Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om »Kommissionens forslag til Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse om et handlingsprogram for integreret beskyttelse og forvaltning af grundvand« () (97/C 89/13)

Rådet for Den Europæiske Union besluttede den 8. oktober 1996 under henvisning til EF-traktatens artikel 130 S at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Miljø-, Sundheds- og Forbrugerspørgsmål, som udpegede Etienne de Paul de Barchifontaine til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 7. januar 1997.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 342. plenarforsamling af 29.-30. januar 1997, mødet den 29. januar 1997, med 87 stemmer for, 1 imod og 3 hverken for eller imod, følgende udtalelse.

1. Indledning

1.1. Kommissionens forslag skal ses i sammenhæng med EF's femte miljøhandlingsprogram »Mod en bæredygtig udvikling« () og er en opfølgning af Kommissionens meddelelse om Det Europæiske Fællesskabs vandpolitik () og erklæringen fra ministerseminaret om grundvand i Haag den 26.-27. november 1991. I denne erklæring henstilles det at der opstilles et handlingsprogram der skal iværksættes inden år 2000 på nationalt og EU-plan.

1.2. Formålet med Kommissionens forslag er at sikre:

- godkendelsessystemer og andre instrumenter der sikrer en national forvaltning af vandressourcerne;

- en forebyggende, global beskyttelse af grundvandet, bl.a. med henblik på diffuse kilder;

- generelle bestemmelser for sikkerhed i anlæg hvori der benyttes vandforurenende stoffer;

- generelle bestemmelser til fremme af produktionsmetoder inden for landbruget som er forenelige med beskyttelse af grundvandet.

1.3. ØSU glæder sig over at Kommissionen søger at tilpasse sin vandpolitik for at forebygge og nedbringe den tiltagende grundvandsforurening.

1.4. Det er bemærkelsesværdigt at det er første gang Kommissionen tillige beskæftiger sig med vandproblematikkens kvantitative aspekter.

2. Generelle bemærkninger

2.1. Hen imod en bæredygtig udvikling

2.1.1. Kommissionens forslag er i hovedsagen i overensstemmelse med målene i Fællesskabets miljøhandlingsprogram »Mod en bæredygtig udvikling«.

2.1.2. ØSU mener at handlingsprogrammet:

- skal betragtes i sammenhæng med alle aspekter af vandforvaltningsknowhow, som er et meget bredere område, uden at forglemme en integreret forvaltning der omfatter industrien, byerne, landbruget, fysisk planlægning etc.;

- ikke kan se bort fra vandressourcernes og menneskets centrale placering i økosystemet eller nødvendigheden af at finde en balance mellem erhvervsliv og miljø inden for rammerne af en bæredygtig udvikling ved at integrere de miljøpolitiske mål i EU's øvrige politik;

- tage hensyn til grundvandsforurening kan forekomme over en lang periode, og at rensning af forurenet grundvand kan tage årtier. Det er derfor meget vigtigt at iværksætte hasteforanstaltninger for at forhindre yderligere forringelse af grundvandskvaliteten;

- skal have til formål at sikre et højt miljøbeskyttelsesniveau.

2.2. Nærhedsprincippet og ansvar

2.2.1. Nærhedsprincippet må ikke forhindre Kommissionen i at sørge for en ensartet gennemførelse af EF's politik i alle medlemsstaterne. Dette indebærer forpligtelser for medlemsstaterne og en ensartet kontrol fra Kommissionens side af politikkens korrekte gennemførelse.

2.2.2. Handlingsprogrammets iværksættelse indebærer både lovgivningsmæssige og ikke-bindende foranstaltninger som fastlægges i rammedirektivet om vandressourcer, der vedtages i den nærmeste fremtid. Ifølge forslagets sidste betragtning er det et åbent spørgsmål på hvilket juridisk grundlag man vil basere de foranstaltninger der vedtages med henblik på programmets gennemførelse. Foranstaltningernes art præciseres heller ikke. Der er grund til at sætte spørgsmålstegn ved denne fremgangsmåde som overlader det til Kommissionen at tage initiativet. ØSU er dog af den opfattelse at det nugældende beskyttelsesniveau for grundvandet må bevares, om ikke forbedres.

2.2.3. ØSU har allerede forbeholdt sig ret til at fremkomme med sine bemærkninger når det høres om rammedirektivet, og det forbeholder sig naturligvis også ret til at kommentere andre fremtidige foranstaltninger. For at nedbringe grundvandsforureningen () til et minimum mener ØSU dog at farlige stoffer der prioriteres højt i den nugældende lovgivning, bør underlægges bindende grænseværdier som anvendes ensartet i alle medlemsstaterne.

2.2.4. Hvad angår iværksættelsen af miljøforanstaltninger mere generelt, tager ØSU Kommissionens meddelelse herom () til efterretning, hvor der gøres rede for en meget utilfredsstillende situation. ØSU er i færd med at udarbejde en udtalelse om meddelelsen, men det understreger allerede nu at det er nødvendigt at udarbejde en EU-referenceramme for ansvaret for miljøskader ().

2.2.5. I øvrigt noterer ØSU sig at den trettende beretning om kontrollen med gennemførelsen af fællesskabsretten (1995) understreger »at den praktiske gennemførelse af direktiverne i denne sektor ikke står mål med Fællesskabets ønske om at bevare kvaliteten af vandmiljøet« (). Det kommende rammedirektiv som har til formål at forenkle og integrere vandlovgivningen, må tage de opståede vanskeligheder i betragtning og foreslå hensigtsmæssige løsninger. Ny videnskabelig viden og praktiske erfaringer kan føre til en forbedring af de gældende bestemmelser.

2.2.6. Visse medlemsstater har allerede mekanismer der gør det muligt at informere og høre brugerne/kunderne om forskellige aspekter af vandpolitikken, men området bør koordineres på alle niveauer. ØSU foreslår derfor at Kommissionen i samråd med medlemsstaterne overvejer mulighederne for at etablere:

- en kompetent myndighed i hver medlemsstat;

- et bruger-/kunderåd i hver medlemsstat;

- mekanismer der gør det muligt for disse organer at etablere forbindelser på europæisk plan.

Det bør være op til den enkelte medlemsstat at afgøre hvordan organerne sammensættes, men ordlyden i »Del 2. Gennemførelse af handlingsprogrammet«, afsnittet »Nationale handlingsprogrammer bør indeholde følgende elementer«, 12. led, i Kommissionens forslag, kan være velegnet.

2.3. Grundvandet: en sårbar ressource

2.3.1. Miljøpresset på grundvandet og overfladevandet øges overalt i Den Europæiske Union.

2.3.2. Målet for bæredygtighed bør nås ved en integreret indsats hvilket betyder at grundvand og overfladevand bør forvaltes som en helhed således at der tages lige stort hensyn til kvantitets- og kvalitetsaspekter samtidig med at der tages højde for særlige problemer på regionalt plan.

2.3.3. EU's grundvandspolitik har lidt under manglen på generel planlægning og specifikke instrumenter til gennemførelse af en samordnet aktion i hele EU.

2.3.4. Det haster med - i samråd med medlemsstaternes instanser - at få styrket Miljøagenturets vandcenter for så vidt angår indsamling af data, standardiseringen af terminologien og oprettelsen af en minimumsdatabase for de hydrografiske og hydrogeologiske net. Desuden må der snarest foretages en registrering og kvantificering af de forskellige kilder til vandforurening, især på lokalt niveau.

2.3.5. Mængden af disponibelt ferskvand og en objektiv og velovervejet vandindvinding bør vurderes videnskabeligt, dvs. på grundlag af videnskabeligt anerkendte målinger.

2.4. Forvaltning

2.4.1. ØSU konstaterer at handlingsprogrammet er udarbejdet på en sådan måde at det er foreneligt med princippet om forvaltning af hele vandløbssystemer og med EF's vandpolitik som helhed, således som den fremgår af meddelelsen om EF's vandpolitik ().

2.5. Miljøovervågning

2.5.1. Ifølge Kommissionens forslag skal Det Europæiske Miljøagentur inden for sit miljøansvarsområde og sin kompetence nøje overvåge og vurdere grundvandets miljømæssige tilstand.

2.5.2. Hovedansvaret ligger dog fortsat hos medlemsstaterne, som skal fremskaffe oplysningerne. Da Miljøagenturet ikke har beføjelse til at kontrollere at bestemmelserne iværksættes og overholdes, påhviler det Kommissionen at kræve at medlemsstaterne opfylder deres forpligtelser.

2.6. Finansiering

2.6.1. Ønsker vi en bæredygtig forvaltning af en så væsentlig ressource som vand, må de forebyggende foranstaltninger og beskyttelsesforanstaltningerne finansieres under overholdelse af forureneren-betaler-princippet og under iværksættelse af juridiske instrumenter med en afskrækkende virkning. Det må naturligvis undgås at de omkostninger der er forbundet med programmerne, vanskeliggør realiseringen af målene. Udveksling af erfaringer kunne begrænse omkostningerne og fremskynde processen.

2.6.2. Denne forebyggende politik kunne delvis finansieres gennem en graduering af vandpriserne på nationalt plan.

2.6.3. Det er klart at såfremt foranstaltningerne indebærer udgifter der skønnes uforholdsmæssigt store for en medlemsstats offentlige myndigheder, kan der ydes finansiel støtte fra Samhørighedsfonden (traktatens artikel 130 S, stk. 5). Dette bør imidlertid kun være en sidste udvej, eftersom forureneren-betaler-princippet bør anvendes.

3. Handlingsprogrammets fire hovedlinjer

3.1. Planlægning og forvaltning

3.1.1. Planlægning og forvaltning indebærer først og fremmest en kortlægning af grundvandsreserverne og forureningskilderne, såvel kvantitativt som kvalitativt, samt klare forslag fra medlemsstaternes side til forurenings- og spildforebyggende foranstaltninger idet der tages hensyn til de regionale aspekter.

3.1.2. Det ville være hensigtsmæssigt at inddele vandressourcerne efter deres anvendelsesformål og forskellige egenskaber alt efter oprindelsesgrundvandet (let indvindeligt drikkevand, ...).

3.1.3. Det bør bemærkes at urbanisering, industrialisering og ofte også jordsammenlægning især kan bevirke at nedsivningen og dermed mulighederne for genopfyldning af grundvandsmagasinerne reduceres på de steder hvor behovet for grundvand er størst. For at sikre genopfyldningen af grundvandsmagasinerne må der træffes foranstaltninger med henblik på at øge jordens gennemtrængelighed i forstadsområder og forhindre at jorden i landbrugsområder sætter sig.

3.1.4. Det er ligeledes absolut nødvendigt i så høj grad som muligt at begrænse vandindvindingen til grundvandets genopfyldningskapacitet og at fremme rationel anvendelse og genbrug af vand, eller endnu bedre successiv anvendelse af spildevandet, hvilket ville resultere i vandbesparelser (f.eks. i tilfælde af kunstvanding).

3.1.5. De eksisterende bestemmelser om grundvandsmagasiner der strækker sig under et eller flere lande, som f.eks. Helsinki-konventionen om beskyttelse og udnyttelse af grænseoverskridende vandløb og internationale søer (), bør når der er tale om tredjelande der forbereder sig på at tiltræde EU, ledsages af samarbejdsforanstaltninger for at lette deres overgang til europæiske kvalitetsnormer.

3.2. Ferskvandsindvinding

3.2.1. I kystområderne forsvinder en del artesiske ferskvandsreserver ud i havet uden at have været anvendt. Men i lande hvor det er nødvendigt at anvende kystnært grundvand, må det undgås at drive rovdrift på de kostbare ferskvandsressourcer, hvilket kunne resultere i en forsaltning.

3.2.2. Man skal være lige så opmærksom på at beskytte uforurenet vand fra grundvandslag og på muligheden af at anvende det direkte på den mest hensigtsmæssige måde.

3.3. Diffuse forureningskilder

3.3.1. De diffuse forureningskilder må betragtes ud fra praktiske aspekter:

- industrielle processer og rene teknologier;

- produktionsmetoder i landbruget og direkte udledninger;

- forvaltning af byaffald og perkolat;

- luftforurening og sur nedbør;

- forurening fra husholdningerne og udledninger i overfladevand;

- trafikforurening og overfladedræn;

- forurening forårsaget af utætte kloakker.

3.3.2. Det er tillige nødvendigt at rense grunde der er forurenet gennem tiden eller som følge af ulykker/uheld, og der må fastlægges en EU-referenceramme for spørgsmål vedrørende ansvaret for og finansieringen af sådanne foranstaltninger under overholdelse af forureneren-betaler-princippet.

3.3.3. Alt hænger således sammen. Vandforvaltning er forbundet med menneskelige aktiviteter og med naturens begrænsninger. Disse aspekter skal integreres i planlægningen og forvaltningen for at sikre en bæredygtig bevaring af disse ressourcer.

3.4. Hen imod et bæredygtigt landbrug

3.4.1. Landbruget må på sin side være villig til at omstille sig og acceptere gradvise forandringer på lang sigt f.eks. skovrejsning på visse jorder, braklægning, miljøbeskyttelsesforanstaltninger inden for landbruget for at opnå en bedre miljøbeskyttelse osv. Sådanne foranstaltninger skal gennemføres som led i reformen af den fælles landbrugspolitik og inden for rammerne af allerede eksisterende eller fremtidige finansieringsforanstaltninger.

3.4.2. Anvendelsen af jorden skal betragtes i sammenhæng med landbruget, men også i sammenhæng med det underliggende grundvand eftersom bevarelsen af grundvandskvaliteten kræver bevarelse af jordbunden. Da bevarelsen af grundvandskvaliteten bl.a. afhænger af jordbundens tilstand og anvendelse, anses det for nødvendigt at der udarbejdes en omfattende plan for jordbundsbeskyttelse.

3.4.3. EU skal sørge for at direktiverne anvendes således at grundvandet beskyttes. Det kan sikres ved at indføre en vejledning for god landbrugspraksis der omfatter passende foranstaltninger vedrørende nitrater, phosphater, plantebeskyttelsesmidler, biocider, affald, etc.

3.4.4. ØSU er foruroliget over at det i Kommissionens beretning for 1995 () understreges at flere medlemsstater endnu ikke har givet meddelelse om nationale gennemførelsesbestemmelser for direktiv 91/676/EØF om nitrater, og det opfordrer Kommissionen til at undersøge årsagerne til disse vanskeligheder.

4. Særlige bemærkninger

4.1. Anvendelse af renseslam

4.1.1. Det er kun hensigtsmæssigt at genindføre næringsrigt renseslam i det naturlige stofkredsløb ved at anvende det som gødning i landbruget, hvis det ikke - hverken på kort eller lang sigt - bevirker, at tungmetaller og skadestoffer ophobes i landbrugsjorderne. Der bør tages passende skridt til at minimere indførelsen af toksiske stoffer i rensningsanlæggene. Anvendelsen af renseslam må ikke føre til at grundvandet forurenes med næringsstoffer eller andre toksiske stoffer. Dette kan kun sikres gennem offentlig kontrol. Kommissionen anmodes om at udarbejde et forslag til nye kvalitetskriterier og at afklare åbne spørgsmål om ansvaret for snigende jordforurening.

4.2. Forsuring

4.2.1. For at undgå at jord og grundvand forsures, må der fastsættes strengere grænseværdier for emissioner af stoffer der bidrager til forsuringen.

5. Konklusioner

5.1. Det ser ud til at udformningen af en vandpolitik bliver en væsentlig opgave i det kommende århundrede. Der er ubestrideligt tale om et følsomt emne på grund af de mange involverede interesser på alle niveauer.

5.2. ØSU har tidligere fremsat forskellige udtalelser som bevarer deres gyldighed, og som ikke må gå i glemmebogen ().

5.3. I lyset af den nye viden på miljøområdet må det blandt andet overvejes at fastlægge de forhold under hvilke europæisk landbrug skal udvikle sig, og sørge for at det under passende økonomiske vilkår kan udfylde sin rolle som miljøets vogter.

5.4. Derfor må grundvandsforvaltning ses i en global socioøkonomisk sammenhæng og naturligvis også i forbindelse med hele vandkredsløbet. Det vil ikke kunne accepteres at udbuddet af kvalitetsvand bliver stadig knappere og dyrere. I visse områder er der allerede fordelingsproblemer.

6. Henstillinger

6.1. Som konklusion henstiller ØSU:

- at handlingsplanen integreres i rammedirektivet om vandressourcer, og at de respektive ansvarsniveauer fastlægges klart under hensyntagen til de henstillinger som ØSU allerede har fremsat i sin udtalelse om Kommissionens meddelelse om en vandpolitik for Det Europæiske Fællesskab;

- at der udvikles informations- og dataindsamlingssystemer med Miljøagenturet som koordinator;

- at der iværksættes en række ledsageforanstaltninger, især oplysnings- og uddannelseskampagner samt uddannelse af de administrativt ansvarlige og de økonomiske aktører (f.eks. landbrugere og forbrugere);

- at der i år 2000 foretages en første samlet evaluering af de fremskridt og resultater der er opnået i medlemsstaterne, og at medlemsstaterne i mellemtiden regelmæssigt fremsender deres rapporter for at lette erfaringsudvekslingen.

Bruxelles, den 29. januar 1997.

Tom JENKINS

Formand for Det Økonomiske og Sociale Udvalg

() EFT nr. C 355 af 25. 11. 1996, s. 1.

() 1) »Det femte miljøhandlingsprogram«, EFT nr. C 138 af 17. 5. 1996 - ØSU's udtalelse offentliggjort i EFT nr. C 287 af 4. 11. 1992.

2) »Revision af det femte miljøhandlingsprogram«, EFT nr. C 140 af 11. 5. 1996 - ØSU's udtalelse offentliggjort i EFT nr. C 212 af 22. 7. 1996.

() KOM(96) 59 endelig udg. - ØSU's udtalelse offentliggjort i EFT nr. C 30 af 30. 1. 1997, s. 5.

() Punkt 6.2 i ØSU's udtalelse om vandpolitikken i Det Europæiske Fællesskab, EFT nr. C 30 af 30. 1. 1997, s. 5.

() Gennemførelsen af Fællesskabets miljølovgivning (KOM(96) 500 endelig udg.).

() ØSU's udtalelse om Kommissionens grønbog om erstatning for miljøskader offentliggjort i EFT nr. C 133 af 16. 5. 1994.

() EFT nr. C 303 af 14. 10. 1996, s. 52.

() EFT nr. L 186 af 5. 8. 1995 - ØSU's udtalelse offentliggjort i EFT nr. C 34 af 2. 2. 1994.

() 1. »Rensning af byspildevand«, EFT nr. C 168 af 10. 7. 1990.

2. »Badevand«, EFT nr. C 393 af 31. 12. 1994.

3. »Vandområders økologiske kvalitet«, EFT nr. C 397 af 31. 12. 1994.

4. »Udvinding af mineralvand«, EFT nr. C 110 af 2. 5. 1995.

5. »Drikkevand«, EFT nr. C 82 af 19. 3. 1996.

6. »EF's vandpolitik«, EFT nr. C 30 af 30. 1. 1997, s. 5.