Bruxelles, den 2.2.2005

SEK(2005) 150 endelig

Henstilling med henblik på

RÅDETS UDTALELSE

i overensstemmelse med artikel 5, stk. 3, i Rådets forordning (EF) nr. 1466/97 af 7. juli 1997 om Italiens opdaterede stabilitetsprogram, 2004-2008

(forelagt af Kommissionen)

BEGRUNDELSE

Rådets forordning (EF) nr. 1466/97 om styrkelse af overvågningen af budgetstillinger samt overvågning og samordning af økonomiske politikker[1] fastsætter, at deltagende medlemsstater, dvs. lande, der har indført den fælles valuta, skulle forelægge stabilitetsprogrammer for Rådet og Kommissionen senest den 1. marts 1999. I overensstemmelse med artikel 5 i forordningen skulle Rådet undersøge hvert enkelt stabilitetsprogram på grundlag af vurderinger foretaget af Kommissionen og det ved traktatens artikel 114 nedsatte udvalg, Det Økonomiske og Finansielle Udvalg. På grundlag af en henstilling fra Kommissionen og efter at have hørt Det Økonomiske og Finansielle Udvalg afgav Rådet en udtalelse efter at have undersøgt programmet. Ifølge forordningen skal medlemsstaterne hvert år forelægge opdaterede stabilitetsprogrammer, der også kan undersøges af Rådet efter samme procedurer.

Italiens første stabilitetsprogram, der dækkede perioden 1998-2001, blev forelagt den 22. december 1998 og vurderet af Rådet den 8. februar 1999. Siden er der blevet forelagt opdateringer hvert år. Italien forelagde det seneste opdaterede stabilitetsprogram den 1. december 2004. Kommissionens tjenestegrene har foretaget en teknisk gennemgang af denne opdatering og har taget hensyn til resultaterne af prognosen for efteråret 2004 fra Kommissionens tjenestegrene, der er blevet fremlagt i overensstemmelse med adfærdskodeksen[2], den i fællesskab aftalte metode til beregning af potentiel produktion og konjunkturkorrigerede budgetstillinger, henstillingerne i de overordnede økonomisk-politiske retningslinjer for 2003-2005 og de principper, der er fastlagt i Kommissionens meddelelse af 27. november 2002 til Rådet og Europa-Parlamentet om en bedre samordning af finanspolitikken[3]. Dette giver anledning til følgende vurdering:

- Programmet opfylder delvis kravene i adfærdskodeksen for stabilitets- og konvergensprogrammernes indhold og form. For årene fra 2006 og fremefter angives kun størrelsen af den fremtidige finanspolitiske korrektion, men ikke dens sammensætning, og fordelingen af budgettet stemmer ikke overens med budgetmålene i programmet.

- Det makroøkonomiske scenario i programmet viser en gradvis indenlandsk efterspørgselsdrevet stigning i den økonomiske aktivitet frem til 2006, hvor den reale BNP-vækst forventes at stabiliseres på 2,3 % årligt. I scenariet indgår de oplysninger, der var til rådighed omkring medio 2004. Der tages ikke højde for begivenheder, der er indtruffet efter fremlæggelsen af de mellemfristede økonomiske og finansielle rammer ( Documento di programmazione economico-finanziaria – DPEF) ved udgangen af juli 2004. Derfor lader de kortfristede vækstantagelser til at være noget optimistiske sammenlignet med Kommissionens prognoser fra efteråret 2004. Det samme gælder for udsigterne på mellemlang sigt. På grundlag af beregningerne fra Kommissionens tjenestegrene, der er foretaget efter den i fællesskab aftalte metode, forventes en potentiel produktionsvækst på 1,75 % pr. år mod 1,25 % i Kommissionens prognose fra efteråret 2004.

- Programmets målsætning er gradvis at mindske det nominelle budgetunderskud fra de 2,9 % af BNP, som forventes for 2004, til 2,7 % af BNP i 2005 og til 0,9 % af BNP i 2008. I programmet er der således ikke længere nogen mellemfristet målsætning om en budgetstilling tæt på balance eller i overskud. I forhold til den forudgående opdatering ligger underskuddene mere end ét procentpoint højere, og den planlagte justering ligger sent i programmet på baggrund af et mindre gunstigt makroøkonomisk scenario. Da konjunkturbetingelserne som målt ved produktionsgabet imidlertid næsten ikke har ændret sig, kan størstedelen af underskudsrevisionen betragtes som strukturel.

- Den konjunkturjusterede budgetsaldo forventes at blive forbedret med 1,1 procentpoint i løbet af programperioden, og størstedelen af justeringen (0,5 procentpoint) forventes at ske i 2006. Der forventes ingen konjunkturjusteret forbedring i 2005.

- I vurderingen af stabilitetsprogrammet understreges det, at budgetresultatet nemt kan blive ringere end fremregnet i programmet. Budgetmålene bygger på et noget gunstigt makroøkonomisk grundlag, især i 2005. Samtidig hersker der en del usikkerhed i forbindelse med gennemførelsen af budgettet for 2005, herunder klassificering af virksomheden ANAS, som står for vedligeholdelse af veje, samt en række midlertidige indtægtsforøgende foranstaltninger. Der er yderligere usikkerhed om 2006, hvor der er fremregnet den største konjunkturjusterede forbedring, og hvor regeringen har planer om fuldt ud at erstatte engangsforanstaltningerne med permanente foranstaltninger. Programmet giver ingen detaljer om, hvordan justeringen forventes opnået. På baggrund af de hidtidige erfaringer kan det ikke udelukkes, at kløften mellem det uændrede lovbestemte underskud og underskudsmålet i programmet fra 2006 undervurderer den nødvendige finanspolitiske konsolidering.

- Generelt giver budgetstillingen i programmet ikke en tilstrækkelig sikkerhedsmargen mod at overskride tærsklen på 3 % af BNP for underskudskvoten ved normale konjunkturudsving, i det mindste frem til 2006. I lyset af faldgruberne i det makroøkonomiske scenario og risiciene ved gennemførelsen af budgettet for 2005 kan der blive behov for yderligere foranstaltninger med henblik på at opnå det nominelle underskudsmål, og især med henblik på at forhindre, at det nominelle underskud overstiger referenceværdien på 3 % af BNP i 2005. Der kan også blive behov for yderligere foranstaltninger i 2006 og derefter.

- På trods af væsentlige privatiseringsindtægter forventes der i 2004 kun et mindre fald i gældskvoten, som stadig udgør 106 % af BNP. Denne reelt manglende udvikling siden 2003 skyldes en negativ afvigelse i den primære saldo og væsentlige gældsforøgende aktiviteter ud over underskuddet. Gældsnedbringelsen forventes igen at gå hurtigere i perioden 2005-2008 på grundlag af en fremregnet forbedring i den primære balance, et ambitiøst privatiseringsprogram og en gradvis accelerering i den økonomiske vækst. Imidlertid udlignes de positive følger af den planlagte privatiseringsproces i høj grad af uspecificerede og gældsforøgende ekstraordinære operationer. Gældskvoten forventes først at falde til under 100 % af BNP i 2007, hvilket er fire år senere end den oprindelige frist i 2003, som Italien i 1998 havde forpligtet sig til at nå med henblik på tiltrædelse af ØMU.

- Den finanspolitiske strategi i programmet domineres af behovet for en væsentlig nedskæring af de primære udgifter med henblik på at opnå finansiel konsolidering og samtidig give mulighed for at sænke skatterne. Selv om skattereformen i 2005 officielt forventes at være indtægtsneutral, er der risiko for, at den får en negativ virkning på budgetsaldoen. Loftet over den årlige udgiftsstigning på 2 % i de primære udgifter samt den yderligere revision af den interne stabilitetspagt understøttes ikke fuldt ud af troværdige gennemførelsesmekanismer. Den rammelov om pensionsreform, der blev vedtaget i 2004, er vigtig, når der skal tages hensyn til konsekvenserne af en aldrende befolkning. Med en fuld gennemførelse af reformen forventes en udgiftsreduktion på omkring 0,6-0,7 % af BNP mellem 2011 og 2033, da skærpelsen af pensionsbetingelserne først forventes at få virkning i 2008 med en hurtig og drastisk forøgelse af folkepensionsalderen. Programmet indeholder også en plan for afhændelse af finansielle aktiver svarende til 1,6 % af BNP årligt, uden at der imidlertid gives relevante detaljer. Endelig har en række budgetforanstaltninger en positiv virkning på kort sigt, men konsekvenserne får modsat virkning på lang sigt.

- Hvad angår de offentlige finansers langsigtede bæredygtighed, lader Italien til at stå over for en vis risiko. Såfremt budgetmålene og den nyligt vedtagne pensionsreform gennemføres fuldt ud, kan Italien komme på en bæredygtig kurs. I lyset af de mulige konsekvenser for budgetmålene er det afgørende, at der straks kan gennemføres en korrektion ved eventuelle afvigelser fra strategien med store primære overskud, så de offentlige finansers langsigtede bæredygtighed kan sikres.

- Den økonomiske politik, der er skitseret i opdateringen, er delvis forenelig med de landespecifikke generelle økonomiske retningslinjer med hensyn til de offentlige finanser. For det første indeholder programmet ingen mellemfristet målsætning om en budgetstilling tæt på balance eller i overskud. For det andet sikrer budgetmålene ingen forbedring efter konjunkturjustering på mindst 0,5 procentpoint pr. år. For det første bliver den planlagte skattelettelse først i 2005 finansieret ved strukturelle nedskæringer i de løbende primære udgifter. Endelig giver programmet ikke tilstrækkelige oplysninger om, hvordan mekanismerne til styrkelse af udgiftskontrollen skal kunne fungere, og der redegøres heller ikke klart for kilden til finansiering af regionale udgifter.

- På baggrund af denne vurdering vil det være hensigtsmæssigt, hvis Italien (i) gør det nødvendige for at sikre, at underskudsmålet for 2005 nås, (ii) gør den nødvendige indsats på strukturområdet i 2006 og derefter for at opnå en budgetstilling tæt på balance ved udgangen af programperioden og (iii) sikrer, at gældskvoten af BNP falder hurtigere til referenceværdien på 60 % i traktaten og samtidig sætter fokus på andre faktorer end nettolåntagningen, som medfører et ændret gældsniveau.

På grundlag af denne vurdering har Kommissionen vedtaget vedlagte henstilling til Rådets udtalelse om Italiens opdaterede stabilitetsprogram og fremsender den til Rådet.

Henstilling med henblik på

RÅDETS UDTALELSE

i overensstemmelse med artikel 5, stk. 3, i Rådets forordning (EF) nr. 1466/97 af 7. juli 1997 om Italiens opdaterede stabilitetsprogram, 2004-2008

RÅDET FOR DEN EUROPÆISKE UNION HAR -

under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab,

under henvisning til Rådets forordning (EF) nr. 1466/97 af 7. juli 1997 om styrkelse af overvågningen af budgetstillinger samt overvågning og samordning af økonomiske politikker[4], særlig artikel 5, stk. 3,

under henvisning til Kommissionens henstilling,

efter høring af Det Økonomiske og Finansielle Udvalg -

AFGIVET FØLGENDE UDTALELSE:

Den [17. februar 2005] gennemgik Rådet opdateringen af Italiens stabilitetsprogram, der dækker perioden 2004-2006. Programmet opfylder delvis kravene i adfærdskodeksen for stabilitets- og konvergensprogrammernes indhold og form. For årene fra 2006 og fremefter angives kun størrelsen af den fremtidige finanspolitiske korrektion, men ikke dens sammensætning, og fordelingen af budgettet stemmer ikke overens med budgetmålene i programmet. Italien opfordres derfor til at opfylde kravene i adfærdskodeksen.

I det makroøkonomiske scenario, der ligger til grund for programmet, indgår de oplysninger, der var til rådighed omkring medio 2004. Vækstraten i det reale BNP forventes at stige fra 1,2 % i 2004 til 2,1 % i 2005 for derefter gennemsnitligt at ligge på ca. 2,3 % i resten af programperioden. På grundlag af de oplysninger, der p.t. er til rådighed, afspejler dette scenario tilsyneladende ret gunstige vækstforudsætninger, da (i) den fremregnede vækst i 2005 lader til at ligge i overkanten af de nuværende prognoser, og (ii) den fremregnede vækstudvikling på mellemlang sigt virker forholdsvis optimistisk. Programmets fremregninger af prisudviklingen målt ved BNP-deflatoren lader til at være realistiske[5].

Programmets målsætning er gradvis at mindske det nominelle budgetunderskud fra de 2,9 % af BNP, som forventes for 2004, til 2,7 % af BNP i 2005 og til 0,9 % af BNP i 2008. I programmet er der således ikke længere nogen mellemfristet målsætning om en budgetstilling tæt på balance eller i overskud. Den konjunkturjusterede budgetsaldo forventes at blive forbedret med 1,1 procentpoint i løbet af programperioden, og størstedelen af justeringen (0,5 procentpoint) forventes at ske i 2006. Der forventes ingen konjunkturjusteret forbedring i 2005. I forhold til den forudgående opdatering ligger de nominelle underskud mere end ét procentpoint højere, og den planlagte justering ligger sent i programmet på baggrund af et mindre gunstigt makroøkonomisk scenario. Da konjunkturbetingelserne som målt ved produktionsgabet imidlertid næsten ikke har ændret sig, kan størstedelen af underskudsrevisionen betragtes som strukturel.

Der foreligger klare risici for, at budgetresultatet bliver ringere end forventet i programmet. Især i 2005, hvor margenerne er meget snævre, er der risiko for at overskride referenceværdien på 3 % af BNP som følge af lavere vækst end forventet, mindre afvigelser fra den planlagte budgetmæssige korrektion på mere end 2 % af BNP, risiciene ved en række engangsforanstaltninger samt den mulige omklassificering af ANAS, som står for vejvedligeholdelse. I 2006 og fremefter er det vanskeligt at udføre en fuldstændig vurdering af budgetudviklingen, da programmet ikke indeholder de foranstaltninger, der kræves for at nå budgetmålene. I samme periode kan det med de hidtidige erfaringer ikke udelukkes, at den finanspolitiske justering, der er nødvendig for at nå de i programmet fremlagte mål, er undervurderet.

I lyset af denne risikovurdering synes budgetpolitikken i programmet ikke at give en tilstrækkelig høj sikkerhedsmargen mod overskridelse af BNP-underskudstærsklen på 3 % med normale makroøkonomiske udsving, som minimum indtil 2006. Den er heller ikke tilstrækkelig til at sikre, at stabilitets- og vækstpagtens mellemlange målsætning om en budgetstilling tæt på balance kan opnås senest ved udgangen af programperioden.

Gældskvoten forventes at være steget til 106 % af BNP i 2004, hvilket kun er lidt under det niveau, der blev konstateret i 2003, og langt over traktatens referenceværdi på 60 % af BNP. Ifølge programmets fremregninger vil gældskvoten falde med over 8 procentpoint i løbet af programperioden, overvejende på grund af en ambitiøs privatiseringsplan sammen med en bedre primær saldo og hurtigere økonomisk vækst. Gældsnedbringelsen sænkes af stigende gældsforøgende ekstraordinære operationer, der svarer til mere end 2 procentpoint i gennemsnit af BNP pr. år. Udviklingen i gældskvoten kan vise sig at være mindre gunstig end forventet som følge af (i) ovennævnte risici for budgetmålene og (ii) det meget ambitiøse privatiseringsprogram.

Hvad angår de offentlige finansers bæredygtighed på længere sigt, lader Italien til at stå i en forholdsvis gunstig situation, såfremt budgetmålsætningerne nås fuldt ud, og der opnås de forventede besparelser ved den nyligt gennemførte pensionsreform. I lyset af de mulige konsekvenser for budgetmålene er det derfor afgørende, at der straks kan gennemføres en korrektion ved eventuelle afvigelser fra strategien med store primære overskud, så de offentlige finanser bliver bæredygtige.

Den økonomiske politik, der er skitseret i programmet, er delvis forenelig med de landespecifikke generelle økonomiske retningslinjer med hensyn til de offentlige finanser. For det første indeholder programmet ingen mellemfristet målsætning om en budgetstilling tæt på balance eller i overskud. For det andet sikrer budgetmålene ingen forbedring i det konjunkturjusterede budget på mindst 0,5 procentpoint pr. år. For det tredje bliver den planlagte skattelettelse først i 2005 finansieret ved strukturelle nedskæringer i de løbende primære udgifter. Endelig giver programmet ikke tilstrækkelige oplysninger om, hvordan mekanismerne til styrkelse af udgiftskontrollen skal kunne fungere, og der redegøres heller ikke klart for kilden til finansiering af regionale udgifter.

* * *

På baggrund af ovenstående vurdering finder Rådet, at Italien bør:

(i) tage de nødvendige skridt for at sikre, at underskudsmålet for 2005 bliver nået

(ii) tage de nødvendige initiativer strukturelt set i 2006 og fremefter med henblik på at opnå en budgetstilling tæt på balance senest ved udgangen af programperioden

(iii) sikre, at gældskvoten nedskrives mod traktatens referenceværdi på 60 % af BNP i et højere tempo og samtidig sætte fokus på andre faktorer end nettolåntagningen, som medfører et ændret gældniveau.

Sammenligning af centrale makroøkonomiske og budgetmæssige fremskrivninger

2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 |

Real BNP-vækst (% ændring) | SP 2004 | 1,2 | 2,1 | 2,2 | 2,3 | 2,3 |

KOM okt. 2004 | 1,3 | 1,8 | 1,8 | - | - |

SP 2003 | 1,9 | 2,2 | 2,5 | 2,6 |

HICP-inflation (%) | SP 20041 | 2,2 | 1,6 | 1,5 | 1,4 | 1,4 |

KOM okt. 2004 | 2,3 | 2,3 | 2,0 | - | - |

SP 2003 | 1,8 | 1,5 | 1,4 | 1,4 | - |

Offentlig saldo (% af BNP) | SP 2004 | -2,9 | -2,7 | -2,0 | -1,4 | -0,9 |

KOM okt. 2004 | -3,0 | -3,0 | -3,6 | - | - |

SP 2003 | -2,2 | -1,5 | -0,7 | 0,0 | - |

Primær saldo (% af BNP) | SP 2004 | 2,4 | 2,4 | 3,3 | 4,0 | 4,7 |

KOM okt. 2004 | 2,0 | 2,1 | 1,5 | - | - |

SP 2003 | 2,9 | 3,5 | 4,4 | 5,1 | - |

Konjunkturkorrigeret saldo (% af BNP) | SP 20042 | -2,1 | -2,1 | -1,6 | -1,2 | -1,0 |

KOM okt. 2004 | -2,4 | -2,6 | -3,4 | - | - |

SP 20032 | -1,6 | -1,0 | -0,4 | 0,1 | - |

Offentlig bruttogæld (% af BNP) | SP 2004 | 106,0 | 104,1 | 101,9 | 99,2 | 98,0 |

KOM okt. 2004 | 106,0 | 104,6 | 104,4 | - | - |

SP 2003 | 105,0 | 103,0 | 100,9 | 98,6 | - |

Anm.: 1 Planlagt inflation fra 2005. 2 Beregninger foretaget af Kommissionens tjenestegrene på grundlag af oplysningerne i programmet. Kilder: Stabilitetsprogrammet (SP), Kommissionens økonomiske prognoser fra efteråret 2004 (KOM), beregninger foretaget af Kommissionens tjenestegrene. |

[1] EFT L 209 af 2.8.1997. Alle de dokumenter, der refereres til i dette dokument, kan konsulteres på følgende websted: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[2] Det Økonomiske og Finansielle Udvalgs reviderede udtalelse om stabilitets- og konvergensprogrammernes indhold og form, som blev godkendt af Ecofin-Rådet den 10.7.2001.

[3] KOM(2002) 668 af 27.11.2002.

[4] EFT L 209 af 2.8.1997. De dokumenter, der henvises til i denne tekst, kan findes på følgende websted:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[5] Programfremregningerne for HICP-inflationen er ikke prognoser. De udgør derimod referenceværdier, der i al almindelighed skal anvendes i overenskomstforhandlingerne.