Regionsudvalgets udtalelse om »Den første rapport om økonomisk og social samhørighed - 1996« (97/C 379/08)

REGIONSUDVALGET har -

under henvisning til EF-traktatens artikel 130 B, der pålægger Kommissionen at aflægge »rapport om fremskridtene i forbindelse med virkeliggørelsen af den økonomiske og sociale samhørighed« (KOM(96) 542 endelig udg.),

under henvisning til Kommissionens beslutning af 9. december 1996 om i henhold til artikel

198 C, stk. 1, i EF-traktaten, at anmode om Regionsudvalgets udtalelse om dette emne,

under henvisning til sin beslutning af 8. marts 1997 om at henvise det forberedende arbejde til Underudvalg 8 »Økonomisk og Social Samhørighed, Sociale og Arbejdsmarkedspolitiske Spørgsmål og Sundhedsvæsen«,

under henvisning til sin beslutning af 8. marts 1997 om at henvise udarbejdelsen af en supplerende udtalelse til Underudvalg 1 »Regionaludvikling, Økonomisk Udvikling, Finansielle Spørgsmål på Lokalt og Regionalt Plan«,

under henvisning til Underudvalg 8's forslag til Regionsudvalgets udtalelse, som blev vedtaget den 23. juni 1997 med Alberto João Jardim som ordfører,

under henvisning til den supplerende udtalelse (CdR 105/97 rev. 2) fra Underudvalg 1 af 20. juni 1997 (ordfører: Jan Tindemans), som er indarbejdet i nærværende forslag til udtalelse,

på den 19. plenarforsamling den 17.-18. september 1997 (mødet den 18. september) enstemmigt vedtaget følgende udtalelse.

1. Indledning

1.1. Første beretning om den økonomiske og sociale samhørighed - 1996

1.1.1. Kommissionen skal hvert tredje år aflægge rapport til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget om fremskridtene i forbindelse med virkeliggørelsen af den økonomiske og sociale samhørighed, og om hvordan de forskellige midler (medlemsstaternes økonomiske politik, EU's politikker og aktioner, herunder strukturpolitikken og de øvrige finansielle instrumenter) har bidraget hertil. Rapporten ledsages i givet fald af passende forslag (jf. EF-traktatens artikel 130 B). Dette er Kommissionens første rapport om dette emne.

1.1.2. Kommissionens analyse består af seks kapitler. Først defineres begrebet samhørighed og derefter undersøges forskellige aspekter af udviklingen i retning af konvergens og samhørighed ud fra følgende tre synsvinkler: indkomst og beskæftigelse, social samhørighed og livskvalitet samt EU-borgerskabet. Den nationale politiks bidrag til samhørigheden undersøges. Endvidere ses der nærmere på EU's sektor- og strukturpolitik set i forhold til samhørigheden. Til sidst fremlægger Kommissionen sine overvejelser over de resultater, der er registreret.

1.1.3. EU's samhørighedspolitik tager udgangspunkt i den europæiske samfundsmodel, der bygger på markedsøkonomiske principper og sociale værdinormer, dvs. solidaritet og gensidig støtte for at sikre alle borgere fri adgang til grundlæggende tjenesteydelser og social sikring. Kommissionen mener, at denne solidaritet og støtte bør kunne evalueres på et konkret økonomisk og socialt grundlag.

1.1.4. Kommissionen baserer sin evaluering på EF-traktatens artikel 130 A, hvor økonomisk og social samhørighed er defineret som »en harmonisk udvikling af Fællesskabet som helhed«.

1.1.5. Kommissionen påpeger, at (den traktatfæstede forpligtelse til) at »mindske forskellene mellem de forskellige områders udviklingsniveauer og forbedre situationen i de mindst begunstigede områder, herunder landdistrikterne« er den geografiske udmøntning af begrebet »samhørighed«, som »bygger på en erkendelse af, at store udviklingsforskelle ikke kan accepteres i et fællesskab, hvis denne betegnelse skal have nogen mening«.

1.1.6. Rapporten omhandler samhørigheden set i et geografisk og socialt perspektiv og den undersøger, i hvilket omfang de socioøkonomiske forskelle mellem medlemsstater, regioner og befolkningsgrupper har ændret sig.

1.1.7. I geografisk henseende betyder mindskelse af forskellene, at der sker en tilnærmelse mellem indkomstniveauerne, konkurrenceevnen og beskæftigelsen. I social henseende betyder det mindskelse af de forskelle, der består i ulige adgang til produktive aktiviteter og dertil svarende indtjening (langtidsledige, unge arbejdsløse, arbejdsløse kvinder og fattigdom).

1.2. Årsrapporten om Samhørighedsfonden - 1995

1.2.1. I årsrapporten 1995 henviser Kommissionen til to vigtige principper for Samhørighedsfondens virke: princippet om balance mellem henholdsvis miljø- og transportinfrastrukturprojekter i perioden 1995-1999 og princippet om betinget støtte.

1.2.2. Kommissionen anser det for vigtigt, at princippet om betinget støtte opfattes som et troværdigt og holdbart politisk standpunkt, og at det overholdes uden at forstyrre udviklingen i samhørighedslandene.

2. Generelle bemærkninger

2.1. Samhørighedsrapporten er den første, der giver et samlet overblik over udviklingen i medlemsstaterne og i regionerne samt en detaljeret analyse af udviklingstendenserne for vækst, produktivitet og beskæftigelse, og af EU-politikkens og den nationale politiks betydning for samhørigheden.

2.2. Den politik, der føres af de regionale og lokale myndigheder, behandles dog meget overfladisk, skønt netop disse spiller en stor rolle i den regionale udvikling, idet de er tættest på borgerne og de lokale virksomheder.

2.3. Kommissionen har valgt at udsende rapporten uden konkrete forslag. Den vil først sætte en debat i gang med alle berørte parter om den fremtidige samhørighedspolitik og inddrage EU's øvrige institutioner og organer i disse drøftelser.

2.4. Selv om rapporten først forelå meget sent på alle EU-sprog, har dette ikke afholdt Regionsudvalget fra straks at gå i gang med at udarbejde sin udtalelse som svar på Kommissionens opfordring.

Regionsudvalget fremsætter følgende bemærkninger:

2.5. Regionsudvalget sætter pris på, at Kommissionen har undersøgt samhørighedens mange facetter ud fra det synspunkt, at forbedringen af den økonomiske situation ikke er et mål i sig selv, men et middel, der skal være til gavn for EU-borgerne.

2.6. Det beklages dog, at Kommissionens analyse er mere beskrivende end forklarende. Rapporten indeholder således de registrerede resultater, men den anfører ikke årsagerne, der ligger til grund herfor. Derfor anbefaler Regionsudvalget, at der gennemføres punktuelle studier vedrørende den regionale udviklingsstrategi (»case studies«).

2.7. Der bør også foretages en undersøgelse af, hvilke indikatorer der skal indgå i studier af denne art. De anvendte indikatorer bør være af en sådan karakter, at de kan give et indtryk af produktionsstrukturens, arbejdskraftens og infrastrukturernes kvalitative aspekter.

2.8. Rapporten skelner heller ikke mellem erhvervslivets og regionernes konkurrenceevne. Virksomhedernes konkurrenceevne er af afgørende betydning for deres videreførelse og for regionernes konkurrenceevne eller rettere sagt: gode produktionsbetingelser er en forudsætning for at fastholde virksomhederne i regionerne. Derfor bør EU og de nationale, regionale og lokale myndigheder være mere opmærksomme på denne sammenhæng.

2.9. Regionsudvalget er bekymret over, at forskellen mellem EU's centrum og periferi forekommer urokkelig. Forskellene mellem de rigeste og fattigste regioner, der blev registreret i Kommissionens rapport for 1989-1993, består fortsat eller forværres, selvom EU gennem sin samhørighedspolitik har afsat mange ressourcer til nedbringelsen af udviklingsforskellene. Til gengæld er forskellene mellem medlemsstaterne blevet mindre, idet samhørighedslandene har forbedret deres situation.

2.10. Regionsudvalget er enig i, at den rigdom, der skabes, bør give større mulighed for at forbedre levestandarden og livskvaliteten i det hele taget. Derfor skal udviklingen være bæredygtig, og udnyttelsen af naturressourcerne skal foregå i et langsigtet perspektiv under stadig hensyntagen til de sociale målsætninger.

2.11. Kommissionen udtaler med rette, at »ulighederne ikke kun medfører ringere livskvalitet i de svagest stillede regioner og manglende udsigt til et bedre liv for indbyggerne i disse regioner, men også spild af menneskelige ressourcer og manglende evne til at udnytte de økonomiske muligheder i EU som helhed«. Solidariteten over for de svageste regioner er således en vigtig faktor i udviklingen, ikke kun af sociale grunde, men frem for alt af hensyn til EU's samlede økonomiske potentiale.

2.12. Regionsudvalget er enig med vismandskomiteen, der i sin rapport om borgerlige og sociale rettigheder i fremtidens Europa apropos social udstødelse påpeger, at hvis Europa ønsker at imødegå såvel en forværring af ulighederne og den sociale udstødelse som en generel stigning i den passive bistand til udstødte, vil det fordre en betydelig indsats i form af innovation, organisation og mobilisering for at skabe en udviklingsmodel, hvor der er plads til alle. Det vil derfor være nødvendigt med en gennemgribende fornyelse af den offentlige politik, som skal forebygge i stedet for at helbrede.

2.13. Regionsudvalget understreger, at samhørigheden er afhængig af større økonomisk vækst og skabelse af nye muligheder. Den indebærer ikke svagere økonomisk vækst eller faldende beskæftigelse i de andre regioner og medfører derfor ikke negativ konvergens.

2.14. Regionsudvalget lægger vægt på, at samhørighed ikke må forveksles med harmonisering eller ensartethed. Samhørighed og forskelligartethed er ikke modstridende fænomener, tværtimod kan de virke gensidigt forstærkende. Regionsudvalget mener derfor, at strukturfondene fremover skal forvaltes mere fleksibelt for bedre at kunne løse de konkrete problemer i de enkelte regioner.

2.15. Principperne om subsidiaritet og partnerskab bør danne grundlag for gennemførelsen af strukturpolitikkerne. Imidlertid er disse vigtige principper i nogle medlemsstater aldrig nogensinde blevet anvendt effektivt i forbindelse med anvendelsen af strukturfondenes og Samhørighedsfondens midler. De lokale og regionale myndigheder bør inddrages i alle faser lige fra fastsættelsen af prioriteter til kontrol og evaluering, da det netop er på det lokale og regionale plan - som er tættest på borgerne - at de kreative ideer, der er nødvendige for at løse de lokale problemer, opstår.

2.16. Regionsudvalget har tidligere udtalt sig om disse spørgsmål i mange forskellige udtalelser, hvoraf kan nævnes udtalelserne om »Hvidbogen om vækst, konkurrenceevne og beskæftigelse«, »Økonomisk og social samhørighed i fremtiden« samt »De lokale og regionale myndigheders rolle i det partnerskab, som forvalter strukturfondene«.

2.17. Regionsudvalget understreger, at samhørighedspolitikken, som sigter mod at mindske udviklingsforskellene mellem regionerne, ikke kan gennemføres uden at inddrage fysisk planlægning og koordinere EU-politikkens regionale aspekter for at sikre, at den falder i tråd med og supplerer den nationale fysiske planlægning.

3. Særlige bemærkninger

3.1. Vækst, konkurrenceevne, beskæftigelse og fattigdom

3.1.1. I de seneste år har EU oplevet en betydelig forbedring af den økonomiske vækst. Den var dog ikke ligeligt fordelt og foregik ikke i samme tempo overalt i EU.

3.1.2. Forskellene mellem medlemsstaterne med hensyn til indkomst pr. indbygger er mindsket i de senere år. Der er imidlertid stadig store og i visse tilfælde voksende forskelle mellem regionerne. Regionsudvalget understreger, at selv om mål 1-regionerne har haft en vækstrate, der ligger over gennemsnittet, har samhørighedspolitikken ikke formået at skabe regional konvergens.

3.1.3. Gennem årene har mange regioner skiftet placering med hensyn til relativ økonomisk vækst, og gruppen af regioner med henholdsvis det højeste og det laveste BNP pr. indbygger har således ændret sammensætning. De registrerede ændringer afspejler store forskelle mellem de enkelte indikatorer (indkomst, beskæftigelse og arbejdsløshed).

3.1.4. På trods af fremgangen i den økonomiske vækst, opnåede den europæiske økonomi ikke en tilsvarende dynamik i jobskabelsen. Arbejdsløshedsprocenten forblev derfor høj, gennemsnitligt 10,7 % i 1995, og antallet af langtidsledige steg.

3.1.5. Arbejdsløsheden varierer meget i EU, og den er størst i Spanien, Irland og Finland. Det er imidlertid på det regionale og lokale plan, at arbejdsløsheden skaber de største problemer.

3.1.6. I EU er den økonomiske aktivitet koncentreret i de bymæssige områder, hvis BNP pr. indbygger ligger 14 % over gennemsnittet, og som tegner sig for mellem og ¾ af al produktion. Ikke desto mindre stiger arbejdsløsheden i byerne, hvor den i nogle tilfælde ligger på 30 %.

3.1.7. I slutningen af 80'erne befandt 15 % af alle husstande sig under fattigdomsgrænsen, men denne andel ville have været 40 %, hvis medlemsstaterne ikke havde foretaget sociale overførsler. Ifølge »Statistiques en bref«, som indeholder en oversigt over de vigtigste resultater vedrørende indkomst- og fattigdomssituationen i De Tolv i 1993 på grundlag af fællesskabspanelet af husstande, lå 17 % af husstandene i Fællesskabet som helhed under fattigdomsgrænsen. Portugal befandt sig længst fra gennemsnittet med 29 % efterfulgt af Grækenland (24 %) og Det Forenede Kongerige (23 %). Danmark lå i den laveste ende af skalaen (9 % af de danske husstande). Blandt de øvrige lande var fattigdomsprocenten lavest i Tyskland og Belgien (13 %) og højest i Irland (21 %). Luxembourg har en forholdsvis stor andel fattige husstande (14 %), fordi gennemsnitsindkomsten - og dermed fattigdomsgrænsen - er forholdsvis høj.

3.1.8. I Europa går tendensen på længere sigt i retning af øget beskæftigelse i servicesektoren og et betydeligt fald i beskæftigelsen i landbrug og industri, stigende deltidsbeskæftigelse og en ændring af erhvervsstrukturen til fordel for de professioner, der kræver store faglige kvalifikationer og et højt uddannelsesniveau.

3.1.9. Dynamikken i jobskabelsen varierer inden for EU; for nogle regioner er det lykkedes at forene høj produktivitet (produktionsmetoder og ringe forbrug af arbejdskraft) med stor beskæftigelse. Forudsætningerne herfor er især moderne kommunikationsinfrastruktur, en dygtig og kvalificeret arbejdsstyrke, stort potentiale inden for forskning og teknologisk udvikling, hvorved økonomien kan blive fleksibel, let at tilpasse og innovativ, så den kan skabe grobund for nye produktive aktiviteter.

3.1.10. Arbejdsløsheden har forskellige årsager i de forskellige medlemsstater og regioner, men generelt hænger den tæt sammen med den økonomiske vækst og den stadigt stigende konkurrenceevne, og derfor skal arbejdsløsheden ses i sammenhæng med EU's model for samfundsudviklingen, idet stigningen i BNP først og fremmest skyldes øget arbejdskraftproduktivitet.

3.1.11. Derfor bør arbejdsløsheden ikke kun anskues i et kortsigtet eller sektorielt perspektiv, og dette gælder såvel den traditionelle beskæftigelsespolitik som strukturfondene, for det ville svare til at analysere følgerne uden hensyntagen til årsagerne, og det kan kun føre til dårlige løsninger.

3.1.12. Regionsudvalget er enig i retningslinjerne i Dublin-erklæringen om beskæftigelsen:

a) styrkelse af arbejdsmarkedets effektivitet og investeringerne i menneskelige ressourcer, samtidig med at der ydes støtte til sårbare befolkningsgrupper;

b) ændring af beskatnings- og socialsikringsordningerne, således at de i højere grad kan bidrage til at fremme beskæftigelsen;

c) forstærket indsats med henblik på at modernisere markederne for varer og tjenesteydelser og udnytte de nye beskæftigelsesmuligheder;

d) styrkelse af EU's konkurrenceevne og fremme af den lokale udvikling.

3.2. Medlemsstaternes politik

3.2.1. Den politik, medlemsstaterne fører, har stor betydning for samhørigheden. Der er således sket fremskridt i retning af nominel konvergens (inflation og rentesatser), forbedring af de generelle økonomiske forudsætninger for økonomisk vækst og reduktion af de interne forskelle i de enkelte medlemsstater med hensyn til indkomst pr. indbygger. Derimod har medlemsstaternes politik ikke bidraget tilstrækkeligt til udligningen af de regionale forskelle i EU som helhed. Dels er den nationale politik begrænset til det nationale område, dels har medlemsstaterne ikke samme økonomiske potentiale.

3.2.2. Det er beklageligt, at de regionale virkninger af medlemsstaternes politik - herunder vel at mærke selve regionalpolitikken - beskrives meget generelt og ikke sættes i relation til udviklingen i de regionale forskelle; dette gælder navnlig politikken med henblik på opfyldelse af ØMU-kriterierne.

3.2.3. Det er nødvendigt at videreføre den makroøkonomiske politik, der sigter mod stabilitet, vækst og beskæftigelse, og det er nødvendigt at koordinere den økonomiske politik og strukturpolitikken bedre, hvis den overordnede økonomiske politik skal have nogen effekt.

3.3. EU's sektorpolitikker

3.3.1. EU's ikke-strukturelle sektorpolitikker, som sigter mod andre mål end samhørighed, er vigtige for EU's vækst generelt set. Sektorpolitikkerne har dog i vidt omfang indbyrdes modstridende virkninger i EU, idet de modarbejder indsatsen for mindskelsen af forskelle. Der bør efter Regionsudvalgets opfattelse kompenseres for disse politikkers negative virkninger på de europæiske regioner via EU's sociostrukturelle politik.

3.3.2. Hvor vidt den ikke-strukturelle politik kan bidrage til styrkelsen af samhørigheden, afhænger i høj grad af den konkrete situation i hver enkelt region.

3.3.3. Sigtet med de ikke-strukturelle sektorpolitikker bør ikke ændres, men de positive virkninger bør udvides til at omfatte hele EU's territorium. I den forbindelse bør mekanismerne til koordinering af strukturpolitikkerne med EU's øvrige politikker styrkes, således at der også i de øvrige politikker indføres en samhørighedsmålsætning. Regionsudvalget er således enig med Kommissionen i, at en af de vigtigste forpligtelser består i at sørge for at der sættes ind på at optimere disse politikkers samhørighedsvirkninger i forbindelse med forfølgelsen af andre mål.

3.3.4. Regionsudvalget gør endvidere opmærksom på vigtigheden af ordningen for udvikling af EU's område, hvoraf et første udkast blev forelagt på det uformelle rådsmøde (fysisk planlægning) i Noordwijk (Holland) den 8. juni 1997. Ordningen har tre hovedmål: økonomisk og social samhørighed, bæredygtig udvikling og en afbalanceret konkurrenceevne i EU. Den skal fremme koordineringen af EU-politikkens regionale aspekter og samarbejdet om fysisk planlægning i EU.

3.3.5. Regionsudvalget ser frem til at få forelagt resultaterne af Kommissionens undersøgelser af, hvorledes den ikke-strukturelle politik i højere grad kan bidrage til at styrke samhørigheden, og håber, at det i tide vil få forelagt de forslag, der fremsættes på dette grundlag, således at det kan afgive udtalelse herom.

3.3.6. Regionsudvalget udtrykker ønske om, at der med udgangspunkt i en dialog med Kommissionen rettes større opmærksomhed mod følgerne af den ikke-strukturelle politik, der føres på regionalt og lokalt plan.

3.3.7. Landbrugsreformen bør videreføres i den retning, der blev afstukket i 1992, og som sigter mod at mindske beskyttelsen i sektorer med stor overskudsproduktion. Endvidere bør den tilstræbe en mere afbalanceret støtte, som kan sikre en bæredygtig udvikling i de regioner i Europa, hvor landbruget har strategisk betydning i økonomisk og social henseende. Der bør især ydes støtte til omstilling til andre afgrøder, og støttemidlerne bør i højere grad gå til de dårligst stillede regioner og den mest fordelagtige produktion for at styrke sektorens effektivitet og landmændenes indkomst.

3.3.7.a. De dårligst stillede regioner - og øvrige regioner, der rammes hårdt af ændringer i landbrugspolitikken - bør kompenseres ved en styrket strukturpolitisk indsats som led i en samlet politik for en bæredygtig udvikling af landdistrikterne.

3.3.8. Styrkelsen af de periferiske regioners innovationskapacitet vil kræve en tilpasning af EU's politik for forskning og teknologisk udvikling. Således bør et element i F& TU-politikken være samarbejde mellem velstillede og mindre gunstigt stillede og periferiske regioner, således at disse regioners behov for forskning og innovation bringes ind under denne politik.

3.3.9. De seneste års indsats inden for undervisning og uddannelse bør styrkes, således at de fortsat eksisterende forskelle mellem de centrale og en del af de periferiske regioner reduceres meget hurtigere. Dette er en af de vigtigste betingelser for at mindske skævhederne mellem regionerne.

3.3.10. I almindelighed støttes konkurrencepolitikken, herunder bestræbelserne på at skabe sammenhæng mellem medlemsstaternes regionalpolitik og EU's strukturpolitik over for de svageste regioner. Dette må imidlertid ikke af medlemsstaterne benyttes som anledning til at afsætte færre midler til udvikling af deres regioner, og ej heller af EU som anledning til kun at tillade medlemsstaterne at føre specifik regionaludviklingspolitik over for de regioner, der kan få støtte af EU.

3.3.11. Uden at sætte spørgsmålstegn ved konkurrencepolitikken, især anvendelsen af stk. 2 og 3 i traktatens artikel 92, og med fuld respekt for samhørighedspolitikken ønsker Regionsudvalget imidlertid at påpege følgende:

a) At visse medlemsstater ikke kan udnytte de tilladte støtterammer, er ikke et tilstrækkeligt argument for at sænke loftet og dermed begrænse støttemulighederne for andre lande med tilsvarende regionale problemer.

b) Sålænge verdenshandelen ikke er fuldstændig liberaliseret, skal der fortsat være mulighed for at yde omfattende støtte til gennemførelse af projekter, som har stor strategisk betydning for den europæiske økonomi. Konsolidering af EU's industri bør have højeste prioritet, navnlig i de regioner eller områder, der er mest berørt af de teknologiske og sektormæssige forandringer.

c) Det bør også være muligt at yde omfattende støtte i tilfælde af katastrofer, som medfører et regionalt struktursammenbrud.

d) Man skal også være opmærksom på den særlige situation, hvor en pludselig forandring af det økonomiske system fører til, at de bestående økonomiske strukturer fra den ene dag til den anden blotlægges for de fri markedskræfter med tab af mange arbejdspladser til følge. EU skal i sin politik tage højde for en sådan fundamentalt afvigende situation.

3.3.12. Liberaliseringen af den internationale samhandel er generelt gunstig for EU's økonomi, men vil dog få negative virkninger for visse regioner i EU. De mest berørte regioner er de mindst udviklede, de regioner, der er ramt af sektorielle eller strukturelle kriser, afsidesliggende samt tyndtbefolkede regioner såsom mål 6-regionerne, hvor det er nødvendigt at styrke konkurrenceevnen. Derfor bør EU give dem særlig opmærksomhed ved at træffe de bedst egnede foranstaltninger til at mindske disse virkninger.

3.3.13. Der bør ligeledes på dette område tages højde for virkningerne af de internationale kapitalbevægelser, som på grund af de bedre afkastbetingelser gør det tiltrækkende for virksomheder at etablere sig på steder, hvor der ikke findes arbejdsmarkedsmæssige mindstenormer og som på et senere stadium konkurrerer med produkterne i EU. Dette forpligter EU til at overveje eventuelle sanktionsforanstaltninger, som kan beskytte EU-borgernes sociale og arbejdsmarkedsmæssige rettigheder.

3.4. EU's strukturpolitikker

3.4.1. EU's strukturpolitikker har bidraget til den økonomiske og sociale samhørighed. Deres bidrag til at vende den økonomiske tendens i de mindre gunstigt stillede regioner eller regioner i industriel tilbagegang har været af meget stor betydning.

3.4.2. Der har været positive resultater i form af højere vækstrater, investeringer, jobskabelse og opretholdelse af arbejdspladser i de støttede regioner.

3.4.3. Det er allerede muligt at se de meget positive virkninger for så vidt angår mindskelsen af skævheder, vejtransportinfrastrukturer, telekommunikationssystemer, spredningen af energikilder samt miljøområdet. Der ventes ligeledes positive virkninger i retning af en reduktion af forskellene på undervisnings- og uddannelsesområdet i samhørighedslandene. Regionsudvalget noterer endvidere, at der er opnået betydelige forbedringer af konkurrenceevnen og erhvervsspredningen gennem oprettelse af enkle strukturer såsom støtte til virksomhedsledelse og innovation i regionerne under mål nr. 2 og 5 b).

3.4.4. Det er dog vanskeligt at afgøre, om der er skabt tilstrækkeligt grundlag for en bæredygtig udvikling i disse regioner. Det er for tidligt at drage konklusioner af de samlede resultater, der er opnået i regionerne under mål nr. 2 og 5 b). Af de data, der fremlægges i rapporten, fremgår det ikke, om resultaterne kan henføres til den konkrete udviklingsfase og/eller disse regioners ofte begrænsede størrelse, eller må tilskrives forbindelserne mellem medlemsstaternes og EU's støttemekanismer. Regionsudvalget foreslår, at det undersøges, om der i visse tilfælde kan anlægges en mere regional indfaldsvinkel ved planlægningen under mål 2 og 5b) for at opnå et bredere udviklingsperspektiv gennem fastlæggelse af et mindstekrav til støtteområdets geografiske størrelse.

3.4.5. Endvidere kan der endnu registreres store forskelle mellem de velstillede og de mindre gunstigt stillede og afsidesliggende regioner med hensyn til infrastrukturer (veje, jernbaner, havne og lufthavne, telekommunikation og kloakering), befolkningens uddannelsesniveau, forskningskapaciteten og det teknologiske udviklingspotentiale. Disse skævheder hindrer fortsat de mest tilbagestående regioner i at få en højere vækstrate.

3.4.6. Derudover er infrastrukturer et meget vigtigt element i regionernes konkurrenceevne, og forbedringen af dem må betragtes som en betingelse for en bæredygtig økonomisk udvikling, der kan være lige så vigtig som innovation. Dette gælder også i andre sammenhænge end strukturfondsreformen.

3.4.7. Kommissionen påviser i sin rapport, at strukturpolitikken først og fremmest sigter mod at imødekomme de krav, som udviklingen stiller. For regionernes erhvervsstruktur er dette ensbetydende med modernisering og innovation. Alligevel omfatter en del af strukturpolitikken ikke modernisering af infrastrukturerne. Regionsudvalget påpeger, at moderniseringen af erhvervsstrukturen i almindelighed stiller nye krav til infrastrukturerne, og selv om adgangen til de økonomiske kraftcentre bør prioriteres højt, er det derfor nødvendigt af hensyn til regionernes udvikling også at forbedre infrastrukturerne uden for disse centre.

3.4.8. Udviklingen i de mest ugunstigt stillede regioner er nødvendigvis langsom, skønt de gennemsnitligt har haft en højere vækstrate end EU-gennemsnittet (3 %).

3.4.9. Regionsudvalget er enig med Kommissionen i, at »strukturpolitikkerne som helhed (skal være) mere fleksible end de er nu, for at kunne tilpasse sig ændrede vilkår og især for at kunne reagere på nye udfordringer og muligheder, efterhånden som de viser sig«.

3.4.10. Når Kommissionen i sin rapport bemærker, at regionale og sociale uligheder ikke alene har at gøre med lavere livskvalitet, men også med underudnyttelse af det økonomiske potentiale, og at forbedringer i denne henseende har betydning for EU som helhed, peger dette på to principper for EU's strukturpolitik, nemlig retfærdighed og formålstjenlighed.

Princippet om retfærdighed indebærer en politik, der sigter på at fjerne det økonomiske efterslæb. Med formålstjenlighed menes der, at politikken skal bidrage til EU's målsætning om varig udvikling.

3.4.10.1. I det omfang, strukturpolitikken styres af de nuværende regionale målsætninger, er den rettet mod problemer, der allerede har bestået længe, og er derfor af natur reaktiv. Dette er mere inspireret af et ønske om retfærdighed end om formålstjenlighed. Der er ingen tvivl om nødvendigheden af og forpligtelsen til at videreføre støtten til de mindst udviklede regioner.

3.4.10.2. Det kan eventuelt overvejes, om man ud fra princippet om formålstjenlighed i et vist omfang skal inddrage andre regioner på aktiv - forebyggende - vis i strukturpolitikken. Dette må imidlertid ikke gå ud over prioriteringen af de regioner, der har det største udviklingsmæssige efterslæb. Særlig bør opmærksomheden rettes mod de regioner, der befinder sig mellem for- og bagtroppen, og som slås med eller trues af en negativ økonomisk udvikling.

Det er bedre, og som regel også lettere, at forebygge, at regioner sakker agterud, end at bringe dem tilbage i hovedfeltet, når de først er faldet ned i bagtroppen. Forebyggende aktioner bidrager ikke til at mindske forskellene mellem regioner i henholdsvis for- og bagtroppen, men derimod til større generel konvergens. Dermed bliver strukturpolitikken mere effektiv, og der bidrages til virkeliggørelsen af målsætningen om EU's udvikling.

3.4.11. Regionerne i Europa befinder sig på forskellige udviklingsstadier, hvilket kræver smidige løsninger, der kan tilpasses til de konkrete situationer.

Derfor er det nødvendigt at gøre det nuværende system mere effektivt i betragtning af det store antal differentierede mål (6 i alt) og de respektive støttekriterier samt tilpasse lovgivningen og beslutningsprocesserne.

3.4.12. Med afslutningen af denne programmeringsperiode (1994-1999) afsluttes den fase af EU's strukturpolitikker, som sigter på oprettelsen af det indre marked, og som således sigter på at korrigere for de negative virkninger af realiseringen af det indre marked. Nu er det nødvendigt at nytænke disse politikker med henblik på en reduktion af forskellene mellem regionerne, den økonomiske og monetære union (ØMU), den stigende liberalisering af den internationale handel samt udvidelsen.

3.4.13. Ændringerne skal være gradvise, således at de tidligere opnåede resultater, eller indsatsen i retning af real konvergens ikke sættes over styr.

3.4.14. Derfor bør styrkelsen af den økonomiske og sociale samhørighed udgøre forbindelsesleddet mellem den nuværende og den kommende fase.

3.4.15. Da en af målsætningerne for den økonomiske og sociale samhørighed er at fremme en harmonisk udvikling på hele EU's territorium via vækst og nye økonomiske muligheder for de fattigste regioner og for de ringest stillede sociale grupper, er det nødvendigt at øge strukturstøttens effektivitet. Derfor er det nødvendigt at koncentrere midlerne i de mest ugunstigt stillede regioner samt på de områder, hvor problemerne er størst.

3.4.16. Strukturfondene bør ligeledes opretholde deres støtte til løsningen af problemer, som er knyttet til social udstødelse, dvs. følgerne af ulige adgang til velstandsskabende aktiviteter - unge arbejdsløse, arbejdsløse kvinder og langtidsarbejdsløse. Desuden bør det overvejes, om andre indikatorer for social udstødelse såsom sundhedstilstand, dødelighed og fattigdom kan anvendes på en hensigtsmæssig måde som kriterium for støttetildeling.

3.4.17. Den specifikke støtte til samhørighedslandene bør opretholdes. Regionsudvalget påpeger, at Samhørighedsfonden bidrager betydeligt til konvergensen mellem medlemsstaterne. Den bør videreføres med det mål at konsolidere bestræbelserne for opnåelse af nominel og reel konvergens især nu, hvor disse lande foretager budgetnedskæringer for at kunne opfylde Maastricht-kriterierne.

3.4.18. Regionsudvalget konstaterer, at EU's finansielle støtte på lokalt plan har ført til etablering af et stort antal partnerskaber mellem lokale myndigheder, uddannelsesinstitutioner og lokale virksomheder og industrier. Gennem dette samarbejde med henblik på opnåelse af EU-finansiering er nettet af lokale partnerskaber blevet udbygget til gavn for den lokale konkurrenceevne. Samhørighedsfonden og EF-initiativerne bør også basere sin støttetildeling på partnerskabsprincippet.

3.4.19. Der bør foretages en revision af de regioner, der henhører under mål nr. 1, på grundlag af de resultater, der er opnået i hver enkelt region, og set i forhold til det fastsatte kriterium om en indkomst pr. indbygger på under 75 % af EU-gennemsnittet. Imidlertid tager det nuværende BNP-kriterium ikke højde for mange underliggende problemer, som fortsat gør sig gældende i mål 1-regionerne.

Før revisionen af mål 1-regionerne bør strukturpolitikkerne, støttekriterierne og instrumenterne i højere grad tilpasses hver enkelt regions behov, og det vil derfor være nødvendigt at revidere finansieringen pr. indbygger i regionerne under mål nr. 1, således at den tilpasses de konkrete behov i hver enkelt af disse regioner.

Det vil være nødvendigt enten at foretage en nøje revision af kriterierne og eventuelt oprette nye støtteinstrumenter eller gradvis for en kortere eller længere periode nedsætte støtten til de regioner, som bliver »statistisk begunstiget« som følge af udvidelsen mod øst.

3.4.20. Regionsudvalget mener, at man i forbindelse med strukturfondsreformen bør være særligt opmærksom på, hvilke kriterier der skal gælde for udvælgelsen af regioner under de forskellige mål, og samtidig stille skrappere krav om, at de overholdes.

Man bør især undersøge muligheden for, at disse kriterier tager hensyn til de mest egnede indikatorer efter indførelsen på europæisk plan af et sæt lokale og regionale indikatorer, som der slås til lyd for i Barcelona-erklæringen.

Regionsudvalget understreger desuden, at der i næste planlægningsfase bør lægges stor vægt på konkurrenceevne og beskæftigelse og på udvælgelsen af egnede indikatorer til blotlægning af svagheder i den regionale konkurrenceevne, såsom BNP-væksten, overlevelses- og etableringsrater for SMV'er, produktivitetsudviklingen samt udgifterne til forskning og udvikling.

Der bør ligeledes fokuseres på udvikling af informationssamfundet, skabelse af en bæredygtig udvikling samt fremme af et internationalt samvirke mellem regioner og lokale myndigheder og af samarbejdet mellem grænseregioner.

3.4.21. Regionsudvalget finder, at regionalpolitikken skal afspejle det samspil, der er mellem byerne og deres opland, og derved bidrage til etableringen af en ny balance mellem land og by. Deres integrering i en regional udviklingsplan samt strukturfondsstøtten skaber større muligheder for at nå dette mål.

3.4.22. Regionsudvalget understreger, at selv om midlerne er ret begrænsede, har de stor effekt takket være additionalitetsprincippet og samfinansieringen. De lokale og regionale myndigheder ville aldrig selv have kunnet sætte så stort skub i investeringerne, som strukturfondene har været i stand til. Derfor mener Regionsudvalget, at en pludselig indstilling af strukturfondsstøtten helt sikkert vil få meget negative følger for mange regioner, som kan risikere, at udviklingen sættes i stå. Dette gælder naturligvis også Samhørighedsfondens anvendelsesområde.

3.4.23. Additionalitetsprincippet bør styrkes og anvendes strikt. Gennem en smidig anvendelse af medfinansieringssatserne kan der tages hensyn til konkrete vanskeligheder med at disponere over EU-støtten i de ringest stillede og mest afsidesliggende regioner samt til medlemsstaternes budgetmæssige problemer med at opfylde Maastricht-kriterierne.

3.4.24. En systematisk regionalisering af strukturfondenes midler, herunder Den Europæiske Socialfonds midler, kan medvirke til den nødvendige effektivisering af strukturpolitikken. Derfor ønsker Regionsudvalget, at der sættes en stopper for den meget almindelige praksis, at medlemsstaterne kun overfører en del af støttemidlerne til de regionale og lokale myndigheder.

3.4.25. Når det er muligt, bør EIB inddrages i større omfang i finansieringen af strukturfondenes projekter, således at der kan sikres et bredere finansieringsgrundlag) og en bedre fordeling mellem støtte og lån.

3.4.26. Overlapninger med fællesskabsstøtterammerne (FSU) bør fjernes og EU-initiativerne koncentreres på et begrænset antal målsætninger, som er af specifik EU-interesse, af nytænkende karakter og med reelle, påviselige virkninger.

Da administrationen i forbindelse med målprogrammerne og fællesskabsinitiativerne er meget omfattende, når regionerne modtager strukturstøtte som led i forskellige ordninger, foreslår Regionsudvalget, at Kommissionen undersøger muligheden for at anvende en integreret fremgangsmåde eller yde global støtte.

I fremtiden vil det være nødvendigt at sikre tilstrækkelig finansiering af det tværregionale og grænseoverskridende samarbejde via fællesskabsinitiativerne eller særlig finansiering. Der må ligeledes skabes mulighed for andre innovative pilotprojekter.

3.4.27. Det vil ligeledes være nødvendigt med en mere effektiv opfølgning og evaluering samt en styrkelse af indsatsen mod bedrageri og uregelmæssigheder.

3.4.28. Regionsudvalget er enig i, at det kan være nyttigt at præcisere de forskellige parters rolle i opfølgningsudvalgene. Det kan således være nødvendigt at sondre mellem parter med beslutningsbeføjelser (parter, der står for finansieringen) og de parter, der har rådgivende beføjelser. De førstnævnte består af myndigheder, der er ansvarlige for medfinansieringen. De andre er fortrinsvis arbejdsmarkedets parter og repræsentanter for forskellige interessegrupper. Endelig er det nødvendigt at evaluere overholdelsen af subsidiaritets- og medindflydelsesprincipperne og sondre mellem de regionale og lokale myndigheders kontrol-, revisions- og evalueringsfunktioner i strukturfondenes og Samhørighedsfondens forvaltningsorganer. For yderligere at forbedre overvågningsudvalgenes arbejde bør deres kompetenceområder udvides, og de bør kunne træffe endelige afgørelser, navnlig hvad angår den finansielle afvikling. Ændringer i bidragene til fondsmidlerne bør således ikke længere skulle forelægges Kommissionen til godkendelse, så snart overvågningsudvalget har truffet beslutning herom. Her er det tvingende nødvendigt at indføre forbedringer, så meget mere som Kommissionens beslutninger i mellemtiden strækker sig over et længere tidsrum, som i sidste ende hindrer en hurtig og gnidningsløs gennemførelse af interventionerne.

3.4.29. Samhørighedspolitikken bør fuldt ud udnytte den fleksibilitet, der ligger i subsidiaritets- og medindflydelsesprincipperne, således at de regionale og lokale myndigheder inddrages i udformningen af foranstaltninger og aktioner, der er velegnede til at løse hver enkelt regions problemer, således at foranstaltningernes virkninger optimeres. Kun et stærkt engagement fra samtlige parters side kan føre til, at den fremtidige udvikling af EU generelt skaber en bedre balance mellem regionerne.

4. Udvidelsen

4.1. Da udvidelsen mod øst betragtes som en politisk prioritet, som vil få vigtige konsekvenser på EU-niveau, anføres følgende:

a) Optagelserne bør ske gradvist, efterhånden som de enkelte lande opfylder de krav, der blev vedtaget på Det Europæiske Råds møde i København i juni 1993.

b) Der bør forudses en bibeholdelse af EU-støtten som led i strategien forud for tiltrædelsen (PHARE) til de ansøgerlande, hvis forberedelse vil tage længere tid.

c) Finansieringen af EU's strukturpolitikker i Østeuropa bør ligeledes være gradvis, da det er nødvendigt at se ikke blot på behovene, men også på hvert lands reelle muligheder for at disponere over støtten, idet der bør tages hensyn til additionalitetsprincippet.

d) Regionsudvalget påpeger endelig, at en eventuel udvidelse ikke må gå ud over den aktive overholdelse af solidaritetsprincippet i dets nuværende betydning.

Bruxelles, den 18. september 1997.

Pasqual MARAGALL i MIRA

Formand for Regionsudvalget

BILAG

Bemærkninger til årsrapporten om samhørighedsfonden - 1995 (KOM(96) 388 endelig udg.)

1. Det er glædeligt, at Kommissionen har taget hensyn til Regionsudvalgets bemærkninger om inddragelse af repræsentanter for de regionale og lokale myndigheder i opfølgningsudvalgene i alle samhørighedslandene samt om fondens offentlige høringer af de regionale og lokale myndigheder med henblik på at indhente forslag og synspunkter.

2. Regionsudvalget konstaterer, at Kommissionen er indstillet på at finansiere flere projekter i afsidesliggende regioner, og det håber, at dette kan konkretiseres hurtigt.

3. Regionsudvalget beklager, at Kommissionen ikke har givet oplysninger om Samhørighedsfondens økonomiske og sociale virkninger i medlemsstaterne og om den økonomiske og sociale samhørighed i EU, men det ser frem til at dette vil ske i næste rapport, idet Kommissionen allerede har bestilt undersøgelser om, hvilken metode der skal følges i denne analyse. Det konstateres dog, at rapporten indeholder oplysninger om oprettelsen af direkte og indirekte arbejdspladser i perioden 1993-1995.

4. Det er glædeligt, at Kommissionen i forbindelse med de uforholdsmæssigt store underskud har været fleksibel i sin overholdelse af princippet om, at støtten fra Samhørighedsfonden er betinget.

5. Det er ligeledes glædeligt at konstatere, at projekterne i miljøsektoren tegnede sig for 48,5 % og transportinfrastrukturprojekterne for 51,5 % af finansieringen, hvilket er meget tæt på den ønskede balance. Dette forbedrede den gennemsnitlige fordeling i perioden 1993-1995, som var 46,1 % til miljø og 53,9 % til transport. Denne balance bør dog ikke udgøre et ufravigeligt kriterium, idet der på smidig vis bør tages hensyn til behovet i hver enkelt region.

6. Det konstateres, at Samhørighedsfonden finansierede 5 af de 14 prioriterede projekter, som blev udvalgt på topmødet i Essen (TGV mod syd, græske motorveje, motorvej mellem Lissabon og Valladolid, jernbaneforbindelse mellem Cork, Dublin og Belfast, vejkorridor mellem Irland, Storbritannien og Benelux).

7. Kommissionen bedes i næste rapport præsentere de samlede finansieringsrammer for perioden 1993-1996 for de fire lande, både i miljøsektoren og i transportsektoren, således at der gives et samlet billede af den finansiering, fonden har godkendt.

8. Det konstateres, at Kommissionen har vedtaget et sæt regler og administrative procedurer med henblik på at undgå finansiering af projekter, der ikke opfylder miljødirektiverne, eller EU's lovgivning for offentlige kontrakter, så vel som for at undgå risikoen for dobbelt finansiering.

9. Det konstateres ligeledes, at Kommissionen foretager kontrol af, at de projekter der skal finansieres i transportsektoren, henhører under de transeuropæiske net, eller vedrører adgangen til disse net.

10. Det beklages, at fonden ikke råder over tal vedrørende afviste projekter. Dog er de vigtigste grunde til afvisning af projekter angivet.

11. Det er glædeligt, at der ikke er konstateret tilfælde af uregelmæssigheder eller bedrageri i forbindelse med de godkendte projekter.

12. Regionsudvalget er enig med Kommissionen i følgende:

»En udvidelse vil påvirke EU-samhørigheden gennemgribende. Enhver reform eller ændring på dette område må ske gradvis og på lang sigt.

Den generelle anvendelse af samhørighedspolitikken i Unionen bør opretholdes. Samhørighedslandene bør garanteres en fortsat solidaritet, ved hvilken der tages hensyn til, hvad der er opnået inden for økonomisk og social samhørighed. Politikkernes udformning bør give et klart signal om, at princippet om budgetdisciplin konkret iagttages i enhver situation for at opfylde Maastricht-kriterierne.

Samhørighedsfonden er kun et af de instrumenter til fremme af økonomisk og social samhørighed, der må undersøges i denne sammenhæng.«