Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Finansiering af Den Europæiske Union"

(1999/C 138/07)

Det Økonomiske og Sociale Udvalg besluttede den 26. januar 1999 under henvisning til forretningsordenens artikel 23, stk. 3, af afgive udtalelse om "Finansiering af Den Europæiske Union".

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Den Økonomiske og Monetære Union og Økonomisk og Social Samhørighed, som udpegede Vasco Cal til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 3. marts 1999.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 362. plenarforsamling af 24.-25. marts 1999, mødet den 24. marts 1999, med 105 stemmer for, 6 imod og 9 hverken for eller imod, følgende udtalelse.

1. Indledning

1.1. Den europæiske integrationsproces omfatter ikke kun de budgetmæssige aspekter, som ikke en gang er de vigtigste aspekter. Alle landene mener, at fordelene ved medlemskab er større end ulemperne, som varierer fra tilfælde til tilfælde og over tid. De vigtigste begrundelser for EU-udvidelsen er da også politiske og ikke økonomiske, omend undersøgelser viser, at nogle lande kan drage større fordele end andre.

1.2. EU er gået ind i en afgørende fase af sin historie. Med realiseringen af det indre marked, indførelsen af den fælles mønt, styrkelsen af den økonomiske og sociale samhørighed og optagelsen af de central- og østeuropæiske lande indleder EU en ny fase i sin udvikling, som kræver langtidsløsninger.

1.3. ØSU er overbevist om, at problemerne vedrørende finansieringen af EU kun kan løses ved en pragmatisk approach og ved at sætte det fælles bedste over de nationale interesser. ØSU beder alle medlemsstater om at være konstruktive og udvise samarbejdsvilje i sagen og undgå enhver partipolitisk markering og erkende, at det, der bedst og længst tjener medlemsstaternes interesser, er en retfærdig og varig løsning. ØSU ønsker at bidrage til denne debat og fremsætter derfor i kapitel 4 nedenfor et forslag til den fremtidige finansiering af EU.

1.4. I udtalelsen om Agenda 2000(1), vedtaget på plenarforsamlingen i oktober 1997, slog ØSU til lyd for en bred debat om medlemsstaternes omkostninger og fordele ved ordningen for finansiering af EU's budget, således at der kan skabes bred konsensus om en revision af de finansielle overslag.

1.5. Kommissionens rapport om, hvordan ordningen for egne indtægter fungerer, blev offentliggjort den 7. oktober 1998, selv om den først skulle have været udsendt sidst i 1999. Det er således i kraft af rapporten muligt at analysere Agenda 2000 og de finansielle overslag under ét under hensyntagen til, at flere medlemsstater påpeger, at der er uligevægt i deres budgetbidrag.(2)

1.6. Agenda 2000 er hovedemnet for debatten på det europæiske topmøde i Berlin den 24.-25. marts, og ØSU ser det som sin opgave at bidrage til, at topmødet "kan lægge et politisk ambitionsniveau for dagen, der kan stå mål med (...) opbygningen af en mere solid, mere integreret og mere solidarisk europæisk Union, som af mange af dens borgere opfattes som et fælles projekt for fremtiden og ikke som et kortsigtet forsvar for nationale interesser" (pkt. 4.5 i ovennævnte udtalelse).

2. Kommissionens rapport

2.1. Som led i rækken af indbyrdes afhængige politikforslag fremlagt i forbindelse med Agenda 2000 har Europa-Kommissionen offentliggjort en omfattende oversigt over, hvordan den nuværende ordning med finansielle indtægter til finansiering af Den Europæiske Unions budget fungerer (KOM(1998) 560 endelig udg.). Oversigten giver et grundrids af udviklingen i de forskellige komponenter over den sidste halve snes år.

2.2. Formålet med oversigten er at give stof til debatten om, hvor egnet den nuværende ordning er til at stille indtægter til rådighed, men også om fordele og ulemper ved de forskellige muligheder, der er for at modificere eller foretage mere gennemgribende ændringer i finansieringen af disse indtægter. Da større beslutninger er under overvejelse inden for budgettets hovedudgiftsområder (specielt den fælles landbrugspolitik og strukturfondene), er det vigtigt, at indtægtskilderne er egnede til at dække behovene.

2.3. Kommissionens rapport om finansiering af EU:

- gennemgår fordele og ulemper ved den nuværende ordning for egne indtægter, der består af en kombination af indtægter fra de traditionelle egne indtægter, en øremærket andel af momsindtægterne og et bidrag baseret på den relative andel af det samlede BNI,

- ser på muligheden af at indføre nye egne indtægter,

- gennemgår især muligheden af direkte betaling til Den Europæiske Union af en momsrelateret indtægt,

- gennemgår påstandene om, at den nuværende struktur i bidragene fra nogle medlemsstater lægger en uforholdsmæssig stor byrde over på dem, medens andre tilgodeses med en relativt rundhåndet behandling (dette indbefatter fornyet evaluering af mekanismen, der giver UK et delvist nedslag.

2.4. Angående EU-budgetmidlerne når Kommissionen til den samme konklusion som ØSU i udtalelsen om Agenda 2000, nemlig at "bidragene til EU-budgettet er blevet bragt i bedre overensstemmelse med den nationale velstand", hvilket har ført til større retfærdighed (pkt. 4.4.3 i udtalelsen). Dette skyldes ifølge Kommissionen de ændringer, der blev indført i 1988 og 1994 i første og anden Delors-pakke; de førte til en stigning i BNI-indtægtens andel af de samlede budgetbidrag og et relativt fald i de traditionelle egne indtægters og momsindtægternes andel (se tabel I i rapporten).

2.5. Kommissionen modificerer imidlertid denne vurdering på baggrund af en kommentar, ØSU kom med i en tidligere udtalelse og som er vigtig, når det drejer sig om at evaluere den effekt, Den Europæiske Union har på den enkelte medlemsstat. I nævnte udtalelse påpegede ØSU: "Hvad fordelene angår, er situationen imidlertid mere kompleks. Udgifterne til den økonomiske og sociale samhørighed kommer de mest trængende lande og regioner til gavn, men udgiftene til interne politikker er forskelligt fordelt og hæmmer samhørighedsprocessen. I særdeleshed tenderer udgifterne til den fælles landbrugspolitik mod at favorisere de lande, hvor denne politik har været anvendt længst, og som tegner sig for den største støtte pr. capita, omend 1992-reformen har mindsket denne ubalance."

2.6. Kommissionen erkender, at den nuværende ordning med egne indtægter ganske vist frembyder et instrument til finansiering af EU-udgifter, men at EU ikke har nogen egentlig "egne indtægter", idet EU stort set er afhængigt af overførsler fra medlemsstaternes statskasser. Forholdet mellem bidrag og fordele set fra EU-borgerens synspunkt er derfor endnu mindre gennemskueligt end forholdet mellem skatteydere og borgere inden for én og samme medlemsstat.

2.7. Kommissionen henleder ganske vist opmærksomheden på, at EU ikke har egentlig finansiel selvbestemmelse, men rapporten undlader at tage en diskussion af, om Kommissionen og medlemsstaternes regeringer gerne så, at Unionens finansieringssystem i højere grad byggede på en ret for Unionen til at opkræve indtægter på diverse måder, således at Unionen var mindre afhængig af overførsler fra medlemslandenes statskasser.

2.8. Debatten om, hvor stor en grad af selvbestemmelse Unionen skal have, rejser kritiske problemer af både principiel og praktisk art. Den diskussion, Kommissionen igangsætter om en mulig aftale, hvorefter Kommissionen via Fællesskabets institutionelle procedure skulle have mulighed for at indføre en moms (til lav sats), hvis provenu skulle gå direkte til Fællesskabets budget, hviler på den antagelse, at en øget grad af finansiel selvbestemmelse og af gennemsigtighed i arrangementet er et gode.

2.9. På trods af de tekniske, begrebsmæssige og bogholderimæssige vanskeligheder i forbindelse med beregningen af budgetskævheden, jf. den detaljerede redegørelse i rapporten, har Kommissionen forsøgt at beregne nettobalancerne efter forskellige metoder, nemlig efter budgetbalancemetoden og efter den metode, der anvendes til UK-korrektionen, som Kommissionen andetsteds i rapporten hævder har forringet gennemsigtigheden i de finansielle relationer mellem medlemsstaterne og EU-budgettet.

2.10. Med hensyn til løsningen af disse problemer anfører Kommissionen i rapporten, at der, hvis der kan skabes politisk konsensus herom, findes tre løsningsmodeller, som ikke gensidigt udelukker hinanden: 1) et mere gennemsigtigt og retfærdigt finansieringssystem, hvor man afskaffer korrektionsmekanismen for Storbritannien og gør generel anvendelse af BNI-indtægten, 2) et udgiftssystem, hvor byrderne ved landbrugspolitikken reduceres gennem delvis refusion af den direkte støtte over de nationale budgetter og 3) en generel anvendelse af en korrektionsmekanisme.

2.11. Rapporten konkluderer, at hverken behovet for øgede finansielle ressourcer eller manglerne ved den nuværende ordning nødvendiggør en snarlig ændring af den gældende beslutning vedrørende egne indtægter. Dette er en bekræftelse af det synspunkt, der kommer til udtryk i Agenda 2000.

2.12. Kommissionen erkender, at der er alternative muligheder for at ændre komponenterne eller vægtningen i den nuværende ordning for egne indtægter, og at det kunne overvejes at omsætte dem til praksis i fremtiden, men ingen af disse frembyder en idealløsning. Hvis spørgsmålet om budgetmæssige ubalancer vinder tilstrækkelig støtte, vil det være nødvendigt at træffe beslutninger om de bedste og mest egnede løsninger.

2.13. Kommissionen foregriber til en vis grad virkningerne af EU-udvidelsen, når den giver udtryk for, at det overordnede pres på Fællesskabets budget vil betyde en så gennemgribende ændring af omstændighederne, at det berettiger til en større reform.

3. Generelle bemærkninger

3.1. Som ØSU allerede har anført i pkt. 4.4.4 i udtalelsen om Agenda 2000 "er de skævheder, som optræder i beregningerne af nettobalancen for bidrag til og fra EU-budgettet følgelig ikke så meget et spørgsmål om ressourcer (medlemsstaternes bidrag), men om de forskellige udgiftsområders relative vægt. Landbruget tegner sig stadig for broderparten (ca. 50% af hele budgettet) og strukturpolitikken for ca. en tredjedel."

3.2. Både EU's indtægter og udgifter fastlægges i sidste ende i beslutninger truffet af Rådet med henblik på at realisere målsætninger, der er fastlagt i traktaten, f.eks. reform af landbrugspolitikken, økonomisk og social samhørighed samt teknologisk og videnskabelig forskning. De budgetmæssige konsekvenser af disse beslutninger mærkes ikke altid umiddelbart, da de afhænger af, hvordan beslutningerne gennemføres i de forskellige medlemsstater samt medlemsstaternes økonomiske strukturer.

3.3. UK-korrektionsmekanismen blev vedtaget i 1984 på grund af uligevægt i Storbritanniens budgetbidrag. Baggrunden er, at Storbritannien har en mindre og strukturelt anderledes landbrugssektor, som fører til lavere udgifter for den fælles landbrugspolitik, og at det betaler et proportionalt højere bidrag, da dets momsandel er relativt større end dets BNI-andel. Rabatmekanismen har betydet, at Storbritanniens budgetuligevægt i de seneste år er faldet fra - 0,5% til - 0,2% af BNI. Hvis samme beregningsmetode anvendes på Tyskland, Nederlandene, Østrig og Sverige, vil også de få en budgetuligevægt på omkring - 0,5% af BNI. Det har fået disse landes regeringer til at kræve, at de skal tilgodeses med en tilsvarende rabatmekanisme. Sandheden er, at hvis rabatmekanismen for UK kunne afvikles gradvist, ville de vigtigste nettobidragyderes budgetuligevægte blive meget mindre.

3.4. Simulationerne i bilag 6 vedrørende følgerne af en generel anvendelse af en korrektionsmekanisme svarende til den aktuelle UK-model, men hvor staterne bidrager til at finansiere de andres rabat, men ikke deres egen, viser, at Storbritannien ville blive den største taber i forhold til nu, hvor det er det eneste land, der nyder godt af kompensationsmekanismen.

3.5. Hvad angår Spaniens forslag om progression i budgetbidragene, har Kommissionen ligeledes foretaget simulationer over konsekvenserne heraf for medlemsstaternes bidrag. Kommissionen erkender i analysen, at den nuværende ordning for egne indtægter har regressive elementer, men den synes ikke, at der i forslaget tages tilstrækkeligt højde for budgettets omfordelingsmæssige elementer på udgiftssiden, navnlig udgiftsområder økonomisk og social samhørighed.

3.6. Kommissionen har i lang tid drøftet muligheden for at skabe nye egne indtægter, således at EU får større budgetautonomi i forhold til de nationale budgetter. Kommissionen har fremlagt forskellige løsningsmodeller (f.eks. CO2-energiskat, en differentieret moms, særafgifter på tobak, alkohol og mineralske olier, selskabsskat, kommunikationsskat, skat af personlige indkomster, kildeskat af renteindtægter, skat på Centralbankens indtægter), og den har analyseret fordele og ulemper ved hvert af disse forslag. I mange tilfælde vil den manglende mulighed for at forudse provenuet være en hæmsko for en generel anvendelse af den pågældende skatteform.

3.7. En anden mulighed, som behandles af Kommissionen, er at anvende foranstaltningerne i Agenda 2000, herunder navnlig at overføre en del af udgifterne til den direkte landbrugsstøtte til de nationale budgetter. En sådan foranstaltning ville reducere betalingerne over EU's budget med omkring 8% og ville derfor kunne mindske medlemsstaternes bidrag, hvilket igen ville mindske de nuværende budgetuligevægte. En anden mulighed kunne bestå i, at der i landbrugsudgifterne, der repræsenterer den største udgiftspost, i højere grad end i øjeblikket tages hensyn til den enkelte medlemsstats økonomiske vægt.

3.7.1. Muligheden af at sænke landbrugspriserne til verdensmarkedsniveauet har også været overvejet. Her overser man imidlertid, at verdensmarkedspriserne også er forvredet af omfattende støtteforanstaltninger i de store producentlande.

3.8. Alle disse løsningsmodeller har hver deres begrænsninger, og anvendelsen af dem rejser tekniske problemer. Den mest alvorlige konsekvens for EU's fremtid er imidlertid, at ingen af dem i sig selv er i stand til at løse de aktuelle problemer, dvs. at sikre stabile og forudsigelige budgetmidler baseret på en mere solidarisk, retfærdig og alment accepteret ordning, som er bæredygtig på langt sigt, og som er gearet til udgiftsbehovene i forbindelse med de forestående udvidelser.

3.9. ØSU advarer mod at sammenblande de tre aspekter af den aktuelle debat: budgettets og de egne indtægters størrelse, ligevægten mellem de forskellige EU-politikområder (landbrugspolitikken, strukturpolitikken, EU-udvidelsen m.v.) og ligebehandlingen af medlemsstaterne.

3.10. Derudover var det vigtigt for Kommissionen at foretage fremskrivninger for budgetbalancerne for perioden 2000-2006, eftersom mange af de foreslåede foranstaltninger i løbet af perioden kan ændre balancerne beregnet for 1997 og 1999 betydeligt. Hvis f.eks. Storbritanniens rabatordning blev afskaffet, hvis BNI-indtægten blev anvendt i større omfang istedet for momsindtægten, hvis en del af landbrugspolitikkens udgifter til direkte støtte blev overført til de nationale budgetter, eller hvis midlerne til strukturfondene blev reduceret - ville tendensen i budgetbalancerne i 2000-2006 blive meget anderledes, end den har været i perioden 1993-1999, og de største forskelle kunne vise sig uden for de lande, som ønsker at blive omfattet af en korrektionsmekanisme.

3.11. ØSU vil gerne understrege, at det, budgetdiskussionerne i forbindelse med Agenda 2000 i virkeligheden drejer sig om, svarer til den belastning, udvidelsen vil medføre. Når man ser på den betydelige afstand, der er mellem levefoden i EU-landene og levefoden i de østeuropæiske lande, er det indlysende, at omkostningerne for EU-budgettet ved udvidelsen i alvorlig grad undervurderes. På den baggrund må det understreges, at der er en fundamental modsigelse mellem målsætningen med udvidelsen og de vedholdende krav fra nettobidragyderne om nedsættelse af bidragene til EU-budgettet. ØSU foreslår, at Rådet inden udvidelsen får mulighed for at ændre beslutningen om egne indtægter for at skabe en bedre fordeling af den budgetmæssige belastning, udvidelsen vil medføre.

4. Forslag til EU's fremtidige finansieringsordning

4.1. Før der i år træffes afgørelser om emnerne i Agenda 2000, de finansielle overslag og ordningen for egne indtægter, bør der meldes klart ud om EU's finansiering på langt sigt, idet de udvidelser, der vil finde sted i 2005/2006, vil være en historisk anledning til at indføre en ny finansieringsordning, som er mere retfærdig og rummer færre skævheder end den nuværende.

4.2. Principperne i den fremtidige ordning bør indgå i en generel politisk aftale, således at de foranstaltninger, der skal træffes på kort sigt, og som skal gælde indtil den nye ordnings ikrafttræden, ikke er i konflikt med ordningen og ikke yderligere vanskeliggør den fremtidige debat om EU's finansiering.

4.3. På baggrund af de mange argumenter vedrørende budgetskævhederne slår Det Økonomiske og Sociale Udvalg til lyd for en overordnet reguleringsmekanisme, der fastsætter en ramme for den nye ordning for egne indtægter, hvorefter der skal være et direkte forhold mellem national velstand - målt som BNI pr. capita - og nettobudgetbalance i den enkelte medlemsstat. Man skal følgelig sikre et samlet niveau for egne indtægter, der tillader EU at udfylde og udbygge sin rolle.

4.3.1. Den kurve, som repræsenterer den grafiske afbildning af denne mekanisme, må ikke overskride de grænser, der fastsættes, for at budgetbalancerne overholdes.

4.4. Det direkte forhold mellem de to variabler bør ikke udtrykkes som en linje, men som et skraveret område omkring denne linje, således at korrektionsmekanismen udløses, når nettosituationen i en medlemsstat ligger uden for det skraverede område og afviger betydeligt fra nettosituationen i andre medlemsstater med samme velstandsniveau. Forholdet mellem budgetuligevægt målt i forhold til BNI per capita og operationelle budgetmæssige ligevægte kræver en model, som tager højde for variationerne i budgetbidragene fra år til år. Idémæssigt bør den aftalte mekanisme omfatte en udsvingsmargin, som ville være acceptabel, når den ses som et gennemsnit over mere end et år. Udsvingsmarginen bør være så bred, at den sikrer en bedre balance mellem hensynet til stabiliteten og forudsigeligheden i indtægtsniveauet og hensynet til de korrektioner, der skal foretages på budgetbalancerne, når de falder uden for den accepterede udsvingningsmargen. På den måde vil man undgå generelle korrektioner hvert år.

4.5. Et teknisk spørgsmål, der kan rejse problemer i fremtiden, er spørgsmålet om fastsættelsen af udgifterne i hver enkelt medlemsstat. På mange af udgiftsområderne er det p.t. ikke lykkedes at give disse oplysninger. Da ordningen imidlertid ikke træder i kraft øjeblikkeligt, vil det være muligt at forberede det administrative system herpå, og man vil altid kunne mene, at visse udgifter, f.eks. udgifter hidrørende fra eksterne aktiviteter eller administrative udgifter, ikke bør henregnes fuldt ud til det pågældende udgiftsområde.

4.6. En principaftale om den fremtidige finansieringsordning vil også lette godkendelsen af forskellige punktuelle forslag på specifikke områder, f.eks. dem, der behandles i Kommissionens rapport, for så vidt som alle medlemsstater vil få garanti for, at ubalancerne og ulighederne ikke vil tage til.

4.7. Det vil også være muligt her og nu at gøre den nuværende finansieringsordning enklere, f.eks. ved at anvende BNI-indtægten mere i stedet for at bevare de komplicerede beregninger vedrørende momsbidraget, eller ved at øge medlemsstaternes fradrag i relation til de traditionelle egne indtægter, eller endelig ved at reducere grundlaget for beregningen af kompensationen til Storbritannien. Sådanne øjeblikkelige foranstaltninger ville reducere skævhederne i de nuværende bidrag for perioden 2000-2006 og ville lette overgangen til den nye ordning.

Bruxelles, den 24. marts 1999.

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) EFT C 19 af 21.1.1998.

(2) Forstået som forskel mellem bidrag til og indtægt fra EU-budgettet.