P6_TA(2004)0022

Fremtiden for området med frihed, sikkerhed og retfærdighed

Europa-Parlamentets henstilling til Rådet og Det Europæiske Råd om fremtiden for området med frihed, sikkerhed og retfærdighed samt om betingelserne for at styrke dets legitimitet og effektivitet (2004/2175(INI))

Europa-Parlamentet,

- der henviser til forslag til henstilling til Rådet og Det Europæiske Råd af Baroness Sarah Ludford for ALDE-Gruppen om fremtiden for området med frihed, sikkerhed og retfærdighed samt om betingelserne for at styrke dets legitimitet og effektivitet (B6-0006/2004),

- der henviser til forretningsordenens artikel 114, stk. 3, og artikel 94,

- der henviser til betænkning fra Udvalget om Borgernes Rettigheder og Retlige og Indre Anliggender (A6-0010/2004),

A. der er blevet underrettet om, at Det Europæiske Råd agter at fastlægge prioriteterne for området med frihed, sikkerhed og retfærdighed (OFSR) i de kommende år den 5. november 2004,

B. der har noteret sig, at Unionen har gjort betydelige fremskridt, men også på adskillige punkter er bagud med gennemførelsen af OFSR, som skal etableres i medfør af EU-traktatens artikel 2,

C. der beklager, at de fremskridt, der hidtil er gjort med hensyn til asyl og indvandring, hovedsagelig har drejet sig om bekæmpelse af ulovlig indvandring og ikke har været ledsaget af en tilstrækkelig indsats for at integrere udlændinge med lovligt ophold,

D. der erindrer om, at "flygtningelejre" uden for Unionen ikke bør oprettes, da de indebærer en åbenbar risiko for krænkelser af de grundlæggende rettigheder,

E. der er overbevist om, at enhver fremtidig udvikling af OFSR skal tage hensyn til:

- truslen fra den internationale terrorisme siden den 11. september 2001, som på dramatisk vis nåede EU i forbindelse med attentaterne i Madrid den 11. marts 2004

- udvidelsen med ti nye medlemslande, som har gjort Unionen til et demokrati med 450 mio. indbyggere

- ikrafttrædelsen den 1. februar 2003 af Nice-traktaten, hvorved afstemning med kvalificeret flertal og den fælles beslutningsprocedure for første gang er blevet udvidet til at omfatte visse vigtige bestemmelser om asyl- og indvandringspolitikken og civilretligt samarbejde

- undertegnelsen den 29. oktober 2004 af udkastet til forfatningstraktat, der overtager [1] chartret om grundlæggende rettigheder som traktatens afsnit II, generelt indfører fælles beslutningstagning for lovgivningsprocedurerne og udvider Domstolens kontrol til OFSR-foranstaltninger, der var undtaget, og endelig giver privatpersoner ret til at anlægge sag ved de europæiske retsinstanser,

- det forhold, at terrorismen er og navnlig fremover vil være det første problem for europæernes sameksistens og sikkerhed; den er en meget vigtig grund til vores overbevisning om, at udviklingen af OFSR bør blive et ægte symbol på den merværdi, som Unionen udgør i kampen mod denne svøbe

- manglen på en fælles analyse af, hvordan man løser europæernes sikkerhedsproblemer

- det forhold, at terrorismen ikke er blevet betragtet som det vigtigste problem for europæernes sameksistens og sikkerhed,

F. der er meget foruroliget over de mangler ved medlemsstaternes og institutionernes gennemførelse af OFSR, som er blevet påpeget i forbindelse med konventets arbejde, i adskillige konklusioner fra Det Europæiske Råd og i Kommissionens periodiske rapporter,

G. der finder, at disse mangler straks skal afhjælpes gennem passende reformer, som skal vedtages under overholdelse af de gældende traktater, men i lyset af de politiske målsætninger i udkastet til forfatningstraktat, som vil være blevet underskrevet umiddelbart før Det Europæiske Råd,

H. der henviser til, at EU-traktatens artikel 29 giver Unionen ansvaret for "at give [...] et højt tryghedsniveau i et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed", men at Unionens bestræbelser herpå er mere virtuelle end reelle på grund af:

- reglen om enstemmighed, som gør det meget vanskeligt at træffe bindende afgørelser

- påberåbelse af national suverænitet, som ofte dækker over hensyntagen til forskellige særinteresser

- manglen på en klar rollefordeling mellem Unionen og medlemsstaterne såvel inden for de forskellige politikker (indvandring, retligt samarbejde, databeskyttelse) som mellem landene (der fuldt ud eller delvis deltager i Schengen-samarbejdet)

- manglen på troværdige og strukturerede opfølgningsprocedurer

- manglen på troværdige sikkerhedsmekanismer i tilfælde af kriser eller manglende samarbejdsvilje,

I. der finder, at det ikke er muligt

- at gennemføre OFSR uden en politik om beskyttelse og fremme af de grundlæggende rettigheder og om unionsborgerskab

- at overholde princippet om gensidig anerkendelse uden en minimumsharmonisering, der skaber gensidig tillid,

J. der finder, at man bør foregribe alle de bestemmelser i den nye forfatning, der foreslår udvidelse af den fælles beslutningsprocedure og afstemning med kvalificeret flertal, hver gang det er juridisk muligt efter den gældende traktat,

K. der beklager, at der i de seneste fem år er medlemsstater, der i Rådet har modsat sig, at der fastlægges standarder for beskyttelse af borgernes rettigheder, og at manglen på sådanne standarder ofte er blevet brugt som et argument for at blokere for den gensidige anerkendelse (undertiden endog af de samme medlemsstater),

L. der er overbevist om, at de pragmatiske løsninger, som visse medlemsstater har foreslået, ikke vil gøre det muligt at løse de reelle problemer, der er forbundet med udviklingen af OFSR, hvis der ikke er en klar aftale om et fælles principgrundlag, således som det er blevet illustreret ved, at det ikke har været muligt at gøre virkelige fremskridt i spørgsmålet om databeskyttelse,

M. der er meget foruroliget over, at der ikke er truffet fuldt ud tilstrækkelige foranstaltninger med henblik på at bekæmpe terrortruslen og tage udfordringerne i forbindelse med borgernes frihedsrettigheder op, og er overbevist om, at "begreberne national sikkerhed og offentlig orden må gives en europæisk dimension, således at medlemsstaterne behandler en trussel mod den nationale sikkerhed eller den offentlige orden i enhver anden medlemsstat, som om der var tale om en trussel mod deres egen nationale sikkerhed eller offentlige orden" [2],

N. der er sig sit store ansvar bevidst, når det drejer sig om beskyttelse af de europæiske borgeres rettigheder og deres sikkerhed, og beklager den uigennemskuelighed og mangel på demokrati, der præger planlægningen og beslutningstagningen inden for OFSR, og som alt for ofte fører til, at Europa-Parlamentet og de nationale parlamenter står over for et fait accompli,

1. henstiller til Det Europæiske Råd og Rådet i forbindelse med defineringen af OFSR's fremtid at tage udgangspunkt i tre generelle krav:

a) styrke OFSR's legitimitet:

- idet det i overensstemmelse med ånden bag forfatningen og de aftaler, der allerede er indgået med henblik på gennemførelsen af Nice-traktaten, besluttes at overgå til den fælles beslutningsprocedure, at anvende kvalificeret flertal i Rådet og at udvide Domstolens kontrol på de områder, der falder ind under OFSR, i første omgang for foranstaltninger vedrørende indvandring (EF-traktatens artikel 67) og i anden omgang for foranstaltninger i forbindelse med bekæmpelsen af terrorisme og international kriminalitet (EU-traktatens artikel 42)

- idet der sørges for, at EU-institutionerne med hensyn til frihed, demokrati og retsstatsprincipper opfylder de samme krav som dem, de stiller til medlemsstaterne

- idet man straks anvender princippet om åbenhed omkring drøftelser af lovgivningsspørgsmål i Rådet og i forbindelse med den nationale gennemførelse af foranstaltninger truffet af EU (idet forordning (EF) nr. 1049/2001 [3] og Rådets og Kommissionens forretningsordener ændres i denne retning)

- idet det bestemmes, at Parlamentet altid skal høres i forbindelse med enhver international aftale, som Unionen indgår om retligt samarbejde i straffesager og politisamarbejde, samt i forbindelse med ethvert forslag til fælles holdning, der vedrører OFSR, en høring, som især er nødvendig, når sådanne tekster ikke forelægges de nationale parlamenter

- idet Europa-Parlamentet og de nationale parlamenter inddrages fuldt ud og i god tid ved fastlæggelsen og ajourføringen af den lovgivningsmæssige og operationelle programudformning i OFSR (artikel III-258 i udkastet til traktat om en forfatning for Europa)

b) fremme frihedsrettighederne og de grundlæggende rettigheder gennem de politikker, der er knyttet til OFSR, og dermed:

- i den næste handlingsplan ikke alene tage hensyn til de politikker, der blev fastlagt i Tampere, og som henhører under Rådet Retlige og Indre Anliggender, men også til alle de andre politikker, som efter de gældende traktater er forbundet med de grundlæggende rettigheder, unionsborgerskab, beskyttelse af mindretal, bekæmpelse af diskrimination, større åbenhed og databeskyttelse

- fremme kendskabet til de rettigheder, der er knyttet til unionsborgerskabet, i samråd med medlemsstaterne, således at ingen EU-borgere betragter sig som udlænding i noget EU-land

- systematisere uddannelsen i EU-ret af dommere, advokater og politiembedsmænd, der skal sikre, at retsstatsprincipperne overholdes, idet enhver national dommer eller politiembedsmand også er en europæisk dommer eller politiembedsmand

- kræve, at der hurtigt oprettes et europæisk agentur for grundlæggende rettigheder, som skal tjene de europæiske og nationale institutioner og systematisk evaluere de politikker, der føres inden for EU med hensyn til de grundlæggende rettigheder, også under hensyntagen til EU-traktatens artikel 7, idet agenturet skal være undergivet de principper, procedurer og kontrolbestemmelser, der gælder for EF-agenturerne

- kræve, at Kommissionen opretter et europæisk kontor for hjælp til ofre for terrorisme, der skal fungere som et reference- og kontaktpunkt på europæisk plan for de borgere, hvis grundlæggende rettigheder bliver krænket som følge af den terrortrussel, der hviler over Europa og resten af verden

- genskabe en balance mellem sikkerhedskravene og respekten for de grundlæggende rettigheder ved hjælp af nye lovgivningsforslag

- kræve en forudgående evaluering af overholdelsen af de grundlæggende rettigheder (som fastlagt i EU's charter om grundlæggende rettigheder) i forbindelse med al EU- og EF-lovgivning

- med henblik på at skabe bedre grundlag for gensidig tillid fremme en kultur for grundlæggende rettigheder i EU, idet der lægges vægt på en permanent dialog mellem de øverste retsinstanser, de offentlige forvaltninger og praktiserende jurister samt udvikling af netværk til udveksling af oplysninger og konsultation mellem dommere, administrative myndigheder og forskere

- styrke begrebet unionsborgerskab, så det kommer til at omfatte garantier for fri bevægelighed for unionsborgere og deres familiemedlemmer og registrerede partnere uanset køn

- sikre et fælles niveau for beskyttelsen af de grundlæggende rettigheder i hele EU og samtidig fremme gensidig anerkendelse og et bedre retligt samarbejde mellem medlemsstaterne og vedtage fælles minimumsstandarder for visse aspekter af procesretten

c) være troværdig såvel på EU-plan som i relation til medlemsstaternes svar: Dette indebærer, at de retningslinjer, der skal vedtages den 5. november 2004, skal indeholde en troværdig tidsplan for hver enkelt målsætning, oprettelse af en opfølgningsgruppe (der inddrager Europa-Parlamentet og de nationale parlamenter) og tilstrækkeligt ambitiøse målsætninger, som f.eks.:

- iværksættelse af systematisk forskning vedrørende Unionens indre sikkerhed (se projekt PASR-2004), navnlig for at undgå naturkatastrofer og katastrofer forårsaget af terrorangreb

- indførelse på EU-plan af en kerne af operationelle bestemmelser om retligt samarbejde og politisamarbejde i form af afgørelser og rammeafgørelser, der er baseret på indholdet af de konventioner på området, som er undertegnet, men ikke ratificeret af flertallet af medlemsstaterne før den 31. december 2004

- styrkelse på EU-plan af Kommissionens rolle i forbindelse med de operationelle aktiviteter, herunder dem, der henhører under antiterrorkoordinatoren, idet der sikres de nødvendige betingelser for et funktionelt samarbejde mellem antiterrorkoordinatoren og Kommissionen samt en effektiv parlamentarisk kontrol med koordinatorens aktiviteter; under alle omstændigheder skal reglerne for koordinatoren, som i dag funktionelt er placeret hos den høje repræsentant for FUSP, revideres, når sidstnævnte vil have veget pladsen for Unionens udenrigsminister, som vil være næstformand i Kommissionen

- udvikling af et sammenhængende edb-netværk, under overholdelse af reglerne om databeskyttelse, for at fremme en permanent sammenkobling mellem de nationale myndigheder med ansvar for sikkerhedskontrol (f.eks. reformatering af SIS II), det retlige samarbejde (f.eks. sammenkobling af de nationale strafferegistre) eller den fri bevægelighed for personer, herunder tredjelandes statsborgere (se VIS-projektet)

- omdannelse af Europol til et europæisk agentur, der er undergivet de principper, procedurer og kontrolbestemmelser, der gælder for EF-agenturerne, ved en beslutning i medfør af EU-traktatens artikel 30

- gentagelse i afgørelser og rammeafgørelser af samtlige bestemmelser om retligt samarbejde og politisamarbejde i konventioner, der er undertegnet, men ikke ratificeret af medlemsstaterne

- fastsættelse af nærmere regler for fremskaffelse og behandling af samt kontrol — herunder parlamentarisk kontrol og domstolskontrol — med oplysninger fra efterretningstjenester

- identifikation — i anerkendelse af, at der er en sammenhæng mellem tilstedeværelsen af fælles interne problemer og muligheden for en ekstern politik — af de hovedområder, som EU må engagere sig stærkt i, såsom asyl, indvandring og terrorisme, idet en sådan identifikation er grundlaget for et tæt samarbejde mellem Kommissionen og Rådet Retlige og Indre Anliggender

- vedtagelse af standarder for databeskyttelse og oprettelse af en fælles myndighed for databeskyttelse på europæisk plan med deltagelse af de nationale myndigheder med ansvar for området

- indførelse af demokratisk kontrol fra Parlamentets side med Unionens udøvende myndigheder med hensyn til indsamling og behandling af fortrolige oplysninger efter samme mønster som i langt de fleste medlemsstater;

2. henstiller til Det Europæiske Råd og Rådet at opstille følgende specifikke målsætninger, som skal opfyldes i de kommende fem år:

a) for så vidt angår indvandringspolitikken at fastlægge en sammenhængende lovgivningsramme for at nå seks mål:

- at skabe en sammenhængende indvandringspolitik med henblik på at udvikle legale veje til indvandring, hvilket bl.a. kunne reducere incitamenterne til illegal indvandring

- at tage de nye demografiske og økonomiske udfordringer op, som Unionen nu står over for, under hensyntagen til medlemsstaternes modtagelseskapacitet

- at anerkende, at indvandrere ikke blot er en kilde til midlertidig arbejdskraft, der kan bruges til at afhjælpe uligevægt, men tværtimod fokusere på, hvad de på lang sigt kan bidrage med til vores samfund

- at støtte indvandrernes social, kulturelle og politiske integration gennem passende foranstaltninger og finansielle midler

- i afgørelser og rammeafgørelser at gentage samtlige bestemmelser i den internationale konvention om beskyttelse af vandrende arbejdstageres og deres familiemedlemmers rettigheder, der blev vedtaget af FN's generalforsamling den 18. december 1990

- at skabe en sammenhængende ramme for internationalt samarbejde med hjemlandene,

b) for så vidt angår politikken for bekæmpelse af ulovlig indvandring at skabe en passende lovgivningsramme for at nå følgende tre mål:

- at foretage en harmonisering mellem medlemsstaterne af begrebet ulovlig indvandring, som er nøglen til en fælles tilgang

- at indføre en fælles politik til bekæmpelse af ulovlig indvandring og forebyggelse af illegalt arbejde ved at straffe menneskehandlerne

- at indføre en fælles politik til bekæmpelse af alle former for menneskehandel,

c) for så vidt angår politikken for tilbagevenden at fastlægge efter den fælles beslutningsprocedure, i overensstemmelse med de løfter, der er afgivet i erklæring nr. 5 om EF-traktatens artikel 67, og under overholdelse af bestemmelserne i Genève-konventionen, en hjemsendelsespolitik i samråd med hjemlandene eller modtagelseslandene med henblik på at fastsætte fælles standarder for beskyttelse af de hjemsendte personer, idet medlemsstaterne forpligtes til at beskytte de udviste personers værdighed og fysiske integritet i forbindelse med hjemsendelser,

d) for så vidt angår asylpolitikken at fastsætte en ensartet status og en fælles asylprocedure som vedtaget i Tampere og bekræftet ved udkastet til forfatningstraktat, idet beskyttelsesforanstaltningerne for flygtninge og personer, der har behov for humanitær hjælp, forstærkes, og idet det sikres, at de kan udøve deres individuelle og sociale rettigheder fuldt ud, navnlig rettigheder vedrørende sundhed, uddannelse og arbejde, og idet der mindes om, at den retlige ramme til fordel for disse personer, der skal respekteres af Unionen og dens medlemsstater, ikke kan fraviges ved internationale aftaler, hvad enten de forhandles af Unionen og/eller medlemsstaterne; for så vidt angår denne politik at tage ved lære af erfaringerne fra Sangatte-centret og tage hensyn til de bekymringer, som de organisationer, der forsvarer indvandrernes rettigheder, har givet udtryk for, især Fédération Internationale des Ligues de droits de l'Homme, der appellerer til Unionen om ikke at fralægge sig sit ansvar i medfør af Genève-konventionen og ikke at risikere at skabe situationer, hvor personer, der er blandt de dårligst stillede i verden, er retsløse,

e) for så vidt angår retligt samarbejde at fremme gensidig anerkendelse, hvilket forudsætter, at der vedtages foranstaltninger til udvikling af gensidig tillid mellem de retslige myndigheder og borgerne og mellem de retslige myndigheder indbyrdes,

- for så vidt angår retligt samarbejde i civile sager at vedtage foranstaltninger til harmonisering af familieretten, arveretten og andre områder, der for øjeblikket dækkes af minimumsreglerne i Haagkonferencen for international privatret,

- for så vidt angår retligt samarbejde i straffesager at vedtage foranstaltninger, der fastlægger de væsentlige elementer i lovovertrædelser som nævnt i artikel 2 i rammeafgørelse 2002/584/RIA [4] om den europæiske arrestordre og procedurerne for overgivelse mellem medlemsstaterne, og foranstaltninger, der fastlægger minimumsgarantier for tiltalte og tilbageholdte personer; på dette område er der også behov for at give Eurojust nye impulser med henblik på at skabe en europæisk anklagemyndighed, hvis kompetence rækker ud over beskyttelse af Unionens økonomiske interesser,

f) inden udgangen af 2005 at foretage en detaljeret og offentlig evaluering af gennemførelsen af handlingsplanen mod terrorisme og af forbindelsen mellem denne plan og tilsvarende nationale og internationale planer samt af planens forenelighed med overholdelsen af de individuelle frihedsrettigheder

g) at foretage en detaljeret og offentlig evaluering af de praktiske virkninger af, at der findes særordninger for visse medlemsstater, og bane vejen for, at de gradvis integreres i den fælles ordning,

h) at oprette et integreret grænseforvaltningssystem, der giver mulighed for et samarbejde mellem det europæiske agentur, der skal oprettes, og de myndigheder i medlemsstaterne, der har ansvaret for kontrollen med personer og varer;

3. glæder sig over, at det nederlandske formandskab går ind for vedtagelsen senest den 1. april 2005 af afgørelsen om overgang til vedtagelse med kvalificeret flertal og ved fælles beslutning af alle foranstaltninger under EF-traktatens afsnit IV; opfordrer Det Europæiske Råd til at vedtage dette forslag;

4. pålægger sin formand at sende denne henstilling til Rådet og Det Europæiske Råd og til orientering til Kommissionen og til medlemsstaternes regeringer og parlamenter.

[1] Henvisningerne i denne henstilling er baseret på dokument CIG/87/04.

[2] Forslag fra det nederlandske formandskab, dokument nr. 11122/04, punkt 4.2.

[3] EFT L 145 af 31.5.2001, s. 43.

[4] EFT L 190 af 18.7.2002, s. 1.

--------------------------------------------------