Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Rådets direktiv om forkyndelse i Den Europæiske Unions medlemsstater af retslige og udenretslige dokumenter i civile eller kommercielle anliggender"

(1999/C 368/16)

Rådet for Den Europæiske Union besluttede den 12. juli 1999 under henvisning til EF-traktatens artikel 262 at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte emne.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg besluttede at overdrage det forberedende arbejde til Bernardo Hernández Bataller som hovedordfører.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 367. plenarforsamling af 20.-21. oktober 1999, mødet den 21. oktober 1999, med 85 stemmer for og 2 hverken for eller imod, følgende udtalelse.

1. Indledning

1.1. I enhver retsstat må lovgivningen gennem generelle retsregler skabe balance mellem de enkelte borgeres rettigheder og pligter. I tilfælde af krænkelse af de rettigheder, som den pågældende retsorden anerkender, bør der være et retsmiddel, som giver parterne mulighed for at beskytte deres rettigheder, samtidig med at den i lovgivningen fastlagte balance mellem de forskellige interesser genskabes. Derfor er adgangen til at gå rettens vej en menneskerettighed.

1.2. I henhold til artikel 2 i EF-traktaten er det Unionens mål:

- at bevare og udbygge Unionen som et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed, hvor der er fri bevægelighed for personer,

- at opretholde gældende fællesskabsret fuldt ud og udbygge den med henblik på at overveje, i hvilket omfang det eventuelt er nødvendigt at revidere den politik og det samarbejde, der er fastlagt i traktaten, med henblik på at sikre effektiviteten af Fællesskabets mekanismer og institutioner.

1.3. Blandt andet er det af hensyn til et velfungerende indre marked - især på baggrund af fremkomsten af nye kontraktformer såsom grænseoverskridende elektronisk handel - nødvendigt at forbedre og fremskynde fremsendelsen mellem medlemsstaterne af retslige og udenretslige dokumenter i civile og kommercielle anliggender.

1.4. Det er vigtigt, at borgerne kender deres rettigheder og kan gøre dem gældende over for domstolene under påberåbelse af de samme garantier, som de er sikret ved domstolene i deres eget land, gennem procedurer, der på en afbalanceret måde kombinerer hurtighed med retssikkerhed.

1.5. De fleste medlemsstater er parter i Haag-konventionen af 15. november 1995 om forkyndelse i udlandet af retslige og udenretslig dokumenter i sager om civile eller kommercielle spørgsmål, men også i andre bilaterale eller regionale instrumenter, som til sammen udgør et kompliceret, uensartet og ineffektivt system.

1.5.1. Allerede inden Amsterdam-traktaten trådte i kraft, vedtog medlemsstaterne på grundlag af artikel K.3.2. i traktaten om Den Europæiske Union en konvention om forkyndelse i Den Europæiske Unions medlemsstater af retslige og udenretslige dokumenter i civile og kommercielle anliggender i form af en retsakt vedtaget af Rådet for Den Europæiske Union den 26. maj 1997(1). Hovedparten af medlemsstaterne har imidlertid ikke ratificeret denne konvention.

2. Kommissionens forslag

2.1. Da Rådets konvention af 26. maj 1997 ikke er blevet ratificeret, er dens bestemmelser ikke gældende. Ved at gøre den til et fællesskabsinstrument opnår man bl.a., at den træder i kraft hurtigere og på den samme, kendte dato overalt.

2.1.1. Formålet med direktivforslaget er at forbedre og fremskynde medlemsstaternes indbyrdes fremsendelse af retslige og udenretslige dokumenter i civile og kommercielle anliggender med henblik på forkyndelse.

2.1.2. Konventionens indhold er allerede omfattet af artikel 65 i EF-traktaten, og retsgrundlaget for dette forslag er EF-traktatens artikel 61, litra c).

2.1.3. Det nye afsnit IV gælder ikke for Det Forenede Kongerige og Irland, medmindre de vælger et "opt in" på de vilkår, der er fastsat i protokollen, som er vedlagt traktaten. Disse to lande har imidlertid tilkendegivet, at de har til hensigt fuldt ud at deltage i Fællesskabets aktiviteter inden for civilretligt samarbejde. Afsnit IV gælder heller ikke for Danmark i henhold til den herom gældende protokol.

2.2. Formålet med forslaget er at forbedre og forenkle ordningen for forkyndelse af retslige og udenretslige dokumenter inden for det indre marked. Det udbygger endvidere EU's mål om at sikre gennemførelsen af et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed, hvor borgerne i forholde til domstolene kan gøre deres rettigheder gældende under påberåbelse af de samme garantier, som de er sikret ved domstolene i deres eget land.

2.2.1. De grænseoverskridende aspekter af forslagets formål er en tilstrækkelig begrundelse for en EU-foranstaltning. I overensstemmelse med proportionalitetsprincippet begrænser den foreslåede retsakt sig desuden til det minimum, der kræves for at nå de fastsatte mål, og omfatter ikke mere end nødvendigt.

2.2.2. Forslaget ligger i forlængelse af Haag-konventionen af 1965, men indfører følgende nyskabelser:

- der indføres mere direkte forbindelser mellem de personer eller myndigheder, der er ansvarlige for dokumentfremsendelsen, og dem, der skal forkynde dokumenterne eller sørge for, at der bliver forkyndt;

- der indføres en række praktiske metoder til forenkling af retsudøvernes opgaver, såsom anvendelse af moderne fremsendelsesmidler, en fuldstændig dækkende formular, der er enkel at anvende i praksis, samt fortegnelser over de modtagende instanser, medlemsstaterne har udpeget;

- for at beskytte parternes rettigheder indføres der endvidere bl.a. nyskabende regler om oversættelse af dokumenter;

- der nedsættes et rådgivende udvalg, som skal have til opgave at bistå Kommissionen i anvendelsen af gennemførelsesbestemmelserne;

- forslaget erstatter den ordning for forkyndelse af dokumenter, som anvendes i forholdet mellem de deltagende medlemsstater.

2.2.3. Trods tilpasningen afviger direktivet dog fra konventionen på følgende punkter:

- Domstolens kompetence: i modsætning til, hvad der bestemmes i konventionens artikel 17, behøver direktivet ikke at fastlægge Domstolens rolle;

- anvendelse af gennemførelsesbestemmelserne: direktivet giver Kommissionen kompetence til at vedtage tekstens gennemførelsesbestemmelser;

- forholdet til andre aftaler og arrangementer: det gøres muligt for medlemsstaterne enten enkeltvis eller i samarbejde at fremskynde dokumentfremsendelsen. Anvendelsen af denne mulighed er underkastet Kommissionens kontrol; den skal have forelagt udkastet til sådanne bestemmelser;

- forbehold: direktivet tillader ikke nogen forbehold, men derimod overgangs- og særordninger, som dog skal meddeles Kommissionen og offentliggøres i De Europæiske Fællesskabers Tidende;

- de formelle bestemmelser: når direktivet træder i kraft, er det Kommissionen, som har tilsynet med dets gennemførelse, og den skal fremsætte forslag om eventuelle ændringer og informere medlemsstaterne og den brede offentlighed om de meddelelser og forkyndelser, der er omfattet af direktivet.

3. Generelle bemærkninger

3.1. ØSU støtter Kommissionens direktivforslag, da det må være EU's mål at opretholde og udvikle et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed, hvilket bl.a. indebærer vedtagelse af en række foranstaltninger inden for det civilretlige samarbejde, som er nødvendige, for at det indre marked kan fungere efter hensigten, og for at sikre en bedre retspleje.

3.1.1. ØSU mener, at disse foranstaltninger, som følger af Amsterdam-traktatens ikrafttræden, kan give impulsen til en styrkelse af borgernes demokratiske tradition.

3.1.2. ØSU er bevidst om, at der ligger såvel rige muligheder som potentielle vanskeligheder i mødet mellem lande, hvis kultur, sociale systemer, politiske struktur og retsvæsen er vidt forskellige, skønt de bygger på fælles principper. Ikke desto mindre er der i civilsamfundet et stadig mere udbredt krav om større lighed, retfærdighed og ensartede vilkår, hvad angår retssikkerhed og retslig beskyttelse.

3.1.3. ØSU er derfor overbevist om, at:

- det er nødvendigt at styrke den gensidige tillid mellem institutionerne på EU- og nationalt plan samt mellem disse og EU-borgerne;

- efter indførelsen af det indre marked, den fælles valuta og grundlaget for den europæiske sociale model er skabelsen af et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed et af EU's første og vigtigste mål.

3.2. Efter ØSU's opfattelse er vedtagelsen af det foreliggende forslag i form af et direktiv velbegrundet, men fremover bør foranstaltninger af denne art indføres i form af en forordning.

3.3. ØSU kan ikke støtte indførelsen af en overgangsperiode for gradvis indførelse af et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed som fastsat i Amsterdam-traktaten. Baggrunden for denne holdning er den manglende eller uensartede gennemførelse af de foranstaltninger, som medlemsstaternes regeringsrepræsentanter har vedtaget på dette område inden Amsterdam-traktatens ikrafttræden.

4. Særlige bemærkninger

4.1.1. De foranstaltninger, som forslaget indeholder, er til gavn for procesparterne, dvs. fysiske eller juridiske personer, hvad enten de er EU-borgere eller ej. Retten til en retfærdig og hurtig retssag er ikke kun en borgerret, men en grundlæggende menneskerettighed, som under ingen omstændigheder kan afhænge af nationaliteten. Da forslaget ydermere vil være en gevinst for det indre markeds funktion, vil det være såvel fysiske som juridiske personer, herunder statsborgere fra tredjelande, som vil nyde godt heraf.

4.1.2. Forslaget giver ikke en fyldestgørende begrundelse for direktivets territoriale anvendelsesområde, hvilket kan give anledning til forvirring, når det skal iværksættes. Der bør tages hensyn til visse territorier, som er nævnt i EF-traktatens artikel 299, og til det ansvar, som nogle medlemsstater har påtaget sig for disse områder. Det er i denne forbindelse nødvendigt at præcisere, at bortset fra den konkrete varetagelse af opgaverne vedrørende forkyndelse eller fremsendelse er det den nationale myndighed, som udnævner de kompetente instanser, og som følgelig udadtil er garant for legitimiteten af de pågældende instansers dispositioner. Medlemsstaterne bør fastlægge de relevante juridiske og administrative procedurer.

4.2. Det bør udtrykkeligt fastsættes i direktivforslaget, at modtagerstaten i tilfælde af ukendt adresse er forpligtet til at "tage rimelige skridt til hurtigst muligt at finde frem til den berørte parts adresse."

4.3. ØSU mener, at det for at opnå et velfungerende indre marked er nødvendigt at forbedre og fremskynde medlemsstaternes indbyrdes fremsendelse af retslige og udenretslige dokumenter i civile og kommercielle anliggender med henblik på forkyndelse.

4.3.1. ØSU påpeger endnu en gang vigtigheden af lettilgængelige og hurtige ankeprocedurer og opfordrer derfor Kommissionen til at forbedre sit forslag i denne henseende(2). Medlemsstaterne har en klar forpligtelse til at indføre effektive ankemidler; derfor skal de civilretlige procedurer være effektive og hurtige, og fremsendelsen af retslige og udenretslige dokumenter bør foregå efter "princippet om direkte fremsendelse" og ved hjælp af hurtige medier mellem organer udpeget af medlemsstaterne.

4.3.2. ØSU mener, at bortfaldet af kravet om legitimering af dokumenter og afskaffelsen af de mellemliggende stadier mellem afsendelsen af et dokument i den fremsendende medlemsstat og forkyndelsen eller fremsendelsen af dokumentet i modtagerstaten vil gavne det indre markeds udvikling.

4.4. Da civile søgsmål, som pådømmes i forbindelse med straffesager og skattesager, ikke udelukkes fra direktivets anvendelsesområde, og eftersom det kan forekomme, at der kræves dokumenter, som den kompetente instans ikke umiddelbart kan klassificere juridisk, bør der for at beskytte de berørte parter tilføjes følgende:

"det modtagende organ klassificerer så fleksibelt som muligt de dokumenter, der ikke klart falder ind under det civilretlige eller handelsretlige område, men som ikke desto mindre har visse berøringspunkter med disse områder."

4.5. Målet om hurtig fremsendelse berettiger til, at alle passende medier tages i anvendelse, hvis visse betingelser såsom det modtagne dokuments læselighed og pålidelighed er opfyldt. Det bør klart fastsættes, at medlemsstaten bærer ansvaret, hvis der ikke træffes de nødvendige forholdsregler inden for en rimelig frist.

4.5.1. ØSU går ind for, at forslaget tager hensyn til tekniske innovationer og nye medier, som de modtagende og fremsendende instanser accepterer, herunder elektronisk post eller Internet, forudsat at balancen mellem hurtig fremsendelse og retssikkerhed opretholdes. Artikel 4, stk. 5, synes udelukkende at referere til postforsendelse af dokumenter, hvilket bør ændres.

4.6. Opretholdelse af gratisprincippet for omkostningerne ved den offentlige administrations tjenesteydelser i forbindelse med fremsendelse eller forkyndelse af aktstykker styrker ligestillingen over for domstolene ved at lette adgangen til at gå rettens vej, hvilket er en forudsætning for et effektiv retsvæsen. ØSU mener, at der i alle faser af retsplejen bør sikres gratis retshjælp til økonomisk dårligt stillede.

4.6.1. ØSU påpeger endnu en gang(3), at den afgift, som opkræves, når rekvirenten skal afholde udgifterne, bør være overkommelig og fastsættes i forhold til de faktiske omkostninger.

4.7. Den vejledning, som Kommissionen skal udarbejde og ajourføre, bør stilles til rådighed for alle økonomiske aktører og procesparterne generelt, f.eks. via Internet, for at udbrede kendskabet til de krav, som opstilles af de fremsendende og modtagende instanser.

4.8. I artikel 15, stk. 1, anvendes begrebet "enhver, der har interesse i en retssag", hvilket juridisk set er vagt, især i betragtning af, at dette stk. giver procesparterne en alternativ mulighed for at lade retslige dokumenter fremsende på anden vis end via de officielle instanser for at opnå en hurtigere fremsendelse af dokumentet.

4.8.1. Derfor bør begrebet "enhver, der har interesse i en retssag" defineres som enhver, der kan betragtes som part i en retssag, i overensstemmelse med den rekvirerende medlemsstats procesret, eller enhver, som endnu ikke har givet møde for et administrativt nævn eller en domstol i forbindelse med et sagsanlæg, men som i henhold til den relevante procesret er bemyndiget til at foretage retslige skridt, herunder indsigelse.

4.9. Artikel 15, stk. 2, og artikel 19, stk. 2, refererer til en exceptionel erklæring, som praktisk taget er uden værdi i henhold til fællesskabsretten. ØSU mener, at dette stk. bør udgå i overensstemmelse med den harmonisering, som direktivforslaget sigter mod, og af hensyn til procesparternes og de berørte retsudøveres retssikkerhed.

4.10. Det er i klar modstrid med Domstolens retspraksis, at det i artikel 20, stk. 1, fastsættes, at direktivet hvad angår de forhold, som dækkes af dets anvendelsesområde, har forrang for de af medlemsstaterne indgåede internationale konventioner. Efter ØSU's mening bør denne formulering ændres for at sikre, at direktivet har forrang for konventioner indgået mellem medlemsstaterne, og at det ikke berører konventioner indgået mellem medlemsstater og tredjelande(4).

4.11. ØSU går ind for, at der etableres et koordineret og sammenhængende retssystem i hele EU, og anmoder derfor Kommissionen, Rådet og Europa-Parlamentet om:

- fuldt ud at udnytte de nye beføjelser i EF-traktatens artikel 65, som giver mulighed for at udarbejde et egentligt sæt civile retsplejeregler, og at fremme foreneligheden mellem medlemsstaternes civile retsplejeregler;

- at indføre passende mekanismer, som kan sikre, at de institutionelle aktører på EU- og nationalt plan samt civilsamfundets repræsentanter deltager i fastlæggelsen og anvendelsen af de foranstaltninger, der vedtages;

- at sørge for bedst mulig information og bevidstgørelse af EU-borgerne samt etablering af juridisk rådgivning og retshjælp i alle EU-institutioner, især på lokalt og regionalt plan.

Bruxelles, den 21. oktober 1999.

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) EFT C 261 af 27.8.1997.

(2) EFT C 407 af 28.12.1998, s. 50.

(3) Se ØSU's udtalelse om Kommissionens grønbog om information i den offentlige sektor - EFT C 169 af 16.6.1999, s. 30.

(4) Det er netop i dette sidstnævnte tilfælde, at direktivets "påståede" forrang anfægtes, idet artikel 307 i EF-traktaten er baseret på artikel 30, stk. 4, litra b), i Wien-konventionen af 1969, ændret i 1986. Jf. endvidere Domstolens retspraksis ifølge dom af 2. august 1993, Levy-sagen C-158, Samling I 4287 (præmisser 10 ff., s. 4304 ff.), som bekræftes i dommen af 28. marts 1995, Evans Medical-sagen C-324/93, Samling I 563 (præmisser 25 ff., s. 605 ff.).