Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om »Kommissionens forslag til Rådets afgørelse om oprettelse af Den Europæiske Garantifond til Fremme af Produktionen af Biograf- og TV-film« () (96/C 204/03)

Rådet for Den Europæiske Union besluttede den 30. januar 1996 under henvisning til EF-traktatens artikel 130 at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Industri, Handel, Håndværk og Tjenesteydelser, som udpegede Giampaolo Pellarini til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 3. april 1996.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 335. plenarforsamling af 24.-25. april 1996, mødet den 24. april 1996, med 94 stemmer for, 3 imod og 8 hverken for eller imod, følgende udtalelse.

1. Indledning

1.1. Kommissionens grønbog fra 1994 om de »Strategiske muligheder for at styrke programindustrien i forlængelse af Den Europæiske Unions audiovisuelle politik« og den efterfølgende »Europæiske Audiovisuelle Konference« (den 30. juni-2. juli 1994 i Bruxelles) bekræftede behovet for at styrke støtteforanstaltningerne til fordel for denne meget specielle industri, der har stor kulturel betydning.

1.2. Ovenstående har resulteret i to vigtige rådsafgørelser om henholdsvis et uddannelsesprogram for branchefolk inden for den europæiske audiovisuelle programindustri [95/0026 (SYN)] og et program til fremme af udvikling og distribution af europæiske audiovisuelle produktioner [95/0027 (CNS)], som er bedre kendt under den fælles betegnelse MEDIA II.

Hertil er der bevilget 310 mio. ECU over 5 år; støtten ydes i form af tilskud eller lån, der højst kan andrage 50 % af omkostningerne ved foranstaltningerne (dog op til 75 % i forbindelse med uddannelsesforanstaltninger).

1.3. I ØSU's udtalelse, der blev vedtaget på den 327. plenarforsamling den 5. juli 1995, stiller ØSU sig ganske vist positivt til Kommissionens initiativ, men det fremsætter en række kritiske bemærkninger til MEDIA II's vilkår og instrumenter, idet det peger på indholds- og tidsmæssige mangler i Kommissionens analyse, mangelen på en helhedsstrategi og utilstrækkelige budgetmidler.

1.3.1. I udtalelsens konklusioner bemærker ØSU således, at det er »skuffet over manglerne i den generelle analyse af den audiovisuelle industris problemer og mener fortsat, at foranstaltningerne ikke er tilstrækkelige til at sikre en strukturforbedrende effekt, fordi de er for sektororienterede, og de afsatte midler er for beskedne«.

1.4. Kommissionen skønner da også selv, at MEDIA-programmet må suppleres med »yderligere midler, der er rettet direkte mod markedet. De offentlige tilskyndelsesforanstaltninger er således ikke længere tilstrækkelige til at frembringe den kritiske masse af investeringer, der er nødvendige for at øge av-industriens konkurrenceevne«.

1.5. Med dette for øje har Kommissionen hørt den finansielle sektor og fået gennemført en feasibility-undersøgelse vedrørende et EU-finansieringsinstrument, hvor det blev bekræftet, at den finansielle sektor vil være interesseret i støtteforanstaltninger til fordel for den audiovisuelle sektor.

1.6. Ministrene for av-området/kultur, der var forsamlet i Rådet den 21. juni 1995, opfordrede Kommissionen til at udarbejde et forslag til en afgørelse. Forslaget blev fremlagt den 14. november 1995.

2. Garantifondens målsætninger og instrumenter

2.1. Under garantifondens udformning er følgende to forhold lagt til grund:

- den europæiske audiovisuelle industri, der hovedsageligt består af små og mellemstore virksomheder, har vanskeligt ved at få adgang til banksektorens finansieringsressourcer, og

- den finansielle sektor har behov for tilstrækkelige garantier til dækning af de risici, der er knyttet til investeringer i den audiovisuelle sektor.

2.2. Garantifonden har derfor form af et garantiinstrument, der skal gøre det nemmere at skaffe ressourcer på finansieringsmarkedet og tilskynde banker og finansieringsinstitutter til at investere i den audiovisuelle sektor. De lande (Frankrig, Spanien og Italien), der allerede har indført en tilsvarende ordning, har opnået yderst positive resultater, idet ordningerne har befordret massive investeringer i sektoren. EU's garantifond bør derfor arbejde sammen med de nationale fonde og med de forsikringssystemer, der allerede findes i forskellige lande.

2.3. Garantifonden skal »først og fremmest være rettet mod europæiske audiovisuelle produktioner, beregnet for både biograf og tv« med særlig vægt på europæiske fiktionsværker beregnet for biograf eller tv. Det er nemlig på fiktionsområdet, at Europa har det største efterslæb.

2.4. Projekterne skal have potentielle afsætningsmuligheder på europæisk og internationalt plan. Produktioner, der udelukkende er bestemt for de nationale markeder, kan altså ikke komme i betragtning.

2.5. Støttemodtagerne vil være de europæiske produktionsselskaber og europæiske distributions-/tv-selskaber, men støtten ydes via kreditformidlende organer (banker og forsikringsselskaber).

2.6. Den maksimale dækning er fastsat til 50 % af kortfristede kreditter (vedrørende produktionsprojekter) og af mellemfristede og langfristede lån (vedrørende produktionsprojekter, opbygning af produktionskataloger og finansiel styrkelse af virksomheder).

2.7. Kommissionen foreslår, at garantifonden etableres og forvaltes inden for rammerne af Den Europæiske Investeringsfond (EIF), som dels har generelle erfaringer med garantitransaktioner på europæisk plan, dels specifikke erfaringer med den audiovisuelle sektor, idet en række finansieringsinstitutter, der er medlemmer af EIF, allerede er aktive på av-området.

2.8. Garantikapitalen skal ifølge Kommissionens forslag med tiden udgøre 200 mio. ECU, hvoraf Unionen bidrager med 90 mio. ECU. Dette garantibeløb skulle sikre den audiovisuelle produktion finansielle ressourcer svarende til mindst 1 mia. ECU.

2.9. De 90 mio. ECU hentes i budgettet for MEDIA II og fordeles over en periode på fire år (1997-2000).

3. Positive aspekter

3.1. Den audiovisuelle sektor er af stor strategisk betydning for den kulturelle indflydelse på verdensplan, ikke mindst i lyset af markedernes tiltagende internationalisering og globalisering.

3.2. De nye audiovisuelle teknologiers udbredelse i alle EU-lande har i de senere år øget efterspørgselen efter fiktionsværker beregnet for tv, men også biograferne synes efter nogle års krise at være gået ind i en ny positiv fase, nu hvor filmens 100-års jubilæum netop er blevet fejret.

3.2.1. I 1994 voksede markedet for biograffilm og audiovisuelle produkter med 9,7 % på verdensplan, men med hele 15,8 % i Europa. Ifølge Kommissionen er programefterspørgselen steget fra 200 000 sendetimer i 1981 til 650 000 sendetimer i 1992. Det skønnes, at efterspørgselen efter audiovisuelle produkter, som for øjeblikket beløber sig til 23 mia. ECU, vil stige til 45 mia. ECU frem til år 2000.

3.3. På udbudssiden skorter det imidlertid mere og mere på tilbud, sådan at forstå, at den amerikanske tv- og biografindustris produktion og distribution stiger og styrkes, mens den europæiske industri fortsat klager over manglende finansielle ressourcer og en vedvarende indsnævring af dens »spillerum« i både fysisk og tidsmæssig forstand, eftersom antallet af biografsale falder i mange lande, og amerikanske fiktionsværker indtager en stadig større plads i tv-selskabernes programlægning.

3.3.1. De amerikanske producenter havde i 1994 en samlet indtjening på 20 mia. dollars og bidrog med 4 mia. dollars til det amerikanske betalingsbalanceoverskud.

EU importerer 60 % af filmforbruget fra USA og har dermed et handelsunderskud på 4,2 mia. dollars, og EU har kun en marginal andel af verdensmarkedet.

3.4. De strukturelle svagheder i EU's audiovisuelle industri er særlig markante inden for distributions- og spredningssektoren. Den andel af det samlede budget, der er afsat til markedsføring og distribution af amerikanske film, er gennemsnitlig meget højere end ved europæiske film og kan i visse tilfælde endog nå helt op på 50 %.

3.5. Man kan udlede, at det ikke er nok at producere kvalitetsværker, der lever op til publikums forventninger, de skal også gøres tilstrækkeligt kendte, indgå i programlægningen og opreklameres. Ofte må film vente mange måneder eller endog år, før biografer er villige til at sætte dem på plakaten - og så er det ofte kun for få dage.

3.6. I Europa koncentreres såvel filmproduktionen og -distributionen som biografsystemet gradvist på nogle få store virksomheder. Hertil kommer, at disse virksomheder også kan eje store tv-net. Dermed risikerer den lille, uafhængige producent stadig oftere at støde på uoverstigelige vanskeligheder, når han skal markedsføre sit produkt, så det ofte ikke er muligt at tjene omkostningerne ind igen. Dette skaber yderligere problemer for producenterne og forfatterne, fordi det så bliver endnu vanskeligere at skaffe ressourcer til finansiering af efterfølgende projekter. Hermed opstår der en uhensigtsmæssig mekanisme med koncentration på den ene side og store svagheder på den anden side.

3.7. ØSU går derfor helhjertet ind for oprettelsen af en garantifond, ikke mindst fordi det betyder, at kulturindustrien i almindelig og især den audiovisuelle industri igen kommer på den politiske dagsorden.

3.8. Spillefilmsproduktionens succes afhænger af kreativiteten, men også af det samlede budget, et samfund vil investere i denne sektor.

3.9. Det er utvivlsomt nødvendigt, at en effektiv europæisk politik på det audiovisuelle område ikke alene bygger på produkternes høje kulturelle kvalitet, men også sikrer gode muligheder for at få et afkast af investeringerne, så der tilskyndes til yderligere investeringer. Dette kan man opnå ved at sikre de europæiske audiovisuelle produkter større gennemslagskraft på de forskellige markeder, lige fra biografsale til TV og anskaffelse af videoer. Ellers vil europæiske film i stigende omfang være henvist til markedsnicher, der indsnævres mere og mere, mens væksten i programefterspørgselen åbner interessante perspektiver for den audiovisuelle industri som helhed.

3.9.1. I den forbindelse kan garantifonden via sine udvælgelseskriterier tilskynde forfattere og producenter til at tænke i mere »publikumsvenlige« baner, så der sikres et positivt kommercielt resultat.

3.10. Det er også positivt, at der tilskyndes til nye private investeringer i den audiovisuelle sektor, og at virksomhederne i sektoren kan styrkes takket være garantifonden, der således kan bidrage til at udvikle en europæisk audiovisuel industri, der er i stand til at dække den stigende interne efterspørgsel og tage konkurrencen op med de amerikanske »giganter« på de internationale markeder.

3.11. De »betingelser«, projekterne skal opfylde for at kunne nyde godt af garantiinstrumentet, er også af stor betydning: de skal have potentielle afsætningsmuligheder på europæisk og internationalt plan. Dette krav kan bidrage til at overvinde kulturelle begrænsninger og fremme produktionen af mere ambitiøse værker.

4. Konklusioner

4.1. Frem for alt vækker bevillingsmetoden forundring, idet de 90 mio. ECU skulle tages fra MEDIA II's budget, der allerede er skåret ned til 310 mio. ECU. ØSU foreslår derfor, at der i EU's budget afsættes særskilte midler til garantifonden.

4.2. Et andet problem er bevillingernes størrelse set i relation til garantifondens ambitiøse målsætninger. Spørgsmålet er ikke så meget, om 90 mio. er tilstrækkeligt eller ej. Når ikke alene spillefilmsindustrien som sådan, men også tv-filmproduktionen kan nyde godt af fondens støtte, er det imidlertid spørgsmålet, om de begrænsede ressourcer ikke spredes for meget.

I den italienske version af Kommissionens forslag synes der i begrundelsen (afsnit C., punkt 1, 3. afsnit) endog at være en vis prioritet til fordel for tv-produktioner.

4.3. Garantifondens målgruppe bør defineres klarere. Man må vælge, om man vil fremme store værker, der kan konkurrere med de amerikanske produktioner på internationalt plan, eller om man vil satse på de uafhængige producenter og de forfattere, der repræsenterer det bedste af europæisk kultur, og som i de seneste ti år har formået at gøre sig gældende også på verdensmarkedet med absolut prisværdige hovedværker.

4.4. Man bør derfor især fremme de små og mellemstore produktionsvirksomheder og satse på projekter, der omfatter forslag om flere film, så eventuelle succeser og fiaskoer kan opveje hinanden, hvormed risikoen begrænses.

4.5. I den forbindelse skal man være opmærksom på, at det ikke nødvendigvis er de store og dyre produktioner, der markerer sig på det internationale marked. Dette bevidnes dels af de store »flop«, man har kunnet se gennem de senere år i forbindelse med (oftest amerikanske) film, der har kostet astronomiske summer, og dels af den store succes, der er opnået med europæiske kvalitetsproduktioner, der er fremstillet med meget beskedne ressourcer.

4.6. Der bør i øvrigt lægges større vægt på værkets kulturelle værdi og på de økonomiske fordele ved at fremstille programmer, som kan tage kampen op mod konkurrenternes invasion på markedet. Også med dette mål for øje bør garantifondens sigte indsnævres til spillefilmssektoren, så audiovisuelle produktioner, serier og film, der udelukkende er beregnet for tv, udelukkes.

4.7. Eftersom den europæiske spillefilmsindustri også har meget svage punkter på distributionsområdet, kunne det være hensigtsmæssigt at afsætte en ikke ubetydelig andel af midlerne til at fremme oprettelsen af europæiske distributionssammenslutninger.

4.8. Der må lægges særlig vægt på den »unge« spillefilmsindustri, som man specifikt kunne afsætte en finansieringskvote til.

4.9. Da midlerne som påpeget er begrænsede, kunne man overveje at fastsætte en finansieringskvote på mellem 20 % og 50 %, så fonden kan bidrage til et større antal produktioner og dermed begrænse investeringsrisikoen, hvilket vil stimulere bankernes deltagelse.

4.10. Omkostningerne ved eventuelle genforsikringsaftaler til begrænsning af investeringsrisikoen må ikke hvile på støttemodtagerne, men skal derimod bæres af fonden selv, da finansieringsstøtten ellers vil miste en stor del af sin værdi.

4.11. Endelig er det vigtigt, at garantifonden godtgøres efter, at alle andre udgiftsposter er dækket, og ikke før.

Bruxelles, den 24. april 1996.

Carlos FERRER

Formand for Det Økonomiske og Sociale Udvalg

() EFT nr. C 41 af 13. 2. 1996, s. 8.