Særberetning nr. 14/2001

Opfølgning af Rettens særberetning nr. 19/98 om BSE, med Kommissionens svar

(artikel 248, stk. 4, andet afsnit, EF)

(2001/C 324/01)

INDHOLD

>TABELPOSITION>

RESUMÉ

I. Retten konkluderede i særberetning nr. 19/98, at de finansieringsforanstaltninger, som blev vedtaget på grund af BSE, ikke blev håndhævet og heller ikke gennemført konsekvent nok i medlemsstaterne, og at der ikke blev ført tilstrækkelig kontrol med, at forbuddet mod at fodre drøvtyggere med kød- og benmel fra pattedyr blev overholdt (jf. punkt 2). Retten påpegede også at EU burde udforme en BSE-strategi, og at det var vigtigt, at der blev oprettet dækkende og pålidelige dyreregistre.

II. EU's udgifter til BSE-foranstaltninger gennemført efter BSE-krisen i 1996 var høje (4,7 milliarder euro) (jf. punkt 1). Den største modtager var Det Forenede Kongerige, hvor 99 % af BSE-tilfældene blev konstateret (jf. punkt 9).

III. Rettens opfølgning var en undersøgelse af de BSE-foranstaltninger, som EU traf med henblik på at styre risikoen for dyre- og folkesundheden (jf. punkt 5). Retten konstaterede under opfølgningen, at Kommissionens BSE-strategi er rigtig og baseret på de foreliggende forskningsresultater, men at den ikke har fungeret så effektivt, som den burde, fordi medlemsstaterne ikke har gennemført foranstaltningerne godt nok, og fordi Kommissionen ikke har muligheder for at træffe effektive korrigerende foranstaltninger over for medlemsstaterne (jf. punkt 44-46). Forbrugere og dyr blev udsat for risiko i forskellig grad i medlemsstaterne, dels fordi BSE-kontrolforanstaltningerne ikke var blevet gennemført effektivt nok, dels fordi der ikke findes en fælles EU-definition af specificeret risikomateriale (SRM) (jf. punkt 25-27).

IV. Kommissionens tjenester er blevet omorganiseret, så ansvaret for forbrugersundhed og -beskyttelse er blevet klart adskilt fra forvaltningen af markedet for oksekød (jf. punkt 12.a). Kommissionens Levnedsmiddel- og Veterinærkontor er blevet styrket (jf. punkt 40), men en høj personaleomsætning har skabt problemer (jf. punkt 41), og antallet af BSE-relaterede inspektioner kunne med fordel øges (jf. punkt 42). De rådgivende videnskabelige komitéer er også blevet omorganiseret (jf. punkt 12.b), og der er afsat yderligere midler til BSE-forskning (jf. punkt 12.c).

V. De væsentligste retsakter om forebygning af BSE var blevet vedtaget, inden den første BSE-krise begyndte i 1996, men det viste sig at være vanskeligt at få medlemsstaterne til at acceptere en række af de foranstaltninger, som Kommissionen senere foreslog, især fjernelse af SRM (jf. punkt 24-27), og de institutionelle procedurer for vedtagelse af retsakter har også skabt forsinkelser (jf. punkt 17-18).

VI. Det hidtil konstaterede antal tilfælde af BSE er sandsynligvis for lavt. På det seneste har man konstateret flere BSE-tilfælde takket være den obligatoriske epidemiologiske overvågning, som blev indført i 1998 (jf. punkt 20), og anvendelsen af diagnostiske BSE-hurtigtest (jf. punkt 19). Der er konstateret BSE i dyr født efter 1994-forbuddet mod anvendelse af kød- og benmel fra pattedyr, hvilket beviser, at forbuddet ikke er blevet gennemført og kontrolleret godt nok, og ifølge inspektionsrapporter fra Levnedsmiddel- og Veterinærkontoret er kontrollen vedrørende handel med kød- og benmel mangelfuld. Selv om problemerne i forbindelse med opsøgning af sikre råmaterialer, forarbejdning, anvendelse og krydskontaminering af kød- og benmel har været kendt siden 1996, og selv om to medlemsstater (Portugal og Det Forenede Kongerige) har indført nationale forbud mod anvendelse af kød- og benmel fra pattedyr i husdyrfoder, forbød Kommissionen først fra 1. januar 2001 anvendelsen af animalske proteiner i foder til alle husdyr i hele EU, fordi der ikke fandtes en test, som gjorde det muligt at skelne mellem proteiner fra forskellige dyr (jf. punkt 31).

VII. I sin opfølgning berører Retten også en række andre spørgsmål vedrørende produktion og afsætning af kvæg og støtte via den fælles landbrugspolitik:

a) De risici, der er forbundet med at anvende kød- og benmel fra pattedyr i dyrefoder, især foder til drøvtyggere.

b) EU's støtte til ekstensivt opdræt og ekstensiv fodring.

c) Behovet for at omlægge støtten i oksekødssektoren, så produktionsstøtten afskaffes, samtidig med at landbrugerne sikres en rimelig levestandard (jf. punkt 16).

d) Spørgsmål om dyrevelfærd, især i forbindelse med transport af levende dyr inden for EU, som medfører en risiko for sygdomsspredning.

VIII. I beretningen rejser Retten desuden spørgsmålet om, hvorvidt Kommissionen bør tildeles særlige beføjelser til at træffe foranstaltninger over for medlemsstater, som ikke overholder den gældende lovgivning mht. levestandard (jf. punkt 51). Og Retten rejser spørgsmålet om, hvorvidt Kommissionen skal have yderligere, specifikke beføjelser, når medlemsstaterne ikke accepterer forslag, der vedrører beskyttelse af folke- og dyresundhed (jf. punkt 50).

SÆRBERETNINGENS VÆSENTLIGSTE KONKLUSIONER

1. I 1998 offentliggjorde Revisionsretten særberetning nr. 19/98 om BSE (bovin spongiform encephalopati)(1), som hovedsagelig omhandlede EU's indkomststøtteforanstaltninger og særlige foranstaltninger i Det Forenede Kongerige til udryddelse af dyr, der havde risiko for at få BSE. EU-budgettets udgifter til disse markedsforanstaltninger, herunder offentlig intervention og privat oplagring, andrager 4696 millioner euro for perioden 1996-2000 (jf. figur 1), heraf 1189 millioner euro for perioden 1998-2000. Disse beløb omfatter ikke udgifter, som blev afholdt af medlemsstaterne selv, og heller ikke indtægtstab som følge af fald i forbruget eller tabte markeder. Den største støttemodtager var Det Forenede Kongerige, som tegnede sig for 43,7 % af udgifterne (jf. figur 2).

2. Særberetningens væsentligste konklusioner var følgende:

a) Der var et påtrængende behov for, at EU udformede og vedtog en strategi, der skulle følges under denne form for krise(2) (jf. punkt 11).

b) Foranstaltningerne inden for og mellem medlemsstaterne blev ikke håndhævet strengt nok og heller ikke gennemført konsekvent nok(3).

c) Der blev ikke ført tilstrækkelig kontrol med, at forbuddet mod anvendelse af kød- og benmel fra drøvtyggere i foder til drøvtyggere blev overholdt(4) (jf. punkt 29-33).

d) Retten understregede behovet for at få oprettet dækkende og pålidelige kreaturregistre i medlemsstaterne(5) (jf. punkt 36-39).

Figur 1

EUGFL's BSE-relaterede udgifter i 1996-2000 (samlet beløb 4696 mio. EUR)

>PIC FILE= "C_2001324DA.000401.TIF">

Kilde:

Revisionsrettens gennemgang af oplysninger fra Generaldirektoratet for Landbrug.

Figur 2

EUGFL's BSE-relaterede udgifter i 1996-2000, fordelt på medlemsstaterne

>PIC FILE= "C_2001324DA.000402.TIF">

Kilde:

Revisionsrettens gennemgang af oplysninger fra Generaldirektoratet for Landbrug.

DECHARGEMYNDIGHEDENS ANBEFALINGER

3. I forbindelse med dechargeproceduren for 1997 anbefalede Rådet(6), at Kommissionen udformede en BSE-strategi. Parlamentet bemærkede(7), at Kommissionen havde fulgt de fleste af dets anbefalinger(8), men anmodede Kommissionen om at tilbagesøge samtlige beløb, som var udbetalt i strid med de gældende forordninger, og om at fortsætte arbejdet med at udforme et omfattende system til identifikation og registrering af kvæg.

4. I 1996 indførte Det Forenede Kongerige ordningen for kvæg på over 30 måneder for at fjerne dyr på over 30 måneder fra føde- og foderkæden. I nogle tilfælde blev destruktionen af disse dyr ikke kontrolleret og dokumenteret korrekt, og som følge heraf udelukkede Kommissionen i maj 1999(9) udgifter på i alt 32,7 millioner euro fra EF-finansiering indtil august 1997 (grundlaget for denne beregning var ikke-anerkendelse af 10 % af de dyr, som var anmeldt indtil den 4. juli 1996, og ikke-anerkendelse af 5 % af de dyr, som var anmeldt i perioden 4. juli 1996 - 4. august 1996), og det forventes, at der vil blive foretaget en yderligere korrektion på ca. 8 millioner euro (beregnet på grundlag af ikke-anerkendelse af 5 % af dyrene) i den endelige betaling. For ca. halvdelen af de andre medlemsstaters vedkommende, som har konstateret tilfælde af BSE, er der foreslået mindre finansielle korrektioner på grund af svagheder i gennemførelsen af indkomststøtteforanstaltninger, der er blevet indført som følge af BSE-krisen.

OMFANGET AF OPFØLGNINGEN

5. I 2001 undersøgte Retten de BSE-foranstaltninger, som EU traf og gennemførte med det formål at identificere og styre risikoen for, at BSE forekommer, spredes og udgør en fare for folke- og dyresundheden. De involverede tjenester i Kommissionen var først og fremmest Generaldirektoratet for Sundhed og Forbrugerbeskyttelse og Generaldirektoratet for Landbrug. Der blev ikke aflagt revisionsbesøg i nogen af medlemsstaterne.

BSE - ÅRSAGER OG KONSEKVENSER

6. BSE(10) er én af flere overførbare spongiforme encephalopatier og er en hjernesygdom, som er kendetegnet ved forekomsten af en abnorm art protein, kaldet et prion. I 1986 blev BSE for første gang konstateret i kvæg i Det Forenede Kongerige. Oprindelsen til sygdommen kendes ikke, men den er ikke smitsom. De foreliggende resultater af videnskabelig forskning tyder på, at sygdommen kan opstå, når kvæg æder foder med kød- og benmel, som indeholder det infektiøse agens, og at der i sjældne tilfælde forekommer maternel overførsel (under 10 %).

7. I 1996 meddelte Det Forenede Kongeriges regering, at der kunne være en forbindelse mellem BSE og en ny variant af Creutzfeldt-Jacobs sygdom (NvCJD), som er en dødelig, degenerativ hjernesygdom hos mennesker, svarende til BSE hos kvæg og scrapie hos får. Så vidt det vides på nuværende tidspunkt(11), er den mest sandsynlige årsag til sygdommen, at mennesker udsættes for BSE ved at spise kød fra inficeret kvæg, men der kan være andre, stadig ukendte smitteveje. Pr. april 2001 var der konstateret 99 bekræftede eller formodede tilfælde af NvCJD i EU(12), hovedsagelig hos unge mennesker.

8. Figur 3 viser, at dyr slagtet til menneskeføde anvendes på mange måder. Biprodukterne/det animalske affald anvendes til forskellige formål i mange forskellige produkter, men de fleste dele af de slagtede dyr ender som menneskeføde, direkte eller indirekte.

Forekomsten af BSE

9. Det Forenede Kongerige havde konstateret i alt 179804 bekræftede tilfælde af BSE pr. 31. maj 2001, mens der i den samme periode var konstateret 1738 tilfælde i de andre EU-lande og 1637 tilfælde i resten af verden. Det største antal tilfælde i Det Forenede Kongerige blev konstateret i 1992, og antallet har været faldende lige siden. Siden 1996 har forekomsten af BSE i resten af EU været stigende. I 2000 konstaterede Det Forenede Kongerige 1428 tilfælde, mens tallet var 482 for de andre medlemsstater; men fra januar til maj 2001 vendte billedet: Det Forenede Kongerige konstaterede 246 tilfælde, mens de andre medlemsstater konstaterede 323 tilfælde (jf. figur 4). Hvis denne udvikling fortsætter, er den konstaterede forekomst af BSE i de andre medlemsstater i kraftig stigning.

Figur 3

Anvendelse af kvæg slagtet til menneskeføde

>PIC FILE= "C_2001324DA.000601.TIF">

(13)(14)Kilde:

Generaldirektoratet for Sundhed og Forbrugerbeskyttelse.

Figur 4

Forekomst af BSE indtil 31. maj 2001

>TABELPOSITION>

Kilder:

Kommissionen, Generaldirektoratet for Landbrug.

Til og med 1996: For alle lande: OIE.

Efter 1996: For medlemsstaterne: Systemet for anmeldelse af dyresygdomme og månedlige BSE-rapporter for Det Forenede Kongerige og Portugal, samt testrapporter.

For de øvrige lande: OIE.

10. Pr. marts 2001 er der konstateret BSE-tilfælde i alle medlemsstaterne undtagen fire, nemlig Østrig, Finland og Sverige, som af Den Videnskabelige Styringskomité er klassificeret som lande, hvor BSE-forekomst er usandsynlig, men ikke udelukket, og Grækenland, som ikke har fået foretaget en geografisk BSE-risikovurdering (jf. punkt 23 og bilag 1).

KOMMISSIONENS BSE-STRATEGI

De centrale elementer i Kommissionens BSE-strategi

11. Kommissionens BSE-strategi omfatter:

a) Forskning i BSE og dens oprindelse og smitteveje med henblik på at identificere risici og gøre det muligt at træffe egnede risikostyringsforanstaltninger.

b) Epidemiologisk overvågning med henblik på at identificere dyr, som er udsat for risiko eller har BSE.

c) Normer for behandling af specificeret risikomateriale for at sikre, at BSE-inficerede dyr og væv, hvor sandsynligheden for BSE-agensets forekomst er større end i andet væv, holdes ude af føde- og foderkæden.

d) Normer til sikring af at alt animalsk affald behandles korrekt, så smittefaren minimeres.

e) Foderforbud for at sikre, at kvæg ikke udsættes for BSE-agenset gennem deres foder, selv om der måtte ske fejl på andre stadier i produktionen.

f) Et system til identifikation af dyr for at sikre, at man kan spore et BSE-ramt dyrs oprindelsessted og de bedrifter, dyret har været på.

g) Et system til at sikre effektivt tilsyn med medlemsstaternes gennemførelse af ovennævnte foranstaltninger.

12. De hidtil gennemførte BSE-foranstaltninger tager sigte på at forhindre, at materiale, som muligvis er inficeret med BSE, indgår i foder- eller fødekæden(15). Figur 5 er en oversigt over de BSE-foranstaltninger, som er truffet eller foreslået af Kommissionen, og som skal gennemføres af medlemsstaterne. Ud over at træffe disse specifikke foranstaltninger til BSE-risikostyring omorganiserede Kommissionen sine tjenester og traf følgende foranstaltninger:

a) Ansvaret for fødevaresikkerhed og veterinærkontrol er blevet udskilt fra Generaldirektoratet for Landbrugs afdeling for markedsforvaltning og placeret i et særligt direktorat med ansvar for sundhed og forbrugerbeskyttelse.

b) De forskellige rådgivende videnskabelige komitéer er blevet samlet under Generaldirektoratet for Sundhed og Forbrugerbeskyttelse. Der er blevet oprettet en Videnskabelig Styringskomité (VSK), som skal beskæftige sig med spørgsmål om forbrugersundhed og fødevaresikkerhed. VSK støttes af en ad hoc-gruppe, der arbejder med BSE.

c) Kommissionen har afsat ca. 50 millioner euro til forskning i overførbare spongiforme encephalopatier, og desuden har medlemsstaterne forskningsprojekter i gang.

d) Kommissionen har foreslået, at der oprettes en Europæisk Fødevaremyndighed(16). Endvidere har den forelagt et forslag til en forordning om sundhedsbestemmelser for animalske biprodukter, som ikke er bestemt til konsum, og et forslag til en forordning, som fastlægger rammerne for BSE-strategiens foranstaltninger (jf. punkt 18).

e) Kommissionen har ført en åben politik. Den har (efter drøftelser med medlemsstaterne) gjort responsa og rapporter fra forskere såvel som Levnedsmiddel- og Veterinærkontorets inspektionsrapporter offentligt tilgængelige på internettet.

Figur 5

Væsentlige begivenheder vedrørende BSE

>PIC FILE= "C_2001324DA.000901.TIF">

Kilde:

Revisionsrettens gennemgang af BSE-lovgivningen og dokumenter fra Kommissionens Generaldirektorat for Sundhed og Forbrugerbeskyttelse.

13. Fra 1998 til begyndelsen af den nuværende krise i slutningen af 2000 blev der ikke truffet nogen markedsforanstaltninger ud over dem, der er beskrevet i Rettens særberetning. Medio 2000 var oksekødsmarkedet, meget hurtigere end forventet, kommet på fode igen efter BSE-krisen i 1996-1997(17). Forbruget var faktisk større end før krisen, priserne var de højeste i fem år, og der var ingen interventionslagre.

14. Den anden krise begyndte i efteråret 2000, først og fremmest i Frankrig, hvor den konstaterede forekomst af BSE steg som følge af omfattende BSE-undersøgelser (jf. punkt 19). Både oksekødsforbruget og -priserne faldt hurtigt. Medlemsstaterne konstaterede flere tilfælde af BSE, da det nye BSE-undersøgelsesprogram blev gennemført, og forbrugernes tillid faldt yderligere, da de første tilfælde blev konstateret i nogle forarbejdningsvirksomheders egne dyrehold i Spanien, Tyskland og Italien. En række medlemsstater indførte hurtigt ensidige forbud mod indførsel af levende kvæg og oksekødsprodukter fra de ramte lande, og det samme gjorde et antal tredjelande og nogle af kandidatlandene. Pr. januar 2001, før mund- og klovsygen brød ud, var oksekødspriserne faldet med over 25 %(18) siden oktober 2000.

15. Som reaktion på krisen foreslog Kommissionen veterinære foranstaltninger, som tog sigte på at øge beskyttelsen af folkesundheden og genopbygge forbrugernes tillid (undersøgelse af dyr på over 30 måneder slagtet til menneskeføde, midlertidigt forbud mod anvendelse af kød- og benmel til alle husdyr). Den foreslog også markedsforanstaltninger, som tog sigte på at nedbringe produktionen af oksekød og yde støtte til producenterne. Gennem disse foranstaltninger skal der fjernes 1,3 millioner ton oksekød fra markedet i 2001 ved hjælp af interventionsoplagring og ordningerne for opkøb til destruktion eller oplagring. Nettoudgifterne på EU-budgettet til disse foranstaltninger skønnes at ville andrage 2200 millioner euro i perioden 2001-2006(19).

16. Kommissionen har beregnet, at det er mere omkostningseffektivt at destruere dyr under ordningen for opkøb til destruktion (udgifter for fællesskabsbudgettet: 1260 euro pr. ton), end det er at oplagre dem på interventionslagre (udgifter på fællesskabsbudgettet: 2860(20) euro pr. ton). Ikke desto mindre er de samlede omkostninger i forbindelse med BSE-krisen høje. Det skønnes, at 1748000 dyr er støtteberettigede i henhold til destruktionsordningen, og i adskillige år har EU gennem de forskellige oksekødspræmieordninger betalt støtte for både disse dyr og de dyr, der forarbejdes med henblik på oplagring. Dyrene kan ikke sælges, men producenten taber ikke penge på dem, da medlemsstatens godtgørelse er baseret på dyrenes markedsværdi før krisen, og EU betaler 70 % af godtgørelsen. BSE-krisen giver anledning til at overveje, hvordan støtten i oksekødssektoren kan omlægges, så produktionsstøtten afskaffes, samtidig med at landbrugerne sikres en rimelig levestandard.

Retsgrundlaget for EU's hidtidige BSE-foranstaltninger

17. De væsentligste retsakter om forebyggelse af BSE var allerede blevet vedtaget af Kommissionen, inden den første BSE-krise begyndte i 1996(21) (jf. figur 5). De gældende BSE-foranstaltninger er alle baseret på de veterinære sikkerhedsklausuler, som normalt bør være midlertidige og bygge på videnskabelige kriterier, og Kommissionen har vedtaget dem i medfør af de beføjelser, den har fået overdraget af Rådet.

18. Med det formål at sikre BSE-foranstaltningerne et gyldigt retsgrundlag fremsatte Kommissionen i januar 1999 et forslag til en forordning om overførbare spongiforme encephalopatier (TSE'er)(22), som fastlægger rammerne for de BSE-foranstaltninger, som er vedtaget til dato, og indfører regler vedrørende handel, forarbejdede biprodukter, udryddelse af BSE og forekomsten af andre TSE'er. Denne forordning skal erstatte de nuværende foranstaltninger, når den er vedtaget af Rådet og Parlamentet efter den fælles beslutningsprocedure. Den væsentligste forskel i forhold til den gældende lovgivning er, at foranstaltningerne vil afhænge af den konstaterede BSE-status i såvel medlemsstater som lande, der eksporterer til EU (jf. bilag 1). Det tager imidlertid lang tid at få vedtaget forordninger efter den fælles beslutningsprocedure på grund af de forsinkelser, der opstår i de to institutioner - forordningen blev først undertegnet i maj 2001(23), 27 måneder efter fremsættelsen af forslaget.

Epidemiologisk overvågning

19. Overvågning(24) omfatter registrering af forekomsten af BSE og identificering af dyr, som er udsat for smittefare. Formålet er at sikre, at der iværksættes egnede risikostyringsprocedurer. I dag kan BSE kun bekræftes efter dyrets død. Indtil Kommissionen i 1999 indførte tre diagnostiske hurtigtest(25), som foretages efter slagtning på dyr på over 30 måneder, kunne BSE kun bekræftes ved en forholdsvis besværlig laboratorieundersøgelse af hjernen. Ifølge Kommissionen kan disse hurtigtest ikke påvise BSE tidligt i inkubationsperioden, og et negativt testresultat er ingen garanti for, at BSE-agenset ikke findes i det undersøgte dyr(26).

20. Kommissionen indførte først obligatorisk epidemiologisk overvågning af alle animalske TSE'er(27) i 1998. Grundlaget var de mindstekrav til overvågning, som Det Internationale Kontor for Epizootier (OIE) anbefalede. I begyndelsen skulle der kun undersøges et forholdsvis begrænset antal hjerner. Efter godkendelsen af de diagnostiske hurtigtest i 1999 blev overvågningsprogrammerne forbedret i juni 2000, således at der skulle foretages omfattende undersøgelser af højrisikodyr(28), og det blev fastlagt, at der skulle oprettes nationale referencelaboratorier, og at undersøgelsesprotokollerne skulle ajourføres i overensstemmelse med OIE's anbefalinger(29). Disse foranstaltninger skulle gennemføres i januar 2001, men da den anden krise opstod, blev undersøgelsesprogrammet udvidet endnu engang. Siden januar 2001 har alle kreaturer over 30 måneder skullet undersøges, hvis de er slagtet til menneskeføde (undtagen dyr slagtet i Østrig, Finland og Sverige til de nationale markeder) eller nødslagtet. Desuden skal der foretages stikprøveundersøgelser af kreaturer over 30 måneder, der er døde på bedriften(30). Fra januar til februar 2001 blev der foretaget over 900000 hurtigtest i EU.

21. Det hidtil konstaterede antal BSE-tilfælde er sandsynligvis for lavt, for passiv overvågning(31) resulterer ikke altid i, at der påvises tilfælde, der giver anledning til mistanke om BSE, og hvor disse kreaturer undersøges. Levnedsmiddel- og Veterinærkontoret har under sine inspektioner bemærket, at den epidemiologiske overvågning er svag i alle de besøgte medlemsstater (jf. figur 6 og bilag 2). Det konkluderede, at der sandsynligvis fandtes BSE i medlemsstater, som endnu ikke havde konstateret nogen tilfælde (Tyskland, Italien, Spanien)(32), og at den faktiske forekomst af BSE i andre medlemsstater sandsynligvis var højere end den, de ansvarlige myndigheder havde angivet. Før indførelsen af det nye undersøgelsesprogram i januar 2001 mente Levnedsmiddel- og Veterinærkontoret, at adskillige medlemsstater burde forbedre deres overvågningsindsats (Belgien, Danmark, Tyskland, Grækenland, Spanien, Irland, Italien, Luxembourg, Nederlandene, Østrig)(33).

22. Den nylige stigning i antallet af BSE-tilfælde, der er konstateret i medlemsstaterne (jf. figur 4), skyldes til dels, at den epidemiologiske overvågning er blevet udbygget og fungerer mere effektivt. Ifølge Kommissionen ville man uden den overvågning ikke have opdaget de tilfælde, som for nylig blev konstateret i Tyskland, Spanien og Italien. Ifølge Den Videnskabelige Styringskomités (VSK) geografiske BSE-risikovurdering(34) kan der desuden komme flere BSE-tilfælde i Belgien, Danmark, Frankrig, Irland, Luxembourg, Nederlandene og Spanien (jf. bilag 1).

23. VSK begyndte i 1998 at foretage geografiske BSE-risikovurderinger af en række lande. Formålet var, at fremtidige BSE-foranstaltninger skulle afspejle landenes BSE-risikostatus(35). Der er foretaget vurderinger af alle medlemsstater undtagen Grækenland(36), som ikke indsendte de relevante oplysninger, og af 32 andre lande (jf. bilag 1 og punkt 10).

Figur 6

Oversigt over de væsentligste svagheder konstateret af Levnedsmiddel- og Veterinærkontoret fra 1998 til 2000

>PIC FILE= "C_2001324DA.001201.TIF">

Bemærk:

Svaghederne markeret med rødt er særlig alvorlige, fordi de indebærer, at forekomsten af BSE er højere end konstateret, og at kvæg kan være blevet fodret med kød- og benmel fra pattedyr.

Kilde:

Revisionsrettens gennemgang af Levnedsmiddel- og Veterinærkontorets inspektionsrapporter, 1998-2000.

Specificeret risikomateriale (SRM)

24. VSK anså, at der var forskellige grader af smittefare forbundet med forskellige vævstyper, men at det var uklogt at udtale sig kategorisk om, hvorvidt BSE-agenset fandtes eller ikke fandtes i bestemte væv i et inficeret dyr(37). Eftersom der er større sandsynlighed for at finde BSE-agenset i nogle vævstyper end i andre (især hjernevæv og centralnervevæv), er det vigtigt at holde disse vævstyper ude af føde- og foderkæden, og at der anvendes hensigtsmæssige slagtemetoder, så kød ikke inficeres.

25. Det har taget lang tid at vedtage og gennemføre Kommissionens forslag om at fjerne dette specificerede risikomateriale (SRM) fra føde- og foderkæden (jf. bilag 3). Det første forslag til medlemsstaterne om at indføre kontrol i hele EU for at få fjernet bestemte typer SRM-væv blev afvist af Rådet i december 1996. I juli 1997 blev forslaget på ny forelagt for medlemsstaterne, og da det ikke blev afvist i Rådet med simpelt flertal, vedtog Kommissionen en beslutning om at fjerne og udelukke SRM fra videre forarbejdning(38). Beslutningen skulle have været gennemført i alle medlemsstater med virkning fra 1. januar 1998, men gennemførelsen blev udsat fire gange, indtil beslutningen i juni 2000 blev ophævet og erstattet med en anden(39).

26. På EU-niveau herskede der ikke enighed om, hvad der skulle betegnes som SRM(40). Fra det første forslag om fælles EU-regler vedrørende SRM blev fremsat på opfordring af Den Videnskabelige Veterinærkomité, gik der næsten fire år, før Kommissionens forslag om at fjerne SRM blev accepteret.

27. Lovgivningsproceduren giver utilfredsstillende lange forsinkelser, når medlemsstaterne ikke accepterer Kommissionens forslag, og der er behov for hurtige beslutninger. Kommissionen kan ikke pålægge medlemsstaterne at gennemføre foranstaltninger på områderne folke- og dyresundhed. Det bør overvejes, om Kommissionen skal have specifikke beføjelser, som kan anvendes i sådanne nødsituationer.

Udsmeltningsmetoder og regler for dyrefoder

28. Udsmeltning af SRM i overensstemmelse med de anerkendte normer(41) reducerer smittefaren væsentligt, men udrydder ikke det infektiøse BSE-agens (jf. punkt 24). Kommissionen har i en række beslutninger fastsat, hvilke udsmeltningsmetoder der skal anvendes for at reducere BSE-smittefaren i inficeret animalsk affald, som forarbejdes til kød- og benmel og anvendes i foder til husdyr(42), og den har fastlagt procedurer for kontrol og godkendelse af udsmeltningsanlæg og foderproducenter. Levnedsmiddel- og Veterinærkontoret har under sine inspektioner konstateret problemer i de fleste medlemsstater(43). Det har taget meget lang tid at få omsat fællesskabsreglerne til national lov, og der har været problemer med procedurerne for godkendelse af udsmeltningsanlæg og med kontrollen af, at de foreskrevne forarbejdningsnormer overholdes (jf. figur 6 og bilag 2). Særlig i de medlemsstater, hvor der ikke var indført et nationalt forbud mod anvendelse af kød- og benmel(44), er det usandsynligt, at BSE-agenset blev udryddet ved udsmeltning.

Forbud mod anvendelse af kød- og benmel fra pattedyr i foder

29. Årsagen til BSE kendes ikke med sikkerhed, men smitten overføres sandsynligvis til drøvtyggere, når de indtager inficeret materiale. Myndighederne i Det Forenede Kongerige forbød i 1988 anvendelse af kød- og benmel fra drøvtyggere i foder til drøvtyggere, og kort efter indførte syv andre medlemsstater tilsvarende foderforbud(45). EU-forbuddet mod anvendelse af proteiner fra pattedyr i foder til drøvtyggere blev indført i 1994(46). På grund af den forholdsvis høje forekomst af BSE forbød myndighederne i Det Forenede Kongerige i 1996 anvendelse af kød- og benmel fra pattedyr i alt husdyrfoder for at undgå krydskontaminering(47), og Portugal indførte et tilsvarende forbud i 1998. I resten af EU var det stadig tilladt at anvende kød- og benmel fra pattedyr i foder til andre husdyr(48), så længe mindstenormerne for forarbejdning blev overholdt (jf. punkt 28). Den internationale videnskabelige konference om kød- og benmel i 1997 overvejede, om der var behov for EU-lovgivning til at sikre, at der opsøges sikkert råmateriale til kød- og benmel, (dvs. at dyr, som er døde på bedriften eller under transport, samt alt kasseret materiale udelukkes fra foderkæden, så kun materiale, som er erklæret egnet til menneskeføde, kan anvendes til fremstilling af foder). Lovgivningen om at fjerne dyrevæv, som kan udgøre en BSE-risiko, fra føde- og foderkæden trådte først i kraft i oktober 2000(49); lovgivningen om at fjerne dyr, som er døde på bedriften eller under transport, samt alle døde dyr fra foderkæden trådte i kraft i marts 2001(50).

30. 1996-krisen i Det Forenede Kongerige viste, at gennemførelsen at foderforbuddet fra 1988 ikke var blevet håndhævet strengt nok. Det resulterede i 36000 (konstaterede) tilfælde af BSE hos dyr født efter indførelsen af forbuddet (da særberetning nr. 19/98 blev udarbejdet). Alle de medlemsstater, som har konstateret tilfælde af BSE, undtagen Luxembourg, har konstateret BSE hos dyr født efter EU-forbuddet fra 1994.

31. Levnedsmiddel- og Veterinærkontoret har i forbindelse med sine inspektioner gentagne gange rapporteret, at foderforbuddet ikke er blevet håndhævet strengt nok - det gælder samtlige medlemsstater (jf. figur 6 og bilag 2). Selv under inspektionerne foretaget mellem 1998 og 2000, op til seks år efter indførelsen af forbuddet, konstaterede Levnedsmiddel- og Veterinærkontoret, at risikoen for kontaminering af foder til drøvtyggere med kød- og benmel fra pattedyr var meget stor i ni medlemsstater(51). Hertil kommer, at en vis grad af kontaminering blev tolereret af de fleste medlemsstater (ikke Danmark, Nederlandene og Irland), selv om fællesskabslovgivningen ikke tillader en sådan tolerance(52). Under Levnedsmiddel- og Veterinærkontorets inspektioner i 1998-2000 blev der i de fleste medlemsstater også konstateret svagheder i kontrollen af handelen med kød- og benmel (jf. figur 6). På grund af bekymring for krydskontaminering og på anbefaling af VSK(53) forbød Rådet i december 2000 midlertidigt anvendelse af animalske proteiner i foder til alle husdyr(54).

32. På baggrund af udviklingen i Det Forenede Kongerige erkendte Kommissionen, at der var en risiko for krydskontaminering i foderstoffabrikker, dels fordi man ikke i alle medlemsstater systematisk fjernede SRM, dels fordi det animalske affald, som blev anvendt til fremstilling af kød- og benmel, ikke blev kontrolleret godt nok, og endelig fordi forbuddet mod anvendelse af kød- og benmel, som udelukkende gjaldt foder til drøvtyggere, ikke kunne håndhæves effektivt. I fællesskabslovgivningen er der fastsat mindstenormer for foderstoffabrikker. Men der stilles ikke krav om etablering af særlige fabrikker til fremstilling af foder til drøvtyggere, selv om det ville have reduceret risikoen for krydskontaminering væsentligt.

33. Medlemsstaterne håndhævede ikke foderforbuddet strengt nok, og hertil kom, at Levnedsmiddel- og Veterinærkontorets inspektioner tyder på, at foderindustrien (herunder udsmeltningsvirksomheder og foderstoffabrikker) ikke gjorde nok for at forhindre kontaminering af kvægfoder med kød- og benmel, og at foder med kød- og benmel ikke altid var mærket korrekt (i Tyskland, Grækenland, Spanien, Frankrig, Italien, Østrig, Portugal, Finland og Sverige). Disse mangler var medvirkende til, at landbrugere uden at vide det gav deres kvæg foder, som kunne indeholde BSE-agens.

34. Det midlertidige forbud mod anvendelse af kød- og benmel i foder til alle husdyr, ordningen for opkøb til destruktion og forbuddet mod anvendelse af bestemte vævstyper fra dyr (SRM) medfører, at animalsk affald skal bortskaffes på en sikker måde, uden at det skader miljøet. Det skønnes, at der i EU hvert år blev anvendt 16 millioner ton animalsk affald til dyrefoder, før det nuværende foderforbud blev indført(55). Kommissionen mener, at det på kort og mellemlang sigt vil være mest almindeligt at bortskaffe dette affald ved at forarbejde det til kød- og benmel, som derefter forbrændes eller nedgraves, hvilket uundgåeligt vil få konsekvenser for miljøet(56). I EU er der imidlertid ikke umiddelbart kapacitet til forbrænding i så stort omfang. Udgifterne til bortskaffelse skønnes at ville være 3000 millioner euro, og producenterne og udsmeltningsindustrien vil miste yderligere 1300 millioner euro i indtægter (fra affaldet)(57).

35. Det midlertidige forbud mod anvendelse af kød- og benmel i foder til husdyr gør det nødvendigt af finde plantebaserede alternativer til forarbejdet animalsk protein til anvendelse i dyrefoder. I EU udgjorde animalsk protein - hovedsagelig kød- og benmel - kun 2,4 % af proteinindholdet i dyrefoder(58) (men BSE kan spredes, selv om kontamineringen med inficeret kød- og benmel er minimal - jf. punkt 6), og det kan let erstattes med foderafgrøder, korn og oliefrøprodukter. Et af de aktuelle spørgsmål er nu, om det er rigtigt at give planteædende dyr foder, som indeholder animalsk materiale, og i Kommissionens nylige forslag indgår foranstaltninger, der skal fremme mere ekstensivt landbrug.

Transport og identifikation af dyr

36. Der foregår en omfattende transport af dyr og kødprodukter (herunder kød- og benmel) inden for og mellem medlemsstaterne. En af konsekvenserne er, at risikoen for spredning af BSE og andre dyresygdomme stiger. Ifølge VSK var det eksporten af inficerede dyr og inficeret foder (fra Det Forenede Kongerige), der bragte BSE-agenset til andre lande, hvor det blev spredt videre gennem foderkæden(59). BSE-krisen i 1996 understregede behovet for at få indført et effektivt system til identifikation og registrering af kvæg og bragte også manglerne i de gældende systemer til sporing af kvæg, som var udsat for BSE-risiko, frem i lyset. I april 1997 erstattede Rådet det gældende direktiv fra 1992 om identifikation og registrering af dyr med en ny forordning(60), som indeholdt ændrede regler for øremærkning(61) og besætningsregistre samt nye krav om en elektronisk database(62) og dyrepas. I december 1997 blev der indført detaljerede regler for kontrolbesøg, hvor det skal efterprøves, om foranstaltningerne gennemføres korrekt(63).

37. Totalforbuddet mod eksport af levende dyr og kødprodukter fra Det Forenede Kongerige, som blev indført i marts 1996, blev gradvist ophævet, så det blev tilladt at eksportere oksekød fremstillet under særlige forhold(64). Forbuddet blev ophævet for Nordirland pr. 1. juni 1998 og for Storbritannien pr. 1. august 1999. Den Stående Veterinærkomité besluttede i marts 2001, at det eksportforbud, som blev pålagt Portugal i november 1998(65), kunne ophæves, men at der ikke kunne fastsættes en dato, før der forelå en positiv inspektionsrapport fra Levnedsmiddel- og Veterinærkontoret.

38. Retten konstaterede i særberetning nr. 4/2001(66) om det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem, at selv om fristen for oprettelse af den elektroniske database til identifikation og registrering af kvæg var 1. januar 2000, var databaserne i otte medlemsstater ikke anerkendt af Kommissionens tjenester som fuldt operationelle(67); og desuden var der svagheder ved anerkendelses- og kontrolprocedurerne, og databaserne var ikke fuldstændige.

39. Både Levnedsmiddel- og Veterinærkontoret under Generaldirektoratet for Sundhed og Forbrugerbeskyttelse og Generaldirektoratet for Landbrugs afdeling for regnskabsafslutning beretter om forsinkelser og problemer i forbindelse med medlemsstaternes gennemførelse af lovgivningen om identifikation og registrering af dyr.

Tilsyn og håndhævelse

Levnedsmiddel- og Veterinærkontorets inspektioner

40. Efter omorganiseringen af Kommissionens tjenester er Levnedsmiddel- og Veterinærkontorets arbejdsmetoder blevet forbedret, og der er udarbejdet et workflowprogram. Der udarbejdes års- og halvårsprogrammer, og rapporterne er nu bedre opbygget. De indeholder klare konklusioner og anbefalinger til medlemsstaterne og Kommissionens andre tjenester. Der foretages intern kvalitetskontrol af rapporterne, som først vedtages i deres endelige udformning efter høring af medlemsstaterne. Alle resultater og anbefalinger indlæses i en database.

41. Levnedsmiddel- og Veterinærkontoret er blevet omorganiseret tre gange og flyttet to gange siden 1997. Selv om antallet af ansatte er steget, er der ikke personale nok til at foretage BSE-inspektionerne. Den gruppe, der (blandt andet) tager sig af BSE-sager, består normalt af seks inspektører, og den er blevet forstærket med yderligere seks inspektører. Personaleomsætningen er høj - i januar 2001 havde 65 % af kontorets inspektører været ansat i under to år, hvilket gjorde det vanskeligt for kontoret at tilrettelægge inspektionerne, så de alle blev ledet af tilstrækkeligt erfarne inspektører.

42. Levnedsmiddel- og Veterinærkontoret foretog 96 BSE-relaterede inspektioner(68) fra krisens udbrud i 1996 til udgangen af 2000. Det svarer til ca. 10 % af kontorets samlede inspektioner og gennemsnitligt én BSE-relateret inspektion om året i hver medlemsstat (bortset fra Det Forenede Kongerige, hvor inspektionerne var hyppigere).

Vurdering af medlemsstaternes gennemførelse af BSE-strategien

43. Siden 1996 har Kommissionen gennem Levnedsmiddel- og Veterinærkontorets inspektionsrapporter berettet om udbredte og vedvarende problemer med gennemførelsen af BSE-foranstaltningerne i alle medlemsstaterne. De væsentligste problemer er omtalt i punkt 21-39. Bilag 2 er en oversigt over de forhold, som Levnedsmiddel- og Veterinærkontoret rapporterede fra 1998 til 2000, og figur 6 viser de væsentlige svagheder, som Levnedsmiddel- og Veterinærkontoret konstaterede fra 1998 til 2000. Den kendsgerning, at mange af problemerne blev omtalt gentagne gange i inspektionsrapporter mellem 1998 og 2000, tyder på, at de fleste medlemsstater(69) ikke har ført tilstrækkelig streng kontrol med, at BSE-foranstaltningerne blev gennemført, som de skulle.

Foranstaltninger til håndhævelse af EU's BSE-strategi

44. Når Levnedsmiddel- og Veterinærkontoret påpeger bestemte problemer i en inspektionsrapport, kan Kommissionen indlede bilaterale drøftelser med de berørte medlemsstater og på grundlag af lovgivningen for det indre marked indføre handelsforbud for at beskytte menneskers og dyrs sundhed. Men den eneste konkrete måde, hvorpå Kommissionen kan håndhæve den relevante lovgivning (for eksempel vedrørende kontrol af dyrefoder), er ved at indlede overtrædelsesprocedurer. Det tager meget lang tid at gennemføre disse procedurer, og i de fleste tilfælde er man ikke nået så langt som til at indbringe sagerne for EF-Domstolen (jf. punkt 46). Kun når det vurderes, at der er stor fare for menneskers eller dyrs sundhed, indføres der handelsforbud, sådan som det var tilfældet med Det Forenede Kongerige og Portugal. Der er ingen procedure, som gør det muligt at anvende finansielle korrektioner eller pålægge bøder eller sanktioner(70) i forbindelse med veterinærudgifter eller markedsforanstaltninger, hvis veterinærlovgivningen ikke overholdes.

45. Disse forhold kan sammenholdes med Generaldirektoratet for Landbrugs procedure for regnskabsafslutning, hvor generaldirektoratet på grundlag af inspektionsrapporter kan udelukke beløb fra Fællesskabets finansiering af de pågældende foranstaltninger.

46. I perioden 1997-1999 indledte Kommissionen 19 overtrædelsesprocedurer mod 13 medlemsstater (dvs. alle undtagen Østrig og Irland(71). De fleste blev indledt i perioden 1997-1998 og vedrører gennemførelsen af foderforbuddet og behandlingen af animalsk affald. Den eneste af disse sager, der er nået så langt som til at blive indbragt for EF-Domstolen, vedrører det indre marked: Sagen om Frankrigs(72) nægtelse af at genoptage importen af oksekød fra Det Forenede Kongerige kom for Domstolen i 2000. Kommissionen forfulgte ikke de andre procedurer, enten fordi medlemsstaterne gav tilsagn om at forbedre deres kontrol, eller fordi den kontrol, som var fastsat i den relevante BSE-lovgivning, på det pågældende tidspunkt var beskrevet i så generelle vendinger, at det ikke ville være muligt at få medlemsstaterne dømt for overtrædelse af reglerne. Truslen om overtrædelsesprocedurer mod medlemsstater, som ikke overholder EU-lovgivningen, har ikke været så stærk, at den har tilskyndet medlemsstaterne til at gennemføre EU's BSE-lovgivning korrekt.

KONKLUSION

47. Revisionsrettens væsentligste anbefaling i særberetning nr. 19/1998 var, at Kommissionen burde udarbejde en handlingsplan for, hvordan kriser som BSE-krisen skal håndteres. Under sin opfølgning har Retten konstateret, at Kommissionens strategi er rigtig, men at der er problemer med medlemsstaternes gennemførelse af den, og at det har taget urimeligt lang tid at få vedtaget og gennemført centrale BSE-kontrolforanstaltninger (jf. punkt 25 og 27).

48. Den anden BSE-krise skal ses på den baggrund, at medlemsstaterne ikke har gennemført den eksisterende EU-lovgivning effektivt nok (jf. figur 6). Den mangelfulde overvågning (jf. punkt 21), den mangelfulde gennemførelse af forbuddet mod foder med kød- og benmel fra pattedyr (jf. punkt 30-31) i de fleste medlemsstater (med undtagelse af Det Forenede Kongerige siden 1996 og Portugal siden 1999), og den mangelfulde kontrol af handelen med kød- og benmel og dyrefoder (jf. punkt 31) kan have medvirket til, at BSE ikke blev udryddet, men spredt til andre medlemsstater. Foderforbuddet fra 1994 er ikke blevet håndhævet effektivt. Alle de medlemsstater, som har konstateret tilfælde af BSE i deres nationale besætninger, undtagen Luxembourg, har konstateret BSE hos dyr født efter 1994-forbuddet mod foder med kød- og benmel fra pattedyr (jf. punkt 30). I inspektionsrapporter fra 1998 til 2000 konstaterede Levnedsmiddel- og Veterinærkontoret, at der i perioden frem til 2000 var stor risiko for kontaminering af foder til drøvtyggere med kød- og benmel fra pattedyr i de fleste medlemsstater. Problemerne vedrørende forarbejdning, anvendelse og krydskontaminering af kød- og benmel har været kendt siden 1996, men det midlertidige forbud mod anvendelse af animalske proteiner i foder til alle husdyr blev først gennemført med virkning fra 1. januar 2001 (jf. punkt 31).

49. 99 % af de BSE-tilfælde, som til dato er konstateret i EU, er konstateret i Det Forenede Kongerige (jf. punkt 9). Ifølge Levnedsmiddel- og Veterinærkontorets inspektionsrapporter er det dog sandsynligt, at det konstaterede antal BSE-tilfælde i andre medlemsstater i hvert tilfælde indtil udgangen af 2000 var for lavt. Og hertil kommer, at medlemsstater, som længe har hævdet at være fri for BSE (Tyskland, Italien, Spanien) er begyndt at rapportere tilfælde (jf. punkt 21). EU-budgettets udgifter til BSE-krisen har været og vil fortsat være store (jf. punkt 1, 4 og 15-16).

50. Med den gældende lovgivning kan Kommissionen ikke pålægge medlemsstaterne at gennemføre aktioner vedrørende folke- og dyresundhed, hvis medlemsstaterne modsætter sig det (jf. punkt 25 og 27). Den institutionelle lovgivningsproces har også bevirket, at det har taget uacceptabelt lang tid at få gennemført centrale BSE-kontrolforanstaltninger, selv om der var behov for hurtige aktioner til beskyttelse af folke- og dyresundheden (jf. punkt 18, 25 og 29).

51. De foranstaltninger, Kommissionen kan gøre brug af i dag for at håndhæve gennemførelsen af BSE-lovgivningen i medlemsstaterne, er ikke tilstrækkelige (jf. punkt 44 og 46), og de har ikke kunnet tilskynde medlemsstaterne til at gennemføre BSE-foranstaltningerne korrekt. Til sammenligning kan Generaldirektoratet for Landbrug i forbindelse med regnskabsafslutningen af markedsforanstaltningerne foretage finansielle korrektioner i EUGFL-støtten og dermed tilskynde medlemsstaterne til at træffe korrigerende foranstaltninger.

52. Levnedsmiddel- og Veterinærkontorets inspektionsrapporter tyder på, at foderindustrien ikke fulgte EU's BSE-lovgivning fuldt ud. Især konstaterede Levnedsmiddel- og Veterinærkontoret, at foder til drøvtyggere var kontamineret med kød- og benmel, og at foder med kød- og benmel ikke altid var mærket korrekt (jf. punkt 33).

53. Den omfattende handel med kvæg og kød- og benmel inden for Fællesskabet var også en medvirkende årsag til, at BSE blev spredt til hele EU (jf. punkt 36). Den aktuelle krise understreger behovet for en revurdering af foderpraksis og kvægavlsmetoder (jf. punkt 35). BSE ville ikke være blevet spredt, hvis kvæget var blevet avlet ekstensivt og havde fået deres naturlige foder.

54. EU's forbrugere (og dyr) blev udsat for risiko i forskellig grad i de forskellige medlemsstater, dels fordi BSE-kontrolforanstaltningerne ikke blev gennemført effektivt nok (jf. figur 6 og bilag 2), dels fordi der (indtil oktober 2000) ikke fandtes en fælles EU-definition af SRM (jf. punkt 25). Det er paradoksalt, at medlemsstaterne - via Rådets anbefalinger i forbindelse med dechargeproceduren (jf. punkt 3) - på den ene side har anbefalet Kommissionen at udforme en BSE-strategi, og på den anden side ofte har været for passive, når denne strategi har skullet vedtages og gennemføres.

ANBEFALINGER

55. Retten har følgende anbefalinger:

a) Det bør overvejes, om Kommissionen bør tildeles særlige, midlertidige beføjelser, når medlemsstaterne ikke er enige i lovforslag om beskyttelse af dyre- eller folkesundhed. Det bør endvidere overvejes, om Kommissionen skal have beføjelser ud over de nuværende til at indlede overtrædelsesprocedurer(73).

b) Det bør overvejes, om udgifter til markedsforanstaltninger skal kunne udelukkes fra finansiering, når det under inspektioner konstateres, at der sker væsentlige overtrædelser af EU-lovgivningen. Sådanne overtrædelser kan nemlig få stor indvirkning på forvaltningen af oksekødsmarkedet og medføre betydelige ekstraudgifter på budgettet.

c) Den omfattende transport af dyr og kød- og benmel inden for EU gør det vanskeligt at kontrollere BSE (og andre dyresygdomme). Derfor bør det overvejes, hvordan transporten af dyr kan reduceres, og hvordan der kan fremskaffes mere udtømmende oplysninger om sådanne transporter, når folke- eller dyresundheden er i fare.

d) Det bør overvejes, hvordan støtten til oksekødssektoren kan lægges om, så den ikke er koblet til produktionen, samtidig med at landbrugerne sikres en rimelig levestandard.

e) På baggrund af den fortsatte BSE-krise bør det overvejes, hvordan man kan tilskynde landbrugerne yderligere til at anvende ekstensive og miljøvenlige landbrugsmetoder og til at erstatte animalske proteiner i foder til drøvtyggere med vegetabilske proteiner.

Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg på mødet den 13. september 2001.

På Revisionsrettens vegne

Jan O. Karlsson

Formand

(1) Særberetning nr. 19/98 om Fællesskabets finansiering af visse foranstaltninger truffet som følge af BSE-krisen (EFT C 383 af 9.12.1998).

(2) Særberetning nr. 19/98, punkt 96.

(3) Særberetning nr. 19/98, punkt 93.

(4) Særberetning nr. 19/98, punkt 92.

(5) Særberetning nr. 19/98, punkt 91.

(6) Dokument 5911/99 FIN 34 PE - L 12.

(7) Dokument PE 230.646 af 17. marts 1999.

(8) Europa-Parlamentets midlertidige undersøgelsesudvalg om BSE, som blev nedsat i juli 1996, kort efter at den første BSE-krise udbrød, kritiserede både Kommissionen og Det Forenede Kongerige for deres håndtering af BSE. I sin rapport af februar 1997 (Europa-Parlamentets dokument A4-0020/97) fremsatte udvalget en række anbefalinger, som hovedsagelig vedrørte BSE's virkninger for folkesundheden og Kommissionens beslutningsproces og forvaltning. Europa-Parlamentet nedsatte herefter et udvalg, der skulle følge op på undersøgelsesudvalgets anbefalinger (EFT C 150 af 19.5.1997), og aflagde endelig betænkning i november 1997. Dette udvalg rapporterede, at Kommissionen havde fulgt de fleste af dets anbefalinger.

(9) Kommissionens beslutning 1999/350/EF af 4. maj 1999 (EFT L 133 af 28.5.1999, s. 60).

(10) Kilder til tekniske detaljer i dette afsnit: Udtalelser fra Den Videnskabelige Styringskomité og Rettens særberetning nr. 19/98.

(11) Kilde: Den Videnskabelige Styringskomités udtalelse af 13.- 14. april 2000 "Oral exposure of humans to the BSE agent: Infective dose and species barrier".

(12) Alle tilfælde er konstateret i Det Forenede Kongerige på nær 3 i Frankrig og 1 i Irland.

(13) Proteiner: efter behandling med 133 °C varme i 20 min. ved 3 bar. Fedt: efter ultrafiltration.

(14) Anden anvendelse end nonfood/industriel.

(15) Der gives derimod dispensation i forbindelse med anvendelse af materiale fra kvæg i lægemidler og farmaceutiske produkter, hvor industrien er selvregulerende, idet den har en adfærdskodeks, som anbefaler opsøgning af sikre råmaterialer. Det endelige produkts art gør det vanskeligt at kontrollere det anvendte råmateriale, og det er slet ikke fastsat, at det skal kontrolleres, om reglerne for opsøgning og forarbejdning er blevet overholdt.

(16) Hvidbog om fødevaresikkerhed (KOM(1999) 719 endelig af 12. januar 2000).

(17) Særberetning nr. 19/98, punkt 16-21. Den nuværende situation er beskrevet i rapporten "Prospects for Agricultural markets 2000-2007" (Generaldirektoratet for Landbrug, november 2000).

(18) Prisfald fra uge 42 (oktober) 2000 til uge 5 (udgangen af januar) 2001: ungtyre AR3 27 %, køer DO3 28 %, kvier 16 %, stude CR3 2 %. Kilde: Generaldirektoratet for Landbrug, arbejdsdokument: Markedssituationen for oksekød og levende dyr.

(19) Skønnede omkostninger 2001-2006: 3500 millioner euro

Skønnede besparelser som følge af foranstaltninger til nedbringelse af oksekødsproduktionen: 1300 millioner euro

Skønnet nettoudgift: 2200 millioner euro.

(20) Kommissionen antager i sin beregning, at det fremover vil være umuligt at sælge sådant interventionsoksekød. Dermed stiger de skønnede udgifter pr. ton i interventionslagre med 800 euro.

(21) De væsentligste retsakter om forebygning af BSE var 1994-forbuddet mod opfodring af drøvtyggere med kød- og benmel fra pattedyr og fastsættelsen af normer for behandling af animalsk affald med det formål at reducere smittefaren (1994-1997).

(22) KOM(1998) 623 endelig - 98/0323 (COD) (EFT C 45 af 19.2.1999, s. 2).

(23) Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 999/2001 af 22. maj 2001 om fastsættelse af regler for forebyggelse af, kontrol med og udryddelse af visse transmissible spongiforme encephalopatier (EFT L 147 af 31.5.2001, s. 1).

(24) Passiv overvågning er kontrol af kreaturer, som mistænkes for at have BSE og er registreret som sådan, fordi de har kliniske symptomer, der kan skyldes BSE. Aktiv overvågning er test af kreaturer, som ikke er mistænkt og registreret, men som tilhører delpopulationer af højrisikodyr.

(25) De godkendte diagnostiske hurtigtest - Prionics, Enfer og CEA - kan påvise BSE-agenset i slutningen af inkubationsperioden hos dyr, der allerede er klinisk syge. Disse test kan ikke påvise prækliniske tilfælde tidligere i inkubationsperioden. De er godkendt til anvendelse på dyr over 30 måneder og er muligvis ikke pålidelige, hvis de anvendes på yngre dyr.

(26) Betragtning 4 i præamblen til Kommissionens beslutning 2000/764/EF af 29. november 2000 om BSE-test af kvæg og om ændring af beslutning 98/272/EF om epidemiologisk overvågning for overførbare spongiforme encephalopatier.

(27) Kommissionens beslutning 98/272/EF af 23. april 1998 om epidemiologisk overvågning for overførbare spongiforme encephalopatier og om ændring af beslutning 94/474/EF (EFT L 122 af 24.4.1998, s. 59).

(28) Selvdøde dyr, der er døde på bedriften, nødslagtede dyr og dyr med adfærdsmæssige eller neurologiske symptomer.

(29) Kommissionens beslutning 2000/374/EF af 5. juni 2000 om ændring af beslutning 98/272/EF om epidemiologisk overvågning for overførbare spongiforme encephalopatier (EFT L 135 af 8.6.2000, s. 27).

(30) Kommissionens beslutning 2000/764/EF af 29. november 2000 om BSE-test af kvæg og om ændring af beslutning 98/272/EF om epidemiologisk overvågning for overførbare spongiforme encephalopatier (EFT L 305 af 6.12.2000, s. 35).

(31) Passiv overvågning er kontrol af kreaturer, som mistænkes for at have BSE og er registreret som sådan, fordi de har kliniske symptomer, der kan skyldes BSE. Aktiv overvågning er test af kreaturer, som ikke er mistænkt og registreret, men som tilhører delpopulationer af højrisikodyr.

(32) Tyskland: Tjenesterejse 1129/00 fra 25. september til 29. september 2000 (udkast); Italien: Tjenesterejse 1306/00 fra 11. december 2000 til 15. december 2000 (udkast); Spanien: Tjenesterejse 1305/00 fra 11. december 2000 til 15. december 2000 (udkast).

(33) Levnedsmiddel- og Veterinærkontorets dokument ref. D33459 af 8. november 2000.

(34) VSK's endelige udtalelse af 6. juli 2000 om de geografiske BSE-risikovurderinger, bilag II, afsnit 3, lande, som i dag er på niveau III.

(35) Til dato (april 2001) har Kommissionen henvist til de geografiske BSE-risikovurderinger i forbindelse med import fra tredjelande og godkendelse af specifikke testningsprogrammer for Østrig, Sverige og Finland samt i sit forslag til en TSE-forordning, hvori der gives mulighed for at differentiere BSE-kontrolforanstaltningerne fra medlemsstat til medlemsstat.

(36) De geografiske BSE-risikovurderinger er blevet foretaget på grundlag af oplysninger indsendt af medlemsstaterne efter Kommissionens henstilling 98/447/EF af 22. juli 1998. De græske myndigheder er villige til at indsende disse oplysninger, når Rådets og Parlamentets forordning om identificering og kontrol af TSE'er er vedtaget.

(37) VSK's udtalelse om sikkerhed og specificeret risikomateriale (december 1997).

(38) Kommissionens beslutning 97/534/EF af 30. juli 1997 om forbud mod anvendelse af risikomateriale med hensyn til overførbare spongiforme encephalopatier (EFT L 216 af 8.8.1997, s. 95).

(39) Kommissionens beslutning 2000/418/EF af 29. juni 2000 om regulering af anvendelsen af materiale, der udgør en risiko med hensyn til overførbare spongiforme encephalopatier og om ændring af beslutning 94/474/EF (EFT L 158 af 30.6.2000, s. 76).

(40) Ifølge VSK's udtalelse om menneskers udsættelse for BSE af 10. december 1999 fjernede Belgien, Frankrig, Irland, Luxembourg, Nederlandene, Portugal og Det Forenede Kongerige SRM. Østrig, Danmark, Tyskland, Grækenland, Finland og Sverige fjernede ikke SRM. Italien og Spanien fjernede kun SRM fra dyr, som kom fra lande med BSE.

(41) Mindstenormerne for forarbejdning af animalsk affald fra pattedyr: partikelstørrelse højst 50 mm; temperatur mindst 133 °C i 20 minutter uden afbrydelse ved et tryk på mindst 3 bar.

(42) Kommissionens beslutning 94/382/EF af 27. juni 1994 om godkendelse af alternative varmebehandlingssystemer til forarbejdning af animalsk affald fra drøvtyggere (EFT L 172 af 7.7.1994, s. 25); Kommissionens beslutning 95/29/EF af 13. februar 1995 om ændring af beslutning 94/382/EF (EFT L 38 af 18.2.1995, s. 17); Kommissionens beslutning 96/449/EF af 18. juli 1996 (EFT L 184 af 24.7.1996, s. 43); Kommissionens beslutning 97/735/EF af 21. oktober 1997 om visse beskyttelsesforanstaltninger med hensyn til handel med bestemte typer af animalsk affald fra pattedyr (EFT L 294 af 28.10.1997, s. 7); Rådets beslutning 1999/534/EF af 19. juli 1999 om foranstaltninger for forarbejdning af visse former for animalsk affald med henblik på beskyttelse mod overførbare spongiforme encephalopatier og om ændring af Kommissionens beslutning 97/735/EF (EFT L 204 af 4.8.1999, s. 37).

(43) Belgien, Danmark, Tyskland, Grækenland, Spanien, Frankrig, Italien, Østrig, Portugal, Finland, Sverige og Det Forenede Kongerige.

(44) Ifølge VSK's udtalelse om menneskers udsættelse for BSE af 10. december 1999 fjernede Belgien, Frankrig, Irland, Luxembourg, Nederlandene, Portugal og Det Forenede Kongerige SRM. Østrig, Danmark, Tyskland, Grækenland, Finland og Sverige fjernede ikke SRM. Italien og Spanien fjernede kun SRM fra dyr, som kom fra lande med BSE.

(45) Det Forenede Kongerige forbød anvendelse af kød- og benmel fra drøvtyggere i kvægfoder i 1988. Andre medlemsstater indførte forbud senere: Østrig (proteiner fra pattedyr i drøvtyggerfoder, december 1990); Danmark (proteiner fra drøvtyggere i drøvtyggerfoder, juni 1990); Finland (proteiner fra pattedyr i drøvtyggerfoder, marts 1995); Frankrig (proteiner fra pattedyr i kvægfoder, juli 1990, proteiner fra pattedyr i foder til alle drøvtyggere, august 1994, og alle animalske proteiner undtagen mælk og fisk i drøvtyggerfoder, juli 1996); Irland (proteiner fra drøvtyggere i drøvtyggerfoder, august 1990); Nederlandene (proteiner fra drøvtyggere i drøvtyggerfoder, august 1989); Sverige (kød- og benmel fra drøvtyggere i drøvtyggerfoder, december 1990, og proteiner fra drøvtyggere i foder til alle dyr, december 1997). Følgende medlemsstater havde ikke indført forbud, før det fælles EU-forbud mod proteiner fra pattedyr i drøvtyggerfoder blev indført i 1994: Belgien, Tyskland, Grækenland, Italien, Luxembourg og Spanien. Kilde: GD VI-kontrolrapporter fra 1996.

(46) Kommissionens beslutning 94/381/EF af 27. juni 1994 om forbud mod anvendelse af pattedyrvæv i foder til drøvtyggere, som ændret, med virkning fra 4. juli 1994 (EFT L 172 af 7.7.1994, s. 23)

(47) Det Forenede Kongerige havde forbud mod at eksportere kød- og benmel fremstillet af pattedyr før 1. januar 1995 og måtte kun eksportere kød- og benmel fremstillet efter den dato, hvis de anbefalede normer for forarbejdning var overholdt. Fra 1996 var det totalt forbudt at eksportere kød- og benmel fra Det Forenede Kongerige.

(48) Frankrig forbød i november 1996, at husdyr blev fodret med protein fra dyr (undtagen mælk, æg og forskellige andre proteinkilder).

(49) Kommissionens beslutning 2000/418/EF af 19. juni 2000 om regulering af anvendelsen af materiale, der udgør en risiko med hensyn til TSE.

(50) Kommissionens beslutning 2001/25/EF af 27. december 2000 om forbud mod anvendelse af bestemte animalske biprodukter i foder.

(51) Belgien, Tyskland, Spanien, Frankrig, Irland, Italien, Luxembourg, Portugal (indtil juli 1999) og Finland.

(52) Kommissionens tjenesters arbejdsdokument af april 2001, ref. SANCO/1531/2001 rev.1 "Use of Processed Animal Proteins in Animal Feed".

(53) VSK's udtalelse af 27.- 28. november 2000 om det videnskabelige grundlag for at forbyde animalsk protein i foder til alle husdyr, herunder svin, fjerkræ, fisk og kæledyr.

(54) Rådets beslutning 2000/766/EF af 4. december 2000 om en række beskyttelsesforanstaltninger over for overførbare spongiforme encephalopatier og fodring med animalsk protein, midlertidigt forbud fra 1. januar til 30. juni 2001 (EFT L 306, 7.12.2000, s. 32).

(55) Kommissionens forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om sundhedsbestemmelser for animalske biprodukter, som ikke er bestemt til konsum (KOM(2000) 574 endelig af 19. oktober 2000).

(56) Kommissionens arbejdsdokument SEC(2001) 631 af 10. april 2001. I rapporten fra den første samling af den internationale videnskabelige konference om kød- og benmel, som fandt sted i Bruxelles den 1.- 2. juli 1997 under Den Videnskabelige Styringskomités auspicier, blev følgende muligheder for bortskaffelse af kød- og benmel foreslået, hvis det blev forbudt som dyrefoder: tilførsel til jorden som gødning, forbrænding eller nedgravning.

(57) Kommissionens notat om den økonomiske effekt af et totalforbud mod kød- og benmel (udateret).

(58) Kommissionens tjenesters arbejdsdokument "Offre et demande de plantes riches en proteins dans l'UE à la suite de la crise de l'ESB" (SEC(2001) 431 af 16. marts 2001).

(59) Kapitel 2.2 i Den Videnskabelige Styringskomités endelige udtalelse af 6. juli 2000 om den geografiske BSE-risiko.

(60) Rådets forordning (EF) nr. 820/97 (EFT L 117 af 7.5.1997, s. 1). Denne forordning omhandler såvel bestemmelserne vedrørende IFKS som bestemmelser om mærkning af oksekød og oksekødsprodukter.

(61) Alle dyr på en bedrift, som er født efter 1. januar 1998, eller som efter 1. januar 1998 er bestemt til handel inden for Fællesskabet, identificeres ved hjælp af et øremærke i hvert øre.

(62) Den elektroniske database skulle have været fuldt operationel pr. 31. december 1999. Når databasen bliver operationel, skal bedrifterne indberette alle flytninger af dyr samt alle fødsler og dødsfald til de kompetente myndigheder. Rådets direktiv 97/12/EF (EFT L 109 af 25.4.1997, s. 1) omhandler veterinære foranstaltninger i forbindelse med handel inden for Fællesskabet, men ligesom i Rådets forordning (EF) nr. 820/97 er kravene til den elektroniske database også defineret. I henhold til direktivets artikel 14 skal databasen indeholde følgende oplysninger om hvert dyr: identifikationskode, fødselsdato, køn, race eller farve, moderens identifikationskode, identifikationskode for den bedrift, hvor dyret er født, identifikationsnumre for alle de bedrifter, hvor dyret har været, datoer for hver enkelt transport, dato for død eller slagtning. Hvis disse krav overholdes, kan man finde fuldstændig dokumentation om alle kreaturer i databasen.

(63) Kommissionens forordning (EF) nr. 2630/97 (EFT L 354 af 30.12.1997, s. 23). I risikoanalysen skal der tages hensyn til antallet af dyr på bedriften, folke- og dyresundhedsforhold og tidligere sygdomsudbrud, det beløb, som bedriften gør krav på og/eller får udbetalt i oksekødspræmier, sammenholdt med det beløb, der blev udbetalt det foregående år, andre væsentlige ændringer og resultaterne af tidligere års kontrol (f.eks. om besætningsregistrene har været ført korrekt, og om passene har været i orden).

(64) I henhold til den datobaserede eksportordning må der kun eksporteres kød fra dyr, som er født efter en bestemt dato på bedrifter, som har være BSE-fri i 8 år. Kødet skal være fremstillet under særlige forhold, og dyrene skal kunne spores.

(65) OIE anser BSE-risikoen for at være betydelig, hvis der i løbet af 24 måneder er konstateret et godt stykke over 100 tilfælde pr. million kreaturer. I januar 2001 var forekomsten i Portugal 167,9, mens forekomsten i Det Forenede Kongerige var 247,5.

(66) Punkt 42 i særberetning nr. 4/2001 om revision af EUGFL, Garantisektionen, og gennemførelsen af det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem (IFKS) (EFT C 214 af 31.7.2001).

(67) Lande, hvis databaser ikke er fuldt operationelle: Portugal, Det Forenede Kongerige undtagen Nordirland, Italien, Grækenland, Irland, Frankrig, Spanien og Tyskland.

(68) Inspektioner vedrørende kødhygiejne, handel og identifikation af dyr er ikke medregnet.

(69) Især Belgien, Danmark, Tyskland, Spanien, Frankrig, Irland, Italien, Luxembourg, Portugal og Finland.

(70) Dog pålægges der sanktioner for manglende overholdelse af kravene om identifikation og registrering af dyr i henhold til præmieordningerne under det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem.

(71) I Irlands tilfælde førte Generaldirektoratet for Sundhed og Forbrugerbeskyttelse bilaterale drøftelser med de ansvarlige myndigheder for at overtale dem til at træffe korrigerende foranstaltninger (Levnedsmiddel- og Veterinærkontorets dokument D33459 af 8. november 2000).

(72) Der blev desuden indledt overtrædelsesprocedurer mod Tyskland, men Tyskland traf korrigerende foranstaltninger, og derfor forfulgte Kommissionen ikke sagen.

(73) Retten bemærker, at en lignende anbefaling blev fremsat i Hvidbogen om fødevaresikkerhed (KOM(1999) 719 endelig af 12. januar 2000, punkt 94).

BILAG 1

DEN VIDENSKABELIGE STYRINGSKOMITÉS UDTALELSE OM DEN GEOGRAFISKE BSE-RISIKO (GBR)(1)

1. Den geografiske BSE-risiko (GBR) er en kvalitativ indikator for sandsynligheden for, at et eller flere kreaturer er inficeret med BSE, præklinisk eller klinisk, på et givet tidspunkt i et givet land.

2. GBR er ikke en indikator for truslen mod folkesundheden - den afhænger af de foranstaltninger til risikostyring, som træffes for at forhindre, at BSE-inficeret materiale indgår i fødekæden.

3. I overensstemmelse med den metodologi, som blev fastsat i 1998, tages otte faktorer i betragtning ved opstillingen af GBR: kvægpopulationens struktur og udvikling, BSE-overvågning, BSE-relateret slagtning, indførsler af kvæg og kød- og benmel, foder, forbud mod kød- og benmel, forbud mod SRM, udsmeltning.

4. Siden juli 2000 er der opstillet GBR for samtlige medlemsstater - undtagen Grækenland - og 32 andre lande, og GBR for yderligere 13 lande er under udarbejdelse (maj 2001).

>TABELPOSITION>

5. Ifølge VSK er der i alle EU's medlemsstater en vis risiko for, at der er BSE i de nationale besætninger BSE(2):

a) For syv medlemsstaters vedkommende (Belgien, Danmark, Frankrig, Irland, Luxembourg, Nederlandene og Spanien) mente VSK ikke, at det kunne udelukkes, at der ville blive konstateret flere tilfælde af BSE.

b) Med hensyn til Tyskland, Italien og Spanien, som endnu ikke havde konstateret tilfælde af BSE i de nationale besætninger, konkluderede VSK, at der sandsynligvis var BSE i de nationale kvægpopulationer, men på et niveau, som ikke ville blive opdaget ved passiv overvågning.

6. VSK udtalte sig også om GBR's udvikling i den nærmeste fremtid(3). VSK forventede, at GBR ville falde i næsten alle medlemsstater, hvis de foreslåede beslutninger om udsmeltning (99/534/EF for 1.7.2000) og SRM (2000/418/EF for 1.10.2000) blev korrekt gennemført. Dog forventedes GBR at stige for fire medlemsstater (Belgien, Tyskland, Italien og Luxembourg) trods disse foranstaltninger.

(1) VSK's endelige udtalelse om GBR, vedtaget den 6. juli 2000.

(2) Udtalelse om GBR, bilag 2, afsnit 3 - lande med GBR-niveau III - og tabel 3.

(3) Udtalelse om GBR, afsnit 3.1 og tabel 6 - oversigt over resultaterne af GBR-vurderingen af 23 lande.

BILAG 2

BSE-kontrol i medlemsstaterne Oversigt over problemer konstateret af Levnedsmiddel- og Veterinærkontoret, 1998-2000

>TABELPOSITION>

Kilde:

Revisionsrettens gennemgang af Levnedsmiddel- og Veterinærkontorets inspektionsrapporter, 1998-2000.

BILAG 3

FORSINKELSER I VEDTAGELSEN AF EU-LOVGIVNINGEN OM SPECIFICERET RISIKOMATERIALE (SRM)

Der er større sandsynlighed for at finde BSE-agenset i nogle vævstyper fra kvæg end i andre (disse vævstyper kaldes specificeret risikomateriale - SRM). Ved at fjerne dem fra foder- og fødekæden er det muligt at mindske risikoen for smitte. Nedenstående tabel viser hovedpunkter i den proces, der endte med vedtagelse af et forbud mod SRM i EU.

>TABELPOSITION>

Kommissionens svar

SÆRBERETNINGENS VÆSENTLIGSTE KONKLUSIONER

1. Kommissionen har altid ment, at kampen mod BSE skulle prioriteres højt. Kommissionen har, lige siden Europa-Parlamentets undersøgelsesudvalg fremlagde sin betænkning i 1997, gjort sit yderste for at sikre, at Kommissionens tiltag fulgte en overordnet strategi. Kommissionen har gennemført bredt anlagte initiativer (oprettelsen af Generaldirektoratet for Sundhed og Forbrugerbeskyttelse, offentliggørelsen af hvidbogen om fødevaresikkerhed, forslaget om oprettelse af en Europæisk Fødevareautoritet osv.). Disse initiativer skal ligeledes ses på baggrund af de styrkede beføjelser vedrørende dyrs og menneskers sundhed, som blev indført med Amsterdam-traktaten, bl.a. udvidelsen af den fælles beslutningsprocedure til at omfatte forslag inden for dette område.

Rettens bemærkninger herom skal også ses på baggrund af det omfattende EU-lovgrundlag til bekæmpelse af BSE, der allerede var indført inden den 1. januar 2001:

I. Et forbud mod anvendelse af kød- og benmel fra pattedyr som foder til kvæg, får og geder, indført i juli 1994

II. Højere forarbejdningsnormer for forarbejdning af animalsk affald (133 oC, et tryk på mindst 3 bar i 20 minutter), indført den 1. april 1997

III. Aktiv overvågning med henblik på konstatering, bekæmpelse og udryddelse af BSE, indført den 1. maj 1998

IV. Krav om fjernelse fra fødekæden (fødevarer og foder) af specificeret højrisikomateriale (SRM) fra kvæg, får og geder, indført den 1. oktober 2000

Disse tiltag blev udarbejdet og revideret på baggrund af den til enhver tid seneste videnskabelige viden og sygdommens udvikling i EU. Levnedsmiddel- og Veterinærkontoret fører nøje tilsyn med, at medlemsstaterne overholder reglerne. Der er generel enighed om, at en streng gennemførelse af ovennævnte regler ville give en meget høj sikkerhed mod BSE. Men efter den seneste BSE-krise er lovgrundlaget blevet ajourført og taget op til revision. Det har været tanken både at imødegå svaghederne i medlemsstaternes gennemførelse af reglerne og tage højde for ny videnskabelig viden. Der er bl.a. vedtaget følgende tiltag siden den 1. januar 2001:

I. Midlertidigt forbud mod anvendelse af visse dyreproteiner, især kød- og benmel fra pattedyr, i foder til alle husdyr

II. Indførelse af BSE-undersøgelser af kvæg på over 30 måneder, som er beregnet til konsum, med mere lempelige regler for medlemsstater med lavere BSE-risiko

III. Indførelse af BSE-undersøgelser af kvæg på over 30 måneder, som sendes til nødslagtning, eller som udviser kliniske sygdomstegn ved slagtning (aldersgrænsen blev pr. 1. juli 2001 sat ned til 24 måneder)

IV. Udvidelse af listen over specificeret risikomateriale, som skal fjernes og destrueres, så den nu omfatter alle tarme og hele rygsøjlen fra kvæg

V. Forbud mod anvendelse af maskinudbenet kød fra drøvtyggere

VI. Forbud mod visse slagtemetoder ("rygmarvsstødning")

VII. Udvidelse af en række af ovennævnte tiltag til også at omfatte importvarer fra tredjelande

Der føres nøje tilsyn med ovenstående tiltag, navnlig på baggrund af ny videnskabelig viden. Der mangler dog to større EU-retsakter, som begge falder ind under den fælles beslutningsprocedure for Rådet og Europa-Parlamentet, inden lovgrundlaget er fuldstændigt. For det første forordning (EF) nr. 999/2001 om transmisible spongiforme encephalopatier (TSE'er), hvori man samler en lang række eksisterende tiltag vedrørende overvågning, undersøgelse, risikoklassificering af medlemsstaterne, specificeret risikomateriale osv. Denne forordning trådte i kraft den 1. juli 2001, men slår først fuldt igennem, når der er truffet beslutninger om risikoklassificering af medlemsstaterne. For det andet forordningsforslaget om animalske biprodukter, som fastlægger principper for sikker indsamling og forarbejdning af sådanne produkter.

Der er truffet en række initiativer for at sikre, at dette lovgrundlag gennemføres konsekvent. BSE drøftes nu som et formelt punkt på dagsordenen på samtlige møder i Rådet (landbrug), hvor medlemsstaterne føres ajour med udviklingen og giver udtryk for deres egne holdninger og prioriteter. Europa-Parlamentet holdes også ajour, både når kommissær David Byrne deltager i møder i de pågældende udvalg, og når man drøfter de mere omfattende lovtiltag, som falder ind under den fælles beslutningsprocedure. Endelig har Kommissionen truffet de nødvendige skridt for at sikre, at processen er gennemskuelig, navnlig ved at offentliggøre Levnedsmiddel- og Veterinærkontorets rapporter og Den Videnskabelige Styringskomités udtalelser.

2. Retten henleder opmærksomheden på forsinkelsen i indførelsen af visse regler, især forslaget om at fjerne og destruere visse typer specificeret risikomateriale og forslaget om et forbud mod anvendelse af visse dyreproteiner i foder til husdyr. Kommissionen vil gerne understrege de særlige forhold, som omgiver begge disse beslutninger.

Specificeret risikomateriale

Kommissionen foreslog oprindeligt EU-lovgivning om fjernelse og destruktion af SRM i december 1996. Forslaget tog imidlertid flere år om at komme igennem i Rådet. Her hang det fast, mens Kommissionen gentagne gange forsøgte at sikre den nødvendige opbakning til konsekvente regler, men ikke havde held til at skaffe et kvalificeret flertal for forslaget i Den Stående Veterinærkomité, og Rådet forkastede derfor forslagene med simpelt flertal. Situationen ændrede sig i juni 2000, hvor der endelig ikke længere var et simpelt flertal imod, og Kommissionen vedtog herefter selv forslaget uden støtte fra Rådet. Det trådte i kraft den 1. oktober 2000. Denne forsinkelse er naturligvis dybt beklagelig, men den afspejler forholdene i EU's (daværende) beslutningsproces.

Retten rejser det spørgsmål, om Kommissionen burde have yderligere beføjelse til at træffe hastetiltag i sådanne situationer. Det er naturligvis et ømfindtligt punkt, eftersom medlemsstaterne er betænkelige ved at afgive sådanne beføjelser vedrørende meget følsomme områder, uden at et forskriftsudvalg fungerer som sikkerhedsnet. Det bliver bedre, når de nye udvalgsprocedurer bliver indført med Rådets afgørelse 1999/468 om de gennemførelsesbeføjelser, der tillægges Kommissionen. I denne afgørelse afskaffes Rådets mulighed for at forkaste et kommissionsforslag med simpelt flertal. Efter denne afgørelse kan et forslag, som ikke er i overensstemmelse med udvalgets udtalelse, eller som udvalget ikke har afgivet udtalelse om, kun forkastes med kvalificeret flertal i Rådet. En række sektorspecifikke retsakter, f.eks. forordning (EF) nr. 999/2001 om TSE'er, styrker også Kommissionens beføjelser i nødsituationer. Det kan generelt siges at være et spørgsmål, der skal analyseres som led i en senere gennemgang af ansvarsfordelingen mellem EU- og medlemsstatsplan. I mellemtiden er der fra politisk side forøget opmærksomhed om, at man ikke bør "skyde genvej", når det gælder beskyttelse af den offentlige sundhed.

Kød- og benmel

Det er fuldt anerkendt, at inficeret kød- og benmel er den vigtigste kilde til overførsel af BSE. For at undgå dette har det siden 1994 været forbudt at anvende kød- og benmel fra pattedyr i foder til drøvtyggere (kvæg, får og geder). Hvis forbuddet overholdes fuldt ud, undgås faren, hvilket støttes af den videnskabelige dokumentation på området. Men det står nu klart, at medlemsstaterne ikke gennemførte forbuddet fyldestgørende.

Kommissionen traf en række foranstaltninger for at styrke overholdelsen, bl.a. ved at indføre højere forarbejdningsstandarder for kød- og benmel og ved at iværksætte overtrædelsesprocedurer. Da der blev sat spørgsmålstegn ved, hvor effektiv kontrollen var, eftersom der optrådte tilfælde af BSE hos dyr, der var født, efter at forbuddet var indført, traf Kommissionen mere håndfaste tiltag. Kommissionen krævede f.eks. garanti fra højeste sted for, at de eksisterende tiltag vedrørende kød- og benmel blev gennemført kompromisløst. Da tilbagemeldingerne i denne forbindelse ikke var tilfredsstillende, foreslog Kommissionen et totalforbud mod fodring af husdyr af nogen art med en lang række forskellige dyreproteiner. Rådet støttede dog ikke dette forslag og vedtog i stedet et langt mindre vidtgående forbud på landbrugsministerrådets møde den 4. december 2000.

Forud for denne afgørelse havde ingen af medlemsstaterne indført nationale forbud mod kød- og benmel i dette omfang. Det Forenede Kongerige og Portugal havde ganske vist forbudt anvendelse af kød- og benmel fra pattedyr i foder til husdyr, men det skyldtes de mange tilfælde af BSE i disse lande. Det bør påpeges, at der ikke blev presset på for at få et tilsvarende eller mere omfattende forbud i nogen anden medlemsstat. Den Videnskabelige Styringskomité havde heller ikke afgivet nogen udtalelse om, at der burde indføres et totalforbud. I rapporten om den internationale videnskabelige konference om kød- og benmel i 1997 anbefalede man ikke et forbud, men opfordrede i stedet til yderligere overvejelser vedrørende en politik på området. Kommissionen reagerede på denne rapport ved at intensivere den videnskabelige analyse af de berørte forhold og derefter træffe de fornødne lovgivningstiltag.

DECHARGEMYNDIGHEDENS ANBEFALINGER

3. Rettens beretning sætter flere gange fokus på, at den indberettede forekomst af BSE i medlemsstaterne efter al sandsynlighed var for lav, og at der kunne sættes spørgsmålstegn ved visse medlemsstaters status som "BSE-frie". Det bør understreges, at Kommissionen i sine politiske beslutninger altid har handlet ud fra en formodning om, at dette var tilfældet. Det fremgår bl.a. af den måde, hvorpå Kommissionen greb spørgsmålet om specificeret risikomateriale an, idet den holdt fast på, at der burde være harmoniserede EU-regler for fjernelse og destruktion af risikomateriale i alle medlemsstater med BSE. For at kunne fastslå det sande omfang af BSE og dens geografiske spredning foreslog Kommissionen en mere effektiv overvågning, herunder anvendelse af hurtigtest. Kommissionen anmodede også Den Videnskabelige Styringskomité om at foretage en vurdering af den geografiske risiko for BSE og fremskaffede i den forbindelse omfattende baggrundsoplysninger. Den Videnskabelige Styringskomités udtalelse, som Kommissionen støttede fuldt ud, konkluderede, at BSE sandsynligvis fandtes i en række medlemsstater, som betragtede sig som BSE-frie. Desværre bestred en række medlemsstater denne holdning, indtil det blev bekræftet, at der også forekom BSE i disse lande.

Det kan ikke komme bag på nogen, at der blev konstateret en højere forekomst af BSE via systematiske undersøgelser. Da der ikke fandtes hurtigtest - som først kom til i slutningen af 1999 - var der uden tvivl et vist antal BSE-tilfælde i de sene stadier af klinisk infektivitet, som ikke blev opdaget. Men forekomsten af BSE bør også ses i det rette perspektiv. På trods af de grundigere overvågningstiltag, der er blevet indført, bl.a. undersøgelse af alt kvæg over 30 måneder, er der ikke nær så mange tilfælde i resten af EU som i Det Forenede Kongerige. Da epidemien var på sit højeste i Det Forenede Kongerige i 1992, var der omkring 37000 tilfælde blandt mindre end 11 mio. kreaturer. Heroverfor er forekomsten andre steder i EU i 2000 anslået til under 1000 tilfælde blandt over 70 mio. kreaturer.

Efter Kommissionens opfattelse skyldes faldet i forbrugertilliden under den seneste krise en kombination af flere faktorer, heraf dog især at der for første gang blev konstateret BSE i visse medlemsstater, og at antallet af BSE-tilfælde i andre var højere end forventet. Det var i modstrid med offentlighedens forventninger i de pågældende lande, eftersom forbrugerne havde fået at vide, at BSE ikke var noget problem der. Det fik forbrugerne til at reagere negativt. Men efterhånden som man kunne konstatere, at der blev truffet de fornødne foranstaltninger for at beskytte forbrugerne mod BSE-risikoen, vendte tilliden tilbage.

4. Der har således været en omfattende lovgivning til bekæmpelse af BSE i årevis. De videnskabelige data viser, at denne lovgivning, hvis den bliver overholdt nøje, er tilstrækkelig til at forhindre risikoen for overførsel af BSE. Kommissionen har gentagne gange mindet medlemsstaterne om deres forpligtelser i denne forbindelse og har lagt stor vægt på at gennemføre kontrolbesøg for at føre tilsyn med medlemsstaternes egne kontrolforanstaltninger. Kontrolbesøgene har bekræftet, at gennemførelsen ofte lod meget tilbage at ønske. Kontrolrapporterne offentliggøres på internettet og drøftes med medlemsstaterne for at tilskynde til, at reglerne overholdes bedre. Kommissionen iværksatte desuden overtrædelsesprocedurer mod de fleste af medlemsstaterne i perioden 1997-1999.

Retten har fremhævet de store forsinkelser i behandlingen af overtrædelsesprocedurerne som en hindring for Kommissionens sikring af en bedre overholdelse af reglerne; dette problem erkender Kommissionen, men der er ikke mange andre måder at gøre det på. Medlemsstaterne forlanger en bred og langvarig proces, hvor der tages fuldt hensyn til deres synspunkter vedrørende eventuelle overtrædelser, og Kommissionens bevisbyrde er meget tung. Kommissionen har desuden kun begrænsede midler til kontrolbesøg, hvilket Retten da også erkender. Endelig er det ikke fuldt afklaret, hvilke muligheder der er for at bruge sammenkædningsprincippet, dvs. at anvende sanktioner på andre områder i tilfælde af dårlig kontrol med foranstaltninger på dyresundhedsområdet. Kommissionen overvejer aktivt, hvad man ellers kan gøre for at styrke overholdelsen, og sætter i denne forbindelse stor pris på Rettens beretning.

OMFANGET AF OPFØLGNINGEN

5. Rettens overvejelser om omlægning af støtte og tilskyndelse til ekstensivering er i højeste grad i overensstemmelse med Kommissionens beslutningsforslag, som landbrugsministerrådet vedtog den 20. juni 2001. De beslutninger, der er truffet (for årene 2001-2003) omfatter for begge præmieordningers vedkommende en gradvis reduktion af belægningsgraden fra 2 SK/ha til 1,8 SK/ha, for den særlige oksekødspræmies vedkommende en betydelig reduktion af de nationale lofter og for ammekopræmiens vedkommende en ny betingelse om et obligatorisk minimumsantal kvier samt midlertidig ophævelse af muligheden for at omfordele nationale reserverettigheder.

BSE - ÅRSAGER OG KONSEKVENSER

6. Kommissionen betragter generelt beretningen som en velafvejet og objektiv analyse af de tiltag, der er indført og gennemført til bekæmpelse af BSE siden 1998. Kommissionens tjenestegrene er generelt enige i beretningens konklusioner og anbefalinger, navnlig at "Kommissionens strategi er rigtig, men at der er problemer med medlemsstaternes gennemførelse af den" (punkt 47).

KOMMISSIONENS BSE-STRATEGI

14. Som Retten korrekt påpeger, resulterede kædereaktionen i kølvandet på de BSE-tilfælde, der blev konstateret i flere medlemsstater, i et kraftigere fald end nogensinde i forbruget i EU. Mange importlande indførte forbud mod import fra EU af levende kvæg og kvægprodukter. Situationen forværredes dramatisk i februar 2001, hvor sektoren blev ramt af mund- og klovesyge.

Den centrale målsætning med opkøbsordningen med henblik på destruktion var umiddelbart at gengive forbrugerne tilliden til oksekød ved at indføre obligatorisk BSE-undersøgelse af kvæg, som blev slagtet i den mellemliggende periode inden ikrafttrædelsen af beslutning 2000/764/EF, samt så vidt muligt at fjerne det markedspres, som forårsagedes af den store ubalance mellem kvægbestandene på bedrifterne og efterspørgselen efter kød.

Resultatet af denne politik gav, i forening med aktive interventionsopkøb af oksekød, så positive resultater, at markedstabet ved udgangen af maj 2001 allerede kunne ansættes til ca. 10 %.

16. Det er korrekt, at de finansielle omkostninger ved denne ordning er lavere end interventionsopkøb af oksekød. Men det er også vigtigt at understrege, at interventionsopkøb kun gælder oksekød fra handyr, og at der derfor ikke er andre muligheder for så vidt angår oksekød fra hundyr.

Frem til juni 2001 blev der reelt opkøbt 769632 han- og hundyr til destruktionsordningen (opgjort pr. 30.6.2001). Man bør huske, at præmierne har til formål at yde landbrugerne kompensation for prisnedsættelser, som fastlægges som led i markedsstøtteordningerne. Kriterierne i præmieordningerne omfatter ikke incitamenter til at øge produktionen.

Rettens overvejelser om omlægning af støtte og tilskyndelse til ekstensivering er i højeste grad i overensstemmelse med Kommissionens beslutningsforslag, som landbrugsministerrådet vedtog den 20. juni 2001. De beslutninger, der er truffet (for årene 2001-2003) omfatter for begge præmieordningers vedkommende en gradvis reduktion af belægningsgraden fra 2 SK/ha til 1,8 SK/ha, for den særlige oksekødspræmies vedkommende en betydelig reduktion af de nationale lofter og for ammekopræmiens vedkommende en ny betingelse om et obligatorisk minimumsantal kvier samt midlertidig ophævelse af muligheden for at omfordele nationale reserverettigheder.

28. Alle EU-forarbejdningsanlæg er nu udstyret, så de kan overholde de fastlagte forarbejdningsstandarder (133 °C, 3 bar, 20 minutter).

29. Den Videnskabelige Styringskomité har ikke i forbindelse med BSE påpeget en generel fare ved at bruge animalsk protein i foder: under forudsætning af at visse betingelser overholdes, har Den Videnskabelige Styringskomité ikke frarådet brugen af dyreprotein i foder til ikke-drøvtyggere. Ligeledes menes visse animalske proteiner, f.eks. fiskemel eller mælkebaseret protein, heller ikke at udgøre en BSE-risiko for husdyr af nogen art, herunder drøvtyggere. Det gældende forbud mod at fodre husdyr med dyreprotein blev vedtaget som et sygdomsbekæmpende tiltag, da man ikke havde en test, der kunne skelne mellem protein fra forskellige arter, og da forordningsudkastet om animalske biprodukter endnu ikke var blevet vedtaget og gennemført. Efter den internationale videnskabelige konference om kød- og benmel besluttede Kommissionen sig for at anmode om en videnskabelig udtalelse om sikkerheden ved kød- og benmelsprodukter. Denne udtalelse blev afgivet i juni 1999 og revideret i juli 1999. Anbefalingerne i udtalelsen er medtaget i den foreslåede forordning om animalske biprodukter og Kommissionens beslutning 2001/25/EF.

36. Det omtales, at direktivet om identifikation og registrering af dyr fra 1992 er blevet erstattet af en ny rådsforordning, men dette gælder kun for så vidt angår reglerne om kvæg. Kommissionen er desuden ved at behandle et forordningsforslag med henblik på at styrke de eksisterende bestemmelser om identifikation og registrering af får.

45. Rådets regler tillader ikke "sammenkædning", som man f.eks. kan gøre med hormonlovgivningen.

ANBEFALINGER

55. a) Efter Kommissionens opfattelse bør disse forslag overvejes (se oversigten). Spørgsmålet om, hvorvidt Kommissionen bør have yderligere beføjelse til at træffe hastetiltag i sådanne situationer, er et ømfindtligt punkt, eftersom medlemsstaterne er betænkelige ved at afgive sådanne beføjelser, uden at et forskriftsudvalg fungerer som sikkerhedsnet. Det bliver bedre, når der indføres nye regler, hvor Kommissionen får gennemførelsesbeføjelser, samt en række sektorspecifikke retsakter, der også styrker Kommissionens beføjelser i nødsituationer. I mellemtiden er der fra politisk side forøget opmærksomhed om, at man ikke bør "skyde genvej", når det gælder beskyttelse af den offentlige sundhed. Kommissionen overvejer aktivt, hvad man ellers kan gøre for at styrke overholdelsen, og sætter i denne forbindelse stor pris på Rettens beretning.

b) Rettens forslag om mulighederne for at tilbageholde finansiel støtte vil medlemsstaterne nok finde noget kontroversielt. Det må være den sidste udvej i tilfælde af vedvarende mangelfuld gennemførelse af EU-lovgivning eller manglende gennemførelse af videnskabeligt underbyggede sikringstiltag jf. beretningen.

d) og e) Rettens overvejelser om omlægning af støtte og tilskyndelse til ekstensivering er i højeste grad i overensstemmelse med Kommissionens beslutningsforslag, som landbrugsministerrådet vedtog den 20. juni 2001. De beslutninger, der er truffet (for årene 2001-2003) omfatter for begge præmieordningers vedkommende en gradvis reduktion af belægningsgraden fra 2 SK/ha til 1,8 SK/ha, for den særlige oksekødspræmies vedkommende en betydelig reduktion af de nationale lofter og for ammekopræmiens vedkommende en ny betingelse om et obligatorisk minimumsantal kvier samt midlertidig ophævelse af muligheden for at omfordele nationale reserverettigheder.