UDTALELSE Nr. 3/96 fra Revisionsretten for De Europæiske Fællesskaber om Den Europæiske Garantifond til Fremme af Produktionen af Biograf- og TV-film (96/C 338/01)

REVISIONSRETTEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR,

under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 188 C, stk. 4, andet afsnit,

under henvisning til Rådets afgørelse 94/375/EF af 6. juni 1994 om Fællesskabets medlemskab af Den Europæiske Investeringsfond,

under henvisning til vedtægterne for Den Europæiske Investeringsfond (EIF), der blev vedtaget af Styrelsesrådet for Den Europæiske Investeringsbank den 25. maj 1994 (1),

under henvisning til Kommissionens forslag af 14. november 1995 til Rådets afgørelse om oprettelse af en europæisk garantifond til fremme af produktionen af biograf- og TV-film (95/0281 (CNS)),

under henvisning til Rådets anmodning til Revisionsretten om at afgive udtalelse om dette forslag,

VEDTAGET FØLGENDE UDTALELSE:

FØRSTE DEL

Bemærkninger og kommentarer

1. Det kunne anføres i forslaget til Rådets afgørelse, at Den Europæiske Garantifond for den audiovisuelle sektor ikke vil få status som juridisk person, og at dens regnskaber vil indgå som en integrerende del af Unionens regnskaber.

2. Det forhold, at Garantifonden ikke får status som juridisk person, vil få en række konsekvenser.

For det første vil Fonden modtage tilskud fra Fællesskabets budget, dvs. en tildeling af bevillinger med henblik på, at der oprettes en reserve. Denne reserve vil med tiden blive forøget eller formindsket, alt efter resultatet af Fondens drift. Retten mener derfor, at det er uhensigtsmæssigt at anvende termen »kapital« i forslagets artikel 5, eftersom de midler, der opføres på den særlige konto, er budgetbevillinger, hvormed der oparbejdes en »reserve«. Termen »kapital« bør kun anvendes i forbindelse med en selvstændig retlig enhed, der har status som juridisk person.

For det andet ønsker Retten at understrege, at den i overensstemmelse med de prærogativer, den har i henhold til traktatens artikel 188 C og finansforordningen (2), har ret til at revidere disse midler, eftersom der er tale om budgetbevillinger. Denne revision skal både omfatte finansiel revision (efterprøvelse af regnskabernes rigtighed samt af lovligheden og den formelle rigtighed af indtægterne og udgifterne) og en undersøgelse af produktiviteten af den økonomiske forvaltning, selv ved delegation af forvaltningen.

Det forhold, at tredjemand inden for rammerne af garantitransaktioner eller særlige aftaler selv kan indbetale bidrag på den særlige konto, der er åbnet hos EIF, begrænser på ingen måde Rettens ret til at revidere ikke alene de beløb, som Unionen har indbetalt, men også andre midler, der tilvejebringes gennem garantimekanismen.

3. Producent- eller distributionsselskabets nationalitet kunne f.eks. være bestemmende for, om et værk kan betegnes som et europæisk værk (et »europæisk selskab« er defineret i artikel 2, stk. 2, andet led). Det vil dog uden tvivl være hensigtsmæssigt at præcisere, hvad begrebet »europæiske fiktionsværker« dækker, og at give en selvstændig og detaljeret definition af det.

4. Ethvert produktions- eller distributionsselskab, uanset dettes form, hvor den bestemmende indflydelse indehaves direkte eller indirekte af offentligretlige eller privatretlige juridiske personer, som er hjemmehørende i medlemsstaterne, eller af fysiske personer, der er statsborgere i en af medlemsstaterne, kan modtage støtte fra Fonden.

Eftersom der i artikel 2, stk. 2, andet led, henvises til majoritetsinteresser, skal begrebet bestemmende indflydelse altså forstås i udvidet betydning som direkte eller indirekte besiddelse af mere end 50 % af selskabet. Det vil derfor uden tvivl være hensigtsmæssigt at holde sig til det juridiske begreb datterselskab og ikke alene til definitionen på indflydelse, der undertiden refererer til ledelsesbeføjelse og faktisk ledelse (hvilket en aktionær kan antages at have, når han indehaver en vis procentdel af stemmerettighederne, jf. visse bestemmelser i Rådets direktiv 83/349/EØF om konsoliderede regnskaber).

Der kan endvidere være tale om såvel direkte som indirekte besiddelse, dvs. at majoritetsbesiddelse skal forstås således, at det også omfatter ansvarlig indskudskapital, der besiddes af mellemmænd, der er juridiske personer. I artikel 2, stk. 2, andet led, har man imidlertid efter Rettens opfattelse blandet majoritetsbesiddelse og de nærmere bestemmelser for sådan besiddelse, der både kan være direkte og indirekte, sammen.

For at undgå misbrug af bestemmelserne og omgåelse af lovgivningen kunne der fastsættes ufravigelige bestemmelser om, at modtagerselskabets hovedsæde skal være beliggende i Unionen.

5. Fonden er i henhold til artikel 3, stk. 2, første led, i forslaget til Rådets afgørelse bemyndiget til at stille garantier for individuelle projekter eller »projektpakker«.

Eftersom en »projektpakke« normalt består af et katalog omfattende flere projekter, der administreres af det samme selskab, kan Fonden blive nødsaget til at stille garanti for betydelige summer, fordi garantien vil gælde for en række projekter, uden at der er fastsat et samlet loft. I artikel 4 fastsættes der kun bindende lofter for individuelle projekter, og under alle omstændigheder ville det eneste gældende loft for finansiering af projektpakker være summen af de bindende lofter for de enkelte individuelle projekter, der figurerer i det finansierede katalog eller i dele af det.

Fonden kunne således ende med at være uforholdsmæssigt forpligtet over for visse distributører rer eller producenter.

For at sikre en forsvarlig økonomisk forvaltning og risikodeling foreslår Retten, at artikel 4 ændres således, at der fastsættes bindende beløbslofter for projektpakker.

6. Fonden kan stille garantier for kortfristede kredittransaktioner, der kan have form af kvasiforskud på indtægter, og for mellemlang- og langfristede lån.

Ikke desto mindre, og for så vidt andet ikke fastsættes i Fondens regler om forsvarlig forvaltning, bør der først og fremmest stilles garantier for lån, der ikke har kunnet stilles nogen egentlig sikkerhed for, eller hvor der ikke er tale om førsteklasses sikkerhed. Endvidere bør Fonden ikke først og fremmest stille garantier for efterstående lån (lavere prioriterede lån), som er de sidste fordringer, der dækkes, men som til enhver tid ville kunne omdannes til ansvarlig indskudskapital, for såfremt der opstår problemer, vil långiver forbeholde sig ret til at overtage kontrollen med låntager.

Under alle omstændigheder vil Fonden i tilfælde af misligholdelse indtræde i finansieringsinstituttets krav mod låntager med det beløb, der er stillet sikkerhed for.

7. Hvad angår forvaltnings- og interventionsbestemmelserne, fastsættes det navnlig i artikel 4 i forslaget til Rådets afgørelse, at risikoen så vidt muligt skal deles mellem Den Europæiske Garantifond for den audiovisuelle sektor og Den Europæiske Investeringsfond.

Den Europæiske Investeringsfond har imidlertid i modsætning til Den Europæiske Garantifond for den audiovisuelle sektor status som juridisk person og er uafhængig af sine medlemmers status som juridisk person (til dels Unionen, men også EIB og diverse finansieringsinstitutioner og banker) (3).

Som følge heraf er det alene EIF's beslutningstagende organer og forvaltningsorganer, dvs. generalforsamlingen, og i tilfælde af kompetencedelegation, tilsynsrådet eller finansieringsudvalget, der kan træffe beslutning om fælles aktioner mellem Den Europæiske Garantifond og EIF. Forslaget til afgørelse kan således tilskynde til fælles interventioner, men giver ikke hjemmel til planlægning af sådanne interventioner eller til beslutning om, hvordan de skal gennemføres.

I tilfælde af, at EIF gennemfører en fælles intervention med Garantifonden for den audiovisuelle sektor, bør det sikres, at risikoen forbundet med samtlige finansieringer systematisk deles mellem de to fonde, således det undgås, at den befuldmægtigede, i dette tilfælde EIF, blot stiller sikkerhed for de forslag, der umiddelbart ser ud til at være bæredygtige eller måske endog rentable. De nærmere bestemmelser for risikodelingen mellem de to fonde kunne fastsættes i en aftale, der forelægges Kommissionen (eventuelt efter udtalelse fra det rådgivende udvalg) og EIF's bemyndigede organer til godkendelse.

8. Af forvaltningshensyn har Unionen fundet det hensigtsmæssigt at delegere visse af sine beføjelser til Den Europæiske Investeringsfond, der handler under mandat.

Dette mandat er begrænset, fordi Kommissionen træffer den endelige afgørelse om at stille garanti, mens EIF under de foreliggende omstændigheder navnlig vil være ansvarlig for at analysere dossiererne. Til gengæld forekommer det at være for tidligt at fastsætte sådanne specifikke bestemmelser om dette mandat, som er nedfældet i artikel 6, for man kan ikke på forhånd fastlægge rækkevidden af et mandat, hvis nærmere betingelser skal aftales med Kommissionen. Endvidere forekommer visse af de særlige beføjelser, der er fastlagt i denne artikel, at være helt naturlige rettigheder i forbindelse med delegeret forvaltning (f.eks. muligheden for at indgå forpligtelser over for tredjemand på Fondens vegne).

9. Det er i øvrigt et spørgsmål, om det er hensigtsmæssigt at overdrage forvaltningen af budgetbevillingerne til tredjemand (i dette tilfælde EIF).

Ydermere burde eventuelt overskud af Fondens drift logisk set om ikke helt så delvist (i tilfælde af fælles finansiering) betragtes som budgetbevillinger.

Fondens selvfinansieringssystem garanterer imidlertid på ingen måde, at overskuddet tilflyder Unionen i form af budgetindtægter.

Der ville muligvis være sikret større gennemsigtighed uden at udelukke muligheden for, at tredjemand kan have ansvarlig indskudskapital ved direkte forvaltning af disse bevillinger, for der findes allerede budgetmekanismer til opførelse af sådanne eksterne bidrag på Unionens budget og til forvaltning af dem som udgifter og indtægter.

ANDEN DEL

Ændringsforslag

10. Retten forelægger i det følgende i oversigtsform sine ændringsforslag og bemærkninger til det forelagte forslag til Rådets afgørelse.

Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg på mødet den 11. juli 1996.

På Revisionsrettens vegne

Bernhard FRIEDMANN

Formand

(1) EFT L 173 af 7. 7. 1994, s. 1.

(2) Denne ret nævnes i øvrigt udtrykkeligt i sidste betragtning i forslaget til Rådets afgørelse.

(3) Rådets afgørelse 94/375/EF af 6. juni 1994 havde udelukkende til formål at bemyndige Fællesskabet til at blive medlem af EIF.

UDTALELSE FRA REVISONSRETTEN OM DEN EUROPÆISKE GARANTIFOND TIL FREMME AF PRODUKTIONEN AF BIOGRAF- OG TV-FILM

>TABELPOSITION>