DA Den Europæiske Unions Tidende C 21/44

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om rapport fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget: Mulighederne for dyrevelfærdsmærkning og etablering af et europæisk netværk af referencecentre til dyrebeskyttelse og dyrevelfærd

KOM(2009) 584 endelig

2011/C 21/08

Ordfører: Leif E. NIELSEN

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber besluttede den 28. oktober 2009 under henvisning til EF-traktatens artikel 262 at anmode om Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om:

Rapport fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget: Mulighederne for dyrevelfærdsmærkning og etablering af et europæisk netværk af referencecentre til dyrebeskyttelse og dyrevelfærd.

KOM(2009) 584 endelig.

Det forberedende arbejde henvistes til Den Faglige Sektion for Landbrug, Udvikling af Landdistrikterne og Miljø, som vedtog sin udtalelse den 6. maj 2010.

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 463. plenarforsamling den 26.-27. maj 2010, mødet den 26. maj, følgende udtalelse med 106 stemmer for, 2 imod og 1 hverken for eller imod:

1. Konklusioner og henstillinger

1.1 Der er behov for en mærkningsordning, som på et objektivt grundlag giver forbrugerne mulighed for at vælge animalske produkter fra dyr, hvis velfærdsmæssige betingelser ligger over EU’s minimumskrav. Mærkningen skal give en synlig garanti baseret på troværdige oplysninger, som egner sig til kommunikation over for forbrugerne.

1.2 Ordningen skal baseres på evaluering og sammenligning af normer på et videnskabeligt grundlag. Ordningen bør være frivillig, harmoniseret, markedsorienteret samt baseret på certificering og mulighed for kombination med private labels og kvalitetsmærker under opfyldelse af nærmere fastlagte kriterier. Ordningen skal samtidig respektere internationale forpligtelser og kunne anvendes på tilsvarende vilkår ved import til EU.

1.3 EØSU anerkender de grundige analyser, som er gennemført på Kommissionens foranledning, og som vurderer konsekvenserne af de forskellige muligheder for en mærkningsordning og et europæisk netværk af referencecentre. Analyserne synes imidlertid som den mest realistiske mulighed klart at pege på en mærkningsordning i overensstemmelse med ovenstående, hvilket samtidig svarer til EØSU’s tidligere anbefalinger (1).

1.4 Til trods herfor undlader Kommissionen at analysere kravene til en sådan »garantiordning« og at prioritere mulighederne, men lader disse stå åbne, uanset at de fleste er urealistiske. Det ville have været mere formålstjenligt og have fremmet processen, hvis Kommissionen havde skitseret et konkret forslag som grundlag for de videre drøftelser. Det gælder ikke mindst i betragtning af, at Rådet for to år siden anmodede Kommissionen om at lægge EØSU’s anbefalinger til grund for de videre overvejelser.

1.5 Det er således vigtigt ikke at trække diskussionen unødigt i langdrag. Det gælder ikke mindst på baggrund af WQ-projektet (2), hvis resultater snarest bør finde praktisk anvendelse, ligesom det eksisterende netværk mellem de involverede institutioner og forskernes engagement bør fastholdes og udnyttes, uden at miste for meget tid med fortsat diskussion af teoretiske muligheder uden konkrete forslag.

1.6 WQ-projektet har således etableret et solidt grundlag for udarbejdelsen af videnskabelige indikatorer, der primært baseres på dyrenes trivsel og adfærd, men dermed også indirekte på de anvendte produktionssystemer og –metoder, og som kan videreføres til en klassifikation med transparente og pålidelige oplysninger til forbrugerne.

1.7 EØSU støtter på dette grundlag etableringen af et europæisk netværk som en form for videreførelse af WQ-projektet. EØSU finder i overensstemmelse med sine tidligere anbefalinger, at kombinationen af mærkningsordning og et centralt koordineret netværk udgør den bedst egnede af de foreliggende muligheder. De berørte parter bør samtidig have væsentlig indflydelse på ordningens funktion og fastlæggelse af normer.

1.8 Det foreslåede regelsæt vil udgøre et supplement til de gældende EU-kvalitetsordninger i form af forbeholdte udtryk vedr. økologiske produkter og produktionssystemer for æg samt til ordningerne for geografiske betegnelser og traditionelle specialiteter, som primært refererer til produktionssystemer og oprindelse og ikke til dyrevelfærd.

2. Baggrund

2.1 Anvendelse af målelige indikatorer, højere dyrevelfærdsnormer, mærkning og etablering af et europæisk netværk indgår som væsentlige elementer i Kommissionens handlingsplan for dyrevelfærd (3). Formålet hermed er at give forbrugerne et bedre grundlag for at vælge animalske produkter, som er produceret på et velfærdsmæssigt niveau over EU’s minimumskrav. Det kan ske gennem bedre information og forståelse for dyrevelfærd, udarbejdelse af normer samt udveksling og anvendelse af bedste praksis gennem et europæisk netværk til dyrebeskyttelse og dyrevelfærd. Som repræsentant for civilsamfundet og i kraft af sin alsidige sammensætning er det en oplagt opgave for EØSU at bidrage til etablering af en fleksibel og velfungerende ordning i så henseende.

2.2 Rapporten er udarbejdet på Rådets anmodning fra maj 2007 om en vurdering af mulighederne for velfærdsmærkning. Grundlaget herfor var EØSU’s sonderende udtalelse og en efterfølgende konference (4). Rådet opfordrede Kommissionen til at vurdere mulighederne for en velfærdsmærkning og herunder tage hensyn til EØSU’s anbefalinger, som var baseret på en vurdering af de praktiske muligheder for indførelse af en mærkningsordning på grundlag af velfærdsindikatorer i takt med opnåelsen af resultater fra WQ-projektet. Desuden anbefalede Rådet i lighed med EØSU en efterfølgende informationskampagne på EU-niveau om dyrevelfærd og mærkningsordningen.

2.3 Bilagsmaterialet til den foreliggende rapport indeholder omfattende eksterne analyser af mulighederne for såvel dyrevelfærdsmærkning og -kommunikation som aspekterne omkring etableringen af et europæisk netværk. Det er hensigten, at en interinstitutionel debat om rapporten og analyserne skal danne grundlag for Kommissionens videre overvejelser i overensstemmelse med Rådets opfordring.

2.4 Rapporten og det medfølgende sammendrag af analyserne fra Kommissionens tjenestegrene resumerer de foreliggende valgmuligheder mellem forskellige obligatoriske og frivillige mærkningsordninger, uden at pege på en bestemt løsning. Det fremgår dog, at en fremtidig ordning skal baseres på forbrugervenlige oplysninger, et videnskabeligt grundlag, anvendelse af uafhængige certificeringsorganer, sikring mod konkurrenceforvridning samt overholdelse af internationale forpligtelser.

2.5 Et europæisk netværk af referencecentre kan ifølge Kommissionen harmonisere standarder/indikatorer, koordinere eksisterende ressourcer, bidrage til udveksling af bedste praksis, sikre uafhængig information, samt bidrage til at undgå overlapning. Valgmulighederne består af enten en fortsættelse af den nuværende situation uden yderligere tiltag, en centraliseret tilgang, en decentraliseret tilgang eller en mere opgavespecifik strategi med fastlæggelse af centrale og decentrale elementer.

2.6 Kommissionen vil herunder bl.a. overveje administrative ulemper og omkostninger samt forholdet til mærkningsordninger for produktkvalitet, f.eks. økologisk landbrug. Det vil ske under anvendelse af resultaterne fra WQ-projektet og en analyse af de eventuelle sociale, økonomiske og miljømæssige indvirkninger. Kommissionen vil gennemføre yderligere forskning for at fastslå, om forbrugernes holdninger er ændret i forhold til tidligere undersøgelser, og i givet fald grunden hertil.

3. Bemærkninger

3.1 EØSU støtter fortsat Kommissionens handlingsplan for dyrevelfærd (5) og finder det positivt, at protokollen om dyrebeskyttelse og dyrevelfærd har fået en styrket placering i Lissabontraktaten, hvilket afspejler den stigende interesse herfor (6).

3.2 De gennemførte analyser dokumenterer, at der er behov for en mere sammenhængende og koordineret tilgang til dyrebeskyttelse og dyrevelfærd i EU. De talrige eksisterende frivillige mærknings- og kvalitetsordninger i medlemslandene medfører således risiko for vildledning samt uberettiget og usaglig differentiering af produkter og ulige vilkår for de involverede producent- og handelsled.

3.3 Forbrugerne kan prioritere dyrevelfærd af etiske, kvalitetsmæssige eller andre grunde, men har som følge af manglende dokumentation ikke tillid til gyldigheden og pålideligheden af de påstande, som bruges i markedsføringen. Objektiv og videnskabelig dokumentation er derfor nødvendig som grundlag for at fremme markedsføringen af animalske produkter fra dyr, hvis forhold ligger over EU’s minimumskrav. Det er dog en selvfølge, at mærkningen kun har den ønskede virkning, hvis oplysningerne kan forstås, og forbrugerne er tilstrækkeligt informeret om betydningen og interesserede i de pågældende oplysninger.

3.4 Der er således behov for en synlig garanti, baseret på objektive og troværdige oplysninger, og EØSU støtter i så henseende fuldt ud intentionerne i fortsættelse af sin udtalelse fra 2007. EØSU påskønner det meget grundige arbejde, som i mellemtiden er gennemført og har forståelse for, at opgaven har været tidskrævende.

3.5 Det ville dog have fremmet sagen, hvis Kommissionen havde foretaget en prioritering blandt de foreliggende muligheder og havde skitseret et eller flere relevante forslag som grundlag for den videre politiske proces, herunder et forslag baseret på EØSU’s anbefalinger. EØSU’s anbefalinger synes således klart understøttet af de omfattende analyser, ifølge hvilke en mærkningsordning realistisk set må være frivillig, harmoniseret og markedsdrevet, således at der skabes en praktisk og realistisk mulighed for at markedsføre produkter fra dyr, hvis betingelser ligger over minimumskravene.

3.6 Kommissionen bør ligeledes tage udgangspunkt i det omfattende europæiske arbejde, der er udført på dette område. Der er tale om videnbaserede systemer, som såvel leverandører som producenter af varer og tjenester informeres om, og som fremmer markedsorienterede foranstaltninger og en tilsvarende forbrugeradfærd. Eksempler herpå er »fair trade«-mærket, Forest Stewardship Council, Marine Stewardship Council og Rainforest Alliance. Systemets forvaltning, omfang, mål og normer må betragtes som de vigtigste elementer. Det skal sikres, at der bliver tale om en uafhængig evaluering, konsekvensanalyse, cost-benefit-analyse og overvågning af offentlige anprisninger (7).

3.7 En koordinering af forskningsindsatsen vil sikre en bedre udnyttelse af ressourcerne, og EØSU finder det i den forbindelse vigtigt at fremskynde den interinstitutionelle debat. Det gælder ikke mindst på baggrund af WQ-projektet, hvis resultater snarest bør finde praktisk anvendelse, ligesom det er vigtigt at opretholde forskernes engagement og arbejde videre på grundlag af de hidtidige resultater uden at miste for meget tid med fortsat diskussion af teoretiske muligheder uden konkrete forslag. Netværket til forskere i de betydende tredjelande er samtidig afgørende for den videre udbredelse af forskningsresultaterne og forståelsen af EU’s politik, hvilket har betydning i de fremtidige handelsrelationer.

Mærkningssystemet

3.8 Selv om analysen ikke indeholder en klar konklusion vedrørende mærkningssystemet, synes den indirekte som den mest realistiske mulighed at pege på en enkel og fleksibel ordning, der på alle væsentlige punkter svarer til EØSU’s anbefalinger og forslag, som er baseret på et videnskabeligt grundlag, markedsvilkår, frivillighed og mulighed for anvendelse i forbindelse med eksisterende private labels og kvalitetsmærker.

3.9 EØSU finder derfor fortsat, at systemet i korthed bør baseres på følgende elementer:

— Det eller de foreslåede referencecentre fastlægger de nødvendige objektive kriterier vurderet over dyrets livstid, omsat til praktiske og realistiske produktionsforhold, således at samspillet mellem forskning, udvikling og anvendelse af ny teknologi fremmes bedst muligt (8).

— Kriterierne omsættes til normer (9) til brug for mærkningssystemet, herunder med hensyn til målbarhed og kontrol, af et uafhængigt organ under inddragelse af de berørte interesser.

— Producent- og handelsled kan herefter på frivilligt grundlag anvende et EU anerkendt logo, som garanterer opfyldelsen af en højere norm end EU’s minimumskrav.

— Normerne kan f.eks. som udgangspunkt svare til tre forskellige niveauer over minimumsstandarderne i det omfang, det er relevant for pågældende dyreart og produkt (10).

— Garantien for opfyldelsen af de specifikke krav og kontrollen med mærkets anvendelse baseres på egenkontrol og uvildig revision (11).

3.10 Efter denne model sker anvendelse og kontrol samt brugen af det pågældende logo på markedsvilkår uafhængigt af offentlige myndigheder. Forslaget tager gennem den frivillige tilføjelse af logoet (kombineret med et system af stjerner, farver eller points) på eksisterende labels desuden højde for problemet vedrørende overvægt af mærkningsoplysninger på de enkelte produkter. Oplysningen vil være til stede for interesserede og motiverede forbrugere, og tilliden til systemet er underbygget af det videnskabelige grundlag og uvildig certificering.

3.11 Tempoet i indførelsen må nødvendigvis være i takt med markedets krav, men producentorganisationer, virksomheder og detailhandel vil have mulighed for at anvende systemet for deres produkt sortiment, såfremt det opfylder kravene til et af de højere niveauer og for at markedsføre deres produkter som sådan. Det er f.eks. vigtigt, at systemet kan anvendes i forbindelse med den stigende tendens til »branding«, hvor detailleddet på anden måde end ved mærkning på produkterne tilkendegiver, at disse er dyrevenlige.

3.12 Systemet vil kunne anvendes på lignende vilkår for indførte produkter og dermed ikke skabe problemer i forhold til WTO’s regler, idet frivillige mærkningsordninger er tilladt i henhold til WTO’s praksis, forudsat de er rimelige og tilgængelige for producenter fra tredjelande under samme betingelser.

3.13 Den markedsorienterede tilgang forudsætter bl.a., at ordningen er tilstrækkelig attraktiv for forbrugere og detailhandel, samt at producenternes omkostninger kompenseres gennem bedre markedsadgang og højere priser.

Et europæisk netværk og referencecentre

3.14 En saglig og objektiv udvikling på dyrevelfærdsområdet må nødvendigvis ske ved inddragelse af de eksisterende og relevante forskningsenheder i EU, og EØSU støtter således etableringen af et europæisk netværk på dette område, som koordineres af et eller flere referencecentre (ENRC), organiseret i lighed med de eksisterende referencecentre på dyresundhedsområdet (12).

3.15 Den Europæiske Fødevaresikkerhedsautoritet, Det Fælles Forskningscenter og de nationale referencelaboratorier beskæftiger sig i et vist omfang med dyrevelfærd, men er ikke egnede til at koordinere dette område i EU. Netværket skal supplere og ikke overlappe disse EU-organers aktiviteter. Det bør principielt omfatte alle former for anvendelse af dyr til økonomiske formål og være uafhængigt af eksterne interesser.

3.16 Netværket bør varetage følgende indbyrdes forbundne opgaver:

— Fastlæggelse og ajourføring af indikatorer til vurdering af velfærd på videnskabeligt grundlag og med input fra de involverede interesser.

— Udarbejdelse af analyser vedrørende konsekvenserne af velfærdsmæssige foranstaltninger og -forbedringer.

— Fortsat udvikling af forskning og det videnskabelige grundlag for ajourføring af normerne.

— Information og dialog om normernes implementering og bidrag til en mere aktiv dyreværnspolitik på globalt plan.

3.17 Organiseringen kan mest hensigtsmæssigt baseres på en videreførelse af det eksisterende WQ-netværk med forbindelse til det større netværk i betydende tredjelande. WQ-projektet har således etableret grundlaget for en udvikling af mærkningsordningen gennem udarbejdelse af videnskabelige indikatorer baseret på dyr, som kan videreføres til den nævnte klassifikation, som grundlag for transparente og pålidelige oplysninger til forbrugerne.

3.18 Normerne, som foreslås af netværket, bør besluttes af et uafhængigt organ. Da de involverede parters aktive medvirken er en klar forudsætning for ordningens funktion, bør de i størst muligt omfang inddrages i beslutningsprocessen, herunder med hensyn til fastlæggelse af strategi og arbejdsprogram.

Øvrige forhold

3.19 EØSU’s forslag til dyrevelfærdsmærkning er således baseret på den til enhver tid bedste videnskabelige viden og evalueringer. Det vil ud fra harmoniserede krav gøre forbrugerne i stand til at træffe velinformerede beslutninger om køb med deraf følgende incitament for producenterne. Det er dog en forudsætning, at kendskabet til dyrevelfærd, normer og mærkning forbedres gennem offentlige oplysningskampagner og uddannelsesprogrammer. Uanset det oplagte behov for europæisk koordinering, bør disse tilrettelægges og gennemføres på regionalt/nationalt plan, idet centrale informationsaktiviteter i EU erfaringsmæssigt har ringe gennemslagskraft i medlemslandene.

3.20 Der vil med ovennævnte forslag ikke opstå konflikt med den eksisterende ordning for økologisk produktion i EU, som på en række punkter indeholder dyrevelfærdsmæssige elementer. Dyrevelfærd må formodes tilgodeset i relevant omfang for økologiske produkter gennem gradvis anvendelse af normerne, når disse foreligger og dermed indgår i kontrolordningen for økologiske produkter uden ekstra administrative omkostninger. Forbrugerne forbinder økologisk landbrug med højere dyrevelfærdsnormer og formodes at kende de økologiske produkter med EU's logo.

3.21 Det foreslåede regelsæt for dyrevelfærdsmærkning vil i sagens natur også udgøre et supplement til de gældende EU-kvalitetsordninger i form af forbeholdte udtryk vedr. æg samt ordningerne for geografiske betegnelser og traditionelle specialiteter. Disse ordninger refererer ligeledes til produktionssystemer og oprindelse og ikke til dyrevelfærd, selv om de til en vis grad opfattes som sådan. De bør imidlertid bibeholdes, da de er indarbejdede i forbrugernes bevidsthed. Yderligere obligatoriske eller frivillige krav til anvendelsen af »forbeholdte betegnelser“ baseret på produktionssystemer bør derimod frarådes, idet specifikke produktionsforhold ikke er egnet til regulering gennem EU’s komplicerede lovgivningsprocedure, hvilket bl.a. klart kommer til udtryk i forbindelse med fastlæggelsen af EU’s minimumsnormer.

3.22 Kommissionens meddelelse om kvalitetspolitikken for landbrugsprodukter indeholder forslag om udarbejdelse af retningslinjer for private og nationale ordninger for certificering af fødevarer (13). De foreslåede retningslinjer bidrager til på samme måde at beskytte forbrugerne mod vildledning og overlader det samtidig til markedet at reagere på forbrugernes interesse for dyrevelfærd, ligesom de inddrager certificering som et væsentligt led i EU’s fødevarepolitik.

3.23 Den foreslåede ordning er neutral for så vidt angår de særlige problemstillinger vedrørende religiøse hensyn, idet mærkningen alene er garanti for opfyldelsen af dyrevelfærdsmæssige krav på et nærmere specificeret niveau over EU’s minimumskrav.

3.24 ENRC bør spille en central rolle med hensyn til at sikre velfærd for alle hvirveldyr, som holdes af økonomiske grunde, herunder f.eks. fisk og pelsdyr, som bør vurderes efter samme kriterier som øvrige produktionsdyr. Dette gælder også laboratoriedyr, hvorimod European Centre for the Validation of Alternative Methods (ECVAM) vurderer alternativer til brugen af dyr til videnskabelige formål.

Bruxelles, den 26. maj 2010 Mario SEPI Formand for Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) EØSU’s sonderende udtalelse om mærkning for dyrevelfærd af 15.3.2007 blev udarbejdet på anmodning af det tyske formandskab (EUT C 161 af 13.7.2007 s. 54).

(2) Welfare Quality® blev som EU-finansieret forskningsprojekt gennemført 2004-09 af ca. 250 forskere fra 39 institutter og universiteter i 13 europæiske lande og betydende tredjelande. Gennem projektet er udviklet standarder for dyrevelfærd og praktiske strategier på et videnskabeligt grundlag med henblik på integration af dyrevelfærd i kæden fra landbrug og efterfølgende produktions- og handelsled til markedsføring med tilhørende forbrugerinformation.

(3) KOM(2006) 13 af 23.1.2006.

(4) Konferencen »Dyrevelfærd - Forbedring ved mærkning?« blev afholdt 28.3.2007 af EØSU, Kommissionen og det tyske EU-formandskab, og Rådet understregede »at der bør tages hensyn til henstillingerne fra Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg i den sonderende udtalelse« (Konklusioner, det 2797. rådsmøde, Landbrug og Fiskeri, Bruxelles, den 7. maj 2007).

(5) Jf. EØSU’s udtalelse om en EF-handlingsplan for dyrebeskyttelse og dyrevelfærd (2006-2010), EUT C 324 af 30.12.2006 s. 18.

(6) Ifølge artikel 13 »tager Unionen og medlemsstaterne fuldt hensyn til velfærden hos dyr som følende væsener, samtidig med at de respekterer medlemsstaternes love og administrative bestemmelser samt deres skikke, navnlig med hensyn til religiøse ritualer, kulturelle traditioner og regionale skikke«. Denne forpligtende bestemmelse erstatter den tidligere »gentlemen's agreement« i form af en protokol og giver f.eks. EF-Domstolen beføjelser til at afgøre tvister.

(7) Det kan ligeledes være et mål at lade et sådant system akkreditere inden for rammerne af ISO65. Dette er et generelt krav til organisationer, der udbyder produktcertificeringssystemer.

(8) I overensstemmelse med WQ-projektet forudsættes vurderingen primært at ske på baggrund af dyrets adfærd (»welfare outcomes«) og ikke direkte på grundlag af produktionssystemer (»input and ressources«). I praksis vurderes produktionssystemet således gennem dets indflydelse på dyrets adfærd. Indikatorerne forudsættes at omfatte alle væsentlige forhold for pågældende dyreart i form af avlsmæssige faktorer, plads- og opstaldningsforhold, mulighed for naturlig adfærd, dagligt tilsyn, sygdoms- og sundhedsaspekter, fravænning, operative indgreb, samt transport til slagteri, bedøvelse og slagtning. Systemet fremmer desuden frivillig innovation og individuelle forbedringer.

(9) Betegnelsen »normer« foreslås anvendt for at undgå forveksling med »standarder«, som gennem specifikke procedurer udformes af de europæiske standardiseringsorganer.

(10) Svarende til WQ-projektets klassificering på tre niveauer: Excellent (highest level), enhanced (good welfare) and above minimal requirements.

(11) Institut eller organisation eller et specialiseret certificeringsorgan, som arbejder efter de relevante europæiske og internationale ISO-standarder i EN – ISO – 17000, eller som er akkrediteret som certificeringsorgan i henhold til EN – ISO - 45011.

(12) Kommissionen anvender betegnelsen »European network of reference centres« (ENRC), mens der således her er tale om et netværk af forskningsenheder. Disse koordineres i lighed med organiseringen på husdyrsundhedsområdet af et eller flere referencecentre, evt. for hver dyreart, som med udgangspunkt i indikatorerne foreslår dyrevelfærdsnormer, som vedtages af et uafhængigt organ. Der er ikke i udtalelsen taget stilling til de nærmere enkeltheder for organiseringen af dette organ, udover forslaget om inddragelsen af de involverede parter.

(13) KOM(2009) 234 af 28.5.2009.