Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om »Kommissionens forslag til Rådets direktiv om deponering af affald« () (97/C 355/02)

Rådet for Den Europæiske Union besluttede den 10. april 1997 under henvisning til EF-traktatens artikel 130 S at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Miljø-, Sundheds- og Forbrugerspørgsmål, som udpegede Sergio Colombo til ordfører og Klaus Boisserée og Rudolf Gauder til medordførere. Sektionen vedtog sin udtalelse den 15. juli 1997.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 348. plenarforsamling af 1. og 2. oktober 1997, mødet den 1. oktober 1997, med 69 stemmer for, 1 imod og 1 hverken for eller imod, følgende udtalelse.

1. Indledning

1.1. Det foreliggende forslag er en ny version af det oprindelige forslag fra 1991 (), om hvilket ØSU afgav en udtalelse med en række kritiske bemærkninger (), og om hvilket Rådet fastlagde sin fælles holdning (), der blev forkastet af Europa-Parlamentet den 22. maj 1996.

1.2. De væsentligste bemærkninger i ØSU's udtalelse fra 1991

1.2.1. I sin udtalelse betonede ØSU vigtigheden af en forebyggende, global approach til affaldsproblematikken, hvor der sættes ind i alle led af produktions-, distributions- og forbrugskæden med henblik på at »nedbringe den affaldsmængde, der skal deponeres på lossepladser« (pkt. 1.3 og 2.2). ØSU opfordrede således Kommissionen til at styrke de forebyggende foranstaltninger »ved mere præcist at anføre frister og mål for nedbringelse af affaldsmængden ved kilden og for progressiv udbredelse af genanvendelses- og genbrugsteknologier«. ØSU understregede endvidere behovet for at »forbehandle affaldet med henblik på at nedbringe affaldsmængden og begrænse affaldets toksicitet« (1.3).

1.2.2. ØSU beklagede desuden, at forslaget ikke indeholdt bestemmelser om »erhvervsuddannelse og efteruddannelse af de personer, der er beskæftiget med affaldshåndtering« (pkt. 2.8), og anbefalede, at der blev etableret »mekanismer til information og høring af borgerne« (pkt. 2.9). Endelig understregede ØSU behovet for en databank med oplysninger om omfanget og typen af det affald, der produceres i Fællesskabet, og regnede i den forbindelse med, at Det Europæiske Miljøagentur kunne yde et bidrag til oprettelsen af en sådan databank (pkt. 2.4 og 2.5).

1.2.3. Under de særlige bemærkninger manede ØSU til den største forsigtighed mht. de risici, der er forbundet med blanding af forskellige affaldstyper (pkt. 3.4.1), og lagde stor vægt på, at inspektions- og kontrolpersonalet skulle være kvalificeret (pkt. 3.4.2). Hvad angår spørgsmålet om erstatningsansvar, henviste ØSU til bestemmelserne i direktivet om »ansvar for skader forårsaget af affald«, som var ved at blive vedtaget (), og tog til efterretning, at det ikke var muligt at »harmonisere priserne på EF-plan«. ØSU håbede imidlertid, at man gennem en harmonisering af miljøbeskyttelsesbestemmelserne kunne opnå en tilnærmelse af håndteringsomkostningerne, og opfordrede Kommissionen til at indsamle nationale kumulative oplysninger om håndteringsomkostningerne, så der kunne udarbejdes en detaljeret statistisk oversigt (pkt. 3.8).

1.3. Rådets fælles holdning

1.3.1. Efter at have gennemgået Rådets fælles holdning af 6. oktober 1995 bemærkede ØSU i en note af 14. februar 1996, at retsgrundlaget var blevet ændret til artikel 130 S i stedet for artikel 100 A, hvilket Europa-Parlamentet havde accepteret, og konstaterede med tilfredshed, at betragtningerne indeholdt en klarere definition af begrebet forebyggende indsats, og at betragtningerne og artikel 9, stk. 1, havde fået tilføjet en passus om erhvervsuddannelse. ØSU så positivt på den mere restriktive indfaldsvinkel til samdeponering, der var en delvis imødekommelse af anbefalingerne og henstillingerne fra ØSU og Europa-Parlamentet. Endelig noterede det sig med en vis bekymring, at man havde strøget artiklerne og henvisningerne til spørgsmålet om erstatningsansvar og efterbehandlingsfond for nedlukkede deponeringspladser med den begrundelse, at Kommissionen var ved at udarbejde forslag om hele spørgsmålet om erstatningsansvar i forbindelse med miljøskader. ØSU forpligtede sig i den forbindelse til at følge udviklingen i det arbejde, der til dags dato ikke har ført til noget tilfredsstillende resultat.

1.4. Europa-Parlamentets holdning (anden behandling)

1.4.1. Europa-Parlamentet forkastede Rådets fælles holdning i maj 1996, navnlig fordi det ikke var tilfreds med den række undtagelses- og tillægsbestemmelser, der var indrømmet medlemsstaterne under henvisning til subsidiaritetsprincippet, og fordi definitionen af samdeponering var for bred.

1.5. De væsentligste nye elementer i Kommissionens nye forslag

1.5.1. Som det klart fremgår af begrundelsen, har Kommissionen taget hensyn til udviklingen i den affaldsforvaltningspolitik, der for nylig blev revideret i en meddelelse, om hvilken ØSU har afgivet udtalelse () og Rådet vedtaget en resolution ().

1.5.2. I det nyligt bekræftede affaldshierarki lægges der størst vægt på reduktion af affald ved kilden, medens deponering ses som sidste udvej. Det nye forslag indeholder kvantitative bestemmelser, der sigter mod at begrænse deponeringen af bionedbrydeligt affald samt at forbyde deponeringen af brugte dæk (artikel 5).

1.5.3. Forslaget tager hensyn til ØSU's bemærkninger om forbehandling af affald med henblik på at reducere affaldets omfang og toksicitet (artikel 6), og fastsætter, at gasser fra deponeringsanlæg skal opsamles, behandles og anvendes.

1.5.4. I overensstemmelse med ØSU's ønske opfordres medlemsstaterne til at sikre, at prisen for deponering af affald også dækker de anslåede omkostninger til efterbehandling af deponeringspladsen efter nedlukning (artikel 10).

1.5.5. Samdeponering, en praksis som de fleste medlemsstater ikke længere anvender, forbydes som anbefalet af Europa-Parlamentet og ØSU (bortfald af artikel 7 i Rådets fælles holdning).

1.5.6. De generelle krav strammes (Bilag I) med indførelsen af krav om minimumafstand fra deponeringsanlæg til boligområder og om miljøbeskyttelse af området omkring deponeringspladsen.

1.5.7. Bestemmelserne vedrørende de bestående deponeringsanlæg skærpes, og de undtagelser i Rådets fælles holdning (artikel 3.3), der gav anledning til modstand i Europa-Parlamentet, reduceres kraftigt.

2. Generelle bemærkninger

2.1. ØSU ser positivt på principperne bag direktivforslaget og på dets erklærede målsætninger. Disse målsætninger (at fremme forebyggelse, genanvendelse og genvinding af affald, at anvende deponering af affald som en sidste udvej, at sikre et højt miljøbeskyttelsesniveau for deponeringspladser, at indregne miljøomkostningerne og fremme et ensartet omkostningsniveau i medlemsstaterne) fremstår som en konsekvent udmøntning af Fællesskabets strategi for affaldshåndtering, der for nylig blev bekræftet i Rådets resolution om affaldspolitikken.

2.2. ØSU glæder sig over at se, at Kommissionen i den nye version af direktivforslaget har indarbejdet mange af de henstillinger og bemærkninger, Europa-Parlamentet og ØSU fremsatte til den foregående version, men bemærker samtidig, at Kommissionen har set bort fra mange vigtige punkter, som ØSU gerne vil insistere på.

2.2.1. For det første er der behov for at fastlægge en klar uddannelsespolitik for deponeringsanlægsteknikere og -operatører. Deponeringsanlæg fordrer ikke alene en omhyggelig planlægning, men også en sikker og kompetent forvaltning i hele driftsperioden. Det er vigtigt, at det personale, der har ansvaret for den tekniske ledelse og kontrol, modtager en passende teknisk og administrativ uddannelse, og at dets opgaver og ansvar er klart defineret. Det er ikke nok at stille krav om faglig kompetence hos personalet, når godkendelsen udstedes. De nationale og regionale myndigheder bør desuden udarbejde faste programmer for erhvervs- og efteruddannelse af det tekniske og administrative personale, der er beskæftiget med affaldsforvaltning og -kontrol. Erfaringsudveksling på dette område kunne bidrage til fastlæggelse af jobprofiler på EU-niveau.

2.2.2. For det andet bør direktivforslaget tilpasses de krav om adgang til information om miljøforhold, der er opstillet i direktivet om dette emne (), samt på passende vis åbne mulighed for at inddrage de berørte borgere i beslutninger på affaldshåndteringsområdet En forudsætning for, at borgerne har tilstrækkelig viden til at kunne deltage i den offentlige beslutningsproces, er, at der hersker åbenhed om, og at der informeres om miljøvirkninger og sikkerhedsstillelse. ØSU ønsker, at der til artikel 8 tilføjes en opfordring til de kompetente myndigheder om at informere de berørte borgere, når de har verificeret, at et deponeringsanlæg opfylder godkendelsesbetingelserne.

2.2.3. ØSU har noteret sig, at direktivforslaget bl.a. sigter mod at fremme brugen af forbehandlings- og genvindingsteknikker, og opfordrer Kommissionen til at puste nyt liv i følgende aktiviteter:

- undersøgelser og forskning, der sigter mod udarbejdelse af pålidelige statistikker om generering og sammensætning af affald, især industriaffald;

- fastlæggelse af særdirektiver og -bestemmelser om forvaltning af prioriterede affaldsstrømme, begyndende med genvinding af brugte dæk;

- udarbejdelse af en EU-lovgivning om ansvar for miljøskader.

3. Særlige bemærkninger

3.1. ØSU mener, at visse aspekter af forslaget bør præciseres nærmere. Der tænkes her især på:

- en klar definition af slam, i afventning af resultatet af den igangværende revision af direktivet om slam;

- direktivets anvendelse på affaldsgenererende virksomheders internt beliggende deponeringspladser, som egentlig bør falde ind under bestemmelserne om integreret forureningsforebyggelse og -kontrol (IPPC-direktivet).

3.2. ØSU bifalder målsætningen om at reducere mængden af bionedbrydeligt affald til deponering, da det er i overensstemmelse med strategien om nedbringelse af emissionen af drivhusgasser, hvoraf methangas fra deponeringspladser udgør en betragtelig del. ØSU bemærker imidlertid, at reduktionsmålene kun gælder dagrenovation og ikke industriaffald. I den forbindelse beklager ØSU, at den påviste mangel på pålidelige statistiske oplysninger om industriaffaldets strømme og sammensætning på nuværende tidspunkt gør det umuligt at fastlægge troværdige reduktionsmål for deponering af bionedbrydeligt affald. ØSU mener, at direktivet under disse omstændigheder i det mindste bør pålægge Det Europæiske Miljøagentur og Eurostat den opgave hurtigt at udarbejde pålidelige statistikker og miljøvurderinger, der kan tjene som grundlag for udarbejdelse af en passende industriaffaldspolitik.

3.3. ØSU finder det rigtigt også at lade det nye direktivs anvendelsesområde dække bestående deponeringsanlæg ved i samråd med de kompetente myndigheder at fastlægge tidsbegrænsede overgangsplaner. Der er imidlertid fortsat et uløst problem med deponeringsanlæg, der lukkes uden en overgangsplan inden udløbet af de i artikel 14 omtalte fem år. Det må forventes, at et vist antal af de deponeringsanlæg, der er blevet etableret og har været drevet ud fra tekniske kriterier, som ikke er blevet tilpasset kravene i det nye direktiv, i fremtiden vil kræve oprensning og miljøgenopretning.

3.3.1. Denne form for miljøgenopretning viser sig ofte at være temmelig bekostelig. ØSU mener, at man først og fremmest bør anvende foranstaltninger, der følger »forureneren-betaler princippet«. I de tilfælde, hvor dette ikke lader sig gøre, fordi det ikke er muligt at identificere forureneren, bør der fastlægges supplerende bestemmelser - også selv om det helt klart er vanskeligt at finde en løsning, da de enkelte medlemsstater har vedtaget indbyrdes vidt forskellige lovgivninger, og da forsøget på at fastlægge en fælles EU-politik for erstatningsansvar endnu ikke har givet de ønskede resultater.

3.3.2. Vedtagelsen af et nyt direktiv om deponeringsanlæg er en tilskyndelse til at tage denne problemstilling op igen og overveje, om der bør vedtages bestemmelser om oprettelse af efterbehandlingsfonde, der kan finansiere oprensning af de nedlukkede deponeringsanlæg og de deponeringsanlæg, der lukker, fordi de er fyldt op, før de bringes i overensstemmelse med de nye standarder. For de deponeringsanlæg, der fortsætter driften i et antal år uden at afholde udgifter til tilpasning, vil det være hensigtsmæssigt at overveje muligheden for i bortskaffelsesafgifterne at indregne et beløb, der skal afsættes til de pågældende efterbehandlingsfonde.

3.4. ØSU er enig i målsætningen om at sikre en passende efterbehandlingsfase efter nedlukning af deponeringsanlæg, men mener, at der ud over kravet om den finansielle sikkerhedsstillelse for en periode på mindst 50 år bør fastlægges en minimumsperiode, i hvilken operatøren i alle tilfælde skal garantere drift, overvågning og kontrol (art. 13, stk. 3) for derved at forhindre uligheder i de enkelte medlemsstaters praksis, hvilket uvægerligt vil udmønte sig i vidt forskellige driftsomkostninger.

3.5. I etableringsfasen bør der obligatorisk foretages løbende kvalitetskontrol af en uafhængig tredjepart (art. 7 og 8, stk. 2). Artikel 7, stk. 5, bør også omfatte en miljørisikovurdering.

3.6. ØSU mener, at direktivforslaget stærkt undervurderer miljøvirkningerne af og risikoen ved en eventuel nedsivning i undergrunden af gas fra deponeringsanlæg. ØSU mener, at dette problem kræver større opmærksomhed, og at der bør opstilles klare standarder for projektering og drift med særligt henblik på behovet for at skabe kunstige barrierer der, hvor de geologiske forhold i området muliggør nedsivning af gas i undergrunden. ØSU mener, at det i bilag I, kapitel 4 (Kontrol med gasser), punkt 1, i det mindste bør specificeres, at man ved udsivning af gasser fra deponeringsanlæg forstår såvel emission til atmosfæren som nedsivning i undergrunden. Ligeledes hvad kontrol angår, bør der i Bilag III, kapitel 3 »Emissionsdata: Vand, perkolat og kontrol med gasser«, afsnit 2, tilføjes den betingelse, at overvågningen af gasser ikke alene skal være repræsentativ for hver af deponeringsanlæggets etaper, men også for undergrunden omkring anlægget.

3.7. Hvad angår krav til deponeringsanlæg og kontrolprocedurer, anser ØSU følgende tiltag for påkrævede i forbindelse med revisionen af bilagene:

3.7.1. De standarder og metoder, der anvendes til beregning af permeabilitetskoefficienten K (Bilag I, kapitel 3), bør fastlægges, selv om denne opgave falder ind under det i artikel 16 omtalte udvalgs kompetenceområde. Alternativt kunne man af hensyn til klarheden stille krav om, at nedsivningstiden gennem det geologiske substrat ikke bør være mindre end fx 10 år.

3.7.2. Den kemiske analyse af perkolatet bør også omfatte følgende parametre: (Bilag III, kapitel 4, fodnote 16) jern, magnesium, ammoniumkvælstof, nitritter og nitrater, elektrisk ledeevne, klorider, redox-potentiale og en økotoksikologisk vurdering.

3.7.3. Prøvetagningen af grundvandet (Bilag III, kapitel 4) skal ske over en tilstrækkelig lang periode, så man kan konstatere de sæsonmæssige og lokale variationer i grundvandets kvalitet og kvantitet.

3.7.4. Endelig kunne direktivet på linje med Kommissionens tiltag til at fremme indførelse af miljøforvaltningssystemer og hensigtsmæssige metoder til miljørevision af deponeringspladser passende nævne eller anbefale (ikke forpligte), at man følger de godkendte og/eller registrerede (forordning (EØF) nr. 1836/93) () miljøforvaltningssystemer, som en forbedring af eller et supplement til de traditionelle kontrol- og overvågningssystemer i driftsfaserne.

Bruxelles, den 1. oktober 1997.

Tom JENKINS

Formand for Det Økonomiske og Sociale Udvalg

() EFT C 156 af 24. 5. 1997, s. 10.

() EFT C 190 af 22. 7. 1991.

() EFT C 40 af 17. 2. 1992.

() EFT C 59 af 28. 2. 1996.

() Det pågældende direktiv er aldrig blevet vedtaget af Rådet og spørgsmålet om ansvar for miljøskader er fortsat til diskussion og har endnu ikke udmøntet sig i lovforslag.

() EFT C 89 af 19. 3. 1997.

() EFT C 76 af 11. 3. 1997.

() EFT L 158 af 23. 6. 1990.

() EFT L 168 af 10. 7. 1993.