Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Beretning fra Kommissionen til Rådet og Europa-Parlamentet om gennemførelsen af Kommissionens forordning nr. 3932/92 om anvendelsen af traktatens artikel 81, stk. 3 (ex artikel 85, stk. 3), på visse kategorier af aftaler, vedtagelser og samordnet praksis på forsikringsområdet"

(2000/C 51/24)

Det Økonomiske og Sociale Udvalg besluttede den 8. juli 1999 under henvisning til forretningsordenens artikel 23, stk. 3, at udarbejde en udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Det Indre Marked, Produktion og Forbrug, som udpegede Guido Ravoet til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 25. november 1999.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 368. plenarforsamling af 8.-9. december 1999, mødet den 9. december 1999, enstemmigt, følgende udtalelse.

1. Indledning

1.1. Kommissionen har forelagt Rådet og Europa-Parlamentet en beretning om anvendelsen af den fritagelsesforordning, i medfør af hvilken bestemte kategorier af forsikringsaftaler ikke er omfattet af traktatens konkurrencebestemmelser (artikel 81, stk. 1).

1.2. Rådets bemyndigelsesforordning fra 1993 pålagde således Kommissionen at gøre status over anvendelsen af denne særlige ordning efter seks års forløb. ØSU er enig i, at beretningen forelægges på et gunstigt tidspunkt, når man skal forberede opfølgningen af den politik, som er blevet ført på grundlag af fritagelsesforordningen, som udløber i marts 2003.

1.3. ØSU udtrykker tilfredshed med den høringsprocedure, som Kommissionen har fulgt i forbindelse med forelæggelsen af denne beretning, navnlig hvad angår de nationale myndigheder og retsinstanser, hvorunder forsikrings- og konkurrencespørgsmål sorterer. ØSU skal anmode Kommissionen om at holde vågent øje med, at de nationale myndigheder håndterer konkurrencereglerne ensartet. Risikoen for fortolkningsforskelle er nemlig så meget desto større, som disse instanser træffer deres afgørelser ud fra en blanding af juridiske og økonomiske overvejelser. Det er derfor nødvendigt at vide, hvilken metode de går frem efter, og hvilke rammevilkår de refererer til. Endnu en grund til årvågenhed følger af det faktum, at Kommissionens hvidbog af 28. april 1999 lægger op til en decentralisering af kompetencen, når det gælder anvendelsen af EU's konkurrencelovgivning.

1.4. ØSU henviser til sine udtalelser(1) om hhv. Rådets bemyndigelsesforordning og Kommissionens fritagelsesforordning.

1.5. Formålet med denne udtalelse er:

- at beskrive den situation, på baggrund af hvilken bestemmelserne skal bedømmes;

- at give en generel vurdering af Kommissionens beretning, og

- at fremsætte en række kommentarer til konkrete punkter i Kommissionens beretning.

2. Generelle bemærkninger

2.1. ØSU minder om, at det går ind for fri og effektiv konkurrence, fordi en sådan er med til at fremme den økonomiske udvikling og desuden gavner forbrugerne. Derfor må man sørge for, at de dispensationer, som gives til bestemte aktiviteter, netop bevarer undtagelsens karakter, og at de ikke fortolkes på en måde, som udvider deres rækkevidde.

2.2. Fritagelsesforordningen for bestemte kategorier af forsikringsaftaler afspejler ønsket i traktatens artikel 81, stk. 3, om at tillade aftaler, som bidrager til at fremme den tekniske eller økonomiske udvikling eller til at forbedre produktionen eller fordelingen af varerne, samtidig med at forbrugerne sikres en rimelig andel af fordelene herved.

2.3. Før gruppefritagelsesordningen trådte i kraft, blev et stort antal forsikringsaftaler af denne art indberettet til Kommissionen, ofte med baggrund i specielle forhold inden for netop forsikringsbranchen. ØSU bifaldt den forenkling, som blev opnået med vedtagelsen af gruppefritagelsesordningen, idet man slap for ulemperne ved en byrdefuld administrativ kontrol. ØSU konstaterer nu, at Kommissionen har samlet op på sine erfaringer, således det bliver muligt at køre videre med fritagelsesforordningen.

2.4. Forsikringssektoren har navnlig følgende karakteristika:

- prisdannelsen foregår på en anden måde end inden for de fleste andre erhvervsgrene, idet kostprisen afhænger af faktorer, som ikke kendes på det tidspunkt, hvor præmier og bidrag indbetales (omvendt produktionscyklus). ØSU bemærker, at prisdannelsen på forsikringsområdet desuden påvirkes af, at medlemsstaterne gør visse forsikringer obligatoriske, hvilket gør efterspørgselen ufleksibel, lige som bestemte forsikringer i flere medlemsstater er underkastet priskontrol. ØSU bemærker, at en sådan prisregulering svækker virksomhedernes konkurrenceevne;

- forsikringsselskaberne skal beskytte forsikringstagere og rettighedshavere, hvorfor man ikke kan lade dem gå fallit; dette hensyn gør sig navnlig gældende i forbindelse med forsikringsselskabernes langsigtede forpligtelser, specielt på pensionsområdet, hvor de spiller en stadig større rolle;

- forsikringer er i teknisk og juridisk henseende yderst komplicerede, hvorfor mere gennemsigtige og lettere forståelige kontraktvilkår ofte er til gavn for forbrugerne;

- forsikringsselskaber har ofte et kapitalbehov, som overstiger det enkelte selskabs egen finansielle formåen.

2.5. Disse særlige karakteristika er uden tvivl forklaringen på, at det har taget så lang tid at fastlægge specifikke konkurrenceregler for forsikringssektoren. De berettiger en ordning, som ØSU understreger er helt exceptionel, med den balance der er tilvejebragt mellem målsætningerne om et velfungerende indre marked, ønsket om at beskytte forbrugernes interesser samt en effektiv udnyttelse af Kommissionens administrative ressourcer.

2.6. I sin beretning påpeger Kommissionen med rette, at fritagelsesforordningen på sin vis er trådt i kraft samtidig med "3.-generations"direktiverne, som har gjort det indre marked på forsikringsområdet til en realitet, og at den i udøvelsen af sine beføjelser forsøger at opretholde en ligevægt i relation til de friheder, som forsikringsselskaberne nyder godt af i det indre marked.

2.7. Siden begyndelsen af 1990'erne er der sket store forandringer inden for den europæiske forsikringsbranche: navnlig er man gået bort fra at kræve forudgående godkendelse af tariffer og vilkår; der er opstået konkurrence på tværs af grænserne; der er sket en kraftig koncentration, også med andre finansielle institutioner; og der er dukket nye aktører, nye teknologier og nye salgskanaler op.

3. Særlige bemærkninger

3.1. Fælles tekniske statistikker

3.1.1. ØSU er klar over, at forsikringsselskaberne skal have adgang til så pålidelige og repræsentative statistiske markedsoplysninger som muligt for at kunne drive deres virksomhed optimalt. ØSU skønner det hensigtsmæssigt at bevare den ordning, som er indført med fritagelsesforordningen, samtidig med at man drager omsorg for, at de fælles statistiske undersøgelser fortsat er af rent vejledende art. ØSU skal lige som Kommissionen udtrykke tilfredshed med, at disse undersøgelser letter adgangen til markedet for det størst mulige antal aktører. ØSU finder det rimeligt, at de store selskaber deltager i disse fælles undersøgelser, som derved bliver mere troværdige.

3.1.2. Mere detaljerede fælles statistikker vil efter ØSU's mening sætte aktørerne i stand til at præcisere deres forsikringsaftaler på en måde, som fremmer konkurrencen og gør de tekniske beregninger mere pålidelige.

3.1.3. ØSU går ind for, at disse undersøgelser gøres tilgængelige for de aktører, som måtte ønske sig adgang til dem, på rimelige vilkår. F.eks. skal forbrugerne via kontrolmyndighedernes rapporter kunne få kendskab til, hvilken rolle de pågældende data spiller for præmieberegningen.

3.2. Standardpolicebetingelser

3.2.1. Efter ØSU's opfattelse er det vigtigt, at de berørte parter - assurandører, mellemmænd og forbrugere - har vejledende policebetingelser at henholde sig til. Ved hjælp af disse klausuler er det muligt at vurdere garantiernes omfang. I beretningens pkt. 23 påpeger Kommissionen, at den agter at tage ordningen i artikel 7, stk. 1, op til overvejelse; denne ordning omhandler standardudelukkelser, garantier, som er givet under forbehold af standardbetingelser, samt udvidelse af standardgarantier, som vil være overflødige for et stort antal forsikringstagere.

3.2.2. ØSU tager Kommissionens generelle holdning til disse klausuler til efterretning og finder dens årvågenhed velanbragt; dog skal det påpeges, at beretningen efter ØSU's mening ikke angiver, ud fra hvilke konkrete erfaringer denne revision er nødvendig. Når det gælder kontrakter vedrørende store risici samt kontrakter indgået via bestemte mellemmænd, som har forhandlet specifikke vilkår på deres klienters vegne, viser praksis, at selskaberne jævnligt fraviger disse modeller, hvilket jo understreger deres vejledende karakter. Vejledende standardbetingelser består dels i en opregning af de garantier, som er omfattet af policen, dels i en præcis angivelse af dens begrænsninger, enten via udelukkelser eller ved fastlæggelse af sikkerhedsforanstaltninger, som forsikringstageren skal træffe for at være omfattet af dækningen; om der foretages en opregning af udelukkelser afhænger i øvrigt af policetypen, idet policerne på nogle markeder opregner garantierne, mens der på andre markeder opereres med begrebet "alt, med undtagelse af ...". ØSU ønsker derfor at blive nærmere informeret om erfaringerne med denne type klausuler, før der tages stilling til den nuværende fritagelsesordning for anmeldelser.

3.2.2.1. ØSU henviser i øvrigt til sine udtalelser om urimelige klausuler. Uden at ville gå tilbage til undersøgelser eller udtalelser, som behandler forhold, der ligger forud for iværksættelsen af direktiv 93/13/EF om urimelige klausuler, skal ØSU minde om det forarbejde, som blev udført af dets Markedsobservatorium i 1997-1998 i forbindelse med udtalelsen om "Forbrugerne og forsikringsmarkedet". Dengang

(1) understregede ØSU det grundlæggende princip om at garantere ligevægten mellem assurandør og forsikringstager i kontraktforhold,

(2) anerkendte ØSU det berettigede i den fritagelsesordning, som er omhandlet i den foreliggende beretning, og

(3) opfordrede ØSU Kommissionen til at foretage en mere systematisk vurdering af de policer, der er bestemt for forbrugerne, med henblik på at fjerne eventuelt urimelige klausuler.

3.3. Fælles dækning af visse typer risici

3.3.1. I sin udtalelse om bemyndigelsesforordningen fastslog ØSU, at fælles dækning af visse typer risici var af indlysende nytte, især for store risicis vedkommende.

3.3.2. ØSU bifalder Kommissionens pragmatiske indfaldsvinkel i det komplicerede spørgsmål om definitionen af de markeder, der skal tages i betragtning ved afgørelsen af, om fælles dækning af visse risici er lovlig. Denne realisme afspejler sig også i Kommissionens nylige overvejelser vedrørende luftfartsforsikring, som er nævnt i beretningens pkt. 30. Kommissionen kunne med fordel søge at afklare, hvordan assurandørerne inden for en rimelig tidsfrist kan opnå reel retssikkerhed i spørgsmålet om, hvorvidt fælles dækning af visse typer risici er lovlig eller ej.

3.3.3. ØSU opfordrer imidlertid Kommissionen til ikke kun at se på, om størrelsen er en forudsætning for at kunne operere på markedet (jf. beretningens pkt. 28 b)), når den tager stilling til et assurandør-fællesskabs berettigelse; deltagelse i et fællesskab kan også give et forsikringsselskab mulighed for at indhøste tekniske erfaringer.

3.4. Sikkerhedsudstyr

3.4.1. ØSU bemærker, at forsikringsselskabernes deltagelse i standardiseringen af sikkerheds- og beskyttelsesudstyr vil bidrage til at stille mere pålideligt udstyr til rådighed for forbrugerne. På dette punkt går virksomhedernes og offentlighedens interesser hånd i hånd.

3.4.2. Med støtte i kommentarer fra producenter af sikkerhedsudstyr er Kommissionen noget kritisk i sin vurdering af assurandørernes indsats for at skabe ensartede tekniske standarder for udstyr til navnlig brand- og tyverisikring. ØSU skal dog påpege, at assurandørerne rent faktisk har sat gang i en række aktiviteter via deres repræsentanter i såvel branche- og forbrugerorganisationer som i standardiseringsorganer. Efter ØSU's opfattelse kan den langsommelige EU-harmonisering af tekniske standarder ofte føres tilbage til omstændigheder, som assurandørerne ikke er herrer over. Det er helt i sin orden at fremme harmoniseringen, men forfølgelsen af denne målsætning må dog ikke resultere i, at forsikringsselskaberne tvinges til at foretage en generel sænkning af kvalitetskravene til sikkerhedsudstyr. I øvrigt må assurandørerne have mulighed for hurtigt og fleksibelt at udvikle standarder, hvor og når det er nødvendigt.

ØSU opfordrer Kommissionen til at fremme den frie udveksling af varer inden for denne sektor med passende tiltag, som for de flestes vedkommende ligger uden for den foreliggende beretnings rammer.

3.5. Afvikling af krav samt fortegnelser

3.5.1. ØSU konstaterer, at de berørte parter ikke ønsker at udvide fritagelsesforordningen til også at omfatte ovennævnte to kategorier, som ellers er nævnt i bemyndigelsesforordningen. Dette synspunkt tilslutter ØSU sig.

4. Konklusioner

Beretningen, som på tilfredsstillende vis redegør for den praktiske gennemførelse af fritagelsesforordningen, er præget af realisme og velovervejet hensyntagen til potentielle aktørers markedsadgang og forbrugernes ønske om gennemsigtighed. Kommissionen har varetaget sine beføjelser med omtanke dels ved at godkende teknisk betonet samarbejde, som er omfattet af fritagelsesforordningen, dels ved at gribe ind, når samarbejdet påvirkede handelsvilkårene i uacceptabel grad. ØSU konstaterer, at ordningen opfylder et behov, og at den ikke har hæmmet konkurrencen, hvilket de varierede betingelser i forsikringsudbudet vidner om. Beretningen skulle således anspore til, at man fortsætter ad det spor, som forordningen(-erne) har udstukket, og tjene som forbillede for de nationale myndigheder, som utvivlsomt vil komme til at spille en større rolle i de kommende år.

Bruxelles, den 9. december 1999.

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) EFT C 182 af 23.7.1990, s. 27; EFT C 19 af 25.1.1993, s. 97.