Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Kommissionens meddelelse til Rådet, Europa-Parlamentet, Det Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget - 'Samhørighed og transport'"

(1999/C 258/09)

Kommissionen besluttede den 14. januar 1999 under henvisning til EF-traktatens artikel 198 at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om Kommissionens meddelelse: "Samhørighed og transport".

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Den Økonomiske og Monetære Union og Økonomisk og Social Samhørighed, som udpegede Bill Tosh til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 2. juni 1999.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 365. plenarforsamling den 7. Juli 1999 med 104 stemmer for og to imod følgende udtalelse.

1. Indledning

1.1. Denne udtalelse består af fem hovedpunkter. Efter en indledning giver ØSU i punkt 2 et kort resumé af Kommissionens meddelelse.

1.2. I punkt 3 og 4 analyseres meddelelsen og de forskellige tabeller samt fremsættes generelle bemærkninger og henstillinger. Punkt 5 indeholder de generelle konklusioner.

1.3. Da budskaberne i meddelelsen ikke er særlig håndgribelige, og da EU's ikke ubetydelige transportbudget udvides for de kommende fem år, har ØSU forsøgt at pege på punkter, hvor der kunne være behov for kritisk revurdering, tjeks og regelgivning, hvis man vil sikre overbevisende fremskridt på samhørigheds- og transportområdet.

1.4. Endelig tages samspillet mellem forskellige finansieringsmekanismer [strukturfondene, Samhørighedsfonden og Den Europæiske Investeringsbank (EIB)] op til vurdering set i relation til udviklingen i den fælles transportpolitik og politikken for fysisk planlægning. I den forbindelse er det vigtigt at forstå udvidelseskontekstens store betydning. Udtalelsen indeholder en række forslag til, hvordan Kommissionen mere effektivt kunne integrere de spredte finansielle instrumenter, der støtter foranstaltninger på transportområdet med henblik på at fremme EU's overordnede målsætninger. Relativt set er strukturfondenes støtte til transportområdet ca. ti gange større end Samhørighedsfondens.

2. Resumé af Kommissionens meddelelse

2.1. Meddelelsen tager afsæt i EU's mål om (a) at sætte skub i den økonomiske konvergens og (b) at fremme den sociale integration, og Kommissionen fokuserer på den betydning, transportinfrastrukturerne har for dette ønske om at sikre en bæredygtig udvikling overalt. Formålet er at forbedre situationen for (i) fjerntliggende områder og randområder, (ii) ugunstigt stillede regioner og (iii) vanskeligt stillede samfundsgrupper.

2.2. Det understreges, at det er vigtigt, at (i) strukturfondenes programmer og initiativer (EFRU, Interreg), (ii) programmerne under Samhørighedsfonden og (iii) bistanden fra EIB understøtter de samme målsætninger.

2.3. Den fælles transportpolitik skal bidrage til at opfylde borgernes og erhvervslivets behov for bedre muligheder og øget konkurrenceevne.

2.4. Ifølge meddelelsen er samordnede, gennemtænkte regionalpolitikker et egnet middel til at sikre:

- økonomisk udvikling (vækst, konkurrenceevne, beskæftigelse),

- en afbalanceret udvikling overalt i EU,

- gunstige vilkår for udvidelsen af EU og

- øget mobilitet for vanskeligt stillede grupper, det være sig lavindkomstgrupper eller bevægelseshæmmede personer,

uden at miljømålene tilsidesættes.

2.5. I meddelelsen beskrives skævheder, som transportområdet kan bidrage til at afhjælpe ved at:

- mindske tendensen til befolkningskoncentrationer, der øger den trafikale overbelastning og miljøbelastningerne,

- forbedre fjerntliggende områders tilgængelighed og adgang til service med henblik på at øge deres velstand gennem forbedret konkurrenceevne og

- inddrage fragtomkostningerne som investeringsparameter.

2.6. Det hævdes i meddelelsen, at:

- forbedringer på transportområdet kan sikre bedre adgang for produktionsfaktoren og samtidig lette produkternes adgang til markederne, og

- målrettede transportforbedringer kan skabe varig og bæredygtig økonomisk vækst og beskæftigelse.

Man skal imidlertid holde sig for øje, at

- væksten også drives af andre faktorer, f.eks. telekommunikation, og

- jobskabelse er lige så vigtig som adgang til fjerntliggende, ugunstigt stillede regioner.

2.7. Investeringerne vil i stigende grad blive rettet mod borgerne og sigte på veldefinerede sociale behov, ved at de stopper større huller i transport- og infrastrukturnettet. Samtidig må det erkendes, at der også i velstillede medlemsstater er "lommer", hvor transportnettet ikke lever op til standarden eller øger skævhederne. Det fremhæves udtrykkeligt, at den offentlige transport fremover vil spille en stor rolle i bestræbelserne på at opfylde disse målsætninger.

2.8. Hullerne stoppes med bredspektrede EU-finansieringsprogrammer, der afstemmes indbyrdes med henblik på at fremme udviklingen. Her yder Samhørighedsfonden et vigtigt bidrag.

2.9. EU-midlerne til formålet koncentreres i vid udstrækning på vejtransportsektoren:

- 2/3 af EFRU's transportinvesteringer i perioden 1994-1999,

- 2/3 af Samhørighedsfondens transportinvesteringer i perioden 1993-1999,

- EIB's långivning til regionale formål (som bl.a. omfatter transport).

Det skal bemærkes, at 1/4 af EIB's långivning til regionaludviklingsprojekter inkluderer samfinansiering med strukturfondene.

2.10. I meddelelsen erkendes det, at nationale udviklingsplaner har ført til usammenhængende transportsystemer og til barrierer. Dette indebærer, at anvendelsen af EU's fysiske rum ikke er tilstrækkeligt afbalanceret, hvilket understreger behovet for et overordnet fysisk-funktionelt udviklingsperspektiv for EU (EFFU). Et offentligt/privat finansieringssamarbejde og sociale partnerskaber skulle sikre et sammenhængende, fælles syn på udviklingen af EU's fysiske rum.

2.11. Kommissionen er overbevist om, at liberaliseringen vil fremme den territoriale samhørighed ved at:

- sikre alle i EU adgang til transportydelser til rimelige priser,

- skabe en lovgivningsramme med henblik på at overvåge resultaterne og sikre et bæredygtigt valg mellem transportformer,

- undgå, at transportpolitikken dikteres af markedet alene, ved at den også tilgodeser sociale og samfundsøkonomiske hensyn, og

- udvikle procedurer for tildeling af servicekontrakter til operatører med henblik på at sikre ydelsernes kvalitet, bl.a. ved at knytte cabotagerettigheder til forbindelser til afsides beliggende områder.

2.12. Det foreslås, at priserne for brug af infrastruktur kun skal afspejle/dække de marginale omkostninger. Der forventes følgende resultater:

- effektiviteten forbedres, fordi det vil sikre et optimalt valg af transportydelser til lavere omkostninger,

- omkostningerne i randområder "vil muligvis" stige,

- produktionen i randområder vil blive tilpasset, så der ikke længere fremstilles produkter med en lav værditilvækst.

2.13. Planerne for integrering af transportformerne, inklusive alle havne og kombinationsterminaler, ses som led i en vigtig diversificering af netværksforbindelserne.

3. Generelle bemærkninger

3.1. ØSU går fuldt ind for samhørighedsprincippet, men finder ikke noget historisk belæg for, at støtte fra Samhørighedsfonden skulle bidrage noget videre til opfyldelsen af de mål, der er beskrevet i punkt 2.1.

3.1.1. Bilagstabellerne bidrager efter ØSU's mening ikke ret meget til at øge forståelsen af de principper, der ligger til grund for anvendelsen af samhørighedsmidler på transportområdet, eller til at underbygge Kommissionens udsagn om EU-interventionernes effekt. Tabellernes data er forældede, og meddelelsens indhold underbygges ikke med henvisninger til dem. Der er heller ikke belæg for, at Samhørighedsfondens interventioner skulle have bidraget til at opfylde de fastlagte mål i et samspil med strukturfondenes og EIB's interventioner.

3.2. Det er naturligvis ikke nemt at kortlægge årsager og virkninger, men manglen på case studies og praktiske tjek gør det vanskeligt at evaluere den førte politik, herunder udgiftsvirkningen. Det kan frygtes, at en uddelegering af middelforvaltningen for at tilgodese subsidiaritetsprincippet kan bevirke, at der fastlægges prioriteter, som langt fra er optimale og f.eks. kan føre til koncentration og vækst i byområder, hvis de transportpolitiske mål dikteres af markedet alene. Hvis der lægges stor vægt på markedsdrevne målsætninger, er det desuden vanskeligt at sikre den kvalitet i den offentlige transport, der er nødvendig for på lokalt plan at tilgodese EU's principper om social integration og om ligestilling eller at fremme en bæredygtig mobilitet og gøre os mindre afhængige af privatbilismen.

3.3. Der er hverken set nærmere på koordineringen af Samhørighedsfondens transportinterventioner i tilfælde, hvor interregionale aspekter spiller en stor rolle, eller på de eksterne forbindelser til tredjelande. Transitruter gennem lande, der ikke er støtteberettigede under Samhørighedsfonden, er heller ikke behandlet, selv om de spiller en åbenlys strategisk rolle.

3.4. Meddelelsens fortællende stil og de gentagne påstande om den merværdi, Samhørighedsfondens interventioner sikrer, er irriterende, understreger manglen på belæg og gør meddelelsen lidet overbevisende.

3.5. Set i lyset af målene om samhørighed og en bæredygtig udvikling er det en foruroligende stor andel af samhørighedsmidlerne, der går til vejtransporten. For den enkelte borger må målet være, at der foretages socialt forsvarlige investeringer i samhørighed med henblik på at skabe en bæredygtig udvikling og mobilitet, samtidig med at miljøvirkningerne holdes under kontrol. I betragtning af, at mange offentlige transporttiltag ikke har vist sig økonomisk bæredygtige, kræver finansieringen af fremtidens offentlige transport langt større opmærksomhed.

3.6. Efter ØSU's opfattelse skal EU fremover lægge sig mere i selen for at fremme offentlige transporttjenester, fordi:

- offentlig transport bidrager til at bekæmpe social udstødelse, og

- gode offentlige transporttjenester nedbringer miljøbelastningen.

4. Generelle henstillinger

4.1. Medlemsstaterne skal naturligvis selv prioritere deres egne investeringer, men ØSU er enig i, at principperne bag Samhørighedsfonden vejer tungere end subsidiaritetsprincippet. Programmeringskompetencen bør derfor fortsat ligge hos EU, hvis der satses på samhørighedsmål. Man bør udvikle specifikke programmer og nyskabende finansielle instrumenter for at tiltrække privatkapital og fremme partnerskaber mellem EU, medlemsstaterne og operatørerne. Mulighederne for at finansiere transport via afgifter, der baseres på de marginale samfundsmæssige omkostninger, skal kortlægges, og det må være en principsag at vedtage en sådan politik(1). Det kan dog være nødvendigt, at randområder eller andre ugunstigt stillede områder i EU undtages fra sådanne bestemmelser i tilfælde, hvor bæredygtige transportmuligheder enten slet ikke findes eller ikke er økonomisk rentable. I den forbindelse bør man fremme udviklingen af mere bredtfavnende interregionale samhørighedsprogrammer.

4.2. Transportinvesteringer skal baseres på en strategi. Der bør udvikles fælles kriterier for anvendelsen af subsidiaritetsprincippet. Det vil lette prioriteringen, hvis der stilles krav om, at støtteberettigede projekter skal opfylde outputmål. Specifikke henstillinger vedrørende såvel lokal som transeuropæisk interoperabilitet vil bidrage til øget velfærd under lige betingelser.

4.3. Der bør investeres mere i jernbanetransport, søtransport, transport ad vandveje og transport i kystnære farvande, forudsat der er de fornødne intermodale forbindelsespunkter. Sådanne investeringer er at foretrække frem for rene vejinvesteringer, men der vil i givet fald normalt og nødvendigvis også blive foretaget vejinvesteringer.

4.4. ØSU mener, at intermodale forbindelser bør tillægges større betydning og tildeles mere udviklingsstøtte under samhørighedsprogrammerne.

4.5. ØSU mener, at effektiviteten i samhørighedsfremmende transportinvesteringer kun kan sikres, hvis arbejdsmarkedets parter i randområderne inddrages i beslutningstagningen.

4.6. Allerede nu bør behovet for samhørighedsfremmende transportinvesteringer efter udvidelsen analyseres indgående. Det vil være mere nødvendigt end nogensinde, at regionale økonomier, der tydeligt bekender sig til globaliseringen, går aktivt ind for at sikre en effektiv ressourceallokering og udgiftsstyring.

4.7. Infrastrukturafgifters indvirkning på randområder bør evalueres nøje med henblik på at blotlægge deres indvirkning på produktionen i de tilfælde, hvor et nettotab er sandsynligt og vil modarbejde samhørighedsfremmende foranstaltninger.

4.8. ØSU mener endvidere, at randområder, der er isolerede på grund af øbeliggenhed, som i dele af Grækenland og Irland, på grund af store afstande, som det er tilfældet med den iberiske halvø, eller på grund af manglende transportforbindelser til og fra tilgrænsende tredjelande, bør tages i betragtning ved tildeling af støtte, fordi deres adgang til markedet er og bliver forbundet med højere transportomkostninger. BNI's størrelse bør ikke være det eneste kriterium. Adgangsforhold og fiskale forhold kunne også tjene som indikatorer. Støtten må ikke begrænses til de lande, der er støtteberettigede under Samhørighedsfonden.

4.9. ØSU mener, at høringer af arbejdsmarkedets parter i samhørighedsregionerne kunne influere konstruktivt på programmerne og kunne tjene som løftestang for udgifternes tværfunktionelle aspekter med henblik på at optimere de principper, der er omtalt i punkt 2.1.

4.10. Kommissionen bør se nærmere på langsigtede transportfinansieringer som samhørighedsfremmende tiltag og kortlægge deres betydning for en afbalanceret økonomisk udvikling, for en forbedring af svage befolkningsgruppers situation i kraft af tjenesteudbudet og for EU-udvidelsen. Kommissionen erkender ganske vist de vanskeligheder, der nu engang er, men de bliver næppe mindre i et udvidet EU. Det er tilrådeligt at indføre en kvalitetsbenchmarking som højdepunkt. Dette kræver pr. definition, at den offentlige transport tillægges en langt større politisk vægt og tildeles flere ressourcer.

4.11. ØSU anerkender de fælles mål i denne udtalelse og udtalelsen om "Det Europæiske Fysiske og Funktionelle Udviklingsperspektiv (EFFU) - Første officielle udkast"(2), idet begge klart bekender sig til en ændring af alle "politikker med fysiske eller funktionelle konsekvenser". I sidstnævnte udtalelse understregede ØSU, at livskvalitet bør være en grundlæggende målsætning for ethvert skridt i den fysiske planlægning. Det påpegede f.eks. også, at "bjergområder" i mange henseender har karakter af randområder. Dette stemmer godt overens med det synspunkt, at tværnationale og grænseoverskridende tiltag bør samordnes, og at der bør skabes sammenhæng mellem alle politikker, der sigter mod socioøkonomiske fremskridt. ØSU peger på de risici, der er forbundet med en overdreven aktivitetskoncentration i centrum på bekostning af periferien, og mener, at indbyrdes forbindelser mellem randområder kunne bidrage til at svække centrums magnetiske kraft.

4.12. ØSU bekræfter gyldigheden af de synspunkter, det fremførte i udtalelsen af september 1998 om Kommissionens forslag om Fællesskabets finansielle støtte inden for transeuropæiske net(3), der vil gøre det muligt for Kommissionen at finansiere undersøgelser af overordnet strategisk karakter 100 %. Sådanne undersøgelser skulle kunne støtte og forbedre evalueringen af samhørighedsmidlernes anvendelse. Det bemærkes, at der foreslås et budget på 4992 mio. ECU til transeuropæiske transportnet i perioden 2000-2006, hvilket svarer til en stigning på 277 % i forhold til perioden 1995-1999. I betragtning af denne kraftige stigning og det store budget er det tvivlsomt, om samhørighedsforanstaltningerne vil få mærkbar indvirkning på transportudviklingen.

4.13. ØSU mener, at Kommissionen bør anerkende kravet om lufttransport- og jernbaneforbindelser til randområder og især til de kommende medlemsstater, selv om selve etableringen kræver store investeringsomkostninger.

4.14. Da udvidelsen nærmer sig, finder ØSU det vigtigt, at fejlene ved nogle af de tidligere samhørighedsprojekter på transportområdet ikke gentages. Strategiske visioner, der på koordineret vis sammenkobler f.eks. fysisk planlægning, miljøbeskyttelse, jobskabelse og landdistriktudvikling - om nødvendigt på tværs af grænserne - skal udvikles centralt og vedtages og gennemføres på regionalt plan. Det bemærkes, at Ispa-programmet er meget vigtigt.

4.15. Efter ØSU's opfattelse bør en eventuelt kommende meddelelse om emnet omstruktureres, så den omfatter:

- en definition af samhørighed, som bygger på fysisk udvikling og egentlige samhørighedsmål,

- en kortlægning af specifikke målsætninger og præstationsindikatorer,

- en revision af de nuværende strategier inden for transeuropæiske transportnet, Samhørighedsfonden og EFRU's transportkomponent,

- en modelbaseret måling af de indvirkninger, transeuropæiske net og midler fra Samhørigheds- og strukturfondene samt EIB og EIF har på regionalt plan,

- vedtagelse af prioriteter ud fra, hvilke indvirkninger ovenstående har på relativ tilgængelighed, konkurrenceevne, nuværende og potentielt BNP samt infrastrukturmangler.

5. Konklusioner

5.1. ØSU mener, at formålet med meddelelsen bør afklares, og at målene bør præciseres. Efter ØSU's mening bør det centrale budskab være, at der skal være grundlæggende overensstemmelse mellem følgende EU-mål:

- forbedring af randområders økonomiske perspektiver, konkurrenceevne og beskæftigelse,

- fremme af en afbalanceret udvikling i de 15 medlemsstater og skabelse af gunstige vilkår for nye medlemmers integration,

- fremme af bæredygtig mobilitet, hvor forbedringen af den offentlige transport tillægges stor vægt og prioritet,

- sikring af transporttjenester til overkommelige priser for personer, der er afhængige af offentlig transport, og for bevægelseshæmmede samt

- indførelse af "best practice" for styring af miljøvirkningerne fra opførelse af transportinfrastruktur og indførelse af nye transporttjenester, der støttes med samhørighedsmidler.

5.2. I forbindelse med planlægning, evaluering, vurdering og overvågning samt brug af indikatorer og målemetoder er det vigtigt at trække på programmerne inden for forskning og teknologisk udvikling samt andre forskningsprogrammer.

5.3. Det er også nødvendigt, at der udvikles principper for randområder for at sikre en fair og effektiv prissætning, så disse områder ikke udsættes for prisdiskrimination på grund af manglende alternativer eller en efterspørgsel, der er utilstrækkelig til at sikre rentable tjenester.

5.4. EU-udvidelsen vil medføre yderligere problemer for både de nye og de nuværende medlemsstater og ligeledes ved de ydre grænser. Det vil skubbe tyngdepunktet i EU østpå, hvilket vil forværre de eksisterende problemer for visse fjerntliggende regioner og få indvirkning på nye randområder. Disse aspekter skal anerkendes fuldt ud.

Bruxelles, den 7. juli 1999.

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) EFT C 56 af 24.2.1997, s. 31; EFT C 138 af 18.5.1999, s. 7.

(2) EFT C 407 af 28.12.1998, s. 85.

(3) EFT C 407 af 28.12.1998, s. 120.