DA Den Europæiske Unions Tidende C 68/70

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om ændring af direktiv 1999/32/EF for så vidt angår svovlindholdet i skibsbrændstoffer

KOM(2011) 439 final — 2011/0190 (COD)

2012/C 68/13

Ordfører: Jan SIMONS

Under henvisning til artikel 192, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde besluttede Rådet og Europa-Parlamentet henholdsvis den 1. og den 13. september 2011 at anmode om Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om:

Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om ændring af direktiv 1999/32/EF for så vidt angår svovlindholdet i skibsbrændstoffer

COM(2011) 439 final — 2011/0190 (COD).

Det forberedende arbejde henvistes til Den Faglige Sektion for Landbrug, Udvikling af Landdistrikterne og Miljø, der vedtog sin udtalelse den 21. december 2011.

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 477. plenarforsamling den 18.-19. januar 2012, mødet den 18. januar 2012, følgende udtalelse med 110 stemmer for, 46 imod og 31 hverken for eller imod:

1. Konklusioner

1.1 Med det ultimative mål at sikre anvendelse af stort set svovlfri brændstoffer i søfarten fremhæver EØSU endnu engang sin støtte til den beslutning, som FN's Internationale Søfartsorganisation (IMO) traf i 2008 om at sænke svovlindholdet i skibsbrændstoffer drastisk inden 2020. EØSU opfordrer til, at alle IMO-medlemsstater ratificerer denne IMO-konvention så hurtigt som muligt med det formål at sikre en verdensomspændende anvendelse.

1.2 EØSU støtter dermed også Kommissionens forslag om en tilpasning af direktiv 1999/32/EF til bilag VI vedrørende forebyggelse af skibes luftforurening under Marpol 73/78 og IMO's internationale konvention til forebyggelse af forurening af havet med olie. Visse forslag og konsekvenser må imidlertid overvejes nøjere.

1.3 EØSU er fortaler for, at der i direktivet på en eller anden måde indarbejdes bestemmelser, der falder i tråd med IMO's regel 18 om fueloliekvalitet, tilgængelighedsklausulen (anmodningen om »markedsføring«), rapporteringsforpligtelserne i tilfælde af, at et skib anvender regel 18 og »ikke-tilgængelighedsklausulen«.

1.4 EØSU stiller spørgsmålstegn ved forslaget om at indføre en grænseværdi på 0,1 % for svovlindholdet for passagerskibe uden for svovlemissionskontrolområder (SECA-områder) fra 2020. Forslaget er ikke undersøgt til bunds. Udvalget er ikke desto mindre af hensyn til passagerernes og besætningens sundhed tilbøjelig til at støtte dette forslag. Hensynet til befolkningens sundhed bør prioriteres lige højt i hele EU.

1.5 EØSU mener, at forbuddet mod markedsføring af skibsbrændstoffer med et svovlindhold på mere end 3,5 vægtprocent vil begrænse fordelene ved og anvendelsen af metoder til emissionsreduktion ombord på skibene (scrubbers). Dette spørgsmål må afklares.

1.6 EØSU er bekymret over de eventuelle problemer, som kan opstå, hvis der fra 2015 indføres en svovlgrænseværdi på 0,1 % i SECA-områderne. IMO har ikke udarbejdet nogen detaljeret rapport om de mulige følgevirkninger heraf. Udvalget anbefaler, at IMO fremover foretager en forudgående vurdering af sådanne følgevirkninger.

1.7 EØSU har den holdning, at de alternative emissionsteknologier eller mulige alternative brændstoffer må undersøges yderligere og forbedres. På basis af de forskellige usikkerhedsmomenter, f.eks. vedrørende tilgængeligheden af brændstof med lavt svovlindhold i 2015 og risikoen for en »omvendt« trafikoverflytning, foreslår Kommissionen i sin meddelelse, at indførelsesdatoen ændres, hvis de nævnte usikkerhedsmomenter viser sig at blive fakta. EØSU anbefaler, at dette om nødvendigt gøres rettidigt for at sikre, at de nødvendige investeringer fortsat kan fremmes. I betragtning af at 2015 nærmer sig med hastige skridt, bør man først og fremmest udskyde fristen for indførelsen af grænseværdien på 0,1 % til 2020.

2. Indledning

2.1 Brændstofferne til skibsfarten er de billigste og mindst raffinerede brændstoffer. Som oftest er der tale om biprodukter fra en mere kompliceret raffineringsproces for olie. De er for nærværende en betydelig kilde til luftforurening, særligt kuldioxid (4 % af den samlede globale udledning fra menneskeskabte kilder) og svovloxid (9 %)

2.2 Inden konventionerne og protokollerne under FN's Internationale Søfartsorganisation (IMO), og særligt konventionen om forebyggelse af forurening fra skibe (Marpol) fra henholdsvis 1973 og 1978 og senere protokollen fra 2008, trådte i kraft var det tilladt at anvende brændstoffer med et svovlindhold på 4,5 %.

2.3 Marpol-protokollens bilag VI fra 2008 indebærer en drastisk progressiv reduktion til 0,5 % generelt i 2020, og i tilfælde af vanskeligheder senest 2025.

2.4 Det er velkendt, at svovlpartikler, som stort set er fjernet fra landbaserede kilder, (emissioner fra energi og vejtransport) forårsager luftvejs- og hjerteproblemer, og der er bred enighed om, at svovlindholdet i skibsbrændstoffer skal reduceres.

3. Kommissionens forslag

3.1 Direktiv 1999/32/EF (som ændret ved direktiv 2005/33/EF) regulerer svovlindholdet i brændstoffer, der anvendes ved søtransport, og indarbejder visse regler, der er fastsat under Den Internationale Søfartsorganisation (IMO), i EU-lovgivningen.

3.2 Direktivet i sin nuværende form indeholder især strengere regler for svovlindholdet i skibsbrændstoffer, som skal anvendes i områder, der har behov for særlig miljøbeskyttelse, nemlig svovlemissionskontrolområder (SECA-områder).

3.3 EØSU offentliggjorde allerede den 14. maj 2003 en udtalelse om direktivforslaget 1999/32/EF (1).

3.4 Med støtte fra EU's medlemsstater blev de internationale IMO-regler revideret i oktober 2008 og skærpet gennem en justering af Marpol-bilag VI (2).

3.5 De væsentligste ændringer af Marpol-bilag VI med relation til SO2-forurening kan sammenfattes som følger:

— En reduktion fra 1,50 vægtprocent svovlindhold i alle skibsbrændstoffer, som anvendes i SECA-områder, nærmere bestemt til 1,00 % inden 1. juli 2010 og til 0,10 % inden 1. januar 2015.

— En reduktion fra 4,50 vægtprocent svovlindhold i alle skibsbrændstoffer, der anvendes uden for SECA-områder, til 3,50 % inden 1. januar 2012 og 0,50 % inden 1. januar 2020, underlagt en vurdering i 2018 med en mulig udsættelse til 2025.

— Tilladelse til brug af en bred vifte af emissionsreduktionsmetoder (ækvivalenter), såsom udstyr, metoder, procedurer eller alternative brændstoffer.

3.6 For at sikre overensstemmelse med international ret, samt behørig håndhævelse af de nye globalt etablerede svovlstandarder i EU, foreslår Kommissionen, at bestemmelserne i direktiv 1999/32/EF tilpasses til det reviderede bilag VI til Marpol (3), navnlig:

— at ændringen i Marpol bilag VI fra 2008 vedrørende svovlindholdet i skibsbrændstoffer indarbejdes i direktivet;

— at direktivet justeres i tråd med IMO-bestemmelserne, der tillader en bredere vifte af ækvivalente emissionsreduktionsmetoder, og at disse bestemmelser suppleres med ekstra beskyttelsesforanstaltninger med henblik på at sikre, at de ækvivalente reduktionsmetoder ikke har uacceptable følger for miljøet;

— at IMO's kontrolprocedure for brændstoffer indarbejdes.

3.7 Derudover foreslår Kommissionen følgende tiltag:

— Fastsættelse af en ny svovlgrænseværdi på 0,1 % for passagerskibe uden for SECA-områderne fra 2020.

— Udvikling af ikke-bindende retningslinjer for prøveudtagning og rapportering. Hvis denne tilgang ikke virker, bør det overvejes at indføre bindende regler.

4. Generelle bemærkninger

4.1 EØSU har den holdning, som i øvrigt deles af Kommissionen og mange andre interessenter, at det ultimative mål, også af sundhedsmæssige årsager, er at sikre anvendelse af stort set svovlfri brændstoffer i skibsfarten. I den henseende er såvel befolkningen som denne globale transportform bedst tjent med internationale regler.

4.2 EØSU bifalder derfor IMO's beslutning om at reducere skibsfartens svovlemissioner væsentligt. Ifølge EØSU bør der ikke være forskel på de internationale regler og EU's regler.

4.3 EØSU opfordrer til, at alle IMO-stater ratificerer bilag VI til Marpol 73/78 med det formål at sikre en global anvendelse af reglerne.

4.4 Regel 18 i bilag VI fastslår, at hver aftalepart skal fremme tilgængeligheden af de pågældende brændstoffer og aflægge rapport til IMO om, hvorvidt disse brændstoffer er tilgængelige i havne og terminaler. Ikke desto mindre har IMO, realistisk nok, også indført en »ikke-tilgængelighedsklausul«.

4.5 EØSU konstaterer, at denne »ikke-tilgængelighedsklausul« for et bestemt brændstof, som findes i bilag VI til Marpol, ikke er indarbejdet i ændringsforslaget til direktivet. EØSU er fortaler for, at der i direktivet på en eller anden måde indarbejdes bestemmelser, der falder i tråd med IMO's regel 18 om fueloliekvalitet, tilgængelighedsklausulen (anmodningen om »markedsføring«), rapporteringsforpligtelserne i tilfælde af, at et skib anvender regel 18 og »ikke-tilgængelighedsklausulen«.

4.6 EØSU stiller spørgsmålstegn ved Kommissionens nye forslag om indførelse af en grænseværdi på 0,1 % svovlindhold i brændstoffer til passagerskibe uden for SECA-områder i 2020. Forslaget er ikke undersøgt til bunds. Udvalget er ikke desto mindre af hensyn til passagerernes og besætningens sundhed tilbøjelig til at støtte dette forslag. Hensynet til befolkningens sundhed bør prioriteres lige højt i hele EU.

4.7 Etableringen af nye SECA-områder bør følge IMO's procedure, og der bør tages højde for videnskabelige, miljømæssige og økonomiske aspekter. Den nye artikel 4a, stk. 2, er ikke tydelig nok i den henseende. Skal nye SECA-områder, der er godkendt i IMO, automatisk indarbejdes i direktivet, eller giver en restriktiv EU-procedure Kommissionen mulighed for at oprette nye SECA-områder, der herefter straks præsenteres som forslag i IMO? Her er der behov for en præcisering.

4.8 I artikel 1.4 (den nye artikel 3a) foreslår Kommissionen, at medlemsstaterne skal sikre, at skibsbrændstoffer ikke anvendes eller markedsføres på deres område, hvis deres svovlindhold overstiger 3,5 vægtprocent. Formålet er at afværge risikoen for, at der anvendes sådanne brændstoffer, som bl.a. kan forårsage udledning af spildevand med høj densitet. Der bør imidlertid medtænkes emissionsreduktionsmetoder (scrubbing), som gør det muligt at anvende brændstoffer med et højt svovlindhold uden at overskride IMO's standarder.

4.9 Selvom det ikke indgår i IMO-reglerne, foreslår Kommissionen, at der ved brug af emissionsreduktionsmetoder til stadighed skal opnås reduktioner i SO2-emissioner, der mindst svarer til de reduktioner, der ville være opnået ved anvendelse af skibsbrændstoffer, der opfylder kravene i artikel 4a og 4b. Dette vil være vanskeligt at realisere, idet der kan optræde periodiske afbrydelser af de emissionsreducerende foranstaltninger og/eller forringelser af effektiviteten af udstyret pga. et stort pres på motorerne, hvilket i perioder kan resultere i højere svovlemissioner. Dette krav bør derfor fjernes.

4.10 I tråd med bemærkningen i punkt 4.8 gør EØSU opmærksom på, at et skib ikke i praksis kan overholde forslagets bilag 2 til artikel 4c, stk. 3 om: »grundigt (at) dokumentere, at eventuelle affaldsstrømme, der er udledt i havet, herunder i beskyttede trafikhavne, anløbssteder og flodmundinger, ikke har nogen væsentlige negative virkninger på og ikke udgør risici for menneskers sundhed og miljøet«. Også her må der ifølge EØSU henvises til kravene i IMO's resolution MEPC184(59), som netop forbyder udledninger i trafikhavne, anløbssteder og flodmundinger.

4.11 Mens den drastiske reduktion af svovlindholdet i skibsbrændstoffer som fastlagt i bilag VI til Marpol-konvention under IMO i 2008 generelt blev hilst velkommen og bør indarbejdes i direktiv 1999/32/EF, har beslutningen om at indføre en grænseværdi på 0,1 % i SECA-områderne (4) fra 1. januar 2015 givet anledning til bekymring.

4.12 Som reaktion på IMO's beslutning vedrørende dette specifikke punkt og i anledning af Kommissionens offentlige høring vedrørende ændringen af direktiv 1999/32/EF har forskellige interessenter gjort opmærksom på de betydelige omkostningsstigninger, som vil være resultatet, hvis svovlindholdet i skibsbrændstoffer begrænses til maksimalt 0,1 %. Ifølge visse undersøgelser lyder vurderingen, alt efter de valgte parametre, at forbruget af dette brændstof (distillat-brændstof) vil være ensbetydende med en meget kraftig omkostningsstigning og tab af konkurrenceevne. Andre undersøgelser har imidlertid ikke bekræftet, at risikoen vil være så stor.

4.13 Hvad konsekvenserne end bliver, er det en kendsgerning, at IMO ikke gennemførte en passende konsekvensanalyse, inden denne beslutning blev truffet. EØSU anbefaler, at de EU-medlemsstater, der er tilsluttet IMO, og Kommissionen opfordrer IMO til at gennemføre relevante forudgående konsekvensanalyser.

4.14 En trafikoverflytning til vejtransporten er i modstrid med den strategi, som foreslås i hvidbogen »En køreplan for et fælles europæisk transportområde – mod et konkurrencedygtigt og ressourceeffektivt transportsystem« (transportstrategien 2050) fra marts 2011 (5). En sådan ændring i transportmiddelfordelingen vil derudover resultere i en kraftig stigning i de eksterne omkostninger, navnlig hvad angår miljøet og især en stigning i CO2-emissionerne, trafikal overbelastning, støjgener, trafikuheld mm. Af den grund anbefaler EØSU, at der ikke løbes nogen risiko for, at der sker en »omvendt« trafikoverflytning.

4.15 Interessenterne i de tre SECA-områder frygter, at deres konkurrenceevne vil blive væsentligt forringet på grund af de stigende transportomkostninger, hvilket indebærer en risiko for, at produktionen, og de dermed forbundne arbejdspladser, vil blive flyttet til ikke-SECA-områder i såvel Europa som andre steder i verden.

5. Særlige bemærkninger

5.1 Der arbejdes proaktivt med en »toolbox«, som skal gøre det muligt at realisere IMO-beslutningen om et svovlindhold i skibsbrændstoffer på maksimalt 0,1 % i SECA-områder fra 2015. I den forbindelse har forskellige eksperter udført en grundig analyse af tilgængeligheden af skibsbrændstof med et svovlindhold på 0,1 %, anvendelse af emissionsreduktionsmetoder (scrubbers) og anvendelse af flydende naturgas (LNG) som skibsbrændstof. Analysen gav ikke noget entydigt svar med hensyn til tilgængeligheden.

5.2 Anvendelsen af emissionsreduktionsmetoder (scrubbers/rensningssystemer til udstødningsgas) testes i forskellige pilotprojekter. Der gøres betydelige fremskridt med scrubber-teknologi ombord på skibe, der allerede fungerer. Med den samtidige fjernelse af NO2 og CO2 kan et sådant udstyr eventuelt bevise sin omkostningseffektivitet i nærmeste fremtid og bør fortsat indgå i overvejelserne. I betragtning af at 2015 nærmer sig med hastige skridt, bør man først og fremmest udskyde fristen for indførelsen af grænseværdien på 0,1 % til 2020.

5.3 Anvendelsen af LNG som alternativt skibsbrændstof – som det eneste brændstof eller i kombination med olie (et dualt system) – vurderes positivt af skibsfartsindustrien, først og fremmest inden for nærskibsfarten. Der er iværksat forskellige pilotprojekter, navnlig i Nordeuropa. De udestående problemer diskuteres med interessenterne, herunder: udledningen af metangas som øger udledningen af drivhusgasser, muligheden for at bunkre i forskellige europæiske havne og sikkerhedsregler ved bunkring. Enkelte spørgsmål behandles af Det Europæiske Fællesskabs Rederisammenslutning (ECSA) i et samarbejde med Det Europæiske Agentur for Søfartssikkerhed (EMSA). Også her står det klart, at det vil tage tid at løse de udestående problemer.

5.4 Skibsfartsindustrien arbejder videre med de tre elementer i »toolbox'en«. Set i lyset af at disse ikke kan være klar i 2015, kræves det fra mange sider, at indførelsen udsættes vha. en undtagelsesbestemmelse i IMO.

5.5 Kommissionen foreslår i meddelelsen, at indførelsesdatoen ændres, hvis de nævnte usikkerhedsmomenter viser sig at blive fakta. EØSU anbefaler, at dette om nødvendigt gøres rettidigt, så de nødvendige investeringer fortsat kan fremmes.

5.6 Kommissionen er klar over, at efterlevelse af IMO-beslutningen, som fastlagt i Marpol-konventionens bilag VI, om at indføre en grænseværdi på 0,1 % for svovlindholdet i skibsbrændstoffer, der anvendes i SECA-områder fra 2015, vil resultere i en betydelig omkostningsstigning. I Kommissionens meddelelse om vurdering af gennemførelsen af direktiv 1999/32/EF behandles dette spørgsmål indgående (6).

5.7 Kommissionen konstaterer, at den yderligere mulighed for overholdelse vha. teknologiske foranstaltninger – som emissionsreduktionsmetoder (scrubbers/rensningssystemer til udstødningsgas), alternative brændstoffer (LNG) og strømforsyning på fastlandet – som er indeholdt i bilag VI til Marpol-konventionen, og senere i forslaget til revision af direktiv 1999/32/EF, kræver betydelige investeringer fra såvel den private som den offentlige sektor.

5.7.1 I den forbindelse stiller Kommissionen på kort sigt en række ledsageforanstaltninger til rådighed for sektoren gennem eksisterende EU-finansieringsinstrumenter, såsom programmet for transeuropæiske transportnet (TEN-T), Marco Polo II-programmet, den europæiske facilitet for ren transport (ECTF) og Den Europæiske Investeringsbank (EIB), og skaber mulighed for, at der kan anvendes midler fra medlemsstaterne til støtte for foranstaltninger ombord på skibe og udvikling af onshore-infrastruktur.

5.7.2 På mellemlangt sigt udvikler Kommissionen en overordnet tilgang, som f.eks. en »værktøjskasse til bæredygtig vandtransport«.

5.7.3 EØSU bifalder Kommissionens initiativer til støtteforanstaltninger, men påpeger, at omkostningerne ved at anvende alternative metoder er meget høje. Imidlertid kan emissionsreduktionsteknologier, særligt når de anvendes til NO2 og CO2-emissionskontrol, være mere omkostningseffektive. De støtteprogrammer, som Kommissionen henviser til, er positive i sig selv, men det er spørgsmålet, om de nuværende ressourcer og tidsplaner kan bidrage til at mindske gennemførelsesomkostningerne inden 2015

5.8 Hvad angår anvendelse af IMO's kontrolprocedure for brændstoffer gør EØSU opmærksom på, at der er forskel på IMO'S kontrolprocedure og Den Internationale Standardiseringsorganisations standarder. Her er der behov for en afklaring.

Bruxelles, den 18. januar 2012 Staffan NILSSON Formand for Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) CESE 580/2003, EFT C 208 af 3.9.2003, s. 27-29.

(2) Resolution MEPC.176(58) vedtaget den 10. oktober 2008 (revideret bilag VI til Marpol-konventionen).

(3) COM(2011) 439 final.

(4) SECA-områder inden for EU omfatter Østersøen, Nordsøen og Den Engelske Kanal.

(5) COM(2011) 144 final.

(6) COM(2011) 441 final af 17.7.2011.