[pic] | KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER |

Bruxelles, den 18.10.2006

SEK(2006) 1292

ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE

Ledsagedokument til Forslag til EUROPA-PARLEMANTETS OG RÅDETS DIREKTIV om ændring af direktiv 97/67/EF med henblik på fuld realisering af det indre marked for posttjenester i Fællesskabet Resumé af konsekvensanalysen {KOM(2006) 594 endelig} {SEK(2006) 1291}

Indledning

Dette dokument vedrører punkt 2006/MARKT/006 (posttjenester) på Kommissionens arbejdsprogram. Det tjener til at give et resumé af den komplette konsekvensanalyse og fokuserer på de optioner, der er blevet overvejet med henblik på forslaget, konsekvenserne heraf samt de anbefalinger, der er blevet formuleret. | Dette dokument indeholder: 1 - Indledning 2 - Høring af interesserede parter 3 - Den aktuelle situation og udfordringer 4 - Målsætninger 5 - Politiske optioner og evaluering 6 - Konklusion |

Med postdirektivet fra 1997 (97/67/EF) indledtes den første fase af harmoniseringen af posttjenesterne i EU. I 2002 blev der gennemført ændringer af postdirektivet (2002/39/EF), herunder en indskrænkning af eneretsområdet i 2003 og 2006, hvilket medførte en gradvis og kontrolleret åbning af postmarkedet for konkurrence. Postdirektivet anerkender implicit målsætningen om en fuldstændig markedsåbning og indeholder desuden en måldato – nemlig 2009 – for den fuldstændige gennemførelse af det indre marked for posttjenester eller for fastlæggelse af alternative foranstaltninger i samme retning (artikel 7, stk. 3, og betragtning 24). I 2006 blev denne generelle linje bekræftet af Europa-Parlamentet[1].

Den overordnede kontekst og udgangspunktet for dette forslag er følgende:

- Kommissionen skal i henhold til artikel 7 i det nuværende postdirektiv forelægge et forslag om den fulde gennemførelse af det indre marked for posttjenester eller om, at der skal fastlægges andre foranstaltninger på baggrund af den fremadrettede undersøgelses konklusioner

- i henhold til artikel 27 udløber postdirektivet den 31. december 2008, og medmindre Kommissionen har fremsat en nyt forslag inden da, vil postsektoren først og fremmest blive omfattet af EF-traktatens bestemmelser (særlig artikel 86)

- I Kommissionens rapport om gennemførelsen af det nuværende direktiv[2] og i den fremadrettede undersøgelse[3] af liberaliseringens konsekvenser for befordringspligten konkluderes det, at forudsat at der indføres visse sikkerhedsmekanismer, kan markedet i samtlige medlemsstater åbnes helt op i 2009

- mange medlemsstater bevæger sig allerede hastigt i retning af en fuldstændig liberalisering af postmarkedet, og denne proces ledsages af forbedringer i servicekvaliteten og har ikke undermineret befordringspligten.

HØRING AF INTERESSEREDE PARTER

Kommissionen har gennemført en række konsultationer, herunder:

- en offentlig høring, hvor der blev modtaget 2295 svar på et spørgeskema og 103 skriftlige indlæg

- seks større undersøgelser bestilt mellem 2004 og 2006 angående spørgsmål forbundet med den fremtidige politik på postområdet samt ti offentlige workshops, hvortil kommer 14 andre undersøgelser gennemført siden 1997

- Eurobarometer-undersøgelsen af forbrugernes tilfredshed og inden for 25 målgrupper i samtlige EU-medlemsstater med det formål at få et overblik over behovene hos og tilfredsheden blandt individuelle brugere af posttjenester

- drøftelser med medlemsstater, virksomheder og andre interesserede parter, bl.a. arbejdsmarkedets parter og forbrugerorganisationer.

DEN AKTUELLE SITUATION OG UDFORDRINGER INDEN FOR POSTSEKTOREN I EU

Den aktuelle situation

Postvæsenerne i EU indtjente omkring 90 mia. EUR i 2004 og yder fortsat et væsentligt bidrag til økonomien i EU. Det direkte bidrag til EU's BNP skønnes at udgøre 37 mia. EUR (0,4 %), og sektoren giver beskæftigelse til 1,7 mio. personer. Andre sektorer, der har relation til postsektoren, genererer indtægter på omkring 150 mia. EUR og beskæftiger omkring 3,5 mio. personer. Hvad postvæsenernes kunder eller brugere angår, sender private brugere 12,5 % af alle postforsendelser, men de modtager 70 % af alle postforsendelser; erhvervslivet sender og modtager henholdsvis 87,5 % og 30 % af alle postforsendelser. Med hensyn til rækkevidde fokuserer dette forslag hovedsagelig på universelle posttjenester . Det dækker brevmarkedet (breve og postkort, små pakker osv.), dele af pakkemarkedet og visse forsendelser, der ikke er postforsendelser (f.eks. aviser).

Postsektoren i EU gennemgår betydelige forandringer for tiden, herunder en gradvis liberalisering af markedet, en hastig vækst og faldende priser på elektroniske erstatningsmedier, ny automatiseringsteknologi og nye ejerskabsstrukturer. De øger presset på sektoren, som skal blive mere konkurrencedygtig og effektiv, da det ellers kan få negative konsekvenser for beskæftigelsen og postvæsenernes overlevelsesmuligheder. De forskelligartede lovgivnings- og markedsforhold, som de europæiske postvæsener opererer indenfor, fordrejer konkurrencen og lægger hindringer i vejen for nye reformer. Der eksisterer desuden en række barrierer, der hindrer effektiv konkurrence på postmarkedet, f.eks. tilbageværende monopoler eller uensartede autorisations- og licenssystemer. Befordringspligten kan være ulønsom i visse dele af bestemte lande, men det er vigtigt for borgerne og virksomhederne i EU, at befordringspligten fastholdes i alle geografiske områder.

Det vigtigste spørgsmål i forbindelse med planlægningen af de næste skridt i EU-postreformen handler derfor om, hvordan man kan sikre en effektiv og konkurrencedygtig postsektor i EU, der fortsat kan levere tjenester af høj kvalitet til en overkommelig pris for borgerne og virksomhederne. Der vil især blive fokuseret på følgende:

1) Befordringspligtens omfang: Det drejer sig her om, hvilke postprodukter der til stadighed skal være omfattet af befordringspligten. Jo flere postprodukter det drejer sig om, desto større er risikoen for, at de ikke alle vil blive udbudt af markedskræfterne alene i en situation uden et monopol. På fællesskabsplan rejser der sig spørgsmålet om, hvorvidt befordringspligtens omfang bør indskrænkes på harmoniseret vis for samtlige medlemsstater.

2) Standarder for befordringspligten: Postdirektivet pålægger medlemsstaterne bestemte standarder med hensyn til indsamling og omdeling af post mindst fem arbejdsdage om ugen overalt på deres område, det stiller krav om, at tjenesterne skal være overkommelige i pris og tilgængelige, og det accepterer princippet om enhedstakster. På fællesskabsplan rejser der sig spørgsmålet om, hvorvidt nogle af disse standarder, navnlig anvendelsen af enhedstakster, bør ændres.

3) Eneretsområde: Dette udgør den største hindring for fuldendelsen af det indre marked, da der forsat kan gives monopol på brevforsendelser, der vejer op til 50 g (der tegner sig for hovedparten af alle postforsendelser). Hidtil har FI, SE og UK allerede afskaffet eneretsområdet, mens DE og NL agter at gøre det samme senest i 2008. Adskillige medlemsstater har liberaliseret markedet for adresserede reklameforsendelser og andre poststrømme forud for 2009-måldatoen. På fællesskabsplan rejser der sig spørgsmålet om, hvorvidt EU-lovgiverens måldato (2009) for afskaffelsen af eneretsområder skal fastholdes.

4) Andre finansieringsmekanismer end et monopol: Uden et eneretsområde rejser der sig på fællesskabsplan spørgsmålet om, hvorvidt der er behov for alternative foranstaltninger til finansiering af befordringspligten, og i bekræftende fald hvilke, og hvorvidt direktivet bør tilbyde forskellige valgmuligheder.

5) Adgang til bestemte faciliteter/ressourcer i den postale infrastruktur: På nationalt plan er der mange juridiske begrænsninger på brugen af (eller "adgangen" til) dele af den postale infrastruktur såsom postbokse, postkasser, databaser indeholdende postnumre og til adresseændringer. Dette kan bremse konkurrenceudviklingen og ligeledes underminere forbrugertilliden, hvis kvalitetsstandarderne falder. På fællesskabsplan rejser der sig spørgsmålet om, hvorvidt det i en situation med flere operatører er nødvendigt at styrke medlemsstaternes eller de nationale forvaltningsmyndigheders rolle i forbindelse med overvågningen af og/eller indrømmelsen af adgang til sådanne faciliteter og i forbindelse med indførelsen af procedurer, der kan sikre systemets integritet og brugernes tillid til posttjenesterne.

6) Tredjepartsadgang: Det drejer sig her om tredjeparters adgang til det etablerede selskabs infrastruktur, navnlig selskabets sorterings- og omdelingsfaciliteter. På nuværende tidspunkt er dette ikke reguleret eksplicit af postdirektivet. Spørgsmålet er, om den naturlige udvikling af forskellige konkurrencemodeller og, når medlemsstaten finder det nødvendigt, favoriseringen eller påtvingelsen af en bestemt model fortsat kan eksistere side om side, eller om der er behov for en forudgående intervention fra Fællesskabets side. I sidstnævnte tilfælde rejser der sig spørgsmålet om, hvorvidt Fællesskabet bør harmonisere og/eller styrke medlemsstaternes "ex-ante-rolle" i forbindelse med overvågningen eller indrømmelsen af tredjepartsadgang.

POLITISKE MÅLSÆTNINGER

Med dette forslag har Kommissionen sat sig følgende politiske mål:

At virkeliggøre et indre marked for posttjenester, hvor fordelene ved reformen kommer alle borgere og virksomheder til gode

- fastholde befordringspligttjenester af høj kvalitet for alle til en overkommelig pris

- sikre fuldstændig åbning af markedet for konkurrence

- mindske fordrejninger af markedet og hindringer for det indre marked.

Mere konkret bør man:

- forfølge indskrænkningen og den endelige afskaffelse af eneretsområdet

- gøre proportional anvendelse af alternative beskyttelsesforanstaltninger eller finansieringsmekanismer til bevarelse af befordringspligten

- sikre fair adgang til den postale infrastruktur.

POLITISKE OPTIONER

I konsekvensanalysen er de politiske optioner fordelt på to niveauer:

- fire overordnede optioner, der svarer til de overordnede politiske valg, som Fællesskabet skal træffe, når det handler, og

- 16 konkrete politiske optioner med hensyn til, hvordan man bør gå videre på de enkelte områder. Skema 2 i afsnit 5.3 af den komplette konsekvensanalyse viser, hvilke konkrete optioner der kan komme i betragtning under de forskellige overordnede politiske optioner.

Overordnede politiske optioner

Der skelnes mellem følgende fire overordnede politiske optioner:

Option A: Der træffes ingen foranstaltninger (dvs. ikke noget forslag til lovgivning) , hvilket vil betyde, at når det aktuelle postdirektiv udløber den 31. december 2008, vil postsektoren først og fremmest blive reguleret af EF-traktatens bestemmelser (nemlig artikel 86), der fastsætter, at medlemsstaterne skal begrunde, hvorfor de giver eneret på bestemte tjenester, at monopoler ikke må stride mod Fællesskabets interesse med hensyn til udviklingen af samhandelen, og at Kommissionen kan meddele medlemsstaterne beslutninger og direktiver, såfremt det er påkrævet. Medlemsstaterne vil desuden individuelt kunne fastsætte egne standarder for befordringspligten og de hermed forbundne kvalitetsstandarder i overensstemmelse med Verdenspostforeningens (mere generelle og mindre krævende) bestemmelser.

Vurdering: En større variation i de retlige rammer og standarderne for befordringspligten kunne få negative følger for den sociale samhørighed og føre til mere uensartede spilleregler og større hindringer for det indre marked.

Option B: Et fundamentalt nyt og vidtspændende postdirektiv , der tager udgangspunkt i et fuldstændig liberaliseret postmarked i 2009 og bygger på en fuldstændig harmoniseret tilgang til spørgsmål vedrørende postsektoren.

Vurdering: Skønt der fortsat hersker tvivl om, hvorvidt alle bestemmelser i det nuværende postdirektiv anvendes lige strengt i hele Fællesskabet, er der intet, der tyder på, at de aktuelle fællesskabsbestemmelser grundlæggende set er utilstrækkelige. Desuden vil nationale særkendetegn og forskellene mellem brugernes behov sandsynligvis udelukke, at der kan findes en almengyldig, proportional og acceptabel løsning for alle medlemsstater.

Option C: Forlængelse af det eksisterende postdirektivs gyldighed til efter 2009 – vælges denne løsning, vil udløbsbestemmelsen (artikel 27) blive slettet, mens alle andre dele af direktivet vil forblive uændret.

Vurdering: Vælges denne løsning, vil Fællesskabets bevægelse i retning af en åbning af markedet reelt gå i stå, hvilket kan forventes at forsinke vigtige omstruktureringer inden for postsektoren, blive til skade for den dynamiske efficiens, bremse udviklingen af nye valgmuligheder og innovationen og på længere sigt underminere postsektorens relative konkurrencedygtighed. En relativ svækkelse vil få konsekvenser for den samlede efterspørgsel (færre forsendelser) og desuden for beskæftigelsen og muligheden for at tilbyde borgerne posttjenester til en overkommelig pris.

Option D: Modernisering af det eksisterende postdirektiv i det omfang, det er nødvendigt for virkeliggørelsen af et åbent postmarked , som er en løsning, der bygger på en forventning om, at fastholdelsen af en befordringspligt af høj kvalitet er forenelig med en fuldstændig åbning af markedet, og at den i højere grad vil gøre det muligt at realisere Fællesskabets mål for sektoren.

Vurdering: Denne løsning vil fastholde og bygge videre på de rammer, der er blevet indført med det eksisterende postdirektiv, og kun medføre sådanne ændringer, som er nødvendige af hensyn til den seneste og forventede markedsudvikling, herunder afskaffelsen af eneretsområdet. Denne løsning vil ikke medføre en "back to basics" revision af Fællesskabets målsætninger.

Konsekvenser for forbrugerne: Option A og B og på mellemlang sigt også option C (grundet faren for en forringelse af sektorens konkurrenceevne) kan afstedkomme en forringelse af standarderne for befordringspligten som fastlagt på EU-plan, hvilket kan få negative følger for forbrugerne og for den territoriale og sociale samhørighed. Med option D fastholdes det nuværende krav om overkommelige priser og muligheden for at benytte enhedstakster, men eftersom åbningen af markedet også vil medføre en snævrere overensstemmelse mellem priser og omkostninger, vil den kunne resultere i højere takster på enkeltforsendelser.

Disse overordnede optioner A/B/C/D er blevet vurderet ud fra det bidrag, de yder til opfyldelsen af målsætningerne for postsektoren. Option A og B blev forkastet under den indledende screening. Konklusionerne vedrørende C og D tog udgangspunkt i mere detaljerede analyser af konsekvenserne af de udvalgte konkrete politiske optioner.

Konkrete politiske optioner

Der er blevet opstillet en liste med ti konkrete politiske optioner vedrørende følgende aspekter: i) omfanget af befordringspligten, ii) standarder for befordringspligten, iii) eneretsområde og mekanismer til finansiering af befordringspligten, iv) adgang til essentielle faciliteter og v) tredjepartsadgang. Skemaet nedenfor giver et overblik over de forskellige konsekvenser og viser relationen mellem de enkelte konkrete optioner og de overordnede optioner. For en beskrivelse og mere detaljeret analyse af samtlige optioner henvises til afsnit 5 og 6 i den fuldstændige konsekvensanalyse.

Aspekt | Optioner | Konse-kvens for brugerne | Beskæftigel-seseffekt | Økono-misk effekt |

Befordrings-pligtens omfang | Option 1 (option B/C/D) – ingen ændring: nuværende fleksibilitet | (( | ( | ( |

Option 2 (option D) – fokus på forbruger/SMV-produkter | ( | ( | ( |

Standarder for befordrings-pligten | Option 4 (option C/D) – ingen ændring: de gældende standarder forbliver Fællesskabets mindstekrav | ( til ( | ( | ( til ( |

Option 5 (option C/D) – ingen ændring: de gældende standarder forbliver Fællesskabets mindstekrav, men enhedstakster kun tilladt for enkeltforsendelser | (( | (( | ((( |

Enerets-område og mekanismer til finansiering af befordrings-pligten | Option 8 (option C) – bevare det nuværende direktiv ved at slette artikel 27 – fastholdelse af eneretsområder, forpligtelser for nye virksomheder og udligningsfonde | ( til ( | ( til ( | (til (( |

Option 9 (option D) – udtømmende liste over finansieringsmekanismer i en situation uden eneretsområder omfattende statsstøtte, udbudsprocedurer, interne krydssubsidier, omkostningsdeling og udligningsfond og indførelse af befordringspligtafgifter for aktører på markedet for befordringspligttjenester | (( | ( til ( | ( til (( |

Adgang til essentielle ressourcer | Option 11 (option C) – ingen ændring: adgangsproblematikken løses af markedet og ved hjælp af konkurrencereglerne | ( til ( | ( | ( |

Option 12 (option D) – forpligte de nationale forvaltningsmyndigheder til at identificere de essentielle faciliteter, til at tage stilling til, om der er behov for adgang til postnummerbaser, postbokse, oplysninger om adresseændring og videreforsendelse, og til at sikre, at betingelserne for adgang er gennemsigtige og ikke-diskriminerende | (( | ( | ( |

Tredjeparts-adgang | Option 15 (option D) – forpligte den dominerende virksomhed og virksomheder, der benytter et tidligere offentligt postnet, til ikke at give afslag på tredjepartsadgang under bestemte omstændigheder | ( | ( | ( |

Option 16 (option C/D) – ingen ændring: ikke-diskriminerende adgang under hensyntagen til bortfaldne omkostninger | (( | ( til ( | ( |

Hvad angår disse konkrete optioner, anbefales det, at der træffes følgende valg:

Med hensyn til befordringspligtens omfang er det på nuværende tidspunkt ikke muligt at harmonisere dens omfang til kun at omfatte postprodukter, som ikke vil blive varetaget af markedskræfterne, eftersom konkurrencen vil opstå med varierende hastighed i EU, og fordi de nationale markeder og brugernes behov også varierer. Option 1 anbefales – dvs. at de væsentligste forpligtelser for Fællesskabet for så vidt angår det generelle omfang af obligatoriske posttjenester bør forblive uændret.

Med hensyn til standarderne for befordringspligten hersker der kun behersket ønske om en sænkning af standarderne eller om en begrænsning af medlemsstaternes råderum til at anvende kvalitets- og servicestandarder, der er strengere end minimumskravene på fællesskabsplan. Efter en liberalisering kan enhedstakster på konkurrerende postprodukter komme til at virke som et incitament for ineffektive virksomheder til at trænge ind på postmarkedet, hvilket kan underminere de nuværende markedsdeltageres evne til at finansiere befordringspligten. Brugerne selv værdsætter dog princippet om enhedstakster og deres bidrag til den sociale samhørighed. Option 5 anbefales, dvs. et minimum af ændringer, som betyder, at medlemsstaternes frihed til at fastsætte enhedstakster indskrænkes til kun at omfatte enkeltforsendelser og visse andre forsendelser. Den gør det også muligt at tage hensyn til en af de vigtigste underliggende motiverende faktorer for de berørte parter, der går ind for en snævrere befordringspligt, der blot skal fungere som et "sikkerhedsnet" for forbrugerne.

Med hensyn til eneretsområde og finansieringsmodeller vil fastholdelsen af eneretsområder fortsætte med at fordreje konkurrencen. For imidlertid at kunne finansiere befordringspligten i en situation uden et monopol er det nødvendigt at kunne gøre brug af en række alternative løsninger i exceptionelle tilfælde. Option 9 anbefales, dvs. afskaffelse af eneretsområdet, hvorefter det overlades til medlemsstaterne at vælge mellem en række alternative finansieringsmuligheder, herunder følgende: indkøb af tjenester efter offentlig udbud (som en indirekte kilde til offentlig finansiering), statsstøtte, en sektorafgift og en fond til deling af omkostningerne forbundet med befordringspligten.

Med hensyn til adgangen til essentielle postale infrastrukturer er det vigtigt for brugerne og for de eksisterende og potentielt nye markedsdeltagere, at fordelene ved konkurrence på markedet ikke udvandes, fordi markedsdeltagerne ikke kan nå til enighed om adgangen til sådanne infrastrukturer. Option 12 anbefales, fordi den vil medføre, at de nationale forvaltningsmyndigheder eksplicit bemyndiges til at skride ind for at undgå noget sådant.

Med hensyn tredjepartsadgang til sorterings- og omdelingsfaciliteter forekommer det unødvendigt at skærpe bestemmelserne om tredjepartsadgang eller at gøre tredjepartsadgang obligatorisk på fællesskabsplan, eftersom kun få (eller sket ingen) dele af det basale postnet udgør en "essentiel facilitet". Tilsvarende gælder det imidlertid, at det ikke vil være hensigtsmæssigt for EU-lovgiveren at begrænse udviklingen af konkurrence om adgang til postnettet. Option 16 anbefales, således at det i de enkelte medlemsstater fortsat vil være muligt at indføre obligatorisk tredjepartsadgang under hensyntagen til alle relevante økonomiske og konkurrencemæssige faktorer. Adgangen kan være hensigtsmæssig på nogle nationale markeder, men ikke på andre, og der foreslås derfor ikke nogen ændring af det nuværende postdirektiv på dette punkt.

Konklusion

Med henvisning til konsekvenserne af og anbefalingerne vedrørende de specifikke politiske optioner er det den overordnede option D, der anbefales: at modernisere det eksisterende direktiv i det omfang, det er nødvendigt for liberaliseringen af postmarkedet, og for at sikre en befordringspligt af høj kvalitet [4].

[1] Europa-Parlamentets beslutning om gennemførelse af postdirektivet (2006 (0040)).

[2] KOM(2006) 595.

[3] KOM(2006) 596.

[4] Option D blev også implicit bekræftet af Kommissionens fremadrettede undersøgelse, der konkluderer, at eftersom der findes en række supplerende sikkerhedsforanstaltninger, er der ingen grund til at forsinke overgangen til et fuldstændigt åbent marked til efter 2009.