DA Den Europæiske Unions Tidende C 18/10

MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN

EU-retten: Bedre resultater gennem bedre anvendelse

(2017/C 18/02)

1. Indledning

Den Europæiske Union bygger på retsstatsprincippet og anvender lovgivning til at sikre, at dens politikker og prioriteter realiseres i medlemsstaterne (1). Den effektive anvendelse, gennemførelse og håndhævelse af lovgivningen er et ansvar, som i medfør af artikel 17, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Union (TEU) er betroet Kommissionen. Dette er en høj politisk prioritet for Juncker-Kommissionen og en del af Kommissionens styrkede indsats for bedre lovgivning (2).

Effektiv håndhævelse af EU's regler — fra de grundlæggende friheder, fødevare- og produktsikkerhed til luftkvalitet og beskyttelse af den fælles valuta — betyder noget for europæerne og påvirker deres hverdag. Håndhævelsen tjener den almene interesse. Når der bliver sat fokus på problemer — hvad enten der er tale om emissionstests for biler, vandforurening, ulovlig affaldsdeponering eller transportsikkerhed — er problemet sjældent manglende EU-lovgivning, men snarere at EU-retten ikke anvendes effektivt. Dette er baggrunden for behovet for et robust og effektivt håndhævelsessystem til at sikre, at medlemsstaterne fuldt ud anvender, gennemfører og håndhæver EU-retten og sikrer borgerne tilstrækkelig klageadgang.

Offentligheden, virksomhederne og civilsamfundet bidrager i høj grad til Kommissionens overvågning ved at rapportere mangler i medlemsstaternes anvendelse af EU-retten. Kommissionen anerkender den afgørende rolle, som klager spiller med henblik på at konstatere overtrædelser af EU-retten.

Kommissionens nuværende politiske strategi for håndhævelsen er bl.a. at overvåge EU-rettens anvendelse og gennemførelse, at løse problemer sammen med medlemsstaterne for at afhjælpe mulige overtrædelser af lovgivningen og at indlede traktatbrudsprocedurer, når der er grundlag for det. Denne politik har udviklet sig og er blevet styrket gradvis i løbet af de seneste 15 år. Med vigtige meddelelser i 2002 (3) og 2007 (4) blev rammerne skabt for øget overvågning, styrket partnerskab og problemløsning, bedre forvaltning af traktatbrudssager og øget gennemsigtighed.

Ud over forvaltningen af sager om overtrædelse af EU-retten har Kommissionen udviklet rammen for retsstatsprincippet (5), som anvendes i tilfælde, hvor »de nationale foranstaltninger til beskyttelse af retsstatsprincippet« ikke længere effektivt synes at kunne afværge en systemisk trussel mod retsstaten i en medlemsstat, og hvor sådanne trusler ikke kan imødegås via traktatbrudssager. Dette afspejler det forhold, at retsstaten er en forudsætning for opretholdelsen af alle rettigheder og forpligtelser, der følger af traktaterne og international ret.

Juncker-Kommissionen har også indført en mere fokuseret tilgang til politik og lovgivning. Den har et strømlinet arbejdsprogram, som i alle faser af politikforberedelsen understøttes af analyser af høj kvalitet og offentlige høringer af interessenter. Denne nye arbejdsform, som er kernen i dagsordenen for bedre regulering, har til formål at sikre, at alle foranstaltninger i EU's regelværk passer til formålet, er lette at gennemføre og bliver håndhævet i hele EU. I sin meddelelse »Bedre lovgivning: Levering af bedre resultater til fordel for en stærkere Union« har Kommissionen forpligtet sig til at fremme mere effektiv anvendelse, gennemførelse og håndhævelse (6).

I den nyligt undertegnede interinstitutionelle aftale om bedre lovgivning (7) erkender Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen, at de har et fælles ansvar for at opnå EU-lovgivning af høj kvalitet. I fælleserklæringen om EU's lovgivningsmæssige prioriteter for 2017 gentages løftet om at fremme korrekt gennemførelse og håndhævelse af den eksisterende lovgivning (8).

På trods af disse bestræbelser er anvendelsen og håndhævelsen af EU-retten fortsat en udfordring, som kræver et stærkere fokus på håndhævelse for at tjene den almene interesse. Håndhævelse støtter og supplerer realiseringen af politiske prioriteter. Ved fastlæggelsen af sine politiske prioriteter vil Kommissionen ikke blot være opmærksom på at foreslå ny lovgivning, men også på dennes håndhævelse. Det arbejde, der gøres for at sikre effektiv håndhævelse af den eksisterende EU-ret, bør anerkendes som lige så vigtigt som det arbejde, der gøres i forbindelse med udarbejdelsen af ny lovgivning. Partnerskabet mellem Kommissionen og medlemsstaterne, hvis rolle i gennemførelsen er afgørende, bør styrkes for at sikre, at offentligheden får gavn af EU's lovgivning. Samtidig opfordres borgerne, handels- og brancheforeninger, arbejdsmarkedets parter, Det Økonomiske og Sociale Udvalg, Regionsudvalget og civilsamfundet til at hjælpe Kommissionen med at identificere problemer på en mere struktureret måde.

Det fastlægges i denne meddelelse, hvordan Kommissionen vil øge sin indsats med hensyn til anvendelse, gennemførelse og håndhævelse af EU-retten i overensstemmelse Juncker-Kommissionens løfte om »et EU, som er større og mere ambitiøst, når det handler om de store ting, og mindre og mere beskedent, når det handler om de små ting« (9). Dette indebærer en mere strategisk tilgang til håndhævelse for så vidt angår håndtering af overtrædelser af EU-retten. Meddelelsen indeholder også en oversigt over andre tiltag, som Kommissionen vil iværksætte for at hjælpe medlemsstaterne og offentligheden med at sikre effektiv anvendelse af EU-retten.

2. Samarbejdet med medlemsstaterne om håndhævelse af EU-retten

Medlemsstaterne har det primære ansvar for at omsætte, anvende og gennemføre EU-retten korrekt (10). De skal også sørge for tilstrækkelige klagemuligheder for at sikre en effektiv retsbeskyttelse på de områder, der er omfattet af EU-retten. Når borgernes rettigheder i henhold til EU-retten berøres på nationalt niveau, skal offentligheden have adgang til hurtige og effektive nationale klageordninger. Disse ordninger skal overholde princippet om effektiv retsbeskyttelse, som er fastlagt i traktaten (11). De nationale domstole er de »almindelige retter« med ansvar for overholdelse af EU-retten, og de bidrager effektivt til dennes håndhævelse i individuelle sager. De har kompetencen til at give enkeltpersoner medhold i klager over nationale foranstaltninger, der er uforenelige med EU-retten, eller økonomisk kompensation for skader forvoldt af sådanne foranstaltninger.

For at bistå medlemsstaterne i deres indsats for at gennemføre EU-retten og for at sikre, at de lever op til deres ansvar med hensyn til korrekt anvendelse af EU-lovgivning, anvender Kommissionen en række værktøjer. Værktøjerne omfatter bl.a. forebyggende foranstaltninger, tidlig problemløsning, proaktiv overvågning og målrettet håndhævelse. I det følgende beskrives, hvordan de nuværende støttetiltag vil blive styrket.

Dialog

Overtrædelser af EU-retten er ikke rutinesager og bør drøftes rettidigt og på et tilstrækkelig højt niveau. Der opfordres til afholdelse af bilaterale møder på højt niveau mellem Kommissionen og medlemsstaterne med henblik på proaktivt at drøfte overholdelse af EU-retten. Disse møder vil finde sted mere systematisk inden for de forskellige lovgivningsområder. Kommissionen vil f.eks. som fastlagt i strategien for det indre marked (12) organisere overholdelsesdialoger med medlemsstaterne. Dialogerne vil kunne omfatte traktatbrudssager og bredere håndhævelsesspørgsmål.

Kommissionen vil fortsat trække på de forskellige, allerede eksisterende udvalg og ekspertgrupper samt den værdifulde støtte fra EU-agenturer med henblik på at fremme gennemførelse og vurdere, hvordan lovgivningen gennemføres i praksis. Drøftelserne i disse fora har vist sig som en effektiv måde at sikre, at medlemsstaterne gennemfører EU-retten, og er et udtryk for det grundlæggende princip om loyalt samarbejde mellem Kommissionen og medlemsstaterne. Derudover er dialogen om håndhævelsen af specifikke EU-retlige bestemmelser, som også er en forudsætning for den effektive brug af de europæiske struktur- og investeringsfonde (13), med til at sikre fuldstændig og rettidig omsætning af EU-lovgivning til national ret.

Overtrædelser af EU-retten skal behandles hurtigt. Det er nødvendigt, at Kommissionen og medlemsstaterne handler rettidigt i forbindelse med efterforskning af overtrædelser af EU-retten. Den strukturerede problemløsningsdialog mellem Kommissionen og medlemsstaterne, også kendt som EU Pilot-ordningen, blev etableret for hurtig at finde løsninger på potentielle overtrædelser af EU-retten på et tidligt tidspunkt i relevante sager. Det er ikke hensigten at tilføje et langvarigt trin til traktatbrudsproceduren, som i sig selv er et middel til at komme i en problemløsende dialog med en medlemsstat. Kommissionen vil derfor indlede traktatbrudssager uden at gøre brug EU Pilot-ordningens problemløsningsmekanisme, medmindre anvendelsen deraf er hensigtsmæssig i den pågældende sag (14).

Kapacitetsopbygning i medlemsstaterne

Kommissionen vil opfordre og hjælpe medlemsstaterne til at forbedre deres evne til at håndhæve EU-retten og sørge for klageadgang, således at dem, der i sidste ende er EU-rettens subjekter — hvad enten det er privatpersoner eller virksomheder — kan udøve deres fulde rettigheder (15). Netværk og udveksling af god praksis er centrale aspekter af denne indsats. Kommissionen vil fortsætte med at samarbejde med nationale myndigheder gennem en række netværk for at sikre, at EU-regler anvendes effektivt og konsekvent. Inden for området indre marked for elektroniske kommunikationsnet og -tjenester rådgiver og bistår Sammenslutningen af Europæiske Tilsynsmyndigheder inden for Elektronisk Kommunikation f.eks. Kommissionen og de nationale tilsynsmyndigheder ved gennemførelsen af EU's regelsæt for elektronisk kommunikation. På samme måde bidrager Det Europæiske Konkurrencenetværk til den effektive og sammenhængende gennemførelse af konkurrenceregler. EU-netværket til gennemførelse og håndhævelse af miljølovgivning spiller en vigtig rolle, især ved at fremme udvekslingen af bedste praksis med hensyn til håndhævelse af EU's gældende miljølovgivning og overholdelse af mindstekravene til kontrol. Arbejdet i dette netværk vil indgå i kommende initiativer for at støtte medlemsstaternes indsats med henblik på overholdelse af EU's miljølovgivning (16). Gruppen vedrørende Beskyttelse af Personer i forbindelse med Behandling af Personoplysninger (også kaldet »Artikel 29-Gruppen«) spiller en vigtig rolle i forbindelse med anvendelse af lovgivning om databeskyttelse. Med den nye EU-databeskyttelsesrammes (17) ikrafttræden vil den blive erstattet af Det Europæiske Databeskyttelsesråd.

Uafhængige administrative myndigheder eller kontrolorganer, hvis oprettelse kræves i henhold til EU-lovgivningen (f.eks. inden for databeskyttelse, ligestilling, energi, transport, finansielle tjenesteydelser), spiller en vigtig rolle i forbindelse med gennemførelse og håndhævelse. Kommissionen vil derfor være særlig opmærksom på, at disse er fyldestgørende og tilstrækkeligt udstyret til at udføre deres opgaver. For eksempel mener Kommissionen, at nationale konkurrencemyndigheder bør sættes i stand til bedre at håndhæve konkurrencereglerne. Én måde at gøre dette på er at sikre, at de er uafhængige, og at de er udstyret med de nødvendige redskaber og ressourcer til i højere grad at sikre konkurrence i Europa, gøre markederne mere konkurrencedygtige og give forbrugerne et større udvalg af varer og tjenesteydelser til lavere priser og af bedre kvalitet. Et andet fokusområde er de nationale tilsynsmyndigheders uafhængighed inden for elektroniske kommunikationstjenester, energisektoren, tilsynsorganer på jernbaneområdet og nationale finansielle tilsynsmyndigheder (18). Inden for den finansielle sektor kan Den Europæiske Tilsynsmyndighed undersøge og træffe yderligere foranstaltninger vedrørende kompetente nationale myndigheders manglende overholdelse af forpligtelser i henhold til den gældende lovgivning (19). Kommissionen vil opmuntre til at modernisere håndhævelsesmyndighederne via det europæiske semester, EU's årlige cyklus til samordning af den økonomiske politik, og konkret lovgivning, når det er nødvendigt. Kommissionen har f.eks. fremsat en forslag om at foretage en revision af forordningen om forbrugerbeskyttelsessamarbejde (20), som har til formål at styrke medlemsstaternes evne til at håndtere overtrædelser af forbrugerlovgivningen, især i onlinemiljøet.

Kommissionen vil også fortsætte med at hjælpe medlemsstaterne med at forbedre effektiviteten i deres nationale retssystemer via det europæiske semester og støtte reformer af retssystemerne og juridisk uddannelse med EU-midler. EU's resultattavle for retlige anliggender (21) bidrager til denne proces ved at give en sammenlignende oversigt over kvaliteten, uafhængigheden og effektiviteten af nationale retssystemer. Derigennem bliver det lettere at identificere mangler og bedste praksis og overvåge fremskridt. Kommissionen vil øge sin støtte til at styrke de nationale retssystemer. Den vil fortsat fremme uddannelsesprogrammer for nationale dommere og andre retlige aktører. Kommissionen og nationale dommere har et frugtbart samarbejde om at sikre overholdelse af konkurrencereglerne (22) og miljølovgivningen (23) og at fremme retligt samarbejde på det civil- og handelsretlige område via Det Europæiske Retlige Netværk (24). Dette viser, at der er et potentiale til at forbedre udvekslingen af erfaringer. En fortolkningsmeddelelse fra Kommissionen om domstolsadgang i miljøspørgsmål vil bidrage til ovennævnte indsats (25).

Kommissionen vil styrke sit samarbejde med det europæiske netværk af ombudsmænd, som koordineres af Den Europæiske Ombudsmand og samler nationale og regionale ombudsmænd med henblik på fremme af god forvaltningsskik i anvendelsen af EU-retten på nationalt niveau.

Bedre lovgivning bidrager til en bedre anvendelse og gennemførelse

Den politiske vilje til at forbedre kvaliteten af ny lovgivning, forbedre eksisterende lovgivning og ajourføre lovgivningen, når det er nødvendigt, deles af Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen. Den interinstitutionelle aftale om bedre lovgivning bekræfter deres tilsagn om at sikre kvaliteten af reguleringen og sørge for, at den svarer til borgernes og virksomhedernes behov. Klare juridiske formuleringer og tilgængelige tekster bidrager til retssikkerhed og bedre lovanvendelse. Hvis lovgivningen er klar og tilgængelig kan den gennemføres effektivt, borgere og økonomiske aktører kan lettere forstå deres rettigheder og pligter, og domstolene kan håndhæve dem.

Derfor er det afgørende, at visse aspekter af gennemførelsen og anvendelsen af EU-retten overvejes i forbindelse med politikudviklingen. Med Kommissionens retningslinjer for bedre regulering (26) får tjenestegrenene vejledning til udarbejdelse af »planer for gennemførelse« for at identificere mulige vanskeligheder for medlemsstaterne i forbindelse med gennemførelsen af EU-retten og foreslå mulige løsninger med henblik på at undgå disse risici. Når Kommissionen udarbejder forslag til direktiver, arbejder den også sammen med medlemsstaterne for at kunne afgøre, om det er nødvendigt med forklarende dokumenter, hvori forholdet til de nationale gennemførelsesforanstaltninger fastlægges (27).

Gennemsigtighed er afgørende for at sikre, at EU-retten omsættes, anvendes og gennemføres korrekt. I den interinstitutionelle aftale om bedre lovgivning opfordres medlemsstaterne til at informere offentligheden i deres respektive lande, når de gennemfører EU-direktiver, og at gøre det klart, når elementer, som på ingen måde vedrører den pågældende EU-lovgivning, tilføjes i den nationale gennemførelsesretsakt (eller et dertil knyttet dokument).

3. En mere strategisk tilgang til Kommissionens håndhævelsesforanstaltninger

Fastlæggelse af prioriteter

Kommissionen fremmer Unionens almene interesser og drager omsorg for gennemførelsen af traktaterne. Som traktaternes vogter har Kommissionen pligt til at overvåge medlemsstaternes foranstaltninger med henblik på gennemførelse af EU-retten og at sikre, at deres lovgivning og praksis overholder denne under Den Europæiske Unions Domstols kontrol (28).

I forbindelse med udøvelsen af denne rolle har Kommissionen skønsbeføjelser med hensyn til, om og hvornår den vil indlede en traktatbrudsprocedure eller henvise en sag til Domstolen (29). Som følge heraf er det i retspraksis anerkendt, at borgerne ikke vil få medhold i sager mod Kommissionen, hvor denne har afvist at indlede en traktatbrudsprocedure (30).

Erklæringen om »større og mere ambitiøst, når det handler om de store ting, og mindre og mere beskedent, når det handler om de små ting« bør omsættes til en mere strategisk og effektiv tilgang til håndhævelse med hensyn til håndtering af overtrædelser af EU-retten. I forbindelse med gennemførelsen af denne tilgang vil Kommissionen fortsat lægge vægt på den vigtige rolle, som individuelle klagere spiller i forbindelse med at identificere større problemer med håndhævelsen af EU-retten, der er til skade for borgere og virksomheder.

Det er vigtigt, at Kommission anvender sin skønsbeføjelse strategisk til at målrette og prioritere sin håndhævelsesindsats i forhold til de vigtigste overtrædelser af EU-retten, som vedrører borgernes og virksomhedernes interesser. I den forbindelse vil Kommissionen handle resolut ved overtrædelser, som hindrer gennemførelsen af vigtige politiske må for EU (31), eller som risikerer at undergrave de fire grundlæggende frihedsrettigheder.

Kommissionen vil prioritere at undersøge sager, hvor medlemsstaterne ikke har meddelt gennemførelsesforanstaltninger, eller hvor disse foranstaltninger ikke har omsat direktiver korrekt til national ret; hvor medlemsstaterne ikke har efterkommet en dom afsagt af Domstolen, jf. artikel 260, stk. 2, i TEUF; eller hvor de i alvorlig grad har skadet EU's finansielle interesser eller krænket EU's enekompetence, Jf. TEUF artikel 2, stk. 1, sammenholdt med artikel 3.

Forpligtelsen til at træffe de nødvendige foranstaltninger for at efterkomme en dom fra Domstolen har størst virkning, når de påkrævede foranstaltninger vedrører systemiske svagheder i en medlemsstats retsorden. Kommissionen vil derfor give høj prioritet til de overtrædelser, der afdækker systemiske svagheder, som underminerer EU's institutionelle rammers funktion. Dette gælder især overtrædelser, som påvirker de nationale retssystemers kapacitet til at bidrage til en effektiv håndhævelse af EU-retten. Kommissionen vil derfor ihærdigt fortsætte med at forfølge alle sager, hvor nationale regler eller generelle praksisser er til hinder for anvendelsen af proceduren for præjudicielle afgørelser fra Domstolen, eller hvor den nationale lovgivning forhindrer de nationale domstole i at anerkende EU-rettens forrang. Den vil også undersøge de tilfælde, hvor national lovgivning ikke omfatter effektive klageprocedurer for overtrædelse af EU-retten eller på anden måde forhindrer, at nationale retssystemer sikrer effektiv anvendelse af EU-retten i overensstemmelse med retsstatsprincippet og artikel 47 i charteret om grundlæggende rettigheder.

Ud over disse tilfælde lægger Kommissionen vægt på at sikre, at national lovgivning overholder EU-retten, eftersom ukorrekt national lovgivning systematisk undergraver borgernes mulighed for at gøre deres rettigheder gældende, herunder deres grundlæggende rettigheder, og deres mulighed for at få fuld gavn af EU's lovgivning. Kommissionen vil også være særlig opmærksom på sager, hvor en medlemsstat til stadighed ikke anvender EU-retten korrekt.

I lyset af den skønsbeføjelse, som Kommissionen har med hensyn til at beslutte, hvilke sager der skal forfølges, vil den undersøge den virkning en overtrædelse har med hensyn til at nå EU's politiske målsætninger. Dette gælder f.eks. sager om brud på de grundlæggende frihedsrettigheder i henhold til traktaten, når dette skaber specifikke problemer for borgere eller virksomheder, der ønsker at flytte eller gennemføre transaktioner mellem medlemsstater, eller tilfælde med en systemisk effekt, som påvirker mere end en medlemsstat. Kommissionen vil skelne mellem sagerne ud fra den merværdi, som opnås ved en traktatbrudsprocedure, og den vil henlægge sager, når den anser det for hensigtsmæssigt i forhold til den førte politik. Kommissionen vil især udøve denne skønsbeføjelse i sager, hvor der allerede foreligger præjudicielle spørgsmål, jf. artikel 267 i TEUF, om samme emne, og foranstaltninger fra Kommissionens side ikke i betydelig grad vil fremskynde løsningen på sagen, samt i tilfælde hvor det at indlede traktatbrudsproceduren vil være i modstrid med kommissærkollegiets linje i et lovgivningsforslag.

Visse kategorier af sager kan ofte behandles tilfredsstillende med andre mere passende ordninger på EU-plan og på nationalt plan. Dette gælder især individuelle sager om ukorrekt anvendelse, der ikke rejser principielle spørgsmål, og hvor der ikke foreligger tilstrækkelige beviser for en generel praksis, et problem med den nationale lovgivnings overensstemmelse med EU-retten eller en systematisk mangel på overholdelse af EU-retten. Hvis der er en effektiv retsbeskyttelse, vil Kommissionen i sådanne tilfælde som hovedregel sørge for at henvise klagerne til det nationale niveau i denne sammenhæng.

Styrkelse af vurderingen af overholdelsen

Denne tilgang gør det nødvendigt med en mere struktureret, systematisk og effektiv vurdering af omsætning og overensstemmelse for så vidt angår de nationale foranstaltninger til gennemførelse af EU-retten. Nye teknikker vil blive anvendt i disse vurderinger. For eksempel er Kommissionen ved at udvikle et dataanalyseredskab, der skal forbedre overvågningen af lovgivningen for det indre marked (32). Dette værktøj bør fremskynde vurderingen af nationale foranstaltningers overensstemmelse med EU-retten, identificere huller og ukorrekt gennemførelse samt eventuelt påvise overregulering, som ikke er relateret til gennemførelsen af direktiver. Klager kan rette opmærksomheden mod medlemsstaternes utilstrækkelige gennemførelse af et direktiv, uden at dette vedrører specifikke aspekter, som berører klageren selv. Sådanne klager er normalt omfattet af en vurdering af overholdelsen, og Kommissionen vil normalt behandle dem i forbindelse med den mere brede vurdering af overholdelsen i stedet for at forfølge den enkelte klage.

Sanktioner for manglende meddelelse af gennemførelsesforanstaltninger

Kommissionen lægger stor vægt på rettidig gennemførelse af direktiver. I den forbindelse har Kommissionen sat sig selv et mål på 12 måneder til at forelægge sager for Domstolen, hvis et direktiv fortsat ikke er gennemført korrekt (33). I overensstemmelse med, at Kommissionen prioriterer rettidig meddelelse af gennemførelsesforanstaltninger, er det dens hensigt fuldt ud at udnytte de i artikel 260, stk. 3, i TEUF fastsatte muligheder for at styrke sin tilgang med hensyn til sanktioner i sådanne sager.

Med Lissabontraktaten blev der indført vigtige bestemmelser om økonomiske sanktioner for at motivere medlemsstaterne til at gennemføre direktiver vedtaget efter en lovgivningsprocedure (artikel 260, stk. 3, i TEUF) rettidigt i deres nationale lovgivning. Alligevel overskrider medlemsstaterne fortsat gennemførelsesfrister. Ved udgangen af 2015 verserede der 518 traktatbrudssager om forsinket gennemførelse, en stigning på 19 % i forhold til de 421 verserende sager ved udgangen af 2014 (34). Nogle gange træffer medlemsstaterne først foranstaltninger til at gennemføre et direktiv meget sent under den retssag, som Kommissionen har anlagt mod dem, og derigennem opnår de betydelig ekstra tid til at opfylde deres forpligtelser.

I sin meddelelse fra 2011 om gennemførelse af artikel 260, stk. 3, i TEUF (35) meddelte Kommissionen, at den i traktatbrudssager om manglende gennemførelse af et lovgivningsmæssigt direktiv normalt kun ville anmode Domstolen om at pålægge en tvangsbøde. I den forbindelse forbeholdt Kommission sig imidlertid også retten til anmode Domstolen om at pålægge et fast bødebeløb. Desuden annoncerede Kommissionen, at den ville revidere sin praksis med hensyn til ikke generelt at anmode om faste beløb, alt efter hvordan medlemsstaternes ville agere ved en tilgang, hvor der udelukkende anmodes om tvangsbøder.

På baggrund af sine erfaringer vil Kommissionen nu justere sin praksis i sager, der indbringes for Domstolen i henhold til artikel 260, stk. 3, i TEUF, på samme måde, som den har gjort i sager, der er forelægges Domstolen i henhold til artikel 260, stk. 2, i TEUF (36), ved systematisk at anmode Domstolen om at pålægge et fast beløb samt tvangsbøder. Kommissionen vil ved fastsættelsen af det faste beløb i overensstemmelse med sin praksis (37) tage hensyn til omfanget af gennemførelsen ved vurderingen af alvoren af den manglende gennemførelse i national ret.

Den logiske konsekvens af tilgangen med det faste beløb er, at Kommissionen, i tilfælde hvor en medlemsstat bringer overtrædelsen til ophør ved at gennemføre direktivet under retssagen, ikke længere alene på den baggrund vil hæve sagen. Domstolen kan ikke træffe en afgørelse om at pålægge en tvangsbøde, da en sådan afgørelse ikke længere tjener noget formål. Den kan imidlertid pålægge betaling af et fast beløb for perioden indtil, at overtrædelsen blev bragt til ophør, da dette aspekt af sagen fortsat tjener et formål. Kommissionen vil bestræbe sig på så hurtigt som muligt at informere Domstolen, når en medlemsstat bringer en overtrædelse til ophør, uanset i hvilken fase af den retlige procedure. Den vil gøre det samme, når en medlemsstat efter en dom afsagt i henhold til artikel 260, stk. 3, i TEUF bringer overtrædelsen til ophør, og forpligtelsen til at betale en bøde dermed bortfalder.

Kommissionen vil som overgangsregel anvende sin ovenfor fastlagte justerede praksis i traktatbrudssager, når beslutningen om at sende en åbningsskrivelse træffes efter offentliggørelsen af denne meddelelse.

Endelig skal det bemærkes, at Kommissionen, jf. meddelelsen fra 2011, vil være særlig opmærksom på sondringen mellem ukorrekt gennemførelse og (delvis) manglende gennemførelse.

4. Sikring af borgernes gavn af EU-retten: Rådgivning og klageadgang

Bedre håndhævelse gavner både borgere og virksomheder. De søger enkle, praktiske råd om deres rettigheder i henhold til EU-retten, og hvordan de kan gøre dem gældende. Sker der en overtrædelse af deres individuelle rettigheder, er det vigtigt, at de let kan finde og gøre brug af de mest hensigtsmæssige klageordninger på EU-plan og nationalt plan.

Kommissionen vil hjælpe borgerne ved oplyse dem om deres rettigheder i henhold til EU-retten og de forskellige problemløsningsværktøjer, som står til rådighed for dem på nationalt plan og EU-plan. Den vil vejlede, rådgive og tilskynde borgerne til at anvende den mest hensigtsmæssige problemløsningsmekanisme. I denne sammenhæng er det afgørende vigtigt, at borgerne forstår traktatbrudsproceduren og afstemmer deres forventninger derefter. Mange indgiver klager i forventning om en eventuel økonomisk erstatning eller en anden form for oprejsning for en overtrædelse af EU-retten. De bliver skuffede, når de finder ud af, at traktatbrudsproceduren, selv om den er udformet med henblik at fremme Unionens almene interesser, ikke altid er det rette middel at gribe til i sådanne situationer. Det primære formål med traktatbrudsproceduren er at sikre medlemsstaternes anvendelse af EU-retten i den almene interesse og ikke at sørge for individuel oprejsning. De nationale domstole har kompetencen til at give enkeltpersoner medhold i sager om annullation af nationale foranstaltninger eller økonomisk kompensation for skader forårsaget af sådanne foranstaltninger. Nationale myndigheder spiller også en vigtig rolle i forbindelse med at sikre enkeltpersoners rettigheder. Dette skal kommunikeres klart ud til de klagere, der anlægger sager med henblik på individuel oprejsning.

Eftersom klager er et vigtig redskab til at opdage overtrædelser af EU-retten, vil Kommissionen øge sine bestræbelser på at forbedre behandlingen af klager. For at forbedre grundlaget for at vurdere en klages berettigelse og sørge for bedre behandling og svar på klager, bør klagerne fremover anvende standardformularen for klager. Kommissionen er fast besluttet på at informere klagerne om opfølgningen på deres klager. Dette kræver en ændring af de eksisterende administrative procedurer for håndtering af forbindelserne med klagerne på disse punkter (38) (se bilag).

Den fælles digitale portal (39) vil sørge for et enkelt indgangssted for borgere og virksomheder, hvor de kan få adgang til oplysninger, hjælp, rådgivning og problemløsningstjenester relateret til det indre marked, både på EU-plan og nationalt plan. Portalen vil også omfatte de nationale procedurer og EU-procedurer, der er nødvendige for at operere i EU. Gennem portalen vil borgere og virksomheder blive informeret om, hvad Kommissionen kan og ikke kan, procedurernes anslåede varighed og de mulige resultater. Portalen vil også henvise til personlig rådgivning og problemløsningstjenester.

Denne indsats vil kræve, at Kommissionen og medlemsstaterne arbejder sammen om at udarbejde en fortegnelse over de klageordninger, der er tilgængelige på nationalt plan, og som borgerne kan anvende med henblik på at klage i individuelle sager. Denne fortegnelse vil omfatte eksisterende EU-ordninger som f.eks. SOLVIT (som tilbyder information og hjælp til borgerne og løser problemer med nationale myndigheders forkerte anvendelse af EU-retten i grænseoverskridende situationer) og Det Europæiske Netværk af Forbrugercentre (som tilbyder rådgivning og hjælp til forbrugere med hensyn til deres rettigheder vedrørende køb foretaget i et andet land eller online og bilæggelse af relevante tvister med virksomheder).

SOLVIT-handlingsplanen, der skal styrke SOLVIT's rolle i forbindelse med behandlingen af EU-retlige klager, vil vise Kommissionens beslutsomhed med hensyn til at styrke sådanne ordningers rolle yderligere. Det er Kommissionens plan at opgradere SOLVIT-netværket. Den er også i gang med at undersøge muligheden for at indføre et markedsinformationsværktøj beregnet til at indsamle kvantitative og kvalitative oplysninger direkte hos udvalgte markedsaktører og arbejde mere målrettet sammen med medlemsstaterne. Et sådant administrativt samarbejde med medlemsstaterne (40) bør bidrage til at løse individuelle problemer og forbedre udvekslingen af bedste praksis. Samarbejdet vil også blive anvendt til at opmuntre nationale myndigheder til at informere bedre via eksisterende platforme som f.eks. e-justiceportalen (41).

Kommissionen vil sikre den fulde anvendelse af EU's lovgivning om mægling og alternativ tvistbilæggelse. Alternativ tvistbilæggelse spiller en vigtig rolle med hensyn til at gøre det muligt for forbrugere og erhvervsdrivende at bilægge deres tvister på en enkel, hurtig og billig måde uden at gå rettens vej. Kommissionen har i februar 2016 lanceret en platform, som EU's forbrugere og forhandlere kan bruge som værktøj til at løse deres kontraktlige tvister vedrørende onlinekøb ved hjælp af alternativ tvistbilæggelse. I den finansielle sektor har Kommissionen oprettet det finansielle tvistbilæggelsesnetværk, der har til formål at fremme løsninger af grænseoverskridende tvister mellem forbrugere og udbydere af finansielle tjenesteydelser. I anden EU-lovgivning etableres fælles standarder for behandling af klager og klageordninger i alle medlemsstater (f.eks. forordningerne om passagerrettigheder (42) og om offentlige indkøb (43) og forordningen om småkravsprocedurer (44)).

5. Konklusion

En ensartet anvendelse af EU-retten i alle medlemsstaterne er afgørende for EU's succes. Kommissionen lægger derfor stor vægt på at sikre den effektive anvendelse af EU-retten. Det er en fælles udfordring for EU og medlemsstaterne at anvende, gennemføre og håndhæve EU's lovgivning. For at opnå politiske resultater er der behov for en mere strategisk tilgang med fokus på de problemer, hvor håndhævelsesforanstaltninger kan gøre en reel forskel. I overensstemmelse med Kommissionens prioritering af at sikre rettidig meddelelse af foranstaltninger til gennemførelse af et direktiv ledsages den strategiske tilgang til håndhævelsen af en revision af tilgangen til sanktioner som fastsat ved artikel 260, stk. 3, i TEUF. Kommissionen vil hjælpe medlemsstaterne med at sikre, at borgere og virksomheder kan udøve deres rettigheder og har adgang til at klage på nationalt niveau. Alle de involverede parters indsats både i medlemsstaterne og på EU-plan vil sikre en bedre anvendelse af EU-retten til gavn for alle.

Den tilgang, der er fastlagt i denne meddelelse, vil blive anvendt fra dagen for offentliggørelsen i Den Europæiske Unions Tidende.

(1) Artikel 2 i TEU: »Unionen bygger på værdierne respekt for den menneskelige værdighed, frihed, demokrati, ligestilling, retsstaten og respekt for menneskerettighederne, herunder rettigheder for personer, der tilhører mindretal. Dette er medlemsstaternes fælles værdigrundlag i et samfund præget af pluralisme, ikke-forskelsbehandling, tolerance, retfærdighed, solidaritet og ligestilling mellem kvinder og mænd.«

(2) Politiske retningslinjer for den næste Europa-Kommission af 15. juli 2014 og opgavebeskrivelser af 1. november 2014 fra kommissionsformanden til næstformændene og kommissærerne.

(3) Meddelelsen »Bedre kontrol med gennemførelsen af Fællesskabsretten« (KOM(2002) 725 endelig/4) af 16.5.2003.

(4) Et resultatorienteret Europa — anvendelse af fællesskabsretten (COM(2007) 502 endelig af 5.9.2007).

(5) Meddelelsen »En ny EU-retlig ramme for at styrke retsstatsprincippet« (COM(2014) 158 af 11.3.2014).

(6) Meddelelsen »Bedre lovgivning: Levering af bedre resultater til fordel for en stærkere Union« (COM(2016) 615 final af 14.9.2016).

(7) Interinstitutionel aftale mellem Europa-Parlamentet, Rådet for Den Europæiske Union og Europa-Kommissionen om bedre lovgivning (EUT L 123 af 12.5.2016, s. 1).

(8) Fælles erklæring om EU's lovgivningsmæssige prioriteter for 2017 undertegnet af formændene for Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen den 13. december 2016.

(9) Politiske retningslinjer for den næste Europa-Kommission af 15. juli 2014 og opgavebeskrivelser af 1. november 2014 fra kommissionsformanden til næstformændene og kommissærerne.

(10) Artikel 4, stk. 3, i TEU, artikel 288, stk. 3, og artikel 291, stk. 1, i TEUF.

(11) Artikel 19, stk. 1, andet afsnit, i TEU og artikel 47 chartret om grundlæggende rettigheder.

(12) Meddelelsen »Opgradering af det indre marked: flere muligheder for borgerne og virksomhederne« (COM(2015) 550 final af 28.10.2015).

(13) Jf. artikel 1 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1303/2013 af 17. december 2013 om fælles bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond, Samhørighedsfonden, Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne og Den Europæiske Hav- og Fiskerifond og om generelle bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond, Samhørighedsfonden og Den Europæiske Hav- og Fiskerifond og om ophævelse af Rådets forordning (EF) nr. 1083/2006.

(14) Samarbejdet med medlemsstaterne om EU Pilot-ordningen vil nu blive justeret i overensstemmelse hermed.

(15) Som annonceret i meddelelsen om strategien for det indre marked (COM(2015) 550 final) vil Kommissionen iværksætte en omfattende række foranstaltninger for yderligere at øge indsatsen for at holde produkter, der ikke er i overensstemmelse med kravene, væk fra markedet i EU ved at styrke markedsovervågningen og tilvejebringe de rette incitamenter for de erhvervsdrivende.

(16) Se Kommissionens meddelelse COM(2016) 710 final, Kommissionens arbejdsprogram 2017 — Realisering af et Europa, der beskytter, styrker og forsvarer, prioritet 10.

(17) Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2016/679 af 27. april 2016 om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger og om fri udveksling af sådanne oplysninger og om ophævelse af direktiv 95/46/EF (generel forordning om databeskyttelse) og Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2016/680 af 27. april 2016 om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med kompetente myndigheders behandling af personoplysninger med henblik på at forebygge, efterforske, afsløre eller retsforfølge strafbare handlinger eller fuldbyrde strafferetlige sanktioner og om fri udveksling af sådanne oplysninger og om ophævelse af Rådets rammeafgørelse 2008/977/RIA.

(18) Se artikel 3, stk. 3a, i rammedirektiv 2002/21/EF for elektronisk kommunikation, artikel 55 i direktiv 2012/34/EU om oprettelse af et fælles europæisk jernbaneområde, artikel 4, stk. 4, i direktiv 2013/36/EU (CRD IV), artikel 27ff. i direktiv 2009/138/EF (Solvens II) og betragtning 123 i direktiv 2014/65/EU (MiFID II).

(19) Forordning (EU) nr. 1093/2010 om oprettelse af Den Europæiske Banktilsynsmyndighed, forordning (EU) nr. 1094/2010 om oprettelse af Den Europæiske Tilsynsmyndighed for Forsikrings- og Arbejdsmarkedspensionsordninger og forordning (EU) nr. 1095/2010 om oprettelse af Den Europæiske Værdipapir- og Markedstilsynsmyndighed.

(20) Forslag til revision af forordningen om forbrugerbeskyttelsessamarbejde (COM(2016) 283 final af 25.5.2016).

(21) Meddelelsen »EU's resultattavle for retsområdet 2016« (COM(2016) 199 final af 11.4.2016).

(22) Meddelelse fra Kommissionen — Ændring af Kommissionens meddelelse om samarbejdet mellem Kommissionen og domstolene i EU's medlemsstater om anvendelse af EF-traktatens artikel 81 og 82 (EUT C 256 af 5.8.2015, s. 5).

(23) http://ec.europa.eu/environment/legal/law/training_package.htm.

(24) Rådets beslutning 2001/470/EF af 28. maj 2001 om oprettelse af et europæisk retligt netværk på det civil- og handelsretlige område (EFT L 174 af 27.6.2001, s. 25).

(25) Kommissionens arbejdsprogram 2017 — Realisering af et Europa, der beskytter, styrker og forsvarer, COM(2016) 710 final, prioritet 10.

(26) Meddelelsen: »Bedre regulering for bedre resultater — En EU-dagsorden« (COM(2015) 215 final af 19.5.2015).

(27) Denne politik er angivet i 1) en fælles politisk erklæring af 28. september 2011 fra medlemsstaterne og Kommissionen om forklarende dokumenter (EUT C 369 af 17.12.2011, s. 14) og 2) i en fælles politisk erklæring af 27. oktober 2011 fra Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen (EUT C 369 af 17.12.2011, s. 15).

(28) jf. artikel 17, stk. 1, i TEU.

(29) Se især: dom af 6.12.1989 i sag C-329/88, Kommissionen mod Grækenland, Sml. 1989, s. 4159; dom af 1.6.1994 i sag C-317/92, Kommissionen mod Tyskland, Sml. 1994 I, s. 2039; dom af 6.10.2009 i sag C-562/07, Kommissionen mod Spanien, Sml. 2009 I, s. 9553; dom af 14.9.1995 i sag T-571/93, Lefebvre m.fl. mod Kommissionen, Sml. 1995 II, s. 2379; dom af 19.5.2009 i sag C-531/06, Kommissionen mod Italien, Sml. 2009 I, s. 4103.

(30) Se dom af 14.9.1995 i sag T-571/93, Lefebvre m.fl. mod Kommissionen, Sml. 1995 II, s. 2379.

(31) Navnlig som på nuværende tidspunkt fastlagt i Det Europæiske Råds strategiske dagsorden af 27. juni 2014 og de politiske retningslinjer for den næste Europa-Kommissionen af 15. juli 2014.

(32) Meddelelsen om strategien for det indre marked (COM(2015) 550 final).

(33) Kommissionens meddelelse »Et resultatorienteret Europa — anvendelse af fællesskabsretten« (KOM(2007) 502 endelig).

(34) Jf. 33 årsberetning om kontrol med gennemførelsen af EU-retten, s. 27.

(35) EUT C 12 af 15.1.2011, s. 1.

(36) Omarbejdningen af meddelelsen om gennemførelse af EF-traktatens artikel 228, SEK(2005) 1658 af 9.12.2005, punkt 10-12, som henviser til dom i sag C-304/02, Kommissionen mod Frankrig, Sml. 2005 I, s. 6263, præmis 80-86 og 89-95, hvori Domstolen bekræftede, at tvangsbøder og et fast beløb kan kumuleres i forbindelse med samme overtrædelse.

(37) Størrelsen af det faste beløb beregnes efter den metode, der fastlagt i punkt 19 til 24 i omarbejdningen af meddelelsen fra 2005 om gennemførelse af EF-traktatens artikel 228, SEK(2005)1658.

(38) Meddelelsen om »Ajourføring af meddelelsen om forbindelserne med klagere i sager om anvendelsen af EU-retten« (COM(2012) 154 af 2.4.2012).

(39) Som annonceret i meddelelsen om det digitale indre marked (COM(2015) 192 final, s. 17) og meddelelsen om strategien for det indre marked (COM(2015) 550 final, s. 5 og 17).

(40) I henhold til artikel 197 i TEUF.

(41) Portalen hjælper enkeltpersoner til at håndhæve deres grundlæggende rettigheder ved at identificere de kompetente nationale udenretslige organer med en menneskerettighedsdimension. Den vil i 2017 blive udvidet med en database for EU's forbrugerlovgivning med oplysninger om domstoles og andre myndigheders anvendelse af EU-forbrugerlovgivning.

(42) Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 261/2004 af 11. februar 2004 om fælles bestemmelser om kompensation og bistand til luftfartspassagerer ved boardingafvisning og ved aflysning eller lange forsinkelser og om ophævelse af forordning (EØF) nr. 295/91 (EUT L 46 af 17.2.2004, s. 1); Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1371/2007 af 23. oktober 2007 om jernbanepassagerers rettigheder og forpligtelser (EUT L 315 af 3.12.2007, s. 14); Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1177/2010 af 24. november 2010 om passagerers rettigheder ved sørejser og rejser på indre vandveje og om ændring af forordning (EF) nr. 2006/2004 (EUT L 334 af 17.12.2010, s. 1); Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 181/2011 af 16. februar 2011 om buspassagerers rettigheder og om ændring af forordning (EF) nr. 2006/2004 (EUT L 55 af 28.2.2011, s. 1).

(43) Rådets direktiv 89/665/EØF af 21. december 1989 om samordning af love og administrative bestemmelser vedrørende anvendelsen af klageprocedurerne i forbindelse med indgåelse af offentlige indkøbs- samt bygge- og anlægskontrakter (EFT L 395 af 30.12.1989, s. 33); Rådets direktiv 92/13/EØF af 25. februar 1992 om samordning af love og administrative bestemmelser vedrørende anvendelse af EF-reglerne for fremgangsmåden ved tilbudsgivning inden for vand- og energiforsyning samt transport og telekommunikation (EFT L 76 af 23.3.1992, s. 14).

(44) Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 861/2007 af 11. juli 2007 om indførelse af en europæisk småkravsprocedure (EUT L 199 af 31.7.2007, s. 1).