Regionsudvalgets udtalelse om "De regionale beskæftigelsespagters indhold og deres indvirkning på strukturpolitikken"

(1999/C 293/01)

REGIONSUDVALGET har -

under henvisning til præsidiets beslutning af 7. maj 1999 om at afgive udtalelse i henhold til EF-traktatens artikel 198 C, stk. 4, og henvise det forberedende arbejde til Underudvalg 6 "Beskæftigelse, Økonomisk Politik, Det Indre Marked, Industri, SMV",

under henvisning til forslag til Regionsudvalgets udtalelse (CdR 91/99 rev. 2), som blev vedtaget af Underudvalg 6 den 11. maj 1999 med Dimitrios Efstathiadis og Jorma Virtanen som ordførere, og ud fra følgende betragtninger:

på det seneste har Regionsudvalget flere gange peget på vigtigheden af lokale beskæftigelsesinitiativer, f.eks. i følgende udtalelser/rapporter:

- Iværksættelsen af regionale beskæftigelsespagter i Den Europæiske Union. Ordfører: Rembert Behrendt (CdR 379/96 fin);

- Forslag til Rådets afgørelse om finansielle støtteforanstaltninger for innovative og jobskabende små og mellemstore virksomheder (SMV) - Vækst- og beskæftigelsesinitiativet. Ordførere: Jorma Virtanen og Gordon Keymer (CdR 46/98 fin)(1);

- De kommende overordnede retningslinjer for den økonomiske politik. Ordfører: Mercedes Bresso (CdR 110/98 fin)(2);

- Meddelelse fra Kommissionen om "Fra retningslinjer til handling: De nationale handlingsplaner for beskæftigelse" (KOM(1998) 316 endelig udg.) og meddelelse fra Kommissionen om "Forslag til retningslinjer for medlemsstaternes beskæftigelsespolitik i 1999" (KOM(1998) 574 endelig udg.). Ordfører: Ken Bodfish (CdR 279/98 fin)(3);

i retningslinjerne for beskæftigelsespolitikken i 1999 opfordres medlemsstaterne til at fremme foranstaltninger, hvori mulighederne for jobskabelse på lokalt niveau udnyttes fuldt ud, samt til at tage hensyn til de lokale myndigheders særlige rolle i denne forbindelse;

i Kommissionens arbejdspapir "Strukturfondene og samordningen med Samhørigshedsfonden - Udkast til retningslinjer for programmer for perioden 2000-2006" (SEK(1999) 103 endelig udg.) hedder det, at "der skal lægges vægt på ESF's bidrag til den lokale udvikling, f.eks. via de regionale beskæftigelsespagter";

Kommissionen har i sin meddelelse om "Community policies in support of employment" (KOM(1999) 167 endelig udg.) lagt særlig vægt på lokale og regionale aktioner på beskæftigelsesområdet -

på den 29. plenarforsamling den 2.-3. juni 1999 (mødet den 3. juni) enstemmigt vedtaget følgende udtalelse.

Baggrund

Hensigten med nærværende udtalelse er at formidle Regionsudvalgets syn på de regionale beskæftigelsespagter for på den måde at være med til at præge udviklingen og den politik, som skal gennemføres på området. Udtalelsen er navnlig henvendt til Kommissionen, der for øjeblikket er i færd med at udarbejde en meddelelse om emnet. Den skal ikke opfattes som en teknisk vurdering, men som en politisk melding til de instanser, som har ansvar for beskæftigelse på lokalt plan, navnlig med henblik på at sætte de lokale og regionale myndigheder i stand til at gennemføre og udvikle metoderne til brug for de regionale beskæftigelsespagter. Den er også henvendt til de nationale myndigheder som et forsøg på at få dem til at støtte og opmuntre de lokale og regionale aktører på området.

1. Indledning - baggrunden for de regionale beskæftigelsespagter

1.1. Bekæmpelse af arbejdsløsheden kræver en fælles indsats fra alle berørte parter samt skabelse af initiativer og foranstaltninger, der er baseret på en udnyttelse af mulighederne i den lokale økonomi. I de foranstaltninger, der iværksættes, er det samtidig vigtigt at udnytte de muligheder, der ligger i økonomiens europæiske dimension.

1.2. De regionale beskæftigelsespagter udgør et nyt, vigtigt skridt i denne retning. Efter at Kommissionen i juni 1996 havde taget et initiativ vedrørende regionale beskæftigelsespagter, bad formanden, Jacques Santer, Regionsudvalget om at gå ind i fastlæggelsen af de pilotprojekter, der skulle gennemføres på lokalt plan. Regionsudvalget fremsatte på sin plenarforsamling i november 1996 forslag til procedurer og regler for gennemførelsen af de regionale beskæftigelsespagter. Det centrale element i disse forslag er, at alle aktører - og navnlig de lokale myndigheder - påtager sig et ansvar for at udvikle sammenhængende aktioner til løsning af arbejdsløshedsproblemet.

1.3. Efterhånden som projektet er skredet frem, er det også blevet klarere, hvad der menes med en beskæftigelsespagt. I Kommissionens meddelelse fra 1997 blev der defineret tre centrale kriterier for planlægning og gennemførelse af beskæftigelsespagter:

a) initiativerne skal komme nedefra, dvs. fra det lokale niveau ("bottom-up"-princippet)

b) der skal være et bredt partnerskab med deltagelse af både den offentlige og den private sektor, der inddrager alle de aktører, der spiller en afgørende rolle for beskæftigelsen i regionen eller lokalområdet (partnerskaber af denne type sprænger de sædvanlige rammer for partnerskab i forbindelse med EU's strukturfondsinterventioner, idet de også involverer den private sektor, arbejdsmarkedets parter og ngo'er)

c) handlingsplanen skal bygge på en analyse af de lokale forhold, og den skal føre til en integreret strategi og nyskabende foranstaltninger med henblik på jobskabelse(4).

1.4. Alle tre kriterier gør de regionale og lokale myndigheder til omdrejningspunkt i partnerskabsprojekterne, idet de skal koordinere og fremhjælpe iværksættelsen af projekter. De folkevalgte beslutningsorganers bindende engagement og politiske støtte er dermed også en vigtig forudsætning for partnerskabsprojekterme.

1.5. Regionale beskæftigelsespagter er ikke nogen universalnøgle til løsningen af Europas arbejdsløshedsproblem. De er ikke i sig selv nok til at løse problemet, men de kan sætte gang i en ny type dialog mellem regionernes nøgleaktører, hvorved der kan skabes bedre balance mellem udbud og efterspørgsel efter arbejdskraft på lokalt plan. En sådan dialog kan være et vigtigt redskab, hvilket eksemplet med Sofia viser:

Sofias fald

Sofia har deltaget i forskellige kurser om ostefremstilling, men kurserne har ikke engang kunnet give hende et midlertidigt job. Uddannelsesindsatsen synes ikke at være tilpasset virksomhedernes behov eller ansættelsesprocedurer. Som Sofia selv siger: "Selv når jeg præsenterer mig og siger, at jeg har gennemført kurserne, kan jeg ikke få job. Der kræves en anden og bedre organiseret forbindelse til arbejdsgiverne, som hverken arbejdstageren selv eller uddannelsescentret kan etablere." Mange regionale beskæftigelsespagter søger netop at etablere et sådant lokalt system, der til gavn for personer i Sofias situation skaber balance mellem udbud og efterspørgsel. De giver således mange arbejdsløse mulighed for at komme i kontakt med arbejdsgiverne og at få den nødvendige jobtræning.

Ville en regional beskæftigelsespagt kunne løse Sofias problem?

Der er således behov for en dialog, der kan skabe bedre overensstemmelse mellem arbejdskraftudbud-efterspørgsel. I det følgende anføres nogle konkrete eksempler på, hvordan man inden for rammerne af regionale beskæftigelsespagter har haft held til at fremme en sådan dialog:

- I mange tilfælde har arbejdet med regionale beskæftigelsespagter taget udgangspunkt i en analyse af det regionale erhvervslivs konkurrenceevne, inden for såvel industri- som servicesektoren. Denne analyse er blevet fulgt op med opstilling af sektorspecifikke fremtidsscenarier, der har gjort det muligt at forudsige arbejdskraftbehovet inden for de enkelte sektorer på kortere eller længere sigt.

- En sådan analyse af konkurrenceevnen siger noget om udviklingen i arbejdskraftbehovet inden for de forskellige sektorer. For at skabe optimal overensstemmelse mellem udbud og efterspørgsel må man imidlertid også have kendskab til, hvilke færdigheder virksomhederne i fremtiden forventer at finde hos deres arbejdstagere. Derfor har man også inden for rammerne af de regionale beskæftigelsespagter udviklet særlige projekter vedrørende virksomhedernes færdighedsbehov. Her har man i samarbejde med de lokale virksomheder for hver enkelt virksomhed prøvet at indkredse særlige færdighedsbehov hos det nuværende personale og eventuelt hos det personale, der rekrutteres i den nærmeste fremtid. På grundlag heraf har man kunnet målrette de initiativer, der tager sigte på at forbedre arbejdstagernes jobegnethed.

- Jævnsides hermed er såvel den eksisterende arbejdsstyrkes sammensætning som arbejdsløshedens karakter blevet analyseret. Ved at sammenligne den arbejdskraft, der er til rådighed, med efterspørgslen, har man fået klarlagt, hvor der er flaskehalse i arbejdskraftefterspørgslen, samtidig med at man har fundet frem til de sektorer, hvor udbuddet af arbejdskraft er større end efterspørgslen. Dette har gjort det lettere at målrette de beskæftigelsesfremmende foranstaltninger efter lokale behov.

Når man har undersøgt arbejdsløshedens karakter, har man også i visse tilfælde taget hensyn til arbejdsløshedens indirekte konsekvenser og de problemer, de kan medføre for det enkelte individ. Sådanne problemer - såsom en kraftig indkomstnedgang, svækket helbred og færre menneskelige kontakter - øger risikoen for, at den arbejdsløse langsomt marginaliseres i et beskæftigelsesfokuseret samfund.

- Man har da også kunnet påvirke disse problemer via regionale beskæftigelsespagter. Man har kunnet forhindre marginaliseringsprocessen og forbedre den enkeltes muligheder for at vende tilbage til arbejdsmarkedet. I samarbejde med de lokale aktører og serviceproducenter har man skabt nye typer servicetilbud, der også tager hensyn til de indirekte problemer, som arbejdsløshed medfører for den enkelte. Som eksempel på tjenester af denne type, der er udviklet inden for rammerne af lokale beskæftigelsespagter, kan nævnes:

- kortlægning af den arbejdssøgendes færdigheder og sammenholdelse af den arbejdssøgendes færdigheder med den lokale efterspørgsel samt tilrettelæggelse af uddannelse, der forbedrer arbejdstagernes jobegnethed ved at tage sigte på de lokale virksomheders reelle behov,

- organisering af rådgivning til fremme af de arbejdssøgendes evne til at sætte sig selv i gang,

- tjenester, der tager sigte på de sundhedsmæssige problemer, arbejdsløshed fører med sig,

- samarbejdsprojekter mellem myndighederne vedrørende løsning af sociale problemkomplekser.

Som det fremgår overskrider arbejdsløshedsproblemet såvel de traditionelle kompetencegrænser i forvaltningen som programmernes sektorgrænser. Regionale beskæftigelsespagter kan derfor lokalt være det element, der samler de forskellige aktører om et beskæftigelsesfremmende samarbejde, og sikrer, at en bredt funderet beskæftigelsesstrategi sættes sammen og gennemføres. I denne forbindelse tjener den regionale beskæftigelsespagt som en slags "konsulent", i hvis regi regionens samlede erhvervsliv og regionens muligheder undersøges i et beskæftigelsesmæssigt perspektiv, idet der tages hensyn til såvel virksomhedernes som arbejdstagernes og de arbejdssøgendes muligheder og behov. Herved skabes den nødvendige forbindelse mellem de regionale erhvervspolitiske og beskæftigelsespolitiske foranstaltninger, hvilket ganske enkelt er nøglen til skabelse af nye arbejdspladser.

2. Realiseringen af de regionale beskæftigelsespagter - foreløbige iagttagelser

2.1. Generelt

2.1.1. I alt 89 regionale beskæftigelsespagter i medlemsstaterne blev udvalgt som et resultat af de lokale og regionale myndigheders ihærdige indsats med planlægning og udvikling af partnerskabsforbindelser med henblik på skabelse af sammenhængende aktioner til bekæmpelse af arbejdsløsheden. Projektet blev hjulpet godt på vej af, at de berørte parter var bevidste om, at den hidtidige politik var utilstrækkelig, hvis der skulle gribes ind over for arbejdsløshedens strukturelle faktorer. Man havde fundet et nyt og vigtigt arbejdsredskab, i og med at arbejdsløshedsproblemet nu blev angrebet med sammenhængende lokale foranstaltninger. I bedste fald knytter denne aktionsmodel de beskæftigelsespolitiske aktioner og den lokale erhvervspolitik sammen og fremmer væksten i den lokale økonomi.

2.1.2. De regionale beskæftigelsespagter, der er blevet realiseret, er meget forskellige - ikke blot hvad angår målsætninger og foranstaltninger, men også når det drejer sig om, hvor gennemarbejdede og udviklede forslagene er. I det sydlige EU fokuserer programmerne f.eks. mere på vækstproblemet end i det nordlige EU, hvor visse særlige aspekter af arbejdsløsheden, såsom langtids- og ungdomsarbejdsløshed, står i centrum. I andre tilfælde er partnerskabsforbindelserne baseret på etablerede samarbejdsmønstre på det lokale plan. I atter andre tilfælde har partnerskaberne taget udgangspunkt i lokale aftaler, der ikke har været vidtgående nok tidligere, og som ikke har haft det nødvendige institutionelle grundlag. Der er også variation med hensyn til den geografiske størrelse af de områder, pagterne dækker, ligesom karakteren og varigheden af de partnerskaber, der ligger til grund for aftalerne, varierer.

2.1.3. De regionale beskæftigelsespagter tager specifikt sigte på den lokale situation og de lokale behov, hvilket netop er deres styrke. Den omtalte mangfoldighed er i virkeligheden en naturlig følge heraf. Beslutninger om f.eks. programmets geografiske dækning bør således også fremover kunne træffes lokalt, og geografiske begrænsninger bør ikke indbygges i programmeringsfasen. Beskæftigelsespagternes bottom-up-tilgang til udvikling, planlægning og gennemførelse af aktioner giver borgere og lokale initiativtagere mulighed for at deltage i dem. Denne praksis bør bevares og udbygges i de næste gennemførelsesfaser af programmet.

2.1.4. Kun knap 9 % af EU's samlede befolkning bor i regioner, hvor der gennemføres forsøgsprogrammer. Med aktionernes relativt lille dækningsområde vil de positive virkninger på beskæftigelsen hovedsagelig begrænse sig til det lokale niveau. Hvis programmerne bliver en succes, vil det dog utvivlsomt åbne mulighed for senere anvendelse af regionale beskæftigelsespagter i større målestok. De udgør et nyt, vigtigt middel til bekæmpelse af arbejdsløshed og fremme af lokal vækst, ikke mindst for svagt udviklede regioner i EU. En observatør har beskrevet sine erfaringer på følgende måde:

"De regionale beskæftigelsespagter har sat gang i en ny aktivitetskultur, hvor også de arbejdsløse har fået indflydelse og spiller en aktiv rolle. De regionale beskæftigelsespagter har vundet ry som 'lokomotiver' for beskæftigelsesfremmende samarbejde. I flere regioner har man kunnet skabe konkrete forbindelser mellem beskæftigelses- og erhvervspolitiske udviklingsaktioner og overensstemmelse med målsætningerne i social- og sundhedssektoren."

2.2. De lokale og regionale myndigheders rolle i partnerskabsprojekterne

2.2.1. Som allerede konstateret har de lokale og regionale myndigheder en central placering i forbindelse med planlægning og etablering af partnerskabsforbindelser i tilknytning til de regionale beskæftigelsespagter. De lokale myndigheder vil altid være omdrejningspunkt for de ansvarlige organers og enkeltpersoners sociale samspil og for skabelse af aktioner til fremme af samfundets udvikling. De lokale myndigheder er også i stand til at vurdere, hvilke lokale organer der effektivt kan yde et bidrag med ressourcer, personale og erfaring i forbindelse med partnerskaber. Det er under alle omstændigheder vigtigt at sikre en dækkende deltagelse i partnerskaberne, så man får det regionale samfunds samlede potentiale med.

2.2.2. Regionsudvalget understreger, at de lokale og regionale myndigheder ikke blot har en koordinerende, men også en strategisk rolle, som gør det muligt for dem at yde en væsentlig støtte til - men også selv at deltage - i "produktudviklingen" af beskæftigelsesinstrumenter under de regionale beskæftigelsespagter. Endvidere betoner Regionsudvalget, at "bottom-up"-princippet også bør gælde på lokalt og regionalt niveau, hvilket indebærer, at borgerne skal have reel mulighed for at blive direkte inddraget i de regionale beskæftigelsespagter.

2.2.3. Partnerskabernes praktiske aktiviteter starter med planlægning af programmerne. Herved sikres parternes bindende engagement i organiseringen og gennemførelsen af de pågældende aktioner. Det synes at være afgørende, at de vigtigste arbejdsgivere og større investorer inddrages i partnerskaberne fra starten, så de får mulighed for at vurdere de regionale beskæftigelsesprogrammers praktiske fordele og muligheder. Viden og deltagelse i en tidlig fase styrker engagementet.

2.2.4. De lokale og regionale myndigheder kan påtage sig et særligt ansvar for beskæftigelsen i regioner, hvor større økonomiske strukturforandringer finder sted, og hvor den industrielle aktivitet er for nedadgående. I sådanne regioner opstår der ofte "arbejdsløshedslommer" og andre sociale og økonomiske problemer. Disse problemer kan løses gennem horisontale partnerskabsaktiviteter, der involverer lokale aktører. Sådanne aktiviteter skaber optimale muligheder for at målrette alle de ressourcer, der er til rådighed på lokalt plan til bekæmpelse af arbejdsløshed og fremme af lokal vækst. Manglende lokal koordinering gør, at foranstaltningerne "atomiseres", og at en stor del af de tilgængelige ressourcer anvendes til foranstaltninger, der overlapper eller er i indbyrdes modstrid med hinanden.

Partnerskaber kan bidrage til udviklingen af nye økonomiske aktiviteter i non-profit sektoren ved at åbne beskæftigelsesmuligheder, som ellers ikke ville eksistere. Derfor bør medlemsstaternes regeringer og EU navnlig støtte partnerskaber baseret på samarbejde med aktører i det pågældende lokalområde og i de tilgrænsende regioner.

2.2.5. Udarbejdelsen af regionale beskæftigelsespagter baseret på partnerskaber kræver enighed om beskæftigelsesproblemerne i de enkelte regioner. En af de vigtigste forudsætninger for, at partnerskaber kan blive en succes, synes således at være en nøje kortlægning af den lokale arbejdsløsheds- og beskæftigelsessituation og lokale økonomiske styrkepositioner og udviklingsperspektiver. Parterne skal kunne forstå og følge med i den lokale situation, og de statslige og regionale myndigheder skal sørge for, at de får den nødvendige information. Parterne skal også kunne identificere eksempler på god praksis i deres egen eller andre regioner, så den gode praksis kan opretholdes eller videreudvikles. Det er også meget vigtigt at følge med i og vurdere projekterne ud fra et bredere grundlag end statistiske oplysninger, idet de regionale beskæftigelsespagters indvirkning på den beskæftigelses- og erhvervsmæssige udvikling i det pågældende område bør analyseres. Følger man nøje med i projekterne, bliver det lettere at målrette ressourcerne og forhindre en unødig gentagelse af mislykkede projekter.

2.2.6. Det er vigtigt at bemærke, at partnerskabsprincippet også har en vertikal dimension. Der kræves samordning og samarbejde mellem nationale, regionale og lokale myndigheder. Man har dog kunnet konstatere, at visse lande, bl.a. Grækenland, ikke har de institutionelle rammer, der kræves for at etablere partnerskaber, hvilket er en betydelig hindring for samarbejde mellem parterne på det lokale niveau. "Konsortier" i form af aktieselskaber eller almennyttige foreninger er ikke altid den mest hensigtsmæssige ramme for partnerskaber. De institutionelle rammer skal muliggøre et jævnbyrdigt samarbejde og en ligelig finansiering mellem parterne uden retlige, skattemæssige eller arbejdskraftrelaterede problemer. Dette kræver i visse tilfælde, at medlemsstaterne reagerer og træffer foranstaltninger på medlemsstatsniveau. Det kunne se ud til, at "bottom-up"-princippet netop her ofte er kommet til kort, idet princippet ofte ikke har været effektivt nok og derfor kun har haft en begrænset virkning på den lokale erhvervsaktivitet.

2.2.7. Omvendt er det vigtigt at undgå, at beskæftigelsespagterne reduceres til administrative mekanismer og derved mister deres aktivitetsorienterede karakter. Dette vil blot skabe en ny sektor i et allerede "sektoriseret" samfund. Beskæftigelsespagternes styrke ligger netop i det samarbejde, der foregår på tværs af sektorerne, og det skal der også fremover holdes fast ved. Beskæftigelsespagterne kan som pragmatiske, operationelle samarbejdsrammer danne basis for en vigtig lokal forvaltning af beskæftigelsen. Dette synes nødvendigt for at tilpasse beskæftigelsespolitikken til de lokale behov. En lokal forvaltning af beskæftigelsen, der går gennem partnerskaber, vil samtidig befordre koblingen til grundskolen og den faglige efteruddannelse. I dag foregår koblingen ikke på det niveau, man kunne ønske. I dag samordner de forskellige lokale instanser, som er aktive inden for henholdsvis beskæftigelse og efteruddannelse, normalt ikke deres praksis eller samarbejder.

2.2.8. Et veletableret samarbejdsforhold bør dog i sig selv, også via nationale beslutninger, kunne sikre, at aktiviteterne fortsætter, når de regionale beskæftigelsespagters første godkendte periode er afsluttet.

3. Integrering af beskæftigelsesaspektet på forskellige politikområder

3.1. På europæisk niveau har man erkendt, at beskæftigelsesproblemet ikke kan løses alene ved hjælp af beskæftigelsesfremmende foranstaltninger - enhver EU-aktion og ethvert EU-udviklingsprojekt må sættes ind. Man har således indledt en debat om integrering af beskæftigelsesaspektet på forskellige politikområder. I mange af de projekter, der finansieres af Kommissionen, kunne man stille krav om, at den lokale aktør tager beskæftigelseshensyn, således at EU's beskæftigelsesstrategi gennemføres, uanset hvilket aktivitets- eller politikområde der er tale om.

3.2. På nationalt niveau står den faste sektorinddeling i administrationen ofte i vejen for en effektiv integrering af beskæftigelsesaspektet. Dette har også i visse tilfælde vist sig at være et problem i forbindelse med gennemførelsen af regionale beskæftigelsespagter. Lokale samarbejdsprojekter, der går på tværs af sektorer, har haft svært ved at finde paralleller i de "sektoriserede" nationale programmer.

3.3. På lokalt og regionalt niveau er det lettest at integrere beskæftigelsesspørgsmålet i programmer på de forskellige administrationsområder. Den effekt, som disse programmer har på problemerne og beskæftigelsen, er meget håndgribelige og kan aflæses direkte som positiv udvikling og feedback i regionen. Generelt er problemet på lokalt niveau, at man ikke har finansieringsinstrumenter af betydning. Dette gør, at selv gode beskæftigelsesfremmende programmer aldrig får den ønskede optimale indvirkning på beskæftigelsen. Regionsudvalget mener, at det nøje bør undersøges, om den gode praksis, der er genereret inden for de regionale beskæftigelsespagter, gør det muligt at integrere beskæftigelsesaspektet på andre politikområder.

3.4. Man ville dog fremme beskæftigelsesaspektets integrering på det lokale niveau effektivt, hvis de regionale beskæftigelsespagter fik ansvaret for skabelsen af en lokal og regional beskæftigelsesstrategi. Dette bør man arbejde målrettet hen imod.

3.5. Kun de nationale myndigheder kan sørge for de skattelettelser og administrative forenklinger, som er nødvendige, hvis visse vigtige aktiviteter under beskæftigelsespagterne skal krones med held. Dette er navnlig en forudsætning for, at små virksomheder og mikrovirksomheder kan deltage i beskæftigelsesfremmende initiativer og regionaludviklingsforanstaltninger. Ud over administrative forenklinger spiller særlige støttetjenester og programmer for SMV en vigtig rolle. Projekterne og de tjenestegrene, der står for dem, skal inddrage beskæftigelsespagterne i deres overvejelser og aktivt støtte dem.

3.6. I visse tilfælde spiller de store nationale eller multinationale selskaber en vigtig rolle for beskæftigelsen. Lokalt samarbejde med selskaber af denne art bør i begge parters interesse udgøre en væsentlig del af beskæftigelsespagterne for at åbne nye døre for regionaludviklingen i stedet for at virke begrænsende. Regionsudvalget er naturligvis godt klar over, at globaliseringen af økonomien har givet de lokale økonomier problemer. Ikke mindst i kraft af skabelsen af nye typer netværk, som er særlig vigtige for underleverandører, kan de regionale beskæftigelsespagter tilbyde nogle løsningsmodeller, der ikke mindst kan medvirke til at bevare den lokale virksomhedsstruktur, der i en vis udstrækning fungerer uafhængigt af de internationale virksomhedsstrukturer.

4. Den europæiske beskæftigelsesstrategi: En ny kontekst

4.1. På Det Europæiske Råds møde i Amsterdam besluttede man at indføje et nyt afsnit om beskæftigelsen i traktaten. Ifølge dette afsnit betragter medlemsstaterne beskæftigelsesfremme som et spørgsmål af fælles interesse, og de samordner deres indsats for at skabe en sammenhængende beskæftigelsesstrategi. Hovedansvaret for beskæftigelsespolitikkens gennemførelse ligger dog fortsat hos medlemsstaterne.

4.2. Med skabelsen af en europæisk beskæftigelsesstrategi er der også skabt en ny kontekst for de regionale beskæftigelsespagter, hvilket der fremover skal tages hensyn til.

4.3. På Det Europæiske Råds møde i november 1997 enedes man i forlængelse af traktatens nye beskæftigelsesafsnit om de første retningslinjer for beskæftigelsen. Disse retningslinjer samlede sig om fire hovedlinjer: forbedring af evnen til integration på arbejdsmarkedet, udvikling af en iværksætterkultur, fremme af virksomhedernes og de ansattes tilpasningsevne samt styrkelse af ligestillingspolitikken på arbejdsmarkedet.

4.4. På topmødet blev det også besluttet, at de enkelte medlemsstater på grundlag af Rådets retningslinjer skulle udarbejde nationale handlingsplaner for beskæftigelsen. Disse handlingsplaner skulle være i overensstemmelse med subsidiaritetsprincippet, tage hensyn til medlemsstaternes kompetence på beskæftigelsesområdet og harmonere med de overordnede retningslinjer for den økonomiske politik. I 1998 gennemførte alle medlemsstaterne deres beskæftigelsespolitik i overensstemmelse med den overordnede plan.

4.5. Lokalsamfundets betydning vokser i en stadig mere globaliseret verden. Navnlig når man vil løse beskæftigelsesproblemet, skal man være opmærksom på de lokale og regionale forhold. Kommissionen har understreget den beskæftigelsesmæssige betydning af lokale aktioner og ikke mindst af en lokal iværksætterkultur. Regionsudvalget har foreslået, at de lokale og regionale myndigheder får lov til at spille en væsentlig rolle i opbygningen og gennemførelsen af nationale handlingsplaner. Dette forslag har dog endnu ikke vundet fuldt gehør.

4.6. Ud fra ovenstående iagttagelser kan man drage følgende konklusion: Anvendelsen af "bottom-up"-princippet i gennemførelsen af de nuværende beskæftigelsespagter har ofte medført det problem, at lokale aktioner har haft svært ved at få den nødvendige institutionelle feedback fra højere administrationsniveauer. "Bottom-up"-princippet har dermed haft som konsekvens, at det har været vanskeligt at komme længere end til lokale aktiviteter og horisontalt samarbejde. Samtidig har skabelsen af en europæisk beskæftigelsesstrategi sat gang i en modsatrettet proces (top-down): Den politiske vilje, der findes på europæisk niveau, finder via de nationale handlingsplaner sine gennemførelsesmodeller i medlemsstaterne. Som nævnt forudsætter gennemførelsen af de nationale handlingsplaner i sidste ende også de lokale og regionale myndigheders medvirken, hvilket man ikke hidtil har været tilstrækkelig opmærksom på. De nationale handlingsplaner skal således ikke blot være en liste over aktioner og målsætninger, men udgøre et solidt grundlag for implementeringen af de regionale beskæftigelsespagter.

4.7. Regionsudvalget peger således på, at der i de nationale handlingsplaner, der ligger i skæringspunktet mellem de to modsatrettede processer, er en mulighed for at løse de opståede problemer. Hvis man under udarbejdelsen af nationale handlingsplaner for alvor tog hensyn til de erfaringer og den nye praksis, som de regionale beskæftigelsespagter har genereret, ville det indebære, at det lokale og regionale niveau automatisk blev draget ind i udarbejdelsen og gennemførelsen af de nationale handlingsplaner, og samtidig ville man kunne gennemføre de løsninger inden for centraladministrationen, som de regionale beskæftigelsespagter i visse tilfælde forudsætter. Dette ville også give den nødvendige kontinuitet og sandsynligvis skabe muligheder for mere langsigtede aktiviteter end dem, man aktuelt finder i mange partnerskabsprojekter.

5. Forbindelse mellem de regionale beskæftigelsespagter og strukturplitikken

5.1. For det andet skal man være særlig opmærksom på, at den kommende strukturfondsperiode vil være en vigtig referenceramme for implementeringen af den europæiske beskæftigelsesstrategi. Kommissionen har opstillet følgende målsætninger for strukturfondsreformen: 1) bedre koncentration af støtten 2) mindre decentraliseret og enklere gennemførelse samt 3) styrkelse af effektiviteten og kontrollen. Som generelle målsætninger for reformen har Kommissionen foreslået en bæredygtig økonomisk udvikling, fremme af SMV'ernes konkurrenceevne og innovation, fremme af beskæftigelsen samt fremme af miljøbeskyttelse, bæredygtig udvikling og lige muligheder. I forbindelse med Den Europæiske Socialfond fremhæves lokalsamfundet, idet der tales om præsentation af lokale beskæftigelsesinitiativer og om regionale beskæftigelsespagter som et instrument til bekæmpelse af arbejdsløshed som led i en aktiv arbejdsmarkedspolitik.

5.2. Det er her vigtigt at bemærke, at brede partnerskaber og et aktivt engagement blandt alle lokale/regionale aktører, der kan bidrage afgørende til jobskabelsen - principper, der ligger til grund for de regionale beskæftigelsespagter - kan tilføre en merværdi, der ligger væsentligt ud over, hvad de aktioner, der traditionelt afvikles inden for rammerne af strukturpolitikken, kan fremvise af resultater.

5.3. De programmer, der er udarbejdet på nationalt niveau, er ikke altid den rette medicin til lokale problemer, og det er vanskeligt at tage hensyn til regionale forskelle i beskæftigelsesprogrammer, der vedrører en hel medlemsstat. Den lokale indsats skal ses som et supplement til de nationale beskæftigelsesforanstaltninger og absolut ikke som et konkurrerende element. I forbindelse med løsningen af beskæftigelsesproblemet bør EU knytte det lokale aspekt tæt sammen med målsætningerne for den kommende programperiode og gennemførelsen af de nationale programmer. De regionale beskæftigelsespagter bør her bruges som handlingsmodel, idet de på en fleksibel måde skaber mulighed for at integrere det lokale partnerskab i de nationale programmer. Tilstrækkelige midler skal øremærkes til denne handlingsmodel. Dette vil også fremme de nationale myndigheders bindende engagement i løsningen af lokale problemer.

5.4. Det synes absolut nødvendigt, at Kommissionen tager initiativ til indgåelse af flere beskæftigelsespagter de kommende år og sikrer de nuværende pagters fortsatte eksistens. Kommissionen bør dels støtte de vigtige initiativer, som allerede findes på lokalt og regionalt niveau, dels med den fornødne tekniske bistand etablere nye beskæftigelsespagter i kriseområder og områder med særlig store beskæftigelsesproblemer. En sådan udvidelse af aktiviteterne forudsætter selvfølgelig en betragtelig forøgelse af bevillingerne til formålet. Det er vigtigt at give økonomisk støtte til strukturer, der skaber varige arbejdspladser.

5.5. Både nuværende og især kommende beskæftigelsespagter bør ud over de konkrete regionale behov også fokusere på områder som miljø, sundhed, turisme, kultur og sociale ydelser, hvor der er mulighed for at skabe nye arbejdspladser i forbindelse med nye dynamiske, økonomiske aktiviteter. Parallelt hermed skal de regionale beskæftigelsespagter befordre oprettelsen af nye virksomheder såvel inden for de nævnte brancher som inden for andre. Initiativerne kan understøttes gennem "iværksættercentre", der tilbyder efteruddannelse og teknisk bistand til unge virksomhedsejere. Disse aktiviteter må så vidt muligt finansieres gennem mindre investeringer i form af risikovillig kapital fra regionale fonde eller kooperativer, eftersom de unge virksomhedsejere ikke er i stand til selv at rejse kapital på traditionel vis via bankerne, fordi de ikke kan stille den nødvendige sikkerhed.

6. Formidling af erfaringer og god praksis

6.1. Regionsudvalget anmoder Kommissionen om at udarbejde en europæisk handlingsplan for formidling af erfaringer og god praksis fra de regionale beskæftigelsespagter. Der bør benyttes en interinstitutionel indfaldsvinkel, hvor der trækkes på de netværk, de enkelte institutioner råder over.

6.2. Som led i en sådan handlingsplan foreslår Regionsudvalget, at en analytisk beskrivelse af beskæftigelsespagterne og god praksis, som udspringer af disse, samles i en håndbog. Håndbogen skal baseres på data indsamlet som led i en undersøgelse, der tager sigte på at påvise fordele og muligheder ved lokalt samarbejde om arbejdsløshedsbekæmpelse. Håndbogen skal især fokusere på procedurer, metoder og institutionelle forudsætninger for beskæftigelsespagternes samarbejdsrelationer.

6.3. Der skal udarbejdes en vejledning, som skal sendes til de lokale og regionale myndigheder, med anvisninger på, hvordan man indgår en vellykket pagt, samt metoder til at vurdere varigheden af de aktiviteter og den beskæftigelse, som pagterne har skabt. Regionsudvalget ønsker at engagere sig aktivt i udarbejdelsen af en sådan vejledning og opfordrer de øvrige institutioner - ikke mindst Kommissionen - til at deltage i et samarbejde om dette.

7. Afsluttende bemærkninger

7.1. Endelig er der grund til at vende tilbage til beskæftigelsespagternes grundlæggende karakter og sigte. De er et instrument, der er skabt med henblik på horisontalt samarbejde, og kan på en måde ses som en reaktion mod samfundets og de administrative strukturers "sektorisering". Ved at samle alle nøgleaktører kan man danne sig et helhedsbillede af såvel problemer som muligheder og af hensigtsmæssige foranstaltninger.

7.2. Karakteren af dette samarbejde og disse aktiviteter bør bevares i fremtiden, idet beskæftigelsespagterne ikke må udvikle sig til en ny særskilt sektor i et allerede "atomiseret" samfund. De regionale beskæftigelsespagter skal tværtimod fungere som et samlingspunkt for de lokale bestræbelser og danne grundlag for en lokal forvaltning af beskæftigelsen via de omfattende samarbejdsbånd, pagterne skaber. Endelig opfordrer Regionsudvalget de lokale og regionale myndigheder til at deltage aktivt i planlægningen og gennemførelsen af de regionale beskæftigelsespagter og til at hjælpe alle relevante aktører på lokalt plan med at få øjnene op for de betydelige muligheder, som beskæftigelsespagterne indeholder.

8. Henstillinger

Regionsudvalget understreger, at der i forbindelse med de aktiviteter, der er iværksat inden for rammerne af de regionale beskæftigelsespagter er blevet skabt nye instrumenter, nye partnerskaber og nye kulturer. For at få det fulde udbytte af disse nyskabelser og opmuntre til udvidet anvendelse af regionale beskæftigelsespagter bør man gøre følgende:

1. De lokale og regionale myndigheder skal i egenskab af planlæggere og koordinatorer opmuntres yderligere til at deltage aktivt i forberedelsen af regionale beskæftigelsespagter.

2. Såvel den horisontale som den vertikale dimension i partnerskaberne må styrkes.

3. Evaluering af aktiviteterne er vigtig. En evaluering skal ikke blot bestå i indsamling af statistiske oplysninger - de regionale beskæftigelsespagters indvirkning på beskæftigelsen, erhvervsudviklingen og de sociale forhold i det pågældende område må analyseres.

4. Det bør nøje undersøges, om den gode praksis, der er genereret inden for de regionale beskæftigelsespagter, gør det muligt at indarbejde beskæftigelseshensyn på andre politikområder.

5. Den lokale dimension i beskæftigelsen bør på EU-plan forankres i målsætningerne for den kommende programperiode og gennemførelsen af de nationale beskæftigelsesprogrammer.

6. Der bør indgås flere regionale beskæftigelsespagter, de nuværende pagters fortsatte eksistens bør sikres og en mere udbredt anvendelse af partnerskabsmodellen skal fremmes. Det pointeres, at oprettelsen af varige arbejdspladser er et prioriteret mål.

7. Eftersom utilstrækkelige midler er den grundlæggende hindring for virkeliggørelsen af pagterne på lokalt niveau, bør der sikres særlig støtte til de regionale beskæftigelsespagter fra strukturfondene.

8. Der bør ud over de konkrete regionale behov fokuseres mere på områder som miljø, sundhed, turisme, kultur og sociale ydelser, hvor der er mulighed for at skabe nye arbejdspladser i forbindelse med nye dynamiske, økonomiske aktiviteter.

9. Kommissionen bør udarbejde en europæisk handlingsplan for formidling af erfaringer og god praksis fra de regionale beskæftigelsespagter.

10. En analytisk beskrivelse af beskæftigelsespagterne og den gode praksis, som udspringer af disse, bør samles i en håndbog som led i en sådan handlingsplan.

Bruxelles, den 3. juni 1999.

Manfred DAMMEYER

Formand for

Regionsudvalget

(1) EFT C 251 af 10.8.1998, s. 41.

(2) EFT C 51 af 22.2.1999, s. 63.

(3) EFT C 51 af 22.2.1999, s. 59.

(4) Udkast til Kommissionens meddelelse om midtvejsrapporten om gennemførelsen af de regionale og lokale beskæftigelsespagter. CSE(97) 3 endelig udg., Bruxelles, 10.6.1997, s. 1.