MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, RÅDET, DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG REGIONSUDVALGET

Dagsorden for forenkling af den flerårige finansielle ramme for 2014-2020

1. indledning

Den 29. juni 2011 fremlagde Europa-Kommissionen sin vision for EU’s finanser i den næste flerårige finansielle ramme 2014-2020[1] og angav, hvilke politiske mål der skal opfyldes, og hvordan de skal finansieres. Ved udgangen af sidste år fremlagde Kommissionen 57 konkrete forslag til retsakter, hvori det fastsættes, hvordan EU’s midler i praksis skal anvendes, så de imødegår de problemer, som borgerne i EU oplever, og som Europa 2020-strategien peger på[2]. De fokuserer på vækst- og jobskabelse i EU.

Som led i de lovgivningsmæssige bestræbelser på at forny og effektivisere EU’s udgiftsprogrammer inden for samtlige EU-politikker og med inddragelse af samtlige EU-institutioner og medlemsstater søger Kommissionen at give borgere og erhvervsliv bedre adgang til EU-finansiering. Samtidig skal Kommissionen sikre, at EU’s midler anvendes i overensstemmelse med princippet om forsvarlig økonomisk forvaltning. Det indebærer tilstedeværelsen af passende finansielle procedurer og mekanismer.

I forbindelse med Kommissionens meddelelse om den flerårige finansielle ramme for 2014-2020 har Kommissionen benyttet lejligheden til at iværksætte en dagsorden for en ambitiøs forenkling af hele den kommende flerårige finansielle ramme. Kommissionen gør status over hele sin indsats med udgangspunkt i finansforordningen og supplerer med de 57 forslag til retsakter i denne meddelelse. Denne meddelelse bygger videre på offentlige høringer[3] og medlemsstaters og EU-institutioners opfordringer[4] om at lette de administrative byrder for støttemodtagere og aktører i udgiftsprocessen og fremskynde udbetalingen af EU's økonomiske støtte.

2. forenklingsprocessen

Det er EU's ansvar gennem omfattende kontroller og effektive resultatmålinger at sikre, at midlerne anvendes efter hensigten, og at imødekomme behovet for forenkling af EU's udgiftsprogrammer, så støttemodtageres og aktørers administrative byrder og omkostninger mindskes i tråd med Kommissionens dagsorden for intelligent lovgivning[5]. Der er sket fremskridt med hensyn til de nuværende programmer[6], men Kommissionen foreslår nu en endnu mere ambitiøs forenkling i fremtiden. Forenkling forudsætter klare mål og instrumenter, sammenhængende regler, retssikkerhed, enkle og hurtige administrative procedurer og processer, hvad angår såvel anvendelse og gennemførelse som rapportering og revision. Med henblik herpå foreslår Kommissionen for den kommende flerårige ramme en effektivisering af programmer og anvendelse af forenklede gennemførelsesmekanismer og -procedurer.

Erfaringen viser, at hyppige regelændringer kan mindske støttemodtagernes retssikkerhed og skabe ustabilitet for nationale og regionale forvaltningsmyndigheder. Læring og tilpasning kræver tid og ressourcer. Mange interesserede parter, som opfordrer til forenkling, peger således samtidig på, at en omkalfatring af de lovgivningsmæssige rammer kan gøre forvaltningen mere kompleks. Eftersom der tilsigtes en smidig overgang fra den ene programmeringsperiode til den anden, koncentrerer Kommissionens forslag sig om områder, hvor det er praktisk muligt at forenkle.

I sidste instans deler EU-institutionerne og medlemsstaterne ansvaret for forenkling. Det er derfor nødvendigt med en fælles indsats i hele lovgivningsprocessen, både hvad angår finansforordningens generelle regler og de sektorspecifikke regler. Forenklingsindsatsen på EU-plan er kun effektiv, hvis den ledsages af tilsvarende bestræbelser på nationalt og subnationalt plan, særlig på politiske områder, som er omfattet af delt forvaltning. Det er størstedelen af EU's budget.

Forenklingsprocessen slutter ikke med vedtagelsen af lovgivningen. Kommissionen vil følge op på gennemførelsen af de endelige retsakter med henblik på at overvåge, hvordan de forenklede regler virker i praksis. Om muligt vurderer og måler Kommissionen virkningerne i praksis og foreslår om nødvendigt ændringer af de vedtagne EU-regler.

Dagsordenen for forenkling har to hovedhjørnesten:

– Finansforordningen

Finansforordningen indeholder de fælles finansielle regler og principper, der finder anvendelse på alle sektorer. Som et første element i forenklingen iværksatte Kommissionen i maj 2010[7] en revision af finansforordningen. Forslaget (hvis hovedelementer er vedlagt som bilag) fastlægger klare rammer for gennemførelsen, der dækker alle forvaltningsmåder (herunder en fælles ramme for delt forvaltning), og indeholder specifikke regler for finansielle instrumenter og priser. For så vidt angår tilskud, der forvaltes direkte af Kommissionen, fremmer forslaget specifikt anvendelsen af forenklede metoder til omkostningsberegning (f.eks. faste beløb, faste takster og standardsatser for enhedsomkostninger), som er i overensstemmelse med støttemodtagerpopulationen og de berørte foranstaltninger. Det fremmer godkendelse af omkostninger, der anmeldes efter støttemodtagerens sædvanlige regnskabspraksis, og indfører enklere procedurer for mindre tilskud.

Det er af afgørende vigtighed, at der sker fremdrift i forhandlingerne, og at Europa-Parlamentet og Rådet når frem til en aftale hurtigst muligt, på grund af finansforordningens centrale rolle som reference for anden sektorspecifik lovgivning.

– Sektorspecifikke forslag til retsakter

Kommissionens sektorspecifikke forslag til retsakter for perioden efter 2013 udvikler og kompletterer forenklingsbestræbelserne i form af mere effektive udgiftsprogrammer og ‑instrumenter på alle EU's politiske områder. Forslagene øger harmoniseringen af finansieringsreglerne samt øger reglernes læsbarhed og gennemsigtighed med henblik på øget retssikkerhed og iværksætter en række specifikke praktiske forenklingsforanstaltninger, herunder kontroller, der er bedre tilpasset risikokonteksten, og tilrettelagt, så de giver en rimelig sikkerhed til rimelige omkostninger. Forenkling kan antage mange former: færre regler for hvert enkelt instrument, forenklede resultatvurderinger, mulighed for at vælge ordninger tilpasset særlige forhold, større proportionalitet i rapporteringskravene og større anvendelse af e-forvaltningsredskaber.

Ved udarbejdelsen af forslagene har Kommissionen bestræbt sig på at lette de administrative byrder og adgangen til finansiering for borgere og erhvervsliv i EU, ikke mindst for små og mellemstore virksomheder. Det bidrager i særlig grad til vækst og beskæftigelse. Kommissionens forslag indeholder også foranstaltninger, der skal skabe en mere moderne, fleksibel og effektiv forvaltning. Det vil gøre programmerne mere attraktive og forbedre resultaterne af dem. Nogle forslag letter støttemodtagernes administrative byrder, mens andre nedbringer forvaltningsomkostningerne på EU-plan, nationalt eller regionalt plan. Hertil kommer, at forenkling kan give øget gennemsigtighed og ansvarlighed og bidrage til øget sikkerhed ved at mindske fejlforekomsterne.

Kommissionen imødekommer hermed de opfordringer til at forenkle, som brugere af EU-programmer, medlemsstater og EU-institutioner er fremkommet med, ved at fremlægge forenklingsforanstaltninger i dens generelle forslag til den flerårige finansielle ramme og i den hermed forbundne sektorspecifikke lovgivning. I lovgivningsprocessen og under den efterfølgende gennemførelse af de berørte programmer vil Kommissionen holde særligt øje med, at forenklingsforanstaltningerne fortsat prioriteres, så fordelene ved forenkling i sidste instans kommer støttemodtagerne til gode. Det er ligeledes vigtigt at vurdere og, om muligt, måle virkningen af forenklingsforanstaltningerne, når de har fuld virkning i praksis.

3. effektivisering af programmer

Den Europæiske Unions politikker og udgiftsprogrammer har udviklet sig gradvis over tid i takt med den stykvise ændring i EU's ansvarsområder, som afspejler sig i gentagne traktatændringer. Tidligere blev programmerne i hovedsagen udformet således, at de imødekom nye politiske krav. Det har medført en forholdsvis fragmenteret lovgivningsstruktur med talrige programmer, instrumenter og procedurer. Det medfører større kompleksitet og til tider diskrepanser mellem programmerne. Den nye finansielle ramme giver en unik mulighed for at effektivisere de EU-programmer, der modtager økonomisk støtte fra budgettet. De rationaliseringsforanstaltninger, der er omhandlet nedenfor, bør lette fremlæggelse og behandling af ansøgninger om økonomisk bistand og lette ansøgeres og støttemodtageres administrative byrder.

3.1. Færre programmer

Med henblik på at komme denne fragmenterede tilgang til livs og skabe mere integrerede programmer foreslår Kommissionen at forenkle EU-finansieringsmekanismernes struktur på en række politiske områder ved systematisk at genoverveje behovet for separate programmer. Det har ført til, at der foreslås 22 færre EU-finansieringsprogrammer. Ved at samle programmer og underprogrammer, som i øjeblikket er adskilte, i sammenhængende pakker skulle der kunne opnås større effektivitet og forenkling, både for modtagerne af EU-støtte og for de berørte forvaltningsmyndigheder. Så kan kræfterne i højere grad samles om målrettede aktiviteter, og synergierne mellem de forskellige programmer kan styrkes. Nedbringelsen af antallet af programmer og instrumenter bør også gøre det lettere at anvende strømlinede gennemførelsesmetoder og -procedurer samt gøre reglerne mere forståelige, hvorved adgangen til programmerne og gennemførelsen af dem fremskyndes til gavn for borgere og erhvervsliv.

Kommissionen foreslår denne tilgang på områderne forskning og innovation, maritime anliggende og fiskeri, retlige anliggender og grundlæggende rettigheder, indre anliggender, uddannelse og kultur, beskæftigelse og sociale anliggender, beskatning og toldunion samt civilbeskyttelse.

3.2. Klarere og mere sammenhængende regler

Tendensen til at knytte særlige bestemmelser til de forskellige instrumenter har øget programmernes kompleksitet. Retsakter samt forvaltnings- og kontrolsystemer er blevet stadig mere komplekse. Det skaber usikkerhed for ansøgerne og sinker vedtagelses- og gennemførelsesprocesserne yderligere. Hvis udviklingen skal vendes, fordrer det, at der igen opereres med et fælles sæt grundlæggende principper i stedet for en skræddersyet tilgang i hver enkelt sektor. Kommissionens forslag vidner om, at dette kan realiseres uden negative virkninger for de politiske mål. I tråd med Kommissionens strategi for bekæmpelse af svig foreslår Kommissionen eksempelvis, at der skal være ens bestemmelser for bekæmpelse af svig i alle udgiftsprogrammer.

– Finansforordningen

De fælles principper og regler er fastlagt i finansordningen, jf. traktatens artikel 322. Finansforordningen omfatter hele processen fra budgetplanlægning og -forvaltning over gennemførelse til kontrol. At bringe de sektorspecifikke regler i overensstemmelse med finansforordningens samlede ramme er i sig selv et vigtigt bidrag til forenklingen. For at skabe denne sammenhæng foreslår Kommissionen for de sektorspecifikke instrumenters vedkommende:

· at det i de fleste tilfælde er tilstrækkeligt at henvise til finansforordningens horisontale regler. Derved undgås gentagelser, som risikerer at undergrave formålet med harmoniseringen

· at begrænse særlige regler til det strengt nødvendige. Instrumenterne kan om nødvendigt ledsages af en fyldestgørende begrundelse for hvert enkelt forslag om særlige regler, jf. finansforordningens krav.

Ved stringent at følge disse fælles regler og procedurer inden for eksempelvis betingelser for støtteberettigelse, rapportering, overvågning og kontrol, frister og revisionsordninger i alle udgiftsprogrammerne lettes adgangen til finansiering, og de administrative byrder mindskes. Den tid, som potentielle støttemodtagere skal bruge på at sætte sig ind i de krav, der fremgår af ansøgningen, kan nemlig nedbringes. Dermed kan tidsrummet frem til bevillingen af støtten og tidsrummet frem til udbetalingen af støtten afkortes.

– Forskellige instrumenter, samme ramme

Hvor det ikke er muligt udelukkende at anvende finansforordningens horisontale regler, f.eks. på grund af forskellige typer af støttemodtagere og gennemførelsesmetoder, bør bestemmelserne fastsættes i rammelovgivning om supplerende fælles regler, der omfatter flere forskellige instrumenter og finansieringsprogrammer. Det vil sikre større overensstemmelse og koordination mellem de forskellige sektorer såvel som potentielle synergier. I tråd med denne tilgang foreslår Kommissionen:

· at samle de tre vigtigste kilder til finansiering af forskning og innovation og teknologisk udvikling (det nuværende 7. rammeprogram, innovationsdelen af det nuværende rammeprogram for konkurrenceevne og innovation og Det Europæiske Institut for Innovation og Teknologi) i en enkelt fælles strategisk ramme for forskning og innovation under Horisont 2020–rammeprogrammet, som de fælles regler for deltagelse og formidling vil finde anvendelse på

· at oprette en "Connecting Europe-facilitet", et samlet instrument for EU's højtprioriterede infrastrukturinvesteringer med et fælles regelsæt for finansiering af projekter inden for transport, energi og telenet

· at fastsætte fælles regler for strategisk programmering og koordinering (herunder en enkelt fælles strategisk ramme), støtteberettigelse, oprettelse af finansielle instrumenter, lokalsamfundsstyret lokaludvikling og flere andre områder under Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond, Samhørighedsfonden, Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne samt Den Europæiske Hav- og Fiskerifond

· at oprette et fælles instrument for Asyl- og Migrationsfonden og alle komponenter i Fonden for Intern Sikkerhed, hvori der fastsættes principper for bistand og rapportering, rapporteringsordning, regler om økonomisk forvaltning samt de kontrol og overvågnings- og evalueringsbestemmer, der finder anvendelse på begge fonde

· at oprette et horisontalt instrument, der fastsætter de fælles regler og procedurer for gennemførelsen af EU's udenrigspolitiske instrumenter.

De interesserede parter og EU-støttemodtagerne får med disse forslag et sæt sammenhængende og komplementære programmer, som muliggør "intelligent specialisering" i stedet for en række overlappende ordninger og divergerende regler. Øget harmonisering af støtteberettigelsesreglerne og koordineringsmekanismerne er et vigtigt skridt på vejen mod en mere integreret udmøntning af EU's politikker i praksis.

– Indarbejdelse i andre politikområder

Ved at indarbejde højtprioriterede mål (f.eks. vedrørende ressourceeffektivitet, klimaændringer, miljø, energisikkerhed, energieffektivitet samt små og mellemstore virksomheder) i en række programmer øges effekten af dem. Heri ligger en erkendelse af, at den samme foranstaltning kan og bør bidrage til flere forskellige og komplementære mål. Indarbejdelse i andre politikområder skaber synergier i forbindelse med anvendelsen af midler til at nå forskellige højtprioriterede mål og vil skabe større overensstemmelse, forenkling og omkostningseffektivitet på udgiftssiden. Det gør det muligt at opprioritere politiske mål på områder som klima, miljø og energi inden for EU's politikker. For at nå Europa 2020-målene vil modvirkning af og tilpasning til klimaforandringer eksempelvis blive indarbejdet i alle større EU-programmer, dvs. samhørighed, energi og transport, forskning og innovation, landbrug (ved at stille miljøkrav i forbindelse med direkte udbetalinger til landmænd) og udvikling af landdistrikter. Denne identificering af klimarelaterede udgifter skal indarbejdes i de resultatmålingsmetoder, der anvendes på EU-programmer. Desuden vil højtprioriterede miljømål blive indarbejdet i ovennævnte politikker samt i EU's finansieringsinstrumenter inden for hav- og fiskeripolitikken samt eksterne bistandsprogrammer. Nøje overvågning af resultaterne skal sikre, at indarbejdelsesbestræbelserne i de forskellige udgiftsprogrammer bærer frugt.

3.3. Større fokus på højtprioriterede mål og indikatorer

Vurdering af fremskridt med EU-politikker og konsekvensanalyser af dem er et område, som er grundlæggende komplekst, men afgørende for at sikre forsvarlig økonomisk forvaltning af EU-midler, gennemsigtighed og ansvarlighed. Planlægning, overvågning og evaluering er allerede integreret i forvaltningen af EU's budget, hvorimod konsekvensanalyser af EU-foranstaltninger fortsat volder problemer, både på EU-niveau og nationalt. Derfor foreslår Kommissionen en række foranstaltninger, der skal gøre det lettere at udføre konsekvensanalyser på alle niveauer.

Der opstilles klare, højtprioriterede mål i Kommissionens forslag på to planer:

· "generelle mål" beskriver, hvilket bidrag programmet yder til at nå EU's højtprioriterede mål som defineret i Europa 2020-strategien

· "specifikke mål" – der er tale om et fåtal af mål – skaber klarhed og fokus på foranstaltningerne samt øget gennemsigtighed for så vidt angår de resultater, der skal nås, og håndgribelige fordele for borgerne i EU.

Ressourceknaphed tilsiger, at der omhyggeligt udvælges et fåtal af højtprioriterede politiske mål, hvor EU kan skabe ægte merværdi. Ved at opstille klare højtprioriterede mål er det lettere at samle ressourcerne om de højtprioriterede områder, hvor EU-midler faktisk indebærer konkrete fordele for borgerne i EU[8] og undgå overlapning mellem EU-programmer og medlemsstaternes foranstaltninger. Programmer som Horisont 2020 og Connecting Europe-faciliteten er indrettet, så de giver klare fordele på EU-niveau inden for forskning, innovation og vigtig europæisk infrastruktur, som nationale programmer ikke tager hånd om, og som fokuserer på områder, som er afgørende for EU's konkurrenceevne og vækstpotentiale.

3.4. Forenklede instrumenter til beslutningstagning

Større forenkling kan opnås ved at anvende instrumenter, der er fleksible og lette at justere, f.eks. delegerede retsakter og gennemførelsesretsakter, uden at gå på kompromis med de interesserede parters retssikkerhed.

I overensstemmelse med Lissabontraktatens balance mellem institutionerne[9] får Kommissionen beføjelser til at vedtage delegerede retsakter, som supplerer eller ændrer ikke-væsentlige bestemmelser i de retsakter, der fastlægger de grundlæggende regler for udgiftsprogrammerne, og gennemførelsesretsakter, hvorved de gennemføres, f.eks. med henblik på vedtagelsen af det årlige arbejdsprogram/finansieringsafgørelser. Disse retlige instrumenter sætter Kommissionen i stand til lettere at tilpasse gennemførelsesprogrammerne til udefra kommende ændringer og imødekomme støttemodtagernes behov, uden at det sker på bekostning af retsaktens grundlæggende elementer, endsige medlemsstaternes kontrolrettigheder og Europa-Parlamentets ret til indsigelse.

Kommissionen har også strømlinet instrumenterne ved at vælge at anvende forordningen i stedet for afgørelser. Forordninger skaber ens regler i hele EU. Dermed sikres det, at alle støttemodtagere har samme rettigheder og forpligtelser.

4. forenklede gennemførelsesmekanismer og -procedurer 4.1. Klare og sammenhængende regler for omkostningers støtteberettigelse

En forenkling af reglerne for omkostningers støtteberettigelse kræver en samordnet indsats. Finansforordningen skal have bestemmelser, der i højere grad passer til støttemodtagernes sædvanlige praksis, og udgiftsprogrammerne skal være i overensstemmelse med finansforordningen, hvis fulde potentiale den skal udnytte.

For så vidt angår finansforordningen, har det høj prioritet at skabe stabilitet og overensstemmelse med de grundlæggende principper, der finder anvendelse på EU-støtte, herunder forsvarlig økonomisk forvaltning, samtidig med at der tages større hensyn til støttemodtagernes behov.

I de tilfælde, hvor støttemodtagernes administrative byrder risikerer at være så tunge, at det mere end opvejer de økonomiske fordele, vil Kommissionen træffe korrigerende foranstaltninger. Eksempelvis skal der ikke længere betales renter til EU af forfinansiering, der indsættes på støttemodtageres bankkonti. Foranstaltningen betyder, at støttemodtagere ikke er forpligtede til at oprette og forvalte separate rentebærende konti til EU-midlerne. Det foreslås også at gøre det lettere for støttemodtagere at tage kontakt til de endelige støttemodtagere (f.eks. forskere, flygtninge, lokale ngo’er) i tilfælde, hvor dette er foranstaltningens primære formål, f.eks. transnationale mobilitetsaktioner, i overensstemmelse med EU-programmernes mål. Det kan ske gennem anvendelsen af kaskadetilskud.

Desuden indeholder den nye finansforordning forslag til foranstaltninger, som vil lette netværks, gruppers og andre fællesforetagenders deltagelse i EU-programmer. De udgør i nogle tilfælde foranstaltningernes primære målgruppe. Det gælder eksempelvis transportklynger og innovationsklynger, hvor tilknyttede enheders omkostninger vil blive betragtet som refusionsberettigede, uden at medlemmerne af klyngen skal pålægges en støttemodtagers forpligtelser.

Derfor har Kommissionen i de forslag, den fremlægger, særlig fokuseret på sammenhæng og harmonisering. Forslagene til nye programmer indeholder således udelukkende specifikke regler i tilfælde, hvor de allerede finder anvendelse (støtteberettigelse af bidrag i naturalier i forskningsprogrammer), og de skal være behørigt begrundet af forhold vedrørende foranstaltningernes art eller støttemodtagerne. Bestemmelser, der har medført uforholdsmæssigt store forpligtelser og administrative byrder for støttemodtageren, f.eks. særlige regler for offentlige indkøb ved gennemførelser af kontrakter indgået på grundlag af handlingsprogrammet for livslang læring, er opgivet.

På de områder, hvor der allerede eksisterer sektorspecifikke regler, foreslår Kommissionen enklere og mere sammenhængende regler om støtteberettigelse, f.eks. fælles regler for FSR-fondene og regler for deltagelse på området forskning og innovation. Der er lagt særlig vægt på muligheden for at fortsætte med de nuværende systemer, forbedre retssikkerheden, men også skabe forbedret harmonisering med eksisterende EU-ordninger og nationale ordninger.

4.2. Forenklede tilskudsformer

Kommissionen foreslår at bygge videre på de senere års erfaringer med forenklede tilskudsformer (faste beløb, standardsatser for enhedsomkostninger og finansiering efter faste takster) og at udvikle disse finansieringsordninger yderligere. Ordningerne har faktisk et betydeligt potentiale for at lette samtlige interesserede parters administrative byrder ved at nedbringe kravene til regnskabsaflæggelse (ved faste takster) eller endog gøre det muligt at gå over til rapportering om output og resultater (ved standardsatser for enhedsomkostninger og faste beløb). Det burde sætte støttemodtagerne i stand til at koncentrere sig om korrekt gennemførelse af foranstaltningen. Med henblik på at øge anvendelsen af disse forenklede støtteformer:

– er regler, som virker afskrækkende, eksempelvis loftet på 25 000 EUR per enhed for faste beløb og kravet om, at beløb skal fastsættes og ajourføres hvert andet år ved en kommissionsafgørelse, fjernet fra finansforordningen. Det foreslås nu, at kun anvendelsen af de forenklede finansieringsformer og fastsættelsen af beregningsmetoden, dvs. ikke selve beløbene, skal besluttes på kommissionsniveau. Der kræves ikke nogen forudgående kommissionsafgørelse for småbeløb og tilskud med lav risiko. Det er i stedet den ved delegation bemyndigede anvisningsberettigede, der kan træffe afgørelse herom

– foreslår Kommissionen også, at der indføres en alternativ skræddersyet tilgang, der er afpasset efter hver enkelt modtager. De forenklede omkostninger beregnes på grundlag af den enkelte støttemodtagers historiske data, ikke på grundlag af statistiske data vedrørende typen af foranstaltning eller kategori af støttemodtager. Dette system, som kan medføre mere arbejde for Kommissionen, burde indebære en betydelig forenkling for støttemodtager og være bedre afpasset til behovene i relation til det enkelte projekt. Metoden har allerede været afprøvet med succes på standardiseringsorganer, hvor forenklingsprocessen er nået endnu videre, idet det er vedtaget at anvende det grundprincip, at tilskud udbetales som faste beløb, når en række specifikke resultatmål er blevet opfyldt[10]

– bør priser have deres eget afsnit i den nye finansforordning, i erkendelse af at der er tale om forenklet og resultatbaseret forvaltning af EU-støtte par excellence. Der fokuseres udelukkende på resultater, ikke på kontrol med input

– gør den reviderede finansforordning det også muligt for støttemodtagere at anmelde omkostninger i overensstemmelse med deres sædvanlige regnskabspraksis. De skal opfylde en række mindstekrav, der er fastsat, så de passer til de fleste støttemodtagere[11], jf. godkendelse af gennemsnitlige personaleomkostninger i tidligere forskningsrammeprogrammer.

Kommissionen er fast besluttet på at indføre enklere procedurer, så de, der bibringer EU's politikker stor merværdi, ikke afskrækkes fra at ansøge om EU-finansiering, hvis deres administrative ressourcer eller finansieringsevne er begrænsede. Det kræver, at bureaukratiet nedbringes, både i forbindelse med gennemførelsen af tilskuddene og ved forslagsindkaldelsen. Kommissionen vil derfor minimere antallet af bilag, der skal vedlægges til dokumentation for, at ansøgeren ikke befinder sig i en udelukkelsessituation eller, for mindre tilskuds vedkommende, for at Kommissionens kriterier med hensyn til retlig status, operationel og finansiel kapacitet er opfyldt. Garantier for forfinansiering, som er dyre at opnå og forvalte, stilles der kun krav om i tilfælde af begrundet risiko. Dette vil lette ansøgernes administrative byrder, i nogle tilfælde ganske betydeligt, f.eks. i forbindelse med den udvidede garantifond (i Horisont 2020), hvilket gør garantier for forfinansiering unødvendige i det pågældende program.

Tilsvarende skal kravet om gradvis nedgang i antallet af driftstilskud og regler om non profit revideres, så EU-finansiering kan gøres mere attraktiv, uden at det sker på bekostning af ansvarlig økonomisk forvaltning.

Disse generelle forenklingsforanstaltninger vil blive afspejlet i de foreslåede udgiftsprogrammer, som ganske enkelt vil indeholde en henvisning til de generelle regler i finansforordningen. Lignende regler er specifikt indarbejdet i de fælles regler for FSR-fondene, mens de generelle bestemmelser, der finder anvendelse på samhørighedspolitikken, opererer med en fælles handlingsplan, som udbygger det nuværende system med forenklede omkostninger og resultatorienterede redskaber. Nogle forenklingsforanstaltninger kræver dog yderligere tiltag fra enten Kommissionens eller medlemsstaternes side, hvis de i praksis skal opleves som effektive af forvaltningsmyndigheder, gennemførelsespartnere og støttemodtagere. Det er f.eks. tilfældet, når det ikke er obligatorisk, men frivilligt, at anvende metoden med forenklede omkostninger.

4.3. Strømlining af udbudsprocedurer

Kommissionens finansforordningsforslag nedbringer de administrative byrder for deltagerne i udbudsprocedurer, navnlig på to områder:

For det første kan der ses bort fra kravet om at fremlægge dokumentation (f.eks. statusopgørelse), hvis den pågældende dokumentation allerede er fremlagt i forbindelse med en anden udbudsprocedure.

For det andet bortfalder kravet om garantier vedrørende forfinansiering over en vis tærskelværdi, men der skal foretages en risikovurdering. Denne ændring har til formål at afhjælpe særlig små og mellemstore virksomheders vanskeligheder med at opnå bankgarantier. Banker kræver nemlig ofte, at virksomhederne indsætter et tilsvarende kontantbeløb på en spærret bankkonto. Dermed kan forfinansieringen ikke længere tjene sit formål, nemlig at forsyne kontrahenten med likvider ud over de aktiver, vedkommende råder over, med henblik på at gøre det lettere at påbegynde gennemførelsen af kontrakten. Kommissionen vurderer, at denne foranstaltning betyder, at støttemodtagerne vil blive afkrævet færre garantier, samtidig med at risiciene ikke er større, end at den økonomiske forvaltning er forsvarlig.

4.4. Mod e-forvaltning

Finansforordningen tillader allerede udtrykkeligt elektroniske ansøgninger om tilskud. Visse basisretsakter går et skridt videre i retning af systematisk elektronisk dataudveksling. Særlig gør forslaget vedrørende samhørighedspolitik det obligatorisk at etablere elektronisk dataforvaltning og elektronisk dataudveksling mellem forvaltningsmyndigheder og støttemodtagere[12]. Det letter støttemodtagernes administrative byrder, fordi de blot behøver at fremlægge de nødvendige dokumenter én gang.

Kommissionens Horisont 2020-forslag indeholder også mulighed for at udveksle dokumenter, herunder rapporter. Det er endog muligt at underskrive aftaler om tilskud via et sikkert elektronisk system, som Kommissionen stiller til rådighed.

For så vidt angår offentlige indkøb indeholder forslaget til det nye direktiv om modernisering færre lovkrav vedrørende elektronisk indgivelse af bud (elektronisk underskrift). Denne mulighed kan gøre det enklere at udvikle et system for elektronisk indgivelse af bud til de ordregivende myndigheder i medlemsstaterne, der rækker videre end de eksisterende e-meddelelser og onlineoffentliggørelsen af udbudsdokumenter.

4.5. Mere proportional og omkostningseffektiv kontrol

Forsvarlig økonomisk forvaltning kræver, at den kontrolstrategi, der bygger på de ovenfor omtalte forenklede elementer, sikrer kontroller, som er mere effektive, rentable og effektive. Kombinationen af de redskaber, som den nye lovgivning stiller til rådighed, og en kontrolstrategi, der målretter kontrollen til de områder, hvor risikoen er størst, burde give europæiske skatteydere den nødvendige sikkerhed og støttemodtagerne mulighed for at koncentrere sig om gennemførelsen af de politiske mål.

Særlig sætter de nye muligheder, som den reviderede finansforordning skaber, Kommissionen i stand til at fremlægge forslag, som i højere grad end tidligere er tilpasset støttemodtagerne og de øvrige interesserede parter. Dermed kan EU's midler udbetales på en måde, der er klar, letfattelig og enkel. En af konsekvenserne af denne tilgang er, at kontrollerne formentlig vil blive mere proportionelle og omkostningseffektive. F.eks.:

– vil den foreslåede ordning for mindre landbrugere under den fælles landbrugspolitik fritage en betydelig andel af støttemodtagerne (op til 30 %) for administrative byrder i form af detaljerede krav uden at øge EU's økonomiske risiko. Reformforslaget kalkulerer også med, at antallet af kontroller på stedet kan nedbringes, forudsat at de berørte medlemsstaters kontrolsystemer virker korrekt, og at fejlprocenten på støttemodtagerniveau er tilstrækkeligt lav. Inden for samhørighedspolitikken kan transaktioner under 100 000 EUR kun revideres en gang forud for den rullende afslutning. Andre operationer kan kun revideres en gang årligt, undtagen i tilfælde, hvor der foreligger en specifik risiko for uregelmæssigheder eller svig. Revisionsorganer vil kunne nedbringe revisionsarbejdet, hvis systemerne er robuste. Kommissionen kan beslutte at begrænse sin revision, hvis den kan løbe an på revisionsorganets udtalelse

– sigter særlige bestemmelser på at lette den byrde, der er forbundet med revision og kontrol af de mindste støttemodtagere og transaktioner under samhørighedspolitikken, herunder begrænsninger af gentagne revisioner og en risikobaseret tilgang til kontroller, som tager hensyn til, hvor store EU-midler der er tale om

– vil Horisont 2020 også indarbejde de ovennævnte tilgange, men kan især drage nytte af støttemodtagernes mulighed for at anvende deres normale regnskabspraksis. De skal overholde en række mindstekrav, der burde passe til de fleste af dem. Derved nedbringes den del af de administrative byrder, der vedrører udarbejdelsen af udgiftsanmeldelser, betydeligt.

For at sikre sig imod, at forenkling medfører større fejlrisiko, er Kommissionen opmærksom på behovet for at foreslå velafbalancerede foranstaltninger, der tager hensyn til både omkostninger og fordele ved kontrol og det forventede omfang af manglende overholdelse af de forskriftsmæssige krav, jf. Den Europæiske Revisionsrets udtalelse nr. 1/2010. Særlig tager Kommissionen fat på de udfordringer, som Revisionsretten har påpeget, nemlig bedre udformede finansieringsordninger med henblik på at styrke forvaltnings- og kontrolmekanismer samt forenkling af tilskudsordninger, uden at det sker på bekostning af opnåelsen af de politiske mål og fastlæggelsen af hensigtsmæssige benchmarks til vurdering af risikostyringen under hensyntagen til omkostninger og fordele ved kontroller.

Disse elementer har til formål at sætte Europa-Parlamentet og Rådet i stand til at medtænke de sandsynlige konsekvenser af de reguleringsmæssige valg, de træffer vedrørende disse parametre, og efterfølgende at sætte Kommissionen i stand til bedre at indrette sine kontrolsystemer efter de konstaterede risici. Det forventes, at forenklingen vil nedbringe sandsynligheden for, at der begås fejl på grund af uklarheder eller misforståelser med hensyn til kravene til støtteberettigelse eller regnskabspraksis. Sådanne fejl var tidligere hyppige.

5. konklusioner og næste skridt

Forenkling og målrettet anvendelse af EU-midler udgør en nødvendig og effektiv tilgang til at fremme Europa 2020-strategien og anvende EU's budget til gavn for vækst og beskæftigelse. Ved udarbejdelsen af forslagene til de nye programmer for perioden 2014-2020 imødekommer Kommissionen behovet for at prioritere, skabe merværdi, lette de administrative byrder og udnytte midlerne optimalt. Den tager udbredt hensyn til disse behov, fordi de ligger både borgere og erhvervsliv på sinde i en tid med stigende offentligt udgiftspres. Tilgangen skal gøre det muligt at udnytte det fulde potentiale ved EU-finansiering og gøre udgiftsprogrammerne mere effektive. Nærmere oplysninger om de foreslåede foranstaltninger findes i vedlagte politikskabelon.

I de kommende måneder vil lovgivningsmyndighedens to grene – Europa-Parlamentet og Rådet – forhandle interinstitutionelt om Kommissionens forslag, inden retsakterne vedtages. I hele lovgivningsprocessen skal målet om forenkling stå centralt, og der skal findes en balance mellem de politiske mål, midlerne til at gennemføre dem og omkostningerne til forvaltning og kontrol, uden at risikoen for fejl stiger.

To betingelser skal være opfyldt, for at der kan skabes effektiv forenkling i anvendelsen af EU-støtte:

– Det kræver en fælles indsats fra alle EU-institutioner at nå frem til en ambitiøs og rettidig revision af finansforordningens horisontale regler og de sektorspecifikke regler. Denne indsats bør, betydningen og antallet af forslagene til retsakter taget i betragtning, omfatte den nødvendige koordinering inden for EU-institutionerne.

– Hertil kommer, at forenklingsindsatsen på EU-niveau kun vil få fuld virkning, hvis den ledsages af tilsvarende bestræbelser på nationalt og subnationalt niveau, særlig på de politiske områder, der er omfattet af delt forvaltning. Erfaringen viser, at nationale gennemførelsesbestemmelser ofte har et stort forenklingspotentiale. Kommissionen har allerede foreslået, at medlemsstaterne i deres partnerskabsaftaler under samhørighed, udvikling af landdistrikter samt hav- og fiskeripolitik vedlægger et resumé af deres påtænkte nationale foranstaltninger til lettelse af støttemodtagernes administrative byrder. Denne foranstaltning bør støttes og udbredes til andre områder, hvor det er relevant.

Forenkling er med andre ord en fælles udfordring og en fælles opgave for EU-institutionerne og medlemsstaterne. Kommissionen støtter gerne andre foranstaltninger, som ikke er indeholdt i forslagene, forudsat at de værner om den forsvarlige økonomiske forvaltning.

Kommissionen har derfor til hensigt:

– konstant at forsvare forslagene til forenkling i denne meddelelse i hele lovgivningsprocessen

– regelmæssigt at overvåge de fremskridt, der gøres med den nuværende dagsorden for forenkling via en målrettet resultattavle, der følger de forslag om forenkling, som Kommissionen eller lovgivningsmyndigheden fremsætter. Det vil fremgå af resultattavlen, hvilke foranstaltninger lovgivningsmyndigheden ikke accepterer, og hvilke yderligere administrative byrder for støttemodtagere som nye foranstaltninger i retsakter vil indebære. Resultattavlen stilles regelmæssigt til rådighed for Europa-Parlamentet og Rådet. Den endelige udgave af resultattavlen, der vedrører retsakterne i den form, de vedtages endeligt af lovgivningsmyndighedens to grene, stilles til rådighed for EU-institutionerne, de nationale parlamenter og offentligheden

– i samarbejde med medlemsstaterne at vurdere foranstaltningernes resultater i praksis, efter at retsakterne er vedtaget.

Kommissionen opfordrer Europa-Parlamentet og Rådet til at imødekomme behovet for omfattende forenkling inden for rammerne af den flerårige finansielle ramme og regner med støtte fra de to institutioner og medlemsstaterne til dens bestræbelser.

Bilag:

1. Liste over forslag

2. Forenklinger i finansforordningen

3. Liste over forenklingsforanstaltninger på de enkelte politiske områder.

[1] KOM(2011) 500 endelig.

[2] KOM(2010) 2020.

[3] Se f.eks. de nærmere oplysninger om høringsproceduren i forbindelse med gennemgangen af EU-budgettet på: http://ec.europa.eu/budget/reform/issues/read_en.htm.

[4] Se eksempelvis Det Europæiske Råds konklusioner af 4.2.2011, Europa-Parlamentets beslutning af 8.6.2011 "Investering i fremtiden: en ny flerårig finansiel ramme for et konkurrencedygtigt, bæredygtigt og inklusivt Europa", Den Europæiske Revisionsrets udtalelse nr. 1/2010: "Forbedring af den finansielle forvaltning af Den Europæiske Unions budget: Risici og udfordringer", fælles brev fra 23 europaministre af 13.4.2011 til kommissær Janusz Lewandowski.

[5] KOM(2010) 543.

[6] Eksempelvis de målrettede forenklingsforanstaltninger i det syvende rammeprogram for forskning i 2011. Tidsrummet frem til bevillingen af støtten er nedbragt med næsten 30 dage.

[7] KOM(2010) 815 endelig.

[8] For at sikre, at kommunikationen om de valgte højtprioriterede politikker er effektiv, og at borgerne er velinformerede om resultaterne af EU’s foranstaltninger, vil Kommissionen gennemføre en kommunikationsstrategi, der udnytter synergier mellem Kommissionens forskellige kommunikationsaktiviteter (KOM(2011) 500 endelig, del II, s. 8).

[9] Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 182/2011 af 16.2.2011 om de generelle regler og principper for, hvordan medlemsstaterne skal kontrollere Kommissionens udøvelse af gennemførelsesbeføjelser (EUT L 55 af 28.2.2011, s. 13-18 ).

[10] Se artikel 13, stk. 4, i forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om europæisk standardisering og om ændring af Rådets direktiv 89/686/EØF og 93/15/EØF og Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 94/9/EF, 94/25/EF, 95/16/EF, 97/23/EF, 98/34/EF, 2004/22/EF, 2007/23/EF, 2009/105/EF og 2009/23/EF (KOM(2011) 315).

[11] Gengangere blandt støttemodtagere, der ønsker sikkerhed for, at deres regnskabspraksis overholder de betingelser, som Kommissionen har fastsat, og for, at de beløb, de anmelder, ikke anfægtes efterfølgende, har mulighed for at anmode om godkendelse af den regnskabsmetode, de agter at anvende.

[12] Se artikel 112, stk. 3, i forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om fælles bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond, Samhørighedsfonden, Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne og Den Europæiske Hav- og Fiskerifond, som er omfattet af den fælles strategiske ramme, om generelle bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond og Samhørighedsfonden og om ophævelse af Rådets forordning (EF) nr. 1083/2006 (KOM(2011) 615 endelig).