Bruxelles, den 5.12.2007

SEK(2007) 1601

ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE

Ledsagedokument til MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL RÅDET, EUROPA-PARLAMENTET, DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG REGIONSUDVALGET Effektiv konsulær beskyttelse i tredjelande - EU's bidrag Handlingsplan 2007-2009 RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN

{KOM(2007) 767 endelig} {K(2007) 5841 endelig} {SEK(2007) 1600}

1. Indledning

Artikel 20 i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab (herefter benævnt "EF-traktatens artikel 20") giver EU-borgere, der befinder sig i et tredjeland, hvori deres egen medlemsstat ikke er repræsenteret, ret til beskyttelse af enhver anden repræsenteret medlemsstats diplomatiske og konsulære myndigheder på samme vilkår som statsborgere i denne medlemsstat. Dette er et resumé af konsekvensanalysen, hvori der ses nærmere på forskellige politiske strategier for at gøre håndhævelsen af denne ret mere effektiv.

I november 2006, samtidig med offentliggørelsen af grønbogen om diplomatisk og konsulær beskyttelse af unionsborgere i tredjelande, iværksatte Kommissionen en offentlig høring. Kommissionen modtog 50 reaktioner på grønbogen. Den 29. maj 2007 blev der afholdt en offentlig høring med 160 deltagere. Der blev sendt et spørgeskema til medlemsstaterne og andre berørte parter med henblik på at indsamle de nødvendige oplysninger.

Konsekvensanalysen blev ændret for at tage hensyn til udtalelsen fra konsekvensanalyseudvalget den 7. september 2007. Konsekvensanalyseudvalget afgav sin anden udtalelse den 28. september 2007.

2. Den aktuelle situation og problemer

De 27 medlemsstater anvender allerede høje beskyttelsesstandarder. Der kan dog stadig gøres mere for at gøre EU-borgernes grundlæggende ret til konsulær og diplomatisk beskyttelse i tredjelande mere effektiv. På nuværende tidspunkt er alle 27 medlemsstater kun repræsenteret i tre af 166 tredjelande: Kina, Den Russiske Føderation og USA[1]. Der er 18 lande, hvori ingen medlemsstat er repræsenteret, 17 lande, hvori kun én enkelt medlemsstat er repræsenteret, og 11 lande, hvori to medlemsstater er repræsenteret.

Det vurderes, at ca. 7 mio. EU-borgere hvert år rejser til tredjelande, hvor deres medlemsstat ikke har et konsulat eller en diplomatisk repræsentation. Det skønnes, at ca. 2 mio. EU-borgere bor i et tredjeland, hvor deres medlemsstat ikke er repræsenteret. Disse tal vil sandsynligvis vokse.

Den offentlige høring afslørede følgende mangler:

- EU-borgerne kender meget lidt til deres ret til diplomatisk og konsulær beskyttelse i tredjelande.

De fleste borgere kender ikke EF-traktatens artikel 20 og indholdet heraf. En Eurobarometerundersøgelse, der blev gennemført i 2006, viste, at kun 23 % af borgerne kendte denne rettighed.

- Uklarhed omkring omfanget af beskyttelsen i medfør af EF-traktatens artikel 20.

Visse medlemsstater anerkender retten til konsulær beskyttelse i medfør af international ret, mens andre ikke har fastsat denne ret i national ret. Kun nogle medlemsstater anerkender retten til at klage over et afslag på konsulær bistand. Kun et begrænset antal medlemsstater udvider retten til konsulær beskyttelse til familiemedlemmer, der er tredjelandsstatsborgere. Den nuværende fællesskabsret på området er begrænset, og hovedinstrumentet, afgørelse 95/553/EF, er ikke udtømmende. Dette kan medføre manglende retssikkerhed, for så vidt som det ikke er klart, om afgørelsen finder anvendelse på forhold, der ikke udtrykkeligt er medtaget i dens anvendelsesområde, f.eks. hjemtransport af afdøde.

- Medlemsstaternes begrænsede repræsentation i tredjelande og den manglende klare byrdedeling mellem medlemsstaterne

Der er behov for at kompensere for medlemsstaternes begrænsede konsulære tilstedeværelse i tredjelande ved at fremme en samling af ressourcerne, byrdedeling og udveksling af bedste praksis. Det fremgik af den offentlige høring, at medlemsstaterne allerede samarbejder i tredjelande, men at der kan gøres mere for at øge dækningen i tredjelande og derved sikre beskyttelsen af EU-borgere.

- Manglende samtykke fra tredjelande til at sikre beskyttelse i medfør af EF-traktatens artikel 20

Det er ikke klart, i hvilket omfang medlemsstaterne har fået det nødvendige samtykke fra tredjelande og, i givet fald, ved brug af hvilke midler. Høringen af medlemsstaterne viste, at de fleste lande indhenter tredjelandets samtykke til at beskytte borgere fra en anden stat gennem en meddelelse.

3. STRATEGISKE MÅLSÆTNINGER

Kommissionen har sat sig følgende strategiske målsætninger:

1. At øge EU-borgernes kendskab til deres grundlæggende ret til diplomatisk og konsulær beskyttelse, når de er uden for EU.

2. At styrke og tydeliggøre omfanget af konsulær beskyttelse af urepræsenterede EU-borgere og deres familiemedlemmer og sikre, at alle EU-borgere får samme grad af beskyttelse.

3. At sikre en mere effektiv beskyttelse i marken for urepræsenterede EU-borgere i tredjelande.

4. At indhente samtykke fra tredjelande til at sikre beskyttelsen i medfør af EF-traktatens artikel 20.

Der er udformet specifikke og operationelle strategiske målsætninger i forbindelse med hvert af de fire mål.

4. Valgmuligheder

Der er indkredset fire forskellige valgmuligheder:

Valgmulighed 1: Bevarelse af status quo uden nye foranstaltninger.

Valgmulighed 2: En løsning, der hovedsagelig omfatter forskellige ikke-retlige foranstaltninger, der fokuserer på at skabe kendskab til EF-traktatens artikel 20.

Valgmulighed 3: En løsning, der omfatter de foranstaltninger, der er nævnt under løsning 2 plus yderligere 11 ikke-retlige og retlige foranstaltninger, der søger at finde løsninger på de fire indkredsede problemer.

Valgmulighed 4: En meget ambitiøs løsning, der omfatter alle foranstaltninger under løsning 2 og 3 med supplerende foranstaltninger, der er retligt og teknisk komplicerede, og som behøver en nærmere undersøgelse og sandsynligvis vil være langsigtede.

Oversigt over valgmulighederne

Valgmulighed 1 | Ingen ændringer af den nuværende situation andre end dem, der allerede er planlagt og bekræftet. |

Valgmulighed 2 | Retlig foranstaltning: OPLYSNING: En henstilling til medlemsstaterne om at trykke EF-traktatens artikel 20 i nye pas og påføre en mærkat på ydersiden af bagsiden af eksisterende pas. Ikke-retlige foranstaltninger: Offentliggørelse af retningslinjer og andre foranstaltninger vedrørende gennemførelsen af EF-traktatens artikel 20. Oprettelse af et EU-websted om konsulær beskyttelse på Europa-serveren. Opsætning af plakater i lufthavne og havne, på togstationer m.m., hvorpå EU-borgernes rettigheder til konsulær beskyttelse forklares. Vurdering af omfanget og arten af forskellene i medlemsstaternes lovgivninger og praksis på området konsulær beskyttelse. Offentliggørelse af opdaterede kontaktoplysninger om medlemsstaternes ambassader og konsulater i de enkelte tredjelande. Undersøgelse af muligheden for en koordineret præsentation af rejsevejledninger. Undersøgelse af behovet for at dele bedste praksis og sikre uddannelse af de vigtigste aktører. |

Valgmulighed 3 | Alle foranstaltninger under valgmulighed 2 plus: Retlige foranstaltninger: OMFANG: Undersøgelse af muligheden for at sikre, at alle borgere får samme beskyttelsesniveau uanset deres nationalitet. Sikring af konsulær beskyttelse med henblik på identificering og hjemtransport af afdøde. Forenkling af procedurerne for hjemtransport af afdøde. Undersøgelse af muligheden for at sikre konsulær beskyttelse af EU-borgeres familiemedlemmer, der er tredjelandsstatsborgere. Undersøgelse af behovet for at forenkle procedurerne for udlæg i medfør af afgørelse 95/553. Ikke-retlig foranstaltning: OPLYSNING: Undersøge muligheden for at oprette et EU-telefonnummer vedrørende konsulær beskyttelse. OMFANG: Henstilling til de medlemsstater, der endnu ikke har ratificeret Europarådets konvention af 1973 om transport af lig, om at tiltræde den. STRUKTURER: Undersøgelse af mulighederne for at oprette en ordning for kompensation mellem medlemsstaterne. Oprettelse af et "fælles kontor" i ét område som et pilotprojekt, der skal evalueres. Offentliggørelse af ordninger vedrørende byrdedeling mellem medlemsstaterne i tredjelande (retningslinjer, konceptet med en "ledende stat" m.m.). SAMTYKKE: Forslag om indsættelse af en bestemmelse om samtykke i "blandede" aftaler indgået med tredjelande og henstilling til medlemsstaterne om at medtage en bestemmelse om samtykke i de bilaterale aftaler, de indgår med tredjelande. Overvejelse af muligheden for at indhente tredjelandes samtykke til at give EU ret til at yde beskyttelse via Kommissionens delegationer i forbindelse med forhold, der falder ind under Fællesskabets kompetence. |

Valgmulighed 4 | Alle foranstaltninger under valgmulighed 2 og 3 plus: Retlig foranstaltning: OMFANG: Sikring af konsulær beskyttelse af tredjelandsstatsborgere, der har status som fastboende udlændinge i en anden EU-medlemsstat. STRUKTURER: Oprettelse af "fælles kontorer" i fire områder (Vestindien, Balkanområdet, Det Indiske Ocean og Vestafrika). Tilladelse til, at de fælles kontorer udfører konsulære opgaver, såsom udstedelse af visa eller legalisering af dokumenter. Indførelse af en europæisk konsulær kodeks for at fastsætte byrdedelingen mellem medlemsstaterne. Ikke-retlige foranstaltninger: Oprettelse af fælles uddannelsesfaciliteter på EU-plan for personale på konsulater og diplomatiske repræsentationer ("EU Consular Academy"). Fremme af forskning og udvikling for så vidt angår identificering af afdøde. |

5. Sammenligning af valgmulighederne

En sammenligning af valgmulighederne med udgangspunkt i effektiviteten og de sandsynlige virkninger viser følgende:

Valgmulighed 1: Hvis den nuværende situation ikke ændres, vil flertallet af EU-borgerne fortsat ikke kende deres rettigheder i medfør af EF-traktatens artikel 20, og artiklen vil ikke få fuld virkning.

Valgmulighed 2: Ved hjælp af denne løsning vil der på hensigtsmæssig vis blive taget fat på problemet med at skabe øget bevidsthed blandt EU-borgerne om deres rettigheder. Det er imidlertid ikke tilstrækkeligt. Det er også nødvendigt at styrke og tydeliggøre omfanget af den diplomatiske og konsulære beskyttelse.

Valgmulighed 3: Denne løsning indeholder et sæt ikke-retlige og retlige foranstaltninger til effektivt at tage fat på problemer i forbindelse med de fire politiske målsætninger og give EF-traktatens artikel 20 fuld virkning.

Valgmulighed 4: Denne løsning omfatter en række ambitiøse foranstaltninger, der næppe vil kunne gennemføres på kort eller mellemlang sigt. Foranstaltningerne vedrører en række tekniske og retlige spørgsmål, der kræver en tilbundsgående undersøgelse sammen med de berørte parter, bl.a. medlemsstaterne. Nogle af foranstaltningerne vil måske indebære væsentlige udgifter og kan også være politisk kontroversielle.

6. Den Foretrukne VALGMULIGHED

SAMMENLIGNINGEN VISER, AT valgmulighed 3 er den mest hensigtsmæssige for effektivt at tage fat på de fire indkredsede problemer. Der er tale om et sæt retlige og ikke-retlige foranstaltninger, der omfatter de informationskampagner, der er nævnt under valgmulighed 2, herunder henstillingen til medlemsstaterne om at trykke EF-traktatens artikel 20 i nye pas (foranstaltning 1) og oprette et websted på Europa-serveren specielt vedrørende konsulær beskyttelse (foranstaltning 3). Der foreslås også en række foranstaltninger med henblik på at tydeliggøre og styrke EU-borgernes ret til beskyttelse. Det foreslås f.eks. at undersøge muligheden for at sikre, at EU-borgere får samme grad af beskyttelse (foranstaltning 9), at forenkle den ofte træge procedure for hjemtransport af afdøde (foranstaltning 10, 11 og 15) og at undersøge muligheden for at sikre konsulær beskyttelse for EU-borgeres familiemedlemmer, der er tredjelandsstatsborgere (foranstaltning 12). Der er desuden planlagt en række foranstaltninger for at bistå medlemsstaterne med at samle ressourcerne, navnlig ved at oprette "fælles kontorer" som et pilotprojekt, der skal evalueres (foranstaltning 17) og offentliggøre de eksisterende regler for byrdedeling (foranstaltning 18). I forbindelse med den foretrukne valgmulighed tages der desuden fat på spørgsmålet om tredjelandes samtykke, idet det foreslås at indsætte en standardbestemmelse om samtykke i bilaterale og "blandede" aftaler med tredjelande (foranstaltning 19). Kommissionen vil også overveje EU's mulighed for at yde beskyttelse i forbindelse med forhold, der falder ind under Fællesskabets kompetence (foranstaltning 20).

7. Overvågning og evaluering

I konsekvensanalysen anføres mulige indikatorer til at overvåge, i hvor høj grad de specifikke og operationelle strategiske målsætninger er blevet opfyldt. De væsentligste informationskilder er regelmæssige undersøgelser blandt borgerne (Eurobarometerundersøgelser) og konsulater, der til at begynde med gennemføres hvert halve år.

[1] Rådets dokument 16838/1/06 af 23. marts 2007 om formandskabets diplomatiske repræsentation i tredjelande, ikke offentliggjort.