DA Den Europæiske Unions Tidende C 21/15

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om international handel og klimaforandringer

2011/C 21/03

Ordfører: Evelyne PICHENOT

Det Økonomiske og Sociale Udvalg besluttede den 26. februar 2009 under henvisning til forretningsordenens artikel 29, stk. 2, på eget initiativ at afgive udtalelse om:

International handel og klimaforandringer.

Det forberedende arbejde henvistes til EØSU's Faglige Sektion for Eksterne Forbindelser, som vedtog sin udtalelse den 11. maj 2010.

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 463. plenarforsamling den 26-27. maj 2010, mødet den 26. maj, følgende udtalelse med 154 stemmer for, 4 imod og 7 hverken for eller imod.

1. Anbefalinger

1.1 En ny handelspolitik forankret i Europa 2020-strategien skal finde løsninger på miljøproblemerne uden at falde tilbage på en protektionistisk politik. Den skal tjene et mere innoverende og miljøvenligt marked samt fremme det sociale velfærd. For at leve op til denne målsætning kan Europa sætte et eksempel ved at ændre vækstmønstret i retning af en kulstoffattig model og således fastholde sin førende rolle i kampen mod klimaforandringer. Konsekvenserne af den økonomiske vækst, transporten og spredningen af nye teknologier gør den internationale handel til et vigtigt element i debatten om klimaændring og overgangen til en grøn økonomi.

1.2 Udvalget håber inderligt, at en global aftale inden for WTO som led i Doha-runden resulterer i en forbedring af handelen med miljøprodukter og -tjenester gennem en betydelig reduktion af toldsatserne og de ikke-toldmæssige hindringer. Samtidig mener det, at EU her bør tjene som et forbillede ved at lette overførslen af »rene« teknologier inden for rammerne af bilaterale og regionale handelsaftaler.

1.3 Med henblik på en fremtidig handelsstrategi anbefaler EØSU, at der foretages flere undersøgelser af de miljømæssige og sociale konsekvenser af klimaændringen, herunder også forvaltningen af vandressourcerne. Civilsamfundet i Europa og andre steder opfordres til forud for bilaterale og regionale handelsforhandlinger at medvirke til effektvurderinger, især når det drejer sig om bæredygtig udvikling.

1.4 På transportområdet støtter EØSU godkendelsen af målsætningerne om en emissionsreduktion på 10 % for luftfarten og på mindst 20 % for søfarten som fastsat af UNFCCC. Beslutningen om at fordele byrderne ved reduktionsbestræbelserne gælder også for transportsektoren, da luftfarten fra 2012 gradvist vil blive omfattet af EU's system for handel med CO2-kvoter (EU ETS). Et europæisk initiativ til fastlæggelse af ambitiøse energieffektivitetsmål inden for søtransport på åbent hav vil yde et positivt bidrag hertil.

1.5 På baggrund af usikkerheden om Københavnsaftalen i december 2009 om bekæmpelse af klimaforandringer og konsekvenserne heraf blev det i energi- og klimapakken besluttet, at der efter den fælles beslutningsprocedure med Europa-Parlamentet i juni 2010 skulle vedtages en rapport med »passende forslag« vedrørende sektorer, der er udsat for risikoen for kulstof-udsivning, som følge af at de er udsat for international konkurrence og/eller meromkostninger som følge af den højere pris på CO2 i EU. Risikoen for CO2-udsivning, som måske ikke er så evident i øjeblikket, kan ikke udelukkes fra 2013. Denne risiko vil blive større, efterhånden som EU med årene gør stadig større mængder udsliprettigheder til genstand for auktioner, og tredjelandene med de største udledninger forhaler skabelsen af et marked for handel med udsliprettigheder eller indførelsen af en indenlandsk beskatning.

1.6 På kort sigt skal risikoen for kulstofudsivning mindskes ved først og fremmest at tilkende et stort antal gratis udsliprettigheder, hvis antal sættes i forhold til fremskridtene og resultaterne af de multilaterale klimaforhandlinger. Dette system med gratis tildeling – der er rettet mod følsomme sektorer, etableret på basis af bedste praksis og under hensyntagen til såvel den frie handels krav som problemet med merudgifterne til CO2 – skal betragtes som en overgangsforanstaltning, der retfærdiggøres af de indhøstede erfaringer og ikke stride imod den internationale handels regler og en kulstoffattig model.

1.7 Tilpasningsmekanismer ved grænserne vil ikke være berettiget ifølge WTO, så længe EU fremmer den frie tildeling – EU ETS kan kun betragtes som en afgift (og dermed forfalden ved grænserne), hvis kvoterne auktioneres fuldt ud. Det ville være bedre i en overgangsperiode at anvende sådanne tilpasningsmekanismer for et begrænset antal toldpositioner, hvor der er en betydelig udsivningsrisiko, og når den frie tildeling er blevet opbrugt. Kun meget målrettede og motiverede tilpasninger med det eneste mål – hvilket også er det vigtigste resultat i København – at holde temperaturstigningen under 2 °C, vil kunne forsvares over for WTO's organ for bilæggelse af tvister.

1.8 Da initiativerne til skabelse af et marked for handel med udsliprettigheder forekommer langsom og uvis, løber EU-medlemsstaterne en risiko for i endnu nogle år at høre til de få lande, som holder en fast pris på CO2. På baggrund af den risiko for kulstof-udsivning, som visse sektorer i Europa, der falder ind under EU ETS, konfronteres med, anbefaler Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg også at foretage betydeligt større langsigtede investeringer i en kulstoffattig økonomi, at skabe et tillidsvækkende og stabilt system til fremme af innovation, forskning og udvikling inden for rene og endnu ikke salgbare teknologier.

1.9 Hvis det vil føre en ægte grøn politik og bevare sin førerrolle på området, skal Europa i egen og klimaets interesse fastholde sit ambitiøse mål om en emissionsreduktion på 80 % inden 2050 med f.eks. et delmål på mellem 25 til 40 % mellem 2020 og 2030. Udvalget foreslår at gennemføre konsekvensanalyser (indvirkningen på miljøet, beskæftigelsen og den økonomiske udvikling) for at foregribe forandringerne mellem 2020 og 2050.

1.10 Bekæmpelsen af klimaforandringen kræver en ihærdig fælles optræden af de nationale og europæiske myndigheder. Ud over markedskræfterne (EU ETS), der udøver deres pres, skal de offentlige myndigheder hurtigt indføre målrettede finansielle og fiskale incitamenter og fremme forsknings- og udviklingsinvesteringer i »rene« teknologier og tjenester. De lokale og regionale myndigheder kan fremme udviklingen af rene teknologier i forbindelse med offentlige indkøb.

1.11 Ud over producenterne, der er ansvarlige for udledningen af CO2, skal forbrugerne også spille en rolle i kampen mod drivhusgasudledningerne i direkte sammenhæng med handelen. Udvalget opfordrer til, at metoden til beregning af kulstofindholdet i produkter – i alle stadier, fra fabrikation til distribution – harmoniseres og gøres mere sammenhængende. Derfor anbefaler udvalget, at man forbedrer livscyklusanalyserne ved at fremme de metodologiske undersøgelser af »kulstofregnskabet«. Skulle standardiseringen og etiketteringen af kulstofindholdet overlades til den private sektor og ikke foregå centralt inden for EU, skal der i det mindste skabes en fælles ramme til beregning og vurdering heraf, der er under ansvar af Kommissionen eller et specielt oprettet agentur.

1.12 EØSU anbefaler, at man i afventning af fremtidig retspraksis ved WTO's tvistbilæggelsesorgan klarlægger, hvorvidt fremgangsmåderne og metoderne for produktionen af varer og tjenester kan berettige en begrænsning af handelen motiveret af miljømæssige hensyn (1). Det anbefaler at udvide mandet for WTO's handels- og miljøudvalg for at belyse de juridiske konsekvenser af rejestriden med De Forenede Stater.

2. Globalisering og klima

2.1 De seneste årtier har været kendetegnet ved en hidtil ukendt stigning i den internationale handel (21 % af det totale BNP i verden i 2007 uden at medregne handelen inden for EU), som dog er faldet med 12 % i 2009 på grund af krisen. Konsekvenserne af den økonomiske vækst, transporten og spredningen af nye teknologier bevirker, at vi i debatten om klimaændring ikke længere kan se bort fra spørgsmålet om den internationale handel.

2.2 Der findes endnu ingen teoretisk model, som beskriver interferensen og årsagssammenhængen mellem handel og klima (2). I hvilken udstrækning handelen har konsekvenser for klimaet og miljøet i almindelighed bestemmes i den gængse forskning af tre variabler, der er forbundet med hinanden: 1) variablen »målestok« (handelen bidrager til den økonomiske vækst og fører således med uændret teknologi til øget udslip); 2) variablen »sammensætning« (ændringen af et lands produktsammensætning ud fra eventuelle komparative fordele kan ledsages af en stigning eller nedbringelse af udledningen afhængig af, hvorvidt den form for produktion, som landene har specialiseret sig i på baggrund af globaliseringen, er forurenende eller ej); 3) en teknisk variabel (under pres fra civilsamfundet med bistand fra erhvervslivet og på initiativ af de offentlige myndigheder udvikles der renere teknologier, der nedbringer emissionerne). De europæiske virksomheder, der er underlagt EU ETS, har bidraget til, at EU opfylder reduktionsmålene i Kyoto-protokollen.

2.3 Sammen har disse tre faktorer en negativ indvirkning på CO2-udledningen, hvilket skyldes omfanget af handelen, som er så stor, at den i øjeblikket ikke kompenseres af udbredelsen af rene teknologier. Afstanden mellem de forskellige produktionssteder og stederne for det endelige forbrug er ikke den eneste og heller ikke nødvendigvis den vigtigste faktor, der skal indgå i beregningen af kulstofbalancen.

2.4 Imidlertid hænger handelens konsekvenser for klimaet nøje sammen med transporten dvs. den dermed forbundne udledning (3). 95 % af den energi, der anvendes i den internationale transport, stammer fra olie, så den nationale og internationale transportsektor står for næsten 15 % af den samlede udledning af drivhusgasser.

2.5 Hovedparten af den internationale handel foregår ad søvejen (90 % i tonnage). Denne transportmåde er en af de mindst forurenende, når man ser på CO2-udslip pr. kilometer og pr. transporteret ton. Her må man dog også regne med den forventede vækst. Ifølge Den Internationale Søfartsorganisation (IMO) kunne udslippene som følge af skibsfarten være tredoblet omkring 2050 især på grund af stigningen i Syd/Syd-handelen.

2.6 Sluttelig er den truende mangel på vand en anden foruroligende følge af opvarmningen af klimaet. Træffes der ingen foranstaltninger, vil over halvdelen af verdens befolkning fra 2020 være truet af vandmangel. Allerede i dag har mere end halvanden milliard af verdens befolkning ikke adgang til vand, der er drikkeligt og renset. Afhængig af beliggenhed vil landbruget også blive konfronteret med en mangel på vand, hvilket gør handel til et strategisk våben i sikringen af nationale interesser inden for energiforsyning, klima og fødevaresikkerhed. Ved at sikre en effektiv tildeling af knappe ressourcer, vil den internationale handel kunne begrænse det globale pres på vandressourcerne.

3. Handelens mulige rolle i forbindelse med spredningen af modvirknings- og tilpasningsteknologier

3.1 Det Mellemstatslige Klimapanel (IPCC) har udarbejdet en liste over teknologier, der kan mindske og bidrage til at overvinde konsekvenserne af klimaforandringerne. Mange af disse teknologier indgår i de løbende WHO-forhandlinger om miljøprodukter og -tjenester som f.eks. vindturbiner og vandkraftcentraler, solvandvarmere, fotovoltaiske celler eller udstyr til installationer og teknologier, der anvender vedvarende energi.

3.2 Disse forhandlinger om miljøprodukter og -tjenester inden for Doha-runden kunne bidrage til, at adgangen til klimavenlige goder og teknologier blev forbedret. De umiddelbare fordele for klimaet af liberaliseringen af handelen er dog begrænsede. For et stort antal produkter, især mht. til vedvarende energi, er toldskrankerne lave eller moderate (gennemsnitlig 2 % i de rige lande og 6 % i udviklingslandene). Til gengæld er hindringerne for investeringer og de ikke-toldmæssige barrierer en alvorlig bremse for deres udbredelse (især tekniske og produktionsmæssige normer, administrative begrænsninger, krav om, at leverandører af tjenesteydelser skal have en handelsrepræsentant i importlandet, begrænsning af udenlandske virksomheders aktiviteter).

3.3 Med henblik på en fremtidig handelsstrategi for 2020, som Kommissionen skal udforme, mener EØSU, at den foreliggende udtalelse allerede på nogle punkter kommer ind på de tilstræbte målsætninger om at finde foranstaltninger til liberalisering af handelen inden for fremtidige sektorer som teknologi, miljøprodukter, højteknologiske produkter og tjenester samt international standardisering inden for vækstsektorer. Med henblik på en fremtidig handelsstrategi anbefaler EØSU især, at der foretages flere undersøgelser af de miljømæssige og sociale konsekvenser af klimaændringen herunder også forvaltningen af vandressourcerne. Civilsamfundet i Europa og andre steder opfordres til forud for bilaterale og regionale handelsforhandlinger at medvirke til effektvurderinger, især når det drejer sig om bæredygtig udvikling.

3.4 Med hensyn til drikkevand kan den internationale handel bidrage til overførslen af teknologi (anlæg til afsaltning af havvand, genbrug af spildevand og rensningsteknikker). Dette aspekt skal tillægges særlig opmærksomhed inden for rammerne af alle forhandlinger om handel med miljøprodukter og -tjenester.

3.5 På transportområdet støtter EØSU godkendelsen af målsætningerne om en emissionsreduktion på 10 % for luftfarten og på mindst 20 % for søfarten som fastsat af UNFCCC. Beslutningen om at fordele byrderne ved reduktionsbestræbelserne gælder også for transportsektoren, da luftfarten fra 2012 gradvist vil blive omfattet af EU ETS. Et europæisk initiativ til fastlæggelse af ambitiøse energieffektivitetsmål inden for søtransport på åbent hav vil yde et positivt bidrag hertil.

3.6 En stadig tilbagevendende hindring af spredningen af rene teknologier og de dermed forbundne tjenester er den skærpede beskyttelse af den intellektuelle ejendomsret. Undersøgelser viser, at de intellektuelle ejendomsrettigheder, især patenter, siden slutningen af 1990'erne er steget betydeligt. Det er ikke utænkeligt, at tildelingen af patenter sætter indehaveren i stand til at begrænse tilgængeligheden, anvendelsen og udviklingen af teknologier, der kan anvendes i kampen mod klimaforandringen, men de ovennævnte nylige studier viser, at den intellektuelle ejendomsret spiller en afgørende rolle, når det drejer sig om langsigtede investeringer og udviklingen af endnu ikke foreliggende teknologier. På kort sigt synes intellektuel ejendomsret dog ikke at være den alvorligste hindring for spredningen af rene teknologier. De reelle omkostninger i forbindelse med opnåelsen af patenter på de teknologier, der kan tilpasses kommercielt, er dog generelt ret beskedne. Det er endnu væsentligere at løse problemet med, at de intellektuelle ejendomsrettigheder i alt for ringe grad gennemføres og respekteres, hvilket gør det mindre tillokkende at eksportere til visse lande.

3.7 Bekæmpelsen af klimaforandringen kræver en ihærdig fælles optræden af de nationale og europæiske myndigheder. Ud over markedskræfterne (EU ETS), der udøver deres pres, skal de offentlige myndigheder hurtigt indføre målrettede finansielle og fiskale incitamenter og fremme forsknings- og udviklingsinvesteringer i »rene« endnu ikke salgbare teknologier og tjenester. De lokale og regionale myndigheder kan fremme udviklingen af rene teknologier i forbindelse med offentlige indkøb.

3.8 Sammenhængen mellem fri handel og vækst giver ikke svar på spørgsmålet om virksomhedernes og forbrugernes ansvar for udledningen i importlandene. Europa og De Forenede Stater aftager halvdelen af eksporten fra Kina. Her kunne man overveje et kulstofregnskab, som ikke begrænser sig til de primære emissionskilder og de efterfølgende led, men omfatter samtlige elementer i kæden fra den oprindelige udformning til distributionen.

3.9 Udvalget konstaterer, at den globaliserede produktionsproces' geografiske spredning og kraftige mobilitet gør det vanskeligt i dag at beregne et produkts kulstofindhold på en nøjagtig og pålidelig måde. Dette problem, som skyldes, at et voksende antal aktiviteter og opgaver konkurrerer med hinanden, gør det ikke nemmere at formulere en handelspolitik, der sigter på at informere og bevidstgøre forbrugerne, f.eks. ved hjælp af private initiativer inden for mærkning, miljøstempel og certificering. Folks adfærd og valg i en krisetid viser, at disse mekanismer fortjener at blive tilskyndet, men ifølge udvalget kan dette ikke erstatte offentlige indgreb, som f.eks. beskatning af udledninger ved kilden. Udvalget anbefaler, at man forbedrer livscyklusanalyserne og satser mere på undersøgelserne af komplekse metodologiske spørgsmål, især med hensyn til kulstofregnskabet, men også af de finansielle aspekter, der er forbundet med en differentieret form for kulstofregnskab, hvor man ser på den respektive andel for alle aktører i produktionskæden.

3.10 Miljøpolitikken kan kun være effektiv, hvis man kan skelne mellem produkter ud fra fremgangsmåderne og metoderne for deres produktion. Overgangen til en lavemissionsøkonomi kan kun ske, hvis man kan identificere de produkter, der produceres efter metoder med ringe udledning af drivhusgasser. Det drejer sig derfor om at favorisere visse teknikker frem for andre. Hvis forbrugerne ud fra mærkningen selv kan skelne mellem produkter på grundlag af den mere eller mindre miljøvenlige måde, de er blevet produceret på, vil det ændre konkurrenceforholdet og gøre det muligt at differentiere mellem to produkter, der er fabrikeret på forskellig vis.

3.11 I en verden hvor prisen på CO2 varierer, er spørgsmålet om sammenligneligheden mellem produkter – et centralt begreb inden for WHO – uomgængeligt i debatterne om handel og klima. EØSU anbefaler, at man i afventning af fremtidig retspraksis ved WTO's tvistbilæggelsesorgan klarlægger, hvorvidt fremgangsmåderne og metoderne for produktionen af varer og tjenester kan berettige en begrænsning af handelen motiveret af miljømæssige hensyn (4). Det anbefaler at udvide mandet for WTO's handels- og miljøudvalg for at belyse de juridiske konsekvenser af rejestriden med De Forenede Stater.

4. Sammenhængen mellem konkurrenceevne og klima

4.1 I handelsforhandlinger og klimaforhandlinger drejer det sig om forskellige tidsfrister. Mens der i første tilfælde er tale om en politik og foranstaltninger med virkning på meget lang sigt, er de mere umiddelbare virkninger vigtige i det andet. Det, der komplicerer forholdet mellem handelspolitikken og klimapolitikken, er netop, at disse tidshorisonter delvis overlapper hinanden. Klimaforanstaltninger kan på kort sigt have konsekvenser for handelen, mens handelsforanstaltninger først på meget lang sigt har indflydelse på klimaet.

4.2 I en ideel verden findes der en fast pris på CO2, der fører verdens økonomier mod en vækst med mindre udledning af drivhusgas uden at medføre forskelsbehandling eller konkurrenceforvridning mellem de forskellige lande. Ser man på den aktuelle situation i forhandlingerne om klimaændringen, fremgår det, at denne ideelle situation ligger langt ude i fremtiden. Det vil vare endnu mange år, før der fastlægges en fast pris for CO2. Denne svinger mellem 20 og 30 euro pr. ton (det forventede gennemsnitlige niveau for det indre marked) og 0 euro (i langt de fleste andre lande og regioner).

4.3 EØSU erkender, at i denne ufuldkomne verden er det først og fremmest de lande, der går i spidsen med hensyn til beskatningen af CO2-udledninger, nemlig Europa, der risikerer tab af konkurrenceevne og »udslip« af kulstof (flytning af drivhusgasudledende industrier til lande og regioner, hvor CO2 beskattes mindre). Spørgsmålet om, hvorvidt der pr. sektor skal indgås internationale aftaler, er blevet debatteret i mere end ti år. I mangel af konsensus er der endnu ikke kommet noget ud af dette, men ideen skal forfølges yderligere for energikrævende industrier. Udviklingen af billig vedvarende energi og intelligente net vil også medvirke til at begrænse risikoen for tab af konkurrenceevne.

4.4 Udvalget støtter Kommissionens (5) forslag i meddelelsen fra marts 2010 om, at europæisk erhvervsliv skal kunne konkurrere på lige fod med sine udenlandske konkurrenter. I første omgang skal de sektorer, der er udsat for risiko for kulstof-udsivning, kunne modtage ekstra gratis udsliprettigheder på helt op til 100 % i begyndelsen af post-Kyoto-perioden (2013-2014) afhængigt af forløbet af de multilaterale klimaforhandlinger.

4.5 På sigt kunne visse tilpasningsmekanismer ved grænserne - i perioden inden fuld auktionering, hvor prisen på kvoter kunne sidestilles med en afgift - kompensere for det tab af konkurrenceevne, der skyldes, at Europa gør langt mere for at nedbringe udledningerne end dets handelspartnere. Hvilken form de end antager – en beskatning på import, en mekanisme ved grænsen for at indregne kulstofindholdet eller forpligtelsen af europæiske importører til at købe emissionsrettigheder inden for rammerne af det europæiske emissionshandelssystem (EU ETS) også kaldet det »europæiske kulstofmarked« – er disse mekanismer en bestræbelse på at internalisere miljøomkostningerne i de økonomiske aktiviteter, der er underlagt EU ETS.

4.6 Undersøgelser viser, at tab af konkurrenceevne og »udslip« af kulstof ikke synes at være betydelig under de to første faser af gennemførelsen af EU ETS. Mellem 2005 og 2012 er tildelingen af emissionskvoter rundhåndet og stort set gratis (6). I mangel af et globalt kulstofmarked (den ideelle løsning) støtter Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg ideen om forskellige bestemmelser om emissionslofter og -handel, der er baseret på det europæiske system eller andre »låg-og-handelssystemer«, der er lige så effektive. Det skal undersøges, hvilke vanskeligheder og muligheder der eksisterer for at harmonisere disse regler på basis af regional integration samtidig med, at man også tager højde for udsvingene i vekselkurserne.

4.7 Risikoen for tab af konkurrenceevne og udsivninger er reel i tredje fase af EU ETS (2013-2020), hvor der gradvist vil blive tildelt flere kvoter via auktioner, og hvor antallet af årlige udsliprettigheder reduceres, for i 2020 at mindske udledningerne med 20 % i forhold til 1990. Med tiden skal alle emissionskvoter tildeles via auktion (70 % i 2020 og 100 % i 2025). Fastholder man en udledningsreduktion på 30 %, skal man se nærmere på, hvornår man skal gå over til et system med auktioner for at tage højde for, hvilke fremskridt de andre underskrivere af Københavnsaftalen gør.

5. Europas svar: energi- og klimapakken og dens konsekvenser for handelen

5.1 På baggrund af risikoen for tab af konkurrenceevne og udsivningen af kulstof som følge af den gradvise overgang til et system med auktioner over emissionskvoter og fastlæggelsen af et emissionsloft i 2020, har Kommissionen i sin energi- og klimapakke fremlagt en løsning i to faser. I den første fase vil man på basis af to kriterier fastslå, hvilke sektorer der er mest udsatte: intensiteten af handelen (afhængighed af handel med tredjelande) og konsekvenserne af CO2-udgifterne. I december 2009 blev en første liste med »følsomme« sektorer opstillet, og denne revideres hvert femte år. Kommissionen har undersøgt mellem 200 og 300 sektorer (7). Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg forslår, at kun sektorer, der opfylder begge de nævnte krav, fra 2013 vil kunne få tildelt gratis udledningsrettigheder på grundlag af fælles præstationsindikatorer. Efter en første undersøgelse står man med en håndfuld sektorer. Udvalget konkluderer heraf, at kun 11 sektorer (8) opfylder kriteriet om »konsekvenserne af CO2-udgifterne« og »handelsintensitet«.

5.2 Københavneraftalen med sine uforpligtende og mindre ambitiøse mål lever slet ikke op til det, EØSU håbede i sin erklæring fra november 2009. Den er kun en hensigtserklæring og uden en traktats juridiske værdi, hvilket heller ikke giver noget svar på spørgsmålet om Kyoto-protokollens fremtid. Dens fordel er imidlertid, at det er et godt udgangspunkt for at kortlægge og sammenligne de nationale bestræbelser på at bekæmpe klimaforandringerne. I bilaget til aftalen holder EU fast på sit tilbud om at nedbringe drivhusgasemissionerne med 30 %, »hvis de andre industrialiserede lande forpligter sig til en lignende indsats«.

5.3 I lyset af de andre industrialiserede landes forpligtelser kunne EU nu holde sig til målet på 20 %. Således ville det kunne vælge at begrænse de problemer med tab af konkurrenceevne og »udsivning« af kulstof, som de europæiske sektorer, der falder ind under EU ETS, konfronteres med. Det vil dog ikke helt løse problemet med kulstofudsivningerne og det af to grunde: — For det første er de andre industrilandes målsætninger og forpligtelser begrænset til bilaget til Københavnsaftalen, uden at der klart er formuleret et juridisk instrument til sammenligning af de forskellige landes emissioner. — For det andet forholder det sig sådan, at til trods for at en række lande har bebudet, at de vil skabe deres eget kulstofmarked (Canada i 2010, Australien i 2011 og USA i 2012), »skrider« disse datoer hele tiden. De forventede priser for CO2 på disse stadig meget små markeder ligger under det gennemsnitlige niveau i EU.

5.4 Ved at gøre sit tilbud om en emissionsnedskæring på 30 % i 2020 betinget af andre landes bestræbelser og forpligtelser har EU gjort sig afhængig af en eventuel multilateral aftale for at fremprovokere et veritabelt skift i sin udvikling i retning af en kulstoffattig model og således opnå en reduktion af sit emissionsniveau med 75 % i 2050. Uanset eventuelle betingelser og mål af denne art ses den gradvise frigørelse af økonomien for kulstof i USA og Kina ud fra en ensidig bundstyret tilgang til investeringer og innovation. I en vis forstand er Københavnsaftalen en satsning på teknologi. En satsning som Europa også skal forfølge.

5.5 Hvis det vil føre en ægte grøn politik og bevare sin førerrolle på området, skal Europa i egen og klimaets interesse fastholde sit ambitiøse mål om en emissionsreduktion på 80 % inden 2050 med f.eks. et delmål på mellem 25 til 40 % mellem 2020 og 2030. Udvalget foreslår at gennemføre konsekvensanalyser (indvirkningen på miljøet, beskæftigelsen og den økonomiske udvikling) for at foregribe forandringerne mellem 2020 og 2050.

5.6 Fastlæggelsen af dette delmål skal ledsages af lovgivnings- og beskatningsmæssige foranstaltninger, der fremmer ekstra investeringer i forskning og udvikling af rene teknologier. Som fremhævet i Kommissionens Europa 2020-meddelelse (9) er F&U-udgifterne under 2 % i Europa, hvorimod de ligger på 2,6 % i USA og 3,4 % i Japan, primært på grund af de ringe private investeringer. Disse udgiftsniveauer harmonerer ikke med EU's målsætninger (3 %) og klimaudfordringerne. For at føre dette ud i livet foreslår udvalget at gennemføre konsekvensanalyser (indvirkningen på miljøet, beskæftigelsen og den økonomiske udvikling) for at forberede os på overgangen til næste fase (2020) og senere faser (2030, 2040, 2050).

5.7 I begge tilfælde, hvad enten der vælges en mere tøvende eller en mere ambitiøs tilgang, løber EU-medlemsstaterne risikoen for i endnu nogle år at høre til de få lande, som holder en fast pris på CO2 (på et rimeligt niveau) via markedet for handel med udsliprettigheder. Uden at opgive sin høje multilaterale ambitioner for de fremtidige konferencer mellem parterne (COP) i Mexico (2010) og Indien (2011) bør Europa ikke risikere at forsømme sin bundstyrede forsknings-, innovations- og investeringspolitik. Men hvis EU udelukkende satser på virkningen af kulstofmarkedet, løber det risikoen for at overse andre politikforanstaltninger til fremme af forskning, innovation og investeringer. De forskellige europæiske genopretningsplaner, i modsætning til de asiatiske og amerikanske, har allerede vist, at denne fare er reel.

5.8 Med et vist forbehold anbefaler Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg, at man indtager en pragmatisk holdning i behandlingen af kulstofudsivning. Den frie tildeling, hvilket allerede er udbredt, bør fortsættes i overensstemmelse med EU's strategiske valg. Tilpasningsmekanismer ved grænserne vil ikke være berettiget ifølge WTO så længe EU fortsætter den frie tildeling – EU ETS kan kun betragtes som en afgift (og dermed forfalden ved grænserne), hvis kvoterne auktioneres fuldt ud. Det ville være bedre i en overgangsperiode at anvende sådanne tilpasningsmekanismer for et begrænset antal toldpositioner, hvor der er en betydelig udsivningsrisiko, og når den frie tildeling er blevet opbrugt. Kun meget målrettede og motiverede tilpasninger med det eneste mål – hvilket også er det vigtigste resultat i København – at holde temperaturstigningen under 2 °C, vil kunne forsvares over for WTO's organ for bilæggelse af tvister.

5.9 På mellemlang sigt kræver en sådan tilgang en konsekvent finansiering af en europæisk politik til afhjælpning af klimaforandringens konsekvenser. Indledningsvis har man startet pilotprojekter inden for indfangning og lagring af CO2, herunder et opfølgningsudvalg, der beskæftiger sig med investeringer og deling af intellektuel ejendomsret. Midlertidige tilpasningsmekanismer kan kun forsvares, hvis de kombineres med en innovationspolitik, hvor man søger løsninger inden for bæredygtig udvikling.

Bruxelles, den 26. maj 2010 Mario SEPI Formand for Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) Artikel XX WTO. Artikel XX i den almindelige overenskomst om told og udenrigshandel (GATT) indeholder muligheder for undtagelser fra firhandelsbestemmelserne, hvis foranstaltningerne kan henføres til beskyttelsen af miljøet.

(2) Handel og klimaændringer, WTO og UNEP, juni 2009

(3) CESE 461/2010 (endnu ikke offentliggjort i EUT).

(4) Jf. fodnote 16.

(5) Direktiv 2009/29/EF, EUT L 140 af 5.6.2009, s. 63.

(6) Den første fase af EU ETS (2005-2007) var en prøveperiode, der gav mulighed for fastlæggelse af en pris på kulstof, indførelse af et system med fri handel med udslipsrettigheder i hele EU og skabelse af den nødvendige infrastruktur til at måle, rapportere og verificere de berørte virksomheders reelle udledning. Anden fase (2008-2012) falder sammen med den første gennemførelsesperiode af Kyoto-protokollen, hvor EU og dets medlemsstater har fem år til at opnå de udslipsmål, der er fastsat i protokollen. Tildelingen af for mange udslipsrettigheder i første fase har ført til, at prisen på CO2 er brudt sammen ved begyndelsen af anden fase. Tildelingen af for mange udslipsrettigheder i den anden fase fortsætter stadig.

(7) Ifølge artikel 10 a (15) i direktiv 2003/87/EF anses »en sektor eller delsektor for at være udsat for en betydelig risiko for carbon leakage, hvis summen af direkte og indirekte ekstraomkostninger som følge af gennemførelsen af dette direktiv ville medføre en væsentlig stigning i produktionsomkostningerne, beregnet som en andel af bruttoværditilvæksten, på mindst 5 %, og handelsintensiteten med tredjelande, defineret som forholdet mellem den samlede værdi af eksporten til tredjelande plus værdien af importen fra tredjelande og den samlede størrelse af Fællesskabets marked (årlig omsætning plus samlet import fra tredjelande) er over 10 %.« De nævnte sektorer er: stivelse og stivelsesprodukter, sukker, andre ikke-destillerede fermenterede drikkevarer, ethylalkohol produceret ved gæring, papir og karton, raffinerede mineralolieprodukter, fladt glas, hult glas, keramiske fliser og klinker, støbejernsrør samt bly-, zink- og tinprodukter. Hvis man til disse to kriterier føjer et kriterium om en ekstraudgift på 30 % eller en åbning over for samhandelen på 30 % føjes yderligere 16 sektorer til listen og kommer i alt op på 27.

(8) Kommissionens beslutning af 24.12.2009, meddelt under K(2009) 10251 (1), EUT L 1 af 5.1.2010, s. 10-18.

(9) KOM(2010) 2020 »Europa 2020: En strategi for intelligent, bæredygtig og inklusiv vækst«.