EUROPA-KOMMISSIONEN Bruxelles, den 27.9.2017 COM(2017) 571 final 2017/0245(COD) Forslag til EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS FORORDNING om ændring af forordning (EU) 2016/399 for så vidt angår reglerne for midlertidig genindførelse af grænsekontrol ved de indre grænser



BEGRUNDELSE 1.BAGGRUND FOR FORSLAGET •Forslagets begrundelse og formål I løbet af de seneste to år har Den Europæiske Union oplevet en betydelig forøgelse af den midlertidige genindførelse af grænsekontrol ved de indre grænser. Siden september 2015 er grænsekontrollen blevet genindført og forlænget næsten 50 gange (mens der i perioden 2006-2015 var 36 tilfælde af genindførelse af grænsekontrol). Baggrunden har været irregulære migranters sekundære bevægelser og den øgede grænseoverskridende terrortrussel, der udgør en alvorlig trussel mod den indre sikkerhed eller den offentlige orden i en række Schengenstater. Disse alvorlige trusler har tvunget nogle medlemsstater til at forlænge den genindførte grænsekontrol flere gange, nogle gange så langt, som de nuværende retlige tidsbegrænsninger tillader. Allerede i maj 2017 anerkendte Kommissionen, at der er opstået nye sikkerhedsproblemer de seneste år, hvilket gentagne terrorangreb er et udtryk for. Selv om de nuværende retlige rammer har været tilstrækkelige til at håndtere de hidtidige udfordringer, tog Kommissionen det op til overvejelse, om de i tilstrækkelig grad modsvarer de nye sikkerhedsudfordringer. I henhold til de gældende Schengenregler er der mulighed for grænsekontrol ved de indre grænser i mere end seks måneder, såfremt der i forbindelse med en Schengenevaluering konstateres alvorlige mangler i forvaltningen af de ydre grænser i en medlemsstat, og disse mangler truer den overordnede funktion af området uden kontrol ved de indre grænser. Det samme er muligt, hvis en medlemsstat ikke overholder en rådsafgørelse, hvori der fastsættes foranstaltninger til at afbøde risici i forbindelse med kontrollen ved de ydre grænser, som bringer Schengenområdets funktionsmåde i fare (jf. Schengengrænsekodeksens artikel 29 som ændret ved forordning (EU) 2016/1624 af 14. september 2016 om den europæiske grænse- og kystvagt). I sådanne tilfælde kan Rådet på baggrund af et forslag fra Kommissionen henstille til en eller flere medlemsstater at genindføre grænsekontrol ved alle deres indre grænser eller ved bestemte dele heraf i en bestemt periode, der ikke overstiger seks måneder. Denne periode kan forlænges tre gange. I situationer, hvor det i en Schengenevaluering konstateres, at den alvorlige trussel mod den offentlige orden eller den indre sikkerhed ikke er knyttet til mangler i forvaltningen af de ydre grænser, er genindførelsen af grænsekontrol ved de indre grænser underlagt de betingelser og tidsbegrænsninger, der er fastsat i Schengengrænsekodeksens artikel 25-28. I henhold hertil kan der foretages grænsekontrol ved de indre grænser i op til seks måneder ved forudsigelige begivenheder som f.eks. store internationale sportsbegivenheder eller politiske begivenheder (artikel 25) eller i op til to måneder i situationer, der kræver øjeblikkelig handling (artikel 28). Kommissionen fortolker dette således, at perioderne med genindført grænsekontrol i henhold til artikel 28 og 25 kan kumuleres. For så vidt angår afgørelser om genindførelse af grænsekontrol af forskellige grunde betyder dette, at hver underretning herom vurderes individuelt og ud fra de specifikke omstændigheder med anvendelse af de gældende tidsbegrænsninger på hver enkelt sag. Generelt viser brugen af midlertidig genindførelse af grænsekontrol, at medlemsstaterne anvender foranstaltningen ansvarligt. Simuleringer af, hvad det ville koste ikke at have Schengenområdet, viser, at det altid vil være et økonomisk kostbart valg. I løbet af de seneste to år har reglerne og proceduren for forlængelse af den midlertidige kontrol ved de indre grænser imidlertid vist sig ikke at være tilstrækkelig tilpasset til at håndtere de øgede trusler mod den offentlige orden eller den indre sikkerhed. De nuværende regler fremmer heller ikke brugen af alternative foranstaltninger til at afbøde de alvorlige trusler. Derudover er der et behov for at sikre, at de medlemsstater, der har til hensigt at genindføre eller forlænge grænsekontrollen, samarbejder med deres nabomedlemsstater. Endelig bør det fremgå klarere af den retlige ramme, at medlemsstaterne i god tid før afgørelsen om at genindføre kontrol ved de indre grænser har pligt til at vurdere, hvorvidt og hvordan de tilgængelige alternative foranstaltninger vil kunne imødegå den konstaterede trussel. Dette vil være i overensstemmelse med Kommissionens henstilling af 12. maj 2017 om forholdsmæssigt afpasset politikontrol og politisamarbejde i Schengenområdet, hvori medlemsstaterne bl.a. opfordres til at prioritere politikontrol fremfor midlertidigt at genindføre grænsekontrol i tilfælde af en alvorlig trussel mod den indre sikkerhed eller offentlige orden. I lyset af disse overvejelser har Kommissionen draget den konklusion, at der er behov for at ajourføre reglerne for midlertidig genindførelse af grænsekontrol ved de indre grænser. I overensstemmelse med denne konklusion er forslagets formål: –at sikre, at de tidsbegrænsninger, der gælder for den midlertidige grænsekontrol ved de indre grænser, gør det muligt for medlemsstaterne at imødegå en alvorlig trussel mod den indre sikkerhed eller den offentlige orden, når det er nødvendigt –at indføre bedre proceduremæssige garantier for at sikre, at afgørelsen om midlertidig grænsekontrol ved de indre grænser eller dennes forlængelse bygger på en korrekt risikovurdering og er truffet i samarbejde med de øvrige berørte medlemsstater. –Med henblik herpå foreslås følgende: –Den maksimale varighed af den midlertidige genindførelse af grænsekontrol ved de indre grænser i den periode, den alvorlige trussel forventes at bestå, forlænges til op til et år (i stedet for seks måneder), og grænsen for længden af forlængelsesperioderne forlænges fra 30 dage til 6 måneder. –Medlemsstaterne skal udarbejde og forelægge en risikovurdering, hvori det vurderes, hvor længe den konstaterede trussel forventes at bestå, og hvilke afsnit af de indre grænser der er berørt; deri skal det dokumenteres, at forlængelsen af kontrollen ved den indre grænse er sidste udvej. Hvis grænsekontrollen forlænges mere end seks måneder, vil medlemsstaten også retrospektivt skulle redegøre for, hvordan grænsekontrollen har bidraget til at imødegå den konstaterede trussel. For at sikre kvaliteten af sådanne risikovurderinger inddrager Kommissionen de relevante agenturer (Det Europæiske Agentur for Grænse- og Kystbevogtning og Europol). –Der sikres en bedre opfølgning på Kommissionens udtalelse, når der i denne gives udtryk for betænkeligheder med hensyn til nødvendigheden eller proportionaliteten af grænsekontrollerne, og på høringsproceduren, som omfatter Kommissionen, medlemsstaterne og – som det nu foreslås – de relevante agenturer. Behovet for samarbejde med de nabomedlemsstater, der berøres af den planlagte grænsekontrol, vil blive sikret bedre i den ændrede høringsprocedure. –Der indføres en ny mulighed for at forlænge kontrollen ved de indre grænser med højst to år, såfremt den alvorlige trussel mod den indre sikkerhed eller den offentlige orden varer længere end tidsbegrænsningen på et år. I den forbindelse forudsættes det, at kontrollen kan tilskrives de samme årsager (f.eks. truslen fra et grænseoverskridende terrornetværks aktiviteter), og at der er truffet modsvarende ekstraordinære nationale foranstaltninger inden for landets område for at imødegå truslen (f.eks. i form af en undtagelsestilstand). I forbindelse med disse ændringer præciserer forslaget også ordlyden for så vidt angår fastlæggelsen af den tidsbegrænsning, som gælder i medfør af Schengengrænsekodeksens artikel 29.

Forslaget ændrer ikke de gyldige begrundelser for midlertidig genindførelse af grænsekontrol ved de indre grænser, således som de er fastsat i Schengengrænsekodeksen. •Sammenhæng med de gældende regler på samme område Med forslaget ændres de generelle tidsbegrænsninger for midlertidig genindførelse af grænsekontrol ved indre grænser efter artikel 25, dvs. i forbindelse med forudsigelige begivenheder eller trusler, mens det nuværende princip om midlertidig genindførelse af grænsekontrol og de derfor gældende garantier bibeholdes. Kommissionen har således beføjelse (og, hvis kontrollen varer over seks måneder, pligt) til at tage stilling til nødvendigheden og proportionaliteten af den planlagte kontrol. Derudover er der i forslaget krav om at gennemføre en høringsprocedure, jf. Schengengrænsekodeksens artikel 27, stk. 5, og denne bliver nu styrket gennem deltagelse af de relevante agenturer, der har sagkundskaben til at vurdere informationerne i underretningen og risikovurderingen. Kriterierne for den midlertidige genindførelse af grænsekontrol ved de indre grænser, som er fastsat i Schengengrænsekodeksens artikel 26, vil fortsat finde anvendelse. Forslaget styrker princippet om, at genindførelse af kontrol ved de indre grænser skal være en sidste udvej. I henhold til Schengengrænsekodeksens artikel 23 har medlemsstaterne ret til at udføre politikontrol inden for deres område, herunder i grænseområdet, hvilket i nogle tilfælde kan være et effektivt alternativ til den midlertidige genindførelse af grænsekontrol ved de indre grænser. Kravet om at forelægge en risikovurdering, der viser, at den planlagte genindførelse af grænsekontrol eller forlængelse heraf er en sidste udvej, bør også tilskynde medlemsstaterne yderligere til at overveje brugen af alternative foranstaltninger som f.eks. forstærkede politimæssige foranstaltninger. Forslaget understøtter i den forbindelse gennemførelsen af Kommissionens henstilling om forholdsmæssigt afpasset politikontrol og politisamarbejde i Schengenområdet yderligere. Deri opfordrer Kommissionen specifikt medlemsstaterne til at prioritere politikontrol fremfor midlertidig genindførelse af grænsekontrol ved de indre grænser. De foreslåede ændringer er i overensstemmelse med artikel 72 i TEUF, idet de ikke berører medlemsstaternes beføjelser med hensyn til opretholdelse af lov og orden og beskyttelse af den indre sikkerhed. Schengengrænsekodeksens artikel 29 vil fortsat give mulighed for at forlænge grænsekontroller ved de indre grænser i tilfælde af alvorlige mangler i en medlemsstats forvaltning af de ydre grænser, såfremt dette påvises i en Schengenevaluering. Denne mulighed er for nylig blevet styrket af de relevante bestemmelser i forordningen om den europæiske grænse- og kystvagt: Såfremt en medlemsstat ikke følger ordentlig op på en negativ sårbarhedsvurdering, eller den ikke anmoder om tilstrækkelig bistand fra Det Europæiske Agentur for Grænse- og Kystbevogtning med henblik på at kunne reagere på et særligt og uforholdsmæssigt stort pres på sine ydre grænser, og Schengenområdets funktionsmåde derved bringes i fare, vil det kunne begrunde en midlertidig genindførelse af grænsekontrol ved de indre grænser (jf. artikel 19, stk. 10, i forordningen om den europæiske grænse- og kystvagt). •Sammenhæng med Unionens politik på andre områder I henhold til Schengengrænsekodeksens artikel 26, som fortsat finder anvendelse, bør enhver afgørelse om midlertidig genindførelse eller forlængelse af kontrol ved de indre grænser navnlig tage hensyn til en sådan foranstaltnings sandsynlige virkninger for den frie bevægelighed for personer inden for området uden kontrol ved de indre grænser. I den forbindelse bør det erindres, at direktiv 2004/38/EF ikke giver ret til at være fritaget for sikkerhedskontrol i forbindelse med passage af grænser, hvor kontrollen udføres i overensstemmelse med Schengengrænsekodeksen. Derfor har ajourføringen af den maksimale varighed af grænsekontrollen ved de indre grænser ikke som sådan en negativ virkning for den frie bevægelighed. Kun misbrug af denne mulighed vil kunne påvirke den frie bevægelighed. For at afbøde en sådan risiko foreslås det, at Kommissionen ud over den nuværende mulighed for til enhver tid at give sine betænkeligheder med hensyn til nødvendigheden eller proportionaliteten af grænsekontrollen til kende (dvs. vedrørende dennes genindførelse eller forlængelse) også pålægges en forpligtelse til at afgive en udtalelse i de tilfælde, hvor der foretages grænsekontrol i mere end seks måneder. Høringsproceduren omfatter en yderligere garanti, idet den nu også involverer de relevante agenturer. Den foreslåede tekst vedrørende høringsproceduren, som vil finde sted under Kommissionens ledelse, præciserer, at der skal tages behørigt hensyn til de synspunkter, som fremføres af de berørte medlemsstater. Forslaget bidrager til at øge sikkerheden inden for Schengenområdet ved at give medlemsstaterne ret til, når det er nødvendigt, at forlænge kontrollen ved de indre grænser for at imødegå en alvorlig trussel mod den offentlige orden eller den indre sikkerhed, som berettiger til en sådan kontrol. Ajourføringen af de retlige rammer for Schengen i lyset af erfaringerne med nye udfordringer er fuldt ud i overensstemmelse med Kommissionens indsats i henhold til den europæiske dagsorden for migration og den europæiske dagsorden om sikkerhed. Ved at give mere tid til at håndtere udfordringerne bevares kapaciteten til hensigtsmæssigt at imødegå vedvarende alvorlige trusler mod den offentlige orden eller den indre sikkerhed. 2.RETSGRUNDLAG, NÆRHEDSPRINCIPPET OG PROPORTIONALITSPRINCIPPET •Retsgrundlag Forslaget har hjemmel i artikel 77, stk. 2, litra e), i TEUF. Ved forslaget ændres Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2016/399 af 9. marts 2016 om en EU-kodeks for personers grænsepassage (Schengengrænsekodeks). •Nærhedsprincippet (for områder, der ikke er omfattet af enekompetence) Foranstaltninger på området frihed, sikkerhed og retfærdighed er et område med delt kompetence mellem EU og medlemsstaterne, jf. artikel 4, stk. 2, i TEUF. Derfor finder nærhedsprincippet anvendelse, jf. artikel 5, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Union, ifølge hvilket Unionen kun handler, hvis og i det omfang målene for den påtænkte handling ikke i tilstrækkelig grad kan opfyldes af medlemsstaterne på centralt, regionalt eller lokalt plan, men på grund af den påtænkte handlings omfang eller virkninger bedre kan nås på EU-plan. Med forslaget ændres de nuværende bestemmelser i Schengengrænsekodeksens kapitel III vedrørende den midlertidige genindførelse af grænsekontrol ved de indre grænser i begrænset omfang. Dette gøres for at reagere på de seneste års erfaringer, hvor en række medlemsstater flere gange har forlænget grænsekontrollen ved de indre grænser i forhold til den oprindelige varighed heraf. Med forslaget skærpes også medlemsstaternes forpligtelser over for de nabomedlemsstater, der er berørt af den planlagte genindførelse eller forlængelse af grænsekontrol, eftersom de nuværende bestemmelser har vist sig at være mindre effektive i denne henseende. Med henblik på målet om at fastlægge omfanget, varigheden og proceduren for ekstraordinær forlængelse af midlertidig kontrol ved specifikke afsnit af de indre grænser, således at området uden kontrol ved de indre grænser bevares, skal der tages hensyn til medlemsstaternes ansvar med hensyn til den offentlige orden og indre sikkerhed samt behovet for at begrænse kontrollen ved de indre grænser til, hvad der er strengt nødvendigt. Målet kan ikke i tilstrækkelig grad opfyldes af medlemsstaterne alene og kan derfor bedre nås på EU-plan. Unionen kan derfor vedtage de foreslåede foranstaltninger i overensstemmelse med nærhedsprincippet.

•Proportionalitetsprincippet De foreslåede ændringer af reglerne om midlertidig genindførelse af grænsekontrol ved indre grænser står i rimeligt forhold til målet om at beskytte den offentlige orden og sikre den indre sikkerhed i området uden kontrol ved de indre grænser. I forslaget anerkendes det fuldt ud, at den midlertidige genindførelse af grænsekontrol og efterfølgende forlængelse heraf efter Schengenreglerne bør forblive en undtagelse, som omfattes af specifikke regler, der er fælles for alle Schengenlandene. Forslaget er en reaktion på den konstaterede mangel i de nuværende regler for så vidt angår de vedvarende trusler mod den offentlig orden og den indre sikkerhed, som nogle medlemsstater har oplevet de seneste år (f.eks. grænseoverskridende terrortrusler og irregulære migranters sekundære bevægelser, som har ligget til grund for den midlertidige genindførelse af kontrollen ved de indre grænser). På grundlag af disse erfaringer synes selv den af Kommissionen accepterede praksis, hvor de maksimale tidsbegrænsninger for grænsekontrol ved de indre grænser kombineres på grundlag af artikel 28 (begivenheder, der kræver øjeblikkelig handling) og artikel 25 (forudsigelige begivenheder), muligvis at være utilstrækkelig med henblik på at håndtere visse længerevarende trusler. Med henblik herpå omfatter forslaget følgende: 1) En forlængelse af den generelle tidsbegrænsning i forbindelse med forudsigelige begivenheder i op til et år. Denne maksimale tidsbegrænsning forventes at blive anvendt, hvis truslen mod den offentlige orden eller den indre sikkerhed ikke kan afhjælpes inden for få måneder. Denne mulighed bør ikke påvirke den gennemsnitlige varighed af grænsekontrollen, som genindføres på grundlag af de hyppigst forekommende årsager, dvs. sportsbegivenheder eller politiske begivenheder på højt niveau. Inden for de ved Schengengrænsekodeksen fastlagte tidsbegrænsninger overlades det fortsat til medlemsstaten at træffe afgørelse om den faktiske varighed af den midlertidige genindførelse af grænsekontrol efter kodeksens artikel 25 eller 28. Eftersom omfanget og varigheden af den midlertidige genindførsel af grænsekontrol ved de indre grænser imidlertid ikke bør overstige det, som er strengt nødvendigt for at imødegå den alvorlige trussel, kan Kommissionen føre tilsyn med den faktiske længde af en sådan kontrol og afgive en udtalelse herom. Kommissionen har pligt til at afgive en udtalelse, hvis den har betænkeligheder vedrørende nødvendigheden eller proportionaliteten af den genindførte grænsekontrol, eller hvis der foretages grænsekontrol ved de indre grænser i mere end seks måneder. Derudover vil Kommissionen også tage hånd om ethvert eventuelt misbrug af den ajourførte tidsramme i overensstemmelse med sine generelle beføjelser som traktaternes vogter. Enhver genindførelse af grænsekontrol eller forlængelse heraf vil desuden kræve en risikovurdering, som skal indeholde en undersøgelse af den forventede varighed af truslen og de berørte grænseafsnit, en vurdering af de mulige foranstaltninger og en redegørelse for, hvorfor den valgte foranstaltning anses for at være den bedst egnede til at imødegå den konstaterede trussel. Når den effektive grænsekontrol har varet seks måneder, bør vurderingen også indeholde en analyse af, hvordan tidligere forlængelser har bidraget til at imødegå den konstaterede trussel. 2) Med forslaget indføres der også en mulighed for ekstraordinært at forlænge kontrollen, hvis den samme trussel stadig er aktuel efter et år, men kun hvis den alvorlige trussel mod den offentlige orden eller den indre sikkerhed, som har tjent til at begrunde forlængelsen af grænsekontrollen, er tilstrækkeligt konkret, og der er truffet modsvarende ekstraordinære nationale foranstaltninger, navnlig hvis det er i form af en national undtagelsestilstand. Med henblik på at sikre den ekstraordinære karakter af en sådan yderligere forlængelse vil en konkret mulighed for at overskride de generelle tidsbegrænsninger i Schengengrænsekodeksen kræve, at Kommissionen afgiver en udtalelse, som efterfølges af en henstilling fra Rådet, der fastsætter betingelserne for samarbejdet mellem de berørte medlemsstater, når det er relevant, og som udgør en forudsætning for enhver forlængelse. Henstillingen vil kunne gælde perioder på op til seks måneder, og der vil højst kunne foretages en yderligere forlængelse tre gange af op til seks måneder for hver forlængelse efter den samme procedure. •Valg af retsakt Forslaget vedrører ændring af en forordning. Eftersom forslaget supplerer de eksisterende bestemmelser i denne forordnings afsnit III, kapitel II, vedrørende den midlertidige genindførsel af grænsekontrol ved de indre grænser, er en forordning den eneste passende retsakt. 3.RESULTATER AF EFTERFØLGENDE EVALUERINGER, HØRINGER AF INTERESSEREDE PARTER OG KONSEKVENSANALYSER •Konsekvensanalyse De foreslåede ændringer tillader en vis kontrolleret fleksibilitet inden for de eksisterende regler uden at ændre ved tankegangen bag den ekstraordinære genindførelse af grænsekontrol ved de indre grænser. Dette berettiger en forenklet analyse af de foreliggende muligheder. Der er derfor ikke behov for en fuldstændig konsekvensanalyse. •Grundlæggende rettigheder Den foreslåede ændring overholder de grundlæggende rettigheder og principper, som anerkendes i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, navnlig med hensyn til fri bevægelighed og opholdsret (artikel 45). Garantierne i Schengengrænsekodeksens artikel 3, litra a), og artikel 4 og 7 finder fortsat anvendelse. 4.VIRKNINGER FOR BUDGETTET Den foreslåede ændring har ingen konsekvenser for EU-budgettet. 5.ANDRE FORHOLD

•Nærmere redegørelse for de enkelte bestemmelser i forslaget I artikel 25 foretages følgende ændringer: ·Den maksimale varighed af den midlertidige genindførelse af grænsekontrol i tilfælde af forudsigelige begivenheder, der udgør en trussel mod den offentlige orden eller den indre sikkerhed, forlænges fra seks måneder til et år, jf. denne bestemmelses stk. 4, første punktum. I overensstemmelse hermed og med henblik på at sikre, at varigheden af forlængelsesperioderne står i et mere rimeligt forhold til grænsekontrollens samlede maksimale varighed, ændres stk. 1 og 3 ligeledes, således at det bliver muligt at forlænge eventuelle forlængelsesperioder fra 30 dage til seks måneder. ·Formålet med denne ændring er at tage hensyn til de vedvarende alvorlige trusler mod den offentlige orden eller den indre sikkerhed (f.eks. grænseoverskridende terrortrusler eller irregulære migranters sekundære bevægelser, som begrunder den midlertidige genindførelse af kontrol ved de indre grænser), idet de seneste års erfaringer har vist, at det muligvis kræver mere tid at imødegå disse. ·Stk. 2 ændres for at indføje henvisningen til den nye artikel 27a. ·En ekstraordinær mulighed for forlængelse af grænsekontrollen ved de indre grænser ud over den maksimale tidsbegrænsning tilføjes i stk. 4. I henhold hertil, og forudsat at der foreligger en alvorlig trussel mod den offentlige orden eller den indre sikkerhed i mere end et år, kan grænsekontrollen ekstraordinært forlænges i forlængelsesperioder på op til seks måneder i en samlet periode på højst to år i henhold til de betingelser og efter den procedure, der er fastsat i den nye artikel 27a. ·Formålet med denne ændring er at gøre de ajourførte regler mere modstandsdygtige over for nye udfordringer. I artikel 27 foretages følgende ændringer: ·I stk. 1 fastlægges elementerne i de planlagte genindførelser af grænsekontrol (der også finder anvendelse med henblik på forlængelser, jf. artikel 25, stk. 3), og deri indsættes et nyt litra aa), hvorved der indføres en ny forpligtelse for medlemsstaterne til at udarbejde og fremlægge en risikovurdering. I denne risikovurdering bør der foretages en vurdering af truslens forventede længde og de berørte grænseafsnit, og det bør dokumenteres, at grænsekontrol udgør sidste udvej. Den bør også indeholde en detaljeret redegørelse for koordineringen med de nabomedlemsstater, der er berørt af en sådan midlertidig kontrol ved de indre grænser. Med henblik på at sikre kvaliteten af disse oplysninger pålægges det Kommissionen at inddrage det relevante agentur, alt efter hvilken trussel der ligger til grund for den planlagte genindførelse af grænsekontrol eller forlængelse heraf (dvs. Det Europæiske Agentur for Grænse- og Kystbevogtning eller Europol).



Formålet med at tilføje dette nye element er at understrege, at grænsekontrollen som foranstaltning til at imødegå alvorlige trusler mod den offentlige orden eller indre sikkerhed har karakter af sidste udvej, og at den kun må anvendes, hvis andre foranstaltninger anses for utilstrækkelige med henblik på at opnå tilsvarende resultater.



Dette formål styrkes yderligere ved, at de medlemsstater, der indfører grænsekontrol i mere end seks måneder, forpligtes til retrospektivt at dokumentere, at den genindførte grænsekontrol har bidraget til at imødegå den konstaterede trussel.

I den ændrede bestemmelse understreges også behovet for koordinering med de nabomedlemsstater, der er berørt af den planlagte grænsekontrol.



I den forbindelse foretages der en tilføjelse til litra e) for at præcisere, at koordineringen med nabomedlemsstaterne skal finde sted, før der træffes afgørelse om genindførelse eller forlængelse af grænsekontrollen ved de indre grænser.



Endvidere ændres sidste punktum af dette stykke for at påpege, at samarbejdet med nabomedlemsstaterne vil være genstand for Kommissionens særlige opmærksomhed, og at den kan udbede sig yderligere oplysninger i denne henseende. ·For så vidt angår de omstændigheder, hvorefter det i stk. 4 kræves, at Kommissionen afgiver en udtalelse, foretages en ændring i overensstemmelse med den særlige procedure for forlængelse af grænsekontrollen ud over et år. I overensstemmelse med denne ændring kan Kommissionen eller en hvilken som helst medlemsstat afgive en udtalelse, men Kommissionen har pligt til at afgive en udtalelse, hvis den har betænkeligheder vedrørende nødvendigheden eller proportionaliteten af den genindførte grænsekontrol, eller hvis grænsekontrollen ved de indre grænser har fundet sted i mere end seks måneder. Denne forpligtelse forstærkes og ajourføres med henblik på at tage hensyn til det nye krav om, at der skal udarbejdes en risikovurdering, og agenturernes rolle ved vurderingen deraf. ·Stk. 5, hvorved der fastsættes nærmere bestemmelser for høringsproceduren mellem Kommissionen og medlemsstaterne, ajourføres ligeledes med henblik på at afspejle inddragelsen af agenturerne. I overensstemmelse hermed forventes agenturerne at deltage i processen. De øvrige ændringer afspejler ændringerne i de forudgående stykker, således at kontrollen af nødvendigheden og proportionaliteten af den planlagte grænsekontrol bliver mere synlig. Endelig har de foreslåede ændringer til formål at sikre, at den midlertidige genindførelse eller forlængelse af grænsekontrollen ved de indre grænser i praksis ledsages af koordineringsforanstaltninger mellem de af kontrollen berørte medlemsstater. Som allerede nævnt ovenfor tilføjes en ny artikel 27a med henblik på at fastsætte de betingelser og den procedure, der skal overholdes i tilfælde af en alvorlig trussel mod den offentlige orden eller den indre sikkerhed, som varer mere end et år. ·I henhold til stk. 1 kan grænsekontroller ekstraordinært forlænges ud over et år, hvis der foreligger en alvorlig trussel mod den indre sikkerhed eller den offentlige orden, som er tilstrækkelig konkret og varer længere end et år. Denne bestemmelse bør læses i lyset af betragtning 8, hvor der gives yderligere vejledning med hensyn til at dokumentere den konkrete trussel. Derfor kan grænsekontroller – under hensyntagen til kriterierne for den midlertidige genindførelse af grænsekontrol i henhold til artikel 26 – ekstraordinært forlænges med mere end et år for at understøtte de ekstraordinære foranstaltninger, der er truffet på nationalt niveau for at imødegå de vedvarende alvorlige trusler mod den offentlige orden eller den indre sikkerhed (f.eks. en undtagelsestilstand). ·I stk. 2 henvises til de proceduremæssige bestemmelser i artikel 27, som fortsat bør finde anvendelse (betingelser vedrørende en underretnings indhold, regler for deling af oplysningerne med Europa-Parlamentet og Rådet, retten til at klassificere visse oplysninger). ·I stk. 3 og 4 fastlægges den procedure, som skal følges. I overensstemmelse hermed kan Rådet henstille, at der foretages en sådan ekstraordinær forlængelse under hensyntagen til Kommissionens udtalelse (som i betragtning af den ovenfor beskrevne ændring i artikel 27, stk. 4, og i henhold til artikel 27a, stk. 3, er obligatorisk).



Det kan henstilles, at der foretages en yderligere forlængelse heraf tre gange i perioder af hver op til seks måneder efter samme procedure. I betragtning af at behovet for yderligere at forlænge grænsekontrollen ved de indre grænser i mere end et år sandsynligvis vil være begrundet i forhold, som berører nationale udøvende og håndhævende beføjelser, og bør understøttes af modsvarende ekstraordinære nationale foranstaltninger, foreslås det, at Rådets henstilling ikke gøres afhængig af et kommissionsforslag, som under de givne omstændigheder risikerer at hvile på meget begrænsede oplysninger. Rådet bør imidlertid tage behørigt hensyn til Kommissionens udtalelse.



I overensstemmelse med de tidligere bestemmelser, hvorved der kræves større inddragelse af nabomedlemsstaterne, foreslås det desuden, at Rådet i sin henstilling, når det er relevant, fastsætter betingelserne for samarbejdet mellem de berørte medlemsstater. Forordningens artikel 2 indeholder standardbestemmelser for ikrafttræden og anvendelsesområde. 2017/0245 (COD) Forslag til EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS FORORDNING om ændring af forordning (EU) 2016/399 for så vidt angår reglerne for midlertidig genindførelse af grænsekontrol ved de indre grænser

EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET FOR DEN EUROPÆISKE UNION HAR — under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 77, stk. 2, litra e), under henvisning til forslag fra Europa-Kommissionen, efter fremsendelse af udkast til lovgivningsmæssig retsakt til de nationale parlamenter, efter den almindelige lovgivningsprocedure, og ud fra følgende betragtninger: (1)I et område med fri bevægelighed for personer bør der kun undtagelsesvis genindføres grænsekontrol ved de indre grænser. Genindførelsen af kontrol ved de indre grænser bør kun ske som en sidste udvej, i et begrænset tidsrum og i det omfang kontrollen er nødvendig og står i et rimeligt forhold til de konstaterede alvorlige trusler mod den offentlige orden eller den indre sikkerhed. (2)De konstaterede alvorlige trusler kan afhængigt af deres art og omfang imødegås ved hjælp af forskellige foranstaltninger. Medlemsstaterne har også politimæssige beføjelser, jf. artikel 23 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2016/399 af 9. marts 2016 om en EU-kodeks for personers grænsepassage (Schengengrænsekodeks), som på visse betingelser kan anvendes i grænseområderne. Kommissionens henstilling om forholdsmæssigt afpasset politikontrol og politisamarbejde i Schengenområdet indeholder retningslinjer til medlemsstaterne med henblik herpå. (3)I overensstemmelse med bestemmelserne i Schengengrænsekodeksens afsnit III, kapitel II, kan grænsekontrol ved de indre grænser i tilfælde af en alvorlig trussel mod den offentlige orden eller den indre sikkerhed genindføres midlertidigt som en sidste udvej i et begrænset tidsrum på op til seks måneder ved forudsigelige begivenheder (artikel 25) og i et begrænset tidsrum på op til to måneder i situationer, der kræver øjeblikkelig handling (artikel 28). Disse tidsrammer har vist sig at være tilstrækkelige til at håndtere de alvorlige trusler i forbindelse med de hyppigst forekommende forudsigelige begivenheder såsom internationale sportsbegivenheder eller politiske begivenheder på højt plan. (4)Visse alvorlige trusler mod den offentlige orden og den indre sikkerhed, som har begrundet genindførelsen af grænsekontrol, f.eks. grænseoverskridende terrortrusler eller specifikke tilfælde af irregulære migranters sekundære bevægelser inden for Unionen, har imidlertid vist sig at være af meget længere varighed end ovennævnte tidsrum. Det er derfor nødvendigt og begrundet at justere tidsbegrænsningerne for den midlertidige genindførelse af grænsekontrol i forhold til de aktuelle behov, samtidig med at det sikres, at foranstaltningen ikke misbruges og kun anvendes undtagelsesvis som en sidste udvej. Med henblik herpå bør den generelle tidsbegrænsning i henhold til Schengengrænsekodeksens artikel 25 forlænges til et år. (5)For at sikre, at disse kontroller ved de indre grænser forbliver en undtagelse, bør medlemsstaterne forelægge en risikovurdering vedrørende den planlagte genindførelse af grænsekontrol eller forlængelse heraf. I risikovurderingen bør det navnlig vurderes, hvor længe den konstaterede trussel forventes at vare, og hvilke afsnit af den indre grænse der er berørt, det bør dokumenteres, at forlængelsen af grænsekontrollen er en sidste udvej, og der bør redegøres for, hvordan kontrollen bidrager til at imødegå den konstaterede trussel. I tilfælde af kontrol ved de indre grænser af længere varighed end seks måneder bør det i risikovurderingen ligeledes retrospektivt dokumenteres, at den genindførte grænsekontrol har været et effektivt middel til at håndtere den konstaterede trussel, og der bør redegøres udførligt for, hvordan hver enkelt nabomedlemsstat, der har været berørt af en sådan forlængelse, er blevet hørt og inddraget med henblik på at finde frem til de mindst byrdefulde operationelle ordninger. (6)Kvaliteten af den risikovurdering, der forelægges af medlemsstaten, vil være meget vigtig for vurderingen af nødvendigheden og proportionaliteten af den planlagte genindførelse eller forlængelse af grænsekontrol. Det Europæiske Agentur for Grænse- og Kystbevogtning og Europol bør inddrages i denne vurdering. (7)Kommissionens beføjelse til at afgive udtalelse i henhold til Schengengrænsekodeksens artikel 27, stk. 4, bør ændres med henblik på at afspejle medlemsstaternes nye forpligtelser med hensyn til risikovurdering, herunder samarbejdet med de berørte medlemsstater. Når der foretages grænsekontrol ved de indre grænser i mere end seks måneder, bør Kommissionen være forpligtet til at afgive en udtalelse. Høringsproceduren, som er omhandlet i Schengengrænsekodeksens artikel 27, stk. 5, bør ligeledes ændres med henblik på at afspejle agenturernes rolle (Det Europæiske Agentur for Grænse- og Kystbevogtning og Europol) og rette fokus mod den praktiske gennemførelse af forskellige aspekter af samarbejdet mellem medlemsstaterne, herunder koordineringen af forskellige foranstaltninger på begge sider af grænsen, når det er relevant. (8)Med henblik på en bedre tilpasning af de reviderede regler til de udfordringer, der er forbundet med vedvarende alvorlige trusler mod den offentlige orden og den indre sikkerhed, bør der gives en særlig mulighed for at forlænge kontrollen ved de indre grænser ud over et år. En sådan forlængelse bør ledsage modsvarende ekstraordinære nationale foranstaltninger, der ligeledes træffes inden for den pågældende medlemsstats område for at imødegå truslen, f.eks. undtagelsestilstand. Under alle omstændigheder bør denne mulighed ikke medføre yderligere forlængelse af den midlertidige kontrol ved de indre grænser ud over to år. (9)Henvisningen til artikel 29 i artikel 25, stk. 4, bør ændres med henblik på at præcisere forholdet mellem de tidsbegrænsninger, der finder anvendelse i henhold til Schengengrænsekodeksens artikel 29 og 25. (10)Muligheden for at foretage midlertidig kontrol ved de indre grænser som reaktion på en konkret trussel mod den offentlige orden eller den indre sikkerhed, som består i mere end et år, bør være underlagt en særlig procedure. (11)Med henblik herpå bør Kommissionen afgive en udtalelse om nødvendigheden og proportionaliteten af en sådan forlængelse og, når det er relevant, om samarbejdet med nabomedlemsstaterne. (12)I betragtning af arten af disse foranstaltninger, som berører nationale udøvende og håndhævende beføjelser for så vidt angår alvorlige trusler mod den offentlige orden og den indre sikkerhed, bør gennemførelsesbeføjelserne til at vedtage henstillinger efter denne særlige procedure undtagelsesvis tillægges Rådet. (13)Rådet kan under hensyntagen til Kommissionens udtalelse henstille til en sådan ekstraordinær yderligere forlængelse og, når det er relevant, fastsætte betingelserne for samarbejdet mellem de berørte medlemsstater, således at det sikres, at foranstaltningen er af ekstraordinær karakter og kun opretholdes så længe, det er nødvendigt og begrundet, og at den er i overensstemmelse med de foranstaltninger, der ligeledes er truffet på nationalt niveau inden for medlemsstatens område med henblik på at imødegå den samme konkrete trussel mod den offentlige orden eller den indre sikkerhed. At Rådet har fremsat en henstilling, bør være en forudsætning for enhver yderligere forlængelse ud over et år, og henstillingen bør derfor være af samme karakter som den, der allerede er fastsat bestemmelse om i artikel 29. (14)Eftersom målet for denne forordning – nemlig i ekstraordinære tilfælde at tillade, at den genindførte grænsekontrol ved specifikke afsnit af de indre grænser forlænges i det tidsrum, som er nødvendigt for, at en medlemsstat kan træffe passende foranstaltninger med henblik på en vedvarende trussel af grænseoverskridende karakter – er at supplere de nuværende regler om midlertidig genindførelse af grænsekontrol ved de indre grænser, kan det ikke nås af medlemsstaterne hver for sig; en ændring af de fælles regler på EU-plan er nødvendig. Unionen kan derfor vedtage foranstaltninger i overensstemmelse med nærhedsprincippet, jf. artikel 5 i traktaten om den Europæiske Union. I overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, jf. nævnte artikel, går denne forordning ikke videre, end hvad der er nødvendigt for at nå disse mål.

(15)I medfør af artikel 1 og 2 i protokol nr. 22 om Danmarks stilling, der er knyttet som bilag til traktaten om Den Europæiske Union og til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, deltager Danmark ikke i vedtagelsen af denne forordning, som ikke er bindende for og ikke finder anvendelse i Danmark. Inden seks måneder efter, at Rådet har truffet foranstaltning om denne forordning til udbygning af Schengenreglerne, træffer Danmark afgørelse om, hvorvidt det vil gennemføre denne forordning i sin nationale lovgivning, jf. artikel 4 i protokollen. (16)Denne forordning udgør en udvikling af bestemmelser i Schengenreglerne, som Det Forenede Kongerige ikke deltager i, jf. Rådets afgørelse 2000/365/EF. Det Forenede Kongerige deltager derfor ikke i vedtagelsen af denne forordning, som ikke er bindende for og ikke finder anvendelse i Det Forenede Kongerige. (17)Denne forordning udgør en udvikling af bestemmelser i Schengenreglerne, som Irland ikke deltager i, jf. Rådets afgørelse 2002/192/EF. Irland deltager derfor ikke i vedtagelsen af denne forordning, som ikke er bindende for og ikke finder anvendelse i Irland. (18)For så vidt angår Island og Norge udgør denne forordning en udvikling af bestemmelser i Schengenreglerne, jf. aftalen indgået mellem Rådet for Den Europæiske Union og Republikken Island og Kongeriget Norge om disse to staters associering i gennemførelsen, anvendelsen og udviklingen af Schengenreglerne henhørende under det område, der er nævnt i artikel 1, litra A, i Rådets afgørelse 1999/437/EF. (19)For så vidt angår Schweiz udgør denne forordning en udvikling af bestemmelser i Schengenreglerne, jf. aftalen mellem Den Europæiske Union, Det Europæiske Fællesskab og Det Schweiziske Forbund om Det Schweiziske Forbunds associering i gennemførelsen, anvendelsen og udviklingen af Schengenreglerne henhørende under det område, der er nævnt i artikel 1, litra A, i afgørelse 1999/437/EF sammenholdt med artikel 3 i Rådets afgørelse 2008/146/EF. (20)For så vidt angår Liechtenstein udgør denne forordning en udvikling af bestemmelser i Schengenreglerne, jf. protokollen mellem Den Europæiske Union, Det Europæiske Fællesskab, Det Schweiziske Forbund og Fyrstendømmet Liechtenstein om Fyrstendømmet Liechtensteins tiltrædelse af aftalen mellem Den Europæiske Union, Det Europæiske Fællesskab og Det Schweiziske Forbund om Det Schweiziske Forbunds associering i gennemførelsen, anvendelsen og udviklingen af Schengenreglerne henhørende under det område, der er nævnt i artikel 1, litra A, i afgørelse 1999/437/EF sammenholdt med artikel 3 i Rådets afgørelse 2011/350/EU. (21)I denne forordning overholdes de grundlæggende rettigheder og de principper, som navnlig anerkendes i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder. (22)Forordning (EU) 2016/399 bør derfor ændres — VEDTAGET DENNE FORORDNING: Artikel 1 I forordning (EU) 2016/399 foretages følgende ændringer: 1)Artikel 25 affattes således: "1. Hvis der i området uden kontrol ved de indre grænser foreligger en alvorlig trussel mod den offentlige orden eller den indre sikkerhed i en medlemsstat, kan denne medlemsstat undtagelsesvis genindføre grænsekontrol ved alle sine indre grænser eller ved bestemte dele heraf i et begrænset tidsrum på højst 30 dage eller i det tidsrum, hvor den alvorlige trussel forventes at bestå, hvis dette tidsrum overstiger 30 dage, dog højst i seks måneder. Omfanget og varigheden af den midlertidige genindførelse af grænsekontrol ved de indre grænser må ikke overstige det, som er strengt nødvendigt for at imødegå den alvorlige trussel.

2. Der må kun genindføres grænsekontrol ved de indre grænser som en sidste udvej og i overensstemmelse med artikel 27, 27a, 28 og 29. Der tages hensyn til de i henholdsvis artikel 26 og 30 omhandlede kriterier i hvert enkelt tilfælde, hvor det overvejes at træffe afgørelse om at genindføre grænsekontrol ved de indre grænser i henhold til henholdsvis artikel 27, 27a, 28 eller 29.

3. Hvis den alvorlige trussel mod den offentlige orden eller den indre sikkerhed i den berørte medlemsstat varer ved længere end det i nærværende artikels stk. 1 nævnte tidsrum, kan medlemsstaten forlænge grænsekontrollen ved sine indre grænser under hensyntagen til de i artikel 26 omhandlede kriterier og i overensstemmelse med artikel 27 af de samme grunde som dem, der er nævnt i nærværende artikels stk. 1, og under hensyntagen til eventuelle nye forhold, i yderligere tidsrum, som kan forlænges, svarende til den forventelige varighed af den alvorlige trussel, men dog højst med en varighed af seks måneder.

4. Det samlede tidsrum, hvori der genindføres grænsekontrol ved de indre grænser, herunder medregnet forlængelser i henhold til nærværende artikels stk. 3, må ikke overstige et år. I de ekstraordinære tilfælde, som er omhandlet i artikel 27a, kan det samlede tidsrum forlænges yderligere med højst to år i henhold til nævnte artikel. Hvis der foreligger ekstraordinære omstændigheder som omhandlet i artikel 29, kan det samlede tidsrum forlænges til højst to år i henhold til nævnte artikels stk. 1. 2)I artikel 27 foretages følgende ændringer: i) i stk. 1 tilføjes et nyt litra aa):

"aa) en risikovurdering, hvori det vurderes, hvor længe den konstaterede trussel forventes at vare, og hvilke afsnit af den indre grænse der er berørt, hvori det dokumenteres, at forlængelsen af grænsekontrollen er en sidste udvej, og hvori der redegøres for, hvordan kontrollen bidrager til at imødegå den konstaterede trussel. Hvis grænsekontrollen allerede har været genindført i mere end seks måneder, skal der i risikovurderingen ligeledes redegøres for, hvordan den tidligere genindførelse af grænsekontrol har bidraget til at imødegå den konstaterede trussel. Risikovurderingen skal tillige indeholde en udførlig redegørelse for den koordinering, der har fundet sted imellem den berørte medlemsstat og den medlemsstat eller de medlemsstater, som den deler den indre grænse med, hvor grænsekontrollen er blevet udført. Kommissionen videregiver risikovurderingen til Det Europæiske Agentur for Grænse- og Kystbevogtning og Europol, alt efter omstændighederne." ii) i stk. 1 affattes litra e) således: "e) i givet fald de foranstaltninger, som de øvrige medlemsstater skal træffe, således som det er aftalt forud for den midlertidige genindførelse af grænsekontrol ved de berørte indre grænser." iii) stk. 1, sidste punktum, affattes således: "Kommissionen kan om nødvendigt anmode den eller de pågældende medlemsstater om yderligere oplysninger, herunder vedrørende samarbejdet med de medlemsstater, der er berørt af den planlagte forlængelse af grænsekontrollen ved de indre grænser, samt yderligere oplysninger med henblik på at vurdere, om foranstaltningen er den sidste udvej." iv) stk. 4 affattes således: "4. Når en medlemsstat har foretaget en underretning efter stk. 1, kan Kommissionen eller en af de øvrige medlemsstater afgive udtalelse med henblik på den høring, der er nævnt i stk. 5, uden at det berører artikel 72 i TEUF. Såfremt Kommissionen har betænkeligheder med hensyn til, hvorvidt den planlagte genindførelse af grænsekontrol ved de indre grænser er nødvendig og står i et rimeligt forhold til truslen, eller såfremt den er af den opfattelse, at en høring om visse aspekter ved underretningen er hensigtsmæssig, afgiver den udtalelse herom. Kommissionen afgiver en udtalelse, hvis grænsekontrollen ved de indre grænser allerede har været genindført i seks måneder." v) stk. 5 affattes således: "Oplysningerne omhandlet i stk. 1 og enhver udtalelse fra Kommissionen eller en medlemsstat efter stk. 4 gøres til genstand for en høring under Kommissionens ledelse. Når det er relevant, skal høringen omfatte fælles møder mellem den medlemsstat, der planlægger at genindføre grænsekontrol ved de indre grænser, de øvrige medlemsstater, navnlig dem, der er direkte berørt af disse foranstaltninger, og de relevante agenturer. Der foretages en undersøgelse af proportionaliteten af de planlagte foranstaltninger, den konstaterede trussel mod den offentlige orden eller den indre sikkerhed og metoderne til sikring af det gensidige samarbejde mellem medlemsstaterne. Den medlemsstat, der planlægger at genindføre grænsekontrol ved de indre grænser eller forlænge denne kontrol, tager størst muligt hensyn til resultaterne af denne høring i forbindelse med gennemførelsen af grænsekontrol."

3)Der indsættes en ny artikel 27a: Særlig procedure, hvis en alvorlig trussel mod den offentlige orden eller den indre sikkerhed varer mere end et år "1. I ekstraordinære tilfælde, hvor medlemsstaten står over for den samme alvorlige trussel mod den offentlige orden eller den indre sikkerhed i længere tid end det tidsrum, der er nævnt i artikel 25, stk. 4, første punktum, og hvor der ligeledes træffes modsvarende ekstraordinære nationale foranstaltninger inden for medlemsstatens område for at imødegå truslen, kan den grænsekontrol, der midlertidigt er blevet genindført for at reagere på truslen, forlænges yderligere i overensstemmelse med denne artikel. 2. Senest seks uger før udløbet af det tidsrum, der er omhandlet i artikel 25, stk. 4, første punktum, underretter medlemsstaten de øvrige medlemsstater og Kommissionen om, at den ønsker en yderligere forlængelse i overensstemmelse med den særlige procedure, der er fastlagt i nærværende artikel. Underretningen skal indeholde de oplysninger, som kræves i artikel 27, stk. 1, litra a)-e). Artikel 27 stk. 2 og 3, finder anvendelse. 3. Kommissionen afgiver en udtalelse. 4. Rådet kan under behørig hensyntagen til Kommissionens udtalelse henstille til, at medlemsstaten træffer afgørelse om yderligere at forlænge grænsekontrollen ved de indre grænser med op til seks måneder. Dette tidsrum kan forlænges op til tre gange med yderligere tidsrum på hver højst seks måneder. Rådet angiver i sin henstilling som minimum de oplysninger der er omhandlet i artikel 27, stk. 1, litra a)-e). Når det er relevant, fastsætter det betingelserne for samarbejdet mellem de berørte medlemsstater." Artikel 2