Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Kommissionens forslag til Rådets direktiv om betingelserne for tredjelandsstatsborgeres indrejse og ophold med henblik på studier, faglig uddannelse eller volontørtjeneste"

(KOM(2002) 548 endelig - 2002/0242 (CNS))

(2003/C 133/07)

Rådet for Den Europæiske Union besluttede den 21. oktober 2002 under henvisning til EF-traktatens artikel 262 at anmode om Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til Den Faglige Sektion for Beskæftigelse, Sociale og Arbejdsmarkedsmæssige Spørgsmål og Borgerrettigheder, som udpegede Luis Miguel Pariza Castaños til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 4. marts 2003.

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 398. plenarforsamling den 26. og 27. marts 2003, mødet den 26. marts, følgende udtalelse med 88 stemmer for og 5 hverken for eller imod.

1. Resumé af Kommissionens forslag

1.1. Direktivforslaget vedrører betingelserne for indrejse og ophold for fire forskellige kategorier af tredjelandsstatsborgere. Til første kategori hører de studerende, dvs. personer, der indrejser for at følge en videregående almen eller erhvervsfaglig uddannelse. Til den anden kategori hører elever, dvs. personer der er i gang med en uddannelse på sekundærtrinnet og kommer til EU via udvekslingsprogrammer. Til den tredje kategori hører de ulønnede praktikanter, der kommer til EU for at følge en ulønnet faglig uddannelse. Og til den fjerde kategori hører volontørerne, dvs. personer, der kommer til EU for at udføre et ulønnet almennyttigt arbejde inden for rammerne af et volontørprogram, der er iværksat af en nonprofitorganisation med almennyttigt formål.

1.2. Direktivet omfatter ikke asylansøgere, personer som er omfattet af subsidiære former for beskyttelse eller har status som fastboende udlændinge.

1.3. Der gives kun indrejsetilladelse til de fire personkategorier i direktivet, hvis personen opfylder dels de generelle betingelser dels de særlige betingelser for den pågældende kategori. De generelle betingelser omfatter først og fremmest: pas, forældrenes tilladelse (hvis påkrævet), sygeforsikring, at personen ikke kan betragtes som en trussel mod den offentlige orden og har betalt det gebyr, der kræves for behandling af ansøgningen om opholdstilladelse (når dette kræves af medlemsstaten).

1.4. Studerende (på en videregående almen eller erhvervsfaglig uddannelse) skal desuden bevise, at de er optaget på et uddannelsessted, og at de vil kunne råde over tilstrækkelige midler til at dække deres underholdsudgifter. Hvis medlemsstaten kræver det, skal de desuden bevise, at de har et tilstrækkeligt kendskab til sproget, og at de har betalt det indskrivningsgebyr, som institutionen kræver.

1.5. Elever, der deltager i et udvekslingsprogram, skal ud over at opfylde de generelle betingelser også opfylde de alderskrav, som den enkelte medlemsstat fastsætter, og bevise, at de er optaget på en uddannelsesinstitution på sekundærtrinnet, at de deltager i et elevudvekslingsprogram, og at elevudvekslingsorganisationen påtager sig det fulde ansvar for eleverne. Endvidere skal de bo hos en familie under hele opholdet.

1.6. De ulønnede praktikanter skal ud over at opfylde de generelle betingelser have indgået en uddannelsesaftale med en virksomhed eller en uddannelsesinstitution, råde over tilstrækkelige midler til at dække deres underholdsudgifter, samt, hvis medlemsstaten kræver det, have et tilstrækkeligt kendskab til sproget.

1.7. Ud over at opfylde de generelle betingelser skal volontørerne overholde de alderskrav, som den enkelte medlemsstat fastsætter, fremlægge en aftale, som er indgået med den organisation, der har ansvaret for det pågældende volontørprogram, og som beskriver volontørens opgaver og de midler, der er til rådighed til dækning af underholdsudgifterne, have en ansvarsforsikring, der dækker de pågældende aktiviteter, samt følge et kursus, der giver en indføring i værtslandets sprog, historie og politiske og sociale strukturer.

1.8. Direktivforslaget omfatter kun mobilitet inden for EU for kategorien af studerende. Studerende, der allerede har opholdstilladelse som studerende i en medlemsstat, kan også anmode om opholdstilladelse i en anden medlemsstat for at gennemføre en del af et allerede påbegyndt studieforløb eller et nyt studium, der supplerer et allerede afsluttet studieprogram.

1.9. Ifølge direktivforslaget fastsætter det enkelte medlemsland størrelsen af de midler til afholdelse af underholdsudgifter, som de studerende og de ulønnede praktikanter skal råde over.

1.10. Kravet om sygeforsikring gælder alle de omhandlede personkategorier. Studerende, der automatisk er omfattet af en sygeforsikring, når de er indskrevet ved en institution, anses for at opfylde betingelsen.

1.11. Om elevudvekslingsprogrammerne hedder det, at medlemsstaten kan begrænse dem til at omfatte statsborgere fra de lande, der deltager på gensidig basis, dvs. som også modtager elever fra den pågældende medlemsstat.

1.12. Der gives forskellige typer opholdstilladelser til de enkelte kategorier. Opholdstilladelserne for de studerende har en gyldighedsperiode på et år og kan forlænges på samme betingelser, som gjaldt for deres udstedelse, dog forudsat at den studerende gør tilstrækkelige fremskridt med sine studier. Opholdstilladelserne for de udvekslingsstuderende udstedes for en periode på højst et år uden mulighed for forlængelse, og dette gælder også for de ulønnede praktikanter og volontørerne. Kun opholdstilladelser for de ulønnede praktikanter kan i undtagelsestilfælde forlænges.

1.13. Opholdstilladelsen kan inddrages af den medlemsstat, der har udstedt den, hvis indehaveren ikke længere opfylder betingelserne for indrømmelsen heraf og ligeledes af hensyn til den offentlige orden.

1.14. Direktivforslaget indeholder bestemmelser om de studerendes og de ulønnede praktikanters adgang til at arbejde som lønmodtagere eller selvstændigt erhvervsdrivende, og fastsætter, at arbejdet skal ligge uden for den tid, der er afsat til studieprogrammet, og at det maksimale tilladte antal arbejdstimer er mellem 10 og 20 timer pr. uge, men at medlemsstaterne selv fastsætter det maksimale tilladte antal arbejdstimer inden for de anførte grænser. Endvidere fastsættes det, at medlemsstaterne kan undlade at indrømme denne rettighed i det første år af opholdet og kan inddrage den, hvis den studerende ikke gør tilstrækkelige fremskridt med sine studier.

1.15. Der opstilles visse proceduregarantier vedrørende indgivelse af ansøgninger om opholdstilladelse og fornyelse. Det fastsættes, at enhver afgørelse om nægtelse, nægtelse af forlængelse eller inddragelse af en opholdstilladelse skal indeholde en begrundelse og vil kunne indbringes for retten.

1.16. Direktivforslaget fastsætter endvidere, at der kan indgås en aftale om indførelse af en hurtig procedure for udstedelse af opholdstilladelser for studerende og udvekslingselever. Det sker på baggrund af indgåelsen af en aftale mellem den kompetente myndighed i medlemsstaten og den uddannelsesinstitution eller organisation, der iværksætter udvekslingsprogrammet.

2. Generelle bemærkninger

2.1. Med dette direktivforslag bygger Kommissionen videre på det mandat, den fik af Rådet i Tammerfors, der opstillede den politiske målsætning om, at EU skal have en samlet migrationspolitik. Målet med direktivet er at sikre en passende lovgivningsmæssig forvaltning af migrationsstrømmene og via lovgivningen at give mulighed for indrejse til personer med henblik på studier, praktik eller volontørtjeneste. EØSU ser positivt på Kommissionens holdning til at lovgive omkring lovlige indrejsekanaler for indvandrere. EØSU har i alle sine udtalelser kritiseret Rådet for synsvinklen i dets afgørelser og for manglen på en klar aftale, der gør det muligt at regulere indvandringen ved hjælp af lovlige og gennemsigtige systemer. I sin udtalelse om ulovlig indvandring(1) opfordrede EØSU til, at det påbegyndte arbejde fremskyndes, således at EU kan få en fælles indvandringspolitik, indvandringen kan ske lovligt, indvandrerne kan garanteres en rimelig behandling og en bedre integrationspolitik samt en mere integrationsvenlig samfundsholdning.

2.2. EU's udenrigspolitik omfatter i stadigt stigende omfang samarbejds- og associeringsaftaler med udviklingslandene. Uddannelsen af unge fra disse lande i EU forudsætter en investering i menneskelige ressourcer, som medlemsstaterne skal fremme inden for rammerne af samarbejdsprogrammerne. ERASMUS WORLD-programmet, der fremmer kvaliteten af de videregående uddannelser og samarbejdet med tredjelande, skal bruges til at knytte tættere bånd og danne grundlag for et bedre samarbejde fremover mellem EU og de studerendes hjemlande(2). Det er ligeledes nødvendigt at fremme anerkendelsen af de akademiske grader og erhvervsmæssige kvalifikationer(3) for at fremme de studerendes mobilitet.

2.3. EØSU bifalder i det store og hele indholdet af direktivforslaget. Forslaget kan bane vej for, at EU får en fælles lovgivning til at forvalte migrationsstrømmene af studerende, praktikanter og volontører.

2.4. Det er efter EØSU's mening et positivt skridt at give de studerende mobilitet, så de kan supplere deres studier i en anden medlemsstat end den, der oprindeligt gav dem opholdstilladelse, eftersom de studerendes bevægelsesfrihed vil give dem mulighed for at få en bedre uddannelse og en vis ligestilling med de europæiske studerende hvad angår rettigheder.

2.5. EØSU ser ligeledes særdeles positivt på, at de studerende gives adgang til at arbejde i op til 20 timer om ugen og i ferieperioderne. De studerende har behov for at have en vis indtægt for at kunne fortsætte studierne, og desuden skal det bemærkes, at en begrænset erhvervsaktivitet vil gavne deres uddannelse og give dem et bedre kendskab til det europæiske værtsland.

2.6. EØSU mener ligeledes - uagtet nedenstående bemærkninger -, at direktivforslaget indeholder et rimeligt syn på proceduregarantierne.

2.7. Det første forhold, EØSU ønsker at fremhæve i forbindelse med dette direktivforslag, er kun indirekte relateret dertil, idet det drejer sig om muligheden for, at de studerende bliver boende i værtslandet efter at have færdiggjort studierne. Det er velkendt, at forskellige medlemsstater endog har ændret deres indvandringslovgivning for at fremme dette fænomen, og at der er stigende interesse i at fastholde disse højtuddannede personer pga. manglen på kvalificeret arbejdskraft i visse sektorer. Dette fænomen kan blive langt mere udbredt end tilfældet er nu og kan være en alvorlig årsag til hjerneflugt fra de mindre udviklede lande.

2.8. Direktivforslaget behandler dette aspekt i begrundelsen(4), hvor der står, at man bør undgå at forstærke problemet med hjerneflugt, men hvor det samtidig siges, at spørgsmålet falder uden for direktivets anvendelsesområde, da der er tale om indvandring med henblik på arbejde(5). EØSU ønsker at gentage en af sine grundholdninger: uddannelse i EU af unge fra tredjelande bør være en udviklingsfaktor for disse lande og ikke give dem flere problemer(6).

2.9. Det er et vanskeligt spørgsmål, da der skal tages hensyn til såvel de nyuddannedes ret til at migrere med henblik på at arbejde som hjemlandets interesse i ikke at miste sine mest veluddannede borgere. Det er hensigtsmæssigt, at medlemsstaterne i samarbejde med hjemlandene udarbejder nogle foranstaltninger til at fremme de studerendes indslusning på arbejdsmarkedet (efter endt studietid) i hjemlandet inden for rammerne af samarbejds- og associeringsaftalerne.

2.10. Desuden foreslår EØSU, at Kommissionen iværksætter en undersøgelse af, i hvilket omfang personer, der har fået deres uddannelse betalt af hjemlandet, bruger den til at arbejde i EU. Derigennem vil man kunne se, hvor stor en overførsel af menneskelige ressourcer der ad denne vej finder sted fra de mindre udviklede lande til EU. På den baggrund bør EU's medlemsstater udvise solidaritet og hjælpe disse lande til en bedre udvikling og især bidrage til finansieringen af deres uddannelsessystemer.

3. Særlige bemærkninger

3.1. Betingelser for indrejse og ophold

3.1.1. I afsnittet, der siger, at medlemsstaten fastsætter det månedlige minimumsbeløb, som en studerende (art. 6, stk. 1, litra b) og de ulønnede praktikanter (art. 9b) skal råde over, bør det efter EØSU's mening tilføjes, at beløbet bør fastsættes under hensyntagen til, at de har adgang til at arbejde på deltid og i ferieperioderne (med de i artikel 18 anførte begrænsninger).

3.1.2. I direktivforslaget siges det i forbindelse med den sygeforsikring, der kræves af de studerende, at denne betingelse anses for at være opfyldt, hvis de automatisk er omfattet af en sygeforsikring, når de er indskrevet ved en institution (art. 6, stk. 2). Efter EØSU's mening burde denne regel også gælde for udvekslingselever, ulønnede praktikanter og volontører. I samtlige tilfælde kan den institution eller virksomhed, de har tilknytning til, påtage sig at tegne en sygeforsikring for dem.

3.1.3. Det kendskab til undervisningsprogrammets sprog, som medlemsstaten kan kræve af de studerende (art. 6, stk. 1. litra c), bør vurderes fleksibelt, og det bør f.eks. være muligt at lære sproget sideløbende med studierne, selv om der altid bør kunne stilles krav om et tilstrækkeligt kendskab fra starten.

3.1.4. Ifølge direktivforslaget skal praktikanterne ligesom de studerende råde over tilstrækkelige midler til at dække deres underholdsudgifter (art. 9, litra b)). EØSU mener, at det for praktikanternes vedkommende bør tilføjes, at den virksomhed eller den organisation, der står for praktikopholdet, kan bidrage med disse midler. Dermed tages der højde for den mulighed, at der kommer personer fra mindre udviklede lande med henblik på praktikophold, der er finansieret med de midler til udviklingssamarbejde, som de institutioner, virksomheder eller undervisningssteder, hvor praktikopholdet foregår, kan bidrage med. Denne situation omfatter ikke aflønning i forbindelse med et ansættelsesforhold. Midlerne skal betales til den organisation eller institution, der forvalter samarbejdsprogrammet.

3.2. Opholdstilladelser

3.2.1. I direktivforslagets artikel 10 om opholdstilladelse for volontører hedder det, at medlemsstaterne fastsætter en minimumsalder og en maksimumsalder. EØSU ønsker at gøre opmærksom på, at volontørtjeneste i stigende omfang også udføres af ældre personer, og derfor bør henvisningen til en maksimumsalder i direktivet slettes.

3.2.2. I forbindelse med gyldighedsperioden for de studerendes opholdstilladelser bør man undgå det problem, der kan opstå pga. forskelle mellem gyldighedsperioden og studieperioden. I artikel 11, stk. 1, hedder det, at opholdstilladelsens gyldighedsperiode vil være på et år, medmindre studieprogrammets varighed er på under et år. Det er her vigtigt at minde om, at et helt studieår (der regnes som et år) i flere medlemsstater er på ni måneder, og at man bør undgå en restriktiv fortolkning af denne artikel, således at der udstedes opholdstilladelser på ni måneder, som ikke omfatter sommerferien og dermed udelukker den mulighed for at arbejde i ferieperioden, som gives i artikel 18.

3.2.3. Betingelsen om at "gøre tilstrækkelige fremskridt med sine studier" for at kunne forlænge den studerendes opholdstilladelse bør indeholde omfattende garantier for at undgå, at medlemsstaterne træffer vilkårlige afgørelser. Artikel 11, stk. 2, bør indeholde en garanti om, at der altid skal foreligge en udtalelse fra den pågældende uddannelsesinstitution, og afgørelsen bør således være fagligt baseret.

3.3. Rettigheder

3.3.1. Direktivforslaget giver de studerende adgang til at arbejde på betingelser, som EØSU allerede i de generelle bemærkninger har vurderet som rimelige.

3.3.2. EØSU ser gerne, at direktivet også giver de ulønnede praktikanter mulighed for at arbejde på deltid og i ferieperioderne ligesom de studerende. Der er ingen grund til, at medlemsstaterne skal kunne begrænse denne mulighed (art. 18).

3.3.3. For de ulønnede praktikanter, der er i praktik i en privat virksomhed, bør der udarbejdes nogle foranstaltninger for at undgå, at arbejdspladsen udnytter dem. Der tænkes her på, at visse virksomheder ulovligt kunne bruge disse praktikanter som ulønnet arbejdskraft. Det skal her bemærkes, at de ulønnede praktikanter ikke kan udføre lønnet arbejde i den virksomhed, hvor de er i praktik (art. 18). Endvidere er det nødvendigt, at arbejdstagernes fagforeningsrepræsentanter underrettes om disse ulønnede praktikanters situation.

3.4. Procedure

3.4.1. EØSU ser særdeles positivt på den mulighed, som artikel 19 giver medlemsstaterne for rent undtagelsesvis at overveje andre procedurer for ansøgning om opholdstilladelse og at tillade visse former for regularisering, hvis de finder det hensigtsmæssigt.

3.4.2. Det er vigtigt, at der gennem aftaler udarbejdes hasteprocedurer. ERASMUS WORLD-programmet vil skabe nye muligheder for at fremme disse aftaler mellem uddannelsesinstitutioner i EU og tredjelande(7).

3.5. Proceduregarantier

3.5.1. EØSU mener, at den foreslåede frist på maksimalt 90 dage for administrative afgørelser om indrømmelse eller fornyelse af opholdstilladelser, er for lang. Fristen bør maksimalt være på 60 dage.

3.5.2. Direktivforslaget anerkender personernes ret til at indbringe afgørelser for en domstol. Men som EØSU allerede har sagt det i tidligere udtalelser(8), bør denne klageadgang have opsættende virkning for den administrative afgørelse, når der er tale om en ændring eller en tilbagekaldelse eller nægtelse af fornyelse af en opholdstilladelse.

Bruxelles, den 26. marts 2003.

Roger Briesch

Formand for

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) EØSU's udtalelse i EFT C 149 af 21.6.2002.

(2) EØSU's udtalelse om "ERASMUS WORLD".

(3) EØSU's udtalelse i EUT C 61 af 14.3.2003.

(4) Punkt 1.4 i begrundelsen.

(5) EØSU's udtalelse i EFT C 80 af 3.4.2002.

(6) EØSU's udtalelse om Kommissionens meddelelse om en indvandringspolitik i EU i EFT C 260 af 17.9.2002.

(7) EØSU's udtalelse om "ERASMUS WORLD".

(8) EØSU's udtalelse om "Kommissionens forslag til Rådets direktiv om tredjelandsstatsborgeres status som fastboende udlænding" i EFT C 36 af 8.2.2002.