Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om »Udviklingsbistand, god forvaltningspraksis: erhvervs- og interesseorganisationernes rolle« (97/C 287/10)

Det Økonomiske og Sociale Udvalg besluttede den 23. november 1995 under henvisning til forretningsordenens artikel 23, stk. 3, at afgive udtalelse om »Udviklingsbistand, god forvaltningspraksis: erhvervs- og interesseorganisationernes rolle«.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for EF's Eksterne Forbindelser, Handels- og Udviklingspolitik, som udpegede Michael Strauss til ordfører og Ettore Masucci til medordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 15. april 1997.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 346. plenarforsamling af 28. og 29. maj 1997, mødet den 28. maj 1997, med 82 stemmer for og 2 imod, følgende udtalelse.

1. Sammendrag af de vigtigste forslag

1.1. God forvaltningspraksis er af afgørende betydning for en bæredygtig udvikling og en forudsætning for, at bistand, som fordeles via modtagerlandets regering, kan anvendes effektivt. Det bør derfor anvendes som kriterium for, hvor stort et bistandsbeløb der tildeles det enkelte land. God forvaltningspraksis bør i sig selv være et vigtigt mål for samarbejdsbistanden og bør også være »en grundlæggende faktor« (pkt. 2.7, 4.9, 4.10, 9.3).

1.2. Der bør gives øget støtte til de særlige institutter til fremme af demokratiet (pkt. 4.6, 4.16, 5.6).

1.3. Et vigtigt element i god forvaltningspraksis er inddragelse af borgerne i statens anliggender. EU's muligheder for at anspore hertil ville blive lettet, hvis i det mindste visse aspekter ved partnerskabsprincippet blev opretholdt (pkt. 2.5, 5.9).

1.4. Parterne må gøre en meget større indsats for at forbedre interessegruppernes organisatoriske formåen. Der må gives øget EU-støtte til styrkelse af civilsamfundet (pkt.6.8, 6.14).

1.5. Delegationerne bør forbedre adgangen til oplysninger om decentralt samarbejde. Med henblik herpå bør de delegerede samle repræsentanter for AVS-forvaltningerne og for sociale og økonomiske interessegrupper (pkt. 6.9, 6.11).

1.6. Indikativprogrammer bør kun godkendes, hvis den del, der omhandler det decentrale samarbejde, stemmer overens med målsætningerne i den ændrede konvention. Anden tranche af fondsmidlerne bør kun udbetales, hvis bistandsprojekterne gennemføres på behørig vis. I fremtiden bør fondene specifikt øremærkes til decentralt samarbejde (pkt. 6.13).

1.7. Det decentrale samarbejde vil kun lykkes, hvis støtteforvaltningen ændres radikalt, således at myndighederne bliver i stand til at behandle og overvåge et stort antal mindre bistandsansøgninger (pkt. 8.1, 9.4, 9.5).

1.8. Der er nær sammenhæng mellem kvaliteten af et lands forvaltningspraksis og udbredelsen af korruption. Der er nu et akut behov for, at medlemsstaterne gennemfører OECD's henstillinger vedrørende bestikkelse i forbindelse med internationale handelstransaktioner. For at mindske korruptionen bør Kommissionen spille en mere fremtrædende rolle i valget af udviklingsprogram samt i projekternes udformning og forvaltning og bør endvidere forenkle udbudsproceduren. Hvor det konstateres, at der finder korruption sted, og modtagerstaten ikke skrider ind over for de skyldige, må EU's projektfinansiering tages op til fornyet overvejelse. Hvis kontrakter er opnået ved bestikkelse, bør de annulleres og tilskudsmidlerne kræves tilbagebetalt. (pkt. 5.2, 5.7, 5.11).

2. Indledning

2.1. Det Økonomiske og Sociale Udvalg går fortsat ind for, at der skal ydes økonomisk og finansiel bistand til udviklingslandene. Som fremhævet i ØSU's tidligere udtalelse [»Den fjerde Lomé-konvention - midtvejsvurdering« - CES 1017/93 ()] er det sådan, de relativt rige lande rent praktisk kan hjælpe de fattigste lande i verden til at blive mindre fattige. Dette er i sig selv nødvendigt, men på grund af nationernes gensidige afhængighed har de rige nationer desuden meget at vinde ved at mindske fattigdommen i udviklingslandene. ØSU opfordrer medlemsstaterne til at øge udviklingsbistanden frem for at skære ned på den. Fattigdommen er ofte årsag til politisk ustabilitet. Fører det til væbnet konflikt, belaster det nabolandene i form af kraftige migrationsstrømme, og det internationale samfund anmodes om hjælp og fredsbevarende styrker. Handelen bryder sammen. De rige lande har ikke råd til at mindske deres bestræbelser på at hjælpe udviklingslandene. Samtidig har de pligt til at sørge for, at de knappe bistandsmidler anvendes på aktiviteter, som efter deres mening effektivt vil fremme den strukturelle stabilitet og økonomiske udvikling.

2.2. Denne udtalelse fokuserer hovedsagelig på EU's samarbejde med AVS-staterne, men mange af konklusionerne gælder også udviklingsbistand generelt.

2.3. Da Lomé-konventionen i sin tid blev indgået, mente man, at en fornuftig anvendelse af udviklingsbistanden nødvendigvis måtte føre til en bæredygtig økonomisk vækst, reducere fattigdommen og fremme politisk og social stabilitet. På baggrund af forskellige begivenheder, navnlig i afrikanske AVS-stater, har man måttet revidere denne opfattelse. Siden 1975, da den første Lomé-konvention blev indgået, har EU-støtten og medlemsstaternes bilaterale bistand i alt beløbet sig til $91 mia. brutto (), dvs. 39 % af den samlede officielle bistand til AVS-staterne (i øjeblikket ligger den på omkring 50 %). Men af de 66 (af de i alt 70 AVS-stater), som der foreligger oplysninger om, er BNP pr. indbygger () steget mere end 15 % i kun 24 lande, mens det i 12 lande er næsten uforandret og i 30 lande faktisk er faldet ().

2.4. Det erkendes nu, at økonomisk vækst ikke er mulig uden strukturel stabilitet. Dette forudsætter en bæredygtig udvikling, demokratiske tilstande og respekt for menneskerettighederne, levedygtige politiske strukturer samt sunde sociale og miljømæssige forhold og kræver, at man kan magte forandringerne uden at ty til voldelig konflikt ().

2.5. Heraf følger, at god forvaltningspraksis er af central betydning for opnåelse af strukturel stabilitet og økonomiske og sociale fremskridt. God forvaltningspraksis er kendetegnet ved politisk ansvarlighed over for vælgerne, et uafhængigt retsvæsen, et forvaltningsapparat, som er i stand til administrere statens anliggender, en gennemsigtig og korrekt styring af statens finanser og muligheder for, at civilsamfundet kan deltage effektivt i fastlæggelsen og gennemførelsen af den sociale og økonomiske politik.

2.6. Dette sidste aspekt er naturligvis noget, som i høj grad ligger ØSU på sinde. Der er nu et akut behov for mere effektive foranstaltninger til fremme af erhvervs- og interesseorganisationernes deltagelse i udviklingsprogrammer og i den generelle fastlæggelse af, hvilken politik der skal føres på området.

2.7. Det siger næsten sig selv, at god forvaltningspraksis er en forudsætning for en effektiv anvendelse af den støtte, der fordeles via modtagerlandets myndigheder. Det er ikke acceptabelt, at støtten på korrupt vis omdirigeres og anvendes til formål, som måske kun i ringe grad bidrager til udviklingen, eller hvor der ikke er et minimum af ansvarlighed. Faktisk kan der stilles spørgsmålstegn ved, om der bør ydes officiel udviklingsbistand til lande, hvis regeringer ikke forsøger at forvalte ressourcerne, herunder navnlig lokale skatteindtægter, på en ansvarlig og gennemskuelig måde. God forvaltningspraksis bør derfor være en afgørende forudsætning for, at der kan ydes udviklingsbistand. Det er den politiske og økonomiske usikkerhed, der skyldes dårlig forvaltningspraksis, som hindrer kapital i at strømme til mange AVS-stater. Der kan ikke herske megen tvivl om, at private investeringsfonde i større omfang vil finde vej til disse stater, efterhånden som der indføres god forvaltningspraksis. Med tiden kunne sådanne fonde veje tungere end den officielle statsstøtte, hvis man skal gå efter erfaringerne fra Øst- og Sydøstasien.

2.8. Konklusionerne i denne udtalelse er ØSU nået til efter at have analyseret resultaterne af en undersøgelse af AVS-landenes erhvervs- og interesseorganisationer og disses erfaringer, som blev gennemført i 1996, og efter det 20. årlige møde mellem repræsentanter for erhvervs- og interesseorganisationer, hvor mange AVS-repræsentanter understregede, at der uden god forvaltningspraksis ikke kan foregå nogen udvikling. Udtalelsen tager også hensyn til mange af de synspunkter, som kom frem under en særlig høring, der blev afholdt i Bruxelles i september 1996 med deltagelse af repræsentanter for europæiske og internationale organisationer.

3. Lomé-konventionen: erfaringer og nylige ændringer

3.1. Den Europæiske Union har af historiske årsager påtaget sig et særligt ansvar for udviklingen i de nu 70 AVS-stater (Afrika, Vestindien og Stillehavet). En stor del af EU-støtten til AVS-staterne er fastlagt i Lomé-konventionen, som foreskriver, at der oprettes et partnerskab mellem giver- og modtagerlandene. Ud over at give særlige handelsindrømmelser yder EU udviklingsbistand til AVS-staternes regeringer. I henhold til partnerskabsordningen tildeler EU midler til hvert enkelt land. Det er meningen, at regeringerne skal udarbejde nationale indikative udviklingsprogrammer for programdelen af EUF-støtten. Disse foreløbige programmer godkendes derefter af EU, og inden for rammerne af planerne aftaler EU og AVS-myndighederne de enkelte udviklingsprojekter. I praksis inddrages EU i betydelig grad i udarbejdelsen og gennemførelsen af de nationale indikativplaner i de tilfælde, hvor AVS-landet ikke råder over den fornødne forvaltningsmæssige kapacitet.

3.2. Konventionens mål er at fremme den økonomiske og sociale udvikling i et sandt partnerskab mellem EU og AVS-regeringerne og, med indførelsen af decentraliseret samarbejde, også med det civile samfund, dvs. AVS-staternes borgere og deres institutioner.

3.3. I årenes løb er det blevet mere og mere klart, at konventionens mål aldrig er blevet opfyldt. Fra europæisk side er det blevet stadig vanskeligere at tro på, at de nationale indikativplaner, som regeringerne har fremsat og gennemført, har ført til den bedste udnyttelse af de knappe bistandsmidler.

3.4. Som følge af denne ændrede holdning insisterede EU ved midtvejsvurderingen på, at der blev foretaget ændringer af Lomé IV-konventionen. Ud over den hidtidige henvisning til respekten for de grundlæggende menneskerettigheder indeholdt den ændrede konvention, som blev underskrevet på Mauritius i november 1995, bestemmelser om gennemførelsen af demokratiske principper, konsolidering af retsstatsprincippet og god forvaltningspraksis. Endvidere blev der indført en række vigtige administrative ændringer. Respekten for menneskerettighederne, de demokratiske principper og retsstatsprincippet blev gjort til »grundlæggende faktorer« i konventionen - støtten kan inddrages, hvis en grundlæggende faktor ignoreres. God regeringsførelse omtales derimod ikke specifikt som nogen grundlæggende faktor.

3.5. I mellemtiden var AVS-regeringerne blevet irriterede over tendensen i partnerskabet med EU til at vende tilbage til det traditionelle giver/modtager-forhold. Stater, som for nylig havde opnået selvstændighed, var særlig følsomme over for indblanding i forhold, som efter deres mening var interne anliggender, og følte ofte, at deres suverænitet blev krænket. Endvidere blev EU's handelsindrømmelser mindre og mindre relevante på grund af den gradvise sænkning af toldafgifterne på verdensmarkedet.

3.6. Samtidig - skønt der også har fundet visse lempelser sted - fortsatte EU med at lægge begrænsninger på importen af følsomme varer, først og fremmest visse landbrugsvarer og tekstiler, som ofte er AVS-staternes vigtigste eksportvarer.

3.7. En vigtig ændring er efter ØSU's mening, at der med den reviderede konvention blev stillet 80 mio. ecu til rådighed til motivationsfremmende finansiering af institutionelle og administrative reformforanstaltninger med henblik på demokratisering og gennemførelse af retsstatsprincippet, herunder initiativer til fremme af god forvaltningspraksis. Det er vigtigt at erindre, at den motivationsfremmende finansiering er noget, der ydes ud over den egentlige støttetildeling. Hvor der er behov for det, vil en AVS-stat således kunne modtage fuld eller delvis støtte til sådanne reformer ud over den bistand, der ydes til projekter, som falder ind under landets normale indikativprogrammer.

3.8. I nær tilknytning til de institutionelle og administrative reformer må der etableres et decentralt samarbejde. Denne bistandsstrategi har til formål at udløse en formel anerkendelse af civilsamfundets afgørende rolle i udviklingen. Et væsentligt element i det decentrale samarbejde er anvendelsen af offentlige fondsmidler (fx EUF-midler) til udviklingsprojekter, hvor det finansielle og forvaltningsmæssige ansvar overføres fra centralregeringen til en række ikke-statslige aktører.

3.9. Skønt de anerkendte værdien af et sådant samarbejde, var AVS-regeringerne ved midtvejsrevisionen ikke særlig interesserede i at udvide omfanget heraf, og mente navnlig ikke, at ansvaret for den decentrale udviklingsbistand, som finansieres via den nationale støttetildeling, burde fratages de nationale anvisningsberettigede. Udviklingen af det decentrale Lomé-samarbejde vil fortsat være afhængig af en velvillig indstilling fra de nationale regeringers side.

3.10. AVS-landene har imidlertid som svar på et EU-krav herom i en særskilt fælleserklæring (bilag LXXX til den reviderede konvention) udtalt, at »AVS-staterne bestræber sig med henblik på at tilskynde aktører i det decentrale samarbejde til at deltage i fondsprojekter og -programmer og for at sikre, at der tages hensyn til deres initiativer ved udformningen og gennemførelsen af de vejledende programmer, på at tilrettelægge drøftelser med disse aktører. AVS-staterne og Kommissionen bestræber sig tillige på at levere den information, der er nødvendig for deres deltagelse i gennemførelsen af programmerne.«

3.11. Den reviderede konvention gør det muligt for organisationer i AVS-landene og deres modparter i EU at samarbejde om styringen og samfinansieringen af projekter. Det vil i fremtiden være muligt at yde støtte på op til 300 000 ecu pr. projekt eller program til decentralt samarbejde via indikativprogrammer eller counterpart-midler.

4. God forvaltningspraksis

4.1. God forvaltningspraksis kan bl.a. defineres som regeringsførelse, hvor legitimitet, ansvarlighed og kompetence går hånd i hånd med respekten for menneskerettighederne og retsstatsprincippet. Dette gælder ikke kun de offentlige myndigheders lovgivende, administrative og retslige funktion på alle niveauer, men også ikke-statslige organisationers arbejde, og forudsætter at samfundet kan øve indflydelse både på regeringen og på ikke-statslige organisationer (). En kortere definition af god forvaltningspraksis er gennemsigtig og ansvarlig forvaltning af de økonomiske og sociale ressourcer i ledelsen af samfundet ().

4.2. God forvaltningspraksis kræver, at de politiske ledere helhjertet går ind for disse målsætninger. God forvaltningspraksis afhænger også i høj grad af, at man videreuddanner medlemmer af forvaltningsorganerne (fx politikere, dommere, advokater og embedsmænd), medlemmer af erhvervs og interesseorganisationerne, opinionsdannere (medlemmer af arbejdsgiverforeninger, landbrugsorganisationer, fagforbund, kvindeorganisationer og faglige organisationer) og mediefolk.

4.3. Det anerkendes i stigende grad, at den private sektor i stor udstrækning vil være drivkraften bag en bæredygtig udvikling. Dårlig forvaltningspraksis vil hindre dette centrale element for den fremtidige vækst i at blive realiseret, da den fører til et usikkert og uforudsigeligt miljø, hvori SMV ikke kan trives, og som virker afskrækkende for andre iværksættere og investorer.

4.4. God forvaltningspraksis drejede sig tidligere hovedsagelig om administrative spørgsmål, men nu er forvaltningsstrategier og forekomsten af demokratiske institutioner med deres magtdeling trådt i forgrunden.

4.5. I et system, hvor politikerne står til ansvar over for befolkningen, er regeringen afhængig af vælgernes velvilje. Regeringen kan afsættes, når den har mistet vælgernes tillid, og erstattes af en anden ledelse. Oprettelsen af politiske partier er en naturlig følge heraf. I mange AVS-lande er fremme af sådanne partier og styrkelse af deres kompetence et centralt led i den demokratiske udvikling. Kommissionen kan ikke finansiere politiske partier, og det er vanskeligt at yde direkte støtte til udvikling af demokratiske institutioner, når dette af den pågældende regering kan opfattes som en trussel. En sådan bistand må derfor ydes med den fornødne situationsfornemmelse.

4.6. I EU findes en række internationale institutter til fremme af demokratiet, som yder støtte til oprettelse og styrkelse af pluralistiske, demokratiske institutioner i udviklingslande. Sådanne institutioner kan enten være offentligt eller privat finansieret.

4.7. ØSU anbefaler, at Kommissionen arbejder tæt sammen med disse institutter. De har erfaring i at yde bistand til politiske udviklingsprojekter. De udarbejder projekter i samarbejde med politiske partier og organisationer i udviklingslandene, ofte sammen med disses modparter i EU. Institutterne finansierer derefter projektets gennemførelse. ØSU mener, at disse institutter bør modtage større støtte fra Kommissionen.

4.8. Institutterne til fremme af demokratiet bidrager også til at styrke de uafhængige mediers, fagforbundenes og andre ikke-statslige organisationers kapacitet. Institutterne bør have øget adgang til EF-støtte til denne form for kapacitetsudvikling.

4.9. Opnåelse af god forvaltningspraksis i Afrika syd for Sahara vanskeliggøres af, at statsgrænserne i sin tid blev trukket helt vilkårligt af kolonimagterne ofte uden hensyntagen til stammegrænser og etniske tilhørsforhold.

4.10. Det er glædeligt, at der i den reviderede konvention er lagt øget vægt på god forvaltningspraksis, og det må navnlig bifaldes, at der vil kunne ydes motivationsfremmende finansiel støtte til passende programmer. I betragtning af den afgørende rolle, som god forvaltningspraksis har for udviklingen, bør den være et centralt mål for udviklingsbistanden. I enhver fremtidig konvention bør kvaliteten af AVS-landets forvaltningspraksis være et afgørende element ved fastsættelsen af den samarbejdsbistand, som skal tildeles landet. Opmærksomheden bør navnlig rettes mod gennemsigtigheden i de offentlige finanser.

4.11. ØSU beklager, at god forvaltningspraksis ikke er gjort til et afgørende kriterium. Det opfordrer kraftigt til, at der rådes bod herpå i fremtidige støttekonventioner. I mellemtiden bør anden tranche af den udviklingsbistand, som ydes i henhold til konventionen, holdes tilbage i tilfælde, hvor indikativplanerne ikke gennemføres på behørig vis, fordi AVS-statens regering har gjort sig skyld enten i dårlig forvaltning eller i korruption. En passende alternativ støttekanal i sådanne tilfælde er anerkendte frivillige bistandsorganer, som bør modtage øget EU-støtte.

4.12. Enhver stat må som noget helt grundlæggende råde over et administrative apparat, som er præget af hæderlighed og professionalisme, og som er uafhængigt af særinteresser. Det må være i besiddelse af teknisk kompetence samt kunne tilbyde uafhængig rådgivning og kritisk feedback til de politiske ledere. Det er i høj grad et problem, at mange AVS-landes ledere ikke har fremmet udviklingen af samvittighedsfulde og uafhængige forvaltninger. Uden engagerede forvaltninger kan der ikke opnås god forvaltningspraksis, og udviklingen vil gå i stå.

4.13. Der er imidlertid opmuntrende tegn på, at AVS-landenes ledere i stigende grad er klar over, at der ikke kan opnås fred og social og økonomisk udvikling uden god forvaltningspraksis.

4.14. God forvaltningspraksis opnås ikke fra den ene dag til den anden, og fremgangsmåden kan ikke altid være den samme. Ej heller findes der nogen universalløsning på, hvordan man mest effektivt kan fremme processen. ØSU er af den faste formening, at støtte til fremme af god forvaltningspraksis i henhold til bestemmelsen om motivationsfremmende finansiering kun bør tildeles, hvis det kan godtgøres, at den pågældende stat har taget de reformmål til sig, som er nævnt ovenfor i punkt 4.1. Det ville for eksempel være en fejldisposition at yde støtte til uddannelse af statsautoriserede revisorer, medmindre der samtidig vises vilje til at sikre gennemsigtighed i finansforvaltningen. Det kan for eksempel være nødvendigt at yde hjælp til oprettelse af en revisionsret.

4.15. Som det er tilfældet med andre støtteformer, bør der generelt kun ydes støtte til styrkelse af god forvaltningspraksis, hvor der foreligger en specifik anmodning. Samtidig bør EU-delegerede aktivt fremme god forvaltningspraksis ved at tilskynde AVS-regeringerne til at følge en praksis, som har vist sig hensigtsmæssig i andre lande, navnlig i afrikanske lande. De kunne på en uformel måde pege på de fordele, som forbedret forvaltningspraksis ville bibringe det pågældende land og den pågældende regering. I kraft af deres muligheder for at lette AVS-landets adgang til støttemidler vil de delegerede have gode chancer for at vinde gehør for deres forslag. Verdensbanken har med en vis succes anvendt denne procedure.

4.16. Da det er en uhyre følsom sag at rådgive og vejlede forvaltninger i god forvaltningspraksis, kan det meget vel tænkes, at AVS-staterne er mere tilbøjelige til at tage imod råd og vejledning fra EU og visse specialiserede NGO'er end fra de enkelte medlemsstater.

4.17. Støtte til fremme af god forvaltningspraksis behøver ikke at være forbundet med store udgifter. Denne støtte kan, sammenlignet med andre støtteformer, give gode resultater. Bortset fra uddannelse og forholdsvis enkelt kommunikationsudstyr vil størstedelen af støtten skulle gives i form af rådgivning fx i udformningen af gennemsigtige programmer for offentlige indkøb og et gennemsigtigt offentligt regnskabsvæsen. Rådgivningen bør ikke udliciteres til organisationskonsulenter. ØSU mener, at den i stedet kunne varetages af de særlige institutter til fremme af demokratiet, af specialiserede NGO'er (jf. punkt 4.6) eller af delegationerne selv. ØSU erkender, at delegationerne allerede mangler personale, men eksperter i god forvaltningspraksis kunne midlertidigt stilles til deres rådighed. Der findes et stort antal erfarne administratorer, som ville være yderst kvalificerede til i en kortere periode at være tilknyttet delegationer. Ordninger af denne art kunne skabe tættere forbindelser mellem den delegerede og det land, i hvilket han/hun er akkrediteret.

5. Kampen mod korruption

5.1. Der er nær sammenhæng mellem kvaliteten af et lands forvaltningspraksis og udbredelsen af korruption. God forvaltningspraksis reducerer mulighederne for korruption. Bestikkelse forekommer naturligvis ikke kun i udviklingslande. Faktisk er det i nord/syd-handelsforbindelser ofte den nordlige handelspartner, som er skyld i korruption.

5.2. Det er derfor særdeles vigtigt at bekæmpe korruptionen, som ofte kan henføres til EU-borgere. Protokollen om bekæmpelse af bestikkelse, som EU-landene vedtog i september 1996, er et skridt på vejen. Protokollen omfatter imidlertid kun bestikkelse inden for EU og kun i forbindelse med Fællesskabets finansielle interesser. EU-skatteydere, som støtter samarbejdsbistanden, er i stigende grad bekymrede over, at de fleste medlemsstater tillader skattelettelser for bestikkelse, som deres eksportører har betalt i udviklingslande. Dette ophæver støttens gunstige virkninger og betyder samtidig, at skatteyderne finansierer ulovlige betalinger.

5.3. Der er nu et akut behov for, at alle medlemsstater gennemfører OECD's henstillinger vedrørende bestikkelse i forbindelse med internationale handelstransaktioner. Den vigtigste af disse ville muliggøre retsforfølgelse ved medlemsstaternes domstole af borgere, som har gjort sig skyldige i korruption i tredjelande. Bestikkelse, som betales i udlandet, bør heller ikke længere kunne føre til skattelettelser. Medlemsstaterne bør snarest muligt indføre lovgivning mod korruption. Før man i EU er i stand til at dæmme op for den korruption, som EU's egne borgere begår i tredjelande, kan man dårligt belære AVS-landenes myndigheder om korruptionsbekæmpelse.

5.4. Korruption er især ødelæggende for AVS-lande, fordi den hæmmer udviklingen, underminerer samfundsstrukturen og vanskeliggør opnåelsen af konventionens mål om bedre regeringsførelse. I udviklingslandene er mulighederne for korruption særlig store, fordi embedsmænd i forvaltningen ofte får en utilstrækkelig løn og er afhængige af supplerende indtægtskilder. Korruption skyldes måske oftere fattigdom end grådighed.

5.5. Den »tunge« korruption gør udviklingsprocessen omsonst. Denne type korruption indebærer, at der udarbejdes og udvælges projekter, som tjener investorens interesser i stedet for at imødekomme akutte behov i det pågældende land. Der kan også være tale om korruption i forvaltningen af samarbejdsprogrammer, hvilket kan øge omkostningerne og reducere nytteværdien af et projekt fx fordi leverandørerne ikke opfylder kvalitetskravene.

5.6. Disse og andre sider af korruptionen behandles i en rapport () udarbejdet af Transparency International, en upolitisk ikke-statslig organisation. Rapporten er blevet forelagt for EU-institutionerne, herunder Det Økonomiske og Sociale Udvalg. ØSU er enig i, at regeringerne må have støtte til bekæmpelse af korruption i form af rådgivning fx i udarbejdelse af lovgivning mod korruption og i oprettelse af programmer til fremme af en etisk adfærd hos dem, som er mest udsat for korruptionsfristelser.

5.7. Hvad angår det finansielle og tekniske samarbejde, bør EU i fremtiden inddrages mere direkte i valget af programmer og kontrollere projekternes udformning for at sikre, at de tjener befolkningens reelle behov. Med hensyn til forvaltningen af samarbejdsprogrammer står EU normalt kun for finansieringen, mens modtagerlandet er den kontraherende part. Det er nødvendigt, at EU strammer forvaltningen af udviklingsprogrammer. Dette indebærer en mere direkte inddragelse af delegationen eller dens særligt udpegede uafhængige konsulenter.

5.8. Disse forslag vil måske indebære, at der må tilknyttes mere personale til nogle delegationer. Der kan ofte rekrutteres personale lokalt, og de ekstra udgifter herved vil kunne opvejes af udgiftsbesparelser ved opretholdelse af kvalitetsstandarder.

5.9. ØSU støtter forslagene, men er klar over, at det er de europæiske skatteydere, som betaler for EU-støtten. Skatteyderne må derfor kunne forvente, at Kommissionen og modtagerlandets regering sørger for, at midlerne anvendes effektivt til bekæmpelse af fattigdom og til fremme af en bæredygtig udvikling. Der er dalende opbakning i befolkningen til en sådan støtte, fordi det er en udbredt opfattelse, at støtten havner i de forkerte hænder. Hvor det konstateres, at der finder korruption sted, og modtagerstaten ikke skrider ind over for de skyldige, må EU's projektfinansiering tages op til fornyet overvejelse.

5.10. I henhold til partnerskabsaftalerne er det Kommissionen, som udarbejder en liste over udbydere i forbindelse med udviklingskontrakter. Listen over kandidater sendes til AVS-staterne, som kan tilføje eller slette kandidater fra listen. Da der er forlydender om, at nogle AVS-lande fjerner bestemte virksomheder fra listen, fordi de har ry for ikke at betale under bordet, mener ØSU, at AVS-landene ikke længere bør have ret til at fjerne kandidater fra listen uden at opfylde strenge begrundelseskrav.

5.11. ØSU glæder sig over, at EU-reglerne for tildeling af udbudskontrakter blev strammet i 1991 for at gøre det muligt at sortliste virksomheder, som har gjort sig skyldige i korruption. ØSU går også ind for, at Kommissionen anvender samme praksis som Verdensbanken, hvilket indebærer, at kontrakter opnået ved bestikkelse annulleres, og tilskudsmidlerne kræves tilbagebetalt.

5.12. Der er også et presserende behov for, at den nuværende udbudsprocedure forenkles, uden at dette går ud over den finansielle gennemsigtighed. Den nuværende procedure forekommer så indviklet, at egnede virksomheder måske afskrækkes fra at afgive tilbud. Andre tvinges til at ansætte specialister til at udarbejde tilbud. Dette øger udgifterne, og sådanne specialisters aktiviteter kan føre til, at kontrakter vindes på ulovlig vis.

5.13. Det er en endnu mere følsom og vanskelig sag at tilskynde AVS-lande til at reducere korruptionen i forbindelse med deres indre anliggender. Hæderlige og ubestikkelige forvaltninger er absolut nødvendige for, at der kan opnås god forvaltningspraksis. I mange AVS-lande er embedsmænd ikke særlig hæderlige. Et virvar af regler og bestemmelser vedrørende alle aspekter af handel og mange andre forhold kombineret med lave lønninger til embedsmænd giver god grobund for korruption. Som nævnt i punkt 5.6 bør EU være rede til at bistå AVS-lande i deres bestræbelser på at fremme en etisk adfærd hos embedsmænd i forvaltningen. I forbindelse med strukturprogrammerne er det endvidere vigtigt at sikre embedsmænd i AVS-staterne en rimelig løn.

6. Erhvervs- og interesseorganisationernes rolle og decentralt samarbejde

6.1. Inddragelse af civilsamfundet i statsanliggender er et grundlæggende element i god forvaltning. En af de fornemste opgaver for en regering er således at inddrage befolkningen i sin beslutningstagning. Repræsentanterne for erhvervs- og interesseorganisationerne i AVS og EU har gentagne gange på deres årlige møder krævet, at arbejdsmarkedets parter i AVS-staterne skal høres af deres respektive regeringer i forbindelse med udarbejdelsen af nationale indikativprogrammer, og at de skal have en rådgivende rolle i forbindelse med sektorielle udviklingsprogrammer. Indtil videre er disse krav stort set blevet ignoreret.

6.2. Som hjælp til at udarbejde denne udtalelse blev der udsendt et spørgeskema til AVS-deltagerne i det årlige møde mellem erhvervs- og interesseorganisationerne i 1995. Resultaterne af dette spørgeskema er anført i bilaget. Mere end 70 % af spørgeskemaerne blev besvaret. Det fremgår klart, at mange regeringer er utilbøjelige til at videregive oplysninger til civilsamfundet, delagtiggøre det i deres planer og bede om dets synspunkter. Svarene viste f.eks., at kun 16 % af de adspurgtes organisationer er blevet hørt af deres regering i forbindelse med udarbejdelsen af indikativprogrammer eller udformningen af særlige udviklingsprojekter. I deres svar understregede hovedparten af de adspurgte, at der er behov for at arbejde hen imod en trepartsmodel (EU, AVS-myndigheder og erhvervs- og interesseorganisationer) for at sikre, at de begrænsede midler anvendes bedst muligt og når derhen, hvor behovet er størst. Endvidere var kun lidt over halvdelen af organisationerne blevet hørt af deres respektive regeringer vedrørende udarbejdelse af retningslinjer inden for deres sektor. ØSU undrer sig over, at størstedelen af AVS-staternes regeringer er så tilbageholdende med at benytte sig af den ekspertise, som forskellige faglige organisationer utvivlsomt ligger inde med. Ved at tage disse organisationer med på råd ville AVS-staternes myndigheder styrke deres egen position. Den manglende stabile økonomiske udvikling i mange af AVS-staterne skyldes i hvert fald delvist, at magthaverne og befolkningen ikke har et tillidsbaseret samarbejdsforhold.

6.3. I Afrika kan der være kulturelle faktorer, som vanskeliggør drøftelser og konsultationer mellem regering og civilsamfund. Det er traditionelt mændene, som tager beslutningerne. Mange regeringer konsulterer først og fremmest samfundets ældste. Sådanne faktorer kan måske hjælpe til at forklare, hvorfor bilag LXXX til den reviderede konvention blot fastlægger, at AVS-staterne »bestræber sig på at tilrettelægge drøftelser« om udformningen og gennemførelsen af indikativprogrammerne, til trods for at man i Europa har indset, at nøglen til god forvaltning er inddragelse af befolkningen i beslutningstagningen. Det er imidlertid nødvendigt, at regeringerne bringes til at forstå sammenhængen mellem befolkningens inddragelse i statsanliggender og bæredygtig udvikling. ØSU mener, at visse aspekter af i hvert fald partnerskabsprincippet i vidt omfang bør videreføres i alle fremtidige konventioner om udviklingsbistand, således at EU får mulighed for at fremme en yderligere inddragelse af erhvervs- og interesseorganisationerne i udviklingen af deres lande. I denne sammenhæng er det vigtigt at fremme oprettelsen af grupper på tværs af stammeskel og etniske skel som led i konfliktforebyggelsen.

6.4. ØSU er enig med Kommissionen i, at der bør sættes gang i bistanden til decentralt samarbejde med henblik på at frigøre det potentiale, der ligger i de menneskelige ressourcer, og som i mange AVS-lande holdes tilbage af centralregeringerne. Decentralt samarbejde indebærer, at en del af det økonomiske og administrative ansvar overføres fra centralregeringen til en række andre aktører, og det forudsætter, at der iværksættes og gennemføres EU-finansierede udviklingsprogrammer. Formålet er at give civilsamfundet mulighed for at blive mere selvsikkert og at fremme udviklingen af de menneskelige ressourcer. ØSU finder det beklageligt, at diskussionerne omkring bistandsaspektet var særligt vanskelige i forbindelse med midtvejsvurderingen. I erkendelse af hvor meget det betyder, at erhvervs- og interesseorganisationerne inddrages yderligere i statsanliggender, har ØSU længe ment, at det decentrale samarbejde bør gives langt større manøvrerum samt mere direkte adgang til finansiering.

6.5. AVS-staterne insisterede imidlertid på, at deres regeringer skulle være direkte involveret i anvendelsen af EUF-midlerne. De frygtede desuden, at hvis de slækkede på kontrollen, ville der kunne blive iværksat aktiviteter, som ville blive forvaltet af andre end landets myndigheder.

6.6. I sin rapport fra 1994 om gennemførelsen af det decentrale samarbejde () siger Kommissionen, at Lomé-konventionen med sin vægt på stater og nationale anvisningsberettigede ikke bidrager til udvidet deltagelse, hvilket er grunden til, at decentralt samarbejde fortsat ikke har været afprøvet i ret stor udstrækning. Dette synspunkt bekræftes af kommentarer i spørgeskemaerne, af hvilke det klart fremgår, at størsteparten af regeringerne indtil videre ikke har iværksat noget decentralt samarbejde og ej heller givet information herom eller ydet støtte til arbejdsmarkedets parter. Skønt 75 % af de adspurgte havde kendskab til eksistensen af udviklingshjælp inden for deres sektor, var det kun 29 %, der havde ansøgt om finansiel støtte, og størstedelen heraf havde modtaget et afslag. Mange af de adspurgte kritiserede kravet om, at regeringen skulle godkende projekter, idet de dermed ofte blev afvist pga. hævdvundne interesser. Dette forhold afskrækker folk fra at udvikle projekter samt at søge om bistand.

6.7. Af svarene i spørgeskemaet fremgår det klart, at erhvervs- og interesseorganisationerne for at styrke deres institutionelle rolle har behov for juridisk anerkendelse, administrativ og teknisk uddannelse, adgang til langt mere information og større mulighed for dialog og samspil med arbejdsmarkedets parter.

6.8. ØSU mener, at der er behov for at gøre en væsentlig større indsats for at forbedre interesseorganisationernes formåen. Selv om mange af de adspurgte vidste, at der kunne opnås hjælp til kapacitetsforbedringer, var de færreste helt klar over, hvilke kriterier der skulle opfyldes, eller hvilken ansøgningsprocedure der skulle følges.

6.9. Ifølge undersøgelsen havde kun 20 % af de adspurgtes organisationer modtaget information fra deres regeringer eller delegationer om mulighederne for hjælp til at udvikle specifikke økonomiske områder. På grund af regeringernes almindelige uvilje mod at fremme decentralt samarbejde er det så meget desto vigtigere, at delegationerne sørger for at stille oplysninger herom til rådighed i videst muligt omfang.

6.10. For at kunne fremme det decentrale samarbejde er det afgørende, at der er gode forbindelser mellem delegationerne og erhvervs- og interesseorganisationerne. Det er derfor med bekymring, at ØSU konstaterer, at skønt størstedelen af AVS-staternes interesseorganisationer ser ud til at have en vis kontakt med delegationerne, følte de adspurgte, at afstanden til EU-tjenestemændene var stor, og at de ofte var uden interesse for sagen. Dette forhold fik organisationerne til at føle sig sat endnu mere udenfor.

6.11. Der ligger en opgave for delegationerne i at bringe regeringsrepræsentanter og repræsentanter for civilsamfundet sammen og etablere de trepartsforbindelser, som mange af AVS-staternes erhvervs- og interesseorganisationer lægger megen vægt på. Dermed ville delegationerne ligeledes få mulighed for at forklare den komplekse filosofi, der ligger til baggrund for bistanden til det decentrale samarbejde, samt for at oplyse om betingelserne for at opnå denne type bistand. De delegerede bør ligeledes bidrage til at føre lokale myndigheder fra EU- og AVS-staterne sammen med henblik på drøftelse af fælles problemer.

6.12. Den reviderede Lomé-aftale indeholder bestemmelser om, at der skal lægges større vægt på det decentrale samarbejde i indikativprogrammerne. Planlægningen af den anden femårsperiode under den nuværende konvention er allerede godt i gang, men ØSU er mest foruroliget over, at man halter bagefter med udbetalingerne, fordi Konventionen endnu ikke er ratificeret af tilstrækkeligt mange partnerlande. Noget tyder på, at størstedelen af programmerne indeholder bestemmelser om denne samarbejdsform. Som en opfølgning af rådsformandskabets konklusioner af 28. maj 1996 om decentralt samarbejde, bør de delegerede tage têten og deltage i de politiske diskussioner med repræsentanter for civilsamfundet og regeringerne for at sikre, at hensigtserklæringerne (hvoraf der kun er sat tal på nogle få) bliver omsat til handling.

6.13. Indikativprogrammer bør kun vedtages, hvis deres indhold om decentralt samarbejde er i overensstemmelse med hensigten i den reviderede Lomé-konvention og ovennævnte erklæring fra Rådet. Udbetalingen af den anden tranche af Lomé-midlerne bør være betinget af, at der er gjort store fremskridt inden for decentraliserede samarbejdsprojekter. I fremtidige konventioner bør midlerne øremærkes specifikt til decentralt samarbejde.

6.14. Ud over EUF-midlerne stilles der på EU-budgettet midler til rådighed til fremme af god forvaltningspraksis og decentralt samarbejde. De midler, der er til rådighed, er imidlertid beskedne, og de er fortrinsvis blevet anvendt på pilotprojekter. Selv om der i medfør af den reviderede Lomé-konvention vil være pres på regeringerne i AVS-staterne for at inkludere decentraliserede samarbejdsprojekter i deres indikativprogrammer, tror ØSU, at regeringerne fortsat vil være tilbageholdende med at indstille bæredygtige projekter, der er udarbejdet af erhvervs- og interesseorganisationer, især projekter der sigter mod at forbedre deres operationelle effektivitet. De relevante budgetlinjer bør derfor forhøjes noget, således at de pågældende organisationer kan få adgang til midler til disse formål uden at skulle opnå regeringernes godkendelse. Det er særlig vigtigt at forhøje bevillingen i budgetlinje B7 702, der især tager sigte på projekter til bl.a. styrkelse af civilsamfundet, støtte til udsatte grupper såsom minoriteter og juridisk bistand med henblik på at styrke lokale organisationers kapacitet.

7. Bistandsansøgningsproceduren

7.1. Den nugældende procedure for ansøgning om bistand er så indviklet og tidskrævende, at organisationer og virksomheder ofte afskrækkes fra at ansøge om bistand til decentralt samarbejde og andre former for bistand. ØSU tilslutter sig Rådets synspunkt af 28. maj 1996, ifølge hvilket bistandsprocedurerne og -midlerne bør være tilstrækkeligt fleksible til at sikre, at det decentrale samarbejde tildeles sin rette plads i udviklingsprogrammerne, således at de lokale aktører kan deltage. Der er nu et presserende behov for, at Kommissionen forenkler proceduren.

8. Delegationernes personale

8.1. Hvorvidt EU's udviklingsbistand har succes eller ej afhænger ikke alene af kompetencen hos myndighederne i AVS-staterne, men også af personalet i delegationerne. Fx har man påpeget, at den enkelte delegerede kan spille en fremtrædende rolle, når det gælder om at fremme god forvaltningspraksis. Bistandsansøgningsprocedurer kunne forenkles og forsinkelser kunne reduceres, hvis godkendelsen af relativt små beløb blev uddelegeret fra centralt hold i Bruxelles til delegationerne. Den nuværende personalemangel udelukker denne løsning.

8.2. Om der er midler til at betale for ekstra personale til at tage sig af finansielt og teknisk samarbejde, hvad enten der er tale om udstationerede eller lokale medarbejdere, afhænger i praksis af, om medlemsstaterne forhøjer EUF, eller om AVS-partnerne indvilliger i, at de pågældende midler anvendes. Kommissionen blev for nylig tvunget til at reducere antallet af ansatte i delegationerne med 18 administratorer, og det er langt fra klart, hvordan disse kan erstattes af lokal arbejdskraft.

8.3. For at få fuldt udbytte af de ansattes arbejdskraft bør medlemsstaterne og EU undersøge, hvordan de nationale delegationer kunne arbejde tættere sammen om at forvalte bistandsprojekter. For at opnå et reelt fremskridt i det decentrale samarbejde er det nødvendigt at behandle et stort antal relativt små bistandsansøgninger. Medlemsstaternes delegationer kunne evt. udføre en del af dette arbejde.

8.4. ØSU er desuden bekymret over, hvor store forskelle der er på delegationsmedarbejdernes kvalifikationsniveau. Det er af afgørende betydning, at delegationernes personalestab er velkvalificeret og har de nødvendige færdigheder.

9. Konklusion

9.1. Offentliggørelsen af denne udtalelse skal ses som et indlæg i debatten om Lomé-konventionens fremtid. Vore henstillinger indeholder krav om en mere brugervenlig konvention og en ændring af de administrative procedurer med henblik på gøre det muligt at behandle og overvåge et stort antal mindre bistandsansøgninger.

9.2. Partnerskabskonceptet mellem EU og AVS-staterne står og falder med, at der i de pågældende udviklingslande findes embedsmænd, der formår at udarbejde og iværksætte indikativprogrammer. Hvor dette ikke er tilfældet, må bistandsyderne selv udarbejde og endog gennemføre programmerne. Partnerskabet som sådan afhænger derfor af en tilstrækkelig ansvarsfuld forvaltning.

9.3. Fremtidige konventioner bør være mere selektive og stille flere betingelser. Det vil være nødvendigt at kanalisere de begrænsede udviklingsmidler til de aktiviteter, der mest effektivt tager fat på fattigdommens årsager. I betragtning af, hvor stor rolle god forvaltning spiller, bør der lægges større vægt på dette aspekt. Ikke alene bør en større del af bistandsmidlerne øremærkes til god forvaltningspraksis, men det bør også indgå som et væsentligt element i alle fremtidige konventioner. Skulle nogen tænke, at sådanne skærpede betingelser er en anakronisme, skal det understreges, at dette synspunkt deles af mange af interesseorganisationerne i AVS-staterne. Der må udvikles nye bistandsformer og lægges øget vægt på visse eksisterende bistandsformer, såsom decentralt samarbejde til fremme af demokratiske rettigheder og menneskerettigheder og til konsolidering af retsstatsprincippet.

9.4. Hvis bistand til decentralt samarbejde og SMV skal få nogen væsentlig betydning, vil det i praksis være nødvendigt at forenkle ansøgningsprocedurerne, således at de lokale organisationer og virksomhedsledere anspores til og helt konkret sættes i stand til at ansøge om bistand.

9.5. Det er ligeledes vigtigt, at myndighederne er i stand til at behandle og overvåge et stort antal mindre bistandsansøgninger. I betragtning af den akutte personalemangel i Kommissionen vil det være nødvendigt at tage nye metoder i brug. Det decentrale samarbejde kan ikke lykkes, med mindre der gennemføres en gennemgribende reform af støtteforvaltningen, uden hvilken det også er vanskeligt at forestille sig, hvordan samarbejdsbistand skal kunne nå frem til SMV og erhvervs- og interesseorganisationerne.

Bruxelles, den 28. maj 1997.

Tom JENKINS

Formand for Det Økonomiske og Sociale Udvalg

() EFT C 352 af 30. 12. 1993.

() 1975-1994.

() BNP pr. indbygger i faste priser og kursjusteret (1975-1991).

() Kilde: EF-kontoret for forbindelser med AVS-landene og andre lande, det statistiske kontor.

() Meddelelse fra Kommissionen til Rådet: Den Europæiske Union og konflikten i Afrika: fredsbestræbelser, konflikthindring og andre tiltag.

() ODA.

() Prof. Tetzhaff.

() Transparency International - The fight against corruption: what the EU can do. Bruxelles 1995.

() KOM(96) 70.

BILAG

>TABELPOSITION>