Udtalelse Nr. 9/99

om forslag til Rådets forordning (EF) om budgetdisciplin

(EF-traktatens artikel 279)

(1999/C 334/01)

REVISIONSRETTEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -

Under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 279,

under henvisning til forslag til Rådets forordning om budgetdisciplin dateret den 14. juli 1999(1), som skal erstatte og ophæve Rådets beslutning 94/729/EF,

under henvisning til Rådets anmodning om at afgive udtalelse om dette forslag, som Den Europæiske Revisionsret modtog den 21. september 1999, og

ud fra følgende betragtninger:

En stramning af budgetdisciplinen burde kunne sikre, at principperne for forsvarlig forvaltning af Fællesskabets finanser overholdes bedre;

forslaget til forordning indebærer, at landbrugsretningslinjen ikke længere vil være koblet sammen med de finansielle overslag, og at der vil blive skabt et ekstra spillerum under retningslinjen;

opførelse af udgifterne til udvikling af landdistrikterne under EUGFL, Garantisektionen, vil medføre, at arten af de foranstaltninger, der finansieres over fonden, ændres -

VEDTAGET FØLGENDE UDTALELSE:

LANDBRUGSRETNINGSLINJEN

1. Sigtet med landbrugsretningslinjen er blot at lægge et samlet loft over udgifterne, men reglerne for beregning af den er unødigt komplekse, og den er upræcist defineret.

Beregningsregler

2. Retningslinjen beregnes i dag efter en meget kompliceret metode, og referencegrundlaget er de afholdte landbrugsudgifter i regnskabsåret 1988. Denne beregningsmetode er bibeholdt i forslaget til forordning, hvor det i artikel 3 blot foreslås, at referencegrundlaget skal være et teoretisk beløb for regnskabsåret 1995. Det ville være hensigtsmæssigt at forenkle denne metode. Beregningsgrundlaget kunne være de samlede, senest kendte faktiske udgifter afholdt over undersektion B1 (EUGFL, Garantisektionen) i budgettet.

Definitionen af retningslinjen

3. Definitionen af landbrugsretningslinjen i artikel 4 i forslaget til forordning er ikke præcis. Der henvises uden forskel til de udgifter, som skal konteres under budgetbevillingerne i undersektion B1, til udgifterne til prætiltrædelsesforanstaltninger, der opføres under beløbene i de finansielle overslag, og til den landbrugsrelaterede del af det beløb, der i de finansielle overslag er afsat direkte til udgifter i forbindelse med de nye landes tiltrædelse. Hertil kommer, at der ikke er nogen begrundelse for bestemmelserne i artikel 4, stk. 2, for nedskrivningen af lagre, som allerede er omfattet af undersektion B1, vedrører ikke udgifterne til udvikling af landdistrikterne.

BEGRÆNSNING AF LANDBRUGSUDGIFTERNE

4. Formålet med budgetdisciplinen er at sikre, at de finansielle overslag ikke overskrides. Men forslaget til forordning indeholder flere elementer eller unøjagtigheder, som virker i modsat retning.

Flere forskellige lofter

5. I artikel 5, stk. 3, i forslaget til forordning er det fastsat, at bevillingerne vedrørende undersektion B1 skal holdes under bestemte beløb, nemlig de faste lofter, der svarer til underudgiftsområde 1a og 1b i de finansielle overslag. De beløb i de finansielle overslag, der svarer til prætiltrædelsesstøtten (udgiftsområde 7) og til de bevillinger til betalinger, der er afsat til udgifter i forbindelse med de nye landes tiltrædelse, er derimod vejledende lofter. Landbrugsretningslinjen er blevet et selvstændigt instrument, der giver en ekstra margen i forhold til de finansielle overslag(2), og som er et samlet loft over de landbrugsrelaterede udgifter.

6. I beslutning 94/729/EF om budgetdisciplin er landbrugsretningslinjen udtrykkeligt knyttet sammen med udgiftsområde 1 i de finansielle overslag, hvorimod der med forslaget til forordning fastsættes flere forskellige lofter. Det medvirker ikke til at gøre begrebet budgetdisciplin klarere. Hertil kommer, at der, som Retten allerede fremhævede det i udtalelse nr. 10/98(3), fortsat vil være risiko for, at landbrugsretningslinjen overskrides, fordi Kommissionen stadig ikke har defineret arten af de udgifter, de nye landes tiltrædelse vil være forbundet med, og heller ikke beregnet det nøjagtige beløb.

Klassificering af bevillingerne til udvikling af landdistrikterne

7. Udgifterne til udvikling af landdistrikterne skal dække flerårige aktioner, som indgår i specifikke programmeringer af strukturfondene eller i planer for udvikling af landdistrikterne(4). I overensstemmelse med artikel 1, stk. 4, i finansforordningen skal bevillingerne til sådanne aktioner opføres i budgettet som opdelte bevillinger, og forpligtelsesbevillingerne skal dække de samlede omkostninger forbundet med de flerårige forpligtelser.

8. I budgetforslaget for regnskabsåret 2000 er disse udgifter imidlertid dækket af ikke-opdelte bevillinger, der er opført i afsnit 4 i undersektion B1 og kun dækker de årlige trancher til de planlagte aktioner. Det samme gælder for underudgiftsområde 1b i de finansielle overslag, for selv om de er udtrykt i bevillinger til forpligtelser, dækker de ikke de samlede omkostninger forbundet med de flerårige programmer.

9. I budgettet for 1999, hvor lignende aktioner til udvikling af landdistrikterne var opført under strukturudgifterne i undersektion B2, var beløbet for bevillinger til forpligtelser ca. 80 % højere end beløbet for bevillinger til betalinger. Med samme procentuelle fordeling af bevillingerne i afsnit 4 i budgetforslaget for 2000 ville loftet over udgiftsområde 1b allerede for længst være overskredet(5).

10. At samle obligatoriske og ikke-obligatoriske udgifter under samme udgiftsområde i de finansielle overslag skaber også forvirring, fordi de beføjelser med hensyn til opstillingen af budgettet, Europa-Parlamentet i henhold til den interinstitutionelle aftale udtrykkeligt er sikret, ikke kan tilsidesættes, for så vidt angår ikke-obligatoriske udgifter. Hertil kommer, at når ikke-obligatoriske udgifter opføres under undersektion B1 i budgettet vedrørende EUGFL, Garantisektionen, vil eventuelle bevillingsoverførsler skulle foretages på grundlag af en rådsafgørelse(6) og ikke en parlamentsafgørelse(7). Denne inkonsekvens bør korrigeres.

TILPASNING AF UDGIFTERNE

11. For at holde udgifterne under de beløb, der er fastsat i de finansielle overslag, skal der i henhold til forslaget til forordning træffes en række foranstaltninger under budgetproceduren, eller når udgifterne afholdes. Bestemmelserne herom i artikel 5 og 6 er uklare, og begreber som justering af budgetbevillinger, tilbageholdelse af forskud og nedsættelse af betalinger nævnes i flæng.

12. Sådanne foranstaltninger vil medføre, at støtteberettigede udgifter, som de udbetalende organer afholder i overensstemmelse med reglerne, ikke dækkes af Fællesskabet i det regnskabsår de henhører under. Det er i strid med budgetprincipperne og med finansforordningen og pålægger medlemsstaterne en urimelig forudfinansieringsbyrde.

Budgetprincipper

13. Opstillingen og gennemførelsen af budgettet er underlagt en række grundprincipper:

- udgifterne til EUGFL, Garantisektionen, er obligatoriske(8), og det betyder, at samtlige landbrugsudgifter, som de udbetalende organer afholder i henhold til de specifikke forordninger, skal være dækket af tilsvarende bevillinger på det almindelige budget

- i henhold til princippet om etårighed(9) skal sådanne udgifter opføres under det regnskabsår, hvori de afholdes

- i henhold til princippet om specificering(10) skal alle bevillinger være afsat til et bestemt formål, således at en bevilling ikke kan sammenblandes med en anden, hverken når den godkendes, eller når den anvendes.

14. Bestemmelserne i artikel 5, stk. 7, og artikel 6, stk. 6, i forslaget overholder ikke disse principper, hverken for så vidt angår bevillinger, betalinger eller forskud:

- såfremt bevillingerne eller betalingerne vedrørende landbrugsudgifter, som er afholdt i overensstemmelse med forskrifterne, overskrider det beløb, der er fastsat for udgiftsområde 1a i de finansielle overslag, nedsættes de

- sådanne udgifter opføres først på budgettet for det følgende regnskabsår

- det er udelukkende den direkte støtte, der nedsættes, og derved vil overskridelser, der vedrører andre budgetposter eller -kapitler, gå ud over den direkte støtte.

15. Sådanne brud på budgetreglerne og -principperne for at undgå overskridelser af det beløb, der er fastsat i de finansielle overslag, medfører, at man uberettiget tilsidesætter den lovfæstede forpligtelse til at finansiere støtteberettigede udgifter for at kunne holde sig inden for et loft, der alene er baseret på en aftale. Opføres der ikke-finansierede udgifter på budgettet for det følgende år, er det ensbetydende med, at der fremføres udgifter, og en sådan fremgangsmåde kan risikere at blive permanent og få kumulativ effekt.

Medlemsstaterne tvinges til at forudfinansiere udgifterne

16. Nedsættes det beløb, medlemsstaterne får tilbagebetalt for den direkte støtte til landbrugerne, og indstilles udbetalingen af de månedlige forskud vedrørende EUGFL, Garantisektionen, bliver medlemsstaterne tvunget til at forudfinansiere de udgiftsbeløb, som de udbetalende organer i overensstemmelse med forskrifterne udbetaler til støttemodtagerne. Da der er tale om meget store beløb, vil det kunne medføre en ret væsentlig supplerende finansieringsbyrde.

17. En sådan forpligtelse til forudfinansiering er i strid med afsnit VIII i finansforordningen og med forordning (EF) nr. 1258/1999, som fastsætter, at Kommissionen udbetaler forskud, og som dermed udelukker, at medlemsstaterne forudfinansierer udgifter undtagen i forbindelse med en sådan teknisk forudfinansiering, der er omhandlet i artikel 5, stk. 2, i forordning (EF) nr. 1258/1999.

18. En sådan forpligtelse til forudfinansiering, som svarer til, at medlemsstaterne tvinges til at yde Fællesskabet en form for lån, er i strid med artikel 268, tredje afsnit, i EF-traktaten, ifølge hvilken Fællesskabet ikke kan optage lån til dækning af sine udgifter.

Den monetære reserve

19. I artikel 8 i forslaget foreslås det, at den monetære reserve til dækning af udgifter forårsaget af udsvingene i den faktiske dollar/euro-kurs i forhold til den kurs, der anvendes ved opstillingen af budgettet for udgifter vedrørende eksportrestitutioner, gradvist nedsættes for helt at bortfalde i 2003. Det er i strid med forsigtighedsprincippet at lade denne reserve bortfalde, så længe forhandlingerne i Verdenshandelsorganisationen gør det muligt fortsat at yde eksportrestitutioner.

Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg på mødet den 28. oktober 1999.

På Revisionsrettens vegne

Jan O. KARLSSON

Formand

(1) KOM(1999) 364 endelig udg.

(2) I størrelsesordenen 4000 mio. EUR for regnskabsåret 2000.

(3) EFT C 401 af 22.12.1998.

(4) I erkendelse af dette skal der i henhold til forslaget til forordning (artikel 6, stk. 3) indføres et ad-hoc-overvågningssystem i overensstemmelse med Rådets forordning (EF) nr. 1257/1999 af 17. maj 1999, EFT L 160 af 26.6.1999, s. 80.

(5) De supplerende bevillinger til forpligtelser ville beløbe sig til ca. 3000 mio. EUR, og overskridelsen i forhold til udgiftsområde 1b ville være af størrelsesordenen 2000 mio. EUR.

(6) Artikel 104 i finansforordningen vedrørende proceduren for budgetoverførsler.

(7) Artikel 26, stk. 5, litra b), i finansforordningen.

(8) Traktatens artikel 272 og finansforordningens artikel 1, 4 og 22.

(9) Traktatens artikel 268, 271 og 272 og finansforordningens artikel 1, 6 og 7.

(10) Traktatens artikel 271 og finansforordningens artikel 5, 19 og 26.