Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "På vej mod et EU-charter om grundlæggende rettigheder"

(2000/C 367/08)

Det Økonomiske og Sociale Udvalg besluttede den 25. februar 1999 under henvisning til forretningsordenens artikel 23, stk. 3, at afgive udtalelse om "På vej mod et EU-charter om grundlæggende rettigheder".

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Beskæftigelse, Sociale og Arbejdsmarkedsmæssige Spørgsmål og Borgerrettigheder, som udpegede Anne-Marie Sigmund til ordfører og Roger Briesch til medordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 25. juli 2000.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 375. plenarforsamling af 20.-21. september 2000, mødet den 20. september, følgende udtalelse med 122 stemmer for, 19 stemmer imod og 9 hverken for eller imod.

1. Indledning

1.1. Det Europæiske Råd i Køln den 3.-4. juni 1999 traf beslutning om at lade udarbejde et charter om grundlæggende rettigheder i EU. I konklusionerne begrundede Det Europæiske Råd dette med, at det er nødvendigt "tydeligt at nedfælde de grundlæggende rettigheders overordnede betydning og rækkevidde for EU-borgerne".

Efter Det Europæiske Råds opfattelse skal dette charter omfatte

1. "friheds- og lighedsrettighederne samt procesrettighederne" (jf. Den Europæiske Menneskerettighedskonvention og almene principper for EF-retten) samt

2. "de grundlæggende rettigheder, der kun tilkommer EU-borgerne",

og desuden skal det tage hensyn til

3. "økonomiske og sociale rettigheder, således som de er indeholdt i Den Europæiske Socialpagt og i Fællesskabspagten om Arbejdstagernes Grundlæggende Arbejdsmæssige og Sociale Rettigheder, i det omfang de ikke kun udgør mål for EU's virke".

Det Europæiske Råd bestemte endvidere, at "et udvalg, der består af befuldmægtigede for stats- og regeringscheferne og for Europa-Kommissionens formand samt af medlemmer af Europa-Parlamentet og de nationale parlamenter", skal udarbejde dette charter.

1.2. Det Europæiske Råd i Tammerfors den 15.-16. oktober 1999 fastlagde udvalgets definitive sammensætning og dets arbejdsmetode. Hvad arbejdsmetoden angår krævede Det Europæiske Råd konsensusprincippet anvendt, idet formanden bemyndiges til at fremsende udkastet til Det Europæiske Råd, "når han skønner, at alle parter vil kunne tilslutte sig teksten".

1.3. Både det tyske og det finske formandskab har flere gange understreget, at grundrettighedschartret også skal tjene som instrument til at styrke de europæiske borgeres "deltagelse i EU" og at gøre det klart for dem, hvilke rettigheder de har. Naturligvis glæder ØSU sig over, at udvalget - der siden er omdøbt til "Forsamlingen" - hører civilsamfundets organisationer. Men det havde været passende, om ØSU - den europæiske institution, hvis medlemmer ifølge traktaten er kaldet til at repræsentere de europæiske borgeres funktionelle interesser(1) - selv var blevet inddraget i større omfang.

1.4. Forsamlingens opgaver er defineret i mandaterne fra Køln og Tammerfors, hvoraf fire aspekter skal fremhæves:

- Forsamlingen er ikke nogen regeringskonference i EU-traktatens forstand;

- den har derfor ikke beføjelse til at ændre Unionens kompetencer;

- den har til opgave at udarbejde et udkast til et grundrettighedscharter inden for rammerne af Unionens aktiviteter. Den skal altså ved udformningen af chartret tage hensyn til, at dette finder anvendelse såvel inden for rammerne af traktaten om Den Europæiske Union som inden for rammerne af fællesskabstraktaterne. Med andre ord: Chartret skal også gælde for Afsnit V (Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik) og for Afsnit VI (Retlige og indre anliggender) i EU-traktaten. At chartret har dette omfattende anvendelsesområde, finder ØSU meget vigtigt, da EF-traktaten ikke er ene om at berøre borgernes friheds- og lighedsinteresser;

- grundrettighedschartret er derfor rettet til EU's organer, men ikke til medlemsstaterne for så vidt angår disses egne beføjelser. Derimod er medlemsstaterne bundet af grundrettighedschartret, når de anvender eller gennemfører fællesskabsret.

1.5. Spørgsmålet om grundrettighedschartrets juridisk bindende karakter tog Det Europæiske Råd i Køln ikke klart stilling til. I konklusionerne hedder det blot: "Det Europæiske Råd vil foreslå Europa-Parlamentet og Kommissionen, at de sammen med Rådet højtideligt proklamerer et charter om Den Europæiske Unions grundlæggende rettigheder på grundlag af udkastet. Derefter skal det undersøges, om og i givet fald hvorledes chartret skal optages i traktaterne".

1.5.1. Forsamlingens formand, Roman Herzog, har præciseret, at Forsamlingen udarbejder chartret ud fra den antagelse, at det får fuld retskraft. Lige siden Spinelli-forslaget er Europa-Parlamentet gået ind for at tillægge et sådant charter bindende karakter, og i resolutionen af 16. marts understreger det yderligere dette standpunkt ved bl.a. at give udtryk for, at det ikke har til hensigt at støtte grundrettighedschartret, medmindre det får juridisk bindende karakter.

1.6. Hvad angår grundrettighedschartrets indhold fastlagde Det Europæiske Råd i Køln kun minimumsnormer, men gik dog udtrykkeligt ud over Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. I sin åbningstale til Forsamlingen præciserede Roman Herzog: "Det er på tide at slå fast udadtil, at EU i forhold til borgerne ikke må være pålagt mindre omfattende krav, end medlemsstaterne anerkender i deres egne forfatninger."

1.6.1. Strukturen i den liste over grundlæggende rettigheder, Forsamlingen skal udarbejde, bygger dels på den tanke, at der er enighed om en europæisk triade af centrale menneskerettigheder (menneskets værdighed, selvbestemmelse og lighed), dels på den tanke, at grundrettighederne er udelelige. Kapiteloverskrifterne lyder

- værdighed

- frihed

- ligestilling

- solidaritet

- borgerne i Unionens medlemsstater

- retfærdighed i retssystemet

- almindelige bestemmelser(2).

2. Generelle bemærkninger

2.1. Den europæiske integrationsproces blev indledt af Robert Schuman for 50 år siden som et fredsinitiativ, hvis naturlige resultat i første omgang var foranstaltninger af økonomisk art, hvortil senere føjede sig sociale foranstaltninger. Den Europæiske Union betegnes i dag undertiden som "et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed", hvor mennesket, borgeren, skal stå i midtpunktet. På den baggrund er udarbejdelsen af et charter om EU-grundrettigheder en milepæl i den europæiske integrationsproces. At udforme et charter vil sige at formalisere den grundlæggende pagt for en original og nyskabende politisk enhed. Det er samtidig udtryk for en identitet, der bygger på frivillighed, samarbejde, demokrati og fred. Mennesker med samme rettigheder og pligter udvikler en følelse af samhørighed, en fælles identitet. Hvis et sådant grundrettighedskatalog desuden kommer til veje under maksimal inddragelse af det civile samfund, vil det medvirke til, at den enkelte ikke opfatter sådanne retsnormer som ovenfra påtvungne normer, hvis overtrædelse medfører straf, men betragter det som en personlig forpligtelse at overholde dem.

2.2. Et grundrettighedscharter, der bygger på begreberne etik, moral og solidaritet, formulerer ikke bare en række rettigheder og pligter, men repræsenterer også et fælles værdisystem. Det fremmer dermed EU's udvikling fra retsfællesskab til værdifællesskab, inden for hvis rammer der kan udvikle sig en europæisk identitet. Det kan dermed bidrage til, at Unionsborgerskabet ikke længere blot betragtes abstrakt som summen af alle statsborgerskaber, men opleves som en konkret merværdi. Det indebærer også, at den enkelte borger udøver sine rettigheder ansvarligt i et organiseret civilsamfund, der er baseret på dialog og gensidig respekt for rettigheder og friheder.

3. Særlige bemærkninger

3.1. Grundrettighedschartrets indhold

3.1.1. Principielt går ØSU ind for, at borgerlige og politiske rettigheder på den ene side og sociale, økonomiske og kulturelle grundrettigheder på den anden ikke kan anskues uafhængigt af hinanden. I Europa er det den gængse opfattelse, at grundrettigheder er udelelige, indbyrdes forbundne og afhængige af hinanden. Disse rettigheder kan være ret til forsvar, ret til beskyttelse eller ret til ydelser. Efter ØSU's opfattelse er et moderne grundrettighedscharter, som ikke omfatter sociale, økonomiske og kulturelle rettigheder, utænkeligt, og for øvrigt også i strid med Køln-mandatet.

3.1.2. Det fremgår imidlertid af det mandat, som er overdraget Forsamlingen, at grundrettighedschartret ikke må medføre nogen ændring af den nuværende fordeling af beføjelser mellem Fællesskaberne/Den Europæiske Union og medlemsstaterne.

3.1.3. På den anden side siger nedfældelsen af grundlæggende sociale rettigheder i chartret om grundlæggende rettigheder i EU ikke noget om, hvem der er ophavsmand - en EU-institution eller en statslig myndighed - til akten, og dermed over for hvem den pågældende rettighed kan gøres gældende, eller princippet kan kræves overholdt. Optagelsen af sociale rettigheder og principper i chartret om grundlæggende rettigheder i EU er - i overensstemmelse med Køln-mandatet - ingenlunde ensbetydende med, at Fællesskabet eller Den Europæiske Union får tildelt beføjelser, som de ikke allerede har. Det indebærer udelukkende, at EU-institutionernes retsakter eller nationale retsakter, som vedtages med henblik på gennemførelse af EU-retten:

- skal respektere de sociale rettigheder, der er nedfældet i chartret

- ikke må udgøre foranstaltninger, som indskrænker den hidtidige anvendelse af disse principper i praksis

- skal overholde kravet om ikke-forskelsbehandling, især i forbindelse med gennemførelsen af de sociale rettigheder.

3.1.4. ØSU advarer om, at borgernes forventninger ville blive skuffet, hvis man foreslog dem et charter, hvis rettigheder de ikke kunne gøre gældende, og hvis indhold følgelig ville være ren teori. En rettigheds håndhævelse på den måde, som er omtalt ovenfor, foregriber ingenlunde, på hvilket niveau (EU- eller statsligt niveau) denne rettighed kan gøres gældende af de personer, for hvilke rettigheden anerkendes. På de områder, hvor Fællesskabet og medlemsstaterne besidder konkurrerende beføjelser, skal disse beføjelser udøves inden for de grænser, som subsidiaritetsprincippet sætter (artikel 5 i EF-traktaten), uden at vedtagelsen af chartret om grundlæggende rettigheder i EU kan indebære nogen fravigelse fra dette princip.

3.2. Grundrettighedschartrets juridiske karakter: Et grundrettighedscharter bliver kun en levende realitet, hvis det er formuleret klart, og hvis der findes procedurer, som sikrer dets efterlevelse. Efter ØSU's opfattelse bør grundrettighedschartret af såvel retlige som politiske årsager indføjes i EU-traktaten på følgende betingelser:

- i overensstemmelse med mandatet fra Køln må chartret ikke ændre EU's kompetencer;

- sondringen mellem på den ene side rettigheder, der kan anvendes umiddelbart og gøres til genstand for individuelle søgsmål, og på den anden side programmatiske rettigheder skal overholdes, så de bestående kompetencers retlige karakter bevares(3);

- det skal derfor slås fast, at visse principper kræver, at der vedtages gennemførelsesforanstaltninger.

Det vil i det store og hele afhænge af chartrets definitive indhold - der skal stemme overens med mandatet fra Køln - om chartret eller dele af det skal integreres i traktaten. Grundrettighedschartret skal ikke blot være en højtidelig erklæring, men skal udgøre en virkelig politisk, social og samfundsmæssig forpligtelse.

3.2.1. Planerne om at indføre et europæisk grundrettighedscharter har vakt forventninger og forhåbninger, som ikke må skuffes. Indbyggerne i Europa vil lettere kunne forstå og acceptere tanken om "Borgernes Europa", når de ved, at de i dette Europa har en række rettigheder, som de kan gennemtvinge, og at der på den anden side også er pligter, som skal opfyldes. Dermed får grundrettighedschartret ud over sin retlige betydning også stor politisk og kulturel relevans.

3.2.2. Med et bindende grundrettighedscharter får Den Europæiske Union som "et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed" en ekstra dimension i form af et klart værdifællesskab, som EU formelt bekender sig til. Både den forestående udvidelse og globaliseringen giver en sådan formel bekendelse særlig betydning.

3.3. Iværksættelse af chartret om grundrettigheder

3.3.1. Hvad angår chartrets iværksættelse mener ØSU, at det ligeledes er muligt, at en række grundrettigheder, som lader sig integrere, og som har været genstand for et kompromis i Forsamlingen, indføjes på juridisk bindende vis i EU-traktaten (se artikel 6). Dette ville indebære, at Rådet i overensstemmelse med artikel 7 kunne træffe foranstaltninger mod en medlemsstat, der vedvarende groft tilsidesætter principperne i artikel 6, stk. 1; i sådanne tilfælde er der ikke behov for prøvelse ved EF-Domstolen. Derudover kunne det være berettiget at indføje en bindende proceduremæssig regel for integrering af de øvrige rettigheder i form af en overvågning. En sådan procedure strider ikke imod princippet om grundrettighedernes udelelighed, idet processen til definering og revision af grundrettighederne efter ØSU's mening i alle tilfælde bør forblive en proces, som indledes på europæisk plan, og som tager hensyn til udviklingen. I denne forbindelse bør man eksempelvis omtale de "nye" grundrettigheder (gensplejsning, bioetik, databeskyttelse), hvoraf nogle allerede i dag er integrerende del af EU-traktaterne (ret til beskyttelse af personoplysninger).

3.3.2. Efter ØSU's opfattelse er det derfor nødvendigt ved siden af den i punkt 3.3.1 omtalte integrationsprocedure ("overvågning") at fastlægge en åben revisionsprocedure for den fremtidige bearbejdelse af grundrettighedskataloget. Det vil være mest hensigtsmæssigt at give Forsamlingen mandat til at udarbejde udkast til sådanne integrations- og revisionsprocedurer og forelægge dem for Rådet. Revisionsproceduren kunne også omfatte evalueringsprogrammer, der skal gennemføres med bestemte tidsintervaller.

3.3.3. Da det endnu ikke er endeligt besluttet, hvordan grundrettighedschartret skal gennemføres, kan ØSU i sagens natur ikke tage stilling til spørgsmålet om en effektiv retlig beskyttelse. Dette punkt omfatter også diskussionen af de klagemuligheder, der under alle omstændigheder vil være nødvendige som supplement til de eksisterende former (som f.eks. søgsmål om overtrædelse af grundlæggende rettigheder, søgsmål af hensyn til almenvellet, kollektive søgsmål; udtaleret). ØSU forbeholder sig ret til at afgive en tillægsudtalelse om disse spørgsmål, når tiden er inde.

3.4. Grundrettighedschartret og det organiserede civilsamfund

3.4.1. Grundrettigheder udvikler sig i takt med den socioøkonomiske og den videnskabelige udvikling. Derfor hilser ØSU det velkommen, at Forsamlingen har optaget de såkaldte "nye" grundrettigheder i sit forslag og dermed går videre end Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, hvilket ikke havde været tilfældet, hvis EU havde ratificeret Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, som det flere gange er blevet foreslået. I øvrigt har EF-Domstolen allerede ved en tidligere lejlighed anført, at en sådan ratifikation ville forudsætte en traktatændring.

3.4.2. I den forbindelse bifalder ØSU - under henvisning til Køln-mandatet - udtrykkeligt, at Forsamlingen har medtaget begrebet "den menneskelige værdighed", der ikke indgår i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, i grundrettighedschartret. Dermed følger Forsamlingen ikke alene den komplekse indfaldsvinkel i FN's verdenserklæring om menneskerettigheder; den sender også det - efter ØSU's mening hårdt tiltrængte - signal, at grundrettighedschartret ikke kun skal have retlig relevans, men også skal tjene som fælles værdinorm for EU.

3.4.3. Netop for dannelsen af civilsamfundsmæssige strukturer er det af grundlæggende betydning, at man ikke alene anerkender fælles målsætninger, men også anerkender og accepterer fundamentale værdiforestillinger som beskyttelsesværdige. Det forudsætter en ansvarsbevidst dialog mellem civilsamfundets aktører.

3.4.4. Det foreliggende koncept med et grundrettighedscharter må derfor betragtes som en velegnet retsfilosofisk og retssystematisk lovgivningsramme for udviklingen af det organiserede civilsamfund.

3.4.5. Allerede i 1996 understregede Vismandsudvalget i sin rapport "Bidrag til et Europa baseret på borgerlige og sociale rettigheder"(4), at et mere borgernært EU kræver, at et bredt spektrum ikke blot af politisk, men også af økonomisk og social ekspertise engagerer sig i EU-projektet.

I den forbindelse er det værd at nævne, at der i tredjesidste afsnit af præamblen i Forsamlingens arbejdsdokument 47 henvises både til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention og til de socialpagter, som Fællesskabet og Europarådet har vedtaget.

3.4.6. Det organiserede civilsamfunds repræsentanter har været inddraget ad hoc i udarbejdelsen af grundrettighedschartret under meget uformelle former. Der er ikke foretaget nogen koordinering af deres i mange tilfælde yderst konstruktive udtalelser, hvilket i nogen grad er gået ud over overskueligheden og har udelukket en eventuel synergieffekt. For at sikre udviklingen af en "europæisk demokratimodel" må det organiserede civilsamfund formelt og institutionelt inddrages i denne procedure. Det er nødvendigt at bekræfte, at demokratiet i bund og grund er en forening af enhed og forskelligartethed. ØSU repræsenterer som institution det organiserede civilsamfund inden for EU; dets medlemmer står i umiddelbar og vedvarende kontakt med civilsamfundets organisationer(5) og er derfor i stand til, ganske i det aktive demokratis ånd, at yde et særligt bidrag til projektet i kraft af deres sagkundskab. ØSU består af repræsentanter for de forskellige økonomiske og sociale grupper i det organiserede civilsamfund og bør derfor - i overensstemmelse med sine opgaver - under alle omstændigheder formelt tillægges rådgivende status i en sådan integrations- og revisionsprocedure.

Bruxelles, den 20. september 2000.

Beatrice Rangoni Machiavelli

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) Jf. EF-traktatens artikel 257: "Udvalget sammensættes af repræsentanter for de forskellige grupper inden for det økonomiske og sociale liv, i særdeleshed for producenter, landbrugere, fragtførere, arbejdstagere, handlende og håndværkere samt for liberale erhverv og almindelige samfundsinteresser."

(2) Convent 47, CHARTE 4470/00 af 14.9.2000.

(3) I den forbindelse henviser ØSU til sin udtalelse af 22. februar 1989, hvor det bemærkede følgende: "Efter ØSU's opfattelse skal man anvende de i traktaten foreskrevne instrumenter og procedurer til via lovgivningen i medlemslandene at garantere de fundamentale arbejdsmarkedsmæssige rettigheder ...".

(4) Europa-Kommissionen, GD V, ISBN 92-827-7697-2.

(5) Jf. ØSU's udtalelse af 22.9.1999, CES 851/99.

BILAG

til Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse

Det nuværende debatoplæg i Forsamlingen indeholder følgende overskrifter(1):

>TABELPOSITION>

(1) Convent 47, jf. note 2.