DA Den Europæiske Unions Tidende C 209/28

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om et regelsæt for genopretning og afvikling af centrale modparter og om ændring af forordning (EU) nr. 1095/2010, (EU) nr. 648/2012 og (EU) 2015/2365

(COM(2016) 856 final — 2016/0365 (COD))

(2017/C 209/05)

Ordfører: Antonio GARCÍA DEL RIEGO

Anmodning om udtalelse Rådet, 07/02/2017 Europa-Parlamentet, 13/02/2017 Retsgrundlag Artikel 114 og 304 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde Kompetence Sektionen for Den Økonomiske og Monetære Union og Økonomisk og Social Samhørighed Vedtaget i sektionen 08/03/2017 Vedtaget på plenarforsamlingen 29/03/2017 Plenarforsamling nr. 524 Resultat af afstemningen (for/imod/hverken for eller imod) 226/2/2

1. Konklusioner og anbefalinger

1.1. Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg (EØSU) ser med tilfredshed på forslaget til »Et regelsæt for genopretning og afvikling af centrale modparter« (1), som sigter mod en definitiv og harmoniseret genopretnings- og afviklingsproces for clearing af centrale modparter (CCP'er) i EU, og bifalder både målene og tilgangen.

1.2. EØSU understreger, at det er vigtigt at gennemføre såvel G20's eksisterende afgørelse om global styring af CCP'er som de specifikke henstillinger fra det stående udvalg om tilsyns- og reguleringsmæssigt samarbejde under Rådet for Finansiel Stabilitet (FSB SRC), FSB's styringsgruppe for afvikling (FSB ReSG), udvalget om betalings- og clearingssystemer (CPMI), Den Internationale Børstilsynsorganisation (IOSCO) og Baselkomitéen for banktilsyn (BCBS) med henblik på harmoniseret og bindende lovgivning, der sikrer et solidt og sikkert grundlag for lige konkurrencevilkår på globalt plan.

1.3. EØSU efterlyser derfor fleksibilitet med henblik på tilpasning af den foreslåede forordning til den fremtidige udvikling af den internationale konsensus om CCP-regulering, dvs. anbefalinger fra Rådet for Finansiel Stabilitet (FSB) (2).

1.4. Efter EØSU's mening er omlægningen af det nuværende system med individuelle CCP-løsninger på baggrund af internationale henstillinger og nationale tilsynsmyndigheder til en forordning om definitiv genopretning og afvikling, som er tydelig, konsekvent, robust og omfattende samt forholdsmæssig og fremtidssikret i sammenhæng med anden lovgivning som f.eks. direktivet om genopretning og afvikling (BRRD), af afgørende betydning.

1.4.1. I den forbindelse mener EØSU, at en fælles tilsynsmyndighed og en fælles afviklingsmyndighed for CCP'er ville give disse myndigheder bedre mulighed for at samle ekspertviden og data og sikre, at den nye forordning gennemføres af CCP'erne på en standardiseret måde over hele Europa, så det nuværende kludetæppe af forskellige nationale tilsynsførende med let forskellige tilsynskriterier og -værktøjer elimineres.

1.5. På baggrund af Den Europæiske Centralbanks (ECB) centrale rolle i den fælles tilsynsmekanisme (FTM) for banksektoren, dens eksisterende kompetence til at sikre effektive og pålidelige clearing-, betalings- og afviklingssystemer (3) samt dens rolle mht. at give CCP'er adgang til penge fra centralbanken anbefaler EØSU på det kraftigste at overveje at anvende eller udvide ECB's beføjelser og gøre den til både den centrale CCP-tilsynsmyndighed i Europa og den centrale afviklingsmyndighed under ECB/Eurosystemets paraply.

1.6. EØSU mener, at der bør fastsættes yderligere overvågningsværktøjer for tilsynsmyndighederne på dette område, som kan give mulighed for at danne et samlet billede af de enkelte clearingmedlemmers risikoposition på tværs af flere CCP'er (herunder tredjelandes CCP'er) og af CCP'er på tværs af markeder og fremstille scenarier for en mulig dominoeffekt på positioner på tværs af CCP'er. Tilsynsførende, eller gerne en central tilsynsførende, bør bemyndiges til at udføre egne holistiske stresstest og følge de relevante CCP'ers risikoposition og risikodæmpningsinitiativer på kvartalsvis, månedlig eller daglig basis, alt efter situationen — ud over de årlige CCP-stresstest, der udføres af EMSA i henhold til forordningen om europæisk markedsinfrastruktur — (EMIR).

1.7. EØSU går ud fra, at der vil være en naturlig rækkefølge først i afviklingen af en eller flere individuelle clearingdeltagere i henhold til BRRD, og derefter, om nødvendigt, genopretning og afvikling af én eller flere CCP'er, men det bør præciseres, at der findes scenarier, hvor genopretning af én eller flere CCP'er bør have forrang for afvikling af en eller flere banker, som er de centrale CCP-clearingdeltagere.

1.8. EØSU opfordrer til, at en CCP's genopretningsplaner nærmere angiver værktøjer og foranstaltninger, som overvejes med henblik på igen at afstemme CCP'ens bøger, da det foreliggende forslag ikke fastlægger, hvilke konkrete muligheder genopretningsplanerne bør indeholde, og heller ikke hvilke de bør udelukke.

1.9. Efter udvalgets mening bør det nøje undersøges, hvordan ikkefinansielle modparter og indirekte clearingdeltageres adskilte kundeaktiver kunne blive påvirket, hvis der anvendes positions- og tabsfordelingsværktøjer, dvs. i tilfælde af afslutning af kontrakter og reduktion af værdien af eventuelle gevinster, som CCP'en skal betale til ikkemisligholdende clearingmedlemmer. I samme forbindelse glæder det udvalget, at det aktuelle forslag ikke indeholder »haircutting af initialmarginer«, da det ikke ville være et passende genopretnings- og afviklingsværktøj, og heller ikke »haircutting af gevinster af variationsmarginer«, da afdækkede positioner må forventes.

1.10. Efter EØSU's mening skal enhver udtrykkelig henvisning til muligheden for bailout af CCP'er med skatteydernes penge fjernes fra lovgivningsforslaget og især udelukkes for tredjelandes CCP'er. Muligheden for ekstraordinær offentlig støtte bør foreslås af de relevante myndigheder, når det anses for hensigtsmæssigt, hvorved støttens ekstraordinære karakter bevares.. Muligheden for ekstraordinær offentlig støtte under visse omstændigheder, som indgår i det aktuelle forslag, kunne skabe en moralsk risikabel situation. Dette ville også gøre etableringen af en fælles tilsynsmyndighed og en fælles afviklingsmyndighed politisk mere acceptabel fra et nationalt perspektiv.

1.10.1. I den forbindelse anmoder EØSU om, at de samme eller lignende bindende standarder fremover også kræves af CCP'er, som er godkendt i henhold til forordningen om europæisk markedsinfrastruktur (EMIR) (4) i kraft af en »ækvivalensafgørelse« for clearingcentraler i tredjelande (CCP'er fra tredjelande).

1.11. EØSU foreslår, at afviklingsmyndighedens beføjelse til at opsige visse eller alle kontrakter for så vidt angår en CCP's clearingtjenester bør anvendes i meget begrænset omfang, hvis en CCP virker på spotmarkeder og clearer kontantprodukter.

1.12. EØSU mener, at muligheden for suspension af clearingforpligtelsen ved afvikling af en enkelt CCP bør anvendes i betragtning af de potentielle virkninger for andre CCP'er, som er bemyndiget til at levere clearingtjenester i samme aktivklasse.

2. Baggrund

2.1. Både Den Europæiske Unions direktiv om genopretning og afvikling (BRRD) og USA's Dodd-Frank Act kræver, at systemisk vigtige banker har redningsplaner, som muliggør en velordnet afvikling i en krisesituation med begrænset afsmitning på de bredere finansielle markeder. Med obligatorisk central clearing efter EMIR og Dodd-Frank har CCP'erne fået stigende betydning for det finansielle systems overordnede sikkerhed og pålidelighed. Derfor kræves der ud over sikring af CCP'ernes modstandsdygtighed en robust genopretnings- og afviklingsplanlægning, der skal sørge for, at større afhængighed af central clearing ikke fører til en ny kategori af enheder, som er »for store til at krakke«.

2.1.1. Skønt det på grund af dens specifikke forretningsmodel og fokus på risikostyring er statistisk usandsynligt, at en CCP krakker, ville en sådan hændelse på grund af CCP'ens centrale rolle på markedet som systemisk finansiel institution medføre udbredt afsmitning i det finansielle system og skabe en dominoeffekt på clearingmedlemmer og de markeder, den virker på. Det er en hændelse med lav sandsynlighed, men stor virkning.

2.2. CCP'er spiller en central rolle i det finansielle system, idet de administrerer et komplekst netværk af modpartsrisikoforhold. Det gør de grundlæggende ved at i) intervenere mellem parterne i kontrakter, der handles på et eller flere finansielle markeder (regulerede eller »over the counter« (OTC)) og ii) beskytte sig mod deres brugeres misligholdelser ved at opkræve passende marginer og sikkerhed fra både køber og sælger samt at iværksætte tabsdelingsordninger (såkaldte »default waterfalls«, som finder anvendelse i ekstreme tilfælde, hvor de individuelle marginer viser sig utilstrækkelige) (5).

2.3. En deltager i en CCP har færre risici i forhold til bilateral clearing, idet vedkommende drager fordel af multilateral netting, passende sikkerhedsstillelse og gensidiggørelse af tab. CCP'erne foretager netting af deltagernes forpligtelser (lange og korte positioner) for enkeltprodukter og fastlægger en enkelt multilateral balance pr. produkt/deltager, uanset modpartens identitet før en nyordning. Hvis produkterne er væsentligt korrelerede, kan CCP'erne fastlægge deltagernes marginer på tværs af produkterne (porteføljemargin), så de kan udligne risikoen ved at have positioner for korrelerede produkter.

2.4. Med henblik på at kunne realisere fordelene ved CCP'er fuldt ud skal CCP'erne 1) forvalte deres risiko effektivt og have passende finansielle midler til rådighed og 2) være underlagt strengt regulatorisk tilsyn og tilsynskrav. Først og fremmest skal CCP'erne være tilstrækkeligt modstandsdygtige, forstået på den måde, at deres finansielle midler (herunder marginkrav, forfinansierede misligholdelsesfonde og likviditetsressourcer) skal sætte dem i stand til med meget stor sandsynlighed at modstå clearingmedlemmers krak og andre belastende hændelser. Dernæst skal CCP'erne have genopretningsplaner, som sætter dem i stand til at allokere ekstraordinært store tab og generere yderligere likviditet uden at lægge for stor en byrde på clearingmedlemmer og andre finansielle institutioner, hvoraf mange selv vil være systemisk vigtige. Endelig skal der være udarbejdet troværdige CCP-afviklingsplaner.

2.5. I 2009 forpligtede G20-lederne sig til at sikre, at alle standardiserede OTC-derivatkontrakter cleares gennem CCP'er. Øget brug af central clearing af derivater skal fremme den finansielle stabilitet ved at: — øge multilateral netting — kræve, at deltagere i derivatmarkeder sørger for passende variations- og initialmarginbeløb — bidrage til at håndtere store derivatmarkedsdeltageres misligholdelse — forbedre derivatmarkedets gennemsigtighed og bidrage til at forenkle transaktionsnetværk (6).

2.6. På internationalt plan udstedte Udvalget om Betalings- og Clearingssystemer (CPMI) sammen med Den Internationale Børstilsynsorganisation (IOSCO) og Rådet for Finansiel Stabilitet (FSB) allerede i 2014 retningslinjer om genopretning og afvikling af finansielle markedsinfrastrukturer (FMI'er), herunder CCP'er. Desuden er genopretning og afvikling af CCP'er væsentlige prioriteter i de igangværende internationale arbejdsplaner, som blev udarbejdet i 2015.

2.7. På EU-plan har Kommissionen offentliggjort et forslag (7) — på baggrund af ovennævnte arbejde på internationalt plan — til en lovgivningsordning om genopretning og afvikling af CCP'er, som er emnet for nærværende udtalelse.

3. Bemærkninger og kommentarer

3.1. Forslaget til forordning

3.1.1. EØSU bemærker, at de reguleringsmæssige krav til CCP'er er større i dag end før krisen. CPMI-IOSCO's principper for finansielle markedsinfrastrukturer (PFMI) udgør en omfattende ramme for CCP'ers modstandsdygtighed og genopretning.

3.1.2. EØSU roser det betydelige arbejde, som CPMI og IOSCO har gjort for at fremme CCP'ers modstandsdygtighed og genopretning på internationalt plan.

3.1.3. Udvalget så derfor gerne en mekanisme i den foreslåede forordning, som giver mulighed for fleksibel tilpasning til den fremtidige udvikling af den internationale konsensus om CCP-regulering, dvs. anbefalinger fra Rådet for Finansiel Stabilitet (FSB).

3.1.4. Derfor bifalder udvalget den foreslåede forordning, hvori internationale standarder — i øjeblikket gennemført på lidt forskellige måder af CCP'erne, afhængigt af de retlige og reguleringsmæssige rammer — indarbejdes i ét standardiseret sæt harmoniserede og heterogene forpligtelser i henhold til EU-retten.

3.1.5. EØSU bemærker vigtigheden af at anlægge en holistisk tilgang til ændring af anden relateret lovgivning, dvs. direktivet om genopretning og afvikling (BRRD), og af at sikre, at værktøjer til betalingsudsættelse (artikel 5 og 10 i BRRD) og andre mekanismer fortsat udelukker betalings- og leveringsforpligtelser til visse betalingssystemer, CCP'er, værdipapircentraler (CSD'er) og centralbanker, med henblik på ikke at forskubbe balancen i porteføljer og sikkerhed ejet af eller overført til CCP'er.

3.1.6. I den forbindelse antager EØSU, at der vil være en naturlig rækkefølge først i afviklingen af en eller flere individuelle clearingdeltagere i henhold til BRRD, og derefter, om nødvendigt, genopretning og afvikling af én eller flere CCP'er, som disse clearingmedlemmer har været vigtige kunder hos. Man kunne forestille sig en situation, hvor genopretning af en eller flere CCP'er bør prioriteres højere end genopretning af en eller flere banker, som er de største clearingmedlemmer af disse CCP'er.

3.1.6.1. I overensstemmelse med de principper, som er fastsat af CPSS og IOSCO, bør misligholdelsesmidler til systemisk vigtige CCP'er som minimum være dimensioneret til at modstå misligholdelse hos de to clearingmedlemmer, som potentielt kan forårsage den største samlede kreditrisiko for CCP'en under ekstreme, men plausible vilkår »(de såkaldte »Cover 2«). Hvis clearingmedlemmer, som overskrider risikopositionen i Cover 2-forstand over for en eller flere CCP'er, er i misligholdelse og falder under BRRD's bestemmelser, er det nødvendigt at tage hensyn til følgerne for CCP'erne og de andre ikkemisligholdende clearingmedlemmer i alle beslutninger vedrørende de nødlidende clearingmedlemmer i henhold til BRRD.

3.1.6.2. Potentielt skal CCP'en i henhold til dette lovgivningsforslag stabiliseres og støttes, inden BRRD-proceduren kan anvendes på de nødlidende clearingmedlemmer. Der kan også opstå scenarier, hvor ikkemisligholdende clearingmedlemmer kunne bringes i misligholdelse gennem anvendelse af værktøjer, som er fastlagt i den foreslåede lovgivning, og derefter falde ind under BRRD. Hvis dette imidlertid bidrog til at stabilisere CCP'en, som servicerer flere clearingmedlemmer, burde stabiliseringen af CCP'en have forrang for stabiliseringen af det enkelte clearingmedlem.

3.2. Ekstraordinære foranstaltninger i offentlighedens interesse skal være forholdsmæssige og uden regres til offentlige midler

3.2.1. Udvalget påpeger, at den foreslåede forordning er rettet mod markedssituationer, som er ekstreme og usædvanlige, men mener, at det er af afgørende betydning, at genopretnings- og afviklingsordningen giver mulighed for at videreføre CCP'ernes kritiske tjenesteydelser uden regres til offentlige midler eller nogen form for offentlig solvensstøtte eller nogen anden form for offentlig finansiel stabilisering, offentlig kapitalstøtte eller midlertidigt offentligt ejerskab. Muligheden for ekstraordinær offentlig finansiel støtte under visse omstændigheder, som i øjeblikket eksplicit er medtaget, bør fjernes for at undgå at skabe en moralsk risikabel situation ved med urette at motivere clearingdeltagere til ikke at bidrage til genopretning og afvikling af en CCP på et tidligt stadie og til at vente og se, om og i hvilken grad der gives ekstraordinær offentlig støtte, så de dermed villigt ville acceptere eller endda fremprovokere spillover til den offentlige sfære.

3.2.2. Da det er umuligt nøjagtigt at forudsige, i hvilke situationer genopretnings- og afviklingsordningen anvendes, bør CCP'erne opretholde fleksibilitet i udarbejdelsen og anvendelsen af genopretningsværktøjerne, så de kan administrere forskellige misligholdelsessituationer. For præskriptive forhold kunne medføre ineffektiv rigiditet. Som et første skridt bør det derfor være tilladt for CCP'er at gennemgå misligholdelsesprocessen og med tiden iværksætte deres genopretningsplan, før afviklingsmyndighederne griber ind, medmindre der er bevis for, at genopretningsplanen sandsynligvis vil mislykkes eller kompromittere den finansielle stabilitet.

3.3. Forskellig behandling af ikkefinansielle modparter og adskilte kundekonti

3.3.1. Forordningen om europæisk markedsinfrastruktur (EMIR) fastlægger de forpligtelser og krav, der gælder for både finansielle modparter og ikkefinansielle modparter, som indgår derivatkontrakter. Finansielle modparter (FC'er) omfatter banker, forsikringsgivere, investeringsadministratorer, pensionsfonde, Institutter for Kollektiv Investering i Værdipapirer (investeringsinstitutter), alternative investeringsfonde (AIF'er), mens ikkefinansielle modparter (NFC'er) omfatter NFC+ (enheder med rullende teoretiske derivatpositioner over 30 dage med en bruttoværdi på mindst 1 mia. EUR for kredit- og aktiederivater og/eller 3 mia. EUR for renteswaps, valuta, råvarer og andre instrumenter) og NFC. Herudover er der enheder i tredjelande (TCE'er), som indirekte kan være underlagt EMIR, når de indgår transaktioner med modparter i EU.

3.3.1.1. Clearingforpligtelsen i medfør af EMIR finder anvendelse, hvis OTC-derivatkontrakten indgås mellem to FC'er, en FC og en NFC+, to NFC+»er, eller en FC/NFC+ og en TCE, som ville være underlagt clearing, hvis den var etableret i EU. Fritagelser fra kravene udløber i løbet af 2017.

3.3.2. Efter udløbet af alle undtagelser vil ikkefinansielle modparter af en vis størrelse som direkte eller indirekte deltagere i en CCP falde ind under forordningen om genopretning og afvikling på grund af forpligtelsen til central clearing af visse klasser af OTC-derivatkontrakter (8). Dermed ville ikkefinansielle modparter og pensionskassers kunder kunne blive påført utilsigtet gæld på grund af kombinationen af denne forordning og clearingforpligtelsen, hvilket ville skabe en endnu tættere forbindelse mellem realøkonomien/formueforvaltere og systemisk vigtige finansielle institutioner (SIFI).

3.3.3. EØSU beder derfor Kommissionen om at overveje en anden tilgang til ikkefinansielle modparter — især de, der skaber selskaber, der sikrer sig mod fysisk risiko i realøkonomien — inden for den foreslåede genopretnings- og afviklingsramme i tilfælde, hvor offentlige myndigheder er tvunget til at træffe ekstraordinære foranstaltninger i offentlighedens interesse, som potentielt kan tilsidesætte normale ejendomsrettigheder og allokere tab til specifikke interessenter samt tilbageholde udbetaling af gevinster fra CCP'en til ikkefinansielle modparter som en sidste udvej.

3.3.4. Investeringsfonde (herunder pensionskasser) samt andre enheder, der forvalter penge for små investorer og investerer i kapitalmarkeder, vil være nødt til at have positioner i CCP'er direkte eller indirekte gennem clearingmedlemmer. Disse enheder er underlagt nationalt tilsyn og strenge restriktioner for deres investeringer for at sikre, at de ikke udsætter slutkunderne for unødig risiko. Hertil kommer, at de af nationale reguleringsmyndigheder forpligtes til at — eller som følge af tillidsforpligtelser skal — have kundepositioner indirekte i kundekonti og holde dem adskilt. Gennem EMIR er der med indførelsen af portabilitet og adskillelse af kundeaktiver skabt mulighed for især at beskytte aktiver tilhørende indirekte clearingdeltagere.

3.3.5. I betragtning af den omfattende regulering har investorer i sådanne (pensions-)fonde indtryk af, at deres aktiver er særligt beskyttede af både national og EU-lovgivning. Den foreslåede lovgivning ville imidlertid gøre det muligt at tilsidesætte normale ejendomsrettigheder og allokere tab til specifikke interessenter samt at tilbageholde udbetaling af gevinster fra CCP'en, hvilket også påvirker kundekonti og adskilte kundekonti. EØSU opfordrer Kommissionen til at sikre, at muligheden for at tilsidesætte normale ejendomsrettigheder (opsigelse af kontrakter/allokering af tab/tilbageholdelse af gevinster) ikke gælder for (adskilte) kundekonti.

3.4. Overgang og tredjelandsækvivalens

3.4.1. EØSU opfordrer Kommissionen til at sikre, at der føres forsvarligt tilsyn med overgangen til et harmoniseret system, og at denne overgang synkroniseres med kravene til tredjelandes CCP'er for at undgå risikoen for tilsynsarbitrage og en konkurrencemæssig ulempe for CCP'er i EU ved at tillade tredjelandes CCP'er at tilbyde tjenesteydelser på et mindre sikkert grundlag og dermed til en lavere pris.

3.4.2. For alle lande, hvor Kommissionen planlægger at vedtage en »ækvivalensafgørelse«, skal tydelige regler og bestemmelser om genopretning og afvikling være en vigtig faktor, der tages med i overvejelserne. For alle lande, hvor Kommissionen allerede har vedtaget en »ækvivalensafgørelse« (9), skal denne afgørelse tages op igen i lyset af reglerne og bestemmelserne om genopretning og afvikling i tredjelande for at sikre, at der er iværksat ækvivalente ordninger for CCP-genopretning og -afvikling for tredjelandes CCP'er, som tilbyder tjenesteydelser i EU's indre marked, og at afgørelser truffet af de europæiske afviklingskollegier kan fuldbyrdes inden for tredjelandets retlige rammer. Der bør som minimum være krav om aftaler om informationsudveksling vedrørende systemiske risici med tilsynsmyndighederne for tredjelandets CCP og CCP-tilsynsførende og afviklingsmyndigheder i EU og om sådanne tilsynsmyndigheders deltagelse i såkaldte »krisestyringsgrupper«.

3.4.3. I henhold til EMIR kan Kommissionen anmode Den Europæiske Værdipapir- og Markedstilsynsmyndighed (ESMA) om teknisk rådgivning vedrørende ækvivalensen af visse jurisdiktioner uden for EU med store derivatmarkeder eller CCP'er, som har ansøgt om anerkendelse (10).

3.4.4. EØSU går videre og opfordrer til, at ESMA reviderer hovedpunkterne, så de omfatter lovgivningen om genopretning og afvikling i disse tredjelande, med henblik på at sikre lige vilkår og undgå tilsynsarbitrage, som fører til unødige risici for deltagerne i EU's indre marked og potentielt for skatteyderne i EU som følge af tjenesteydelser leveret af tredjelandes CCP'er. Det er essentielt at have lige vilkår på internationalt plan og at begrænse EU-skatteydernes risikoeksponering til risici, som kan håndteres i EU.

3.5. En fælles europæisk tilsynsførende og en fælles europæisk afviklingsmyndighed

3.5.1. Efter EØSU's mening skal EU og de enkelte medlemsstater styrke deres tilsynsmyndigheders kapacitet til at forstå risiciene ved CCP'er og risikostyring på alle planer, hvad angår menneskelige, finansielle og tekniske ressourcer. EØSU mener, at tilsynsførende i dag i for høj grad er afhængige af ekspertviden fra overstatslige organisationer og CCP'erne selv. At de er afhængige af denne ekspertviden kan være særlig risikabelt, hvis de tilsynsførende skal tage kontrol over en nødlidende CCP med kort varsel, dvs. hvis den daglige ledelse eller bestyrelsen i en CCP fjernes og efterfølgende erstattes, eller hvis der blev udøvet afviklingsbeføjelser.

3.5.2. EØSU mener, at en fælles tilsyns- og afviklingsmyndighed for CCP'er ville give de tilsynsførende bedre mulighed for at samle ekspertviden og data samt sikre, at den nye forordning gennemføres af CCP'erne på en standardiseret måde over hele Europa, så risikoen for tilsynsunddragelse eller -arbitrage kan elimineres. Desuden ville det erstatte det nuværende kludetæppe af CCP-tilsyn. I dag følger forordningen den nationale tilsynstilgang som fastlagt af EMIR, og der er oprettet kollegier omkring nationale reguleringsmyndigheder for at føre tilsyn med CCP'er. EØSU er imidlertid af den opfattelse, at det i en situation med ekstrem belastning, hvor en eller flere CCP'er er i fare for at krakke, ville være mest effektivt at anvende en centraliseret tilgang, da beslutningerne skal træffes på et holistisk grundlag under hensyntagen til flere CCP'er, clearingmedlemmer osv.

3.5.2.1. EØSU mener, at CCP-forordningen, som blev vedtaget i 2012 under EMIR, førte til en kludetæppeløsning for CCP-tilsyn (11), hvor centralbankerne, de nationale banktilsynsmyndigheder eller de tilsynsførende for børserne fik til opgave at føre tilsyn med CCP'er i forskellige lande. Denne holdning er blevet bekræftet af ESMA's peer review under artikel 21 i EMIR, »Supervisory activities on CCPs' Margin and Collateral requirements« (Tilsyn med krav til CCP'ers marginer og sikkerhedsstillelse), som blev offentliggjort den 22. december 2016. Heri angiver ESMA tydeligt, at der ikke er behov for at øge konvergensen i tilsynet blandt de nationale tilsynsførende.

3.5.2.2. Rapporten identificerede allerede — inden for sit begrænsede område — et antal områder, hvor tilsynstilgangene var forskellige blandt de nationale tilsynsførende, og den indeholder anbefalinger om forbedring af ensartetheden i tilsynspraksisserne. Der er oprettet kollegier omkring hver af de nationale tilsynsførende, med en høj grad af overlapning af deltagere for de vigtigste CCP'er, og disse skal arbejde parallelt i tilfælde af flere nødlidende CCP'er. I lyset af udviklingen i de seneste par år bør en ny centraliseret tilgang overvejes i 2017, idet aktie- og OTC-derivatmarkederne i stigende grad samles i CCP'er.

3.5.3. På grund af den centrale rolle, som ECB spiller i den fælles tilsynsmekanisme (FTM), foreslår EØSU at overveje at udvide ECB's beføjelser for at gøre den til den centrale CCP-tilsynsførende i Europa inden for rammerne af den fælles tilsynsmyndighed. For at undgå en intern interessekonflikt bør ECB/Eurosystemet selv overtage rollen som central afviklingsmyndighed. Dette ville kunne gennemføres enten under de eksisterende beføjelser eller med en rimelig udvidelse. En af ECB's hovedopgaver et at »fremme betalingssystemernes smidige funktion« (12). De fleste CCP'er er registreret som betalingssystemer for at kunne udføre endelig afregning (13). Desuden er visse store CCP'er i euroområdet (dvs. LCH SA og Eurex Clearing) licenseret og reguleret som kreditinstitutter.

3.5.4. I henhold til artikel 22 i statutten for Det Europæiske System af Centralbanker og for Den Europæiske Centralbank kan ECB udstede forordninger for at sikre effektive og pålidelige clearing- og betalingssystemer inden for Unionen og over for tredjelande. Dermed er reguleringsrollen vedrørende clearingsystemernes pålidelighed allerede givet. Alternativet ville være at oprette en ny central europæisk CCP-tilsynsførende, hvilket anses for at være mere tidkrævende og dyrt.

3.5.5. En central tilsynsførende for både banker og CCP'er inden for rammerne af den fælles tilsynsmyndighed ville også være i overensstemmelse med det faktum, at de fleste af de systemiske banker er medlemmer af et stort antal CCP'er (f.eks. JPMorgan, som er medlem af 70 CCP'er over hele verden (14)), og dermed ville misligholdelse af forpligtelser fra et af disse store medlemmer udløse samtidige misligholdelsesauktioner i de CCP'er, som den misligholdende bank er medlem af.

3.5.6. En politisk forudsætning for gennemførelsen af en fælles tilsyns- og afviklingsmyndighed ud fra et nationalt perspektiv er den allerede krævede fjernelse af enhver form for redning af CCP'er med skatteydernes penge i form af ekstraordinær offentlig finansiel støtte på visse betingelser.

3.6. Frivillig suspension af clearingforpligtelsen ved afvikling

3.6.1. Afviklingsmyndigheden for CCP'en eller den kompetente myndighed for et clearingmedlem af den CCP, der er under afvikling, kan anmode Kommissionen om midlertidigt at suspendere den clearingforpligtelse, som er fastsat i artikel 4, stk. 1, i forslaget til forordning, for specifikke klasser af OTC-derivatkontrakter, hvor visse betingelser er opfyldt.

3.6.2. Det er dog svært at forestille sig, hvordan især mindre clearingmedlemmer i meget belastede markedssituationer ville kunne forvalte positioner igen i en bilateral proces med kort varsel. Desuden er clearingforpligtelsen baseret på specifikke klasser af OTC-derivater på tværs af alle CCP'er og ikke begrænset til en enkelt CCP. Derfor kan suspension af clearingforpligtelsen potentielt påvirke andre CCP'er, som har tilladelse til at levere clearingtjenester for de samme produkter. Det må sikres, at suspensionen af clearingforpligtelsen er frivillig for andre CCP'er. Hertil kommer, at disse CCP'er muligvis vil have cross-margining-ordninger for disse og andre klasser af derivater, så det vil have utilsigtede følgevirkninger at vende tilbage til et bilateralt marked.

3.6.3. EØSU mener derfor, at suspension af clearingforpligtelsen ved afvikling er et afviklingsværktøj, der skal anvendes uden følgevirkninger for andre CCP'er, som er bemyndiget til at levere clearingtjenester i samme aktivklasse.

3.6.4. Endelig kunne den nationale reguleringsmyndigheds anmodning potentielt have konsekvenser i hele EU, og dette er efter udvalgets mening endnu et argument for en fælles europæisk CCP-tilsynsførende og en fælles afviklingsmyndighed.

Bruxelles, den 29. marts 2017. Georges DASSIS Formand for Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) COM(2016) 856 final.

(2) Se endvidere som understøttende eksempel: »EBA and ESMA call to clarify margin requirements between CRR and EMIR«, 18.1.2017. Henstillingerne i rapporten sigter mod at undgå overlapninger af krav til derivattransaktioner og dermed undgå øget reguleringsmæssig usikkerhed og øgede tilsynsomkostninger for de kompetente myndigheder.

(3) En af Eurosystemets grundlæggende opgaver er at fremme betalingssystemernes smidige funktion (artikel 127, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde og artikel 3, stk. 1, i statutten for Det Europæiske System af Centralbanker og Den Europæiske Centralbank). Retsgrundlaget for Eurosystemets kompetence inden for betalings- og afviklingssystemer findes i artikel 127, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde. I statutten for Det Europæiske System af Centralbanker og Den Europæiske Centralbank står følgende i artikel 22: »Med henblik på at sikre effektive og pålidelige clearing- og betalingssystemer inden for Unionen og over for tredjelande kan ECB og de nationale centralbanker tilbyde faciliteter, og ECB kan udstede forordninger«.

(4) Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 648/2012 af 4. juli 2012 om OTC-derivater, centrale modparter og transaktionsregistre.

(5) Det Europæiske Udvalg for Systemiske Risici, »ESRB Report to the European Commission on the systemic risk implications of CCP interoperability arrangements«, januar 2016.

(6) Se formændene for FSB SRC, FSB RESG, BCBS, CPMI og IOSCO, »2015 CCP Workplan«, april 2015.

(7) COM(2016) 856 final.

(8) I henhold til artikel 5 og 6 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 648/2012 af 4. juli 2012 om OTC-derivater, centrale modparter og transaktionsregistre

(9) Der findes en komplet og opdateret liste på: https://www.esma.europa.eu/regulation/post-trading/central-counterparties-ccps

(10) Kommissionen forventes at anvende ESMA's tekniske rådgivning til at udarbejde mulige gennemførelsesretsakter i henhold til artikel 25, stk. 6, artikel 13, stk. 2, og artikel 75, stk. 1, i EMIR vedrørende ækvivalensen mellem de retlige og tilsynsmæssige rammer i tredjelandene (ikke-EU-lande).

(11) Der findes en liste over CCP'er og tilsynsførende her: https://www.esma.europa.eu/sites/default/files/library/ccps_authorised_under_emir.pdf

(12) Se artikel 127, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde og artikel 3, stk. 1, i statutten om Det Europæiske System af Centralbanker og om Den Europæiske Centralbank.

(13) En liste over CCP'er og tilsynsførende findes på: https://www.esma.europa.eu/sites/default/files/library/designated_payment_and_securities_settlement_systems.pdf

(14) Se: Financial Times, JPMorgan tells clearers to build bigger buffers, 11. september 2014, af: Sam Fleming og Philip Stafford.