Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om »Fremtiden for EU's lufttransport under og efter coronakrisen«

(initiativudtalelse)

(2020/C 429/14)

Ordfører: Thomas KROPP

Plenarforsamlingens beslutning 20.2.2020 Retsgrundlag Forretningsordenens artikel 32, stk. 2 Initiativudtalelse Kompetence Sektionen for Transport, Energi, Infrastruktur og Informationssamfundet Vedtaget i sektionen 3.9.2020 Vedtaget på plenarforsamlingen 16.9.2020 Plenarforsamling nr. 554 Resultat af afstemningen (for/imod/hverken for eller imod) 217/1/2

1. Konklusioner og anbefalinger

1.1. Luftfarten er en af de sektorer, der er hårdest ramt af coronakrisen. Alene mellem marts 2020 og maj 2020 styrtdykkede markedet for flypassagertrafik med 90 % med dramatiske konsekvenser for indtægterne hos alle interessenter og deres ansatte i luftfartsværdikæden. Luftfart spiller en central rolle for handel og turisme samt for forbindelserne internt i Europa og med tredjelande. Turismesektoren leverer et vigtigt bidrag til det nationale BNP i mange lande og har lidt ekstreme tab. Disse tab har indvirkning på EU-landene, men de har endnu større konsekvenser for udviklingslandene, hvor sektoren tegner sig for en væsentlig del af BNP. For disse landes vedkommende truer nedlukningen af turismeaktiviteterne med at spole vigtige humanitære fremskridt tilbage (undersøgelse foretaget af Institut der deutschen Wirtschaft i august 2015 med titlen Entwicklungsfaktor Tourismus (turismen som udviklingsfaktor): Tyske turister alene brugte 13,5 mia. EUR på turistdestinationerne i udviklingslandene. Det svarer til 5 % af alle turistudgifter i disse lande og skaber 78 000 arbejdspladser). EØSU opfordrer Kommissionen til at fremme turisme som en hjørnesten i sit udviklingssamarbejde.

1.2. EU's medlemsstater er villige til at bistå alle økonomiske sektorer i genopretningsprocessen. Da der er tale om en global recession uden fortilfælde, og fordi det er usikkert, hvor længe pandemien vil vare, er det dog usandsynligt, at de globale økonomiske aktiviteter vil nå op på niveauerne fra før coronakrisen i nær fremtid. Derfor opfordrer EØSU Kommissionen til at udarbejde en omfattende køreplan for genopretning af hele den europæiske luftfartssektor. En sådan handlingsplan bør omfatte øremærkede midler til støtte for alle delsektorer og deres arbejdsstyrke.

1.3. Alle interessenter og arbejdsmarkedets parter har brug for planlægningsstabilitet. Coronakrisen kræver en klar sondring mellem genopretningsfasen i luftfartssektoren på kort sigt og sikring af sektorens internationale konkurrenceevne og lige konkurrencevilkår på mellemlang til lang sigt. I den forbindelse er bevarelse af arbejdspladser af høj kvalitet og ordentlige arbejdsforhold af afgørende betydning for at fastholde en veluddannet arbejdsstyrke, uden hvilken en bæredygtig konkurrenceevne ikke kan sikres. Den fortsatte rekruttering og uddannelse af kvalificeret arbejdskraft i luftfartsværdikæden er derfor en forudsætning for genopretningen af den europæiske luftfart.

1.4. På kort sigt bør Kommissionen prioritere at genoprette passagerernes tillid til luftfarten. Coronakrisen har skabt markedsvilkår, der ikke var forudset i hovedparten af den relevante lovgivning. Passagererne skal have sikkerhed for, hvilke betingelser der gælder for refusion af forudbetalte billetter i tilfælde af aflysninger under denne krise. Kommissionen bør også fremme opfattelsen af, at lufttransport er sikker ved at tilskynde til bindende internationale aftaler om passende sanitære standarder. I denne kritiske genopretningsfase bør Kommissionen også sikre planlægningsstabilitet ved at indføre et moratorium for ændringer i lovgivningen, der ville hindre en effektiv genopretning. EØSU opfordrer Kommissionen til at finde og opretholde en god balance mellem de genopretningsforanstaltninger, der er nødvendige for at overvinde coronakrisen og de tilstræbte ændringer af finansforordningerne, der følger af den europæiske grønne pagt. EØSU opfordrer Kommissionen til at undgå at pålægge sektoren yderligere økonomiske og/eller lovgivningsmæssige byrder, navnlig i genopretningsfasen, hvor hele sektoren er ekstremt svækket i finansiel henseende. Dette omfatter, men er ikke begrænset til en forlængelse af fravigelsen af »use-it-or-lose-it« -slotkravene i vintersæsonen 2020-2021.

1.5. På mellemlang sigt bør Kommissionen revidere EU's luftfartsstrategi (vedtaget i 2015), som bør sikre lige konkurrencevilkår efter coronakrisen på grundlag af en vurdering af luftfartssystemets ekstraordinære sårbarhed og ændringerne i parametre og markedsdynamik.

1.6. EØSU anbefaler, at Kommissionen overvejer at genforhandle bilaterale luftfartsaftaler (ASA) med tredjelande med det formål at forebygge de konkurrencefordrejende virkninger af statsstøtte, miljøordninger såsom EU's emissionshandelsordning og sociale ubalancer med udgangspunkt i lige konkurrencevilkår, så der sikres en bæredygtig vækst på markedet.

1.7. Når den europæiske luftfartssektor har genvundet sin stabilitet, forventer EØSU, at Kommissionen vil arbejde for en bæredygtig luftfartspolitik, som frigør potentialet i den europæiske luftfartssektor.

1.8. EØSU opfordrer Kommissionen til at sikre den europæiske konkurrenceevne ved at fremskynde gennemførelsen af de nødvendige lovgivningstiltag til en fuld gennemførelse af det fælles europæiske luftrum efter årtiers unødig uenighed mellem medlemsstaterne og EU og derved nå op på en reduktion på 10 % af CO 2 -emissionerne i hele EU.

1.9. Den grønne pagt er en vigtig politisk pakke, der støttes af EØSU, og som i sidste ende skal mindske alle sektorers indvirkning på klimaændringerne, herunder luftfarten. EØSU forventer, at der afsættes yderligere EU-midler til FoU med henblik på at fremme miljøvenlige produkter, tjenesteydelser, procedurer og teknologier uden at underminere den europæiske konkurrenceevne. EØSU opfordrer Kommissionen og medlemsstaterne til at fokusere den politiske indsats på at fremme globalt gældende standarder for bæredygtighed, herunder yderligere miljøforanstaltninger, når medlemsstaterne yder finansiel bistand.

1.10. EØSU ønsker at få sikkerhed for, at arbejdsmarkedets parter, der anvender modellen for social dialog, fortsat vil blive inddraget i udviklingen og gennemførelsen af de nødvendige lovgivningsmæssige foranstaltninger, og gentager, at udvalget er parat til fuldt ud at støtte Kommissionen i dens bestræbelser på at fremme en hurtig genopretning af Europas luftfartssektor.

2. Baggrund

2.1. EU's luftfartssektor beskæftiger mellem 1,4 mio. ( 1 ) og 2 mio. ( 2 ) mennesker direkte og tegner sig for mellem 4,8 mio. og 5,8 mio. arbejdspladser. Luftfartens direkte bidrag til EU's BNP andrager 110 mia. EUR, og den samlede indvirkning, inklusive turisme, når op på 510 mia. EUR som følge af multiplikatoreffekten. Den afgørende rolle, som luftfarten spiller — ikke bare som sektor, men også som katalysator for økonomisk velstand, jobsikkerhed og turisme — har hidtil været kraftigt undervurderet. I nogle medlemsstater tegner turismen sig for op til 25 % af det nationale BNP. Den hurtige genoptagelse af lufttrafikken — med forbehold for overholdelse af de relevante sundhedsforanstaltninger — er derfor af afgørende betydning for at bevare turismen som en yderst vigtig indtægtskilde. Globalt set fremmer europæisk luftfart også handel og turisme til nationer, der har hårdt brug for økonomisk støtte og politisk integration i verdenssamfundet. De manglende internationale flyrejser under coronakrisen har navnlig forværret udviklingslandenes økonomiske svaghed.

2.2. Selv om luftfarten har oplevet kriser før (f.eks. terrorangrebene og lukningen af luftrummet i 2001, udbruddene af SARS og ebolavirus, krisen i det globale finansielle system i 2008 og lukningen af det europæiske luftrum som følge af spredningen af vulkansk aske i 2010), er den aktuelle krise uden fortilfælde. Ifølge ajourførte skøn vil sektoren ikke have kommet sig før 2024 ( 3 ) . Hverken EU-institutionerne eller internationale organer har været i stand til at koordinere lovgivningsmæssige foranstaltninger med henblik på at fastlægge internationale standarder. Den internationale luftfart har imidlertid brug for sammenhængende og videnskabeligt baserede globale standarder, hvis sektoren skal genetablere et bæredygtigt og robust udbud af tjenester som før krisen. Mens det offentlige og politiske fokus har været rettet mod luftfartsselskaber under krisen, omfatter luftfartsøkosystemet andre vigtige aktører såsom lufthavne, luftfartstjenesteudøvere, ground handling-leverandører og andre tjenesteudbydere. Der skal findes løsninger, som omfatter hele luftfartens værdikæde.

3. Generelle bemærkninger om krisens aktuelle status

3.1. Sundhedsmæssige bekymringer

Coronakrisens omfang og varighed vil afhænge af de kompetente myndigheders evne til at begrænse spredningen af en hidtil ukendt virus. Flere undersøgelser viser, at lufttransport er en af de sikreste transportformer. Retningslinjer for en koordineret hygiejneprotokol og koordinerede sundheds- og hygiejneforanstaltninger i medlemsstaterne er udviklet på europæisk plan af Det Europæiske Luftfartssikkerhedsagentur (EASA) og Det Europæiske Center for Forebyggelse af og Kontrol med Sygdomme og på globalt plan af Organisationen for International Civil Luftfart (ICAO). Luftfartsselskaberne og lufthavnene har arbejdet tæt sammen med Kommissionen og ICAO.

3.2. Manglende likviditet

I andet kvartal 2020 faldt luftfartsselskabernes indtægter med gennemsnitligt 79 %. Selv når fleksible omkostninger trækkes fra, betyder dette, at luftfartsselskabernes likviditet er blevet reduceret med ca. 60 mia. USD i denne periode. En af de vigtigste årsager til likviditetsproblemet var refusion af allerede solgte billetter (beregningerne ser anderledes ud for lavprisselskabernes forretningsmodel, som har lavere driftsomkostninger, men som i højere grad er afhængig af billetter i forsalg).

Forbrugerne rammes imidlertid også af coronakrisen. Forbrugere i adskillige medlemsstater har lagt sag an med henblik på refusion af forudbetalte billetter i overensstemmelse med Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 261/2004 (4). Det er nødvendigt at finde en gennemsigtig og realistisk løsning på disse sager og yderligere krav inden for en realistisk tidshorisont.

Når coronakrisen er overstået, vil lufttransportsektoren således være stærkt forgældet (selv om regeringerne på verdensplan hidtil har ydet statsstøtte på ca. 123 mia. USD for at sikre luftfartsselskabernes drift, er der kun stillet 11 mia. USD til rådighed som egenkapital, idet de resterende beløb er lån, som luftfartsselskaberne skal betale tilbage). Desuden varierer den statsstøtte, der ydes til europæiske luftfartsselskaber, betydeligt i form og omfang medlemsstaterne imellem.

Flere luftfartsselskaber med internationale flyvninger har indgivet konkursbegæring (et par eksempler: Avianca, LATAM og South African Airways).

Nogle betalinger til luftfartstjenesteudøvere er blevet udskudt. Dette mindsker belastningen af flyselskabernes likviditet, men betyder et betydeligt indtægtstab for luftfartstjenesteudøverne. Der skal findes en løsning, som gør det muligt for luftfartstjenesteudøverne at fortsætte med at levere væsentlige tjenester på en holdbar måde, og som ikke vil føre til øgede afgifter for luftfartsselskaberne på et senere tidspunkt, hvor de er ved at komme sig. På samme måde er lufthavne, luftfragtaktiviteter samt groundhandling, catering og andre luftfartstjenesteudøvere blevet hårdt ramt af krisen, og de kan derfor også have behov for yderligere støtte.

3.3. En koordineret tilgang for at sikre genopretningen på kort sigt

Kommissionen har udarbejdet en meddelelse om transportsektoren, hvori den anbefaler følgende:

— en overordnet strategi for genopretning i 2020 og derefter

— en fælles tilgang til at genindføre fri bevægelighed og ophæve restriktionerne ved EU's indre grænser på en faseinddelt og koordineret måde

— en ramme til støtte for gradvis genetablering af transportsektoren, samtidig med at man sørger for passagerernes og personalets sikkerhed

— en indsats med henblik på at gøre vouchers til et attraktivt alternativ til kontant refusion for forbrugerne

— kriterier for sikker og gradvis genoptagelse af turistaktiviteter og for udformning af sundhedsprotokoller for virksomheder i hotel- og restaurationsbranchen.

Disse anbefalinger er ikke bindende, men de beskriver, i hvilken grad medlemsstaterne ville drage fordel af en gensidig tilpasning af deres respektive foranstaltninger.

I foråret 2020 offentliggjorde Kommissionen en meddelelse om midlertidige rammebestemmelser for statsstøtte med henblik på at støtte økonomien. Rammebestemmelserne giver medlemsstaterne mulighed for at kompensere virksomhederne for ekstraordinære økonomiske tab og bevare arbejdspladser og beskæftigelse. Endvidere udstedte Kommissionen midlertidige undtagelser for tildeling af slottider (5) samt for groundhandlingydelser. Det er vigtigt og presserende at vurdere, om en yderligere forlængelse af disse foranstaltninger vil bidrage til at sikre planlægningsstabiliteten i de berørte virksomheder, og i bekræftende fald at tage de nødvendige lovgivningsmæssige skridt hurtigst muligt.

EØSU er dybt bekymret over, at EU's medlemsstater ikke har været i stand til at gennemføre ensartede og videnskabeligt baserede rejserestriktioner. På trods af industriens gentagne opfordringer til, at der udformes en videnskabeligt baseret, harmoniseret og koordineret tilgang til nye restriktioner, har resultatet været forskellige nationale tilgange. Nogle af disse ensidige nationale foranstaltninger er i modstrid med eksperternes råd og skader forbrugernes tillid yderligere. EØSU opfordrer Kommissionen til at garantere en sikker og gennemsigtig genoptagelse af lufttrafikken i Europa. Medlemsstaterne bør bestræbe sig på at harmonisere deres gradvise grænseåbninger i tråd med Kommissionens henstillinger.

4. Særlige bemærkninger om kravene til en bæredygtig genopretning

4.1. Krisen som en mulighed for en revurdering af luftfartens strategiske rolle i Europa (6)

Coronakrisen har ændret forholdet mellem aktørerne i luftfartens værdikæde. I betragtning af den nye markedsstørrelse og -struktur skal aktørerne i luftfartssektoren inddrages i udviklingen af mekanismer, der er formålstjenlige på markedet for flyrejser efter coronakrisen.

Kommissionen vil desuden være nødt til at revurdere sin generelle statsstøttepolitik i lyset af de skiftende geopolitiske forhold. Internationale knudepunkter i nærheden af EU, f.eks. Istanbul, London-Heathrow og Golfen, kan omdirigere lufttrafikken og underminere EU's forbindelser i fraværet af en konsekvent og overbevisende EU-luftfartspolitik, der tager sigte på at fremme EU's konkurrenceevne og lige konkurrencevilkår, samtidig med at arbejdspladser af høj kvalitet fastholdes i Europa. Det vil også være nødvendigt at foretage en ensartet evaluering af omfanget af den statsstøtte, der ydes i tredjelande (disse kan tage form af lån, løntilskud, lånegarantier, egenkapitalfinansiering, selskabsskatter, finansiering af ruter eller kapitalindskud). Dette vil desuden kræve en streng gennemførelse af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1008/2008 (7) for at forhindre fjendtlige overtagelser af og investeringer i EU-luftfartsselskaber ved tredjelande og dermed sikre, at den europæiske økonomi kan forblive konkurrencedygtig på internationalt plan på grundlag af kvalitet og pris og med tillid til, at den europæiske luftfartssektor leverer den nødvendige konnektivitet (Astra, et mindre græsk luftfartselskab har ført forhandlinger med kinesiske investorer).

4.2. Fastholdelse af konkurrenceevnen

4.2.1. Lufttransportsektoren vil ikke kunne vende tilbage til en normaltilstand som før coronakrisen (scenarierne varierer mellem en genopretning i henholdsvis 2022 eller 2025), idet krisens omfang vil have en strukturel indvirkning på markedet. For at bevare planlægningsstabiliteten for interessenterne og forbrugerne bør EU's luftfartsaftaler med tredjelande bruges som platform til en fælles overvågning af, i hvilken grad der er ydet statsstøtte under coronakrisen, med det formål at afdække og løse fordrejende tendenser. Markedsadgang bør i den forbindelse spille en vigtig rolle, når statsstøttens omfang fastlægges. Der bør træffes modforanstaltninger, hvis et tredjeland nægter at gøre noget ved spørgsmålet om støtte. Der bør tages højde for ulige miljømæssige og sociale standarder mellem EU-luftfartsselskaber og luftfartsselskaber i tredjelande i disse luftfartsaftaler.

4.2.2. Overkapacitet på markedet kombineret med et forventet fald i købekraften under den kommende globale recession kan endda kræve midlertidige eller strukturelle ændringer af luftfartsaftalerne for at sikre gensidighed i genopretningsperioden.

4.2.3. Kommissionen kan og bør indlede ensidige procedurer over for tredjelande og deres luftfartsselskaber, hvis der ikke kan findes forhandlingsløsninger (Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2019/712 ( 8 ) giver mulighed for at indlede en procedure).

4.2.4. Et særlig følsomt spørgsmål er modsætningsforholdet mellem likviditetsbegrænsningerne hos passagererne, der anmoder om refusion af de forudbetalte billetter, og likviditetsbegrænsningerne hos luftfartsselskaberne, som for en stor dels vedkommende ville gå konkurs, hvis alle refusioner rent faktisk blev foretaget. Den kommende revision af forordning (EF) nr. 261/2004 bør præcisere reglerne med henblik på at skabe en win-win-løsning til gavn for både passagerer og luftfartsselskaber (flere muligheder kunne overvejes, som f.eks. en statsgaranteret tidsbegrænset voucher: Hvis luftfartsselskabet indgiver konkursbegæring inden voucherens udløbsdato, eller hvis selskabet ikke er i stand til at udbyde flyvningen får passageren sine penge refunderet, og luftfartsselskabet vinder tid med hensyn til brugen af sine likviditetsreserver).

4.2.5. Efter EØSU's opfattelse er sektorens nuværende tilstand så kritisk, at lovgivningsinitiativer, der ikke vedrører stabiliseringen af en globalt konkurrencedygtig luftfartssektor i EU, bør udsættes, så længe genopretningsfasen varer. I den forbindelse gentager EØSU de prioriteringer, som Kommissionen bør foretage for at genvinde og bevare den europæiske konkurrenceevne og samtidig sikre det nødvendige sociale beskyttelsesniveau (9).

4.3. Den sociale dialog er et centralt element i genopretningen

Den aktuelle krise har medført alvorlige bekymringer for hele luftfartsøkosystemet og dets ansatte, uanset effektiviteten af de tjenester, der tilbydes. Det er afgørende at finde en passende balance mellem iværksætterånd og sociale hensyn for at sikre en holdbar skabelse af kvalitetsjob i fremtiden.

Dette er ikke blot et spørgsmål om politikker og principper, men et spørgsmål, der kræver øjeblikkelig overvejelse: Former for markedspraksis som flying-on-demand, proformaselvstændig beskæftigelse, manglende social beskyttelse i forbindelse med udbudsrunder og/eller en delvis aktivitetsnedgang eller opsigelsen af kontrakter med ansatte for blot at genansætte det samme personale til en væsentlig lavere løn, er uacceptable (10).

Den sociale dialog vil også være nødvendig i forbindelse med de uundgåelige ændringer i de fleste virksomheder og bør derfor fremmes på europæisk, nationalt og virksomhedsniveau. Dette forhindrer ikke EU-institutionerne og medlemsstaterne i at påtage sig deres ansvar på det sociale område.

4.4. Sikring af luftfartsøkosystemets bæredygtighed

4.4.1. 2 -emissioner på såvel globalt EØSU noterer sig aftalen for hele den globale luftfartssektor om foranstaltninger til begrænsning af CO-emissioner på såvel globalt ( 11 ) plan som på EU-plan ( 12 ) . Alle yderligere EU-foranstaltninger skal således ses i en konkurrencesammenhæng. F.eks. har flytning af lufttrafik fra EU-luftfartsselskaberne til deres konkurrenter i tredjelandene ikke nogen positiv indvirkning på bæredygtigheden. EØSU mener, at bæredygtigheden bør vurderes i en ny sammenhæng efter coronakrisen. Det er nødvendigt at foretage en vurdering af foranstaltningernes indvirkning på EU-luftfartsselskabernes evne til at komme på fode igen efter coronakrisen og forblive konkurrencedygtige. Ligesom alle andre sektorer understreger EØSU, at luftfarten bør overholde de langsigtede mål i den grønne pagt. EØSU opfordrer Kommissionen til at koordinere sin indsats på globalt plan, navnlig i Organisationen for International Civil Luftfart. EØSU slår til lyd for den yderligere udbygning af et højhastighedsjernbanenet i Europa med direkte forbindelser til hovedlufthavne. EØSU glæder sig over, at EU's genopretningsplan giver mulighed for investeringer i fremtidsorienterede sektorer. Efter EØSU's mening bør dette omfatte strategiske investeringer i avanceret interoperabel teknologi for alle luftfartens interessenter. Markederne for bæredygtige flybrændstoffer samt bæredygtige teknologier og datamarkeder bør fremmes aktivt. Fossilfri flydende brændstoffer har et stort potentiale til realisering af en kulstoffattig luftfart. Der er stadig behov for omfattende forskning og udvikling for at kunne levere sådanne brændstoffer til en rimelig pris. EØSU glæder sig over de forskellige finansieringsinitiativer i tilknytning til sådanne alternative brændstoffer (power-to-x, synfuel) under EU's nuværende instrument til finansiering af forskning (Horisont 2020) og tilskynder Kommissionen til at intensivere denne indsats i det næste rammeprogram for forskning og innovation (blandt andre finansieringsinstrumenter: Horisont Europa).

4.4.2. EØSU insisterer imidlertid på, at finansieringen af ny teknologi og foranstaltninger, der skal styrke luftfartsøkosystemets bæredygtighed, robusthed og skalerbarhed, bør være en integreret del af en altomfattende køreplan for luftfarten, som gennemføres med det formål at yde den nødvendige støtte til genopretningen af den europæiske luftfartsværdikæde.

Bruxelles, den 16. september 2020. Luca JAHIER Formand for Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) Steer Davies Gleave — »Study on employment and working conditions in air transport and airports« (undersøgelse om ansættelses- og arbejdsvilkår i luftfartsselskaber og lufthavne), endelig rapport 2015.

(2) »Aviation: Benefits Beyond Borders« (Luftfart: Fordele ud over grænserne), rapport udarbejdet af Oxford Economics for ATAG, april 2014.

(3) Se https://staging.corporatetravelcommunity.com/european-capacity-may-have-grown-in-jun-2020-but-a-european-aviation-body-warns-that-the-recovery-in-passenger-traffic-is-proceeding-at-a-slower-pace-than-it-had-projected/.

(4) EUT L 46 af 17.2.2004, s. 1.

(5) EØSU's udtalelse TEN/711 — Tildeling af ankomst- og afgangstidspunkter i Fællesskabets lufthavne, endnu ikke offentliggjort i EUT.

(6) EUT C 13 af 15.1.2016, s. 169.

(7) EUT L 293 af 31.10.2008, s. 3.

(8) EUT L 123 af 10.5.2019, s. 4.

(9) EUT C 13 af 15.1.2016, s. 110.

(10) Se fodnote 9.

(11) CORSIA (ordningen for CO2-kompensation og -reduktion for international luftfart).

(12) EUT C 133 af 9.5.2013, s. 30.