KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER 
Bruxelles, den 14.07.1998 
KOM(1998) 459 endelig udg. 
MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN 
ET OMRÅDE MED FRIHED, SIKKERHED OG RETFÆRDIGHED 

ET OMRÅDE MED FRIHED, SIKKERHED OG RETFÆRDIGHED 
DE GENERELLE RAMMER 
Målet 
Det Europæiske Råd i Cardiff anmodede Rådet og Kommissionen om at forelægge en 
handlingsplan for, "hvordan man bedst kan gennemføre Amsterdam-traktatens 
bestemmelser om et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed". Hensigten 
hermed var ikke at lægge op til redaktionsarbejde eller procedurereformer. Det var 
derimod udtryk for en vilje til at komme et af de spørgsmål, der optager 
offentligheden mest, i møde med konkret handling. Anmodningen er et led i en klar 
og ambitiøs plan, som skal forpligte Unionen til reformer, der bringer den tættere på 
folk. 
Det vil imidlertid være på sin plads nærmere at overveje, hvad der menes med et 
"område med frihed, sikkerhed og retfærdighed", før man opstiller en liste over, hvad 
der skal gøres, for at det kan blive en realitet. 
Begrebet sammenfatter på EU-plan essensen af det, vi udleder af vore demokratiske 
traditioner, og det vi forstår ved retssamfundet. De fælles værdier, der ligger til grund 
for at opstille et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed som mål, er nemlig 
hævdvundne principper for de moderne demokratier i Den Europæiske Union. Den 
udfordring, Amsterdam-traktaten opstiller, er ikke at genopfinde demokratiet og 
retssamfundet, men at lade borgerne sammen nyde godt af deres velerhvervede 
demokratiske rettigheder. Et andet vigtigt aspekt er den økonomiske og sociale 
integration af lovligt bosiddende statsborgere fra tredjelande og det princip om ikke-
diskriminering, der er nedfældet i Amsterdam-traktaten. 
De tre principper frihed, sikkerhed og retfærdighed hænger tæt sammen. Friheden 
mister meget af sin mening, hvis den ikke nydes i sikre omgivelser og med fuld 
opbakning fra et retssystem, som alle EU-borgere og andre bosiddende kan have tillid 
til. Disse tre uadskillelige begreber har én fællesnævner - befolkningen - og det ene 
kan ikke virkeliggøres fuldtud uden de to andre. Bevarelse af den rette balance 
mellem dem må være rettesnoren for EU's indsats. 
Grundlaget 
Vi narrer os selv, hvis vi tror, at et sådant område kan skabes af ingenting. På mange 
felter har Fællesskabet og Unionen allerede udviklet aktiviteter, der inden for hver 
deres område bidrager til at nå dette mål. 
F.eks. er det vigtigste træk ved det indre marked etableringen af et område, hvor 
varer, personer, tjenesteydelser og kapital skal kunne bevæge sig frit. Fællesskabet har 
også indført en række social- og arbejdsmarkedspolitiske instrumenter, der øger folks 
fornemmelse af at høre til et fællesskab, hvilket er et vigtigt supplement til det store 
område uden indre grænser. 
Og siden Maastricht-traktaten trådte i kraft, er der skabt grundlag for et mere specifikt 
samarbejde om retlige og indre anliggender. 
Sideløbende hermed, men uden for unionstraktaten, har Schengen givet konkret 
indhold til en række medlemsstaters ønske om at gå endnu videre med hensyn til 
personers frie bevægelighed. 
På den videre internationale scene, især inden for Europarådet, har medlemsstaterne 
indgået forpligtelser om forskellige aspekter af et sådant "område". 
Videre fremskridt 
Uanset hvor omfattende og betydningsfulde disse forskellige resultater måtte være, 
anses de af offentligheden for at være for beskedne til at sikre virkeliggørelse af denne 
dimension af Den Europæiske Union. Trods de meget omfattende bestræbelser er 
følelsen stadig, at der ikke er nået nok. Ud over den manglende åbenhed og manglen 
på retsgarantier er der især to grunde hertil: 
- Aktionerne er ikke organiseret omkring ét enkelt koncept, der giver dem retning 
og sammenhæng som stadier på vejen henimod et specifikt mål. 
- De instrumenter, der er blevet anvendt, er enten ikke udformet til dette formål, 
hvilket gælder for fællesskabspolitikkerne (f.eks. tager sociale 
integrationsforanstaltninger ikke specifikt sigte på kriminalitetsforebyggelse, 
omend de kan yde et vigtigt bidrag her), eller de har vist sig utilstrækkelige 
(hvilket inden for samarbejdet om retlige og indre anliggender fremgår af den 
overdrevne brug af ikke-bindende instrumenter og manglen på ratificering af de 
vigtigste af de vedtagne konventioner). 
Amsterdam-traktaten - et vigtigt skridt i den rigtige retning 
Denne noget blandede statusopgørelse lever ikke op til de ønsker, der konstant 
kommer til udtryk fra offentligheden, og som ved en række lejligheder er blevet 
bakket op af Det Europæiske Råd. 
Derfor er de nye bestemmelser, der blev vedtaget i Amsterdam, så vigtige, fordi de 
åbner mulighed for betydelige fremskridt. Først og fremmest bekræftes målet om at 
bevare og udvikle Unionen som et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed, og 
der gøres rede for de forskellige aspekter heraf. For det andet har Unionen fået de 
nødvendige rammer til at virkeliggøre dette mål, og de nødvendige instrumenter er 
blevet styrket og samtidig underlagt en bedre retlig og demokratisk kontrol. 
Fællesskabsmetoden er blevet bekræftet: adskillige af områderne i den nuværende 
"tredje søjle" gøres til fællesskabsanliggender, og fællesskabsinstitutionerne far en 
rolle at spille i det politisamarbejdet og det strafferetlige samarbejde. Endelig er 
indarbejdelsen af Schengen i traktaten en anerkendelse af indsatsen fra de 
medlemsstaters side, der har indledt dette samarbejde, og den giver Unionen et 
grundlag, den kan bygge videre på. 
I denne forbindelse frembyder den fuldstændige gennemførelse af Amsterdam­
traktaten en enestående chance. Men når det er sagt, må det også erindres, at 
samarbejdet, i det mindste i de første fem år, fortsat er underlagt kravet om 
enstemmighed. 
VEJEN FREM 
Interinstitutionelt samarbejde i en ny ånd 
At udmønte Amsterdam-traktatens ambitiøse målsætninger i konkret handling er en 
stor opgave for alle institutionerne. Hvis det ikke kommer længere end til 
hensigtserklæringer eller rent kosmetiske ændringer, risikerer Unionen alvorligt at 
skuffe offentligheden, der stiller store forventninger. 
En af de vigtigste forudsætninger for succes-er, atxleHnterinstitutioneile samarbejde 
kommer til at foregå i en ny ånd. Der er ingen tvivl om, at et af de karakteristiske træk 
ved den nye Amsterdam-traktat er, at ansvarsfordelingen justeres, så Kommissionen 
får en større rolle at spille. Men det vigtige i denne forbindelse er ikke så meget at 
Kommissionen har en initiativret, hvad enten den er delt eller eksklusiv, som hvordan 
denne ret forvaltes. Under alle omstændigheder bestemmer traktaten, at initiativretten 
i de kommende fem år er delt mellem Kommissionen og medlemsstaterne for 
anliggender, der overføres til fællesskabssystemet. På disse områder mere end på 
andre bliver det derfor nødvendigt fortsat at føre en konstruktiv dialog mellem 
medlemsstaterne og Kommissionen. 
Her agter Kommissionen at følge de to nedenstående hovedprincipper for sin indsats: 
- Den vil naturligvis udnytte sin initiativret, men vil i den forbindelse opstille 
prioriteringer, der tager hensyn til den tidsplan, der er fastlagt i selve traktaten med 
hensyn til den fuldstændige virkeliggørelse af den frie bevægelighed for personer. 
Den vil basere sin indsats på en sund forståelse af subsidiaritetsprincippet og en 
analyse af de muligheder, den nye traktat rummer for at konsolidere Fællesskabets 
og Unionens arbejde på områder, hvor det har været generet af manglerne i de 
eksisterende institutionelle rammer. En foreløbig oversigt over disse prioriteringer 
er gengivet i afsnittet "Prioriteringer" nedenfor. 
- Den vil sikre, at den chance, den nye traktat frembyder, ikke forspildes. Den 
advarer mod en holdning, der går imod ånden i den nye traktat. Konkret betyder 
dette, at den vil overvåge, at denne ånd respekteres for så vidt angår balancen 
mellem institutionerne både i overgangsperioden i forbindelse med det 
igangværende arbejde og integrationen af Schengen-resultaterne. Dette behandles 
mere indgående i det følgende afsnit. 
Overgangen til den nye traktat 
Der er fire overgangsproblemer, der skal findes en løsning på: 
Schengen-resultaterne, hvis fordeling på fremtidens "første" og "tredje" søjle får 
betydelige konsekvenser for arbejdet på dette område. Det er muligt, at det, hvis der 
ikke skabes enighed herom, før traktaten træder i kraft, vil det blive nødvendigt at 
anvende den nødløsning, der er forudset i Amsterdam-traktatens Schengen-protokol, 
nemlig at henregne alle Schengen-resultaterne under det fremtidige Afsnit VI. Efter 
Kommissionens opfattelse vil et sådant udfald ikke være acceptabelt, og det vil være 
nødvendigt at korrigere det med tiden gennem vedtagelse af fællesskabsinstrumenter, 
der kan overtage de dele af Schengen-resultaterne, der hører ind under den fremtidige 
"første søjle". 
"Igangværende arbejde". For tiden behandler Rådet en række udkast til instrumenter, 
der er blevet forelagt, før Amsterdam-traktaten blev underskrevet, og som der 
muligvis bliver opnået enighed om i Rådet, før traktaten træder i kraft. Kommissionen 
vil fortsat støtte bestræbelserne på at indføre formuleringer, der er i overensstemmelse 
med Amsterdam-traktaten. Hvis disse bestræbelser ikke lykkes, bliver der imidlertid 
klart behov for i stedet at forelægge forslag, der er i overensstemmelse med 
Amsterdam-traktaten, umiddelbart efter at traktaten træder i kraft. 
Andre komissionsforslag,'der for tiden er til behandling i Rådet. Disse initiativer, 
hvoraf de vigtigste er forslaget til konvention om indrejse og forslaget til fælles 
handling om midlertidig beskyttelse, er baseret på Maastricht-traktaten. Det er 
usandsynligt, at de bliver vedtaget, før Amsterdam-traktaten træder i kraft. Som 
allerede oplyst i Kommissionens forslag vil der blive udarbejdet nye forslag med 
henblik på umiddelbar forelæggelse, når traktaten træder i kraft. Det samme gælder 
for andre nye kommissionsinitiativer, der måtte blive taget, inden traktaten træder i 
kraft. 
De eksisterende resultater inden for den tredje søjle, som er meddelt ansøgerlandene, 
og hvoraf nogle går helt tilbage til før Maastricht-traktaten, f.eks. Dublin­
konventionen. For disse instrumenters vedkommende bliver det nødvendigt at 
undersøge, hvorvidt og inden for hvilken tidsplan der er behov for nye versioner, der 
er i overensstemmelse med Amsterdam-traktaten. Ud over de materielle forbedringer, 
der måtte blive nødvendige for disse instrumenter, skal de i hvert fald omformuleres 
med hensyn til EU-institutionernes medvirken. 
PKIUK1TKK1JNGKH| Kommissionen agter at samordne sin indsats med de andre 
institutioners og medlemsstaternes bestræbelser for at gøre 
dette område med frihed, sikkerhed og retfærdighed mere håndgribeligt i folks daglige 
tilværelse. Denne indsats følger de prioriteringer, der gøres rede for nedenfor. 
Det skal erindres, at ét af trækkene ved samarbejdet om retlige og indre anliggender 
er, at det i lige så høj grad er baseret på operationelle arrangementer som på 
retsinstrumenter. Og derfor påhviler en stor del af ansvaret medlemsstaterne og deres 
kompetente myndigheden Kommissionen vil også på disse områder følge de generelle 
retningslinjer, den har udstukket for sin lovgivningspolitik, især med hensyn til 
konsultationer forud for kommissionsinitiativer. 
Det må også erindres, at der er en vigtig forbindelse til udvidelsesprocessen, især til 
førtiltrædelsesstrategien. De lande, der søger om medlemskab af Den Europæiske 
Union, er udmærket klar over, at området retlige og indre anliggender (RIA) får særlig 
betydning for deres ansøgninger. Imidlertid er RIA-resultaterne af en anden art end 
andre af Unionens resultater. Der er stadig meget at gøre, og resultaterne vil derfor 
udvikle sig konstant i løbet af førtiltrædelsesperioden. Unionen skylder både sig selv 
og ansøgerlandene at udvikle resultaterne så hurtigt og så konkret som muligt for at 
skabe klare og komplette rammer. Kommissionen skal endvidere drage omsorg for, at 
den bistand, Unionen kan yde ansøgerlandene, anvendes optimalt. 
4 
ET OMRÅDE MED FRIHED 
Et bredt frihedsbegreb 
Det brede frihedsbegreb, der er nedfældet i Amsterdam-traktaten, giver ordet "frihed" 
en betydning, der går ud over den frie bevægelighed for personer mellem medlems­
staterne. Frihed betyder også at leve i et miljø, hvor loven overholdes, og hvor man 
véd, at de offentlige myndigheder, enten hver for sig eller i fællesskab (på nationalt 
plan, på EU-niveau eller internationalt) gør, hvad de kan for at retsforfølge og straffe 
dem, der knægter friheden eller misbruger den. Denne opfattelse af frihed omfatter 
også alle de grundlæggende menneskerettigheder, herunder beskyttelse mod alle 
former for forskelsbehandling. 
En anden grundlæggende frihedsret, der fortjener særlig opmærksomhed i vort mo­
derne samfund, som jo frem for alt karakteriseres ved den store vækst i udvekslingen 
af informationer, er privatlivets fred og navnlig beskyttelsen af personoplysninger. 
Det gælder især i forbindelse med oprettelsen af netværk til udveksling af oplysninger 
som støtte for politisamarbejdet og det strafferetlige samarbejde. Kommissionen vil 
her træffe de fornødne foranstaltninger til at sikre en passende beskyttelse af 
personoplysninger inden for området med frihed, sikkerhed og retfærdighed. 
Schengen-resultaterne 
Formålet med samarbejdet om retlige og indre anliggender har hidtil været snævert 
forbundet med den frie bevægelighed for personer, hvilket betyder, at man har 
koncentreret sig om at kompensere for tabet af kontrollen ved de indre grænser ved at 
udvikle en række vigtige og nyttige instrumenter. 
Ved at gøre Schengen-resultaterne til en del af Unionen ville man skabe grundlag for 
at udvikle et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed i EU, hvilket vil være 
ensbetydende med et kvalitativt spring fremad. 
Det, det gælder om nu, er under fuld åbenhed at sikre dels administrationen af dette 
område uden grænser, dels kontrollen med om det fungerer, som det skal, dels dets 
videre udvikling. Kommissionen bidrager bl.a. hertil ved at tage hensyn til den 
erfaring, den selv og de berørte medlemsstater råder over inden for bestemte områder. 
F.eks. har Kommissionen allerede nu den fornødne erfaring inden for visumpolitik, 
medens den inden for andre områder, såsom den tekniske side af Schengen­
informationssystemet (SIS), regner med at udbygge sin erfaring ved hjælp af de 
erfaringer, medlemsstaterne har gjort. 
Indvandrings- og asylpolitik 
Hvad angår prioriteringen fremover, må man gøre sig forskellige overvejelser for 
indvandringspolitikken på den ene side og asylpolitikken på den anden side. Arbejdet 
inden for disse områder vil hovedsagelig blive bestemt af det faktum, at den nye 
traktat indeholder en forpligtelse til at skride til handling inden for en frist på fem år 
efter ikrafttrædelsen på en lang række områder inden for indvandrings- og 
asylpolitikken, i hvilken forbindelse der tænkes på såvel grundlaget som på 
procedurespørgsmål. Der er allerede gjort et imponerende stort stykke arbejde, men de 
instrumenter, der indtil nu er vedtaget, har to mangler: de bygger ofte på retsakter, der 
ikke har nogen bindende virkning, såsom resolutioner eller henstillinger, og de er ikke 
ledsaget af nogen passende opfølgningsordning. Den forpligtelse, Amsterdam­
traktaten indebærer til fremover at anvende fællesskabsinstrumenter, giver mulighed 
for at råde bod på disse mangler. 
Alle medlemsstaterne er udsat for indvandringspres fra forskellige og ofte skiftende 
områder - et pres som de bliver nødt til at håndtere under hensyntagen til de økono­
miske og humanitære forhold og under overholdelse af fællesskabslovgivningen og de 
overordnede internationale aftaler på området. Det gælder især for familiesammen­
føringerne, der tegner sig "for størstedelen af den indvandring, der sker til Unionen. 
Afskaffelsen af kontrollen ved de indre grænser og indføringen af begrebet fælles ydre 
grænser gør det mere attraktivt for Unionen at udvikle mere ensartede metoder og et 
mere snævert indvandringspolitisk samarbejde. I denne forbindelse vil bekæmpelsen 
af menneskehandelen blive prioriteret højt. 
Inden for asylpolitikken er Genève-konventionen fra 1951 det fælles grundlag, den 
europæiske flygtningeordning hviler på. Rådet har allerede aftalt fælles retningslinjer 
for, hvorledes den definition af ordet flygtning, der gives i flygtningekonventionen, 
skal fortolkes. Men der er andre forhold, der skal træffes aftaler for. Det haster således 
med som supplement til konventionen at få vedtaget nogle instrumenter, der kan 
bruges i den nuværende asylsituation med massiv tilstrømning af personer, der søger 
international beskyttelse. Når der sker en tilspidsning af konflikten i en kriseramt 
region, kan antallet af personer, der flygter fra regionen til Unionen for at søge 
beskyttelse der, være så højt, at det hurtigt bliver umuligt at anvende de almindelige 
asylprocedurer. Hertil kommer, at nogle af de pågældende personer kan have brug for 
international beskyttelse uden at falde ind und Genève-konventionens bestemmelser. 
Derfor lægger Kommissionen stor vægt på at få vedtaget en ordning, der yder 
midlertidig beskyttelse og således giver Unionen mulighed for hurtigt og fornuftigt at 
tackle en stor tilstrømning af flygtninge. En sådan ordning skal ledsages af en 
solidaritetsordning til støtte for de medlemsstater, der er hårdest ramt af nogle givne 
omstændigheder. Ud over at tage sig af situationer med massiv flygtningetilstrømning 
skal Unionen udarbejde minimumskrav for asylsøgningsprocedurerne samt andre 
beskyttelsesformer for personer, hvis individuelle situation viser, at de har behov for 
beskyttelse, selv om de ikke er flygtninge i Genève-konventionens forstand. 
Integrering af tredjelandsstatsborgere 
Det brede frihedsbegreb kan ikke udelukkende forbeholdes EU-statsborgere. Det må 
også gælde for de over ti millioner fastboende statsborgere fra tredjelande, der 
opholder sig lovligt i et EU-land. 
Hidtil har der ikke på dette område været udfoldet generelle og systematiske 
bestræbelser. Indsatsen har snarere været begrænset til nogle bestemte foranstaltninger 
(f.eks. koordinering af de sociale sikringsordninger). EU skal derfor formulere en 
fælles holdning om, i hvilken udstrækning tredjelandsstatsborgere og statsborgere i 
EU-landene skal behandles ens. Og overvejelserne om, hvorledes der skal skelnes 
mellem de tredjelandsstatsborgere, der er ankommet for nylig og dem, der længe har 
været fastboende i medlemsstaterne, skal fortsættes. 
ET OMRÅDE MED SIKKERHED 
De fordele, man opnår ved at skabe et område med frihed, ville ikke være noget værd, 
hvis de personer, der nyder godt af friheden, ikke har noget sted, hvor de føler sig i 
sikkerhed. 
Det er tydeligt, at det mål, der er fastlagt i den nye traktat, ikke går ud på at skabe et 
EU-område med sikkerhed, hvor de retshåndhævende myndigheder i alle de 
implicerede EU-lande anvender ens efterforskningsprocedurer i sikkerhedsspørgsmål. 
Og de nye bestemmelser ændrer heller ikke ved den forpligtelse, medlemsstaterne har 
til at sørge for, at lov og orden overholdes og til at sørge for den indre sikkerhed. 
Amsterdam-traktaten giver snarere medlemsstaterne de institutionelle forudsætninger 
for fælles handling inden for de to uadskillelige områder politisamarbejde og 
strafferetligt samarbejde. Formålet er at "forebygge og bekæmpe organiseret og anden 
kriminalitet, især terrorisme, menneskehandel og overgreb mod børn, ulovlig narkoti­
kahandel og ulovlig våbenhandel, korruption og svig". 
Det er Kommissionens hensigt at bruge den nye initiativret, Amsterdam-traktaten 
giver den på det strafferetlig område, på realistisk vis og under anerkendelse af 
medlemsstaternes forrang. Som det første vil Kommissionen på grundlag af 
erfaringerne fra handlingsplanen mod organiseret kriminalitet, som går på tværs af 
søjlerne, undersøge muligheden for i påkommende tilfælde at udvide 
fællesskabsinitiativernes rækkevidde til også at omfatte forslag inden for det 
strafferetlige område. Det ville nemlig styrke forsvaret af Unionens interesser, uanset 
hvilken søjle der er tale om (f.eks. beskyttelse af Fællesskabets økonomiske interesser 
eller miljøbeskyttelse). 
Europol 
Den nye traktat anerkender, hvor central en rolle Europol vil komme til at spille, i og 
med at den kræver vedtagelse af en række særlige foranstaltninger inden for de første 
fem år efter dens ikrafttræden. Traktaten fastlægger i særdeleshed et styrket og mere 
operativt samarbejde inden for Europol. Derfor er det vigtigt at komme i gang med at 
få iværksat foranstaltningerne hurtigst muligt, nu hvor konventionen om oprettelse af 
Europol langt om længe er blevet ratificeret af alle medlemsstater, og Europol derfor 
kan indtage sin nye rolle som uundværligt redskab for EU-samarbejdet. Denne udvik­
ling skal bygge på resultaterne fra narkotikabekæmpelsesenheden, der i sin egenskab 
af forløber for Europol har erhvervet erfaringer inden for områder som udveksling af 
oplysninger, teknisk og operativ bistand, situationsanalyser og situationsrapporter. 
Organiseret kriminalitet 
Den organiserede kriminalitet udgør en alvorlig og stadig større trussel. Det er et 
fænomen, der har udviklet sig med alarmerende hast på internationalt plan, såvel hvad 
angår organisationernes sammensætning som rækkevidde. Og der er ikke kun tale om, 
at en række kriminelle grupperinger i tredjelande etablerer sig i EU-landene, men også 
om en stigning i det grænseoverskridende samarbejde mellem sådanne grupperinger 
og kriminelle sammenslutninger i medlemsstaterne. 
Unionens svar på denne udfordring er fastlagt i den handlingsplan til bekæmpelse af 
den organiserede kriminalitet, der blev vedtaget af Det Europæiske Råd i Amsterdam, 
og som bestemmer, at der skal foregå en samlet indsats i hver enkelt fase fra forebyg­
gelsen over håndhævelsen til retsforfølgningen. 
Der er dog allerede gjort store fremskridt, hvilket Det Europæiske Råd i Cardiff også 
har anerkendt. Parallelt med fremskridtene inden for det retlige område har samar­
bejdet på EU-niveau givet mulighed for oprettelse af netværk mellem 
medlemsstaternes operative'Tetshåndhævende myndigheder i kraft af, at der er åbnet 
op for fælles kontrolforanstaltninger, for styrkelse af den faglige ekspertise og for 
specialuddannelser inden for en række områder såsom narkotika, hvidvaskning af 
penge, terrorisme, biltyverier, fodboldvold, kriminalitet i forbindelse med ny 
teknologi og storbyvold. 
Narkotika 
Narkotikaproblemet fortjener særlig opmærksomhed. Det udgør på mange forskellige 
måder en trussel mod den kollektive og den individuelle sikkerhed, og er ofte - men 
ikke altid - forbundet med organiseret kriminalitet. Der er tale om et område, hvor EU 
har spillet en profileret og indflydelsesrig rolle ved at insistere på det vigtige i at føre 
en global politik, som bygger på en ansvarsdeling mellem forbrugerlandene og 
producentlandene. I en sådan global sammenhæng står det imidlertid klart, at det er en 
væsentlig faktor, at de forskellige retshåndhævende myndigheder kollektivt får 
mobiliseret alle kræfter om at lægge pres på narkotikaforhandlerne og de kriminelle 
organisationer, der står bag. Amsterdam-traktaten giver Kommissionen bedre 
mulighed for at bidrage til narkotikabekæmpelsen i EU også inden for områder, hvor 
den ikke hidtil har haft nogen formel initiativret. Udarbejdelsen af EU's handlingsplan 
mod narkotika for perioden 2000-2005 er det vigtigste punkt på dagsordenen næste år. 
ET OMRÅDE MED RETFÆRDIGHED 
Retssystemerne i EU har udviklet sig gradvis over et meget langt tidsrum. Et 
uafhængigt og effektivt retssystem er en væsentlig bestanddel af retssamfundet, som 
igen er en del af vore fælles traditioner. 
Eftersom der ikke har været tale om samme udvikling i alle medlemsstaterne, er det 
ikke underligt, at der er store forskelle mellem de forskellige retssystemer, såvel hvad 
grundlaget som hvad procedurer angår, og det må konstateres, at de hindringer og 
vanskeligheder, der følger heraf, er svære at forstå for personer, der lever i Unionen. -
Så meget desto mere, som de jo formodes frit at bevæge sig og indrette deres liv inden 
for et område uden indre grænser, et område, der fremover skal være kendetegnet ved 
frihed, sikkerhed og retfærdighed. Det samme gælder i øvrigt for virksomhederne i det 
indre marked. 
I lyset af den fremdrift, Amsterdam-traktaten og dens nye instrumenter har givet, 
forekommer det hensigtsmæssigt at gå nærmere ind på, hvad det er, man ønsker at 
opnå ved et område med "retfærdighed". Det man vil, er at give borgerne den samme 
frihedsfølelse overalt i Unionen. Retfærdigheden skal i denne forbindelse forstås som 
noget, der gør dagligdagen nemmere for almindelige mennesker, og som kræver de 
individer til regnskab, der er en trussel for samfundets og borgernes frihed. Det inde­
bærer, at der er adgang til at få sin sag behandlet ved domstolene, og at der foregår et 
8 
fuldgyldigt retligt sarnarbejde mellem medlemsstaterne. Amsterdam-traktaten leverer 
de fornødne begrebsmæssige og institutionelle forudsætninger for at sikre disse 
værdier overalt i Unionen, dvs. en kontekst, inden for hvilken der kan udvikles en 
global EU-politik for, hvordan retfærdighedsbegrebet skal håndteres. 
I forbindelse med bestræbelserne for at få etableret området med frihed, sikkerhed og 
retfærdighed, dukker begrebet lov og orden op som fællesnævner for størrelserne 
demokrati og retssamfund. Med Amsterdam-traktatens ikrafttræden skal begrebet, der 
hidtil hovedsagelig har været bestemt af de enkelte medlemsstater, også ses i forhold 
til det nye EU-område. Helt uafhængigt af, hvilket ansvar der påhviler 
medlemsstaterne i forbindelse med opretholdelsen af lov og orden, vil man gradvis på 
baggrund af en vurdering af de grundlæggende interesser, der er fælles for 
medlemsstaterne, skulle finde frem til, hvad der skal forstås ved lov og orden i EU-
sammenhæng. 
Det civilretlige samarbejde 
Udvidelsen af det civilretlige samarbejde, som man ofte har beklaget den manglende 
udvikling i, udgør en væsentlig etape i oprettelsen af et europæisk retsområde, som 
borgerne i Unionen vil opleve som en mærkbar forbedring. De borgere, der 
overholder loven, har ret til at regne med, at Unionen forenkler og letter deres 
retsbetingelser. Derfor bør principper som retssikkerhed og lige adgang til domstolene 
være et hovedformål, som indebærer, at det skal være nemt at bestemme, hvilken 
domstol en sag henhører under, og hvilke lovbestemmelser der er gældende for sagen, 
og at domsafsigelsen skal være hurtig og upartisk og domsfuldbyrdélsen effektiv. 
Det strafferetlige samarbejde 
Det er nødvendigt at få bragt det strafferetlige samarbejde på niveau med 
politisamarbejdet. Uanset hvor effektivt det retlige samarbejde måtte være, begrænses 
det i dag af fænomener som organiseret kriminalitet, fordi der ikke er foretaget den 
nødvendige tilnærmelse af lovgivningerne og en procedureforenkling. 
Konkret betyder dette primært, at kriminel adfærd skal håndteres på samme måde 
overalt i Unionen. For terrorisme, korruption, menneskehandel og organiseret krimi­
nalitet bør der således indføres et mindstemål for, hvad der skal anses som strafbart, 
og retsforfølgelsen bør foregå med samme intensitet overalt i EU. Hvis alvorlige 
kriminelle handlinger behandles ens og retsgarantierne er sammenlignelige, skal 
mulighederne for at forbedre koordineringen af retsforfølgelsen undersøges i tilfælde, 
hvor højere effektivitet kan forenes med respekten for privatlivets fred. Det gælder 
især de områder, hvor EU allerede har udviklet fælles politikker og områder, hvor de 
grænseoverskridende aspekter er af stor betydning, såsom kriminalitet inden for miljø­
området, kriminalitet i forbindelse med ny teknologi, korruption og svig, 
hvidvaskning af penge, etc. Hvorom alting er, skal der, samtidig med at Europols 
beføjelser øges, udvikles en dømmende magt på EU-niveau. 
Retsprocedurer 
Retsprocedurerne bør yde praktisk talt de samme retsgarantier overalt, således at 
sagsbehandlingen ikke adskiller sig nævneværdigt fra den ene domstol til den anden. 
Reglerne kan godt være forskellige, når blot de i det store og hele svarer til hinanden. 
Det gælder specielt spørgsmål vedrørende retten til forsvar, hvor der bør udvikles 
fælles principper og adfærdskodekser (f.eks. for fortolkning og bevisoptagelse), men 
det kan også gælde spørgsmålet om, hvilke personer der kan deltage i 
retsprocedurerne i anden egenskab (vidner, ofre, sagkyndige, etc.). Derudover bør 
procedurereglerne på det strafferetlige område ikke udelukkende gælde for sager, der 
føres med henblik på domfældelse, men også finde anvendelse på fuldbyrdelsen af 
afgørelser, herunder f.eks. beslaglæggelse af fordringer, førtidig løsladelse, løsladelse 
på prøve og genindsættelse i fængsel. 
Grænseoverskridende retstvister 
De vanskeligheder, borgerne uvægerligt konfronteres med i grænseoverskridende rets­
sager såvel inden for civilretten som strafferetten bør i videst muligt omfang 
neutraliseres. Det indebærer f.eks. gnidningsløs fremsendelse af dokumenter og oplys­
ninger, anvendelse af flersprogede formularer, etablering af ordninger eller netværk, 
der kan yde bistand og rådgive i grænseoverskridende sager og endog økonomisk 
kompensation for de ekstra omkostninger, der måtte påløbe i sådanne sager. 
KONKLUSION 
Med opfordringen til Rådet og Kommissionen demonstrerede Det Europæiske Råd i 
Cardiff, hvor stor betydning det tillægger det, at alle de muligheder, der frembydes af 
Amsterdam-traktaten, udnyttes på et område af helt central betydning for Unionen, 
medlemsstaterne og borgerne. Stats- og regeringscheferne gav udtryk for ønsket om 
hurtigst muligt at se en række emner taget op, der er komplekse og i visse tilfælde 
følsomme, men af afgørende betydning for Unionens fremtid. 
Kommissionen betragter udformningen og gennemførelse af denne handlingsplan som 
en opgave, der skal udføres sammen med Rådet. Den finder, at også Europa-
Parlamentet bør inddrages i kraft af den større rolle, det kommer til at spille i de nye 
institutionelle arrangementer. En dialog med de relevante dele af det civile samfund 
må ligeledes betragtes som vigtig. Denne meddelelse, hvori Kommissionen har ønsket 
at gøre rede for, hvordan den agter at gribe tingene an, er et første bidrag til den 
dialog, der skal føres i løbet af de kommende måneder. Meddelelsen vil senere blive 
suppleret med nærmere oplysning om, hvilke prioriterede aktioner der skal sætte kød 
på denne foreløbige skitse. 
Kommissionen er ved forelæggelsen af sine idéer i særlig grad opmærksom på det 
behov, der, især så længe den skal dele initiativretten med medlemsstaterne, er, for at 
koordinere forberedelsen af den handlingsplan, der blev lagt op til i Cardiff, med 
Rådet. Med hensyn til udøvelsen af sin egen initiativret agter Kommissionen at 
anvende følgende kriterier: 
1. De forslag, der allerede var forelagt, men ikke vedtaget før Amsterdam­
traktaten, skal bringes i overensstemmelse med denne nye traktat. 
10 
2. Der skal sikres overensstemmelse med allerede gældende instrumenter 
gennem forslag til initiativer med sigte på at videreudvikle og/eller udbygge de 
hidtidige resultater (f.eks. på visumområdet). 
3. Kommissionens eksisterende know-how skal udnyttes optimalt, indtil der er 
opbygget specifik know-how på de områder, hvor Kommissionen ikke før har 
haft formelle beføjelser. 
4. Det skal undersøges, om det er nødvendigt at indbygge 
retshåndhævelsesaspektet i de eksisterende fællesskabspolitikker. 
5. Der skal på alle aktivitetsområder findes en balance mellem frihed på den ene 
side og sikkerhed og retfærdighed på den anden. 
11 


ISSN 0254-1459 
KOM(98) 459 endelig udg. 
DOKUMENTER 
DA 01 06 16 
Katalognummer : CB-CO-98-476-DA-C 
ISBN 92-78-38427-5 
Kontoret for De Europæiske Fællesskabers Officielle Publikationer 
L-2985 Luxembourg 
12-