[pic] | KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER |

Bruxelles, den 5.12.2007

SEK(2007) 1599

ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE Ledsagedokument til

Forslag til FORSLAG TIL EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS DIREKTIV om samordning af fremgangsmåderne ved indgåelse af visse offentlige bygge- og anlæg s-, vareindkøbs- og tjenesteydelseskontrakter på forsvars- og sikkerhedsområdet RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN {KOM(2007) 766 endelig}{SEK(2007) 1598}

RESUMÉ

INDLEDNING

I over 40 år var forsvars- og sikkerhedsanliggender ikke omfattet af den europæiske integration. Som følge heraf har forsvarsmarkedet de facto altid befundet sig uden for det indre marked og har været opsplittet efter de nationale grænser.

Siden den kolde krig sluttede, er denne opsplitning blevet stadig mere problemfyldt. Med stramme budgetter på den ene side og stigende priser på militært materiel på den anden er de nationale forsvarsmarkeder i Europa ofte blevet for små til at producere og anskaffe materiel af høj kvalitet til rimelige priser. Det er blevet absolut nødvendigt med gennemgribende reformer, hvis Europa skal kunne bevare en levedygtig forsvarsindustri og forsyne sine væbnede styrker med materiel i passende omfang.

I den sammenhæng er det særdeles vigtigt, at der oprettes et europæisk marked for forsvarsmateriel (European Defence Equipment Market - EDEM). Med henblik herpå forelagde Kommissionen i sin meddelelse "På vej mod en EU-politik med hensyn til forsvarsmateriel" fra marts 2003 forslag til foranstaltninger på områder i forbindelse med forsvarsindustrien og forsvarsmarkedet, navnlig vedrørende udbud på forsvarsområdet.

PROCEDURE OG HØRING AF BERØRTE PARTER

Kommissionen afholdt dernæst workshopper med repræsentanter for regeringer og industri for at afdække deres forventninger til en eventuel fællesskabsforanstaltning på dette område. Dette banede vejen for grønbogen om offentlige indkøb af forsvarsmateriel, der blev vedtaget i september 2004.

Høringen om grønbogen bekræftede, at lovgivningsrammen for udbud på forsvarsområdet i Europa er mangelfuld:

1. Der er fortsat usikkerhed om anvendelsen af EF-traktatens artikel 296, som giver medlemsstaterne mulighed for at fravige fællesskabsreglerne, hvis det er nødvendigt af hensyn til beskyttelsen af deres væsentlige sikkerhedsinteresser.

2. Direktivet om offentlige udbud anses generelt selv i sin ændrede version (2004/18/EF) for at være dårligt egnet til mange forsvarskontrakter.

For at løse disse problemer bebudede Kommissionen i december 2005 to initiativer, nemlig vedtagelse af en fortolkningsmeddelelse om anvendelsen af EF-traktatens artikel 296 på offentlige indkøb af forsvarsmateriel og udarbejdelse af et eventuelt direktiv om udbud på forsvarsområdet.

Fortolkningsmeddelelsen, der vejleder ordregivende myndigheder ved vurderingen af, om offentlige kontrakter falder ind under undtagelsesbestemmelsen, blev vedtaget i december 2006. Samtidig arbejdede Kommissionen videre på et eventuelt direktiv om udbud på forsvarsområdet. De berørte parter var tæt involveret via Det Rådgivende Udvalg for Offentlige Aftaler, Det Europæiske Forsvarsagentur og bilaterale møder. Herudover blev der foretaget høringer af regeringer og industri som led i konsekvensanalysen.

Denne rapport omhandler både indkøb på forsvarsområdet (våben, ammunition og krigsmateriel til væbnede styrker) og følsomme indkøb på sikkerhedsområdet (materiel, der ligner forsvarsmateriel, og som indkøbes til ikke-militære sikkerhedsstyrker). Sidstnævnte indkøb blev taget op på et senere tidspunkt i debatten på medlemsstaterne foranledning. Hovedargumentet for at udvide debatten var udviklingen i det strategiske miljø, hvor skillelinjen mellem ekstern og intern, militær og ikke-militær sikkerhed er blevet udvisket. Hovedvægten i Kommissionens initiativ ligger dog fortsat på forsvaret. Med hensyn til ikke-militær sikkerhed er spørgsmålet "blot", om et fællesskabsinstrument på forsvarsområdet også skal gælde for visse særligt følsomme indkøb på sikkerhedsområdet.

IDENTIFIKATION AF PROBLEMET

Mange medlemsstater gør i vidt omfang brug af artikel 296, stk. 1, litra b), for at undgå at anvende fællesskabsreglerne på offentlige indkøb af forsvarsmateriel. Det samme problem, dog i mindre grad, gør sig gældende for følsomme indkøb på sikkerhedsområdet, hvor medlemsstaterne anvender enten EF-traktatens artikel 296, stk. 1, litra a), eller udbudsdirektivets artikel 14 for at omgå fællesskabsreglerne. Dette er i strid med Domstolens praksis, ifølge hvilken sådanne undtagelser bør begrænses til usædvanlige tilfælde.

Roden til problemet ligger i mangelen på fællesskabsregler, som er afpasset efter de særlige forhold, der gør sig gældende for forsvarskontrakter og følsomme sikkerhedskontrakter, herunder især kompleksitet (der kræver fleksibilitet) og særlige krav om forsyningssikkerhed og informationssikkerhed. Da de eksisterende fællesskabsregler er udviklet med henblik på offentlige ikke-militære og ikke-følsomme udbud, tager de ikke i tilstrækkelig grad højde for disse forhold.

Som følge heraf indkøbes forsvarsmateriel og følsomt sikkerhedsmateriel for størsteparten på grundlag af ikke-samordnede nationale regler, som er meget forskellige med hensyn til offentliggørelse, tildelingsprocedurer, udvælgelses- og tildelingskriterier, kompensationer osv. Denne lovgivningsmæssige opsplitning er en betydelig hindring for udviklingen af et europæisk marked for forsvarsmateriel og kan føre til krænkelse af traktatens principper. Manglende gennemsigtighed og forskelsbehandling af leverandører fra andre medlemsstater gør forsvarsmarkedet mindre åbent med negative virkninger for alle berørte parter.

Dette er mindre synligt for følsomme kontrakter på sikkerhedsområdet end for forsvarskontrakter, hovedsagelig fordi ikke-militær sikkerhed er en mere heterogen størrelse med mange forskellige kunder, brugere og budgetter på nationalt, regionalt og lokalt plan. Men problemet (udbredt fravigelse af fællesskabsreglerne), dets årsag (sådanne kontrakters særlige karakter, som fællesskabsreglerne er uegnede til at tage højde for), og dets følgevirkninger (manglende åbenhed) er fælles for udbud på forsvarsområdet og følsomme udbud på sikkerhedsområdet.

Det specifikke problem er således dels manglende overensstemmelse mellem traktaten og EF-Domstolens praksis, dels medlemsstaternes tilgang til offentlige udbud. Som traktatens vogter er Kommissionen forpligtet til at gribe ind og løse problemet.

MÅL

Kommissionens generelle mål er at oprette et åbent og konkurrencedygtigt europæisk marked for forsvarsmateriel. Ideelt set vil et sådant marked gøre det muligt for leverandører, som er etableret i en given medlemsstat, frit at betjene offentlige kunder i alle de øvrige medlemsstater. I forbindelse med offentlige udbud forudsætter dette, at EU's lovgivningsramme for tildeling af forsvars- og sikkerhedskontrakter fungerer korrekt.

Kommissionens operationelle mål er at begrænse anvendelsen af undtagelsesbestemmelserne i EF-traktatens artikel 296 og udbudsdirektivets artikel 14 til usædvanlige tilfælde i overensstemmelse med EF-Domstolens praksis. Det betyder, at størsteparten af kontrakterne på forsvars- og sikkerhedsområdet, herunder kontrakter om indkøb af våben, ammunition og krigsmateriel, bør tildeles på grundlag af fællesskabsregler, så man opnår en større grad af ligebehandling, gennemsigtighed og ikke-forskelsbehandling. I den forbindelse skal medlemsstaternes sikkerhedsinteresser sikres.

LØSNINGSMULIGHEDER

Der er tre muligheder for at nå dette mål: ikke at gribe ind, at indføre en ikke-lovgivningsmæssig foranstaltning eller at foreslå en lovgivningsmæssig foranstaltning.

Hvis der ikke gribes ind , vil det eksisterende udbudsdirektiv , den af Det Europæiske Forsvarsagentur forvaltede adfærdskodeks for indkøb, som omfattes af Traktatens artikel 296 , og fortolkningsmeddelelsen om anvendelsen af EF-traktatens artikel 296 fortsat være de eneste instrumenter, der regulerer udbud på forsvarsområdet.

Ikke-lovgivningsmæssige foranstaltninger kan bl.a. være en fortolkningsmeddelelse om anvendelsen af udbudsdirektivets artikel 14 på sikkerhedsområdet , en mere proaktiv politik i forbindelse med overtrædelser og uddannelse af de nationale ordregivende myndigheder og Kommissionens personale med henblik på at sætte dem i stand til at vurdere eventuelle undtagelsestilfælde.

De mulige lovgivningsmæssige foranstaltninger er bl.a. en forordning , et sektordirektiv for alle kontrakter, der tildeles af ordregivende myndigheder på forsvars- og sikkerhedsområdet, og et direktiv, der tilfører fællesskabsretten nye bestemmelser, som er afpasset efter de særlige forhold, der gør sig gældende for forsvarskontrakter og følsomme sikkerhedskontrakter, enten i form af en ændring af udbudsdirektivet eller et selvstændigt direktiv .

Forkastede løsningsmuligheder og løsningsmuligheder til nærmere overvejelse

Ikke-lovgivningsmæssige foranstaltninger er nyttige, men kan ikke alene forventes at opfylde målet om at begrænse anvendelsen af undtagelsesbestemmelserne. Dette kan kun ske, hvis fællesskabsretten om udbud indeholder regler, der tager højde for de særlige forhold, der gør sig gældende for forsvarskontrakter og følsomme sikkerhedskontrakter. Da der ikke i øjeblikket findes sådanne regler, skal de indføres ved en lovgivningsmæssig foranstaltning.

To muligheder blev således udvalgt til nærmere overvejelse:

1. Ikke at gøre noget.

2. At træffe en lovgivningsmæssig foranstaltning med henblik på at tilføre fællesskabsretten nye bestemmelser, som er afpasset efter de særlige forhold, der gør sig gældende for forsvarskontrakter og følsomme sikkerhedskontrakter. Et direktiv synes i betragtning af dets større fleksibilitet mere egnet hertil end en forordning.

I forbindelse med løsning 2 er der sekundære løsningsmuligheder på tre niveauer:

- Retsakttype. Muligheden for at vedtage et sektordirektiv blev forkastet som værende uforenelig med principperne om bedre lovgivning. De resterende løsningsmuligheder var således et ændret direktiv eller et selvstændigt direktiv .

- Anvendelsesområde. Dette kan fastsættes ved en liste eller ved en generel definition; det kan udtrykkeligt udelukke visse kontrakter eller blot henvise til de undtagelser, der er hjemlet i traktaten; og det kan indeholde nye tærskelværdier eller bibeholde de værdier, der er fastsat i det eksisterende udbudsdirektiv.

- Indhold. Der er forskellige muligheder med hensyn til forsyningssikkerhed, informationssikkerhed, kompensationer og tildelingsprocedurer.

VURDERING AF VIRKNINGER

Valg af løsningsmuligheder

Løsning 1. Hvis der ikke gribes ind på EU-plan, vil den udbredte fravigelse af fællesskabsreglerne i forbindelse med forsvarskontrakter og følsomme sikkerhedskontrakter uden tvivl fortsætte. Fortolkningsmeddelelsen kan begrænse anvendelsen af EF-traktatens artikel 296 i forbindelse med indkøb af ikke-militært materiel, men vil sandsynligvis kun have beskeden indvirkning på indkøb af militært materiel og ingen på indkøb af følsomt sikkerhedsmateriel. Det Europæiske Forsvarsagenturs adfærdskodeks kan i bedste tilfælde begrænse de negative virkninger af den i EF-traktatens artikel 296 fastsatte undtagelsesbestemmelse, men ikke misbruget af den. Markedet for militært materiel og følsomt sikkerhedsmateriel vil følgelig ikke blive mere gennemsigtigt og åbent. De negative virkninger for omkostninger, effektivitet og konkurrenceevne vil fortsat bestå.

Løsning 2. Virkningerne af et eventuelt direktiv vil afhænge af de beslutninger, der træffes med hensyn til dets væsentligste karakteristika.

a) Selvstændigt direktiv eller ændringsdirektiv

Hvilken type retsakt der vælges, er hovedsagelig et spørgsmål om lovgivningsteknik. Det blev afgjort ud fra fire kriterier: styrkelse af den gældende EU-ret, overensstemmelse med principperne om bedre lovgivning, retssikkerhed og synlighed.

Et selvstændigt direktiv vil være et mere synligt, mere overskueligt, mere læservenligt og dermed mere anvendeligt instrument for de ordregivende myndigheder. Herudover vil et sådant gøre det nemmere at bevare den gældende EU-ret (dvs. bestemmelserne i det eksisterende udbudsdirektiv) og sikre større fleksibilitet til udarbejdelse af skræddersyede bestemmelser. Endelig foretrækker et stort flertal af medlemsstaterne et selvstændigt direktiv.

b) Anvendelsesområde

Anvendelsesområdet skal fastlægges i forhold til hovedmålet, som er at begrænse anvendelsen af undtagelsesbestemmelserne til usædvanlige tilfælde. De nye reglers potentielle anvendelsesområde bør derfor være så bredt som muligt. Samtidig skal medlemsstaternes traktatfæstede ret til ikke at anvende fællesskabsretten af hensyn til væsentlige sikkerhedsinteresser respekteres. Ud fra disse kriterier er de bedste løsninger følgende:

- at fastlægge anvendelsesområdet ved en generel definition i stedet for en liste

- at begrænse antallet af udtrykkelige udelukkelser og henvise til de undtagelser, der er nævnt i traktaten

- at bibeholde EU's nuværende tærskelværdier.

c) Indhold

- De nye bestemmelser skal tage sigte på at gennemføre principperne for det indre marked for så vidt angår forsvarsmarkedet. Samtidig skal de også indeholde de nødvendige forholdsregler og den nødvendige fleksibilitet for at sikre beskyttelsen af medlemsstaternes sikkerhedsinteresser. Ud fra disse to kriterier er de bedste løsninger følgende:

- Med henblik på forsyningssikkerhed at give de ordregivende myndigheder mulighed for 1) at anmode leverandører om at godtgøre deres evne til at opfylde forpligtelserne vedrørende eksport, overførsel og transit, 2) at anvende forsyningssikkerhed som udvælgelseskriterium ved vurderingen af leverandørers tekniske formåen og at anmode leverandører om at forpligte sig til at opfylde krav om forsyningssikkerhed i fremtiden.

- Med henblik på informationssikkerhed at give de ordregivende myndigheder mulighed for 1) ikke at videregive fortrolige oplysninger under udbudsproceduren, 2) at anvende evnen til at varetage informationssikkerhed som udvælgelseskriterium ved vurderingen af leverandørers tekniske formåen.

- Med henblik på kompensationer ikke at nævne dem. Kompensationer er i sagens natur som oftest diskriminerende og derfor direkte i strid med traktaten. De kan følgelig hverken tillades eller reguleres ved EU's udbudsregler. Hvis man på den anden side udtrykkeligt forbyder kompensationer i direktivet, kan det give det indtryk, at kompensationer pr. definition er tilladt i forbindelse med udbud på forsvarsområdet, som er undtaget i henhold til EF-traktatens artikel 296. Dette er imidlertid forkert. Det synes derfor tilrådeligt at overlade det til medlemsstaterne at sørge for, at eventuelle kompensationskrav er forenelige med EU-retten.

- At tillade udbud med forhandling med offentliggørelse af en udbudsbekendtgørelse som standardprocedure, men at begrænse anvendelsen af udbud med forhandling uden offentliggørelse af en udbudsbekendtgørelse til tilfælde, hvor det er strengt nødvendigt.

Virkninger af de valgte løsninger

- Retlige virkninger . Et direktiv forventes at forbedre den nuværende opsplittede lovgivningsramme for udbud på forsvarsområdet betydeligt. Det vil også i høj grad øge den juridiske klarhed. De ordregivende myndigheder vil kunne vurdere, hvilken lovgivning der skal anvendes, og om nødvendigt begrunde deres afgørelse. Dette vil forbedre retssikkerheden for alle parter.

- Administrative omkostninger . De eventuelle negative virkninger vil være meget begrænsede både for industrien og de ordregivende myndigheder. På mellemlang og lang sigt vil den større gennemsigtighed med sikkerhed reducere virksomhedernes - især små og mellemstore virksomheders - administrative omkostninger.

- Økonomiske virkninger . Disse virkninger beror i høj grad på de ordregivende myndigheders accept af direktivet. Denne accept vil uden tvivl blive bedre med tiden. I starten vil direktivet muligvis få størst betydning for indkøb af lagerførte varer og teknologisk mindre avanceret materiel. De mere åbne markeder forventes at forbedre virksomhedernes muligheder for at få tildelt kontrakter i andre lande, hvorved de mest konkurrencedygtige europæiske virksomheder vil kunne opnå stordriftsfordele. Når omkostningerne pr. enhed nedbringes, vil deres varer blive mere konkurrencedygtige på verdensmarkedet. De ordregivende myndigheder vil desuden få mere for pengene.

- Internationale aspekter . Indførelsen af EU-udbudsregler for forsvarskontrakter og følsomme sikkerhedskontrakter ændrer intet ved våbenhandelen med tredjelande, som fortsat vil være underlagt Verdenshandelsorganisationens bestemmelser, især aftalen om offentlige indkøb. De ordregivende myndigheder vil fortsat kunne vælge kun at opfordre EU-virksomheder til at afgive tilbud eller også at opfordre virksomheder fra lande uden for EU hertil.

OVERVÅGNINGS- OG EVALUERINGSORDNINGER

Kommissionen vil fortsat en gang om året beregne de vigtigste økonomiske indikatorer til vurdering af gennemsigtighed og konkurrence på forsvarsmarkedet. Den vil også fortsætte sin politiske dialog med medlemsstaterne. En første vurdering af direktivets virkninger for administrative omkostninger bør planlægges fem år efter vedtagelsen. På længere sigt bør der påtænkes en evaluering af de økonomiske virkninger.

KONKLUSION

Indførelsen af regler, som er afpasset efter de særlige forhold, der gør sig gældende for forsvarskontrakter og følsomme sikkerhedskontrakter, i EU's udbudslovgivning synes absolut nødvendig for at begrænse anvendelsen af undtagelsesbestemmelserne i EF-traktatens artikel 296 og udbudsdirektivets artikel 14 til usædvanlige tilfælde som krævet af EF-Domstolen. Et selvstændigt direktiv synes det mest egnede reguleringsmiddel til dette formål.

Vedtagelsen af et udbudsdirektiv for forsvarskontrakter og følsomme sikkerhedskontrakter er den logiske opfølgning på fortolkningsmeddelelsen fra december 2006, der gør rede for betingelserne for anvendelse af EF-traktatens artikel 296 på udbud på forsvarsområdet. Det kompletterer desuden på naturlig vis Det Europæiske Forsvarsagenturs adfærdskodeks, der har til formål at fremme gennemsigtighed i forbindelse med forsvarskontrakter, der opfylder kriterierne for anvendelse af EF-traktatens artikel 296.

I betragtning af de mange faktorer, der former forsvarsmarkedet, er det vanskeligt at kvantificere de forventede økonomiske virkninger af et sådant direktiv. Generelt set har det imidlertid potentiale til at gøre en forskel. At våben, ammunition og krigsmateriel samt følsomt sikkerhedsmateriel bliver omfattet af det indre marked, er i sig selv et stærkt politisk signal om EU's vilje til at oprette et europæisk marked for forsvarsmateriel. Direktivet vil råde bod på den nuværende lovgivningsmæssige opsplitning ved at samordne de nationale fremgangsmåder. Det vil gøre det nemmere for medlemsstaterne at anvende fællesskabsreglerne, men også sværere for dem at begrunde eventuelle undtagelser, hvilket vil føre til færre undtagelser og dermed større gennemsigtighed, ikke-forskelsbehandling og åbenhed på forsvarsmarkedet i EU.

For at gøre de nye regler så effektive som muligt bør Kommissionen overveje en række ledsageforanstaltninger. Det synes i særdeleshed vigtigt med særlige uddannelseskurser for Kommissionens personale og tildeling af supplerende ressourcer for at kunne overvåge forsvars- og sikkerhedsmarkedet aktivt. Kommissionen bør også videreføre igangværende initiativer på beslægtede områder, navnlig forsyningssikkerhed og standardisering, og overveje nye aktioner, særlig inden for informationssikkerhed og kompensationer.

Udarbejdelsen af EU-udbudsregler for forsvars- og sikkerhedsmateriel er kun et enkelt - omend vigtigt - skridt i retning af oprettelsen af et europæisk marked for forsvarsmateriel (og sikkerhedsmateriel).