Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Meddelelse fra Kommissionen til Rådet og Europa-Parlamentet: På vej mod en fælles asylprocedure og en ensartet status, som gælder i hele EU, for dem, der indrømmes asyl"

(2001/C 260/20)

Kommissionen besluttede den 1. februar 2001 under henvisning til EF-traktatens artikel 262 at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Beskæftigelse, Sociale og Arbejdsmarkedsmæssige Spørgsmål og Borgerrettigheder, som udpegede Dario Mengozzi til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 20. juni 2001.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 383. plenarforsamling af 11.-12. juli 2001, mødet den 12. juli 2001, med 67 stemmer for, ingen imod og 14 hverken for eller imod følgende udtalelse.

1. Indledning

1.1. I afsnit 13, 14 og 15 i konklusionerne fra Det Europæiske Råds møde i Tammerfors den 15. og 16. oktober 1999 anføres følgende:

"13. Det Europæiske Råd bekræfter den betydning, som EU og medlemsstaterne tillægger den absolutte respekt for retten til at søge asyl. Det er nået til enighed om at arbejde i retning af at oprette et fælles europæisk asylsystem, som bygger på en fuldstændig og inklusiv anvendelse af Genève-konventionen, hvorved det garanteres, at ingen sendes tilbage til forfølgelse, dvs. at 'non-refoulement'-princippet opretholdes.

14. Dette system bør på kort sigt indebære en klar og brugbar fastsættelse af, hvilken stat der er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning, fælles standarder for en retfærdig og effektiv asylprocedure, fælles minimumsvilkår for modtagelse af asylansøgere og indbyrdes tilnærmelse af bestemmelserne om anerkendelse af flygtningestatus og om indholdet af denne status. Det bør også suppleres med foranstaltninger vedrørende subsidiære former for beskyttelse, som giver enhver person, der har behov for en sådan beskyttelse, en passende status. Derfor henstilles det indtrængende til Rådet, at det på grundlag af forslag fra Kommissionen vedtager de nødvendige afgørelser efter den tidsplan, der er fastsat i Amsterdam-traktaten og Wien-handlingsplanen. Det Europæiske Råd fremhæver betydningen af, at UNHCR og andre internationale organisationer høres.

15. På længere sigt bør fællesskabsbestemmelserne føre til en fælles asylprocedure og en ensartet status, som gælder i hele EU, for dem, der indrømmes asyl. Kommissionen anmodes om inden et år at udarbejde en meddelelse herom."

1.2. Den meddelelse, Kommissionen har udarbejdet i medfør af dette mandat, er kort, koncis og ambitiøs. Den skitserer rammerne for mere konkrete forslag, der vil behandlet i senere meddelelser. ØSU støtter fuldt ud dens mål og agter at spille en aktiv rolle i alle faser i den nu igangsatte debat om perspektiverne på lang sigt, så der kan blive opstillet klare retningslinjer, samtidig med at processen fremskyndes.

1.3. Meddelelsen består af fem dele.

1.3.1. Først del ser kort på asylsituationen i EU (det retlige grundlag, udviklingen på mellemlang og lang sigt, årsager til variationer og subsidiære beskyttelsesformer).

1.3.1.1. Dernæst anføres principperne og målene for en handlingsplan, som kan lede frem til en fælles asylprocedure og en ensartet status. Blandt disse figurerer fuldstændig overholdelse af samtlige bestemmelser i Genève-konventionen, begrænsning af de sekundære bevægelser mellem medlemsstaterne, der opstår som følge af de mange forskellige regler, der finder anvendelse.

1.3.2. Andel del ser på muligheden for at gå fra en begrænset fælles procedure, hvor medlemsstaterne bevarer deres nationale systemer, men forpligter sig til at overholde bestemte normer og betingelser i henseende til kompetente myndigheder og gældende procedurer, til en anden fase, hvor den fælles procedure er integreret og indebærer mindre fleksibilitet og færre valgmuligheder.

1.3.2.1. Denne anden fase omhandler forslag vedrørende "etstedsproceduren", indrejseforanstaltninger, behovet for at tilbyde asylansøgerne samme levevilkår i hele EU, klare kriterier og mekanismer til bestemmelse af, hvilket land der er ansvarligt for behandlingen af asylansøgningen samt en troværdig politik for tilbagevenden.

1.3.3. Tredje del definerer visse særlige aspekter og lægger nogle spørgsmål ud til debat: subsidiære beskyttelsesformer, en eller flere former for personlig status, flygtninges rettigheder, integration og adgang til statsborgerret.

1.3.4. Fjerde og femte del undersøger mekanismerne for information og fælles evalueringer samt de nødvendige instrumenter til programmets gennemførelse.

2. Bemærkninger

2.1. Efter at have toppet i 1992-1993 faldt antallet af asylansøgninger i EU frem til 1998 for så at begynde at stige igen, og denne tendens fortsatte i 2000 (387330 ansøgninger i 1999 og 389590 i 2000. Tallene for nettovandringen, som gik fra 1030000 i 1990 til 478000 i 1998(1), bekræfter denne udvikling.

2.1.1. Kommissionens forklaringer på faldet er korrekte, men fortæller ikke hele historien. Mens det er rigtigt, at man ikke kan tale om "en stadig mere restriktiv fortolkning", spiller afskrækkende foranstaltninger og især mindre fleksibilitet ved tildeling af flygtningestatus helt sikkert en rolle. Endvidere skal det tilføjes, at det højdepunkt, der blev nået i 1992-1993, skyldtes udbruddet af krisen i Bosnien, som medførte en tilstrømning af 400000 flygtninge til Tyskland alene.

2.2. ØSU advarer mod faren ved en minimumsharmonisering ved udformningen af en fælles procedure, men bifalder de foranstaltninger, der foreslås:

- vedtagelse af klare principper, som er i overensstemmelse med Genève-konventionen og New York-protokollen(2)

- overholdelse af principperne i EU's charter om grundlæggende rettigheder

- fuld respekt for retten til "non-refoulement"

- vedtagelse af procedurer, som sikrer, at de personer, der har et reelt behov for beskyttelse, ydes denne beskyttelse på retfærdig vis og hurtigt og effektivt

- hensyntagen til en ny fælles indvandringspolitik

- harmonisering af vilkårene for modtagelse af asylansøgere for så vidt muligt at sikre, at deres levevilkår ligger på samme niveau i hele EU, og for at undgå, at de rejser fra en medlemsstat til en anden (sekundære bevægelser)(3).

2.2.1. ØSU er ligeledes enigt i, at det er nødvendigt gradvis, men så hurtigt som muligt at gå over til en integreret fælles procedure og en ensartet status.

2.2.2. I den forbindelse udtrykker ØSU megen tilfredshed med, at formålet med den fælles procedure ikke er at indføre et fælles beslutningssystem med oprettelse af et særligt organ, som træder i stedet for medlemsstaterne.

2.3. En fælles procedure

2.3.1. Selv om fælles lister over sikre oprindelseslande og sikre tredjelande blev vedtaget på EU-plan og ajourført af en kontaktgruppe, er der meget, der taler imod sådanne lister. Lande kunne blive medtaget eller ikke medtaget af politiske grunde, og lister er et stift instrument, som bygger på en uomstødelig antagelse i situationer, der er vanskelig at definere. For eksempel er regeringerne i nogle officielt "sikre" lande ikke i stand til at beskytte borgere, som udøver deres demokratiske rettigheder, mod at blive forfulgt af etniske eller andre grupper, der anvender vold til at befæste deres position.

2.3.1.1. Sådanne situationer bliver desværre mere og mere almindelige. Den enkelte asylansøgers personlige historie må derfor nøje undersøges, og situationen i vedkommendes oprindelsesland må grundigt analyseres. En indgående behandling af asylansøgningen lige fra den første fase kunne bidrage til at mindske antallet af ankesager i den efterfølgende fase.

2.3.1.2. Det forhold, at asylansøgeren kommer fra et land, hvor menneskerettighedssituationen anses for tilfredsstillende, må under ingen omstændigheder være et argument for ikke at behandle vedkommendes ansøgning.

2.3.1.3. Det forekommer derfor så meget desto vigtigere at indføre og udvikle en EU-mekanisme for indsamling og udveksling af oplysninger, der bygger på omfattende og ajourførte analyser af situationen i de enkelte lande, og som ikke kun indhentes gennem de normale diplomatiske kanaler, men også gennem internationale organer, først og fremmest FN's Højkommissariat for Flygtninge (UNHCR) og de vigtigste NGO'er på området.

2.3.2. "Etstedsproceduren" bør vedtages af alle medlemsstaterne. Ved at samle behandlingen hos én og samme instans og anvende mere ensartede kriterier giver denne metode aylansøgerne en bedre garanti for, at deres ansøgninger behandles hurtigt (og dermed også med færre udgifter), at deres situation og behov undersøges grundigt, og at ingen form for beskyttelse tilsidesættes.

2.3.2.1. Procedurerne kunne endvidere fremskyndes, ved at man nedsatte en ekspertgruppe til at behandle ansøgningerne fra de mere sårbare grupper (traumatiserede personer, torturofre, mindreårige) og vurdere disse asylansøgeres reelle situation. Erfaringen har faktisk vist, at de pågældende personer ofte ikke er i stand til at redegøre klart for deres situation, hvilket fører til en afvisning af deres ansøgning i første omgang og nødvendiggør en langvarig genbehandling.

2.3.2.2. Etstedsproceduren samler behandlingen af alle beskyttelsesmuligheder hos én eneste instans. Et indledende skridt må være, at man undersøger muligheden for at indrømme flygtningestatus i henhold til Genève-konventionen for så automatisk at tage stilling til andre beskyttelsesformer og begrunde den afgørelse, der træffes.

2.3.2.3. De fremskyndede procedurer ved afslag bør om ikke afskaffes så dog give bedre garantier.

2.3.2.4. Asylansøgere bør kunne regne med gratis og passende juridisk bistand i alle faser af proceduren og med tolke- og oversættelsesbistand. Brug af ankemuligheden bør være garanteret ved afslag på en ansøgning og bør altid have en opsættende virkning.

2.3.2.4.1. En særlig opmærksomhed bør gives de kvindelige flygtninge pga. de indlysende større risici, de løber.

2.3.3. Indrejsevisum er et instrument, der bør anvendes med en vis fleksibilitet og uden strenge regler, så det bliver muligt at tage højde for nye eller akutte situationer. Dette vedrører både de tredjelande, for hvilke der ikke er visumkrav, for at kontrollere usædvanlige tilstrømninger, og de lande, hvor visum er obligatorisk, for eksempelvis at bekæmpe den organiserede kriminalitet, der står bag menneskesmugling.

2.3.3.1. De foreslåede foranstaltninger sigter i alt væsentligt på sikkerhed. Der er brug for alternative foranstaltninger til at imødegå risikoen for menneskesmugling. De diplomatiske missioner i oprindelseslandene, bør dér, hvor det er muligt, men navnlig i transittredjelande, tage sig af afviklingen af procedurerne for behandling af asylansøgninger og udstedelse af visa samt arrangere transporten.

2.3.3.2. Anvendelse af sanktioner over for transportvirksomheder, som ikke verificerer, om passagererne er i besiddelse af et indrejsevisum, passer ikke sammen med disse foranstaltninger. Dette er en opgave for grænsemyndighederne.

2.3.3.3. Denne alternative mekanisme kunne også danne ramme om forslag til genbosættelsesprogrammer (som for øjeblikket kun findes i fire medlemsstater) i samarbejde med NGO'erne og UNHCR. I den forbindelse omtaler Kommissionen en procedure, der anvendes i USA, og som er baseret på et genbosættelsesprogram, der kræver en koordinering mellem de forskellige offentlige myndigheder, NGO'erne og UNHCR. Kommissionen burde måske studere de indhøstede erfaringer nærmere med henblik på at udarbejde et forslag gældende for EU.

2.3.4. Dublin-konventionen blev vedtaget med det dobbelte mål at nedbringe det store antal asylansøgninger (dvs. ansøgninger indgivet af den samme person i flere stater) og løse problemet med asylansøgere, der videresendes fra det ene land til det andet. Erfaringen har vist, at denne konvention ikke virker, som den burde, og at den skaber flere problemer, end den løser. Den arbejdsbyrde og de omkostninger, den indbærer, står ikke i forhold til de opnåede resultater, og mange asylansøgere forsvinder før videresendelsen og får antallet af illegale indvandrere til at svulme op.

2.3.4.1. Det skal dog tilføjes, at konventionen har bidraget til, at asylspørgsmålet er blevet taget op på EU-plan inden for Amsterdam-traktatens rammer.

2.3.4.2. Vedtagelse af en fælles procedure og en ensartet status ville gøre det meget nemmere at afgøre, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandling af asylansøgningen på grundlag af stedet, hvor ansøgningen indgives, uden at dette går ud over ansøgerens ret til en retfærdig behandling af hans ønsker mht. destinationsland.

2.3.4.3. Det er under alle omstændigheder klart, at Dublin-konventionen må revideres i lyset af den nye overordnede indfaldsvinkel, og især bør der tages hensyn til følgende aspekter:

- man må gøre den fælles holdning af 4. marts 1996, som giver en ensartet fortolkning af begrebet "flygtninge" juridisk bindende efter først at have korrigeret begrebet forfølgelse, så det også omfatter forfølgelse fra ikke-statslige organers side

- asylansøgeren må have mulighed for at vælge hvilket land, han ønsker at rette sin anmodning til, idet der tages hensyn til de kulturelle og sociale faktorer, der betinger dette valg, og som er afgørende for en hurtig integration

- retten til juridisk beskyttelse, information og brug af ankemuligheden må garanteres

- der må opstilles minimumsnormer for modtagelse af asylansøgere

- der må rettes op på den ekstremt langsommelige informationsoverførsel og den mangelfulde information af asylansøgerne.

2.3.4.4. ØSU afventer således Kommissionens konklusioner vedrørende konventionens anvendelse.

2.3.5. ØSU håber, at ansøgerlandene vil blive inddraget i bestræbelserne for at skabe et regionalt system, der er mere retfærdigt over for asylansøgerne, og at de NGO'er, der er aktive på dette område, bliver konsulteret.

2.3.5.1. I den forbindelse kan det bemærkes (også selv om dette ligger klart uden for denne udtalelse), at en lang overgangsperiode for fri bevægelighed efter ansøgerlandenes tiltrædelse kan afholde disse lande fra at gennemføre EU-lovgivningen om indvandring og asyl.

2.3.5.2. Ved vurderingen af kriterierne vedrørende retslige og interne anliggender må asylprocedurernes effektivitet og bistandens omfang ikke betragtes som værende af sekundær betydning, da bestræbelserne for at nå målene med det foreliggende forslag så vil være dømt til at mislykkes.

2.4. Ensartet status

2.4.1. Det er nødvendigt med én form for subsidiær beskyttelse, eftersom Genève-konventionen fortolkes restriktivt af nogle medlemsstater, men dette er ikke altid tilstrækkeligt. Der er også behov for en form for beskyttelse, som relaterer til ansøgerens personlige forhold, også selv om vedkommende kommer fra et land, som anses for sikkert, og hvor de grundlæggende internationale retlige normer vedrørende menneskerettigheder "generelt" (dette er det normalt anvendte udtryk)(4), overholdes.

2.4.2. I nuværende fase er det meget vigtigt at harmonisere de nationale ordninger for fastlæggelse af beskyttelsesbehov og betingelserne for ophævelse af beskyttelsen i Genève-konventionens forstand, hvis man skal undgå forskelle medlemsstaterne imellem, som uvægerligt vil medføre sekundære bevægelser.

2.4.2.1. I begge tilfælde må indfaldsvinkelen være yderst individuel. Dette gælder særligt for beslutningen om at ophæve beskyttelsen, som ikke kun kan være baseret på anvendelse af klausulen om "ændrede omstændigheder", da dette kunne udsætte den enkelte for alvorlige vanskeligheder, som hænger sammen med vedkommendes personlige historie.

2.4.3. En indskrivning i fællesskabsretten af flygtninges rettigheder som defineret i Genève-konventionen vil gøre det nemmere at sikre ensartet anvendelse af disse rettigheder.

2.4.3.1. En ensartet status vil uden tvivl forenkle systemet, men ØSU er enigt med UNHCR i, at flygningestatus i henhold til Genève-konventionen har en international dimension med ekstraterritoriale virkninger, som flygtningen ikke har nogen interesse i at give afkald på. Der bør derfor parallelt med Genève-konventionens flygtningestatus opereres med en anden status, som omfatter alle de former for subsidiær beskyttelse, der findes i medlemsstaterne.

2.4.3.2. Det forekommer ikke at være nogen god idé at anvende forskellige særlige rettigheder alt efter, hvilken form for beskyttelse der tildeles. Rettigheder og fordele bør fastsættes ud fra behovet og humanitære grunde og ikke ud fra oprindelses- eller bopælsstedet. Af samme grund bør karakteren af rettighederne ikke kædes sammen med opholdets varighed.

2.4.3.2.1. Omvendt vil man ved at tildele de samme rettigheder og fordele til forskellige former for status undgå mange problemer, især den systematiske anvendelse af ankemuligheden, når der gives afslag på flygtningestatus og indrømmes subsidiær status.

2.4.3.3. Rettighedernes indhold (adgang til arbejde, social sikring, uddannelse og opholds- og rejsetilladelse, stemmeret ved kommunalvalg) må harmoniseres for alle tredjelandeborgere, som har lovlig bopæl i EU, og må således anskues inden for de generelle rammer for indvandringspolitikken.

2.4.3.4. I konklusionerne fra Tammerfors hedder det, at "Det Europæiske Råd støtter målsætningen om, at tredjelandsstatsborgere, som i længere tid har opholdt sig lovligt i en medlemsstat, skal have mulighed for at opnå statsborgerret i denne medlemsstat".

2.4.3.4.1. ØSU støtter denne målsætning og opfordrer Kommissionen til at fremlægge forslag desangående. Dette vil virke meget befordrende på integrationsviljen.

2.4.3.4.2. Begrebet "samfundsborgerskab" kunne være meget nyttigt som en mellemliggende etape hen imod fuldt statsborgerskab. Det bør imidlertid ikke betragtes som en alternativ løsning eller være et påskud for at trække sagen ud, eftersom nogle medlemsstater allerede indrømmer fuldt statsborgerskab efter et ophold på fem år.

2.4.4. I artikel 63 i den konsoliderede traktat hedder det, at foranstaltninger vedrørende asyl skal vedtages "inden fem år efter Amsterdam-traktatens ikrafttræden", dvs. før den 1. maj 2004. På Det Europæiske Råds møde i Tammerfors blev det besluttet at splitte indførelse af et fælles europæisk system op i to faser. For ØSU betyder dette, at det er muligt at udarbejde en fælles procedure og en ensartet status på grundlag af den nuværende traktattekst.

2.4.4.1. Sondringen mellem en første og en anden fase ligger ikke så meget i indholdet af minumumsstandarderne som i behovet for en gradvis overgang til indførelsen af en fælles procedure, som giver medlemsstaterne et mindre spillerum eller færre muligheder for at give dispensation, med henblik på at nå de fastsatte mål.

2.4.4.2. Kommissionen har med rette bestræbt sig på at foreslå en metode, som kan bidrage til at skabe konvergens i den første fase, bl.a. gennem kontaktgruppers arbejde og udvikling af en national og europæisk retspraksis.

2.4.5. Nærværende udtalelse har flere gange nævnt, at der bør foretages en høring af UNHCR - som det under alle omstændigheder kræves i erklæring 17, der er vedføjet som bilag til Amsterdam-traktaten - og de relevante NGO'er såsom ECRE (Det Europæiske Råd for Flygtninge og Personer i Eksil), Læger uden Grænser, Det Internationale Røde Kors. Udtalelsen understreger også med rette behovet for at inddrage repræsentanter for civilsamfundet og de lokale myndigheder. De lokale myndigheder og arbejdsmarkedets parter har en vigtig rolle at spille ved fastlæggelsen af retfærdige modtagelses-, leve- og arbejdsvilkår. De bør derfor inddrages i den igangværende debat om gennemførelsen af systemet som helhed.

2.4.5.1. Som repræsentant for det organiserede civilsamfund agter ØSU at spille en afgørende rolle i udformningen og gennemførelsen af det system, Kommissionen foreslår.

3. Konklusioner

3.1. I sidste århundrede, selv før beskyttelsen af flygtninge blev det internationale samfunds kollektive ansvar i 1951, fandt mange europæere - tvunget af undertrykkende eller diktatoriske regimer - asyl i frie og demokratiske lande. I det 21. århundrede må vi ikke glemme alle de mænd og kvinder, som af de samme grunde eller af andre grunde søger asyl i EU, som garanterer frihed og demokrati for alle borgere.

3.1.1. Følgelig må de ledende politiske, økonomiske og religiøse grupper i mange medlemsstater gennem omfattende politiske og oplysende kampagner og med inddragelse af massemedierne øge offentlighedens bevidsthed om asylretten og -pligten og om det forhold, at der her er tale om en grundlæggende menneskerettighed.

3.1.2. Dette forudsætter imidlertid en overordnet reform af indvandringspolitikken på europæisk plan - som den igangværende i overensstemmelse med de principper, der blev opstillet på Rådets møde i Tammerfors - der regulerer tilstrømningen på en retfærdig måde og forhindrer, at asylansøgninger bliver én af de få måder til at opnå adgang til EU på og som sikrer en effektiv integrationspolitik.

3.2. ØSU mener, at Kommissionen bør overveje at foreslå Rådet, at EU tiltræder Genève-konventionen direkte, nu hvor Amsterdam-traktaten har gjort dette til et område under EU's kompetence.

Bruxelles, den 12. juli 2001.

Göke Frerichs

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) Statistiske oplysninger om indvandring 2000, 10. rapport, ed. Anterem, Rom, s. 49.

(2) Protokol om flygtningestatus vedtaget i New York den 1. januar 1967.

(3) ØSU vil udarbejde en mere detaljeret udtalelse om dette aspekt ved behandlingen af direktivet om minimumsnormer for modtagelse af asylansøgere, der er sat på ØSU's program. ØSU mærker sig desuden med tilfredshed, at dette aspekt står på det belgiske formandskabs program i kapitlet om asyl og indvandring.

(4) Forslag til Rådets direktiv om minimumsstandarder for procedurer i medlemsstaterne for tildeling og fratagelse af flygtningestatus (KOM(2000) 578 endelig) bilag II, s. 56.