DA    DA DA 
DA 1   DA  KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER 
Bruxelles, den 17.6.2008 
SEK(2008) 2030 
  
ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE 
Ledsagedokument til 
 
MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN 
TIL EUROPA-PARLAMENT ET, RÅDET, DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG 
SOCIALE UDVALG OG REGIONSUDVALGET 
 
STRATEGISK PLAN PÅ ASYLOMRÅDET 
EN INTEGRERET TILGANG TIL BESKYTTELSE I EU 
 
Resumé af konsekvensanalysen 
{KOM(2008) 360 endelig} 
{SEK(2008) 2029} 
DA 2   DA 1. INDLEDNING 
Kommissionen fremlagde i juni 2007 en grønbog1 med henblik på at indkredse mulige 
løsningsmodeller for udformningen af anden fa se af asylsystemet. I forbindelse med den 
offentlige høring indkom der 89 bidrag fra en lang række berørte aktører2. De spørgsmål, der 
blev rejst, og de forslag, der blev frem sat under høringen, har dannet grundlag for 
udarbejdelsen af denne strategiske plan  på asylområdet og konsekvensanalysen. 
Kommissionen bestilte en ekst ern undersøgelse for at få støtte til udarbejdelsen af 
konsekvensanalysen. Det er først og fremmest den eksterne undersøgelse, der danner grundlag 
for denne rapport sammen med en analyse af  reaktionerne på grønbogen og eksisterende 
evalueringsrapporter vedrøre nde EU's asylinstrumenter3. 
I tidsrummet december 2007-marts 2008 blev der afholdt møder med akademiske eksperter, 
medlemsstaterne, ikke-statslige organisa tioner og UNHCR og medlemmer af Europa-
Parlamentet for at høre deres mening om den fr emtidige udvikling af bestemte elementer af 
det fælles europæiske asylsystem.  
Kommissionens udvalg for konsekvensanalyse blev  hørt vedrørende udkastet til den endelig 
konsekvensanalyserapport og afgav udtalelse den 21. april 20084. Der blev behørigt taget 
hensyn til udvalgets henstillinger. 
De fleste af de individuelle foranstaltninger, der foreslås i den strategiske plan på 
asylområdet, vil blive genstand for specifikke konsekvensanalyser. Konsekvensanalyserne vil 
navnlig danne grundlag for ændringerne af dire ktivet om modtagelsesforhold, direktivet om 
flygtningestatus og direktivet om asylproced urer samt Dublin- og Eurodacforordningerne. 
2. DEN  AKTUELLE  SITUATION  OG  PROBLEMER 
Følgende problemer er blevet indkredset på asylområdet:  
• Legitime foranstaltninger og praksis til bekæmp else af ulovlig indvandring kan i visse 
tilfælde skade asylansøgeres adgang til beskyttelse i EU.  
• Indvandrere, der ikke har behov for beskyttelse,  misbruger asylsystemet til at indrejse og 
opholde sig i EU. 
• Sekundære bevægelser af asylansøgere, der an moder om internationa l beskyttelse i mere 
end én medlemsstat, betyder en urimelig bela stning for de nationale  administrationer og 
asylansøgerne selv. 
• Nogle medlemsstaters asylsystemer er overbebyrdede. 
                                                 
1 KOM(2007) 301. 
2 De 89 bidrag kan ses på:  
http://ec.europa.eu/justice_home/news/consulting_public/gp_asylum_system/news_contributions_asylu
m_system_en.htm   
3 Rapport om evalueringen af Dublin-systemet - KOM(2007) 299. Rapport om evalueringen af direktivet 
om modtagelsesforhold - KOM(2007) 745. 
4 Udtalelsen kan ses på: http://ec.europa.eu/governance/impact/cia_2008_en.htm   
DA 3   DA • Stadig flere mennesker søger beskyttelse af årsa ger, der ikke er forudset i den traditionelle 
flygtningeordning (Genèvekonventionen) og modt ager beskyttelsesstatus med lavere 
garantier. 
• Divergerende national praksis fører til ekstre me forskelle i anerkendelsen af behovet for 
beskyttelse i medlemsstaterne og medfører uligheder i beskyttelsesniveauet i EU.  
• Personer, der har brug for beskyttelse, har særlige integrationsproblemer, og nogle af dem 
befinder sig i en udsat situation. 
• På verdensplan forbliver de fleste flygtninge  i regioner tæt på deres oprindelseslande, hvor 
deres fremtidsudsigter er dårlige, og hvor de udgør en byrde for fattige udviklingslande. 
I konsekvensanalysen ses der nærmere på den mulige udvikling i situationen, hvis der intet 
gøres på EU-plan, og det konkluderes,  at de eksisterende probleme r vil fortsætte, og der er et 
stort behov for en EU-indsats. 
I konsekvensanalysen overvejes de ændri nger, Lissabontraktaten medfører for de retlige 
rammer , og det konkluderes, at den nye artikel vedr ørende asyl giver mulighed for og kræver 
et højere ambitionsniveau end det nuværend e. For så vidt a ngår de grundlæggende 
rettigheder, betyder medtagelsen af  chartret i den nye traktat, at visse rettigheder i forbindelse 
med asyl, herunder retten til non-refoulement, bliver mere synlige.  
3. MÅLSÆTNINGER 
Den generelle målsætning for anden fase af det fælles europæiske asylsystem er ved hjælp af 
en overordnet strategi for besky ttelse i EU at kunne tilbyde al le tredjelandsstatsborgere, der 
har brug for international beskyttelse, en pa ssende status på lige vilkår og at sikre 
overholdelsen af princippet om non-refoulement. 
Strategien skal navnlig tage sigte på at nå følgende specifikke mål:  
I) At sikre, at asylprocedurerne er tilgæ ngelige for alle, der søge r beskyttelse, og at 
ansøgninger fra personer, der ikke har br ug herfor, behandles hurtigt og effektivt. 
II) At sikre højere fælle s beskyttelsesstandarder. 
III) Hurtigt og effektivt at sikre støtte til na tionale asylforvaltninger ved at fremme det 
praktiske samarbejde. 
IV) At fremme solidaritetsmekanismer mellem medlemsstaterne og mellem EU og 
tredjelande med henblik på at tage vare  på mennesker med behov for beskyttelse. 
V) At lette integrationen af  personer under beskyttelse. 
VI) At forhindre asylshopping og sekundære bevægelser. 
4. MULIGE  LØSNINGSMODELLER 
4.1. Løsningsmodel A: Status quo 
Den nuværende udvikling i medlemsstaterne vil fort sætte med de eksister ende retlige rammer, 
som vil forblive uændrede. Igangværende aktivite ter vil fortsætte. De eksisterende retlige 
DA 4   DA instrumenter bør alle indarbejdes i medlem sstaternes lovgivning, og Kommissionen bør følge 
gennemførelsen af disse.  
4.2. Løsningsmodel B1: Fuldstændig harmonisering af EU-lovgivning  
Denne løsningsmodel vil sikre, at EU's as ylsystem bliver sammenhængende og overordnet og 
har de højeste standarder ved at sigte mod en  fuldstændig harmonisering og fjernelse af de 
mangler, der skyldes vedtagelsen af den lavest e fællesnævner i første fase af det fælles 
europæiske asylsystem. Det mål vil bl.a. kunne nås ved hjælp af: 
• Fastlæggelse af, hvad der er passende modtagelsesforhold for asylansøgere. 
• Anerkendelse af et passende beskyttelsesniv eau for personer med behov for beskyttelse. 
• Fastsættelse af en ensartet og effektiv asylprocedure. 
• Indførelse af en højere grad af solidaritet og ansvar blandt medlemsstaterne og mellem EU 
som helhed og tredjelande.  
4.3. Løsningsmodel B2: Yderligere udvikling af EU-lovgivningen 
I forbindelse med denne løsningsmodel fokuseres de r på fortsat at gøre en indsats for at sikre 
stadig mere harmoniserede nationale as ylregler uden dog at opnå en fuldstændig 
harmonisering på alle områder og si kre høje beskyttelsesstandarder.  
Denne løsningsmodel vil medføre visse i ndgreb på området modtagelsesforhold: 
• forbedring af bestemmelserne vedrørende  de materielle modtagelsesforhold  
• sikring af en lettere adgang til arbejdsm arkedet for asylansøgere, som ikke skal 
bremses af supplerende nationale begrænsninger 
• fastsættelse af regler, der sikrer, at de r ikke vilkårligt sker tilbageholdelser 
• en effektiv fastlæggelse af de helbre dsmæssige og materielle behov hos udsatte 
personer og personer med særlige behov, herunder i lyset af deres køn.  
Indførelse af følgende hovedelementer i forb indelse med spørgsmålet om flygtningestatus:  
• fastlæggelse af to former for fælles ensart et status, nemlig en for flygtninge og en 
for personer under subsidiær beskyttelse 
• udvidelse af Fællesskabets regler vedrørende retten til familiesammenføring til 
også at omfatte personer unde r subsidiær beskyttelse 
• udnyttelse af mulighederne for at indføre en effektiv me kanisme for overførsel af 
beskyttelse. 
Indførelse af et nyt elemen t vedrørende procedurer:  
• fastlæggelse af én enkelt procedure ved hj ælp af en harmonisering af de fælles 
tilknyttede garantier (adgang til proce durer, klage med opsættende virkning, 
DA 5   DA retshjælp, frist for realitetsafgørelser i første instans, øget ligebehandling af mænd 
og kvinder) i forbindelse med alle typer eksisterende nationale procedurer. 
Følgende hovedtiltag vedrørende sp ørgsmålet om solidaritet og ansvar:  
• styrkelse og tydeliggørelse af flere bestemmelser i Dublin- og Eurodac-
forordningerne for at gøre dem mere e ffektive og sikre en bedre overholdelse og 
en ensartet anvendelse i medlemsstater ne (navnlig bestemmelserne om den 
humanitære klausul og suverænitets klausulen og bestemmelserne om 
familiesammenføring) og muligheden for i vi sse tilfælde at suspendere ("fastfryse 
tilbagesendelserne") anvendelsen af Dublin-reglerne for at aflaste overbebyrdede medlemsstater 
• gennemførelse af princippet om ekstraor dinær finansiel solidaritet, der skal 
anvendes til at støtte medlemsstater, hvis de udsættes for særligt pres 
• indførelse af en frivillig genbosættelsesor dning til støtte for tredjelande med store 
flygtningegrupper 
• indbyrdes tilnærmelse af forskellige type r nationale procedurer for beskyttet 
indrejse. 
4.4. Løsningsmodel C: Samarbejde og  udveksling af bedste praksis  
I forbindelse med denne løsningsmodel fokuseres der på at fremme et praktisk samarbejde 
mellem medlemsstaterne: at gøre anvendelsen af  de eksisterende retsinstrumenter mere 
ensartet på tværs af medlemsstat erne (for at undgå uligheder og dermed forskelle i det reelle 
beskyttelsesniveau). Det praktiske samarbejde vil også give visse fordele med henblik på den 
eksterne dimension af EU's politik på asylområ det. Målet kan nås ved at indføre visse typer 
strukturel og permanent støtte, muligvis i fo rm af et europæisk kontor, der yder støtte i 
asylspørgsmål, som skal oprettes ved en EU-f orordning eller –afgørelse, og som vil være 
ansvarlig for nogle af følgende aktivitetso mråder eller dem alle: oplysninger om 
oprindelsesland, uddannelse og kapacitetsopbygni ng, praktisk bistand til medlemsstaterne, 
den eksterne dimension samt evaluering og overvågning.  
4.5. Løsningsmodel D: Et overordnet samlet  retligt instrument på asylområdet og 
oprettelse af en europæisk asylmyndighed  
• En overordnet ændring af EU's asylregler  med henblik på at konsolidere de forskellige 
eksisterende retlige instrumenter. Indholdsmæss igt vil denne løsningsmodel ligne B1, men 
rent formmæssigt vil den føre til vedtagelsen af et enkelt instrument med alle EU's regler på asylområdet (til erstatning af det nuvære nde sæt direktiver og forordninger), hvilket 
således samtidigt vil medføre en  harmonisering og konsolidering. 
• Oprettelse af en europæisk asylmyndighed , der skal have til opgave at forvalte og 
koordinere den fælles EU-politik på asylområdet. En sådan myndighed vil også have form af et agentur, men skal ikke  kun koordinere de anførte prak tiske samarbejdsaktiviteter (et 
europæisk kontor, der yder støtte i asylspørgs mål). Den skal også erstatte de nationale 
administrative og retlige organer, der træffer afgørelser om asylansøgninger. Myndigheden 
vil derfor blive en fælles europæisk øverste inst ans, der centraliserer alle asylafgørelser, og 
som har beslutningsbeføjelser. Denne løsnin gsmodel udgør således de n mest vidtgående 
måde at sikre en fælles anvendelse af EU's asylregler i hele EU.  
DA 6   DA 5. SAMMENLIGNING  AF LØSNINGSMODELLERNE 
5.1. Sammenligning af evalueringern e, resultaterne af afvejningen 
 
 Løsnings-
model A: 
Status quoLøsnings-
model B1Løsnings-
model B2  Løsnings-
model C  Løsnings-
model D  Den fore-
trukne 
løsnings-
model 
(B2+C)  
At sikre, at asylproce-
durerne er tilgængelige for 
alle, der søger beskyttelse, 
og at ansøgninger fra personer, der ikke har brug herfor, behandles 
hurtigt og effektivt.
 0 √√√ √√√ √√ √√√√  √√√ 
At sikre højere fælles 
standarder for beskyttelse  0 √√√√ √√√ √ √√√√√ √√√ 
Hurtigt og effektivt at 
sikre støtte til nationale 
asylforvaltninger ved at fremme det praktiske 
samarbejde. 0 0 0 √√√√ √√√√√ √√√√ 
At fremme solidaritets-
mekanismer mellem 
medlemsstaterne og mellem EU og tredjelande 
med henblik på at tage 
vare på mennesker med behov for beskyttelse.
 0 √√√(√) √√√ √√ √√√√ √√√ 
At lette integrationen af 
personer under 
beskyttelse  0 √√√√ √√√ √√ √√√√ √√√ Relevans  
At forhindre asyl-
shopping og sekundære 
bevægelser  0 √√√ √√√ √ √√√√ √√√ 
      
0 0 √√ √√√ 0 √√(√) Gennemførelses-
mulighed 
 
- Under den nuværende 
traktat 
- Under den nye traktat  0 √(√) √√√(√) √√√√ √ √√√√ Gennemførlighed  
Finansiel 
gennemførlighed  0 -√√√√ -√√(√) -√√ -√√√√ -√√(√) 
Sociale virkninger på 
EU-plan og medlemsstatsplan 0 √√√ √√ √ √√√ √√√ 
Økonomiske virkninger 
på EU-plan og 
medlemsstatsplan  0 √√ √√ 0(√) √√ √√ Virkninger  
Virkning for mennesker 
med behov for 
international beskyttelse  0 √√√ √√√ √√ √√√√√ √√√ 
DA 7   DA Virkning for tredjelande  0 √√√ √√ √√ √√√√ √√√ 
Grundlæggende rettigheder  0 √√√√ √√√ √√  
√√√√√  
√√√ 
 
 
5.2. Den foretrukne løsningsmodel 
Den foretrukne løsningsmodel blev indkreds et hovedsageligt ve d at foretage en 
sammenligning af løsningsmodel B1 (også i kombination med C) og D, som viser, at den har 
næsten samme virkning som sids tnævnte, men medfører færre gennemførelsesproblemer samt 
finansielle omkostninger og gennemførelsesomkos tninger. Løsningsmode l B1 giver en række 
fordele og ligner på mange måder B2, men si dstnævnte medfører en  lidt mindre grad af 
harmonisering på nogle områder og  har derfor bedre chance for at blive gennemf ørt i national 
lovgivning og gennemført med held. Løsningsmode l D har en stor ulempe , nemlig overførslen 
af suverænitet fra medlemsstaterne til den fo reslåede europæiske asylmyndighed, hvilket på 
nuværende tidspunkt ikke vil kunne accepteres af flertallet af medlemsstaterne.  
Hovedfordelene ved den foretrukne løsningsmodel er: 
• Der opnås relevante resultater for så vidt angår fremme af en integreret og overordnet 
strategi  på asylområdet, der garanterer, at dette mål nås ved hjælp af højere fælles 
standarder for beskyttelse og støtte til praktiske samarbejdsaktiviteter. 
• Den sikrer bedre adgang til be skyttelse, idet arbejdet med en indbyrdes tilnærmelse af de 
nationale procedurer for bes kyttet indrejse indledes, og di rektivet om asylprocedurer 
ændres, så det bliver lettere at få adgang. 
• Den medfører fastsættelse af højere fælles standarder på asylområdet  gennem øgede 
foranstaltninger vedrørende modtagelsesforholdene  (dvs. lettere adgang til 
arbejdsmarkedet og sundhedsvæsnet), procedurerne  (fælles procedure med stærke 
garantier), og betingelserne for at blive anerke ndt som en person med behov for 
beskyttelse  (dvs. en fælles fastsættelse af to form er for international beskyttelsesstatus). 
• Den sikrer en hurtig og effektiv støtte til nationale asylforvaltninger  ved at forbedre 
konvergensen i beslutningsprocesserne i medl emsstaterne gennem oprettelsen af et 
europæisk kontor, der yder støtte i asylspørgsmål , og som koordinerer og overvåger 
forskellige aktiviteter. 
• Den fremmer reel ansvarlighed og solidaritet mellem medlemsstaterne og mellem EU 
og tredjelande  gennem forbedringer af Dublinsystemet og en frivillig EU-
genbosættelsesordning  og en videreudvikling af kapacitetsopbygningsprogrammerne 
og de regionale beskyttelsesprogrammer  i tredjelande. 
• Den fremmer integrationen af personer under beskyttelse og sæ rligt personer under 
subsidiær beskyttelse ved at øge omfanget af de rettigheder, der er knyttet til deres status. 
DA 8   DA For så vidt angår virkningerne  heraf: 
• Den skaber mere ensartede vilkår  i hele EU og giver mulighed for mere effektivt at 
forvalte flygtningestrømmene  mellem medlemsstaterne og st ørre chance for, at personer 
under beskyttelse integreres i de samfund, der modtager dem. 
• Ved at øge adgangen til arbejdsmarkedet for asylansøgere kan den eventuelt være med til 
at mindske anvendelsen af ulovlig  arbejdskraft en lille smule  og rette op på de 
marginale kompetencemangler på medlemsstaternes arbejdsmarkeder. 
• Der sikres en større beskyttelse af mennesker , der har behov for inte rnational beskyttelse, 
idet der i højere grad tages hånd om de me st udsatte gruppers behov, herunder at der 
udvises behørig forståelse for særlige problem er og krav, som kvindelige asylansøgere kan 
stå over for, når de fremlægger deres ansøgning. 
• Den har overordnet stor positiv virkning for tredjelande  ved navnlig at aflaste dem for 
det mulige asylpres, de måtte være udsat for via den frivillige EU-genbosættelsesordning , 
og give dem mulighed for at øge deres asylforv altningskapacitet ved hjælp af tilsvarende 
kapacitetsopbygningsprogrammer . 
• Den øger de grundlæggende rettigheder, asyl ansøgere og personer under international 
beskyttelse har, ved at skærpe betingelser ne, således at de be dre kan udnytte sådanne 
rettigheder. 
For så vidt angår omkostninger vil det forhold, at den fore trukne løsningsmodel er mindre 
bindende, medføre lavere finansielle og administrative omkostninger i forhold til en 
fuldstændig harmonisering. 
• Der er dog foranstaltninger såsom udvidelsen af  modtagelsesforholdene til også at omfatte 
personer, der ansøger om subsidiær beskyttelse,  og de stærkere garantier i forbindelse med 
procedurerne, der uundgåeligt medfører højere finansielle og administrative 
omkostninger sammenlignet med det nuvæ rende fælles europæiske asylsystem , selv 
om asylansøgernes lettere adgang til arbejdsmarkedet  i beskedent omfang kan mindske 
de samlede finansielle virkninger.  
• De praktiske samarbejdsforanstaltning er vil medføre suppl erende omkostninger  som 
følge af behovet for at yde passende finansiel støtte til forskellige 
samarbejdsforanstaltninger (dvs. delt fina nsiel støtte til pr ojekter og uddannelse, 
finansiering af kapacitetsopbygni ngsprogrammer i tredjelande).  
• De administrative omkostninger  har også tendens til at vokse  i lyset af den øgede 
anvendelse af det asylpersonale, de r er nødvendigt til de planlagte 
samarbejdsforanstaltninger. Oprettelsen af et europæisk kontor, der yder støtte i 
asylspørgsmål , vil imidlertid hjælpe de nationa le administrationer med at dæmpe 
stigningen i de administrativ e omkostninger på lang sigt.  
6. OVERVÅGNING  OG  EVALUERING   
Overvågningen og evalueringen af gennemførel sen af den foretrukne løsningsmodel vil 
udgøre et vigtigt element til at sikre, at den st rategiske plan bliver effektiv. Kommissionen vil 
sikre, at der indføres passende mekanismer til overvågning af gennemførelsen af den 
DA 9   DA strategiske plan og vil spille en fremtræde nde rolle i overvågningsprocessen. Den vil også 
være opmærksom på, at standarderne for besky ttelsen af de grundlægge nde rettigheder i dens 
forslag ikke svækkes under lovgivningsprocessen. 
For så vidt angår indikatorer til vurdering af  de fremskridt, den foretrukne løsningsmodel 
medfører, og effektiviteten heraf,  når det gælder om at nå de strategiske mål, kan der bl.a. 
tages hensyn til følgende: 
• antal nye asylansøgninger 
• antal afslag og positive beslutninger om at give flygtningestatus eller status som person 
under subsidiær beskyttelse 
• antal asylansøgere i forhol d til antal indbyggere og BNP 
• antal anmodninger og overførsler i medfør af Dublinforordningen 
• antal regionale beskyttelsespr ogrammer, der gennemføres, og ressourcer, der afsættes til 
dem 
• antal genbosatte flygtn inge fra tredjelande 
• de finansielle ressourcer, der er af sat til Den Europæiske Flygtningefond 
• de finansielle ressourcer, der er afsat til praktiske samarbejdsaktiviteter, herunder 
oprettelsen af et europæisk kontor, der yder støtte i asylspørgsmål.