DA Den Europæiske Unions Tidende C 339/29

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om meddelelse fra Kommissionen til Rådet, Europa-Parlamentet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget om EU-strategien for Østersøområdet —

KOM(2009) 248 endelig

(2010/C 339/07)

Ordfører: Michael SMYTH

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber besluttede den 10. juni 2009 under henvisning til EF-traktatens artikel 262 at anmode om Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om:

Meddelelse fra Kommissionen til Rådet, Europa-Parlamentet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget om EU-strategien for Østersøområdet

KOM(2009) 248 endelig.

Det forberedende arbejde henvistes til Den Faglige Sektion for Den Økonomiske og Monetære Union og Økonomisk og Social Samhørighed, som vedtog sin udtalelse den 8. januar 2010.

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på den 459. plenarforsamling den 20. og 21. januar 2010 (mødet den 20. januar 2010) følgende udtalelse med 198 stemmer for, 1 imod og 4 hverken for eller imod.

1. Konklusioner

1.1 EØSU støtter hensigten bag de fire søjler i Østersøstrategien, nemlig at gøre regionen til et velstående, sikkert, miljømæssigt bæredygtigt og lettilgængeligt og attraktivt sted.

1.2 EØSU påskønner den omfattende høringsproces, der fandt sted inden strategiens færdiggørelse, og den rolle, arbejdsmarkedets parter og aktører spillede heri. EØSU understreger på ny sin støtte til oprettelsen af et civilsamfundsforum for Østersøregionen, som kan bidrage til at integrere civilsamfundet i strategiens udvikling.

1.3 Strategien har rosværdige mål og målsætninger om at takle en række komplekse strukturproblemer i Østersøområdet, men står ikke desto mindre over for et antal udfordringer, som skal løses, hvis strategien skal være effektiv. Disse udfordringer vedrører strategiens potentiale for at skabe merværdi, reguleringsmekanismerne, EU's samhørighed og strategiens eksterne effektivitet.

1.4 Reguleringsmekanismerne for Østersøstrategien er også genstand for visse kritiske kommentarer. Strategien strækker sig over 21 generaldirektoraters samt 8 medlemsstaters og Ruslands ansvarsområder. Kombineret med de fire søjler, 15 prioritetstiltag og adskillige horisontale tiltag er der en kompleks forvaltningsstruktur i strategiens kerne, som kan gøre den umulig at gennemføre. EØSU mener, at man bør gøre mere for at forenkle strategiens forvaltnings- og gennemførelsesmekanismer.

1.5 Denne udtalelse gentager forslaget om inden for EØSU at oprette et ad hoc-observatorium eller en studiegruppe for Østersøregionen, så hele EØSU kan deltage effektivt i den aldeles nødvendige udvikling af strategien.

1.6 En af strategiens hovedudfordringer er den eksterne dimension, især i lyset af den nøglerolle Rusland spiller i Østersøregionen. Ruslands rolle i gennemførelsen af strategien skal håndteres af mekanismerne for den nordlige dimension. Der hersker usikkerhed om, hvorvidt disse mekanismer er tilstrækkelige til at sikre Ruslands reelle deltagelse i de strategiske tiltag.

1.7 EØSU er enigt i, at strategien ikke kun er et dokument, men frem for alt en proces. Det indebærer, at strategien skal gennemføres gradvist. Den har allerede haft succes med at samle alle medlemsstater og aktører sammen med EU-institutionerne for at vedtage en begrænset liste nøgleaktioner og –projekter og blive enige om behovet for at gennemføre dem. EØSU håber, at den entusiasme, som strategiens udarbejdelse har affødt, vil fortsætte og bidrage til en effektiv og rettidig gennemførelse, som kan revideres under gennemførelsen.

2. Strategiens baggrund

2.1 Baggrunden for Østersøstrategien er velkendt. Det har længe været anerkendt, at Østersøregionen er plaget af en række alvorlige svagheder, hvad angår miljø, økonomisk udvikling og infrastruktur, som er indbyrdes forbundne og afhængige områder. I november 2006 vedtog Europa-Parlamentet en betænkning om udarbejdelse af en Østersøstrategi. Strategien for Østersø-makroregionen blev vedtaget af Kommissionen den 10. juni 2009 og fremlagt for Det Europæiske Råd den 19. juni 2009. Den havde høj prioritet for det svenske formandskab og blev vedtaget af Rådet for almindelige anliggender den 26. oktober 2009 i Luxembourg.

2.2 Den omfattende strategi markerer en kursændring i EU's regionale samarbejdspolitik. Kommissionens syn er, at strategien er den første virkelig integrerede tilgang, der skal vedtages for medlemsstater, der står over for samme række udfordringer. Der findes aktuelt tretten områder for transnationalt samarbejde, som sammen omfatter alle områder i EU (i tillæg hertil findes der ca. 50 grænseoverskridende samarbejdsordninger). Østersøstrategien er et konkret udtryk for det relativt nye begreb makroregionalt samarbejde, dvs. en mere effektiv koordinering og brug af finansielle resurser og gængse samarbejdsinitiativer i hele Østersøregionen. Hvad angår dens geografiske udbredelse omfatter strategien EU-medlemsstater – Sverige, Danmark, Tyskland, Finland, Polen, Estland, Letland og Litauen – samt Norge og Rusland.

2.3 Formålet med denne udtalelse er at evaluere Østersøstrategien og dens handlingsplan fra det organiserede civilsamfunds perspektiv. Udtalelsen bygger på analysen i de nyligt vedtagne EØSU-udtalelser om »Østersøregionen: Det organiserede civilsamfunds rolle i forbindelse med fremme af regionalt samarbejde og udarbejdelse af en regional strategi« (1) og »Makroregionalt samarbejde – Udvidelse af Østersøstrategien til andre makroregioner i Europa« (2). Proceduren, som førte til strategiens udvikling, er uden fortilfælde. Kommissionens synspunkt er, at hvis Østersøstrategien er effektiv og gennemførlig i Østersøregionen, kan en tilsvarende fremgangsmåde eventuelt anvendes i andre makroregioner, f.eks. Donauregionen eller Alperne og Middelhavet.

3. Oversigt over strategien

3.1 Kommissionen gennemførte en omfattende serie høringer gennem hele 2008. Disse høringskonferencer var geografisk spredt over hele makroregionen og kulminerede i februar 2009 i Rostock. Deres temaer var bygget op omkring de fire søjler, som Østersøstrategien er baseret på, med henblik på at gøre Østersøregionen til:

— et miljømæssigt bæredygtigt sted;

— et velstående sted;

— et tilgængeligt og attraktivt sted;

— et sikkert sted.

3.2 Strategien ledsages af en handlingsplan, som omfatter 15 prioritetsområder på tværs af de fire søjler. Hvert prioritetsområde skal koordineres af mindst en Østersømedlemsstat, som forventes at samarbejde med alle relevante aktører om gennemførelsen.

3.3 Østersøstrategien og de foreslåede foranstaltninger skal finansieres med eksisterende ressourcer, primært strukturfondene (55 mia. euro mellem 2007-2013), finansiering fra de enkelte Østersøstater, privat finansiering samt med midler fra finansieringsinstitutioner som f.eks. EIB, NIB og EBRD.

3.4 Der er betydelige forskelle mellem Europa-Parlamentets betænkning og Kommissionens meddelelse (3) (4). Kommissionen anlægger Rådets interne EU-perspektiv, mens Parlamentets betænkning taler om en »Østersøstrategi inden for den nordlige dimension«. Parlamentet opfordrer i sin betænkning Kommissionen til at fremlægge en strategi med henblik på at styrke den nordlige dimensions indre søjle (5). Parlamentet knytter klart Østersøstrategien sammen med den nordlige dimensions ramme, mens Rådet og Kommissionen skelner mellem strategien og samarbejdets eksterne aspekter.

3.5 Der er vigtige divergerende synspunkter om den mest hensigtsmæssige forvaltningsstruktur. Kommissionens strategi er fokuseret på koordinering af eksisterende initiativer, løbende evaluering af fremskridt og fastholdelse af dynamikken i handlingsplanen. Kommissionens strategi går ud på at bevare et minimum af institutionelle mekanismer uden nogen yderligere finansiering af Østersøstrategien. Parlamentet foreslår, at der afholdes et årligt Østersøtopmøde inden Det Europæiske Råds sommermøde, og at de regionale organisatoriske instanser i og uden for EU-systemet udvides, delvist ved at foreslå en særlig budgetpost for strategien. EØSU har allerede udtrykt støtte for et særligt budget for strategien. Parlamentet ser ud til at ville have en mere ambitiøs politisk udvikling end Kommissionen. Som for at understrege strategiens foranderlige karakter vedtog Parlamentet den 22. oktober 2009 en ændring på 20 mio. euro til 2010-budgettet for koordinering og visse pilotprojekter i strategien.

3.6 Bortset fra disse forskelle i tilgang er strategien selv resultatet af et omfattende sæt høringer af aktører i makroregionen. Strategien er innovativ, da den vil fungere i en tværnational forvaltningsstruktur og derfor være mere vidtgående end EU's traditionelle regionalpolitikker. Den nye forvaltningsstruktur befinder sig et sted imellem nationalstaten og det overnationale fællesskab.

3.7 Østersøstrategien bliver som koncept beskrevet af Kommissionen som et uafsluttet arbejde. Definitionen af Østersøregionens enkelte aspekter er nødvendigvis upræcis, da geografien ændrer sig, alt efter hvilke spørgsmål der berøres. Den fremgangsmåde, der er valgt ved udformningen af Østersøstrategien, begynder med at definere problemer og spørgsmål og derefter lade disse definere makroregionens geografi. Efter enhver objektiv målestok udgør strategiens fire søjler og den deraf følgende handlingsplan et seriøst forsøg på at udstikke bedre koordinerede udviklingsrammer for et så uensartet område som Østersøen og dermed forsøge at fremme regional samhørighed. Tabel 1 nedenfor opstiller handlingsplanens prioritetsområder under hver af strategiens søjler.

3.8 Implicit i Kommissionens tænkning er, at det er nødvendigt med en integreret fremgangsmåde for at sikre bæredygtig udvikling i regionen. De emner, der behandles i strategien, er komplekse og indbyrdes forbundne, mens de eksisterende samarbejdsordninger ikke er blevet effektivt koordinerede.

4. Udfordringer og nøglespørgsmål

4.1 Der står meget på højkant, når det gælder en vellykket gennemførelse af Østersøstrategien. Kommissionen har ved en række lejligheder fastslået, at strategien kan blive en model for andre makroregioner i EU. Strategien har rosværdige mål og målsætninger om at takle en række komplekse strukturelle problemer i Østersøområdet, men står ikke desto mindre over for et antal udfordringer, som skal løses, hvis den skal være effektiv. Disse udfordringer vedrører dens potentiale for at skabe merværdi, reguleringsordninger, EU's samhørighed og strategiens eksterne effektivitet.

4.2 Når det gælder om at skabe merværdi, er der en fare for, at strategien omfatter et meget ambitiøst sæt foranstaltninger med henblik på at tilfredsstille hovedparten af aktørerne i Østersøområdet og kan vise sig umulig at gennemføre. Meget taler for at forsøge at holde strategien mere enkel og koncentrere bestræbelserne på et mindre, men strategisk afgørende sæt mål. Helcom har gjort fremskridt med sin handlingsplan for Østersøområdet, hvad angår fiskebestande og miljøet som helhed. Trods disse forbedringer bør Østersøstrategien fortsætte med at skabe positive forbedringer inden for fiskeri og miljøområdet generelt.

4.3 Reguleringsmekanismerne for Østersøstrategien er også genstand for visse kritiske kommentarer. Tabel 1 illustrerer et paradoks, nemlig at de medlemsstater, som mest trænger til strategien, er dem, som deltager mindst i gennemførelsen af den. Desuden har Kommissionen kæmpet med at balancere et kompleks af foranstaltninger med et kompleks af generaldirektorater og en række medlemsstater. De hidtidige erfaringer med gennemførelsen af Leipzig-charteret om bæredygtige europæiske byer har været relativt langsom, og Østersøstrategien er velsagtens endnu mere kompleks (6).

4.4 Hvor effektiv enhver EU-politik er, herunder Østersøstrategien, vil blive målt i dens praktiske resultater, som skal være synlige og konkrete for borgerne. Strategien udfordrer også selve begrebet om samhørighed i Fællesskabet. Som tidligere anført har Kommissionen sat tærsklen højt, hvad angår makroregionalt samarbejde. Selv om alvoren ved de udfordringer, Østersøregionen står over for, bl.a. hvad angår miljø og infrastruktur, er velkendt for borgerne i Østersøregionens medlemsstater, forbliver det en stor udfordring at forklare resten af EU, hvor alvorlig situationen er i området. I den henseende er hjælp fra det organiserede civilsamfund afgørende. EØSU har allerede fremsat et forslag til etablering af et civilsamfundsforum for Østersøregionen og meddelt, at det er villig til at påbegynde forberedelsen af grundlaget for et sådant forum. Desuden har EØSU foreslået, at der inden for EØSU oprettes et ad hoc-observatorium eller en studiegruppe for Østersøregionen, så hele EØSU kan deltage effektivt i strategiens udvikling.

4.5 En af strategiens hovedudfordringer er den eksterne dimension; især på grund af den nøglerolle, som Rusland spiller, er det en central aktør i Østersøregionen. Rusland har hidtil udtrykt interesse i strategien, eftersom den vil få gavn af en vellykket gennemførelse. Ruslands rolle i strategien skal i dag varetages af mekanismerne i den nordlige dimension, og formentlig skal disse tilpasses strategien. Det er værd at notere, at tre ud af fire søjler i strategien – miljøbeskyttelse, attraktion og adgang samt sikkerhed – grundlæggende er tværnationale i karakter, og derfor er det nødvendigt med nogle mekanismer i strategien til at forbinde interne og eksterne interaktioner, især på operationelt niveau. Desuden kan strategiens eksterne dimension måske finde endnu bredere anvendelse, f.eks. ved at inddrage Belarus, hvilket har en indflydelse på miljøbeskyttelsen og på, hvor attraktiv og tilgængelig Østersøregionen er.

4.6 Der er de, som mener, at det vil være mere enkelt at sikre Ruslands deltagelse i strategiens gennemførelse via direkte bilateralt samarbejde med EU på basis af et »partnerskab mellem jævnbyrdige« med EU (7). Hvis dette synspunkt er korrekt, er det berettiget at spørge, om den nordlige dimension, som der nu lægges op til, er den rette mekanisme til at sikre Ruslands engagement i strategien.

5. Analyse af strategien

5.1 En række punkter i strategien er omstridte, hvorfor der bør holdes et årvågent øje med disse. For det første indeholder handlingsplanen specifikke forslag til, hvordan man kan korrigere manglerne i energinetværk og forbindelser i Østersøregionen. Der er en vis bekymring for, at disse måske ikke er tilstrækkelige i betragtning af behovet for at opnå større netværksintegration. Strategien bør ikke blot søge at integrere og forbinde de i dag adskilte nationale energimarkeder til Østersøområdet, men bør arbejde hen imod en fælles energisolidatet i EU. EU har brug for russisk energi og er derfor nødt til at opbygge infrastruktur til at bringe gas, olie og elektricitet til Europa. Det er nødvendigt for at garantere en stabil energiforsyning til Europa. Større energisamarbejde er også nødvendigt fra ikke-medlemsstaters side.»Nordstream«-projektet nævnes ikke i strategien. Dette er en åbenlys udeladelse, men Kommissionen påpeger, at »Nordstream«-projektet er et meget kontroversielt spørgsmål, og at strategien for Østersøregionen skal vedtages enstemmigt.

5.2 Handlingsplanen opstiller forslag til, hvordan man kan forbedre de interne og eksterne transportforbindelser til søs, på landevej og med jernbane. Vejinfrastrukturen kræver stor opmærksomhed, da den enten er yderst mangelfuld eller slet ikke findes. Det, som engang var Sovjetunionens periferi, kunne blive en langt mere integreret del af det centrale europæiske område. Østersøregionen trænger derfor alvorligt til et tilpasset og komplet netværk af vejinfrastruktur. De nuværende TEN-korridorer bør evalueres og tilpasses den nye virkelighed i en mere sammenhængende Union, f.eks. jernbane- og vejkorridorer fra Helsingfors til Wien/Slovenien.

5.3 Den strategiske betydning af de store floder i Østersøens makroregion nævnes ikke. Denne mangel bør der rettes op på. I den forbindelse er det interessant at bemærke, at strategien for Donau-regionen nu er under udarbejdelse. Høringerne om Østersøstrategien var vidtstrakte og omfattende, men de blev tilrettelagt på et noget ad hoc-agtigt grundlag. For strategien for Donau-regionen bør EØSU søge at blive inddraget på en mere struktureret måde. Kommissionen har angivet, at der netop nu findes en chance for et sådant engagement fra februar til sommeren 2010. EØSU har allerede foreslået i både REX/282 og ECO/251, at der oprettes et civilsamfundsforum for Østersøregionen, og dette bør nu udvikles til et mere praktisk forslag. Dette forslag har støtte fra mange medlemmer af Europa-Parlamentet, og Parlamentet forbereder i øjeblikket en udtalelse om Østersøstrategien.

5.4 De komplekse udfordringer, som er underforstået i Østersøstrategien, er allerede blevet anerkendt. Det forlyder, at den afdeling i Kommissionen, der er ansvarlig for gennemførelse og overvågning af strategien, kan stå i en situation med underbemanding i den kommende periode. EØSU og Parlamentet går begge ind for at styrke afdelingen. Der er en fare for, at den vil blive dybt begravet i de administrative udfordringer med at bruge de 20 mio. euro, som Parlamentet stemte for, til partnere uden for EU (budgetpost 4). EØSU understreger, at både Kommissionen og de medlemsstater, der er ansvarlige for fastlagte tiltag i planen, er nødt til at råde over tilstrækkelig administrativ kapacitet, hvis de skal kunne udføre deres forpligtelser.

5.5 Der blev udtrykt bekymring om den relative store vægtning af fiskeri. Det anerkendes, at der gøres meget, især af Helcom, og de tidlige resultater er opmuntrende. Det er vigtigt, at denne udvikling opretholdes, og der bør gøres en særlig indsats for at stimulere et ansvarligt forbrug.

5.6 Der blev udtrykt en vis bekymring om vægtningen af videnskab, teknologi, forskning og innovation i strategien. EØSU er ikke helt og holdent overbevist om, at den såkaldte videnstrekant (uddannelse, forskning og innovation) mellem to forskellige søjler i strategien og tre ansvarlige koordinerende medlemsstater er den rette løsning. EØSU understreger, at strategien bør styrke interaktionen og forbindelserne mellem de forskellige elementer i videnstrekanten.

5.7 Hvad angår indsatsområde 6 – nedbrydning af barrierer på det indre marked i Østersøregionen – bakker EØSU fuldt op om denne del af strategien. Der bør sættes særlig fokus på SMV'erne, som er altdominerende i Østersøregionens økonomier. EØSU støtter også fremskridtene med dagsordenen om anstændigt arbejde. En større social dialog i landene rundt om Østersøområdet bør tilskyndes for at få glæde af nogle af de positive overløbseffekter som følge af det udviklede samarbejde om strategien, især når det gælder fremskridtene i det økonomiske samarbejde og den økonomiske integration.

5.8 Særligt urovækkende er den aktuelle, strukturelle nedgang inden for skibsværftssektoren og relaterede sektorer, der har negative konsekvenser for den økonomiske og sociale samhørighed. EØSU er fuldt overbevist om, at Østersøstrategien bør udvides til at behandle dette specifikke problem.

Bruxelles, den 20. januar 2010 Mario SEPI Formand for Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) EUT C 277 af 17.11.2009, s. 42.

(2) EUT C 318 af 23.12.2009, s. 6.

(3) Europa-Parlamentet (2006) »Østersøstrategi inden for den nordlige dimension«, Strasbourg, den 16. november 2006, A6-0367/2006.

(4) Østersøstrategien og handlingsplanen findes på:

http://ec.europa.eu/regional_policy/cooperation/baltic/documents_en.htm.

(5) Den nordlige dimension er en ordning, hvorunder EU, Rusland, Norge og Island kan gennemføre politikker inden for vedtagne samarbejdsområder.

(6) Charter undertegnet den 24. maj 2007 under det tyske EU-formandskab på et uofficielt møde mellem EU-ministre for byudvikling og regional samhørighed. I dette mellemstatslige charter fremsættes to henstillinger, nemlig at der i højere grad skal gøres brug af en integreret byudviklingspolitik, og at der skal lægges særlig vægt på udsatte kvarterer.

(7) Jf. for eksempel »Commitment of the Social Partners and other civil society organisations: What role can civil society and local actors play?«, et indlæg ved RU-medlem Uno Aldegren på konferencen »The Baltic Sea Region: The Best Place to Work and Do Business«, der blev afholdt af EØSU og Kommissionens repræsentation i Finland i Helsingfors den 22.-23. oktober 2009.