Regionsudvalgets udtalelse om »Den demografiske situation i Den Europæiske Union« (98/C 251/07)

REGIONSUDVALGET har -

under henvisning til »Demografisk rapport 1997« (),

under henvisning til beslutning af 18. september 1997 om i overensstemmelse med artikel 198 C, stk. 4, i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab at afgive en udtalelse herom og at overdrage det forberedende arbejde til Underudvalg 8 »Økonomisk og Social Samhørighed, Sociale og Arbejdsmarkedspolitiske Spørgsmål og Sundhedsvæsen«,

under henvisning til forslag til udtalelse (CdR 388/97 rev. 2) vedtaget af Underudvalg 8 den 27. november 1997 (ordfører: Pieter Roscam Abbing) -

vedtaget følgende udtalelse på den 23. plenarforsamling den 13.-14. maj 1998 (mødet den 14. maj).

Indledning

I 1994 udsendte Europa-Kommissionen for første gang en rapport om den demografiske situation i Den Europæiske Union (). Den indeholdt primært generelle statistikker.

I 1995 var Kommissionens demografiske rapport () koncentreret om befolkningens aldring og dennes konsekvenser. Europa-Parlamentets Udvalg for Sociale Anliggender udpegede Boogerd-Quaak (ELDR, NL) til ordfører. Hendes betænkning blev vedtaget i Europa-Parlamentet i marts 1997 ().

EP-ordførerens hovedsigte var at henlede de politiske beslutningstageres opmærksomhed på den demografiske faktors betydning på mange politikområder, såsom økonomisk politik, arbejdsmarkedspolitik, social sikring, befolkningens sundhed, regionalpolitik, miljøpolitik osv. Boogerd-Quaak skrev bl.a., at de politiske beslutningstagere som regel ikke lægger megen vægt på denne faktor. Den nuværende politik er ofte baseret på den antagelse, at befolkningens demografiske struktur er en statisk faktor; de politiske tiltag kan derfor vise sig at blive ineffektive på lang sigt.

Bevidstheden omkring dette spørgsmål øges kun langsomt. De første til at råbe vagt i gevær vedrørende befolkningens aldring var forsikringsselskaber og pensionsfonde, som forudså betydelige vanskeligheder med finansieringen af alderdomspensioner i en ikke så fjern fremtid.

I dag figurerer den demografiske faktor i politikdokumenter fra tid til anden, men den er endnu ikke blevet et fast element i politikken. Det er et godt tegn, at der i Kommissionens rapport om beskæftigelsen i Europa 1997 () lægges betydelig vægt på den aldrende befolknings og migrationens demografiske konsekvenser for forholdene på arbejdsmarkedet. I Europa-Parlamentets betænkning om social beskyttelse i Europa (betænkning Weiler, ESP, D) (), opfordres der til permanent overvågning af den demografiske tendens som grundlag for løbende justering af EU's sociale og arbejdsmarkedsmæssige handlingsprogram, i form af en nyformulering af traktatens artikel 122.

I juli 1997 udsendte Kommissionen så sin nye demografiske rapport (), hvor der denne gang sættes fokus på følgende tre spørgsmål: arbejdsmarkedet, den regionale dimension og de demografiske tendenser i ansøgerlandene.

I anledning af denne rapport ønsker Regionsudvalget at understrege spørgsmålets betydning og især at sætte fokus på konsekvenserne på lokalt og regionalt plan. Det centrale spørgsmål er følgende: på hvilken måde skal der i EU's politikker tages hensyn til de demografiske tendensers konsekvenser på lokalt og regionalt plan?

I det første kapitel gives en kort introduktion til den demografiske situation og til nuværende og forventede udviklinger. I kapitel 2 anføres det, på hvilke områder disse demografiske udviklinger vil påvirke de lokale og regionale politikker. I kapitel 3 tydeliggøres relevansen for Den Europæiske Unions politikker. Endelig indeholder kapitel 4 konkrete henstillinger.

Kapitel I: Befolkningsudviklingen

1.1. Befolkningens aldring

Den vigtigste udvikling er befolkningens aldring og dennes betydning for arbejdsstyrkens struktur. Befolkningsudviklingen forventes at foregå langt hurtigere og at ændre sig mere radikalt i de kommende par årtier, end tilfældet hidtil har været.

Den Europæiske Unions befolkning vokser stadig, men væksttempoet er faldende. Som følge heraf er Den Europæiske Unions relative andel af verdensbefolkningen gradvist faldende. Mest bemærkelsesværdigt er imidlertid ændringen i befolkningspyramiden, især for de erhvervsaktive aldersgrupper. De erhvervsaktives gennemsnitsalder vil stige markant i de næste par årtier, og gruppen af 65-årige og derover vil blive næsten dobbelt så stor. I løbet af 10-20 år fra i dag vil hovedparten af baby-boom-generationen have nået pensionsalderen. Gruppen af meget gamle og afhængige personer vil blive tre gange så stor. Til gengæld vil gruppen af 15-30-årige blive mindre både i absolutte og relative tal. Det er tydeligt, at disse udviklinger vil få vidtrækkende konsekvenser på det sociale og økonomiske område.

Selv om befolkningens aldring er en generel EU-omspændende tendens, svinger aldringens tempo og intensitet fra region til region. Følgelig vil de demografiske ændringer påvirke regionerne på forskellig vis, på forskellige tidspunkter og i forskelligt omfang. Dette er en vigtig kommentar på baggrund af konklusionen i den første samhørighedsrapport () om, at selv om forskellene mellem medlemsstaterne er blevet mindre, er forskellene mellem regionerne vokset.

1.2. Migration

Ud over den naturlige befolkningstilvækst er migration en faktor, som påvirker befolkningens størrelse og struktur. Der må her sondres mellem flere aspekter:

1) Migrationsstrømme ind i og ud af EU: denne type migration påvirker den samlede EU-befolknings størrelse. I den demografiske rapport fra 1995 konkluderedes det, at aftagende befolkningstilvækst som følge af nedsat fertilitet ikke helt kan opvejes gennem indvandring.

2) Migrationsstrømme mellem EU-regioner: befolkningen er tilbøjelig til at flytte til økonomisk attraktive områder. I 1995-rapporten nævntes især flytningen til kystområder i Sydeuropa.

3) Migrationsstrømme mellem byområder og landdistrikter: der foreligger en global tendens til stigende urbanisering () kombineret med affolkning af landdistrikter. Det er værd at bemærke, at flytning til byer i nogle områder har kønsbaseret slagside. Det er hovedsageligt unge kvinder, der er på jagt efter arbejde i servicesektoren i byområder.

I modstrid med denne tendens skal det dog bemærkes, at der også i gamle industriområder kan noteres store befolkningstilbagegange, specielt i byområder. Befolkningsnedgangen i disse regioner skyldes hovedsagelig afvandring og nedgang i den naturlige vækst. Dette medfører som regel store skævheder i befolkningsstrukturen og stigende aldring.

1.3. EU's udvidelse

Selv om udvidelsen som sådan ikke er et demografisk fænomen, indvirker den på EU-befolkningens størrelse og struktur. Afsnit 3 i Demografisk rapport 1997 fra Kommissionen omhandler dette spørgsmål. Kommissionens udtalelser (»bilag« til Agenda 2000) om ansøgerlandenes ansøgning om EU-medlemskab indeholdt nogle få linjer om befolkningsudviklingen. Trods dennes soleklare relevans for et lands økonomiske udsigter (spillerum for vækst, produktivitet, forbrug osv.) ser disse data ikke ud til at være medtaget i de relevante kapitler.

Befolkningsudviklingen i de 12 ansøgerlande, som Kommissionen har undersøgt, fremviser et noget andet mønster end i EU. I modsætning til den - omend langsommere - befolkningstilvækst i EU, vil befolkningen i de fleste ansøgerlande falde. Den forventede levetid er som helhed lavere end i EU-landene og børnedødeligheden er højere. Befolkningens aldring berører også ansøgerlandene, men i langt mindre udstrækning end EU-landene. Til gengæld er urbanisering og affolkning af landdistrikter endnu stærkere i ansøgerlandene.

Kapitel II: Konsekvenser for lokale og regionale politikker

Den ovenfor beskrevne udvikling påvirker mange politikområder på lokalt og regionalt plan. I nogle tilfælde anses demografi allerede for et standardelement i politikformuleringen; det gælder f.eks. boligforhold og uddannelse. Et andet eksempel er naturligvis indførelsen af mål 6 for tyndt befolkede områder.

Når der tages højde for forskellene mellem medlemsstaterne, påvirkes følgende politikområder i større eller mindre grad af demografiske ændringer:

Arbejdsmarkedet

Ændringer i arbejdsstyrkens struktur vil i høj grad kunne mærkes på regionalt plan. Det menes ofte, at faldende befolkning vil løse arbejdsløshedsproblemet. Dette er dog ikke korrekt, hvis udbuddet af og efterspørgslen efter arbejdskraft ikke passer sammen. Arbejdsstyrkens størrelse, struktur og kvalitet er aspekter, som påvirkes af den demografiske udvikling. Når der udformes arbejdsmarkedspolitikker, bør der tages højde for det demografiske element. Som følge af de demografiske ændringer får nogle af de nuværende foranstaltninger måske ikke den ønskede virkning eller sågar en uheldig virkning. Eksempel: fremme af førtidspensionering er måske den rigtige politik i tider, hvor arbejdsstyrken bliver mindre. Foregribelse af demografiske ændringer kan også føre til den konklusion, at det ikke blot er nødvendigt at skabe nye arbejdspladser, men også at øge beskæftigelsesmulighederne for befolkningsgrupper med lav erhvervsfrekvens. Den stigende efterspørgsel på arbejdsmarkedet vil give gode muligheder for unge mennesker, kvinder, ældre og indvandrere i de næste årtier. Der må gøres en ekstra indsats inden for uddannelse og erhvervsuddannelse for at mobilisere det potentiale, som arbejdskraftudbuddet rummer. Der må iværksættes tiltag, som letter adgangen til arbejdsmarkedet. Det er en interessant detalje, at kvinder i dag står dårligere på arbejdsmarkedet end mænd. Dette kan imidlertid ændre sig. Skolesøgende drenge uddannes i dag til job i traditionelt mandsdominerede sektorer såsom industri, landbrug osv. Pigerne uddannes til stillinger i servicesektoren. Nu er sagen imidlertid den, at servicesektoren er inde i et boom.

Regional økonomisk udvikling

Tæt forbundet med arbejdsmarkedspolitikkerne er de regionale udviklingsplaner. Økonomisk udvikling afhænger i vid udstrækning af den disponible arbejdsstyrkes kvalitet. Det må forventes, at der i en lang række regioner vil indtræde et fald i den erhvervsaktive befolkning inden år 2004 (). Dette kan få stor betydning for regionernes økonomiske vækst og produktivitet. Økonomiske og arbejdsmarkedsmæssige tiltag til udligning af eventuelt negative konsekvenser af de demografiske tendenser er påkrævede på regionalt plan og må målrettes mod de specifikke regionale forhold. Ovennævnte erhvervsuddannelsestiltag og særforanstaltninger for bestemte målgrupper må evt. tilpasses de relevante regionale arbejdsmarkeders specifikke behov.

Pensioner og befolkningens sundhed

Disse to sektorer må tilpasse sig til hurtige og radikale ændringer, da gruppen af 65-årige og derover vil vokse betydeligt. Denne gruppe vil blive inddelt i en gruppe af aktive, sunde pensionister og en gruppe af meget gamle, afhængige personer, med stort behov for pleje og lægebehandling. Desuden indebærer stigningen i den forventede levetid, at folk er pensionister i et længere tidsrum. Hvis gruppen af pensionister bliver større, og hvis det tidsrum, hvor der udbetales pension bliver længere, er det nødvendigt at revidere de nuværende pensionssystemer. I mange medlemsstater er der sat reformer i værk.

Sundhedsudgifterne for ældre vil stige eksponentielt. Teknologiske fremskridt, øget forbrug af sundhedsydelser og længere levetid vil gøre udgifterne rekordhøje.

I mange medlemsstater henhører pensioner og offentlig sundhed under lokale og regionale myndigheder både administrativt og finansielt, og det i en sådan grad, at disse konfronteres med konsekvenserne af de demografiske ændringer. Lokale og regionale myndigheder såvel som nationale og europæiske politiske beslutningstagere bør tage hensyn hertil. Deres politikker bør baseres ikke blot på den nuværende demografiske situation, men også på de demografiske tendenser.

Uddannelse, boligforhold, tjenesteydelser

Noget tilsvarende gælder for uddannelse, boligforhold og offentlige tjenesteydelser. På disse politikområder er det demografiske element en afgørende faktor, da ydelser på disse tre felter tager sigte på den lokale befolkning. De lokale og regionale myndigheder har i nogen grad taget højde herfor i deres politikker. I boligspørgsmål f.eks. må der tages hensyn til befolkningens størrelse, men også til dens sammensætning (forskellige aldersgrupper: børn, pensionister osv.), ændrede familiemønstre og migration. Også her gør de hurtigere demografiske ændringer det tilrådeligt at anskue den demografiske faktor i et bredere og mere langsigtet perspektiv.

Fysisk planlægning, infrastruktur

Fysisk planlægning, byplanlægning og infrastruktur er fortrinlige eksempler på områder, hvor der er behov for en langsigtet indfaldsvinkel, så der kan tages hensyn til både den nuværende og den fremtidige befolknings behov. Ændringer i befolkningens størrelse og sammensætning, migration og ændrede mobilitetsmønstre vil også indvirke på miljøet. I tidligere udtalelser har Regionsudvalget allerede behandlet urbanisering og affolkning af landdistrikter samt taget behørigt hensyn til den demografiske faktor.

Kapitel III: Relevans for de europæiske politikker

De fleste relevante politikområder er omtalt i det forudgående afsnit: økonomiske politikker, beskæftigelsespolitik og offentlig sundhed. Mange andre områder berøres indirekte: landbrug, miljø, transport, uddannelse og erhvervsuddannelse. Et godt eksempel anføres i Kommissionens rapport om unge landmænd og generationsskiftet ().

Det vigtigste berørte politikområde vedrører imidlertid social og økonomisk samhørighed.

I Kommissionens første samhørighedsrapport, hvori man evaluerer samhørighedspolitikkernes virkninger, konstateres en tiltagende social og økonomisk konvergens mellem medlemsstaterne, samtidig med at kløften mellem de fattigste og rigeste regioner bliver dybere. Den konklusion, som kan udledes af bl.a. Demografisk rapport 1997, går ud på, at de forskellige regioner i Europa har stærkt divergerende demografiske mønstre, og at befolkningen ikke er fordelt jævnt ud over Europa. Rapportens kort viser meget tydeligt de forskellige demografiske mønstre i de enkelte regioner inden for en og samme medlemsstat. Ca. en femtedel af Europas regioner vil kunne udvise befolkningsvækst i de næste to tiår, det store flertal af regionerne vil udvise demografisk neutralitet, og nogle er allerede inde i negativ vækst. Negativ befolkningsvækst, aldring af den erhvervsaktive befolkning, udvandring til andre, rigere regioner: alle disse faktorer må nødvendigvis indvirke negativt på en regions sociale og økonomiske udvikling. I den økonomiske politik, socialpolitikken, arbejdsmarkedspolitikken, samhørighedspolitikken og strukturpolitikken må der tages hensyn til den demografiske udvikling snarere end til den demografiske situation på et givent tidspunkt. Disse politikker kan kun fungere effektivt, hvis de kan tilpasses på fleksibel vis til de regionale forhold; i modsat fald vil de føre til voksende divergens mellem regionerne. Samtidig skal det imidlertid gøres tydeligt, at der er behov for samordning på EU-plan inden for forskellige politikområder.

Dette spørgsmål må også anskues i tilknytning til EU's udvidelse. Kommissionens demografiske rapport 1997 viser klart, at den demografiske situation i ansøgerlandene adskiller sig en del fra EU-gennemsnittet. Hvis EU's politikker også gennemføres i disse lande i fremtiden, er behovet for regional differentiering endnu større.

Strukturfonde, uddannelse og erhvervsuddannelse

Det turde være indlysende, at det er nødvendigt at sætte ind med aktive arbejdsmarkedspolitikker og at gøre en ekstra indsats inden for uddannelse og erhvervsuddannelse, især for grupper med lav erhvervsfrekvens. I nogle sektorer og regioner kan der allerede konstateres mangel på arbejdskraft, mens en stor gruppe mennesker samtidig udelukkes fra arbejdsmarkedet eller ikke længere er erhvervsaktive. En aldrende, erhvervsaktiv befolkning vil skærpe dette problem. I den nære fremtid kan vi ikke tillade os at underudnytte de menneskelige ressourcer, således som det allerede blev påpeget i Delors' hvidbog i 1993. Politikkerne må tage sigte på effektiv udnyttelse af arbejdsstyrken. F.eks. er det i nogle medlemsstater sådan, at et flertal i aldersgruppen 55-65-årige ikke længere er aktive på arbejdsmarkedet (). I stedet for at hæve pensionsalderen bør de politiske tiltag tage sigte på at bevare de ældres beskæftigelsesmuligheder. Fra progressivt hold inden for den private sektor erkendes det, at uddannelse af ældre arbejdstagere kan vise sig at blive en nyttig investering.

Fremsyn er et nøgleelement. Strukturfondene og EU's programmer for uddannelse og erhvervsuddannelse bør ikke blot tage sigte på den nuværende arbejdsstyrke, men også rette blikket fremad mod arbejdsmarkedets behov i det næste tiår. Der bør især sættes fokus på ugunstigt stillede gruppers beskæftigelsesmuligheder.

Kapitel IV: Konklusioner

Regionsudvalget udtaler følgende: demografiske ændringer har stor indvirkning på mange sider af økonomien, navnlig arbejdsmarkedet og den sociale og økonomiske samhørighed, og de påvirker flere områder, hvor de lokale og regionale myndigheder har beføjelser.

Regionsudvalget giver udtryk for stærk bekymring over den manglende bevidsthed omkring og undervurderingen af de demografiske tendensers betydning, og det er overbevist om, at den økonomiske politik og beskæftigelsespolitikken kun kan virke effektivt, hvis der tages hensyn til de demografiske omstændigheder.

Regionsudvalget mener i øvrigt, at den planlagte udvidelse af EU kan få store konsekvenser for EU-arbejdsstyrkens demografiske struktur.

Regionsudvalget udtrykker tilfredshed med Demografisk rapport 1997 fra Kommissionen og især afsnittet om regionale tendenser.

Det støtter konklusionerne i Europa-Parlamentets betænkning om den demografiske situation i Den Europæiske Union 1995.

Det påskønner, at Kommissionen har taget den demografiske faktor med i billedet i sine nylige meddelelser om beskæftigelse; opfordrer Kommissionen til at fortsætte hermed og til at tage højde for de demografiske forskelle mellem de europæiske regioner.

Det opfordrer Rådet, Europa-Parlamentet, medlemsstaterne og de decentrale myndigheder til fuldt ud at indføje den demografiske faktor i de relevante politikområder.

Det giver udtryk for bekymring over for de tiltagende regionale skævheder i Europa og finder det nødvendigt nøje at overvåge den demografiske udviklings betydning herfor; gentager sin henstilling om at bruge struktur- og samhørighedsfondene proaktivt.

Det påpeger, at man i den pågældende periode - to til tre tiår - formentlig vil opleve, at nye medlemsstater med en anden demografisk struktur tiltræder; anser det for rimeligt at foregribe dette på de relevante politikområder.

Det opfordrer Kommissionen til at forelægge en mere detaljeret undersøgelse af de demografiske tendenser i EU's regioner og i ansøgerlandene; undersøgelsen bør bl.a. omfatte urbanisering, affolkning af landdistrikter, befolkningsudviklingens indvirkning på arbejdsmarkedet og regionernes relative konkurrenceevne.

Det mener, at dette bør være et fast islæt på den politiske dagsorden; opfordrer derfor Kommissionen til nøje at følge den demografiske udvikling i EU-landene og til at fremlægge resultaterne i en årlig rapport.

Det påpeger behovet for særforanstaltninger, så udbud og efterspørgsel på arbejdsmarkedet kommer til at svare bedre til hinanden; understreger den rolle, som EU-programmer og fonde kan spille på dette felt; mener, at fremadrettet brug af fondene må overvejes på områder, hvor den demografiske udvikling truer med at forværre den økonomiske nedgang.

Det understreger det ansvar, som påhviler lokale og regionale myndigheder i nogle medlemsstater med hensyn til pensionsspørgsmål, social sikring og sundhedspleje.

Det advarer medlemsstaterne mod risiciene ved kortsigtede, finansielle politikker, socialsikrings- og pensionspolitikker, som vil påføre den kommende generation en uforholdsmæssig stor finansiel byrde, ikke mindst med henblik på Den Europæiske Monetære Union.

Det opfordrer endelig sin formand til at fremsende denne resolution til Kommissionen, Rådet, Europa-Parlamentet og Det Økonomiske og Sociale Udvalg.

Bruxelles, den 14. maj 1998.

Manfred DAMMEYER

Formand for Regionsudvalget

() KOM(97) 361 endelig udg.

() KOM(94) 595 endelig udg.

() KOM(96) 60 endelig udg.: Den demografiske situation i Den Europæiske Union 1995.

() A4-0042/97 (PE 218.695): Europa-Parlamentets betænkning om Kommissionens rapport om den demografiske situation i Den Europæiske Union 1995, vedtaget den 14. marts 1997, ordfører: Boogerd-Quaak (Udvalget for Sociale Anliggender) - EFT C 115 af 14.4.1997, s. 238.

() KOM(97) 479 endelig udg.: Beskæftigelsen i Europa 1997: beskæftigelsen på dagsordenen for år 2000 (kort resumé).

() A4-0291/97 (PE 223.120 fin) Weiler-betænkning (ESP, D) om Kommissionens meddelelse om modernisering og forbedring af den sociale beskyttelse i Den Europæiske Union (KOM(97) 102 endelig udg.), vedtaget den 6. november 1997, EFT C 358 af 24.11.1997, s. 51.

() KOM(97) 361 endelig udg.: Demografisk rapport 1997.

() KOM(96) 542 endelig udg.: Første samhørighedsrapport.

() Denne tendens var oven i købet emnet for FN's World Population Report 1996.

() Demografisk rapport 1997, kort 3, side 14 bis (dansk udgave).

() KOM(96) 398 endelig udg.: Unge landmænd og generationsskiftet i europæisk landbrug.

() I Holland f.eks. er kun 27 % af denne aldersgruppe stadig erhvervsaktive.