Høringskonsulentens endelige rapport (1)

Sag M.8436 — General Electric Company/LM Wind Power Holding (Artikel 14)

(EØS-relevant tekst)

(2020/C 24/05)

Indledning og baggrund

1. Denne rapport vedrører et udkast til afgørelse (»udkast til afgørelse«) i henhold til artikel 14, stk. 1, i Rådets forordning (EF) nr. 139/2004 ( 2 ) (»EUMR«). Kommissionen erklærer i sit udkast til afgørelse, at General Electric Company (»GE«) uagtsomt har givet urigtige oplysninger i en anmeldelse (»den oprindelige CO-formular«) som indgivet i henhold til artikel 4 i EUMR i forbindelse med sag M.8283 — General Electric Company/LM Wind Power Holding (»godkendelsesproceduren«).

2. Godkendelsesproceduren vedrørte en fusion (den »gennemgåede fusion«), hvorved GE opnåede enekontrol i henhold til artikel 3, stk. 1, litra b), i EUMR over LM Wind Power Holding A/S. Den gennemgåede fusion blev anmeldt den 11. januar 2017 ved hjælp af den originale CO-formular.

3. Den 1. februar 2017 underrettede Kommissionens Generaldirektorat for Konkurrence (»GD for Konkurrence«) på et møde GE om, at Kommissionen ville overveje at indlede en overtrædelsesundersøgelse mod GE i forbindelse med indsendelse af urigtige eller forvanskede oplysninger i den oprindelige CO-formular.

4. GE trak den 2. februar 2017 den oprindelige CO-formular tilbage og indsendte en ny den 13. februar 2017. Kommissionen godkendte den gennemgåede fusion den 20. marts 2017.

Den foreliggende tvist

5. Kommissionen meddelte ved brev af 9. marts 2017 GE om, at den havde indledt en procedure i den foreliggende sag (M.8436), der kunne føre til pålæggelse af en bøde i henhold til artikel 14, stk. 1, i EUMR for manglende indgivelse af rigtige og uforvanskede oplysninger i den originale CO-formular. I dette brev var anført de dokumenter, der ville indgå i sagsakterne.

6. Den 6. juli 2017 fremsendte Kommissionen en klagepunktsmeddelelse (»klagepunktsmeddelelsen«) til GE. Kommissionens foreløbige konklusion i klagepunktsmeddelelsen var, at GE med hensyn til sine offshore produktudviklingsplaner »forsætligt eller i det mindste uagtsomt havde givet urigtige eller forvanskede oplysninger i den originale CO-formular«.

7. Den 13. juli 2017 fik GE adgang til materiale om Kommissionens sagsakter i den foreliggende sag, som GE ikke i forvejen havde fået adgang til i forbindelse med godkendelsesproceduren.

8. GE's oprindelige frist for at give skriftligt svar på klagepunktsmeddelelsen var den 31. august 2017. Generaldirektoratet for Konkurrence ændrede denne frist flere gange, hovedsagelig for i henhold til Kommissionens seneste afgørelsespraksis at give GE mulighed for at undersøge muligheden for at følge en procedure, der ville indebære en reduceret bøde og afspejle et mere indgående samarbejde.

9. En sådan »samarbejdsprocedure« ville — ligesom forligsproceduren i henhold til artikel 10a i Kommissionens forordning (EF) nr. 773/2004 ( 3 ) , der finder anvendelse i kartelsager — give effektivitetsgevinster i sagsbehandlingen som følge af den ene parts anerkendelse af kendsgerninger og ansvar ved at reducere den bøde, som Kommissionen ellers kunne pålægge ved afslutningen af en standardprocedure (her med henblik på anvendelse af artikel 14 i EUMR). For at hjælpe den berørte part med på en gratis og informeret måde at træffe beslutning om deltagelse i en sådan samarbejdsprocedure kan Kommissionen give den pågældende part meddelelse om et sandsynligt bødeniveau, der vil finde anvendelse under en samarbejdsprocedure.

10. På møder i 2017 drøftede GD for Konkurrence muligheden for en samarbejdsprocedure med GE. Også i 2017 forelagde GE — »med forbehold« (af ethvert svar på klagepunktsmeddelelsen) — dokumentudkast, der indeholder fakta og formildende omstændigheder, som selskabet anså for at være relevante.

11. Ved et møde den 7. februar 2018 meddelte Kommissionen GE den procentvise nedsættelse forbundet med et samarbejde og det tilsvarende bødeniveau, der blev stillet i udsigt, hvis GE valgte en samarbejdsprocedure. I forbindelse med dette møde havde kollegiet af medlemmer af Europa-Kommissionen (»kommissærkollegiet« eller »kollegiet«) tidligere godkendt denne nedsættelse og det pågældende bødeniveau.

12. Den 12. marts 2018 afviste GE at deltage i en samarbejdsprocedure. Sagen fortsatte derpå i henhold til standardproceduren.

13. GE forelagde sit skriftlige svar på klagepunktsmeddelelsen på den reviderede fristdato den 6. april 2018. I dette svar (»svaret på klagepunktsmeddelelsen«) blev der gjort indsigelse mod Kommissionens foreløbige konklusioner i klagepunktsmeddelelsen. Svaret indeholdt endvidere to proceduremæssige indvendinger.

Proceduremæssige indvendinger i svaret på klagepunktsmeddelelsen

Påstand om en interessekonflikt blandt sagsbehandlerne, der gav anledning til (indtryk af) forudindtagethed

14. GE bemærker, at det stort set var de samme sagsbehandlere i Generaldirektoratet for Konkurrence (»sagsbehandlerne«), der stod for i) godkendelsesproceduren, ii) særskilte, men delvist parallelle fusionskontrolprocedurer i en sag, der vedrørte den samme sektor som godkendelsesproceduren, og iii) den undersøgelse, der resulterede i klagepunktsmeddelelsen. GE hævder, at dette giver anledning til en interessekonflikt, »som i det mindste giver indtryk af forudindtagethed fra Kommissionens side«. Det skyldes ifølge GE, at der i den foreliggende sag om GE er en uløselig sammenhæng mellem den foreliggende procedure og en »kritik af [sagsbehandlernes] manglende brug af oplysninger«, som GE har stillet til rådighed i godkendelsesproceduren og den anden fusionskontrolprocedure. For GE ville en afgørelse baseret på denne kritik »indebære, at disse sagsbehandlere erklærer, hvor omhyggelig og korrekt deres egen adfærd har været«. GE giver således til kende, at de er »bange for, at [sagsbehandlerne] ikke er tilstrækkeligt uvildige, hvilket strider mod princippet om god forvaltning og svækker indtrykket af en retfærdig beslutningstagning«. GE tilkendegiver desuden, at selskabet var af den opfattelse, at »det ville være spild af tid at benytte sig af muligheden for en mundtlig høring«.

15. . Kommissionen er som EU-institution underlagt princippet om god forvaltning, som er nedfældet i artikel 41 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (»chartret«). Dette princip omfatter bl.a., at den kompetente institution har pligt til at være omhyggelig og uvildig i sin undersøgelse af alle relevante forhold i den enkelte sag ( 4 ) . Den tilsvarende ret, der fremgår af chartrets artikel 41, stk. 1, som alle har til at få behandlet deres anliggender på en uvildig måde, omfatter på den ene side subjektiv uvildighed, for så vidt at ingen embedsmand i den pågældende institution, som er ansvarlig for sagen, må udvise forudindtagethed eller personlige fordomme, og på den anden side objektiv uvildighed, for så vidt der skal være tilstrækkelige garantier til at udelukke enhver tvivl om forudindtagethed fra den pågældende institutions side ( 5 ) . Det følger af retspraksis, at der antages at foreligge subjektiv uvildighed, medmindre det modsatte bevises ( 6 )

16. GE antyder, at sagsbehandlerne og dermed Kommissionen ikke er uvildige, men har ikke fremsat dokumentation til støtte herfor. Der er således blot tale om en påstand om, at foreligger en interessekonflikt for sagsbehandlernes vedkommende. En sådan påstand viser imidlertid ikke, at sagsbehandlerne eller Kommissionen ikke var objektive nok i denne procedure ( 7 ) . I overensstemmelse med ovennævnte retspraksis kan det derfor antages, at der ikke har været tale om subjektiv forudindtagethed i den foreliggende sag. Som det fremgår af punkt 17 til 21 nedenfor (særlig punkt 21), ville det under alle omstændigheder ikke være tilstrækkeligt at vise, at Kommissionen som institution var subjektivt forudindtaget, som GE antyder, selv hvis GE havde påvist, at en eller flere af sagsbehandlerne havde udvist subjektiv forudindtagethed ( 8 )

17. Hvad angår GE's påstand om objektiv forudindtagethed i denne sag, er dette en forbigåelse af i) det forhold, at en endelig afgørelse i denne sag ikke træffes af sagsbehandlerne, men af Kommissionen som institution, repræsenteret ved kollegiet, ved afslutningen af en procedure, der involverer mange andre aktører end sagsbehandlerne, og ii) den tilknyttede interne kontrol i sager om anvendelse af artikel 14 i EUMR.

18. Selv før et udkast til afgørelse i en given sag i henhold til artikel 14 i EUMR behandles i kollegiet (se også punkt 21 nedenfor), omfatter de relevante aktører ud over de sagsbehandlere, der er beskæftiget med sagen i GD for Konkurrence: — kommissæren for konkurrence, bistået af medlemmerne af det kabinet, der er tilknyttet denne kommissær — den øverste ledelse for GD for Konkurrence, inklusive generaldirektøren for GD for Konkurrence — den relevante enhed for horisontal koordinering for GD Konkurrence — cheføkonomgruppen (hvis relevant (9)) — Kommissionens juridiske tjeneste (10) — »tilknyttede tjenestegrene« i Kommissionen (11) — høringskonsulenten (12) og — Det Rådgivende Udvalg for Kontrol med Fusioner og Virksomhedsovertagelser (13).

19. Det gældende system af kontrolmekanismer omfatter blandt andet den ret, som en adressat for en klagepunktsmeddelelse har til at gøre rede for sin argumentation ved en mundtlig høring. En mundtlig høring i den foreliggende sag ville i modsætning til GE's påstand om, at det ville være spild af tid, blandt andet have kunnet rettet op på det indtryk fra GE's side, der klart fremgår af klagepunktsmeddelelsen, nemlig at forløbet og resultatet af den foreliggende sag udelukkende eller endog primært blev bestemt af sagsbehandlerne. De fleste eller alle relevante aktører, som er nævnt ovenfor, ville have været repræsenteret ved en sådan høring.

20. Dette system omfatter også muligheden for at gennemføre et »peer review« i Kommissionen ( 14 ) . Det er ikke praksis inden for GD for Konkurrence at oplyse, om der afholdes »peer review-paneler« i bestemte sager ( 15 ) . I nærværende sag er det dog som en undtagelse værd at nævne, at GD for Konkurrence afholdt et peer review-panel i denne sag, hvor jeg og den juridiske tjeneste deltog. Min fremlæggelse af oplysninger om afholdelsen af dette peer review gøres for en sikkerheds skyld for ikke at give GE det indtryk, at der forelå en forudindtagethed fra Kommissionens side, på baggrund af GE's indirekte kritik af sagsbehandlerne som beskrevet i punkt 14 ovenfor.

21. Ved afslutningen på en procedure i forbindelse med vedtagelsen af en afgørelse i henhold til artikel 14 i EUMR er kollegialitetsprincippet, som udspringer af artikel 250 i TEUF ( 16 ) , bestemmende for Kommissionens handlinger. Dette princip er baseret på, at Kommissionens medlemmer i lige høj grad deltager i vedtagelsen af afgørelser, hvilket navnlig indebærer, at disse drøftes i fællesskab ( 17 ) . Det fremgår således af retspraksis, at udtalelser fra en kommissær med ansvar for konkurrencesager eller fra en sagsbehandler, der af den berørte part opfattes som bevis for forudindtagethed, ikke i sig selv annullerer lovligheden af en endelig afgørelse, da en sådan afgørelse ikke vedtages af kommissæren eller den pågældende embedsmand, men af kollegiet ( 18 )

22. GE's påstande om forudindtagethed er i lyset af ovenstående ikke overbevisende.

23. Det er desuden bemærkelsesværdigt — om end det ikke vedrører belægget for ovenstående konklusion — at den bøde, der er foreslået i udkastet til afgørelse, ligger væsentligt lavere end den nedre del af det bødeinterval, som kollegiet har godkendt for en eventuel samarbejdsprocedure (se punkt 11 ovenfor).

Påstand om, at kommissærkollegiet på forhånd havde afgjort denne sag, før de hørte GE

24. GE mener, at selskabet burde have haft mulighed for at fremsætte sine synspunkter, før kollegiet godkendte et bødeinterval for en eventuel samarbejdsprocedure, svarende til en procentvis reduktion af, hvad bøden ellers ville have været (se punkt 11 ovenfor). GE udleder heraf, at kollegiet ved ikke først at have hørt indlæg fra GE, især om grovhed og formildende omstændigheder, lader til at have haft en forudindtaget holdning vedrørende et hensigtsmæssigt bødeniveau.

25. Ved denne indsigelse overses det forhold, at kollegiet kun godkendte et bødeinterval for det tilfælde, at en eventuel afgørelse blev truffet efter en samarbejdsprocedure som beskrevet i punkt 9 ovenfor. Da kun kollegiet kan træffe en afgørelse vedrørende bøder, kunne GD for Konkurrence ikke selv angive et sådant interval uden kollegiets godkendelse. Kollegiets godkendelse havde imidlertid ingen indflydelse på de bødebeløb, som kunne pålægges under standardproceduren for anvendelse af artikel 14 i EUMR.

26. GE besluttede i sidste ende at følge denne standardprocedure i stedet for en samarbejdsprocedure. Det betyder, at det bødeinterval, som kollegiet godkendte, ikke længere tjente noget formål. At frasige sig muligheden for en samarbejdsprocedure svarede rent faktisk til at begynde forfra under standardproceduren, idet ansvaret ikke var fastlagt ( 19 ) . GE kunne således fortsat bestride klagepunktsmeddelelsen fuldt ud og stadig have mulighed for fuldt ud at udøve de proceduremæssige rettigheder, som udstedelsen af en klagepunktsmeddelelse giver anledning til, særlig retten til at få adgang til sagens akter og retten til at give svar på klagepunktsmeddelelsen både skriftligt og ved en formel mundtlig høring.

27. Som det fremgår af artikel 41, stk. 2, litra a), i chartret, har man altid ret til at blive hørt, inden der træffes en foranstaltning, hvis man vil blive negativt berørt deraf. GE var ikke adressaten for kollegiets godkendelse. Endnu mere væsentligt var det, at denne godkendelse ikke på nogen måde var ufordelagtig for GE. Godkendelsen var derimod fordelagtig for GE, idet den gav mulighed for en samarbejdsprocedure ud over den sædvanlige mulighed (som stadig forelå) for at bestride klagepunktsmeddelelsen under standardproceduren. Det var således ikke nødvendigt for GE at blive hørt før kollegiets godkendelse af et bødeinterval ud fra den hypotese, at GE ville foretrække en afgørelse, der skulle vedtages under en samarbejdsprocedure.

28. På grund af ovenstående er GE's i punkt 24 beskrevne indsigelse ikke overbevisende.

Afsluttende bemærkninger

29. Sammenlignet med Kommissionens foreløbige konklusioner i klagepunktsmeddelelsen er konklusionerne i udkastet til afgørelse ikke, at GE »forsætligt eller i det mindste uagtsomt« har givet urigtige eller forvanskede oplysninger i den originale CO-formular. Udkastet til afgørelse fastslår derimod, at GE uagtsomt har givet urigtige oplysninger. Udkastet til afgørelse tager desuden ikke hensyn til, hvilken indvirkning disse urigtige oplysninger måtte have på andre sager end godkendelsesproceduren. Specielt på baggrund af disse forhold ligger den bøde, der er foreslået i udkastet til afgørelse, under det af kollegiet tidligere foreslåede bødeinterval for en eventuel samarbejdsprocedure (se punkt 11 ovenfor).

30. Jeg har ikke modtaget nogen anmodning eller klage i relation til denne procedure. I henhold til artikel 16 i afgørelse 2011/695/EU har jeg undersøgt, om udkastet til afgørelse kun omhandler indsigelser, som GE har fået lejlighed til at fremsætte bemærkninger. Jeg konkluderer, at det er tilfældet. Som helhed finder jeg, at parternes ret til en effektiv udøvelse af deres procedurerettigheder er blevet respekteret i denne sag.

Bruxelles, den 1. april 2019. Wouter WILS

(1) I henhold til artikel 16 og 17 i afgørelse 2011/695/EU vedtaget af formanden for Europa-Kommissionen af 13. oktober 2011 om høringskonsulentens funktion og kompetenceområde under behandlingen af visse konkurrencesager (EUT L 275 af 20.10.2011, s. 29) (»afgørelse 2011/695/EU«).

(2) Rådets forordning (EF) nr. 139/2004 af 20. januar 2004 om kontrol med fusioner og virksomhedsovertagelser (EUT L 24 af 29.1.2004, s. 1).

(3) Kommissionens forordning (EF) nr. 773/2004 af 7. april 2004 om Kommissionens gennemførelse af procedurer i henhold til EF-traktatens artikel 81 og 82 (EUT L 123 af 27.4.2004, s. 18).

(4) Se domme i Technische Universität München, C-269/90, EU:C:1991:438, præmis 14, og Teva mod Kommissionen, T-679/14, EU:T:2018:919, præmis 54.

(5) Se domme i Ziegler mod Kommissionen, C-439/11 P, EU:C:2013:513, præmis 155, ICAP mod Kommissionen, T-180/15, EU:T:2017:795, præmis 272, KF mod SatCen T-286/15, EU:T:2018:718, præmis 176, Teva mod Kommissionen, T-679/14, EU:T:2018:919, præmis 54, og Servier mod Kommissionen, T-691/14, EU:T:2018:922, præmis 119.

(6) Jf. i den forbindelse domme i Chronopost og La Poste mod UFEX og andre, C-341/06 P og C-342/06 P, EU:C:2008:375, præmis 54; og IDDE mod Parlamentet, T-118/17, EU:T:2018:76, præmis 27.

(7) Jf. analogt dommene i Volkswagen mod Kommissionen, T-62/98, EU:T:2000:180, præmis 272, Teva mod Kommissionen, T-679/14, EU:T:2018:919, præmis 58, og Servier mod Kommissionen, T-691/14, EU:T:2018:922, præmis 137.

(8) Jf. analogt dom i ABB Asea Brown Boveri mod Kommissionen, T-31/99, EU:T:2002:77, præmis 104.

(9) I nærværende sag var cheføkonomgruppen ikke involveret grundet sagens indhold.

(10) Den juridiske tjeneste, der er uafhængig af GD for Konkurrence og refererer direkte til Kommissionens formand, har en vigtig rådgivende og evaluerende rolle, der skal sikre den retlige soliditet i Kommissionens handlinger og afgørelser. Den juridiske tjeneste blev hørt løbende under dette sagsforløb i overensstemmelse med Kommissionens interne regler og praksis.

(11) Afhængig af det pågældende emne høres også andre generaldirektorater end Generaldirektoratet for Konkurrence som »tilknyttede tjenestegrene« under udarbejdelsen af et udkast til afgørelse, som kollegiet skal tage stilling til. Generaldirektoraterne for Energi (GD for Energi) og for Det Indre Marked, Erhvervspolitik, Iværksætteri og SMV'er (GD GROW) er blevet hørt i den foreliggende sag.

(12) Den primære rolle, høringskonsulenten — som GE ikke gjorde brug af i den foreliggende sag — har, er at sikre, at »proceduremæssige rettigheder kan udøves på effektiv vis i konkurrencesager, der behandles af Kommissionen« (se artikel 1, stk. 2) i afgørelse 2011/695/EU). Parallelt med denne rolle har Kommissionen en intern rapporterings- og rådgivningsrolle. Høringskonsulenten kan for eksempel »fremsætte bemærkninger om et hvilket som helst spørgsmål i en konkurrencesag til det kompetente medlem af Kommissionen« (artikel 3, stk. 5, i afgørelse 2011/695/EU). Sådanne observationer er ikke nødvendigvis begrænset til spørgsmål om en retfærdig procedure. Hvis et spørgsmål vedrørende effektiv udøvelse af proceduremæssige rettigheder i henhold til artikel 3, stk. 7, i afgørelse 2011/695/EU ikke løses hos GD for Konkurrence, kan det henvises til høringskonsulenten, der handler i uafhængighed. Når der finder en mundtlig høring sted, udarbejder høringskonsulenten en intern foreløbig rapport, og denne kan desuden udstede en separat intern rapport om »det videre forløb og upartiskheden i sagen« (se artikel 14, stk. 1 og 2, i afgørelse 2011/695/EU). I henhold til artikel 16 og 17 i afgørelse 2011/695/[…] (*), skal høringskonsulenten blandt andet undersøge, hvorvidt et udkast til afgørelse, der er forelagt det rådgivende udvalg eller kollegiet, kun beskæftiger sig med klagepunkter, hvortil parterne har haft lejlighed til at fremsætte bemærkninger. I overensstemmelse med artikel 3, stk. 1, i afgørelse 2011/695/EU handler høringskonsulenten uafhængigt.

(*)Læses således: »EU«.

(13) I overensstemmelse med artikel 19, stk. 3 til 7, i EUMR.

(14) I nogle tilfælde beslutter generaldirektøren for GD for Konkurrence efter aftale med kommissæren at afholde et peer review. En peer review-gruppe bestående af medarbejdere fra GD for Konkurrence, som ikke deltager i den pågældende sag, foretager en detaljeret kontrol af de pågældende sagsbehandleres foreløbige vurderingsudkast. Derefter indkaldes der et peer review-panel, som ledes af en kontrolansvarlig, for at afholde en åben diskussion med Kommissionen om sagen. Peer review-panelet kan blandt andet udpege områder, hvor der er behov for en ekstra indsats, identificere indsigelser, der bør bortfalde, eller anbefale, at en sag ikke forfølges yderligere (se teksten »Proceedings for the application of Articles 101 and 102 TEUF: Key actors and checks and balances« offentliggjort af GD for Konkurrence i september 2011 og tilgængelig på http://ec.europa.eu/competition/antitrust/key_actors_en.pdf).

(15) Som anført i dommen i Servier mod Kommissionen, T-691/14, EU:T:2018:922, præmis 138.

(16) Dom i Servier mod Kommissionen, T-691/14, EU:T:2018:922, præmis 127.

(17) Se blandt andet domme i Vlaamse Televisie […] (*) mod Kommissionen, T-266/97, EU:T:1999:144, præmis 49, BASF mod Kommissionen, T-15/02, EU:T:2006:74, præmis 611, og Imperial Chemical Industries mod Kommissionen, T-66/01, EU:T:2010:255, præmis 175, 176 og 178.

(*)Læses således: »Maatschappij«.

(18) Se i den forbindelse domme i Vlaamse Televisie […] (*) mod Kommissionen, T-266/97, EU:T:1999:144, præmis 49, og ABB Asea Brown Boveri mod Kommissionen, T-31/99, EU:T:2002:77, præmis 104.

(*)Læses således: »Maatschappij«.

(19) Jf. analogt dom i Timab Industries og CFPR mod Kommissionen, T-456/10, EU:T:2015:296, præmis 104 og 105, stadfæstet ved dom i appelsag Timab Industries og CFPR mod Kommissionen, C-411/15 P, EU:C:2017:11, præmis 120 til 122.