Regionsudvalgets udtalelse om "Kommissionens meddelelse Grønbog om en integreret produktpolitik"

(2001/C 357/14)

REGIONSUDVALGET har -

under henvisning til Kommissionens meddelelse om Grønbog om en integreret produktpolitik (KOM (2001) 68 endelig),

under henvisning til Kommissionens beslutning af 13. februar 2001 om i henhold til EF-traktatens artikel 265, stk. 1, at anmode om Regionsudvalgets udtalelse,

under henvisning til præsidiets beslutning af 13. juni 2000 om at henvise det forberedende arbejde til Underudvalg 4 "Fysisk Planlægning, Bypolitik, Energi, Miljø",

under henvisning til sin udtalelse om Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om samordning af fremgangsmåderne ved indgåelse af offentlige indkøbskontrakter, offentlige tjenesteydelseskontrakter og offentlige bygge- og anlægskontrakter og Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om samordning af fremgangsmåderne ved indgåelse af kontrakter om vand- og energiforsyning samt transport (CdR 312/2000 fin)(1),

under henvisning til sin udtalelse om Kommissionens meddelelse til Rådet og Europa-Parlamentet om revisionen af Fællesskabets strategi for affaldshåndtering (CdR 339/96 fin)(2),

under henvisning til sin om Meddelelse fra Kommissionen: Global vurdering af Det Europæiske Fællesskabs program for politik og handling i forbindelse med miljøet og bæredygtig udvikling "Mod en bæredygtig udvikling" (5. miljøhandlingsprogram) (CdR 12/2000 fin)(3),

under henvisning til forslag til Regionsudvalgets udtalelse (CdR 98/2001 rev.), som blev vedtaget af Underudvalg 4 den 3. maj 2001 med Jens Kramer Mikkelsen (DK/PSE) som ordfører -

på den 39. plenarforsamling den 13.-14. juni 2001 (mødet den 13. juni) enstemmigt vedtaget følgende udtalelse.

1. Regionsudvalgets opfattelse vedrørende grønbogen om en integreret miljøpolitik

1.1. Regionsudvalget er enig med kommissionen i at en integreret produktpolitik må hvile på en række forskellige instrumenter. Frivillige og markedsbaserede instrumenter så som miljømærkning, miljødeklarationer, offentlige grønne indkøb, miljøledelse og retningslinier for øko-design må spille en rolle i denne sammenhæng.

1.2. Regionsudvalget vil dog gerne understrege at en integreret produktpolitik med de elementer, som er behandlet i Grønbogen, må ses som et supplement til traditionel lovgivning i form af f.eks. minimumsdirektiver, som den ikke kan afløse.

1.3. Lovgivningstiltag er nødvendige for at fastlægge prioriteter, målsætninger samt kriterier for vurdering af målopfyldelse. Lovgivningen skal især fastlægge foranstaltninger til ikrafttræden ved manglende opnåelse af de fastsatte mål. Det er Regionsudvalgets opfattelse, at der ved udmøntningen af den integrerede produktpolitik bør bygges på de grundlæggende principper i Unionens miljøpolitik, navnlig forsigtigheds- og substitutionsprincipperne.

1.4. Der er et særligt behov for fortsat udarbejdelse af direktiver til sikring af mindstekrav til affaldsbehandling og til kemikalieanvendelse. Med hensyn til affaldsforebyggelse og substitution af uønskede kemiske stoffer i udvalgte produkter kan en integreret produktpolitik være et værdifuldt supplement, men frivillige tiltag på disse områder må ikke standse bestræbelserne på at sikre grundlæggende lovgivning til beskyttelse af miljøet.

1.5. For at sikre at de frivillige tiltag der blandt andet nævnes i Grønbogen spiller hensigtsmæssigt sammen med og understøtter den videre udvikling af lovgivningen, skal Regionsudvalget foreslå at Kommissionen redegør for dette samspil i den kommende meddelelse.

1.6. Regionsudvalget mener endvidere at det bør beskrives hvordan IPP skal relateres til og spille sammen med den traditionelle regulering af virksomheders miljø og de eksisterende tiltag på dette område (IPPC og BAT-noter).

1.7. Kommissionens Grønbog om IPP indfrier ikke Regionsudvalgets forventninger angående langsigtede mål og prioriteringer for forebyggelse af affald, som Regionsudvalget har efter vedtagelsen af Kommissionens 6. Miljøhandlingsprogram, der beskriver affaldsforebyggelse som et afgørende element i IPP.

1.8. Regionsudvalget har tidligere, og senest i dets udtalelse om den globale vurdering af det 5. miljøhandlingsprogra(4), gjort opmærksom på behovet for en målrettet indsats for at sikre affaldsforebyggelsen. Regionsudvalget skal her gentage sin opfordring.

1.9. Regionsudvalgets skal derfor opfordre Kommissionen til i den kommende meddelelse at redegøre for mål og prioriteringer, således at indsatsen for affaldsforebyggelse kan få den høje prioritet, der er nødvendig for at begrænse affaldsmængderne. De lokale og regionale myndigheder, der i hovedparten af Europa er ansvarlige for affaldsbortskaffelsen, har et stort kendskab til de problemer, der forårsages af arten og mængden af den nuværende affaldsproduktion. De lokale og regionale myndigheder er parat til at stille denne viden til rådighed for Kommissionen i det kommende arbejde, og skal opfordre Kommissionen til at inddrage Regionsudvalget tæt i arbejdet fremover.

1.10. Regionsudvalget hilser velkommen at Kommissionen ønsker at inddrage alle aktører på alle niveauer og at Kommissionen ønsker at IPP skal bygge på en åben dialog og incitamenter til anvendelse af livscyklustankegang i alle relevante beslutninger.

1.11. Regionsudvalget skal særligt henlede Kommissionens opmærksomhed på, at den rolle, de lokale og regionale myndigheder kan spille i kraft af deres rolle som tilsynsførende for virksomheder m.v., bør tages i betragtning ved udformningen af den kommende meddelelse.

1.12. Regionsudvalget finder det uheldigt, at Grønbogen ikke behandler de lokale og regionale miljømyndigheders muligheder for at påvirke selve produktudviklingen gennem dialog med virksomhederne. Dette er uheldigt, eftersom de lokale og regionale miljømyndigheder har gode muligheder for gennem dialog at påvirke virksomhederne til at sætte fokus på produkternes miljøegenskaber set i et livscyklusperspektiv.

1.13. I dag er de lokale og regionale myndigheders mulighed for gennem deres indkøbspolitik at fremme miljøvenlige produkter når det drejer sig om større kontrakter afhængig af, at der i Fællesskabets udbudsregler åbnes mulighed for at inddrage relevante miljømæssige forhold. Når det gælder sådanne kontrakter, beklager Regionsudvalget at Grønbogen lader en integreret produktpolitiks succes eller fiasko afhænge af at de lokale og regionale myndigheder kan stimulere afsætningen af mindre miljøbelastende produkter, set i lyset af de lokale og regionale myndigheders begrænsede muligheder for at handle på dette område.

1.14. Såfremt der ikke gennem lempelser i udbudsreglerne i tilstrækkelig grad åbnes mulighed for at udfylde denne rolle, har de lokale og regionale myndigheder ingen mulighed for at leve op til de stillede forventninger. Det skal derfor, i lyset af den centrale rolle kommissionen tillægger en miljøbevidst offentlig indkøbspolitik, understreges, at fortolkninger af og ændringer i udbudsreglerne er en forudsætning for en succesfuld gennemførelse af en integreret produktpolitik.

2. Regionsudvalgets henstillinger vedrørende Grønbogens enkelte afsnit

Prismekanismen

2.1. Princippet om at forureneren skal betale er et grundlæggende princip for fællesskabets miljøbeskyttelsesarbejde som Regionsudvalget helt kan tilslutte sig. Regionsudvalget kan derfor ligeledes tilslutte sig Kommissionens hensigt om at det bør sikres at de reelle miljøomkostninger ved et produkts samlede livscyklus indregnes i produktets pris. Det har ved gennemførelsen af princippet om at forureneren skal betale i en række tilfælde vist sig, at det er vanskeligt at sikre en indregning af miljøomkostninger i varepriserne i praksis. Regionsudvalget finder det ikke sandsynliggjort, at de foreslåede tiltag i den nærmeste fremtid er tilstrækkelige til at sikre dette.

2.2. Regionsudvalget foreslår, at der ved udarbejdelsen af den kommende meddelelse om en integreret produktpolitik lægges vægt på at beskrive en bredere vifte af tiltag, der kan påvirke produkternes priser i retning af at indregne miljøomkostninger. Der bør i beskrivelsen lægges vægt på hensigtsmæssigheden af at pålægge visse råstoffer, kemikalier m.v. en særlig afgift. Der bør endvidere ved beskrivelsen lægges vægt på muligheden for at fjerne de eksisterende tilskud, statsstøtte m.v. til udvikling af produkter og processer i blandt andet landbrugs- og energisektoren, der modvirker en bæredygtig udvikling. Det bør endelig i meddelelsen beskrives, hvordan en målrettet brug af miljøansvar, herunder blandt andet anvendelse af krav om sikkerhedsstillelse for miljøskader, kan virke for en indregning af miljøomkostninger i varepriserne.

2.3. Producentansvar kan være et middel til at integrere omkostninger til affaldsbehandling af udtjente produkter, spildevandsbortskaffelse m.v. i prisen på nye produkter og kan muligvis give incitament til affaldsforebyggelse allerede i designfasen. Regionsudvalget ser producentansvar som et middel til at gennemsætte princippet om at forureneren skal betale. For så vidt angår udformningen af affaldssystemer, er det i mange tilfælde hensigtsmæssigt at lade producenterne bære hele det økonomiske ansvar for indsamling og håndtering af affald i tilknytning til produkterne. I praksis har det vist sig, at det i mange tilfælde kan være hensigtsmæssigt at lade dette foregå inden for rammerne af affaldssystemer etableret af de lokale og regionale myndigheder, når blot producenterne afholder udgifterne. Regionsudvalget har tidligere i forbindelse med dets udtalelse om Revisionen af Fællesskabets Affaldsstrategi(5) beskrevet behovet for at anvende princippet om producentansvar i forbindelse med delt ansvar, således at ansvaret deles op i en finansiel og en praktisk komponent.

2.4. Regionsudvalget er af den opfattelse at det bør overvejes individuelt for hver produktgruppe, hvor vidt producentansvar der indebærer en tilbagetagningspligt for producenten er hensigtsmæssigt. Producentansvar som redskab i en integreret produktpolitik egner sig specielt til produkter af en størrelse og en værdi, der gør at produktet håndteres individuelt også når det er blevet til affald (kasserede køretøjer er et eksempel på en sådan produkttype).

Grøn forbrugerefterspørgsel

2.5. Regionsudvalget er enig med Kommissionen i, at det er vigtigt at fremme tilvejebringelsen af troværdige, relevante og gennemskuelige informationer om produkters miljøegenskaber. Regionsudvalget skal i denne sammenhæng understrege at tilvejebringelsen af miljøoplysninger i stort omfang bør indgå i producentansvaret.

2.6. Regionsudvalget skal bemærke, at der er et stort behov for uddannelse af såvel forbrugere som små og mellemstore virksomheder i miljøspørgsmål, og at en sådan uddannelse bør indgå i en integreret produktpolitik.

2.7. EU's frivillige ordning for miljømærkning, Blomsten, er et velkendt redskab, som har eksisteret i mange år. Regionsudvalget mener at det i princippet er et fremragende instrument, fordi det er let for forbrugerne at anvende i indkøbssituationen, samtidig med at kriterierne for tildeling er nuancerede og giver mulighed for løbende tilpasning til udviklingen indenfor produktgruppen. Regionsudvalget mener at der i praksis er behov for en større indsats, hvilket også erkendes i Kommissionens grønbog, som anfører at der er behov for en udvidelse af ordningen til at omfatte flere produktgrupper ligesom der er behov for at afsætte flere offentlige midler til fremme af ordningen. EU's ordning for miljømærkning bør for forskellige produktkategorier kunne udgå fra og samvirke med eksisterende og velfungerende miljømærker (f.eks. det nordiske "svanemærke"), i stedet for at EU-mærkningen skal starte fra nul og udformes i konkurrence med disse.

2.8. Regionsudvalget mener, at Grønbogens forslag om en bredere mærkningsstrategi i form af miljøvaredeklarationer (ISO type III) kan være af stor værdi også for de producenter som ikke er "frontløbere" i udviklingen af mindre miljøbelastende produkter, og som derfor ikke kan opnå miljømærker. Meget detaljerede miljøvaredeklarationer vil kun sjældent være anvendelige for den enkelte private forbruger, men kan være meget anvendelige for større offentlige eller private indkøbere samt for aftagere i forsyningskæden. Ligeledes kan miljøvaredeklarationer give mulighed for bedre forbrugerrådgivning fra organisationer med dette formål. Fremfor at gøre miljøvaredeklarationer meget omfattende og detaljerede bør der satses pragmatisk med henblik på at lette kommunikationen.

2.9. Det er Regionsudvalgets opfattelse, at der bør lægges vægt på at udforme obligatoriske miljødeklarationssystemer, der i lighed med det Europæiske energimærke kan tildeles alle produkter inden for hvert marked.

2.10. Information i form af miljøanprisninger og selvdeklarerede påstande (ISO type II) bør efter Regionsudvalgets opfattelse have lavere prioritet, fordi de vurderes at have ringe troværdighed for forbrugerne, og fordi det kan føre til en forvirrende mærkejungle. Anprisninger af typen "indeholder ikke ..." bør kun undtagelsesvist accepteres. I stedet bør det anføres hvilke stoffer som er anvendt i produktet, ligesom det i øvrigt bør sikres at deklarerede miljøegenskaber er relevante for produktgruppen.

Offentlig indkøbspolitik

2.11. Regionsudvalget har med tilfredshed konstateret, at Kommissionen er opmærksom på det store potentiale, der er for at fremme udviklingen af miljøvenlige produkter gennem en målrettet miljøbevidst offentlig indkøbspolitik. Samtidig skal Regionsudvalget henlede opmærksomheden på, at viljen blandt de lokale og regionale myndigheder til at gennemføre en miljøbevidst indkøbspolitik allerede er kommet til udtryk i mange områder af Europa. Lokale og regionale myndigheder har i stort omfang gennem deres indkøbspolitik medvirket til at fremme nye teknologier som elbiler, vindmøller m.v.

2.12. Det er på denne baggrund stærkt bekymrende, at de offentlige udbudsbestemmelser fortolkes således, at der lægges væsentlige hindringer i vejen for gennemførelsen af en miljøbevidst indkøbspolitik. Idet Regionsudvalget henleder opmærksomheden på Traktatens artikel 6, skal det understreges, at der ikke bør være en modsætning mellem hensynet til det frie marked for varer og tjenesteydelser, og hensynet til inddragelse af miljøhensyn i de offentlige udbud. De nuværende stærkt begrænsede muligheder på dette område afspejles i at der allerede nu er taget retlige skridt over for en række byer, der har vist vilje til at inddrage miljøhensyn i deres indkøbspolitik.

2.13. Regionsudvalgets har tidligere, og senest ved sin udtalelse af 13. december 2000 vedrørende fremgangsmåderne ved offentlige indkøb(6) gjort opmærksom på, at Kommissionen synes mere indstillet på at skærpe udbudsreglerne end på at lempe muligheden for at stille miljøkrav ved offentlige indkøb.

2.14. De lokale og regionale myndigheder skal atter understrege, at udbudsreglerne alene skal sikre at måden der købes på er i overensstemmelse med intentionen bag oprettelsen af det indre marked. Det er af afgørende betydning, at udbudsreglerne ikke påvirker hvad der skal indkøbes, for eksempel om en ordregivende myndighed skal købe økologiske grøntsager, eller kød, der ikke er hormonbehandlet - dvs. at der også skal stilles krav til fremstillingsprocessen. Regionsudvalget skal i den forbindelse atter henlede opmærksomheden på udvalgets udtalelse vedrørende den globale vurdering af det 5. miljøhandlingsprogram(7), der fremhæver behovet for at fremme en europæisk landbrugspolitik, der tager sigte på bæredygtig udvikling.

2.15. Regionsudvalget er opmærksom på, at der for producenterne kan være reelle besparelser forbundet med minimeringen af ressourceforbrug, energiforbrug med videre i forbindelse med produktion af produkterne. Regionsudvalget skal dog understrege, at det er de lokale og regionale myndigheders erfaring, at der ved miljøbevidste indkøb i reglen er tale om en merpris som følge af blandt andet udviklingsomkostninger.

2.16. Det er Regionsudvalgets opfattelse, at der må sikres mulighed for at der kan stilles krav til leverandører om at deres produkter besidder det europæiske miljømærke Blomsten, ligesom der bør kunne stilles krav om andre nationale eller transnationale miljømærker, for eksempel det nordiske "Svanemærke", forudsat der ligeledes åbnes adgang for varer, der kan dokumentere at leve op til tilsvarende krav på samme områder.

2.17. Regionsudvalget mener, at der må åbnes mulighed for at der kan stilles krav om at leverandører af offentlige varer og tjenesteydelser har indført miljøledelsessystemer, eksempelvis det Europæiske EMAS-system eller det internationale ISO 14000.

2.18. Det er samtidig Regionsudvalgets opfattelse, at der bør åbnes mulighed for at udelukke leverandører, der ikke lever op til lokale, regionale, nationale eller europæiske miljøbestemmelser, fra muligheden for leverance af offentlige varer og tjenesteydelser.

2.19. Det er efter Regionsudvalgets opfattelse af afgørende betydning at det understreges i Kommissionens planlagte meddelelse at ovennævnte tiltag er nødvendige for i fuldt omfang at kunne udnytte potentialet i de store offentlige indkøb.

2.20. I betragtning af den usikkerhed, der som ovenfor nævnt er forbundet med anvendeligheden af de planlagte tiltag til indregning af miljøomkostningerne i varepriserne, og i betragtning af den centrale rolle miljøbevidste offentlige indkøb spiller i Grønbogen, er det stærkt bekymrende, at der ikke umiddelbart ses at være tegn på en vilje til at lette adgangen til reelt at inddrage miljøhensyn i de offentlige udbud.

Tilvejebringelse af produktinformation

2.21. Regionsudvalget kan tilslutte sig Kommissionens forslag om at forpligte producenter til at give nøgleoplysninger vedrørende produkters miljøegenskaber til alle aktører i forsyningskæden og til den endelige forbruger. Regionsudvalget finder det vigtigt at der udvikles forpligtende retningslinier som sikrer forsyningskæden og forbrugerne adgang til relevante oplysninger på en form som ikke antaster virksomhedernes ret til forretningshemmeligheder.

Retningslinier for produktdesign

2.22. Regionsudvalget tilslutter sig Kommissionens intention om at tilskynde udarbejdelse og udbredelse af retningslinier for inddragelse af miljøhensyn i designprocessen. Integreret produktpolitik kan på denne måde være et vigtigt middel til at fremme affaldsforebyggelse og bæredygtig udvikling, og til at sikre en substitution af farlige stoffer. Retningslinierne bør sigte mod at reducere såvel affaldsmængden som affaldets farlighed. Et initiativ til opsamling af erfaringer fra lokale og regionale myndigheders affaldshåndtering kan medvirke til at tilbageføre en viden, som kan være værdifuld med hensyn til affaldsforebyggelse, i design- og forbrugsfasen.

Standardisering og ny metode

2.23. Regionsudvalget anerkender at udarbejdelsen af produktstandarder har stor betydning for produkters faktiske miljøbelastning og at der således ligger et potentiale i at integrere miljøhensyn i standardiseringsarbejdet på samme måde som hensyn til sikkerhed for brugeren er blevet det. Sikkerhedsspørgsmål er dog langt mindre komplekse end miljøspørgsmål, hvor der blandt andet er behov for at forebygge langtidseffekter. Regionsudvalget peger på at miljøhensyn i langt højere grad end sikkerhedsspørgsmål er et spørgsmål om politisk prioritering, idet der er mange forskellige parametre at tage hensyn til og de kan ofte være modstridende.

2.24. Det er Regionsudvalgets opfattelse at der er store demokratiske problemer forbundet med henlæggelsen af beslutninger om miljøbeskyttelsesniveauer m.v. til organer som det Europæiske standardiseringsorgan CEN, som ikke er under direkte demokratisk kontrol. Miljømæssige prioriteringer må foretages af politiske organer, og den ny metode er derfor som udgangspunkt svært anvendelig på miljøområdet. Det er samtidig Regionsudvalgets opfattelse, at der kan stilles spørgsmålstegn ved om der foreligger traktatmæssig mulighed for overførsel af politisk kompetence til ikke-politisk kontrollerede organer, som det kan ske under den ny metode. Opmærksomheden skal henledes på, at beslutninger truffet i foreksempel CEN ikke er underkastet De Europæiske Fællesskabers Domstols kontrol.

2.25. Regionsudvalget vil endvidere gøre opmærksom på at selv om standardisering er en konsensusstyret proces, så påvirkes denne konsensus af parternes mulighed for at afsætte ressourcer til arbejdet og ikke af nogen demokratisk proces.

2.26. Regionsudvalget skal samtidig henlede opmærksomheden på de erfaringer, der er ved anvendelsen af ny metode i forbindelse med Emballagedirektivet. På trods af, at der har været afsat betragtelige økonomiske midler til formålet, er det ikke lykkedes at udvikle de foreskrevne standarder vedrørende væsentlige krav om bl.a. begrænsning af materialeforbrug m.v. ved fremstilling af emballage.

2.27. Regionsudvalget mener på denne baggrund som udgangspunkt ikke, at direktiver efter "ny metode" kan erstatte traditionel regulering. Der bør ved overvejelsen af anvendelsen af ny metode på miljøområdet fremover lægges vægt på alene at gøre dette, såfremt de ovenstående problemer har fundet en tilfredsstillende løsning.

Produktpaneler

2.28. Efter Regionsudvalgets opfattelse kan oprettelse af produktpaneler bidrage til at gennemføre en integreret produktpolitik. Opmærksomheden skal dog henledes på, at det positive udbytte af produktpaneler afhænger af muligheden for at producenter i panelet gensidigt forpligter hinanden, og er interesserede i at danne et konstruktivt netværk. Dette stiller særlige krav såfremt der skal etableres produktpaneler på europæisk niveau. Regionsudvalget skal opfordre til at der tilrettelægges en løbende evaluering af de kommende europæiske produktpanelers arbejde.

Miljøledelse og miljørevision

2.29. Det er Regionsudvalgets opfattelse at miljøledelsessystemer er et godt redskab til at styrke virksomheders interne fokus på og arbejde med miljøhensyn, ligesom det kan medvirke til at kvalificere virksomhedens formidling af miljøinformationer til myndigheder og andre. Derfor mener Regionsudvalget at EMAS-ordningen bør integreres i IPP fremfor blot at ses som et understøttende virkemiddel.

Næste skridt

2.30. Regionsudvalget opfordrer til at Kommissionens næste udspil om IPP indeholder målsætninger og tidshorisonter samt indikatorer for måling af IPPs resultater.

Bruxelles, den 13. juni 2001.

Jos Chabert

Formand for

Regionsudvalget

(1) EFT C 144 af 16.5.2001, s. 23.

(2) EFT C 116 af 14.4.1997, s. 74.

(3) EFT C 317 af 6.11.2000, s. 1.

(4) KOM(1999) 543 endelig udg.

(5) KOM(96) 399 endelig udg.

(6) KOM(2000) 275 endelig - 2000/0115 (COD) og KOM(2000) 276 endelig - 2000/0117 (COD)

(7) KOM(1999) 543 endelig udg.