ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN Ledsagedokument til Forslag til Rådets henstilling om validering af ikke-formel og uformel læring /* SWD/2012/0253 final */





ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN Ledsagedokument til Forslag til Rådets henstilling om validering af ikke-formel og uformel læring Denne konsekvensanalyse ledsager forslaget til Rådets henstilling om validering af ikke-formel og uformel læring. 1. Problemdefinition Hurtige økonomiske og teknologiske omstillinger og et stigende antal jobskift presser den enkelte til at tilegne sig højere kvalifikationer og mere relevante færdigheder. I denne sammenhæng skal uddannelses- og kvalifikationssystemer anerkende alle typer læringserfaringer (formelle, ikke-formelle og uformelle) gennem en læringsresultatbaseret fremgangsmåde. Dette kan opnås gennem validering af ikke-formel og uformel læring. Dette princip blev vedtaget ved henstillingen om den europæiske referenceramme for kvalifikationer (EQF) fra 2008, som dette initiativ supplerer. Validering af ikke-formelle og uformelle læringserfaringer byder på mange fordele for: – den enkelte: øget beskæftigelsesegnethed, bedre karriereudsigter, højere løn, en ny chance for dem, der er gået ud af skolen for tidligt, lettere adgang til formelle uddannelsessystemer, stærkere motivation til at lære og øget selvtillid – økonomien: en bedre kvalificeret befolkning, bedre matchning mellem kvalifikationer og job, overførsel af færdigheder mellem virksomheder og sektorer og mere mobilitet på det europæiske arbejdsmarked, som alt sammen bidrager til en mere konkurrencedygtig europæisk økonomi og højere økonomisk vækst – samfundet generelt: en bedre kvalificeret befolkning og arbejdsstyrke, bedre adgang til videreuddannelse for mindre gunstigt stillede grupper og et mere inkluderende arbejdsmarked. Konsekvensanalysen identificerede følgende hovedproblemer: 1) Valideringsmulighederne er begrænsede og underudnyttede i de fleste medlemsstater. Ifølge opdateringen af den europæiske fortegnelse over validering af ikke-formel og uformel læring fra 2010 er der i Cypern, Grækenland og Ungarn stort set ingen muligheder for validering af ikke-formel og uformel læring. Bulgarien, Letland, Malta og Polen traf for nylig foranstaltninger til indførelse af systemer for validering af ikke-formel og uformel læring, men selve valideringssystemerne i disse lande er fortsat i opstartsfasen. I Belgien, Tjekkiet, Estland, Irland, Italien, Litauen, Østrig, Slovenien og Slovakiet findes der valideringssystemer inden for en eller flere sektorer, men de benyttes kun af et lille antal personer. I lande med mere udviklede valideringssystemer, såsom Danmark, Tyskland, Spanien, Luxembourg, Rumænien, Sverige og Det Forenede Kongerige, er udnyttelsesgraden fortsat også temmelig begrænset. De begrænsede og underudnyttede valideringsmuligheder betyder, at færdigheder forbliver usynlige, og at den enkelte, økonomien og samfundet generelt ikke udnytter det fulde potentiale i disse færdigheder. Der er tre årsager til den begrænsede adgang til og anvendelse af valideringssystemer: manglende tillid til valideringssystemer, ‑processer og ‑resultater (hvilket blev bekræftet af den offentlige høring, som blev afholdt i forbindelse med dette initiativ), ringe kendskab til valideringsmuligheder i lande, hvor disse eksisterer (hvilket ligeledes blev bekræftet af den offentlige høring), og kulturelle og holdningsmæssige barrierer for validering af ikke-formel og uformel læring. Dette initiativ behandler de to førstnævnte årsager. 2) Manglende sammenlignelighed og sammenhæng mellem medlemsstaternes tilgange til validering. Den nuværende uensartede adgang til og forskellene mellem nationale valideringspolitikker og -praksisser begrænser sammenligneligheden og gennemsigtigheden af valideringssystemer. Det gør det vanskeligt for borgere at kombinere læringsresultater, som er opnået i forskellige sammenhænge, på forskellige niveauer og i forskellige lande. Det lægger hindringer i vejen for de lærendes og arbejdstagernes tværnationale mobilitet i en tid, hvor der netop er behov for en sådan mobilitet for at skabe mere økonomisk vækst. I Europa 2020-strategien for intelligent, inklusiv og bæredygtig vækst fremhæves behovet for mere fleksible uddannelsesveje, og validering af ikke-formel og uformel læring betragtes som en forudsætning herfor. Validering vil desuden bidrage til opnåelse af EU's overordnede mål som fastlagt i Europa 2020-strategien vedrørende skolefrafald, antallet af personer med en videregående uddannelse, mindskelse af fattigdom og høj arbejdsløshed. 2. Analyse af nærhedsprincippet Ifølge artikel 165 og 166 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF) skal Unionen bidrage til udviklingen af et højt uddannelsesniveau og iværksætte en erhvervsuddannelsespolitik ved at fremme samarbejdet mellem medlemsstaterne og om nødvendigt støtte og supplere disses indsats, med fuld respekt for medlemsstaternes ansvar for undervisningsindholdet og opbygningen af uddannelsessystemerne og tilrettelæggelsen af erhvervsuddannelserne. Dette initiativ foreslår retningslinjer for tiltag, som skal gennemføres af medlemsstaterne med en vis europæisk støtte. Der foreslås tiltag, som kræver gennemførelse i medlemsstaterne og på EU-plan. Medlemsstaterne er stadig fuldt ud ansvarlige for udformningen, udviklingen og gennemførelsen af deres ordninger (lovgivning, bestemmelser, kollektive aftaler) for validering af læringsresultater, som er erhvervet på ikke-formel og uformel vis. På EU-plan skal der sikres samordning, herunder især samordning mellem de relevante europæiske instrumenter, og støtte, f.eks. gennem tilrettelæggelse af peerlæringsaktiviteter. Tiltagene på de to niveauer supplerer hinanden, og medlemsstaternes bevarer deres beføjelser. 3. Initiativets mål De generelle, specifikke og operationelle mål med dette initiativ er følgende: Generelle mål: 1) at give borgere i alle medlemsstater mulighed for at få valideret færdigheder, som de har tilegnet sig uden for de formelle uddannelsessystemer 2) at give borgere mulighed for at anvende deres validerede færdigheder til beskæftigelsesmæssige og uddannelsesmæssige formål i hele Europa. Specifikke mål: 1) at indføre systemer for validering af ikke-formel og uformel læring på nationalt plan, som er knyttet til de nationale referencerammer for kvalifikationer 2) at etablere en tilstrækkelig grad af sammenlignelighed og sammenhæng mellem de nationale valideringssystemer, som er knyttet til de nationale referencerammer for kvalifikationer. Operative mål: 1) at fremme nationale referencerammer for kvalifikationer, så kvalifikationer kan opnås både gennem formelle uddannelsesprogrammer og gennem validering af ikke-formel og uformel læring 2) at oprette mekanismer til kortlægning, dokumentation og kvalitetssikret vurdering og validering af færdigheder opnået gennem ikke-formel og uformel læring ved hjælp af fælles europæiske instrumenter, f.eks. Europass, ECTS, ECVET 3) at give den enkelte mulighed for at få sine færdigheder og kompetencer kortlagt og dokumenteret, uden at dette fører til tildelingen af en titel 4) at udvide og intensivere samarbejdet og udvekslingen af god praksis mellem medlemsstaterne, understøttet af peerlæringsaktiviteter og europæiske rapporteringsredskaber 5) at øge kendskabet til valideringsmuligheder. 4. Mulige modeller Løsningsmodel 1 (referencescenarie) Denne løsningsmodel består af en videreførelse af den nuværende situation, som kan opsummeres på følgende vis: – Der tages hensyn til validering af ikke-formel og uformel læring i europæiske politikker på områderne for uddannelse, beskæftigelse, unge og aktivt medborgerskab. – Inden for de eksisterende europæiske instrumenter, især henstillingen om den europæiske referenceramme for kvalifikationer, henvises der til muligheden for at validere erfaringer opnået gennem ikke-formel og uformel læring, uden at det angives, hvorledes dette skal gennemføres. – De fælles europæiske principper for validering, der blev vedtaget af Rådet i 2004, Cedefops europæiske retningslinjer for validering samt disponible midler under programmet for livslang læring, det kommende "Erasmus for Alle"-program og Den Europæiske Socialfond samt støtteværktøjer for valideringspolitik og -praksis i medlemsstaterne vil stadig være relevante. – Validering står på den politiske dagsorden i de fleste medlemsstater, men er kun gennemført på en fyldestgørende måde i nogle få medlemsstater. – Medlemsstaterne udveksler erfaringer om validering i henhold til den åbne koordinationsmetode (navnlig inden for rådgivningsgruppen for den europæiske referenceramme for kvalifikationer). Løsningsmodel 2 (Rådets henstilling om gennemførelse af validering) Løsningsmodel 2 foreslår politiske og praktiske foranstaltninger for medlemsstater, interesseparter og Kommissionen i form af den henstilling fra Rådet, som blev bebudet i Europa 2020-flagskibsinitiativerne "Unge på vej" og "En dagsorden for nye kvalifikationer og job". I henstillingen opfordres medlemsstaterne til at etablere mekanismer til validering af ikke-formel og uformel læring, som er knyttet til de nationale referencerammer for kvalifikationer. Disse mekanismer bør omfatte mekanismer til kvalitetssikring, lette mulighederne for at overføre læringsresultater gennem anvendelse af standardiserede dokumentationsværktøjer, øge kendskabet til valideringsmuligheder, lette adgangen til validering, især for mindre gunstigt stillede grupper, sikre hensigtsmæssig vejledning til den enkelte og endelig give den enkelte mulighed for at få foretaget en kortlægning af sine færdigheder tre måneder inden et indkredset behov. I henstillingen understreges behovet for at inddrage arbejdsmarkedets parter (f.eks. for at dokumentere læringsresultater opnået på arbejdspladsen) og uddannelsesudbydere (f.eks. for at sikre mulighed for adgang til formelle uddannelsessystemer) samt den tredje sektor (f.eks. ngo'er og volontørorganisationer). Henstillingen suppleres af mere intensivt samarbejde om validering af ikke-formel og uformel læring inden for de eksisterende rammer, såsom rådgivningsgruppen for den europæiske referenceramme for kvalifikationer og den åbne koordinationsmetode. I henstillingen opfordres Kommissionen til regelmæssigt at ajourføre den europæiske fortegnelse og de europæiske retningslinjer for validering af ikke-formel og uformel læring og til at støtte gennemførelsen af henstillingen gennem tilrettelæggelse af effektive peerlæringsaktiviteter. Rådets henstilling forventes at blive vedtaget i 2012, og medlemsstaternes og Europa-Kommissionens gennemførelse af de foreslåede mekanismer forventes påbegyndt i 2013. Løsningsmodel 3 (en ny åben koordinationsmetode for validering med henblik på udviklingen af et europæisk kvalitetscharter for validering) I henhold til løsningsmodel 3 vil medlemsstaterne samarbejde inden for rammerne af en ny åben koordinationsmetode, der er særlig udformet til validering, med henblik på at udarbejde et europæisk kvalitetscharter for validering af ikke-formel og uformel læring. Det europæiske kvalitetscharter udarbejdes på grundlag af følgende retningslinjer: kvalitetssikrede valideringsprocedurer, kvalitetsstandarder for bedømmere, vejledning og rådgivning, vurdering af validering, inddragelse af interesseparter, specifikke målgrupper og den europæiske dimension i validering. Det europæiske kvalitetscharter bygger både på europæiske (f.eks. de europæiske retningslinjer og de fælles europæiske principper for validering) og nationale initiativer (offentlige og private) vedrørende kvalitetssikring på valideringsområdet. Et europæisk kvalitetscharter bidrager til opbygningen af tillid mellem medlemsstaterne. Den nye åbne koordinationsmetode består af et nyt sæt rapporteringsværktøjer, som medlemsstaterne skal anvende, så Kommissionen kan overvåge, hvilke fremskridt de har gjort. Specifikke værktøjer til den åbne koordinationsmetode forventes at være på plads i 2012, hvilket kan føre til vedtagelsen af charteret i 2014. Gennemførelsen heraf påbegyndes i 2015. 5. Konsekvensanalyse Det vil have betydelige økonomiske og sociale virkninger, hvis medlemsstaterne vedtager hensigtsmæssige tiltag for etablering af flere valideringsmuligheder, som gør det muligt fuldt ud at udnytte den viden og de færdigheder og kompetencer, der er til rådighed. Der vil kun være begrænsede miljømæssige virkninger. De sociale, økonomiske og andre virkninger blev undersøgt med kvalitative metoder baseret på forventede virkninger, eftersom der ikke forligger nogen "hårde" data. De forventede virkninger inden for hvert område blev sammenholdt med referencescenariet. De vigtigste økonomiske og sociale virkninger ved etablering af et omfattende valideringssystem er følgende: – et positivt bidrag til økonomisk vækst og beskæftigelse gennem bedre udnyttelse af de færdigheder, der er til rådighed for arbejdsmarkedet, og gennem bedre udvikling af færdigheder – lettere adgang til arbejdsmarkedet og nemmere jobskifte, idet alle til rådighed stående færdigheder inddrages i ansættelsesafgørelser og i forbindelse med ændringer i beskæftigelsessituationen – lettere adgang til videreuddannelse, idet uddannelsesinstitutionerne bliver bedre til at anerkende tidligere læringserfaringer – bedre oplysninger om de til rådighed stående færdigheder, som bliver mere synlige takket være de øgede valideringsmuligheder – højere uddannelsesniveau blandt arbejdstagere (både i kraft af valideringen af eksisterende færdigheder og takket være bedre adgang til videreuddannelse) – potentielt bedre arbejdsvilkår for den enkelte på grundlag af det højere kvalifikationsniveau – mere lighed og bedre social inklusion, idet der etableres muligheder for validering af ikke-formel og uformel læring for mindre gunstigt stillede grupper – mere mobilitet blandt arbejdstagere i Europa til gavn for den økonomiske vækst. Virkeliggørelsen af de forventede virkninger er afhængig af en række faktorer, f.eks. medlemsstaternes konkrete gennemførelse af de anbefalede foranstaltninger (løsningsmodel 2), og hvordan medlemsstaterne faktisk vil udarbejde et europæisk kvalitetscharter for validering (løsningsmodel 3). Det kan forventes, at henstillingerne til medlemsstaterne i henhold til løsningsmodel 2 vil have mere direkte indvirkning på etableringen af valideringsmuligheder end indførelse af en ny koordinationsmetode i henhold til løsningsmodel 3, som ikke omfatter henstillinger til medlemsstaterne. De foreslåede foranstaltninger i henhold til løsningsmodel 2 vil bidrage til den igangværende udvikling af nationale referencerammer for kvalifikationer og kan levere konkrete resultater allerede i 2013. Den umiddelbare virkning er desuden afgørende for en rettidig opfyldelse af Europa 2020-målene og derfor blev de umiddelbare forventede virkninger vurderet højere end mere langsigtede forventede virkninger. De faktiske omkostninger ved etablering af valideringsmekanismer afhænger af en række faktorer, f.eks. karakteren af det nuværende system (den eksisterende infrastruktur: institutioner, vurderings- og certificeringsprocedurer og standarder), omfanget af valideringsordninger (om de er rettet mod alle eller kun specifikke jobtyper) og målgruppen for validering (alle borgere eller specifikke målgrupper). På grundlag af den foreliggende dokumentation vurderes det, at de samlede omkostninger til en valideringsprocedure, som fører til hel eller delvis anerkendt kvalifikation, er mellem 800 og 1 800 EUR, afhængigt af landet samt kvalifikationstype og -niveau. Investering i validering af ikke-formel og uformel læring medfører besparelser inden for det formelle uddannelsessystem til personer, som opnår en titel på baggrund af læringsresultater opnået gennem ikke-formel og uformel læring, uden at der er behov for yderligere formel uddannelse. De samlede nettoomkostninger til validering skal afvejes mod fordelene herved. I konsekvensanalysen antages det, at de samlede fordele ved validering i alle tre løsningsmodeller vejer tungere end nettoomkostningerne til validering med hensyn til bl.a. forbedret beskæftigelsesegnethed, bedre karriereudsigter, bedre matchning af kvalifikationer og job, mere økonomisk vækst og bedre social inklusion. 6. Sammenligning af løsningsmodeller Løsningsmodel 2, der består af en henstilling fra Rådet om gennemførelse af validering, er den mest effektive løsningsmodel. Løsningsmodel 2 ligger desuden tættest op ad EU's politiske målsætninger og har flest positive økonomiske og sociale virkninger. For så vidt angår løsningsmodel 1 kan det forventes, at den nuværende situation med hensyn til validering kun vil ændre sig meget langsomt, hvilket indebærer, at der fortsat vil være begrænset adgang til og anvendelse af validering af ikke-formelle og uformelle læringserfaringer og mangle en sammenlignelig og sammenhængende fremgangsmåde for validering i Europa. Løsningsmulighed 3 (en ny åben koordinationsmetode) kan forventes at medføre forbedringer i forhold til referencescenariet for så vidt angår effektivitet og sammenhæng med EU's bredere politiske målsætninger. Men etableringen af en ny åben koordinationsmetode skaber yderligere strukturer og rapporteringsmekanismer, hvilket øger de administrative byrder og omkostninger for medlemsstaterne. Da denne løsningsmodel udelukkende er baseret på den åbne koordinationsmetode, er der desuden mere usikkerhed med hensyn til medlemsstaternes iværksættelse af konkrete foranstaltninger og det tempo, hvormed disse gennemføres. Foruden virkninger, effektivitet og sammenhæng med EU's politiske målsætninger frembyder løsningsmodel 2 følgende fordele: – Med en henstilling udfyldes de huller, som findes i valideringen i forbindelse med de eksisterende europæiske redskaber og instrumenter, f.eks. EQF, Europass og meritoverførselssystemerne. Henstillingen vil især afhjælpe en mangel ved den europæiske referenceramme for kvalifikationer, som henviser til fremme af validering af ikke-formel og uformel læring uden at give yderligere vejledning om, hvordan dette skal gennemføres. – I henstillingen foreslås konkrete, praktiske foranstaltninger for gennemførelsen af validering i medlemsstaterne. – Som et juridisk instrument henviser Rådets henstilling til medlemsstaternes forpligtelse til at gennemføre de foreslåede foranstaltninger, hvoraf de fleste skal gennemføres på nationalt plan og tilpasses den nationale sammenhæng. – De relevante interesseparter (arbejdsmarkedets parter, ungdoms-/volontørorganisationer, uddannelsesinstitutioner) inddrages eksplicit i udviklingen af valideringssystemerne. – Medlemsstaterne vil fortsat samarbejde inden for de eksisterende åbne koordinationsmetoder, især i rådgivningsgruppen for den europæiske referenceramme for kvalifikationer, hvilket er enklere end den gennemførelsesstruktur, der skitseres under løsningsmodel 3. – Der vil blive skabt et nyt og stærkere politisk grundlag for samarbejde på området for validering af ikke-formel og uformel læring. 7. Overvågning og evaluering Overvågning af dette initiativ vil foregå ved anvendelse af eksisterende redskaber. Dette vil begrænse overvågningsomkostningerne og den administrative byrde for medlemsstaterne. Den europæiske fortegnelse over validering, som henhører under Kommissionens og Cedefops ansvarsområde, vil blive yderligere konsolideret og styrket for så vidt angår overvågning af medlemsstaternes gennemførelse af Rådets henstilling. Den årlige rapport fra Cedefop om udviklingen af nationale referencerammer for kvalifikationer i Europa bruges til at vurdere medlemsstaternes fremskridt med hensyn til etablering af validering af ikke-formel og uformel læring som en vej til opnåelse af kvalifikationer. Medlemsstaterne indberetter deres gennemførelse af henstillingen i de nationale statusrapporter, som skal udarbejdes inden for strategirammen for samarbejde på uddannelsesområdet 2020 (næste rapporteringsår: 2014). Endelig vil peerlæring og inddragelse af statslige myndigheder og interesseparter blive styrket, hvor der vil være fokus på udveksling af erfaringer og eksempler på god praksis. Rådgivningsgruppen for den europæiske referenceramme for kvalifikationer udgør den mest hensigtsmæssige ramme for tilrettelæggelsen af disse aktiviteter i betragtning af den tætte forbindelse mellem dette initiativ og henstillingen om den europæiske referenceramme for kvalifikationer. Der planlægges en ekstern evaluering af gennemførelsen af denne henstilling senest fire år efter dens vedtagelse.