RAPPORT OM HØRINGSSVARENE grønbogen om strafferetlig beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser og oprettelse af en europæisk anklagemyndighed

(forelagt af Kommissionen)

INDHOLD

1. Indledning

Formålet med grønbogen

Høringsmetoden

2. Generel evaluering

2.1. Samlet oversigt over den offentlige høring om grønbogen

2.1.1. Oversigt over de skriftlige reaktioner på grønbogen

2.1.2. Oversigt over holdningerne på det offentlige panelmøde

2.2. Merværdien ved en europæisk anklagemyndighed

2.2.1. Vurdering af effektiv strafferetsforfølgning af svig mod Fællesskabets finansielle interesser

2.2.2. Kriterier for vurderingen af merværdien ved en europæisk anklagemyndighed

3. Tematisk evaluering

3.1. Institutionelle spørgsmål

3.1.1. Statut og intern organisation

3.1.2. Relationer med Europol, Eurojust og OLAF

3.1.3. Relationer med tredjelande

3.2. Juridiske spørgsmål

3.2.1. Den materielle strafferet

3.2.2. Strafferetspleje

4. Opfølgning

4.1. Grønbogens politiske konsekvenser

4.2. Institutionelle reformer

4.3. Uddybning af spørgsmålene omkring oprettelsen af anklagemyndigheden

1. INDLEDNING

For at kunne bekæmpe kriminalitet mod Fællesskabets finansielle interesser mere effektivt har Kommissionen foreslået, at der oprettes en europæisk anklagemyndighed for beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser, i det følgende benævnt "europæisk anklage myndighed", så man kommer ud over problemet med den geografiske opsplitning i EU på det strafferetlige område [1].

[1] KOM(2000) 34; Kommissionens supplerende bidrag til regeringskonferencen om institutionelle reformer 29.09.2000 - Strafferetlig beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser: en europæisk anklage myndighed, KOM(2000) 608.

Formålet med grønbogen

Forslaget forudsætter en ændring af EF-traktaten, men blev ikke fulgt af stats- og regeringscheferne i Nice i december 2000. Dels havde de ikke tilstrækkelig tid til at behandle forslaget, dels ønskede man at få uddybet dets implikationer. Det er grunden til, at Kommissionen med udgangspunkt i handlingsplanen for 2001-2003 om beskyttelse af Fælles skabernes finansielle interesser [2] tog initiativ til en bred debat i Europa om dette emne i hele 2002.

[2] KOM(2000) 254.

Kommissionen havde to formål med den grønbog om strafferetlig beskyttelse af Fælles skabets finansielle interesser og oprettelse af en europæisk anklagemyndighed [3], der blev vedtaget den 11. december 2001 som oplæg til debatten: den ønskede dels at redegøre mere detaljeret for sine overvejelser, dels at udvide debatten til at omfatte alle berørte kredse forud for EU's udvidelse og i lyset af den kommende forfatningsmæssige revision af traktaterne.

[3] KOM(2001) 715; http://europa.eu.int/comm/anti_fraud/ green_paper/index_da.html

Kommissionen foreslog allerede i sit indlæg på regeringskonferencen i 2000, at de vigtigste elementer i forbindelse med den europæiske anklagemyndighed blev indarbejdet i traktaten (udnævnelse, afskedigelse, uafhængighed, arbejdsopgaver). Hvad angik reglerne og de nødvendige betingelser for den europæiske anklagemyndigheds virke, henviste Kommis sionen til den afledte ret. Både lovovertrædelserne (svig, bestikkelse, hvidvaskning af penge m.m.) og de strafferetlige sanktioner for ulovlig virksomhed, som skader Fællesskabets finansielle interesser, skulle således på EU-plan fastlægges i den afledte ret. Det samme gælder relationerne mellem den nye anklagemyndighed og de nationale strafferetssystemer, de nærmere vilkår for forelæggelse af sager for den europæiske anklagemyndighed, dennes beføjelser med hensyn til efterforskning og retsforfølgning ved de nationale domstole og endelig domstols kontrollen med den europæiske anklagemyndigheds virksomhed.

Høringsmetoden

Den offentlige høring om grønbogen, som primært drejede sig om denne afledte ret, levede op til forventningerne. Der blev indledt en regulær debat - både bred og åben - i Europa. Reaktionerne på grønbogen og de drøftelser, den affødte, vidner både med hensyn til antal og kvalitet om høringens omfang og styrke. Alle berørte kredse kunne således deltage ved at besvare nogle af eller alle de 19 spørgsmål, grønbogen er bygget op omkring [4]: nationale parlamenter og regeringer, EU-institutioner og -organer, fagfolk med tilknytning til straffe retssystemet, advokater og universitetsfolk, relevante ikke-statslige organisationer m.fl.

[4] På grund af de mange besvarelser blev høringsfristen forlænget fra 1.6.2002 til 1.12.2002. I øvrigt kan der fortsat sendes kommentarer til følgende adresse: olaf-livre-vert@cec.eu.int

Grønbogen blev udsendt i mere end 12 500 eksemplarer. Der indkom over 70 skriftlige besvarelser, nogle af dem fra enkeltpersoner, men de fleste i form af kollektive besvarelser; de blev alle lagt ud på Internettet for at gøre høringen så åben som overhovedet mulig [5]. Disse besvarelser, der indkom både fra de forskellige medlemsstater og kandidatlandene og fra de berørte fagkredse, udgør væsentlige bidrag til debatten både i form af kritiske analyser og konstruktive forslag. Flere repræsentanter for nationale regeringer [6] og parlamenter [7] samt adskillige repræsentanter for retsmyndighederne [8] har givet udtryk for deres holdning til forslaget. Desuden har forskellige sammenslutninger af juridiske rådgivere [9], advokater med møderet for de nationale domstole [10], europæiske juristforbund [11] og ikke-statslige organisa tioner, der beskæftiger sig med spørgsmål vedrørende økonomisk kriminalitet og beskyttelse af borgernes rettigheder [12], taget stilling forslaget om oprettelse af en europæisk anklage myndighed. Emnet er også blevet grundigt analyseret af en række universitetsfolk, bl.a. fra en række højt anerkendte juridiske retsforskningscentre i Europa [13].

[5] http://europa.eu.int/comm/anti_fraud/ green_paper/contributions/date.html. Den komplette liste over de besvarelser, der var indkommet inden den 1.12.2002, og som Kommissionen har offentliggjort og evalueret, figurerer i bilag 1.

[6] Jf. de skriftlige besvarelser 15, 17, 20a, 30, 43, 45, 61 og 65. Tallene henviser til listen i bilag 1.

[7] Jf. de skriftlige besvarelser 5, 38 og 71.

[8] Jf. de skriftlige besvarelser 11, 21, 23, 27, 28, 29, 44, 67, 68, 69 og 72.

[9] Jf. de skriftlige besvarelser 55 og 57.

[10] Jf. de skriftlige besvarelser 19 og 66.

[11] Jf. de skriftlige besvarelser 1a, 3, 4, 10, 14, 35, 40, 41, 58 og 62.

[12] Jf. de skriftlige besvarelser 2, 34 og 70.

[13] Jf. de skriftlige besvarelser 6, 25, 31, 32 og 33.

Kommissionen har desuden efter grønbogens vedtagelse, deltaget i en snes nationale seminarer og internationale konferencer om en europæisk anklagemyndighed - både i medlemsstaterne og i kandidatlandene. For at runde debatten af afholdt Kommissionen den 16. og 17. september 2002 et offentligt panelmøde med repræsentanter for de involverede aktører; der var ca. 300 deltagere, heraf et repræsentativt panel af omkring 100 talere. Deres indlæg blev ligeledes offentliggjort på den førnævnte Internet-side, så de nåede ud til et bredt publikum [14].

[14] http://www.europa.eu.int/comm/anti_fraud/ green_paper/public_hearing/index_da.html

Rapporten om høringssvarene på grønbogen

Der er således indkommet i hundredvis af skriftlige og mundtlige reaktioner på grønbogen, som er sammenfattet i den foreliggende rapport, der skal ses som led i forberedelserne til den kommende forfatningsmæssige revision af traktaterne. Rapporten indeholder en mere generel evaluering af reaktionerne, efterfulgt af en tematisk opdelt evaluering af de indkomne besvarelser. I første del refereres holdningerne til, hvorvidt der er behov for at oprette en europæisk anklagemyndighed, og der redegøres mere detaljeret for den merværdi, der ligger i en sådan institution (kapitel 2). I anden del gennemgås de institutionelle og juridiske spørgsmål, som nu skal uddybes nærmere for at lette forslagets gennemførelse (kapitel 3).

2. GENEREL EVALUERING

2.1. Samlet oversigt over den offentlige høring om grønbogen

Helt bortset fra de meget forskelligartede reaktioner og den i mange tilfælde særdeles konstruktive kritik har deltagerne i debatten udtrykt tilfredshed med grønbogens kvalitet og det omfattende høringsforløb.

Generelt kan man sige, at flertallet af reaktioner er positive over for princippet om oprettelse af en europæisk anklagemyndighed, idet regeringsmyndighederne som helhed er mere forbeholdne end advokatstanden og repræsentanterne for civilsamfundet. Et mindretal er klart modstandere af forslaget. Reaktionerne er dog meget forskellige med hensyn til, hvordan forslaget bør gennemføres. For at give et klarere indtryk af debatten vil det være relevant at sondre mellem dels indlæggene på panelmødet, hvor en bred vifte af forskellig artede holdninger kom til udtryk, dels de skriftlige bidrag og besvarelser, der som hovedregel naturligt nok er langt mere detaljerede [15].

[15] Af hensyn til analysen betragtes de indkomne besvarelser som repræsentative for de kategorier af aktører, hvortil forfatterne hører.

2.1.1. Oversigt over de skriftlige reaktioner på grønbogen

En analyse af besvarelserne på spørgsmålene i grønbogen giver anledning til følgende generelle konstateringer:

* Et flertal støtter konstruktivt tanken om oprettelse af en europæisk anklage myndighed [16]. Dette flertal har dog en række kritikpunkter ledsaget af forslag, der har til formål at forbedre den af Kommissionen foreslåede retlige ramme for institutionen.

[16] Med mere end 50 positive besvarelser mod 15 negative besvarelser ud af i alt 72 analyserede besvarelser.

* Et mindretal vil ikke udelukke muligheden for oprettelse af en europæisk anklage myndighed, men er ret skeptisk med hensyn til det hensigtsmæssige i forslaget, og hvorvidt det kan realiseres inden for en overskuelig fremtid.

* Endelig er der et meget lille mindretal, der kategorisk afviser tanken om en europæisk anklagemyndighed med henvisning til, at de nuværende instrumenter for det retlige samarbejde kan udnyttes til at finde hensigtsmæssige løsninger på problemerne med svindel med fællesskabsmidler.

Selv om ganske mange repræsentanter for retsmyndighederne, juristforbundene og universitetskredsene insisterer på, at der hurtigt bør oprettes en europæisk anklagemyndighed, giver regeringsrepræsentanter for flere medlemsstater udtryk for, at de ikke er overbevist om det hensigtsmæssige i at oprette en institution på EU-plan med strafferetlige beføjelser og kompetence til udelukkende at beskæftige sig med bekæmpelse af svig [17].

[17] Jf. de skriftlige besvarelser 15, 30, 43, 45 og 65.

2.1.2. Oversigt over holdningerne på det offentlige panelmøde

På panelmødet, der var centreret omkring et repræsentativt panel [18], fik man et forholdsvis bredt dækkende indtryk af de forskellige holdninger hos de tre kategorier af aktører, dvs. de institutionelle aktører, de operationelle aktører og repræsentanterne for civilsamfundet [19].

[18] Jf. bilag 2. De godt 100 talere på mødet var grupperet i tre kategorier. Den første bestod af repræsentanter for de institutionelle aktører, der medvirker ved udarbejdelsen af de juridiske rammer: Rådets formandskab, Europa-Parlamentet, Domstolen, Revisionsretten, Overvågningsudvalget for Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF), medlemsstaternes relevante ministerier, forfattere til Corpus Juris samt Konventet om Den Europæiske Unions fremtid (med observatørstatus). Den anden kategori omfattede de operationelle aktører, som beskæftiger sig med "forskning, retsforfølgning og afgørelse af retssager": Europol, OLAF, nationale politi- og toldefterforskningsinstanser, Eurojust, det europæiske retlige netværk, nationale statsadvokater m.fl. Tredje kategori omfattede repræsentanter for civilsamfundet: forsvars advokater, sammenslutninger af skatteydere, ngo'er og strafferetseksperter fra de nationale juristforbund for beskyttelse af Unionens finansielle interesser (PFI). Kandidatlandene og tiltrædelseslandene var ligeledes indbudt som observatører.

[19] I rapporten er der i visse tilfælde også taget hensyn til skriftlige bidrag, som er indkommet efterfølgende, såfremt disse bidrag vidner om en vis udvikling i nogle af medlemsstaternes holdninger i forhold til, hvad de gav udtryk for på panelmødet i september 2002.

Medens det store flertal af paneldeltagere fra EU-instanserne [20], aktørerne fra civilsamfundet og et flertal af de operationelle aktører udtalte sig positivt om Kommissionens forslag, beskæftigede en del af de ministerielle repræsentanter for medlemsstaterne sig med spørgsmålet om, hvorvidt den specifikke problematik omkring beskyttelsen af Fællesskabets finansielle interesser berettiger til at oprette en helt ny fællesskabsinstitution som den europæiske anklagemyndighed.

[20] Indlæg fra repræsentanterne for Europa-Parlamentet, Domstolen, Revisionsretten og Overvågningsudvalget for OLAF.

2.1.2.1. Medlemsstaternes repræsentanters holdninger

Holdningerne hos repræsentanterne for de relevante ministerier i medlemsstaterne er i realiteten delt mellem dem, der kan gå ind for princippet om en europæisk anklage myndighed [21], dem, som er skeptiske over for forslagets nytteværdi eller gennemførlighed [22], og dem, som helt afviser forslaget [23].

[21] Holdningerne hos de ministerielle repræsentanter for Belgien, Grækenland, Spanien, Nederlandene, Portugal og i et vist omfang Italien.

[22] Holdningerne hos de ministerielle repræsentanter for Tyskland, Luxembourg og Sverige.

[23] Holdningerne på panelmødet hos de ministerielle repræsentanter for Danmark, Frankrig, Irland, Østrig, Finland og Det Forenede Kongerige.

Hovedparten af modstanderne mod forslaget både blandt ministerierne og blandt de operationelle aktører pegede på, at Kommissionen ikke havde begrundet sit forslag tilstrækkeligt og dokumenteret de konkrete vanskeligheder, de ansvarlige organer for bekæmpelsen af svindel med EU-midler støder på [24]. Mange af regeringsrepræsentanterne mente desuden, at man først og fremmest skal forsøge at finde alternative muligheder for at bekæmpe svig, før man opretter en EU-institution for retsforfølgningen [25]. Fra visse sider [26] understreges det navnlig, at det er vigtigt at give de organer for retsligt og politimæssigt samarbejde, der i forvejen findes [27], en chance.

[24] Tyskland, Irland, Finland og Det Forenede Kongerige.

[25] Tyskland, Irland, Østrig, Finland, Sverige og Det Forenede Kongerige.

[26] Tyskland, Frankrig, Irland, Luxembourg, Østrig og Sverige.

[27] Der henvises navnlig til Eurojust, Europol og konventionen fra 2000 om gensidig retshjælp i straffesager mellem Den Europæiske Unions medlemsstater (EFT C 197 af 12.7.2000, s. 1).

Med hensyn til forslagets gennemførelse mente flere ministerier, at der næppe i praksis ville være uoverstigelige problemer forbundet med oprettelsen af en europæisk anklage myndighed [28]. Til gengæld mente de ministerier, som var modstandere af tanken om en europæisk anklagemyndighed, at principperne om subsidiaritet og proportionalitet stiller sig hindrende i vejen for oprettelsen af en sådan institution [29].

[28] Belgien, Grækenland, Spanien, Nederlandene og Portugal.

[29] Frankrig, Irland, Østrig og Sverige.

Flere regeringsrepræsentanter, selv blandt dem, der var positive over for tanken om en europæisk anklagemyndighed, gav udtryk for bekymring for, at en europæisk anklage myndighed i den af Kommissionen foreslåede form dels kunne komme i konflikt med deres nationale retsprincipper [30], dels kunne indebære en svækkelse af garantierne for beskyttelse af de grundlæggende rettigheder [31] og retssikkerheden [32]. Der var således flere, der insisterede på, at Kommissionens forslag blev finpudset, så det imødekom både kravene om effektivitet og kravene om fuld respekt for de grundlæggende rettigheder. Der var i øvrigt flere regerings repræsentanter - herunder også nogle, som i princippet var modstandere af forslaget - der fandt, at hvis der skulle oprettes en europæisk anklagemyndighed, måtte institutionens beføjelser nødvendigvis være mere omfattende end de i grønbogen foreslåede og udvides til at dække også andre fællesskabsinteresser [33].

[30] Italien, Irland, Østrig, Finland og Det Forenede Kongerige. Irland påpegede desuden, at en europæisk anklagemyndighed ville være i strid med landets forfatningsmæssige principper.

[31] Grækenland, Luxembourg, Nederlandene, Østrig og Finland.

[32] Danmark, Finland og Sverige.

[33] Belgien, Danmark, Spanien, Luxembourg, Portugal og i mindre omfang Tyskland.

2.1.2.2. De øvrige aktørers holdninger

Panelmødet viste, at det store flertal af operationelle aktører går ind for, at der gøres noget effektivt på dette område. Også her er holdningerne delte - men i mindre grad - mellem dem, der anser oprettelsen af en europæisk anklagemyndighed for at være et nødvendigt led i opbygningen af et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed inden for EU, og det lille mindretal, som er overbevist om, at vejen frem udelukkende bør gå via det tværgående retslige samarbejde, og at tiden ikke er moden til oprettelsen af en fællesskabsinstans.

Det fremgår endnu tydeligere, at et meget stort flertal af repræsentanterne for civilsamfundet anser oprettelsen af en europæisk anklagemyndighed med ansvar for retsforfølgningen af svindel med EU-midler som en uomgængelig nødvendighed for EU. Nogle af dem mener, at Kommissionens forslag er alt for begrænset i forhold til problemerne med alvorlig og grænse overskridende kriminalitet, medens andre frygter, at forslaget er alt for ambitiøst til at kunne gennemføres tilstrækkeligt hurtigt. Generelt insisterer mange af dem, der er positive over for tanken om oprettelse af en anklagemyndighed, også på, at der skal stilles garantier for beskyttelsen af de grundlæggende rettigheder.

2.2. Merværdien ved en europæisk anklagemyndighed

Selv om flertallet af deltagerne i høringen var positivt indstillet til princippet om oprettelse af en europæisk anklagemyndighed, var der dog også nogle, der stillede sig tvivlende [34] eller anfægtede [35] merværdien ved forslaget. De erkendte betydningen af den statistiske analyse, Kommissionen ved denne lejlighed blev bedt om at udarbejde, men yderligere påvisning af det konkrete behov for en europæisk anklagemyndighed burde baseres på andre kriterier.

[34] Jf. de skriftlige besvarelser 12, 15, 17, 24, 38, 41, 43, 49, 65 og 66 og de mundtlige indlæg på panelmødet fra de ministerielle repræsentanter (i det følgende benævnt "indlæg") for Danmark, Tyskland, Østrig og Finland.

[35] Jf. de skriftlige besvarelser 16, 30, 39 og 45 og indlæg fra Irland, Finland og Det Forenede Kongerige.

2.2.1. Vurdering af effektiv strafferetsforfølgning af svig mod Fællesskabets finansielle interesser

Navnlig repræsentanter for visse medlemsstater forlangte, at påvisningen af merværdien ved en europæisk anklagemyndighed skulle baseres på statistikker over institutionens potentielle virksomhed [36]. Andre anfægtede endog, at der overhovedet var tale om en merværdi, idet de pegede på, at den begåede svig kunne være ganske ubetydelig i visse medlemsstater og omvendt meget omfattende i tredjelandene [37].

[36] Jf. de skriftlige besvarelser 7, 16, 17 og 39 og indlæg fra Tyskland, Østrig og Det Forenede Kongerige.

[37] Jf. skriftlig besvarelse 30 og indlæg fra Det Forenede Kongerige.

For det første blev det fra visse sider hævdet, at det samlede omfang af svig ikke retfærdig gjorde de omkostninger, der var forbundet med oprettelsen af et nyt organ [38]. Kommissionen er ikke enig i denne påstand. Man skal således erindre sig, at formålet med strafferetlige sanktioner ikke først og fremmest er pekuniært, men ikke desto mindre kan det rent økonomisk betale sig at straffe kriminalitet, der skader skatteydernes interesser, dels fordi man derved kan beslaglægge udbyttet fra den svindel, der er begået, dels fordi det vil afskrække andre fra svigagtigt at tilvende sig offentlige midler. Desuden skal det understreges, at ganske vist vedrører den svindel, man kender til, et betydeligt beløb, men det reelle omfang kendes ikke nøjagtigt. Selv om der er tale om et formål, som udtrykkeligt er nedfældet i de EU-retsakter, der er vedtaget på området [39], er den faktiske indsamling af data om omfanget af svig og sagernes retsforfølgning i medlemsstaterne i realiteten meget mangelfuld. De indsamlede data giver ikke noget helhedsbillede af situationen, dels fordi der er tale om en sammenblanding af beføjelser hos mere end 450 enten administrative eller retslige myndigheder, afhængigt af hvilken medlemsstat det drejer sig om, dels på grund af de meget forskelligartede nationale regler om beskyttelse af de data, der i øjeblikket skal fremsendes til administrative EU-instanser som f.eks. OLAF.

[38] Jf. de skriftlige besvarelser 20a, 41, 43, 64 og indlæg fra Spanien. Kommissionen har illustreret det kvantitative omfang af svig mod Fællesskabets finansielle interesser ved at angive antallet af sager, som er officielt afsløret dels af medlemsstaterne, dels af OLAF; det drejer sig om et samlet skønnet beløb i 1999 på 413 mio. EUR fordelt på 1 487 sager. Jf. grønbogen, punkt 1.2.1.

[39] Ifølge forordningerne (EF) nr. 1831/94 (Samhørighedsfonden), (EF) nr. 1681/94 (strukturfondene), (EØF) nr. 595/91 (den fælles landbrugspolitik) og (EF) nr. 1150/2000 (egne indtægter) er medlemsstaterne bl.a. forpligtet til at indsende kvartalsvise oplysninger om konstaterede uregelmæssigheder.

For det andet mente visse regeringsrepræsentanter, at den andel af sagerne, der vedrører grænseoverskridende svig (der berører flere medlemsstater), men som er begrænset til EU (ingen tredjelande er berørt), og som først og fremmest vil være relevante for den europæiske anklagemyndighed, er alt for få til at retfærdiggøre oprettelsen af en sådan anklage myndighed [40]. Kommissionen må på baggrund af sine egne erfaringer afvise dette argument. Størsteparten af de sager, der kommer til Kommissionens kendskab, er helt fra starten af grænseoverskridende karakter. Disse modstridende vurderinger skyldes formentlig forskellene i de nationale statistikker, som gør det vanskeligt at foretage en sammenligning på EU-plan. Når det retslige samarbejde ikke har givet tilfredsstillende resultater over for svig mod Fællesskabets finansielle interesser [41], skal forklaringen søges i de fortsatte problemer med anvendelsen af instrumenterne for den gensidige retshjælp [42]. Hvad angår vanskeligheden ved at arbejde sammen med tredjelande, vil det være lettere for et EU-organ, der kan basere sig på et net af aftaler om retsligt samarbejde.

[40] På panelmødet påpegede den ministerielle repræsentant for Det Forenede Kongerige, at antallet af sager om svindel med landbrugsstøtte i Det Forenede Kongerige var faldet fra 393 i 2000 til 252 i 2001. Hun tilføjede, at på EU-plan vedrørte kun 30% af sagerne om svig andre medlemsstater eller tredjelande; i 70% af sagerne var der tale om svig inden for en enkelt medlemsstats område. Se også de skriftlige besvarelser 12 og 30.

[41] Jf. Kommissionens årsberetninger om beskyttelse af Fællesskabernes finansielle interesser og bekæmpelse af svig, KOM(2002) 348 og KOM(2001) 255.

[42] Jf. punkt 2.2.2. i det følgende.

Det må i øvrigt konstateres, at de data, medlemsstaterne fremsender, ikke indeholder oplysninger om strafferetsforfølgning af svindel med EU-midler. Med hensyn til OLAF's efterforskningsvirksomhed skønnes det, at kun i én ud af fire sager, der kunne retsforfølges i medlemsstaterne, rejses der tiltale. De tal, der foreligger, giver på ingen måde indtryk af, at svindelen kun er af begrænset omfang, men afslører snarere, at man ikke har noget samlet og ensartet billede af situationen, og at der heller ikke er den fornødne vilje til at retsforfølge ulovlige handlinger, der skader Fællesskabets finansielle interesser. Uden en europæisk anklagemyndighed vil svindelen fortsat blive undervurderet og i alt for mange tilfælde kunne foregå ustraffet. Fænomenet kan måske forekomme ubetydeligt ud fra et nationalt synspunkt, men det er fordi, der - i overensstemmelse med subsidiaritetsprincippet - først og fremmest bør gøres noget effektivt ved det på EU-plan.

Det er ikke nok, at medlemsstaterne frivilligt fremsender data til hinanden og til OLAF, Europol og Eurojust og samarbejder om nogle nøje udvalgte sager, og det er heller ikke nok, at de bliver retligt forpligtet til at fremsende disse data, således som det er blevet foreslået [43]. Her vil der helt klart ligge en merværdi ved en europæisk anklagemyndighed. Oprettelsen af en sådan retsmyndighed, der kan samle informationerne med henblik på et sikre en konsekvent og effektiv retsforfølgning af begåede overtrædelser, vil i høj grad mindske de vanskeligheder, der i øjeblikket består med at få opfyldt målsætningerne i EF-traktatens artikel 280 ved et simpelt administrativt samarbejde eller udnyttelse af det retslige samarbejde i enkeltstående tilfælde.

[43] Jf. de skriftlige besvarelser 17, 27 og 41.

2.2.2. Kriterier for vurderingen af merværdien ved en europæisk anklagemyndighed

Der var - med nogle få undtagelser [44] - ved høringen bred enighed om, at den geografiske opsplitning i EU på det strafferetlige område forhindrer en effektiv retsforfølgning af navnlig svig mod Fællesskabets finansielle interesser. Det er vigtigt at understrege over for de mest forbeholdne, at der fortsat består væsentlige hindringer for effektiv retsforfølgning af svig i relation til den materielle strafferet: f.eks. forskelle med hensyn til forældelsesfrister eller manglende overensstemmelse mellem anklagepunkter i de forskellige medlemsstater. De nationale retssystemer har hver for sig vanskeligt ved at tage højde for den grænse overskridende karakter af svig mod Fællesskabets finansielle interesser på grund af territorialprincippet i strafferetsplejen og de meget forskelligartede regler om bevisførelse. Det er grunden til, at man i alt for mange tilfælde undlader at rejse tiltale eller frafalder tiltalen, og de mange og komplicerede regler om indsamling og fremlæggelse af bevismidler kan få selv den mest ihærdige anklager til at miste modet.

[44] Jf. bl.a. indlæg fra Det Forenede Kongerige.

Der argumenteres fra visse sider for at opretholde det nuværende system til beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser, som er baseret dels på det retslige samarbejde, dels på fællesskabsinstrumenter [45]. Den igangværende udbygning af det europæiske retslige samarbejde [46] kan være nok så ønskværdig og vellykket, men kan dog per definition ikke afhjælpe overgrebene mod regulære fællesskabsinteresser [47]. De funktioner, der er tillagt de ansvarlige for koordineringen og informationsudvekslingen på EU-plan (OLAF, Eurojust, Europol, det europæiske retlige netværk), er helt nødvendige, men har et andet sigte. Eurojust er f.eks. ikke udformet med henblik på at indsamle bevismidler, der kan accepteres på hele EU's område, eller at udøve en beføjelse til at lede retsforfølgning. De forskellige motiver, der stiller sig hindrende i vejen for at udnytte resultaterne af OLAF's undersøgelser til at rejse tiltale mod mistænkte, viser, at de eksisterende administrative instrumenter til at bekæmpe svig ikke er tilstrækkelige. Det er grunden til, at der må findes en ganske særlig løsning sideløbende med videreudviklingen af de organer, der har mere generelle beføjelser i relation til det europæiske retsområde [48].

[45] Jf. de skriftlige besvarelser 7, 16, 17, 30, 38, 43 og 65.

[46] Konvention af 1995 om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser, konvention af 1995 om en forenklet udleveringsprocedure mellem Den Europæiske Unions medlemsstater, konvention af 1996 om udlevering mellem Den Europæiske Unions medlemsstater, konvention af 1985 om anvendelse af Schengen-aftalen, konvention af 2000 om gensidig retshjælp på det strafferetlige område mellem Den Europæiske Unions medlemsstater, Rådets afgørelse af 28. februar 2002 om oprettelse af Eurojust samt Rådets rammeafgørelse af 13. juni 2002 om den europæiske arrestordre.

[47] Jf. de skriftlige besvarelser 5, 36, 37, 42, 55, 61 og 71.

[48] Jf. punkt 3.1.2 i det følgende (relationerne mellem den europæiske anklagemyndighed og Europol, Eurojust og OLAF).

I de tilfælde, hvor instrumenterne for det internationale retslige samarbejde fortsat kommer til kort over for bl.a. positive eller negative kompetencekonflikter eller de vanskelig heder, der opstår på grund af kravet om en overtrædelses strafbarhed i begge involverede medlemsstater eller udførelsen af internationale retsanmodninger, vil problemerne kunne løses med en europæisk anklagemyndighed. Det gælder både på efterforskningsstadiet, hvor den europæiske anklager ved hjælp af de befuldmægtigede anklagere, hvis arbejde - baseret på et mindstemål af fælles regler - vil være antageligt ved alle medlemsstaternes domstole, og på retsforfølgningsstadiet, hvor en sag kan henvises til pådømmelse i en enkelt medlemsstat.

Når det drejer sig om at bekæmpe kriminalitet mod EU, bør man i videst muligt omfang undgå interessekonflikter eller kriminalpolitiske konflikter mellem det nationale niveau og EU-niveauet. Retsmyndighederne skal hele tiden træffe afgørelse i en lang række indbyrdes konkurrerende nationale prioriterede anliggender i en situation med knappe ressourcer. De vil under disse omstændigheder have svært ved også at påtage sig at beskytte Fællesskabets interesser. Chancerne for succes forekommer altid mindre, når det drejer sig om mere kompleks kriminalitet, hvor det kan være fristende at overlade ansvaret til retsvæsenet i en anden medlemsstat [49]. Den europæiske anklager vil derimod konsekvent og kontinuerligt kunne føre strafferetssager på hele det udvidede EU's område takket være sine særlige beføjelser, sin ekspertise i EU-anliggender og de specifikke midler, der stilles til hans rådighed.

[49] De nationale strukturers specialisering inden for økonomisk og finansiel kriminalitet (de tyske "Schwerpunktstaatsanwaltschaften", de franske "Pôles financiers", det britiske "Serious Fraud Office" m.fl.) vil kun delvis løse dette problem, eftersom de fortsat i henhold til lovgivningen er rent nationalt orienterede.

Selv om det anfægtes fra visse sider [50], kræver den særlige karakter af det fælles offentlige gode, der skal beskyttes - EU-midler - både en teknisk specialisering og et retsforfølgnings princip, som ikke er underlagt nationale særhensyn, og også det vil en specialiseret europæisk anklagemyndighed kunne garantere.

[50] JF. DE SKRIFTLIGE BESVARELSER 43 OG 49.

3. TEMATISK EVALUERING

Den detaljerede evaluering i det følgende er primært baseret på analysen af de skriftlige besvarelser på grønbogen, medens de holdninger, der blev givet udtryk for på panelmødet kun nævnes, hvor der er tale om markante forskelle.

3.1. Institutionelle spørgsmål

3.1.1. Statut og intern organisation

Kommissionen har foreslået, at der oprettes en europæisk anklagemyndighed, som er uafhængig både af medlemsstaterne og af EU-institutionerne. I ganske mange af de skriftlige besvarelser gives der udtryk for, at det netop er et helt afgørende træk ved den europæiske anklagemyndighed [51]. Andre mener derimod, at en fuldstændigt uafhængig anklagemyndighed vil være i strid med deres retstraditioner, som udelukkende opererer med uafhængighed for den dømmende myndighed. Under alle omstændigheder bør en europæisk anklage myndigheds uafhængighed og upartiskhed kunne garanteres på grundlag af gennemsigtige procedurer, og nogle mener endda, at disse procedurer bør indarbejdes i den fremtidige forfatningstraktat [52].

[51] Jf. de skriftlige besvarelser 10, 11, 14, 22, 23, 28, 33, 41, 44, 45, 47, 53, 55 og 65.

[52] Jf. de skriftlige besvarelser 10 og 23.

Selv om der er fremkommet meget forskellige forslag, gives der i størsteparten af besvarelserne [53] udtryk for, at spørgsmålet om den europæiske anklagemyndigheds ansvar bør defineres mere præcist [54]. Kommissionen er åben over for de forskellige forslag, der blev fremsat med henblik på at understrege den europæiske anklagemyndigheds ansvar: Anklagemyndigheden kunne eventuelt blive bedt om at aflægge rapport om sin virksomhed hvert år; i tilfælde af en alvorlig forbrydelse kunne spørgsmålet om at få ham erklæret ansvarlig blive indbragt for Domstolen på initiativ af et beslutningsdygtigt antal nationale parlamenter. Med hensyn til det europæiske system for disciplinært ansvar er der kun få, som foreslår, at det eventuelt skal styrkes ved at udvide vilkårene for dets anvendelse til tilfælde, hvor der ikke er tale om en alvorlig forseelse.

[53] Jf. de skriftlige besvarelser 6, 16, 17, 20, 20a, 23, 37, 39, 45 og 65.

[54] Ifølge de af Kommissionen foreslåede vilkår vedrørende den europæiske anklagemyndigheds ansvar skal Rådet træffe afgørelse om udnævnelsen med kvalificeret flertal på forslag af Kommissionen og efter samstemmende udtalelse fra Europa-Parlamentet, efter stort set samme procedurer som dem, der gælder for udnævnelsen af medlemmerne af De europæiske Fællesskabers Domstol. Den europæiske anklager skal på begæring af Europa-Parlamentet, Rådet eller Kommissionen stå til ansvar over for Domstolen for sine handlinger i tilfælde af alvorlige forseelser i embedsførelsen. Jf. grønbogen, punkt 4.1.2.

De fleste [55] finder, at den interne dekoncentrerede organisations form for den europæiske anklagemyndighed, der er foreslået i grønbogen, er den mest hensigtsmæssige. Den er baseret på en fordeling af opgaverne mellem den europæiske anklager, der varetager det nødvendige minimum af centrale funktioner på fællesskabsplan, og befuldmægtigede europæiske anklagere, der tilhører de nationale retssystemer, og som skal varetage de konkrete funktioner i forbindelse med efterforskning og retsforfølgning.

[55] Jf. de skriftlige besvarelser 10, 11, 29, 33, 35, 37, 38, 41, 44, 60, 65, 67, 69 og 70.

Kommissionen har ikke foreslået en selvstændig europæisk statut for de befuldmægtigede anklagere. De skal fortsat være undergivet nationale regler i alle spørgsmål bortset fra deres hierarkiske indplacering og den disciplinære kontekst. Denne løsning, som bakkes op af en del af de indkomne besvarelser [56], skal gøre det lettere at integrere den europæiske anklage myndighed i de nationale retssystemer. Andre kommentatorer anbefaler derimod, at de befuldmægtigede europæiske anklagere skal kunne udnævnes og i givet fald også afsættes i fællesskabsregi. Nogle ønsker således, at de befuldmægtigede europæiske anklagere skal være undergivet en europæisk statut eller i hvert fald en særlig national statut for at garantere deres uafhængighed [57].

[56] Jf. de skriftlige besvarelser 6, 29, 33, 35, 37, 38, 41, 44, 60, 65, 67, 69 og 70.

[57] Jf. de skriftlige besvarelser 1, 12, 20a, 23, 25, 27, 28, 41, 48, 53, 62 og 68.

Et flertal, som også omfatter repræsentanter for retsvæsenet og akademiske kredse, går ind for, at de befuldmægtigede anklagere får et rent europæisk mandat som garanti for fuldstændig uafhængighed [58]. Et mindretal mener omvendt, at det vil være en fordel at kombinere et nationalt og et europæisk mandat for at bringe de befuldmægtigede europæiske anklageres beføjelser på linje med deres nationale kollegers og give dem mulighed for umiddelbart at udveksle informationer [59]. Under høringen blev det fra visse sider påpeget, at det for at holde denne mulighed åben kunne være hensigtsmæssigt at vedtage regler om en nøje prioritering af arbejdsopgaverne.

[58] Jf. de skriftlige besvarelser 1, 1a, 4, 5, 10, 12, 20a, 23, 25, 27, 28, 41, 44, 53, 58, 60, 61 og 62. På panelmødet var holdningerne langt mere delte omkring dette spørgsmål.

[59] Jf. de skriftlige besvarelser 3, 29, 33, 35, 37, 38, 65, 66, 67 og 69.

3.1.2. Relationer med Europol, Eurojust og OLAF

Eftersom den europæiske anklagemyndigheds kompetenceområde er begrænset til beskyttelsen af specifikke fællesskabsinteresser, skulle der ifølge Kommissionen ikke være problemer med at sikre komplementariteten mellem disse funktioner, som både er mere integrerede og mere specialiserede, og de funktioner, der udøves af de instanser, som varetager det mere generelle strafferetlige samarbejde, navnlig Europol og Eurojust. Men "på baggrund af den igangværende udvikling på dette område i EU (tredje søjle)" kunne Kommis sionen i grønbogen kun "skitsere nogle generelle retningslinjer til videre overvejelse". Fremover bør der også tages hensyn til drøftelserne om EU's fremtidige udvikling og navnlig planerne om at samle søjlerne, hvilket vil kunne gøre det lettere at sikre tætte forbindelser mellem de forskellige aktører i det europæiske retsområde.

Det var under høringen et udbredt ønske [60] at få den europæiske anklagemyndigheds relationer med OLAF, Eurojust og Europol nærmere præciseret for at undgå dobbelt arbejde og overlapninger mellem strukturerne. Der er jo nogle, som i stedet for en europæisk anklagemyndighed foretrækker et tættere samarbejde mellem Eurojust og Europol eller OLAF [61]. Omvendt ønsker nogle af dem, der går ind for oprettelsen af en europæisk anklagemyndighed, at denne skal have kontrol med Europol og OLAF [62], medens andre ligefrem foretrækker en sammenlægning af de to sidstnævnte organer [63]. Flere har i deres besvarelser [64] peget på muligheden for at give OLAF beføjelser til at foretage retslig efterforskning under ledelse af den europæiske anklagemyndighed, selv om der ikke specifikt stilles spørgsmål herom i grønbogen.

[60] Jf. de skriftlige besvarelser 3, 17, 20a, 27, 28, 32, 37, 40, 41, 60, 62, 66 og 69.

[61] Jf. de skriftlige besvarelser 15, 16, 24, 30, 43, 45 og 65.

[62] Jf. de skriftlige besvarelser 27, 40 og 69.

[63] Jf. skriftlig besvarelse 71.

[64] Jf. de skriftlige besvarelser 6, 11, 20, 27, 28, 37, 40, 41 og 69.

Kommissionen finder, at Eurojust er et vigtigt skridt på vejen til oprettelsen af et euro pæisk retsområde. Dette organ vil uden tvivl kunne fremme samarbejdet mellem medlems staterne omkring grænseoverskridende og organiseret kriminalitet generelt, men er ikke i sig selv et tilstrækkeligt effektivt modtræk mod kriminalitet, som specifikt er rettet mod EU. Ifølge grønbogen bliver Eurojust og den europæiske anklagemyndighed to særskilte, men komplementære organer. Eurojust skal have beføjelser i relation til det retslige samarbejde på et meget stort kompetenceområde, medens den europæiske anklagemyndighed skal være en fællesskabsinstans med egne beføjelser til at foretage efterforskning og retsforfølgning inden for det specifikke område, som er beskyttelsen af Fællesskabets finansielle interesser. Oprettelsen af en europæisk anklagemyndighed vil ikke berøre Eurojusts kompetence til at tage sig af sager om økonomisk kriminalitet under forudsætning af, at den europæiske anklagemyndigheds kompetence får forrang, når det drejer sig om beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser. Denne klare kompetencefordeling bør ledsages af et praktisk samarbejde i de sager, der berører begge organers kompetence.

Efter høringen kan der nu foreslås andre scenarier for en kombination af de forskellige eksisterende strukturer. Først og fremmest kan der f.eks. etableres en organisatorisk forbindelse: den europæiske anklager kan gøres til medlem af et udbygget Eurojust for dermed bedre at sikre komplementariteten og samarbejdet med dette organ [65]. En anden mulighed kunne være at indarbejde bestemmelser om en europæisk anklagemyndighed direkte i forfatningstraktaten, men som en integreret del af Eurojust [66]. I dette scenario for en fuldstændig integrering vil Eurojust blive omdannet til en anklagemyndighed, der fungerer som et kollegium, og som dels skal have til opgave at lede og centralisere efterforskning og retsforfølgning og sikre, at der rejses tiltale ved de nationale domstole for at beskytte Fælles skabets interesser i sager, der hører under denne anklagemyndigheds kompetence, dels at sikre koordineringen af de nationale foranstaltninger til bekæmpelse af grænseoverskridende kriminalitet generelt. Inden for denne mere omfattende anklagemyndighed skal der så være en europæisk anklager, som har beføjelse til at forestå retsforfølgning inden for et mere begrænset kompetenceområde. Uanset hvad man vælger, bør beskyttelsen af Fællesskabets finansielle interesser være kernen i den europæiske anklagers beføjelser helt fra starten.

[65] Jf. bl.a. kommissær Michaele Schreyers bidrag om en europæisk anklagemyndighed til konventets arbejds gruppe X, fremsendt af kommissærerne Michel Barnier og Antonio Vitorino, WD 27, 25.11.2002.

[66] Den europæiske anklagemyndighed skulle således etableres med udgangspunkt i Eurojust.

Den europæiske anklagemyndighed varetager ligeledes en komplementær funktion i forhold til Europol. Den europæiske anklager vil i givet fald kunne føre løbende kontrol med Europols egentlige fællesskabsaktiviteter (beskyttelse af euroen) på linje med kontrollen med OLAF.

3.1.3. Relationer med tredjelande

Det foreslås i grønbogen, at den europæiske anklager inden for sit kompetence område skal være direkte kontaktperson for de relevante myndigheder i tredjelande vedrørende gensidig retshjælp, og at han skal kunne udstede internationale retsanmodninger i henhold til de konventioner, der er bindende for medlemsstaterne, men som senere også vil blive bindende for EU. Det store flertal af bidragydere tilslutter sig Kommissionens forslag på dette punkt [67].

[67] Jf. de skriftlige besvarelser 3, 17, 20a, 25, 27, 29, 32, 33, 40, 41, 59, 60 og 61.

3.2. Juridiske spørgsmål

I flere af besvarelserne både fra ministerier og fra andre juridiske kredse opfordres Kommis sionen til at overveje nærmere, hvordan man sikrer, at de retlige rammer for anklage myndigheden fastlægges under behørig hensyntagen til både de forskellige retstraditioner i medlemsstaterne og subsidiaritets- og proportionalitetsprincippet. Mange stiller sig imidlertid positivt til en tættere harmonisering af den materielle strafferet og strafferetsplejen for at sikre bedre beskyttelse af de grundlæggende rettigheder og samtidig skabe forudsætninger for, at den europæiske anklagemyndighed kan virke effektivt.

3.2.1. Den materielle strafferet

3.2.1.1. Den europæiske anklagemyndigheds materielle kompetence

Kommissionen mener, at konventionen af 26. juli 1995 [68] med tilhørende tillægsprotokoller kan udgøre kernen i en særlig strafferet, og foreslår [69], at den europæiske anklagemyndigheds kompetence under alle omstændigheder skal omfatte de overtrædelser, som i forvejen er genstand for aftaler mellem medlemsstaterne [70]. Det store flertal af bidragydere mener dog, at hvis der skal oprettes en europæisk anklagemyndighed, må dens beføjelser nødvendigvis være mere omfattende end de af Kommissionen foreslåede.

[68] Konvention af 26. juli 1995 om beskyttelsen af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser (EFT C 316 af 27.11.1995, s. 48) med tillægsprotokoller (EFT C 313 af 23.10.1996, s. 1, EFT C 221 af 19.7.1997, s. 11 og EFT C 151 af 20.5.1997, s. 1).

[69] Jf. grønbogen, punkt 5.2.1.

[70] Jf. de skriftlige besvarelser 1, 3, 12, 17, 20a, 21 og 38.

Ud fra den opfattelse, at effektiv bekæmpelse af svig forudsætter retsforfølgning af de kriminelle organisationer, der står bag, ønsker nogle, at den europæiske anklagemyndigheds strafferetlige kompetence bør omfatte alle forbrydelser i tilknytning til svindel med EU-midler, f.eks. hvidvaskning af penge, bestikkelse og endog forbrydersammenslutninger [71]. Flere andre mener, at anklagemyndigheden også skal have ansvaret for beskyttelsen af euroen [72] samt EU-embedsværkets integritet [73]. Mange går ind for at gøre beføjelserne endnu mere omfattende og overlade det til den europæiske anklager at retsforfølge også mere alvorlige forbrydelser [74], der berører væsentlige fællesskabsinteresser [75], f.eks. forbruger interesser, miljøet eller EF-varemærket.

[71] Jf. de skriftlige besvarelser 1, 22, 31, 32, 42, 62, 66 og 69.

[72] Jf. de skriftlige besvarelser 1a, 14, 20, 37 og 70.

[73] Jf. de skriftlige besvarelser 1a, 27, 31, 33, 37, 42, 55, 62 og 70.

[74] Jf. de skriftlige besvarelser 1, 8, 25, 36 og 60.

[75] Jf. de skriftlige besvarelser 8, 10, 11, 23, 25, 28, 36, 41, 44 og 71.

Derimod er der ikke mange, der foreslår, at den europæiske anklagers kompetence skal dække alle former for grænseoverskridende kriminalitet, således som den f.eks. er defineret i listen over forbrydelser i afgørelsen om den europæiske arrestordre eller i Europol-konventionen [76]. Endelig er der mange, der tilslutter sig tanken om, at det skal være muligt at udvide anklage myndighedens materielle kompetenceområde til at omfatte andre former for kriminalitet [77]. Med hensyn til omfanget af harmonisering støtter det store flertal princippet om en tilstrækkeligt klar og detaljeret fælles definition af de pågældende overtrædelser; det skal ske for at garantere retssikkerheden og undgå enhver risiko for kompetencekonflikter mellem den europæiske anklagemyndighed og de nationale retsforfølgende myndigheder [78] og mellem disse indbyrdes.

[76] Jf. de skriftlige besvarelser 11 og 25.

[77] Jf. de skriftlige besvarelser 1, 3, 11, 20, 25, 26, 36, 41, 44, 58, 60 og 71.

[78] Jf. de skriftlige besvarelser 1a, 20a, 31, 42, 44 og 55.

3.2.1.2. Harmonisering af den almene strafferet

Kommissionen ønsker at respektere subsidiaritets- og proportionalitetsprincippet og har derfor kun foreslået en delvis harmonisering, der omfatter det nødvendige minimum for, at den europæiske anklagemyndighed kan fungere effektivt [79]. I ganske mange af de skriftlige besvarelser på grønbogen gives der imidlertid udtryk for, at dette mindstemål af tilpasning af de nationale almene strafferetsbestemmelser er en afgørende forudsætning [80].

[79] Jf. grønbogen, punkt 5.3. - 5.5. og de skriftlige besvarelser 3, 17, 20a, 38, 43, 45 og 66.

[80] Jf. de skriftlige besvarelser 5, 6, 12, 14, 19, 20, 22, 27, 28, 36, 37, 41, 44, 59, 60, 62, 65 og 68.

Flere mener således, at det er nødvendigt at foretage en harmonisering både af maksimums- og minimumsstraffene for de lovovertrædelser, der retsforfølges på europæisk plan, samt af reglerne om forældelse [81]. Nogle understreger, at den europæiske anklager ikke vil kunne fungere effektivt, så længe der ikke er sket en vis tilpasning [82] af de grundlæggende regler om individuelt strafansvar (vilkår, skærpende og formildende omstændigheder, forældelse), vildfarelse, forsøg m.m., så man undgår at måtte opgive sager på grund af retlige mangler [83]. Det er dog kun nogle ganske få, som betragter en fuldstændig ensretning af den almene del af medlemsstaternes strafferet som en nødvendig forudsætning for oprettelsen af en europæisk anklagemyndighed [84].

[81] Jf. de skriftlige besvarelser 12, 21, 28, 33, 44, 59 og 65.

[82] Denne holdning var udbredt blandt de operationelle operatører på panelmødet.

[83] Jf. de skriftlige besvarelser 14, 20, 22, 27, 37, 41, 55, 62 og 68.

[84] Jf. f.eks. skriftlig besvarelse 19.

3.2.2. Strafferetsplejen

Oprettelsen af et fælles område for efterforskning og retsforfølgning forudsætter gensidig tillid hos medlemsstaterne til de nationale strafferetssystemer. Denne tillid bygger navnlig på konvergens i systemerne til beskyttelse af de grundlæggende rettigheder.

I denne sammenhæng gav høringen Kommissionen et klart indtryk af, hvor stor vægt der lægges på spørgsmålet om beskyttelse af forsvarets rettigheder og dermed behovet for en yderligere uddybning af spørgsmålet om indførelse af hensigtsmæssige mekanismer til at beskytte disse rettigheder i forbindelse med oprettelsen af en europæisk anklagemyndighed. De retlige rammer, Kommissionen foreslår, bør derfor efter flertallets opfattelse indeholde de fornødne garantier både for en forsvarlig retspleje generelt og for en retfærdig strafferetspleje.

3.2.2.1. Spørgsmål vedrørende retsplejen

* Informering af og forelæggelse af sager for den europæiske anklager

Der er mange, der i deres skriftlige besvarelser [85] giver udtryk for, at de er enige med Kommissionen i, at det vil være hensigtsmæssigt at gøre det obligatorisk både for fællesskabsmyndighederne og for de berørte nationale myndigheder [86] at henvise alle forhold, der kan udgøre eller giver mistanke om at kunne udgøre en lovovertrædelse, som hører under den europæiske anklagemyndigheds kompetence, til denne myndighed. Der er flere, der også fremhæver behovet for på visse betingelser at give privatpersoner ret til at informere den europæiske anklager direkte [87]. Holdningerne er dog delte mellem dem, der går ind for muligheden for at forelægge sager direkte for den europæiske anklagemyndighed [88], og dem, som mener, at sagerne først skal forelægges for de befuldmægtigede europæiske anklagere [89]. Ifølge sidstnævnte gruppe af kommentatorer vil de europæiske befuldmægtigede anklagere efter en vurdering sag for sag kunne afgøre, hvorvidt der er anledning til at henvise sagen til den europæiske anklagemyndighed [90]. Nogle går desuden ind for Kommissionens forslag om at give den europæiske anklager mulighed for at tage sager op på eget initiativ [91].

[85] Jf. de skriftlige besvarelser 1, 3, 12, 17, 20a, 25, 27, 28, 29, 32, 33, 36, 37, 41, 44, 55, 58, 59, 60, 61, 62, 65, 66, 70 og 71. Det modsatte synspunkt forfægtes i de skriftlige besvarelser 6 og 41.

[86] Det vil ifølge grønbogen bl.a. være tilfældet for ansatte i skattevæsenet, toldembedsmænd, politi og rets myndigheder.

[87] Jf. de skriftlige besvarelser 3, 25, 37, 41, 44, 60, 70 og 71.

[88] Jf. de skriftlige besvarelser 27, 37 og 66.

[89] Jf. de skriftlige besvarelser 12, 14, 17, 20, 61 og 62.

[90] Jf. de skriftlige besvarelser 12 og 14.

[91] Jf. de skriftlige besvarelser 6, 25 og 32.

* Legalitetsprincippet

Efter Kommissionens opfattelse forudsætter en ensartet retsforfølgning af sager i hele det europæiske retsområde, at systemet baseres på legalitetsprincippet, men har dog foreslået visse undtagelser, der gør princippet mindre rigidt [92]. Denne holdning deles af flertallet, som finder, at den europæiske anklager kun bør være forpligtet til at forfølge sager af en vis betydning [93]. Flertallet giver i deres besvarelser udtryk for, at der bør fastsættes en økonomisk mindstegrænse eller "kriterier for sagens alvor" i relation til Fællesskabets interesser [94], som giver den europæiske anklagemyndighed mulighed for at overlade mindre væsentlige sager til de nationale myndigheder. Det vil have den fordel, at den europæiske anklagemyndighed ikke belastes med uvæsentlige sager, som bedre kan afgøres på nationalt plan. Nogle understreger i denne forbindelse, at der bør opereres med præcise kategorier af forhold, hvor sagen vil kunne endeligt afsluttes eller opgives [95].

[92] Jf. grønbogen, punkt 6.2.2.

[93] Jf. de skriftlige besvarelser 1a, 3, 4, 5, 6, 11, 12, 17, 20a, 25, 27, 30, 33, 35, 37, 38, 40, 41, 44, 58, 61, 65, 70 og 71. Nogle mener dog, at man bør foretrække opportunitetsprincippet, fordi kun dette princip kan garantere den europæiske anklagemyndigheds uafhængighed. Jf. de skriftlige besvarelser 14, 21, 28, 29, 31, 32, 39 og 66.

[94] Jf. de skriftlige besvarelser 6, 23, 25, 27, 33, 35, 40, 41, 61 og 71.

[95] Jf. de skriftlige besvarelser 14, 20a, 37, 62 og 65.

Det er en logisk følge af anvendelsen af legalitetsprincippet, at alle negative afgørelser fra den europæiske anklagemyndigheds side (henlæggelse, afslutning, forlig med den anklagede [96]) skal være undergivet domstolskontrol [97]. Nogle af kommentatorerne insisterer på, at denne kontrol skal udøves af en europæisk forberedende retsinstans [98], der som den eneste vil kunne sikre ensartet anvendelse og fortolkning af fællesskabsretten [99].

[96] Nogle af kommentatorerne afviser udtrykkeligt, at den europæiske anklager skal have mulighed for at afslutte en sag efter et forlig. Det drejer sig om de medlemsstater, hvor dette system ikke anvendes eller ikke engang er tilladt. Jf. de skriftlige besvarelser 30 og 44.

[97] Jf. de skriftlige besvarelser 5, 6, 12, 33, 44, 55 og 71.

[98] Jf. navnlig de skriftlige besvarelser 5, 6, 25, 55 og 71.

[99] Jf. punkt 3.2.2.2 i det følgende.

* Kompetencefordeling og blandede sager

Flertallet [100] tilslutter sig på dette punkt Kommissionens forslag om, at man, eftersom der er tale om beskyttelse af fællesskabsinteresser, bør følge princippet om systematisk forelæggelse af sager for den europæiske anklagemyndighed og princippet om den europæiske anklage myndigheds forrang [101], når der er mistanke om svindel med EU-midler. Hvor det drejer sig om blandede sager, indebærer princippet om den europæiske anklagemyndigheds forrang desuden, at man undgår positive kompetencekonflikter mellem den europæiske anklage myndighed og de nationale retsforfølgende myndigheder [102]. Den europæiske anklage myndighed vil således selvstændigt kunne beslutte at foretage efterforskning i sager, hvor overtrædelsen primært berører fællesskabsinteresser [103], eller i givet fald at overlade sagen til de relevante nationale myndigheder [104].

[100] Jf. de skriftlige besvarelser 17, 27, 29, 32, 37, 41, 44, 59, 61, 68, 69 og 70.

[101] Dette princip om den europæiske anklagemyndigheds forrang til at føre en sag frem for national rets forfølgning vil i givet fald give mulighed for at dele fællesskabssager mellem det nationale niveau og fællesskabsniveauet, bl.a. hvis der er tale om svig af meget begrænset omfang eller svig, hvis virkning er af rent national karakter.

[102] Sager, hvor der både er begået en fællesskabsovertrædelse og en national overtrædelse. På panelmødet gik flertallet ind for detaljerede kriterier for fordelingen af sådanne sager.

[103] En del af kommentatorerne går dog ind for, at den europæiske anklager på grundlag af klare kriterier for fordelingen af sagerne bør have enekompetence i forhold til de relevante nationale myndigheder. Jf. de skriftlige besvarelser 1a, 4, 10, 12, 20a, 27 og 60.

[104] Jf. de skriftlige besvarelser 28, 29, 32 og 70. Nogle kritiserer denne løsning, fordi den vil give mulighed for at udvide den europæiske anklagers kompetence til også at retsforfølge nationale lovovertrædelser, hvis der kan påvises en forbindelse med en fællesskabsovertrædelse. Jf. skriftlig besvarelse 62.

Hvis der alligevel opstår en kompetencekonflikt, foreslås det fra visse sider enten at lade den kompetente myndighed udpege i hver enkelt sag på grundlag af konsultationer mellem den europæiske anklagemyndighed og de nationale myndigheder [105] eller at lade en europæisk forberedende retsinstans afgøre, hvem der skal tage sig af sagen [106].

[105] Det foreslås desuden at fastlægge detaljerede kriterier for sondringen mellem "fællesskabsdelen" af en lov overtrædelse (som vil kunne defineres som en krænkelse af Fællesskabets finansielle interesser) og den rent nationale del, som fortsat bør henhøre under de relevante nationale myndigheders enekompetence. Jf. de skriftlige besvarelser 20a, 30, 33 og 61.

[106] Jf. de skriftlige besvarelser 17, 25, 38, 44 og 70.

3.2.2.2. Garantier for en retfærdig strafferetspleje og beskyttelse af de grundlæggende rettigheder

Mange mener, at spørgsmålet om en styrkelse af forsvarets rettigheder og garantier for en forsvarlig retspleje er en nødvendig forudsætning for oprettelsen af en europæisk anklagemyndighed. Flertallet er af den opfattelse, at der bør vedtages særlige regler, der skal sikre beskyttelsen af de grundlæggende rettigheder og en forsvarlig strafferetspleje i forbindelse med efterforskningsfasen og endog i pådømmelsesfasen, for så vidt angår bevis midlers antagelighed [107].

[107] Grønbogen havde bl.a. til formål at "danne grundlag for mere omfattende overvejelser vedrørende retssikkerheden i sagens forberedende fase og spørgsmålet om, på hvilket niveau, dvs. nationalt eller i givet fald på fællesskabsplan, sådanne efterforskningsmidler bør reguleres og kontrolleres."

* Den europæiske anklagemyndigheds efterforskningsmidler

Ifølge Kommissionens forslag bør den europæiske anklagemyndighed have adgang til alle de efterforskningsmidler, der generelt findes i samtlige medlemsstater for at bekæmpe tilsvarende økonomisk kriminalitet. Desuden skulle den nationale "retssikkerhedsdommers" godkendelse af disse foranstaltninger i princippet være omfattet af gensidig anerkendelse [108]. Det påpeges i flere besvarelser, at sådanne retlige rammer indebærer problemer med hensyn til beskyttelse af privatlivets fred og forsvarets rettigheder på grund af de nuværende forskelle mellem medlemsstaternes retsplejeregler [109]. Andre kommentatorer mener i øvrigt, at rets sikkerhedsprincippet vil blive svækket, såfremt den europæiske anklager får mulighed for selv at vælge, hvilken retssikkerhedsdommer han vil henvende sig til for at få tilladelse til at an vende bestemte efterforskningsmidler [110]. Det hævdes således, at en sådan situation også kan indebære risiko for, at den europæiske anklager allerede i efterforskningsfasen systematisk går efter, hvor det er lettest at få en sådan godkendelse, også kaldet "forum shopping" (misbrug af beføjelsen til at udvælge den kompetente domstol).

[108] Hvad angår de nationale efterforskningsmidler, den europæiske anklager kan gøre brug af, betyder dette princip, at han ikke skal anmode om en ny godkendelse, hvis han i en medlemsstat vil gennemføre en efter forskningsaktivitet, der i forvejen er godkendt af retssikkerhedsdommeren i en anden medlemsstat.

[109] Jf. de skriftlige besvarelser 6, 17, 28, 40, 60, 70 og 71.

[110] Jf. de skriftlige besvarelser 1, 5, 6, 25, 28, 40 og 60.

Kommissionen erkender, at debatten bør uddybes på dette felt. En anden mulighed, som fore slås fra visse sider [111], kunne bestå i, at der udarbejdes en fælles liste over efterforsknings midler, den europæiske anklager vil kunne anvende direkte, samt en liste over de efterforskningsmidler, som kræver retssikkerhedsdommerens godkendelse [112]. Under forud sætning af, at der kan rejses sag i tilfælde af krænkelse af de grundlæggende rettigheder, skal den europæiske anklager direkte kunne anvende de efterforskningsmidler, som ikke indebærer tvangsforanstaltninger [113]. Efterforskningsmidler, der omfatter tvangsforanstaltninger, bør derimod kun kunne iværksættes af en retssikkerhedsdommer, og her må det foretrækkes, at den europæiske anklager er forpligtet til at henvende sig til en domstol i den medlemsstat, hvor efterforskningen udføres [114]. Atter andre foreslår, at det er en europæisk forberedende retsinstans, der godkender og kontrollerer anvendelsen af alle de tvangsforanstaltninger i efterforskningen, den europæiske anklager har anmodet om at måtte gøre brug af [115].

[111] Nogle kommentatorer slår desuden til lyd for, at der i sagens forberedende fase fastsættes detaljerede og obligatoriske kompetencebestemmelser for at undgå "forum shopping". Jf. navnlig skriftlig besvarelse 6.

[112] Jf. de skriftlige besvarelser 1a, 3, 5, 17, 28, 32, 40, 58, 60 og 62. Andre tilslutter sig Kommissionens forslag om at operere med en europæisk forhørsprotokol eller vidneforklaringsprotokol, som den europæiske anklager kan bruge som model. Jf. de skriftlige besvarelser 1 og 41.

[113] Det ville være naturligt at rejse en sådan sag over for den nationale retssikkerhedsdommer, der har kompetence i relation til de tilsvarende efterforskningsmidler, der er omhandlet i den nationale lovgivning. Jf. de skriftlige besvarelser 1, 6, 32 og 62. Det modsatte synspunkt forfægtes i skriftlig besvarelse 29.

[114] Det vil desuden gøre det lettere at føre kontrol med den lovlige anvendelse af efterforskningsmidlerne. Jf. de skriftlige besvarelser 6, 30, 31, 32, 33, 40 og 58.

[115] Jf. de skriftlige besvarelser 1, 5, 25, 37 og 71.

* I hvilken medlemsstat skal en sag pådømmes (valg af domsret)?

Da det ofte drejer sig om komplicerede sager, der involverer flere medlemsstater, foreslår Kommissionen som en af de mulige løsninger, at man i et vist omfang overlader det til den europæiske anklager selv at vurdere, i hvilken medlemsstat den sag, han har efterforsket, skal pådømmes [116]. Kommissionen har dog understreget, at et sådant valg ikke er neutralt, fordi det er afgørende for ikke blot, hvordan sagen føres i praksis, og hvilken dommer der har kompetence til at pådømme sagen, men også hvilken national ret der er gældende.

[116] Jf. grønbogen, punkt 6.3.1. Med denne mulighed undgår man desuden positive kompetencekonflikter mellem medlemsstaterne, hvilket vil være i alles interesse.

Kommissionen har noteret sig, at mange anfægter denne løsning og finder, at den giver den europæiske anklager en diskretionær beføjelse, som i mangel af fornøden kontrol indebærer en reel risiko for "forum shopping". Mange kommentatorer har således i deres besvarelser foreslået, at der på fællesskabsplan fastsættes strengere kriterier for valget af domsret [117], hvilket også imødekommer kravene om forudsigelighed og lovlighed, samtidig med at der tages behørigt hensyn til de særlige karakteristika ved grænseoverskridende kriminalitet. Flere påpeger i deres besvarelser, at disse kriterier bør udarbejdes på grundlag af de gældende internationale regler på området og opstilles i en bestemt hierarkisk orden, således at man tilstrækkeligt sikkert kan forudsige, i hvilken medlemsstat en sag skal pådømmes [118]. Andre mener i lighed med Kommissionen, at disse kriterier bør være alternative og ikke fastsat i en hierarkisk orden, så den europæiske anklager får mulighed for at henvise en sag til pådømmelse ved den nationale domstol, som måtte være mest hensigtsmæssig [119].

[117] Jf. de skriftlige besvarelser 6, 12, 20, 20a, 25, 26, 27, 31, 33, 40, 44, 60, 61, 62, 68 og 70.

[118] Jf. de skriftlige besvarelser 12, 20, 44, 58, 61, 62, 66 og 68.

[119] Jf. de skriftlige besvarelser 20a og 44.

Hvad angår kontrollen med dette valg finder det store flertal, at det kræver domstolskontrol som en afgørende garanti for den enkeltes rettigheder. Holdningerne er dog delte, idet nogle mener, at kontrollen bør udøves af den nationale retssikkerhedsdommer eller den dommer, der skal pådømme sagen [120], mens andre anfører, at den bør overlades til en europæisk forberedende retsinstans [121]. Denne forberedende retsinstans skulle ligeledes - i lighed med den funktion, Kommissionen har foreslået at give Domstolen - have til opgave at løse eventuelle negative kompetencekonflikter mellem medlemsstaterne [122].

[120] Jf. de skriftlige besvarelser 12, 17, 27, 58, 65, 68 og 70.

[121] Jf. de skriftlige besvarelser 1, 5, 25, 27, 32, 37, 42, 44, 53, 55 og 61.

[122] Jf. de skriftlige besvarelser 5, 17, 27, 53 og 69.

* Bevismidlernes antagelighed

For at få løst det nuværende problem med den geografiske opsplitning af det europæiske rets område og samtidig gøre det lettere at få rejst tiltale i sagerne om svindel med EU-midler foreslår Kommissionen, at man følger et princip om gensidig anerkendelse af bevismidler [123]. Ifølge dette princip vil alle nationale domstole, der skal realitetsbehandle en straffesag, som vedrører de interesser, den europæiske anklagemyndighed beskytter, være forpligtet til i den pågældende sag at acceptere alle beviser, der er lovligt fremskaffet i henhold til retsreglerne i en anden medlemsstat. Mange af kommentatorerne mener dog, at et sådant system rejser alvorlige problemer med hensyn til både forsvarets rettigheder og retssikkerheden [124].

[123] Jf. grønbogen, punkt 6.3.4.1.

[124] Jf. de skriftlige besvarelser 1a, 5, 6, 17, 20a, 24, 25, 26, 36, 39, 40, 58, 62 og 65.

Ifølge nogle af de skriftlige besvarelser vil en henvisning til medlemsstaternes nationale retsregler ikke være en hensigtsmæssig løsning på grund af forskellene mellem de nationale strafferetssystemer og mellem reglerne om beskyttelse af de grundlæggende rettigheder [125]. Andre mener, at hvis reglen om gensidig anerkendelse af bevismidler anvendes, uden at man opererer med visse fælles mindstenormer, som skal være mere detaljerede, end det i øjeblikket er tilfældet, risikerer man at forringe forsvarets rettigheder i hele EU eller endog få en "harmonisering efter laveste fællesnævner" af de retsplejegarantier, der er knyttet til den europæiske anklagemyndigheds efterforskning [126].

[125] Der vil bl.a. opstå store problemer, når det drejer sig om et efterforskningsmiddel, der ikke er undergivet samme regler i alle medlemsstaterne. Jf. de skriftlige besvarelser 6, 17 og 70.

[126] Jf. de skriftlige besvarelser 1a, 6, 24, 25, 26, 33, 36, 40, 59, 62 og 65.

Mange er således af den opfattelse, at princippet om gensidig anerkendelse af bevismidler ikke bør vedtages i den form, Kommissionen har foreslået, medmindre der indføres hensigts mæssige mekanismer til at garantere retssikkerheden og give en effektiv beskyttelse af de grundlæggende rettigheder. Kommissionen er på indeværende stadium rede til at udforske de forskellige muligheder på dette felt. Ifølge nogle kommentatorer kunne disse mekanismer f.eks. bestå i udarbejdelse af en fælles liste over efterforskningsmidler, der anerkendes af samtlige medlemsstater, eller indførelse af fælles kriterier, som navnlig fastsætter betingelserne for disse efterforskningsmidlers gyldighed og lovlighed [127]. Nogle anbefaler mere generelt en harmonisering enten af strafferetsplejereglerne vedrørende indsamling og overgivelse af bevismidler [128] eller af reglerne om vurdering af sådanne bevismidler [129]. Andre mener, at vedtagelse af fælles normer, der giver reelle garantier for beskyttelsen af de grund læggende rettigheder i hele EU, vil være en nødvendig forudsætning for at kunne acceptere princippet om gensidig anerkendelse af bevismidler [130].

[127] Jf. de skriftlige besvarelser 1, 14, 20a, 25, 27, 28, 31, 36, 37, 40, 41, 50, 55, 60 og 62.

[128] Jf. de skriftlige besvarelser 5, 25, 31, 32, 60 og 70.

[129] Jf. de skriftlige besvarelser 1, 4, 6, 14, 20a, 37, 41 og 70.

[130] Jf. de skriftlige besvarelser 1a, 6, 17, 24, 25, 27, 33 og 58.

* Kontrollen med den europæiske anklagers handlinger og beskyttelsen af de grund læggende rettigheder

Retsplejegarantierne i relation til den europæiske anklagers efterforskningsaktiviteter og sagsførelse er uden tvivl et af de emner, der går igen flest gange i de skriftlige besvarelser på grønbogen. Indførelse af fælles mekanismer eller mindstenormer for beskyttelsen af de grundlæggende rettigheder er for mange en helt nødvendig forudsætning for at kunne give et fællesskabsorgan repressive beføjelser [131].

[131] Jf. de skriftlige besvarelser 2, 5, 6, 11, 12, 20a, 21, 25, 32, 33, 37, 66 og 70.

I flere af besvarelserne peges der således på, at henvisningen til Europarådets menneske rettighedskonvention og EU's charter om de grundlæggende rettigheder ikke vil være tilstrækkeligt til at sikre de nødvendige retsplejegarantier i et fælles område for efterforskning og retsforfølgning [132]. Mange finder det afgørende både for anvendelsen af efterforsknings midler på EU's område og for princippet om gensidig anerkendelse af bevismidler, at der sikres ensartet beskyttelse af forsvarets rettigheder i hele EU. De slår derfor til lyd for, at de pågældende retsplejeregler fremover kodificeres eller harmoniseres, eller at der i hvert fald på fællesskabsplan udarbejdes et katalog over retsplejemæssige rettigheder, der bør beskyttes i hele EU [133].

[132] For at have virkning skal en sådan reference under alle omstændigheder garantere, at den europæiske anklagemyndighed er bundet af Menneskerettighedsdomstolens fortolkning af den europæiske menneske rettighedskonvention. Jf. de skriftlige besvarelser 2, 6, 25 og 58.

[133] Jf. de skriftlige besvarelser 2, 5, 6, 21, 42, 58 og 66. Nogle af besvarelserne indeholder en liste over de vigtigste af forsvarets rettigheder, f.eks. retten til at være repræsenteret af en advokat, retten til at blive informeret om anklageskriftets indhold, retten til gratis forsvar m.m.

Eftersom domstolskontrollen giver en afgørende garanti, mener flertallet, at alle den euro pæiske anklagers efterforskningsmidler, negative afgørelser (afslutning, henlæggelse) og beslutninger om henvisning til pådømmelse i princippet bør kontrolleres af den nationale dommer på grundlag af lovgivningen i den pågældende medlemsstat [134]. Nogle understreger dog, at kun en europæisk forberedende retsinstans vil kunne løse problemet med kontrollen med lovligheden af den europæiske anklagers handlinger [135]. Kommissionen vil ikke på dette stadium udelukke nogen løsning, der kan sikre en ensartet garanti for de grundlæggende rettigheder i hele EU. Den henviser i denne forbindelse til den nyligt udsendte grønbog om retssikkerhedsgarantier for mistænkte og tiltalte i straffesager i EU [136].

[134] JF. DE SKRIFTLIGE BESVARELSER 3, 11, 12, 17, 20A, 23, 28, 33, 40, 60, 61, 65, 66 OG 70.

[135] JF. DE SKRIFTLIGE BESVARELSER 5, 6, 8, 25, 27, 32, 37, 42, 44 OG 61.

[136] KOM(2003) 75.

4. OPFØLGNING

En generel evaluering af resultaterne af høringen bekræfter atter, at oprettelsen af en europæisk anklagemyndighed kræver en ændring af traktaten, men en grundigere gennemgang af høringssvarene viser også, at der er behov for at uddybe overvejelserne omkring visse emner af afgørende betydning for den afledte ret.

4.1. Grønbogens politiske konsekvenser

Spørgsmålet om oprettelse af en europæisk anklagemyndighed figurerer nu på EU's politiske dagsorden. Stats- og regeringscheferne i Laeken opfordrede Rådet "til snarest at behandle Kommissionens grønbog om en europæisk anklagemyndighed under hensyntagen til de mange forskellige retssystemer og -traditioner".

Selv om man i starten kunne få det indtryk, at grønbogen fik en kølig modtagelse i Rådet, er spørgsmålet om oprettelse af en europæisk anklagemyndighed efterfølgende blevet grundigt debatteret i Europa-Parlamentet [137] og i arbejdsgruppen "Frihed, sikkerhed og retfærdighed" under Det Europæiske Konvent [138]. De mere generelle overvejelser om styrkelsen af EU på området for retlige og indre anliggender mundede ligeledes ud i et flertal for en uddybning af undersøgelserne om vilkårene for oprettelse af en europæisk anklagemyndighed [139]. Der synes således i dag at være flertal for forslaget om at indarbejde oprettelsen af en europæisk anklagemyndighed i den nye forfatningstraktat eller i hvert fald for på et tidspunkt at omdanne Eurojust til en europæisk anklagemyndighed. Hvad angår medlemsstaterne, ligger deres holdning ikke fast, og nogle af dem er i dag langt mere positive over for forslaget, end de var i starten [140]. Et mindretal er imidlertid fortsat kraftigt imod forslaget. Endelig vil det være nyttigt for den videre debat at kende tiltrædelseslandenes synspunkter, eftersom de, når tiltrædelsestraktaten er undertegnet - efter planen den 16. april 2003 - kommer til at deltage som aktive observatører i Rådets arbejdsgrupper.

[137] Den offentlige høring med repræsentanter for de nationale parlamenter, som Europa-Parlamentet afholdt den 5. november 2002, viste med al ønskelig tydelighed Europa-Parlamentets interesse for emnet.

[138] Afsluttende rapport fra arbejdsgruppe X, Det Europæiske Konvent, CONV 426/02 af 2.12.2002.

[139] I konklusionerne fra plenarmødet den 6.12.2002 understregede konventets formand, at det var nødvendigt at uddybe det forberedende arbejde på dette felt.

[140] Tyskland og Frankrig har således slået til lyd for, at der oprettes en europæisk anklagemyndighed, som på et ikke nærmere fastsat tidspunkt i fremtiden skal have beføjelser til at foretage efterforskning og retsforfølgning i hele EU (fælles fransk-tyske forslag til Det Europæiske Konvent på området for retlige og indre anliggender, forelagt den 27.11.2002, dokument 32 fra førnævnte arbejdsgruppe X).

Selv om det på nuværende tidspunkt ikke er muligt at forudsige, i hvilken retning disse drøftelser vil gå, står det dog klart, at grønbogen har opfyldt sit formål ved at udløse en generel debat også inden for EU's kompetente instanser. Forslaget om oprettelse af en europæisk anklagemyndighed har således været genstand for høringer i medlemsstaternes ministerier og parlamenter. Her kort før EU's udvidelse med ti nye medlemsstater er forslaget blevet vurderet i forbindelse med styrkelsen af EU-politikken for retlige og indre anliggender dels med vægt på formålet om at beskytte Fællesskabets finansielle interesser, dels i et bredere perspektiv med henblik på oprettelsen af en fællesskabsinstans, som skal supplere de operationelle beføjelser, der forventes overdraget til Europol i fremtiden.

Debatten synes således at være forlenet med en indre dynamik, der har ført til gradvis erkendelse af, at der er behov for en europæisk anklagemyndighed, og at en sådan instans vil bibringe bekæmpelsen af kriminalitet mod Fællesskabets finansielle interesser en merværdi. En del af tilhængerne af forslaget går oven i købet ind for at lade kontrollen med den europæiske anklagers handlinger ligge hos Fællesskabet selv, hvilket vil bidrage yderligere til indførelsen af et regulært fælles område med frihed, sikkerhed og retfærdighed.

4.2. Institutionelle reformer

En revision af traktaterne om oprettelse af De Europæiske Fællesskaber er fortsat en helt nødvendig forudsætning: kun en sådan revision kan sikre forslaget den nødvendige politiske legitimitet. Det Europæiske Konvent er et hensigtsmæssigt politisk og institutionelt forum for en debat om dette spørgsmål. Konventet arbejder således på en gennemgribende reform af de eksisterende traktater. Hvis konventet ender med blot at give Rådet bemyndigelse til at træffe afgørelse med enstemmighed om oprettelse af en europæisk anklagemyndighed på et ikke nærmere fastsat tidspunkt ud i fremtiden, bliver det kun et tomt løfte, eftersom princippet skal ratificeres på ny i det udvidede EU. Det er tværtimod vigtigt at udarbejde løsninger, som både er tydelige for borgerne og effektive, når det gælder forfølgelsen af EU's mål, og det vil her sige beskyttelse af de finansielle interesser i fuld respekt for den enkeltes grundlæggende rettigheder.

Med hensyn til indholdet af denne revision vil Kommissionen i lyset af den offentlige høring fastholde substansen i det forslag, den fremsatte i Nice [141], men vil først og fremmest føje to nye elementer til det oprindelige forslag [142].

[141] Udkast til artikel 280a i EF-traktaten.

[142] Førnævnte bidrag fra kommissær Michaele Schreyer til konventet, 25.11.2002.

Dels bør forfatningstraktaten, som udtrykkeligt skal indeholde bestemmelser om oprettelse af en europæisk anklagemyndighed, også præcisere, at de nærmere vilkår for denne myndigheds relationer med Eurojust fastsættes i den afledte ret. I denne forbindelse er der i det foregående peget på flere forskellige scenarier (samarbejde mellem særskilte og komplementære organer, en organisatorisk sammenhæng eller fuldstændig integrering).

Desuden skal traktaten helt fra starten definere den europæiske anklagers materielle kompetence helt præcist, men tilstrækkeligt åbent til at give mulighed for en vis udvikling. I henhold til forfatningstraktaten skal den europæiske anklager helt fra starten have til opgave at efterforske og retsforfølge lovovertrædelser, der krænker Fællesskabets finansielle interesser, og henvise de pågældende sager til pådømmelse ved medlemsstaternes kompetente retsinstanser. Rådet, der træffer afgørelse med enstemmighed eller med udvidet kvalificeret flertal på forslag af Kommissionen og efter samstemmende udtalelse fra Europa-Parlamentet, vil efterfølgende kunne beslutte at udvide den europæiske anklagemyndigheds kompetence område til også at omfatte overtrædelser, der krænker EU's interesser på andre områder.

Endelig vil Kommissionen som svar på visse mere specifikke indvendinger hævde, at den udnævnelsesprocedure, den foreslår for den europæiske anklager, sikrer den nødvendige balance mellem fællesskabsinstitutionerne, og at det faktum, at den europæiske anklagers mandat ikke skal kunne fornys, fjerner risikoen for negativ påvirkning udefra [143]. Denne procedure bør fastsættes i traktaten. Med hensyn til Kommissionens indstilling af personer, kan der eventuelt udarbejdes en liste på grundlag af en åben udvælgelse, således som det blev foreslået på panelmødet.

[143] Rådet, der træffer afgørelse med kvalificeret flertal på forslag af Kommissionen og efter samstemmende udtalelse fra Europa-Parlamentet, udnævner den europæiske anklager for en seksårig periode, som ikke kan forlænges.

4.3. Uddybning af spørgsmålene omkring oprettelsen af anklagemyndigheden

Et retsgrundlag i traktaten er en nødvendig forudsætning for alt forberedende lovgivnings arbejde. Sådan som traktaten i dag er udformet, har Kommissionen ikke ret til at fremsætte konkrete forslag vedrørende den afledte ret, men kun at give udtryk for sine præferencer, som den har gjort det i grønbogen. Resultaterne af den offentlige høring foranlediger dog Kommissionen til i det følgende at pege på en række spørgsmål, som den mener allerede nu bør uddybes yderligere, fordi de blev tillagt meget stor betydning under debatten. Denne uddybning kan have form af supplerende undersøgelser eller høringer dels blandt eksperter, dels i de nationale politiske instanser.

Debatemne nr. 1: Den europæiske anklagemyndigheds relationer med de eksisterende EU-instanser

For det første bør spørgsmålet om Domstolens rolle for løsningen af såvel vertikale som horisontale kompetencekonflikter gøres til genstand for en særlig analyse. Der bør således fastsættes objektive kriterier for valget af, i hvilken medlemsstat en sag skal pådømmes; en nærmere udformning af disse kriterier bør danne grundlag for Kommissionens kommende arbejde med en grønbog om forebyggelse af kompetencekonflikter mellem domstole i forskellige medlemsstater [144].

[144] Grønbog fra Kommissionen under udarbejdelse.

På det institutionelle plan er det navnlig vigtigt at undersøge de forskellige modeller for, hvordan den europæiske anklagemyndighed og Eurojust kan kombineres. Endelig bør også OLAF's fremtidige funktioner tages op til nyvurdering i forbindelse med oprettelsen af en europæisk anklagemyndighed [145].

[145] Rapport fra Kommissionen, "Evaluering af OLAF's virksomhed", under vedtagelse.

Debatemne nr. 2: Forsvarets rettigheder og regler om bevisførelse i forbindelse med oprettelsen af en europæisk anklagemyndighed

I relation til retsplejen er der to vigtige emner, der springer i øjnene efter høringen. Ensartet beskyttelse af forsvarets rettigheder er det spørgsmål, der giver anledning til størst bekymring i forbindelse med oprettelsen af en europæisk anklagemyndighed. Det er derfor vigtigt at indarbejde resultaterne af den høring, Kommissionen har iværksat i år på grundlag af en grønbog om retssikkerhedsgarantier for mistænkte og tiltalte i straffesager [146], for at få at vide, om man bør gå videre end de normer, som medlemsstaterne i forvejen er fælles om, med henblik på oprettelsen af en europæisk anklagemyndighed.

[146] Førnævnte grønbog om retssikkerhedsgarantier for mistænkte og tiltalte i straffesager i EU, 19.2.2003.

For det andet forudsætter anerkendelse i en medlemsstat af bevismidler, den europæiske anklager har indsamlet i en anden medlemsstat, en tilnærmelse af de nationale lovgivninger, som kan begrænses til det minimum, der er nødvendigt for at anvende princippet om gensidig anerkendelse af bevismidler. Spørgsmålet om, i hvilket omfang reglerne om bevisførelse bør harmoniseres, for at en europæisk anklagemyndighed kan fungere effektivt, bør gøres til genstand for en grundigere undersøgelse i synergi med Kommissionens arbejdsprogram for det strafferetlige samarbejde.

Debatemne nr. 3: Den europæiske anklagemyndigheds relationer med de nationale straffe retssystemer

Endelig har Kommissionen til hensigt ved hjælp af nationale varianter at vise, efter hvilke modeller en europæisk anklager, der er sikret fuld uafhængighed, vil kunne integreres i medlemsstaternes strafferetssystemer uden at krænke deres interne organisation. (Eksempel: neutralitet i forhold til "undersøgelsesdommerens" prærogativer eller flere "law enforcement agencies"). Ved hjælp af disse varianter vil det kunne præciseres, hvordan blandede sager kan behandles, afhængigt af den nationale kontekst (den europæiske anklager frafalder en sag og overlader retsforfølgningen til de nationale retsforfølgende myndigheder eller omvendt; fælles behandling af sager osv.).

***

Det kan konkluderes, at de nuværende vanskeligheder kun kan løses ved i forfatningstraktaten at indarbejde bestemmelser om en europæisk anklagemyndighed ledsaget af et retsgrundlag for udarbejdelsen af den afledte ret, der kan sikre institutionens sammenhæng med de nationale retssystemer. Det er et signal, som den offentlige opinion forventer af den kommende traktat, hvis man vil have øget opbakning til EU hos borgerne og skatteyderne

BILAG 1

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

BILAG 2

>TABELPOSITION>