Bruxelles, den 13.2.2008

SEK(2008) 149

ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE Ledsagedokument til

MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, RÅDET, DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG REGIONSUDVALGET Rapport om evalueringen og den fremtidige udbygning af FRONTEX-agenturet RESUME AF KONSEKVENSANALYSERAPPORTEN {KOM(2008) 67 endelig}{SEK(2008 148}

RESUME

INDLEDNING

Formålet med Fællesskabets politik vedrørende EU's ydre grænser er at skabe en integreret forvaltning, der sikrer et højt og ensartet niveau for kontrol og overvågning, hvilket er en nødvendig følge af den frie bevægelighed for personer i Den Europæiske Union og et afgørende aspekt i et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed. I den henseende er hensigten at indføre fælles regler for standarder og procedurer for kontrol ved de ydre grænser.

En effektiv anvendelse af fælles regler kræver en øget samordning af det operative samarbejde mellem medlemsstaterne. Der bør med udgangspunkt i erfaringerne fra den fælles grænsekontrolinstans inden for Rådets rammer oprettes en særlig ekspertenhed med den opgave at forbedre samordningen af det operative samarbejde mellem medlemsstaterne om forvaltning af de ydre grænser, i form af et europæisk agentur for forvaltning af det operative samarbejde ved EU-medlemsstaternes ydre grænser, i det følgende benævnt "FRONTEX-agenturet".

DEN AKTUELLE SITUATION OG PROBLEMER

I Haagprogrammet som vedtaget af Det Europæiske Råd den 4.-5. november 2004 anmodes Kommissionen om at forelægge Rådet en evaluering af det europæiske agentur for forvaltning af det operative samarbejde ved EU-medlemsstaternes ydre grænser (FRONTEX) inden udgangen af 2007.

Evalueringen skulle indeholde en gennemgang af agenturets opgaver og mandat og en vurdering af, om agenturet burde beskæftige sig med andre aspekter af grænseforvaltningen, herunder et øget samarbejde med toldmyndighederne og andre kompetente myndigheder med ansvar for sikkerhedsspørgsmål i forbindelse med varer, set på baggrund af den generelle udvikling i Fællesskabets fælles grænsepolitik.

På basis af resultaterne af evalueringen kan det på dette stadium i forbindelse med konsekvensanalysen udledes, at problemerne eller snarere manglerne står i forbindelse med spørgsmålet om, hvorvidt de overordnede politikmål kan realiseres på den bedst mulige måde. Vokser FRONTEX for hurtigt? Er der nogle aktiviteter, som gennemføres med større held end andre? Bidrager medlemsstaterne eller kan de bidrage til agenturets aktiviteter? Er forventningerne og punktuelle anmodninger om intervention sammenhængende og realistiske? Eller medfører de en risiko for, at ad hoc-prioriteter slår agenturet ud af kurs på længere sigt?

Rådet og Det Europæiske Råd har reageret på krisesituationer og problemer ved de ydre grænser ved gentagne gange i form af politiske konklusioner at appellere til FRONTEX om at tage specifikke initiativer.

På denne baggrund bør man gøre sig overvejelser på følgende punkter:

- Hvordan kan FRONTEX' potentiel udnyttes bedst med sigte på at realisere politikmålene under hensyntagen til de konstante udfordringer i forbindelse med forvaltningen af de ydre grænser, hvor det drejer sig om personbevægelser?

- Hvordan kan man sikre en sammenhængende udvikling med blik for alle dele af FRONTEX-mandatet?

- Hvordan prioriterer man bedst agenturets aktiviteter?

Følgende nøgleområder i agenturets aktiviteter er blevet undersøgt nærmere på basis af resultaterne af evalueringen:

- fælles operationer koordineret af FRONTEX;

- teknisk udstyr, som medlemsstaterne stiller til rådighed for agenturet;

- mulighed for at oprette specialafdelinger;

- forbindelsen mellem fælles operationer og det europæiske patruljeringsnetværk;

- risikoanalyserapporter;

- forvaltning af ICONet (informations- og koordineringsnet for medlemsstaternes indvandringsmyndigheder);

- forvaltning af oplysnings-, analyse- og udvekslingscenter for grænsepassage og indvandring (CIREFI);

- uddannelse af grænsevagter;

- iværksættelse og deltagelse i forskningsprojekter;

- støtte til medlemsstaterne i forbindelse med tilbagesendelsesoperationer;

- samarbejde med tredjelande;

- horisontal integration med andre myndigheder;

- bidrag til konceptet integreret grænseforvaltning som helhed.

POLITIKMÅL

Evalueringsrapporten er Kommissionens svar på en anmodning fra Det Europæiske Råd fra Haagprogrammet.

Politikmålene svarer til de mål, som blev sat for agenturet ved dets oprettelse, og er stadig gyldige for EU's integrerede grænseforvaltningspolitik som helhed.

3.1. Generelle politikmål

De generelle politikmål kan defineres som følger:

- at bidrage til en integreret forvaltning af de ydre grænser på EU-plan;

- at sikre effektiv kontrol og overvågning af de ydre grænser;

- at lette anvendelse af gældende og fremtidige EF-foranstaltninger i forbindelse med forvaltningen af de ydre grænser gennem koordination af det operative samarbejde mellem medlemsstaterne.

3.2. Specifikke politikmål

De specifikke politikmål kan defineres som de opgaver, der er anført i agenturets aktuelle mandat:

- at samordne det operative samarbejde mellem medlemsstaterne, hvad angår forvaltning af de ydre grænser;

- at bistå medlemsstaterne med uddannelse af nationale grænsevagter, herunder indføre fælles uddannelsesstandarder;

- at foretage risikoanalyser;

- at følge udviklingen inden for forskning, der er relevant for kontrol og overvågning af de ydre grænser;

- at bistå medlemsstaterne i situationer, der kræver øget teknisk og operativ bistand ved de ydre grænser;

- at yde medlemsstaterne den nødvendige støtte i forbindelse med tilrettelæggelsen af fælles tilbagesendelsesaktioner;

- at indsætte hurtige grænseindsatshold i medlemsstaterne;

- internationalt samarbejde.

VALGMULIGHEDER

Der er identificeret følgende tre valgmuligheder, som kan bidrage til at realisere de overordnede mål og afhjælpe konstaterede mangler.

Der er tale om 15 særskilte henstillinger, som kan samles i tre valgmuligheder:

Valgmulighed 1: Status quo.

Valgmulighed 2: I hovedsagen ikkelovgivningsmæssige henstillinger, som ikke medfører større udgifter, som er ukontroversielle og uproblematiske at gennemføre på kort/mellemlang sigt.

Valgmulighed 3: Alle henstillingerne i valgmulighed 2 plus andre henstillinger på længere sigt , som skal diskuteres yderligere.

Valgmulighederne er skitseret i tabel 4.1. Henstillingerne er nummereret og klassificeret efter, om de medfører et lovgivningstiltag (+) eller ej (-).

Tabel 4.1 - Overblik over valgmulighederne

Beskrivelse af alternativ |

Valgmulighed 1 | Ingen ændringer i forhold til den nuværende situation |

Valgmulighed 2 | 1. Teknisk udstyr CRATE's potentiel og medlemsstaternes tilsagn skal realiseres fuldt ud i forbindelse med alle agenturets aktiviteter (-). 2. Specialafdelinger Det bør overvejes at oprette specialafdelinger i de relevante geografiske områder (-). 3. Forbindelsen mellem fælles operationer og det europæiske patruljeringsnetværk FRONTEX skal undersøge, hvordan halvpermanente fælles operationer kan sammenlægges med det europæiske patruljeringsnetværk (-). 4. Risikoanalyse Der bør arbejdes til fremme af fælles risikoanalyse med Europol, internationale organisationer og relevante tredjelande og hyppige geografiske og/eller temaorienterede fælles risikoanalyser med relevante partnere (-). 5. Forvaltning af ICONet FRONTEX bør betros forvaltningen af ICONet på basis af den nuværende eller en anden teknisk platform såsom FRONTEX-informationssystemet (-). 6. Forvaltning af CIREFI FRONTEX bør pålægges at centralisere udvekslingen af operative oplysninger vedrørende ulovlig indvandring (-). 7. Eget teknisk udstyr Det skal sikres, at FRONTEX kan stille udstyr til rådighed, ved at FRONTEX anskaffer sig eget udstyr til grænsekontrol og –overvågning, til brug for f.eks. RABIT-hold (-). 8. Tilbagesendelse FRONTEX' rolle i tilbagesendelsesoperationer skal styrkes og det skal undersøges, om CRATE kan benyttes til delt anvendelse af teknisk udstyr mellem medlemsstaterne (+). 9. Uddannelse I uddannelsestilbuddet til grænsevagter skal der tages hensyn til de relevante europæiske og internationale regler om asyl, havretten og grundlæggende rettigheder. FRONTEX bør derfor kunne tilbyde specialiserede uddannelseskurser om disse aspekter for at give flere grænsevagter den nødvendige kompetence og bidrage til en konsekvent tilgang til situationer, som involverer koordination af eftersøgnings- og redningsoperationer (-). 10. Forskning Der skal gennemføres fælles projekter for operationel afprøvning under realistiske forhold af nye teknologier for at vurdere deres anvendelighed og indflydelse på de gældende procedurer ved grænseovergangssteder (-). |

Valgmulighed 3 | Alle foranstaltninger under valgmulighed 2 plus: 1. Schengenevaluering Ordningen for Schengenevalueringer er i øjeblikket til revision. Kommissionen vil forelægge et forslag herom i andet halvår af 2008. Det er klart i denne sammenhæng, at FRONTEX kan føje merværdi til en sådan evaluering som følge af dets ekspertise inden for kontrol ved og overvågning af de ydre grænser og dets virksomhed inden for uddannelse og risikoanalyse (+). 2. Samarbejde med tredjelande Fokus bør rettes mod at styrke samarbejdet med tredjelande, som er blevet identificeret som problemområder gennem FRONTEX-koordinerede fælles operationer. Vurdering af en eventuel udvidelse af det gældende FRONTEX-mandat, således at agenturet tillades at gennemføre pilotprojekter med tredjelande som begunstigede (+). 3. Fremtidig operativ koordination Der skal iværksættes en omfattende debat om strategien på længere sigt, også om spørgsmål vedrørende et EU-grænsevagtkorps (+). 4. Grænseovervågning FRONTEX som knudepunkt for informationsudveksling om et fremtidigt europæisk grænseovervågningssystem og for udvikling af efterretningsaktiviteter før grænsen (+). 5. Toldvæsenet og horisontal integration Der kunne iværksættes pilotprojekter på europæiske plan til støtte af koordinationen mellem de nationale grænsevagtmyndigheders og de nationale toldmyndigheders aktiviteter. FRONTEX, Kommissionen og medlemsstaterne bør udforske muligheden af at gennemføre fælles operationer under FRONTEX' ledelse i koordination med nationale toldmyndigheders samarbejdsprojekter (-). |

SAMMENLIGNING AF VALGMULIGHEDERNE

Forslagene til henstillinger er som led i processen inddelt i tre valgmuligheder.

Ved vurderingen og vægtningen af fordele og ulemper har man systematisk taget de enkelte henstillinger, der er beskrevet i valgmuligheden, under overvejelse. Mange af henstillingerne er komplementære, men i enkelte tilfælde kunne de selv være et alternativ til realisering af målene.

5.1. Valgmulighed 1

At opretholde status quo vil først og fremmest betyde, at Kommissionen tilsidesætter talrige opfordringer fra Det Europæiske Råd om at se nærmere på, hvordan FRONTEX' funktionsmåde og operationer kan forbedres. Evalueringsresultaterne vil ikke føre til forslag om, hvordan manglerne kan afhjælpes, mangler, som er direkte forbundet med, hvordan politikmålene kan realiseres. Det vil også betyde, at der ikke kommer til at foregå en debat om udviklingen af FRONTEX på lang sigt inden for rammerne af konceptet europæisk integreret grænseforvaltning, heller ikke om, hvorvidt dækningen af det aktuelle mandat skal revideres.

5.2. Valgmulighed 2

Evalueringen viser, hvilke mangler og lakuner der er i det aktuelle mandat og foreslår, hvordan de kan afhjælpes på kort/mellemlang sigt. At afhjælpe de identificerede mangler og realisere målene er et nødvendigt skridt på vejen til at skabe en politik for integreret europæisk grænseforvaltning.

Det falder helt i tråd med Kommissionens mål at gøre grænsekontrollen på europæisk plan mere effektiv. Af den grund gøres der i evalueringen status over forskellige aspekter af FRONTEX-agenturets funktionsmåde, der ses nærmere på mulighederne for at optimere aktiviteterne inden for rammerne af det aktuelle mandat, og der anbefales en række initiativer, som kan realiseres meget hurtigt, til at optimere agenturets arbejde og yderligere fremme en ensartet europæisk tilgang til de forskellige aspekter af grænsekontrol.

Denne valgmulighed kan derfor bidrage væsentligt til en forbedring af den nuværende situation. Dog er det en større ulempe, at den ikke byder på nogen vision på længere sigt.

5.3. Valgmulighed 3

Fordelene ved henstillingerne på kort sigt er de samme som for valgmulighed 5.2.

For at kunne foretage en global vurdering af FRONTEX-agenturet skal der fastlægges en mere langsigtet politik. Henstillingerne på lang sigt danner grundlaget for mere dybtgående overvejelser, som skal sættes de relevante aktører i stand til at danne sig et komplet billede af de forskellige politikker i deres udvikling (Schengenområdet, told, grænseovervågning, horisontal integration, forbindelser med tredjelande, udvidet operativ koordination), som indvirker på væsentlig måde på alle tre politikmål.

Der er brug for en mere langsigtet strategi for at forhindre en spredning af agenturets opgaver og tab af fokus igennem tiden, fordi man baserer sig på kortsigtede ad hoc-prioriteter. På den anden side er det klart, at der ved den videre fastlæggelse af konkrete aktioner i denne forbindelse i de fleste tilfælde skal tages hensyn til, hvilke nye erfaringer agenturet gør sig, og hvilke politikinitiativer der tages op til diskussion.

DEN FORETRUKNE VALGMULIGHED

Valgmulighed 1 og 2 er behæftet med for mange mangler til at kunne realisere alle politikmålene.

Kommissionen mener, at den eneste mulige vej frem mod en konstruktiv tilgang til en integreret grænseforvaltningspolitik må basere sig på valgmulighed 3, dvs. indfrielse af henstillingerne på kort/mellemlang sigt og dialog med EU-institutionerne, agenturet og de relevante europæiske og internationale partnere for at udforske, hvordan politikmålene kan realiseres på længere sigt på grundlag af en gradvis udvikling med de ressourcer og den administrative kapacitet, som agenturet råder over.

Valgmulighed 3 synes at være den globale løsningsmodel:

- manglerne ved agenturet klarlægges;

- der sættes generelle og specifikke politikmål;

- der indføres en mekanisme, der skal fastsætte kortsigtede prioriteter, som dækker alle aspekter af de aktiviteter, der er omfattet af det aktuelle mandat

- der foretages en generel kortlægning af anmodninger om udvidelse af eksisterende aktioner eller udvikling af nye uden at overbebyrde agenturet med nye og uforudsete opgaver;

- der indledes en diskussion om politisk orientering, som sætter FRONTEX i stand til at forblive effektivt på længere sigt.

OVERVÅGNING OG EVALUERING

Overvågning og evaluering af gennemførelsen af de fremtidige aktioner og foranstaltninger i henhold til den foretrukne valgmulighed vil være stærkt medvirkende til at gøre dem effektive. Alle FRONTEX' aktiviteter indgår i agenturets arbejdsprogram sammen med indikatorer for hver aktion, hvilket gør det muligt at foretage overvågning på basis af agenturets årlige aktivitetsrapport. Det gælder også de her præsenterede henstillinger.

Der føres også løbende tilsyn med agenturets aktiviteter i bestyrelsen, som normalt mødes seks gange om året, og gennem agenturets direkte indberetning ved møder i Rådet og Europa-Parlamentet.

***