indkomststøtte i en 
række andre lande gjort til genstand 
for trangskriterier. I Irland og 
Storbritannien anvendtes der trang­
skriterier for mere end 60% af ar-
bejdsløshedsydelserne i 1992. Begge 
steder i betydelig flere tilfælde 
end 12 år tidligere (graf 25). I 
Nederlandene gøres omkring 45% af 
ydelserne til genstand for trangskri­
terier, mens andelen i Tyskland lig­
ger omkring 30% og i Spanien 25%, 
i alle tre lande en betydelig højere 
andel end i 1980. Blandt de lande, 
hvor trangskriténér udgør en del af 
systemet, har der kun i Grækenland 
og Portugal været tale om et fald i 
dens betydning i løbet af denne pe­
riode — i Portugal har der været tale 
om en bevægelse væk fra anvendelse 
af trangskriterier for alle ydelser. 
Familieydelser 
Familie- eller børneydelser er den 
eneste generelle funktion, hvor der 
har været tale om en nedsættelse af 
udgifterne i forhold til BNP siden 
1980, skønt udgifterne også her 
steg mellem 1990 og 1993. Dette 
ændringsmønster gentog sig i de fle­
ste medlemsstater (tabel 7). 
78-
Kapitel 3~ Tendenser Indøn for social beskyttelse og finansieringen heraf 
Udgifterne pr. barn (defineret som 
retten til ydelse) forblev stabile i for­
hold til BNP pr. indbygger i Unionen 
over hele perioden (8,5%), hvilket 
afspejler faldet i antallet af berettige­
de børn i forhold til den samlede be­
folkning (graf 26). Ikke desto mindre 
steg den gennemsnitlige ydelse i de 
fleste medlemsstater (8 ud af 12) og 
i Unionen som helhed mellem 1990 
og 1993. 
Med hensyn til gennemsnitsydelser 
er der betydelige forskelle, idet den 
gennemsnitlige ydelse pr. barn i 
Danmark og Luxembourg udgjorde 
15,5% af BNP pr. indbygger i 1993 
og næsten 13% i Tyskland og 
Storbritannien imod 1 % eller derun­
der i Spanien og Grækenland. 
Som for arbejdsløshedsydelser var 
der i 1980'erne en udbredt stigning i 
anvendelsen af trangskriterier ved 
fastsættelse af familieydelsernes 
størrelse. Det eneste land, der ople­
vede et fald, var Danmark—selv om 
de i det store og hele ikke blev an­
vendt i Belgien og Grækenland 
(graf 27). I Spanien, Storbritannien 
og Irland udbredtes brugen af disse 
kraftigt, og i de to sidstnævnte lande 
var omkring 40% af udgifterne til 
bømeydelser underlagt trangskriteri­
er — idet pengene i høj grad udbeta­
les til arbejdsløse. 
Moderskabsydelser 
Udgifterne til moderskabsydelser, 
som er meget små i forhold til BNP, 
faldt en smule i perioden 1980 til 
1993. Det var en periode, hvor antal­
let af fødsler udtrykt som en procent­
del af den samlede befolkning fah5* 
(meget markant i Grækenland, 
Spanien, Irland og Portugal) — eller 26 Gennemsnitlig familieydelse pr. barn i forhold til 
BNP pr. indbygger, 1980,1990 og 1993 
% af BNP pr. Indbygger 
B DK D GR E F IRL 
O undtagen de nye delstater L NL P UK E12 
27 Familie: ydelsesstruktur, 1980 og 1990 
\ ~~% a* samlet pension 100 r I Grundydelse • Trangsbestemt O Supplerende 
T 100 
S DK O GR £ F IRL I L NL P UK 
Venstre sejle I960, højre aøfle 1990; O undtagen de nye delstater 
-79 
Kapitel 3-Tendenser Indenfor social beskyttelse øg finansieringen heraf 
28 Gennemsnitlig moderskabsydelse pr. barn i 
forhold til BNP pr. indbygger, 1980,1990 og 1993 
% af BNP pr. Indbygger 
i 50 
E31980 > 
H1990 
• 1993 -i 40 
B DK D GR E F IRL 
D undtagen de nye delstater L NL P UK Ê12 
29 Finansiering af udgifterne til socialbeskyttelse 
fordelt på kilder, 1980,1990,1993 
50 
m 
30 
20 
10 % af BNP 
O Øvrige bidrag 
I Den sikredes bidrag 
IArbe|dsgtvertildrag SO 
If40; 
P GR IRL E I B £12 F D UK L DK NL 
D undtagen de nye delstaten venstre søjte 1980, midterste søjle 1990. hejre 1993 forblev stabil — hvilket gjaldt de fle­
ste medlemsstater. I Danmark og 
Luxembourg steg fødselsprocenten 
imidlertid i denne periode. 
Den gennemsnidige udgift pr. fødsel 
steg marginalt, navnlig mellem 1990 
og 1993 (graf 28). I alle medlemssta­
ter undtagen Tyskland og Frankrig 
var den gennemsnitlige udgift større 
i 1993 end 13 år tidligere. I Danmark 
blev den gennemsnitlige ydelse for­
doblet i denne periode, og i 1993 var 
den med 42% af BNP pr. indbygger 
langt den højeste i Unionen samtidig 
med, at antallet af levendefødte born 
steg markant. 
Stigningen i de gennemsnidige ydel­
ser, som viste sig i mange medlems-
stater, var imidlertid ikke 
nødvendigvis resultatet af højere 
ydelser. I lyset af kvindernes stigen­
de deltagelse i arbejdsstyrken i denne 
periode er der til dels tale om, at 
arbejdende mødre, som er berettige­
de til ydelser, tegner sig for en større 
andel af fødslerne. 
Den ændrede 
finansieringsstruktur 
Den relative betydning af de for­
skellige finansieringssystemer 
inden for socialbeskyttelsessyste­
merne er i lige så høj grad et aspekt 
af forskellene medlemsstaterne imel­
lem som udgiftsmønstret. I 1993, 
hvor de fleste lande i Unionen især 
finansierede deres systemer gennem 
socialforsikringsbidrag, spillede den 
almindelige beskatning en fremtræ­
dende rolle i tre lande — især 
Danmark, men også Irland og 
Storbritannien (graf 29). 
-80-
for social besl øg finansieringen heraf 
Mellem 1980 og 1993 var der imid­
lertid en udbredt tendens til en stigen­
de anvendelse af skatter i forhold til 
bidrag. Dette gjaldt navnlig efter 
1990.1 Unionen som sådan steg skat­
ternes andel af den samlede finansie­
ring fra 27,5% til 29,5%, og kun i 
Belgien og Nederlandene faldt skat­
teindtægternes betydning. 
Med hensyn til bidrag, skete der en 
tilsvarende ændring fra opkrævning 
af afgifter fra arbejdsgivere til op­
krævning af afgifter på arbejdstage­
re, idet den væsendigste bevæggrund 
var at lette presset på arbejdsomkost­
ningerne i tider med høj arbejdsløs­
hed. I gennemsnit faldt andelen af 
bidrag fra arbejdsgiverne i Unionen 
derfor fra 67,5% i 1980 til 63,5% i 
1990 og til under 62% i 1993. Dette 
fald var fælles for de fleste medlems­
stater, med Portugal som den eneste 
undtagelse hvor arbejdsgiverbidra­
gene steg markant mellem 1990 og 
1993 (fra 68% af de samlede bidrag 
til næsten 75%). 
Disse ændringer i den forholdsmæs­
sige anvendelse af forskellige fi­
nansieringskilder har medført, at 
arbejdsgiverbidragene er faldet i for­
hold ril BNP siden 1980.1 forhold til 
arbejdsomkostningerne er de imid­
lertid steget, hvilket afspejler et fald 
i arbejdsomkostningerne i forhold til 
BNP (graf 30). Kun i Nederlandene 
var arbejdsgivernes bidrag lavere i 
forhold til arbejdskraftomkostnin­
gerne i 1993 end i 1980, selvom dette 
hovedsageligt skyldes en ændring af 
definitionen (arbejdsgivernes bidrag 
blev nedsat og arbejdstagernes sat 
op, men samtidigt blev bruttolønnen 
hævet som kompensation. I Portugal 
og Belgien faldt arbejdsgivernes 
bidrag mellem 1990 og 1993 (i 
førstnævnte land på trods af deres Tabel 8 Faktorer til forklaring af udgifterne 
til moderskabsydelser 
Moder- Antal 
skabsydelser fødsler 
(% af BNP) (% af den 
samlede 
befolkning) Gennem­
snit sy de I se 
(% af BNP 
pr. indb.) 
Belgien 
Danmark 
Tyskland 
Grækenland 
Spanien 
Frankrig 
Irland 
Italien 
Luxembourg 
Nederlandene 
Portugal 
Storbritannien 
EUR12 1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1993* 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 02 
02 
02 
0.3 
0.5 
0.5 
0.3 
02 
02 
02 
0.1 
0.1 
0.1 
02 
02 
02 
0.5 
0.4 
0.4 
0.6 
0.4 
0.4 
0.1 
0.1 
0.1 
03 
03 
0.4 
0.1 
0.1 
02 
0.1 
0.1 
0.1 
0.3 
02 
0.3 
0.3 
02 
0.3 1.3 
1.2 
1.2 
- 1.1 
1.2 
1.3 
1.0 
1.2 
1.1 
1.0 
1.5 
1.0 
1.0 
1.5 
1.0 
1.0 
1.5 
1.3 
1.2 
2.2 
1.5 
1.4 
.1.1 
1.0 
0.9 
1.1 
1.3 
1.3 
1.3 
1.3 
1.3 
1.6 
1.2 
1.2 
1.3 
1.4 
1.3 
1.3 
1.2 
1.1 12.5 
12.4 
19.4 
22.9 
42.7 
42.4 
26.0 
18.1 
19.4 
21.7 
5.9 
8.8 
8.5 
16.2 
18.0 
21.3 
32.9 
30.0 
32.5 
27.4 
26.1 
31.1 
10.9 
10.3 
11.9 
28.1 
24.8 
26.0 
8.4 
9.3 
13.7 
8.5 
11.1 
12.6 
23.6 
14.8 
24.7 
21.9 
18.8 
22.6 
NB: Tyskland 1993 omfatter de nye delstater. 
Kilde: Eurostat, ESSOSS og nationalregnskabeme 
-81 
Kapitel 3 rTøhdensør Inden for søcia? beskyttelse og finansieringen heraf feiG^-l >#• SJM&}& 
30 Arbejdsgivernes og beskyttede personers bidrag i 
forhold til lønomkostninger, 1980,1990 og 1993 
„ % af tonomkostninger 50 r 
OK IRL P UK L B E £12 D 1 <SR F NL 
D undtagen de nye delstatar; venstre søjl« 1930, midterata Mjle 1990, højre aøjla 1983 
Finansiering og udgifter 
1 de fleste medlemsstater oversteg de samlede indtægter til finansiering af 
de sociale beskyttelsessystemer i 1993 de samlede udgifter, herunder 
udgifter til administration samt ydelser og tjenester. Deterna\Tiligtilfaeldet 
i lande med finansierede pensionsordninger som i Nederlandene og 
Storbritannien, hvor indtægterne bestemmes i forbold til uemtidige, snare­
re end nuværende, udgifter. 1 Nederlandene var indtægterne saledes næsten 
14% højere end udgifterne i 1993, i Starhritøonien 10% højere. 11990 var 
forskellen henholdsvis 15% og 21%. Î mange andre lande med formodet 
finansierede systemer var indtægterne dog også betydeligt højere end 
udgifterne, hvilket til dels afspejler opbygning af reserver til dækning af 
kommende pensioDSudbetalinger. 
Indtægterne har også tendens til at overstige udgifterne som følge af 
regeringernes ønske om at begrænse udgifterne og bevare en reserve i 
forhold til bidrag, der normalt reduceres i krisetider, når der sker et fald i 
udbyttet fra bidrag og skatter. Det er dog forholdsvist sjældent, at den 
sociale beskyttelse udviser et understad. 11993 under den daværende krise 
var værst havde kun tre medlemsstater — Frankrig, Portugal og i meget 
begrænset omfang Irland — understad, mens Danmark og Luxembourg 
havde overskud, der var næsten lig** så store som i Nederlandene og 
Storbritannien. 11990 var ô&î tan Mand, der havde underskud, og det var 
endda begrænset stigning i forhold til arbejdstager­
nes). 
Samtidig har arbejdstagernes bidrag 
udvist en endnu større stigning i for­
hold til arbejdskraftomkostninger­
ne fra 10,5% til 14% mellem 1980 
og 1993. 
-82-
/£• ***. 41",.. ..,. ,Slfc'?XÏ/% *#&&*" / -itff^^^^f^^^^â^ Arbejdsløshedsydelser og Incitamenter tu øt søge arbejde 
Kapitel 4 Arbejdsløshedsydelser og 
incitamenter til at søge arbejde 
Den fortsatte høje arbejdsløshed 
i de fleste dele af Unionen gen­
nem 1980'erne og de yderhgere store 
stigninger i praktisk taget alle med­
lemsstater i perioden med økono­
misk recession i begyndelsen af 
1990' erne har betydet en større foku­
sering på såvel de underliggende 
årsager som de økonomiske og socia­
le konsekvenser. Det fortsatte mål 
med politikken har på den ene side 
været at udvikle effektive løsninger 
med hensyn til de faktorer, der har 
fremkaldt problemet, og på den 
anden side at lette konsekvenserne 
for folk, der er blevet ramt. I begge 
henseender er socialbeskyttelsessy­
stemerne blevet genstand for stadig 
nøjere granskning. De har ikke blot 
skullet modstå det stadig stigende 
økonomiske og administrative pres, 
mens antallet af personer med behov 
for støtte er steget, men de er også 
blevet udpeget som en af de grund­
læggende årsager til den høje 
arbejdsløshed. 
Det er således blevet sagt fra mange 
sider, at den rundhåndede arbejdsløs-
hedsydelse og indkomststøtteordnin­
gerne rundt omkring i Unionen har 
udgjort et alt for attraktivt alternativ 
til beskæftigelse, navnhg i lavtlønne­
de jobs, og har givet folk et for lille 
incitament til at søge arbejde. Dr? 
understøttelse, der er til rådighed har 
derfor ud fra dette synspunkt haft tendens til at mindske det faktiske 
udbud af arbejdskraft, ikke nødven­
digvis i form af en begrænsning af 
den faktiske arbejdsstyrke, men mere 
i kraft af, at et mindre antal af 
arbejdsstyrken reelt søger efter arbej­
de. Ud fra samme synspunkt har 
systemerne muligvis begrænset 
efterspørgslen efter arbejdskraft ved 
reelt at fastsætte en mindsteløn og 
dermed forhindre, at lønnen falder til 
et niveau, hvor det er rentabelt for 
arbejdsgiverne at ansætte mindre 
kvalificeret arbejdskraft. Det påstås 
med andre ord, at ydelserne i mange 
medlemsstater ligger på et niveau 
over det, som virksomhederne har 
råd til at betale de ansatte, der kun i 
begrænset omfang kan bidrage til 
værditilvæksten, hvilket har medført, 
at der er blevet skabt for få arbejds­
pladser for sådanne mennesker. 
Kun få vil argumentere seriøst for, at 
socialbeskyttelsessystemerne og 
ydelsernes størrelse er den væsent­
ligste, eller en væsentlig, årsag til den 
nuværende høje arbejdsløshed i 
Unionen, som i høj grad skyldes ma­
kroøkonomiske og strukturelle fak­
torer, hvilket der er bred enighed om. 
Ikke desto mindre er det muligt, at de 
har forstærket problemet og gjort det 
vanskeligere at løse det ved i praksis 
at forhindre lønningerne i at falde til 
et niveau, der er lavt nok til at stimu­lere efterspørgslen efter forholdsvis 
lavt kvalificeret arbejdskraft. 
Det faktum, at et stadig vigtigere mål 
for politikken har været at stimulere 
jobskabelse i den nederste ende af 
lønskalaen, hovedsagehg ved at ned­
bringe omkostningerne ved at ansæt­
te unge mennesker eller personer 
med forholdsvis lave kvalifikationer, 
som udgør en stor del af de arbejds­
løse, har givet regeringerne yderlige­
re grund til at tage forholdet mellem 
lønniveau og ydelser op til fornyet 
overvejelse. 
Den opgave, Unionens regeringer 
står overfor, er at skabe balance mel­
lem modstridende handlinger — på 
den ene side at bruge for meget og på 
den anden side at bruge for lidt. 
Målsætningen for det førstnævnte 
består i: 
- at begrænse væksten i udgifterne 
til social beskyttelse, så de er i 
overensstemmelse med økono­
miens evne til at finansiere dem 
- at bevare et tilstrækkeligt incita­
ment for de arbejdsløse til at 
søge efter arbejde 
- at hindre misbrug af systemet, 
hvilket er vigtigt ikke kun for at 
holde udgifterne nede, men også 
for fortsat at sikre samfundets 
83-
Kapitel 4 -Arbejdsløshedsydelser og incitamenter til at søge arbejde ^ f< / 
vilje til at finansiere de offentli­
ge udgifter til indkomststøtte. 
På den anden side består de i: 
~ at sikre personer, der ikke kan 
finde et arbejde, en passende og 
acceptabel indkomst, så de kan 
forsørge både sig selv og deres 
familie 
- at de arbejdsløse får tilstrækkelig 
tid til at lede efter et arbejde, der 
passer til netop deres særhge 
evner og anlæg, hvilket er vigtigt 
for arbejdsmarkedets effektive 
funktion og økonomiens over­
ordnede effektivitet 
- at give adgang til effektiv støtte 
og rådgivning til de jobsøgende 
gennem udvikling af effektive 
arbejdsformidlingstjenester og 
jobtjenester (både i den private 
og den offentlige sektor) 
- at forbedre de arbejdsløses eg­
nethed til ansættelse og tilskynde 
arbejdsgiverne til at ansætte dem 
ved hjælp af uddannelse og and­
re aktive arbejdsmarkedsforan­
staltninger. 
Dette kapitel handler om de ind­
komststøtte foranstaltninger, der er 
til rådighed for arbejdsløse rundt om 
i Unionen, og navnlig hvordan for­
holdet er mellem arbejdsløshedsun­
derstøttelse eller social bistand og 
arbejdsindkomsten—med andre ord 
dækningsgraden, som er det tekniske 
udtryk. Der fokuseres således både 
på det potentielle incitament til, at 
personer, der er i arbejde, holder op 
og modtager støtte fra staten samt det 
potentielle manglende incitament for 
de arbejdsløse, hvad enten de er offi­
cielt registrerede som arbejdsløse eller ikke er økonomisk aktive, til at 
søge efter et arbejde. Fordi det vig­
tigste politiske spørgsmål vedrører 
personer med en forholdsvis lav løn, 
når de er i arbejde, er analysen kon­
centreret om denne gruppe menne­
sker, uden at der ses bort fra 
forbindelsen mellem sociale ydelser 
og indkomsterne for personer længe­
re oppe på indkomstskalaen. 
Metodologi 
Analysen er baseret på resultater­
ne fra en simulationsmodel for 
socialbeskyttelses- og skattesyste­
merne i hver af medlemsstaterne, 
som det centrale plankontor i 
Nederlandene har udviklet for 
Kommissionen. Modellen er udfor­
met således, at man kan beregne 
ydelserne til arbejdsløse med 
bestemte kendetegn, hvad angår 
deres hidtidige indkomst, alder, 
beskæftigelsesperioder samt antal 
forsørgede børn og sammenligne 
dem med deres disponible indkomst, 
når de er i arbejde. Den giver også 
muhghed for at tage hensyn til ele­
menter som boligydelser og social 
bistand. Ud over boligudgifterne 
omfatter modellen imidlertid ikke 
skattebegunstigelser eller ydelser, 
kontante beløb eller naturalydelser, 
som er specifikke for de enkelte 
omstændigheder såsom tillæg for 
arbejdsudgifter eller fritagelse for 
lægeudgifter som for eksempel re­
ceptgebyrer (se kasse). 
Selv om sådanne beregninger er nyt­
tige, når man ønsker at kaste lys over 
omfanget af indkomstoverførsler, 
som de arbejdsløse modtager, skal 
det understreges, at de kun afslører 
en del af sandheden. Mens de viser 
de teoretiske beløb, der udbetales i hypotetiske tilfælde, kan de naturligt 
nok ikke vise, hvor meget de arbejds­
løse reelt modtager. Den eneste måde 
at finde frem til disse oplysninger er 
at foretage en undersøgelse blandt de 
arbejdsløse selv, for eksempel gen­
nem den nye panelundersøgelse af 
husholdningerne, som Eurostat har 
iværksat for at undersøge indkomst, 
levevilkår og andre forhold for hus­
holdninger rundt om i Unionen. 
Forskelle mellem teoretiske og fakti­
ske udbetalinger vil især opstå i til­
fælde, hvor ydelserne varierer 
afhængig af de nærmere omstændig­
heder og er underlagt forskellige 
bestemmelser, der begrænser rettig­
hederne eller indfører trangskriterier. 
En fælles tendens i mange medlems­
stater under den høje arbejdsløshed 
har været at stramme reglerne for 
fortsat ret til ydelser, hvis de vedbli­
ver at være arbejdsløse (hvad angår 
aktiv jobsøgning og kravet om at 
skulle acceptere et passende arbejde, 
når de får det tilbudt). Det er vanske­
ligt at bedømme, hvordan sådanne 
regler anvendes i praksis i de forskel­
lige medlemsstater udelukkende ud 
fra formuleringen af bestemmelser­
ne. Dette er kun muligt at afgøre ved 
en gennemgang af konkrete sager. 
Det er noget, man bør huske på gen­
nem hele analysen, og det er en 
potentielt betydningsfuld faktor ved 
afvejning af de opnåede resultater, 
navnlig i sammenhgningerae mel­
lem medlemsstater, hvor reglerne for 
retten til ydelser minder om hinan­
den, men hvor de håndhæves i vidt 
forskelhgt. 
En anden kvalifikation er, at model­
len og analysen vedrører en bestemt 
periode, juli 1993, og selv om resul­
taterne også burde være gældende for 
84-
BBlÉiåÉ^^ 
Anvendte data og metoder 
Analysen i nærværende kapitel er i vid udstrækning baseret på en model for et skatte og 
socialbeskyttelsessystem, der er blevet udviklet af det centrale planlægningskontor i Den Haag 
for Kommissionen. Hermed bliver det muhgt at danne et skøn over de sociale bidrag og skatter 
for en enlig, et gift par og et par med to børn men forskelhge bruttoindtjeninger. Det bhver også 
muhgt at skønne over, hvad sådanne personer kan modtage i arbejdsløshedsunderstøttelse eller 
socialhjælp, idet der tages hensyn til alder, tidligere beskæftigelse og hvor længe de har været 
arbejdsløse. De nye medlemsstater deltog ikke i arbejdet og er derfor ikke medtaget i denne 
analyse. Arbejdet omfatter også tre amerikanske stater, og beregningerne for New York er 
blevet brugt som et repræsentativt eksempel for hele USA, selv om def bør understreges, at 
skatter og ydelser varierer fra stat til stat, hvilket også er tilfældet for dækningsgraden. I Itahen 
er socialhjælpen (til forskel fra socialforsikringen) organiseret på regional basis og varierer fra 
region til region.for så vidt angår beløb og betingelser knyttet til udbetalingerne, og skøn for 
en person, der ikke har ret til socialforsikringsydelser (eller hvis ret er udløbet) vedrører Liguria, 
en region, hvor BNP pr. indbygger ligger noget under gennemsnittet for Norditalien og 
arbejdsløsheden over gennemsnittet, men som har en veludviklet socialsikringsordning. Skøn­
nene kan også gælde for andre dele af Norditalien, men kan være væsensforskellige fra 
forholdene i Syditalien. For Spanien, hvor socialhjælpen også er regionalt baseret, vedrører 
skønnene Aragon, en region med et BNP pr. indbygger, der hgger over gennemsnittet, og hvor 
arbejdsløsheden Hgger under. 
Beregningerne omfatter boligydelsers indvirkning på dækningsgraden, idet det antages, at den 
pågældende betaler en gennemsnidig leje (om end skøn over, hvad en gennemsnitlig husleje 
kun kan anslås på grund af mangel på pålidelige data). Dækningsgraden defineres derfor som 
den disponible arbejdsindkomst i forhold til den disponible indkomst for en arbejdsløs, 
inklusive boligydelser som en del af den dispomble indkomst, som defkieres før fradrag af 
boligudgifter (se afsnit om boligudgifter for yderhgere oplysninger), 
Andre udgifter, foreksempel til børnepasning, rejse til og fra arbejde (til forskel fra rejser med 
henbhk på jobsøgning) eller arbejdsudgifter er ikke medtaget i beregningerne, til dels på grund 
af vanskeligheder med at bedømme dem og store forskelle mellem personer, der lever under 
samme forhold, men i nogle tilfælde kan de få en betydelig indvirkning på dækningsgraden (for 
eksempel hvor kvinder skal betale for børnepasning for at få arbejde). 
Den gennemsnidige bruttoløn for en arbejdstager i industrien* anslået af OECD, er taget som 
udgangspunkt for sammenligningen af graden i forskelhge medlemsstater og for en vurdering 
af, hvordan den ændrer sig i takt med familiens indtjening og levevilkår. Selv om andre skøn 
kunne vane blevet anvendt i stedet tor disse, skal det understreges, at resultaterne kun påvirkes 
i ringe grad af hvilke tal, der anvendes som udgangspunkt Dette medfører ikke, at resultaterne 
kun angår arbejdereiindusttien eller personer i fuldtidsarbejde. Det betyder ikke, at resultaterne 
alene er gældende for lavtlønnede; det bør bemærkes, at et stort antal arbejdstagere, navnlig 
kvind. r «rbejder deltids og derfor måske tjener en løn, der kun udgør en lille del af den ovenfor 
definerede gennemsnitsløn. 
-85 
KapHet4-ArbeJd$løshed$ydelsercg!nc!tar arbejde 
efterfølgende perioder, navnlig med 
hensyn til sammenligninger mellem 
landene, skal man også huske på, at 
en række medlemsstater siden har 
foretaget ændringer i beskatnings­
procenter og ydelser, hvilket kan 
have indflydelse på resultaterne. 
Desuden vedrører modellen kun de 
12 medlemmer af Unionen i 1993 og 
omfatter således endnu ikke de tre 
nye medlemsstater. Med henblik på 
at foretage sammenligninger omfat­
ter den tre amerikanske stater, og 
resultaterne fra New York er medta­
get her (selv om resultaterne for de to 
andre stater stort set er tilsvarende). 
En yderligere kvalifikation er, at de 
tilfælde, der er medtaget i modellen, 
kun gælder for en enkelt person, et 
par, hvor den ene part arbejder, samt 
et par med to børn. Selv om dette gør 
det muligt at undersøge de fleste til­
fælde, omfatter det ikke et par, hvor begge arbejder, og navnlig gifte 
kvinder, der arbejder, som behandles 
på forskellig vis i skatte- og bistands­
systemet i de forskellige lande. Ifølge 
forskningsundersøgelser påvirkes 
disse i meget høj grad i deres beslut­
ning om at finde et arbejde eller ej af 
det beløb, de skal betale i skat, på den 
ene side, og det beløb, de modtager i 
form af overførsler på den anden 
side. Mens de i mange tilfælde vil 
være underlagt de samme skattepro­
center og være berettiget til de sam­
me ydelsesbeløb som enlige, gælder 
dette ikke uden undtagelse, og det, at 
denne gruppe ikke er medtaget, 
udgør en betydelig begrænsning af 
analysen (som nævnt ovenfor er om­
kring 25% af de arbejdsløse i 
Unionen gifte kvinder). 
Mens hovedparten af analysen drejer 
sig om at vurdere og sammenligne 
den disponible indkomst fra arbejde 
31 Andelen af arbejdsløse mænd og kvinder 
medlemsstaterne, 1994 
_ %afalleart>ejdstøse og ved arbejdsløshed i hypotetiske 
tilfælde, er det vigtigt som udgangs­
punkt at undersøge de faktiske ken­
detegn ved de arbejdsløse i Unionen 
med henblik på at afdække de tilfæl­
de, som er typiske i praksis. Dette er 
i det mindste en metode til at ind­
skrænke forskellen mellem simula­
tionsmodellen og virkeligheden. 
Det karakteristiske 
ved arbejdsløsheden 
Il 994, det seneste år for hvilket der 
er detaljerede data til rådighed (fra 
Fællesskabets arbejdsstyrkeundersø­
gelse) var der næsten 17,7 mio. 
arbejdsløse i Unionen (12 medlems­
stater). Af disse var lidt over halvde­
len mænd (52%) og lidt under 
halvdelen kvinder, hvoraf næsten 
halvdelen (49%) var gift. Disse tal 
kan variere i et vist omfang medlems­
staterne imellem. Mændenes an­
del gik fra 63% i Irland og 67% i 
Storbritannien til 47% i Danmark og 
43% i Grækenland med en andel på 
mere end halvdelen i syv af de 12 lan­
de, og hvor undtagelserne ud over 
Irland og Storbritannien er Spanien, 
Luxembourg og Nederlandene, selv 
om tallet i alle tilfælde kun var en 
smule over 50% (graf 31). 
Det skal imidlertid bemærkes for så 
vidt angår kvinder, at en betydelig 
andel af de kvinder, der skal beslutte, 
om de vil arbejde eller ej, og som ikke 
er under uddannelse eller i praktik, 
ikke er officielt registreret som ar­
bejdsløse defineret som aktivt jobsø­
gende, men som ikke-økonomisk 
aktive. Med andre ord har mange af 
de kvinder, der kommer i beskæfti­
gelse hvert år, tilbragt en periode 
med at passe små børn eller varetage 
86 
,0- é^ø «S^Ay Vi^'/t^M. Xapltet 4 - Arbejdstøshedsydelser og Incitamenter til at søge arbejde 
andre ansvarsområder i familien. 
Dermed vil de i de fleste tilfælde ikke 
modtage sociale ydelser, måske på 
nær moderskabsydelser, som i alle 
medlemsstater kun udbetales i en be­
grænset (forholdsvis kort) periode 
(se kapitel 7 i denne rapport). De 
påvirkes derfor i mange tilfælde ikke 
af arbejdsløshedsydelsens størrelse i 
forhold til den indkomst, de kunne få 
ved at arbejde. De vil derimod sand­
synligvis blive påvirket af de skatter 
og sociale afgifter, som de selv og i 
visse tilfælde deres ægtemænd vil 
skulle betale ud af deres bruttoløn. 
Dette spørgsmål er ikke behandlet 
nærmere her, men man bør huske på 
betydningen af denne faktor, når man 
skal vurdere socialbeskyttelsessyste­
mets potentielle virkning på incita-
mentet til at finde arbejde. 
(Fradragenes betydning for brut­
toindkomsten i hele Unionen gen­
nemgås i Beskæftigelsen i Europa, 
1995,3. del, afsnit 1). Tyskland og 10% i Danmark 
(graf 32). 
Blandt de arbejdsløse på 25 år og 
derover er en stor del mellem 25 og 
34 år. I Unionen som helhed tegnede 
de sig for lige over 30% af det sam­
lede antal arbejdsløse i 1994 med en 
forholdsvis lille variation medlems­
staterne imellem. Dette betyder såle­
des i praksis, at gennemsnitlig 60% 
af de arbejdsløse var under 35 år i 
Unionen, dog generelt i højere grad i 
de sydlige medlemsstater end i de 
nordlige. Yderligere 20% var mellem 
35 og 44 år, her i højere grad i de 
nordlige medlemsstater (lidt under 
en fjerdedel) end i de sydlige (lige 
under 15% i Grækenland og Italien 
og 17% i Spanien). 
Det betyder, at kun omkring 20% af 
de arbejdsløse i Unionen var 45 år 
eller derover i 1994. Her er der stor forskel medlemsstaterne imellem, 
hvor gennemsnittet for Unionen 
presses i vejret gennem forholdsvis 
høje antal i store lande som Tyskland 
og Storbritannien, mens andelen i 
alle lande bortset fra de to nævnte og 
Danmark var under 20%. I Tyskland 
var tallet helt oppe på 35%, i 
Storbritannien 26%. 
Sammenfattende er der således store 
forskelle rundt om i Unionen i de 
arbejdsløses alderssammensætning, 
selv om en betydelig andel i de fleste 
medlemsstater var under 25 år, godt 
og vel halvdelen under 35 år og kun 
et forholdsvis lille antal på 45 år og 
derover. Dette har betydning for stør­
relsen af de ydelser, som de arbejds­
løse typisk modtager, som i visse 
lande varierer med alder og beskæf­
tigelsesperioder. 
Næsten 28% af de arbejdsløse i med­
lemsstaterne set under et, var under 
25 år med en ligelig fordeling mel­
lem mænd og kvinder. Under 8% af 
disse var imidlertid under 20 år. Også 
her varierede andelen af under 25-
årige ud af det samlede antal arbejds­
løse rundt omkring i Unionen fra 
omkring 40% i Grækenland og 
Italien til 23% i Danmark og kun 
13% i Tyskland. Heraf var omkring 
43% i Unionen som helhed på udkig 
efter deres første job—dvs. de havde 
ingen beskæftigelsesperioder, som i 
de fleste medlemsstater er et krav for 
at være berettiget til arbejdsløsheds-
ydelse — tallet varierer fra over 70% 
i Grækenland og Italien (som bety­
der, at omkring 30% af det samlede 
antal arbejdsløse i disse to lande bh***. 
var under 25 og aldrig havde været i 
beskæftigelse før) til kun 14% i 82 Relativ andel af personer under 25 og under 85 af 
det samlede antal arbejdsløse i medlemsstaterne, 
1994 
80 % af altø arbejdsløse mænd . % af alle arbejdstøse kvinder ^ 
70 
60 
50 
40 
30 
20 
10 •25-34 
]• H Under 25 70 
«1«0 
50 
40 
30 
20 
10 
Ingen cplytnlnger for L 
87 
Kapitel 4 - Arbejdsiøshedsydelser og Incitamenter Hl at søge arbejde 
En betydelig del af de arbejdsløse i 
alle aldersgrupper i Unionen har væ­
ret uden arbejde i en længere periode. 
Af det samlede antal arbejdsløse i 
1994 havde næsten halvdelen (48%) 
været uden arbejde i et år eller mere 
og halvdelen af disse i to år eller 
derover. Det første tal svinger fra 
over 60% i Italien og lige under 60% 
i Belgien og Irland til under 40% i 
Frankrig og omkring 30% i Danmark 
og Luxembourg (graf 33). 
Det måske vigtigste for denne analy­
se er, at godt under halvdelen (42%) 
af de registrerede arbejdsløse i hen­
hold til ILO's internationale stand­
arddefinition af at være til rådighed 
for arbejdsmarkedet og være aktivt 
arbejdssøgende modtog understøt­
telse eller bistand i 1994, omkring 
70% eller derover i Belgien, 
Danmark, Tyskland og Irland og 
mindre end 10% i Grækenland og 
Italien, og kun til dels på grund af den 
store andel under 25 år i Italien, kun 
11% af de arbejdsløse på 25 år og 
derover modtog ydelser) (graf 34). 
Endvidere modtog kun 23% af grup­
pen under 25 år i hele Unionen ydel­ser, to tredjedele eller derover i 
Belgien, Tyskland og Irland, men un­
der 15% i Spanien, under 10% i 
Portugal og kun 2-3% i Grækenland 
og Italien, 
Samtidig skal det bemærkes, at resulta­
terne viser, at mange af modtagerne af 
arbejdsløshedsydelse i Unionen ikke of­
ficielt er registreret som arbejdsløse i 
henhold til den internationale standard 
definition. Nogle har allerede fundet 
arbejde, som de skal starte med på et 
senere tidspunkt, andre står måske ikke 
til rådighed for arbejdsmarkedet i den 
nærmeste fremtid, som det kræves i hen­
hold til ILO's definition, og andre igen er 
måske ikke aktivt arbejdssøgende, idet 
de ikke gør noget konkret for at finde 
arbejde. Resultaterne viser også, at dette 
oftere gør sig gældende i de nordlige 
lande i Unionen end i de sydlige, hvor 
berettigelsen til arbejdsløshedsunder­
støttelse eller bistand synes at være mere 
restriktiv (se Beskæftigelsen i Europa, 
1994, kapitel 1). 
Samtidig kan de arbejdsløse i en ræk­
ke sydlige medlemsstater modtage 
andre former for indkomststøtte, som 
for eksempel Cassa Integrazione i Italien, eller hjælp fra de regionale 
myndigheder i Spanien, som ikke 
nødvendigvis rapporteres til arbejds­
styrkeundersøgelsen som arbejdsløs­
hedsydelse. De er de ikke medtaget i 
analysen her. 
Ikke desto mindre er det vigtigt at 
huske på det forholdsvis lille antal 
personer, som modtager indkomst­
støtte ved arbejdsløshed i en række 
medlemsstater, når man fortolker 
skønnene over de ydelsesbeløb, som 
folk teoretisk har ret til at modtage i 
henhold til de gældende regler. Især 
i Unionens sydlige medlemsstater vil 
beregningerne af ydelser og dæk­
ningsgrad derfor ikke være relevante 
for de fleste. 
Ydelsesmodtagernes 
indtjenings­
muligheder 
Et yderligere punkt, som skal 
afklares, er de arbejdsløses typi­
ske lønniveau, når de arbejder, eller 
deres sandsynlige indkomster, hvis 
de finder et job. Igen kan man kun 
33 Andelen af arbejdsløse, der er uden arbejde i 
mindst i år eller mere« 1994 
70 jtafaiiewbejdalø*» 34 Andelen af arbejdsløse, der modtager 
arbejdsløshedsunderstøttelse eller bistand i 
medlemsstaterne, 1994 
f%afafleartî«>c|8teM 100 i Î00 
£12 8 OK O QR E F IRL i L NU P UK 80 
80 
:m 
m 
E11 B OK D GR £ F IRL I L NL P 
Ingen op(y»nlno«rtof Ost ForarwdeKoncorige 
-88 
besvare dette spørgsmål tilfredsstil­
lende gennem en undersøgelse af de 
pågældende. Desværre indeholder 
Fællesskabets arbejdsstyrkeundersø­
gelse ikke detaljer om indkomst. 
Fællesskabets panelundersøgelse af 
husholdningerne indeholder sådanne 
oplysninger, men de første resultater 
foreligger ikke i skrivende stund. 
Ikke desto mindre kan man få et vist 
indtryk af de arbejdsløses mulige 
indkomster ved at se på deres uddan-
nelsesniveau, oplysninger som 
findes i Fællesskabets arbejdsstyrke-
undersøgelse. Disse viser et velkendt 
faktum, nemlig at de arbejdsløse 
generelt har lavere uddannelsesmæs­
sige kvalifikationer og færre års sko­
legang og erhvervsuddannelse end 
personer i beskæftigelse. Ikke desto 
mindre viser undersøgelsen, at en be­
tydelig del af de arbejdsløse har teo­
retiske og praktiske kvalifikationer 
ud over den obligatoriske skolegang, 
nogle med universitetsgrader. 
Ï1994 havde halvdelen af de arbejdsløse 
kun gennemført en grundlæggende 
uddannelse og havde ingen yderligere 
skole- eller erhvervsuddannelse. Dette 
skal sammenlignes med 36% af de 
beskæftigede. Dette tal lå imidlertid 
generelt langt højere i de sydlige dele af 
Unionen samt i Irland end i de nordlige 
lande. I Portugal var tallet helt oppe på 
80%, i Irland kun lidt lavere, i Spanien 
over 70% og i Italien over 60%, men kun 
47% i Grækenland I alle disse lande er 
den forholdsmæssige andel af beskæfti­
gede med kun en grunduddannelse imid­
lertid også forholdsvis høj, omend lavere 
end for de arbejdsløse (over 70% i 
Portugal, over 60% i Spanien og mere 
end halvdelen i Italien, men under 45% i 
Mand). Derimod var den under 3G'& i 
Danmark og Nederlandene og i 
Tyskland kun li ge over 20%, hvilket i alle tilfælde afspejler det forholdsvis høje 
antal, som fortsætter med videregående 
uddannelseskurser efter den obligatori­
ske skolegang, mens andelen i de fleste 
andre nordlige medlemsstater med und­
tagelse af Belgien og Storbritannien lå 
under halvdelen (graf 35). 
Et gennemsnit på omkring en tredje­
del af de arbejdsløse i Unionen havde 
i 1994 afsluttet en teoretisk eller 
praktisk uddannelse under universi­
tetsniveau, mere end halvdelen i 
Danmark og Nederlandene og over 
60% i Tyskland, men mindre end 
20% i Irland og under 15% i Spanien, 
Portugal og Italien. 
I Unionen som helhed havde om­
kring 16% af de arbejdsløse således 
en universitetsuddannelse eller til­
svarende kvalifikationer i 1994 
(sammenlignet med 26% af folk i 
arbejde). Dermed kan de meget vel have været i stand til at tjene en for­
holdsvis høj løn. Ikke desto mindre 
er de arbejdsløses gennemsnitlige 
indkomst i Unionen, når de er i arbej­
de, normalt lavere end gennemsnit­
tet, omend ikke så langt under 
gennemsnittet, som det undertiden 
hævdes — undtagen for kvinders 
vedkommende, hvor gennemsnit­
sindtægten ligger væsentligt under 
mænds i de fleste medlemsstater. 
Dækningsgrad ved 
gennemsnitlig 
indkomst 
På baggrund af ovenstående tyder 
det på, at en typisk arbejdsløs i 
Unionen er under 35 år, med lige så 
stor sandsynlighed kvinde som 
mand, og hvis indkomst, når de er i 
36 Andel af arbejdsløse og beskæftigede med 
forskellige uddannelsesniveauer i 
medlemsstaterne, 1994 
% af alle arbejdsløse % af alle beskæftigede 
•Grundniveau • Gymnasieniveau O Universitetsniveau 
100 
80 
60 
iiol 
20 100 
iÉI 
Wm 
Ett B DK O OR 6 F ML i 
Ingen oplysninger for t NL P W Et! t DK C W E F (RL I NL P UK 
89 
Kapitel 4 -Arbejd&løsbedaydelmr øø incitamenter Hl at søge arbejde 
arbejde, er lavere end gennemsnittet, 
måske endda betydeligt lavere. Som 
udgangspunkt for analysen af størrel­
sen af indkomststøtten til arbejdsløse 
i torskellige medlemsstater er det 
imidlertid nyttigt at undersøge stør­
relsen af overførsler til en person 
med en gennemsnitlig indkomst. 
Dette er til en vis grad en reference, 
som kan bruges til at vurdere betalin­
gerne ved et lavere lønniveau. (De 
anvendte tal for gennemsnitsind­
komst vedrører bruttolønnen for en 
arbejdstager i produktionserhverv i 
de forskellige medlemsstater i 1993 
og kommer fra OECD (se tidligere 
kasse). 
Den grundlæggende antagelse går ud 
på, at de pågældende er berettiget til 
arbejdsløshedsydelse i den maksima­
le periode i forhold til deres beskæf­
tigelsesperioder, og at hvis ydelserne 
fastsættes i forhold til den hidtidige indkomst, anvendes tallet for 1993 
som defineret ovenfor. Dette vil 
medføre en opadgående tendens i 
skønnene over de udbetalte beløb på 
grund af inflationen, som i praksis 
betyder, at de tidligere indtægter, 
som ydelserne er baseret på, er lavere 
end den aktuelle indtjening. I de 
fleste tilfælde vil denne tendens 
sandsynligvis være begrænset, både 
på grund af den forholdsvis lave 
inflation i 1993 — undtagen i 
Grækenland, hvor den lå over 14%, 
var løninflationen i Unionen på om­
kring 4% — og fordi den hidtidige 
indkomst normalt vedrører de fore­
gående tre eller seks måneder frem 
for det foregående år (kun i Portugal 
anvendes gennemsnittet for det fore­
gående år, i Grækenland, hvor infla­
tionen er langt højere end andre 
steder anvendes lønnen for den fore­
gående måned). Efterhånden som 
arbejdsløshedsperioden varer ved, 
36 Dækningsgrad ved gennemsnitsindkomst for 
enlig* 
Dækningsgrad (%) 
6 måneders arbejdsløshed 2 års arbejdsløshed 
ao h 
60 
mm 
1201 1100' 
80 
1 60 
40 
» 
B DK 0 GR £ F IRL I L NL P UK US Ô OK D ûfl Ê f IFU. I L NL P UK US 
•35-*1gm*d10arebe$k»rtf9et^8k*nnøtta2årtlrt^ vil den opadgående tendens imidler­
tid fortsætte, eftersom den udbetalte 
ydelse eller bistand i stadig højere 
grad vil være baseret på et indkomst­
niveau, som på grund af inflationen 
vil være faldende i forhold til den løn, 
den pågældende ville få, hvis ved­
kommende kom tilbage i præcis sam­
me type beskæftigelse. Beregningen 
af dækningsgraden er således mest 
relevant for den første arbejdsløs­
hedsperiode og giver mindre mening 
ved længere arbejdsløshedsperioder. 
I 1993 var dækningsgraden — eller 
den disponible indkomst i form af 
ydelser og bistand ved arbejdsløshed 
i forhold til indkomst fra arbejde — 
for en 35-årig enlig, som er blevet 
arbejdsløs, og som havde en gennem­
snitsindkomst, da vedkommende 
arbejdede, med 10 års beskæftigel­
sesperioder (den nøjagtige alder, når 
den pågældende er 25 år eller der­
over, og det præcise antal år i beskæf­
tigelse, når blot der er tale om mere 
end et eller to, har i de fleste lande en 
forholdsvis lille indvirkning på resul­
taterne som beskrevet nedenfor) 
varierede fra 85% i Luxembourg, 
omkring 80% i Frankrig og Spanien 
og lige under i Portugal (selv om man 
skal huske på ovenstående bemærk­
ninger om det forholdsvis lille antal 
ydelsesmodtagere) til omkring 48% i 
Grækenland, 44% i Irland og kun lidt 
over 41% i Storbritannien (graf 36). 
I de to sidstnævnte lande beregnes 
arbejdsløshedsunderstøttelsen i 
modsætning til andre steder i 
Unionen udelukkende (i Storbritan­
nien) eller hovedsagelig (i Irland) 
som et fast beløb frem for som en 
procentdel af den hidtidige indkomst 
ved arbejde. De fastsættes således 
med henblik på at opfylde de enkelt 
personers — eller familiers — 
-90-
illtiift^ 
grundlæggende behov snarere end på 
i et vist omfang at erstatte den hidti­
dige indkomst, som det er tilfældet i 
andre medlemsstater. 
Hvad angår de resterende medlems­
stater er det udbetalte beløb til den 
arbejdsløse i to tilfælde — Danmark 
og Nederlandene — på mere end 70-
75% af den disponible indkomst ved 
arbejde, i Belgien og Tyskland mere 
end 60% og i Italien 55% (selv om 
der i dette tilfælde findes en række 
forskellige indkomststøtteordninger 
og kun en — "mobilitetsydelsen", 
som man er berettiget til, hvis man er 
blevet afskediget som følge af 
industriel omstrukturering — er 
medtaget i beregningerne). 
Til sammenligning var dækningsgra­
den i USA (her repræsenteret ved 
staten New York) lige over 50% for 
den samme person og således under 
procentsatsen i alle medlemsstaterne 
undtagen Irland og Storbritannien. 
I alle medlemsstater ligger arbejds-
løshedsydelsen fast i mindst seks må­
neder efter arbejdsløshedsperiodens 
begyndelse, og i alle undtagen 
Spanien forbliver den på dette niveau 
i mindst det første år. I Spanien faldt 
beløbet efter 180 dage med 10% i 
forhold til tidligere indtægt og lå så 
på denne reducerede sats i yderligere 
18 måneder for den pågældende 
(omend beløbet var lavere for perso­
ner, der har været i beskæftigelse i 
mindre end seks år, hvor ydelsespe-
rioden nedskæres med to måneder 
for hver 180 færre arbejdsdage). 
Når den forsikringsbaserede ydelse 
efter et år som oftest ophører, falder 
det modtagne beløb i halvdelen uf 
landene, men forbliver det samme 
som det oprindelige i Danmark, Frankrig, Nederlandene og Portugal 
samt i Irland og Storbritannien. I 
andre lande er det lavere, da de 
arbejdsløse flyttes fra sociale forsik­
ringsydelser til socialhjælp eller 
grundindkomststøtte. I Grækenland, 
hvor der ikke findes en garanteret 
mindsteløn, faldt forsikringsydelsen 
med 50% i tre måneder for den på­
gældende og blev derefter erstattet af 
et meget lavt, forud fastsat beløb, der 
kun udgjorde ca. 7% af den disponi­
ble arbejdsindkomst for den pågæl­
dende (selv om det var højere for 
førstegangsjobsøgere). I Italien er 
der forskelle mellem den nordlige og 
sydlige del og også mellem ældre og 
yngre arbejdstagere, hvor de, der bor 
i egnsudviklingsområder i Syditalien 
eller er 40 år og derover kan modtage 
forsikringsydelser i yderligere et år, 
mens andre må falde tilbage på soci­
alhjælp, der er et regionalt anliggen­
de. De betingelser, der er knyttet til sidstnævnte, og det udbetalte beløb 
skifter fra region til region, men 
generelt får arbejdsløse væsentligt 
mindre, end når de modtager arbejds-
løshedsydelser (i Liguria, der er valgt 
som eksempel — se ovenstående 
kasse—blev dækningsgraden halve­
ret for den pågældende person). 
Faldet i indkomststøtte efter det før­
ste år var også særdeles udtalt i 
Luxembourg, hvor dækningsgraden 
faldt fra 85% til 45%, og i Belgien, 
hvor den faldt ca. 20 procentpoint. 
Derimod var reduktionen i både 
Tyskland og Frankrig derimod for­
holdsvis lille — kun omkring 6-
7 procentpoint — hvilket var udtryk 
for en lille forskel mellem ydelserne 
under arbejdsløshedsforsikringen og 
under bistandsordninger. 
Efter yderligere seks måneder (i alt 
18 måneders arbejdsløshed) blev 
87 Dækningsgrad ved gennemsnitsindkomst for et 
par med 2 børn* 
^MorirWMltK) 
6 måneders arbejdsløshed 2 ars arbejdsløshed 
80 r 
60 
X 
w 
I 100 
80 
60 
HÛI 
20 
8 OK O S« E F Iffi. I L NL P UK US S DK D OR E F (RL ( L 'NL P UK US 
• 85-ârtg mot 10 in «wstottøahft; *»nnrt »or 2 àr» «toejdstosbed wJww Uouri» tor I 
-91 -
Met 4-Arbejdsløst ^ÊÊÊlUÊÊ^^Ê^^^K^^^^^^^^^K^K^^^ 
dækningsgraden i Nederlandene re­
duceret med 17,5 procentpoints for 
de pågældende (hvis der var betalt 
bidrag for 15 år i stedet for 10, ville 
nedsættelsen være blevet udskudt 
seks måneder og derefter yderligere 
seks måneder for hver 5 års indbetal­
te bidrag). I Portugal, hvor varighe­
den af forsikringsbaserede ydelser er 
knyttet til alder og ikke bidrag, faldt 
graden fra 79% til 42% efter 18 må­
neder for personer på 35 år (for 40-
årige ville den være faldet efter 
21 måneder, for personer på 45 og 
derover efter to år). I Frankrig faldt 
graden efter 20 måneders arbejdsløs­
hed med 7 procentpoints. 
Efter to års arbejdsløshed for den 
pågældende, der i arbejde tjener en 
gennemsnitsløn, er nettoindkomst­
støtten under halvdelen af den 
disponible arbejdsindkomst i 7 med­
lemsstater, dog over 40% i alle und­
tagen Grækenland og Italien og 
55-60% i to andre, Tyskland og 
Nederlandene. I tre lande, Danmark, 
Spanien og Frankrig, lå den endog 
selv efter dette tidsrum på over 70% 
af den disponible indkomst (graf 36). 
Efter to års arbejdsløshed falder dæk­
ningsgraden i Frankrig til 64% efter­
fulgt af et fald til 55 % efter yderligere 
fire måneder, mens den pågældende 
er nødt til at falde tilbage på regionalt 
bestemt socialbistand i Spanien, hvil­
ket medfører et betydeligt fald i det 
udbetalte beløb (i Aragon, der bruges 
som eksempel i analysen, faldt dæk­
ningsgraden til kun 23% i dette til­
fælde). I Portugal, hvor der i lighed 
med Grækenland ikke findes en 
garanteret mindsteindkomst for 
arbejdsløse, faldt graden til 0. 
Til sammenligning var dækningsgra­
den for en person med de samme kendetegn i USA efter to års arbejds­
løshed kun 30% af den disponible 
arbejdsindkomst, betydeligt under 
niveauet i Den Europæiske Union 
undtagen de sydlige lande. 
Betydningen af 
forsørgerpligt 
Imedlemsstater, hvor det oprinde­
ligt udbetalte beløb ved arbejds­
løshed sættes i forhold til den 
hidtidige indkomst, har familiefor­
holdene normalt ingen indflydelse 
— kun for så vidt de påvirker andre 
ydelser eller tillæg, navnlig bolig­
ydelser som beskrevet nedenfor. 
Eftersom den disponible indkomst 
ved arbejde normalt er højere for folk 
med børn end folk uden på grund af 
de lavere skatteprocenter, kan dæk­
ningsgraden være lavere for den 
første gruppe end for den sidste. 
Beskatningens indvirkning på den 
disponible indkomst opvejes imid­
lertid til en vis grad af, at når der er 
tale om børn, er ydelserne til disse 
normalt de samme, uanset om forsør­
geren arbejder eller ej (tillæg af et 
fast beløb til begge ydelser presser 
med andre ord forholdet i vejret). 
For en person, som blev arbejdsløs i 
1993, var dækningsgraden derfor 
lavere, hvis vedkommende havde en 
ægtefælle eller børn at forsørge i 
Belgien, Spanien, Frankrig og 
Portugal (graf 37). I de fleste andre 
lande var den betydelig højere 
— 10 procentpoint eller derover. 
Dette gjaldt navnlig i Irland og 
Storbritannien, hvilket afspejlede det 
formodede højere behov for 
indkomststøtte til personer med 
familier end uden. I begge lande lå 
dækningsgraden i 1993 derfor om­kring 30 procentpoint højere (over 
70% højere med hensyn til det udbe­
talte beløb) for gifte personer med to 
børn end for enlige. 
I Storbritannien afspejler det højere 
beløb, der udbetales i sådanne tilfæl­
de, imidlertid også det forhold, at 
overførsler til arbejdsløse dækker 
boligydelser, som igen i analysen 
formodes at vokse i takt med famili­
ens størrelse for et givet arbejdsind-
komstsniveau. -Som det beskrives 
mere indgående nedenfor, kan 
sådanne overførsler udgøre en bety­
delig andel af den arbejdsløses ind­
komst i Storbritannien og betyde en 
radikal ændring af sammenligningen 
af dækningsgrad. Boligydelser er 
også en vigtig faktor i bestemte 
tilfælde i Danmark, Tyskland, 
Frankrig, Irland og Nederlandene. 
Når man tager hensyn til familie­
mæssige omstændigheder, indsnæv­
res forskellen i de relative ydelser 
medlemsstaterne imellem. I alle lan­
de undtagen Belgien, Grækenland og 
Italien var den disponible indkomst 
for en arbejdsløs med en gennemsnit­
sindkomst og en familie med to børn 
på 70% eller derover af den disponi­
ble indkomst ved arbejde. I Danmark 
og Luxembourg var den helt oppe på 
90% (i førstnævnte til dels på grund 
af boligydelser). I Belgien og Italien 
var den kun en smule lavere end 70% 
(66% i begge lande), således at 
Grækenland var det eneste land i 
Unionen, hvor dækningsgraden var 
betydeligt lavere end 70% (55%). 
Til sammenligning var dækningsgra­
den for en person med disse kende­
tegn i USA under 50% i 1993, lavere 
end alle landene i Den Europæiske 
Union inklusive Grækenland. 
92-
i'tiM t^føA^ttøitelØ^ søge arbejde 
Indkomststøttens størrelse i dette til­
fælde ændrer sig ikke særlig meget i 
takt med, at arbejdsløshedsperioden 
forlænges. Kun i Grækenland og 
Portugal faldt nettoydelsen med 
mere end 10% efter to års arbejdsløs­
hed, i sidstnævnte med omkring 25% 
til lige under 40% af den disponible 
indkomst ved arbejde. Disse er imid­
lertid de to eneste lande i Unionen, 
hvor dækningsgraden efter to års ar­
bejdsløshed var lavere end 66% i 
1993. Sammenlignet med USA, hvor 
nettoindkomststøtten til en familie 
med to børn var højere, hvis de var 
langtidsarbejdsløse, end hvis de kun 
var arbejdsløse i en forholdsvis kort 
periode, var den dog kun på 57% af 
den disponible indkomst for en per­
son med en gennemsnitsindkomst 
Længere 
arbejdsløsheds­
perioder 
IUSA forblev nettoydelsen uæn­
dret, selv om arbejdsløshedsperio­
den varede ved i mere end to år. Dette 
var også tilfældet i de fleste europæ­
iske lande, med Spanien og Frankrig 
som eneste undtagelser, som anført 
ovenfor, og Portugal (graf 38-49), 
hvilket for hver enkelt medlemsstat 
illustrerer ændringen i nettoydelsen 
for personer med forskellige familie­
forhold og forskellige arbejdsløs­
hedsperioder; i disse tilfælde 
formodes indkomsten ved arbejde af 
være 75% af gennemsnitslønnen som 
defineret ovenfor, som i højere grad 
er udtryk for virkeligheden, selv om 
mønstret i ændringerne for det uu'ue 
talte beløb ville være det samme på 
forskellige lønniveauer). I Portugal, det mest ekstreme tilfæl­
de, faldt ydelsen til både arbejdsløse 
enlige og ægtepar til nul efter to års 
arbejdsløshed, mens den for personer 
med to børn faldt til 7% af den dispo­
nible arbejdsindkomst for personer 
med, der fik udbetalt 75% af 
gennemsnitsindkomsten (hvor bør­
neydelser er den eneste overførsels­
indkomst). 
I Spanien faldt ydelsen med næsten 
60% for en enlig med denne arbejds­
indtægt efter denne periode, selv om 
faldet for et par med to børn kun var 
omkring 25%. I Italien var faldet i 
sidstnævnte tilfælde kun meget be­
grænset, men for en enlig var det 
næsten 50%, mens det i Frankrig 
også var meget begrænset for en fa­
milie med to børn, men kun 20% for 
en enlig. 
Dækningsgrader for 
indkomster under 
gennemsnittet 
Som nævnt ovenfor vil en stor del 
af de arbejdsløse tjene en løn, der 
ligger under gennemsnittet når de er 
i arbejde. Dette skyldes ikke kun de­
res gennemsnitlige lavere uddannel­
se, men også at der er forholdsvis 
flere unge mennesker blandt de 
arbejdsløse sammenlignet med folk i 
beskæftigelse. En yderligere faktor 
er, at næsten halvdelen af de arbejds­
løse er kvinder, som i gennemsnit 
kun tjener omkring 75% af mænds 
gennemsnitsløn i Unionen (kun 70% 
i Storbritannien og Irland, 75% i 
Tyskland, Belgien og Portugal, over 
75% i Grækenland, Spanien og Ne­
derlandene, 80% i Frankrig og 85% i 
Danmark—tallene er baseret på Eu­
rostats oplysninger om den gennem­snitlige bruttotimeløn for manuelle 
arbejdstagere i industrien for oktober 
1993). 
Ved 80% af gennemsnitsindkomsten 
gik dækningsgraden i 1993 for en 
enlig på 35 år med ti års ansættelse 
bag sig, som netop er blevet arbejds­
løs, det tilfælde der blev anvendt i 
beregningerne ovenfor, fra 85% eller 
lige over af den disponible indkomst 
ved arbejde i Danmark, Frankrig og 
Luxembourg;, lige under 80% i Bel­
gien og omkring 75 % i Nederlandene 
og Portugal til lidt under 60% i Græ­
kenland og 50% eller lidt under i 
Irland og Storbritannien (graf 50-61, 
der viser variationerne i dæknings­
grad i forhold til bruttoløn i de enkel­
te medlemsstater). 
For ægtepar med to børn var dæk­
ningsgraden 80% eller derover på 
dette lønniveau i seks medlemsstater 
(næsten 100% i Luxembourg) og 
omkring 75% i andre fire. Kun i to 
lande var dækningsgraden således la­
vere (66% i Grækenland og 70% i 
Spanien). 
I USA er dækningsgraden for en 
enlig med disse kendetegn derimod 
kun lidt over halvdelen, lavere end i 
alle de europæiske lande undtagen 
Irland og Storbritannien, og for et par 
med to børn var den endnu lavere 
— kun 47% og et godt stykke under 
niveauet i alle de europæiske lande. 
Når man sammenligner dæknings­
graden ved 80% af gennemsnitsind­
komsten med dækningsgraden ved 
selve gennemsnitsindkomsten, var 
den i fem medlemsstater 
— Tyskland, Spanien, Luxembourg, 
Nederlandene og Portugal — stort 
set den samme for en enlig, hvilket 
afspejler sammenkædningen af 
93 
Kapitel 4-Arbejdstøshedsydelser øg Incitamenter M at søge arbejde 
Dækningsgraden ved variable arbejdsløsheds-perioder for en 35 årig, 
ved 15% af gennemsnitlig indkomst ved en 10 års ansættelses-periode 
88 Belgien 
Dækningsgrad 
120 r 
100 
80 
60 
40 
20 €n«g 
ÔW 
Om«MK)2b«m 120 
100 
80 
60 
. 40 
• 20 
12 18 24 30 36 42 48 
Arbejdsløshedsperiode (måneder) 
40 Tyskland 
Dækningsgrad 
0 612 18 2430364248 
Arbejdsløshedsperiode (måneder) 
42 Spanien 
Dækningsgrad 
120 
100 •-
60 
«0 f 
40 
-£n»g 
•ô« 
20 f-~~~âa<M(S«i»m 120 
100 
60 
i 60 
40 
• 20 39 Danmark 
Dækningsgrad 
6 12 16 24 30 36 42 48 
Arbejdsløshedsperiode (måneder) 
41 Grækenland 
Dækningsgrad 
120 
100 
80 
60 
40 
20 -EnKrøn 
-SffitnK)2bam 120 
- 100 
- 80 
60 
• 40 
- 20 
6 , 12 18 24 30 36 42 48 
Arbejdsløshedsperiode (måneder) 
43 Frankrig 
Dækningsgrad 
120 
100 F 
80 
60 
40 
20 ji._m_.tu —^.J .".;••:;••.••' 120 
100 
80 
60 
40 
•i 20 
0 6 12 18 24 30 36 42 48 
Arbejdsløshedsperiode (måneder) 0 6 12 18 24 30 36 42 48 
Arbejdsløshedsperiode (måneder) 
-94 
- - - ; ty/'f&'sri"* ^/^XfåtelJ^ArttoJtid ser øg Incitamenter til at søge arbejde 
Dækningsgraden ved variable arbejdsløsheds-perioder for en 35 årig, 
ved 15% af gennemsnitlig indkomst ved en 10 års ansættelses-periode 
44 Irland 
Dækningsgrad 
6 12 18 24 30 36 42 48 
Arbejdsløshedsperiode (måneder) 
46 Luxembourg 
Dækntngsgred 120 
100 F 
60 
60 
40 
„ , -G« 
20 I" OHtivsdZtam 120 
100 
80 
60 
40 
20 
12 18 24 30 38 42 48 
Arbejdsløshedsperiode (meneder} 45 Italien 
Dækningsgrad 
120 
100 
80 
60 
40 
20 fiftw 14 mAn*xiMk øøwai ^nrttew\iQv6$ 
ErtlQ m 
--- GHIflwdStem 120 
100 
60 
4 60 
• 40 
20 
6 12 18 24 30 36 42 48 
Arbejdsløshedsperiode (måneder) 
47 Nederlandene 
Dækningsgrad 
0 6 12 18 24 30 36 42 48 
Arbejdsløshedsperiode (måneder) 
48 Portugal 
Dækningsgi&d 
120 
100 
80 K 
60 
40 
-Sirts 
on L m 
20 r—~âMm*dai$èm:: WWhtitH A,GVliBfm*~4±;i. 120 
100 
80 
60 
40 
20 
0 6 12 18 24 30 .\* 42 48 
ArbeJdtwSiTedsperlode (.måneder) 49 Bet Forenede Kongerige 
Dækningsgrad 
120 r 
100 
60 
40 
20 EnHp m 
---Q*ro«J8b»m 120 
100 
80 
60 
40 
•i 20 
0 6 12 18 24 30 36 42 46 
Arbejdsløshedsperiode (måneder) 
95-
Kapitel 4-Arbejdstøshedsydelser og Incitamenter til etaøge arbejde 
ydelsernes størrelse med den hidtidi­
ge indkomst, mens den var højere i 
de 7 øvrige lande, hvilket er tegn på 
virkningen af de faste ydelsesbeløb 
(navnlig i Irland og Storbritannien) 
eller af loftet over ydelserne (i de 
øvrige fem lande). Sådanne lofter 
kan i realiteten betyde, at et indkom­
strelateret system i det store og hele 
svarer til et system med faste ydelser 
for lønniveauer, der ligger over loftet 
(der er relativt lavt i forhold til gen­
nemsnitsindkomsten i de sidstnævn­
te fem lande). 
Når indkomsten falder til under 80% 
af gennemsnittet, stiger dæknings­
graden i de fleste lande yderligere. 
For en enlig med de ovenfor define­
rede kendetegn var dækningsgraden 
ved 65% af gennemsnitsindkomsten 
i 1993 på 80% eller derover i seks 
medlemsstater og 75% eller derover 
i yderligere to. Kun i Irland og 
Storbritannien var den under 60%. 
For et ægtepar med to børn var den 
omkring 85% eller derover i 9 med­
lemsstater og i de resterende tre om­
kring 80% eller lige under. 
For en enlig, som tjener halvdelen af 
gennemsnitslønnen ved arbejde, er 
dækningsgraden på 90% eller der­
over i 7 lande — og mere end 100% 
i Portugal (hvor mindsteydelsen sva­
rer til gennemsnitslønnen før fradrag, 
der i praksis er højere end nettoind­
komsten på dette indtægtsniveau) og 
mellem 70 og 77% i andre fire. Kun 
i Storbritannien var den under 70% 
og da kun meget lidt. For et ægtepar 
med to børn i de samme omstændig­
heder var dækningsgraden over 
100% i seks lande og 90% eller 
derover i alle de øvrige undtagen 
Storbritannien (hvor den var 
på 85%). I USA modtog en enlig, som blev 
arbejdsløs, selv ved halvdelen af gen­
nemsnitsindkomsten under halvde­
len af deres disponible indkomst ved 
arbejde, selv om dækningsgraden for 
et ægtepar med to børn steg til lige 
over 80%. 
Når arbejdsløshedsperioden bliver 
længere for personer med halvdelen 
af gennemsnitsindtægten, falder 
dækningsgraden i 7 af medlemssta­
terne — Belgien, Tyskland, 
Grækenland, Frankrig, Italien, 
Luxembourg og Portugal (dog med 
10 procentpoints eller mindre), dog 
med mindre end 10 procentpoints i 
alle landene undtagen Grækenland 
(hvor den i 1993 faldt til kun 16% af 
den disponible indkomst efter 15 må­
neders arbejdsløshed) og Portugal, 
og kun for enlige i alle lande undta­
gen Grækenland og Luxembourg — 
mens den forbliver den samme i de 
øvrige fem lande. 
Dækningsgrad 
ved indkomster 
over gennemsnittet 
Personer, der bliver arbejdsløse 
efter at have haft en indkomst, 
der er højere end gennemsnittet, kan 
normalt forvente at modtage et lavere 
beløb i indkomststøtte i forhold til 
deres tidligere disponible indkomst, 
hvilket er naturligt, end personer med 
en gennemsnitsindkomst For en per­
son, som tjener 150% af den gennem­
snitlige indkomst ved arbejde (men 
med samme kendetegn som i de 
foregående eksempler), var dette 
ikke tilfældet i kun to lande i 1993 
— Nederlandene, hvor det forholds­
mæssige beløb var stort set det sam­
me, og Portugal, hvor det var højere (helt oppe på 84% af den hidtidige 
disponible indkomst, langt højere 
end andre steder i Unionen, hvilket 
afspejler forbindelsen mellem ydel­
ser og indtægter før fradrag, der 
betyder, at ydelserne stiger i forhold 
til netto indtægten med op til tre gan­
ge mindstelønnen. I fire medlemssta­
ter, de to nævnte samt Frankrig og 
Luxembourg, var dækningsgraden 
ved dette indkomstniveau omkring 
75% eller derover. I fire andre, 
Grækenland, Irland, Italien og 
Storbritannien, var den under 40% 
(kun lige over 30% i sidstnævnte). 
For et ægtepar med to børn med sam­
me indkomstniveau ved arbejde var 
dækningsgraden omkring 80% eller 
mere i de fire første lande og omkring 
70% eller mere i tre øvrige lande 
— Tyskland, Spanien og 
Luxembourg. I Irland, Italien og 
Storbritannien var den derimod kun 
omkring 50% og i Grækenland under 
Ved to gange gennemsnitsindkom­
sten var dækningsgraden i Portugal 
endog endnu højere med 88% af den 
hidtidige disponible indkomst og sta­
dig omkring 75% i Frankrig, selv om 
den i fem andre medlemsstater var på 
30% eller mindre. 
I USA var dækningsgraden for en 
enlig ved både 150% og 200% af 
gennemsnitsindkomsten højere og lå 
lidt under 50% i førstnævnte tilfælde 
og 40% i sidstnævnte end i fire lande 
i Den Europæiske Union. 
96 
bfe#!fe§iw#^ inter til at søge arbejde 
Dækningsgrad 
for personer 
uden tidligere 
beskæftigelse 
Det eksempel, der anvendes 
ovenfor til skønnet over dæk­
ningsgraden, er ikke nødvendigvis 
typisk for alle arbejdsløse i Unionens 
medlemsstater. Som nævnt overfor 
er et forholdsvist stort antal unge 
mennesker måske på udkig efter de­
res første job og har derfor ikke no­
gen tidligere beskæftigelsesperioder 
— hvilket normalt er en betingelse 
for at få forsikringsbaserede ydelser. 
Det kan også være kvinder, der ven­
der tilbage ril arbejdsmarkedet, og 
som har mistet retten til arbejdsløs­
hedsunderstøttelse. I disse tilfælde 
kan de pågældende være nødt til at få 
en eller anden form for social bistand 
eller garanteret minimumsindkomst. 
For at illustrere disse menneskers 
situation i de forskellige medlems­
stater anvendes en person på 24 år 
med en potentiel indkomst på kun 
halvdelen af den gennemsnidige ind­
komst for en produktionsarbejder i 
fremstillingsindustrien (det betyder i 
de fleste tilfælde kun en forholdsvis 
lille forskel for de komparative resul­
tater, om den pågældende i stedet er 
ældre eller har en højere indkomst, så 
længe de ikke har været i beskæfti­
gelse). 
For det første var dækningsgraden 
for en person på denne alder med 
en beskæftigelsesperiode på to år, 
både en enlig og en gift person, præ­
cis den samme i alle medlemsstater 
undtagen Storbritannien som for c?. 
35-årig med 10 års beskæftigelsespe­
rioder, som blev anvendt i de foregå­ende eksempler. I Storbritannien var 
det samlede ydelsesbeløb for perso­
ner under 25 år en anelse lavere, fordi 
deres boligydelser faldt, hvilket med­
fører en dækningsgrad på omkring 
65,5% i stedet for 68,5%. 
Hvis den pågældende overhovedet 
ikke har nogen beskæftigelsesperio­
der bag sig, er situationen noget an­
derledes. I to lande, Grækenland og 
Portugal, var den pågældende slet 
ikke berettiget til støtte (graf 62). I 
Frankrig modtog de kun 30% af den 
disponible indkomst, som de ville 
have modtaget ved halvdelen af gen­
nemsnitslønnen, der består af bolig­
ydelser, eftersom personer under 
25 år ikke har ret til at modtage 
socialhjælp— minimum d'insertion; 
for personer over 25 år og under sam­
me forhold stiger dækningsgraden til 
65%. I to andre lande, Spanien og 
Italien, hvor socialhjælp forvaltes på 
regionalt plan og derfor varierer fra 
region til region, var det udbetalte 
beløb typisk under 50% af, hvad de 
ville have modtaget ved dette 
indkomstniveau i fire lande, 
Danmark, Irland, Luxembourg og 
Nederlandene, var det højere 
end 70%. 
I alle medlemsstater undtagen 
Frankrig og Storbritannien var dæk­
ningsgraden den samme for personer 
på henholdsvis under og over 25 år 
under ens forhold. I Frankrig var 
dækningsgraden som tidligere nævnt 
dobbelt så høj for personer over 25, 
mens den i Storbritannien var 8 pro­
centpoints højere. 
I USA var den udbetalte indkomst­
støtte i dette tilfælde til sammenlig­
ning 52% af den disponible indkomst 
ved halvdelen af gennemsnitsind­komsten, højere end i seks af de eu­
ropæiske lande. 
For den samme person med en fami­
lie er situationen markant anderledes. 
I fem medlemsstater modtog de det 
samme beløb, som hvis de havde haft 
tidligere beskæftigelsesperioder og i 
to andre kun lidt mindre. De eneste to 
lande, hvor de modtog små beløb, var 
Grækenland og Irland, kun 4% af den 
disponible indkomst ved halvdelen 
af gennemsnitsindkomsten i 
Grækenland og 21% i Irland Andre 
steder i Unionen var dækningsgraden 
for sådanne familier kun under 85% 
i Belgien (79%) og Spanien (73%) 
(graf 63). 
Boligydelser 
15 medlemsstater, Danmark, 
Tyskland, Frankrig, Nederlandene 
og Storbritannien, udbetales der 
boligydelser eller -tillæg til personer 
med lave indkomster — og i visse 
tilfælde til personer med ikke helt så 
lave indkomster — som hjælp til 
dækning af deres boligudgifter. I alle 
tilfælde kan der udbetales ydelser, 
uanset om hovedpersonen har arbejde 
eller er arbejdsløs. I det sjette land, 
Irland, betales boligydelser alene til 
arbejdsløse. 
Med undtagelse af Storbritannien 
gælder de dog kun for husleje. I 
Storbritannien er det tilfældet for 
personer i arbejde, men hvis de bliver 
arbejdsløse, kan boligydelser også 
ydes til betaling af huslån, hvis de 
pågældende er boligejere. (Arbejds­
løse i Storbritannien modtager også 
ydelser til dækning af lokale skatter i 
forbindelse med boligen, men de 
medtages ikke i beregningen, hvilket 
betyder, at dækningsgraden for 
-97-
Kapitel 4-Arbejdsløshedsydelser og Incitamenter til afsøge arbejde 
Dækningsgraden ved indijening variabel for en 35 årig, 
arbejdsløs i 6 mdr. med 10 års ansættelses-periode 
60 Belgien 
Dækningsgrad 
y SO «S «0 «0 100t10 1S5 
62 Tyskland 
Dækningsgrad 
120 
100 h 
SO 
«0 
40 
20 
0 150 200 
Un I % «few. løn 
•Qrt 
•OJtnwdZbiim 120 
100 
i 60 
60 
40 
J 20 
tø « aø «o i« ttt. «s 1 o 
tso m 
64 Spanien 
Dækningsgrad 61 Danmark 
Dækningsgrad 
50 8S 80 80 100110 125 ISO 200 
63 Grækenland 
Dækningsgrad 
M 05 00 BO 1001% 125 tso eoo 
Un)%«fgn*J»rt 
66 Frankrig 
Dækningsgrad 
120 p 
80 85 «3 «0 100110 125 ISO 200 
liini%afgn»,ton 100 
80 
60 (• 
40 
20 h 
0 —Enig 
—-OH 
—QNmwJ2t»m 120 
100 
90 
60 
40 
1 20 
60 65 «O »0 100 «10 125 150 200 
Lan I **» ont Jan 
98 
IlArbeJdsløshedsydelserc^lncltementerlfl at søge arbejde 
Dækningsgraden ved indijening variabel for en 35 årig, 
arbejdsløs 16 mdr. med 10 års ansættelses-periode 
66 Irland 
Dækningsgrad 
120 
100 
BO 
60 
40 
20 Enty) 
—OHtm«f2t»m 120 
100 
«0 
60 
.1 *> 
• 20 
w as eo eo 100 110 12e ISO 200 
UniKalgntJBn 
68 Luxembourg 
Dækningsgrad 
120 
100 
50 H K«0 1O0110 195 
60 Portugal 
Dækningsgrad 
120 
100 
60 
60 
40 
20 
0 lmn\%*tgn»Mn 
OM 
Q»imd2tmm 
Z^*********"*"***-120 
100 
80 
60 
40 
i 20 
50 65 CO 80 100110 125 0 
»o 67 Italien 
Dækningsgrad 
120 r 
60 6S 80 80 1O3110 125 150 200 
69 Nederlandene 
Dækningsgrad 
120 
too 
50 65 tO «0 K»ltO 12S 150 200 
61 UK 
Dækningsgrad 
120 r ht t20 
80 «5 80 «O 100110 125 
U>it%aignMin 190 200 
Uml%«>gn(J>n 
-99-
Kapitel 4 ^Arpejdsløshedsydel&er og lncfc®m®nîer til at søge arbejde 
62 Dækningsgrad for en 24-årig enlig ved 50% af 
gennemsnitslønnen (3 måneders arbejdsløshed) 
120 Dækningsgrad (%) 
Ingen 
100 -
80 
60 
40 
20 2 års tidligore beskæftigelse 
m : 
H 120 
100 
80 
60 
40 
20 
8 DK 0 GR E F IRL I l NL P UK US B OK D Qfl E F IRL I U NL P UKUS 
I: skøn for ingen SdSgare tesksefttgâtee \odrerer Urjisla 
63 Dækningsgrad for en 24-årig gift person med 2 
børn 50% af gennemsnitslønnen (seks måneders 
arbejdsløshed) 
120 p»Mn9Sgrad{%) 2 ara tidligere beskæftigelse -
Ingen tidligere beskæftigelse 
100 h 
80 k 
60 
40 
20 II 120 
100 
60 
60 
10 
20 
B DtC O «fl E F IRL I t NL P UKUS ..S..OK .0.SF...E... F Ifi : L NL P UKUS 
I: skøn for îngan tkfligare beskeeWgeiae védrønr Ugwto Storbritannien er sat en anelse for 
lavt). 
Boligydelser er medtaget i ovenstå­
ende beregninger — de er medregnet 
i den disponible indkomst — idet 
man antager, at den person, som 
overslaget gælder for, bor i lejet bolig 
og betaler en gennemsnitsleje. (Et al­
ternativt grundlag for beregning af 
dækningsgraden, der er anvendt i en 
nylig undersøgelse udarbejdet af 
OECD, er at definere den disponible 
indkomst uden boligudgifter — se 
kasse for diskussion af de to meto­
der). Da boligudgifterne imidlertid 
kan variere betydeligt for personer 
med samme indkomstniveau og fa­
miliestørrelse, afhængigt af hvor de 
bor eller boligens størrelse, er deres 
boligydelser ikke faste og kan derfor 
påvirke dækningsgraden. (Der findes 
også indrømmelser vedrørende bo­
ligudgifter i tre andre medlemsstater. 
I Belgien har arbejdsløse undertiden 
ret til en reduktion i lejen, hvilket 
betyder, at deres boligudgifter støttes 
af lokale myndigheder, og det er der­
for vanskeligt at tage hensyn til dette 
i beregningen a£ dækningsgraden. I 
Grækenland og Spanien kan en del af 
boligudgifterne trækkes fra i ind­
komstskatten, selv om dækningsgra­
den i disse tilfælde ikke påvirkes.) 
Virkningen af at medtage boligydel­
ser i beregningen varierer betydeligt 
mellem medlemsstaterne og afspej­
ler det til rådighed værende bistands-
niveau og bestemmelserne for 
støtteberettigelse (se tabel 9). I 
Danmark har det relativt lille betyd­
ning for lavtlønnede (forøger kun 
dækningsgraden med 1,5 procent­
point for et par med halvdelen af 
gennemsnitslønnen — alle skøn i 
dette afsnit vedrører par med en per­
son i beskæftigelse), men har større 
100-
; Kapitel 4- Arbejdsløshedsydelser og Incitamenter til at søge arbejde 
betydning for personer med højere 
løn (forøger dækningsgraden med 
4,5 procentpoints for personer med 
gennemsnitsindtjening), navnlig 
hvis huslejen ligger over gennem­
snittet. I Frankrig er virkningen stør­
re for højere indtægtsniveauer, 
omend huslejeniveauet ikke gør sær­
lig stor forskel i beregningen. 
I de andre medlemsstater er virknin­
gen til gengæld større for lavtlønne­
de, selv om den i Nederlandene 
afhænger af det nøjagtige indtægtsni­
veau. Ved meget lave lønninger 
— for eksempel halvdelen af gen­
nemsnittet — er virkningen meget 
lille, da boligydelsen i det store og 
hele ikke afhænger af, om den pågæl­
dende er arbejdsløs eller ikke. I takt 
med at lønnen stiger, bortfalder ydel­
sen for arbejdstagere, mens arbejds­
løse får dækket en betragtelig del af 
deres husleje, så virkningen på dæk­
ningsgraden er større (yderligere 
7 procentpoints ved 75% af gennem­
snitslønnen). Men i takt med at 
lønnen nærmer sig gennemsnitsind­
tægten, reduceres boligydelsen for 
arbejdsløse på grund af et loft over 
den samlede arbejdsløshedsydelse 
og virkningen på dækningsgraden 
falder tilsvarende. 
I Tyskland, hvor ydelserne ud over 
huslejen også dækker lys og varme, 
giver dette en stor indvirkning på 
dækningsgraden ved meget lave løn­
ninger, og den falder markant i takt 
med, at lønnen stiger (16,5 procent­
points ved halvdelen af gennemsnits­
lønnen, 6 procentpoints ved 75% af 
gennemsnitslønnen), bliver meget 
lille ved gennemsnitslønninger (und-
îagen ved huslejer, der ligger 
godt over gennemsnittet), og <ii.;i 
bortfalder helt ved lønninger over 
gennemsnittet; dette mønster lindes Boligydelser og beregning 
af dækningsgrad 
Der er markante forskelle mellem medlemsstaternes bestem­
melser vedrørende boligydelser og derfor også mellem disses 
potentielle betydning for lysten til at søge arbejde. Ide lande 
som for eksempel Det Forenede Kongerige, hvor de er en 
integreret del af støtten og tildeles næsten automatisk, når en 
person bliver arbejdsløs, bør man definere dækningsgraden 
som de samlede nettoboligomkostninger — mere præcist at 
måle den disponible indkomst, enten når den pågældende er i 
arbejde eller arbejdsløs efter fradrag af nettobohgudgifterne 
(dvs. at boligydelsen også er fratrukket). Argumentet er, at 
boligudgifter er en fast udgift, der skal erlægges, uanset om 
den pågældende er i arbejde eller ikke, og da boligudgifterne 
er bundet til et bestemt omkostningsniveau, bør de overhove­
det ikke medtages i beregningen af dækningsgraden. Virknin­
gen af ovenstående er generelt, men ikke i alle tilfælde (navnlig 
ved dækningsgrader på over 100%) at reducere dækningsgra­
den sammenlignet med ovenstående beregninger, simpelthen 
fordi et fast beløb fratrækkes i både tæller og nævner, selv om 
forskellen i mange tilfælde er relativt lille (se tabel 9). Hvis der 
ikke betales boligydelser til dækning af huslejen, hvilket er 
tilfældet i seks medlemsstater, er virkningen imidlertid større 
(hvis boligudgifterne for eksempel er 25% af den disponible 
arbejdsindkomst og dækningsgraden i henhold til denne me­
tode er 70% er graden — beregnet efter fradrag af boligudgif­
terne — 60%, jo højere leje og jo lavere dækningsgrad som 
defineret her, jo større er virkningen af at fratrække boligud­
gifterne). 
Hvorvidt denne metode eller den her valgte er at foretrække, 
er vanskeligt at vurdere — ingen af dem er tydeligvis ideel. 
Det kan dog diskuteres, hvor faste boligudgifterne er i praksis. 
De, der lejer bolig, beslutter måske at flytte til en billigere 
bolig, hvis de bliver arbejdsløse (de ærjdrmger, der indføres i 
Det Forenede Kongerige, sigter til dels mod at tilskynde her­
til), og har vanskeligt ved at finde et nyt job eller udskyder 
betaling i et stykke tid, hvis arbejdsløsheden forventes at blive 
kortvarig. I den sammenhæng er de ikke så forskellige fra 
andre former for udgifter, der betales ud af den disponible 
indkomst, som også kan fratrækkes ved beregningen af dæk­
ningsgraden. Boligudgifter kan i høj grad variere for personer, 
der ellers lever under ensartede forhold — en grund til ikke at 
fratrække andre udgifter fra den disponible indkomst — hvil­
ket påvirker fortolkningen af dækningsgrader, beregnet ud fra 
den alternative metode mere, end det er tilfældet med den her 
valgte metode. Uanset metoden er det i lyset af problemerne 
med boligydelser vigtigt at udskille dem fra andre former for 
indkomststøtte, når man beregner dækningsgraden og dennes 
potentielle betydning for lysten til at søge arbejde. 
-101 -
Kapitel 4-Arbejdsløshedsydelser og Incitamenter Hl at søge arbejde 
Tabel 9 — Boligudgifternes virkning på dækningsgraden ved forskellige 
huslejeniveauer Ægtepar hvor hovedpersonen er 35 år, arbejdsløs i 6 måneder 
og 10 års tidligere beskæftigelse 
Danmark 
Dækningsgrad 
Efter huslejeudg 
Boligydelsens virkning 
Tyskland 
Dækningsgrad 
Efter huslejeudg 
Boligydelsens virkning 
Frankrig 
Dækningsgrad 
Efter huslejeudg 
Boligydelsens virkning 
Irland 
Dækningsgrad 
Efter huslejeudg 
Boligydelsens virkning 
Nederlandene 
Dækningsgrad 
Efter huslejeudg 
Boligydelsens virkning 
Storbritannien* 
Dækningsgrad 
Efter huslejeudg 
Boligydelsens virkning 
USA 
Dækningsgrad 
Efter huslejeudg 
Boligydelsens virkning 50% af 
gennemsnit!. 
indtjening 75% af 
gennemsnltl. 
Indtjening Gennemsnitlig 
indtjening 150% af 
gennemsnltl. 
Indtjening 
Gennems- 50% Gennems- 50% Gennems- 50% Gennems- 50% 
nitlig højere nltllg højere nitlig højere nftlig højere 
husleje husleje husleje husleje 
(% af disponibel arbejdsindtjening) 
96.4 
95.1 
1.5 
81.3 
73.8 
16.3 
94.7 
92.6 
1.8 
91.7 
90.0 
13.5 
109.5 
112.6 
83.3 
77.3 
21.0 
38.4 
18.8 
9.6 96.8 
94.8 
1.4 
89.9 
83.1 
22.8 
95.2 
92.0 
1.9 
99.7 
99.6 
21.6 
108.7 
113.1 
85.3 
77.3 
18.5 
42.0 
9.2 
13.2 92.8 
90.4 
3.4 
68.1 
57.0 
5.9 
83.7 
78.9 
4.1 
73.2 
68.9 
2.4 
88.7 
85.6 
7.0 
66.1 
56.3 
22.5 
42.9 
27.6 
0.4 94.7 
91.8 
4.5 
80.4 
68.0 
182 
84.5 
76.7 
4.3 
80.1 
74.9 
9.4 
89.5 
84.9 
6.5 
77.4 
65.9 
33.8 
44.8 
19.1 
22 81.5 
76.0 
4.6 
63.2 
52.6 
1.2 
77.7 
72.1 
4.8 
58.5 
53.0 
1.2 
78.5 
73.2 
3.1 
53.6 
42.5 
19.3 
48.7 
36.8 89.1 
83.5 
11.9 
66.1 
49.1 
4.1 
78.2 
69.0 
5.1 
64.4 
56.8 
7.1 
84.5 
78.1 
9.1 
63.3 
48.3 
28.9 
48.7 
28.4 66.5 
49.6 
6.3 
59.8 
50.7 
76.4 
71.6 
3.2 
42.3 
33.9 
2.1 
76.0 
71.1 
39.8 
9.9 
15.7 
42.5 
31.8 79.1 
48.7 
142 
60.1 
44.4 
0.4 
76.4 
68.4 
32 
47.1 
302 
6.9 
76.0 
67.8 
47.7 
0.6 
23.6 
42.5 
24.9 
NB Gennemsnitlig leje er et skøn over den gennemsnitlige leje betalt af en husholdning på hvert indkomstniveau i det pågældende land. 
50% højere betyder en leje, der er 50% højere end gennemsnittet. 
Dækningsgraden omfatter boligydelser i den disponible arbejdsindtjening eller som arbejdsløs. Boligydelse virkningen er 
forskellen i procentpoints i dækningsgrad med hhv. uden boligydelser. 
* Boligudgifter skønnes at være leje. En boligejer kan kun modtage boligydelser, når den pågældende er arbejdsløs. I så tilfælde 
50% af den gennemsnitlige indtjening, dækningsgrad 88,3%, hvis kreditforeningsydelser er lig med den gennemsnitlige leje og 
102,5%, hvis de er 50% højere. 
102 
Kapitel 4 ~ Arbejdsløshedsydelser og Incitamenter til at søge arbejde 
også i Nederlandene og kan forklares 
ud fra samme grunde. Det gælder 
også for Irland, hvor boligydelser 
øger den arbejdsløses samlede ydel­
ser betragteligt ved meget lave løn­
ninger (øger dækningsgraden ved 
halvdelen af gennemsnitslønnen med 
13,5 procentpoints), men betydnin­
gen er ikke særlig stor ved lønninger, 
der ligger blot en smule over dette 
(med 2,5 procentpoints ved 75% af 
gennemsnitslønnen), undtagen hvis 
huslejen ligger over gennemsnittet. 
Virkningen på boligydelserne er 
størst i Storbritannien, da den gæl­
dende ordning, i hvert fald for ar­
bejdsløse, er meget mere gavmild 
end i de øvrige medlemsstater. For 
personer på 25 og derover betales alle 
boligudgifter uanset form og størrel­
se af staten, hvis den pågældende 
bliver arbejdsløs (personer under 
25 far noget mindre, omtrent 8-9% 
mindre end den leje, de betaler). 
(Man er dog i færd med at indføre 
foranstaltninger, der skal sikre, at 
fuld dækning for huslejen kun kan 
ske ved "gennemsnitshuslejer" for 
personer på 25 og derover, hvor de 
lokale myndigheder skal have mulig­
hed for at betale mere i individuelle 
tilfælde.) 
For personer (hvis ægtefælle er øko­
nomisk afhængige af dem) med gen-
nemsnitsløn og -husleje øger 
boligydelsen den disponible indtægt 
med 32% for arbejdsløse og dæk­
ningsgraden med 21 procentpoints 
(26,5 procentpoints, hvis den pågæl­
dende betaler boliglån i stedet for 
husleje, og som ikke har ret til bolig­
ydelse som arbejdstager). Hvis d^r r. 
boligudgifter er højere end gennem­
snittet, er virkningen endnu større. Selv om der i USA ikke findes deci­
derede boligydelser, dækkes bolig­
udgifterne til dels gennem et system 
med fødevarekuponer, der skal 
bidrage til de grundlæggende leve­
omkostninger. For personer med 
halvdelen af gennemsnitsindtægten 
og gennemsnitshusleje udgjorde fø­
devarekuponer c a. 25% af den mod­
tagne ydelse i forhold til ingenting, 
hvis de var i arbejde, og øgede dæk­
ningsgraden med 9,5%. 
Selv om bohgydelseme er medregnet 
i skønnene over dækningsgraden 
— og det vil være urimeligt at udela­
de dem, da de i de lande, der betaler 
boligydelser, er en betydehg del af 
indkomststøtten til arbejdsløse — vil 
deres indvirkning på den enkeltes ad­
færd sandsynligvis være forskellig 
fra andre former for bistand, navnlig 
bistand, der udbetales automatisk. 
Mens det beløb, en person kan for­
vente at modtage, og tidspunktet for 
udbetalingerne i disse tilfælde er vel­
kendte, er det samme ikke nødven­
digvis tilfældet for boligydelser, 
undtagen i Storbritannien, hvor de 
samlede boligudgifter dækkes. Ydel­
sens størrelse afhænger normalt af en 
kompliceret beregning, og det kan 
ofte vare et stykke tid, før man mod­
tager de faktiske udbetalinger. 
(I Storbritannien vil mulige modta­
gere for at få løst dette problem pr. 
den 1. januar 1996 kunne ansøge om 
oplysninger om det sandsynlige leje-
beløb, som vil blive anvendt til at 
beregne deres boligydelse, før de ta­
ger et lejemål.) Beregningen bliver 
heller ikke enklere, når en person går 
fra at være arbejdsløs til at arbejde, 
hvis den udbetalte løn stadig giver ret 
til ydelser. 
I hvilket omfang der tages hensyn til 
boligydelserne ved beslutningen om at arbejde eller ikke er derfor vanske­
ligt at vurdere. 
Afsluttende 
bemærkninger 
Ovenstående analyse tyder på, at 
indkomststøtten ved arbejds­
løshed i visse tilfælde kan være om­
fattende i forhold til nettolønnen ved 
beskæftigelse i de fleste lande i 
Unionen. Dette gælder navnlig for 
personer med lave indkomster og 
navnlig for folk, der skal forsørge en 
familie. Men selv for indkomster på 
kun halvdelen af gennemsnitslønnen 
ved beskæftigelse, var dækningsgra­
den i 1993 selv i den første arbejds­
løshedsperiode under 100% i alle 
medlemsstater undtagen Portugal og 
under 80% i fem medlemsstater for 
en enlig med et tilstrækkeligt antal 
beskæftigelsesperioder. For en per­
son uden beskæftigelsesperioder var 
dækningsgraden under 60% i 7 med­
lemsstater og under 70% i to andre. 
Sådanne satser virker ikke overvæl­
dende generøse med hensyn til at sik­
re, at arbejdsløse kan undgå at leve i 
fattigdom, navnlig i relativ forstand 
(betragtes normalt som halvdelen af 
den gennemsnitlige husstandsind­
komst i det pågældende land) — selv 
om mange arbejdsløse bor i hushold­
ninger, hvor der er mere end en po­
tentiel lønmodtager. Hvorvidt 
satserne på den anden side er så høje, 
at de fjerner incitamentet til at finde 
arbejde, er et åbent spørgsmål. 
Undersøgelser og iagttagelser synes 
at vise, at et betydeligt antal personer 
ville foretrække at arbejde og tjene en 
løn frem for at modtage det samme 
beløb i indkomststøtte for at lave in­
genting. En del af forklaringen er, at 
703 
Kapitel 4 -Arbejdsløshedsydelser og Incitamenter Hl at søge arbejde 
deltagelsen i samfundet samt den 
personlige tilfredsstillelse hænger 
nært sammen med det arbejde, man 
udfører. Hertil kommer at fremtidige 
jobmuligheder synes at være tæt for­
bundet med at være i arbejde. 
Resultaterne skal endvidere ses i 
lyset af to vigtige overvejelser. For 
det første er langt fra alle arbejdsløse 
berettiget til de her omtalte ydelser 
som nævnt i indledningen. I Portugal, 
hvor der blev skønnet en dæknings­
grad på over 100% for en enlig ved 
halvdelen af gennemsnitslønnen, 
modtog mindre end 10% af de regi­
strerede arbejdsløse i henhold til 
ILO's standarddefinition understøt­
telse eller bistand i 1994, og i 
Spanien, hvor satserne også var høje, 
var andelen under 15%. 
For det andet skal modtagere af ar­
bejdsløshedsunderstøttelse i de fleste 
lande i langt højere grad bevise, at de 
er aktivt og reelt arbejdssøgende, og 
de kan heller ikke så nemt afvise 
beskæftigelse, hvis de får det tilbudt 
uanset lønnens størrelse. 
Et yderligere aspekt, man skal huske 
på, er, at selv om ydelsesniveauet 
blev sat ned, er det ikke sikkert, at 
lønningerne i den nederste ende af 
lønskalaen også ville falde. Begræns­
ningerne på lønsænkningerne skyl­
des ikke kun, eller måske ikke en 
gang hovedsagelig, niveauet for ar­
bejdsløshedsunderstøttelsen. Andre 
faktorer, såsom hindringer, der skyl­
des manglende geografisk eller 
erhvervsmæssig mobilitet, fagfor­
eningernes indsats, indførelsen af so­
ciale afgifter og skatter på arbejde og 
sociale holdninger til det, der betrag­
tes som et acceptabelt lønniveau, er 
lige så vigtige. Endelig afgøres dækningsgraden 
ikke blot af størrelsen af indkomst­
støtte til de arbejdsløse. Den påvirkes 
også af nettolønniveauet ved arbejde. 
Hvis den høje dækningsgrad udgør et 
manglende incitament for de arbejds­
løse til at søge arbejde, kan proble­
met ligeledes løses fra den anden side 
— med andre ord ved at sætte netto­
lønnen i vejret frem for at nedsætte 
arbejdsløshedsunderstøttelsen. En 
måde at gøre dette på er gennem 
ydelser til folk i arbejde, som for 
eksempel Family Credit-ordningen i 
Storbritannien, som giver større dis­
ponibel indkomst i forhold til den 
bruttoløn, der udbetales af arbejdsgi­
verne, men kun er tilgængelig for 
folk, der er i arbejde. På den anden 
side er den også kun tilgængelig for 
personer med familie, (bortset fra en 
relativt lille gruppe handicappede) 
hvilket udgør en klar begrænsning af 
den mulige effektivitet (en begræns­
ning, som de britiske myndigheder er 
ved at undersøge med henblik på en 
mulig udvidelse af anvendelsesom­
rådet). 
Et problem ved ydelser til folk i ar­
bejde er imidlertid, at de normalt er 
forbundet med høje implicitte margi­
nalskatteprocenter på den måde, 
at hvis de er rettet mod de lavest løn­
nede, falder det udbetalte beløb bety­
deligt, når lønnen stiger, hvilket 
betyder en faktisk begrænsning af 
nettolønnen, når lønnen stiger. I 
Storbritannien resulterer dette i mar­
ginalskatteprocenter på over 90 for 
nogle modtagere af Family Credit (se 
Beskæftigelsen i Europa, 1995, 
3. del, afsnit 1, for en nærmere gen­
nemgang af dette spørgsmål samt 
skøn over de marginale fratræk-
ningssatser i medlemsstaterne.) På den måde er der fare for at erstatte 
en årsag til manglende incitament 
— manglende tilskyndelse til job­
søgning — med en anden — mang­
lende tilskyndelse til at arbejde mere. 
På samme måde er der også fare for 
at erstatte en arbejdsløshedsfælde i 
form af, at arbejdsløse er ude af stand 
til at finde et arbejde, der giver en 
væsentlig højere løn end de modtager 
i sociale ydelser, med en fattigdoms-
fælde i form af, at personer med 
lavtlønsjobs har vanskeligt ved at få 
en væsentlig højere nettoløn, fordi en 
betydelig del af enhver yderligere 
indkomst forsvinder, idet de fratages 
deres ydelser. 
Et tilsvarende problem gælder gifte 
kvinder, specielt kvinder, der er hus­
holdningens anden lønmodtager. 
Som det blev understreget ovenfor 
indeholder analysen i dette kapitel 
ikke dækningsgraden for ægtepar, 
hvor begge arbejder. Dette er en 
alvorlig begrænsning, idet mange 
undersøgelser viser at manglende 
tilskyndelse til at søge arbejde er spe­
cielt udtalt for jifte kvinder. Ikke 
desto mindre skyldes den manglende 
tilskyndelse til af søge arbejde i for­
hold til familieforpligtigelserne højst 
sandsynligvis ikke høje arbejdsløs-
hedsydelser, — som de fleste allige­
vel ikke vil være berettigede til — 
men fra det potentielle fradrag i hus­
standsindkomsten og ekstra omkost­
ninger særligt i forbindelse med 
pasning af børnene som kan blive 
resultatet hvis de skulle finde arbej­
de. Yderligere problemer kan opstå i 
de tilfælde hvor manden er ar­
bejdsløs og modtager trangsbestemte 
ydelser som bliver fastsat udfra den 
samlede husstandsindkomst d.v.s. 
inklusive hendes indkomst, (se kas­
se) Dette er et emne, der fortjener 
yderligere analyser. 
-104 
Kapitel 4 ~ Arbejdstøsbedsydelser og Incitamenter til at søge arbejde 
Familier med to arbejdsindtægter og (manglende) tilskyndelse til at søge arbejde 
Analysen i nærværende kapitel er begrænset til en 
person med en arbejdsindtægt, hvad enten den pågæl­
dende er enlig eller gift (eller samboende). I virkelig­
heden består en stor del af alle husholdninger af mindst 
to personer med arbejdsindtægt eller i det mindste to 
personer, der er økonomisk aktive. Det er en vigtig 
begrænsning, selv om det, når det drejer sig om tilskyn­
delser til ikke at søge arbejde, måske er vigtigere at se 
på den generelle situation for kvinder, der overvejer at 
søge arbejde, uanset om de modtager arbejdsløsheds-
ydelse i en eller anden form (og uanset om de er 
anmeldt som arbejdsløse). Det ville være et bredere og 
lidt andet emne end det, der undersøges her, der vedrø­
rer sociale overførsler potentielle betydning for ar­
bejdsløses lyst til at søge arbejde. 
Nyere forskning, sponsoreret af Kommissionen (Pro­
tection sociale et activité économique des femmes en 
Europe, CERC) tyder på, at situationen for gifte kvin­
der, der overvejer at søge arbejde, er særdeles forskel­
lig i de forskellige unionslande, for så vidt angår de 
beløb, der trækkes fra bruttoindtægten, samt omkost­
ninger i forbindelse med arbejdet, såsom udgifter til 
børnepasning, hvis hun har små børn. Det omfang, hun 
kan øge husholdningens samlede indtjening ved at 
arbejde, er derfor også meget forskelligt. 
En person med en ikke-arbejdende ægtefælle og to små 
børn, der tjener eo relativt beskeden løn (75% af gen­
nemsnittet), og som betaler en gennemsnitlig husleje, 
har i Belgien typisk en disponibel indkomst efter at 
socialbidrag, indkomstskat og boligudgifter er trukket 
fra og med tillæg af børneydelser omtrent 58% af 
bruttoindtjeningen (dvs. at det beløb, der fratrækkes 
bruttoindtjenmgen, udgør omtrent 42% af lønindtæg­
ten). Hvis ægtefællen får et arbejde (til en lidt lavere 
løn), vil det beløb, hun tilfører husholdningens dispo­
nible indkomst, være godt under halvdelen (47%) af 
hendes bruttoindtjening på grund af en højere effektiv 
skatteprocent og udgifterne til børnepasning. Det be­
løb, der i alt fratrækkes hendes indtægt, er i hendes 
tilfælde derfor ca. 53% af indtjeningen. Samtidig kan 
den pågældende ægtefælle gennem sit arbejde øge 
husholdningens disponible indtægt betydeligt — med 
ca. 80% afstigningen i husholdningens bruttoindtægt 
(dvs. at hvis den pågældende tjener 90% af, hvad 
ægtefællen tjener, vil det være muligt at øge hushold­
ningens disponible indkomst med lidt over 70%). Det bør drøftes og undersøges, om den afhængige ægtefæl­
les lyst til at søge arbejde påvirkes mere af det relativt 
høje beløb, da skal trækkes fra indtjeningen, end af 
det relative omfang, hun kan bidrage til husholdnin­
gens disponible indkomst 
I Frankrig, hvor indkomstskatten er lavere, er der en 
tendens til, at det beløb, som en enlig lønmodtager med 
samme løn og familieforhold ikke medtager i brut­
toindtjeningen, er tilsvarende højere, og det nettobe­
løb, der fratrækkes indtjeningen, er unda 30%. Hvis 
ægtefællen tager arbejde, udgør skatter og andre afgif­
ter, der fratrækkes hendes indtægt, i det store og hele 
det samme som i Belgien (54%), hovedsagelig på 
grund af udgifterne til børnepasning, så det beløb, der 
lægges til husholdningens disponible indkomst, igen 
er under halvdelen af den pågældendes bruttoløn. På 
grund af det relativt høje udgangsniveau stiger 
husholdningens disponible indkomst mindre end i 
Belgien, med 65% af stigningen i den samlede brut­
toindtægt 
l Storbritannien, hvor indkomstskatterne er højere, 
men socialbidraget lavere, er den disponible indtægt 
for den samme husholdning med én arbejdsindtægt 
meget højere i forhold til bruttoindtægten end i 
Belgien, men en anelse lavere end i Frankrig, idet det 
beløb, der fratrækkes, andrager 31% af indtjeningen. 
På grund af de høje udgifter til børnepasning, hvis den 
anden ægtefælle tager et job, vil ea større del af dennes 
indtjening blive absorberet af skatter o.a. end i de to 
andre lande. Dette fradrag udgør mere end 75% af den 
pågældendes indtægt, og husholdningens disponible 
indkomst øges kun med 23% af den procentdel, hvor­
med bruttoindtjeningen øges. 
I visse tilfælde kan der opstå yderligere problemer, se 
kapitel 2, når en af husholdningens lønmodtagere er 
arbejdsløs og begynder at modtage socialydelser (for 
eksempel når retten til forsikringsbaserede ydelser for­
tabes), som rent faktisk måske ikke kan udbetales, hvis 
den anden stadig er i arbejde. Sidstnævntes tilskyndel­
se til at holde op med at arbejde — hvilket har meget 
mere at gøre med de bestemmelser, der er gældende 
for socialbistand og anvendelse af trangskriterier end 
overførselsniveau eller samspillet mellem skatte- og 
ydelsessystem — kan være stor. 
- 105 
Kapttel4^ArbeJdst0èrtedsydelserogincltàm^ til at søge arbejde 
106 
Kapitel S - Sygeslkringsreformer 
Kapitel 5 Sygesikringsreformer 
Indledning 
Ide seneste år har der været en 
væsentlig politisk vilje i hele 
Unionen til at fastholde omkostnin­
gerne til sygesikringsforanstaltnin­
ger på den ene side i lyset af den 
stigende efterspørgsel, der nødven­
digvis forårsages af den stadigt ældre 
befolkning og øgede realindkomst-
sniveauer, og på den anden side de 
øgede omkostninger, der skyldes 
nye behandlingsmuligheder, tekno­
logiske fremskridt og de ansvarsha­
vendes tendens til at øge deres 
budget. I alle medlemsstaterne er ud­
gifterne til sundhedsvæsenet vokset 
betydeligt i reelle priser siden 1980 
(se kasse). Med få undtagelser er det 
imidlertid lykkedes regeringerne at 
forhindre udgifterne i at sluge en 
betydelig større andel af BNP, skønt 
få forståeligt nok var i stand til at 
undgå en udgiftsstigning i forbindel­
se med et faldende eller stagnerende 
BNP-niveau i årene med lavkonjunk­
tur i begyndelsen af 1990' erne. Kom-
bineret med det indlysende, 
langsigtede pres for at opnå vækst har 
denne erfaring forstærket indsatsen 
for at finde frem til måder, hvorpå 
man kan holde udgifterne nede og 
samtidig opretholde en service af høj 
kvalitet, som også er tilgængelig for 
alle med behov for behandling. 
Med det hovedformål at øge omkost­
ningseffektiviteten har indsatsen 
især ført til detaljerede overvejelser om systemernes organisering, må­
derne hvorpå ressourcerne tildeles og 
behandlingsmønstre besluttes. I den­
ne forbindelse er der overalt sat fokus 
på mulighederne for at indføre kon-
kurrenceelementer med henblik på at 
forbedre effektiviteten. Som resultat 
herafer der i en række medlemsstater 
blevet indført større reformer i de 
seneste år, eller også overvejes de i 
øjeblikket. 
Formålet med dette kapitel er at gen­
nemgå de ændringer, der er foretaget 
i hvert af landene i lyset såvel af deres 
institutionelle karakteristika, som er 
forskellige fra land til land, og som er 
en afgørende nøglefaktor for den 
type foranstaltninger, der mest sand­
synligt vil vise sig effektive som føl­
ge af deres grundlæggende 
principper. 
Grundlæggende 
principper og 
problemer 
Selv om alle Unionens lande står 
over for fælles, generelle proble­
mer med hensyn til at finde metoder 
til at fastholde sundhedsomkostnin­
gerne og sikre et passende service­
omfang og -niveau, er metoderne til 
at tilrettelægge behandlingsudbuddet 
og finansieringsmetoderne forskelli­
ge fra land til land. Som følge heraf 
er der også forskel på problemernes art, når man ser på detaljerne, og den 
måde de manifesterer sig på, ligesom 
der også vil være forskel på de foran-
staltninger, der sandsynligvis 
vil være effective, når det gælder løs­
ningen af problemerne. Hovedfor­
skellen, som har væsentlige 
konsekvenser for den rette reaktion 
på efterspørgsels- og omkostnings­
presset, mellem nationale sundheds-
systemer, der hovedsagelig 
finansieres gennem almindelig 
beskatning, hvor staten direkte sør­
ger for tjenesteydelserne, der for 
størstedelens vedkommende er gratis 
for alle, og forsikringsbaserede 
systemer, hvor en række sygekasser 
er ansvarlige for at tilvejebringe tje­
nesteydelser til forskellige erhvervs-
grupper, og som hovedsagelig 
finansieres gennem bidrag. I dette 
tilfælde har staten derfor kun indirek­
te kontrol over, hvor mange penge 
der bruges. Flertallet af medlemssta­
terne har det førstnævnte system; 
Benelux-landene, Tyskland, 
Frankrig og Østrig har det andet. I 
nogle sydeuropæiske lande, hvor 
nationale sygesikringssystemer dog 
endnu ikke er fuldt færdigudviklede, 
især i Grækenland, har man stadig 
elementer af et forsikringsbaseret ar­
bejdsmarkedssystem. 
En anden vigtig forskel ligger i en 
centraliseret ôg en decentraliseret 
organisering af sundhedssektoren, 
hvor de regionale og lokale myndig-
heder under sidstnævnte har 
mere selvstyre, skønt dette i al 
107-
Kapitel 5~Sygeslkrlngsreformer 
Tendenser i sundhedsudgifterne 
11993 var de samlede udgifter til sundhedsvæsenet gennemsnitligt på %l/i% af BNP i 
Unionen (ifølge OECD's tal om sundhedsudgifter), Udgiftsskâlaen varierer imidlertid 
betydeligt mellem medlemsstaterne fra næsten 10% af BNP i Frankrig til kun 4l/z% af 
BNP i Grækenland (graf 64). Generelt går tendensen mod et højere niveau i lande 
med forsikringsbaserede ordninger — Benelux-landene, Tyskland og Østrig samt 
Frankrig — end i lande med skattefinansierede, nationale sygesikringssystemer (skønt 
Italien og Finland er de store undtagelser). Dette afspejler delvis det relativt høje 
reaUndkomstniveau pr. indbygger i de førstnævnte i forhold til sidstnævnte gruppe og 
derfor den højere efterspørgsel efter behandling. 
Udgifterne i hele Unionen er generelt steget over tid i forhold til BNP, idet de eneste 
undtagelser er Irland og Sverige, hvor de faldt mellem 1980 og 1993 (skønt det virker 
sandsynligt, at der for Sverige er et afbræk i OECD-tailehe), og Danmark, hvor de 
forblev uændrede. I alle andre medlemsstater var udgifterne højere i forhold til BNP i 
1993 end i 1980. Dette var især tilfældet i Frankrig og Finland, hvor de steg med 
2 procentpoint i løbet af denne periode og Belgien, Spanien, Italien, Portugal og 
Storbritannien, hvor stigningen var 1V2 procentpoint eller mere. En del af stigningen i 
disse lande skete imidlertid mellem 1990 og 1993, da BNP enten voksede langsomt 
eller slet ikke (i Finland og Storbritannien faldt det). 
Ikke desto mindre antyder erfaringerne fra 1980'eme, at en højere økonomisk vækstrate 
ikke er nogen garanti mod, at sundhedssektoren opsluger stadig flere ressourcer, idet 
man kan se på de to dele af perioden, hvor udgifterne steg med nogenlunde samme takt 
i forhold til BNP i løbet af perioden med relativt høj vækst i den anden halvdel som i 
den første, da væksten var vigende. I sådanne perioder er det sandsynligt, at der er 
mindre pres på regeringerne for at sænke udgifterne, og at væksten i udgifterne derfor 
i højere grad afspejler den øgede efterspørgsel efter ydelser, hvilket synes at være et 
karakteristisk træk ved økonomisk udvikling. 
Væksten i sundhedsudgifterne i løbet af det økonomiske opsving mellem 1985 og 1990 
nåede et gennemsnit på 3l/i% om året i faste prisa (dvs. sænket i forhold til et 
sundhedsprisindeks) i Unionen som helhed, hvilket var betydeligt mere end i de 
foregående fem år og i de følgende tre (graf 65). t Spanien og Portugal, hvor almene 
systemer var onder udvikling, var den henholdsvis 8 og 10V^%- om året Mellem 1990 
og 1993 faldt den gennemsnitlige vækst i Unionen til 2% om året, dg kun i Spanien, 
Frankrig og Portugal lå den ova 3% om året, I Finland og Sverige, hvor BNP faldt 
betydeligt, faldt sundhedsudgifterne ligeledes markant. 
I de fleste lande a de offentlige sundhedsudgifter genaelt steget mindre hurtigt end de 
samlede udgifter. Kun i Belgien og Nedalandene var den andel af udgifterne, som 
denoffentlige sektor stod for højere i 1993 end i 1980 og i Finland var den det samme. 
I en række lande inklusive Italien og Portugal, hvor sundhedssektoren blev udbygget i 
disse år, var faldet i den relative størrelse af de offentlige udgifter betydelig. Dette var 
særligt udtalt i perioden 1990 til 1993, og dette afspejler de budgetmæssige stramninger 
i perioden. Generelt var den private sektors engagement i levering af sundhedsydelser 
— og delvist som en konsekvens heraf — de bidrag da betales af befolkningen til 
behandling, steget i praktisk talt alle dele af Unionen inden for de seneste år. 
108 
Kapitels- Sygesikrfngsreformer 
væsentlighed er et gradsspørgsmål, 
eftersom der i lande med en mere 
centraliseret indgangsvinkel kan fin­
des myndigheder på lavere niveauer 
med ansvar for det faktiske servi­
ceudbud, der har mulighed for at 
foretage et vist skøn med hensyn til 
udgifterne. Der bruges en mere 
centraliseret organiseringsform i 
Frankrig, Storbritannien, Portugal og 
Spanien. I de skandinaviske lande 
samt Tyskland har man et mere 
decentraliseret system. Der er derfor 
ingen tæt forbindelse mellem 
finansieringsmetode og organisa­
tionsform. 
I et skattefinansieret system har cen­
tralregeringen i princippet direkte 
kontrol med de samlede udgifter, så­
ledes forstået at den fastlægger et 
overordnet budget hvert år eller for 
en bestemt tidsperiode, som derefter 
overdrages de myndigheder, der har 
det konkrete ansvar for at sørge for 
pleje og tjenesteydelser. I betragt­
ning af det pres der kan opstå for 
yderligere udgifter, især i situationer 
hvor de regionale eller lokale myn­
digheder har indgået forpligtelser 
over evne, kan det imidlertid i praksis 
være vanskeligt at føre kontrol, med 
mindre centralregeringen er parat til 
at tillade, at tjenesteydelser trækkes 
tilbage eller rationeres. Problemer, 
som nationale sundhedstjenester har 
haft af denne art, viser sig typisk som 
manglende fleksibilitet (for så vidt 
som ændringer i lokale behov og pa­
tientbehov ikke nødvendigvis vide-
rekommunikeres effektivt til de 
centrale myndigheder, som kan være 
tilbageholdende med at udvide bud­
getter), ventelister (som er en uund­
gåelig konsekvens af, at man 
kontrollerer udgifterne, så de holdes 
under niveauet for den faktiske 
efterspørgsel) og potentielt spild (der 64 Samlede og offentlige sygesikringsudgifter i forhold 
til BNP, 1980,1990,1993 
, % af BNP 12 r 
O undtagen de nye delstater;1980: venstre søjle, 1990: midterste sape,; 1993: højre søjle 
65 Vækst i sygesikringsudgifter pr. indbygger, 1980-
85,1985-90,1990-93 
Årlig WBBkst 11985 (sundheds udgifter) priser (%) 
B OK D GR E ? IRL I L NL A P SF S UK E15 
D undtagen de nye delstater 
-109 
Kapitel 5 - Sygeslkrlngsreformer 
er et resultat af utilstrækkelige inci­
tamenter til at øge effektiviteten og 
udnytte budgetterne mere effektivt). 
Skønt disse problemer ikke nødven­
digvis behøver at opstå i praksis, er 
de i en vis grad indbygget i denne 
type system og har i stigende grad 
været i det politiske søgelys de 
seneste år, i takt med at regeringer­
ne har søgt at fastholde eller forbedre 
behandlingsydelserne uden at øge 
udgifterne. En fælles fremgangsmå­
de har været at forsøge at øge incita­
mentet til at forbedre effektiviteten i 
den måde, hvorpå ressourcerne 
tildeles og opnå omkostnings­
besparelser til dels ved at indføre 
konkurrence- eller pseudo-
markedsmekanismer. 
I lande med forsikringsbaserede 
systemer er det væsentlige problem 
ikke så meget lange ventelister eller 
et utilstrækkeligt service- og behand­
lingsniveau, men snarere kontrol 
med udgifterne. Eftersom de syge­
kasser, der forvalter systemet, 
generelt ikke direkte leverer tjene­
steydelserne, men udliciterer disse til 
behandlere (praktiserende læger, 
konsulenter, hospitaler osv.) er de 
— i princippet — i stand til at sikre 
en tilstrækkelig servicekvalitet og et 
tilstrækkeligt niveau ved at indføje 
sanktioner og incitamenter i kontrak­
terne. Derfor har det politiske fokus 
i disse lande for det meste været rettet 
mod udformningen af kontrakterne 
samt de måder, hvorpå der kan 
udøves kontrol over de samlede 
udgifter og ressourcer, som systemet 
bruger. 
Forskelle i graden af centralisering 
eller decentralisering giver også 
anledning til en vis forskel i proble­
mernes art således at forstå, at under 
de mere centraliserede systemer burde det—igen i princippet—være 
muligt at fordele budgetterne mere 
retfærdigt mellem regionale eller 
lokale behandlere end under mere 
decentrale systemer, omend der er 
mindre mulighed for at udøve en 
detaljeret kontrol med, hvad der bru­
ges. I praksis er det på ingen måde 
nogen let sag at fastlægge en retfær­
dig budgettildeling, eftersom dette 
vil afhænge af, om man er i stand til 
at afdække forskellene i udgiftsbeho­
vet, hvilket igen vil afhænge af de 
karakteristiske træk ved den befolk­
ning, der potentielt har brug for 
behandling. 
Uanset hvilke organisations- eller 
finansieringsmetoder man har, har 
regeringer i alle lande på grund af det 
fælles behov for at holde omkostnin­
gerne i ave ikke desto mindre stået 
over for problemet med at øge ud­
giftseffektiviteten og at prøve at sik­
re, at de penge, der bruges, og den 
måde hvorpå de fordeles mellem for­
skellige behandlinger og forskellige 
plejetyper, på passende vis afspejler 
samfundets behov. I betragtning af at 
behandlingsudbuddet med andre ord 
på en vis måde skal "rationeres" 
(eller mere præcist i betragtning af at 
alle regeringer accepterer behovet 
for at begrænse ydelserne, ikke blot 
for at fastholde væksten i offentlige 
udgifter som sådan, men også for at 
undgå den tilsyneladende umættelige 
efterspørgsel efter behandling, 
der fører til et overdrevent ressource­
forbrug i denne sektor — selv i 
et markedsbaseret system), er 
nøglespørgsmålet imidlertid, hvor­
dan dette bedst kan opnås i praksis. Belgien 
I Belgien vedrører hovedspørgsmålet 
i forbindelse med sygesikring udgif­
terne til lægebehandling, som er ste­
get markant fra år til år. Dette gælder 
især laboratorieprøver, medicinalva­
rer, hospitalsbehandling og hjemme­
pleje til ældre. 
I tidens løb er systemet gradvist ble­
vet ændret fra en model, hvor beta­
ling bestemmes efterfølgende i 
forhold til omkostninger til en model, 
hvor det fastsættes på forhånd i for­
hold til en standardiseret behandling. 
Hvert år fastsættes der et overordnet 
budgetmål for sygeområdet som hel­
hed samt for de enkelte sektorer. 
Gennemførelse af korrigerende me­
kanismer er omfattet af aftaler og 
overenskomster i tilfælde af, at ud­
gifterne overstiger disse beløb. 
Generelt har man øget bestræbelser­
ne for at mindske udbuddet af 
lægebehandling uden at bringe servi­
cekvaliteten i fare, og at gøre alle i 
sundhedssektoren (fagfolk, gensidi­
ge selskaber, læ"gemiddelproducen-
ter osv.) mere ansvarlige for de 
udgifter, de forårsager eller giver 
anledning til og at lægge mere vægt 
på den primære sundhedspleje i for­
hold til specialiseret behandling og 
behandling på et højt teknisk niveau. 
Med henblik på at udvide finansie­
ringen blev taksterne øget betydeligt 
i 1994, idet man fortsatte politikken 
med at pålægge patienterne en større 
andel af omkostningerne. Virknin­
gen begrænses dog af et loft over det 
beløb, som den enkelte kan komme 
til at betale for behandling (dog ikke 
lægemidler) i løbet af et år. Samtidig 
er der pålagt de praktiserende læger 
visse forpligtelser om at undgå at ud-
110-
HHiHH^BHHHHHH^HHHHHii^ttH^^^^tt^É^^^HiHiÉÉ^tt 
skrive recepter på dyre lægemidler, 
hvis effektivitet er tvivlsom, og hvor 
der kan indføres sanktioner i form af 
honorarreduktioner, hvis de ikke 
respekterer dette. Endvidere er der 
gennemført bevidsthedsskabende 
kampagner for at informere læger, 
når deres receptration pr. patient 
overskrider gennemsnittet. 
Et gammelt problem ved et forsik­
ringsbaseret system af den belgiske 
slags er at pålægge de gensidige 
fonde, der forvalter systemet, det 
faktiske ansvar for de udgifter, de 
påtager sig. Fra 1995 vil en del af 
hver af de gensidige fondes indtægter 
ikke blive bestemt af deres medlem­
mers faktiske lægelige udgifter, men 
af et fast beløb pr. medlem, som 
afhænger af deres karakteristika 
(alder, køn, indtægt og så videre). 
Denne andel vil beløbe sig til 10% af 
sygesikringsbudgettet i perioden 
1995 til 1997, 20% mellem 1998 og 
2001 og derefter 30%. Hvis et gensi­
digt selskabs udgifter overstiger dets 
indtægter, vil det være nødt til at bru­
ge sine reserver til at dække en del af 
underskuddet og om nødvendigt øge 
medlemmernes bidrag. Dette nye 
system har til formål at tilskynde de 
gensidige selskaber til at begrænse 
deres udgifter. 
Danmark 
Sygesikringssystemet i Danmark bli­
ver som i andre skandinaviske lande 
finansieret af skatter og er organise­
ret decentralt. Skønt systemet synes 
at fungere med færre problemer end 
i resten af Unionen, er der gennem­
ført en række reformer i løbet af de 
seneste få år. Navnlig blev der indført konkurrence 
mellem behandlere især inden for 
hospitalssektoren, hvor befolknin­
gen i 1993 fik frit sygehusvalg og ret 
til at kræve og få behandling efter 
eget ønske. Som følge heraf fik de 
praktiserende læger en større rolle 
med hensyn til at rådgive patienten 
om dette valg. 
Skattefinansierede, nationale syge-
sikringssystemer som Danmarks ser 
også ud til at have et indbygget 
problem med ventelister. Man har 
derfor indført en forsøgsordning, der 
går ud på at garantere en maksimal 
ventetid på tre måneder, samtidig 
med at hospitalerne tilskyndes til at 
leve op til garantien, samt en forplig­
telse for amterne, der administrerer 
systemet, til at opfylde dette mål. Der 
er yderligere planer om at indføre et 
kontraktsystem mellem amterne og 
de enkelte hospitaler. 
Tyskland 
I Tyskland trådte en større reform af 
sygesikringssystemet i kraft i begyn­
delsen af 1993. Som følge af de 
reformer, der blev indført i 1988, steg 
udgifterne stærkt i 1991, og der måtte 
omgående gennemføres nye 
foranstaltninger for at dæmme op for 
udgifterne. Metoden bestod i at ind­
føre et budgetkontrolsystem, under 
hvilket udgiftsstigninger mellem 
1993 og 1995 skal ligge på Unie med 
stigningen i sygekassernes indtægter 
fra forsikringstagernes bidrag. I 
hospitalssektoren blev der indført 
differentierede takster afhængig af 
behandlingens art og intensitet. 
Systemet med forbundsfinansiering 
er også ved at blive ændret med hen­
blik på at reducere antallet af senge­
pladser. Budgetkontrol er også kommet til at gælde for privatprakti­
serende læger og tandlæger. Fra 1999 
vil nye læger og tandlæger kun fa 
tilladelse til at praktisere under syge­
sikringen, hvis der er behov for det. 
Endvidere blev der indført prisstop 
på medicin. 
Der er generel enighed om, at de 
skridt, der blev taget i 1993, kun var 
en første nødforanstaltning i en mere 
generel reform af sygesikringssyste­
met med def formål at fastholde det 
høje sygesikringsniveau, at undgå at 
pålægge forbrugerne yderligere 
udgifter og at fastholde udgifterne. 
Man mener også, at bidragstaksterne, 
som nu er forskellige i sygekasserne, 
bør være mere ensartede. Et anden 
forslag går ud på at give sygekasser­
ne mere fleksible muligheder for at 
indgå kontrakter med behandlere. 
Samtidig er der planer om at give 
alment praktiserende læger større 
indflydelse, således at de tilskyndes 
til at fungere som koordinatorer med 
henblik på at undgå, at adskillige spe­
cialister skal stille dyre diagnoser. 
Endvidere erjplanen, at der skal være 
større konkurrence mellem sygekas­
serne med hensyn til både de fordele 
og tjenesteydelser, de tilbyder, og de 
bidrag, de opkræver. 
Sidstnævnte forslag vil blive en rea­
litet fra begyndelsen af 1996, mens 
de øvrige stadig er til debat. Det se­
neste forslag fra forbundsregerin­
gens sundhedsministerium er 
generelt at give selvstyrende institu­
tioner inden for sektoren mere 
selvstyre, selv om de i systemet ind­
byggede incitamenter og hindringer 
ifølge en række eksperter ikke er 
tilstrækkeligt stærke til at en sådan 
foranstaltning kan fungere. 
111 
Kapitel 5~Sygeslkrlngsreformer 
Grækenland 
I Grækenland er det en almindelig 
opfattelse, at det nationale sundheds­
system trænger til at blive moderni­
seret. 11992 og 1994 blev der indført 
forbedringer af administrative og or­
ganisatoriske aspekter og af den pri­
mære sundhedspleje, nødtjenester 
forud for hospitalsindlæggelse samt 
af forvaltningen af hospitalerne. 
Et af regeringen udpeget internatio­
nalt ekspertudvalg fremlagde i 1994 
en rapport med forslag til en radikal 
reform af sygesikringssystemet, som 
nu bliver diskuteret. En central anbe­
faling er, at man etablerer en national 
enhedssygesikring bestående af de 
eksisterende sygekasser, der nu er en 
del af socialforsikringsfondene, som 
skal forhandle behandlingsydelser på 
vegne af forsikringstagerne. Andre 
forslag omfatter udvikling af fore­
byggende politikker på decentralt 
plan, familielægers og alment prakti­
serende lægers deltagelse i behand-
lingsudbuddet inden for den primære 
sundhedspleje, indførelse af mana­
gementteknikker i administrationen 
af offentlige hospitaler og anvendel­
se af ordninger til fastholdelse af ud­
gifterne især i forbindelse med 
medicin og diagnosecentre. 
Spanien 
I mange år var hovedproblemet med 
sygesikringssystemet i Spanien at 
opnå fuld dækning. Samtidig endte 
det system, der blev etableret, med at 
udvise de svagheder, der er typiske 
for et centraliseret budget, idet der 
kun var utilstrækkelige incitamenter 
for behandlerne til at tage hensyn til 
udgifterne. I de seneste år har der været en ten­
dens til at øge de private behandleres 
rolle og indføre mere effektive sty­
ringsteknikker. Dette blev først klart 
med de ændringer, der blev indført i 
Katalonien i 1990 i henhold til sund­
hedsreformloven, hvilket satte gang 
i en national diskussion, der førte til 
rapporten fra Abril-udvalget, der stil­
lede forslag om tilbundsgående, 
strukturelle reformer med henblik på 
at indføre styret konkurrence, et 
forslag der afspejledes i de forandrin­
ger, der fandt sted mellem 1992 
og 1994. 
11993 blev der for første gang udar­
bejdet en liste over lægemidler, der 
blev forbudt, fordi de var for dyre til, 
at det offentlige system kunne levere 
dem. 11994 indgik centralregeringen 
og de regionale, selvstyrende myn­
digheder et kompromis om en mere 
realistisk budgetlægning. 11993 ind­
førte man på forsøgsbasis en formel 
kontrakt med offentlige, almennytti­
ge hospitaler, hvori der blev specifi­
ceret aktivitetsniveauer og de 
forventede omkostninger for hver 
type behandling med det formål at 
gøre det muligt at foretage en forud­
gående budgetlægning for hospitals­
behandling. Et yderligere mål på 
mellemlangt sigt i samme retning er 
at adskille finansiering fra behand-
lingsudbuddet og udlicitere dele af 
den offentlige service til private, 
almennyttige hospitaler. 
Endnu et spørgsmål, der diskuteres, 
er i hvor høj grad systemet bør 
udlægges på regionalt plan på linie 
med den administrative opdeling i 
Spanien. I praksis er der en vis ten­
dens mod i udviklingen af 17 forskel-
lige og separate, regionale 
sygesikringssystemer. Frankrig 
Under det franske system er sund­
hedsbudgettet centraliseret, og be­
handlerne arbejder generelt på 
kontraktbasis; offentlige hospitals-
budgetter finansieres af forsikrings­
fonde, men skal godkendes af 
sundhedsministeriet. 
Et væsentligt spørgsmål er den of­
fentlige hospitalssektors effektivitet 
samt ulemperne- ved et centraliseret 
budgetsystem, der gør det vanskeligt 
at forudse det faktiske behov og ska­
be incitamenter til effektiv anvendel­
se af de disponible ressourcer, når 
budgettet udarbejdes på grundlag af 
det planlagte behandlingsudbud. De 
mulige konsekvenser er overforsy­
ning og spild. For at undgå dette er 
der en tendens til at indgå aftaler 
mellem forsikringsfondene, der ud­
arbejder budgetterne, og de offentli­
ge hospitaler. Der er tendens til i 
budgetterne at indføje incitamenter 
til effektiv styring og at undgå over­
forsyning. 
Irland 
Delvis på grund af den høje økono­
miske vækstrate forblev de offentiige 
sundhedsudgifter i Irland stort set 
uforandrede på ca. 5% mellem 1988 
og 1993 i forhold til BNP, hvilket er 
lavt sammenholdt med de øvrige lan­
de i Unionen. 
Reformforanstaltningeme har derfor 
til formål at øge retfærdigheden, ser­
vicekvaliteten og regnskabspligten, 
og der er et mindre presserende be­
hov for at forbedre effektiviteten el­
ler kontrollere omkostningerne. Der 
er ikke desto mindre bestræbelser i 
gang på at forbedre organisationen 
112-
KapltelS- Sygeslkrlngsreformer 
og integrationen af praktiserende 
lægers ydelser og på at tilskynde til 
sundhedsfremmende foranstaltnin­
ger. 
Italien 
11992 indførte Italien foranstaltnin­
ger med det formål at dæmme op for 
omkostningerne og forbedre effekti­
viteten. Disse trådte i kraft i 1994. 
I henhold til disse foranstaltninger 
blev USL (lokale sundhedsenheder, 
der udgør den grundlæggende struk­
tur i den nationale sundhedstjeneste) 
omdannet til offentlige virksomhe­
der med betydehg selvstyre og lokalt 
ansvar. Frem for at blive administre­
ret af et politisk udvalg styres disse 
nu af en professionel leder, der udpe­
ges af regionen for en kontraktperio­
de på fem år med mulighed for 
forlængelse. Større hospitaler, der 
tidligere fungerede som afdelinger af 
USL, er udset til at blive uafhængige, 
offentlige hospitalsinstitutioner 
med selvstændig organisation og 
administration, som vil skulle drives 
med balance i regnskaberne. 
Denne reform medførte også ændrin­
ger i finansieringsreglerne, således at 
centralregeringen fastholder det 
overordnede planlægningsansvar og 
sørger for den faktiske betaliug for en 
række standardydelser, der skal ga­
ranteres hver borger i alle regioner. 
Hver region modtager fortsat en 
forud fastsat sum fra centralt hold, 
men udgifter herudover skal den selv 
dække af sine egne ressourcer. På 
denne måde er det meningen at 
tilskynde regionerne og USL-lederne 
til at samarbejde om at fastholde om­
kostningerne og opnå en effektiv res­
source anvendelse. Luxembourg 
I Luxembourg blev der i 1992 gen­
nemført en større reform af sund­
hedssektoren, der som andre steder 
havde til formål at øge effektiviteten. 
Hovedelementerne var en omorgani­
sering af administrationen af syge­
sikringssystemet, et nyt system til 
finansiering af sygesikringen, en ny 
procedure til forhandlinger mellem 
forsikringsfondene og behandlere og 
et nyt finansieringssystem for hospi­
taler. Af disse er de to sidstnævnte de 
vigtigste, når det gælder om at for­
bedre effektiviteten. 
Eftersom der praktisk talt ikke 
fandtes regler for det tidligere for­
handlingssystem, og der var util­
strækkelige mekanismer til at 
kontrollere udgifterne, blev der ind­
ført mere detaljerede regler for for­
handling af aftaler sammen med en 
liste over de ydelser, der skulle sikres 
og den relative værdi sammenlignet 
med andre ydelser. Inden for hospi­
talssektoren vil et system med indivi­
duelle budgetter, der forhandles 
mellem hvert hospital og sygeforsik-
ringsfondene, erstatte det eksisteren­
de system efter 1995. 
Nederlandene 
Som beskrevet i Social beskyttelse i 
Europa 1993 var de reformer, der 
blev gennemført i Nederlandene i 
begyndelsen af 1990'erne et radikalt 
forsøg på at indføre markedskræfter­
ne i sygesikringssystemet. I al væ­
sentlighed var formålet at indføre 
konkurrence mellem både behandle­
re og forsikringsudbydere. Et vigtigt 
aspekt var, at sygekasserne ikke læn­
gere var forpligtet til at indgå kon­
trakter med alle institutioner, der tilbyder sundhedspleje, mens den en­
kelte selv fik lov til at vælge, hvilken 
sygekasse han/hun ønsker at lade sig 
forsikre af. Dette skulle ledsages af 
en integration af alle de forskellige 
forsikringsordninger i én enkelt ord­
ning for alle indbyggere. 
Erfaringerne fra Nederlandene viser 
imidlertid, hvor vanskeligt det er at 
indføre en grundlæggende reform. 
Markedsorienteringen var vellykket 
med hensyn til at skabe en markeds­
orienteret adfærd, men resultatet var 
ikke altid det, som initiativtagerne til 
reformen havde ønsket. Det viste sig 
nødvendigt at træffe nye omkost­
ningsdæmpende foranstaltninger, 
hvilket krævede et statsindgreb i en 
situation, hvor accepten af regerin­
gens dominerende rolle var blevet 
nedbrudt som følge af reformen. 
Virkningerne af reformen var i 
bedste fald blandede og har frem­
kaldt modstand fra adskillige sider. 
Efter et regeringsskifte er reformens 
mere vidtrækkende aspekter blevet 
opgivet. Der skal ikke længere være 
en grundlæggende sygesikringsord­
ning, der dækker alle indbyggere, og 
de ændringer, der bliver foretaget i 
systemet, sigter mod at øge regerin­
gens indflydelse og pålægge stram­
mere budgetkontrol, selv om de 
allerede indførte markedselementer 
stadig fastholdes. 
Østrig 
Behandlingssystemet i Østrig har 
ikke tilstrækkelige mekanismer til at 
forhindre overforbrug på efterspørg­
selssiden og overdrevent tilbud om 
service på udbudssiden og har ten­
dens til at stimulere dyre behandlin­
ger af patienter på hospitaler, hvilket 
- 113 
Kapitel S — Sygeslkrlngsreformer 
herefter har ført til en for voldsom 
udvidelse af hospitalssektoren. 
Formålet med de reformer, der nu disku­
teres, er at behandle disse problemer i 
detaljerved for eksempel at udvide antal­
let afbehandlingsformermellem indlæg­
gelse på den ene side og ambulant 
behandling på den anden eller ved at 
erstatte det nuværende hopitalsfinansie-
ringssystem, der er baseret på et fast dag­
ligt beløb, med et system hvor hvert 
enkelt rjeriandlingstilfælde finansieres. 
Portugal 
De problemer, som det nationale sund­
hedsvæsen i Portugal var ude for i slut­
ningen af 1980'eme, omfattede en dårlig 
fordeling af ressourcer mellem regioner­
ne, utilfredshed med kvaliteten af de 
offentlige ydelser, ineffektiv organisa­
tion og styring af systemet og dermed 
utilstrækkelige midler til at dæmme op 
for omkostningerne. 
Siden 1993 har man øget graden af regio­
nal decentralisering, og inden for de fem 
sundhedsregioner har man samlet helse­
centre og hospitaler som "behandlings­
enheder". Endvidere har den nationale 
sundhedstjeneste nu ret til at give servi­
ceydelser direkte, mens der er en tendens 
væk fra den offentlige og hen imod privat 
sygesikring, idet hovedideen er, at priva­
te forsikringsudbydere modtager beta­
ling fra regeringen for hvert medlem i 
form af en takst under den nationale 
sundhedstjenestes gennemsnithge udgift 
pr. indbygger. De kan herefter indgå 
aftaler med behandlere. Systemet inde­
holder således incitamenter for forsik-
ringsudbydere til at fastholde 
omkostningerne. Finland 
Som i andre skandinaviske lande er 
sygesikringssystemet i Finland baseret 
på, at kommunerne har ansvaret for at 
sørge for tjenesteydelserne. Hovedpro­
blemerne vedrører utilstrækkelig koordi­
nering af infrastruktur og manglende 
incitamenter til at øge produktiviteten. 
I stedet for at øge centraliseringen øgede 
man med de reformer, der trådte i kraft i 
begyndelsen af 1993, kommunernes fri­
hed til at fastsætte takster og tilrettelægge 
behandlingsudbuddet, og generelt blev 
reglerne for kontrol af kommunernes 
aktiviteter lempet betydeligt Endvidere 
fik kommunerne den faktiske kontrol 
over hospitalssektoren, eftersom de blev 
denne sektors væsentligste kunder. 
Sverige 
Behandlingssystemet i Sverige — både 
hospitaler og de fleste ambulante klinik­
ker — drives af de regionale amtsråd og 
finansieres primært af lokale indkomst­
skatter. I løbet af 1980'eme blev behand-
Ungsomkostningeme holdt i ave, og 
produktiviteten blev samtidig øget Der 
var imidlertid betydelige forskelle mel­
lem amtsrådenes præstationer på begge 
områder. Især i de store byer blev der 
oparbejdet lange ventelister for bestemte 
behandlinger, hvilket således forårsage­
de unødvendige omkostninger for syge­
kasserne. 
En række reformer fra 1990'erne har haft 
til formål at kombinere fordelene ved 
budgetkontrollerede behandlingssyste­
mer, det vil sige sikre demokratisk gen­
nemsigtighed og økonomisk kontrol 
med fleksibiliteten, patienternes valgfri­
hed og omkostningseffektivitet gennem 
dæentraliserede forvaltnings- og mar­
kedslignende mekanismer såsom beta-Ung af læger gennem honorarer pr. 
patient Ansvaret for de ældre (i 1992) og 
mentalt handicappede (i 1995) er blevet 
overført fra amtsforvaltningerne til loka­
le myndigheder. Endvidere er der blevet 
gennemført en række eksperimenter 
med en koordinering af socialsikring og 
behandhgnssystem. 
Reformen af systemet for alment prakti­
serende læger fra 1994 havde til formål 
at tillade alle frit lægevalg med henblik 
på at styrke patientens stilling samt at 
forbedre de primære behandlinger. Som 
følge af valget i 1994 vil dele af lovgiv­
ningen vedrørende praktiserende læger 
imidlertid blive ophævet mod slutningen 
af 1995, omend der dog ikke vil blive rørt 
ved bestemmelserne vedrørende en styr­
kelse af patientens stilling. 
Storbritannien 
I Storbritannien har det nationale sund­
hedsvæsen med centraliseret beslut-
ningskompetance eksisteret siden 1948. 
Siden 1991 erderdog indført omfattende 
reformer med det formål at begrænse 
omkostningerne og øge effektiviteten. 
Både fordi det britiske system er model 
for nationale behandlingssystemer andre 
steder, og på grund af den valgte mar­
kedsorienterede model har disse refor­
mer tiltrukket sig stor opmærksomhed i 
andre medlemsstater (og er derfor 
beskrevet mere detaljeret her end udvik­
lingen i de andre medlemsstater). 
Den grundlæggende filosofi bag refor­
merne var at skelne mellem købere og 
udbydere af behandling og at opfordre 
behandlere til atkcmkurrere indbyrdes og 
levere deres ydelser på grundlag af kon­
trakter forhandlet med køberne. Der fin­
des to slags købere. Den største gruppe 
er distriktssundhedsmyndighedeme 
(District Health Authorities, DHA), som 
-114-
Kapitels- Sygeslkrlngsreformer 
har til opgave at organisere og udbyde 
hospitalsbehandling og at udvælge de 
nødvendige ydelser samt indgå kontrak­
ter med behandlere. Den anden type kø­
bere er alment praktiserende læger med 
egen praksis (de såkaldte GP fundhol­
ders), selvstændige læger, der er ansvar-
Uge for primær behandUng, og som 
forvalter et budget (baseret på antallet af 
patienter, vedkommende har registreret), 
der skal anvendes til at sikre deres 
patienteren defineret række hospitals- og 
primærplejeydelser. Disse læger har en 
tilskyndelse til at udnytte deres budget 
hensigtsmæssigt for at tiltrække flere pa­
tienter og således øge deres indkomst. På 
behandlersiden er der indført konkurren­
ce meUem hospitalerne og mellem lokale 
tjenester—i det mindste i princippet 
Det er sandsynhgt at det vil tage nogen 
tid, før sådanne grundlæggende reformer 
virker fuldt ud. AlUgevel er det fire år 
efter deres indførelse til en vis grad mu­
ligt at evaluere deres virkning. Indtil vi­
dere ser virkningen ud til at være blandet 
Konklusionerne af evalueringer, der blev 
foretaget af Kings Fund i 1994 og Natio­
nal Audit Office i 1995 var, at konse­
kvenserne var begrænsede, selv om der 
var en større mdvirkning på de selvstæn­
dige praktiserende læger, hvis præstatio­
ner syntes at være foibedrede, end på 
DHA'eme. Det ser ud til, at der i praksis 
kun er indført en relativt begrænset kon­
kurrence i systemet primært fordi der 
under de gamle ordninger var blevet 
skabt lokale monopoler blandt behand­
lerne (især lokale eller regionale hospita­
ler), således at DHA' erne i realiteten ikke 
har mange valgmuUgheder med hensyn 
til udbud af særiige typer pleje eUer 
behandling. 
Samtidig har DHA'eme selv rent faktisk 
en monopolstilhng, og ledelsen besidder 
næppe kompetencen (eftersom de blev 
uddannet under det gamle system) og er næppe motiveret for at ændre deres 
adfærd i væsenthgt omfang. 
Hvis et marked skal fungere, er det et 
væsentligt krav, at der findes tilstrække-
Uge informationer om de omkostnings­
mæssige konsekvenser af bestemte typer 
af foranstaltninger. Detaljerede oplys­
ninger om de faktiske omkostninger ved 
at udføre forskeUige former for behand­
ling er stadig utilstrækkeUge; selv om 
situationen bUver bedre, går det kun me­
get langsomt fremad. Denne mangel på 
detaljerede oplysninger gør det vanske-
Ugt for køberne at vurdere de tilbud, de 
far fra behandlerne — og bestemt også 
for sidstnævnte at fastsætte '*priser" på 
linie med udgifterne til udbuddet — og 
for markedsmekanismeme at skabe en 
forbedret ressourcetildeUng. 
Dette betyder imidlertid ikke, at det nød­
vendigvis er malplaceret at forsøge at 
indføre markedselementer og flere valg­
muUgheder i systemet at opnå bedre 
oplysninger om omkostningerne og at 
tage mere højde for disse, når udgifts-
mønstret besluttes. 
Sammenligning af 
udviklingstendenser 
Gennemgangen af udvikUngsten-
denserne i medlemsstaterne 
viser, at reformen i sygesikringssyste­
merne er et aktuelt spørgsmål og et 
poUtisk mål i hele Unionen, eftersom 
alle lande i forskelUgt omfang kæmper 
med problemer som stigende omkost­
ninger, manglende effektivitet, spild, 
skæve incitamenter og manglende 
fleksibiUtet Der er særUg opmærk­
somhed om forholdet meUem dem, der 
finansierer ydelserne, og behandlerne 
samt om etablering af effektive incita­
menter til at opnå en bedre anvendelse af de disponible ressourcer. KvaUteten 
af lægebehandhngen er ikke et fæUes 
problem. Alle systemer har tilsynela­
dende det mål at kombinere omkost-
ningseffektivitet med en høj 
servicekvaUtet og selv om de kvaU-
tetskontrolmekanismer, man har, 
varierer en hel del, hævder alle rege­
ringer, at deres system sikrer en høj 
standard. 
Til trods for at der i store træk er Ughed 
mellem systemerne, de problemer, man 
står overfor, og de metoder der anvendes, 
er reformerne forskeUige, når man ser på 
detaljerne og kan kun vurderes ud fra de 
srjecifikke træk ved ordningerne i hen­
hold til hvilke de enkelte medlemsstater 
sørger for og finansierer sygesikringen. 
I næsten aUe lande er der en vis tendens 
hen imod det man kunne kalde en "kon­
traktlig'' indgangsvinkel, selv om der er 
store forskeUe på, hvordan en sådan 
anvendes, meUem medlemsstaterne. 
Stort set er dette blot en måde at organi­
sere behandlingsudbuddet på. I Frankrig 
og til en vis grad i Spanien bruges kon­
trakter hovedsageUg til at fastholde 
udgifterne vetfat begrænse budgetterne, 
skønt de under centraUserede systemer 
også kan indeholde bestemmelser vedrø­
rende kvaUtet og standarder, og de kan 
bruges til at give incitamenter. 
Kontrakter kan også oprettes meUem de 
forskelUge organer, der sørger for 
finansieringen (staten og/eUer sygekas­
serne) og behandlerne. Her er der stærke 
Ughedsrxinkter med overenskomstfor­
handlinger. Der er sjældent effektiv kon­
kurrence på nogen af siderne, og 
forhandlingerne finder som regel sted 
meUemtomonopolUgnendeorganisatio-
ner. En tendens her er at indsnævre for­
handlingsresultatet for at undgå, ât 
tredjepart — i praksis enten regeringer 
eUer patienter — kommer til at betale 
-115 
Kapitel 5 - Sygeslkrtngsreformer 
prisen. Dette kan undertiden være et 
problem ved kontrakter, der indgås mel­
lem sygekasser og behandlere. I Belgien 
har reformerne til formål at pålægge de 
gensidige selskaber et større ansvar for at 
begrænse deres udgifter ved at indføre et 
system af incitamenter. Situationen er 
nogenlunde den samme i Luxembourg. 
I begge lande er kontraktmetoden derfor 
blevet ændret, idet der er indføjet supple­
rende regler for at kontrahere konse­
kvenserne for de offentUge udgifter. I 
Tyskland forventer man derimod, at man 
ved at give sygekasserne større fleksibi­
litet kan bidrage til at øge systemets 
effektivitet når der indgås kontrakter 
med behandlere. 
Den måde hvorpå kontrakter bruges, det 
potentieUe resultat og behovet for stram­
ninger er generelt forskeUige, afhængig 
af hvorvidt sygekasserne er forpUgtet til 
at indgå kontrakter med aUe behandlere, 
der opfylder visse krav, eUer selv kan 
vælge meUem dem som i Nederlandene. 
Samtidig er resultatet eventuelt ikke 
ønskeligt, hvis der er et monopol på den 
ene side og en række behandlere, der 
tilbyder ydelser på den anden. Reformer­
ne i Nederlandene har derfor til formål at 
mdførekorikurrencemeUem forsikrings­
udbydere samt meUem behandlere. De 
seneste forslag i Tyskland går i samme 
retning, men mangler at bUve defineret i 
detaljer. 
Et tredje væsentiigt aspekt ved kontrakt­
metoden er muUgheden for øget konkur­
rence (eUer mere præcist en styret 
konkurrence) både meUem behandlere 
og også mellem sygekasser eUer budge­
tinstanser som i Nederlandene. Som i 
sidstnævnte tilfælde er en yderUgere 
måde at øge korikurrenæn på at inddrage 
private forsikringsudbydere i det offent­
Uge system, som det skete i Portugal. 
Abril-udvalget har også foreslået en 
styret konkurrencemetode i Spanien. MuUgheden for at indføre mere konkur­
rence er ikke begrænsede til sygesik­
ringssystemer, men gælder også for 
beskatnmgsfinansierede systemer. Det 
klareste eksempel herpå er reformen i 
Storbritannien i 1991, der navnUg på 
grund af oprettelsen af de såkaldte GP-
fundholders synes at have haft en vis 
succes. I denne forbindelse er der visse 
paraUeUer til "famiUelægereformen" i 
Sverige, skønt denne på nuværende tids­
punkt er lammet af poUtiske årsager. 
Mere generelt er der en udbredt og helt 
klar tendens i hele Unionen til at øge 
funktionen for de læger, der varetager 
den primære behandling. 
Et fjerde aspekt ved en kontrakrmetode 
er, at såvel skattefinansierede som forsik­
ringsbaserede systemer decentraliseres. 
En decentraUseret organisationsform er 
et vigtigt træk ved de skandinaviske lan­
de, og her har man tacklet problemerne 
med øgede venteUster ved at give patien­
ter lov til at søge behandling uden for 
deres bopælsamt hvorved man har skabt 
konkurrence mellem de amtsUge myn­
digheder. Dette er blevet koblet sammen 
med en tendens til at give regionerne 
større frihed til selv at beslutte, hvordan 
de tilvejebringer og organiserer sund­
hedsydelser. Endnu et aspekt ved disse 
lande er, at cmtralregeringen tildeler et 
fast budgetbeløb til hvert amt, som der­
efter må dække eventueUe underskud af 
egne ressourcer. Eftersom patienterne 
kan øve indflydelse ved amtsvalg, bhver 
amterne tilskyndet til at fastholde 
orrikostningeme. En Ugnende frem­
gangsmåde er blevet indført i ItaUen og 
til en vis grad i Portugal. 
Øget decentralisering karakteriserer også 
reformerne i Storbritannien, idet 
distriktssundhedsmyndighedeme 
(DHA) får ansvaret for at købe behand-
lingsydelser og skal klare sig med forud 
fastlagte budgetter; dette eksempel iUustrerer imidlertid begrænsningerne i 
det man kan forvente at opnå, hvor loka­
le monopolelementer er fremherskende. 
En særUg form for decentraU sering er ved 
at bUve gennemført i Spanien, hvor re­
gionerne får øget autonomi med henblik 
på at udvikle deres egne systemer. 
En mc)dsatrettet tendens finder man i 
Grækenland, hvor uheldige erfaringer 
med et meget foijkelUgartet system har 
ført til planer om at udvikle et mere 
ensartet system med én enkelt sygekasse. 
Endnu en del af reformen er imidlertid at 
udvide den alment praktiserende læges 
rolle og forbedre styringen af behand-
Imgsudbuddet 
Den seneste poUtiske udvikling i Sverige 
og Nederlandene viser samtidig, at am­
bitiøse reformprogrammer hartendens til 
at skabe en hel del modstand, eftersom 
man dermed forsøger at ændre et system 
med mangeårige traditioner og bestemte 
institutioneUe striikturer, der er udviklet 
gennem årene og udstrakte hævdvundne 
interesser. __ 
Som beskrevet ovenfor kan udviklingen 
ide sidste par år i store træk fortolkes som 
om den bevæger sig i samme retning for 
så vidt som der er en fæUes tendens til at 
tillægge kontrakter mellem de involvere­
de parter mere vægt at indføre markeds-
elementer og at øge konkurrencen 
meUem udbyderne af sundhedsydelser 
og de ansvarUge for finansieringen af 
dem. På det mere detaljerede plan er der 
dog stor forskel mellem landene, hvilket 
afspejler forskelUghederne i den institu­
tioneUe opbygning: Set ud fra denne 
synsvinkel er der betydeUge forskelle 
meUem medlemsstaterne, og detersand-
synUgtatdisseforskeUevilbeståimange 
år fremover. 
-116 
Kapitel $ y Socialbeskyttelse og de selvstændige 
Kapitel 6 Socialbeskyttelse og 
de selvstændige 
Selvstændige 
11994 var der omkring 22 mio. 
selvstændige erhvervsdrivende i 
Den Europæiske Union inklusive de 
tre nye medlemsstater. Mange 
regeringer i Unionen har en politik, 
der stimulerer selvstændiges beskæf­
tigelse, dels for at sætte skub i job­
skabelsen, dels for at give mennesker 
en vej ud af arbejdsløsheden. Emnet 
for dette kapitel er de sociale beskyt­
telsesordninger for selvstændige i 
hele Unionen. (Det er baseret på 
resultater af undersøgelser, som 
Kommissionen for De Europæiske 
Fællesskaber gav støtte til i 1989 og 
1991, og som er blevet ajourført og 
suppleret gennem oplysninger fra uafhængige eksperter fra hver af 
medlemsstaterne.) 
Andelen af selvstændiges beskæfti­
gelse i Unionen i 1994 gik fra om­
kring 8% af det samlede antal 
beskæftigede i Danmark og 9% i 
Tyskland til 25% i Portugal og 34% 
i Grækenland (graf 66). I de fleste 
medlemsstater har andelen af selv­
stændige i arbejdsstyrken været ret 
konstant over tid, skønt den er faldet 
noget i de mindre udviklede lande 
som følge af faldet i beskæftigelsen 
inden for landbruget hvor en stor del 
af de selvstændige er beskæftiget 
(graf 67). 
Det store flertal af selvstændige ar­
bejder på fuld tid. I 1994 arbejdede kun 10% i Unionen som helhed på 
deltid i forhold til 16% af lønmodta­
gerne, og kun i tre medlemsstater, 
Nederlandene (35%), Storbritannien 
(18%) og Portugal ( 17%), var omfan­
get betydeligt større end 10%. 
Som det er tilfældet med lønnet 
beskæftigelse, er deltidsarbejde langt 
mere fremherskende blandt kvinder 
end mænd i aUe medlemsstater, idet 
70% af de selvstændige kvinder 
arbejder på deltid i Nederlandene i 
1994 og næsten 50% i Storbritanni­
en, selv om tallene for resten af 
Unionen kun i Tyskland overstiger 
25% (graf 68). 
Kun omkringen fjerdedel af de selv­
stændige i Unionen i 1994 var imid-
66 Selvstændige I medlemsstaterne 
25 % «i samtlige beskaftigøde 
30 67 Selvstændige fordelt på aktivitetssektorer i 
medlemsstaterne, 1994 
gQ %alMm8lgeMrvstændrge 
• Landbrug «Industri • Servicefag 
OK D L $ NI F UK A É1S B SF IRl t I P QR 
D orafcttor d» rya (MtMton A og 8 1$93 DK D L S NL F UK A £15 B SF IFU. E I P GR 
O orrtifl«<l» ny dil«1<»r,A.tFoa 8 on<»afm«(tij«il{)»<Jif«nairi«Otoinni»<, A OQS1W3 
- 777 
Kapitel 6 - Soclalbeskytielse og de selvstændige 
lertid kvinder, og kun i Finland, Sve­
rige og Portugal (lige over 40% i 
hvert tilfælde) var andelen meget 
højere — i Grækenland var andelen 
under 20% og i Irland lige under 
15%. 
Ud fra en socialbeskyttelsessynsvin-
kel kan man skelne mellem tre grup­
per af selvstændige: 
- personer, hvis hovedindkomst 
stammer fra den selvstændige 
beskæftigelse — hovedtemaet 
for dette kapitel; 
- selvstændige på deltid, der ho­
vedsagelig arbejder som løn­
modtagere, og som kommer ind 
under de sociale beskyttelsesord­
ninger for lønmodtagere eller har 
en kombineret dækning for løn­
modtagere/selvstændige; 
- ulønnede, medhjælpende fami­
liemedlemmer, hvoraf der i alt 
var omkring 3'/2 niio. i 1994, og 
som i de fleste medlemsstater 
falder uden for de sociale 
beskyttelsesordninger, undtagen 
hustruer, der har afledte rettighe­der eller kan indbetale bidrag fri­
villigt. 
Det skal fra starten understreges, 
at det her drejer sig om de selvstæn­
diges stilling i forhold til den 
socialbeskyttelse, der gælder for 
lønmodtagere i de forskellige dele af 
Unionen og ikke at evaluere det over­
ordnede beskyttelsesniveau i med­
lemsstaterne som sådan (hvilket er 
blevet drøftet i tidligere kapitler). 
Endnu et punkt, der bør bemærkes, 
er, at de sektorspecifikke grupper, 
der anvendes til klassificering af de 
selvstændige med hensyn til social 
beskyttelse, ikke er de samme som 
dem, der normalt bruges i en arbejds-
markedsanalyse. For eksempel er 
beskæftigelser, der i arbejdsmar-
kedsdata grupperes under "tjenestey­
delser", spredt over mere end en 
klassificering i de sociale beskyttel­
sesordninger, hvor disse er fagligt 
baseret. Skønt grupperingerne varie­
rer mellem landene, kan der med 
henblik på det aktuelle formål skel­
nes mellem fire kategorier: personer, der arbejder i landbru­
get, både ejere eller forpagtere 
og personer, der har status som 
selvstændige (således at forstå, 
at de ikke er lønmodtagere); 
personer, der arbejder inden for 
industri og handel, inklusive 
"handlende", og som sådan både 
personer, der fremstiller varer, 
og detailhandlere (dvs. butiksin­
dehavere); 
håndværkere eller faglærte ar­
bejdere og personer, der har sær­
lige kvalifikationer, herunder 
bygningsarbejdere; 
udøvere af liberale erhverv 
såsom læger og advokater. 
Selvstændiges 
indkomster 
Pålidelige oplysninger om de 
selvstændiges indkomster og om 
skævheder i fordelingen heraffindes 
i realiteten ikke"! større omfang på 
grund af vanskelighederne ved at få 
68 Deltidsarbejdende, selvstændige kvinder i 
medlemsstaterne» 1994 
GR B I E A F SF OKR L E14 P D UK NI 
0 omtalte? de ny« «Mttaten Rifl 14 omfatter tkfce S; A og 8F omfatter mdhMpwxto 69 Selvstændige «den ansatte i medlemsstaterne, 
1994 
100 jfctfa&ettiwtondlgo T 100 
D OK 4 L F E12 NL IRL UK P £ GR B 
0 omfatter da ny» dalftater; DK, IRL og L1993; A, SF og S Ingart data 
118-
/<5fc Kapitel S <-Socialbeskyttelse og de selvstændige 
fat i disse oplysninger. De begrænse­
de data, der rent faktisk eksisterer, 
som for eksempel fra selvangivelser 
eller regnskaber, er ofte vildledende, 
for så vidt angår de berørtes levestan­
dard. Det fremgår dog, for eksempel 
fra husholdningsundersøgelser, at 
indkomster fra selvstændiges 
beskæftigelse er mindre ligeligt for­
delt end for lønmodtagere. 
Desuden er et markant karakteristisk 
træk ved de selvstændige det store 
antal enkeltmandsvirksomheder, 
hvor der ofte kun arbejder ulønnede 
familiemedlemmer (graf 69). Skønt 
dette ikke nødvendigvis betyder et 
lavt indkomstniveau, er det en klar 
illustration af, at de berørte virksom­
heder generelt er små. Især inden for 
landbruget, navnlig i de mindre 
udviklede dele af Unionen såsom 
Grækenland eller Portugal, går lille 
virksomhedsstørrelse og lav ind­
komst sandsynligvis hånd i hånd, 
således som det kunne være tilfældet 
i servicesektoren i de sydlige med­
lemsstater, hvoren betydelig andel af 
de selvstændige uden for detailhand­
len arbejder uregelmæssigt eller har 
sæsonarbejde. 
Mere detaljerede data fra Storbritan­
nien viser, at mens de selvstændiges 
gennemsnitsindkomster i 1991 var 
højere end lønmodtageres, var spred­
ningen i deres indkomst meget større, 
således at de selvstændige var over­
repræsenterede både i de øverste og 
nederste 10% af fordelingen (se ta­
bel 10). Mens de selvstændige 
udgjorde 9% af det samlede antal, 
tegnede de sig for 12Vfc% af de 
nederste 10% og for 15% af de 
øverste 10%, og mønstret er nogen­
lunde det samme for både mænd og 
kvinder. Selvstændige på fuld tid var 
betydeligt overrepræsenterede både i Tabel 10 — Fordeling af gennemsnitlig månedlig 
nettoindtjening i Storbritannien 
Alle 
Ansatte 
Selvstændige 
Fuldtidsbeskæftiget 
Ansatte 
Selvstændige 
Deltidsbeskæftiget 
Ansatte 
Selvstændige Laveste decil 
(£*) 
87.8 
12.2 
61.3 
38.7 
91.5 
8.5 Højeste decil 
(£1297) 
84.4 
15.2 
85.6 -
14.4 
72.1 
27.9 Gennemsnit 
91.2 
8.8 
91.2 
8.8 
91.5 
8.5 
Kilde: BHPS 1991 (vægtede data) i Meager, N. m.fl., Self-employment and the 
distribution of income, IRF, York 1994 
de øverste 10% og navnlig i de neder­
ste 10%, hvilket måske er tegn på, at 
selvstændige på deltid i mange tilfæl­
de ikke evner at tage høje honorarer 
for få timer. 
Det er vigtigt at få flere oplysninger 
om de selvstændiges indkomstsfor-
hold med henblik på at udvikle et 
effektivt socialt beskyttelsessystem 
på dette område. Ikke desto mindre 
kan man allerede fastslå følgende: 
- ejere af enkeltmandsvirksomhe­
der er i sagens natur sårbare 
uanset indkomstniveau, for så 
vidt at de er afhængige af deres 
egen arbejdskraft for at forsørge 
sig selv og dem, de har forsør­
gerpligt for. I denne henseende 
er de ikke meget anderledes 
stillet end lønmodtagere og har 
sandsynligvis nogenlunde sam­
me behov for adgang til social 
beskyttelse; det er næsten sikkert, at de selv­
stændiges indkomstforhold va­
rierer kraftigt, og at gruppen 
omfatter personer med meget 
lave indkomster såvel som per­
soner med meget høje. I en ræk­
ke medlemsstater er politikken 
imidlertid baseret på den anta­
gelse, at alle selvstændige har 
tilstrækkelige ressourcer til at 
sørge for deres egen beskyttelse 
i betydeligt omfang gennem 
opsparing eller privat forsikring; 
adgang til socialbeskyttelse for 
selvstændige er i en række til­
fælde forskellig afhængig af 
erhverv, hvilket ikke nødvendig­
vis har noget med indkomsten at 
gøre. Der skabes sandsynligvis 
relativt høje indkomster inden 
for f.eks. de liberale erhverv, 
som generelt er velorganiserede 
og velformulerede, og som såle­
des ofte har haft held til at sikre 
119 
Kapitel 6 <- Socialbeskyttelse øg de selvstændige 
Tabel 11 —Social forsikringsdækning for selvstændige I Den Europæiske Union 
Pension Efterladte Invaliditet Sygesikring Sygedag- Arbejds- Moderskab Arbejd»- Børnetilskud 
penge skade løshed 
Belgien 
Danmark 
Tyskland Ja for 
flertallet, 
men en vis 
frivillighed 
Grækenland + 
Spanien + 
Frankrig + 
Irland + 
Italien + 
Luxembourg + 
Nederlandene + 
Østrig + 
Portugal + 
Finland + 
Sverige + 
UK + 
+ Dækning ydes Nej Kunstore 
risici 
Ja, men en Ja, ved 
vis medlemskab 
frivillighed af offentlig 
sygesikring 
+ Kun 
medlemmer 
af DCA Nej 
Kun et 
mindretal 
Frivilligt for 
landmænd 
og 
håndværkere 
Nej 
Landmænd 
Kunstore 
risici Nej 
Nej 
Nej 
+ 
Nej 
Kun 
frivillig Nej Nej 
Manuelle + 
arbejdere 
Ja alle + 
Nej Frivilligt 
Ja alle + 
Kun 
lejlighedsvis 
sygdom 
Frivilligt for 
landmænd 
Ja alle 
Nej Nej Nej Lavere 
for 1. barn 
Nej + 
Nej Nej 
Nej + 
Nej + 
Nej + 
Nej Landmænd 
+ + 
Nej + 
Nej + 
Nej + 
Nej, men 
fast ydelse 
Nej 
-120 
«il Kapitel 6- Socialbeskyttelse og de selvstændige 
bedre offentlig dækning på et 
tidligere tidspunkt end andre 
med et større behov. I nogle lan­
de er der imidlertid taget speci­
fikke skridt til at beskytte de 
økonomisk mest sårbare ved 
f.eks. at lade dem være omfattet 
af ordninger for lønmodtagere, 
mens det er blevet overladt and­
re selvstændige at organisere de­
res egen beskyttelse. 
Strukturen bag 
beskyttelsen 
Sociale beskyttelsesordninger for 
selvstændige er på en række må­
der forskellige i de 15 medlemsstater. 
Den ene yderlighed er systemer 
— i Danmark, Sverige, Irland, 
Luxembourg og Storbritannien — 
hvor selvstændige hører under de(n) 
samme socialsikringsordning (er) 
som lønmodtagere, den anden er 
systemer med særskilte foranstalt­
ninger for selvstændige i form af en 
række erhvervsordninger — som i 
Østrig, Frankrig, Italien, Spanien og 
Grækenland. Her imellem findes der 
systemer, hvor alle eller de fleste 
selvstændige hører under samme 
ordninger som lønmodtagere — som 
i Finland, Tyskland og Portugal — 
men hvor der er særskilte ordninger 
for nogle erhvervsgrupper (Især de 
liberale erhverv) og andre, hvor der 
enten er en særskilt ordning for de 
selvstændige (som i Belgien) eller en 
fælles ordning, hvor de selvstændige 
er udelukket fra visse ydelser (som i 
Nederlandene). 
Der skal yderligere bemærkes tre 
komplikationer. For det første er der 
i en række lande, hvor der for de 
flestes vedkommende er særskilte Tillægspensioner og selvstændige 
Sverige: Lønmodtagere kan føje yderligere 10% til deres pensioner via 
arbejdsgiverbaserede tiUægsordninger, men dette gælder ikke selvstændi­
ge. 
Danmark: 11994 var omkring 75% af lønmodtagerne over 22 år dækket 
af en tillægsordning finansieret gennem bidrag fra arbejdsgivere og ar­
bejdstagere. De, der bliver selvstændige, kan vælge at blive under ordnin­
gen, så længe de opfylder visse kriterier og betaler hele bidraget 11990 
benyttede kun 2,000 denne mulighed, sandsynligvis på grund af det høje 
bidrag i forhold til den beskedne pension. 
Nederlandene: Lønmodtagere er forpligtede til at deltage i en virksom-
hedsbaseret tillægspensionsordning. Obligatorisk medlemskab af tillægs-
pensionsordninger gælder også nogle selvstændige indenfor byggeriet og 
tilknyttede erhverv, og der findes en række ordninger for liberale erhverv. 
En anseelig del af de selvstændige har imidlertid ikke adgang til en 
tillægspension. 
Storbritannien: Lønmodtagere er forpligtede til medlemskab af enten den 
statslige, indkomstafhængige pensionsordning eller til en virksomhedsord­
ning eller til at bidrage til en personlig pensionsordning. De selvstændige 
har hverken adgang til stats- eller virksomhedsordningen, men de bliver 
opfordret, men ikke tvunget, til at træffe deres egne foranstalminger med 
hensyn til at oprette en personlig pension. 11992 havde 62% af de selv­
stændige mænd og 35% kvinder en personlig pensionsordning. 
foranstaltninger for selvstændige, 
visse grupper blandt dem, der er om­
fattet af den generelle ordning 
for lønmodtagere (som i Østrig, 
Grækenland og Tyskland). For det 
andet kan nogle foranstaltninger, 
selv hvor der er særskilte ordninger, 
være fælles for lønmodtagere 
og selvstændige eller for alle indbyg­
gere — såsom en national sundheds-
tjeneste, børnetilskud eller 
bistandshjælpsordninger (undtagen i 
Nederlandene, som har særlige ord­
ninger for selvstændige). For det 
tredje kan systemerne ændres på sigt 
— såsom i Luxembourg, hvor foran­
staltningerne tidligere var erhvervs-
baserede. 
Bortset fra disse strukturelle forskel­
le kan foranstaltninger for selvstæn­dige være forskellige og ofte mindre 
gunstige end for lønmodtagere (se 
tabel 11): 
- kun i Luxembourg er de selv­
stændige (siden 1994) dækket 
mod alle de samme risici som 
lønmodtagere; 
- mens social sikring for lønmod­
tagere næsten altid er obligato­
risk, kan den være frivillig for de 
selvstændige og derfor langt fra 
fuldstændig for mange risicis 
vedkommende; 
- selv om foranstaltningerne kan 
forekomme ens, kan ydelser til 
selvstændige eventuelt være éf 
fast beløb i stedet for indkom­
stafhængige og derfor gennem-
-121 
li 
Tilvejebringelse af grundpensioner til selvstændige 
Spanien: De fleste selvstændige kom ind i den obligatoriske pensionsord­
ning i 1970» og selvstændige i landbruget kom ind i 1975. Retten til fuld 
pension opnås efter 35 års bidrag, retten til 60% erhverves efter 15 år, og 
der lægges yderligere 2% til for hvert års bidrag herefter. De selvstændige 
kan vælge at betale et lavere eller højere bidrag med en tilsvarende reduk­
tion i pensionen, selv om det er muligt at skifte fra et lavere til et højere 
bidrag før 50-årsaldereo. 
Portugal: Pensionsordninger for selvstændige blev obligatoriske i 1977, 
For overhovedet at blive berettiget til nogen pension skal man have indbe­
talt bidrag i mindst 10 år, men for at opnå fuld pension skal man have 
indbetalt i 40 år. De selvstændige blev derfor pensionsberettigede fra 1987 
og frem, men i begyndelsen var pensionen lav (mindst 30% af indtjeningen 
og højst 80%). Der blev indført en mindstepension for dem, der havde betalt 
bidrag i et bestemt antal år. 
Irland: Der blev etableret en obligatorisk, lønafhængig socialforsikrings­
ordning for lønmodtagere i 1981, men de selvstændige kom først ind under 
ordningen i 1988. Der kræves 10 års medlemskab af ordningen og et 
minimumsantal bidrag for at bliveberettigettil en pension med et fast beløb, 
der udbetales fra det 66. år, således at de selvstændige først vil blive 
pensionsberettigede i 1998. Lavindkomstgrupper er afhængige af en 
trangsbestemt bistand 
Belgien: Den obligatoriske pensionsordning blev udvidet til selvstændige 
så tidligt som i 1956, men de var kun berettigede til et relativt lavt» fast 
pensionsbeløb, hvorimod lønmodtagerpensionen var indkomstamængig. I 
1984 blev pensionsberegningsmetoden for lønmodtagere og selvstændige 
harmoniseret, men kun i forhold til forsikringsårerne fra 1985 og frem. Hvis 
selvstændige indbetaler lave bidrag, betyder det imidlertid, at grundlaget 
for pensionsberegningen også er lavt. Bidragene bliver gradvist øget, og 
dette vil efterhånden hæve pensionsbeløbene, men det skønnes, at de stadig 
er betydeligt under beløbet for lønmodtagere mtå samme indtægt 11994 
blev mindstepensionen fastsat til samme niveau som det garanterede 
bistandsniveau for ældre. 
snitligt lavere, der kan være 
strengere kriterier for retten til 
ydelser, og karensperioderne kan 
være længere; 
- de ofte omfattende ydelser fra 
arbejdsgivere gælder naturligvis 
ikke for de selvstændige. 
Der har imidlertid i de seneste år 
fundet ændringer sted til gavn for de 
selvstændige i mange medlemssta­ter. Disse ændringer vil blive beskre­
vet i de følgende afsnit, hvor situatio­
nen inden for hvert hovedområde af 
socialbeskyttelsen vil blive gennem­
gået 
Alderspensioner 
I næsten alle medlemsstater er det 
obligatorisk for selvstændige, der tje­
ner nok til at betale bidrag, eller som er dækket sammen med andre i hen­
hold til en almen, skattefinansieret 
pensionsordning, at tegne forsikring 
for alderspension eller efterladtepen-
sion. Kun i Tyskland er der et frivil­
ligt element for de selvstændige, 
skønt næsten alle selv her er dækket 
Alligevel er pensionsniveauet for de 
selvstændige ofte lavere end for løn­
modtagere. Selv om der i mange 
medlemsstater er truffet foranstalt­
ninger med henblik på at ændre dette, 
vil det uundgåeligt tage tid, før disse 
får nogen mærkbar virkning. 
I fem medlemsstater er der en grund-
pension på et fast beløb for både løn­
modtagere og selvstændige, som er 
skattefinansieret i Danmark, Finland 
og Sverige og bidragsfinansieret i 
Nederlandene og Storbritannien, og 
som sædvanligvis er relativt lav. Her­
til kommer, at der både i Finland og 
Sverige er parallelle indkomstafhæn­
gige ordninger med samme metode 
til beregning af pensioner for både 
lønmodtagere og selvstændige. De 
bestræbelser, der er gjort for at for­
bedre pensionsindkomsten ved at 
udvikle tillægapensionsordninger 
omfatter imidlertid ikke altid selv­
stændige (se kasse). Desuden vil ud­
viklingen af disse øge muligheden 
for, at grundpensionen betragtes som 
mindre vigtig og således ikke blive 
forbedret hvilket vil bidrage til at 
skade de selvstændige, som er mere 
afhængige af den. 
I fire andre lande — Spanien, 
Portugal, Irland og Belgien — hvor 
pensioner er forsikringsbaserede og, 
med undtagelse af Irland, indkom­
stafhængige, betragtes udviklingen 
af statslige tillægspensioner ikke 
som nødvendig. Der er imidlertid 
problemer, på grund af at ordninger 
for selvstændige blev udviklet eller 
122-
Kapitel 6-Socialbeskyttelse og de selvstændige 
ændret relativt sent, og der er truffet 
forskellige foranstaltninger for at 
prøve at sikre en minimumspen-
sionsindkomst for selvstændige (se 
kasse). I modsætning til andre steder 
er der imidlertid ikke blevet brugt 
direkte statsstøtte til at højne pen-
sionsniveauet på kort sigt. På længe­
re sigt vil disse problemer løse sig 
selv, men indtil da vil de selvstændi­
ge generelt modtage relativt lave 
pensioner. 
I de andre medlemsstater blev der 
oprettet indkomstafhængige pensio­
ner på erhvervsbasis, skønt man i 
Luxembourg har skiftet til en mere 
ensartet ordning. Denne metode har 
også givet anledning til problemer og 
en række forsøg på at løse dem. 
I Frankrig førte økonomiske proble­
mer og lave pensioner inden for de 
forskellige ordninger for selvstændi­
ge — undtagen den for liberale 
erhverv •*— til, at ordninger for hånd­
værkere og handel og industri blev 
bragt på linie med hovedordningen 
for lønmodtagere for at give lige 
(indkomstafhængige) pensioner for 
lige bidrag, samtidig med at land­
mændenes ordning ogsåblev forbed­
ret, men stadig er bagud i forhold til 
de øvrige. Disse ændringer blev dels 
opnået gennem solidaritetsforan­
staltninger — statsstøtte i en årrække 
plus overførsel af ressourcer fra 
hovedordningen for lønmodtage­
re — og dels gennem øgede bidrag 
fra de selvstændige. I Frankrig findes 
der yderligere veludviklede tillægs-
pensionsordninger for både selv­
stændige og lønmodtagere, som for 
det meste er obligatoriske. 
I Italien blev de obligatoriske pen­
sionsordninger for selvstændige også 
etableret på erhvervsbasis. I 1995 blev de organisationer, der forvalter 
ordningerne for de liberale erhverv, 
privatiseret, omend de stadig er 
underlagt Arbejdsministeriet Som 
følge af privatiseringen blev de 
eneansvarlige for at sikre, at finansie­
ringen er afpasset pensionsf orpligtel-
serne, og staten er ikke længere 
forpligtet til at dække underskud. En 
reform, der overvejes aktivt, vil brin­
ge selvstændige uden for de traditio­
nelle erhverv, der ikke er omfattet 
— såsom freelancere og konsulen­
ter — ind under en obligatorisk for­
sikring. Den sigter også mod at få 
oprettet supplerende ordninger for 
selvstændige. I 1988 modtog de tid­
ligere selvstændige pensioner, der 
gennemsnitligt lå på blot 55-60% af 
tidligere lønmodtageres. I 1990 blev 
der udviklet reformer for at bringe 
denne skævhed til ophør, og man ind­
førte indkomstafhængige pensioner 
for selvstændige samt nye bidrags­
ordninger, men der vil uvægerlig gå 
en årrække, før disse vil slå helt igen­
nem. Der findes ikke tillægspensio­
ner i det italienske system. 
I Grækenland er alle i landbruget 
hvad enten de er lønmodtagere eller 
selvstændige, omfattet af samme 
ordning (OGA), mens selvstændige i 
byområderne, som betragtes som 
økonomisk sårbare (intet fast 
arbejdssted, enkeltpersoner, der kun 
arbejder for en virksomhed), dækkes 
af den anden større ordning for løn­
modtagere (IKA). De øvrige selv­
stændige erhvervsgrupper har deres 
egne ordninger, hvor der udbetales 
pensioner på forskellige niveauer. 
Tillægspensioner er obligatoriske i 
ordninger for lønmodtagere, hvori­
mod de er frivillige eller i mange 
tilfælde slet ikke findes i ordningerne 
for selvstændige. Historisk set har 
foranstaltningerne for selvstændige på mange måder været dårligere end 
for lønmodtagere, men i 1992 blev 
der vedtaget love med henblik på at 
rationalisere og forbedre ordninger­
ne for både lønmodtagere og selv­
stændige (herunder ikke medregnet 
landarbejdere og søfolk). Selv om 
der fortsat vil være separate ordnin­
ger for selvstændige, der kommer ind 
på arbejdsmarkedet fra 1993, findes 
der fælles ordninger med hensyn til 
bidrag og beregning af ydelser på 
linie med den generelle ordning 
(IKA). Virkningen på pensioner vil 
ikke være mærkbar i 15 år (mini­
mumsperioden for at opnå pensions­
rettigheder), men burde på langt sigt 
være til gavn for selvstændige. For 
personer, der betaler til den eksiste­
rende ordning, vil der blive iværksat 
en gradvis rationaliseringsproces, 
som i sidste ende skulle øge pen-
sionsniveauet 
I Tyskland er der obligatorisk pen­
sionsforsikring for alle lønmodtage­
re, men ikke for alle selvstændige, og 
tillægspensioner ikke er obligatori­
ske for nogen af grupperne. De 
liberale erhverv forvalter i vid 
udstrækning deres egen ordning, 
som sædvanligvis giver et højere 
pensionsniveau end de statslige ord­
ninger, mens der for landmænd er en 
obligatorisk, statsstøttet ordning, via 
hvilken der kun betales et fast pen­
sionsbeløb. Nogle selvstændige 
grupper—kunstnere journalister og 
håndværkere — er på den anden side 
integreret i lønmodtagernes ordning 
og modtager den samme pension 
mod lavere bidrag (håndværkere, 
herunder bygningsarbejdere, skal 
have været medlemmer af arbejdsta-
gerordningen i 18 år og kan så efter­
følgende være det frivilligt eller 
ansøge om at forlade ordningen). 
Selvstændige i andre erhverv samt 
123-
Kapitel 6 - Socialbeskyttelse og de selvstændige 
To eksempler på 
førtidspensions-
ordninger 
Sverige: Har en delpensions­
ordning, som efter det fyldte 
61. år giver både lønmodtage­
re og selvstændige mulighed 
for at nedtrappe arbejdstiden 
med en kompensation på 55 % 
af indtægtstabet op til et vist 
loft. De selvstændige behand­
les på samme grundlag som 
lønmodtagere og opfordres til 
at benytte denne ordning. 
Ordningen vil dog gradvist 
blive afskaffet efter 2000, 
hvor et nyt pensionssystem 
træder i kraft 
Finland: Landmænd mellem 
55 og 64, som holder helt op 
med at arbejde og overdrager 
gården til en yngre person, har 
ret til førtidspension i henhold 
til "generationssldtfæorcuiin-
gen". Hvis gården nedlægges, 
udbetales der en landbrugs-
nedlæggelsesydelse. Begge 
ordninger dækker også hu­
struer (eUer ægtemænd). 
de, der bliver selvstændige efter at 
have været lønmodtagere, kan søge 
om at blive optaget eller forblive i 
den obligatoriske forsikringsordning 
og opnå pension på lige fod med and­
re medlemmer. Alle andre selvstæn­
dige kan frivilligt tilmelde sig en 
ordning. 
I Østrig er der også — bortset fra 
visse mindre grupper af selvstændi­
ge, der er omfattet af den generelle 
ordning — erhvervsbaserede pen­
sionsordninger for selvstændige, og 
tillægspensionerne har mindre 
betydning. I Luxembourg, hvor der oprindelig 
var separate erhvervsbaserede 
ordninger for selvstændige, blev de 
liberale erhverv integreret i en løn­
modtagerordning i 1964, og for andre 
grupper blev der etableret en enkelt 
pensionsordning for ansatte og 
selvstændige i 1987. Skønt der i 
Luxembourg ikke er udviklet tillægs-
ordninger, er det efter en ændring for 
nylig blevet muligt at udskyde en 
pension til 68-årsalderen mod tre års 
ekstra bidrag for at få et højere beløb. 
Denne ændring er særlig nyttig for 
selvstændige. 
Førtidspensioner 
Der eksisterer førtidspensionsord-
ninger i 9 medlemsstater, som bortset 
fra Luxembourg er åbne for både 
selvstændige og lønmodtagere på no­
genlunde samme grundlag. 
Efterladte 
Med visse undtagelser (som for 
eksempel visse ordninger for land­
mænd, hvor enken overtager driften 
af gården) behandles enker (og nogle 
enkemænd) efter selvstændige, som 
betalte til en pensionsordning, lige­
som enker/enkemænd efter lønmod­
tagere (selv i Irland, hvor ordningen 
for selvstændige først startede i 1988, 
da der kun kræves tre års bidrag for 
at blive berettiget til en efterladtepen-
sion). 
I de fleste medlemsstater er det imid­
lertid mindre sandsynligt at enker 
efter selvstændige får tillægspensio­
ner, end at enker efter lønmodtagere 
får det. Eftersom efterladtepensioner 
sædvanligvis fastsættes i forhold til 
grundpensionen, vil det beløb, der udbetales i høj grad afhænge af 
niveauet for denne. 
Invaliditetsydelser 
I alle medlemsstater undtagen en, er 
de selvstændige omfattet af ordnin­
gerne for invaliditetsydelser. I Irland 
er de selvstændige undtagelsesvis 
ikke omfattet (the National Pensions 
Board gennemgik denne politik i 
1994, men anbefalede ikke nogen 
ændring). 
I ti lande er invahditetsordningen en 
del af eller forbundet med pensions­
ordningerne. Eftersom de forskellige 
metoder for beregning af ydelsen er 
komplicerede, er det vanskeligt at 
vurdere den selvstændiges situation i 
forhold til lønmodtagernes. I de 
fleste tilfælde er ydelserne afhængi­
ge af indkomsten, men i Danmark er 
der tale om faste beløb, der er baseret 
på socialpensionen. 
I fire lande — Spanien, Belgien, 
Nederlandene og Storbritannien — 
er invaliditetsydelser ikke knyttet til 
pensioner. I Belgien betales de kun 
ved fuldstændig og varig uarbejds­
dygtighed og til selvstændige i mod­
sætning til lønmodtagere med et fast 
beløb, som—indtil det blev sat op til 
samme niveau i 1994 — lå under 
niveauet for bistandshjælp. I Spanien 
er ydelserne derimod indkomstaf­
hængige. I Nederlandene sættes 
ydelserne for lønmodtagere i forhold 
til den normale indkomst, mens de 
for selvstændige sættes i forhold til 
mindstelønnen, selv om niveauet i 
begge tilfælde afhænger af graden af 
uarbejdsdygtighed (fra 15% og 
derover for arbejdstagere, fra 25% 
og derover for selvstændige). I 
Storbritannien er selvstændige om-
-124-
^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^SU^^^^^^^Ê^^^à0 
fattet af den nye, faste uarbejdsdyg-
tighedsydelse, der blev indført i april 
1995, på samme grundlag som løn­
modtagere. 
I de fleste medlemsstater betales 
ydelser for total uarbejdsdygtighed, 
hvor de selvstændige er ophørt med 
deres virksomhed og er ude af stand 
til at påtage sig noget andet arbejde. 
I Østrig er det gennem en ændring for 
nylig (1994) blevet muligt at betale 
en uarbejdsdygtighedsydelse, hvor 
en selvstændig over 50 år er ude af 
stand til at arbejde længere inden for 
deres erhverv, forudsat at et sådant 
arbejde er nødvendigt for, at 
forretningen kan fortsætte. I 
Storbritannien, Tyskland og 
Luxembourg findes der ingen ord­
ning for delvis uarbejdsdygtighed, 
hverken for arbejdstagere eller selv­
stændige. I nogle lande — Sverige, 
Italien, Portugal og Belgien — skal 
indtjeningsevnen være reduceret til 
en tredjedel eller derunder, af hvad 
den tidligere var (en fælles definition 
af total uarbejdsdygtighed), for at 
man er berettiget til ydelsen. 
I Frankrig og Spanien findes der ord­
ninger for delvis uarbejdsdygtighed, 
men de omfatter ikke selvstændige. I 
Danmark, Finland, Grækenland, 
Sverige og Nederlandene betales 
ydelser ved delvis uarbejdsdygtighed 
derimod til både selvstændige og løn­
modtagere. 
Arbejdsulykker og 
erhvervssygdomme 
I tilfælde af erhvervsbetingede ulyk­
ker og sygdomme varierer de selv­
stændiges situation meget, når man 
ser på hele Unionen. I Østrig, Sverige 
og for nylig også Luxembourg er der en obligatorisk sikring mod arbejds­
skader for alle, eller næsten alle 
(Østrig), selvstændige såvel som løn­
modtagere. I den anden ende af ska­
laen, Grækenland og Nederlandene, 
findes der ingen specifik ordning for 
arbejdsskader, som i stedet dækkes af 
de generelle invaliditetsordninger og 
i tilfælde af kortvarig uarbejdsdyg­
tighed af sygedagpenge. Disse gæl­
der imidlertid ikke for selvstændige i 
Nederlandene og kun for et mindretal 
af de selvstændige i Grækenland 
(personer, der er omfattet af den 
generelle (IKA) ordning for lønmod­
tagere, selv om ordningen for hånd­
værkere faktisk giver en vis dækning 
— fire måneder — ved arbejdsulyk­
ker). I tre lande, hvor der findes ord­
ninger for arbejdsulykker — Irland, 
Belgien og Storbritannien — dækker 
disse ikke de selvstændige, og i et 
fjerde land, Danmark, er de dækket, 
men kun hvis de arbejder på samme 
måde som lønmodtagere. I alle disse 
lande, bortset fra Irland, har de 
selvstændige imidlertid ret til syge­
dagpenge ved kortvarig uarbejds­
dygtighed (omend efter en vis 
karenstid som omtalt nedenfor). 
I andre dele af Unionen findes der 
mange forskellige ordninger. I Italien 
sættes der i ordningerne fokus på 
dem, der med størst sandsynlighed er 
udsat for erhvervsrisici — manuelle 
arbejdstagere — og selvstændige og 
lønmodtagere er dækket I adskillige 
andre lande er selvstændige i land­
bruget også omfattet: i Spanien, 
Finland og Tyskland er der obligato­
risk dækning for arbejdsskader, og i 
Frankrig for alle sundhedsudgifter 
som følge heraf, men det er frivilligt 
at tegne forsikring med henblik på 
udbetaling af kontante ydelser under 
uarbejdsdygtigheden. I Tyskland er 
der også obligatorisk forsikring for mange håndværkere og for en række 
arbejdstagere i fiskeriet, og her såvel 
som i Finland er der frivillig dækning 
for dem, der ikke er omfattet af andre 
ordninger. I Portugal kan de 
selvstændige vælge at betale et høje­
re bidrag, der giver ret til ydelser ved 
erhvervssygdom, men ikke ulykker. 
Hvor arbejdsskader er dækket sker 
det generelt på samme grundlag som 
for lønmodtagere undtagen i 
Frankrig, hvor den obligatoriske for­
sikring for Jønmodtagere dækker 
både omkostningerne til sygesikring 
og kontante ydelser og Portugal, hvor 
arbejdsulykker som nævnt ikke er 
omfattet. 
Behandling og 
sygedagpenge 
Det accepteres i de fleste medlems­
stater, at de selvstændige har behov 
for at få dækket omkostningerne til 
behandling i samme grad som løn­
modtagere. Dette opnås enten gen­
nem en national sundhedstjeneste, 
som er åben for alle indbyggere eller 
gennem obligatorisk sygesikring. 
Tyskland er imidlertid en undtagelse, 
idet der her er tale om en blanding af 
obligatorisk og frivillig, offentlig og 
privat sygesikring, som tilsammen 
dækker næsten alle. 
I de fleste medlemsstater har de 
selvstændige samme adgang til dæk­
ning af behandlingsudgifter som løn­
modtagere. Der er tre undtagelser 
— Nederlandene, hvor de selvstæn­
dige forventes at tegne en privat 
sygeforsikring, men hvor ekstraordi­
nære udgifter til medicin dækkes af 
den generelle sikringsordning for 
alle landets borgere, og i Belgien og 
Frankrig, hvor små risici (typisk kon­
sultationer hos lægen) er udelukket 
-125 
Kapitel 6-Socialbeskyttelse og de selvstændige ; iiØ§^^f^%^':^'' '<#"-;'''"i- ' ' - -v:-",& - "':' 
for selvstændige. (I Belgien findes 
der en statsstøttet, frivillig forsik­
ringsordning, der dækker små risici, 
men den bruges ikke meget, især ikke 
af yngre selvstændige). I alle tre lan­
de diskuteres en politisk ændring for 
at bringe dækningen for selvstændi­
ge på linie med den for lønmodtage­
re. 
Der er større variation i politikken på 
sygedagpengeområdet. I fire lande 
— Frankrig, Irland, Italien og 
Nederlandene — er de selvstændige 
udelukket fra socialsikringsordnin­
gerne for disse ydelser. I Grækenland 
er kun de selvstændige, der er dækket 
af den generelle ordning for lønmod­
tagere (IKA), berettigede til at få 
sygedagpenge, mens der i Østrig kun 
er adgang til frivillig forsikringsdæk­
ning. Andre steder er de selvstændi­
ge, for så vidt angår kortvarig 
uarbejdsdygtighed, i vid udstræk­
ning dækket af obligatoriske social-
sikringsordninger. I Tyskland 
modtager syge landmænd en drifts­
støtte til dækning af omkostningerne 
ved en afløser, mens andre selvstæn­
dige, der er dækket af offentlig 
sygesikring, har ret til indkomstaf­
hængige ydelser på samme grundlag 
som lønmodtagere. I Spanien, 
Finland og Luxembourg betales 
sygedagpenge også af sygesikringen 
og i Danmark, Belgien, Portugal, 
Sverige og Storbritannien i henhold 
til særlige ordninger (i 1995 indførte 
Storbritannien uarbejdsdygtigheds-
ydelser, som dækker både invaliditet 
og sygdom, men det ændrer ikke de 
selvstændiges situation). I Portugal 
og Spanien kan de selvstændige 
vælge ikke at udnytte deres ret til 
sygedagpenge. I Portugal mister de, 
der betaler lavere bidrag, retten til 
sygedagpenge, mens man i Spanien kan frasige sig retten i tre år ad gan­
gen til gengæld for nedsatte bidrag. 
Der er imidlertid forskelle i lønmod­
tageres og selvstændiges rettigheder 
— selv om en for nylig er blevet 
fjernet i Luxembourg, hvor man har 
erstattet en lav, fast ydelse med en 
indkomstrelateret ydelse. Den vig­
tigste forskel vedrører karenstiden, 
indtil ydelsen kommer til udbetaling, 
som typisk er tre dage eller derunder 
for lønmodtagere, men 10 dage for 
selvstændige i Grækenland under 
IKA-ordningen, 15 dage i Spanien, 
3 uger i Danmark, 60 dage i Portugal 
og 3 måneder i Luxembourg og 
Belgien. I Danmark kan frivillige 
forsikringsordninger dække denne 
karensperiode, men kun 20% af de 
selvstændige betalte et supplerende 
beløb hertil i 1991. Storbritannien og 
Sverige (undtagen i sidstnævnte til­
fælde, hvor de har valgt 33 eller 
99 dage til gengæld for lavere bi­
drag) er karenstiden imidlertid den 
samme for selvstændige og 
lønmodtagere (typisk tre dage i 
Storbritannien, en dag i Sverige). I 
Portugal er den længste periode, hvor 
der kan betales sygedagpenge, imid­
lertid 365 dage for selvstændige mod 
1095 dage (tre år) for lønmodtagere. 
Barselsorlov 
I alle medlemsstater undtagen Irland, 
hvor ydelsen er begrænset til løn­
modtagere, har selvstændige kvinder 
ret til moderskabsydelser, selv om 
der er en række markante forskelle 
sammenlignet med lønmodtagernes 
forhold. 
I Finland, Sverige, Portugal og 
Spanien har selvstændige kvinder i 
nogen tid været underlagt de samme betingelser for at opnå ret til ydelse, 
den samme takst og samme beta-
lingsperiode som lønmodtagere (se 
kapitel 8 for nærmere oplysninger), 
mens det samme har gjort sig gæl­
dende i Luxembourg siden 1994. 
1 fire andre lande er barselsorloven 
for selvstændige kvinder den samme 
som for lønmodtagere, men der er 
forskelle i andre regler. I Danmark er 
ydelsesbeløbet og den periode, den 
udbetales (28 uger), den samme for 
begge grupper, men karenstiden, in­
den man kan modtage ydelse, er dob-
belt så lang for selvstændige 
(6 måneder) (mod 13 uger). I 
Tyskland, hvor moderskabsydelser 
er inkluderet i sygesikringen for selv­
stændige kvinder, der er dækket, er 
betingelserne for at opnå ret til ydel­
ser de samme som for lønmodtagere, 
og det samme gælder retten til orlov. 
Mens ydelserne for kvindelige løn­
modtagere imidlertid er hg med net­
tolønnen op til et maksimalt beløb, 
hvorefter arbejdsgiveren normalt 
dækker underskuddet hvis ydelsen 
ligger under den normale løn, modta­
ger selvstændige kvinder 80% af den 
tidligere bruttoindkomst op til et 
maksimalt beløb svarende til den tid­
ligere nettoindkomst, uden at der er 
en arbejdsgiver til at dække forskel­
len. En lille (og ukendt) del af de 
selvstændige er ikke dækket af syge­
sikringen. I Italien, hvor betingelser-
ne for at få ret til ydelse og 
orlovslængden er ens for lønmodta­
gere og selvstændige, er ydelsesbelø­
bet for førstnævnte 80% af den 
tidligere indkomst, men for de fleste 
af dem betyder det at de får 80% af 
den overenskomstmæssige mindste­
løn for ufaglærte arbejdere inden for 
deres sektor, mens kvinder i liberale 
erhverv får en tolvtedel af deres op­
givne årlige indkomster (beregnet 
-126-
Kapitel 6 ~ Soclalbeskyttelse og de selvstændige 
som et gennemsnit for de seneste to 
år). For nogle selvstændige kvinder, 
freelancere og nogle i nyere erhverv, 
findes der imidlertid ingen dækning. 
I Østrig er der særskilte moderskabs­
ordninger for kvindelige lønmodta­
gere og selvstændige kvinder. Mens 
lønmodtagere får fuld betaling i 
16 uger (omkostiiingerne deles mel­
lem arbejdsgiverne og sygesikrin­
gen), har de selvstændige ret til en 
stedfortræder i op til 16 uger eller 
— hvis en sådan person ikke kan fin­
des — en fast ydelse i stedet. 
I Storbritannien er ordningerne kom­
plicerede, og der blev gennemført 
ændringer i 1994 for at opfylde Fæl­
lesskabets krav (direktivet om gravi­
de arbejdstagere, 92/85/EØF), som 
kun gælder for lønmodtagere. Ydel-
sesperioden er uforandret og er den 
samme for både lønmodtagere og 
selvstændige, der tjener nok til at 
bidrage til sygesikringen. Efter æn­
dringerne har alle kvindelige løn­
modtagere, der har arbejdet for den 
samme arbejdsgiver i mindst seks 
måneder, ret til seks ugers Statutory 
Maternity Pay (SMP) på 90% af ind­
komsten og 12 uger på en ny og hø­
jere fast sats. Selvstændige kvinder 
og andre lønmodtagere får en moder-
skabsydelse, forudsat at de opfylder 
bidragsbetingelserne (seks måneders 
bidrag i de forudgående 66 uger), 
men denne ydelse udbetale? til løn­
modtagere i henhold til den nye og 
højere faste SMP-sats, hvorimod sat­
sen for selvstændige er forblevet 
uforandret (15% mindre). Situatio­
nen for alle lønmodtagere er forbed­
ret, og derfor er kløften mellem dem 
og de selvstændige blevet større. 
I de fire resterende lande finder man 
forskellige ordninger. I Nederlande­
ne er de væsentligste træk og rettig­heder ens for både lønmodtagere og 
selvstændige, men førstnævnte er 
obligatorisk dækket af sygesikrin­
gen, og for dem er betalingen til 
offentlige eller private forsikrings­
ordninger frivillig. En undersøgelse 
fra 1992 viste, at kun 1% af de selv­
stændige kvinder og ulønnede, med­
hjælpende hustruer under 40 år 
havde tegnet en sådan forsikring. 
Flertallet var ikke engang klar over, 
at den eksisterede. I Grækenland har 
selvstændige kvinder kun ret til en 
ydelse, hvis de betaler til den gene­
relle IKA-ordning efter de samme 
rettighedsgivende betingelser som 
lønmodtagere og samme ydelsesni­
veau, men uden nogen ekstrabetaling 
som i tilfælde af lønmodtagere, der er 
dækket af OAED-ordningen. Kvin­
der under andre ordninger for selv­
stændige kan få et engangsbeløb af 
forskellig størrelse, men ikke nok til 
at dække udgifterne ved barselsor­
lov, og i nogle tilfælde får de overho­
vedet ingenting. I Belgien, hvor 
optjeningsperioden for ydelsesberet-
tigelse er den samme for lønmodta­
gere og selvstændige, har kvindelige 
lønmodtagere ret til 15 ugers orlov og 
til indkomstafhængige ydelser, hvo­
rimod selvstændige kvinder kun får 
et lavt fast beløb og forventes at hol­
de barselsorlov i bare 3 uger. 
I Frankrig er ordningen for selvstæn­
dige kvinder for nylig blevet revide­
ret og er derfor særlig interessant. 
Kvindelige lønmodtagere, der opfyl­
der betingelserne, har ret til 16 ugers 
orlov til 84% af lønnen (op til et 
maksimalt beløb) med forhøjelser 
under særlige omstændigheder. Ind­
til 1995 havde selvstændige kvinder 
ret til et fast beløb (på en uges mini­
mumsløn) som delvis kompensation 
for nedsat aktivitet. I modsætning til 
lønmodtagere blev det ikke krævet, Den nye 
sikringsordning 
for langtidspleje 
i Tyskland 
Den nye sikimgsordning ved 
langvarig pleje til dækning af 
plejebehov på grund af svage­
lighed eller invaliditet blev 
vedtaget i januar 1994 og trådte 
ikrafti 1995, Dækning aflang­
varig pleje er obligatorisk ikke 
blot for*lønmodtagere under 
den statslige sygesikringsord­
ning, men også for selvstændi­
ge underprivate ordninger. Det 
store flertal af selvstændige er 
derfor omfattet af den nye ord­
ning (se kapitel 7 for nærmere 
oplysninger herom). 
at de holdt op med at arbejde, selv om 
der — for at opmuntre dem til at gøre 
det — kunne udbetales et suppleren­
de beløb, på højde med minimums-
lønnen, til dækning af en 
stedfortræder i op til 28 dage med 
mulighed forforlængelse under visse 
omstændigheder. Råd fra lægerne 
fremmede foranstaltninger med det 
formål at få selvstændige kvinder til 
at holde op med at arbejde i en læn­
gere periode end de 14 dage, de gen­
nemsnitligt holdt fri. I henhold til den 
nye ordning er det faste beløb som 
kompensation for nedsat aktivitet 
blevet fordoblet og en ny ugentlig 
ydelse bliver også udbetalt men kun 
på betingelse af at kvinden holder op 
med at arbejde. Denne ydelse udgør 
et fast beløb (i stedet for indkomstaf­
hængigt som for lønmodtagere) med 
det formål at favorisere lavindkomst­
grupper og vil normalt kun blive ud­
betalt i 30 dage, men hvis der findes 
lægelige begrundelser herfor, kan 
127 
K^^^H^H^^^^HG^^^^I^^HIIHI^H^^^^H^M 
Børnetilskud og 
selvstændige 
Belgien: Der har siden 1976 
været en gradvis bevægelse 
hen imod ligebehandling af 
lønmodtagere og selvstændi­
ge ved først at give selvstæn­
dige ret til tilskud, men til en 
lavere sats og siden ved trin­
vis at sætte denne op til den 
sats, der gælder for lønmodta­
gere. Der findes nu kun én 
forskel med hensyn til det før­
ste barn, hvor den selvstændi­
ge modtager et meget lavere 
beløb, men det overvejes nu at 
foretage ændringer for at rette 
op på dette. 
Italien: Det store flertal af 
selvstændige er ikke omfattet 
af den generelle ordning, 
skønt der i nogle tilfælde be­
tales tilskud til landmænd og 
selvstændige, der har trukket 
$ig tilbage. 
Grækenland: De selvstæn­
dige er ikke omfattet af den 
generelle ordning, men kan i 
henhold til en særlig ordning 
få ret til børnetilskud til det 
tredje barn og dl bistand dl 
mødre, som har fire børn eller 
derover. 
perioden være dobbelt eller tre gange 
så lang. Selv når perioden er længst, 
er den imidlertid kortere end mini­
mumsperioden for lønmodtagere 
—16 uger. 
Kort sagt har kvinder på tidspunktet 
omkring en fødsel tre behov: til­
strækkelig fritid til at beskytte mode­
rens og barnets helbred, tilstrækkelig 
erstatning for tabt arbejdsfortjeneste 
og tilstrækkelig jobsikring. Hvad an­
går lønmodtagere, er disse behov i stort omfang blevet anerkendt og 
imødekommet i alle medlemsstater, 
men for selvstændige kvinder er det­
te i langt mindre grad tilfældet. 
Desuden kunne det se ud som om, at 
der er blevet forsket meget lidt i kon­
sekvenserne af en fødsel for selv-
stændige kvinder og deres 
virksomhed og kun begrænset poli­
tisk diskussion (undtagen i Frankrig) 
om den mest passende måde, hvorpå 
situationen kan forbedres. 
Arbejdsløshedsydelser 
I 11 af de 15 medlemsstater er de 
selvstændige ikke dækket af social­
sikringen mod arbejdsløshed (skønt 
der i Irland og Storbritannien er ord­
ninger for de få selvstændige fiske­
re), delvis på grund af det, der 
opfattes som vanskeligheder ved at 
skaffe dækning i praksis. Disse van­
skeligheder vedrører især proble­
merne med at finde ud af, om nogen 
virkelig bliver arbejdsløs, i den for­
stand at virksomheden er gået fallit 
eller om forretningen er blevet lukket 
frivilligt, eller om den fortsætter med 
at eksistere, hvorvidt manglende 
igangværende kontrakter bør betrag­
tes som ensbetydende med arbejds­
løshed, og i så fald i hvor lang en 
periode. Det sidstnævnte tilfælde er 
særlig vanskeligt i tilfælde af sæson­
arbejde. 
Som det anføres nedenfor, har selv­
stændige i visse tilfælde ret til 
bistandshjælp i mange lande, hvor 
der ikke findes socialsikring mod 
arbejdsløshed. 
I de fire medlemsstater, hvor der 
er beskyttelse — Luxembourg, 
Danmark, Sverige og Finland — har 
man været nødt til at se disse proble­mer i øjnene og på en eller anden 
måde løse dem. 
I Luxembourg blev ordningen for 
selvstændige indført i 1976, og den 
finansieres ligesom den parallelle 
ordning for lønmodtagere over skat­
terne. For at blive understøttelsesbe-
rettiget skal den selvstændige have 
indbetalt bidrag til en pensionskasse 
i mindst 5 år (under ekstraordinære 
omstændigheder kan denne periode 
reduceres til 12.måneder). Der er in­
gen ydelser i forbindelse med tidsbe-
grænset arbejdsløshed i en 
eksisterende virksomhed. Den på­
gældende person skal have lukket 
virksomheden på grund af økonomi­
ske eller finansielle vanskeligheder 
og skal opfylde alle de normale regler 
for at modtage arbejdsløshedsunder­
støttelse, hvilket har til formål at 
sikre, at der ikke udbetales understøt­
telse til frivilligt arbejdsløse. 
I Danmark (hvor ordningen også 
stammer fra 1976) var der oprinde­
ligt regler for at imødegå frivillig ar­
bejdsløshed, men disse blev trukket 
tilbage for at untfgå at lægge pres på 
ansøgere om understøttelse om at 
fortsætte en forretning, der ikke var 
økonomisk levedygtig. For ligeledes 
at undgå at støtte uøkonomiske virk­
somheder har man vedtaget en snæ­
ver definition af arbejdsløshed, hvor 
virksomheder bliver drevet videre. 
Arbejdsløshedsunderstøttelse sker i 
Danmark gennem arbejdsløsheds-
forsikringskasser, som man frivilligt 
kan være medlem af, og som for 
de selvstændiges vedkommende, 
finansieres gennem deres bidrag 
samt støtte fra staten (som for ar­
bejdstagere). For at få understøttelse 
skal den pågældende have betalt kon­
tingent til en arbejdsløshedskasse i 
-128-
lïillïIlM 
mindst 12 måneder på samme måde 
som lønmodtagere eller have gen­
nemgået en periode med relevant ud­
dannelse og skal normalt være ophørt 
med at drive forretning. Siden 1990 
er midlertidige afbrydelser for virk­
somheder blevet dækket, som for ek­
sempel når der har været brand eller 
oversvømmelse eller på grund af dår­
ligt vejr. Der kan så kun betales un­
derstøttelse i 13 uger sammenlignet 
med op til 30 måneder, når forret­
ningsdriften er ophørt fuldstændigt 
(eller for en arbejdsløs lønmodtager). 
En nyere reform (1994) sætter også 
personer i stand til at kombinere an­
sættelse og selvstændig virksomhed 
og samtidig få ret til understøttelse, 
hvilket således udfylder et uhensigts­
mæssigt hul i ordningen. I 1991 
havde omkring halvdelen af de selv­
stændige meldt sig ind i en arbejds­
løshedskasse. 
I Sverige, hvor ordningen blev etab­
leret i I960'erne, og hvor der også er 
frivillige arbejdsløshedskasser, der 
finansieres som i Danmark, er om­
kring 140.000 selvstændige (omtrent 
en tredjedel) medlemmer af en a-
kasse. For at blive berettiget til un­
derstøttelse skal den pågældende 
have betalt kontingent i 24 måneder 
(sammenlignet med 12 måneder for 
en lønmodtager), opfylde regler om 
at være arbejdssøgende og i de fleste 
tilfælde være ophørt med at drive 
virksomhed, selv om der er en vis 
dækning for betaling af understøttel­
se, hvis virksomheden kommer ud 
for midlertidige afbrydelser. 
I Finland er arbejdsløshedskasser be­
grænset til lønmodtagere, men der 
findes en særskilt ordning, der sikrer 
en fast understøttelse til selvstændige 
samt nye arbejdstagere på arbejds­
markedet. Man overvejer aktivt at etablere en arbejdsløshedskasse for 
selvstændige, der skal udbetale ind­
komstafhængig understøttelse som 
til lønmodtagere. 
Børnetilskud 
Der betales børnetilskud til alle eller 
næsten alle familier, der har forsør­
gerpligt over for børn i Unionen. 
Skønt de selvstændige oprindelig 
ofte ikke fik børnetilskud, modtager 
de det nu på samme måde og med 
samme beløb som lønmodtagerfami­
lier i alle medlemsstater undtagen tre. 
I et af disse tre lande — Belgien — 
er de fleste af forskellene endvidere 
blevet fjernet, og der overvejes en 
politik med fuldstændig ligebehand­
ling. I de andre to, Grækenland og 
Italien (hvor kun landmænd modta­
ger ydelser), er der imidlertid kun 
begrænset offentlig debat om at for­
bedre situationen for selvstændige 
(se kasse). 
Bistandshjælp 
Selvstændige, hvis indkomst falder 
til under et vist grundniveau, har i de 
fleste medlemsstater adgang til 
bistandshjælp med undtagelse af 
Grækenland og Portugal, hvor der 
ikke findes nationale eller lokale støt­
tebestemmelser. Da ydelser i forbin­
delse med arbejdsløshed eller 
midlertidig uarbejdsdygtighed på 
grund af sygdom er de mest alminde­
lige huller i socialsikringen for selv-
stændige, er deres adgang til 
socialbistand under disse to forhold 
af særlig interesse. Arbejdsløshed 
111 medlemsstater har selvstændige, 
hvis virksomheder går konkurs ret til 
bistandshjælp, hvis de har utilstræk­
kelige midler, og hvis de opfylder de 
betingelser, der gælder for arbejds­
løshedsunderstøttelse, hvorimod de i 
Spanien og Italien eventuelt kan fa 
indkomststøtte fra regionerne. 
Hvis de selvstændige imidlertid 
kommer ud for en midlertidig afbry­
delse i indkomsterne fra en igangvæ­
rende virksomhed, som nedsætter 
deres indkomst, så den kommer un­
der bistandshjælpsniveau, eller hvis 
deres indkomster normalt er lavere 
end denne, er der ingen sikkerhed for, 
at de vil modtage bistandshjælp. Si­
tuationen er endnu mindre klar i 
Spanien og Italien, hvor regionerne 
har deres egne regler og ordninger, 
eller i Sverige, hvor bistanden admi­
nistreres lokalt (selv om det ser ud til, 
at selvstændige normalt ikke vil kun­
ne forvente at modtage bistand under 
disse omstændigheder). I Finland de­
rimod, hvor bistandshjælpen admini­
streres af kdmmunerne, som har en 
betydelig frihed, er der adgang til 
støtte for selvstændige i perioder 
med lave indkomster eller afbrydel­
ser af vkksornhedsdriften, idet hvert 
enkelt tilfælde skal vurderes efter 
omstændighederne, og her er den nu­
værende indkomst det vigtigste krite­
rium (skønt indkomsten for det 
foregående år også kan tages i be­
tragtning). Det er først under den se­
neste økonomiske lavkonjunktur, at 
behandlingen af de selvstændige rej­
ste spørgsmålet om bistandshjælp. 
I Belgien, Irland, Luxembourg og 
Nederlandene kan man sædvanligvis 
også få bistand i forbindelse med 
kortvarig arbejdsløshed, hvis den 
129 
Kapitel 6 a^^^é^^;^^": ^U w-' •-• .''tø-.;' i: .-, 
eksisterende indkomst falder under 
et minimumsniveau, selv om bistan­
den i Belgien (Minimex) ikke kan 
udbetales som støtte til en virksom­
hed under konkursbehandling, og i 
Nederlandene skal bistanden i nogle 
tilfælde betales tilbage. 
I Danmark vil der sædvanhgvis ikke 
være adgang til bistandshjælp, med 
mindre der er en helt klar grund til 
afbrydelsen i indkomsterne — for 
eksempel en fisker, hvis båd er til 
reparation. Hvis virksomheder kom­
mer ud for en kortvarig tilbagegang 
eller er ude for periodiske eller struk­
turelle fald i indtægterne, vil der ikke 
blive udbetalt bistandshjælp, før 
virksomhedsdriften er fuldstændig 
ophørt. 
I Frankrig har selvstændige ret til 
Revenu Minimum d'Insertion (RMI) 
— den væsentligste bistandshjælp 
for arbejdsløse — så længe de ikke 
beskæftiger ansatte. Vurderingen 
baseres ikke på den aktuelle ind­
komst men for landbrugere på det 
dyrkede areal og for andre på virk­
somhedens hidtidige omsætning. 
RMI er derfor ikke udformet til at 
dække kortvarige indtjeningsafbry-
delser. 
I Storbritannien ydes der ingen 
bistand, når afbrydelsen i indtjenin­
gen betragtes som en del af det nor-
male driftsmønster — hvor 
virksomheden er sæsonbetonet, 
baseret på en række på hinanden føl­
gende kortfristede kontrakter eller er 
underlagt midlertidig nedgang. De, 
der får arbejdet afbrudt af eksterne 
faktorer såsom dårligt vejr, kan få ret 
til bistandshjælp, selv om trangskri-
terierne sædvanligvis vil være base­
ret på indtjeningen gennem de 
seneste 12 måneder, hvilket generelt udelukker mange selvstændige fra at 
modtage bistandshjælp til at dække 
kortvarige behov. 
I Østrig udbetales bistandshjælp kun 
til personer uden nogen indkomst 
eller formue, således at de selvstæn­
dige, der oplever kortvarig arbejds­
løshed i en eksisterende virksomhed, 
ikke har ret til støtte. 
Kortvarig 
uarbejdsdygtighed 
Som anført ovenfor er der mange 
huller i socialbeskyttelsen mod kort­
varig uarbejdsdygtighed, idet der i 
nogle medlemsstater slet ikke er no­
gen dækning og lange karenstider i 
andre. Der er også forskelle mellem 
landene hvad angår retten til 
bistandshjælp under disse omstæn­
digheder. Igen er situationen i Italien 
og Spanien, hvor bistanden admini­
streres på regionalt plan, både for­
skellig fra de andre steder og uklar. 
I Frankrig har selvstændige ikke ret 
til bistandshjælp, hvis de ikke er i 
stand til at arbejde i kortere perioder, 
men forventes at tegne private forsik­
ringer for at dække denne risiko. I 
Østrig er situationen den samme. 
I Belgien, Danmark, Luxembourg, 
Sverige og Nederlandene betales der 
bistandshjælp på grundlag af anslået 
indkomst under karensperioder i for­
bindelse med socialsikring for uar­
bejdsdygtighed. Det er også tilfældet 
i Tyskland, hvor ikke alle selvstæn­
dige har ret til sygedagpenge. I 
Finland kan de selvstændige, hvis de 
ikke har nogen indkomst kræve et 
minimumsbeløb i sygedagpenge 
eventuelt suppleret med bistands­hjælp, hvis der for eksempel er ekstra 
udgifter forbundet med sygdommen. 
For Irland findes der kun få oplysnin­
ger om, hvordan selvstændiges krav 
om bistandshjælp bliver behandlet. 
Ifølge en rapport fra 1991 er dette 
"noget af et gråt område uden speci­
fik dækning og uden sikkerhed 
vedrørende rettigheder". I 1994 an­
befalede The National Pensions 
Board en ny trangsbestemt ydelse til 
selvstændige både for kortvarig uar­
bejdsdygtighed og langvarig invali­
ditet, og dette overvejes i øjeblikket 
af regeringen. 
I Storbritannien skal personer, der 
kræver bistand, ikke blot bevise, at 
deres aktuelle indkomst ligger under 
et minimumsniveau, men også at der 
er tale om et brud på det normale 
indtjeningsmønster som følge af uar­
bejdsdygtighed, hvilket i praksis be­
tyder, at de har arbejdet under 
16 timer om ugen, sædvanligvis be­
regnet som et gennemsnit af det fore­
gående år, og at virksomheden ikke 
længere er i gang. Dette udelukker i 
praksis de selvstændige fra at modta­
ge bistand i kortere uarbejdsdygtig-
hedsperioder. 
Ulønnede, 
medhjælpende 
familiemedlemmer 
Ulønnede, medhjælpende familie­
medlemmer omfatter hustruer, børn 
og andre af den selvstændiges slægt­
ninge, der ikke får betaling for deres 
arbejde som sådan, men som eventu­
elt forsørges af den pågældende. 
I 1994 var der 3,3 mio. ulønnede, 
medhjælpende familiemedlemmer i 
Unionen, eksklusive de nye med-
-130-
^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^S^^^^^^^^^^^ø° 
lemsstater, hvilket var et fald fra 
3,7 mio. i 1990 og 4,4 mio. i 1986. 
Det relative antal er imidlertid langt 
højere i de sydlige medlemsstater 
end i den nordlige del af Unionen. 
Godt og vel halvdelen (56%) boede i 
1994 i kun tre medlemsstater 
- Grækenland, Spanien og 
Italien — og 43% arbejdede i land­
bruget Omkring 70% i Unionen som 
helhed var kvinder, selv om andelen 
i Irland (53%) og de fleste sydlige 
medlemsstater (med undtagelse af 
Grækenland) var lavere (omkring 
60%). 
Disse personer er dækket af socialbe­
skyttelsessystemer, omend de har en 
mere begrænset beskyttelse end and­
re arbejdstagere: 
- deres sygesikringsudgifter dækkes 
i lande med en national sundheds­
tjeneste — Danmark, Finland, 
Sverige, Italien, Spanien, 
Portugal, Irland og Storbritannien, 
mens hustruer andre steder vil 
være dækket af deres mands syge­
forsikring, ligesom muligvis andre 
farniliemedlémmer vil være det; 
- de har ret til pensioner, efterlad­
te- og invaliditetsydelser (og i 
nogle områder sygedagpenge) 
i lande, hvor disse dækker 
alle indbyggere — D'inmark, 
Nederlandene, Finland og 
Sverige. Der vil typisk være tale 
om minimumsbetalinger, selv 
om der i Finland er mulighed for 
at blive medlem af en ordning 
for selvstændige; 
- i Storbritannien findes der en 
såkaldt Severe Disablement Al­
lowance, som ikke er bidragsaf-
hængig (og som udbetales med en lavere sats end selve Incapa­
city Benefit); 
- i Luxembourg og Tyskland kan 
de få ret til arbejdsskadeserstat-
ning (skønt dækningen ikke altid 
er obligatorisk); 
- i Luxembourg og Finland er de 
berettigede til moderskabsydel­
ser (der betales via en generel 
ordning) ligesom i Danmark og 
Frankrig, hvis de er ulønnede 
hustruer; 
- undtagen i Grækenland og 
Portugal er de berettigede til 
bistandshjælp på samme måde 
som andre indbyggere, men 
hvad angår hustruer, kun hvis 
deres egen og ægtefællens fælles 
indkomst kommer under et mini­
mumsniveau. 
I andre tilfælde er ulønnede, med­
hjælpende hustruer nødt til at satse på 
afledte rettigheder, og der er ikke 
adgang til ydelser for andre ulønnede 
familiearbejdstagere (se dog kasse 
om to nylige udviklinger i Frankrig 
og Italien). 
Den private 
forsikrings rolle 
Hvis de selvstændige ikke er dækket 
af statslige ordninger, er deres eneste 
mulighed at tegne en privat forsik­
ring, hvis de ønsker at være beskyttet 
mod visse risici. Der argumenteres 
rent faktisk undertiden for, at mang­
lende statslig beskyttelse ikke bety-
der noget videre, fordi de 
selvstændige altid kan tegne en privat 
forsikring. Uheldigvis hæmmes dis­
kussionen af dette spørgsmål af 
manglende data om antallet af forsik-Udvikling 
i politikken 
vedrørende 
ulønnede, 
medhjælpende 
familiemedlemmer i 
Frankrig og Italien 
Frankrig: I henhold til den 
lovgivning, der blev vedtaget 
i 1994, kan en selvstændig 
håndværkers eller handlen­
des medhjælpende ægtefælle, 
som har deltidsarbejde hos 
en anden arbejdsgiver end 
sin mand, foretage frivillige 
indbetalinger til en pensions­
kasse for at supplere sin 
pensionsret i henhold til 
den såkaldte Régime général 
(som hun erhverver via sit 
deltidsjob). 
Italien: 11995 afsagde forfat­
ningsdomstolen kendelse om, 
at "arbejde, der udføres i fami­
lien — Î betragtning af den 
sociale og også økonomiske 
værdi, det har — falder inden 
for forfatningens artikel 35, i 
henhpidJlJhvilken der garante­
res beskyttelse af arbejde under 
alle former". Denne kendelse 
er blevet hilst velkommen 
som en formel anerkendelse af 
husmødre som arbejdstagere, 
hvilket således tilvejebringer 
et juridisk grundlag tor hus­
moderforeningernes krav om 
socialsikringsydelser. Den kan 
Ugeledes betragtes som en mu­
lighed for at forbedre ulønnede, 
medhjælpende hustruers situa­
tion. 
rede, prærmeonikostningerne, ydel­
sernes størrelse samt omfanget af 
skattebegunstigelser. I bedste fald er 
det derfor kun muligt at fremsætte 
-131 -
Kapitel6-Socialbeskyttelse og de -^ë$k^¥0^'-,' 
De selvstændige og sociale bidrag 
Eftersom forpligtelserne til at betale skat og sociale bidrag generelt er 
mindre, er det et fælles problem i de fleste medlemsstater at identificere de 
personer, der virkelig er selvstændige og skille dem ud fra dem, der rent 
faktisk er lønmodtagere. Problemet ser ud til især at være fremherskende i 
lande, hvor arbejdsgiverbidragene er relativt høje, og hvor der er et tilsva­
rende stærkt incitament til at undgå at betale disse ved at udlicitere arbejde 
til "uafhængige" arbejdstagere i stedet for at ansætte (ofte de samme) 
personer i virksomheden. Selv om dette betyder en taktisk nedsættelse af 
arbejdsomkostoingerne for arbejdsgiveren og en højere nettoløn for ar­
bejdstageren, begrænser det samtidig retten til social beskyttelse eller 
udelukker i nogle tilfælde fuldstændigt de pågældende fra socialsikrings­
ydelser. 
Frankrig: Et politisk problem har været personer, der på et falsk grundlag 
erklærer at være selvstændige, og som betaler lavere bidrag i overensstem­
melse hermed, mens de i virkeligheden arbejder for en enkelt arbejdsgiver. 
Der blev i 1994 indført lovgivning med henblik på at løse dette problem. 
Tyskland: Et væsentligt politisk spørgsmål vedrører en ny gruppe selv­
stændige, som i praksis er lønmodtagere uden en formel ansættelseskon­
trakt. Eftersom selvstændige erhverv er defineret i loven, og disse 
mennesker ikke er omfattet af de eksisterende definitioner, slipper de 
fuldstændig for at betale sociale bidrag. I en række delstater er man ved at 
tage skridt til at gøre noget ved problemet. 
Italien: Der blev i 1994 indført foramtaltninger til at klare problemerne 
med selvstændige, der arbejder i grænseområdet mellem selvstændige og 
arbejdstagere, og som undgår at betale bidrag. 
generelle kommentarer om de pågæl­
dende spørgsmål. 
For det første dækker privat forsik­
ring i praksis ikke alle socialsikrings-
risici. Dette er især tilfældet for 
arbejdsløshed, hvor der, selv i de 
11 medlemsstater hvor der ikke fin­
des nogen sygesikring for selvstæn­
dige, og der ikke altid er adgang til 
bistandshjælp, kun er udviklet få om 
overhovedet nogen private forsik­
ringsordninger for at udfylde det hul. 
Det samme 
gælder moderskab, hvor socialsik­
ringen for selvstændige igen ofte er 
begrænset eller slet ikke eksisterer, 
og hvor der generelt ikke er udviklet nogen privat forsikring til dækning, 
undtagen hvor det er en del af den 
private sundheds- og sygeforsikring 
som i Tyskland og Nederlandene. 
På andre områder hvor socialbeskyt­
telsen mangler, er der imidlertid 
skabt private forsikringsordninger til 
at dække sygesikringsomkostninger, 
tabt arbejdsfortjeneste som følge af 
kortvarig og længerevarende 
uarbejdsdygtighed, alderspensioner 
og efterladtepensioner. 
Der er imidlertid ikke er tilstrækkeli­
ge oplysninger om: 
- dækningsgraden og hvorvidt pri­
vat forsikring giver den samme beskyttelse som de tilsvarende 
offentlige ordninger; 
- sammenligninger af udgifter til 
dækning i forhold til bidrag til 
offentlige ordninger, som de 
selvstændige ellers ville skulle 
betale; 
- virkningen af skattebegunstigel­
ser med det formål at mindske 
omkostningerne ved private for­
anstaltninger^ som eksisterer i 
forskellig grad i de fleste med­
lemsstater, og i hvilket omfang 
de opvejer ulemperne ved at 
være udelukket fra offentlige 
ordninger (især i tilfælde af la­
vindkomstgrupper, der betaler en 
lav skat), og i hvor høj grad de 
tegnes (eftersom der eventuelt 
skal betales betydelige beløb i 
forsikringspræmier for at blive 
berettiget). 
For selvstændige med høje indkom­
ster kan private forsikringer blive det 
foretrukne valg, eftersom det således 
bliver muligt at skræddersy beskyt­
telsen til bestemte, individuelle 
og/eller erhvervsmæssige behov. Det 
kan ikke nødvendigvis antages, at 
privat forsikring altid er et tilfreds­
stillende alternativ til social sikring 
for personer med lavere eller svin­
gende indkomster. 
Bidragenes størrelse 
I en række lande — især Frankrig, 
Belgien, Italien, Portugal og 
Spanien — er bidrag indbetalt af 
selvstændige blevet sat op gennem 
de senere år for at dække underskud 
i ordningerne for selvstændige eller 
for at tilvejebringe højere eller mere 
omfattende ydelser. I Grækenland 
132 
"'"'."?« '$;*%,%' •&&'4jpgs«$i}i-, Kapitels -Soclalbeskyttetseogde selvstændige 
blev bidragssatserne standardiseret 
for nyansatte og selvstændige i 1992 
og bragt på Unie med den generelle 
ordning for lønmodtagere, IKA. 
På den anden side kan selvstændige i 
adskillige medlemsstater vælge at 
betale lavere bidrag og få lavere, 
senere eller færre ydelser. Mens nog­
le af disse ordninger har eksisteret i 
mange år, er andre blevet indført i de 
seneste par år. Hvis man i Portugal 
vælger den lavere bidragssats, giver 
man dermed afkald på sygedagpenge 
og ydelser ved erhvervssygdom samt 
børnetilskud. På samme måde kan 
selvstændige i Spanien vælge at 
betale lavere sociale bidrag og give 
afkald på sygedagpenge i tre år ad 
gangen samt betale lavere bidrag til 
gengæld for en lavere pension, hvil­
ket også er tilfældet i Tyskland. I 
Sverige kan de vælge at vente 3 3 eller 
99 dage, før de modtager visse ydel­
ser til gengæld for lavere bidrag. 
Endvidere er personer med meget 
lave indkomster fritaget fra at betale 
bidrag i Tyskland og Irland, men har 
så heller ikke ret til ydelser. Det er 
også tilfældet i Storbritannien, 
omend de her kan betale bidrag på 
frivilligt grundlag og dermed få ret til 
alle sociale sikringsydelser undtagen 
arbejdsløshedsydelser. 
Betalingsbyrden kan imidlertid let­
tes, og ydelserne kan forbedres på 
forskellig måde. I Italien og Frankrig 
er der således truffet en række foran­
staltninger til forbedring af ordnin­
gerne for selvstændige, herunder 
statsstøtte og overførsel af ressourcer 
fra lønmodtagerordningerne. I 
Tyskland og Frankrig gives der stats­
støtte til pensionsordninger for land­
mænd og i Finland til ordninger 
for selvstændige generelt. I 
Luxembourg overtog staten for nylig omkostningerne ved at betale moder­
skabsydelser og udvidede disse til 
selvstændige. 
Der foreligger imidlertid kun få 
oplysninger om virkningen af disse 
forskellige foranstaltninger. Man 
ved kun lidt om, hvilke grupper 
blandt de selvstændige, der tegner 
socialforsikring, når dette er frivil­
ligt, eller som vælger at betale lavere 
bidrag, og især hvorvidt det typisk er 
dem med de høje indkomster, der 
foretrækker at træffe deres egne for­
anstaltninger, eller dem med lave 
indkomster der ikke har råd til alter­
native, private ordninger og ikke har 
nogen særlig opsparing at falde tilba­
ge på. Uden disse grundlæggende 
oplysninger er det vanskeligt for re­
geringerne at formulere effektive po­
litikker på dette område. 
I de fleste medlemsstater har regerin­
gerne søgt efterhånden at forbedre 
dækningen for de selvstændige med 
hensyn til social beskyttelse, og der 
er gjort betydelige fremskridt i de 
seneste omkring 20 år. Som det frem­
går af dette kapitel, findes der imid­
lertid stadig huller i mange dele af 
Unionen og en række spørgsmål, der 
kræver flere oplysninger, mere detal­
jerede undersøgelser og yderligere 
debat 
-133 
134 
^^^^^^HlB^MHi^H^^^HHiHI^Ë^^S^^^^â^^^^^^^É^^'N'i 
Kapitel 7 Social beskyttelse og ansvar 
for pleje 
Mange rettigheder til afgørende 
socialbeskyttelse erhverves og beva­
res kun gennem regelmæssig, lønnet 
beskæftigelse. Hvis en person skal 
passe et barn eller en, sædvanligvis, 
slægtning, der er handicappet eller 
ældre og svagelig, kan det meget vel 
betyde, at den pågældende enten må 
opgive sit arbejde for en tid eller 
arbejde mindre. Hvor socialbeskyt­
telsesordningerne er bidragsbasere-
de, påvirker dette retten til ydelser i 
negativ retning. Hvor ydelserne er 
indkomstafhængige, vil det klart re­
ducere det beløb, man kan modtage, 
hvis man arbejder mindre eller ska­
der sine karriereudsigter ved midler­
tidigt at holde op med at arbejde. 
Traditionelt har dette påvirket kvin­
der mere end mænd, og til trods for 
at holdninger og politikker er under 
forandring, er situationen fortsat den 
samme. 
Det er farligt at generalisere om 
15 medlemsstater med forskellige 
kulturelle træk, familiemønstre og 
socialbeskyttelsesordninger. Tidli­
gere var det en fælles antagelse i de 
fleste dele af Unionen, at det var 
kvinders ansvar at passe børn og 
voksne, der havde behov for særlig 
pleje, og at lønnet beskæftigelse for 
dem spillede en sekundær rolle. Det 
sociale sikkerhedssystem blev 
udviklet på grundlag af denne anta­
gelse. For at få opfyldt deres behov for social beskyttelse (undtagen hvor 
ydelserne var baseret på, at man var 
bosat i landet) forventedes kvinder at 
være afhængige af deres mænd for at 
blive forsørget økonomisk både i 
arbejds- og pensionsårene. Hvis 
manden skulle dø først, havde 
hustruen ret til en enkepension og 
støtte til de børn, hun skulle forsørge, 
på baggrund af mandens bidrags- og 
beskæftigelsesperioder. Hvor mænd 
måtte påtage sig ansvaret for pasning 
og/eller pleje — som erdige fædre 
eller, når de tog sig af handicappede 
eller svagelige hustruer — var 
socialbeskyttelsen ofte mangelfuld. 
Sociale forandringer har undermine­
ret grundlaget for disse typiske ord­
ninger: 
- kvinders rolle i hjemmet, i sam­
fundet og på arbejdsmarkedet 
har undergået markante foran­
dringer, siden de europæiske 
socialbeskyttelsessystemer blev 
etableret i den form, de havde i 
efterkrigstiden. Disse forandrin­
ger har været forskeUige i om­
fang, men har været universeUe; 
hyppigheden af skilsmisser er 
forøget, og andelen af famiUer 
med eneforældre er vokset, sam­
tidig med at papirløst samliv er 
blevet mere fremherskende; - det relative antal af ældre og 
svageUge_er steget, i takt med at 
flere bliver ældre, hvilket såle­
des bringer spørgsmålet om pleje 
af dem på dagsordenen, mens 
der lægges større vægt på handi­
cappedes ret til pleje uden for in­
stitutioner. 
Disse ændringer har ført til en om­
vurdering af, hvor hensigtsmæssige 
en række træk ved socialbeskyttel-
sessystememe er, herunder især den 
udstrakte afhængighed af afledte ret­
tigheder. I de seneste år er det i højere 
grad blevet anerkendt, at pleje er vig­
tigt både for børn og voksne, ikke 
blot for de berørte personer, men for 
nationen —"og økonomien — som 
helhed. Samtidig har det været et ge­
nerelt mål at øge Uge ret til behand­
ling og lige muligheder mellem 
mænd og kvinder i samfundet og i 
den forbindelse indføre metoder, der 
kunne bidrage til at forene ansvaret 
for famiUe og arbejde. Disse foran­
staltninger omfatter aktive poUtikker 
med henblik på at sikre rettigheder til 
social beskyttelse for personer, der 
passer og/eUer plejer famitiemed-
lemmer. 
Der har i store træk været tale om to 
fremgangsmåder. Den første fokuse­
rer på at fjerne hindringer for beskæf­
tigelse, idet der bliver sørget for 
social støtte i form af gratis eUer 
- 135-
kapitel 7-Social beskyttelse og ansvar for pleje -*»f?i% 
Tabel 12 — Moderskabsydelser (1. Januar 1995) 
Belgien 
Danmark 
Tyskland 
Grækenland 
Spanien 
Frankrig 
Irland 
Italien 
Luxembourg 
Nederlandene 
Østrig 
Portugal 
Finland 
Sverige 
Storbritannien % af Indtægten 
110/117 
73 
100 
100 
100 
113 
93 
86 
111 
100 
100 
124 
80/90 
25/90 varighed 
15 uger 
28 uger 
14 uger 
16 uger 
16 uger 
16/26 uger 
14 uger 
5 måneder 
16 uger 
16 uger 
16 uger 
98 dage 
263 dage 
optil 18 måneder 
18 uger 
Noter. I Belgien betales der 117% I ydelse de første 30 dage og derefter 110%. 
I Frankrig er varigheden 16 uger for de første to børn og 26 uger for de 
følgende børn. I Sverige udgør barselsorloven en del af den udvidede 
forældreoriovsperiode. I Storbritannien kan der betales 90% i ydelse i de 
tørste 6 uger og derefter en fast ydelse, der svarer til 25% af kvinders 
gennemsnitsindkomst. I Finland er satserne baseret på en daglig ydelse, 
der er lig med sygedagpengene. Der udbetales et minimumsbeløb 
(FMK 64,95 — ca. 11,50 ECU) til dem, der Ikke har nogen Indkomst, mens 
de der har en årsindkomst på under FMK 37.930 (ca. 6.800 ECU) får udbetalt 
minimumsbeløbet plus 30% at indkomsten. Dette supplement stiger til 68% for 
årsindkomster på op til FMK 114.290 (20.450 ECU), 40% op til FMK 190.480 
(ca 34.100 ECU) og 25% over 190.480. 
statsstøttede sociale serviceydelser 
såsom børnepasningsfaciliteter og 
hjemmepleje for handicappede og 
ældre. Den anden fremgangsmåde er 
at sikre sociale ydelser til personer, 
der passer og/eUer plejer famitie-
medlemmer og/eUer sikre deres ret­
tigheder til social beskyttelse i 
perioder, hvor de ikke er i beskæfti­
gelse efler arbejder mindre. Disse to 
fremgangsmåder udelukker naturUg-vis ikke hinanden, og der lægges sti­
gende vægt på behovet for at give 
mennesker et reelt valg meUem at 
være i lønnet beskæftigelse eUer at 
yde pleje til nogen og måder, hvorpå 
man kan kombinere de to. 
Formålet med dette kapitel er ikke at 
se på de sociale faciUteter til social 
støtte, der findes i medlemsstaterne, 
uanset hvor vigtige disse er, men at se på de bestemmelser i socialbeskyt­
telsessystemerne, der vedrører perio­
der, hvor man tager fri fra arbejde 
med henblik på pasning eller pleje. 
Især undersøges konsekvenserne for 
retten til både kortfristede og langfri­
stede ydelser af at forlade et arbejde 
for at passe børn eUer pleje ældre 
eUer handicappede, vanskeligheder­
ne ved forsøg på at kombinere 
pasning og deltidsarbejde og konse­
kvenserne for disse personers pen-
sionsrettighederved skilsmisse eUer 
opløsning af et papirløst forhold. 
Social beskyttelse i 
pasnings- og 
plejeperioder 
Pasning af små børn 
Hvert år fødes over 4 mio. leven­
defødte børn i Den Europæiske 
Union. Hvis de berørte kvinder er i 
arbejde, vil de i de fleste tilfælde have 
ret til moderskabsydelser i ugerne før 
og efter fødslen,"og deres øvrige ret­
tigheder til socialbeskyttelse vil blive 
bevaret Nogle kvinder, der ikke har 
lønarbejde, vil ikke desto mindre få 
ydelser, enten fordi de stadig opfyl­
der betingelserne for at være beretti­
get til dem, eUer fordi der er en 
generel lokal ordning, der dækker 
dem (se tabel 1 for nærmere oplys­
ninger om lønmodtageres rettighe­
der). GenereUe samfundsordninger 
kan medføre lavere ydelser, og som 
det blev anført i kapitel 6, kan ydelser 
for selvstændige kvinder være lavere 
og orloven kortere. Et mindretal af 
kvinderne får overhovedet ingenting. 
Behovet for pasningsfaciUteter for 
små børn går imidlertid langt ud over 
-136-
Kapitel 7 - Social beskyttelse og ansvar forpleje 
den grundlæggende barselsorlov, 
hvilket før i tiden betød, at forældre­
ne kun havde to muligheder: enten 
kunne den ene af dem, som regel 
moderen, holde op med at arbejde for 
at passe barnet, eller de kunne finde 
en anden til at gøre det Dette er sta­
dig tilfældet i Irland og Luxembourg 
(hvor orloven er begrænset til hen­
holdsvis 14 og 16 uger, og i Irland er 
dette ikke engang muligt for selv­
stændige kvinder). Men i andre med­
lemsstater er der mulighed for i 
forskelligt regi at få udvidet orlov, 
idet formålet hermed er at gøre det 
lettere for kvinder at forene arbejds-
og familieliv, at beskytte deres 
arbejdsmæssige karriere og at sætte 
mænd i stand til at spille en større 
rolle i pasningen af helt små børn. 
Disse foranstaltninger gælder imid­
lertid i de fleste lande kun for løn­
modtagere. 
18 medlemsstater er der mulighed for 
forlænget orlov med ydelser, sæd­
vanligvis kombineret med jobsikring 
(hvilket afhængig af landet kan bety­
de en garanti for at få sit tidligere job 
igen eller et andet arbejde med tilsva­
rende status eller blot et løfte om et 
job hos den tidligere arbejdsgiver). 
Dette kan eventuelt omfatte bevarel-
sen af anciennitetsrettigheder 
og/eller rettigheder til virksomheds-
pension, sygesikring og andre ord­
ninger. I nogle lande gælder 
jobsikring typisk kun personer, der 
arbejder for virksomheder over en 
vis størrelse, i andre lande dækker 
den ikke hele den mulige orlovspe­
riode. 
I disse medlemsstater bevares frem­
tidige rettigheder til ydelser, og ret­
ten til orlov og ydelse er til rådighed 
for begge forældre, selv om moderen 
i nogle tilfælde får valget først. Det store flertal af dem, der benytter disse 
ordninger er fortsat kvinder. 
I Italien er kun moderen berettiget til 
moderskabsydelse i to måneder før 
fødslen og tre måneder efter til en 
sats på 80% af den tidligere indkomst 
(hvis hun dør, kan faderen kræve 
ydelserne for perioden efter fødslen). 
Hver af forældrene kan yderligere 
tage tre måneders orlov med 30% af 
indtægten. Jobbet er sikret i op til et 
år efter barnets fødsel. Desuden kan 
hver af forældrene få betalt orlov, 
hvis et barn under tre år bliver sygt. I 
Danmark betales moderskabsydel-
sen (et fast beløb på 80% af arbejds­
løshedsunderstøttelsen) i 28 uger, 
hvorefter hver af forældrene siden 
1994 har haft ret til seks måneders 
ekstra orlov og yderligere seks måne­
der, hvis arbejdsgiveren accepterer 
det. Jobbet er sikret i denne periode. 
Denne orlov kan også tages med hen­
blik på at passe børn, når de er ældre. 
Forældre har også ret til at tage fri på 
barnets første sygedag. 
I Belgien har forældre efter 15 ugers 
moderskabsydelse i henhold til kar-
riereafbrydelsesordningen ret til 
yderligere 3 til 12 måneders orlov 
med jobsikring, men en karriereaf­
brydelse i løbet af en persons arbejds­
liv må ikke overstige 60 måneder. 
Ydelsen er et fast beløb, der betales i 
hver periode på ca. 300 ECU om 
måneden (omkring 20% af gennem­
snitslønnen i industrien i 1995), som 
betales med en højere sats, hvis der 
tages orlov i forbindelse med det an­
det eller følgende børn. Der betales 
en supplerende ydelse i den flamsk­
talende region, hvis barnet er under 
treår. 
I Finland betales moderskabsydelsen 
med samme sats som sygedagpenge i 263 dage (105 dage som moder­
skabsydelse, hvoraf en del kan over­
føres til faderen efterfulgt af 
158 dages forældreorlov, som den 
ene eller anden af forældrene kan 
tage). Herefter kan man tage yderli­
gere 26 ugers forældreorlov (med 
68% af indkomsten) efterfulgt af bør­
nepasningsorlov, indtil barnet er 3 år 
gammelt. I den periode udgør ydel­
sen et fast, lavt beløb (under 20% af 
gennemsnitsindkomsten) med sup­
plerende ydelser, hvor der er to eller 
flere børn under 7 år, der ikke passes 
af det offentlige plus et indkomstaf­
hængigt tillæg. Hvis begge forældre 
er lønmodtagere, kan den ene eller 
den anden blive hjemme på fuld løn 
i op til fire dage om året for at passe 
et sygt barn under 10 år, mens der 
betales en særlig plejeydelse, hvis 
der er behov for pleje til et alvorligt 
sygt barn under 16 år. 
I Sverige kan man holde barselsorlov 
i op til 18 måneder, hvor det meste af 
perioden er åben for den ene eller den 
anden af forældrene, og ydelserne 
betales til den af forældrene, der har 
orlov det føate år (med 90% af ind­
tægten i en måned og 80% i resten af 
perioden eller med et fast minimums­
beløb for dem, der ikke opfylder be­
tingelserne (fra januar 1996 vil disse 
satser dog blive reduceret til hen­
holdsvis 85% og 25%). Man kan 
også tage orlov i halvdelen eller en 
fjerdedel af tiden, idet ydelserne så 
justeres tilsvarende. Der betales også 
ydelser i op til 60 dage om året til 
pasning af syge børn under 12 år. 
I Tyskland kan den ene eller den 
anden af forældrene efter 14 ugers 
ydelse tage op til tre års børnepas­
ningsorlov, hvor jobbet er sikret i 
hele perioden, med en fast ydelse 
(på omkring 300 ECU om måneden) 
137 
Kapftel 7-Social beskyttelse og ansvar forpleje '**:& *:'* H$t.:p '^^df^' 
Lande med orlov uden løn til pasning af små børn 
Storbritannien; Ud over en barselsorlov på 14 uger, som alle kvindelige 
arbejdstagere har ret til, bar kvinder, der i mindst to år har haft samme 
arbejdsgiver (fem år for arbejdstagere på deltid) ret til orlov på i alt 40 uger. 
Den offentlige barselsydelse betales i op til IB uger til kvinder, der er 
berettiget dertil. Arbejdsgiverne kan i henhold til frivillige kontrakter yde 
kvinderne bedre barselsrettigheder. 
Portugal: Efter 98 dage med ydelser er der mulighed for mellem 6 og 
24 måneders orlov uden løn, hvis arbejdsgiver og arbejdstager kan blive 
enige; der er jobsikring. 
Grækenland: Der betales moderskabsydelse i 103 dage, og socialsikrings-
rettighederne er beskyttet. Hvor der er indgået en ansættelseskontrakt på 
mindst 12 måneder, kan hver af forældrene tage orlov uden løn i op til 
3 måneder, 6 måneder, hvis en eneforælder er skilt eller enke/enkemand. I 
alle tilfælde er arbejdet sikret 
Spanien: Efter 16 uger med ydelser kan enten moderen eller faderen tage 
op til 3 års orlov uden løn for at passe et nyfødt barn. Der er jobsikring for 
højst et år. 
Nederlandene: Efter 16 uger med moderskabsydelse kan moderen eller 
faderen, som har arbejdet mindst et år hos samme arbejdsgiver, tage 
deltidsodov uden løn, idet vedkommende arbejder på halv tid i op til 
6 måneder. Fuldtidsorlov i 3 måneder og en dag om ugen i de følgende 
9 måneder er også muligt i henhold til overenskomster. Kogle arbejdsgive­
re betaler op til 75% af indtægten for orlovsdage, men dette er ikke et 
lovfæstet krav. 
i 6 måneder og i yderligere 18 måne­
der, hvis indtægten er under et vist 
niveau. På samme måde i Østrig kan 
den ene eller anden af forældrene 
efter 14 ugers moderskabsydelse få 
orlov i en periode på to år med en fast 
ydelse (på ca. 15 ECU om dagen eller 
20 ECU for enlige forældre) og med 
jobsikring i denne periode. Endvide­
re kan forældre arbejde deltids med 
en pro rata-reduktion af ydelserne i 
yderligere to år. Det er også muligt 
for forældrene at holde orlov sam­
men, og i det tilfælde deles ydelserne 
mellem dem. 
I Frankrig kan man tage orlov uden 
løn efter 16 ugers moderskabsydelse, 
men kun hvis arbejdsgiveren accep­
terer det og uden nogen jobsikring. Forudsat at den pågældende (sæd­
vanligvis moderen) har været ansat i 
to ud af de foregående fem år, giver 
den største statslige ordning (APE) 
ham/hende ret til en fast ydelse (på 
omkring 450 ECU om måneden for 
det andet barn—før juli 1994 for det 
tredje), indtil barnet er tre år gam­
melt, der udbetales pro rata, hvis den 
pågældende arbejder på deltid. Der er 
imidlertid ikke altid jobsikring. 
I fem andre medlemsstater er der mu­
ligheder for orlovsperioder sædvan­
ligvis med jobsikring, men uden 
ydelser (se kasse). Endvidere kan 
forældre med et handicappet barn i 
Grækenland, Portugal og Spanien få 
nedsat arbejdstid, men uden kompen­
sation for tabt arbejdsfortjeneste. Selv om orlov uden løn er mindre 
attraktiv end orlov med løn, er det 
vigtigt med regler for jobbeskyttelse, 
især hvor de kan imødegå nogle 
negative virkninger for karrieren og 
dermed for fremtidige lønninger og 
på lidt længere sigt, pensionsret. I 
disse fem lande varierer længden af 
orloven uden løn med jobsikring fra 
3-6 måneder i Grækenland til to år i 
Portugal. 
I Nederlandene er der mulighed for 
en blanding af fuldtids- og deltidsor-
lov uden løn, og socialbeskyttelses-
rettighederne bevares i hele 
perioden. I Spanien og Portugal er 
der derimod ingen særlige beskyttel­
sesforanstaltninger, og i Storbritan­
nien sikres rettighederne kun i de 
14 ugers barselsorlov (selv om ar­
bejdsgiverne fortsat kan indbetale bi­
drag til national forsikring og 
pension, hvis arbejdstagerne modta­
ger kontraktbestemte barselsydelser 
efter de lovfæstede 18 uger). I 
Grækenland skal både arbejdsgivere 
og lønmodtagere betale bidrag under 
orloven uden løn for at bevare 
socialbeskyttelsejsrettighederne in­
klusive dækning for sygesikring. 
Pasning af 
handicappede og ældre 
Skønt der kun findes få tilgængelige 
oplysninger om antallet af personer, 
der passer en handicappet eller sva­
gelig person i en betydelig del af 
deres tid, er der tegn på, at antallet er 
betydeligt (se kasse). 
I de undersøgelser, der er blevet gen­
nemført, påvises overvægten af kvin­
der under 65 år, især i 40'erne og 
50'erne, blandt de personer, der ple­
jer ovennævnte grupper. De ældre er 
138 
Kapitel 7 - Soûlai beskyttelse og ansvar forpleje 
derimod ofte mænd, der sædvanlig­
vis plejer handicappede eller svage­
lige hustruer. Desuden er der mange 
enlige mænd og kvinder — som regel 
sønner eller døtre til den person, der 
har brug for pleje. 
I udformningen af politikker rettes 
der langt mindre opmærksomhed 
mod denne type plejeansvar enten 
med hensyn til indkomststøtte til dis­
se personer, der er nødt til at holde op 
med at arbejde, eller hvad angår 
beskyttelse af rettigheder til social 
sikring. Kun i fire medlemsstater fin­
des der ordninger, hvor igennem der 
kan udbetales ydelser til dem i læn­
gere perioder. Den ordning, der har 
eksisteret længst, finder man i 
Storbritannien, hvor en (ikke-
bidragsbaseret) Invalid Care Allo­
wance (ICA) blev indført i 1975, 
skønt den først blev udvidet til gifte 
kvinder i 1986. Retten til ydelsen 
afhænger af, om den person, der ple­
jes, modtager en ydelse til pasning 
(til plejebehov) og fastsættes til to 
tredjedele af den langfristede, faste 
Incapacity Benefit (tidligere Invali­
dity Benefit). Der skal ydes pleje i 
mindst 35 timer om ugen, men ind­
tægter på op til ca. 60 ECU om ugen 
er tilladt, uden at man mister ydelsen, 
og når man får ICA, får man ret til 
den laveste pension (kategori B). 
I to andre medlemsstater er mulighe­
den for ydelse indført for relativt ny­
lig. I Irland indførtes en trangsbaseret 
ydelse i 1990, og den kan udbetales 
til en person over 18 år, der på fuld-
tidsbasis bor hos og plejer en person, 
der modtager specificerede social­
sikringsydelser, og som har behov 
for fuldtidspleje og pasning. Trang-
skriterierne er strenge, hvilket be­
grænser antallet af berettigede. 
Sociale bidrag godskrives, og det ful-Undersøgelser af uformel pleje 
Storbritannien: ifølge den generelle husholdningsundersøgelse (the 
General Household Survey) i 1985 i Storbritannien (eksklusive Nordirland) 
var der 2,5 mio mænd og 3,5 mio kvinder, der passede/plejede et familie­
medlem. Heraf ydede 1,4 mio pleje i over 20 timer om ugen, herunder 
850.000 i 50 timer og derover. Sandsynligheden for at påtage sig et sådant 
pasnings-/plejeansvar var højest blandt kvinder sidst i 40'erne og først i 
50'eme. Enlige mænd og kvinder havde langt større sandsynlighed for at 
blive stærkt involveret i pleje end gifte. Efter de 65 år var det langt mere 
sandsynligt, at mænd påtog sig plejeansvar end kvinder. 
Irland: data fra en række undersøgelser i slutningen af 1980'erne antyder, 
at ca. 100.000 personer plejede voksne slægtninge, der var ældre, syge eller 
handicappede. Ca 70% af dem, der blev plejet, blev det af medlemmer af 
samme husholdning, og 78% heraf var kvinder. To tredjedele af dem, der 
varetog plejen af ældre mennesker, var gift og næsten en fjerdedel var 
enlige. Flertallet af de pågældende var i den arbejdsdygtige alder. 
Tyskland: resultatet af en undersøgelse af tofratest i 1992 var, at 1,1 mio 
mennesker hayde behov for regelmæssig pleje, herunder 190.000 med 
behov for permanent pleje. Omkring 77% af dem med behov for regelmæs­
sig pleje havde en fast person, der tog sig af denne, og som i næsten alle 
tilfælde var et nærtstående familiemedlem. Ca 83% af disse var kvinder. 
Mænd passede sædvanligvis en handicappet hustru. 
Italien: i 1991 blev det skønnet, at omkring 17% af de italienske familier 
skulle passe en invalid, en person med et større handicap eller en ældre 
person, der var ude af stand til at klare sig selv. 
de spektrum af ydelser kan kun beta­
les til dem, der betalte bidrag eller 
havde fået dem godtgjort tidligere. I 
Tyskland blev ydelser til personer, 
der påtager sig pleje, indført i april 
1995 i henhold til den nye langtids-
plejeforsikring og kan udbetales 
både til familiemedlemmer og pro­
fessionelle (i førstnævnte tilfælde va­
rierer beløbet efter plejebehovet 
— fra 200 ECU til 650 ECU om må­
neden). Hvis der ydes pleje i mindst 
14 timer om ugen, bevares socialbe-
skyttelsesrettighederne, skønt der 
ikke er lavet nogen særskilt ordning 
for sygesikring, hvor det formodes, 
at familieoverhovedets forsikring 
normalt vil dække alle familiemed­
lemmer. I Finland lagde man oprindelig stor 
vægt på at sørge for hjemmeplejeser­
vice til ældreog handicappede, men 
fra 1989 blev den eksisterende ord­
ning for hjemmeplejeydelser, der be­
tales direkte til hjemmeplejeren, 
udvidet. Ydelserne betales af lokalre­
geringen, men der gives støtte fra 
centralt hold, og den betalte sats va­
rierer områderne imellem, selv om de 
altid sættes i forhold til, hvor hårdt 
der er behov for pleje. Pensionsret­
tighederne opretholdes for den, der 
yder pleje, på samme niveau som for 
ansatte i lokalregeringen. 
Der er mere begrænsede muligheder 
til rådighed i fem andre medlemssta­
ter. I Sverige lægger man stadig 
hovedvægten på at sørge for hjem­
meplejeservice, men et familiemed-
- 139-
ansvarforpleje 
Personer i beskæftigelse, der ikke er berettiget 
tii sociai Beskyttelse 
Spanien: Personer, der arbejder mindre ens 12 tuner om ugen, eller 
48 timer om måneden sammenlagt er udelukket fra visse ydelser som f .eks. 
arbejdsulykker eller sygdom samt sundheds og kontantydelser under bar­
selsorlov. 11994 var hovedparten af de personer, der arbejdede så få timer 
kvinder, 
Østrig: Personer, der tjener mindre end 13 ECU om dagen, 40 ECU om 
ugen, 260 ECU om måneden, er udelukket fra den obligatoriske forsik­
ringsordning, men de kan betale frivillige bidrag. 
Irland: I 1993 blev det anslået at 12.000 arbejdstagere, for det meste 
kvinder, var uden for socialforsikringens område. Hertil kommer at, om­
kring 16.500 selvstændige var udelukket, 13,000 landmænd, der modtog 
arbejdsløshedsunderstøttelse som supplement til dårlig indtjening i land­
bruget og 3.500 andre med indkomster under for selvstændiges bidrag -
omkring 3.000 ECU om året. 
Tyskland: Personer bliver udelukket fra socialforsikringen, hvis de arbej­
der mindre 15 timer om ugen og tjener mindre 300 ECU om måneden i den 
vesdige del af landet eller 250 ECU i den østlige. Hertil kommer, at de der 
arbejder mindre end 2 måneder eller 50 dage om året almindeligvis udeluk­
kes. Tallene for 1992 viser, at næsten 3 mio mennesker var udelukket på 
grund af forskellige regler heraf 68% (2 mio) kvinder. 
Storbritannien: Personer, der tjener mindre end 70 ECU om ugen, er 
udelukket I 1994 blev det anslået, at 2£ mio kvindelige og 0,8 mio 
mandlige ansatte var udelukket. Der findes ikke tal for selvstændige. person, der forestår plejen, men be­
høver ikke nødvendigvis blive det. I 
Frankrig betragtes de pågældende 
som forsikrede med normale rettig­
heder til social beskyttelse, hvis de 
modtager en ydelse, men for at til­
skynde til hjemmepleje skal de ikke 
betale bidrag. I andre tilfælde som i 
Italien og Grækenland bevares retten 
til social beskyttelse ikke, hvilket 
også gælder under lokale franske og 
italienske ordninger, hvor der betales 
ydelser til personer, der yder pleje. I 
Spanien, Luxembourg, Portugal, 
Nederlandene og Østrig er der over­
hovedet ingen mulighed hverken for 
orlov eller ydelse til de pågældende. 
Bortset fra i Østrig hvor der er en vis 
pensionssikring for personer, der 
plejer handicappede børn, hvilket be­
handles nedenfor, mister man, hvis 
man holder op med at arbejde for at 
pleje nogen, både indtægt og rettig­
heder til socialbeskyttelse med und­
tagelse af sygesikring, hvor der er en 
national sundhedstjeneste. 
lem, en ven eller nabo, der plejer en 
person, der har behov for det, kan få 
orlov i op til 30 dage på sygedagpen­
ge og stadig bevare sine rettigheder 
til social beskyttelse. Desuden kan de 
lokale myndigheder betale en hjem­
meplejeydelse til den pågældende, 
men i dette tilfælde bliver andre ret­
tigheder ikke sikret. I Danmark, hvor 
man lægger tilsvarende vægt på, at 
det offentlige sørger for pleje, kan en 
person der plejer en døende slægt­
ning, få kompensation for tabt ar­
bejdsfortjeneste op til det beløb, en 
kommunal hjemmehjælper tjener, og 
deres rettigheder sikres. I Belgien 
indførte man en karriereafbrydelses-
ordning i 1995, ifølge hvilken der 
kan bevilges orlov i op til to måneder 
til pleje af en døende person, idet der betales en fast ydelse (på ca. 
300 ECU om måneden) og de sociale 
sikringsrettigheder bevares. Der fin­
des også lokale ordninger, via hvilke 
der kan betales ydelser til sådanne 
personer, selv om afgørelsen træffes 
efter skøn, og beløbet er relativt lavt 
(25 til 125 ECU om måneden). 
I Italien, Grækenland og Frankrig be­
tales der i henhold til de gældende, 
nationale ordninger ydelser til dem, 
der har brug for omfattende pleje; i 
Italien er beløbet omkring det dob­
belte af den trangsbestemte handica­
pydelse, i Grækenland omkring 50% 
af invaliditetsydelsen ved fuldstæn­
dig uarbejdsdygtighed og i Frankrig 
det samme som mindstelønnen. Dis­
se ydelser kan betales videre til den Lavejndkomster 
og socialbeskyttelse 
Personer, der vender tilbage til ar­
bejdsmarkedet eller forsøger at 
fortsætte med at arbejde, mens de 
plejer en person, kan ofte finde det 
nødvendigt at acceptere et lavtlønnet 
arbejde og/eller deltidsarbejde. I dis­
se tilfælde er de imidlertid muligvis 
ikke længere berettigede til dækning 
af en socialsikringsordning og er så­
ledes ikke i stand til at optjene rettig­
heder til social beskyttelse. Det er 
ikke tilfældet i Luxembourg, 
Portugal, Frankrig, Grækenland, 
Italien, Nederlandene og Sverige, 
hvor alle i beskæftigelse er obligato­
risk forsikrede. Det samme gælder 
-140-
lllllltjlll^^ 
også i Danmark, bortset fra at med­
lemskab af en arbejdsløshedskasse 
kræver et minimumsantal arbejdsti­
mer, mens det i Belgien kun er de, der 
udfører husarbejde for andre under 
24 timer om ugen eller andet hus-
holdningsarbejde under 8 timer om 
ugen, der er udelukket. Der er imid­
lertid en række medlemsstater, hvor 
et betydeligt antal er udelukket fra 
social sikring. 
Oplysninger om det samlede antal, 
der af disse årsager (se kasse) ikke er 
berettigede til at få status som forsik­
rede, er ikke tilgængelige for alle lan­
de, men tallene er betydelige i 
Storbritannien og Tyskland. Der er 
på ingen måde tale om, at alle disse 
personer passer og/eller plejer en 
slægtning, men de, hvis arbejdsliv er 
begrænset af plejeansvar, er særligt 
udsatte for at miste retten til social 
beskyttelse. Disse kvinder og mænd 
har ikke ret til ydelser under sygdom 
eller arbejdsløshed, og med mindre 
der er muligheder på grundlag af bo­
pæl, eller der træffes særlige foran­
staltninger (beskrives nedenfor), vil 
de ikke kunne opbygge rettigheder til 
langsigtede pensions- eller invalidi­
tetsydelser. 
Disse udelukkelser er for øjeblikket 
til debat med på den ene side dem, der 
ønsker at øge arbejdsmarkedets flek­
sibilitet ved at reducere bidrag og 
omkostninger for arbejdsgiverne 
— samt opmuntre til flere deltids­
job — og på den anden side dem, der 
ønsker at se en forbedret social 
beskyttelse (som i Spanien). Samti­
dig betragtes udelukkelser som et ud­
tryk for ulighed i betragtning af den 
overvægt af kvinder, man finder 
blandt de udelukkede (i Storbritanni­
en og Tyskland), mens bidragenes 
potentielle indvirkning på lave indkomster bruges som et argu­
ment mod, at de bliver omfattet (i 
Storbritannien). Det lave bidragsni-
veau, de ville være i stand til at betale, 
er også et problem, idet de enten kun 
ville opbygge rettigheder til meget 
lave indkomstafhængige ydelser 
(som i praksis måske ikke er større 
end trangsbaserede ydelser ud fra 
den antagelse, at de har ret hertil, 
hvilket mange gifte kvinder ikke 
har), eller også ville de få ret til en 
dækning, der lå langt over deres ind­
betalinger til ordningerne, for eksem­
pel til sygesikring (i Tyskland). Hvis 
(forud fastsatte) ydelser ligeledes 
sættes op til et for højt niveau i for­
hold til arbejdsindtægten, kan det få 
en negativ indvirkning på lysten til at 
søge arbejde. 
Deltidsarbejde 
og social beskyttelse 
Der er også specifikke spørgsmål i 
forbindelse med deltidsbeskæftigel­
se, som er udbredt i Den Europæiske 
Union. I Unionen som helhed var der 
i 1994 næsten 21 mio. mennesker, 
der arbejdede på deltid, næsten 
18 mio. lønmodtagere og 3 mio. selv­
stændige. Det drejer sig fortrinsvis 
om kvinder — omkring 15 mio. af 
lønmodtagerne og 2 mio. af de selv­
stændige — og man finder de højeste 
tal i Storbritannien og Tyskland (om­
trent 5 mio. i hvert land), men den 
højeste andel af arbejdsstyrken er i 
Nederlandene (66%). 
Hvis man ser på kvinders arbejds­
mønstre, fremgår det klart i de fleste 
medlemsstater, at kvinder med børn 
med større sandsynlighed ikke arbej­
der eller arbejder på deltid end de, der 
ikke har børn (graf 70-75). Selv om 
der ikke findes sammenlignelige tal for dem, der plejer voksne, vil møn­
stret sandsynligvis være det samme, 
da problemerne med fultidsarbejde i 
det store og hele er de samme. 
Beslutninger om, hvorvidt man skal 
arbejde og hvor mange timer, afgøres 
naturligvis ikke fuldstændig af pas­
nings- og plejeansvar. En socialpoli­
tik, der sikrer en høj grad af 
børnepasning og hjemmepleje for 
handicappede eller svagelige, en dis­
ponibel familiestøtte, økonomiske 
omstændigheder samt andre faktorer 
kan alle have betydning. For især 
enlige forældre kan et fuldtidsarbej­
de dikteres af økonomisk nødvendig­
hed, i tilfælde hvor ydelserne er 
betinget af, at moderen søger arbejde 
igen, efter at børnene har nået en 
bestemt alder. Det er imidlertid 
interessant at bemærke, at 55% af 
respondenterne i Eurobarometer-un­
dersøgelsen fra 1993 (Europæerne 
og familien) anså det for en hindring 
for kvinders arbejdsliv at have børn, 
mens under 10% mente det samme, 
når det drejede sig om mænd. Ikke 
desto mindre findes der mænd, hvis 
beskæftigelsesvalg er påvirket af 
pasnings- og plejeansvar — enlige 
fædre for eksempel eller personer, 
der passer handicappede voksne (se 
ovenstående kasse om uformel ple­
je). Desuden kan der blive flere 
mænd, der passer børn i fremtiden, i 
takt med at forældreorlovsordninger 
udvikles og udvides. 
Der kan opstå problemer for arbejds­
tagere på deltid med hensyn til soci­
albeskyttelsesordninger, selv hvor de 
har arbejde, der giver dem ret til so­
cial sikring (se dog nedenfor de for­
anstaltninger, der kan løse disse 
problemer): 
-141 -
Kapitel 7 <~ Social beskyttelse og ansvar forpleje 
70 Kvinder i alderen 26-49 år med deltidsarbejde, 
fordi de ikke ønsker et fuldtidsjob, 1993 
% af aB« kvinder på deltid mellarn 25 og 49 år 
i 100 71 Kvinder i alderen 25-49 år uden arbejde, fordi 
de har ansvar for familien, 1993 
% Inaktive kvinder 25-49 
8 DK D GR E F (RL I L NL P UK £12 
0 undtagen de nye delstater 
72 Enlige kvinder med fuldtids- og deltidsarbejde 
fordelt efter yngste barns alder, 1994 
IDeltW 
I Fuldtid 
Venatieeejle: Ingen bem; mklkwsf» sejle bem < 6 tn hejre sejfe bam 10-15 ar 100 i* 
80 
«Ofr 
m m -, 100 
60 
40 
20 
B 0 QFI £ F IRL I L NL P UK Ë12 
0 omfatter de nye deletaler; DK ingsn dat« tor kvinder med bem 73 Gifte kvinder med fuldtids- og deltidsarbejde 
fordelt efter yngste barns alder, 1994 
% «Deltid 
100 
80 
40 i 
20 • Fuldtid 
Venttre sejle: Ingen tern; midier«» sejto bem <6tr, hejre aefe bem 10-15 er 100 
80 
40 
0 l-^.^l^l«^t^l™^»^»-^L^L^ 0 
B D m • E F IW. I L NL P UK E12 
Don*ttlerderiyedel«MecDKIng^(tetatotv1n(^medbem 
74 Enlige kvinder med og uden børn med fuldtids» 
og deltidsarbejde, 1994 
too r* «Fuldtid «Deltid 
Venstre sejle: uden bem; hejre sejle: med bem T 100 75 Gifte kvinder med og uden børn med fuldtids-
og deltidsarbejde, 1994 
•Deltid 
•Fuldtid 
Venstre eejie: uden bem; hejre sejle: med bem 100 r* 
0 omfatter de nye delstater, DK Ingen data fer kvinder med bem D omfatter de ny» delstater; DK Ingen data tor kvinder med bem 
-142-
Kapitel 7<-Social beskyttelse og ansvar for pleje 
- selv om bidrag kan give ret til 
langsigtede pensions- og invali­
ditetsydelser, vil de pågældende 
indkomstafhængige beløb sand­
synligvis være lave, med mindre 
der er specifikke foranstaltninger 
til at kompensere herfor; 
- hvis man sent i et karriereforløb 
tager deltidsarbejde, fordi man 
for eksempel skal pleje en af 
sine forældre, kan dette påvirke 
pensionsretten negativt, hvis 
denne beregnes på grundlag af 
slutlønnen eller lønnen de sidste 
år før pensionsalderen; 
- deltidsarbejdstagere kan blive 
udelukket fra erhvervspensions­
ordninger, der supplerer pensioner 
eller sygedagpenge i forbindelse 
med langvarig sygdom. 
Deltidsarbejdstagere kan også opda­
ge, at de, skønt de betaler bidrag, ikke 
har ret til at få arbejdsløshedsunder­
støttelse eller sygedagpenge, fordi de 
arbejder for få timer om ugen eller for 
lidt over et bestemt tidsrum. 
Tilbagevenden 
til arbejde efter 
pasnings-/ 
plejeperioden 
Når personer, der har løst pas­
nings- og/eller plejeopgaver, 
vender tilbage til arbejde, kan de møde 
andre problemer med at få ret til kort­
varige ydelser, især hvis de bliver syge 
eller arbejdsløse, før de har optjent tid 
nok til at opfylde de rettighedsgivende 
betingelser. Disse problemer vil ikke 
opstå, hvis sygesikringssystemet er 
udformet til at tjene hele befolkningen, Erhvervelse af ret til kontante sygedagpenge — 
personer, der har haft pasningsVplejeansvar og deres 
tilbagevenden I Irland og Storbritannien 
Irland: Der skal opfyldes to betingelser for at få sygedagpenge—der skal 
være betalt mindst 39 ugentlige bidrag gennem hele arbejdslivet, og 39 bi­
drag skal være betalt eller godtgjort i løbet af året forud for sygdommens 
indtræden. For at opfylde den anden betingelse skal der være betalt mindst 
13 bidrag, men disse kan være blevet betalt i et hvilket som helst af de 3 år, 
der går forud for kravet. Alle godtgørelser under modtagelse af den trangs­
bestemte Carer's Allowance ville blive medregnet for personer, der har haft 
pasnings-/plejeansvar på samme måde som de, der er modtaget under de 
14 ugers moderskabsydelse. 
Storbritannien: Situationen er kompleks. De fleste lønmodtagere ville, 
forudsat at de havde en ansættelseskontrakt på mindst 3 måneder, og 
forudsat at de tjente nok til at betale bidrag i de 8 uger forud for sygdommen, 
få Statutory Sick Pay (SSP). Godtgørelser medregnes ikke i grundlaget for 
udbetaling af SSP. Lønmodtagere, der ikke opfylder betingelserne, og 
selvstændige skal opfylde to betingelser for at komme i betragtning til 
National Insurance Benefit; der skal være betalt bidrag af indkomster på 
mindst 25 gange den laveste indkomstgrænse i et hvilket som helst skatteår, 
og bidrag skal været betalt eller godtgjort af indkomster på 50 gange den 
laveste indkomstgrænse i de to skatteår forud for kravet. Der vil i forbin­
delse med den anden af disse betingelser blive taget højde for godtgørelser 
modtaget i løbet af de 18 ugers barselsorlov eller Invalid Care Allowance. 
eller der ikke er nogen karensperiode 
for sygedagpenge, eller bestemmelser 
der tager højde for bidrag før pasnings-
/plejeperiodens begyndelse. Men der 
kan opstå problemer, hvor systemet er 
mindre "åbent", eller hvor de rettig­
hedsgivende betingelser til særlige 
ydelser er strengere. 
Udvikling af udvidede orlovsordnin­
ger med ydelser til pasning af små 
børn (i 8 medlemsstater) har forbed­
ret situationen for dem, der passer 
børnene, ikke blot mens de ikke 
arbejder, men også når de vender til­
bage til arbejdet. Men der hvor orlov 
uden løn er den eneste mulighed, er 
situationen for orlovstagerne meget 
svagere, når de vender tilbage 
— undtagen i Nederlandene, hvor 
rettighederne til social beskyttelse 
bevares under orlov uden løn. Det forholder sig også sådan, at der hvor 
orlovsforanstaltningerne gælder re­
lativt korte perioder, kan nogle foræl­
dre føle deT nødvendigt at have 
længere tid sammen med deres børn 
og således miste deres ret til jobsik­
ring. 
Som det blev anført ovenfor, bevares 
rettigheder til social beskyttelse for 
dem, der plejer voksne i længere pe­
rioder kun i et mindretal af medlems­
staterne. 
Omkostninger 
ved pasning/pleje 
I 12 ud af 15 medlemsstater giver 
pasning/pleje ikke anledning til pro­
blemer, for så vidt angår adgang til 
- 143 
Kapitel 7-Social beskyttelse og ansvar for pløje 
Personer, der har haft pasnings-Zplejeansvar, 
og arbejdsløshedsunderstøttelse i Tyskland 
og Nederlandene 
Tyskland: Den udbredte forlængede orlovsperiode til pasning af små 
børn medregnes som lønnet beskæftigelse og vil således give ret til 
understøttelse, når der er behov for det Men personer, der har haft pas-
ningS'/plejeansvar, og som er dækket af den nye langtids-plejeforsikring, 
skal opfylde de normale rettigheds gi vende betingelser for at få arbejdsløs­
hedsunderstøttelse —-12 måneders arbejde med forsikring i de foregående 
tre år for at få forsikringsydelse og 150 dage i det sidste år for at få 
bistandsydelse. De er imidlertid berettigede til erhvervsuddannelse uden 
betingelser om en periode i beskæftigelse — en nyttig foranstaltning for 
personer, der har stået uden for arbejdsstyrken i en længere periode. 
Nederlandene: For at få den grundlæggende arbejdsløshedsunderstøttelse, 
der udbetales i 6 måneder, skal personer, der har haft pasriings-/plejeansvar, 
opfylde de samme tegler som alle andre, dvs. 6 måneders arbejde umiddel­
bart før arbejdsløsheden. For at få den udvidede understøttelse, der følger 
herefter (og varer fra 3 måneder til 4xh år afhængig af alder og andre 
faktorer) er det normale krav, at lønmodtageren skal have modtaget løn i 
mindst 52 dage i mindst 3 af de 5 år, der går umiddelbart forud for 
arbejdsløsheden, selv om der gælder særlige regler for dem, der har passet 
børn. Ved beregningen af de 3 ud af 5 år, tæller hele perioden, hvor man 
har passet et barn under 6 år og halvdelen af perioden, hvor man har passet 
et barn på 6-12 år, som beskæftigelse. Imidlertid rindes der ingen lignende 
regel for personer, der har plejet handicappede eller svagelige voksne. 
pasning og pleje, mens problemerne 
i de resterende tre er mere eller min­
dre graverende. I Frankrig bevarer to 
grupper deres rettigheder til social 
beskyttelse — de, der har to eller 
flere børn, og som har fået ydelser 
under forældreorlovsordningen, og 
personer, der plejer voksne, hvor dis­
se betaler de pågældende ud af deres 
handicapydelse, hvilket gør, at de på­
gældende bevarer deres forsikrings-
status. Alle andre skal have arbejdet 
mindst 60 timer eller have tjent 
60 gange minimumstimelønnen i 
løbet af en periode på en måned. I 
Belgien bevarer de, der er dækket af 
en karriereafbrydelsesordning på 
samme måde deres sygesikring, 
mens andre, herunder de, der var nødt 
til at fortsætte plejen efter karriereaf­
brydelsens udløb, skal have arbejdet mindst 120 dage (mindst tre timer 
dagligt) i en periode på 6 måneder. I 
Grækenland kan de, der har orlov 
uden løn for at passe små børn, kun 
fortsætte med at være forsikrede, 
som anført ovenfor, hvis de betaler 
både deres eget og arbejdsgiverens 
bidrag, mens andre skal have arbej­
det i mindst 50 dage (2 måneder) i 
året forud for sygdommen. I alle tre 
lande er de, der plejer voksne, mere 
udsatte end de, der passer børn. 
Sygedagpenge 
I en række medlemsstater er der in­
gen karensperiode, før man får ret 
til sygedagpenge. Det er Sverige, 
Østrig, Luxembourg, Tyskland, 
Finland, Italien og Nederlandene. I Portugal og Spanien behandles per­
soner, der passer/plejer familiemed­
lemmer, på samme måde som alle 
andre, hvilket i Portugal betyder 
6 måneders forsikring og 12 dages 
arbejde i løbet af fire måneder forud 
for sygdommen og i Spanien 180 da­
ges arbejde i løbet af de foregående 
fem år. I begge disse lande vil mange 
af disse personer derfor sandsynlig­
vis have ret til sygedagpenge, selv 
om de bliver syge hurtigt efter, at de 
er vendt tilbage til arbejdet. I 
Danmark skal lønmodtagere have ar­
bejdet mindst 120 timer inden for de 
13 uger, der går umiddelbart forud 
for sygdommen. 
I Frankrig, Belgien og Grækenland er 
reglerne for berettigelse de samme 
som for sygesikring, og de er ikke så 
vanskelige at opfylde i Frankrig, 
men giver større vanskeligheder i 
Grækenland og Belgien. 
I Irland og Storbritannien er reglerne 
både mere komplicerede og kan såle­
des være vanskeligere at opfylde (se 
kasse). I begge lande kan det være 
lettere for dem, dpr har plejet voksne, 
at opfylde kravene end for dem, der 
har passet børn. 
Arbejdsløsheds­
understøttelse 
De rettighedsgivende betingelser for 
at få arbejdsløshedsunderstøttelse for 
en person, der mister et job hurtigt 
efter at være vendt tilbage til arbej­
det, er generelt et større problem. 
Dette er ikke tilfældet i Finland, 
hvor der udbetales arbejdsløsheds­
understøttelse efter fem dages regi­
streret arbejdsløshed. I Tyskland og 
Nederlandene er der særlige bestem-
-144 
t&w* Kapitel 7 - Social beskyttelse og ansvar forpleje 
melser for dem, der vender tilbage 
efter at have passet børn, men disse 
gælder ikke for dem, der har plejet 
voksne (se kasse). 
I Belgien og Grækenland sætter nogle af 
bestemmelserne om oriov fia arbejdet 
orlovstageren i stand til at vedblive med 
at være forsikret og således være beretti­
get til arbejdsløshedsunderstøttelse. 
Hvor der imidlertid ikke gælder bestem­
melser — hvilket sandsynligvis vil være 
situationen i de fleste tilfælde for dem, der 
har plejet voksne — skal de opfylde de 
normale rettighedsgivende betingelser 
(i Grækenland 300 dages arbejde, i 
Belgien 312-624 dage afhængig af al­
der). 
I Luxembourg, Sverige, Italien og 
Spanien skal de normale betingelser 
for at få understøttelse opfyldes fuldt 
ud—dvs. der skal være betalt bidrag 
i en minimumsperiode fra seks må­
neder op til et år eller derover. I 
Sverige skal den pågældende person 
også have arbejdet i fem måneder de 
foregående tolv, skønt der udbetales 
en minimumsarbejdsløshedsydelse 
til dem, der ikke er medlem af en 
frivillig arbejdsløshedskasse. 
I Spanien skal der være betalt bidrag i 
12 måneder i løbet af de foregående seks 
år, for at man kan få indkomstafhængig 
understøttelse, og i Danmark skal fuld­
gyldige medlemmer af en arbejdsløs­
hedskasse have arbejdet i 26 uger inden 
for de seneste tre år. I begge tilfælde vil 
mange, der riarrjasset/plejetfamihemed-
lemmer, sandsynligvis kunne opfylde 
disse betingelser. I Østrig er der en ka­
rensperiode på 20 uger, før man får ret til 
understøttelse, mens man i Portugal skal 
have haft en indtægt i 540 dage og betalt 
bidrag i 24 månederforudfor arbejdsløs­
heden. I Irland er reglerne de samme som 
for sygedagpenge. I Storbritannien skal Forbedringer i pensionsrettighederne for personer, 
der har haft pasnings-/plejeansvar i Italien 
Fra januar 1994 kan lønmodtagere med mindst fem års bidrag: 
- få en pensionsgodtgørelse på fem måneder for børn født før beskæfti­
gelsesperioden; 
- få en pensionsgodtgørelse med frivillige bidrag i yderligere 6 måneder 
(hvilket svarer til den normale supplerende barselsorlov) for børn født 
før beskæftigelsesperioden; 
- få en maksimumsgodtgørelse på 5 år med frivillige bidrag for perioder 
med pleje af voksne handicappede, inklusive perioder uden for arbejds­
styrken. 
Fra 1995 vil det være muligt: 
- at kræve teoretiske godtgørelser med henblik på pension for arbejdsfra­
vær vedrørende pasning af et barn under 6 år på 6 måneder for hvert 
barn op til et loft på i alt 24 måneder, 
- at kræve pensionsgodtgørelser i op til 28 måneder for arbejdsfravær i 
perioder med pasning af børn over 6 år, en ægtefælle eller en invalid 
slægtning, der bor i hjemmet; 
- for arbejdende mødre at få nedsat pensionsalderen med 4 måneder for 
hvert barn op til maksimalt 12 måneder, eller alternativt hvis hun går 
på pension ved den normale pensionsalder, en højere pension; 
- for husmødre at komme ind under en ny, frivillig, men statsstøttet 
pensionsordning. 
der være betalt et rninimumsbeløb i bi­
drag, og eventuelle andre godtgørelser 
skal være erhvervet inden for de sidste to 
år. I begge lande optjenes der kun 
godtgørelse for børnepasning i den 
grundlæggende barselsorlovsperiode 
(henholdsvis 14 og 18 uger), men der er 
større mulighed for at opnå godtgørelse 
for længere perioder med pleje af voksne. 
Beskyttelse af 
alderspension 
Bortset fra pensioner baseret på 
rettigheder som borger i et land, 
forudsætter erhvervelse af fuld pen­
sion i de fleste lande normalt betaling 
af bidrag gennem hele et karrierefor­løb. Afbrydelser i beskæftigelsen fø­
rer sædvanligvis ikke til fuldstændigt 
tab af pensionsrettigheder, men til en 
nedsættelse af beløbet. 
Hvis pensionerne er indkomstbe­
stemte og beregnes på grundlag af 
indtægterne i løbet af en menneske­
alder, vil det beløb, der udbetales, 
blive nedsat, ikke kun hvis der er 
arbejdet færre timer, men måske 
også, hvis der er arbejdet på deltid. I 
nogle lande er der mulighed for at 
indbetale frivillige bidrag til dækning 
af karriereafbrydelser, men det kan 
blive for dyrt, hvis disse skal betales 
i perioder uden indtægter. 
Der er imidlertid to foranstaltninger 
i forbindelse med pensionsordninger 
145 
Kapitel 7-Social beskyttelse og ansvar for pleje /'r'%é%00ø^ 
Home Responsibilities Protection i Storbritannien 
Home Responsibilities Protection blev indført i 1978 for personer, der ikke 
havde nogen indtægt, eller tjente for lidt til at skulle betale bidrag til den 
nationale sygesikring, forudsat at: 
- de i et helt skatteår har været hovedmodtager af børnetilskud til et barn 
under 16 år, eller 
- de i et helt skatteår modtager indkomststøtte, uden at det kræves, at de 
står til rådighed for arbejdsmarkedet, fordi de passer en syg eller 
handicappet person, der modtager den højeste eller mellemste Disabi­
lity Living Allowance, Attendance Allowance eller Constant 
Attendance Allowance, eller 
- de regelmæssigt, og mindst 35 timer om ugen, passer en person, der 
mindst 48 uger om året modtager den højeste eller mellemste Disability 
Living Allowance, Attendance Allowance eller Constant Attendance 
Allowance. 
For hvert HRP-år nedsættes antallet af rettighedsgivende år for at opnå fuld 
grundpension, men ikke under 20 rettighedsgivende år. På nuværende 
tidspunkt er det maksimale antal HRP-år foren kvinde 19 og for en mand 
24, men når pensionsalderen bliver den samme, nemlig 65 år, vil HRP-
rettighederne blive de samme, nemlig 22 år. HRP-årene tæller med i de 
krav, der skal opfyldes for at få enkepension. 
i medlemsstaterne, der modererer 
virkningen af pleje og pasning på 
pensionerne. Den første er, at der fin­
des en grundpension, hvortil der er­
hverves ret gennem borgerskab. Den 
anden er, at der findes foranstaltnin­
ger med henblik på at reducere de 
ulemper, som de pågældende sand­
synligvis vil lide under. 
Rettigheder til pension 
I fire medlemsstater — Sverige, 
Nederlandene, Finland og Danmark — 
udbetales der en grundpension til alle 
statsborgere med bopæl i landet, uanset 
om og hvor længe de har arbejdet 
Pensionen er imidlertid fastsat til et mi­
nimumsniveau, selv om den er tilstræk­
kelig til at opfylde basale behov. I alle fire 
lande findes der indkomstbestemte 
tillægspensioner, der øger pensionsind-komsten, men år med manglende bidrag 
eller periodermed deltidsarbejde vil ned­
sætte det beløb, der udbetales, og der er 
begrænsede f oraristaltninger til at afbøde 
disse negative viricninger. 
I Sverige hvor der udbetales en ind­
komstafhængig ydelse under foræl­
dreorlov og i korte perioder med 
pleje af voksne, tæller dette med som 
pensionsberettigende indtægt, hvil­
ket således bidrager til at øge det 
indkomstafhængige beløb. I januar 
1997 vil der træde nye bestemmelser 
i kraft, i henhold til hvilke gifte par 
kan vælge at dele de årlige pensions-
godtgørelser. I Finland nedsætter or­
lov til pasning af små børn ikke den 
indkomst, der anvendes ved bereg­
ning af pensioner, og pensionsrettig­
hederne for dem, der modtager 
hjemmeplejeydelse beskyttes. En 
lang fraværsperiode fra arbejdet ud over forældreorlovsperioden kan 
imidlertid føre til en afbrydelse i pen­
sionsforsikringen både for lønmodta­
gere og selvstændige (skønt der, som 
det anføres nedenfor, er andre regler, 
der hjælper dem, der har passet børn). 
Forskelle i 
pensionsberegningerne 
I nogle medlemsstater kan pensio­
nerne for de personer, der passer/ple­
jer familiemedlemmer, blive langt 
mindre påvirket af pasning/pleje end 
i andre simpelthen på grund af den 
måde, hvorpå pensionsretten bereg­
nes. I Spanien beregnes pensionen på 
grundlag af indtægterne i løbet af de 
sidste 8 års arbejde, hvilket er en 
fordel for dem, der har taget fri for at 
påtage sig pasnings-/plejeansvar tid­
ligt i deres arbejdsliv, men til ulempe 
for dem, der ikke var i beskæftigelse 
eller arbejdede på deltid sent i deres 
erhvervskarriere. I Portugal beregnes 
pensioner på grundlag af de bedste 
10 års indtægter inden for de seneste 
15 års arbejde, en regel som gør det 
muligt at se boll fra dårlige indtje­
ningsår og derved hjælper personer, 
der påtager sig pasnings/plejeansvar, 
og som derfor har været nødt til at 
bruge nogen tid på deltidsarbejde, 
selv om år med manglende bidrag 
fortsat er et problem (se nedenfor). 
I Finland beregnes indkomstafhæn­
gige pensioner på grundlag af de sid­
ste fire års beskæftigelse, og hvis 
disse omfatter et år med moderens 
eller faderens barsels- eller børne­
pasningsorlov, udelades det af 
beregningerne. I Italien er pensions­
beregningerne baseret på antallet af 
pensionsgivende år (uden at skelne 
mellem fuldtids- og deltidsarbejde) 
og på den gennemsnitlige indkomst i 
146-
Kapitel 7- Social beskyttelse og ansvar forpleje 
løbet af de sidste ti års arbejde. Disse 
regler tjener sammen med den kends­
gerning, at pensionsrettigheder ikke 
suspenderes, mens der betales mo-
derskabsydelser, til at beskytte pen­
sionen for de personer, der har passet 
børn, men de er til mindre hjælp for 
dem, der i de senere år har været nødt 
til at pleje voksne. For de personer, 
der indgår i arbejdsstyrken fra januar 
1993, vil pensionerne imidlertid bli­
ve beregnet på grundlag af indtægter­
ne hele h vet igennem. Et sæt regler, 
der blev vedtaget i 1992, styrkede 
situationen både for dem, der passer 
børn og plejer voksne ved i et vist 
omfang at gøre det muligt at indbeta­
le frivillige bidrag, når der igen er en 
indtægt (se kasse). 
Pensionsberegning, 
hvor der ses bort fra 
år med pasning 
og/eller pleje 
I henhold til bestemmelserne om 
Home Responsibilities Protection 
(HPR) i Storbritannien og for nylig 
også i Irland kan personer i beregnin­
gen af pensionsretten se bort fra de 
åi, de har tilbragt med at passe en 
anden, og kan også få godskrevet 
bidrag, når de modtager ydelse for at 
passe en handicappet eller svagelig 
voksen (se kasse). 
I Irland har det samme været gælden­
de siden 1994 for personer på 65 år 
og derunder uden lønnet arbejde, el­
ler som har et lavindkomstarbejde 
uden at være dækket af socialsikrin­
gen; de har ret til i beregningen af 
(bidragsbetinget) alderspension for 
årene efter 1994 at se bort fra de fcc? c 
bidragsår (højst 20 år), der er anvendt 
til at passe enten et barn under 6 år Foranstaltninger til sikring af pensioner i Østrig 
og Frankrig 
Østrig: De 48 måneder efter et barns fødsel behandles som "erstatnings­
perioder" i pensionsforsikring. For at beregne pensionen fastsættes en 
teoretisk indtægt på ca. 450 ECU som et grundlag, der vurderes på ny hvert 
år. Hvis den pågældende far eller mor på noget tidspunkt i løbet af denne 
periode tjener penge, lægges den teoretiske og den faktiske indtægt sammen 
med henblik på pensionsberegningen for at kompensere for dobbeltarbejdet 
med børnepasning og lønnet arbejde. Hvis der fødes et andet barn inden for 
de 48 måneder, afsluttes den oprindelige periode, og en ny periode på 
48 måneder begynder. 
Frankrig: En far eller mor, der modtager en hvilken som helst af familiey­
delserne, mens vedkommende bliver hjemme for at passe et barn under 3 år, 
har ret til pensionsforsikring under Régime général baseret på en teoretisk 
løn, der er lig med den månedlige minimumsløn, idet bidragene hertil 
betales af Caisse d'allocations familiales. Desuden: 
- er der ret til to års gratis pensionsforsikring for hvert barn, man har 
passet i 9 år før dets 16 års fødselsdag; 
- arbejdstagere, der har opfostret tre børn, har ret til fuld pension efter 
30 års forsikring; 
- begge forældre har ret til en 10% forhøjelse af deres alderspension, hvis 
de har opfostret tre børn. Der findes en yderligere mulighed -—-for at 
stimulere deltidsarbejde i dette tilfælde, men som også vil være til gavn 
for de pågældende, og som går ud på følgende: hvis et fuldtidsjob 
konverteres til et deltidsjob efter aftale med arbejdsgiveren, kan pen­
sionsbidragene fortsat beregnes, som om de var baseret på en 
fuldtidsløn i en periode på 5 år. 
(hæves snart til 12 år) på fuldtidsba-
sis eller en voksen, der har behov for 
fuldtidspleje, så længe de bor sam­
men med den pågældende. 
I Storbritannien hvor den statslige 
tillægspension fra 1999 desuden vil 
blive beregnet på grundlag af indtæg­
ter fra hele livet i stedet for de bedste 
20 år, vil personer, der yder pas­
ning/pleje, desuden få ret til at se bort 
fra HRP-årene i beregningen, forud­
sat at der har været 20 år, hvor der 
faktisk er indbetalt bidrag efter 1978. 
Desuden vil trangsbestemte ydelser 
til lavindkomstgrupper — Family 
Credit og DisabiUty Living Allowan­
ce —efter 1999 blive medregnet som indtægter i beregning af pensioner, 
hvilket kan hjælpe lavtlønnede 
deltidsarbejdstagere, især enlige 
forældre. 
Videreførelse af 
bidrag i pasnings-/ 
plejeperioder 
I en række medlemsstater viderefø­
res bidrag i perioder, hvor man ikke 
arbejder for i stedet at varetage pas-
nings-/plejeopgaver. I Luxembourg 
hvor den grundlæggende betingelse 
for at blive pensionsberettiget 
er 10 års ydelser, betaler staten 
- 147-
Kapitel 7~Soctalbeskyttelse og ansvar forpleje 
bidragene på vegne af en far eller 
mor, der passer et lille barn i en pe­
riode på 24 måneder (48 måneder, 
hvor der er mindst to børn, eller bar­
net er handicappet, forudsat at den 
pågældende person har været forsik­
ret i mindst 12 ud af 36 måneder før 
fødslen). Desuden kan perioder, hvor 
en af forældrene har passet et eller 
flere børn under 6 år (eller under 
18 år, hvis barnet er mindst 50% han­
dicappet), eller i nogle tilfælde år, der 
er brugt til at passe en plejekrævende 
voksen, regnes med som en del af de 
40 år, der kræves for at få fuld pen­
sion. 
I Tyskland bevares den obligatoriske 
pensionsforsikring i tre år for en far 
eller mor, som passer et barn født 
efter januar 1992 (et år for børn, der 
er født før dette år), baseret på ind­
tægter på 75% af gennemsnittet for 
alle forsikrede. Generelt skader det 
ikke i væsentlig grad pensionsrettig­
hederne at passe et barn på op til 
10 år. I henhold til den nye langtids-
plejeforsikring er mennesker, der 
plejer handicappede i mindst 14 ti­
mer om ugen, dækket af pensionsfor­
sikringen (med indtægter på mellem 
35% og 80% af gennemsnittet for alle 
forsikrede afhængig af det ugentlige 
antal plejetimer, der bruges i bereg­
ningen for en af forældrene). I Østrig 
behandles hvert års forældreorlov, 
for hvilke der betales ydelse, som 
svarende til et års pensionsbidrag (se 
kasse). En person, der passer et han­
dicappet barn, kan betale frivillige 
bidrag til en nedsat takst, men der er 
ingen dækning for dem, der plejer en 
voksen. 
Også i Belgien regnes orlovsperio­
den — karriereafbrydelsen — som 
en bidragsperiode med henblik på 
pensionsformål i op til 36 måneder, hvor et barn under 6 år passes og 
ellers i 12 måneder. Ved pleje af dø­
ende personer medregnes kun to må­
neder. Personer, som holder op med 
at arbejde længere, og de, der har 
orlov uden løn uden for ordningen, 
kan betale frivillige bidrag, men kun 
hvis de passer børn under 6 år og i 
forvejen har betalt i mindst 12 måne­
der, og arbejdet senere genoptages. I 
Frankrig er der en vifte af mulighe­
der, fortrinsvis til pasning af børn (se 
kasse ). 
Brug af frivillige bidrag 
Som anført ovenfor kan personer, der 
plejer/passer familiemedlemmer, i 
Italien betale frivillige bidrag i hen­
hold til nye bestemmelser. I Portugal, 
hvor foranstaltninger for dem, der 
afbryder arbejdsforløb, er begrænse­
de, findes der en frivillig ordning, 
hvor man går ud fra, at en person, der 
ikke er i arbejde, har råd til at bidrage 
eller kan finde en til at betale på deres 
vegne. Der skal imidlertid betales til­
lægspension, hvis den endelige, bi-
dragsbaserede pension falder under 
et minimumsbeløb. I Grækenland 
hvor foranstaltninger for disse perso­
ner er begrænsede, afhænger forsik-
ringsrettighederne af, om man 
betaler bidrag frivilligt, og hvis man 
ikke har råd til det, reduceres pensio­
nen tilsvarende. (Der kan dog tildeles 
ydelser til mødre med små eller han­
dicappede børn, og mødrene kan gå 
på fuld pension, når de er 55 år, eller 
reduceret pension ved 50 år, hvis de 
har haft beskæftigelse med forsik­
ring på 18 år og fire måneder). I 
Storbritannien bruger man også i et 
vist omfang frivillige bidrag, hvis 
indkomsten i et skatteår ikke er til­
strækkelig til at opfylde betingelser­
ne for at få pension. I et sådant tilfælde kan den pågældende person 
kompensere for forskellen gennem 
frivillige bidrag på et hvilket som 
helst tidspunkt i løbet af de efterføl­
gende seks år, hvilket betyder, at de 
kan indbetales, når personen vender 
tilbage til arbejdet (i 1993 indbetalte 
kun 69.000 personer sådanne bidrag, 
og af dem var 59.000 mænd). 
Private 
tillægspensioner 
Det ser ikke ud til, at der er nogen 
eksempler på private pensionsord­
ninger i nogen medlemsstat, der 
giver mulighed for pasnings-/pleje-
perioder. Rent faktisk udelukkede 
erhvervsordninger ofte mange del­
tidsarbejdstagere indtil for nylig (før 
dommen fra Europa-Domstolen, 
Vroeger mod NCIV og Fisscher mod 
Voorhuis Hengelo, 1994). Hvor man 
med den statslige pensionsordning 
satser på, at tillægspensioner bringer 
pensionsindkomsten op på et rime­
ligt (frem for et minimums-) niveau, 
kan personer, derjiar været engageret 
i pasning og/eller pleje blive stillet 
særdeles ugunstigt. 
Invaliditetsydelser 
Der har været mindre politisk in­
teresse for at beskytte retten til 
invaliditets- eller handicapydelser. 
Imidlertid vil foranstaltninger til 
beskyttelse af alderspensioner under­
tiden, men ikkè altid, også gælde 
for disse. Hvor der kun er få 
foranstaltninger til at beskytte 
pensionsindkomsten, vil det samme 
sandsynligvis være tilfældet med 
hensyn til invaliditetsydelser. 
148-
Kapitel 7-Social beskyttelse og ansvar får pleje 
I lande, hvor der er grundlæggende 
foranstaltninger for statsborgere med 
bopæl i landet — Sverige, Danmark 
og Finland — opstår der under ingen 
omstændigheder problemer. I 
Nederlandene, hvor adgangen til den 
generelle handicapydelse, som dæk­
ker både kort- og langvarige behov, 
er relativt åben, er der heller ikke de 
store problemer. Desuden er situatio­
nen i Luxembourg, Østrig og 
Tyskland den, at staten betaler bidrag 
i år med pleje og/eller pasning sikrer, 
at disse bidrag godtgøres, mens per­
sonen modtager andre ydelser, og at 
disse foranstaltninger også gælder 
invaliditetsydelser (skønt de i Østrig 
ikke dækker arbejdsfravær for at pas­
se voksne). Skønt det normale krav 
for at blive berettiget til invalidepen­
sion i Frankrig er 800 timers arbejde 
eller indtægter på 2030 gange mind­
stetimelønnen de sidste 12 måneder, 
er der bestemmelser med tilbagevir­
kende kraft for at bistå en person med 
ret til forældreorlov til at opnå en 
invaliditetsydelse. 
I Portugal, Spanien og Grækenland 
er beskyttelsen af retten til invalidi­
tetsydelser imidlertid begrænset, 
som det er tilfældet i Irland, hvor 
foranstaltninger med hensyn til pen­
sioner ikke fuldt ud omfatter invali­
ditet. I disse lande afhænger meget 
af, hvornår invaliditeten opstår i for­
hold til plejeperioden, eftersom de 
rettighedsgivende betingelser har 
forbindelse med bestemte perioder 
med forsikret arbejde, inden uar­
bejdsdygtigheden sætter ind — så­
som to års arbejde i løbet af de sidste 
fem. 
Ï Belgien er karenstiden, før man får 
ret til forsikring relativt kort for løn­
modtagere i den private sektor 
— 120 dages arbejde i løbet af de seks måneder forud for uarbejdsdyg­
tigheden — hvilket de fleste menne­
sker, der holder op med at arbejde på 
grund af plejeansvar, burde være i 
stand til at opfylde. De, der ikke op­
fylder betingelserne fuldt ud, får en 
lavere ydelsessats. For offentlige an­
satte er invaliditetsydelser en del af 
de generelle pensionsordninger, og 
orlov uden løn til pasning/pleje resul­
terer i en lavere ydelse. 
I Italien skal der være betalt bidrag i 
mindst fem år og i tre år i løbet af de 
sidste fem. År med deltidsarbejde 
tæller som hele år, selv om de påvir­
ker ydelsesniveauet, som er ind­
komstbestemt. De regler, der blev 
indført for nylig, og som giver godt­
gørelse for pasning af små børn, vil 
hjælpe, selv om der kræves, at der er 
betalt bidrag i fem år. Frivillige bi­
drag kræves af personer, der plejer 
voksne. Til trods for de seneste for­
slag er det sandsynligt, at personer, 
der har passet/plejet familiemedlem­
mer, i mange år fremover ikke vil op-
fylde betingelserne for at få 
forsikringsydelser og kun vil være 
berettigede til lavere, ikke bidragsaf-
hængige ydelser. 
I Storbritannien afhænger retten til 
en langsigtet Incapacity Benefit af, 
om man opfylder betingelserne for at 
modtage en kortsigtet ydelse i 12 må-
neder. Home Responsibilities 
Protection omfatter ikke uarbejds-
dygtighedsydelse, selv om modta­
gelse af Invalid Care Allowance også 
omfatter en sådan ydelse. De, der 
ikke opfylder betingelserne til uar-
bejdsdygtighedsydelse, kan have ret 
til en lavere, ikke-bidragsafhængig 
ydelse bestående af to tredjedele af 
den grundlæggende ydelse, hvis de 
bliver mere end 80% handicappet ef­
ter det fyldte 20. år. Opløsning af 
ægteskab og 
papirløst samliv 
Det er her også relevant at under­
søge, hvad der sker med pen-
sionsdækningen for personer, der har 
passet/plejet famihemedlemmer, når 
deres ægteskab eller papirløse samliv 
opløses. Skønt dette er et problem for 
både mænd og kvinder, er det i prak­
sis stadig fortrinsvis kvinder, der har 
behov for at få beskyttet deres frem­
tidige pensionsindkomst. 
For så vidt angår skilsmisse, kan der 
opstå en række problemer for en 
kvinde, der har haft et afbrudt karrie­
reforløb på grund af pasnings- og/el­
ler plejeansvar og navnlig ikke 
længere kan satse på afledte rettighe­
der fra sin tidligere mand: 
- hun har eventuelt ikke været i 
stand til at opbygge en fuld, uaf­
hængig grundlæggende, offent­
lig pension, enten fordi der har 
manglet —beskyttelsesforanstalt­
ninger, eller fordi mange af de 
ovenfor beskrevne foranstaltnin­
ger er relativt nye og som regel 
ikke gælder med tilbagevirkende 
kraft; 
- hvor hovedpensionen er ind­
komstbestemt, kan hendes perio­
de uden arbejde eller med 
deltidsarbejde samt fortabte 
karrieremuligheder have nedsat 
hendes pensionsret; 
- hendes tillægspension vil som 
regel være mindre af samme år­
sager, og hvis hun arbejdede på 
deltid, har hun muligvis slet ikke 
været berettiget. 
-149 
Kapitel 7-Social beskyttelse og ansvar for pleje 
To metoder i forbindelse med statslige pensioner 
efter skilsmisse/separation 
Storbritannien: Med henblik på den grundlæggende National Insurance-
pension kan den fraskilte (mand eller kvinde) sætte sin tidligere ægtefælles 
bidragsoptjening i stedet for sin egen — enten for hele arbejdslivet frem til 
skilsmissen eller for ægteskabets varighed — hvis dette medfører en 
forhøjelse af det beløb, der vil blive udbetalt Med henblik herpå kan der 
tillægges bidrag, der er indbetalt efter skilsmissen for at opnå fuld pension 
med et enkelt fast beløb (men ikke mere). Pensionsmyndighederne bruger 
den mest fordelagtige beregningsmetode. Et nyt ægteskab før pensionsal­
deren (men ikke papirløst samliv) fjerner denne ret. En kvinde ville i så fald 
være nødt til at satse på afledte rettigheder fra sin nye mand eller på sine 
egne optjente, uafhængige rettigheder, mens en mand må satse på sine egne 
pensionsrettigheder. Et nyt ægteskab efter pensionsalderen giver begge 
parter deres egne pensionsrettigheder som enlig. 
Irland: "Deserted Wife's Benefit" skal betales på grandlag af enten man­
dens eller hustruens forsikringsperioder, afhængig af hvilken der er mest 
fordelagtig. For at være berettiget til ydelsen, skal kvinden bevise, at hun 
er blevet forladt af sin mand, og at hun har gjort passende bestræbelser for 
at opnå underholdsbidrag fra ham. Der forventes afholdt en folkeafstem­
ning om skilsmissespørgsmålet i 1995, og forslag til behandling af pensio­
ner og andre rettigheder er under forberedelse. 
Hvis der ikke findes foranstaltninger 
til at klare disse problemer, eller med 
mindre der træffes specifikke foran­
staltninger på skilsmissetidspunktet, 
kan hustruen sidde tilbage med en 
pensionsdækning, der er langt min­
dre end hendes tidligere mands. Det­
te er man begyndt at anse for at være 
uretfærdigt, eftersom pasning/pleje, 
der ligger til grund for problemet, er 
begges ansvar. 
Nogle af de foranstaltninger, der kan 
træffes efter skilsmissen er admini­
strative, sådan at forstå at de indebæ­
rer, at man indarbejder passende 
regler i de relevante ordninger. And­
re indebærer, at der indføres lovgiv­
ning, således at domstolene kan 
handle direkte med henblik på at dele 
de fremtidige pensionsrettigheder 
(som et supplement til den nuværen­
de deling af eksisterende aktiver, 
hvilket muligvis ikke er tilstrække­ligt til at sikre en passende pension til 
hustruen). Eksisterende foranstalt­
ninger i medlemsstaterne er i nogle 
tilfælde til fordel for den ene ægte­
fælle uden at nedsætte den andens 
rettigheder, mens pensionsrettighe­
derne i andre tilfælde deles mellem 
det par, der bliver skilt. 
Beskyttelse af den 
ene ægtefælle uden 
at skade den anden 
Skilsmisse påvirker ikke de grund­
læggende, offentlige pensioner, hvis 
disse betales til alle statsborgere med 
bopæl i landet som i Nederlandene, 
Danmark, Finland og Sverige. Satsen 
i Sverige for et par er lavere end for 
to enlige, og hvis skilsmissen finder 
sted efter pensionsalderen, hæves pensionerne til to satser for enlige 
seks måneder senere. 
I nogle lande findes der regler med 
hensyn til enkepensioner. I Østrig har 
en fraskilt enke ret til en pension, 
forudsat at ægteskabet varede 10 år, 
og den afdøde mand betalte under­
holdsbidrag, selv om denne ret ophø­
rer, hvis hun gifter sig igen. I 
Luxembourg betales der også enke­
pension til en fraskilt kvinde, som 
ikke har giftet sig igen, med en sats 
der står i forhold til det antal år, parret 
levede sammen, og de bidrag der 
blev betalt. 
I Storbritannien kan bidrag, som 
ægtefællen har indbetalt, anvendes til 
pension til den anden ægtefælle, og 
der kan indbetales yderligere bidrag 
efter skilsmissen med henblik på at 
opnå en bedre pension. I Irland, hvor 
skilsmisse ikke er lovlig, påvirker 
tidligere bidrag the Deserted Wife's 
Allowance (se kasse for oplysninger 
om dette og om foranstaltningerne i 
Storbritannien). 
Pensionsdeling 
En anden type foranstaltning inde­
bærer, at alders- eller enkepensionen 
splittes op, eller at rettigheder over­
føres fra den ene partner til den anden 
enten gennem administrative for­
holdsregler eller ad rettens vej. I 
Frankrig har den fraskilte hustru ret 
til en enkepension 
ved sin tidligere mands død. Hvis han 
har giftet sig igen, deles pensionen i 
forhold til hvert ægteskabs varighed. 
I Italien er der ingen administrative 
regler, og domstolene har ingen be­
myndigelse til at dele pensioner på 
skilsmissetidspunktet. Når en mand, 
-150-
g?teij$ Kapitel 7- Social beskyttelse og ansvar forpleje 
der har giftet sig igen, dør, kan dom­
stolene imidlertid afsige kendelse 
om, at enkepensionen deles mellem 
de to hustruer. 
Der findes bestemmelser om deling af 
pensionen i adskillige medlemsstater 
(se kasse), nogle er administrative, andre 
kræver en domstolskendelse. Det mest 
fremtrædende land i denne henseende er 
Tyskland, hvor der blev indført lovgiv­
ning i 1977 med henblik på at sikre en 
systematisk fordeling af alle former for 
pensionsindkomster på skiïsmissetids-
punkteL Der findes også væsentlige be­
stemmelser i Sverige, Spanien og 
Belgien. 
Generelt er der færre bestemmelser 
vedrørende deling af tillægspensio­
ner, og dette kan være et alvorligt tab 
for den fraskilte kvinde, især i lande, 
hvor grundpensionen er relativt lav. 
I Storbritannien, hvor dette er tilfæl­
det, er pensionslovgivningen i øje­
blikket til revision, og i forbindelse 
hermed behandles dette spørgsmål. 
Domstolene har bemyndigelse til at 
gennemføre ordninger, hvorefter den 
fraskilte kvinde modtager ydelser når 
pensionen kommer til udbetaling. 
Ordningen ophører imidlertid når en 
af de involverede parter dør, hvilket 
potentielt stiller kvinden i samme si­
tuation som før lovændringen. I 
Luxembourg overvejer man også 
lovgivning med henblik på at dele 
pensionen ved skilsmisse og sætte 
den fraskilte person i stand til at 
opbygge en større pension, når denne 
har været nødt til at holde op med at 
arbejde eller arbejde mindre. 
I Portugal er der nogle (indirekte) 
ordninger til deling af pensionen 
mellem den nuværende og den for­
henværende hustru. I Grækenland er 
der i øjeblikket ingen særlige ordnin­
ger i denne forbindelse, selv om Pensionsdeling ved 
skilsmisse 
Tyskland: Alle pensionsrettigheder, der er 
erhvervet i løbet af ægteskabet, lægges sam­
men, og den ægtefælle, der har flest rettig­
heder, skal overføre en del til den anden, 
således at de begge har samme rettigheder 
til ydelser som fra ægteskabsperioden. Dette 
system gælder for socialpension, arbejds­
markedspensioner, det særlige system for 
tjenestemænd og livsforsikring. 
Sverige: Efter et nyligt forslag til revision 
af ægteskabslovgivningen kræves det, at der 
helt eller delvis inkluderes visse former for 
pensioner fra privat forsikring ved delingen 
af aktiver mellem mand og hustru, hvis det 
er urimeligt at udelukke dem i lyset af æg­
teskabets varighed og de økonomiske for­
hold. Hvis der ikke er en frivillig aftale 
mellem mand og hustru om dette, kan dom­
stolen afsige den nødvendige kendelse. Fra 
januar 1997 kan gifte par (født i 1954 og 
derefter) dele den årlige pensionsydelse. 
Spanien: Domstolene har bemyndigelse til 
at dele pensionen på skilsmissetidspunktet 
til fordel for den part, der har færrest eller 
ingen pensionsrettigheder. Hvis der er to 
efterladte (en fraskilt og en ny hustru), kan .. 
de dele pensionen mellem dem i forhold til 
den tid, de hver især-kvede sammen med 
den afdøde. 
Belgien: Efter skilsmisse deles pensionsret­
tigheder, der er optjent under ægteskabet, 
for de perioder, hvor partneren ikke havde 
nogen personlig pensionsret, således at der 
sørges for en "skUsmissepension", der ud­
betales ved pensionsalderen. Det bliver en 
personlig ret for den part (sædvanligvis hu­
struen), der ikke arbejdede i en del af ægte­
skabet Den udbetales imidlertid ikke, hvis 
denne indgår nyt ægteskab. Disse regler 
gælder ikke ordningen for offentligt ansatte, 
hvor der udbetales en efterladtepension ved 
den tidligere mands (eller hustrus) død, und­
tagen i tilfælde af nyt ægteskab, selv omen 
domstol kan beslutte, at en pensioneret of­
fentlig tjenestemand bør dele sin pension 
med sin tidligere hustru. 
-151 
Kapitel 7- Social beskyttelse og ansvar forpleje 
stigningen i skilsmissetallet i 
Grækenland i de senere år har ført til 
nogen debat om lighedsspørgsmål. 
Opløsning af 
papirløse forhold 
Papirløst samliv er blevet stadig 
mere udbredt i medlemsstaterne, selv 
om det er mere fremtrædende i nogle 
(såsom Sverige og Danmark, hvor 
det steg fra 1960'erne og frem) end i 
andre (Grækenland, Italien, Spanien, 
Portugal og Irland), hvor det først er 
ved at begynde at dukke op i byom­
råderne. 
Der har været relativt begrænset po­
litisk opmærksomhed om spørgsmål 
vedrørende social beskyttelse i for­
bindelse med papirløst samliv og op­
løsningen heraf. Bestemmelserne om 
bevarelse af rettigheder til social be­
skyttelse i perioder med pasning af 
små børn og pleje af ældre, så langt 
de nu går, er sædvanligvis åbne for 
samlevende kvinder og mænd på 
samme grundlag som for gifte par. På 
den anden side vil samlevende kvin­
der, hvis partner dør, som regel ikke 
have afledte rettigheder at falde tilba­
ge på, hvis de har været forhindret i 
at opbygge passende, uafhængige 
rettigheder på grund af pasnings-
/plejeansvar. Hvor forholdet opløses, 
opstår der lignende problemer med 
ulige pensionsrettigheder som ved 
skilsmisse. 
Der er lovmæssige bestemmelser om 
pensioner for samlevende i en række 
medlemsstater. I Nederlandene har 
visse kategorier af ugifte par de sam­
me pensionsrettigheder som de, der 
er gift I Sverige betragtes ægteskab 
og lange perioders papirløst samliv 
på lige fod i henhold til loven, idet grundprincippet er, at fælles ejendom 
deles ligeligt, hvis det papirløse for­
hold opløses. I Finland behandles 
gifte og samlevende par også stort set 
på Uge fod. 
I nogle få andre lande begynder man 
at anerkende, at de pensionsmæssige 
konsekvenser ved et opløst papirløst 
forhold rejser et problem, selv om det 
endnu ikke er et større problem. I 
Belgien har domstolene i nogle til­
fælde tvunget tidligere partnere til at 
betale kompensation til partnere, der 
har haft pasnings-/plejeansvar i løbet 
af samlivet I Storbritannien udøver 
bestyrelser for erhvervspensionsord­
ninger i nogle tilfælde deres skønsret 
til at udbetale engangsbeløb til sam­
levere eller til at dele dem mellem 
samleveren og den lovmæssige enke, 
men der er intet krav om, at de gør 
det. I de fleste medlemsstater ser det 
imidlertid ud til, at der indtil videre 
ikke har været megen offentlig, poli­
tisk debat om dette emne. 
Afsluttende 
bemærkninger 
Behovet for at sikre rettighederne 
til social beskyttelse for perso­
ner, der afbryder deres erhvervskar­
riere, fordi de skal passe børn eller 
pleje handicappede eller svagelige 
voksne, er nu et fast punkt på den 
politiske dagsorden i alle medlems­
stater. Over hele Unionen anerken­
des det i stigende grad, at mennesker 
har behov for at få en reel mulighed 
for at forene pasnings- og/eller pleje­
ansvar med en erhvervskarriere og af 
og til prioritere førstnævnte højere 
uden at tide større ulemper og i prak­
sis betale en høj pris for det. Foran­
staltninger til sikring af interesserne for de personer, der passer deres 
børn, er generelt langt fremme, men 
der findes stadig huller. Der begyn­
der at blive større opmærksomhed 
om sikringsforanstaltninger for dem, 
der plejer handicappede/svagelige 
voksne, men der skal gøres langt 
mere, som det også fremgår af dette 
kapitel. Da de enkelte landes social­
beskyttelsessystemer er forskellige, 
må de foranstaltninger, der træffes, 
også være forskellige — i det mind­
ste i detaljerne — men det er hen­
sigtsmæssigt at være opmærksom på 
den vifte af muligheder, der står 
åbne. 
Selv om der i de fleste medlemsstater 
findes foranstaltninger, man kan 
"falde tilbage på" for at sikre i det 
mindste en indtægt på minimumsni­
veau for personer, der påtager sig et 
pasnings-/plejeansvar. Disse er be­
tydningsfulde set i lyset af politikken 
i dag, men det er bredt accepteret, at 
disse ikke er tilstrækkelige, og at der 
skal foretages forbedringer i 
betragtning af, hvor vigtigt pasnings-
og/eller plejeansvaret er og det er 
nødvendigt med* yderligere forbed­
ringer. 
152-
IK1;';fr ; £<;'-^ 't'^^'P^ø^^^^^^i^^e^^^^^^^^^^^f^S^XEEE: Metodologi 
Kildeangivelser og metodologi 
Referencer 
Denne rapport er udarbejdet i samarbejde med Eurostat (De Europæiske Fællesskabers Statistiske Kontor). 
Det Europæiske System af Integrerede Statistikker for Social Sikring (ESSOSS) 
Data om udgifter og indtægter i forbindelse med social beskyttelse, der analyseres i denne rapport, findes især i kapitel 3 
er klassificeret i henhold til Det Europæiske System af Integrerede Statistikker for Social Sikring (ESSOSS), hvor man 
inddeler udgifterne i tre hovedkategorier: socialydelser, administrationsomkostninger og andre løbende udgifter. 
Socialydelser består af overførsler — kontante eller naturaloverførsler — til husholdninger og enkeltpersoner med 
henblik på at gøre en række forskellige forhold lettere for dem, navnlig alderdom, efterladte, handicap, erhvervsulykker 
og erhvervsbetingede sygdomme, familie, moderskab, sygdom, arbejdsløshed, anvisning og erhvervsvejledning, bolig 
og andet 
"Alderdom" dækker ydelse af social beskyttelse mod de risici, der er forbundet med alderdom såsom tab af tilstrækkelig 
indkomst, tab af evne til at udføre daglige opgaver, nedsat deltagelse i det sociale liv osv. Ydelser dækker former for 
pension og beløb, der betales efter pensionering eller på grund af alder, førtidspension til ældre arbejdstagere, goder 
og tjenester, som den ældres personlige sociale omstændigheder kræver. 
Efterladteydelser ydes normalt på grundlag af en afledt ret, det vil sige afledt af en anden-person, hvis død er en 
forudsætning for modtagelse af ydelsen. I nogle sociale beskyttelsessystemer er der dog tale om en direkte ret uden 
forbindelse mellem den modtagne ydelse og andre ydelser, som den efterladte måtte have ret til. Alle pensioner, ydelser 
og kontantbetalinger til efterladte samt refusion af begravelsesudgifter er omfattet 
"Handicap" dækker: 
- pensioner, ydelser og andre kontantbetalinger, der tildeles handicappede, hvis arbejds- og indtjeningsevne er 
nedsat til under et i lovgivningen fastlagt minimum; 
- ydelser til handicappede, der udfører arbejde, som er tilpasset deres forhold, normalt i beskyttede værksteder, 
eller som modtager erhvervsuddannelse; 
- særlig lægebehandling til handicappede, der ydes på grundlag af deres forhold; 
- funktionel, beskæftigelsesmæssig og social rehabilitering; 
- andre former for hjælp, for eksempel hjemmehjælp. 
"Erhvervsulykker og erhvervsbetinget sygdom" dækker ydelser, der betales til den skadelidte, eller den person der lider 
af en sygdom, den pågældende har pådraget sig på grund af sine arbejdsforhold, og der sondres mellem denne form 
for ydelser og handicapydelser i det omfang, dette er muligt. 
153 
§KÉI1^^ 
"Familie" dækker: 
- ydelser, der udgør økonomisk støtte til husholdninger til dækning af udgifter i forbindelse med børn, 
for eksempel familieydelser; 
- økonomisk bistand til personer, der hjælper andre familiemedlemmer end børn, for eksempel ægtefælle; 
- socialydelser, der sigter mod at hjælpe og beskytte familien, for eksempel bolig og familieplanlægning. 
Alle ydelser, der af forskellige årsager skal supplere kontantydelser (handicap, alderdom osv.) er også omfattet 
"Moderskab" dækker moderskabsydelser, barselsydelser og lægebehandling i forbindelse med moderskab. 
"Sygdom" dækker: 
- lægehjælp af enten terapeutisk eller medicinsk art, forebyggelse, herunder regelmæssige lægeundersøgelser, 
vaccinationskampagner, sundhedsundervisning osv.; 
- ydelser, der helt eller delvist kompenserer for tab af indtjening i forbindelse med midlertidig uarbejdsdygtighed, 
der skyldes sygdom eller lignende. Lægebehandling ydes til handicappede eller personer, der har været udsat for 
en erhvervsulykke eller lider af en erhvervsbetinget sygdom, er ikke omfattet i denne forbindelse, men medtaget 
under denne kategori. 
"Arbejdsløshed" dækker alle former for kontantydelser til arbejdsløse, herunder — ud over arbejdsløshedsydelser og 
-hjælp — afskedigelser af økonomiske årsager og særlig hjælp til forskellige grupper af arbejdstagere i forbindelse 
med afbrydelse eller midlertidig reduktion af erhvervsaktiviteten. 
"Anvisning, erhversvejledning og omskoling" dækker ydelser til erhvervsuddannelse, ydelser i forbindelse med 
forflytning, jobskabelsesydelser osv. 
"Bolig" dækker ydelser til visse kategorier af husholdninger, navnlig med begrænsede midler, til dækning af 
boligomkostninger. 
"Andet" dækker alle andre ydelser, der ikke kan kategoriseres under de øvrige funktioner, især ydejser, der skal dække 
manglende ressourcer. Ordninger for garanteret mindsteløn falder derfor under denne kategori. 
EUROSTAT har for nylig revideret ESSOSS og omdefineret funktionsstrukturen ved at oprette en ny 
sygesikringsfunktion, der omfatter alle lægeydelser, og som kombinerer erhvervsulykker og erhvervsbetinget sygdom 
med "handicap" og "moderskab" med "familie". Endvidere omdøbes "anvisning, erhvervsuddannelse og omskoling" 
til "beskæftigelsesfremme" og er så ikke omfattet af den centrale del af ESSOSS, men vil blive udviklet som separate, 
parallelle statistikker. 
Tyskland 
Hvor det er relevant, er det anført på den enkelte graf, om data omfatter hele Tyskland (med de nye delstater) eller det 
tidhgere Vesttyskland; i de fleste tilfælde omfatter tallene, når de henviser til 1993 eller 1994, hele Tyskland, og når 
de afspejler ændringer i tiden eller sammenholdelser af år, henviser de til Tyskland undtagen dé nye delstater (data, 
der ikke er til rådighed før 1991). 
154 
«&•&&&>*•* r'.:^ Kildeangivelser og metodologi 
KKS 
KKS henviser til KøbeKraftStandard, der er en måleenhed, som afspejler en valutas reelle købekraft i det pågældende 
land; denne enhed giver en bedre indikation end kursen af varernes eller ydelsernes omfang og struktur og det relative 
BNP-niveau i sammenligning med andre fællesskabslande. Se også Purchasing power Parities and GDP in real terms, 
Results 1985, Eurostat 1985, og National Accounts ESA, Aggregates, Eurostat årligt 
Henvisninger 
Kapitel 1,2 og 3: Analysen i disse kapitler er baseret på oplysninger fra et net af korrespondenter i de 15 medlemsstater. 
Kapitel 4: Dette kapitel er baseret på en model af et skatte- og arbejdsløshedsydelsessystem, der er udviklet af Central 
Planning Bureau, Den Haag — se også Replacement rates, a transatlantic view, Central Planning Bureau, 
Nederlandene. 
Kapitel 5 : Data kommer fra OECD, Health Data, version 3,6(1995). Analysen er delvist baseret på OECD, The Reform 
of Health Care Systems — A Review of Seventeen OECD Countries, Health Policy Studies No. 5, Paris 1994, OECD, 
Internal Market in the Making — Health Systems in Canada, Iceland and the United Kingdom, Health Policy Studies 
No. 6, Paris 1995 og A. Letourmy/M. Berthod-Wurmser, Effectiveness and regulation of health protection i van 
Ginneken (éd.), Social Protection in Europe: financing and coverage, Genève (ILO). 
Kilder til grafer 
1 OECD, New Orientations for Social Policy, Paris 1994, pp. 59-61 
2-3 International Social Survey Programme, 1990 og 1992 
4 Nationale kilder 
5-6 Eurostat, befolkningsstatisstik og de seneste befolkningsfremskrivninger "* 
7-8 Eurostat, EF's arbejdsstyrkeundersøgelse; ILO, Yearbook of Labour Statistics 
9 Eurostat, sammenlignende arbejdsløshedsstatistikker (beskæftigelse = aktive befolkning minus arbejdsløse) 
10 Eurostat, EF's arbejdsstyrkeundersøgelse 
11-12 Eurostat, ESSOSS, nationalregnskaber 
13-15 Eurostat, ESSOSS, nationalregnskaber; nationale kilder for Østrig, Finland og Sverige 
16-17 Eurostat, befolkningsstatisstik og EF's arbejdsstyrkeundersøgelse 
18 Eurostat, ESSOSS, og EF's arbejdsstyrkeundersøgelse 
19—20,23,25,27 Eurostat, Digest of statistics on social protection in Europe 
21-22,26,28 Eurostat, ESSOSS og befolkningsstatisstik 
24 Eurostat, ESSOSS, EF's arbejdsstyrkeundersøgelse, SOCI og nationalregnskaber (se noter til tabel 6 
for flere oplysninger) 
29-30 Eurostat ESSOSS, nationalregnskaber 
155-
Kildeangivelser og metodologi 
31-35 Eurostat, ESSOSS, EF's arbejdsstyrkeundersøgelse 
36-63 Central Planning Bureau, Nederlandene 
64-65 OECD, Health Data and Eurostat, nationalregnskaber 
66-68 Eurostat, EF's arbejdsstyrkeundersøgelse, nationale kilder for Østrig, Finland og Sverige 
69-75 Eurostat, EF's arbejdsstyrkeundersøgelse 
Liste over grafer 
1 Udgifter til social beskyttelse i forhold til BNP, 1990 v, 25 
2 Holdninger til det offentliges sociale rolle: basisindkomst, 1992 26 
3 Holdninger til det offentliges sociale rolle: omsorg for syge, ældre og arbejdsløse 26 
4 Pensionsalder og det krævede antal år med bidragsindbetalinger for at opnå fuld pension fordelt 
på køn i medlemsstaterne, januar 1995 41 
5 Befolkningen på 65 år og derover i forhold til befolkningen mellem 15 og 64 år i Unionen, 1970-2025 
(gennemsnitsforudsigelser) 42 
6 Befolkningen på 65 år og derover i forhold til befolkningen mellem 15 og 64 år i medlemsstaterne, 
1995, 2015 og 2025 (gennemsnitsforudsigelser) 42 
7 Erhvervsaktiv befolkning mellem 15 og 24 år i forhold til den samlede befolkning mellem 15 og 24 år 
i medlemsstaterne, 1980 og 1994 43 
8 Erhvervsaktiv befolkning mellem 50 og 64 år i forhold til den samlede befolkning mellem 50 og 64 år 
i medlemsstaterne, 1980 og 1994 43 
9 Beskæftigelsen i forhold til den erhvervsaktive befolkning i medlemsstaterne, 1980 og 1994 44 
10 Antal handicappede i % af befolkningen mellem 45 og 54 år samt 55 til 64 år i medlemsstaterne, 
1987 og 1994 56 
11 Udgifter til socialbeskyttelse pr. indbygger og i forhold til BNP, 1993 59 
12 Udgifter til socialbeskyttelse og BNP pr. indbygger, 1993 60 
13 Stigning i udgifterne til socialbeskyttelse pr. indbygger, 1980-1993 65 
14 Stigning i udgifterne til socialbeskyttelse pr. indbygger og vækst i BNP pr. indbygger, 1980-1993 65 
15 Stigning i udgifterne til socialbeskyttelse pr. indbygger, 1980-85,1985-90 og 1990-93 66 
16 Udgifter til alderspension pr. pensionsberettiget person i forhold til BNP pr. indbygger, 
1980,1990 og 1993 68 
17 Alderspension: anvendelse af trangskriterier ved grundpensioner (første søjle), 1980,1988 og 1993 69 
18 Alderspensioner: supplerende pensioners størrelse og struktur, 1980,1988 og 1993 69 
19 Andel af ikke-aktive, pensionerede mænd i medlemsstaterne mellem 55 og 59 år, 1985 og 1994 71 
20 Andel af ikke-aktive, pensionerede mænd i medlemsstaterne mellem 60 og 64 år, 1985 og 1994.. 71 
21 Gennemsnitlige ydelser ved sygdom pr. indbygger i forhold til BNP pr. indbygger, 1980,1990 og 1993 73 
156-
og metodologi 
22 Gennemsnitlig invalideydelse pr. indbygger, 15-64 år, i forhold til BNP pr. indbygger, 
1980,1990 og 1993... 73 
23 Invaliditet: ydelsesstruktur 1980 og 1990 75 
24 Gennemsnitlige arbejdsløshedsudgifter pr. registreret arbejdsløs i forhold til BNP pr. indbygger, 
1980,1990 og 1993 75 
25 Arbejdsløshed: ydelsesstruktur, 1980 og 1992 77 
26 Gennemsnitlig familieydelse pr. barn i forhold til BNP pr. indbygger, 1980,1990 og 1993 79 
27 Familie: ydelsesstruktur, 1980 og 1990 79 
28 Gennemsnitlig moderskabsydelse pr. barn i forhold til BNP pr. indbygger, 1980,1990 og 1993 80 
29 Finansiering af udgifterne til socialbeskyttelse fordelt på kilder, 1980,1990,1993 80 
30 Arbejdsgivernes og beskyttede personers bidrag i forhold til lønomkostninger, 1980,1990 og 1993 82 
31 Andelen af arbejdsløse mænd og kvinder i medlemsstaterne, 1994 86 
32 Relativ andel af personer under 25 og under 35 af det samlede antal arbejdsløse i medlemsstaterne, 1994 87 
33 Andelen af arbejdsløse, der er uden arbejde i mindst 1 år eller mere, 1994 88 
34 Andelen af arbejdsløse, der modtager arbejdsløshedsunderstøttelse eller bistand i medlemsstaterne, 1994 88 
35 Andel af arbejdsløse og beskæftigede med forskellige uddannelsesniveauer i medlemsstaterne, 1994 89 
36 Dækningsgrad ved gennemsnitsindkomst for enlig 90 
37 Dækningsgrad ved gennemsnitsindkomst for et par med 2 børn 91 
38-49 Dækningsgrad ved forskellige arbejdsløshedsperioder 94-95 
50-61 Dækningsgrader ved forskellige indkomstniveauer 98-99 
62 Dækningsgrad for en 24-årig enlig ved 50% af gennemsnitslønnen (6 måneders arbejdsløshed) 100 
63 Dækningsgrad for en 24-årig gift person med 2 børn 50% af gennemsnitslønnen _ 
(seks måneders arbejdsløshed) 100 
64 Samlede og offentlige sygesikringsudgifter i forhold til BNP, 1980,1990,1993 109 
65 Vækst i sygesikringsudgifter pr. indbygger, 1980-85,1985-90,1990-93 109 
66 Selvstændige i medlemsstaterne 117 
67 Selvstændige fordelt på aktivitetssektorer i medlemsstaterne, 1994 117 
68 Deltidsarbejdende, selvstændige kvinder i medlemsstaterne, 1993 118 
69 Selvstændige uden ansatte i medlemsstaterne, 1994 118 
70 Kvinder i alderen 25-49 år med deltidsarbejde, fordi de ikke ønsker et fuldtidsjob, 1993 142 
71 Kvinder i alderen 25-49 år uden arbejde, fordi de har ansvar for familien, 1994 142 
72 Enlige kvinder'med fuldtids- og deltidsarbejde fordelt efter yngste barns alder, 1994 142 
73 Gifte kvinder med fuldtids- og deltidsarbejde fordelt efter yngste barns alder, 1994 142 
74 Enlige kvinder med fuldtids »g deltidsarbejde, 1994 142 
75 Gifte kvinder med fuldtids-og deltidsarbejde, 1994 142 
-157 
Tabeller 
1 De løbende udgifter til socialbeskyttelse, 1970-1993 61 
2 Vækst i udgifterne til socialydelser i faste priser efter funktion, 1980-85,1985-90 og 1990-93 64 
3 Fordeling af udgifterne til socialbeskyttelse efter funktion, 1993 67 
4 Faktorer til forklaring af udgifterne til alderspensioner 72 
5 Faktorer til forklaring af udgifterne til invaliditet, handicap, 
arbejdsulykker og erhvervsbetingede sygdomme 74 
6 Faktorer til forklaring af udgifterne til arbejdsløshedsydelser 76 
7 Faktorer til forklaring af udgifterne til familieydelser .7. 78 
8 Faktorer til forklaring af udgifterne til moderskabsydelser 81 
9 BoUgudgiftemes virkning på dækningsgraden ved forskeUige huslejeniveauer 102 
10 Fordeling af gennemsnitlig månedUg nettoindtjening i Storbritannien 119 
11 Social forsikringsdækning for selvstændige i Den Europæiske Union 120 
12 Moderskabsydelser (1. januar 1995) 136 
158 

ISSN 0254-1459 
KOM(95) 457 endehg udg. 
DOKUMENTER 
DA 05 
Katalognummer : CB-CO-95-557-DA-C 
ISBN92-77-95261-X 
Kontoret for De Europæiske Fællesskabers Officielle Publikationer 
L-2985 Luxembourg lj\