FORKORTELSER

ENP : European Neighbourhood Policy - den europæiske naboskabspolitik

ENPI : European Neighbourhood and Partnership Instrument - det europæiske naboskabs- og partnerskabsinstrument

EU : Den Europæiske Union

EuropeAid : Samarbejdskontoret EuropeAid

GD RELEX : Generaldirektoratet for Eksterne Forbindelser

Meda : udviklingsprogrammet for Middelhavsområdet (ledsageforanstaltninger i forbindelse med reformen af de økonomiske og sociale strukturer i tredjelande i Middelhavsområdet)

PAK : programadministrationskontor

Tacis : program for teknisk bistand til landene i Samfundet af Uafhængige Stater

RESUMÉ

I. Det europæiske naboskabs- og partnerskabsinstrument (ENPI) blev indført i 2007 som en ny ramme for planlægning og levering af bistand til 17 partnerlande og -territorier. Det blev hovedinstrumentet for EU's finansielle støtte til de tre lande i Sydkaukasus (Armenien, Aserbajdsjan og Georgien), som er af stærk økonomisk og strategisk interesse for EU (jf. punkt 1-6).

II. Formålet med revisionen var at vurdere, om det nye ENPI var blevet iværksat som planlagt, og om det opnåede resultater i Sydkaukasus. Det overordnede revisionsspørgsmål søgtes besvaret ved hjælp af tre underspørgsmål:

a) Var de første årlige handlingsprogrammer udformet hensigtsmæssigt?

b) Har gennemførelsen af de første årlige handlingsprogrammer givet rettidige og vellykkede resultater?

c) Har Kommissionen udnyttet de leveringsredskaber, det europæiske naboskabs- og partnerskabsinstrument giver adgang til, hensigtsmæssigt?

III. Retten undersøgte det planlægningssystem, der anvendes til at definere EU's prioritetsområder, resultaterne af de første årlige handlingsprogrammer og anvendelsen af de forskellige leveringsredskaber.

IV. Under programmeringen og udformningen anvendte Kommissionen et flerårigt programmeringssystem til at definere EU's prioritetsområder i overensstemmelse med ENPI-forordningen. Nytten af programmeringsarbejdet blev dog reduceret af utilstrækkelig klarhed og prioritering. Den langsommelige programmerings- og udformningsproces passede ikke med de hurtigt skiftende forhold i det konfliktramte Sydkaukasus, hvad der bragte bistandens relevans i fare. Programmeringen og udformningen af bistanden blev ikke styret tilstrækkeligt af en struktureret dialog med modtagerstaterne (jf. punkt 10-34).

V. Samlet set var resultaterne blandede. Mens programmet for erhvervsrettet grund- og efteruddannelse i Armenien indvirkede positivt på reformen og styrkede den, var der knap nok iværksat konkrete foranstaltninger, der kunne fremme energireformen i Aserbajdsjan. Programmet for reform af forvaltningen af de offentlige finanser i Georgien nåede ikke særlig langt i de første 12 måneder, men i det andet år blev der tilskyndet til forandring. I konfliktregionen Abkhasien har ENPI endnu ikke vist, at det egner sig som instrument til økonomisk rehabilitering og tillidsskabende foranstaltninger. Twinningredskabet var stadig i startfasen (jf. punkt 35-56).

VI. Med hensyn til leveringsredskaberne formåede Kommissionen at variere den måde, den ydede finansiel bistand på, ved at indføre sektorspecifik budgetstøtte og twinning. Det altdominerende redskab, sektorspecifik budgetstøtte, var imidlertid ikke tilstrækkelig godt forberedt, hvilket indvirkede negativt på resultaterne. Leveringsredskaberne er ikke blevet brugt selektivt nok (jf. punkt 57-66).

VII. På grundlag af disse bemærkninger fremsætter Retten anbefalinger, som kan hjælpe Kommissionen med at gøre bistanden til Armenien, Aserbajdsjan og Georgien mere effektiv (jf. punkt 67-75). De vigtigste anbefalinger er at strømline programmerings- og udformningsprocessen og anvende redskabet sektorspecifik budgetstøtte mere effektivt.

INDLEDNING

1. Efter udvidelsen i 2004 har Den Europæiske Union (EU) søgt at undgå nye skillelinjer i Europa og fremme stabilitet og velstand på begge sider af de nye grænser. Der er blevet udviklet en ny europæisk naboskabspolitik (ENP) baseret på handlingsplaner aftalt mellem EU og det enkelte partnerland.

2. Sigtet med ENP er i endnu højere grad end de eksisterende partnerskabs- og samarbejdsaftaler at stille nabolandene stadig tættere forbindelser med EU i udsigt. Det overordnede mål er at stimulere den politiske og økonomiske reformproces og fremme en tættere økonomisk integration og tilnærmelse til EU-standarderne samt en bæredygtig udvikling.

3. Det europæiske naboskabs- og partnerskabsinstrument (ENPI) [1] blev indført i 2007 som en ny ramme for planlægning og levering af bistand. ENPI, der råder over et rammebeløb på 5,6 milliarder euro for perioden 2007-2010, yder bistand til 17 partnerlande og -territorier: ti i Middelhavsregionen [2], fire i Østeuropa [3] og tre i Sydkaukasus (Armenien, Aserbajdsjan og Georgien) (jf. kort - Sydkaukasus). ENPI har erstattet Tacis [4] og Meda [5] og er derved blevet hovedinstrumentet for EU's finansielle støtte til disse lande.

KORT

SYDKAUKASUS

+++++ TIFF +++++

Kilde: Eurostat.

4. De væsentligste elementer i det europæiske naboskabs- og partnerskabsinstrument (ENPI) er de årlige handlingsprogrammer, hvori der er afsat 311 millioner euro til de tre sydkaukasiske lande i perioden 2007-2010 [6]. Ud over disse nationale tildelinger nyder landene fordel af ENPI's multilandeprogrammer, programmer for grænseoverskridende samarbejde og regionale programmer samt af programmer, som finansieres over specifikke budgetposter.

5. ENPI kan yde bistand ved hjælp af en bredere vifte af redskaber end det tidligere Tacisinstrument, herunder twinning [7] og sektorspecifik budgetstøtte (jf. bilag I). Kommissionen definerer sektorspecifik budgetstøtte som overførsel af finansielle ressourcer fra et eksternt finansieringsorgan til statskassen i et partnerland til støtte af et sektorprogram, når dette land har opfyldt de aftalte betingelser for betaling. Disse finansielle ressourcer indgår så i partnerlandets samlede ressourcer og bruges derfor i overensstemmelse med partnerlandets offentlige økonomiske forvaltningssystem.

6. Selv om Sydkaukasus ligger i udkanten af den europæiske naboskabspolitiks (ENP's) østlige region (kun Georgien har i Sortehavet en maritim grænse op til EU), er landene af stærk økonomisk og strategisk interesse for EU. Retten har aldrig før udvalgt den sydkaukasiske region til en forvaltningsrevision, hvorimod to revisioner har dækket de østeuropæiske nabostater, først Den Russiske Føderation (2006) [8], siden Belarus, Moldova og Ukraine (2008) [9]. Den anden region i ENP, Middelhavslandene, var emne for en særberetning, som blev offentliggjort i 2006 [10].

REVISIONENS OMFANG OG REVISIONSMETODEN

7. Formålet med revisionen var at vurdere, om det nye naboskabs- og partnerskabsinstrument (ENPI) var blevet iværksat som planlagt, og om det opnåede resultater i Sydkaukasus. Revisionen omfattede de første årlige handlingsprogrammer under ENPI, som Kommissionen godkendte i perioden oktober-december 2007. Disse programmer har en flerårig gennemførelsesperiode, der giver mulighed for betalinger indtil 2013.

8. Det overordnede revisionsspørgsmål besvares ved at stille tre underspørgsmål:

a) Var de første årlige handlingsprogrammer udformet hensigtsmæssigt?

b) Har gennemførelsen af de første årlige handlingsprogrammer givet rettidige og vellykkede resultater?

c) Har Kommissionen udnyttet de leveringsredskaber, ENPI giver adgang til, hensigtsmæssigt?

9. For det første undersøgte Retten det system til strategisk planlægning, som navnlig Kommissionen centralt (GD RELEX og EuropeAid i Bruxelles) brugte til at fastslå bistandsprioriteterne. For det andet aflagde den revisionsbesøg på stedet i perioden marts-november 2009 i hvert enkelt af de tre lande for at efterprøve de første operationelle resultater og de leveringsredskaber, der var brugt [11]. Disse revisionsbesøg omfattede besøg i Europa-Kommissionens delegationer og i nationale gennemførelsesorganer samt på overvågningskontorer [12].

BEMÆRKNINGER

VAR DE FØRSTE ÅRLIGE HANDLINGSPROGRAMMER UDFORMET HENSIGTSMÆSSIGT?

10. I ENPI-forordningen stilles der krav om flerårig programmering og strategidokumenter. Flerårig programmering hjælper med til at identificere modtagerlandenes behov og til at omsætte dem til strategiske udviklingsmål. Den efterfølgende udformningsfase omsætter udviklingsmålene til program- og projektforslag (identifikation og formulering) og munder ud i en afgørelse om et finansielt bidrag.

11. Retten undersøgte, om modtagerlandenes behov identificeres og prioriteres klart og rettidigt i planlægningen på grundlag af en struktureret dialog med støttemodtagerne.

DER ER TILVEJEBRAGT EN STRATEGISK RAMME

12. Udviklingen af de første årlige handlingsprogrammer var resultatet af en strategisk planlægningsproces. Retten gennemgik etaperne i denne proces, de relaterede dokumenter og forbindelserne mellem disse dokumenter. (Jf. tavle I). To af Kommissionens generaldirektorater er ansvarlige: GD RELEX udfører den flerårige programmering, mens EuropeAid udformer og gennemfører de årlige programmer.

13. Efter et intensivt forberedende arbejde udført af Kommissionen nåede EU i november 2006 frem til bilateral enighed om ENP-handlingsplanerne med Armenien, Aserbajdsjan og Georgien. Sammen med partnerskabs- og samarbejdsaftalerne fra 1999 [13] udgør de de vigtigste politiske rammer for ENPI.

TAVLE I

OVERSIGT OVER GENNEMGÅEDE DOKUMENTER MED RELATION TIL PROCESSEN

+++++ TIFF +++++

1 Aftalen fornyes automatisk år for år, medmindre den opsiges.

14. På grundlag af disse rammer udarbejdede GD RELEX to strategidokumenter for hvert af de tre lande:

a) landestrategidokumentet for 2007-2013. Dette dokument omfatter ingen økonomiske prognoser, men giver et overblik over alle Europa-Kommissionens fremtidige bistandsprioriteter [14], der skal dækkes i de næste syv år

b) det nationale vejledende program for 2007-2010. Dette dokument omsætter bistandsprioriteterne i landestrategidokumentet til finansieringsprioriteter for de næste fire år under den nationale ENPI-tildeling. I dokumentet gives et skøn over det samlede nødvendige beløb og en vejledende fordeling af ressourcerne på de valgte prioriteter.

15. Derefter udformede EuropeAid de årlige handlingsprogrammer for 2007 (jf. tavle II). Der blev opstillet forskellige bistandsprioriteter for de tre lande på grundlag af de prioriterede områder, der var defineret i de nationale vejledende programmer:

a) I Armenien blev erhvervsrettet grund- og efteruddannelse prioriteret højest. Kommissionen mener, at fremskridt på dette område vil bidrage til at nedbringe fattigdommen på mellemlang og lang sigt (jf. punkt 36-39).

b) I Aserbajdsjan blev energisektoren prioriteret højest, med særlig vægt på vedvarende energikilder og effektiv energiudnyttelse (jf. punkt 40-44).

c) I Georgien blev forvaltning af de offentlige finanser prioriteret højest, og støtten fra EU skulle bidrage til at fremme økonomisk vækst og nedbringelse af fattigdom på mellemlang og lang sigt (jf. punkt 46-48). En yderligere prioritet var økonomisk rehabilitering og tillidsskabende foranstaltninger i konfliktzoner (jf. punkt 49-52).

TAVLE II

OVERSIGT OVER DE ÅRLIGE HANDLINGSPROGRAMMER FOR 2007

+++++ TIFF +++++

16. Bistanden gives hovedsageligt i form af sektorspecifik budgetstøtte med et element af teknisk bistand til støtte for gennemførelsen. Hertil kommer, at de tre årlige handlingsprogrammer for 2007 alle omfattede en twinningfacilitet for samarbejdet mellem modtagerlandets forvaltninger og de tilsvarende forvaltninger i EU-medlemsstaterne.

17. Sidste etape i udformningsfasen var indgåelsen af finansieringsaftaler mellem Kommissionen og modtagerstaterne. I finansieringsaftalerne fastlægges de generelle og specifikke betingelser samt de tekniske og administrative bestemmelser om støtten.

UTILSTRÆKKELIG KLARHED OG PRIORITERING GØR GD RELEX' FLERÅRIGE PROGRAMMERING MINDRE FORDELAGTIG

18. Svagheder i forbindelserne mellem ENP-handlingsplanerne, landestrategidokumenterne og de nationale vejledende programmer er medvirkende årsager til, at planlægningen ikke er klar nok. Programmeringens effektivitet forringes af, at der er for lidt prioritering (jf. punkt 19-27).

19. Det går ud over klarheden, når det samme spørgsmål behandles på forskellige måder i de enkelte dokumenter. I Armenien optræder emnet uddannelse f.eks. i landestrategidokumentet under to overskrifter: "Økonomisk og social reform, nedbringelse af fattigdom og bæredygtig udvikling" og "Mellemfolkelige kontakter". Hertil kommer, at samme prioriteter undertiden omformuleres og omstruktureres fra dokument til dokument. I Georgien optræder emnet forvaltning af de offentlige finanser f.eks. under forskellige hovedoverskrifter i strategidokumenterne.

20. Der opereres med tre forskellige tidsrammer på strategisk niveau. ENP-handlingsplanen dækker fem år, mens landestrategidokumentet dækker hele den syvårsperiode, som er omfattet af EU’s finansielle overslag, og det nationale vejledende program dækker fire år.

21. ENP-handlingsplanen bør være et centralt referencepunkt for fastsættelsen af bistandsprioriteter, som definerer en række prioriterede områder, specifikke aktioner og generelle mål. Forsøgene på at prioritere undergraves imidlertid af, at der er så mange prioriterede aktioner, og at de er så bredt formuleret (jf. tekstboks 1).

22. Landestrategidokumentet for 2007-2013, der til dels er afledt af ENP-handlingsplanen, giver et godt overblik over landets situation, men bidrager ikke synderligt til at indsnævre prioriteterne. I det afledte nationale vejledende program for 2007-2010, der dækker en kortere - fireårig - periode, reduceres antallet af hovedprioriteter, men der indføres nye delprioriteter. Der er således en bred vifte af emner, der er berettigede til finansiel bistand (jf. tekstboks 2). Det afviger fra praksis på andre områder vedrørende bistand til tredjelande [15], hvor der sædvanligvis kun identificeres to målsektorer.

TEKSTBOKS 1

BREDT FORMULEREDE PRIORITETER I ENP-HANDLINGSPLANEN - EKSEMPEL: ARMENIEN

ENP-handlingsplanen for Armenien definerer 8 prioriterede områder for samarbejdet, herunder 54 specifikke aktioner. Disse prioriterede områder suppleres med yderligere 248 aktioner, der er opført under syv generelle mål, der er opdelt i 20 delmål, der igen er opdelt i 62 underdelmål.

TEKSTBOKS 2

EN BRED VIFTE AF EMNER FOR POTENTIEL FINANSIEL BISTAND I DET NATIONALE VEJLEDENDE PROGRAM - EKSEMPEL: ASERBAJDSJAN

Det nationale vejledende program for Aserbajdsjan har 3 meget bredt formulerede prioriterede områder (f.eks. "Støtte til demokratisk udvikling og god regeringsførelse"), 10 delprioriteter (f.eks. "Miljø") og 19 specifikke mål (f.eks. "At lette handelen samt forbedre investeringsklimaet og beskæftigelsen og de sociale forhold på bæredygtig vis").

23. Ud over det vejledende budget for de prioriteter, der er udvalgt for årene 2007-2010, tilføjer det nationale vejledende program kun lidt til landestrategidokumentet. Det foreslår ikke en tidsplan for gennemførelsen af prioriteterne. Desuden beskrives den langsigtede virkning, de specifikke mål, de forventede resultater og resultatindikatorerne kun generelt og i brede vendinger. Der gives heller ingen specifik vejledning for, hvilke sektorer der egner sig til twinninginstrumentet eller til sektorspecifik budgetstøtte. Der tilskyndes kun i meget generelle vendinger til at anvende sidstnævnte instrument, som overalt anbefales som det "første valg … når de nødvendige betingelser er opfyldt [16]".

FORBINDELSEN MELLEM DE OMRÅDER, DER VAR UDVALGT TIL BISTAND, OG PROGRAMMERINGSDOKUMENTERNE VAR IKKE KLAR NOK

24. Landestrategidokumentet og det nationale vejledende program definerede alle de områder, hvor der kunne ydes bistand i den følgende syvårsperiode (2007-2013), og også de vejledende tildelinger for den følgende fireårsperiode (2007-2010). I Kommissionen fik EuropeAid ansvaret for at fastsætte, hvor bistanden skulle koncentreres i år 1 (2007) (jf. punkt 12).

25. EuropeAid's beslutning om, hvor bistanden skulle koncentreres, var stærkt drevet af forpligtelsen til at kanalisere mindst 50 % af fællesskabsstøtten gennem nationale systemer (jf. punkt 58). På den måde blev spørgsmålet om, hvorvidt et område egnede sig til sektorspecifik budgetstøtte, en vigtig faktor, når det skulle afgøres, hvilke områder der skulle modtage bistand i de årlige handlingsprogrammer for 2007.

26. I Armenien blev erhvervsrettet grund- og efteruddannelse for eksempel valgt som det hovedområde, der skulle dækkes i det første årlige handlingsprogram. Ingen af strategidokumenterne fokuserer imidlertid på dette område, der gemmer sig blandt de 25 specifikke mål for de syv delprioriteter i det nationale vejledende program for 2007-2010 (jf. tavle III). I Georgien havde forvaltningen af de offentlige finanser, som det årlige handlingsprogram især fokuserede på, kun marginal betydning både blandt landestrategidokumentets prioriteter (hvor den er opført som sidste afsnit under femte prioritet) og i det nationale vejledende program, hvor den nævnes under det første prioriterede områdes tredje delprioritet.

TAVLE III

LINK FRA DE FASTSATTE PRIORITETER I DET ÅRLIGE HANDLINGSPROGRAM FOR 2007 TIL STRATEGIDOKUMENTERNE (EKSEMPEL: ARMENIEN)

+++++ TIFF +++++

Kilde: Den Europæiske Revisionsret på grundlag af Kommissionens strategidokumenter.

27. Når sektorspecifik budgetstøtte anvendes som det primære redskab, vil EU kun kunne behandle ca. halvdelen af de delprioriteter, der er defineret i de nationale vejledende programmer for 2007-2010, meningsfyldt, eftersom sektorspecifik budgetstøtte omfatter en forholdsvis stor andel af den disponible årlige finansiering. I fireårsperioden vil programmerne for sektorspecifik budgetstøtte i Aserbajdsjan således kun dække fire ud af ti delprioriteter.

DEN TOÅRIGE PROGRAMMERINGS- OG UDFORMNINGSPROCES SKABER RISIKO FOR, AT BISTANDEN IKKE ER RELEVANT

28. Det årlige handlingsprogram for 2007 var resultatet af en programmerings- (GD RELEX) og udformningsproces (EuropeAid), der havde varet over to år. I Georgien blev de første betalinger under det årlige handlingsprogram for 2007 således afholdt i februar 2008, mens den første vurdering af de strategiske behov med henblik på landestrategidokumentet blev foretaget i november 2005 (jf. tabellen).

29. Før Kommissionen godkendte landestrategidokumentet, det nationale vejledende program og det årlige program, blev der foretaget en række kvalitetskontroller og høringer. Processen omfattede især Kommissionens kvalitetsstøttegruppers vurderinger, Kommissionens tværtjenstlige høringsprocedure, medlemsstaternes ENPI-forvaltningskomités undersøgelse og Europa-Parlamentets kontrol.

30. De enkelte programmeringsetaper var berettigede, men tilsammen bidrog de til at trække programlægningen i langdrag. Hovedårsagen til ENPI's lange startfase er, at kvalitetskontrol- og godkendelsesprocedurerne foregik i to tempi: først under GD RELEX' ansvar for så vidt angår landestrategidokumentet for 2007-2013 og det nationale vejledende program for 2007-2010 og derefter under EuropeAid for så vidt angår det årlige handlingsprogram for 2007. Disse successive procedurer i GD RELEX og EuropeAid gennemføres imidlertid først, når landestrategidokumentet eller det nationale vejledende program introduceres eller revideres [17].

TABEL

ENPI-PROGRAMMERINGSETAPER OG UDFORMNINGSPROCES FOR DET ÅRLIGE HANDLINGSPROGRAM FOR 2007 (EKSEMPEL: GEORGIEN)

Faser | Centrale etaper i behandlingen | Tidspunkt | Hovedansvarligt GD | Planlægnings-instrument |

Udarbejdelse af forslag | GD RELEX' første konceptdokument og besøg i Tbilisi | Nov. 2005 | RELEX | Landestrategidokument 2007-2013 + nationalt vejledende program 2007-2010 |

Programmeringsbesøg i Tbilisi | Juni 2006 |

Møde med landegruppen for Georgien | Juli 2006 |

Forelæggelse af et udkast til landestrategidokument/nationalt vejledende program for de georgiske myndigheder | Sept. 2006 |

Kvalitetskontrol + omformulering + demokratisk kontrol | Den tværtjenstlige kvalitetsstøttegruppes vurdering | Sept. 2006 |

De georgiske myndigheders fremlæggelse af kommentarer | Okt. og nov. 2006 |

Tværtjenstlig høring | Nov. 2006 |

Møde i ENPI-forvaltningskomitéen | Dec. 2006 |

Høring af Europa-Parlamentet | Dec. 2006 |

Formel godkendelse | Aftale med Georgien om budget og prioriteter i det nationale vejledende program | Feb. 2007 |

Kommissionens godkendelse | Marts 2007 |

Udarbejdelse af forslag | Identifikation og formulering af foranstaltninger, der skal finansieres (inkl. besøg i Georgien) | Udgang 2006/ start 2007 | EuropeAid | Nationalt program 2007 + finansieringsaftaler |

Kvalitetskontrol + omformulering + demokratisk kontrol | Den operationelle kvalitetsstøttegruppes vurdering (i to tempi) af 1)identifikationsblade2)aktionsblade | Feb. 2007 April 2007 |

Tværtjenstlig høring | Maj 2007 |

Møde i ENPI-forvaltningskomitéen | Juli 2007 |

Høring af Europa-Parlamentet | Sept. 2007 |

Formel godkendelse | Kommissionens godkendelse | Okt. 2007 |

Undertegnelse af finansieringsaftaler med Georgien | Dec. 2007/ Jan. 2008 |

Første betalinger | | Feb. 2008 |

31. Når programlægningen tager så lang tid, er der risiko for, at bistanden mister sin relevans. Et andet spørgsmål er, om strategien kunne dække en kortere periode end de år, som de finansielle overslag dækker. I de konfliktramte sydkaukasiske lande, hvor forholdene hurtigt ændrer sig, vil en så langsigtet strategi uundgåeligt miste relevans, så der bliver behov for midtvejsrevisioner. Krigen mellem Georgien og Rusland i august 2008 skabte store nye behov (jf. bilag V). I Armenien medførte den svære politiske krise i det første halvår af 2008 [18], at der opstod behov, som strategien ikke dækkede, med det resultat at der blev oprettet rådgivende EU-grupper, der skulle rådgive regeringen direkte (jf. punkt 65). Et andet eksempel på en ny udvikling er den større politiske vilje til at igangsætte det østlige partnerskab [19]. Generelt ændrede landenes situation sig væsentligt på grund af den verdensomspændende finansielle og økonomiske krise.

PROGRAMMERINGEN OG UDFORMNINGEN AF BISTANDEN STYRES IKKE TILSTRÆKKELIGT AF EN STRUKTURERET DIALOG MED MODTAGERSTATERNE

32. Partnerskabsprincippet kræver, at partnerne i modtagerlandene inddrages mest muligt i programmeringen og udformningen af alle foranstaltningerne. For de sydkaukasiske landes vedkommende var der en række faktorer, der vanskeliggjorde en systematisk og afbalanceret dialog:

a) Kommissionen var tyndt repræsenteret på stedet i Armenien og Aserbajdsjan. Den regionale delegation i Jerevan (Armenien) var endnu ikke blevet omdannet til en fuldt udbygget delegation [20]. Delegationen i Baku (Aserbajdsjan) blev oprindelig oprettet i februar 2008, men blev først fuldt operationel i 2009.

b) Kommissionens fokusering på de interne procedurer i programmerings- (GD RELEX) og udformningsprocessen (EuropeAid) begrænsede mulighederne for en dialog med modtagerlandene: Kommissionen har opstillet forskellige regler og retningslinjer for sin interne dialog, men der fandtes ikke specifikke retningslinjer for en struktureret dialog med modtagerlandet.

c) De nationale koordineringsenheder i modtagerlandene var ikke i stand til at samle de forskellige holdninger og interesser i landet, og kunne således ikke fungere som et effektivt kontaktled mellem Kommissionen og regeringerne.

33. Som følge heraf var drøftelserne med de nationale myndigheder, de øvrige donorer og interesseorganisationerne om fastsættelse af prioriteterne i landestrategidokumentet, det nationale vejledende program og det årlige handlingsprogram begrænsede. Dialogen blev navnlig ført af Kommissionen centralt (GD RELEX og EuropeAid), hvad der begrænsede den direkte udveksling af synspunkter til de få dage, hvor der blev aflagt besøg i landet. Det fremgik ikke altid klart af Kommissionens efterfølgende rapporter om disse besøg, hvad der var blevet drøftet.

34. På grund af svagheder ved dialogen misforstod de tre lande undertiden de forskellige formål med de forskellige planlægningsdokumenter og de nye leveringsredskabers beskaffenhed. Landene var heller ikke altid klar over, hvornår deres kommentarer til prioriteter eller programmer stadig kunne indvirke på Kommissionens beslutningstagning.

HAR GENNEMFØRELSEN AF DE FØRSTE ÅRLIGE HANDLINGSPROGRAMMER GIVET RETTIDIGE OG VELLYKKEDE RESULTATER?

35. Tre år efter igangsættelsen af ENPI i 2007 undersøgte Retten, hvordan EU’s beslutninger om at yde finansiel bistand var blevet omsat til aktiviteter på stedet, og i hvilket omfang disse aktiviteter havde bidraget til at nå de resultater, programmerne tilsigtede.

ARMENIEN: REFORMPROCESSEN STYRKET I FORBINDELSE MED BISTANDSPRIORITETEN "ERHVERVSRETTET GRUND- OG EFTERUDDANNELSE", MEN FREMSKRIDTENE ER STADIG MEGET SKRØBELIGE

36. Det første program for sektorspecifik budgetstøtte til erhvervsrettet grund- og efteruddannelse under ENPI blev igangsat i januar 2008 (jf. punkt 15 a)) med det overordnede mål at støtte regeringens strategi til nedbringelse af fattigdom. Formålet var at højne kvaliteten i sektoren og bringe grund- og efteruddannelsessystemets struktur og kontekst i overensstemmelse med arbejdsmarkedets kvalifikationsbehov og dermed forbedre den erhvervsaktive befolknings beskæftigelsesegnethed og erhvervslivets konkurrenceevne.

37. Den sektorspecifikke budgetstøtte var betinget af, at en række almindelige [21] og specifikke betingelser var opfyldt. Sidstnævnte omfattede udvælgelse og modernisering af regionale centre for erhvervsrettet grund- og efteruddannelse og opbygning af nationale uddannelsesinstitutioner. Budgetstøtten skulle betales i tre rater på 5 millioner euro hver, hvoraf den første rate var fast og den anden og tredje variable afhængigt af, hvor fuldstændigt en række betingelser var opfyldt.

38. Kommissionen betalte den første faste rate på 5 millioner euro i juni 2008. For at kunne afgøre, hvor meget af den anden variable rate den skulle betale, underskrev Kommissionen ved udgangen af 2008 en kontrakt med eksterne eksperter, som skulle gennemgå reformerne og vurdere, hvor langt de var nået. På grundlag af eksperternes konklusion om, at ikke alle betingelserne var blevet opfyldt, selv om der var gjort rimelige fremskridt, frigjorde Kommissionen i januar 2009 3,25 millioner euro af maksimumbeløbet på 5 millioner euro (jf. bilag II). Den nedsatte betaling fik regeringen til at træffe yderligere foranstaltninger som at skaffe udstyr til de regionale uddannelsescentre og allokere ekstra personale til departementet for erhvervsrettet grund- og efteruddannelse i Undervisnings- og Videnskabsministeriet.

39. Samlet set konkluderede Retten, at det første program for sektorspecifik budgetstøtte under ENPI indvirkede positivt på reformen af den erhvervsrettede grund- og efteruddannelse i Armenien og styrkede den. Fremskridtene var dog stadig meget skrøbelige, fordi støtteprogrammet ikke tog fat i en række strukturelle hindringer:

a) Sektorprogrammet havde ikke behandlet efterspørgselssiden grundigt nok, f.eks. spørgsmålet om, hvordan arbejdsgivernes og de arbejdsløses behov kan måles.

TEKSTBOKS 3

MANGEL PÅ FINANSIERING I REGIONALE UDDANNELSESCENTRE

Renoveringen af erhvervsskolen i Ijevan omfattede et nyt tag, installering af gasfyret centralvarme og udskiftning af vinduerne ved indgangen og den centrale trappe. I undervisningslokalerne var brændeovnene blevet udskiftet med et moderne opvarmningssystem, men dets effektivitet blev undergravet af, at der ikke var blevet udskiftet mere end ca. 10 % af vinduerne. De gamle vinduer passede ikke og havde mange revner.

I Vanadzor var alle vinduerne derimod blevet udskiftet. Men det nye gasfyrede centralvarmesystem var koblet til gamle radiatorer, som ikke havde været i brug i ca. 20 år. Renoveringerne var således utilstrækkelige, og der var end ikke penge til at modernisere de meget basale toiletforhold.

Det udstyr, der blev indkøbt til Ijevan, bestod af almindelige artikler (møbler til undervisningslokaler og kontorer, computere, sportsudstyr), materiale til grundkurser og artikler til specialkurser (i automekanik og træforarbejdning). Skolens leder var tilfreds med nyanskaffelserne, men sagde, at der var behov for at modernisere de lokaler, det hele skulle installeres i. Det var der endnu ikke penge til. Skolen havde generelt finansieringsproblemer, fordi elevtallet var faldet med 230 (fra 780) i de forudgående to år, fordi det statslige universitet i Jerevan havde åbnet en filial i Ijevan.

b) På dette område er regeringens ansvar for uddannelsesinstitutionerne splittet op på flere ministerier, hvad der skaber problemer for sektorkoordineringen. Af 82 statsdrevne erhvervsskoler hører kun 51 under undervisnings- og videnskabsministeriet, mens resten hører under andre ministerier.

c) Hvis den regelmæssige finansiering, navnlig fra staten, ikke øges betydeligt, kan reformen af den erhvervsrettede grund- og efteruddannelse kun give små resultater. Revisorernes besøg på to af de skoler (Ijevan og Vanadzor), som programmet var målrettet mod, afslørede, hvordan mangel på finansiering undergravede målet om at omdanne dem til bæredygtige regionale centre for erhvervsrettet grund- og efteruddannelse. Renoveringerne forekom usammenhængende og minimale (jf. tekstboks 3).

ASERBAJDSJAN: UTILFREDSSTILLENDE FREMSKRIDT I FORBINDELSE MED BISTANDSPRIORITETEN "ENERGI"

40. Aserbajdsjan er på kort tid blevet en betydelig producent af olie og gas og er samtidig ved at blive et vigtigt transitland for leverancer til EU fra den kaspiske region og Centralasien. Energisektorens betydning for begge sider har afspejlet sig i et særligt aftalememorandum om et strategisk partnerskab på energiområdet mellem EU og Republikken Aserbajdsjan, som blev underskrevet i november 2006.

41. Programmet for sektorspecifik budgetstøtte under ENPI fokuserer på to uudviklede områder i Aserbajdsjan: vedvarende energikilder og energieffektivitet (jf. punkt 15 b)). Den samlede bistand på 13 millioner euro skal efter planerne udbetales over en treårig periode med en første fast rate på 3 millioner euro og to følgende, variable rater, på hver 5 millioner euro.

42. Mens frigørelsen af den første faste rate kun er betinget af, at to generelle betingelser er opfyldt, kræver frigørelsen af det fulde beløb for de følgende, variable rater på 5 millioner euro desuden, at fem specifikke betingelser er opfyldt. De omfatter regeringens vedtagelse af en omfattende energistrategi, tre foranstaltninger på områderne vedvarende energikilder og energieffektivitet (handlingsplaner, nye lovgivningsmæssige rammer og oprettelse af et statsligt agentur) og vedtagelse af en handlingsplan for forvaltning af de offentlige finanser (jf. bilag III).

43. Da Rettens revisorer aflagde besøg på stedet i november 2009, havde Aserbajdsjan endnu ikke anmodet om nogen betalinger. Kommissionens finansieringsafgørelse i december 2007 var blevet fulgt af to års stagnation (jf. tekstboks 4). Der var næsten ikke truffet nogen konkrete foranstaltninger til at få målene for programmet opfyldt. Sektorstrategien var ikke blevet revideret, og der var ikke startet en sektorpolitisk dialog. Indtil da havde EU's tilbud om sektorspecifik budgetstøtte således næppe kunnet udnyttes som instrument til at øge tempoet for den tilsigtede reformproces.

44. Alligevel udviste Aserbajdsjan en vis interesse i at udvikle vedvarende energikilder. For eksempel blev der som pilotforsøg uafhængigt af EU-støtten rejst tre vindturbiner i 2008 og 2009 på kystlandet nord for Baku, og der blev truffet foranstaltninger til anlæggelse af den første vindmøllepark i samme område. En række undersøgelser, som forskellige donorer foretog, viste imidlertid, at der manglede en national ramme for et privat engagement i området vedvarende energi, f.eks. garanti for adgang til elektricitetsnettet. Hvis der skal opnås resultater, skal de indflydelsesrige nationale producenter være enige i, at statens politik lægges om.

TEKSTBOKS 4

ASERBAJDSJAN: DER VAR KUN SKET FÅ FREMSKRIDT I DE TO ÅR EFTER KOMMISSIONENS FINANSIERINGSAFGØRELSE OM PROGRAMMET FOR STØTTE TIL ENERGIREFORMEN

Forberedelsesperioden forud for implementeringen af programmet for støtte til energireformen var ekstraordinært lang sammenlignet med de to øvrige lande. Efter Kommissionens finansieringsafgørelse i december 2007 gik der to år: et års overvejelser i Aserbajdsjan, før den tilsvarende finansieringsaftale blev underskrevet i december 2008, hvorefter der gik yderligere et år med at definere de interne metoder til implementering af det nye redskab sektorspecifik budgetstøtte. En af årsagerne var de langsommelige interne godkendelsesprocedurer i Aserbajdsjan samt utilstrækkelige oplysninger fra Kommissionen om det nye bistandsredskab.

De interne gennemførelsesmetoder, Aserbajdsjan indførte, fremhævede offentlige indkøb og udnyttelse af EU-bistanden (13 millioner euro), selv om det eneste, der kunne sikre, at Kommissionen frigjorde midler, var, at de betingelser, der var knyttet til støtteprogrammet, var opfyldt.

GEORGIEN: BESKEDNE FREMSKRIDT MED HENSYN TIL BISTANDSPRIORITETEN "FORVALTNING AF DE OFFENTLIGE FINANSER" OG INGEN FREMSKRIDT I FORBINDELSE MED BISTANDSPRIORITETEN "ØKONOMISK REHABILITERING OG TILLIDSSKABENDE FORANSTALTNINGER"

45. Som nævnt i punkt 15 c) blev bistanden i Georgien primært givet til området "forvaltning af de offentlige finanser". "Økonomisk rehabilitering og tillidsskabende foranstaltninger i Abkhasien/Vestgeorgien" blev udvalgt som en yderligere prioritet.

FORVALTNING AF DE OFFENTLIGE FINANSER

46. Sigtet med ENPI-programmet for sektorspecifik budgetstøtte til reformen af forvaltningen af de offentlige finanser (15 millioner euro), der blev igangsat i december 2007, var at opfylde målet om at "forbedre produktiviteten i den offentlige service og derigennem medvirke til nedbringelse af fattigdom". Budgetstøtten skulle betales i tre lige store rater på 5 millioner euro, hvoraf den første var fast, og den anden og tredje var en kombination af faste og variable rater. Der var syv specifikke betingelser, der skulle være opfyldt vedrørende den overordnede planlægning og overvågning af reformplanen, og samtidig skulle der være sket fremskridt på seks områder inden for forvaltningen af de offentlige finanser. Bilag IV viser de specifikke betingelser, der var knyttet til den anden rate.

47. Programmet fik en langsom start med for få bestræbelser på at indlede reformer fra georgisk side. Delegationen klagede over, at det var vanskeligt at nå frem til en konstruktiv dialog med de georgiske partnere. I december 2008 frigjorde EuropeAid alligevel en del af den anden rate og betalte 4 millioner euro ud af et maksimum på 5 millioner euro. Beslutningen herom var baseret på to eksterne undersøgelser af de fremskridt, der var gjort. I den første var konklusionen negativ (november 2008), og i den anden var den positiv, da der på det tidspunkt (december 2008) var fremlagt nye beviser. Retten konstaterede, at Kommissionen - i betragtning af den meget vanskelige situation i Georgien fra august 2008 - mente, at der var udfoldet så store bestræbelser på at reformere forvaltningen af de offentlige finanser, at midlerne kunne frigøres. Retten konstaterede imidlertid også, at ikke alle de betingelser, der var knyttet til frigørelsen af denne rate, var opfyldt.

48. Kort sagt: Programmet skred kun ganske langsomt frem i de første 12 måneder. Men i begyndelsen af 2009 ændrede Georgien holdning i positiv retning. I 2009 vedtog regeringen, der i 2008 havde været meget negativt indstillet over for begrebet intern revision, blandt andet en strategi for intern revision. Den større åbenhed over for reformer kan forklares med de ændrede basale vilkår. Efter at være blevet rystet dobbelt af konflikten med Rusland i august 2008 og af den globale økonomiske krise var den georgiske økonomi afhængig af bistand udefra, og det fik regeringen til at være mere opmærksom på tilførsel af budgetstøtte fra EU.

ØKONOMISK REHABILITERING OG TILLIDSSKABENDE FORANSTALTNINGER

49. Efter Georgiens uafhængighed af Sovjetunionen i 1991 var konflikter med separatistbevægelser i områderne Abkhasien og Sydossetien endt med våbenhvileaftaler og en situation med hverken krig eller fred. Siden da havde EU støttet en række programmer for social og økonomisk rehabilitering i begge områder. Og i de områder, der var kontrolleret af den georgiske regering, havde EU finansieret foranstaltninger til støtte for "internt fordrevne personer". For disse programmer var krigen mellem Georgien og Rusland i august 2008 et tilbageskridt, da den stort set afbrød fredsprocessen mellem Georgien og dets udbryderområder.

50. Under det første ENPI-program (for teknisk bistand) var der afsat 4 millioner euro til økonomisk rehabilitering og tillidsskabende foranstaltninger. Dette program, der fokuserede på rehabilitering i udbryderområdet Abkhasien, blev ikke gennemført, da midlerne allerede før krigen i august 2008 i realiteten var blokeret, selv om både Kommissionen og de georgiske myndigheder havde underskrevet finansieringsaftalen i januar 2008. Politiske interesser i såvel Georgien som Abkhasien har forhindret ethvert fremskridt:

a) De georgiske myndigheder har generelt været bekymrede for, at støtte udefra til Abkhasien kunne stabilisere dets udbryderstatus. For eksempel frygtede de, at skoler i Abkhasien, hvor man ikke talte georgisk eller underviste i dette sprog, kunne få støtte, eller at projekter kunne gennemføres direkte af lokale ikke-statslige organisationer (ngo'er) og dermed fremme separatisme.

b) De abkhasiske myndigheder syntes at opfatte EU’s aktioner som værende udelukkende i overensstemmelse med georgiske interesser, siden det kun er den georgiske regering, der aftaler og underskriver programmet.

51. Frem til udgangen af 2009 havde ENPI kort sagt ikke vist sig at være et hensigtsmæssigt instrument for økonomisk rehabilitering og tillidsskabende foranstaltninger i konfliktregionen Abkhasien.

52. I modsætning til Abkhasien, hvor dørene stadig var åbne for drøftelser, har der ikke været noget samarbejde mellem Sydossetien og Georgien siden konflikten, og alle EU's igangværende genopbygningsprojekter er gået i stå. Der er intet grundlag (som f.eks. politisk vilje eller fælles interesse) for at fortsætte med rehabiliteringsprogrammer. Derfor omfordelte Kommissionen 6 millioner euro, der oprindeligt var tiltænkt den georgisk/sydossetiske konfliktzone i det årlige handlingsprogram for 2008, til nye internt fordrevne personers behov i de områder, der var kontrolleret af den georgiske regering, især til yderligere boligstøtte. Det skal bemærkes, at gennemførelsen af sådanne foranstaltninger indebar risici med hensyn til "value for money" (jf. bilag V).

ALLE LANDENE: TWINNING UNDER ENPI VAR STADIG I STARTFASEN

53. De årlige handlingsprogrammer for 2007 tilbyder en twinningfacilitet, hvortil der er afsat i alt 14 millioner euro til de tre lande [22]. Det var Kommissionens hensigt, at de første twinningprojekter skulle starte i 2008. Men først i juni 2009 blev den første twinningkontrakt under ENPI underskrevet i Georgien. I Armenien og Aserbajdsjan var flere kontrakter under udarbejdelse i andet halvår af 2009, men endnu ikke undertegnet. Twinningredskabet under ENPI blev således forsinket [23].

54. En af hovedårsagerne hertil var landenes modvilje mod at afsætte ressourcer til opbygning af den forvaltningsstruktur, der er nødvendig i forbindelse med twinning. Incitamentet til tilnærmelse gennem twinning svækkes potentielt af, at der ikke er udsigt til EU-tiltrædelse.

55. I hvert land skulle der oprettes et programadministrationskontor (PAK), som skulle forvalte twinningredskabet. Kommissionen støttede oprettelsen af disse kontorer gennem successive Tacisprojekter. Men da projekterne sluttede, kunne kontorerne endnu ikke styre og forvalte twinningredskabet uafhængigt. I stedet for at opbygge kapacitet var der tendens til, at de eksterne eksperter fra Tacisprojekterne selv overtog programadministrationskontorernes funktion.

56. Kommissionen indgik yderligere kontrakter om teknisk bistand, som inddrog private konsulenter, der skulle udarbejde betingelser og specifikationer for twinningprojekter. De første erfaringer med twinning omfattede således et betydeligt input fra den private sektor på et område, hvor det er offentlige organer, som bør have den fornødne viden.

HAR KOMMISSIONEN UDNYTTET DE LEVERINGSREDSKABER, DET EUROPÆISKE NABOSKABS- OG PARTNERSKABSINSTRUMENT GIVER ADGANG TIL, HENSIGTSMÆSSIGT?

57. Om bistanden er effektiv, afhænger for en stor del af, om de forskellige gennemførelsesmetoder anvendes med omtanke. Retten undersøgte, om Kommissionen anvendte det nye redskab til sektorspecifik budgetstøtte og de forskellige redskaber, der var adgang til, hensigtsmæssigt.

KOMMISSIONEN BEGYNDTE AT YDE FINANSIEL BISTAND PÅ EN NY MÅDE

58. Det nye redskab, som Kommissionen langt foretrækker, er sektorspecifik budgetstøtte. I lighed med mange andre donorer verden over mener Kommissionen, at støtte til statsbudgetter giver et større udviklingspotentiale end projektbaseret bistand. Ved at indføre sektorspecifik budgetstøtte og twinning har Kommissionen formået at ændre sin tilgang i forhold til Tacis, hvor der især var tale om projekter [24].

59. Anvendelse af sektorspecifik budgetstøtte stemmer også overens med den europæiske konsensus om udvikling fra december 2005, som sigter mod, at 50 % af bistanden skal kanaliseres fra regering til regering via modtagerlandenes systemer. Men mens det primære mål for EU's udviklingssamarbejde er nedbringelse af fattigdom, er det primære mål for samarbejdet med de sydkaukasiske lande at tilnærme disse lande til EU. I landestrategidokumentet for Georgien understregede Kommissionen for eksempel, at bistanden især skulle fokusere på støtte til tættere økonomisk og social integrering mellem EU og Georgien. På denne måde ville EU ifølge landestrategidokumentet komme til at spille en anderledes rolle end andre donorer, som fokuserede på udvikling.

OVERGANGEN TIL SEKTORSPECIFIK BUDGETSTØTTE VAR UTILSTRÆKKELIGT FORBEREDT, OG DET INDVIRKEDE PÅ RESULTATERNE

60. Flere faktorer viser, at Kommissionen ikke forberedte overgangen til sektorspecifik budgetstøtte tilstrækkeligt, hvilket undergravede implementeringen af den (jf. de problemer, der beskrives i punkt 39, 43 og 47):

a) Konklusionerne vedrørende forudsætningerne for, at sektorspecifik budgetstøtte kunne anvendes effektivt, var ikke tilstrækkeligt dokumenteret (jf. punkt 61 og 62).

b) Det blev fejlagtigt antaget, at partnerlandene ville have en god forståelse af det nye redskab sektorspecifik budgetstøtte fra tidligere erfaringer med lignende former for foranstaltninger (jf. punkt 63).

c) På lokalt plan manglede Kommissionen ekspertise i mekanismerne til sektorspecifik budgetstøtte. Delegationerne var i stort omfang nødt til forlade sig på eksterne eksperters arbejde med hensyn til de tekniske aspekter ved gennemførelsesmetoderne (f.eks. udformning af de tabeller, der skulle bruges til opstilling af betingelser eller fortolkning af, om betingelserne var opfyldt tilfredsstillende).

61. Før Kommissionen går i gang med et program for sektorspecifik støtte, skal den ifølge sine egne retningslinjer gennemgå og vurdere forholdene på syv centrale områder (jf. tekstboks 5). Kommissionen udførte sådanne vurderinger, men nåede ikke til klart dokumenterede konklusioner. Desuden var der tendens til, at vurderingerne lagde stor vægt på, hvad modtagerlandene lovede at gøre i fremtiden. Denne svaghed var særligt fremherskende ved vurderingen af, om der fandtes effektive overvågnings- og sektorkoordineringssystemer. I Georgien erkendte Kommissionen for eksempel, at det resultatovervågningssystem, der var etableret, var svagt, men konkluderede kun, at der forventedes, at der ville blive indført pålidelige og fuldstændig relevante resultatindikatorer, når den mellemfristede udgiftsramme var fuldstændig indført.

62. Derudover fandt Retten det ikke bevist, at Kommissionen havde vurderet de alternative måder at gennemføre et program for sektorspecifik støtte på, nemlig poolfinansiering og Europa-Kommissionens projektprocedurer [25], før den gik ind for sektorspecifik budgetstøtte.

63. I sine planlægningsdokumenter udtrykte Kommissionen tillid til, at modtagerlandene ville have en god forståelse af budgetstøttemekanismen, eftersom de allerede havde erfaringer med lignende foranstaltninger. I praksis havde landene dog kun i begrænset grad taget ved lære af disse tidligere erfaringer. Fødevaresikkerhedsprogrammerne i landene havde ganske vist ydet budgetstøtte i mange år, men de var for specifikke til, at de kunne bruges som en nyttig vejledning ved indførelsen af sektorspecifik budgetstøtte under ENPI. Fødevaresikkerhedsprogrammerne fokuserede således ikke på at reformere en enkelt sektor, de involverede ikke de samme ministerier, og de ydede for det meste budgetstøtte i faste rater, ikke i variable.

TEKSTBOKS 5

SYV CENTRALE OMRÅDER, DER SKAL VURDERES I FORBINDELSE MED PROGRAMMER FOR SEKTORSPECIFIK STØTTE

(1) De makroøkonomiske rammer: Er de stabile? (2) Et program for forbedring af systemerne til forvaltning af de offentlige finanser: Er det troværdigt og relevant? (3) Sektorpolitikken og de overordnede strategiske rammer: Er de kohærente og konsekvente? (4) De årlige sektorbudgetter, inklusive et mellemlangsigtet strategisk budgetoverslag: Er de troværdige, dækkende og gennemsigtige? (5) Et regeringsstyret system til sektor- og donorkoordinering: Findes der et, og er det effektivt? (6) Et resultatovervågningssystem: Findes der et, og er det effektivt? (7) Et program for styrkelse af den institutionelle kapacitet: Findes der et, og er det effektivt?

Kilde: EuropeAids retningslinjer vedrørende støtte til sektorprogrammer (juli 2007).

LEVERINGSREDSKABERNE ER IKKE BLEVET BRUGT SELEKTIVT NOK

64. De årlige handlingsprogrammer for 2007 giver primært kun mulighed for to hovedredskaber: sektorspecifik budgetstøtte og twinning (henholdsvis 72 % [26] og 22 % af den samlede budgettildeling) til alle tre lande. Traditionel støtte via projekter for teknisk bistand spillede kun en rolle ved rehabiliteringen af konfliktzoner i Georgien (6 %). Denne særlige vægt på sektorspecifik budgetstøtte og twinning i de årlige handlingsprogrammer har sine begrænsninger:

a) Direkte finansiel bistand til civilsamfundet og den private sektor er kun mulig i specifikke programmer som f.eks. instrumentet for demokrati og menneskerettigheder [27], men næppe under ENPI's årlige handlingsprogram. Samtidig bliver EU-bistanden mindre synlig, når der i så stort omfang anvendes sektorspecifik budgetstøtte.

b) Hurtige, fleksible og skræddersyede løsninger på specifikke problemer er meget vanskelige at indpasse i rammerne for sektorspecifik budgetstøtte og twinning (jf. punkt 65).

65. I Armenien blev direkte ENP-mål finansieret uden for ENPI. Med henblik på at fremme reformprocessen i overensstemmelse med ENP-handlingsplanen oprettede delegationen "EU's Rådgivende Gruppe", som blev finansieret over stabilitetsinstrumentet. EU's Rådgivende Gruppe skulle yde omfattende støtte til en række centrale organer, som f.eks. ministerier, ved at stille personlige rådgivere til rådighed. Dette leveringsværktøj er et supplement til twinning og kræver koordinering.

66. Retten konstaterede, at sektorspecifik budgetstøtte var den foretrukne bistandsmetode, men at den ikke var valgt på grundlag af en detaljeret evaluering af forskellige redskaber. For Aserbajdsjans vedkommende var der tvivl om, hvorvidt sektorspecifik budgetstøtte skulle anvendes i et land, der havde stigende indtægter fra eksport af olie og gas [28]. Spørgsmålet om, hvorvidt det var hensigtsmæssigt at yde budgetstøtte, blev således rejst på ENPI-forvaltningskomitéens møde i september 2007. Alligevel valgte Kommissionen sektorspecifik budgetstøtte som det vigtigste bistandsredskab i Aserbajdsjan. Under revisionen understregede repræsentanter for regeringen over for revisorerne, at landet foretrak teknisk bistand frem for budgetstøtte.

KONKLUSIONER OG ANBEFALINGER

67. Kommissionen satte det nye ENPI i gang i de tre sydkaukasiske lande, men med blandede resultater.

SVAGHEDER VED PLANLÆGNINGEN AF DE FØRSTE ÅRLIGE HANDLINGSPROGRAMMER

68. I overensstemmelse med ENPI-forordningen anvendte Kommissionen et flerårigt planlægningssystem til definition af EU's bistandsprioriteter. Men svagheder ved forbindelserne mellem ENP-handlingsplanen, landestrategidokumentet og det nationale vejledende program bidrog til, at planlægningen ikke blev klar nok. Og den blev endnu mindre klar af, at de samme prioriteter blev omformuleret og omstruktureret fra dokument til dokument. Programmeringen bliver mindre nyttig, når der ikke prioriteres tilstrækkeligt.

69. Disse tre dokumenter indsnævrede ikke prioriteterne tilstrækkeligt. De områder, der var udvalgt til bistand i de første årlige handlingsprogrammer, var ikke klart nok afledt af disse strategiske dokumenter. I stedet blev spørgsmålet om, hvorvidt et område egnede sig til sektorspecifik budgetstøtte, en væsentlig faktor i forbindelse med afgørelserne om bistand i de årlige handlingsprogrammer for 2007. Ydermere dækker de tre dokumenter forskellige tidsperioder (henholdsvis fem, syv og fire år).

70. Programmeringen og udformningen tog over to år, før de første årlige handlingsprogrammer blev godkendt. Hovedårsagen var, at kvalitetskontrol- og godkendelsesproceduren foregik i to tempi i to forskellige generaldirektorater, GD RELEX og EuropeAid. Processens samlede varighed passer ikke til det konfliktramte Sydkaukasus med dets hurtigt skiftende forhold og udgør en risiko for bistandens relevans.

71. Programmeringen og udformningen af bistanden var ikke i tilstrækkelig grad styret af en struktureret dialog med modtagerlandene, eftersom processen stort set afhang af Kommissionens interne procedurer. Dialogen blev også hæmmet af, at Kommissionen var tyndt repræsenteret på stedet i Armenien og Aserbajdsjan, og at der manglede en passende national kontaktperson til at samle landenes interesser.

ANBEFALING 1

Oprettelsen af Tjenesten for EU's Optræden Udadtil bør benyttes som en lejlighed til at strømline programmerings- og udformningsprocessen. I den forbindelse bør det overvejes:

a) at indføre en organisationel struktur, der styrker forbindelsen mellem strategidokumenterne (programmeringen) og de årlige handlingsprogrammer (udformningen) og sikrer, at godkendelse i flere tempi undgås

b) at rationalisere strategidokumenterne (finde muligheder for at slå dokumenter sammen og harmonisere de dækkede perioder)

c) at prioritere yderligere under programmeringen med den retningsgivende målsætning at stille nabolandene et stadig tættere forhold til EU i udsigt.

BLANDEDE RESULTATER I FORBINDELSE MED GENNEMFØRELSEN AF DE FØRSTE ÅRLIGE HANDLINGSPROGRAMMER

72. Samlet set var resultaterne blandede. Mens budgetstøtteprogrammet for erhvervsrettet grund- og videreuddannelse i Armenien opnåede at styrke reformprocessen, var resultaterne af det program, der var rettet mod energireformen i Aserbajdsjan, utilfredsstillende. Programmet for reform af forvaltningen af de offentlige finanser i Georgien begyndte at fremmotivere ændringer i sit andet år, efter at de georgiske partnere i de første 12 måneder ikke havde udvist megen aktivitet. ENPI viste sig endnu ikke at være et velegnet instrument for økonomisk rehabilitering og tillidsskabende foranstaltninger i konfliktregionen Abkhasien.

73. I alle tre lande var twinningkomponenten, der blev finansieret under ENPI, stadig i den forberedende fase, for en stor dels vedkommende på grund af landenes modvilje mod at afsætte ressourcer til den struktur, der var nødvendig for at forvalte redskabet.

ANBEFALING 2

Kommissionen bør:

a) for så vidt angår Armenien: med det mål at opnå bæredygtige forbedringer inden for erhvervsrettet grund- og videreuddannelse være opmærksom på følgende spørgsmål, som hidtil er blevet forsømt i reformprocessen: efterspørgselssiden (arbejdsgivernes og de arbejdsløses behov), regeringens sektorkoordinering og manglen på tilstrækkelig (regelmæssig) national finansiering

b) for så vidt angår Aserbajdsjan: undersøge, om landet efter en periode med betydelige forsinkelser stadig er villigt til at opfylde de betingelser, der er fastsat med hensyn til fremskridt i forbindelse med en energireform

c) for så vidt angår Georgien: mere omhyggeligt vurdere, om de betingelser, der er knyttet til programmet for sektorspecifik budgetstøtte på området forvaltning af de offentlige finanser, er opfyldt, og med hensyn til økonomisk rehabilitering og tillidsskabende foranstaltninger i konfliktzoner overveje at anvende andre instrumenter end ENPI

d) for så vidt angår twinning i alle tre lande: sikre, at regeringerne i modtagerlandene forpligter sig til at opbygge deres egen kapacitet til forvaltning af dette redskab.

DER ER INDFØRT NYE LEVERINGSREDSKABER, MEN SEKTORSPECIFIK BUDGETSTØTTE BRUGES IKKE SELEKTIVT NOK

74. Gennem indførelsen af sektorspecifik budgetstøtte og twinning er det lykkedes Kommissionen at indføre alternativer til de projekter for teknisk bistand, der tidligere var de mest benyttede. Sektorspecifik budgetstøtte blev imidlertid indført uden tilstrækkelig forberedelse, og det indvirkede på resultaterne. Kommissionen vurderede forudsætningerne for, at anvendelsen af denne form for bistand kunne blive effektiv, men den nåede ikke frem til klart dokumenterede konklusioner og var tilbøjelig til at lægge stor vægt på, hvad modtagerlandene lovede at gøre i fremtiden. Den var også for optimistisk, når den gik ud fra, at erfaringerne fra tidligere ville give landene en god forståelse af, hvordan det nye værktøj skulle fungere. Endelig stillede Kommissionen ikke tilstrækkelig mange eksperter til rådighed på stedet.

75. De årlige handlingsprogrammer for 2007 tilbød navnlig landene to leveringsredskaber, sektorspecifik budgetstøtte og twinning. Fokuseringen på disse to redskaber begrænsede muligheden for direkte ENPI-bistand til civilsamfundet og den private sektor og gjorde det umuligt for de årlige handlingsprogrammer at give hurtige og fleksible løsninger på særlige problemer. Desuden bevirkede den altovervejende brug af sektorspecifik budgetstøtte, at bistanden fra EU blev mindre synlig. For så vidt angår Aserbajdsjan kunne sektorspecifik budgetstøtte ikke anvendes til at afhjælpe landets behov for teknisk bistand. Sektorspecifik budgetstøtte er ikke automatisk det rette redskab for alle lande til enhver tid.

ANBEFALING 3

Kommissionen bør:

a) vælge sektorspecifik budgetstøtte mere selektivt og overveje alle de muligheder, ENPI byder på, og sikre en mere afbalanceret anvendelse af de forskellige redskaber

b) forbedre forarbejdet og dokumentationen i forbindelse med afgørelserne om at iværksætte støtteforanstaltninger

c) stille tilstrækkelig mange kvalificerede ansatte til rådighed for gennemførelsen, eftersom sektorspecifik budgetstøtte kræver andre analytiske færdigheder end projektfinansiering

d) identificere mulighederne for at gøre sektorspecifik budgetstøtte mere synlig og sørge for overvågning af dette nye værktøj

e) hjælpe med at styrke de generelle rammer for den offentlige forvaltning i modtagerlandene ved at anvende foranstaltninger, der supplerer twinning (f.eks. generel horisontal støtte til den offentlige service).

Vedtaget af Afdeling III, der ledes af Jan KINŠT, medlem af Revisionsretten, i Luxembourg på mødet den 16. november 2010.

På Revisionsrettens vegne

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Formand

[1] Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1638/2006 af 24. oktober 2006 om almindelige bestemmelser om oprettelse af et europæisk naboskabs- og partnerskabsinstrument (EUT L 310 af 9.11.2006, s. 1). Forordningen gælder fra 1.1.2007 til 31.12.2013.

[2] Algeriet, Egypten, Israel, Jordan, Libanon, Libyen, Marokko, Den Palæstinensiske Myndighed, Syrien og Tunesien.

[3] Belarus, Moldova, Den Russiske Føderation og Ukraine.

[4] Teknisk bistand til landene i Samfundet af Uafhængige Stater.

[5] Finansielle og tekniske ledsageforanstaltninger i forbindelse med reformen af de økonomiske og sociale strukturer inden for rammerne af Euro-Middelhavs-partnerskabet.

[6] Midlerne er fordelt således: Armenien 98,4 millioner euro, Aserbajdsjan 92,2 millioner euro og Georgien 120,4 millioner euro. Efter konflikten i Georgien i 2008 besluttede Kommissionen at øge tildelingen til Georgien med 61,5 millioner euro (jf. bilag V).

[7] Twinning indebærer, at offentlige myndigheder i EU's medlemsstater udstationerer eksperter i modtagerlandene, hvor de arbejder på fuld tid i en længere periode. Twinningkontrakter er juridiske dokumenter, som forpligter begge parter til at nå de ønskede resultater.

[8] Særberetning nr. 2/2006 om resultaterne af de projekter, der finansieres under Tacis i Den Russiske Føderation (EUT C 119 af 19.5.2006).

[9] Særberetning nr. 9/2008 "Effektiviteten af EU's støtte til Belarus, Moldova og Ukraine vedrørende frihed, sikkerhed og retfærdighed" (EUT C 71 af 25.3.2009).

[10] Særberetning nr. 5/2006 om Medaprogrammet (EUT C 200 af 24.8.2006).

[11] De tilsvarende betalinger fandt sted i 2008 og 2009.

[12] Kommissionen indgår aftale med et konsortium om overvågning af programmerne.

[13] Disse aftaler er retsgrundlaget for forbindelserne mellem EU og de tre lande. De blev indgået for en første periode på ti år og fornyes derefter automatisk år for år, medmindre en af parterne giver skriftlig meddelelse om, at den opsiges.

[14] Omfattende ENPI-landeprogrammer, flerlandeprogrammer, programmer for grænseoverskridende samarbejde samt tematiske programmer og stabilitetsinstrumentet.

[15] Udviklings- og samarbejdsinstrumentet og Den Europæiske Udviklingsfond.

[16] Jf. det nationale vejledende program for 2007-2010 for Armenien.

[17] Efter ENPI-forordningen skal strategidokumenterne tages op til fornyet overvejelse midtvejs i deres løbetid, eller når det måtte være nødvendigt, og kan revideres.

[18] Landet blev hårdt ramt af en politisk krise i første halvår af 2008 efter et omstridt præsidentvalg i februar 2008.

[19] Fælles erklæring fra topmødet i Prag om det østlige partnerskab, Prag, 7. maj 2009.

[20] Ændringen fandt sted i februar 2008.

[21] Fortsat implementering af en forsvarlig politik for makroøkonomisk stabilisering, fortsat forbedring af de offentlige finanser og fremlæggelse af dokumentation for gennemførelsen af programmet.

[22] TAIEX-instrumentet (Kontoret for Informationsudveksling om Teknisk Bistand), der tidligere var forbeholdt EU-kandidatlande, blev også stillet til rådighed for naboskabslande.

[23] Men tre twinningkontrakter finansieret af Tacis i Azerbaijan startede i 2008.

[24] Navnlig overførsel af sagkundskab og knowhow, herunder uddannelse, men også leverancer og faglig bistand til at stimulere og støtte investeringer.

[25] EuropeAids retningslinjer vedrørende støtte til sektorprogrammer (juli 2007).

[26] Inklusive 3 millioner euro i teknisk bistand til igangsætning af sektorbudgetstøtten.

[27] Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1889/2006 af 20. december 2006 om oprettelse af et finansieringsinstrument til fremme af demokrati og menneskerettigheder på verdensplan (EUT L 386 af 29.12.2006, s. 1).

[28] 2006 var det første år med væsentlige indtægter fra eksport af olie og gas.

--------------------------------------------------

BILAG I

REDSKABER TIL LEVERING AF BISTAND UNDER ENPI [1]

FORANSTALTNINGSTYPER

1. EF-bistanden anvendes til at finansiere programmer, projekter og enhver form for foranstaltninger, der bidrager til at virkeliggøre denne forordnings mål.

2. EF-bistanden kan også anvendes til:

a) at finansiere teknisk bistand og målrettede foranstaltninger for administrativt samarbejde, herunder samarbejdsforanstaltninger, som involverer eksperter fra den offentlige sektor, som udsendes af de medlemsstater og regionale og lokale myndigheder, der er involveret i programmet

b) at finansiere investeringer og investeringsrelaterede aktiviteter

c) bidrag til EIB eller andre finansielle formidlere i overensstemmelse med artikel 23 til lånefinansiering, egenkapitalinvesteringer, garantifonde eller investeringsfonde

d) gældslempelsesprogrammer i ekstraordinære tilfælde, i henhold til et gældslempelsesprogram, der er vedtaget på internationalt plan

e) sektorspecifik eller generel budgetstøtte, når partnerlandets forvaltning af offentlige udgifter er tilstrækkeligt gennemskuelig, pålidelig og effektiv, og når partnerlandet har indført hensigtsmæssige sektorspecifikke eller makroøkonomiske politikker, som er godkendt af dets vigtigste donorer, herunder eventuelt de internationale finansieringsinstitutioner

f) rentegodtgørelser, særlig ved miljølån

g) forsikring mod ikke-kommercielle risici

h) at bidrage til en fond, som oprettes af Fællesskabet, medlemsstaterne, internationale eller regionale organisationer, andre donorer eller partnerlande

i) indskud i internationale finansieringsinstitutioners eller regionale udviklingsbankers kapital

j) at finansiere omkostningerne ved effektiv administration og overvågning af projekter og programmer for de lande, som modtager EF-bistand

k) at finansiere mikroprojekter

l) fødevaresikkerhedsforanstaltninger.

[1] Artikel 15 i forordning (EF) nr. 1638/2006.

--------------------------------------------------

BILAG II

ARMENIEN: SPECIFIKKE BETINGELSER FOR PROGRAMMET FOR SEKTORSPECIFIK STØTTE TIL ERHVERVSRETTET GRUND- OG EFTERUDDANNELSE, ANDEN VARIABLE RATE (5 MILLIONER EURO)

Betingelser | Vægtning | Disponibelt beløb (millioner euro) | Faktisk betalt beløb (millioner euro) |

1.Rehabiliteringsarbejde og levering af moderne udstyr er i gang på de udvalgte erhvervsuddannelsescentre:Kontrakter om det fulde beløb for rehabiliteringsarbejde underskrevetUdbud af levering af udstyr parat til afholdelse | 40 % | 2 | 1,5 |

2.Der er udarbejdet en kortlægning af donorernes interventioner på uddannelsesområdet | 10 % | 0,5 | 0,5 |

3.Ministeriets interne overvågningskapacitet er styrket, og der er oprettet en mekanisme til overvågning af det sektorspecifikke politikstøtteprogram 2007 | 10 % | 0,5 | 0,25 |

4.Udarbejdelse og vedtagelse af en afgørelse om oprettelse af det nationale center for udvikling af erhvervsrettet grund- og efteruddannelse | 10 % | 0,5 | 0,5 |

5.Regeringen har vedtaget en revideret organisationsplan for det departement, der er ansvarligt for erhvervsrettet grund- og efteruddannelse, der stemmer overens med den funktionelle analyse, som taskforcen har foreslået og Undervisnings- og Videnskabsministeriet godkendt | 10 % | 0,5 | 0,25 |

6.Der er udarbejdet jobbeskrivelser og kompetenceprofiler for departementets personale, og disse er vedtaget af taskforcen og godkendt af rådet for offentligt ansatte | 10 % | 0,5 | 0,25 |

7.Taskforcen bliver Det Nationale Erhvervsuddannelsesråd som et trepartsorgan med ansvar for at vejlede om udviklingen af det nationale system for erhvervsrettet grund- og efteruddannelse:Det nationale råds opgave og ansvar klart defineretLovgivningen om oprettelsen af rådet godkendt | 10 % | 0,5 | 0 |

| 100 % | 5 | 3,25 |

--------------------------------------------------

BILAG III

ASERBAJDSJAN: SPECIFIKKE BETINGELSER FOR DET SEKTORSPECIFIKKE PROGRAM FOR STØTTE TIL EN ENERGIREFORM, ANDEN VARIABLE RATE (5 MILLIONER EURO)

Specifikke betingelser | Vægtning (variabel rate) | Disponibelt beløb (millioner euro) | Faktisk betalt beløb (millioner euro) |

1.Politisk ramme

Omfattende og fuldt integreret sektorstrategi godkendt af regeringen | 25 % | 1,25 | 0 |

2.Vedvarende energikilder og handlingsplaner for energieffektivitet

Tidsbundne handlingsplaner til implementering af vedvarende energikilder og strategier for energieffektivitet under programmet for støtte til energireformen for 2010 aftalt med andre institutioner og godkendt ved dekret af Industri- og Energiministeriet | 15 % | 0,75 | 0 |

3.Lovgivning om vedvarende energikilder og energieffektivitet

Lovudkast om anvendelse af vedvarende energikilder og energieffektivitet forelagt for parlamentet | 20 % | 1,00 | 0 |

4.Statsagentur for vedvarende energikilder og energieffektivitet

Statsagentur for vedvarende energikilder og energieffektivitet oprettet under industri- og energiministeren, dets rettigheder og ansvar defineret, og dets drift sikret | 20 % | 1,00 | 0 |

5.Forvaltning af de offentlige finanser

Handlingsplan for forvaltning af de offentlige finanser godkendt | 20 % | 1,00 | 0 |

--------------------------------------------------

BILAG IV

SPECIFIKKE BETINGELSER FOR DET SEKTORSPECIFIKKE PROGRAM FOR STØTTE TIL EN REFORM AF FORVALTNINGEN AF DE OFFENTLIGE FINANSER I GEORGIEN, ANDEN VARIABLE RATE (5 MILLIONER EURO)

| Specifikke betingelser | Indikatorer | Vægtning (variabel rate) | Disponibelt beløb (millioner euro) | Faktisk betalt beløb (millioner euro) |

Fast rate | 1.Planlægning og overvågning af reformagendaen |

Finansministeriet vil opdatere den strategiske vision for forvaltning af de offentlige finanser efter resultaterne af programmet for offentlige udgifter og finansiel ansvarlighed (Public Expenditure and Financial Accountability, PEFA) og vil yderligere udvikle en handlingsplan med de tidsfrister og etapemål, der er nødvendige for at opdatere den bredere reformagenda. | Handlingsplan med tidsbundne resultatbaserede indikatorer godkendt af de relevante agenturer | … | | |

2.MTEF-baseret budgetlægning | 3 | 3 |

Budgetplanlægningen og midtvejsudgiftsrammen (Budget planning and Mid-Term Expenditure Framework, MTEF) styrkes yderligere gennem forbedring af sektorspecifik mellemsigtet planlægning kombineret med forbedret sektorspecifik omkostningsberegning og integrering af denne i den årlige budgetudformningsproces. Indholdet af bidragene til MTEF 2009-2012 er blevet bedre i tre udvalgte fagministerier, og indholdet er udvidet til også at omfatte regionale myndigheders strategier. | Basisdata og -retninger (Basic Data and Directions, BDD) 2009-2012 er udvidet til også at omfatte hovedlinjerne i de regionale myndigheders strategier og prioriteter. Justitsministeriet, Energiministeriet og Ministeriet for Beskæftigelse og Sociale Anliggender har prisberegnede strategier, der klart viser en sammenhæng mellem politik, udgiftsplanlægning og årlig budgetudformning. Én udvalgt region har en prisberegnet strategi, der klart viser en sammenhæng mellem den mellemsigtede udgiftsplanlægning og den årlige budgetudformning. | … | | |

Variabel rate | 3.Statsregnskabssystemer |

Første fase i manualen for statsfinansstatistikker 2001 er blevet afsluttet. | Statens hovedbog, som indarbejder 2001-manualens budgetklassificering, er operationel. | 20 % | 0,4 | 0,4 |

4.Ekstern revision |

Revisionsorganet (The Chamber of Control) har udarbejdet en politik for revisionsforvaltning og proceduremæssige retningslinjer. Lovudkast om revisionsorganet vedtaget | Revisionsorganets nye forvaltningspolitik og udviklingsstrategi er revideret og vedtaget. | 10 % | 0,2 | 0,2 |

Retningslinjer for revision er tilgængelige og anvendes som materiale ved grunduddannelsen af alle ansatte. | 10 % | 0,2 | 0 |

5.Systemer til intern kontrol og intern revision |

Regeringen godkender et politikdokument og en handlingsplan for gradvis indførelse af et harmoniseret system til intern finanskontrol i det offentlige (ledelsesansvar og intern revision). | Mødereferat med ministeriets godkendelse af politikdokumentet og handlingsplanen | 20 % | 0,4 | 0 |

6.Offentlige indkøb |

Regeringen har fået forelagt og godkendt en handlingsplan baseret på en arbejdsgruppes anbefalinger, der sigtede mod at omstrukturere retsgrundlaget for offentlige indkøb. | Arbejdsgruppens anbefalinger | 10 % | 0,2 | 0 |

Handlingsplanen godkendt på ministerielt plan | 10 % | 0,2 | 0 |

7.Revenue Services |

Det er udarbejdet en indtægtsstrategi (Revenue Corporate Strategy). Proceduremæssige retningslinjer er udarbejdet. Procedurer for alle aspekter af toldkontrol og et system vedrørende skattepligt baseret på risikoanalyse er under videreudvikling og skal godkendes af Finansministeriet. | Der anvendes en metode, et system og en standard til udvikling og vedligeholdelse af alle procedurer i forbindelse med indtægter. | 20 % | 0,4 | 0,4 |

| | 100 % | 5,00 | 4 |

--------------------------------------------------

BILAG V

GEORGIEN: RISICI MED HENSYN TIL VALUE FOR MONEY I FORBINDELSE MED EU'S SUPPLERENDE EFTERKRISETILDELING

EU reagerede på krisen i august 2008 ved at udvide den politiske og finansielle støtte til Georgien og gav på en donorkonference i oktober 2008 tilsagn om et beløb på op til 500 millioner euro. Disse midler ydes over flere finansielle instrumenter, herunder ENPI. Selv om det nationale vejledende program for 2007-2010 under ENPI ikke er blevet ændret, besluttede Kommissionen som et væsentligt element i pakken af humanitær bistand at øge tildelingen til Georgien under ENPI med 61,5 millioner euro, som der skulle indgås forpligtelser for via særlige foranstaltninger.

Den supplerende ENPI-tildeling har hovedsageligt støttet genbosættelse i selve Georgien af personer, der blev fordrevet under kampene i 2008. Genemførelsesmetoden er målrettet budgetstøtte til afhjælpning af internt fordrevne personers boligbehov, der skal implementeres af Georgiens fond for kommunal udvikling [1]. I juli 2009 havde Kommissionen afholdt to betalinger (9,8 millioner euro og 12,1 millioner euro) til statsbudgettet til opførelse af huse, inklusive vand- og elektricitetsnet.

De eksterne revisorer påviste, at de underliggende udgifter var i overensstemmelse med gældende lovgivning og regler. Der er imidlertid endnu ikke blevet udført en value for money-revision trods de høje risici: Fonden for kommunal udvikling havde indgået kontrakter med selskaber uden at afholde offentligt udbud, der var kun gjort beskedne fremskridt med hensyn til intern og ekstern kontrol af forvaltningen af de offentlige finanser, og erfaringerne fra Sydossetiens forløberprogram var negative for så vidt angår opførelsen af nødly, som ikke var af den fornødne kvalitet.

[1] Georgiens fond for kommunal udvikling er en offentligretlig juridisk person, som blev oprettet i 1997 ved et dekret fra den georgiske præsident under statsprogrammet for kommunal udvikling.

--------------------------------------------------