1. INDLEDNING

Mekanismen for samarbejde og kontrol blev etableret i forbindelse med Bulgariens tiltrædelse af Unionen i 2007 og havde til formål at afhjælpe manglerne i retsreformen og i bekæmpelsen af korruption og organiseret kriminalitet. Siden da har rapporterne som led i mekanismen for samarbejde og kontrol beskrevet de fremskridt, der er gjort, og de har haft til formål at målrette de bulgarske myndigheders indsats gennem specifikke henstillinger. Som Rådet har præciseret, ophører mekanismen for samarbejde og kontrol, når alle seks benchmark for Bulgarien er nået tilfredsstillende.

I rapporten om mekanismen for samarbejde og kontrol fra januar 2017 gjorde Kommissionen status over resultater og udestående problemer, og den beskriver, hvilke skridt der endnu skal tages for at opfylde de mål, der blev sat med mekanismen for samarbejde og kontrol. Til det formål fremsatte Kommissionen 17 vigtige henstillinger, som, såfremt de efterleves, vil betyde, at mekanismen for samarbejde og kontrol kan afvikles. Henstillingerne i rapporten fra januar 2017 kan derfor anses for at være tilstrækkelig fyldestgørende til, at mekanismen kan afvikles, medmindre den positive udvikling helt tydeligt skulle vise sig at vende. Det understreges i rapporten, at afviklingstempoet afhænger af, hvor hurtigt Bulgarien kan efterleve henstillingerne og opnå varige resultater.

På dette tidspunkt i processen handler denne rapport derfor om, hvilke fremskridt der er gjort med at følge op på de henstillinger, der er fremsat i rapporten fra januar 2017. Som i tidligere år er rapporten et resultat af en grundig analyse foretaget af Kommissionen i tæt samarbejdet med de bulgarske institutioner og med input fra civilsamfundet og andre berørte parter, herunder andre medlemsstater.

I talen om Unionens tilstand fra september 2017 understregede Kommissionens formand Jean-Claude Juncker vigtigheden af retsstatsprincippet og domstolenes uafhængighed, som gælder alle EU-medlemsstater og ikke blot dem, der er omfattet af mekanismen for samarbejde og kontrol.

På baggrund af analyses af Bulgariens fremskridt siden mekanismen for samarbejde og kontrol blev indført i 2007, og de fremskridt, der er gjort siden rapporten fra januar 2017, er Kommissionens fortsat af den mening, at Bulgarien burde være i stand til at efterleve de resterende henstillinger inden for nær fremtid, forudsat at der den rette politiske styring og vilje til at gå videre med reformen. Analysen understreger, hvor vigtigt det er at tage fat på de resterende problemer, idet det gode samarbejde mellem institutionerne skal bevares.

Kommissionen har til hensigt at vurdere fremskridtet ved udgangen af 2018 og er villig til at yde yderligere bistand, hvis det kan bidrage til, at fremdriften fastholdes, og at mekanismen dermed kunne afvikles.

2. DEN GENERELLE SITUATION

Som anført i rapporten fra januar 2017 har den politiske uro påvirket evnen til at gennemføre reformer. Der kom en ny regering i maj. Da den nye regering var på plads, blev initiativerne på de forskellige områder, som var sat i værk under den tidligere regering i 2016, genoptaget, hvilket gjorde det muligt at komme videre med en vis form for politisk kontinuitet, idet den tidligere regerings indsats blev videreført. Den nye regering viste vilje til at indhente det forsømte ved at gå meget hurtigt frem med lovgivningsinitiativer og sigte på at få afsluttet en række vigtige reformer inden årets udgang. I visse tilfælde har enkelte berørte parter udtrykt bekymring over kvaliteten af lovgivningen eller over deres manglende inddragelse i processen. Der er stadig vigtige lovgivningsinitiativer under udarbejdelse eller overvejelse, og det er vigtigt for det videre arbejde, at offentligheden og de berørte parter høres. Det er Kommissionens opfattelse, at åbne lovgivningsprocesser, som bygger på principper om bedre regulering, er en forudsætning for, at reformen holder også på længere sigt.

De seneste begivenheder i nationalforsamlingen har igen sat fokus på følgerne af en uforudsigelig lovgivningsmæssig beslutningsproces. I juli blev en pakke af udkast til forslag om ændring af loven om retssystemet sat på nationalforsamlingens dagsorden af parlamentsmedlemmerne uden nogen offentlig debat eller høring af de berørte parter. Udkastene til ændringer mødte stor kritik, da de af mange inden for retsvæsenet og i civilsamfundet blev anset for at være et direkte angreb på retsvæsenets uafhængighed. Selv om de mest vidtrækkende ændringer blev trukket tilbage inden den endelige afstemning, blev nogle af de ændringer, der blev vedtaget, kritiseret for potentielt at undergrave dommernes uafhængighed, og de anses af nogle for potentielt at være forfatningsstridige. I starten af oktober blev der på sammen måde igen fremlagt udkast til ændringer af loven om retssystemet af individuelle parlamentsmedlemmer uden offentlig debat eller høring af de berørte parter, og ændringerne blev igen blev kritiseret af observatører for at være i strid med vigtige dele i 2016-reformerne. Bulgarien bør sikre, at retsreformerne er uigenkaldelige og troværdige, ved at skabe et miljø af gensidig tillid og samarbejde mellem institutionerne, da det er en forudsætning for, at gennemførelsen af reformerne bliver vellykket. Selv om der helt klart er behov for at fremskynde reformen, bør det ikke betyde, at høringsprocedurerne tilsidesættes, da det kan skabe usikkerhed og medføre, at der ikke tages ejerskab.

I den dømmende magt har det nyligt valgte øverste retsråd nu en chance for at vende den generelt negative debat, der har hersket i dommerstanden under det tidligere øverste retsråd, hvor en tydelig opsplitning og generel mistillid har været til skade for en upartisk beslutningsproces. De seneste reformer har uden tvivl medført forbedringer, navnlig oprettelsen af særskilte kamre i det øverste retsråd for henholdsvis dommere og anklagemyndighed. Den tvivl, der hersker om risikoen for uberettiget indflydelse på dommere gennem det øverste retsråd, kan dog undergrave indtrykket af en uafhængig beslutningsproces i denne vigtige institution. I forbindelse med sammensætningen af det nye højeste retsråd er det derfor vigtigt at skabe de rette betingelser for en åben debat og gennemsigtighed, når der skal træffes vigtige afgørelser, således at tilliden genskabes blandt dommere og offentligheden, hvilket er afgørende for et velfungerende retsvæsen.

3. VURDERING AF FREMSKRIDT MED OPFYLDELSEN AF BENCHMARK I MEKANISMEN FOR SAMARBEJDE OG KONTROL PÅ GRUNDLAG AF HENSTILLINGERNE I DEN RAPPORT FRA JANUAR 2017, DER ER UDARBEJDET SOM LED I MEKANISMEN FOR SAMARBEJDE OG KONTROL

3.1 Første benchmark: Domstolenes uafhængighed

Henstilling 1: Det bør sikres, at det kommende valg af det øverste retsråd bliver gennemsigtigt med en offentlig høring i nationalforsamlingen forud for valget af de politisk indstillede medlemmer og med mulighed for at civilsamfundet kan fremsætte bemærkninger vedrørende kandidaterne. Henstilling 2: Der bør opnås resultater i form af en gennemsigtig og meritbaseret udnævnelse af personer til ledende juridiske embeder, herunder i forbindelse med den kommende udnævnelse af den nye retspræsident for den øverste forvaltningsdomstol. Henstilling 3: Det bør overvejes at benytte ekstern bistand, f.eks. fra Strukturreformtjenesten og/eller Europarådet, med henblik på at forbedre dels den måde, hvorpå inspektoratet under det øverste retsråd fungerer rent praktisk, dels det øverste retsråds opfølgning på inspektoratets konklusioner, bl.a. vedrørende integritetsproblemer.

Det vigtigste fremskridt i år hvad angår retsvæsenet er valget af det nye øverste retsråd, som tiltrådte den 3. oktober. Valget af den del af medlemmerne, som retsvæsenet indstiller, blev gennemført i juni i overensstemmelse med princippet "én dommer, én stemme", som Kommissionen tidligere har fremhævet, og på trods af visse betænkeligheder, som kom til udtryk under valget, anses processen generelt for at være forløbet på en fair måde. Det var en stor forbedring i forhold til valget af det forrige øverste retsråd i efteråret 2012. Valget af den del af medlemmerne, som vælges af parlamentet, blev gennemført af nationalforsamlingen den 20. september, og de valgte kandidater fik mere end det krævede flertal på to tredjedele. Der blev rejst kritik i medierne og civilsamfundet om, at resultatet var forudbestemt ved hjælp af aftaler mellem de største politiske partier, og at det med en noget tynd debat ikke afspejlede en åben vurdering af kandidaternes indbyrdes fortrin. En særlig kritik gik på, at der i forbindelse med den forudgående offentlige høring i udvalget for retlige anliggender ikke var afsat tid nok til at behandle kritiske spørgsmål fra civilsamfundet, selv om disse var modtaget og offentliggjort på nationalforsamlingens websted. Generelt viste valgene til det nye øverste retsråd dog fordelene ved de nye lovgivningsmæssige rammer, som blev indført i 2016. Det er nu op til det nye øverste retsråd at vise sin uafhængighed i praksis ved at opnå resultater i form af upartisk og professionel beslutningstagning på vigtige områder.

Det øverste retsråd har et stort ansvar for at udnævne personer til høje stillinger i retsvæsenet. Det er vigtigt at se, at sådanne beslutninger træffes gennemsigtigt og på grundlag af merit. Udnævnelsen af den nye formand for den øverste forvaltningsdomstol var en særlig vigtig beslutning i 2017. Selv om beslutningen skulle have været taget af det nysammensatte øverste retsråd, besluttede det aftrædende øverste retsråd at vælge en kandidat den 11. september og få vedkommende bekræftet af republikkens præsident. Præsidenten afviste imidlertid kandidaten med den begrundelse, at det ville være mere legitimt, hvis udnævnelsen blev foretaget af det nye øverste retsråd. Det gav det nye øverste retsråd mulighed for at genoverveje udnævnelsen på et møde den 19. oktober, hvor valget af den pågældende kandidat blev bekræftet ved en ny afstemning med et stort flertal.

Den anden vigtige institution, der er oprettet i henhold til forfatningen, og som skal sikre dommerstandens uafhængighed, er inspektoratet. Forfatningsmæssige ændringer, som trådte i kraft i 2015, gav inspektoratet større beføjelser på vigtige områder såsom integritet, herunder kontrol af interessekonflikter og af dommeres private formue, samt en mere central rolle i forberedelsen af disciplinærsager. Selv om de endelige afgørelser i sådanne sager stadig træffes af det øverste retsråd, er sådanne beføjelser unægteligt meget kontroversielle – det øverste retsråds afgørelser i disciplinærsager har tidligere givet anledning til kontroverser – og de skal derfor udøves med stor omtanke. På denne baggrund blev det i rapporten fra januar 2017 henstillet, at de bulgarske myndigheder benytter ekstern ekspertise for at forbedre den måde, hvorpå det nye inspektorat og det disciplinære system fungerer rent praktisk. I oktober vedtog Venedigkommissionen en udtalelse om Bulgarien, som indeholder vigtige elementer, der kunne danne grundlaget for en yderligere vurdering i forbindelse med en sådan revision.