Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Kommissionens forslag til Rådets direktiv om erstatning til ofre for forbrydelser"

(KOM(2002) 562 endelig - 2002/0247 (CNS))

(2003/C 95/11)

Kommissionen besluttede den 14. november 2002 under henvisning til EF-traktatens artikel 262 at anmode om Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til EØSU's Faglige Sektion for Beskæftigelse, Sociale og Arbejdsmarkedsmæssige Spørgsmål og Borgerrettigheder, som udpegede Christoforos Koryfidis til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 5. februar 2003.

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 397. plenarforsamling af 26. og 27. februar 2003, mødet den 26. februar, med 110 stemmer for, ingen imod og 2 hverken for eller imod følgende udtalelse.

1. Indledning

1.1. Beskrivelse af problemet

1.1.1. De europæiske borgeres ret at bevæge sig frit overalt i EU forudsætter, at dette kan ske på alment gældende, sikre og retfærdige vilkår.

1.1.2. Dette indebærer bl.a., at borgerne lige så let skal kunne henvende sig til domstole og myndigheder i andre medlemsstater som i deres oprindelsesland.

1.1.3. Det indebærer også ret til at blive beskyttet af myndighederne og ret til erstatning for tab som følge af forbrydelser og terrorhandlinger

1.2. Hvordan behandles ofre for forbrydelser i medlemsstaterne i dag

1.2.1. Ud fra de data, der er tilgængelige i dag, må man konkludere, at udsigten til erstatning for ofre for forbrydelser generelt er klart dårligere end for personer, der har lidt skade på anden måde. Ofrene stilles over for mange hindringer og vanskeligheder, når de forsøger at opnå erstatning fra gerningsmanden. Vanskelighederne består i:

- at skadevolderen ofte ikke kendes eller ikke kan pågribes og retsforfølges, eller at skadevolderen er ubemidlet og derfor ikke kan yde erstatning til ofret;

- at andre erstatningskilder såsom lovpligtig eller privat forsikring muligvis heller ikke giver passende dækning for de tab, ofret har lidt;

- og endelig indebærer den omstændighed, at det slet ikke er muligt for ofrene at opnå erstatning fra staten i to af EU's medlemsstater, og at der ikke er konvergens mellem ordningerne i de øvrige medlemsstater, forskelle for de enkelte EU-borgere afhængig af, i hvilket land de er bosat, og hvor forbrydelsen er begået.

1.3. EU'S eksisterende regler og behovet for fællesskabstiltag på området

1.3.1. Udviklingen hen imod en fællesskabstilgang til løsningen af problemet med erstatning til ofre for forbrydelser har været som følger:

1983: Den europæiske konvention(1) om erstatning til ofre for voldsforbrydelser, hvor der forsøgtes indført minimumsstandarder for statslige erstatningsordninger, blev ratificeret.

1989: Europa-Parlamentet vedtager en beslutning(2) om erstatning til ofre for voldsforbrydelser. I denne beslutning opfordres Kommissionen bl.a. til straks at udarbejde et direktivforslag, hvori der stilles krav til medlemsstaterne om at harmonisere erstatningen til ofre for voldsforbrydelser på det højeste niveau, uanset ofrets oprindelsesland.

1998: Wiener-handlingsplanen(3) vedtages. Rådets og Kommissions handlingsplan foreskriver bl.a.:

- at spørgsmålet om støtte til ofreskal tages op,

- at der skal foretages en sammenlignende undersøgelse af de eksisterende erstatningsordninger for ofre og

- og at mulighederne for en EU-indsats skal undersøges.

1999: I konklusionerne fra Det Europæiske Råds møde i Tammerfors(4) fremhæves det, at der bør udarbejdes minimumsstandarder for beskyttelse af ofrene for kriminalitet, og at der bør udarbejdes nationale programmer til finansiering af offentlige og private foranstaltninger vedrørende bistand til og beskyttelse af ofre.

1999: Kommissionen offentliggør en meddelelse(5) om ofre for forbrydelse ikke blot om erstatningsaspektet, men også om andre spørgsmål, der bør tages op til behandling for at forbedre ofres stilling i EU.

2001: Rådet vedtager en rammeafgørelse(6) om ofres stilling i forbindelse med straffesager.

2001: Den såkaldte "Bruxelles I-forordning(7)" om retternes kompetence og om anerkendelse og fuldbyrdelse af retsafgørelser.

2001: Kommissionen offentliggør en grønbog om erstatning til ofre for forbrydelser(8). Grønbogen fokuserer på erstatning fra staten og indeholder en oversigt over gældende erstatningsordninger i medlemsstaterne. På grundlag heraf formulerer grønbogen spørgsmålet om, hvilke målsætninger man kunne opstille for et fællesskabsinitiativ på området, og foreslår følgende:

- at sikre ofre for forbrydelser mulighed for at få erstatning fra staten i EU

- at træffe foranstaltninger til at begrænse urimelige konsekvenser af de store forskelle mellem medlemsstaternes erstatningsniveauer

- at lette adgangen til erstatning fra staten for ofre for forbrydelser i sager, der involverer flere medlemsstater.

Grønbogen var genstand for en debat i 2001-2002 såvel i EU-institutionerne som i det organiserede civilsamfund. Debatten viste klart, at der ikke ydes tilstrækkelig erstatning til ofre for forbrydelser i EU, og at det er nødvendigt at realisere grønbogens målsætninger.

2002: Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg vedtager sin udtalelse om grønbogen. I udtalelsen(9) hilser udvalget Kommissionens initiativ velkommen og fremsætter bl.a. følgende bemærkninger:

- bestræbelserne vanskeliggøres af, at medlemsstaterne har vidt forskellige traditioner for at tackle problemet - og disse vanskeligheder vil kun vokse med udvidelsen. Det er derfor nødvendigt at opfylde grønbogens mål "for den europæiske integrationsproces, hvor borgerne og deres problemer står i centrum"

- alle bør med konvergensen for øje udvikle en positiv dynamik og en afbalanceret tilgang til problemet

- sandsynligheden for fortsat divergens mellem er ordningerne er stor med den kommende opgradering fra et meget lavt erstatningsniveau til det højeste i nogle lande på den ene side og videreudviklingen af ordningerne i de lande, der allerede har et højt beskyttelsesniveau, på den anden

- det er nødvendigt at vedtage og implementere en model, der også omfatter sanktioner for lande, der ikke retter sig efter den valgte løsning, samt at oprette en EU-fond, der kan yde supplerende tilskud

- endelig må man for at undgå de nævnte problemer satse på "den højest mulige fælles standard og gradvis bevæge sig hen imod harmonisering"(10).

2002: Europa-Parlamentet vedtager en beslutning(11) om Kommissionens grønbog. Kommissionens initiativ får en positiv modtagelse i Europa-Parlamentet, der bl.a. gør opmærksom på:

- de store divergenser mellem de nationale erstatningsordninger, manglen på lovforanstaltninger på fællesskabsplan, der tager hensyn til de særlige forhold for ofre i grænseoverskridende sager og behovet for at indføre minimumsstandarder for erstatning fra staten

- behovet for konvergens imellem ordningerne for erstatning fra staten og fastsættelse af mindstebestemmelser for, hvornår statens erstatningsansvar subsidiært kan gøres gældende

- behovet for at oprette et europæisk koordineringsorgan for ofre og eventuelt en europæisk solidaritetsfond til tilvejebringelsen af de fornødne ressourcer på grundlag af kriterier, som Kommissionen fastlægger

- og endelig behovet for, at der gennemføres en oplysningskampagne henvendt til borgerne om fællesskabsordningen for erstatning til ofre for forbrydelser.

2002: Kommissionen fremsætter det direktivforslag om erstatning til ofre for forbrydelser, som er til behandling i denne udtalelse.

1.3.2. Erstatning til ofre for forbrydelser er "en nødvendig parallel til de mange foranstaltninger, der er truffet for at fremme det retlige samarbejde på det civilretlige område og for at bekæmpe forbrydelse og terrorisme". Foranstaltningen rimer ligeledes fint med traktatens påbud om at skabe et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed i EU. Traktatens påbud udgør den overordnede ramme for en EU-indsats for løsning af dette konkrete problem.

2. Direktivforslaget

2.1. Forslaget forventes at ville bidrage til realisere traktatens mål, hvad angår

- skabelsen af et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed for alle og

- fri bevægelighed for personer internt i EU.

2.1.1. På denne baggrund ligger forslaget i forlængelse af grønbogen om samme emne og Det Europæiske Råds beslutning i Tammerfors, og det har generelt til formål at sikre, at EU-borgere og personer, der er lovligt bosiddende i EU, kan få en passende erstatning for de tab, de måtte lide, hvis de bliver offer for en forbrydelse i EU.

2.1.2. Det nævnte generelle mål søges i direktivforslaget realiseret ved at sikre,

- at det i alle EU-medlemsstaterne bliver muligt for ofre for forbrydelser at opnå en passende erstatning fra staten gennem en minimumsstandard;

- at de muligheder, som et offer for en forbrydelse i praksis har for at opnå erstatning fra staten, ikke påvirkes negativt af, i hvilken medlemsstat forbrydelsen finder sted (grænseoverskridende sager - ansøgning til en myndighed i den medlemsstat, hvor ofret bor).

2.1.3. Ofrenes mulighed for at få tilkendt erstatning fra skadevolderen falder uden for forslagets anvendelsesområde. Ifølge begrundelsen til direktivforslaget "er muligheden for at opnå en retsafgørelse om erstatning fra skadevolderen omfattet af rammeafgørelsen om ofres stilling i forbindelse med straffesager. Hvad angår muligheden for at håndhæve sådanne afgørelser i sager, der involverer flere medlemsstater, er der taget en række initiativer - og nye er under forberedelse - vedrørende grænseoverskridende tvister i civile sager generelt, hvilket også vil komme ofre for forbrydelser til gode"(12).

2.1.4. Ifølge direktivforslaget er de urimelige og arbitrære følger af de eksisterende ordninger for erstatning til ofre for forbrydelser ikke forenelige med oprettelsen af EU som et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed for alle. Hertil kommer, at den europæiske konvention fra 1983 endnu ikke har sikret fuldstændig dækning af alle borgere i EU på trods af dens positive bidrag til indførelsen af statslige erstatningsordninger. Hvad angår de anbefalede minimumsstandarder, lever resultaterne her 19 år, efter at der blev åbnet op for undertegnelse af konventionen, ikke op til forventningerne hos de europæiske borgere - eller i bredere forstand hos enhver person, som opholder sig lovligt i EU. Det er dette faktum, der gør en fællesskabsindsats påkrævet.

2.1.5. At der er en sammenhæng mellem fri bevægelighed for personer og statslig erstatning til ofre for forbrydelser, er blevet bekræftet af EF-Domstolen, der har fastslået(13), at "beskyttelse af ofre for forbrydelser er en nødvendig følge af den traktatsikrede ret til fri bevægelighed for personer". Direktivforslaget kan dog ikke siges at falde under anvendelsesområdet for EF-traktatens artikel 94 og 95(14). Direktivforslagets formål falder under EF-traktatens generelle gennemførelsesområde(15). Derfor foreslås EF-traktatens artikel 308 som retsgrundlag for det her behandlede direktivforslag(16).

3. Generelle bemærkninger

3.1. EØSU ser Kommissionens forslag til direktiv som det konkrete resultat af mange års bestræbelser på at få løst et alvorligt problem: en medlemsstats vanskeligheder med at yde erstatning til ofre for forbrydelser, som begås på dens territorium. Udvalget ser også forslaget som et særlig betydningsfuldt lovinitiativ som led i de generelle bestræbelser på at skabe et fælles område med frihed, sikkerhed og retfærdighed. Og endelig ser det forslaget som et væsentligt tiltag i forbindelse med løsningen af de europæiske borgeres aktuelle problemer på baggrund af nye territoriale rammer og som led i den forsorg, som en moderne EU-medlemsstat må påtage sig.

3.2. Derfor stiller EØSU sig positivt over for direktivforslaget og dets målsætning, idet det mener, at det under visse vigtige forudsætninger vil medvirke til at fremme

- skabelsen af et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed for alle i EU

- fri bevægelighed internt i EU

- konvergens mellem medlemsstaternes lovgivning på området og mellem mekanismer til behandling af grænseoverskridende sager i overensstemmelse med nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet.

3.3. På denne baggrund er EØSU enig i de generelle linjer i direktivforslaget. Udvalget efterlyser dog forklaringer og mere klare formuleringer i visse artikler.

3.4. Konkret bifalder EØSU, at følgende vigtige aspekter trækkes klart op i direktivforslaget:

- de omfattede personer defineres klart i artikel 2, så man undgår, at der opstår problemer, når en medlemsstat anmodes om at yde erstatning til statsborgere fra andre medlemsstater (se EF-domstolens afgørelse herom og artikel 3, stk. 2 i direktivforslaget)

- medlemsstater, der endnu ikke har indført en passende erstatningsordning, forpligtes til at gøre det

- der indføres en mekanisme, som letter kommunikationen for ofre, der bor i en anden medlemsstat end den, der skal udbetale erstatning.

3.5. EØSU konstaterer dog samtidig, at direktivforslaget gør det muligt for medlemsstaterne at indføre ordninger med betydelige indbyrdes forskelle. EØSU vil derfor gerne opfordre til, at bl.a. følgende gennemtænkes nøje:

- I artikel 4 opstilles principperne for fastsættelsen af erstatningsbeløbet: i stk. 1 introduceres princippet om fuld erstatning, men i stk. 2 og 3 indføres en række undtagelser, som i sidste instans kan medføre betydelige afvigelser.

- Fastlæggelsen af samarbejdet mellem den besluttende myndighed og den bistandsydende myndighed: hvis ikke beskrivelsen af samarbejdet mellem de to typer myndigheder er tilstrækkelig detaljeret, kan der opstå problemer med samarbejdet, hvilket meget vel kan afskrække borgere i medlemsstaterne fra at gøre brug af rettighederne i direktivet.

3.5.1. EØSU understreger, at medlemsstaternes mulighed for at opretholde afvigende bestemmelser, i sidste ende ikke vil virke befordrende for et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed for alle i EU.

4. Særlige bemærkninger

4.1. EØSU mener generelt, at en klar definition af det ønskede resultat er en nødvendig forudsætning for gennemførelsen via politiske, administrative og juridiske systemer, der stadig er meget forskellige.

4.1.1. I dette øjemed mener EØSU, at direktivet bl.a. bør indeholde følgende bestemmelser:

4.1.1.1. Definitionen af forbrydelser skal ikke kun omfatte forbrydelser mod ofrets liv eller fysiske helbred og integritet, men også forbrydelser mod det psykiske helbred og den psykiske integritet (artikel 2, stk. 1, litra a).

4.1.1.2. Definitionen af de besluttende og bistandsydende myndigheders beføjelser skal være mere detaljeret, og procedurerne for samarbejdet mellem dem skal forenkles for at mindske bureaukratiet og gøre det lettere at udøve de rettigheder, som direktivet giver borgerne i medlemsstaterne. Der må henvises specielt til konkret lovgivning i hvert enkelt tilfælde og sondres mellem lovgivningen i ofrets bopælsland og lovgivningen i det land, hvor den ulovlige handling er begået (artikel 16 ff.).

4.1.1.3. Muligheden for at opkræve forskud på ofrets vegne skal styrkes. Opmærksomheden henledes på, at den første tid efter en forbrydelse ofte er den mest smertefulde for ofret, og den tid, hvor ofret har mest brug for hjælp (artikel 5).

4.1.1.4. Forskudsproceduren bør fastsættes på en sådan måde, at den er så tæt muligt på

- en fælleseuropæisk ordning, der finder generel anvendelse og er baseret på fælles kriterier for fastsættelsen af forskuddets størrelse

- en ordning, som gennemføres af en retslig eller administrativ myndighed, udpeget af de enkelte medlemsstater

- og endelig en ordning, der i det mindste delvis kan sikres gennem EU-tilskud, så der kan tages højde for de store forskelle i borgenes bevægelser internt i EU.

4.1.1.5. Til grund for beskrivelsen af ovenstående procedure kan lægges erfaringerne fra den vellykkede beskrivelse af den midlertidige retsbeskyttelse i perioden forud for indgåelsen af offentlige indkøbs-, samt bygge- og anlægskontrakter (direktiv 89/665).

4.1.1.6. Det er klart, at statens udbetaling af den endelige erstatning under alle omstændigheder skal garanteres, når

- alle forsøg på at finde gerningsmanden er forgæves

- gerningsmanden findes, men denne ikke har tilstrækkelige midler til at give ofret en ordentlig erstatning.

4.1.1.6.1. I tilfælde af at der fastsættes en maksimumgrænse for erstatning, skal dette beløb justeres med regelmæssige mellemrum i forhold til udviklingen i leveomkostningerne.

4.1.1.7. Hensigten med den i punkt 4.1.1.3 og 4.1.1.4 ovenfor beskrevne løsning er at præcisere formålet med statens indgriben på området. Denne indgriben finder sted i begyndelsen af proceduren, umiddelbart efter at den ulovlige handling er begået, dvs. på et tidspunkt, hvor ofret har særlig brug for det, samt i slutningen af proceduren, når det er endegyldigt bevist, at ofret ikke har andre muligheder for at opnå en tilfredsstillende erstatning.

Bruxelles, den 26. februar 2003.

Roger Briesch

Formand for

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) Denne konvention, der ratificeredes af 10 lande og efterfølgende blev undertegnet af yderligere to lande, foreskriver ingen konkrete foranstaltninger med henblik på at lette adgangen til erstatning fra staten i grænseoverskridende sager.

(2) A 3-13/89 C 256 af 12.9.1989, s. 32.

(3) EFT C 19 af 23.1.1999, s. 1, punkt 51 c).

(4) Formandskabets konklusioner, punkt 32.

(5) KOM(1999) 349 endelig.

(6) EFT L 82 af 22.3.2001, s. 1.

(7) Rådets forordning (EF) nr. 44/2001 om retternes kompetence og om anerkendelse og fuldbyrdelse af retsafgørelser på det civil- og handelsretlige område. EFT L 12 af 16.1.2001, s. 1.

(8) KOM(2001) 536 endelig.

(9) EFT C 125 af 27.5.2002.

(10) EFT C 125 af 27.5.2002, punkt 5.2.

(11) A5-0309/2002 endelig.

(12) Punkt 3.3 i KOM(2002) 562 endelig.

(13) Sag 186/87, Ian William Cowan mod Trésor public, Sml. 1989, s. 195.

(14) Artikel 94 og 95 i EF-traktaten.

(15) Se EF-Domstolens udtalelse 2/94 af 28.3.1996.

(16) Traktat om oprettelse af det Europæiske Fællesskab, artikel 308, s. 163.