MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN

Økonomiske sanktioner som led i traktatbrudsprocedurer

(2023/C 2/01)

1. INDLEDNING — EN FORHOLDSMÆSSIG OG AFSKRÆKKENDE TILGANG

I henhold til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (»TEUF«) kan Kommissionen, når den indbringer en medlemsstat for Den Europæiske Unions Domstol (»Domstolen«) for manglende opfyldelse af en forpligtelse i henhold til traktaterne, foreslå Domstolen at pålægge den pågældende medlemsstat økonomiske sanktioner i to situationer:

— hvis medlemsstaten ikke har truffet de foranstaltninger, der er nødvendige for at opfylde en tidligere dom afsagt af Domstolen om tilsidesættelse af EU-retten (artikel 260, stk. 2, i TEUF) (1),

— hvis medlemsstaten ikke har overholdt sin forpligtelse til at meddele gennemførelsesforanstaltninger til et direktiv vedtaget efter en lovgivningsprocedure (artikel 260, stk. 3, i TEUF).

I begge tilfælde kan den sanktion, som Domstolen pålægger, bestå i betaling af et fast beløb som følge af fortsættelsen af traktatbruddet indtil afsigelsen af dommen eller fuldstændig opfyldelse, hvis dette sker på et tidligere tidspunkt, og en daglig tvangsbøde for at få den pågældende medlemsstat til at bringe traktatbruddet til ophør hurtigst muligt efter afsigelsen af dommen. Kommissionen foreslår Domstolen beløbene for de økonomiske sanktioner, men det tilkommer Domstolen inden for rammerne af sin skønsbeføjelse (2) at fastsætte de beløb, som den finder passende henset til omstændighederne, og som står i rimeligt forhold til såvel den konstaterede tilsidesættelse som til den pågældende medlemsstats betalingsevne (3).

Domstolens mulighed for at pålægge medlemsstaterne økonomiske sanktioner — og for Kommissionen at anmode om, at der pålægges sådanne sanktioner — går tilbage til Maastrichttraktaten fra 1992. For at sikre gennemsigtighed og ligebehandling har Kommissionen siden 1996 offentliggjort en række meddelelser og notater om sin politik og den metode, den anvender til beregning af økonomiske sanktioner (4).

I denne meddelelse gennemgås alle Kommissionens meddelelser om økonomiske sanktioner, der blev vedtaget fra 1996 til 2021 (listen findes i bilag II). Den erstatter og sammenfatter deres indhold og ajourfører dem, hvor det er nødvendigt set i lyset af Domstolens seneste praksis. Dette gælder navnlig for fjernelsen af enhver henvisning til den pågældende medlemsstats institutionelle vægt i beregningen af de økonomiske sanktioner, som Kommissionen foreslår Domstolen (jf. afsnit 3.4).

Denne meddelelse finder også anvendelse i forbindelse med Euratomtraktaten, for så vidt som det i nævnte traktats artikel 106a er fastsat, at artikel 260 i TEUF finder anvendelse på spørgsmål, der er omfattet af Euratomtraktaten.

2. ALMINDELIGE PRINCIPPER

Selv om den endelige afgørelse om pålæggelse af sanktioner i henhold til artikel 260 TEUF ligger hos Domstolen, spiller Kommissionen en central rolle, da den indbringer sagen for Domstolen med et forslag til størrelsen af de økonomiske sanktioner. For at sikre gennemsigtighed og ligebehandling har Kommissionen konsekvent offentliggjort de kriterier, den anvender, når den foreslår økonomiske sanktioner.

Kommissionen mener, at de økonomiske sanktioner skal fastlægges på basis af følgende tre grundlæggende kriterier (5):

— tilsidesættelsens grovhed

— dens varighed

— nødvendigheden af at sikre, at den økonomiske sanktion i sig selv forebygger yderligere tilsidesættelser.

For at sikre, at sanktionerne er effektive, er det vigtigt at fastsætte beløb, der er tilstrækkeligt høje til at have en afskrækkende virkning. Idømmelse af rent symbolske sanktioner ville fratage sanktionsmekanismen i artikel 260 TEUF, der supplerer traktatbrudsproceduren, enhver faktisk virkning og modarbejde procedurens endelige mål, nemlig at sikre at Unionsretten anvendes fuldt ud.

De sanktioner, som Kommissionen foreslår Domstolen, skal være konsekvente, kunne forudses af medlemsstaterne og skal fastsættes efter en metode, der både er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet og princippet om ligebehandling af medlemsstaterne. En klar og ensartet metode sikrer også, at Kommissionen behørigt begrunder beregningen af størrelsen af de sanktioner, den foreslår Domstolen (6).

Kommissionen foreslår konsekvent Domstolen at pålægge den pågældende medlemsstat at betale både et fast beløb og en tvangsbøde. Dette er tilfældet for søgsmål anlagt i henhold til artikel 260, stk. 2, TEUF (manglende opfyldelse af en tidligere dom afsagt af Domstolen) og artikel 260, stk. 3, TEUF (manglende meddelelse af gennemførelsesforanstaltninger til et lovgivningsdirektiv).

Når en medlemsstat bringer traktatbruddet til ophør, mens sagen verserer, hæver Kommissionen således ikke sagen, men fastholder sin påstand om betaling af et fast beløb, der afspejler traktatbruddets varighed, indtil det tidspunkt, hvor det er bragt til ophør. Kommissionen bestræber sig på omgående at underrette Domstolen, såfremt en medlemsstat bringer et traktatbrud til ophør, uanset på hvilket stadium af sagen det sker. Den gør det samme, når en medlemsstat efter en dom afsagt i medfør af artikel 260, stk. 2, eller artikel 260, stk. 3, i TEUF tilpasser sin retsorden, og forpligtelsen til at betale en bøde dermed bortfalder.

Økonomiske sanktioner, der betales af medlemsstaterne, efter at Domstolen har tilpligtet dem hertil, henføres under Unionens »andre indtægter« som omhandlet i artikel 311 TEUF og afgørelse 2007/436/EF, Euratom, hvad enten der er tale om et fast beløb eller en tvangsbøde (7).

2.1. Proportionalitetsprincippet

Ifølge Domstolens faste praksis (8) skal økonomiske sanktioner være afpasset efter omstændighederne og stå i et rimeligt forhold til både det fastslåede traktatbrud og den pågældende medlemsstats betalingsevne. Kommissionen undersøger nøje i hvert enkelt tilfælde, hvordan der bedst kan tages hensyn til disse principper, når den gør brug af de forskellige kriterier, der anvendes ved beregningen af de sanktioner, den foreslår Domstolen. Navnlig bør sanktionerne, hvor det er relevant, på forhånd fastsættes således, at der tages hensyn til muligheden for, at omstændighederne ændrer sig (9).

Der kan drages flere konsekvenser af proportionalitetsprincippet og nærmere bestemt af det princip, at sanktionerne skal være afpasset efter omstændighederne:

Der kan være situationer, hvor det er hensigtsmæssigt at foreslå sanktioner baseret på en matematisk degressiv formel for at tage hensyn til en medlemsstats fremskridt hen imod opfyldelsen af dens EU-forpligtelser. Et muligt eksempel er, at en medlemsstat har tilsidesat EU-retten, fordi den driver en række ulovlige deponeringsanlæg, fordi nogle af byerne i landet ikke overholder kvalitetsstandarderne for byspildevand eller har luftkvalitetszoner, der ikke opfylder kravene. Hvis det er muligt at foretage en matematisk opgørelse af medlemsstatens fremskridt hen imod overholdelse af EU-retten (f.eks. som en procentdel af de samlede deponeringsanlæg, byer eller luftkvalitetszoner, der bringes i overensstemmelse med kravene), og der er tale om en tilsidesættelse, der er kendetegnet ved en rent »resultatbaseret« forpligtelse, kan Kommissionen foreslå Domstolen en degressiv formel (10).

Der kan også være situationer, hvor Kommissionen foreslår, at de pålagte bøder betales med regelmæssige mellemrum, f.eks. seks måneder eller et år efter en dom, der er afsagt af Domstolen i henhold til artikel 260, stk. 2, i TEUF (11). Dette kan være hensigtsmæssigt, hvis overholdelsen kun kan vurderes med regelmæssige mellemrum, eller hvis metoden til vurdering af overholdelsen afhænger af, om der foreligger overvågningsresultater. Dette kan være fastsat i den relevante lovgivning. Dette skal sikre, at den sanktion, som Kommissionen foreslår, rent faktisk svarer til det antal dage, hvor tilsidesættelsen har varet - hvilket undertiden først kan fastslås efter udløbet af en vis periode, og når der foreligger tilstrækkelige oplysninger om, hvorvidt EU-retten nu overholdes.

2.2. Principper i forbindelse med artikel 260, stk. 3, i TEUF

Formålet med artikel 260, stk. 3, i TEUF (12) er at tilskynde medlemsstaterne til at gennemføre direktiver, der er vedtaget efter en lovgivningsprocedure (13), inden for de frister, der er fastsat af EU-lovgiver, og dermed sikre EU-lovgivningens effektive virkning. Dette er ikke kun et spørgsmål om at beskytte de almene interesser, der forfølges med EU-lovgivningen, men også og frem for alt om at beskytte de europæiske borgeres interesser, idet de nyder godt af de rettigheder og fordele, der følger af denne lovgivning. Forsinkelser er uacceptable i begge henseender. I sidste ende svækkes EU-rettens troværdighed som helhed, når en medlemsstat gennemfører EU-lovgivningen i national ret senere, end den burde.

Det betyder, at for tilsidesættelser, der er omfattet af artikel 260, stk. 3, TEUF, dvs. manglende meddelelse af gennemførelsesforanstaltninger til et direktiv, der er vedtaget efter en lovgivningsprocedure, ledsages indbringelse af sager for Domstolen direkte af en anmodning til Domstolen om at pålægge den pågældende medlemsstat økonomiske sanktioner. I modsætning til tilsidesættelser, der udelukkende falder ind under anvendelsesområdet for artikel 258 TEUF, er der ikke behov for en anden, særskilt procedure for pålæggelse af økonomiske sanktioner i tilfælde af sådanne tilsidesættelser.

I artikel 260, stk. 3, i TEUF er det udtrykkeligt fastsat, at den økonomiske sanktion, som Domstolen pålægger, ikke må overstige det beløb, som Kommissionen har foreslået.

Kommissionen har hele tiden haft den opfattelse, at sanktionsmekanismen i artikel 260, stk. 3, i TEUF principielt bør anvendes i alle tilfælde, hvor en medlemsstat ikke opfylder en forpligtelse, der er omfattet af denne bestemmelse. Betydningen af at sikre, at medlemsstaterne gennemfører lovgivningsdirektiver inden for de frister, der er fastsat i disse direktiver, gælder på samme måde for alle lovgivningsdirektiver. Kommissionen har for sin del sat sig som mål, at traktatbrudssager skal indbringes for Domstolen inden 12 måneder, hvis den manglende gennemførelse af et direktiv varer ved.

Artikel 260, stk. 3, TEUF finder ikke anvendelse på en medlemsstats manglende meddelelse af gennemførelsesforanstaltninger til direktiver, der ikke er vedtaget efter en lovgivningsprocedure. Hvis medlemsstaten tilsidesætter sin forpligtelse til at meddele foranstaltninger i forbindelse med sådanne ikke-lovgivningsmæssige direktiver, indbringer Kommissionen for det første en sådan tilsidesættelse for Domstolen ved hjælp af den traktatbrudsprocedure, der er fastsat i artikel 258 TEUF, og, hvis medlemsstaten ikke efterkommer en dom, hvorved det fastslås, at der foreligger et traktatbrud, ved endnu en indbringelse for Domstolen i henhold til artikel 260, stk. 2, TEUF. På samme måde kan artikel 260, stk. 3, TEUF ikke anvendes, når en medlemsstat undlader at give meddelelse om foranstaltninger til gennemførelse af direktiver, der er vedtaget i henhold til Euratomtraktatens artikel 31 og 32. I sådanne tilfælde anvender Kommissionen den samme dobbelte indbringelsesprocedure som den, der anvendes i forbindelse med ikke-lovgivningsmæssige direktiver, der er vedtaget i henhold til TEUF.

Artikel 260, stk. 3, TEUF omfatter både hel eller delvis manglende meddelelse af foranstaltninger til gennemførelse af et lovgivningsdirektiv. Der kan opstå tilfælde, hvor en medlemsstat delvis tilsidesætter sine EU-retlige forpligtelser, enten hvis de meddelte gennemførelsesforanstaltninger ikke omfatter hele den pågældende medlemsstats område, eller hvis meddelelsen er ufuldstændig, da den ikke omfatter alle foranstaltninger, der er nødvendige for at gennemføre direktivet.

Medlemsstatens forpligtelse til at meddele gennemførelsesforanstaltninger som omhandlet i artikel 260, stk. 3, TEUF omfatter en forpligtelse til at give tilstrækkeligt klare og præcise oplysninger (14) om, ved hvilke nationale bestemmelser de tilsvarende bestemmelser i et direktiv gennemføres. Undladelse af at give sådanne klare og præcise oplysninger kan sanktioneres i henhold til artikel 260, stk. 3, i TEUF.

Kommissionen er af den opfattelse, at meddelelser om gennemførelsesforanstaltninger, der ikke entydigt angiver for hver bestemmelse i et direktiv, hvilken national bestemmelse der sikrer dets gennemførelse, berettiger et sagsanlæg i henhold til artikel 260, stk. 3, i TEUF. Uden sådanne oplysninger er Kommissionen ikke i stand til at efterprøve, om medlemsstaten faktisk og fuldstændigt har gennemført det pågældende direktiv. I overensstemmelse med proportionalitetsprincippet vil Kommissionen, når en meddelelse er selvforklarende, imidlertid ikke skride til et sagsanlæg i henhold til artikel 260, stk. 3, TEUF, selv om det i meddelelsen ikke præciseres, hvilken national gennemførelsesforanstaltning, der svarer til hver bestemmelse i et lovgivningsdirektiv. Kommissionen indbringer derfor kun en sag for Domstolen i henhold til artikel 260, stk. 3, TEUF, når der ikke foreligger klare oplysninger om, hvilke bestemmelser i national ret der gennemfører hvilke bestemmelser i et direktiv. Sådanne angivelser bør gives i form af forklarende dokumenter, hvortil der kan tilføjes en sammenligningstabel, ved hjælp af hvilken man præcist kan se, hvilke af direktivets bestemmelser, der svarer til hvilke bestemmelser i den nationale lovgivning.

Direktiver indeholder typisk en bestemmelse, hvorved medlemsstaterne forpligtes til at henvise til direktivet enten direkte i de nationale bestemmelser, der er vedtaget til gennemførelse af direktivet, eller ved offentliggørelsen af disse bestemmelser (»henvisningsbestemmelse«). Denne forpligtelse gør det muligt for de berørte at få kendskab til omfanget af deres rettigheder og forpligtelser på det særlige område, der reguleres af EU-retten.

Domstolen har gentagne gange fastslået, at der med en henvisningsbestemmelse er behov for en specifik gennemførelsesforanstaltning (15). En medlemsstats henvisning til allerede eksisterende national lovgivning, når den underretter Kommissionen om gennemførelsesforanstaltninger, kan ikke betegnes som en specifik gennemførelsesforanstaltning. Nationale retsakter, der var gældende, før direktivet blev vedtaget, kan betragtes som en specifik gennemførelsesforanstaltning, forudsat at medlemsstaten henviser til dem i en officiel publikation, der utvetydigt angiver de love og administrative bestemmelser, der allerede gælder, og som efter dens opfattelse opfylder de forpligtelser, der følger af et direktiv. En sådan officiel publikation bør bilægges meddelelsen til Kommissionen.

Enhver tvist om tilstrækkeligheden af de meddelte gennemførelsesforanstaltninger, dvs. spørgsmålet om, hvorvidt disse foranstaltninger udgør en korrekt gennemførelse af de tilsvarende bestemmelser i et direktiv, behandles efter proceduren i artikel 258 i TEUF.

3. TVANGSBØDER

Den bøde, som medlemsstaterne skal betale, er et beløb, der i princippet beregnes pr. dags forsinkelse — med forbehold af en anden referenceperiode i særlige tilfælde — fra den dato, hvor Domstolen afsiger sin dom i medfør af artikel 260, stk. 2, eller 3, i TEUF, og indtil den dato, hvor medlemsstaten bringer traktatbruddet til ophør. Tvangsbøden har til formål at få den pågældende medlemsstat til at bringe traktatbruddet til ophør hurtigst muligt efter afsigelsen af Domstolens dom.

Den daglige tvangsbøde beregnes således:

— multiplikation af en grundsats med en koefficient, der afspejler tilsidesættelsens grovhed og en koefficient, der afspejler dens varighed

— multiplikation af det opnåede resultat med et beløb, der er fastsat for hver medlemsstat (n-faktoren), der afspejler den pågældende medlemsstats betalingsevne.

Følgende formel sammenfatter den deraf følgende beregningsmetode for tvangsbøden:

Dp = (F-Rap × Cs × Cd) × n hvor: Dp = dagbøde, F-Rap = grundsats »tvangsbøde«, Cs = koefficient for tilsidesættelsens grovhed, Cd = koefficient for varighed, n = »n« -faktor, der afspejler den pågældende medlemsstats betalingsevne.

3.1. Grundsats

Grundsatsen defineres som det faste beløb, som multiplikationskoefficienterne anvendes på. Den afspejler tilsidesættelsen af legalitetsprincippet, som gælder for alle sager, der falder ind under artikel 260 i TEUF. Den er blevet fastsat på et niveau, der sikrer, at:

— Kommissionen bevarer en bred skønsmargen med hensyn til anvendelsen af multiplikationskoefficienten for tilsidesættelsens grovhed

— beløbet er rimeligt, så det kan udredes af alle medlemsstater

— beløbet, multipliceret med koefficienten for tilsidesættelsens grovhed, er så højt, at det lægger tilstrækkeligt pres på den pågældende medlemsstat, uanset hvilken medlemsstat det drejer sig om.

Grundsatsen for tvangsbøder er angivet i punkt 1 i bilaget I.

3.2. Anvendelse af koefficienten for tilsidesættelsens grovhed (faktor mellem 1 og 20)

En tilsidesættelse vedrørende en medlemsstats manglende opfyldelse af en dom eller manglende meddelelse af gennemførelsesforanstaltninger til et direktiv, der er vedtaget efter en lovgivningsprocedure, anses altid for at være grov. For at tilpasse sanktionens størrelse til sagens konkrete omstændigheder fastsætter Kommissionen koefficienten for tilsidesættelsens grovhed på grundlag af to parametre: betydningen af de EU-regler, der er tilsidesat eller ikke gennemført, og konsekvenserne af denne tilsidesættelse for generelle og individuelle interesser.

På baggrund af nedenstående betragtninger bestemmes tilsidesættelsens grovhed ved en af Kommissionen fastsat koefficient på mellem mindst 1 og højst 20.

3.2.1. Manglende opfyldelse af en dom (artikel 260, stk. 2, TEUF)

3.2.1.1. Betydningen af de bestemmelser, der er tilsidesat

Ved fastlæggelsen af betydningen af den vedvarende tilsidesættelse af EU-retten tager Kommissionen hensyn til arten og omfanget af de pågældende bestemmelser snarere end deres status i hierarkiet af retlige normer. F.eks. skal en tilsidesættelse af princippet om, at der ikke må udøves forskelsbehandling, altid anses for meget alvorlig, uanset om der foreligger en tilsidesættelse af det princip, der er fastsat i selve traktaten, eller af samme princip fastsat i en forordning eller et direktiv. I almindelighed må tilsidesættelser af de grundlæggende rettigheder eller af de fire grundlæggende frihedsrettigheder, der er forankret i traktaten, betragtes som særligt alvorlige, og de må derfor udløse en passende sanktion.

Når Kommissionen anlægger en sag i henhold til artikel 260, stk. 2, TEUF, anses den omstændighed, at medlemsstaten ikke har opfyldt en dom, der er udtryk for fast retspraksis (f.eks. når dommen har samme indhold som lignende domme, der er afsagt som led i en traktatbrudsprocedure eller i besvarelse af en præjudiciel forelæggelse), for at være en skærpende omstændighed. Dette er navnlig tilfældet, når Domstolen tidligere har fastslået, at den pågældende medlemsstat har tilsidesat lignende EU-retlige bestemmelser.

På samme måde udgør en medlemsstats undladelse af at samarbejde fuldt ud med Kommissionen under den procedure, der fører til et sagsanlæg for Domstolen i henhold til artikel 260, stk. 2, første afsnit, TEUF, en skærpende omstændighed.

Den omstændighed, at en medlemsstat har truffet foranstaltninger, som den anser for tilstrækkelige til at afhjælpe den angivelige tilsidesættelse, men som Kommissionen betragter som værende utilstrækkelige, giver anledning til en anderledes behandling end den situation, hvor medlemsstaten slet ikke træffer foranstaltninger for at afhjælpe tilsidesættelsen (i hvilket tilfælde medlemsstaten klart har handlet i strid med artikel 260, stk. 1, TEUF).

Endelig bør der tages hensyn til eventuelle formildende omstændigheder, så som at den dom, der skal opfyldes, giver anledning til reelle fortolkningsspørgsmål, eller det objektivt set er særligt vanskeligt at efterkomme dommen på kort sigt (idet det f.eks. er nødvendigt at planlægge, godkende, finansiere og opbygge infrastruktur for at kunne opfylde dommen).

3.2.1.2. Tilsidesættelsens konsekvenser for generelle og individuelle interesser

Tilsidesættelsens følger for generelle og individuelle interesser skal bedømmes fra sag til sag, idet der f.eks. tages hensyn til følgende:

— tab af Unionens egne indtægter

— alvorlig skade på EU's finansielle interesser

— tilsidesættelsens indvirkning på den måde, hvorpå Unionen fungerer (f.eks. tilsidesættelser vedrørende Unionens enekompetence som omhandlet i artikel 2, stk. 1, i TEUF sammenholdt med artikel 3 i TEUF, samt tilsidesættelser, der påvirker de nationale retssystemers evne til at bidrage til en effektiv håndhævelse af EU-retten)

— alvorlig eller uoprettelig skade på folkesundheden eller miljøet

— tab eller anden skade, som enkeltpersoner og erhvervsdrivende har lidt

— størrelsen af de beløb, der er tale om

— medlemsstatens eventuelle økonomiske fordel ved ikke at opfylde Domstolens dom

— tilsidesættelsens relative betydning henset til omsætningen eller værditilvæksten inden for den berørte økonomiske sektor

— størrelsen af den del af befolkningen, der er berørt af tilsidesættelsen

— Unionens ansvar over for tredjelande

— tilsidesættelsens art, dvs. tilsidesættelsens systemiske eller strukturelle karakter eller en medlemsstats vedvarende undladelse af at anvende EU-retten korrekt.

Andre overvejelser kunne være, om tilsidesættelsen er en enkeltstående tilsidesættelse eller en gentagelse af en tidligere tilsidesættelse.

Når Kommissionen ved beregningen af sanktionens størrelse tager hensyn til interesser af individuel art, er det ikke dens hensigt at søge erstatning på de skadelidtes vegne, da sådanne erstatningssager kan indbringes for de nationale domstole. Det Kommissionen vil sikre ved anvendelsen af dette parameter er, at der tages hensyn til tilsidesættelsens følger for privatpersoner og økonomiske aktører. Det har jo ikke de samme konsekvenser, hvis tilsidesættelsen blot er et konkret tilfælde af ukorrekt anvendelse af EU-retten (f.eks. hvis en medlemsstat ikke anerkender et eksamensbevis fra en anden medlemsstat), som hvis en medlemsstat undlader at gennemføre et direktiv om gensidig anerkendelse af eksamensbeviser, da noget sådant ville skade en hel faggruppe.

3.2.2. Manglende meddelelse af gennemførelsesforanstaltninger (artikel 260, stk. 3, TEUF)

For søgsmål anlagt i henhold til artikel 260, stk. 3, TEUF anvender Kommissionen konsekvent en koefficient for tilsidesættelsens grovhed på 10 i tilfælde, hvor en medlemsstat overhovedet ikke meddeler nogen gennemførelsesforanstaltninger. I en Union, der er baseret på respekt for retsstatsprincippet, skal alle lovgivningsdirektiver betragtes som lige vigtige og skal gennemføres fuldt ud af medlemsstaterne inden for de frister, EU-lovgiver har fastsat.

I tilfælde af delvis manglende meddelelse af gennemførelsesforanstaltninger skal betydningen af den manglende gennemførelse tages i betragtning ved fastsættelsen af koefficienten for tilsidesættelsens grovhed, som i så tilfælde er lavere end 10. Desuden kan der tages hensyn til tilsidesættelsens virkninger for generelle og individuelle interesser (jf. betragtningerne i punkt 3.2.1.2 ovenfor).

3.3. C. Anvendelse af koefficienten for tilsidesættelsens varighed

Ved beregning af tvangsbødens størrelse under hensyntagen til tilsidesættelsens varighed har Kommissionen følgende praksis:

— For så vidt angår sager, der anlægges i medfør af artikel 260, stk. 2, er det tidsrum, Kommissionen tager i betragtning, det tidsrum, der hengår fra afsigelsen af Domstolens første dom og indtil det tidspunkt, hvor Kommissionen beslutter at indbringe sagen for Domstolen.

— For så vidt angår sager, der anlægges i medfør af artikel 260, stk. 3, er det tidsrum, Kommissionen tager i betragtning, det tidsrum, der hengår fra dagen efter udløbet af fristen for gennemførelse af det pågældende direktiv og indtil det tidspunkt, hvor Kommissionen beslutter at indbringe sagen for Domstolen.

Varighedskoefficienten udtrykkes som en multiplikator på mellem 1 og 3. Den beregnes med 0,10 om måneden fra datoen for den første doms afsigelse eller fra dagen efter udløbet af fristen for gennemførelse af det pågældende direktiv.

Domstolen har bekræftet (16), at tilsidesættelsens varighed skal tages i betragtning ved beregningen af tvangsbøden og det faste beløb henset til hver sanktions særlige formål.

3.4. Medlemsstatens betalingsevne

Tvangsbødens størrelse skal stå i rimeligt forhold til tilsidesættelsen og have en præventiv virkning. Spørgsmålet om bødens præventive virkning har to aspekter. Sanktionen bør være tilstrækkelig til, at:

— den pågældende medlemsstat bringer tilsidesættelsen til ophør (den bør således overstige medlemsstatens fordele ved tilsidesættelsen)

— medlemsstaten ikke begår nye traktaktbrud.

Det sanktionsniveau, der kræves for, at bøden får en afskrækkende virkning, vil variere afhængigt af medlemsstaternes betalingsevne. Denne afskrækkende virkning afspejles i n-faktoren. Det defineres som et vægtet geometrisk gennemsnit af den pågældende medlemsstats bruttonationalprodukt (BNP) (17) sammenlignet med gennemsnittet af medlemsstaternes BNP, med en vægt på to, og af befolkningen i den pågældende medlemsstat set i forhold til gennemsnittet af medlemsstaternes befolkninger, med en vægt på én. Dette repræsenterer den pågældende medlemsstats betalingsevne set i forhold til de øvrige medlemsstaters betalingsevne:

Den måde, hvorpå n-faktoren beregnes efter denne meddelelse, er en ændring af den måde, hvorpå n-faktoren tidligere blev beregnet. I tidligere meddelelser blev der taget hensyn til både medlemsstaternes BNP og deres institutionelle vægt. Sidstnævnte blev udtrykt ved hjælp af en proxy, senest det antal pladser i Europa-Parlamentet, der var tildelt hver medlemsstat.

Ved dom af 20. januar 2022 i sagen Kommissionen mod Grækenland (18) gennemgik Domstolen de elementer, der blev anset for relevante for vurderingen af en medlemsstats betalingsevne med henblik på at pålægge økonomiske sanktioner på grundlag af artikel 260 TEUF. Domstolen lagde følgende til grund: »uden at det berører Kommissionens mulighed for at foreslå økonomiske sanktioner, der er baseret på flere kriterier, navnlig med henblik på at gøre det muligt at opretholde en rimelig forskel mellem de forskellige medlemsstater, skal der med henblik på at pålægge tilstrækkeligt afskrækkende og forholdsmæssige sanktioner lægges vægt på Den Hellenske Republiks BNP som den væsentligste faktor med henblik på vurderingen af dens betalingsevne, uden at tage højde for Den Hellenske Republiks institutionelle vægt [...].« (19) Domstolen udtalte videre, at »formålet om at fastsætte tilstrækkeligt afskrækkende sanktioner ikke nødvendigvis kræver, at der tages hensyn til den pågældende medlemsstats institutionelle vægt i EU, og at «hensynet til den pågældende medlemsstats institutionelle vægt følgelig ikke [forekommer] absolut nødvendig for at sikre tilstrækkelig afskrækkelse og foranledige denne medlemsstat til at ændre sin aktuelle eller fremtidige adfærd [...] (20).

Kommissionen har derfor besluttet at revidere sin metode til beregning af n-faktoren, som nu hovedsagelig er baseret på medlemsstaternes BNP og sekundært på deres befolkning som et demografisk kriterium, der gør det muligt at opretholde en rimelig forskel mellem de forskellige medlemsstater. Hvis der tages hensyn til medlemsstaternes befolkning i en tredjedel af beregningen af n-faktoren, mindskes variationen i medlemsstaternes n-faktorer i rimelig grad sammenlignet med en beregning, der udelukkende er baseret på medlemsstaternes BNP. Den tilføjer også et element af stabilitet i beregningen af n-faktoren, da befolkningens størrelse sandsynligvis ikke vil variere betydeligt på årsbasis. I modsætning hertil kan en medlemsstats BNP opleve større årlige udsving, navnlig i perioder med økonomisk krise. Da medlemsstatens BNP stadig tegner sig for to tredjedele af beregningen, er det samtidig den vigtigste faktor ved vurderingen af dens betalingsevne.

N-faktorerne for hver medlemsstat er fastsat i punkt 3 i bilaget I.

4. DET FASTE BELØB

For at tage fuldt hensyn til det faste beløbs præventive formål og til proportionalitets- og ligebehandlingsprincippet vil Kommissionens forslag til Domstolen omfatte:

— fastlæggelse af et fast minimumsbeløb og

— en beregningsmetode baseret på et dagligt beløb ganget med det antal dage, tilsidesættelsen vedvarer. Denne beregningsmetode anvendes, når resultatet af beregningen overstiger det faste minimumsbeløb.

4.1. Faste minimumsbeløb

Når Kommissionen indbringer en sag for Domstolen efter EF-traktatens artikel 260, foreslår den mindst et fast minimumsbeløb, der fastsættes for hver medlemsstat ved hjælp af ovennævnte n-faktor, uanset resultatet af den beregning, der er omhandlet i punkt 4.2.

Dette faste minimumsbeløb afspejler princippet om, at ethvert tilfælde, hvor en medlemsstat vedvarende undlader at efterkomme en dom fra Domstolen, eller en medlemsstats manglende gennemførelse af et lovgivningsdirektiv, uanset eventuelle skærpende omstændigheder, undergraver legalitetsprincippet i et retsfællesskab og bør mødes med en effektiv sanktion. Med minimumsbeløbet undgås endvidere forslag om rent symbolske beløb, der ikke vil have nogen form for præventiv virkning og risikerer at underminere i stedet for at styrke den autoritet, som Domstolens domme har.

Minimumsbeløbet for hver medlemsstat er fastsat i punkt 5 i bilaget I.

4.2. Beregning af det faste beløb

Det faste beløb beregnes på en måde, der stort set svarer til metoden til beregning af tvangsbøden, dvs.:

— multiplikation af en grundsats med en koefficient, der afspejler tilsidesættelsens grovhed,

— multiplikation af resultatet med n-faktoren,

— multiplikation af resultatet med det antal dage, tilsidesættelsen varer ved (se punkt 4.2.1).

Følgende formel sammenfatter beregningsmetoden for det faste beløb:

LS = F-Rals × Cs × n × dy hvor: LS = fast beløb, F-Rals= grundsats »fast beløb«, Cs = koefficient for tilsidesættelsens grovhed, n = faktor, der afspejler den pågældende medlemsstats betalingsevne, dy = antal dage, hvor tilsidesættelsen varer ved.

Hvis resultatet af denne beregning overstiger det faste minimumsbeløb for den pågældende medlemsstat, foreslår Kommissionen Domstolen et fast beløb, der fastsættes ved hjælp af denne formel.

4.2.1. Antal dage, hvor tilsidesættelsen varer ved.

For at beregne det faste beløb skal det daglige beløb ganges med det antal dage, tilsidesættelsen varer ved. Sidstnævnte defineres således:

— for så vidt angår søgsmål anlagt i henhold til artikel 260, stk. 2, TEUF er dette antallet af dage mellem datoen for afsigelsen af den første dom og den dato, hvor traktatbruddet er bragt til ophør, eller i tilfælde af, at det ikke er bragt til ophør, datoen for afsigelsen af dommen i henhold til artikel 260 TEUF.

— for så vidt angår søgsmål anlagt i henhold til artikel 260, stk. 3, TEUF er dette antallet af dage mellem dagen efter udløbet af fristen for gennemførelse i det relevante direktiv og den dato, hvor traktatbruddet bringes til ophør, eller i tilfælde af, at det ikke er bragt til ophør, datoen for afsigelsen af dommen i henhold til artikel 260 TEUF.

For så vidt angår søgsmål anlagt i henhold til artikel 260, stk. 2, TEUF defineres den dato, fra hvilken den frist, der skal tages i betragtning ved beregningen af det faste beløb, begynder at løbe, som datoen for afsigelsen af den dom, hvorved det fastslås, at den pågældende medlemsstat har tilsidesat EU-retten (21).

Ifølge Domstolen skal en medlemsstat »straks« efterkomme en sådan dom, og opfyldelsen skal »afsluttes så hurtigt som muligt« (22). Før Kommissionen anlægger et søgsmål i henhold til artikel 260, stk. 2, TEUF, skal den naturligvis give medlemsstaten tilstrækkelig tid til at opfylde en sådan dom, hvilket Kommissionen vurderer i lyset af tilsidesættelsens karakter. Når medlemsstaten har fået en rimelig frist, og dommen ikke er blevet opfyldt fuldt ud, må medlemsstaten imidlertid anses for ikke at have opfyldt sin forpligtelse til straks at indlede proceduren for opfyldelse og afslutte den så hurtigt som muligt fra datoen for den dom, hvorved traktatbruddet blev fastslået.

For så vidt angår søgsmål anlagt i henhold til artikel 260, stk. 3, TEUF er den dag, fra hvilken den relevante frist begynder at løbe, dagen efter udløbet af den gennemførelsesfrist, der er fastsat i det pågældende direktiv.

4.2.2. Andre omstændigheder ved beregningsmetoden for det faste beløb:

Ved beregningen af det faste beløb anvender Kommissionen den samme koefficient for tilsidesættelsens grovhed og den samme faste n-faktor som ved beregningen af tvangsbøden (jf. afsnit 3.2 og 3.4). Kommissionen vil ved fastsættelsen af det faste beløb i henhold til artikel 260, stk. 3, TEUF tage hensyn til omfanget af gennemførelsen ved vurderingen af alvoren af den manglende gennemførelse i national ret.

Grundsatsen for det faste beløb er lavere end for tvangsbøder. Det forekommer nemlig rimeligt, at den daglige tvangsbøde er højere end det faste beløb, da den pågældende medlemsstats adfærd må anses for mere skadelig, når der er afsagt en dom efter artikel 260, fordi dens tilsidesættelse fortsætter på trods af, at der er afsagt en sådan dom.

Grundsatsen for det faste beløb er angivet i punkt 2 i bilaget I.

Til forskel fra beregningen af tvangsbøden anvendes der ikke nogen varighedskoefficient, når det faste beløb beregnes, fordi der tages hensyn til tilsidesættelsens varighed ved at multiplicere et dagligt beløb med det antal dage, hvor tilsidesættelsen varer ved.

5. OVERGANGSBESTEMMELSER FOR DET FORENEDE KONGERIGE

Det Forenede Kongerige udtrådte af Unionen den 31. januar 2020. Det var dog stadig forpligtet til at anvende og overholde EU-retten indtil udløbet af overgangsperioden (som udløb den 31. december 2020) i henhold til udtrædelsesaftalen, som trådte i kraft den 1. februar 2020.

I henhold til artikel 12, stk. 4, i protokollen om Irland/Nordirland og artikel 12 i protokollen om de baseområder i Cypern, hvorover Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland udøver overhøjhed, bevarer Kommissionen og Domstolen de beføjelser, som traktaterne tillægger dem i forbindelse med anvendelse af de dele af EU-retten, som finder anvendelse på og i Det Forenede Kongerige i henhold til disse protokoller for så vidt angår Nordirland og de nævnte baseområder. I henhold til artikel 160 i udtrædelsesaftalen har Domstolen fortsat kompetence vedrørende artikel 258, 260 og 267 i TEUF for så vidt angår fortolkningen og anvendelsen af visse bestemmelser i udtrædelsesaftalens femte del.

I henhold til disse bestemmelser er det muligt for Kommissionen at anmode Domstolen om at pålægge Det Forenede Kongerige økonomiske sanktioner efter den 31. december 2020. I et sådant tilfælde vil Kommissionen foreslå økonomiske sanktioner, der står i et rimeligt forhold til den pågældende tilsidesættelses grovhed, varigheden af denne tilsidesættelse og Det Forenede Kongeriges betalingsevne. Kommissionen vil i den forbindelse anvende samme formel som den, der er fastsat for medlemsstaterne i denne meddelelse (23).

6. DATOEN FOR BETALINGSPLIGTENS INDTRÆDEN

Når Domstolen pålægger en medlemsstat en sanktion i henhold til artikel 260, stk. 2, TEUF, svarer den dato, hvor forpligtelsen til at betale sanktionen indtræder, normalt til den dato, hvor Domstolen afsiger sin dom.

Når Domstolen pålægger en medlemsstat en sanktion i henhold til artikel 260, stk. 3, TEUF, fremgår det af samme bestemmelse, at betalingspligten »får virkning på den dato, Domstolen fastsætter i sin dom«. Dette giver Domstolen mulighed for at fastsætte den dato, hvor forpligtelsen får virkning, enten til den dato, hvor den afsiger sin dom, eller til et senere tidspunkt. Domstolen har endnu ikke gjort brug af muligheden for at fastsætte en dato, der ligger efter datoen for domsafsigelsen.

7. ANVENDELSESDATO

Kommissionen vil anvende de regler og kriterier, der er omhandlet i denne meddelelse, på alle de beslutninger om at indbringe sager for Domstolen i henhold til artikel 260 TEUF, som den træffer efter offentliggørelsen af denne meddelelse i EU-Tidende.

(1) Eller hvis medlemsstaterne ikke har truffet de foranstaltninger, der er nødvendige for at opfylde en dom om tilsidesættelse af en afgørelse om statsstøtte i henhold til artikel 108, stk. 2, i TEUF.

(2) Dette skøn er begrænset i sager, der er støttet på artikel 260, stk. 3, i TEUF, hvor Domstolen ikke kan gå ud over det beløb, som Kommissionen har fastsat.

(3) Jf. dom af 12. juli 2005, sag C-304/02, Kommissionen mod Frankrig, EU:C:2005:444, præmis 103, dom af 14. marts 2006, sag C-177/04, Kommissionen mod Frankrig, EU:C:2006:173, præmis 61, og dom af 10. januar 2008, sag C-70/06, Kommissionen mod Tyskland, ECLI:EU:C:2008:3, præmis 38.

(4) Se bilag II »Liste over tidligere meddelelser om økonomiske sanktioner«.

(5) Domstolen har godkendt disse kriterier i sin praksis. Se. bl.a. dom af 4. juli 2000, sag C-387/97, Kommissionen mod Grækenland, ECLI:EU:C:2000:356, præmis 92, dom af 25. februar 2021, sag C-658/19, Kommissionen mod Spanien, ECLI:EU:C:2021:138, præmis 63, dom af 16. juli 2020, sag C-550/18, Kommissionen mod Irland, ECLI:EU:C:2020:564, præmis 81, dom af 25. februar 2021, sag C-658/19, Kommissionen mod, ECLI:EU:C:2021:138, præmis 73.

(6) Jf. dom af 16. juli 2020, sag C-549/18, Kommissionen mod Frankrig, EU:C:2020:563, præmis 51.

(7) Rådets afgørelse 2007/436/EF, Euratom af 7. juni 2007 om ordningen for De Europæiske Fællesskabers egne indtægter (EUT L 163 af 23.6.2007, s. 17).

(8) Sag C-658/19, Kommissionen mod Spanien, EU:C:2021:138, præmis 63, sag C-550/18 Kommissionen mod Irland, EU:C:2020:564, præmis 81, sag C-658/19, Kommissionen mod Spanien, EU:C:2021:138, præmis 73.

(9) Jf. dom af 25. november 2003, sag C-278/01, Kommissionen mod Spanien, EU:C:2003:635.

(10) Jf. sag C-278/01, Kommissionen mod Spanien, vedrørende kvalitetsnormer for badevand, der er fastsat i direktiv 76/160/EØF, hvor det, som Domstolen bemærkede, »er særlig vanskeligt for medlemsstaterne at nå frem til en fuldstændig gennemførelse af direktivet«, og hvor »det kan forekomme, at det lykkes for den sagsøgte medlemsstat i væsentlig omfang at forøge graden af direktivets gennemførelse, uden at der på kort sigt er tale om en fuldstændig gennemførelse«. Under disse omstændigheder, udtalte Domstolen, »er en sanktion, der ikke tager hensyn til den fremgang, der måtte have været i medlemsstatens opfyldelse af sine forpligtelser, hverken afpasset efter omstændighederne eller proportional med det fastslåede traktatbrud«.

(11) Jf. præmis 43-46 i dommen i sag C-278/01, Kommissionen mod Spanien og præmis 111-112 i dommen i sag C-304/02, Kommissionen mod Frankrig.

(12) Jf. dom af 8. juli 2019 i sag C-543/17, Kommissionen mod Belgien, hvor Domstolen for første gang anvendte sanktionsordningen i artikel 260, stk. 3, i TEUF.

(13) Der er tale om direktiver, der er vedtaget i henhold til de almindelige eller særlige lovgivningsprocedurer, der er fastsat i traktaterne. Det udelukker navnlig delegerede direktiver og gennemførelsesdirektiver, som Kommissionen har vedtaget i henhold til artikel 290 og 291 i TEUF samt direktiver, der er vedtaget i henhold til Euratomtraktaten.

(14) Jf. sag C-543/17, Kommissionen mod Belgien, præmis 51 og 59.

(15) Dom af 29. oktober 2009, sag C-551/08, Kommissionen mod Polen, EU:C:2009:683, præmis 23, dom af 11. juni 2015, sag C-29/14, Kommissionen mod Polen, EU:C:2015:379, præmis 49, dom af 4. oktober 2018, sag C-599/17, Kommissionen mod Polen, EU:C:2018:813, præmis 21, og dom af 16. juli 2020, sag C-550/18, Kommissionen mod Irland, ECLI:EU:C:2020:564, præmis 31.

(16) Jf. præmis 84 i dommen i sag C-304/02, Kommissionen mod Frankrig.

(17) Kilde: Nominelt BNP — Eurostat. Eurostat offentliggør regelmæssigt BNP-data for medlemsstaterne (nama_10_gdp).

(18) Dom af 20. januar 2022, sag C-51/20, Kommissionen mod Grækenland, EU:C:2022:36.

(19) Sag C-51/20, Kommissionen mod Grækenland, præmis 116,

(20) Sag C-51/20, Kommissionen mod Grækenland, præmis 113 og 115.

(21) Jf. sag C-304/02, Kommissionen mod Frankrig.

(22) Jf. dom af 12. november 2019, sag C-261/18, Kommissionen mod Irland, EU:C:2019:955, præmis 123.

(23)