Særberetning Udgifter afholdt under 
den eksterne del af 
EU’s migrationspolitik 
i landene i det sydlige 
Middelhavsområde og 
de østlige nabolande 
indtil 2014DA 2016  nr. 09
DEN
EUROPÆISKE
REVISIONSRET

DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
Tlf. +352 4398-1
Kontakt: eca.europa.eu/da/Pages/ContactForm.aspx  
Websted:  eca.europa.eu  
Twitter: @EUAuditorsECA
Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren ( http://europa.eu )
Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2016
Print ISBN 978-92-872-4778-0 ISSN2 1831-0796 doi:10.2865/875908 QJ-AB-16-010-DA-C
PDF ISBN 978-92-872-4769-8 ISSN2 1977-5636 doi:10.2865/78874 QJ-AB-16-010-DA-N
EPUB ISBN 978-92-872-4744-5 ISSN2 1977-5636 doi:10.2865/049 QJ-AB-16-010-DA-E
© Den Europæiske Union, 2016
Eftertryk tilladt med kildeangivelse
Udgifter afholdt under 
den eksterne del af 
EU’s migrationspolitik 
i landene i det sydlige 
Middelhavsområde og 
de østlige nabolande 
indtil 2014
(artikel 287, stk. 4, andet afsnit, TEUF)SærberetningDA 2016  nr. 09
02
 Indhold
Punkt
 Forkortelser og akronymer
 Glossar
I-V Resumé
1-20 Indledning
2-20 EU’s eksterne migrationspolitik
2-5 Politikrammen
6-8 En samlet strategi for ekstern migration
9 Prioritering af naboskabslande
10-11 Forskelligartede institutionelle og finansielle instrumenter
12-16 Forskellige kilder til udgifterne under EU’s eksterne migrationspolitik
17-20 Finansierings- og forvaltningsordninger
21-26 Revisionens omfang og revisionsmetoden
27-65 Der bør sikres bedre sammenhæng mellem målene, og kortlægningen af 
partnerlandenes behov og overvågningsinstrumenterne bør forbedres
27-31 En bred vifte af ikke altid indbyrdes forbundne politikmål
32-37 Der skal lægges større vægt på at kortlægge partnerlandenes behov
38-51 Overvågnings- og vurderingsordningerne bør forbedres
52-60 De geografiske og tematiske prioriteringer var vanskelige at efterprøve
61-65 Indsatsen var spredt over et stort geografisk område
03 Indhold 
66-89 Svagheder forringede effektiviteten af de udgifter, der blev afholdt under EU’s 
eksterne migrationspolitik (det tematiske program vedrørende migration 
og asyl og ENPI) i det sydlige Middelhavsområde og landene i det østlige 
partnerskab
67-69 Mangler ved de operationelle mål og resultatindikatorerne gjorde det vanskeligt at vurdere 
projekternes effektivitet
70-73 Effektivitetshæmmende faktorer
Tekstboks 8  Et eksempel på god praksis
74 Effektivitetsproblemer på tre centrale områder
75-81 Forbindelsen mellem migration og udvikling
82-86 Støtteforanstaltninger med henblik på tilbagesendelse og tilbagetagelse: begrænset effekt og ulige 
støtte fra tredjelande
87-89 Beskyttelse af menneskerettighederne: indgik som mål i de reviderede projekter, men det lykkedes ikke 
altid at overholde det
90-103 Koordineringen mellem flere partnere på forskellige niveauer var vanskelig
91-100 Styringen var kompleks
101-102 Mobilitetspartnerskaber: Koordineringen bør præciseres
103 Udsigterne for fremtiden
 Konklusioner og anbefalinger
 Bilag I  —  Mobilitetspartnerskaber indgået mellem EU, EU-medlemsstater og tredjelande
 Bilag II —  Forpligtede beløb, beløb, der er indgået kontrakter om, og betalte beløb under 
migrationspolitikkens eksterne dimension i perioden 2007-2013 (millioner euro)
 Bilag III  —  Udgifterne til den eksterne del af migrationspolitikken: mange forskellige EU-
udgiftsinstrumenter, som hvert har sine egne mål og strategier
 Bilag IV  —  Kortfattet beskrivelse af de reviderede projekter
 Bilag V —  Mekanismer til implementering af EU’s finansielle bistand (migrations- og 
asylpolitikkens eksterne dimension)
 Kommissionens svar 
04
 Forkortelser  
og akronymer
EIDHR : Det europæiske instrument for demokrati og menneskerettigheder
ENPI : Det europæiske naboskabs- og partnerskabsinstrument
EUF : Den Europæiske Udviklingsfond
EU-Udenrigstjenesten : Tjenesten for EU’s Optræden Udadtil
Frontex : Det Europæiske Agentur for Forvaltning af det Operative Samarbejde ved EU-Medlemsstaternes Ydre 
Grænser
GD: Generaldirektorat
GD ECHO : Generaldirektoratet for Humanitær Bistand og Civilbeskyttelse
IOM : Den Internationale Organisation for Migration
IPA: Instrument for førtiltrædelsesbistand
SSMM : Samlet strategi for migration og mobilitet
UNDP : De Forenede Nationers udviklingsprogram
UNHCR : De Forenede Nationers Højkommissær for Flygtninge
05
 Glossar1
Asylansøger : Migranter får tildelt status som asylansøgere, når de har ansøgt om enten flygtningestatus eller 
subsidiær beskyttelse, og deres ansøgning stadig er under behandling.
Flygtning : Flygtninge er personer, der som følge af velbegrundet frygt for forfølgelse på grund af race, religion, 
nationalitet, tilhørsforhold til en bestemt social gruppe eller politisk anskuelse befinder sig uden for det land, hvor 
de er statsborgere, og som følge af denne frygt ikke vil søge beskyttelse i dette land.
Grænseforvaltning : Lette den tilladte strøm af erhvervsfolk, turister, migranter og flygtninge og opdage og 
forhindre irregulær indtrængen af udlændinge i et givet land. Grænseforvaltningsforanstaltninger omfatter 
pålæggelse af visumkrav, sanktioner mod transportfirmaer, som bringer udokumenterede udlændinge ind på 
statens område, og forbud til søs.
Irregulær migration : Der er ingen klar eller alment anerkendt definition af irregulær migration, som vedrører 
persontrafik, der foregår uden for afgangs-, transit- og modtagelseslandenes lovgivningsmæssige struktur. Fra 
værtslandenes synspunkt betyder det irregulær indrejse, eller irregulært ophold eller arbejde i et land. Ud fra 
hjemlandets synspunkt er der tale om et irregulært forhold, når en person for eksempel krydser en international 
grænse uden et gyldigt pas eller rejsedokument. Irregulære migranter er personer, som kommer ind på et en 
stats suveræne territorium uden et gyldigt indrejsedokument, og personer, som er kommet ind med et gyldigt 
dokument, og som undlader af forny deres tilladelse og bliver (overskrider gyldighedsperioden) i værtslandet.
Kapacitetsopbygning : Øge regeringernes og civilsamfundets autonome kapacitet ved at styrke deres viden, 
færdigheder og holdninger. Kapacitetsopbygning kan have form af et projekt, der gennemføres med en 
partnerregering, eller en bilateral eller multilateral dialog.
Migration : En person eller en gruppe af personer, som enten krydser en international grænse eller bevæger sig 
inden for en stat. Migrationens længde og sammensætning samt årsagerne hertil kan være forskellige: Der kan være 
tale om tilstrømning af flygtninge, fordrevne, økonomiske migranter og andre, for eksempel personer, som flytter 
for at blive ført sammen med deres familie.
Mobilitet2: Et bredere begreb end migration, da det gælder for en stor gruppe mennesker, såsom 
korttidsbesøgende, turister, studerende, forskere, forretningsfolk og besøgende familiemedlemmer.
Projektresultater : For at kunne måle resultaterne af et projekt er det nødvendigt at definere følgende aspekter:
a) klare operationelle mål (f.eks. at sikre alle husstande i en given landsby adgang til elektricitet)
b) input- og outputindikatorer til evaluering af mængden, kvaliteten og leveringstiden for de tjenester, goder eller 
arbejder, projektet tilvejebringer (f.eks. at indkøbe og opstille 200 elmaster og etablere 4  000 meter ledning)
c) reference- og målværdier (er der for eksempel allerede 500 master og 10 000 meter ledning, er målet at nå op 
på 700 master og 14 000 meter ledning)
d) resultatindikatorer, som måler virkningerne af projektgennemførelsen og beskriver opfyldelsen af et mål (f.eks. 
at alle 200 husstande nu har adgang til elektricitet). Også her kan der præciseres reference- og målværdier 
(f.eks. en stigning fra 150 til 200 i antallet af forsynede husstande).
1 Alle definitioner er tilpasset fra IOM’s »Glossary on Migration«, medmindre det specifikt angives, at dette ikke er tilfældet.
2 KOM(2011) 743 endelig af 18. november 2011 — En samlet strategi for migration og mobilitet.
06 Glossar 
Reintegration : Genoptagelse eller genindslusning af en person i en gruppe, for eksempel når en migrant 
genindtræder i samfundet i sit hjemland.
Tilbagesendelse : Henviser groft sagt til det at vende tilbage enten inden for et lands territoriale grænser eller fra et 
værtsland til hjemlandet eller transitlandet, når alle muligheder for at få lovligt ophold i en EU-medlemsstat som for 
eksempel flygtning, asylsøger eller kvalificerede statsborgere er udtømt.
Tilbagetagelsesaftale : En aftale med en stat vedrørende procedurer for tilbagesendelse af udlændinge eller 
statsløse, som befinder sig i en irregulær situation, til deres hjemland eller et tredjeland, som de rejste igennem på 
vej til det land, som forsøger at sende dem tilbage.
07
 Resumé
I
Den eksterne dimension af EU’s fælles migrationspolitik har til formål at fremme en effektiv styring af migrations -
strømme i partnerskab med hjem- og transitlandene. Denne beretning beskæftiger sig med de to vigtigste finan -
sieringsinstrumenter i 6 af de 11 lande i det sydlige Middelhavsområde og det østlige partnerskab: det tematiske 
program vedrørende migration og asyl og det europæiske naboskabs- og partnerskabsinstrument (ENPI), som 
begge blev oprettet med henblik på perioden 2007-2013. Revisionen omfatter ikke udviklingen siden 2014 og heller 
ikke EU’s reaktion på den nuværende flygtningekrise.
II
Udgifterne til den eksterne del af EU’s migrationspolitik var styret af en lang række generelle mål. Det kunne ikke 
fastslås under revisionen, hvor stort et beløb der i alt var afholdt over EU-budgettet, og det var heller ikke klart, om 
midlerne var blevet rettet mod de tilsigtede geografiske og tematiske prioriteter.
III
På grundlag af en undersøgelse af udvalgte projekter konkluderer vi, at de midler, der afholdes under den eksterne 
del af EU’s migrationspolitik (det tematiske program vedrørende migration og asyl og ENPI) i landene i det sydlige 
Middelhavsområde og det østlige partnerskab, kan anvendes mere effektivt. Det var ofte vanskeligt at måle de 
resultater, der var opnået med EU-midlerne, fordi målene dækkede et meget bredt tematisk og geografisk område, 
og fordi der manglede kvantitative og resultatorienterede indikatorer. Det var vanskeligt at vurdere migrationens 
bidrag til udvikling, som er en af prioriteterne i den samlede strategi for migration og mobilitet. At dømme ud fra 
de reviderede projekter var det endvidere begrænset, hvor stort et bidrag de hjemvendte migranter havde ydet til 
deres hjemland.
Resumé 08
IV
Udgifterne under den eksterne del af EU’s migrationspolitik blev afholdt af en lang række aktører. Det gjorde det 
nødvendigt, at Kommissionens forskellige afdelinger, særlig generaldirektoraterne, Tjenesten for EU’s Optræden 
Udadtil, EU-delegationerne i tredjelande og en række EU-agenturer, koordinerede deres arbejde i partnerskab med 
medlemsstater, naboskabslande og tredjelande. Denne komplekse styring krævede stærkere samordning på alle 
niveauer, og en større inddragelse af EU-delegationerne i migrationsspørgsmål.
V
Vi slutter vores beretning med at anbefale, at Kommissionen opstiller klare og målelige mål, der skal gennemføres 
ved hjælp af et sammenhængende sæt af EU-finansieringsinstrumenter støttet af effektiv overvågning og evalue -
ring og et passende informationssystem. Forvaltningsordningerne skal være enklere og koordineres bedre.
09
 Indledning
01 
Den eksterne del af EU’s migrationspolitik dækker en lang række spørgsmål som 
for eksempel mobilitet og lovlig migration, irregulær migration, migration og 
udvikling og international beskyttelse. Denne revision er baseret på en undersø -
gelse af de udgifter, der var afholdt under denne del af EU’s migrationspolitik i de 
sydlige Middelhavslande og nabolandene i det østlige partnerskab udført frem til 
slutningen af 2014 (jf. også punkt 21-26). Der var ikke tale om en revision ved -
rørende bistand inden for EU eller til EU’s medlemsstater. Den omfattede heller 
ikke foranstaltninger, som udtrykkeligt var iværksat med henblik på at behandle 
asylansøgninger eller data om irregulær migration. Revisorerne undersøgte de to 
vigtigste EU-finansieringsinstrumenter og deres udgifter i seks3 af de østlige og 
sydlige nabolande i perioden 2007-2013. De udgifter, som indgik i Rettens revisi -
on, havde ingen forbindelse til udgifterne til den syriske flygtningekrise, og be -
retningen omfatter derfor hverken begivenheder, EU-aktioner eller data fra 2015. 
Vi offentliggør resultaterne af denne revision nu, fordi vi mener, at revisionsresul -
taterne og de anbefalinger, vi fremsætter, er relevante, eftersom EU forsøger at 
finde frem til en passende politisk og budgetmæssig reaktion i forbindelse med 
den eksterne migrationspolitik.
EU’s eksterne migrationspolitik
Politikrammen
02 
Ifølge traktatens artikel 67 skal EU udforme en fælles politik for asyl, indvandring 
og kontrol ved de ydre grænser, der bygger på solidaritet mellem medlemssta -
terne. Det Europæiske Råd har udformet de tilhørende strategiske retningslinjer 
(artikel 68). Disse er defineret i Stockholmprogrammet (2009-2014)4, som opstil -
lede en køreplan for EU på områderne retfærdighed, frihed og sikkerhed. De nye 
strategiske retningslinjer for 2014-2019 blev vedtaget af Rådet i juni 2014.
03 
Hovedformålet med den fælles indvandringspolitik (traktatens artikel 79)  
er at sikre en effektiv styring af migrationsstrømme, en retfærdig behandling af 
tredjelandsstatsborgere, der opholder sig lovligt i medlemsstaterne, samt fore -
byggelse og øget bekæmpelse af ulovlig indvandring og menneskehandel.3 Algeriet, Georgien, Libyen, 
Moldova, Marokko og Ukraine.
4 EUT C 115 af 4.5.2010, s. 1.
10 Indledning 
04 
EU lægger også særlig vægt på at kontrollere migrationsstrømme i samarbejde 
med migranternes transit- eller hjemlande og at styrke forbindelsen mellem 
migration og udvikling.
05 
EU’s fælles migrationspolitik har derfor både en intern og en ekstern dimension. 
Denne beretning beskæftiger sig med den eksterne dimension, som beskrives 
i næste afsnit.
En samlet strategi for ekstern migration
06 
I 2005 vedtog Rådet den samlede migrationsstrategi over for Afrika og Middel -
havsområdet. I 2011 udmøntede dette sig i den samlede strategi for migration og 
mobilitet (SSMM)5. SSMM, som blev vedtaget af Rådet6, men som ikke er retligt 
bindende, er EU’s overordnede politiske ramme for politisk dialog og samarbejde 
om den eksterne migrationspolitik.
07 
SSMM peger på fire generelle tematiske prioriteter, som beskrives som 
»lige vigtige«:
a) bedre styring af lovlig migration og fremme af velstyret mobilitet
b) forebygge og bekæmpe ulovlig migration og udrydde menneskehandel
c) maksimere migrationens og mobilitetens udviklingseffekt
d) fremme international beskyttelse og styrke asylpolitikkens eksterne 
dimension.
08 
Overholdelse af menneskerettighederne er en tværgående prioritet i denne 
politiske ramme.5 KOM(2011) 743 endelig, Rådets 
dokument nr. 9417/12 af 
3.5.2012 Rådets konklusioner 
om den samlede strategi for 
migration og mobilitet.
6 Vedtaget ved Rådets 
konklusioner i maj 2012 
(Rådets dokument nr. 9417/12) 
og gentaget i april 2014 
(Rådets dokument 
nr. 8443/14).
11 Indledning 
Prioritering af naboskabslande
09 
Selv om SSMM’s (Kommissionens meddelelse fra 2011) anvendelsesområde var 
globalt, havde naboskabslandene første prioritet (jf. figur 1 )7: navnlig det sydlige 
og østlige Middelhavsområde (Algeriet, Egypten, Libyen, Marokko og Tunesien) 
og landene i det østlige partnerskab (Armenien, Aserbajdsjan, Hviderusland, Ge -
orgien, Moldova og Ukraine). Målet i naboskabsområdet er at »bevæge sig frem 
mod stærke, tætte partnerskaber, der bygger på gensidig tillid og fælles inte -
resser, og som baner vejen for yderligere regional integration«8. De europæiske 
naboskabslande er vigtige hjem- og transitlande for EU, samtidig med at de også 
selv er destinationslande.
Forskelligartede institutionelle og finansielle instrumenter
10 
SSMM blev gennemført ved hjælp af en bred vifte af instrumenter: Nærmere 
oplysninger gives i  tekstboks 1 .Tekstboks 1Instrumenter anvendt til gennemførelsen af SSMM
 οPolitiske instrumenter som for eksempel den regionale politiske dialog og mobilitetspartnerskaber.
 οRetlige instrumenter som visalempelses- og tilbagetagelsesaftaler med tredjelande (17 aftaler i 2015).
 οOperationel støtte fra EU-agenturer som f.eks. Frontex.
 οEn række finansielle EU-bidrag til tredjelandes administrationer og andre interessenter (for eksempel 
internationale organisationer). Der er tale om programmer eller projekter, som finansieres over forskellige 
budgetter, og et særligt tematisk program med fokus på kapacitetsopbygning og samarbejde inden for mi -
gration og asyl, som omfatter de fleste lande uden for EU, herunder også de europæiske naboskabslande.7 Den samlede 
migrationsstrategi fra 2005 
prioriterede Afrika (herunder 
også Nordafrika) som det 
primære geografiske fokus. 
Den samlede 
migrationsstrategi blev 
udvidet til også at omfatte 
landene i de østlige og 
sydøstlige regioner i 2007 
(KOM(2007) 247 endelig af 
16. maj 2007 »Anvendelse af 
den samlede 
migrationsstrategi på de 
østlige og sydøstlige regioner, 
der grænser op til Den 
Europæiske Union«). 
Prioriteringen af de 
europæiske naboskabslande 
blev gentaget i SSMM 
(KOM(2011) 743 endelig) og 
den første 
gennemførelsesrapport 
(COM(2014) 96 final af 
21. februar 2014 »Rapport om 
gennemførelsen af den 
samlede strategi for migration 
og mobilitet 2012-2013«). Disse 
prioriteringer er blevet 
gentaget i talrige 
rådskonklusioner.
8 KOM(2011) 743 endelig, s. 8.
12 Indledning Figur 1
"
""
"""
""""
"
"
""
""
""
"
"
"""
"
""
"""
"""
""""
""
""
""
""
""
"
"""
"""
""
"
"LichtensteinBakuKyïvRigaOslo
Bern
RomeMinsk
VaduzParis
AmmanSofia
CairoTunis
RabatMoskow
Warsaw Berlin
ZagrebViennaPrague
BeirutAthensAnkara
TiranaSkopje
Madrid
LisbonLondonDublin
TbilisiTallinn
Vilnius
BaghdadYerevan
Nicosia
TripoliAlgiersHelsinki
Chisinau
BudapestBrussels
DamascusBelgrade
Sarajevo
VallettaReykjavík
LjubljanaStockholm
Amsterdam
Bucharest
PodgoricaBratislavaCopenhagen
LuxembourgRUSSIAN FEDERATION
SAUDI ARABIATURKEY
IRAQSPAINFRANCESWEDEN
ITALYFINLAND
POLAND
GERMANYNORWAY
ROMANIA
WESTERN SAHARA 'ICELAND
HUNGARYUNITED KINGDOM
BULGARIA
GREECEAUSTRIALATVIA
PORTUGALIRELANDLITHUANIA
CROATIASLOVAKIAESTONIA
CZECH REPUBLIC
SERBIABELGIUM
ALBANIASWITZERLANDNETHERLANDSDENMARK
SLOVENIA
BOSNIA AND
HERZEGOVINA
CYPRUSTHE FORMER YUGOSLAV
REPUBLIC OF MACEDONIA MONTENEGROLUXEMBOURG
MALTAANDORRAMONACO
ALGERIAEGYPT
LIBYAMOROCCO
TUNISIAJORDANSYRIA
ISRAELLEBANON
ALGERIAUKRAINEBELARUS
GEORGIA
AZERBAIJAN
ARMENIAMOLDOVA
Cartography: Eurostat — GISCO , 05/2015Administrative boundaries: © EuroGeographics © UN-FA O © Turkstat
0 200 400 600 800 km
Administrative grænser: ©EuroGeographics ©UN-FAO ©Turkstat 
Kartografi: Eurostat - GISCO, 05/2015Det  europæiske nærområde
Kode:
Blå = Den Europæiske Union, 
Grøn = de lande, der er omfattet af den europæiske naboskabspolitik.
Kilde:  Eurostat .
13 Indledning 
11 
EU deltager i flere regionale9 og bilaterale dialoger om gennemførelsen af SSMM. 
De syv hoveddialoger, der blev gennemført på tidspunktet for revisionen, dække -
de regioner, som har central betydning syd og øst for EU, og bestod i afholdelse 
af regelmæssige officielle møder og en styrkelse af samarbejdsinstrumenterne. 
Den vigtigste bilaterale ramme for den politiske dialog om asyl og migration 
med naboskabslandene er mobilitetspartnerskaberne. Formålet med dem er at 
behandle relevante migrations- og mobilitetsspørgsmål af fælles interesse, her -
under, når det er relevant, kortsigtet og langsigtet mobilitet. Medlemsstaternes 
deltagelse er frivillig og ikke juridisk bindende. Mobilitetspartnerskaberne opstil -
ler prioriteter og aftaler specifikke initiativer, og medlemsstaterne kan frivilligt 
deltage ved at stille midler eller ekspertise til rådighed. Bilag I  giver en oversigt 
over de otte mobilitetspartnerskaber, der er undertegnet siden 2008, og  viser 
også medlemsstaternes deltagelse.
Forskellige kilder til udgifterne under EU’s eksterne 
migrationspolitik
12 
I denne del beskrives de to vigtigste EU-udgiftsinstrumenter, som støtter den 
eksterne del af migrationspolitikken, og andre programmer, som har bidraget 
hertil.
13 
Det tematiske program vedrørende migration og asyl  var det eneste pro -
gram, som specifikt var oprettet med henblik på at imødegå udfordringerne 
i forbindelse med den eksterne del af migrations- og asylpolitikken i perioden 
2007-2013. Dets retsgrundlag var artikel 16 i forordningen om udviklingssamar -
bejdsinstrumentet10. Dets generelle mål var at hjælpe tredjelande med at sikre 
»en bedre styring af alle de aspekter, der er forbundet med migrationsstrømme«. 
Med dette for øje søgte forordningen at koncentrere interventionen om de østli -
ge og sydlige migrationsruter og styrke kapacitetsopbygning og fremme samar -
bejdsinitiativer på områderne migration og asyl. Det var ikke oprettet til direkte 
at tage fat på de grundlæggende årsager til migration11, 12.
14 
Generaldirektoratet for Internationalt Samarbejde og Udvikling var ansvarligt for 
at gennemføre programmet. Ca. to tredjedele af de finansierede foranstaltninger 
blev udvalgt efter indkaldelser af forslag, og resten af Kommissionen på grundlag 
af målrettede initiativer.9 De vigtigste regionale 
dialogprocesser var 
Budapestprocessen, 
Pragprocessen, Det Østlige 
Partnerskabs panel om 
migration og asyl, 
partnerskabet mellem Afrika 
og EU om migration, mobilitet 
og beskæftigelse, 
Rabatprocessen, AVS-EU-
dialogen om migration og 
udvikling og den 
strukturerede og brede dialog 
om migration mellem EU og 
CELAC.
10 Europa-Parlamentets og 
Rådets forordning (EF) 
nr. 1905/2006 af 18. december 
2006 om oprettelse af et 
instrument til finansiering af 
udviklingssamarbejde (EUT 
L 378 af 27.12.2006, s. 41).
11 Det tematiske program for 
samarbejde med tredjelande 
på migrations- og 
asylområdet — et flerårigt 
strategidokument for 
2011-2013: http://ec.europa.
eu/europeaid/
thematic-programme-
cooperation-third-countries-
areas-migration-and-asylum-
2011-2013-multi-annual_en .
12 I perioden 2014-2020 er det 
tematiske program 
vedrørende migration og asyl 
blevet erstattet af 
migrationsdelen 
i programmet vedrørende 
globale almene goder og 
udfordringer.
14 Indledning 
15 
Det europæiske naboskabs- og partnerskabsinstrument  (ENPI)13 blev operati -
onelt i 2007 som et middel til at gennemføre den europæiske naboskabspolitik14. 
ENPI-forordningen opstillede ingen mål, og disse blev i stedet fastsat i aftaler 
mellem Kommissionen og tredjelande. ENPI finansierede aktioner, som blandt 
andet var udformet til at støtte reformer og styrke kapaciteten inden for retlige 
og indre anliggender, herunder også migration og asyl (for eksempel integreret 
grænseforvaltning og tilbagetagelse samt bekæmpelse og forebyggelse af men -
neskehandel), organiseret kriminalitet og terrorisme.
16 
Flere andre programmer kan også bidrage til den eksterne del af migrationspo -
litikken, for eksempel instrumentet til finansiering af udviklingssamarbejde, det 
europæiske instrument for demokrati og menneskerettigheder og stabilitetsin -
strumentet. Instrumentet til førtiltrædelsesbistand og Den Europæiske Udvik -
lingsfond kan også anvendes, men ikke til naboskabslande.
Finansierings- og forvaltningsordninger
17 
Vi anslog, at der i alt var indgået kontrakt om ca. 1,4 milliarder euro til den eks -
terne del af EU’s migrationspolitik i perioden 2007-2013 (jf. bilag II ). Der forelå 
imidlertid kun finansielle oplysninger om de betalinger, der var afholdt under 
det tematiske program vedrørende migration og asyl, som i den samme periode 
beløb sig til i alt 304,3 millioner euro (jf. punkt 52-56).
18 
Ud over Kommissionens finansiering har medlemsstaterne også medfinansieret 
foranstaltninger i perioden 2007-2013.
19 
Ansvaret for at programmere udgifterne under den eksterne del af EU’s migrati -
onspolitik deles mellem Tjenesten for EU’s Optræden Udadtil (EU-Udenrigstjene -
sten) og en række af Kommissionens generaldirektorater. Det er Kommissionens 
ansvar at forvalte EU-midlerne under den eksterne del af migrationspolitikken.13 Europa-Parlamentets og 
Rådets forordning (EF) 
nr. 1638/2006 af 24. oktober 
2006 om almindelige 
bestemmelser om oprettelse 
af et europæisk naboskabs- og 
partnerskabsinstrument 
(EUT L 310 af 9.11.2006, s. 1).
14 I perioden 2014-2020 er ENPI 
blevet erstattet af det 
europæiske 
naboskabsinstrument (ENI), 
som ikke indgik i denne 
revision.
15 Indledning 
20 
Den brede vifte af EU-udgiftsinstrumenter, der er nævnt i det foregående, be -
virker, at flere af Kommissionens generaldirektorater kan intervenere på dette 
område: GD for Internationalt Samarbejde og Udvikling er ansvarligt for instru -
mentet til finansiering af udviklingssamarbejde, Den Europæiske Udviklingsfond 
(EUF), det europæiske instrument for demokrati og menneskerettigheder (EIDHR) 
og ENPI, men i 2015 overtog GD for Naboskabspolitik og Udvidelsesforhandlin -
ger, som også er ansvarligt for IPA, dette ansvarsområde. GD ECHO (Humanitær 
Bistand og Civilbeskyttelse) forvalter humanitær bistand, herunder også til 
flygtninge. Kun i forbindelse med de tematiske programmer, der finansieres af 
instrumentet til finansiering af udviklingssamarbejde (for eksempel det tematiske 
program vedrørende migration og asyl), er GD for Internationalt Samarbejde og 
Udvikling eneansvarligt for programmeringen og gennemførelsen. Projekter, der 
blev gennemført ved direkte forvaltning, blev enten forvaltet direkte af Kommis -
sionen i Bruxelles eller af EU-delegationer. Medlemsstaterne kan deltage og yde 
medfinansiering under visse instrumenter (nærmere oplysninger herom gives 
i bilag III ).
16
 Revisionens omfang og 
revisionsmetoden
21 
Vi undersøgte, om der var klare målsætninger for EU’s anvendelse af midler fra 
det tematiske program vedrørende migration og asyl og ENPI — begge oprettet 
med henblik på perioden 2007-2013 — til migrationsspørgsmål, og om indsatsen 
havde været effektiv og velkoordineret, i 6 af de 11 lande i det sydlige Middel -
havsområde og det østlige partnerskab. Revisionen omfatter ikke udviklingen 
siden 2014 og heller ikke EU’s reaktion på den nuværende flygtningekrise. Vi 
kontrollerede særligt, om anvendelsen af midler til migration
a) forfulgte klare og sammenhængende mål — støttet af et effektivt over -
vågningssystem — som modsvarede veldefinerede behov og prioriteter 
i naboskabslandene
b) opfyldte sine mål i naboskabslandene
c) var blevet koordineret tilfredsstillende mellem EU-organerne og med 
medlemsstaterne.
22 
Med hensyn til udgiftsmålenes klarhed og overvågningssystemerne var revi -
sionen koncentreret om de forskellige udgiftsinstrumenter, der anvendes til at 
støtte den eksterne del af EU’s migrationspolitik (jf. bilag III )15. Med hensyn til 
effektivitet og koordinering havde revisionen fokus på projekter finansieret af 
det tematiske program vedrørende migration og asyl og det europæiske nabo -
skabs- og partnerskabsinstrument (ENPI).
23 
Revisionen omfattede lande i EU’s østlige og sydlige nærområde, særlig Algeriet, 
Georgien, Libyen, Moldova, Marokko og Ukraine.
24 
Revisionen var baseret på:
a) samtaler og indsamling af oplysninger fra Kommissionen og tre lande (Al -
geriet, Georgien og Marokko) og dækkede 12 projekter med besøg i EU-de -
legationerne, de ansvarlige nationale og lokale myndigheder og, når det 
var muligt, de endelige modtagere. Der blev også ført samtaler med andre 
interessenter, som for eksempel medlemsstaternes repræsentanter (både 
i Bruxelles og på stedet), internationale organisationer, civilsamfundet og 
tænketanke
b) en skrivebordsgennemgang af 11 projekter i Libyen, Moldova og Ukraine
c) en gennemgang af politik-, programmerings- og projektdokumenter, et spør -
geskema sendt til administrationerne i 11 medlemsstater og en gennemgang 
af den relevante litteratur og relevante evalueringer.15 Hverken EUF eller IPA 
anvendes i landene i det 
sydlige Middelhavsområde og 
det østlige partnerskab.
17 Revisionens omfang og revisionsmetoden 
25 
De 23 projekter, hvoraf det ene i øvrigt var en udbygning af et af de andre pro -
jekter i stikprøven, tegner sig for en samlet kontraktværdi på 89 millioner euro (jf. 
bilag IV ) og et samlet aftalt beløb på 742 millioner euro. Projekterne blev udvalgt 
på grundlag af i) udgiftsbeløbet, ii) en afbalanceret dækning af de forskellige 
tematiske prioriteringer i SSMM, iii) placering, iv) projektets status (afsluttet eller 
under gennemførelse), og v) om bistanden støttede mobilitetspartnerskaber (jf. 
bilag I ).
26 
Vi udførte vores revision på baggrund af de nye udgiftsforordninger, der er ved -
taget for perioden 2014-2020. Efter den nye Kommissions tiltrædelse er der sket 
en delvis intern omstrukturering, og i den forbindelse er den europæiske nabo -
skabspolitik (som også omfatter migrations- og asylanliggender) blevet flyttet 
fra Generaldirektoratet for Udvikling og Samarbejde til Generaldirektoratet for 
Naboskabspolitik. Når det var relevant, blev disse ændringer taget i betragtning 
under revisionen.
18
 Der bør sikres bedre sammenhæng mellem målene, 
og kortlægningen af partnerlandenes behov og 
overvågningsinstrumenterne bør forbedres
En bred vifte af ikke altid indbyrdes forbundne 
politikmål
27 
Vi undersøgte, om de to udgiftsinstrumenter (det tematiske program vedrørende 
migration og asyl og ENPI), der støtter gennemførelsen af den eksterne del af 
EU’s migrationspolitik, blev anvendt i overensstemmelse med klart definerede og 
sammenhængende mål. Vi undersøgte også, om de operationelle mål afspejlede 
veldefinerede behov hos tredjelandene, og om der var fastlagt indikatorer til må -
ling af resultaterne. Til slut kontrollerede vi, om de disponible midler var blevet 
tildelt ifølge veldefinerede prioriteter med henblik på at maksimere interventio -
nens effekt.
28 
Det generelle mål for det tematiske program vedrørende migration og asyl var at 
hjælpe tredjelande med at sikre »en bedre forvaltning af migrationsstrømmene 
i alle deres aspekter«. Dette mål blev opdelt i fem prioriterede støtteområder16, 
som blev præsenteret i kommissionsdokumenter som programmål. De specifikke 
mål blev fastlagt i tematiske strategidokumenter.
29 
Det europæiske naboskabs- og partnerskabsinstrument (2007-2013), som delvist 
omfattede migration, definerede ikke i sig selv politiske mål. Ifølge den gælden -
de forordning fastsættes de prioriterede mål i strategidokumenter — som Kom -
missionen skal godkende — for et land eller en region. Hvor EU ikke havde aftalt 
specifikke mål med det pågældende land, skulle EU’s politiske mål forfølges (men 
det er ikke præciseret, hvilke mål der er tale om).
30 
Under afholdelsen af udgifter til den eksterne del af EU’s migrationspolitik blev 
der også trukket på fem andre instrumenter, som hvert har sine egne mål og in -
terventionsrammer, og således ikke har fokus på eller bestemmelser om migrati -
on. Det fremgik ikke klart af lovgivningen, hvordan de forskellige mål var forbun -
det med hinanden, eller hvad det var hensigten, der skulle opnås med dem på 
EU-niveau med hensyn til ekstern migration (jf. bilag III ).
31 
Disse EU-udgiftsinstrumenter kan håndtere situationer, hvor migration er et pro -
blem, og bidrage til migrationsudgifterne, men juridisk og finansielt set havde 
de ingen klar strategi eller overvågningsordninger, som kunne anvendes til at 
identificere omfanget af dette bidrag.16 Artikel 16, stk. 2, i forordning 
(EF) nr. 1905/2006: i) skabe 
sammenhæng mellem 
migration og udvikling, ii) 
forbedre forvaltningen af 
arbejdsmigration, iii) 
bekæmpe ulovlig 
indvandring og lette 
tilbagetagelse af ulovligt 
indvandrede personer, iv) 
fremme asyl og international 
beskyttelse, herunder 
gennem regionale 
beskyttelsesprogrammer, 
især ved at styrke 
institutionernes kapacitet og 
beskytte statsløse personer, 
og v) beskytte migranter mod 
udnyttelse og marginalisering 
og bekæmpe 
menneskehandel.
19
Der bør sikres bedre sammenhæng mellem målene, 
og kortlægningen af partnerlandenes behov og 
overvågningsinstrumenterne bør forbedres
Der skal lægges større vægt på at kortlægge 
partnerlandenes behov
32 
Vi konstaterede, at ti projekter havde korrekt dokumenterede behovsanalyser, 
hvorimod behovsvurderingerne i ni andre projekter af forskellige årsager kun var 
delvist dokumenterede (i en tredjedel af disse projekter skyldtes dette for eksem -
pel primært den vanskelige lokale kontekst og politisk ustabilitet). I fire projekter 
kunne vi ikke finde nogen dokumentation.
33 
Mobilitetspartnerskaberne17, der underskrives af Kommissionen, medlemssta -
terne og partnerlandene, fastsætter politiske rammer for en politikdialog om 
migration, som også bidrager til at kortlægge behovene (jf. også punkt 36). Der 
er undertegnet mobilitetspartnerskaber med otte lande18, og medlemsstater -
ne kan også deltage heri (jf. bilag I ). 24 har tilsluttet sig et eller flere af de otte 
partnerskaber. Mobilitetspartnerskaberne er ikke juridisk bindende, men med en 
dialogproces bliver det nemmere at identificere behovene og sikre, at de i højere 
grad tages i betragtning. Moldova — som har et af de ældste mobilitetspart -
nerskaber — har f.eks. forsøgt at give sit partnerskab nyt fokus for at sikre en 
bedre balance mellem SSMM’s fire tematiske prioriteter. Kommissionen minder 
regelmæssigt medlemsstaterne om at anvende mobilitetspartnerskaberne på en 
afbalanceret måde, herunder ved at lægge større vægt på aktioner vedrørende 
lovlig migration, menneskerettigheder og beskyttelse af flygtninge.
34 
EU-delegationerne i partnerlandene spiller en afgørende rolle med hensyn til at 
identificere og definere behov. Vi konstaterede, at der ikke var nogen tjeneste -
mænd i EU-delegationerne med speciale inden for migration. Migration blev be -
handlet af de ansatte, der tog sig af EU’s udgifter, og som havde varierende viden 
om og ekspertise med hensyn til migration. Generaldirektoratet for Migration og 
Indre Anliggender har udstationeret et antal specialister i delegationerne, som 
skal varetage politikkerne for indre anliggender, men ingen af dem arbejdede i et 
naboskabsland eller i et af de lande, der havde indgået et mobilitetspartnerskab, 
på det tidspunkt, da revisionen fandt sted.
35 
En større forståelse af migrationsspørgsmål kan give sig udtryk i en bedre reak -
tion på tredjelandenes behov. GD for Internationalt Samarbejde og Udvikling 
har udformet uddannelsesværktøjer og arrangeret workshopper om en række 
relevante emner.17 De formulerer sæt af politiske 
mål og fastsætter en række 
initiativer, som er udformet til 
at sikre, at 
befolkningsbevægelser styres 
så effektivt som muligt.
18 Armenien, Aserbajdsjan, Kap 
Verde, Geogien, Jordan, 
Moldova, Marokko og 
Tunesien.
20
Der bør sikres bedre sammenhæng mellem målene, 
og kortlægningen af partnerlandenes behov og 
overvågningsinstrumenterne bør forbedres
36 
Kortlæggelsen af behovene i et partnerland afhænger også af, hvor højt landet 
prioriterer migrationsstyring, og hvor engageret det er heri. For mange lande, 
særlig i det sydlige naboskabsområde, har dette imidlertid ikke været en prio -
ritet. Modvillighed mod at indgå i en konstruktiv dialog med EU på dette om -
råde forhindrer identifikationen af behov, især fordi partnerlandene havde den 
opfattelse, at nogle aktioner primært var blevet iværksat med henblik på at være 
til fordel for EU. Som et eksempel herpå kan nævnes, at det ikke var lykkedes at 
få de nordafrikanske lande til at tilslutte sig Middelhavsgrænseovervågningsnet -
værket Seahorse.
37 
På samme måde var projektet om et interaktivt kort over uregelmæssige migra -
tionsruter og -strømme i Afrika, Mellemøsten og Middelhavsområdet (I-Kort) 
(0,7 millioner euro), som skulle støtte dialogprocesserne om migration og gøre 
det nemmere at udveksle oplysninger, af nogle partnerlande blevet kritiseret for 
at være til større fordel for EU og medlemsstaterne end for tredjelande. Ifølge de 
data, som forelå i juli 2014, var kun 6 % af de i alt 668 brugere af systemet nabo -
skabslande, mens de primære brugere var EU-medlemsstater (50 %) samt Kom -
missionen og EU-agenturerne (30 %).
Overvågnings- og vurderingsordningerne bør 
forbedres
38 
Relevante, sammenhængende og aktuelle indikatorer er et redskab af afgørende 
betydning for at kunne vurdere en politik og de dertil knyttede instrumenter. 
Retten fandt ikke meget bevis for, at der blev anvendt præcise og systematiske 
indikatorer afpasset det enkelte interventionsniveau, og konstaterede, at der 
manglede overensstemmelse mellem indikatorerne på de forskellige politikni -
veauer: den strategiske ramme, budgettet og Kommissionens aktivitetsrapporter, 
dvs. de operationelle rammer for hver enkelt bistandsform (jf.  figur 2 ).
21
Der bør sikres bedre sammenhæng mellem målene, 
og kortlægningen af partnerlandenes behov og 
overvågningsinstrumenterne bør forbedresFigur 2Forbindelserne mellem mål og indikatorer i politik- og gennemførelsesdokumenterne 
for det tematiske program vedrørende migration og asyl
Retsgrundlag Politikramme
Strategi
Gennemførelse
Budget
 Planlægningx
x
xxxx
√
Tegnforklaring: indikatorernes konsekvens og kohærens
x
√Samlet strategi for migration og mobilitet (SSMM) - 2011
Fire hovedelementer
Ingen indikatorer, mål eller forventede resultaterForordningen om 
udviklingssamarbejds-
instrumentet 
(det tematiske program 
vedrørende migration
og asyl) - 2006
5 aktivitetsområder
Ingen indikatorer, mål eller 
forventede resultaterRetningslinjer for 
gennemførelsen
Excel-tabel
5 aktivitetsområder
Indikatorer, delvise 
resultaterProjekter
Mål, indikatorer, 
resultater
GD for Internationalt 
Samarbejde og Udvikling 
Den årlige
aktivitetsrapport
År Y+1
Fire speciﬁkke målsætninger
Indikatorer, mål, resultaterGD for Internationalt 
Samarbejde og Udvikling 
Den årlige forvaltningsplan 
År Y
Fire speciﬁkke målsætninger
Indikatorer, mål, forventede 
resultaterBudgetforslag 
Aktivitetsrapport 
År Y-1
Fire speciﬁkke 
målsætninger
Indikatorer, mål, 
forventede resultaterAnsvarlighed/
rapporteringDet tematiske program 
vedrørende migration og 
asyl Strategipapirer
2007-2010
2011-2013
5 aktivitetsområder
Forventede resultater, 
indikatorer, ingen basislinje 
eller målRetningslinjer for 
indkaldelser af forslag 
Mål, prioriteter, ingen 
indikatorer
2007-2008: 5 partier 
(geograﬁske)
2009-2010: 6 partier 
(geograﬁske + mobilitet-
spartnerskaber)
2011-201e: 4 partier
(3 geograﬁske + 1 globalt)
Forventet konsekvens og kohærens
Manglende konsekvens og kohærensPåvist konsekvens og kohærens
22
Der bør sikres bedre sammenhæng mellem målene, 
og kortlægningen af partnerlandenes behov og 
overvågningsinstrumenterne bør forbedres
39 
På strategisk niveau  var overvågningsordningerne i den samlede strategi for 
migration og mobilitet meget bredt defineret. Planen var at guide gennemfø -
relsen af programmet ved hjælp af en sammenligningsmetode, som identifi -
cerede ændringer over tid. Denne meget vage definition var ikke forklaret, og 
der var heller ikke fastsat indikatorer, referenceværdier eller mål til evaluering 
af målopfyldelsen, og målene var også meget generelle. Den offentlige høring, 
som fandt sted i 2011, og hvor 86 % af de adspurgte gik ind for, at der blev indført 
forvaltningsindikatorer, fik Kommissionen til i forståelse med de fleste af med -
lemsstaterne at konkludere, at målene for politikken og indikatorerne skulle være 
fleksible og mere kvalitative end kvantitative.
40 
Det generelle mål for det tematiske program vedrørende migration og asyl 
var delt op i fem prioriterede indsatsområder (jf. punkt 28). De specifikke mål, 
forventede resultater og resultatindikatorer skulle fastsættes i et tematisk 
strategidokument.
41 
Der blev udarbejdet to strategidokumenter for to perioder på henholdsvis fire 
(2007-2010) og tre år (2011-2013). Der blev defineret 26 forventede resultater og 
37 indikatorer for perioden 2011-2013. Der blev imidlertid ikke fastlagt reference -
værdier eller kvantificerede mål.
42 
Som eksempel på svaghederne ved overvågnings- og ansvarlighedsprocessen 
kan nævnes programmets første aktivitetsområde  (i strategidokumentet 
anført som et mål), hvis generelle sigte var at styrke forbindelserne mellem mi -
gration og udvikling . I perioden 2011-2013 skulle dette mål overvåges ved hjælp 
af ni indikatorer (jf. tekstboks 2 ).
23
Der bør sikres bedre sammenhæng mellem målene, 
og kortlægningen af partnerlandenes behov og 
overvågningsinstrumenterne bør forbedres
43 
Disse indikatorer gjorde det imidlertid ikke muligt at overvåge og evaluere, hvor -
dan dette programmål blev opfyldt. De fleste af dem var komplekse, omfattede 
undertiden flere parametre (for eksempel gennemsigtigheden og pålidelighe -
den hos de tjenester, der er ansvarlige for pengeoverførsler, og hvor meget det 
koster) og dækkede i bedste fald output og ikke resultater. Datakilderne, -de -
finitionen og kompileringsmetoderne var ikke præciseret. Visse begreber, som 
f.eks. eksperter (i dataanalyse eller styring af migrationsstrømme) og finansielle 
færdigheder i migranthusholdninger kunne være vanskelige at fortolke.
44 
Den samme begrebsforvirring gjorde sig gældende for de programindikatorer, 
der var anført i  budgetter, i GD for Internationalt Samarbejde og Udviklings 
forvaltningsplaner og i de årlige aktivitetsrapporter . Med henblik på over -
vågningen af programgennemførelsen burde disse dokumenter også have haft 
indikatorer til vurdering af EU-interventionens performance i form af ressource -
anvendelsen og de opnåede resultater. Dokumenterne var centreret omkring fire 
målsætninger19 med indikatorer, mål og resultater, som hvert år var forskellige.Tekstboks 2Indikatorer med relation til målet om at styrke forbindelserne mellem migration og 
udvikling
 οAntal projekter med deltagelse af diasporasamfund i EU med henblik på at fremme udviklingen i hjemlandene.
 οAntal produktions- eller udviklingsaktiviteter, som migranter eller tilbagevendte migranter eller emigrant -
samfund var involveret i.
 οGennemsigtighed og pålidelighed i forbindelse med pengeoverførsler og omkostningerne forbundet 
hermed.
 οOmfanget af finansielle færdigheder i migranthusholdninger.
 οAntal tredjelandseksperter inden for styring af migrationsstrømme.
 οAntal lovdokumenter om migrationsspørgsmål udarbejdet eller vedtaget i tredjelande.
 οRammer for dialog og samarbejde om migration mellem tredjelande og mellem tredjelande og Den Euro -
pæiske Union.
 οAntal oplysningsaktiviteter eller -kampagner.
 οAntal tredjelandseksperter inden for indsamling og analyse af migrationsdata.
19 De specifikke mål omfattede 
migration og udvikling, lovlig 
migration og arbejdsmigrati -
on, begrænsning af irregulær 
migration og fremme af asyl 
og international beskyttelse. 
Der var ikke noget specifikt 
mål om beskyttelse af 
migranternes rettigheder og 
foranstaltninger til bekæm -
pelse af menneskehandel. Et 
femte specifikt mål om at 
integrere migration i den 
politiske dialog med 
tredjelande blev indføjet i de 
årlige forvaltningsplaner og 
aktivitetsrapporter i 2011 
(men ikke derefter).
24
Der bør sikres bedre sammenhæng mellem målene, 
og kortlægningen af partnerlandenes behov og 
overvågningsinstrumenterne bør forbedres
45 
Der var heller ikke stor sammenhæng mellem disse indikatorer og indikatorerne 
i den strategiske ramme for det tematiske program vedrørende migration og asyl. 
De ni indikatorer for det første mål i den strategiske ramme (styrke forbindelsen 
mellem migration og asyl) blev således reduceret til to i budgettet for 2011, ét 
i budgettet for 2012 og to i budgettet for 2013. Ingen af disse indikatorer var til 
stede i alle tre år. De indikatorer, der var blevet valgt til Kommissionens aktivitets -
rapporter (tre i 2011, fire i 2012 og tre i 2013), blev ikke altid anvendt i budgettet 
og svarede kun delvist hertil.
46 
Eksemplerne i  tekstboks 3  illustrerer den manglende sammenhæng i indikatorer -
ne for det første programmål, og hvordan de har ændret sig over tid. Tekstboks 3Styrke forbindelserne mellem migration og udvikling: usammenhængende og 
ustabile indikatorer
 οI GD for Internationalt Samarbejde og Udviklings årlige aktivitetsrapport for 2011 svarede indikatoren for 
antallet af lokale virksomheder, som blev støttet af EU-finansierede programmer under det specifikke mål 
nr. 1 (styrke forbindelsen mellem migration og udvikling), ikke til indikatorerne i den strategiske ramme for 
det tematiske program vedrørende migration og asyl. Det blev ikke brugt i de årlige aktivitetsrapporter for 
2012 og 2013.
 οI budgettet for 2012 var den eneste indikator for dette mål antallet af lokale virksomheder, der modtog 
støtte. I den årlige aktivitetsrapport for samme år var der fire indikatorer for dette mål: migrantarbejdernes 
omkostninger i forbindelse med overførsler af penge til deres hjemlande, omfanget af diasporaorganisa -
tioners deltagelse i udformningen af migrationsprojekter, antal tredjelande, som modtog støtte til udar -
bejdelse og gennemførelse af en migrationsstrategi og/eller til integrering af migrationsspørgsmål i udvik -
lingsstrategier, og migrationsprofilernes geografiske dækning.
25
Der bør sikres bedre sammenhæng mellem målene, 
og kortlægningen af partnerlandenes behov og 
overvågningsinstrumenterne bør forbedres
47 
De valgte indikatorer for andre programmål var næppe meget mere sammen -
hængende. Målet om at fremme lovlig, arbejdsrelateret migration var omfattet 
af en ensartet indikator i budgetterne og de årlige aktivitetsrapporter for 2010 
til 2013, nemlig antallet af aftaler om overførsel af kompetencer og ordninger 
for cirkulær migration. Men i den strategiske ramme for det tematiske program 
vedrørende migration og asyl var indikatoren defineret som antal tilbagevendte 
migranter involveret i cirkulære ordninger.
48 
Endelig var der, som det fremgår af ovenstående, ingen mål i strategidokumen -
terne for det tematiske program vedrørende migration og asyl. De blev fastsat 
i budgetterne (i 2013 kapitel 19 02), men her var de ofte meget specifikt rettet 
mod bestemte lande eller en bestemt region, eller de blev ikke ajourført. De 
kvantitative oplysninger vedrørende disse mål var derfor ringe eller manglede 
helt, og indikatorerne blev irrelevante, når de skulle anvendes til at kvantificere 
et fænomen og overvåge, hvordan det udviklede sig over tid. Som eksempel kan 
nævnes, at indikatoren vedrørende antallet af irregulære indvandrere, som var 
blevet identificeret og tilbagetaget af tredjelande, gav samme resultater i 2009 
og 2010, og der blev valgt samme målværdi i budgetterne for 2012 og 2013. 
Kommissionen har defineret et nyt sæt indikatorer, som skal anvendes i perioden 
2014-2020. Der er forbedringer, men blandt de vedvarende svagheder kan for 
eksempel nævnes, at der ikke er fastsat reference- og målværdier.
49 
Med hensyn til programmerne selv konstaterede vi samme mangler og inkon -
sekvenser i de indikatorer, der var defineret i strategi- og budgetdokumenter. 
GD for Internationalt Samarbejde og Udvikling bestræber sig på at overvåge de 
opnåede resultater ved hjælp af de indikatorer, der er udviklet til Excel-tabellen 
(jf. punkt 54). Der var imidlertid uoverensstemmelser mellem de indikatorer, der 
var defineret på projektniveau, og indikatorerne i Excel-tabellen, den årlige ak -
tivitetsrapport og den strategiske ramme for det tematiske program vedrørende 
migration og asyl. Hertil kommer, at de viste resultater ofte var ufuldstændige. 
For så vidt angår de 18 reviderede projekter (af de 23 i stikprøven), der indgik 
i Excel-tabellen, figurerede tre af projekternes resultater fuldt ud, otte projekters 
resultater figurerede delvist, og de resterende syv projekters resultater var slet 
ikke oplyst. Disse faktorer forringede Excel-tabellens pålidelighed og effektivitet 
med hensyn til at måle de resultater og fremskridt, der var opnået.
26
Der bør sikres bedre sammenhæng mellem målene, 
og kortlægningen af partnerlandenes behov og 
overvågningsinstrumenterne bør forbedres
50 
Vi bemærkede, at dataene om resultaterne af det tematiske program vedrøren -
de migration og asyl i den årlige aktivitetsrapport var kompileret af de ansatte 
i Kommissionen, som var ansvarlige for projektet, efterhånden som der var blevet 
behov for det, og ikke som led i en kontinuerlig og systematisk informationsind -
samlingsproces. De eksisterende ordninger tog nemlig ikke systematisk hensyn 
til de trufne foranstaltninger på grundlag af stabile og sammenhængende indika -
torer (det tematiske program vedrørende migration og asyl). Der var heller ingen 
matrix for korrelerede mål og indikatorer på alle niveauer mellem projekterne og 
den årlige aktivitetsrapport. Endelig kom de fleste af de midler, der blev brugt 
under den eksterne del af migrationspolitikken, fra andre EU-udgiftsinstrumen -
ter end det tematiske program vedrørende migration og asyl. For så vidt angår 
migration dækkede den årlige aktivitetsrapport (fra GD for Internationalt Sam -
arbejde og Udvikling) imidlertid kun gennemførelsen af det budgetkapitel, der 
omhandlede det tematiske program, og gav ingen oplysninger om de kapitler, 
der dækkede de andre udgiftsinstrumenter. Ingen andre dokumenter gav konso -
liderede resultater for samtlige udgiftsinstrumenter.
51 
Gennemførelsen af den eksterne del af EU’s migrationspolitik blev også, i vari -
erende grad, behandlet i mange andre rapporter20. Disse rapporter oplyste om 
de fremskridt, der var sket på mange forskellige politikområder, og havde ikke 
specifikt til formål at give et overblik over de resultater, der var blevet opnået ved 
hjælp af anvendelsen af EU-midler på dette område.
De geografiske og tematiske prioriteringer var 
vanskelige at efterprøve
52 
Den samlede strategi for migration og mobilitet nævner de europæiske nabo -
skabslande som en geografisk prioritet. Instrumentet til finansiering af udvik -
lingssamarbejde øremærkede 465 millioner euro (ud af i alt ca. 5,6 milliarder euro 
til perioden 2007-2013) til tematiske programmer (herunder det tematiske pro -
gram vedrørende migration og asyl) i EU’s nærområde21.20 For eksempel rapporten om 
implementeringen af SSMM, 
de årlige statusrapporter for 
naboskabslandene, EU’s 
rapporter om sammenhæng 
i udviklingspolitikken, 
Taskforcen vedrørende 
Middelhavets opdateringer, 
statusrapporterne om 
gennemførelsen af 
handlingsplanen for 
visumliberalisering, 
årsrapporterne om 
indvandring og asyl (inklusive 
arbejdsdokumenter), 
evalueringerne af EU’s 
tilbagetagelsesaftaler, EMN’s 
rapport »A Descriptive 
Analysis of the Impacts of the 
Stockholm Programme 
2010-2013«, den strategiske 
revision af EUBAM Libya og de 
halvårlige opdateringer til 
SCIFA, Rådets Strategiske 
Udvalg for indvandring, 
Grænser og Asyl, om EU’s 
indsats mod 
migrationspresset.
21 Artikel 38, stk. 4, i forordning 
(EF) nr. 1905/2006.
27
Der bør sikres bedre sammenhæng mellem målene, 
og kortlægningen af partnerlandenes behov og 
overvågningsinstrumenterne bør forbedres
53 
Det var vanskeligt under revisionen at vurdere, om udgiftsanvendelsen har været 
i overensstemmelse med disse prioriteter, eftersom det ikke var muligt at afgøre, 
hvor mange af udgifterne til finansiering af foranstaltninger under EU’s eksterne 
migrationspolitik der i alt var blevet afholdt over EU-budgettet. Bilag II  giver en 
oversigt over de beløb, der var indgået kontrakt om til migrationsudgifter i pe -
rioden 2007-2013, i alt ca. 1,4 milliarder euro. Disse data, som kommer fra GD for 
Internationalt Samarbejde og Udvikling og GD for Naboskabspolitik og Udvidel -
sesforhandlinger gav ingen detaljerede oplysninger om de faktiske betalinger.
54 
Vi analyserede disse oplysninger på grundlag af en Excel-tabel22, som GD for 
Internationalt Samarbejde og Udvikling anvendte, og som samlede alle udgif -
terne på dette område. Excel-tabellen dækkede alle de udgifter, der var afholdt 
siden 2001. De beløb, der var registreret vedrørende perioden 2007-2013, kom 
fra syv EU-udgiftsinstrumenter23. Tallene var imidlertid ufuldstændige: Dataene 
om andre udgiftsområder end det tematiske program vedrørende migration og 
asyl var ikke blevet regelmæssigt ajourført siden 2012. Fem af de 23 kontrakter 
i den reviderede stikprøve (til en værdi af i alt 22,8 millioner euro) var ikke blevet 
indført i Excel-tabellen.
55 
Dataene i Excel-tabellen var trukket ud af Kommissionens finansielle informa -
tionssystem (CRIS) (Det Fælles Relexinformationssystem), som Kommissionen 
indførte i 2002 for at gøre det nemmere at forvalte eksterne aktioner. CRIS er det 
vigtigste referenceinformationssystem til forvaltning og dokumentation af eks -
terne aktioner. I vores særberetning om CRIS fra 201224 bemærkede vi visse svag -
heder i systemet, som især skyldtes, at datakoderne ikke var defineret tilstræk -
keligt. Konsolideringen af dataene i CRIS er derfor blevet en særlig kompleks og 
fejlbehæftet proces, hvilket gør det umuligt umiddelbart af få aggregerede data 
fra CRIS om ekstern bistand fordelt på modtagerlande, EU-udgiftsinstrumenter 
og -politikker.22 Excel-tabellen var ikke 
udformet, så den kunne 
anvendes til 
realtidsregistrering af 
projektudgifter.
23 Det tematiske program 
vedrørende migration og asyl, 
den del af instrumentet til 
finansiering af 
udviklingssamarbejde, som 
ikke vedrører det tematiske 
program vedrørende 
migration og asyl, EUF, ENPI, 
EIDHR, stabilitetsinstrumentet 
og IPA.
24 Særberetning nr. 5/2012 »Det 
fælles RELEX-
informationssystem 
(CRIS)«( http://eca.europa.eu ).
28
Der bør sikres bedre sammenhæng mellem målene, 
og kortlægningen af partnerlandenes behov og 
overvågningsinstrumenterne bør forbedres
56 
Kommissionen bruger koder defineret af OECD25 til at inddele projekterne i kate -
gorier efter aktivitetssektor. Der er imidlertid ingen særlige koder for migration 
i forbindelse med offentlig udviklingsbistand. Det er derfor op til programforval -
terne at bestemme, hvilke koder de enkelte kontrakter skal have, og de vælger 
dem blandt de koder, der allerede findes. Det kan derfor ske, at de anvendte 
koder ikke svarer til de berørte sektorer. Det var tilfældet i forbindelse med en 
række af de kontrakter, som indgik i Rettens revision (jf. tekstboks 4 ). Denne 
behandlingsmetode udelukkede enhver relevant analyse af opdelingen af geo -
grafiske eller tematiske udgifter og gjorde det ikke muligt at få et fuldstændigt 
overblik over udgifternes omfang. Tekstboks 4Eksempler på uhensigtsmæssig kodning af udgifter afholdt under 
migrationspolitikkens eksterne del
Anskaffelsen af 54 firehjulstrukne køretøjer til Ukraines grænsekontroltjeneste var registreret under kode 
15110 (den offentlige sektor og administrativ forvaltning), men kunne også have været registreret under kode 
15130 (støtte til institutioner med henblik på at støtte reformen af sikkerhedssystemerne). Projektet »Suppor -
ting the creation of activity and employment in the Maghreb — migration in support of local development« 
blev registreret under kode 15150 (demokratisk deltagelse og samfundet) og ikke under kode 13010 (beskæf -
tigelse og administrativ forvaltning). Ingen af disse koder egnede sig imidlertid til migrationsprojekter og 
identificerer dem ikke som sådan.
Der er ingen kode til migrationsprojekter, som ikke opfylder OECD’s kriterier for at komme i betragtning som 
offentlige udviklingsprojekter — et forhold, der vakte Europa-Parlamentets bekymring i 201126. Alligevel gav 
Kommissionen dem undertiden fejlagtigt en kode, som det var tilfældet med Saharamedprojekterne og pro -
jekterne vedrørende Middelhavsnetværket Seahorse27, hvori indgik omfattende aktiviteter, der ikke opfyldte 
OECD’s kriterier.
26 Europa-Parlamentets beslutning af 8. juni 2011 om forordning (EF) nr. 1905/2006 om oprettelse af et instrument til finansiering af udviklings -
samarbejde: erfaringer og fremtidsperspektiver.
27 Dette blev bemærket i midtvejsgennemgangen i 2010 af det tematiske program vedrørende migration og asyl, som undersøgte Seahorse-
Atlanticprojektet og andre projekter og noterede, at en række projekter under det tematiske program vedrørende migration og asyl ikke havde 
nogen kode.25 Organisationen for Økonomisk 
Samarbejde og Udvikling — 
Komitéen for 
Udviklingsbistand.
29
Der bør sikres bedre sammenhæng mellem målene, 
og kortlægningen af partnerlandenes behov og 
overvågningsinstrumenterne bør forbedres
57 
Vi undersøgte, i hvilken udstrækning midlerne fra det tematiske program vedrø -
rende migration og asyl gik til det europæiske naboskabsområde, som er SSMM’s 
første prioritet (jf. punkt 9). Udgifternes geografiske fordeling vises i  figur 3 . 
Der er imidlertid kun tale om et overslag, da nogle kontrakter dækkede mere 
end et land eller en region (globale foranstaltninger kan f.eks. også vedrøre 
naboskabslande). Analysen viser, at selv om en betydelig andel af kontrakterne 
gik til naboskabslande, var ca. halvdelen af dem blevet tildelt andre regioner. 
Mellem 2007 og 2013 var der blevet indgået kontrakter i det østlige og sydlige 
naboskabsområde for 42 % af det samlede beløb (og når de globale foranstalt -
ninger regnes med for 59 %), hvilket ikke med rette kan siges at være udtryk for 
en høj geografisk prioritet, og koncentrationen af disponible midler vil endda 
kunne betragtes som utilstrækkelig til at tackle den stigende ustabilitet på 
migrationsområdet. Figur 3Den kumulerede geografiske fordeling af kontrakter under det tematiske program 
vedrørende migration og asyl 2007-2013
Kilde : Den Europæiske Revisionsret på grundlag af data fra Kommissionen.De østlige og sydlige nabolande Globale aktioner inklusive nabolandene Resten af verden eksklusive nabolandene100 %38 %42 %41 %44 %47 %42 %
29 %23 %13 %14 %14 %17 %
33 %35 %46 %42 %39 %41 %
19,087,6107,8185,9213,5267,9375,0
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013millioner400
350
300
250
200
150
100
50
0
30
Der bør sikres bedre sammenhæng mellem målene, 
og kortlægningen af partnerlandenes behov og 
overvågningsinstrumenterne bør forbedres
58 
Det var også vanskeligt at kvantificere, hvordan midlerne var fordelt på de 
forskellige tematiske områder, eftersom visse foranstaltninger hørte under flere 
temaer. De samlede udgifter til det tematiske program vedrørende migration og 
asyl i perioden 2007-2013 vises i  figur 4 .Figur 4Kumulativ tematisk fordeling af kontrakter under det tematiske program 
vedrørende migration og asyl 2007-2013
Kilde : Den Europæiske Revisionsret på grundlag af data fra Kommissionen.millioner400
350
300
250
200150
100
50
0
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Forebyggelse og opdagelse af irregulær migration Fremme af lovlig migration og arbejdsmigrationAsyl og international beskyttelse Styrke sammenhængen mellem migration og udviklingMigranternes rettigheder og bekæmpelse af menneskehandel Knyttet til /f_lere temaer19,087,6107,8185,9213,5267,9375,0
21 %
5 % 7 % 79 % 8 %32 %18 %12 %25 %79 %
11 %
14 %
30 %
8 %6 %8 %22 %22 %11 %30 %28 %
11 %
22 %
22 %
8 %
9 %23 %
19 %
19 %
22 %
9 %
8 %10 %12 %20 %20 %18 %20 %
31
Der bør sikres bedre sammenhæng mellem målene, 
og kortlægningen af partnerlandenes behov og 
overvågningsinstrumenterne bør forbedres
59 
En lignende analyse af kontrakter indgået under det europæiske naboskabsin -
strument i perioden 2008-2013 giver de resultater, der vises i  figur 5 .Figur 5Kumulativ tematisk fordeling af ENPI-kontrakter 2008-2013
Kilde : Den Europæiske Revisionsret på grundlag af data fra Kommissionen.Forebyggelse og opdagelse af irregulær migration
Asyl og international beskyttelse
Migranternes rettigheder og bekæmpelse af menneskehandel Fremme af lovlig migration og arbejdsmigration
Styrke sammenhængen mellem migration og udvikling
Knyttet til /f_lere temaer2008 2009 2010 2011 2012 2013400
350
300
250
200
150
100
50
0millioner
1949171222232367
68 %7 %17 %7 %
32
Der bør sikres bedre sammenhæng mellem målene, 
og kortlægningen af partnerlandenes behov og 
overvågningsinstrumenterne bør forbedres
60 
Når disse to figurer kombineres, ser man, at EU’s to vigtigste udgiftsinstrumenter 
under den eksterne del af migrationspolitikken, det tematiske program vedrøren -
de migration og asyl og ENPI, koncentrerede størstedelen af deres virksomhed 
om forebyggelse eller opdagelse af irregulær indvandring (herunder grænse -
kontrol). Det forhold, at sikkerhed og grænsebeskyttelse var det dominerende 
element i EU’s udgiftsanvendelse på migrationsområdet, fortrænger andre af de 
mål, der er fremhævet i den globale strategi, for eksempel at styrke forbindelsen 
mellem migration og udvikling og i partnerskab med tredjelande at sætte fokus 
på at tilrettelægge en effektiv styring af migrationen med henblik på at afspejle 
værtslandenes økonomiske behov, hjemlandenes udviklingsbehov og migranter -
nes rettigheder.
Indsatsen var spredt over et stort geografisk område
61 
Udgifterne under den eksterne del af EU’s migrationspolitik dækkede en 
bred vifte af mål, instrumenter og geografiske områder. Det kan begrænse 
udgiftseffektiviteten.
62 
De ressourcer, der var afsat til at hjælpe tredjelandene, var langtfra nok til at 
imødekomme behovet for hurtig vækst som følge af den markante stigning i den 
irregulære indvandring i Middelhavsområdet, særlig siden 2013. Det forhold, at 
projekterne indgik i en række tematiske prioriteringer i mange lande, sikrede, at 
den kritiske masse af finansielle ressourcer ikke blev koncentreret i ét partner -
land. Det tematiske program vedrørende migration og asyl dækkede således et 
stort geografisk område og en bred vifte af interventioner, som var indbyrdes 
meget forskellige med hensyn til art og omfang. Det tematiske programs anven -
delsesområde og målenes ambitionsniveau hang ikke sammen med de begræn -
sede midler, der var til rådighed, og det betød, at projekterne var så spredte, at 
de ikke nåede den kritiske masse, der var nødvendig for at frembringe væsentlige 
resultater i de berørte lande. Denne situation gjorde det sværere for EU at sikre, 
at Unionens intervention fik en reel tilskyndelseseffekt i tredjelandene og at 
udvikle et effektivt samarbejde med dem om migrationsspørgsmål. I en tid med 
knappe ressourcer skal disse anvendes på de prioriterede områder, som har det 
største potentiale med hensyn til at skabe merværdi.
33
Der bør sikres bedre sammenhæng mellem målene, 
og kortlægningen af partnerlandenes behov og 
overvågningsinstrumenterne bør forbedres
63 
Den samme bemærkning blev fremsat i det tematiske programs strategidoku -
ment for 2011-2013, hvori det anføres, at den store geografiske spredning og 
den lange række af målsætninger samt de begrænsede midler, der er til rådig -
hed, betyder, at den »kritiske masse« ikke nås, hvilket i væsentlig grad mindsker 
programmets effekt i de berørte lande og gør det umuligt for EU at anvende 
midlerne som et reelt incitament i sit samarbejde med tredjelande og dermed 
forhindrer den i at indgå i et effektivt samarbejde med disse landes regeringer på 
dette område.
64 
Dette kom også til udtryk i et af de projekter, der indgik i Rettens revision — EU’s 
og FN’s fælles initiativ om migration og udvikling, hvis formål var at bidrage til 
at styrke migrationens og udviklingens positive effekt ved at støtte og engagere 
mindre aktører og udbrede bedste praksis på verdensplan. Selv om vi var klar 
over, at der var tale om et pilotprogram, drog vi stort set de samme konklusioner 
som dem, der fremlægges i Kommissionens evaluering af dette initiativ, som kri -
tiserede dets manglende tematiske og geografiske fokus, og hvori det hedder, at 
fordi der var stillet krav om et samlet program, og 50 % af midlerne gik til lande, 
som hører under ENPI-instrumentet (de europæiske naboskabslande), og 50 % 
til landene under instrumentet til finansiering af udviklingssamarbejde, var der 
ingen kritisk masse af projekter i nogen af landene eller regionerne.
65 
I betragtning af de begrænsede ressourcer, der er til rådighed til at tackle de sta -
dig større udfordringer, som migrationen stiller, er der en risiko for, at EU’s indsats 
går til spilde, fordi der mangler klart formulerede og kvantificerede prioriteringer.
34
 Svagheder forringede effektiviteten af de udgifter, der blev 
afholdt under EU’s eksterne migrationspolitik (det tematiske 
program vedrørende migration og asyl og ENPI) i det sydlige 
middelhavsområde og landene i det østlige partnerskab
66 
Vi undersøgte effektiviteten af EU’s udgiftsanvendelse, herunder særlig om 
projekterne var veludformede, om resultaterne blev målt, om projekterne blev 
gennemført inden for de fastsatte frister, og om de planlagte resultater blev nået. 
I undersøgelsen indgik en analyse af de projekter, vi havde udvalgt, og af alle 
tilgængelige overvågnings- og evalueringsdokumenter. Selv om vi konstaterede 
en række svagheder, fandt vi også et mindre antal gode praksis.
Mangler ved de operationelle mål og 
resultatindikatorerne gjorde det vanskeligt at vurdere 
projekternes effektivitet
67 
For at kunne måle resultaterne af et projekt, sætte tal på de fremskridt, der er 
gjort, og afgøre, i hvilken udstrækning resultaterne er i overensstemmelse med 
de oprindelige mål, er det nødvendigt at præcisere operationelle mål og definere 
output og udfald på grundlag af reference- og målværdier (jf. glossaret ).
68 
Vi konstaterede, at projektmålene ofte var defineret i generelle vendinger, hvilket 
gjorde det særligt vanskeligt at vurdere resultaterne i forhold til de erklære -
de mål (jf. tekstboks 5 ). I mange tilfælde afspejlede resultatindikatorerne ikke 
målopnåelsen og var rent faktisk indikatorer for output. Kun få af de reviderede 
projekter havde output- eller resultatindikatorer med de nødvendige reference- 
eller målværdier til måling af resultaterne af projektgennemførelsen.
35
Svagheder forringede effektiviteten af de udgifter, der blev 
afholdt under EU’s eksterne migrationspolitik (det tematiske 
program vedrørende migration og asyl og ENPI) i det sydlige 
middelhavsområde og landene i det østlige partnerskabTekstboks 5Et eksempel på resultater, som det var svært at måle
Projektet »Providing better protection for immigrants and boosting the capacity to manage mixed migration28 
flows in Algeria« havde tre specifikke mål:
1. at styrke retsevnen og de retlige procedurer på migrations- og asylområdet med henblik på at styre blan -
dede migrationsstrømme og forsøge at finde bæredygtige løsninger
2. at bidrage til at tilvejebringe beskyttelse og humanitær bistand til migranter og asylansøgere, særlig fra 
sårbare grupper
3. at skabe opmærksomhed og informere civilsamfundet om spørgsmål i relation til blandede 
migrationsstrømme
i) For det første var disse mål ikke specifikke (ifølge definitionen af »SMART«-mål), eftersom de vedrører 
foranstaltninger, som var for vagt formulerede eller for generelle til, at de kunne kvantificeres. Kon -
trakten fastsatte heller ingen egentlig metode til måling af målopfyldelsen. Det første og det tredje 
mål skulle for eksempel måles ved hjælp af undersøgelser offentliggjort af organisationer og avisar -
tikler om de eventuelle fremskridt, der var konstateret på det område, som projektet dækkede.
ii) For det andet var der kun få indikatorer til måling af performance, og selv i de tilfælde, hvor der var 
kvantificerbare indikatorer, var disse ikke kvantificeret, og de omfattede ikke reference- eller målvær -
dier. En af de planlagte aktiviteter handlede for eksempel om flygtninges frivillige tilbagevenden (til 
Nigeria) med hjælp fra en italiensk fagforening. Der var intet overslag over, hvor mange der forvente -
des at vende tilbage, og ingen analyse af, om hjemlandet var parat til at modtage de tilbagevenden -
de migranter. Endvidere var det ikke præciseret, hvilke relevante og pålidelige oplysninger der ville 
skulle indsamles for at måle resultaterne. Under disse omstændigheder var det umuligt at vurdere, 
i hvor vid udstrækning projektet havde hjulpet med til at forbedre den aktuelle situation.
iii) Det tredje mål udviste samme svagheder. Det skulle opfyldes ved at arrangere oplysningsaktiviteter 
for civilsamfundet og gennem interinstitutionel dialog. Den tilknyttede indikator var defineret som 
graden af offentlig opmærksomhed på de særlige behov hos personer, som har brug for internatio -
nal beskyttelse. Disse formuleringer var for vage til, at målopfyldelsen kunne evalueres.
28 Udtrykket » mixed migration « (blandet migration) henviser til komplekse befolkningsbevægelser, som involverer personer, der følger samme 
ruter og anvender samme transportformer, men som har forskellige profiler og som rejser af forskellige årsager (IOM).
36
Svagheder forringede effektiviteten af de udgifter, der blev 
afholdt under EU’s eksterne migrationspolitik (det tematiske 
program vedrørende migration og asyl og ENPI) i det sydlige 
middelhavsområde og landene i det østlige partnerskab
69 
Det tematiske program vedrørende migration og asyl blev oprettet for at øge 
kapaciteten i hjem- og transitlandene (jf. tekstboks 6 ). Programmet støttede 
samarbejdsinitiativer og opfordrede tredjelandene til at dele deres erfaringer og 
arbejdsmetoder. Projekterne under det tematiske program finansierede typisk 
forskning, konsulenter, studiebesøg i EU-medlemsstater, oplysningskampagner 
mv. Derfor havde projekterne ofte mål og omfattede aktiviteter, hvis indvirkning 
på migration vanskeligt lod sig vurdere eller kun kunne vurderes på lang sigt.
Effektivitetshæmmende faktorer
70 
Vi konstaterede, at otte projekter havde opnået de planlagte resultater. I andre 
tretten tilfælde var de planlagte resultater delvist blevet opnået. Der var her ofte 
tale om projektmål, som var for brede og vanskelige at måle. Et projekt havde 
ikke opnået sine resultater, men var stadig under gennemførelse, og for et andet 
projekts vedkommende var det for tidligt at måle resultatopnåelsen. I nogle få til -
fælde forringede politisk ustabilitet projekternes effektivitet. Til slut skal nævnes, 
at nogle af projekterne mere synes at have været rettet mod medlemsstaternes 
interesser, hvilket begrænsede deres effekt i partnerlandene (jf. tekstboks 7 ).Tekstboks 6Eksempel på kapacitetsopbygning, som giver resultater på længere sigt
Projekter, som skal styrke arbejdsmigrationen, har hjulpet Moldova med at forhandle bilaterale aftaler om 
beskæftigelse og social sikring med en række EU-medlemsstater og tredjelande og indlede forhandlinger om 
mellemstatslige aftaler vedrørende migration af sundhedspersonale.
37
Svagheder forringede effektiviteten af de udgifter, der blev 
afholdt under EU’s eksterne migrationspolitik (det tematiske 
program vedrørende migration og asyl og ENPI) i det sydlige 
middelhavsområde og landene i det østlige partnerskab
71 
Under hensyntagen til konteksten og migrationsspørgsmålenes kompleksitet 
konstaterede vi forsinkelser i projektgennemførelsen. Vi undersøgte, i hvilken ud -
strækning de udvalgte projekter var blevet gennemført rettidigt og havde frem -
bragt resultater inden for den planlagte tidsramme. Ni projekter blev gennemført 
inden for de planlagte frister, fem projekter blev gennemført med en forsinkelse 
på mindre end tolv måneder, og fem projekter var mere end tolv måneder forsin -
kede. Fire projekter var stadig i gang, da revisionen fandt sted. Tekstboks 7Eksempel på et delvist effektivt projekt
Middelhavsprojektet Seahorse
Formålet med dette projekt var at styrke de nordafrikanske regeringers kapacitet ved at forstærke grænse -
overvågningen, så man bedre kunne tackle irregulær indvandring og ulovlig handel. Sigtet var at etablere 
et Middelhavsnetværk (Seahorse) for hurtigt — via kontaktpunkter i de berørte afrikanske lande — at kunne 
udveksle pålidelige oplysninger om irregulær søbåren indvandring. Middelhavsprojektet Seahorse var af stra -
tegisk betydning for EU på grund af dets relevans for udviklingen af det europæiske grænseovervågnings- og 
informationsudvekslingssystem Eurosur29. Her et år efter projektets start havde det kun givet få resultater. Selv 
om der var iværksat en del aktiviteter (uddannelse, møder i tekniske arbejdsgrupper og oprettelsen af det 
første nationale kontaktpunkt), var Libyen det eneste land, der havde tilsluttet sig netværket, og gennemfø -
relsen af projektet der var alvorligt truet af det fremherskende klima af usikkerhed og ustabilitet. At acceptere 
Libyen stred mod Kommissionens opfattelse, og denne ville have foretrukket at undgå politisk ustabile stater. 
De algeriske myndigheder har bekræftet, at de ikke har lyst til at deltage, fordi incitamenterne er små, og 
sikkerhedskravene for byrdefulde.
29 Som fremhævet af Rådet for Udenrigsanliggender den 18. november 2013 — Rådets dokument nr. 16364/13 af 18. og 19.11.2013.
38
Svagheder forringede effektiviteten af de udgifter, der blev 
afholdt under EU’s eksterne migrationspolitik (det tematiske 
program vedrørende migration og asyl og ENPI) i det sydlige 
middelhavsområde og landene i det østlige partnerskab
72 
Den begrænsede succes skyldtes i nogle tilfælde politisk ustabilitet. »Sahara -
Med«-projektet blev igangsat i 2010 på bagrund af store migrationsstrømme til 
Libyen og tværs over Middelhavet til Italien. Gennemførelsen var begyndt før re -
volutionen i Libyen i 2011, og projektet blev ændret væsentligt for at tage hensyn 
til den nye situation, som var opstået efter revolutionen. Projektet, som var bredt 
defineret, havde til formål at øge eller konsolidere ressourcerne til bekæmpelse 
af irregulær indvandring, forebygge og opfange irregulær indvandring ud for 
Middelhavets kyst, undersøge og retsforfølge ulovlig handel, især med menne -
sker, og at sikre en effektiv forvaltning ikke blot af behandlingen af migranter, 
der pågribes i overensstemmelse med internationale regler, men også af efter -
søgnings- og redningsoperationer. Den politiske ustabilitet i landet og svagheder 
ved projektforvaltningen resulterede i, at projektet blev suspenderet i 12 måne -
der i 2011, hvorefter det blev forlænget med 12 måneder og så igen suspenderet 
i yderligere syv måneder i 2014, og at noget af investeringen gik tabt. Ifølge det 
regnskab, der var tilgængeligt, da revisionen blev gennemført, var kun 3 millio -
ner euro af det samlede beløb på 10 millioner euro blevet brugt under projektet, 
og Kommissionen havde udbetalt et forskud på 5,8 millioner euro, da gennemfø -
relsen begyndte. På grund af den vanskelige situation var nogle af de ydelser, der 
skulle støtte redningsoperationerne og bekæmpe søbåren menneskehandel, for 
eksempel levering af ambulancer eller reparation af skibe, som var blevet beska -
diget under krigen, ikke blevet leveret, da revisionen fandt sted.
73 
I de foregående punkter beskrives en række svagheder, som har indvirkning på 
projekternes effektivitet. Vi konstaterede også et mindre antal tilfælde, hvor disse 
svagheder var blevet afhjulpet korrekt, hvilket indvirkede positivt på de pågæl -
dende projekters effektivitet. Tekstboks 8Et eksempel på god praksis
Et sådant eksempel er projektet »Promoting respect for sub-Saharan migrant’s rights in Morocco«. Det 
igangværende projekt, som begyndte i januar 2013 (2 millioner euro), havde til formål at fremme respekten 
for rettighederne hos migranter fra lande syd for Sahara i provinserne omkring Rabat, Tanger og Casablan -
ca. Projektet var veludformet, det imødekom de lokale behov og fastsatte et begrænset antal operationelle 
mål (f.eks. at forbedre den måde, migranterne modtages på, og mindske risikoen for, at de udstødes en bloc) 
samt konkrete forventede resultater (f.eks. at ca. 4 500 ekstremt sårbare migranter er blevet indkvarteret i tre 
modelmodtagelsescentre, og at migranternes rettigheder anerkendes og respekteres af de institutionelle 
partnere), og der er både opstillet kvantificerbare indikatorer og defineret kilder og kanaler, der kan bruges til 
at kontrollere, at de opfyldes.
Der blev afleveret detaljerede rapporter baseret på verificerbare fakta, som klart viste, at målene lidt efter lidt 
var blevet opfyldt (da revisionen fandt sted, var det imidlertid for tidligt at analysere projektets samlede effekt 
eller udfald). Projektet arbejder tæt sammen med andre donorinitiativer og forsøger aktivt at inddrage såvel 
regeringen som de lokale myndigheder. EU-delegationen holdes velinformeret og fører løbende tilsyn.
39
Svagheder forringede effektiviteten af de udgifter, der blev 
afholdt under EU’s eksterne migrationspolitik (det tematiske 
program vedrørende migration og asyl og ENPI) i det sydlige 
middelhavsområde og landene i det østlige partnerskab
Effektivitetsproblemer på tre centrale områder
74 
I de følgende afsnit vurderes effektiviteten på tre centrale områder:
 ο forbindelsen mellem migration og udvikling (migrationens positive effekt på 
udvikling), som er en af EU’s prioriteter
 ο støtteforanstaltningerne i forbindelse med tilbagesendelse og tilbagetagelse
 ο beskyttelsen af menneskerettighederne, som er et tværgående mål, alle pro -
jekterne skal opfylde.
Forbindelsen mellem migration og udvikling
75 
Forbindelsen mellem migration og udvikling er en af de fire prioriteter for den 
samlede strategi for migration og mobilitet (SSMM) (jf. punkt 7). Den nævnes 
også i meget generelle vendinger i forordningen om udviklingssamarbejdsinstru -
mentet: »maksimering af den virkning, som personers øgede regionale og glo -
bale mobilitet, og navnlig veltilrettelagt arbejdsmigration, har på udvikling […] 
fremme af en fælles forståelse for sammenhængen mellem udvikling og migra -
tion«. Den er en af nøgleaktionerne i det fjerde hovedelement »en ny politik for 
lovlig migration« på den europæiske dagsorden for migration, som Kommissio -
nen udsendte i maj 2015.
76 
Det tematiske programs flagskibsprojekt på dette område var det fælles initiativ 
om migration og udvikling, som havde et budget på 15 millioner euro og blev 
gennemført sammen med De Forenede Nationers udviklingsprogram. Det gene -
relle formål med initiativet var at bidrage til at styrke migrationens positive effekt 
ved at inddrage mindre aktører og udbrede bedste praksis globalt set. Der blev 
opstillet tre specifikke mål:
a) at styrke kapaciteten hos mindre aktører, så de bliver mere effektive, når de 
udformer deres migrations- og udviklingsinitiativer
b) at fremme netværkssamarbejde og videndeling mellem fagfolk inden for 
migration og udvikling
c) at komme med anbefalinger til fagfolk og politiske beslutningstagere og 
formidle dem på nationalt og internationalt plan.
40
Svagheder forringede effektiviteten af de udgifter, der blev 
afholdt under EU’s eksterne migrationspolitik (det tematiske 
program vedrørende migration og asyl og ENPI) i det sydlige 
middelhavsområde og landene i det østlige partnerskab
77 
Allerede i en ekstern evaluering i 201130 var det blevet bemærket, at disse mål var 
for vage til, at opfyldelsen af dem kan vurderes korrekt, og evalueringen frem -
hævede, at et hvilket som helst konstateret resultat, ville kunne betragtes som 
værende i overensstemmelse med målene. Konklusionerne i evalueringen blev 
ikke drøftet i styringsudvalget for det fælles initiativ om migration og udvikling.
78 
Det fælles initiativs samlede programeffektivitet og resultater skulle måles ved 
hjælp af indikatorer som f.eks. antal leverede uddannelseskurser inden for kapa -
citetsopbygning, kommunikationsfrekvensen eller deltagelsen i online-drøftelser, 
antal downloads, oprettet og cirkuleret indhold, antal besøgende på et virtu -
elt marked og en håndbog om bedste migrations- og udviklingspraksis. Disse 
indikatorer viste ikke klart, hvordan migrationens positive effekt på udvikling 
kunne øges, eller hvilke specifikke resultater der ville kunne opnås med hensyn til 
kvalitet og kvantitet.
79 
De vigtigste resultater af det fælles initiativ om migration og udvikling var at 
udarbejde og iværksætte en indkaldelse af forslag til 55 små projekter, som skulle 
gennemføres i 16 lande, og som inddrog diasporaorganisationer i de 27 EU-med -
lemsstater, samt en håndbog om bedste praksis kodificeret og udarbejdet på 
grundlag af projekternes resultater. Det har også muliggjort netværkssamarbejde 
og videndeling mellem fagfolk inden for migration og udvikling. Projektet fik 
endvidere også stor opmærksomhed på internationale fora som det årlige Globa -
le Forum for Migration og Udvikling.
80 
Vi undersøgte en stikprøve af projekter iværksat under det fælles pilotinitiativ om 
migration og udvikling efter en indkaldelse af forslag. Resultaterne var blandede: 
Målene var ofte for ambitiøse, eller forbindelsen mellem migration og udvikling 
var uklar, og det var ikke alle projekterne, der var bæredygtige. I et projekt i Ma -
rokko havde kvinder fra en region med stor udvandring oprettet kooperativer og 
var i stand til at etablere bæredygtige indkomstskabende aktiviteter (f.eks. sælge 
krydderier og administrere en kagebutik) og udvikle grundlæggende læse- og 
skrivefærdigheder. Kooperativerne skulle have været oprettet i tæt samarbejde 
med og med aktiv deltagelse af den marokkanske diaspora i Italien. Kooperativer -
ne blev oprettet, men uden at den marokkanske diaspora i Italien i næveværdig 
grad var involveret.30 Evaluation of the EC/UN Joint 
Migration and Development 
Initiative, IBF International 
Consulting 2011.
41
Svagheder forringede effektiviteten af de udgifter, der blev 
afholdt under EU’s eksterne migrationspolitik (det tematiske 
program vedrørende migration og asyl og ENPI) i det sydlige 
middelhavsområde og landene i det østlige partnerskab
81 
De projekter, vi undersøgte, havde begrænset effekt og levedygtighed og var 
mere rettet mod udvikling end mod migration. De besøgte projekter i Marokko, 
Georgien og Algeriet involverede deltagere på et meget lokalt plan og vedrørte 
en meget lille gruppe mennesker. Da det generelle mål for det fælles initiativ om 
migration og udvikling er at identificere bedste praksis, må effekten af masseud -
bredelse nødvendigvis være begrænset.
Støtteforanstaltninger med henblik på tilbagesendelse 
og tilbagetagelse: begrænset effekt og ulige støtte fra 
tredjelande
82 
EU’s politik for tilbagetagelse af irregulære migranter blev indført i 1999 med Am -
sterdamtraktaten, som gav Unionen beføjelse til at forhandle og indgå tilbage -
tagelsesaftaler med tredjelande. Disse aftaler har form af samarbejdsaftaler, som 
gør det nemmere for hjem- eller transitlandet at udstede passersedler til stats -
borgere i tredjelande, som ikke har et pas og som er under udsendelse. Denne 
politik blev formaliseret i tilbagesendelsesdirektivet fra 200831.
83 
EU har indgået 17 tilbagetagelsesaftaler, herunder fem med naboskabslande. 
Endvidere har forskellige medlemsstater undertegnet bilaterale aftaler med tred -
jelande. Georgien har for eksempel både en tilbagetagelsesaftale med EU og en 
række bilaterale tilbagetagelsesaftaler med medlemsstater.
84 
EU’s udgiftsprogrammer vedrørende tilbagesendelse og tilbagetagelse leverede 
tjenesteydelser til migranter, der var under frivillig tilbagevenden eller skulle 
tilbagesendes tvangsmæssigt. Der blev givet støtte til arbejdsmæssig integration 
og erhvervsuddannelse, start af egen virksomhed og lægehjælp. Programmer -
ne hjalp også de offentlige administrationer med at håndtere tilbagevendte og 
tilbagetagne migranter gennem undersøgelser, udveksling af oplysninger og 
hjælp til at arrangere kampagner, der skal informere om risiciene forbundet med 
irregulær indvandring og menneskehandel.31 Europa-Parlamentets og 
Rådets direktiv 2008/115/EF af 
16. december 2008 om fælles 
standarder og procedurer 
i medlemsstaterne for 
tilbagesendelse af 
tredjelandsstatsborgere med 
ulovligt ophold (EUT L 348 af 
24.12.2008, s. 98).
42
Svagheder forringede effektiviteten af de udgifter, der blev 
afholdt under EU’s eksterne migrationspolitik (det tematiske 
program vedrørende migration og asyl og ENPI) i det sydlige 
middelhavsområde og landene i det østlige partnerskab
85 
Fem af de 23 projekter, som Retten gennemgik, handlede om tilbagetagelse og 
havde en samlet værdi på 20,50 millioner euro. Dette beløb var delt mellem det 
europæiske naboskabs- og partnerskabsinstrument (16,31  millioner  euro) og det 
tematiske program vedrørende migration og asyl (4,19 millioner euro). Projekter -
ne var ofte ret små, og deres effektivitet og resultater var begrænsede (jf. tekst -
boks 9 ).Tekstboks 9Tilbagetagelsesprojekt i Georgien
Støtte til tilbagevendte/repatrierede georgiske migranter og gennemførelse af EU’s tilbagetagelsesaf -
taler med Georgien
Formålet med dette projekt (værdi 3 millioner euro) var at styrke regeringens kapacitet til at forvalte tilbage -
vendte/repatrierede migranter, bistå med den økonomiske og sociale reintegration af georgiske statsborgere 
og tilrettelægge en oplysningskampagne.
Projektet bidrog til at udarbejde en national strategi og lovgivning om migration. Der blev oprettet to er -
hvervsvejlednings- og ansættelsescentre, som skulle hjælpe med at reintegrere de tilbagevendte. På tidspunk -
tet for revisionen var det imidlertid uklart, om disse centre ville fortsætte med at fungere, når projektet var 
afsluttet, fordi yderligere midler skulle komme fra EU gennem Den Internationale Organisation for Migration 
(IOM) og ikke fra lokale kilder.
Ifølge planen skulle 700 personer have hjælp fra arbejdsformidlingstjenesten — i sidste ende hjalp den 423 
personer, hvoraf 119 fandt arbejde, og det vurderedes, at 83 stadig var i arbejde, da projektet sluttede.
En sidste foranstaltning var at skaffe midlertidige boliger til 180 personer. Kun tretten personer modtog den -
ne støtte.
Hjælp til at etablere et effektivt system til forvaltning af tilbagetagelser i de tre stater i Kaukasus
Formålet med dette projekt (værdi 1,5 millioner euro) var at hjælpe med at etablere et effektivt system til for -
valtning af tilbagetagelser i Armenien, Aserbajdsjan og Georgien. 20 % af projektomkostningerne blev betalt 
af EU’s medlemsstater. Projektaktiviteterne omfattede et kapacitetsopbygningsprogram og studiebesøg i fle -
re EU-medlemsstater (ni embedsmænd deltog i studiebesøgene), mens 110 udenlandske statsborgere med 
bopæl i Georgien drog fordel af assisteret frivillig tilbagevenden. Projektet oprettede et elektronisk, internet -
baseret sagsbehandlingssystem (RCMS), hvor medlemsstaterne kunne registrere og behandle tilbagetagelse -
sanmodninger. Flere medlemsstater tilmeldte sig systemet i 2014, men det var stadig for tidligt at sætte tal på 
eventuelle deraf følgende effektivitetsgevinster.
43
Svagheder forringede effektiviteten af de udgifter, der blev 
afholdt under EU’s eksterne migrationspolitik (det tematiske 
program vedrørende migration og asyl og ENPI) i det sydlige 
middelhavsområde og landene i det østlige partnerskab
86 
De reviderede projekters resultater var begrænsede, fordi:
a) nogle partnerlande fejlagtigt opfatter politikken om tilbagetagelse som en 
del af EU’s sikkerhedspolitik. I de østlige stater ses den ofte som en form for 
betaling for liberaliseringen af visumordningerne, og regeringerne i de syd -
lige stater betragter den som en modydelse i forbindelse med indgåelse af 
handelsaftaler.
b) medlemsstaterne ikke effektivt forbereder de migranter, der lever i EU, til at 
vende hjem32.
c) mange tilbagevendte migranter ikke er klar over, at de kan få støtte i forbin -
delse med tilbagetagelsen, og de reintegrationsproblemer, de kan opleve, 
resulterer i en høj procent af genudvandring33.
Beskyttelse af menneskerettighederne: indgik som et mål 
i de reviderede projekter, men det lykkedes ikke altid at 
overholde det
87 
I mange dokumenter er der udtrykt en forpligtelse til at overholde menneskeret -
tighederne, blandt andet i den meddelelse, som Kommissionen udsendte efter 
Det Arabiske Forår34. I sin første rapport om den samlede strategi for migration 
og mobilitet bemærkede Kommissionen, at opbygningen af mobilitetspartner -
skaber afhang af en bedre balance mellem de tematiske prioriteter, og at det især 
var nødvendigt at lægge større vægt på »lovlig migration, menneskerettigheder 
og beskyttelse af flygtninge«35. Da Rådet vedtog rapporten, gentog det disse 
konklusioner.
88 
Vi konstaterede, at de fleste af de reviderede projekter enten direkte eller in -
direkte tog hensyn til menneskerettighederne i deres mål. Som eksempler kan 
nævnes fremme af migranternes rettigheder i Marokko og Algeriet og bygning 
af modtagelsescentre efter internationale normer under det ukrainske tilbageta -
gelsesprogram. Men i praksis var der som i forbindelse med de ukrainske modta -
gelsescentre ikke planer om at afholde kurser for at hjælpe de myndigheder, som 
drev centrene, med at overholde de internationale menneskerettighedsstandar -
der. Behandlingen af migranter, asylansøgere og flygtninge i Ukraine er gentagne 
gange blevet kritiseret af internationale organisationer og civilsamfundet.32 Picard, E og Greco Tonegutti, 
R, Study on the results of 
concrete migration and 
development projects, 
finansieret over 
Aeneasprogrammet og det 
tematiske program 
vedrørende migration og asyl, 
oktober 2014, http://
ec.europa.eu/europeaid/sites/
devco/files/
study-migration-and-
development-20141031_
en.pdf .
33 Ifølge en undersøgelse 
offentliggjort på CARIM-EAST 
er 40 % af de tilbagevendte 
fast besluttede på at 
genudvandre på grund af de 
vanskeligheder, de oplever 
i forbindelse med 
repatrieringen. Mirian 
Tukhashvili, »The demographic 
and economic framework of 
circular migration in Georgia«, 
CARIM-East Explanatory Note 
12/89.
34 KOM(2011) 303 endelig af 25. 
maj 2011 »En ny tilgang til 
nabolande i forandring«.
35 COM(2014) 96 final.
44
Svagheder forringede effektiviteten af de udgifter, der blev 
afholdt under EU’s eksterne migrationspolitik (det tematiske 
program vedrørende migration og asyl og ENPI) i det sydlige 
middelhavsområde og landene i det østlige partnerskab
89 
SaharaMed-projektet, som modtog 10 millioner euro i støtte til forbedring af 
kapaciteten til at tackle og forebygge irregulær indvandring og pågribe irregulæ -
re indvandrere i Middelhavsområdet, omfattede ingen foranstaltninger til sikring 
af, at migranternes rettigheder blev overholdt, hverken i form af aktiviteter eller 
indkøb af udstyr. Risikovurderingen indeholdt ingen overvejelser om et redskab, 
der kunne anvendes som reaktion på overtrædelser af menneskerettighederne. 
Da Europa-Parlamentet ved udgangen af 2012 opfordrede til, at der blev indført 
effektive overvågningsmekanismer med henblik på beskyttelse af menneske -
rettighederne36, reagerede projektlederen ved at bede en italiensk NGO om at 
udvikle de libyske myndigheders kapacitet til at yde beskyttelse. I mange rappor -
ter er der blevet talt om de talrige overtrædelser af menneskerettighederne, der 
finder sted i interneringscentrene, og de libyske myndigheder afviste NGO’ens 
hjælp på trods af, at der forelå en formel aftale37. NGO’en selv foreslog, at Saha -
raMed-projektet blev bragt til ophør i 2013, og det blev behørigt suspenderet. 
I 2014 blev projektet suppleret med to andre projekter, som har fokus på overhol -
delse af migranternes menneskerettigheder i Libyen38.36 Europa-Parlamentets 
beslutning af 22. november 
2012 om situationen for 
indvandrere i Libyen 
(2012/2879(RSP)).
37 http://www.amnesty.org/en/
news/libya-refugees-asylum-
seekers-and-migrants-held-
indefinitely-deplorable-
conditions-2013-06-20 ; http://
www.hrw.org/
news/2014/06/22/
libya-whipped-beaten-and-
hung-trees .
38 »Protecting vulnerable 
populations in Libya« 
(5 millioner euro) og 
»Rights-based support for the 
asylum system and migration 
management in Libya« 
(10 millioner euro).
45
 Koordineringen mellem flere partnere på 
forskellige niveauer var vanskelig
90 
Mange partnere i EU, medlemsstaterne og tredjelande spiller en rolle i forbindel -
se med styringen af migrationspolitikken. Flere af Kommissionens direktorater og 
kontorer er involveret (herunder GD for Internationalt Samarbejde og Udvikling, 
GD for Migration og Indre Anliggender, GD for Udvidelse og på det seneste også 
GD for Naboskabspolitik og Udvidelsesforhandlinger samt EU-Udenrigstjenesten) 
i partnerskab med medlemsstaterne og tredjelande, og deres forventninger er 
måske ikke de samme.
Styringen var kompleks
91 
Organisationsplanen for gennemførelsen af migrationspolitikken i EU-instituti -
onerne (jf. bilag V ) var kompleks. Der var svagheder i forbindelserne mellem de 
vigtigste partnere — det gælder både forbindelserne mellem Kommissionens 
direktorater og kontorer og mellem Kommissionen i Bruxelles og delegationerne.
92 
Rådet, Kommissionen og en række arbejdsgrupper har gentagne gange udtalt, 
at den interne koordinering blandt de centrale kontorer i Kommissionen  
bør forbedres — det gælder i særlig grad samordningen mellem de to vigtigste 
partnergeneraldirektorater, GD for Internationalt Samarbejde og Udvikling og 
GD for Migration og Indre Anliggender.
93 
På trods af Kommissionens bestræbelser på at styre migrationen på tværs af 
de forskellige politikområder og kontorer (udviklingssamarbejde, naboskabet, 
udvidelse samt udenrigsanliggender og indre anliggender) var der ingen brug -
bar strategi eller mekanisme, der kunne anvendes til at sikre samordning mellem 
politikområder, fonde og DG’er.
94 
Finansieringsmidlerne til SSMM er en vigtigt forudsætning for en vellykket gen -
nemførelse. Medlemsstaterne kan bidrage direkte til finansieringen af den, og 
det er derfor vigtigt, at der en effektiv koordineringsmekanisme. På SSMM-niveau 
var der imidlertid ingen finansieringsoversigt, som definerede, hvem der finan -
sierer hvad, eller hvordan midlerne tildeles.
46
Koordineringen mellem flere partnere på forskellige 
niveauer var vanskelig
95 
Retten noterer sig den nylige interne omorganisering i Kommissionen (f.eks. op -
rettelsen af kommissærkollegier, som skal sikre bedre koordinering).
96 
Internt er samordningen mellem GD for Internationalt Samarbejde og Udvikling 
og GD for Migration og Indre Anliggender blevet styrket, i vid udstrækning fordi 
der i sidstnævnte direktorat er ansat medarbejdere med udviklingserfaring, og 
i GD for Internationalt Samarbejde og Udvikling er medarbejdere med erfaring 
inden for indre anliggender. Der er nu en bedre forståelse af, at der er en fælles 
interesse i en EU-indsats på områderne migration og udvikling.
97 
I den periode, revisionen omfattede, var EU-Udenrigstjenesten, som først blev 
operationel fra 2010/2011, ikke i stand til at spille sin rolle fuldt ud på trods af, at 
Rådet understregede, at det som udtrykt i SSMM var nødvendigt at skabe bedre 
sammenhæng mellem den interne og den eksterne dimension af EU’s migrati -
onspolitik. Dette kan til dels forklares med, at EU-Udenrigstjenesten manglede 
tilstrækkelig tematisk ekspertise på områder omfattende migrations- og asylpo -
litik — en mangel, som Retten påpegede i en særberetning, som blev offentlig -
gjort i 201439.
98 
Den ringe samordning mellem Kommissionen i Bruxelles og EU-delegationerne 
i partnerlandene resulterede i ineffektivitet. Det var ødelæggende, at delegati -
onerne ikke var tilstrækkeligt involveret i planlægningen, og i forbindelse med 
mange af de reviderede projekter konstaterede vi, at der manglede en reel for -
ståelse af partnerlandets forventninger og særlige situation.
99 
Ansvaret for disse svagheder lå i nogen grad hos Kommissionen i Bruxelles, fordi 
den ikke havde givet delegationerne den nødvendige information, særlig når der 
var tale om projekter, hvor mere end et land var involveret. Vi konstaterede, at 
de berørte delegationer ikke altid var blevet informeret om dette. Kommissionen 
havde også forsømt at følge op på de eksterne bedømmeres anbefalinger om 
at samle alle de eksempler på gode praksis for projektgennemførelse, der var 
identificeret lokalt.39 Særberetning nr. 11/2014: 
»Oprettelsen af Tjenesten for 
EU’s Optræden Udadtil« 
(http://eca.europa.eu ).
47
Koordineringen mellem flere partnere på forskellige 
niveauer var vanskelig
100  
Utilstrækkelig koordinering medførte derfor tab af oplysninger og dobbeltarbej -
de. Det forringede for eksempel projekternes effektivitet, når der, uden at det var 
nødvendigt, blev udført undersøgelser, som allerede forelå.
Mobilitetspartnerskaber: Koordineringen bør 
præciseres
101  
Mobilitetspartnerskaberne er bygget op omkring en standardmodel, som 
varierer afhængigt af partnerlandets og EU’s respektive behov, interesser og 
kapacitet. Forhandlingerne om og gennemførelsen af mobilitetspartnerskaber 
overvåges (på strategisk/politisk niveau) af Gruppen på Højt Plan vedrørende 
Asyl og Migration. De mere tekniske og operationelle aspekter ved gennemfø -
relsen overvåges endvidere af en ekspertgruppe, som består af repræsentanter 
fra medlemsstaterne, de berørte direktorater i Kommissionen (GD for Migration 
og Indre Anliggender, GD for Internationalt Samarbejde og Udvikling og GD for 
Naboskabspolitik og Udvidelsesforhandlinger), EU-Udenrigstjenesten og de rele -
vante EU-agenturer.
102  
Det er forsat nødvendigt med samordning for eksempel for at sikre, at medlems -
staterne behørigt ajourfører og regelmæssigt udveksler resultattavler, og for at 
informere Frontex om bilaterale projekter, så man undgår dobbeltarbejde.
Udsigterne for fremtiden
103  
Den nye flerårige finansielle ramme (2014-2020) og den nye Kommissions tiltræ -
delse ved udgangen af 2014 har åbnet muligheder for at styrke samordningen af 
den eksterne del af EU’s migrationspolitik. Den nye Kommissionen anerkender 
migration som en prioritet, og en kommissær har specifikt fået ansvar for dette 
område. Den europæiske dagsorden for migration, som Kommissionen udsendte 
i maj 2015, peger på »fire hovedelementer, som skal sikre bedre migrationsfor -
valtning« og opfordrer til »øget sammenhæng mellem forskellige politikområder, 
såsom udviklingssamarbejde, handel, beskæftigelse, udenrigsanliggender og 
indre anliggender«. Et bedre samarbejde med hjem- og transitlandene med op -
bakning fra EU-delegationer, som spiller en mere aktiv rolle, vil hjælpe med til at 
forbedre overvågningen af tilbagetagelser. Kommissionen opfordrer også til, at 
der gøres en større indsats for at sammenkoble migrations- og udviklingspolitik -
ken ved at maksimere de udviklingsmæssige fordele for hjemlandene.
48
 Konklusioner 
og anbefalinger
Konklusion 1 — Udgifterne under den eksterne del af EU’s 
migrationspolitik blev styret af en bred vifte af målsætninger, 
som ikke i tilstrækkelig grad var opdelt i operationelle mål 
med tilhørende resultatindikatorer. Overvågningen og 
evalueringen bør forbedres yderligere
a) Den eksterne migrationspolitik blev gennemført gennem en lang række 
udgiftsinstrumenter, som hvert har sine egne mål. Målene var ikke indbyrdes 
forbundne, og instrumenterne havde ingen klar strategi, der kunne anvendes 
til at identificere størrelsen af deres bidrag. Det er derfor ikke klart, hvad de 
forventedes at realisere på EU-niveau (jf. punkt 27-31).
b) De meget generelle målsætninger for det tematiske program var ikke opdelt 
i operationelle mål skræddersyet til partnerlandenes behov. De indikatorer, 
der blev brugt til overvågning, dækkede kun nogle få af målene og var ikke 
indbyrdes sammenhængende. Indikatorerne kunne også ændre sig over tid 
og blev ikke overvåget omhyggeligt. Der var kun få numeriske data, og disse 
var generelt upålidelige. Der manglede sammenhæng mellem de indikatorer, 
der blev brugt på de forskellige politiske niveauer (den strategiske ramme, 
budgettet og den årlige aktivitetsrapport) og mellem disse indikatorer og 
dem, der var defineret på projektniveau (jf. punkt 32-47).
c) Der var ingen matrix, som samlede målene og indikatorerne for samtlige 
udgiftsinstrumenter på alle niveauer (fra de enkelte projekter til den årlige 
aktivitetsrapport). Politikresultaterne kunne derfor ikke overvåges eller rap -
porteres korrekt på en samlet og koordineret måde (punkt 49-51).
d) Som følge af svagheder i Kommissionens informationssystemer kunne det 
ikke afgøres, i hvilken udstrækning EU-midlerne blev tildelt (gennem det 
tematiske program vedrørende migration og asyl) til naboskabslandenes 
hovedprioriteter. Uden en kvantitativ vurdering af de prioriterede behov var 
det ikke muligt at vurdere, om støttens aktuelle omfang i naboskabslandene 
var hensigtsmæssig (jf. punkt 52-56).
e) Udgifterne til den eksterne del af migrationspolitikken i naboskabslandene 
var karakteriseret ved stor tematisk og geografisk forskellighed. Det begræn -
sede udgiftseffektiviteten, fordi det gjorde det umuligt at opnå en kritisk 
masse af finansiering, som kunne målrettes mod konkrete behov i de priorite -
rede regioner (jf. punkt 58-65).
49 Konklusioner og anbefalinger 
Anbefaling 1 — Målsætningerne bør præciseres, rammerne 
for resultatmåling bør videreudvikles, udbygges og 
forbedres, og de disponible midler bør koncentreres på klart 
definerede og kvantificerede prioriterede mål
Kommissionen bør opstille klare og specifikke politikmål, der gennemføres 
gennem et sammenhængende sæt af EU-udgiftsinstrumenter. For at maksimere 
effekten bør den tildele ressourcerne til aktioner og geografiske områder, som 
svarer til klart definerede og kvantificerede prioriteter. Budget- og projektforvalt -
ningen bør være så tilpas fleksibel, at den vil kunne tilpasse sig hastigt skiftende 
forhold. Kommissionen bør sørge for, at der på projektniveau defineres indikato -
rer, målelige mål og referencescenarier på grundlag af de iværksatte aktiviteter. 
Indikatorerne bør forblive uændrede over tid og kunne sammenlignes, og der 
bør systematisk indsamles kvantitative data. Der bør udvikles en matrix, som 
samler målene og indikatorerne på alle niveauer for alle EU-udgiftsinstrumenter -
ne, så politikresultaterne kan præsenteres korrekt og rapporteres på en samlet 
og koordineret måde.
Anbefaling 2 — Der bør formuleres passende koder 
i Kommissionens informationssystemer
Kommissionen bør fortsætte med at indføre et passende kodesystem for aktioner 
under den eksterne del af migrationspolitikken eller udarbejde en hensigtsmæs -
sig metodologi, så det bliver muligt at få et mere omfattende overblik over mi -
grationsudgifterne med henblik på at kortlægge og overvåge EU’s udgifter (type 
og sted) på dette område og supplere OECD/DAC-kodesystemet.
Konklusion 2 — EU’s afholdelse af migrationsudgifter (det 
tematiske program vedrørende migration og asyl og ENPI) 
i landene i det sydlige Middelhavsområde og det østlige 
partnerskab var behæftet med svagheder
a) Fordi målene var ambitiøse eller for generelle, var det ofte umuligt at måle 
projekternes resultater. Resultatindikatorerne var ofte indikatorer for output 
og oplyste derfor ikke, om målene var blevet opfyldt (jf. punkt 67-72).
b) Målet om at styrke forbindelsen mellem migration og udvikling var delvist 
blevet opfyldt. At dømme ud fra de undersøgte projekter var det begrænset, 
hvor stort et bidrag de hjemvendte migranter havde ydet til deres hjemland 
(jf. punkt 75-81).
50 Konklusioner og anbefalinger 
c) Resultaterne af de projekter, der skulle lette tilbagesendelser og tilbagetagel -
ser, var begrænsede, navnlig fordi nogle af partnerlandene fejlagtigt opfatte -
de den tilgrundliggende politik som en del af EU’s sikkerhedspolitik, hvilket 
gjorde det svært for dem at acceptere den. Hertil kommer, at medlemsstater -
ne ikke effektivt forbereder migranterne på deres tilbagevenden (jf. punkt 
82-86).
d) Målene for de fleste af de reviderede projekter omfattede i teorien en for -
pligtelse til at overholde menneskerettighederne, men vi konstaterede i flere 
tilfælde, at dette ikke skete i praksis (jf. punkt 87-89).
Anbefaling 3 — Bedre forberedelse og udvælgelse af 
projekterne
Kommissionen bør forbedre den indledende planlægning af projekterne ved 
at stille krav om relevante, realistiske og målelige mål (og sikre, at sådanne krav 
indskrives klart i kontraktmodeller og retningslinjer, og at de efterfølgende efter -
leves). Projektindikatorerne bør omfatte resultatindikatorer.
Anbefaling 4 — Yderligere styrke forbindelsen mellem 
udvikling og migration
Kommissionen bør yderligere præcisere, hvordan den vil sikre, at migrationen 
indvirker positivt på udvikling. Den bør sikre, at programmerne og projekterne 
lægger større vægt på migration, og bør forsøge at definere, hvilke politikker der 
er nødvendige for at frembringe positive virkninger.
Konklusion 3 — Det var vanskeligt at koordinere EU’s 
eksterne migrationsudgifter (det tematiske program 
vedrørende migration og asyl og ENPI) mellem aktørerne på 
de forskellige niveauer.
De komplekse forvaltningsordninger svækker koordinationen blandt EU-orga -
nerne på alle niveauer, særlig mellem de forskellige GD’er indbyrdes og mellem 
Kommissionen i Bruxelles og EU-delegationerne i partnerlandene. Uanset de 
seneste initiativer på dette område er der behov for yderligere rationalisering. 
Der var ingen finansieringsoversigt på SSMM’s niveau, som præciserede, hvem — 
Kommissionen eller medlemsstaterne — der finansierer hvad (jf. punkt 91-100).
51 Konklusioner og anbefalinger 
Anbefaling 5 — Intern og ekstern dialog for at sikre bedre 
samordning
Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten bør styrke EU-delegationernes kapacitet 
til at behandle migrationsspørgsmål. Kommissionen bør forsøge at udarbejde en 
oversigt over, hvem der finansierer hvad under SSMM.
Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg på mødet den 25. februar 2016.
 På Revisionsrettens vegne
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Formand

52
 Bilag
Mobilitetspartnerskaber indgået mellem EU, EU-medlemsstater og tredjelande
Kap Verde Moldova Georgien Armenien Marokko Aserbajdsjan Tunesien Jordan
År 2008 2008 2009 2011 2013 2013 2013 2014
EU X X X X X X X X 8
Frankrig X X X X X X X X 8
Tyskland X X X X X X 6
Italien X X X X X X 6
Polen X X X X X X 6
Sverige X X X X X X 6
Belgien X X X X 4
Bulgarien X X X X 4
Den Tjekkiske 
RepublikX X X X 4
Nederlandene X X X X 4
Portugal X X X X 4
Rumænien X X X X 4
Spanien X X X X 4
Danmark X X X 3
Grækenland X X X 3
Litauen X X X 3
Det Forenede 
KongerigeX X X 3
Cypern X X 2
Ungarn X X 2
Slovakiet X X 2
Slovenien X X 2
Estland X 1
Letland X 1
Luxembourg X 1
Østrig 0
Kroatien 0
Finland 0
Irland 0
Malta 0
Medlemsstaterne 
i alt4 15 16 10 9 8 10 11Bilag I
53 Bilag 
Forpligtede beløb, beløb, der er indgået kontrakter om, og betalte beløb under 
migrationspolitikkens eksterne dimension i perioden 2007-2013 (millioner euro)
Budgetforpligtelser Kontrakternes værdi Antal kontrakter Betalinger
Det tematiske program ved -
rørende migration og asyl379,78 375 256 304,30
ENPI 376 64
Instrumentet til finansiering 
af udviklingssamarbejde 
(eksklusive det tematiske 
program vedrørende 
migration og asyl)190 64
EUF 156 27
EIDHR 7 43
Stabilitetsinstrumentet 5 4
IPA 309 76
I ALT 1418 534 304,30
Der foreligger ingen dataBilag II
54 Bilag 
Udgifterne til den eksterne del af migrationspolitikken: mange forskellige EU-ud -
giftsinstrumenter, som hvert har sine egne mål og strategier
 Instrumentet til finansiering af udviklingssamarbejde (1. Instrumentet til finansiering af udviklings -
samarbejde — Det tematiske program vedrørende migration og asyl, 2. Instrumentet til finansiering 
af udviklingssamarbejde — andre) : Den gældende forordning fastsætter de primære og overordnede mål, 
henviser til målene for geografiske og tematiske programmer og forfølger mål, der er fastsat i andre politik -
dokumenter eller eksterne dokumenter (årtusindudviklingsmålene og mål, som De Forenede Nationer og 
andre internationale organisationer har godkendt). Instrumentet anvendes i alle tredjelande, undtagen dem, 
der er berettigede til førtiltrædelsesbistand. Når der er tale om geografiske programmer, kan lande, der er 
berettigede til støtte fra Den Europæiske Udviklingsfond, det europæiske naboskabsinstrument og instru -
mentet til førtiltrædelsesbistand, ikke komme i betragtning, og det samme gælder de lande, der har under -
tegnet AVS-EU-partnerskabsaftalen (undtagen Sydafrika).
3. Det europæiske naboskabs- og partnerskabsinstrument  omfattede delvist migration, men definerede 
ikke selv politiske mål. Ifølge den gældende forordning fastsættes de prioriterede mål i strategidokumen -
ter — som Kommissionen skal godkende — for et land eller en region. Når EU ikke havde aftalt specifikke 
mål med det pågældende land, skulle EU’s politiske mål forfølges (men det er ikke præciseret, hvilke mål der 
er tale om).
4. Den Europæiske Udviklingsfond : EUF’s bestemmelser svarer stort set til de bestemmelser, der gælder for 
instrumentet til finansiering af udviklingssamarbejde, men fonden anvendes i andre lande, nemlig 78 lande 
i Afrika, Vestindien og Stillehavet (AVS-landene). Derfor anvendes EUF som sådan ikke i naboskabslandene, 
men fonden kan for eksempel bruges til at støtte migranter, der vender tilbage fra naboskabslande.
5. Stabilitetsinstrumentet  har til formål at håndtere større politiske, sikkerheds- og udviklingsmæssige risici 
og trusler. Forordningen definerer to generelle mål. De specifikke mål fastsættes i flerlandestrategidoku -
menter, tematiske strategidokumenter og flerårige vejledende programmer.Bilag III
55 Bilag 
6. Det europæiske instrument for demokrati og menneskerettigheder  har til formål at konsolidere tred -
jelandenes demokrati og styrke overholdelsen af menneskerettighederne. Forordningen fastsætter tre 
generelle mål, og de specifikke mål skal defineres i strategidokumenter, som Kommissionen også bruger til 
at definere målene for de årlige handlingsprogrammer.
7. Instrumentet til førtiltrædelsesbistand  yder finansiel og teknisk støtte til otte »udvidelseslande« igennem 
hele tiltrædelsesprocessen. Forordningen fastsætter generelle mål — de specifikke mål skal defineres i fler -
årige og årlige programmer — og andre mål med relation til særlige elementer som for eksempel grænse -
overskridende samarbejde. IPA anvendes derfor ikke som sådan i landene i det sydlige Middelhavsområde 
og det østlige partnerskab.Bilag III
56 Bilag 
Kortfattet beskrivelse af de reviderede projekter
Finansieringsinstrument KontraktårVarighed 
(måneder)BetegnelseEU-finansiering 
(euro)
Globalt
Det tematiske program ved -
rørende migration og asyl2007 55 Det fælles initiativ om migration og udvikling 15 000 000
De østlige nabolande
ENPI 2008 45 Integreret grænseforvaltning i det sydlige Kaukasus (SCIBM) 6 000 000
ENPI 2009 71Bistand vedrørende tilbagetagelse og 
EUBAM-ledsageforanstaltninger1 4 864 050
ENPI 2009 42Støtte til gennemførelse af migrations- og udviklingsdelen i mobili -
tetspartnerskabet mellem EU og Moldova1 999 734
Det tematiske program ved -
rørende migration og asyl2010 36Effektiv af styring af arbejdsmigration og dennes 
kompetencedimension1 507 501
Det tematiske program ved -
rørende migration og asyl2010 35Støtte reintegreringen af tilbagevendte georgiske migranter og 
gennemførelsen af tilbagetagelsesaftalen mellem EU og Georgien3 000 000
ENPI 2011 22Bistand vedrørende tilbagetagelse og 
EUBAM-ledsageforanstaltninger1 798 941
ENPI 2011 48Bistand vedrørende tilbagetagelse og 
EUBAM-ledsageforanstaltninger9 532 400
Det tematiske program ved -
rørende migration og asyl2011 35Bedre styring af sundhedspersonalets mobilitet i Republikken 
Moldova2 000 000
Det tematiske program ved -
rørende migration og asyl2011 23Støtte til UNHCR’s aktiviteter i Østeuropa i forbindelse med EU’s 
regionale beskyttelsesprogrammer — fase II1 500 000
Det tematiske program ved -
rørende migration og asyl2012 24Støtte etableringen af en effektiv styring af tilbagetagelser i Arme -
nien, Aserbajdsjan og Georgien1 193 965
Det tematiske program ved -
rørende migration og asyl2013 36Styrke udviklingspotentialet i mobilitetspartnerskabet mellem EU 
og Georgien ved hjælp af målrettet cirkulær migration og mobilise -
ring af diasporaen878 000Bilag IV
1  I dette beløb indgår en ændring af projektet til 864 810 euro, som Retten var nødt til at undersøge for at få en forståelse af det 
fuldstændige projekt.
57 Bilag 
Finansieringsinstrument KontraktårVarighed 
(måneder)BetegnelseEU-finansiering 
(euro)
De sydlige nabolande
Det tematiske program ved -
rørende migration og asyl2008 47Gøre det lettere at starte virksomheder i Marokko takket være en 
mobilisering af den marokkanske diaspora i Europa (FACE-Maroc)1 497 305
Det tematiske program ved -
rørende migration og asyl2008 26Interaktivt kort over irregulære migrationsveje og -strømme i Afrika, 
Mellemøsten og Middelhavsområdet (I-Map)784 789
Det tematiske program ved -
rørende migration og asyl2009 59SaharaMed: forebyggelse og styring af ulovlige migrationsstrømme 
fra Sahara-ørkenen til Middelhavet10 000 000
ENPI 2010 44 Medstat III 7 000 000
Det tematiske program ved -
rørende migration og asyl2010 36Algeriet: styrke beskyttelsen af migranter og kapaciteten til at styre 
blandede migrationsstrømme1 915 916
Det tematiske program ved -
rørende migration og asyl2011 23Støtte til UNHCR’s aktiviteter i Nordafrika i forbindelse med EU’s 
regionale beskyttelsesprogram3 631 627
ENPI 2011 40 EUROMED MIGRATION III 4 998 800
Det tematiske program ved -
rørende migration og asyl2012 35Marokko: fremme respekten for rettighederne hos migranter fra 
landene syd for Sahara1 594 264
Det tematiske program ved -
rørende migration og asyl2012 36Støtte til virksomhedsoprettelse og beskæftigelse i Maghreblande -
ne — migration til fremme af lokal udvikling1 875 000
Det tematiske program ved -
rørende migration og asyl2013 36 Middelhavsnetværket Seahorse med medlemsstaterne (SP) 4 500 000
Det tematiske program ved -
rørende migration og asyl2013 13Støtte til UNHCR’s aktiviteter i Nordafrika i forbindelse med EU’s 
regionale beskyttelsesprogram1 953 000
I ALT 89 025 292Bilag IV
58 Bilag 
Mekanismer til implementering af EU’s finansielle bistand  
(migrations- og asylpolitikkens eksterne dimension)Bilag V
Kilde : Den Europæiske Revisionsret.Det Europæiske Råd
FRONTEX Europol ETF EASOGD ECHO GD for Migration og Indre Anliggender1GD DEVCO GD NEAR2Gruppen på
Højt  Plan vedrørende 
Asyl & Migration
EU-
agenturerRådet for Den
Europæiske Union
EU-Udenrigstjenesten
Afsnit 234IPA/IPA II Finansielle instrumenterTEGNFORKLARING
SCIFA
Udviklingssam-
arbejdsgruppen
PI6Hører formelt under Det Almindelige Råd
TJENESTEN FOR EU’s OPTRÆDEN UDADTIL
Europa-
Kommissionen
1 Tidligere GD  HOME. GD HOME havde ansvaret for anvendelsen af  midlerne under programmet om solidaritet og 
forvaltning af migrationsstrømme mellem 2007 og 2013. Fonden for de Ydre Grænser, Den Europæiske 
Tilbagesendelsesfond, Den Europæiske Flygtningefond og Den Europæiske Fond for Integration af Tredjelandsstatsborgere. Ingen af disse fonde havde imidlertid en ekstern komponent vedrørende udgifteri tredjelande i modsætning til de efterfølgende fonde for perioden 2014-2020, Asyl-, Migrations- og Integrationsfonden og Fonden for Intern Sikkerhed. 
2 GD for Naboskabspolitik og Udvidelsesforhandlinger (tidligere GD ELARG).3 Den fælles dagsorden for migration og mobilitet.4 Humanitær Bistand og Civilbeskyttelse.5 Gælder ikke for naboskabslande6 Partnerskabsinstrumenter7 Instrumentet, der bidraget til stabilitet og fred (tidligere stabilitetsinstrumentet)8  Migrations- og asyldelen i  programmet vedrørende globale almene goder og udfordringer (2014 - 2020)2014+2007-2013Rådet for
UdenrigsanliggenderRådet for Retlige og 
Indre AnliggenderRådet for Almindelige 
AnliggenderPolitiske
drøftelser
Rådets forberedende organer og arbejdsgrupper Udarbejder en integreret strategi for EU's 
samarbejde med tredjelande vedrørende asyl 
og migration
 Forbereder Rådets konklusioner og 
anbefalinger om årsagerne til og 
konsekvenserne af migration
og asyl Bistår COREPER i forbindelse med retlige, 
tværgående og strategiske anliggender på 
området migration & asyl og grænser.
 Udarbejder den halvårlige rapport om 
»EU's indsats mod migtationspresset«Andet
(f.eks.  gruppen vedrørende 
RIA-Relex, CATS, COSI)Geograﬁske
grupperForvaltning  af /f_inansielle instrumenter
Sidder i bestyrelsenDeltager i møderRapporteringsveje
 Humanitær bistand til flygtninge og 
internt fordrevne Ledende forfatter  af Kommissionens meddelelser om 
migrationspolitikken
 Kommissionens  ledende repræsentant i  Gruppen på Højt 
Plan  vedrørende Asyl og Migration
 Forhandler om visumlempelse, tilbagetagelse og 
mobilitetspartnerskab, FDMM3
 Leder den bilaterale og regionale  migrationsdialog
 Medbedømmer i forbindelse med indkaldelserne af forslag 
under det tematiske program vedrørende migration og asyl Ledende forfatter af Kommissionens meddelelser 
om udviklingspolitik
 Programmerer udviklingsbistanden til tredjelande 
på såvel geografisk som tematisk grundlag
 Styrer, overvåger implementeringen af bistanden Ansvarlig for den europæiske naboskabspolitik Indtil slutningen af 2014 var direktoraterne 
Naboskab Øst og Naboskab Syd en del afGD DEVCO
 Fra 2014 har GD NEAR overtaget forvaltningen af 
ENI fra GD DEVCOTJENESTEN FOR
UDENRIGSPOLITISKE 
INSTRUMENTER
(FPI)
 Gør det nemmere  for 
EU-medlemsstaterne at 
udveksle oplysninger om hjemlande. 
 Støtter EU-medlemsstater, 
som er udsat for et særligt stort pres, gennem det 
hurtige varslingssystem
 Bidrager til implementerin-
gen af det fælles europæiske asylsystem Gør det nemmere  for 
EU'staterne at  iværksætte 
aktioner i forbindelse med implementeringen af EU's  
grænseforvaltningsforan-
staltninger  og forbedrer og samordner disse aktioner.
 Risikoanalyser Operationel bistand til 
EU-medlemsstater og tredjelande (17) Yder støtte til partnerlande
i forbindelse med lovlig migration, særlig  beskæftigelse og 
kompetencer (GD EAC sidder 
også i bestyrelsen, GD HOME har status som observatør) Trusselsvurdering af 
organiseret kriminalitet (OCTA)
 Strategiske aftaler med 
tredjelande
TPMA/
GPGC8 Ansvarlig for operationelle udgifter i forbindelse 
med EU's optræden udadtil, herunder også 
migration & asyl Bidrager til EU’s politikformulering og konkrete aktioner under migrationspolitikkens eksterne dimension  
 Bidrager til at koordinere den interne og eksterne dimension af EU’s migrationspolitik.
 Deltager i RIA-Rådets arbejdsgrupper, særlig i Gruppen på Højt Plan vedrørende Asyl og Migration 
Fonden 
for de Ydre 
GrænserDen
Europæiske 
Fond for 
Integration af 
Tredjelands-
statsborgereTilbage-
sendelses-
fonden Fonden for 
Intern 
SikkerhedAsyl-, 
Migrations- og 
Integrations-
fondenDen
Europæiske 
Flygtninge-
fond ENPI/ENIInstrumentet
til ﬁnansiering 
af udviklings-
samarbejdeEUF5Instrumentet, 
der bidrager 
til stabilitet 
og fred7
59 Bilag 
Det Europæiske Råd
FRONTEX Europol ETF EASOGD ECHO GD for Migration og Indre Anliggender1GD DEVCO GD NEAR2Gruppen på
Højt  Plan vedrørende 
Asyl & Migration
EU-
agenturerRådet for Den
Europæiske Union
EU-Udenrigstjenesten
Afsnit 234IPA/IPA II Finansielle instrumenterTEGNFORKLARING
SCIFA
Udviklingssam-
arbejdsgruppen
PI6Hører formelt under Det Almindelige Råd
TJENESTEN FOR EU’s OPTRÆDEN UDADTIL
Europa-
Kommissionen
1 Tidligere GD  HOME. GD HOME havde ansvaret for anvendelsen af  midlerne under programmet om solidaritet og 
forvaltning af migrationsstrømme mellem 2007 og 2013. Fonden for de Ydre Grænser, Den Europæiske 
Tilbagesendelsesfond, Den Europæiske Flygtningefond og Den Europæiske Fond for Integration af Tredjelandsstatsborgere. Ingen af disse fonde havde imidlertid en ekstern komponent vedrørende udgifteri tredjelande i modsætning til de efterfølgende fonde for perioden 2014-2020, Asyl-, Migrations- og Integrationsfonden og Fonden for Intern Sikkerhed. 
2 GD for Naboskabspolitik og Udvidelsesforhandlinger (tidligere GD ELARG).3 Den fælles dagsorden for migration og mobilitet.4 Humanitær Bistand og Civilbeskyttelse.5 Gælder ikke for naboskabslande6 Partnerskabsinstrumenter7 Instrumentet, der bidraget til stabilitet og fred (tidligere stabilitetsinstrumentet)8  Migrations- og asyldelen i  programmet vedrørende globale almene goder og udfordringer (2014 - 2020)2014+2007-2013Rådet for
UdenrigsanliggenderRådet for Retlige og 
Indre AnliggenderRådet for Almindelige 
AnliggenderPolitiske
drøftelser
Rådets forberedende organer og arbejdsgrupper Udarbejder en integreret strategi for EU's 
samarbejde med tredjelande vedrørende asyl 
og migration
 Forbereder Rådets konklusioner og 
anbefalinger om årsagerne til og 
konsekvenserne af migration
og asyl Bistår COREPER i forbindelse med retlige, 
tværgående og strategiske anliggender på 
området migration & asyl og grænser.
 Udarbejder den halvårlige rapport om 
»EU's indsats mod migtationspresset«Andet
(f.eks.  gruppen vedrørende 
RIA-Relex, CATS, COSI)Geograﬁske
grupperForvaltning  af /f_inansielle instrumenter
Sidder i bestyrelsenDeltager i møderRapporteringsveje
 Humanitær bistand til flygtninge og 
internt fordrevne Ledende forfatter  af Kommissionens meddelelser om 
migrationspolitikken
 Kommissionens  ledende repræsentant i  Gruppen på Højt 
Plan  vedrørende Asyl og Migration
 Forhandler om visumlempelse, tilbagetagelse og 
mobilitetspartnerskab, FDMM3
 Leder den bilaterale og regionale  migrationsdialog
 Medbedømmer i forbindelse med indkaldelserne af forslag 
under det tematiske program vedrørende migration og asyl Ledende forfatter af Kommissionens meddelelser 
om udviklingspolitik
 Programmerer udviklingsbistanden til tredjelande 
på såvel geografisk som tematisk grundlag
 Styrer, overvåger implementeringen af bistanden Ansvarlig for den europæiske naboskabspolitik
 Indtil slutningen af 2014 var direktoraterne 
Naboskab Øst og Naboskab Syd en del afGD DEVCO
 Fra 2014 har GD NEAR overtaget forvaltningen af 
ENI fra GD DEVCOTJENESTEN FOR
UDENRIGSPOLITISKE 
INSTRUMENTER
(FPI)
 Gør det nemmere  for 
EU-medlemsstaterne at 
udveksle oplysninger om hjemlande. 
 Støtter EU-medlemsstater, 
som er udsat for et særligt stort pres, gennem det 
hurtige varslingssystem
 Bidrager til implementerin-
gen af det fælles europæiske asylsystem Gør det nemmere  for 
EU'staterne at  iværksætte 
aktioner i forbindelse med implementeringen af EU's  
grænseforvaltningsforan-
staltninger  og forbedrer og samordner disse aktioner.
 Risikoanalyser Operationel bistand til 
EU-medlemsstater og tredjelande (17) Yder støtte til partnerlande
i forbindelse med lovlig migration, særlig  beskæftigelse og 
kompetencer (GD EAC sidder 
også i bestyrelsen, GD HOME har status som observatør) Trusselsvurdering af 
organiseret kriminalitet (OCTA)
 Strategiske aftaler med 
tredjelande
TPMA/
GPGC8 Ansvarlig for operationelle udgifter i forbindelse 
med EU's optræden udadtil, herunder også migration & asyl Bidrager til EU’s politikformulering og konkrete aktioner under migrationspolitikkens eksterne dimension  
 Bidrager til at koordinere den interne og eksterne dimension af EU’s migrationspolitik.
 Deltager i RIA-Rådets arbejdsgrupper, særlig i Gruppen på Højt Plan vedrørende Asyl og Migration 
Fonden 
for de Ydre 
GrænserDen
Europæiske 
Fond for 
Integration af 
Tredjelands-
statsborgereTilbage-
sendelses-
fonden Fonden for 
Intern 
SikkerhedAsyl-, 
Migrations- og 
Integrations-
fondenDen
Europæiske 
Flygtninge-
fond ENPI/ENIInstrumentet
til ﬁnansiering 
af udviklings-
samarbejdeEUF5Instrumentet, 
der bidrager 
til stabilitet 
og fred7
60 Kommissionens  
svar
Sammenfatning
I
Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten har følgende bemærkninger til denne særberetning, hvad angår kontekst 
og indhold:
Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten er forpligtede til at handle inden for nogle komplekse rammer under kon -
stant forandring. På baggrund af en hidtil uset flygtninge- og migrationskrise sker der store ændringer af migrati -
onspolitikkens prioriteter, og de fælles træk på EU-plan styrkes, samtidig med at de løbende tilpasses de ændrede 
omstændigheder:
Denne særberetning blev udarbejdet af Revisionsretten, inden disse særlige begivenheder fandt sted.
Migration og asyl er et mangefacetteret og komplekst politikområde i konstant udvikling på både internatio -
nalt og europæisk plan, og det er Kommissionens opgave at operere i dette udfordrende miljø, som hele tiden 
ændrer sig. Som følge heraf er det et område, der kræver tilsvarende komplekse og flerdimensionelle strukturer til 
politikgennemførelsen.
Revisionsretten tager ikke tilstrækkeligt hensyn til denne politiske, retlige, operationelle og budgetmæssige kon -
tekst i sin beretning.
II
Kommissionen er enig i, at det ikke er let at besvare spørgsmålet om, hvor store de samlede budgetforpligtelser er, 
og om der er nogen direkte forbindelse med de tilsigtede geografiske og tematiske prioriteter. Kommissionen vil 
forbedre den overordnede overvågnings- og evalueringsramme endnu mere på dette komplekse politikområde, 
så det fortsat sikres, at de tilsigtede geografiske og tematiske prioriteter alt efter fokusområde bliver tilgodeset i for -
bindelse med de relevante instrumenter.
III
Hvert enkelt projekt, der finansieres af EU’s finansieringsinstrumenter, indeholder indikatorer, som overvåges gen -
nem hele projektets levetid. Se også Kommissionens svar på punkt 68.
IV
Migration er et komplekst og politisk følsomt politikområde, der går på tværs af flere sektorer og involverer en bred 
vifte af forskellige interessenter i og uden for EU-institutionerne (f.eks. EU’s agenturer, IOM og UNHCR). Forvaltnin -
gen af EU’s eksterne migrationspolitik og samarbejde afspejler nødvendigvis denne situation.
De seneste år er der gjort en indsats for at forbedre samordningen mellem Kommissionens generaldirektorater og 
med EU-Udenrigstjenesten samt EU’s medlemsstater yderligere, og der er indført en række samordningsmekanis -
mer til formålet. Den nyligt vedtagne europæiske dagsorden for migration understreger behovet for yderligere at 
forstærke denne indsats.
Kommissionens svar 61
Indledning
01
Kommissionen understreger, at udgifter til flygtninge i partnerlande, herunder naboskabsområder, også var en del 
af EU-samarbejdet med tredjelande om migrations- og asylrelaterede emner inden 2015. I størstedelen af migrati -
onsprojekterne anlægges der helt naturligt en bred og inklusiv fremgangsmåde, eftersom migrationsstrømmene er 
karakteriseret ved at være meget sammensat, inkl. økonomiske migranter, sårbare migranter og personer med krav 
på international beskyttelse.
02
Den 13. maj 2015 præsenterede Kommissionen den europæiske dagsorden for migration, der dannede grundlag for 
Rådets konklusioner, som blev vedtaget i juni 2015.
11
Siden igangsætningen i november 2014 af den såkaldte Khartoumproces (med lande langs den østafrikanske migra -
tionsrute) er otte regionale dialoger blevet prioriteret.
De fælles dagsordener for migration og mobilitet anses også for en bilateral hovedramme sammen med 
mobilitetspartnerskaberne.
13
De grundlæggende årsager til irregulær og tvungen migration spænder fra fattigdom og mangel på økonomiske 
muligheder til konflikter, usikkerhed og klimaforandringer og alt derimellem. Det tematiske program vedrørende 
migration og asyl med en årlig bevilling på ca. 50 mio. EUR har således aldrig været beregnet til at afhjælpe den 
slags grundlæggende årsager, men havde fokus på at støtte lande i at forbedre deres migrations- og asylforvaltning.
15
ENPI-forordningen indeholdt generelle målsætninger, mens aftalerne mellem EU og partnerlandene udgjorde den 
politiske ramme for programmeringen af bistanden (jf. ENPI-forordningen, artikel 3).
For perioden 2014-2020 er der ikke desto mindre blevet fastlagt specifikke målsætninger, når ENPI er blevet erstat -
tet af det europæiske naboskabsinstrument (ENI). Ifølge forordning nr. 232/2014 er en af de seks specifikke målsæt -
ninger for ENI at skabe » betingelserne for en bedre tilrettelæggelse af den lovlige migration og fremme af en velforvaltet 
mobilitet for mennesker, for gennemførelse af eksisterende eller fremtidige aftaler indgået i overensstemmelse med den 
samlede strategi for migration og mobilitet og for fremme af den mellemfolkelige kontakt, navnlig i forbindelse med kul -
tur-, uddannelses-, erhvervs- og sportsaktiviteter «.
Kommissionens svar 62
Revisionens omfang og revisionsmetoden
22
Som det nævnes af Revisionsretten, så understreger Kommissionen, selv om det fremgår af bilag III, at hverken IPA 
eller EUF yder finansiel støtte til naboskabslandene.
Brug for forbedring af samordning af målsætninger, identifikation af partner -landes behov og kontrolinstrumenter
Svar på overskriften før punkt 27
Kommissionen anerkender, at der er stor bredde i de politiske ordninger, hvilket primært skyldes migrationsfæno -
menets kompleksitet.
Takket være Kommissionens forslag er viften af eksterne samarbejdsinstrumenter blev kraftigt rationaliseret og 
strømlinet i løbet af de forskellige flerårige finansielle rammer. Den nuværende blanding af geografiske og tema -
tiske instrumenter afspejler generelt en omfattende og velafbalanceret tilgang, der sætter EU i stand til at klare 
forskellige udfordringer gennem en samlet set sammenhængende og gensidigt supplerende række af finansielle 
instrumenter.
29
I perioden 2014-2020 er ENPI blevet erstattet af det europæiske naboskabsinstrument (ENI). Ifølge forordning nr. 
232/2014 er en af de seks specifikke målsætninger for ENI at skabe » betingelserne for en bedre tilrettelæggelse af den 
lovlige migration og fremme af en velforvaltet mobilitet for mennesker, for gennemførelse af eksisterende eller fremtidige 
aftaler indgået i overensstemmelse med den samlede strategi for migration og mobilitet og for fremme af den mellemfol -
kelige kontakt, navnlig i forbindelse med kultur-, uddannelses-, erhvervs- og sportsaktiviteter «.
ENI-forordningen er forberedt til at blive suppleret med et bilag med prioriteringer vedrørende programmering og 
brede finansielle tildelinger udtrykt pr. programtype (bilaterale programmer, flerlandeprogrammer og program -
mer for grænseoverskridende samarbejde), som kan ændres ved hjælp af en delegeret retsakt. Et af de vigtigste 
elementer, der er fremkommet ved forhandlingerne, er det nye bilag med brede prioriteringer for den europæiske 
naboskabspolitiks område som helhed, som er forhandlet på plads med Europa-Parlamentet og Rådet som led i ENI. 
Disse prioriteringer vil danne ramme om den efterfølgende programmeringsproces.
30
De finansielle instrumenter for eksternt samarbejde og udviklingssamarbejde med tredjelande er blevet udformet 
til at klare udfordringer som fattigdom, manglende sikkerhed, demokrati og styring, manglende økonomiske mulig -
heder, menneskerettigheder osv.
I overensstemmelse med hver retsakt defineres detaljerede interventionssektorer i de flerårige og årlige program -
mer, som kan omfatte fokussektorer såsom uddannelse, sundhed og miljø foruden sikkerhed, indre anliggender og 
migration. Med hensyn til geografiske instrumenter aftales udvalget af interventionssektorer med de pågældende 
partnerlande i løbet af programmeringsfasen.
Kommissionens svar 63
Som det er tilfældet med alle EU’s sektorpolitikker, kan gennemførelsen af den eksterne migrations- og asylpolitik 
støttes gennem finansiering, der er til rådighed i medfør af de relevante instrumenter for EU’s eksterne samarbejde, 
i overensstemmelse med de kriterier og procedurer, som er defineret i retsgrundlaget for det enkelte finansielle 
instrument.
Se også svaret på punkt 22.
31
Interventionerne i den eksterne indsats kan bidrage til at gennemføre EU-politikken på forskellige temaområder 
som f.eks. klimaforandringer, sikkerhed, uddannelse, landbrug og migration, samtidig med at de tilstræber at 
opfylde målsætningerne for hvert finansielt instrument.
32
Det er Kommissionens opfattelse, at projekterne generelt var godt dokumenterede. Men i fremtiden vil Kommissio -
nen dokumentere behovsanalyserne i forbindelse med projekterne mere systematisk.
33
Kommissionen er enig i, at selv om mobilitetspartnerskaberne har vist sig at være en avanceret bilateral ramme, der 
gør det muligt at tage stilling til migrations- og asylspørgsmål på en sådan måde, at samarbejdet bliver gensidigt 
fordelagtigt, skal der gøres mere for at sikre, at mobilitetspartnerskaberne gennemføres på en afbalanceret måde, 
dvs. så de bedre afspejler alle fire tematiske prioriteringer i SSMM, herunder flere foranstaltninger vedrørende lovlig 
migration, menneskerettigheder og beskyttelse af flygtninge.
Kommissionen minder jævnligt medlemsstaterne om betydningen af også at sikre ligevægt mellem de fire temati -
ske prioriteringer i SSMM i forbindelse med gennemførelsen af mobilitetspartnerskabet.
34
Det er allerede flere år siden, at hovedparten om ikke alle delegationer har præciseret fokus for migrationsspørgs -
mål. Desuden kunne der kun udsendes personale fra GD HOME til et meget begrænset antal prioriterede delegatio -
ner (USA, Rusland, Geneve, Wien, Tyrkiet, Kina og Indien). I de fleste tilfælde deles disse stillinger med andre gene -
raldirektorater, og de dækker også andre spørgsmål, der falder ind under GD HOME’s kompetenceområder (og er 
derfor ikke nødvendigvis koncentreret om migration).
Som erkendt i den nyere europæiske dagsorden for migration er der behov for at styrke migrationsekspertisen i EU’s 
delegationer. Som følge heraf har Rådet besluttet at styrke EU-delegationernes kapacitet i henseende til migration 
og specifikt til at udsende migrationsforbindelsesofficerer fra EU til prioriterede delegationer med særlig fokus på 
naboskabsregionen.
Kommissionens svar 64
35
Oprettelsen af tematiske enheder i Generaldirektoratet for Internationalt Samarbejde og Udvikling for flere år siden, 
herunder en om migration, afspejler den betydning, der tillægges en styrkelse af den tematiske ekspertise i hele 
organisationen, herunder i delegationerne.
En vigtig del af disse tematiske enheders mandat er at yde tematisk kvalitetsstøtte til hovedkvarteret og delegatio -
nens personale. Kontoret i GD DEVCO med ansvar for migration og asyl har udviklet en række værktøjer til at sikre, 
at denne støtte ydes på en sammenhængende og effektiv måde. Der er udformet orienteringer og retningslinjer 
samt tematiske uddannelsesmoduler til formålet.
Med den øgede opmærksomhed på migration i EU’s eksterne indsats overvejer Kommissionen at udarbejde et e-læ -
ringsmodul som supplement til konfrontationsundervisningsmodulerne.
36
Kommissionen er enig i, at migration indtil for ganske nylig ikke var blandt hovedprioriteterne for mange af nabo -
skabslandene, men situationen har ændret sig markant på det seneste, da disse lande i stigende grad anerkender 
betydningen af migration og behovet for at arbejde sammen med EU.
I tilfældet med Middelhavsprojektet Seahorse erkender Kommissionen den udfordring, det er at gøre et partner -
skab tiltrækkende for nordafrikanske lande. Selv om bestræbelserne fortsætter, bør det bemærkes, at den ustabile 
situation, der har manifesteret sig i regionen siden projektudformningen, har hæmmet dialogen på dette meget 
følsomme område med disse lande.
37
Om end Kommissionen erkender, at der blandt brugerne af det endelige I-Map-produkt er flere EU-medlemsstater 
end partnerlande, så mener den, at der mangler at blive taget hensyn til en række aspekter.
På baggrund af det behov, der blev udtrykt i forbindelse med Middelhavsdialogen om transitmigration, var for -
målet med projektet at tilvejebringe ajourførte oplysninger om migrationsstrømme med henblik på bedre politisk 
beslutningstagning.
I-Map var et enkelt og meget målrettet projekt, som sammen med andre projekter understøttede en velfungerende 
migrationsdialog mellem landene i Mellemøsten og Nordafrika og EU-medlemsstaterne. Migrationsoplysningerne, 
som ikke tidligere har været samlet i et enkelt system, har ifølge Kommissionen forbedret dialogen takket være den 
praktiske tilgængelighed.
38
Kommissionen er enig i, at det er vigtigt at definere vores samarbejdsramme om migration og international beskyt -
telse bedre gennem fastlæggelse af operationelle målsætninger og klare og målbare resultater og output med 
direkte forbindelse mellem aktiviteter og resultater.
Kommissionens svar 65
39
Selv om Kommissionen erkender, at der hidtil har manglet præcise mål, referenceværdier og indikatorer for over -
vågning af gennemførelsen af SSMM på strategisk plan, mener den, at målsætningerne skal defineres bredt for på 
fleksibel vis at imødekomme forskellige sammenhænge, meget forskelligartede aspekter og hurtigt omskiftelige 
udfordringer og behov på migrationsområdet.
I 2015 indledte Kommissionen endnu en gang en drøftelse med EU’s medlemsstater i Gruppen på Højt Plan af defi -
nitionen af passende indikatorer for overvågningen af SSMM.
Fælles svar på punkt 43-50
Kommissionen erkender, at relevante kriterier og SMART-indikatorer for migration fortsat er en udfordring, herun -
der på internationalt donor- og FN-plan som påvist i kraft af udfordringen med at identificere og nå til enighed om 
migrationsindikatorer i udviklingsrammen efter 2015.
Dette er knyttet til de komplekse og mangefacetterede dimensioner af migrations- og asylpolitik generelt. Kommis -
sionen erkender, at der er et kollektivt behov for at gøre en seriøs indsats på dette område.
Angående DEVCO udgør revisionen af resultatrammen, som er planlagt til at foregå efter vedtagelsen i foråret 2016 
af indikatorerne for bæredygtige udviklingsmål, en lejlighed til også at gøre fremskridt med hensyn til bedre måling 
af resultater på migrationsområdet.
Svar på overskriften før punkt 52
Ifølge Kommissionens opfattelse var der klarhed om de geografiske og tematiske prioriteringer under SSMM, men 
den erkender, at det var vanskeligt at vurdere den præcise størrelse af EU-udgifterne til disse prioriteringer under 
revisionsarbejdet.
53
CRIS (det fælles Relexinformationssystem) er et finansielt forvaltningsredskab, som er integreret i Kommissionens 
regnskabssystem ABAC og giver oplysninger i realtid om finansielle transaktioner vedrørende alle EU’s eksterne 
udgifter. CRIS er ikke udviklet specielt med henblik på rapportering. CRIS-systemet er ved at blive udfaset og erstat -
tes for en stor dels vedkommende af ABAC og suppleres i øvrigt af det nye system OPSYS.
Systemet bruger OECD-koder til at kategorisere kontrakter efter aktivitetssektor. Der findes ikke nogen aktuel kode 
for migration. Men Kommissionen er opmærksom på de begrænsninger, der stammer fra manglen på en speciel 
DAC-kode for udgifter til migrations- og asylrelaterede udviklingsinterventioner. Dette har forbindelse til migratio -
nens mangefacetterede og tværgående karakter og berører en række forskellige politikker og sektorer. Kommissio -
nen vil snarest tage initiativ til en drøftelse med OECD (og andre relevante interessenter) for at identificere de bedst 
mulige måder at registrere de forskellige udviklingsagenturers migrationsudgifter på.
Kommissionens svar 66
54
Kommissionen erkender, at det af DEVCO forvaltede Excel-skema er et simpelt redskab, der anvendes som supple -
ment til Kommissionens CRIS-database. Eftersom der ikke findes nogen DAC-kode for migration, blev det betragtet 
som et nyttigt redskab i rapporteringssammenhæng.
55
Det finansielle IT-system er ved at blive udfaset og erstattet for en stor dels vedkommende af Kommissionens regn -
skabssystem. På meget kort sigt er det meget usandsynligt, at der kan tilvejebringes denne type aggregerede data.
56
Det finansielle IT-system er ved at blive udfaset og erstattet for en stor dels vedkommende af ABAC. Alle finansielle 
oplysninger vil blive flyttet til ABAC. I lyset af den seneste udvikling vil Kommissionen indlede drøftelser med OECD.
Kommissionen er imidlertid opmærksom på de begrænsninger, der stammer fra manglen på en speciel DAC-kode 
for udgifter til migrations- og asylrelaterede udviklingsinterventioner. Dette har forbindelse til migrationens mange -
facetterede og tværgående karakter og berører en række forskellige politikker og sektorer.
Tekstboks 4 — Eksempler på uhensigtsmæssig kodning af udgifter til ekstern 
migration
Kommissionen medgiver, at de to projekter, der henvises til, nemlig Seahorse og Sahara Med-projekterne, ikke 
burde have været tildelt en DAC-kode, da ikke samtlige aktiviteter blev anset for at opfylde OECD-DAC-kriterierne. 
Fejlen er siden blevet rettet.
Kommissionen bemærker, at i forordningen om instrumentet for udviklingssamarbejde (DCI) er der fastsat følgende 
om OECD-DAC-kriterier:
»Mindst 90 % af udgifterne i de tematiske programmer skal udformes, så de opfylder de kriterier for adgang til statslig 
udviklingsbistand, der er fastlagt af OECD/DAC ....«
57
Det tematiske program, der finansieres af instrumentet til finansiering af udviklingssamarbejde, blev oprettet med 
et overordnet anvendelsesområde med det formål at supplere og ikke erstatte de geografiske instrumenter og 
programmer. I perioden 2007-2013 blev der vedtaget to strategidokumenter for det tematiske program vedrørende 
migration og asyl, hvoraf det første gjaldt perioden 2007-2010 og det andet 2011-2013. Mens det tematiske program 
vedrørende migration og asyl dækker alle geografiske regioner, blev der i disse strategier defineret en klar priori -
tet for anvendelse af midler til det tematiske program vedrørende migration og asyl i de sydlige Middelhavslande, 
Afrika og Østeuropa i overensstemmelse med SSMM og Stockholmprogrammet. Denne prioritering følger begrebet 
migrationsrute, herunder migrationsruter, som starter uden for naboskabsregionen (Afrika syd for Sahara) og passe -
rer igennem regionen.
Kommissionens svar 67
60
Kommissionen er kun delvis enig i dette udsagn, eftersom der også bør tages hensyn til, at dette ofte er, hvad part -
nerlandene efterspørger, især i de østlige naboskabslande, og at udgifterne til grænseforvaltning generelt kan være 
meget højere end til andre områder såsom samfundsøkonomiske projekter vedrørende integrering af migranter.
Det er Kommissionens opfattelse, at de uregelmæssige migrationsudgifter, som Revisionsretten henviser til, også er 
udtryk for de prioriteringer, som visse partnerlande har fremhævet.
Det er et faktum, at udgifterne på disse områder, især grænseforvaltning, er høje som følge af behovet for investe -
ring i grænseovergange og kommunikations- og IT-udstyr.
Det bør tilføjes, at EU kun er en af de donorer, der arbejder i partnerskab med landene, medlemsstaterne og interna -
tionale organisationer.
62
Kommissionen bemærker, at det i retsakten om indførelse af det tematiske program om migration og asyl fast -
sættes, at programmet skal fungere som supplement til de geografiske programmer. Tildelingen af ressourcer til 
prioriterede områder i henhold til de geografiske programmer afhænger primært af partnerlandene og ikke kun 
Kommissionen.
64
EU’s og FN’s fælles initiativ om migration og udvikling blev igangsat som det første omfattende migrationsprogram, 
der fokuserede på den virkning, som migration har på udviklingen i partnerlandene.
Det blev set som et vigtigt EU-bidrag til dagsordenen for migration og udvikling efter inddragelsen af denne 
dimension i den samlede strategi for migration og mobilitet.
Det blev faktisk udformet som et pilotprogram for at teste forbindelsen mellem migration og udvikling, hvorfor det 
dækkede mange forskellige lande i forskellige regioner.
Resultaterne og erfaringerne fra dette program er inddraget i opfølgningsprogrammet, som derimod i højere grad 
er rettet mod specifikke prioriterede lande.
68
Kommissionen understreger, at der for ni projekter er fastsat veldefinerede målsætninger. I 12 tilfælde opfyldte 
målsætningerne kun delvist definitionen på en veldefineret målsætning — ofte fastlagt i generelle vendinger — og 
i et enkelt tilfælde var målsætningerne ikke veldefinerede (se tekstboks 5).
Tekstboks 5 — Et eksempel på resultater, som det var svært at måle
Kommissionen er delvis enig i bemærkningen om, at resultaterne ikke umiddelbart er konkrete og målbare. Men 
Kommissionen mener, at projektet generelt var vellykket, især fordi det skabte mulighed for dialog med modparter, 
der var vant til års dødvande i de demokratiske reformer.
Kommissionens svar 68
69
Kommissionen bemærker, at målet for det tematiske program om migration og asyl i lighed med de fleste andre 
eksterne finansieringsinstrumenter på det tematiske og geografiske område er kapacitetsopbygning hos myndighe -
der og i civilsamfundet i partnerlande. Projekterne medfører typisk, at der sker en kapacitetsopbygning på retligt, 
institutionelt og operationelt niveau ved hjælp af teknisk bistand og uddannelse. Kommissionen er dog enig i, at 
kapacitetsforbedringer og reform af de retlige og institutionelle rammer er — og bør være — en målsætning på 
mellemlang og lang sigt, og at resultaterne ikke umiddelbart er mærkbare.
70
Kommissionen erkender til dels, at ikke alle målsætninger er blevet opfyldt i projekterne i stikprøverne.
Samtidig vil den gerne endnu en gang understrege, at på et komplekst politikområde under konstant forandring 
som migration er virkningen af eksterne faktorer betydelig og kan ikke imødegås alene gennem eksemplarisk pro -
jektforberedelse og -planlægning.
Uanset hvor velplanlagte og velforankrede projekterne er hos partnerlandene, vil resultatet af interventionen blive 
påvirket af uforudsigeligheden i migrations- og flygtningestrømmene og de politiske udfordringer i alle faser af 
gennemførelsen. Denne situation demonstreres tydeligt af situationen i Libyen.
Tekstboks 7 — Eksempel på et delvist effektivt projekt
Middelhavsnetværksprojektet Seahorse har til formål at bidrage til udviklingen af et af de regionale netværk, der 
skal flankere EUROSUR-systemet.
På tidspunktet for kontraktens underskrivelse var situationen i Tripoli forholdsvis stabil, og omfanget af den efter -
følgende forværring af sikkerhedssituationen i Libyen kunne ikke forudses.
Der blev jævnligt inviteret repræsentanter for Algeriet, Tunesien og Egypten, og de deltog ofte aktivt i møderne 
i projektstyregruppen. Disse tre lande har indtil videre ikke indgået formelle forpligtelser.
Guardia Civil, som støttes af fem medlemsstater, som er med i konsortiet, er jævnligt i kontakt med potentielle tred -
jelandspartnere for at overbevise dem om at deltage i initiativet.
Revisionsretten udtaler: »At acceptere Libyen stred mod Kommissionens opfattelse«. Men på grund af Libyens stra -
tegiske placering erkendtes det på et senere tidspunkt, at landet var den vigtigste partner for dette initiativ, hvorfor 
det blev besluttet at inddrage det.
72
Trods de usædvanlige omstændigheder, der hersker i Libyen i øjeblikket, er projektet stadig i gang og langsomt ved 
at nå nogle resultater. Vanskelighederne undervejs i gennemførelsen af projektet skyldes den usikre og ustabile 
situation i Libyen, og projektet blev genoptaget i august 2015 og tilpasset den nye situation efter krisen i 2014.
Projektet slutter nu i april 2016 og har til formål at imødekomme de mest akutte behov hos strandede og tilbage -
holdte migranter i Libyens internerings-/modtagelsescentre og tilbyde dem bistand og frivillig tilbagesendelse 
under fuld overholdelse af menneskerettighederne.
Kommissionens svar 69
77
Kommissionen tager Revisionsrettens bemærkninger til efterretning og understreger, at evalueringsrapporten inde -
holdt særskilte positive aspekter.  
Konklusionerne på evalueringen blev indgående drøftet med UNDP ved flere lejligheder på de jævnlige projektmø -
der og mere specifikt på et møde den 10. oktober 2011. Rapporten blev også koordineret med alle partneragentu -
rerne, så de kunne fremsende kommentarer.
80
EU’s og FN’s fælles initiativ om migration og udvikling blev igangsat som det første omfattende migrationsprogram, 
der fokuserede på at forbedre migrationens indvirkning på udviklingen i partnerlande.
Som det første pilotprojekt på dette område blev det set som et vigtigt EU-bidrag til dagsordenen for migration og 
udvikling efter inddragelsen af denne dimension i den samlede strategi for migration og mobilitet.
Resultaterne og erfaringerne fra dette program er inddraget i opfølgningsprogrammet, som derimod i højere grad 
er rettet mod specifikke prioriterede lande.
81
EU-støtten på migrationsområdet i Georgien har en bred vifte af støttemodtagere og støttetyper på forskellige 
forvaltningsniveauer. Merværdien af det fælles initiativ for migration og udvikling var at involvere aktører på lokalt 
plan. Denne type støtte kan kun nå ud til et forholdsvis lille antal endelige støttemodtagere. Men erfaringer høstet 
med sådanne interventioner kan stadig bruges andre steder.
I tilfældet med Algeriet gjorde programmet det muligt at sætte migration på dagsordenen, om end virkningen var 
meget begrænset, og oprette en permanent tværministeriel struktur ledet af udenrigsministeriet.
I Marokko var det nyttigt at have en intervention i migrationsporteføljen, som var meget græsrodsbaseret. Men 
formidlingen skulle sikres på baggrund af varierede resultater og virkninger. Der er behørigt høstet erfaringer 
med fase II af det fælles initiativ for migration og udvikling, hvor der i øjeblikket arbejdes mere struktureret med 
formidling.
Tekstboks 9 — Tilbagetagelsesprojekt i Georgien
For så vidt angår usikkerheden om den fortsatte drift af erhvervsvejlednings- og -ansættelsescentrene på tidspunk -
tet for revisionen understreger Kommissionen, at de georgiske myndigheder har sikret fortsættelsen af driften af 
centrene med tildelinger fra statens budget (400 000 GEL i 2015-budgettet, 600 000 GEL i budgetudkastet for 2016).
Det planlagte antal mennesker, der skulle nyde godt af arbejdsformidlingstjenesten, viste sig at være lavere end 
forventet på grund af en undervurdering af tilbagevendte migranters selvforsørgelsesevne.
Med hensyn til mulighederne for midlertidig indkvartering var Kommissionen indstillet på at dække behovet for 180 
mennesker, men så mange pladser var der ikke brug for takket være de stærke sociale og familiemæssige bånd, der 
var i det lokale samfund. De finansielle bevillinger blev tilsvarende nedsat.
Med hensyn til frivillig repatriering er tallet steget til 167 udenlandske statsborgere med bopæl i Georgien sammen -
lignet med 110 personer på revisionstidspunktet.
Kommissionens svar 70
86 a)
Kommissionen tilslutter sig Revisionsrettens bemærkninger og tilføjer, at ifølge folkeretlig sædvaneret har landene 
pligt til at tage deres egne statsborgere tilbage, mens tilbagetagelse af tredjelandsstatsborgere ikke er en forplig -
telse. Det drejer sig om migrationspolitik og ikke sikkerhedspolitik, som det af nogle partnerlande opfattes.
I stedet for et sikkerhedsspørgsmål er effektive tilbagesendelses- og tilbagetagelsespolitikker et grundlæggende 
element og en forudsætning for velforvaltet migration. Effektiv tilbagesendelse af irregulære migranter, som ikke 
har haft eller ikke længere har ret til at opholde sig i EU, er også afgørende som en forebyggende foranstaltning 
imod yderligere irregulær migration, hvilket også understreges i EU’s handlingsplan om tilbagesendelse (9. sep -
tember 2015). Både tilbagesendelse og tilbagetagelse indgår som en integreret del af SSMM og alle efterfølgende 
politiske retningslinjer (f.eks. EU’s dagsorden for migration). Det er korrekt, at visumlempelsesaftaler er mulige, og 
at de overvejes parallelt med EU’s tilbagetagelsesaftaler og ses som en del af princippet om, at »flere reformer giver 
flere midler«.
Svar på overskriften før punkt 87
Kommissionen understreger, at en vellykket beskyttelse af menneskerettighederne ofte er betinget af en række 
faktorer, der ligger uden for dens rækkevidde.
87
Ud over at det formelt er et tværgående emne, som tages alvorligt i alle EU’s eksterne aktioner, er migranters men -
neskerettigheder også en naturlig prioritet i den eksterne migrationsindsats.
Foruden at sikre, at alle interventioner indeholder foranstaltninger vedrørende menneskerettigheder, har mange 
aktioner haft migranters rettigheder som deres overordnede målsætning. Eksemplerne omfatter projekter om 
støtte til og beskyttelse af ofre for menneskehandel, nationale vandrende arbejdstageres rettigheder, støtte til og 
beskyttelse af flygtning osv.
88
Med hensyn til Ukraine indgik der i READMIT oprindelig en mulighed for at tilbyde uddannelse i menneskerettig -
hedsnormer, og det blev drøftet med regeringen. I den forbindelse enedes man imidlertid om at lade det udgå 
af programmet, da der var overlapning i forhold til flere andre projekter, som blev gennemført af internationale 
organisationer og civilsamfundet, f.eks. i) IOM (Cris ref. 2011/282-850) om en styrkelse af migrationsforvaltningen 
og -samarbejdet om tilbagetagelse i Østeuropa (MIGRECO), ii) UNHCR (Cris ref.: 2010/272-415 med projekttitlen 
»Støtte til UNHCR-aktiviteter i Østeuropa i forbindelse med EU’s regionale beskyttelsesprogrammer« (RPP II) — fase 
II) og iii) NGO vedrørende retten til beskyttelse (Cris ref.: 2012/334-088 med projekttitlen »Oplysning og statslig 
kapacitetsopbygning vedrørende migration«). Generelt handlede 18 ud af i alt 34 projekter vedrørende migra -
tion og asyl, som havde modtaget EU-finansiering siden 2003, om menneskerettighedsspørgsmål på forskellige 
niveauer.
89
Kommissionen var meget aktiv med hensyn til at overbevise de libyske myndigheder om at underskrive et aftaleme -
morandum med UNHCR.
De libyske myndigheder, især dem, der repræsenterede Gadaffis regime, var af politiske grunde yderst tilbagehol -
dende med at acceptere UNHCR som primær partner i denne aktion.
Ikke desto mindre har Kommissionen hele tiden understreget, at respekt for menneskerettigheder er et afgørende 
element i projektet.
Kommissionens svar 71
91
Behovet for bedre samordning mellem EU-institutionerne, herunder mellem Kommissionens tjenestegrene, har 
bestemt fået fornyet opmærksomhed under Juncker-Kommissionen. Der er blevet indført en række forbedrede 
koordineringsmekanismer, som synes at fungere godt efter at være blevet testet under den nylige migrations- og 
flygtningekrise i Europa.
92
Kommissionen mener, at den interne samordning allerede er blevet betydeligt bedre.
93
Om end Kommissionen erkender, at der stadig er plads til forbedring, vil den gerne understrege, at der er indført 
effektive koordineringsmekanismer for migrationsrelaterede politikker og programmering.
Som eksempel kan nævnes, at koordineringen varetages af GD HOME i forbindelse med udarbejdelse og ved -
tagelse af nationale programmer i medlemsstaterne i henhold til Asyl-, Migrations- og Integrationsfonden eller 
Fonden for Intern Sikkerhed og de årlige arbejdsprogrammer i henhold til centraliseret forvaltning. DEVCO og 
NEAR anvender samme procedure. Desuden foregår der formelle høringer af EU-Udenrigstjenesten og de rele -
vante generaldirektorater i forbindelse med høringerne på tværs af tjenestegrenene vedrørende vedtagelse af alle 
finansieringsprogrammerne.
EU-Udenrigstjenesten leder alene eller sammen med Kommissionen den flerårige programmering af de fleste af de 
eksterne finansielle instrumenter og sikrer dermed en høj grad af koordinering på tværs af forskellige politikområ -
der og geografiske områder. Forskellene mellem de støttemodtagende tredjelandes anmodninger kunne også være 
en forklaring på uoverensstemmelserne (der findes ikke nogen standardstørrelse).
94
Kommissionen er klar over nytten af at kortlægge/opstille oversigter over migrationsrelateret finansiering for et 
givet land eller en given region for at lette samordningen og sikre bedre komplementaritet mellem EU og andre 
donorers støtte. Der findes først og fremmest oversigter over EU’s og medlemsstaternes finansieringsudgifter til 
migration for alle mobilitetspartnerskaber og FDMM’er (såkaldte resultattavler) og en række regionale processer. 
Oversigterne er udarbejdet af Kommissionens tjenestegrene i samråd med de relevante koordineringsstruktu -
rer (lokale koordineringsplatforme for mobilitetspartnerskaber, SSMM-ekspertmøder osv.). De kan af indlysende 
grunde kun være vejledende og ikke på nogen måde være forpligtende for de forskellige donorer og finansie -
ringskilder, da det ikke ville være muligt i henhold til de nuværende EU-retlige rammer og heller ikke være forene -
ligt med de procedurer, der er indført under de respektive EU-finansieringsinstrumenter.
97
EU-Udenrigstjenesten er af den opfattelse, at den har levet op til sin politiske rolle ved at lade migration indgå i den 
politiske dialog med tredjelande, især naboskabslande, som er foregået i de særlige underudvalg vedrørende RIA/
migration og sociale anliggender i forhold til de relevante lande. Efterhånden som migration har fået en mere frem -
trædende plads i EU’s relationer med tredjelande, har EU-Udenrigstjenesten gradvist opbygget en faglig kompe -
tence på dette område, og den har tilført yderligere personale til sektorområder med betydning for forbindelserne 
udadtil, herunder migration. Med den nye Kommission er der nu et stærkere incitament til i højere grad at forbinde 
den interne dimension af migrationen med den eksterne dimension og at øge den politiske sammenhæng mellem 
EU-Udenrigstjenestens og de relevante generaldirektoraters arbejde.
Kommissionens svar 72
98
Om end det erkendes, at samordningen med EU-delegationerne kan og bør forbedres, og at der iværksættes foran -
staltninger med henblik herpå, er der en række grunde til, at dette problem stadig er uløst. Ud over utilstrækkelige 
menneskelige ressourcer i delegationerne (og i hovedkvarteret) er den begrænsede ekspertise inden for migration 
i EU’s delegationer ensbetydende med, at der også er begrænsede muligheder for at vurdere migrationsrelaterede 
behov og prioriteter i partnerlandene.
99
Kommissionen er enig i, at samordning med EU’s delegationer er afgørende, og bestræber sig på at sikre, at dette 
fungerer i praksis i den daglige forvaltning af projekterne.
Konsolideringen og valideringen af god praksis i velgennemførte projekter er tilgængelig i overvågnings- og evalu -
eringsrapporterne for det enkelte projekt, og der foregår bestræbelser på at etablere et system til konsolidering og 
formidling af denne information. Navnlig skal informationen om god praksis inkluderes i de vejledende værktøjer, 
der er udarbejdet af DEVCO.B3, og når den er færdig, gøres tilgængelig på et særligt tematisk migrationswebsted.
Endvidere omfatter de tematiske uddannelser, der leveres af DEVCO.B3, moduler om indhøstede erfaringer og god 
praksis.
Konklusioner og anbefalinger
Konklusion 1
Kommissionen understreger, at målet for den reviderede europæiske naboskabspolitik er at udarbejde forslag i tæt 
partnerskab med vores naboer om en mere sammenhængende og resultatorienteret samarbejdsramme for spørgs -
mål af fælles interesse, herunder migration.
Programmet, som har afløst det tematiske program om migration og asyl, omfatter således en række detaljerede 
målsætninger, resultater og indikatorer.
a) Kommissionen mener, at der er plads til at forbedre definitionen af de strategiske retningslinjer om migrations -
relaterede anliggender i naboskabssammenhæng gennem identificering af klare og målbare mål og sammen -
hængende, konkrete produkter, hvilket vil være i centrum for den nye samarbejdsramme med naboskabs- og 
udvidelseslandene.
b) Kommissionen er delvis enig i denne konklusion for så vidt angår sammenhængen mellem de forskellige niveauer 
i overvågnings- og evalueringsmekanismerne. Hvad angår ENPI og det tematiske program om migration og asyl, 
omfatter de fleste migrationsprojekter detaljerede ordninger for overvågning og evaluering samt fuldt udbyggede 
logiske rammer. Kommissionen mener imidlertid, at der er plads til en bedre definition af vores samarbejdsramme 
om migration i naboskabssammenhæng gennem fastlæggelse af strategiske målsætninger og klare og målbare 
resultater og output med direkte forbindelse mellem aktiviteter og resultater.
c) Kommissionen er delvis enig i dette udsagn, især hvad angår geografisk spredning.
Samarbejdet med vores naboer, især om migration og international beskyttelse, skal tilpasses det forskelligartede 
engagementsniveau og partnernes politikudformning, og der skal tages hensyn til partnernes forskelligartede 
følsomme emner, forventninger og begrænsninger på disse områder. Der skal også i lyset af den langvarige krise 
i naboskabsområdet sikres differentierings- og fleksibilitetsmekanismer.
Kommissionens svar 73
Med hensyn til ENI planlagde Kommissionen ud fra et ønske om at få mest ud af ENI-midlerne at differentiere mel -
lem partnerne efter de programmeringskriterier, der er fastsat i ENI, og nøje følge en incitamentbaseret tilgang.
Som nævnt er vores partneres behov forskellige fra land til land og region til region. Ifølge anbefalingerne i dagsor -
denen for forandring og den differentierede tilgang, der nævnes i det nye ENI, fokuseres der i EU-samarbejdet med 
naboskabslandene på tre prioriterede sektorer i hvert enkelt tilfælde. De blev identificeret gennem en omfattende 
høringsproces med regeringer, lokale myndigheder, civilsamfundsorganisationer, EU-medlemsstater, internationale 
finansielle institutioner og internationale organisationer.
Anbefaling 1
Kommissionen accepterer delvis denne anbefaling, især hvad angår behovet for at forbedre rammen for resultat -
måling. Kommissionen er enig i, at det er afgørende vigtigt med en bedre definition af rammen for det strategiske 
samarbejde om migration og international beskyttelse ved fastlæggelse af operationelle målsætninger og klare og 
målbare resultater og output med direkte forbindelser mellem aktiviteter og resultater.
Men eftersom de enkelte lande har forskellige behov, og bistanden dermed også er forskellig, er det ifølge Kommis -
sionen vanskeligt at fastsætte et fælles sæt sammenlignelige indikatorer, som ikke ændrer sig med tiden, og den 
understreger, at der er behov for mere fleksibilitet, samtidig med at der skal fastsættes prioriterede målsætninger. 
Der udvikles skræddersyede værktøjer til overvågning og evaluering for at muliggøre måling af resultater og frem -
skridt, hvilket er et centralt element i retning af mere konkrete og effektive samarbejdsrammer for migration.
Det er et specifikt mål for den reviderede europæiske naboskabspolitik (ENP), at der i tæt partnerskab med nabolan -
dene skal udarbejdes forslag om mere sammenhængende og resultatorienterede samarbejdsrammer om spørgsmål 
af fælles interesse, herunder migration.
Den nuværende situation er ustabil, og det er nødvendigt at skelne mellem akutte foranstaltninger og mere syste -
miske programmer. Det vil ikke altid være muligt at arbejde på grundlag af kvantificerede prioriterede mål.
Ved hjælp af den reviderede ENP vil Kommissionen bestræbe sig på at opbygge styrkede partnerskaber med et 
klarere fokus og et mere skræddersyet samarbejde. Erfaringer tyder på, at den europæiske naboskabspolitik vil være 
mest effektiv, hvis både EU’s og dens partneres dagsorden virkelig er fælles. Derfor vil gennemgangen klarlægge, 
hvad der er i EU’s og hver partners interesse, og hvilke områder der rummer stærkest fælles interesse (herunder 
migration og mobilitet). Gennemgangen er en lejlighed til at etablere en fast forståelse mellem EU og dens partnere 
på disse områder af stærk fælles interesse, som vil danne grundlag for et stærkt partnerskab og målrettet finansiel 
støtte. Imidlertid vil fleksibilitet fortsat være et nøgleprincip i gennemførelsen af ENI-finansieringen for at sikre, at 
EU gennem det finansielle samarbejde bliver bedre til at reagere mere fleksibelt på udviklingen og behovet i regio -
nen, som hele tiden ændrer sig.
Anbefaling 2
Kommissionen accepterer denne anbefaling.
Som det rigtigt understreges, fastlægges DAC-koderne af OECD. I lyset af den seneste udvikling vil Kommissionen 
indlede drøftelser med OECD.
Endvidere vil Kommissionen analysere, om det kan lade sig gøre at supplere OECD’s DAC-kodesystem.
Kommissionens svar 74
Konklusion 2
a) Se Kommissionens svar på punkt 68 og tekstboks 5.
b) Migration og udvikling handler om at maksimere det positive forhold mellem migration og udvikling med det 
formål at styrke migrationens udviklingspotentiale til gavn for både samfund og migranter og bidrage til bære -
dygtig udvikling og fattigdomsbekæmpelse. Mens den nøjagtige karakter af forbindelsen mellem migration og 
udvikling i forskellige sammenhænge måske skal dokumenteres bedre, ses migration i stigende grad som en stærk 
drivkraft for fremme af udviklingen i både oprindelses- og bestemmelseslandene. Det forhold, at migration nu er 
omfattet af 2030-dagsordenen for bæredygtig udvikling som en udviklingskatalysator, påviser fremskridtene på 
dette område de seneste år.
c) Kommissionen er enig i, at støtten til tilbagesendelse og tilbagetagelse hidtil ikke har givet de forventede resultater. 
Men effektive politikker for tilbagesendelse og tilbagetagelse er en forudsætning for velforvaltet migration og er 
en integreret del af SSMM.
 Kommissionen tilslutter sig Revisionsrettens bemærkninger og tilføjer, at ifølge folkeretlig sædvaneret har landene 
pligt til at tage deres egne statsborgere tilbage. Det drejer sig om migrationspolitik og ikke sikkerhedspolitik, som 
det af nogle partnerlande opfattes.
d) Kommissionen er delvis enig i denne konklusion.
 Med hensyn til menneskerettigheder erkender Kommissionen, at der er plads til en forbedring af resultaterne 
med hensyn til at identificere nogle mere konkrete foranstaltninger med afbødende virkning, f.eks. ved at styrke 
humanitært diplomati og nationale henvisningssystemer.
 I 2014 indledte Kommissionen imidlertid arbejdet med at tilrettelægge og udvikle en værktøjskasse og herigennem 
sikre, at der i de fleste nye projekter anlægges en rettighedsbaseret tilgang i alle faser af interventionen.
 Gennemførelsen af en rettighedsbaseret tilgang bygger på menneskerettighedernes universelle og udelelige 
karakter og på principperne om inklusion og deltagelse i beslutningsprocessen, ikkediskrimination, lighed og 
retfærdighed, åbenhed og ansvarlighed. Disse principper er centrale for EU’s udviklingssamarbejde, der sikrer 
indflydelse til de fattigste og mest sårbare, især kvinder og mindreårige.
Anbefaling 3
Kommissionen accepterer denne anbefaling, og den er allerede ved at blive gennemført som følger:
Kommissionen gør allerede brug af hele viften af instrumenter, der er planlagt i projektledelsescyklussen. Om end 
det erkendes, at der er plads til yderligere at forbedre vores resultater med hensyn til at definere interventions -
logikken for hver foranstaltning, omfatter de fleste projekter allerede fuldt udbyggede logiske rammer inklusive 
resultatindikatorer.
Kommissionens svar 75
Anbefaling 4
Kommissionen accepterer denne anbefaling.
Der er et stadig stigende antal beviser for migrationens positive betydning for udviklingen (både for oprindel -
ses- og bestemmelseslandet og migranterne selv). Men da tendensen går i retning af en anderledes og stigende 
migration, er det nødvendigt fortsat at indsamle pålidelige migrationsoplysninger for at kvalificere programmerne. 
Kommissionen undersøger, om det er muligt at konsolidere disse beviser yderligere med henblik på udarbejdelse af 
de fremtidige indsatsstrategier og -projekter.
Konklusion 3
Som følge af den store indsats, der er blevet gjort, er det Kommissionens opfattelse, at der allerede nu er blevet ind -
ført nogle effektive koordineringsmekanismer på migrationsområdet. På grund af områdets kompleksitet, kompe -
tencefordelingen og antallet af involverede interessenter er der kun meget begrænsede muligheder for yderligere 
rationalisering af forvaltningsordningerne på migrationsområdet.
Anbefaling 5
Kommissionen accepterer delvis anbefalingen. Det er Kommissionens opfattelse, at når der tages hensyn til de 
begrænsede budgetmuligheder, så er der allerede tale om en betragtelig indsats for at forbedre EU-delegationer -
nes kapacitet (se desuden Kommissionens svar på punkt 34, 98 og 99).
Kommissionen har allerede udarbejdet finansieringsoversigter over donorudgifter på migrationsområdet til støtte 
for forskellige bilaterale og regionale rammer (f.eks. resultattavler for mobilitetspartnerskabet).
Ifølge Kommissionen vil det i praksis ikke være muligt at udfærdige en enkelt samlet oversigt over alle migrationsre -
laterede udgifter.

SÅDAN FÅR MAN FAT I PUBLIKATIONER FRA EU
Gratis publikationer:
  et eksemplar:  
via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)
  /f_lere eksemplarer eller plakater/kort:  
hos Den Europæiske Unions repræsentationer (http://ec.europa.eu/represent_da.htm)  
hos delegationerne i ikke-EU-lande (http://eeas.europa.eu/delegations/index_da.htm)  
ved at kontakte Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_da.htm)  
eller ringe på 00 800 6 7 8 9 10 11 (frikaldsnummer fra overalt i EU) (*).
(*)  Oplysningerne er gratis ligesom de /f_leste opkald (nogle operatører, telefonbokse eller hoteller kan dog kræve  
penge for opkaldet).
Betalingspublikationer:
 via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Denne beretning beskæftiger sig med de to vigtigste 
finansieringsinstrumenter (det tematiske program 
vedrørende migration og asyl og ENPI), der anvendes 
i forbindelse med den eksterne dimension af EU’s fælles 
migrationspolitik, som har til formål at sikre, at 
migrationsstrømmene forvaltes effektivt i partnerskab 
med hjem- og transitlandene. Beretningen undersøger, 
om de udgifter, der var afholdt over begge instrumenter, 
havde klare mål, og om udgiftsanvendelsen havde været 
effektiv og velkoordineret. Overordnet set konstaterede 
vi, at instrumenterne ikke havde nogen klar strategi, som 
kunne anvendes til at identificere deres bidrag til 
målopfyldelsen, og at det derfor er uklart, hvad de 
forventes at opnå på EU-niveau. Det var ofte vanskeligt at 
måle de resultater, der var opnået ved hjælp af 
EU-midlerne, og det var svært at vurdere migrationens 
bidrag til udvikling. Politikken er karakteriseret ved en 
kompleks styring og utilstrækkelig koordinering, og der 
manglede en finansieringsoversigt, som præciserede, 
hvem — Kommissionen eller medlemsstaterne — der 
finansierer hvad.
DEN
EUROPÆISKE
REVISIONSRET