ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN Ledsagedokument Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om indberetning af hændelser inden for civil luftfart /* SWD/2012/0442 final */





ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN Ledsagedokument Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om indberetning af hændelser inden for civil luftfart 1. Problemformulering 1.1. Baggrund og påviste problemer Det nuværende luftfartssikkerhedssystem er primært et reaktivt system baseret på teknologiske fremskridt, god lovgivning underbygget af effektiv lovgivningskontrol og nærmere undersøgelser af flyulykker med efterfølgende anbefalinger til forbedring af sikkerheden. Selv om evnen til at tage ved lære af en ulykke er afgørende, har rent reaktive systemer imidlertid nu vist deres begrænsning med hensyn til fortsat at medvirke til forbedringer, særlig i forbindelse med en vækst i lufttrafikken, som forventes at blive næsten fordoblet i 2030. Sikkerhedssystemerne bør derfor begynde at anvende mere proaktive og dokumentationsbaserede sikkerhedsprocedurer, som fokuserer på at forebygge, at der indtræffer en ulykke, ved at analysere alle tilgængelige sikkerhedsoplysninger, herunder oplysninger om hændelser inden for civil luftfart. Selv om Den Europæiske Union (EU) har indledt denne overgang med vedtagelsen af direktiv 2003/42/EF[1] og gennemførelsesbestemmelserne hertil[2], er den nuværende indsats utilstrækkelig til at reducere antallet af ulykker og dødsfald, der stiger som følge af den forventede vækst i trafikken. EU og medlemsstaterne er på nuværende tidspunkt ikke i tilstrækkelig grad i stand til at udnytte erfaringerne til at forebygge ulykker. Dette skyldes en række mangler. For det første er der, selv om data er vigtige for at kunne identificere sikkerhedsrisici, ikke tilstrækkelig bevidsthed om alle sikkerhedsrelaterede hændelser. Dette skyldes delvis forskellen i, hvilke hændelser der er indberetningspligtige i medlemsstaterne. Det skyldes også, at enkeltpersoner ikke tør indberette hændelser (spørgsmålet om “åben rapporteringskultur”). For at nå målet om fuld indberetning skal enkeltpersoner have fuld tillid til systemet, fordi de anmodes om at indberette fejl, de kan have begået eller medvirket til. De er imidlertid ikke beskyttet på en ensartet måde i medlemsstaterne, og de er bange for at blive retsforfulgt eller straffet af deres foresatte. Endvidere bidrager den manglende forpligtelse til at oprette en frivillig indberetningsordning som supplement til de obligatoriske ordninger og de uklare indberetningsforpligtelser og den uklare informationsstrøm også til den utilstrækkelige indsamling af hændelser. For det andet er registreringen af hændelsesdata ikke harmoniseret, og den er ustruktureret, hvilket medfører oplysninger af dårlig kvalitet og ufuldstændige data. Dette påvirker sammenhængen i og nytten af oplysningerne og begrænser deres anvendelse til sikkerhedsmæssige formål. Det risikerer også at give vildledende tendenser, som kunne indebære, at indsatsen koncentreres, hvor der ikke er behov for den, eller hvad der er værre fører til, at et sikkerhedsproblem ikke påvises. For det tredje er udvekslingen af oplysninger mellem medlemsstaterne begrænset, fordi der er juridiske og organisatoriske hindringer med hensyn til at sikre tilstrækkelig adgang til oplysningerne i den europæiske centrale database (ECR), som samler alle nationale data. EU-lovgivningen pålægger pligt til at anonymisere visse oplysninger. Selv om formålet med disse bestemmelser er at beskytte følsomme sikkerhedsdata, er de konkrete følger, at myndighederne ikke har adgang til vigtige sikkerhedsrelaterede oplysninger såsom beskrivelsen af hændelsen. Dette skyldes navnlig medlemsstaternes manglende tillid til, hvordan disse data anvendes. Endelig er der ingen krav til anvendelsen af indsamlede hændelsesdata. Det betyder, at hændelser ikke analyseres og dermed, at der ikke træffes passende korrigerende og forebyggende foranstaltninger for at afhjælpe sikkerhedsmæssige mangler. De hovedaktører, der berøres af dette forslag, er alle personer og organisationer, der arbejder inden for den civile luftfart, eller som nyder godt af luftfartssikkerhed, både på nationalt og europæisk plan. 1.2. Analyse af subsidiaritetsprincippet Det er vigtigt at indberette hændelser, for at lufttransporten kan fungere tilfredsstillende i overensstemmelse med målet i artikel 91 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde. Da subsidiaritetsprincippet finder anvendelse, skal et EU-tiltag vedrørende indberetning af hændelser begrundes. For det første kan målene med det foreslåede tiltag ikke i tilstrækkelig grad opfyldes af medlemsstaterne alene, fordi det er nødvendigt at harmonisere bestemmelserne om indberetning af hændelser og dermed sikre ensartede og effektive bestemmelser i EU. Endvidere kan bestemmelser om en europæisk database og et EU-agentur kun fastsættes ved EU-lovgivning. For det andet kommer merværdien ved et EU-tiltag fra de sikkerhedsmæssige fordele ved at styrke og udvikle proaktive foranstaltninger baseret på analyse af hændelser på nationalt plan og EU-plan. Endvidere kan en hændelse, som ser ud til at være en enkeltstående hændelse i én medlemsstat, betragtet i EU som helhed være tegn på, at der er behov for handling. 2. Målene med EU-initiativet Hovedmålet med forslaget er at medvirke til at reducere antallet af flyulykker og dødsfald gennem en forbedring af de eksisterende systemer både på nationalt plan og EU-plan ved at bruge hændelser inden for civil luftfart til at rette op på sikkerhedsmangler og forhindre dem i at gentage sig. De specifikke mål (SM) er således: · at sikre, at alle hændelser, hvor luftfartssikkerheden har været eller kunne have været i fare, indsamles og giver et fuldstændigt og klart billede af sikkerhedsrisiciene i EU og i medlemsstaterne (SM1) · at sikre, at hændelsesindberetninger, som opbevares i de nationale databaser og i ECR, er fuldstændige og indeholder data af høj kvalitet (SM2) · at sikre, at de kompetente myndigheder får tilstrækkelig adgang til alle sikkerhedskritiske oplysninger, der opbevares i ECR, og at de udelukkende anvendes til at forbedre sikkerheden (SM3) · at sikre, at indberettede hændelser analyseres effektivt, at sikkerhedsrisici påvises og om nødvendigt imødegås, og at de trufne foranstaltningers sikkerhedsmæssige effektivitet overvåges (SM4). 3. Løsningsmodeller Den første løsningsmodel er ophævelse af den gældende EU-lovgivning. I betragtning af den alvorlige risiko, denne løsningsmodel ville udgøre for borgernes sikkerhed, er den ikke blevet søgt virkeliggjort, og den er blevet kasseret. For at finde en løsning på problemkilderne er der fastlagt en række foranstaltninger, som er samlet i tre forslagspakker: Formålet med forslagspakke 1 (FP1) er at forbedre den nuværende ordning ved at fastlægge de grundlæggende elementer i en komplet ordning for indberetning af hændelser og dens bidrag til forbedring af luftfartssikkerheden ved kun at foretage de nødvendige minimumsændringer af lovgivningen og vedtage henstillinger og retningslinjer, hvor det er muligt. Den indeholder de mindst omfattende foranstaltninger, som er påvist ovenfor. Forslagspakke 2 (FP2) består af en mere ambitiøs pakke med foranstaltninger, der indebærer en væsentlig revision af EU-lovgivningen om indberetning af hændelser. FP2 sigter mod at forbedre det nuværende system ved at indføre de nødvendige lovkrav til sikring af en effektiv ordning for indberetning af hændelser på alle niveauer og medvirke til at reducere antallet af flyulykker ved at indføre procedurer for analyse af indsamlede data, vedtagelse af passende foranstaltninger og overvågning af ordningens effektivitet med hensyn til forbedringer af sikkerheden. Formålet med forslagspakke 3 (FP3) er at forbedre den nuværende ordning ved at overføre medlemsstaternes kompetence til at indberette hændelser til EU-niveauet og ligesom i forslagspakke 2 indføre krav om analyse af hændelser samt vedtage de nødvendige sikkerhedsforanstaltninger og overvåge forbedringer. I FP3 bliver ansvaret for at oprette og forvalte ordninger for hændelsesindberetning overført til Det Europæiske Luftfartssikkerhedsagentur (EASA). I nedenstående skemaer beskrives foranstaltningerne i forslagspakkerne nærmere. Problemer påvist i punkt 2.2 || Foranstaltninger || Beskrivelse af foranstaltningen Problemkilde 1: Indsamlingen af hændelsesdata er ikke optimal (PK1) A: Hændelsernes art indberettes i forskelligt omfang i de enkelte medlemsstater, hvilket skaber uoverensstemmelse i indberetningsniveauet || 1. Præcisere omfanget af hændelser, der skal indsamles, ved hjælp af retningslinjer – FP1 2. Harmonisere indberetningernes omfang ved i et bilag at angive, hvad der skal indberettes – FP2 og FP3 B: Enkeltpersoner tør ikke indberette hændelser (spørgsmålet om “åben rapporteringskultur”) || 1. Retningslinjer for fortolkning og gennemførelse af artikel 8 – FP1 2. Præcisere og supplere de eksisterende regler (definere “åben rapporteringskultur”, oprette et nationalt kontaktpunkt, princippet om ingen skyld, anonymisere indberetninger) - FP2 og FP3 C: Der er ingen forpligtelse til at indføre en frivillig ordning for hændelsesindberetning (VORS), og der findes ingen præcisering af, hvad der skal indberettes under VORS || 1. Henstilling fra Kommissionen om gennemførelse af standarden fra Organisationen for International Civil Luftfart (ICAO), som pålægger etableringen af VORS og retningslinjer for den obligatoriske ordning for hændelsesindberetning (MORS)/VORS – FP1 2. Gennemføre ICAO-standarden, som pålægger etableringen af VORS, i EU-lovgivningen, præcisere, hvad der skal indberettes under MORS/VORS – FP2 3. Erstatte den nationale VORS med en fælles europæisk VORS, præcisere, hvad der skal indberettes under MORS/VORS – FP3 D: Der er alt for mange rapportlinjer i EU-lovgivningen, som medfører dobbeltarbejde og forvirring || 1. Retningslinjer, som angiver alle rapportlinjer og de krav, der gælder for hver rapportlinje, tilrettelæggelse af efteruddannelse - FP1 2. Forenkle og harmonisere alle indberetningskrav, ændre indberetningskrav i anden relevant EU-lovgivning – FP2 og FP3 E: Informationsstrømmen er ikke klar, og direktivet indeholder ikke krav om, at organisationer skal indsamle hændelser || 1. Henstilling fra Kommissionen om at gennemføre ICAO-standarden, som opfordrer landene til at oprette et sikkerhedsstyringssystem (SMS) inden for deres branche – FP1 2. Gennemføre den indberetningsrelaterede del af ICAO-standarden, som opfordrer landene til at oprette et SMS inden for deres branche, i EU-lovgivningen – FP2 3. Gennemføre den indberetningsrelaterede del af ICAO-standarden, som opfordrer landene til at oprette et SMS inden for deres branche, i EU-lovgivningen, overføre forpligtelsen til at indsamle hændelser fra landene til et fælles organ, som indsamler alle hændelser fra MORS direkte, primært fra branchen – FP3 || || Problemer påvist i punkt 2.2 || Foranstaltninger || Beskrivelse af foranstaltningen Problemkilde 2: Registrering af data: Oplysningernes dårlige kvalitet og dataenes ufuldstændighed (PK2) A: Hændelserne har meget forskellig form, og de kodes og klassificeres ikke i databaser på en harmoniseret måde || 1. Retningslinjer for udfyldning af hændelser, efteruddannelse og sikre en mere ensartet klassificering i og mellem de nationale databaser – FP1 2. Harmonisere indberetningsprocessen og standardisere dataindlæsningen i landene, udarbejde vejledningsmateriale og tilrettelægge efteruddannelse – PP2 3. Pålægge anvendelse af et fælles dataformat for hændelsesindberetninger, erstatte medlemsstaternes indsamling af hændelser med en indsamling på EU-plan gennem en enkelt enhed – FP3 B: Der findes ofte ingen kvalitetskontrolprocedure til sikring af dataenes overensstemmelse || 1. Retningslinjer for datakvalitet, udvikle automatiske værktøjer til datakvalitetskontrol og stille dem til rådighed for medlemsstaterne, tilrettelægge efteruddannelse og workshopper – FP1 2. Pålægge både organisationer og medlemsstater princippet om kvalitetskontrol, udvikle og supplere det eksisterende vejledningsmateriale om datakvalitet, udvikle automatiske værktøjer til datakvalitetskontrol, tilrettelægge efteruddannelse og workshopper – FP2 og FP3 C: Ikke alle oplysninger sendes til ECR, og de indsamlede data afspejler ikke altid det virkelige sikkerhedsniveau || Fortsætte med at sikre tilsyn med dataene i ECR og om nødvendigt iværksætte procedurer, lovgivningen kunne høre under anvendelsesområdet for EASA's standardinspektioner – FP1, FP2 og FP3 D: Ikke alle centrale datafelter udfyldes i ECR for mange hændelser || 1. Vejledningsmateriale om, hvad der skal udfyldes, og opstille en liste over felter for hver relevant hændelseskategori – FP1 2. Ændre lovgivningen for at indføre princippet om obligatoriske felter, vedføje listen over obligatoriske felter for hver relevant hændelseskategori til den reviderede lovgivning – FP2 og FP3 || || Problemer påvist i punkt 2.2 || Foranstaltninger || Beskrivelse af foranstaltningen Problemkilde 3: De juridiske og organisationsmæssige hindringer med hensyn til at sikre tilstrækkelig adgang til oplysningerne i ECR (PK3) A: Vigtige hændelsesoplysninger (beskrivelse) er ikke tilgængelige || Sikre bredere adgang til dataene i ECR data, særlig for at give de kompetente myndigheder adgang til relevante sikkerhedsoplysninger – FP1, FP2 og FP3 B: Medlemsstaternes manglende tillid til anvendelsen af dataene i ECR || Begrænse brugen af dataene i ECR data, så de udelukkende anvendes til at styrke sikkerheden – FP1, FP2 og FP3 Problemer påvist i punkt 2.2 || Foranstaltninger || Beskrivelse af foranstaltningen Problemkilde 4: Manglende analyse af hændelser på nationalt plan og på EU-plan og utilstrækkelige passende sikkerhedsforanstaltninger (PK4) A: Ingen systematisk analyse af hændelser på medlemsstatsplan og EU-plan || 1. Henstilling om at gennemføre ICAO-standarden, som opfordrer landene til at analysere data fra MORS og VORS, og i givet fald fastsætte passende tiltag – FP1 2. Gennemføre ICAO-standarden, som opfordrer landene til at analysere data fra MORS og VORS, og i givet fald fastsætte passende tiltag, pålægge organisationer, medlemsstater og EU denne forpligtelse – FP2 3. Gennemføre ICAO-standarden, som opfordrer landene til at analysere data fra MORS og VORS, og i givet fald fastsætte passende tiltag, pålægge organisationer og EU denne forpligtelse –FP3 B: Ingen politisk ramme til at opnå sikkerhedsmæssige forbedringer på grundlag af hændelsesanalyser || 1. Henstilling om at gennemføre ICAO-anbefalingen om iværksættelse af passende korrigerende og forebyggende foranstaltninger påvist ved analyser af hændelser og overvåge deres effektivitet – FP1 2. Gennemføre ICAO-standarden om iværksættelse af passende korrigerende og forebyggende foranstaltninger påvist ved analyser af hændelser på organisations- og medlemsstatsplan og på EU-plan og overvåge disse foranstaltningers effektivitet på medlemsstatsplan og på EU-plan – FP2 3. Gennemføre ICAO-standarden om iværksættelse af passende korrigerende og forebyggende foranstaltninger påvist ved analyser af hændelser på nationalt plan og på EU-plan og overvåge disse foranstaltningers effektivitet på EU-plan – FP3 C: Intet værktøj til prioritering af hændelsesanalyser || 1. På EU-plan indføre en fælles EU-risikoklassificeringsordning med henblik på at klassificere hændelser på en harmoniseret måde, gøre dette værktøj tilgængeligt, anbefaling til medlemsstaterne om at klassificere deres hændelser i henhold til dette værktøj – FP1 2. Medlemsstaterne eller EU-enheder forpligtes til at klassificere hændelser i henhold til et fælles EU-risikoklassificeringsværktøj, udvikle dette værktøj på EU-plan og stille det til rådighed for medlemsstaterne og branchen – FP2 og FP3 4. Konsekvensanalyse Virkningerne af forslagspakkerne er sammenfattet i nedenstående skema: || Forslagspakke 1 || Forslagspakke 2 || Forslagspakke 3 Virkning på sikkerheden || Lav positiv || Høj positiv || Lav positiv Økonomiske virkninger || || Virkning på branchen || Nul || Middelstor positiv || Lav negativ || Virkning på medlemsstaterne || Nul || Lav negativ || Høj positiv || Virkning på det indre marked og konkurrenceevnen || Lav positiv || Høj positiv || Lav positiv || Administrative byrder/år || Nul || Lav negativ - 831.133 EUR || Middelstor negativ - 2,235 mio. EUR || Virkning på EU-budgettet/år || Næsten nul - 165.000 EUR || Lav negativ - 530.000 EUR || Høj negativ - 12,1 mio. EUR Sociale virkninger || || Standarder og rettigheder vedrørende jobkvalitet || Lav positiv || Middelstor positiv || Høj positiv || Beskæftigelse || Neutral || Lav positiv || Lav positiv || Person-oplysninger || Nul || Middelstor positiv || Middelstor positiv || Folkesundhed og sikkerhed || Lav positiv || Høj positiv || Lav positiv Miljømæssige virkninger || Næsten nul || Næsten nul || Næsten nul Virkninger på grundlæggende rettigheder || Lav positiv || Høj positiv || Lav positiv Virkninger på forenklingen af den gældende lovgivning || Nul || Høj positiv || Høj positiv Virkninger på tredjelande || Lav positiv || Høj positiv || Lav positiv 5. Sammenligning af løsningsmodellerne Forslagspakkerne vurderes på grundlag af kriterierne effektivitet, efficiens og kohærens. Hvad angår effektivitet, giver FP2 den bedst mulige opfyldelse af alle specifikke mål, mens FP3 som helhed giver en god effektivitet. FP1 opfylder kun SM3 fuldstændigt. FP1 indeholder foranstaltninger, som kræver en meget lav gennemførelse eller meget lave administrationsomkostninger, og den bidrager kun i begrænset omfang til at nå det specifikke mål, hvilket betyder, at denne forslagspakke ikke er den mest effektive til at nå målene. Hvad angår efficiens, er FP3 den dyreste pakke, og den er mindre effektiv end FP2. FP1 er den billigste, men den mindst effektive forslagspakke. Med hensyn til kohærens er alle forslagspakkerne mere eller mindre ens og giver en begrænset afvejning mellem de forskellige former for virkninger, men FP2 giver den mest begrænsede afvejning. Ud fra ovenstående anbefales forslagspakke 2, da fordelene ved den er langt større end omkostningerne. Den forventes at bidrage til forbedringen af luftfartssikkerheden gennem en bedre indsamling af hændelser, en forbedret datakvalitet, en mere hensigtsmæssig adgang til oplysninger og indførelse af krav vedrørende brug af hændelser, så de medvirker til at reducere flyulykker. 6. Overvågning og evaluering Kommissionen vil evaluere gennemførelsen af forordningen tre år, efter at den er vedtaget af lovgiveren, og vil kontinuerligt overvåge en række centrale transportindikatorer, som allerede foreligger. Disse indikatorer vil blive anvendt til at måle, i hvilken grad den vedtagne løsningsmodel opfylder de specifikke mål. [1] Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/42/EF om indberetning af hændelser inden for civil luftfart, EUT L 167 af 4.7.2003, s. 23. [2] Kommissionens forordning (EF) nr. 1321/2007 af 12. november 2007 om nærmere regler for registrering i en central database af oplysninger om hændelser inden for civil luftfart, EUT L 294 af 13.11.2007, s. 3; og Kommissionens forordning (EF) nr. 1330/2007 af 24. september 2007 om nærmere regler for videregivelse af oplysninger om hændelser inden for civil luftfart til berørte parter, EUT L 295 af 14.11.2007, s. 7.