EUROPA-KOMMISSIONEN Bruxelles, den 26.11.2015 COM(2015) 580 final RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, RÅDET, DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG REGIONSUDVALGET Efterfølgende evaluering af De Europæiske Kulturhovedstæder i 2014 (Umeå og Rīga)



RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, RÅDET, DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG REGIONSUDVALGET Efterfølgende evaluering af De Europæiske Kulturhovedstæder i 2014 (Umeå og Rīga) 1.Indledning Denne rapport forelægges i henhold til artikel 12 i Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse nr. 1622/2006/EF af 24. oktober 2006 om en fællesskabsaktion vedrørende Den Europæiske Kulturhovedstad 2007-2019 , der foreskriver, at Kommissionen hvert år skal sørge for udarbejdelse af en ekstern og uafhængig evalueringsrapport om resultaterne af det foregående års aktion vedrørende "Den Europæiske Kulturhovedstad" og forelægge en rapport om denne evaluering for de andre EU-institutioner. Denne rapport indeholder Kommissionens holdning til de vigtigste konklusioner og anbefalinger i den eksterne evaluering af begge "De Europæiske Kulturhovedstæder" i 2014 . 2.Baggrund for aktionen 2.1.EU-aktionen vedrørende Den Europæiske Kulturhovedstad (ECOC) Det oprindelige arrangement, Europas Kulturby, blev iværksat på mellemstatsligt niveau i 1985 . På grundlag af erfaringerne hermed blev der med afgørelse nr. 1419/1999/EF indledt en fællesskabsaktion vedrørende ECOC i årene 2005-2019. Medlemsstaterne blev anført i kronologisk rækkefølge med henblik på at få værtsskabet for den årlige begivenhed. Afgørelse nr. 1419/1999/EF blev afløst af afgørelse nr. 1622/2006/EF, der bevarer princippet om en kronologisk rækkefølge af medlemsstater, men yderligere præciserede formålene med aktionen og indførte nye udvælgelses- og overvågningsforanstaltninger. Jf. denne afgørelse er det overordnede formål med ECOC at fremhæve de europæiske kulturers rigdom og mangfoldighed samt deres fælles træk og medvirke til at give de europæiske borgere større forståelse for hinanden. ECOC skal søge at fremme samarbejdet mellem kulturformidlere, kunstnere og byer i Europa, fremme deltagelse af de borgere, der bor i og omkring den pågældende by, samtidig med at der skabes interesse hos borgere fra andre lande, og det at være bæredygtig og indgå som en del af byens langsigtede strategi for den kulturelle og sociale udvikling. 2.2.Udvælgelse og overvågning af De Europæiske Kulturhovedstæder i 2014 I overensstemmelse med afgørelse nr. 1622/2006/EF fik Sverige og Letland tildelt værtsskabet for ECOC i 2014. Parallelle udvælgelsesprøver blev forvaltet af de relevante myndigheder i de to medlemsstater. Udvælgelsen foregik i to etaper: en forhåndsudvælgelsesfase (en selektiv udvælgelse, hvor antallet af kandidatbyer blev reduceret) efterfulgt af en udvælgelsesfase (hvor én kandidatby blev udvalgt). En jury med 13 medlemmer — hvoraf seks er udvalgt af den pågældende medlemsstat og de øvrige syv er udvalgt af EU-institutionerne — gennemgår buddene fra kandidatbyerne på grundlag af de formål og kriterier, der er fastsat i afgørelse nr. 1622/2006/EF. I begge medlemsstater var der fire byer, der sendte en ansøgning, og gennem forhåndsudvælgelsen blev to byer valgt ud i Sverige og tre byer i Letland . I september 2009 henstillede juryen endeligt til, at Umeå og Rīga blev valgt til ECOC i 2014. I maj 2010 udnævnte EU's ministerråd formelt de to byer som Europæiske Kulturhovedstæder i 2014. Efter deres udnævnelse blev Umeå og Rīga underlagt overvågningsordninger: Fremskridtene i byernes forberedelse blev overvåget og styret af en jury, der bestod af de syv uafhængige eksperter, der var udnævnt af EU-institutionerne, og de kontrollerede også, at det koncept og de forpligtelser, som byerne var udvalgt på grundlag af, blev overholdt. Umeå og Rīga deltog i to formelle overvågningsmøder indkaldt af Kommissionen i november 2011 og april 2013. Overvågningsprocessen endte med en positiv henstilling fra juryen til Kommissionen om tildeling af en pris til ære for Melina Mercouri på 1,5 mio. EUR til både Umeå og Rīga. 3.Den eksterne evaluering 3.1.Evalueringskriterier Evalueringen undersøger gennemførelsen af de to ECOC i 2014 gennem hele deres livscyklus – lige fra aktionens indledning, frem til udviklingen af bæredygtighed og til aktionens blivende aftryk – og overvejer, hvad det har betydet for byerne, at de har haft titlen. Især vurderes det i evalueringen, hvor relevante, virkningsfulde og bæredygtige de to ECOC var, de individuelle og generelle konklusioner der udledes, og konsekvenser for fremtidige ECOC-byer overvejes.

Den eksterne evaluering blev udført, inden de nye retningslinjer for bedre regulering trådte i kraft. 3.2.Metode og begrænsninger ved den valgte fremgangsmåde Evalueringen og dens metodik blev designet til at leve op til afgørelsens standardkrav og for at bidrage til at udvikle en mere dybdegående forståelse af aktionens udførelse og resultater. Især giver den mulighed for et tilbageblik på det foregående år for at kunne fremhæve erfaringer og anbefalinger baseret på de to værtsbyers oplevelser, der kan bruges fremover. I evalueringerne af ECOC i 2007-2012 var den anvendte interventionslogik baseret på hierarkisk inddelte formål, der er i overensstemmelse med afgørelsen. For at resultaterne kan sammenlignes med tidligere evalueringer, anvendes der en sammenhængende tilgang til indsamling og analyse af data. De to byer blev evalueret individuelt på baggrund af primærdata, som enten var blevet indsamlet under feltarbejdet eller tilvejebragt af hver kulturhovedstad, såvel som gennem analyse af en række sekundære datakilder. De primære datakilder omfattede interview, der blev gennemført enten i løbet af to besøg i hver by eller per telefon og gennem en onlineundersøgelse i Rīga. Formålet med disse interview var at tilvejebringe mange forskellige perspektiver på hver ECOC, herunder fra lederteams, beslutningstagere på lokalt og nationalt niveau, kulturelle hovedaktører, en række samarbejdspartnere, der var involveret i gennemførelsen af ECOC, og et udvalg af organisationer, der enten ledte eller deltog i ECOC-projekter. De sekundære datakilder omfattede oplysninger fra de oprindelige ECOC-ansøgninger, studier og rapporter produceret eller iværksat af ECOC, programmer for begivenheder, reklamemateriale og websteder samt statistiske data om kultur og turisme og kvantitative data fra ECOC om finansiering, aktiviteter, output og resultater. Som det var tilfældet med alle foregående ECOC-evalueringer, mener Kommissionen, at denne metode er hensigtsmæssig med henblik på at fremlægge en rapport, der giver et solidt grundlag for at udlede gennemarbejdede konklusioner angående udførelsen af ECOC. Der mangler dog konkrete beviser på fordelene og effekten af ECOC på de to værtsbyer, hvilket til dels skyldes de tids- og budgetmæssige begrænsninger i evalueringen. Som følge heraf er rapportens konklusioner mere underbygget af synspunkter og udtalelser fra forskellige typer interessenter end af de (begrænsede) kvantitative data, der er til rådighed. På den anden side er de fleste af de kvalitative undersøgelsesresultater – en onlineundersøgelse og interviewresultater – begrænset til dem, der var direkte involveret i, og som på en eller anden måde nød godt af programmet. Nogle af målene er desuden også brede og vanskelige at måle, og evalueringen er foretaget for tidligt til at vurdere eventuelle langtidsvirkninger. En stor del af undersøgelsesresultaterne fokuserer derfor på output og resultater eller større, spirende fremskridt snarere end på konkrete, praktiske forandringer, som først vil vise sig om længere tid. For bedre at kunne opfange sådanne forandringer ville det være nyttigt for de to byer at foretage "langsgående" evalueringer, især for at bekræfte, at de offentlige midler blev brugt fornuftigt på ECOC både ud fra et kulturelt, socialt og økonomisk synspunkt, hvor der også blev anvendt en bredere vifte af evalueringsdata til at understøtte konklusionerne. Kommissionen er fuldt ud klar over – og accepterer – sådanne begrænsninger, som allerede blev påpeget i det arbejdsdokument, som ledsagede forslaget til afgørelsen om en EU-aktion vedrørende "Den Europæiske Kulturhovedstad" 2020-2033. For at forbedre situationen foreskriver Kommissionens forslag og den afgørelse, der i sidste ende er vedtaget på dette grundlag, at byerne selv – da de bedre er i stand til at skaffe primærdata om effekten af ECOC – bliver hovedaktører i evalueringsprocessen. På denne baggrund er det positivt, at Umeå (og i mindre grad Rīga) har udført forskning med henblik på bedre at forstå effekten af ECOC på kulturelle institutioner og lokale beboere, samt i forhold til den internationale dimension og økonomi. Kommissionen mener dog, at der er tilstrækkeligt grundlag i dataene samt i de andre undersøgelsesresultater, der støtter evalueringen, til at være enig i de overordnede vurderinger og konklusioner, der betragtes som grundlag for et i store træk sandfærdigt og komplet billede af de to ECOC i 2014, selv om der mangler faktuelle data og andre selvstændige resultater til at støtte meget markante konklusioner om effektivitet og virkninger. 4.Evalueringsresultater Evalueringen bekræfter, at mange af resultaterne fra tidligere rapporter, især resultaterne vedrørende ECOC-aktionens generelle relevans og effektivitet, fortsat er gyldige. Disse resultater er blevet delvist opdateret, og, hvor det var muligt, er de oplysninger, der blev indsamlet i løbet af evalueringen fra 2014, blevet tilføjet. Denne rapport fokuserer på disse nye elementer. 4.1.Relevansen af ECOC-aktionen og de to ECOC i 2014 Ifølge evalueringen betragtede de to værtsbyer mere ECOC som en kulturel begivenhed, der var i stand til at styrke og internationalisere deres kulturudbud såvel som at fremme den kulturelle mangfoldighed og de fælleseuropæiske kulturtræk, end de så det som et økonomisk eller socialt program. Rapporten konkluderer, at dette gjorde ECOC til en meget relevant aktion jf. artikel 167, stk. 1, i TEUF, der omtaler Unionens bidrag til, "at medlemsstaternes kulturer kan udfolde sig". Rapporten understreger dog, at Umeå og Rīga også udnyttede deres status som ECOC som led i andre aspekter af deres respektive byers udviklingsstrategi. Mange af de aktiviteter, der foregik i 2014 var derfor meget relevante for de to byers overordnede politiske dagsordener såvel som for en række prioriteter og målsætninger på EU-niveau på andre politikområder end kultur, f.eks. by- og regionaludvikling, beskæftigelse, erhvervsliv, turisme samt generelle politikker for social samhørighed. 4.2.Forvaltningens og ledelsens effektivitet og evne til at levere resultater

Evalueringen analyserede byernes evne til at skabe resultater samt effektiviteten i den måde ECOC blev forvaltet på, og konklusionen var, at de mekanismer, der var oprettet for at gennemføre ECOC, generelt fungerede godt i begge byer. Umeå 2014 blev gennemført af et hold, der arbejdede direkte inden for Umeå Kommunes forvaltning. Rapporten fremhæver, at holdet nød godt af en stærk politisk opbakning lige fra begyndelsen, da året også var tænkt som et redskab til at opnå lokale, politiske mål, kulturelt eller lignende, hvilket gav mulighed for at fastlægge klare målsætninger. Et centralt element i forvaltningsstrukturen var anvendelsen af en "open source"-tilgang, som var baseret på medskabelse og deltagelse. Denne tilgang indebar primært fastsættelse af generelle emner og kriterier for aktionen som helhed, hvorefter kulturelle aktører og andre interessenter blev opfordret til selv at fylde programmets rammer ud. Alt i alt konkluderes det i rapporten, at ledelsen af Umeå 2014 fungerede godt, selv om det endelige hold først blev sammensat relativt sent i udviklingsfasen og kunne have været udvidet tidligere for hurtigere at kunne udvikle en stor del af indholdet til kulturprogrammet. I Rīga blev en uafhængig organisation – Rīga 2014 Foundation – oprettet af byrådet til at koordinere ansøgningen og udviklingsstadierne af ECOC-aktionen. Den tidligere leder af byrådets kulturforvaltning sad i spidsen for organisationen. Ifølge rapporten har denne model – som er set før ved tidligere ECOC – vist sig at være den mest hensigtsmæssige med hensyn til gennemførelsen, fordi det reducerede den administrative byrde, undgik nogle af de bureaukratiske procedurer, der gælder for landets statslige eller kommunale myndigheder og sikrede en vis form for uafhængighed, så ECOC-programmet kunne udvikles frit uden væsentlig påvirkning udefra. I rapporten fremhæves også stabiliteten blandt det administrative personale, og den støtte, der blev givet, fra alle politiske strukturer i løbet af hele projektet, positivt. Begge ECOC blev udformet og gennemført i en økonomisk vanskelig tid både på lokalt og nationalt plan, og økonomisk effektivitet var derfor et væsentligt element i planlægningen og gennemførelsen. Selv om Umeå og Rīga (med henholdsvis 45,6 og 27,3 millioner euro) havde forskellige ressourcer til rådighed for deres kulturprogrammer, viste de begge, at det er muligt at afholde en vellykket ECOC på et relativt beskedent budget og i en tid med begrænsede ressourcer. Rapporten viser, at begge ECOC blev finansieret af offentlige midler snarere end private midler. Den understreger, at ingen af byerne var i stand til at generere den finansiering fra den private sektor, som de oprindelig havde anført i deres ansøgninger, idet privat finansiering udgjorde mindre end 10 % af det samlede budget for de to ECOC. Selv om ECOC sandsynligvis altid vil være meget afhængig af offentlige midler, er det værd at bemærke, at ingen af de to værtsbyer for ECOC 2014 gjorde fremskridt i form af at tiltrække private investeringer enten gennem direkte støtte, sponsorering eller reklame. Ifølge evalueringseksperterne skyldes dette til dels den nuværende økonomiske situation, og i takt med at den økonomiske kontekst forbedrer sig vil afhængigheden af offentlige midler til at fremme ECOC-aktiviteter forhåbentlig også blive mindre. 4.3.Effektivitet med hensyn til udviklingen af kulturelle aktiviteter samt kulturelt og kunstnerisk indhold På trods af manglen på omfattende data om resultater og effekt konkluderes det i evalueringen, at begge byer afholdt et meget højt antal kulturelle aktiviteter i 2014 (i alt knap 500 i Rīga under sloganet "Force Majeure" og lidt over 1 000 i Umeå under sloganet "Nysgerrighed og Passion") . Selv om det er vanskeligt at dokumentere, hvor mange "ekstra" kulturaktiviteter, der blev afholdt i 2014 i de to byer i sammenligning med tidligere år, vurderede mange af deltagerne i evalueringen, at der var tale om "mindst det dobbelte". Begge ECOC var også i stand til at udforme et omfattende kulturprogram, som indeholdt en stærk blanding af kulturelle genrer med aktiviteter, der blev leveret jævnt i løbet af hele året i forskellige dele af – og endda også uden for – byen. Byerne maksimerede den mulighed, der var i løbet af året til at udvikle kulturprogrammer, som hverken var konventionelle eller forsigtige; kulturelle begivenheder, der var større og mere innovative end tidligere. Selv om begge byers programmer primært udgjordes af en række højt profilerede og glamourøse begivenheder, omfattede de også mange mindre kulturelle aktiviteter, som blev lige så vel modtaget. Ifølge evalueringen var det erfarne og pålidelige aktører med en reel og indgående forståelse for byernes kulturelle dagsorden, som stod for den kunstneriske kontrol og forvaltning af udformningen af kulturprogrammerne for begge ECOC. Denne kunstneriske viden kunne i høj grad spores i selve koordineringsorganerne (samt i projekterne), som gjorde mere end blot at forvalte og overvåge output og budgetter. 4.4.Effektivitet med hensyn til fremme af den europæiske dimension Ifølge rapporten vurderes det, at det kulturprogram Umeå præsenterede i 2014 var mere europæisk af natur end byens kulturtilbud havde været tidligere. Programmet var baseret på det overordnede koncept om Umeå som det europæiske hus' nordlige værelse, og om Umeå som et centrum for langsigtet grænsesamarbejde i regionen Lapland, som dækker de nordlige dele af Finland, Norge, Sverige og Rusland. Inden for dette overordnede koncept blev forskellige specifikke temaer undersøgt, herunder nogle, der vedrørte kultur, landområder og identitet for det samiske folk − den indfødte befolkning i det nordlige Skandinavien. Kulturprogrammet, som var struktureret rundt om de otte årstider i samernes kalender, udforskede og fremhævede samernes kultur i alle dens former, f.eks. helleristninger, musik, håndværk og beklædning. Desuden satte ECOC Umeå i stand til at øge både den europæiske og internationale dimension af sine kulturelle tilbud ved at samarbejde med internationale kunstnere, der specifikt blev opfordret eller bestilt til at (med)producere begivenheder, produktioner og udstillinger. Der var 195 projekter i alt der indebar en vis form for samarbejde med kunstnere eller andre kulturelle organer fra andre (hovedsagelig europæiske) lande. Ifølge evalueringen lykkedes det derudover Umeå 2014 – til trods for den geografiske udfordring, det er at være relativt isoleret højt mod nord – at få mest muligt ud af sin status som ECOC med hensyn til at tiltrække et europæisk publikum til byen og udbrede kendskabet til Umeå gennem marketing- og kommunikationsaktiviteter. I den forbindelse nævnes de positive resultater fra "Caught by [Umeå]"-turnéen i rapporten, hvor repræsentanter fra byen og dens kulturelle sektor kom i direkte kontakt med et publikum i flere forskellige europæiske byer allerede inden år 2014, som et forsøg på at trække folk til Umeå. Desuden steg antallet af reservationer til overnattende turister med 24 % fra 2013 til 2014. For Rīgas vedkommende fremgår det af rapporten, at den europæiske dimension blev afspejlet i en række forskellige begivenheder og aktiviteter. Dette omfattede projekter, der fremhævede fælleseuropæiske temaer – som f.eks. dem, der er knyttet til første verdenskrig eller den tidligere KGB-bygning – eller som støttede udvekslinger og andre mobilitetsprogrammer på tværs af forskellige EU-medlemsstater. I den forbindelse viser undersøgelsesresultater, at 40 % af alle ECOC-projekter havde en international dimension, dvs. involverede udlændinge (et flertal af dem var europæiske) i projektgennemførelsen, f.eks. (udøvende) kunstnere og arrangører. ECOC blev også betragtet som et "mødested" og en mulighed for at internationale kunstnere kunne samles og samarbejde om forskellige aktiviteter. Med hensyn til at styrke byens internationale profil (en vigtig motivation i ECOC-projektet) havde Rīga 2014 blandede resultater. Antallet af udenlandske turister i Letland steg med 18,9 % i første halvår af 2014, og 2 800 publikationer omtalte ECOC i Rīga (hvoraf 98 % af omtalen var positiv), men det ser ud til, at mindre end 2 % af publikummet kom fra udlandet. 4.5.Effektivitet med hensyn til at involvere borgerne og med hensyn til rækkevidde Ifølge evalueringen var et centralt aspekt af effektiviteten for begge byer den måde, som byernes status som ECOC var medvirkende til at udvide interessen for og adgangen til kulturen til lokale samfundsgrupper og kvarterer, som ellers ikke ville have fået kulturoplevelserne uden eksistensen af ECOC. Begge programmer var meget proaktive i den forbindelse og arbejdede hårdt på at levere et kulturelt indhold, der appellerede til en lang række forskellige målgrupper ved at udbyde forestillinger og aktiviteter, der kan kategoriseres som enten mainstream, alternative eller innovative. Det ser ud til, at henholdsvis 71 % og 76 % af beboerne i Umeå og Rīga deltog i en begivenhed under ECOC, mens der alt i alt var 1,6 mio. mennesker, der deltog i ECOC-aktiviteter i den lettiske hovedstad. Projektlederne blev tilskyndet til at fokusere på underrepræsenterede grupper, og mange aktiviteter fandt sted i ikke-traditionelle miljøer uden for bycentrum, og der blev givet tydeligt instrukser (f.eks. i form af workshops eller retningslinjer) til, hvordan man bedst kunne udbrede deltagelse af offentligheden. Desuden var udviklingen af arrangementer i begge byer både inkluderende og gennemsigtig med hensyn til indkaldelsen af idéer, der havde en åben "bottom up"-tilgang, så det var kulturelle snarere end strategiske aktører, der var ophav til projekterne. Ovennævnte tilgang viste sig i Umeå at være et meget effektivt redskab til at give både den lokale kulturelle sektor og et bredt udsnit af befolkningen mulighed for at forme og gennemføre kulturprogrammet på en måde, der både var autentisk og troværdig. Ifølge evalueringen er denne tilgang dog kun relevant for byer med en åben tilgang til medskabelse og internationalt samarbejde, samt i byer, hvor der allerede er skabt et tillidsforhold, og hvor der er tradition for at søge konsensus.