Stærkere EU-rammer for tilsyn og for tilsyn med bekæmpelse af hvidvask af penge i forbindelse med finansielle institutioner

1.Indledning

Unionens finansielle system understøttes af en stærk regulerings- og tilsynsramme, der er blevet revideret gennemgribende i de senere år for at skabe sikkerhed og soliditet for de institutioner, der opererer i finanssektoren, samt stabilitet i det finansielle system. Den styrkede ramme omfatter nu en bankunion, som er ved at blive fuldført. De første to søjler i bankunionen er blevet oprettet med et godt resultat, og banksystemet i de deltagende medlemsstater er blevet underlagt en fælles tilsynsmekanisme og en fælles afviklingsmekanisme, som bygger på et fælles regelsæt for Unionen som helhed. For at støtte et konvergerende og effektivt finansielt tilsyn i hele Unionen har Kommissionen også fremsat forslag til lovgivning med henblik på at styrke de europæiske tilsynsmyndigheders mandater og forvaltning. Disse forslag er centrale for kapitalmarkedsunionen og skal vedtages hurtigt.

Et stærkt og troværdigt system til konstatering og bekæmpelse af hvidvask af penge og finansiering af terrorisme er en vigtig del af denne ramme og en velfungerende bank- og kapitalmarkedsunion. Selv om det nuværende system er blevet væsentligt forbedret i de senere år, er der behov for hurtige lovgivningsmæssige og ikke-lovgivningsmæssige foranstaltninger for at afhjælpe en række konstaterede mangler.

Unionens ramme for bekæmpelse af hvidvask af penge og finansiering af terrorisme er blevet styrket betydeligt med vedtagelsen af det fjerde direktiv om bekæmpelse af hvidvask af penge, på linje med internationale standarder. Det femte direktiv om bekæmpelse af hvidvask af penge, som trådte i kraft i juli 2018 med henblik på gennemførelse senest den 10. januar 2020, vil medføre yderligere store forbedringer. Det går videre end de internationale standarder og omfatter foranstaltninger, der skal øge gennemsigtigheden af reelt ejerskab, det styrker rammen for vurdering af højrisikotredjelande, imødegår risici i forbindelse med anonyme forudbetalte kort og virtuelle valutaer og indeholder regler om samarbejde mellem hvidvaskmyndigheder og tilsynsmyndigheder.

På trods af denne styrkede lovgivningsmæssige ramme har en række nyere sager om hvidvask af penge i europæiske banker givet anledning til bekymring for, at der fortsat er huller i EU's tilsynsramme. Der er navnlig ikke nogen klar sammenhæng mellem tilsynsreglerne og reglerne for bekæmpelse af hvidvask af penge for de finansielle institutioner. Kommissionen er også bekymret over forsinkede reaktioner i forbindelse med tilsyn og mangler med hensyn til samarbejde og informationsudveksling — både på nationalt plan, mellem tilsynsmyndigheder og hvidvaskmyndigheder, og på tværs af grænserne, mellem myndigheder i forskellige medlemsstater eller i tredjelande.

Selv om disse sager kun vedrører en meget lille del af Unionens finansielle system, har de en indvirkning på dets omdømme, og Unionen skal træffe hurtige og afgørende foranstaltninger for at rette op på de konstaterede mangler og yderligere begrænse de risici inden for Unionens finansielle system, der følger af hvidvask af penge og finansiering af terrorisme.

Disse bekymringer er blevet gentaget af de øvrige EU-institutioner. I Europa-Parlamentet er der blevet afholdt adskillige høringer som reaktion på de seneste skandaler, mens der i Rådet er blevet rejst spørgsmål af finansministrene, senest ved Eurogruppens formand Mário Centeno i dennes skrivelse af 25. juni 2018 til formanden for Det Europæiske Råd, Donald Tusk. I den fransk-tyske Mesebergerklæring og -køreplan, der blev udsendt den 19. juni 2018, fremhæves dette spørgsmål også.

Som en første reaktion opfordrede Kommissionen i maj 2018 formændene for de europæiske tilsynsmyndigheder, formanden for de europæiske tilsynsmyndigheders udvalg for bekæmpelse af hvidvask af penge og formanden for Den Europæiske Centralbanks tilsynsråd til at nedsætte en fælles arbejdsgruppe med det formål at indlede fælles overvejelser om, hvordan den nuværende ramme for samarbejde mellem hvidvaskmyndigheder og tilsynsmyndigheder kan forbedres.

På den baggrund omhandler denne meddelelse sammen med det ledsagende lovgivningsmæssige forslag de nødvendige foranstaltninger til yderligere at forbedre tilsynet med finansielle institutioner i Unionen med henblik på bekæmpelse af hvidvask af penge og finansiering af terrorisme. En resolut indsats fra alle de berørte myndigheders side vil yderligere fremme integriteten af Unionens finansielle system og navnlig af bankunionen, bidrage til finansiel stabilitet og yderligere begrænse økonomisk kriminalitet i Unionen.

2.Hvorfor det er nødvendigt med en indsats på EU-plan

EU har en stærk retlig ramme til forebyggelse og bekæmpelse af hvidvask af penge og finansiering af terrorisme. Den gennemfører de internationale standarder fra Den Finansielle Aktionsgruppe, men indeholder også yderligere garantier, der skal sikre et sikkert og velfungerende finansielt system i EU. Som en hjørnesten i denne ramme for bekæmpelse af hvidvask skal finansielle institutioner og andre enheder indføre interne systemer til at identificere og vurdere risici for hvidvask af penge i forbindelse med deres virksomhed og håndtere disse risici. Tilsynsrammen for bekæmpelse af hvidvask af penge og finansiering af terrorisme er omhandlet i et enkelt instrument, nemlig direktivet om bekæmpelse af hvidvask af penge, som også gælder for en række aktører uden for sektoren for finansielle tjenesteydelser. Tilsynet med overholdelse af lovgivningen om bekæmpelse af hvidvask af penge følger en national tilgang, der er baseret på tilsyn fra værtslandets side, med kun et minimum af harmonisering af tilsynskompetencerne og ingen harmonisering af tilsynsmyndighedernes beføjelser.

Arbejdet med at begrænse risici for hvidvask af penge i finansielle institutioner er adskilt fra, men hænger tæt sammen, tilsynsmyndighedernes opgave med netop det formål at sikre de finansielle institutioners sikkerhed og soliditet og stabiliteten i det finansielle system generelt. Denne opgave udføres på grundlag af Unionens ramme for tilsyn med finansielle institutioner, som består af en række lovgivningsmæssige instrumenter i forskellige sektorer for finansielle tjenesteydelser. Tilsynsbeføjelserne er i vid udstrækning harmoniseret, og ansvaret er først og fremmest overdraget til hjemlandets myndighed. For så vidt angår banker har Den Europæiske Centralbank og de kompetente nationale myndigheder siden oprettelsen af den fælles tilsynsmekanisme delt tilsynsbeføjelserne i de medlemsstater, der deltager i bankunionen.

Denne nuværende ramme omfatter forskellige myndigheder på tværs af jurisdiktioner med forskellige tilsynsmæssige opgaver, beføjelser og ansvarsområder. For at være effektive skal disse myndigheder arbejde tæt sammen. Det femte direktiv om bekæmpelse af hvidvask af penge vil fjerne hindringer for samarbejdet mellem hvidvaskmyndigheder og tilsynsmyndigheder, herunder med Den Europæiske Centralbank . Det er imidlertid nødvendigt med yderligere skridt for at sikre et effektivt tilsynssamarbejde, navnlig i de tilfælde, hvor finansielle institutioner opererer på tværs af grænserne.

a)Tilsyn med overholdelse af direktivet om bekæmpelse af hvidvask af penge

Direktivet om bekæmpelse af hvidvask af penge bygger på minimumsharmonisering. Det består af principper på højt plan og detaljerede retningslinjer til tilsynsmyndighederne. Dermed overlades det til medlemsstaterne at afgøre, hvordan gennemførelsen skal finde sted, hvilket har ført til forskellig national tilsynspraksis. Der findes på nuværende tidspunkt ingen obligatoriske mekanismer eller detaljerede retningslinjer til at sikre det løbende og strukturerede samarbejde mellem hvidvaskmyndigheder og tilsynsmyndigheder i forbindelse med finansielle institutioner, der opererer på tværs af grænser, og det er muligt at afgøre, hvilke oplysninger der deles, og hvornår. Hvidvaskmyndighedernes beføjelser er ikke nærmere præciseret. Desuden er koordineringen med tredjelande fortsat fragmenteret.

b)Hensyntagen til visse aspekter ved bekæmpelse af hvidvask af penge fra tilsynsmyndighedernes side, herunder Den Europæiske Centralbank i sin egenskab af tilsynsmyndighed

Der er klare forbindelser mellem bekæmpelse af hvidvask af penge og tilsyn: Hvis der ikke gribes ind over for risici for hvidvask af penge og finansiering af terrorisme, kan de enkelte institutioners finansielle soliditet, det indre markeds integritet og den finansielle stabilitet komme til at lide skade. Tilsynslovgivningen kræver derfor, at tilsynsmyndighederne for finansielle institutioner tager hensyn til visse aspekter ved bekæmpelse af hvidvask af penge i forbindelse med hele deres arbejde.

I praksis er tilsynsmyndighederne imidlertid underlagt nationale bestemmelser, der er blevet gennemført forskelligt, idet de tilsynsmæssige krav i lovgivningen ikke er blevet suppleret med harmoniserede retningslinjer. Desuden er der — på trods af en klar beføjelse til at trække licenser tilbage i tilfælde af alvorlige overtrædelser af reglerne om bekæmpelse af hvidvask af penge, nedfældet både i rammen for tilsyn og i rammen for bekæmpelse af hvidvask af penge — utilstrækkelig klarhed om, på hvilke betingelser tilladelser kan trækkes tilbage. Samarbejdet mellem tilsynsmyndigheder og hvidvaskmyndigheder afhænger også i høj grad af de relevante myndigheders gode tro og vilje.

I bankunionen har Den Europæiske Centralbank ikke ansvaret for at sikre overholdelse af reglerne i direktivet om bekæmpelse af hvidvask af penge. Den Europæiske Centralbank har imidlertid i sin egenskab af tilsynsmyndighed til opgave at føre direkte tilsyn med signifikante institutter og står derfor over for ovennævnte udfordringer. Yderligere udfordringer skyldes dens forpligtelse til, for så vidt angår tilsynsmæssige aspekter, der er relevante for tilsynet med bekæmpelse af hvidvask af penge, at anvende og forlade sig på national lovgivning, som gennemfører EU-direktiver i alle de medlemsstater, som deltager i den fælles tilsynsmekanisme. Divergerende nationale regler for gennemførelse i bankunionen medfører betydelige forskelle med hensyn til de oplysninger, som Den Europæiske Centralbank kan indhente, mulighederne for at henvende sig til nationale finansielle efterretningsenheder eller hvidvaskmyndigheder samt de tilsynsredskaber, der er til rådighed, afhængigt af den pågældende banks hjemland.