Ikke desto mindre gav kvalitetskontrollen mulighed for at vurdere ordningernes funktion og resultater og dermed drage konklusioner om, hvad der fungerer, og hvad der ikke gør.

Hvad angår processen, var kvalitetskontrollen bl.a. støttet af to separate undersøgelser, hvor aktørerne også blev inddraget, herunder en offentlig høring om EU-miljømærket og en målrettet høring af interessenterne om EMAS. Denne høring af interessenterne var særlig vigtig, fordi kvalitetskontrollens omfang i en vis udstrækning var begrænset af, at ordningerne var frivillige, og at der manglede data til at kvantificere ordningernes virkninger. Manglen på en fælles metode til at kvantificere og vurdere organisationers og produkters miljøpræstationer betyder også, at det ikke er muligt systematisk at sammenligne de produkter og organisationer, der deltager i ordningerne, med dem, som ikke gør. Endvidere indeholdt forordningerne ikke klare målsætninger for udbredelsen, hvorfor det ikke er muligt at vurdere kvantitativt, om ordningerne har skabt de forventede resultater.

Kommissionen forpligtede sig i 2013 til at udføre en kvalitetskontrol af EU-miljømærkeforordningen og EMAS-forordningen. I overensstemmelse med Kommissionens retningslinjer for bedre regulering undersøgte kvalitetskontrollen ordningernes relevans, virksomhed, effektivitet, sammenhæng og EU-merværdi. Der var desuden særligt fokus på at finde ud af, om forordningerne faktisk skaber de tilsigtede fordele for borgerne, virksomhederne og samfundet.

Ud over at bidrage til opfyldelsen af miljømålene har EMAS og EU-miljømærket potentiale til at støtte de økonomiske målsætninger. Virksomheder, herunder SMV'er, der deltager i EMAS kan f.eks. styrke deres økonomiske resultater og konkurrenceevne ved at øge deres ressourceeffektivitet. Hvis EMAS og EU-miljømærket anvendes bredt og gennemføres korrekt kan de fremme innovationen og skabe reelle ændringer på markedet.

EMAS og EU-miljømærket er integrerede dele af produktpolitikken, som omhandlet i meddelelsen fra 2008 om handlingsplanen for bæredygtigt forbrug, bæredygtig produktion og en bæredygtig industripolitik. Siden da har det syvende EU-miljøhandlingsprogram påpeget, at der er behov for en ramme, der sender de rigtige signaler til producenterne og forbrugerne med henblik på at promovere ressourceeffektivitet og cirkulær økonomi, mens meddelelsen om en EU-handlingsplan for den cirkulære økonomi beskrev behovet for at støtte indsatsen på både produktions- og forbrugsområdet for at sikre omstillingen til en mere cirkulær økonomi, herunder bedre udnyttelse af EMAS og EU-miljømærket. Samtidig er forordningerne helt klart relevante i opfyldelsen af FN's 2030-dagsorden og dens 17 mål for bæredygtig udvikling, især mål 12 om at "sikre bæredygtige forbrugs- og produktionsmønstre".

Kommissionens rapport og bilagene dertil opfylder disse krav. De beskriver også resultaterne af den kvalitetskontrol af lovgivningen, der er udført som led i Kommissionens program for målrettet og effektiv regulering (REFIT). Formålet med kvalitetskontrollen under REFIT er at finde ud af, om forordningerne faktisk skaber de tilsigtede fordele for borgerne, virksomhederne og samfundet.

EMAS og EU-miljømærket er en del af EU's politiske ramme for bæredygtigt forbrug og bæredygtig produktion. EU-miljømærket blev oprettet i 1992 og EMAS i 1995. De blev begge relanceret som en del af meddelelsen om handlingsplanen for bæredygtigt forbrug, bæredygtig produktion og en bæredygtig industripolitik (handlingsplanen) i 2008. Formålet med EU-miljømærket er: "... at fremme produkter med færre miljøpåvirkninger i hele deres livscyklus og give forbrugerne nøjagtige, ikke-vildledende og videnskabeligt baserede oplysninger om produkters miljøpåvirkninger". EMAS har til formål "... løbende at fremme forbedringer af organisationers miljøpræstationer ved hjælp af organisationernes indførelse og gennemførelse af miljøledelsessystemer og systematisk, objektiv og regelmæssig bedømmelse af disse systemers resultater, oplysning om miljøpræstationer, en åben dialog med offentligheden og andre interesseparter, medarbejdernes aktive inddragelse i organisationen og tilstrækkelig uddannelse".

•bidrager til at reducere miljøpåvirkningerne af forbrug og produktion (generel målsætning)

•bidrager til løbende at fremme forbedringer af organisationers miljøpræstationer og fremmer produkter med færre miljøpåvirkninger (specifikke målsætninger) gennem kriterierne for EU-miljømærket og gennem de miljøforbedringer, der er observeret i EMAS-organisationer (operationel målsætning).

Dette bidrag er imidlertid:

•væsentlig begrænset som følge af producenters og organisationers begrænsede anvendelse af EMAS og EU-miljømærket (operationel målsætning), først og fremmest fordi de eksterne interessenter, herunder samarbejdspartnere, forbrugere og også myndighederne, kun i meget ringe grad er bevidste om dem, hvilket betyder, at der kun er få markedsmæssige og administrative/lovgivningsmæssige fordele ved at deltage, og på grund af kriterier for deltagelse, der i nogle tilfælde er meget vanskelige for EU's erhvervsliv at opfylde

•begrænsede i forhold til den meget brede vifte af udfordringer, der skal løses, med hensyn til at reducere de samlede miljøvirkninger af forbrug og produktion.



På trods af disse begrænsninger er forordningerne stadig relevante som en del af EU's pakke af politiske tiltag, der skal opfylde det stigende behov for at ændre de nuværende forbrugs- og produktionsmønstre, som afspejlet i de aktuelle strategiske politikmål, herunder Europa 2020-strategien, køreplan til et ressourceeffektivt Europa, det syvende miljøhandlingsprogram og EU-handlingsplanen for den cirkulære økonomi. EMAS og EU-miljømærket er (sammen med grønne offentlige indkøb) unikke blandt EU's politiske værktøjer, fordi de har til formål at reducere miljøpåvirkningerne gennem hele livscyklussen, herunder det stadig større antal påvirkninger af det europæiske forbrug på lande uden for EU, hvor produkter og materialer ofte produceres, og hvorfra de importeres til EU. Med hensyn til EMAS er der spørgsmålet om dens fremtidige relevans, fordi ISO 14001, som blev revideret i 2015, i stigende grad overtager mange, men ikke alle, de vigtigste punkter heri.

Forordningerne har været delvist virksomme, fordi de sikrer følgende:

•Bedre miljøpræstationer for de produkter, der bærer EU-miljømærket. Det kvantitative benchmark for de miljømæssigt bedste produkter (de 10-20 % af produkterne på markedet med de bedste miljøpræstationer) kan imidlertid ikke verificeres, fordi der ikke findes en fælles metode til sammenligning eller tilstrækkelige data. I nogle tilfælde forlænges gyldigheden af kriterierne for EU-miljømærket uden en grundig analyse af udviklingen i markedssituationen, hvilket betyder, at EU-miljømærket måske ikke længere er udtryk for de bedste miljøpræstationer.

•Bedre miljøpræstationer for størstedelen af de centrale indikatorer, herunder energi, vand og CO2, for EMAS-certificerede organisationer. For de centrale indikatorer vedrørende affald og materialer er billedet mere diffust med mere end 75 % af EMAS-registrerede virksomheder, der oplever en positiv indvirkning på miljøpræstationerne for affald og materialer på den ene side og en negativ gennemsnitlige præstation beregnet ud fra en stikprøve af indberetninger om de centrale indikatorer på den anden side. Undersøgelser viser, at EMAS generelt har en større positiv indvirkning på miljøpræstationerne end ISO 14001.

Generelt set er instrumenternes virksomhed dog negativt påvirket af den begrænsede udbredelse:

•Udbredelsen af EMAS og EU-miljømærket, som ikke er tilstrækkelig til, at de kan skabe væsentlige ændringer i de overordnede forbrugs- og produktionsmønstre og dermed betydelige miljøfordele for andre end de virksomheder og organisationer, der beslutter sig for at deltage i ordningerne. Den begrænsede anvendelse skyldes for begge forordninger manglende bevidsthed og anerkendelse på markedet, manglende anerkendelse i den offentlige politik samt udgifterne til overholdelse og kontrol.

For EU-miljømærket mangler der: reklameaktiviteter, på alle niveauer, Kommissionen, medlemsstaterne og virksomheder (frivillige aktiviteter), der er for mange kriterier, og de er for strenge, og det er vanskeligt at overholde artikel 6, stk. 6, om forbud mod anvendelse af farlige stoffer. Der er også betydelige forskelle i udbredelsen for forskellige typer produkter, hvor flere produktgrupper slet ikke, eller kun marginalt, anvender ordningen, hvilket afspejler de hindringer, der er for bestemte produktgrupper på den ene side, samt det at der mangler en strategisk tilgang til at udvælge, hvilke grupper der skal udarbejdes/revideres kriterier for, på den anden side.

De yderligere barrierer for EMAS er: Manglende integration i den offentlige politik i form af incitamenter og fritagelse fra andre lovgivningsmæssige krav ("regellempelse"), manglende reklameaktiviteter, igen på alle niveauer, samt den omstændighed, at der findes et globalt anerkendt og mindre krævende (hvad angår indberetning og validering) miljøledelsessystem (ISO 14001), som er førende på markedet.

For begge ordninger varierer virksomheden mellem medlemsstaterne, hvor de slet ikke anvendes eller kun anvendes meget lidt i nogle, mens andre medlemsstater udviser bedre resultater, herunder f.eks. Tyskland og Spanien med henholdsvis 1 882 og 1 289 registrerede EMAS-anlægsområder og Frankrig med 555 og Italien med 359 registrerede EU-miljømærkelicenser. Disse forskelle kan især forklares ved, hvor mange ressourcer medlemsstaterne afsætter, samt hvorvidt de træffer foranstaltninger til at integrere instrumenterne i de bredere miljøpolitiske rammer. For eksempel kan det give incitament til at begynde at anvende EMAS og få "regellempelse", hvis EMAS bliver lagt ind under reglerne om miljøinspektioner, ligesom man kan fremme anvendelsen af EU-miljømærket ved at knytte det til grønne offentlige indkøb.

Ud fra de aktuelle data om omkostninger og fordele er det ikke muligt at besvare spørgsmålet om effektivitet. Der findes noget dokumentation for sammenhængen mellem de foretagne investeringer (omkostninger) og de resulterende virkninger og generelt er skønnene over omkostningerne for at køre ordningerne forholdsvis lave.

•Et groft skøn over de gennemsnitlige årlige udgifter for Europa-Kommissionen (dvs. omkostninger eksklusive personaleomkostninger) er 500 000 EUR for EMAS og 1 100 000 EUR for EU-miljømærket. Det omfatter et system med 33 produktgrupper, 2 000 licenser og 44 000 produkter for EU-miljømærket og 4 000 organisationer og 7 500 anlægsområder for EMAS.

•De store forskelle i gennemførelsesindsatsen på medlemsstatsniveau afspejler forskellige evalueringer af cost/benefit-forholdet. Eftersom ordningerne er frivillige, kan de ikke anses for at skabe nogen uforholdsmæssige byrder for medlemsstaterne eller virksomheder og organisationer, som for begges vedkommende kun investerer i dem i det omfang, det kan betale sig for dem. De lave investeringer fører imidlertid også til begrænset anvendelse og begrænset effekt.

•For nogle EMAS-registrerede organisationer – især inden for energiproduktion – kan energieffektivitetsforanstaltninger give betydelige besparelser (ifølge evalueringsundersøgelsen beløber dette sig til ca. 1,3 mia. EUR for alle EMAS-registrerede organisationer over to år).

Effektiviteten bliver imidlertid mindre i følgende tilfælde:

•Når udgifterne til overholdelse og verificering for de enkelte virksomheder og organisationer er større end fordelene og dermed reducerer værdien for producenter og organisationer og afskrækker dem fra at deltage i ordningen. Dette gælder i endnu højere grad for små virksomheder. Den begrænsede udbredelse af EMAS i forhold til ISO 14001 er også en indikation af, at organisationerne oplever cost/benefit-fordelene ved de to ordninger forskelligt.