Regionsudvalgets udtalelse om »Kommissionens meddelelse til Rådet og Europa-Parlamentet om revisionen af Fællesskabets strategi for affaldshåndtering« (97/C 116/10)

REGIONSUDVALGET har -

under henvisning til Kommissionens meddelelse om revisionen af Fællesskabets strategi for affaldshåndtering (KOM(96) 399 endelig udg.),

under henvisning til Kommissionens beslutning af 2. august 1996 om at anmode om Regionsudvalgets udtalelse,

under henvisning til sin beslutning af 8. marts 1996, og i henhold til artikel 198 C, om at henvise det forberedende arbejde til Underudvalg 5,

under henvisning til Underudvalg 5's forslag til Regionsudvalgets udtalelse, som blev vedtaget den 20. november 1996 med Jens Kramer Mikkelsen som ordfører -

på den 16. plenarforsamling den 15.-16. januar 1997 (mødet den 16. januar) enstemmigt vedtaget følgende udtalelse.

INDLEDNING

1. I september 1989 forelagde Kommissionen sin første meddelelse for Rådet om en EF-strategi for affaldsforvaltning (). Rådet og Parlamentet godkendte denne strategi [Rådets resolution af 7 maj 1990 (), og Parlamentets beslutning af 19. februar 1991 ()]. Endvidere udtrykte Parlamentet i en beslutning af 22. april 1994 ønske om videreudvikling af EF-strategien for affaldsforvaltning ().

2. I sin seneste meddelelse om revisionen af Fællesskabets strategi for affaldshåndtering har Kommissionen bibeholdt den tidligere vedtagne prioritering af de affaldspolitiske principper. Affaldsforebyggelse har første prioritet efterfulgt af genanvendelse af affald og endelig bortskaffelse af affald (herunder affaldsforbrænding uden energiudnyttelse). Som noget nyt foreslås det, at materialegenvinding generelt bør prioriteres højere end energigenvinding.

3. Meddelelsen omfatter et sammendrag af de gældende principper for affaldshåndtering: for det første skal affald bortskaffes så tæt på kilden som muligt (princippet om geografisk nærhed), og for det andet skal hver medlemsstat have tilstrækkelig egenkapacitet med hensyn til affaldsbortskaffelsesanlæg (princippet om tilstrækkelig egenkapacitet).

GENERELLE BEMÆRKNINGER

4. Strategien for affaldshåndtering har klart vist sig at være ineffektiv. Affaldsproduktionen i EU som helhed stiger fortsat, og der er intet, der tyder på, at EU's politikker på området har haft nogen virkning. Affald er en forureningsform, der skaber særdeles alvorlige problemer for miljøet. Grundvandsforurening som følge af uhensigtsmæssig bortskaffelse af affald og luftforurening som følge af utilstrækkelig affaldsforbrænding er blot to af de problemer, som forårsages af affald hver dag. Hertil kommer, at de enorme mængder affald er udtryk for en ukritisk og skånselsløs udnyttelse af vore naturressourcer, som ikke kan fortsætte, og som vi vil fortryde på vore efterkommeres vegne.

5. På dette grundlag glæder Regionsudvalget sig over Kommissionens initiativ. Der har i adskillige år været behov for en ajourføring af strategien for affaldshåndtering. Skønt de grundlæggende principper bør opretholdes, viser erfaringerne, siden strategien blev fastlagt, at justeringer og fornyelser er nødvendige.

6. Regionsudvalget mener, at Kommissionen bør afvente resultatet af den igangværende revision af det femte miljøhandlingsprogram, inden strategien for affaldshåndtering fastlægges endeligt. Det femte miljøhandlingsprogram påvirker den fremtidige strategi for affaldshåndtering på en række vigtige områder. På baggrund heraf og i lyset af den større legitimitet, som handlingsprogrammet vil få, når det er vedtaget i overensstemmelse med proceduren i traktatens artikel 189 B, mener Regionsudvalget, at strategien for affaldshåndtering og dens gennemførelse bør tilpasses handlingsprogrammet.

7. Endvidere bør den centrale rolle, som regionerne spiller i planlægningen og gennemførelsen af affaldshåndteringen, fremgå tydeligere af den reviderede strategi. Der indgår ikke i strategien en målrettet styrkelse af de instrumenter, der bør bruges til at sikre velfungerende affaldshåndteringssystemer, som opfylder EU's mål på miljøområdet.

8. Det er ofte EU's regioner, som har ansvaret for håndteringen af affald, og affaldshåndteringssektoren forvaltes og koordineres for størstedelen af de lokale og regionale myndigheder. Herved sikres det, at affaldshåndteringen er tilpasset lokale forhold.

9. For de lokale og regionale myndigheder er affaldshåndteringsplaner her et vigtigt styringsinstrument, som hjælper dem til at udvikle passende affaldshåndteringssystemer og -tjenester. Regionsudvalget mener, at det i fremtiden vil blive nødvendigt at lægge øget vægt på dette instrument.

10. Ifølge den reviderede strategi skal materialegenvinding prioriteres højere end energigenvinding. Kommissionen mener også, at affaldet bør sorteres ved kilden. Regionsudvalget er enig i begge disse synspunkter, men vil gerne påpege, at det for at opnå en tilfredsstillende sortering ved kilden og for at sikre, at en sådan sortering faktisk finder sted, er nødvendigt med regulerende indgreb.

11. I den reviderede strategi spiller producenterne en fremtrædende rolle, fordi de øver stor indflydelse på deres produkter og dermed på omfanget og sammensætningen af produktaffaldet. Regionsudvalget er enig heri, men understreger samtidig, at de endelige brugeres (affaldsproducenternes) rolle i affaldshåndteringen også må betragtes som vigtig. Affaldsproducenten er eneste led i affaldsstrømmen, der kan sikre rene materialer til genanvendelse, som er sorteret ved kilden. Hvis det affald, som frembringes ved kilden, er blandet, er der væsentligt ringere muligheder for efterfølgende genanvendelse med henblik på at opnå materialer af høj kvalitet.

12. Inden de strenge affaldsbehandlingskrav kan opfyldes, er det nødvendigt at etablere velfungerende og sammenhængende affaldshåndteringssystemer i EU's forskellige regioner. Regionsudvalget mener, at nærhedsprincippet i høj grad bør efterleves i forbindelse med affaldshåndtering.

13. Den reviderede strategi er i høj grad baseret på affaldets kvalitet som vare. I den forbindelse understreger Regionsudvalget sådanne varers særlige beskaffenhed: de kan forårsage skader på miljøet. Miljøbeskyttelsesfaktoren kan således give anledning til undtagelser fra princippet om varers fri bevægelighed.

14. Affald bør først og fremmest betragtes som et miljøproblem, og Regionsudvalget mener ikke, at affaldets status som handelsvare bør gå ud over de miljømæssige hensyn. Dette synspunkt stemmer overens med, at både det generelle direktiv om affald (Rådets direktiv 75/442/EØF (), som ændret ved direktiv 91/156/EØF () og forordningen om transport af affald (93/259/EØF) () har deres retsgrundlag i traktatens artikel 130 S.

15. Affaldets særlige karakter betyder endvidere, at der ikke findes nogen normal markedsregulering af handelen med disse varer. Da affald bestemt til genanvendelse kan have en negativ værdi, er der ofte fare for, at det håndteres på en ukontrolleret og miljøskadelig måde. Det er derfor nødvendigt at regulere affaldsstrømmene ud fra miljøforsvarlige kriterier.

16. I sin reviderede strategi går Kommissionen ud fra, at princippet om geografisk nærhed kun gælder den endelige affaldsbortskaffelse og ikke genanvendelse. Regionsudvalget pointerer, at de kompetente myndigheder i henhold til Europa-Domstolens afgørelse C-155/91 kan begrænse overførslen af affald både til genanvendelse og til endelig bortskaffelse med henvisning til vedtagne affaldshåndteringsplaner (jf. artikel 7 i direktivet om affaldsforvaltning). Regionsudvalget mener, at denne mulighed også fremover vil være vigtig. Det er vigtigt at skabe rammer, der fremmer genanvendelse af sekundære råstoffer.

SÆRLIGE BEMÆRKNINGER TIL DE ENKELTE AFSNIT I MEDDELELSEN

1. Indledning

17. Regionsudvalget konstaterer med tilfredshed, at det i revisionen af strategien for affaldshåndtering fastslås, at strategien må revideres igen om fem år. En affaldshåndteringsstrategi må være et dynamisk værktøj, som fastlægger retningslinierne for de kommende år.

18. Regionsudvalget anser det derfor som overordentlig vigtigt, at strategien og dens gennemførelse tilpasses det femte miljøhandlingsprogram, når den endelige udgave heraf foreligger.

2. Baggrunden

19. Kommissionen forklarer i sin reviderede strategi principperne for geografisk nærhed og tilstrækkelig egenkapacitet og oplyser, at disse principper er inkorporeret i den lovgivning om affaldshåndtering, som er gennemført siden strategiens vedtagelse. Samtidig fremhæver Kommissionen, at disse principper ikke har fundet anvendelse på genvindingsområdet.

20. Regionsudvalget henleder opmærksomheden på artikel 7 i direktivet om affaldsforvaltning (75/442/EØF, som ændret ved 91/156/EØF), som giver medlemsstaterne/de kompetente myndigheder mulighed for at begrænse overførsel af affald til genanvendelse eller til bortskaffelse, hvis transporten ikke er i overensstemmelse med deres affaldshåndteringsplaner. Dette princip er også fuldt ud inkorporeret i artikel 4 og 7 i Rådets forordning om overvågning af og kontrol med transport af affald (93/259/EØF). Affaldshåndteringsplaner er således et meget vigtigt instrument til sikring af en forsvarlig håndtering og behandling af affald på lokalt og regionalt plan. (se også punkt 3.4 og overførsel af affald).

21. Placeringen af ansvaret for affaldsplanlægning på det lokale eller regionale plan skaber også det bedste grundlag for at undgå den »lad-de-andre-tage-skraldet«-holdning, som har hindret effektive affaldsløsninger i nogle områder. De lokale og regionale myndigheder har en særlig vigtig rolle at spille, som går ud på at inddrage lokalsamfundene i beslutningstagningen og opnå befolkningens tilslutning på dette komplekse og kontroversielle område. Den indsats, som mange lokale myndigheder yder i form af lokale Agenda 21-programmer, er en vigtig mekanisme for rådføring med lokalsamfundets forskellige sektorer og inddragelse af befolkningen.

22. I sin reviderede strategi fortolker Kommissionen princippet om tilstrækkelig egenkapacitet derhen, at det først og fremmest skal anvendes på EU-plan. Regionsudvalget er ikke enig i denne fortolkning. Princippet om tilstrækkelig egenkapacitet er af afgørende betydning for de lokale og regionale myndigheder, hvis de skal sikre opfyldelsen af målsætningerne for affaldshåndtering. Princippet forpligter hver medlemsstat til at skabe et integreret og passende netværk af affaldsbortskaffelsesanlæg, jf. artikel 5 i direktivet om affaldsforvaltning. Et sådant netværk skal sikre, at affaldet kan bortskaffes så tæt på kilden som muligt.

23. Regionsudvalget noterer sig med tilfredshed, at Kommissionen agter at sikre, at de samme normer gælder for affald, uanset om det behandles i industrianlæg eller i affaldsbehandlingsanlæg. Regionsudvalget mener, at dette princip kan anvendes i alle fremtidige forordninger og direktiver på affaldsområdet, f.eks. i forbindelse med den kommende fastlæggelse af nye regler for affaldsforbrænding.

24. Regionsudvalget mener også, at den terminologi, der anvendes på affaldsområdet, bør justeres. Ifølge den reviderede strategi kan medlemsstater, som ikke finder EU's liste over farligt affald tilfredsstillende, føje yderligere affaldstyper til listen. Medlemsstaterne skal imidlertid også oplyse Kommissionen om sådanne tilføjelser. Da listen over farligt affald blev etableret på grundlag af traktatens artikel 130 S, går Regionsudvalget ud fra, at udvalgsproceduren ikke vil gøre det vanskeligt for medlemsstaterne at foretage sådanne tilføjelser til listen.

25. Den centrale rolle, som de lokale og regionale myndigheder spiller på affaldsområdet, giver gode muligheder for at samordne indsatsen med de lokale Agenda 21-aktiviteter. Regionsudvalget mener, at Kommissionens strategi bør fremhæve betydningen heraf, og dermed bidrage til at fremme borgernes aktive deltagelse i bestræbelserne på at nå målene på affaldsområdet.

26. Endelig tilslutter Regionsudvalget sig Kommissionens bestræbelser på at sikre indsamling af tilstrækkelige data til støtte for den fremtidige indsats.

3. Mål

3.1. Den generelle filosofi bag Fællesskabets affaldshåndteringspolitik

27. Den reviderede strategi bekræfter den prioritering af de affaldspolitiske principper, som blev fastlagt i strategidokumentet fra 1989. Forebyggelse af affald har fortsat første prioritet, efterfulgt af genanvendelse og derefter af bortskaffelse.

28. Det fremgår af den reviderede strategi, at Kommissionen agter at fremsætte forslag om kvantitative mål for affaldsreduktion og -genanvendelse. Regionsudvalget går ind for sådanne kvantitative minimumsmål, men det fremgår ikke af den reviderede strategi, hvordan disse mål skal nås. Troværdigheden af kvantitative minimumsmål inden for dette område hænger nøje sammen med, om de lokale og regionale myndigheder, som skal opfylde disse målsætninger, råder over passende regulatoriske instrumenter. Yderligere foranstaltninger kan være nødvendige i tilfælde, hvor andre aktører, f.eks. vareproducenterne, skal opfylde målsætningerne.

29. Det fremhæves i den reviderede strategi, at producenten spiller en fremtrædende rolle i et produkts livscyklus, fra produktion til salg, forbrug, affaldsindsamling og affaldsbehandling. I og med at producenten træffer beslutninger om produktets design og sammensætning, har han også stor indflydelse på produktets muligheder, hvad angår affaldsgenanvendelse og -bortskaffelse.

30. Regionsudvalget er enig i princippet om, at producenterne bør have en stor del af ansvaret for at sikre, at produktionen, forbruget og den endelige bortskaffelse af deres produkter skader miljøet mindst muligt og giver anledning til det mindst mulige ressourceforbrug. Det tilslutter sig også, at producenten i visse tilfælde må sørge for passende anlæg til materialebearbejdning. Dette er i overensstemmelse med princippet om, at forureneren betaler.

31. Regionsudvalget understreger imidlertid, at vareproducentens rolle er begrænset, da han ikke har kontrol over, hvordan affaldet behandles af den, som skaber affaldet. Det afhænger i høj grad af den virksomhed eller det foretagende, som faktisk kasserer produktet som affald, dvs. affaldsproducenten, om dele af affaldet kan genanvendes, genvindes osv. Det er også affaldsproducenten, som afgør, om han blander de affaldsdele, han skaber. Hvis han blander delene på en uhensigtsmæssig måde, vil det føre til forurening af ellers rene dele, som nemt kunne genanvendes, hvorved genanvendelse af affaldet umuliggøres, vanskeliggøres betydeligt eller bliver væsentligt dyrere.

32. Efter Regionsudvalgets opfattelse er det udelukkende affaldsproducenten, som kan sikre en tilstrækkelig omhyggelig sortering af affaldet, og han bør derfor være hovedansvarlig herfor. Hvis affaldsproducenten under sorteringen af affaldet bevidstgøres om omfanget og arten af det affald, han har frembragt, vil det ændre hans adfærd over for vareproducenten. Man bør derfor på denne måde sørge for, at affaldsproducenten, ligesom vareproducenten, kommer til at spille en fremtrædende rolle

33. Gøres producenten ansvarlig for indsamling og sortering, kan det i værste fald føre til etablering af kostbare parallelsystemer, hvor det affald, som vareproducenten er ansvarlig for, indsamles og sorteres i et system, som er parallelt med et lokalt eller regionalt forvaltet system. Dette vil medføre en unødvendig fordobling af omkostningerne ved indsamling og kan gøre det vanskeligt at opretholde et tilstrækkeligt højt kvalitetsniveau, hvad angår de indsamlede genanvendelige materialer.

34. Regionsudvalget henleder opmærksomheden på det uhensigtsmæssige i at oprette parallelle systemer. Det er vigtigt at koordinere ansvaret for oprettelse af indsamlingssystemer med de myndigheder, der er ansvarlige for affaldsplanlægningen. Indførelsen af producentansvar og eventuelle parallelle systemer er helt uacceptabelt, hvis det fører til øgede udgifter for de lokale myndigheder.

35. Regionsudvalget mener, at en direkte placering af ansvaret for affaldsindsamling hos producenten vil have størst virkning, hvor det i praksis er muligt for producenten at tage egne produkter tilbage. Eksempler herpå er udtjente biler og brugte køleskabe, som er nemme at skille ad.

36. Kommissionen påpeger, at det er i overensstemmelse med det princip om ansvarsdeling, som omtales i det femte miljøhandlingsprogram, at ansvaret for genvinding eller bortskaffelse af affaldet efter brug lægges hos producenten.

37. Regionsudvalget gør opmærksom på, at det ansvarsdelingsprincip, som foreslås i det femte miljøhandlingsprogram, kræver en indsats fra alle økonomiske aktører. Princippet bør derfor gælde ved fastlæggelsen af en affaldshåndteringsstrategi, så der i Kommissionens administration af strategien rettes den fornødne opmærksomhed mod såvel vareproducenten, affaldsproducenten som alle andre økonomiske aktører.

38. Hvis ansvarsdelingsprincippet skal gennemføres inden for affaldssektoren, vil myndighederne være nødt til at følge de forskellige aktørers indsats op og sikre tilstrækkelig behandlingskapacitet for genanvendelige materialer og særlig vanskelige affaldstyper. For at de kan udføre denne opgave, må de myndigheder, der har ansvaret for affaldshåndteringen, derfor have rådighed over de fornødne regulatoriske instrumenter.

39. Regionsudvalget mener, at aftaler mellem Fællesskabet og f.eks. brancheorganisationer om indførelse af tilbagetagelsesordninger o.l. for genanvendelige produkter med henblik på gennemførelse af princippet om producentansvar må anses for at være et led i opfyldelsen af Fællesskabets mål på miljøområdet i medfør af traktatens artikel 130 R. Gennemførelsen af sådanne aftaler må derfor i henhold til traktatens artikel 130 S vedtages i overensstemmelse med den procedure, der er beskrevet i traktatens artikel 189 C.

40. Dette ville sikre, at ingen af ovennævnte uheldige bivirkninger ved sådanne aftaler ville opstå som følge af fællesskabsbeslutninger.

3.2. Særlige mål

41. Regionsudvalget tilslutter sig Kommissionens intentioner om affaldsforebyggelse. Det er klart, at de hidtidige bestræbelser på dette område har været utilstrækkelige, og at der er behov for en større indsats.

42. Regionsudvalget glæder sig især over Kommissionens bestræbelser på at minimere affaldets farlighed og er enig i, at der på fællesskabsplan bør indføres forbud mod og lave maksimumsgrænser for visse affaldsstoffer.

43. Regionsudvalget tilslutter sig også Kommissionens ønske om, at der tages foranstaltninger til minimering af tungmetaller i bestemte produkter og produktionsprocesser. Sådanne foranstaltninger bør imidlertid også kunne indføres for andre farlige stoffer.

44. Regionsudvalget er enig med Kommissionen i, at genbrug bør fremmes, da det reducerer affaldsproduktionen. Genbrug bør derfor prioriteres højere end materialegenvinding.

45. Kommissionen foreslår, at materialegenvinding bør prioriteres højere end energigenvinding. Regionsudvalget er principielt enig heri, men understreger, at de positive virkninger af materialegenvinding, som nævnes i den reviderede strategi, afhænger af den sortering, der sker ved kilden. Kommissionen foreslår ingen metoder, som kan bringes i anvendelse for at sikre, at der sorteres ved kilden. Det bør endvidere fremhæves, at princippet om at prioritere materialegenvinding højest må anvendes med en vis fleksibilitet for at tage hensyn til særlige geografiske forhold som f.eks. befolkningstæthed og adgang til oparbejdningsanlæg samt de pågældende materialers egenskaber.

46. En effektiv og tilstrækkelig sortering ved kilden kræver lovindgreb rettet mod affaldsproducenterne. Regionsudvalget understreger endnu en gang nødvendigheden af, at de kompetente myndigheder råder over de fornødne instrumenter.

47. For at minimere den mængde affald, der skal deponeres, vil det være absolut nødvendigt at fastlægge kvalitetskriterier for dette affald. Regionsudvalget mener, at lignende regler bør gælde for affaldsforbrænding, således at man via passende programmer for sortering ved kilden minimerer forbrændingen af genanvendeligt eller ikke-brændbart affald. Sådanne programmer bør indgå i affaldshåndteringsplanerne. Regionsudvalget erkender i denne forbindelse, at medlemsstaternes forskellige udgangspunkter må anerkendes og tilgodeses.

48. Det anbefales i den reviderede strategi, at der som konsekvens af princippet om geografisk nærhed må etableres et integreret og dækkende netværk af affaldsbortskaffelsesanlæg over alt i EU. Kommissionen nævner endvidere, at affaldshåndteringsplaner vil have central betydning for oprettelsen af et sådant netværk. Affaldshåndteringsplanernes rolle fastlægges imidlertid ikke i strategien. Der gives heller ikke nogen beskrivelse af de affaldsforvaltningsplaner, som er omtalt i affaldsforvaltningsdirektivets artikel 7. Regionsudvalget mener, at der er behov for en mere præcis definition af de muligheder, som affaldshåndteringsplaner rummer for sikring af et sammenhængende og velfungerende affaldshåndteringssystem. Det bør også understreges, at affaldshåndteringsplaner bør sikre en tilpasning af systemerne til lokale og regionale forhold. Som en følge af nærhedsprincippet bør det i grænseegne mellem medlemsstater være muligt at have en affaldshåndteringsplan for en grænseoverskridende region, hvis forholdene taler for det, og de kompetente myndigheder bliver enige herom.

49. De enkelte medlemsstater og de lokale og regionale myndigheder bør anvende strategien i overensstemmelse med de lokale forhold for at sikre udviklingen af en mere bæredygtig affaldshåndtering. Det bør erindres, at en politik, som indebærer grundlæggende ændringer i affaldshåndteringsmetoderne inden for en kort tidsramme, kan skabe akutte budgetmæssige problemer for de lokale myndigheder.

3.3. Prioriterede affaldsstrømme

50. Det fremgår af den reviderede strategi, at Kommissionen ikke vil indlede nye projekter for prioriterede affaldsstrømme. Heri er Regionsudvalget enig. De hidtidige erfaringer med denne form for projekt viser, at der er behov for betydelige ændringer, f.eks. med hensyn til forskellige interessegruppers repræsentation i projektgrupperne.

51. Regionsudvalget mener derfor, at der bør udvikles en ny procedure, som skal erstatte de hidtidige procedurer for prioriterede affaldsstrømme. Nogle af de affaldstyper, som efter indførelsen af nye procedurer kunne omfattes af de prioriterede affaldsstrømme, er laboratorieaffald, gensplejsningsaffald, affald fra skibe og affald fra brugen af kemiske pesticider i landbruget.

3.4. Overførsel af affald

52. Kommissionen forelægger i sin reviderede strategi en ny fortolkning af en række eksisterende EU-forordninger og domstolsafgørelser. Det anføres, at principperne om geografisk nærhed og tilstrækkelig egenkapacitet kun gælder bortskaffelse af affald. På grundlag heraf går Kommissionen ud fra, at der er uhindret handel med affald til genanvendelse inden for EU. Regionsudvalget er ikke enig i denne fortolkning.

53. Regionsudvalget gør opmærksom på, at en sådan fortolkning vil føre til en række nye og alvorligere miljøproblemer og fjerne grundlaget for tilfredsstillende og sammenhængende affaldsplaner, som ifølge EF-reglerne skal oprettes. Kommissionens fortolkning er heller ikke i overensstemmelse med det gældende affaldsforvaltningsdirektiv (75/442/EØF, som ændret ved 91/156/EØF), og strider endvidere imod tidligere domstolsafgørelser (sektion 14, sag C-155/91).

54. Ovennævnte domstolsafgørelse og en række fællesskabsregler og -bestemmelser understreger, hvor vigtigt det er at kunne begrænse overførslen af affald, herunder genanvendeligt affald, hvis en sådan overførsel strider imod en vedtagen affaldshåndteringsplan. I henhold til ovennævnte domstolsafgørelse kan overførslen af affald til genanvendelse begrænses under henvisning til artikel 7 i direktivet om affaldsforvaltning, hvis en sådan overførsel er i modstrid med affaldshåndteringsplaner.

55. Regionsudvalget mener, at Kommissionens fortolkning, som indebærer, at affald kan omsættes frit inden for EU, ville være til betydelig skade for miljøet. På grund af affaldets status som vare vil der ikke være nogen normal markedsregulering af affaldsstrømmen (varestrømmen). »Sælgeren« af genanvendeligt affald vil derfor ikke interessere sig for, om affaldet behandles på en miljøforsvarlig måde, men først og fremmest ønske at undgå fortsat ansvar for affaldet. »Køberen« af affaldet vil heller ikke være interesseret i affaldets sammensætning og type - hvis det kun er mindre eller særlige dele af affaldet, som han kan udnytte.

56. Affaldets særlige status som vare ville derfor efter Regionsudvalgets mening medføre et stærkt behov for en hensigtsmæssig regulering af affaldsstrømmene baseret på miljømæssige kriterier.

57. Den betydelige indvirkning på miljøet, som overførslen af tunge ladninger af affald har, udgør i sig selv en begrundelse for så vidt muligt at begrænse overførslen af store mængder affald.

58. Fastsættelsen af egentlige mål for genanvendelse og materialegenvinding ud over det, man kan forvente at opnå som følge af markedsmekanismer, vil kræve metoder til sikring af en tilstrækkelig affaldsbehandlingskapacitet. Hvis en sådan kapacitet også skal etableres efter markedsøkonomiske principper, vil det være nødvendigt at sikre eller sandsynliggøre en vis affaldsforsyning. Det vil derfor også være nødvendigt med en kontrolleret planlægning af de affaldsstrømme, der forefindes.

59. Det paradoksale er - hvis den reviderede strategi gennemføres - at genbrugsaktiviteter, som er affødt af affaldsplanlægningen, kan føre til, at sådanne aktiviteter ikke længere indgår i affaldshåndteringsplanerne. Herved vil vilkårene for oprettelse af nye genbrugsordninger blive stadig ringere, og det vil blive stadig vanskeligere at opretholde allerede opnåede resultater.

60. Uanset hvordan man fortolker principperne om geografisk nærhed og tilstrækkelig egenkapacitet, fremgår det af den reviderede strategi, at der må sikres en miljømæssigt forsvarlig håndtering af genanvendeligt affald. I lyset heraf er det nødvendigt at fastlægge strenge normer for affaldsbehandling overalt i EU. Regionsudvalget mener imidlertid, at affaldsreguleringens miljømæssige målsætninger netop må føre til den konklusion, at harmoniserede normer ikke bør være faste normer, men derimod - i tråd med traktatens artikel 130 T - minimumsnormer, hvilket giver de enkelte medlemsstater mulighed for at indføre strengere krav end dem, der gælder i EU som helhed.

4. Instrumenter

4.1. Regulerende indgreb

61. Kommissionen foreslår, at der fastlægges mål, som fører til kvantificerbare resultater på affaldsområdet. Det fremgår ikke, hvilke virkemidler, de kompetente myndigheder har til rådighed til opnåelse af disse mål. Nøgleområder såsom affaldsplanlægning, regulering, inspektion, håndhævelse, affaldsindsamling og affaldsbehandling sorterer ofte under de lokale og regionale myndigheder. Regionsudvalget efterlyser en præcisering af, hvordan sådanne instrumenters rolle sikres med henblik på at opfylde de fastlagte mål. Kommissionen beskriver ikke, hvilken sammenhæng der bør være mellem de foreslåede mål, de relevante instrumenter og de vedtagne affaldshåndteringsplaner.

62. Regionsudvalget understreger endnu en gang nødvendigheden af, at konkrete mål for genvinding og genanvendelse af affald følges op med passende instrumenter, som står til rådighed for de kompetente myndigheder. Det er endvidere vigtigt, at de vedtagne affaldshåndteringsplaner tager hensyn til de fastlagte mål og præciserer, hvordan de kan opfyldes. Regionsudvalget mener, at der, inden der kan oprettes et system for sortering ved kilden, må indføres regulerende instrumenter, som gør det muligt at opfylde sådanne mål.

4.2. Økonomiske instrumenter

63. Kommissionen opfordrer medlemsstaterne til at indføre økonomiske instrumenter, som navnlig vil fremme genanvendelsen af affald og anvendelsen af ikke-forurenende produkter. Regionsudvalget støtter denne opfordring, da de økonomiske instrumenter er meget smidige.

4.3. Affaldsstatistikker

64. Regionsudvalget beklager den begrænsede affaldsstatistik, der er til rådighed på EU-plan. Det mener, at der kan sikres et bedre statistisk grundlag via øget samarbejde mellem de lokale og regionale myndigheder.

4.4. Andre styringsinstrumenter

65. Ifølge den reviderede strategi har medlemsstaterne kun i begrænset omfang udarbejdet nationale affaldshåndteringsplaner. Der skal udarbejdes affaldshåndteringsplaner af de kompetente myndigheder, som i de enkelte medlemsstater er udpeget hertil. Regionsudvalget mener, at en sådan tilrettelæggelse af affaldsplanlægningen på udmærket vis kan sikre, at der i udarbejdelsen og gennemførelsen af affaldshåndteringsplaner tages behørigt hensyn til lokale og regionale forhold. Vedtagelsen af affaldshåndteringsplaner vil således fortsat være et område, hvor nærhedsprincippet gælder.

66. I lyset af ovenstående må det understreges, at der er behov for en præcisering af affaldshåndteringsplanernes fremtidige rolle. En manglende definition af dette vigtige planlægningsinstruments rolle i affaldshåndteringsstrategien kan føre til, at det får en for lav prioritet. Hvis de fremtidige mål for genvinding og genanvendelse skal opfyldes, må de kompetente myndigheder udarbejde en tilfredsstillende plan, og der må være tilstrækkelige regulerende instrumenter til rådighed for planens gennemførelse. Som Kommissionen bemærker, vil dette indvirke på overholdelsen af principperne om geografisk nærhed og tilstrækkelig egenkapacitet.

67. Regionsudvalget er i øvrigt enig i, at der er behov for effektiv kontrol med og håndhævelse af de gældende regler på området.

5. Aktører

68. Regionsudvalget glæder sig over, at Kommissionen fremhæver de lokale og regionale myndigheders betydningsfulde rolle i oprettelsen af en forsvarlig affaldshåndteringspolitik. Regionsudvalget føler imidlertid ikke, at Kommissionens forslag til revideret strategi afspejler nogen klar forståelse af de lokale og regionale myndigheders centrale rolle inden for alle områder af affaldshåndteringssystemet. Strategien indeholder således ikke forslag om initiativer til styrkelse af de instrumenter, som kunne anvendes til opfyldelse af målene for affaldshåndteringspolitikken.

6. Kommentarer til konklusionerne i strategiforslaget

69. Regionsudvalget hilser med tilfredshed Kommissionens forslag til en ny affaldshåndteringsstrategi. Det anerkender, at det er nødvendigt at revidere strategien, og er navnlig enig i, at der er behov for at sikre større effektivitet i gennemførelsen af de pågældende politikker.

70. Regionsudvalget er rede til at samarbejde med Kommissionen om at styrke gennemførelsen af strategien, bl.a. ved at arbejde hen imod en bedre sammenhæng mellem på den ene side den lokale og regionale affaldshåndteringspolitik og på den anden side EU's affaldshåndteringspolitik.

Bruxelles, den 16. januar 1997.

Pasqual MARAGALL i MIRA

Formand for Regionsudvalget

() SEC(89) 934 endelig udg., af 18. 9. 1989.

() EFT nr. C 122 af 18. 5. 1990, s. 2.

() EFT nr. C 72 af 18. 3. 1991, s. 34.

() EFT nr. C 128 af 9. 5. 1994, s. 471.

() EFT nr. L 194 af 25. 7. 1975, s. 39.

() EFT nr. L 78 af 26. 3. 1991, s. 32.

() EFT nr. L 30 af 6. 2. 1993, s. 1.