ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE

RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN

Ledsagedokument til

meddelelse fra Kommissionen til Europa-parlamentet og til Rådet - En handlingsplan til styrkelse af bekæmpelsen af skattesvig og skatteunddragelse Kommissionens henstilling vedrørende tiltag rettet mod opfordring til tredjelande om anvendelse af minimumsstandarder for god forvaltningspraksis på skatteområdet Kommissionens henstilling vedrørende aggressiv skatteplanlægning

Forbehold: Dette resumé forpligter kun de tjenestegrene i Kommissionen, der har været involveret i udarbejdelsen, og foregriber på ingen måde en eventuel senere afgørelse truffet af Kommissionen.

INDHOLDSFORTEGNELSE

1........... Indledning....................................................................................................................... 4

2........... Procedure og høring af berørte parter.............................................................................. 5

3........... Politisk kontekst, definition af problemet og nærhedsprincippet........................................ 5

4........... Mål................................................................................................................................ 8

5........... Politiske valgmuligheder.................................................................................................. 9

6........... Analyse af indvirkningen af de politiske valgmuligheder.................................................. 10

7........... Sammenligning af de væsentligste valgmuligheder........................................................... 10

8........... De foretrukne løsningsmodeller..................................................................................... 11

9........... Overvågning og evaluering............................................................................................ 11

1. Indledning

Det fælles formål med EU-medlemsstaternes nationale skattesystemer er at være effektive og fair, hvilket vil sige at samle tilstrækkelige skatteindtægter på en fair måde i overensstemmelse med hver medlemsstats demokratiske valg. Ikke desto mindre trues disse målsætninger af en kombination af skattesvig, skatteunddragelse og aggressiv skatteplanlægning ofte ved brug af skattely.

Det er vanskeligt at anslå, hvor store beløb den manglende skat udgør, men ifølge en undersøgelse af forholdene i USA kan tabet af skatteindtægter i form af amerikanske multinationale selskabers overskudsoverførsel til »skattely« være på op mod 60 mia. USD, hvor individuelle skatteunddragelser kan koste staten op mod 50 mia. USD om året[1]. Der findes ingen vurderinger af omfanget i EU, men på basis af aktier fra direkte udenlandske investeringer (FDI) i »skattely« fra både USA og EU anslås de tabte skatteindtægter at være af en lignende størrelse.

Efter en fremgangsmåde, der er forenelig med hvert enkelt problem, der er i spil, analyserer konsekvensanalysen de tiltag, der kunne betragtes som modsvar til disse problemer. Formålet er at støtte Kommissionen i at udvælge og vedtage de bedste politiske valgmuligheder.

Begreberne anvendt i dette dokument er at finde i en omfattende ordliste i bilag 14 til konsekvensanalyserapporten (jf. COM(2012)351[2], medmindre andet er anført)

Skattesvig er en form for velovervejet undgåelse af skattepligten, som generelt er strafbart ifølge straffeloven.

Skatteunddragelse omfatter normalt ulovlige arrangementer, hvor skattepligten skjules eller tilsidesættes, dvs. skatteyderen betaler mindre skat, end han ifølge loven er forpligtet til at betale, ved at skjule indkomst eller oplysninger fra skattemyndighederne.

Skattely, undertiden kaldet 'ikke-samarbejdsvillige jurisdiktioner' (NCJ) forstås normalt som jurisdiktioner, som er i stand til at finansiere deres offentlige ydelser med blot en symbolsk skatteindtægt eller helt uden, og som tilbyder sig som steder, som ikke-hjemmehørende personer kan benytte til at slippe for beskatning i deres bopælslande. Skatteundgåelse er vanskeligt at definere som begreb, men det bruges generelt til at beskrive en skatteyders bestemte anordning af sine skatteforhold, som har til formål at begrænse personens skattepligt, og som oftest går imod hensigten med den lovgivning, den forestiller at overholde, selvom anordningen kan være fuldt ud lovlig. (Ordliste fra OECD over skattebegreber)

2. Procedure og høring af berørte parter

Konsekvensanalysen blev gennemgået af konsekvensanalysekomitéen. I 2012 blev der gennemført et udførligt program for høringer og undersøgelser. Det indeholdt en formel offentlig høring om dobbelt skatteunddragelse og en udvidet indsamling og analyse af oplysninger foretaget af PWC vedrørende defensive skattetiltag i en række medlemsstater i forhold til skattely og aggressiv skatteplanlægning. Kun et begrænset datamateriale var tilgængeligt. Eksempelvis varierede omfanget af en række specifikke tiltag i Danmark, Frankrig, Nederlandene og Tyskland fra 13 mio. euro til 1.5 mia. euro om året. Samlet set er nogle medlemsstater i stand til at opnå skatteindtægter ved at foretage specifikke beskyttelsestiltag, omend den præcise type tiltag varierer.

I Fiscalis-regi blev der afholdt seminarer om disse spørgsmål med medlemsstaternes forvaltninger og virksomheder, regeringsuafhængige interesseorganisationer (NGO) og akademiske interesseparter. Hovedkonklusionerne lød på generel opbakning til a) tiltag til forbedring af eksisterende instrumenter for samarbejde og udviklingen af automatisk udveksling af oplysninger og b) en koordineret fremgangsmåde på EU-plan, der indeholder klare definitioner af nøglebegreberne, selvom nogle medlemsstater foretrak nationale tiltag, og nogle deltagere påpegede vigtigheden af ikke at øge den forvaltningsmæssige arbejdsbyrde eller skade konkurrencen. Ingen yderligere kvantitative oplysninger blev modtaget.

Skattepolitikgruppen og Rådets arbejdsgruppe på højt niveau har også for nylig diskuteret skatteunddragelse og skattesvig, og der er generel enighed om, at styrkede tiltag på dette område er en afgørende prioritet. Tiltagene skal være afstemte og ikke føre til øgede udgifter for skatteyderne.

3. Politisk kontekst, definition af problemet og nærhedsprincippet

Skatteunddragelse og skatteundgåelse har udviklet sig internationalt i tråd med globaliseringen af økonomien. Den aktuelle økonomiske krise og budgetbegrænsningerne kræver, at alle tab af skatteindtægter undgås, at skattesystemerne er så effektive som muligt, og at der lukkes for muligheder for misbrug med henblik på at sikre bæredygtige skatteindtægter og støtte et højt niveau af overholdelse af skattereglerne baseret på fair og retfærdigt implementerede skattesystemer.

3.1. Problemstillingen

Skattesvig og skatteunddragelse begrænser medlemsstaternes evne til at udføre deres politikker og stiller spørgsmålet om retfærdighed mellem skatteydere, der overholder reglerne, og skatteydere, der ikke gør.

Tre problemer bør tages op på EU-plan:

– utilstrækkelig skatteopkrævning inden for medlemsstaterne, hvilket er forbundet med lavt niveau af overholdelse af skattereglerne og svag forvaltningskapacitet

– manglende effektivitet i det forvaltningsmæssige samarbejde på tværs af grænser, som begrænses af vanskelighederne med at identificere skatteydere i form af automatisk udveksling af oplysninger og vanskelighederne ved at blive enige i Rådet om lukning af huller i rentebeskatningsdirektivet

– kvaliteten af skattelovgivningen, og hvorvidt den lever op til sit formål på grund af utilstrækkelig anvendelse af eksisterende juridiske instrumenter.

I en international sammenhæng undermineres medlemsstaternes skattesystemer på følgende tre måder:

- grundet utilsigtede huller i landenes egne skattelovgivninger og grundet de mismatch, der finder sted med andre landes skattesystemer og fører til dobbelt skatteunddragelse i grænseoverskridende situationer. I EU's indre marked medfører dobbelt skatteunddragelse konkurrencefordele for nogle skatteydere, hvilket kan være undergravende for de medlemsstater, som ser deres skattegrundlag udhulet. Det kan modarbejdes ved nationale lovændringer og dobbeltbeskatningsaftaler

- grundet skatteydernes udnyttelse af disse huller og mismatch (aggressiv skatteplanlægning). Ved skatteplanlægning benyttes stadig mere sofistikerede strukturer, som udspiller sig på tværs af forskellige jurisdiktioner og effektivt overfører skattepligtigt overskud til stater med fordelagtige skatteforhold. Den grænseoverskridende dimension af mange strukturer og den øgede mobilitet af kapital og personer i det indre marked gør det vanskeligt for medlemsstater at tage fat på dette problem på egen hånd

- ved at andre myndigheder aktivt eller passivt letter udhulingen af andre landes skattegrundlag. Dette scenario kan indeholde aggressive skatteplanlægningsordninger, specifikke skatteområder, som muliggør lav skat for ikke-hjemmehørende skatteydere eller en generelt meget lav beskatning kombineret med modvilje mod at samarbejde med andre landes skattemyndigheder. Skattely giver andre landes skatteydere mulighed for at overflytte deres skattegrundlag til disse lavskatteområders jurisdiktioner og skjule dette for myndighederne i deres bopælsland (ved hjælp af metoder såsom sløret identificering af det egentlige ejerskab og bankhemmeligheder).

Selvom det præcise omfang af det forvoldte tab af skatteindtægter forbliver ukendt, er det generelt anset som værende flere milliarder euro. Individuelle lande anslår til tider tab af skatteindtægt, og eksperter har brugt en række forskellige metoder til at sætte tal på tabene. Vurderingerne sammenblander til tider unddragelse og undgåelse, kombinerer direkte og indirekte skatter, indlemmer oplysninger fra ikke-EU-lande og benytter stedfortræderbetegnelser såsom omfanget af »skyggeøkonomien« til at vurdere tabet af skatteindtægter. Dertil kommer, at nogle af begreberne – eksempelvis unddragelse, undgåelse og skattely benyttes forskelligt. Ikke desto mindre illustrerer et bestemt eksempel, at der er et problem, som kræver løsning så hurtigt som muligt. Storbritannien anslog for nylig, at manglende skatteindtægter grundet i skatteundgåelse alene i Storbritannien udgør adskillige millioner pund[3] årligt.

Den internationale dimension af dette fænomen gør det vanskeligt for medlemsstaterne at beskytte deres skattesystemer, eftersom det er nemt at komme udenom nationale foranstaltninger til anti-misbrug ved at benytte komplekse skattestrukturer og skattely eller omdirigere gennem en anden medlemsstat med et lavere beskyttelsesniveau.

Trods adskillige forsøg på fra nationalt niveau at prøve at påvirke tredjelande til at anvende minimumsstandarder for god forvaltningspraksis på skatteområdet (dvs. gennemsigtighed, udveksling af oplysninger og fair skattekonkurrence), er en række tredjelande fortsat modvillige mod at samarbejde. Derfor har den nuværende påvirkning begrænset effektivitet.

3.2. Hvem er berørt

EU-medlemsstater er berørt, på grund af indvirkningen på budgettet og behovet for at vedtage genopretningsforanstaltninger (af forvaltningsmæssig, lovgivningsmæssig eller udenrigspolitisk karakter).

Skatteyderne bliver ramt, da politikken på området er vigtig for at sikre retfærdigheden mellem skatteyderne. De bliver også påvirket af genopretningsforanstaltninger i medlemsstaterne. Eksempelvis omfatter de seneste vejledende notater til implementering af en enkeltstående lovgivning til bekæmpelse af skatteundgåelse i Storbritannien 115 sider. Hvis alle medlemsstaterne fulgte efter, ville en række virksomheder skulle håndtere omfattende yderligere kompleksitet. Ydermere fandt PWC 165 forskellige tiltag til bekæmpelse af misbrug i sin undersøgelse af 14 medlemsstater.

Dog er der intet, der tyder på, at små og mellemstore virksomheder (SMV) ville blive hårdere ramt end store virksomheder, eftersom aktiviteter med grænseoverskridende dimensioner oftere indebærer sidstnævnte. Som brugere af velfærdsydelser rammes borgere indirekte af det mindskede budget til offentlige ydelser og samfundsgoder.

Tredjelande berøres ligeledes, enten som skattely, der uberettiget tiltrækker overskud fra medlemsstaterne eller som partnerlande, hvis pengestrømme kan blive ramt af medlemsstaters regler til bekæmpelse af misbrug. I tilfælde, hvor tiltag er rettet mod specifikke lande (sorte eller grå lister), er der lille eller ingen overordnet konsistens blandt EU-medlemsstaterne.

3.3. Sandsynlig videre udvikling på området (basisscenario)

Hvis ingenting gøres, vil medlemsstaterne fortsat have problemer med at opnå skatteindtægter og kan se sig nødsaget til at hæve skatterne for at sikre deres skatteindtægter.

I forhold til svig og unddragelse vil de tre specifikke problemer, hvor handling er blevet udpeget som afgørende og presserende, fortsat stå uløste hen.

Der vil ikke finde noget fremskridt sted, hverken i forhold til tredjelande, som ikke lever op til minimumsstandarderne for god forvaltningspraksis på skatteområdet, det gælder især skattely, eller i forhold til aggressiv skatteplanlægning. Det er sandsynligt, at EU's medlemsstater vil reagere individuelt med den begrænsede effektivitet, som sådanne tiltag har. Dertil kommer, at der for tiden ikke er meget, der tyder på, at medlemsstaterne vil lancere spontane initiativer på bilateralt eller multilateralt niveau til fælles løsning af problemerne. Det er ikke sandsynligt, at andre internationale initiativer (OECD) vil tage de specifikke EU-anliggender op.

3.4. Nærhedsprincippet

Medlemsstaterne finder det vanskeligt på egen hånd at beskytte deres skattesystemer effektivt, fordi spredte nationale modforanstaltninger har begrænset effekt i forhold til at dække kompleksiteten af internationale skatteundgåelsesordninger. Dertil kommer, at medlemsstater kunne blive forledt til individuelt at styrke sådanne tiltag på en måde, der ville underminere almindelig forretningsinvestering og skabe yderligere skattemæssige hindringer.

Således har disse nationale tiltag (eller manglende tiltag) en direkte indvirkning på, hvordan det indre marked fungerer, da det kan forvride konkurrencen mellem EU-virksomheder, og på medlemsstaters evne til at leve op til forpligtelserne i stabilitets- og vækstpagten[4].

Derfor er handling på EU-niveau mere hensigtsmæssigt for at opnå målene.

4. Mål

Det overordnede mål er, ved hjælp af en fremgangsmåde på EU-niveau i overensstemmelse med behovet for at sikre et velfungerende indre marked, at medlemsstaternes skattesystemer opnår bedre beskyttelse mod misbrug og huller i skattelovgivningerne og især mod grænseoverskridende international skattesvig og skatteunddragelse. Denne type adfærd er skadelig for medlemsstaternes skatteindtægter.

Dette overordnede mål kan inddeles i følgende specifikke mål:

· Vedrørende grænseoverskridende svig og unddragelse af direkte og indirekte beskatning:

· (Mål 1) Styrke skattesamarbejde, skattemæssig forvaltning, skattemæssig retshåndhævelse og skatteopkrævning i henhold til grænseoverskridende aktiviteter mellem medlemsstaters skattemyndigheder

· I forhold til jurisdiktioner, der ikke overholder minimumsstandarder for god forvaltningspraksis, det gælder især skattely, og i forhold til aggressiv skatteplanlægning:

· (Mål 2) Lukning af huller i skattelovgivninger og muligheder for misbrug af medlemsstaters systemer til direkte beskatning (national lovgivning og dobbeltbeskatningsaftaler) – det ville bidrage til behandling af spørgsmålene om dobbelt skatteunddragelse og aggressiv skatteplanlægning

· (Mål 3) Forbedring af effektiviteten af tiltag foretaget på nationalt niveau til bekæmpelse af international skatteundgåelse – det ville bidrage til behandling af spørgsmålet om aggressiv skatteplanlægning

· (Mål 4) Styrkelse i en EU-sammenhæng af den indflydelse, som medlemsstater har over for tredjelande på skatteområdet – det ville bidrage til behandling af spørgsmålet om jurisdiktioner, der ikke overholder minimumsstandarder for god forvaltningspraksis.

Det operationelle mål er at sikre og forøge medlemsstaternes skatteindtægter. På grund af forskellene mellem medlemsstaternes skattesystemer og økonomiske strukturer skal kontrollen af dette mål aftales individuelt med hver medlemsstat.

Disse mål stemmer overens med andre politikker. De bygger på eksisterende politik om god forvaltningspraksis på skatteområdet og på anmodningen fra Det Europæiske Råd i marts 2012 om styrkelse af bekæmpelse af skattesvig og skatteunddragelse. I en bredere kontekst er de konsistente med foreliggende tiltag mod hvidvask af penge og finansiering af terrorisme både på EU-niveau og af Den Finansielle Aktionsgruppe (FATF) og med den årlige vækstundersøgelse fra 2012 og dens anbefalinger til medlemsstaterne om at udvide deres skattegrundlag og forbedre skatteopkrævningen.

5. Politiske valgmuligheder

Den følgende figur sammenfatter valgmuligheder udpeget til opnåelse af målene.

Basisscenario

Ingen ændring fra EU

(Mål 1) Styrke skattesamarbejde, skattemæssig forvaltning, skattemæssig retshåndhævelse og skatteopkrævning i henhold til grænseoverskridende aktiviteter mellem medlemsstaters skattemyndigheder

- Valgmulighed A1: Fremlæggelse af en handlingsplan, der indeholder prioritering af specifikke tiltag

(Mål 2) Lukning af huller i skattelovgivninger og muligheder for misbrug af medlemsstaters systemer for direkte beskatning (national lovgivning og dobbeltbeskatningaftaler)

- Valgmulighed B1: Tage fat på huller i nationale skattelovgivninger gennem diskussioner i gruppen vedrørende adfærdskodeksen for erhvervsbeskatning. Eftersom gruppen er i færd med at diskutere disse spørgsmål, er denne valgmulighed allerede at betragte som taget i brug - Valgmulighed B2: Anbefaling om forhindring af dobbelt skatteunddragelse i dobbeltbeskatningaftaler

(Mål 3) Forbedring af effektiviteten af tiltag foretaget på nationalt niveau til bekæmpelse af international skatteundgåelse

- Valgmulighed C1: Anbefaling af en generel regel om bekæmpelse af misbrug (GAAR) som standard til overholdelse og effektivitet i EU

(Mål 4) Styrkelse i en EU-sammenhæng af den indflydelse, som medlemsstater kunne få i forhold til at overbevise tredjelande om at indføre god forvaltningspraksis på skatteområdet

- Valgmulighed D1: Udarbejde en for EU gældende definition af tredjelande, som ikke lever op til minimumsstandarder for god forvaltningspraksis på skatteområdet, på grundlag af principper, der er anerkendt på dette område - Valgmulighed D2: Værktøjskasse med foranstaltninger til ibrugtagning alt efter om de berørte tredjelande lever op til de definerede minimumsstandarder eller ej.

6. Analyse af indvirkningen af de politiske valgmuligheder

Den følgende figur sammenfatter analysen af indvirkningerne (stigende skala fra --- til +++).

Forventet effekt

|| Basisscenario Vil sandsynligvis fortsætte eller forværres || A1 || B2 || C1 || D1 || D2

Effektivitet i forhold til opnåelse af politiske mål || --- || ++ || +++ || ++ || +++ || +++

Grundlæggende rettigheder/ Fire frihedsrettigheder || -- || - || + || +/++ || + || =

Økonomiske virkninger || --- || ++ || ++ || +++ || +++ || +++

Sociale konsekvenser || -- || +++ || = || = || ++ || ++

Indvirkning på skatteydere/skatteforvaltninger || --- || ++/+++ || ++ || +++ || ++ || +++

Virkninger for EU-budgettet || = || -- || = || = || = || =

Indvirkning på andre parter || = || = || = || = || - || -

7. Sammenligning af de væsentligste valgmuligheder

Den følgende figur sammenfatter de sammenlignelige vurderinger af valgmulighederne (stigende skala fra --- til +++).

Sammenligning af løsningsmodellerne

|| Basisscenario (ingen handling fra EU) || A1 || B1 Ikke vurderet || B2 || C1 || D1 || D2

Incitament for medlemsstater til at forbedre deres regelsæt || = || +++ || || i.r. || i.r. || i.r. || i.r.

Effektivitet || --- || +++ || || +++ || +++ || ++ || +++

Proportionalitetsprincippet || = || +++ || || +++ || +++ || +++ || +++

Effektivitet || = || +++ || || +++ || +++ || +++ || ++

Fleksibilitet || = || +++ || || +++ || +++ || +++ || +++

Konklusion || || Foretrukken løsningsmodel || || Foretrukken løsningsmodel || Foretrukken løsningsmodel || Foretrukken løsningsmodel || Foretrukken løsningsmodel

8. De foretrukne løsningsmodeller

Affattelse af en prioritetsinddelt plan for handlingstiltag udgør, i lyset af en sådan plans effektivitet, proportionalitet og fleksibilitet, den foretrukne løsningsmodel til opnåelse af Mål 1, dvs. forbedring af skattesamarbejdet, skatteforvaltning, skattehåndhævelse og skatteopkrævning til grænseoverskridende aktiviteter mellem medlemsstaternes skattemyndigheder. Valg af løsningsmodellen status quo ville indebære høje risici.

De foretrukne løsningsmodeller for handling over for tredjelande, der ikke lever op til minimumsstandarderne for god forvaltningspraksis på skatteområdet, såvel som aggressiv skatteplanlægning, fremgår af figurerne ovenfor, som en kombination af de politiske valgmuligheder B2, C1, D1 og D2. Dette er en mere udførlig række af tiltag, hvor hurtige fremskridt kan opnås på kort sigt.

9. Overvågning og evaluering

I fraværet af en pålidelig og kvantificerbar basis til opfølgning og evaluering af fremskridt bør Kommissionen udarbejde regelmæssige rapporter om implementeringen af handlingsplanen og ovenstående anbefalede handlingstiltag.

[1] J. G. Gravelle (2009): Skattely: Skatteundgåelse og skatteunddragelse. Rapport til USA's Kongres fra Kongressens forskningsenhed.

[2] COM(2012) 351 final.

[3] Et kig på velovervejet skatteundgåelse – juli 2012 – http://www.hmrc.gov.uk/

[4] http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/index_en.htm