Særberetning nr. 12/2003

om forsvarlig økonomisk forvaltning af den fælles markedsordning for tørret foder, med Kommissionens svar

(artikel 248, stk. 4, andet afsnit, EF)

(2003/C 298/01)

INDHOLD

>TABELPOSITION>

RESUMÉ

I. Protein er en vigtig bestanddel i dyrefoder og findes i varierende omfang i en lang række foderstoffer. Tørret foder er en proteinkilde, men det har et relativt lavt proteinindhold og bidrager kun med 1,2 %(1) af den samlede mængde råprotein, der gives til husdyr i EU.

II. I 1974 blev der for første gang indført en fælles markedsordning for tørret foder for at øge udbuddet gennem støtte til forarbejdning. Der udbetales støtte til fremstilling af foder, der er naturligt eller kunstigt tørret. Den fælles markedsordning er blevet ændret to gange, i 1978 og igen i 1995. Formålet med den anden reform var at lægge loft over de stigende omkostninger ved at indføre et system med maksimale garantimængder (MGM). Det nuværende budget er på ca. 317 millioner euro. I særberetningen om en grønnere fælles landbrugspolitik fra 2000 bemærkede Retten, at markedsordningen for tørret foder viste, at der i nogle af markedsordningerne kun var taget hensyn til miljøet i begrænset omfang.

III. Støtten udbetales til de forarbejdningsvirksomheder, der tørrer tilladte planter dyrket på marker, der er registeret under det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem (IFKS)(2). Der udbetales støtte for de mængder, der opfylder de fastsatte kriterier for protein- og vandindhold, og som har forladt forarbejdningsvirksomhedens område. Der er to forskellige støttesatser, en på 68,83 euro/ton for kunsttørret foder og en på 38,64 euro/ton for soltørret foder.

IV. De støttesatser, Rådet fastsatte i 1995, var højere end de satser, Kommissionen havde anbefalet. Støttesatsen for kunsttørret foder blev fastsat til næsten dobbelt så meget som støttesatsen for soltørret foder, og derfor gik nogle forarbejdningsvirksomheder bort fra soltørring samtidig med, at de producerede så meget kunstigt tørret foder som muligt. Næsten alle medlemsstater producerer tørret foder, men de største producentlande er Spanien, Frankrig og Italien. EU-produktionen er steget støt siden 1995. MGM er blevet overskredet siden 1998/1999. Denne udvikling af markedet har været ulige fordelt, da nogle medlemsstater har været i stand til at overskride den nationale garantimængde med hele 60 %, mens andre altid har produceret mindre end den nationale garantimængde.

V. Uklarheder i forordningerne har medført mulighed for forskellige fortolkninger og praksis. Nogle kontroller gennemføres ikke i visse medlemsstater, bl.a. krydskontrol med IFKS, afstemning af forarbejdningsvirksomhedernes regnskaber med deres støtteansøgninger samt kontrol af de planter, der anvendes i tørringsprocessen. I en medlemsstat var der oprettet markedsføringsselskaber for at gøre det lettere for forarbejdningsvirksomhederne at ansøge om støtte. Forarbejdningsvirksomhederne var dermed i stand til at ansøge om støtte på et tidligere tidspunkt, end hvis de skulle have overført ejendomsretten til tredjemand.

VI. Medlemsstaterne skal indgive bestemte oplysninger til Kommissionen og forvaltningskomitéen. Men de indgiver ikke regelmæssigt oplysninger om priserne på foderprodukter eller om import og produktion af konkurrerende proteinafgrøder og -produkter.

VII. I forordningerne om den fælles markedsordning stilles der ikke krav om evaluering. Det var planlagt, at evalueringskontoret i Generaldirektoratet for Landbrug skulle have foretaget en evaluering i 2001, men den blev udsat to gange til fordel for evalueringer af andre markeder. Der er derfor ikke foretaget nogen evaluering af den fælles markedsordning for tørret foder.

VIII. Selv om der ikke er foretaget nogen evaluering, er der gennemført to andre store undersøgelser af markedet i andet øjemed, og Kommissionen har derfor haft mulighed for at undersøge markedet og dets udvikling. Den første undersøgelse, fra 2001, var en undersøgelse af mulighederne for at finde erstatning for de forarbejdede animalske proteiner, der var blevet forbudt efter BSE-epidemien. Konklusionen på denne undersøgelse var, at det ville være mere hensigtsmæssigt at øge importen af soja end at iværksætte andre, mere omkostningskrævende foranstaltninger, som f.eks. at øge produktionen af tørret foder. Landbrugerne ville stadig frit kunne vælge, hvordan de ville opfylde deres proteinbehov.

IX. Den vigtigste undersøgelse blev imidlertid foretaget i forbindelse med Kommissionens midtvejsrevision af den fælles landbrugspolitik i juli 2002. Der blev foreslået en grundlæggende omlægning af landbrugsstøtten fra produkt til producent, og som led i forslaget om at indføre en ordning med udbetaling af et engangsbeløb pr. bedrift uafhængigt af den faktiske produktion blev der foreslået ændringer til specifikke markedsordninger, herunder markedsordningen for tørret foder. Kommissionen har derfor foreslået, at der indføres en indkomststøtteordning for producenter sammen med en forenklet støtteordning med en enkelt sats for at lette overgangen for forarbejdningsvirksomhederne. Støtten til forarbejdningsvirksomhederne skal i så fald udfases for helt at forsvinde i 2009.

X. Retten bifalder den indsats, Kommissionen gør for at reformere den fælles markedsordning for tørret foder, og anbefaler, at Kommissionen benytter lejligheden til at sikre, at de eksisterende svagheder ikke bliver overført til den nye ordning.

INDLEDNING

Proteinbehov i dyrefoder og tørret foders rolle

1. Proteinafgrøder er en vigtig bestanddel i husdyrfoder. Protein findes i varierende omfang i en lang række foderstoffer. Proteinkilderne opdeles i kilder, der generelt ikke omsættes, og i "omsættelige" kilder. Til den første kategori hører f.eks. græs, hø, ensilage og andet grovfoder, der fortrinsvis stammer fra EU. Den anden kategori omfatter korn, energirige kilder (f.eks. maniok, majsgluten, klid og melasse) og proteinrige kilder (f.eks. soja, mel af andre oliefrø, ærter og bønner samt tørret foder). Den største proteinkilde i denne kategori er sojamel, der dækker ca. 20 % af det samlede behov. Det meste sojamel er importeret. Tabel 1 viser de mest anvendte proteinkilder opdelt efter proteinindhold. Tørret foder hører til i kategorien med lavest proteinindhold.

2. Tørret foder fremstilles ved tørring af godkendte planter enten ved kunstig varme eller på anden måde - oftest ved soltørring.

3. Tabel 2 viser et skøn over, hvordan kilderne til de 64 millioner tons råprotein fordeler sig på de næsten 400 millioner tons foderstoffer, som husdyrbestanden i EU blev fodret med i 1999/2000. Tabel 3 viser, at den proteinrige gruppe bidrager med ca. 33 % af den samlede mængde råprotein i husdyrfoder, men tørret foder bidrager kun med 1,2 % af den samlede mængde.

Målene for den fælles markedsordning og hvordan denne markedsordning har udviklet sig

4. Tørret foder fremstillet i EU er i direkte konkurrence med andre proteinprodukter, navnlig importerede sojaprodukter. Da tørret foder fra EU var dyrere end importeret foder, vedtog Rådet at indføre en støtteordning. Med den fælles markedsordning, som Rådet(3) vedtog i 1974, blev der for første gang ydet produktionsstøtte til tørret foder i EU.

Tabel 1

Proteinindhold i de mest anvendte proteinkilder

>TABELPOSITION>

NB:

Det fremgår af tabellen, at tørret foder tilhører kategorien med lavt proteinindhold.

Kilde:

Commission Staff Working Paper SEC (2001) 431 dateret den 16.3.2001.

Supply and Demand of Protein-Rich Crops in the EU following BSE Crisis (Udbud og efterspørgsel: proteinrige afgrøder i EU efter BSE-krisen).

Tabel 2

Råprotein i dyrefoder fordelt på de forskellige fodertyper EU-15, 1999/2000

>TABELPOSITION>

NB:

Det fremgår af tabellen, at "omsættelige" proteinrige foderstoffer, herunder tørret foder, bidrog med 33 % af den samlede mængde råprotein.

Kilde:

Commission Internal Working Paper DG Agriculture "Possible Developments regarding protein-rich Crops following BSE Crisis" (udviklingsmuligheder for så vidt angår proteinrige afgrøder efter BSE-krisen).

Tabel 3

Kilder til råprotein i den samlede mængde dyrefoder i EU-15, 1999/2000

>PIC FILE= "C_2003298DA.000501.TIF">

NB:

Denne tabel viser kilderne til de 64 millioner tons råprotein, som angives i tabel 2.

Kilde:

Commission's Staff working paper SEC (2001) 431 dateret den 16.3.2001.

"Supply and Demand of Protein-Rich Crops in the EU following the BSE crisis".

5. Det blev besluttet, at der skulle ydes støtte til fodertørrings- og forarbejdningsvirksomheder for at øge produktionen i EU. For at sikre en regelmæssig forsyning af grøntfoder til tørring, og for at producenterne kunne drage fordel af ordningen, blev støtten gjort betinget af, at forarbejdningsvirksomhederne indgik kontrakt med producenterne. Der blev indført et ensartet støtteniveau, og det blev fastsat, at produktionsåret løber fra den 1. april. For at være støtteberettiget skulle det tørrede foder opfylde visse kvalitetskriterier med hensyn til vand- og proteinindhold.

6. Som følge af revisionen af markedsordningen i 1978 besluttede Rådet, at der skulle fastsættes en målpris for at sikre producenterne en rimelig indtægt. Foder produceret i EU var almindeligvis dyrere end importerede produkter, og støtten til de virksomheder, der forarbejdede tørret foder, skulle derfor være lig med en vis procentdel af forskellen mellem målprisen og verdensmarkedsprisen. Da soltørret foder også var udsat for konkurrence fra tredjelande, blev det aftalt, at det også skulle være støtteberettiget, men til en lavere sats end kunsttørret foder.

7. Produktionen steg støt gennem 1980'erne, og de samlede støtteudgifter steg derfor i takt hermed. Det var ikke muligt at begrænse denne udgiftsstigning, da der ikke var sat nogen maksimumsgrænse for, hvor store mængder der kunne betales støtte for. I forbindelse med revisionen af den fælles landbrugspolitik i 1991 overvejede Kommissionen at stille forslag om at udfase støtten til tørret foder. Rådet støttede ikke denne idé og bad Kommissionen om at finde andre måder at begrænse de samlede udgifter på.

8. Det endte med, at Kommissionen foreslog en støtteordning med faste satser, men hvor der stadig var forskel på støttesatsen for kunsttørret og satsen for soltørret foder. Rådet fastsatte støttesatserne til 68,83 euro pr. ton for kunsttørret foder og 38,64 euro for soltørret foder(4).

9. For at begrænse omkostningerne og kontrollere mængden af tørret foder fremstillet i EU indførtes der med den nye forordning en maksimal garantimængde (MGM) på 4412400 tons for kunsttørret foder og på 443500 tons for soltørret foder. Hvis den maksimale mængde blev overskredet, ville støtten blive nedsat. Tabel 4 viser fordelingen af MGM mellem medlemsstaterne. Fordelingen blev foretaget på grundlag af medlemsstaternes produktion i og støtteansøgninger for produktionsårene 1992/1993 og 1993/1994.

Tabel 4

Maksimal garantimængde pr. medlemsstat

>TABELPOSITION>

NB:

Denne tabel viser fordelingen af DEN MAKSIMALE GARANTIMÆNGDE. Det fremgår heraf, at størsteparten af EU-produktionen kommer fra tre medlemsstater, Spanien, Frankrig og Italien.

Kilde:

Rådets forordning (EF) nr. 603/95, artikel 4.

Beskrivelse af produktionen af tørret foder i EU og af, hvordan den nuværende støtteordning fungerer

10. Der udbetales støtte til de forarbejdningsvirksomheder, der forarbejder de grønne proteinplanter til tørret foder enten ved at tørre dem kunstigt eller på anden måde - oftest ved soltørring. Planterne skal have været dyrket på registreret landbrugsjord, og der skal oplyses referencer, som muliggør krydskontrol gennem det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem (IFKS), således at det kan sikres, at der ikke er ansøgt om støtte for samme mark under andre arealbaserede EU-støtteordninger.

11. Støtten udbetales normalt ikke direkte til producenterne, men den kommer dem indirekte til gode gennem leveringskontrakter med forarbejdningsvirksomhederne. Støtten påvirker de priser, forarbejdningsvirksomhederne er parat til at betale leverandørerne. Men hvis producenten leverer grøntfoder til fremstilling af tørret foder til eget brug, skal forarbejdningsvirksomheden lade støtten gå videre til denne enten i rede penge eller ved, at den pris, virksomheden tager for at tørre foderet, nedsættes tilsvarende, hvilket er det mest almindelige.

12. Der udbetales støtte på følgende betingelser:

a) de anvendte planter er godkendt til tørring

b) planterne er dyrket på registreret landbrugsjord

c) det tørrede foder opfylder kvalitetskriterierne for protein- og vandindhold

d) de forarbejdningsvirksomheder, der ansøger om støtten, er behørigt godkendt af den pågældende medlemsstat og opfylder kravene i forordningerne

e) produktet har forladt forarbejdningsvirksomhedens område eller et godkendt eksternt oplagringssted.

13. Den støttesats, der skal anvendes, fastsættes i sidste instans på grundlag af den faktiske produktion, som medlemsstaterne har anerkendt som støtteberettiget. Når produktionen holdes inden for MGM, udbetales den fulde støttesats. Når produktionen overskrider MGM, beregnes støtten med en fast eller en særlig reduceret sats.

14. Det er først og fremmest medlemsstaternes opgave at sikre, at disse betingelser er opfyldt, da det er deres opgave at håndhæve gennemførelsesbestemmelserne. Kommissionen er imidlertid stadig ansvarlig for at sikre, at alle betingelserne i markedsordningen overholdes, og for at overvåge og vurdere, hvordan foranstaltningerne gennemføres, og hvilken virkning de har. Som det fremgår af bilag A, er EU-produktionen af kunsttørret foder steget støt siden 1995, og i 1998/1999 overskred den MGM. Til gengæld er produktionen af soltørret foder faldet med ca. 60 % i samme periode. I Spanien er den nationale garantimængde blevet overskredet hvert år, og produktionen nåede i 2002/2003 op på 150 %. Italien og Grækenland har også overskredet deres nationale garantimængder næsten hvert år. De øvrige medlemsstater har i hele perioden produceret langt mindre end den nationale garantimængde.

15. Der produceres kunsttørret foder i næsten alle medlemsstater, men de største producentlande er Spanien, Frankrig og Italien, som tilsammen tegner sig for ca. 80 % af den samlede EU-produktion. Selv om Spanien og Italien tilsammen står for næsten hele produktionen af soltørret foder i EU, har de formindsket deres produktion i de seneste år. Til gengæld har de øget produktionen af kunsttørret foder. I andre medlemsstater produceres der mindre mængder af tørret foder, enten fordi dyrene har bedre adgang til naturlige græsningsarealer eller andre proteinkilder, eller fordi tørringsprocessen er mindre lønsom.

Budgettet

16. Det årlige støttebudget har ligget på omkring 300 millioner euro siden den sidste reform i 1995. Budgettet for 2003 er på 317 millioner euro.

Rettens tidligere revision

17. Retten har behandlet markedsordningen som led i særberetning nr. 14/2000 om en grønnere fælles landbrugspolitik. Retten bemærkede i denne beretning, at den fælles markedsordning for tørret foder viste, at der i nogle af markedsordningerne kun var taget hensyn til miljøet i begrænset omfang. Retten henledte navnlig opmærksomheden på den højere støttesats for kunsttørret foder, der var uforenelig med EU's energipolitik, og som havde bidraget til, at man i høj grad var gået bort fra soltørring og i stedet anvendte kunsttørring. Retten kritiserede det yderligere energiforbrug, der kræves for at tørre foder kunstigt, og fremsatte desuden bemærkninger om den miljømæssige virkning af den øgede udledning af kuldioxid.

18. I sit svar forpligtede Kommissionen sig til at tage hensyn til Rettens bemærkninger og træffe beslutning om, hvorvidt der var grund til at foreslå Rådet en ny reform af sektoren eller en eventuel ophævelse af ordningen, hvilket skete med de reformer af markedsordningen for tørret foder, der blev foreslået som følge af Kommissionens midtvejsrevision af den fælles landbrugspolitik, som omhandles senere i denne beretning.

Denne revision

19. Sigtet med Rettens revision var at undersøge følgende aspekter ved ændringen af ordningen i 1995:

a) Var der overvejet andre muligheder for at øge proteinproduktionen?

b) Var ordningens to støttesatser beregnet på et forsvarligt grundlag?

c) Sikrede gennemførelsesbestemmelserne og de indførte procedurer en effektiv kontrol med den fælles markedsordning og med de vedtagne støtteforanstaltninger?

d) Var foranstaltningerne blevet overvåget, og var effekten af dem blevet evalueret tilfredsstillende?

20. Revisionen vedrørte navnlig de vigtigste producentlande, dvs. Spanien, Frankrig og Italien, og Retten analyserede forvaltningen af støtteordningen på grundlag af transaktioner fra produktionsåret 2000/2001. Retten aflagde også revisionsbesøg i Tyskland for at kunne sammenligne med et mindre producentland. Revisionen omfattede besøg hos de enkelte forarbejdningsvirksomheder, de organisationer, der repræsenterer dem, nationale og regionale administrationer og de ansvarlige tjenester i Kommissionen. Kommissionens kontor med ansvar for afslutning af EUGFL-regnskaber og de nationale attesterende organers arbejde blev også taget i betragtning samt andet arbejde, som Retten havde udført på dette område.

FORVALTNINGEN AF STØTTEN

De støttesatser, der blev fastsat i 1995-reformen, var højere end dem, Kommissionen havde foreslået, men det blev fastsat, at de skulle holde sig inden for et bestemt loft

21. Da Kommissionen undersøgte markedsudviklingen i 1993, udtrykte den bekymring for, at støtten i denne sektor ikke var en omkostningseffektiv måde at yde støtte til landbrugernes indkomst på, og at produktionen - trods støttenedsættelserne - fortsat var steget med de sædvanlige konsekvenser for budgettet. Hvis Kommissionens omkostninger for 1994 og produktionsniveauet i 1993 lægges til grund for beregningen, udgjorde den gennemsnitlige støtte for kunsttørret foder udtrykt pr. hektar ca. 600 ecu/hektar. Til sammenligning udgjorde støtten for andre proteinafgrøder, der udbetales pr. hektar, 390 ecu/hektar. Støtteniveauet bidrog til en stigning i produktionen i visse medlemsstater, også selv om det er nødvendigt at tage produktionsomkostninger og salgspriser i betragtning, når det skal vurderes, hvor fordelagtigt det er at producere tørret foder.

22. I Kommissionens forslag om fastsættelse af priser for landbrugsprodukter i 1994/1995(5) erkendes det, at selv om Kommissionen i 1991 foreslog, at støtten for tørret foder skulle udfases, havde Rådet anmodet om andre forslag, enten baseret på, at der fortsat skulle ydes særlig støtte, eller på, at tørret foder skulle omfattes af de generelle bestemmelser om støtte for markafgrøder. Den sidstnævnte mulighed blev forkastet som uegnet, og Kommissionen endte med at foreslå en forenklet støtteordning med faste satser på 40 ecu/ton for kunsttørret foder og det halve for soltørret foder, og samtidig blev minimumskravet til indholdet af protein i foder sat op. Forskellen mellem de to satser skulle afspejle de højere energiomkostninger ved kunsttørring.

23. Dette forslag fik en blandet modtagelse i forvaltningskomitéen. I Rådets arbejdsgruppe blev der drøftet andre støtteniveauer og produktionslofter. De støttesatser, Rådet i sidste ende vedtog, steg som følge heraf til henholdsvis 57 ecu og 32 ecu pr. ton, og med de særlige omregningskurser, der gælder for landbrugsudgifter ("grøn ecu"), kom de op på 68,83 euro og 38,64 euro.

24. Formålet med de oprindeligt foreslåede støttesatser på henholdsvis 40 euro og 20 euro (jf. punkt 22) var, at forarbejdningsvirksomhederne skulle kunne producere foder til priser, der svarede til priserne for de produkter, som de konkurrerede med. Det fremgik ikke af de forskellige dokumenter, der var anvendt ved behandlingen af forslaget, hvorfor de støttesatser, Rådet til sidst vedtog, var højere end de foreslåede.

Det har været muligt at holde de samlede støtteudgifter inden for de fastsatte lofter uafhængigt af produktionen i medlemsstaterne

25. Hvis den samlede produktion i EU overstiger MGM, nedsættes støtten i henhold til forordningerne ens i alle medlemsstater, for at budgettet kan holdes, forudsat at overskridelsen af MGM ikke er over 5 %. For enhver overskridelse ud over 5 % reduceres støtten yderligere i de medlemsstater, der har overskredet deres nationale garantimængde.

26. Siden 1998/1999 har Kommissionen været nødt til at nedsætte det støttebeløb, som modtagerne fik udbetalt, fordi den samlede produktion overskred MGM. Selv om nogle lande overskred deres nationale garantimængde med væsentligt mere end 5 %, blev den anden reduktionssats ikke anvendt, fordi andre lande havde produceret mindre end deres nationale garantimængde. Først i 2000/2001 var produktionen på over 105 % af MGM, og den anden reduktionssats blev anvendt i Grækenland, Spanien og Italien (jf. bilag B).

Generaldirektoratet for Landbrug har defineret de centrale kontroller, der skal foretages, men har ikke ændret de bestemmelser, medlemsstaterne skal følge

27. De kontroller, som Kommissionen anser for nødvendige for at sikre, at markedsordningen fungerer korrekt i medlemsstaterne, er angivet i gennemførelsesbestemmelserne, der er offentliggjort som kommissionsforordninger. I forordningerne om den fælles markedsordning er de regler, der skal anvendes, og de kontroller, der skal foretages, generelt ikke inddelt i prioriteret rækkefølge, da alle kontroller anses for at være af samme vigtighed i disse forordninger.

28. Det direktorat i Generaldirektoratet for Landbrug, der tager sig af afslutning af EUGFL-regnskaber, er ansvarligt for at undersøge på stedet, hvordan medlemsstaterne gennemfører den kontrol af støtteansøgningerne, der er fastsat i disse forordninger. Hvis det konstateres, at kontrollerne ikke er foretaget eller ikke er foretaget korrekt, foreslår direktoratet finansielle korrektioner. Retten bemærkede i årsberetningen for 2001, at direktoratet for regnskabsafslutning havde defineret centrale og sekundære kontroller på forskellige områder inden for den fælles landbrugspolitik, herunder den fælles markedsordning for tørret foder, for at gøre sammenhængen mellem systematiske svagheder konstateret under afslutningen af EUGFL-regnskaber og de foreslåede korrektionssatser klarere.

29. Den tjeneste, der var ansvarlig for den samlede forvaltning af den fælles markedsordning, var ikke med til at foretage denne analyse. Der blev ikke foreslået nogen ændringer af gennemførelsesbestemmelserne, der kunne afspejle de centrale og sekundære kontroller, der blev identificeret på grundlag af denne analyse, og som kunne hjælpe medlemsstaterne til at koncentrere deres indsats bedre og gøre det lettere for dem at foretage en risikoanalyse.

Uklarheder i Kommissionens forordninger har givet anledning til forskellige fortolkninger og praksis

Kriterierne for, hvornår der kan ansøges om støtte for soltørret foder

30. I Rådets forordning og Kommissionens gennemførelsesbestemmelser defineres de tørrede foderprodukter, som er støtteberettigede.

31. For at være støtteberettiget skal soltørret foder have været tørret på en anden måde end ved anvendelse af kunstig varme, og det skal også være formalet. På en af de spanske forarbejdningsvirksomheder, der var omfattet af revisionen, blev der ganske vist ikke anvendt kunstig varme til tørring af foder, men foderet var ikke formalet, da det var fremstillet som lange fibre. De spanske myndigheder oplyste Retten om, at de for at sikre korrekt behandling havde påmindet alle de autonome samfund i 2001 om, at et produkt kun kan defineres som soltørret, hvis det har været igennem en formalingsproces, uanset det endelige produkts præsentationsform. De spanske myndigheder underrettede Retten om, at det selskab, der tidligere drev forarbejdningsvirksomheden, havde mistet sin godkendelse, og at de havde krævet støtten tilbage og indledt retsforfølgning.

Kontrol af forarbejdningsvirksomhedernes finansregnskaber og af leverandører og erhvervsdrivende

32. Denne kontrol af finansregnskaberne spiller en vigtig rolle, når det skal sikres, at de finansielle oplysninger i forarbejdningsvirksomhedernes finans- og forvaltningsregnskaber er i overensstemmelse med de mængder, som der er ansøgt om støtte for.

33. Direktoratet for regnskabsafslutning i Generaldirektoratet for Landbrug havde konstateret, at den tyske udgave af gennemførelsesbestemmelserne vedrørende kontrol af forarbejdningsvirksomhedernes regnskaber kun krævede sådan kontrol "i tilfælde af tvivl", mens der i de andre sprogudgaver ikke fandtes en sådan begrænsning. Direktoratet for regnskabsafslutning havde også bemærket, at den kontrol af leverandørerne, der var fastsat i de andre sprogudgaver af forordningen, ikke fandtes i den tyske udgave og heller ikke i de nationale bestemmelser. De kompetente myndigheder i Tyskland er af den opfattelse, at kun den officielle tyske udgave af forordningen er gældende. Kommissionen har endnu ikke gjort noget ved forskellene i den tyske udgave.

34. I Italien foretog de myndigheder, der var ansvarlige for kontrollen med ansøgningerne om støtte for tørret foder, ikke selv den påkrævede kontrol af forarbejdningsvirksomhedernes finansbogholderi. De støttede sig i stedet til inspektioner, som to andre tjenester foretog i anden forbindelse. Som følge heraf var denne kontrol af begrænset omfang og svarede ikke til de specifikke krav i forordningerne om tørret foder.

35. I henhold til Kommissionens gennemførelsesbestemmelser(6) skal myndighederne også kontrollere de leverandører og erhvervsdrivende, som det tørrede foder leveres til. Denne kontrol blev ikke foretaget i alle de besøgte medlemsstater, og i nogle tilfælde bestod den i, at der blev indhentet skriftlig bekræftelse, og der blev ikke aflagt besøg på stedet med henblik på kontrol af handelsaktiviteterne.

36. Uden kohærent og systematisk kontrol bliver det vanskeligere at sikre, at de mængder, som der er ansøgt om støtte for, er korrekte.

Der føres ikke kontrol med de planter, der anvendes i tørringsprocessen

37. I Rådets forordning(7) er det angivet, hvilke grønne planter der er godkendt med henblik på forarbejdning til tørret foder, og som dermed er støtteberettigede. I Kommissionens gennemførelsesbestemmelser er der dog intet krav om, at det skal kontrolleres, at der kun anvendes godkendte planter. I praksis foretager de nationale myndigheder til en vis grad indirekte kontrol gennem leveringskontrakterne. Inspektørerne kan også i et vist omfang sikre sig ved at inspicere planterne under deres regelmæssige besøg på forarbejdningsvirksomhederne, hvilket dog ikke sker systematisk.

Fastsættelse af kriterierne for, hvornår tørret foder er "udgået fra forarbejdningsvirksomhedens område"

38. For at opnå ret til støtte eller forskud på støtte skal foderet forlade forarbejdningsvirksomhedens område. Foderprodukter betragtes som udgået fra forarbejdningsvirksomheden, når de i uforarbejdet stand har forladt enten(8):

a) forarbejdningsvirksomhedens område, eller

b) ethvert oplagringssted uden for dette område, hvis det tørrede foder ikke kan oplagres inden for dette område, forudsat at stedet forud er godkendt af de kompetente myndigheder.

Kriteriet om, at tørret foder skal have forladt forarbejdningsvirksomhedens område for at være støtteberettiget, kan føre til forskellige fortolkninger.

39. I instrukserne til forarbejdningsvirksomhederne udstedt af de kompetente myndigheder i Frankrig for produktionsåret 1998/1999 angives det, at et af hovedkriterierne for støtteberettigelse var, at det tørrede foder skulle have forladt forarbejdningsvirksomheden. Det blev endvidere fastslået, at denne betingelse almindeligvis var opfyldt, når der kunne fremvises en faktura for, at produktet faktisk var solgt. Derefter blev forarbejdningsvirksomhederne gjort opmærksom på, at de kunne overføre produkterne til oplagring uden for selve virksomheden uden at sælge dem, og at dette kunne sidestilles med, at produkterne havde forladt virksomhedens område. I senere instrukser blev det imidlertid bekræftet, at produkterne skal forlade forarbejdningsvirksomhedens område eller godkendte eksterne oplagringssteder for at være støtteberettigede.

40. For en af de forarbejdningsvirksomheder, Retten besøgte under revisionen, blev både de produkter, der blev leveret til en fælles silo, og de produkter, der blev leveret til et andet eksternt oplagringssted, betragtet som støtteberettigede. De kompetente myndigheder mente, at det var i overensstemmelse med forordningernes krav, eftersom foderet i begge tilfælde havde forladt forarbejdningsvirksomhedens område.

41. I 2001 gik Frankrig helt bort fra begrebet godkendt eksternt oplagringssted og betragter nu alle oplagringssteder uden for forarbejdningsvirksomhedens område som ikke godkendte. Enhver transport til et eksternt oplagringssted anses dermed for at opfylde kriteriet om, at foderet skal have forladt virksomhedens område, og produkterne er derfor støtteberettigede. Denne praksis følger forordningernes bogstav, men ikke deres ånd, som efter Rettens opfattelse skulle være, at produktet overgår til tredjemand.

I en medlemsstat har forarbejdningsvirksomhederne oprettet deres egne markedsføringsselskaber for at gøre det lettere at ansøge om støtte

42. De italienske myndigheder har fortolket kriteriet om, at foderet skal have forladt virksomhedens område, således, at det skal være solgt. Forarbejdningsvirksomhederne har oprettet markedsføringsselskaber, som de "sælger" deres produktion til, for at være sikre på at kunne opfylde dette kriterium og ansøge om støtte. Der er tale om et påfund, som skal gøre det muligt for forarbejdningsvirksomhederne at ansøge om støtte tidligere, end hvis de havde været nødt til at vente på, at foderet blev solgt til en egentlig tredjemand. Juridisk set var markedsføringsselskaberne for to af de forarbejdningsvirksomheder, Retten besøgte i Italien, fysisk adskilte enheder, men de var i virkeligheden fortsat en del af moderselskaberne, forarbejdningsvirksomhederne. Markedsføringsselskabernes administration og bogholderi foregik via forarbejdningsvirksomhedernes systemer og blev varetaget af deres personale.

43. Det vedtagne kriterium om "salg" kan på en måde anses for at være striksere end det at "have forladt virksomhedens område", men oprettelsen af sådanne markedsføringsselskaber kan også udsætte ordningen for risiko for fingerede salg.

44. De italienske myndigheder foretog stikprøvekontrol af finansielle dokumenter (regninger og betalinger) vedrørende tørret foder, og i den forbindelse af slutbrugeren af produkterne. Inden for rammerne af revisionen af forarbejdningsvirksomhederne foretog Retten kontrol af begge parters lagerregnskab, herunder af afregningerne i forbindelse med "salg", for at sikre, at transaktionerne mellem de besøgte forarbejdningsvirksomheder og deres markedsføringsselskaber reelt havde fundet sted. Resultaterne af undersøgelserne var tilfredsstillende i dette tilfælde, men det var et stort arbejde at afstemme disse afregninger, og de nationale myndigheder foretog ikke sådanne afstemninger. Sådanne undersøgelser er af største vigtighed, når man skal sikre sig, at komplekse modtagerstrukturer kontrolleres effektivt.

I en medlemsstat foretages der ikke effektiv krydskontrol med IFKS

45. I Italien er anmeldelserne vedrørende de marker, hvor der bliver dyrket grøntfoder, inkluderet i de anmeldelser, der vedrører alle markafgrøder, og de registreres af hensyn til kontrollen i databasen over marknumre. De marker, hvor der ifølge kontrakterne om levering til forarbejdningsvirksomhederne dyrkes grøntfoder, registreres også, men i en anden database. Der blev imidlertid ikke foretaget krydskontrol mellem disse databaser, og dermed var der risiko for, at eventuelle uoverensstemmelser ikke ville blive opdaget. Der blev vedtaget nye procedurer i 2000 for at gøre foderordningen mere forenelig med IFKS. Men der blev stadig ikke foretaget krydskontrol, da Rettens revision fandt sted.

KOMMISSIONENS OVERVÅGNING OG EVALUERING

Overvågning

46. Markedet forvaltes og overvåges af et kontor i Kommissionen og af Forvaltningskomitéen for Tørret Foder, der blev nedsat til at bistå Kommissionen(9).

47. Medlemsstaterne skal kun sende følgende oplysninger til Kommissionen:

a) det gennemsnitlige vandindhold i det grøntfoder, der skal tørres

b) de mængder tørret foder, som der er anmodet om støtte for, og de mængder, som er godkendt

c) lagre af tørret foder.

48. Kommissionen giver disse oplysninger videre til komitéen sammen med beregningerne af den reduktionssats, der skal anvendes, hvis produktionen har overskredet MGM. Selv om det oprindeligt var den fælles markedsordnings primære målsætning at forøge proteinforsyningen gennem støtte til forarbejdning af tørret foder, er medlemsstaterne ikke forpligtede til at indgive oplysninger om den samlede proteinforsyning og heller ikke om markedspriser på proteinprodukter eller om priser på og produktion/import af konkurrerende proteinafgrøder og -produkter.

Den fælles markedsordning er ikke blevet evalueret

49. I forordningerne stilles der ingen specifikke krav om, at markedsordningen for tørret foder skal evalueres.

50. Inden for rammerne af evalueringsprogrammet for 2001 havde evalueringskontoret i Generaldirektoratet for Landbrug imidlertid planlagt en evaluering af sektoren for tørret foder, men den blev udsat til fordel for en evaluering af vinsektoren, der var højere prioriteret. Evalueringen af den fælles markedsordning for tørret foder skulle have været foretaget i 2002, men yderligere ændringer i Kommissionens prioriteringer medførte, at evalueringen blev erstattet af en evaluering af korn. Til dato er markedsordningen derfor ikke blevet evalueret.

ANDRE UNDERSØGELSER AF MARKEDSORDNINGEN OG SEKTOREN

51. Markedsordningen er ikke blevet evalueret, men der er foretaget to større undersøgelser af sektoren i andet øjemed, og det har givet Kommissionen og Rådet mulighed for at analysere den.

Udbud og efterspørgsel: proteinrige afgrøder i EU efter BSE-krisen

52. Efter BSE-krisen opfordrede Rådet (landbrug) i december 2000 Kommissionen til at undersøge udbuddet af og efterspørgslen efter proteinrige afgrøder på grund af behovet for at finde alternative forsyningskilder, der kunne erstatte de forarbejdede animalske proteiner, der var blevet forbudt. Rådet opfordrede Kommissionen til: ... at udarbejde en mere detaljeret analyse af emnet (produktionen af proteinrige planter) og drage konsekvenserne heraf for politikken på dette område ...

53. Resultaterne af denne undersøgelse blev offentliggjort i en formel meddelelse fra Kommissionen til Rådet og Europa-Parlamentet(10) "Muligheder for at fremme dyrkningen af vegetabilske proteiner i EU". I meddelelsen vurderedes proteinmarkedet og mulige fremtidsscenarier, som de eksisterende muligheder, herunder:

a) at fremme produktionen af oliefrø ved at yde højere støtte

b) at fremme produktionen af støtteberettigede proteinafgrøder

c) at tillade, at der dyrkes proteinrige afgrøder på udtagne arealer

d) at fremme produktionen af tørret foder ved at forhøje MGM

e) at importere mere soja.

54. Den bedste mulighed var at øge importen af soja, da de andre muligheder blev anset for at være for kostbare eller vanskelige at forene med andre mål. Hver mulighed ville dog i sig selv kun kunne dække de yderligere behov i begrænset omfang. Markedskræfterne ville komme til at spille ind, foderindustrien og landbrugerne ville ikke bare begynde at bruge mere sojamel for at dække underskuddet. Det var mere sandsynligt, at de ville reducere de proteinrige ingredienser i foderet og bruge mere korn. Et eventuelt resterende underskud ville blive dækket af yderligere import af soja.

55. Hvis produktionen blev forøget, ville støtteudgifterne endvidere stige med næsten 14 millioner euro, men det ville ikke nødvendigvis medføre en "egentlig" produktionsstigning, men blot dække den produktion, der i forvejen overstiger MGM.

Forslag til ændringer af den fælles markedsordning efter midtvejsrevisionen af den fælles landbrugspolitik

56. Efter midtvejsrevisionen af den fælles landbrugspolitik foreslog Kommissionen i en meddelelse offentliggjort i juli 2002(11) en række grundlæggende ændringer i landbrugsstøtten, der tog sigte på et mere markedsorienteret, bæredygtigt landbrug. Det væsentligste element var en omlægning af støtten fra produkt til producent gennem indførelse af et system med betalinger pr. bedrift, som ikke længere skulle være koblet til den faktiske produktion, men baseret på historiske referencemængder og betinget af overensstemmelse med kriterier for miljø, dyrevelfærd og fødevarekvalitet. Som led i denne proces skulle sektoren for tørret foder tilpasses, navnlig skulle behovet for en ny reform af markedsordningen eller eventuelt ophævelse af den overvejes på baggrund af Rettens bemærkninger i særberetningen om en grønnere fælles landbrugspolitik.

57. Kommissionen foreslog, at den nuværende ordning for tørret foder skulle afløses af indkomststøtte til producenterne til et samlet beløb på 132 millioner euro, der skulle tages fra det eksisterende budget for støtte til forarbejdningsvirksomheder. Dette beløb skulle fordeles mellem medlemsstaterne i forhold til de nationale garantimængder. Producentrettighederne skulle baseres på de mængder grøntfoder, der var leveret til forarbejdningsindustrien i en historisk referenceperiode. For at lette overgangen for forarbejdningsindustrien skulle der opretholdes en forenklet ordning for tørret foder med en enkelt og degressiv støttesats på 33 euro/ton, og de respektive nationale garantimængder skulle lægges sammen.

58. Ud over de miljømæssige argumenter, Retten havde fremsat om foder i sin særberetning, henledte Kommissionen også opmærksomheden på, at støtten nu udgjorde op til 70 % af markedsprisen på tørret lucerne. Den anførte også, at den ikke havde udelukket muligheden for at afskaffe den nuværende ordning, hvis reformforslagene ikke blev godkendt.

59. I januar 2003 fremsatte Kommissionen et forslag til Rådets forordning(12), hvoraf det klart fremgår, at der ikke alene vil blive overført midler fra det nuværende støttebudget (ca. 133 millioner euro) til producenterne i form af en enkelt betaling pr. bedrift, men også at den reviderede støtteordning med en enkelt udbetaling til forarbejdningsvirksomhederne skal udfases frem til 2009, og at der derefter ikke længere vil blive ydet støtte til forarbejdning. Kommissionen bekræftede over for Retten, at de penge, der i så fald vil blive sparet, ikke vil blive overført til producenterne, men at der vil være tale om en reel budgetbesparelse.

KONKLUSION

60. Markedsordningen blev indført for at fremme produktionen af proteiner i form af tørret foder. Selv om produktionen er steget, dækker den mængde af tørret foder, der produceres i EU, stadig under 2 % af proteinbehovet. Tørret foder er stadig af begrænset økonomisk betydning for husdyrbestandens proteinforbrug i EU. Ved at indføre maksimale garantimængder er det lykkedes at begrænse de samlede udgifter, men det har kun i mindre omfang påvirket produktionen, da nogle medlemsstater systematisk har overskredet deres nationale garantimængder (jf. punkt 4 og punkt 7-9).

61. Kommissionen har talt imod at hæve produktionsloftet selv i det begrænsede omfang, der var nødvendigt for at afhjælpe den mangel på protein, der skyldes forbuddet mod forarbejdede animalske proteiner (jf. punkt 52-55).

62. Der er sket en ændring i produktionen, da produktionen af soltørret foder er faldet kraftigt, mens produktionen af kunsttørret foder er steget. De støttesatser, Rådet fastsatte, var højere end de satser, Kommissionen havde foreslået, og der var større forskel mellem de to satser. Da støttesatsen for kunsttørret foder var højere, blev forarbejdningsvirksomhederne opmuntret til at producere denne form for foder i størst muligt omfang. Produktionen af kunsttørret foder steg med 11 % fra 1995 til 2002, mens produktionen af soltørret foder faldt med 50 %. 87,5 % af de samlede udgifter til støtte for tørret foder vedrører kunsttørret foder. Udviklingen i produktionen har været uensartet, da nogle medlemsstater systematisk har overskredet deres nationale garantimængde, mens andre hele tiden har produceret mindre end den mængde, de havde tilladelse til at producere (jf. punkt 14 og 25-26).

63. På grund af uklarheder har medlemsstaterne kunnet fortolke forordningerne forskelligt, og det har påført systemet risiko for, at de anvendte metoder ikke er kohærente. I en medlemsstat havde forarbejdningsvirksomhederne oprettet særlige markedsføringsselskaber for at gøre det lettere at ansøge om produktionsstøtte. De kunne dermed ansøge om støtte tidligere, end det ellers ville have kunnet lade sig gøre (jf. punkt 30-45).

64. Nogle medlemsstater har undladt at foretage nogle af de vigtige kontroller, der er fastsat i forordningerne, og det kan påføre systemet risiko for, at uberettigede ansøgninger ikke bliver opdaget (jf. punkt 32-36).

65. Kommissionen har defineret centrale kontrolforanstaltninger for at gøre det klart, at de korrektioner af den udbetalte støtte, den foreslår, står i forhold til de konstaterede overtrædelser af forordningerne. Men de personer, der administrerer den fælles markedsordning, var ikke involveret i denne proces, og oplysningerne har ikke medført ændringer i forordningerne (jf. punkt 27-28). Resultaterne af definitionen af kontrolarbejdet er blevet forelagt for EUGFL-komitéen - og dermed meddelt medlemsstaterne - af direktoratet for regnskabsafslutning.

66. Kommissionens overvågning af den fælles markedsordning dækker ikke proteinforsyningen eller priserne på proteinprodukter og importerede produkter. Der er intet formelt krav om evaluering i forordningerne. Der var ganske vist planlagt en evaluering, men den er blevet udsat to gange til fordel for en evaluering af andre markedsordninger. Der er foretaget andre undersøgelser af markedet, men i andet øjemed (jf. punkt 46-50).

67. De reformforslag, der er blevet fremsat for nylig, er en reaktion dels på den ujævne markedsudvikling, dels på den fortsatte bekymring over markedsordningens manglende effektivitet. Kommissionen har meddelt Rådet, at den ikke har udelukket muligheden for at opgive den nuværende ordning, hvis Rådet ikke godkender forslagene til den generelle reform af den fælles landbrugspolitik. Uanset hvilken ny ordning der vælges, vil det være nødvendigt, at midlerne kommer ud til producenterne fremfor til forarbejdningsvirksomhederne (jf. punkt 56-59).

68. De væsentlige ændringer, som Kommissionen foreslår efter midtvejsrevisionen af den fælles landbrugspolitik, vil, hvis de godkendes af Europa-Parlamentet og Rådet, fjerne mange af de risici, der er forbundet med at yde støtte til forarbejdningsvirksomheder, selv om nogle af risiciene stadig vil være der i overgangsperioden. Når der fortsat ydes støtte til forarbejdningsvirksomheder, om end med en forenklet og nedsat sats, vil det stadig være nødvendigt med effektive kontrolforanstaltninger. Den nye ordning, hvor landbrugerne skal betales for at dyrke foderplanter, skal først defineres, og det skal fastsættes, hvordan ordningen skal kontrolleres.

ANBEFALINGER

69. Retten bifalder den indsats, Kommissionen gør for at reformere den fælles markedsordning for tørret foder. I forbindelse med gennemførelsen af reformen anbefaler Retten, at Kommissionen tager det kompromis, der blev opnået i Rådet, til efterretning og foretager sig følgende:

a) understreger vigtigheden af, at kontrollerne prioriteres på grundlag af en formel risikovurdering

b) definerer mere specifikt, hvad den er parat til at acceptere som opfyldelse af nøglekriteriet om, at foderet skal "være udgået fra forarbejdningsvirksomheden" for at være støtteberettiget

c) indfører kontrol af de planter, der anvendes til fremstilling af foder, for at sikre, at de svarer til de planter, som er anført i støtteansøgningen

d) angiver arten og omfanget af den kontrol, der skal foretages af leverandører og erhvervsdrivende, som der leveres foder til

e) anfører og definerer, hvilke kontroller af forarbejdningsvirksomhedernes lagerregnskaber og finansregnskaber der er nødvendige for i videst muligt omfang at kunne sammenholde disse oplysninger med de mængder, som støtteansøgningerne vedrører.

Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg på mødet den 24. og 25. september 2003.

På Revisionsrettens vegne

Juan Manuel Fabra Vallés

Formand

(1) KOM(2001) 148 endelig/2.

(2) Med reformen af den fælles landbrugspolitik i 1992 steg antallet af støttemodtagere og risikoen for uregelmæssigheder og svig betydeligt. IFKS blev indført for at imødegå denne risiko. Systemet består af fem elementer - en elektronisk database, et system til identifikation af marker, et system til identifikation og registrering af dyr, støtteansøgninger og et integreret system for administrativ kontrol og kontrol på stedet. Medlemsstaterne er ansvarlige for gennemførelsen af IFKS. I Generaldirektoratet for Landbrug varetager det direktorat, der er ansvarligt for regnskabsafslutningen, overvågningen, koordineringen og kontrollen af medlemsstaternes gennemførelse af IFKS.

(3) Rådets forordning (EØF) nr. 1067/74 (EFT L 120 af 1.5.1974).

(4) Den nye ordning blev indført med Rådets forordning (EF) nr. 603/95. Gennemførelsesbestemmelserne til den nye forordning er fastsat i Kommissionens forordning (EF) nr. 785/95.

(5) KOM(94) 10 endelig af 30.1.1994.

(6) Artikel 14, stk. 3, i Kommissionens forordning (EF) nr. 785/95.

(7) Artikel 1 i Rådets forordning (EF) nr. 603/95 og artikel 2 i Kommissionens forordning (EF) nr. 785/95.

(8) Artikel 3, stk. 1, i Kommissionens forordning (EF) nr. 785/95.

(9) Artikel 17 i Rådets forordning (EF) nr. 603/95.

(10) KOM(2001) 148 endelig/2 af 16.3.2001.

(11) Meddelelse fra Kommissionen til Rådet og Europa-Parlamentet - KOM(2002) 394 endelig af 10.7.2002.

(12) KOM (2003) 23 endelig af 21.1.2003.

BILAG A

UDVIKLING I EU-PRODUKTIONEN AF TØRRET FODER

Mængder godkendt som støtteberettigede

Kilder:

Oplysninger fra medlemsstaterne (artikel 15, litra a, andet led, i forordning (EF) nr. 785/95).

Working Document submitted by the Commission to the Dried Fodder Management Committee in respect of the 2002/2003 marketing year. (Arbejdsdokument forelagt af Kommissionen for Forvaltningskomitéen for Tørret Foder vedrørende produktionsåret 2002/2003).

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

BILAG B

KUNSTTØRRET FODER - NEDSÆTTELSE AF STØTTEN, NÅR EU-PRODUKTIONEN OVERSTIGER MGM

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

NB:

Retsgrundlag: Artikel 5 i forordning (EF) nr. 603/95.

Den fulde støtte i henhold til artikel 3 i forordning (EF) nr. 603/95 betales, hvis den støtteberettigede EU-produktion ikke overstiger MGM. Hvis EU-produktionen overstiger MGM, er der i henhold til artikel 5 i forordning (EF) nr. 605/95 to muligheder for at holde EU's samlede udgifter inden for de budgetmæssige rammer:

a) EU-produktionen overskrider MGM med 0-5 %: Støtten nedsættes i alle medlemsstater med et beløb, der er proportionalt med størrelsen af overskridelsen.

b) EU-produktionen overskrider MGM med over 5 %: Støtten nedsættes med 5 % i alle medlemsstater, og i de medlemsstater, der har overskredet deres NGM plus 5 %, reduceres støtten yderligere proportionalt med størrelsen af deres overskridelse.

I 2000/2001 overskred EU-produktionen af tørret foder for første gang MGM med mere end 5 %, og derfor blev b-reglen anvendt.

Tabel b) viser en nærmere beregning heraf.

Kilde:

Oplysninger fra medlemsstaterne til Kommissionen forelagt for Forvaltningskomitéen for Tørret Foder.

Kommissionens svar

RESUMÉ

IV. I marts 1994 foreslog Kommissionen i forbindelse med prispakkeforslaget for produktionsåret 1994/95 støttesatser, men uden nogen produktionsbegrænsning. I februar 1995 vedtog Rådet som led i et samlet kompromis et højere støtteniveau end det oprindeligt af Kommissionen foreslåede, men inden for en faktisk øvre grænse for EU's budgetudgifter, idet der indførtes maksimale garantimængder.

Kommissionen erkender, at der siden 1995-reformen af sektoren har været tale om en uensartet udvikling i produktionen af tørret foder, dels med hensyn til typen af tørret foder, dels med hensyn til fordelingen mellem medlemsstaterne.

V. Kommissionens tjenestegrene er også meget opmærksomme på afvigende fortolkninger, når de foretager revision i forbindelse med regnskabsafslutningen.

Kommissionens tjenestegrene foretog således i 1999 en række revisioner af landbrugsudgifterne i forbindelse med tørret foder i de vigtigste producentmedlemsstater. Under disse undersøgelser konstateredes der svagheder af lignende art som dem, Retten har afsløret. Under hensyntagen til andre elementer i medlemsstaternes kontrolsystemer skønnede man dog, at den finansielle risiko for EUGFL var begrænset, undtagen i visse konkrete tilfælde, hvor der blev foretaget finansielle korrektioner.

Kommissionens tjenestegrene tager Rettens bemærkninger vedrørende disse svagheders fortsatte beståen til efterretning, og vil tage hensyn hertil ved de følgende revisioner.

Hvad angår de procedurer, der tager sigte på en fremskyndelse af støtten, mener Kommissionens tjenestegrene ikke, at disse i sig selv kan betragtes som overtrædelser. Kriteriet om, at det tørrede foder skal være udgået fra forarbejdningsvirksomhedens område, er nemlig begrundet i ønsket om en effektiv fysisk kontrol, og skal hovedsageligt sikre, at der ikke ydes støtte for det tørrede foder to gange.

VI. For at lette den administrative byrde mest muligt, skal medlemsstaterne ifølge Kommissionens forordning kun meddele de oplysninger, der er nødvendige for forvaltningen af støtteordningen. Oplysninger om de forhold, der nævnes af Retten, er tilgængelige via andre kilder såsom Eurostat og brancheoplysninger.

VII. En evaluering af ordningen for tørret foder er forudset i Rådets beslutning og skal være afsluttet så betids, at resultaterne kan indgå i Kommissionens rapport til Rådet senest den 30. september 2008. Som Retten anfører, skal det bemærkes, at sektoren var medtaget i den analyse, der forelagdes i rapporten om proteinforsyningen.

IX. I sit forslag - "et langtidsperspektiv i politikken for et bæredygtigt landbrug" - tog Kommissionen hensyn til Revisionsrettens beretning om "en grønnere fælles landbrugspolitik", for så vidt angår de negative virkninger, som tørringen af foder har for miljøet.

INDLEDNING

3. Selv om det faktiske proteinindhold i foder er et vigtigt element, må der også tages hensyn til proteinsammensætningen og andre kvalitative egenskaber, som er vigtige for de forskellige dyrekategorier.

FORVALTNINGEN AF STØTTEN

21. Siden 1995 har ordningen med budgetstabilisatorer sikret, at en overskridelse af de maksimale garantimængder ikke medfører yderligere udgifter for Fællesskabets budget.

24. I marts 1994 foreslog Kommissionen i forbindelse med prispakkeforslaget for produktionsåret 1994/95 støttesatser, men uden nogen produktionsbegrænsning. I februar 1995 vedtog Rådet som led i et samlet kompromis et højere støtteniveau end det oprindeligt af Kommissionen foreslåede, men inden for en faktisk øvre grænse for EU's budgetudgifter, idet der indførtes maksimale garantimængder.

27-29. Kommissionen mener ikke, at en prioriteringsrækkefølge for de enkelte kontroller i EF-bestemmelserne er ønskelig.

En sådan prioritering anvender Kommissionens tjenestegrene kun i forbindelse med regnskabsafslutningen for bedre at kunne vurdere den finansielle risiko, der har været for EUGFL, når en eller flere kontroller ikke er blevet anvendt eller er blevet anvendt forkert. Opdelingen i nøglekontroller og støttekontroller er baseret på generelle retningslinjer, som Kommissionen har vedtaget. Det er de tjenestegrene, der foretager revision af landbrugsudgifterne, der er ansvarlige herfor, og de er helt uafhængige af de tjenestegrene, der varetager forvaltningen af markederne.

31. Detaljerede definitioner, navnlig af det støtteberettigede foder og godkendte virksomheder, er efter forvaltningskomitéproceduren blevet optaget i Kommissionens forordning, og disse skal anvendes af medlemstaterne.

33. Ved den revision, der blev foretaget i forbindelse med regnskabsafslutningen, konstaterede Kommissionen, at de øvrige kontroller, der er foreskrevet i bestemmelserne, var blevet indført af de tyske myndigheder, og at der endog til anvendelse i tvivlstilfælde var indført yderligere kontroller, som ikke var foreskrevet i bestemmelserne. Set i denne sammenhæng fandt Kommissionen, at kontrolordningen alt i alt var egnet til at håndtere de finansielle risici for EUGFL.

Under alle omstændigheder vil Kommissionen i forbindelse med reformen af sektoren berigtige denne fejl i den tysksprogede udgave.

34. Det forhold, at den finansielle kontrol uddelegeres til specialiserede kontrolorganer, kan ikke i sig selv betragtes som en svaghed.

Med undtagelse af visse konkrete finansielle korrektioner fandt Kommissionen ved sin kontrol i 1999, at det italienske system ikke indebar finansielle risici for EUGFL. Dette punkt vil dog blive taget op på ny i forbindelse med de kommende undersøgelser, der skal foretages i forbindelse med regnskabsafslutningen.

36. Hvad angår de forskelle, som Revisionsretten har konstateret i de nærmere regler om gennemførelsen af de kontroller, der er foreskrevet i bestemmelserne, er det Kommissionens opfattelse, at der her snarere er tale om bestående forskelle mellem de forskellige nationale organisationer. Kommissionen er dog også altid meget opmærksom på sådanne aspekter ved sine undersøgelser.

37. I betragtning af den brede definition af de foderarter, der kan kunsttørres, vedrører spørgsmålet hovedsageligt soltørret foder. Støttebeløbet er næsten kun halvt så stort som det, der ydes for kunsttørret foder, og produktionen udgør kun en lille del af den samlede produktion af tørret foder.

Desuden skal de arealer, der er bestemt til produktion af tørret foder, medtages i den arealerklæring, der er foreskrevet i forbindelse med IFKS, med angivelse af anvendelsesformålet (kunsttørret foder eller soltørret foder).

På denne måde kontrolleres beplantningernes art normalt i forbindelse med den kontrol, som medlemsstaterne foretager på stedet.

39-41. Bestemmelsernes kriterium om, at foderet skal være "udgået fra forarbejdningsvirksomhedens område", har til formål at undgå, at der ydes støtte for det tørrede foder to gange. Ved den revision, Kommissionens tjenestegrene foretog i 1999, var de særlige franske forhold og navnlig de ikke godkendte oplagringssteder genstand for en grundig undersøgelse, på grundlag af hvilken det konkluderedes, at denne praksis opfylder kravene i de gældende bestemmelser.

42-43. Kommissionen mener ikke, at den praksis, der går ud på at anvende specialiserede selskaber til afsætningen af det tørrede foder, og som giver virksomhederne mulighed for hurtigere at modtage støtten, kan betragtes som en overtrædelse.

44. Ved den revision, som Kommissionens tjenestegrene foretog i Italien i forbindelse med regnskabsafslutningen i 1999, konstateredes der svagheder af lignende art som dem, Retten har afsløret. Under hensyntagen til andre elementer i medlemsstaternes kontrolsystemer skønnede man dog, at den finansielle risiko for EUGFL var begrænset, undtagen i visse konkrete tilfælde, hvor der blev foretaget finansielle korrektioner.

Som Revisionsretten anfører, har disse undersøgelser ikke afsløret nogen uregelmæssigheder. Kommissionens tjenestegrene tager dog Rettens bemærkninger vedrørende disse svagheders fortsatte beståen til efterretning og vil tage hensyn hertil ved de følgende revisioner.

45. Ved den revision, som Kommissionens tjenestegrene foretog i Italien i 1999, konstateredes det, at der foretoges krydskontrol med de under IFKS anmeldte marker, men at der ikke udarbejdedes dokumentation herom.

Dette punkt vil igen blive taget op ved den næste undersøgelse.

KOMMISSIONENS OVERVÅGNING OG EVALUERING

48. Ordningens målsætninger er baseret på traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 36 og 37. Siden 1995 er der navnlig lagt vægt på at forvalte støtten inden for de af Rådet vedtagne maksimale garantimængder og dermed på at respektere de budgetmæssige begrænsninger. Det primære mål er ikke længere at øge proteinproduktionen.

For at lette den administrative byrde mest muligt, skal medlemsstaterne ifølge Kommissionens forordning kun meddele de oplysninger, der er nødvendige for forvaltningen af støtteordningen. Oplysninger om de forhold, der nævnes af Retten, er tilgængelige via andre kilder.

49-50. En evaluering af ordningen for tørret foder er forudset i Rådets beslutning af 26. juni 2003 og skal være afsluttet så betids, at resultaterne kan indgå i Kommissionens rapport til Rådet senest den 30. september 2008. Som Retten anfører, skal det bemærkes, at sektoren var medtaget i den analyse, der forelagdes i rapporten om proteinforsyningen.

ANDRE UNDERSØGELSER AF MARKEDSORDNINGEN OG SEKTOREN

53. Kommissionens meddelelse blev udarbejdet efter mandatet fra Det Europæiske Råd i december 2000, hvor der anmodedes om analyser i nøje overensstemmelse med de finansielle overslag.

56-59. Ved Rådets kompromis af 26. juni 2003 blev Kommissionens forslag om tørret foder vedtaget med to ændringer:

1. Ingen udfasning af forarbejdningsstøtten, men opretholdelse af en enkelt støttesats på 33 EUR pr. ton.

2. Senest den 30. september 2008 vil Kommissionen på grundlag af en evaluering af den fælles markedsordning for tørret foder forelægge en rapport om sektoren, navnlig om udviklingen i arealerne med bælgplanter og andet grønfoder, produktionen af tørret foder og de opnåede besparelser med hensyn til fossile brændstoffer. Rapporten vil i givet fald blive ledsaget af relevante forslag.

KONKLUSION

62. Den nylige rådsbeslutning vil forbedre ordningen gennem en afkobling af støtten og indførelse af en enkelt støttesats for såvel kunsttørret som soltørret foder, idet de maksimale garantimængder vil blive slået sammen (se punkt 56-59).

63. I forbindelse med regnskabsafslutningsproceduren har Kommissionen konkluderet, at de af Retten nævnte nationale gennemførelsesregler ikke medfører finansielle risici for EUGFL.

Navnlig kan det forhold, at de erhvervsdrivende indfører procedurer, der giver dem mulighed for at fremskynde støtten, ikke i sig selv anses for at være en overtrædelse.

64. Den af Retten fremsatte kritik vedrører hovedsageligt Italien og Tyskland. Kommissionens tjenestegrene foretog i 1999 en undersøgelse af disse to medlemsstater i forbindelse med regnskabsafslutningen.

Efter en analyse af de samlede kontrolsystemer fandt man, at de var egnede til at håndtere risiciene for EUGFL.

Kommissionen tager dog Rettens bemærkninger til efterretning og vil tage hensyn hertil ved de kommende undersøgelser.

65. Kommissionen mener ikke, at en prioriteringsrækkefølge for de enkelte kontroller i EF-bestemmelserne er ønskelig.

En sådan prioritering anvender Kommissionens tjenestegrene kun i forbindelse med regnskabsafslutningen for bedre at kunne vurdere den finansielle risiko, der har været for EUGFL, når en eller flere kontroller ikke er blevet anvendt eller er blevet anvendt forkert. Opdelingen i nøglekontroller og støttekontroller er baseret på generelle retningslinjer, som Kommissionen har vedtaget. Det er de tjenestegrene, der foretager revision af landbrugsudgifterne, der er ansvarlige herfor, og de er helt uafhængige af de tjenestegrene, der varetager forvaltningen af markederne.

66. En evaluering af ordningen for tørret foder er forudset i rådsbeslutningen og skal være afsluttet så betids, at resultaterne kan indgå i Kommissionens rapport til Rådet senest den 30. september 2008.

68. I forbindelse med reformen af den fælles markedsordning vil Kommissionens tjenestegrene føre et passende tilsyn med fastlæggelsen af hensigtsmæssige kontroller.

ANBEFALINGER

69. Kommissionens forslag bygger hovedsageligt på Revisionsrettens bemærkninger i dennes beretning om "en grønnere fælles landbrugspolitik", for så vidt angår de negative virkninger, som tørringen af foder har for miljøet.

a) Behovet for en formel risikoanalyse er blevet understreget i de dokumenter, der uddeltes til medlemsstaterne i februar 2001.

b) og c) I forbindelse med reformen vil Kommissionen fortsat være opmærksom på kriteriet om, at foderet skal "være udgået fra forarbejdningsvirksomheden", samt på plantekriteriet, idet der tilstræbes en større omkostningseffektivitet.

d) og e) Det er naturligvis ikke muligt på udtømmende måde at opregne og fastlægge arten af alle de mulige kontroller, men Kommissionens tjenestegrene har hidtil i forbindelse med regnskabsafslutningen foretaget en vurdering af kontrollernes kvalitet og hensigtsmæssighed og vil fortsat gøre dette.

Kommissionen vil dog tage alle disse kontroller op til fornyet vurdering i forbindelse med den nye reform.