EUROPA-KOMMISSIONEN Bruxelles, den 26.4.2019 COM(2019) 187 final RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET om gennemførelsen af den fælles erklæring om og den fælles tilgang til placeringen af hjemstedet for decentrale agenturer



RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET om gennemførelsen af den fælles erklæring om og den fælles tilgang til placeringen af hjemstedet for decentrale agenturer 1.INDLEDNING Denne rapport er en reaktion på Rådets erklæring fra oktober 2018, hvori Kommissionen blev opfordret til inden udgangen af april 2019 at fremlægge en analyse af gennemførelsen af den fælles erklæring om og den fælles tilgang til decentrale agenturer ("den fælles tilgang"), navnlig spørgsmålet om placeringen af agenturernes hjemsted. Anmodningen blev fremsat i forbindelse med flytningen af Det Europæiske Lægemiddelagentur og Den Europæiske Banktilsynsmyndighed. Disse to decentrale EU-agenturer, der har hjemsted i London, har måttet flytte til et nyt værtsland som følge af Det Forenede Kongeriges beslutning om at udtræde af Unionen. De resterende 27 medlemsstater anvendte en særlig procedure til at udvælge de nye hjemsteder for disse to agenturer på grundlag af principperne i den fælles tilgang, der er en aftale mellem Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen fra 2012. Efter at de 27 medlemsstater valgte at flytte Det Europæiske Lægemiddelagentur til Amsterdam og Den Europæiske Banktilsynsmyndighed til Paris, vedtog Europa-Parlamentet og Rådet på forslag af Kommissionen lovgivning, hvorved de nye hjemsteder blev fastlagt i retsakterne om agenturernes oprettelse. Under forhandlingerne anmodede Europa-Parlamentet om, at den fælles tilgang revideres, og gav udtryk for ikke at være enig i den procedure, der var blevet anvendt til at udvælge hjemstederne for de to agenturer, og opfordrede til at indføre en ny procedure i den fælles tilgang. Rådet opfordrede derefter Kommissionen til at udarbejde denne rapport som "grundlag for en vurdering af det videre forløb i forbindelse med indledningen af en sådan revision". Som ønsket af Rådet er emnet for denne rapport fra Kommissionen begrænset til den del af den fælles tilgang, der vedrører placeringen af de decentrale agenturer. Den indeholder statistiske og faktuelle oplysninger om gennemførelsen af de relevante elementer i den fælles tilgang siden dens vedtagelse den 19. juli 2012. Rapporten udgør derfor et engangsinitiativ, der adskiller sig fra tidligere rapporter fra Kommissionen om gennemførelsen af den fælles tilgang eller Kommissionens evalueringer af de enkelte decentrale agenturer. Rapporten har ikke til formål at evaluere den fælles tilgang, der foreslås heller ikke anbefalinger for fremtiden heri. Rapporten er baseret på oplysninger om alle de 33 decentrale agenturer, som den fælles tilgang finder anvendelse på. Med hensyn til den del af analysen, der vedrører udvælgelsen af placeringen af de decentrale agenturer, omfatter rapporten kun de agenturer, for hvilke der er blevet udvalgt et hjemsted siden den 19. juli 2012. Med henblik på at gennemføre sin vurdering modtog Kommissionen input fra Generalsekretariatet for Rådet og fra 28 decentrale agenturer via netværket af EU-agenturer. 2.PRINCIPPER FOR DEN FÆLLES TILGANG TIL AGENTURERNES HJEMSTEDER

2.1.Interinstitutionel dialog, der førte til den fælles tilgang Placeringen af agenturernes hjemsted er ikke et nyt emne for EU-institutionerne. Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen drøftede dette spørgsmål allerede i 2009, da Kommissionen offentliggjorde en evaluering, der skulle danne grundlag for en debat om fremtiden for systemet med EU-agenturer, som senere resulterede i den fælles tilgang. I denne evaluering konkluderedes det, at placeringen af hjemstederne er et vigtigt element i oprettelsen af agenturer, da placeringen i sidste ende bidrager til deres gode forvaltning. Det blev navnlig konkluderet, at placeringernes tilgængelighed i henseende til rejseomkostninger og tid kunne påvirke agenturernes ressourcer og effektivitet. Tidspunktet for og arten af afgørelser om agenturernes hjemsteder blev også anset for at være vigtige elementer ved fastsættelsen af vilkårene for hjemstederne. Ved evalueringen blev eksistensen af en hjemstedsaftale mellem et agentur og dets værtsland kædet sammen med et agenturs evne til at drage fordel af visse privilegier, som er knyttet til dets hjemsted, og til at tiltrække nyt personale til dets hjemsted. I 2010 tog de tre institutioner igen spørgsmålet op i et detaljeret analysedokument, som de havde udarbejdet om "Agencies' seat and role of the host country" (agenturernes hjemsted og værtslandets rolle) som led i det interinstitutionelle arbejde vedrørende fremtiden for systemet med EU-agenturer. Analysedokumentet byggede på evalueringen fra 2009, gjorde status over situationen med hensyn til udvælgelse af hjemsteder for agenturer og foretog en kritisk analyse af dette spørgsmål. Det fremgik af analysedokumentet, at hjemstederne for de EU-agenturer, der fandtes på det tidspunkt, blev udvalgt ved fælles overenskomst mellem repræsentanterne for medlemsstaterne forsamlet på stats- og regeringschefniveau eller af Rådet. Det fremgik imidlertid også, at der ikke var nogen faste kriterier for udvælgelsen af et hjemsted, at et agenturs hjemsted ofte blev udvalgt efter vedtagelsen af retsakten om agenturets oprettelse, og at praksis blandt medlemsstaterne med hensyn til at være vært for agenturer varierede stærkt. Den 19. juli 2012 udsendte Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen en fælles erklæring, hvortil den fælles tilgang blev knyttet som bilag, og som byggede på konklusionerne fra en interinstitutionel arbejdsgruppe. Den fælles tilgang indeholder en række aftalte principper, som er opdelt i fem afsnit, nemlig agenturernes rolle og plads i EU's institutionelle landskab, agenturernes struktur og forvaltning, agenturernes drift, programmering af aktiviteter og ressourcer, samt ansvarlighed, kontrol og gennemsigtighed og forbindelserne med interessenterne. 2.2.Principper i den fælles tilgang vedrørende agenturernes hjemsted I første afsnit i den fælles tilgang med titlen "Agenturernes rolle og plads i EU's institutionelle landskab" redegøres der for de vigtigste principper for agenturernes hjemsted. 2.2.1.Udvælgelse af placeringen af decentrale agenturer

I punkt 6 i den fælles tilgang fastlægges der en række principper for udvælgelsen af placeringen af decentrale agenturer. Det fremgår dog klart, at dette ikke berører situationen på tidspunktet for indgåelsen, dvs. at "den politiske afgørelse om et agenturs hjemsted [ ] træffes efter fælles aftale mellem repræsentanterne for medlemsstaterne forsamlet på stats- og regeringschefniveau eller af Rådet". I den fælles tilgang mindes der endvidere om, at medlemsstaterne er enige om "g" af agenturerne, og at "[...] nye medlemsstater [bør] prioriteres det ønskelige i geografisk spredning". Den fælles tilgang angiver derefter, hvordan hjemstederne bør udvælges, og fastlægger de vigtigste principper. Det er fastsat, at en sådan afgørelse bør træffes: 1) "inden lovgivningsprocessens afslutning, så agenturet kan etableres direkte på sit hjemsted" 2) på grundlag af "objektive kriterier" (der "kan" omfatte "forsikring om, at agenturet kan oprettes på sit hjemsted, når retsakten om oprettelse træder i kraft, stedets tilgængelighed, forekomst af tilstrækkelige uddannelsesfaciliteter for personalets børn, passende adgang til arbejdsmarkedet, social sikring og lægebehandling for såvel børn som ægtefæller") 3) på grundlag af tilbud om at være vært for et agentur fra medlemsstaterne, som "bør behandle disse kriterier på gennemsigtig vis" Det bemærkes også i den fælles tilgang, at Kommissionen om nødvendigt står til rådighed for at bistå med at vurdere medlemsstaternes tilbud. Punkt 8 i den fælles tilgang går videre med at kræve, at værtslandene over for de agenturer, som de vil være vært for, forpligter sig til: 1) at sikre, at alle nødvendige betingelser for agenturernes drift er på plads på det tidspunkt, hvor de indleder deres driftsfase 2) fortsat at være lydhøre over for agenturernes behov og opfylde de fornødne betingelser for, at agenturerne kan operere gnidningsløst på lang sigt. 2.2.2.Forbindelser mellem værtslande og agenturer Punkt 7 i den fælles tilgang opfordrer de medlemsstater, der for øjeblikket er værter for et agentur, til at overveje, om og hvordan tilgængeligheden kan forbedres for at øge agenturernes overordnede effektivitet og sikre en endnu bedre interaktion med interessenter. Den fælles tilgang anbefaler også, at spørgsmålet om tilgængelighed vurderes som led i de regelmæssige evalueringer af agenturerne. Det fremgår af punkt 9 i den fælles tilgang, at alle agenturer bør have en hjemstedsaftale, som bør indgås rettidigt (inden agenturet indleder sin driftsfase). Dette punkt gælder for nye agenturer og for agenturer, der allerede er oprettet i deres værtsland.

Hjemstedsaftalerne fastsætter de nødvendige ordninger, der skal stilles til rådighed for et agentur i dets værtsland. Med henblik på at vejlede om fremtidige hjemstedsaftaler er Kommissionen i den fælles tilgang blevet anmodet om at samle et sæt bestemmelser på basis af eksisterende bedste praksis. Kommissionen færdiggjorde disse bestemmelser i december 2013. 3.GENNEMFØRELSE AF PRINCIPPERNE I DEN FÆLLES TILGANG TIL AGENTURERS HJEMSTED 3.1.Udvælgelse af placeringen af decentrale agenturer Der er blevet udvalgt fire hjemsteder for agenturer siden vedtagelsen af den fælles tilgang. Det første blev udvalgt i 2014. Efter Det Forenede Kongeriges ensidige beslutning om, at det ikke længere ønsker at være vært for Den Europæiske Unions Agentur for Uddannelse inden for Retshåndhævelse (Cepol) på sit område, blev det besluttet at flytte agenturet til Budapest. Samme år blev det besluttet, at Den Fælles Afviklingsinstans (SRB) skulle oprettes i Bruxelles. Endelig blev det i forbindelse med Det Forenede Kongeriges udtræden af Unionen i 2018 besluttet, at Det Europæiske Lægemiddelagentur (EMA) skulle flyttes til Amsterdam og Den Europæiske Banktilsynsmyndighed (EBA) til Paris. Efter en gennemgang af de tilgængelige oplysninger om disse fire agenturer kan der knyttes følgende bemærkninger til, hvordan placeringen af decentrale agenturer er blevet udvalgt siden vedtagelsen af den fælles tilgang. 3.1.1.Tilbud om at være vært for et agentur I sit lovgivningsforslag fra juli 2013 om oprettelse af Den Fælles Afviklingsinstans foreslog Kommissionen Bruxelles som hjemsted for Afviklingsinstansen. Ingen medlemsstat tilbød at være vært for agenturet. Kommissionen mente lige fra begyndelsen, at dets hjemsted burde være Bruxelles i betragtning af det vigtige samspil mellem agenturets og Kommissionens funktioner. Det var navnlig opfattelsen, at det vil forbedre den politiske rammes generelle effektivitet, hvis de organer og institutioner, der er involveret i afviklingsprocessen, var beliggende samme sted. I oktober 2013 nåede repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer til enighed om at flytte Den Europæiske Unions Agentur for Uddannelse inden for Retshåndhævelse fra London til Budapest. Efter anmodning fra Rådets Generalsekretariat har syv medlemsstater tilbudt at være vært for agenturet. Disse tilbud var baseret på følgende kriterier, nemlig 1) detaljerede oplysninger om de foreslåede lokaler (herunder det faktiske kontor-/konferenceareal og andre faciliteter, der stilles til rådighed for agenturet), 2) stedets tilgængelighed, 3) ordningen for de ansattes privilegier og immuniteter og 4) forekomst af tilstrækkelige uddannelsesfaciliteter for agenturpersonalets børn. I 2018 byggede de 19 tilbud om at være nyt værtsland for Det Europæiske Lægemiddelagentur og de otte tilbud om at være nyt værtsland for Den Europæiske Banktilsynsmyndighed på følgende kriterier: 1) forsikring om, at agenturet kan oprettes på stedet og påbegynde sit virke på datoen for Det Forenede Kongeriges udtræden af Unionen, 2) stedets tilgængelighed, 3) forekomst af tilstrækkelige uddannelsesfaciliteter for agenturpersonalets børn, 4) passende adgang til arbejdsmarkedet, social sikring og lægebehandling for både børn og ægtefæller, 5) forretningskontinuitet og 6) geografisk spredning.

3.1.2.Procedure for udvælgelse af hjemstedet for et agentur Den 8. oktober 2013 blev hjemstedet for Den Europæiske Unions Agentur for Uddannelse inden for Retshåndhævelse i Budapest udvalgt ved fælles overenskomst mellem repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer. Den 15. maj 2014 vedtog Rådet på initiativ af 25 medlemsstater forordning (EU) nr. 543/2014 om ændring af den oprindelige rådsafgørelse for at fastslå, at agenturets hjemsted skulle være i Budapest. Den foreslåede placering af hjemstedet for Den Fælles Afviklingsinstans i Bruxelles blev medtaget i Kommissionens forslag vedrørende dens oprettelse og forblev uændret under lovgivningsprocessen. Europa-Parlamentet og Rådet vedtog forordning (EU) nr. 806/2014 i juli 2014. På grund af den særlige situation i forbindelse med Det Forenede Kongeriges udtræden af Unionen nåede de 27 medlemsstaters stats- og regeringschefer først den 22. juni 2017 til enighed om en detaljeret procedure for udvælgelse af de fremtidige hjemsteder for Det Europæiske Lægemiddelagentur og Den Europæiske Banktilsynsmyndighed. Efter flere på hinanden følgende afstemningsrunder blandt EU-27-ministrene, hvor de endelige afstemninger fandt sted ved hemmelig afstemning, blev Paris og Amsterdam den 20. november 2017 udvalgt som de to respektive agenturers nye hjemsted i overensstemmelse med denne procedure. I forlængelse heraf fremlagde Kommissionen to lovgivningsforslag med henblik på at indarbejde agenturernes nye hjemsteder i retsakterne om deres oprettelse. I november 2018 vedtog Rådet og Europa-Parlamentet forordning (EU) 2018/1717 og 2018/1718. 3.1.3.Nødvendige betingelser for et agenturs drift I en uafhængig evalueringsrapport for perioden 2011-2015 blev det konstateret, at Den Europæiske Unions Agentur for Uddannelse inden for Retshåndhævelse var blevet flyttet rettidigt. Ifølge rapporten gennemførte agenturet og dets værtsmedlemsstat, Ungarn, hele projektet på mindre end fire måneder. Den indsamlede dokumentation viser, at flytningen kun havde lille eller slet ingen indvirkning på forretningskontinuiteten, selv om en række medarbejdere valgte ikke at flytte med til agenturets nye hjemsted. Det blev også fremhævet i rapporten, at flytningen var omkostningseffektiv med en anslået reduktion af de administrative omkostninger på 200 000 EUR om året som følge af aftalen med den ungarske stat. Det er således gratis at benytte kontorerne i Cepols nye hovedsæde, og infrastrukturen vil blive stillet til rådighed i mindst ti år. Ifølge agenturet selv blev den udpegede bygning renoveret og udstyret i overensstemmelse med det tilbud, som Ungarn havde fremsat, og overdraget til agenturet inden den fastsatte frist. Der er blevet indgået en række aftaler om, at agenturet kan benytte visse offentlige tjenester. Generelt oplyser agenturet, at værtslandets imødekommenhed over for dets behov er en positiv oplevelse. I henhold til årsrapporten fra Den Fælles Afviklingsinstans for 2015 blev agenturet operationelt inden for afviklingsplanlægning for mere end 120 bankkoncerner i euroområdet og for 15 andre grænseoverskridende bankkoncerner i januar 2015. Den påbegyndte reelt sine aktiviteter i marts 2015. Dette tyder på, at alle nødvendige betingelser for agenturets drift var på plads, da den påbegyndte sin operationelle fase. Agenturet flyttede til sine permanente lokaler i centrum af Bruxelles i april 2016 og oplyser, at dets overordnede drift fungerer gnidningsløst. For Det Europæiske Lægemiddelagentur og Den Europæiske Banktilsynsmyndighed er det for tidligt at vurdere, om og hvordan de to værtslande har sikret, at alle de nødvendige betingelser for agenturernes drift var på plads, da de flyttede til deres nye hjemsted. Det Europæiske Lægemiddelagentur oplyser, at det straks begyndte at samarbejde med de nederlandske myndigheder for at forberede sig på at flytte og påbegynde sit virke i Amsterdam senest den 30. marts 2019. Begge agenturer har indgået en hjemstedsaftale med deres nye værtsland forud for deres flytning. 3.2.Forbindelser mellem værtslande og agenturer 3.2.1.Krav om en hjemstedsaftale

I den fælles tilgang anerkendte de tre institutioner behovet for, at alle agenturer har en hjemstedsaftale. For at overholde dette princip og sikre driftsbetingelserne på lang sigt er kravet om en sådan aftale nu systematisk indsat i Kommissionens forslag til retsakter om oprettelse af agenturer. Indtil videre indeholder 16 af de 33 retsakter om oprettelse bestemmelser om, at agenturerne og deres værtslande skal indgå en sådan aftale. Siden vedtagelsen af den fælles tilgang har otte decentrale agenturer indgået hjemstedsaftaler med deres værtslande. Hidtil har 29 af de 33 eksisterende decentrale agenturer indgået hjemstedsaftaler med deres værtslande. Næsten halvdelen af disse aftaler blev underskrevet inden to år efter, at hjemstedet blev udvalgt. 3.2.2.Kommissionens retningslinjer for hjemstedsaftaler Den 10. december 2013 udstedte Kommissionen retningslinjer for agenturer og deres værtslande, som skulle tages i betragtning ved forhandlingen af en ny hjemstedsaftale. Ifølge oplysningerne fra de decentrale organer blev ca. tre fjerdedele af aftalerne udarbejdet og underskrevet, før Kommissionens retningslinjer blev udstedt. Retningslinjerne blev dog anvendt som grundlag for forhandlingen af den resterende fjerdedel af aftalerne. Disse retningslinjer blev også udstedt med henblik på revision af eksisterende hjemstedsaftaler. Fem hjemstedsaftaler er blevet ajourført, siden de blev underskrevet, uden at der er foretaget større ændringer af de oprindelige aftaler. 3.2.3.Karakteren af bestemmelserne i hjemstedsaftaler Med hensyn til aspekter såsom immuniteter, adgang til lægehjælp, indrejse og ophold, skatter, bidrag til sociale sikringsordninger og toldfritagelser svarer bestemmelserne i de fleste af de eksisterende hjemstedsaftaler til hinanden. Med hensyn til bestemmelserne om immuniteter omfatter langt størstedelen af hjemstedsaftalerne ukrænkelighed af agenturernes lokaler, deres aktiver og arkiver, diplomatisk behandling af officielle meddelelser og dokumenter og immunitet fra retsforfølgning. Selv i tilfælde, hvor der ikke er fastsat sådanne betingelser i hjemstedsaftalerne, er alle agenturer omfattet af bestemmelserne i protokol (nr. 7) vedrørende Den Europæiske Unions privilegier og immuniteter, da den finder anvendelse i alle medlemsstater. Endvidere indeholder de fleste hjemstedsaftaler bestemmelser om fritagelse for skatter og told. I overensstemmelse med disse vilkår er agenturets lokaler, indtægter og køretøjer fritaget for skatter ligesom levering af varer og tjenesteydelser. Toldfritagelser gælder for agenturets artikler til tjenestebrug, publikationer og køretøjer. Med hensyn til social sikring og lægebehandling fritager næsten alle hjemstedsaftaler personalet for obligatoriske bidrag til de nationale sociale sikringsordninger. Ca. halvdelen af disse agenturer har også adgang til offentlige tjenester uden forskelsbehandling.