Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Kommissionens forslag til Rådets afgørelse om Fællesskabets handlingsprogram til fremme af integrationen af flygtninge"

(1999/C 368/08)

Rådet for Den Europæiske Union besluttede den 5. juli 1999 under henvisning til EF-traktatens artikel 262 at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Beskæftigelse, Sociale og Arbejdsmarkedsmæssige Spørgsmål og Borgerrettigheder, som udpegede Soscha zu Eulenburg til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 30. september 1999.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 367. plenarforsamling af 20.-21. oktober 1999, mødet den 20. oktober 1999, følgende udtalelse med 107 stemmer for, 1 imod og 2 hverken for eller imod.

1. Generelle bemærkninger

Denne udtalelse drejer sig om et EF-handlingsprogram til fremme af integrationen af anerkendte flygtninge "og personer, der - alt efter hvilken medlemsstat der er tale om - har fået en eller anden form for beskyttelse, der giver dem mulighed for at blive på medlemsstatens område, og som derfor bør have mulighed for at blive fuldt integreret i samfundet i medlemsstaterne" (s. 3 i forslaget). På Europa-Parlamentets opfordring forelagde Kommissionen i december 1998 et forslag til Rådets afgørelse om et sådant handlingsprogram.

ØSU bifalder kraftigt, at Kommissionen på Europa-Parlamentets opfordring har forelagt et forslag til Rådets afgørelse om et EF-handlingsprogram til fremme af integrationen af flygtninge. ØSU støtter såvel begrundelsen som selve forslaget og betragter aktionsprogrammet som et nødvendigt instrument til at sikre de gode resultater af pilotprojekterne for fremtiden, til at fremskrive dem og dermed til at reagere kohærent på de udfordringer, som integrationen af flygtninge stiller EU og medlemsstaterne over for. ØSU understreger på den baggrund, at det er vigtigt, at handlingsprogrammet også tidsmæssigt knyttes nært til pilotprojekterne, og at det implementeres hurtigst muligt. At programmet får en varighed på 18 måneder, betragter ØSU som helt nødvendigt.

På baggrund af denne generelt positive stillingtagen fremsætter ØSU kun få forslag til ændring af det foreliggende dokument; de fremstilles og begrundes herunder.

1.1. Det planlagte handlingsprograms støttepolitiske kontekst

1.1.1. Integrationen af flygtninge, der har fundet tilflugt og beskyttelse i medlemsstaterne, har fået større betydning inden for EU i de seneste år. På Europa-Parlamentets anmodning finansieredes i 1997 og 1998 via budgetkonto B3-4113 en række pilotprojekter til fremme af integrationen af flygtninge. Det handlingsprogram, der behandles her, blev vedtaget af Kommissionen i december 1998 på grundlag af erfaringerne med disse pilotprojekter.

1.1.2. Den 13. januar 1999 forelagde Kommissionen desuden et komplementært forslag om en fælles aktion til indførelse af foranstaltninger vedrørende praktisk støtte i forbindelse med modtagelse af flygtninge, fordrevne personer og asylansøgere og deres frivillige tilbagevenden (KOM(1998) 733 endelig udg.), som bygger på det arbejde, der i samme tidsrum blev udført i henhold til budgetposterne B5-803 og B7-6008.

1.1.3. For året 1999 har EU's budgetmyndighed under budgetkonto B3-4113 afsat 5 mio. euro til forberedende foranstaltninger i forbindelse med integration af flygtninge. Formålet med de aktioner, der modtager støtte i henhold til disse foranstaltninger, er at forberede de forslag, der er indeholdt i handlingsprogrammet, og at undersøge, om de er gennemførlige.

1.1.4. Hvis forslaget til handlingsprogram vedtages af Rådet i løbet af 1999, må man gå ud fra, at programmet kan iværksættes i år 2000.

1.1.5. Handlingsprogrammet skal tilvejebringe retsgrundlaget for videreførelsen af arbejdet og sikre en glidende overgang til fællesskabsaktioner til fremme af social integration, for på mellemlang sigt er det meningen, at foranstaltninger til fordel for flygtninge overføres til fællesskabsaktionerne til fremme af social integration (i henhold til artikel 137 i EF-traktaten som ændret ved Amsterdam-traktaten). (Se side 5 i forslaget.)

1.1.6. Det foreslåede handlingsprogram skal således sikre en glidende overgang mellem de forberedende foranstaltninger i budgetåret 1999 og de planlagte fællesskabsaktioner til fremme af social integration og forhindre, at det, der er opnået ved de allerede gennemførte flerårige projekter, går tabt.

1.1.7. Det var planlagt, at afgørelsen skulle vedtages allerede i første halvår af 1999, men det lykkedes ikke under det tyske formandskab.

1.2. Vurdering af det planlagte handlingsprograms støttepolitiske kontekst

1.2.1. Betragtet i sin støttepolitiske kontekst må det foreliggende forslag til Rådets afgørelse hilses velkommen i flere henseender:

- de pilotprojekter, der i henhold til budgetkonto B3-4113 er blevet gennemført i årene 1998 og 1999 eller stadig er under gennemførelse, har i alle medlemsstaterne udviklet og forbedret strukturerne til integration af flygtninge

- der er i hele Europa gennemført kampagner over for offentligheden, der er opbygget integrationsnetværker, og NGO'er har fået mulighed for systematisk og målrettet at uddybe deres samarbejde til gavn for flygtninge(1)

- for at bevare disse projekttilløb og -resultater bør der sikres kontinuitet i støtten.

1.2.2. Diskontinuitet på dette vigtige felt kan føre til, at de positive ting, der er sat i gang via de EU-støttede projekter, går tabt, og at der i mange medlemsstater ikke er og ikke vil blive bevilget ressourcer til at videreføre disse aktiviteter på grund af manglende nationale støtteprogrammer.

1.2.3. Derfor finder vi det nødvendigt at videreføre EU-støtten. Handlingsprogrammet bør derfor vedtages snarest muligt, så der kan foregå en glidende overgang fra de forberedende foranstaltninger til handlingsprogrammet.

1.3. Det planlagte handlingsprograms integrationspolitiske kontekst

1.3.1. I forslaget til Rådets afgørelse om Fællesskabets handlingsprogram til fremme af integrationen af flygtninge er der tale om "en samlet approach over for flygtninge, fordrevne personer og asylansøgere". (s. 2). Europa-Parlamentet har opfordret Kommissionen til at udarbejde en sådan på grundlag af de eksisterende foranstaltninger. Dette foreligger nu i form af to komplementære forslag:

- et forslag om en fælles aktion til indførelse af foranstaltninger vedrørende praktisk støtte i forbindelse med modtagelse af flygtninge, fordrevne personer og asylansøgere og deres frivillige tilbagevenden (baseret på artikel K.3 i EU-traktaten) (KOM(1998) 733)

- det her behandlede forslag til Rådets afgørelse om Fællesskabets handlingsprogram til fremme af integrationen af flygtninge (baseret på artikel 235 i EF-traktaten) (KOM(1998) 731).

1.3.2. Målgruppen for handlingsprogrammets foranstaltninger er først og fremmest "mennesker, som er blevet anerkendt som flygtninge eller, alt efter hvilken medlemsstat der er tale om, har fået en eller anden form for beskyttelse, der giver dem mulighed for at blive på medlemsstatens område, og som derfor bør have mulighed for at blive fuldt integreret i samfundet i medlemsstaterne". (s. 3).

1.3.3. Som begrundelse for handlingsprogrammet til fremme af integrationen af flygtninge henvises der i Kommissionens forslag til "behovet for at handle på EU-plan, idet der i offentligheden er en stigende bevidsthed om, at xenofobi, manglende integration og social udstødelse er grundlæggende udfordringer i et demokratisk samfund". (s. 3). Endvidere henvises der til flygtningefænomenet, dets voksende omfang og dets betydning for medlemsstaterne (smst.).

1.3.4. Kommissionen går i sit forslag ind for, at flygtninge som en særlig truet befolkningsgruppe gøres til genstand for specifikke integrationsforanstaltninger, som tager hensyn til deres eksilsituation, og hvor der navnlig lægges vægt på første fase af integrationen i samfundet.

1.3.5. Som principper for handlingsprogrammet nævnes overførsel, innovation, partnerskab og deltagelse. Partnerskabsprincippet skal gennemføres via en flerdimensional fremgangsmåde, hvor to eller flere partnere arbejder sammen. Til realisering af deltagelsesprincippet skal samarbejdspartnerne sørge for, at flygtninge inddrages direkte i aktionerne.

1.3.6. Programmets europæiske karakter skal skabe synergieffekt og åbne mulighed for overførsel af erfaringer og god praksis i et omfang, som ikke kan opnås på nationalt plan og heller ikke via allerede eksisterende EU-programmer. "Sådanne foranstaltninger, der kan fungere som bindeled til generelle handlingsprogrammer til fremme af integration, falder ikke på nuværende tidspunkt umiddelbart ind under andre fællesskabsforanstaltninger, hvad enten det gælder handlingsplanen mod racisme eller social udstødelse eller foranstaltninger under strukturfondene." (s. 4).

1.3.7. Siden Kommissionen forelagde forslaget den 16. december 1998, er det blevet drøftet af forskellige europæiske og nationale organer og institutioner. I Europa-Parlamentets Udvalg om Borgerlige Frihedsrettigheder og Indre Anliggender drøftede man den 18. marts 1999 EU's forskellige foranstaltninger på asyl- og migrationsområdet. Med henblik på den da forestående ratificering af Amsterdam-traktaten fremhævede medlemmer af udvalget, at der er tale om et "ægte europæisk aktionsfelt", da indvandrer- og asylpolitik for fremtiden hører under Fællesskabets kompetence. På grundlag af en betænkning udarbejdet af MEP Zimmermann blev det foreslået at gennemføre en sammenlignende analyse af flygtningenes situation i EU's medlemsstater. Desuden har Europa-Parlamentet planer om på mellemlang sigt at etablere en "europæisk flygtningefond", der skal samle alle EU-budgettets budgetkontoer til én. Dermed tilsigter man at forbedre såvel metoder som ressourcefordeling inden for EU's flygtningearbejde(2).

1.3.8. I "Retningslinjer for en europæisk migrationsstrategi", der blev revideret under det tyske rådsformandskab, understreges (i seneste udgave fra 23. juni 1999) betydningen af at integrere borgere fra tredjelande, herunder anerkendte flygtninge. "Integrationen af tredjelandsstatsborgere, der lovligt opholder sig på lang sigt i medlemsstaterne, herunder personer med flygtningestatus, er en sag af yderste vigtighed. (...) Det Europæiske Råd er sig bevidst, at Europa er et kontinent, der præges af migration (...). Det understreger, at integration af tredjelandsstatsborgere, der opholder sig i Europa på langt sigt, bliver en vedvarende opgave for EU og medlemsstaterne"(3). I dette papir understreges det tillige, at der er behov for en omfattende integreret europæisk migrations- og asylpolitisk strategi.

1.4. Vurdering af det planlagte handlingsprograms integrationspolitiske kontekst

1.4.1. Det foreslåede handlingsprogram er et vigtigt element i den fælles europæiske asyl- og migrationspolitik. Ikke bare de NGO'er, der beskæftiger sig med flygtningehjælp, vil hilse det velkommen, at flygtninge betragtes som en særlig sårbar befolkningsgruppe med et specifikt integrationsbehov, og at EU har politisk vilje til at støtte deres integration. Dette gælder så meget desto mere, som migration og flygtningetilstrømning uden tvivl ikke er tidsbegrænsede fænomener, men tværtimod en udfordring, som medlemsstaterne - i lighed med andre stater - vedvarende vil blive konfronteret med. På den baggrund fortjener Europa-Parlamentets forslag om at etablere en europæisk flygtningefond, som kan samle alle flygtningerelevante budgetkontoer, stor opmærksomhed.

1.4.2. Hensigten med Kommissionens forslag er blandt andet at fremme den europæiske offentligheds vilje til at tage mod flygtninge. På den baggrund bør man ikke anvende et udtryk som "det tiltagende flygtningeproblem". (s. 4 i den tyske version).

1.4.3. De udfordringer, der følger af, at EU og medlemsstaterne både nu og i fremtiden - muligvis endda i tiltagende grad - giver flygtninge asyl, begrunder, at fællesskabsstøtten til sådanne integrationsforanstaltninger videreføres.

2. Forslag til ændringer og tilføjelser til forslaget til Rådets afgørelse

2.1. Principperne partnerskab og deltagelse

2.1.1. Som forklaret i indledningen skal flygtninge ifølge Kommissionens forslag deltage direkte i gennemførelsen af handlingsprogrammet. Med henblik herpå bør flygtningenes organisationer og selvhjælpsgrupper inddrages aktivt i projektudviklingen og -gennemførelsen og medvirke til handlingsprogrammets afvikling.

2.1.2. Forslag: I punkt 3.2 bør følgende tilføjes: "Flygtningenes selvhjælpsgrupper og andre migrantorganisationer, der arbejder for flygtningeintegration, bør inddrages aktivt i projektudvikling, -gennemførelse og -evaluering. Samarbejdet mellem alle relevante organisationer, som repræsenterer civilsamfundet, bør fremmes."

2.2. Punkt 2 under betragtningerne

2.2.1. Som anført i betragtningerne er antallet af flygtninge steget i Europa som helhed, men det gælder ikke alle medlemsstaterne, hvorfor vi foreslår at indføje en distinktion.

2.2.2. Forslag: "(...) og antallet af flygtninge er i de senere år steget betydeligt i nogle medlemsstater".

2.3. Artikel 1

2.3.1. Forsinkelsen af handlingsprogrammets vedtagelse og af indførelsen af forberedende foranstaltninger for perioden 1. juli 1999 til 1. juli 2000 har medført, at handlingsprogrammets tidsmæssige ramme er ændret til 1. juli 2000-31. december 2001.

2.3.2. At sikre flygtninges deltagelse i samfundet i medlemsstaterne er et centralt anliggende for mange aktører inden for flygtningeintegrationen. Dette aspekt bør fremhæves stærkere med følgende formulering: "Programmet har til formål at bidrage til, at der sker en effektiv integration af flygtninge i medlemsstaterne og til at sikre, at de i større omfang deltager i samfundet, bl.a. via medvirken i netværk, ...".

2.4. Artikel 3 og 4 samt pkt. 4 i begrundelsen

2.4.1. De i begrundelsens punkt 4 foreslåede aktioner vedrører alle EU-planet. Det forventes af ansøgere, at de samarbejder på EU-plan (Aktion II og III) eller på nationalt plan gennemfører store flerdimensionelle projekter med klar europæisk merværdi (Aktion I). Dette må i princippet hilses velkommen; eventuel forfordeling af mindre organisationer og aktører inden for flygtningehjælpen, herunder navnlig af selvhjælpsorganisationer og disses nationale organer, modvirkes af, at disse - som nævnt ovenfor - udtrykkeligt skal inddrages i planlægning, udvikling og gennemførelse af de forskellige ansøgeres projekter på EU-plan eller som ansvarlige for flerdimensionelle projekter.

2.4.2. Forslag: Aktion I: Det bør tilstræbes, at mindre organisationer sikres lige muligheder i forbindelse med ansøgningerne via deltagelse i netværker.

2.5. Artikel 6

2.5.1. Da flygtningeintegrationen i mange af EU's medlemsstater foregår via ikke-statslige organisationers programmer og initiativer, bør de så vidt muligt nævnes eksplicit.

2.5.2. I overensstemmelse med principperne om partnerskab og deltagelse, som Kommissionen selv nævner, bør også flygtningenes selvhjælpsorganisationer nævnes her som relevante samarbejdspartnere.

2.5.3. Forslag: "2. Kommissionen samarbejder med de institutioner og organisationer, der er aktive inden for flygtningeintegration, herunder også med ikke-statslige organisationer. Stærkere inddragelse af flygtningenes selvhjælpsorganisationer bør tilstræbes."

2.6. Artikel 7

2.6.1. Under henvisning til artikel 6 bør det her foreslåede udvalg omfatte en repræsentant for ikke-statslige organisationer og en for arbejdsmarkedets parter, sidstnævnte fra ØSU's rækker. ØSU er sig dog bevidst, at komitologibeslutningen for øjeblikket udelukker, at udvalget udvides med et ØSU-medlem.

2.6.2. Forslag: Til første afsnit tilføjes følgende: "Udvalget bør sammensættes, så der sikres medvirken af repræsentanter for ikke-statslige organisationer og for arbejdsmarkedets parter."

2.7. Artikel 8

2.7.1. Det bør præciseres, at der er tale om støtte til integrationsforanstaltninger for flygtninge.

2.7.2. Forslag: Punkt a) formuleres således: "a) generelle retningslinjer for Fællesskabets støtte til foranstaltninger til integration af flygtninge."

3. Afsluttende bemærkning

3.1. Generelt støttes Kommissionens forslag til Rådets afgørelse om Fællesskabets handlingsprogram til fremme af integrationen af flygtninge. Det er navnlig vigtigt, at man bestræber sig på hurtigt at få afgørelsen vedtaget, så der ikke forekommer afbrydelse af støtten, og de indledte projekter kan videreføres. Kun på den måde kan det sikres, at de allerede udviklede strukturer og de indhøstede erfaringer også kan være til nytte i fremtiden. Da indvandring og integration også fremover vil være temaer af stor betydning for EU og medlemsstaterne, vil ØSU fortsat opmærksomt følge dette program og arbejde for, at EU's støtteinstrumenter får de nødvendige midler stillet til rådighed.

Bruxelles, den 20. oktober 1999.

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) Report on action taken and on the selection of projects in 1998, Budgetkonto B3-4113: Integration af flygtninge, Europa-Kommissionen, GD V. Se også informationsbrochurer om projekterne "Joint Force for Integration" udarbejdet af Platform of The European Red Cross Cooperation for Refugees, Asylum Seekers and Migrants og "Task Force on Integration" udarbejdet af Det Europæiske Råd for Flygtninge og Personer i Eksil (ECRE).

(2) Jf. Europa-Parlamentets News Report af 18.3.1999.

(3) Notat fra formandskabet til Strategic Committee on Immigration, Frontiers and Asylum, Doc. No. 8815/99 ASIM 23, Bruxelles, 23.6.1999.