EUROPA-KOMMISSIONEN Bruxelles, den 18.10.2021 COM(2021) 649 final RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET i henhold til artikel 16, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2021/953 om en ramme for udstedelse, kontrol og accept af interoperable covid-19-vaccinations-, test- og restitutionscertifikater (EU's digitale covidcertifikat) for at lette fri bevægelighed under covid-19-pandemien



1.Indledning Den 14. juni 2021 vedtog Europa-Parlamentet og Rådet forordning (EU) 2021/953 om indførelse af EU's digitale covidcertifikat ("forordningen om EU's digitale covidcertifikat"). Forordningen fastsætter en fælles ramme for udstedelse, kontrol og accept af interoperable covid-19-vaccinations-, test- eller restitutionscertifikater for at lette den frie bevægelighed for EU-borgere og deres familiemedlemmer under covid-19-pandemien. Forordningen ledsages af forordning (EU) 2021/954, som udvider rammen for EU's digitale covidcertifikat til at omfatte tredjelandsstatsborgere, der lovligt opholder sig eller bor på en medlemsstats område, og som i overensstemmelse med EU-retten har ret til at rejse til andre medlemsstater. EU's digitale covidcertifikat er en enkel og sikker måde at bevise en persons covid-19-status på. Det er gratis og kan anvendes i både digitalt og papirbaseret format. EU's digitale covidcertifikat har været et afgørende element i Europas reaktion på covid-19-pandemien. Den hurtige vedtagelse og udrulning gjorde det muligt for Europas borgere at bevæge sig frit og sikkert og for den europæiske rejsesektor at åbne i tide til sommeren 2021. I dag er der blevet udstedt mere end 591 mio. eksemplarer af EU' digitale covidcertifikat. EU's digitale covidcertifikat ses i stigende grad som et internationalt benchmark og en global standard, og mange tredjelande udvikler løsninger, der er interoperable med EU's system. Systemet kræver ikke udveksling af personoplysninger, og der findes ingen EU-database, der lagrer certifikaternes oplysninger. På nuværende tidspunkt er 43 lande og territorier i hele verden tilknyttet systemet. I henhold til forordningen om EU's digitale covidcertifikat skal Kommissionen forlægge en rapport for Europa-Parlamentet og Rådet senest den 31. oktober 2021. Denne rapport giver et overblik over anvendelsen af forordningen om EU's digitale covidcertifikat i praksis, siden den blev vedtaget den 14. juni 2021. Kommissionen har i rapporteringsperioden indsamlet oplysninger om den tekniske gennemførelse af forordningen, herunder om tredjelandenes tilslutning til systemet, udviklingen med hensyn til udstedelse af restitutions- og vaccinationscertifikater, anvendelsen af certifikater i lufttransportsektoren og medlemsstaternes anvendelse af certifikaterne til ikkerejserelaterede formål. Ud over de emner, der er krav om i forordningen, indeholder denne rapport også oplysninger om den øvrige udvikling i forbindelse med EU's digitale covidcertifikat. Det er f.eks. tredjelandes forbindelse til miljøet for EU's digitale covidcertifikat, vejledning modtaget vedrørende gyldighedsperioden for restitutionscertifikater, udviklingen med hensyn til udstedelse af vaccinationscertifikater og medlemsstaternes anvendelse af EU's digitale covidcertifikat til indenlandske formål. 2.Udviklingen siden vedtagelsen af EU's digitale covidcertifikat 2.1.Teknisk gennemførelse 2.1.1.Antal udstedelser af EU's digitale covidcertifikater Frem til den 13. oktober 2021 har medlemsstaterne udstedt mere end 591 millioner eksemplarer af EU's digitale covidcertifikat, heraf 437 millioner vaccinationscertifikater, 144 millioner testcertifikater og 10 millioner restitutionscertifikater. Bilag I indeholder en detaljeret oversigt pr. medlemsstat. 2.1.2.EU-portalen og arbejdet på teknisk plan De tekniske specifikationer, standarder og retningslinjer for den fælles udstedelse, kontrol og accept af EU's digitale covidcertifikat blev udarbejdet af Kommissionen og medlemsstaterne i fællesskab inden for rammerne af e-sundhedsnetværket. Alle de specifikationer, der udarbejdes af e-sundhedsnetværket, bygger på åbne standarder, og de offentliggøres som open source på e-sundhedsnetværkets websted. Dette har lettet interoperabiliteten med systemer, der er udviklet af tredjelande (se afsnit 2.2 nedenfor). Overordnet set er systemet alsidigt, robust og udformet til at tage højde for forskellene i medlemsstaternes systemer. Tillidsrammen for EU's digitale covidcertifikatsystem bygger på en offentlig nøgleifnfrastruktur, der sikrer udstedte certifikaters ægthed og integritet ved hjælp af digitalt underskrevne Quick Response-koder (QR-koder). Autoriserede certifikatudstedere (f.eks. hospitaler eller laboratorier) konverterer de data, der kræves i henhold til forordningen om EU's digitale covidcertifikat, til en QR-kode. Udstederne underskriver derefter QR-koden digitalt ved hjælp af en asymmetrisk kryptografisk algoritme og deres egen private nøgle. Udstedernes tilsvarende offentlige nøgler, der anvendes til at kontrollere ægtheden, integriteten og gyldigheden af de digitalt underskrevne QR-koder, udveksles via portalen for EU's digitale covidcertifikat ("portalen"), som Kommissionen driver og vedligeholder. Oplysninger om de offentlige nøgler (som ikke indeholder personoplysninger) overføres derefter mellem medlemsstaternes nationale digitale infrastrukturer ("back-ends") via portalen og distribueres fra de nationale back-ends til kontrolsoftwaren i mobile enheder. Mens medlemsstaterne har ansvaret for at udvikle deres nationale back-ends og udrulle deres nationale løsninger, har Kommissionen udviklet referenceimplementeringer til udstedelse af certifikater, kontrol og lagringsapps, der er offentligt tilgængelige som open source-løsninger. For flere medlemsstater og EØS-lande har referenceimplementeringerne således udgjort grundlaget for udviklingen af deres nationale løsninger. Referenceimplementeringerne har også været nyttige for tredjelande og deres udvikling af nationale løsninger og for deres tilslutning til EU-portalen. Der arbejdes videre med yderligere at forbedre EU's digitale covidcertifikatsystem i e-sundhedsnetværket. For eksempel kan medlemsstaterne nu via EU-portalen udveksle deres nationale regler om accept af certifikater. Dette giver mulighed for automatisk kontrol af disse regler ved hjælp af kontrolapplikationer ud over kontrollen af ægtheden af certifikaternes QR-koder. Dette gør det desuden muligt at foretage en hurtigere og mere pålidelig kontrol af certifikater i forhold til de nationale regler, idet manuel kontrol af overholdelsen af nationale regler ikke længere er nødvendig. Indtil nu har 13 af de lande, der er forbundet med portalen, uploadet deres regler, og 20 lande har downloadet disse regler til deres nationale kontrolapplikationer. Kommissionen opfordrer alle medlemsstater til at dele deres regler, eftersom dette vil forbedre rejseoplevelsen og mindske usikkerheden for passagererne. På samme måde koordinerer medlemsstaterne og Kommissionen også indsatsen med hensyn til tilbagekaldelse af certifikater. I henhold til forordningen om EU's digitale covidcertifikat bør medlemsstaterne af medicinske og folkesundhedsmæssige årsager og i tilfælde af certifikater, som er uretmæssigt udstedt eller opnået, være i stand til at oprette og udveksle lister over tilbagekaldte certifikater med andre medlemsstater. Dette kan gøres i begrænsede tilfælde, navnlig for at tilbagekalde certifikater, der er udstedt fejlagtigt, som følge af svig eller efter suspension af et covid-19-vaccineparti, der har vist sig at være defekt. Tillidsrammen for EU's digitale covidcertifikat kan støtte den bilaterale udveksling af lister over tilbagekaldte certifikater, der indeholder de unikke certifikatidentifikatorer for tilbagekaldte certifikater. Eksperter i e-sundhedsnetværket er i færd med at undersøge, hvordan dette kan gennemføres teknisk, samtidig med at den nuværende karakter af EU-portalens databehandling bevares. Medlemsstaternes støtte til dette arbejde er vigtig for hurtigt at kunne udvikle en løsning. 2.2.Ligestillingsafgørelser og international interoperabilitet 2.2.1.Rammen for afgørelser om ligestilling med EU's digitale covidcertifikat Forordningen om EU's digitale covidcertifikat er på baggrund af sin relevans for aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde blevet indarbejdet i denne aftale, og den gælder derfor for Island, Liechtenstein og Norge. Når andre lande opfylder visse interoperabilitetskrav, kan Kommissionen i medfør af forordningen om EU's digitale covidcertifikat træffe afgørelse om, at certifikaterne fra et tredjeland skal anses for at svare til EU's digitale covidcertifikater ("ligestillingsafgørelser"). Dette medfører, at det pågældende tredjeland tilsluttes EU-portalen.

Er et tredjeland interesseret i at tilslutte sig EU-systemet, bliver det først bedt om at vurdere, om det overholder de tekniske specifikationer for EU's digitale covidcertifikatsystem. Hvis tredjelandet efter denne selvevaluering når frem til, at det er teknisk klar, kan det sende en officiel anmodning til Kommissionen. Kommissionen vurderer derefter ansøgningen med henblik på at sikre, at alle de tekniske krav er overholdt. I forbindelse med denne proces gennemgår alle tredjelande de samme screenings- og testprocedurer som medlemsstaterne, da de tilsluttede sig systemet. For at støtte tredjelande, der er interesserede i en ligestillingsafgørelse vedrørende deres systemer for covid-19-certikater, deles generelle og tekniske oplysninger om EU's digitale covidcertifikatsystem gennem Tjenesten for EU's Optræden Udadtil og EU-delegationerne. Desuden er alle tekniske krav offentligt tilgængelige på e-sundhedsnetværkets websted. Formålet med forordningen om EU's digitale covidcertifikat er at lette den frie bevægelighed for EU-borgere inden for EU, og virkningen af ligestillingsafgørelser er at gøre det muligt for EU-borgere og deres familiemedlemmer at anvende et certifikat fra et tredjeland, hvis de er i besiddelse af et sådant, når de udøver deres ret til fri bevægelighed. Af samme grund indeholder forordningen ikke som sådan noget udtrykkeligt krav om, at tredjelande, der søger en ligestillingsafgørelse, til gengæld skal acceptere EU's digitale covidcertifikat i forbindelse med rejser til deres respektive lande. Kommissionen har imidlertid inden vedtagelsen af ligestillingsafgørelserne bedt alle de berørte tredjelande om at acceptere EU's digitale covidcertifikat, og indtil videre har alle bekræftet, at de accepterer det. Selv om EU's digitale covidcertifikat har til formål at lette den frie bevægelighed inden for EU, letter tredjelandes interesse i at blive tilsluttet EU's digitale covidcertifikatsystem også indirekte tredjelandsstatsborgeres indrejse i EU. Som følge af covid-19-pandemien har der siden midten af marts 2020 været indført restriktioner for ikkevæsentlige rejser til EU, som er blevet koordineret gennem en henstilling fra Rådet. Denne henstilling blev ændret den 20. maj 2021 for at tillade fuldt vaccinerede tredjelandsstatsborgere at indrejse i EU. Selv om det i henstillingen hedder, at medlemsstaterne kan acceptere tredjelandes vaccinationscertifikater i overensstemmelse med national ret under hensyntagen til behovet for at kunne kontrollere certifikatets ægthed, gyldighed og integritet, lettes denne proces, når der er vedtaget en ligestillingsafgørelse for et tredjeland. Pr. 13. oktober 2021 havde der været indledende kontakter med 60 interesserede tredjelande eller territorier, hvoraf 40 formelt havde fremsendt resultaterne af selvevalueringen af deres parathed til at tilslutte sig EU-systemet. Med EU's digitale COVID-certifikat har EU således sat en global standard og udøvet globalt teknologisk lederskab midt i den globale pandemi. Samtidig har EU garanteret databeskyttelse og datasikkerhed, bevaret mennesket i centrum som en central værdi i den digitale omstilling og fastholdt sin åbenhed over for resten af verden. Forordningen indeholder to særskilte retsgrundlag til dette formål: artikel 3, stk. 10, og artikel 8, stk. 2, afhængigt af EU's forhold til det pågældende tredjeland med hensyn til fri bevægelighed. 2.2.2.Ligestillingsafgørelser efter artikel 3, stk. 10 Ved forordningens artikel 3, stk. 10, tillægges Kommissionen beføjelse til at vedtage gennemførelsesretsakter, der fastlægger, at covid-19-certifikater udstedt af et tredjeland, der har indgået aftale om fri bevægelighed med EU og medlemsstaterne, som ikke indeholder en mekanisme til indarbejdelse af EU-retsakter, svarer til EU's digitale covidcertifikater. Denne bestemmelse omfatter i øjeblikket kun Schweiz i medfør af den gældende aftale mellem Den Europæiske Union og dens medlemsstater og Schweiz om fri bevægelighed for personer. Den 8. juli 2021 vedtog Kommissionen en gennemførelsesafgørelse, der knytter Schweiz til EU-systemet. Som følge heraf accepteres covid-19-certifikater, der er udstedt af Schweiz, på de betingelser, der er omhandlet i artikel 5, stk. 5, artikel 6, stk. 5, og artikel 7, stk. 8, i forordningen om EU's digitale covidcertifikater. 2.2.3.Ligestillingsafgørelser efter artikel 8, stk. 2 På grundlag af forordningens artikel 8, stk. 2, kan Kommissionen vedtage gennemførelsesretsakter, der foreskriver, at interoperable covid-19-certifikater udstedt af et tredjeland skal anses som svarende til EU's digitale covidcertifikater med henblik på at lette indehavernes udøvelse af deres ret til fri bevægelighed inden for Unionen. Pr. 13. oktober 2021 har Kommissionen vedtaget sådanne ligestillingsafgørelser for covid-19-certifikater udstedt af Albanien, Andorra, Færøerne, Israel, Monaco, Marokko, Nordmakedonien, Panama, San Marino, Tyrkiet, Ukraine og Vatikanstaten. Yderligere ligestillingsafgørelser er under udarbejdelse. 2.2.4.Interoperabilitet med systemer udviklet på internationalt plan I overensstemmelse med forordningens artikel 4, stk. 3, bør tillidsrammen for EU's digitale covidcertifikat tilstræbe at sikre interoperabilitet med teknologiske systemer, der er oprettet på internationalt plan. Organisationen for International Civil Luftfart (ICAO) har for nylig udviklet standarden Visible Digital Seal for Non-Constrained Environments (VDS-NC). Kommissionen har i øjeblikket drøftelser med ICAO om at finde måder at slå bro over kløften mellem specifikationerne for ICAO's standard og EU's digitale covidcertifikat. Der er en række udfordringer i denne henseende, som vedrører forskelle mellem de to standarder, bl.a. med hensyn til datasæt, vaccineindkodning og størrelsen af ICAO's VDS-NC-QR-kode, som kan gøre det vanskeligt at kontrollere den, medmindre der anvendes specifikke læsere. Samtidig har intet tredjeland ifølge de oplysninger, som Kommissionen har til rådighed, endnu indført og udrullet et covid-19-certifikatsystem baseret på ICAO's VDS-NC-standard. De tekniske drøftelser vil fortsætte, men det kan kræve tid og finansielle investeringer fra medlemsstaternes side at finde brugbare løsninger. Derudover begrænser forordningen om EU's digitale covidcertifikat vedtagelsen af ligestillingsafgørelser til covid-19-certifikatsystemer, der er udviklet af tredjelande, hvilket medfører vanskeligheder i forhold til internationale organisationer. Den 27. juli 2021 offentliggjorde WHO tekniske specifikationer og gennemførelsesvejledning vedrørende digital dokumentation for covid-19-certifikater med hensyn til vaccinationsstatus, hvori det understreges, at EU's digitale covidcertifikat er i overensstemmelse med deres vejledning og ikke en parallel eller modstridende standard. Den 26. august 2021 opfordrede Den Internationale Luftfartssammenslutning (IATA) landene til at vedtage EU's digitale covidcertifikat som global standard. I de overordnede principper for en sikker og holdbar genoptagelse af internationale rejser af 30. september 2021 anerkender medlemmerne af G7 den positive udvikling med hensyn til EU's internationalt anvendte digitale covidcertifikat. 2.3.Udviklingen med hensyn til udstedelse af restitutionscertifikater 2.3.1.Muligheden for udstedelse af restitutionscertifikater på grundlag af resultater af hurtige antigentest 2.3.1.1.Vejledning fra Det Europæiske Center for Forebyggelse af og Kontrol med Sygdomme Udstedelsen af et restitutionscertifikat på grundlag af en positiv hurtig antigentester ikke omfattet af EU's digitale covidcertifikat, selv om det var en del af Kommissionens oprindelige forslag, eftersom ECDC på vedtagelsestidspunktet var af den opfattelse, at hurtige antigentest var tilstrækkelige til at udstede testcertifikater, men ikke til at udstede restitutionscertifikater. Årsagen var, at hurtige antigentest oprindeligt blev udviklet og godkendt til at teste symptomatiske personer med en aktiv SARS-CoV-2-infektion og høj viruskoncentration. Det ansås for nødvendigt med en større præcision for at begrænse antallet af falsk positive resultater ved hurtige antigentest. Den kliniske ydeevne er siden blevet forbedret for hurtige antigentest. I maj 2021 indførte den tekniske arbejdsgruppe om diagnostiske covid-19-test, der er nedsat af Udvalget for Sundhedssikkerhed og ansvarlig for at føre EU's fælles liste over hurtige antigentest, en mere struktureret, sammenhængende og hurtig procedure for ajourføring af listen. Den 29. juni 2021 nåede eksperterne i den tekniske arbejdsgruppe desuden til enighed om yderligere definitioner og kriterier, der bør tages i betragtning i forbindelse med uafhængige valideringsundersøgelser, som har til formål at vurdere den kliniske ydeevne af hurtige antigentest til diagnosticering af covid-19, ud over dem, der er fastsat i Rådets henstilling af 21. januar 2021.

Et af de aftalte kriterier var en øget specificitet på 98 %. I dag omfatter den fælles EU-liste hurtige antigentest, der er blevet vurderet ved hjælp af uafhængige evalueringsundersøgelser, med en sensitivitet på ≥ 90 % (nogle endda ≥ 95 %) og en specificitet på ≥ 98 %. Som følge af disse forbedrede skøn over testenes egenskaber ved man nu, at den andel, der sandsynligvis vil få en falsk positiv test, er lavere. Desuden nåede den tekniske arbejdsgruppe i juli 2021 til enighed om at udelukke hurtige antigentest baseret på spyt og andre alternative prøvetyper samt hurtige antigenselvtest fra listen, hvilket yderligere øger den sandsynlige ensartethed i ydeevnen for testene på listen. I lyset af denne udvikling støtter ECDC nu udstedelse af restitutionscertifikater til personer, der har fået et positivt resultat for SARS-CoV-2-infektion via en hurtig antigentest, der er opført på den fælles og ajourførte liste over hurtige covid-19-antigentest (yderligere oplysninger findes i bilag II). 2.3.1.2.Kommissionens vurdering På grundlag af vejledningen fra ECDC har Kommissionen hørt medlemsstaternes eksperter i forskellige fora, f.eks. Udvalget for Sundhedssikkerhed, e-sundhedsnetværket og den tekniske arbejdsgruppe om diagnostiske covid-19-test, for at få yderligere videnskabeligt og teknisk input vedrørende den mulige udstedelse af restitutionscertifikater på grundlag af positive resultater fra hurtige antigentest. Efter disse høringer konkluderer Kommissionen, at der på nuværende tidspunkt ikke er tilstrækkelig støtte blandt medlemsstaternes eksperter til udstedelse af restitutionscertifikater, der udelukkende er baseret på resultatet af en hurtig antigentest, dvs. uden yderligere bekræftelse ved en RT-PCR-test (revers transkriptase-polymerasekædereaktion). Flere af medlemsstaternes eksperter mener, at hurtige antigentest stadig ikke er tilstrækkeligt pålidelige med hensyn til deres specificitetsniveau, idet kvalitetsproblemer nævnes i flere rapporter, navnlig et højt niveau af falsk positive resultater. Ifølge eksperter kræver de nuværende testpolitikker i de fleste medlemsstater en bekræftende RT-PCR-test i tilfælde af et positivt resultat fra en hurtig antigentest. Hvis resultatet er positivt, kan RT-PCR-testen danne grundlag for udstedelsen af et restitutionscertifikat. Kommissionen vil i lyset af ovenstående foreløbig fortsætte med at nøje at følge dette spørgsmål, og den kan på et senere tidpunkt overveje at vedtage en delegeret retsakt med henblik på at ændre forordningen om EU's digitale covidcertifikat, således at det bliver muligt at udstede restitutionscertifikater på grundlag af resultater fra hurtige antigentest. 2.3.2.Muligheden for udstedelse af restitutionscertifikater på grundlag af resultater af antistoftest 2.3.2.1.Vejledning fra Det Europæiske Center for Forebyggelse af og Kontrol med Sygdomme I maj 2021 offentliggjorde ECDC og Det Fælles Forskningscenter en teknisk rapport om brugen af antistoftest for SARS-CoV-2 i forbindelse med EU's digitale covidcertifikater, som indeholder en opregning af de vigtigste overvejelser bag deres anbefaling om ikke at udstede restitutionscertifikater på grundlag af resultater af antistoftest. Heri indgår bl.a. følgende overvejelser: -et positivt resultat i en antistoftest kan ikke give en indikation af infektionstidspunktet og kan ikke udelukke en igangværende infektion -selv om antistoftest giver en indikation på en immunrespons, vides det ikke, om antistofniveauerne yder tilstrækkelig beskyttelse, eller hvor længe en sådan beskyttelse vil vare -det vides stadigvæk ikke, om de antistoffer, som påvises ved de kommercielle test, der anvendes i øjeblikket, vil forhindre infektion med nye SARS-CoV-2-varianter -på grund af de mange forskellige antistoftest er det yderst vanskeligt at sammenligne resultaterne som følge af manglende standardisering -i test rettet mod spikeproteinet vil der ikke kunne skelnes mellem tidligere smittede personer og vaccinerede, der har modtaget mindst en vaccinedosis. ECDC har gennemgået disse konklusioner (se bilag II for yderligere oplysninger) og er nået frem til, at ovennævnte punkter fortsat er gyldige, og at der ikke er sket nogen væsentlige ændringer i den videnskabelige dokumentation. ECDC vurderer derfor, at de antistoftest, der er til rådighed på nuværende tidspunkt, ikke er egnede til at vurdere en persons infektionstidspunkt og immunitetsstatus. Positive resultater af antistoftest anses derfor ikke for tilstrækkelige til udstedelse af restitutionscertifikater. 2.3.2.2.Kommissionens vurdering På grundlag af vejledningen fra ECDC overvejer Kommissionen ikke på nuværende tidspunkt at vedtage en delegeret retsakt med henblik på at ændre forordningen om EU's digitale covidcertifikat for at gøre det muligt at udstede restitutionscertifikater på grundlag af antistoftest. Kommissionen kan tage sin holdning op til fornyet overvejelse på grundlag af ny vejledning fra ECDC. 2.3.3.Restitutionscertifikaters gyldighedsperiode 2.3.3.1.Vejledning fra Det Europæiske Center for Forebyggelse af og Kontrol med Sygdomme I overensstemmelse med punkt 3, litra h), i bilaget til forordningen om EU's digitale covidcertifikat er gyldigheden af restitutionscertifikater i øjeblikket begrænset til 180 dage efter datoen for det første positive resultat af en nukleinsyre-amplifikationstest (NAAT). Dette skyldes den på nuværende tidspunkt begrænsede viden om immunitetens varighed for personer, der har været smittet med SARS-CoV-2. Til dato er der stadig behov for at fastslå korrelationen mellem den målte immunitet og klinisk beskyttelse mod SARS-CoV-2-infektion.

Gyldigheden af restitutionscertifikater afhænger af den nye videnskabelige dokumentation vedrørende varigheden af den beskyttende immunitet efter en naturlig infektion og effektiviteten af den tidligere infektion, når der tages hensyn til tilstedeværelsen af de nuværende og fremtidige varianter af SARS-CoV-2, da dette er en dynamisk proces med regelmæssige ændringer. Efter at have gennemgået alle tilgængelige oplysninger er ECDC nået frem til, at der på nuværende tidspunkt ikke er tilstrækkelig dokumentation for at forlænge gyldighedsperioden for restitutionscertifikater ud over 180 dage (yderligere oplysninger findes i bilag II). 2.3.3.2.Kommissionens vurdering På grundlag af vejledningen fra ECDC overvejer Kommissionen ikke på nuværende tidspunkt at vedtage en delegeret retsakt med henblik på at ændre forordningen om EU's digitale covidcertifikat for at forlænge gyldighedsperioden for restitutionscertifikater ud over 180 dage efter datoen for det første positive NAAT-resultat. 2.4.Udviklingen med hensyn til udstedelse af vaccinationscertifikater 2.4.1.Vaccinationscertifikaters gyldighedsperiode 2.4.1.1.Vejledning fra Det Europæiske Center for Forebyggelse af og Kontrol med Sygdomme I overensstemmelse med forordningen om EU's digitale covidcertifikat er det op til medlemsstaterne at beslutte, hvor længe de vil acceptere vaccinationscertifikaters gyldighed, og de har i den forbindelse kun pligt til at acceptere EU-godkendte vacciner. Det er op til medlemsstaterne, om de vil acceptere covid-19-vacciner, der har afsluttet proceduren for optagelse på WHO's liste over vacciner til anvendelse i nødsituationer. Det Europæiske Lægemiddelagentur (EMA) har for nylig evalueret anvendelsen af en boosterdosis af covid-19-vaccinen Comirnaty (fra BioNTech/Pfizer) til personer fra 18 til 55 år med normale immunsystemer. På grundlag af data, der viser en stigning i niveauet af antistoffer, når en boosterdosis gives til disse personer ca. seks måneder efter den anden dosis, konkluderede EMA, at boosterdoser kan overvejes tidligst seks måneder efter den anden dosis for personer over 18 år. Ifølge ECDC viser den aktuelt tilgængelige dokumentation for vaccineeffektivitet og beskyttelsesvarighed, at alle EU-godkendte vacciner i øjeblikket i meget høj grad beskytter mod covid-19-relateret hospitalsindlæggelse, alvorlig sygdom og død. Selv om der kan være behov for yderligere doser til medicinsk sårbare grupper (immunkompromitterede personer, ældre osv.), og flere EU-medlemsstater allerede er i gang med at gøre dette, konkluderer ECDC, at der ikke er noget presserende behov for at give boosterdoser af vaccine til den fuldt vaccinerede del af befolkningen. 2.4.1.2.Kommissionens vurdering I betragtning af, at der ikke foreligger definitiv videnskabelig dokumentation for svindende immunitet efter en vis periode, overvejer Kommissionen på nuværende tidspunkt en ændring af forordningen om EU's digitale covidcertifikat med henblik på at fastlægge gyldigheden af vaccinationscertifikater. Kommissionen vil fortsætte med at følge dette spørgsmål meget nøje på baggrund af udviklingen i den videnskabelige dokumentation. Det er også vigtigt at understrege, at hvis der gives boosterdoser, påvirker dette ikke gyldigheden af de certifikater, der er udstedt som led i den primære vaccinationsserie. Efter tekniske drøftelser i e-sundhedsnetværket er Kommissionen i færd med at udarbejde en gennemførelsesretsakt om ændring af de tekniske specifikationer for EU's digitale covidcertifikat for at sikre, at der er ensartede regler for kodningen af yderligere covid-19-vaccinedoser i de vaccinationscertifikater, der udstedes efterfølgende. 2.5.Oplysninger modtaget fra medlemsstaterne 2.5.1.Oplysninger modtaget i henhold til artikel 11 i forordningen om EU's digitale covidcertifikat Kommissionen overvåger medlemsstaternes gennemførelse af forordningen om EU's digitale covidcertifikat. Dette hænger sammen med overvågningen af Rådets henstilling 2020/1475 , som fastlagde en koordineret tilgang til restriktioner for den frie bevægelighed som reaktion på covid-19-pandemien på grundlag af et kort i trafiklysets farver, som er blevet offentliggjort hver uge af ECDC . For at udnytte EU's digitale covidcertifikatsystem bedst muligt ændrede Rådet på Kommissionens forslag henstillingen i juni 2021 . Henstillingen indeholder bl.a. en koordineret forståelse af "fuldført vaccination" og gyldighedsperioder for test i forbindelse med rejser. Oplysningerne fra medlemsstaterne om EU's digitale covidcertifikat indsamles ved hjælp af oversigtstabeller, som medlemsstaterne fremsender til Kommissionen og Rådet, og de gøres også tilgængelige på platformen Re-open EU . I forordningen om EU's digitale covidcertifikat fastsættes det, at hvor medlemsstaterne accepterer vaccinationscertifikater, testcertifikater, der viser et negativt resultat, eller restitutionscertifikater, skal de afholde sig fra at indføre yderligere restriktioner for den frie bevægelighed, medmindre de er nødvendige og forholdsmæssige med det formål at beskytte folkesundheden som reaktion på covid-19-pandemien, uden at dette dog berører medlemsstaternes kompetence til at indføre restriktioner af hensyn til folkesundheden . Hvor en medlemsstat kræver, at indehavere af EU's digitale covidcertifikater efter indrejse på dens område går i karantæne eller selvisolation eller testes for SARS-CoV-2-infektion, eller hvis medlemsstaten pålægger indehavere af sådanne certifikater andre restriktioner, fordi den epidemiologiske situation i en medlemsstat forværres hurtigt, f.eks. som følge af en SARS-CoV-2-variant, der giver anledning til bekymring eller særlig opmærksomhed, bør medlemsstaten underrette Kommissionen og de øvrige medlemsstater herom . Medlemsstaterne meddeler sådanne oplysninger i form af formelle meddelelser til Kommissionen og Rådet. Pr. 13. oktober 2021 havde Danmark, Irland, Malta og Slovakiet fremsendt oplysninger i henhold til denne bestemmelse. De yderligere krav, som disse medlemsstater har givet meddelelse om, omfatter yderligere test efter ankomsten for indehavere af testcertifikater, der ankommer fra højrisikoområder, karantæne for indehavere af testcertifikater, der ankommer fra områder med varianter, der giver anledning til bekymring eller særlig opmærksomhed, eller karantænekrav for uvaccinerede rejsende. Disse medlemsstater begrundede dette med den høje incidensrate eller påvisningen af varianter, der giver anledning til bekymring eller særlig opmærksomhed, navnlig den såkaldte Delta-variant (på et tidspunkt, hvor denne variant endnu ikke var den dominerende stamme af SARS-CoV-2 i hele EU). Foranstaltningerne var af en varierende varighed, idet de var i kraft fra midten af juli til slutningen af september 2021, oktober 2021 eller løber for en ubegrænset periode. De pågældende medlemsstater anførte, at der løbende blev foretaget en vurdering af restriktionerne. Kommissionen vil fortsat overvåge, at medlemsstaternes folkesundhedsmæssige foranstaltninger, der har indvirkning på borgernes ret til fri bevægelighed, er i overensstemmelse med EU-retten, navnlig principperne om ikkeforskelsbehandling og proportionalitet. 2.5.2.Andre oplysninger om gennemførelsen af forordningen om EU's digitale covidcertifikat Forordningen om EU's digitale covidcertifikat fastsætter, at vaccinationscertifikater skal udstedes af den medlemsstat, hvor vaccinen er modtaget. Vaccineres borgere i to forskellige medlemsstater, bør den første medlemsstat udstede et eksemplar af EU's digitale covidcertifikat med angivelse af den første dosis, og den anden medlemsstat bør efter forelæggelse af bevis for, at den første dosis er blevet modtaget i en anden medlemsstat, udstede et eksemplar af EU's digitale covidcertifikat med angivelse af den anden dosis ("2/2" vil fremgå af certifikatet). I visse tilfælde har borgere imidlertid rapporteret om problemer med at få EU's digitale covidcertifikat med korrekt angivelse af, at anden dosis var modtaget, selv om de havde forelagt dokumentation for den første dosis. Nogle medlemsstater har endnu ikke fundet en tilfredsstillende løsning på udstedelsen af EU's digitale covidcertifikat til visse specifikke kategorier af personer. Dette gælder hovedsageligt for vaccinationscertifikater. Der blev mest rapporteret om problemer for personer, der ikke har fast bopæl i den pågældende medlemsstat, personer uden sygeforsikring i medlemsstaten eller personer uden et nationalt registreringsnummer eller socialsikringsnummer i medlemsstaten. Nogle medlemsstater havde også problemer med at etablere et system, der kunne gøre det muligt (rettidigt) at udstede testcertifikater til rejsende med bopæl i andre medlemsstater.

Hvad angår formatet af EU's digitale covidcertifikat blev der rapporteret om visse vanskeligheder i forbindelse med papirudgaver af testcertifikater og behovet for at kunne modtage disse certifikater i et papirformat. Nogle medlemsstater udsteder ikke testcertifikater i papirformat, hvilket de begrunder med, at fremsendelse af testcertifikater med posten vil medføre, at de først når frem efter udløbet af deres gyldighedsperiode. Det blev også rapporteret, at det ikke altid var gratis at få udstedt EU's digitale covidcertifikater i papirformat i sundhedssystemet. Kommissionen har regelmæssigt kontakt med medlemsstaterne på teknisk plan vedrørende deres gennemførelse af EU's digitale covidcertifikat. Nogle af de problemer, der er beskrevet ovenfor, er allerede blevet løst. Belgien har f.eks. bekræftet, at der ikke er behov for elektronisk identifikation for at få et testcertifikat, Kroatien har bekræftet, at landet udsteder vaccinationscertifikater til mobile EU-borgere, Tyskland har bekræftet, at resultaterne af hurtige antigentest også udstedes i papirformat, Irland har bekræftet, at covid-19-testudbydere udsteder testcertifikater i et format, der er i overensstemmelse med forordningen, og Spanien har bekræftet, at ikkebosiddende EU-borgere, der er vaccineret eller testet i Spanien, kan få et eksemplar af EU's digitale covidcertifikat. Der er også opstået problemer i nogle medlemsstater, hvor borgerne har rapporteret om forskelle mellem det navn, der er nævnt i deres rejsedokumenter, og det navn, der er angivet i EU's digitale covidcertifikat. Den 26. juli 2021 blev der offentliggjort en berigtigelse vedrørende den franske udgave af forordningen om EU's digitale covidcertifikat for yderligere at præcisere, at certifikater bør indeholde "nom(s) et prénom(s)" i stedet for "nom(s) de famille et prénom(s)", som kan misforstås som personens fødenavn. Kommissionen har over for medlemsstaterne præciseret, at navnene på certifikatet bør svare til navnene på indehaverens rejsedokumenter. I tilfælde af fejl opfordres borgerne til at kontakte de nationale myndigheder, der har udstedt certifikatet, for at få fejlene rettet. For så vidt angår gennemførelsen af forordning (EU) 2021/954 blev der ikke rapporteret om specifikke problemer i forbindelse med udstedelsen af EU's digitale covidcertifikater til tredjelandsstatsborgere, der opholder sig lovligt eller bor på medlemsstaternes område, og som har ret til at rejse til andre medlemsstater i overensstemmelse med EU-retten. Dette skyldes dog højst sandsynligt, at medlemsstaterne har etableret enkeltstående systemer til udstedelse af EU's digitale covidcertifikater til både EU-borgere og tredjelandsstatsborgere med lovligt ophold. For så vidt angår besøgende på kortvarigt ophold kan dette desuden forklares med, at medlemsstaterne ikke er forpligtet til at udstede EU's digitale covidcertifikat til personer, der har bevis for vaccination i et tredjeland. I medfør af artikel 8, stk. 1, i forordningen om EU's digitale covidcertifikat er dette op til medlemsstaterne, selv om flere tilbyder denne mulighed. For at give borgerne yderligere oplysninger har Kommissionen offentliggjort ofte stillede spørgsmål om EU's digitale covidcertifikat, vaccinationer og rejserestriktioner. 2.5.3.Oplysninger modtaget i henhold til artikel 15 i forordningen om EU's digitale covidcertifikat (indfasningsperiode) Forordningen om EU's digitale covidcertifikat har fundet anvendelse siden 1. juli 2021. Såfremt en medlemsstat ikke var i stand til at udstede EU's digitale covidcertifikater fra denne dato, skulle den underrette Kommissionen og de øvrige medlemsstater herom. Hvis de indeholdt de i bilaget anførte data, skulle de øvrige medlemsstater indtil den 12. august 2021 acceptere de covid-19-certifikater, som var udstedt af en sådan medlemsstat i et format, der ikke overholdt denne forordning. Kommissionen modtog oplysninger herom fra otte medlemsstater, og de vedrørte i nogle tilfælde kun en forsinkelse på et par dage. For at sikre en gnidningsløs udrulning af systemet opfordrede Kommissionen medlemsstaterne til at begynde udstedelsen af EU's digitale covidcertifikat, allerede inden det fandt anvendelse. Kommissionen støttede denne proces ved at lancere EU-portalen den 1. juni 2021. Da der ikke udveksles personoplysninger via EU-portalen, har medlemsstaterne kunnet gøre brug af dens funktionalitet, allerede inden forordningen begyndte at finde anvendelse. Samme dag begyndte de første medlemsstater at udstede certifikater, og 21 medlemsstater overholdt fristen den 1. juli 2021. Dette var resultatet af medlemsstaternes klare engagement i EU's digitale covidcertifikat og dets mål om at åbne Europa for borgerne i tide til sommermånederne. 2.6.Lufttransportsektoren Lufttransportsektoren var en af de første sektorer, der gjorde brug af EU's digitale covidcertifikat i stor målestok, og den er en god testcase med henblik på at forstå, hvordan certifikatet fungerer i praksis. Den Europæiske Unions Luftfartssikkerhedsagentur og ECDC ajourførte umiddelbart efter forordningens vedtagelse deres anbefalinger i deres covid-19-protokol om sundhedssikkerhed inden for luftfart for at bringe dem i overensstemmelse med EU's digitale covidcertifikat. Forordningen om EU's digitale covidcertifikat overlader det til medlemsstaterne at afgøre, hvordan certifikaterne skal kontrolleres. En undersøgelse foretaget af Kommissionen blandt medlemsstaterne om kontrollen af EU's digitale covidcertifikat i forbindelse med flyrejser viste, at der er mindst 15 forskellige måder at tilrettelægge kontrolproceduren på, hvilket indebærer en risiko for betydeligt dobbeltarbejde og fører til manglende klarhed og forsinkelser for passagererne. For at løse dette problem offentliggjorde Kommissionen en meddelelse med anbefalinger til medlemsstaterne om at strømline kontrollen. For at undgå unødvendig kontrol af EU's digitale covidcertifikat af mere end én aktør (luftfartsoperatører, lufthavnsoperatører, offentlige myndigheder osv.) anbefalede Kommissionen en "one-stop"-kontrolprocedure inden afgang. Kontrollen bør også udføres så tidligt som muligt og helst inden passagerens ankomst til afgangslufthavnen, og medlemsstaterne opfordres til at sikre, at operatører og rejsende får komplette, forståelige og rettidige oplysninger om kontrolkrav og -procedurer. Antallet af flypassagerer ligger fortsat betydeligt under niveauet før pandemien, men lufthavnssammenslutningen Airports Council International (ACI) Europe har oplyst, at de foreløbige data for juli 2021 viser mere end en fordobling i passagertallet i forhold til juli 2020, og at der er betydelige forbedringer i forhold til andet kvartal 2021. ACI Europe tilskriver denne ændring udrulningen af EU's digitale covidcertifikat sammen med lempelsen af rejserestriktionerne. I den forbindelse overvejes der i øjeblikket yderligere funktionaliteter i EU's digitale covidcertifikatsystem, herunder forbedrede digitale tegnebogsegenskaber samt en billetudstedelsesløsning, der demonstrerer, hvordan luftfartsselskaber og andre transportselskaber gnidningsløst ville kunne integrere beviser for certifikatkontrol i onlinecheck-in-procedurer uden at dele personoplysninger. 2.7.Anvendelsen af EU's digitale covidcertifikat til indenlandske formål Forordningen om EU's digitale covidcertifikat omhandler brugen af certifikater til rejser i EU under covid-19-pandemien. Forordningen hverken foreskriver eller forbyder andre anvendelser af certifikatet, og anvendelsen af covid-19-certifikater til indenlandske formål, f.eks. til adgang til arrangementer eller steder, ligger uden for forordningens anvendelsesområde. Hvis medlemsstaterne beslutter at anvende EU's digitale covidcertifikat til andre formål, skal dette være fastsat i national lovgivning, som navnlig skal overholde databeskyttelseskravene. Hvis en medlemsstat samtidig indfører en ordning for covid-19-certifikater til indenlandske formål, skal den sikre, at EU's digitale covidcertifikater også kan anvendes og accepteres fuldt ud. Målet er at sikre, at rejsende til en anden medlemsstat ikke behøver at fremskaffe et yderligere nationalt certifikat. På den måde sikres det, at EU's digitale covidcertifikats interoperable system udnyttes fuldt ud. I en undersøgelse foretaget i september 2021 angav 20 medlemsstater, at de anvender EU's digitale covidcertifikat til sådanne formål. Fem medlemsstater bemærkede, at den indenlandske anvendelse af certifikaterne var under overvejelse. Medlemsstaterne anvender certifikatet til at give adgang til store arrangementer (langt den mest almindelige anvendelse), restauranter, biografer og museer, natklubber, fitnesscentre og andre sportsfaciliteter, ydelser med tæt personlig kontakt såsom frisører, skønheds- og massageklinikker, hoteller, hospitaler og plejehjem samt universiteter og skoler. 3.Konklusion og næste skridt Da Kommissionen oprindeligt stillede sit forslag i marts 2021, gav mange udtryk for tvivl med hensyn til Kommissionens planer om at nå at få systemet klar til sommeren. Det tog imidlertid kun Europa-Parlamentet og Rådet tre måneder at nå til enighed, og det tog kun medlemsstaterne og Kommissionen to uger mere at få systemet klar og i drift, hvilket viser, at EU-institutionerne og medlemsstaterne kan handle hurtigt, når de handler i fællesskab.