Forslag til EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS DIREKTIV om håndtering af affald fra udvindingsindustrien

(forelagt af Kommissionen)

BEGRUNDELSE

1. Politiske overvejelser

Affald fra udvindingsindustrien er en af de store affaldsstrømme i EU. Dette affald omfatter materialer, som det er nødvendigt at fjerne for at få adgang til mineralressourcerne, som f.eks. muldlag, overjord og stenaffald såvel som de restprodukter, der er tilbage, når størsteparten af mineralerne er udvundet fra malmen. Det skønnes, at dette affald tegner sig for omkring 29% af alt det affald, der frembringes i EU hvert år, med en årlig mængde på over 400 mio. tons [1].

[1] EEA at http://themes.eea.eu.int/ Environmental_issues/waste/indicators/generation/index_html.

Noget af dette affald er inert og kan derfor formodes ikke at udgøre nogen nævneværdig forureningstrussel for miljøet bortset fra aflejringer i flodlejer og eventuel sammenskridning ved deponering af store mængder. Andre fraktioner af dette affald, navnlig dem der kommer fra udvinding af non-ferrometaller, kan imidlertid indeholde store mængder farlige stoffer, såsom tungmetaller. I forbindelse med brydningen og den efterfølgende mineraloparbejdning bliver metallerne og metalforbindelserne ofte lettere tilgængelige kemisk, således at eventuelt perkolat kan blive surt eller alkalisk. Derudover er håndtering af restprodukter (tailings) forbundet med risiko, idet affaldet ofte indeholder rester af proceskemikalier og høje koncentrationer af metaller. I mange tilfælde opbevares tailings i dynger eller i store damme, hvor de holdes tilbage ved hjælp af dæmninger. Bryder affaldsdæmninger eller -bjerge sammen, kan det få alvorlige konsekvenser for miljøet og for menneskers sikkerhed og sundhed [2]. Som eksempler herpå kan nævnes uheldene i Aberfan (Wales, 1966) [3], Stava (Italien, 1985) [4], Aznalcóllar (Spanien, 1998) [5] samt Baia Mare og Baia Borsa (Rumænien, 2000) [6]. Andre konsekvenser har tilknytning til de fysiske spor af affaldsdeponeringsanlæg og det heraf følgende tab af produktivt landareal, påvirkning af økosystemerne, støv og erosion.

[2] Det skal erindres, at i verden under ét er der i de seneste 30 år sket 1,7 ulykker pr. år med affaldsinddæmninger (jf. A D M Penman, Risk analyses of tailings dams constructions, præsenteret ved et seminar om "Safe Tailings Dams Constructions" den 19.-21. september 2001 i Gällivare (Sverige), http://europa.eu.int/comm/environment/ waste/mining_dams_seminar.pdf).

[3] Det værste uheld i UK nogensinde skete som følge af et skred i et bjerg af inert affald fra en kulmine i byen Aberfan (Wales) i 1966. Herved dræbtes 144 mennesker, hovedsagelig børn.

[4] I Stava (Trento, Italien) brød den 19. juli 1985 en fluorittailingsdæmning sammen, hvorved der strømmede 200,000 m³ inert tailings ud. Der blev derved dræbt 268 mennesker og ødelagt 62 bygninger.

[5] Ved dette uheld slap der 2 millioner m³ tailings og 4 millioner m³ tungmetalforurenet vand ud i Guadiamar-floden i et område i nærheden af Doñana-naturparken i det sydlige Andalusien.

[6] I Baia Mare førte et brud på en tailings-dam til, at der flød ca. 100.000 m³ spildevand med op mod 120 ton cyanid og tungmetaller ud i Lapus-floden og derfra via floderne Somes og Tisa gennem Ungarn ud i Donau. I Baia Borsa slap der 20.000 ton tailings ud i Novat-floden, en biflod til Viseu og Tisa.

Denne påvirkning kan have varige miljømæssige og socioøkonomiske konsekvenser og genopretningen kan være meget vanskelig og kostbar. Affald fra udvindingsindustrien skal derfor håndteres forsvarligt, så man navnlig kan sikre at bortskaffelsesanlæggene forbliver stabile på lang sigt, og forhindre eller mindske risikoen for at vand eller jord forurenes med surt eller alkalisk perkolat eller ved udvaskning af tungmetaller.

Disse spørgsmål, nemlig stabilitet og vand- og jordforurening, er allerede reguleret i de fleste af medlemsstaterne. Da der er store forskelle i den kontrol, der gennemføres, såvel som stor variation inden for udvindingsindustrien fra meget store anlæg tilhørende multinationale selskaber til små og mellemstore virksomheder, er det imidlertid nødvendigt af fastsætte mindstekrav på grundlag af fællesskabsregler. Ved at specificere og skærpe kravene til konstruktion, drift, lukning og efterbehandling af affaldshåndteringsanlæg skulle der kunne skabes lige vilkår inden for håndtering af affald fra udvindingsindustrien. Det har navnlig stor betydning ved udsigten til EU's udvidelse, da flere af kandidatlandene har et stort antal minevirksomheder, hvor standarderne bør forbedres.

I juridisk henseende [7] er affald fra udvindingsindustrien underlagt de generelle bestemmelser i affaldsrammedirektivet (75/442/EØF), medmindre det er omfattet af anden fællesskabssærlovgivning. Da direktiv 75/442/EØF udtrykkeligt undtager denne form for affald og giver mulighed for særlige regler for særlige affaldskategorier, er der god grund til at indføre særlovgivning om håndtering af affald fra udvindingsindustrien. Endnu vigtigere er det, at anlæg til bortskaffelse af affald fra udvindingsindustrien også er omfattet af direktivet om deponering af affald (1999/31/EF). Dette direktiv indeholder bestemmelser, som ikke altid er hensigtsmæssige for mineaffald (f.eks. forbud mod deponering af flydende affald på deponeringsanlæg, et generelt forbud mod samdeponering af ikke-farligt affald med farligt affald og krav om installering af en barriere og en bundmembran under deponeringsanlægget), og som må forventes at tvinge mange miner til at lukke, hvis de gennemføres i fuldt omfang. For at afhjælpe denne uholdbare situation må der derfor skabes passende lovrammer, som undtager affald fra udvindingsindustrien fra deponeringsdirektivets bestemmelser og opstiller skræddersyede regler for denne industri.

[7] Disse spørgsmål gennemgås nærmere i afsnit 5 i begrundelsen.

Forslaget bygger på en meddelelse fra Kommissionen fra oktober 2000 med titlen "Sikker minedrift: en opfølgning af de seneste mineuheld" [8]. Meddelelsen var foranlediget af de ovennævnte mineulykker i Spanien og Rumænien og påpegede, at det var nødvendigt at tage Fællesskabets miljøpolitik op til revision for så vidt angik håndtering af affald fra minedrift og råstofindvinding.

[8] KOM(2000) 664 endelig.

Meddelelsen opstiller tre prioriterede tiltag, der skal forbedre sikkerheden ved håndtering af mineaffald, nemlig: a) ændring af Seveso II-direktivet [9] med henblik på at bringe oparbejdning af malme og håndtering af mineaffald ind under direktivet; b) et initiativ til indførelse af et nyt direktiv om håndtering af affald fra udvindingsindustrien (nærværende forslag); og c) udarbejdelse af et BAT-dokument vedrørende de bedste tilgængelige teknikker til håndtering af stenaffald og tailings fra mineaktiviteter. Den tilgang, der slås til lyd for i meddelelsen, fik støtte fra den internationale task force, der var nedsat med henblik på at vurdere Baia Mare-uheldet [10]. Og Europa-Parlamentets beslutning fra 2001 [11] bifalder meddelelsen og understreger behovet for et direktiv om affald fra udvindingsindustrien.

[9] Rådets direktiv 96/82/EF af 9 december 1996 om kontrol med risikoen for større uheld med farlige stoffer (EFT L 10 af 14.1.1997, s. 13).

[10] Rapport fra the International Task Force for Assessing the Baia Mare Accident, December 2000.

[11] Europa-Parlamentets beslutning om Kommissionens meddelelse om sikker minedrift: en opfølgning af de seneste mineuheld, A5-0214/2001 af 19. juni 2001.

Formålet med dette forslag til direktiv om håndtering af affald fra udvindingsindustrien er at opstille en særlig lovramme for denne specielle affaldsstrøm, som skal supplere de to andre prioriterede tiltag. Forslaget indeholder bestemmelser, der tager sigte på at opfylde det tilsagn, Kommissionen afgav i forbindelse med vedtagelsen af forslaget [12] om ændring af Seveso II-direktivet i december 2001 med henblik på inddragelse af visse mineaktiviteter under direktivets anvendelsesområde [13].

[12] KOM(2001)624 endelig af 10.12.2001.

[13] I begrundelsen til forslaget til ændring af Seveso II-direktivet hedder det: "Kommissionen er klar over, at dens forslag risikerer ikke at dække affaldshåndteringsanlæg, der anvendes i forbindelse med mekaniske forædlingsprocesser, og som ikke indeholder andre farlige stoffer end dem, der naturligt er til stede i jorden eller i dybere lag, såsom tungmetaller. Den foreslår derfor, at sikkerhedsaspekterne ved sådanne anlæg for bortskaffelse af mineaffald omfattes af initiativet vedrørende håndtering af mineaffald".

Det europæiske kontor for integreret forureningsforebyggelse og -bekæmpelse (IPPC) i Sevilla, Spanien, er i færd med at udarbejde et BAT-dokument om håndtering af stenaffald og tailings. I dette arbejde deltager endvidere repræsentanter for medlemsstaterne og industrien. BAT-dokumentet ventes at være færdig ved udgangen af 2003 [14].

[14] For nærmere oplysninger om BAT-dokumentet, jf. http://eippcb.jrc.es/pages/ FActivities.htm.

2. Formålene med forslaget og dets hovedlinjer

Formålet med dette forslag er at opstille mindstekrav med henblik på at forbedre håndteringen af affald fra udvindingsindustrien. Herved tages der specifikt hensyn til de miljø- og sundhedsrisici, som behandling og bortskaffelse af dette affald kan indebære. Da forslaget navnlig tager sigte på at fremme nyttiggørelse, bidrager det til at bevare ressourcerne og mindske behovet for udnyttelse af uberørte naturressourcer. Øget nyttiggørelse af mineaffaldet vil også kunne mindske miljøpåvirkningerne, fordi behovet for at åbne nye miner bliver mindre.

Forslaget omfatter affald fra alle dele af udvindingsindustrien. Imidlertid ventes det, at forslagets bestemmelser først og fremmest vil få betydning for de sektorer, hvor der er størst risiko for alvorlige miljø- og sundhedsskader eller større uheld (såsom metaludvinding, navnlig hvis der anvendes farlige kemikalier). For at undgå overlapninger med lignende lovgivning og for at undgå unødige administrative krav omfatter direktivet ikke lavrisiko-affald, såsom ikke-forurenet jord og affald fra prospektering af mineralressourcer, og der gælder lempeligere krav for inert affald. Direktivet omfatter heller ikke affald, der, skønt det er opstået i forbindelse med mineraludvinding eller -oparbejdning, ikke naturligt henhører under dette direktivforslag, f.eks. fødevareaffald eller affald fra offshore-operationer.

Målene med og de grundlæggende krav til affaldshåndtering findes i forslagets dispositive del. De juridiske bestemmelser suppleres med tre bilag, der indeholder tekniske krav, som kan tilpasses efter den videnskabelige udvikling gennem en udvalgsprocedure i lyset af resultaterne af BAT-dokumentet om håndtering af tailings og stenaffald.

Forslaget fokuserer navnlig på følgende aspekter:

-driftsmæssige aspekter i forbindelse med affaldshåndtering

-forebyggelse af jord- og vandforurening og

-affaldshåndteringsanlæggenes stabilitet (navnlig affaldsdamme).

Forslaget indeholder:

-en række betingelser, som skal vedføjes driftstilladelser: formålet hermed er at sikre, at der træffer de nødvendige miljø- og sikkerhedsforanstaltninger, når affaldshåndteringsanlæg godkendes. Ved udarbejdelsen af disse krav har man søgt at finde den rette balance mellem på den ene side behovet for at undgå for stor en administrativ byrde for driftsherrerne og de kompetente myndigheder, når de ansøger om eller udsteder en komplet affaldshåndteringstilladelse og på den anden side kravet om forsvarlig miljøbeskyttelse og forebyggelse af uheld

-en række generelle forpligtelser i forbindelse med affaldshåndtering: formålet er at sikre, at en driftsherre inden påbegyndelsen af udvindingsaktiviteter undersøger og tager hensyn til, hvilken mængde affald disse aktiviteter vil afføde, affaldets egenskaber og den bedste praksis med henblik på sikker affaldshåndtering

-kravet om, at affaldet skal karakteriseres inden deponering eller behandling: formålet hermed er at sikre, at affaldshåndteringsmetoderne afpasses efter affaldets særlige egenskaber, navnlig med henblik på at sikre, at slaggebjerge og damme til permanent oplagring af store affaldsmængder er stabile på lang sigt

-foranstaltninger med henblik på affaldshåndteringsanlæggenes sikkerhed: disse bestemmelser svarer til de tilsvarende bestemmelser i Seveso II-direktivet: plan for forebyggelse af alvorlige uheld, sikkerhedsledelsessystem og fyldestgørende oplysning af befolkningen. Disse foranstaltninger er relevante for affaldshåndteringsanlæg, der indebærer stor risiko, og vil ikke blive inddraget i det reviderede Seveso II-direktiv

-krav om udarbejdelse af nedlukningsplaner for affaldshåndteringsanlæg: dette er en vigtig bestemmelse, der skal sikre, at nedlukningen indgår som en integrerende del af driftsherrens driftsplan

-pligt til at stille passende finansiel sikkerhed til rådighed: formålet med denne bestemmelse er at skærpe forureneren betaler-princippet og sikre, at der er tilstrækkelige midler til rådighed til, at områder med affald efterlades i tilfredsstillende stand efter nedlukningen, f.eks. også hvis et selskab sættes under tvangsforvaltning, går konkurs eller endog stripper virksomheden for dens værdier (såkaldt "walk away" praksis). Dette er i tråd med et tilsvarende krav i deponeringsdirektivets artikel 8, litra a), nr. iv.

3. Miljøproblemer, der er omfattet af forslaget

3.1. Overblik over affald, der produceres i forbindelse med udvindingsvirksomhed

Udvindingsvirksomhed resulterer ofte i store affaldsmængder, da andelen af affald sædvanligvis er stor i forhold til produktudbyttet. Dette affald, som kan være stærkt forurenende, omfatter muldlag, overjord, stenaffald og tailings.

Muldlaget er jordens øverste lag og oplagres sædvanligvis på udvindingsstedet, hvor det anvendes til genplantning af området, når udvindingen er afsluttet. Overjord og stenaffald er det materiale, der må flyttes for, at man kan få adgang til malm- eller mineralforekomsten. Dette affald omfatter også materiale, der fjernes ved boring af mineskakter, og når man skaffer sig adgang til eller udvinder malmforekomster, og bjergarter, der er knyttet til malmforekomster. Stenaffald omfatter alt, lige fra små partikler til store blokke. Stenaffald kan anvendes som fyldmateriale i tidligere udgravede områder eller kan transporteres bort og anvendes til anlægsarbejder. I praksis deponeres størstedelen af det stenaffald, der produceres nu om dage, imidlertid i dynger nær ved mineanlægget.

Tailings er det faste affald, der er tilbage, når malmen er oparbejdet med forskellige metoder. Når malmen er brudt i minen, er den første fase i oparbejdningsprocessen generelt knusning og formaling. Den findelte malm koncentreres dernæst med henblik på at frigøre det værdifulde mineral fra stenmaterialet. Mineraloparbejdningen omfatter fysiske og/eller kemiske separationsmetoder, som f.eks. vægtfyldeseparation, magnetisk separation, elektrostatisk separation, flotation, ekstraktion med opløsningsmidler, elektrolyse, udludning, udfældning og amalgamering. Ved konventionel mineraloparbejdning produceres der tailings, som enten fjernes fra mineraloparbejdningsanlægget i form af slam bestående af 15-60% faste stoffer eller som grovkornede tailings (mere eller mindre tørt). Grovkornede og finkornede tailings kan tilbagefyldes i minen. Størstedelen af tailings deponeres på mineområdet, f.eks. i damme eller dynger.

3.2. Miljøbelastning fra affald fra udvindingsindustrien

Af miljøpåvirkninger fra affaldshåndteringsanlæg kan nævnes arealanvendelse, kvaliteten af overfladevand og grundvand, fysisk stabilitet, støv og erosion samt kvaliteten af terrestriske og akvatiske levesteder/økosystemer. Nedenfor beskrives de vigtigste af disse problemer, nemlig vandforurening og stabilitet.

3.2.1. Vandforurening [15]

[15] Dette afsnit bygger i vidt omfang på uddrag fra rapporten om projektet "Mining, Minerals and Sustainable Development", finansieret af World Business Council on Sustainable Development.

Vandforurening kan optræde på forskellige stadier i håndteringen af affald fra udvindingsindustrien. F.eks. kan manglende kontrol med udledninger forårsage udslip og deraf følgende skader på det omgivende miljø. Endvidere kan regn og vand fra udvindingsprocessen danne perkolat, når det siver gennem mineaffaldet (især tailings fra jernmalm og non-ferromalme). Dannelsen af perkolat medfører sulfidoxidation og risiko for syredannelse, dannelse af opløselige salte og spredning af tungmetaller til det omgivende miljø. Desuden kan resterende proceskemikalier, såsom cyanider, syrer og baser, sive ned gennem affaldet.

Forurening kan også opstå ved udsivning gennem og under indeslutningsmure, nedsivning til dybere jordlag og grundvandet og overstrømning fra spærredæmninger eller overløb.

Det alvorligste og mest omfattende miljøproblem i forbindelse med mineaffald er surt drænvand. Der dannes syre, når sulfidholdige materialer i stenaffald og tailings påvirkes af ilt og vand og reagerer hermed under dannelse af svovlsyre. Denne proces kan også foregå naturligt, men reaktionshastigheden øges betydeligt, når disse materialer blotlægges og findeles ved minedrift.

Surt drænvand har lavt pH og høje koncentrationer af opløste tungmetaller. Svovlsyre, som dannes let, opløser sådanne metaller som jern, kobber, aluminium og bly. Et af de alvorligste aspekter ved surt drænvand er, at et anlæg med syredannende mineaffald kan medføre alvorlige skader på overfladevand og grundvand og det akvatiske miljø på lang sigt. Når først syredannelsesprocessen er begyndt, er den meget vanskelig at standse. Kombinationen af aciditet og opløste forureningsstoffer vides at dræbe de fleste former for akvatisk liv, således at vandløbene stort set bliver sterile og vandet uegnet som drikkevand.

Endelig må der tages særligt hensyn til, at der findes mange finkornede tailings-aflejringer (og finkornede sedimenter, der dannes efter nedslidning og vejrpåvirkning af skiferholdigt stenaffald). I begge tilfælde kan dette inerte affald tillige ødelægge akvatisk liv simpelt hen ved at dække bunden, selv om det ikke er kemisk reaktivt, ud over at det kan udsætte mennesker for livsfare i form af mudderstrømme, der dannes ved uheld.

3.2.2. Stabilitet [16]

[16] Idem.

Når store mængder sten, cyanid, syre og andre farlige stoffer håndteres, kan det nemt føre til uheld. Globalt set er det største enkeltproblem brud på anlæg til oplagring af tailings. Siden 1975 har brud på sådanne anlæg tegnet sig for ca. tre fjerdedele af alle verdens alvorlige minedriftsrelaterede miljøuheld. Der synes at indtræffe en alvorlig ulykke gennemsnitligt en gang om året, og disse ulykker kan have katastrofale følger for miljø, sundhed og ejendom.

Finkornede mineaffaldspartikler har ofte sådanne fysiske egenskaber, at de har tendens til at blive tiksotrope, når de er mættet med vand og udsættes for spændinger. Det har i nogle tilfælde ført til ødelæggende mudderstrømme som de allerede nævnte i Aberfan og Stava, der tilsammen kostede 412 mennesker livet.

Da anlæg til oplagring af tailings opføres gennem lang tid, bør det være en førsteprioritet, at alle dele af sådanne anlæg udformes efter de strengest mulige sikkerhedsstandarder. Men det er ikke nok, at de bygges efter reglerne, der kræves også konsekvent og rutinemæssig overvågning og tilsyn. Ud fra et sikkerhedsperspektiv er det absolut nødvendigt, at kvalificerede personer med klart defineret ansvar står for ledelsen af sådanne anlæg. Det er nødvendigt at foretage regelmæssige tilsyn og inspektioner af sikkerhedstilstanden. Der behøves personale med den fornødne uddannelse, som kan sikre, at de enkelte udvindingsvirksomheder udfører de nødvendige tilpasninger af konstruktionskravene, hvis forholdene ændrer sig. For at overvåge forholdene og for at kunne gribe hurtigt ind, hvis der opstår problemer, er det nødvendigt, at kvalificeret personale sikrer løbende overvågning på de kompetente myndigheders vegne.

4. Håndtering af affald fra udvindingsindustrien i dag [17]

[17] Resumeet af de tekniske oplysninger og eksempler, der er brugt i dette afsnit er hovedsageligt taget fra det første udkast til BAT-dokumentet om "Management of tailings and waste rock in mining activities", udarbejdet af det europæiske IPPC-kontor ved IPTS i Sevilla, september 2002. Dette afsnit giver kun et forenklet billede af situationen.

Nedenfor følger en række eksempler på den praksis, der følges i medlemsstaterne og kandidatlandene:

Håndtering af overjord og stenaffald

-I nogle brunkulsminer [18] er forholdet mellem overjord og brunkul på ca. 5:1. Det betyder, at der for de største brunkulsminer fjernes ca. 200 mio. ton overjord hvert år, for at der kan udvindes ca. 40 mio. tons brunkul. Overjorden transporteres direkte med transportbånd til den allerede udgravede del af minen og anvendes som fyldmateriale.

[18] Dette eksempel er taget fra www.rheinbraun.de.

-I åbne metalminer anbringes stenaffaldet i store dynger ved siden af bruddet. I nogle tilfælde anbringes syredannende affald separat. I én metalmine dækker stenaffaldsdyngerne et areal på 400 hektar, og der produceres 25 mio. ton stenaffald hvert år.

Håndtering af tailings

-Mange kulminer såvel som visse jernminer producerer to typer tailings: en grovkornet fraktion, som anbringes i dynger, og en fraktion med finkornede materialer. Sidstnævnte type bliver enten ledt direkte ud i affaldsdamme eller filtreret, hvorefter kun det mest finkornede materiale oplagres i damme, mens det frafiltrerede materiale oplagres i affaldsdyngerne.

-I de fleste miner med non-ferrometaller dannes der våde tailings i slamform, som oplagres i damme. Til tider fores disse damme med syntetisk materiale, så nedsivning i jorden undgås. Hvis tailings er syredannende, kan de deponeres under vand for at undgå oxidation. Den grove fraktion anvendes ofte som fyldmateriale til opfyldning af gruber under jorden. I guldminer anvendes der cyanid til indvinding af guldstøv ved hjælp af en udludningsproces, der finder sted i tanke. Inden tailings herfra deponeres i dammen, destrueres cyanidet. Ved en kobbermine indeholder tailingsdammen nu 330 mio. m3 og dækker et areal på 1 400 hektar, og i en anden kobbermine produceres der 18 mio. ton tailings hvert år.

-Ved udvinding af såkaldte industrimineraler anvendes mange forskellige typer anlæg til affaldshåndtering, f.eks. store damme svarende til dem, der anvendes ved metalminer, små damme (på størrelse med et svømmebassin), store affalddynger (en kalidynge kan være op til 240 m høj og indeholde 130 mio. ton tailings), tilbagefyldning samt tørre tailings, der bruges som fyldmateriale sammen med stenaffald i de udtømte dele af gruber og brud.

Mængden af affald, der produceres ved de forskellige udvindingsoperationer, varierer betydeligt. Ved udvinding af en ren åre dannes der næsten ikke noget affald. Ved kulbrydning udgør kullene ca. 75% af det udvundne materiale mens 25% er affald. Det betyder, at der i Europa (EU-15 og kandidatlandene), hvor der årligt produceres 220 mio. tons salgbart kul, hvert år dannes ca. 70 mio. ton affald. Guldmalm indeholder kun nogle få gram guld (Au) pr. ton udgravet materiale. Ved et guldindhold på 5 g/t betyder det, at man for at udvinde 1 ton guld skal bryde omkring 200 000 ton malm, der ender som tailings i dammen.

Efter nedlukning af et brud bliver affaldsmaterialet sædvanligvis dækket med jord og tilplantet. Hvis affaldet er syredannende, kan det enten dækkes med mere eller mindre impermeable lag eller dækkes permanent med vand.

5. Retsforskrifterne på området

5.1. Rådets direktiv 75/442/EØF af 15. juli 1975 om affald (affaldsrammedirektivet) [19]

[19] EFT L 194 af 25.7.1975, s. 39. Direktiv som ændret ved Rådets direktiv 91/156/EØF af 18. marts 1991 (EFT L 78 af 26.3.1991, s. 31).

Affaldsrammedirektivet fastlægger de generelle bestemmelser og principper for håndtering af affald, som defineret i direktivets artikel 1, litra a). Ifølge direktivets artikel 2, stk. 1, litra b), 2. afsnit omfatter direktivet ikke affald fra prospektering, udvinding, behandling og oplagring af mineralske ressourcer samt fra stenbrudsdrift, hvis disse områder allerede er undergivet andre bestemmelser [20]. Som allerede gjort klart af Kommissionen i dens meddelelse om "Sikker minedrift: en opfølgning af de seneste mineuheld" findes der på indeværende tidspunkt ikke nogen EF-særlovgivning om denne type affald, hvorfor direktiv 75/442/EØF finder anvendelse på affald fra udvindingsindustrien [21].

[20] Den Europæiske Domstol er blevet anmodet om en præjudiciel afgørelse (C-114/01 Avesta Polarit) med hensyn til, om mineaktiviteter skal anses for at falde uden for direktiv 75/442/EØF, som ændret. Såvel Kommissionen som de finske myndigheder har fremført, at henvisningen til "andre bestemmelser" i artikel 2, stk. 1, litra b), 2. afsnit, i direktiv 75/442/EØF, som ændret, betyder "andre fællesskabsbestemmelser", hvilket ville betyde, at direktivet gælder for minesektoren, eftersom der ikke på nuværende tidspunkt findes nogen relevant fællesskabslovgivning om affald fra udvindingsindustrien. I modsætning hertil fremfører Tyskland og Det Forenede Kongerige, at henvisningen til "bestemmelser" både omfatter nationale bestemmelser og EU-lovgivning. Denne fortolkning ville betyde, at minesektoren er udelukket fra direktiv 75/442/EØF (eftersom der allerede forefindes mange nationale retsforskrifter på området). Sidstnævnte argument ville være i strid med ånden i og formålet med direktivet (som revideret i 1991), som omfatter en fælles EF-definition på affald og målet om et højt niveau for miljøbeskyttelse i hele EU. Generaladvokatens afgørelse af 10.4.2003 bekræfter Kommissionens fortolkning.

[21] I lyset af De Europæiske Fællesskabers Domstols dom i sagen C-9/00 (Palin Granit Oy), er materiale så som overfladejord, affaldssten og sidesten fra driften af stenbrud affald, når de opfylder definitionen i artikel 1(a) i direktiv 75/442/EC (om affald).

Den betingede undtagelse i affaldsrammedirektivets artikel 2, stk. 1, litra b), 2. afsnit, som blev indført ved Rådets direktiv 91/156/EØF, som ændrede den oprindelige udgave af affaldsrammedirektivet, synes at vise, at EF-lovgiveren havde til hensigt at regulere affald fra udvindingsindustrien gennem en særlovgivning, som skulle udarbejdes på et senere stadium. I betragtning af, at rammelovgivningen om affaldshåndtering på EF-plan kun opstiller de grundlæggende krav til sikring af miljøbeskyttelsen, har man erkendt, navnlig siden vedtagelsen af det 5. miljøhandlingsprogram i 1992 og Fællesskabets affaldsstrategi [22], som blev revideret i 1996, at det var nødvendigt at træffe skræddersyede foranstaltninger for visse affaldsstrømme, som indebar særlige risici, eller som indebar større miljøbelastning, enten som følge af deres omfang eller deres farlighed. Denne tilgang med opdeling i affaldsstrømme er i tråd med artikel 2, stk. 2, i affaldsrammedirektivet, som udtrykkeligt nævner muligheden for fastsættelse af specifikke bestemmelser i direktiver om håndtering af bestemte kategorier af affald, og har endvidere den fordel, at der hermed kan træffes skræddersyede foranstaltninger til at mindske miljøbelastningen fra visse sektorer og øge genanvendelse og nyttiggørelse af visse affaldsstrømme.

[22] KOM(1996) 399 endelig.

I dette forslag opstilles der skræddersyede mindstekrav til en industriaktivitet, som, i lyset af sektorens store affaldsmængder og de dermed forbundne alvorlige miljø- og sundhedsrisici, ikke kan håndteres forsvarligt på grundlag af affaldsrammedirektivet alene. Når dette forslag er vedtaget, vil det supplere direktiv 75/442/EØF. Dette aspekt vil tage udgangspunkt i artikel 2, stk. 2, i direktiv 75/442/EØF og desuden have en krydsreference til samme direktiv, hvori det præciseres, at det nye direktiv, medmindre andet er anført, supplerer bestemmelserne i affaldsrammedirektivet.

5.2. Rådets direktiv 1999/31/EF af 26. april 1999 om deponering af affald (deponeringsdirektivet) [23]

[23] EFT L 182 af 16.7.1999, s. 1.

Affald fra udvindingsindustrien er generelt omfattet af bestemmelserne i deponeringsdirektivet, idet den vigtigste undtagelse er "deponering af ikke-forurenet jord eller ikke-farligt inert affald, der hidrører fra eftersøgning efter og udvinding, behandling og opbevaring af mineraler samt fra driften af stenbrud" (artikel 3, stk. 2, 4. led) [24]. Med hensyn til affald fra udvindingsindustrien dækker deponeringsdirektivet derfor både farligt affald og ikke-farligt affald, der ikke er inert. Eftersom visse fraktioner af affald fra udvindingsindustrien er farligt og i praksis ofte blandes med ikke-farligt og inert affald, finder deponeringsdirektivet også anvendelse på sidstnævnte.

[24] Medlemsstaterne kan også erklære, at de ønsker at udnytte den i deponeringsdirektivets fastsatte mulighed for at mindske antallet af forpligtelser i henhold til direktivet for så vidt angår underjordisk opbevaring af affald i et dybtliggende geologisk hulrum som f.eks. en salt- eller kalimine (jf. direktivets artikel 2, litra f) og artikel 3, stk. 5). Denne mulighed vil imidlertid kun være af praktisk nytte for miner, som har dybe underjordiske og inpermeable gange/skakter, og ville ikke være til nogen gavn for åbne miner.

Deponeringsdirektivet sigter mod at dække de generelle og fælles aspekter ved håndtering af affaldsdeponering, som vil kunne opstå i forbindelse med deponering af dagrenovation, handelsaffald og industriaffald i et typisk deponeringsanlæg, med sigte på at mindske affaldets negative miljøpåvirkning. Nogle af deponeringsdirektivets bestemmelser er således ikke udarbejdet under hensyntagen til den bedste håndteringspraksis eller løsning af håndteringsproblemer, der særligt berører udvindingssektoren. Deponeringsdirektivet indeholder navnlig følgende bestemmelser som i denne sammenhæng er problematiske for håndtering af affald fra udvindingsindustrien:

-Forbud mod deponering af flydende affald i deponeringsanlæg. Hermed er drift af tailingsdamme ikke tilladt. Tailingsdamme er imidlertid vigtige for visse former for minedrift (f.eks. metalminer og visse kulminer) [25]. Forbuddet mod deponering af flydende affald i henhold til deponeringsdirektivet ville sætte en stopper for denne deponeringspraksis.

[25] Tailingsdamme er store inddæmninger af jordvolde til restprodukter (tailings) fra den oparbejdningsproces, hvorved metallet udvindes fra malmen. For at udvinde de værdifulde materialer formales stenmaterialet til fine partikler, som blandes med vand og kemikalier, således at de værdifulde materialer flyder ovenpå. Det fine slam herfra har samme konsistens som sand, ler og dynd. Det kan indeholde sulfider, som ved blanding med vand i luften danner syre.

-Et generelt forbud mod samdeponering af ikke-farligt med farligt affald (med meget begrænsede undtagelser, som også ville kunne finde anvendelse på mineaffald) eller med inert affald. Ved minedrift kan affaldet (dvs. overjord, stenaffald og tailings) meget vel bestå af en blanding af farlige, ikke-farlige og inerte materialer. I praksis deponeres dette blandede affald sædvanligvis i det samme anlæg, da affaldet kommer fra det samme brud. Det vil derfor hverken give økonomisk eller miljømæssig mening at bringe affaldet til forskellige deponeringsanlæg.

-Krav om anlæg af en barriere og placering af en bundmembran under et deponeringsanlæg med henblik på at forhindre forurening af grundvandet. Med hensyn til udvinding af mineralressourcer er dette krav ikke nødvendigt og endog ikke tilrådeligt for visse typer affaldsdynger, (f.eks. hvor tilstedeværelsen af en bundmembran vil kunne forårsage, at affaldsdyngen skrider, med deraf følgende risiko for, at anlægget bryder sammen). Der kan derfor sættes spørgsmålstegn ved, om der vil være nogen nettomiljøfordel ved at installere barrierer og bundmembraner i anlæg for affald fra udvindingsindustrien.

Det er derfor klart, at nogle af bestemmelserne i deponeringsdirektivet ikke er de mest hensigtsmæssige, når det drejer sig om sikker håndtering af affald fra minedrift. I stedet bør der indføres egnede kontrolforanstaltninger til brug ved håndtering af dette affald, idet det også tages i betragtning, at deponeringsdirektivet ikke indeholder egnede bestemmelser til at forhindre uheld, navnlig i tilknytning til stabiliteten af dæmninger i tailingsdamme.

5.3. Rådets direktiv 96/61/EF af 24. september 1996 om integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening (IPPC-direktivet) [26]

[26] EFT L 257 af 10.10.1996, s. 26.

Alle anlæg, der er omfattet af IPPC-direktivets bilag I, skal indhente en driftsgodkendelse fra de kompetente myndigheder i medlemsstaterne. En sådan godkendelse skal indeholde emissionsgrænseværdier eller tilsvarende parametre, som skal være baseret på anvendelsen af den bedste tilgængelige teknik ("BAT"). Ifølge dette direktiv skal en godkendelse indeholde bestemmelser, der dækker ikke-normale driftsbetingelser, f.eks. i forbindelse med opstart, udslip eller andre svigt, kortvarige driftsstop og endelig nedlukning af anlægget, hvis der er risiko for, at miljøet berøres. IPPC-direktivet sigter mod produktionsprocessens samlede påvirkning af miljøets forskellige dele, f.eks. omfatter direktivet luft-, vand- og jordforurening, produktion og håndtering af procesaffald samt energiudnyttelse.

IPPC-direktivet sigter ikke specifikt mod udvindingsaktiviteter. Direktivet omfatter imidlertid visse aktiviteter i metalindustrien, mineralindustrien, kemikalieindustrien og affaldsdeponeringssektoren (for andet affald end inert affald). Hvis udvinding derfor finder sted som en aktivitet, der er "direkte forbundet" med en aktivitet i IPPC-direktivets bilag I, kræves der en IPPC-godkendelse hertil.

5.4. Rådets direktiv 96/82/EF af 9. december 1996 om kontrol med risikoen for større uheld med farlige stoffer (Seveso II-direktivet) [27]

[27] EFT L 10 af 14.1.1997, s. 13.

Seveso II-direktivet skal bidrage til at forebygge alvorlige uheld med farlige stoffer. Derudover sigter det mod at begrænse de negative konsekvenser fra sådanne uheld for sundhed og miljø, med henblik på at sikre et højt miljøbeskyttelsesniveau i hele Fællesskabet på en konsekvent og effektiv måde. Det indeholder navnlig bestemmelser om, at der skal indføres sikkerhedsstyringssystemer, herunder en detaljeret risikovurdering baseret på mulige uheldsscenarier. De anlægstyper, som dette direktiv typisk sigter mod, er kemikalieanlæg og lageranlæg, hvor farlige stoffer forefindes i store mængder.

Seveso II-direktivet omfatter ikke (artikel 4, litra e)) udvindingsindustriens aktiviteter i forbindelse med efterforskning og udvinding af mineraler i miner og stenbrud og ved boringer. I artikel 4, litra f), udelukkes endvidere "deponeringsanlæg" fra Seveso II-direktivets anvendelsesområde. Forslaget til ændring af Seveso II-direktivet [28] sigter mod at omformulere Seveso II-direktivets artikel 4, litra e) og f), for at sikre, at direktivet kommer til at omfatte kemisk og termisk forædling og hermed forbunden oplagring, der involverer farlige stoffer, samt affaldshåndteringsanlæg, som anvendes i forbindelse med disse aktiviteter.

[28] KOM(2001) 624 endelig af 10.12.2001. Forslaget er under behandling i Rådet og i Europa-Parlamentet. Kommissionen har vedtaget et ændret forslag, og Rådet er nu nået til politisk enighed om en fælles holdning.

5.5. Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2000/60/EF af 23. oktober 2000 om fastlæggelse af en ramme for Fællesskabets vandpolitiske foranstaltninger (vandrammedirektivet) [29]

[29] EFT L 327 af 22.12.2000, s. 1.

Vandrammedirektivet opstiller en generel ramme for beskyttelse af alle vandområder (floder, søer, kystvande og grundvand). Det sigter mod at forebygge forurening ved kilden og indføre kontrolordninger til sikring af bæredygtig forvaltning af alle forureningskilder. Et af direktivets vigtigste bestemmelser er, at der skal udarbejdes vandområdeplaner, som specificerer, hvordan de mål, der er sat for et givet vandløbsopland (økologisk tilstand, kvantitativ tilstand, kemisk tilstand og beskyttet område), skal nås inden for den fastsatte tidsplan.

Ifølge direktivets artikel 5 skal der inden 2004 foretages en vurdering af belastningen af et vandløbsopland, og ifølge artikel 8 skal der oprettes et overvågningsnet inden udgangen af 2006. Uden at dette udtrykkeligt er nævnt, kommer vurderingen af belastningen af et vandløbsopland til at omfatte punktkilder for vandforurening, såsom surt drænvand fra tailingsdamme, mineaffaldsdynger eller tømte miner. Disse forskellige krav i vandrammedirektivet kan endvidere sikre, at forurening fra forladte anlæg for affald fra udvindingsindustrien håndteres korrekt.

5.6. Rådets direktiv 85/337/EØF [30] om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet, som ændret ved Rådets direktiv 97/11/EF af 3. marts 1997 [31] (VVM-direktivet)

[30] EFT L 175 af 5.7.1985, s. 40.

[31] EFT L 73 af 14.3.1997, s. 5.

Direktivet om miljøkonsekvensvurderinger, som ændret, fastsætter, at projekter, som kan få væsentlig indvirkning på miljøet, skal underkastes en vurdering af virkningerne på miljøet (VVM), inden der gives anlægstilladelse. En sådan VVM skal bl.a. omfatte påvirkningen fra affald og omfatte en beskrivelse af foranstaltninger til at undgå, begrænse og opveje enhver væsentlig negativ indvirkning på miljøet. Myndighederne skal tage hensyn til de oplysninger, der er indhentet som led i VVM-processen, når de udsteder anlægstilladelser.

Udvindingsindustrien er omfattet af direktivets bilag, som opregner de aktiviteter, som kan ventes at få væsentlige virkninger på miljøet, og som skal underkastes en VVM. Direktivet omfatter således stenbrud, minedrift i åbne brud og i underjordiske brud samt dybdeboringer.

6. Retsforskrifter på området i medlemsstaterne og kandidatlandene

Udvindingsindustrien er en af de ældste industrisektorer i EU. I de seneste årtier er der sket en udvikling fra mindre underjordiske miner til store åbne miner. Denne form for minedrift producerer større mængder affald, fordi man for at få adgang til malmforekomsten ofte må fjerne muldlaget og overjorden. I mange tilfælde er den mængde overjord, der skal fjernes, mange gange større end den mængde malm, der udvindes. Det har også medført, at minedrift er blevet en mere kapitalintensiv sektor, hvor det tager mange år, før investeringerne giver afkast ved afsætning af de udvundne produkter, som typisk er koncentrater.

6.1. Retsforskrifterne i medlemsstaterne

Da lovgivningen om udvindingsindustrien er meget omfattende, er der ikke plads til at give en indgående beskrivelse heraf i denne begrundelse [32].

[32] For nærmere oplysninger henvises til bilag 7 i rapporten "Management of mining, quarrying and ore-processing waste in the European Union", BRGM, december 2001, udarbejdet på GD Miljøs vegne, på følgende netadresse: http://europa.eu.int/comm/environment/ waste/0204finalreportbrgm.pdf.

Medlemsstaterne har generelt reguleret udvindingsindustriens aktiviteter ud fra hensynet til forsyningssikkerhed (metaller og strategiske mineraler) eller energipolitik (brunkul, kul, olie), og nogle love har flere hundrede år på bagen. Først i den senere tid har man taget hensyn til miljøaspekterne, herunder inden for rammerne af EU-lovgivningen.

Lovgivningen om udvindingsindustrien er vokset i årenes løb, ofte i kølvandet på en større begivenhed eller katastrofe, som har ført til krav om særlovgivning til kontrol med eller standsning af nogle af sektorens aktiviteter. Indtil for nylig var lovgivningen hovedsagelig koncentreret om arbejdsmiljøet i gruber og stenbrud, og der var kun begrænset opmærksomhed omkring minedriftens påvirkning af miljøet.

Miljølovgivningens omfang og anvendelse varierer mellem de forskellige medlemsstater, og reglerne om affald fra udvindingsindustrien udviser til tider store forskelle. Navnlig håndteres aspekterne i forbindelse med nedlukning og genopretning af affaldshåndteringsanlæg og overvågning heraf over længere tidsrum på en sådan måde, at der ikke altid sikres lige vilkår i det indre marked, og omkostningerne kan blive væltet over på skatteborgerne, hvis der ikke har været krav om finansiel sikkerhedsstillelse.

6.2. Retsforskrifterne på området i kandidatlandene [33]

[33] Dette afsnit bygger på udkastet til en rapport om projektet PECOmines ("Inventory, regulation and environmental impact of toxic mining wastes in pre-Accession Countries") udarbejdet af PECOmines-gruppen ved FFC's afdeling for jord og affald i ISPRA: Tamás Hámor, Legislation of mining waste management in Central and Eastern European Candidate Countries, Ispra, marts 2002 (ikke offentliggjort).

I mange af kandidatlandene henhører mineaffald i forskellig grad under affaldslovgivningen. Landenes bestemmelser om farligt affald finder generelt også anvendelse på farligt mineaffald, men ingen af kandidatlandene har vedtaget særlige foranstaltninger for håndtering af farligt mineaffald. I nogle af kandidatlandene er deponeringsdirektivet (1999/31/EF) endnu ikke gennemført i den nationale ret.

De lande, som har lange traditioner for underjordiske miner og en betydelig produktion på området, har detaljerede sikkerhedsbestemmelser for minedrift. Imidlertid synes sikkerheden ved tailingsdamme ikke at blive betragtet som et prioriteret spørgsmål. Nogle få af kandidatlandene har dog lovgivning på dette område, mens der i andre er ved at blive udarbejdet særbestemmelser om tailings. Bestemmelserne om nedlukning af miner er ikke så indgående som de bestemmelser, der regulerer åbning af miner. De fleste af kandidatlandene har bestemmelser med krav til den løbende sanering af området, så længe minen er i drift, men ikke for fasen efter nedlukning (efterbehandling). Foreløbig eller endelig standsning af minedrift er et kildent emne, da mange miner forlades, uden at der er sørget for kontrol med nedlukning og sanering af området eller sikkerhedsbestemmelser, og ofte er der ikke længere nogen driftsherre eller efterfølger ("orphan mines"). Denne situation udgør en stor risiko for miljø og sundhed, og desuden for skatteborgerne, som måske bliver nødt til at dække de relevante omkostninger.

I de fleste af kandidatlandene betales der licensafgift for udvinding til både den lokale administration og centralregeringen. I princippet kan der anvendes miljøfonde til finansiering af genopretningen af mineområder. I et af landene er produktion af mineaffald afgiftsbelagt, undtagen overjord fra udvinding af brunkul. Afgiften varierer alt efter, hvor farligt og/eller vanskeligt det er at håndtere og behandle affaldet (f.eks. er sand fra oparbejdning af grus billigere end affald fra oparbejdning af metalmalm), affaldsmængden og oplagringens varighed.

7. Retsgrundlag

Forslaget er baseret på EF-traktatens artikel 175, stk. 1, som er retsgrundlaget for Fællesskabets politik på miljøområdet. Der er derfor tale om en procedure med fælles beslutningstagning, som fastsat i EF-traktatens artikel 251, efter høring af Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget.

8. Subsidiaritet og proportionalitet

8.1. Subsidiaritet

Der findes allerede en omfattende national lovgivning, som traditionelt dækker de økonomiske og strategiske aspekter ved udvindingsindustrien. I de sidste 30 - 40 år er der også taget hensyn til miljøaspekterne, idet der er fastsat krav, der tager sigte på at forebygge uheld og alvorlige miljøkonsekvenser fra håndtering af mineralressourcer. Stødet hertil har ofte været befolkningens voksende betænkeligheder ved konsekvenserne af uforsvarlig håndtering af affald fra udvindingsindustrien, navnlig efter en række alvorlige ulykker.

Efter Kommissionens mening er en lovramme, der dækker håndtering af affald fra udvindingsindustrien, et hensigtsmæssigt værktøj, idet den opstiller minimumskrav til sikring af stærkt tiltrængte forbedringer af denne industrisektors miljøresultater. Sektoren er en meget betydelig kilde til affald med deraf følgende miljøproblemer, og den har kun været genstand for relativt få EU-retsakter vedrørende sundhed og sikkerhed på arbejdspladsen og energiforsyningssikkerhed.

Udvindingssektorens virksomhedsstruktur varierer mellem de forskellige medlemsstater, fra store multinationale selskaber til små og mellemstore virksomheder. Derudover er der store forskelle mellem medlemsstaterne på nationalt, regionalt og lokalt plan med hensyn til, hvilken kontrol der føres med anlæg for affald fra udvindingsindustrien, og kontrollens omfang og effektivitet.

Et fælles sæt regler på EU-plan kan være med til at skabe lige vilkår i form af et mindsteniveau for administrativ kontrol og overvågning på dette område. Dette er et vigtigt aspekt i forbindelse med, at det indre marked udvides til også at omfatte udvindingsindustrien, idet det hermed sikres, at det indre marked ikke vilkårligt splittes op efter de nationale grænser.

Endvidere kan de negative miljøkonsekvenser af uforsvarlig håndtering af affald fra udvindingsindustrien være grænseoverskridende, således som det klart er fremgået af de nylige uheld i Spanien og Rumænien. I disse tilfælde berørte miljøforureningen af vand og jord mere end én region eller land, hvilket understreget behovet for systemer, der giver mulighed for transparent grænseoverskridende samarbejde i nødsituationer.

De fleste af udvindingssektorens virksomheder opererer på multinationalt plan og konkurrerer på de globale markeder. Dette direktiv kan give nyttig vejledning for tredjelande, der ønsker at indføre tilsvarende krav for udvindingsindustrien inden for dens eget landområde.

8.2. Proportionalitet

Dette forslag er udformet som et direktiv, således at medlemsstaterne har rigeligt spillerum til at vedtage de mest egnede foranstaltninger til opfyldelse af de fastsatte mål. Forslaget omfatter enkelte mere tekniske og præskriptive bestemmelser (f.eks. affaldshåndteringsplanernes indhold og omfang, tærskelværdier for cyanid og cyanidforbindelser i tailingsdamme og foranstaltninger til mindskelse af vandforurening), så der både sikres et højt miljøbeskyttelsesniveau og en harmoniseret tilgang til kontrol med affaldshåndtering i hele EU, som fastsat i traktaten [34].

[34] Se navnlig EF-traktatens artikel 2, 6 og 174-176.

Forslaget behandler kun de aspekter, der skal reguleres på EU-plan til sikring af, at EF-traktatens mål opfyldes. De fleste af de foranstaltninger, der skal træffes, skal udformes nærmere af den pågældende nationale myndighed, under hensyntagen til de lokale forhold. Særlige undtagelser sikrer, at de fastsatte administrative krav står i rimeligt forhold til den miljørisiko, der er tale om.

Endvidere er formuleringen af forslaget tilstrækkeligt fleksibel til, at de former for god praksis og procedure, der anvendes på medlemsstatsniveau, kan fortsætte, uden at de indebærer yderligere administrative byrder.

9. Overensstemmelse med Fællesskabets politik på andre områder

Udvindingsindustrien er omfattet af visse fællesskabsregler på området sundhed og sikkerhed på arbejdspladsen i kraft af Rådets direktiv 92/91/EØF af 3. november 1992 om minimumsforskrifter for forbedring af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed i den boringsrelaterede udvindingsindustri (11. særdirektiv i henhold til artikel 16, stk. 1, i direktiv 89/391/EØF) [35] og Rådets direktiv 92/104/EØF af 3. december 1992 om minimumsforskrifter vedrørende forbedring af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed i udvindingsindustrien over eller under jorden (12. særdirektiv i henhold til artikel 16, stk. 1, i direktiv 89/391/EØF) [36]. Disse direktiver opstiller mindstekrav for sikkerhed og sundhed for arbejdstagere, der arbejder i udvindingsindustrien over eller under jorden. Nogle af de foranstaltninger, som virksomhedsledelsen skal træffe for at beskytte arbejdstagerne, er også relevante ud fra et miljøbeskyttelsessynspunkt. Nærværende forslag er derfor i overensstemmelse med tidligere lovgivning om sundhed og sikkerhed og går endog videre, eftersom et højere miljøbeskyttelsesniveau også kan føre til yderligere forbedring af sikkerheden for arbejdstagerne.

[35] EFT L 348 af 28.11.1992, s. 9.

[36] EFT L 404 af 31.12.1992, s. 10.

Forslaget vil ikke berøre energiforsyningssikkerheden i EU i mærkbar grad, eftersom forslaget kun indeholder foranstaltninger, som er strengt nødvendige til at opfylde EU's miljøpolitiske målsætninger. Langt størstedelen af forslagets foranstaltninger er allerede nu indført som bedste praksis og ofte som lovfæstet krav på nationalt plan.

Dette forslag er i tråd med industripolitikken, herunder politikken for de små og mellemstore virksomheder. Det indeholder således kun de foranstaltninger, der er nødvendige for at opfylde de opstillede målsætninger. Navnlig betyder udelukkelsen af inert ikke-farligt affald fra de fleste af direktivets bestemmelser, at direktivet ikke i mærkbar grad vil påvirke udvindingsindustriens stenbrudssektor. Denne sektor består overalt i EU hovedsagelig af små og mellemstore virksomheder.

Hvad angår konkurrencedygtighed og konkurrence, skabes der med dette forslag lige vilkår i hele EU, hvilket bidrager til at undgå forvridninger i produktionen af de råmaterialer, der behøves til fremstillingsformål. Forslaget er derfor i overensstemmelse med Fællesskabets politik på området konkurrence og det indre marked.

Direktivets minimumskrav vil også kunne bruges ved vurdering af udvindingsprojekters miljøforligelighed i tredjelande. Dette instrument ville f.eks. kunne blive et nyttigt værktøj til kontrol med, at projekter, der modtager fællesskabsstøtte som led i udviklingsbistanden, omfatter de nødvendige foranstaltninger til så vidt muligt at forebygge eller mindske belastning af miljøet i tredjelandene [37]. Det kan også blive en vigtig rettesnor for europæiske virksomheder for deres udvindingsaktiviteter i tredjelande, navnlig i udviklingslande, ved at fremme indførelsen af bedste praksis for aktiviteter, der finder sted uden for EU's område.

[37] Kommissionens meddelelse (KOM(2000)424 endelig) om kompendiet af politiske retningslinjer på specifikke samarbejdsområder eller -sektorer fremfører, i afsnit 2.4 om "udvikling af mineralressourcer", at bæredygtig udvikling af mineralsektoren bl.a. beror på teknisk/finansiel bistand til "udarbejdelse af regelrammer for miljøet og overholdelse heraf".

10. Forslagets indhold

Artikel 1 opstiller forslagets formål.

Artikel 2 definerer forslagets anvendelsesområde.

Forslaget omfatter affald, dvs. muldlag, overjord, stenaffald og tailings, som opstår i forbindelse med landbaseret udvinding/oparbejdning af mineralressourcer, bortset fra affald, som ikke er specifikt for udvindingsindustrien. Disse andre affaldsformer, f.eks. husholdningsaffald, olieaffald, brugte batterier og udtjente køretøjer, vil fortsat være omfattet af de relevante bestemmelser i affaldsrammedirektivet (75/442/EØF), deponeringsdirektivet (1999/31/EF) eller anden EU-særlovgivning, alt efter formålet med og omfanget af den pågældende affaldshåndteringsaktivitet.

Anvendelsesområdet beskrives på en sådan måde, at det er i overensstemmelse med undtagelsen under affaldsrammedirektivets artikel 2, litra b), nr. ii), så der sikres klarhed i lovgivningen.

Affald fra udvindingsindustriens offshore-virksomhed er udelukket fra direktivforslaget, fordi denne drift er af en sådan art, at de tekniske foranstaltninger i direktivforslaget, som er rettet mod landbaseret mineraludvinding, bliver umulige at føre ud i livet. Dette affald vil fortsat være omfattet af bestemmelserne i affaldsrammedirektivet.

Direktivforslaget udelukker ikke-forurenet jord og har for inert ikke-farligt affald kun begrænsede krav, da håndtering af dette affald kun indebærer lav risiko. Dette er i tråd med den tilsvarende udelukkelse fra deponeringsdirektivets anvendelsesområde. Efter Kommissionens mening er det på denne måde muligt at finde den rette balance mellem lovkravene til små og mellemstore virksomheder, som generelt producerer dette affald, og beskyttelse af miljøet.

Affald fra udvinding og/eller behandling af mineralressourcer, som transporteres uden for det område, hvor det er produceret (f.eks. materiale fra boring af borehuller, som underleverandører gives i opdrag af bortskaffe), er også udelukket fra direktivforslaget og omfattes kun af deponeringsdirektivets bestemmelser. Formålet hermed er at undgå smuthuller i EU-lovgivningen for affaldshåndteringsoperationer, der ikke gennemføres på stedet.

Hvad efterforskning angår, foreslår Kommissionen, at den gældende lovgivning lades uændret, eftersom det kun drejer sig om en lille mængde affald, og for at undgå at pålægge udvindingsindustrien unødige byrder. Dette betyder i praksis, at bestemmelserne i direktiv 75/442/EØF finder anvendelse, navnlig direktivets artikel 4 og 8.

Efter Kommissionens mening har affald fra udvindingsindustrien visse særlige træk og egenskaber, som gør, at det ikke vil være hensigtsmæssigt at lade det være omfattet af deponeringsdirektivet. Dette er grunden til, at affald, det er omfattet af direktivforslaget, er undtaget fra kravene i deponeringsdirektivet.

Artikel 3 indeholder definitioner på udtryk i direktivet.

Inert affald er defineret i artikel 3, nr. 2, på samme måde som det er defineret i deponeringsdirektivet.

Definitionen på mineralressource (artikel 3, nr. 3) indeholder en ikke-udtømmende liste over mineraler og organiske og uorganiske forbindelser, der anses for at være omfattet af udvindingsindustriens økonomiske virksomhed.

Definitionen på udvindingsindustri (artikel 3, nr. 4) er hentet fra en lignende definition i direktiv 92/91/EØF og 92/104/EØF. I denne sammenhæng har man undgået at anvende udtryk såsom "mine" og "stenbrud" for at præcisere, at på trods af de retlige forskelle, der måtte forefindes i medlemsstaterne alt efter, hvilken type mineral der udvindes og/eller behandles, omfatter dette forslag affald fra alle udvindingssektorer.

Oparbejdning er defineret i artikel 3, nr. 5, på en sådan måde, at det fremgår, at udsmeltning og/eller metallurgiske operationer med anvendelse af termiske processer ikke omfattes af forslaget. Derimod omfatter definitionen affald fra oparbejdning af mineraler, som oparbejdes på et andet sted end udvindingsstedet (f.eks. bauxit importeret fra tredjelande, som genererer rødt slam, når det anvendes til fremstilling af aluminium).

Artikel 4 indfører et generelt krav om sikker håndtering af udvindingsaffald. De foranstaltninger, der skal træffes, skal baseres på den bedste tilgængelige teknik som defineret i direktiv 96/61/EF. Disse teknikker beskrives af det europæiske IPPC-kontor i Sevilla, Spanien og bliver om kort tid offentliggjort i form et BAT-dokument (Best Available Technique). Med denne metode kan man efter Kommissionens mening sikre det bedste miljøbeskyttelsesniveau på en måde, der skaber retssikkerhed og ikke indbærer unødige byrder for industrien.

Artikel 5 indeholder bestemmelser om, at driftsherren skal udarbejde en affaldshåndteringsplan. Denne bestemmelse vil sammen med artikel 7, stk. 2, litra c), sikre, at driftsherren giver den kompetente myndighed alle de oplysninger, der behøves til at forebygge eller minimere miljøbelastningen fra affaldshåndtering.

På grundlag af krydshenvisninger til artikel 11 og 12 og bilag II spiller affaldshåndteringsplanen og dets indhold en central rolle i forslaget. Efter Kommissionens mening vil en sådan affaldshåndteringsplan være et uvurderligt værktøj for driftsherren og gøre det muligt at planlægge affaldshåndteringsløsninger på et tidligt stadium med henblik på at minimere affaldsproduktionen og affaldets skadelighed og samtidig fremme genanvendelse og gavnlig genbrug af udvundet materiale.

Artikel 5, stk. 6, nævner den udtrykkelige mulighed for at forene indholdet af denne affaldshåndteringsplan med andre tilsvarende instrumenter, der udvikles på grundlag af relevant national eller fællesskabslovgivning. Dette vil forhindre unødigt dobbeltarbejde for driftsherrerne og for de kompetente myndigheder.

Artikel 6 indeholder, i forbindelse med bilag I, et af forslagets nøgleelementer, nemlig driftsherrens pligt til at forebygge alvorlige uheld og de heraf følgende negative konsekvenser for mennesker og miljø. For at undgå overlappende lovgivning vil affaldsanlæg, der er omfattet af kravene i direktiv 96/82/EF som ændret (Seveso II) ikke være omfattet af foranstaltningerne i denne artikel. Kommissionens opfattelse er, at den på denne måde vil indfri det tilsagn, den afgav i forbindelse med vedtagelsen af forslaget til ændring af Seveso II-direktivet, og sikre, at alle affaldsanlæg i udvindingsindustrien, som kan forårsage alvorlige uheld, underlægges forsvarlig forvaltningspraksis, herunder navnlig jævnlige tilsyn fra den kompetente myndighed og oplysning af offentligheden.

Den sikkerhedsleder, som driftsherren skal udpege til det daglige tilsyn med planen for forebyggelse af uheld, kan godt være driftsherren selv. Imidlertid mener Kommissionen, at man ved at fremhæve behovet for, at en sådan professionel sikkerhedsleder skal være til stede og have ansvaret for uheldsforebyggelsen, opnår, at der ved den daglige drift lægges større vægt på sikkerhedsaspekterne.

Denne artikel omfatter kun højrisikoaffaldsanlæg (kategori A), fordi disse anlæg i princippet i højere grad kan ventes at forårsage alvorlige uheld. Kriterierne i forslagets bilag III vil sikre, at alle affaldsanlæg, som kan ventes at udgøre en alvorlig trussel mod miljø og sundhed, klassificeres i kategori A.

I overensstemmelse med bestemmelserne i Århus-konventionen [38], som undertegnet af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 7, skal medlemsstaterne i medfør af forslagets artikel 6, stk. 6, sikre, at den berørte offentlighed på et tidligt stadium får reel mulighed for at deltage i udarbejdelse eller revision af eksterne beredskabsplaner.

[38] De Forenede Nationers konvention af 25. juni 1998 om adgang til oplysninger, offentlig deltagelse i beslutningsprocesser samt adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet.

Ifølge artikel 7 skal medlemsstaterne sikre, at driftsherrerne har en tilladelse, og det fastsættes, hvad der skal indgå i selve tilladelsen. Krydsreferencen til artikel 5, 6 og 14 sikrer, at alle forslagets relevante bestemmelser vedrørende miljøbeskyttelse reelt tages i betragtning i ansøgningen og senere i selve tilladelsen. På denne måde bliver det pålagt driftsherren at give den kompetente myndighed alle de oplysninger, der behøves til en passende vurdering af ansøgningen. Tilladelsens indhold skal sikre, at forslagets bestemmelser håndhæves behørigt.

Ifølge artikel 8 har offentligheden mulighed for at granske en tilladelse, i overensstemmelse med Århus-konventionens principper og pligter. Efter Kommissionens mening vil offentlighedens adgang til denne mulighed bidrage til at gøre processen mere åben og gøre det lettere for udvindingsindustrien at vinde offentlighedens tillid i deres erhverv. Teksten i denne artikel er i tråd med Århus-konventionens artikel 6 og åbner mulighed for, at offentligheden får oplysning om ansøgningen om en tilladelse, og at den berørte offentlighed deltager i beslutningsprocessen.

Artikel 9 fastsætter sammenholdt med bilag III et klassifikationssystem for affaldsanlæg, hvor der tages hensyn til de virkninger, som et uheld med udslip af anlæggets affald kan tænkes at få. Kriterierne for klassificering af anlæggene skal videreudvikles ifølge udvalgsproceduren, da dette spørgsmål er stærkt teknisk og kræver gennemførelse af løbende undersøgelser.

Artikel 10 fastsætter en række foranstaltninger vedrørende tilbagefyldning, dvs. deponering af affald i det tomme brud. Kommissionen støtter denne metode, men mener ikke desto mindre, at tilbagefyldt affald kræver en vis opmærksomhed for at sikre dets stabilitet, forhindre vandforurening og give mulighed for passende overvågning.

Artikel 11 opstiller generelle krav og målsætninger med hensyn til opførelse og vedligeholdelse af affaldsanlæg. Forslaget går ikke i detaljer med, hvilke konstruktionsmetoder der skal anvendes, da man ikke har fundet dette hensigtsmæssigt i et direktiv. Efter Kommissionens mening er myndigheden bedst i stand til at vurdere, om driftsherren følger vejledningen i det pågældende BAT-dokument.

Artikel 12 fastsætter foranstaltninger vedrørende forsvarlig nedlukning og overvågning af affaldsanlæg. Artiklen opregner de opgaver, som driftsherren skal udføre, og fastlægger den kompetente myndigheds rolle med hensyn til at føre tilsyn med nedluknings- og efterbehandlingsprocedure. Hermed sigter Kommissionen mod at sætte en stopper for, at stedet forlades uden efterbehandling, enten på grund af skruppelløse driftsherrers praksis eller i tilfælde af, at udvindingsselskabet går fallit, gennem foranstaltninger, der er i tråd med forureneren betaler-princippet, og som ikke indebærer en unødig byrde for industrien.

Artikel 13 indeholder generelle foranstaltninger, der skal forhindre, at affald, der deponeres i et affaldsanlæg, får nogen skadevirkninger for miljøet, især vand og/eller jord. Der knyttes en hensigtsmæssig forbindelse til gældende EU-lovgivning på vandområdet, således at gentagelse af kravene undgås.

Artiklen indeholder bl.a. en særlig bestemmelse, der vedrører det ømtålelige spørgsmål om udvindingsindustriens håndtering af cyanid. Der øvre grænse for koncentrationen af frit cyanid og cyanidforbindelser i tailingsdamme er fastsat til 50 ppm WAD-cyanid (weak acid dissociable cyanide; cyanid dissocierbart med svag syre), således som det foreslås i International Cyanide Management Code [39], der er udarbejdet i samarbejde med FN's miljøprogram (UNEP) og International Council on Metals and the Environment (ICME). Kommissionen har det indtryk, hvilket er blevet bekræftet af brancherepræsentanter (Euromines), at guldudvindingsanlæggene i EU og de lande, der er kandidater til optagelse i EU, uden tvivl kan opfylde dette krav. Kommissionen har imidlertid også den opfattelse, at der bør tilskyndes til teknologisk udvikling på området, således at et cyanidudslips potentielle negative følger for miljøet bliver reduceret yderligere. Med dette for øje forekommer det helt realistisk, at der inden for 10 år efter direktivets gennemførelse kan opnås en grænseværdi på 10 ppm WAD-cyanid i to trin (nogle guldudvindingsanlæg ligger allerede i dag på denne værdi). Medlemsstaterne har mulighed for at vedtage strengere miljøbeskyttelseskrav end dem, der er foreskrevet i forslaget.

[39] http://www.cyanidecode.org/ .

Artikel 14 kræver, at driftsherren skal stille finansiel sikkerhed, inden bortskaffelsesvirskomheden påbegyndes. Hensigten hermed er at skaffe dækning for udgifter, som en tredjepart ville få til genopretning af området, hvis driftsherren skulle gå fallit eller blot forlade stedet, og sikkerheden kan omfatte ordninger, der bygger på resultaterne af en soliditetsundersøgelse af virksomheden. Artiklen er omhyggeligt formuleret på en sådan måde, at virksomhederne ikke pålægges unødige byrder, samtidig med at det vigtige mål bliver nået.

I artikel 14, stk. 5, præciseres det, at i overensstemmelse med forureneren betaler-princippet og i tråd med bestemmelserne om miljøansvar i forbindelse med affaldshåndtering som fastsat i forslaget til direktiv om miljøansvar, for så vidt angår forebyggelse og genopretning af miljøskader [40], at operatører i udvindingsindustrien skal være dækket af en ansvarsforsikring for miljøskader eller overhængende fare herfor forårsaget af deres virksomhed. Bilag I til ovennævnte forslag omfatter "affaldshåndteringsoperationer, herunder indsamling, transport, nyttiggørelse og bortskaffelse af affald og farligt affald, herunder tilsyn med disse operationer og efterbehandling af deponeringsanlæg, for hvilke der kræves tilladelse eller registrering i medfør af Rådets direktiv 75/442/EØF af 15. juli 1975 om affald [41] og Rådets direktiv 91/689/EØF af 12. december 1991 om farligt affald [42]. Disse operationer omfatter bl.a. drift af deponeringsanlæg efter Rådets direktiv 1999/31/EF af 26. april 1999 om deponering af affald [43] og drift af forbrændingsanlæg efter Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2000/76/EF af 4. december 2000 om forbrænding af affald [44]." Som beskrevet i punkt 5.1 i denne begrundelse omfatter sådant affald affald fra udvindingsindustrien. Således er sidstnævnte allerede omfattet af bestemmelserne i forslaget til direktiv om forebyggelse og genopretning af miljøskader.

[40] Europa-Parlamentets og Rådets direktiv .../... /EF af [...] om miljøansvar, for så vidt angår forebyggelse og genopretning af miljøskader (Kommissionens forslag KOM(2002)17 endelig udg. af 23.1.2002).

[41] EFT L 194 af 25.7.1975, s. 39. Direktivet er senest ændret ved Kommissionens beslutning 96/350/EF af 24. maj 1996 vedrørende tilpasning af bilag IIA og IIB dertil (EFT L 135 af 6.6.1996, s. 32).

[42] EFT L 377 af 31.12.1991, s. 20. Direktivet er senest ændret ved Rådets direktiv 94/31/EF af 27. juni 1994 (EFT L 168 af 2.7.1994, s. 28).

[43] EFT L 182 af 16.7.1999, s. 1.

[44] EFT L 332 af 28.12.2000, s. 91.

I artikel 15 fastsættes der en procedure for indbyrdes konsultationer mellem nabostater med henblik på informationsudveksling og sikring af, at offentligheden bliver behørigt underrettet om affaldsanlæg, som kan have negative følger for deres miljø.

Artikel 16 indeholder et af forslagets centrale foranstaltninger, nemlig den kompetente myndigheds pligt til at aflægge kontrolbesøg på alle affaldshåndteringsanlæg. De seneste års erfaringer fra de alvorlige uheld i Aznalcóllar og Baia Mare har fået Kommissionen til at anse en handlekraftig håndhævelsesordning for nødvendig, hvis man vil undgå alvorlige negative virkninger for miljøet.

Artikel 16, stk. 2, kræver, at driftsherren skal føre registre over opførelsen og udbygningen af affaldsanlægget og sikre, at de overdrages, hvis anlægget skifter driftsherre. Også her har Kommissionen den opfattelse, at man med fornuftig praksis kan undgå alvorlige uheld og begrænse deres følger, eftersom manglende overførsel af oplysninger om anlæg, der måske har eksisteret i flere årtier, er en vigtig komponent i en dårlig forvaltning.

I artikel 17 hedder det, at medlemsstaterne skal tilvejebringe de oplysninger, der behøves til at vurdere lovgivningens effektivitet og til at vurdere den fremtidige generering af affald fra udvindingsindustrien. Der er især behov for oplysninger om uheld og næsten-uheld, således at de kan stilles til rådighed for de berørte medlemsstater.

Artikel 18 kræver, at medlemsstaterne fastsætter sanktioner for overtrædelse af de nationale bestemmelser, der vedtages i henhold til direktivet, således at virksomhederne virkelig afskrækkes fra uhensigtsmæssig adfærd.

Artikel 19 kræver udveksling af information om metoder til opstilling af fortegnelser og genopretning af lukkede affaldsanlæg, som er årsag til alvorlig miljøforurening. Det vil være med til at mindske miljøbelastningen fra de ikke ubetydelige "fortidens synder".

Der skal også formidles information om den bedste tilgængelige teknik. Faktisk har Kommissionen siden 2001 stået for udveksling af information om den bedste tilgængelige teknik inden for affaldshåndtering i udvindingssektoren mellem medlemsstaterne og de berørte organisationer, og den har til hensigt at offentliggøre resultaterne heraf i 2004. Medlemsstaterne bør tage disse oplysninger i betragtning, når de gennemfører direktivet.

Artikel 20 fastsætter, hvilke gennemførelses- og ændringsforanstaltninger Kommissionen skal træffe med bistand fra det udvalg, der henvises til i artikel 21. Udvalget er nedsat ved direktiv 75/442/EØF og inddrager eksperter, som er udpeget af medlemsstaterne og har den nødvendige kompetence inden for håndtering af affald fra udvindingsindustrien.

Bilag I indeholder en liste over de punkter, der skal tages hensyn til ved udarbejdelsen af en plan for forebyggelse af større uheld, og de oplysninger, der skal offentliggøres.

I bilag II anføres de parametre, der skal analyseres i forbindelse med proceduren for specificering af affaldet.

Bilag III indeholder kriterierne for, hvilken risikokategori et affaldsanlæg skal placeres i.

11. Konsekvensanalyse: Forslagets konsekvenser for virksomhederne, herunder især små og mellemstore virksomheder (SMV'er)

11.1. Hvorfor er der i betragtning af nærhedsprincippet behov for en EF-lovgivning på området?

Ifølge artikel 2 i affaldsrammedirektivet er "affald fra prospektering, udvinding, behandling og oplagring af mineralske ressourcer, samt fra stenbrudsdrift" ikke omfattet af direktivets bestemmelser, hvis det "allerede er undergivet andre bestemmelser". Det hedder videre, at "med henblik på regulering af håndteringen af visse kategorier affald kan der i særdirektiver fastsættes specifikke særbestemmelser eller bestemmelser til supplering af bestemmelserne i dette direktiv".

På baggrund af de forskelligartede nationale regler og den grænseoverskridende karakter af miljøbelastningen fra affald fra udvindingsindustrien er det nødvendigt at fastsætte mindstekrav på EU-niveau for at forbedre miljø- og sikkerhedsaspekterne ved forvaltningen af affaldsbortskaffelsesanlæg.

Direktivforslaget anses for at være det bedste middel til atter at få klarhed vedrørende forvaltning af affald fra udvindingsindustrien og opstille rammerne for initiativer, som nyder støtte fra både Kommissionen, medlemsstaterne og industrien selv. Det anses for noget positivt, at der er et fælles regelsæt, som gælder over hele EU, og det underbygger ideen om EU-lovgivning i stedet for nationale, regionale og lokale bestemmelser af varierende effektivitet.

11.2. Hvad er hovedformålet med direktivforslaget?

Direktivforslaget skal skabe de rammer, inden for hvilke driftsherrer i udvindingsindustrien og medlemsstaterne kan aftale hensigtsmæssige tiltag. Man har specifikt bestræbt sig på at holde sig til nogle få bestemmelser i denne sektor, som er kendetegnet både ved anlæg, der kan være i drift i flere hundrede år, og hastige tekniske forandringer.

Direktivforslagets to tekniske hovedformål er

-at minimere skadevirkningerne fra forurenet drænvand fra affaldshåndteringsanlæg, som potentielt kan belaste miljøet i meget lang tid, selv efter at både anlægget og den tilknyttede mine eller stenbrud er lukket

-at undgå eller afbøde virkningerne af uheld og især at sikre tailingsdæmningers og -dammes stabilitet på lang sigt, eftersom dæmningsbrud kan have miljøskade virkninger over et stort område og koste menneskeliv.

Direktivforslaget indeholder følgende vigtige administrative procedurer:

-planlægning, udstedelse af licens til og lukning af affaldshåndteringsanlæg i forbindelse med udvindingsvirksomheder, idet der er særforanstaltninger for de anlæg, der kan få grænseoverskridende virkninger

-mekanismer for håndtering af større uheld og uventede hændelser

-indførelse af mekanismer, som garanterer, at alle driftsherrer i udvindingsindustrien stiller (og opretholder) tilstrækkelig finansiel sikkerhed til, at en senere fuldstændig genopretning af det affaldhåndteringsanlæg, de har ansvaret for, kan gennemføres, uanset deres status og finansielle situation på det tidspunkt, hvor det bliver nødvendigt.

11.3. Hvem berøres af direktivforslaget?

11.3.1. Hvilke erhvervssektorer?

Alle, eller næsten alle, driftsherrer, der driver miner og stenbrud, og alle driftsherrer i olie- og gassektoren på land bliver berørt af direktivforslaget. I denne forbindelse forstås der ved "driftsherrer" alle, der er involveret i brydning, oparbejdning og oplagring af malm og mineraler. Også den offentlige administration på både nationalt, regionalt og lokalt niveau berøres, herunder selvstændige og delvis selvstændige regeludstedende myndigheder og andre kompetente myndigheder.

Virkningernes omfang bliver meget forskelligt alt efter art og mængde af det affald, som opstår ved den enkelte virksomhed, og afhængigt af, hvilken tilladelsesordning driftsherrerne driver deres virksomhed under. De aktiviteter, der bliver berørt mindst af direktivforslaget, er dem, der opfylder alle nedenstående kriterier:

-der produceres malm eller mineraler, som er helt eller næsten helt inerte, helt uden brug af vand og kemikalier

-brydningen finder sted i åbent brud/grav, og muldlag, overjord og stenaffald deponeres i det tomme brud

-arbejdet foregår udelukkende over grundvandspejlet, og der er ingen (eller kun ringe) risiko for oversvømmelse

-de er allerede omfattet af godkendelser og regulering vedrørende miljøresultater og sikkerhed.

I direktivforslaget skelnes der ikke mellem anlæg, der ligger over og under grundvandspejlet (tredje led ovenfor), men det er klart, at virksomheder, der kun producerer inert affald (første led ovenfor) og ikke oversvømmes regelmæssigt eller hele tiden, får enklere affaldshåndteringsplaner og risikovurderinger. De vil igen være lettere at gennemføre og billigere at udarbejde. Denne vurdering gælder ikke for anlæg, der bortskaffer ikke-inert affald, som kan forurene grundvandet via perkolatet, uanset om affaldet befinder sig i eller over et vandførende lag.

De aktiviteter, der må forventes at blive berørt mest, er dem, der blot opfylder ét af nedenstående kriterier (med mindre de er allerede omfattet af godkendelser og en vis regulering vedrørende miljøresultater og sikkerhed):

-der produceres malm, mineraler eller affald, som i sig selv er farlige (eller kemisk reaktive under "normale" forhold)

-der produceres malm eller mineraler fra et malmlegeme, der kan give anledning til sur eller basisk forurening

-der benyttes vand til oparbejdning af malm eller mineraler eller til oplagring af affaldet

-der benyttes kemikalier (f.eks. cyanid eller xanthater) til oparbejdningen.

11.4. Hvilke foranstaltninger skal virksomhederne træffe i henhold til direktivforslaget?

11.4.1. Oversigt

Driftsherrer inden for udvindingsindustrien bliver stillet over for en række opgaver, når direktivforslaget bliver gennemført. For mange af dem, især dem i de nuværende medlemsstater, er opgaverne ikke fuldstændig nye, da udvindingsindustrien allerede er omfattet af et større regelsæt, og de fleste driftsherrer har allerede planer og mekanismer til håndtering af de spørgsmål, der rejses i direktivforslaget.

I henhold til affaldsrammedirektivet kræves der allerede godkendelse, så direktivforslagets marginale virkning skulle blive ganske ringe. Mange af forpligtelserne (og de dertil knyttede omkostninger) kan blive lettere at opfylde, idet der både for driftsherrerne og de kompetente myndigheder bliver større klarhed. BAT-dokumentet ventes at skabe nogen klarhed, men på nationalt plan kunne medlemsstaterne hjælpe yderligere til ved at udarbejde og offentliggøre planskabeloner, politikker og tekniske vejledninger, som driftsherrer og de enkelte embedsmænd kan holde sig til i stedet for at skulle løse hvert enkelt problem fra grunden.

11.4.2. Hvornår skal omkostningerne afholdes?

De nye forpligtelser (og ekstraomkostninger), som driftsherrer inden for mineraludvinding forventes at få, kan samles i følgende tre grupper:

-engangsomkostninger, der er direkte affødt af, at et bestående eller projekteret anlæg skal tilpasses til de regler og driftsbetingelser, som direktivforslaget giver anledning til

-årlige ekstraomkostninger i anlæggets driftsfase

-årlige ekstraomkostninger i anlæggets efterbehandlingsfase.

Forslagets artikel 5-13 vil formentlig afføde nogle engangsomkostninger for mange driftsherrer, omend nogle ikke berøres direkte af alle artiklerne. Artikel 11 (opførelse og forvaltning af affaldsanlæg) og 13 (forebyggelse af forurening af vand og jord) er nok dem, der giver anledning til de største omkostninger. Artikel 5, 6, 12 og 13 vil antagelig pålægge mange driftsherrer ekstra årlige omkostninger i driftsfasen. Artikel 12 (lukning og efterbehandling) og (i mindre grad) 13 (forebyggelse af forurening af vand og jord) giver sikkert de fleste driftsherrer ekstraomkostninger i efterbehandlingsfasen.

Da omkostningerne til at stille finansiel sikkerhed er helt adskilt fra øvrige omkostninger og ventes at udgøre en betydelig andel af de samlede omkostninger, skal artikel 14 behandles mere indgående. Det forsøges i artikel 14 at mindske risikoen for, at en driftsherre erklærer sig fallit, når driftsfasen er afsluttet, således at der ikke midler til rådighed til dækning af lukning og efterbehandling. Det gøres ved, at det pålægges driftsherrerne at stille separat finansiel sikkerhed af en sådan størrelse, at alle de nødvendige omkostninger kan dækkes. I Irland og Canada findes der et system, der ligner det, der etableres i artikel 14. En finansiel sikkerhed tager normalt form af rede penge, remburs eller bankgaranti, obligationer og/eller finansiel garantiforsikring. Rede penge er for de fleste selskaber ikke en realistisk mulighed, og det vil heller ikke være en økonomisk rentabel måde, med mindre det pågældende selskab har adgang til ekstra kapital. Remburs og bankgaranti reducerer selskabets disponible overtræk tilsvarende. De mindsker selskabets mulighed for lånoptagelse med samme beløb og kan forøge selskabets samlede låneomkostninger. Selskaber med en kreditværdighed, der ikke er mindst "AA", vil sandsynligvis ikke synes, at dette er en praktisk (og heller ikke billig) løsning. Så er der kun obligationer og tilsvarende sikkerhedsmekanismer tilbage. En sådan sikkerhed bringes normalt i stand af et specialiseret pengeinstitut, og medmindre selskabets gæld er af "investment grade", må sikkerheden sandsynligvis sikres yderligere med en form for pant fra selskabets side. Hvis selskabet har en stabil fortid, kan deres obligationer modregnes i deres balance (dvs. at omkostningen bliver den samme som dets marginale kapitalomkostning), især hvis moderselskabet er diversificeret og velkonsolideret. Mindre robuste og mindre kendte selskaber kan få svært ved at skaffe den fornødne sikkerhed. I Irland anslås de årlige omkostninger til den nødvendige finansielle sikkerhed til mellem 0,5 og 0,75% af pålydende. I Canada skulle omkostningerne snarere ligge på 1,0%. For en sikkerhed på 1 mio. EUR udgør 1,0% 10.000 EUR om året.

11.5. Hvilke foranstaltninger skal de nationale, regionale og lokale administrationer træffe i henhold til direktivforslaget?

De nationale administrationer skal oprette (eller tilrette) og derefter opretholde systemer for regeludstedelse, kontrolbesøg og håndhævelse, så de kan opfylde deres forpligtelser i henhold til direktivet. I hvilket omfang disse forpligtelser uddelegeres til de regionale og/eller lokale administrationer, påvirkes i nogle tilfælde af landets geologi, som igen er bestemmende for, om (og i hvilken grad) mineraludvinding er kommercielt rentabel.

Størsteparten af administrationernes ekstraomkostninger skyldes omkostninger til ekstra teknisk og administrativt personale. Efter de første 5-10 år skulle de nye regler være kørt ind, hvorefter omkostningerne skulle falde. Hvor meget ekstra personale der bliver brug for, og hvilke tekniske kvalifikationer det skal have, kommer til at variere fra land til land, alt efter hvor mange miner, stenbrud og andre udvindingsanlæg de har, af hvilken type de er, og om anlæggene er lukket, i drift eller potentielle. Et fempersoners team i den statslige administration plus et tilsvarende fempersoners team hos den kompetente myndighed må forventes at koste lidt under 1 mio. EUR om året (udgifter til løn, andre lønbestanddele, kontorer og andre faciliteter). Der vil muligvis blive behov for yderligere administrativ kapacitet på regionalt eller lokalt niveau.

11.6. Hvilke økonomiske virkninger forventes direktivforslaget at få?

Det er vigtigt at gøre opmærksom på, at omkostningsoverslagene nedenfor bygger på, at deponeringsdirektivet (1999/31/EF) i dag ikke finder anvendelse på affaldshåndteringsanlæg inden for udvindingsindustrien. På baggrund af de potentielle følger af affaldsrammedirektivet og deponeringsdirektivet kan man med nogen ret fremføre, at hvis disse to direktiver blev anvendt i fuldt omfang på affald fra udvindingsindustrien, ville grænseomkostningerne ved at anvende bestemmelserne i dette forslag være ubetydelige.

Ifølge en vurdering, som Kommissionen har ladet foretage [45], ligger nutidsværdien [46] (NPV) af de samlede omkostninger lige under 670 mio. EUR, der for de største andeles vedkommende fordeler sig således: gradueret materiale til byggesektoren (50%), kulbrydning under jorden (21%), brydning af metalmalm under jorden (12%) og specialler og gips (9%). Disse skøn dækker såvel de 15 nuværende medlemsstater som de 10 ansøgerlande og bygger på den antagelse, at mange bestående anlæg bliver nødt til at tillempe deres affaldshåndteringspraksis i nogen udstrækning.

[45] Financial evaluation of a Proposal for a Directive on waste from the extractive industry, Symonds Group, November 2002. De ovenfor citerede omkostningsoverslag stammer fra en ajourføring fra april 2003, der bygger på et revideret direktivforslag.

[46] Begrebet nutidsværdi (Net Present Value, NPV) er vidt udbredt blandt økonomer til sammenligning af forskellige cash flows (dvs. udgifter og indtægter hen over en årrække). Resultatet er et beløb i dag, som repræsenterer et bestemt cash flow ved en bestemt rentesats. Således tages der højde for omkostningerne ved at låne og/eller bruge penge og det princip, at en sum penge i dag er mere værd end en forventet pengesum engang i fremtiden.

Vurderingen viser, at NPV af omkostningerne til brydning af metaller under jorden i en perioden på 40 år bliver på ca. 83 mio. EUR. Det tal kan sættes lidt i relief ved at sammenligne det med en årlig metalproduktion på ca. 2 mio. ton (meget groft taget), dvs. ca. 80 mio. ton på 40 år; således kommer omkostningerne til at svare til ca. 1 EUR pr. ton produceret metal. Selv om de tal, som vurderingen bygger på, er behæftet med betydelig usikkerhed, tyder ovennævnte resultat på, at de ekstraomkostninger, som forbrugerne må betale, eller som væltes over på metalforbrugerne, procentvis er små.

I en undersøgelse fra 2001 af "Costs of improving the management of mining waste" [47] blev der lagt en lille stikprøve af miner til grund for et skøn over de totale omkostninger til affaldshåndtering i metalminer. Omkostningerne blev anslået til lige under 15 EUR pr. ton udvundet metal for zinkminer og cirka det dobbelt for kobberminer.

[47] A study on the costs of improving the management of mining waste, Symonds Group, October 2001 (kan læses på http://europa.eu.int/comm/environment/ waste/studies/mining/mining_cost.pdf). Omkostningsantagelserne i denne undersøgelse viser situationen i udvindingsindustrien, inden deponeringsdirektivet trådte i kraft.

Sammenholdes resultaterne af denne undersøgelse med det fornævnte skøn (på 1 EUR pr. ton udvundet metal for nye affaldshåndteringsforanstaltninger), ser det ud til, at forøgelsen i omkostningerne til affaldshåndtering som følge af nærværende forslag ligger inden for 5-10% af de nuværende affaldshåndteringsomkostninger for mange miner.

For gradueret materiale afspejler den store andel af de samlede omkostninger, at der er forholdsvis mange stenbrud/grusgrave (20.000 i de nuværende 15 medlemsstater og omkring 5.000 i ansøgerlandene, heraf flest små og mellemstore virksomheder). NPV af omkostningerne i forbindelse med gradueret materiale er blevet anslået til 335 mio. EUR (dvs. 33,5 mio. EUR om året, hvis de fordeles over en stenbruds/grusgravs typiske levetid på 10 år). Til sammenligning ligger sektorens omsætning (i de nuværende 15 medlemsstater alene) på 35.000 mio. EUR om året svarende til en produktion på ca. 2650 mio. ton [48]. Ekstraomkostningerne kommer således til at svare til ca. 0,1% af omsætningen og ca. 0,01 EUR pr. ton. Ekstraomkostningerne for små og mellemstore stenbrud/grusgrave forventes at blive på ca. 425 EUR årligt under driften og 625 EUR om året efter lukning.

[48] www.uepg.org

11.7. Indeholder direktivforslaget foranstaltninger, der tager højde for SMV'ernes særlige situation?

Der er ingen undtagelser fra direktivforslagets forpligtelser for SMV'er som sådanne, men de undtagelser, der findes, kommer i praksis især til at gælde for SMV'er. For det første er ikke-forurenet jord ikke omfattet af dette forslag. Endvidere gælder der kun begrænsede krav for inert affald. Størsteparten af de SMV'er, der kunne blive berørt af dette forslag (f.eks. prydsten og industrimineraler), genererer kun ikke-farligt inert affald og ikke-forurenet jord. De vil således enten slet ikke være omfattet af direktivforslaget eller kun være omfattet af begrænsede krav. Desuden gælder artikel 6 (forebyggelse af større uheld og underretning af befolkningen) kun for anlæg i kategori A. Det samme er tilfældet for artikel 15 (grænseoverskridende virkninger). Selv om nogle miner og stenbrud/grusgrave, der drives af SMV'er, klassificeres i kategori A, kan man vanskeligt hævde, at en sådan SMV kun skulle opfylde ringere krav til sikkerheden, end de øvrige virksomheder.

12. Høring af interessenterne

Kommissionens generaldirektorat for miljø har for at sikre bredest mulig høring om forslagets omfang og indhold afholdt en række møder, workshops og tekniske seminarer, ladet foretage en række undersøgelser og oprettet et websted [49].

[49] http://europa.eu.int/comm/ environment/ waste/ mining.htm.

En af undersøgelserne, som konsulentfirmaet Symonds Group afsluttede i oktober 2001, havde titlen "Costs of Improving the Management of Mining Waste" og omhandlede de økonomiske følger af at indføre foranstaltninger vedrørende affaldshåndtering. En undersøgelse af de tekniske aspekter af håndtering af mineaffald ("Management of Mining, Quarrying and Ore-Processing Waste in The European Union"), foretaget af konsulentfirmaet BRGM og offentliggjort i april 2002, indeholder en gennemgang af affaldsmængder og håndteringspraksis i EU. Begge undersøgelser er offentligt tilgængelige på GD ENV's websted.

Der er ligeledes udarbejdet 3 arbejdsdokumenter som grundlag for ad hoc-drøftelser med alle interessenter (medlemsstaterne, tiltrædelseslandene, forskellige erhvervssektorer og NGO'er). Disse arbejdsdokumenter rummer resultaterne af ovennævnte undersøgelser. De er gjort tilgængelige via webstedet sammen med de skriftlige bemærkninger fra de hørte. Der har ligeledes været en e-mailadresse, som forskellige organer og andre interesserede har kunnet indsende bemærkninger til.

Alle de hørtes synspunkter (medlemsstaterne, tiltrædelseslandene, erhvervslivet og NGO'er) kan sammenfattes således:

12.1. Medlemsstaterne og kandidatlandene

Der er afholdt 3 møder med repræsentanter for medlemsstaterne og kandidatlandene.

Størsteparten af landene er godt tilfredse med Europa-Kommissionens initiativ til et direktivforslag, som kan forbedre håndteringen af affald fra udvindingsindustrien. Forslaget ses også som en lejlighed til at skabe en sammenhængende lovgivning om denne affaldsstrøm i erindring om, at deponeringsdirektivet ikke er egnet hertil.

De vigtigste forslag og problemer angik følgende:

-Direktivet bør centreres omkring det mineaffald, der har det største miljøskadelige potentiale, og f.eks. gå uden om inert ikke-farligt affald og affald fra efterforskning, så der ikke lægges unødige byrder på håndteringen af det. Det blev også fremført, at nogle af bestemmelserne var for præskriptive, og at mange spørgsmål hellere skulle overlades til medlemsstaterne eller dækkes af BAT-dokumentet.

-Klassificering af affaldsanlæg er et helt afgørende spørgsmål, da det bestemmer, hvor direktivets vigtige bestemmelser finder anvendelse. Man går mest ind for en smidig klassificeringsordning, hvor der i fuldt omfang tages hensyn til driftsbetingelserne, og som derfor bygger på en risikovurderingsprocedure.

-De tekniske bilag behøver ikke at være særlig detaljerede, og det anses for mere hensigtsmæssigt, at sådanne tekniske spørgsmål omfattes af BAT-referencedokumentet. Med dette for øje foreslås det endvidere, at direktivet henviser tilstrækkelig præcist til BAT.

-Kravet om udarbejdelse af en fortegnelse over forladte mineaffaldsanlæg og den deraf følgende forpligtelse til genopretning anses for et besværligt arbejde, som ikke behøver at reguleres på EU-niveau.

12.2. Erhvervslivet

I løbet af 2001 og 2002 er en række erhvervsorganisationer blevet hørt og kommet med bemærkninger, bl.a.:

IMA (Industrial Minerals Association) -Europe

EAA (European Aluminium Association)

UK Coal

Euromines (European Association of Mining Industries, Metal Ores & Industrial Minerals)

British Aggregates Association

Bundesverband Baustoffe Steine+Erden e.V. (German Building Materials Association)

CBI (Confederation of British Industries)

CEAMIM (Comité de las Empresas Andaluzas de Minería Metálica)

CECSO (European Solid Fuels Association)

CEPMC (Council of European Producers of Materials for Construction)

CERAME-UNIE (Liaison Office of the European Ceramic Industry)

CLC (Cobre Las Cruces S.A.)

FEAD (European Federation of Waste Management and Environmental Services)

OGP (International Association of Oil and Gas Producers)

RNGM (Rio Narcea Gold Mines S.A.)

The BANKS Group (UK opencast coal producers)

The Mining Association of the United Kingdom

UEPG (European Aggregates Association)

WVB (Wirtschaftsvereinigung Bergbau e.V.)

Deres opfattelse kan sammenfattes således:

-En række organisationer tilslutter sig initiativet om fastsættelse af specifikke EU-lovrammer for affald fra udvindingsindustrien, mens nogle få stiller sig tvivlende over for behovet. Der er bekymring over forslagets mulige virkninger for erhvervets konkurrenceevne og den ekstra administration, det kan medføre. Det anses for nødvendigt at trække forbindelsen til affaldsrammedirektivet og anden gældende og kommende relevant EU-lovgivning tydeligere op, og det henstilles, at forslaget ikke flerdobler eksisterende krav, især med hensyn til procedurer for opnåelse af tilladelser.

-Hvad angår forslagets anvendelsesområde, ønskes det, at udtrykket "affald" defineres tydeligt under hensyntagen til gængs praksis i udvindingsindustrien. Navnlig fremhæves det, at sådanne materialer som muldlag, overjord og inert affald ikke bør omfattes af forslaget eller bør behandles efter, hvilken risiko det kan indebære. Nogle af de hørte mener endvidere, at bestemmelserne om større uheld bør udgå af forslaget og kun indgå i Seveso II-direktivet.

-Hvad forslagets indhold angår, er det den opfattelse, at forslaget skal være smidigt og ikke alt for præskriptivt, og at kravene deri bør stå i rimeligt forhold til de miljøproblemer, der kan tænkes at opstå. De fleste af de hørte går ind for, at en klassificering af affaldsanlæg på grundlag af en risikovurdering er påkrævet. Ordningerne for finansiel sikkerhed bør give medlemsstaternes myndigheder tilstrækkeligt råderum for beslutninger. Det kræves ligeledes, at der overalt i teksten henvises tilstrækkeligt til BAT-dokumentet.

12.3. NGO'er

Nedenstående NGO'er har været involveret:

EEB (European Environment Bureau)

Minewatch

WWF (World Wide Fund for Nature)

Deres høringssvar kan resumeres således:

-Der er tilfredshed med, at Kommissionen har taget initiativ til specifikke lovrammer for mineaffald. De påpeger, at der er behov for at tilstrækkelig dækkende forslag, som er tydeligt resultatorienteret og ikke i for høj grad hviler på BAT. Navnlig bør det i tilstrækkelig grad dække inert affald, som kan have et betydeligt forureningspotentiale, og andre vigtige aspekter såsom tomme brud og ansvarsforsikring.

-Der ønskes en utvetydig formulering af forslaget, bl.a. en mere eksplicit definition af "affald" og direkte krydshenvisninger til anden relevant EU-lovgivning. Det anføres, at udarbejdelsen af fortegnelsen over lukkede affaldsanlæg vil blive mindre arbejdskrævende, hvis der fokuseres mere på registrerede virkninger af en vis størrelse, og det foreslås, at klassificeringen af anlæg bør afhænge tydeligt af miljøhensyn.

12.4. Andre

Der er også indkommet bemærkninger fra følgende:

EFG (European Association of Geologists)

Madrid School of Mines

SHCMOEI (Safety and Health Commission on the Mining and Other Extractive Industries)

Bortset fra SHCMOEI giver de deres støtte til et forslag om håndtering af affald fra udvindingsindustrien. Den kompetente persons rolle i forebyggelsen af uheld fremhæves. De øvrige bemærkninger og forslag er stort set dækket af erhvervslivets og NGO'ernes synspunkter som anført ovenfor.

Der er også indkommet relevant videnskabelig og teknisk rådgivning og information fra "ERMITE"-projektet (Environmental Regulation of Mine waters In The EU), som er gennemført med støtte fra femte rammeprogram for forskning (kontrakt nr. EVK1-CT-2000-078).

2003/0107 (COD)

Forslag til EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS DIREKTIV om håndtering af affald fra udvindingsindustrien

EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET FOR DEN EUROPÆISKE UNION HAR -

under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 175, stk. 1,

under henvisning til forslag fra Kommissionen [50],

[50] EUT C [ ] af [.............], s. [ ].

under henvisning til udtalelse fra Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg [51],

[51] EUT C [ ] af [.............], s. [ ].

under henvisning til udtalelse fra Regionsudvalget [52],

[52] EUT C [ ] af [.............], s. [ ].

i henhold til fremgangsmåden i traktatens artikel 251 [53], og

[53] Udtalelse fra Europa-Parlamentet af [], Rådets fælles holdning af [] og Europa-Parlamentets beslutning af [].

ud fra følgende betragtninger:

(1) Kommissionens meddelelse [54] "Sikker minedrift: en opfølgning af de seneste mineuheld" opstiller som nøgleforanstaltning bl.a. et tiltag til at regulere håndtering af affald fra udvindingsindustrien. Tanken er, at denne foranstaltning skal supplere initiativer i den planlagte ændring af Rådets direktiv 96/82/EF af 9. december 1996 om kontrol med risikoen for større uheld med farlige stoffer [55] og udarbejdelsen af et referencedokument om den bedste tilgængelige teknik på området stenaffald og andet mineaffald i henhold til Rådets direktiv 96/61/EF af 24. september 1996 om integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening. [56]

[54] K0M(2000) 664 endelig udg.

[55] EFT L 10 af 14.1.1997, s. 13.

[56] EFT L 257 af 10.10.1996, s. 26.

(2) I Europa-Parlamentets beslutning af 19. juni 2001 understregedes det kraftigt, at der var behov for et direktiv om affald fra udvindingsindustrien.

(3) Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse 1600/2002/EF af 22. juli 2002 om fastlæggelse af Fællesskabets sjette miljøhandlingsprogram [57] opstiller som målsætning for affald, der ikke kan undgås, at dets farlighed reduceres, og at det bør indebære mindst mulig risiko, at nyttiggørelse og navnlig genanvendelse bør foretrækkes, at mængden af affald til bortskaffelse bør minimeres, og at bortskaffelsen bør ske på en betryggende måde, samt at affald til bortskaffelse bør behandles så tæt som muligt ved stedet for dets opståen, for så vidt dette ikke mindsker affaldsbehandlingsprocessernes effektivitet. Med hensyn til uheld og katastrofer hedder det i afgørelsen endvidere, at der som prioriteret tiltag skal udformes foranstaltninger til afværgelse af risikoen for alvorlige ulykker, navnlig i forbindelse med minedrift, og foranstaltninger rettet mod mineaffald. Som et andet prioriteret tiltag i afgørelsen opstilles fremme af bæredygtig forvaltning af udvindingsindustrien med henblik på at nedbringe miljøbelastningen herfra.

[57] EFT L 242 af 10.9.2002, s. 1.

(4) I overensstemmelse med Fællesskabets miljøpolitiske målsætninger må der fastlægges mindstekrav, således at miljø- og sundhedsbelastningen som følge af håndtering af affald fra udvindingsindustrien, såsom restprodukter (tailings, dvs. det faste materiale, der bliver tilovers, når malmen er oparbejdet ved hjælp af forskellige teknikker), stenaffald, overjord (dvs. det materiale, der skal fjernes, for at man kan få adgang til malmen) og muldlag (dvs. det øverste jordlag), forebygges eller begrænses mest muligt.

(5) Følgelig bør dette direktiv omfatte håndtering af affald fra landbaseret udvindingsindustri. Sådanne bestemmelser bør imidlertid afspejle de principper og den prioritering, der er fastlagt i Rådets direktiv 75/442/EØF af 15. juli 1975 om affald [58], som i overensstemmelse med dets artikel 2, stk. 1, litra b, nr. ii, fortsat skal finde anvendelse på håndtering af affald fra de udvindingsindustrier, der ikke er omfattet af nærværende direktiv.

[58] EFT L 194 af 25.7.1975, s. 39. Direktivet er senest ændret ved Kommissionens direktiv 96/350/EF (EFT L 135 af 6.6.1996, s. 32).

(6) For at undgå overlapninger og uforholdsmæssigt vidtgående administrative krav bør direktivet kun omfatte netop de aktiviteter, der betragtes som vigtigst for opfyldelse af direktivets mål.

(7) Direktivets bestemmelser gælder derfor ikke for affaldsstrømme, der nok genereres i forbindelse med mineraludvinding eller -oparbejdning, men ikke er direkte knyttet til udvindings- eller oparbejdningsprocessen. Hvis sådant affald deponeres i eller på jorden, finder bestemmelserne i Rådets direktiv 1999/31/EF af 26. april 1999 om deponering af affald [59] anvendelse, eksempelvis hvis affald, der opstår ved et udvindings- eller oparbejdningsanlæg, transporteres hen til et andet sted til deponering i eller på jorden.

[59] EFT L 182 af 16.7.1999, s. 1.

(8) Bestemmelserne i dette direktiv bør heller ikke finde anvendelse på affald fra offshore mineraludvinding og -behandling, deponering af ikke-forurenet jord eller affald fra efterforskning efter mineralressourcer, og der bør kun stilles begrænsede krav til ikke-farligt inert affald fra mineraludvinding og -oparbejdning som følge af dets lavere miljøfarlighed.

(9) Endvidere bør direktivet, selv om det omfatter håndtering af affald fra udvindingsindustrier, som kan være radioaktivt, ikke omfatte de aspekter, der er specifikke for radioaktivitet.

(10) For fortsat at respektere de principper og den prioritering, der er fastsat i Rådets direktiv 75/442/EØF om affald, som ændret, særlig artikel 3 og 4, bør medlemsstaterne sikre, at driftsherrer i udvindingsindustrien træffer alle de fornødne foranstaltninger til at forebygge og i videst muligt omfang begrænse såvel den faktiske som den potentielle miljø- og sundhedsbelastning, der skyldes håndtering af affald fra udvindingsindustrien.

(11) Sådanne foranstaltninger bør bygge på princippet om bedste tilgængelige teknik som defineret i direktiv 96/61/EF, og når der benyttes sådan teknik, er det op til medlemsstaterne at afgøre, hvorledes der i de enkelte tilfælde kan tages hensyn til affaldsanlæggets tekniske specifikationer, dets geografiske placering og de lokale miljøforhold.

(12) Medlemsstaterne bør sikre, at driftsherrer i udvindingsindustrien udarbejder passende affaldshåndteringsplaner for behandling, nyttiggørelse og deponering af mineaffald. Disse planer bør udformes på en sådan måde, at de sikrer passende planlægning af affaldshåndteringen med henblik på minimering af affaldsproduktionen og affaldets skadevirkninger og fremme af nyttiggørelse af affaldet. Affald fra udvindingsindustrien bør endvidere karakteriseres ud fra dets sammensætning, så det i videst muligt omfang kan sikres, at det kun reagerer på forudsigelig måde.

(13) For at begrænse risikoen for uheld og sikre et højt niveau for miljø- og sundhedsbeskyttelse bør medlemsstaterne sikre, at hver enkelt driftsherre vedtager og følger en strategi for forebyggelse af større uheld med affald. Som led i de forebyggende foranstaltninger bør der udarbejdes et sikkerhedsledelsessystem og beredskabsplaner for uheld og formidles sikkerhedsmæssige oplysninger til de personer, som påregnes at blive berørt af et større uheld. I tilfælde af et uheld bør driftsherrerne give de kompetente myndigheder alle de oplysninger, der behøves til at afbøde de faktiske eller potentielle miljøskader. Disse særlige krav bør ikke finde anvendelse på de affaldsanlæg i udvindingsindustrien, der er omfattet af direktiv