Med hensyn til styrkelse af toldmyndighedernes administrative kapacitet ydes der bred støtte under Told 2020-programmet, lige fra støtte til tekniske og operationelle aspekter til støtte til mere strategisk juridisk implementering og ensartethed. Det har været afgørende i indsatsen for at hjælpe toldmyndighederne med at forberede den formelle vedtagelse af EU-toldkodeksen. 68 915 toldembedsmænd og 726 000 erhvervsdrivende har allerede deltaget i de nyeste e-læringsmoduler om gennemførelsen af EU-toldkodeksen. Programmets fælles foranstaltninger og uddannelsesinitiativer har fremmet i) en fælles forståelse af retlige krav, ii) tilpasningen af fortolkninger af toldbestemmelserne, iii) standardiseringen af terminologi og iv) en mere ensartet anvendelse af arbejdsmetoderne i EU-toldkodeksen.

Dette samarbejde og denne tillid er nødvendig, da toldmyndighederne er afhængige af, at de hver især spiller deres rolle i opkrævningen af indtægter, og det beskytter således EU's og medlemsstaternes finansielle og økonomiske interesser. Det styrkede samarbejde og delingen af bedste praksis, indførelsen af velafprøvede løsninger, tilliden til modparter og til de IT-systemer, de alle anvender, kan tilskrives Told 2020-programmet. Med hensyn til forøgelse af sikkerheden er toldrisikoanalytikere, som har til opgave at afbøde sikkerhedstrusler på daglig basis, afhængige af en effektiv udveksling af oplysninger med hinanden og ofte med andre myndigheder og organer, hvilket Told 2020-programmet garanterer. På denne baggrund støtter programmet toldmyndighederne i deres arbejde inden for risikostyring, forvaltning af de ydre grænser, detektionsteknologi på toldområdet og beskyttelse af kulturarven eller naturen.

Told 2020-programmet har bidraget til at opbygge tillid mellem toldmyndighederne og til de erhvervsdrivende. De fleste af deltagerne har benyttet lejligheden til at etablere og udbygge netværk og kontakter, og langt størstedelen har jævnligt anvendt disse forbindelser til at løse daglige problemer. De har også delt en række resultater (f.eks. retningslinjer, møderapporter, bedste praksis osv.) med deres kolleger og anvendt dem aktivt i deres daglige arbejde. Værdien af menneskelige netværk og personlige kontakter er blandt programmets mest værdsatte fordele.

Det er blevet muligt at udveksle yderligere bedste praksis og læring takket være programmets fælles foranstaltninger. De enkelte typer foranstaltninger har været mest relevante i bestemte situationer, først og fremmest afhængigt af det ønskede resultat. Programmet har hjulpet myndighederne med at identificere, formidle og udnytte bedste praksis gennem alle typer af foranstaltninger, herunder ekspertgrupper (et nyt værktøj, der støtter øget operationelt samarbejde på et regionalt eller tematisk grundlag). Dette har resulteret i en praktisk anvendelse af forbedrede arbejdsmetoder inden for toldadministration og en mere sammenhængende tilgang til gennemførelsen af toldbestemmelserne.

Den sikre platform for udveksling og deling af oplysninger, som støttes af programmet, har hjulpet medlemsstaterne og de erhvervsdrivende med at overvinde deres modvilje mod at dele følsomme oplysninger, som har været en hindring for et effektivt samarbejde. Alene i 2017 udvekslede de næsten 4,8 mia. meddelelser.

Det generelle mål for programmet er at støtte toldunionens funktionsmåde og modernisering gennem samarbejde mellem de deltagende lande, deres toldmyndigheder og deres embedsmænd. Evalueringen viste, at programmet har tilvejebragt de nødvendige rammer og teknologiske midler til at samarbejde og udveksle oplysninger med henblik på at støtte toldunionens funktionsmåde og modernisering (navnlig gennemførelsen af EU-toldkodeksen) og dermed styrke det indre marked.

Erhvervsdrivende har navnlig behov for, at toldprocedurerne afvikles effektivt og virkningsfuldt, da den hastighed og pålidelighed, hvormed toldbehandlingen foregår, har direkte indvirkning på virksomhedernes produktivitet og rentabilitet. De nationale myndigheder er Told 2020-programmets største støttemodtagere, men tusindvis af erhvervsdrivende interagerer jævnligt med de programfinansierede IT-systemer. Systemerne giver dem hurtigt oplysninger, som ikke findes andetsteds, mindsker den administrative byrde og forenkler procedurerne, og dette øger i sidste ende retssikkerheden og letter handelen. Fælles foranstaltninger under Told 2020 gør det muligt at skabe dialog mellem toldmyndighederne og erhvervslivet og bidrager til at optimere programmets potentiale for medlemsstaterne under hensyntagen til de praktiske følger for virksomhederne. Det blev konstateret, at det nogle gange ændrede forholdet mellem toldmyndighederne og virksomhederne i en mere partnerskabsbaseret retning, hvilket er mere hensigtsmæssigt i moderne rammer.

For toldmyndighederne har programmet navnlig været vigtigt, da det hjulpet dem til at gennemføre europæiske informationssystemer og sikre deres finansielle bæredygtighed. I de fleste tilfælde er systemerne foreskrevet i EU-toldkodeksen, og Kommissionen og medlemsstaterne har et fælles ansvar for at gennemføre og understøtte dem. Toldprogrammet har opfyldt behovet for interoperabilitet, sammenkobling og anvendelse af de elektroniske toldsystemer med et fælles datasystem, der sikrer en velfungerende EU-toldunion. Der er allerede blevet indført 49 forskellige IT-systemer og støtteinfrastrukturer, og det er en afgørende forudsætning for, at toldprocedurerne og det indre marked som helhed fungerer korrekt, at de er pålidelige. Generelt blev det vurderet, at de IT-systemer, som har eksisteret i lang tid og understøtter toldmyndighedernes mere traditionelle rolle og behov med hensyn til klassificering af varer, forvaltning af kontingenter eller kontrol af varebevægelser, imødekommer de underliggende behov bedst.

Toldprogrammet har eksisteret i forskellige former i over 25 år og har udviklet sig i takt med det indre marked. I øjeblikket deltager 34 lande i programmet: 28 EU-medlemsstater og seks kandidatlande og potentielle kandidatlande. I årenes løb er toldprogrammet blevet en fast del af politikkerne, processerne og procedurerne på toldområdet på nationalt og europæisk plan. I nogle tilfælde, f.eks. inden for IT-infrastruktur, går det næsten upåagtet hen, mens toldembedsmænd og erhvervsdrivende udøver deres aktiviteter. Da toldunionen fortsat er i en moderniseringsproces, har der imidlertid sandsynligvis aldrig været et så stort behov for programmet som nu. På denne baggrund anses det for relevant for de overordnede behov i en velfungerende EU-toldunion, der kommer til udtryk gennem de nationale toldtoldmyndigheders, de erhvervsdrivendes og de europæiske borgeres mere specifikke behov.

Told 2020-programmet blev fastlagt ved forordning (EU) nr. 1294/2013 som et flerårigt handlingsprogram for toldvæsenet i EU med henblik på at fremme og styrke samarbejdet mellem nationale toldmyndigheder. I overensstemmelse med artikel 18, stk. 1 og 2 blev der bestilt en ekstern undersøgelse til støtte for midtvejsevalueringen af programmet. Der redegøres for resultaterne af undersøgelsen, som udgør grundlaget for denne rapport, i vedlagte arbejdsdokument.

4.Virkningsgrad

Told 2020-programmet har et samlet budget på 522 943 000 EUR, og der er bevilget 288 722 000 EUR i perioden 2014-2017. Næsten 85 % af budgettet er blevet brugt til udvikling, drift og vedligeholdelse af de europæiske informationssystemer. Disse fælles IT-systemer er klart ressourcekrævende. De giver dog en lang række fordele på alle toldaktivitetsområder, herunder inden for standardisering af toldprocedurer, ensartet gennemførelse af toldlovgivning, udveksling af oplysninger og generering af stordriftsfordele. Det er navnlig muligt at generere stordriftsfordele på grund af de centraliserede systemer, der understøtter flere forskellige systemer med forskellige typer af hardware, software og kommunikationsudstyr. Disse gør det nemmere for myndighederne at anvende en konsekvent, robust og sikker samarbejdsmetode. De er indbyrdes forbundne og interoperable og forbinder ikke kun nationale systemer med centrale systemer, men også de centrale systemer indbyrdes. De er et teknologisk svar på Told 2020-målene og anvendes i vid udstrækning af toldmyndighederne og de erhvervsdrivende i deres daglige toldoperationer. Deres betydning for moderniseringen af toldvæsenet med henblik på at skabe papirløse rammer er uvurderlig.

Med hensyn til de fælles foranstaltninger afhænger omkostningerne forbundet med tilrettelæggelsen heraf af deltagelsen og udgifterne til transport, logi og dagpenge. Omkostningsstrukturerne varierer kun lidt mellem de forskellige typer foranstaltninger. De gennemsnitlige omkostninger pr. deltager pr. foranstaltning for alle typer af fælles foranstaltninger (med undtagelse af ekspertgrupper) er ca. 921 EUR, hvilket er mere eller mindre det samme som i forrige version af programmet og i overensstemmelse med lignende programmer. Dette er prisen for de talrige fordele ved fælles foranstaltninger, der tilvejebringer en ramme for et bredt og inklusivt løbende samarbejde, der skaber faglige forbindelser og fungerer som katalysator. Sigtet med dette samarbejde er at udveksle idéer og praktiske erfaringer, udforske vanskelige emner, den nye teknologiske udvikling, forretningsløsninger og IT-strategier, at tilpasse sin forståelse af lovgivningen og praksis eller at tilskynde til ændringer i nationale politikker. En fleksibel, flerårig programmeringsmekanisme for fælles foranstaltninger kunne øge effektiviteten af planlægnings- og koordineringsprocedurerne yderligere.

Uddannelsesaktiviteter er effektive, da udviklingsomkostningerne i vid udstrækning er en engangsinvestering, og da den værdi, man får for pengene, stiger i takt med hver yderligere deltager. Uddannelse under Told 2020 tilvejebringer rent faktisk dobbelte fordele. Uddannelsen er i sagens natur rettet mod enkeltpersoner, der selv får gavn heraf gennem øget forståelse, viden og kapacitet. Senere hen skaber programmet øget forståelse for reglerne, da det sikrer et ensartet uddannelsesgrundlag for alle, og anvendelsen af reglerne mangedobler fordelene for toldmyndighederne, de erhvervsdrivende og toldunionen som helhed.

Selv om forenkling ikke er et mål i sig selv i programmet, støtter programmet andre initiativer, der sigter mod at forenkle og modernisere toldmiljøet. Et direkte resultat af de europæiske informationssystemer og databaser, der støttes af programmet, er en enklere, mere robust og mere pålidelig teknologisk ramme, der er nem at vedligeholde og understøtte. Gennem programmets fælles foranstaltninger og direkte output er der blevet indført forenklede procedurer og mere ensartede arbejdsmetoder, hvor medlemsstaterne og repræsentanter for erhvervslivet samarbejder om den praktiske anvendelse af reglerne.

Der er ligeledes blevet opnået en række effektivitetsgevinster i form af synergier mellem Told 2020- og Fiscalis 2020-programmerne. Selv om politikområderne for de to programmer er forskellige, har de samme fokus på at give myndighederne mulighed for at samarbejde og udveksle oplysninger. Disse ligheder har skabt muligheder for synergier både i form af administrative ordninger og fælles arbejde, herunder krydsfertilisering og fælles finansiering af fælles komponenter såsom IT-systemer og samme tilgange til menneskelig kapacitetsopbygning og uddannelse. Dette gør det lettere at koordinere strategier og processer, hvilket sikrer sammenhæng og skaber stordriftsfordele ved at mindske dobbeltarbejde. På indholdssiden er synergierne mindre indlysende, selv om der er nogle bemærkelsesværdige eksempler på punktafgiftsområdet. Dette er et kompetenceområde, som ofte deles mellem de nationale told- og skattemyndigheder, og hvor Told 2020 har ydet særlig støtte til kortlægning af områder af fælles interesse.

5.Sammenhæng

Den interne sammenhæng mellem de forskellige aspekter og komponenter og udformningen af programmet er meget stærk, og der er en høj grad af sammenhæng mellem interventionslogikken og målene for programmet og dets gennemførelse. De forskellige aktiviteter styrker og supplerer også hinanden, hvilket forbedrer resultaterne af programmet. Den brede tilgang til specifikke problemer, som der er fokus på i programmets forskellige komponenter, er typisk for mange europæiske informationssystemer, hvis gennemførelse og forbedring på virksomhedsniveau understøttes af fælles foranstaltninger og uddannelse.

Med hensyn til den eksterne sammenhæng passer Told 2020-programmet godt ind i Europa 2020-strategien, og det bidrager til målet om at opnå intelligent, bæredygtig og inklusiv vækst ved at styrke det indre markeds funktion. Det er i denne henseende et fast element i EU's bredere politikker. Ved at støtte gennemførelsen af EU-toldkodeksen bidrager programmet til at forenkle eksisterende procedurer, som har potentiale til at lette handelen og mindske virksomhedernes omkostninger. Det er derfor fuldt ud i overensstemmelse med EU's mål om at skabe moderne papirløse rammer for told og handel og samtidig beskytte EU's finansielle, økonomiske og samfundsmæssige interesser. Told 2020 bidrager til at lette den lovlige handel og gør det lettere for lovlydige og pålidelige virksomheder at drage størst mulig fordel af forenklingen og styrker således deres produktivitet og konkurrenceevne. Programmet sigter mod at bekæmpe det stigende omfang af handel med ulovlige varer, forfalskede varer og farligt gods, som udgør en trussel mod beskæftigelse, vækst, innovation, EU-virksomhedernes konkurrenceevne, sikkerheden og de europæiske borgeres sundhed.

Det anføres i forordning (EU) nr. 1294/2013, at ressourcerne bør anvendes sammen med andre EU-støtteinstrumenter, der forfølger mål af fælles interesse, og at tiltag i henhold til programmet bør sikre en sammenhængende anvendelse af Unionens ressourcer til støtte for toldunionens funktion. Der findes andre finansielle instrumenter, som også kan anvendes til at imødegå de nationale toldmyndigheders særlige behov. Det anføres i evalueringen, at disse andre instrumenter ikke anvendes i tilstrækkeligt omfang. De fremhæves ikke tilstrækkeligt, og toldmyndighederne er således generelt ikke opmærksom herpå.

6.EU-merværdi

Toldpolitikken hører under EU's enekompetence. Derimod er gennemførelsen af EU's toldlovgivning – EU-toldkodeksen – en national kompetence. EU's retlige ramme sikrer dog ikke i sig selv i tilstrækkelig grad, at toldunionen fungerer efter hensigten. For at sikre at EU's toldlovgivning anvendes på en konvergerende og harmoniseret måde på nationalt plan, bør den retlige ramme, som det fremgår af Told 2020-programmet, suppleres af støtteforanstaltninger.

Som beskrevet ovenfor er mange af de moderne toldaktiviteter grænseoverskridende og involverer og påvirker alle medlemsstaterne. De indebærer fælles foranstaltninger på EU-plan for at opnå et tæt samarbejde, som er mere omkostningseffektivt, end hvis hver enkelt medlemsstat opstiller sin egen individuelle samarbejdsramme på bilateralt eller multilateralt grundlag. Der var enighed blandt interessenterne om, at programmet har været effektivt med hensyn til at tilvejebringe løsninger på problemer og spørgsmål med en klar EU-dimension, som generelt supplerer (ikke duplikerer) initiativer på nationalt plan.

Toldmyndighederne i toldunionen, anvender de samme regler. Alle medlemsstaterne er afhængige af hinanden og har brug for oplysninger, der er så fuldstændige som muligt. De erhvervsdrivende forventer til gengæld et ensartet serviceniveau, hurtighed og forudsigelige regler og procedurer på toldområdet. Denne indbyrdes afhængighed fordrer samarbejde og en tilnærmelse af praksis. Told 2020-programmet har medvirket til at skabe denne konvergens.

Som anført ovenfor har Told 2020-programmet været af stor betydning, navnlig ved at støtte alle aspekter af gennemførelsen af EU-toldkodeksen. EU-toldkodeksen ville også være blevet gennemført uden programstøtten, men sandsynligvis over en meget længere tidshorisont og med større vanskeligheder. Told 2020-programmet har sikret, at de europæiske informationssystemer er finansielt bæredygtige, og den rettidige finansiering har været afgørende for at sikre tilgængeligheden og delingen af data vedrørende forsyningskæden og risikorelevant information. Told 2020-programmet har således medført stordriftsfordele og effektivitetsgevinster ved at gøre de lettere for nationale myndigheder – og i mange tilfælde også erhvervsdrivende– at spare tid og ressourcer, navnlig for deltagende lande med mindre toldmyndigheder og færre ressourcer. Alt, der er knyttet til interoperabiliteten og sammenkoblingen af centrale IT-systemer, har EU-merværdi. Den symbiotiske karakter af arkitekturen i de centrale europæiske informationssystemer på toldområdet er enestående og kan ikke kopieres på nationalt plan.

Selv om de europæiske informationssystemer understøtter toldunionen teknisk for at sikre interoperable og sammenkoblede systemer, er de blevet en fast del af toldembedsmænd og erhvervsdrivende daglige arbejde og betragtes ikke længere som resultater af Told 2020-programmet. De fælles foranstaltninger er derimod dynamiske og giver myndighederne enestående muligheder for samarbejde, kommunikation og netværkssamarbejde, og de opbygger tillid og skaber større konvergens mellem metoder og praksis. Det samme gælder for uddannelsesaktiviteter, som ikke kun har gjort det lettere for de nationale toldmyndigheder at forstå og gennemføre EU's toldlovgivning og de dermed forbundne procedurer, men også, hvis ikke vigtigere, på en mere ensartet måde. Effektivitetsgevinsterne var navnlig størst for de deltagende lande, som endnu ikke havde udviklet nationale uddannelsesprogrammer. Det ville have været vanskeligt eller helt umuligt at gøre dette på egen hånd. Told 2020-programmet har – når alt kommer til alt – bidraget til tilnærmelsen af nationale tilgange, opbygningen af tillid og skabelsen af en fælles fortælling og en fælles vision.

Hvis programmet ikke fandtes, ville samarbejdet mellem de deltagende lande have været baseret på ustrukturerede forbindelser, formelle tidskrævende kanaler og gensidige aftaler, som ville have været betydeligt vanskeligere og dyrere at gennemføre og opretholde i praksis. I betragtning af omfanget af operationerne under Told 2020 med hensyn til antallet af foranstaltninger, emnernes forskellige karakter, den europæiske dimension eller paneuropæiske deltagelse i foranstaltninger og uddannelsesaktiviteter er det vanskeligt at forestille sig, at lignende aktiviteter var blevet tilrettelagt på et andet niveau. Hvis der ikke var nogen fremtidig finansiering af den fortsatte udvikling og vedligeholdelse af de europæiske informationssystemer, ville det være vanskeligt fortsat at anvende dem på lang sigt. Der ville være en høj risiko for, at de blev forældede, og stordriftsfordelene og nedgangen i de samlede omkostninger ville gå tabt.

Told 2020 har skabt håndgribelige resultater og hjulpet toldembedsmænd med at erhverve færdigheder og udveksle erfaringer. Ingen af programmets resultater ville imidlertid sandsynligvis fortsætte på længere sigt, hvis programmet blev afsluttet. De eksisterende forskelle ville bestå, og de netværk, der er blevet opbygget og forbedret gennem mange års samarbejde, ville glide ud.

7.Konklusioner

Told 2020-programmet har været særdeles relevant med hensyn til at opfylde toldmyndighedernes, de erhvervsdrivendes, de europæiske borgeres og hele toldunionens behov. I årenes løb er programmet blevet en fast del af politikkerne, processerne og procedurerne på toldområdet på nationalt og europæisk plan, der sikrer interoperable, sammenkoblede og pålidelige europæiske informationssystemer. Da medlemsstaterne er afhængige af, at de hver især sikrer en korrekt toldbehandling, har de brug for effektive værktøjer til at kommunikere, udveksle oplysninger og samarbejde generelt, og det er programmets mål at tilvejebringe disse værktøjer.