BEGRUNDELSE

1.BAGGRUND FOR FORSLAGET

•Forslagets begrundelse og formål

EU's fælles visumpolitik er afgørende for, at Schengenområdets ydre grænser er sikre og fungerer godt. Politikken gør det nemmere at opholde sig lovligt i eller rejse gennem Schengenlandene og har bidraget til harmoniseringen af medlemsstaternes visumudstedelsespraksis. Medlemsstaterne arbejder i øjeblikket på at forbedre forvaltningen af de fælles ydre grænser for at opretholde et højt niveau af intern sikkerhed, sikre den frie bevægelighed for personer i Schengenområdet og gøre det lettere for tredjelandsstatsborgere lovligt at rejse til EU, samtidig med at den irregulære migration begrænses.

Siden visumkodeksen trådte i kraft i 2010, og visuminformationssystemet (VIS) blev sat i drift i 2011, har de forhold, hvorunder visumpolitikken gennemføres, ændret sig betydeligt. På den ene side er migrations- og sikkerhedsudfordringerne taget til i de seneste år, og på den anden side giver en væsentlig teknologisk udvikling nye muligheder for at gøre proceduren for at ansøge om et Schengenvisum mere gnidningsløs for både rejsende og konsulater.

Selv om visumbehandlingen allerede er delvist digitaliseret, og ansøgninger og afgørelser registreres i VIS, er to vigtige trin stadig papirbaserede: visumansøgningsproceduren og visummærkaten. Disse to trin skaber en byrde for alle involverede parter, lige fra centrale nationale offentlige myndigheder, dvs. indenrigs- og udenrigsministerierne, til konsulater og ansøgere. Medlemsstaterne er klar over problemet, og en række af dem har delvist digitaliseret deres ansøgningsprocedure for at gøre den mere effektiv og brugervenlig.

På EU-plan indledte det estiske rådsformandskab i 2017 drøftelser i Rådets Visumgruppe om mulighederne for at forbedre den nuværende visumprocedure med en onlinevisumansøgning og et digitalt visum. Dette politiske skub førte sammen med nuværende og kommende lovgivningsmæssige ændringer, dvs. den reviderede visumkodeks, revisionen af VIS, ind- og udrejsesystemet (EES) og det europæiske system vedrørende rejseinformation og rejsetilladelse (ETIAS), til, at Kommissionen offentliggjorde en meddelelse den 14. marts 2018 om tilpasning af den fælles visumpolitik til de nye udfordringer, og satte gang i overvejelserne om at gå over til digitale visa.

I Kommissionens meddelelse fra marts 2018 om visumpolitikken blev idéen om et "e-visum" præsenteret. Som bebudet i meddelelsen blev der i 2019 foretaget en gennemførlighedsundersøgelse af digitaliseringen af visumprocedurerne, og resultaterne af undersøgelsen er blevet anvendt i forbindelse med den konsekvensanalyse, der ledsager dette forslag. Derudover gennemførte EU's Agentur for den Operationelle Forvaltning af Store IT-Systemer inden for Området med Frihed, Sikkerhed og Retfærdighed (eu-LISA) i tæt samarbejde med Kommissionen og medlemsstaterne i 2020-2021 et projekt med henblik på at udvikle en prototype til en EU-platform. Erfaringerne fra denne prototype vil blive brugt i udviklingen af den kommende EU-ansøgningsplatform.

I forbindelse med revisionen af EU-visumkodeksen i 2019 gav Europa-Parlamentet og Rådet udtrykkeligt udtryk for et mål om, at der på et senere tidspunkt burde udvikles en fælles løsning for at gøre det muligt at indgive Schengenvisumansøgninger online og derved drage fuld nytte af den seneste udvikling på det retlige og teknologiske område. Covid-19-pandemien, som lagde en dæmper på Schengenvisumaktiviteterne på verdensplan til dels på grund af vanskeligheder med at tage imod visumansøgere på konsulater og visumansøgningscentre, fik medlemsstaterne til at opfordre Kommissionen til at fremskynde arbejdet med at digitalisere visumprocedurerne. I den nye pagt om migration og asyl, som Kommissionen fremlagde den 23. september 2020, er der fastsat et mål om at gøre visumproceduren fuldt digitaliseret senest i 2025 ved at indføre et digitalt visum og give mulighed for at indgive visumansøgninger online.

Statsborgere fra 102 tredjelande skal i øjeblikket være i besiddelse af et gyldigt visum for at passere EU's ydre grænser. Medlemsstaterne udsteder visa gennem et netværk af konsulater i tredjelande. I de prognoser, der anvendes i den konsekvensanalyse, der ledsager dette forslag, forventes antallet af visa til kortvarigt ophold at stige en smule frem til 2025 og derefter at stabilisere sig.

Ved at gøre det muligt for visumansøgere at underskrive ansøgningsskemaet elektronisk er der med den ændrede visumkodeks skabt mulighed for at indgive og behandle visumansøgninger digitalt — de fleste medlemsstater har imidlertid kun digitaliseret dele af proceduren for visum til kortvarigt ophold og er stadig stærkt afhængige af papirbaserede procedurer. Graden af digitalisering og selve visumansøgningsproceduren varierer derfor fra den ene medlemsstat til den anden.

Den nuværende fragmentering med hensyn til national praksis for forvaltning af ansøgningsproceduren har negativ indvirkning på opfattelsen af Den Europæiske Union som en samlet geografisk enhed og på den måde, EU's visumpolitik fungerer på, og gør visumansøgningsproceduren besværlig for ansøgerne.

Da de nuværende regler for visum til kortvarigt ophold på EU-plan ikke fastsætter nogen digitaliseringsforpligtelse for medlemsstaterne, medfører de nuværende papirbaserede procedurer desuden høje forvaltningsomkostninger for medlemsstaterne, når de skal behandle papiransøgninger.

Desuden kan den fysiske visummærkat blive genstand for svig (f.eks. forfalskning), og den kan stjæles, hvilket udgør en sikkerhedsrisiko. Visummærkaten blev indført i 1995 og er lige siden blevet ajourført regelmæssigt for at forbedre sikkerhedselementerne. Den seneste forbedring er indførelsen af en underskrevet 2D-stregkode på visummærkaten, som træder i kraft den 1. maj 2022. Ikke desto mindre vil visummærkaten sandsynligvis fortsat være let at forfalske.

En anden konstateret risiko i den nuværende situation er, at ansøgere visumshopper. Forskelle i den måde, en ansøgning kan indgives på, kan potentielt skabe et incitament for visumansøgere til at vælge at indgive ansøgningen i en medlemsstat med en mere digitaliseret ansøgningsprocedure, men som er en anden medlemsstat end den, der ellers ville være kompetent til at behandle ansøgningen.

Ydermere har tredjelande, som konkurrerer direkte med EU om at tiltrække besøgende fra tredjelande, f.eks. Australien og New Zealand, allerede indført fuldt digitaliserede procedurer for alle visumpligtige udlændinge. Andre lande (f.eks. Det Forenede Kongerige, USA, Canada, [Rusland] og Indien) har digitaliseret proceduren for at gøre det lettere for visumpligtige tredjelandsstatsborgere fra bestemte vigtige lande hurtigt og nemt at få en elektronisk rejsetilladelse til visse rejseformål i stedet for et visum. Disse procedurer er i vid udstrækning sammenlignelige med det europæiske system vedrørende rejseinformation og rejsetilladelse (ETIAS). Til sammenligning er visumansøgningsproceduren for at rejse til EU temmelig kompleks og besværlig. Digitaliseringen på verdensplan og de rejsendes forventninger til stadig hurtigere, mere moderne og enklere procedurer kan betyde, at EU kommer til at halte bagefter, og skabe økonomiske ulemper for det europæiske erhvervsliv, navnlig turistbranchen, da internationale rejser bidrager positivt til EU's BNP.

Derfor kan omkostningerne ved ikke at handle på EU-plan stige med tiden. Uden en digitalisering vil medlemsstaterne fortsat stå over for en tung administrativ byrde i forvaltningen af visumprocedurer, visumansøgerne vil fortsat skulle følge dyre og tidskrævende procedurer, og de risici, der er forbundet med visummærkatens sikkerhed, vil fortsat eksistere.

De vigtigste konstaterede problemer for de myndigheder i medlemsstaterne, der beskæftiger sig med visumansøgninger og visumudstedelse, er: