ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE

RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN

Ledsagedokument til

Forslag til EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS FORORDNING

om ophugning af skibe

1. Problemformulering

1. Transportforordningen[1] gennemfører kravene i Baselkonventionen om kontrol af grænseoverskridende overførsel af farligt affald og bortskaffelse heraf på europæisk niveau. Den gennemfører også bestemmelsen om en ændring af konventionen (det såkaldte "Baselforbud"), som forbyder eksport af farligt affald til lande uden for OECD. Denne ændring er endnu ikke trådt i kraft på internationalt niveau som følge af manglende ratificering.

2. Ifølge denne lovgivning udgør skibe under EU-flag, som skal ophugges, farligt affald (eftersom de indeholder farlige stoffer) og må kun ophugges i OECD. Denne lovgivning bliver i det store hele omgået systematisk. I 2009 blev over 90 % af skibe under EU-flag ophugget i lande uden for OECD, primært i Sydasien (Indien, Pakistan og Bangladesh) via den såkaldte "strandværftsmetode" og med betydelige miljømæssige og sundhedsrelaterede konsekvenser.

3. Denne udbredte manglende efterlevelse hænger for det første sammen med den manglende ophugningskapacitet i OECD for især de største skibe. Den eksisterende kapacitet på europæisk niveau bliver brugt til ophugning af små skibe og statsejede skibe, som ikke er dækket af anvendelsesområdet for Hongkongkonventionen. I lighed med skibsbygning har skibsophugning af økonomiske årsager de senere årtier flyttet sig fra europæiske lande til lande, der ikke er omfattet af OECD-beslutningen. Som konsekvens af dette har det økonomisk ikke været muligt at udvikle yderligere kapacitet i Europa.

4. For det andet er den nuværende situation på markedet for skibsophugning kendetegnet af hård og unfair konkurrence mellem de største ophugningslande Bangladesh og Indien og (i mindre omfang) Pakistan. Andre konkurrenter med højere tekniske standarder er kun i stand til at indtage markedsnicher for specielle skibstyper, såsom små skibe og statsejede fartøjer, herunder krigsskibe (EU og Tyrkiet) eller flåden tilhørende dedikerede skibsredere (Tyrkiet og Kina).

5. Endelig er den nuværende lovgivning ikke tilpasset de særlige forhold for skibe. Det er vanskeligt at fastslå, hvornår skibe bliver til affald. For at håndhæve den nuværende lovgivning, og især forbuddet mod eksport af udtjente skibe til lande uden for OECD, skal medlemsstaterne yde en indsats, der vil være uforholdsmæssig og ineffektiv i betragtning af den manglende ophugningskapacitet i OECD og den juridiske mulighed for, at et skib kan ændre det flag, det sejler under.

6. Situationen vil sandsynligvis blive endnu værre, da et stort antal skibe forventes at blive sendt til ophugning i de kommende år som følge af den globale flådes overkapacitet, der vurderes til at vare ved i mindst 5-10 år. Dertil kommer, at ophugning af skibe vil kulminere omkring udfasningstidspunktet for enkeltskrogede tankskibe (2015), og at dette ventes primært at være en fordel for substandardanlæg.

7. For at forbedre situationen er en specifik konvention blevet udviklet af Den Internationale Søfartsorganisation. Den internationale Hongkong-konvention om sikker og miljømæssigt forsvarlig ophugning af skibe blev vedtaget i 2009, men skal ratificeres af de største skibsflag- og ophugningsnationer for at træde i kraft og føre til resultater.

8. Hvis Hongkongkonventionen ikke træder i kraft, og hvis den europæiske lovgivning ikke ændres, vil den nuværende markedssituation højst sandsynligt vare ved. En kulmination i ophugningsaktiviteter vil uden tvivl føre til en genopblussen af dødsulykker og arbejdsskader, da nye medarbejdere vil blive rekrutteret blandt de fattigste, og som regel uerfarne, landarbejdere.

2. Målsætninger med EU-initiativet

9. Den overordnede målsætning med at udvikle en skibsophugningsforordning er på bæredygtig og afgørende vis at reducere de negative konsekvenser af ophugningen af skibe under EU-flag inden 2020, især i Sydasien, for den menneskelige sundhed og miljøet uden at skabe unødvendige økonomiske byrder ved at fremme håndhævelsen af Hongkongkonventionen. De specifikke målsætninger er at:

SO1: reducere konsekvenserne for den menneskelige sundhed og miljøet ved at sikre, at skibe under EU-flag kun bliver ophugget på sikre og miljømæssigt forsvarlige anlæg på verdensplan

SO2: sikre tilgængelighed af tilstrækkelig, økonomisk overkommelig, forsvarlig og sikker kapacitet til at ophugge skibe under EU-flag

SO3: fremme, at incitamenterne overholder den europæiske lovgivning.

3. Løsningsforslag

10. Den første mulige løsning ("referenceløsningen") består i at bevare den nuværende lovgivning (transportforordningen), som den er. Medlemsstaterne skal ratificere og gennemføre Hongkongkonventionen i deres nationale lovgivning. Det skal dog fortsat være forbudt for dem at eksportere store kommercielle skibe, der sejler under EU-flag, til ophugning i lande uden for OECD, også selvom et stort antal af disse skibe i praksis fortsat vil blive ophugget i lande, der ikke er omfattet af OECD-beslutningen. Det forventes ikke, at medlemsstaterne i væsentligt omfang vil forbedre deres håndhævelse af lovgivningen, da gennemførelsen af Baselforbuddet vil kræve betydelig indsats og være ineffektiv (betydelig omflagning til en flagstat, der ikke er medlem af EU, må forventes som følge af manglen på ophugningskapacitet i OECD).

11. Den anden løsning (B) består i at inkludere visse krav fra Hongkongkonventionen i transportforordningen. Disse krav vil gælde for ophugningsanlæg lokaliseret i EU og i OECD, da ophugningen af store kommercielle skibe, der sejler under EU-flag, i lande uden for OECD fortsat vil være forbudt. Medlemsstaterne skal ratificere og gennemføre denne konvention i deres nationale lovgivning.

12. Den tredje løsning (C) vil være at udelukke de skibe, der dækkes af Hongkongkonventionen (store søgående handelsskibe) fra den europæiske lovgivning. Disse skibe vil i stedet for kun være underlagt medlemsstaters nationale lovgivning, der muligvis er baseret på Hongkongkonventionens forskrifter.

13. En fjerde løsning (D) består i at lægge skibene under Hongkongkonventionen (store søgående handelsskibe) ind under en ny ad hoc-forordning. Denne forordning dækker hele livscyklussen for skibe under EU-flag, gennemfører tidligt kravene i Hongkongkonventionen og omfatter, som tilladt af konventionen, strengere miljøkrav til ophugningsanlæg. EU-medlemsstater bliver informeret skriftligt og rettidigt om skibsrederens hensigt om at sende et skib til ophugning. Dette krav, såvel som indførslen af sanktioner, der som minimum svarer til dem, der er gældende i den nuværende lovgivning, skal sikre overholdelse af lovgivningen. På trods af, at man dårligt kan forvente, at de nuværende "strandværft" kan leve op til disse krav, er det muligt, at opgraderede anlæg kan opfylde disse kriterier i fremtiden. For at undgå forvirring, overlapning og administrative byrder vil skibe, der er omfattet af denne nye lovgivning, ikke længere være underlagt transportforordningen.

14. En sidste løsning består i at supplere løsning D med specifikke elementer:

(1) Løsning E1 består i, at den nye forordning, der gennemfører Hongkongkonventionen, også omfatter statsejede fartøjer, herunder militærfartøjer

(2) I løsning E2 skal skibe, der sejler under EU-flag, håndteres på anlæg, som yder et niveau for sundheds- og miljøbeskyttelse, der svarer til EU-anlæg

(3) Endelig består løsning E3 i kun at tillade eksport af skibe under EU-flag til en liste med reviderede og certificerede tredjepartsanlæg.

4. Konsekvensanalyse

15. Som anbefalet i retningslinjerne for konsekvensanalysen har analysen udelukkende fokuseret på de yderligere konsekvenser af de andre løsninger sammenlignet med referencescenariet. Kvantitative data er oplyst i nedenstående tabel.

16. Ud fra et miljømæssigt perspektiv vil de forskellige scenarier have de samme konsekvenser med hensyn til generering af farligt og ufarligt affald, såvel som for CO2-udledninger, undtaget for løsning E1[2]. Løsningerne vil dog have forskellige konsekvenser for den procentdel af farligt affald, som vil blive håndteret på en miljømæssig forsvarlig måde. Løsningerne C og E1 har en negativ konsekvens, løsningerne D og E2 en positiv konsekvens, og løsning B har samme konsekvens som referencescenariet.

17. Løsning B vil have lignende sociale konsekvenser[3] sammenlignet med referencescenariet. Løsning C vil have negative konsekvenser (højere sociale omkostninger) på mellemlang og kort sigt. Løsning E1 har negative konsekvenser på kort, mellemlang og lang sigt. Løsning D vil kun have positive konsekvenser på kort sigt, mens løsning E2 vil have betydelige positive konsekvenser på kort, mellemlang og lang sigt.

18. Ud fra et økonomisk perspektiv vil gennemførelsen af Hongkongkonventionen medføre yderligere udgifter for skibsredere (lavere pris tilbudt for deres skibe fra opgraderede ophugningsanlæg og administrationsomkostninger) og for medlemsstaterne (administrationsomkostninger). Løsningerne B, D og E2 vil foregribe anvendelsen af Hongkongkonventionen sammenlignet med referencescenariet og vil derfor medføre yderligere omkostninger for skibsredere i EU og medlemsstaterne på kort og mellemlang sigt. De vil dog ikke have nogen yderligere konsekvenser sammenlignet med referencescenariet fra 2025 og frem. Derudover vil løsning B medføre yderligere administrationsomkostninger for medlemsstater i forbindelse med kontrol, inspektion og håndhævelse på kort, mellemlang og lang sigt. Løsning C vil have positive konsekvenser sammenlignet med referencescenariet for skibsredere og medlemsstater på kort, mellemlang og lang sigt. Løsning E1 har positive konsekvenser på kort, mellemlang og lang sigt.

19. Løsning B forventes at skabe problemer i forbindelse med overholdelse, da problemet med manglen på lovlig adgang til tilstrækkelig ophugningskapacitet ikke vil blive løst, og der vil blive skabt forvirring ved at sammenblande to sæt krav (fra Basel- og Hongkong-konventionerne). Der forventes ikke nogen problemer med overholdelse i løsning C (der vil være lovlig adgang til alle anlæg) eller løsning E1. Løsning D vil have en positiv konsekvens, da den foreslåede lovgivning vil være tilpasset skibes særlige forhold, og der vil være lovlig adgang til tilstrækkelig ophugningskapacitet til en lidt lavere pris. Derudover vil specifikke sanktioner blive indført for at kunne håndtere de mulige tilbageværende sager med manglende overholdelse. Af samme årsag forventes løsning E2 at føre til et højere overholdelsesniveau sammenlignet med referenceløsningen. Men der kan dog forventes et større omfang af manglende overholdelse sammenlignet med løsning D, da skibsrederes indtægter vil blive påvirket negativt, og da den tilgængelige ophugningskapacitet kan blive reduceret som følge af større krav til anlæg. Løsning E3 giver et værktøj til at kontrollere, at de anlæg, hvortil fartøjer under EU-flag sendes til ophugning, overholder de gældende normer og regler for sikker og miljømæssigt forsvarlig ophugning af skibe. Den vil dog give et lavere overholdelsesomfang end løsning D som følge af den mulige modvilje fra tredjelande på grund af suverænitetsproblemer.

20. Flere interessenter har påpeget, at sameksistensen af to sæt juridiske krav (fra Basel- og Hongkong-konventionerne) vil være meget forvirrende og administrativt byrdefuld. Løsning B vil derfor have negative konsekvenser for forenklingen af den eksisterende lovgivning. Store skibe, der sejler under EU-flag, vil ikke længere være dækket af europæisk lovgivning i henhold til løsning C. Dette vil have en positiv konsekvens for forenklingen af lovgivningen på kort sigt, men den kan dog være mere begrænset på lang sigt, hvis EU-medlemsstaterne har uensartede nationale lovgivninger til at gennemføre Hongkongkonventionen. Løsningerne D, E2 og E3 vil have positive konsekvenser, da de erstatter den nuværende lovgivning med et nyt redskab, der er bedre tilpasset skibes særlige forhold.

21. Ingen løsning forventes at påvirke små og mellemstore virksomheder unødvendigt, da de primære, berørte virksomheder (EU-skibsredere) sjældent er små eller mellemstore virksomheder.

22. De omkostninger, der er forbundet med Hongkongkonventionen (administrationsomkostninger i løbet af driftstiden og lavere salgspriser på ophugningstidspunktet) i løbet af et skibs levetid, er ubetydelige, og der forventes ingen konsekvenser deraf for forbrugere i referencescenariet eller i de andre scenarier.

23. I princippet har ingen at de påtænkte løsninger i konsekvensanalysen en direkte konsekvens for EU-budgettet.

De kvantificerede, yderligere konsekvenser ved de forskellige scenarier sammenlignet med referencescenariet er opsummeret i nedenstående tabel.

Konsekvenser || Miljømæssige || Sociale || Økonomiske

Farligt affald behandlet på en miljø­mæssigt forsvarlig måde (ESM)[4] || Arbejds­byrde EU[5] || Arbejdsbyrde (beskyttede arbejdere) || Arbejdsbyrde (ikke-beskyttede arbejdere) || Arbejdsbyrde (ikke-beskyttede børnearbejdere) || Dødsulykker (voksne) [6] || Ikke-død­bringende ulykker (voksne) || Døds­ulykker (børn) || Ikke-død­bringende ulykker (børn) || Sociale om­kostninger[7] || Indtægter skibsredere || Administrations­omkostninger (medlemsstater)

Kort sigt (2015) || B || 0 % || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || -1 952 011 || 378 604

C || -6 % || -5 || 189 || 468 || 159 || 1 || 184 || 0 || 29 || 969 792 || 12 540 267 || 0

D || 23 % || 0 || 1 423 || -2 246 || -764 || -2 || -473 || -1 || -133 || -3 372 237 || -22 019 545 || 356 430

E2 || 30 % || 0 || -938 || -2 385 || -811 || -4 || -1 105 || -1 || -148 || -5 401 791 || -66 349 943 || 356 430

E3 || 23 % || 0 || 1 423 || -2 246 || -764 || -2 || -473 || -1 || -133 || -3 372 237 || -22 221 755 || 356 430

Mellemlang sigt (2020) || B || 0 % || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || -112 036 486 || 640 117

C || -20 % || -6 || -2 497 || 3 244 || 1 103 || 1 103 || 3 || 633 || 1 || 5 993 494 || 31 192 613 || -436 341

D || 0 % || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || -112 036 486 || 617 943

E2 || 16 % || 0 || -3 778 || 0 || 0 || 0 || -2 || -833 || 0 || -2 820 429 || -189 916 941 || 617 943

E3 || 0 % || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || -112 266 395 || 617 943

Lang sigt (2025) || B || 0 % || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 149 062 972 || 22 174

C || 0 % || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 159 369 991 || -879 612

D || 0 % || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 149 062 972 || 0

E2 || 16 % || 0 || -3 428 || 0 || 0 || -2 || -756 || 0 || 0 || -3 114 124 || 63 072 738 || 0

E3 || 0 % || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 148 854 325 || 0

5. Sammenligning af løsningsforslag

24. Løsningsforslagne er blevet vurderet ud fra kriterierne for virkningsgrad, effektivitet og sammenhæng.

25. I forbindelse med virkningsgrad virker løsningerne D, E2 og E3 til at være de bedste løsninger. De giver det potentielt højeste niveau for opnåelse af alle specifikke målsætninger, mens løsningerne B og E1 vil have global negativ virkningsgrad, og løsning C kun vil have positiv virkningsgrad i forhold til de specifikke målsætninger 2 og 3.

26. Løsning B vil have global negativ effektivitet, da den vil mindske skibsredernes indtægter, øge administrationsomkostningerne for EU-medlemsstater og ikke løse de nuværende problemer med overholdelse. Løsning C vil også have negativ effektivitet: dens positive konsekvenser for skibsrederes indtægter og for administrationsomkostningerne for EU-medlemsstater vil blive opvejet af betydelige negative, sociale og miljørelaterede konsekvenser på kort og mellemlang sigt. Løsning E1 vil have global negativ virkningsgrad med positive økonomiske konsekvenser for EU-medlemsstaterne, men negative miljømæssige og sociale konsekvenser. Løsningerne D og E3 rummer effektive tiltag sammen med begrænset gennemførelse og administrationsomkostninger, hvilket bidrager effektivt til alle specifikke målsætninger. Løsning D2 vil have global positiv effektivitet.

27. Løsningerne D, E2 og E3 vil have positiv effektivitet. Men løsning E2 vil medføre meget omfattende udgifter for skibsredere, hvilket kun delvist vil blive opvejet af de miljømæssige og sundhedsmæssige fordele.

28. I forbindelse med virkningsgrad virker løsning D til at være den bedste løsning. Den giver det højeste niveau for opnåelse af alle specifikke målsætninger og en højere grad af overholdelse end løsning E3.

29. Selv hvis løsning D giver nogle afvejninger mellemlang de positive miljømæssige og sociale konsekvenser og de negative økonomiske konsekvenser, så er afvejningen, som vist i sammenhængsanalysen, endvidere lavere end for løsning E2. Tabet af indtægter for skibsredere i løsning D (som resultat af lavere priser tilbudt af forbedrede anlæg) vil opvejes af gevinster fra miljøbeskyttelse og sociale konsekvenser. Denne løsning tager fat på alle aktuelle problemer og indfører nye krav for at sikre overholdelse inden ophugning (forpligtelse om at informere flagstaten skriftligt) og efter (sanktioner, hvis skibe ikke bliver ophugget på autoriserede anlæg). Den vil derfor øge overholdelsen. I forhold til sammenhængskraft er løsning D derfor højest placeret. Set i lyset af det ovenstående er løsning D den anbefalede løsning.

30. Nedenstående tabel opsummerer sammenligningen mellem løsningerne i forhold til virkningsgrad, effektivitet og sammenhængskraft.

Løsning || B || C || D || E1 || E2 || E3

Virkningsgrad || || || || || ||

· SO1 || negativ || negativ || positiv på kort sigt og neutral på lang sigt || negativ || positiv || positiv

· SO2 || negativ || meget positiv || meget positiv || neutral || positiv || meget positiv

· SO3 || negativ || positiv || positiv || lidt negativ || positiv || positiv

Effektivitet || negativ || negativ || meget positiv || negativ || positiv || meget positiv

Sammenhængskraft || nej || nej || ja med begrænset afvejning || nej || ja, men med betydelig afvejning og risiko for ikke-overholdelse || ja med begrænset afvejning og risiko for ikke-overholdelse

Konklusion || || || Anbefalet løsning || || ||

6. Overvågning og evaluering

31. I lyset af de nuværende problemer med overholdelse bør udviklingen overvåges for at kontrollere gennemførelsen og effektiviteten af EU-lovgivningen og dennes bidrag til målsætningerne. Det foreslås hvert år at sammenligne listen med skibe, som blev anset som sandsynlige emner til ophugning året forinden, og listen med skibe, der blev ophugget på EU-godkendte og certificerede anlæg.

32. Indikatorer for udviklingen i denne kontekst kan i særdeleshed være:

· antallet af skibsophugningsanlæg, som opfylder forordningens krav

· antallet og procentdelen af skibe under EU-flag ophugget på sådanne anlæg sammenlignet med antallet og procentdelen på globalt plan

· graden af ratificeringen af Hongkongkonventionen for de vigtigste flag- og ophugningslande

· data om typen af beskæftigelse på ophugningsanlæg (beskæftigelsestypologi, ulykker, erhvervsrelaterede sygdomme), såvel som alle data om miljøforurening i tilknytning til skibsophugning i det omfang, disse er tilgængelige.

33. Når disse indikatorer tages med i betragtning, er det nødvendigt at revidere EU-politikken for skibsophugning med jævne mellemrum og at aflevere jævnlige gennemførelses-/udviklingsrapporter til Europa-Parlamentet og Rådet.

34. Hvis der stadig er problemer med overholdelse, kan yderligere tiltag foretages på EU-niveau, som f.eks. oprettelsen af en EU-skibsophugningsfond.

[1] Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1013/2006 af 14. juni 2006 om overførsel af affald.

[2] I løsning E1 vil det være tilladt at sende statsejede skibe (herunder militærskibe), der på nuværende tidspunkt ophugges i OECD-lande, til ophugning i Asien, hvilket vil medføre større CO2-udledninger under deres sidste rejse.

[3] Dødbringende og ikke-dødbringende ulykker for voksen- og børnearbejdere.

[4] Procentdel affald genereret ved skibsophugning behandlet på en miljømæssigt forsvarlig måde (ESM) for hver løsning sammenlignet med referenceløsningen.

[5] Udtrykt i mandår.

[6] Antal personer.

[7] Udtrykt i EUR.