DA    DA DA 
 
DA    DA  KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER 
Bruxelles, den 21.4.2009  
SEK(2009) 451 
  
ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE 
 
Ledsagedokument til 
 
MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TI L EUROPA-PARLAM ENTET, RÅDET, 
DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG 
REGIONSUDVALGET 
En stærkere målretning af støtten t il landbrugere i områder med naturbetingede 
ulemper 
 
Resumé af konsekvensanalysen  
 
 
 
{KOM(2009) 161 endelig} 
{SEK(2009) 449} {SEK(2009) 450} 
 
DA 2   DA ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE 
Resumé af konsekvensanalysen  
En stærkere målretning af støtten t il landbrugere i områder med naturbetingede 
ulemper 
1. PROBLEMSTILLINGEN  
Med støtteordningen for landbrugere i ugunstigt sti llede områder (USO), som blev indført i 
1975, kan der ydes støtte til fortsat landbrugsvirksomhed og dermed til bevarelse af landskabet i bjergområder, i andre ugunstigt stille de områder end bjergområder (i det følgende 
benævnt "moderat ugunstigt still ede områder") og i områder med særlige ulemper.  
Interventionslogikken i ordningen for US O-betalinger - nu kaldet betalinger for 
naturbetingede ulemper – blev revideret i 2005. Sigtet var at forbedre  ordningens bidrag til 
EU's strategi for bæredygtig udvikling og råde bod på de uregelmæssigheder med hensyn til afgrænsningen af moderat ugunstigt stillede om råder, som Revisionsretten havde påpeget i 
2003.  
De nye lovrammer for ulempe-betalinger er im idlertid endnu ikke på  plads. I 2005 nåede 
Rådet nemlig ikke til enighed om et nyt EU-dækkende system til klassificering af områder med naturbetingede ulemper bortset fra bjer gområder og områder med særlige ulemper, 
baseret på de nye retningslinjer.  Formålet med den foreliggende re vision er derfor at fuldføre 
den proces, der blev påbegyndt i 2005, uden dermed at udelukke muligheden for ændringer af 
ordningen efter 2013. 
Følgende problemer skal løses: 
• Uoverensstemmelserne mellem den nuværende afgrænsning af moderat ugunstigt stillede 
områder, der til dels er baseret på socioøkonomis ke indikatorer, og de reviderede mål for 
ulempe-betalingsordningen, som er fokuser et på arealforvaltning og ikke på 
socioøkonomiske mål  
• De store forskelle mellem de kriterier, de fo rskellige medlemsstater anvender for at udpege 
moderat ugunstigt stillede områ der, med heraf følgende manglende gennemsigtighed og 
dermed risiko for forskelsbehandling af modtagerne  
• Utilstrækkelig målretning af støtten mod de om råder, hvor risikoen for afvandring er størst.  
Det skal bemærkes, at der med artikel 37 i forordning (EF) nr. 1698/2005
1 blev indført en 
ændring i beregningen af betalingerne. Denne bestemmelse, som vil træde i kraft, når USO-
revisionen er afsluttet, ventes at ville bidrage betydeligt til at  gøre støtten mere effektiv.  
                                                 
1 Rådets forordning (EF) nr. 1698/2005 af 20. september 2005 om støtte til udvikling af landdistrikterne 
fra Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL), EUT L 277 af 21.10. 
2005, s. 1. 
 
DA 3   DA 2. SUBSIDIARITET  
Med denne revisionsøvelse er der ikke tale om en omfatte nde reformproces, men om en 
ajourføring af en bestående or dning inden for rammerne af den fælles landbrugspolitik. 
Formålet med revisionen er kun at tilpasse US O-afgrænsnings- og betalingssystemet i tråd 
med de mål, Rådet fastsatte i 2005.  
Målene for revisionen, dvs. øget gennemsigtighed i områdeafgrænsningen i kraft af fælles 
objektive kriterier, kan vent es at forenkle ordningen.  
3. MÅL  
Til løsning af de ovennævnte prob lemer tager revisionen sigte på: 
• at tilpasse afgrænsnings- og betalingssystemet  for moderat ugunstigt stillede områder i tråd 
med den tilgang til arealforvaltning, der blev vedtaget i 2005 
• at gøre områdeafgrænsningen mere gennemsigtig og objektiv i hele EU 
• at gøre støtten mere målrettet og effektiv i de områder, hvor risi koen for afvandring af 
størst. 
Da Kommissionen ikke har adgang til tilstræk kelige data, kan den ikke på dette stadium 
forelægge et lovgivningsfors lag baseret på en tilbunds gående analyse af et nyt 
afgrænsningssystem. De oplysninger, der beh øves til at bedømme resultatet af et nyt 
områdeafgrænsningssystem på detailnivea u, findes kun – eller kan kun indsamles – på 
nationalt plan. Forberedelsen af et kommende lovgivningsforslag bør derfor finde sted i 
følgende tre etaper : 
(1) Vedtagelse af en meddelelse fra Kommissione n, hvor den gør status  over situationen 
og opfordrer medlemsstaterne til hver på deres eget territorium at simulere 
anvendelsen af mulige fælles kriterier for af grænsning af områder med naturbetingede 
ulemper bortset fra bjergområder og områder med særlige ulemper  
(2) Fremsendelse af medlemsstaternes simule ringer til Kommissionen i efteråret 2009 
(3) Fuldførelse af konsekvensanalysen og udarbej delse af lovgivningsforslaget så hurtigt 
som muligt efter modtagelsen af medlemsstaternes simuleringer.  
4. LØSNINGSMULIGHEDER  
Den 22. maj 2008 blev fire revisionsmuligheder sendt til offentlig høring:  
Løsning 1: Status quo+  
Områdeafgrænsning 
I dette scenario anmodes medlemsstaterne om  at give afkald på de socioøkonomiske 
indikatorer, de nu bruger til USO-afgrænsning, og pege på de kriterier, som de anser for 
mest egnede til at indkredse naturbetingede ulemper for landbruget. De medlemsstater, der 
 
DA 4   DA anvender indekssystemer, kan eventuelt fort sætte hermed, hvis de udelukker de heri 
integrerede socioøkonomiske indikatorer. De a ndre medlemsstater skal udvikle et system 
med jordbunds- og klimakriterier, der er tilpasse t deres lokale forhold. Kommissionen skal 
vurdere, om de enkelte medlemsstaters system er er egnede set i forhold til ulempe-
betalingsordningens mål.  
 
Støtteregler 
Medlemsstaterne skal have mulighed for at fast sætte støtteregler på bedriftsniveau for at 
fokusere støtten på særlige landbrugssy stemer inden for rammerne af deres 
landdistriktsudviklingsprogramme r. Kommissionen skal vurder e, om disse kriterier er 
objektive, ikke-diskriminerende og i overensst emmelse med foranstaltningens mål og EU's 
internationale forpligtelser.   
 
Løsningsmulighed 2, 3 og 4 bygger på den samme områdeafgrænsningsmetode, baseret på 
otte fælles biofysiske indikatorer, som er opstille t af et panel af eksper ter inden for jord, klima 
og arealvurdering. Panelets arbejde blev koordi neret af FFC. Definitionen og anvendelsen af 
disse kriterier drøftes i den meddelelse, som denne konsekvensanalyse er bilag til. 
Løsning 2: Fælles kriterier 
Områdeafgrænsning 
Moderat ugunstigt stillede områder udpeges ud fr a de fælles biofysiske kriterier, der er 
opregnet i bilaget til meddelelsen. 
 
Støtteregler 
Medlemsstaterne skal, inden for rammerne af  deres landdistriktsud viklingsprogrammer, 
have mulighed for at fastsætte støtteregler på bedriftsniveau  for at fokusere støtten på 
særlige landbrugssystemer. Kommissionen skal vurdere, om disse kriterier er objektive, 
ikke-diskriminerende og i overensstemme lse med foranstaltningens mål og EU's 
internationale forpligtelser.  
 
Løsning 3: Støtteregler 
Områdeafgrænsning 
Moderat ugunstigt stillede områder udpeges ud fr a de fælles biofysiske kriterier, der er 
opregnet i bilaget til meddelelsen. 
Støtteregler 
Medlemsstaterne skal fastsætte passende regl er for at fokusere støtten på ekstensivt 
landbrug, der bidrager positivt til bæredygtig forvaltning, idet intensivt landbrug udelukkes 
fra støtte. Fællesskabslovgivningen indeholde r de grundlæggende rammebestemmelser for 
støttekriterierne med angivelse af de principper og den type kriter ier, der skal anvendes til at 
udelukke intensivt landbrug (f.eks. maksimal belægningsgrad, gennemsnitligt udbytte, 
 
DA 5   DA standarddækningsbidrag). På dette grundlag vælger medlemsstaterne de bedst egnede 
indikatorer og fastsætter de tilhør ende tærskelværdier i deres 
landdistriktsudviklingsprogrammer. Støtte reglerne skal være objektive, ikke-
diskriminerende og i overensstemmelse med fora nstaltningens mål og EU's internationale 
forpligtelser.   
 
Løsning 4: Høj naturværdi 
Områdeafgrænsning 
Denne løsningsmulighed indebærer en mere må lrettet områdeafgrænsning: kun områder, der 
er klassificeret som landbrugsland af høj na turværdi i områder, der er præget af 
naturbetingede ulemper, kan defineres som USO.  
Afgrænsningen af moderat ugunstigt sti llede områder skal i første omgang  ske efter den 
samme metode, der anvendes for mulighed 2 og 3, nemlig ud fra de fælles biofysiske 
kriterier. De områder, denne første afgrænsni ng resulterer i, vil de rnæst blive indskrænket 
yderligere, så de kun dækker de områder, de r er klassificeret so m landbrugsland af høj 
naturværdi, defineret som områder i Europa, hvor  landbruget er en vigt ig (sædvanligvis den 
overvejende) arealanvendelse, og hvor landbruge t støtter eller på anden måde er forbundet 
med stor arts- og habitatdiversitet, eller hvor  der forekommer arter af europæisk, og/eller 
national og/eller regional bet ydning, eller begge dele.  
 
Støtteregler 
Medlemsstaterne har mulighed for at fastsætte støtteregler ud fra gennemsigtige, objektive 
og ikke-diskriminerende kriter ier, der er i overensstemmels e med foranstaltningens mål.   
 
For alle løsningsmulighederne gælder det, at be talingerne, inden for rammerne af de af Rådet 
fastsatte minimum- og maksimumsbeløb, bere gnes på grundlag af ekstraomkostninger og 
indkomsttab, der skyldes ulemperne i de pågældende områder. 
5. KONSEKVENSANALYSE  
5.1. Utilstrækkelige data og vanskelighed er med at vurdere løsningsmulighed 4   
Som allerede nævnt begrænses denne analyse af, at der kun findes passende data på nationalt 
plan. På dette stadium kan analysen kun derfor  kun tjene til at leve re holdepunkter og 
ekstrapolationer af de k onsekvenser, revisionen ventes at få . Revisionen kan først videreføres, 
når de simuleringer, medlemsstaterne skal foretage, foreligger.  
Betydelige, objektive hindringe r står i vejen for en analyse af løsningsmulighed 4 'Høj 
naturværdi'. Fastlæggelsen af indikatorer for 'høj naturværdi' som led i den fælles tilsyns- og 
evalueringsramme for landdistriktsudvikling er endnu ikke nået langt nok, og udviklingen 
heraf sker i meget forskelligt tempo i de  forskellige medlemsstater. Under disse 
omstændigheder er det uhyre vanskeligt at opstille en ramme, som kan kombinere 
indikatorerne for naturulemper  og for høj naturværdi og tjen e som grundlag for analysen.  
 
DA 6   DA Da der ikke forelå tilstrækkelig klare data vedrørende indikatorern e for høj naturværdi, 
foretrak man at lade løsningsmulighed 4 ude  af betragtning indt il videre, uden dog at 
udelukke denne løsning på  lidt længere sigt.  
5.2. Gennemsigtig og målrettet støtte 
Løsningsmuligheden 'Status quo+' ville kun ændr e lidt ved mangelen på gennemsigtighed, 
objektivitet og videnskabelig underbygning af klassifikations kriterierne og risikoen for 
forskelsbehandling af modtagerne, som det nuvære nde afgrænsningssystem er blevet kritiseret 
for. 
Takket være et fælles afgrænsningssystem ville både løsningsmulighed 2 og 3 føre til øget 
gennemsigtighed og ansvarliggørelse i forbi ndelse med målretningen af støtten. Da 
løsningsmulighed 2 ikke omfatter nogen fælles tilg ang til en stærkere målretning af støtten 
genne brugen af støtteregler, er der fare fo r, at støtten ikke konc entreres tilstrækkeligt. 
Sammenlignet med løsningsmulighed 3 give r løsning 2 dog større spillerum til at 
imødekomme lokale behov.  
5.3. Socioøkonomiske konsekvenser   
De vigtigste socioøkonomiske konsekvenser, der kan ventes af USO -revisionen, vedrører 
landbrugsindkomsten i de områder,  der berøres af det nye afgrænsnings- og betalingssystem. 
De foreliggende oplysninger er ik ke tilstrækkelige til at indkr edse de områder, hvis USO-
status ville blive ændret som følge af  de opstillede løsningsmuligheder.  
Generelt kan man gå ud fra, at den negative vi rkning, som tabet af USO-status i kraft af de 
nye afgrænsningskriterier vil få for et områ de, vil afhænge af, hvor  stor betydning USO-
betalingen har for landbrugsindkomsten. I denne sammenhæng synes 'Status quo+'  at være 
den løsning, der har de færreste konsekvenser, da  den ikke medfører be tydelige ændringer i 
forhold til den nuværende afgrænsning. 
Under løsning 2 og 3  kan ændringer i afgrænsningssystemet få både negative og positive 
konsekvenser for landbrugsindkomsten, men der fo religger ikke tilstræ kkelige data til at 
vurdere dette aspekt fyldestgørende. I et begræn set antal tilfælde (3 % af det samlede antal 
modtagere) ville tabet af USO-betalinger under alle omstændigheder have meget betydelige 
konsekvenser og føre til en negativ indkomst ( hvad angår bedrifternes nettoværditilvækst).  
Med indførelsen af en fælles ramme for de  nationale støttekrite rier, under løsning 3,  ville 
støtten blev koncentreret på ekstensive la ndbrugssystemer, som er mindre lønsomme og 
dermed indebærer større risiko for afvandring. De nne løsning kan derfor ventes at ville have 
en positiv virkning for lavindkomstlandbrug, som er stærkt afhængige af USO-støtte.  
– Det skal også nævnes, at landbrugerne i visse medlemsstaterne kan få adgang til en række 
fordele (f.eks. lavere skatter ifølge den nationale lovgivning), fordi de ligger i et UFO, også 
selv om de strengt taget ikke er USO-støtte modtagere. En ændring i USO-status for disse 
områder kan få betydelige konsekvenser fo r landbrugernes indkomst, også selv om disse 
konsekvenser ikke kan vurderes på EU-plan.  
– På det nuværende stadium i analysen vides det i kke, om og i givet fald hvor der ville være 
landbrugere, som ikke længere vi lle modtage USO-støtte som følge af ophævelsen af de 
 
DA 7   DA socioøkonomiske kriterier. Sandsynligheden for og omfanget af tilfælde  af denne art bør 
vurderes på grundlag af de simuleringer, so m medlemsstaterne bør forelægge i efteråret 
2009. I denne sammenhæng bør der tages hensyn til: 
– om de andre CAP-foranstaltninger i den på gældende region, f.eks. under akse 3 i det 
relevante landdistriktsudviklingsprogram, kan kompensere for de socioøkonomiske 
ulemper, som USO-støtten hidtil har dækket 
– om der bør indføres foranstaltninger til at sikre en glat overgang til det nye 
afgrænsningssystem.  
5.4. Levedygtige landbosamfund 
I områder, hvor landbruget fortsat er hovedhjørne stenen i den lokale økonomi, kan en ændring 
i USO-afgrænsnings- og/eller –betalingssystemet  ventes at få betyde lige konsekvenser for den 
generelle udvikling i de pågældende områder.  
Faren for nedgang er større for nogle landbos amfund end for andre. Dette beror på det 
anvendte produktionssystem, den begrænsede væ rditilvækst, bedriftern es størrelse og en 
perifer beliggenhed. I mange tilfælde beror produktionssystemets sårbarhed på de naturbetingede forhold. Derfor kan en stærkere målretning af støtten mod de områder, der er 
hårdest ramt af naturbetingede ulemper, få positive konsekvenser for områdets levedygtighed 
generelt.  
I de tilfælde, hvor nedgangen ikke hænger sammen med naturbetingede ulemper, synes 
foranstaltninger til fremme af landbrugsse ktorens konkurrenceevne , diversificering og 
indførelse af integrerede bundstyrede udviklingsstra tegier at have større  chancer for at lykkes 
end betalinger, der kompenserer landbruge rne for de naturbetingede ulemper.  
5.5. Miljøvirkninger   
Et områdeafgrænsningssystem, der er baseret på et  ensartet sæt af biofysiske kriterier i hele 
EU, kan ventes at øge sandsynligheden for,  at støtten fokuseres på ekstensive 
landbrugssystemer, fordi områdeafgrænsningen klar t er koblet til naturbetingede ulemper for 
landbruget. Af denne grund er løsning 2 og 3 mere effektive end løsning 1. 
Med løsning 2 vil det være op til medlemsstaterne , om de vil opstille støttebetingelser koblet 
til krav om arealforvaltning. Områdeafgrænsning baseret på fælles biofysiske kriterier vil 
resultere i, at støtten diri geres mod områder med overvejen de ekstensivt landbrug, og 
modtagerne af naturulempe- betalinger skal opfylde kryds overensstemmelseskravene. 
Ordningens effektivitet afhænger imidlertid af, om støtten målrettes tilstrækkelig præcist, navnlig i områder, hvor intensive landbrugssyst emer, der normalt indebærer større risiko for 
miljøet, findes side om side med ekstensi ve landbrugssystemer. Under løsning 2 vil 
naturulempe-betalingernes bidrag til bæredygtig  arealforvaltning og til EU's miljømål derfor 
afhænge af, hvordan medlemsstater ne gennemfører reglerne.  
I forhold til løsning 2 omfatter løsning 3 me re vidtgående krav til landbrugspraksis og 
begrænser naturulempe-støtten til landbrugssyst emer, som bidrager sp ecifikt til bæredygtig 
arealforvaltning. Støtten v ille imidlertid ikke dække forpligtelser, der er mere vidtgående end 
de obligatoriske krav, men ville kompensere for landbrugernes ekstraomkostninger og indkomsttab som følge af de pågældende ulem per. Løsning 3 synes derfor at være den 
 
DA 8   DA løsning, der bedst kan bidrag e til miljømålene, forudsat at  støtteordningen gennemføres i 
samklang med de andre akse 2-foranstaltninger.  En velafvejet gennemførelse af løsning 3 
indebærer på den ene side, at landbrugerne ikke betales to gange (efter naturulempe-
ordningen og efter andre akse 2-foranstaltninger)  for at opfylde den samme forpligtelse, og på 
den anden side, at landbrugerne i områder med naturulemper ikke forskelsbehandles ved at 
blive udelukket fra betalinger for miljøvenlig t landbrug, som ville tilfalde landbrugere, der 
opfylder de samme vilkår uden for området. 
6. SAMMENLIGNING AF LØSNINGSMULIGHEDERNE  
På dette stadium i revisionen kan ingen af løsningerne gives nogen klar præference. 'Status 
quo+'-løsningen imødekommer imidlertid kun få af de kritikpunkter, der er peget på i den 
nuværende ordning, og løsn ing 4 (høj naturværdi) er  det ikke muligt at gennemføre på kort sigt.  
Som nævnt i afsnit 3 er det hensigten af fortsætte revisionen for at finjustere 
løsningsmulighederne og finde frem til en pr æference på grundlag af medlemsstaternes 
simulering af anvendelsen af de fælles biofysiske kriterier.   
7. OVERVÅGNING OG EVALUERING  
Følgende indikatorer påregnes anvendt til overv ågning af betalinger til landbrugere i områder 
med naturbetingede ulemper, bortset fra bjergområder: 
Reference-
indikatorer  Biodiversitet: landbrugs- og skovbrugsarealer med høj naturværdi  
Biodiversitet: bestanden af markfugle  
input Samlede offentlige udgifter (samlet beløb i forhold til ELFUL)  
output  Antal støttede bedrifter i områder med ulemper, bortset fra bjergområder (opdelt efter ulempens art – vådområder, bakker …-) 
Støttet landbrugsareal (opdelt efter områdets og ulempens art)
 
resultat  Områder omfattet af effektiv arealforvaltning, som bidrager til: 
forbedring af biodiversiteten forbedring af vandkvaliteten 
begrænsning af klimaændringerne 
forbedring af jordkvaliteten 
 
forebyggelse af marginalisering og afvandring  Fælles 
indikatorer  
virkning  Vending af nedgangen i biodiversiteten 
Vedligeholdelse af landbrugs og skovbrugsarealer med høj naturværdi  
 
 
Der bør lægges særlig vægt på følgende punkter  ved evalueringen af de n reviderede ordning: 
– I hvor vid udstrækning har naturule mpe-betalinger bidraget til at sikre fortsat udnyttelse af 
landbrugsarealer i områder med ulempe r, bortset fra bjergområder?  
 
DA 9   DA – I hvor vid udstrækning har ordni ngen bidraget til at bevare eller fremme bæredygtigt 
landbrug? 
– I hvor vid udstrækning har ordning en bidraget til at bevare landskaber og forbedre miljøet?