MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL RÅDET

Finanspolitiske retningslinjer for 2023

1.Indledning

Ruslands invasion af Ukraine har undermineret den europæiske og globale sikkerhed og stabilitet. De seneste begivenheder er et vendepunkt for Europa og sætter på grundlæggende vis spørgsmålstegn ved vores fredsorden. EU står solidarisk sammen med Ukraine, både politisk og økonomisk. Som reaktion på Ruslands uprovokerede og uberettigede militære aktioner har EU godkendt en pakke af massive og målrettede sanktioner, der vil få maksimal indvirkning på den russiske økonomi og den politiske elite. Samtidig står EU over for en række umiddelbare udfordringer, navnlig med hensyn til flygtningestrømme, sikkerhed og eventuelle modforanstaltninger fra Ruslands side. Denne krise risikerer at påvirke væksten negativt, bl.a. på grund af konsekvenserne for de finansielle markeder, det yderligere pres på energipriserne, de vedvarende flaskehalse i forsyningskæden og indvirkningen på tilliden.

På grund af de usædvanligt store usikkerhedsmomenter og risici er det nødvendigt med en stærk samordning af de økonomiske politikker og finanspolitikkerne for gradvist at komme ud af covid-19-krisen. EU's økonomi er blevet hjulpet til at overvinde krisen af en ambitiøs og samordnet finanspolitisk reaktion på pandemien, en hidtil uset støtte fra nye EU-instrumenter og lempelige pengepolitiske vilkår, som også understøtter genopretningen. I tredje kvartal af 2021 var EU tilbage til sit BNP fra før krisen, og i Kommissionens vinterprognose 2022 forventedes produktionen at overstige niveauet fra før pandemien i alle medlemsstater ved udgangen af 2022. Fremadrettet bør finanspolitikkerne fortsat være nøje koordineret for at sikre holdbare offentlige finanser og sammen med bredere økonomiske politikker bidrage til at understøtte genopretningen og lede den europæiske økonomi hen imod en stærkere og bæredygtig vækst til trods for den forværrede globale situation.

Finanspolitikkerne skal være klar til at reagere på de hastigt skiftende omstændigheder. Den politisk situation ændrer sig hele tiden. De pandemirelaterede midlertidige nødforanstaltninger forventes for en stor dels vedkommende at blive udfaset i 2022 i overensstemmelse med den gradvise normalisering af folkesundhedssituationen(). Inflationsudsigterne på kort sigt peger i retning af en gradvis normalisering af pengepolitikken Invasionen af Ukraine forventes imidlertid at få en negativ indvirkning på udsigterne, som er blevet mere usikre, idet risiciene er blevet nedadrettede. Den såkaldte "generelle undtagelsesklausul" i stabilitets- og vækstpagten() vil fortsat finde anvendelse i 2022. Dette vil muliggøre en finanspolitisk tilpasning til udviklingen i situationen for at imødegå de umiddelbare udfordringer, som krisen medfører. På grundlag af Kommissionens vinterprognose 2022 forventes den generelle undtagelsesklausul at blive deaktiveret fra 2023(). Dette vil i betragtning af den store usikkerhed blive revurderet på grundlag af Kommissionens forårsprognose 2022. Endelig blev drøftelserne om rammen for økonomisk styring genoptaget i oktober 2021 med henblik på at skabe en bred konsensus om den videre vej frem i god tid inden 2023().

I denne meddelelse udstikkes der retningslinjer til medlemsstaterne for gennemførelsen og samordningen af finanspolitikkerne, afhængigt af udviklingen i de økonomiske udsigter. I retningslinjerne tages der hensyn til de positive erfaringer med de tilsvarende retningslinjer fra marts 2021, som bidrog til de løbende drøftelser i Rådet, Eurogruppen og med andre EU-interessenter og internationale interessenter om den mest hensigtsmæssige finanspolitiske reaktion og mulighederne for at tilpasse den. Principperne afspejler Kommissionens vinterprognose 2022 og bør være vejledende for medlemsstaternes kommende stabilitets- og konvergensprogrammer. Retningslinjerne vil blive tilpasset den økonomiske udvikling efter behov og senest i Kommissionens forårspakke for det europæiske semester i slutningen af maj 2022.

Resten af meddelelsen består af fire afsnit. I afsnit 2 skitseres de økonomiske udsigter for 2022 og 2023. I afsnit 3 beskrives fem principper samt følgerne, baseret på Kommissionens vinterprognose 2022, for de finanspolitiske henstillinger, der skal fremsættes til medlemsstaterne i maj 2022 med henblik på deres budgetplaner i 2023. I afsnit 4 gøres der kort status over evalueringen af den økonomiske styring. I afsnit 5 skitseres de næste skridt.

2.Den økonomiske situation og de økonomiske udsigter

EU's økonomi er gået ind i covid-19-pandemiens tredje år og har indhentet tilbagegangen i forhold til produktionsniveauet før pandemien. EU's økonomi steg atter kraftigt i 2021, og arbejdsløsheden nåede et rekordlavt niveau, men hen imod slutningen af året aftog ekspansionen. Fremkomsten af omikronvarianten førte til genindførelse af restriktioner for bevægelsesfriheden, fornyet pres på sundhedssystemerne og mangel på arbejdskraft på grund af sygdom, karantæne og omsorgsforpligtelser. Som følge af langvarige forsyningsafbrydelser kombineret med en stærk efterspørgsel blev råvare- og energipriserne presset op. Denne negative udvikling lagde en dæmper på vækstdynamikken i EU, idet realvæksten i BNP aftog i sidste kvartal af 2021.

I Kommissionens vinterprognose 2022 forventedes der fortsat en solid økonomisk ekspansion i den europæiske økonomi, om end på et svagere grundlag i 2022 og 2023. Efter en midlertidig afmatning forventedes den økonomiske ekspansion at tage til i andet kvartal af 2022 og forblive solid i prognoseperioden. De grundlæggende faktorer, der lå til grund for ekspansionen, var fortsat solide. En bedring af situationen på arbejdsmarkedet, store opsparinger i husholdningerne, fortsat gunstige finansieringsvilkår og udnyttelse af midler fra genopretnings- og resiliensfaciliteten ventedes alle at bidrage til en længerevarende og robust ekspansionsfase. Ifølge vinterprognosen forventedes EU's realvækst i BNP at nå op på 4,0 % i 2022, hvilket er 1,3 procentpoint lavere end i 2021, men stadig et godt stykke over gennemsnittet på lang sigt. Ifølge vinterprognosen() ville EU's "tilbagevenden til normalitet" fortsætte i 2023, hvor væksten forventedes at aftage til 2,8 %.

I vinterprognosen var der ikke taget højde for invasionen af Ukraine og de deraf følgende geopolitiske spændinger. Dette har en negativ indvirkning på vækstudsigterne og gør risiciene mere nedadrettede. Inflationen kan f.eks. vise sig at være højere end forventet på grund af omkostningspres som følge af flaskehalse på udbudssiden. Højere energipriser, der fra producenterne i større omfang væltes over på forbrugerpriserne, kan dæmpe den samlede efterspørgsel. De globale flaskehalse på udbudssiden vil sandsynligvis fortsætte et godt stykke ind i 2022. Desuden kan uventet store anden runde-effekter som følge af lønstigninger, der potentielt ligger over udviklingen i produktiviteten, holde inflationen på et højt niveau i en længere periode. På den anden side kan investeringer, der fremmes af midler fra genopretnings- og resiliensfaciliteten og den flerårige finansielle ramme (FFR), herunder midler inden for rammerne af EU's samhørighedspolitik, sætte yderligere skub i aktiviteten.

3.Hovedprincipper og følger for de finanspolitiske retningslinjer

I dette afsnit beskrives de centrale principper, der vil ligge til grund for Kommissionens vurdering af medlemsstaternes stabilitets- og konvergensprogrammer. Følgerne for de finanspolitiske henstillinger, der i maj 2022 skal fremsættes til medlemsstaterne vedrørende deres budgetplaner for 2023, er baseret på vinterprognosen. Kommissionen vil nøje overvåge situationen og tilpasse sine politiske retningslinjer efter behov.

De finanspolitiske henstillinger for 2023 vil blive udformet kvalitativt med et kvantitativt grundlag. I betragtning af de specifikke økonomiske forhold og de deraf følgende vanskeligheder med at anslå produktionsgab og strukturelle saldi vil Kommissionen foreslå landespecifikke finanspolitiske retningslinjer, der bygger på tilgangen i den finanspolitiske henstilling for 2022 om begrænsning af væksten i de løbende udgifter, samtidig med at der ses på kvaliteten og sammensætningen af de offentlige finanser. Dette vil danne grundlag for Kommissionens overvågning af de finanspolitiske resultater i forhold til henstillingerne. Euroområdets medlemsstaters budgetter for 2023 vil blive vurderet i efteråret i Kommissionens udtalelser om udkastene til budgetplaner.

Princip 1: Sikre samordning af politikker og en konsekvent politiksammensætning

Samordning af finanspolitikkerne er fortsat afgørende. Medlemsstaternes samordnede finanspolitiske reaktion på den alvorlige økonomiske tilbagegang efter covid-19, som blev fremmet af aktiveringen af den generelle undtagelsesklausul og ledsaget af tiltag på EU-plan, har på yderst vellykket vis bidraget til at afbøde dens økonomiske konsekvenser. Der er behov for en fortsat stærk samordning af finanspolitikkerne for at sikre en gnidningsløs overgang til en ny og bæredygtig vækstkurs og finanspolitisk holdbarhed.

For at opnå en hensigtsmæssig finanspolitisk linje i euroområdet bør der tilstræbes en passende balance mellem bæredygtigheds- og stabiliseringshensyn. Det er afgørende at opnå en sådan sammenhæng på landeniveau, hvor der også tages hensyn til euroområdedimensionen/EU-dimensionen. Økonomien vil fortsat nyde godt af solide grundlæggende forhold og støtte fra EU, især genopretnings- og resiliensfaciliteten, men når de foranstaltninger, der er truffet for at støtte økonomien under pandemien, gradvis udfases, vil det også betyde, at en vigtig medvind i det store og hele vil høre op i 2023. Ved fastlæggelsen af tidsplanen og tempoet for den finanspolitiske normalisering bør der også tages hensyn til samspillet med de monetære politikker og politikkerne for finanssektoren samt finanseffekten fra genopretnings- og resiliensfaciliteten().

På grundlag af vinterprognosen er Kommissionen af den opfattelse, at det synes at være hensigtsmæssigt at gå fra en samlet set understøttende finanspolitisk linje i 2020-2022 til en overvejende neutral samlet finanspolitisk linje i 2023, samtidig med at den er rede til at reagere på udviklingen i den økonomiske situation.