EUROPA-KOMMISSIONEN Bruxelles, den 20.10.2020 COM(2020) 661 final RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET









Tredje rapport om de fremskridt, der er gjort i bekæmpelsen af menneskehandel (2020), i overensstemmelse med artikel 20 i direktiv 2011/36/EU om forebyggelse og bekæmpelse af menneskehandel og beskyttelse af ofrene herfor























{SWD(2020) 226 final}



I. Indledning I den nye strategi for EU's sikkerhedsunion prioriteres det at beskytte samfundet mod organiseret kriminalitet og navnlig at bekæmpe menneskehandel. I henhold til artikel 20 i direktiv 2011/36/EU ("direktivet om forebyggelse og bekæmpelse af menneskehandel") skal der hvert andet år udarbejdes en rapport om, hvilke fremskridt der er gjort i bekæmpelsen af menneskehandel. Menneskehandel er en meget indbringende form for kriminalitet, der giver de kriminelle enorme fortjenester og samtidig medfører kolossale omkostninger for samfundet. Det anslåede samlede årlige overskud fra menneskehandel beløber sig til 29,4 mia. EUR (konservativt skøn). Menneskehandelens samlede omkostninger i EU i et enkelt år anslås til 2,7 mia. EUR. Disse midler bruges på supplerende tjenester på områderne for retshåndhævelse, sundhed og social beskyttelse, tab af økonomisk produktion, tab af livskvalitet og koordinering af aktiviteter til bekæmpelse af menneskehandel. Omkostningerne skyldes menneskehandlernes alvorlige krænkelser af de grundlæggende rettigheder hos kvinder, mænd, piger og drenge, og vores samfund skal fortsat bære omkostningerne, så længe der finder menneskehandel sted. Kriminelle har udnyttet de muligheder, der er opstået under covid-19-pandemien, til at generere betydelige overskud og intensivere deres kriminelle aktiviteter. De har ændret deres arbejdsmetoder og reklamerer i stigende grad for ofrene på internettet eller udnytter dem i private omgivelser. Pandemiens effekt kan endnu ikke måles fuldt ud, men det står klart, at krisen har givet anledning til ekstraordinære udfordringer, som rammer de mest sårbare hårdest, hvilket gør dem endnu mere sårbare over for menneskehandel. Dette gælder bl.a. kvinder og børn. Civilsamfundsorganisationer, internationale organisationer og EU-agenturer har udtrykt bekymring over forsinkelser med hensyn til at identificere ofre, hvilket forhindrer dem i at få adgang til klage og domstolsprøvelse, bistand og støtte. Den Europæiske Unions Agentur for Retshåndhævelsessamarbejde (Europol) advarer om, at menneskehandlen sandsynligvis vil øges i kølvandet på den økonomiske nedgang, da denne vil medføre øget arbejdsløshed, og der kan forventes en stigning i efterspørgslen efter menneskehandel med henblik på udnyttelse som arbejdskraft og seksuel udnyttelse. Ud over de traditionelle former for udnyttelse (prostitution, tiggeri og tyveri, tekstil- og landbrugssektoren) berøres sektorer som byggeri, turisme, catering, pleje og husligt arbejde i stigende grad af menneskehandel. Ud over den langvarige skade, som ofrene for menneskehandel lider, vil lukningen af virksomheder med forholdsvis lave fortjenstmargener som følge af en økonomisk krise overlade markedet til aktører, der har adgang til ulovlig eller billig arbejdskraft. Menneskehandel er en særlig alvorlig forbrydelse, der er forbudt i henhold til EU's charter om grundlæggende rettigheder, da den udgør en alvorlig krænkelse af de grundlæggende rettigheder. Organiserede kriminelle grupper er involveret i menneskehandel med henblik på seksuel udnyttelse, udnyttelse som arbejdskraft, udnyttelse af tiggeri og udnyttelse til kriminelle formål. Menneskehandlernes netværk er ofte involveret i (eller knyttet til) andre former for kriminalitet såsom smugling af migranter, narkotikahandel, smugling af varer, afpresning, hvidvaskning af penge, dokumentfalsk, svindel med betalingskort og berigelseskriminalitet (f.eks. tyveri). I denne rapport i) udpeges centrale mønstre og udfordringer i forbindelse med menneskehandel, ligesom der ii) foretages en analyse af statistikkerne og iii) skitseres en række resultater af foranstaltninger til bekæmpelse af menneskehandel. Den suppleres af et arbejdsdokument, der indeholder detaljerede, omfattende og underbyggede oplysninger. Både rapporten og arbejdsdokumentet er baseret på ·oplysninger fra de nationale rapportører eller tilsvarende mekanismer som fastsat i artikel 19 og 20 i direktivet om forebyggelse og bekæmpelse af menneskehandel; ·bidrag fra civilsamfundsorganisationer, der deltager i EU's civilsamfundsplatform mod menneskehandel og EU's e-platform for civilsamfundet; og ·bidrag fra relevante EU-agenturer. I denne rapport tages der desuden hensyn til oplysninger fra Europa-Parlamentet og Rådet samt fra internationale og regionale organisationer. De relevante aktører har rapporteret om resultaterne af aktioner til bekæmpelse af menneskehandel og fremlagt mere detaljerede beskrivelser af disse aktioners effekt i forhold til den foregående rapportering. II. MØNSTRE I MENNESKEHANDLEN I EU OG UDPEGEDE UDFORDRINGER Fænomenet menneskehandel kendetegnes ved en række faste mønstre, nye problemer og nye tendenser. De i alt 14 145 registrerede ofre, som EU's medlemsstater har indberettet i to år (2017 og 2018), er et højere antal end i den foregående rapporteringsperiode. Det er sandsynligt, at det faktiske antal ofre er væsentlig højere end de indberettede data, da mange ofre ikke bliver opdaget. Antallet af retsforfølgelser og domfældelser af gerningsmænd er fortsat lavt i forhold til de mange ofre. Næsten halvdelen af alle ofre for menneskehandel i EU er EU-borgere. Handelen med ofre internt i deres egne medlemsstater er fortsat betydelig og tegner sig for mere end en tredjedel af alle EU-ofre. De fem største EU-lande målt på, hvilket statsborgerskab ofrene for menneskehandel har, i absolutte tal var Rumænien, Ungarn, Frankrig, Nederlandene og Bulgarien. De fem største ikke-EU-lande målt på, hvilket statsborgerskab ofrene for menneskehandel i EU har, var Nigeria, Kina, Ukraine, Marokko og Indien. Seksuel udnyttelse er fortsat det mest almindelige formål med menneskehandel i EU. Flere medlemsstater har rapporteret om øget menneskehandel med henblik på udnyttelse som arbejdskraft. Næsten tre fjerdedele af alle ofre i EU var kvinder og piger, der hovedsagelig blev handlet med henblik på seksuel udnyttelse. Kvinder og piger har konsekvent udgjort flertallet af ofre for menneskehandel siden 2008, hvor EU begyndte at indsamle data om menneskehandel. Børn udgør fortsat en betydelig andel af ofrene i EU. Størstedelen af børneofrene var piger, der blev handlet med henblik på seksuel udnyttelse, og der var tale om EU-borgere. Menneskehandlerne kendetegnes i stigende grad af professionalisme og ekspertise. De organiserede kriminelle grupper, der er involveret i menneskehandel, har velstrukturerede kriminelle netværk, som opererer på internationalt plan. I nogle tilfælde samarbejder de med mellemmænd og specialiserede grupper på tværs af grænser. Kriminelle personers øgede misbrug af informationsteknologi giver anledning til bekymring og udgør en udfordring for de myndigheder, der bekæmper menneskehandel. 2.1.Menneskehandel med henblik på seksuel udnyttelse

Menneskehandel med henblik på seksuel udnyttelse er en form for vold mod kvinder og har rod i uligheder mellem kønnene. Seksuel udnyttelse har været det mest udbredte formål med menneskehandel i EU siden 2008. 60 % af ofrene handles med henblik på seksuel udnyttelse, og halvdelen af dem er EU-borgere.

Mere end 90 % af ofrene for menneskehandel med henblik på seksuel udnyttelse er kvinder, hvilket fremhæver kønsaspektet ved denne form for kriminalitet. Kvinder og piger udgør stadig størstedelen af ofrene for menneskehandel, og dette gælder alle former for udnyttelse. Disse mønstre bekræftes konsekvent af medlemsstaterne, civilsamfundsorganisationer og EU-agenturer. Blandt højrisikomiljøer kan nævnes prostitution, escortbureauer og -tjenester, massagetjenester, barer og natklubber. En række civilsamfundsorganisationer melder om øget menneskehandel med henblik på seksuel udnyttelse via internettet og værktøjer baseret på ny teknologi, der anvendes til at rekruttere og sælge ofrene, som navnlig er kvinder og piger, og til grooming af børn. De fleste medlemsstater melder om specifikke foranstaltninger, som de har truffet for at tackle vigtige mønstre og nye tendenser i forbindelse med menneskehandel med henblik på seksuel udnyttelse. Blandt andet opsporer de ofrene, som de hjælper ved at yde social støtte gennem f.eks. exitprogrammer og social og arbejdsmæssig reintegration, ligesom de tilbyder tjenesteydelser på området for seksuel sundhed til ofre for menneskehandel, der udnyttes i prostitution. Andre foranstaltninger er rettet mod højrisikosektorer og -grupper (udsatte børn, personer fra marginaliserede romasamfund, migranter og flygtninge) og omfatter operationelle aktiviteter såsom efterforskning af forbrydelser, skjult overvågning, internetovervågning, oplysningskampagner, uddannelse og udvikling af institutioner og politikker. Nogle medlemsstater har vedtaget lovgivning, der kriminaliserer brugen af tjenester, som ofre for menneskehandel med henblik på seksuel udnyttelse tilbyder, og gennemført forebyggende foranstaltninger med fokus på begrænsning af efterspørgslen og foranstaltninger til bekæmpelse af kønsbaseret vold. Der meldes også om grænseoverskridende samarbejde på EU-plan, navnlig med støtte fra Den Europæiske Unions Agentur for Retshåndhævelsessamarbejde (Europol) og Den Europæiske Unions Agentur for Strafferetligt Samarbejde (Eurojust). EU's agenturer bistår fortsat medlemsstaterne i deres bestræbelser, bl.a. ved at offentliggøre vejledninger og tilbyde uddannelse. Til trods for disse konkrete bestræbelser fremhæver flere civilsamfundsorganisationer fortsat, at der ikke fokuseres tilstrækkeligt på menneskehandel med henblik på seksuel udnyttelse i EU, bl.a. når det drejer sig om efterforskning og hensyntagen til kønsaspektet ved forbrydelserne. 2.2.Menneskehandel med henblik på udnyttelse som arbejdskraft Flere medlemsstater og civilsamfundsorganisationer melder om øget menneskehandel med henblik på udnyttelse som arbejdskraft. 15 % af alle ofre blev handlet med henblik på denne form for udnyttelse. Rapporter viser, at ofre er blevet udnyttet i landbrugssektoren (bl.a. til sæsonarbejde), private arbejdsformidlinger, bygge- og anlægssektoren, hotel- og restaurationsbranchen, rengøringssektoren, husligt arbejde, plejetjenester, plejehjem, natåbne butikker, barer, bilvaskehaller, virksomheder, der indsamler og genanvender affald, skovbrug, tekstil- og beklædningsindustrien, fremstilling af fødevarer samt forarbejdning og emballering. Udnyttelse som arbejdskraft berører hovedsageligt mænd (68 %). I visse sektorer berører den dog i overvejende grad kvinder, navnlig på området for husligt arbejde, pleje og rengøring. Medlemsstaterne beretter også, at stadig flere børn bliver ofre for menneskehandel med henblik på udnyttelse som arbejdskraft. Målrettede foranstaltninger, der skal bekæmpe menneskehandel med henblik på udnyttelse som arbejdskraft og gøre det lettere at identificere ofrene, har gjort det muligt for arbejdsmyndighederne at foretage mere omhyggelige inspektioner, som har ført til et tættere samarbejde med de retshåndhævende myndigheder. Medlemsstaterne oplyser, at de tilbyder målrettede uddannelsesforløb for arbejdstilsyn og sociale tilsynsmyndigheder, fagfolk inden for retshåndhævelse, retsvæsenet, de juridiske erhverv, socialarbejdere, toldmyndigheder, diplomatiske og konsulære embedsmænd, immigrationsmyndigheder, ansatte i uddannelsessektoren, arbejdsformidlinger og krisecentre. Endvidere har medlemsstaterne foretaget inspektioner som led i de fælles aktionsdage om udnyttelse af arbejdskraft, fælles efterforskninger og aktioner inden for rammerne af den europæiske tværfaglige platform mod kriminalitetstrusler (EMPACT-THB) med særligt fokus på højrisikosektorer. Andre foranstaltninger er blevet målrettet mod personer, der er i fare for at blive ofre for menneskehandel med henblik på udnyttelse som arbejdskraft (især jobsøgende), migranter (som f.eks. befinder sig langs migrantsmuglernes ruter og er i fare på grund af kriminelle netværk i Middelhavet) og asylansøgere, og mod romasamfund og personer, der rejser til udlandet for at arbejde. Den nyligt oprettede europæiske arbejdsmarkedsmyndighed vil samarbejde med de EU-agenturer, der arbejder med beskæftigelses- og socialpolitik, og dem, som fokuserer på bekæmpelse af organiseret kriminalitet og menneskehandel, herunder Europol og Eurojust. På trods af de fremskridt, der er gjort med hensyn til at afsløre tilfælde af menneskehandel med henblik på udnyttelse af arbejdskraft, påpeger en række civilsamfundsorganisationer, at der stadig er behov for at forbedre arbejdsinspektionerne og tilsynet med beskæftigelsesstandarderne, navnlig i sektorer som landbrug, byggeri, catering, rengøring, hotel- og restaurationsbranchen og sektoren for personlig pleje (f.eks. neglesaloner). I bestræbelserne på at bekæmpe og forebygge menneskehandel med henblik på udnyttelse af arbejdskraft i de internationale vareforsyningskæder har flere medlemsstater rapporteret om, at de har vedtaget foranstaltninger vedrørende virksomheders og juridiske personers ansvar, rettidig omhu i forsyningskæderne og forholdet mellem erhvervsliv og menneskerettigheder (f.eks. Grækenland, Nederlandene og Østrig). En række civilsamfundsorganisationer understreger betydningen af at øge gennemsigtigheden i vareforsyningskæderne, hvor der ofte forekommer menneskehandel, samt indførelse af krav om rettidig omhu. 2.3.Andre former for udnyttelse 18 % af ofrene for menneskehandel var ofre for handel med henblik på andre former for udnyttelse. Der var hovedsageligt tale om sager om handel med henblik på tvangstiggeri, tvangsmæssige forbrydelser og salg af spædbørn, fjernelse af organer, ulovlig adoption, handel med EU-borgere, der udnyttes økonomisk gennem svig, og handel med henblik på surrogatmoderskab. Menneskehandel med henblik på tvangsmæssige forbrydelser og tvangstiggeri Der har angiveligt været en stigning i disse former for udnyttelse i nogle medlemsstater, nemlig Bulgarien, Kroatien, Grækenland, Nederlandene og Polen, og de involverer ofte børn. Menneskehandel med henblik på tvangsmæssige forbrydelser er forbundet med småkriminalitet, organiseret berigelseskriminalitet, f.eks. lommetyveri og butikstyveri, samt tyveri. Denne form for menneskehandel har også tilknytning til mere komplekse former for kriminalitet, herunder tyveri af særlig grov karakter, svig samt smugling og salg af narkotika. Begge former for udnyttelse er kendetegnet ved stor rejseaktivitet mellem landene. Det fremgår af flere rapporter, at ofre for menneskehandel med henblik på tvangstiggeri omfatter personer, der lider af forstyrrelser med relation til stof- og alkoholmisbrug, fysisk handicappede personer, der tilhører etniske minoriteter, herunder personer fra marginaliserede romasamfund, eller som befinder sig i en vanskelig finansiel situation. Ofre for menneskehandel med henblik på tvangsmæssige forbrydelser og tvangstiggeri er ofte yngre end dem, der udsættes for andre former for udnyttelse. Der er fortsat betydelige udfordringer med hensyn til at identificere og anerkende ofre, der handles og udnyttes til disse formål. Menneskehandel med henblik på tvangsægteskab eller proformaægteskab, der omfatter udnyttelse Ofre for menneskehandel med henblik på tvangsægteskab eller proformaægteskab, der omfatter udnyttelse, betegnes i indberetningerne undertiden som ofre for andre former for menneskehandel med henblik på f.eks. seksuel udnyttelse og/eller udnyttelse som arbejdskraft. Kvinder og børn er særlig sårbare over for menneskehandel til disse formål. Der er registreret en del ofre fra marginaliserede romasamfund, og der påpeges en forbindelse til migration på grund af indvandrerkvinders og -pigers sårbarhed. 2.4.Børnehandel Det er foruroligende, at der fortsat er mange børn blandt ofrene for menneskehandel. Børn udgør næsten en fjerdedel af alle ofre i EU. Langt de fleste børneofre i EU var piger (78 %). Næsten 75 % af alle børneofre i EU var EU-borgere. Næsten tre fjerdedele (69 %) af børneofrene var piger. Mere end 60 % af børneofrene i EU er blevet handlet med henblik på seksuel udnyttelse. Handel med børn er fortsat et stort problem. Dette gælder navnlig handel med henblik på seksuel udnyttelse, tvangsmæssige forbrydelser i form af berigelseskriminalitet såsom lommetyveri eller butikstyveri, narkotikarelaterede forbrydelser såsom dyrkning af cannabis, tvangs- og proformaægteskaber samt tidlige ægteskaber (barnebrude). Migrantbørn, navnlig uledsagede migrantbørn, er fortsat udsat for en særlig høj risiko for menneskehandel og udnyttelse langs migrationsruterne til og inden for EU. Menneskehandlerne har ofte brugt modtagelsescentre til at udpege potentielle ofre og sørge for, at de transporteres til de steder, hvor de udnyttes. Medlemsstaterne og en række EU-aktører har gjort en nyttig indsats for at bekæmpe børnehandel, bl.a. gennem i) vejledninger, ii) samarbejds- og støtteordninger, iii) forebyggelsesinitiativer, iv) uddannelse, v) bevidstgørelses- og oplysningsaktiviteter og vi) praktiske foranstaltninger fra de retshåndhævende myndigheders side, herunder grænseoverskridende foranstaltninger. Ikke desto mindre kræver den fortsatte handel med børn, at der træffes bedre foranstaltninger for at forebygge og bekæmpe denne form for kriminalitet effektivt. I Rådets konklusioner om bekæmpelse af seksuelt misbrug af børn gentages det, at kampen mod seksuelt misbrug og seksuel udnyttelse af børn ofte også omfatter bekæmpelse af organiseret kriminalitet og menneskehandel. I EU's strategi for en mere effektiv bekæmpelse af seksuelt misbrug af børn, der blev vedtaget i 2020, understreges det endvidere, at der i forebyggelsesindsatsen skal tages hensyn til de særlige forhold, der gør sig gældende for forskellige grupper af børn, herunder børneofre for menneskehandel. 2.5.Nye mønstre

De metoder, som menneskehandlerne anvender, har ændret sig i kraft af den omfattende brug af internettet og de sociale medier og udbredelsen af ny teknologi i mange led i handelskæden. Menneskehandlerne bliver bedre og bedre til at anvende diverse teknologier og internettet til at udvide deres kriminelle aktiviteter online og til at investere og skjule deres udbytte. I en række medlemsstater er internettet og relaterede sociale medier nogle af de redskaber, der oftest anvendes til rekruttering af ofre for menneskehandel, og børn er særligt udsatte. Informations- og kommunikationsteknologi anvendes til rekruttering, organisering af transport og indlogering af ofre, annoncering for ofrenes tjenesteydelser, kommunikation mellem gerningsmændene, kontrol over ofrene og overførsel af udbytte fra kriminalitet. Flere civilsamfundsorganisationer peger også på den stadig større risiko for, at internettet anvendes til menneskehandel, især med henblik på seksuel udnyttelse i profitøjemed. De nye teknologier kan imidlertid også spille en vigtig rolle med hensyn til at forebygge og gribe ind over for menneskehandel. En række organisationer i civilsamfundet påpeger behovet for at videreudvikle og gennemføre en række teknologiske foranstaltninger til bekæmpelse af kriminalitet. Der skal lægges øget vægt på at undersøge og udnytte anvendelsen af nye teknologier til forebyggelse og bekæmpelse af menneskehandel og beskyttelse af ofrene. Andre nye tendenser, som Europol rapporterer om, vedrører organiserede kriminelle grupper, der beskæftiger sig med menneskehandel med henblik på ulovlige adoptioner. Desuden udpeges menneskehandel med henblik på flere former for udnyttelse som et nyt mønster. Kvinder og piger lader til at være særlig sårbare over for dette fænomen. Der er også rapporteret om menneskehandel med henblik på salg af spædbørn, salg af organer, handel med EU-borgere med henblik på fødsel og salg af deres spædbørn og handel med EU-borgere, der udnyttes økonomisk gennem svig. Nogle civilsamfundsorganisationer har udtrykt bekymring over nye former for menneskehandel med henblik på surrogatmoderskab. 2.6.Migration I løbet af de sidste tre år er der fortsat ankommet migranter, som har søgt international beskyttelse i EU. Det er stadig en udfordring at identificere og opdage ofre og potentielle ofre for menneskehandel i blandede migrationsstrømme. I flere rapporter kædes situationen på migrationsområdet sammen med en øget risiko for menneskehandel, hvor netværk af menneskehandlere udnytter sårbarhederne hos højrisikogrupper og asylprocedurerne, hovedsagelig med henblik på efterfølgende seksuel udnyttelse. Menneskehandel er et komplekst kriminelt fænomen med tilknytning til forskellige andre forbrydelser, herunder støtte til lovovertrædelser, der styrker de forskellige led i handelskæden i specifikke sammenhænge, f.eks. i forbindelse med smugling af migranter. For at tackle disse udfordringer kræves det, at en bred vifte af aktører samarbejder tæt med henblik på at videreudvikle og forbedre de eksisterende henvisningssystemer, forbedre samarbejdet mellem nationale myndigheder og støtteorganisationer (f.eks. ved tilbagesendelse af ofrene til deres oprindelsesland), søge støtte og vejledning fra EU-agenturer (f.eks. den europæiske grænse- og kystvagt, Agenturet for Grundlæggende Rettigheder, Det Europæiske Asylstøttekontor og Europol) og samarbejde med internationale organisationer (f.eks. i tilfælde af frivillig tilbagevenden). Desuden er det afgørende at sikre et samarbejde med oprindelses- og transitlande og med vigtige interessenter, herunder FN's Kontor for Narkotikakontrol og Kriminalitetsbekæmpelse, Den Internationale Organisation for Migration, FN's Børnefond, FN's Flygtningehøjkommissariat, Det Internationale Center for Udvikling af Migrationspolitik og relevante civilsamfundsorganisationer. Europol fremhæver forbindelserne mellem menneskehandel og andre forbrydelser i forbindelse med migration. For eksempel har nigerianske netværk stor indflydelse på dele af det kriminelle miljø i EU, idet de regelmæssigt samarbejder med lokale kriminelle grupper om andre former for organiseret kriminalitet. På grundlag af medlemsstaternes operationelle bidrag har Europol endvidere anført, at disse netværk misbruger asylsystemet til at legalisere både deres egen og deres ofres status. Mange mistænkte, der er involveret i menneskehandel, har en lovlig opholdstilladelse, er asylansøgere eller har flygtningestatus . Der meldes om en vedvarende risiko for, at sårbare kvindelige migranter og flygtninge samt uledsagede mindreårige bliver ofre for menneskehandel. Flere civilsamfundsorganisationer påpeger, at migrations- og ligestillingsaspekterne af denne forbrydelse ikke anerkendes i tilstrækkelig grad, hvilket resulterer i en disproportionerende målretning mod kvinder og piger med henblik på seksuel udnyttelse. Endvidere kan den sårbarhed, som migration skaber, indebære en højere risiko for kvinder, der søger international beskyttelse, og som bliver ofre for menneskehandel og andre former for kønsbaseret vold såsom voldtægt eller vold i hjemmet, navnlig på grund af problemer med at få adgang til sikker indkvartering og tilstrækkelig rådgivning. Civilsamfundsorganisationerne understreger behovet for en kønssensitiv tilgang til at bistå og støtte ofre, der handles med henblik på seksuel udnyttelse. Det kan fremskynde en forbedring af situationen, hvis medlemsstaterne intensiverer deres bestræbelser og strategier på området for forebyggelse og retsforfølgning. Det Europæiske Asylstøttekontor (EASO) beretter om flere faktorer, der kan forringe de muligheder, som ofre for menneskehandel har for at indgive og begrunde en ansøgning om international beskyttelse. Blandt disse udfordringer kan nævnes manglende identifikation af ofre for menneskehandel og af personer, der risikerer at blive udnyttet, blandt ansøgerne, en ineffektiv henvisningsmekanisme, der ikke yder tilstrækkelig støtte til ofrene og mangel på pladser i særlige modtagelses- og beskyttelsescentre, hvilket kan hæmme støtten til ofrene og beskyttelsen af dem. Desuden henvises ofrene undertiden til den nationale mekanisme, uden at der foretages en vurdering af deres potentielle behov for international beskyttelse, og derfor anerkendes deres flygtningestatus måske ikke. De særlige politikker og regler, der finder anvendelse på ofre for menneskehandel, som ikke er EU-borgere, kan påvirke deres muligheder for at påberåbe sig deres rettigheder. Dette gælder bl.a. personer, der ansøger om international beskyttelse. Ofre for menneskehandel kan overføres til det land, hvor de blev udnyttet, da de ankom første gang. Herved bliver de lettere tilgængelige for menneskehandlerne og mere udsatte for risikoen for igen at blive ofre for menneskehandel. I den henseende har flere civilsamfundsorganisationer henledt opmærksomheden på bestemmelserne i Dublin III-forordningen, EU's direktiv om forebyggelse og bekæmpelse af menneskehandel og direktivet om opholdstilladelser. III. RESULTATER AF FORANSTALTNINGER TIL BEKÆMPELSE AF MENNESKEHANDEL Korrekt og fuldstændig gennemførelse af direktivet om forebyggelse og bekæmpelse af menneskehandel er fortsat en prioritet for Kommissionen. I denne forbindelse omfatter EU's foranstaltninger støtte til finansiering, vejledning, udvikling af viden samt styrkelse af samarbejdet om retsforfølgning af kriminelle og optrævling af deres netværk. Disse foranstaltninger gør det muligt for interessenterne at identificere, bistå og støtte ofre og bidrage til at forebygge forbrydelserne. Af gennemførelsesrapporten fra 2016 fremgår det, at medlemsstaterne havde gjort en betydelig indsats for at gennemføre direktivet om forebyggelse og bekæmpelse af menneskehandel. Det bemærkes imidlertid også, at der stadig er plads til betydelig forbedring, navnlig hvad angår specifikke foranstaltninger til beskyttelse af børn, formodning om og vurdering af barnets alder, beskyttelse før og under strafferetssager, adgang til ubetinget bistand, kompensation, undladelse af straf, ydelse af bistand og støtte til familiemedlemmer til børneofret samt forebyggelse. Der blev fulgt op på disse konklusioner, idet medlemsstaterne i marts 2019 blev anmodet om oplysninger. Kommissionen modtog svar fra alle 27 medlemsstater, der var bundet af direktivet om forebyggelse og bekæmpelse af menneskehandel. Den vil fortsat nøje overvåge gennemførelsen i overensstemmelse med sine beføjelser i henhold til traktaterne og kan træffe passende foranstaltninger, herunder om nødvendigt indlede overtrædelsesprocedurer. 3.1Bekæmpelse af straffrihedskulturen En kultur præget af straffrihed vinder frem, når de personer, der deltager i en kriminel forretningsmodel og i en kæde af menneskehandlere, ikke oplever nogen konsekvenser af deres kriminelle handlinger. I henhold til direktivet om forebyggelse og bekæmpelse af menneskehandel skal medlemsstaterne sikre, at ·de, der er ansvarlige for efterforskning og retsforfølgning, har adgang til effektive efterforskningsmidler ·de personer, enheder og tjenester, der efterforsker og retsforfølger menneskehandel, er uddannet i det og ·efterforskningen og retsforfølgningen ikke er afhængig af ofrets anmeldelse eller anklage.

Menneskehandel er interessant for de organiserede kriminelle grupper på grund af den enorme fortjeneste, som den giver dem. Effektiv begrænsning af efterspørgslen kræver foranstaltninger, der berøver menneskehandlere deres økonomiske gevinst og sikrer, at kriminalitet ikke betaler sig. Det er fortsat afgørende for at ødelægge den kriminelle forretningsmodel, at der foretages beslaglæggelse og konfiskation af udbyttet fra kriminalitet, og at efterforskerne "følger pengestrømmene", også gennem økonomisk efterforskning og fælles undersøgelser. Det øger den afskrækkende virkning og forebyggelsen at drage gerningsmændene til ansvar gennem bl.a. anholdelser, retsforfølgning og domfældelser. For at bekæmpe denne straffrihedskultur og styrke ansvarliggørelsen skal efterforsknings-, retsforfølgelses- og domfældelsesindsatsen styrkes, ikke blot over for menneskehandlerne, men også de personer, der drager fordel af forbrydelsen og udnytter ofrene. Gerningsmænd i EU oplever fortsat i høj grad straffrihed, og antallet af retsforfølgelser og domfældelser af menneskehandlere er fortsat lavt. I 2017-2018 var der i EU 11 788 mistænkte, 6 163 retsforfølgelser og 2 426 domfældelser med relation til menneskehandel. Årsagerne til det øgede antal mistænkte og retsforfølgelser og det lavere antal domfældelser end i den foregående rapporteringsperiode kan tilskrives mange faktorer, og der kan derfor ikke foretages en endegyldig tendensanalyse. Ikke desto mindre viser det lave antal retsforfølgelser og navnlig det lave antal domfældelser af menneskehandlere i EU i forhold til antallet af efterforskninger, at det fortsat er en udfordring at retsforfølge gerningsmændene. De retshåndhævende og dømmende myndigheder møder bl.a. udfordringer med hensyn til at i) finde bevismateriale til at påvise lovovertrædelsens komplekse elementer, ii) sikre, at der er adgang til tilstrækkelige ressourcer og tilstrækkelig viden til at foretage økonomisk efterforskning og iii) indgå i grænseoverskridende og internationalt samarbejde. Det høje antal registrerede ofre i EU kræver en stærk strafferetlig indsats for at udrydde straffrihed for gerningsmændene og gøre menneskehandel til en forbrydelse præget af høj risiko og lav fortjeneste. Frankrig har rapporteret om det største antal retsforfølgelser af menneskehandel i EU efterfulgt af Belgien, Rumænien, Østrig og Bulgarien. Frankrig har også registreret det højeste antal domfældelser for menneskehandel i EU efterfulgt af Rumænien, Tyskland, Spanien og Belgien. 70 % af de dømte menneskehandlere er EU-borgere. De fleste menneskesmuglere har gennemført deres kriminelle aktiviteter med henblik på seksuel udnyttelse. Mindre end en femtedel af alle gerningsmænd handlede ofre med henblik på udnyttelse som arbejdskraft. Størstedelen af gerningsmændene var forsat mænd, idet de udgjorde mere end to tredjedele af den gruppe, der var mistænkt eller blev retsforfulgt eller dømt for menneskehandel. Mange medlemsstater rapporterede om, at de havde truffet retshåndhævende og retlige foranstaltninger for at udstyre myndighederne med særlige efterforskningsteknikker og give dem særlige ansvarsområder med hensyn til efterforskning og retsforfølgelse af menneskehandel. Der er gjort en indsats for at gennemføre øget økonomisk efterforskning, fælles efterforskning og grænseoverskridende samarbejde og træffe foranstaltninger til at beslaglægge og konfiskere udbytte fra kriminalitet. Medlemsstaterne anvender i stigende grad samarbejdsredskaber, ressourcer og store It-systemer på EU-plan, navnlig med støtte fra EU-agenturer, til at udveksle oplysninger og gennemføre fælles aktiviteter. Mange medlemsstater oplyser, at de fælles efterforskningshold har vist sig at være et særligt effektivt samarbejdsredskab, der bidrager til at sikre effektive forundersøgelser af høj kvalitet, hvor der foretages hurtig udveksling af oplysninger og indsamling af bevismateriale. Menneskehandel er et af de kriminalitetsområder, hvor der er oprettet flest fælles efterforskningshold. Eurojust har registreret et stigende antal sager om menneskehandel, koordineringsmøder og fælles efterforskningshold med fokus på menneskehandel i 2018-2019 sammenlignet med tidligere år. Europol har modtaget et stigende antal bidrag fra medlemsstaterne, hvilket har medført en betydelig forøgelse af den bistand, der ydes til de retshåndhævende myndigheder. I 2019 førte operationelle aktiviteter under EMPACT på området for menneskehandel til 825 anholdelser, 8 824 mistænkte og 1 307 potentielle ofre, herunder 69 identificerede børn, udpegelse og opløsning af 94 organiserede kriminelle grupper og 1,5 mio. EUR i indefrosne aktiver på bankkonti, i virksomheder og på webdomæner. Selv om en række medlemsstater i stigende grad anvender strafferetlige værktøjer til at indefryse og konfiskere udbytte af kriminelle aktiviteter, er den samlede beslaglæggelse af dette udbytte fortsat lav i EU. De kompetente myndigheder overvejer at anvende store IT-systemer, herunder visuminformationssystemet, Schengeninformationssystemet (SIS II) og Eurodac til forebyggelse, efterforskning og/eller retsforfølgelse af grov kriminalitet, herunder sager om menneskehandel. Anvendelsen af SIS II gør det muligt for myndighederne (bl.a. ved brug af fingeraftryk) at opspore, efterforske og retsforfølge menneskehandlere og at identificere og beskytte ofrene. Brugen af systemet gør det også muligt at lokalisere og beslaglægge genstande, som gerningsmænd anvender, f.eks. køretøjer, både, containere og rejsedokumenter. Medlemsstaterne, Kommissionen og eu-LISA planlægger en yderligere forbedring og/eller forbereder en yderligere styrkelse af SIS II, hvilket vil give de retshåndhævende myndigheder flere midler fra og med udgangen af 2021. En modernisering af interoperabilitetsrammen kunne spille en vigtig rolle med hensyn til at forbedre identificeringen af ofre for menneskehandel, herunder børn, og gerningsmændene bag forbrydelsen. Forebyggelse af menneskehandel er den overordnede prioritet i Kommissionens meddelelse fra 2017 om intensivering af EU's indsats mod menneskehandel ("meddelelsen fra 2017"). I direktivet om bekæmpelse af menneskehandel fastsættes der konkrete krav til medlemsstaterne om bl.a. foranstaltninger, der skal modvirke og mindske efterspørgslen efter menneskehandel, om bevidstgørelse og uddannelse og om at overveje at kriminalisere brugere af tjenester, der udføres af ofre for menneskehandel. Som et centralt tiltag med tilknytning til meddelelsen fra 2017 har Kommissionen opfordret medlemsstaterne til at kriminalisere personer, der bevidst bruger tjenester, som udføres af ofre for menneskehandel. Ifølge analysen i Kommissionens "brugerrapport" fra 2016 er de retlige rammer i EU meget forskellige, og det anføres, at de "ikke effektivt bidrager til at modvirke efterspørgslen efter sådanne tjenester". På nationalt plan anlægges der i de lovgivningsmæssige foranstaltninger, der træffes i henhold til artikel 18, stk. 4, i direktivet om forebyggelse og bekæmpelse af menneskehandel, forskellige tilgange til at forhindre, at denne forbrydelse forekommer, og til at mindske den ulovlige efterspørgsel efter de tjenester, som ofre for menneskehandel tilbyder, og brugen eller udnyttelsen af dem. Disse forskelle vedrører bl.a. de nationale foranstaltningers anvendelsesområde, mål og/eller specifikke krav. Siden den anden statusrapport har kun få medlemsstater rapporteret om vedtagelse af ny lovgivning eller om ændring af eksisterende lovgivning med henblik på at mindske efterspørgslen efter eller kriminalisere anvendelsen af ofre for menneskehandel (f.eks. Estland, Cypern, Luxembourg, Sverige og Irland). Nederlandene har rapporteret om igangværende lovgivningsinitiativer, mens bl.a. Letland, Ungarn og Spanien, overvejer at indføre ny lovgivning. Flere civilsamfundsorganisationer fremhæver, at selv når der findes sådanne lovbestemmelser, er håndhævelsen af dem begrænset, og retsforfølgelser og domfældelser begynder kun gradvis at vise sig. De støtter Kommissionens prioritering af at tilskynde de medlemsstater, der endnu ikke har gjort det, til at kriminalisere personer, der bevidst benytter sig de tjenester, som ofre for menneskehandel tilbyder, og fremhæver betydningen af at kriminalisere brugen af tjenester, der udføres af ofre for alle former for udnyttelse. For anden gang blev der indsamlet oplysninger om den strafbare handling som fastsat i national ret, der består i at benytte sig af tjenester, som udføres af ofre for menneskehandel. 11 medlemsstater berettede om i alt 170 mistænkte, 162 retsforfølgelser og 133 domfældelser med relation til den strafbare handling, der består i at benytte sig af tjenester, som udføres af ofre for menneskehandel. 3.2Ofrenes adgang til og udøvelse af deres rettigheder En af prioriteterne i meddelelsen fra 2017 er at "sikre ofre bedre adgang til og udøvelse af rettigheder". I EU-retten er det fastsat, at ofre for menneskehandel skal bistås, støttes og beskyttes i henhold til forskellige retsakter, herunder direktivet om forebyggelse og bekæmpelse af menneskehandel, direktiv 2004/81/EF om opholdstilladelser og direktiv 2012/29/EU om ofres rettigheder og direktivet om erstatning. En række medlemsstater og civilsamfundsorganisationer har rapporteret om et betydeligt antal lovgivningsmæssige og politiske udviklinger, som gør det muligt for ofre at få adgang til og udøve deres ret til bistand, støtte og beskyttelse, herunder i grænseoverskridende sammenhænge. Mange medlemsstater har deltaget i Det Europæiske Kriminalpræventive Nets og Europols kampagne om handlede ofres rettigheder, som havde til formål at nå ud til potentielle ofre og informere dem om mulighederne for bistand og beskyttelse samt deres rettigheder i alle EU-lande. I mange rapporter anføres det som en prioritet at opfylde ofrenes særlige behov, idet der tages hensyn til deres personlige historie, og sikre, at de får individualiserede tilbud. Flere medlemsstater og civilsamfundsorganisationer har mindet om, at der er behov for en effektiv og virkningsfuld tværfaglig tilgang med inddragelse af flere instanser, herunder anvendelse af flersproget personale. Mange lovgivningsmæssige ændringer hænger sammen med gennemførelsen og anvendelsen af direktivet om ofres rettigheder, herunder beskyttelse af ofre i straffesager samt beskyttelse af og foranstaltninger til støtte for børneofre. Alle medlemsstater undtagen én har etableret nationale henvisningsmekanismer for at sikre tidligere identifikation af ofre for menneskehandel og bedre bistand og støtte til dem. Disse mekanismers omfang, virkemåde og formaliseringsgrad varierer fra medlemsstat til medlemsstat. Alle medlemsstaterne har som minimum en eller anden form for foranstaltning og procedure, der skal forbedre identifikationen (f.eks. indikatorer, retningslinjer med fokus på specifikke højrisikogrupper, fælles retshåndhævelsesinitiativer, arbejdsinspektører og migrationstjenester). For eksempel oplyser Grækenland, at landets nationale henvisningsmekanisme trådte i kraft i 2019. Spanien har indført en procedure for henvisning af potentielle ofre for menneskehandel, der ansøger om international beskyttelse i Madrids Barajas-lufthavn. Hjælpetjenester til brug for ofre for menneskehandel er et andet værktøj, der gør det muligt at identificere ofre og give dem adgang til støttetjenester. Derudover kræver formel identifikation af børneofre inddragelse af yderligere aktører, tilpasning af procedurer og generel anvendelse af princippet om barnets tarv. Bortset fra retshåndhævende myndigheder, politi- og grænsemyndigheder og civilsamfundsorganisationer deltager andre aktører, herunder medarbejdere hos migrationsmyndigheder, arbejdsinspektører og diplomatiske tjenester, også i arbejdet med at identificere børneofre. Undersøgelsen til gennemgang af, hvordan medlemsstaternes nationale og tværnationale henvisningsmekanismer fungerer, har fremhævet en række specifikke udfordringer i forbindelse med identifikation af ofre i deres egne medlemsstater, som navnlig skyldes, at registreringssystemet specifikt er skræddersyet til at identificere ofre fra lande uden for EU og ikke er effektivt nok med hensyn til at hjælpe ofre fra EU, især børn. En række medlemsstater har rapporteret om særlige foranstaltninger for børn, der skal forbedre identificeringen af ofre for menneskehandel og procedurerne for henvisning af dem. De har bl.a. vedtaget retningslinjer, oprettet specialiserede institutioner og indkvarteringscentre og ændret værgemålslove for børn uden forældreomsorg. Blandt kønsspecifikke foranstaltninger kan nævnes vedtagelse af politikinstrumenter om formidling af oplysninger til sundhedspersonale om identifikation af kvinder og piger, der er ofre for menneskehandel med henblik på seksuel udnyttelse, uddannelse og vejledning til indvandringsmyndighederne om kønsbaseret vold, herunder seksuel udnyttelse, og gennemførelse af bistandsprocedurer, der især henvender sig til kvinder og børn i hotspotområderne. Flere medlemsstater beretter, at øget viden og kapacitet hos nationale myndigheder og andre interessenter, der deltager i identifikationsprocessen, og forbedring af henvisningsprocedurerne har fremmet identificeringen af ofre, hvilket har resulteret i, at et større antal ofre er blevet identificeret. For så vidt angår børn, der ansøger om international beskyttelse, er inddragelsen af tjenester til beskyttelse af børn i henvisningsmekanismer dog begrænset i øjeblikket, og her er der behov for en styrkelse. Medlemsstaterne har også påpeget, at det er nyttigt at have klart definerede processer med fastlagte roller og adgang til data opdelt efter køn og alder, når de skal måle fænomenets omfang og udpege de behov, der skal opfyldes. En række civilsamfundsorganisationer har beklaget, at de er udelukket fra den officielle identifikationsproces i nogle af EU's medlemsstater. De fremhæver desuden inkonsekvent anvendelse af en betænkningstid og en restitueringsperiode i de forskellige medlemsstater, for sen juridisk indgriben og manglende uddannelse af fagfolk, der deltager i identifikationsprocessen, hvilket kan føre til, at ofre ikke identificeres formelt. Der er fortsat behov for at se nærmere på anvendelsen af bestemmelsen om, at ofre ikke bør straffes for forbrydelser, som de er blevet tvunget til at begå, og på ofrenes adgang til erstatning. 3.3Overordnede foranstaltninger Menneskehandel er et komplekst fænomen, som fortsat er blevet behandlet systematisk på centrale relevante EU-politikområder som f.eks. sikkerhed, migration, retfærdighed, ligestilling mellem kønnene, bekæmpelse af forskelsbehandling, grundlæggende rettigheder, beskyttelse af børn, beskæftigelse, landbrug og fiskeri, udvikling, forskning og humanitær bistand. Der er en stærk forbindelse mellem den eksterne og den interne dimension af menneskehandel. Kommissionens tjenestegrene og Tjenesten for EU's Optræden Udadtil har udført omfattende arbejde for at sikre en sammenhængende og koordineret tilgang til bekæmpelse af denne form for kriminalitet. Menneskehandel behandles i en lang række politikinstrumenter, herunder den globale strategi for EU's udenrigs- og sikkerhedspolitik, handlingsplanen om menneskerettigheder og demokrati 2020-2024, den fælles meddelelse "Frem mod en omfattende strategi for samarbejdet med Afrika", EU's strategi for det vestlige Balkan og den europæiske naboskabspolitik. Civile og militære missioner under den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik er et vigtigt redskab til bekæmpelse af organiseret kriminalitet. I det centrale Middelhavsområde har operationen EUNAVFOR MED Sophia spillet en afgørende rolle med hensyn til at forbedre den generelle maritime sikkerhed og bidraget til at ødelægge og opløse migrantsmugleres og menneskehandleres forretningsmodel og kriminelle netværk og forbedre samarbejdet med en lang række organisationer. Operationen EUNAVFOR MED IRINI har fra 31. marts 2020 erstattet operationen Sophia. Dens primære opgave er at gennemføre FN's våbenembargo i Libyen, og samtidig bidrager den også til at ødelægge forretningsmodellen for netværk af migrantsmuglere og menneskehandlere.