Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Forslag til Rådets forordning om kompetence og om anerkendelse og fuldbyrdelse af retsafgørelser i ægteskabssager og i sager vedrørende forældremyndighed, om ophævelse af forordning (EF) nr. 1347/2000 og om ændring af forordning (EF) nr. 44/2001, for så vidt angår sager vedrørende underholdspligt"

(KOM(2002) 222 endelig - 2002/0110 (CNS))

(2003/C 61/15)

Rådet for Den Europæiske Union besluttede den 28. maj 2002 under henvisning til EF-traktatens artikel 262 at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til Sektionen for Beskæftigelse, Sociale og Arbejdsmarkedsmæssige Spørgsmål og Borgerrettigheder, som udpegede Clare Carroll til ordfører. Daniel Retureau og Roger Burnel blev udpeget til medordførere. Sektionen vedtog sin udtalelse den 4. september 2002.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 393. plenarforsamling den 18.-19. september 2002, mødet den 18. september, følgende udtalelse med 129 stemmer for, 2 imod og 3 hverken for eller imod.

1. Baggrund

1.1. I september 2001 fremsatte Kommissionen et forslag til Rådets forordning om kompetence og om anerkendelse og fuldbyrdelse af retsafgørelse i sager vedrørende forældremyndighed(1). EØSU afgav udtalelse om dette forslag i januar 2002(2). Forordningen var ikke det eneste fællesskabsinstrument vedrørende kompetence, anerkendelse og fuldbyrdelse i relation til ægteskabssager og forældremyndighed. Derfor anmodede EØSU Kommissionen om at samle alle lovgivningstiltag i et enkelt instrument. Rådet var allerede i færd med at overveje dette, og det foreliggende samlede forslag er resultatet heraf.

1.2. Med den voksende mobilitet inden for EU er antallet af familieforbindelser, herunder af ægteskabelig art, mellem statsborgere og bosiddende i forskellige EU-medlemsstater steget. Dette har desværre ført til en stigning i antallet af skilsmisser, ophævelser af ægteskab/samliv og separationer, der involverer statsborgere fra forskellige medlemsstater. Tvister, der opstår under retssager eller i forbindelse med administrative procedurer, og som altid er vanskelige, kan blive yderligere kompliceret af kompetencespørgsmål, hvor de involverede parter søger at få sagen afgjort ved den ret, der byder den pågældende særlige fordele ("forum shopping") eller søger at få domme afsagt i én medlemsstat annulleret i deres hjemland.

1.3. Tvister, der vedrører samværsret og forældremyndighed efter en skilsmisse eller separation, giver anledning til et begrænset, men ikke uvæsentligt antal tilfælde af barnebortførelser, både til andre medlemsstater og til tredjelande, foretaget af forældre eller andre af barnets slægtninge. Også hvor der ikke er tale om bortførelse, kan samværsretten være truet, hvis forældre eller værger med forældremyndighed frygter, at de ved at tillade, at barnet forlader deres egen kompetenceudøvende stat, vil komme i en situation, hvor det er vanskeligt eller umuligt for dem at fuldbyrde den retsafgørelse, der giver dem forældremyndigheden, hvis barnet ikke vender tilbage. Dette er til skade for såvel barnet som den anden af forældrene.

2. Eksisterende lovgivning - EU-instrumenter

2.1. Bruxelles-konventionen af 27. september 1968 om kompetence og fuldbyrdelse af retsafgørelser i civile sager og handelssager omfattede ikke personretlige spørgsmål såsom ægteskabsforlis og dertil knyttede civilretlige spørgsmål, f.eks. forældremyndighed og samværsret.

2.2. Bruxelles-konventionen af 28. maj 1998 om kompetence, anerkendelse og fuldbyrdelse af retsafgørelser i ægteskabssager omfatter begrænset gensidig anerkendelse og fuldbyrdelse af retsafgørelser om forældremyndighed og samværsret. Denne konvention er ikke trådt i kraft, men dens bestemmelser er i vidt omfang medtaget i forordning (EF) nr. 1347/2000.

2.3. Rådets forordning (EF) nr. 1347/2000 om kompetence og om anerkendelse og fuldbyrdelse af retsafgørelser i ægteskabssager samt i sager vedrørende forældremyndighed over ægtefællernes fælles børn finder direkte anvendelse i medlemsstaterne og trådte i kraft den 1. marts 2001(3). Den gælder ikke i Danmark, som ikke deltager i det fælles retlige område. EØSU afgav udtalelse om dette forslag i oktober 1999(4).

2.3.1. EØSU hilste forslaget velkommen, men mente, at det kunne have været mere ambitiøst i sit sigte. Især mente man, at forordningen burde udstrækkes til at omfatte børn af tidligere ægteskaber og adopterede børn. De midlertidige løsninger og nødløsninger, der var indeholdt i forslaget, vurderedes at give for stort spillerum for anvendelse af nationale regler. Med henblik herpå og i relation til procedurespørgsmål anbefalede EØSU, at man anvendte en mere præcis formulering i den foreslåede forordning. EØSU anbefalede, at man var særligt opmærksom på EU-borgernes stigende krav om garantier i alle medlemsstater, svarende til de garantier, domstolene kunne yde i deres eget land.

2.4. Underholdspligt falder uden for rammerne af dette forslag. Dette emne er allerede omfattet af Rådets forordning (EF) nr. 44/2001(5), som indeholder en mere avanceret ordning for anerkendelse og fuldbyrdelse. Denne forordning vil forblive i kraft som et separat instrument, og hvad angår kompetence ændret af det foreliggende forslags artikel 70 for at tage højde for bestemmelserne indeholdt heri.

3. Vigtige instrumenter, der ikke er EU-instrumenter

3.1. Haagerkonventionen af 1996(6) omfatter retternes kompetence, anerkendelse, fuldbyrdelse og samarbejde vedrørende forældremyndighed og foranstaltninger til beskyttelse af mindreårige. Den er endnu ikke trådt i kraft.

3.2. Haagerkonventionen af 1980 om de civilretlige virkninger af internationale barnebortførelser er gældende i alle medlemsstaterne. Dens hovedformål er at sikre, at børn op til 18 år, der er ulovligt fjernet fra eller tilbageholdt i en af de kontraherende stater, øjeblikkeligt tilbagegives, og at forældremyndighed og samværsret rent faktisk respekteres i de øvrige kontraherende stater. Det foreliggende forslag er inspireret af betingelserne i 1980-konventionen, men EF-Domstolen vil fortolke det i relation til tvister mellem borgere fra medlemsstaterne.

4. En lovgivning, der kan forbedres

4.1. Det foreliggende forslag "tager sigte på anerkendelse og fuldbyrdelse inden for Fællesskabet af afgørelser i ægteskabssager og i sager om forældremyndighed baseret på fælles regler om retlig kompetence". Det er hermed i overensstemmelse med artikel 34 i konklusionerne fra Det Europæiske Råds møde i Tammerfors i oktober 1999. Rådet (retlige og indre anliggender) vedtog på sit møde den 30. november 2000 et program for gradvis afskaffelse af fuldbyrdelsesproceduren inden for fire områder: (i) Bruxelles I; (ii) Bruxelles II og familiesituationer, der opstår gennem andre samlivsformer end ægteskab; (iii) formueforhold mellem ægtefæller og formueretlige virkninger af opløsningen af forholdet mellem et ugift par; og (iv) arv efter loven eller testamente.

4.2. Med henblik på vedtagelse af Rådets forordning om gensidig anerkendelse af afgørelser om samværsret fremlagde Frankrig et initiativ, der gennem afskaffelse af fuldbyrdelsesproceduren skulle lette udøvelsen af samværsret over grænserne, når det drejer sig om børn op til 16 år af skilte eller separerede forældre. Dette initiativ er indarbejdet i det foreliggende forslag.

4.3. I september 2001 fremsatte Kommissionen et forslag til Rådets forordning om kompetence og om anerkendelse og fuldbyrdelse af retsafgørelser i sager vedrørende forældremyndighed, som EØSU afgav udtalelse om i januar 2002. EØSU har med tilfredshed konstateret, at anbefalingerne i vid udstrækning er blevet indarbejdet i det foreliggende forslag. Der resterer imidlertid et vigtigt emne at tage fat på, nemlig ikke-ægteskabelige familiesituationer (samlivssituationer) og især børnenes stilling i disse situationer.

5. Bemærkninger til forslaget

5.1. Bestemmelserne i forordning (EF) nr. 1347/2000, som omfatter ægteskabssager, er blevet indarbejdet i det nye forslag og uddybet, når det drejer sig om forældremyndighed, idet forbindelsen til skilsmissesager bortfalder. Forslagets bestemmelser om forældremyndighed er ligeledes inspireret af bestemmelser i Haagerkonventionen fra 1996. Haagerkonventionen af 1980 om de civilretlige virkninger af internationale barnebortførelser er allerede gældende i alle medlemsstaterne. Den nye forordning vil ikke blive identisk med Haagerkonventionerne af 1996 og 1980, eftersom den indfører strengere regler med hensyn til kompetence i sager inden for EU. EØSU bifalder denne bredere tilgang til konventionens gennemførelse.

5.2. Betegnelsen "ægteskabssager" dækker skilsmisse, separation eller omstødelse af ægteskab via civile sager eller andre procedurer, som er anerkendt i en medlemsstat som sidestillet med retssager. Forslaget omfatter ikke foranstaltninger, der er truffet som et resultat af strafferetlige overtrædelser begået af børn. Betegnelsen "forældremyndighed" dækker rettigheder og pligter, der tildeles en fysisk eller juridisk person i kraft af en afgørelse, gældende lovgivning eller ved en aftale, der har retsvirkning, og som vedrører barnets person eller ejendom. Betegnelsen dækker især retten til at bestemme, hvor barnet skal bo, og samværsret.

5.2.1. EØSU noterer med tilfredshed, at det foreliggende forslag er mere omfattende og mere ambitiøst i sit sigte end forordning (EF) nr. 1347/2000. EØSU noterer ligeledes med tilfredshed, at dets rækkevidde ikke længere er begrænset til spørgsmål om forældremyndighed, der opstår, før den endelige dom eller endelige afgørelse er faldet i en skilsmisse- eller separationssag. I overensstemmelse med bestemmelserne i det franske initiativ er igangværende sager nu også dækket.

5.2.2. Spørgsmålet om samlivssituationer og tvister opstået i forbindelse med separation, herunder om forældremyndighed, er imidlertid fortsat ikke behandlet. EØSU skal atter indtrængende opfordre Kommissionen til at fremsætte forslag, der dækker samlivsforhold, som EØSU også gjorde det i sin udtalelse om forslaget til forordning nr. 1347/2000.

5.2.3. EØSU er bekymret over ordlyden af artikel 1, stk. 1, der dækker forordningens anvendelsesområde. Ordlyden er tvetydig og kunne lade formode, at alle børn er omfattet af forordningen. Den kunne ligeledes lade formode, at alene børn af gifte par eller af én af ægtefællerne er dækket. For at skabe større klarhed og for at gøre forslaget så vidtrækkende som muligt anbefaler EØSU, at artiklen ændres som følger, og at man, hvad angår forældremyndighed, lægger sig tættere op ad ordlyden af det forslag, der blev fremsat i 2001:

- Denne forordning finder anvendelse:

(a) i civile sager, der vedrører skilsmisse, separation og omstødelse af ægteskab samt

(b) i alle civile sager, der vedrører tildeling, udøvelse, delegering, begrænsning eller ophævelse af forældremyndighed, hvad enten dette har forbindelse til civile sager under (a) eller andet.

5.2.4. EØSU bifalder de mere præcise definitioner af forældremyndighed og barnebortførelse.

5.2.5. I sin udtalelse om forslaget om forældremyndighed anmodede EØSU indtrængende Kommissionen om at sikre, at barnet blev hørt i forbindelse med tvister vedrørende samværsret/forældremyndighed. Det har med tilfredshed bemærket, at dette aspekt er blevet indarbejdet i forslagene i artikel 4, og har særligt noteret sig forslagets artikel 3, som fastslår barnets ret til at bevare et personligt forhold til begge forældre og regelmæssigt have direkte kontakt med dem begge, medmindre det er i modstrid med barnets tarv. EØSU ville gå endnu videre og sige, at et barn har ret til at bevare et personligt forhold til og en direkte kontakt med sin familie i bredere forstand, dvs. brødre, søstre, stedbrødre og -søstre, bedsteforældre osv.

5.2.5.1. Barnets tarv er vanskelig at definere, men der er ingen tvivl om, at den er det vigtigste. Selv om det ind imellem pga. faktorer som alder, umodenhed eller utilbørlig forældreindflydelse kan være svært at definere, hvad der tjener barnet bedst, ved at lytte til det, er det altid vigtigt at prøve at finde frem til, hvad der er barnets tarv. De (ofte stridende) forældres mening er ikke altid så meget værd, når det drejer sig om at finde ud af, hvad der er bedst for barnet, eftersom de kan være tilbøjelige til at forveksle deres egne følelsesmæssige behov med barnets. Måske bruger de også barnet som forhandlingsobjekt.

5.2.5.2. Kommissionen bør derfor bestræbe sig på via samarbejde i det europæiske retlige netværk at koordinere tilgangen til dette spørgsmål blandt medlemsstaternes retsmyndigheder. EØSU skal tillige anbefale nationale regeringer at sikre, at den juridiske uddannelse omfatter uddannelse i at varetage børns rettigheder som en del af menneskerettighederne.

5.2.5.3. Hovedformålet med dette forslag bør dog være at sikre en hurtig og effektiv procedure. EØSU mener, at hurtighed er af afgørende betydning, når man har med spørgsmål om forældremyndighed at gøre. Et barn, især et lille barn, er ikke tjent med langstrakte procedurer, der kan trække så længe ud, at barnet ikke længere kan huske den anden forælder eller værge.

5.2.6. EØSU noterer sig med nogen bekymring det omfattende system af regler, der lægges til grund for afgørelser om kompetencen i ægteskabssager. Udvalget er opmærksom på, at det skal kunne rumme forskelligartede retssituationer, men håber, at det i fremtiden vil blive muligt at indskrænke antallet af grunde for at øge gennemsigtigheden og sikre hurtigere gennemførelse af procedurerne.

5.2.7. Angående kompetence i sager vedrørende forældremyndighed (artikel 15) bifalder EØSU, at udgangspunktet for beslutninger om kompetence er barnets sædvanlige opholdssted. De få bestemmelser, der generelt er fastsat for nødstilfælde og for nylige ændringer i barnets og en forældremyndighedsindehavers sædvanlige opholdssted, kan vise sig nyttige. EØSU er imidlertid en smule skeptisk over for, hvorvidt det at overføre kompetencen til det sted, hvor barnets ejendom befinder sig, altid er en fornuftig grund, også selv om dette kun vil ske under særlige omstændigheder. Udvalget er bange for, at denne mulighed kan blive misbrugt, og opfordrer til yderligere beskyttelse af barnet i forbindelse med dens anvendelse, eller til at den helt udtages af forslaget.

5.2.7.1. Det er EØSU's opfattelse, at bestemmelsen om ejendom er baseret på en noget forældet opfattelse af ejendomsbegrebet som generelt af fast karakter eller håndgribeligt løsøre, hvor stedet er af betydning. En formynder i én medlemsstat kan imidlertid administrere ejendom - hvad enten det drejer sig om løsøre eller fast ejendom, materielle eller immaterielle aktiver (f.eks. finansielle aktiver) - der tilhører et barn, som bor i en anden stat eller har forbindelse til flere andre stater, herunder ikke-medlemsstater. Det kan f.eks. være finansielle instrumenter af en eller anden art. I flertallet af disse sager er der ingen særlig årsag til at tildele den medlemsstat, hvori ejendommen befinder sig, kompetencen. Hvis medlemsstaten beslutter at fastholde denne grund, bør det gøres fuldstændig klart, at dette alene vedrører ejendomsspørgsmålet og ingen andre spørgsmål, der er omfattet af dette forslag.

5.2.8. Angående spørgsmålet om grunde til ikke-anerkendelse af afgørelser (artikel 28), bekymrer det EØSU, at man anerkender grundlæggende retsprincipper som gyldig grund. Dette vil kunne misbruges, og i forbindelse med forældremyndighedssager kan det virke stik imod hensigten i et forslag, der i øvrigt har barnet i centrum. I visse retskredse lægger man i de grundlæggende retsprincipper eller forfatningsmæssige bestemmelser måske større vægt på forældrenes rettigheder end forældrenes ansvar og kan dermed komme til at handle til skade for barnet.

5.2.9. EØSU har med tilfredshed noteret sig, at Kommissionen i sit forslag har behandlet spørgsmålet om omkostninger, således som EØSU anbefalede det i sin udtalelse fra 2000 om forældremyndighed.

5.2.10. Bestemmelserne om barnebortførelser har forrang i forhold til Haagerkonventionen af 1980, men konventionen forbliver i kraft i de fleste medlemsstater med henblik på anvendelse i forbindelse med bortførelser uden for EU. Størsteparten af bortførelser falder ind under sidstnævnte kategori, og EØSU opfordrer indtrængende Kommissionen til at bruge sin indflydelse på at sikre, at alle lande tiltræder denne konvention og indgår bilaterale aftaler med tredjelande, hvor der er mulighed for det.

5.2.11. Hvor mægling er en del af de nationale procedurer, er der altid risiko for, at den ene af parterne forhandler i god tro, mens den anden bruger mægling blot for at forhale processen. Denne situation skal undgås, og EØSU anbefaler, at tidsfristerne, når parterne enes om at forsøge mægling, skal løbe fra den dato, hvor mægling erklæres forgæves.

5.2.11.1. Det burde fremgå klart af forslaget, at centralmyndighederne i særlige tilfælde kan arbejde enten direkte eller via offentlige myndigheder eller andre organer.

5.2.12. Kommissionen bør arbejde for at forbedre dybden og kvaliteten af samarbejdet mellem centralmyndighederne og inden for det europæiske retlige netværk.

6. Yderligere anbefalinger

6.1. Som bemærket i punkt 5.2.2 ovenfor mener EØSU, at Kommissionen og Rådet snarest burde overveje de spørgsmål, som opløsning af samlivsforhold og de grænseoverskridende aspekter heraf giver anledning til, især hvad angår forældremyndighed.

EØSU er klar over, at fremskridt inden for dette område ikke kan ske inden for rammerne af det foreliggende forslag. Det anser det for hastende at få vedtaget denne forordning og vil derfor ikke foreslå, at den udstrækkes til at omfatte samlivsforhold. EØSU er imidlertid af den opfattelse, at det er nødvendigt at fastlægge lovgivningsmæssige rammer både på nationalt og EU-plan for at beskytte de personer, som opløser deres samlivsforhold, og særligt deres børn, og anmoder indtrængende Kommissionen om at indlede et sådant arbejde.

6.2. EØSU noterer sig med interesse, at Frankrig kategoriserer barnebortførelser som en straffelovsovertrædelse. Selv om EØSU ikke ønsker at kriminalisere ægteskabelige forhold eller samlivsforhold, kan det at rubricere barnebortførelser som et strafbart forhold være medvirkende til, at man hurtigere finder frem til barnet, eftersom medlemsstaternes politimyndigheder generelt er mere effektive end de civile myndigheder, når det drejer sig om at finde personer. EØSU anbefaler, at andre medlemsstater overvejer denne tilgang som et middel til at få barnet bragt hurtigere tilbage til dets retmæssige værge.

6.3. Tildeling af forældrerettigheder, samværsret osv. er dækket af forslaget. Adopterede børn behandles på samme måde som biologiske børn. EØSU forstår imidlertid, at man ikke på nuværende tidspunkt har til hensigt at lade de eksisterende adoptionsprocedurer omfatte af forslaget. Dette forekommer noget ulogisk, eftersom adoption kunne opfattes som den ultimative "tildeling ... af forældrerettigheder". EØSU anbefaler, at adoptionsprocedurerne omfattes af forslaget.

6.4. Bidragspligt/underholdspligt er fortsat dækket af et andet instrument. Eftersom spørgsmål herom næsten uvægerligt er af hastende karakter, anbefaler EØSU, at kompetence, anerkendelse og fuldbyrdelse i sager om bidragspligt behandles på samme vis som det foreslåede instrument for anerkendelse og fuldbyrdelse af handelsaftaler.

6.5. Der eksisterer et væsentligt problem inden for EU (selv om det ind imellem kommer udefra) med hensyn til forladte børn og misbrug af forældremyndighed. EØSU anmoder Kommissionen om at tage dette spørgsmål op, undersøge problemet og på baggrund af undersøgelsens resultater tage de fornødne skridt til at udarbejde foranstaltninger, hvor barnet står i centrum.

Bruxelles, den 18. september 2002.

Göke Frerichs

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) KOM(2001) 505 endelig.

(2) EFT C 80 af 3.4.2002, s. 41.

(3) EFT L 160 af 30.6.2000.

(4) Udtalelse om Kommissionens forslag til Rådets forordning (EF) om kompetence og om anerkendelse og fuldbyrdelse af retsafgørelser i ægteskabssager samt i sager vedrørende forældremyndighed over fælles børn (EFT C 368 af 20.12.1999).

(5) Rådets forordning (EF) nr. 44/2001 om retternes kompetence og om anerkendelse og fuldbyrdelse af retsafgørelser på det civil- og handelsretlige område (EFT L 12 af 16.1.2001).

(6) Haagerkonventionen af 19. oktober 1996 om retternes kompetence, lovvalg, anerkendelse, fuldbyrdelse og samarbejde vedrørende forældremyndighed og foranstaltninger til beskyttelse af mindreårige.