EUROPA-KOMMISSIONEN 
Bruxelles, den 8.6.2011 
SEK(2011) 687 endelig 
  
ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE 
RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN 
Ledsagedokument til 
FORSLAG TIL EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS DIREKTIV 
om ret til adgang til advok atbistand i straffesager og ret til kommunikation ved 
anholdelse 
{KOM(2011) 326 endelig} 
{SEK(2011) 686 endelig}  
 
DA 1   DA RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN  
Konsekvensanalysen er udarbejdet for en fora nstaltning vedrørende re tten for mistænkte og 
tiltalte til at få adgang til advokatbista nd og til at få underrettet tredjemand om 
frihedsberøvelsen under straffesager. Formål et med foranstaltningen er at fastsætte 
minimumsregler om retten til adgang til advokatbistand og til underretning om 
frihedsberøvelse overalt i EU.  
Problemer  
De generelle problemer, der kon stateres i konsekvensanalyse n, er 1) at der ikke er 
tilstrækkelig tillid mellem retsinstanserne i medlemsstaterne, og 2) at der er et utilstrækkeligt beskyttelsesniveau for de grundlæggende re ttigheder under straffesager i EU. Det konkrete 
problem er, at der gives utilstrækkelig adgang til advokatbistand og utilstrækkelig underretning om frihedsberøvelsen i mange medlem sstater. Det viser sig på forskellige måder. 
I en række medlemsstater tilkommer der for tiden ikke en mistænkt nogen ret til at rådføre sig 
med en advokat inden
 politiets afhøring og/eller ingen ret til at få advokatbistand under  
politiets afhøring. Den Europæiske Menneskerettig hedsdomstol har fastslået, at mistænkte har 
ret til både at rådføre sig med en advokat allerede ved politiets første afhøring af dem og at få 
en advokat til at spille en aktiv rolle for at fo rsvare dem under politie ts afhøring (Salduz mod 
Tyrkiet, Brusco mod Frankrig). Der er forskel på medlemsstaterne med hensyn til, om det er 
muligt at give afkald på sin re t til advokatbistand. Be viser, der er opnået, uden at der var en 
advokat til stede, har en forskellig stilling i de  forskellige medlemsstater. Endelig er der i 
sager om europæiske arrestordr er ingen EU-regler om juridisk  rådgivning af den person, der 
eftersøges, i både den udstedende stat og de n fuldbyrdende stat, hvilk et yderligere svækker 
tilliden. Alt dette dokumenteres indgående i konsekvensanalysen  med en række casestudier. 
Hvad angår underretning om frihedsberøvelse,  har Komitéen til Fo rebyggelse af Tortur 
gennem sin kontakt med frihedsberøvede under ko mitéens landebesøg konstateret gentagne 
tilfælde af, at ikke alle frihedsberøve de i praksis får tilbudt underretning om 
frihedsberøvelsen, selv om de ef ter loven har ret til det, elle r at de får det tilbud med en 
betydelig forsinkelse (tit først, når sagen når et  bestemt stadium, nemlig ved fremstillingen for 
en dommer), og komitéen har konstateret mange tilfælde af, at den frihedsberøvede ikke har fået nogen tilbagemelding om kontakten til den person, som den pågældende ønskede skulle 
underrettes. 
Nærhedsprincippet
: Der findes at være et behov for EU -foranstaltninger, bl.a. på grund af 
problemets grænseoverskridende karakt er under hensyn til borgernes, herunder 
lovovertræderes, mobilitet, manglerne ve d håndhævelsesmekanismerne i EMRK og 
konventionen til forebyggelse af tortur samt  adgangen til hele spektret af EU-
håndhævelsesmekanismer, der ville fø lge med en EU-foranstaltning.  
Målsætning  
Enhver foranstaltning, der træffes på EU-niveau, vedrørende adgang til advokatbistand bør 
opfylde følgende generelle og konkrete målsætninger:  
Generelle:  • Forbedre det retlige samarbejde i EU  
• Sikre alle fysiske personer et tilstr ækkeligt beskyttelsesniveau med hensyn 
til de grundlæggende rettigheder i straffesager  
Konkrete:  • Nedbringe omkostningerne ved fo rsinkelser, afslag og appeller 
 
DA 2   DA vedrørende efterkommelsen af anmodninger om retligt samarbejde 
mellem medlemsstater 
• Sikre, at mistænkte og tiltalte har t ilstrækkelig adgang til advokatbistand i 
løbet af hele straffesagen 
• Sikre, at mistænkte eller tiltalte, der frihedsberøves, har ret til at få en 
tredjemand efter deres eget valgt underrettet om fr ihedsberøvelsen. 
 
Alternativer  
Der er i denne konsekvensanalyse set på følgende alternativer: 
• Alternativ 1: Status quo bevares.  Dette alternativ ville indebæ re, at der ikke træffes nogen 
foranstaltninger på EU-plan.  
• Alternativ 2 : En henstilling  om god praksis med hensyn til mistænktes og tiltaltes ret til at 
få adgang til advokatbistand og til at gi ve underretning om frihedsberøvelsen.  
• Alternativ 3 : Et direktiv til fastsættelse af minimu msregler under anvendelse af retspraksis 
fra Menneskerettighedsdomstolen  om adgang til advokatbistand  (dvs. 
menneskerettighedskonventionen, here fter "EMRK", og Den Europæiske 
Menneskerettighedsdomstols retspraksis) og henstillingerne fra Komitéen til Forebyggelse af Tortur om underretning om frihedsberøvelse og styrkelse af anvendels en af retsakter om 
gensidig anerkendelse. 
• Dette alternativ ville omfatte fire konkr ete aspekter af retten til adgang til 
advokatbistand og underretning om frihedsb erøvelse, og særligt ville det sikre 
hurtig adgang til advokatbistand, præcisere indholdet af denne adgang og af retten til tilbagemelding om underretningen om frihedsberøvelsen, træffe bestemmelse 
om afkald og retsmidler og finde anvendels e i sager om europæiske arrestordrer i 
den fuldbyrdende og udstedende stat. 
• Alternativ 4 : Et direktiv, der anvender henstilli ngen fra Komitéen til Forebyggelse af 
Tortur om underretning om fr ihedsberøvelse og fastsætter yderl igere regler, der går videre 
end Menneskerettighedsdomstolens praksis  om adgang til advokatbistand og understøtter 
anvendelsen af re tsakter om gensid ig anerkendelse. 
• Dette alternativ ville ud over det under alte rnativ 3 beskrevne sikre, at der gives 
adgang til advokatbistand inde n (i stedet for ved) en eventuel afhøring (idet der 
indrømmes den samme ret til underretning om frihedsberøvelsen). Det ville generelt indføre et lovpligtigt fors var og nedlægge forbud mod brug af 
bevismateriale, der er indhentet i strid med retten til advokatbistand.  
KONSEKVENSER
 
Effektivitet med hensyn til at nå målene:  
• Alternativ 1: Da EMRK og Menneskerettighedsdomstolens retspraksis samt 
henstillingerne fra Komitéen til Forebyggelse af Tortur ikke er gennemført på en ensartet 
måde i medlemsstaterne, er niveauet for be skyttelse af mistænkte på nuværende tidspunkt 
stadig utilstrækkeligt. Derudover gælder EM RK og retspraksis vedrørende konventionen 
ikke for visse aspekter af spørgsmålet, som er af afgørende betydni ng for at sikre en 
retfærdig rettergang, f.eks. i sager vedr ørende den europæiske arrestordre. 
 
DA 3   DA • Alternativ 2 : Det er ikke sikkert, at  en ikke-bindende henstil ling ville blive gennemført 
fuldt ud af alle medlemsstaterne, særligt de m, der ikke på nuværende tidspunkt opfylder 
Menneskerettighedsdomstolens mindstekrav og henstillingerne fra Komitéen til Forebyggelse af Tortur. 
• Alternativ 3 : Dette alternativ ville have alle fo rdelene ved en lovgi vningsmæssig retsakt 
(juridisk bindende, gode muligheder for hå ndhævelse). Særligt vil overholdelsen af 
Menneskerettighedsdomstolens retspraksis og henstillingerne fra Komitéen til 
Forebyggelse af Tortur samt det retlige sama rbejde blive fremmet ved følgende særlige 
foranstaltninger:  
1. Det tidsmæssige anvendelsesområde:  der gives adgang til advokatbistand fra 
politiets første forhør og underre tning om frihedsberøvelsen fra 
frihedsberøvelsen  
2. Det materielle anvendelsesområde:  der foretages en indgående regulering af 
de opgaver, advokaten kan udføre, og re tten til underretni ng styrkes ved en 
forpligtelse til at give tilbagemelding  
3. Afkald på retten til advokatbistand   
4. Retsvirkninger af overtrædelse:  det bestemmes, at medlemsstaterne skal 
tilvejebringe retsmidler mod overtræ delse af retten til advokatbistand  
5. Sager om europæiske arrestordrer: Den, som der er udstedt en arrestordre 
for, skal bistås af en advokat i både  den udstedende og den fuldbyrdende 
medlemsstat.  
• Alternativ 4 : Efter dette alternativ v ille direktivet ud over det unde r alternativ 3 beskrevne 
sikre, at der gives adgang til advokatbistand inde n (i stedet for ved) politiets eventuelle 
afhøring (idet der indrømmes den samme ret til underretning om frih edsberøvelsen), der 
ville indføres et lovpligtigt forsvar generelt, der ville b live nedlagt forbud mod brug af 
bevismateriale, der er indhentet i strid med retten til advokatbistand.  Disse yderligere tre 
elementer (hhv. punkt 1, 3 og 4) ville forbedre det retlige samarbejde på følgende måde:  
1. Det tidsmæssige anvendelsesområde:  hvis der blev givet adgang til 
advokatbistand allerede inden det første politiforhør, ville det sikre, at den 
mistænkte kunne forberede sit forsvar inden forhøret.  
2. Lovpligtigt forsvar:  Et krav om, at en mistænkt a ltid skal bistås af en advokat, 
er den foranstaltning, der ville have den største tillidsska bende virkning på 
retsinstanserne. 
3. Retsvirkninger af overtrædelse:  En bestemmelse på EU -plan om, at beviser, 
der er opnået i strid med retten til adv okatbistand, ikke kan anvendes i retten.  
Konsekvenser for de grundlæggende rettigheder
 
• Alternativ 1: De grundlæggende rettigheder vil fortsat beskyttes forskelligt afhængig af 
det enkelte nationale system. Chartret om grundlæggende ret tigheder vil kun blive anvendt, 
når EU-retten er involveret, f.eks. i forbindelse med den europæiske arrestordre. 
• Alternativ 2 : Konsekvenserne af dette alternativ og den positive indvirkning på retten til 
en retfærdig rettergang, den mist ænktes eller tiltaltes ret til forsvar og beskyttelsen mod 
mishandling ville afhænge af, hvordan medlem sstaterne gennemførte EU-henstillingen.  
 
DA 4   DA • Alternativ 3 : Retten til frihed og sikkerhed  (artikel 6 i EU-chartret, Artikel 5 i EMRK). 
Adgang til effektive retsmidler og til en upa rtisk domstol  (artikel 47 i EU-chartret, 
artikel 6 og 13 i EMRK) samt uskyldsformodningen og retten til et forsvar (artikel 48 i 
EU-chartret, artikel 6 i EMRK) ville alle blive styrket. Både retten til adgang til advokatbistand og retten til underretning om frihed sberøvelse giver processuelle garantier 
mod mishandling og beskytter dermed mod muligheden for overtrædelse af forbuddet 
mod mishandling  (artikel 4 i chartret og artikel 3 i EMRK). Retten til underretning om 
frihedsberøvelse understøtter retten til respekt for privatliv og familieliv  (artikel 7 i 
chartret og artikel 8 i EMRK). 
• Alternativ 4 : Retten til frihed og sikkerhed  (artikel 6 i EU-chart ret, artikel 5 i EMRK),  
Adgang til effektive retsmidler og til en upa rtisk domstol  (artikel 47 i EU-chartret, 
artikel 6 og 13 i EMRK) samt uskyldsformodningen og retten til et forsvar (artikel 48 i 
EU-chartret, artikel 6 i EMRK) ville alle bliv e styrket. Adgang til effektive retsmidler ville 
yderligere sikres, hvis der blev indført et forbud mod at bruge bevismateria le, der er opnået 
i strid med retten til juridi sk rådgivning, under retssagen.  
• Finansielle og økonomiske konsekvenser
 
• Alternativ 1: Selv om der ikke er nogen umiddelbar e nye finansielle by rder forbundet med 
dette alternativ, vil det ikke føre ti l en nedbringelse af omkostningerne på 
medlemsstaternes budget for retshåndhævels e eller omkostningern e for den enkelte 
mistænkte eller tiltalte ved appelsager eller he nlagte eller forsinkede straffesager som følge 
af utilstrækkelig adgang til advokatbistand.   
• Alternativ 2 : Konsekvenserne afhænger af, i hvilket omfang medlemsstaterne 
gennemfører alle eller visse bestemmelser i henstillingen. 
• Alternativ 3 : Den finansielle byrde for en genne msnitsmedlemsstat ville komme til at 
ligge på omkring 300 000 EUR for en stor medlemsstat og mellem 4 100 EUR og 
70 950 EUR for en mindre medlemsstat . Der vil også være økonomiske og finansielle 
konsekvenser for den enkelte. Dette ansæ ttes i konsekvensanalysen (groft) til ca. 
1 500 EUR  pr. person, som der er udstedt en europæisk arrestordre for. 
• Alternativ 4 : De finansielle konsekvenser af dette  alternativ for medlemsstaterne kan 
anslås til være helt oppe på 179 mio. EUR  for en stor medlemsstat og ca. 110 mio.  EUR 
for en mellemstor medlemsstat. De finansiell e omkostninger for den enkelte ansættes til 
mellem 4 170 EUR  og 5 200 EUR  pr. mistænkt/tiltalt pr. sag (personer, som der er rejst en 
straffesag imod) og ca. 1 500 EUR  pr. person pr. sag (personer, som der er udstedt en 
europæisk arrestordre for). 
Konsekvenser for det nationale retssystem  
• Alternativ 1 : Når visse afgørelser fra Menneskerettighedsdomstolen og henstillinger fra 
Komitéen til Forebyggelse af Tortur skal genn emføres, kan det endda føre til, at de 
eksisterende forskelle bliver større, navnlig da det tyder på, at me dlemsstaterne fortolker 
Menneskerettighedsdomstolens afgørelser forskelligt. 
• Alternativ 2 : Det er usandsynligt, at der ville  være større kons ekvenser end af 
Menneskerettighedsdomstolens afgørelser og henstillingerne fra Komitéen til Forebyggelse 
af Tortur alene.  
• Alternativ 3 : Dette alternativ ville sikre, at de nationale retssystemer i store træk bliver 
bragt i overensstemmelse med reglerne i EMRK, Menneskerettighedsdomstolens retspraksis og henstillingerne fra Komitéen ti l Forebyggelse af Tortur, hvilket vil kræve 
visse lovgivningsreformer. 
 
DA 5   DA • Alternativ 4 : Det ville være nødvendigt at  foretage væsentlige lovgivningsreformer for at 
overholde direktivets krav. Vi sse medlemsstater ville muli gvis have problemer med at 
acceptere nogle af de krav, dette alternativ indebærer. 
• Sammenligning af alternativerne: 
Alternativ 3 indeholder den bedste kombinatio n af omkostninger og effektivitet med hensyn 
til at opfylde målsætningerne. Det er derfor den foretrukne løsning:   
 
DA 6   DA  
Målsætninger/o mkostninger  Alternativ 1:  Alternativ 2:  Alternativ 3: Alternativ 4: 
Besparelser som følge af 
bedre retligt samarbejde  0 √ √√ √√[√] 
Konsekvenser for de 
grundlæggende rettigheder  Ringe  Ringe  Mellemstore til store  Store 
Finansielle og økonomiske 
konsekvenser 
(se en fyldigere redegørelse i 
tabellerne i bilag V og VI )   
 
01 
  
 
Forskellige 
afhængig af, i 
hvilket omfang 
medlemsstaterne 
ville 
gennemføre 
henstillingens 
bestemmelser  
  
For 
medlemsstaterne 
 
 
Omkostningerne 
ved at give adgang 
til advokatbistand i 
sager om 
europæiske 
arrestordrer i den 
fuldbyrdende 
medlemsstat 
ansættes til ca. 
300 000 EUR for en 
stor medlemsstat og 
mellem 4 100 EUR 
og 70 950 EUR for 
en mindre 
medlemsstat [med 
de forbehold, der 
nævnes i tabellen i 
punkt 5.3.3]. 
 
NB: Alle andre 
yderligere krav, der 
fastsættes i 
direktivet ud over 
alternativ 1, 
vurderes at være 
omkostningsneutrale 
(se den mere 
indgående 
gennemgang af 
disse data i tabellen 
i bilag V)  
  
 
For 
medlemsstaterne: 
Omkostningerne 
ved dette alternativ 
ved startdatoen  ville 
komme helt op på  
179 mio . EUR  for 
en stor medlemsstat 
og ca. 
110 mio. EUR for 
en mellemstor 
medlemsstat [med 
de forbehold, der 
nævnes i tabellen i 
punkt 5.3.4].  
 
 
Omkostningerne 
ved dette alternativ 
ved slutdatoen  ville 
ligge mellem 
309 mio. EUR  for 
en stor medlemsstat 
med en omfattende 
retshjælpsordning 
og 137 046 EUR  for 
en mellemstor 
medlemsstat med en 
mere begrænset 
adgang til retshjælp. 
 
Omkostningerne 
ved at give adgang 
til advokatbistand i 
sager om 
europæiske  
arrestordrer  i den 
fuldbyrdende 
medlemsstat 
ansættes til ca. 
300 000 EUR for en 
stor medlemsstat og 
mellem 4 100 EUR 
og 70 950 EUR  for 
en mindre 
medlemsstat. 
                                                 
1 Som anført ovenfor i punkt 5.3.1 vil dette alternativ imidlertid medføre betydelige omkostninger for 
medlemsstater, der ikke opfylder kravene i EMRK. 
 
DA 7   DA  
NB: Alle andre 
yderligere krav, der 
stilles ved direktivet 
ud over alternativ 1, 
vurderes at være 
omkostningsneutrale 
(se den mere 
indgående 
gennemgang af 
disse data i tabellen 
i bilag VI)  
 
 For den 
enkelte: 
ingen For den 
enkelte: 
ingen  
For den enkelte:  
Ca. 1 500 EUR  
pr. person, som der 
er udstedt en 
europæisk 
arrestordre for   
For den enkelte 
1. Personer, som der 
er rejst en straffesag 
imod: ca. 
4 170 EUR  og 
5 200 EUR  pr. 
mistænkt/tiltalt 
pr. sag  
2. Personer, som der 
er udstedt en 
europæisk 
arrestordre for: ca. 
1 500 EUR  
pr. person, som der 
er udstedt en 
europæisk 
arrestordre for 
 
Konsekvenser for det 
nationale retssystem  0 Ringe til 
mellemstore  Mellemstore til store  Store 
Alternativ 4 er tydeligvis de n mest effektive måde at nå alle de generelle og konkrete 
målsætninger, men alternativ 3 er kun ganske lidt mindre effektiv. Hvis man ser på effektiviteten, er de omkostninger, som alternat iv 4 er forbundet med for medlemsstaterne (i 
størrelsesordenen flere hundr ede millioner EUR), uforholds mæssigt højere end de 
omkostninger, som alternativ 3 sandsynligvis vil medføre (300 000 EUR pr. medlemsstat). De 
højere omkostninger kan derfor ikke anses for at blive opvejet af den stærkt begrænsede 
merværdi med hensyn til at nå målsætningerne.  Med hensyn til de finansielle konsekvenser 
for den enkelte er der også en markant forskel på  alternativ 3 og 4, idet alternativ 4 vil koste 
indtil flere tusind EUR pr. person pr. straffesag. 
EU-
MERVÆRDI OG PROPORTIONALITET VE D DET FORETRUKNE ALTERNATIV  
Den foretrukne alternativ vil sikre, at alle  mistænkte og tiltalte overalt i EU har ret til 
tilstrækkelig og effektiv adgang til advokatbista nd. Derudover vil alle mistænkte og tiltalte, 
der frihedsberøves, have ret til at få unde rrettet en tredjemand om frihedsberøvelsen. 
Direktivet vil skabe forpligtelser for medl emsstaterne, der efter gennemførelsen vil kunne 
håndhæves ved domstolene i medlemsstaterne. I ndbringelse for EU-Domstolen vil være et 
retsmiddel mod manglende overholdelse, og de tte vil sammen med Kommissionens beføjelse 
 
DA 8   DA til at indlede traktatbrudspro cedurer mod medlemsstaterne give  medlemsstaterne et stærkt 
incitament til at opfylde deres forp ligtelser i henhold til direktivet.  
Retten til at få adgang til a dvokatbistand og til at give underretn ing om frihedsberøvelse bør 
udtrykkeligt optages i EU's retsorden, eftersom artikel 4, 7, 47 og 48 i EU's charter indeholder 
bestemmelser om beskyttelse mod mishandling, respekt for privatliv og familieliv, adgang til 
effektive retsmidler og til en upartisk domstol samt ret til et forsvar og uskyldsformodningen.  
Artikel 82, stk. 2, i TEUF indeholder en klar hje mmel til at fastsætte minimumsregler for hele 
EU om enkeltpersoners rettighede r inden for strafferetsplejen. 
Derudover forventes det foretrukne alternativ at medføre besparelse r som følge af færre 
appelsager og færre tabte sager ved Menneskeret tighedsdomstolen samt færre forsinkelser i 
sager om retligt samarbejde. Besparelserne for alle medlemsstaterne kan for de næste ti år 
anslås til at være i størrelsesordenen  3,73 mio. EUR til 11,19 mio. EUR .  
OVERVÅGNING OG EVALUERING  
Da direktivet i det mindste i et  vist omfang afspejle r de gældende EMRK-forpligtelser eller 
forpligtelser, der allerede eksisterer i en eller anden form i medlemsstater ne, forventes det, at 
en frist på to år ville give medlemsstaterne tilstrækkelig tid til at foretage de nødvendige 
ændringer i deres respektive nati onale love og national praksis.  Kombinationen af retten til 
adgang til advokatbistand og underretning om frih edsberøvelse i en enke lt foranstaltning med 
samme gennemførelsesdato vil gøre det letter e for medlemsstaterne, idet lovreglerne om 
adgang til advokatbistand og underretning om fr ihedsberøvelse på nuværende tidspunkt findes 
i den samme nationale lov i 21 medlemsstater . Derudover vil det for mange medlemsstater 
ikke være første gang, de skal tage stilling til dette spørgsmål,  idet de kan trække på de 
foranstaltninger, mange af dem allerede har truffet på foranledning af henstillinger fra 
Komitéen til Forebyggelse af Tortur angående underretning om frihedsberøvelse. Retsplejereformer, som for nylig er foretaget i visse medlemsstater med henblik på at bringe 
national lovgivning i overensstemmelse med EMRK -retspraksis, viser, at der kan foretages 
meget omfattende ændringer på endnu kortere tid.  
Ud over den gennemførelsesplan, der ledsager fors laget til direkt iv, vil direktivet bestemme, 
at medlemsstaterne bør rapportere om den effe ktive gennemførelse af lovgivningsmæssige og 
ikke-lovgivningsmæssige foransta ltninger på grundlag af de fo reslåede ændringers art. 
Kommissionen påtænker at gennemf øre en særlig empirisk undersøgelse med vægten lagt på 
indsamling af data tre til fem år ef ter gennemførelsen af forslaget.