om evalueringen af anvendelsen af Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse nr. 466/2014/EU af 16. april 2014 om en EU-garanti til Den Europæiske Investeringsbank mod tab i forbindelse med finansieringstransaktioner til støtte for investeringsprojekter uden for Unionen

1.Indledning

Denne rapport sammenfatter Kommissionens evaluering af gennemførelsen i 2014-18 af EU's budgetgaranti til Den Europæiske Investeringsbank ("EIB") mod tab i forbindelse med EIB's finansieringstransaktioner til støtte for investeringsprojekter uden for Unionen. Den fuldstændige evaluering blev offentliggjort i et arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene i september 2019.

EU's budgetgaranti som formuleret i flere på hinanden følgende afgørelser fra Europa-Parlamentet og Rådet benævnes sædvanligvis EIB's eksterne lånemandat ("ELM"). Kommissionens evaluering er en efterfølgende evaluering og dækker perioden fra midten af 2014 til udgangen af 2018, som er det sidste år, der foreligger fuldstændige data for. Som Europa-Parlamentet og Rådet har anmodet om, har evalueringen til formål at give input til en eventuel ny afgørelse om EU-garantiens dækning af EIB-finansieringstransaktioner efter 2020.

Evalueringen skal navnlig bidrage til udformningen af fremtidige EU-budgetgarantier inden for rammerne af instrumentet for naboskab, udviklingssamarbejde og internationalt samarbejde ("NDICI"), som Kommissionen foreslog i juni 2018. Trepartsmøderne om lovgivningsforslaget er for nylig gået i gang . Evalueringen repræsenterer et af Kommissionens input til arbejdet i Vismandsgruppen på Højt Plan vedrørende den Europæiske Finansielle Udviklingsstruktur.

Fra 2021 forventes det eksterne lånemandat at blive erstattet af et bredere instrument, Den Europæiske Fond for Bæredygtig Udvikling Plus ("EFSD+"), der stiller EU-budgetgarantier til rådighed for EIB samt for andre internationale finansielle institutioner ("IFI'er") eller udviklingsfinansieringsinstitutioner ("DFI'er") i forbindelse med en "åben finansiel arkitektur" .

Evalueringen undersøgte virkningsfuldheden, effektiviteten, relevansen, sammenhængen og den europæiske merværdi af den budgetgaranti, der ligger til grund for det nuværende ELM, i forhold til de forventninger, som Europa-Parlamentet og Rådet oprindeligt gav udtryk for i ELM-afgørelsen.

Det eksterne lånemandat til Den Europæiske Investeringsbank har været en del af Det Europæiske Økonomiske Fællesskabs og siden Den Europæiske Unions udenrigspolitik siden 1977. Begrundelsen for EU's budgetgaranti er, at den øger EIB's risikokapacitet ved i betydelig grad at begrænse EIB's risikoeksponering til en profil, der er i overensstemmelse med de regler, der er fastlagt af EIB's styrelsesorganer. Med andre ord hjælper EU-garantien EIB med at foretage investeringer i mere risikobetonede miljøer uden for EU på grundlag af EIB's eksisterende kapital og reserver, samtidig med at den hjælper EIB med at fastholde sin AAA-kreditvurdering.

EU-garantien er traditionelt blevet stillet til rådighed for EIB i en periode, der falder sammen med EU's flerårige finansielle ramme. Det eksterne lånemandats løbetid på syv år har været hensigtsmæssigt, fordi den har givet EIB mulighed for at udvikle den menneskelige og materielle kapacitet, der er nødvendig for at foretage investeringer uden for EU, som normalt tager mere end et år at forberede. Til gengæld for den forudsigelige og risikoreducerende virkning, som EU-garantien giver, forventes de finansieringstransaktioner, der gennemføres under ELM, at opfylde målene og de betingelser, der er fastsat af Europa-Parlamentet og Rådet.

Omfanget af den EU-garanti, der ligger til grund for ELM, varierer alt efter finansieringstransaktionens art: EIB's finansieringstransaktioner med offentlige modparter (typisk til udvikling af infrastruktur) er dækket af en totalgaranti, der dækker både operationelle og politiske risici. EIB's lån til banker eller selskaber, der er dækket af en statsgaranti og finansiering under lånemandatet for den private sektor, EIB's resiliensinitiativ, som blev oprettet efter midtvejsevalueringen af ELM i 2018, er også dækket af totalgarantien. Totalgarantien giver EIB mulighed for at give afkald på den risikopræmie, den ellers skulle medtage i sin rentesats. Det betyder, at partnerlandene eller deres institutioner/virksomheder har været i stand til at låne af EIB med betydeligt lavere omkostninger.

Derimod er EIB's aktiviteter i den private sektor uden en statsgaranti kun dækket af en politisk risikogaranti fra EU, som dækker visse situationer, der er nærmere defineret i garantiaftalen med EIB: manglende betaling som følge af manglende overførsel af valuta, ekspropriation, krig eller civile uroligheder eller manglende adgang til domstolsprøvelse ved kontraktbrud. Den politiske risikogaranti, som EU stiller, medfører ikke nogen reduktion af EIB's rentesats. Priserne for EIB's lån er dog fortsat attraktive for kunderne på grund af EIB's lave låneomkostninger på de finansielle markeder.

EU-garantien dækker de første 65 % af EIB's udestående eksponering under ELM-finansieringstransaktioner på porteføljeniveau. Det betyder, at når en låntager misligholder et EIB-lån, og EIB trækker på EU-garantien for at kompensere for det manglende afdrag, er EU forpligtet til fuldt ud dække alle træk på garantien op til loftet på 65 % af den garanterede portefølje. EIB betaler ikke gebyrer til EU for budgetgarantien, og EIB modtager ikke direkte vederlag fra EU for gennemførelsen af mandatet. EIB's administrative omkostninger i forbindelse med ELM dækkes af tillægget på EIB's rente i overensstemmelse med dens standardpolitik for prisfastsættelse på lån.

ELM er et af de instrumenter, som EU anvender til at gennemføre EU's udenrigspolitiske prioriteter. ELM-afgørelsen henviser til "Unionens generelle interesser" og til principperne for Unionens optræden udadtil som defineret i traktaten. Den præciserer også, at "[i] udviklingslandene [...] skal EIB's finansieringstransaktioner bidrage til Unionens målsætninger med hensyn til politikken for udviklingssamarbejde, [...] navnlig med henblik på fattigdomsbekæmpelse gennem inklusiv vækst og bæredygtig økonomisk, miljømæssig og social udvikling". Den nuværende ELM-afgørelse indeholder flere målsætninger, der skal støttes af EU's budgetgaranti, nemlig udvikling af den lokale private sektor og udvikling af sociale og økonomiske infrastrukturer, som begge kan gå hånd i hånd med fremme af målsætningerne om modvirkning af og tilpasning til klimaforandringer, regional integration eller langsigtet økonomisk modstandsdygtighed.

2.De vigtigste resultater af evalueringen

Kommissionens evaluering er begrænset af, at gennemførelsen af investeringstransaktioner under ELM tager flere år, især med hensyn til infrastrukturprojekter. Der foreligger derfor kun begrænsede oplysninger om de faktiske resultater og virkningerne af de finansierede transaktioner. EIB's rammer for resultatmåling afhænger i øjeblikket i høj grad af forudgående skøn, og data om de opnåede resultater kommer først langt senere. Kommissionen arbejdede derfor i sin evaluering primært med tilgængelige data om de finansieringsbeløb, der er aftalt og udbetalt, og resultaterne af en ekstern undersøgelse afsluttet medio 2018 samt bemærkninger fra forskellige interessenter.

I overensstemmelse med ELM-afgørelsen er 64 lande uden for EU i øjeblikket berettiget til EIB-finansieringstransaktioner under EU's budgetgaranti. EIB har indgået rammeaftaler med – og kan således i øjeblikket gennemføre finansieringstransaktioner i – 57 af disse lande. I den undersøgte periode undertegnede EIB finansieringstransaktioner under ELM i 38 lande og under sine egenrisikofaciliteter i yderligere seks lande. ELM giver EIB mulighed for at gennemføre finansieringstransaktioner i mere risikobetonede lande, end den ellers kunne med sine egenrisikofaciliteter.

Det samlede loft for EU's budgetgaranti for EIB's eksterne transaktioner i 2014-20 er på 32,3 mia. EUR. Ved udgangen af 2018 beløb de kumulative nettoundertegnelser for EIB-finansieringstransaktioner under ELM for 2014-20 sig til 17,6 mia. EUR, dvs. ca. 54 % af det samlede garantiloft som revideret i forbindelse med midtvejsevalueringen. Til sammenligning (dog kun tilnærmelsesvis som følge af et andet markedsmiljø og en anden geopolitisk og lovgivningsmæssig kontekst) lå udnyttelsesgraden på 66 % ved udgangen af 2011, dvs. på et tilsvarende tidspunkt i det tidligere eksterne mandat. I perioden 2014-18 blev der finansieret 189 transaktioner under ELM med en gennemsnitlig størrelse på ca. 90 mio. EUR.

EIB's relativt begrænsede udnyttelse af garantilofterne for ELM for 2014-20 kan delvis tilskrives udviklingen i Tyrkiet siden 2016 og krigen i det østlige Ukraine siden 2014. Desuden er de garantilofter, der gælder i henhold til den nuværende ELM-afgørelse for EU's naboskabslande (det østlige og sydlige naboskab), i alt 6 mia. EUR højere end lofterne for det foregående mandat, samtidig med at absorptionsevnen er blevet reduceret af krigen i Syrien og den politiske ustabilitet i flere andre lande. Tilsammen forklarer disse eksterne faktorer i vid udstrækning, hvorfor EIB anvendte de disponible garantilofter ved udgangen af 2018 i mindre grad end på samme tidspunkt i det foregående eksterne mandat.

En anden relevant kvantitativ indikation af EU-garantiens virkningsfuldhed kan fås ved en analyse af udbetalingssatserne under ELM, dvs. forholdet mellem den finansiering, der faktisk udbetales af EIB, og de beløb, der er indgået i EIB's finansieringskontrakter med sine modparter (med fradrag af de beløb, der efterfølgende blev annulleret). Ligesom analysen af garantiudnyttelsesgraderne skal der ved analysen af udbetalingerne tages hensyn til de tidsmæssige forskelle i markedsforholdene og de geopolitiske og lovgivningsmæssige rammer.

EIB udbetalte 5,8 mia. EUR under ELM 2014-20 ved udgangen af 2018, svarende til 33 % af nettoundertegnelserne, mens EIB ved udgangen af 2011 havde udbetalt 8,5 mia. EUR eller 44 % af de nettobeløb, der blev undertegnet under det eksterne mandat for 2007-13.