Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om beskyttelse af uledsagede mindreårige migranter i Europa

(initiativudtalelse)

(2020/C 429/04)

Ordfører: Özlem YILDIRIM (FR-II)

Plenarforsamlingens beslutning 20.2.2020 Retsgrundlag Forretningsordenens artikel 32, stk. 2 Initiativudtalelse Kompetence Sektionen for Beskæftigelse, Sociale Spørgsmål og Unionsborgerskab Vedtaget i sektionen 9.7.2020 Vedtaget på plenarforsamlingen 18.9.2020 Plenarforsamling nr. 554 Resultat af afstemningen (for/imod/hverken for eller imod) 215/1/5

1. Anbefalinger og bemærkninger

1.1. EØSU henstiller endnu en gang til, at princippet om »barnets tarv« gives forrang for al anden national og international lovgivning.

1.2. EØSU opfordrer Unionen til at udforme en sammenhængende og harmoniseret tilgang til beskyttelsen af uledsagede mindreårige i Europa.

1.3. EØSU fremfører sine alvorlige bekymringer om situationen for uledsagede mindreårige, som er blandt de mest sårbare i migrationssammenhænge og derfor har øget risiko for krænkelse af deres grundlæggende rettigheder.

1.4. EØSU gentager sin henstilling til medlemsstaterne om at sikre, at børn uden lovligt ophold først og fremmest behandles og beskyttes som børn i de nationale systemer til børnebeskyttelse.

1.5. EØSU opfordrer medlemsstaterne til at forebygge enhver form for vold mod migrantbørn ved at indføre sikre, lovlige og regulære migrationsveje.

1.6. EØSU henviser endnu en gang ( 1 ) til det absolutte forbud mod frihedsberøvelse af børn uanset deres administrative situation. Udvalget fordømmer på det kraftigste en sådan praksis og minder om, at den er i strid med FN's konvention om barnets rettigheder.

1.7. For at beskytte uledsagede mindreårige effektivt opfordrer EØSU medlemsstaterne til at bevilge de fornødne ressourcer til de offentlige tjenester og til at tilbyde passende tjenesteydelser, f.eks. gennem specialuddannelse og øget kapacitet til fagfolk, der arbejder med beskyttelse af børn.

1.8. EØSU opfordrer Kommissionen til at udarbejde et direktiv om beskyttelse af uledsagede mindreårige, så barnets tarv varetages bedst muligt.

1.9. EØSU minder om, at alle uledsagede mindreårige hurtigst muligt — og indtil de bliver myndige — skal bistås af en kompetent værge, som skal underrettes om alle beslutninger, der vedrører dem, og bistå dem under hele proceduren. Værgen skal altid være i stand til at handle i barnets interesse og ikke være i interessekonflikt med de nationale børnebeskyttelsestjenester.

1.10. EØSU fremhæver, at princippet om »formodning om mindreårighed« betyder, at en ung, der angiver at være mindreårig, bør betragtes som sådan, indtil der er truffet en retskraftig afgørelse.

1.11. EØSU opfordrer medlemsstaterne til at vurdere mindreårigheden på grundlag af en række indicier, først og fremmest den berørte parts udsagn, de foreviste civilstandsdokumenter, samtaler mellem kompetente fagfolk og den berørte part og eventuelt efterprøvning af civilstandsdokumenternes ægthed.

1.12. EØSU anbefaler i mangel af reel pålidelighed slet og ret at indstille disse skeletundersøgelser. EØSU mener ikke, der bør anvendes metoder, som er kendt for at være tilnærmelsesvise, blot fordi der ikke findes pålidelige efterprøvningsmetoder.

1.13. Eftersom det er vanskeligt at dække alle aspekter og principper i forbindelse med uledsagede mindreårige i denne udtalelse, foreslår EØSU at gennemføre en række opfølgningsundersøgelser af specifikke undertemaer.

2. Baggrund

2.1. En uledsaget mindreårig er »en tredjelandsstatsborger eller en statsløs under 18 år, som« enten »rejser ind på en medlemsstats område uden at være ledsaget af en voksen, der i henhold til lov eller praksis i den pågældende medlemsstat er ansvarlig for den pågældende, og så længe den pågældende ikke i praksis er i en sådan persons varetægt,« eller »efterlades uden ledsagelse, efter at de er rejst ind på medlemsstaternes område« ( 2 )

2.2. Uledsagede mindreårige findes i alle EU-medlemsstater, men i 2019 blev 60 % af samtlige registrerede uledsagede mindreårige registreret i fire lande (Grækenland, Tyskland, Belgien og Nederlandene). I 2019 blev 13 800 asylansøgere, der havde søgt international beskyttelse i de 27 EU-medlemsstater, betragtet som uledsagede mindreårige. I EU som helhed udgjorde uledsagede mindreårige 7 % af alle asylansøgere under 18 år. De fleste var drenge (85 %). To tredjedele var 16-17 år (dvs. 9 200 personer), de 14-15-årige udgjorde 22 % (3 100 personer), og endelig udgjorde børn under 14 år 11 % (1 500 personer) af de uledsagede mindreårige ( 3 )

2.3. Migrantbørn er en af de mest sårbare grupper i vores samfund. Uledsagede mindreårige står uden forældre, hvilket i sig selv medfører et højt niveau af usikkerhed og fare, og har meget ofte haft et langt, kaotisk, traumatiserende og voldspræget migrationsforløb. De udsættes fortsat for utallige farer og er et særlig let bytte for kriminelle netværk: handel med børn med henblik på bl.a. seksuel udnyttelse og børnearbejde.

2.4. EØSU henstiller endnu en gang til, at princippet om »barnets tarv« gives forrang for al anden national og international lovgivning ( 4 )

2.5. EØSU understreger endvidere, at de forskelligartede og komplicerede situationer, som uledsagede mindreårige befinder sig i, kræver en fuldstændig og holistisk tværfaglig tilgang (juridisk-psykologisk-socialmedicinsk).

2.6. FN's konvention om barnets rettigheder (1989, CRC) udgør de generelle rammer for beskyttelsen af børn i Europa. Alligevel indeholder hverken dette instrument, den europæiske menneskerettighedskonvention (1950) eller den europæiske konvention om udøvelse af børns rettigheder (1996) specifikke bestemmelser, der gælder direkte for uledsagede mindreårige.

2.7. Først den 26. juni 1997 vedtog Europarådet det første juridiske instrument, som er specifikt rettet mod uledsagede migrantbørn. Denne resolution er imidlertid ikkebindende. Selv om der i nogle EU-retsakter henvises til uledsagede mindreårige som f.eks. tilbagesendelsesdirektivet eller direktiv 2003/9/EF ( 5 ) , er der ikke oprettet noget specifikt EU-instrument.

2.8. Eftersom der ikke findes noget præcist retsgrundlag, har medlemsstaterne store vanskeligheder med at håndtere problematikken med uledsagede mindreårige på en samordnet og sammenhængende måde. Det må derfor konstateres, at situationen for uledsagede mindreårige i medlemsstaterne er kendetegnet ved enorme forskelle i lovgivningen om, hvordan de skal behandles, og hvilke procedurer de underkastes (aldersbestemmelse, værger, rettigheder osv.).

2.9. De gældende lovgivningsmæssige rammer for uledsagede mindreårige skal således styrkes af medlemsstaterne. EØSU opfordrer Kommissionen til at udarbejde et direktiv om beskyttelse af uledsagede mindreårige, så barnets tarv varetages bedst muligt. Det er en endnu mere indlysende nødvendighed i betragtning af mange uledsagede mindreåriges elendige vilkår, som kritiseres overalt i Europa af børnerettighedsorganisationer.

3. Generelle bemærkninger

3.1. EØSU fremfører sine alvorlige bekymringer om situationen for uledsagede mindreårige, som er blandt de mest sårbare i migrationssammenhænge og derfor har øget risiko for krænkelse af deres frihedsrettigheder og grundlæggende rettigheder.

3.2. FN's konvention om barnets rettigheder pålægger staterne at give papirløse børn samme behandling som alle andre børn uden forskel ( 6 ) . EØSU bemærker, at der i praksis er et modsætningsforhold mellem de nationale retlige rammer for kontrol med indvandring, henholdsvis beskyttelse af børn. EØSU gentager sin henstilling til medlemsstaterne om at sikre, at børn uden lovligt ophold først og fremmest behandles og beskyttes som børn i de nationale børnebeskyttelsesordninger ( 7 )

3.3. EØSU opfordrer medlemsstaterne til at forebygge enhver form for vold mod migrantbørn ved at indføre sikre, lovlige og regulære migrationsmuligheder, f.eks. fleksible, hurtige og effektive procedurer for familiesammenføring, forhøjelse af kvoterne for genbosætning af migranter eller udstedelse af humanitære visa, hvilket vil styrke garantierne for børnene og deres familiemedlemmer.

3.4. EØSU opfordrer medlemsstaterne til at indføre specifikke og effektive procedurer for legalisering af uledsagede mindreåriges ophold, indtil der findes en holdbar løsning, som sikrer barnets tarv.

3.5. EØSU henviser til det absolutte forbud mod frihedsberøvelse af børn uanset deres administrative situation. EØSU fordømmer stærkt en sådan praksis og minder om, at den i høj grad er i strid med FN's konvention om barnets rettigheder (artikel 3). EØSU konstaterer nemlig ( 8 ) , at frihedsberøvelse kan have meget alvorlige konsekvenser for barnets helbred og udvikling, uanset hvor lang tid den varer. Frihedsberøvelse er altid i strid med barnets tarv ( 9 )

3.6. EØSU opfordrer medlemsstaterne til at vedtage nationale bestemmelser, som forbyder frihedsberøvelse og fremmer udbredelsen af alternativer, der er tilpasset uledsagede mindreåriges særlige sårbarhed såsom familiepleje og anbringelse på steder med mulighed for en selvstændig tilværelse under overvågning.

3.7. EØSU understreger vigtigheden af at sikre børns ret til at medvirke ved beslutninger, som vedrører dem.

3.8. EØSU henstiller til medlemsstaterne at fastlægge lovpligtige garantier for uledsagede mindreåriges adgang til procedurerne for international beskyttelse og garantier for, at de bliver informeret på en passende måde i forhold til deres alder. I den henseende synes det hensigtsmæssigt at oprette asylenheder, som er specialiseret i at bistå migrantbørn og i at formidle information, der er tilpasset børn, på deres modersmål, og navnlig medtage hensynet til kønsaspektet og den tværkulturelle dimension i disse nationale ordninger.

3.9. For at beskytte uledsagede mindreårige mod alle former for udnyttelse opfordrer EØSU medlemsstaterne til at tildele børn, som er udsat for udnyttelse og vold, status som ofre for menneskehandel og give dem opholdstilladelse. EØSU understreger endvidere det presserende behov for afgørelser vedrørende uledsagede mindreårige.

3.10. Uledsagede mindreårige bør aldrig underkastes strafferetlige procedurer af grunde, der udelukkende hænger sammen med deres immigrationsstatus, eller såfremt deres medvirken til kriminalitet skyldes, at de er blevet udnyttet.

3.11. For at beskytte uledsagede mindreårige effektivt opfordrer EØSU medlemsstaterne og EU til at bevilge de fornødne ressourcer til de offentlige tjenester og til at tilbyde passende tjenesteydelser, f.eks. gennem specialuddannelse og øget kapacitet til fagfolk, der arbejder med beskyttelse af børn. En sådan uddannelse bør oprettes på EU-niveau.

3.12. Beskyttelsen af uledsagede mindreårige stopper ikke ved EU's grænser. EØSU opfordrer EU og medlemsstaterne til at prioritere uledsagede mindreåriges behov og rettigheder i eksterne instrumenter og foranstaltninger, navnlig i forbindelse med indgåelse af aftaler og samarbejdsprogrammer.

3.13. EØSU minder om, at alle uledsagede mindreårige hurtigst muligt — og indtil de bliver myndige — bør bistås af en kompetent værge, som skal underrettes om alle beslutninger, der vedrører dem, og bistå dem under hele proceduren. Værgen skal altid være i stand til at handle i barnets interesse og ikke være i interessekonflikt med de nationale børnebeskyttelsestjenester.

3.14. Som EØSU tidligere har påpeget, anerkender EU-lovgivningen ganske vist betydningen af værgemål, men fastlægger ikke værgens forpligtelser. Værgen bør være en »kvalificeret repræsentant« med erfaring fra arbejde med mindreårige og kendskab til den nationale udlændingelovgivning og lovgivning vedrørende beskyttelse af børn og være bemyndiget til at repræsentere barnet i alle beslutningsprocedurer ( 10 ) , forudsat at barnet er indforstået hermed ( 11 ) . Proceduren for udpegelse af værger i Belgien kan tjene som inspirationskilde ( 12 )

3.15. EØSU minder om, at uledsagede mindreårige ud over juridisk bistand også bør have adgang til social beskyttelse samt modtagefaciliteter og midlertidig indkvartering af anstændig kvalitet. Modtagefaciliteterne bør være tilpasset deres sårbarhed og tilbyde ledsagelse af fagfolk, som er specialiseret i børn og unge, mulighed for helbredstjek eller psykologisk vurdering og adgang til sundhedsplejeydelser.

3.16. Uledsagede mindreårige bør endvidere have adgang til undervisning under hensyn til den mindreåriges og i givet fald værgens valg. I øvrigt vil Erasmus og Erasmus+ også kunne fremme deltagelsen af uledsagede mindreårige og tidligere uledsagede mindreårige, som er blevet myndige.

3.17. EØSU fremhæver betydningen af at informere det enkelte barn efter dets alder om dets rettigheder i henhold til FN-konventionen og således gøre det muligt for mindreårige uden passende værgemål at søge beskyttelse.

4. Særlige bemærkninger

4.1. I artikel 1 i FN's konvention om barnets rettigheder defineres børn som ethvert menneske under 18 år. Barnets særlige retsstilling sikrer det en række rettigheder, som deltagerstaterne skal respektere. Denne beskyttelse er betinget af personens mindreårighed, hvilket i praksis og i alle medlemsstater rejser spørgsmålet om bestemmelse af personens alder.

4.2. EØSU fremhæver, at princippet om »formodning om mindreårighed« betyder, at en ung, der angiver at være mindreårig, skal betragtes som sådan, indtil der er truffet en retsafgørelse. Personen bør derfor straks ydes beskyttelse under værdige forhold, som er forenelige med dennes særlige sårbarhed.

4.3. EØSU fremhæver, at der bør gælde en formodning om gyldighed af de udenlandske civilstandsdokumenter, som den unge foreviser som bevis for sin mindreårighed, og at der fortrinsvis bør tages hensyn til disse dokumenter til at fastslå mindreårigheden. Kun en formel anfægtelse af det foreviste civilstandsdokument bør kunne vælte den tilknyttede formodning om gyldighed.

4.4. EØSU henviser til ordlyden i artikel 8 i FN's konvention om barnets rettigheder: »Hvis et barn ulovligt berøves en del af eller hele sin identitet, skal deltagerstaterne yde passende bistand og beskyttelse med henblik på hurtigt at genoprette barnets identitet« ( 13 )

4.5. Men efterprøvning af migrantens alder bør i princippet kun finde sted, hvis den pågældende ikke er i besiddelse af officielle administrative dokumenter, som beviser dennes alder, og i tilfælde af alvorlig tvivl ( 14 )

4.6. EØSU bemærker endnu en gang, at der ikke er overensstemmelse mellem medlemsstaternes metoder til vurdering af en uledsaget mindreårigs alder, og at ingen af dem har bevist deres pålidelighed.

4.7. EØSU opfordrer medlemsstaterne til at vurdere mindreårigheden på grundlag af en række indicier, herunder først og fremmest den berørte parts udsagn, de foreviste civilstandsdokumenter, samtaler med den berørte part og eventuelt efterprøvning af civilstandsdokumenternes ægthed, og understreger, at en lægevurdering af alderen kun bør finde sted ved uafklarede tvivlsspørgsmål og som en sidste udvej.

4.8. I betragtning af deres særlige sårbarhed minder EØSU om, at tvivlen bør komme de uledsagede mindreårige til gode.

4.9. EØSU gør opmærksom på, at vurderinger baseret på skeletundersøgelse, som udføres i rigtig mange lande, anfægtes stærkt af internationale institutioner og eksperter ( 15 ) med hensyn til deres videnskabelige pålidelighed, men også med hensyn til krænkelse af barnets privatliv, potentielle farer for dets helbred (ved anvendelsen af røntgenstråler) samt mulige fejl.

4.10. EØSU anbefaler medlemsstaterne til i mangel af reel pålidelighed slet og ret at indstille sådanne test. EØSU mener ikke, der bør anvendes metoder, som er kendt for at være tilnærmelsesvise, blot fordi der ikke findes pålidelige efterprøvningsmetoder.

4.11. EØSU opfordrer medlemsstaterne til at beskytte uledsagede mindreårige ved at give dem tid og reelle midler til at bevise deres identitet f.eks. gennem diplomatisk samarbejde (under forudsætning af, at den unge giver sit samtykke og ikke bringes i fare) og ved at fremlægge formodningsbeviser såsom psykosociale vurderingsrapporter med henblik på at fastslå mindreårigheden.

4.12. EØSU foreslår, at der som en sidste udvej, i mangel af skriftligt bevismateriale og i tilfælde af alvorlig tvivl om den mindreåriges alder anvendes en tværfaglig aldersvurderingsmetode, som gennemføres af uafhængige eksperter på relevante områder med indsigt i den berørte parts kulturelle og etniske oprindelse. De anvendte procedurer i England kan tjene som inspirationskilde.

4.13. EØSU opfordrer medlemsstaterne til at nedsætte en europæisk tilsynskommission med henblik på at foreslå en holistisk aldersvurdering, som er fælles for medlemsstaterne, og overvåge protokoller og praksis inden for aldersbedømmelse.

4.14. For at føre til resultater bør konklusionerne af en procedure ubetinget være begrundede og kunne give adgang til klage med opsættende virkning og hurtige, effektive retsmidler med mulighed for appel.

5. Specifikke bemærkninger i tilknytning til covid-19

5.1. Covid-19-pandemien forstærker uundgåeligt risikoen for uledsagede mindreårige, hvis sundhedstilstand i forvejen ofte er svækket, på grund af uigennemførlig overholdelse af nedlukningsforanstaltningerne, utilstrækkelig adgang til levnedsmidler, hygiejne og vand, mangel på passende information om smitteforebyggende tiltag og forholdsregler og vanskeligheder med adgang til sundhedspleje.

5.2. EØSU opfordrer alle europæiske institutioner til at træffe de fornødne foranstaltninger til, at alle børns rettigheder i overensstemmelse de internationale retsakter under covid-19-krisen respekteres, og at de beskyttes på en værdig måde i lyset af den økonomiske krise, der er ved at opstå.

5.3. EØSU glæder sig over den seneste omfordeling af uledsagede mindreårige fra Grækenland til Luxembourg, Portugal, Frankrig, Finland og Tyskland og anmoder indtrængende medlemsstaterne om at prioritere og fremme omgående flytning af dem, der lever under uværdige forhold, bl.a. i Grækenland ( 16 )

Bruxelles, den 18. september 2020. Luca JAHIER Formand for Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) EØSU's udtalelse om forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om bekæmpelse af seksuelt misbrug af børn, seksuel udnyttelse af børn og børnepornografi og om ophævelse af rammeafgørelse 2004/68/RIA (EUT C 48 af 15.2.2011, s. 138).

(2) Artikel 2 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/95/EU af 13. december 2011 (EUT L 337 af 20.12.2011, s. 9).

(3) https://ec.europa.eu/eurostat/documents/2995521/10774034/3-28042020-AP-EN.pdf/03c694ba-9a9b-1a50-c9f4-29db665221a8.

(4) Se i den forbindelse især FN's konvention om barnets rettigheder, den europæiske konvention om udøvelse af børns rettigheder og EØSU's udtalelse af 15. oktober 2014 om international beskyttelse af uledsagede mindreårige (EUT C 12 af 15.1.2015, s. 69).

(5) Direktiv 2008/115/EF af 16. december 2008 (EUT L 348 af 24.12.2008, s. 98), det såkaldte tilbagesendelsesdirektiv: »Inden der træffes afgørelse om tilbagesendelse af en uledsaget mindreårig, ydes der under behørig hensyntagen til barnets tarv bistand fra relevante organer, som ikke er de myndigheder, der er ansvarlige for den tvangsmæssige tilbagesendelse«. I Rådets direktiv 2003/9/EF af 27. januar 2003 (EUT L 31 af 6.2.2003, s. 18) defineres de centrale begreber, herunder »uledsaget mindreårig«.

(6) Artikel 2 i CRC.

(7) EØSU's udtalelse om international beskyttelse af uledsagede mindreårige (EUT C 12 af 15.1.2015, s. 69-74).

(8) Se »A study of immigration detention practices and the use of alternatives to immigration detention of children«, PACE, Committee on Migration, Refugees and Displaced Persons, 2017.

(9) Det Europæiske Netværk af Ombudsmænd for Børn (ENOC), holdningserklæring om »Ending detention of children for immigration purposes«, vedtaget på ENOC's 23. møde den 27. september 2019.

(10) Se i den forbindelse »La protection des mineurs migrants non accompagnés en Europe« (Beskyttelse af uledsagede mindreårige migranter i Europa), Nisrine Eba Nguema, 2015, https://doi.org/10.4000/revdh.1147.

(11) Haagerkonventionen fra 1996.

(12) Belgien har oprettet en tjeneste for meget hurtig udpegelse af værger. Alle uledsagede mindreårige tildeles en værge, som kan være en privatperson (efter en udvælgelsesprocedure og et kursus), der bistår den mindreårige i alle hans/hendes procedurer: se https://justice.belgium.be/fr/themes_et_dossiers/enfants_et_jeunes/mineurs_etrangers_non_accompagne. Værgens opgaver defineres som følger: »Som retlig repræsentant, der er ansvarlig for at sikre den mindreåriges almindelige trivsel, fungerer værgen som den »røde tråd«, der sikrer udviklingen af de færdigheder, der er nødvendige for at kunne deltage aktivt i samfundet«, https://justice.belgium.be/fr/themes_et_dossiers/enfants_et_jeunes/mineurs_etrangers_non_accompagne/tuteur/missions_du_tuteur.

(13) Se også artikel 24 i den internationale konvention om borgerlige og politiske rettigheder af 1966 og artikel 7 i FN's konvention om barnets rettigheder.

(14) FN's Højkommissariat for Menneskerettigheder (juli 2010) og Europarådets Parlamentariske Forsamling (15. april 2011) har indskærpet, at aldersvurdering kun bør finde sted i tvivlstilfælde.

(15) Den videnskabelige pålidelighed anfægtes bl.a. af Europa-Parlamentet (beslutning af 12. september) og i anbefalingerne fra Komitéen for Barnets Rettigheder af 12. juni 2009. Den belgiske lægeforening (udtalelse af 20. februar 2010) og det franske lægevidenskabelige akademi underkender pålideligheden af sådanne test. Den franske institution til beskyttelse af rettigheder fordømmer anvendelsen af skeletundersøgelser (26. februar 2016). Se i den sammenhæng også rapporten fra den belgiske platform om mindreårige i eksil: »Aldersbedømmelse af uledsagede mindreårige: problematik, analyse og anbefalinger«, september 2017.

(16) Se https://www.unhcr.org/news/press/2020/4/5e9707ed4/un-agencies-welcome-first-relocation-unaccompanied-children-greece.html og https://www.eepa.be/?p=3856.