Særberetning EU’s bistand til styrkelse 
af den offentlige 
administration i MoldovaDA 2016  nr. 13
DEN
EUROPÆISKE
REVISIONSRET
DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
Tlf. +352 4398-1
Kontakt:  eca.europa.eu/da/Pages/ContactForm.aspx
Websted:  eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA
Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren (http://europa.eu)
Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2016
Print ISBN 978-92-872-4945-6 ISSN 1831-0796 doi:10.2865/888419 QJ-AB-16-013-DA-C
PDF ISBN 978-92-872-4973-9 ISSN 1977-5636 doi:10.2865/554261 QJ-AB-16-013-DA-N
EPUB ISBN 978-92-872-4962-3 ISSN 1977-5636 doi:10.2865/44387 QJ-AB-16-013-DA-E
© Den Europæiske Union, 2016
Eftertryk tilladt med kildeangivelse
EU’s bistand til styrkelse 
af den offentlige 
administration i Moldova
(artikel 287, stk. 4, andet afsnit, TEUF)SærberetningDA 2016  nr. 13
02
 Revisionsholdet
Revisionsrettens særberetninger præsenterer resultaterne af forvaltningsrevisioner og juridisk-kritiske revisioner vedrø -
rende specifikke EU-budgetområder eller forvaltningsspørgsmål. Med henblik på at opnå maksimal effekt udvælger og 
udformer Revisionsretten sine revisionsopgaver under hensyntagen til de risici, der knytter sig til resultatopnåelse eller 
regeloverholdelse, de pågældende indtægters eller udgifters omfang, den fremtidige udvikling samt den politiske og 
offentlige interesse.
Denne forvaltningsrevision blev udført af Revisionsafdeling III - der ledes af Karel Pinxten, medlem af Revisionsretten — 
hvis speciale er udgiftsområdet foranstaltninger udadtil. Revisionsarbejdet blev ledet af Hans Gustaf Wessberg, medlem 
af Revisionsretten, med støtte fra kabinetschef Peter Eklund; attaché Emmanuel-Douglas Hellinakis, ledende administra -
tor Sabine Hiernaux-Fritsch, opgaveansvarlig Laura Gores samt revisorerne Erika Soveges og Alexandre Tan.
Fra venstre mod højre:  Emmanuel-Douglas Hellinakis, Sabine Hiernaux-Fritsch, 
Hans Gustaf Wessberg, Laura Gores, Alexandre Tan, Erika Soveges og Peter Eklund.

03
 Indhold
Punkt
 Akronymer
I - VII Resumé
1 - 8 Indledning
9 - 11 Revisionens omfang og revisionsmetoden
12 - 67 Bemærkninger
12 - 47 Budgetstøtten havde begrænset effekt med hensyn til at styrke den offentlige administration 
i målsektorerne
13 - 28 Kommissionen kunne have reageret hurtigere på risici, og programmerne var ikke i tilstrækkelig grad 
tilpasset til de nationale strategier
29 - 34 Mulighederne for at sætte betingelser blev ikke udnyttet tilstrækkeligt
35 - 37 Tildelingen af supplerende incitamentsbaserede midler var ikke begrundet tilstrækkeligt
38 - 47 Der var kun begrænset bevis på fremskridt i de sektorer, SBS var rettet mod
48 - 67 Projekterne bidrog delvist til at styrke den offentlige administration
49 - 51 Projekterne var relevante, men behovsanalyserne var behæftet med svagheder
52 - 63 Projekterne var ikke altid koordineret godt nok med SBS-programmerne
64 - 67 Resultaterne var ikke altid bæredygtige som følge af manglende politisk vilje og andre eksterne faktorer
68 - 77 Konklusioner og anbefalinger
 Bilag I — Oversigt over de kontrollerede kontrakter
 Bilag II  —  Sammenfatning af bedømmelserne af sektorbudgetstøttekontrakter 
i revisionsstikprøven
 Bilag III  — Sammenfatning af bedømmelserne af projektkontrakter i revisionsstikprøven
 Kommissionens og EU-Udenrigstjenestens svar
04
 Akronymer
ENI : det europæiske naboskabsinstrument.
ENP : den europæiske naboskabspolitik.
ENPI : det europæiske naboskabs- og partnerskabsinstrument.
EUHLPAM : European Union High Level Policy Advice Mission i Republikken Moldova.
SBS : sektorbudgetstøtte.
05
 Resumé
I
Republikken Moldova er det fattigste land i Europa. Siden 2007 har landet fået tildelt 782 millioner euro i bistand 
gennem de europæiske naboskabsinstrumenter. Det svarer til næsten 37  euro pr. indbygger årligt, hvilket er det 
højeste beløb i alle EU’s østlige nabolande. I 2014 undertegnede EU og Moldova en associeringsaftale, der blandt 
andet omfattede et vidtgående og bredt frihandelsområde.
II
Blandt Moldovas største problemer er udbredt korruption og svage offentlige institutioner, og at bidrage til at 
afhjælpe disse problemer har siden 2007 været et vigtigt element i EU’s bistand. En væsentlig del af støtten gives 
i form af budgetstøtte. Det indebærer, at der overføres midler til partnerlandets statskasse på betingelse af, at visse 
betingelser er opfyldt. Den resterende støtte kanaliseres via projekter.
III
Vi undersøgte, om EU’s bistand havde bidraget effektivt til at styrke den offentlige administration. Vores stikprøve 
omfattede fire budgetstøtteprogrammer inden for områderne retsvæsen, offentlige finanser, folkesundhed og 
vand. Den omfattede også tyve projekter i forskellige offentlige myndigheder.
IV
Vi konkluderede, at EU’s bistand kun delvist bidrog til at styrke den offentlige administration. Nogle af de mangler, 
Retten konstaterede, kan forklares med eksterne faktorer. Andre kunne tilskrives svagheder i udformningen og gen -
nemførelsen af de reviderede programmer og projekter.
V
Der var kun gjort ringe fremskridt i målsektorerne, og vi konkluderede derfor, at budgetstøtten havde begrænset 
effekt med hensyn til at styrke den offentlige administration. Kommissionen kunne have reageret hurtigere, når 
støtterelaterede risici materialiserede sig. Programmerne var ikke tilstrækkeligt tilpasset til Moldovas strategier. 
Programmernes potentielle fordele blev reduceret, fordi Kommissionen ikke fuldt ud udnyttede mulighederne for 
at opstille forhåndsbetingelser for udbetaling af midler. Visse specifikke betingelser blev opfyldt i perioden mellem 
programforhandlingerne og sektorbudgetstøttens start eller kunne ikke måles direkte. Kommissionen kunne have 
været strengere, når den vurderede, om betingelserne var opfyldt. Heller ikke ydelsen af supplerende incitaments -
baserede midler var fuldstændig begrundet.
06 Resumé 
VI
Vi konstaterede, at projektudformningen generelt var relevant. Den EU-bistand, der blev kanaliseret gennem pro -
jekter, var delvis effektiv med hensyn til at styrke den offentlige administration. Omfanget og timingen af projek -
terne i denne sammenhæng var ikke altid godt nok koordineret med budgetstøtteprogrammerne. Den specifikke 
budgetstøtterelaterede tekniske bistand til udvikling af den administrative kapacitet kom først flere måneder 
efter selve budgetstøtteprogrammet. Der blev ikke altid anvendt anden teknisk bistand og twinningprojekter til at 
forberede eller understøtte budgetstøtteprogrammerne. Projekterne leverede generelt de forventede output. Men 
resultaterne var ikke altid bæredygtige på grund af manglende politisk vilje og andre eksterne faktorer.
VII
Vi fremsætter en række anbefalinger til Kommissionen med henblik på at gøre EU’s bistand til Moldova mere 
effektiv.
07
 Indledning
01 
Moldova ligger i det sydøstlige Europa mellem Rumænien og Ukraine og har 
3,6 millioner indbyggere. Landet blev en uafhængig republik i 1991 efter Sovjet -
unionens opløsning. Regionen Transnistrien har imidlertid ensidigt erklæret sin 
uafhængighed og regeres fortsat særskilt.
02 
Efter en lang periode med økonomisk tilbagegang begyndte den moldoviske 
økonomi igen at vokse i 1998. Med et BNP pr. indbygger på 1 687 euro og en 
fattigdomssats på 12,7 % er det imidlertid fortsat det fattigste land i Europa1. 
Moldovas befolkning er faldet siden uafhængigheden, hvilket primært skyldes 
lave fødselstal og en høj arbejdskraftmigration, og pengeoverførsler er kommet 
til at spille en vigtig rolle i det sociale og økonomiske liv.
03 
Moldova og EU indgik første gang aftalemæssige forbindelser i 1994 i form af en 
partnerskabs- og samarbejdsaftale. I juni 2014 undertegnede de en associerings -
aftale, der blandt andet omfattede et vidtgående og bredt frihandelsområde. 
Denne aftale har til formål at forbedre de politiske og økonomiske forbindelser 
og gradvis integrere Moldova i EU’s indre marked. Frihandelsområdet indebæ -
rer, at toldtariffer og -kvoter fjernes, og at love og forskrifter harmoniseres med 
dem, der gælder i EU i forskellige handelssektorer. Ifølge Europa-Parlamentet har 
Moldova »et europæisk fremtidsperspektiv og kan ansøge om at blive medlem 
af Den Europæiske Union, såfremt landet overholder de demokratiske principper, 
respekterer de grundlæggende frihedsrettigheder og mindretalsrettighederne 
samt sikrer retsstaten2«.
04 
EU samarbejder med Moldova under den europæiske naboskabspolitik (ENP), og 
mere specifikt ENP’s østlige regionale dimension, Det Østlige Partnerskab. Det 
europæiske naboskabsinstrument (ENI) er et EU-finansieringsinstrument, som 
specifikt er rettet mod naboskabsområdet i perioden 2014-2020. Det har erstat -
tet det europæiske naboskabs- og partnerskabsinstrument (ENPI), som dækkede 
perioden 2007-2013. I perioden 2007-2015 er der tildelt 782  millioner  euro i bila -
teral støtte til Moldova3. I 2014 beløb støtten sig til næsten 37 euro pr. indbygger, 
hvilket er det højeste beløb i alle EU’s østlige nabolande4.1 BNP pr. indbygger i 2014 fra 
Eurostat ( www.ec.europa.eu/
eurostat/statistics-explained/
index.php/European_
Neighbourhood_Policy_-_
East_-_economic_statistics ); 
fattigdomssats i 2013 ifølge 
Verdensbankens seneste 
tilgængelige indikatorer for 
verdens udvikling (http:// data.
worldbank.org ).
2 Europa-Parlamentet, Udvalget 
om Udenrigsanliggender, 
Betænkning med et forslag til 
ikke-lovgivningsmæssig 
beslutning om udkast til 
Rådets afgørelse om indgåelse 
på Den Europæiske Unions 
vegne af associeringsaftalen 
mellem Den Europæiske 
Union og Det Europæiske 
Atomenergifællesskab og 
deres medlemsstater på den 
ene side og Republikken 
Moldova på den anden side, 
A8-0022/2014, 21.10.2014.
3 I den samme periode blev der 
indgået aftale om støtte til et 
beløb af 547 millioner euro og 
udbetalt 363  millioner  euro. 
Moldova har også modtaget 
støtte gennem regionale 
projekter under ENPI’s 
grænseoverskridende 
samarbejde, makrofinansiel 
bistand, naboskabsinveste -
ringsfaciliteten, instrumentet 
til finansiering af udviklings -
samarbejde, Det Europæiske 
Instrument for Demokrati og 
Menneskerettigheder og 
stabilitetsinstrumentet.
4 De østlige lande i ENP er 
Armenien, Aserbajdsjan, 
Hviderusland, Georgien, 
Moldova og Ukraine.
08 Indledning 
05 
Et af Moldovas hovedproblemer er den svage offentlige administration. De 
offentlige institutioner lider under et alt for stort bureaukrati, manglende fokus 
på kernefunktioner, stor personaleudskiftning og dermed lav effektivitet. Kor -
ruption er også fortsat et problem, idet Moldova rangerer som nr. 103 ud af 168 
i Transparency Internationals indeks for iagttaget korruption for 2015. Støtten 
til den offentlige administration i Moldova har i denne sammenhæng været et 
vigtigt element i samarbejdet i alle sektorer siden 2007. Den har imidlertid fået 
øget opmærksomhed under ENI, eftersom »reform af den offentlige forvaltning« 
er et af de tre prioriterede samarbejdsområder for årene 2014-2017 sammen med 
»landbrug og udvikling af landdistrikter« og »politireform og grænseforvaltning«.
06 
Den bistandsform, der primært anvendes i Moldova, er sektorbudgetstøtte (SBS5). 
Sammen med supplerende støtte, der ydes via de samme finansieringsaftaler, 
tegnede budgetstøttemidler sig for 74 % af den bilaterale støtte, der blev udbe -
talt i 2007-2015 (jf. også figur 1 ). Budgetstøtte indebærer, at der overføres midler 
til partnerlandet på betingelse af, at landet overholder de aftalte betalingsbe -
tingelser. Overholdelse af disse betingelser er et afgørende krav i forbindelse 
med budgetstøtte (den såkaldte »konditionalitet«). Faste trancher udbetales, hvis 
støttekriterierne er opfyldt6. Variable trancher er endvidere knyttet til fremskridt 
i henhold til specifikke betingelser.5 Budgetstøtte kan ydes som 
sektorbudgetstøtte (SBS) eller 
som generel budgetstøtte. 
Generel budgetstøtte 
bidrager til en national 
udviklingsstrategi, mens 
sektorbudgetstøtte støtter en 
sektorpolitik. Siden 2013 har 
EU ydet sektorbudgetstøtte 
i form af 
sektorreformkontrakter , 
tidligere kaldet 
støtteprogrammer for 
sektorpolitikker . Af hensyn til 
konsekvensen anvendes 
forkortelsen SBS i denne 
beretning i forbindelse med 
alle de kontrollerede 
kontrakter om budgetstøtte.
6 Der er fire 
støtteberettigelseskriterier for 
EU-budgetstøtte: en stabil 
makroøkonomisk ramme, 
forsvarlig offentlig økonomisk 
forvaltning, gennemsigtighed, 
overvågning af budgettet og 
relevante og troværdige 
nationale politikker/
sektorpolitikker og reformer.Figur 1Budgetstøtte til Moldova i perioden 2007-2015 (i millioner euro)
NB: Midlerne er præsenteret i  overensstemmelse med regnskabsåret for den tilgrundliggende kommissionsafgørelse.
Kilde:  Det fælles RELEX-informationssystem (CRIS).BudgetstøttemidlerSupplerende støtte (teknisk bistand, 
evalueringer osv.)
2015 2014 2013 2012 2011 2010 2009 2008 2007140
120
100
80
60
40
20
0
09 Indledning 
07 
I Moldova omfatter Kommissionens finansieringsaftaler udover den primære 
budgetstøtte også supplerende støtte, navnlig i form af projekter vedrørende 
teknisk bistand til kapacitetsopbygning i offentlige organer (SBS med teknisk 
bistand).
08 
Moldova modtog også støtte inden for en lang række forskellige områder i form 
af projekter. Projekterne i vores stikprøve havde form af twinning og teknisk 
bistand. Twinning indebærer et samarbejde med de offentlige myndigheder i en 
EU-medlemsstat, mens teknisk bistand typisk leveres af eksterne eksperter fra 
den private sektor.
10
 Revisionens omfang 
og revisionsmetoden
09 
Revisorerne undersøgte, om EU’s bistand til Moldova har bidraget effektivt til 
en styrkelse af den offentlige administration, nærmere bestemt til dens evne til 
effektivt og produktivt at varetage de forskellige ledelsesmæssige funktioner, 
herunder levering af offentlige ydelser. Vi så på de to vigtigste bistandsformer 
med fokus på følgende to spørgsmål:
a) Har SBS-programmerne bidraget effektivt til at styrke den offentlige 
administration?
b) Har projekterne bidraget effektivt til at styrke den offentlige administration?
10 
Revisionen var koncentreret om bistanden fra ENPI og ENI i perioden 2007-2014. 
Revisionsstikprøven omfattede:
a) fire SBS-programmer til fremme af sektorreformer, herunder to inden for cen -
trale områder af den offentlige administration, dvs. retsvæsenet og finans -
politik, og to, der sigtede mod at forbedre leveringen af offentlige sundheds -
ydelser og vandforsyningen
b) tyve projekter til styrkelse af de centrale myndigheder, herunder syv projek -
ter inden for retsvæsenet, tre på hinanden følgende projekter for politisk råd -
givning på højt niveau til moldoviske ministerier (de såkaldte EUHLPAM-pro -
jekter fra Den Europæiske Unions High Level Policy Mission i Republikken 
Moldova) og et projekt til støtte for statskancelliet, der er den centrale myndighed 
med ansvar for samordning af EU-midler i Moldova.
11 
Vores stikprøve dækkede 40 % af den bilaterale støtte under ENPI/ENI, som der 
er indgået aftale om siden 2007 (jf. bilag I ). Revisionsarbejdet blev gennemført 
mellem februar og december 2015. Vi gennemgik dokumentation som f.eks. 
programmeringsdokumenter og status-, overvågnings- og evalueringsrapporter. 
Revisionen omfattede skrivebordskontrol og et besøg i Moldova. Vi talte med 
ansatte fra de moldoviske myndigheder, EU’s delegation i Chisinau, Tjenesten for 
EU’s Optræden Udadtil, Kommissionens Generaldirektorat for Naboskabspolitik 
og Udvidelsesforhandlinger, internationale organisationer, andre donorer, konsu -
lentfirmaer og NGO’er.
11
 Bemærkninger
Budgetstøtten havde begrænset effekt med hensyn til 
at styrke den offentlige administration 
i målsektorerne
12 
I denne del undersøger vi SBS’ bidrag til forbedringen af den offentlige admini -
stration i Moldova. Vi vurderer udformningen af programmerne, anvendelsen af 
konditionalitet, grundlaget for tildelingen af supplerende midler og SBS’ bidrag 
til udviklingen af de fire sektorer, der indgik i revisionen: retsvæsen, offentlige 
finanser, sundhed og vand (jf. bilag II ).
Kommissionen kunne have reageret hurtigere på risici, og 
programmerne var ikke i tilstrækkelig grad tilpasset til de 
nationale strategier
13 
For at kunne vurdere SBS-programmernes udformning undersøgte vi, om Kom -
missionen havde truffet tilstrækkelige foranstaltninger til at analysere og afhjæl -
pe de risici, der er forbundet med SBS. Vi undersøgte også, om de fire reviderede 
programmer i tilstrækkelig grad afspejlede de nationale reformstrategier.
Kommissionen kunne have reageret hurtigere, når risiciene 
i relation til SBS materialiserede sig
14 
Budgetstøtte har en række fordele såsom større nationalt ejerskab, lavere trans -
aktionsomkostninger og bedre donorkoordinering, men er også kendetegnet 
ved en række risici, der skyldes støttens art (jf. Revisionsrettens særberetning 
nr. 11/2010)7. Den specifikke risikoprofil for budgetstøtte hænger sammen med, 
at man anvender landets systemer, da budgetstøtte indebærer, at der overføres 
økonomiske midler til modtagerlandets statskasse8. Eftersom budgetstøttemid -
lerne lægges sammen med modtagerlandets budgetmidler, udsættes disse mid -
ler også for eventuelle svagheder i landets finansielle forvaltning9. Vi undersøgte, 
om Europa-Kommissionen havde analyseret og afhjulpet disse risici korrekt.7 Særberetning nr. 11/2010 
»Kommissionens forvaltning 
af generel budgetstøtte 
i AVS-stater og lande 
i Latinamerika og Asien« 
(http://eca.europa.eu ).
8 Europa-Kommissionen, 
Generaldirektoratet for 
Udvikling og Samarbejde - 
EuropeAid, Budget Support 
Guidelines. Programming, 
Design and Management  - 
A modern Approach to Budget 
Support , september 2012, 
s. 126.
9 Årsberetningen for 
regnskabsåret 2014, punkt 8.6 
til 8.8 (EUT C 373 af 10.11.2015).
12 Bemærkninger 
15 
I 2012 indførte Kommissionen en mere systematisk risikoanalyse, højtstående sty -
ringsudvalg for budgetstøtte og et system for tidlig varsling10, som skal anvendes, 
når risikoen indtræffer. Det var en mærkbar forbedring i forhold til den hidtidige 
fremgangsmåde.
16 
Såvel decentral forvaltning11 som budgetstøtte afhænger i høj grad af landenes 
systemer. Landets systemer inden for offentlig finanskontrol attesteres ikke af 
EU’s tjenester. Der er ikke indført decentral forvaltning af EU-støtten til projekter. 
Samtidig var budgetstøtte den mest anvendte bistandsform, idet den tegnede sig 
for næsten tre fjerdedele af den samlede EU-bistand, der blev betalt til Moldova 
i perioden 2007-2015.
17 
Risikoen for korruption er stor i Moldova. Transparency Internationals indeks 
for iagttaget korruption viser, at situationen er blevet værre siden 2012 (jf. 
tekstboks 5 ).
18 
I november 2014 materialiserede de makroøkonomiske risici sig i Moldova, da 
det blev kendt, at der var gået 1 milliard US-dollar i indskydermidler tabt i en 
korruptionsskandale, som involverede tre moldoviske banker (jf. tekstboks 1 ). 
Styringsudvalget på højt niveau, som var blevet nedsat i december 2014, beslut -
tede i 2015 at rette opmærksomheden på situationen i Moldova i forbindelse 
med fordelingen af budgetstøtte, fordi risikoniveauet ville stige. Efter en intern 
analyse af potentielle risikobegrænsende foranstaltninger i juli 2015 reagerede 
Europa-Kommissionen ved offentligt at meddele, at den suspenderede budget -
støttebetalingerne, mens den afventede indgåelsen af en aftale mellem Den 
Internationale Valutafond (IMF) og Moldova12. Den reducerede også væsentligt 
andelen af budgetstøtteprogrammer i 2015 i forhold til de foregående år (jf. 
figur 1 ). Situationen i banksektoren satte i alvorlig grad spørgsmålstegn ved inte -
griteten af de EU-midler, der var betalt til Moldovas statsbudget. Det er imidlertid 
ikke muligt at bevise, at EU-midlerne var specifikt berørt, da de var gået ind i det 
samlede statsbudget.10 Det tidlige varslingssystem vil 
blive aktiveret i tilfælde, hvor 
der er en umiddelbar og 
alvorlig forværring af 
situationen, eller hvor der 
indtræffer en hændelse, der 
identificeres som en risiko, 
som har betydelig indvirkning 
på programmålene. I disse 
tilfælde skal EU reagere 
øjeblikkeligt for at undgå 
alvorlig skade for EU’s image 
og omdømme. Det kan f.eks. 
være følgerne af en 
omfattende korruptions- eller 
bedragerisag eller en 
overtrædelse af de 
grundlæggende værdier. 
EU-delegationerne skal 
omgående aflægge rapport 
om sådanne tilfælde til 
hovedkvarteret. Jf. Budget 
Support Guidelines , s. 132.
11 I forbindelse med decentral 
forvaltning kan Kommissionen 
beslutte at benytte 
modtagerlandets procedurer 
for udbud og tildeling af 
tilskud. Jf. artikel 18, stk. 4, 
i Europa-Parlamentets og 
Rådets forordning (EF) 
nr. 1638/2006 af 24. oktober 
2006 om almindelige 
bestemmelser om oprettelse 
af et europæisk naboskabs- og 
partnerskabsinstrument.
12 EU’s delegation i Moldova, EU 
Budget Support for the Republic 
of Moldova - pending the 
fulfilment of several conditions , 
Chisinau, 8. juli 2015.
13 Bemærkninger 
19 
Moldovas seneste IMF-program udløb i 2013. Den sidste programevaluering var 
ikke blevet afsluttet på grund af uenighed om skattemæssige og finansielle sek -
torpolitikker. Verdensbanken suspenderede sin budgetstøtte på 45 millioner USD 
i april 2014, fordi den fandt, at risiciene for de offentlige midler fra banksektoren 
var for store til, at der kunne foretages overførsler til Moldovas statsbudget.
20 
Kommissionen identificerede risiciene for korruption og makroøkonomisk usta -
bilitet i Moldova korrekt, men den kunne have reageret hurtigere, da risiciene 
indtraf. I forbindelse med undertegnelsen af associeringsaftalen/det vidtgående 
og brede frihandelsområde i 2014 indgik Kommissionen i oktober og november 
2014 to finansieringsaftaler, én om budgetstøtte til politiske reformer af de offent -
lige finanser og én om gennemførelsen af frihandelsområdet. I den forbindelse 
udbetalte den i december 2014 16 millioner euro. Både IMF og Kommissionen har 
siden 2012 påpeget risici i relation til banksektoren13.13 Den Internationale Valutafond, 
IMF Country Report No 12/288, 
Republic of Moldova, Staff 
report for the 2012 Article IV 
consultation, fifth reviews under 
the extended arrangement and 
under the three-year 
arrangement under the 
extended credit facility, and 
requests for waivers for 
non-observance and 
modification of performance 
criteria , september 2012; IMF 
Country Report No 14/190, Staff 
report for the 2014 Article IV 
consultation and first 
post-program monitoring 
discussions , juni 2014.Baggrundsinformation om Moldovas bankkrise
I november 2014 satte nationalbanken tre moldoviske banker under særlig administration, efter at de havde ud -
stedt lån til en værdi af 1 milliard USD. Disse transaktioner byggede ikke på et forsvarligt økonomisk grundlag 
og resulterede i en så væsentlig forringelse af bankernes balancer, at de ikke længere var rentable som igang -
værende virksomheder (going concerns). Det førte til akkumulering af massiv offentlig gæld, og de anslåede 
udgifter til at redde bankerne beløb sig til mindst 13 % af Moldovas BNP .
Da revisionen fandt sted, var der kun sket få fremskridt i den strafferetlige efterforskning af banksvindlen, og 
der var ikke udarbejdet en genopretningsstrategi. Denne situation udløste offentlige protester og bidrog til 
en periode med langvarig politisk ustabilitet. Tre regeringer gik af mellem november 2014 og december 2015.Tekstboks 1
14 Bemærkninger 
SBS-programmerne var ikke i tilstrækkelig grad tilpasset til 
nationale strategier, og det var uklart, hvordan budgetterne hertil 
var fastslagt
21 
Vi vurderede, om SBS-programmerne støttede relevante, klart formulerede natio -
nale strategier, som landet tog fuldt ejerskab for. Betingelserne for udbetaling af 
budgetstøtte bør være afledt af og afstemt med den nationale strategi14.
22 
To af de fire SBS-programmer i stikprøven er ikke fuldt ud tilpasset til de nationa -
le strategier. SBS til offentlige finanser støtter en national strategi uden sektor -
specifikke mål (jf. tekstboks 2 ), mens SBS til retsvæsenet ikke direkte bidrager til 
gennemførelse af den nationale reformstrategi.14 For nærmere oplysninger, jf. 
Budget Support Guidelines,  
Bilag 3: Assessing Public Policy 
Eligibility.
De specifikke betingelser var ikke tilstrækkeligt tilpasset til den nationale strategi: 
SBS til politiske reformer af de offentlige finanser
SBS til politiske reformer af de offentlige finanser er baseret på Moldovas nationale 2020-udviklingsstrategi, 
som omfatter syv sektorer, herunder infrastruktur, pensionsordninger og uddannelse. Der er imidlertid ikke 
fastsat mål for de offentlige finanser. Moldova har en national strategi for forvaltning af offentlige finanser for 
2013-2020, der består af en samlet strategi, årlige handlingsplaner og en overvågningsramme.
Finansieringsaftalen for SBS opstiller 12 specifikke betingelser, som skal være opfyldt, for at de tre variable 
trancher kan udbetales. Disse betingelser er ikke nævnt i den nationale udviklingsstrategi, og de afspejler 
heller ikke direkte de prioriteter, der er opstillet i strategien for forvaltning af de offentlige finanser.
En af betingelserne drejer sig f.eks. om at oprette et finanspolitisk råd, hvilket ikke er udtrykkeligt nævnt i nogen 
af de strategiske dokumenter, der er underskrevet af Moldova og EU. Det samme gælder to betingelser, som 
vedrører offentliggørelsen af et »borgernes budget«15 og halvårlige rapporter om budgetgennemførelsen. 
Offentlig adgang til vigtige finanspolitiske oplysninger fik bedømmelsen »A« i 2011-vurderingen af offentlige 
udgifter og finansiel ansvarlighed16.
15 Et borgernes budget er en ikketeknisk opstilling af statsbudgettet, som har til formål at nå ud til og blive forstået af en så stor del af befolkningen 
som muligt.
16 Programmet vedrørende offentlige udgifter og finansiel ansvarlighed er et multidonorpartnerskab, der har til formål at vurdere situationen for 
de offentlige udgifter, offentlige indkøbsaftaler og finansielle kontrolsystemer. Disse vurderinger analyserer resultaterne af et lands system for 
forvaltning af offentlige finanser via 31 indikatorer, der bedømmes og gives en karakter fra A til D ( www.pefa.org ).Tekstboks 2
15 Bemærkninger 
23 
Målet for SBS på retsområdet er at støtte Moldovas strategi for reform af retsvæ -
senet, men de specifikke betingelser knyttet til domstolene er ikke udtrykt på 
samme måde. Nogle af betingelserne for at modtage SBS vedrører spørgsmål 
i relation til offentlige finanser og er ikke nævnt i reformstrategien. Derfor er der 
ingen klar sammenhæng mellem de tiltag, der gennemføres ifølge strategien for 
reform af retsvæsenet og SBS. Dette kræver desuden, at der fastsættes yderligere 
overvågnings- og rapporteringskrav for SBS.
24 
De SBS-programmer, der havde til formål at forbedre leveringen af offentlige sund -
hedsydelser og vandforsyningen, var ikke baseret på klart formulerede moldoviske 
reformstrategier. Ifølge retningslinjerne skal sektorstrategierne være korrekt bud -
getteret for at være berettigede til SBS17. For så vidt angår SBS til sundhed var den 
nationale strategi imidlertid ikke fuldt ud i overensstemmelse med den overord -
nede nationale sundhedspolitik, og den var ikke fuldt ud afspejlet i budgetfrem -
skrivningerne. SBS til vand var udformet til at støtte den nationale vandstrategi 
fra 2007. Den viste sig imidlertid at være for ambitiøs, da den var rettet mod et 
stort antal mål, uden at der var en tidsbestemt handlingsplan eller en klar institu -
tionel struktur for gennemførelsen.
25 
Vi gennemgik også grundlaget for opstillingen af SBS-programmernes budgetter. 
Ifølge retningslinjerne for budgetstøtte, som blev offentliggjort i 2012, skal bud -
getterne baseres på en række kriterier, såsom partnerlandets finansieringsbehov 
og dets tilsagn om at afsætte budgetmidler i overensstemmelse med landets 
nationale strategi. Andre kriterier omfattede effektivitet, valuta for pengene og 
budgetstøttens effekt med hensyn til at nå målsætningerne, resultaterne og 
kapaciteten til at absorbere tidligere udbetalinger, en vurdering af, hvor effek -
tivt de aftalte mål blev opfyldt med budgetstøtte, og udviklingsstrategiens 
resultatorientering.
26 
Det fremgik ikke tilstrækkeligt klart af vores gennemgang af de udvalgte pro -
grammer, hvordan budgetterne var blevet fastlagt. SBS til politiske reformer af 
de offentlige finanser var det første program i revisionsstikprøven, der var blevet 
opstillet efter den nye metode. Der var imidlertid ikke foretaget en dækkende 
vurdering af de kriterier, der er anført i punkt 25.17 For nærmere oplysninger, jf. 
Budget Support Guidelines,  
Bilag 3: Assessing Public Policy 
Eligibility, 3.2. Policy Financing.
16 Bemærkninger 
27 
Selv om retningslinjerne ikke gjaldt for SBS-programmer udformet før 2012, var 
der foretaget en forudgående vurdering af finansieringsbehovene i forbindel -
se med strategien for reform af retsvæsenet. Vurderingen gav imidlertid ikke 
pålidelige oplysninger, eftersom det oprindelige overslag på 124  millioner  euro 
blev halveret efter to års gennemførelse18. I 2015 blev der påbegyndt en ny 
vurdering af finansieringsbehovet med støtte fra et EU-finansieret projekt om 
teknisk bistand (jf. punkt 61). For de tre andre budgetstøtteprogrammers ved -
kommende var der ikke noget bevis for, at der var foretaget en vurdering af 
finansieringsbehovene.
28 
Hvad angår proceduren for opstilling af budgettet, så vi endvidere, at det plan -
lagte budget ændrede sig i forberedelsesfasen, uden at der var en klar begrun -
delse herfor. For så vidt angår SBS til retsområdet, hvor budgettet var 58,2 mil -
lioner  euro, havde en ekstern evaluering foretaget forud for udarbejdelsen af 
programmet foreslået 40 millioner euro. SBS til vand blev ad hoc forhøjet med 
5 millioner euro under gennemførelsen af programmet på grundlag af politiske 
overvejelser.
Mulighederne for at sætte betingelser blev ikke udnyttet 
tilstrækkeligt
29 
Resultatovervågningssystemet og udbetalingskriterierne er af central betydning 
for budgetstøtte, idet de sætter en ramme for konditionalitet. Variable trancher 
er knyttet til opnåelsen af fremskridt i forhold til specifikke betingelser: De ska -
ber incitamenter til at forbedre indsatsen, fordi der kun ydes delvis betaling, hvis 
der kun opnås delvise resultater. Vi vurderede, om betingelserne for udbetaling 
af trancher gav relevante incitamenter til reformer. Vi undersøgte også, om udbe -
talingerne altid var baseret på opfyldelsen af disse betingelser.
Nogle specifikke betingelser for udbetaling af trancher blev 
opfyldt i perioden mellem programforhandlingerne og 
sektorbudgetstøttens start eller kunne ikke måles direkte
30 
Kontrakterne i stikprøven omfattede specifikke betingelser, der krævede en be -
grænset indsats fra de moldoviske myndigheder, eller som blev opfyldt i perio -
den mellem programforhandlingerne og SBS-programmets start (jf. tekstboks 3 ). 
Mål, der ikke er tilstrækkelig ambitiøse, mindsker incitamentsvirkningen. Der er 
en risiko ved at inddrage foranstaltninger, som er blevet opfyldt inden program -
mets start, da det er muligt, at de ville være blevet gennemført helt eller delvis 
uden støtte.18 I handlingsplanen 
(parlamentsbeslutning nr. 6 af 
16. februar 2012, s. 168) er der 
afsat 1 989 millioner 
moldoviske leu 
(124 millioner euro i 2012) til 
gennemførelsen af strategien 
for reform af retsvæsenet. 
I årsberetningen for 2014 
anslås beløbet til 1 034 
millioner leu (50  millioner  euro 
i 2014).
17 Bemærkninger 
31 
De fire kontrakter indeholdt specifikke betingelser, der ikke var entydigt målbare. 
F.eks. skulle de specifikke betingelser for at modtage SBS på retsområdet uddy -
bes yderligere efter udbetalingen af den første variable tranche, fordi parterne 
havde svært ved at nå til enighed om, hvad de betød19. Desuden var der specifik -
ke betingelser for SBS til politiske reformer af de offentlige finanser, men ingen 
særskilte indikatorer, og de specifikke betingelser kan ikke alle måles direkte. 
Ca. halvdelen af indikatorerne for SBS til sundhed var for upræcise20. SBS til vand 
omfattede også ukontrollerbare, aggregerede eller uklare indikatorer.
Betingelserne blev ikke altid anvendt konsekvent for at tilskynde 
til reformer
32 
Ifølge Kommissionens retningslinjer for budgetstøtte bør trancherne kun udbe -
tales, når de relevante specifikke betingelser og resultatindikatorer er opfyldt. 
Vi så eksempler på en inkonsekvent anvendelse af konditionalitet i tre af de fire 
programmer, der indgik i revisionen21. Som det fremgår af tekstboks 4 , blev der 
fortsat udbetalt midler under SBS-programmet vedrørende sundhed, selv om 
betingelserne ikke var opfyldt. For de tre SBS-programmer vedrørende sundhed, 
retsområdet og vand kunne vurderingen af opfyldelsen af visse betingelser end -
videre have været strengere.19 Der skulle udarbejdes 
forklarende tabeller med 
støtte fra et EU-finansieret 
projekt om teknisk bistand (jf. 
punkt 61), som blev drøftet 
i den arbejdsgruppe, der 
overvåger SBS.
20 Eksempler herpå er 
indikatorer, såsom optimering 
af strukturen for den primære 
sundhedspleje, analyse af 
mulighederne for at fremme 
private investeringer 
i sundhedsvæsenet eller 
fortsat forbedring af den 
strategiske planlægning 
i sundhedssektoren på 
grundlag af den 
mellemfristede udgiftsramme.
21 På tidspunktet for revisionen 
var det endnu ikke vurderet, 
om de specifikke betingelser 
var blevet overholdt for 
budgetstøtteprogrammet 
vedrørende politiske reformer 
af de offentlige finanser, som 
først blev påbegyndt 
i slutningen af 2014.Eksempler på specifikke betingelser
Eksempel 1 – Nogle specifikke betingelser krævede en begrænset indsats fra de moldoviske myndigheder
En af betingelserne for SBS-programmet vedrørende politiske reformer af de offentlige finanser, der startede 
i 2014, er, at der offentliggøres halvårlige rapporter om gennemførelsen af budgettet. Moldova havde allerede 
gennem flere år offentliggjort månedlige rapporter om gennemførelsen af budgettet.
Eksempel 2 – Nogle specifikke betingelser blev allerede opfyldt i perioden mellem programforhand -
lingerne og SBS-programmets start
Finansieringsaftalen om SBS til sundhed blev undertegnet i 2009. Den første variable tranche på 13,4 millioner  euro 
blev udbetalt efter en vurdering af 53 indikatorer, hvoraf 22 vedrørte foranstaltninger, der var truffet i 2008, efter 
at programforhandlingerne havde fundet sted.
SBS-programmet vedrørende retsvæsenet begyndte i 2013. Tre betingelser for udbetaling, som vedrørte moder -
nisering af systemet for retlig prøvelse, ændring af strafferetsplejeloven og mindskelse af dommeres immuni -
tet, var helt eller delvist blevet opfyldt med love, der var vedtaget mellem april og juli 2012, efter at program -
forhandlingerne havde fundet sted.Tekstboks 3
18 Bemærkninger 
33 
Ifølge Kommissionens retningslinjer for budgetstøtte er der en risiko for, at be -
tingelsernes oprindelige incitamentsvirkning reduceres, hvis uudbetalte midler 
omprogrammeres i senere trancher. I SBS-programmet vedrørende sundhed 
var der imidlertid en sidste tranche, der samlede de tilbageværende midler fra 
tidligere trancher.
34 
Da SBS-programmet vedrørende vand startede i 2009, var der ikke planlagt en 
sidste tranche med henblik på tilbageværende midler. Ikke desto mindre blev der 
på et senere tidspunkt oprettet en supplerende tranche på 6,1  millioner  euro for -
ud for indgåelsen af associeringsaftalen/aftalen om frihandelsområdet i 2014. Der 
blev opstillet nye betingelser i overensstemmelse med de overordnede målsæt -
ninger for SBS til vand, hvilket gjorde det muligt at udbetale 4,9 millioner euro af 
de midler, som ikke var blevet betalt på grund af manglende overholdelse af de 
betingelser, der var knyttet til de foregående trancher.Midlerne blev udbetalt, selv om specifikke betingelser og resultatindikatorer ikke 
var opfyldt
Eksempel 1 – Der var udbetalt flere midler end anbefalet i den eksterne evalueringsrapport
Afgørelserne om udbetaling af SBS-midler var baseret på en ekstern evalueringsrapport, som undersøgte, 
om de specifikke betingelser, der var knyttet til udbetalingen, var opfyldt. For to af de tre variable tranchers 
vedkommende afveg udbetalingen af budgetstøtte på sundhedsområdet fra anbefalingerne i den eksterne 
evalueringsrapport. I 2011 beløb den anden variable tranche sig i alt til 13,6 millioner euro, hvilket var 9 % mere 
end de 12,5 millioner euro, som var blevet anbefalet på grundlag af en vurdering af 28 betingelser. I 2012 var 
den tredje tranche (4,1  millioner  euro) 11 % højere (9 betingelser vurderet). Differencen kom hovedsagelig 
fra udbetalingen af midler, der var omfordelt fra den tekniske bistand i forbindelse med SBS, og som ikke var 
forbundet med nogen nye aktiviteter eller betingelser.
Eksempel 2 – Udbetalingerne blev foretaget efter en vurdering af overholdelsen af betingelserne, der 
ikke var tilstrækkelig streng
En af betingelserne for SBS til vand var, at der i det nationale budget skulle afsættes mindst 600 millioner moldo -
viske leu til vand- og spildevandssektorerne. I 2012 beløb bevillingerne sig til 252 millioner leu (42 % af 600 mil -
lioner leu), hvilket er betydeligt under minimumstærsklen. Det blev imidlertid vurderet, at betingelsen var 
delvist opfyldt, og 42 % af de midler, der var knyttet til betingelsen, blev udbetalt.
En anden betingelse under SBS til sundhed var, at de offentlige udgifter til sundhedssektoren, justeret for infla -
tion, ikke måtte falde. I 2010 var Moldovas sundhedsbudget i nominelle tal steget med 5 % i forhold til 2009. 
Men i betragtning af, at inflationen i 2010 var på 9 %, var de justerede sundhedsudgifter reelt faldet i forhold 
til det foregående år. Alligevel blev betingelsen anset for at være opfyldt.Tekstboks 4
19 Bemærkninger 
Tildelingen af supplerende incitamentsbaserede midler var 
ikke begrundet tilstrækkeligt
35 
I 2012 indførte Kommissionen princippet om »mere for mere«, som åbner mulig -
hed for at tildele supplerende incitamentsbaserede midler for at belønne part -
nerlandenes fremskridt hen imod demokrati. Under denne ordning er det me -
ningen, at supplerende tildelinger til de enkelte lande skal afhænge af fremskridt 
i reformprocessen, som vurderes i ENP-statusrapporten, og i overensstemmelse 
med internationalt anerkendte standarder og benchmarks22.
36 
Moldova modtog i alt 93 millioner euro på denne måde i årene 2012 til 2014, herun -
der 28 og 35  millioner  euro gennem integrations- og samarbejdsprogrammet for 
Det Østlige Partnerskab i henholdsvis 2012 og 2013 og 30 millioner euro under 
ENI-paraplyprogrammet i 201423. Disse midler blev primært tildelt til nye eller 
igangværende SBS-programmer.
37 
Det fremgår af vores dokumentgennemgang, at begrundelsen for at tildele sup -
plerende midler til Moldova ikke var klar. I de pågældende tre år var tildelingen 
baseret på en begrænset analyse af fremskridt. ENP-statusrapporterne påviser 
ikke, at Moldova har gjort fremskridt hen imod demokrati. Ifølge rapporten fra 
2013 gennemgik Moldova i første halvdel af året den værste politiske krise i flere 
år24. En krise, som blev betegnet som en institutionel nedsmeltning25, der på varig 
vis skadede Moldovas demokratiske institutioners troværdighed26.
Der var kun begrænset bevis på fremskridt i de sektorer, SBS 
var rettet mod
38 
Så vidt det var muligt, undersøgte vi på grundlag af de tilgængelige indikatorer 
og rapporter, om SBS-programmerne havde bidraget til fremskridt i de fire sek -
torer, som indgik i revisionen, dvs. retsområdet, de offentlige finanser, sundhed 
og vand. OECD foreslår en tretrinstilgang til evaluering af budgetstøtte, hvor: i) trin 1 
omfatter en vurdering af input, direkte output og output frembragt som følge 
af direkte budgetstøtte, ii) trin 2 omfatter en vurdering af udfaldet og effekten 
af regeringens politikker, strategier og udgiftsaktioner, og iii) trin 3 omfatter en 
undersøgelse af budgetstøttens bidrag til de af regeringens politikker, strategier 
og udgiftsaktioner, som har givet de udfald og den effekt, der blev påvist i trin 2. 
Evalueringen gennemføres ved at sammenlægge og sammenligne resultaterne af 
trin 1 og trin 227.22 De vigtigste kriterier for 
vurdering af fremskridt er 
demokratiske og troværdige 
valg, forenings-, ytrings- og 
forsamlingsfrihed, en fri presse 
og frie medier, en retsstat, der 
bygger på en uafhængig 
dømmende magt og retten til 
en retfærdig rettergang, 
bekæmpelse af korruption, 
reform af sikkerheds- og 
retshåndhævelse, demokratisk 
kontrol med de væbnede 
styrker og respekt for andre 
menneskerettigheder. (Bilag til 
Kommissionens gennemførel -
sesafgørelse C(2012)4170 af 
26.6.2012.)
23 10 % af ENI’s budget er 
øremærket til den incitaments -
baserede tilgang: Paraplypro -
grammer for flere lande 
belønner fremskridt i retning af 
et velforankret og bæredygtigt 
demokrati og gennemførelsen 
af de aftalte reformmål 
(Europa-Parlamentets og 
Rådets forordning (EU) 
nr. 232/2014 af 11. marts 2014 
om oprettelse af et europæisk 
naboskabsinstrument (EUT L 77 
af 15.3.2014, s. 27), artikel 7, 
stk. 6, betragtning 4, Kommissi -
onens gennemførelsesafgørelse 
C(2014)2988 af 2.5 2014). 
Integrations- og samarbejds -
programmet for Det Østlige 
Partnerskab ydede suppleren -
de midler til de partnere, der 
bidrog til reformer for et 
velforankret demokrati og 
respekt for menneskerettighe -
derne. (Kommissionens 
gennemførelsesafgørelser 
C(2012)4170 af 26.6.2012, 
C(2013)8140 af 27.11. 2013).
24 Fælles arbejdsdokument fra 
Europa-Kommissionen og 
Unionens højtstående 
repræsentant for udenrigsan -
liggender og sikkerhedspolitik, 
Implementation of the European 
Neighbourhood Policy in the 
Republic of Moldova. Progress in 
2013 and recommendations for 
action accompanying the 
document Joint Communication 
to the European Parliament, the 
Council, the European Economic 
and Social Committee and the 
Committee of the Regions. 
Neighbourhood at the 
Crossroads: Implementation of 
the European Neighbourhood 
Policy in 2013 , s. 5.
25 Ibid., s. 2.
26 Ibid., s. 5.
27 Jf. OECD-DAC, Evaluating 
Budget Support, 
Methodological Approach , s. 3.
20 Bemærkninger 
39 
Selv når der kan etableres en klar forbindelse mellem aktionerne og resultater -
ne28, kan det imidlertid være svært - om ikke umuligt - at vurdere, hvilken del 
af resultaterne der kan tilskrives EU-interventionen, og hvilken del der skyldes 
andre faktorer29. Det er partnerlandets budget, der støtter landets udviklings -
strategi, og EU-budgetstøttens output vedrører således ændringer, som ikke kun 
er resultatet af budgetstøtteprogrammerne, men også af diverse andre rege -
ringsaktioner, støtteprogrammer og eksterne faktorer30. Trods disse begræns -
ninger fremgår det, at der er opnået begrænsede resultater med SBS i Moldova, 
eftersom indikatorer og rapporter ikke viser, at der er opnået store fremskridt 
i tre af målsektorerne (retsområdet, sundhed og vandforsyning). På tidspunktet 
for revisionen var det endnu for tidligt at vurdere de potentielle virkninger af 
SBS-programmet vedrørende offentlige finanser.
40 
Under SBS-programmet vedrørende retsområdet er der indtil videre blevet udbe -
talt 28,2 ud af 30 millioner euro i to trancher. Beløbet blev reduceret, da kun 88 % 
af betingelserne var blevet opfyldt. Output, som f.eks. ændringer af love, var ikke 
blevet opnået på områderne præjudiciel undersøgelsesproces, ungdomsretspleje 
og nultolerance over for korruption.
41 
I ENP-statusrapporten fra marts 2015 skønnedes det, at Moldova havde gjort en 
række overordnede fremskridt med hensyn til at gennemføre strategien for re -
form af retsvæsenet, men internationale indikatorer rejser tvivl om, hvorvidt der 
reelt er sket fremskridt (jf. tekstboks 5 ).28 Resultater kan normalt 
inddeles i tre kategorier: 
output, udfald og effekt. For 
mere præcise definitioner 
henvises til særberetning 
nr. 21/2015 »Analyse af de risici, 
der knytter sig til anvendelsen 
af en resultatorienteret tilgang 
i forbindelse med EU’s 
udviklings- og 
samarbejdsforanstaltninger«, 
s. 7 ( http://eca.europa.eu ).
29 Særberetning nr. 21/2015 
»Analyse af de risici, der 
knytter sig til anvendelsen af 
en resultatorienteret tilgang 
i forbindelse med EU’s 
udviklings- og 
samarbejdsforanstaltninger« 
(http://eca.europa.eu ).
30 Særberetning nr. 21/2015, 
s. 23.
21 Bemærkninger 
Internationale indikatorer viser, at Moldova kun har gjort begrænsede fremskridt 
med hensyn til reform af retsvæsenet og bekæmpelse af korruption
Flere tænketanke og NGO’er offentliggør indikatorer for retsvæsenet og korruption i hele verden. De giver et 
blandet billede af fremskridtene i Moldova.
Freedom House nedgraderede landet (på en skala fra 1 til 7) fra 4,5 i 2012 til 4,75 i 2015 med hensyn til de ret -
lige rammer og domstolenes uafhængighed, mens klassificeringen med hensyn til korruption blev lidt bedre 
og gik fra 6 til 5,7531.
I rapporten om den globale konkurrenceevne (Global Competitiveness Report) for 2014-2015 blev landet pla -
ceret som nr. 141 ud af 144 lande32 med hensyn til domstolenes uafhængighed.
Verdensbankens indikator for overholdelse af retsstatsprincippet forringede landets percentil placering fra 45 
i 2012 til 42,7 i 2013, men denne steg dog igen til 46,6 i 201433.
Ifølge Public Policy Institute er borgernes tillid til retsvæsenet i de sidste ti år faldet fra 41 % til 23 % pr. udgan -
gen af 201434.
Moldova tabte terræn i Transparency Internationals indeks for iagttaget korruption: I 2012 var landet placeret 
som nr. 94. ud af 176 lande og i 2015 som nr. 103 ud af 168. Moldoverne opfattede retsvæsenet som den anden 
mest korrupte sektor næst efter politiet35.
31 https://freedomhouse.org
32 http://www3.weforum.org/docs/WEF_GlobalCompetitivenessReport_2014-15.pdf
33 http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspx#countryReports
34 Public Policy Institute of Moldova, Barometer of Public Opinion of November 2014 ( http://www.ipp.md )
35 http://www.transparency.org/country#MDA .Tekstboks 5
22 Bemærkninger 
42 
Under SBS-programmet vedrørende sundhed var der udbetalt 43,5  millioner  euro, 
hvilket svarer til 99,2 % af budgettet. Procentsatsen blev så høj, fordi en sidste 
tranche gjorde det muligt at udbetale midler, der ikke var blevet udbetalt på grund 
af manglende opfyldelse af de betingelser, som var knyttet til tidligere trancher 
(jf. punkt 33). Inden dette havde udbetalingsgraden været 89,7 %.
43 
Verdenssundhedsorganisationens 2012-vurdering giver et blandet billede af 
sundhedssektorens resultater i Moldova. Fremskridtene lever stadig ikke op 
til forventningerne med hensyn til finansiel beskyttelse (dvs. i hvilket omfang 
personer er beskyttet mod de økonomiske følger af sygdom) og rimelighed 
i finansieringen af sundhedssystemet. Ulige adgang til sundhedsydelser er fortsat 
et problem. Det er vanskeligt at vurdere den overordnede kvalitet af leveringen 
af sundhedstjenester, men det vurderes i undersøgelsen, at der var gjort visse 
fremskridt, især inden for forebyggende pleje36. Generelt set er det vanskeligt at 
vurdere, hvordan budgetstøtteprogrammet har bidraget til at forbedre sund -
hedssystemerne og dermed befolkningens sundhed i Moldova. Andre faktorer 
spillede en rolle, såsom bedre socioøkonomisk status37, og der blev ikke systema -
tisk indsamlet og stillet relevante oplysninger til rådighed38. Det forklares også 
ved den omstændighed, at der ikke blev foretaget en opfølgende vurdering af 
effekten af SBS til sundhed efter afslutningen af programmet i 2013.
44 
SBS-programmet vedrørende vand levede ikke op til forventningerne med hen -
syn til de output, der var fastsat i finansieringsaftalen. Eksterne faktorer, som for 
eksempel den økonomiske krise, der ramte Moldova i 2009, og den politiske usta -
bilitet i landet, betød kombineret med de svage institutioner i vandsektoren og 
den manglende tekniske bistand, at betingelserne for samtlige variable trancher 
kun delvist var blevet opfyldt. Det er grunden til, at Kommissionen kun udbetalte 
68 % af midlerne i den tredje tranche.36 Det europæiske 
observatorium for 
sundhedssystemer 
og -politikker, et partnerskab, 
som WHO står for, »Republic of 
Moldova, Health system 
review«, Health Systems in 
Transition , Vol. 14 ,No. 7, 2012, 
s. 131-139.
37 Det er altid vanskeligt at 
adskille sundhedssektorens 
bidrag til forbedringen af 
folkesundheden fra generelle 
forbedringer i den 
socioøkonomiske status. Dette 
er navnlig tilfældet for 
Republikken Moldova, som 
har en relativ lille befolkning, 
hvilket betyder, at nogle 
tendenser over tid skal 
behandles med forsigtighed. 
Ibid., s. 135.
38 Det er vanskeligt at vurdere 
den overordnede kvalitet af 
leveringen af 
sundhedstjenester, fordi de 
nødvendige data for sådanne 
indikatorer ikke rutinemæssigt 
indsamles og stilles til 
rådighed. F.eks. anvendes der 
ikke rutinemæssigt 
patientrapporterede 
statusmålinger, og der 
indsamles ikke oplysninger 
om dødsfald på hospitaler 
i forbindelse med akutte 
indlæggelser. 
Patientsikkerhedsdata 
indsamles og analyseres heller 
ikke rutinemæssigt. F.eks. 
indsamles der normalt 
oplysninger om postoperative 
komplikationer, men 
oplysningerne er ikke opdelt 
efter årsag eller medvirkende 
faktorer, og de kan derfor ikke 
anvendes som indikatorer for 
patientsikkerhed, ibid., s. 136.
23 Bemærkninger 
39 Jf. WHO/UNICEF, Joint 
Monitoring Project for Water 
Supply and Sanitation , juni 
2015 (wssinfo.org).
40 De offentlige 
sundhedsudgifter målt i faste 
priser faldt i 2010 og 2011 
ifølge de fleste kilder, (WHO, 
A review of health financing 
reforms in the Republic of 
Moldova , 2012, s. 4; 
beregninger med 
inflationsdata (Consumer Prix 
Index, GDP deflator) fra 
Verdensbanken ( http://data.
worldbank.org/country/
moldova ) og 
forbrugerprisindeks fra 
Moldovas nationale statistiske 
kontor ( http://www.statistica.
md)). De faktiske 
omkostninger steg lidt i 2011, 
hvis man bruger det nationale 
kontors BNP-deflator.
41 Det europæiske 
observatorium for 
sundhedssystemer 
og -politikker, et partnerskab 
arrangeret af WHO, » Republic 
of Moldova , Health system 
review«, Health Systems in 
Transition , Vol. 14, No. 7, 2012, 
s. 43-139. Jf. også WHO, 
A review of health financing 
reforms in the Republic of 
Moldova , 2012, s. 3, hvori det 
anføres, at den andel af 
statsbudgettet, der afsættes til 
sundhedssektoren, i stor 
udstrækning kan anvendes 
som indikator for, hvordan 
regeringen prioriterer 
sundhed i forhold til andre 
økonomiske sektorer. 
Budskabet her må klart være, 
at sundhed får stadig mindre 
betydning.45 
Den offentlige vandforsyning i Moldova er stadig behæftet med svagheder. Kun 
ca. 50 % af befolkningen har adgang til rent drikkevand, sektoren er i høj grad 
underudviklet, den institutionelle kapacitet er svag, og kommunernes kapacitet 
med hensyn til at forvalte vandsystemer og -forsyning er begrænset. I en rapport 
fra 2012 om resultaterne i vandsektoren konkluderede det moldoviske revisions -
organ, at situationen med hensyn til vand og -sanitetsforsyningen i de forskellige 
områder i Republikken Moldova var vanskelig og var gået i stampe. I en anden 
rapport fra 2012 præciserede revisionsorganet, at det var nødvendigt at forbed -
re forvaltningen af de offentlige midler, som var øremærket til rehabilitering og 
opførelse af drikkevandssystemer og sanitære systemer, og forvaltningssystemet 
for de offentlige myndigheder, der er ansvarlige for projektgennemførelsen på 
området, hvis de forventede fordele skulle opnås. En nylig undersøgelse fra WHO 
og UNICEF viser dog, at anvendelsen af vandkilder og sanitære faciliteter blev for -
bedret fra 1995 til 201539.
46 
SBS-midlerne tilfører måske kun de nationale sektorbudgetter en beskeden 
merværdi. Vi konstaterede, at dette var tilfældet for SBS til sundhed, eftersom de 
nationale sundhedsbudgetter, justeret for inflation, blev reduceret under pro -
gramgennemførelsen i 2010 og 201140 (jf. tekstboks 4 , eksempel 2). Det blev set 
som et tegn på, at sektoren ikke blev prioriteret særligt højt, og rejser tvivl om 
sundhedsministeriets kapacitet til at gennemføre den nationale sundhedspoli -
tik. En undersøgelse, der blev offentliggjort af WHO i 2012, viste, at de samlede 
sundhedsudgifter stadig var meget lave i forhold til andre europæiske lande, og 
at dette i væsentlig grad begrænsede omfanget og kvaliteten af de tjenester, der 
blev ydet41.
47 
Tilsvarende var der kun gjort få fremskridt i forbindelse med SBS-programmet 
vedrørende vand på grund af valgperioden, tomme budgetter til sektorinveste -
ringer og forvaltningsproblemer i miljøministeriet (jf. også tekstboks 4 , eksem -
pel 2). Denne situation viser, hvor vigtigt det er, at de forpligtelser, der indgås 
inden for rammerne af EU’s budgetstøtteforanstaltninger, afspejles i de offentlige 
budgetter, og at de nødvendige midler tilvejebringes, så de relevante ressortmi -
nisterier kan opfylde udbetalingsbetingelserne.
24 Bemærkninger 
Projekterne bidrog delvist til at styrke den offentlige 
administration
48 
I denne del undersøger vi projekternes bidrag til styrkelsen af den offentlige 
administration i Moldova. Vi ser på projekternes udformning, den støtte, projek -
terne ydede til SBS-programmerne, og resultaternes bæredygtighed (jf. bilag III ).
Projekterne var relevante, men behovsanalyserne var 
behæftet med svagheder
49 
EU ydede betragtelig støtte til at forbedre Moldovas centrale offentlige myn -
digheders kapacitet til at forvalte og koordinere EU-støtte. Støtten gik navnlig 
til statskancelliet, der fungerede som den nationale koordineringsenhed42 for 
EU-midler. Denne type støtte er relevant i lyset af de moldoviske myndigheders 
begrænsninger med hensyn til forvaltning af midler, som f.eks. kom til udtryk ved 
deres problemer med at oprette twinningprojekter (jf. figur 2 ).42 Den nationale 
koordineringsenhed er 
bemyndiget til at koordinere 
den udenlandske bistand fra 
donorer på nationalt plan.Figur 2Twinning: planlagte projekter kontra faktisk gennemførte projekter  
i perioden 2007-2010 (i millioner euro)
Planlagte projekter
Anvendte beløb
2010 2009 2008 20078
7
6
5
4
3
2
1
0
Kilde:  Det fælles RELEX-informationssystem (CRIS)
25 Bemærkninger 
43 Tolv aktiviteter i de 
oprindelige specifikationer 
blev ikke længere anset for at 
være relevante på grund af 
faldende efterspørgsel fra 
støttemodtageren.50 
Som det fremgår af bilag III  (spørgsmål 1.1), konstaterede vi, at de behovsana -
lyser, der var gennemført for projekterne, generelt var tilfredsstillende: Kun to 
projekter i stikprøven var baseret på en utilstrækkelig analyse. For ni projekters 
vedkommende var analysen dog behæftet med delvise svagheder, hvilket re -
sulterede i, at projektudformningen ikke var i fuld overensstemmelse med den 
moldoviske administrations behov eller mål.
51 
I nogle tilfælde kunne disse mangler afhjælpes under projektgennemførelsen 
eller på et senere stadium. For så vidt angår projekt nr. 13 vedrørende teknisk 
bistand (jf. bilag III ) forsøgte konsulenten at tilpasse de oprindelige specifikatio -
ner flere måneder efter projektets start, efter samråd med højesteret, det øverste 
retsråd, de regionale domstole og andre donorer43. For så vidt angår fase I og II 
i EUHLPAM-projektet foretog EU-delegationen ikke en struktureret behovsana -
lyse for at bekræfte de behov og problemer, som den moldoviske administration 
reelt stod over for, med henblik på at prioritere dem effektivt og sikre, at midler -
ne i højere grad specifikt blev målrettet mod dem. Denne opgave blev overladt 
til de enkelte rådgivere. Da der ikke var nogen overdragelsesprocedurer, skulle 
hver ny rådgiver gennemføre sin egen behovsanalyse. Der var dog mere opmærk -
somhed på sådanne analyser i projektets fase III.
Projekterne var ikke altid koordineret godt nok med 
SBS-programmerne
52 
I de følgende to afsnit ser vi på koordineringen mellem SBS-programmer og 
projekter i forbindelse med to forskellige typer projekter. I det første undersøges 
den tekniske bistand i forbindelse med SBS, som er planlagt i aftalerne om finan -
siering af SBS (jf. punkt 7 og figur 1 ), og i det andet ser vi på andre projekter for 
teknisk bistand og twinningprojekter (jf. punkt 8).
26 Bemærkninger 
Den specifikke SBS-relaterede tekniske bistand til udvikling 
af den administrative kapacitet kom sent på grund af 
kontraktindgåelsesprocedurerne
53 
Kommissionen ydede specifik teknisk bistand med henblik på at hjælpe de moldo -
viske myndigheder med at gennemføre SBS-programmet i de fire finansierings -
aftaler, der indgik i revisionen. Det skyldes, at partnerlandenes regeringer ofte er 
kendetegnet ved begrænsninger i den institutionelle kapacitet, som kan hindre 
gennemførelsen af den strategi, der støttes med SBS.
54 
Denne tekniske bistand samordnes imidlertid ikke med det primære SBS-pro -
gram. Den kan først iværksættes, når aftalen om finansiering af SBS-programmet er 
undertegnet, og da der nødvendigvis er en tidsforskydning som følge af udbuds- 
og kontraktindgåelsesprocedurerne, begynder den først flere måneder efter 
hovedprogrammet (jf. tabellen ).TabelTidsforskydning mellem budgetstøtten og den specifikke SBS-relaterede tekniske 
bistand i de kontrollerede kontrakter1
SBS-programTeknisk bistand i  henhold til 
finansieringsaftalen  
(i millioner euro)SBS-programmets start 
(underskrivelsen af 
finansieringsaftalen)Den tekniske bistands 
start (underskrivelsen af 
kontrakten)Tidsforskydning
Sundhed 3,15 Februar 2009 Juni 2010 16 måneder
Retsvæsenet 1,82Juni 2013 Ingen -
Politiske reformer af de 
offentlige finanser4 Oktober 2014 Oktober 2015 12 måneder
Vand 3 August 2009 September 2011 25 måneder
1  Kun den tekniske bistand, der specifikt var stillet til rådighed gennem SBS-tilskuddet. Der er andre projekter i samme sektor, for eksempel inden for 
retsvæsenet.
2 Dette beløb anvendes til at finansiere evalueringsbesøg, inden der udbetales trancher.
Kilde:  Det fælles RELEX-informationssystem (CRIS).
27 Bemærkninger 
55 
Disse forsinkelser indvirkede negativt på gennemførelsen af SBS-programmerne 
vedrørende sundhed og vand, fordi der ikke var tilstrækkelig national administra -
tiv kapacitet til at forvalte dem. For så vidt angår SBS til sundhed blev flere speci -
fikke betingelser ikke opfyldt, fordi den tekniske bistand blev igangsat sent. Hvad 
angår SBS til vand fremgår det af overvågningsrapporten for 2012, at en bedre 
tidsmæssig samordning mellem den planlagte tekniske bistand og SBS ville være 
mere hensigtsmæssig og sikre en vellykket gennemførelse. I sin endelige rapport 
anbefalede kontrahenten, at den tekniske bistand blev ydet før SBS og ikke efter, 
som det var tilfældet.
Der blev ikke altid anvendt anden teknisk bistand og 
twinningprojekter til at forberede eller støtte SBS-programmerne
56 
EU-delegationen var opmærksom på at skabe synergi mellem SBS-programmer 
og projekter, som var rettet mod samme sektor. Generelt blev twinning og tek -
nisk bistand brugt til at ledsage SBS-programmer. Det var for eksempel tilfældet 
for et program vedrørende landdistrikter (dette program var imidlertid ikke omfat -
tet af revisionen). Projekterne banede også vejen for SBS, f.eks. i forbindelse med 
et program om frihandelsområdet. Endelig dækkede fire projekter om teknisk 
bistand i retsvæsenet behov, som var forbundet med dem, SBS-programmet 
søgte at afhjælpe (jf. bilag III , projekt nr. 12-14).
57 
Trods disse bestræbelser blev projekterne i de sager, vi undersøgte, ikke al -
tid brugt til at forberede eller støtte SBS-programmerne (jf. punkt 58 til 63 og 
tekstboks 6 ). De bistandsformer, Kommissionen primært foretrak, var budget -
støtte og twinning, selv om der var behov for teknisk bistand og en stor offentlig 
efterspørgsel efter den fra regeringens side, især til forberedelse på de områder, 
hvor der efter planen senere skulle ydes budgetstøtte, så der kunne opnås bedre 
resultater.
28 Bemærkninger 
58 
I 2011 finansierede Kommissionen en forudgående evaluering af retsvæsenet. 
I evalueringen blev det anbefalet, at der fokuseres på teknisk bistand som den 
vigtigste form for bistand forud for programmeringen af budgetstøtte. Forudgå -
ende teknisk bistand er nødvendig, da det ikke vil være muligt for regeringen at 
udarbejde en reformstrategi på retsområdet uden samordning med domstolene, 
som forfatningsretligt er adskilt fra den udøvende magt. I 2011, da strategien for 
reform af retsvæsenet var under forberedelse, rejste mangler i den udøvende 
magts nationale koordineringsbestræbelser tvivl om, hvorvidt den kunne op -
stille en sammenhængende reformstrategi, der ville blive godkendt fuldt ud af 
domstolene.
59 
I overensstemmelse med denne vurdering var der siden 2011 blevet planlagt fire 
projekter vedrørende teknisk bistand på retsområdet, men de var forsinket på 
grund af personalemangel i EU-delegationen. Et projekt blev iværksat to måne -
der før underskrivelsen af finansieringsaftalen om SBS-programmet i april 2013, 
mens de tre andre blev iværksat 18 måneder senere (jf. bilag III , projekt nr. 12-14).Uddannelse i budgetstøtte for moldoviske tjenestemænd kom sent
I marts 2014 blev der for første gang tilrettelagt et fuldstændigt uddannelsesforløb om budgetstøtte for moldo -
viske tjenestemænd i form af et projekt om teknisk bistand, som beløb sig til 40 000 euro (jf. bilag III , projekt nr. 9). 
På det tidspunkt var der blevet anvendt budgetstøtte i over syv år i Moldova.
Uddannelsen, der strakte sig over seks dage og blev fulgt af 24 tjenestemænd, afslørede, at disse havde en 
begrænset forståelse af denne bistandsform. Deltagerne gjorde ikke store fremskridt, eftersom pointtallene 
i de indledende og afsluttende prøver kun blev forbedret fra 3,2 til 3,9 point ud af 10. På fire af de ti områder, 
der blev vurderet, blev pointtallet endda dårligere.
Disse begrænsede resultater blev ikke bearbejdet grundigt og er ikke blevet fulgt op, fordi der ikke siden er 
blevet afholdt et fuldstændigt uddannelsesforløb om budgetstøtte. Kommissionen har dog arrangeret en 
række rundbordsdiskussioner og halvdagspræsentationer i Moldova.Tekstboks 6
29 Bemærkninger 
44 SIGMA (Støtte til forbedret 
regeringsførelse og 
forvaltning) er et fælles 
EU-OECD-initiativ. SIGMA-
eksperter yder bistand på seks 
nøgleområder inden for 
offentlig forvaltning. ( http://
www.sigmaweb.org ).60 
Strategien for reformen af Moldovas retsvæsen blev vedtaget i 2011 med det mål 
at opnå berettigelse til budgetstøtte. Gennemførelsen heraf hindres af utilstrække -
lige fremskridt med hensyn til reformen af retsforfølgningssystemet og utilstræk -
kelig støtte fra domstolene. Et nyt reforminitiativ, som er udviklet af det øverste 
retsråd og højesteret, blev præsenteret offentligt i maj 2015 med logistisk støtte 
fra projekt nr. 13.
61 
Projekt nr. 12 bistår i øjeblikket arbejdsgrupper med at gennemgå budgetover -
slagene for strategien for reform af retsvæsenet og med at præcisere de speci -
fikke betingelser for SBS (jf. punkt 27 og 31). Dette projekt vedrørende teknisk 
bistand er et eksempel på, hvordan støtten fleksibelt kan tilpasses til nye behov, 
der opstår i forbindelse med gennemførelsen af et SBS-program, selv når en så -
dan støtte ikke udtrykkeligt var planlagt i den oprindelige projektkontrakt.
62 
I sektoren for offentlig finansforvaltning er der eksempler på anvendelse af for -
skellige former for støtte, f.eks. SIGMA44, teknisk bistand, twinning og SBS. Twin -
ningprojekterne vedrørende offentlige indkøb og intern finanskontrol sluttede 
i 2012 og 2013, og i rapporterne blev der lagt vægt på behovet for at konsolidere 
resultaterne (jf. bilag III , projekt nr. 2 og 4). Indsatsen på disse områder fortsæt -
ter gennem SIGMA og politisk dialog. De specifikke betingelser, der er fastsat for 
SBS til politiske reformer af de offentlige finanser, afhjælper ikke disse svagheder. 
EU-finansierede rådgivere (under EUHLPAM-projektet) blev udsendt til institutio -
ner, der er relevante for forvaltningen af de offentlige finanser, som for eksempel 
det statslige skatteinspektorat, men ingen blev placeret i de tre institutioner, der 
gennemfører budgetstøtteprogrammet (det overordnede revisionsorgan, finans -
ministeriet og parlamentet).
63 
Men Kommissionen har siden 2014 lagt større vægt på at skabe synergi mellem 
SBS og projekter, hvilket fremgår af et twinningprojekt i Moldovas overordnede 
revisionsorgan (jf. bilag III , projekt nr. 5) og af den planlagte udsendelse af en 
EUHLPAM-rådgiver til Parlamentet i 2016.
30 Bemærkninger 
Resultaterne var ikke altid bæredygtige som følge af 
manglende politisk vilje og andre eksterne faktorer
64 
Projekterne leverede generelt de forventede output. Som eksempler på konkre -
te resultater kan nævnes en onlineplatform for overvågning af aktiviteter, der 
udføres af civilsamfundsorganisationer i Moldova, ydelse af strategisk rådgivning 
til forskellige ministerier, et udkast til lov om statsstøtte og en håndbog i proce -
durer for forvaltning af EU-støtte.
65 
Der er bekymringer med hensyn til bæredygtigheden af de resultater, der er op -
nået med projekterne, hvilket ofte skyldes, at de nationale myndigheder mangler 
politisk vilje til at tackle nogle af hindringerne for en styrkelse af de offentlige 
myndigheder (jf. tekstboks 7 ). Som det fremgår af bilag III  (spørgsmål 1.3), blev 
der udtrykt en vis bekymring med hensyn til halvdelen af de fjorten projekter, 
der blev evalueret, og væsentlige bekymringer med hensyn til resten.
66 
Kommissionen ydede teknisk bistand til at støtte Moldovas statskancelli inden 
for rammerne af TTSIB-projektet (jf. tekstboks 7 ) fra 2011 til 2013. Formålet med 
dette projekt var at opbygge statskancelliets kapacitet til teknisk lederskab med 
henblik på identificering, forberedelse og gennemførelse af aktiviteter, der finan -
sieres med ekstern bistand, men TTSIB-konsulenterne leverede også tjenester, 
som delvis erstattede de operationelle opgaver, statskancelliets personale udfør -
te. Rapporterne om TTSIB-projektet fastslog, at mange af de forventede resulta -
ter var blevet opnået, men at statskancelliet ikke havde tilstrækkelig kapacitet til 
at udføre opgaver, tilegne sig uddannelse og anvende de opnåede færdigheder.
67 
I betragtning af de manglende bæredygtighedselementer i tidligere projekter 
tilskyndede EU-delegationen som et eksempel på god praksis til, at der blev 
udarbejdet exitstrategier for både TTSIB- og EUHLPAM-projekterne i fase III. 
Dette skulle sikre, at de enkelte konsulenter tog hånd om bæredygtigheds -
aspektet, inden de forlod projektet. Strategien blev imidlertid ikke gennemført 
i forbindelse med TTSIB, da de moldoviske myndigheder mente, at den var for 
ressourcekrævende.
31 Bemærkninger 
Bæredygtighedsproblemer i forbindelse med et projekt: teknisk bistand til at 
bistå Moldova med at opbygge kapacitet til gennemførelsen af støtteordninger 
(1,9  millioner  euro)
Et projekt for teknisk bistand havde til formål at bistå Moldovas statskancelli med den overordnede koordine -
ring af EU-støtte og mere specifikt med at opbygge kapacitet til at anvende twinning-, TAIEX-45 og SIGMA-instru -
menter og til at forberede og gennemføre det omfattende program for institutionsopbygning (TTSIB-projek -
tet, jf. bilag III , projekt nr. 6).
Efter projektets afslutning i 2013 blev en del af koordineringsfunktionen for EU-støtten overført fra statskan -
celliet til udenrigsministeriet. De moldoviske myndigheder sikrede ikke, at den viden, statskancelliet havde 
erhvervet gennem årene, blev bevaret, enten ved overførsel af uddannet personale eller coaching af ministe -
riets ansatte. EU-delegationen planlagde et projekt om teknisk bistand for ministeriet, omend af mere begræn -
set omfang end TTSIB. Der er planer om at flytte koordineringsfunktionen tilbage til statskancelliet, men en 
væsentlig del af statskancelliets ansatte har forladt kancelliet siden 2013.
45 TAIEX er Europa-Kommissionens instrument for teknisk bistand og informationsudveksling. TAIEX støtter offentlige myndigheder i forbindelse 
med tilnærmelse til og anvendelse og håndhævelse af EU-lovgivning samt fremme af udveksling af bedste praksis i EU.Tekstboks 7
32
 Konklusioner 
og anbefalinger
68 
EU står over for betydelige udfordringer i forbindelse med implementeringen af 
bistand i Moldova. Politisk og makroøkonomisk ustabilitet, ringe forvaltnings -
praksis og svag offentlig forvaltning reducerer i betydelig grad Kommissionens 
muligheder for at tilskynde til reformer.
69 
Vi undersøgte, om EU’s bistand til Moldova havde bidraget effektivt til at styrke 
den offentlige administration. Med dette for øje vurderede vi, hvor godt Kommis -
sionen havde udformet og implementeret den finansielle støtte, der blev ydet 
dels via SBS-programmer, dels via traditionelle projekter. Revisorerne gennem -
gik projekter og SBS-programmer i de sektorer, der modtog den største del af 
EU-støtten: retsvæsenet, de offentlige finanser, sundhed og vand.
70 
På grundlag af revisionen konkluderede vi, at EU’s bistand kun delvist havde bi -
draget til at styrke den offentlige administration. Nogle af de mangler, vi konstate -
rede, kunne forklares med eksterne faktorer. Andre skyldtes svagheder i udform -
ningen og gennemførelsen af de reviderede programmer og projekter.
71 
Der var kun gjort ringe fremskridt i målsektorerne, og vi konkluderede derfor, 
at budgetstøtte havde begrænset effekt med hensyn til at styrke den offentlige 
administration (jf. punkt 38 til 47).
72 
Vi konstaterede også, at Kommissionen kunne have reageret hurtigere, når støtte -
relaterede risici materialiserede sig. Programmerne var ikke tilstrækkeligt tilpas -
set til Moldovas strategier (jf. punkt 13 til 28).
73 
De potentielle fordele ved programmerne blev reduceret, fordi mulighederne for 
konditionalitet ikke var blevet udnyttet tilstrækkeligt: Visse specifikke betingelser 
blev opfyldt i perioden mellem programforhandlingerne og SBS-programmets 
start eller kunne ikke måles direkte. Kommissionen kunne have været strengere, 
når den vurderede, om betalingsbetingelserne var opfyldt (jf. punkt 29 til 34). Til -
delingen af supplerende incitamentsbaserede midler var heller ikke tilstrækkeligt 
begrundet (jf. punkt 35 til 37).
33 Konklusioner og anbefalinger 
74 
Vi konstaterede, at projektudformningen generelt var relevant. Den EU-bistand, 
der blev kanaliseret gennem projekter, var delvis effektiv med hensyn til at styrke 
den offentlige administration.
75 
Omfanget og timingen af projekterne var ikke altid godt nok koordineret med 
SBS-programmerne (jf. punkt 52 til 63). Den specifikke SBS-relaterede tekniske 
bistand til udvikling af den administrative kapacitet kom først flere måneder efter 
selve SBS-programmet. Der blev ikke altid anvendt anden teknisk bistand og 
twinningprojekter til at forberede eller understøtte SBS-programmerne.
76 
Projekterne leverede generelt de forventede output. Men resultaterne var ikke 
altid bæredygtige på grund af manglende politisk vilje og andre eksterne fakto -
rer (jf. punkt 64 til 67).
77 
På grundlag af ovenstående konklusioner fremsætter vi følgende anbefalinger:
Anbefaling 1  
Afbøde de risici, der er forbundet med budgetstøtteaktioner
Kommissionen bør anvende de eksisterende foranstaltninger inden for rammer -
ne af systemet for tidlig varsling mere konsekvent til at forebygge eller afbøde 
risici og mere klart fastlægge, hvad der skal gøres, hvis risiciene bliver til virkelig -
hed. Sådanne foranstaltninger bør træffes rettidigt.
Anbefaling 2  
Tilpasse SBS-programmerne til en veldefineret national 
reformstrategi
Kommissionen bør i højere grad koble SBS-programmerne sammen med natio -
nale strategier. Den bør sekvensinddele støtten og sikre, at der er en veldefineret 
national reformdagsorden. Den bør specifikt vurdere relevansen og troværdig -
heden af landets strategi i forhold til de disponible institutionelle og finansielle 
ressourcer.
34 Konklusioner og anbefalinger 
Anbefaling 3  
Styrke anvendelsen af betingelser og resultatindikatorer
Kommissionen bør styrke anvendelsen af konditionalitet. Dette bør omfatte: i) 
opstilling af klare og relevante betingelser og resultatindikatorer for bedre at 
kunne bedømme og påvise resultater ii) beslutsom, rimelig og hurtig indgriben, 
hvis Moldovas regering ikke udviser tilstrækkelig vilje til at opfylde de aftalte 
betingelser.
Anbefaling 4  
Knytte supplerende incitamentsbaserede midler klarere 
sammen med påviselige fremskridt
Incitamentsbaserede midler bør tildeles på basis af en mere stringent anvendelse 
af de eksisterende metoder.
Anbefaling 5  
Koordinere projekter og SBS-programmer
Kommissionen bør mere systematisk anvende projekter til at forberede eller 
understøtte SBS-programmerne. Den tekniske bistand i forbindelse med SBS bør 
planlægges bedre, så der kan ydes støtte til SBS-programmer fra begyndelsen.
Anbefaling 6  
Sikre projekternes bæredygtighed
Kommissionen bør sikre, at bæredygtighedsaspekter integreres i planlægningen 
af alle projekter ved mere systematisk at vurdere de offentlige myndigheders kapa -
citet og politiske engagement til at fastholde resultaterne.
Vedtaget af Afdeling III, der ledes af Karel PINXTEN, medlem af Revisionsretten, 
i Luxembourg på mødet den 19. april 2016.
 På Revisionsrettens vegne
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Formand
35
 Bilag Bilag IOversigt over de kontrollerede kontrakter
Projekter
Kontraktår Status Kontraktens titelPlanlagt 
beløb
(euro)Udbetalt
(euro)
Reform af retsvæsenet 
2009 Lukket Støtte til opgraderingen af Moldovas fængelssystem og til strafferetsreformen 850 500 850 500
2010 LukketVurdering af retsstatsprincippet og retsplejen i forbindelse med programmering, der 
omfatter hele sektorer198 193 198 193
2011 Lukket Støtte til formulering af sektorbudgetstøtte og udarbejdelse af udbud på retsområdet 139 304 139 304
2012 I gang Overvågning af reformen af retsvæsenet for at øge regeringens ansvarlighed 274 105 246 695
2013 I gang Støtte til koordinering af reformen af Moldovas retsvæsen 2 231 800 1 476 324
2014 I gang Øget effektivitet, ansvarlighed og gennemsigtighed i Moldovas domstole 2 078  700 709 357
2014 I gangStøtte til efterforskning forud for retssagen, retsforfølgning og etablering af forsvar i 
Moldova2 007 500 872 085
7 780 102 4 492 458
Anden central offentlig administration
2009 Lukket Støtte til Moldovas reformer af forvaltningen af de offentlige finanser 114 474 114 474
2010 Lukket European Union High Level Policy Advice Mission (EUHLPAM) 3 152 441 3 152 441
2010 Lukket Støtte til ordninger for offentlige indkøb i Republikken Moldova 914 008 914 008
2011 Lukket Støtte til gennemførelse og håndhævelse af konkurrence- og statsstøttepolitik 926 244 926 244
2011 LukketStøtte til gennemførelsen af det omfattende institutionsopbygningsprogram i Republikken 
Moldova111 370 111 370
2011 I gangStøtte til Moldovas regering på områderne bekæmpelse af korruption, reform af inden -
rigsministeriet, herunder politiet, og beskyttelse af personoplysninger 2 853 790 2 832 718
2011 LukketTeknisk bistand til at bistå Republikken Moldovas regering med at opbygge kapacitet til 
at anvende Twinning-, TAIEX- og SIGMA-instrumenter og til at yde støtte til forberedel -
sen og gennemførelsen af det omfattende program for institutionsopbygning 1 900 859 1 900 859
2011 Lukket Styrkelse af forvaltningen af de offentlige finanser i Republikken Moldova 1 369 926 1 369 926
2012 Lukket European Union High Level Policy Advice mission II (EUHLPAM II) 2 864 015 2 864 015
2013 I gang European High Level Policy Advice Mission III (EUHLPAM III) 2 977 291 2 840 539
2013 I gang Uddannelse i EU-budgetstøtte for Moldovas regering 39 148 37 533
2014 I gang Kapacitetsopbygning - forvaltningen af EU's programmer for institutionsopbygning 225 018 211 448
2014 I gang Konsolidering og styrkelse af den eksterne offentlige revision i Republikken Moldova 1 598 069 779 546
19 046 653 18 055 121
I alt 26 826  755 22 547 579
36 Bilag 
Projekter
Kontraktår Status Kontraktens titelPlanlagt 
beløb
(euro)Udbetalt
(euro)
Offentlig administration - Tværgående funktioner
2013 I gang Støtte til retsvæsenet 58 200 000 28 200 000
2014 I gang Støtte til politiske reformer af de offentlige finanser i Moldova (PFPR) 33 000 000 8 000 000
91 200 000 36 200 000
Offentlig administration - Offentlige ydelser
2009 Lukket Sektorspecifikt politikstøtteprogram for sundhed 43 114 336 43 114 336
2009 Lukket Sektorspecifikt politikstøtteproram i vandsektoren ENPI AAP 2009 35 777 200 35 777 200
2010 Lukket Teknisk bistand i relation til sektorbudgetstøtte på sundhedsområdet 2 992 753 2 992 753
2010 I gang Rehabilitering af vandforsyningssystemet i kommunen Nisporeni, Republikken Moldova 5 000 000 4 500 000
2011 I gangTeknisk bistand til gennemførelsen af et sektorspecifikt politikstøtteprogram i 
vandsektoren2 771 010 1 611 437
2012 LukketSektorspecifikt politikstøtteproram i vandsektoren ENPI AAP 2009 - Addendum 01 til FA 
2009/020-520 (yderligere 5 millioner euro til budgetstøttekomponenten)5 000 000 5 000 000
2013 LukketEaPIC - Moldova - Opskalering af det sektorspecifikke politikstøtteprogram på sundheds -
området (2008/19655)6 000 000 6 000 000
100 655 299 98 995 726
I alt 191 855 299 135 195 726
Tilsammen 218 682 054 157 743 305Bilag I
37 Bilag Bilag IISammenfatning af bedømmelserne af sektorbudgetstøttekontrakter 
i revisionsstikprøven
TitelStøtte til politiske re -
former af de offentlige 
finanser i Moldova 
(PFPR)Støtte til 
reformer af 
retsvæsenetSektorspecifikt 
politikstøt -
teprogram i 
vandsektorenSBS-program 
»Sektorspecifikt 
politikstøttepro -
gram på sund -
hedsområdet«
Kontraktvarighed, måneder 60 72 108 60
Kontraktår 2014 2013 2009 2009Revisionsspørgsmål 2: Har SBS-programmerne bidraget effektivt til at styrke den offentlige administration?
2.1 Var SBS-programmerne udformet 
hensigtsmæssigt?Programmet bidrog til en klar overordnet strategi
Der var opstillet klart formulerede nationale prioriteter, som SBS var baseret 
på
Programmets mål svarede til nationale prioriteringer
Politiske og økonomiske risici blev vurderet som begrænsede før ydelsen af 
SBS 
Risikoen for de overførte midler (fiduciary risk) blev reduceret ved hjælp af en 
forudgående vurdering af omkostningerne forbundet med reformen
Der var dokumenterede, klare, objektive og relevante grunde til at vælge SBS 
som bistandsform
Tidligere evalueringer/erfaringer blev taget i betragtning2.2 Blev SBS-programmerne gennemført  
hensigtsmæssigt?Moldovas administration gennemførte programmet fuldt ud og til tiden programmet er i gang programmet er i gang
Den tekniske bistand var målrettet, rettidig og skabte bæredygtig kapacitet ikke relevant
Trancher blev først udbetalt, når betingelserne var opfyldtingen variable trancher 
udbetalt
Målene var direkte målbare
Supplerende budgetbetalinger var berettigede ikke relevant
Overvågningsrammen omfatter SMART-mål og målbare indikatorer
Der var oplysninger til rådighed til at fastlægge basislinjer og overvåge/
evaluere fremskridt
Der var løbende overvågning og evaluering
Der blev truffet korrigerende foranstaltninger, når programmet ikke var på 
ret kursprogrammet er i gang programmet er i gang2.3 Gav SBS-programmerne konkrete 
og bæredygtige resultater?De forventede output/resultater blev nået programmet er i gang programmet er i gang
Betingelserne fremmede på effektiv vis reformeringen variable trancher 
udbetaltprogrammet er i gang
Programmet havde en positiv effekt på den administrative kapacitet programmet er i gang programmet er i gang
SBS ydede relevant støtte og skabte bæredygtig kapacitet i Moldovas 
administrationprogrammet er i gang programmet er i gang
De finansierede aktioner er tydeligvis et supplement i forhold til de tiltag, 
som Moldova gennemførte forud for støtten
SBS fik den tilsigtede effekt programmet er i gang programmet er i gang
Signaturforklaring:  Der er anvendt følgende bedømmelser:
kriteriet opfyldt kriteriet delvist opfyldt kriteriet ikke opfyldt
38 Bilag Bilag IIISammenfatning af bedømmelserne af projektkontrakter i revisionsstikprøven
Projekt 
nr.KontraktårKontraktvarighed, 
månederTitelRevisionsspørgsmål 1: Har projekterne bidraget effektivt til en styrkelse af den offentlige administration?
1.1 Var projekterne 
udformet 
hensigtsmæssigt?1.2 Blev projekterne gennemført tilfredsstillende?1.3 Gav projekterne konkrete og bæredygtige 
resultater?En behovsanalyse 
understøttede 
projektet
Tidligere evalueringer/
erfaringer blev taget i 
betragtning
Moldovas 
administration 
gennemførte 
programmet fuldt ud 
og til tiden
Der er synergier 
og koordinering 
med igangværende 
SBS-programmer
Overvågningsrammen 
omfatter SMART-mål og 
målbare indikatorer
Der er oplysninger 
til rådighed til at 
fastlægge basislinjer 
og overvåge/evaluere 
fremskridt
Der var løbende 
overvågning og 
evaluering
Der blev truffet 
korrigerende 
foranstaltninger, når 
programmet ikke var 
på ret kurs
De forventede output/
resultater blev nået
Der kan etableres en 
forbindelse mellem 
den generelle udvikling 
i den administrative 
kapacitet og projektet
Projektet ydede rele -
vant støtte og skabte 
bæredygtig kapacitet i 
Moldovs administration
De finansierede aktio -
ner er et supplement 
i forhold til de tiltag, 
som Moldova gennem -
førte forud for støtten
1 2009 2 Teknisk bistand - Støtte til Moldovas reformer af forvaltningen af de offentlige finanser ikke relevant ikke relevant ikke relevant ikke relevant ikke relevant ikke relevant ikke relevant
2 2010 24 Twinning - Støtte til ordninger for offentlige indkøb 
3 2011 30Teknisk bistand - Støtte til Moldovas regering på området bekæmpelse af korruption, reform af indenrigsministeriet 
(komponent III) 
4 2011 24 Twinning - Styrkelse af forvaltningen af de offentlige finanser 
5 2014 24 Twinning - Konsolidering og styrkelse af den eksterne offentlige revision projektet er i gang. projektet er i gang projektet er i gang projektet er i gang projektet er i gang
6 2011 38Teknisk bistand - Støtte til opbygning af regeringen i Moldovas kapacitet til at anvende Twinning-, TAIEX- og 
SIGMA-programmer og det omfattende program for institutionsopbygning (TTSIB) 
7 2011 21 Twinning - Støtte til gennemførelse og håndhævelse af konkurrence- og statsstøttepolitik ikke relevant
8 2011 5 Undersøgelse - Støtte til gennemførelsen af det omfattende program for institutionsopbygning ikke relevant ikke relevant
9 2014 3 Teknisk bistand - Uddannelse i EU-budgetstøtte for Moldovas regering
10 2014 12 Teknisk bistand - Kapacitetsopbygning - forvaltningen af EU's programmer for institutionsopbygning
11 2012 24 Overvågning af reformen af retsvæsenet for at øge regeringens ansvarlighed (PROMOLEX) ikke relevant ikke relevant ikke relevant
12 2013 36 Teknisk bistand - Støtte til koordinering af reformen af Moldovas retsvæsen projektet er i gang projektet er i gang projektet er i gang projektet er i gang
13 2014 36 Teknisk bistand - Øget effektivitet, ansvarlighed og gennemsigtighed i Moldovas domstole (ATRECO) projektet er i gang projektet er i gang projektet er i gang projektet er i gang
14 2014 36 Teknisk bistand - Støtte til efterforskning forud for retssagen, retsforfølgning og etablering af forsvar projektet er i gang projektet er i gang projektet er i gang projektet er i gang projektet er i gang
15 2009 24 Twinning - Opgradering af fængselssystemet ikke relevant
16 2010 26,5 EUHLPAM I 
17 2012 20 EUHLPAM I 
18 2013 18 EUHLPAM III
19 2010 18 Vurdering af retsstatsprincippet (høringsaktivitet)ikke  
relevantikke relevant ikke relevant ikke relevant ikke relevant ikke relevant ikke relevant ikke relevant ikke relevant ikke relevant ikke relevant ikke relevant
20 2011 17 Støtte til forberedelsen af SBS (høringsaktivitet)ikke  
relevantikke relevant ikke relevant ikke relevant ikke relevant ikke relevant ikke relevant ikke relevant ikke relevant ikke relevant ikke relevant ikke relevant
39 Bilag
Sammenfatning af bedømmelserne af projektkontrakter i revisionsstikprøven
Projekt 
nr.KontraktårKontraktvarighed, 
månederTitelRevisionsspørgsmål 1: Har projekterne bidraget effektivt til en styrkelse af den offentlige administration?
1.1 Var projekterne 
udformet 
hensigtsmæssigt?1.2 Blev projekterne gennemført tilfredsstillende?1.3 Gav projekterne konkrete og bæredygtige 
resultater?En behovsanalyse 
understøttede 
projektet
Tidligere evalueringer/
erfaringer blev taget i 
betragtning
Moldovas 
administration 
gennemførte 
programmet fuldt ud 
og til tiden
Der er synergier 
og koordinering 
med igangværende 
SBS-programmer
Overvågningsrammen 
omfatter SMART-mål og 
målbare indikatorer
Der er oplysninger 
til rådighed til at 
fastlægge basislinjer 
og overvåge/evaluere 
fremskridt
Der var løbende 
overvågning og 
evaluering
Der blev truffet 
korrigerende 
foranstaltninger, når 
programmet ikke var 
på ret kurs
De forventede output/
resultater blev nået
Der kan etableres en 
forbindelse mellem 
den generelle udvikling 
i den administrative 
kapacitet og projektet
Projektet ydede rele -
vant støtte og skabte 
bæredygtig kapacitet i 
Moldovs administration
De finansierede aktio -
ner er et supplement 
i forhold til de tiltag, 
som Moldova gennem -
førte forud for støtten
1 2009 2 Teknisk bistand - Støtte til Moldovas reformer af forvaltningen af de offentlige finanser ikke relevant ikke relevant ikke relevant ikke relevant ikke relevant ikke relevant ikke relevant
2 2010 24 Twinning - Støtte til ordninger for offentlige indkøb 
3 2011 30Teknisk bistand - Støtte til Moldovas regering på området bekæmpelse af korruption, reform af indenrigsministeriet 
(komponent III) 
4 2011 24 Twinning - Styrkelse af forvaltningen af de offentlige finanser 
5 2014 24 Twinning - Konsolidering og styrkelse af den eksterne offentlige revision projektet er i gang. projektet er i gang projektet er i gang projektet er i gang projektet er i gang
6 2011 38Teknisk bistand - Støtte til opbygning af regeringen i Moldovas kapacitet til at anvende Twinning-, TAIEX- og 
SIGMA-programmer og det omfattende program for institutionsopbygning (TTSIB) 
7 2011 21 Twinning - Støtte til gennemførelse og håndhævelse af konkurrence- og statsstøttepolitik ikke relevant
8 2011 5 Undersøgelse - Støtte til gennemførelsen af det omfattende program for institutionsopbygning ikke relevant ikke relevant
9 2014 3 Teknisk bistand - Uddannelse i EU-budgetstøtte for Moldovas regering
10 2014 12 Teknisk bistand - Kapacitetsopbygning - forvaltningen af EU's programmer for institutionsopbygning
11 2012 24 Overvågning af reformen af retsvæsenet for at øge regeringens ansvarlighed (PROMOLEX) ikke relevant ikke relevant ikke relevant
12 2013 36 Teknisk bistand - Støtte til koordinering af reformen af Moldovas retsvæsen projektet er i gang projektet er i gang projektet er i gang projektet er i gang
13 2014 36 Teknisk bistand - Øget effektivitet, ansvarlighed og gennemsigtighed i Moldovas domstole (ATRECO) projektet er i gang projektet er i gang projektet er i gang projektet er i gang
14 2014 36 Teknisk bistand - Støtte til efterforskning forud for retssagen, retsforfølgning og etablering af forsvar projektet er i gang projektet er i gang projektet er i gang projektet er i gang projektet er i gang
15 2009 24 Twinning - Opgradering af fængselssystemet ikke relevant
16 2010 26,5 EUHLPAM I 
17 2012 20 EUHLPAM I 
18 2013 18 EUHLPAM III
19 2010 18 Vurdering af retsstatsprincippet (høringsaktivitet)ikke  
relevantikke relevant ikke relevant ikke relevant ikke relevant ikke relevant ikke relevant ikke relevant ikke relevant ikke relevant ikke relevant ikke relevant
20 2011 17 Støtte til forberedelsen af SBS (høringsaktivitet)ikke  
relevantikke relevant ikke relevant ikke relevant ikke relevant ikke relevant ikke relevant ikke relevant ikke relevant ikke relevant ikke relevant ikke relevant
Signaturforklaring:  Der er anvendt følgende bedømmelser:
kriteriet opfyldt kriteriet delvist opfyldt kriteriet ikke opfyldt
40 Kommissionens og  
EU-Udenrigstjenestens svar
Resumé
V
Kommissionen påpeger, at der var sket fremskridt, om end begrænsede, i to ud af fire reviderede budgetstøttesek -
torer (vand og folkesundhed), mens der for de to andre (retsvæsen og politiske reformer af de offentlige finanser) 
stadig var nyere programmer i kraft, så det endnu ikke var muligt at måle deres endelige resultater.
Kommissionen reagerede faktisk hurtigt på risici, når begivenhedsforløbet og de interne beslutninger tages i betragt -
ning, hvilket fremgår af svarene på punkt 13-28.
Hvad angår udbetaling af budgetstøtte, er den aktuelle situation i Moldova, at alle udbetalinger er suspenderet og 
afventer opfyldelse af alle generelle betingelser, herunder makroøkonomisk stabilitet og gennemsigtighed i bud -
gettet. En IMF-aftale spiller en nøglerolle her.
Hvad angår tilpasning til nationale strategier, opfatter Kommissionen ikke strategier som statiske og formelle. Kom -
missionen var opmærksom på de grundlæggende og betydelige elementer i en strategi og tilpassede sig samtidig 
løbende til de presserende behov fra en ambitiøs associeringsdagsorden og geopolitiske udfordringer. Kommissionen 
gik uden tøven videre end de undertiden snævre nationale strategier, og det viser faktisk, at Kommissionen sikrede 
de størst mulige fremskridt med reformerne under de givne betingelser.
Kommissionen understreger, at budgetstøtte som bistandsform består af en omfattende pakke af foranstaltninger, 
herunder udbetaling af midler, kompetenceudvikling, politisk dialog og præstationsindikatorer. Politisk dialog, selv 
under programmets udarbejdelsesfase, kan medføre, at regeringen indfører foranstaltninger, før midlerne er udbe -
talt, hvilket er meget positivt.
Endvidere understreger Kommissionen, at delvis opfyldelse af præstationskriterierne ville medføre delvis udbeta -
ling. Kommissionen anerkender, at vurderingen navnlig i et bestemt tilfælde kunne have været strengere, om end 
det ikke er systemisk.
Kommissionen påpeger, at der blev tildelt »mere for mere«-midler efter en intern gennemgang. Kommissionen traf 
disse beslutninger i kraft af sit mandat til at gennemføre ekstern bistand, med politisk vejledning fra EU-Udenrigs -
tjenesten, og medlemsstaterne tiltrådte beslutningerne under fuld hensyntagen til komitologi.
VI
Revisionsretten peger med rette på projektudformningens kvalitet samt projekternes effektivitet og output.
Kommissionen er enig i, at der er behov for at afstemme rækkefølgen af teknisk bistand, twinningprojekter og 
budgetstøtte. Under de nuværende finansielle regler vil der dog altid gå nogen tid mellem teknisk bistand eller 
twinning og budgetstøtte.
Kommissionens ogEU-Udenrigstjenestens svar 41
Indledning
05
Den svage offentlige administration, navnlig i forvaltningen af de offentlige finanser, eller hvad angår korruption, 
hindrer udviklingen generelt samt bistandens effektivitet. Konsekvenserne heraf begrænser sig ikke kun til budget -
støtte. Det står klart, at forbedringen af finansiel kontrol og offentlige indkøbssystemer i forbindelse med budget -
støtten effektivt mindsker mulighederne for korruption.
07
Kommissionen understreger, at der, ud over supplerende midler inden for et program, også findes mange vigtige 
eksempler på tildeling af projektbaserede midler forud for budgetstøtten.
Hvad angår de reviderede programmer, gælder dette især for retsområdet, men også i andre sektorer som erhvervs -
uddannelse og det europæiske naboskabsprogram for landbrug og udvikling af landdistrikter.
Bemærkninger
14
Kommissionen understreger, at budgetstøtten ved at anvende nationale systemer styrker ejerskabet og giver lavere 
transaktionsomkostninger for modtagerlandet.
Sektorbudgetstøtte (SBS), undtagen målrettet budgetstøtte, sigter mod at belønne resultater frem for at finansiere 
aktiviteter. Det er derfor klart, at kontrol og revision generelt ikke kan gå videre end stadiet for overførsel af midlerne, 
når de aftalte betingelser er opfyldt.
Budgetstøtten gives under udviklingsomstændigheder, hvor der kan være betydelige svagheder i offentlige nøg -
lesystemer, f.eks. forvaltning af de offentlige finanser. Denne bemærkning kommer imidlertid ikke ind på, at sek -
torbudgetstøtte styrker landets systemer for bæredygtig udvikling, understøtter de nationale institutioners rolle, 
fremmer landets ansvarlighed og forstærker den politiske dialog.
Kravene for støtteberettigelse er strenge. Et partnerland er først berettiget til budgetstøtte, når dets regering har 
en relevant og troværdig strategi for at imødegå disse svagheder. Kommissionen kan også kræve specifikke kortsig -
tede foranstaltninger for at afbøde risiciene. De nye retningslinjer for budgetstøtte (som blev revideret i 2012 efter 
Kommissionens forslag og Rådets konklusioner af 14. maj 2012 om en ny tilgang til budgetstøtte) indeholder nu en 
række yderligere afklarende bestemmelser. De omfatter nye støtteberettigelsesbestemmelser vedrørende gennemsig -
tighed og tilsyn, en formel risikovurderingsprocedure og en overordnet reguleringsramme for den øverste ledelse.
Kriterier vedrørende forvaltning af de offentlige finanser er netop en af de generelle betingelser i alle nye SBS-pro -
grammer, og betingelsen gennemgås i forbindelse med hver udbetalingsbeslutning. Mens Revisionsretten beteg -
ner anvendelse af landets systemer til forvaltning af de offentlige finanser som en risiko, undlader den at nævne, 
at det er nødvendigt med et velfungerende system til forvaltning af de offentlige finanser og et solidt indenlandsk 
indtægtsgrundlag med henblik på god økonomisk ledelse og bæredygtig udvikling.
Denne bistandsform repræsenterer en af de måder, hvorpå Kommissionen har reageret på anmodninger fra det 
internationale samfund af udviklingslande og EU-interessenter om mere effektiv intervention, der fokuserer på 
resultater og ejerskab, og som er mindre kompliceret at administrere, så transaktionsomkostningerne for partner -
landene bliver lavere. Det er et modtræk mod de traditionelle projektstøtteformers begrænsninger, når vigtige 
reformer skal understøttes.
Kommissionens ogEU-Udenrigstjenestens svar 42
16
Kommissionen påpeger, at budgetstøtte og decentral forvaltning er to forskellige former for gennemførelse af 
bistand, som ikke anvender landets systemer i lige høj grad.
Som nævnt gives budgetstøtten under udviklingsomstændigheder, hvor der kan være betydelige svagheder i offent -
lige nøglesystemer, f.eks. forvaltning af de offentlige finanser, men kravene til støtteberettigelse er alligevel strenge. 
Et partnerland er først berettiget til budgetstøtte, når dets regering har en relevant og troværdig strategi for at imø -
degå disse svagheder. Kommissionen kan også kræve specifikke kortsigtede foranstaltninger for at afbøde risiciene. 
De nye retningslinjer for budgetstøtte (som blev revideret i 2012 efter Kommissionens forslag og Rådets konklusio -
ner af 14. maj 2012 om en ny tilgang til budgetstøtte) indeholder nu en række yderligere afklarende bestemmelser. 
De omfatter nye støtteberettigelsesbestemmelser vedrørende gennemsigtighed og tilsyn, en formel risikovurde -
ringsprocedure og en overordnet reguleringsramme for den øverste ledelse.
For det tredje understreger Kommissionen, at Revisionsrettens angivelse af budgetstøttens andel af bistanden 
i virkeligheden også omfatter alle supplerende midler som f.eks. twinning eller teknisk bistand, der tildeles under 
de samme finansieringsaftaler og udbetales direkte til giverne af støtten. Disse midler overføres altså ikke til landets 
statskasse.
17
Kommissionen påpeger, at korruption er til hinder for generelt at kunne yde effektiv bistand, og at korruption ikke kun 
spiller en rolle i generelle budgetstøtteprogrammer. Det står klart, at forbedringen af finansiel kontrol og offentlige 
indkøbssystemer i forbindelse med budgetstøtteprogrammer effektivt kan mindske mulighederne for korruption.
18
Kommissionen fremhæver beskrivelsen af begivenhedsforløbet nedenfor og de interne beslutninger.
Så snart bankskandalen brød ud i november 2014, besluttede Kommissionens styringsudvalg for budgetstøtte 
i december 2014 at gennemgå bistandsformerne i forbindelse med programmeringen for 2015 og at indføre yder -
ligere risikoreduktion. Det omfattede følgende: systematisk drøftelse af emnet på højt niveau med de moldoviske 
myndigheder, en beslutning fra styringsudvalget for finansiel bistand i februar om at forhøje Moldovas risikovurde -
ring, hvilket indebar øget undersøgelse i forbindelse med alle budgetstøttetransaktioner, og instrukser til EU-delegatio -
nen om at forstærke risikoovervågningen. Det medførte også, at andelen af budgetstøtteprogrammer blev reduce -
ret betydeligt i 2015 i forhold til de foregående år.
Siden juni 2015, efter at tre store banker var blevet sat under statskontrolleret administration, er der ikke observeret 
væsentlige fremskridt i den strafferetlige efterforskning af banksvindlen, der var ikke udarbejdet nogen genopret -
ningsstrategi, og en IMF-mission, der var planlagt til medio juni, måtte aflyses, fordi premierministeren gik af. Det 
affødte Kommissionens nu offentlige reaktion i juli 2015, som understregede, at udbetalingerne af budgetstøtte var 
suspenderet, mens man afventede en aftale mellem Den Internationale Valutafond (IMF) og Moldova.
Endvidere står det klart, at den milliard USD, som gik tabt i de tre moldoviske banker, udgøres af indskydermidler – 
hovedsagelig fra moldoviske indskydere – og, så vidt Kommissionen ved, ikke af EU-skatteydernes penge.
Kommissionens ogEU-Udenrigstjenestens svar 43
Tekstboks 1 - Baggrundsinformation om Moldovas bankkrise
Kommissionen har ved alle tænkelige lejligheder og i alle relevante institutionelle sammenhænge kraftigt opfor -
dret de moldoviske myndigheder til at efterforske de tabte midler og træffe de nødvendige foranstaltninger til 
genopretning.
EU’s holdning blev bekræftet af Rådets konklusioner i februar 2016, nemlig at indsatsen for at finde midlerne bør 
fortsætte. Midlerne kan altså ikke betragtes som definitivt tabt.
På revisionstidspunktet – og med støtte fra internationale partnere – er den moldoviske regering i gang med at 
indføre en genopretningsmekanisme med henblik på at indhente den maksimale værdi af alle misbrugte aktiver.
20
Kommissionen påpeger, at den udbetalte midler i december 2014 efter drøftelser på et møde i dens styringsudvalg 
for budgetstøtte, som omhandlede de politiske og makroøkonomiske risici forbundet med landets situation. Den 
overordnede konklusion var at godkende de udbetalinger, der ventede, under forudsætning af, at bistandsformerne 
ville blive gennemgået, og at der ville blive taget skridt til at afbøde risikoen. Det skete netop i de efterfølgende 
uger og måneder, som beskrevet ovenfor.
22
Kommissionen understreger, at støtten til henholdsvis retsvæsen og de offentlige finanser var forankret i nationale 
strategier, og at den endda gik videre i specifikke tilfælde, som forklaret nedenfor.
Denne ambitiøse tilgang er også i tråd med Kommissionens forventning om at se de størst mulige fremskridt med 
reformerne via konditionalitet (se Kommissionens svar på punkt 29-34).
Tekstboks 2 - De specifikke betingelser var ikke tilpasset den nationale strategi: SBS til 
politiske reformer af de offentlige finanser
Kommissionen fremhæver, at SBS til de offentlige finanser går videre end den snævrere strategi for forvaltning af de 
offentlige finanser og understøtter Moldovas nationale 2020-udviklingsstrategi samt målsætningerne for reformer 
af forvaltningen af de offentlige finanser. SBS til politiske reformer af de offentlige finanser bygger ikke kun på en 
national strategi for forvaltning af de offentlige finanser, men mere strategisk på at fastlægge ansvarlige politikker 
for de offentlige finanser med sigte på gennemsigtig og pålidelig gennemførelse af Moldovas nationale udviklings -
strategi. Det blev dokumenteret under kvalitetsgennemgangen, som førte til endelig vedtagelse af budgetstøtte -
programmet til politiske reformer af de offentlige finanser.
Som nævnt er SBS forankret i et bredere strategisk dokument, og, i mere specifikke tilfælde, der er forklaret neden -
for, der anvendes yderligere strategiske målsætninger, som er forankret andetsteds.
Kommissionen forventer at se de størst mulige fremskridt med reformerne via konditionalitet (se Kommissionens 
svar på punkt 29-34).
Oprettelsen af et finanspolitisk råd er baseret på artikel 47 i associeringsaftalen mellem EU og Moldova samt på 
almindelig praksis i en række EU-medlemsstater samt den fælles støtteramme. Desuden afspejler de forventninger, 
der omtales her, god international praksis med hensyn til forvaltning af de offentlige finanser. I lyset af Moldovas 
udviklingsniveau er landet nødt til at gøre fremskridt med budgetdisciplin, budgetlægning på mellemlang sigt og 
øget gennemsigtighed.
Kommissionens ogEU-Udenrigstjenestens svar 44
23
Kommissionen mener, at ud over den formelle korrespondance er politikmatricen for SBS til retsvæsenet i væsent -
lighed i overensstemmelse med Moldovas reformstrategi for retsvæsenet 2011-2016. En væsentlig undtagelse er en 
central betingelse om at udarbejde, forelægge og vedtage en lov om ratifikation af protokol 12 til Den Europæiske 
Menneskerettighedskonvention. Det skulle imødegå en vigtig bekymring og også sikre overensstemmelse med de 
nye retningslinjer for budgetstøtte. Kommissionen forventer at se de størst mulige fremskridt med reformerne via 
konditionalitet (se Kommissionens svar på punkt 29-34).
24
Kommissionen bemærker, at det i mange lande desværre endnu ikke er almindeligt at have budgetterede sektor -
strategier. Det er ikke i sig selv en betingelse for berettigelse. I det omtalte bilag blev der i de nye 2012-retningslin -
jer for budgetstøtte, der trådte i kraft i januar 2013 (under alle omstændigheder efter, at SBS til sundhedsområdet 
vil være oprettet), fastlagt en ramme for analysearbejdet, men beslutningen om berettigelse er baseret på, at der 
foreligger en troværdig og relevant sektorstrategi. Det vurderes på grundlag af mange kriterier og omfatter en 
bedømmelse.
I dette tilfælde var SBS til forbedring af folkesundheden baseret på udviklingsstrategien for sundhedsvæsenet, som 
er en sektorspecifik strategi, der bl.a. omhandler finansiering af sundhedssektoren og levering af sundhedsydelser. 
SBS til vand var imidlertid ikke baseret på en klart formuleret moldovisk reformstrategi. SBS til vand var udformet 
til at støtte den nationale vandstrategi for 2007. I løbet af programgennemførelsen viste den sig imidlertid at være 
for ambitiøs, da den var rettet mod et stort antal mål, uden at der var en tidsbestemt handlingsplan eller en klar 
institutionel struktur for gennemførelsen. Der blev truffet afbødende foranstaltninger som f.eks. teknisk bistand til 
at imødegå institutionelle problemer.
26
Kommissionen påpeger, at handlingsdokumentet indeholder følgende begrundelse til bestemmelse af støttebeløbet:
- Vedrørende kriteriet » Financing needs of the partner country « blev der udført en behovsanalyse som led i for -
muleringen af programmet for politiske reformer af de offentlige finanser, som omfattede en vurdering af, 
hvilke tekniske og finansielle ressourcer der var brug for med henblik på at gennemføre reformstrategien for 
forvaltning af de offentlige finanser 2013-2020. De vigtigste resultater er opsummeret i det endelige handlings -
dokument. Handlingsdokumentet for politiske reformer af de offentlige finanser indeholder også en kortfattet 
analyse af kriteriet » Commitment of the partner country to allocate national budget resources in line with development 
strategy and objectives «.
- Vedrørende kriteriet » Result orientation in the partner country’s development strategy including a monitoring system« 
vurderer et supplerende dokument til handlingsdokumentet om offentlig politik overvågningssystemet for 
gennemførelse af den nationale udviklingsstrategi, som er udarbejdet af statskancelliet.
- Vedrørende kriteriet » Track record and absorption capacity of past disbursements and how effectively agreed objectives 
were achieved with budget support operations « angives der løbende specifikke oplysninger i udbetalingsfilen for 
hvert enkelt budgetstøtteprogram (f.eks. ESRA og BS til energi).
Kommissionens ogEU-Udenrigstjenestens svar 45
28
Kommissionen husker, at budgetændringen vedrørende SBS til retsområdet til dels skyldtes beslutningen om at 
tilføje en komponent vedrørende beskyttelse af menneskerettigheder.
30
Kommissionen understreger, at budgetstøtte som bistandsform består af en omfattende pakke af foranstaltnin -
ger, herunder udbetaling af midler, kompetenceudvikling, politisk dialog og præstationsindikatorer. Budgetstøtte 
er konstrueret til at opnå fremskridt med reformer ved at belønne regeringens egne fremskridt frem for at levere 
input. Politisk dialog, selv under programmets udarbejdelsesfase, kan medføre, at regeringen indfører foranstaltnin -
ger, før midlerne er udbetalt, hvilket er meget positivt.
Endvidere betyder den lange programcyklus som følge af finansiel regulering og lovgivning om instrumenterne, at 
regeringerne har kendskab til betingelserne, længe før de undertegner den faktiske finansieringsaftale. I de revide -
rede tilfælde blev foranstaltningerne truffet efter programmets identifikationsfase.
Tekstboks 3 – Eksempler på specifikke betingelser
Eksempel 1 - Nogle betingelser krævede en begrænset indsats fra de moldoviske myndigheder
Kommissionen mener ikke, at denne betingelse for SBS til politiske reformer af de offentlige finanser var særlig nem 
at opfylde. Finansministeriet offentliggjorde ikke halvårlige rapporter med de nødvendige aggregerede data. I pro -
grammet vedrørende offentlige udgifter og finansiel ansvarlighed for henholdsvis 2011 og 2015 henvises der kun 
til månedlige rapporter. Hvad angår gennemsigtighed i budgettet og kvaliteten af rapporter om gennemførelse af 
budgettet, betragtede Kommissionen med rette sådanne forbedringer som vigtige og nødvendige.
Eksempel 2 - Nogle betingelser var allerede opfyldt mellem programforhandlingen og påbegyndelsen af 
SBS-programmet
Kommissionen bekræfter, at modtagerne af SBS til sundhed traf nogle af de foranstaltninger, der var påkrævet af 
indikatorerne, efter at projektet var identificeret, og mens formuleringsarbejdet var godt i gang.
Kommissionen understreger, at identifikationsmissionen for SBS til retsvæsenet begyndte i juli 2010 og førte til et 
udkast i april 2011, og kvalitetsgennemgangen fandt sted den 5. marts 2012, dvs. før lovene var vedtaget. På grund 
af interne moldoviske procedurer blev den finansieringsaftale, der udløste formel iværksættelse af budgetstøtte -
komponenten, endeligt ratificeret den 25. september 2013.
31
Hvad angår SBS-betingelsernes målbarhed, understreger Kommissionen, at der er behov for at imødekomme både 
de konstant skiftende omstændigheder og de lange programcyklusser som følge af finansiel regulering og lovgiv -
ning om instrumenterne.
For SBS til retsvæsenet er der udarbejdet en forklarende tabel med henblik på afklaring mellem parterne, EU-dele -
gationen og justitsministeriet under forudsætning af, at vurderingen i forbindelse med udbetaling af hver enkelt 
tranche også bygger på en ekstern evalueringsmission.
Kommissionens ogEU-Udenrigstjenestens svar 46
32
Kommissionen påpeger, at en del af midlerne blev udbetalt, hvor der blev konstateret delvis opfyldelse af de rele -
vante kriterier. Som følge af Kommissionens egen vurdering af anmodningerne om udbetaling kan den ajourføre 
vurderingen af opfyldelsen af betingelserne og udbetale et mindre eller større beløb end anbefalet i den eksterne 
evalueringsrapport.
Tekstboks 4 - Midlerne blev udbetalt, selv om betingelserne ikke var opfyldt
Eksempel 1 - Der var udbetalt flere midler end anbefalet i den eksterne evalueringsrapport
Kommissionen påpeger, at den er ansvarlig for at gennemgå de eksterne anbefalinger og, på grundlag af dens egen 
vurdering og egne informationskilder, udbetale mere eller mindre i overensstemmelse med kontraktbetingelserne.
Hvad angår SBS til sundhed, er det tidsforskydningen mellem ekspertanalysen og EU-delegationens gennemgang, 
der er forklaringen på forskellen mellem ekspertanbefalingerne og Kommissionens udbetaling af den anden tran -
che efter det betalingsdossier, som delegationen udarbejdede i maj 2012. Der blev netop konstateret positive tiltag 
mellem december 2011 (eksperternes endelige rapport) og maj 2012.
Eksempel 2 - Udbetalingerne blev foretaget efter en lempelig vurdering af overholdelsen af betingelserne
Kommissionen understreger, at en del af midlerne blev udbetalt, hvor der blev konstateret delvis opfyldelse af de 
relevante kriterier. Hvad angår SBS til vand, kunne regeringen fremlægge dokumentation for delvis opfyldelse af 
betingelsen om, at der i det nationale budget var afsat midler til vand- og spildevandssektoren.
Kommissionen anerkender, at den navnlig i dette tilfælde kunne have været strengere med hensyn til at indføre 
betingelser, men det er ikke systemisk.
Desuden er det vigtigt at holde sig for øje, at Moldova har den største andel af offentlige sundhedsudgifter i pro -
cent af de samlede offentlige udgifter blandt alle landene i WHO’s europæiske region. Derfor bør de små udsving 
i indikatoren som følge af finanspolitisk råderum ikke fortolkes, som om regeringen nedprioriterer sundhedssekto -
ren. Ikke alene steg sundhedsbudgettet i reelle tal, som redegørelserne viser, det steg også i forhold til de samlede 
offentlige udgifter. I praksis bekræftede det yderligere regeringens sundhedsforpligtelse, at de forhøjede sundheds -
udgifter også gav mulighed for at øge pakken af sundhedsydelser for befolkningen (herunder dem, der ikke er for -
sikret) fra 2009, at indføre fri adgang til det offentlige sundhedsvæsen og nødtjenester for hele befolkningen samt 
yderligere udvide adgangen til gratis diagnosticering og behandling som indlagt.
34
Kommissionen anerkender gennem nye betingelser, at der allerede er gjort en ægte indsats for at opnå fremskridt 
i reformarbejdet med de tilgængelige ressourcer.
Kommissionens ogEU-Udenrigstjenestens svar 47
37
Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten fremhæver, at der blev udført en intern gennemgang i hvert af disse år. 
Endvidere traf Kommissionen denne beslutning i kraft af sit mandat til at gennemføre ekstern bistand, med poli -
tisk vejledning fra EU-Udenrigstjenesten, og medlemsstaterne tiltrådte beslutningen under fuld hensyntagen til 
komitologi.
ENP-statusrapporterne for 2011, 2012 og 2013 nævner både betydelige tegn på forbedring og forhold, der giver 
anledning til bekymring. Ifølge statusrapporten fra 2013 oplevede Moldova i første halvår sin værste politiske krise 
i årevis, som blev betegnet som en institutionel nedsmeltning, der på varig vis skadede Moldovas demokratiske 
institutioners troværdighed. Sætningen skal dog betragtes i sin fulde kontekst, navnlig den overordnede konklusion 
i den foregående sætning, hvor det hedder, at det, trods tilbageskridt i første halvår 2013, lykkedes Moldova at gøre 
fremskridt inden for væsentlige og følsomme områder af ENP-handlingsplanen, som blev identificeret som priori -
tetsområder i den foregående ENP-statusrapport. En række konkrete reformtiltag, herunder revision af lovgivning 
og gennemførelse af handlingsplaner, underbyggede beslutningen om fremskridt mod et velforankret og bæredyg -
tigt demokrati i 2013, i overensstemmelse med vurderingen i ENP-statusrapporten for Moldova fra samme år.
Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten understreger, at når der ikke foreligger specifik EU-ret eller udtrykkelige 
standarder eller tilsvarende praksis i andre medlemsstater vedrørende et velforankret og bæredygtigt demokrati, er 
der tale om et vist element af subjektivitet i enhver vurdering af værdien af specifikke gennemførte reformer.
54
Kommissionen påpeger, at teknisk bistand ikke altid er synkroniseret med hovedprogrammet for budgetstøtte. Den 
kan først iværksættes, når finansieringsaftalen for SBS-programmet er undertegnet, og den træder i kraft adskillige 
måneder efter hovedprogrammet på grund af de lovbestemte frister i udbuds- og kontraktprocedurerne.
57
Kommissionen understreger, at de fire tekniske bistandsprogrammer på retsområdet var konstrueret til at under -
støtte gennemførelsen af reformstrategien for retsvæsenet (2011-2016). SBS til retsvæsenet er baseret på landets 
egen reformstrategi for retsvæsenet.
59
Kommissionen påpeger, at det tekniske bistandsprogram, der ledsager SBS og bidrager til koordineringen af 
reformarbejdet for retsvæsenet, trådte i kraft den 9. april 2013, altså et halvt år før ratifikationen af finansieringsaftalen 
markerede den officielle start på SBS til retsvæsenet den 25. september 2013.
61
Dette er et eksempel på fleksibel tilpasning til yderligere behov, der er opstået under gennemførelsen af et SBS-program, 
selv hvor støtten ikke udtrykkeligt var forudset i den oprindelige projektkontrakt.
Kommissionens ogEU-Udenrigstjenestens svar 48
Konklusioner og anbefalinger
70
Kommissionen påpeger, at der var sket fremskridt, om end begrænsede, i to ud af fire reviderede budgetstøttesek -
torer (vand og folkesundhed), mens der for de to andre (retsvæsen og politiske reformer af de offentlige finanser) 
stadig var nyere programmer i kraft, så det endnu ikke var muligt at måle deres endelige resultater. Revisionsretten 
fremhæver med rette de gode projektresultater. I modsætning til budgetstøtte lider traditionelle bistandsprogram -
mer i kraft af deres konstruktion under mangelfuldt ejerskab, hvilket kan påvirke bæredygtigheden. De nærmere 
resultater ud fra Revisionsrettens stikprøve tyder dog på delvise fremskridt mod bæredygtighed.
71
Kommissionen understreger, at der var sket fremskridt, om end begrænsede, i to ud af fire reviderede budgetstøtte -
sektorer (vand og folkesundhed), mens der for de to andre (retsvæsen og politiske reformer af de offentlige finan -
ser) stadig var nyere programmer i kraft, så det endnu ikke var muligt at måle deres endelige resultater.
72
Kommissionen er enig i, at der skulle have været reageret hurtigere. Kommissionen reagerede faktisk hurtigt på 
risici, når begivenhedsforløbet og de interne beslutninger tages i betragtning, hvilket fremgår af Kommissionens 
svar på punkt 13-28.
Hvad angår udbetaling af budgetstøtte, er den aktuelle situation i Moldova, at alle udbetalinger er suspenderet og 
afventer opfyldelse af alle generelle betingelser, herunder makroøkonomisk stabilitet og gennemsigtighed i bud -
gettet. En IMF-aftale spiller en nøglerolle her.
Hvad angår tilpasning til nationale strategier, opfatter Kommissionen ikke strategier som statiske og formelle. Kom -
missionen var opmærksom på de grundlæggende og betydelige elementer i en strategi og tilpassede sig samtidig 
løbende til de presserende behov fra en ambitiøs associeringsdagsorden og geopolitiske udfordringer.
Kommissionen gik uden tøven videre end de undertiden snævre nationale strategier, og det viser faktisk, at Kom -
missionen sikrede de størst mulige fremskridt med reformerne under de givne betingelser.
73
Kommissionen understreger, at budgetstøtte som bistandsform består af en omfattende pakke af foranstaltninger, 
herunder udbetaling af midler, kompetenceudvikling, politisk dialog og præstationsindikatorer. Politisk dialog, selv 
under programmets udarbejdelsesfase, kan medføre, at regeringen indfører foranstaltninger, før midlerne er udbe -
talt, hvilket er meget positivt.
Endvidere understreger Kommissionen, at delvis opfyldelse af præstationskriterierne ville medføre delvis udbeta -
ling. Kommissionen anerkender, at vurderingen navnlig i et bestemt tilfælde kunne have været strengere, om end 
det ikke er systemisk.
Kommissionen påpeger, at der blev tildelt »mere for mere«-midler efter en intern gennemgang. Kommissionen traf 
disse beslutninger i kraft af sit mandat til at gennemføre ekstern bistand, med politisk vejledning fra EU-Udenrigs -
tjenesten, og medlemsstaterne tiltrådte beslutningerne under fuld hensyntagen til komitologi.
Kommissionens ogEU-Udenrigstjenestens svar 49
74
Kommissionen understreger projektudformningens kvalitet samt projekternes effektivitet og output.
75
Kommissionen er enig i rækkefølgen af teknisk bistand, twinningprojekter og budgetstøtte. Under de nuværende 
finansielle regler vil der dog altid gå nogen tid mellem teknisk bistand/twinning og budgetstøtte.
Anbefaling 1
Kommissionen accepterer anbefalingen.
Anbefaling 2
Kommissionen accepterer anbefalingen.
Anbefaling 3
Kommissionen accepterer anbefalingen.
Anbefaling 4
Kommissionen accepterer anbefalingen.
Anbefaling 5
Kommissionen accepterer anbefalingen.
Anbefaling 6
Kommissionen accepterer anbefalingen.

  SÅDAN FÅR MAN FAT I PUBLIKATIONER FRA EU
Gratis publikationer:
  et eksemplar:  
via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)
  /f_lere eksemplarer eller plakater/kort:  
hos Den Europæiske Unions repræsentationer (http://ec.europa.eu/represent_da.htm)  
hos delegationerne i ikke-EU-lande (http://eeas.europa.eu/delegations/index_da.htm)  
ved at kontakte Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_da.htm)  
eller ringe på 00 800 6 7 8 9 10 11 (frikaldsnummer fra overalt i EU) (*).
(*)  Oplysningerne er gratis ligesom de /f_leste opkald (nogle operatører, telefonbokse eller hoteller kan dog kræve  
penge for opkaldet).
Betalingspublikationer:
 via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Begivenhed Date
Revisionsplanens vedtagelse/revisionens start 24.3.2015
Officiel fremsendelse af udkastet til beretning til Kommissionen (eller en anden revide -
ret enhed) 15.2.2016
Vedtagelse af den endelige beretning efter den kontradiktoriske procedure 19.4.2016
Modtagelse af Kommissionens (eller en anden revideret enheds) officielle svar på alle 
sprog25.5.2016
Moldova modtager det højeste beløb i EU-bistand pr. 
indbygger i alle EU’s østlige nabolande. Vi undersøgte, om 
EU’s bistand havde bidraget effektivt til at styrke landets 
offentlige administration.
Vi konkluderede, at budgetstøtten havde haft begrænset 
effekt. Kommissionen kunne have reageret hurtigere, når 
risici materialiserede sig, og programmerne var ikke 
tilstrækkeligt tilpasset til Moldovas strategier. 
Kommissionen udnyttede ikke fuldt ud mulighederne for 
at opstille betingelser for udbetaling af midler, og 
supplerende incitamentsbaserede midler var ikke 
fuldstændig begrundede.
De projekter, vi undersøgte, var relevante og havde leveret 
de forventede output. Men de var ikke altid koordineret 
godt nok med sektorbudgetstøtteprogrammerne, og 
resultaterne var ikke altid bæredygtige.
DEN
EUROPÆISKE
REVISIONSRET