MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET om det ønskelige i at forny handlingsprogrammet for toldvæsenet i EF (Told 2007)

1. Indledning

Fællesskabets handlingsprogrammer for toldvæsenet (Told 2000 [1] og Told 2002 [2]) har eksisteret i næsten syv år. Med programmet Told 2002 blev anvendelsesområdet for det oprindelige program udvidet betydeligt, idet vedligeholdelses- og udviklingsomkostninger til edb-systemer og uddannelsesaktioner blev føjet til de aktioner, der var dækket af Told 2000. Hovedmålet for alle aktioner, der iværksættes inden for rammerne af disse programmer, er, at det indre marked i Fællesskabet skal kunne fungere.

[1] Europa-Parlamentets og Rådets beslutning nr. 210/97/EF af 19.12.1996 (EFT L 33 af 4.2.1997, s. 24) dækkende perioden 1. januar 1996 til 31. december 2000.

[2] Europa-Parlamentets og Rådets beslutning nr. 105/2000/EF af 17.12.1999 (EFT L 13 af 19.1.2000, s. 1).

I den seneste "Meddelelse fra Kommissionen til Rådet, Europa-Parlamentet og det Økonomiske og Sociale Udvalg om en toldunionsstrategi" [3] er den nuværende toldpolitik skitseret.

[3] KOM(2001) 51 endelig af 8.2.2001.

Kommissionen skal ifølge beslutning nr. 105/2000 forelægge en meddelelse for Europa-Parlamentet og Rådet om det hensigtsmæssige i at fortsætte dette program, evt. ledsaget af et passende forslag.

Kommissionens konklusion er, at det er nødvendigt at foreslå et nyt program 'Told 2007'.

2. Programmet Told 2002

Told 2002 dækkede perioden 1. januar 2001 - 31. december 2002. Det var en forlængelse af det første handlingsprogram for toldvæsenet i EF (Told 2000) og trådte i stedet for Matthaeus-programmet [4].

[4] Et handlingsprogram for faglig uddannelse af toldembedsmænd i EF (Rådets beslutning nr. 91/341/EØF af 20. juni 1991 om vedtagelse af et fællesskabshandlingsprogram for faglig uddannelse af toldembedsmænd (Matthaeus-programmet), EFT L 187 af 13.7.1991, s. 41).

Hovedforskellene mellem Told 2002 og Told 2000 er:

- Integration af uddannelsesaktioner (tidligere under Matthaeus-programmet) og IT-projekter for toldvæsenet.

- Indførelse af en formel toldpolitikgruppe (hvor der skal opstilles en fælles approach vedrørende toldpolitik) og af et Told 2002-Udvalg (hvor der skal vedtages foranstaltninger til implementering af programmet).

- Forøgelse af programbudgettet til 135 mio. EUR for perioden 1996 til 2002.

- Forlængelse af programmets varighed til 31. december 2002.

- Åbning af programmet for ansøgerlande.

Som fastsat i artikel 17 i beslutningen blev der foretaget en evaluering af Told 2002 efter en periode på halvandet år. Der findes mere detaljerede oplysninger herom i Kommissionens arbejdsdokument [5]. Hovedresultaterne er gengivet i det følgende.

[5] SEC(2001)1329 af 31.7.2001.

3. Evaluering

A. Oversigt

I Kommissionens interimsrapport om Told 2002 konkluderedes det, at de første resultater er positive og opmuntrende. Programmet er nu i langt højere grad gearet til operationelle og praktiske forbedringer, end det var tilfældet med det tidligere program. Rapporten viser også, at der må gøres mere for at sætte strammere målelige mål med indikatorer, der kan vise den praktiske indvirkning af de specifikke aktiviteter.

Rapporten er især positiv over for den nye arbejdsstruktur for programmet. Ud over oprettelsen af Told 2002-Udvalget blev der gjort meget for at skabe en tæt og praktisk orienteret arbejdsforbindelse mellem deltagerne i aktiviteterne. Det startede med identifikation af fem nøgleområder. Fremskridtene overvåges på nært hold af styringsgrupper, der fører tilsyn med og planlægger arbejdet inden for de enkelte områder og også sikrer, at der er sammenhæng i programmet ved at aflægge rapport herom til udvalget.

Aktionerne implementeres ved hjælp programinstrumenter, men aktiviteterne foregår mest i projektgrupper, der består af eksperter fra medlemsstaterne og Kommissionen, og som aflægger rapport til en styringsgruppe. Denne arbejdsstruktur blev indført i løbet af de første seks måneder af 2000, og det tog nogen tid, inden den var helt effektiv. Den har dog vist sig at være meget effektiv og nyttig til administration af programmet og til opnåelse af resultater. Benchmarking har også vist sig at være værdifuld som et praktisk værktøj.

Samtidig fortsatte Toldpolitikgruppen, der består af generaldirektørerne for toldvæsenet i alle medlemsstaterne, sit arbejde med at udvikle toldpolitik og toldstrategi, og den sørgede for den nødvendige sammenhæng mellem de politiske mål, aktiviteterne under Told 2002 og implementeringen heraf i de nationale administrationer.

B. Resultater

Følgende eksempler skal illustrere de resultater, der er opnået inden for de enkelte arbejdsområder [6]:

[6] For de nærmere detaljer om resultaterne af programmet indtil i dag henvises til Told 2002, dokumentet "Actions and Achievements", på GD TAXUD's websted.

Risikoforvaltning

Risikoforvaltning er et af de vigtigste instrumenter til bekæmpelse af svig, og det betegnes af Den Europæiske Revisionsret som et problemområde og af Europa-Parlamentet som et prioritetsområde. Blandt de første praktiske resultater er der indførelse af en mekanisme og af standardformularer, som gør, at medlemskaberne kan udveksle oplysninger om højrisikoområder.

Med færdiggørelsen af en oversigt over Fællesskabets toldkontrol vil problematiske kontrolområder kunne identificeres og behandles gennem programmet; det vil også blive klart for ansøgerlandene, hvilke områder der kræver særlig opmærksomhed. Der er udarbejdet et katalog over indikatorer for erhvervsdrivende, og det er ved at blive afprøvet i praksis. Hvis det viser sig at fungere, vil det i høj grad kunne reducere omkostningerne til overholdelse af reglerne gennem en mere standardiseret vurdering i hele Fællesskabet.

Informationsteknologi

Dette er det vigtigste område for programinvestering og dækker vedligeholdelse og videreudvikling af eksisterende IT-systemer samt udvikling af nye IT-systemer til at imødekomme ændrede behov. Alle systemer øger standardiseringen og forbedrer i mange tilfælde kontrollen samt reducerer omkostningerne til overholdelse af reglerne. De hidtil vigtigste aktioner er omhandlet i forskellige rapporter, især om implementeringen af det nye edb-baserede forsendelsessystem (NCTS) [7], som stadigvæk er en prioritet. Den nye computerplatform, Det Fælles Kommunikationsnet/Det Fælles Systeminterface (CCN/CSI), som NCTS og andre applikationer er baseret på, vil hæve kontrolstandarderne og være grundlaget for e-told i et udvidet fællesskab. Systemet tillader også hurtig overførsel af kontrol- og kriseoplysninger til toldsteder ved Fællesskabets ydre grænser.

[7] Se forsendelsesbrochuren og relevante rapporter.

Dataspredningssystemet (DDS) giver erhvervslivet mulighed for at få online-adgang til Fællesskabets toldværktøjer, som f.eks. Fællesskabets integrerede tarif (TARIC). At interessen herfor er stor, viser de 2,5 millioner konsultationer pr. måned på to af de nøgleområder, som DDS dækker (TARIC og Toldkontingenter). Dette tal blev nået, efter at systemet blot havde været i drift i seks måneder, og det stiger stadig markant.

Med forbedringen af TARIC, der omfatter mere end 4000 fællesskabsforanstaltninger, er det er nu muligt at sende opdaterede oplysninger om toldtariffen ud hver dag på elve sprog. Der er ved at blive forberedt links til ansøgerlandenes systemer, og landene får hjælp til deres forberedelser til tiltrædelsen.

Måling af resultater

Europa-Parlamentet har understreget betydningen af dette arbejde. Målingen af de toldaktiviteter, som medlemsstaterne udfører, er i gang, og på grundlag af de indhentede resultater kan medlemsstaterne sammenligne deres præstationer ud fra fællesskabsstandarden og forsøge at forbedre toldprocedurerne, hvor det er nødvendigt.

Behovet for større gennemsigtighed i toldanliggender øges, efterhånden som Fællesskabet udvides. Sammen med forslagene til kontrolstandarder vil dette arbejde give bedre garantier, for at standarderne opretholdes i et udvidet fællesskab.

Ændring af toldarbejdet

Arbejdet under programmet må tilpasses ydre ændringer. Aktionen angående varemærkeforfalskning har vist, hvor vigtigt det er at samarbejde på toldområdet for at imødegå de tiltagende trusler mod erhvervslivet og beskæftigelsen i Fællesskabet. Programmet har (gennem anvendelse af udvekslinger, støtte til specialiserede team etc.) utvivlsomt været en hjælp for medlemsstaterne i deres bestræbelser på at tackle dette voksende problem. Det viser sig, at toldvæsenet i Fællesskabet har beslaglagt 68 millioner varemærkeforfalskede artikler i 2000 (sammenlignet med 25 millioner i 1999), hvilket anslås at svare til mere end 1,5 mia. EUR for legitime produkter.

Standardisering

Ud over de mange aktioner på edb-området til forbedring af standardiseringen, har der også været arbejdet med retningslinjer og henstillinger, hvilket har ført til forbedringer, og det vil fortsætte, efterhånden som flere aktioner færdiggøres. Blandt involverede sektorområder er der samarbejde mellem toldlaboratorier, produktsikkerhed, kulturgoder, kemiske prækursorer, etablering af aftalememoranda og tilskyndelse til anvendelse af røntgen-scannere.

Eksterne aktiviteter

Der har været afviklet en lang række eksterne aktiviteter, især med henblik på at forberede udvidelsen. I aktionerne er der blevet fokuseret på forbedring af den operationelle kapacitet i ansøgerlandenes toldadministrationer.

De eksterne aktiviteter var også rettet mod at forbedre forbindelserne med nære handelspartnere for at opnå bedre kontrol, forebygge svig og fremme handelen ved hjælp af handelslettelser.

IT-sammenkoblingsundersøgelsen fortjener især at blive nævnt som et afgørende led for vurderingen af, hvor langt ansøgerlandene er med deres forberedelser, og om de er parate til at blive tilkoblet fællesskabssystemerne.

Udveksling af embedsmænd og almindeligt samarbejde mellem toldvæsnerne

Mere målrettede udvekslinger med tilknytning til højt prioriterede områder (f.eks. bedre kontrol) og specifikke projekter (f.eks. bekæmpelse af varemærkeforfalskning) har ført til bedre resultater på dette område. Et af eksemplerne er RALFH-projektet om samarbejde mellem fem havne, der står for 70% af skibsfarten i EU, hvor udvekslingerne er for embedsmænd, der benytter container-scannere, samt embedsmænd, der foretager specifik kontrol.

Aktioner i forbindelse med forberedelse, ledsagelse og implementering af lovreformer

Der er blevet afholdt seminarer for at forberede en reform af de økonomiske procedurer og oprettet en permanent kontaktplatform for erhvervsdrivende (kontaktgruppen), der skal fungere inden for rammerne af forsendelsesreformen, hvor de nationale forvaltningsplaner koordineres. Der er indført et netværk af forsendelseskoordinatorer og afholdt et seminar om uddannelse af undervisere.

4. Forslag til et nyt program 'Told 2007'

A. Indledning

- De lovende resultater, der hidtil er opnået med Told 2002, viser, at det i høj grad vil være i Fællesskabets interesse at fortsætte, og endog at udvide dette program. De forbedringer, der allerede har vist sig inden for nøgleområder som datamatisering, forsendelsesreform, risikoanalyse og kontrol, vil være et bedre grundlag for at kunne bekæmpe svig, og det gør det mere klart for ansøgerlandene, hvor der skal fokuseres med hensyn til deres førtiltrædelsesaktiviteter.

- Programmet vil søge at fremskynde udviklingen inden for e-told og rationalisere og forbedre toldprocedurerne gennem et øget samarbejde og anvendelse af moderne systemer.

- Desuden giver den nyligt indførte arbejdsstruktur et solidt grundlag for at opstille et nyt program og for at sikre positive og praktiske resulter, der er fuldt ud i overensstemmelse med den toldstrategi, som Rådet vedtog den 31. maj 2001 [8].

[8] EFT C 171 af 15.6.2000, s. 1.

- Det nye forslag bygger på tidligere resulter og indeholder følgende forbedringer i forhold til Told 2002:

- større vægt på forberedelse af udvidelsen og bekæmpelse af svig

- nye initiativer på edb-området for at få standardiseret specifikationer og korrekt behandling af anvendelsen af dataudvekslinger mellem erhvervsdrivende og medlemsstaterne

- bedre strukturerede mål og arbejdsværktøjer.

B. Målene for et nyt program

Det centrale mål for programmet er fortsat at påse, at fællesskabsloven håndhæves af toldvæsenet på en sådan måde, at det indre marked forsat kan fungere i et udvidet Fællesskab. Det kræver ensartet behandling overalt i Fællesskabet, behørig opmærksomhed med hensyn til beskyttelse af Fællesskabets og borgernes interesser og bestræbelser på at støtte et konkurrencepræget erhvervsklima.

Der lægges vægt på følgende elementer:

1. At sikre fortsat brug af tidligere udviklede systemer baseret på CCN/CSI og de vigtigste edb-applikationer som TARIC, NCTS, TQS.

2. Udvidelsen bliver snart en realitet. Det er vigtigt at forsætte standardiseringen af de nuværende arbejdsmetoder og yde praktisk støtte til ansøgerlandene. Kontrolstandarder og retningslinjer for hjælp med håndhævelse af fællesskabslovgivningen bør veje tungt i det nye program.

- Det vil fortsat være nødvendigt med forbedringer på edb-området, hvis kvaliteten af kontrollen skal opretholdes i et udvidet fællesskab. Der bør også gøres mere for at give ansøgerlandene adgang til Fællesskabets systemer.

- Praktisk støtte og uddannelse vedrørende alle aspekter af toldvæsenets gennemførelse af fællesskabsbestemmelser (især bestemmelserne i EF-toldkodeksen) vil være et af hovedtrækkene i programmet.

3. Bekæmpelsen af svig må forbedres.

- Bedre anvendelse af risikoforvaltning, hvor der fokuseres på kontrol af højrisikoområder og implementering af pilotprojekter om udveksling af oplysninger om risici, er et vigtigt element i programmet.

- Øget operationelt samarbejde under samarbejdsprojekter mellem nationale toldadministrationer som RALFH vil også i høj grad præge programmet.

4. En reduktion af omkostningerne til overholdelse af regler vil kunne bidrage til skabelse af et konkurrencepræget erhvervsklima.

- Alt imens tolden bliver ved med at gå tilbage, stiger omkostningerne til toldprocedurer fortsat; vi må undgå, at der opstår et misforhold her.

- Omkostningerne til overholdelse af reglerne i et fællesskab med 15 toldadministrationer med forskellige edb-systemer kan være betydeligt højere end hos Fællesskabets vigtigste handelspartnere. Dette problem må ganske vist løses ved at ændre lovgivningen, men der kan allerede nu gøres og opnås meget operationelt set gennem standardisering af kravene til data-input, især for toldangivelser.

- Målet vil i sidste instans være at gå over til papirløs told ('e-told'), hvor mest mulig data overføres elektronisk.

5. Uddannelsesaktionerne vil imødekomme de behov, der opstår ved de forskellige programaktiviteter.

For at sikre, at målene kontrolleres behørigt, skal alle aktioner (med undtagelse af individuelle udvekslinger) indgå i et specifikt forslag, der indgives på en standardformular med angivelse af alle målelige indikatorer. Større støtteansøgninger skal også vedlægges en detaljeret implementeringsplan, der viser, hvilke forpligtelser de forskellige parter har.

C. Programværktøjer

Samtlige værktøjer fra Told 2002 skal indgå i programmet (herunder informationsudvekslings- og kommunikationssystemer, styrings- og projektgrupper, benchmarking, seminarer, workshopper osv.).

Der skal gives tilbagemelding om alle aktioner til de relevante styringsinstrumenter for at sikre fuld udnyttelse af alle indhentede erfaringer, så de kan blive til gavn for Fællesskabet i videre omfang.

D. Finansiering af programmet

Fællesskabet

De operationelle omkostninger, som Fællesskabet skal afholde, kan opdeles i tre hovedkategorier: Fælles aktioner, IT-aktioner og Andre aktioner.

Fælles aktioner dækker seminarer, udvekslinger, tilsyn, benchmarking, uddannelse og andre aktioner, der er vedtaget under artikel 13. Udgifterne til de fælles aktioner forventes at blive næsten ens i de forskellige år af programmet, men der vil sandsynligvis ske det, at vægten vil blive flyttet fra seminarer til flere tilsyns- og benchmarking-aktioner. Omkostningerne til fælles aktioner anslås at ville nå op på 18,825 mio. EUR for hele programmets løbetid.

Programmets IT-aktioner vedrørende drift og udvikling af eksisterende systemer vil beløbe sig til 71,545 mio. EUR over en femårsperiode. IT-aktioner vedrørende udvikling af systemer, som skal gøre det lettere at foretage elektronisk udveksling af oplysninger mellem toldadministrationer og handel, vil beløbe sig til 7,4 mio. EUR over en femårsperiode.

Desuden vil aktiviteter vedrørende sammenkobling af ansøgerlandenes systemer med Fællesskabets systemer som led i udvidelsesprocessen og omkostningerne til udvikling og udbygning af eksisterende systemer (bl.a. forsendelse og CCN/CSI), således at de kan imødekomme de krav, der stilles til nye stater, beløbe sig til 22,74 mio. EUR for programmets løbetid.

Andre aktioner omfatter styrings- og projektgrupper, som er af afgørende betydning for et effektivt forløb af programmet og de eksterne aktiviteter, som hovedsageligt er rettet mod ansøgerlandene. Omkostninger til disse aktiviteter vil beløbe sig til 4,175 mio. EUR for programmets femårige løbetid.

Eksterne aktioner, hvor der ydes faglig bistand og uddannelse til tredjelande, vil beløbe sig til 8,315 mio. EUR.

Det samlede beløb, der skal afholdes over Fællesskabets budget er således på 133 mio. EUR.

Kandidatlande

Vilkår og betingelser for ansøgerlandenes deltagelse i Told 2002 er styret af relevante internationale retlige instrumenter, ifølge hvilke der skal ske en automatisk udbygning, hvis Told 2002 udvides uden "væsentlige ændringer". Hvis Told 2007-programmet ikke betragtes som en udbygning af Told 2002-programmet, men som et opfølgningsprogram, ville det kræve et nyt retligt instrument. Der er ikke fastsat bestemmelser om omkostninger til ansøgerlandenes deltagelse i programmet, eftersom deres bidrag vil blive behandlet som ekstra midler til programmet, der skal anvendes til deltagelse udelukkende af de lande, som har valgt at deltage.

Det skal understreges, at mange af kandidatlandene allerede er med i programmer, der yder førtiltrædelsesbistand, for at styrke deres toldadministrationer. Aktiviteter, der finansieres gennem disse programmer, vil sandsynligvis også fortsætte efter tiltrædelsen. Det vil derfor være nødvendigt med et tæt samarbejde for at undgå overlapning af aktiviteter.

5. Konklusioner

Interimsrapporten om Told 2002 og medlemsstaternes reaktioner viser, at den nye arbejdsstruktur og den mere operationelle approach, der er iværksat, giver resultater, som på lang sigt er til gavn for Fællesskabet.

Et nyt program, der både betyder videreførelse og udbygning inden for denne sektor, er berettiget:

- for at skabe beskæftigelse ved at bidrage til et konkurrencepræget erhvervsklima med reducerede omkostninger til at overholde reglerne

- for at forberede udvidelsen og efter udvidelsen fuldt ud integrere de nye medlemsstater, således at alle toldadministrationer i det udvidede Fællesskab kan fungere som en enkelt administration

- for at forbedre den beskyttelse, som toldvæsenet byder forbrugerne, og beskyttelsen af Fællesskabets finansielle interesser.

Disse prioriteter for fremtiden udgør sammen med den støtte, som medlemsstaterne allerede har tilkendegivet, et klart argument for at fortsætte med arbejdet fra Told 2002.

Det anbefales derfor, at vedlagte "forslag til Europa-Parlamentets og Rådets beslutning om vedtagelse af et handlingsprogram for toldvæsenet i EF (Told 2007)" vedtages.