MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET - Evaluering af og fremtidige retningslinjer for Rådets forordning (EF) nr. 1292/96 om fødevarehjælpspolitik og fødevarehjælpsforvaltning og om særlige aktioner til støtte for fødevaresikkerheden

Indhold

1. INDLEDNING

2. EVALUERING AF FORORDNINGEN

2.1 Oversigt

2.2. Resultater og henstillinger i forbindelse med evalueringen

2.3. Kommissionens svar på evalueringen

3. DEN FREMTIDIGE ANVENDELSE AF FORORDNINGEN

3.1. Baggrund

3.2. Ændret udviklingssammenhæng

3.3. Forordningens rolle og dens forbindelse til andre EF-instrumenter

3.4. Anvendelsen af forordningen og instrumenterne

3.5. Programmering og programforvaltning

BILAG 1: BAGGRUNDEN FOR OG FORMÅLET MED FORORDNING NR. 1292/96

BILAG 2: BEVILLINGER UNDER FORORDNING nr. 1292/96 (1993-1999)

BILAG 3: DE VIGTIGSTE RESULTATER AF EVALUERINGEN

BILAG 4: DE INTERNATIONALE UDVIKLINGSMÅL (IDT)

BILAG 5: KONVENTIONEN OM FØDEVAREHJÆLP

BILAG 6: FØDEVARESIKKERHEDSPROBLEMER

1. INDLEDNING

I overensstemmelse med artikel 32 i forordning (EF) nr. 1292/96 om fødevarehjælpspolitik og fødevarehjælpsforvaltning og om særlige aktioner til støtte for fødevaresikkerheden [1] har Kommissionen ladet foretage en samlet evaluering [2] af de aktioner, Fællesskabet har finansieret inden for rammerne af forordningen. I denne meddelelse aflægges beretning om resultaterne af evalueringen, og der stilles forslag til forordningens fremtidige anvendelse.

[1] EFT L 166 af 5.7.1999, s. 1.

[2] Evaluation of EC Food Aid, Food Security Policy, Food Aid Management and Programmes in Support of Food Security, Synthesis Report, december 2000, Natural Resources Institute, England, Netherlands Economic Institute, Nederlandene.

På grundlag af denne evaluering konkluderer Kommissionen, at der ikke er noget behov for at ændre forordningens indhold. Der er dog et behov for at klarlægge forordningens rolle i forhold til de prioriterede opgaver, der er skitseret i Det Europæiske Fællesskabs udviklingspolitik [3], og i forbindelse med arbejdet med at udvikle en samlet ramme for fattigdomsbekæmpelse. I denne meddelelse vil der blive foretaget en nøjere indkredsning af:

[3] Meddelelse fra Kommissionen til Rådet og Europa-Parlamentet: "Det Europæiske Fællesskabs udviklingspolitik", KOM(2000) 212 af 26. april 2000.

- forordningens rolle og dens sammenhæng med andre af Kommissionens politikker og instrumenter

- forordningens særlige mål og anvendelsen af de forskellige instrumenter i forordningen

- de foranstaltninger, der kræves med henblik på at styrke programforvaltningens effektivitet og kvalitet i alle faser af programmerings- og projektforløbet.

2. EVALUERING AF FORORDNINGEN

2.1 Oversigt

Forordning nr. 1292/96 sætter Kommissionen i stand til at yde bistand til udviklingslande med henblik på at afhjælpe midlertidige fødevaremangler, styre rehabiliteringen og genrejsningen efter kriser og takle problemer omkring længerevarende fødevareusikkerhed (bilag 1). I forbindelse med gennemførelsen af forordningen understreges det, (i) at fødevarehjælp og fødevaresikkerhed bør integreres i en samlet udviklingspolitik, og (ii) at ansvaret for planlægning af fødevarehjælp og fødevaresikkerhed forbliver hos modtagerlandenes regeringer, idet EF spiller en understøttende rolle.

Forordningen opererer med tre former for støtte:

- Fødevarehjælp. Fødevarehjælp i naturalier er stadig en væsentlig bestanddel af forordningen, men er gået tilbage fra 90% af de i 1993 bevilgede midler til ca. 40% i 1999. Fødevarehjælp i form af naturalydelser mindskes gradvis og erstattes af finansiel bistand til støtte for fødevaresikkerhedsaktioner.

- Aktioner til støtte for fødevaresikkerheden. Disse omfatter et bredt spektrum af programmer og projekter (herunder faglig bistand), der tager sigte på at øge fødevaresikkerheden. Disse aktioner tegnede sig for 57% af de midler, der blev bevilget i 1999.

- Systemer til hurtig varsling og oplagringsprogrammer. Fordi mange af disse programmer hidtil er blevet iværksat ved hjælp af andre instrumenter, er tildelingerne til denne komponent begrænsede og udgør kun 2% af den samlede ressourceallokering.

For hvert af disse instrumenter findes der to kanaler til programgennemførelse: direkte støtte, der forvaltes af modtagerlandets regering, som kan indgå partnerskab med andre lokale instanser (ngo'er eller den private sektor) som led i en aftalt national støttestrategi; og indirekte støtte, der ydes gennem indgåelse af en kontrakt mellem EF og gennemførelsesorganisationerne, herunder FN-instanser og ngo'er.

I de senere år er tildelingerne af midler i stigende omfang sket i form af direkte støtte, der fra 1993 til 1999 steg fra 25% til næsten 60% af de samlede bevillinger. Dette kursskifte afspejler den stigende betydning, som de nationale udviklings-/fødevaresikkerhedsstrategier samt EF's landestøttestrategier (CSS) har fået som grundlag for udformning af fødevare-sikkerhedsprogrammer.

Bilag 2 rummer en oversigt over de finansielle tildelinger i tidsrummet 1993-2000 ud fra (i) instrumentets art og (ii) finansieringskanal.

2.2. Resultater og henstillinger i forbindelse med evalueringen

Der er blevet foretaget en ekstern evaluering af forordningen gennem et tidsrum af et år, idet den startede i november 1999, og konsulenterne indgav deres rapport til Kommissionen i december 2000. Evalueringen omfattede grundige undersøgelser, både hos administratorerne og ude i marken [4].

[4] I seks lande: Bangladesh, Bolivia, Haiti, Kirgisistan, Liberia og Mozambique. Disse lande tegner sig for 24% af de samlede forpligtelser, der er indgået under forordningen.

Det hedder i evalueringen, at forordningens formål afspejler den snævre forbindelse, der er mellem fødevareusikkerhed og fattigdom. Evaluatorerne konkluderede, at "det er vanskeligt at vurdere virkningerne (af programmet), da programmet er relativt nyt, og eftersom mange aktiviteter tager sigte på at finde frem til langsigtede, strukturerede løsninger på fødevareusikkerheden. Udformningen af politikken og programmet anses for at rumme gode muligheder for at give positive resultater. En mulig risiko er dog følgerne af visse operationelle problemer, der endnu ikke er løst".

Hovedresultaterne af evalueringen er anført i bilag 3, og de vigtigste henstillinger findes i oversigten på næste side.

Henstillingerne i forbindelse med evalueringen

I evalueringsrapporten henstilles det, at Kommissionen bør:

1. Opretholde forordningen, fordi den er relevant for fattigdomsbekæmpelse.

2. Foretage en yderligere evaluering om 2 til 3 år, når gennemførelsen af 1996-forordningen er tilstrækkelig fremskreden til, at resultaterne kan gøres op.

3. Udarbejde særlige kriterier og verificerbare indikatorer for alle projekter og programmer. Tilsyn og evaluering skal udføres systematisk ude i marken, så oplysningerne er til rådighed for projekt- og programevalueringen.

4. Drage omsorg for, at gennemførelsesprocedurerne og EF's og modtagerlandenes evne til at absorbere ressourcerne er afpasset efter de til rådighed stående ressourcer og indgåede forpligtelser. Førend dette er sikret, giver det ikke nogen mening at øge omfanget af indgåede forpligtelser.

5. Sørge for, at landestrategierne - hvor det ikke allerede er sket - kommer til at omfatte alle instrumenter (ikke blot fødevarehjælp) til fordel for et givet land, på en sammenhængende og komplementær måde.

6. Fremme lokale indkøb og trekantstransaktioner.

7. Forkorte kommandovejen fra Bruxelles til feltniveau.

8. Udarbejde et mere detaljeret mandat for RESAL på nationalt plan.

9. Styrke den rolle, som Udvalget for Fødevarehjælp og Fødevaresikkerhed spiller, ved i højere grad at centrere dets arbejde om strategiske og sektorspecifikke spørgsmål.

10. Overveje støtte til fødevaresikkerhedsformål i form af budgetstøtte, både som pendant til valutastøtte i forbindelse med akut fødevaremangel og tillige som selvstændigt middel til støtte af sektorprogrammer.

2.3. Kommissionens svar på evalueringen

Kommissionen indrømmer, at der har været tale om begrænsede finansielle ressourcer og begrænset tid til udførelsen af den bredt anlagte og komplekse evalueringsopgave, men den skønner dog, at den har modtaget en acceptabel rapport. Selv om evalueringen ikke når frem til en dyberegående vurdering af de bredere begrebsmæssige og strategiske rammer, inden for hvilke Kommissionens støtte til fødevarehjælp og fødevaresikkerhed finder sted, yder rapporten dog et positivt bidrag til de igangværende bestræbelser for at styrke sammenhængen mellem de enkelte politikker og forbedre effektiviteten af programmet inden for den overordnede strategi for fattigdomsbekæmpelse. Desuden er Kommissionen enig i det synspunkt, at det kun tre år efter forordningens ikrafttræden er for tidligt fuldt ud at vurdere forordningens virkning og effektivitet.

På nuværende tidspunkt konkluderer Kommissionen, at forordningen besidder en række præcise og specifikke egenskaber, som i høj grad er relevante med henblik på at takle fødevaresikkerhedsproblemet som et grundlæggende fattigdomsaspekt i yderst sårbare og fødevareusikre lande, men at der kræves yderligere undersøgelser og overvejelser med henblik på en fuldstændig integrering/sammensmeltning af både mål og midler for fødevaresikkerheden, så de indgår i Kommissionens samlede udviklingsindsats.

Der er imidlertid et øjeblikkeligt behov for en tydeligere indkredsning af forordningens og dens forskellige instrumenters rolle, så man sikrer sammenhæng og komplementaritet med andre fællesskabspolitikker og programmer. Herudover er der også behov for at styrke programforvaltningens effektivitet og kvalitet i alle faser af programmerings- og projektforløbet.

Som svar på evalueringens resultater og henstillinger fremlægger Kommissionen sit forslag til den fremtidige anvendelse af forordningen i nedenstående afsnit 3.

3. DEN FREMTIDIGE ANVENDELSE AF FORORDNINGEN

3.1. Baggrund

Fællesskabets politik for fødevarehjælp blev genstand for en intensiv debat med vedtagelsen af Pisani-planen i 1986. Den centrerede diskussionen om fødevaresikkerhedsstrategier og adskilte for første gang fødevarehjælpen fra forvaltningen af EF's overskudslagre på landbrugsområdet og kædede den nærmere sammen med udviklingsmæssige overvejelser.

I november 1994 vedtog Det Europæiske Råd en resolution om fødevaresikkerhed, som understregede behovet for:

- at vedtage en langsigtet politik, der kæder fødevaresikkerheden sammen med brede udviklingsmål

- at fremme en overordnet sammenhæng mellem diverse EF-politikker og -strategier og især at slå bro mellem nødhjælp og udviklingsbistand.

Ansvaret for gennemførelse af fødevarehjælpeaktioner og fødevaresikkerhedsaktioner blev yderligere præciseret ved en kommissionsbeslutning, der fastslog, at ansvaret for programimplementeringen skulle fordeles på henholdsvis GD DEV (udviklingsaktioner) og ECHO (nødhjælpsaktioner) [5].

[5] Kommissionens beslutning af december 1994, SEK(94) 2164.

Denne reformproces blev retligt afsluttet i juni 1996 med vedtagelsen af Rådets forordning nr. 1292/96 om fødevarehjælpspolitik og fødevarehjælpsforvaltning og om særlige aktioner til støtte for fødevaresikkerheden. Den nye politik udgør et kraftigt virkende redskab, der gør det muligt at lede bistanden ud til ca. 25 højtprioriterede lande overalt i verden med henblik på at takle problemer vedrørende fødevaremangel, at styre post-krisesituationer med henblik på en forbedring af fødevaresituationen og sluttelig at takle strukturbetingede fødevaresikkerhedsproblemer.

Som led i reformprocessen indkredsede og vedtog Kommissionen og EU-medlemsstaterne i 1998 en række grundlæggende principper for anvendelsen af fødevarehjælp i naturalier [6]. De væsentligste dele af denne såkaldte "adfærdskodeks for fødevarehjælp" er blevet indføjet i den nye konvention vedrørende fødevarehjælp (bilag 5), som udgør et led i Den Internationale Kornoverenskomst [7].

[6] Forslag fra Rådets Fødevarehjælpsgruppe til en EU-adfærdskodeks for fødevarehjælp.

[7] Den Internationale Kornoverenskomst fra 1995 består af 2 særskilte retsinstrumenter: (i) konventionen om kornhandel og (ii) konventionen vedrørende fødevarehjælp.

3.2. Ændret udviklingssammenhæng

De seneste ændringer af synet på udviklingssamarbejde

Siden 1996 er der sket en række grundlæggende ændringer af synet på udviklingssamarbejde overalt i donorsamfundet. De væsentligste af disse ændringer er:

- en fokusering på fattigdom og de internationale udviklingsmål (IDT) som overordnede mål for udviklingssamarbejde (jf. bilag 4)

- mange udviklingslandes udarbejdelse af strategipapirer for fattigdomsbekæmpelse (PRSP), som indeholder en detaljeret analyse af arten af fattigdommen i hvert enkelt land, og som opstiller mål og formulerer de politiske foranstaltninger, der er nødvendige for at mindske fattigdommen

- større vægt på at skabe en bred forståelse for selvforvaltning og at gennemføre institutionelle reformer med henblik på at opnå vedvarende økonomisk vækst og mindskelse af fattigdommen

- en mere præcis fastlæggelse af den offentlige og private sektors rolle i udviklingsprocesserne

- større vægt på samarbejdstiltag og lokalt ejerskab i forbindelse med fastlæggelse af udviklingsprioriteter

- globalisering og øget integrering af verdensmarkederne med hensyn til teknologi, færdigheder, kapital og varer (herunder fødevarer)

- pres på en reform af handelsordningerne, så de fattige lande får bedre adgang til de varemarkeder, hvor de har en relativ fordel, og hvor fremme af salget kan begunstige vækstmønstre til fordel for de fattige.

I den sammenhæng har fødevaresikkerheden udviklet sig hen imod en meget bredere koncept: fødevareusikkerhed på nationalt plan er som regel et problem, der hænger sammen med en usikker udvikling og en svag handelsposition. På husstandsplan er fødevareusikkerhed primært et resultat af fattigdom. Følgelig opfyldes målene for fødevaresikkerhed bedst ved, at de integreres i langsigtede fattigdomsudryddelsespolitikker/strategier på regionalt og nationalt plan.

EF's udviklingspolitik

Det overordnede mål for Fællesskabets udviklingspolitik er at tilskynde til en bæredygtig udvikling, som fører til mindskelse af fattigdommen i udviklingslandene. I erkendelse af, at årsagerne til fattigdom er komplekse, kræver EF's udviklingspolitik en integreret fremgangsmåde, som bl.a. omfatter:

- støtte til at bistå udviklingslandene med selv at bekæmpe fattigdommen

- en kombination af politisk dialog, udviklingssamarbejde og samhandel

- udformning af en politik for fødevaresikkerhed, konfliktforebyggelse og krisestyring samt katastrofelindring og -beredskab

- en centrering af støtten om et begrænset antal basisaktiviteter alt efter deres indvirkning på fattigdomsbekæmpelse og en vedvarende udvikling og alt efter deres merværdi og relative fordele i kraft af at være iværksat af EF.

Inden for disse rammer fastholder EF's udviklingspolitik fødevaresikkerhed som et ud af seks prioriterede områder for Fællesskabets fattigdomsbekæmpelsesindsats.

Ud over at gennemføre disse politikker bør forordningen også være i overensstemmelse med EF's forpligtelser over for tredjelande såsom forpligtelserne i medfør af konventionen vedrørende fødevarehjælp og den dertil knyttede adfærdskodeks, Kommissionens verdensomspændende net af udviklingssamarbejdspartnerskaber og handelsforbindelser inden for rammerne af Verdenshandelsorganisationen.

3.3. Forordningens rolle og dens forbindelse til andre EF-instrumenter

Som anført ovenfor fastholder Kommissionens udviklingspolitik fødevaresikkerhed som et prioriteret område for EF's udviklingsbistand. På baggrund af, at udviklingssamarbejde i stigende grad udformes inden for rammerne af nationale udviklingsstrategier, kræves der en sammenhængende og holistisk respons fra Kommissionens side. Selv om det rent begrebsmæssigt er muligt at opfylde fælles mål såsom fødevaresikkerhed gennem brugen af komplementære instrumenter, har det i praksis vist sig vanskeligt. For at opnå maksimal sammenhæng, komplementaritet og effektivitet agter Kommissionen derfor at integrere sine fødevaresikkerhedsmål og -strategier fuldt ud i udviklingssamarbejdet, både på det overordnede politiske plan og på det specifikke landestrategiplan (EF's landestrategidokumenter). Desuden vil Kommissionen undersøge, hvilke realistiske muligheder der er for at forene fødevaresikkerhedsinstrumentet med EF's væsentligste langsigtede regionale udviklingsinstrumenter.

I mellemtiden er det vigtigt at nå frem til en mere præcis indkredsning af forordningens og dens forskellige instrumenters rolle og at styrke effektiviteten og kvaliteten af programforvaltningen i alle faser af projektforløbet.

Forordningens rolle

Grunden til at fastholde en særlig fokusering på fødevaresikkerhed ved hjælp af forordning nr. 1292/96 på nuværende tidspunkt er berettiget som følge af:

- behovet for et særligt udviklingsinstrument til at støtte EF's bestræbelser for at takle: (i) strukturelt betinget fødevareusikkerhed som et første skridt på vejen til en langsigtet fattigdomsbekæmpelse i visse lande; (ii) kritiske fødevareforsyningsrelaterede situationer på nationalt og regionalt plan, og (iii) særlige ernæringsproblemer

- behovet for at bygge bro mellem nødhjælp, rehabilitering og udvikling

- EF's forpligtelser over for diverse internationale aftaler og multilaterale initiativer, der tager sigte på at etablere strategiske rammer for bekæmpelse af fattigdom. De vigtigste blandt disse er støtten til opfyldelse af de internationale udviklingsmål (IDT) samt støtten til konventionen vedrørende fødevarehjælp (bilag 4 og 5).

Forbindelsen til andre EF-instrumenter

Det er nødvendigt at klarlægge fordelingen af ansvaret på henholdsvis fødevaresikkerhedsinstrumentet og EF's langsigtede udviklingsinstrumenter (EUF, ALA, MEDA, TACIS og makrofinansielle lån) samt ansvarsfordelingen på det fødevareinstrument, der forvaltes af GD DEV / AIDCO, og på de kortsigtede humanitære bistandsprogrammer, der forvaltes af ECHO.

Fødevaresikkerhedsinterventionerne tager sigte på at gøre noget ved de bagved liggende strukturbetingede årsager til fødevareusikkerhed, der er relateret til følgende tre niveauer:

1. utilstrækkelig rådighed over fødevarer på nationalt plan

2. fattigdom, der fører til utilstrækkelig adgang til fødevarer på husstandsniveau

3. uhensigtsmæssig anvendelse af fødevarer og uhensigtsmæssig ernæring på individuelt plan.

Medens Kommissionens andre udviklingspolitikker (f.eks. handelspolitikken, den makroøkonomiske styring, udviklingen af landdistrikter, den sociale udvikling, transport og infrastruktur) snarere spiller en rolle for opnåelse af langsigtede fødevaresikkerheds- og fattigdomsbekæmpelsesmål, tager fødevaresikkerhedsaktioner som regel sigte på en strukturelt betinget fødevareusikkerhed som udgangspunkt for en langsigtet og bæredygtig mindskelse af fattigdommen i en række særlig sårbare lande.

Fødevarehjælp i naturalier, der ydes under fødevarehjælps-/fødevaresikkerheds-forordningen, og som hovedsageligt kanaliseres gennem direkte regeringsprogrammer, EuronAid/ngo'er og verdensfødevareprogrammet, bør mobiliseres i følgende situationer:

1. komplementært med ECHO med henblik på at yde nødhjælp i større krisesituationer [8]

[8] Fødevarehjælp med henblik på nødhjælpsaktioner programmeres/målrettes systematisk af DEV/AIDCO i snævert samråd med ECHO.

2. som bidrag til oplysning af strategiske reserver og sikkerhedsnetværk

3. til sammenkædning af nødhjælp, rehabilitering og udvikling.

I modsætning hertil udgør ECHO's fødevareprogrammer normalt en hurtig reaktion på humanitære katastrofesituationer.

3.4. Anvendelsen af forordningen og instrumenterne

De ledende principper

Gennemførelsen af forordningen og dens instrumenter vil ske ud fra følgende generelle principper:

- Fødevaresikkerhedsaktionerne vil blive udformet og gennemført på en måde, så de er i overensstemmelse med EF's udviklingspolitik og EF's støttestrategier for de enkelte lande og regioner (nationale og regionale strategidokumenter).

- Støtten til fødevaresikkerhed og fødevarehjælp vil i videst muligt omfang blive ydet ved, at der lægges vægt på et partnerskabsforhold, og den vil blive udformet i samklang med landets egne strategier for fattigdomsbekæmpelse.

- Fødevaresikkerhedsprogrammerne skal understøtte de ændringer af det bredere politiske og institutionelle miljø, der måtte være nødvendige for at opnå vedvarende økonomisk vækst og fattigdomsreduktion.

- Alle aktioner vil blive vurderet med hensyn til deres direkte og indirekte indflydelse på de fattiges indkomster.

- I forbindelse med postkrise-situationer vil støtten til fødevaresikkerhed blive målrettet anvendt til en sammenkædning af humanitær bistand og nødhjælp og den mere langsigtede udvikling.

- Aktionerne vil være i overensstemmelse med den adfærdskodeks for fødevarehjælp, der er indgået aftale om mellem EU og medlemsstaterne. Det betyder bl.a.:

- at argumenter for eller imod brugen af fødevarehjælp vil blive fremført ud fra hjælpens effektivitet som middel til at løse ernæringsmæssige problemer og øge adgangen til fødevarer

- at der vil blive lagt særlig vægt på lokale og regionale indkøb med henblik på at opfylde behovene for fødevarehjælp

- Gennemførelsen af forordningen vil blive baseret på Fællesskabets bestående kapacitet og relative fordele samt på de gennemførende partneres tilsvarende kapacitet og relative fordele. En snæver samordning med EU-medlemsstaterne og andre større donorer i alle faser af programmeringen og projektforløbet vil sikre komplementaritet.

Forordningens særlige instrumenter

Kommissionen vil fastholde mangfoldigheden af de direkte og indirekte fødevarehjælps- og fødevaresikkerhedsinstrumenter for at kunne reagere fleksibelt på de vidt forskellige fødevaresikkerhedsproblemer og -situationer i udviklingslandene på husstands-, lokalt, nationalt og regionalt plan og for at kunne tage hensyn til forskellige nationale, politiske, sociale og økonomiske sammenhænge. Generelt betragtet må tendensen til direkte og struktureret hjælp forventes at fortsætte.

Støtte til udviklingslandenes officielle politikker og strategier

Programstøtte

Programstøtten (valutafaciliteten [9]) går ud på at yde finansiel bistand over statsbudgettet til opnåelse af følgende fire mål:

[9] Artikel 12 i forordning 1292/96 om fødevarehjælp og fødevaresikkerhed rummer en bestemmelse om nævnte valutafacilitet. I artikel 2, stk. 5, hedder det mere detaljeret, at i lande, der er i færd med at gennemføre en strukturtilpasning og i overensstemmelse med Rådets relevante resolutioner, udgør de counterpartmidler i den lokale valuta, der skabes gennem de forskellige udviklingsbistandsinstrumenter, ressourcer, der skal forvaltes som en del af én sammenhængende budgetpolitik i forbindelse med et godkendt officielt reformprogram. Endvidere skal disse midler anvendes i overensstemmelse med fødevaresikkerhedspolitikken og -programmerne. Dog åbner forordningen også for muligheden af at ændre ordningen med målrettet anvendelse af counterpartmidlerne til en mere global udnyttelse ved allokering af midler til budgettet. Dette vil indebære, at i stedet for en målrettet anvendelse af counterpartmidlerne vil der blive lagt mere vægt på at udarbejde og opfylde resultatindikatorer for fødevaresikkerhed. Af effektivitetsgrunde vil counterpartmidlerne i stigende grad blive tilvejebragt gennem ydelse af fremmed valuta snarere end gennem salg af fødevarer, der modtages som fødevarehjælp.

- at støtte politiske og institutionelle reformer i tilknytning til fødevaresikkerhed

- at fremme den private sektors import af fødevarer

- at fremme beskæftigelse og indkomstdannelse og dermed skabe bedre adgang til fødevarer

- at yde støtte til etablering af sikkerhedsnet.

Denne form for bistand er gradvis ved at erstatte projektstøtte og traditionel fødevarehjælp i naturalier, fordi den rummer en række væsentlige fordele, for så vidt som den:

- styrker EF's rolle i den makroøkonomiske dialog ved at udvide spillerummet for løsning af problemer (fødevaresikkerhed, beskæftigelse og indkomst tillige med sundhed og uddannelse) ud over de problemer, der har med landets økonomiske formåen at gøre

- afspejler visse forsætter, der er indeholdt i Kommissionens udviklingspolitik til fordel for ydelse af budgetstøtte

- fremmer partnerlandenes ejerskab

- giver mulighed for en målrettet indsats for at rette op på en landespecifik fødevareusikkerhed

- har en gavnlig virkning for de lokale fødevaremarkeder, i modsætning til fødevarehjælp i naturalier

- overfører ansvaret for lokale fødevareindkøb fra internationale organisationer til lokale agenter og dermed øger effektiviteten og fremmer udviklingen af den private sektor

- tilskynder til multilateral handel med fødevarer og derved fremmer regionale handelsforbindelser og økonomisk intergration.

Evalueringen bekræfter den positive virkning af denne form for finansiel bistand og fremhæver behovet for kun at anvende programstøtte i særlige situationer og på veldefinerede betingelser:

- lavindkomstlande og de mindst udviklede lande

- lande med stærke makroøkonomiske rammer, som udviser fiskal bæredygtighed

- lande med god regeringsførelse, herunder en solid offentlig finansforvaltning og en effektiv offentlig og privat sektor

- eksistensen af politikker og programmer, som entydigt går ind for at fremme fødevaresikkerhed og fattigdomsbekæmpelse.

Den fremtidige anvendelse af instrumentet vil også omfatte foranstaltninger til en bedre overvågning og evaluering af programmets effektivitet.

Projektstøtte

Kommissionen vil opretholde projektstøtten i de tilfælde, hvor det politiske klima ikke muliggør budgetstøtte, almindeligvis med henblik på:

- at sikre, at den finansielle støtte målrettes mod sårbare grupper, der er ramt af fødevareusikkerhed

- at sikre en forsvarlig forvaltning af udviklingsbistanden i de tilfælde, hvor der er tale om en uacceptabelt svag forvaltning af den offentlige sektor og manglende realistiske udsigter til en forbedring heraf

- at afprøve pilotforsøg med henblik på at afhjælpe fødevareusikkerhed

- at gennemføre særlige aktiviteter, der skal fjerne væsentlige flaskehalse, der hindrer rådighed over og adgang til fødevarer

- at sikre en mere aktiv deltagelse fra bistandsmodtagernes side i udformningen og gennemførelsen af projekter.

Endvidere kan fødevaresikkerhedsprojekter understøttes i et begrænset tidsrum i en overgangssituation mellem nødhjælp og langsigtet udvikling eller i tilfælde af strukturbetinget fødevareusikkerhed. Der bør fokuseres på at skabe bedre adgang til fødevarer gennem ydelse af støtte til produktionssystemer, andre indkomstdannende aktiviteter og sociale sikkerhedsnet.

Fødevarehjælp i form af naturalydelser

Fødevarehjælp i naturalier er ikke noget velegnet instrument til at skabe en langsigtet fødevaresikkerhed. I visse situationer med mangel på levnedsmidler i overgangsfasen mellem nødhjælp, rehabilitering og langsigtet udvikling er fødevarehjælp dog fortsat et væsentligt led i en sikkerhedsstrategi for visse sårbare befolkningsgrupper. Denne bistand bør være i overensstemmelse med retningslinjerne i adfærdskodeksen for fødevarehjælp og bør målrettes mod sårbare grupper, idet man respekterer deres ernæringsmæssige behov og vaner.

Kapacitetsopbygning

En af de væsentligste hindringer for udformningen og gennemførelsen af effektive nationale strategier og programmer til afhjælpning af fødevareusikkerhed og fattigdom er den svage lokale administration og tekniske kapacitet. Resultatet heraf er, at landets absorptionsevne forbliver ringe, og at de nationale og lokale forvaltninger er ude af stand til at overtage det fulde ansvar for (eller "ejerskab" af) programmerne. Som følge heraf agter Kommissionen at lægge mere vægt på lokal kapacitetsopbygning gennem ydelse af faglig bistand og støtte til landsomfattende uddannelsesprogrammer og administrative reformprogrammer. Der vil blive gjort særlig meget ud af at opbygge lokal kapacitet til undersøgelse og overvågning af den nationale og regionale fødevaresituation og til formulering af politikker, strategier og programmer for fødevaresikkerhed og fattigdomsbekæmpelse.

Ikke-statslige bistandskanaler

Verdensfødevareprogrammet (WFP) er for øjeblikket den største ikke-statslige enkeltpartner til kanalisering af bistand. Ngo'erne udgør den næststørste kategori i denne partnergruppe. På grundlag af de respektive relative fordele vil disse bistandskanaler blive benyttet i overensstemmelse med de forhåndenværende behov. Fødevarehjælp i naturalier til katastrofeinterventioner vil systematisk blive programmeret/målrettet af DEV/AIDCO i snævert samråd med ECHO.

Verdensfødevareprogrammet

Bidragene til WFP vil fortsat blive ydet i form af fødevarehjælp i naturalier, og hjælpen vil blive centreret om katastrofe- og flygtningeaktioner i forbindelse med større kriser og post-krise-situationer. WFP's interventioner bør planlægges og gennemføres på en måde, som udviser sammenhæng og komplementaritet med andre EF-interventioner i samme land.

Ngo'er

For øjeblikket støttes en række ngo-projekter enten gennem fødevarehjælp i naturalier eller gennem kontantydelser eller en kombination af begge dele:

- Fødevarehjælp i form af naturalier til ngo'er ydes kun via EuronAid, der tilrettelægger (i) transporten til og i modtagerlandet og (ii) de lokale indkøb.

- Kontantstøtte ydes til ngo'er på grundlag af en årlig "indkaldelse af forslag" [10]. Projektforslagene vil blive vurderet på baggrund af klart definerede landestrategier eller regionale strategier.

[10] I overensstemmelse med det vademecum om forvaltning af tilskud, der blev vedtaget i juli 1999, og som tager sigte på at harmonisere procedurerne mellem Kommissionen og dens operationelle partnere.

I praksis har det vist sig vanskeligt at kombinere disse to instrumenter inden for rammerne af et enkelt projekt som følge af vanskelighederne med at synkronisere de to leveringskanaler. Dette begrænser (i) muligheden for at opfylde befolkningens reelle behov og (ii) muligheden for at sammenkæde nødhjælp, rehabilitering og udvikling. For at få løst dette problem agter Kommissionen at foretage en yderligere styrkelse af den kontante støtte og så overlade det til ngo'erne at vælge, om de selv vil indkøbe fødevarer lokalt eller benytte EuronAid's tjenestegrene.

Med henblik på at fremme projekter, der skal opfylde mere langsigtede fødevaresikkerhedsmål, foreslås det at udvide ngo-projekternes maksimale varighed til et længere tidsrum end de nuværende tre år.

3.5. Programmering og programforvaltning

Den overordnede programmering af ressourcerne

Med henblik på at etablere mere dynamiske og hensigtsmæssige rammer for programmeringen foreslår Kommissionen:

- at den opdaterer listen over støtteberettigede lande på baggrund af OECD/DAC-listen over udviklingslande

- at den på listen over støtteberettigede lande fortsætter med at indkredse højtprioriterede lande for at undgå en spredning af ressourcerne og for at skaffe tilstrækkeligt med ressourcer til, at de får en væsentlig indvirkning på fødevaresikkerheden. Udvælgelsen af prioriterede lande vil blive baseret på følgende kriterier:

- lande med en stor fattigdomsudbredelse og med et fødevaresikkerhedsbehov, der er fastlagt ved hjælp af forbrugs- og ernæringsindikatorer

- modtagerlandet har en langsigtet fødevaresikkerhedspolitik, og forudsætningerne er til stede for en effektiv udnyttelse af EF-midler

- fødevareusikkerheden takles i EF's landestøttestrategi

- lande, som EF har en vis erfaring med, og hvor det er forbundet med en relativ fordel at intervenere.

Desuden kan et hvilket som helst støtteberettiget land [11], der er udsat for alvorlige fødevarekriser eller som befinder sig i en post-krisesituation, prioriteres

[11] Rådets forordning (EF) nr. 1292/96 af 27. juni 1996, listen over mindst udviklede lande, andre lavindkomstlande samt mellemindkomstlande, der alle er støtteberettigede.

- at den anvender princippet om flerårig fødevaresikkerhedsprogrammering på alle modtagerlande med henblik på at sikre en mere langfristet planlægning og en rimelig fordeling af de til rådighed stående midler, bortset fra krisetilfælde

- at den udvider tidsrummet for programimplementering til maksimalt fem år for alle instrumenter.

Programmering på landsplan

Målene for fødevaresikkerhed må integreres inden for en enkelt strategisk EF-ramme, nemlig EF's landestrategidokumenter. Det er på dette plan, at EF's prioritering og argumenter fremføres, tillige med partnerlandenes, EU-medlemsstaternes og andre internationale organisationers, ligesom det er på det plan, at man kan få indkredset og afklaret de områder, hvor man er enige, og de områder, hvor der består meningsforskelle.

For at landestrategidokumenterne kan sikre adgang til støtte fra budgetposten for fødevarehjælp og fødevaresikkerhed, bør de baseres på en række principper:

- en afstemning af modtagerlandenes og EF's prioritering med hensyn til fattigdomsbekæmpelse og støtte til fødevaresikkerhed. Arbejdet hermed bør centreres om det af modtagerlandets regering udarbejdede nationale strategipapir vedrørende fattigdomsbekæmpelse

- en dialog med partnerlandets regering og civilsamfundet om politiske reformer til gavn for de fattige og om prioritering af de offentlige udgifter

- en koordinering af landestrategierne med EU-medlemsstaterne og andre donorer, så partnerlandets regering pålægges færrest mulige byrder.

Udformning, vurdering og gennemførelse af programmerne

For så vidt angår udformningen af programmerne foreslår Kommissionen, at de fremtidige programmer, der gennemføres i henhold til forordningen:

- i stigende grad baseres på landestrategier eller regionale strategier, så man kan tage hensyn til spørgsmål som sammenhæng og komplementaritet med andre programmer, der finansieres af EF, EU-medlemsstaterne eller andre donorer

- fokuserer på de mest relevante fødevaresikkerhedsproblemer, tager fat på de underliggende årsager til disse problemer, tager spørgsmål op om målrettetheden og lægger mere vægt på grundlæggende undersøgelser, kønsrelaterede spørgsmål, miljømæssige aspekter og tilsynsindikatorer

- systematisk vil basere de relevante finansieringsforslag på logiske rammer i overensstemmelse med de principper for styring af projektforløbet, der finder anvendelse på alle EF-projekter.

Så længe der består en utilstrækkelig planlægningskapacitet i de nationale forvaltninger, vil ydelsen af faglig bistand spille en væsentlig rolle for programforberedelsen. Ved udløbet af de kontrakter, der er indgået inden for rammerne af det europæiske netværk for fødevaresikkerhed (RESAL) [12], vil der blive etableret nye ordninger til sikring af en fortsat analytisk og rådgivende kapacitet ved hjælp af følgende foranstaltninger, der finansieres over budgetpost B7-20:

[12] Det europæiske netværk for fødevaresikkerhed, der blev oprettet i 1998, og som finansieres over budgetpost B7-20. Involverede medlemmer: ADE, DRN, GOPA, IRAM-AEDES, MTL, SOLAGRAL og TRANSTEC.

- RESAL's ledende medarbejdere vil blive integreret i AIDCO (Samarbejdskontoret for EuropeAid) og i delegationerne

- der vil i stigende grad blive gjort brug af højtstående internationale og regionale eksperter via regionale multidonor-centre [13]

[13] Regionale videns-/rådgivningscentre med multidonorstøtte, der yder koordineret og avanceret rådgivning til regeringer og regionale instanser om politikker og strategier vedrørende udvikling af landdistrikter og fødevaresikkerhedspolitikker og -strategier. Deres organisation og mandat fastlægges på ad hoc-basis, så der kan tages hensyn til regionale særtræk.

- de lokale fødevaresikkerhedsenheder vil gradvis blive overflyttet og integreret i nationale institutioner.

Det er almindelig anerkendt, at der er en alt for stor tidskløft mellem det tidspunkt, hvor midlerne bevilges, og selve igangsættelsen af projekterne, en tidskløft, som først og fremmest skyldes manglende dybde i vurderingsprocessen. Efter godkendelsen af et program/projekt forestår der normalt endnu et omfattende arbejde med at få finpudset de konceptuelle spørgsmål, de politiske spørgsmål og betingelser samt gennemførelsesarrangementerne. Til afhjælpning heraf foreslås følgende løsninger:

- programmeringsprocessen bør afsluttes 9 måneder inden starten på et givet budgetår

- indkredsnings- og vurderingsprocessen bør igangsættes umiddelbart efter afslutningen af programmeringsprocessen, så der bliver tilstrækkeligt med tid til analyse, udformning og vurdering af programmer og projekter

- man bør i stigende grad gå over til flerårig programmering.

Programgodkendelsesprocessen

Med henblik på at styrke sammenhængen og komplementariteten med EU-medlemsstaternes egne programmer foreslås det, at udvalget for fødevarehjælp og fødevaresikkerhed bør spille en større rolle i strategiske spørgsmål og i den flerårige programmering i overensstemmelse med de retningslinjer, der er vedtaget for Kommissionens regionale udvalg (EUF, ALA, MEDA, TACIS).

I sidste instans bør de opgaver, der nu varetages af det eksisterende udvalg for fødevarehjælp, overgå til Kommissionens forskellige regionale udvalg, så man styrker den politiske sammenhæng og rationaliserer udvalgsarbejdet.

Overvågning og evaluering af virkningerne

Der vil systematisk blive indført en revision af alle fødevaresikkerhedsprojekter og -programmer, som et minimum i form af en midtvejsevaluering og en afsluttende evaluering. De ngo-projekter, der er baseret på kontant støtte, vil fortsat blive underkastet en årlig revision i overensstemmelse med procedurerne for forvaltning af tilskud.

Kommissionen agter at indføre en systematisk overvågning af fødevaresikkerhedsprojekterne med henblik på at vurdere deres virkning og målrettethed. Selv om det er vanskeligt at måle fødevaresikkerhed direkte, er fattigdoms- og ernæringsindikatorer dog relevante faktorer for dette sagsområde på en række forskellige niveauer, der strækker sig fra enkeltindividet til landets befolkning som helhed. I forbindelse med overvågningen af programmerne vil Kommissionen bestræbe sig på at sikre samordning med andre donorers aktiviteter og med den strategiske planlægningsproces med henblik på fattigdomsbekæmpelse (PRSP). Med det for øje vil Kommissionen støtte en kapacitetsopbygning til fordel for vedvarende overvågningssystemer for national fattigdom og fødevaresikkerhed.

Kommissionen vil styrke sin evaluering af fødevaresikkerhedsprogrammet med henblik på at evaluere de direkte støtteinstrumenter på årsbasis. På baggrund af antallet og mangfoldigheden af de indirekte støtteinstrumenter vil de periodiske evalueringer her blive baseret på et repræsentativt udvalg af projekter.

*

I år 2003-2004 vil der blive foretaget den 2. evaluering af gennemførelsen af forordning (EF) nr. 1292/96 om fødevarehjælpspolitik og fødevarehjælpsforvaltning og om særlige aktioner til støtte for fødevaresikkerheden.

Denne evaluering bør omfatte en grundig undersøgelse af de bredere konceptuelle og strategiske udviklingsrammer, inden for hvilke Kommissionens støtte til fødevarehjælp og fødevaresikkerhed ydes, og den bør også behandle spørgsmålet om sammenhængen mellem de enkelte politikker. Den vil specielt omfatte overvejelser om, hvilke muligheder der er for, at såvel mål som midler for fødevaresikkerheden fuldstændigt kan integreres i/sammensmeltes med Kommissionens samlede udviklingspolitik. Den vil også overveje mulighederne for en mere klar ansvarsfordeling mellem DEV/AIDCO og ECHO med hensyn til planlægning, målretning og håndtering af fødevarehjælp i form af naturalydelser.

BILAG

BILAG 1: BAGGRUNDEN FOR OG FORMÅLET MED FORORDNING NR. 1292/96

Baggrunden for forordning nr. 1292/96

Europæisk fødevarehjælp i form af korn startede i 1967 inden for rammerne af den internationale hvedeoverenskomst.

I den indledende fase var europæisk fødevarehjælp i vid udstrækning betinget af forvaltningen af EF's lagre. Det varede nogen tid, inden den begrænsede rækkevidde af denne forsyningsorienterede politik stod helt klar. I forbindelse med Yaounde- og siden Lomé-aftalerne var formålet med denne politik at fremme "selvforsyningen med fødevarer", baseret på fødevarehjælp og på faglig bistand og finansiel støtte.

Da udviklingspolitikken begyndte at fokusere mere på begreber som 'fødevaresikkerhed', udviklede EF-politikken sig til en forståelse af fødevarehjælp som et middel til en forbedring af fødevaresikkerheden inden for de samlede rammer for udviklingssamarbejde.

Gennem 1980'erne førte de udviklingspolitiske rammer, som Pisano-planen lagde op til, til vedtagelse af følgende principper:

- finansiel koncentrering om alle aspekter af fødevaresikkerheden

- fastlæggelse og gennemførelse af politikken sammen med AVS-staterne

- større integrering af de forskellige former for hjælp

- forstærket koordinering donorerne imellem

- en sondring mellem fødevarehjælp og forvaltning af EF's overskudslagre af fødevarer

- tilskyndelse til en stadig mere udbredt brug af lokale opkøb og trekantsopkøb.

Disse principper er blevet integreret i Rådets efterfølgende beslutninger om at:

- styrke den ernæringsmæssige dækning af befolkningen i modtagerlandene (1982)

- yde hjælp i tilfælde af katastrofesituationer (1982)

- bidrage til en afbalanceret økonomisk og social udvikling (1982)

- nedbringe betalingsbalanceunderskud (1983)

- fremme fødevaresikkerheden i modtagerlande og -regioner (1986)

- yde støtte til øget lokal fødevareproduktion (1986)

- indføre den humanitære bistandspolitik og oprette ECHO (1992).

Efter fødevarekrisen i 1991-92 lod Kommissionen foretage en ekstern evaluering af sine politikker og instrumenter. Evalueringen satte fokus på fødevarehjælpens begrænsninger (store omkostninger, kortsigtede resultater), det forhold, at fødevareusikkerhed var blevet den grundlæggende indikator for underudvikling, og nødvendigheden af at lægge mere vægt på de strukturbetingede årsager til fødevareusikkerheden.

I den senere tid er fødevarehjælpe- og fødevaresikkerhedsaktioner blevet stadig vigtigere i forbindelse med fattigdomsbekæmpelsen. Fødevaresikkerhed, der er af altafgørende betydning for en nedbringelse af fattigdommen, blev gjort til genstand for en rådsresolution i november 1994, hvori Rådet understregede vigtigheden af at få vedtaget en langfristet fødevaresikkerhedspolitik på regionalt, nationalt og husholdningsmæssigt plan.

Rådets forordning (EF) nr. 1292/96 af 27. juni 1996 placerer fødevaresikkerheden inden for rammerne af EF's udviklingspolitik, specielt i forbindelse med bekæmpelsen af fattigdom.

Formålet med forordning nr. 1292/96

Formålet med fødevarehjælpsaktionerne og fødevaresikkerhedsaktionerne, herunder valutafaciliteten, fastslås i forordningens artikel 1, stk. 3.

Disse formål er:

- at fremme fødevaresikkerheden i de enkelte familier samt på lokalt, nationalt og regionalt plan, med særlig sigte på den fattigste del af befolkningen i udviklingslandene og -regionerne

- at forbedre ernæringsniveauet i modtagerbefolkningerne og gøre det lettere for dem at få en afbalanceret ernæring

- at tage hensyn til nødvendigheden af at sikre befolkningens forsyning med drikkevand

- at fremme levnedsmidlernes tilstedeværelse og tilgængelighed for befolkningerne

- at bidrage til en harmonisk økonomisk og social udvikling i modtagerlandene både på landet og i byerne; der rettes en særlig opmærksomhed mod kvinders og mænds respektive roller i familiernes økonomi og i samfundsstrukturen; slutmålet for aktionerne under fællesskabsbistanden er at gøre modtagerne til aktører i deres egen udviklingsproces

- at støtte modtagerlandenes bestræbelser for at forbedre deres fødevareproduktion på regionalt, nationalt og lokalt plan samt i familierne

- at mindske deres afhængighed af fødevarehjælp

- at fremme deres uafhængighed på fødevareområdet enten ved en forøgelse af produktionen eller ved en forbedring og forøgelse af købekraften

- at bidrage til initiativer til fattigdomsbekæmpelse i et udviklingsperspektiv.

BILAG 2: BEVILLINGER UNDER FORORDNING nr. 1292/96 (1993-1999)

Kilde: "Evaluation of EC Food Aid, Food Security Policy, Food Aid Management and Programmes in Support of Food Security", NRI and NEI Synthesis Report, november 2000.

Bevilling pr. instrument

, 1993-1999 (mio. EUR)

>TABELPOSITION>

Bevilling pr. kanal

, 1993-1999 (mio. EUR)

>TABELPOSITION>

NB: Alle tal angiver alene bevillingerne. Der foreligger ikke oplysninger om de reelt indgåede finansielle forpligtelser og foretagne udbetalinger. Den eksterne evaluering konstaterede dog, at udbetalingsniveauerne lå betydeligt under, hvad der kunne forventes, hvilket har medført et betragteligt omfang af ubrugte midler.

Kommissionen anvender følgende budgetposter til at finansiere gennemførelsen af forordningen:

- B7-200: til varer, der tilvejebringes i henhold til konventionen vedrørende fødevarehjælp (obligatorisk og knyttet til EF's internationale forpligtelser)

- B7-201: til aktioner i tilknytning til fødevaresikkerhedsprogrammer

- B7-202: til udgifter til transport, distribution, logistik, overvågning og evaluering.

BILAG 3: DE VIGTIGSTE RESULTATER AF EVALUERINGEN

Politiske mål

- Forordningen afspejler den senere tids opfattelse af årsagerne til fødevareusikkerhed og er et relevant udtryk for EF's politik vedrørende fødevarehjælp og fødevaresikkerhed. Forordningens mål afspejler den snævre forbindelse mellem fødevareusikkerhed og fattigdom.

- Definitionen af politikken på dette område er for tiden i støbeskeen og har ændret sig fra en opfattelse af fødevareusikkerhed som mangel på disponible fødevarer (især på nationalt plan) til et spørgsmål om fattigdom (især på husstandsplan). På landsplan er politikken vedrørende fødevaresikkerhed især centreret om landbrugsproduktion og økonomisk vækst, medens andre aspekter såsom indkomstdannelse og sociale spørgsmål ofte kommer i anden række.

- Forordningen hænger nært sammen med og erstatter tidligere instrumenter for fødevarehjælp og fødevaresikkerhed. Medens den er i god overensstemmelse med forskellige forordninger om udviklingssamarbejde, hænger den mindre godt sammen med visse forordninger om samhandel og offentlige indkøb.

- Der er behov for en altomfattende EF-strategi på landsplan, der indbefatter alle de forskellige EF-instrumenter.

- Fødevarehjælp i form af naturalieydelser er et bekosteligt instrument, men det er berettiget i de tilfælde, hvor der ikke findes nogen alternativer, f.eks. i katastrofesituationer eller i tilfælde af, at der mangler en velfungerende regering, eller i tilfælde, hvor fødevarehjælp i naturalier besidder visse relative fordele over for andre former for hjælp, f.eks. ved at den kan målrettes mod særligt sårbare grupper.

- Vægtforskydningen fra fødevarehjælp i naturalier til valutafaciliteten og aktioner til støtte for fødevaresikkerhed er logisk begrundet der ved, at den giver mulighed for at undgå store udgifter og at gøre programmerne mere fleksible, så de imødekommer støttemodtagernes reelle behov og forventninger.

- De fleste projektdokumenter rummer ikke nogen udtrykkelig henvisning til kønsrelaterede spørgsmål, og der foreligger for få oplysninger om undersøgelser af virkninger eller andre grundlæggende forhold til, at man kan drage konklusioner vedrørende virkningen af indsatsen på det kønsrelaterede område.

Aktioner og forvaltningsprocedurer

- Et af de centrale problemer vedrørende effektiviteten er, at der ofte forekommer betydelige forsinkelser mellem bevillingen af midler og indgåelsen af forpligtelser. Desuden er der meget store forsinkelser med udbetalingerne og med kontraktgennemførelsen. En ringe institutionel og forvaltningsmæssig kapacitet resulterer ofte i yderligere forsinkelser af gennemførelsen af projekter og programmer.

- Et andet væsentligt resultat af evalueringen er, at Kommissionens og modtagerlandenes gennemførelses- og absorptionskapacitet er blevet overvurderet. Der er ikke tilstrækkeligt personale i fødevaresikkerhedsinstanserne på EF- og landsplan til at sikre en rettidig udarbejdelse af forslag og en forsvarlig overvågning af de igangværende programmer.

- Der er rapporteret om store problemer med projektgodkendelse og udbetalingsfrister i relation til ngo'er.

- Mange ngo'er udfører aktiviteter, som først giver resultat efter flere års indsats. Den fastsatte periode på tre år som det maksimale tidsrum anses i mange tilfælde for at være for kort. I forbindelse med de fremtidige kontrakter bør det være muligt at operere med en maksimal varighed på 5 år.

- Der er konstateret vanskeligheder med den tidsmæssige samordning af kontanthjælpskomponenten i ngo-projekter og den fødevarehjælp i naturalier, der kanaliseres via EuronAid.

- Mangelen på grundlæggende undersøgelser og velfungerende overvågningssystemer sætter grænser for en effektiv evaluering af programmernes virkninger og hindrer også, at der derigennem kan opstilles retningslinjer for nye politikker og programmer. Antallet af evalueringer er meget begrænset.

- Der mangler en decentralisering af beslutningstagningen fra DG DEV ud til delegationerne.

- Ved evalueringen blev det konstateret, at de lokale indkøb og trekantsopkøb er på retur til fordel for leverancer fra Europa. Fællesskabsbestemmelserne om offentlige indkøb og anvendelsen af EU's sundhedsnormer, nok også kombineret med størrelsen af kontrakterne, gør det meget vanskeligt for lokale handlende at konkurrere med europæiske forhandlere på det europæiske marked. Proceduren for gruppering af tilbud om indkøb til EuronAid har ført til endnu flere indkøb i Europa.

- På verdensplan er RESAL begyndt at fremtræde som et relevant værktøj. Men der kan stilles spørgsmålstegn ved dette netværks omkostningseffektivitet.

- Udvalget for fødevarehjælp og fødevaresikkerhed er et vigtigt middel til opnåelse af samordning, sammenhæng og effektivitet i EF's fødevarehjælpsprogrammer. Med udvalget bruger en stor del af sin tid til at drøfte de forskellige projekter, som Kommissionen foreslår. En del af denne tid kunne anvendes bedre til grundlæggende drøftelser af strategiske og sektorspecifikke spørgsmål vedrørende såvel EF's som medlemsstaternes programmer.

BILAG 4: DE INTERNATIONALE UDVIKLINGSMÅL (IDT)

Det drejer sig om mål, der blev vedtaget i 1996 af OECD's udvalg for udviklingsbistand (Development Assistance Committee, DAC), og som appellerer til indgåelse af et globalt partnerskab med henblik på at følge en udviklingsstrategi, der fokuserer på de væsentligste udviklingsmål. De udviklingsministre og ledere af bistandsorganisationer, der er medlem af DAC, har forpligtet sig til at nå følgende mål:

Økonomisk velfærd

- at reducere den andel af verdens befolkning, der lever i yderste fattigdom, til det halve inden år 2015

Den sociale udvikling

- at indføre almindelig primærundervisning i alle lande inden år 2015

- at gøre bevislige fremskridt hen imod ligestilling for mænd og kvinder og en selvstændiggørelse af kvinderne ved afskaffelse af kønsdiskriminering i primær- og sekundærundervisningen inden år 2005

- at nedbringe dødelighedsprocenten for spædbørn og børn under 5 år med to tredjedele og moderdødeligheden med tre fjerdedele inden år 2015

- at skabe adgang til reproduktiv sundhedsservice gennem det primære sundhedssystem for alle enkeltpersoner i en passende alder snarest muligt og senest inden år 2015.

Miljømæssig bæredygtighed og genopretning

- at udvide den nuværende gennemførelse af landestrategier for bæredygtig udvikling til inden år 2005 at omfatte alle lande, så det sikres, at den nuværende tendens til ødelæggelse af de miljømæssige ressourcer er effektivt vendt inden år 2015, både på verdensplan og på nationalt plan.

BILAG 5: KONVENTIONEN OM FØDEVAREHJÆLP

Den Europæiske Union, herunder såvel Fællesskabet som dets medlemsstater, er medunderskriver af konventionen om fødevarehjælp [14]. Formålet med denne konvention, som blev revideret i 1999, er at bidrage til fødevaresikkerheden på verdensplan og øge det internationale samfunds formåen, når det gælder situationer, der kræver nødhjælp, og udviklingslandenes behov for fødevarer i øvrigt, ved

[14] Rådets afgørelse 1999/576/EF af 29. juni 1999 om undertegnelse og notifikation om midlertidig anvendelse af konventionen om fødevarehjælp af 1999 på Det Europæiske Fællesskabs vegne, artikel I (EFT L 22/38 af 24.8.1999). Se også Rådets afgørelse 2000/421/EF af 13. Juni 2000 om indgåelse af konventionen om fødevarehjælp af 1999 på Det Europæiske Fællesskabs vegne (EFT L 163/37 af 4.7.2000).

- at stille de fornødne mængder fødevarehjælp til rådighed efter en plan, som er opstillet på grundlag af bestemmelserne i denne konvention

- at tilskynde medlemmerne til at sikre, at den fødevarehjælp, der ydes, navnlig tager sigte på at mindske fattigdommen og sulten blandt de mest sårbare grupper og er forenelig med landbrugets udvikling i disse lande

- at der fastlægges principper med henblik på at opnå den størst mulige virkning, effektivitet og kvalitet af den ydede fødevarehjælp som et redskab til at øge fødevaresikkerheden og

- at afstikke rammerne for samarbejde, koordination og informationsudveksling blandt medlemmerne i anliggender, som vedrører fødevarehjælp, for at opnå større effektivitet inden for alle aspekter af fødevarehjælpen og bedre overensstemmelse mellem fødevarehjælp og andre instrumenter.

Disse politiske retningslinjer placerer fødevarehjælpen i en bredere sammenhæng i form af fødevaresikkerhed og bekæmpelse af fattigdom og sult.

Andre nylige ændringer af konventionen går bl.a. ud på:

- udvidelse af listen over de varer, der kan komme i betragtning

- systematisk medregning af transportomkostningerne i prisen for fødevareleverancerne

- donorernes mulighed for at angive de indgåede forpligtelser i vægt, værdi eller en kombination af begge dele

- de kontraherende parters forpligtelse til at yde mindst 80% af deres fødevarehjælp i form af gavebistand; og

- fremme af trekantsopkøb og lokale opkøb.

Adfærdskodeks for fødevarehjælp

Kommissionen og medlemsstaterne er blevet enige om en række grundlæggende principper for anvendelsen af fødevarehjælp i form af naturalier. Disse principper er blevet nedfældet i en adfærdskodeks for fødevarehjælp, som nu er indarbejdet i konventionen om fødevarehjælp:

- Der bør kun ydes fødevarehjælp, når det er den mest effektive og hensigtsmæssige måde at yde bistand på.

- Fødevarehjælp til gratis uddeling bør gives til sårbare grupper og tilgodese modtagernes ernæringsmæssige behov og vaner.

- Fødevarehjælp i krisesituationer bør specielt tilgodese målene for rehabilitering og udvikling på længere sigt i modtagerlandet.

- Fødevarehjælp, især til de mindst udviklede lande, bør ydes i form af gavebistand.

- Fødevarehjælp, der ydes i henhold til konventionen om fødevarehjælp i form af gavebistand, skal mindst udgøre 80% af en donors bidrag.

- Fødevareaktioner skal gennemføres på en sådan måde, at de ikke negativt påvirker det normale produktionsmønster og det normale internationale handelsmønster. Der skal sikres sammenhæng mellem politikken for fødevarehjælp og politikken i andre sektorer såsom landbrug og handel.

- Det bør også overvejes at styrke fødevarehjælpen ved hjælp af andre midler (finansiel og faglig bistand) med henblik på at øge fødevaresikkerheden og regeringernes og civilsamfundenes evne til at udvikle fødevaresikkerhedsstrategier på alle niveauer (som led i PRSP-processen, om muligt).

- Med henblik på at fremme udviklingen af det lokale landbrug, styrke de regionale og lokale markeder og sikre vedvarende fødevaresikkerhed bør det overvejes at anvende de direkte pengebidrag til indkøb af levnedsmidler i modtagerlandet eller i andre udviklingslande.

- Når fødevarehjælp sælges i et modtagerland, skal salget så vidt muligt foregå via den private sektor og være baseret på markedsanalyser. Provenuet af sådanne salg skal først og fremmest gå til projekter, der har til formål at forbedre modtagernes fødevaresikkerhed.

BILAG 6: FØDEVARESIKKERHEDSPROBLEMER

Ud over krisesituationer såsom krig eller omfattende naturkatastrofer, hvor den umiddelbare opgave går ud på at sikre de berørte personers overlevelse, opstår fødevaresikkerheds problemer normalt på tre forskellige niveauer:

- Rådighed over fødevarer af acceptabel kvalitet. Rådigheden vedrører den samlede fødevareforsyning på globalt og nationalt plan. Globalt set er der en vis ængstelse for, at fødevareproduktionen ikke kan holde trit med befolkningstilvæksten. På nationalt plan kan rådigheden over levnedsmidler sikres gennem en kombination af indenlandsk produktion og regional og international handel. Lande med økonomier i fremgang, en sund udenrigshandel og effektivt fungerende markeder behøver ikke at bekymre sig meget om den samlede rådighed over fødevarer. En bistand, der stimulerer en samlet, positiv udvikling, er derfor den bedste måde at fremme den samlede rådighed over levnedsmidler på. Det bør understreges, at på nationalt plan er fødevaresikkerhed ikke det samme som at være selvforsynende med fødevarer. Fremme af selvforsyning som et mål i sig selv kan være til hinder for en forbedring af fødevaresikkerheden, hvis dette hæmmer politiske og institutionelle reformer, der tager sigte på at tilskynde til en bredt baseret vækst, eller hvis det får fødevarepriserne til at stige.

- De enkelte husstandes adgang til fødevarer. Denne adgang vedrører forbrugernes behov og købekraft både i by- og landzoner. En husstand er den økonomiske og sociale enhed, som folk danner for at træffe foranstaltninger til forbrug af fødevarer. Manglende adgang til fødevarer, hvad enten der er tale om et overgangsfænomen eller noget varigt, er dybest set er resultat af fattigdom. Det er derfor nødvendigt i forbindelse med fødevaresikkerhedsproblemer at rette opmærksomheden mod det bredere problemkompleks, der udgøres af diverse fattigdomsbekæmpelsesstrategier.

- Brugen af fødevarer og tilstrækkelig ernæring på individuelt plan. Brugen af fødevarer vedrører spørgsmål om forbrug og ernæring og påvirkes af den ernæringsmæssige praksis. De interne problemstillinger i en husstand, f.eks. fordelingen af fødevarer på de enkelte medlemmer af husstanden, moder-barn-ernæringspraksisen samt tilberedningen af føden vil influere på kvalitetsaspekterne. Visse målrettede programmer såsom ernæringslære eller indkomstoverførsler rettet mod kvinder kan være nødvendige som et supplement til de mere bredt anlagte fattigdomsbekæmpelsesstrategier. Et dermed beslægtet problem er fødevarekvalitet og -sikkerhed, især med hensyn til kostens indvirkning på sundheden.

Dybest set er fødevaresikkerhed et væsentligt aspekt af fattigdommen. Følgelig opfyldes de langfristede fødevaresikkerhedsmål bedst ved, at de integreres i langsigtede politikker til bekæmpelse af fattigdom, der danner en sammenhængende ramme om de nationale udviklingsstrategier.

Kilde: Integration of Food Security Objectives within a Poverty Reduction Framework, Commission Concept Paper, DEV/A/1/uw D (99)