ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN /* SEC/2012/0056 endelig udg. */





1. Politisk baggrund 1.1. Definition, mål og anvendelsesområde Verdensorganisationen for Dyresundhed definerer dyrevelfærd således: " (…) An animal is in a good state of welfare if (…) it is healthy, comfortable, well nourished, safe, able to express innate behaviour, and if it is not suffering from unpleasant states such as pain, fear and distress". ((…) Et dyr har gode forhold, hvis (…) det er i god sundstilstand, har bekvemme og sikre forhold, fodres korrekt og er i stand til at udvise naturlig adfærd, og hvis det ikke er udsat for f.eks. smerte, angst eller anden lidelse). Målene, principperne og anvendelsesområdet for EU's dyrevelfærdspolitik er baseret på artikel 13 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde. Denne artikel giver ikke noget retsgrundlag for beskyttelse af dyr. Den forpligter imidlertid medlemsstaterne og Unionen til at sikre, at der tages hensyn til dyrevelfærdskrav i forbindelse med bestemte EU-politikker. 1.2. Berørte sektorer Landbrugssektoren anvender ca. 2 mia. fugle og 334 mio. pattedyr om året. Det anslås, at der årligt anvendes 12 mio. dyr til forsøg. Der findes ca. 120 mio. hunde og katte, der hovedsagelig holdes som selskabsdyr. Husdyrbrug i EU repræsenterer en værdi på 149 mia. EUR. Desuden anslås anvendelsen af forsøgsdyr til en samlet værdi på 930 mio. EUR om året. Antallet af personer, der håndterer dyr i forbindelse med en økonomisk aktivitet, kan anslås til ca. 4 mio., fortrinsvis landbrugere. 1.3. EU's politik for dyrevelfærd I forbindelse med EU's politik for dyrevelfærd er der blevet udviklet lovgivningsmæssige og ikke-lovgivningsmæssige værktøjer. EU-lovgivningen om dyrevelfærd vedrører hovedsagelig dyr bestemt til fødevareproduktion (kalve, svin, fjerkræ, transport og slagtning) og dyr, der anvendes til forsøg. Til de ikke-lovgivningsmæssige værktøjer hører bl.a. EU's finansiering af dyrevelfærd gennem Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne under den fælles landbrugspolitik og EU's finansiering af forskning, internationale aktiviteter samt kommunikation og uddannelse. I 2006 vedtog Kommissionen EF-handlingsplanen for dyrebeskyttelse og dyrevelfærd (2006-2010)[1]. Denne handlingsplan var det første dokument, der samlede de forskellige aspekter af EU's politik på dyrevelfærdsområdet i en enkelt tekst. 1.4. Baggrund og høringer I december 2009 anmodede Kommissionen om at få foretaget en ekstern evaluering af EU's politik på dyrevelfærdsområdet. De berørte parter, nemlig erhvervssektorer, som gør brug af dyr, dyrevelfærdsorganisationer og forskere, der beskæftiger sig med dyrevelfærd, blev hørt i vidt omfang under evalueringen og i forbindelse med konsekvensanalysen. 2. Problemstilling 2.1. Dyrevelfærdsproblemer og -determinanter Velfærden for visse kategorier af dyr kompromitteres regelmæssigt i EU: For eksempel får smågrise halen klippet af og kastreres uden bedøvelse. Rådet har også påpeget velfærdsproblemer i forbindelse med opdræt af og handel med hunde og katte. Hvert dyrevelfærdsproblem er kendetegnet ved specifikke determinanter. Der er dog en række fælles determinanter: 1. Manglende håndhævelse af EU-lovgivningen i medlemsstaterne er stadig et udbredt problem på en række områder. Nogle medlemsstater træffer ikke tilstrækkelige foranstaltninger, når det drejer sig om at oplyse de berørte parter, uddanne officielle inspektører, foretage kontrol og pålægge sanktioner. En række vigtige EU-retsakter er derfor ikke blevet anvendt fuldt ud og har ikke haft de tilsigtede virkninger for dyrevelfærden. Desuden indebærer bedre velfærdsstandarder undertiden ekstraomkostninger for producenterne. I mange tilfælde opnår erhvervsdrivende, der overholder, foregriber og går videre end EU's dyrevelfærdsbestemmelser, ikke yderligere økonomiske fordele af den grund. 2. Mangelen på relevante oplysninger om dyrevelfærd blandt forbrugerne. Markedet for produkter med dyrevelfærdsanprisninger er begrænset. En EU-dækkende rundspørge har vist, at 64 % af befolkningen går op i dyrevelfærd. Det fremgår dog af flere undersøgelser, at hensynet til dyrevelfærd kun er én af de faktorer, der påvirker forbrugernes valg. 3. Berørte parter, der beskæftiger sig med dyr, ved ikke nok om dyrevelfærd. Dette har haft betydning for udformningen af moderne produktionsmetoder. Manglende viden blandt erhvervsdrivende og offentlige myndighedspersoner om alternative fremgangsmåder fører ofte til modstand mod omstilling til mere dyrevenlige produktionssystemer. 4. Mangelen på specifik EU-lovgivning og -retningslinjer gør det vanskeligt at sikre passende velfærdsbetingelser for nogle kategorier af dyr (visse opdrættede arter eller hunde og katte). 2.2. Basisscenario Kommissionens eksperter overvåger medlemsstaterne. De har ikke mandat til at inspicere virksomheder og pålægge sanktioner, men kun til at fastslå, hvorvidt de kompetente myndigheder gør dette. Der gennemføres inspektioner på grundlag af specifik EU-lovgivning om husdyr. I tilfælde af overtrædelse af lovgivningen kan Kommissionen indlede en retssag mod en medlemsstat. Håndhævelsesinitiativer kræver mange menneskelige ressourcer, og deres indvirkning på de kompetente myndigheder er begrænsede. Med den nuværende EU-politik er man derfor i stand til at tage kritiske håndhævelsesspørgsmål op, men rækkevidden er begrænset. Hvad angår det økonomiske aspekt findes der i EU-politikken visse instrumenter med henblik på at kompensere producenter for højere produktionsomkostninger. Det har vist sig, at overgangsperioder ikke er særlig effektive. På forbrugersiden er der ikke noget EU-instrument, der sætter forbrugerne i stand til at vælge mere dyrevenlige produkter, med undtagelse af æg. EU har udviklet initiativer, der skal råde bod på de berørte parters manglende viden om dyrevelfærd. Der er i EU-lovgivningen gradvist blevet indført kompetencekrav til personer, der håndterer dyr. Disse krav omfatter dog ikke alle berørte dyr. EU har finansieret forskningsprojekter inden for dyrevelfærd med 15 mio. EUR om året i gennemsnit. Der er imidlertid behov for en større indsats med hensyn til formidling af forskningsresultater og disses omsættelse til praktiske værktøjer. En række dyrevelfærdsspørgsmål er ikke omfattet af den nuværende EU-politik. EU kunne beslutte fortsat at vedtage specifikke retsakter i de enkelte tilfælde. Med en sådan sektorspecifik tilgang er det dog usandsynligt, at man ville få gjort noget ved de fælles determinanter for dyrevelfærd. 2.3. Nærhedstest Nogle medlemsstater insisterer på at bevare muligheden for at opretholde deres egen dyrevelfærdspolitik. Unionen har gradvist vedtaget en række retsakter om dyrevelfærd for at undgå forstyrrelser på det indre marked på grund af forskelle i national lovgivning. Begrundelsen for dette lovgivningsniveau er, at dyrevelfærdskrav påvirker konkurrenceevnen i erhvervssektorer, der har relation til dyr. En harmonisering af kravene på EU-plan giver i disse tilfælde en merværdi, ved at der fastlægges fælles regler for de pågældende virksomheder. 3. mål Målene med den nye dyrevelfærdsstrategi er følgende: – Mål 1: at forbedre håndhævelsen af EU-lovgivningen – Mål 2: at sørge for åben og loyal konkurrence for erhvervsdrivende i EU – Mål 3: at forbedre kendskabet til og bevidstheden om dyrevelfærd blandt erhvervsdrivende i EU – Mål 4: at skabe større sammenhæng i dyrevelfærden på tværs af dyrearterne. 4. Løsningsmodeller Hver løsningsmodel fokuserer på et eller flere specifikke mål: – Løsningsmodel 1: styrkelse af efterlevelsen i medlemsstaterne (ikke-lovgivningsmæssigt EU-tiltag) Løsningsmodel 1 omfatter følgende initiativer: – flere kontrolbesøg i medlemsstaterne og tredjelande – styrkelse af det mellemstatslige samarbejde for at fremme bedre håndhævelse – tilrettelæggelse af workshopper med berørte parter om specifikke dyrevelfærdsspørgsmål – udarbejdelse af EU-retningslinjer for arter, der er omfattet af den europæiske konvention om beskyttelse af dyr, der holdes til landbrugsformål – øget deltagelse i uddannelsesinitiativet "Bedre uddannelse – større fødevaresikkerhed". I dette scenario sker der ingen ændringer i EU-lovrammen. De eksisterende bestemmelser kan blive ajourført, eller nye bestemmelser kan blive vedtaget, ad hoc. – Løsningsmodel 2: benchmarking af frivillige ordninger (sektorspecifik selvregulering) Løsningsmodel 2 omfatter følgende initiativer: – en retlig ramme til benchmarking af certificeringsordninger, der også omfatter dyrevelfærdsanprisninger – kampagner til oplysning af forbrugerne – prioritering af EU-tiltag vedrørende dyrevelfærd på internationalt plan. Kommissionen vil foreslå en retlig ramme med henblik på at skabe markedsmuligheder for frivillige certificeringsordninger, hvori indgår dyrevelfærdsanprisninger. En sådan ramme skal gøre det muligt at registrere certificeringsordninger på EU-plan og på grundlag af registreringen at oprette et foreløbigt EU-benchmark. I dette scenario fremsættes der forslag til en ny retsakt, mens den øvrige del af EU-lovrammen forbliver uændret. De eksisterende bestemmelser kan blive ajourført, eller nye bestemmelser kan blive vedtaget, ad hoc. – Løsningsmodel 3: oprettelse af et europæisk netværk af referencecentre (specifik EU-lovgivning) I dette scenario foreslår Kommissionen, at der oprettes et netværk af referencecentre på grundlag af en model, der findes på dyresundhedsområdet. Dette netværk skal konsolidere de eksisterende nationale videnskabelige ressourcer på dyrevelfærdsområdet. Netværkets rolle er ikke at reproducere Den Europæiske Fødevaresikkerhedsautoritets og Det Fælles Forskningscenters arbejde. Hvert center får følgende opgaver: – at udføre forskning inden for EU-relevante emner og stå for koordineringen på EU-plan – at stille videnskabelig og teknisk sagkundskab vedrørende EU-lovgivningen til rådighed for de kompetente myndigheder – at formidle forskningsresultater og innovationer til berørte parter i EU og til det internationale videnskabelige samfund – at koordinere registrering og evaluering på EU-plan af aktiviteter inden for faglig uddannelse på dyrevelfærdsområdet. – Løsningsmodel 4: ensretning af kompetencekrav og anvendelse af dyrevelfærdsindikatorer (generel rammelovgivning) Denne løsningsmodel er et forslag til en generel EU-retsakt om dyrevelfærd med henblik på at forenkle de krav, der allerede er fastlagt i visse EU-retsakter, på følgende måde: – kompetencekrav samles i en enkelt og mere præcis, fælles tekst – muligheden for at anvende dyrevelfærdsindikatorer indføres som et alternativ til efterlevelse af lovgivningen. Dette indebærer, at direktiv 98/58/EF (paraplydirektivet for alle opdrættede dyr) afløses af den nye retsakt. Løsningsmodel 4 er begrænset til de kategorier af dyr, der i øjeblikket er omfattet af specifikke retsakter. – Løsningsmodel 4+: undersøgelse af muligheden for at udvide dækningen for løsningsmodel 4 I forbindelse med løsningsmodel 4+ vil man undersøge, hvorvidt det er hensigtsmæssigt at udvide løsningsmodel 4 til også at omfatte andre dyr, for hvilke der er konstateret dyrevelfærdsproblemer. 5. Konsekvensanalyse Ingen af disse løsningsmodeller vil få negative virkninger for de grundlæggende rettigheder og navnlig ikke for religionsfriheden, som er sikret i den relevante lovgivning om beskyttelse af dyr på slagte- eller aflivningstidspunktet. 5.1. Virkningerne af løsningsmodel 1 Løsningsmodel 1 forventes at få forholdsvis positive (++) virkninger med hensyn til at forbedre håndhævelsen. Virkningerne vil dog være begrænsede virkninger på visse problematiske områder. Løsningsmodel 1 forventes at få positive (+) virkninger med hensyn til at skabe åben og loyal konkurrence for EU's producenter, men dog begrænsede virkninger, da den ikke bidrager til at give forbrugerne mulighed for at identificere dyrevenlige produkter. Tilrettelæggelsen af workshopper med berørte parter vedrørende specifikke håndhævelsesproblemer er tidligere blevet anvendt med positive resultater. Løsningsmodel 1 forventes derfor at få en svagt positiv (+) virkning med hensyn til at forbedre de berørte parters viden. Løsningsmodel 1 forventes at få en neutral (0) virkning med hensyn til at forbedre sammenhængen på tværs af dyrearter. Der forventes en svagt negativ (-) eller en neutral (0) virkning for EU's budget, hvis de nødvendige ressourcer omfordeles fra andre aktiviteter. Alle de berørte parter tilslutter sig løsningsmodel 1. 5.2. Virkningerne af løsningsmodel 2 Den økonomiske merværdi, der skabes ved løsningsmodel 2, kan tilskynde de erhvervsdrivende til at højne deres dyrevelfærdsstandarder. Løsningsmodel 2 forventes derfor at få en svagt positiv virkning (+) med hensyn til at forbedre håndhævelsen. Indførelsen af et EU-dækkende benchmarkingsystem for EU-registrerede ordninger vil øge EU-producenternes muligheder for at opnå højere priser for bedre dyrevelfærdsstandarder. Løsningsmodel 2 forventes derfor at få meget positive virkninger (+++) med hensyn til at skabe åben og loyal konkurrence for erhvervsdrivende i EU. Med løsningsmodel 2 vil de erhvervsdrivende sandsynligvis blive mere ansvarlige med hensyn til dyrevelfærd. Løsningsmodel 2 forventes derfor at få en svagt positiv virkning (+) med hensyn til at forbedre de erhvervsdrivendes viden. Løsningsmodel 2 har det nødvendige potentiale til at løse visse dyrevelfærdsproblemer, som ikke er omfattet af EU-lovgivningen, men kan sandsynligvis ikke komme de værste tilfælde til livs. Løsningsmodel 2 forventes derfor at få en svagt positiv (+) virkning med hensyn til at forbedre sammenhængen på tværs af dyrearter. Løsningsmodel 2 kan muligvis også sløre forskellen mellem håndhævelse af lovgivning og private standarder. Det er dog nødvendigt, at der er gennemsigtighed for forbrugerne, så hvis der indføres et system, bør dette aspekt overvejes nøje. Løsningsmodel 2 forventes at kræve yderligere finansielle ressourcer, hovedsagelig for at promovere den nye benchmarking over for forbrugerne og for at øge aktiviteterne på internationalt plan. Løsningsmodel 2 forventes at få en svagt negativ (-) virkning for EU's budget. De fleste berørte parter har reageret positivt på løsningsmodel 2. 5.3. Virkningerne af løsningsmodel 3 Løsningsmodel 3 bidrager til bedre håndhævelse, ved at der ydes teknisk bistand til kompetente myndigheder og erhvervsdrivende. Det er dog usandsynligt, at man derved kan nå ud til de producenter, der har mest brug for hjælp. Løsningsmodel 3 forventes derfor at få en svagt positiv virkning (+) med hensyn til at forbedre håndhævelsen. Løsningsmodel 3 forventes i kraft af øget investering i anvendt forskning at få positive virkninger for EU-producenters konkurrenceevne. Den kan også hjælpe dem med at udarbejde certificeringsordninger. Løsningsmodel 3 forventes derfor at få en svagt til forholdsvis positiv (+ til ++) virkning for åben og loyal konkurrence, afhængigt af de finansieringsmidler, der er til rådighed. Ved at afsætte flere midler til EU-forskningsprojekter vil man kunne bidrage til at øge de berørte parters bevidsthed om dyrevelfærd. Løsningsmodel 3 forventes derfor at få en forholdsvis positiv (++) virkning med hensyn til at forbedre de erhvervsdrivendes viden. Løsningsmodel 3 forventes at få en neutral (0) til svagt positiv (+) virkning med hensyn til at forbedre sammenhængen på tværs af dyrearter. Løsningsmodel 3 forventes at få en svagt negativ (-) virkning for EU's budget. Der er generel tilslutning til løsningsmodel 3 fra alle berørte parter, særlig Europa-Parlamentet. 5.4. Virkningerne af løsningsmodel 4 Kompetencekrav til personer, der håndterer dyr, forventes at bidrage til bedre håndhævelse. At anvende dyrevelfærdsindikatorer til at opnå efterlevelse vil give fleksibilitet i gennemførelsen af visse bestemmelser og dermed lette håndhævelsen. Løsningsmodel 4 forventes derfor på grund af foranstaltningens brede dækning at få en forholdsvis positiv (++) virkning med hensyn til at forbedre håndhævelsen. Løsningsmodel 4 medfører udgifter til uddannelse for de erhvervsdrivende. Den får dog også positive virkninger for deres konkurrenceevne på længere sigt. Herudover giver løsningsmodel 4 mulighed for anvendelse af dyrevelfærdsindikatorer, hvilket kan reducere andre efterlevelsesomkostninger. Løsningsmodel 4 forventes derfor at få en svagt negativ (-) til neutral (0) virkning med hensyn til at skabe åben og loyal konkurrence, afhængigt af de potentielle fordele, der er forbundet med yderligere uddannelse og indførelsen af indikatorer baseret på dyr, med hensyn til at kompensere for uddannelsesomkostninger. Kompetencekrav vil forbedre de erhvervsdrivendes viden. Da foranstaltningen er obligatorisk, vil den få langt bredere virkning end løsningsmodel 3. Løsningsmodel 4 forventes derfor at få meget positive (+++) virkninger med hensyn til at forbedre de erhvervsdrivendes viden om dyrevelfærd. Løsningsmodel 4 får ingen virkninger med hensyn til at forbedre sammenhængen på tværs af dyrearter (0). De berørte parter er alle enige om, at uddannelse af arbejdstagere har meget positive og langvarige virkninger for dyrevelfærden. De berørte parter er ikke enige om anvendelsen af indikatorer baseret på dyr. Producenterne er bange for, at den administrative byrde bliver uoverkommelig, mens dyrevelfærdsorganisationerne tvivler på, at indikatorerne vil kunne erstatte forskriftsmæssige foranstaltninger på en effektiv måde. 5.5. Løsningsmodel 4+: Virkningerne for mål 1, 2 og 3 betragtes ikke som relevante, mens virkningen for mål 4 forventes at blive forholdsvis positiv (+/++), afhængigt af de eventuelle opfølgende tiltag, som undersøgelserne måtte indebære. 6. Sammenligning af løsningsmodeller Generelt supplerer løsningsmodellerne hinanden. Løsningsmodel 4 er effektiv med hensyn til at nå vigtige mål, fordi den skaber forpligtelser for alle berørte erhvervsdrivende. Den medfører imidlertid efterlevelsesomkostninger, der kan skade konkurrenceevnen. Den tager ikke fat på de økonomiske determinanter. En kombination af løsningsmodel 2 og 3 ville tackle dette aspekt meget bedre, og modellerne ville støtte hinanden indbyrdes. Løsningsmodel 3 ser generelt ud til at være den mest omkostningseffektive, da den udgør et godt kompromis mellem moderate omkostninger og en bred række virkninger med hensyn til de vigtigste determinanter. 7. Foretrukken løsningsmodel Der er ikke nogen enkelt løsningsmodel, der løser alle problemerne effektivt. Den foretrukne løsningsmodel er derfor nedenstående policy mix: 1. Undersøgelse af muligheden for en forenklet lovgivningsmæssig EU-ramme, der skal omfatte: – en ramme til forbedring af gennemsigtigheden i og relevansen af de oplysninger, der gives til forbrugerne om dyrevelfærd – oprettelse af et netværk af referencecentre – integrering af kompetencekravet i en enkelt tekst (med en overgangsperiode for at reducere efterlevelsesomkostningerne) – muligheden for at anvende resultatbaserede dyrevelfærdsindikatorer 2. Udvikling af værktøjer til styrkelse af medlemsstaternes efterlevelse af EU-bestemmelserne 3. Støtte til internationalt samarbejde 4. Passende oplysning af forbrugerne og offentligheden 5. Undersøgelse af velfærden for dyr, som ikke er omfattet af specifikke EU-bestemmelser. 8. Overvågning og evaluering Der er allerede etableret nogle elementer, som vil kunne udgøre nyttige overvågningsværktøjer i fremtiden. En række mulige indikatorer er opført i rapporten. Det forekommer hensigtsmæssigt at planlægge en anden evaluering ved strategiens udløb (2016). [1] KOM(2006) 13 endelig.