SÆRBERETNING Nr. 6/2007

om effektiviteten af den tekniske bistand, der ydes til kapacitetsopbygning, med Kommissionens svar

(artikel 248, stk. 4, andet afsnit, EF)

(2007/C 312/02)

INDHOLD

ORDLISTE

Bilag I — Oversigt over reviderede projekter og programmer

Bilag II — Effektiviteten af og bæredygtighedsperspektiverne for de reviderede projekter og programmer

Kommissionens svar

ORDLISTEAVS Landene i Afrika, Vestindien og StillehavetFinansieringsafgørelse Afgørelse om indgåelse af forpligtelser til et specifikt projekt eller program, som Kommissionen træffer på grundlag af et finansieringsforslag.Finansieringsaftale Dokument, der undertegnes af Kommissionen og partnerlandet, og som indeholder en beskrivelse af et specifikt projekt eller program, der skal finansieres. Det formaliserer Den Europæiske Unions og partnerlandets forpligtelse til at finansiere de beskrevne foranstaltninger.Finansieringsforslag Udkast til dokument, som udarbejdes af Kommissionens tjenester og forelægges til udtalelse for det relevante finansieringsudvalg, der er sammensat af medlemsstaternes repræsentanter. Hvis der indhentes en positiv udtalelse, forlægges dokumentet for Kommissionen, som træffer afgørelse. Dokumentet beskriver et specifik projekts eller programs baggrund, art, omfang og mål, gennemførelsesforanstaltninger og de midler, der er afsat hertil.OECD/DAC Komitéen for Udviklingsbistand under Organisationen for Økonomisk Samarbejde og Udvikling.Paris-erklæringen om bistandseffektivitet Erklæring, der blev vedtaget på forummet på højt plan i Paris (28. februar-2. marts 2005) af en lang række lande og organisationer, og som indeholder en række forpligtelser vedrørende ejerskab, harmonisering, tilpasning, resultater og gensidig ansvarlighed, der alle har til formål at øge bistandseffektiviteten.Årtusindudviklingsmålene Årtusindudviklingsmålene består af otte mål, der skal nås inden 2015, og som blandt andet har til sigte at halvere andelen af verdens befolkning, der lever i ekstrem fattigdom, standse udbredelsen af HIV/aids og sikre grundskoleuddannelse for alle. Målene blev vedtaget af alle landene og af verdens førende udviklingsorganisationer på Årtusindetopmødet i september 2000.

RESUMÉ

Teknisk bistand er en ressource, der anvendes i mange forskellige typer udviklingsprojekter og -programmer, og som kan defineres som eksperter, som der indgås kontrakter med med henblik på overførsel af knowhow og færdigheder samt oprettelse og styrkelse af institutioner. I de senere år er denne form for bistand i stadig højere grad blevet anvendt til at støtte kapacitetsopbygning i den centrale og lokale forvaltning i modtagerlandene, bl.a. på områder som offentlig finansforvaltning, sundhed og uddannelse. Det, at der i højere grad sættes fokus på den offentlige forvaltning, har udspring i en øget bevidsthed blandt donorerne, herunder Den Europæiske Union, om, at manglende institutionel kapacitet er en grundlæggende hindring for bæredygtig udvikling (jf. punkt 1-6).

Rettens revision havde til formål at fastslå, i hvilket omfang Kommissionen sikrer, at teknisk bistand bidrager til opbygning af den institutionelle kapacitet i modtagerlandene. Retten foretog i dette øjemed en vurdering af Kommissionens strategi for kapacitetsopbygning og for anvendelse af teknisk bistand og af dens forvaltning af udformningen og implementeringen af de tekniske bistandsaktiviteter, der gennemføres inden for rammerne af kapacitetsopbygningsprojekter (jf. punkt 7 og 8).

Opbygning af institutionel kapacitet er blevet anerkendt som et nøgleelement i kampen mod fattigdom i Det Europæiske Fællesskabs udviklingspolitik, men Kommissionens landestrategidokumenter indeholder ikke en grundig vurdering af svagheder i den institutionelle kapacitet eller en prioritering af behovene for opbygning af kapacitet i modtagerlandenes administrationer og institutioner. Kommissionen har heller ikke opstillet retningslinjer for, hvilken rolle teknisk bistand bør spille i denne sammenhæng (jf. punkt 9-12).

Projektgennemførelsen besværliggøres blandt andet af, at forberedelses- og opstartsfasen er så lang, da det resulterer i, at projektets design er forældet, når projekterne iværksættes, og væsentligt forkorter den tid, der er til rådighed til gennemførelsen. Rekrutteringen af eksperterne i teknisk bistand fører ofte til yderligere forsinkelser, fordi de udvalgte eksperter ofte ikke er til rådighed, når først kontrakten er blevet tildelt. De nuværende procedurer for indgåelse af aftaler om teknisk bistand fremmer ikke deltagelse af offentlige institutioner, selv om der på visse områder kan findes mere kvalificerede eksperter i sådanne organisationer. Donorerne stiller fortsat primært teknisk bistand til rådighed via separate ukoordinerede projekter, samtidig med at gennemførelsesordningerne ikke fremmer lokalt ejerskab (jf. punkt 18-34).

Projektrapporteringen, -overvågningen og -evalueringen er i de fleste tilfælde tilfredsstillende. Der er imidlertid ikke etableret et ledelsesinformationssystem, der gør det muligt at vurdere og registrere de tekniske konsulentfirmaers eller eksperters præstationer og indhente oplysninger, der kan anvendes, når der skal indgås aftaler om teknisk bistand (jf. punkt 35-39).

Resultaterne af projekterne varierer betydeligt, men Retten konkluderer, at projektresultaterne og de tekniske bistandsresultater kan anses for at være rimelige, i lyset af de ofte meget vanskelige forhold, som projekterne gennemføres under. Kvaliteten af den tekniske bistand, der blev stillet til rådighed, var generelt tilfredsstillende, men andre vigtige faktorer har reduceret effektiviteten af den ydede bistand. Selv om nogle af disse faktorer ligger uden for Kommissionens kontrol, burde den ikke desto mindre være bedre til at foregribe dem (jf. punkt 40-43).

På basis af disse bemærkninger fremsætter Retten en række detaljerede anbefalinger, som vil kunne hjælpe Kommissionen til at fastlægge en mere målrettet og struktureret strategi for anvendelsen af teknisk bistand, der mere effektivt fremmer kapacitetsopbygning (jf. punkt 44-48).

INDLEDNING

Udviklingssamarbejde inddeles i to former for samarbejde eller bistand: finansiel støtte og teknisk bistand, eller med andre ord »penge« og »knowhow« eller »idéer«. Denne beretning omhandler Rettens revision af teknisk bistand, som Kommissionen definerer som specialister, konsulenter, undervisere, rådgivere osv., som der indgås kontrakter med med henblik på overførsel af knowhow og færdigheder samt oprettelse og styrkelse af institutioner (1) .

rådgivning, tidligere typisk inden for bl.a. landbrugsudvikling eller udvikling af landdistrikterne. I den seneste tid er rådgivning i stadig højere grad blevet brugt som middel til at forbedre den offentlige forvaltning, herunder offentlig finansforvaltning, sundhed, uddannelse og retsvæsenet, og også som hjælp til andre offentlige institutioner, lokale myndigheder eller ikke-statslige aktører.

Teknisk bistand er en ressource, der anvendes i mange forskellige typer udviklingsprojekter og -programmer, og dens betydning eller effektivitet vurderes ud fra, i hvilket omfang den bidrager til det output og de resultater, der opnås inden for rammerne af de berørte projekter og programmer. Teknisk bistand spiller eller har spillet en rolle for blandt andre følgende områder/opgaver inden for udviklingssamarbejde:

Det, at der i højere grad sættes fokus på den centrale og lokale forvaltning, har udspring i en øget bevidsthed blandt donorerne, herunder Den Europæiske Union, om, at manglende institutionel kapacitet er en grundlæggende hindring for bæredygtig udvikling. Kapacitetsopbygning er derfor blevet et af de centrale indsatsområder i Det Europæiske Fællesskabs udviklingspolitik som fastlagt i 2000 og i den nye politik, der blev formuleret i 2005 (2) .

Betydningen af kapacitetsopbygning understreges også i et OECD/DAC-dokument af nyere dato (3) , hvori det fremhæves, at der ikke er tilstrækkelig landekapacitet, og at det er en af de meget alvorlige hindringer for de igangværende bestræbelser på at opfylde årtusindudviklingsmålene, og at udviklingsindsatsen i mange af de fattigste lande vil mislykkes, selv hvis der investeres væsentligt flere midler i arbejdet, såfremt der ikke i højere grad sættes fokus på udvikling af bæredygtig kapacitet (4) .

Betydningen af kapacitetsopbygning understreges yderligere i Paris-erklæringen om bistandseffektivitet fra marts 2005 (5) , hvor det anføres, at partnerlandenes kapacitet til at planlægge, forvalte, gennemføre og gøre rede for resultaterne af politikker og programmer er af afgørende betydning for muligheden for at opfylde udviklingsmål. Det fremhæves, at donorerne så vidt muligt må basere deres støtte på partnerlandenes nationale udviklingsstrategier, institutioner og procedurer og yde støtte til afhjælpning af eksisterende svagheder i partnerlandenes institutionelle kapacitet. Selv om der kan ydes støtte til kapacitetsopbygning på forskellige måder — f.eks. via uddannelse, stipendier, computerudstyr og software, dokumentation og endda fysisk infrastruktur — er teknisk bistand det væsentligste redskab på dette område.

Kommissionens regnskabs- og ledelsesinformationssystemer kunne ikke give Retten nøjagtige og pålidelige oplysninger om de beløb, der var brugt på teknisk bistand hverken via De Europæiske Udviklingsfonde eller over det almindelige budget. Retten har anslået de samlede forpligtelser vedrørende aftaler om teknisk bistand, som blev undertegnet i perioden 2000-2005, og som endnu ikke var afsluttede i starten af 2006, til omkring 2 200 millioner euro (6) . Det var ikke muligt at sætte tal på den tekniske bistand, der er ydet som led i kapacitetsopbygningsaktiviteter

REVISIONENS OMFANG OG REVISIONSMETODE

Rettens revision havde til formål at fastslå, i hvilket omfang Kommissionen sikrer, at teknisk bistand finansieret af Kommissionen (7) bidrager til opbygning af den institutionelle kapacitet i modtagerlandene. Mere konkret tog revisionen sigte på at besvare følgende spørgsmål:

Retten reviderede Kommissionens fremgangsmåde og aktiviteter på politik- og projektniveau i 12 modtagerlande, som var udvalgt fra fire forskellige geografiske områder, der modtager udviklingsbistand: Afrika, Asien, Latinamerika og Middelhavsområdet (8) . Retten aflagde besøg i fem af disse lande, mens revisionen af de øvrige syv lande var baseret på gennemgang af dokumenter og spørgeskemaer, som var blevet sendt til delegationerne og myndighederne i de respektive modtagerlande. Fra en fortegnelse over kapacitetsopbygningsprojekter blev der udvalgt 32 projekter, hvortil der var knyttet 33 kontrakter om teknisk bistand, som blev gennemført i perioden 2000-2006. Der var indgået forpligtelser for i alt 400 millioner euro til de reviderede projekter, hvoraf ca. 144 millioner euro var øremærket til teknisk bistand. Bilag I er en komplet oversigt over de 32 reviderede projekter og programmer.

BEMÆRKNINGER

Følger Kommissionen en hensigtsmæssig strategi for opbygning af den institutionelle kapacitet, som omfatter brug af teknisk bistand?

Kommissionen omsætter principperne i Det Europæiske Fællesskabs overordnede udviklingspolitik til specifikke landestrategier, som normalt er af fem års varighed, idet den udarbejder landestrategidokumenter og mere detaljerede nationale vejledende programmer for de enkelte modtagerlande. På grundlag af disse dokumenter (9) undersøgte Retten i de regioner, der var omfattet af revisionen, om Kommissionen systematisk foretager en vurdering af styrker og svagheder ved modtagerlandenes institutionelle kapacitet, samt om disse landes overordnede kapacitetsopbygningsbehov fastlægges, prioriteres og lægges til grund for vurderingen af behovet for teknisk bistand.

Landestrategidokumenternes analyser af de institutionelle systemer er utilstrækkelige

Gennemgangen af Kommissionens relevante politikdokumenter vedrørende de lande, der er omfattet af revisionen, og de enkelte landes egne nationale udviklingsplaner og/eller såkaldte strategioplæg til nedbringelse af fattigdom viste en stadig større erkendelse af betydningen af kapacitetsopbygning. Kommissionen foretog imidlertid ikke en grundig vurdering af de institutionelle svagheder i de enkelte lande, ligesom den heller ikke foretog en prioritering af behovene for opbygning af kapaciteten i modtagerlandenes administrationer og institutioner. Som følge heraf blev fokussektorerne for EF-støtte udvalgt, uden at disse oplysninger var til rådighed, med deraf følgende risiko for, at potentielt vigtige sektorer eller programmer med behov for donorstøtte kan være blevet overset.

I 2005 udarbejdede Kommissionen et internt oplæg om vurdering af institutionelle systemer og kapacitetsopbygning, hvori det beskrives, hvad kapacitetsopbygning indebærer og betyder. Dokumentet indeholder retningslinjer for vurdering af institutionel kapacitet og støtte til kapacitetsopbygningsprocesser. Disse retningslinjer kan imidlertid ikke anvendes på landestrategidokumenter. På lavere niveau, i sektorplanerne, fokuseres der mere på kapacitetsopbygningselementet — omend i meget generelle vendinger. Disse planer udarbejdes, efter at det er besluttet, hvilke fokussektorer der skal ydes støtte til i modtagerlandet.

Der er ikke opstillet retningslinjer om teknisk bistand

Selv om teknisk bistand er et instrument, der ofte bruges og har været brugt længe i forbindelse med kommissionsfinansierede kapacitetsopbygningsprojekter og -programmer, har Kommissionen ikke defineret, hvilken rolle teknisk bistand skal spille, og hvordan den skal bidrage til kapacitetsopbygning. Der er heller ikke opstillet specifikke retningslinjer til brug for delegationerne, når de forbereder projekter, som beskriver, hvornår og hvordan instrumentet skal anvendes i forbindelse med kapacitetsopbygning. Hertil kommer, at twinninginstrumentet, som har været et effektivt instrument til formidling af teknisk bistand til førtiltrædelseslande (og i den senere tid også til lande, der er omfattet af Den Europæiske Naboskabspolitik), ikke hidtil har været tilgængeligt for AVS-landene eller landene i Asien og Latinamerika. Det interne oplæg, der er nævnt i punkt 11, indeholder en række betragtninger om spørgsmål vedrørende teknisk bistand, men det indeholder ingen retningslinjer for anvendelsen af de forskellige former for teknisk bistand i forskellige situationer, sektorer eller lande.

Er den tekniske bistand, der gennemføres som led i kapacitetsopbygningsprojekter, godt udformet?

Retten reviderede 32 projekter og undersøgte i den forbindelse, om udvælgelsen af disse projekter var i overensstemmelse med Kommissionens og partnerlandenes nationale strategier, om der i forbindelse med udformningen af projekterne var opstillet klare mål og dertilhørende resultatindikatorer, og om den valgte type tekniske bistand og de midler, der var afsat hertil, var behørigt begrundede. Retten undersøgte endvidere, om myndighederne i modtagerlandene aktivt havde deltaget i projektforberedelsen og klart havde tilkendegivet, at de følte ejerskab over projektet.

Valget af projekter var relevant, men projekterne var ofte uhensigtsmæssigt udformet

Tekstboks 1Eksempel på svagheder i projektets designStøtteprogram for sundhedssektoren — AngolaProjektets mål var blandt andet at styrke den institutionelle kapacitet på centralt og provinsielt niveau, forbedre de basale sundhedsydelser, forbedre adgangen til basale lægemidler og etablere et system til forebyggelse af HIV. Selv om det i evalueringen af et tidligere projekt var blevet anført, at det havde været vanskeligt at få sundhedsministeriet til at spille en aktiv rolle, omfattede feasibilityundersøgelsen ikke en vurdering af, om der var tilstrækkelig lokal kapacitet til at sikre en effektiv gennemførelse af det ambitiøse projekt. Først da projektet var iværksat, blev det bemærket, at nogle af de angolanske partnere ikke havde tilstrækkelig kapacitet til at gennemføre projektet. Den indledende rapport, som blev udarbejdet af eksperterne, konkluderede, at projektet var for ambitiøst, men det blev først ændret 18 måneder inden afslutningen, hvor målene og aktiviteterne blev væsentligt reduceret.

Selv om teknisk bistand var et væsentligt input i alle de reviderede projekter, blev der i ca. halvdelen af tilfældene i projektdokumentationen foreslået bestemte typer af teknisk bistand (international eller lokal) og et bestemt omfang (langvarige eller kortvarige opgaver), uden at der blev givet en klar begrundelse for den foreslåede kombination af ressourcerne. Det fremgik heller ikke klart, hvilken rolle eksperterne forventedes at skulle spille, fordi rådgivningsopgaverne med relation til projektets kapacitetsopbygningsmål normalt skulle kombineres med »supplerende« arbejdsopgaver til støtte for den berørte institution i udførelsen af dens almindelige opgaver.

Lokalt ejerskab er altafgørende, men Kommissionen tager ikke systematisk denne faktor i betragtning

Tekstboks 2Eksempel på utilstrækkeligt lokalt ejerskabSundhedsprojekt — BeninMålet med projektet var at forbedre kvaliteten af og lette adgangen til sundhedsydelser. Eksperterne skulle imidlertid håndtere mange problemer, såsom at forvaltningen af de menneskelige ressourcer i sundhedssektoren fungerede dårligt og var karakteriseret ved hyppige forflyttelser og vilkårlige udnævnelser, hvilket havde en negativ indvirkning på de ansattes motivation. Ministeriet var kun i ringe udstrækning involveret i projektet, og det førte til mange forsinkelser, f.eks. nægtede det at stille personale til rådighed, som kunne fungere som lokale samarbejdspartnere for projektforvaltningsenheden. Andre ansatte, som skulle fungere som kontaktpunkter mellem ministeriets forskellige direktorater og projektet, var ikke tilstrækkeligt motiverede, fordi de mente, at de skulle betales for denne aktivitet, som de betragtede som ekstraarbejde. Kommissionen modsatte sig med rette at betale disse ansatte.

Ejerskab til den planlagte institutionsopbygning for modtagerinstitutionerne og de mennesker, der arbejder for dem, er en nøglefaktor, som har afgørende betydning for det miljø, som den tekniske bistand skal formidles i, og som derfor er med til at sikre, at planerne for kapacitetsopbygning gennemføres effektivt. Kommissionen er bevidst om dette, og den inddrager derfor normalt de lokale modtagerinstitutioner i projekternes designfase. Den har imidlertid ikke i tilstrækkelig grad vurderet risikoen for, at en modtagerregering ikke opfylder sine forpligtelser. Når en modtagerregering undertegner en finansieringsaftale med en donor, er det ikke automatisk ensbetydende med, at de hensigter, der er formuleret i de fleste projektaftaler om regeringens reformforpligtelser, bliver til noget. Det betyder heller ikke, at alle de mennesker, der arbejder i institutionen, eller som på en eller anden måde bliver berørt af projektet, støtter det, hvilket kan ses på den manglende interesse, som de ansatte i de støttemodtagende institutioner i mange tilfælde udviser.

Gennemføres de tekniske bistandsaktiviteter produktivt?

Forberedelsesfasen er lang, og det resulterer ofte i, at projektdesignet er forældet

Forberedelsesfasen for de undersøgte projekter tog normalt et eller to år. Den omfattede en række obligatoriske trin, herunder at konsulenterne skulle på en eller flere forberedende rejser (med henblik på identifikation og udformning), to runder med rådgivning og kommentarer fra kvalitetsstøttegruppen (10) i Kommissionens centrale tjenester og fremlæggelse af finansieringsforslaget for medlemsstaternes rådgivende finansieringsudvalg.

Efter at forslaget er vedtaget af Kommissionen, iværksættes der en procedure for indgåelse af offentlige aftaler (jf. punkt 22-26), så der kan indgås aftale med de nødvendige eksperter. Når eksperterne ankommer på stedet for at iværksætte projektet — i de fleste tilfælde to eller tre år efter, at projektets udformning begyndte — er de lokale forhold ofte ændret: Der er sket politiske eller andre ændringer (valg, nye udnævnelser, nye nationale politikker), eller andre donorer har iværksat projekter. Eksperterne konstaterer derfor ofte, at de forudsætninger, der oprindeligt lå til grund for projektet, ikke længere er til stede, eller at nogle af de planlagte aktiviteter ikke længere er relevante. Det betyder, at eksperterne i sådanne tilfælde først skal foretage en ny vurdering af støttemodtagerens aktuelle behov for kapacitetsopbygning og ændre projektdesignet i overensstemmelse hermed, inden de kan tage fat på deres egentlige opgave med at forberede den detaljerede arbejdsplan for projektet.

Tekstboks 3Eksempel på en lang forberedelsesperiode, der resulterede i, at projektets design var forældetEuropæisk program for teknisk bistand til Vietnam (ETV2)Som led i projektforberedelsen blev der gennemført to særskilte tjenesterejser, i oktober 2000 og juli 2002. Finansieringsaftalen blev underskrevet i april 2003, men af forskellige årsager blev kontrakten om den tekniske bistand først underskrevet i august 2005. Projektet blev først iværksat i januar 2006, primært fordi den oprindelige teamleder ikke længere var til rådighed og skulle erstattes. På det tidspunkt var der gået tre et halvt år, siden projektet blev udformet, og eftersom der hurtigt sker ændringer i Vietnam, var mange af de planlagte aktiviteter ikke længere relevante. En af eksperternes hovedopgaver i den indledende fase var derfor at ændre projektets design, og det resulterede i, at der var mindre end halvdelen af den planlagte tid tilbage til gennemførelse af projektaktiviteterne.

Sådanne ændringer foretages imidlertid sjældent ved projektets opstart, fordi det kræver et betydeligt administrativt arbejde og megen tid at få en ændring af en finansieringsaftale godkendt. Kommissionen iværksætter normalt projektet, som det er udformet, og venter til midtvejsrevisionen (som normalt foretages ca. to år efter projektets start), før den træffer beslutning om ændringer. På det tidspunkt er der ikke ret lang tid til at implementere nødvendige ændringer, og det gør projektet mindre effektivt generelt.

Problemer under proceduren for indgåelse af offentlige aftaler og opstartsfasen forkorter den tid, der er til rådighed til gennemførelsen

Den tekniske bistand, der er nødvendig i forbindelse med gennemførelsen af projekter, tilvejebringes normalt gennem et internationalt begrænset udbud (11) . Det tager normalt seks til otte måneder at gennemføre udbudsproceduren. Eftersom proceduren for indgåelse af offentlige aftaler normalt først iværksættes, efter finansieringsaftalen er underskrevet, går der mindst ti måneder, før eksperterne ankommer til stedet (otte måneder til indgåelse af aftaler og to måneder til mobilisering af eksperterne). Der skal tages højde for denne periode, når den formelle gennemførelsesperiode for projektet fastsættes i finansieringsaftalen.

Dette resulterede generelt i, at den faktiske gennemførelsesperiode for praktisk talt alle de reviderede projekter blev eller sandsynligvis ville blive for kort til, at alle de planlagte aktiviteter kunne gennemføres og de forventede resultater nås.

det var nødvendigt at ændre projektdesignet under iværksætningsfasen.

Rettens revision af de 32 projekter viste imidlertid, at mange problemer opstod under udbudsfasen eller i forbindelse med projekternes opstart, hvilket forsinkede iværksættelsen af projektaktiviteterne og forkortede gennemførelsesperioden. Som typiske problemer kan blandt andet nævnes:

Ud over den generelle tidsfrist, der er fastsat for projektgennemførelsen, er der også en frist for indgåelse af aftaler, der skal overholdes (den såkaldte D + 3-regel), som blev indført i finansforordningerne fra 2003 (12) . Alle forsinkelser efter datoen for vedtagelsen af finansieringsafgørelsen, f.eks. under udbudsproceduren for den vigtigste kontrakt vedrørende teknisk bistand eller under opstartsfasen, vil således reelt begrænse den periode, hvor der kan indgås yderligere aftaler om bygge- og anlægsarbejder, indkøb eller andre tjenesteydelser med relation til gennemførelsen. Flere projekter, der blev udformet, efter denne regel trådte i kraft, er allerede eller vil sandsynligvis blive berørt af dette. Den 1. maj 2007 trådte en ændring til finansforordningen vedrørende De Europæiske Fællesskabers almindelige budget (13) i kraft, som til en vis grad lemper effekten af D + 3-reglen, idet 3 års-perioden starter fra datoen for indgåelsen af finansieringsaftalen. Enhver forsinkelse efter denne dato vil imidlertid stadig forkorte gennemførelsesperioden samt den periode, der er til rådighed til indgåelse af aftaler.

Det er teknisk muligt at starte udbudsprocessen tidligere, dvs. inden finansieringsaftalen underskrives, eller endda inden finansieringsafgørelsen vedtages, og i så fald skal udbudsbekendtgørelsen offentliggøres med en »suspensionsbestemmelse« (14) . Det vil gøre det muligt at forkorte den tid, der normalt går mellem underskrivelsen af finansieringsaftalen og iværksættelsen af projektaktiviteterne. Der er faktisk taget højde for anvendelsen af en sådan bestemmelse — i hvert fald for AVS-landene — i et af bilagene til AVS-EF-partnerskabsaftalen (Cotonou-aftalen af 23. juni 2000), »for at sikre, at projekterne iværksættes hurtigt« (15) .

Tekstboks 4Eksempel på, at gennemførelsesperioden blev forkortet som følge af forsinkelserUdvikling af menneskelige ressourcer i sundhedssektoren — UgandaAftalen om teknisk bistand blev underskrevet i september 2003, ca.18 måneder efter indgåelsen af finansieringsaftalen, og de første eksperter ankom to måneder senere. En kombination af faktorer havde ført til, at udbudsproceduren havde taget så lang tid, herunder at skolerne for sundhedsuddannelser var blevet flyttet fra sundhedsministeriet til undervisningsministeriet, og at der på det tidspunkt skete en række interne ændringer i delegationen (ansatte, der forlod delegationen, dekoncentration, overdragelse af sager). Selv om finansieringsaftalens gennemførelsesperiode var på fem år, og varigheden af aftalen om teknisk bistand var fastsat til fire år, var der med de 20 måneders forsinkelse i starten kun tre år og tre måneder tilbage til gennemførelsen af projektet.

I henhold til Kommissionens interne retningslinjer om indgåelse af offentlige aftaler bør denne mulighed kun anvendes i særlige tilfælde (det anføres imidlertid ikke, hvilke tilfælde der kunne være tale om). Kommissionen mener, at der er en risiko for, at det bliver nødvendigt at annullere udbud, og at det — hvis det sker for ofte — vil mindske potentielle tjenesteyderes interesse i fremtidige kommissionsfinansierede projekter. Suspensionsbestemmelsen anvendes derfor sjældent. Risikoen for, at et projekt annulleres fuldstændigt, efter at forberedelsen er afsluttet, og finansieringsafgørelsen er vedtaget, er dog i praksis begrænset. Kommissionen bør i sine retningslinjer præcisere, under hvilke omstændigheder og på hvilke betingelser suspensionsbestemmelsen kan anvendes.

Eksperter erstattes ofte efter tildelingen af aftalen

Tekstboks 5Eksempel på udskiftning af ekspert efter tildeling af aftalenEfter en produktiv udbudsprocedure fik et konsortium af flere organisationer tildelt aftalen om levering af teknisk bistand, primært på grundlag af den forslåede teamleders kvalifikationer. Den pågældende teamleder påtog sig imidlertid aldrig opgaven, eftersom han blev taget af projektet kort efter, at aftalen var underskrevet, fordi man fandt ud af, at han var modtagelig for en sygdom, som findes i det pågældende land. Det burde man have vidst noget før. Der gik næsten tre måneder, før hans afløser ankom til projektet.

I forbindelse med en tredjedel af de aftaler, Retten undersøgte, meddelte konsulentfirmaerne Kommissionen — umiddelbart efter, at de havde fået tildelt aftalen om levering af konsulenter med henblik på teknisk bistand — at en række nøgleeksperter ikke længere var til rådighed. I nogle tilfælde skyldtes dette, at proceduren for vurdering af buddene og tildeling af aftalen om teknisk bistand var blevet forsinket, hvilket gjorde, at eksperterne ikke længere var bundet af deres rådighedsforpligtelse (16) . I andre tilfælde var eksperten ikke til rådighed i gyldighedsperioden. Den almindeligste begrundelse var helbredsproblemer. Der er en risiko for, at firmaer bevidst foreslår eksperter med interessante CV'er for at få tildelt en aftale, velvidende at den pågældende ekspert ikke vil være til rådighed til at påtage sig opgaven. Under alle omstændigheder forsinker det projektets opstart, når der skal findes erstatninger for eksperter.

Kriterierne for udvælgelse af teknisk bistand var uhensigtsmæssige

Da nøgleeksperter regelmæssigt trækkes tilbage fra projekter, er det spørgsmålet, om de kriterier, der anvendes til vurdering af forslag til teknisk bistand, reelt er hensigtsmæssige (17) . Det vigtigste enkeltstående kriterium, der anvendes ved den tekniske evaluering af bud på tjenesteydelser, er vurderingen af CV'erne for de eksperter, der skal varetage langvarige opgaver, især teamlederen. Kun i visse tilfælde arrangeres der interview med eksperter. Der tages ikke højde for andre potentielle indikatorer for den tekniske kvalitet, såsom firmaets overordnede kapacitet og/eller Kommissionens erfaringer med firmaet eller de forslåede eksperter i forbindelse med tidligere kommissionsfinansierede aftaler.

Der er kun få procedurer for indgåelse af offentlige aftaler at vælge imellem

Når der skal rekrutteres eksperter til gennemførelse af kapacitetsopbygningsprojekter, er der kun få forskellige kilder at vælge imellem. Der er i realiteten kun to måder at rekruttere eksperter på, nemlig gennem ordningen med rammeaftaler (18) eller via et begrænset internationalt udbud for tjenesteydelser (jf. punkt 22).

I begge tilfælde skal aftalen om ansættelse af eksperter indgås med et konsulentfirma. På visse kompetenceområder, såsom forvaltning af offentlige midler eller offentlig administration, kan der findes bedre kvalificerede eksperter i andre typer organisationer, såsom i medlemsstaternes nationale administrationer — hvis der f.eks. er tale om forvaltning af offentlige midler i skatteministerier, finansministerier eller centralbanker — ligesom det er tilfældet ved twinningprojekter i førtiltrædelseslandene. Når der er behov for meget specifik lokal ekspertise, er der ingen af de to procedurer, der i praksis gør det muligt at finde den tekniske ekspertise, der er til rådighed på det lokale eller regionale marked.

Den tekniske bistand anvendes ikke effektivt

De internationale eksperter blev ikke altid anvendt effektivt, fordi de skulle varetage flere forskellige roller. Selv om de primært er udvalgt på grund af deres tekniske ekspertise, forventer Kommissionen også, at de spiller en rolle i projektforvaltningen og den finansielle kontrol. Under den gældende finansforordning er lederen af det internationale tekniske bistandsteam ikke længere meddirektør for projektet med beføjelser som medunderskriver, som det var praksis under den tidligere finansforordning. I praksis står teamlederen imidlertid ikke blot for kontrollen, men også for udarbejdelsen af projektarbejdsplaner og -budgetter, rapporter, udbudsdossierer, udkast til kontrakter og forslag til betalinger over projektkontoen. I nogle tilfælde var disse administrative opgaver uforholdsmæssigt tidskrævende og reducerede derfor den tid, som eksperterne kunne bruge på tekniske kapacitetsopbygningsaktiviteter. Det fører også til en vis tvetydighed med hensyn til eksperternes ansvarlighed, f.eks. over for modtagerinstitutionen eller delegationen, hvilket komplicerer deres arbejde og kan underminere tilliden mellem eksperterne og de lokale aktører.

Graden af donorkoordinering varierer i de forskellige lande

Det er forskelligt, hvor meget kapacitetsopbygningsprogrammerne samordnes i de forskellige lande. I nogle lande udveksles der oplysninger i begrænset omfang, mens der i andre lande findes mere omfattende systemer med sektorspecifikke og/eller tematiske arbejdsgrupper, som samler alle aktive partnere og giver en høj grad af koordinering, og normalt er Kommissionen en af de mest aktive dononer med hensyn til koordinering. Når der var etableret et støtteprogram, der var finansieret over det almindelige budget, eller et sektorstøtteprogram, var koordineringen bedre organiseret og mere intensiv. Men selv i sådanne tilfælde blev den tekniske bistand stadig ofte ydet via separate projekter, hvor hver enkelt donor anvendte sine egne procedurer.

Gennemførelsesordningerne fremmer stadig ikke lokalt ejerskab

I de fleste lande oprettes projektgennemførelsesenheder (eller projektstøtteenheder) stadig som midlertidige strukturer, som fungerer parallelt med den eksisterende nationale administration i den tid, projektet varer, selv om de i flere tilfælde allerede i højere grad er integreret i modtageradministrationens almindelige institutionelle struktur. I ingen af de berørte lande blev indgåelsen af aftaler om kommissionsfinansieret teknisk bistand og de tilhørende betalinger forvaltet via nationale systemer og procedurer, da Kommissionen anså disse systemer for at være upålidelige og ugennemsigtige. Flere af disse lande (f.eks. Benin, Tchad, Marokko, Sierra Leone, Uganda og Vietnam) modtager imidlertid kommissionsfinansieret budgetstøtte, og disse midler er pr. definition underlagt nationale finansielle procedurer. Det viser, at Kommissionens fremgangsmåde med hensyn til anvendelsen af modtagerlandenes systemer til forvaltning af offentlige midler og indgåelse af aftaler ikke er konsekvent under de forskellige støtteinstrumenter.

Inden for rammerne af Paris-erklæringen (jf. punkt 5) har donorerne indgået en række forpligtelser om at tilpasse deres støtte til partnerlandenes udviklingsstrategier, institutioner og procedurer. Flere af disse forpligtelser er direkte knyttet til kapacitetsopbygning. I denne sammenhæng har Den Europæiske Union på tre områder opstillet endnu strengere mål for sig selv, nemlig at stille kapacitetsopbygningsbistand til rådighed via koordinerede programmer, som i højere grad gør brug af flerdonorordninger, at formidle 50 % af støtten til staten via modtagerlandenes egne systemer og at undgå at oprette nye projektgennemførelsesenheder. Når man ser, hvordan de fleste af de igangværende kapacitetsopbygningsprojekter er udformet, vil det være en stor udfordring for Kommissionen at opfylde de forpligtelser, den har ingået under Paris-erklæringen.

Overvåges og evalueres de tekniske bistandsaktiviteter og resultaterne heraf på hensigtsmæssig vis?

ROM-systemet er god praksis, især fordi det indebærer, at der regelmæssigt aflægges besøg på projekterne under gennemførelsen. Retten konstaterede imidlertid en række tilfælde, hvor de point, der blev givet til projekterne, var urealistiske eller misvisende, eller hvor de point, der var givet ved på hinanden følgende ROM-besøg på det samme projekt, var inkonsekvente. Det kan skyldes, at disse besøg i sagens natur er meget korte (i lyset af det store antal projekter), og at overvågningspersonalet regelmæssigt udskiftes.

Der gennemføres midtvejsevalueringer af de fleste projekter, og disse evalueringer anses generelt for at være et meget anvendeligt redskab, idet det giver et balanceret, eksternt billede af projektet. De anbefalinger, der fremsættes i disse evalueringer, anvendes ofte af delegationerne, når de skal beslutte, om projektet skal ændres, refokuseres eller udvides. Den nuværende tendens til at forkorte gennemførelsesperioden gør det imidlertid mere vanskeligt at lægge midtvejsevalueringen på et tidspunkt, hvor projektet har haft tilstrækkelig tid til at komme godt i gang, og hvor der samtidig er tilstrækkelig tid til at gennemføre anbefalingerne og drage fordel af dem.

Resultaterne af den tekniske bistand, firmaerne eller eksperterne yder, vurderes ikke systematisk. De vurderinger, der gennemføres, enten af delegationen eller af en lokal modtager eller den lokale kontraherende myndighed (hvis der er tale om EUF), foretages udelukkende på ad-hoc-basis og uformelt. Kommissionen har ikke et system, som gør det muligt at dele selv disse begrænsede oplysninger. Da der ikke findes et passende ledelsesinformationssystem på området teknisk bistand, kan der ikke drages fordel af værdifulde erfaringer fra tidligere samarbejde med bestemte firmaer eller eksperter, når der skal træffes nye afgørelser om indgåelse af aftaler om teknisk bistand.

Bidrager de tekniske bistandsaktiviteter effektivt til opbygning af kapacitet?

Den tekniske bistands bidrag til kapacitetsopbygning er tilfredsstillende, men sikrer ikke altid, at projekterne lykkes

Tekstboks 6Eksempel på et vellykket projektStøtte til decentralisering i BeninMålet med projektet var at etablere den nødvendige administrative kapacitet på kommunalt niveau til at forbedre niveauet af de offentlige ydelser til befolkningen.Man fulgte en innovativ fremgangsmåde, hvor en enkelt international ekspert, som var ansvarlig for at lede og koordinere aktiviteterne på centralt niveau, arbejdede sammen med et stort team af lokale eksperter, som havde det nødvendige specifikke lokalkendskab og ydede støtte på lokalt niveau. Det krævede, at den internationale ekspert stod for den første oplæring af de lokale team, så der blev sikret en fælles fremgangsmåde og udviklet standardiserede redskaber. Projektet var udformet med klare mål og resultatindikatorer, der dog ikke fra starten var kvantificerede. Eksperten gik i gang inden for de første seks måneder efter underskrivelsen af finansieringsaftalen. Fra starten af projektet rettede eksperten de logiske rammer til og etablerede en database til overvågning og evaluering. Trods vanskelige omgivelser — der var ikke klar politisk støtte til decentraliseringsprocessen — opfyldte projektet i høj grad de fastsatte mål. Kommissionen, der har opstillet langsigtede mål for udviklingen i dette område, har forberedt anden fase af projektet, som har til sigte at fremme implementeringen af de kommunale udviklingsplaner og øge overvågningsinstitutionernes kapacitet.

Generelt varierer de faktiske eller sandsynlige resultater af de 32 reviderede projekter betydeligt (jf. bilag II). Ti projekter var endnu på et for tidligt gennemførelsesstadie, til at det var muligt med rimelighed at forudse de sandsynlige resultater. For så vidt angår de resterende projekter:

Eftersom teknisk bistand er det væsentligste input i kapacitetsopbygningsprojekter, har kvaliteten af denne bistand naturligvis stor indflydelse på projektets resultater. Modtagerinstitutionerne og delegationerne anså generelt eksperternes præstationer for at være tilfredsstillende. I omkring halvdelen af de reviderede projekter har der dog været tilfælde, hvor eksperter er blevet udskiftet, oftest på grund af personlighedsforskelle, men også i nogle tilfælde som følge af utilstrækkelige præstationer. Kun i få tilfælde er hele ekspertteamet blevet udskiftet, fordi dets præstationer var utilstrækkelige. Men at den tekniske bistand er af god kvalitet er ikke nødvendigvis en garanti for, at projektet lykkes, da også andre faktorer har afgørende indflydelse på projektets resultat.

Tekstboks 8Eksempel på et projekt med utilfredsstillende resultaterStøtteprogram i sundhedssektoren — Sierra LeoneProjektet blev udformet under vanskelige forhold sidst i halvfemserne, da sikkerhedssituationen stadig var meget ustabil. Projektets mål var overambitiøse i betragtning af denne vanskelige situation og decentraliseringsprocessens kompleksitet. Forsinkelser i rekrutteringen og eksperternes utilstrækkelige præstationer, samt sundhedsministeriets manglende ejerskab — det stillede ikke det nødvendige lokale personale til rådighed — er faktorer, der i alvorlig grad har indvirket på projektaktiviteterne. Projektet har derfor slet ikke opfyldt de fastsatte mål. Ved udgangen af 2006 udarbejdede Kommissionens tjenester et tillæg til finansieringsaftalen med henblik på at frigøre 13 millioner euro (af det oprindelige bidrag på 28 millioner euro) og forlænge projektet med to et halvt år for at forsøge at færdiggøre dele af de to mest vellykkede komponenter, dvs. primær sundhedspleje på decentralt niveau og lægemiddelkomponenten.

Tekstboks 7Eksempel på et projekt, hvor de forventede resultater ikke blev nået fuldt ud, og bæredygtigheden var usikkerUddannelse af underskolelærere — AngolaEn ringe projektforberedelse og forsinkelser resulterede i, at halvdelen af de planlagte aktiviteter blev opgivet. Som følge heraf opfyldte projektet ikke alle målene, da kun fire ud af de planlagte 16 uddannelsescentre er operationelle, og der kun blev uddannet 11 000 lærere mod det oprindelige mål på 14 250. Angolas regering opfyldte ikke sin forpligtelse til at finansiere disse uddannelsescentre i provinsen. Uden klasseværelser, vand eller elektricitet var infrastrukturen helt utilstrækkelig, og undervisningen blev gennemført i underskolerne, hvorved børnene var nødt til at blive undervist i skolegården. Lærerne var generelt glade for den undervisning, de fik, men de havde endnu ikke modtaget det formelle certifikat fra undervisningsministeriet, og de var derfor endnu ikke blevet forfremmet eller havde fået den tilsvarende lønstigning. Der var etableret et statistisk datasystem, men det fungerede ikke. Andet udstyr, som var stillet til rådighed via projektet, fungerede ikke, fordi det ikke var blevet vedligeholdt, eller der manglede reservedele.

For langt de fleste projekters vedkommende har for korte gennemførelsesperioder været en af de væsentligste årsager til, at projekterne ikke har kunnet producere resultaterne inden for den tidsfrist, der er fastsat i finansieringsaftalen. Mange af disse projekter er blevet eller vil blive forlænget, og det burde medføre yderligere resultater. Længere gennemførelsesperioder er dog ikke i sig selv nok til at sikre, at projekterne afsluttes med et godt resultat. Andre vigtige faktorer, som har indflydelse på projekternes effektivitet, er de institutionelle rammer i modtagerlandene, og i hvilket omfang modtagerinstitutionerne har udvist ejerskab under forberedelsen og gennemførelsen af projekterne. For så vidt angår de lande, som Retten besøgte, har disse faktorer generelt været positive i Vietnam og Uganda og nogenlunde positive i Algeriet og Benin, men ikke i Angola. Sådanne variationer i den lokale institutionelle kapacitet og i graden af ejerskab forklarer i vid udstrækning forskellene i de opnåede eller forventede resultater af de projekter, som Retten reviderede i disse lande. Nogle af disse faktorer ligger uden for Kommissionens direkte kontrol, men den burde ikke desto mindre være bedre til at forudse dem.

Usikker bæredygtighed

Det er i mange tilfælde uvist, om projektresultaterne vil være bæredygtige, dvs. om kapacitetsforbedringerne vil være permanente (jf. bilag II). De uhensigtsmæssige gennemførelsesperioder for mange projekter har resulteret i, at der presses hårdt på for at få projektaktiviteterne afsluttet så hurtigt som muligt, samtidig med at der ikke bliver skabt de rette betingelser for, at den eksterne bistand gradvist trækkes ud af projektet. Bæredygtigheden afhænger primært af modtagerregeringernes og -institutionernes vilje og kapacitet til fortsat at støtte udviklingen og gennemførelsen af reformer i centraladministrationen og mere generelt i den offentlige administration, efter at Kommissionens støtte er ophørt. Ud over den politiske vilje, der er nødvendig for en sådan fortsat støtte, er der normalt også finansielle virkninger i form af øgede omkostninger for det nationale eller lokale offentlige budget. I mange af de reviderede lande skaber dette alvorlig tvivl om, hvorvidt mange reform- og kapacitetsopbygningsprocesser kan fortsætte uden løbende teknisk og/eller finansiel bistand.

KONKLUSION OG ANBEFALINGER

Følger Kommissionen en hensigtsmæssig strategi for opbygningen af institutionel kapacitet, som omfatter teknisk bistand?

Anbefaling 1I sine landestrategidokumenter bør Kommissionen foretage en omfattende og struktureret analyse af de eksisterende svagheder ved den institutionelle kapacitet og af behovene for kapacitetsopbygning.Anbefaling 2Kommissionen bør udarbejde retningslinjer for teknisk bistand, som definerer, hvilken rolle denne bistand skal spille på området kapacitetsopbygning, og som sikrer en hensigtsmæssig fremgangsmåde og giver de nødvendige redskaber til at afgøre, hvornår og hvordan denne form for bistand skal anvendes.

Opbygning af institutionel kapacitet er blevet anerkendt som et nøgleelement i kampen mod fattigdom i Det Europæiske Fællesskabs udviklingspolitik, men Kommissionens landestrategipapirer indeholder ikke en overordnet vurdering og prioritering af de eksisterende institutionelle svagheder i de enkelte lande, og sådanne oplysninger anvendes heller ikke til at udvælge de sektorer, som EF-støtten skal koncentreres om. Kommissionen har heller ikke opstillet retningslinjer for, hvilken rolle teknisk bistand bør spille i denne sammenhæng (punkt 9-12).

Er de tekniske bistandsaktiviteter, der gennemføres som led i kapacitetsopbygningsprojekter, tilrettelagt godt?

Anbefaling 3Udformningen af kapacitetsopbygningsprojekter bør forbedres, ved at man fremmer reelt ejerskab og lederskab hos den nationale deltager i processen, ved at de specifikke mål for kapacitetsopbygning og de relevante behov for teknisk bistand defineres mere præcist, ved at man undlader at anvende alt for komplekse gennemførelsesstrukturer, ved at der fastsættes mere realistiske mål, og ved at der projekteres med længere gennemførelsesperioder.

På projektniveau stemmer de kapacitetsopbygningsprojekter med relation til teknisk bistand, der udvælges til at modtage støtte, i de fleste tilfælde overens med de berørte landes overordnede og normalt meget bredt formulerede nationale udviklingsstrategier, men ofte begrundes de specifikke behov for teknisk bistand ikke detaljeret. Projektmålene er ofte overambitiøse i betragtning af de korte gennemførelsesfrister, og der tages ikke i tilstrækkelig grad hensyn til de svage institutionelle rammer, som projekterne gennemføres inden for, omfanget af lokalt ejerskab over projektet og viljen til de foreslåede institutionelle ændringer, hvilket gør det vanskeligt at tilrettelægge og gennemføre de tekniske bistandsaktiviteter ordentligt (punkt 13-17).

Gennemføres den tekniske bistand, der implementeres som led i kapacitetsopbygningsprojekter, produktivt?

Anbefaling 4Procedurerne for projektforberedelse og opstartsfase, herunder indgåelse af aftaler om teknisk bistand, bør tages op til revision, så der kan afsættes mere tid til gennemførelsen, og der bør gives mulighed for større fleksibilitet i den indledende fase, så projektets design og/eller udbudsbetingelserne for den tekniske bistand kan ændres som følge af ændringer i de aktuelle forhold.Anbefaling 5Kriterierne for evaluering af bud vedrørende teknisk bistand bør tages op til revision, så kvalitet og tidligere erfaringer i højere grad tages i betragtning ved udvælgelsen af eksperter og konsulentfirmaer.Anbefaling 6Der bør overvejes en bredere vifte af muligheder for indgåelse af aftaler for at sikre det størst mulige udvalg af teknisk ekspertise, herunder ekspertbistand fra offentlige institutioner og ekspertise, der er til rådighed i modtagerlandet eller regionen.Anbefaling 7I overensstemmelse med de forpligtelser, der er indgået inden for rammerne af Paris-erklæringen, bør Kommissionen i højere grad stille teknisk bistand til rådighed via koordinerede programmer og, hvor det er muligt, anvende gennemførelsesordninger, der fremmer lokalt ejerskab.

Donorkoordineringen varierer, men i mange tilfælde stilles den tekniske bistand stadig til rådighed via separate, ukoordinerede projekter, samtidig med at gennemførelsesordningerne ikke fremmer lokalt ejerskab (punkt 32-34).

Proceduren for indgåelse af aftaler om teknisk bistand og for projektopstart er langsommelig, hvilket betyder, at den tid, der er til rådighed til gennemførelsen af projektet, forkortes væsentligt (punkt 22-26).

Af forskellige årsager er gennemførelsesperioderne i de fleste tilfælde for korte til, at alle projektaktiviteterne kan gennemføres og projektmålene nås. Det resulterer i mange tilfælde i, at det er nødvendigt at forlænge projektperioden. De væsentligste problemer, der indvirker på projektgennemførelsen, og som derved svækker effektiviteten og produktiviteten af den tekniske bistand, er som følger:

Overvåges og evalueres aktiviteterne og de ydede præstationer på området teknisk bistand effektivt?

Anbefaling 8Resultaterne af den tekniske bistand, konsulentfirmaerne og eksperterne yder, bør vurderes systematisk, og der bør udvikles et ledelsesinformationssystem, der gør det muligt at registrere og rapportere disse resultater og at konsultere de pågældende oplysninger.

Retten konstaterede, at rapporteringen om samt overvågningen og evalueringen af den tekniske bistand i de fleste tilfælde var tilfredsstillende. Projektrapporteringen, -overvågningen og -evalueringen gennemføres regelmæssigt og anvendes til at identificere og afhjælpe problemer og til at justere og refokusere projekterne, hvor det måtte være nødvendigt. Der er imidlertid ikke etableret et system til vurdering og registrering af konsulentfirmaernes eller eksperternes præstationer, der kunne anvendes som fremtidig referenceramme, når der skal rekrutteres eksperter eller konsulentfirmaer til projekter, som finansieres af Kommissionen (punkt 35-39).

Giver den tekniske bistand med henblik på opbygning af kapacitet tilfredsstillende resultater?

I lyset af de vanskelige politiske og institutionelle rammer, aktiviteterne gennemføres inden for, kan resultaterne af de kommissionsfinansierede kapacitetsopbygningsprojekter generelt anses for at være rimelige. Kvaliteten af den tekniske bistand, der blev stillet til rådighed, var generelt tilfredsstillende, men andre vigtige faktorer har reduceret effektiviteten af den ydede bistand. Kapacitetsopbygning er en vanskelig opgave, så meget desto mere fordi — som mange af de reviderede projekter har vist — den eksisterende institutionelle kapacitet ofte er svag, og der på lokalt plan ikke altid er fuld opbakning til de institutionelle ændringer.

(1) I denne beretning anvendes begrebet »ekspert« som fællesbetegnelse for de forskellige tjenesteydere.

(2) Meddelelse fra Kommissionen til Rådet og Europa-Parlamentet: Det Europæiske Fællesskabs udviklingspolitik, KOM(2000) 212 endelig af 26.4.2000.

Fælleserklæring fra Rådet og repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer, forsamlet i Rådet, Europa-Parlamentet og Kommissionen: »Den europæiske konsensus om udvikling«, samling i Rådet (Almindelige anliggender og eksterne forbindelser) den 22. november 2005 (14820/05).

(3) DAC's regeringsførelsesnet: »The Challenge of Capacity Development: Working towards good pratice«, februar 2006. DAC er Komitéen for Udviklingsbistand under Organisationen for Økonomisk Samarbejde og Udvikling (OECD).

(4) Årtusindudviklingsmålene: jf. www.un.org/millenniumgoals og ordlisten.

(5) Jf. www.aidharmonization.org og ordlisten.

(6) Fordelt nogenlunde ligeligt mellem De Europæiske Udviklingsfonde (som dækker alle AVS-lande) og det almindelige budget (som dækker de tre geografiske hovedprogrammer for Mellemøsten og det sydlige Middelhavsområde, Latinamerika og Asien).

(7) Enten over Den Europæiske Unions almindelige budget eller via De Europæiske Udviklingsfonde.

(8) De 12 lande er: Algeriet, Angola, Benin, Uganda og Vietnam (revision på stedet) samt Tchad, Indonesien, Mexico, Marokko, Nigeria, Peru og Sierra Leone (dokumentrevision).

(9) På tidspunktet for revisionen omfattede de aktuelle landestrategidokumenter perioden 2002-2007 (for EUF-lande) eller 2002-2006 (for ikke-EUF-lande). De nye udkast til landestrategidokumenter for perioden 2007/8-2013, der allerede forelå, blev ligeledes gennemgået.

(10) Kvalitetsstøttegrupper er tværtjenstlige grupper i Kommissionen, som i projekternes identifikations- og udformningsfase gennemfører peer review af eksterne bistandsforanstaltninger, der forvaltes af EuropeAid.

(11) Praktisk vejledning vedrørende procedurer for kontrakter i forbindelse med ekstern bistand: tjenesteydelsesaftaler til en værdi af 200 000 euro eller derover skal indgås ved internationalt begrænset udbud.

(12) Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 1605/2002 af 25.6.2002 om finansforordningen vedrørende De Europæiske Fællesskabers almindelige budget (EFT L 248 af 16.9.2002, s. 1), artikel 166, og finansforordningen af 27.3.2003 for den 9. Europæiske Udviklingsfond (EUT L 83 af 1.4.2003, s. 1), artikel 53 og 54. I henhold til denne regel skal aftaler vedrørende bygge- og anlægsarbejder, indkøb eller tjenesteydelser indgås senest tre år efter den dato, hvor Kommissionen har truffet finansieringsafgørelsen vedrørende et projekt.

(13) Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 1995/2006 af 13.12.2006 om ændring af forordning (EF, Euratom) nr. 1605/2002 om finansforordningen vedrørende De Europæiske Fællesskabers almindelige budget (EUT L 390 af 30.12.2006, s. 1), artikel 100. De tilsvarende bestemmelser i finansforordningen for den 9. EUF er endnu ikke blevet ændret.

(14) Det betyder, at tildelingen af aftalen er betinget af, at der indgås en finansieringsaftale, og at der stilles midler til rådighed.

(15) AVS-EF-partnerskabsaftalen, bilag IV — Gennemførelses- og forvaltningsprocedurer, artikel 19.

(16) Eksperter skal underskrive en erklæring om, at de er til rådighed i buddets gyldighedsperiode, som normalt er 90 dage.

(17) I henhold til Kommissionens retningslinjer vægtes de tekniske aspekter (dvs. »kvaliteten«) af tjenesteydelserne med 80 % i den overordnede vurdering. Det finansielle aspekt er ikke alene bestemmende for de resterende 20 % i den kombinerede vurdering, men også ved det forhold, at alle bud skal ligge inden for grænserne af det disponible budget.

(18) Da der ofte anvendes korte tjenesteydelsesaftaler i løbet af projektcyklussen, har Kommissionen via et internationalt udbud etableret såkaldte rammeaftaler (Framework Contracts (FWC)). Disse rammeaftaler fastlægger de vigtigste bestemmelser (f.eks. varighed, genstand, priser og betingelser for aftalens gennemførelse), der skal gælde for en række enkeltkontrakter, der forventes indgået inden for en vis periode.

Program til støtte for reformen af telekommunikations- og posttjenesterne og for udvikling af informationssamfundet (PTT)

Program til støtte for reformen af telekommunikations- og posttjenesterne og for udvikling af informationssamfundet (PTT)

KOMMISSIONENS SVAR

RESUMÉ

I. I de sidste tre-fire år har holdningerne til kapacitetsopbygning og teknisk bistand udviklet sig meget (ligesom debatten om bistandseffektivitet), og i 2005 og 2006 nåede man i donorsamfundet gradvis til enighed om et sæt regler for god praksis på disse områder. Disse nye holdninger blev formelt anerkendt i Paris-erklæringen, som omfatter forskellige forpligtelser på dette område. Resultaterne af den første overvågning af Paris-indikatorerne fra DAC (rapport fra juli 2007) viser, at det at reformere den tekniske bistand er en kompleks og langvarig proces, som udgør en udfordring for alle donorer, og hvor partnerlandenes regeringerne også spiller en vigtig rolle.

III. Landeanalysen af alle landestrategidokumenterne giver tilstrækkelige oplysninger til, at man kan udarbejde svarstrategien og vælge de sektorer, der skal fokuseres på, når det drejer sig om institutionelle aspekter, specielt når der skal anvendes en sektorbaseret strategi, eller når kapacitetsopbygning udgør en central del af Kommissionens indsats. Spørgsmålene om kapacitetsopbygning og teknisk bistand behandles i forskellige retningslinjer. Anvendelsen af teknisk bistand i forbindelse med institutionel kapacitetsopbygning skal håndteres på en fleksibel måde, idet der må tages hensyn til, at regeringernes anvendelse af god praksis for både ekstern og lokal teknisk bistand varierer meget fra sektor til sektor og fra land til land.

IV. Kommissionen lægger særlig vægt på projektdesignets kvalitet, og den har et system, der både i forbindelse med identifikation og formulering skal sikre, at projektdesignet er af høj kvalitet. Systemet var færdigudviklet i 2005. De fleste af de projekter, som gennemgås i denne beretning, blev forberedt inden det tidspunkt. Et af hovedformålene med systemet er at løse problemerne under forberedelsen af projekterne, idet der bl.a. fastsættes mål og foretages en vurdering af det eksisterende institutionelle miljø og omfanget af det lokale ejerskab til projekterne.

V. Med hensyn til donorkoordinering kan Revisionsrettens erklæring accepteres for de projekter, som er blevet revideret. Spørgsmålet er dog jævnligt blevet taget op i de seneste år, og et af de vigtigste nyere resultater er vedtagelsen af Paris-erklæringen i marts 2005. Anvendelsen af koordineret teknisk bistand afhænger også af andre donorers politik og praksis og af partnerlandenes regeringers lederskab. Kommissionen vil fortsætte med at fremme denne form for samarbejde, samtidig med at den tager hensyn til, at der er mange aktører, som deltager i disse processer.

VI. Resultaterne med hensyn til teknisk bistand overvåges under gennemførelsen af projektet, og Kommissionen træffer de nødvendige foranstaltninger, herunder udskiftning af eksperterne, når resultaterne ikke lever op til de kontraktlige forpligtelser. Hver projektleder skal udfylde en »Bedømmelse af kontrahenter ved EF-finansierede tjenesteydelseskontrakter« for hver tjenesteydelseskontrakt og indsende den sammen med den endelige rapport. På grundlag heraf vurderer projektlederen kontrahentens og de vigtigste eksperters resultater. Ved indgåelsen af nye kontrakter foretages der under forhåndsudvælgelsesproceduren, hvor ansøgerne skal fremlægge referencer vedrørende tidligere kontrakter, en analyse af ansøgerfirmaernes tekniske kapacitet, herunder tidligere erfaringer med forvaltning af kontrakter. Kommissionen anvender objektive kriterier og overholder princippet om ligebehandling af ansøgerne. Se også Kommissionens svar på punkt 28.

VIII. I juli 2007 iværksatte Kommissionen arbejdet med at udvikle en strategi, der skal gøre det muligt at nå målene for bistandseffektivitet vedrørende teknisk samarbejde og projektgennemførelsesenheder. Høringer af forskellige relevante tjenestegrene i Kommissionen, EU-medlemsstaterne og partnerlandene er et vigtigt led i denne strategi. Formålet er at udvikle en struktureret strategi, sådan som Revisionsretten foreslår det, på grundlag af omfattende høringer. Strategien omfatter mange af de spørgsmål, som fremhæves i Revisionsrettens beretning, og der vil blive taget hensyn til Revisionsrettens anbefalinger med henblik på at sikre, at der ydes effektiv støtte til kapacitetsopbygning i overensstemmelse med EU's mål på dette område.

INDLEDNING

1. Kommissionen understreger, at den generelle politiske dialog og den sektorpolitiske dialog får stadig større betydning som en »tredje« form for udviklingssamarbejde, særlig med hensyn til støtten til sektorprogrammer. Det er nødvendigt at analysere den nye rolle, som teknisk bistand spiller i denne forbindelse, og at fastlægge de nye behov og krav i forbindelse med teknisk bistand.

5. Kommissionen vil gerne understrege, at den lægger stor vægt på andre aspekter af kapacitetsopbygning.

6. Rapporteringen inden for Common Relex Informations System (CRIS) følger DAC's sektorkoder, men skal løbende forbedres i takt med udviklingen i forvaltningsbehovene. Det overvejes, om informationssystemerne bør ændres for at gøre det muligt at uddrage oplysninger om komponenterne vedrørende teknisk bistand (når dette er vigtigt).

BEMÆRKNINGER

10. I juli 2007 iværksatte Kommissionen arbejdet med at udvikle en strategi, der skal gøre det muligt at nå målene for bistandseffektivitet vedrørende teknisk samarbejde og projektgennemførelsesenheder. Høringer af forskellige relevante tjenestegrene i Kommissionen, EU-medlemsstaterne og partnerlandene er et vigtigt led i denne strategi. Kommissionen mener, at analysen af landestrategidokumenterne giver tilstrækkelige oplysninger til, at man kan udarbejde svarstrategien og vælge de sektorer, der skal fokuseres på, når det drejer sig om institutionelle aspekter, specielt når der skal anvendes en sektorbaseret strategi, eller når kapacitetsopbygning udgør en central del af Kommissionens indsats. I betragtning af den stigende anerkendelse af betydningen af kapacitetsopbygning har Kommissionen valgt at integrere de institutionelle aspekter i en helhedsstrategi i stedet for at foretage en foreløbig og systematisk analyse af de institutionelle aspekter. Desuden analyseres de institutionelle aspekter grundigt under udformningen af programmerne. For eksempel foretages der systematisk en detaljeret vurdering af det offentlige finansforvaltningssystem med henblik på at vurdere berettigelsen til budgetstøtte.

11. Formålet med dette oplæg var oprindelig at støtte analysen af institutionerne og kapaciteten på sektorplan som et redskab, der kunne lette udformningen og gennemførelsen af den samlede sektorstrategi. Dette dokument skulle supplere de retningslinjer for EF's støtte til sektorprogrammer, der blev udsendt i 2003. Dets indhold kan let tilpasses, så det kan anvendes til analyser af undersektorer og tematiske analyser samt på projektniveau. Denne metode (som er baseret på identifikation af den bedst mulige løsning for den pågældende sektor) kan dog ikke anvendes fuldt ud til »landsdækkende vurderinger«, som er meget komplekse og vanskelige og kræver ad hoc-strategier. På grundlag af dette oplæg er Kommissionen i gang med at videreudvikle sin metode for vurdering af institutionel kapacitet på sektorplan. De nye retningslinjer for EF's støtte til sektorprogrammer (juli 2007) indeholder vejledning om dette. Der gennemføres pilotforsøg med yderligere redskaber. Kommissionen afholder også kurser om disse emner på landeplan.

12. Spørgsmål vedrørende kapacitetsopbygning og teknisk bistand behandles i forskellige retningslinjer, herunder vejledningen om sektor- og budgetstøtte (de nyligt udsendte retningslinjer for støtte til sektorprogrammer fra juli 2007 og vejledningen for generel budgetstøtte fra januar 2007) og sektorspecifikke vejledninger. Udarbejdelsen af overordnede retningslinjer for delegationerne om den rolle, som teknisk bistand kan spille inden for opbygning af institutionel kapacitet, som er et specifikt og meget følsomt område, er et vanskeligt spørgsmål, som må behandles på en fleksibel og kontekstafhængig måde. Kommissionen har besluttet at udarbejde en overordnet strategi, der bygger på bred deltagelse, i overensstemmelse med Paris-forpligtelserne og EU's mål. Der kan ikke iværksættes twinning-projekter, før der er indført passende strukturer i de myndigheder, som modtager støtte, og udarbejdet en plan for gennemførelsen. En udvidelse til andre regioner kræver nøje overvejelser, så der sikres en passende gennemførelse og reaktion fra EU-partnerne.

15. Andet led: Der er indført en række forbedringer i den seneste revision af finansforordningen og gennemførelsesbestemmelserne hertil. En af disse forbedringer, ændringen af den såkaldte »d + 3-regel«, forventes at lette projektgennemførelsen ved at knytte aftalens løbetid til projektets varighed. Tredje led: Ansvarlighed er et af hovedpunkterne i Paris-erklæringen om bistandseffektivitet. I den nye programmeringscyklus prioriteres det højt at styrke målelige, resultatorienterede indikatorer. Fjerde led: En bedre undersøgelse af institutionelle spørgsmål og kapacitetsspørgsmål vil blive fremmet via vejledning og uddannelse.

16. Der bruges især aftaler om teknisk bistand, hvis en tjenesteyder skal optræde som konsulent, og hvis han skal lede eller tilse et projekt og stille eksperter til rådighed efter nærmere bestemmelser i aftalen. Sondringen mellem internationale og lokale eksperter er imidlertid ophævet pr. 1. februar 2006. De nye retningslinjer for teknisk bistand vil skabe større klarhed med hensyn til rollerne inden for teknisk bistand allerede i identifikations- og udformningsfasen.

Tekstboks 1

Via støtteprogrammet for sundhedssektoren er der fortsat blevet ydet støtte til de sektorer, som allerede modtog støtte under det foregående projekt (7 AVS Angola 35), ganske vist stadig på meget vanskelige vilkår (post-konfliktsituation, svage institutioner, decentraliseringsproces). I igangsætningsrapporten blev det ganske rigtigt påpeget, at målene for programmet var for ambitiøse. Handlingsplanerne og programoverslagene er udarbejdet på grundlag af anbefalingerne i denne første rapport. I dag er programmet operationelt, og det er nyttigt og værdsættes af partnerne i Sundhedsministeriet på centralt og provinsielt niveau.

17. Kapacitetsopbygningsprocesserne er i sagens natur politiske processer, hvor mange nationale aktører, som eventuelt har forskellige interesser og dagsordener, medvirker. Kommissionen anerkender, at lokalt engagement er afgørende for, at dens støtte til kapacitetsopbygning kan gennemføres effektivt, og er enig i, at der må lægges særlig vægt på at vurdere dette engagement og det »reelle behov«. I den forbindelse er der iværksat et metodearbejde med henblik på at udvikle et analyseredskab, der tager hensyn til de forskellige faktorer, som har betydning for reelt ejerskab og støtter en realistisk vurdering af det nationale engagement og den nationale interesse. Dette redskab og disse strategier må afprøves nøje og indføres gradvis, idet der lægges vægt på den politiske dimension og følsomheden. Samtidig har Kommissionen mulighed for om nødvendigt at suspendere gennemførelsen af en finansieringsaftale, når modtagerstaten ikke overholder en af sine forpligtelser.

19. Den varighed, som Revisionsretten nævner, er klassisk for samarbejdsaktiviteter, uanset hvilken donor der er tale om (Verdensbanken, FN-organer, bilaterale samarbejdsorganer). Den er hovedsagelig en følge af projektforløbet.

20. I den indledende fase kræves det normalt, at de ansvarlige for den tekniske bistand gennemfører en kontrol og opdatering; dette indgår i beskrivelsen af deres opgaver.

21. Den oprindelige logiske oversigtsmatrix er i visse tilfælde ufuldstændig, eller den er forældet, når projektet indledes, og den skal derfor i givet fald revideres, forbedres og/eller opdateres under gennemførelsen af projektet. Ændringer i finansieringsaftalen og konsulenternes opgavebeskrivelse er almindelig praksis.

Tekstboks 3

I lyset af den forsinkede igangsættelse er Kommissionen på nuværende tidspunkt i gang med at behandle en ændring i finansieringsaftalen for at sikre, at der er tilstrækkelig tid til at gennemføre projektet, og at det tilpasses fuldt ud til de nuværende behov i Vietnam. Midtvejsevalueringen bekræfter den fremgangsmåde, som Kommissionen anvender, og støtter ændringen i finansieringsaftalen.

22. Der er strenge regler for, hvordan aftalerne indgås. Disse regler er med til at sikre, at der vælges tilstrækkeligt kvalificerede kontrahenter på en upartisk måde, at man får mest muligt for pengene, og at der er den fulde åbenhed, som er nødvendig i forbindelse med anvendelsen af offentlige midler. Det fastslås i gennemførelsesbestemmelserne til finansforordningen (det almindelige budget) og strukturfondsforordningen (EDF), at der skal anvendes et internationalt begrænset udbud, og denne procedure kan normalt gennemføres på seks eller syv måneder.

24. Den nye startdato for den såkaldte »d + 3-regel«, som blev indført med den seneste revision af finansforordningen, udgør allerede en forbedring (se også Kommissionens svar på punkt 15). Lovgiveren indførte »d + 3-reglen« i 2003 for at skabe balance mellem nødvendigheden af at kontrollerede de udestående beløb, som der endnu skal indgås kontrakter for, og de vanskeligheder, som kan opstå i forbindelse med forvaltningen af komplekse projekter. Reglen skal også fungere som et incitament til modtagerne til at gennemføre finansieringsafgørelserne på kortere tid.

25-26. Logikken i det regelsystem, som gælder for De Europæiske Fællesskabers almindelige budget, kræver, at Kommissionen vedtager en finansieringsafgørelse, inden forpligtelsen indgås (1), og at der indhentes tilbud eller forslag. Der kan opstå særlig omstændigheder, hvor der kan være grund til at afvige fra den normale beslutningstagningsproces. Som regel kræves der, at de forhold, som ville retfærdiggøre en suspensionsbestemmelse, er uden for Kommissionens kontrol. Bestemmelserne om Den Europæiske Udviklingsfond giver mulighed for, at AVS-staterne i behørigt begrundede tilfælde og efter aftale med Kommissionen kan anvende en suspensionsbestemmelse med henblik på at sikre, at projekterne iværksættes hurtigt. Ifølge AVS-EF-Ministerrådets afgørelse nr. 2/2002 kan udbud med suspensionsbestemmelse anvendes i behørigt begrundede særtilfælde (punkt 5 i bilaget til afgørelsen).

27. Der er indført foranstaltninger med henblik på disse tilfælde, herunder muligheden for at annullere beslutningen om tildeling (hvis tilbagetrækningen finder sted, inden aftalen indgås) og muligheden for at pålægge bøder eller udelukke en virksomhed fra fremtidige aftaler. Kommissionen analyserer hvert enkelt tilfælde omhyggeligt og sikrer sig, at de nye eksperter, som skal erstatte de eksperter, der ikke længere er til rådighed, har en tilsvarende kvalitet.

Tekstboks 5

Afløseren for eksperten opnåede tilfredsstillende resultater.

28. Der arrangeres mere systematisk interview med teamlederne i forbindelse med projekter, som indebærer kontakter på højt niveau. Der foretages under forhåndsudvælgelsesproceduren en analyse af ansøgerfirmaernes tekniske kapacitet og af deres tidligere erfaringer med forvaltning af aftaler, hvorefter der udarbejdes en kort liste. Ansøgerne skal fremlægge henvisninger til tidligere aftaler (op til 15). Når der nævnes EF-finansierede aftaler, kontrollerer Kommissionen, at disse aftaler har givet tilfredsstillende resultater. Tildelingskriterierne skal formuleres meget omhyggeligt, så de ikke sammenblandes med udvælgelseskriterierne. I Domstolens faste retspraksis understreges betydningen af at adskille evalueringen på grundlag af udvælgelseskriterierne og evalueringen på grundlag af tildelingskriterierne. »Firmaets overordnede kapacitet« vurderes normalt i den første fase af proceduren, hvor det fastslås, om et firma er i stand til at gennemføre projektet (udvælgelseskriterierne), og den vurderes ikke nødvendigvis endnu en gang i den anden fase af proceduren, hvor tilbuddets kvalitet vurderes (evaluering på grundlag af tildelingskriterierne). Kommissionen overholder princippet om ligebehandling af ansøgerne og anvender objektive kriterier.

30. Med hensyn til deltagelse af offentlige institutioner (fra EU's medlemsstater) i teknisk bistand er der betydelige hindringer for at anvende en sådan teknisk bistand, herunder særlig behovet for tidligere erfaring med at arbejde i lavindkomstlande (som det kun er meget få personer, der har) og institutionernes modvilje mod at lade højt kvalificerede, effektive medarbejdere tage til udlandet for at arbejde. Normalt kan alle fysiske og juridiske personer i de støtteberettigede lande, herunder offentlige organer, afgive bud. Eksperter fra medlemsstaterne og lokale eksperter er ikke udelukket. Der kan offentliggøres udbudsbekendtgørelser i lokale medier. Man kan undersøge nye måder at finde passende eksperter på, så længe de er forenelige med de gældende regler (finansforordningen, gennemførelsesbestemmelserne mv.).

31. Teamledernes forvaltningsmæssige kompetence er afgørende for, at inputtet af teknisk bistand kan tilrettelægges på en konsekvent og effektiv måde, og at der kan sikres en passende overvågning af resultaterne af den tekniske bistand. Med hensyn til ansvarlighed er kontrahenten altid ansvarlig over for den ordregivende myndighed (hvis aftalen er indgået af modtagerlandet som led i decentral forvaltning, er kontrahenten altid ansvarlig over for den pågældende lokale institution; hvis aftalen er indgået af Kommissionen, er kontrahenten ansvarlig over for delegationen). Det indgår ikke i standardopgavebeskrivelsen, at eksperter skal tildeles en rolle i projektfovaltningen og finanskontrollen. Kommissionen erkender, at teknisk bistand omfatter forskellige roller (herunder administrative opgaver), og er i gang med at behandle dette spørgsmål som led i udarbejdelsen af den kommende strategi for teknisk samarbejde med henblik på at sikre større klarhed og større ansvarlighed over for partnerregeringerne.

32. Donorkoordinering har altid været et vigtigt spørgsmål for Kommissionen, og siden 2005 er der gjort en stor indsats for at fremme strukturerede, koordinerede foranstaltninger, herunder teknisk bistand, inden for kapacitetsopbygning. Koordinering, tilpasning og ejerskab er nu centrale elementer i dagsordenen for bistandseffektivitet, og Kommissionen har forpligtet sig til at forbedre omsætningen til praksis yderligere. Den nuværende kontekst skaber gunstige betingelser for koordineret teknisk bistand (2).

33. Dagsordenen for bistandseffektivitet omfatter større integration af programforvaltningen i de lokale myndigheder og udfasning af projektforvaltningsenhederne. Siden 2003 har alle EF-finansierede projektgennemførelsesenheder været formelt integreret i de nationale myndigheder: — For EF-finansieret teknisk bistand foregår indgåelsen af aftaler og forvaltningen via EF-procedurer med hensyn til alle mulige komponenter/aktiviteter, der gennemføres gennem projekter. I alle de lande, som modtager budgetstøtte, ydes budgetstøtten sideløbende med EF-finansierede projekter. Dette opfylder også behovet for at diversificere støtteinstrumenterne og de dertil knyttede risici. Budgetstøtte anvendes ikke til at finansiere en specifik foranstaltning, og udbetalingerne afhænger af, at man har nået de fastsatte mål med hensyn til virkninger og resultater. Ifølge finansforordningen gennemføres betalingerne af Kommissionen ved brug af EF-procedurer. Det er den efterfølgende brug af disse midler (som bliver en del af det nationale budget og ikke længere er EF-midler), som er underlagt nationale finansielle procedurer. — Specielt hvad angår international teknisk bistand er partnerlandene i mange tilfælde ikke villige til at påtage sig ansvaret for indgåelsen af aftaler og forvaltningen af forskellige årsager, herunder de høje omkostninger til internationale eksperter og arbejdsbyrden i forbindelse med udvælgelsesprocedurerne og procedurerne for indgåelse af aftaler. Kommissionen mener derfor ikke, at dens fremgangsmåde er inkonsekvent.

34. Finansforordningen vedrørende De Europæiske Fællesskabers almindelige budget, som er blevet revideret for nylig, og de nye instrumenter for Fællesskabets bistand til tredjelande (DCI og ENPI) samt gennemførelsesforordningen for 10. EUF øger mulighederne for koordinering med donorerne (samfinansieringsreglerne i de nye instrumenter og de nye gennemførelsesmåder i finansforordningens artikel 53-57). Kommissionen er enig i, at det er en kompleks udfordring at opfylde målene i Paris-erklæringen. I dens strategi for teknisk bistand og projektgennemførelsesenheder indgår der derfor et omfattende skrivebordsarbejde samt en fase med brede høringer. Den undersøgelse om overvågningen af Paris-indikatorerne for projektgennemførelsesenheder og teknisk samarbejde, som DAC offentliggjorde for nylig (rapport fra juli 2007), viser, at alle donorerne står over for den samme udfordring.

37. Det resultatorienterede overvågningssystem (ROM) er blevet finpudset i årets løb og anerkendes nu generelt i alle Kommissionens tjenestegrene (hovedsædet og delegationerne) som en effektiv ordning, der giver et upartisk billede af projekternes overordnede status og støtter de almindelige overvågningsordninger.

39. Se Kommissionens svar på punkt 28.

KONKLUSIONER OG ANBEFALINGER

Anbefaling 1

Kommissionen mener, at den nuværende fremgangsmåde allerede tager tilstrækkeligt hensyn til de relevante institutionelle aspekter ved udviklingen af programmeringsdokumenterne. Kommissionen lægger særlig vægt på de institutionelle aspekter. Der tages hensyn til dem under hele projektforløbet, begyndende med programmeringsfasen.

I det nuværende format for fælles rammer for udarbejdelsen af landestrategidokumenterne (som er baseret på Rådets konklusioner af 11. april 2006) præciseres det, at dette dokument skal omfatte en fælles analyse af situationen i landet, som omfatter institutionelle aspekter. På grundlag af denne vurdering vælges det, hvilken sektor der skal fokuseres på.

Anbefaling 2

Kommissionen er enig i denne anbefaling. Med henblik på at opfylde de EU-relaterede mål er det allerede blevet besluttet at udvikle en strategi, der skal gøre det tekniske samarbejde mere effektivt og løse problemerne med projektgennemførelsesenhederne. Det overordnede formål med dette arbejde, som blev iværksat i begyndelsen af juli 2007, er at forbedre det tekniske samarbejdes kvalitet med fokus på såvel det personale, som yder teknisk bistand, som spørgsmålene om kapacitetsopbygning og god praksis på dette område. Udarbejdelsen af retningslinjer for teknisk bistand vil være en del af denne proces og vil nyde godt af de brede høringer af delegationerne, tjenestegrenene i Kommissionens hovedsæde, medlemsstaterne og partnerregeringerne. Retningslinjerne for teknisk bistand vil komme til at spille en central rolle i arbejdet med at fremme en mere struktureret og strategisk fremgangsmåde. Men da denne form for intervention er meget kompleks, mener Kommissionen, at disse retningslinjer bør støtte en fleksibel og kontekstafhængig fremgangsmåde (som kan tilpasses til situationen i det enkelte land og den enkelte sektor), således at man råder over redskaber, der gør det muligt at skabe en bedre forståelse af de særlige forhold i den pågældende kontekst.

Anbefaling 3

Kommissionen er enig i denne anbefaling. Brugervejledningen om teknisk bistand vil støtte en bedre udformning af kapacitetsopbygningsprojekterne, herunder tilstrækkeligt hensyn til behovene for teknisk bistand. En række kvalitetsstøttegrupper vil støtte gennemførelsen af denne fremgangsmåde.

46. Se Kommissionens svar på punkt 19-21. Andet led: Se Kommissionens svar på punkt 22-26. Tredje led: Se Kommissionens svar på punkt 27-28. Fjerde led: Se Kommissionens svar på punkt 29-30. Femte led: Se Kommissionens svar på punkt 32-34.

Anbefaling 4

Kommissionen har allerede indført eller er i gang med at indføre en række foranstaltninger inden for grænserne af de gældende retlige rammer med henblik på at efterkomme denne anbefaling (se punkt 24). Kommissionen er også i gang med at gennemgå de nuværende procedurer i lyset af god praksis og principperne for bistandseffektivitet inden for teknisk bistand (skrivebordsfasen i EuropeAids strategi for teknisk samarbejde og projektgennemførelsesenheder).

Anbefaling 5

Kommissionen mener, at de eksisterende evalueringskriterier sikrer, at princippet om ligebehandling af ansøgerne overholdes ved, at der anvendes objektive kriterier. Se også Kommissionens svar på punkt 28.

Anbefaling 6

Som hovedregel er reglerne for offentlige indkøb med til at sikre, at der vælges tilstrækkeligt kvalificerede kontrahenter, at man får mest muligt for pengene, og at der er den fulde åbenhed, som er nødvendig i forbindelse med anvendelsen af offentlige midler. Deltagelsen af eksperter fra offentlige institutioner bør overvejes i lyset af den kompetence og erfaring, som er nødvendig for, at den tekniske bistand kan gennemføres. Se også Kommissionens svar på punkt 30.

Anbefaling 7

Kommissionen er i gang med at udarbejde en strategi for anvendelsen af teknisk bistand og teknisk samarbejde for at øge bistandseffektiviteten i overensstemmelse med Paris-erklæringen. Strategien vil yderligere støtte koordinerede foranstaltninger med partnerlandet og andre donorer under ledelse af partnerlandet.

Anvendelsen af koordineret teknisk bistand afhænger imidlertid også af andre donorers politik og praksis og af partnerlandenes regeringers lederskab.

Anbefaling 8

Resultaterne med hensyn til teknisk bistand overvåges under gennemførelsen af projektet, og Kommissionen træffer de nødvendige foranstaltninger, herunder udskiftning af eksperterne, når resultaterne ikke lever op til de kontraktlige forpligtelser. Hver projektleder skal udfylde en »Bedømmelse af kontrahenter ved EF-finansierede tjenesteydelseskontrakter« for hver tjenesteydelseskontrakt og indsende den sammen med den endelige rapport. På grundlag heraf vurderer projektlederen kontrahentens og de vigtigste eksperters resultater.

Med hensyn til indgåelse af nye kontrakter foretages der under forhåndsudvælgelsesproceduren, hvor ansøgerne skal fremlægge referencer vedrørende tidligere kontrakter, en analyse af ansøgerfirmaernes tekniske kapacitet, herunder tidligere erfaringer med forvaltning af kontrakter. Kommissionen anvender objektive kriterier og overholder princippet om ligebehandling af ansøgerne. Se også Kommissionens svar på punkt 28.

(1) Artikel 75 i finansforordningen vedrørende De Europæiske Fællesskabers almindelige budget.

(2) Paris-erklæring om bistandseffektivitet, marts 2005; bistandseffektivitetspakken, marts 2006; retningslinjer for programmering for 10. EUF og fælles rammer for fælles programmering; Rådets konklusioner om en adfærdskodeks om komplementaritet og arbejdsdeling i udviklingspolitik, maj 2007.