ISSN 1831-0796
DEN EUROPÆISKE 
REVISIONSRET
2013
DA
Særberetning nr. 13
EU'S UDVIKLINGSBISTAND TIL 
CENTRALASIEN

EU'S UDVIKLINGSBISTAND TIL 
CENTRALASIENSpecial Report Nr. 13  2013
(artikel 287, stk. 4, andet afsnit, TEUF)
DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET
DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG
Tlf. +352 4398-1
Fax +352 4398-46410
E-post: eca-info@eca.europa.eu
Internet: http://eca.europa.eu
Særberetning  nr. 13  2013
Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren ( http://europa.eu )
Katalogoplysninger findes bagest i denne publikation
Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2013
ISBN 978-92-9241-471-9
doi:10.2865/66023
© Den Europæiske Union, 2013
Eftertryk tilladt med kildeangivelse
Printed in Luxembourg
INDHOLD
Punkt
 FORKORTELSER
I–VII  RESUMÉ
1–14  INDLEDNING
3–6  DEN EUROPÆISKE UNION OG CENTRALASIEN
7–14 EU'S UDVIKLINGSBISTAND
13–14  RÅDETS OG EUROPA-PARLAMENTETS GENNEMGANGE AF STRATEGIEN
15–17  REVISIONENS OMFANG OG REVISIONSMETODEN
18–81  BEMÆRKNINGER
18–36 BUDGETTILDELING
19–21  KOMMISSIONEN FASTSÆTTER BREDE GENERELLE PRIORITETER FOR SINE UDGIFTER
22–23   KOMMISSIONEN AFVEG PÅ NOGLE OMRÅDER FRA BEDSTE PRAKSIS, DA DEN PLANLAGDE OG TILDELTE 
BISTANDEN …
24–30  … MEN TRAF I PRAKSIS FORNUFTIGE BESLUTNINGER OM TILDELING
31 BISTANDSNIVEAUERNE AFSPEJLEDE DEN RELATIVE VELSTAND
32–35  DER BLEV YDET BISTAND TIL FOR MANGE SEKTORER …
36 … MEN DET AFSPEJLEDE KOMMISSIONENS STRATEGISKE PRIORITETER
37–62 GENNEMFØRELSE AF POLITIKKEN
38–39  KOMMISSIONEN YDEDE STØTTE GENNEM EN RÆKKE STØTTEORDNINGER
40–44  TALRIGE SMÅ PROJEKTER OG FINANSIERINGSINSTRUMENTER: EN FORVALTNINGSMÆSSIG UDFORDRING
45–51  BEGRÆNSET FOKUS PÅ ADMINISTRATIONSOMKOSTNINGER3
Særberetning nr. 13/2013 – EU's udviklingsbistand til Centralasien
52 MÅL OG INDIKATORER: ET BLANDET BILLEDE
53–58  BUDGETSTØTTE: KOMMISSIONEN KUNNE HAVE VÆRET MERE OMHYGGELIG …
59–62   … OG DEN KNYTTEDE IKKE PÅ AFGØRENDE VIS BUDGETSTØTTEN TIL OPFYLDELSEN AF DE BETINGELSER, 
DER SKULLE BEGRÆNSE KORRUPTION MEST MULIGT
63–81 IMPLEMENTERING OG RAPPORTERING
64–67  IMPLEMENTERINGEN ER GENERELT LANGSOM, MEN VARIERER …
68–72  … OG DET ER IKKE LYKKES DE REGIONALE PROGRAMMER AT OPNÅ EN EGENTLIG REGIONAL DIMENSION
73–77  AT LÆRE AF ERFARINGERNE: GODE RESULTATER, MEN OGSÅ UUDNYTTTEDE MULIGHEDER
78–81  RAPPORTERING: OM AKTIVITETER I STEDET FOR OM RESULTATER 
82–86  KONKLUSIONER
87 ANBEFALINGER
 BILAG I  — GENERELLE OPLYSNINGER OM DE CENTRALASIATISKE REPUBLIKKER
 BILAG II  — UNDERSØGTE PROGRAMMER
 BILAG III  — KOMMISSIONENS ADMINISTRATIONSOMKOSTNINGER
KOMMISSIONENS OG EU-UDENRIGSTJENESTENS SVAR4
Særberetning nr. 13/2013 – EU's udviklingsbistand til Centralasien
BNP : Bruttonationalprodukt
BOMCA : Programmet for grænseforvaltning i Centralasien
CADAP : Narkotikahandlingsprogrammet for Centralasien
CRIS : Fælles Relex-informationssystem
DCI : Instrument for udviklingssamarbejde
EBRD : Den Europæiske Bank for Genopbygning og Udvikling
EIDHR : Det Europæiske Instrument for Demokrati og Menneskerettigheder
ENPI : Det europæiske naboskabs- og partnerskabsinstrument
EU: Den Europæiske Union
EU-Udenrigstjenesten : Tjenesten for EU's Optræden Udadtil
IfS: Stabilitetsinstrument
IMF : Den Internationale Valutafond
INOGATE : Programmet Interstate Oil and Gas Transport to Europe (mellemstatslig transport af olie og gas til 
Europa)
MDG-målene : Årtusindudviklingsmålene
ngo : Ikkestatslig organisation
ODA : Officiel udviklingsbistand
OECD : Organisationen for Økonomisk Samarbejde og Udvikling
OSCE : Organisationen for Sikkerhed og Samarbejde i Europa
PEFA : Offentlige udgifter og finansiel ansvarlighed
PFM : Forvaltning af offentlige finanser
PPP : Købekraftsparitet 
PSA : Partnerskabs- og samarbejdsaftale
RRM : Den hurtige reaktionsmekanisme
RSP : Regionalt strategidokument
SBS : SektorbudgetstøtteFORKORTELSER5
Særberetning nr. 13/2013 – EU's udviklingsbistand til Centralasien
SMART : Specifikke, målelige, opnåelige, relevante og tidsrelaterede
Tacis : Faglig bistand til Samfundet af Uafhængige Stater
TEUF : Traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde
TRACECA : Programmet Transport Corridor Europe-Caucasus-Asia (transportkorridor Europa-Kaukasus-Asien)
UNICEF : De Forenede Nationers Børnefond6
Særberetning nr. 13/2013 – EU's udviklingsbistand til Centralasien
RESUMÉ
I.
Ved revisionen vurderedes det, hvordan Kommissionen 
og Tjenesten for EU's Optræden Udadtil (EU-Udenrigs -
tjenesten) planlagde og forvaltede udviklingsbistan -
den til de centralasiatiske republikker (Kasakhstan, 
Kirgisistan, Tadsjikistan, Turkmenistan og Usbekistan) 
i perioden 2007-2012.
II.
Revisionen viste, at Kommissionen og EU-Udenrigstje -
nesten gjorde et stort arbejde under vanskelige betin -
gelser for at planlægge og gennemføre programmet 
for EU's udviklingsbistand til Centralasien, der blev 
præsenteret i det regionale strategidokument (RSP) fra 
april 2007. Planlægningen og fordelingen af bistanden 
var generelt tilfredsstillende. Implementeringen var 
mindre tilfredsstillende.
III.
Kommissionen drøftede prioriteter med partnerlan -
dene og forsøgte at tilpasse sine udgiftsplaner til deres 
nationale prioriteter. Ved den geografiske fordeling af 
støtte blev den relative velstand taget i betragtning. 
De projekter, der blev udvalgt til EU-støtte, bidrog alle 
til at opfylde de bredt formulerede mål i det regionale 
strategidokument. Kommissionen ydede imidlertid 
bistand til et større antal sektorer end, hvad der er 
i overensstemmelse med bedste praksis.
IV.
Kommissionen anvendte en lang række støtteordnin -
ger for at implementere sine planer. Den medtog et 
stort antal små projekter, hvilket gav delegationerne 
en større administrativ byrde. Programmet blev også 
sværere at forvalte, fordi der indgik en lang række 
finansieringsinstrumenter og mange rapporterings -
linjer, og det derfor er vanskeligt at fastslå, hvor meget 
EU har brugt pr. sektor og pr. land i Centralasien. 
Kommissionen har ikke forsøgt at vurdere de sam -
lede administrationsomkostninger til programmet for 
udviklingsbistand i Centralasien.V.
Kommissionen kunne og burde have forvaltet sine 
budgetstøtteprogrammer i Tadsjikistan og Kirgisistan 
strammere og koblet dem til specifikke foranstalt -
ninger til bekæmpelse af korruption. Afgørelser om 
udbetalinger byggede på partnerlandenes tilsagn om 
reformer, men ikke på de opnåede fremskridt.
VI.
Gennemførelsen gik generelt langsomt, dog med 
nogle væsentlige variationer. De regionale program -
mer fik ikke en virkelig regional dimension; en væsent -
lig del bestod blot af »flerlandefaciliteter«, der var 
disponible for hvert enkelt partnerland hvert for sig. 
Kommissionen indførte ordninger for at kunne lære 
af erfaringerne og forbedre sine programmer over 
tid. Denne proces gav nyttige resultater, selv om de 
i nogle tilfælde ikke altid forelå i tide, og selv om nyt -
tige anbefalinger i nogle tilfælde ikke blev fulgt. Kom -
missionens rapporter fokuserede på aktiviteter og ikke 
på resultater.
VII.
Denne beretning indeholder anbefalinger om, hvordan 
de erfaringer, der er indhøstet i perioden 2007-2012, 
vil kunne anvendes i forbindelse med EU's fremtidige 
samarbejde med denne region.7
Særberetning nr. 13/2013 – EU's udviklingsbistand til Centralasien
1. Denne beretning omhandler planlægningen og forvaltningen af Den 
Europæiske Unions (EU) udviklingsbistand til de fem centralasiatiske 
republikker (Kasakhstan, Kirgisistan, Tadsjikistan, Turkmenistan og Us -
bekistan) i perioden 2007-2012 (se kortet ).INDLEDNING
KORT
CENTRALASIEN
BAYKONUR COSMODROME
SIACHEN GLACIERVyatka
Qezel OwzanSeym
Syr  Darya
Amu  DaryaErtis
HelmandChulym
Chulym
Chulym
Irtysh
Katun
IndusKr
Lake
Balqash
Ysyk
Köl
Kara
Bog
GolCaspian
Sea
AFGHANISTANARMENIA
AZERBAIJANCHINARUSSIA
GEORGIA
INDIAIRANKAZAKHSTAN
KYRGYZSTANMONGOLIA
PAKISTANTAJIKISTANTURKMENISTANUKRAINE
UZBEKISTANTura
UralOb
Naryn
YarkantBiyaDon
ErtisTom’
TarimChulym
IleIrtysh
OkaKhopr
EsilKatunIshimVol
Volga
KrToxkanUfa
Syr DaryaVerkhniy Yenisey
Atrek (Atrak)Ertix (Irtysh)
Aral
Sea
Ashgabat DushanbeBishkekTbilisiAstana
Yerevan
BakuTashkent
Tehran
KabulMoscow
QarshiOshFargonaNamanganKurgan
Oostanay Kokshetau
ZhezqazghanPetropavlovsk
Taldyqorghan
DasoguzUrgentchIzhevsk
Oral
RashtTurkmenbasy
BukharaNukusQyzylorda
MaryChärjewRostov
na DonuPenza
VoronezhChelyabinsk
AstrakhanOrenburgSaratovOmskTyumen
Aqtobe
AtyrauPavlodar
Semey Oskemen
TabrizShymkentZhambyl
HeratSamarqandTomsk
VolgogradUfaYekaterinburg
SamaraKazan
Novosibirsk
BarnaulKrasnoyarsk Perm
Almaty
MashhadUrumqi
Qoqon
Qonduz
BaghlanTolyatti
ZaysanOrskRubtsovsk
Temirtau
Beyneu
AqtauMagnitogorskNovokuznetsk
Rudny
KashgarQaraghandy50˚ 60˚ 70˚ 80˚ 90˚
50˚
40˚
80˚ 70˚ 60˚ 50˚40˚50˚50˚ 50˚ 60˚ 70˚ 80˚ 90˚
50˚
40˚
80˚ 70˚ 60˚ 50˚40˚50˚40˚
0 200 400 600 800 km
0 100 200 300 400 500 mi
Kilde:  Baseret på FN's kort over Centralasien nr. 3763, rev. 7, december 2011. Den Europæiske Revisionsret er eneansvarlig for tilpasningen 
af kortet.8
Særberetning nr. 13/2013 – EU's udviklingsbistand til Centralasien
2. De fem stater, der blev uafhængige efter Sovjetunionens sammenbrud 
i 1991, er særdeles forskellige med hensyn til befolkningsstørrelse, ter -
ritorialt område, adgang til naturressourcer og velstand. Kasakhstan og 
Turkmenistan har store reserver af olie og gas, og eksporten heraf afspej -
les i deres relativt høje BNP pr. capita. Med hensyn til opfyldelsen af årtu -
sindudviklingsmålene (MDG-målene) er der store forskelle (jf.  bilag I  for 
nærmere oplysninger om de enkelte lande). Det er også forskelligt, hvor 
villige landene er til at samarbejde og integrere sig med resten af verden.
DEN EUROPÆISKE UNION OG CENTRALASIEN
3. EU har samarbejdet aktivt med landene i Centralasien, siden de blev 
uafhængige. De vigtigste mål for bistandsstrategien er fastsat i Kom -
missionens strategidokument om Centralasien for 2002-2006. Disse mål 
var at fremme stabilitet og sikkerhed i de centralasiatiske lande og at 
bistå landene i deres bestræbelser på at opnå en bæredygtig økonomisk 
udvikling og nedbringe fattigdommen.
4. Europa-Kommissionen har redegjort for sine planer for udviklingsbistand 
for perioden 2007-2013 i et regionalt strategidokument, som den vedtog 
i april 20071. EU's politik over for Centralasien i den periode, revisionen 
vedrører, blev vedtaget af Det Europæiske Råd i juni 2007 og er beskrevet 
i rådsdokumentet »Den Europæiske Union og Centralasien: strategi for et 
nyt partnerskab«2, der godkendte Kommissionens fremgangsmåde.
5. Gennem Rådets strategi og Kommissionens bistandsprogram definerede 
EU prioriteterne for sit samarbejde med regionen i sin helhed og frem -
hævede sikkerhed og stabilitet som sine vigtigste strategiske interesser. 
Strategien slog til lyd for et aktivt samarbejde med de centralasiatiske 
stater for at fremme fred, demokrati og økonomisk velstand. I strategien:
 — blev det foreslået, at en lang række instrumenter, programmer, sam -
arbejdsaftaler3 og politisk dialog skulle udnyttes fuldt ud
 — søgte man at finde en balance mellem bilaterale metoder og aktio -
ner, der sigter på at løse de fælles regionale udfordringer4
 — identificeredes der syv centrale politikområder af særlig vigtighed5 
og1 Europa-Kommissionen, det 
regionale strategidokument 
om bistand til Centralasien for 
2007-2013 (Regional Strategy 
Paper for Assistance to 
Central Asia for the 2007-2013 
period).
2 Vedtaget af Det 
Europæiske Råd 
den 21-22. juni 2007 
(Rådsdokument 
nr. 11177/1/07). Offentliggjort 
af Rådet i oktober 2007 
som »European Union 
and Central Asia: Strategy 
for a New Partnership« 
(ISBN 978-92-824-2244-1).
3 På nuværende tidspunkt 
findes der partnerskabs- og 
samarbejdsaftaler (PSA) 
med Kasakhstan, Kirgisistan, 
Tadsjikistan og Usbekistan. 
Ved udgangen af maj 
2013 var partnerskabs- og 
samarbejdsaftalen med 
Turkmenistan endnu ikke 
ratificeret.
4 Fælles regionale 
udfordringer er f.eks. 
organiseret kriminalitet, 
menneske-, narkotika- og 
våbenhandel, terrorisme og 
ikke-spredningsspørgsmål, 
tværkulturel dialog, 
energi, miljøforurening, 
vandforvaltning, migration, 
grænseforvaltning og 
transportinfrastrukturer.
5 Navnlig 
i) god regeringsførelse, 
retsstatsprincipper, 
menneskerettigheder 
og demokratisering; 
ii) uddannelse og 
erhvervsuddannelse; 
iii) økonomisk udvikling, 
handel og investeringer; 
iv) transport og energi;  
v) miljømæssig 
bæredygtighed 
og vandforvaltning;  
vi) imødegåelse af fælles 
trusler og udfordringer; 
vii) tværkulturel dialog.9
Særberetning nr. 13/2013 – EU's udviklingsbistand til Centralasien
 — blev EU's budgetbistand i de finansielle overslag for 2007-2013 for -
højet til ca. 750 millioner euro i perioden6. 
6. Europa-Kommissionen åbnede en delegation i Kasakhstan i 1993 og 
opgraderede afdelinger i Kirgisistan og Tadsjikistan til fuldgyldige EU-
delegationer ved udgangen af 20097. I 2012 blev der etableret en EU-
delegation i Usbekistan. I 2005 udpegede Det Europæiske Råd en særlig 
repræsentant for Centralasien8, der havde mandat til at fremme gode 
forbindelser mellem EU og lande i Centralasien og at styrke stabilitet, 
samarbejde, demokrati og respekt for menneskerettighederne i regionen 
samt at styrke EU's effektivitet og synlighed i regionen.
EU'S UDVIKLINGSBISTAND
7. Mellem 1991 og 2013 tildelte EU over 2,1 milliard euro i udviklingsbistand 
og humanitær bistand til disse lande, hvoraf 750 millioner euro var afsat 
til perioden 2007-2013. I perioden 2007-2012 udbetalte Kommissionen 
435 millioner euro i udviklingsbistand til Centralasien, med Kirgisistan 
og Tadsjikistan som de største modtagere (jf. figur 1 ).6 EU-bistanden 
implementeres navnlig 
gennem instrumentet for 
udviklingssamarbejdet 
(DCI) (Europa-Parlamentets 
og Rådets forordning 
(EF) nr. 1905/2006 af 
18. december 2006 om 
oprettelse af et instrument 
til finansiering af 
udviklingssamarbejde (EUT 
L 378 af 27.12.2006, s. 41)).
7 I 2011 var der i alt 
74 ansatte, der beskæftigede 
sig med udviklingsbistand 
i de tre delegationer.
8 Rådets 
afgørelse 2012/328/FUSP af 
25. juni 2012 om udnævnelse 
af Den Europæiske Unions 
særlige repræsentant for 
Centralasien (EUT L 165 af 
26.6.2012, s. 59).
FIGUR 1
EU-BETALINGER TIL CENTRALASIEN I 2007-2012 PR. LAND OG FOR REGIONEN  
(I MILLIONER EURO OG PROCENT)
Kilde:  Rettens analyse af data fra Kommissionens CRIS-database.Kasakhstan
47,4
11 %
Kirgisistan
108,5
25 %
Tadsjikistan
109,5
25 %Turkmenistan
14,4
3 %Usbekistan
22,0
5 %Regionen Centralasien
133,1
31 %10
Særberetning nr. 13/2013 – EU's udviklingsbistand til Centralasien
8. De første år i denne periode blev udgifterne fortrinsvis afholdt under den 
faglige bistand til Samfundet af Uafhængige Stater (Tacis-programmet), 
hvis vigtigste mål var at støtte overgangen til markedsøkonomi og styrke 
demokratiet og retsstaten.
9. Fra og med 2007 blev Tacis erstattet af instrumentet for udviklingssam -
arbejde (DCI), hvis hovedmål er fattigdomsreduktion, bæredygtig øko -
nomisk og social udvikling og integration af udviklingslandene i ver -
densøkonomien. I denne periode blev der også ydet midler gennem 
andre instrumenter, f.eks. Det Europæiske Instrument for Demokrati og 
Menneskerettigheder (EIDHR) og stabilitetsinstrumentet (IfS) herunder 
den hurtige reaktionsmekanisme (jf. figur 2 ).
10.  EU's budget til udviklingsbistand til de centralasiatiske lande beløb sig 
i gennemsnit til 89 millioner USD i årene 2010 og 2011, sammenholdt 
med 175 millioner USD fra USA, 165 millioner USD fra Tyrkiet, 124 mil -
lioner USD fra Japan og 109 millioner USD fra Tyskland9. 9 Baseret på statistikker 
over den officielle 
udviklingsbistand 
offentliggjort af 
Organisationen for 
Økonomisk Samarbejde og 
Udvikling.
FIGUR 2
EU-BETALINGER TIL CENTRALASIEN I 2007-2012 PR. FINANSIERINGSINSTRUMENT  
(I MILLIONER EURO)
Kilde:  Rettens analyse af data fra Kommissionens CRIS-database.0102030405060708090
2007 2008 2009 2010 2011 2012
Andre ﬁnansieringsinstrumenter før 2007 Tacis IfS (og RRM) EIDHR DCI-Asien DCI-Asien11
Særberetning nr. 13/2013 – EU's udviklingsbistand til Centralasien
11.  Set i en større økonomisk sammenhæng udgør udviklingsbistand kun en 
lille del af de samlede finansielle strømme til regionen. Navnlig for så vidt 
angår Kasakhstan, Turkmenistan og Usbekistan udgør den officielle ud -
viklingsbistand (ODA)10 under 5 % af de årlige direkte udenlandske inve -
steringer (FDI) og under 0,2 % af det årlige bruttonationalprodukt (BNP). 
Fra 1991 til 2011 havde Den Europæiske Bank for Genopbygning og 
Udvikling (EBRD) også forpligtet 5 945 millioner euro i form af lån, egen -
kapital og garantier til de fem lande, herunder 408 millioner euro i 2011.
12.  Kommissionens generaldirektorat for Udvikling og Samarbejde (Euro -
peAid) og siden 2011 Tjenesten for EU's Optræden Udadtil (EU-Uden -
rigstjenesten)11 er ansvarlige for at formulere EU's udviklingspolitik, for 
den flerårige planlægning af ordningerne for ekstern bistand og for at 
definere sektorpolitikker for denne eksterne bistand. Dette foregår fra 
Bruxelles med bistand fra EU-delegationerne i partnerlandene.
RÅDETS OG EUROPA-PARLAMENTETS GENNEMGANGE AF STRATEGIEN
13.  Rådet evaluerer regelmæssigt, hvilke fremskridt der er sket med gennem -
førelsen af EU-strategien for Centralasien. I sin seneste gennemgang12 
konkluderede Rådet, at strategien fortsat er rigtig, og at der er gjort 
fremskridt med hensyn til implementeringen. Rådet mente ikke desto 
mindre, at EU's indsats burde blive mere målrettet og burde bidrage til 
synligheden og effekten af EU-aktionerne i Centralasien.
14.  I en rapport fra 201113 konkluderede Europa-Parlamentet, at EU-midlerne 
var for begrænsede til, at EU kan have indflydelse på alle Rådets syv prio -
riterede områder14, og opfordrede indtrængende til en bedre formulering 
af de politiske prioriteter. Parlamentet påpegede, at partnerlandene skal 
overholde internationale standarder for demokrati, regeringsførelse, rets -
statsprincippet og menneskerettigheder. På grund af bekymringer om 
korruption opfordrede Parlamentet Kommissionen til at fremlægge en 
rapport — der endnu ikke er færdig — om brugen af sektorbudgetstøtte 
i Kirgisistan og Tadsjikistan.10 Baseret på OECD 
statistikker var den 
samlede årlige officielle 
udviklingsbistand (ODA) til 
Kasakhstan, Turkmenistan 
og Usbekistan i 2010 og 
2011 i gennemsnit på 
484 millioner USD, set 
i forhold til det årlige 
FDI-gennemsnit på 
11 093 millioner USD 
i samme periode og BNP 
(i købekraftsparitet) på 
347 milliarder USD kumulativt 
for de tre lande som 
rapporteret af henholdsvis 
EBRD og World Fact Book.
11 EU-Udenrigstjenesten 
overtog ansvaret fra 
Kommissionens tidligere 
generaldirektorat RELEX.
12 Rådet for Den 
Europæiske Union, Rådets 
konklusioner for Centralasien, 
3179. samling i Rådet 
(udenrigsanliggender) 
i Luxembourg den 
25. juni 2012, og 
rådsdokument nr. 11455/12.
13 Europa-Parlamentets 
beslutning af 
15. december 2011 om 
situationen med hensyn 
til gennemførelsen af EU-
strategien for Centralasien, 
Strasbourg, P7_TA(2011)0588.
14 Rådet definerede 
følgende prioriteter: 
a) god regeringsførelse, 
retsstatsforhold, 
menneskerettigheder 
og demokratisering; 
b) uddannelse og 
erhvervsuddannelse; 
c) økonomisk udvikling, 
handel og investeringer; 
d) transport og energi; 
e) miljømæssig 
bæredygtighed 
og vandforvaltning; 
f ) imødegåelse af fælles 
trusler og udfordringer; 
g) tværkulturel dialog.12
Særberetning nr. 13/2013 – EU's udviklingsbistand til Centralasien
15.  Ved revisionen vurderedes det, hvordan EU-Udenrigstjenesten og Kom -
missionen planlagde og forvaltede udviklingsbistanden til Centralasien 
i perioden 2007-2012, navnlig den bistand, der blev ydet over DCI, der 
var det vigtigste finansieringsinstrument. Ved revisionen stilledes der 
følgende spørgsmål:
 — Fulgte Kommissionen ved tildelingen af sit budget bedste praksis, 
og overholdt den sine erklærede prioriteter for udviklingsbistand 
i Centralasien?
 — Leverede Kommissionen udviklingsbistand på en passende måde?
 — Gennemførte Kommissionen sin støttepolitik med et godt resultat, 
var politikken udviklet på basis af erfaringerne, og rapporterede den 
om den på en passende måde?
 Andre aspekter ved EU-strategien, f.eks. politisk dialog, indgik ikke 
i revisionen.
16.  Revisionsarbejdet blev udført mellem juni og november 2012. Reviso -
rernes vurdering var baseret på dokumentgennemgang og analyse og 
interview. Der blev aflagt revisionsbesøg i oktober 2012 i Kirgisistan, 
Tadsjikistan og Usbekistan, hvor revisorerne interviewede ansatte ved 
EU-delegationerne, repræsentanter for de nationale myndigheder, an -
satte ved medlemsstaternes ambassader, tekniske eksperter, civilsam -
fundsorganisationer, andre donorer og involverede parter. Revisorerne 
undersøgte i alt 21 støtteprogrammer (19 landespecifikke og to regionale 
programmer, jf. bilag II15).
17.  Ved revisionen blev der anvendt analyser fra andre kilder, f.eks. andre 
donorers undersøgelser og rapporter. Retten gennemførte en spørge -
undersøgelse om donorkoordinering og om andre donorers opfattelse 
af EU's arbejde på området. Der blev sendt et spørgeskema til de andre 
donorers overordnede ansatte i hver enkelt af de fem centralasiatiske 
republikker16.15 Programmerne var udvalgt 
således, at de dækkede 
70 % af udgifterne til 
instrumentet til finansiering 
af udviklingssamarbejde 
i perioden 2007-2011 
i Kirgisistan og Usbekistan, 
og sektorbudgetstøtte 
i Tadsjikistan.
16 28 ud af de 91, som fik 
tilsendt spørgeskemaet, 
svarede.REVISIONENS OMFANG 
OG REVISIONSMETODEN13
Særberetning nr. 13/2013 – EU's udviklingsbistand til Centralasien
BUDGETTILDELING
18.  I punkt 19-36 nedenfor undersøges det, hvordan Kommissionen tildelte 
EU-budgettet: i hvilket omfang den fulgte bedste praksis og fulgte sine 
erklærede prioriteter for udviklingsbistand i Centralasien.
KOMMISSIONEN FASTSÆTTER BREDE GENERELLE PRIORITETER FOR 
SINE UDGIFTER
19.  I overensstemmelse med EU's politik for Centralasien er prioriteringen af 
udgifterne beskrevet i Kommissionens regionale strategidokument (RSP), 
jf. punkt 4. Det understreges, at fattigdomsbekæmpelse er den primære 
målsætning for EU's udviklingspolitik med fremme af god regerings -
førelse og større respekt for menneskerettigheder som supplerende 
målsætninger17. Der identificeredes tre prioriterede sektorer for EU's 
udviklingsbistand:
 — fremme af regionalt samarbejde, navnlig netværk og markedsinte -
gration, miljø, grænseforvaltning og migrationsstyring, toldmyndig -
hederne, bekæmpelse af organiseret kriminalitet, grænseoverskri -
dende samarbejde mellem individer og inden for civilsamfundet
 — bekæmpelse af fattigdom og forøgelse af levestandarden, navnlig 
gennem lokalt socialarbejde og målrettede ordninger for udvikling 
af landdistrikterne; samt reformer i landbruget og social sikring
 — fremme af demokratisering, menneskerettigheder, god regerings -
førelse og økonomiske reformer.
20.  Kommissionen har selv sat sig det mål, at den vil bruge henholdsvis 
30-35 %, 40-45 % og 20-25 % af sit samlede budget på disse mål.
21.  Kommissionen opdelte derefter perioden i to underperioder (2007-2010 og 
2011-2013) og udformede et vejledende program for den første periode, 
der omfattede mere detaljerede planer for tildeling af bistand og identifi -
kation af specifikke prioriteter. Kommissionen gennemførte en midtvejs-
evaluering i 2010 og konkluderede, at det ikke var nødvendigt at foretage 
yderligere tilpasninger. På grundlag af gennemgangen forberedte den 
sine udgiftsplaner for 2011-2013.17 Fælleserklæring fra 
Rådet og repræsentanterne 
for medlemsstaternes 
regeringer, forsamlet i Rådet, 
Europa-Parlamentet og 
Kommissionen om »den 
europæiske konsensus om 
udvikling« (EUT C 46 af 
24.2.2006, s. 1).BEMÆRKNINGER14
Særberetning nr. 13/2013 – EU's udviklingsbistand til Centralasien
KOMMISSIONEN AFVEG PÅ NOGLE OMRÅDER FRA BEDSTE PRAKSIS, 
DA DEN PLANLAGDE OG TILDEL TE BISTANDEN …
22.  Anerkendt bedste praksis ved tildeling af udviklingsbistand, som fastsat 
f.eks. i den europæiske konsensus om udvikling, Pariserklæringen om 
bistandseffektivitet18 og EU-adfærdskodeks om komplementaritet og 
arbejdsdeling i udviklingspolitik19, omfatter principperne om, at:
 — udviklingsprioriteter — fastsat i landestrategier, politisk dialog og 
programmer for udviklingssamarbejde — bør bygge på en klar ana -
lyse af modtagerlandets nationale udviklingsstrategier, institutioner 
og procedurer
 — modtagerlandene bør eje de udviklingsstrategier og -programmer, 
donorerne støtter, hvis bistanden skal være fuldt ud effektiv
 — EU-donorer bør forsøge at fokusere deres aktive deltagelse i et be -
stemt land på maksimalt tre sektorer hver.
23.  RSP og de vejledende programmer giver kun i begrænset omfang en be -
grundelse for Kommissionens detaljerede valg af udgiftsprioriteter, f.eks. 
med hensyn til, hvor meget der skal bruges på regionale programmer, 
og hvor meget der skal bruges på bilaterale programmer; eller hvorfor 
særlige sektorer eller programmer forventedes at give mest værdi for 
pengene i relation til EU-målene. I virkeligheden var der en væsentlig 
grad af kontinuitet med tidligere udgiftsmønstre i de berørte lande.
… MEN TRAF I PRAKSIS FORNUFTIGE BESLUTNINGER OM TILDELING
24.  Kommissionens tildeling af udgifter var dog også i de fleste hense -
ender et rimeligt forsøg på at anvende prioriteterne i de regionale 
strategidokumenter.
25.  Kontinuitet i tildelingen af udgifterne gjorde det muligt for Kommissio -
nen at udnytte sin tidligere erfaring optimalt, navnlig i Tadsjikistan og 
Kirgisistan.18 OECD, Pariserklæringen 
om bistandseffektivitet, 2005 
(http://www.oecd.org/dac/
effectiveness/34428351.pdf ).
19 Rådet for Den Europæiske 
Union, 9558/07, Bruxelles, 
15. maj 2007.15
Særberetning nr. 13/2013 – EU's udviklingsbistand til Centralasien
26.  Kommissionen var omhyggelig med at sikre, at tildelingerne i tilfredsstil -
lende grad var i overensstemmelse med de andre donorers, således at 
man undgik overlapning og bidrog til donorkoordinering. Tre fjerdedele 
af respondenterne i Rettens rundspørge blandt donorerne kommente -
rede valget af sektorer, som der blev ydet støtte til. To tredjedele mente, 
at Kommissionen valgte at støtte programmer af god kvalitet, navnlig in -
den for sektorerne menneskerettigheder og udvikling af civilsamfundet.
27.  Koordineringen med partnerlandene var en særlig udfordring for 
Kommissionen:
 — Kasakhstan, Turkmenistan og Usbekistan, der ikke har tilsluttet sig 
Pariserklæringen, har ikke udarbejdet behovsvurderinger for ud -
viklingsbistand eller strategier for bekæmpelse af fattigdom i den 
form, der bruges i EU's programmering
 — Ifølge RSP var formålet med EU's udviklingsbistand at støtte imple -
menteringen af EU's politiske strategi, og det bemærkedes, at EU 
stræber efter at fremme velstand, solidaritet, menneskerettigheder 
og demokrati, ordentligt arbejde, sikkerhed og bæredygtig udvik -
ling på verdensplan. For partnerregeringerne er menneskerettighe -
der, god regeringsførelse og udviklingsmål som f.eks. bekæmpelse 
af fattigdom ikke altid den højeste prioritet
 — De nationale programmeringsdokumenter kan mangle klart fokus. 
I Kirgisistan omfattede handlingsplanen for landeudviklingsstra -
tegien for perioden 2009-2011 f.eks. 508 aktioner i 19 forskellige 
sektorer.
28.  Trods disse vanskeligheder drøftede Kommissionen bistandsprioriteter 
med modtagerlandenes myndigheder og forsøgte at tilpasse sine ud -
gifter til de nationale planer, når sådanne forelå. Resultaterne af denne 
proces blev afspejlet i RSP og i de vejledende programmer.
29.  De programmer og projekter, som Retten undersøgte i Kirgisistan og 
i Tadsjikistan, var i overensstemmelse med Kommissionens strategi og, 
så vidt det med rimelighed kunne konstateres, med prioriteterne hos 
disse modtagerlandes myndigheder. Som eksempler kan nævnes:
 — I Kirgisistan hjalp den bistand, Kommissionen ydede til uddannel -
sessektoren fra 2009 og fremover, regeringen i dens planer om at 
reformere og udvikle landets uddannelsessystem16
Særberetning nr. 13/2013 – EU's udviklingsbistand til Centralasien
 — I Tadsjikistan passede Kommissionens støtte til social beskyttelse 
godt til regeringens prioriteter med hensyn til den sociale sektor, 
der gik ud på at øge kvantiteten og kvaliteten af sociale ydelser til 
de fattige og at nå de relevante årtusindudviklingsmål.
30.  Også i Usbekistan var de projekter, Retten undersøgte, (f.eks. støtte til 
reform af det strafferetlige system og forbedring af sundhedssystemer for 
mødre og børn) i overensstemmelse med landets behov som defineret af 
regeringen. Men tilpasningen til de behov, som myndighederne havde 
identificeret, medførte ikke nødvendigvis, at de støttede fuldt ud op om 
gennemførelsen af projekterne. Internationale eksperter, der arbejder 
på at reformere strafferetten, blev f.eks. nægtet adgang til fængsler og 
retssager. For at sikre sig, at regeringen ville samarbejde om program -
met til reduktion af fejlernæring blandt spædbørn, måtte Kommissionen 
betone aspektet om fremme af sunde kostvaner for mødre og børn, da 
den usbekiske regering ikke ville indrømme, at der fandtes fejlernæring.
BISTANDSNIVEAUERNE AFSPEJLEDE DEN RELATIVE VELSTAND
31.  Kommissionen øremærkede mest bistand til de lande, den anså for at 
have størst behov og være mest villige og bedst i stand til at bruge 
bistanden, nemlig Tadsjikistan og Kirgisistan. Disse to lande fik tildelt 
tre gange højere bistand pr. capita end de tre andre modtagerlande 
(jf.  tabel 1 og bilag I ).
TABEL 1
SAMLET STØTTE TIL INSTRUMENTET FOR UDVIKLINGSSAMARBEJDE (DCI) 
I CENTRALASIEN UNDER RSP 2007-2013 OG BNP PR. CAPITA
OmrådeSamlet tildeling  2007-2013
(millioner euro)BNP pr. capita i 2007  
(værdi i US-dollar 2007)
Kasakhstan 74 6,771
Kirgisistan 106 722
Tadsjikistan 128 563
Turkmenistan 53 2,606
Usbekistan 71 830
Regionen 242
I alt 674
Kilde: Udviklingssamarbejde mellem EU og Centralasien, Europa-Kommissionen 2011 og Verdensbanken, World Development Indicators 
(indikatorer for verdens udvikling).17
Særberetning nr. 13/2013 – EU's udviklingsbistand til Centralasien
DER BLEV YDET BISTAND TIL FOR MANGE SEKTORER …
32.  Kommissionens metode var dog mindre tilfredsstillende med hensyn til 
antallet af sektorer, som den ydede støtte til.
33.  Som anført i punkt 22 er det et ledende princip i den udviklingspolitik, 
som Kommissionen har tilsluttet sig, at EU-donorer bør forsøge at foku -
sere deres indsats på højst tre sektorer i de enkelte partnerlande for at 
optimere resultaterne og reducere transaktionsomkostningerne.
34.  Kommissionens udviklingsbistandsprogram er ikke stort i Centralasien, 
men den anvendte alligevel ikke dette princip omhyggeligt. Den ud -
valgte fire sektorer til bistand i Kirgisistan (regeringsførelse, landbrug og 
udvikling af landdistrikter, uddannelse og social beskyttelse); fem sekto -
rer i Tadsjikistan (regeringsførelse, landbrug og udvikling af landdistrik -
ter, social beskyttelse, den private sektor og sundhed); og seks sektorer 
i Usbekistan (den private sektor, regeringsførelse, sundhed, landbrug og 
udvikling af landdistrikter, miljø og energi samt uddannelse).
35.  Endvidere kanaliserede Kommissionen EU-udviklingsbistandsmidler til 
forskellige andre sektorer gennem regionale og tematiske programmer. 
Disse programmer støttede sektorer som f.eks. energi, transport, miljø, 
vand, grænseforvaltning og narkotikabekæmpelse, retsstatsprincippet, 
demokrati og menneskerettigheder, udvikling af den private sektor og 
videregående uddannelse.
… MEN BISTANDEN AFSPEJLEDE KOMMISSIONENS STRATEGISKE 
PRIORITETER
36.  Rettens analyse af Kommissionens database identificerede ingen alvor -
lige tilfælde, hvor der var ydet bistand til et nationalt program, der ikke 
vedrørte et af de bredt formulerede mål om bekæmpelse af fattigdom 
og forbedring af regeringsførelsen; mange nationale programmer vedrø -
rer både fattigdomsbekæmpelse og forbedring af regeringsførelsen. De 
beløb, der var indgået kontrakt om ved udgangen af 2012, var i overens -
stemmelse med de prioriteter, der var fastsat i RSP (jf. punkt 20).18
Særberetning nr. 13/2013 – EU's udviklingsbistand til Centralasien
GENNEMFØRELSE AF POLITIKKEN
37.  I punkt 38-62 nedenfor undersøges de metoder, som Kommissionen 
anvendte til at levere bistanden: dens valg af støtteordninger, den op -
mærksomhed, Kommissionen gav administrationsomkostninger, om pro -
grammerne indeholdt klare mål og resultatindikatorer, således at det 
var muligt at overvåge bistanden, og Kommissionens udformning og 
forvaltning af budgetstøtte i to af de centralasiatiske republikker.
KOMMISSIONEN YDEDE BISTAND GENNEM EN RÆKKE 
STØTTEORDNINGER
38.  Kommissionen gennemførte sine bistandsprogrammer på flere måder 
afhængig af forholdene (jf. eksemplerne i  tekstboks 1 ):
 — bidragsaftaler med internationale organisationer, hvor disse havde 
udviklet aktiviteter i partnerlandene og var accepteret som partnere 
af myndighederne
 — budgetstøtte, såfremt betingelserne var opfyldt, i betragtning af, 
at denne form for støtte ifølge den europæiske konsensus om ud -
vikling er den foretrukne form for udviklingsstøtte , når mulighederne 
er til stede20
 — tilskud til ikkestatslige organisationer (ngo'er), hvor civilsamfundet 
var aktivt
 — servicekontrakter (og nogle få anlægskontrakter), navnlig teknisk 
bistand, hvor målet var i overensstemmelse med europæiske stan -
darder og god praksis, i kombination med sektorbudgetstøtte.20 Punkt 113 i den 
europæiske konsensus om 
udvikling.19
Særberetning nr. 13/2013 – EU's udviklingsbistand til Centralasien
EKSEMPLER PÅ PROGRAMMER, DER FINANSIERES AF EU
Bidragsaftale med en international organisation
Det blev ydet støtte til et projekt vedrørende en fængselsreform  med det formål at forbedre fæng -
selsforvaltningen og den sociale reintegration af lovovertrædere ved at udvikle et fængselsreformprogram 
i Kirgisistan. Styrkelse af hygiejnen og støtte af indkomstskabende aktiviteter er også blandt de aktioner, der 
findes i programmet. Det samlede budget for aktionen, der gennemføres af FN's Kontor for Narkotikakontrol 
og Kriminalitetsbekæmpelse, er 2,78 millioner euro, hvoraf EU bidrager med 2,5 millioner euro.
Budgetstøtteprogrammet
Sektorpolitikstøtteprogrammet for socialsikring og styring af de offentlige finanser  i Kirgisistan fi -
nansieres gennem geografiske og tematiske finansieringsinstrumenter. I syvårsstrategidokumentet var der 
tildelt 53 millioner euro til programmet. Socialsikringskomponenten har til formål at udvikle et mere effektivt 
socialt bistandssystem, der skal forbedre forholdene for udsatte personer og underpriviligerede børn. Paral -
lelt hermed har komponenten styring af offentlige finanser til formål at bistå den kirgisiske regering med at 
forbedre den årlige budgetprocedure med hensyn til gennemsigtighed, ansvarlighed og forudsigelighed 
samt dens interne kontroller.
Tilskud til en ikkestatslig organisation
Kommissionen ydede 200 000 euro i samfinansiering (80 %) til et projekt for styrkelse af børn og familier, 
der har behov for hjælp . Projektet implementeres af den usbekiske del af SOS børnelandsbyerne, der er en 
international ngo, der har været til stede i Usbekistan siden 1996. Kontrakten blev undertegnet i 2011 som 
led i partnerskabsprogrammet for institutionsopbygning, som havde til formål at forbedre levestandarden 
for udsatte grupper i Usbekistan ved at styrke samarbejdet mellem ngo'er og lokale myndigheder.
Tjenesteydelseskontrakt: teknisk bistandsprogram kombineret med et 
sektorbudgetstøtteprogram
Tadsjikistan. Siden 2007 har Kommissionen for at støtte det sektorspecifikke budgetstøtteprogram for social 
sikring udviklet et program for teknisk bistand og kapacitetsudvikling , der fokuserer på at: a) forbedre 
målretningen og rationaliseringen af ordningerne for sociale sikringsydelser; b) udvikle sociale tjenesteydel -
ser; c) modernisere plejeinstitutionssystemet; d) udvikle en arbejdsmarkedspolitik. Programmets samlede 
budget er på 5 millioner euro, og det blev givet i kontrakt til syv europæiske konsulentfirmaer med kontrakter 
på mellem 90 000 euro og 2,5 millioner euro.TEKSTBOKS 120
Særberetning nr. 13/2013 – EU's udviklingsbistand til Centralasien
39.  Kommissionen brugte alle disse støttemetoder (jf. tabel 2 ).
MANGE SMÅ PROJEKTER OG FINANSIERINGSINSTRUMENTER: EN 
FORVAL TNINGSMÆSSIG UDFORDRING
40.  Som angivet i  tabel 2 udgjorde tilskud og servicekontrakter en stor del 
i antal (men en lille del i værdi) af Kommissionens støtteindsats i Central -
asien. Et så stort antal programmer kan have væsentlige administrative 
konsekvenser21. 
41.  EU-delegationen i Kirgisistan forvaltede 56 kontrakter, da revisionen fandt 
sted. Delegationen gav udtryk for, at den havde store problemer med 
at få besøgt de steder, hvor kontraktaktiviteterne blev implementeret. 
Delegationen ydede også støtte22 til yderligere 99 kontrakter, der blev 
forvaltet af de centrale tjenester.21 I forbindelse med 
bistandsprogrammer skal 
Kommissionens personale, 
herunder de ansatte 
i delegationerne, f.eks. 
forvalte hele projektcyklussen, 
dvs. udforme og udsende 
indkaldelser af forslag, briefe 
deltagerne, udfærdige og 
undertegne kontrakter, føre 
tilsyn med og overvåge 
gennemførelsen, forvalte 
finansielle cyklusser 
og betalingscyklusser 
og planlægge revision, 
evalueringer og rapportering.
22 Denne form for støtte 
omfatter feedback til forslag 
indgivet af støttemodtagerne, 
koordinering af 
projektaktiviteterne i landet 
og repræsentation ved 
deltagelse i udvalg, seminarer 
osv.
TABEL 2
BELØB, SOM DER ER INDGÅET FORPLIGTELSER FOR, UNDER DCI- OG TEMATISKE 
DCI-PROGRAMMER MELLEM 2007 OG FREM TIL UDGANGEN AF 2012 FORDEL T PÅ 
STØTTEORDNING
Antal undertegnede 
kontrakter/aftalerBeløb, som der er indgået 
forpligtelser for frem til 
udgangen af 2012  
(millioner euro)% af det samlede 
beløb
Bidragsaftaler 33 128 36 %
Budgetstøtteprogrammer 15 98 28 %
Tilskud til ngo'er 143 61 17 %
Service- og anlægskontrakter 244 66 19 %
435 353 100  %
Kilde:  Rettens analyse af data fra Kommissionens CRIS-database.21
Særberetning nr. 13/2013 – EU's udviklingsbistand til Centralasien
42.  Kommissionen yder udviklingsstøtte i Centralasien gennem forskellige 
finansieringsinstrumenter. Instrumentet for udviklingssamarbejde er den 
væsentligste kilde til midler gennem det geografiske program for Asien 
og gennem fem tematiske DCI-instrumenter: fødevarekvalitet, ikkestats -
lige aktører og lokale myndigheder i udviklingsprocessen, migration og 
asyl, miljø og bæredygtig forvaltning af naturressourcer, herunder energi, 
samt investering i mennesker. Fem globale instrumenter (jf. punkt 8) 
samt det europæiske naboskabs- og partnerskabsinstrument (ENPI), der 
hører under forskellige dele af Kommissionens centrale tjenesters an -
svarsområder, yder også midler til Centralasien.
43.  Denne lange række af finansieringskilder gjorde det endnu mere kom -
pliceret at forvalte EU-udgifterne såvel i delegationerne som centralt. 
Da revisionen fandt sted, samarbejdede delegationen i Kirgisistan f.eks. 
med EuropeAids geografiske enhed for Centralasien om 31 af de 56 kon -
trakter, som den forvaltede i Kirgisistan. For så vidt angik de resterende 
25 kontrakter, samarbejdede den med seks andre enheder i EuropeAid 
og en enhed i EU-Udenrigstjenesten. Delegationens støtte til de øvrige 
99 kontrakter krævede, at den samarbejdede med 11 enheder i Euro -
peAid, to andre EU-delegationer (i Kasakhstan og Tadsjikistan), EU-Uden -
rigstjenesten og Kommissionens Generaldirektorater for Forskning og 
Innovation og for Økonomiske og Finansielle Anliggender.
44.  De mange udgiftsinstrumenter gør det også vanskeligt at finde ud af 
(uden tidskrævende ad hoc-registreringer), hvor meget EU har brugt pr. 
land og pr. sektor i Centralasien:
 — I Kommissionens fælles RELEX-informationssystem (CRIS) identifi -
ceres udgifterne ikke pr. partnerland i de regionale programmer23
 — CRIS-rapporterne viser ikke landeelementet i regionale og globale 
programmer navnlig under Det Europæiske Instrument for Demo -
krati og Menneskerettigheder (EIDHR) og stabilitetsinstrumentet 
(IfS)
 — endelig specificerer Kommissionen ikke de udgifter, der er afholdt 
i de centralasiatiske lande under programmer finansieret af det 
europæiske naboskabs- og partnerskabsinstrument24. 23 Jf. Den Europæiske 
Revisionsrets særberetning 
nr. 5/2012 om Det fælles 
Relex-informationssystem 
(www.eca.europa.eu ).
24 F.eks. transportkorridoren 
Europa-Kaukasus-Asien 
(TRACECA) og den 
mellemstatslige transport 
af olie og gas til Europa 
(INOGATE).22
Særberetning nr. 13/2013 – EU's udviklingsbistand til Centralasien
BEGRÆNSET FOKUS PÅ ADMINISTRATIONSOMKOSTNINGER
45.  Levering af udviklingsbistand, ofte under vanskelige forhold, kan være 
en arbejdskrævende og bekostelig aktivitet. Når det skal afgøres, hvad 
pengene skal bruges til, og hvordan de skal bruges, skal der tages hen -
syn til de forventelige resultater på den ene side og omkostningerne på 
den anden, og dette skal afvejes med resultaterne (navnlig i et følsomt 
område som Centralasien), der skal ses ud fra et samlet perspektiv. Ikke 
desto mindre kan man med rimelighed forvente, at en hjælpeorganisa -
tion er opmærksom på omkostningerne ved at administrere elementer 
af et støttebudget.
46.  Kommissionen forvalter administrationsomkostninger ved hjælp af en 
kombination af metoder, herunder analyser af arbejdsbyrden for hver 
enkelt delegation. Kommissionen har dog ikke indført et system for rap -
portering om de samlede administrationsomkostninger, der er forbundet 
med dens levering af udviklingsbistand på regionalt plan eller landeplan.
47.  Retten foretog et skøn over administrationsomkostningerne ved Kom -
missionens udviklingsaktiviteter i Centralasien på grundlag af Kommis -
sionens data. Retten medtog personaleomkostningerne og administra -
tionsomkostningerne forbundet med de ansatte, der beskæftigede sig 
med udviklingsbistand i Kommissionens centrale tjenester og i delega -
tionerne, i sit skøn. Støtteudgifter (f.eks. Europahuse25, konsulentbistand 
og overvågningstjenester) blev også medtaget.
48.  Retten beregnede, at de relevante administrationsomkostninger i 2011, 
der var det seneste hele år, på datoen for revisionen, var på 10,5 millio -
ner euro (jf. bilag III ). Heraf var 6,6 millioner euro (63 %) gået til udvik -
lingssamarbejde (personalelønninger og andre operationelle udgifter) 
i de tre delegationer, der var åbne på det tidspunkt (jf. punkt 6), om -
kostningerne til personalet i de centrale tjenester beløb sig til 1,8 millio -
ner euro (17 %) og forskellige støtteudgifter (herunder omkostninger til 
konsulentbistand til indkredsning og udformning af projekter, resultato -
rienteret overvågning og evaluering samt omkostninger til Europahuse) 
beløb sig til 2,1 million euro (20 %)26. 
49.  Dette beløb udgør 14,6 % af udgifterne til udvikling i Centralasien i 2011 
(71,7 millioner euro)27. Procentdelen skal ses som et slag på tasken og 
ikke som et præcist skøn: regnestykket kan påvirkes f.eks. af ændringer 
i omfanget af årlige udbetalinger.25 »Europahuse«, som 
Kommissionen har oprettet, 
fungerer som tekniske 
støttekontorer for EU-aktioner 
og øger bevidstheden om og 
synligheden af EU-politikker 
i lande, hvor der ikke er en 
EU-delegation.
26 Omkostninger til teknisk 
bistand i forbindelse 
med implementeringen 
af specifikke projekter 
i partnerlandene var ikke 
medtaget i beregningen af 
støtteudgifterne.
27 Hvis udgifterne til 
konsulentbistand til 
indkredsning af projekter, 
resultatorienteret 
overvågning og evaluering 
blev udelukket fra 
beregningen, ville det 
nedsætte dette tal til 12,7 %.23
Særberetning nr. 13/2013 – EU's udviklingsbistand til Centralasien
50.  Dertil kommer, at de individuelle budgetter for programmer indeholdt 
administrationsomkostningerne. F.eks. viste Rettens undersøgelse af 
20 tilskuds- og bidragsaftaler med internationale organisationer, at 6 % 
af deres budgetter i gennemsnit blev identificeret som generelle admi -
nistrationsomkostninger. For budgetstøtteprogrammer var de tilsvarende 
tal meget lavere målt i procent. Omkostningerne til regelmæssige sta -
tusrapporter, som blev udarbejdet af eksterne eksperter, udgjorde op til 
1,1 % af programmets budget i Tadsjikistan og ca. 1,6 % i Kirgisistan.
51.  Da Kommissionen ikke rapporterer en indikator for administrationsom -
kostninger, er det ikke muligt at sammenligne disse skøn med de om -
kostninger, som den pådrager sig i forbindelse med forvaltningen af 
bistandsprogrammer andre steder i verden. Retten bemærker dog med 
bekymring, at Kommissionen synes at have mangelfulde informationer 
om administrationsomkostninger, der udgør en væsentlig del af omkost -
ningerne til dens udviklingsbistand i Centralasien.
MÅL OG INDIKATORER: ET BLANDET BILLEDE
52.  Rettens undersøgelse af programmerne i de tre lande, der blev aflagt 
revisionsbesøg i, afslørede et blandet billede for så vidt angik fastsæt -
telse af SMART-mål (og indikatorerne til at vurdere dem), hvilket de ne -
denstående eksempler illustrerer:
 — i seks af de syv programmer for teknisk bistand, der blev undersøgt 
i Tadsjikistan, var der fastsat veldefinerede outputmål for forbe -
redelsen af sektorundersøgelser, strategier, retningslinjer og an -
befalinger til regeringen. Men målene for programmet for teknisk 
bistand til støtte for finansministeriet var vagt formulerede
 — i Kirgisistan indeholdt informationsprogrammet vedrørende føde -
varesikkerhed vage indikatorer som f.eks. at oplysninger om føde -
varesikkerhed generelt anses for at være præcise og rettidige, at et 
passende antal ansatte går på kursus, og nyttigheden af prognosen 
for afgrøder. I programmet for operationalisering af god regerings -
førelse med henblik på social retfærdighed var der til gengæld de -
fineret kvantificerede mål
 — i Usbekistan havde to af de fire undersøgte programmer kvantificer -
bare mål, men der var ikke defineret benchmark og baselineværdier, 
således at programmernes merværdi kunne vurderes.24
Særberetning nr. 13/2013 – EU's udviklingsbistand til Centralasien
BUDGETSTØTTE: KOMMISSIONEN KUNNE HAVE VÆRET MERE 
OMHYGGELIG …
53.  Sektorbudgetstøtte (SBS) går ud på, at der overføres EU-midler til stats -
kassen i et modtagerland til støtte af sektorspecifikke politik- og re -
formmål. Kommissionens udviklingsbistand i Centralasien omfattede 
SBS til Kirgisistan og Tadsjikistan til fordel for social sikring. I perioden 
2007-2012 blev der udbetalt henholdsvis 39,4 millioner euro og 24,4 mil -
lioner euro i form af SBS til disse to lande.
54.  Kommissionen kræver, at alle lande, der modtager budgetstøtte, indfører 
relevante og troværdige programmer for at forbedre forvaltningen af 
offentlige finanser (PFM)28. For at sikre, at et sektorbudgetstøtteprogram 
når sine mål, både med hensyn til udvikling af sektoren og forbedring 
af PFM, tilknytter Kommissionen betingelser. Kommissionen afholder 
budgetstøttebetalingerne i trancher, der er fordelt over flere år, på be -
tingelse af, at landet opfylder disse betingelser, der skal være klare og 
håndhæves omhyggeligt, hvis de skal være effektive.
55.  Kommissionen fulgte dette mønster i sine budgetstøtteprogrammer 
i Tadsjikistan og Kirgisistan. Begge regeringer havde et PFM-program; 
i begge tilfælde gjorde Kommissionen SBS-udbetalingerne betingede 
af, at der skete fremskridt i gennemførelsen af programmet.
56.  I 2007 udsatte Kommissionen det tadsjikiske SBS-program i to år, fordi 
Den Internationale Valutafond (IMF) opdagede, at det tadsjikiske finans -
ministerium havde udstedt en række garantier, der bragte statsbudgettet 
og den makroøkonomiske stabilitet i fare. Programmet blev genoptaget 
i 2009 efter aftale med IMF. Kommissionens reaktion bidrog til at løse 
dette problem.28 På grundlag af de 
svagheder og styrker, 
der defineres i PEFA-
vurderingen (Public 
Expenditure and Financial 
Accountability). PEFA-PFM’s 
resultatmålingsramme er et 
redskab til at vurdere PFM-
systemet i et land ved hjælp 
af 28 indikatorer.25
Særberetning nr. 13/2013 – EU's udviklingsbistand til Centralasien
57.  På andre måder var Kommissionens håndhævelse af PFM-betingelserne 
imidlertid ikke tilstrækkelig streng. Kommissionen udbetalte sin budget -
støtte i Kirgisistan i tre trancher29, hvor der forud for udbetalingen af hver 
tranche blev foretaget en vurdering af fremskridt henimod PFM-målene30. 
Kommissionen vurderede, at der kun var sket få fremskridt, men begrun -
dede udbetalingen af hver af de tre trancher, med, at den mente, at de 
kirgisiske myndigheder fortsat var opsat på yderligere reformer. Denne 
holdning byggede ikke på klare beviser. En central del af Kommissionens 
begrundelse for beslutningerne er dens vurdering af partnerlandenes 
reformvilje og ikke de faktiske fremskridt, der er gjort31. 
58.  Med hensyn til SBS for social sikring i perioden 2007-2009 i Tadsjikistan 
havde Kommissionen ikke fastsat stramme tidsfrister for opfyldelsen af 
betingelserne, som myndighederne skulle overholde. Som følge deraf 
havde partnerlandet ikke et incitament til at presse på med de krævede 
reformer, og de reformer, som regeringen skulle gennemføre, blev forsin -
ket. Kommissionen afhjalp imidlertid denne svaghed i det efterfølgende 
sektorbudgetstøtteprogram.
… OG DEN KNYTTEDE IKKE PÅ AFGØRENDE VIS BUDGETSTØTTEN 
TIL OPFYLDELSEN AF DE BETINGELSER, DER SKULLE BEGRÆNSE 
KORRUPTION MEST MULIGT
59.  Korruption er et alvorligt problem i republikkerne i Centralasien. I Trans -
parency Internationals korruptionsindeks var alle vurderet til under 28 ud 
af 100 i 2011, med Kirgisistan, Turkmenistan og Usbekistan blandt de 
lavest placerede 10 % af de 182 lande, der blev undersøgt. Endvidere 
rapporterer internationale organisationer regelmæssigt, at Kirgisistans 
og Tadsjikistans strategier til bekæmpelse af korruption skrider langsomt 
frem32. 
60.  En så udbredt korruption kan påvirke Kommissionens omdømme og 
reducere støtteprogrammernes effektivitet.
61.  PFM-programmerne kan anvendes til at bekæmpe korruption. De tadsjiki -
ske og kirgisiske PFM-programmer indeholdt foranstaltninger, der havde 
til formål at forbedre effektiviteten og gennemsigtigheden af regerin -
gens økonomiske forvaltning, og som kunne forventes at bidrage til at 
reducere korruptionen, f.eks. forbedrede interne kontroller, udbudspro -
cedurer og intern revision i den offentlige administration.29 Juni 2008, december 2010 
og juli 2011.
30 Kommissionen anvendte 
rapporter udfærdiget af 
eksterne konsulenter som 
input i disse vurderinger.
31 Denne praksis afviger 
fra Rettens anbefaling 
i særberetning nr. 11/2010 
»Kommissionens forvaltning 
af generel budgetstøtte i AVS-
stater og lande i Latinamerika 
og Asien«: Kommissionen bør 
underbygge beslutninger 
om udbetaling med 
mere strukturerede og 
formaliserede beviser på 
tilfredsstillende fremskridt 
i den pågældende periode 
ved klart at angive de kriterier, 
som fremskridt kan måles 
efter, de fremskridt, der var 
sket, og årsagerne til, at der 
måske ikke var sket fremskridt 
som planlagt. 
32 Rapporter fra 
Organisationen for 
Økonomisk Samarbejde 
og Udvikling (OECD). 
Istanbul handlingsplan til 
bekæmpelse af korruption, 
anden overvågningsperiode, 
Den Kirgisiske Republik, 
statusrapport, 24/2/2012 og 
Istanbul handlingsplan til 
bekæmpelse af korruption, 
anden overvågningsperiode, 
Tadsjikistan, statusrapport, 
16/2/2012.26
Særberetning nr. 13/2013 – EU's udviklingsbistand til Centralasien
62.  Kommissionen implementerer PFM, teknisk samarbejde og retsvæsenre -
formprogrammer, der afgjort har en positiv indflydelse på forebyggelsen 
af korruption. Kommissionen forsøgte imidlertid ikke at knytte sine bud -
getstøtteprogrammer direkte til specifikke foranstaltninger til bekæm -
pelse af korruption, f.eks. kriminalisering af korruption, foranstaltninger 
til forebyggelse af korruption og styrkelse af offentlige institutioners 
ansvarlighed.
IMPLEMENTERING OG RAPPORTERING
63.  I punkt 64-81 undersøges tre aspekter ved Kommissionens forvaltning 
af sin bistandspolitik i den reviderede periode: i hvilket omfang og hvor 
hurtigt det lykkedes Kommissionen at implementere sin bistandspolitik, 
om den ændrede sine programmer i lyset af erfaringerne, og hvordan 
den rapporterede om levering af udviklingsbistand i Centralasien.
IMPLEMENTERINGEN ER GENEREL T LANGSOM, MEN VARIERER …
64.  Ved udgangen af 2012 var der indgået kontrakter vedrørende 50 % af 
de samlede planlagte forpligtelser for perioden 2007-13 under DCI for 
Asien, og 27 % af midlerne var udbetalt (jf.  tabel 3 ).
TABEL 3
OmrådeSamlet tildeling 2007-2013 
(millioner euro)Beløb indgået kontrakter 
for 2007-2012Udbetalte beløb  
2007-2012
Kasakhstan 74 60 % 28 %
Kirgisistan 106 73 % 45 %
Tadsjikistan 128 65 % 32 %
Turkmenistan 53 21 % 13 %
Usbekistan 71 28 % 9 %
Regionen 242 42 % 26 %
I alt 674 50 % 27 %
Kilde:  Udviklingssamarbejde mellem EU og Centralasien, Europa-Kommissionen, 2011 og data fra CRIS.REGIONAL STRATEGI FOR CENTRALASIEN 2007-2013. DCI FOR ASIEN — 
IMPLEMENTERING PR. 31.12.2012 — KONTRAKTER OG BETALINGER27
Særberetning nr. 13/2013 – EU's udviklingsbistand til Centralasien
65.  Ved revisionen identificeredes der tilfælde, hvor det tog lang tid at få 
programmerne i gang. For så vidt angik de programmer, der blev un -
dersøgt i stikprøven i Usbekistan, tog det f.eks. i gennemsnit to år at 
undertegne finansieringsaftalen og et år at påbegynde implemente -
ringen af programmet. Tunge bureaukratiske procedurer i modtager -
administrationerne, vanskeligheder med at finde passende aktiviteter, 
der kunne finansieres, og komplekse procedurer i Kommissionen var 
med til at forsinke implementeringen af strategien. Ca. tre fjerdedele af 
respondenterne i Rettens rundspørge blandt bistandsdonorer anførte, at 
Kommissionens proceduremæssige og retlige krav var for komplicerede.
66.  Gennemførelseshastigheden varierede meget i modtagerlandene. Det 
gik særlig langsomt i Turkmenistan og Usbekistan. Det skyldtes især 
forskelle i prioriteter og metoder med hensyn til udviklingssamarbejde 
mellem EU og disse lande. Dertil kom, at vigtige politiske begivenhe -
der, f.eks. begivenhederne i Andija i Usbekistan i maj 2005, medførte, at 
udviklingssamarbejdsaktiviteterne foregik langsommere de første tre år 
af den undersøgte periode, og det var vanskeligt for Kommissionen at 
kompensere for den tabte tid.
67.  I Kirgisistan og Tadsjikistan gik implementeringen hurtigere. Dette skyl -
des, at udviklingssamarbejdet mellem EU og de to lande, der begge har 
tilsluttet sig Pariserklæringen, er blevet bedre. I den undersøgte periode 
blev en væsentlig del af bistanden til disse partnerlande ydet gennem 
sektorbudgetstøtte. I perioden 2007-2012 ydede Kommissionen budget -
støtte på 24,4 millioner euro til Tadsjikistan (22 % af den ydede støtte) 
og 39,4 millioner euro til Kirgisistan (36 % af støtten).
… OG DET ER IKKE LYKKES DE REGIONALE PROGRAMMER AT OPNÅ EN 
EGENTLIG REGIONAL DIMENSION
68.  Som fastsat i RSP og i overensstemmelse med EU-strategien afsatte Kom -
missionen omkring en tredjedel af strategibudgettet til regionale pro -
grammer med henblik på at opnå en løftestangseffekt for sin politiske 
indsats for at fremme regionalt samarbejde (jf. punkt 19 og 20). Selv om 
dette var i overensstemmelse med målsætningerne for strategien, har 
de regionale programmer ikke opnået en virkelig regional dimension 
hverken med hensyn til den fælles implementering eller med hensyn til 
regional effekt som fastsat i udviklingsstrategien33. 33 Europa-Kommissionen, det 
regionale strategidokument 
om bistand til Centralasien for 
2007-2013 (Regional Strategy 
Paper for Assistance to 
Central Asia for the 2007-2013 
period).28
Særberetning nr. 13/2013 – EU's udviklingsbistand til Centralasien
69.  Det var ekstra vanskeligt for Kommissionen at forvalte regionale program -
mer. Kommissionen var nødt til at få godkendelse fra alle modtagerlande 
på hvert enkelt stadie af programforberedelsen, selv om graden af po -
litisk forpligtelse til regionale programmer varierede fra land til land og 
fra program til program.
70.  En væsentlig del af de regionale midler under RSP34 er blevet afsat til pro -
grammer som f.eks. Erasmus og Tempus (36 %) og investeringsfaciliteten 
for programmet for Centralasien (29 %). Disse »flerlandeprogrammer« 
gentager fortrinsvis lignende aktiviteter i mere end ét modtagerland 
i stedet for at fremme samarbejde mellem de centralasiatiske republikker.
71.  Programmet for grænseforvaltning i Centralasien (BOMCA) er et eksempel 
på modtagerlandenes varierende deltagelse. BOMCA fokuserer på græn -
seforvaltningsreformer. Med samlede forpligtelser på 33,7 millioner euro 
fra 2003 til 2014 er programmets langsigtede strategiske mål vedtagelse 
af EU-standarder og god praksis inden for integreret grænseforvaltning. 
BOMCA implementeres af De Forenede Nationers udviklingsprogram, der 
er baseret i Bishkek med kontorer i hver enkelt af de fem republikker.
72.  Kirgisistan og Tadsjikistan er temmelig fast besluttede på at deltage 
i BOMCA. Men efter næsten ti års implementering deltog Usbekistan og 
Turkmenistan kun selektivt i de regionale kapacitetsopbygningsaktiviti -
ter, og de var ikke villige til at dele deres faglige erfaringer med de andre 
lande.34 RSP tildelte 
242 millioner euro  
til regionalt samarbejde.29
Særberetning nr. 13/2013 – EU's udviklingsbistand til Centralasien
AT LÆRE AF ERFARINGERNE: GODE RESUL TATER, MEN OGSÅ 
UUDNYTTEDE MULIGHEDER
73.  I 2010 gennemførte Kommissionen en midtvejsevaluering (jf. punkt 21) 
for at vurdere, om de prioriteter og støtteordninger, der blev brugt under 
det første vejledende program for 2007-2010, stadig var egnede. Som 
følge af midtvejsevalueringen tog det vejledende program for 2011-2013 
ny udvikling i partnerlandene i betragtning, f.eks. den gradvise udvikling 
af civilsamfundet, behovet for, at tekniske bistandsprogrammer kombi -
neres med budgetstøtten, og institutionelle reformprogrammer, kravet 
om støtte til lokal produktion og infrastruktur.
74.  Det vejledende program omfattede også nogle nye programtyper, som 
var blevet afprøvet i andre geografiske regioner, f.eks. investeringsfacili -
tetsprogrammet35. Kommissionen benyttede dog ikke lejligheden til at 
opprioritere fremme af twinning og udstationering af medarbejdere mel -
lem EU's administration og de centralasiatiske administrationer, som er 
en prioritering, der blev identificeret i Rådets strategi for forbindelserne 
mellem EU og Centralasien.
75.  Kommissionen gjorde en væsentlig indsats for at lære af erfaringerne og 
forbedre programmerne i den undersøgte periode. Den relative stabi -
litet og kontinuitet i Kommissionens støtte med hensyn til prioriterede 
sektorer, støtteordninger og programmer betød, at de indhøstede erfa -
ringer kunne tages i betragtning. Bilaterale programmer, f.eks. program -
met til forbedring af sundhedssystemet for mødre og børn i Usbekistan 
(jf. tekstboks 2 ) og anden del af programmet for partnerskab og institu -
tionsopbygning blev forbedret i lyset af de erfaringer, der var indhøstet 
i tidligere faser. Narkotikahandlingsprogrammet for Centralasien (CADAP) 
er også et eksempel på et regionalt program, hvor de indhøstede erfa -
ringer førte til en forbedret tilpasning til partnerlandenes behov.
76.  To resultatorienterede overvågningsrapporter (ROM) med analyser af 
konsekvenserne og bæredygtigheden af BOMCA fase 7-programmet 
blev imidlertid først stillet til rådighed efter, at den følgende fase var 
udformet.35 Programmer iværksat 
tidligere i Afrika (2007) og 
i nabolande (2008).30
Særberetning nr. 13/2013 – EU's udviklingsbistand til Centralasien
77.  Budgetstøtteprogrammerne i Kirgisistan og Tadsjikistan efterfulgte tid -
ligere sammenlignelige programmer til støtte af fødevaresikkerheden. 
Kommissionen gennemgik erfaringerne fra disse tidligere programmer 
i 2008 og foretog forbedringer på sektorspecifikke områder og i brugen 
af teknisk bistand til at støtte programmerne. Kommissionen tog dog 
ikke følgende nyttige anbefalinger til efterretning f.eks.:
 — at programmerne burde være flerårige, da ét år er meget kort tid til 
at muliggøre en samlet vurdering af fremskridt og forudsigelighed 
i bistanden
 — at betingelserne for frigørelse af betalinger burde defineres klart
 — at der kun burde fokuseres på få centrale områder med to eller tre 
betingelser, der er spredt over flere år.
TEKSTBOKS 2
USBEKISTAN
Programmet for forbedring af sundhedssystemet for mødre og børn  er et program, der fokuserer på op -
nåelsen af årtusindudviklingsmål (MDG) 4 — Reduktion af børnedødeligheden og MDG 5 — forbedring af 
mødres sundhed. Programmet startede i 2007 med et budget på 3,5 millioner euro, og det implementeres af 
De Forenede Nationers Børnefond (UNICEF) i samarbejde med det usbekiske sundhedsministerium. Efter en 
positiv vurdering af programmet i 2010 besluttede Kommissionen at finansiere anden fase af programmet med 
et yderligere budget på 7,2 millioner euro.31
Særberetning nr. 13/2013 – EU's udviklingsbistand til Centralasien
RAPPORTERING: OM AKTIVITETER I STEDET FOR OM RESUL TATER
78.  Kommissionen udarbejder to centrale årsberetninger, der er relevante 
for dens udviklingsbistand. For det første udarbejder generaldirektøren 
for EuropeAid en årlig aktivitetsrapport om generaldirektoratets aktivi -
teter. For det andet offentliggør Kommissionen en årsberetning om EU's 
udviklingspolitik og gennemførelsen af bistanden til tredjelande. Begge 
rapporter indeholder et kapitel om udviklingsbistanden til Centralasien.
79.  De årlige aktivitetsrapporter indeholder syv indikatorer for Centralasien36. 
Selv om disse indikatorer generelt er relevante for, om EU's udviklingsbi -
stand i Centralasien medfører gode resultater, er de forskellige fra indika -
torerne i det regionale strategidokument og de vejledende programmer, 
og de er heller ikke direkte knyttet til de ønskede resultater af Rådets 
nye partnerskabsstrategi for Centralasien.
80.  Afsnittet om Centralasien i den årlige beretning om EU's udviklingspolitik 
og gennemførelsen af bistand til tredjelande er beskrivende. Det inde -
holder ganske vist nogle eksempler, men der gives kun få oplysninger om 
målbare resultater af EU's aktiviteter og deres effekt for befolkningen, der 
angives ingen indikatorer af relevans for EU's aktiviteter, og resultaterne 
sammenholdes ikke med målene. I rapporten undgår man generelt at 
omtale vanskeligheder og hindringer for gennemførelsen af EU's mål.
81.  I ingen af rapporterne sammenholdes fordelingen af udgifterne med 
den fordeling, der er fastsat i RSP (jf. punkt 20), og der gives heller ingen 
oplysninger om administrationsomkostninger (jf. punkt 45-51).36 Disse indikatorer er: 
i) partnerskabs- og 
samarbejdsaftaler: 
antal ratificerede PSA; 
ii) demokratisering/
retsstatsprincipper — 
antal lande, der bevæger 
sig hen imod valg 
i overensstemmelse 
med OSCE-standarder 
og Europarådets/
Venedigkommissionens 
standarder; 
iii) uddannelsesinitiativ 
for Centralasien: antal 
centralasiatiske lande, der er 
tilknyttet Bolognaprocessen; 
iv) miljø/vand/energi: lande, 
der vedtager nationale 
strategier vedrørende 
klimaforandring, og som 
implementerer EU’s;  
v) MDG 1 — procentdel af 
befolkningen i Centralasien 
under fattigdomsgrænsen;  
vi) MDG 4 
-spædbarnsdødelighed;  
vii) MDG 6 — bekæmpelse af 
HIV/AIDS, malaria og andre 
sygdomme.32
Særberetning nr. 13/2013 – EU's udviklingsbistand til Centralasien
82.  Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten har gjort en stor indsats under 
vanskelige betingelser for at planlægge og gennemføre programmet 
for EU's udviklingsbistand til Centralasien, der er fastsat i det regionale 
strategidokument fra april 2007. Planlægningen og fordelingen af bi -
standen var generelt tilfredsstillende. Implementeringen var mindre 
tilfredsstillende.
83.  Kommissionen drøftede prioriteter med partnerlandene og forsøgte at 
tilpasse sine udgiftsplaner til deres nationale prioriteter. Ved den geogra -
fiske fordeling af støtten blev den relative velstand taget i betragtning. 
Projekter, der blev valgt til EU-bistand, bidrog alle til opfyldelsen af de 
bredt formulerede mål i det regionale strategidokument. Kommissionen 
ydede dog bistand til et større antal sektorer end, hvad der er i overens -
stemmelse med bedste praksis.
84.  Kommissionen anvendte en lang række støtteordninger for at implemen -
tere sine planer. Den medtog et stort antal små projekter, hvilket gav de -
legationerne en større administrativ byrde. Programmet blev også svæ -
rere at forvalte, fordi der indgik en lang række finansieringsinstrumenter 
og mange rapporteringslinjer, og det derfor er vanskeligt at fastslå, hvor 
meget EU har brugt pr. sektor og pr. land i Centralasien. Kommissionen 
har ikke forsøgt at vurdere de samlede administrationsomkostninger til 
programmet for udviklingsbistand i Centralasien.
85.  Kommissionen kunne og burde have forvaltet sine budgetstøtteprogram -
mer i Tadsjikistan og Kirgisistan strammere og koblet dem til specifikke 
foranstaltninger til bekæmpelse af korruption. Afgørelser om udbetalin -
ger byggede på partnerlandenes tilsagn om reformer, men ikke på de 
opnåede fremskridt.
86.  Gennemførelsen var generelt langsom, dog med nogle væsentlige varia -
tioner. De regionale programmer fik ikke en virkelig regional dimension; 
en væsentlig del bestod blot af »flerlandefaciliteter«, der var disponible 
for hvert enkelt partnerland hvert for sig. Kommissionen indførte ord -
ninger for at kunne lære af erfaringerne og forbedre sine programmer 
over tid. Denne proces gav nyttige resultater, selv om de i nogle tilfælde 
ikke altid forelå i tide, og selv om nyttige anbefalinger i nogle tilfælde 
ikke blev fulgt. Kommissionens rapporter fokuserede på aktiviteter og 
ikke på resultater.KONKLUSIONER33
Særberetning nr. 13/2013 – EU's udviklingsbistand til Centralasien
87.  Under forudsætning af, at Den Europæiske Unions udviklingsbistands -
programmer i Centralasien fortsætter37, anbefaler Retten, at Kommissio -
nen og EU-Udenrigstjenesten i planlægningen og implementeringen af 
den fremtidige udviklingsbistand trækker på erfaringerne fra perioden 
2007-2012. Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten bør navnlig:
 — udforme alle fremtidige regionale programmer, således at det er 
sandsynligt at de opnår en egentlig regional dimension
 — koncentrere al den ydede bistand på et begrænset antal sektorer
 — indføre et system til beregning og rapportering af de samlede 
administrationsomkostninger, der er forbundet med levering af 
udviklingsbistand
 — definere og anvende solide og objektivt verificerbare betingelser 
for alle fortsatte budgetstøtteprogrammer, navnlig ved at prioritere 
støtte af mekanismer til bekæmpelse af korruption tilstrækkeligt 
højt
 — forbedre programudformningen og -leveringen i lyset af de indhø -
stede erfaringer og ændrede forhold
 — rapportere om resultater og effekt på en sådan måde, at det er 
muligt at sammenholde dem med planer og mål.
Vedtaget af Afdeling III, der ledes af Karel PINXTEN, medlem af 
Revisionsretten, i Luxembourg på mødet den 15. oktober 2013.
På Revisionsrettens vegne
Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
FormandANBEFALINGER
37 KOM(2011) 840 endelig 
af 7. december 2011.34
Særberetning nr. 13/2013 – EU's udviklingsbistand til Centralasien
BILAG I
Land Kasakhstan Kirgisistan Tadsjikistan Turkmenistan Usbekistan Kilde
Generelt
Areal ('000 km²) 2 725 200 143 488 447 1
Befolkning (i '000, estimat, juli 2013) 17 736 5 548 7 910 5 055 28 661 1
Befolkningstilvækst (estimat, juli 2013) 1,20 % 0,97 % 1,79 % 1,15 % 0,94 % 1
Økonomi
BNP (PPP i milliarder US dollar,  
estimat 2012)231,3 13,47 17,72 47,55 104,7 1
BNP pr. capita (PPP i US dollar) 13 040 2 430 2 240 9 410 3 650 1
BNP-vækst, 2011 7,5 % 5,7 % 7,4 % 14,7 % 8,3 % 2
Officiel udviklingsbistand (ODA)
ODA modtaget pr. capita (i US dollar) 18 65 55 7 7 3
EU’s ODA pr. capita (i US dollar) 1,0 5,6 4,0 1,9 0,4 4
Korruption og institutionelle reformer
Korruptionsindekset  
(0 værst til 100 bedst)28 24 22 17 17 5
Civilsamfund (1 bedst til 7 værst) 6,00 4,75 6,00 7,00 7,00 6
Retlige rammer og uafhængighed  
(1 bedst til 7 værst)6,50 6,25 6,25 7,00 7,00 6
Demokratiindeks (1 bedst til 7 værst) 6,54 6,00 6,18 6,93 6,93 6
Kilder:
1 The World Fact book Central Intelligence Agency, opdateret 2013.
2 Den Europæiske Bank for Genopbygning og Udvikling (EBRD), overgangsindikatorer 2012.
3 World Bank 2012, årligt gennemsnit baseret på data for 2008, 2009 og 2010.
4  Rettens estimat baseret på de gennemsnitlige årlige udbetalinger fra 2007 til 2012 fra CRIS-databasen (de regionale programmer er 
fordelt ligeligt på partnerlandene).
5 Transparency International, Corruption Perception Index, 2012.
6 Freedom house, Nations in Transit, 2012.GENERELLE OPLYSNINGER OM DE CENTRALASIATISKE REPUBLIKKER35
Særberetning nr. 13/2013 – EU's udviklingsbistand til Centralasien
BILAG II
Instrument Afgørelse nr. ProgramForpligtet 
beløb  
(i tusinde 
euro)
Kirgisistan
DCI -ASIEN 19225 Støtte til økonomisk diversificering i Kirgisistan, agroforarbejdning 1 600 
DCI -ASIEN 19222 Støtte til fængselsreform i Kirgisistan 3 000 
DCI -ASIEN 19241 Støtte til den kirgisiske uddannelsessektor 5 500 
DCI -ASIEN 19237 Sektorspecifikt politikstøtteprogram — Social sikring og PFM — Kirgisistan 
2007/099 000 
DCI -ASIEN 21363Sektorspecifikt politikstøtteprogram — Social sikring og PFM —  
Den Kirgisiske Republik 2007-2009 — 3. tildeling9 000 
DCI -ASIEN 20590 Operationalisering af god regeringsførelse for social retfærdighed 3 000 
DCI -ASIEN 22484 Sektorspecifikt politikstøtteprogram, socialsektoren — Kirgisistan 2010 13 000 
DCI -ASIEN 21058 Grænseforvaltning i Centralasien — fase 8 (BOMCA 8) 8 000 
DCI -ASIEN 19812 Narkotikahandlingsprogrammet for Centralasien — fase 5 (CADAP 5) 5 000 
DCI -FOOD 19169 Sektorspecifikt politikstøtteprogram — Social sikring og PFM — Kirgisistan 2007/09 9 000 
DCI -FOOD 21863Støtte til forbedring af et fødevaresikkerhedsinformationssystem i Den Kirgisiske 
Republik2 000 
I alt 68 100 
Tadsjikistan
DCI-ASIEN 21994Human Development Support Programme — bistandsprogram —  
menneskelig udvikling26 000
DCI-ASIEN 19236 Sektorspecifikt politikstøtteprogram — Social sikring, Tadsjikistan 2007/09 9 000
DCI-ASIEN 19667 Teknisk bistand til støtte af socialsektorpolitikken i Tadsjikistan 5 000
DCI-ASIEN 20325 PFM moderniseringsprojekt 2 000
DCI-FOOD 19168 Fødevaresikkerhedsprogram — Tadsjikistan — 2007 9 000
DCI-FOOD 21365 Støtte til de sociale sikkerhedsnet — Globalt fødevarefacilitetsprogram (Tadsjikistan) 7 750
I alt 58 750
Usbekistan
DCI -ASIEN 20509 Støtte til reform af det strafferetlige system i Usbekistan 10 000
DCI -ASIEN 22308 Institutionsopbygnings- og partnerskabsprogram 2 200
DCI -ASIEN 22311Styrkelse af det parlamentariske tokammersystem og netværkssamarbejde med  
de regionale myndigheder2 000
DCI -ASIEN 22373 Forbedring af sundhedssystemet for mødre og børn i Usbekistan — fase II 6 700
I alt 20 900
Kilde:  EuropeAid’s CRIS Data Warehouse.UNDERSØGTE PROGRAMMER36
Særberetning nr. 13/2013 – EU's udviklingsbistand til Centralasien
INDLEDNING
1. Retten vurderede Kommissionens administrationsomkostninger i forbindelse med udbetalingen af 
hjælp i Centralasien.
2. Retten tog følgende omkostningselementer i betragtning:
 — personaleomkostninger: lønninger, vederlag og pensioner til tjenestemænd i Kommissionen, 
kontraktansatte og lokalt ansatte, der arbejder med udviklingsbistand til Centralasien, både 
centralt i Kommissionen og i EU-delegationerne
 — udgifter til kontor og udstyr og andre driftsomkostninger, der er forbundet med dette personale 
centralt i Kommissionen og i delegationerne
 — støtteudgifter, som har relation til udviklingsbistanden til Centralasien, men som Kommissionen 
pådrog sig til eget formål (og ikke med henblik på modtagerlandet), herunder konsulentbistand 
til indkredsning og udformning af projekter, resultatorienteret overvågning og evaluering samt 
omkostninger til Europahuse1.
KILDER OG BEREGNINGSMETODER
3. Retten identificerede følgende årlige omkostninger:
1 Omkostninger til teknisk bistand i forbindelse med implementeringen af specifikke projekter i partnerlandene er ikke medtaget.KOMMISSIONENS ADMINISTRATIONSOMKOSTNINGERBILAG III37
Særberetning nr. 13/2013 – EU's udviklingsbistand til Centralasien
OVERSLAG OVER ADMINISTRATIONSOMKOSTNINGER 
TIL PLANLÆGNING OG IMPLEMENTERING AF EU’S 
UDVIKLINGSBISTAND TIL CENTRALASIEN
Beskrivelse Tusinde euro Kilde/kommentar
Administrationsomkostninger centralt
(omkostninger, der henføres til udviklingsbistand)1 786 Tal for 20111
Administrationsomkostninger for delegationerne
(omkostninger, der henføres til udviklingsbistand)6 611 Tal for 20112
Subtotal 8 397
Støtteudgifter
— Europahuse
— Identifikation og formulering af projekter
— Resultatorienteret overvågning
— Evalueringer700
560
700
145Årligt gennemsnit beregnet 
af revisionsholdet på 
grundlag af CRIS-data for 
kontrakter siden 2007  
(for resultatorienteret 
overvågning 2008-2011).
Subtotal 2 105
I alt 10 502
1  Baseret på de standardomkostninger ved at have ansat tjenestemænd, der bruges i finansie -
ringsoversigten. Standardomkostningerne kommer fra Kommissionens Generaldirektorat for 
Budget og omfatter lønninger og vederlag samt udgifter til kontor og udstyr.
2  For tjenestemænd og kontraktansatte er omkostningerne baseret på et gennemsnit for dem, 
der er udstationeret til delegationerne. For lokaltansatte og lokale driftsomkostninger anven -
des de faktiske omkostninger afregnet af EU-Udenrigstjenesten.
BEGRÆNSNINGER
4. Nogle administrationsudgifter er ikke medtaget: arbejdsgiverens pensionsomkostninger er kun med -
taget for lokaltansatte på delegationerne og ikke for tjenestemænd og kontraktansatte.
5. Der er ikke medtaget beløb for støtte ydet af andre enheder i Kommissionen (administration, vide -
reuddannelse, it osv.) eller EU-Udenrigstjenesten.
6. Tallene er for 2011. Delegationerne i Kasakhstan, Kirgisistan og Tadsjikistan var fuldt operationelle 
det år. Der var Europahuse både i Usbekistan og i Turkmenistan.BILAG III38
Særberetning nr. 13/2013 – EU's udviklingsbistand til Centralasien
KOMMISSIONENS OG  
EU-UDENRIGSTJENESTENS SVAR
RESUMÉ
II.
Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten vil gerne under -
strege, at de objektive vanskeligheder i de centralasia -
tiske lande med at gøre fremskridt med reformdags -
ordenen og deres institutionelle rammer er blandt de 
vigtigste begrænsende faktorer for gennemførelsen af 
udviklingssamarbejdet.
III.
Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten gjorde en særlig 
indsats, navnlig i forbindelse med det flerårige vejledende 
program 2011-2013, for at koncentrere interventionsområ -
derne for bilateral bistand. De nye sektorer er baseret på de 
regionale og tematiske dele. Disse udgør en integreret del 
af DCI-forordningen, som Kommissionen skal gennemføre 
fuldt ud.
IV.
Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten vil gerne minde 
om følgende:
 — Beslutningen om gennemførelsesmåden er et resul -
tat af en specifik analyse og integreret evaluering af 
det enkelte program, og den omfatter en høring og en 
kvalitetskontrolprocedure
 — Kommissionen arbejder på at nedbringe antallet af små pro -
jekter, som overvejende stammer fra de tematiske program -
mer, hvor foranstaltningerne i sagens natur har begrænsede 
dimensioner
 — De finansielle instrumenter bygger på det etablerede rets -
grundlag. Rapportering om gennemførelsen vil nødvendig -
vis indebære forskellige geografiske og tematiske tjenester 
i hovedsædet
 — Oplysningerne om udgifter til forskellige programmer og in -
strumenter er tilgængelige
 — Kommissionen anvender allerede forskellige værktøjer til at 
vurdere de administrative omkostninger, der er forbundet 
med udviklingssamarbejdet.
V.
Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten vil gerne under -
strege, at igangværende budgetstøtteprogrammer er knyt -
tet til bestemte korruptionsforebyggende foranstaltninger.39
Særberetning nr. 13/2013 – EU's udviklingsbistand til Centralasien
KOMMISSIONENS OG  
EU-UDENRIGSTJENESTENS SVARBudgetstøttekriterierne kræver en holistisk tilgang baseret 
på troværdighed og positiv gennemførelse, der i sagens 
natur har generel karakter. Tilfredsstillende fremskridt bør 
være baseret på en dynamisk tilgang, hvor tidligere og 
nylige politiske resultater sammenholdes med reformfor -
ventninger, men som tager højde for chok og korrigerende 
foranstaltninger samt giver mulighed for præcisering af 
målsætninger og mål, hvis det er nødvendigt.
VI.
Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten vil gerne under -
strege, at de objektive vanskeligheder i de centralasiatiske 
lande med at gøre fremskridt med reformdagsordenen 
og deres institutionelle og politiske rammer er blandt de 
vigtigste begrænsende faktorer for gennemførelsen af 
udviklingssamarbejdet.
Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten minder om de 
særlige forhold i Centralasiens regionale programmer, som 
har givet mulighed for dialog og fremme af godt naboskab 
og regionalt samarbejde. En virkelig regional dimension er 
ikke altid mulig på grund af de nuværende politiske for -
hold i Centralasien.
Kommissionen har, hvor det er relevant, altid taget hensyn 
til de anbefalinger, som er et resultat af gennemførelsen af 
programmerne.
VII.
Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten vil lægge særlig 
vægt på Revisionsrettens anbefalinger og følge op på dem 
med henblik på fremtidige samarbejdsaktioner i alle de til -
fælde, hvor dette er relevant og gennemførligt.INDLEDNING
13.
Rådets henstillinger om, at EU’s indsats bør være mere mål -
rettet og bør bidrage til synligheden og effekten af EU’s 
aktiviteter i Centralasien, er blevet anerkendt. Aktionerne 
omfatter EU’s ledende rolle vedrørende flagskibsinitiativer, 
som tages af medlemsstaterne selv — Frankrig og Tysk -
land for retsstaten, Italien og Rumænien for miljø og vand, 
i hvilken forbindelse Finland indtager en aktiv understøt -
tende rolle.
EU’s indflydelse og synlighed forbedres også, når EU 
overdrager gennemførelsen af sine bistandsprogrammer 
direkte til konsortier af EU-medlemsstater eller EU-agentu -
rer, f.eks. om retsstaten, grænseforvaltning og bekæmpelse 
af narkotika, uddannelse og miljø samt investeringsfacili -
teter gennem EU’s finansielle institutioner (Den Europæi -
ske Bank for Genopbygning og Udvikling, Den Europæi -
ske Investeringsbank, Kreditanstalt für Wiederaufbau og 
Agence Française de Développement).
14.
I lyset af Europa-Parlamentets konklusioner minder Kom -
missionen og EU-Udenrigstjenesten om, at landebevillin -
gerne stammer fra EU’s budgetmyndigheds endelige afgø -
relser, mens de politiske prioriteringer i sidste ende afgøres 
af Rådet.
Det er ikke hensigten, at udviklings- og samarbejdsram -
men skal dække alle politikområder i EU’s strategi for Cen -
tralasien. Udviklingssamarbejdet er fokuseret på at støtte 
gennemførelsen af strategien på udvalgte områder, nemlig 
retsstaten, uddannelse og miljø/vand.
Med EU’s strategi for Centralasien etableres der en fæl -
les dagsorden for et styrket samarbejde, som følges op af 
regelmæssig sektorpolitisk dialog. Prioriterede områder 
er blevet aftalt med EU’s medlemsstater og de central -
asiatiske lande, og de omfatter retsstaten, demokrati og 
menneskerettigheder.
I 2012 vedtog Kommissionen et nyt sæt retningslinjer for 
budgetstøtte, som omfatter særlige krav om at forbedre 
rapporteringsstandarderne, og det behandler også proble -
merne med korruption. Der gennemføres en regelmæssig 
evaluering af budgetstøtteaktiviteterne i forbindelse med 
hver udbetalingsanmodning for Tadsjikistan og Kirgisistan. 
Denne dokumentation er til rådighed for Parlamentet.40
Særberetning nr. 13/2013 – EU's udviklingsbistand til Centralasien
KOMMISSIONENS OG  
EU-UDENRIGSTJENESTENS SVARBEMÆRKNINGER
23.
Revisionsretten kritiserer, at det regionale strategidoku -
ment og de vejledende programmer kun giver begræn -
set begrundelse for Kommissionens detaljerede valg af 
udgiftsprioriteringer, både hvad angår valg af indsatssek -
torer, og hvor meget der skal anvendes på henholdsvis 
regionale og bilaterale programmer. Selv om dette måske 
ikke beskrives detaljeret i de politiske dokumenter, er disse 
valg blevet truffet efter grundig overvejelse og i over -
ensstemmelse med de relevante programmerings- og 
strategidokumenter.
Valget af tildeling af finansielle midler til de forskellige 
sektorer er en hårfin balance mellem at fokusere på færre 
sektorer og vurdere risikoen for at koncentrere støttemid -
ler på et for snævert udsnit af sektorer. Disse beslutninger 
er af dynamisk karakter og har udviklet sig i løbet af pro -
grammeringsperioden 2007-2013. Desuden har det vigtig -
ste princip for programmering af den regionale-bilaterale 
blanding været komplementariteten mellem politiske mål, 
mere specifikt på nationalt niveau — f.eks. fattigdomsbe -
kæmpelse, levering af sociale ydelser, lokal udvikling — og 
mere tværgående anliggender af regional karakter. I pro -
grammeringsperioden har det altid været anerkendt, at 
den bilaterale finansieringsramme indtog en mere frem -
trædende plads end den regionale finansieringsramme. 
På baggrund af erfaringerne fra tidligere programmer 
drøftede Kommissionen bistandsprioriteringer med rege -
ringerne i modtagerlandene og forsøgte at tilpasse sin 
ramme for samarbejdet til nationale planer, hvor de var til 
rådighed.
Det er korrekt, at kontinuitet i støtten, hvor det er relevant, 
er en vigtig faktor i denne proces, da det er en af hoved -
målsætningerne at sikre reformernes bæredygtighed. Den 
sektorspecifikke tilgang, som EU har valgt for at fremme 
reformer, kræver en vis kontinuitet i EU’s egen inddragelse 
og støtte.
Det skal understreges, at programmeringsprocessen blev 
gennemført på trods af objektive begrænsninger i Central -
asien og navnlig den kendsgerning, at størstedelen af de 
centralasiatiske lande hverken har udarbejdet nationale 
udviklingsstrategier eller har overholdt rammen for udvik -
ling og samarbejde (Pariserklæringen).30.
Revisionsrettens bemærkning afspejler den generelle van -
skelige politiske og institutionelle situation i Usbekistan. På 
trods af de vanskeligheder, der opstår som følge af perio -
der med politiske spændinger mellem EU og Usbekistan, 
de strukturelle begrænsninger i landets strategi for udvik -
lingssamarbejde og fraværet af en EU-delegation i marken, 
har EU’s udviklingssamarbejde været i stand til at gennem -
føre konkrete aktioner i Usbekistan i perioden 2005-2012.
I de senere år har man gjort en særlig indsats for at øge 
graden af ejerskab hos de usbekiske myndigheder over 
samarbejdsprogrammer, og dette har resulteret i innova -
tive aktiviteter, f.eks. en reform af retsvæsenet og opnåelse 
af en bæredygtig udvikling i landdistrikterne.
32.
Se svar på punkt 34.
34.
Kommissionen er helt enig i princippet om bistandsef -
fektivitet, hvor bistandsindsatsen koncentreres om højst 
tre sektorer ved programmeringen af dens bistand til det 
enkelte partnerland. Den har gjort alle bestræbelser på at 
opfylde dette og andre principper for bistandseffektivitet 
i programmeringsperioden 2007-2013.
For Kirgisistan identificerer det flerårige vejledende pro -
gram 2011-2013 uddannelse, retsstaten og social sikring/
indkomstskabelse som indsatsområder for bilateralt samar -
bejde. Da støtte til reform af dagpengesystemet er direkte 
knyttet til støtte af indkomstskabelse for de fattige, anses 
projekterne på dette område for at omfatte den samme 
sektor. Projekter i andre sektorer svarer til flerårige vejle -
dende programmer fra tidligere perioder.
For Tadsjikistan identificerer det flerårige vejledende pro -
gram 2011-2013 forvaltningen af de offentlige finanser, 
sociale sektorer (sundhed og social beskyttelse) og udvik -
ling af den private sektor som indsatsområder for interven -
tion. Da forvaltningen af de offentlige finanser behandles 
som et tværgående anliggende er der de facto tre indsats -
områder. Projekter i andre sektorer svarer til flerårige vejle -
dende programmer fra tidligere perioder.41
Særberetning nr. 13/2013 – EU's udviklingsbistand til Centralasien
KOMMISSIONENS OG  
EU-UDENRIGSTJENESTENS SVARFor Usbekistan definerer det flerårige vejledende program 
2007-2010 to indsatsområder: forøgelse af levestandar -
den gennem landdistrikt- og lokaludviklingsplaner samt 
god regerings-førelse/retsstaten. Det flerårige vejledende 
program II for 2011-2013 identificerer tre indsats-områ -
der: Forøgelse af levestandarden gennem landdistrikt- og 
lokaludviklingsplaner; retsstaten og reform af retsvæsenet, 
fremme af handel, erhvervsklima og SMV’er. Således har 
begge flerårige vejledende programmer de facto omfattet 
de samme to områder, nemlig: Forøgelse af levestandarden 
gennem landdistrikt- og lokaludviklingsplaner samt god 
regeringsførelse/retsstaten.
Omtalen af miljø, energi og uddannelse henviser til områ -
der, som hovedsagelig behandles gennem aktioner på 
regionalt centralasiatisk niveau for alle fem lande.
35.
Kommissionen har bestræbt sig på at yde supplerende 
bistand på en række områder med høj prioritet for partner -
landene for at styrke virkninger og resultater.
De specifikke regionale og tematiske dele udgør en inte -
greret del af DCI-forordningen, som Kommissionen skal 
anvende fuldt ud. De sektorer, der er omfattet af det regio -
nale program, indgår i programmeringsdokumentet for 
Centralasien og følger en helhedsorienteret politisk til -
gang, som er i overensstemmelse med behovene i de cen -
tralasiatiske partnerlande. Menneskerettighedsspørgsmål 
behandles under EIDHR.
41.
De 56 indberettede kontrakter omfatter ikke kun de vigtig -
ste samarbejdsprogrammer (> 1 000 000 EUR), men også 
kontrakter om accessoriske tjenesteydelser såsom kortvarig 
teknisk bistand (STTA), revision osv. til højst 200 000 EUR 
hver. De omfatter også kontrakter under andre finansielle 
instrumenter end DCI, dvs. EIDHR, IFS, nuklear sikkerhed 
og andre.Kommissionen vil også gerne understrege yderligere to 
vigtige strukturelle træk: Mange aktioner (STTA, overvåg -
ning, evaluering og andre) kan kun udføres med tjeneste -
ydelseskontrakter efter udbud i henhold til konkurrence -
reglerne i overensstemmelse med EU’s finansforordning. 
Endvidere gives der pr. definition begrænsede støttebeløb 
i forbindelse med ngo-tilskudsaftaler/tematiske program -
mer — også med civilsamfundet og lokale aktører — der 
som oftest er af ringe størrelse.
Mange af de 99 kontrakter, som Revisionsretten har identi -
ficeret i forbindelse med sin revision, kræver kun begræn -
set og sporadisk feedback fra delegationen i Bisjkek, som 
ofte har global dækning.
43.
Hvad angår Revisionsrettens vurdering af viften af finansie -
ringskilder (se også punkt 84), bemærker Kommissionen, at 
antallet af anvendte instrumenter er berettiget som følge 
af deres karakter, da det under DCI er obligatorisk kun at 
koncentrere sig om et begrænset antal sektorer, som kræ -
ver langsigtet strategisk samarbejde. Tematiske instrumen -
ter og specifikke instrumenter, f.eks. stabilitetsinstrumen -
tet, giver mulighed for at løse andre problemer, der kræver 
en øjeblikkelig indsats, men som ikke er omfattet af det 
begrænsede omfang af udvalgte primære sektorer.
Rapporteringsvejen er unik, og den foregår kun gennem 
rapporter til EuropeAid om forvaltningen af bistanden til 
tredjelande.
44. Første led
Hvad angår Revisionsrettens bemærkninger om de natio -
nale udgifter inden for et regionalt program, vil Kommis -
sionen gerne understrege, at logikken i et regionalt pro -
gram netop har til formål at undgå en simpel tilføjelse af 
landedele, og derfor foretages der af principielle grunde 
ikke nogen landebaseret opdeling af budgettet, hverken 
i forbindelse med udformningen eller under gennemførel -
sen. Dette er faktisk det, de centralasiatiske lande anmoder 
om, og som Kommissionen altid har modsat sig i betragt -
ning af selve karakteren af de regionale programmer, dvs. 
et projekt, som investerer ressourcer i fælles aktiviteter og 
udveksler erfaringer for at fremme integration.42
Særberetning nr. 13/2013 – EU's udviklingsbistand til Centralasien
KOMMISSIONENS OG  
EU-UDENRIGSTJENESTENS SVAR44. Andet led
Hvad angår Revisionsrettens resultater, bemærker Kommis -
sionen, at når der er indgået kontrakt, kan CRIS udtrække 
oplysningerne (med forbehold af bemærkningerne i oven -
stående punkter). Før kontraktindgåelse er opdelingerne 
vejledende. CRIS har derfor oplysninger om landedelen 
i programmerne efter et globalt udbud med undtagelse 
af regionale kontrakter af den årsag, der er nævnt ovenfor.
44. Tredje led
I de senere år er rammen for regionalt samarbejde med 
de centralasiatiske lande blevet yderligere konsolideret 
gennem deres deltagelse i den europæiske naboskabs -
politiks regionale program (det østlige partnerskab), som 
støtter reformer og modernisering i centrale sektorer af 
deres udviklingsdagsorden, hvor de står over for lignende 
udfordringer, navnlig inden for uddannelse, energi, trans -
port, miljø, vand, bekæmpelse af narkotika, eller for at for -
bedre erhvervsklimaet og tiltrække EU-investeringer. Disse 
har været en stimulerende faktor med hensyn til at styrke 
virkningen af EU’s samarbejde og skabe konkrete resultater.
Revisionsrettens beretning er relevant for ENPI-landene 
(under direktorat F i DEVCO), for så vidt angår de to pro -
grammer Inogate og Traceca, som er de to eneste pro -
grammer, der dækker ENPI-regionen, og som udbredes til 
Centralasien. Mens det sektorbestemte fokus for disse to 
programmer er meget klart, er Kommissionen enig i, at når 
de organiserede regionale initiativer fordeles over alle de 
deltagende lande, er det ikke muligt at identificere nøjag -
tig, hvor meget støtte der går til hvert land, uden at der 
foretages en tidskrævende og besværlig analyse af pro -
jektets aktiviteter og de dermed forbundne omkostninger. 
Desuden er ånden bag og formålet med regionale pro -
grammer at fremme samarbejde på et flerlandeniveau og 
ikke at have bevillinger til enkelte lande, som kan resultere 
i en usund konkurrenceånd frem for samarbejde.
45.
Beslutningen om, hvor og hvordan udviklingsbudget -
terne skal anvendes, afhænger af en række kriterier (poli -
tiske overvejelser, geopolitisk sammenhæng, behovene 
i bestemte lande, den sikkerhedsmæssige situation samt 
modtagerlandenes og gennemførelsespartnernes pålide -
lighed osv.) og bør ikke kun undersøges i lyset af admini -
strative omkostninger i en bestemt region eller et bestemt 
land.Hvis Kommissionens beslutninger kun blev truffet på bag -
grund af omfanget af de administrative omkostninger, 
skulle den afstå fra at yde udviklingsstøtte gennem de 
relativt dyreste støtteformer, f.eks. gennem ngo’er, og fra 
at bistå de mindst udviklede lande, hvilket ville være i strid 
med formålet med vores politik.
46.
Kommissionen overvåger nøje sine administrative omkost -
ninger og bestræber sig på at reducere disse, hvor det er 
muligt (FFR, budgetnedskæringer i kapitel V, regelmæssige 
vurderinger af arbejdsbyrden, reviderede personaleved -
tægter, præstationsovervågning osv.).
Et system for beregning og vurdering af omkostninger ved -
rørende politikker findes på EU-institutionsniveau inden for 
ABB-rammen. Hvis Revisionsretten af konsekvenshensyn 
ønsker at anfægte dette system, der blev vedtaget af bud -
getmyndigheden, skal dette ske på institutionelt niveau og 
ikke i forbindelse med en individuel politik.
47.
Se svar på punkt 45.
48.
Se svar på punkt 45.
49.
Kommissionen finder, at omfanget af de administrative 
omkostninger, som evalueres af Revisionsretten, er over -
vurderet på grund af den anvendte definition. I sine bereg -
ninger inkluderer Revisionsretten omkostninger, der indgår 
i aktionerne, f.eks. teknisk bistand i forbindelse med fast -
læggelse, udformning og evaluering af projekterne samt 
aggregering af resultater (ROM), hvilket ikke betragtes som 
en administrativ omkostning, men som en del af projektets 
gennemførelsescyklus.
50.
Se svar på punkt 45.
51.
Se svar på punkt 45 og 46.43
Særberetning nr. 13/2013 – EU's udviklingsbistand til Centralasien
KOMMISSIONENS OG  
EU-UDENRIGSTJENESTENS SVAR52.
I sine nye programmer sigter Kommissionen mod yder -
ligere at afhjælpe denne svaghed, da der er sket en for -
bedring af dataindsamlingen og de statistiske systemer 
i partnerlandene.
52. Første led
I betragtning af manglen på en officiel strategi for forvalt -
ningen af de offentlige finanser på det givne tidspunkt og 
det igangværende arbejde med henblik herpå samt usik -
kerheden i forbindelse med indefrysningen af budgetstøt -
teprogrammet, som skyldes fejlrapporteringen vedrørende 
den tadsjikiske nationalbanks anvendelse af den interna -
tionale valutareserve og standsningen af IMF-programmet 
i 2008, blev der identificeret bredere målsætninger.
Derfor skulle Kommissionen sikre fleksibiliteten heri med 
henblik på at kunne imødegå disse vanskeligheder i til -
strækkelig grad. Dette gav en vis manøvremargen og plads 
til at inkludere teknisk bistand til at støtte reformgrundla -
get, navnlig for så vidt angår sociale reformer og forvalt -
ning af offentlige finanser.
52. Andet led
Med henblik på at støtte yderligere generelle reformer af 
fødevaresikkerhedssektoren forblev indikatorerne rela -
tivt vage. Men til dels på grund af denne fleksibilitet kan 
programmet bidrage til at bane vejen for vigtige reformer 
på områder såsom husstandsundersøgelser, indsamlings -
systemet vedrørende fødevarepriser og uddannelsen af 
dataindsamlere.
52. Tredje led
Arten af projekterne i stikprøven og Usbekistans situation 
gør det vanskeligt at fastsætte faste basislinjer. Der er imid -
lertid blevet fastlagt så konkrete indikatorer som muligt. 
Kommissionen ønsker også at understrege, at en sektor -
strategi ikke er mulig under de specifikke usbekiske for -
hold. Derfor er der klare begrænsninger med hensyn til 
muligheden for at foruddefinere benchmarks og referen -
ceværdier i et bredt og langsigtet perspektiv.54.
For at være berettiget til budgetstøtte skal et land opfylde 
fire kriterier:
 — en veldefineret national eller sektorspecifik udviklings- eller 
reformpolitik
 — en stabil makroøkonomisk ramme
 — god offentlig finansforvaltning eller et troværdigt og relevant 
program til forbedring heraf
 — gennemsigtighed i og tilsyn med budgettet (budgetoplysnin -
gerne skal gøres offentligt tilgængelige). Det fjerde budget -
støttekriterium blev indført i 2012.
57.
Der må skelnes mellem på den ene side kriterierne for 
budgetstøtte, som kræver en holistisk tilgang baseret på 
troværdighed og positiv gennemførelse, og som i sagens 
natur har generel karakter, og på den anden side de sær -
lige betingelser, som er knyttet til variable trancher, der 
skal være specifikke og klart definerede. Budgetstøttekri -
terierne skal være opfyldt før og under programmet, mens 
en række betingelser skal være opfyldt, før der foretages 
udbetalinger.
Tilfredsstillende fremskridt skal være baseret på en dyna -
misk tilgang, hvor tidligere og nylige politiske resultater 
sammenholdes med reformforventninger, men som tager 
højde for chok og korrigerende foranstaltninger samt giver 
mulighed for præcisering af målsætninger og mål, hvis det 
er nødvendigt. For nogle af kriterierne (navnlig forvaltnin -
gen af de offentlige finanser) er fremskridt i forhold til de 
oprindelige reformmilepæle særlig vigtige, hvorimod det 
for andre kriterier (f.eks. makroøkonomiske) er tilstræk -
keligt at fastholde stabilitetsorienterede politikker for at 
bekræfte støtteberettigelse. Donorer skal anerkende refor -
mernes kompleksitet og definere mål, der er mere rimelige 
og bedre prioriteret. F.eks. har fremskridtene med reformen 
af den offentlige finansforvaltning i begge de lande, der 
modtager budgetstøtte, været langsommere end forven -
tet. Planerne om en reform af den offentlige finansforvalt -
ning, som oprindeligt i vid udstrækning er udarbejdet af 
eksterne donorer, var alt for ambitiøse og undervurderede 
den lokale kapacitet til at gennemføre dem. For at afhjælpe 
dette er reformerne af den offentlige finansforvaltning og 
handlingsplanerne blevet revideret, så de er mere realisti -
ske, og desuden er der ydet yderligere tekniske bistand.44
Særberetning nr. 13/2013 – EU's udviklingsbistand til Centralasien
KOMMISSIONENS OG  
EU-UDENRIGSTJENESTENS SVARDen årlige revision af budgetstøtten, de fælles arbejds -
grupper mellem donorer og regeringer og den eksterne 
overvågning er yderligere værktøjer, der er indført for at 
fremme og overvåge fremskridtene bedre.
58.
De tidligere programmer var ikke særlig strenge med 
hensyn til frister for, hvornår regeringen skulle overholde 
betingelserne, og det er klart, at de flydende trancheme -
kanismer bør undgås. Dette er blevet afhjulpet i en ny pro -
gramkonstruktion, gennem fastsættelsen af strenge tids -
planer for revisionen og tidsbestemte indikatorer.
60.
Kommissionen er fuldt ud opmærksom på korruptionspro -
blemet i Centralasien, og den behandler det i lyset af de 
forskellige sektorprogrammer med særlig vægt på gen -
nemsigtighed, ansvarlighed og effektiv forvaltning af de 
offentlige finanser. Det er klart, at udvikling og samarbejde 
ikke i sig selv kan få udryddet vaner og kulturelle holdnin -
ger, der er dybt forankret i den sociale adfærd.
61.
Den stadige forbedring af finanskontrolsystemer og syste -
mer for offentlige indkøb i forbindelse med budgetstøt -
teprogrammer reducerer effektivt risikoen for korruption. 
Korruption og svig overvåges løbende ved hjælp af den 
ramme for risikovurdering, der blev indført med EU’s 
2012-retningslinjer for budgetstøtte.
Som svar på en af de vigtigste anbefalinger fra Revisions -
retten har Kommissionen udviklet en forbedret ramme for 
risikoforvaltning. Formålet med rammen er at identificere 
og styre de specifikke risici i forbindelse med budgetstøtte 
på en struktureret måde. Rammen skal opdateres mindst 
én gang om året og anvendes kontinuerligt i programcy -
klussen. Det er et centralt værktøj i de nye forvaltnings -
strukturer for budgetstøtte. Risikoniveauerne bestemmer, 
hvorvidt der skal ske forelæggelse for styringskomitéen for 
budgetstøtte, som ledes af generaldirektøren, og risiko -
rammen er et vigtigt input i beslutningsprocessen.I juni 2010 blev der indført et nyt format for delegationer -
nes årlige overvågningsrapporter om forvaltningen af de 
offentlige finanser, herunder et nyt system for vurderingen 
af de fremskridt, der er gjort med hensyn til reformen af 
forvaltningen af de offentlige finanser. Sammenligninger 
mellem de opnåede resultater og modtagerregeringernes 
klare og realistiske prioriterede mål på kort (kommende 
12 måneder) og mellemlang (kommende tre år) sigt bidra -
ger til at gøre vurderingen velstruktureret og formaliseret.
I de nye 2012-retningslinjer for budgetstøtte har Kommis -
sionen indført en nøjere vurdering af de tre nuværende 
støttekriterier, som omfatter en stabil makroøkonomisk 
ramme (med større fokus på mobilisering af indenland -
ske ressourcer), nationale/sektorspecifikke politikker og 
reformer samt offentlig finansforvaltning (med mulighed 
for at kræve kortsigtede foranstaltninger før påbegyn -
delse af budgetstøtteprogrammer, hvis forvaltningen af de 
offentlige finanser er svag). Den har også indført en mere 
stringent tilgang til udvælgelse og fastlæggelse af resulta -
tindikatorer, hvor der lægges vægt på resultatorienterede 
indikatorer, som afspejler anerkendte principper for bedste 
praksis.
62.
Kommissionen vil gerne understrege, at de igangværende 
programmer er knyttet til specifikke korruptionsforebyg -
gende foranstaltninger, f.eks. at bidrage til etableringen af 
et automatiseret lønsystem som led i den generelle reform 
af forvaltningen af de offentlige finanser, hvilket bidrager til 
at sætte en stopper for vanen med »spøgelsesansatte« i den 
offentlige sektor. Sådanne foranstaltninger bidrager direkte 
til forebyggelsen af korruption og en styrkelse af de offent -
lige institutioners ansvarlighed. Desuden tillagde PEFA-rap -
porten fra 2012 udtrykkeligt socialsektorreformerne æren 
for den direkte reduktion af korruptionsomfanget, og støtte 
til gennemførelsen af disse reformer er det centrale fokus -
område for EU’s intervention i Tadsjikistan Donorerne koor -
dinerer også deres indsats (arbejdsdeling), som bidrager 
til forskellige reformer til bekæmpelse af korruption, navn -
lig til støtte for udviklingen af intern og ekstern revision: 
DFID/Verdensbanken koncentrerede sig om ekstern revision 
(venskabsaftale med britisk eksternt revisionskontor) og EU 
om offentlig intern finansiel kontrol (PIFC).45
Særberetning nr. 13/2013 – EU's udviklingsbistand til Centralasien
KOMMISSIONENS OG  
EU-UDENRIGSTJENESTENS SVAR64.
Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten vil gerne under -
strege, at alle primære forpligtelser vil være fuldt opfyldt 
ved udgangen af 2013 i henhold til de fulde beløb, der er 
fastsat i det flerårige vejledende program. Kontraktindgå -
else og udbetalinger vil følge, når tiden er inde.
65.
Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten minder om, at 
procedurerne for udarbejdelse og godkendelse af udvik -
lingssamarbejdet er fastsat i EU’s etablerede retsgrundlag 
og finans-forordningen. Kommissionen understreger, at to 
milepæle er direkte afhængige af de usbekiske myndig -
heder, nemlig medunderskrivelsen af finansieringsaftalen 
(den overordnede politiske godkendelse) og godkendel -
sen af vedtægterne (den tekniske godkendelse). Begge er 
væsentlige krav omfattet af særlige tidsmæssige begræns -
ninger, som der skal tages højde for. Hvad angår arten af 
projekterne i stikprøven, har Revisionsretten udvalgt pro -
grammer (Parlamentet og IBPP), som allerede blev define -
ret i 2008, men hvor Usbekistan efterfølgende nægtede 
at medunderskrive den årlige revisionsplan for 2008. Pro -
grammerne blev derefter opdateret og finjusteret med 
henblik på finansiering under den årlige revisionsplan og 
budgettet for 2010. Det forløbne tidsrum — over to år — 
mellem den første forberedelse (i 2008) og den endelige 
genfremlæggelse og godkendelse (i 2010) kan ikke lægges 
sammen.
66.
Analysen af projektgennemførelsen i Usbekistan bør tage 
hensyn til den generelle vanskelige situation. På trods af de 
vanskeligheder, der opstår som følge af perioder med poli -
tiske spændinger mellem EU og Usbekistan, de strukturelle 
begrænsninger i landets strategi for udviklingssamarbejde 
og fraværet af en EU-delegation på stedet, har EU’s udvik -
lingssamarbejde været i stand til at planlægge og gennem -
føre konkrete aktioner i Usbekistan i perioden 2005-2012.
I Turkmenistan hindrer tunge administrative procedurer og 
godkendelsesprocedurer ofte en hurtig programfastlæg -
gelse og -gennemførelse.68.
Hvad angår Revisionsrettens vurdering af regionale pro -
grammer, vil Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten 
gerne understrege, at EU har som politiske målsætninger 
at fremme gode naboskabsforbindelser mellem partner -
landene i en region præget af spændinger og at skabe en 
fælles referenceramme for den politiske reformdagsorden 
i nøglesektorer.
Graden af politisk engagement i regionale programmer er 
meget forskellig fra land til land og fra program til pro -
gram, hvilket gør det vanskeligt at foretage generaliserin -
ger eller drage konklusioner, som gælder for alle fem lande.
Selv om regionale programmer ikke kan undgå de enkelte 
modtagerlandes tendens til »nationalisering« heraf, er de 
forskellige fora , uddannelsesmuligheder og seminarer den 
bedste måde, hvorpå godt naboskab og regionalt samar -
bejde kan fremmes.
De komplekse regionale politiske dynamikker (rivaliserin -
ger mellem lande osv.) bør ligeledes tages i betragtning 
som en faktor, der påvirker en reel regional integration. 
Eksempelvis er Usbekistans selektive deltagelse/engage -
ment baseret på den politisk følsomme karakter af forbin -
delserne med nabolandene, f.eks. Tadsjikistan, uafhængigt 
af programmets tekniske art.
70.
Til trods for den kendsgerning, at flerlandeprogrammer 
såsom Erasmus, Tempus og investeringsfaciliteten for Cen -
tralasien (IFCA) anvender lignende aktiviteter i mere end 
ét modtagerland, danner disse programmer grundlaget 
for positive benchmarks og konkurrence mellem landene 
i regionen, hvor resultater tjener som grundlag for yder -
ligere fremskridt på de forskellige sektorers reformdags -
orden, f.eks. vand, miljø, energi og videnudveksling. Hvad 
angår Tempus, er Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten 
af den opfattelse, at programmet fremmer det interregio -
nale samarbejde. Der er flere projekter med deltagelse af 
centralasiatiske universiteter fra mere end ét land.46
Særberetning nr. 13/2013 – EU's udviklingsbistand til Centralasien
KOMMISSIONENS OG  
EU-UDENRIGSTJENESTENS SVARFælles svar på punkt 71 og 72
Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten kan bekræfte en 
høj deltagelse fra alle centralasiatiske lande i de regionale 
fora og dialoger, workshopper, fælles studiebesøg osv., 
hvilket viser, at der er en grundlæggende vilje til regio -
nalt samarbejde og dialog. Klare eksempler på dette er 
møderne i det centralasiatiske grænsesikkerhedsinitiativ 
(ledet af Østrig) og Issyk-Kul- grænseforvaltningsinitiativet 
(selv Turkmenistan deltog i det sidste møde) samt CARICC. 
Kommissionen mener, at modtagerlandenes engagement 
i CADAP-programmet er endnu større end i BOMCA-pro -
grammet (ROM 2012 vedrørende CADAP-programmet, hvor 
Kasakhstan blev klassificeret i kategori »A« på forventnin -
gerne til indvirkning på grund af sit store engagement).
Den forsigtige holdning fra Turkmenistan og Usbekistan til 
grænserelaterede regionale aktiviteter skyldes til dels spe -
cifikke programdele, som støtter de lande, der har det stør -
ste behov for bistand, dvs. Tadsjikistan og Kirgisistan. For så 
vidt angår del 4 i det nuværende BOMCA 8, er det f.eks. 
kun Tadsjikistan og Kirgisistan, som modtager væsent -
lig infrastrukturstøtte, da de øvrige tre lande er fuldt ud 
i stand til at sørge for deres egen infrastruktur. Visse sær -
lige dele såsom den under BOMCA 7, der vedrører grænsen 
mellem Afghanistan og Tadsjikistan, blev logisk nok kun 
udformet for Tadsjikistan. Alle landene deltager i de øvrige 
dele, navnlig uddannelses- og kapacitetsopbygningssek -
toren. Noget af fraværet af Turkmenistans deltagere skyl -
des hovedsageligt den vanskelige og lange bureaukratiske 
godkendelsesproces for at rejse til udlandet.
74.
Strategiens tredje statusrapport fremhævede, at EU-med -
lemsstaternes inddragelse i gennemførelsen af EU’s bistand 
giver langt større virkninger og resultater. Dette er faktisk 
en udvikling, som allerede finder sted i flere programmer 
og lande i Centralasien, og som Kommissionen specifikt 
har fremmet i de senere år.
Gennemførelsen via konsortiummedlemsstater kan være 
den bedste måde at overføre den europæiske merværdi 
og knowhow på. Der vil muligvis også blive fokuseret på 
»venskabslignende« aktiviteter i den kommende program -
meringsperiode. Men et sådant instrument kan ikke bare 
kopieres til en anden region, men vil skulle tilpasses speci -
fikt til de centralasiatiske partnerlande.76.
Kommissionen er enig i, at den omfattende analyse af de 
indhøstede erfaringer er vigtig for at opnå en konstant 
forbedring af aktiviteterne. Dette er netop årsagen til, at 
Kommissionen er i færd med at udvikle en it-platform, som 
giver adgang til operationelle oplysninger (herunder ROM, 
projekt- og programevalueringen) i hele projektforløbet. 
Dette vil navnlig gøre det væsentligt lettere at inddrage 
ROM-konklusioner i kvalitetsstøttegruppens processer.
77. Første led
Kommissionen har allerede indarbejdet længere perioder 
i sine nye programmer. Det bør dog bemærkes, at selv om 
tidligere programmer blev finansieret via årlige forpligtel -
ser, bidrog de effektivt til de samme programmålsætninger 
og -resultater.
77. Andet led
De generelle betingelser for budgetstøtte er baseret på 
processer, som ikke kan fastlægges fuldt ud på forhånd, 
mens de særlige betingelser for frigivelse af betalinger skal 
være specifikke og klare. I de nye programmer har Kom -
missionen taget fat på dette spørgsmål parallelt med for -
bedringen af dataindsamlingen og de statistiske systemer 
i partnerlandene.
77. Tredje led
Kommissionen fokuserer allerede på et begrænset antal 
områder og betingelser i de programmer, som omfatter 
længere perioder.
79.
De indikatorer, der udvælges til den årlige aktivitetsrapport 
(jf. fodnote 36), omfatter, i det omfang det er muligt, både 
overordnet politik og målsætninger med relation til udvik -
lingssamarbejde. På grund af den årlige evaluering kan de 
ikke anses for at være en simpel gentagelse af de indika -
torer, der er beskrevet i de langsigtede strategiske doku -
menter. Ikke desto mindre henviser nogle af disse til over -
ordnede udviklingsmål, se millenniumudviklingsmålene 
(indikatorerne v), vi), vii)). Derudover er disse indikatorer 
forbundet med EU’s strategi for Centralasien: Indikatorerne 
ii), iii) og iv) afspejler direkte de tre politiske initiativer 
i strategien for Centralasien. Indikator i) vedrørende PSA’en 
henviser til det centrale dokument, som udgør kernen i de 
aftalemæssige forbindelser med partnerlandene.47
Særberetning nr. 13/2013 – EU's udviklingsbistand til Centralasien
KOMMISSIONENS OG  
EU-UDENRIGSTJENESTENS SVAR80.
Udarbejdelsen af årsberetningen om Det Europæiske Fæl -
lesskabs udviklingspolitik og gennemførelsen af bistand til 
tredjelande er en retlig forpligtelse. Beretningen vedtages 
af kollegiet. Rådet drager konklusioner om den hvert år, og 
på grundlag heraf udarbejder Kommissionen sin rapport 
i det følgende år. I de senere år har Rådet anerkendt Kom -
missionens bestræbelser hen imod øget fokus på resulta -
ter. I 2012 roste Rådet Kommissionen for dens indsats for at 
nå målene om at styrke ansvarlighed og gennemsigtighed 
og for en resultatorienteret EU-udviklingspolitik og bistand 
til tredjelande.
Kommissionen forstår, at der i den næste DCI-forordning 
sandsynligvis vil være øget fokus på resultater.
81.
Formålet med årsberetningen er at oplyse offentlighe -
den i et brugervenligt og kortfattet format. Det er derfor 
ikke det rette sted til detaljeret administrativ og finansiel 
rapportering.KONKLUSIONER
82.
Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten vil gerne under -
strege, at de objektive vanskeligheder i de centralasia -
tiske lande med at gøre fremskridt med reformdags -
ordenen og deres institutionelle rammer er blandt de 
vigtigste begrænsende faktorer for gennemførelsen af 
udviklingssamarbejdet.
83.
Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten gjorde en særlig 
indsats, navnlig i forbindelse med det flerårige vejledende 
program 2011-13, for at koncentrere interventionsområ -
derne for bilateral bistand. De nye sektorer er baseret på 
de regionale og tematiske dele. Disse udgør en integreret 
del af DCI-forordningen, som Kommissionen skal gennem -
føre fuldt ud.
84.
Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten vil gerne minde 
om følgende:
 — Beslutningen om gennemførelsesmåden er et resul -
tat af en specifik analyse og integreret evaluering af 
det enkelte program, og den omfatter en høring og en 
kvalitetskontrolprocedure.
 — Kommissionen arbejder på at nedbringe antallet af små pro -
jekter, som overvejende stammer fra de tematiske program -
mer, hvor foranstaltningerne i sagens natur har begrænsede 
dimensioner.
 — De finansielle instrumenter bygger på det etablerede rets -
grundlag. Rapportering om gennemførelsen vil nødvendig -
vis indebære forskellige geografiske og tematiske tjenester 
i hovedsædet.
 — Oplysningerne om udgifter til forskellige programmer og in -
strumenter er tilgængelige.
 — Kommissionen anvender allerede forskellige værktøjer til at 
vurdere de administrative omkostninger, der er forbundet 
med udviklingssamarbejdet.
85.
Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten vil gerne under -
strege, at igangværende budgetstøtteprogrammer er knyt -
tet til bestemte korruptionsforebyggende foranstaltninger.48
Særberetning nr. 13/2013 – EU's udviklingsbistand til Centralasien
KOMMISSIONENS OG  
EU-UDENRIGSTJENESTENS SVARBudgetstøttekriterierne kræver en holistisk tilgang baseret 
på troværdighed og positiv gennemførelse, der i sagens 
natur har generel karakter. Tilfredsstillende fremskridt bør 
være baseret på en dynamisk tilgang, hvor tidligere og 
nylige politiske resultater sammenholdes med reformfor -
ventninger, men som tager højde for chok og korrigerende 
foranstaltninger samt giver mulighed for præcisering af 
målsætninger og mål, hvis det er nødvendigt.
86.
Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten vil gerne under -
strege, at de objektive vanskeligheder i de centralasiatiske 
lande med at gøre fremskridt med reformdagsordenen 
og deres institutionelle og politiske rammer er blandt de 
vigtigste begrænsende faktorer for gennemførelsen af 
udviklingssamarbejdet.
Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten minder om de 
særlige forhold i Centralasiens regionale programmer, som 
har givet mulighed for dialog og fremme af godt naboskab 
og regionalt samarbejde. En virkelig regional dimension er 
ikke altid mulig på grund af de nuværende politiske for -
hold i Centralasien.
Kommissionen har, hvor det er relevant, altid taget hensyn 
til de anbefalinger, der er resultatet af gennemførelsen af 
programmerne.ANBEFALINGER
87. Første led
Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten vil gennemføre 
anbefalingen i Centralasien i det omfang, det er muligt, 
forudsat at de enkelte lande kan blive enige om fælles mål 
og programmer (f.eks. BOMCA, CADAP). Regionale fonde 
vil også fremover være nyttige, når det gælder om at støtte 
aktiviteter med flere deltagerlande på en mere effektiv 
måde, f.eks. med henblik på at tilvejebringe sammensatte 
bistandsformer eller akademisk mobilitet.
87. Andet led
Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten koncentrerer alle -
rede bistanden for hvert landeprogram og de regionale 
programmer under DCI-instrumentet. Dette berører ikke 
den særlige karakter af de tematiske instrumenter, der er 
udformet med specifikke mål af budgetmyndigheden.
87. Tredje led
Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten kan ikke accep -
tere anbefalingen. Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten 
mener ikke, at det er nødvendigt at indføre en ny ordning 
for beregning og rapportering af de samlede administra -
tive omkostninger, som er forbundet med formidlingen 
af udviklingsbistand. Kommissionen og EU-Udenrigstje -
nesten vil henvise til den eksisterende aktivitetsbaserede 
budgettering (ABB), som allerede indeholder oplysnin -
ger om de administrative omkostninger. Enhver ændring 
heraf bør håndteres på institutionelt plan og aftales med 
budgetmyndigheden.
87. Fjerde led
Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten anvender allerede 
solide og objektivt verificerbare betingelser for budget -
støtteprogrammer som fastsat i de nye retningslinjer for 
budgetstøtte.
87. Femte led
Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten tager hensyn 
til de indhøstede erfaringer for løbende at forbedre pro -
grammernes opbygning og gennemførelse gennem kva -
litetsstøttegruppens revisioner og på grundlag af den 
indkomne feedback fra resultaterne af overvågningen og 
evalueringen.49
Særberetning nr. 13/2013 – EU's udviklingsbistand til Centralasien
KOMMISSIONENS OG  
EU-UDENRIGSTJENESTENS SVAR87. Sjette led
Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten har allerede taget 
særligt hensyn til de overordnede resultater og effekten 
af udviklingssamarbejdet med mere målrettede og bære -
dygtige indgreb, der er knyttet til fremme af den politiske 
dialog og en effektiv overførsel af relevant EU-knowhow 
og politisk rådgivning. Kommissionen og EU-Udenrigstje -
nesten mener, at der er plads til forbedringer, og de vil 
bestræbe sig på at forbedre rapporteringen vedrørende 
resultater og virkninger i fremtiden set i lyset af den bebu -
dede tendens i forbindelse med den nye DCI-forordning.50
Særberetning nr. 13/2013 – EU's udviklingsbistand til Centralasien
Den Europæiske Revisionsret
Særberetning nr. 13/2013
EU's udviklingsbistand til Centralasien
Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor
2013 — 50 s. — 21 × 29,7 cm
ISBN 978-92-9241-471-9
doi:10.2865/66023

SÅDAN FÅR MAN FAT I PUBLIKATIONER FRA EU
Gratis publikationer:
•		et	eksemplar:  
via EU Bookshop ( http://bookshop.europa.eu )
•		flere	eksemplarer	 eller	plakater/kort:  
hos Den Europæiske Unions repræsentationer ( http://ec.europa.eu/represent_da.htm ) 
hos delegationerne i ikke-EU-lande ( http://eeas.europa.eu/delegations/index_da.htm ) 
ved at kontakte Europe Direct ( http://europa.eu/europedirect/index_da.htm ) 
eller ringe på 00 800 6 7 8 9 10 11 (frikaldsnummer fra overalt i EU) (*).
(*)  Oplysningerne er gratis ligesom de fleste opkald (nogle operatører, telefonbokse eller hoteller kan dog kræve  
penge for opkaldet).
Betalingspublikationer:
•	 via	EU	Bookshop	 (http://bookshop.europa.eu ).
Betalingsabonnementer:
•		via	Den	Europæiske	 Unions	Publikationskontors	 salgskontorer  
(http://publications.europa.eu/others/agents/index_da.htm ).
QJ-AB-13-014-DA-C
DEN EUROPÆISKE REVISIONSRETREVISIONSRETTEN UNDERSØGTE, HVORDAN EUROPA-KOMMISSIONEN OG TJENE -
STEN FOR EU'S OPTRÆDEN UDADTIL (EU-UDENRIGSTJENESTEN) PLANLAGDE OG 
FORVALTEDE UDVIKLINGSBISTANDEN TIL DE CENTRALASIATISKE REPUBLIKKER (KA -
SAKHSTAN, KIRGISISTAN, TADSJIKISTAN, TURKMENISTAN OG USBEKISTAN) I PERIO -
DEN 2007-2012. TRODS DE VANSKELIGE BETINGELSER VAR PLANLÆGNINGEN OG 
FORDELINGEN AF BISTANDEN GENERELT TILFREDSSTILLENDE. IMPLEMENTERINGEN 
VAR MINDRE TILFREDSSTILLENDE. RETTEN FREMSÆTTER EN RÆKKE ANBEFALINGER: 
KOMMISSIONEN OG EU-UDENRIGSTJENESTEN BØR UDFORME ALLE FREMTIDIGE 
REGIONALE PROGRAMMER, SÅLEDES AT DET ER SANDSYNLIGT, AT DE OPNÅR EN 
EGENTLIG REGIONAL DIMENSION. DE BØR KONCENTRERE AL DEN YDEDE BISTAND 
PÅ ET BEGRÆNSET ANTAL SEKTORER. HVIS BUDGETSTØTTEPROGRAMMERNE FORT -
SÆTTER, BØR KOMMISSIONEN OG EU-UDENRIGSTJENESTEN DEFINERE OG ANVENDE 
SOLIDE OG OBJEKTIVT VERIFICERBARE BETINGELSER, NAVNLIG VED AT PRIORITERE 
STØTTE AF MEKANISMER TIL BEKÆMPELSE AF KORRUPTION TILSTRÆKKELIGT HØJT.