Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Et partnerskab til gennemførelse af strukturfondene"

(2004/C 10/07)

EU's kommissær for regionalpolitik, Michel Barnier, anmodede den 18. februar 2003 på Kommissionens vegne om en udtalelse fra Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg om "Et partnerskab til gennemførelse af strukturfondene."

Det forberedende arbejde henvistes til Den Faglige Sektion for Den Økonomiske og Monetære Union og Økonomisk og Social Samhørighed, som udpegede Paulo Barros Vale til ordfører og Bruno Di Odoardo til medordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 11. september 2003.

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 402. plenarforsamling af 24. og 25. september 2003 (mødet den 24. september) enstemmigt følgende udtalelse:

1. Indledning

1.1. Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg (EØSU) har altid været særlig opmærksom på arrangementerne for koordinering af og samråd om offentlig politik mellem de valgte myndigheder og deres repræsentanter og det organiserede civilsamfund, både på EU-plan og i medlemsstaterne.

1.2. EØSU medtog derfor i sit arbejdsprogram for 2003 en initiativudtalelse, hvor den vil fremsætte sine tanker om et partnerskab til gennemførelse af strukturfondene. Kommissionen anmodede efterfølgende EØSU om at udarbejde en sonderende udtalelse om spørgsmålet. Dette viser, at der er tale om et relevant og aktuelt emne, som bør undersøges yderligere, især med henblik på den kommende revision af strukturfondsforordningerne og den forestående optagelse i EU af mange nye medlemsstater.

1.3. Blandt de principper, der forfølges inden for strukturpolitikkens retlige rammer (som det klart og uafviseligt fremgår af Rådets forordning (EF) nr. 1260/1999), har partnerskabet fået stadig større betydning med hver af de forskellige reformer, der er blevet gennemført.

1.4. Partnerskabsprincippet blev generelt udbredt i perioden 1994-1999. I den nuværende periode, 2000-2006, er det blevet yderligere udbygget(1) til at omfatte de lokale myndigheder, arbejdsmarkedets parter og økonomiske interesseorganisationer og nogle ikke-statslige organisationer (NGO'er).

1.5. Parallelt med denne stigning i antallet af potentielle partnere er disses rolle også blevet styrket, så den nu omfatter lige fra idéfasen til overvågning og ex post evaluering(2).

1.6. Der var to hovedgrunde til denne øgede interesse for partnerskabet:

- arbejdsmarkedets parter havde udtrykt ønske om at få dets rolle styrket,

- undersøgelser havde vist, at et bredt og integreret partnerskab var en nøgle til programmernes succes,

a) inddragelse af partnerne lige fra starten sikrer, at foranstaltningerne trækker på mere specialviden og har større legitimitet,

b) et bredt og integreret partnerskab gør det også nemmere at koordinere programmernes tilrettelæggelse,

c) bevillingerne anvendes mere effektivt, både fordi der sker en bedre projektudvælgelse, og fordi de potentielt begunstigede og medfinansierende informeres bedre,

d) endelig skabes der større gennemsigtighed, da EU-aktionerne har en højere og klarere profil.

2. Partnerskabsbegrebet

2.1. Der er brug for at få præciseret, hvad partnerskabet reelt går ud på, og styrke den nøglerolle, det spiller for en god gennemførelse af strukturfondene som instrument til sikring af social retfærdighed og ikke som politisk instrument.

2.2. Partnerskab som defineret i Rådets forordning (EF) nr. 1260/1999 om generelle bestemmelser om strukturfondene(3) omfatter i alt væsentligt to typer partnerskaber (hvis forskellige opgaver bør præciseres bedre i forordningen):

- de "institutionelle" partnere, især de regionale og lokale myndigheder,

- arbejdsmarkedets parter og de økonomiske interesseorganisationer.

2.3. EØSU griber i denne udtalelse "partnerskab" generelt an, men er naturligvis særlig opmærksom på den holdning, arbejdsmarkedets parter indtager til dette spørgsmål.

3. Den nuværende situation

3.1. Den første type partnerskab inden for strukturfondene foregår på EU-plan og endda før partnerskabet på nationalt plan. EU-aktionerne må lige fra den generelle programmeringsfase være baseret på samråd mellem Kommissionen, medlemsstaterne og organisationerne.

3.2. Artikel 8 i ovennævnte forordning anfører, at Kommissionen "hvert år (hører) arbejdsmarkedets parter på europæisk plan om Fællesskabets strukturpolitik."

3.3. EØSU erkender nok den model- og sågar multiplikatoreffekt, partnerskabet kan have på medlemsstatsniveau, men i praksis har dette samråd på EU-niveau i de seneste år været begrænset til møder på nogle få timer, hvor partnerne i alt væsentligt blot orienteres om fremdriften i strukturfondenes arbejde og ikke får nogen reel mulighed for at fremsætte forslag eller nærmere bemærkninger.

3.4. Partnerskabet på europæisk plan er således begrænset til "informationsformidling", hvilket ikke er det samme som "samråd" om EU's strukturpolitik. Det erkendes dog, at det på dette område også påhviler de europæiske arbejdsmarkedsparter aktivt at overvåge den institutionelle proces for strukturfondenes gennemførelse.

3.5. Kommissionen må revidere sine arrangementer for høring af de socio-økonomiske partnere, så der skabes bedre muligheder for afholdelse af møder og for reelle debatter og et effektivt samråd med de permanente og sektorielle partnere.

3.6. Som led i en generel revision af strukturfondsforordningen vil det endvidere være nyttigt klart at anføre, at Kommissionen især ved opstilling af de generelle strukturpolitiske mål altid skal høre ikke blot medlemsstaterne, men også de socio-økonomiske partnere på europæisk plan. Den nuværende artikel 10 omtaler ikke disse parter: ... "offentliggør Kommissionen efter hver gang at have rådført sig med samtlige medlemsstater generelle og vejledende retningslinjer vedrørende relevante og aftalte fællesskabspolitikker i relation til de i artikel 1 nævnte mål."

3.7. Det er meget vanskeligt at tegne et detaljeret billede af de forskellige partnerskabsordninger i medlemsstaterne for programmeringsperioden 2000-2006. En analyse af udviklingsplanerne, EF-støtterammerne, de operationelle programmer og enhedsprogrammeringsdokumenterne viser, at der i de fleste tilfælde kun er en vag henvisning til de socio-økonomiske partneres inddragelse, og at oplysningerne om deres rolle i overvågningsudvalgene er meget varierende og kortfattede.

3.8. Der må derfor opstilles EU-retningslinjer for at forbedre indholdet af medlemsstaternes rapporter om deres arrangementer for høring af partnerne. Der kan herigennem indhentes mere detaljerede oplysninger om disse arrangementer, og der kan foretages nyttige analyser af bedste praksis.

3.9. En udvidelse af typen af organer, der kan deltage i overvågningsudvalgene, forbedrer også forvaltningen og gennemførelsen af strukturfondene, som kan trække på de enkelte organers praktiske erfaring og kendskab til den pågældende region og dens socio-økonomiske situation. Dette sikrer en kvalitativ forbedring af hele processen.

3.10. En styrkelse af partnerskabet og partnernes rolle er et vigtigt mål, som ikke altid omsættes i praksis, f.eks.:

a) ved godkendelse af de planer, medlemsstaterne indsender, da det er meget vigtigt at høre de socio-økonomiske partnere, når planerne udarbejdes; høringsarrangementerne har ikke altid været ideelle og sikret en effektiv støtte fra inddragelse af partnerorganerne,

b) ved den endelige udformning af planerne må en styrkelse af partnerskabet indgå i forhandlingerne mellem Kommissionen og medlemsstaterne. Men situationen har hovedsagelig været afhængig af medlemsstaterne, som ikke har fulgt en klar linje for så vidt angår den acceptable minimumstærskel for inddragelse af partnerne,

c) partnerskab er en af de faktorer, der indgår i specifikationerne for midtvejsevalueringen af alle programmer og enhedsprogrammeringsdokumenter. Og igen er det vigtigt at belyse, hvordan der ses på partnerskabet, og hvordan det influerer på denne vurdering,

d) Kommissionen har tilskyndet til en mainstreaming af de partnerskabsordninger, der blev fremmet i den foregående periode, såsom de lokale beskæftigelsespagter. Mangler på begge sider (myndigheder og partnere) har imidlertid i nogle tilfælde betydet, at resultaterne ofte har været utilfredsstillende,

e) Kommissionen har lanceret en tematisk evaluering af de lokale beskæftigelsespagter, som den støttede i den foregående periode, og der vil blive gennemført case studier, som kunne bidrage til opstilling af en liste over god praksis; EØSU vil gerne afgive en udtalelse om sidstnævnte.

3.11. De potentielle partnere har ligeledes en vigtig rolle at spille i styrkelsen af partnerskabet, da deres forskellige karakter betyder, at de kan komme med andre synspunkter end de eksisterende partnere. De bør derfor få de nationale myndigheder til at medtage dem i overvågningsudvalgene. I denne forbindelse bør de kunne få reel gavn af foranstaltninger for teknisk bistand og specialiserede uddannelsestiltag og indføre enhver form for god praksis, der observeres.

3.12. For de første år af den nuværende programperiode, 2000-2006, kan der allerede konstateres følgende:

a) af de over 100 programmer og enhedsprogrammeringsdokumenter for mål 1, 60 for mål 2 og 59 for INTERREG III, som Kommissionen hidtil har modtaget og behandlet, er reglerne for partnerskab blevet overholdt (hvilket er en betingelse for at få støtte),

b) Kommissionen har desuden bemærket, at de socio-økonomiske partnere er blevet hørt om de forskellige planer, programmer og enhedsprogrammeringsdokumenter, og der er taget højde for deres inddragelse i overvågningsudvalgene,

c) oplysningerne fra medlemsstaterne om dette spørgsmål varierer dog meget i kvalitet. Mange lande nævner blot, at partnerne er blevet hørt uden at give nærmere detaljer. Der er nogle få undtagelser, hvor lande har offentliggjort programmerne on-line for at informere offentligheden; EØSU mener, at Kommissionen bør fremme en sådan praksis,

d) oplysningerne om deltagelse i overvågningsudvalgene varierer også meget. I nogle tilfælde anføres det blot, at partnerne vil blive inddraget. De høringer, EØSU afholdte, viste, at partnerne er meget frustrerede over de opnåede resultater, mens myndighederne anlægger en positiv vurdering,

e) dokumenter fra ét og samme land varierer ofte fra program til program i deres anvendelse af udtrykket "partnere" som en følge af subsidiaritetsprincippet, der er anført i artikel 8 i forordning 1260/99,

f) de rettigheder, der er tildelt de socio-økonomiske partnere i overvågningsudvalgene, er også forskellige. I mange tilfælde har de en anden status end andre medlemmer (ingen stemmeret eller kun begrænset stemmeret, ofte med en rent rådgivende eller informerende funktion),

g) trods de konstaterede begrænsninger mener EØSU - og Kommissionen lader til at være enig - at man vil opnå resultater på mellemlang sigt. Overvågningsudvalgene har en vigtigere funktion i den nuværende periode, 2000-2006, end i den foregående, da de bl.a. skal vedtage projektudvælgelseskriterier. Det vil allerede i forbindelse med den næste midtvejsevaluering være muligt at drage mere detaljerede konklusioner, idet partnerskabets indvirkning er ét af de elementer, der skal vurderes,

h) partnerskabets betydning er således klar, ligesom det spiller en vigtig rolle i strukturfondenes gennemførelse. I betragtning af de mange forskellige procedurer og arrangementer, der er for inddragelse af partnerne, ser der imidlertid ikke ud til at være nogen klar ramme for proceduremæssige eller praktiske arrangementer for deres deltagelse i de forskellige faser. Dette spørgsmål må vises særlig opmærksomhed. De forskellige roller, der er tildelt partnerne, og de forskellige arrangementer, der gælder for deres inddragelse, selv inden for én og samme medlemsstat, viser helt klart, at der kan være behov for en fastere og mere detaljeret ramme på dette område.

3.13. Der mangler imidlertid at blive gjort meget på denne front, og Kommissionen har en vigtig rolle at spille her. EØSU mener, at den udtalelse, som det skal afgive, er meget vigtig og at der består en reel multiplikatoreffekt, som kan skabe en ny ramme for forbindelserne mellem arbejdsmarkedsparterne og de nationale myndigheder. Den nyskabelse, der ligger i disse nye former for inddragelse af civilsamfundet og især de socio-økonomiske partnere i gennemførelsen af de offentlige programmer, lægger i sig selv et særligt ansvar på Kommissionen, som skal få myndighederne til at optræde upåklageligt.

4. Partnerskabets forskellige niveauer og faser og beslægtede proceduremæssige spørgsmål

4.1. I 1999 udarbejdede Tavistock Institute - Evaluation, Development and Review Unit, i London, på Kommissionens anmodning en undersøgelse med titlen The Thematic Evaluation of the Partnership Principle. Denne undersøgelse påviste betydelige forskelle i partnernes deltagelse i programmernes forskellige faser. I de fleste tilfælde spillede partnerne en vigtig rolle i programmeringen og den generelle programmering (før forhandling), men en fuldstændig utilstrækkelig rolle i overvågnings- og evalueringsfasen. Undersøgelsen nævner, at i disse sidste faser fik partnerne i mange medlemslande blot "en illusion om inddragelse".

4.2. Dette bør give anledning til nærmere overvejelser over de overvågningsudvalg, der er omtalt i artikel 35 i strukturfondsforordningen. Mekanismerne for inddragelse af arbejdsmarkedets parter må revideres i lyset af de nye og vigtige opgaver, der er tildelt disse udvalg.

4.3. Ovennævnte rapport fra Tavistock Institute anfører, at overvågningsudvalgene for partnerne snarere har været et middel til indhentning af information om fremdriften i fondenes arbejde end et forum for inddragelse i beslutningsprocessen.

4.4. Først og fremmest må inddragelse af de socio-økonomiske partnere i overvågningsudvalgene være obligatorisk og styrkes ved at give dem stemmeret, så deres holdning til de spørgsmål, der drøftes i disse udvalg, kommer klart til udtryk

4.4.1. Det er ikke tilstrækkeligt at føre partnernes synspunkter i de sager, der behandles, til protokols, hvis de nationale eller regionale myndigheder eller EU-institutionerne skal have mulighed for at danne sig et klart billede af holdningen blandt flertallet af de organer, der er repræsenteret i overvågningsudvalgene, eller af styrkeforholdet mellem forskellige holdninger i tilfælde af uenighed. Kun gennem afstemning kan man få et klart overblik.

4.5. De socio-økonomiske partnere må have en chance for at bidrage til arbejdet i overvågningsudvalgene. For at dette kan ske, må man sørge for følgende:

- mødedagsordener må ikke - som de ofte gør nu - udelukkende fokusere på løsning af administrative og bureaukratiske problemer i relationerne mellem forvaltningsmyndighederne og Kommissionen; de må være koncentreret om at kontrollere "effektiviteten og kvaliteten" af interventionernes gennemførelse;

- der bør oprettes eller idriftsættes et særligt sekretariat, der kan give overvågningsudvalgene den nødvendige bistand, så de socio-økonomiske partnere kan blive klædt passende på til at udføre deres opgaver;

- kvaliteten af det opnåede partnerskab i de forskellige interventioner bør indgå i indikatorerne for overvågning af programmernes effektivitet og være et vigtigt kriterium ved tildeling af den "resultatreserve" (artikel 44 i forordningen), medlemsstaterne kan aktivere midtvejs i de operationelle programmer.

4.6. Kommissionen bør anmode om at få udarbejdet en ny undersøgelse af de forskellige typer samrådsmodeller, der er blevet anvendt på nationalt og regionalt plan. Fremgangsmåder, der er mindre kendte, men af stor betydning for fremtiden, kunne så formidles ud og evalueres.

4.7. EØSU finder det vigtigt at garantere, at den part, der vurderer et bestemt program, er uafhængig af den nationale myndighed, der er ansvarlig for dets gennemførelse. Også her kan de institutionelle og de socio-økonomiske partnere spille en større rolle takket være den indhentede viden om de praktiske resultater af de forskellige interventioner.

5. Kriterier for udvælgelse af partnere

5.1. EØSU mener, at udvælgelsen af partnerne er af største betydning, og at deres rolle og ansvarsområder må stå helt klart.

5.2. Der melder sig spørgsmålet om, hvorvidt det er foreneligt (eller ej) at inddrage partnere i de forskellige programgennemførelsesfaser, når de også er projektinitiativtagere. I sådanne tilfælde må der opstilles regler for udvælgelse af partnere, så det sikres, at partnerskabet ikke omfatter organer, som er afhængige af staten, og hvis mulighed for at handle uafhængigt derfor vil være begrænset.

5.3. Det bør vurderes, hvor mange partnere det er tilrådeligt at inddrage i de enkelte programfaser. Procedurerne bliver nemlig mindre effektive, jo mere bureaukrati der er, og den individuelle ansvarlighed bliver generelt mindre, jo større udvalgene bliver, idet de undertiden ikke er andet et officielt forum for informationsformidling.

5.4. EØSU støtter etableringen af troværdige netværk af partnere (med passende beføjelser) på de forskellige niveauer for at sikre, at de inddrages effektivt og ikke blot formelt.

5.5. Ud over de organer, som traditionelt udgør de socio-økonomiske partnere (fagforeninger, industrisammenslutninger, landmands-, håndværks- og handelsstandsforeninger, den tredje sektor, kooperativer osv.), bør EU i sine strukturforanstaltninger i højere grad inddrage uafhængige organer såsom handelskamre, universiteter, organer for socialt boligbyggeri osv.

6. Interessekonflikter

6.1. Der kan opstå problemer mht. partnerskabets sammensætning og eventuelt ineffektive procedurer som følge af en akkumulering af funktioner, der er uforenelige med gennemsigtig og uafhængig beslutningstagning (f.eks. inddragelse af de samme personer i programmerings-, overvågnings- og evalueringsfasen, når disse personer i mange tilfælde også er programmernes målgruppe).

6.2. Der kan ofte bestå en eventuel uforenelighed eller interessekonflikter, når en beslutningstager ligeledes står som modtager af strukturfondsstøtte.

6.3. Det bør klart fastlægges, i hvilke faser af proceduren partnerne skal inddrages og med hvilke beføjelser. Partnerne skal alene have en rådgivende funktion og ingen beslutningsmyndighed. Hvis de socio-økonomiske partnere får beslutningsmyndighed, vil det afspore det repræsentative demokrati med valgte organer til at træffe beslutningerne. EØSU mener, at partnerne kun bør have stemmeret i de organer, der varetager forberedelsen, overvågningen og evalueringen af projekterne, men ikke i de forvaltende og besluttende organer, hvori partnerne bør have sæde eller være repræsenteret. Det er et spørgsmål om at føre deltagelsesdemokratiets principper ud i livet, uden at det går ud over det repræsentative demokrati.

6.4. EØSU mener, at der bør fastsættes klare regler for hver enkelt af de involverede grupper (programlæggere, overvågere, evalueringspersoner) for at undgå eventuelle interessekonflikter, som ville være i modstrid med generelle etiske og retlige principper.

7. Andre partnerskabstyper

7.1. EØSU mener, at man bør gå mere og mere i retning af nye former for inddragelse af institutionelle og socio-økonomiske partnere i fondenes gennemførelse, som bør omfatte langt mere end blot inddragelse i programmerings-, forvaltnings-, kontrol- og evalueringsorganerne.

7.2. Der bør gøres større brug af globaltilskudsproceduren, idet medlemsstaterne bør forpligtes til at anvende dette system i forbindelse med i det mindste nogle få af EFSR'erne. Det er hurtigere og mindre bureaukratisk og tynger ikke på de nationale budgetter, hvilket kan være af værdi, når man tager de nuværende generelle begrænsninger på de offentlige finanser i betragtning.

7.3. EØSU er ikke af den opfattelse, at globaltilskudsproceduren nødvendigvis skal bibeholdes i sin nuværende form, idet bestemmelserne bør kunne forbedres ud fra en evaluering af tidligere erfaringer for i højere grad at inddrage pålidelige, men ikke udelukkende statslige aktører i forvaltningen af EU-midlerne - en fremgangsmåde, som mange medlemsstater desværre ikke følger.

8. Finansiering og teknisk bistand

8.1. EØSU mener, at de socio-økonomiske partnere bør have adgang til finansiering og uddannelse, så de fuldt ud kan udfylde deres rolle. Dette har indtil nu sjældent været tilfældet.

8.2. I nogle tilfælde er partnerne ikke i stand til at udfylde deres rolle, fordi de mangler velkvalificerede tekniske eksperter til at kunne deltage aktivt i fora, som er knyttet til EU-fondene, hvor de kan og bør deltage.

9. Udvidelsen

9.1. EØSU mener, at EU's forestående udvidelse er en yderligere kilde til bekymring, da civilsamfundet står meget svagt i nogle af de kommende medlemsstater. Partnerskabet i disse lande vil ikke blive effektivt, medmindre der gøres en særlig indsats for at styrke de socio-økonomiske organisationers tekniske og finansielle ressourcer, så de har et minimum af forudsætninger for at deltage effektivt i partnerskabsmekanismen.

10. Andre spørgsmål

10.1. EØSU mener, at medlemsstaterne bør være særligt opmærksomme på at begrænse den bureaukratiske proces så meget som muligt. Alt for komplicerede administrative procedurer bringer ofte hele partnerskabsprincippet i fare, idet der opstilles barrierer og indføres fremgangsmåder, der ofte viser sig at virke modsat hensigten.

11. Konklusioner

11.1. EØSU mener, at det vil være meget nyttigt at operere med en minimumstærskel for inddragelse, der bør fastsættes ved en EU-forordning, men som overlader det til medlemsstaterne at indføre mere detaljerede niveauer for inddragelse i deres egen nationale lovgivning eller regler.

11.2. De socio-økonomiske partneres rolle, forslagenes indhold og samrådsprocedurerne varierer nødvendigvis i EU-foranstaltningernes forberedelses-. finansierings-, overvågnings- og evalueringsfaser. Det er derfor nødvendigt at klarlægge, hvad der forventes af partnerne, hvad partnerne skal gøre for at sikre, at programmerne bliver så succesrige som muligt, på hvilke niveauer partnerskabet udøves, og i hvilke politiske og tekniske instanser partnerne bør deltage.

11.3. Partnerskabet er af afgørende betydning i to faser i strukturinterventionerne:

- i den "politiske" strukturfonds-programmeringsfase, og når der tages generelle beslutninger, både på EU-niveau og medlemsstatsniveau,

- i overvågnings- og evalueringsfasen.

11.4. Artikel 8 i forordning 1269/99 bør efter EØSU's mening udbygges, så der skabes en klar ramme for hver enkelt gruppe, som er involveret i de enkelte programfaser, fra planlægning til evaluering, og så der muliggøres en reel inddragelse af de socio-økonomiske samtalepartnere.

11.5. Efter EØSU's mening bør forvaltningsmyndighederne fortsat have ansvaret for den operationelle forvaltning af foranstaltningerne for at undgå forvirring eller overlappende roller.

11.6. EØSU mener, at erfaringerne fra de lokale beskæftigelsespagter kan levere vigtig information om partnernes inddragelse/rolle og bidrage til at klarlægge ansvar og begrænsninger hos både de offentlige myndigheder og de socio-økonomiske og institutionelle partnere.

11.7. Det ville være ønskeligt med en stærkere og mere ansvarliggørende inddragelse af de socio-økonomiske partnere, som bør besidde den fornødne tekniske og finansielle kapacitet, i forvaltningen af de foranstaltninger, som anvender EU-midler. EØSU foreslår derfor at fastsætte en minimumstærskel (f.eks. 15 % af det samlede EFSR-budget), som medlemsstaterne skal anvende i forbindelse med globaltilskudsproceduren, der desværre endnu ikke er blevet brugt ret meget.

Bruxelles, den 24. september 2003.

Roger Briesch

Formand for

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) Artikel 8 i forordningen, jf. pkt. 1.

(2) Artikel 15 i samme forordning.

(3) EFT L 161 af 26.6.1999.