EUROPA-KOMMISSIONEN 
Bruxelles, den 14.12.2011 
SEK(2011) 1563 endelig 
  
ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE 
RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN 
Ledsagedokument til 
Forslag til RÅDETS FORORDNING om oprettelse af programmet "Europa for 
Borgerne" for peri oden 2014-2020 med henblik på  at fremme europæisk 
medborgerskab 
  
{KOM(2011) 884 endelig} 
{SEK(2011) 1562 endelig} 
 
 
DA 2   DA 1. SAMMENFATNING  
1.1. Problemstilling 
Det er af stor betydning og meget vigtigt, at bor gerne tilskyndes til og oplever, at det er lettere 
at blive bredere involveret i EU og det, EU står  for. Dette spænder fra behovet for at øge deres 
involvering i aktuelle be givenheder og til behovet for at sikr e en bredere fors tåelse af EU's 
historie og dens oprindelse i kølvandet af to forfærdelige verdenskrige. Tidligere har 
programmer for borgere med stor succes taget di sse udfordringer op, og der er et klart behov 
for at fortsætte dette arbejde på EU-p lan for at håndtere disse spørgsmål. 
Det problem, som programmet beskæftiger sig med, er, at civilsamfu ndsorganisationerne – 
generelle interesseorganisationer, forskellige typer ngo'er, interessentorganisationer, forskellige formidlergrupper – savner kapacitet til at lancere og/eller øve indflydelse på den reelle debat om EU-anliggender på lokalt, regi onalt og nationalt plan, som kan omsættes til et 
paneuropæisk perspektiv. Så længe dette forh old gør sig gældende, bliver borgerne ikke 
tilskyndet til at føre deres engagement og involve ring i demokratiske principper videre til og 
op på det europæiske plan. En øget forståelse om EU, kendskab til det historiske grundlag og 
de værdier, som Unionen er bygget på, samt vide n om virkningen af EU's politikker på folks 
hverdag, sætter borgerne i stand til fuldt ud at k unne høste fordelene af at være borgere i EU 
og relatere sig til EU's målsætninger. 
Udfordringen består i, gennem formidlere, at nå  ud til store grupper af borgere, som normalt 
ikke søger at øve indflydelse på eller involvere sig i EU-an liggender og bane vejen for de 
første skridt mod involvering i EU-relaterede em ner, der går på tværs af nationale grænser, 
eller som har en europæisk dimension. Der er behov for en horisontal tilgang, som ikke er 
rettet mod at erstatte specifikke dialoger elle r høringsprocesser på EU-plan, men derimod at 
mobilisere borgerne på lokalt plan, så de ka n debattere konkrete spørgsmål af europæisk 
interesse. 
Det nuværende program "Europa for Borgerne " 2007-2013 er et vig tigt instrument, som 
danner rammen om borgernes involvering i EU-anl iggender. Det skal imidlertid baseres på 
yderligere tiltag, der skal anspore til større borgerdeltagelse i EU's anliggender, og være en 
reel katalysator for, at europæiske civils amfundsorganisationer bliver mere involveret i 
sådanne spørgsmål. 
Den ambitiøse udfordring, som det nye program "Eur opa for Borgerne" sigtet  på at tage op, er 
tredelt: 
1) udvikle civilsamfundets evne til at involve re sig i EU's politiske beslutningsproces 
2) udvikle støttestrukturer, som skal formidle resultatet af  en sådan debat ud til 
politikere på det re levante niveau, og 
3) give borgerne mulighed for at deltage i debatter og diskussione r om EU-anliggender 
bl.a. i et historisk perspektiv. 
Programmet har til formål at imødekomme behovet for mere reelle debatter om EU-
anliggender på lokalt, regionalt  og nationalt plan, som kan overfør es til et bredere europæisk 
perspektiv. Det søger at nå ud  til en lang række borgere – ne mlig dem, som ikke normalt 
 
DA 3   DA søger indflydelse på eller i nvolvering i EU's an liggender – gennem et bredt spektrum af 
organisationer, og tager således det første skridt mod involveri ng, uanset (EU-relateret) emne 
eller format, når blot det er tværnationalt eller har en europæisk dimension. Med denne 
horisontale tilgang er målet ikke at erstatte a ndre initiativer eller kopiere høringer på EU-plan, 
men derimod at mobilisere borgere på "græsr odsniveau" til at deba ttere spørgsmål af 
europæisk interesse og udvikle en mere i ndgående involvering i EU's anliggender. 
Programmet tager afsæt i en analyse af st yrker og svagheder i det nuværende program 
"Europa for Borgerne" (2007-2013) med henblik  på programmets fremtidige udformning, 
orientering, opsøgende funktion og synlighed, både samfundsmæssigt og geografisk, og i en 
konsekvensanalyse og nyttiggørelses-/formidlingsmekanismer. 
1.1.1.  Finansiel ramme 
Den foreslåede finansielle ramme blev fastlagt den 29 . juni 2011, da Kommissionen 
fremlagde sin flerårige fina nsielle ramme for perioden 2014-2020. Det vejledende budget, 
som blev vedtaget for det fremtidige program "Europa for Borgerne", var på 203 mio. EUR 
med en anslået fordeling på 29 mio. EUR om året. 
1.2. Nærhedsprincippet 
I artikel 11 i traktaten om Den Europæiske Uni on (TEU) fastlægges det, at EU's institutioner 
skal give borgere og repræsentative sammenslut ninger mulighed for at give udtryk for deres 
opfattelser angående alle Unionens arbejdsområder og for at diskutere dem offentligt. Samme artikel henviser til institutionernes pligt ti l at føre en åben, gennemsigtig og regelmæssig 
dialog med de repræsentative sammenslut ninger og civilsamfunde t og til Kommissionens 
pligt til at foretage brede høringer af de berørt e parter, ligesom borgerin itiativet indføres ved 
denne artikel. Endvidere beskrives i artikel  20 i traktaten om De n Europæiske Unions 
funktionsmåde (TEUF) de rettigheder, som udspringer af et unionsborgerskab. En bedre forståelse af EU er en vigtig forudsætning fo r, at borgerne kan drage fuld nytte af disse 
rettigheder. 
Der er behov for passende midler til at sikre, at disse bestemmelser i traktaten opfyldes. 
Programmet "Europa for Borgerne" er et af diss e midler. Et andet er Europa-Parlamentets og 
Rådets forordning (EU) nr. 211/2011 om borgerinitiativer. 
I henhold til traktaterne skal Unionen give "borgere og repræsentative sammenslutninger 
mulighed for at give udtryk for deres opfattelser  angående alle Unionens arbejdsområder" og 
føre "en åben, gennemsigtig og regelmæssig dialog med de re præsentative sammenslutninger 
og civilsamfundet." Hvor en lang række programme r og EU-praksis sikrer en dialog inden for 
sektorpolitiske områder, giver programmet  Europa for Borgerne denne mulighed på 
horisontalt plan. Programmet ove rholder således nærhedsprinc ippet. Disse opgaver kan kun 
løses af EU, ikke af medlemsstaterne. 
Programmet overholder også proporti onalitetsprincippet. Et progr am er (i modsætning til en 
henstilling) et fleksibelt instrume nt, er åbent for alle aktører på lige vilkår, indfrier løfterne i 
forhold til kapacitetsopbygning og imødegå r en politisk situation i forandring. 
1.3. Initiativets mål 
Det generelle mål med et kommende program v il være at styrke historiebevidstheden og 
fremme kapacitet til aktivt medborgerskab på EU-plan. Det vil imødekomme behovet for en 
reel debat om EU-relaterede spørgsmål på loka lt, regionalt og nationalt  plan, som kan sættes 
 
DA 4   DA ind i en paneuropæisk sammenhæng og behovet i fo rbindelse hermed for støttestrukturer, der 
kan formidle resultatet af denne debat videre til politikerne på de relevante niveauer. Med henblik herpå vil programmet kunne bidrage ved at udvikle kapaciteten hos civilsamfundets 
organisationer til at inddrage deres medl emmer og offentligheden generelt i EU's 
demokratiske liv. De specifikke mål omfatter: 
1) tilskynde til debat, refleksion og sama rbejde om historiebevidsthed, EU-
integration og historie 
2) udvikle borgernes forståelse af og evne  til at deltage i EU's politiske 
beslutningsproces og udvikle mulighede r for solidaritet, samfundsengagement 
og frivilligt arbejde på EU-plan. 
1.3.1.  Operationelle mål 
Efter de indsnævrede specifikke mål, som er fo reslået for det nye program, defineres et nyt 
sæt operationelle mål, som vil øge Kommissi onens muligheder for at fastlægge fastere 
indikatorer og efterfølgende at kunne konstatere fremskridt og påvirkninger mere objektivt og 
mere detaljeret. 
1) støtte organisati oner for at fremme debat om  og aktiviteter vedrørende 
historiebevidsthed, europæiske værdier og historie 
2) støtte organisationer af generel eu ropæisk interesse, tværnationale 
partnerskaber og netværk, der fremmer samspillet mellem borgerne om EU-forhold 
3) den horisontale dimension: analyse, formidling og nyttiggørelse af 
projektresultater gennem interne og eksterne aktiviteter. 
1.4. Politiske løsningsmodeller 
4) Efter det første interessentmøde de n 22. juni 2010 og i perioden frem til 
konsekvensanalyserapporten er der analyser et en række forskellige reaktioner på 
problemet i afsnit 1. Der er bibeholdt tr e grundlæggende løsningsmodeller med deres 
respektive delmodeller, hvilket har givet anledning til yderligere overvejelser: 
1) Fortsættelse af programmet "Europa fo r Borgerne" i dets nuværende form. 
2) Fortsættelse af programmet "Europa for Borgerne" i en ny og bedre udgave. 
Under denne løsningsmodel er der bl evet drøftet fire delvarianter: 
– blandet tilgang 
– kun støtte til store tilskud 
– større geografisk dækning 
– høringsredskab 
 
DA 5   DA 3) Decentralisering af programmet "Europa for Borgerne", hvor der ikke vil følge 
noget program for hele EU, efter at det aktuelle program udløber den 31. 
december 2013. Der er drøftet fire a lternative decentrale strategier. 
– medlemsstatsbaseret tilgang 
– kun kommunikationstilgang 
– sektortilgang 
– sammenlægning med andre programmer  
1.5. Sammenligning af løsningsmodellerne 
Der er gennemført en komparativ analyse af de tre løsningsmodeller, herunder deres 
respektive delmodeller. Der er gjor t rede for resultaterne nedenfor. 
1.5.1.  Model 1: Fortsættelse af progr ammet i dets nuværende form 
Denne løsningsmodel forventes at blive anset for utilstrækkelig i relation til Kommissionens 
løfte om at sætte borgerne i centrum for de n europæiske proces, de nye demokratiske 
principper, som er indført med Lissabondagsordene n, og i lyset af den aktuelle kritik om de 
alt for begrænsede midler i de t nuværende program. En fort sættelse af programmet – uden 
strukturelle ændringer i program met, som medfører øget effek tivitet og bæredygtighed – ville 
ikke bidrage til at løse situationen me d uopfyldte behov og urealiserede synergier. 
1.5.2.  Model 2: Vedtagelse af et moderniseret program 
Model 2 omfatter et ændret program. Det gennemføres med en mere effektiv 
programarkitektur og en bedre udnyttelse af resultate rne. Denne nye arkitektur skal bestå af to 
"aktionsområder" – "Historiebevidsthed og europæisk medborgerskab" og "Demokratisk 
engagement og aktivt medborgerskab" – som give r en bedre udnyttelse af synergier blandt 
størstedelen af de deltagende organisationer, mere fleksibilitet for ansøgerne med hensyn til at udvikle deres forslag til et projekt eller et initiativ (idet fremgangs måden i det nuværende 
program med fire aktioner udfases). En ny tværgående funktion, "Nyttiggørelse", vil 
imødekomme behovet for en optimering af resulta terne. Under denne løsningsmodel er der 
drøftet fire delmodeller: 
Delmodel 1: "Blandet tilgang", som gene relt prioriterer resultater ved at: 
1) reducere antallet af rene engangsproj ekter om venskabsbysamarbejde til et 
minimum og omdanne venskabsbyprojekte r til projekter me d flere partnere, 
som har en klar tematisk orientering, en vis politisk påvirkning samt langsigtet gyldighed 
2) integrere innovative borger projekter og støtteforans taltninger i programmets 
generelle del om projekter med flere partnere 
3) finde en passende balance for de driftstilskud, som ydes til tænketanke og EU's 
civilsamfundsorganisationer med hens yn antallet og omfanget af ydede tilskud 
 
DA 6   DA 4) øge civilsamfundsprojekters strategiske fokus ved at vælge større og mere 
langsigtede projekter, so m indeholder et konkret bidr ag og sikrer, at konkrete 
idéer inkorporeres i beslutningsprocessen 
5) øge de tilgængelige ressour cer til projekter om eri ndring (og udvidelse af 
omfanget af de aktioner, som gennemfør es på dette område) og give mulighed 
for projekter om EU-værdier og historien om EU's integration 
6) udvikle synligheds-/nyttiggørelses aktioner som en tværgående 
programfunktion. 
Delmodel 2: "Kun støtte til større tilskud"  (300 000-500 000 EUR/pr ojekt) ville give 
stordriftsfordele og mulighed for mere strukt urerede arbejdsprogrammer, men modellen har 
en stor ulempe: Der findes kun et begrænset antal organisationer, som har den nødvendige 
tekniske og organisatorisk e kapacitet til at kø re store projekter. 
Delmodel 3: "Større geografisk dækning" vill e åbne op for en bredere diskussion af 
"universelle værdier/menneskerettigheder" og ville også byde nabolandene indenfor. Denne 
delmodel har to ulemper: Den ville først og fre mme kræve et betydeligt  større budget, og 
endvidere kan "universelle værdier/menn eskerettigheder" føre til så stort et 
anvendelsesområde, at det ikke længere er muligt at definere specifikke mål. 
Delmodel 4: "Høringsredskab" ville anvende programmet som en platform for afprøvning af 
vigtige EU-politikker og/eller udfordringer, f. eks. oprettelse og finansiering af borgerpaneler, 
som ville skulle kommentere visse problemområ der. EU's institutioner ville via en sådan 
strategi få en bedre forståelse af de forhol d, der står på spil og af, hvordan intentionerne 
kommunikeres mere effektivt ud til borgerne. De n ville også skabe en konkret sammenhæng 
mellem programmet og den politiske  beslutningsproces. Ulempe: De t ville kræve et betydeligt 
større budget eller ville tage ressour cer fra andre deltagelseskanaler. 
1.5.3.  Model 3: Decentralisering af programmet 
Sammenlignet med model 1 og 2 vil model 3 ("D ecentralisering af programmet") have den 
svageste effekt på de behov, som er identific eret under afsnit 1. Flere delmodeller er blevet 
analyseret, men kasseret. 
Delmodel 1: "Medlemsstatsbaseret tilgang" vill e lade det være op til medlemsstaterne at 
skabe rammerne for politisk involvering og akti vt medborgerskab i relation til fælles EU-
værdier. Det ville også bet yde en fuldstændig decentralis ering og forenkling med hensyn til 
EU's administration. Det ville ligel edes være en mulighed for at rette debatten i EU ind efter 
nationale ønsker og perspektiver. Men det v ille også medføre en al vorlig risiko for at 
begrænse anvendelsesområdet til problemfelter, som udelukkende er af national interesse. Der ville ikke være noget politisk input til EU's in stitutioner fra paraplyorganisationer i EU og 
tænketanke på EU-plan. Der v ille heller ikke være mulighed for at fremme debatten i EU 
generelt. 
Delmodel 2: "Kun kommunikationstilgang" ville  betyde, at det generelle mål skulle 
begrænses til udelukkende kommuni kation – således at der tilvejebringes information om 
EU's målsætninger og politikker,  og at dimensionen med involve ring overlades til det lokale 
plan. Denne tilgang ville få begrænsede konsek venser for EU's budget. Samtidig ville der 
være en risiko for, at det kunne føre til "nationa lisering" af de politiske problemstillinger og 
 
DA 7   DA ikke ville opfylde behovet for en mere aktiv  strategi, hvor input kommer fra de enkelte 
borgere, således at deres behov i større omfang kan tilgodeses. 
Delmodel 3: "Sektortilgang" ville  betyde, at mål for information og høring fortsat ville blive 
nået udelukkende gennem en sektordialog: Individuelle GD'er hører deres respektive 
interessenter. Debatten ville blive fokuseret på sektorspørgsmål inden for de enkelte 
politikområder. I mangel af et horisontalt in strument ville denne løsning begrænse det 
politiske input fra paraplyorganisationer i hele EU og tænketanke på EU-plan. Der ville ligeledes kun være begrænset mulighed for at  støtte kapacitetsopbygn ing med henblik på 
aktivt medborgerskab og ingen mulighed for at st øtte debatten i EU om pejlemærker i EU's 
historie. 
Det skal bemærkes, at programmet Europa for Bo rgerne er et horisontalt instrument, som ikke 
søger at erstatte eksisterende  former for dialog eller høring, men derimod at supplere dem. 
Delmodel 4: "Sammenlægning med andre programmer". En sammenlægning med det 
kommende program i GD JUST, som omfatter re tfærdighed og medborgerskab, er blevet 
undersøgt, men blev kasseret, efte r at de to GD'er havde unders øgt muligheden nøje, eftersom 
der ikke fandtes nogen klar dokumentation for eventuelle synergier som følge af deres 
forskellige mål og målgrupper. 
Selv om en decentralisering af programmet i kke er blevet kasseret automatisk, skal det 
understreges, at en sådan decentralisering vill e have sin pris – og ville være i strid med 
Kommissionens afgørelse om de n flerårige finansielle ramme 2014-2020 – idet den ikke blot 
ville møde stor modstand fra forskellige sektor er, men også efterlade et  tomrum, hvad angår 
fremme af borgernes involvering og aktivt medbor gerskab på EU-plan. Det ville betyde et tab 
af et vigtigt instrument med he nsyn til at fremme borgernes invol vering, idet der ikke er noget 
tilsvarende eksisterende horisontalt instrume nt, som kan opfylde disse behov. Flere andre 
instrumenter har til formål at skabe en dialog  mellem EU's institutioner og borgere, men inden 
for grænserne af deres re spektive sektorpolitikker. 
Det kan således konkluderes, at  model 2: "Moderniseret pr ogram", delmodel 1: "Blandet 
tilgang" er den foretrukne løsning. 
1.6. Analyse af virkningerne 
1.6.1.  Omkostninger i forbindelse med programmet 
Den 29. juni 2011 vedtog Europa-Kommissionen sit forslag til den flerårige finansielle ramme 
for 2014-2020
1. Det vejledende budget, som er vedtag et for det fremtidige program Europa 
for Borgerne, udgør 203 mio. EUR med anslået  29 mio. EUR om året. Det svarer til en 
mindre reduktion i forhold til det nuværende program (215 mi o. EUR). I disse beløb indgår 
ikke eventuel fremtidig korrektion via indeksregulering. 
                                                 
1 KOM(2011) 0500 I – Et budget for Europa 2020 – Del I – Meddelelse fra Kommissionen til Europa-
Parlamentet, Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget. KOM(2011) 
0500 II – Et budget for Europa – Del II: Politikker – Meddelelse fra Kommissionen til Europa-
Parlamentet, Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget. 
 
DA 8   DA 1.6.2.  Udgiftsrelaterede resultater 
Programmets resultater dækker projekttilskud (ca. 600 om året, idet omkostningerne anslås til 
15 mio. EUR/år), driftstilskud (ca. 90 om året, idet omkostningerne ansl ås til 10 mio. EUR/år) 
og servicekontrakter (ca. 5 om året, idet om kostningerne anslås til 1 mio. EUR/år). Den 
vigtigste årsag til at foreslå en  "ligelig" fordeling af result aterne over programperioden (2014-
2020) er, at programmet "Europa fo r Borgerne" er et veletableret  program – og at der ikke er 
nogen kendte eller forventede "t oppunkter" at tage højde for. Behovet for at engagere og 
involvere borgerne yderligere  i EU-anliggender er konstant. 
Det anslåede beløb på 29 mio. EUR/år vil ogs å dække administrationsudgifter (ca. 3 mio. 
EUR/år) for et forvaltningsor gan, der forvalter programmet. 
1.6.3.  Personalemæssige konsekvenser 
Med udgangspunkt i erfaringerne fra det nuværende Europa for Borgerne-program anslås det, 
at det nye instrument vil stille krav om: 
– 9 tjenestemænd eller midlertidigt ansatte 
– 1 udstationeret national ekspert 
I alt 10 personer ville blive tilfør t til forvaltning af aktionerne. 
1.6.4.  Forenkling og reduktion af den administrative byrde 
Der er allerede i det nuværende program særlig  fokus på forenkling, og dette aspekt vil få 
endnu større betydning i det nye program. Det giver allerede nu betydelige besparelser med 
hensyn til forvaltning og menneskelige ressourcer at anvende et forvaltningsorgan til driften af den fuldstændige programcyklus. Derudove r reduceres den administrative byrde ved 
anvendelsen af faste beløb, e nhedstakster og enhedsomkostninger, e-ansøgninger og effektiv 
kontrol på stedet ved at samle besøg til orga nisationer i den samme re gion, ligesom det slår 
igennem i budgettet i form af besparelser i fa ste priser. I ECORYS-midtvejsevalueringen 
anføres det (s. 39), at det ud fra samtaler med tilskudsmodtagere og intere ssenter tyder på, at 
forvaltningsorganet forvalter programmet effek tivt og gør store proceduremæssige fremskridt 
inden for finansiering, kriterier for tilskuds berettigelse, harmonise ring af processer og 
udvikling af e-formularer til ansøgninger. Lige ledes fremhæves synergieffekterne med andre 
programmer, som forvaltes af forvaltningsorganet. 
1.7. Kontrol og evaluering 
Det generelle mål om at "styrke historiebe vidsthedern og fremme kapacitet til aktivt 
medborgerskab på EU-plan" måles i forhold til anta llet og kvaliteten af initiativer, som støttes 
af civilsamfundsorganisationer med det fo rmål at: 1) påvirke EU's politiske 
beslutningsproces, 2) styrke sa mmenhængskraften i samfundet og 3)  skabe en bedre forståelse 
af EU's rolle. Målet på lang sigt vil være at  ruste civilsamfundet bedre til at påvirke det 
europæiske projekt. Milepæle ville være bidrag  til de europæiske år i form af intellektuelt 
input eller aktiviteter, som kobler de europæiske år op på de lokale og regionale forhold, samt 
bidrag til politiske platforme frem til va lgene i Europa mellem 2014 og 2019. Der skal 
fastlægges en referenceramme, da dette  generelle mål er nyt i programmet. 
 
DA 9   DA Der er to specifikke mål: 1) "tilskyndelse til debat, refleksion og samarbejde om 
historiebevidsthed, EU-integration og historie" og  2) "udvikling af borgernes forståelse af og 
evne til at deltage i EU's politiske beslutningsproces og udvikling af muligheder for 
solidaritet, samfundsengagement og frivillig delt agelse på EU-plan." Det første mål måles i 
forhold til antal projekter og kvaliteten af resultaterne samt procentdelen af 
førstegangsmodtagere. Det andet mål måles i fo rhold til antallet af  direkte involverede 
deltagere, antallet af deltagende organisationer og antallet af tværnationale partnerskaber og 
netværk, aktiviteternes geografiske dækning og pr ocentdelen af førstegangsmodtagere. I det 
nye program skal der fastlægges referenceværdi er for flere af disse resultatindikatorer. 
Den første rapport udarbejdes tre år efter pr ogrammets start (senest den 31. december 2016). 
Målet med denne rapport vil være at give en indledende vurder ing af resultaterne midtvejs 
igennem programmet, så eventuelle nødvendige æ ndringer eller tilpasninger kan foretages for 
anden halvdel af programmet (senest den 31. december 2017). 
Den efterfølgende rapport om den nuværende akti ons effekt udarbejdes i slutningen af 7-års-
programmet (1. juli 2023). Målet med denne ra pport vil være at vurdere de komparative 
resultater af støttemekanismerne  i lyset af programmets mål. 
Der vil blive gennemført evalueringsforanstalt ninger ved hjælp af eksterne og interne 
undersøgelser samt undersøgelser, kontrolbesøg og møder. Omkostningerne i forbindelse med 
disse foranstaltninger er standardudgifter unde r et EU-program og dækkes af det kommende 
programs driftsbudget.