RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET

i henhold til artikel 85, stk. 2, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 648/2012 af 4. juli 2012 om OTC-derivater, centrale modparter og transaktionsregistre som ændret ved forordning (EU) nr. 834/2019 til vurdering af, hvorvidt der er udviklet levedygtige tekniske løsninger til pensionsordningers overførsel af kontant og ikkekontant sikkerhed som variationsmarginer, samt om behovet for eventuelle foranstaltninger, der kan lette sådanne løsninger

1.Indledning

Forordningen om europæisk markedsinfrastruktur (EMIR) indeholder en midlertidig undtagelse fra den centrale clearingforpligtelse for enheder, der forvalter pensionsordninger, i relation til visse typer OTC-derivater. Undtagelsen er blevet forlænget flere gange siden 2012. Aktuelt løber den indtil 18. juni 2022. Kommissionen kan vedtage en delegeret retsakt, der forlænger undtagelsen for sidste gang indtil juni 2023.

Et krav om, at pensionsordninger skal cleare OTC-derivataftaler hos en central clearingpart (CCP), kan føre til, at de konverterer en betydelig mængde af deres aktiver til kontanter eller andre højlikvide aktiver, såsom bankindskud, andele i pengemarkedsforeninger, genkøbsaftaler eller kreditlinjer, for at kunne stille "margin" til CCP'er. Forpligtelsen til at cleare og det dermed forbundne krav om at stille margin til rådighed hidrører navnlig fra behovet for at sikre tilstrækkelige likvide midler til variationsmargin, der skal dækkes regelmæssigt og med kort varsel. Der er således en risiko for, at et for tidligt krav om, at pensionsordninger skal cleare OTC-derivataftaler centralt, kan føre til, at de afhænder en betydelig del af deres aktiver til fordel for likvide midler for at opbygge kapitalbuffere, der gør det muligt at opfylde CCP'ers eventuelle marginkrav, og at de dermed reducerer de ressourcer, der er afsat til investeringer, der genererer indtægter til dækning af fremtidige pensioner. Forordningens ultimative mål er imidlertid fortsat central clearing for pensionsordninger så hurtigt som muligt.

I henhold til artikel 85, stk. 2, i EMIR skal Kommissionen årligt udarbejde en rapport, som vurderer, om der er udviklet levedygtige tekniske løsninger til pensionsordningers overførsel af kontant og ikkekontant sikkerhed som variationsmargin, og om der er behov for foranstaltninger, der kan lette udbredelsen heraf. Dette er Kommissionens tredje rapport, og den beskriver de fremskridt, der er gjort indtil nu.

2.Modtagne input

En række forskellige fora har arbejdet med at overvåge, hvilke fremskridt der er gjort hen imod pensionsordningernes centrale clearing, siden EMIR REFIT trådte i kraft den 17. juni 2019. Der er modtaget input fra Den Europæiske Værdipapir- og Markedstilsynsmyndighed (ESMA), Den Europæiske Banktilsynsmyndighed (EBA), Den Europæiske Tilsynsmyndighed for Forsikrings- og Arbejdsmarkedspensionsordninger (EIOPA) og Det Europæiske Udvalg for Systemiske Risici (ESRB) samt fra markedsdeltagerne via ekspertgruppen for pensionsordninger. ESMA har i samarbejde med EBA, EIOPA og ESRB årligt forelagt en rapport for Kommissionen, hvor spørgsmålet vurderes, i overensstemmelse med kravene i EMIR. Den første rapport blev forelagt Kommissionen i april 2020. Den anden rapport blev forelagt Kommissionen i december 2020. ESMA's tredje og seneste rapport blev sendt til Kommissionen i januar 2022.

Under hensyntagen til de modtagne input har Kommissionen offentliggjort to rapporter,, hvori likviditetsforholdene indtil nu og forskellige clearingordninger for pensionsfonde er blevet undersøgt. I disse rapporter redegøres der for argumenterne for at indrømme de efterfølgende forlængelser af undtagelsen.

I rapporten fra januar 2022 konkluderede ESMA, at den beskrivelse og analyse og de resultater, der var beskrevet i den omfattende anden rapport, stadig var gyldige. Den fandt, at det på trods af interessenternes og reguleringsmyndighedernes bestræbelser er usandsynligt, at der findes en unik løsning på pensionsordningernes problemer. Der bør snarere tilstræbes en kombination af løsninger, der letter adgangen til likviditet eller letter presset i forbindelse med clearing. Den seneste rapport fokuserede derfor på at vurdere, hvor operationelt parate pensionsordningerne er til at cleare deres OTC-rentederivater. ESMA konkluderede, at pensionsordningerne i det store og hele er klar ud fra et operationelt perspektiv, og at der på baggrund af de forskellige løsninger, som er tilgængelige for pensionsordninger, var mindre grund til at behandle pensionsordninger anderledes end andre markedsdeltagere. ESMA påpegede endvidere, at forlængelsen af clearingundtagelsen bør ses i et bredere perspektiv i sammenhæng med opbygningen af clearingkapacitet i EU og arbejdet med at gøre CCP'er i EU mere attraktive, hvilket udløbet af denne undtagelse også vil kunne bidrage til.

Til trods herfor mener ESMA, at en række operationelle overvejelser berettiger, at pensionsordninger indrømmes mere tid, inden de pålægges clearingforpligtelsen. ESMA understregede i sin rapport navnlig, at pensionsordninger og de relevante markedsdeltagere har brug for tid til at færdiggøre deres clearing- og sikkerhedsstillelsesordninger. Den tilføjede endvidere, at Kommissionens beslutning skal meddeles i tilstrækkelig god tid til, at alle berørte parter kan nå at tilpasse deres gennemførelsesplaner. Under hensyn til ovenstående anbefaler ESMA, at clearingundtagelsen yderligere forlænges indtil 19. juni 2023.

Siden Kommissionens seneste rapport i maj 2021 har ekspertgruppen for pensionsordninger holdt tre møder. Deltagerne bekræftede, at pensionsordningerne i det store og hele er klar til at cleare, har indført clearingordninger og clearer visse handler frivilligt. Samtidig understregede pensionsordningerne, at det underliggende spørgsmål om adgang til likvide midler fortsat ikke er løst. For at afhjælpe dette er navnlig den clearede genkøbsaftale blevet drøftet af ekspertgruppen for pensionsordninger som en potentiel likviditetsløsning. Pensionsordningerne bemærkede imidlertid, at selv om dette er et skridt i den rigtige retning, vil en for stor afhængighed af det clearede marked for genkøbsaftaler gøre dem sårbare over for en resterende likviditetsrisiko under ekstreme markedsforhold.

3.Politisk baggrund

Det Forenede Kongerige er et vigtigt knudepunkt for central clearing af derivater og spiller fortsat en stor rolle i clearing foretaget af EU-markedsaktører. Disse har i årenes løb opbygget et betydeligt antal positioner i de britiske CCP'er. Mange pensionsordninger i EU har i øjeblikket clearingordninger i både EU og Det Forenede Kongerige, men analyser viser, at clearing i større omfang foretages i Det Forenede Kongerige. For at undgå risici for den finansielle stabilitet i EU vedtog Kommissionen i september 2020 en afgørelse om midlertidig ækvivalens, der omfatter Det Forenede Kongeriges regulerings- og tilsynsmæssige rammer for CCP'er. Afgørelsen fandt i første omgang anvendelse indtil juni 2022, men er senere blevet forlænget til 30. juni 2025. I mellemtiden blev EU's markedsdeltagere opfordret til at reducere deres eksponeringer mod de britiske CCP'er, da omfanget af sådanne eksponeringer kan gøre det vanskeligt for EU's myndigheder at sikre finansiel stabilitet i tilfælde af stress.

I januar 2021 nedsatte Kommissionen en arbejdsgruppe med deltagelse af ESA'erne, ESRB, ECB og FTM for at vurdere mulighederne for og udfordringerne ved at overføre clearing af derivater fra Det Forenede Kongerige til CCP'er i EU. Gruppen henvendte sig også til en række interessenter for at indhente synspunkter og input. Drøftelserne i gruppen bekræftede de risici, som EU står over for som følge af eksponeringerne mod britiske CCP'er. De samme risici blev også fremhævet i ESMA's vurdering af systemiske tredjelands-CCP'er inden for rammerne af EMIR 2.2, der blev afsluttet i december sidste år.

For at støtte effektive og konkurrencedygtige clearingordninger vil Kommissionen derfor i anden halvdel af 2022 fremlægge foranstaltninger, der skal gøre EU's CCP'er mere attraktive for markedsdeltagerne. Foranstaltningerne omfatter at gøre EU til et mere attraktivt og omkostningseffektivt clearingknudepunkt og at styrke EU's tilsynsmæssige rammer for CCP'er for bedre at kunne styre de dermed forbundne risici.

I denne forbindelse vil en ophævelse af undtagelsen for pensionsordninger kunne bidrage til at udvikle EU's likviditetspulje og potentielt tiltrække yderligere clearing i EU.

4.Udviklingen siden Kommissionens første rapporter