Udtalelse om forholdet mellem EU og ILO (95/C 102/03)

Det Økonomiske og Sociale Udvalg besluttede den 25. januar 1994 under henvisning til Forretningsordenens artikel 23, stk. 3, at afgive en udtalelse om forholdet mellem EU og ILO.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Social-, Familie-, Uddannelses- og Kulturspørgsmål, som udpegede Ursula Engelen-Kefer til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 12. januar 1995.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 322. plenarforsamling, mødet den 25. januar 1995, med et flertal af stemmer for og 4 hverken for eller imod, følgende udtalelse.

Den sociale udvikling inden for EU stiller krav om et samarbejde mellem EU og ILO. Dette krav er blevet stærkere i lyset af Maastricht-traktaten.

1. I årevis har der ulmet en strid mellem Kommissionen og de fleste medlemslande om Fællesskabets lovgivningskompetence i forbindelse med ILO's udarbejdelse af normer. ØSU har allerede tidligere berørt dette spørgsmål i forskellige udtalelser. Årsagen til striden er Kommissionens krav om, at medlemsstaterne skal være bundet til forudgående ministerrådsbeslutninger, når de udøver deres beføjelser i ILO-regi. Efter ØSU's opfattelse glemmer Kommissionen i den forbindelse, at ILO's standardisering og EU's regelgivning er vidt forskellige processer i kvalitativ henseende. EU's forordninger og direktiver er eller bliver (efter givne overgangsfrister) juridisk bindende for medlemsstaterne, hvorimod ILO-konventioner kan - men ikke skal - overtages i den nationale lovgivning. I sin udtalelse om Kommissionens anden beretning om gennemførelsen af Fællesskabspagten om Arbejdstagernes Grundlæggende Arbejdsmarkedsmæssige og Sociale Rettigheder omtalte ØSU udførligt EF-Domstolens udtalelse af 19. marts 1993. Sagen drejede sig om Kommissionens og medlemslandenes beføjelser til at indgå ILO-konvention nr. 170 om sikkerhed i forbindelse med anvendelse af kemiske stoffer under arbejdet. Domstolen udtalte, at medlemslandenes og arbejdsmarkedsparternes (dvs. fagforeningernes og arbejdsgiverforeningernes) autonomi ikke må indskrænkes. Domstolen slog dog samtidig fast, at kompetencen i forbindelse med konvention nr. 170 tilkom medlemslandene og Fællesskabet i forening, og at der følgelig måtte etableres et snævert samarbejde mellem dem om konventionens tiltrædelse. I sin udtalelse tager Domstolen ikke stilling til, om den blandede kompetence med hensyn til konvention nr. 170 også gælder for andre konventioner af lignende karakter, når der foreligger overlapning mellem disse og fællesskabslovgivning, som udelukkende indeholder minimumsforskrifter, som det er tilfældet i forbindelse med EF-traktatens artikel 118 A. ILO-konvention nr. 170 omfatter også spørgsmål i tilknytning til emballering og etikettering af kemiske stoffer, som i forvejen er underlagt fællesskabsregler i medfør af artikel 100.

2. På baggrund heraf har Kommissionen forelagt et forslag til Rådets afgørelse om udøvelse af Fællesskabets eksterne kompetence i forbindelse med internationale arbejdskonferencer i tilfælde af, at kompetencen tilkommer Fællesskabet og medlemsstaterne i forening; forslaget vedtages imidlertid ikke af Ministerrådet. Alligevel vil Kommissionen i praksis følge forslaget. ØSU har følgende bemærkninger hertil:

2.1. Det må bifaldes, at Kommissionen klart anerkender ILO's specifikke institutionelle karakter - frem for alt trepartsstrukturen - og ligeledes erkender, at ILO's udarbejdelse af normer er til stor nytte på verdensplan. Det skal navnlig bemærkes, at Kommissionen i punkt 1.3 lægger vægt på arbejdsmarkedets parters autonomi inden for ILO, ILO's rolle, »herunder etablering af regler for sociale fremskridt på verdensplan, som på grund af denne bredde kan tænkes at blive ratificeret af et meget stort antal stater«. Kommissionen giver videre udtryk for, at ILO's procedurer bør respekteres, og at det bør undgås, at Fællesskabet får en overdreven »blokvirkning«. Denne konstatering er særlig vigtig i lyset af diskussionen mellem Kommissionen og medlemslandene. ØSU understreger betydningen af samarbejdet mellem EU og ILO til fremme af teknisk bistand og udtrykker håb om, at det også vil blive praktiseret i forbindelse med sociale normer.

2.2. ILO omfatter i henhold til statuttens artikel 1 følgende medlemmer: stater, som var medlemmer af organisationen den 1. november 1945, samt stater, som var medlemmer af De Forenede Nationer på dette tidspunkt eller er blevet det efterfølgende, såfremt de indgiver en erklæring herom til ILO's generaldirektør. Også stater, der ikke er medlemmer af FN, kan optages som medlemmer af ILO, såfremt de ansøger herom, og det vedtages med et flertal på to tredjedele på en international arbejdskonference. I begge tilfælde skal de pågældende stater formelt anerkende alle de forpligtelser, der påhviler dem i medfør af ILO's statut. I sin udtalelse fra 1992 påpegede ØSU, at »EF først efter en lang integrationsproces selv kan blive medlem af ILO«, og at man »i mellemtiden (må) sikre, at de nationale arbejdsmarkedsparters indflydelse på beslutningsprocessen i ILO ikke begrænses«.

2.3. De effektive høringsprocedurer, der inddrager de nationale arbejdsmarkedsparter - jf. konvention nr. 144 - kan supplere med høringsprocedurer, der inddrager arbejdsmarkedsparterne på EU-plan. At ILO-observatører deltager i de forskellige rådgivende udvalg under Kommissionen, hvori der sidder repræsentanter for arbejdsmarkedets parter, er en positiv udvikling, som bør styrkes yderligere.

3. Lige siden oprettelsen har det været ILO's fornemste opgave at udarbejde internationalt gyldige arbejdsnormer, som det henstilles, at medlemmerne ratificerer og anvender. Det vigtigste middel til at fremme konventionernes ratifikation og henstillingernes efterlevelse er en bestemmelse i ILO's statut, som forpligter medlemsstaterne til at forelægge konventionen for de kompetente lovgivende organer og til at underrette ILO om de trufne foranstaltninger (artikel 19 i ILO's statut). Senest 12 måneder, i visse særlige tilfælde dog 18 måneder efter en international arbejdskonference, skal medlemsstaternes regeringer forelægge deres lovforberedende organer de normer, der er vedtaget på konferencen. I den forbindelse skal de oplyse, hvilke skridt der kan og skal tages for at omsætte normerne til national lov. Hvis en konvention ikke ratificeres, eller en henstilling ikke efterleves, skal medlemsstaternes regeringer med flerårige mellemrum underrette Det Internationale Arbejdsbureaus (IAB's) generaldirektør om de vanskeligheder, der hindrer den nationale gennemførelse, og om de foranstaltninger, der er gennemført eller foreslået gennemført for at nå målet. Regeringerne skal årligt forelægge IAB en rapport om gennemførelsen af de ratificerede konventioner. Disse rapporter kontrolleres af et ekspertudvalg, der bl.a. er nedsat til dette formål, og i selektiv form også af et særligt udvalg, som beskæftiger sig med anvendelsen af den internationale arbejdskonferences konventioner og henstillinger, og som træder sammen en gang årligt. »I medfør af ILO's trepartsstruktur, som er helt enestående i forbindelse med internationale organisationer, deltager arbejdsgiver- og arbejdstagerrepræsentanter i de beslutningstagende organer, hvor de medvirker med en vægt på 50 % i alle drøftelser og beslutninger«. I konvention nr. 144 om trepartsforhandlinger, som 11 af de 12 EU-lande har ratificeret, er det endvidere udtrykkeligt fastsat, at de mest repræsentative arbejdsgiver- og arbejdstagerorganisationer skal inddrages aktivt i forberedelsen af ovennævnte rapporter. Arbejdsgivernes og arbejdstagernes udtalelser kan optages i rapporterne, vedføjes dem eller stiles særskilt til IAB. IAB forelægger dem under alle omstændigheder sammen med regeringsrapporterne. ØSU, som omfatter repræsentanter for både arbejdsgiverne, arbejdstagerne og andre interessegrupper, lægger stor vægt på, at ILO's trepartsstruktur ikke bringes i fare.

4. Selv om EU for indeværende hverken kan være medlem af ILO eller kan overtage de medfølgende forpligtelser på egne eller medlemslandenes vegne, har Kommissionen i sine koordinationsbestræbelser på forskellig måde forsøgt at afgrænse medlemslandenes og arbejdsmarkedsparternes kompetence i forbindelse med procedurerne til udarbejdelse, vedtagelse, ratifikation og gennemførelse af ILO's internationale arbejdsnormer.

- I forbindelse med de internationale arbejdskonferencers drøftelser om konvention nr. 153 (1979) om arbejdstidens længde og hvileperioder inden for landevejstransport gjorde Fællesskabet krav på enerepræsentation af medlemsstaterne.

- Det samme har været tilfældet i forbindelse med udarbejdelse af konventioner om beskyttelse af arbejdstagernes sundhed og sikkerhed på senere internationale arbejdskonferencer, selv om Fællesskabet kun delvist havde vedtaget regler på de pågældende områder, eller en sådan lovgivning kun var påtænkt.

- I 1986 indledte Kommissionen af samme grund endog en sag mod Rådet ved EF-Domstolen. Sagen blev trukket tilbage efter en kompromisbeslutning i Rådet. Ifølge denne beslutning skulle Kommissionen have kompetencen i de spørgsmål, der falder ind under Fællesskabets enekompetence. Men hvilke spørgsmål, der gør det, er stadig kilde til uenighed mellem Kommissionen og medlemslandene. Efter regeringernes opfattelse, som EF-Domstolen principielt har tilsluttet sig, kan der aldrig være tale om enekompetence ved spørgsmål, der falder ind under EF-traktatens artikel 118 A, hvor medlemslandene udtrykkeligt opfordres til at indføre strengere foranstaltninger til beskyttelse af arbejdstagerne, dvs. foranstaltninger, der er mere vidtgående end reglerne i medfør af f.eks. artikel 118 A.

5. ØSU finder det højst betænkeligt, at Kommissionen i første omgang forsøgte at sætte spørgsmålstegn ved den autonomi, arbejdsgiver- og arbejdstagerrepræsentanterne har i forbindelse med ILO-procedurer og -beslutninger i kraft af trepartsstrukturen. I sin stævning til Domstolen vedrørende ILO-konvention nr. 170 gav Kommissionen endog udtryk for den opfattelse, at disse repræsentanter i medfør af EØF-traktatens artikel 228 og 5 var forpligtede til at bistå Kommissionen, fordi de efter ILO's statut ikke optrådte som repræsentanter for arbejdsmarkedets parter, men som repræsentanter for medlemslandene. Videre, at de som part i forhandlinger om internationale konventioner deltog i udøvelsen af den lovgivende magt.

6. De vesteuropæiske arbejdsgiver- og arbejdstagerrepræsentanter i IAB's styrelsesråd redegjorde i deres memorandum af 23. maj 1987 udførligt for deres rolle i ILO og de bekymringer, de nærede, fordi Kommissionen bragte den i fare. De opfordrede de kompetente fællesskabsorganer til at tage afstand fra enhver trussel mod ILO's trepartsstruktur og fra enhver form for regional blokdannelse, som kunne antaste ILO's verdensomspændende karakter.

6.1. ØSU bekræfter udtrykkeligt disse bekymringer, som de vesteuropæiske arbejdsgiverog arbejdstagerrepræsentanter i IAB's styrelsesråd har givet udtryk for.

7. I punkt 4.5 i Kommissionens forslag til Rådets afgørelse slås det med rette fast, at ILO's »standarder er beregnet til at skulle bruges over hele jorden og skal kunne ratificeres og anvendes af det størst mulige antal medlemmer i organisationen«. ØSU bifalder, at Kommissionen således tilstræber, at ILO's konventioner skal kunne ratificeres såvel af EU-landene som af ILO's øvrige medlemsstater. Det kan dog ikke udelukkes, at der heri kan ligge en risiko for, at en sådan »kompatibilitetsbestræbelse« efterhånden får karakter af en »konformitetsbestræbelse«. Denne risiko nævnes i IAB's kommentarer til Kommissionens forslag, som IAB's styrelsesråd har taget til efterretning den 31. marts 1994. ØSU kan også kun bifalde, at IAB i sine kommentarer i forbindelse med procedurerne til udarbejdelse af internationale arbejdsnormer udtrykker forventning om, at effektiviteten i høringen af arbejdsmarkedets parter på nationalt plan ikke mindskes, og at forretningsordenens frister ikke overskrides.

8. Ligesom IAB's styrelsesråd peger ØSU på de store problemer, der er knyttet til konventionernes ratifikation. I punkt 4.1 i forslaget til Rådets afgørelse mener Kommissionen i modsætning til regeringerne, at de fleste fremtidige ILO-konventioner vil henhøre under den blandede kompetence mellem Fællesskabet og dets medlemslande. EF-Domstolens konklusioner skulle således gælde uden forskel i tilfælde af horisontalt blandet kompetence (dvs. hvis konventionen indeholder nogle bestemmelser, der henhører under Fællesskabets enekompetence, og andre, der henhører under den blandede kompetence, som f.eks. konvention nr. 170) og vertikalt blandet kompetence (dvs. hvis konventionens bestemmelser udelukkende falder ind under den blandede kompetence). De bestemmelser, Kommissionen foreslår for det nødvendige samarbejde mellem medlemsstaterne og Fællesskabet i forbindelse med de yderst vidtgående forestillinger om blandet kompetence, er særligt problematiske. I den forbindelse hedder det: »Det tilkommer Rådet, efter forslag fra Kommissionen... at udtale sig om Fællesskabets og dets medlemsstaters eventuelle indgåelse af denne konvention og derefter i givet fald at opfordre medlemsstaterne til ligeledes at indgå konventionen for Fællesskabets regning« (punkt 5.5.2 i Kommissionens forslag). Som det blev bekræftet over for IAB den 9. marts 1994 i Bruxelles, betyder denne meget generelle formulering faktisk, at EU-landene fremover kun vil kunne ratificere ILO-konventioner, der falder ind under den blandede kompetence som beskrevet ovenfor, såfremt de kompetente instanser (Kommissionen og Ministerrådet) har givet grønt lys herfor med det flertal, der kræves til en sådan beslutning. Det vil dermed stort set være udelukket, at enkelte medlemslande kan ratificere en konvention, selv om den nationale lovgivning opfylder den pågældende konventions betingelser.

9. På linje med ILO frygter også ØSU, at dette standpunkt vil begrænse ratifikationsmulighederne betydeligt. ØSU kan derfor ikke acceptere Kommissionens forslag.

9.1. Det kan ikke anbefales at søge konflikten løst ad rettens vej. Traktatstridigheder inden for Fællesskabet kan kun afgøres af EF-Domstolen, hvis afgørelser på ingen måde er bindende for IAB's organer. For ILO drejer det sig om at beskytte sin egen statut, som i sidste instans kun kan fortolkes af Den Internationale Domstol. Hertil kommer, at EF-Domstolen i sin vurdering af dette stridsspørgsmål åbenbart ikke har til hensigt at tage hensyn til ting i ILO's statut, som kan stå i vejen for, at Domstolens retsopfattelse følges. Desuden er det yderst uheldigt, hvis Kommissionen og Ministerrådet for øjnene af ILO-landene strides i retten om deres kompetence inden for ILO.

10. En tilfredsstillende løsning vil derfor kun kunne findes gennem forhandlinger mellem alle berørte parter. ØSU erkender i den forbindelse, at netop arbejdsgivernes og arbejdstagernes repræsentanter i ILO samt EFS og UNICE har en selvfølgelig og legitim interesse i at deltage i disse forhandlinger.

11. Der er i øvrigt en påfaldende diskrepans mellem Kommissionens forsøg på at styrke sin indflydelse på ILO og Europa-Parlamentets og ØSU's gentagne opfordringer til, at Kommissionen i sine social- og arbejdsmarkedspolitiske tiltag i stedet lader sig lede af de allerede eksisterende ILO-normer. Kommissionen har flere gange forsøgt at afholde medlemsstaterne fra at ratificere konventioner, der er vedtaget på en international arbejdskonference, og den har været stærkt medvirkende til, at en række medlemsstater nu har opsagt ILO's konvention nr. 89 om natarbejde for kvinder og nr. 96 om gratis arbejdsformidling. Kommissionen har tilsyneladende den dag i dag stadig ikke taget initiativ til at tilpasse forordningerne om de sociale bestemmelser inden for landevejstransport. I ØSU's udtalelse af 22. februar 1989, som blev vedtaget med kun få stemmer imod, opregnes en lang række ILO-konventioner, som endnu ikke er omsat til fællesskabsret. ØSU opfordrer Kommissionen og Rådet til at imødekomme disse forslag samt lignende henstillinger fra stats- og regeringschefernes og Europa-Parlamentets side. Det ville være langt mere værdifuldt end frugtesløse kompetencestridigheder. ØSU foreslår, at der udarbejdes en initiativudtalelse om, hvilke ILO-konventioner der bør ratificeres inden for rammerne af EU ()().

Bruxelles, den 25. januar 1995.

Carlos FERRER

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

() EFT nr. C 126 af 26. 5. 1989.