Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om »Grønbog - Finansielle tjenesteydelser: opfyldelse af forbrugernes forventninger« (97/C 56/15)

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber besluttede den 29. maj 1996 under henvisning til EF-traktatens artikel 198 at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om »Grønbog - Finansielle tjenesteydelser: opfyldelse af forbrugernes forventninger«.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Miljø- Sundheds- og Forbrugerspørgsmål, som udpegede Giampaolo Pellarini til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 1. oktober 1996.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 339. plenarforsamling af 30. og 31. oktober 1996, mødet den 31. oktober 1996, med 63 stemmer for og 4 hverken for eller imod følgende udtalelse.

1. Indledning

1.1. De finansielle tjenesteydelser er i de seneste år kommet til at spille en central rolle i den enkelte forbrugers og de enkelte husholdningers dagligdag. I takt hermed er der sket en mangedobling af udbuddet af tjenesteydelser: lige fra betalingsservice til boligfinansiering, fra lovpligtig ansvarsforsikring af motorkøretøjer til kreditkort samt supplerende pensionsordninger og sygeforsikringer. Mange typer betalinger kan nu kun effektueres via banken.

1.2. Denne udvikling har imidlertid også ført til en stigning i de problemer, der vedrører udbydelsen og udførelsen af disse tjenesteydelser, beskyttelse af brugernes rettigheder og følgelig også de deraf affødte tvister. Kontrakterne vedrørende mange af de finansielle tjenesteydelser er i sagens natur indviklede og vanskelige at forstå for forbrugeren.

1.3. Gennemførelsen af det indre marked bør give forbrugeren mulighed for at vælge mellem flere forskellige leverandører og tjenesteydelser på baggrund af en klar og udtømmende information om de gældende betingelser, som giver forbrugeren mulighed for at foretage sammenligninger. Imidlertid gør de øgede valgmuligheder det vanskeligere at orientere sig, hvilket skærper kravet til gennemsigtighed og information.

1.4. De virksomheder, der udbyder disse tjenesteydelser, oplever på den ene side, at markedet udvides, hvilket betyder øgede ekspansionsmuligheder, men på den anden side også, at konkurrencen i de enkelte lande skærpes.

1.5. Indførelsen af den fælles valuta må nødvendigvis også føre til en gennemgribende ændring af reglerne for långivning og forrentning af indskud. Det ville ligeledes være hensigtsmæssigt at tage højde for den meget nære fremtid, der vil føre til mere ensartede regler og betingelser for finansielle tjenesteydelser.

1.6. Forslaget fra de ansvarlige kommissærer om en grønbog om finansielle tjenesteydelser og forbrugerne tager således udgangspunkt i allerede eksisterende problemer, der med iværksættelsen af det indre marked er blevet mere påtrængende og sammensatte og har ændret karakter.

2. Grønbogens indhold

2.1. Grønbogens del I resumerer indholdet af de ca. 50 eksisterende direktiver om finansielle tjenesteydelser. Målsætningen for at etablere et fælles marked på dette område er efter Kommissionens opfattelse »nu stort set blevet nået« ().

2.2. Det fælles marked inden for finansielle tjenesteydelser bygger på principperne om hjemlandstilsyn og gensidig anerkendelse. Som et resultat heraf »kan tjenesteyderne inden for finansielle tjenesteydelser frit drive virksomhed overalt i EU« ().

2.3. Resultatet bør være større konkurrence, øgede stordriftsfordele og - for forbrugerne - et bredere forbrugsvalg. Der er allerede sket en stigning i udbuddet af nye varer og nye salgsformer og -vilkår.

2.3.1. Kommissionens igangværende analyse af virkningen af det indre marked, bl.a. på de finansielle tjenesteydelser, vil i løbet af de kommende måneder skabe basis for en mere tilbundsgående analyse af disse virkninger. Det vil især være interessant at se, hvilken virkning det indre marked har på prisen på forskellige varer og tjenesteydelser og på forbrugsvalget.

2.4. Ifølge Kommissionen har de finansielle tjenesteydelser hidtil været underlagt streng regulering med vidtrækkende »minimumsstandarder«, hvis formål er at skabe de nødvendige betingelser for en fri udveksling af finansielle tjenesteydelser og samtidig at forbedre forbrugerbeskyttelsen.

2.5. Grønbogen gennemgår derefter mere i detaljer lovgivningen vedrørende forbrugeroplysning, retlig beskyttelse og forbrugerens klageadgang.

2.6. Forbrugeroplysning anses i grønbogen for at have afgørende betydning for et velfunderet valg af en vare eller en tjenesteydelse. Derfor specificeres kravene til indholdet og formen af den information, der skal gives inden for hhv. pengeinstitutsektoren, forsikringssektoren og værdipapir- og fondsbørssektoren.

2.7. Hvad angår retlig beskyttelse henvises der til værtslandets mulighed for at »pålægge regler, der er vedtaget for at beskytte almene hensyn« ().

2.7.1. Efterfølgende henvises der ligeledes til Rom-konventionen af 19. juni 1980 om, hvilken lov der skal anvendes på kontraktlige forpligtelser. Der påpeges et muligt konfliktforhold mellem, hvad der står i Rom-konventionen, der tenderer mod at anvende loven i det land, hvor forbrugeren har sin primære bopæl, og princippet om gensidig anerkendelse, som dette anvendes på det fælles marked, og som trækker i retning af at anvende loven i det land, hvor tjenesteyderen er etableret.

2.8. Vedrørende klageordninger inden for pengeinstitutsektoren påpeges det, at »Medlemsstaterne skal sikre, at indskyderens ret til at søge erstatning kan påberåbes i en retssag anlagt af indskyderen mod indskudsgarantiordningen« (). På forbrugerkreditområdet er det muligt at indgive klage over långiveren.

2.9. Grønbogens del I præsenterer til sidst en række andre bestemmelser, der skal sikre, at udbyderne af de finansielle tjenesteydelser er tillidsvækkende og finansielt velfunderede. Det bemærkes, at med udgangspunkt i principperne for det fælles marked og Cassis de Dijon-dommen »må enhver finansiel tjenesteydelse, der er underlagt princippet om gensidig anerkendelse, og hvis den leveres lovligt i hjemlandet, udbydes i værtslandet (...), også selv om den pågældende tjenesteydelse ikke findes i sidstnævnte land, eller hjemlandets institutioner ikke må udbyde den« ().

2.10. I grønbogens del II analyseres de allerede opståede problemer så som diskrimination af udlændinge, begrænsninger i den frie udveksling af tjenesteydelser mellem EU's medlemsstater, manglende information og manglende harmonisering på beskatningsområdet.

2.11. Kommissionen konstaterer indledningsvis, at der fortsat er mange uklare punkter, hvilket dels skyldes den ringe praktiske erfaring med det indre marked, dels det forhold, at ikke alle direktiver er blevet gennemført af medlemsstaterne.

2.12. Hvad angår afvisning af at levere finansielle tjenesteydelser til udlændinge påpeges det, at EU-retten ikke kan tvinge leverandører af finansielle tjenesteydelser til at acceptere kunder.

2.13. Et andet problem er, at man begrænser udbuddet i de enkelte medlemsstater ved at anvende regler, der begrundes i almene hensyn. Holdningen i grønbogen er, at »Sådanne begrænsningers proportionalitet i forhold til det tilsigtede formål skal påvises« ().

2.14. I mange tilfælde er det manglende eller utilstrækkelig information, der er årsag til utilfredshed og til, at forbrugeren til tider tager fejl i valget af finansiel tjenesteydelse. Dette sker især i forbindelse med de mere komplekse tjenesteydelser som f.eks. realkreditlån og forbrugslån på tværs af landegrænserne.

2.15. Hvad angår betalingskort, er der dels spørgs-målet om betalingsansvar i tilfælde af tyveri eller bortkomst, dels kravet om større gennemsigtighed i betingelserne for anvendelse af kortet i andre lande.

2.16. Et andet meget vigtigt problem er de kreditformidlere, der ikke er underkastet nogen regulering, og som tilbyder lån på meget fordelagtige vilkår i andre lande.

2.17. Et andet meget aktuelt spørgsmål er den manglende harmonisering på beskatningsområdet, der skaber konkurrenceforvridning og er årsag til omfattende kapitalbevægelser.

2.18. Dertil kommer nogle specifikke problemer vedrørende den lovpligtige ansvarsforsikring for motorkøretøjer ved kørsel i en anden medlemsstat. Det såkaldte grønne forsikringskort dækker ikke skader på en bil, der er på besøg i en anden medlemsstat, hvis skaden er forårsaget af en bil fra den pågældende medlemsstat, hvilket skaber forsinkelser og komplikationer i sagsbehandlingen. Kommissionen er ligeledes ved at undersøge, om de lovpligtige, ensartede præmieberegningsregler af typen »bonus-malus« er i overensstemmelse med EU-lovgivningen.

2.19. Grønbogens del III giver en kort oversigt over de bestemmelser, der er ved at blive udarbejdet og vedtaget. Der henvises specielt til reglerne om fjernsalg af finansielle tjenesteydelser, der på grund af deres særlige karakteristik ikke omfattes af direktivet om fjernsalg i almindelighed. Der lægges særlig vægt på information, mulighed for skriftlig bekræftelse af aftalens indhold og mulighed for at annullere aftalen inden for en betænkningsfrist.

2.20. Problemerne omkring fjernsalg er blevet mere komplekse bl.a. på grund af anvendelse af telematik og computerbaseret handel. Når disse systemer, der på nuværende tidspunkt anvendes på nationalt plan, breder sig til det internationale plan, vil der opstå nye problemer, som skal foregribes og undersøges, så man kan sikre det samme beskyttelsesniveau som ved fjernsalg af andre varer.

3. Generelle bemærkninger

3.1. Repræsentanterne for forbrugerorgansationernes, bankernes, forsikringsselskabernes og de finansielle institutioners brancheforeninger, der var inviteret til en høring den 15. juli 1996 () i Det Økonomiske og Sociale Udvalg, har alle ydet et vigtigt bidrag til diskussionen og uddybelsen af de spørgsmål, der tages op i grønbogen. Blandt observatørerne var der også repræsentanter for de central- og østeuropæiske lande.

3.2. Selv om grønbogen indeholder en udførlig gennemgang af mange af problemerne vedrørende de finansielle tjenesteydelser, synes den præget af, hvad der er den umiddelbare baggrund for dens tilblivelse, nemlig direktivforslaget om forbrugerbeskyttelse i forbindelse med fjernsalg. I del III, der omhandler mulighederne for en EU-indsats, tales der således kun om fjernsalg af finansielle tjenesteydelser. Hvis grønbogen begrænsede sig til dette område, ville den blive stærkt udhulet og dens titel, der giver udseende af at omfatte »alle« forbrugernes forventninger, ville være helt misvisende.

3.2.1. ØSU skal atter engang fastslå, at Kommissionens grønbog i virkeligheden er en enestående chance for at uddybe og analysere de eksisterende problemer og hindringer med henblik på at udstikke en bedre ramme for beskyttelse af brugeren af finansielle tjenesteydelser og at bane vejen for en større udbredelse af grænseoverskridende tjenesteydelser.

3.2.2. Brugerbeskyttelse har den ansvarlige kommissær i øvrigt placeret blandt de ti højst prioriterede punkter, som Kommissionen med et dokument af oktober 1995 () foreslog opstillet for forbrugerpolitikken. Endvidere skal man huske på, at 1996 står i forbrugerens tegn.

3.2.3. Det faktum, at man hidtil har begrænsede erfaringer med, hvordan det indre marked fungerer, hvilket Kommissionen er den første til at erkende (), gør, at det kun er muligt at påpege nogle allerede opståede problemer, hvilket dog er tilstrækkeligt til, at man kan foretage en indledende analyse og evt. sætte ind på fællesskabsplan.

3.2.4. Grønbogen giver derfor ikke udseende af at give en udtømmende behandling af alle spørgsmålene vedrørende de finansielle tjenesteydelser, men ifølge Kommissionen er det hensigten at give stødet til en bred debat med bankernes og forsikringsselskabernes brancheforeninger, forbrugerorganisationerne og fagpressen.

3.2.5. Apropos en sådan debat frembyder den høring, Kommissionen har planlagt til november 1996, og hvor også ØSU vil være repræsenteret, en enestående chance for at udveksle og sammenfatte de forskellige syns-punkter.

3.2.6. Det er på denne baggrund, dokumentet fra Kommissionens GD XV og XXIV skal ses. Det er en tekst, der er fuld af oplysninger, overvejelser og problemstillinger, men - kunne man fristes til at sige - fremfor alt af åbne spørgsmål og inkonsekvenser.

3.3. Forbrugerbeskyttelsen bør ikke være underordnet gennemførelsen af det indre marked. I grønbogen siges der om den eksisterende lovgivning vedrørende finansielle tjenesteydelser, at »denne regulering, hvis primære målsætning har været at skabe de nødvendige betingelser for en fri udveksling af finansielle tjenesteydelser, også har haft den virkning, at den har øget beskyttelsen af forbrugeren« (). Kommissionen ønsker her helt klart at henvise til forsigtighedsreglerne, der har til formål at sikre stabilitet i finanssektoren og som derfor regulerer forholdet mellem finanssektoren og tilsynsmyndighederne. Forbrugeren er således indirekte beskyttet, idet sikkerheden for indlån og investeringer afhænger af sektorens soliditet.

3.3.1. Grønbogen synes at behandle forbrugerbeskyttelse som noget sekundært, der navnlig er underordnet gennemførelsen af det indre marked. En tilsvarende synsvinkel møder man i flere af Kommissionens dokumenter, især i den tidligere citerede »Meddelelse fra Kommissionen om de vigtigste emner for forbrugerpolitikken (1996-1998)« ().

3.3.2. Denne synsvinkel bør ændres; det er jo ikke mindre vigtigt, at forbrugerne sikres en passende andel i gevinsterne ved det indre marked i form af billigere og bedre tjenesteydelser. Det indre marked må ikke komme til at fremstå som noget, der udelukkende er til gavn for vareproducenter og tjenesteydere, og som er uvedkommende for - hvis ikke ligefrem i modstrid med - borgerens behov. Dette ville gøre det vanskeligere at finde forståelse for de ofre, der kræves bragt for at kunne gennemføre ØMU'en, og gøre det sværere for borgerne at identificere sig med EU's idealer.

3.3.3. Forbrugernes krav fortjener samme opmærksomhed som virksomhedernes krav. Virksomhederne har i øvrigt stor interesse i at tilpasse tjenesteydelserne m.h.t. indhold og vilkår, så de bedst muligt lever op til kundens krav.

3.3.4. I øvrigt er vigtigheden af denne form for forbrugerbeskyttelse også anerkendt i traktaten om Den Europæiske Union, der i artikel 129 A pålægger Fællesskabet at »bidrage til virkeliggørelsen af et højt forbrugerbeskyttelsesniveau«.

3.4. Man bør derfor hele tiden være opmærksom på, at forbrugerens situation er vanskelig, fordi mange finansielle tjenesteydelser og de dertil hørende lovbestemmelser er komplekse. Det ville være hensigtsmæssigt, hvis Kommissionen udarbejdede en publikation henvendt til et bredt publikum med en lettilgængelig gennemgang af de vigtigste lovbestemmelser i de 50 direktiver på det finansielle område.

3.4.1. Dette betyder, at forbrugerbeskyttelse bør stå øverst på den juridiske og politiske dagsorden for lovgivere på såvel nationalt plan som på EU-plan og bør være et hensyn i al lovgivning. Forbrugerbeskyttelse kan ikke, sådan som grønbogen synes at antage, blot overlades til markedskræfternes tilfældige spil i det indre marked. Dette er ikke nødvendigvis ensbetydende med, at der er behov for meget mere lovgivning, men blot, at der konstant skal tages hensyn til forbrugerbeskyttelsesaspektet, når der lovgives om finansielle tjenesteydelser.

3.4.2. Man skal ligeledes tage højde for, at på nuværende tidspunkt henviser en stor del af EU-lovgivningen om finansielle tjenesteydelser til den nationale lovgivning.

3.4.3. Man kan skabe en dækkende og stærk beskyttelse af de økonomiske interesser hos brugeren af finansielle tjenesteydelser på to forskellige måder, som Kommissionen burde undersøge. Enten ved hjælp af et horisontalt direktiv, der fastsætter ensartede regler for alle finansielle tjenesteydelser til den private forbruger, suppleret om nødvendigt med særlige bestemmelser i de sektorspecifikke direktiver. Eller alternativt ved hjælp af en videreførelse af den nuværende fremgangsmåde, hvor EU fortsætter med at lovgive via sektorspecifikke direktiver, men ud fra en målsætning om ligebehandling af alle finansielle produkter, når det drejer sig om beskyttelse af forbrugerens økonomiske interesser.

3.4.4. De adfærdskodekser, der er vedtaget af brancheforeningerne, hvad enten det er af egen drift eller på opfordring fra og i fællesskab med forbrugerorganisationerne, er helt sikkert også nyttige og bør fremmes. Men der er brug for en grundlæggende juridisk ramme, hvis man vil opnå en mere effektiv beskyttelse og en mere gennemsigtig konkurrencesituation, hvor der hersker lige vilkår for alle virksomhederne i hele EU.

3.4.5. Virksomhederne ville dermed kunne basere deres forretningsaktiviteter på nogle klare regler, som de ville vide også var gældende for alle andre, og forbrugerne ville opnå større sikkerhed ved køb af tjenesteydelser på tværs af landegrænserne.

3.5. EU-harmoniseringen bør hovedsageligt fokusere på tre aspekter: 1) markedsgennemsigtighed og forbrugerinformation, 2) kontraktvilkår og 3) forbrugerens klageadgang.

3.5.1. Hvad angår gennemsigtighed og information, bør der især for de mest komplekse tjenesteydelser og under skyldig hensyntagen til de tekniske aspekter indføres krav om at informere forbrugeren om indholdet af og alle omkostningerne ved den finansielle tjenesteydelse i overensstemmelse med gældende handelspraksis.

3.5.2. Kontrakten bør være skriftlig, underskrevet af kunden og stillet til dennes rådighed. Teksten skal udtrykkeligt anføre de obligatoriske kontraktvilkår, og urimelige og ulovlige betingelser skal udelades.

3.5.3. Forbrugeren bør altid være sikret en eller anden form for klageadgang. Først og fremmest bør alle leverandører af finansielle tjenesteydelser fastlægge en intern procedure for behandling af klager, som de bør oplyse forbrugeren om i forbindelse med køb af en tjenesteydelse.

3.5.4. Uden for retssalen findes der to metoder til bilæggelse af tvister. I det ene tilfælde bilægges tvisten under forsæde af en uvildig opmand og med en repræsentant for hhv. tjenesteydelsesleverandøren og brugeren.

3.5.5. I det andet tilfælde sker det i ombudsmandsinstitutionen, der i visse medlemsstater har eksisteret i mange år med gode resultater.

3.6. Dertil kommer problemer såsom forskelle i beskatning af visse varer og tjenesteydelser, der hænger tæt sammen med den enkelte medlemsstats finanspolitiske prioritering.

3.6.1. På den anden side skaber forskellene i beskatningen skævheder, som man med indførelsen af det indre marked ikke kan ignorere, men bør tage højde for. Grønbogen påpeger korrekt, at »Så længe der kræves enstemmighed i Rådet i skattespørgsmål, er der ringe udsigter til at løse disse fiskale hindringer for, at det indre marked inden for finansielle tjenesteydelser kan fungere« (). Men dette retfærdiggør ikke en opgivende holdning og kan ikke tjene som undskyldning for overhovedet ikke at gribe ind.

3.7. Et andet vigtigt problem er definitionen af »det almene hensyn«, som de enkelte medlemsstater henviser til for at begrænse udbuddet af finansielle tjenesteydelser. Den retlige beskyttelse er ligeledes et vigtigt problem. Grønbogen berører dette punkt i afsnittet om »det almene hensyn« i del I ved at henvise til Rom-konventionen af 19. juni 1980 og EF-Domstolens retspraksis. Men der er behov for en mere præcis definition af begrebet »det almene hensyn«, hvis man vil undgå, at det anvendes i protektionistisk øjemed og uden tvivl på bekostning af det fri forbrugsvalg.

3.7.1. Grønbogen bemærker, at »Medlemsstaterne fortsat kan gennemtvinge deres nationale regler (...) ud fra almene hensyn. (...) Dette kan føre til, at udvalget af tjenesteydelser, der udbydes, indskrænkes betydeligt. (....) Begrænsninger i udbuddet under anvendelse af regler begrundet i almene hensyn giver anledning til bekymring,« ().

3.7.2. I grønbogen citerer Kommissionen Rom-konventionen af 19. juni 1980. Konventionen anviser hvilken lov, der skal anvendes på kontraktlige forpligtelser (), og indeholder specifikke regler for forbrugeraftaler af enhver art. Ifølge konventionen er det i forbindelse med en forbrugeraftale domstolene i det land, hvor forbrugeren har sin bopæl, der er kompetente i de tilfælde, forbrugeren er den sagsøgte. Som sagsøger kan forbrugeren derimod vælge mellem at anlægge sag mod modparten ved domstolene i det land, hvor denne er etableret, eller i det land, hvor forbrugeren selv har sin bopæl.

3.7.3. Kommissionen gør opmærksom på, at muligheden for at anvende loven i det land, hvor forbrugeren har sin bopæl »potentielt kan give anledning til konflikt med princippet om gensidig anerkendelse, som dette anvendes på det fælles marked, og som trækker i retning af at anvende loven i det land, hvor tjenesteyderen er etableret« (). I tilfælde af konflikt »kan forbrugerens hjemmelovgivning have forrang for tjenesteyderens lovgivning, forudsat at den respekterer Domstolens kriterier om almene hensyn« (). I modsat fald er det loven i det land, hvor tjenesteyderen er etableret, der gælder.

3.7.4. Disse principper frembyder tydeligvis ikke nogen retssikkerhed, og konsekvensen er, at en eventuel tvist bliver genstand for langvarige og bekostelige sagsanlæg. Grønbogen synes at acceptere dette forhold uden videre.

3.7.5. ØSU derimod finder dette forhold helt og holdent utilfredsstillende og foreslår nogle mulige løsninger.

3.7.6. En første løsning, der indebærer harmonisering af de lovbestemmelser vedrørende almene hensyn, som finder anvendelse på kontrakter om forbrugerkøb, er vanskelig og tidskrævende, hvilket især skyldes, at aftaleretten i de forskellige medlemsstater ikke er indbyrdes harmoniseret.

3.7.7. Det er nødvendigt at finde nogle løsninger her og nu, mens man afventer en fælles, ensartet lovgivning, og ØSU peger på nogle punkter, der bør overvejes.

3.7.8. Problemerne bunder i, at begrebet »almene hensyn« ikke er klart defineret og derfor kan variere fra land til land og mellem landene og EF-Domstolen.

3.7.9. Derfor skal man først og fremmest skelne mellem den offentlige forvaltningsret og den private aftaleret. Den offentlige forvaltningsret omfatter bl.a. bestemmelser om handel og »handelspraksis«. Sidstnævnte indeholder helt klart også bestemmelser om forbrugerbeskyttelse.

3.7.10. Grundlaget for de to bankdirektiver og de øvrige dertil knyttede direktiver er traktatens artikel 57, stk. 2, hvilket også er tilfældet for forsikringsdirektiverne. Disse direktiver regulerer kredit- og forsikringsvirksomhed og handler om kontrol af de pågældende økonomiske aktører, deres evne til at drive den pågældende regulerede forretningsvirksomhed og et konstant tilsyn med, at de overholder de forsigtighedshensyn, som denne forretningsvirksomheds særlige beskaffenhed fordrer.

3.7.11. For så vidt angår dette meget klart definerede område, der vedrører god forretningsskik, har medlemsstaterne ikke længere mulighed for at påberåbe sig det almene hensyn, undtagen når der er tale om bestemmelser om god forretningsskik, som ikke vedrører kontrollen med den økonomiske aktør. Dvs. juridiske bestemmelser om økonomisk organisation, distribution, produktion og brug af tjenesteydelser.

3.7.12. Lad os se problemet ud fra aftalelovens synsvinkel med særlig vægt på, hvordan beskyttelsen af forbrugerens økonomiske interesser er tilrettelagt. Inden for international privatret går Rom-konventionen i retningen af en standardisering af bestemmelserne om lovkonflikter inden for EU. Målet er at indføre et ensartet regelsæt for kontraktlige forpligtelser i medlemsstaternes nationale lovgivninger.

3.7.13. For så vidt angår en kontrakt, der er indgået med en forbruger, gælder det, at den er underlagt loven i det land, hvor forbrugeren har sin primære bopæl jf. artikel 5 i Rom-konventionen.

3.7.14. Forbrugerkreditaftaler er ikke altid i overensstemmelse med artikel 5 i Rom-konventionen og ej heller med de analoge bestemmelser i artikel 13 i Bruxelles-konventionen, f.eks. ikke i tilfælde, hvor kontraktindgåelsen ikke følger efter et særtilbud eller en reklame i dette land, eller generelt, hvor forbrugeren selv er rejst til udlandet for at forhandle om prisen.

3.7.15. I sådanne tilfælde er det imidlertid ikke nødvendigvis givet, at forbrugeren mister retten til beskyttelse under sit hjemlands lovgivning, der i teorien i højere grad tilgodeser hans interesser. Kort sagt, hvis det kompetente værneting ligger i det land, hvor forbrugeren har sin bopæl, er det også dette lands lovgivning, der bør gælde.

3.7.16. Ovenstående tjener til en klar og tilfredsstillende løsning for alle parter: forbrugeren nyder godt af beskyttelse under sit hjemlands lovgivning samtidig med, at tjenesteyderen ved, hvilken lovgivning der finder anvendelse.

3.7.17. Desværre anerkender Kommissionen ikke denne klare og enkle løsning, idet den mener, »at der i visse situationer vil kunne opstå en konflikt mellem de principper, Rom-konventionen opstiller for afgørelsen af hvilken lovgivning, der finder anvendelse på kontraktlige forpligtelser, og princippet om gensidig anerkendelse af bankaktiviteter, som er hovedhjørnestenen i andet bankdirektiv« ().

3.7.18. ØSU er ikke enig i dette synspunkt. Bestemmelserne i Rom-konventionen kan ikke komme i konflikt med princippet om gensidig anerkendelse. Der er tale om to forskellige områder. Princippet om gensidig anerkendelse finder kun anvendelse på offentlig erhvervsregulering og ikke på aftaleretten, specielt hvad angår bestemmelser, der sigter på at beskytte forbrugerens økonomiske interesser.

4. Særlige bemærkninger

4.1. Hvis man ser bort fra forbrugerkredit, yder den nugældende EU-lovgivning om bank- og forsikringstjenesteydelser en mærkbar beskyttelse af brugerne af komplekse og sofistikerede tjenesteydelser (børs, værdipapirer, indskudsgaranti), medens beskyttelsen af dem, der benytter forbrugerrettede tjenesteydelser, i højere grad varetages ved hjælp af ad hoc-foranstaltninger end af en overordnet, veldefineret garantiramme.

4.1.1. Denne grønbog tager udtrykkeligt sigte på beskyttelsen af den enkelte forbrugers økonomiske interesser. Det er derfor nødvendigt at foretage en klar skelnen mellem finansielle tjenesteydelser, der anvendes af erhvervskunder (erhvervslån, genforsikringsaftaler osv.), og forbrugerrettede tjenesteydelser, som denne udtalelse handler om.

4.1.2. En grundlæggende bankservice (anfordringskonto og opsparingsindskud) bør sikres den enkelte borger, forudsat at omkostningerne ikke væltes over på de øvrige borgere. En bank skal yde offentligheden service, men selvsagt ikke offentlig service. Hvad angår ikke-bosiddende, bør disse kunne nyde godt af i det mindste grundlæggende banktjenester uden forskelsbehandling og meromkostninger i forhold til landets egne borgere.

4.1.3. Aftaler mellem bankerne (såsom Eurocheque-systemet) og samarbejdsaftaler mellem forsikringsselskaber er i vid udstrækning undtaget fra EU's konkurrenceregler med det resultat, at der praktisk taget ikke konkurreres på prisen.

4.1.4. Det er vigtigt at udarbejde en oversigt over basisydelser og -vilkår for de mest almindelige finansielle tjenesteydelser, således at kunden let og hurtigt kan sammenligne fordele og ulemper. En sådan oversigt kunne eventuelt udarbejdes i samarbejde med erhvervs- og forbrugerorganisationerne.

4.1.5. Endnu bedre ville det være, hvis man kunne vælge leverandør af tjenesteydelser ud fra deres overordnede evne til at betjene kunder (tjenesteydelsens kvalitet, bedre information og gennemsigtighed, prisleje osv.).

4.2. Hvad specielt angår fjernsalg af finansielle tjenesteydelser bør der indføres nogle bestemmelser svarende til bestemmelserne i det horisontale direktiv om fjernsalg. Man skal for øvrigt være opmærksom på, at meget generelle bestemmelser kan være til direkte ulempe for forbrugeren. En betænkningstid vil f.eks. være vanskeligt forenelig med tjenesteydelser, der kræver umiddelbar effektuering, som tilfældet er med køb eller salg af værdipapirer eller ydelse af lån, når forbrugeren har akut behov herfor.

4.2.1. Salg via informationsteknologi (f.eks. Internet) bliver stadig mere og mere udbredt, og den tendens vil blive endnu mere markant i de kommende år. I betragtning af dette kommunikationsmiddels særlige beskaffenhed kræver denne type transaktioner særlig opmærksomhed m.h.t. regulering af fjernsalg af finansielle tjenesteydelser.

4.2.2. Der bør være stramme regler for TV-salg af finansielle produkter, især hvis der er tale om uautoriserede kreditformidlere.

4.2.3. Kommissionen kunne bidrage til analyserne omkring informationssamfundet ved at undersøge, om der er behov for at se nærmere på problematikken omkring de nye markedsformer på fjernsyns- og telematikområdet.

4.3. Supplerede pensionsforsikringer og sygeforsikringer fortjener ligeledes stor opmærksomhed p.g.a. deres kompleksitet. Den revision af velfærdssamfundet, der er i gang i hele EU, har allerede givet plads for og vil i de kommende år bane vej for meget store muligheder for denne type tjenesteydelser, der på nuværende tidspunkt er et område med for lidt gennemsigtighed.

4.3.1. Hvad angår supplerende pensionsforsikringer har kunden først og fremmest krav på at blive præsenteret for en realistisk prognose for det forventede afkast og ikke fremskrivninger, der senere hen meget ofte viser sig at være uden hold i virkeligheden. Der skal desuden gives helt klare oplysninger om betingelser for og omkostninger ved ophævelse af kontrakten, om konsekvenser for arvinger i tilfælde af forsikringstagers død samt om skattefordele og -ulemper.

4.3.2. I forbindelse med sygeforsikringer bør kunden ved kontraktindgåelsen oplyses om alle de tilfælde, der falder uden for forsikringen, og om selvrisikoen. Desuden bør forsikringsselskabernes muligheder for ensidigt at opsige en forsikringsaftale begrænses mest muligt. Især bør det være strengt forbudt at opsige en forsikringsaftale, hvis forsikringstageren efter aftalens indgåelse pådrager sig en alvorlig sygdom.

4.4. Realkreditmarkedet bør lettes og gøres mere gennemsigtigt ved hjælp af EU-regler om oplysningernes form og indhold, rentens størrelse, garantiformer osv. Kommissionen bør undersøge muligheden for at udstede et særskilt direktiv på dette område.

4.5. Kommissionen bør ligeledes undersøge muligheden for at udstede et særskilt direktiv på forsikringsområdet, med forbillede i bankdirektiverne, for at sikre alle forsikringstagere en grundlæggende minimumsbeskyttelse.

4.6. Spørgsmålet om åger er i flere af medlemsstaterne blevet meget aktuelt i de seneste år. Dette følsomme emne, der har stor samfundsmæssig betydning, er ligesom f.eks. overdreven gældssætning ikke reguleret på EU-plan. ØSU gentager sine bemærkninger fra udtalelsen om »Forbrugeren og det indre marked« fra 1992: »..., der [er] endnu ingen EF-bestemmelser på området, uagtet at problemet har en EF-dimension« (). ØSU minder tillige Kommissionen om at Rådet giver »Behandling af spørgsmålet om forbrugernes for store gældsstiftelse« høj prioritet (). ØSU opfordrer på ny Kommissionen til at angive, hvilken aktion der er ønskelig på EF-niveau med henblik på en løsning af gældsætningsproblematikken. Endelig anmoder det Kommissionen om, at den, når den formulerer et standpunkt, tager hensyn til den undersøgelse, der er foretaget af Instituut voor Recht en Beleid ved Leiden Universitet, og som den selv bestilte i 1992 ().

4.7. Der kræves også større opmærksomhed omkring betalingsmidlerne. Hvad angår f.eks. checks, bør det undersøges, hvordan man kan afskaffe valørdatoen, der er genstand for omfattende misbrug og er omgærdet af stor usikkerhed. Hvad angår den utilstrækkelige efterlevelse af Kommissionens henstilling om betalingssystemer () henvises til ØSU's nyligt vedtagne udtalelse ().

5. Konklusion

5.1. ØSU bifalder Kommissionens initiativ med denne grønbog, der ganske korrekt kan give stødet til en vigtig belysning af hele problemstillingen omkring spørgsmålet om, hvordan man bedre opfylder forbrugernes forventninger til de finansielle tjenesteydelser.

5.2. Den første vigtige opgave for Kommissionen vil være at udarbejde en hvidbog om de finansielle tjenesteydelser og forbrugerne, hvori det fastlægges, hvilke rettigheder der skal beskyttes og med hvilke midler. Rettighederne skal naturligvis omfatte retten til adgang til tjenesteydelserne, fuldstændig og udtømmende information, gennemsigtighed i tjenesteydelserne samt klageadgang.

5.3. Ud fra denne synsvinkel er den begrænsede erfaring med, hvordan det indre marked fungerer, et særlig vigtigt problem, der bør løses snarest muligt. For at kunne yde en mere målrettet og effektiv indsats er der behov for information om de mest almindelige årsager til tvister vedrørende de forskellige tjenesteydelser. Det ville derfor være hensigtsmæssigt, hvis der i samarbejde med brancheforeningerne og forbrugersammenslutningerne blev udarbejdet en omfattende undersøgelse af tvister vedrørende finansielle tjenesteydelser. Dermed ville det også blive muligt at opstille prioriteringer for, hvad der skal gøres på EU-plan. En sådan undersøgelse skal foretages hurtigt, og uden at der dermed blokeres for beslutninger om tiltag her og nu.

Bruxelles, den 31. oktober 1996.

Tom JENKINS

Formand for Det Økonomiske og Sociale Udvalg

() Grønbog om »Finansielle tjenesteydelser: Opfyldelse af forbrugernes forventninger« (KOM(96) 209 endelig udg., s. 3).

() Idem, s. 4.

() Idem, s. 6.

() Idem, s. 7.

() Idem, s. 9.

() Et resumé af indlæggene findes i bilag, der er vedlagt som bilag til sektionens udtalelse.

() KOM(95) 519 endelig udg.

() Grønbog om »Finansielle tjenesteydelser: Opfyldelse af forbrugernes forventninger« (KOM(96) 209 endelig udg., resumé s. 1).

() Idem, del 1, side 3.

() KOM(95) 519 endelig udg. Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse, EFT nr. C 295 af 7. 10. 1996, s. 14.

() Idem, s. 12.

() Idem, s. 5.

() Meddelelse i EFT nr. C 291 af 4. 11. 1995, s. 19.

() Udtalelse af 26. november 1992, EFT nr. C 19 af 25. 1. 1993, s. 22.

() Rådets resolution af 13. juli 1992, EFT nr. C 186 af 23. 7. 1992.

() Jf. punkt 377 i Kommissionens rapport om gennemførelsen af direktiv 87/102/EØF, KOM(95) 117 endelig udg.

() 88/590/EØF af 17. november 1988.

() Punkt 2.3.3 i ØSU's udtalelse om Meddelelse fra Kommissionen om de vigtigste emner for forbrugerpolitikken (1996-1998), EFT nr. C 295 af 7. 10. 1996, s. 64.