30.3.2004 DA C 80/47 Den Europæiske Unions Tidende
Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om »Meddelelse fra Kommissionen på
vej mod en temastrategi for affaldsforebyggelse og genanvendelse«
(KOM(2003) 301 endelig)
(2004/C 80/14)
Kommissionen besluttede den 28. maj 2003 under henvisning til EF-traktatens artikel 262 at anmode om
Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte emne.
Det forberedende arbejde henvistes til Den Faglige Sektion for Landbrug, Udvikling af Landdistrikterne og
Miljø, som udpegede Stéphane Buffetaut til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 14. november
2003.
Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 404. plenarforsamling af 10. og
11. december 2003, mødet den 11. december, følgende udtalelse med 29 stemmer for og 3 imod.
1. Indledning
1.1. Forebyggelse, genanvendelse, diverse former for nyttig-
gørelse og bortskaffelse af affald er grundlæggende spørgsmål,
når det drejer sig om at sikre en bæredygtig udvikling i
vores samfund. Kommissionen ønsker derfor at udarbejde entemastrategi for affaldsforebyggelse og genanvendelse som ledi det sjette miljøhandlingsprogram, eftersom den globale
affaldsmængde fortsætter med at stige, selvom der gennem
flere år er ført en politik for affaldsforebyggelse og nyttiggørel-se. Med de ti nye medlemsstaters indtræden i EU vil problemet
kun blive forværret.
1.2. Den samlede affaldsmængde i EU er på omkring
1,3 mia. tons om året (eksklusive landbrugsaffald), svarende tilca. 3,5 tons pr. person om året. Ifølge oplysninger fra
Det Europæiske Miljøagentur (EEA) stammer affaldet i EU
hovedsagelig fra fem kilder: produktionsindustri (26 %),råstofudvinding (29 %) (
1), bygge- og nedrivningsvirksomhed
(22 %) og fast byaffald (14 %) samt landbrug og skovbrug (som
det er vanskeligt at vurdere affaldsmængden fra). 2 % af detteaffald, dvs. ca. 27 mio. tons, er farligt affald.
1.3. Det konstateres, at den samlede affaldsmængde fortsæt-
ter med at stige. Når der føres en målrettet sektorpolitik, som
det f.eks. er tilfældet for emballageaffald i Tyskland, kan der
imidlertid konstateres et fald i affaldsdannelsen inden forspecifikke kategorier, men dette er ikke nok til at vende den
generelle tendens. Det er dog et opmuntrende element, at der
er sket fremskridt i retning af at få brudt sammenhængenmellem affaldsdannelse og økonomisk vækst, og at affalds-
mængden ikke øges helt i takt med den økonomiske vækst (
2).
(1) Se Udtalelse om håndtering af affald fra udvindingsindustrien.
(2) Det Europæiske Miljøagentur, 2002: Environmental Signals 2002
— Benchmarking the Millennium, Environmental assessmentreport No. 9, København: Det Europæiske Miljøagentur, kapi-
tel 12, s. 100-105.1.4. Forholdet mellem affaldsdannelsen og dens miljøkon-
sekvenser er komplekst, da det afhænger af en række faktorer
som f.eks. det pågældende affalds art og sammensætning.
Eftersom de teknikker, der bruges til at udtrykke miljøvirknin-gers pengeværdi, stadig lider under visse begrænsninger imetodikken, er det vanskeligt at foretage en økonomisk
vurdering af miljøomkostningerne. Det er derfor ikke uden
problemer at foretage en vurdering af miljøomkostningerneved affald.
1.5. Siden vedtagelsen af rammedirektivet om affald i 1975
og direktivet om farligt affald i 1991 har der eksisteret
kontrolprocedurer og procedurer for den forskellige gennem-førelse af de fælles overordnede principper, som er nødvendige
for at sikre en høj grad af miljø- og sundhedsbeskyttelse i hele
EU. For at kunne vurdere de reelle virkninger af de eksisterendelovgivninger er det imidlertid nødvendigt at råde over statistik-ker og data, som er udarbejdet på baggrund af standardiserede
og forenklede kriterier, der giver mulighed for en fornuftig og
pålidelig sammenligning. Der bør gøres en kraftigere indsatsfor at tilvejebringe mere pålidelige statistikker. Det ville også
være nyttigt at råde over et katalog over bedste praksis,
udarbejdet af de lokale myndigheder i EU.
1.6. Selv om indførelsen af nationale og europæiske normer
har ført til fremskridt, når det drejer sig om at begrænse
affaldshåndteringens miljøpåvirkning, findes der stadig store
problemer, navnlig i forbindelse med medlemsstaternes gen-nemførelse og anvendelse af EU-lovgivningen på affaldsområ-
det. Der er risiko for, at disse problemer bliver endnu
større, når de tiltrædende lande skal til at integrere EU’smiljølovgivning. Årene med kommunistisk styre har i mangetilfælde ført til katastrofale tilstande og betydelige forsinkelser.
C 80/48 DA 30.3.2004 Den Europæiske Unions Tidende
2. Resumé af forslaget
2.1. Med Kommissionens meddelelse indledes en omfatten-
de høring af de berørte parter for at indhente deres syn på destrategiske løsningsmuligheder, der foreslås i meddelelsen.
Disse løsningsmuligheder vedrører navnlig spørgsmålene om,
hvordan man kan forebygge affaldsdannelse, begrænse ressour-cebrugen og bedst tilpasse genbrugssystemerne til visse affalds-typer. Kommissionens strategi går ligeledes ud på at vurdere
de hidtidige resultater af EU’s affaldspolitik og identificere de
områder, hvor det er nødvendigt med yderligere udvikling.
2.2. Kommissionen har med denne meddelelse sat fornyet
fokus på metoden til etablering af mere bæredygtige produk-
tions- og forbrugsmønstre. Denne meddelelse hænger sammen
med meddelelsen om integreret produktpolitik (
1) og den
kommende meddelelse om bæredygtig udnyttelse af naturres-
sourcer.
2.3. Kommissionen erkender i meddelelsen, at det er nød-
vendigt at opstille målsætninger for affaldsforebyggelse ogtræffe foranstaltninger, der skal sikre, at disse målsætninger
nås på fornuftig vis. I meddelelsen opfordrer Kommissionen
de berørte parter til at kommentere mulighederne for atgennemføre visse forebyggende foranstaltninger, herunder
affaldsforebyggelsesplanerne, indføre produktionsformer, der
danner mindre affald, og for på europæisk niveau at indføreden bedste praksis fra medlemsstaterne.
2.4. Kommissionen stiller spørgsmålet, hvorvidt det vil
være hensigtsmæssigt at tage definitionen på affald op til
fornyet overvejelse, og undersøger de fordele og ulemper, der
er forbundet hermed. Det er klart, at arten og indholdet af destrategiske løsningsmuligheder, der skal vedtages, afhænger af
definitionen på affald. Operatørerne, de økonomiske aktører
og forbrugerne har under alle omstændigheder brug forretssikkerhed og -stabilitet. Enhver ændring af definitionen på
affald vil få betydelige konsekvenser.
2.5. Kommissionen fastslår, at det er muligt at forbedre
genbrugspolitikken i flere henseender og hermed bidrage tilløsningen af affaldsproblemet i EU. Den beskæftiger sig især
med fastsættelse af målsætninger for genanvendelse med fokus
på materialerne, de høje omkostninger ved genanvendelse ogde foranstaltninger, som skal gøre genanvendelse mindrebekostelig, nemmere og renere.
3. Generelle bemærkninger
3.1. EØSU støtter Kommissionen i dens bestræbelser på at
undersøge, hvordan man kan udarbejde og gennemføre en
(1) KOM(2003) 302 endelig.bred vifte af strategiske løsningsmuligheder og herved løse
problemet med den stigende affaldsmængde i EU.
3.2. Udvalget udtrykker tilfredshed med, at der i Kommis-
sionens oplæg henvises til Rådets konklusioner fra Gøteborg(juni 2001), til målene med Det Europæiske Fællesskabs sjette
miljøhandlingsprogram (juli 2001) og til gennemførelsespla-
nen for Agenda 21 fra verdenstopmødet om bæredygtigudvikling i Johannesburg (september 2002). Det beklager dog,
at Kommissionen i oplægget undlader at formulere specifikke
miljømål. En strategi har til formål at udforme metoder tilgennemførelse af mål, der anses for væsentlige. Udvalgetanser det derfor for problematisk, at der først opstilles
affaldsforebyggelsesmål under eller sågar efter den strategide-
bat, som Kommissionen opfordrer til. Dette tilslører udsigterneen del.
3.3. EØSU bifalder strategiens anvendelsesområde og fin-
der, at den bør være i overensstemmelse med OECD’s retnings-
linjer (
2) på området. Udvalget går ind for, at der indledes en
debat med det formål at indkredse prioriteringer i forbindelsemed affaldsforebyggelse og -behandling, uden at nogen form
for nyttiggørelse a priori udelukkes.
3.4. EØSU opfordrer Kommissionen til at sikre, at denne
strategi på effektiv vis styrker miljø- og sundhedslovgivningen
i EU samt kontrolniveauerne inden for genanvendelse udendog at lægge hindringer i vejen for dens udvikling, eftersom
disse regler ofte er mindre strenge end de regler, som
gælder for de vigtigste bortskaffelsesløsninger (deponering ogforbrænding). Strategien kan i modsat fald have den uheldige
konsekvens, at den automatisk tilskynder til at vælge bortskaf-
felsesløsninger, der er underlagt mindre kontrol, hvilket risike-rer at øge miljøpåvirkningen. Dette er særlig vigtigt, eftersom
der på genbrugsområdet stadig gøres brug af mange manuelle
teknikker, hvor operatørerne mere end nogen andre løbersundheds-, hygiejne- og sikkerhedsrisici. I den sammenhængvil det være ønskeligt at råde over passende instrumenter, som
kan fremme udvikling af specifikke teknologier til beskyttelse
af folkesundheden og miljøet.
3.5. Strategien omhandler affaldsforebyggelse og genanven-
delse og beskæftiger sig som sådan ikke med andre former foropgradering, der kun nævnes flygtigt. Det er navnlig tilfældet
med kompostering og energigenvinding. EØSU mener, at det i
forbindelse med en EU-strategi på affaldsområdet vil værehensigtsmæssigt at undersøge alle relevante former for nyttig-
gørelse under hensyntagen til miljømæssige, økonomiske og
energimæssige betingelser samt geografiske begrænsninger.
(2) OECD, ENV/EPOC/PPC(2000) 5/final: Strategic Waste Prevention:
OECD Reference Manual, august 2000.
30.3.2004 DA C 80/49 Den Europæiske Unions Tidende
3.6. EØSU er enig med Kommissionen i, at det er vanskeligt
at foretage en økonomisk vurdering af de miljømæssige
omkostninger ved affaldsdannelse. Udvalget finder dog, at
Kommissionen ved udarbejdelsen af en fremtidig strategi påaffaldsområdet bør tage højde for forholdet mellem omkost-ningerne og fordelene ved de strategiske løsningsmuligheder,
og undersøge, om disse reelt kan finde anvendelse i hele EU.
EØSU understreger, at det fortsat er nødvendigt at sikre enensartet og vellykket gennemførelse af affaldslovgivningen i
alle medlemsstaterne, uanset hvilken politik, der vedtages i
sidste instans. Det er særligt vigtigt at harmonisere definitionenaf affald, som i dag udlægges forskelligt fra medlemsstat til
medlemsstat.
3.7. EØSU bifalder det alternativ, som Kommissionen fore-
slår med henblik på at fremme særskilt indsamling og kvantita-
tiv forebyggelse af affald. Dette alternativ går ud på at indføre
betalingsordninger, også kaldet »pay as you throw«-ordninger,som allerede anvendes i visse medlemsstater.
3.8. For at gennemføre en effektiv affaldsstrategi er det
vigtigt med en god definition af begrebet affald, så en effektivog rationel affaldshåndtering bliver mulig for alle involverede
parter. Den nuværende affaldsdefinition er fra 1976, hvor
affaldshåndtering så helt anderledes ud end i dag. Den nuvæ-rende definition indebærer i mange tilfælde, at genbrug oggenindvinding af restprodukter vanskeliggøres, og det samme
gælder affaldshåndteringen i de tilfælde, hvor flere EU-direkti-
ver virker sammen. EØSU bifalder derfor Kommissionensforslag i meddelelsen om, at den vil tage hul på en diskussion
om spørgsmålet.
4. Særlige bemærkninger
4.1. Hvad angår strategiens anvendelsesområde, har medde-
lelsen generelt til formål at fremme affaldsforebyggelse og
genanvendelse, hvilket EØSU bifalder Det giver sig selv,
at affaldsforebyggelse bør fremmes, men det forholder siganderledes med fremme af affaldsgenanvendelse, der underti-
den præsenteres alt for forenklet. Efter EØSU’s opfattelse er
genanvendelse ikke altid ensbetydende med et højt miljøbe-skyttelsesniveau, ligesom genanvendelse ikke altid er den
bedste affaldsbehandlingsform. Det vil derfor være hensigts-
mæssigt, om genanvendelsesstrategien først og fremmest tagersigte på fremme af tilpassede genanvendelsesformer (navnlig
under hensyntagen til miljømæssige, økonomiske og sociale
betingelser), dvs. under overholdelse af princippet om bære-dygtig udvikling.
4.2. For så vidt angår affaldsforebyggelse, anbefaler EØSU,
at man via strategien:
— opstiller både kvantitative og kvalitative mål, idet der bør
tages hensyn til de krav, der tidligere er blevet fremsat afEuropa-Parlamentet og Rådet om prioriterede affalds-strømme, kravene i det 6. miljøhandlingsprogram, med-
lemsstaternes erfaringer med affaldsforebyggelse;
— opfordrer til vedtagelse af reguleringsforanstaltninger og
økonomiske incitamenter til at begrænse affalds-mængden;
— tilskynder til udvikling og vedtagelse af såkaldte »rene«
teknologier og produkter;
— i høj grad tilstræber en begrænsning af affaldsdannelsen
og tilstræber genanvendelse af materialer og produkter,
der reelt kan anvendes (i særdeleshed glasflasker og lign.)
4.3. For så vidt angår affaldsgenanvendelse, anbefaler
EØSU, at man via strategien:
— giver mulighed for at øge mængden af genanvendte
materialer, der anvendes i alle produkter, ved at fastsætteklare målsætninger og incitamenter. Dette kan ske ved atfremme brugen af instrumenter, der har til formål at
sætte skub i genvindingssektorerne, når de naturlige
markedsmekanismer ikke tillader dette;
— undersøger, hvordan konkurrenceevnen i genanvendel-
sesindustrien kan forbedres ved at skabe bedre markeds-
vilkår for genanvendte materialer, uden at det fører til
ubehørige konkurrenceforvridninger;
— tilskynder til særskilt indsamling og kompostering af høj
kvalitet af bionedbrydeligt affald, så der kan genindvindes
energi;
— begrænser grænseoverskridende overførsel af affald, der
er uforholdsmæssig stor eller overdrevent stor, eller som
skyldes miljødumping.
— drager fuld fordel af de forskellige værktøjer, som kan
være med til at informere borgerne om de tiltag, som de
kan tage for at nedbringe og genbruge affald, og lægger
op til, at de holdes orienteret om resultaterne af deresbestræbelser fra de lokale myndigheders side.
4.4. EØSU finder den nye strategi med »omsættelige certifi-
kater« yderst interessant, eftersom det er første gang, atKommissionen overvejer at indføre sådanne mekanismer til
fremme af genanvendelse. EØSU finder, at det kunne være
interessant at undersøge og foretage en første status over denmekanisme, der er indført i Det Forenede Kongerige, for at fåkendskab til de miljøgevinster og vanskeligheder, der er
forbundet med indførelsen af et sådant system. En nærmere
undersøgelse af metoden vil måske kunne belyse, hvordan denkan komme til at virke bedst.
C 80/50 DA 30.3.2004 Den Europæiske Unions Tidende
4.5. EØSU anbefaler, at der anvendes ens regler på genan-
vendelsesområdet, og navnlig at direktivet om integreret
forebyggelse og bekæmpelse af forurening (IPPC) finder anven-
delse i hele affaldsindustrien. De fleste affaldsbehandlingsfor-mer er på nuværende tidspunkt ikke omfattet af anvendelses-området for BREF-dokumenterne og hører derfor ikke til »de
bedst tilgængelige teknikker«, navnlig hvad angår komposte-
ring.
4.6. EØSU støtter en revision af bilag IIA og IIB i rammedi-
rektivet om affald med henblik på at foretage en ændring af
definitionen på nyttiggørelse og bortskaffelse.
4.7. Ændring af definitionen på energigenvinding (s. 41):
Udvalget bifalder, at Kommissionen har taget initiativ til at
revidere definitionen på energigenvinding som led i overvejel-
serne om visse aspekter af Rådets direktiv 75/442/EØF,forudsat at energigenvinding med rette anerkendes som en
form for nyttiggørelse (og ikke bortskaffelse) i alle de tilfælde,
hvor der reelt sker en nyttiggørelse og anvendelse af denenergi, som dannes ved forbrænding og medforbrænding.
Bruxelles, den 11. december 2003.
Roger BRIESCH
Formand for
Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg4.8. EØSU finder, at Kommissionens initiativ er hensigts-
mæssigt. Efter udvalgets opfattelse er affaldsforebyggelse og
behandling grundlæggende spørgsmål, som man bør se nær-
mere på uden ideologiske fordomme og med en åben indstil-ling over for behandlingsformerne og deres indbyrdes hierarki.EØSU understreger, at problemerne med at fremme genanven-
delse først og fremmest skyldes omkostningerne, utilstrækkelig
teknologi, som svækker kvaliteten af det genanvendte produkt,og det utilstrækkelige marked for genanvendte produkter, som
ikke er tilstrækkeligt konkurrencedygtige, hvilket bør være et
incitament til forskning i og udvikling af mere konkurrence-dygtige teknologier. Det rejser dog samtidig spørgsmålet om
internalisering af miljøomkostningerne.
Kommissionen anmoder om bidrag, overvejelser og udveksling
af erfaringer på det område, som den er i færd med at
undersøge, uden at stille deciderede spørgsmål, sådan som det
var tilfældet med grønbogen. EØSU bifalder denne inddragelseaf sektorens aktører og borgerne.