MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL RÅDET, EUROPA-PARLAMENTET, DET ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG REGIONSUDVALGET - Udkast til fælles rapport om social integration

Del I - Den Europæiske Union

RESUME

Indledning

1. Hovedtendenser og vigtige udfordringer

2. Strategier og politiske foranstaltninger

3. Udpegelse af god praksis og nyskabende metoder

3.1 Mål 1: Fremme af arbejdsmarkedsdeltagelsen og alle borgeres adgang til ressourcer, rettigheder, goder og tjenesteydelser

3.1.1 Fremme af arbejdsmarkedsdeltagelsen

3.1.2 Fremme af alle borgeres adgang til ressourcer, rettigheder, goder og tjenesteydelser

3.1.2.1 De sociale sikringsordninger

3.1.2.2 Boligområdet

3.1.2.3 Sundhedspleje

3.1.2.4 Uddannelse, retsvæsen og kultur

3.2 Mål 2: Forebyggelse af risikoen for udstødelse

3.2.1 Fremme e-integration

3.2.2 Forebyggelse af overdreven gældsætning og hjemløshed

3.2.3 Fastholde familiesolidariteten

3.3 Mål 3: Indsats til fordel for de mest sårbare

3.3.1 Fremme integration af mennesker, som risikerer vedvarende fattigdom

3.3.2 Fjerne social udstødelse blandt børn

3.3.3 Fremme aktioner til fordel for områder, der er præget af udstødelse

3.4 Mål 4: Mobilisering af alle aktører

3.4.1 Fremme deltagelsen og selvudfoldelsen blandt udstødte

3.4.2 Integrere bekæmpelse af udstødelse i politikken på andre områder

3.4.3 Fremme dialog og samarbejde

4. Fremme ligestilling mellem kvinder og mænd

4.1 Hensyntagen til kønsaspekter i forbindelse med de største udfordringer

4.2 Integration af kønsaspektet i den overordnede strategi

4.3 Behandling af kønsaspektet under de forskellige mål

4.4 Kønsaspektet i forbindelse med overvågning, analyse af virkninger og indikatorer

5. Anvendelse af indikatorer i de nationale handlingsplaner for integration

Del II - medlemsstaterne

BELGIEN

DANMARK

TYSKLAND

GRÆKENLAND

SPANIEN

FRANKRIG

IRLAND

ITALIEN

LUXEMBOURG

NEDERLANDENE

ØSTRIG

PORTUGAL

FINLAND

SVERIGE

DET FORENEDE KONGERIGE

Bilag I Indikatorer

Bilag II Eksempler på god praksis angivet i de nationale handlingsplaner til bekæmpelse af fattigdom og social udstødelse

Del I - Den Europæiske Union

RESUME

Det er første gang Europa-Kommissionen forelægger et dokument om politikkerne i forhold til fattigdom og social udstødelse. I udkastet til den fælles rapport om social integration beskriver og analyserer Kommissionen situationen i medlemsstaterne, og de vigtigste udfordringer i fremtiden indkredses. På denne måde bidrager rapporten til at styrke den europæiske samfundsmodel. Den er således et vigtigt skridt i retning af at virkeliggøre det strategiske mål, som EU har sat sig for perioden 2001-2010, nemlig at skabe større social samhørighed i EU.

Med denne rapport sættes der virkelighed bag ordene om at gøre brug af den åbne koordinationsmetode i indsatsen for social integration, således som det blev vedtaget på topmødet i Lissabon i marts 2000. Når denne nye fremgangsmåde tages i brug sker det, fordi man er nået til den vigtige erkendelse, at socialpolitikken side om side med den økonomiske politik og beskæftigelsespolitikken har en afgørende rolle at spille i bestræbelserne på at afhjælpe uligheder og fremme social samhørighed, og at der er behov for at sikre en effektiv sammenhæng mellem disse politikker i fremtiden. Den nye proces er således et vigtigt element i virkeliggørelsen af den i Nice vedtagne europæiske social- og arbejdsmarkedspolitiske dagsorden og den supplerer målsætningerne i den europæiske beskæftigelsesstrategi.

Rapporten betegner et vigtigt fremskridt i arbejdet med at udvikle fælles indikatorer til brug for måling af fattigdom og social udstødelse, både i EU som helhed og i de enkelte medlemsstater. Den viser, at medlemsstaterne og Kommissionen deltager aktivt i denne proces med at skabe en langt mere systematisk og effektiv overvågning af, hvordan indsatsen for at bekæmpe fattigdom og social udstødelse forløber. Det vil blive muligt at evaluere politikkerne bedre og foretage klarere vurderinger af hvor virkningsfulde og omkostningseffektive de er. Fremover får Medlemsstaterne derved et bedre grundlag for at tilrettelægge deres politikker..

Rapporten indeholder ingen evaluering af effektiviteten af de eksisterende systemer i medlemstaterne. Den ser derimod nærmere på de forskellige tilgange, som medlemsstaterne har anvendt i deres nationale handlingsplaner mod fattigdom og social udstødelse (handlingsplaner for social integration) til opfølgning af de fælles mål for indsatsen mod fattigdom og social udstødelse, som EU vedtog på topmødet i Nice i december 2000. Den gennemgår medlemsstaternes nationale handlingsplaner for social integration og lægger vægt på analysens kvalitet, målenes klarhed, og om der anvendes en strategisk og sammenhængende tilgang. Af gennemgangen fremgår det, at alle medlemsstaterer opsatte på at benytte den nye sociale integrationsproces til at styrke deres indsats for at bekæmpe fattigdom og social udstødelse.

Der redegøres i rapporten for en lang række forskellige foranstaltninger og initiativer, som medlemsstaterne enten har iværksat eller fremsat forslag om. Disse vil udgøre et godt grundlag for samarbejde og udveksling af erfaringer mellem medlemsstaterne i fremtiden. Det har imidlertid ikke været muligt at finde eksempler på god praksis, eftersom der aktuelt er en generel mangel på rigoristiske evalueringer af politikker og programmer i medlemsstaterne. Rapporten konkluderer derfor, at en af de vigtigste opgaver i den næste fase af den sociale integrationsproces er at indføre mere grundige analyser af, hvor omkostningseffektive politikkerne til bekæmpelse af fattigdom og social udstødelse er, og om de virker efter hensigten.

Den nye forpligtelse - Ved Det Europæiske Råds møder i Lissabon (marts 2000), Nice (december 2000) og Stockholm (juni 2001) forpligtede medlemsstaterne sig til at fremme bæredygtig økonomisk vækst og beskæftigelse af høj kvalitet, som vil mindske risikoen for fattigdom og social udstødelse og styrke den sociale samhørighed i Unionen mellem 2001 og 2010. For at underbygge denne forpligtelse har Rådet opstillet fælles mål for bekæmpelse af fattigdom og social udstødelse. Rådet er desuden enedes om, at medlemsstaterne fra og med 2001 skal arbejde videre mod disse mål inden for rammerne af toårige nationale handlingsplaner til bekæmpelse af fattigdom og social udstødelse. Endvidere har Rådet fastlagt en ny åben koordinationsmetode, som tilskynder medlemsstaterne til at samarbejde for at øge den positive indvirkning på den sociale integration af politikkerne inden for områder som social beskyttelse, beskæftigelse, sundhed samt bolig- og uddannelse. De nationale handlingsplaner udgør sammen med de sammenlignelige indikatorer, der udvikles, rammerne for at fremme udveksling af god praksis og erfaringer inden for Fællesskabet. Denne proces understøttes fra og med 2002 af et femårigt handlingsprogram om social integration på fællesskabsplan.

Den overordnede sammenhæng - Den nye åbne koordinationsmetode skal bidrage til bedre integration af sociale mål i den igangværende indsats for at nå det ambitiøse strategiske mål for Unionen, som blev opstillet i Lissabon. Den skal navnlig bidrage til at sikre et positivt og dynamisk samspil mellem den økonomiske politik, beskæftigelsespolitikken og social- og arbejdsmarkedspolitikken og til at mobilisere alle aktører i bestræbelserne på at nå dette strategiske mål. Denne rapport er helt i tråd med målene for den i Nice vedtagne europæiske social- og arbejdsmarkedspolitiske dagsorden, idet man i rapporten anerkender social- og arbejdsmarkedspolitikkens dobbelte rolle som både en produktiv faktor og som et vigtigt middel til at mindske uligheder og fremme social samhørighed. I denne henseende lægger man passende vægt på det vigtige ved at deltage på arbejdsmarkedet, ikke mindst for grupper, som er underrepræsenteret eller dårligt stillet på det, hvilket er helt på linje med målene for den europæiske beskæftigelsesstrategi. Desuden tager man i rapporten hensyn til de resultater, der er opnået med den europæiske samfundsmodel, der er kendetegnet ved sociale sikringsordninger på et højt niveau, en omfattende social dialog og serviceydelser af almen interesse, og hvis anvendelsesområde omfatter aktiviteter, som er væsentlige for den sociale samhørighed, idet rapporten samtidig afspejler forskelligartetheden ved medlemsstaternes valg og vilkår.

Opfyldelse af forpligtelsen - Alle medlemsstater har udvist engagement med hensyn til at gennemføre den åbne koordinationsmetode ved at udarbejde nationale handlingsplaner inden udgangen af juni 2001. I disse planer opstiller de deres prioriteter for bekæmpelse af fattigdom og social udstødelse over en periode på 2 år, ligesom de medtager en mere eller mindre detaljeret beskrivelse af de politiske foranstaltninger, der er på plads eller planlagt for at opnå EU's fælles mål. I de fleste medtager man desuden eksempler på god praksis. Handlingsplanerne udgør en righoldig informationskilde, som Kommissionen og medlemsstaterne kan bruge til at videreudvikle en proces med udveksling af god praksis, som bidrager til, at medlemsstaterne kan udforme mere effektive politikker. Denne proces bør i fremtiden fremmes gennem mere omfattende evaluering af de nationale politikker, herunder af deres betydning for de offentlige finanser, og gennem udvikling af en omfattende række indikatorer og metoder på både nationalt plan og EU-plan.

Det overordnede billede - De nationale handlingsplaner bekræfter, at bekæmpelse af fattigdom og social udstødelse fortsat er en stor udfordring for Den Europæiske Union. Den gunstige udvikling i økonomien og beskæftigelsen mellem 1995 og 2000 har hjulpet med til at stabilisere situationen, som i mange medlemsstater var blevet forværret ved den økonomiske nedgangskonjunktur i midten af 1990'erne. Medlemsstaternes analyser og de sammenlignelige indikatorer på EU-plan viser dog klart, at antallet af mennesker, som lever med stor risiko for udstødelse og fattigdom, fortsat er for højt. De seneste indkomstdata fra de forskellige medlemsstater, som ganske vist ikke fuldt ud indfanger fattigdommens og den social udstødelses kompleksitet og mange dimensioner, viser, at 18% af EU's befolkning, mere end 60 mio. mennesker, i 1997 levede i husstande, hvor indkomsten lå under 60% af den nationale medianindkomst, og at omkring halvdelen af disse mennesker havde levet under denne relative fattigdomstærskel i tre år i træk.

Risikofaktorerne - I de nationale handlingsplaner udpeges en række faktorer, som i særlig grad øger risikoen for fattigdom og social udstødelse. Ledighed, navnlig langtidsledighed, er langt den hyppigst nævnte faktor. Blandt andre vigtige faktorer kan nævnes: lav indkomst, beskæftigelse af lav kvalitet, hjemløshed, dårligt helbred, immigration, dårlige kvalifikationer og unge, som går tidligt ud af skolen, manglende ligestilling mellem kønnene, diskrimination og racisme, handicap, høj alder, familieopløsning, stofmisbrug og alkoholisme samt det at leve i et område med mange problemer. Nogle medlemsstater fremhæver, hvorledes disse risikofaktorer indvirker på hinanden og med tiden akkumuleres, hvilket understreger behovet for at bryde den fortsatte fattigdomscyklus og forebygge at fattigdom optræder gennem flere generationer.

De strukturelle forandringer - I flere handlingsplaner påpeger man en række strukturelle forandringer over hele EU, som kan medføre fornyet risiko for fattigdom og social udstødelse blandt særligt sårbare grupper, medmindre der udformes hensigtsmæssige politikker. Blandt de nye risikofaktorer kan nævnes: større strukturændringer på arbejdsmarkedet, som skyldes en periode med meget hurtige økonomiske forandringer og globalisering; den meget hastige vækst i det videnbaserede samfund og informations- og kommunikationsteknologierne; det øgede antal mennesker, som lever længere, kombineret med dalende fødselstal, hvilket øger forsørgerbyrden; en tendens i retning af øget etnisk, kulturel og religiøs diversitet, som forstærkes af internationale befolkningsbevægelser og øget mobilitet inden for Unionen; flere kvinder på arbejdsmarkedet og ændringer i husholdningernes sammensætning.

Udfordringerne - Den overordnede politiske udfordring, som anføres i handlingsplanerne, består i at sørge for, at de primære mekanismer, der anvendes til at fordele muligheder og ressourcer - arbejdsmarkedet, skattesystemet og de systemer, der sikrer social beskyttelse, uddannelse, bolig, sundhed og andre ydelser - gøres tilstrækkeligt vidtfavnende til at opfylde behovene hos dem, som risikerer fattigdom og social udstødelse, og sikre deres grundlæggende rettigheder. Det er således opmuntrende, at medlemsstaterne i handlingsplanerne fremhæver deres behov for og vilje til at forbedre beskæftigelsespolitikkerne og modernisere de sociale beskyttelsesordninger og andre ordninger, bl.a. på uddannelses-, sundheds- og boligområdet, gøre dem mere lydhøre over for den enkeltes behov og sætte dem i stand til at imødegå både traditionelle og nye former for fattigdom og social udstødelse. Selvom problemernes omfang varierer meget blandt de enkelte medlemsstater, kan der udpeges otte centrale udfordringer, som de fleste medlemsstater beskæftiger sig med i større eller mindre grad. Disse udfordringer består i at: skabe et rummeligt arbejdsmarked og sikre, at beskæftigelse er en rettighed og mulighed for alle; garantere en passende indkomst og tilstrækkelige ressourcer til at leve en menneskeværdig tilværelse; bekæmpe uddannelsesmæssig forfordeling; fastholde familiesolidariteten og beskytte børnenes rettigheder; sikre alle en god bolig; sikre lige adgang til ydelser af høj kvalitet (sundhed, transport, social sikring, pleje, kultur samt rekreative og juridiske tjenesteydelser) og investere i disse; forbedre formidlingen af ydelserne; samt revitalisere områder med mange problemer.

Forskellige udgangspunkter - De nationale handlingsplaner understreger de meget forskellige social- og arbejdsmarkedspolitiske systemer i de forskellige medlemsstater. De medlemsstater, der har de mest veludviklede velfærdssystemer og høje udgifter til social sikring pr. indbygger, synes at have størst held med at sikre adgang til helt nødvendige goder og holde antallet af mennesker, der risikerer at leve i fattigdom, godt under EU's gennemsnit. Det er ikke overraskende, at disse meget forskellige social- og arbejdsmarkedspolitiske systemer kombineret med de lige så forskellige fattigdomstal har bevirket, at medlemsstaterne har anvendt meget forskellige strategier til bekæmpelse af fattigdom og social udstødelse i de nationale handlingsplaner. Nogle medlemsstater har benyttet sig af lejligheden til at revidere deres strategi til bekæmpelse af fattigdom og social udstødelse, bl.a. med hensyn til koordination af de forskellige myndigheder, som står for udformning og gennemførelse af politikkerne. Andre, navnlig de medlemsstater med de mest veludviklede velfærdssystemer, som kan begrænse risikoen for fattigdom og social udstødelse til en række særlige faktorer, er overbevist om deres generelle ordningers effektivitet og har koncentreret sig om at fremhæve nye og mere specifikke foranstaltninger i deres handlingsplaner. Blandt de faktorer, som har påvirket medlemsstaternes strategier i planerne, kan nævnes den politiske struktur i landet, og den måde hvorpå ansvaret for bekæmpelse af social udstødelse fordeles mellem de centrale, regionale og lokale myndigheder. Uanset hvilke variationer, der har været i denne henseende, anerkender de fleste medlemsstater dog behovet for at supplere de nationale planer med integrerede tilgange på regionalt og lokalt plan.

Integrerede strategier - Alle medlemsstater har opfyldt de forpligtelser, som de enedes om i Nice, men der er forskelle med hensyn til det omfang, hvori man i handlingsplanerne fremlægger en sammenhængende analyse af de vigtigste strukturmæssige risici og udfordringer, opstiller sine politikker i et mere langsigtet strategisk perspektiv og bevæger sig fra en rent sektor- og målgruppeorienteret strategi mod en integreret strategi. Kun få har bevæget sig ud over de generelle målsætninger og opstillet specifikke og kvantificerede mål, som udgør grundlaget for overvågning af de opnåede fremskridt. Kønsaspektet er utilstrækkeligt fremhævet i de fleste handlingsplaner, og det nævnes kun sporadisk, men det er positivt, at visse medlemsstater agter at øge betoningen af kønsaspektet i løbet af de næste to år. I vid udstrækning afspejler forskellene med hensyn til fokus på disse aspekter i handlingsplanerne de forskellige udgangspunkter, som nævnes ovenfor.

Muligheder for nyskabelse - Hvad angår specifikke aktioner og politikker, har de fleste medlemsstater målrettet deres indsats mod at forbedre koordinationen, forfine og kombinere eksisterende politikker og foranstaltninger og fremme samarbejde i stedet for at iværksætte nye omfattende eller nyskabende politiske strategier. På grund af det relativt korte tidsrum, som medlemsstaterne har haft til at udarbejde deres første handlingsplaner, har de fleste holdt de politiske foranstaltninger inden for eksisterende budget- og lovgivningsmæssige rammer og ikke medtaget omkostningsoverslag. De fleste handlingsplaner for 2001 udgør vigtige første skridt i processen, men der vil i de kommende år være behov for yderligere politiske foranstaltninger i en markant indsats for at udrydde fattigdom og social udstødelse.

Samspil med beskæftigelsesstrategien - Arbejdsmarkedsdeltagelsen fremhæves af de fleste medlemsstater som den bedste sikring mod fattigdom og social udstødelse. Dette er i tråd med den vægt, som Det Europæiske Råd i Nice lagde på beskæftigelsen. Medlemsstaterne skaber forbindelser mellem handlingsplanerne for integration og handlingsplanerne for beskæftigelsen. På den ene side anerkender medlemsstaterne den afgørende rolle, som retningslinjerne for beskæftigelsen spiller med hensyn til at bekæmpe udstødelse ved at øge beskæftigelsesegnetheden og skabe nye jobmuligheder, hvilket er en afgørende forudsætning for at gøre arbejdsmarkederne mere rummelige. Samtidig går beskæftigelsesstrategien hovedsagelig ud på at nå de mål for beskæftigelsesfrekvensen, som blev opstillet i Lissabon og Stockholm, på den mest effektive måde. På den anden side kan handlingsplanerne for integration spille en stor rolle med hensyn til at øge beskæftigelsesfrekvensen ved at fokusere på aktioner, som letter arbejdsmarkedsdeltagelsen blandt de enkeltpersoner, grupper og lokalsamfund, der befinder sig længst borte fra arbejdsmarkedet. Tendensen i retning af mere aktive og forebyggende politikker i de fleste handlingsplaner afspejler de erfaringer, der er indhøstet i forbindelse med Luxembourg-processen.

Udformning af politikker - På de forskellige politiske indsatsområder, som rettes mod opnåelse af EU's fælles mål, træder tre generelle og indbyrdes supplerende strategier frem i handlingsplanerne. Den første strategi går på at gøre de generelle politikker og ordninger mere tilstrækkelige, lettilgængelige og økonomisk overkommelige for at øge anvendelsen af dem og deres dækning og effektivitet (dvs. gøre dem mere vidtfavnende). Den anden strategi består i at tage hånd om specifikke utilfredsstillende vilkår, som kan overvindes ved hjælp af en hensigtsmæssig politik (dvs. sikre lige muligheder). Den tredje strategi går på at kompensere for utilfredsstillende vilkår, som kun delvist eller slet ikke kan overvindes (dvs. sikre solidaritet).

Gennemførelse af politikker - I alle handlingsplanerne lægger man ikke blot stor vægt på at udforme bedre politikker, men også på at gennemføre dem bedre, således at tjenesteydelserne bliver mere vidtfavnende og bedre integreret med øget fokus på brugernes situation og behov. Visse elementer af bedste praksis begynder at tegne sig på grundlag af handlingsplanerne. Blandt disse kan nævnes: at udforme og gennemføre politikkerne så tæt på de berørte som muligt; at sikre, at tjenesteydelserne leveres på en integreret og helhedsorienteret måde; at sikre beslutninger træffes på en gennemsigtig og ansvarlig måde; at gøre tjenesteydelserne mere brugervenlige, fleksible og effektive; at fremme partnerskab blandt de forskellige aktører; at lægge vægt på lighed, rettigheder og ikke-diskrimination; at fremme deltagelsen blandt dem, der berøres af fattigdom og social udstødelse; at fremme selvbestemmelsen og handlekraften hos brugerne af tjenesteydelserne; samt at fremme en proces med fortsat forbedring af tjenesteydelserne og forøgelse af deres bæredygtighed.

Mobilisering af centrale aktører - De fleste medlemsstater erkender behovet for at mobilisere og inddrage de centrale aktører, herunder de fattige og socialt udstødte, i udformningen og gennemførelsen af deres nationale handlingsplaner. De fleste har ført samråd med NGO'er og arbejdsmarkedets parter ved udarbejdelsen af handlingsplanerne. Disse samråds omfang og indvirkning synes dog at have været begrænset i mange tilfælde, hvilket til dels skyldes den korte tid, som man har haft til rådighed. En af de største kommende udfordringer består i at udforme effektive mekanismer til at sikre, at disse parter fortsat inddrages i gennemførelsen og overvågningen af de nationale handlingsplaner. Nogle medlemsstater fremhæver mekanismer til samråd og inddragelse af aktører, som vil bidrage til at sikre dette.

Fælles indikatorer - Den første række af nationale handlingsplaner for integration viser, at vi stadig langt fra har en fælles metode til opstilling af sociale indikatorer, som gør det muligt at sammenligne politiske resultater og som kan bidrage til at udpege og udveksle god praksis. Der er behov for en yderligere indsats for at forbedre denne situation, både på nationalt plan og på EU-plan. I de fleste handlingsplaner anvender man stadig nationale definitioner ved måling af fattigdom og mangel på tilstrækkelig adgang til bolig, sundhedspleje og uddannelse, og kun få medlemsstater gør behørig brug af indikatorer for politikkernes virkning i deres handlingsplaner. Dette gør det endnu mere påtrængende at udvikle en række fælles indikatorer for fattigdom og social integration, som Det Europæiske Råd kan enes om inden udgangen af 2001. Det understreger desuden behovet for at forbedre indsamlingen af sammenlignelige data i de forskellige medlemsstater.

Indledning

Målet med denne rapport er at udpege god praksis og nyskabende metoder af fælles interesse for medlemsstaterne på grundlag af de nationale handlingsplaner til bekæmpelse af fattigdom og social udstødelse (handlingsplaner for integration) i overensstemmelse med Det Europæiske Råds mandat fra Nice. Den fremlægges i form af et udkast til en fælles rapport om social integration, som Rådet vil udarbejde sammen med Kommissionen med henblik på Det Europæiske Råds møde i Laeken.

Vedtagelsen af meddelelsen er i sig selv et vigtigt resultat. For første gang nogensinde opstiller man i et enkelt politikdokument vore fælles udfordringer med hensyn til at forebygge og udrydde fattigdom og social udstødelse og fremme social integration set ud fra et EU-perspektiv. I dokumentet samles de strategier og vigtige politiske foranstaltninger, som EU-medlemsstaterne har iværksat eller planlagt for at bekæmpe fattigdom og social udstødelse [1]. Det er et afgørende skridt i retning af at styrke det politiske samarbejde på området med henblik på at fremme udveksling af erfaringer og forene kræfterne i bestræbelserne på at øge den sociale integration i hele EU, idet det samtidig sikres, at medlemsstaterne har hovedansvaret for at opstille og gennemføre politikkerne.

[1] I denne rapport dækker begreberne fattigdom og social udstødelse situationer, hvor mennesker udelukkes fra at deltage fuldt ud i samfundet og det økonomiske og sociale liv, og/eller hvor deres adgang til indkomst og andre ressourcer (personlige, familiemæssige, sociale og kulturelle) er så utilstrækkelig, at de udelukkes fra en levestandard og livskvalitet, som anses for at være acceptabel i det samfund, som de lever i. I sådanne situationer har mennesker ofte ikke ubegrænset adgang til deres grundlæggende rettigheder.

Efter at bekæmpelse af social udstødelse var blevet medtaget i de social- og arbejdsmarkedspolitiske bestemmelser under EF-traktatens artikel 136 og 137 med vedtagelsen af Amsterdam-traktaten, enedes Det Europæiske Råd i Lissabon om behovet for at træffe foranstaltninger for at komme et afgørende skridt videre i udryddelsen af fattigdommen inden udgangen af år 2010. Rådet er desuden nået til enighed om, at medlemsstaternes politikker til bekæmpelse af social udstødelse bør baseres på en åben koordinationsmetode, hvor man kombinerer fælles mål, nationale handlingsplaner og et Kommissionsinitiativ til samarbejde på dette område.

Den nye åbne koordinationsmetode skal bidrage til bedre integration af sociale målsætninger i den igangværende indsats for at nå det ambitiøse strategiske mål, som blev opstillet i Lissabon, om, at Unionen skal "blive den mest konkurrencedygtige og dynamiske videnbaserede økonomi i verden, en økonomi, der kan skabe en holdbar økonomisk vækst med flere og bedre job og større social samhørighed". Den skal navnlig bidrage til at sikre et positivt og dynamisk samspil mellem den økonomiske politik, beskæftigelsespolitikken og social- og arbejdsmarkedspolitikken og til at mobilisere alle aktører i bestræbelserne på at nå dette strategiske mål. Denne rapport er helt i tråd med målene for den europæiske social- og arbejdsmarkedspolitiske dagsorden, som man enedes om i Nice, idet man i rapporten anerkender social- og arbejdsmarkedspolitikkens dobbelte rolle som både en produktiv faktor og som et vigtigt middel til at mindske uligheder og fremme social samhørighed. I denne henseende lægger man passende vægt på det vigtige ved at deltage på arbejdsmarkedet, navnlig blandt grupper, som er underrepræsenteret eller dårligt stillet på det, hvilket er helt på linje med målene for den europæiske beskæftigelsesstrategi. Desuden tager man i rapporten hensyn til de resultater, der er opnået med den europæiske sociale model, som er kendetegnet ved sociale sikringsordninger på et højt niveau, en omfattende social dialog og serviceydelser af almen interesse, og hvis anvendelsesområde omfatter aktiviteter, som er væsentlige for den sociale samhørighed, idet rapporten samtidig afspejler forskelligartetheden ved medlemsstaternes valg og vilkår.

I betragtning af det omfattende samspil med andre igangværende bestræbelser på at koordinere politikkerne er der behov for at sikre overensstemmelse med på den ene side retningslinjerne for beskæftigelsen og på den anden side de overordnede retningslinjer for de økonomiske politikker for at undgå mål, som overlapper eller er i modstrid med hinanden. Med den sammenfattende rapport, som blev forelagt Det Europæiske Råd i Stockholm, er Kommissionen begyndt at omsætte Unionens nye strategiske vision i en integreret vurdering af politiske strategier og resultater inden for fire hovedområder: økonomisk reform, informationssamfundet, det indre marked og social samhørighed. Med denne meddelelse sigtes der mod at understrege social- og arbejdsmarkedspolitikkens og andre lige så vigtige politikkers betydning for den sociale samhørighed (uddannelse, boligområdet, sundhedsområdet) med henblik på den kommende sammenfattende rapport, som Kommissionen udarbejder med henblik på Det Europæiske Råds møde i foråret 2002.

Alle medlemsstater har i Nice forpligtet sig til at opstille deres politiske prioriteter for bekæmpelse af fattigdom og social udstødelse inden for rammerne af fire alment accepterede mål:

(1) Fremme af arbejdsmarkedsdeltagelsen og alle borgeres adgang til ressourcer, rettigheder, goder og tjenesteydelser;

(2) Forebyggelse af risikoen for udstødelse;

(3) Indsats til fordel for de mest sårbare;

(4) Mobilisering af alle aktører.

Medlemsstaterne har desuden understreget vigtigheden af at integrere ligestilling mellem mænd og kvinder i alle foranstaltninger, der rettes mod disse mål.

De nationale handlingsplaner for social integration, hvori de politiske målsætninger og foranstaltningerne rettet mod opnåelse af disse målsætninger opstilles, blev udarbejdet mellem januar og maj 2001. Kommissionen har spillet en aktiv rolle for at understøtte medlemsstaternes forberedende arbejde ved at foreslå en fælles skitse og arbejdsplan for handlingsplanerne, som Udvalget for Social Beskyttelse har vedtaget. Desuden har Kommissionen foreslået og aktivt deltaget i en række bilaterale seminarer med alle medlemsstater for at fremlægge den nye EU-strategi og drøfte det enkelte lands politiske prioriteter ved udarbejdelsen af handlingsplanen. Ud over de instanser, der har ansvaret for at koordinere planerne, har flere ministerier og repræsentanter fra regionale og lokale myndigheder, ikke-statslige organisationer og arbejdsmarkedets parter deltaget i seminarerne i forskellig udstrækning.

Det samlede billede, der tegnes i de femten nationale handlingsplaner, bekræfter, at bekæmpelse af fattigdom og social udstødelse fortsat er en stor udfordring for Den Europæiske Union. Hvis medlemsstaterne skal nå deres mål om at opbygge rummelige samfund, skal der ske væsentlige forbedringer, hvad angår fordeling af ressourcer og muligheder i samfundet, for at opnå social integration og deltagelse blandt alle mennesker og sikre deres adgang til grundlæggende rettigheder. Udfordringens omfang varierer dog meget, både blandt og inden for medlemsstaterne.

De meget forskellige social- og arbejdsmarkedspolitiske systemer i de enkelte medlemsstater har medført forskellige fremgangsmåder ved udarbejdelsen af de nationale handlingsplaner. Nogle medlemsstater har set processen som en lejlighed til at revidere og foretage store forbedringer af deres indsats til bekæmpelse af fattigdom og social udstødelse. Andre medlemsstater, navnlig dem med de mest veludviklede velfærdssystemer, var overbevist om deres generelle ordningers effektivitet, hvad angår forebyggelse af fattigdom og social udstødelse, og koncentrerede sig om at fremhæve nye og mere specifikke foranstaltninger i deres handlingsplaner for integration.

I handlingsplanerne fremhæves medlemsstaternes behov for og vilje til at forbedre deres beskæftigelsespolitikker og modernisere deres sociale beskyttelsesordninger og andre ordninger, bl.a. på uddannelses- og boligområdet, gøre dem mere lydhøre over for den enkeltes behov og sætte dem i stand til at imødegå både traditionelle og nye former for fattigdom og social udstødelse. En af de vigtigste udfordringer i denne sammenhæng består i at sikre, at der lægges lige så megen vægt på politikkerne på dette område som på beskæftigelsespolitikken og den økonomiske politik. Indsatsen for at bekæmpe fattigdom og social udstødelse skal integreres i hele denne brede vifte af politiske områder, og der skal opnås effektive synergier mellem dem. Desuden erkender mange medlemsstater, at situationen hele tiden udvikler sig, og at der skal rettes opmærksomhed mod de hastige strukturelle forandringer, som berører alle lande, for at forhindre, at nye former for social udstødelse dukker op og eksisterende former forstærkes.

Alle medlemsstater er indstillet på at deltage i den nye EU-proces, hvor man koordinerer politikkerne til bekæmpelse af fattigdom og social udstødelse. I samtlige nationale handlingsplaner for integration opstiller medlemsstaterne deres prioriteter for bekæmpelse af fattigdom og social udstødelse over en periode på 2 år, idet de tager hensyn til de fire fælles mål, som Det Europæiske Råd enedes om i Nice. Alle handlingsplaner indeholder en mere eller mindre detaljeret beskrivelse af de politiske foranstaltninger, der er på plads eller planlagt med henblik på at opfylde målene, og i de fleste handlingsplaner har man medtaget eksempler på god praksis for at gøre det lettere at udpege dem. En række medlemsstater har dog bemærket, at den tid, som de har haft til at udarbejde deres planer, har været for kort til, at de har nået at overveje nye vigtige initiativer og nyskabende metoder. Derfor koncentrerer man sig i de fleste handlingsplaner om eksisterende politiske foranstaltninger og programmer i stedet for at opstille nye politikker. Generelt fokuserer man i handlingsplanerne forholdsvis lidt på de foreslåede initiativers indvirkning på de offentlige finanser. Der er naturligvis taget hensyn til omkostningerne ved og budgetteringen af de igangværende initiativer. Men hvad angår udformningen af den fremtidige strategi til fremme af integration, er det afgørende at være bevidst om de økonomiske begrænsninger. Forpligtelser til at øge investeringerne på uddannelsesområdet, forbedre den sociale beskyttelse eller udvide initiativerne rettet mod at øge beskæftigelsesegnetheden kan medføre væsentlige omkostninger og skal derfor også ses i lyset af nationale budgetmæssige forpligtelser samt de overordnede retningslinjer for de økonomiske politikker og stabilitets- og vækstpagten. Der skal desuden tages hensyn til eventuelle lovgivningsmæssige begrænsninger. For eksempel skal foranstaltninger, som kan påvirke lønomkostningerne eller tilskyndelsen til at deltage på arbejdsmarkedet, være i overensstemmelse med de overordnede økonomiske retningslinjer og retningslinjerne for beskæftigelsen.

De næste trin i den åbne koordinationsmetode vil bestå af følgende:

-Trin 1 (okt. -dec. 2001): Kommissionens analyse af de nationale handlingsplaner for integration suppleres af medlemsstaterne i Udvalget for Social Beskyttelse og derefter i Rådet (socialministrene). Europa-Parlamentet ventes at bidrage til debatten. Derefter forelægges Det Europæiske Råd i Laeken-Bruxelles en fælles rapport, hvor man ventes at fastlægge de prioriteter og strategier, som skal vise vejen i samarbejdet på fællesskabsplan ved gennemførelsen af de første handlingsplaner.

-Trin 2 (jan. -maj 2002): Opmærksomheden vil være rettet mod at tilrettelægge en proces med udveksling af erfaringer, der understøttes af Fællesskabets nye handlingsprogram, som ventes iværksat i januar 2002, og de i fællesskab vedtagne indikatorer for social integration, som Rådet ventes at enes om ved udgangen af 2001.

-Trin 3 (resten af 2002): Medlemsstaterne og Kommissionen vil i Udvalget for Social Beskyttelse føre en dialog på grundlag af erfaringerne fra det første års gennemførelsesarbejde. Målet er ved udgangen af 2002 at drage konklusioner, som gør det muligt at konsolidere målene og styrke samarbejdet forud for den anden bølge af nationale handlingsplaner for integration.

Det Europæiske Råd opfordrede i Göteborg ansøgerlandene til at gennemføre Unionens økonomiske, sociale og miljømæssige mål i deres nationale politikker. Fremme af social integration er et af disse mål, og Kommissionen opfordrer ansøgerlandene til ved gennemførelsen at gøre brug af medlemsstaternes erfaringer, som fremlægges i denne meddelelse.

1. Hovedtendenser og vigtige udfordringer

Hovedtendenser

I de seneste år har EU oplevet en periode med fortsat økonomisk vækst, hvor der er skabt mange nye jobs, og der har været en mærkbar nedgang i ledigheden. Mellem 1995 og 2000 havde de 15 medlemsstater en gennemsnitlig vækst i BNP på 2,6%, som sammen med en mere beskæftigelsesvenlig politik medførte, at der var en nettotilvækst på mere end 10 mio. jobs og en gennemsnitlig vækst i beskæftigelsen på 1,3% om året. I samme periode steg beskæftigelsesfrekvensen fra 60% til 63,3% samlet set, og for kvinderne steg den endnu mere - fra 49,7% til 54%. Ledigheden er stadig høj, idet den i dag berører 14,5 mio. mennesker i Unionen, men siden 1995-97, hvor den var tæt på 11%, er den faldet støt til omkring 8% i 2000. På baggrund af en mere aktiv arbejdsmarkedspolitik er langtidsledigheden faldet endnu hurtigere, idet dens andel af den samlede ledighed er reduceret fra 49% til 44% (tabel 10).

I modsætning til den udbredte opfattelse, at den økonomiske og beskæftigelsesmæssige situation er blevet bedre, er der vidt forskellige opfattelser af udviklingen med hensyn til fattigdom og social udstødelse i de forskellige medlemsstater. Nogle erkender, at situationen er blevet værre eller i hvert fald ikke har ændret sig væsentligt i den sidste del af 90'erne, mens andre mener, at den er blevet bedre, primært i kraft af den lavere ledighed. I mange medlemsstater har fornyet økonomisk vækst og øget beskæftigelse bidraget til stort set at sikre en stabil situation med hensyn til fattigdom og social udstødelse, hvor tallene, som blev forøget ved den økonomiske nedgangskonjunktur midt i 90'erne, dog stadig er for høje. Mangelen på et fælles analysegrundlag gør det imidlertid vanskeligt at nå til en endelig konklusion.

De aktuelle mangler ved den statistiske dækning, bl.a. hvad angår måling af ændringer med tiden, gør det mere problematisk at få et præcist billede af den seneste udvikling. Det seneste år, som der er indkomstdata til rådighed for i flere medlemsstater, er 1997 (og her er ikke alle medlemsstater omfattet). Den relative fattigdom, der defineres som procentdelen af enkeltpersoner, som bor i husholdninger, hvor indkomsten er på mindre end 60% af den nationale medianindkomst, lå på 18% [2] i 1997, omkring det samme som i 1995. Dette svarer til mere end 60 mio. personer i EU, og heraf levede omkring halvdelen under den relative fattigdomstærskel i tre på hinanden følgende år (1995-97).

[2] Dette tal er baseret på harmoniserede data fra Det Europæiske Fællesskabs Husholdningspanel (ECHP) under Eurostat.

Den relative fattigdom er desuden en nyttig indikator for det sociale sikringssystems samlede indvirkning på indkomstfordelingen. 26% af EU's befolkning ville have været berørt af relativ fattigdom, hvis sociale overførsler ud over alderspensioner ikke var blevet talt med som en del af indkomsten, og tallet ville være 41%, hvis man heller ikke havde taget alderspensioner i betragtning (tabel 6).

Selvom de kønsbetingede forskelle med hensyn til relativ fattigdom generelt er små [3], er de meget store for bestemte grupper: mennesker, som lever alene, navnlig ældre kvinder (de relative fattigdomstal er 15% for ældre mænd og 22% for ældre kvinder) og enlige forsørgere, hvoraf størstedelen er kvinder (40%) (tabel 3a og 3c).

[3] De registrerede kønsbetingede forskelle mht. lavindkomst stemmer ikke overens med den nuværende opfattelse af de kønsbetingede forskelle, hvad angår risikoen for fattigdom og social udstødelse. Dette kan til dels forklares ved, at indkomstdata indhentes hos de enkelte husstande, og den antagelse, at husstandsindkomsten er ligeligt fordelt blandt alle voksne medlemmer.

Den relative indkomstfattigdom var væsentligt mere udbredt blandt de ledige, bestemte aldersgrupper såsom børn og unge og særlige former for husholdninger såsom familier med enlige forsørgere og samlevende par med mange børn. Den relative fattigdomstærskel på 60% anvendes i denne rapport, da den p.t. er den bedste indikator til brug ved sammenligning af fattigdom i EU. Det erkendes dog, at selvom en rent pengeorienteret indikator er vigtig, kan den ikke indfange hele kompleksiteten og de mange dimensioner ved fattigdom og social udstødelse. Indkomst er kun én dimension af problemet. Overalt i Unionen befinder et stort antal mennesker sig i en ufordelagtig situation, hvad angår økonomi, grundlæggende behov, varige forbrugsgoder, boligforhold, sundhed, sociale kontakter og generel tilfredshed [4]. Hver sjette person i EU (17%) havde problemer på to eller alle tre af følgende områder - økonomisk situation, grundlæggende behov og boligforhold.

[4] En detaljeret analyse af ikke-pengerelaterede fattigdomsindikatorer, som er baseret på Det Europæiske Fællesskabs Husholdningspanels undersøgelse fra 1996, fremgår af dokumentet "European social statistics - Income, poverty and social exclusion", Eurostat 2000.

Personer i husholdninger med lav indkomst var typisk langt oftere ufordelagtigt stillet med hensyn til forhold, som ikke kan opgøres i pengeværdi, end resten af befolkningen, men sammenhængen mellem indkomst og ikke-pengerelaterede dimensioner ved fattigdom er på ingen måde klar. Et stort antal mennesker, der lever over den relative fattigdomstærskel, kan i visse tilfælde ikke opfylde mindst ét af de behov, der er udpeget som grundlæggende. På den anden side er den reelle levestandard blandt personer, som lever under den relative fattigdomstærskel, i høj grad betinget af f.eks. boligejerskabsforhold, sundhedstilstand, sikkerhed med hensyn til arbejdsindkomst, behov for ekstra pleje til ældre eller handicappede medlemmer af husholdningen osv. Desuden skal der tages hensyn til, at de relative fattigdomstærskler er nationale, og at de varierer i de forskellige medlemsstater. Pengeværdien af den relative fattigdomstærskel varierer mellem 11.400 KKS (eller 12.060 EUR) i Luxembourg [5] og 3.800 KKS [6] (eller 2.870 EUR) i Portugal.

[5] Alle data for Luxembourg vedrører 1996.

[6] KKS = købekraftstandard. En teoretisk valuta, hvor man ser bort fra effekten af forskelle i prisniveauet i de forskellige lande; Kilde: Eurostat

Det kan også være nyttigt at undersøge spredningen omkring den relative fattigdomstærskel på 60%. I denne sammenhæng er det værd at bemærke, at mængden af personer med under 70%, 50% og 40% af den nationale medianindkomst var henholdsvis 25%, 12% og 7% i 1997 for Unionen som helhed.

Der ses en ret tydelig sammenhæng mellem udgifterne til social beskyttelse og den relative fattigdom (se graferne 1 til 4 i det statistiske bilag). De medlemsstater, der har de mest veludviklede velfærdssystemer og høje udgifter til social sikring pr. indbygger (dvs. et godt stykke over EU's gennemsnit på 5532 KKS i 1998), såsom Luxembourg, Danmark, Nederlandene, Sverige og Tyskland, synes at have størst held med både at sikre adgang til helt nødvendige goder og holde antallet af mennesker, der bevæger sig ned under den relative fattigdomstærskel, godt under EU's gennemsnit. Idet man i disse lande lægger stor vægt på problemerne med fattigdom og social udstødelse, indskrænker man dem typisk til en række bestemte risikofaktorer. I 1997 fandt man EU's laveste relative fattigdomstal i Danmark (8%), Finland (9%), Luxembourg [7] og Sverige (12%).

[7] Alle data for Luxembourg vedrører 1996.

I medlemsstater med mindre veludviklede velfærdssystemer, som traditionelt har haft lavere udgifter til social beskyttelse og offentlig forsørgelse, hvilket til dels skyldes lavere arbejdsproduktivitet, er fattigdom og social udstødelse derimod typisk et mere udbredt og grundlæggende problem. I disse lande, og især i Portugal (23%), Det Forenede Kongerige og Grækenland (22%) [8], er der en tendens til, at den relative fattigdom er højere (se figur 1 i bilag I). Desuden er nogle af disse lande i færd med en hurtig omstilling fra et landbrugssamfund til et mere moderne samfund, hvorved de oplever nye former for social udstødelse, som dukker op side om side med de mere traditionelle former.

[8] Det bør bemærkes, at man i disse tal ikke fuldt ud tager hensyn til den udlignende effekt, som de mange ejerboliger og/eller indkomst i form af naturalier kan have i nogle af disse medlemsstater.

De relativt store udsving blandt EU's medlemsstater, hvad angår risikoen for relativ fattigdom, illustrerer de forskellige udgangspunkter, som medlemsstaterne har haft ved opstillingen af deres politiske prioriteter i forbindelse med de nationale handlingsplaner for integration.

De væsentligste strukturelle forandringer

I de nationale handlingsplaner for integration erkender man fire væsentlige strukturelle forandringer i hele EU, som sandsynligvis vil få stor betydning i de kommende ti år. Hvorvidt disse forandringer afspejles i de foreslåede strategier afhænger i høj grad af, om medlemsstaterne så på fortiden og nutiden eller nutiden og fremtiden, da de udarbejdede deres planer. Forandringerne rummer muligheder for at øge og styrke den sociale samhørighed, men samtidig skaber de nye problemer for de primære systemer til sikring af social integration. I visse tilfælde medfører de en fornyet risiko for fattigdom og social udstødelse for særligt sårbare grupper. De strukturelle forandringer består af:

Forandringer på arbejdsmarkedet: Efter en periode med meget hurtige økonomiske forandringer og globalisering er der sket store strukturelle forandringer på arbejdsmarkedet, som både skaber nye muligheder og medfører nye risici:

-Der er et øget behov for nye færdigheder og højtuddannede. Dette kan skabe nye jobmuligheder, men også nye hindringer for dem, der ikke besidder de færdigheder, der er nødvendige for at få adgang til de nye muligheder, hvorved situationen bliver mere usikker for dem, der ikke er i stand til at tilpasse sig de nye krav.

-Der er også områder med nye jobmuligheder for lavtuddannede, som giver husholdningerne en øget indkomst, selvom dette også medfører faren for vedvarende lavt betalt og usikker beskæftigelse, navnlig blandt kvinder og unge mennesker.

-Der er desuden bedre muligheder for deltidsarbejde og nye arbejdsformer, som kan give den enkelte et større spillerum med hensyn til at forene arbejde og familieliv og føre til mere fast beskæftigelse, men som dog også kan medføre mere usikker beskæftigelse.

-Disse tendenser ledsages ofte af tilbagegang inden for visse traditionelle erhverv, idet den økonomiske velstand flyttes fra bestemte områder til andre, hvorved visse lokalsamfund marginaliseres, og der opstår problemer med overbelastning i andre. Der rettes navnlig opmærksomhed mod dette problem i handlingsplanerne fra Grækenland, Portugal, Irland, Det Forenede Kongerige og Finland, og problemet ses også i de regionale forskelle i Spanien, Italien og Tyskland.

Generelt anerkender alle medlemsstater disse strukturelle forandringer på arbejdsmarkedet, som ofte påvirker samfundets svageste.

e-integration: Den meget hurtige vækst i det videnbaserede samfund og inden for informations- og kommunikationsteknologier medfører store strukturelle forandringer i samfundet, både hvad angår økonomi og beskæftigelse og menneskers og samfundsgruppers indbyrdes forbindelser. Disse forandringer rummer både store muligheder og alvorlige risici. På den ene side skaber informations- og kommunikationsteknologierne nye jobmuligheder og mere fleksible arbejdsmetoder, som både kan gøre det lettere at forene arbejds- og familielivet og sikre flere valgmuligheder med hensyn til, hvor den enkelte udfører arbejdet. De kan bidrage til revitalisering af isolerede og marginaliserede lokalsamfund. De kan bruges til at forbedre kvaliteten af vigtige offentlige tjenesteydelser, lette adgangen til information og rettigheder for alle og gøre det lettere at deltage for særligt ugunstigt stillede personer, såsom handicappede og mennesker, som er isolerede og alene. På den anden side kan de mennesker, der allerede lever med en høj risiko for udstødelse, opleve, at informations- og kommunikationsteknologierne skaber endnu en barriere, som øger udstødelsen og afstanden mellem rig og fattig, hvis bestemte sårbare lavindkomstgrupper har sværere ved at få adgang til teknologierne. Medlemsstaterne vil skulle opstille sammenhængende og proaktive politikker for at sikre, at informations- og kommunikationsteknologierne ikke skaber en ny underkvalificeret og isoleret samfundsgruppe. De skal således gøre en stor indsats for at sikre, at alle har lige muligheder for adgang til ressourcer, uddannelse og deltagelse.

De forskellige medlemsstater erkender i deres handlingsplaner vigtigheden af spørgsmålet om e-integration på baggrund af indgående analyser af risici og aktuelle forskelle på nationalt plan. Men generelt har man ikke i tilstrækkelig grad kvantificeret udfordringernes omfang og opstillet indikatorer i planerne.

Demografiske forandringer og øget etnisk diversitet: Over hele Europa oplever vi store demografiske forandringer, idet flere mennesker lever længere, og vi får et større antal ældre og navnlig meget gamle mennesker, hvoraf størstedelen er kvinder. Denne tendens, som fremhæves af nogle medlemsstater (Italien, Nederlandene, Portugal, Grækenland og Østrig), bliver mere og mere udbredt. Ældrebyrden, der defineres som antallet af personer på over 65 år i forhold til befolkningen i den arbejdsdygtige alder (20-64), er øget fra 25% til 27% mellem 1995 og 2000, og den ventes at stige yderligere til 53% i 2050 (Kilde: Eurostat).

Den lavere fødselsrate i mange lande bidrager også til at øge forsørgerbyrden. Dette har store konsekvenser med hensyn til fattigdom og social udstødelse på flere måder:

-Skatte-/velfærdssystemerne kommer under pres for at sikre tilstrækkelige pensioner til alle ældre, navnlig de mennesker - primært kvinder - hvis arbejdsliv ikke har været tilstrækkeligt langt og/eller sammenhængende til at optjene retten til en tilfredsstillende pension;

-Samtidig skal det offentlige løse den store opgave at opfylde det stigende antal ældres behov for pleje og støtte, fortsat sikre muligheden for deltagelse på lige fod i samfundet og modstå det øgede pres på sundhedsvæsenet.

Flere medlemsstater ser i deres handlingsplaner en tendens i retning af øget etnisk, kulturel og religiøs diversitet i samfundet, som forstærkes af internationale befolkningsbevægelser og øget mobilitet inden for Unionen. Dette får stor betydning for alle politikker, hvor man sigter mod at fremme social integration og styrke den sociale samhørighed. Kommissionen har for nylig understreget dette aspekt i sin meddelelse om Fællesskabets indvandringspolitik (KOM(2001)387), idet den anførte, at "det er vigtigt at forme et gæstfrit og tolerant samfund, der gør det muligt for forskellige etniske minoriteter at leve i harmoni med den lokale befolkning, som de er en del af, da der ellers er risiko for diskrimination, social udelukkelse, racisme og fremmedhad".

Nye samlivsformer og mænds og kvinder roller: Ud over, at den aldrende befolkning kræver mere pleje, ændres husholdningernes sammensætning hyppigere som følge af det øgede antal familieopløsninger og tendensen i retning af afinstitutionalisering af familielivet [9]. Desuden ser man en kraftig stigning i antallet af kvinder, der går ud på arbejdsmarkedet. Samtidig er det traditionelt kvinderne, der har stået for ulønnet pleje af afhængige personer, hvilket de ofte stadig gør. Samspillet mellem alle disse tendenser rejser det vigtige spørgsmål om at forene arbejde og familieliv og sikre tilstrækkelig og økonomisk overkommelig pleje af afhængige familiemedlemmer.

[9] Kommissionens meddelelse om den sociale situation i Den Europæiske Union, 2001

Alle medlemsstater er mere eller mindre opmærksomme på dette spørgsmål. Kvindernes øgede deltagelse på arbejdsmarkedet ses som en positiv udvikling, idet den fremmer ligestillingen mellem mænd og kvinder, øger husholdningsindkomsten, så flere familier hjælpes ud af fattigdom, og skaber bedre muligheder for aktiv deltagelse i samfundet. Den største udfordring består nu i, at de offentlige tjenester og systemer skal finde nye metoder til at understøtte forældre, som kombinerer arbejde og familieansvar, og sikre, at de sårbare får tilstrækkelig pleje og støtte. Dette fremhæves navnlig blandt medlemsstater som Grækenland, Spanien, Italien og Portugal, for hvem familien og lokalsamfundet har været den vigtigste sikring mod fattigdom og udstødelse.

Et interessant aspekt ved de nye samlivsformer er det voksende antal husholdninger med enlige forsørgere. Disse husholdninger er typisk forholdsvis fattige, hvilket underbygges af den kendsgerning, at 40% af personerne i disse husholdninger i 1997 levede under den relative fattigdomstærskel (samme procentdel som i 1995) (tabel 3c). Denne risiko er særligt stor for kvinderne, som udgør langt størstedelen af de enlige forældre. Dette understreges i en række nationale handlingsplaner for integration (Østrig, Belgien, Frankrig, Tyskland. Spanien og Det Forenede Kongerige). Det er dog påfaldende, at en række lande (navnlig Finland, Danmark og Sverige) oplever langt lavere relativ fattigdom blandt familier med enlige forældre.

De vigtigste risikofaktorer

I de nationale handlingsplaner for integration understreger man en række tilbagevendende risici og hindringer, som i væsentlig grad begrænser folks adgang til de overordnede ordninger, der letter integrationen i samfundet. Disse risici og hindringer indebærer, at visse enkeltpersoner, grupper og lokalsamfund er særligt udsatte eller sårbare med hensyn til fattigdom og social udstødelse og sandsynligvis vil finde det vanskeligt at tilpasse sig de strukturelle forandringer, der finder sted. Handlingsplanerne fremhæver desuden problemets flerdimensionelle karakter, idet det normalt skyldes en kombination eller ophobning af disse risici, at de berørte (både voksne og børn) låses fast i fattigdom og social udstødelse. Risikofaktorernes omfang varierer meget blandt medlemsstaterne, men de fleste lægger forholdsvis stor vægt på følgende:

Længerevarende afhængighed af lav/utilstrækkelig indkomst: En række medlemsstater fremhæver, at jo længere en person skal leve for en meget lav indkomst, desto større bliver fattigdommen og udelukkelsen fra social, kulturel og økonomisk aktivitet, og desto større bliver risikoen for ekstrem social isolation. Det Europæiske Fællesskabs Husholdningspanel offentliggjorde i 1997 data om mennesker, som lever i vedvarende fattigdom, dvs. mennesker som i tre år eller mere har levet i husholdninger med mindre end 60% af den nationale medianindkomst. Disse data viser, at dette er et særligt stort problem for 15% af befolkningen i Portugal, 11% i Irland, Frankrig og Grækenland og 10% i Det Forenede Kongerige (tabel 7). Problemet med gældsætning, som hænger sammen med lav indkomst, fremhæves også i en række handlingsplaner.

Langtidsledighed: Der er en klar sammenhæng mellem langtidsledighed og lav indkomst. Personer, som har været arbejdsløse i længere tid, mister typisk de færdigheder og den selvagtelse, der kræves for igen at få fodfæste på arbejdsmarkedet, medmindre der ydes hensigtsmæssig og rettidig støtte. I lande med høj langtidsledighed såsom Spanien, Grækenland, Italien, Tyskland, Belgien og Frankrig, hvor niveauerne oversteg EU's gennemsnit på 3,6% i 2000 (tabel 9), anses denne risikofaktor for at være en afgørende årsag til fattigdom og social udstødelse. Alle medlemsstater er dog enige om den risiko for fattigdom og social udstødelse, der hænger sammen med ledighed og navnlig langtidsledighed.

Beskæftigelse af lav kvalitet eller mangel på beskæftigelsesforløb: Det at være i beskæftigelse er langt den mest effektive metode til at sikre sig selv mod risikoen for fattigdom og social udstødelse. Dette bekræftes af erfaringer fra Fællesskabets husholdningspanel. Ifølge panelet levede kun 6% af den beskæftigede del af befolkningen i EU under den relative fattigdomstærskel i 1997 sammenlignet med 38% af de ledige og 25% af de ikke-erhvervsaktive (tabel 3b). Det igen og igen at få og miste usikkert, lavt betalt arbejde af lav kvalitet, som ofte er deltidsarbejde, kan imidlertid medføre vedvarende fattigdom og svagere sociale og kulturelle relationer og føre til utilstrækkelige pensioner i fremtiden. Selvom andelen af "fattige beskæftigede" har været nogenlunde den samme i 1995-97, har fænomenet været mere udtalt i enkelte medlemsstater (Grækenland og Portugal, hvor den relative fattigdom blandt beskæftigede har ligget på 11%).

Derudover ses mangelen på beskæftigelsesforløb som en væsentlig risikofaktor, navnlig for kvinder, som oplever familieopløsning, og for enlige ældre kvinder i lande, hvor pensionen primært afhænger af beskæftigelsesforløbet.

Lavt uddannelsesniveau og analfabetisme: Mangel på grundlæggende færdigheder og kvalifikationer er en alvorlig hindring for at blive inddraget i samfundet, og dette forhold forstærkes, jo mere videnbaseret samfundet bliver. Der er således en øget risiko for, at der skabes nye kløfter i samfundet mellem dem, der har færdigheder og kvalifikationer, og dem, der ikke har. Dette erkendes af de fleste medlemsstater.

I dag, hvor problemet med personer, som overhovedet ikke kan læse og skrive, stort set er udryddet i Europa, bortset fra et lille antal ældre, etniske minoriteter og indvandrere, er fænomenet funktionel analfabetisme udbredt. Dette problem erkendes i flere medlemsstater, navnlig Grækenland, Irland, Portugal og Nederlandene, som fremhæver de særligt store problemer, som møder de personer, der har vanskeligt ved at læse og skrive, når de skal deltage i samfundet og integreres på arbejdsmarkedet.

Mange medlemsstater erkender, at nogle grupper har en særlig høj risiko for uddannelsesmæssig forfordeling. For eksempel anfører Østrig, Belgien, Frankrig, Italien, Luxembourg, Portugal, Spanien og Tyskland, at dårligt uddannede unge i særlig grad risikerer fattigdom, navnlig under overgangen fra skole til arbejde. Det er opmuntrende, at flere medlemsstater ser behovet for at integrere handicappede børn i den almindelige uddannelse for at imødegå deres meget høje risiko for uddannelsesmæssig forfordeling og social udstødelse. Visse medlemsstater såsom Nederlandene fremhæver desuden problemerne vedrørende ældre mennesker med dårlige uddannelsesmæssige kvalifikationer og de vanskeligheder, som de har med både at få adgang til arbejdsmarkedet og deltage i samfundet mere generelt. Mange medlemsstater understreger den høje grad af uddannelsesmæssig forfordeling, som indvandrere og etniske minoriteter oplever, og de sprogbarrierer, som mange af dem står overfor.

Opvæksten i en sårbar familie: Børn, som vokser op i husholdninger, der påvirkes af skilsmisse, i husholdninger med enlige forsørgere, i fattige husholdninger med mange børn, i husholdninger præget af arbejdsløshed og i voldsramte husholdninger, anses for at være i højrisikogruppen, hvad angår fattigdom og social udstødelse. Dette bekræftes af data fra Fællesskabets husholdningspanel, som viser, at husholdninger med 2 voksne og 3 børn eller mere og husholdninger med en enlig forsørger med forsørgerpligt over for mindst 1 barn oplever den højeste relative fattigdom af alle husholdningstyper, hhv. 35% i 1996 og 40% i 1997 (tabel 3c). I de fleste medlemsstater løber børn (fra 0-15 år) faktisk en større risiko for relativ fattigdom end voksne, idet deres gennemsnitlige relative fattigdomstal i EU lå på 25% i 1997 sammenlignet med 13% for voksne (fra 25-49 år) (tabel 3a). Unge mennesker (i alderen 16-24 år) er også meget sårbare med hensyn til relativ fattigdom, idet 23% af dem lever under den relative fattigdomstærskel. Der er mange beviser på, at børn, som vokser op i fattigdom, typisk ikke bliver så veluddannede, har dårligere helbred, har færre muligheder for at deltage og udvikle sig socialt, rekreativt og kulturelt og i højere grad risikerer at blive involveret i eller påvirket af usocial adfærd og stofmisbrug. I handlingsplanerne fra blandt andre Finland, Portugal og Det Forenede Kongerige fremhæves netop denne risiko.

Handicap: De fleste medlemsstater har klart udpeget handicappede som en gruppe, der risikerer social udstødelse. Dette er helt i tråd med den vægt, som offentligheden lægger på de handicappedes forhold: 97% af EU-borgerne mener, at der skal gøres en større indsats for at integrere de handicappede i samfundet [10]. Det harmonerer også med oplysningerne fra Fællesskabets husholdningspanel om, at syge og handicappede i høj grad risikerer fattigdom. Der er dog en påfaldende mangel på detaljerede data og fælles indikatorer for handicappede. Kun Italien, Spanien, Portugal, Det Forenede Kongerige og Frankrig anfører klare indikatorer for handicappede i et forsøg på at få et reelt billede af situationen. Det har afgørende betydning at sikre bedre indikatorer for social integration af handicappede.

[10] Resultater af en Eurobarometer-undersøgelse, som blev gennemført i år 2000.

Dårligt helbred: Der er bred enighed om, at et dårligt helbred både er en årsag til og en konsekvens af mere generelle socioøkonomiske problemer. Befolkningens generelle sundhedstilstand synes at være ringere blandt grupper med lav indkomst. Den procentvise andel af mennesker, som mente, at deres helbred var (meget) dårligt, var væsentligt højere for personer med lav indkomst end for andre i Unionen som helhed (hhv. 13% og 9% [11]) og i alle medlemsstaterne. Finland, Sverige, Spanien, Grækenland, Nederlandene, Det Forenede Kongerige og Irland fremhæver i deres handlingsplaner den tætte sammenhæng mellem dårligt helbred og fattigdom og udstødelse. Særligt sårbare grupper såsom Roma-befolkningen og ikke-bofaste personer har en kortere forventet levetid og højere børnedødelighed. Denne sammenhæng afhænger af forskellige faktorer, men navnlig af, i hvor høj grad ugunstige sociale og miljømæssige faktorer, som især personer med lav indkomst oplever, kan gøre det vanskeligt for den enkelte at træffe sundere valg.

[11] Tal fra Fællesskabets husholdningspanel fra 1996 medtaget i meddelelsen om den sociale situation i Den Europæiske Union, 2001.

Det at bo i et område med mange problemer: Det, at fattige vokser op og bor i områder med mange problemer, vil sandsynligvis forstærke udstødelsen og marginaliseringen af dem og gøre det mere vanskeligt at integrere dem i det almindelige samfund. I disse områder udvikles der desuden ofte en kultur med afhængighed af velfærdsydelser, et højt kriminalitetsniveau, narkotikahandel og usocial adfærd, og der findes en høj koncentration af marginaliserede grupper såsom enlige forældre, indvandrere, tidligere kriminelle og stofmisbrugere. De fleste medlemsstater ser det som en stor udfordring at revitalisere disse områder, som primært ligger i forstæderne og byerne.

Usikre boligforhold og hjemløshed: Mangel på adgang til en passende bolig er en afgørende årsag til øget isolering og udstødelse, og denne mangel anses for at være et stort problem i nogle medlemsstater. Det øgede pres på boligudbuddet bemærkes navnlig inden for områder med kraftig vækst i Sverige, Finland og Irland, og det medfører store problemer med overbelastning. Derudover kan særlige grupper såsom indvandrere og etniske minoriteter (navnlig Roma-befolkningen og ikke-bofaste personer) opleve større problemer med at få en passende bolig og således føle sig særligt udstødte. Mange medlemsstater, navnlig Østrig, Irland, Italien, Nederlandene, Det Forenede Kongerige og Finland, fremhæver alvorlige problemer med hjemløshed, og enkelte af dem har forsøgt at anslå antallet af berørte personer.

Indvandrere, etniske minoriteter, racisme og diskrimination: De fleste medlemsstater udpeger etniske minoriteter og indvandrere som højrisikogrupper, hvad angår social udstødelse [12]. Flere medlemsstater, bl.a. Danmark og Irland, bemærker det stigende antal indvandrere og den store opgave, der består i at udvikle hensigtsmæssige tjenesteydelser og støtteordninger, som skal hjælpe dem med at blive integreret i samfundet, og opbygge et mere multikulturelt og rummeligt samfund [13]. Denne opgave vil sandsynligvis blive større for mange medlemsstater i de kommende år, idet antallet af gæstearbejdere og personer, som de forsørger, vil blive forøget [14]. Enkelte lande peger på andre faktorer vedrørende diskrimination, såsom seksuel orientering (Tyskland). Trods den brede enighed om disse risici er der generelt mangel på data og fælles indikatorer for personer fra disse sårbare grupper. Kun Spanien, Portugal, Italien, Nederlandene og Frankrig opstiller klare indikatorer i et forsøg på at få et reelt billede af situationen og behovene i de enkelte lande.

[12] Begrebet etniske minoriteter dækker generelt statsborgere af anden etnisk oprindelse end størstedelen af befolkningen (f.eks. inuitterne i Danmark). De kan f.eks. være borgere fra tidligere kolonier (såsom portugisere af afrikansk oprindelse). Begrebet kan dog også dække grupper blandt indvandrerbefolkningen med en etnisk oprindelse, som er forskellig fra størstedelen af befolkningens (f.eks. tyrkiske indvandrere i Tyskland).

[13] Se også Rådets beslutning af 28. september 2000 om oprettelse af en europæisk flygtningefond, hvor et af målene består i integration af visse kategorier af indvandrere.

[14] Dette understreger det vigtige ved at sikre, at Fællesskabets politikker på indvandrerområdet er lydhøre over for markedets behov - se meddelelsen KOM 2001 (387) fra Kommissionen til Rådet og Europa-Parlamentet om en åben metode til koordinering af Fællesskabets indvandringspolitik.

At bryde den onde cirkel med fattigdom og social udstødelse: Flere af disse risikofaktorer kan ses som årsager, men de kan ligeså vel betragtes som konsekvenser eller produkter af fattigdom og social udstødelse. For eksempel forstærker fattigdom og social udstødelse problemerne med høj koncentration af fattige og mennesker med mange problemer i bestemte lokalsamfund, dårlig fysisk sundhedstilstand, psykologisk og miljøbetinget stress, øget kriminalitet og stof- og alkoholmisbrug samt fremmedgørelse af unge mennesker. Sagen er, at årsagerne til og konsekvenserne af fattigdom ofte er knyttet uløseligt sammen. Således fremhæver flere medlemsstater opgaven med at bryde den onde cirkel med fattigdom, herunder fattigdom i flere generationer, for at forhindre, at bestemte enkeltpersoner eller grupper af mennesker bliver yderligere marginaliserede og fremmedgjorte i forhold til resten af samfundet.

Otte centrale udfordringer

Den overordnede politiske opgave består i at sørge for, at de primære mekanismer, der anvendes til at fordele muligheder og ressourcer - arbejdsmarkedet, skattesystemet og de systemer, der sikrer social beskyttelse, uddannelse, bolig, sundhed og andre ydelser - i forbindelse med de strukturelle forandringer gøres tilstrækkeligt vidtfavnende til at opfylde behovene hos de mænd og kvinder, som lever med den største risiko for fattigdom og social udstødelse, og sikre deres grundlæggende rettigheder. I de nationale handlingsplaner for integration fremhæves otte centrale udfordringer:

(1) Skabe et rummeligt arbejdsmarked og sikre, at beskæftigelse er en rettighed og mulighed for alle: Der er i medlemsstaterne bred enighed om det vigtige ved at lette adgangen til beskæftigelse, og at beskæftigelse er et effektivt middel til både at forebygge og afhjælpe fattigdom og social udstødelse. Udfordringen består således i at udforme en række politikker, som fremmer beskæftigelsesegnetheden og tager hensyn til den enkeltes behov. Disse politikker skal ledsages af passende beskæftigelsesmuligheder for dem, der har sværest ved at komme ud på det almindelige arbejdsmarked, og hensigtsmæssige og økonomisk overkommelige foranstaltninger rettet mod at forene arbejde og familieliv.

(2) Garantere en passende indkomst og tilstrækkelige ressourcer til at leve en menneskeværdig tilværelse: Udfordringen består i at sikre, at alle mænd, kvinder og børn har en tilstrækkelig indkomst til at leve en menneskeværdig tilværelse og deltage fuldt ud i samfundet. Dette indebærer, at flere medlemsstater skal gennemgå de systemer og politikker, der vedrører omfordeling af ressourcerne i hele samfundet således, at de, der ikke kan tjene til livets ophold eller har trukket sig tilbage, sikres en indkomst, som kan holde trit med den generelle levestandard i samfundet. Det kan desuden være nødvendigt at udforme hensigtsmæssige politikker til forebyggelse og bekæmpelse af problemer med overdreven gældsætning.

(3) Bekæmpe uddannelsesmæssig forfordeling: For nogle medlemsstater ligger udfordringen her i at foretage øgede investeringer i uddannelse som et led i en langsigtet politik til forebyggelse af fattigdom og social udstødelse. Afhængigt af medlemsstaternes prioriteter kan denne udfordring omfatte bestræbelser på at bekæmpe uddannelsesmæssig forfordeling ved at foretage effektive indgreb i en tidlig alder (bl.a. sikre tilstrækkelig børnepasning), ved at tilpasse uddannelsessystemet, så skolerne kan tage hensyn til de særlige behov hos børn fra ugunstigt stillede miljøer, ved at forhindre unge i at forlade skolen i utide (og hjælpe dem, der har gjort det, tilbage i uddannelsessystemet), ved at udvikle og forlænge den livslange uddannelse, så der findes skræddersyede uddannelses- og erhvervsuddannelsesmuligheder for de sårbare grupper, ved at lette adgangen til erhvervelse af grundlæggende færdigheder samt ved at bekæmpe problemerne med (funktionel) analfabetisme. Desuden kan udfordringen bestå i at styrke uddannelses- og erhvervsuddannelsesinstitutionernes rolle med hensyn til at fremme normer og værdier såsom social samhørighed, lige muligheder og aktivt medborgerskab.

(4) Fastholde familiesolidariteten og beskytte børnenes rettigheder: I flere medlemsstater ligger udfordringen i at finde nye metoder til at understøtte familien i alle dens afskygninger og derved forebygge fattigdom og social udstødelse, idet der tages hensyn til den nye rollefordeling blandt mænd og kvinder i samfundet. I en række lande består udfordringen desuden i at yde særlig støtte og vejledning til sårbare familier og beskytte børnenes rettigheder.

(5) Sikre alle en god bolig: Adgang til en økonomisk overkommelig bolig af god kvalitet er et grundlæggende behov, som enhver har ret til. I en række medlemsstater ligger der stadig en stor udfordring i at sikre, at dette behov opfyldes. Derudover er der i nogle lande et stort behov for at finde hensigtsmæssige, integrerede løsninger for både at forebygge og afhjælpe hjemløshed.

(6) Sikre lige adgang til ydelser af høj kvalitet (sundhed, transport, social sikring, pleje, kultur samt rekreative og juridiske tjenesteydelser): Navnlig for de medlemsstater, der kun har investeret få midler i ovennævnte ydelser, består en af de største udfordringer i at udforme politikker, der sikrer lige adgang inden for alle disse områder. I denne sammenhæng er det slående, at man i mange handlingsplaner fortsat ikke har udviklet de juridiske, kulturelle, sportsrelaterede og rekreative dimensioner.

(7) Forbedre formidlingen af ydelserne: Arbejdet med formidling af sociale ydelser er ikke begrænset til socialministerierne, men omfatter andre offentlige og private aktører på nationalt og lokalt plan. Der kan udpeges fire former for udfordringer i mange af de nationale handlingsplaner for integration. Den første udfordring består i at sikre mere sammenhængende udformning og gennemførelse af politikkerne på både nationalt og lokalt plan. Dette indebærer, at vi skal opfylde behovet for øget integration mellem forskellige politiske områder og supplere nationale planer med integrerede strategier på regionalt og lokalt plan. Den anden udfordring ligger i at se nærmere på sammenhængen mellem de nationale, regionale og lokale planer, navnlig i medlemsstater med stærke regionale strukturer. Den tredje består i at overvinde problemet med politikker og programmer, der virker fjerne, ufleksible, passive og uansvarlige, og at fjerne kløften mellem de demokratiske strukturer og de fattige og udstødte. Den fjerde udfordring ligger i at mobilisere alle aktører i indsatsen til bekæmpelse af fattigdom og social udstødelse og sikre øget offentlig opbakning bag de politikker og programmer, der er nødvendige for at skabe et rummeligt samfund.

(8) Revitalisere områder med mange problemer: Der er i medlemsstaterne bred enighed om den udfordring, der ligger i at finde effektive løsninger på de problemer, som findes i områder med mange afsavn (både i by- og landområder), så de igen integreres i det almindelige samfundsliv og økonomiske liv.

2. Strategier og politiske foranstaltninger

Fremme en integreret strategi

Målsætningerne fra Nice blev opstillet i en politisk sammenhæng, hvor man understregede, at et væsentligt element i EU's globale strategi for de næste ti år består i at fremme social samhørighed. De nationale handlingsplaner for integration fra 2001 udgør således det første trin i en flerårig proces, som skal medvirke til at komme et stort skridt videre i udryddelsen af fattigdom og social udstødelse i EU inden for denne tidshorisont. Fattigdom og social udstødelse antager desuden komplekse og flerdimensionelle former, som kræver mobilisering af en lang række politikker som et led i en integreret strategi. Medlemsstaterne blev derfor opfordret til i deres handlingsplaner at udvikle en integreret strategi til bekæmpelse af fattigdom og social udstødelse.

Målet med dette afsnit er at analysere, i hvilket omfang medlemsstaterne i deres handlingsplaner har opstillet deres politiske foranstaltninger som et led i en integreret strategi. Med dette for øje er handlingsplanerne blevet gennemgået i forhold til tre hovedkriterier:

1. analyse og diagnose af de største risici og udfordringer, der skal behandles i handlingsplanerne;

2. den udstrækning, hvori man i handlingsplanerne omsætter de fælles mål i klare og detaljerede prioriteter og mål i lyset af de nationale forhold og

3. den udstrækning, hvori man i handlingsplanerne formår ikke blot at rette indsatsen mod bestemte sektorer og målgrupper, men i stedet at udvikle en integreret politisk strategi.

Den måde, de nationale strategier er udformet på i handlingsplanerne for integration, afspejler de bagvedliggende forskelle i medlemsstaterne i forhold til:

*hvilken type socialsikringssystem de har, det offentliges bidrag til sikringssystemet og sikringssystemets effektivitet

*hvordan den pågældende medlemsstat selv oplever omfanget af fattigdom og social udstødelse, som i nogle tilfælde ses som hørende til de særlige problemer, som de mest sårbare grupper i samfundet er konfronteret med, og i andre tilfælde opleves som et problem for samfundet som helhed

*hvorvidt den pågældende medlemsstat allerede råder over en integreret fattigdomsstrategi omfattende et sæt alment anerkendte analysemetoder, en prioriteringsorden og en overvågningsprocedure

*hvordan det politiske system i landet fungerer, for så vidt angår ansvarsfordelingen mellem myndighederne på centralt, regionalt og lokalt plan i indsatsen mod fattigdom og social udstødelse.

Set ud fra de ovennævnte tre kriterier kan handlingsplanerne inddeles i følgende grupper, alt efter hvilken type integreret strategi til bekæmpelse af fattigdom og social udstødelse der anvendes, uden dog at gå i detaljer med resultaterne i de enkelte lande.

-I handlingsplanerne fra Danmark, Frankrig og Nederlandene fremlægger man en omfattende analyse af de vigtigste strukturelle tendenser og de bagvedliggende årsager, ud fra hvilke man udpeger de største udfordringer med hensyn til fattigdom og social udstødelse. Langt de fleste løsningsmodeller i disse handlingsplaner er proaktive, og der opstilles tidshorisonter, målsætninger og kvantitative mål, som rækker ud over 2003 [15]. Der lægges således også mere vægt på forebyggende foranstaltninger. Det er kendetegnende for disse tre handlingsplaner, at man anlægger en helhedsorienteret strategi, hvor man sigter mod at understøtte strukturelle forandringer. Dette medfører også, at man sammenkæder og integrerer politikkerne mere konsekvent. Der er dog områder, som kunne uddybes i disse handlingsplaner, såsom den kønsmæssige dimension i Nederlandene, integration af indvandrere på arbejdsmarkedet i Danmark og opstilling af specifikke mål og økonomiske midler i Frankrig, som skal præciseres i lyset af det senere vedtagne nationale program til bekæmpelse af social udstødelse.

[15] Handlingsplanen fra Nederlandene indeholder f.eks. mål om at mindske analfabetismen blandt voksne med 10% i 2003, nedbringe mængden af problematiske gældsforhold med 10% i 2005, halvere antallet af elever, som går ud af skolen i en tidlig alder, i 2010 og garantere ubegrænset tilgængelighed inden for bytransport og regional transport i 2010 og jernbanebefordring i 2030.

-Handlingsplanerne fra Portugal, Finland, Sverige og Det Forenede Kongerige er solidt understøttede af diagnoser af de væsentligste udfordringer og risici, og der opstilles rimeligt sammenhængende strategier. I handlingsplanerne fra Finland og Sverige kæder man i høj grad bekæmpelse af fattigdom og social udstødelse sammen med landenes veludviklede og vidtfavnende socialsikringsordninger, som man agter at forbedre yderligere gennem en række meget specifikke foranstaltninger. Handlingsplanerne fra Portugal og Det Forenede Kongerige er særligt stærke, hvad angår diagnose, og der opstilles ambitiøse kvantitative mål [16]. I den portugisiske plan formår man dog ikke helt at prioritere blandt en meget bred vifte af konkrete mål, og det står ikke klart, hvordan ressourcerne vil blive fordelt for at nå de opstillede mål. I Det Forenede Kongeriges handlingsplan fokuserer man på en række særlige emner, såsom børnefattigdom, lokalområder med mange problemer, enlige forældre og graviditeter blandt teenagere, og man opstiller politikker herfor, som skal gennemføres som et led i en sammenhængende og integreret politik.

[16] Portugal forpligter sig i sin handlingsplan til at udrydde børnefattigdommen i 2010, mindske den absolutte fattigdom med 50% og nedbringe fattigdommen på nationalt plan til EU-gennemsnittet på 17% før 2005.

-Handlingsplanerne fra Belgien, Tyskland, Spanien, Italien og Irland indeholder elementer af en national strategi, som man er i færd med at gøre mere sammenhængende og forbedre, så den afspejler de nye realiteter. Handlingsplanerne fra de første fire medlemsstater viser, at man i vid udstrækning overlader ansvaret for de vigtigste politikker (f.eks. vedrørende sundhed, uddannelse, social bistand osv.) til regionale og lokale myndigheder. Dette har den fordel, at strategierne i højere grad afspejler lokale forskelle og opfylder lokale behov. Det kan også gøre det lettere at mobilisere alle aktører og få dem til at deltage. Det medfører dog også særlige udfordringer med hensyn til at integrere lokale, regionale og nationale politikker og kombinere de overordnede nationale og regionale mål. Desuden har det at opstille en overordnet plan under disse forhold vist sig at være en relativt kompliceret proces, som kræver en længere forberedelsesperiode. Ingen af disse handlingsplaner indeholder overordnede mål [17] eller en sammenhængende række regionale eller lokale mål. Handlingsplanerne fra Belgien, Italien og Spanien indeholder et særligt godt afsnit om diagnose og indikatorer, hvor man giver et sammenhængende overblik og foretager en analyse, mens man i den tyske handlingsplan henviser til en nyligt offentliggjort national rapport om fattigdom. Spanien samler de relevante politikker og aktører på alle niveauer i et første skridt i retning af at forfine strategien, og flere regioner har nu udarbejdet regionale planer. Ud over at revidere landets overordnede planlægningsprocesser og social- og arbejdsmarkedspolitik har Italien desuden i dets handlingsplan samlet en række nylige nationale, sektorspecifikke og regionale initiativer i en sammenhængende oversigt, og alle regioner er i færd med at opstille planer på det sociale område. Den belgiske og den tyske handlingsplan skal ses i lyset af disse landes bestræbelser på at sikre en mere rummelig og aktiv velfærdsstat.

[17] Irland anfører overordnede mål i den aktuelle nationale strategi til bekæmpelse af fattigdom, som snart vil blive revideret.

I den irske handlingsplan anfører man en lang række fattigdomsbekæmpende foranstaltninger, som allerede er på plads inden for rammerne af den eksisterende nationale strategi til bekæmpelse af fattigdom, men man har ikke udviklet sine analyser eller ajourført og omlagt strategien, prioriteterne og målene på overordnet plan. Dette skyldes, at man er i færd med at gennemgå strategien, hvilket medfører omfattende samråd [18].

[18] Da gennemgangen først ventes afsluttet ved udgangen af 2001, har det ikke været muligt at indarbejde resultaterne i handlingsplanen. Irland er dog opsat på at sikre, at man ved den aktuelle gennemgang af den nationale strategi til bekæmpelse af fattigdom tager hensyn til målene fra Nice og arbejdet med handlingsplanen. I fremtiden vil arbejdet med den nationale strategi til bekæmpelse af fattigdom og handlingsplanen for integration blive samlet.

-Grækenland, Luxembourg og Østrig fremlægger i deres handlingsplaner stort set blot en analyse af den nuværende situation med hensyn til fattigdom og social udstødelse og de politikker, der indtil nu er iværksat for at løse de største problemer. Man har gjort mindre ud af at analysere de strukturelle tendenser på længere sigt og de årsager, der ligger til grund for dem, og derfor indeholder disse planer ikke kvantificerede mål på længere sigt. I handlingsplanerne fra Østrig og Luxembourg sigter man mod at forbedre de generelle systemer til social beskyttelse ved at tilføje og udvide visse foranstaltninger, men man har ikke benyttet handlingsplanerne til at uddybe strategien. I den græske handlingsplan, som i sig selv er et stort fremskridt, foretager man en analyse af de største udfordringer og problemer, og man opstiller en pragmatisk strategi for de kommende to år, hvor man fokuserer på udvalgte målgrupper i forbindelse med økonomiske, beskæftigelsesmæssige og sociale reformer.

Selvom der kan være forskel på, hvilken strategi der er udviklet i de enkelte handlingsplaner, er de alle kendetegnet ved en række grundlæggende principper og mål, som understøtter den europæiske sociale model, såsom "solidaritet", "social samhørighed", "respekt for menneskelig værdighed og grundlæggende rettigheder", "integration og fuld deltagelse i samfundslivet" og "udstrakt social beskyttelse". Blandt de strategiske elementer, der er fælles for de fleste handlingsplaner, er det værd at fremhæve mindst to.

I de fleste handlingsplaner erkendes behovet for politikker, hvor man investerer i at give mennesker en ny start. Det at opbygge rummelige og aktive samfund indebærer mere end at beskytte mennesker mod alvorlige risici og nedture i livet. De initiativer, der anføres i handlingsplanerne til bekæmpelse af f.eks. udelukkelse fra arbejdsmarkedet, langtidsledighed, kriminalitet og stofmisbrug, forældede kvalifikationer, hjemløshed, familieopløsning, utilstrækkelig uddannelse og fattigdom i flere generationer, sigter mod at opfylde målgruppernes ofte komplekse behov og vanskelige situationer. De afspejler en række rettigheder og pligter, der understøtter de goder, tjenesteydelser og andre midler, der stilles til rådighed for at hjælpe udstødte personer i gang igen.

I de fleste handlingsplaner har man ikke længere en defensiv indstilling over for risikofaktorerne og de utilfredsstillende vilkår. I stedet udvikler man strategiske løsninger, som vender risikoen og de utilfredsstillende vilkår og gør dem til muligheder. For eksempel forsøger man i politikkerne og aktionerne vedrørende handicappede, indvandrere og ugunstigt stillede områder i stadig højere grad at udvinde og udvikle det uudnyttede potentiale hos indvandrere, handicappede, enlige forældre og ældre samt i regioner og nabolag, som halter bagefter. Men selvom de fleste medlemsstater tilstræber vidtfavnende og rummelige ordninger, som understøtter integration og udvikling af disse personer og områder og sikrer befolkningens grundlæggende rettigheder som borgere, har flere medlemsstater en tendens til stadig at koncentrere sig om mindre vidtfavnende og mere selektive politikker, som baseres på en sektorspecifik og målgruppeorienteret strategi.

Fremme udveksling af god praksis og nyskabende metoder

Et vigtigt mål ved den nye europæiske proces er at fremme udveksling af god praksis og nyskabende metoder med henblik på at lette den gensidige indlæringsproces. Det var derfor ventet, at man i alle nationale handlingsplaner for integration opstillede en velstruktureret vifte af politiske foranstaltninger rettet mod at opfylde de prioriteter, der er fastsat i målene fra Nice. To spørgsmål er særligt vigtige, når man skal vurdere, om de forskellige handlingsplaner har opfyldt dette mål.

1. I hvilket omfang kan handlingsplanerne anvendes som hovedkilde ved udpegelse af god praksis af fælles interesse for medlemsstaterne-

2. I hvor høj grad har udarbejdelsen af handlingsplanerne ført til opstilling af nye og/eller nyskabende politiske foranstaltninger og strategier-

Medlemsstaterne har i deres handlingsplaner givet en mere eller mindre detaljeret beskrivelse af de politiske foranstaltninger, der er på plads eller planlagt med henblik på at opfylde deres prioriteter. Nogle medlemsstater, navnlig dem med universelle systemer, har valgt at fremhæve nye og mere specifikke foranstaltninger, idet de tager det for givet, at læseren kender deres eksisterende ordninger. Langt de fleste har medtaget eksempler på god praksis for at lette udpegelsen. Derfor udgør handlingsplanerne, som har stor politisk relevans, også en righoldig kilde til information, som gør det muligt for Kommissionen og medlemsstaterne at få et ajourført og omfattende overblik over de væsentligste politikker, der er iværksat. De eksempler på politikker, der anføres i de forskellige afsnit i denne rapport, er imidlertid kun baseret på oplysninger fra handlingsplanerne for integration, og de afspejler ikke den lange række eksisterende politikker på området.

Mangelen på indgående, efterfølgende analyse af effekten af de iværksatte politikker har begrænset muligheden for i nærværende meddelelse at udpege de foranstaltninger, strategier og initiativer, der fortjener at få status af god praksis. Evaluering af politikker (både forudgående og efterfølgende) synes at blive et vigtigt område i fremtiden, idet der lægges øget vægt på sociale ydelser. I betragtning af de generelle ressourcemæssige begrænsninger er det vigtigt også at fokusere på omkostningerne ved politikkerne og undersøge, om man kan opnå de samme mål mere effektivt gennem andre politikker. Når man undersøger mulighederne for udbredelse af god praksis, skal man desuden tage hensyn til de generelle forhold i de enkelte medlemsstater og til, hvorvidt de har været en forudsætning for succes.

Udpegelsen af god praksis og nyskabende metoder af fælles interesse skal derfor ses som en fortsat proces, som denne meddelelse kun er den første del af. De eksempler fra medlemsstaterne, som i dette dokument fremhæves i kasser, skal ses i dette lys. Udvekslingen af god praksis blandt medlemsstaterne vil i fremtiden blive øget gennem mere omfattende evalueringer af de nationale politikkers effekt og gennem opstilling af en lang række indikatorer og metodologier på både nationalt plan og EU-plan.

Den relativt korte tid, der har været til rådighed ved udarbejdelsen af de første nationale handlingsplaner for integration, har gjort det vanskeligt at formulere nye og/eller nyskabende politiske foranstaltninger og strategier. De foranstaltninger, der præsenteres i alle handlingsplaner, er stort set udviklet inden for eksisterende budgetmæssige og juridiske rammer. De fleste medlemsstater har således rettet deres indsats mod at forbedre koordinationen, forfine og kombinere eksisterende politikker og foranstaltninger og fremme samarbejde frem for at iværksætte store nye initiativer og politikker. Arbejdet har været lettere for medlemsstater som Danmark, Nederlandene, Sverige og Finland, som allerede har veludviklede og vidtfavnende politikker, og Frankrig, hvor man er i færd med at øge den politiske indsats over for udstødelse, efter at man sidste års gennemgik loven fra 1998 til bekæmpelse af social udstødelse. Derfor er handlingsplanerne fra disse lande typisk mere fremadrettede [19]. Andre medlemsstater såsom Portugal og Spanien har ved udarbejdelsen af deres handlingsplaner haft lejlighed til at lægge større ambitioner i deres politikker til bekæmpelse af fattigdom og social udstødelse ved at opstille mål og rationalisere de politiske rammer.

[19] Den finske handlingsplan indeholder ingen nye foranstaltninger, men man henviser til en række politiske emner, som man overvejer at arbejde videre med.

3. Udpegelse af god praksis og nyskabende metoder

De politiske løsningsmodeller i de nationale handlingsplaner for integration består generelt af en blanding af markedsorienterede løsninger, politiske foranstaltninger fra myndighedernes side og aktioner i det civile samfund. I alle de forskellige modeller søger man at opnå tre generelle mål:

-Vidtfavnende politikker: At gøre de generelle politikker og ordninger mere tilstrækkelige, lettilgængelige og økonomisk overkommelige for at øge anvendelsen af dem og deres dækning og effektivitet.

-Lige muligheder: At tage hånd om specifikke utilfredsstillende vilkår, som kan overvindes ved hjælp af en hensigtsmæssig politik (f.eks. mangel på færdigheder);

-Respekt for menneskelig værdighed: At kompensere for utilfredsstillende vilkår, som kun kan overvindes delvist eller slet ikke overvindes (f.eks. handicap).

3.1 Mål 1: Fremme af arbejdsmarkedsdeltagelsen og alle borgeres adgang til ressourcer, rettigheder, goder og tjenesteydelser

3.1.1 Fremme af arbejdsmarkedsdeltagelsen

I forbindelse med den europæiske beskæftigelsesstrategi og ved gennemførelsen af retningslinjerne skal der navnlig gøres en indsat for at:

(a) Lette adgangen til fast beskæftigelse af høj kvalitet for alle kvinder og mænd, som er i stand til at arbejde, navnlig ved at:

-anlægge veje til beskæftigelse for de mest sårbare grupper i samfundet og ved at mobilisere erhvervsuddannelsespolitikker med dette sigte;

-udforme politikker, som gør det lettere at forene arbejde og familieliv og tager hensyn til spørgsmål vedrørende børnepasning og pleje af afhængige personer;

-gøre brug af de muligheder for integration og beskæftigelse, der ligger i den sociale økonomi.

(b) Forebygge udstødelse af mennesker fra arbejdslivet ved at øge beskæftigelsesegnetheden gennem forvaltning af menneskelige ressourcer, arbejdstilrettelæggelse og livslang indlæring.

Alle medlemsstater er enige om, at det at lette adgangen til beskæftigelse er en af de bedste metoder til både at forbygge og afbøde fattigdom og social udstødelse. Retten til arbejde er en grundlæggende ret og et væsentligt element ved medborgerskab. Det at deltage i det sociale fællesskab, som arbejdspladsen udgør, er for de fleste mennesker et af de bedste midler til både at sikre en tilstrækkelig indkomst (både nu og i pensionsalderen) og udvide og udvikle de sociale netværk. Dette letter den enkeltes deltagelse i samfundslivet og mindsker risikoen for marginalisering.

De fleste medlemsstater knytter i deres nationale handlingsplaner for integration forbindelser til de nationale handlingsplaner for beskæftigelsen. Dette var ventet, idet man i retningslinjerne for beskæftigelsen lagde vægt at skabe jobmuligheder og øge beskæftigelsesegnetheden, hvilket er en forudsætning for at gøre arbejdsmarkedet mere åbent og rummeligt. Nogle medlemsstater anerkender den store rolle, som den europæiske beskæftigelsesstrategi har spillet med hensyn til at udforme en mere effektiv politisk strategi til bekæmpelse af ledighed baseret på individualisering, aktivering og forebyggelse.

De fleste af de politiske områder og initiativer, der anføres i dette afsnit, er allerede blevet behandlet under Luxembourg-processen. Men mens den fælles rapport om beskæftigelsen dækker hele spektret af politiske foranstaltninger, som sigter mod at effektivisere arbejdsmarkedet og opnå de mål for beskæftigelsen, der blev opstillet i Lissabon, og skal vurderes på dette grundlag, fokuseres der i nærværende meddelelse på aktioner, der gør det lettere at få adgang til beskæftigelse for de enkeltpersoner, grupper og lokalsamfund, som befinder sig længst fra arbejdsmarkedet. En række medlemsstater har med rette bemærket den positive rolle, som disse aktioner kan spille for at opnå mere generelle beskæftigelsesmæssige mål, såsom at øge beskæftigelsesfrekvensen. Der lægges vægt på beskæftigelsen i alle de nationale handlingsplaner for integration, men der er forskel på, hvor højt den prioriteres. Dette afspejler den forskel, der er i den beskæftigelsesmæssige situation i de forskellige medlemsstater. Lande med høj beskæftigelse og lav ledighed understreger behovet for at øge arbejdsmarkedsdeltagelsen blandt særlige grupper såsom ældre mennesker, indvandrere og handicappede (Luxembourg, Nederlandene, Danmark, Sverige og Irland), bl.a. for at overvinde aktuel mangel på arbejdskraft. De lande, hvor ledighed og navnlig langtidsledighed er et udbredt problem, koncentrerer sig omvendt om mere omfattende politikker for at fremme jobskabelsen og øge beskæftigelsesegnetheden blandt langtidsledige og unge (Spanien, Frankrig og Belgien).

Mange medlemsstater lægger vægt på, at beskæftigelse er et centralt element, men understreger samtidig, at adgangen til arbejde ikke skal lettes på bekostning af andre grundlæggende rettigheder, men snarere supplere dem. Adgangen til arbejde skal således ikke sikres på bekostning af retten til en tilstrækkelig minimumsindkomst, retten til at deltage fuldt ud i familielivet, fællesskabet og det sociale liv eller retten til et godt helbred.

For at sikre ubegrænset adgang til fast beskæftigelse af høj kvalitet for alle kvinder og mænd, som er i stand til at arbejde, skal der gennemføres en kompleks overgangsproces på arbejdsmarkederne. I den danske handlingsplan kalder man resultatet af denne proces det rummelige arbejdsmarked, hvor det er muligt for flere mennesker med ringe kvalifikationer eller nedsat arbejdsevne at få en chance til at bruge deres færdigheder og deltage i arbejdslivet. Det rummelige arbejdsmarked er et bredt koncept, hvor man lægger vægt på, at der skal være adgang til arbejdspladser for personer, som ikke under alle omstændigheder og til enhver tid kan overholde de gældende krav med hensyn til ydeevne eller normer.

Politikker, der øger beskæftigelsesegnetheden hos de personer, der har sværest ved at få arbejde, gennem aktive foranstaltninger, navnlig erhvervsuddannelse, og politikker rettet mod at forene familie- og arbejdsliv og fremme den sociale økonomi kan effektivt bidrage til at fremme social integration. Et væsentligt skridt er at gøre det eksisterende arbejdsmarked mere åbent og imødekommende med hensyn til at beskæftige enkeltpersoner og grupper, som i dag er marginaliserede og udstødte.

Fremme et mere åbent og imødekommende arbejdsmarked

Blandt foranstaltninger, som skal gøre det eksisterende arbejdsmarked mere åbent og imødekommende over for personer, som i dag er udelukkede, kan nævnes følgende:

-at indføre sociale klausuler/afsnit i overenskomsterne med henblik på at beskæftige og fastholde personer med nedsat arbejdsevne på arbejdsmarkedet (Danmark) eller fastsætte kvoter for beskæftigelse af bestemte grupper såsom handicappede (Tyskland og Østrig);

-at nedbringe arbejdsgivernes omkostninger ved at beskæftige forholdsvis lavt kvalificerede personer eller bestemte kategorier af ledige (Luxembourg, Grækenland og Sverige);

-at fremme uddannelse af arbejdsgivere for at imødegå fordomme og diskrimination i forhold til personer fra bestemte samfund eller med en bestemt baggrund og regelmæssigt gennemgå og overvåge ansættelsesprocedurerne og resultaterne;

-at sikre, at offentlige instanser udarbejder handlingsplaner til fremme af etnisk forskelligartethed blandt arbejdstagere (Sverige);

-at indføre sociale klausuler i aftaler, som det offentlige tildeler, hvor det forudsættes, at man beskæftiger langtidsledige, personer fra særlige grupper eller personer fra ugunstigt stillede lokalsamfund eller indfører en politik for etnisk ligestilling (Danmark);

-at øge mulighederne for beskyttet beskæftigelse, "jobs tæt på det almindelige arbejdsmarked" og revaliderende jobs for særligt sårbare personer (Danmark, Finland);

-at øge iværksætterånden blandt ugunstigt stillede grupper og lokalsamfund og yde intensiv støtte til lokale initiativer rettet mod økonomisk udvikling i områder med mange problemer;

-at målrette de økonomiske investeringer og politikkerne til fremme af beskæftigelsen på områder med høj ledighed, navnlig områder med mange problemer (Det Forenede Kongerige; se også afsnit 3.3.3).

Anlægge veje til beskæftigelse

Der er bred enighed om, at anlæggelse af veje til beskæftigelse er en vigtig dimension ved opbygningen af et mere rummeligt arbejdsmarked. Ved disse bestræbelser kombinerer man normalt flere foranstaltninger såsom rådgivning, uddannelse, støttet eller beskyttet beskæftigelse med aktivering af modtagere af social bistand. Dette er et vigtigt og følsomt aspekt, idet modtagere af social bistand ofte er mennesker, som befinder sig meget langt fra arbejdsmarkedet og har behov for udstrakt personlig hjælp. De fleste medlemsstaters nationale handlingsplaner for integration afspejler klart en ændring i filosofien fra passive indkomsttilskud til aktiv støtte, som skal hjælpe mennesker med at blive uafhængige. I visse tilfælde henviser man udtrykkeligt til de erfaringer, man har draget ved gennemførelsen af de nationale handlingsplaner for beskæftigelsen, idet man agter at anvende den samme strategi over for dem, der befinder sig længere væk fra arbejdsmarkedet.

Der er enighed om sammenhængen mellem situationen i forhold til arbejdsmarkedet og andre aspekter ved udstødelse, og mange medlemsstater anfører, at det er deres mål at forbedre samarbejdet mellem arbejdsformidlingerne og de sociale myndigheder for bedre at kunne opfylde den enkeltes behov (Østrig, Tyskland, Det Forenede Kongerige, Finland, Luxembourg, Spanien og Sverige). Dette fokus på beskæftigelsesegnetheden har ført til udvikling af mere skræddersyede støtteordninger for bestemte mennesker, og i flere tilfælde har det medført, at man har udarbejdet særlige aftaler om social integration, f.eks. i Portugal, Frankrig og Luxembourg.

Det er vanskeligt at udforme effektive integrations- og aktiveringsforanstaltninger, og det ville være nyttigt, hvis man blandt medlemsstaterne gennemførte flere komparative undersøgelser af, hvad der virker bedst for de personer, som er længst væk fra arbejdsmarkedet. Eksemplerne på bedste praksis synes at antyde, at foranstaltningerne skal udformes således, at de opfattes som understøttende og udviklende, men ikke straffende. I samråd med de berørte skal der udformes og træffes enighed om individualiserede programmer på baggrund af en omhyggelig vurdering af den enkeltes behov og potentiale. Integration kan tage lang tid for dem, der er længst væk fra arbejdsmarkedet, og der kan blive tale om en forberedende indsats og opbygning af tillid.

Hvis der skal udvikles mere effektive aktiveringsordninger, skal mekanismerne til levering af ydelserne naturligvis forbedres. I de nationale handlingsplaner for integration anføres en række vigtige forbedringer. Disse vedrører bl.a. øget decentralisering og bedre integreret lokal arbejdsformidling og levering af ydelser og støtte på det sociale område, såsom etablering af halvtreds centre til fremme af beskæftigelsen i Grækenland, en ordning rettet mod tilskyndelse til social aktivering i Nederlandene samt bestræbelser på at mindske og forenkle de bureaukratiske procedurer (Tyskland og Frankrig).

Det er vigtigt at fokusere på forebyggelse og tidlige indgreb, så de berørte ikke kommer for langt væk fra arbejdsmarkedet, men det er også vigtigt, at ordningerne ikke blot skummer fløden i form af personer, der har lettest ved igen at blive integreret, og retter mindre opmærksomhed mod dem, der er mindre produktive. Dette er en af risikofaktorerne ved at opstille ambitiøse mål og gøre brug af "genintegreringsvirksomheder" uden at opstille delmål for de mest sårbare grupper.

Ud over at udvikle målrettede aktiveringsordninger lægges der i mange handlingsplaner stor vægt på politikkerne vedrørende uddannelse og erhvervsuddannelse. Man fokuserer i stigende grad på livslang indlæring og på at sikre, at sårbare grupper får bedre adgang til denne ydelse (Østrig, Tyskland, Irland, Italien, Luxembourg, Portugal og Sverige) og til lærepladser, f.eks. i Luxembourgs forslag vedrørende lærepladser til voksne.

Ved opstillingen af en mere aktiv strategi til forøgelse af beskæftigelsesegnetheden for langtidsledige og personer, som har været afhængige af offentlig hjælp i lang tid, erkender