Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Kommissionens forslag til Rådets forordning (EF) om organisationers frivillige deltagelse i en fællesskabsordning for miljøledelse og miljørevision"(1)

(1999/C 209/11)

Rådet for Den Europæiske Union besluttede den 11. december 1998 under henvisning til EF-traktatens artikel 130 S at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Landbrug, Udvikling af Landdistrikterne og Miljø, som udpegede Antonello Pezzini til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 4. maj 1999.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 364. plenarforsamling af 26. og 27. maj 1999, mødet den 26. maj 1999, med 71 stemmer for, 3 imod og 5 hverken for eller imod, følgende udtalelse.

1. Indledning

1.1. Revisionen af EMAS-forordningen tager udgangspunkt i en evaluering af dens anvendelse i medlemsstaterne og udviklingen i EU's miljøpolitik, hvor der satses på frivillige ordninger og på ansvarliggørelse af de forskellige aktører for at fremme en bæredygtig udvikling. Den indeholder vigtige nye elementer, som undersøges nærmere i det følgende.

1.2. ØSU noterer sig med glæde, at nogle af nyhederne svarer til forslag, som ØSU fremsatte i sin udtalelse om det oprindelige forslag(2), især hvad angår inddragelse af arbejdstagerne, støtte til SMV, behovet for et logo og en gradvis udvidelse af anvendelsesområdet.

1.3. De vigtigste nye elementer er følgende:

- udvidelse af anvendelsesområdet (art. 3)

- sammenkædning af ISO 14001 og EMAS for at lette overgangen fra den ene til den anden ordning og undgå dobbeltarbejde (bilag I)

- inddragelse af medarbejderne (art. 1)

- større SMV-deltagelse (art. 10, stk. 1)

- udnytte EMAS-deltagelsen til at gennemføre og kontrollere miljølovgivningen, dog således at overlapning undgås (art. 10, stk. 2)

- indførelse af et synligt logo (art. 8)

- udvikling af en promoveringsstrategi (art. 11)

- sikring af en ensartet gennemførelse i medlemsstaterne ved oprettelse af et forum af registreringsorganer og et forum af akkrediteringsorganer (art. 4 og 5).

1.4. Derudover skal fremhæves nogle elementer, som skal sikre kontinuiteten, især gennem udnyttelse af fordelene ved EMAS, hvilket kræver mere end blot opfyldelse af de relevante lovfæstede krav (tredje betragtning). Der lægges også stor vægt på subsidiaritet, idet medlemsstaterne får meget frie hænder til at fastlægge gennemførelsesforanstaltningerne.

1.5. ØSU noterer sig, at den konference, som det tyske formandskab afholdt i januar 1999 om revisionen af EMAS, gav anledning til nyttige overvejelser og bearbejdelse af de opnåede resultater. Konferencen bekræftede behovet for at overvinde visse hindringer for en ensartet gennemførelse af EMAS i de forskellige medlemsstater, blandt andet i lyset af den markante nedgang i registreringsansøgningerne i Tyskland, som hidtil har været førende i anvendelsen af ordningen.

1.6. ØSU er enig i, at EMAS bør udbygges især ved at fremme SMV'ernes deltagelse i ordningen, samtidig med at målet om en stadig forbedring af miljøindsatsen og -resultaterne søges nået gennem størst mulig åbenhed over for offentligheden.

1.7. ØSU har set nærmere på problemerne med den geografiske skævhed i anvendelsen af ordningen, herunder navnlig de hindringer, der er konstateret i nogle lande, samt mulige løsninger på disse problemer. Disse spørgsmål blev drøftet på en høring den 16. marts i Rom, som ØSU arrangerede i samarbejde med det italienske miljøagentur (ANPA), hvori deltog mange højt kvalificerede repræsentanter fra forskellige erhvervs- og interesseorganisationer, der er tilsluttet EMAS-ordningen.

1.8. Høringen viste, at der er behov for bedre oplysning om ordningen fra medlemsstaternes og Kommissionens side samt større inddragelse af de berørte parter, især erhvervsorganisationer, fagforeninger og NGO'er gennem oprettelse af partnerskaber med det mål at fremme ordningens udbredelse.

1.9. ØSU vil overveje, om det vil være formålstjenligt at udarbejde en tillægsudtalelse for at undersøge alle aspekter af gennemførelsesprocedurerne, som faktisk ikke virker befordrende for virksomhedernes - især SMV's - tilslutning til EMAS-ordningen.

2. Generelle bemærkninger

2.1. ØSU betragter EMAS som et virkemiddel, der skal fremme bæredygtige produktions- og forbrugsmønstre (herunder bæredygtig udvikling). Ifølge grundprincipperne for ordningen skal den blandt andet:

- være baseret på markedskræfterne

- give mulighed for frivillig deltagelse

- fremme ansvarsdeling på miljøbeskyttelsesområdet

- danne rammen om en effektiv håndtering af miljøvirkningerne

- forbedre ikke blot industriens, men også andre aktørers miljøindsats og -resultater

- give pålidelige og gennemskuelige resultater

- være et supplement til lovregulering og kontrol.

2.1.1. EMAS-ordningens karakter af supplerende instrument betyder, at den skal kombineres med andre miljøpolitiske instrumenter, som de offentlige myndigheder kan anvende til at fremme en bæredygtig udvikling med aktiv medvirken fra alle aktørers side. Det er klart, at EMAS især er rettet mod virksomhederne, men ordningen kan synliggøres og få større merværdi gennem en bredere deltagelse fra især borgernes side, som miljøredegørelsen i sidste ende er rettet mod.

2.1.2. Udviklingen af "grønne" aspekter i offentlige udbud ("Green procurement") med det mål at præmiere miljøvenlige produktionsmetoder og tjenesteydelser må heller ikke forsømmes. Endvidere bør Kommissionen fastlægge den integrerede produktpolitik (IPP), hvorom den har bebudet en grønbog. Sådanne tiltag kan gøre EMAS-registrering mere tiltrækkende.

2.1.3. Selv om tilslutning til EMAS er frivillig for virksomheder og organisationer, er det de offentlige myndigheders pligt at fremme ordningens udbredelse gennem oplysning på baggrund af deres politiske forpligtelse til at fremme en miljøvenlig udvikling ved f.eks. alt andet lige at opstille tilslutning til EMAS-ordningen som en positiv faktor i kriterierne for tildeling af offentlige anlægsarbejder.

2.2. Geografisk uligevægt og subsidiaritet

2.2.1. Da langt fra alle medlemsstater har haft lige stor succes med gennemførelsen af EMAS, er der en markant geografisk ubalance, som kan få negative følger for virksomhedernes markedsstilling. Derfor bør de indvundne erfaringer analyseres nærmere, så man kan finde frem til, hvorledes der kan opnås en mere ensartet gennemførelse, hvilket ikke må forveksles med streng håndhævelse af reglerne. Det drejer sig snarere om at fastlægge incitamenter og tilskyndelsesforanstaltninger, som er forenelige med konkurrencereglerne.

2.2.2. Fire lande - Østrig, Tyskland, Holland og Sverige - har relativt set en langt højere dækning (antal virksomheder, der er tilsluttet EMAS, målt i procent af landets samlede virksomheder) end de øvrige EU-lande.

2.2.2.1. Denne "positive anomali" bør give anledning til nærmere overvejelser, idet disse resultater utvivlsomt er opnået ved hjælp af foranstaltninger og midler, der ikke er specificeret i forordningen, og som kan udnyttes andre steder.

2.2.2.2. Vigtige elementer i et fremstød for anvendelse af ordningen kan for eksempel være administrativ decentralisering, medvirken af handelskamrene, erhvervsorganisationerne, fagforeningerne og de andre sammenslutninger, antallet af miljøverifikatorer og deres kompetenceniveau, informationsspredning, anvendelsen af avanceret ny miljøteknologi samt eksistensen af en konsolideret miljølovgivning, som håndhæves effektivt. Det er klart, at en stærk tradition for miljøbevidsthed fremmer udbredelsen af de frivillige miljøbeskyttelsesordninger som f.eks. EMAS.

2.2.3. Blandt de foranstaltninger, der bør overvejes, kan nævnes følgende:

- skattegodtgørelser med tilbagevirkende kraft, hvis driftsresultaterne omfatter konkrete miljøforbedringer

- decentralisering af kontrollen og akkrediteringen

- indarbejdelse i EMAS af andre nationale miljøkrav

- incitamenter til store virksomheder med det mål at inddrage underleverandørerne i gennemførelsen af EMAS-programmerne

- anførelse af underleverandørernes navne i miljøerklæringen

- inddragelse af de regionale myndigheder som koordinator med henblik på kollektiv akkreditering, hvis en sektor er stærkt repræsenteret i den pågældende region

- uddelegering af en større del af forvaltningen til decentrale arbejdsgiverorganisationer for at fremme i særdeleshed SMV's deltagelse, sammen med teknisk og finansiel støtte

- synliggørelse og opreklamering af de opnåede resultater

- informations- og uddannelsesinitiativer, især rettet mod erhvervsorganisationer, der repræsenterer SMV-interesser.

2.2.4. Forummet for henholdsvis registreringsorganer og akkrediteringsorganer kan utvivlsomt fremme erfaringsudvekslingen, men harmoniseringen vil også blive fremtvunget af presset fra enhedsmarkedet. Det er ikke tilfældigt, at de virksomheder, der er registreret under denne ordning i Italien, hovedsageligt er store multinationale selskaber eller virksomheder, hvis afsætningsmarkeder ligger i det centrale og nordlige Europa.

2.2.5. Sikringen af lige vilkår på det indre marked er en af de vigtigste grunde til EMAS-ordningens oprettelse (jf. punkt 5 i indledningen). Kommissionen har indskrænket sin egen rolle kraftigt under henvisning til subsidiaritetsprincippet. Den har i henhold til artikel 10, stk. 4 (fremme af indbyrdes sammenhæng) og artikel 11 (information om EMAS på fællesskabsplan) nogle opgaver, som ikke må forsømmes. I lyset af de store afvigelser mellem resultaterne i de forskellige lande kan der stilles spørgsmålstegn ved, om disse opgaver er løst fuldt ud, idet der er behov for at højne miljøbevidstheden blandt borgere og aktører i de forskellige sektorer.

2.3. Udvidelse af anvendelsesområdet

2.3.1. Der er tale om et ambitiøst mål, som underbygges af en række pilotprojekter. Det støttes også af det ofte fremførte argument, at alle menneskelige aktiviteter i større eller mindre grad påvirker miljøet.

2.3.2. Ved vurderingen af nytteværdien af en eventuel udvidelse af anvendelsesområdet - som ØSU principielt støtter - bør der tages afstand fra følgende to kategoriske synspunkter.

2.3.2.1. Det første går ud på, at en udvidelse er umulig, fordi nogle sektorer, som for eksempel servicesektoren, ikke påvirker miljøet i et bestemt geografisk anlægsområde. Dermed ses der bort fra den indirekte miljøpåvirkning.

2.3.2.2. Det andet synspunkt er det, der fremføres af Kommissionen, som går ud fra, at alle problemer er løst. Den erklærer således:

a) at pilotprojekterne har vist, at der er en efterspørgsel efter miljøcertificering i sektorer uden for fremstillingsindustrien

b) at andre sektorer også har en betydelig indvirkning på miljøet, både direkte og indirekte

c) og at EMAS-ordningen for miljøledelse kan anvendes på alle erhvervssektorer.

2.3.3. I stedet bør det understreges, at en umiddelbar, generel udvidelse af EMAS ikke er nogen let opgave, fordi miljøpåvirkningen i industrisektoren ikke er den samme som i andre sektorer, især servicesektoren. Ikke desto mindre må der findes en fornuftig løsning med udgangspunkt i følgende:

- en udtrykkelig bekræftelse af, at EMAS kan anvendes på alle sektorer for at udelukke enhver uklarhed med hensyn til eventuelle undtagelser eller opportunistiske begrænsninger

- grundigere undersøgelser ud fra konkrete projekter vedrørende udarbejdelse af specifikke miljøkriterier, som giver mulighed for en korrekt vurdering af miljøindsatsen i de forskellige berørte sektorer, herunder en klar definition af certificeret anlægsområde, hvilket ØSU anmodede om i sin udtalelse om den oprindelige forordning(3)

- udvidelsen til sektorer, som i dag er udelukket, skal foregå gradvist og i en prioriteret rækkefølge. Først bør man undersøge muligheden for at anvende ordningen i den offentlige sektor og servicesektoren.

2.4. Inddragelse af medarbejderne

2.4.1. Skønt dette aspekt nævnes i artikel 1, stk. 2, litra d), idet det betragtes som en faktor af afgørende betydning for EMAS-ordningens succes, er der kun tale om en generel principerklæring. De øvrige artikler indeholder i modsætning til forordningen af 1993 (art. 3, stk. 1, og art. 7, stk. 2) ingen præcisering af, hvorledes dette mål skal nås.

2.4.2. Den nye forordning bør sikre, at arbejdstagerne via deres repræsentanter på virksomhedsplan deltager i og høres i forbindelse med udarbejdelsen og gennemførelsen af programmerne, især i spørgsmål angående faglig uddannelse og arbejdets tilrettelæggelse.

2.5. Udnyttelse af EMAS ved gennemførelse af og kontrol med miljølovgivningen

2.5.1. Artikel 10, stk. 2, giver medlemsstaterne mulighed for at udnytte registreringen under EMAS i forbindelse med gennemførelsen af miljølovgivningen og miljøkontrollen, så unødig overlapning undgås.

2.5.2. Det er en interessant mulighed set i lyset af de bemærkninger, som ØSU fremsatte i sin udtalelse om gennemførelse af miljølovgivningen(4).

2.5.3. Selvom merværdien ved EMAS består i, at den sigter mod andet og mere end blot opfyldelse af miljøkravene, bør tilslutningen til ordningen kunne foregå etapevis efter aftale mellem virksomheden og den kompetente myndighed med det mål at fremme miljølovgivningens overholdelse og få ureglementerede forhold frem i lyset.

2.5.4. Ønsket om at undgå unødige overlapninger er utvivlsomt et incitament for såvel virksomhederne som de offentlige myndigheder på miljøområdet til at fremme EMAS-ordningens udbredelse.

2.5.5. ØSU er dog forundret over, at der slet ikke henvises til Det Europæiske Miljøagentur, som kunne spille en nyttig rolle ved evalueringen af resultaterne og yde teknisk og videnskabelig bistand ved udarbejdelsen af retningslinjer.

2.6. Hvorledes får man flere SMV og håndværksvirksomheder med i ordningen

2.6.1. Der må tages hensyn til den særlige dynamik, der kendetegner mindre erhvervsdrivendes handlemåde og valg, idet de skal bestyre mange forskellige arbejdsområder og derfor må prioritere i forhold til den tid og det antal medarbejdere, der er til rådighed. Dette indebærer, at alt, som ikke er strengt nødvendigt, og som er tids- og ressourcekrævende, ofte vælges fra, medmindre det erfaringsmæssigt er nyttigt for virksomheden.

2.6.2. Det synes derfor nødvendigt at indføre særlige procedurer, enklere formularer samt et revisions- og kontrolprogram, der står i et rimeligt forhold til virksomhedens størrelse og art. ØSU påpeger i denne forbindelse, at for store krav om hyppig kontrol medfører bureaukratiske byrder og uforholdsmæssigt store omkostninger, især for SMV.

2.6.3. Det er indlysende, at de fleste mikrovirksomheders budget ikke giver mulighed for at afsætte en medarbejder til tunge administrative opgaver. Derfor bør de kompetente miljømyndigheder på det bedst egnede administrative plan yde service og bistand for at tilskynde mikrovirksomhederne til at deltage.

2.6.4. I særdeleshed må uddannelsen af interne miljørevisorer fremover tilpasses de små virksomheders behov. I modsætning til store virksomheder med kvalitetsstyringssystemer har små virksomheder ofte ingen medarbejdere, som er i stand til at medvirke til miljørevisionen. De forskellige sektorers erhvervsorganisationer bør med passende offentlig støtte tage del i ansvaret for uddannelsen af miljørevisorer. Den interne miljørevision er en oplagt lejlighed for virksomheden til i samråd med miljømyndighederne at sikre sig, at de gældende regler overholdes, som et første skridt hen imod registrering under EMAS (jf. artikel 10, stk. 2).

2.6.5. Desuden bør der udarbejdes retningslinjer for miljøverifikatorernes kontrol med SMV, således at der anvendes ensartede kriterier.

2.7. EMAS-ordningens synlighed og troværdighed

2.7.1. EMAS er en frivillig ordning, som via gennemsigtige procedurer og offentlige myndigheders kontrol giver offentligheden garanti for, at de akkrediterede økonomiske aktører bestræber sig på at forbedre deres miljøindsats. Som et middel til fremme af bæredygtig udvikling kræver ordningen deltagelse af alle berørte aktører samt passende informering af offentligheden. Deltagelsen styrkes bedst ved, at de offentlige myndigheder aktivt fører en politik til fremme af bæredygtig udvikling og inddrager alle dele af det faglige og almene uddannelsessystem, herunder især skolen.

2.7.2. Det må sikres, at ordningen ikke forveksles med de forskellige branchers egne certificeringssystemer, og det bør fremhæves, at den giver offentligheden større garanti, samtidig med at procedurerne forenkles, og de rådgivende og oplysende funktioner styrkes. Derfor mener ØSU, at et logo - som forudset i det nye forordningsforslag - vil være til stor nytte.

2.7.3. Da det er Kommissionens opgave at fremme EMAS-ordningens udbredelse på EU-plan, foreslår ØSU, at den nye forordning ledsages af retningslinjer vedrørende den bedste praksis, oplysning om de hyppigste vanskeligheder og anden information, som kan forbedre kendskabet til og anvendelsen af ordningen. ØSU er i givet fald rede til at medvirke til udformningen af sådanne retningslinjer.

2.7.4. ØSU tillægger det afgørende betydning, at alle medlemsstater sørger for bred høring og aktiv inddragelse af de berørte aktører i organisations- og erhvervskredse. De bedste resultater opnås, når ordninger af denne art forvaltes i samarbejde med de ansvarlige myndigheder. Derfor bør forordningen indeholde en bestemmelse om inddragelse af interesseparterne, og der bør udtrykkeligt henvises til nødvendigheden af bred tilslutning til princippet om det fælles ansvar for en bæredygtig udvikling. I artikel 2 bør der indføjes en definition af "interesseparterne", som miljøredegørelsen bør være rettet til. Det bør udtrykkeligt foreskrives, at de ansvarlige organer skal høre interesseparterne (art. 5). Endelig bør det i artikel 11, stk. 1, fastsættes, at interesseparterne skal inddrages aktivt i forbindelse med information af offentligheden og promovering af ordningen.

2.7.5. Endelig bemærker ØSU, at der ikke er planer om en sammenlignende analyse af resultaterne på EU-plan, som kunne virke meget befordrende for tilslutningen til EMAS. Derfor foreslår ØSU, at udarbejdelsen af en sådan rapport inden for en fastsat frist overdrages til Det Europæiske Miljøagentur, således at der kan opstilles kriterier for kvalitetskontrollen med EMAS-ordningens gennemførelse i EU som helhed.

2.8. Særlige bemærkninger

2.8.1. Definition af organisation og anlægsområde [art. 2, litra l) og m)]

2.8.1.1. Et anlægsområde har en præcis geografisk afgrænsning og identificerbare miljøpåvirkninger, men dette gælder ikke for en organisation. Det bør ikke være muligt for en organisation som sådan at blive registreret under denne ordning, hvis den har anlægsområder, som ikke opfylder miljølovgivningen. Derfor er det nødvendigt med klare kriterier, især vedrørende tjenesteydelser. For eksempel må det afklares, hvilke procedurer der skal gælde for en organisation, som er spredt over flere anlægsområder.

2.8.2. Den Bedste Tilgængelige Teknik (Best Available Technology - BAT)

2.8.2.1. Artikel 3 i EMAS I-forordningen fastsætter, at virksomhederne skal redegøre for deres miljøprogram med henblik på en fortsat højnelse af miljøniveauet gennem anvendelse af den bedste tilgængelige teknik. Det nye forslag indeholder ikke dette vigtige punkt. I EMAS II bør der i bilag I, B, punkt 2, henvises til BAT som et middel til stadig forbedring af miljøresultaterne i de virksomheder, der ansøger om registrering og som en vigtig indikator for miljørevisoren. Henvisningen er naturligvis begrænset til de sektorer, hvor man fast anvender BAT.

2.8.3. Overholdelse af miljøbestemmelser

2.8.3.1. EMAS I-forordningen tillod ikke registrering af virksomheder, som ikke opfylder miljølovgivningen. Forslaget til revision af forordningen er ikke klart formuleret, når det gælder behovet for systematisk kontrol med de EMAS-registrerede virksomheders overholdelse af de nationale miljøbestemmelser, skønt der henvises hertil i en række bestemmelser (art 3, litra b), art. 6, stk. 1, litra e), bilag I, B, punkt 1, bilag II, punkt 2.6 og bilag V, punkt 5.4.3). I særdeleshed er det ikke klart specificeret, om miljøerklæringen skal indeholde oplysninger om virksomhedens overholdelse af den nationale miljølovgivning. I bilag III, der fastsætter indholdet i miljøredegørelsen, bør disse oplysninger anføres i punkt 3.2.

2.8.4. Udnyttelse af EMAS ved kontrollen med miljølovgivningens overholdelse

2.8.4.1. Artikel 10, stk. 2, om overlapning af kontrolaktiviteterne bør læses i sammenhæng med artikel 1, stk. 3. EMAS-ordningen træder ikke i stedet for den normale miljøkontrol og indebærer ikke nogen overlapning af indsatsen, eftersom EMAS og miljøkontrollen dækker forskellige, men komplementære områder. Registrering er en frivillig ordning for erhvervslivet og kan ikke erstatte de offentlige myndigheders kontrol og overvågning. Ikke desto mindre kan man i subsidiaritetens ånd benytte registrering for at undgå dobbeltarbejde og forenkle procedurerne i de nationale lovgivninger.

2.8.5. Miljøredegørelsen (Bilag III)

2.8.5.1. Kommissionens foreliggende forslag er udvandet i forhold til den oprindelige forordning. I henhold til bilag III, punkt 3.2, skal organisationen kun fremlægge de generelle miljømålsætninger uden at redegøre hverken for strategier eller detaljerede mål. Miljøredegørelsen kan desuden udformes som en delrapport. Dette bør ikke være tilladt; der bør kræves én enkelt, komplet miljøredegørelse.

2.8.5.2. Det er vigtigt at sammenkæde indholdet af miljøredegørelsen med bilag I, punkt 3 om "ekstern kommunikation", hvori der stilles krav om "en åben dialog med interesseparterne, herunder lokale myndigheder og kunder, om miljøpåvirkningerne". Dette bør være sigtet med miljøredegørelsen.

2.8.6. Inddragelse af arbejdstagerne

2.8.6.1. For at undgå "bekvemmelige" fortolkninger af bestemmelserne bør udtrykket "ansatte" i bilag II og V erstattes af "arbejdstagere". Det bør endvidere sikres, at resultaterne i overensstemmelse med overenskomstmæssige bestemmelser om information og høring forelægges arbejdstagernes virksomhedsrepræsentanter.

2.9. Udvalgsprocedurer (art. 14)

2.9.1. Overgangen fra forskriftskomité- til forvaltningskomitéproceduren styrker Kommissionens initiativ og giver mulighed for en hurtigere og mere effektiv indsats især på internationalt plan.

Bruxelles, den 26. maj 1999.

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) EFT C 400 af 22.12.1998, s. 7.

(2) EFT C 332 af 16.2.1992.

(3) EFT C 332 af 16.2.1992.

(4) EFT C 73 af 9.3.1998;EFT C 95 af 30.3.1998.