[pic] | KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER |

Bruxelles, den 3.10.2008

KOM(2008) 639 endelig

MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL RÅDET, EUROPA-PARLAMENTET, DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG REGIONSUDVALGET

vedrørende Kommissionens henstilling om aktiv integration af mennesker, der er udstødt fra arbejdsmarkedet {SEC(2008)2589}{SEC(2008)2590}

MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL RÅDET, EUROPA-PARLAMENTET, DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG REGIONSUDVALGET

vedrørende Kommissionens henstilling om aktiv integration af mennesker, der er udstødt fra arbejdsmarkedet

1. KAMPEN MOD UDSTØDELSE OG FATTIGDOM: ET PRIORITERET OMRÅDE I EU

Bekæmpelse af social udstødelse og fattigdom hører til de prioriterede områder i EU, hvis indsats inden for dette område er baseret på EF-traktatens artikel 137. I de grundlæggende sociale rettigheder er det fastlagt, at "fællesskabet støtter og supplerer medlemsstaternes aktiviteter […] integration af mennesker, som er udstødt fra arbejdsmarkedet". I to henstillinger fra Rådet[1] fra 1992 giver medlemsstaterne udtryk for, at de er fast besluttet på at fremme alles ret til tilstrækkelige indtægter og ydelser og at sikre kvaliteten af deres sociale sikringssystemer. Medlemsstaterne har gradvist gennemført disse henstillinger og på det seneste med støtte fra den åbne koordinationsmetode vedrørende social sikring og social integration, som skal ses i sammenhæng med Lissabonstrategien for job og vækst og den europæiske beskæftigelsesstrategi.

I retningslinjerne for medlemsstaternes beskæftigelsespolitikker (f.eks. den integrerede retningslinje nr. 19) understreges nødvendigheden af et sammenspil mellem beskæftigelsespolitikker, sociale tjenester, social sikring og skattesystemer for at kunne mobilisere de mennesker, hvis tilknytning til arbejdsmarkedet er svagest, men som er i stand til at arbejde. Alligevel er andelen af befolkningen, som har risiko for fattigdom og langtidsarbejdsløshed, ikke faldet markant. Andre negative indikatorer (f.eks. antallet af unge, som forlader skolen uden afsluttende uddannelse, og antallet af personer, der bor i husstande med arbejdsløshed) bekræfter fremkomsten af nye sociale risici i forbindelse med ændringerne i vore samfund, som påvist i undersøgelsen af den sociale virkelighed, som Europa-Kommissionen gennemførte i 2007[2]. På trods af de opnåede fremskridt har man i de nationale politikker ikke altid fundet det rette svar på de stadig mere komplekse sammenhænge i forbindelse med de forskelligartede ugunstige forhold, som rammer sårbare personer, hvis tilknytning til arbejdsmarkedet er svagest.

Der har på EU-niveau været stor opmærksomhed omkring udformningen og effektiviteten i de systemer, der anvendes i medlemsstaterne. Dette ses mest tydeligt i de fælles rapporter om social beskyttelse og social integration, Kommissionens sociale dagsorden for 2005–2010, de to offentlige høringer, som Kommissionen lancerede i 2006 og 2007[3], de fælles mål om social integration i forbindelse med den åbne koordinationsmetode, som Det Europæiske Råd vedtog i 2005 (som blev bekræftet i 2008), konklusionerne fra mødet i december 2007 i Rådet (beskæftigelse, socialpolitik, sundhed og forbrugerpolitik) og det opfølgende arbejde i Udvalget for Social Beskyttelse[4]. Endvidere skal omtales, at arbejdsmarkedets parter for nylig har forpligtet sig til at forhandle om en selvstændig aftale, der fremmer integrationen i virksomhederne af de mennesker, hvis tilknytning til arbejdsmarkedet er svagest.

Alle disse tiltag har ført til bred enighed om, at EU kan og skal sætte ny gang i bekæmpelsen af udstødelse og fattigdom, samtidig med at man fuldt ud respekterer nærhedsprincippet. Rådets henstilling fra 1992 om sikring af tilstrækkelige indtægter og ydelser fra socialbeskyttelsesordninger udgør stadig en reference, forudsat at de her fastlagte principper gennemføres bedre og indgår i en mere omfattende strategi, der omfatter fælles principper for rumlige arbejdsmarkeder og adgang til kvalitetstjenester for at løse de specielle problemer hos de mennesker, der er udstødt fra samfundet og arbejdsmarkedet. En holistisk tilgang med inddragelse af alle berørte aktører, bedre indikatorer og overvågnings- og evalueringsprocedurer sikrer, at synergieffekten mellem disse tre søjler giver de bedste resultater ved at integrere de mennesker, som i øjeblikket er udstødt fra arbejdsmarkedet, og få flere af dem i arbejde.

Ved at udsende en henstilling med nærværende meddelelse følger Kommissionen op på de bebudede tiltag i begyndelsen af den anden høring i 2007, meddelelsen fra juli 2008 om den nye sociale dagsorden og meddelelsen om en styrkelse af den åbne koordinationsmetode på det sociale område. Det udkast til aktiv integration, som Kommissionen fremlægger her, passer perfekt ind i strategien fra Lissabon og i det samlede tiltag, som blev fremført for den nye sociale dagsorden, og som bygger på tre principper: muligheder, adgang og solidaritet. Nærværende meddelelse supplerer ligeledes Kommissionens indsats for at fremme flexicurity og tage udfordringerne i den demografiske udvikling og globaliseringen op ved at lette overgangen for alle og ved at mobilisere produktionskræfterne.

2. AKTIV INTEGRATION: BEHOVET FOR YDERLIGERE AKTIONER

2.1. Den socioøkonomiske sammenhæng: den vedholdende fattigdom og arbejdsløshed samt det øgede antal ugunstige forhold

For de mennesker, som er i stand til at arbejde, er den sikreste måde til at komme ud af fattigdom at få et job. Men vanskelighederne for nogle ved at bruge denne udvej synes ikke at være blevet mindre på trods af økonomisk vækst og øget beskæftigelse. Langtidsarbejdsløsheden udgør stadig 3 %. 16 % af befolkningen er udsat for risiko for fattigdom (jf. diagram 1 i bilaget), og én ud af fem bor i en bolig af dårlig standard. Endnu mere urovækkende for de fremtidige udsigter er, at den procentuelle andel af børn med risiko for fattigdom ligger på ca. 19 %, og den procentuelle andel af unge, som forlader skolen uden afgangseksamen, ligger fortsat højt på ca. 15 %. Den procentuelle andel af mennesker, som bor i husstande med arbejdsløshed, lå uforandret på ca. 10 % mellem 2000 og 2005 for herefter at falde med et procentpoint, og der var næsten ikke noget fald (0,3 procentpoint) i antallet af arbejdsløse husstande med børn.

De vanskeligheder og hindringer, som mennesker med risiko for fattigdom står over for, er mangesidige: der er inden for de senere år fremkommet nye sociale udfordringer i forbindelse med overgangen til en post-industriel økonomi, den demografiske udvikling og sociale udviklingstendenser såsom større individualisering. Forekomsten af fattigdom og social udstødelse er blevet et endnu mere komplekst problem: ugunstige forhold af meget forskellig karakter og forarmelse, forstærket af forskellige risikofaktorer, såsom utilstrækkelige indtægter, familieproblemer, manglende læringsevne og edb-kvalifikationer, dårlig sundhed, uegnede og afsidesliggende boliger, udelukkelse fra informationssamfundet og manglende social støtte og i visse tilfælde forstærket som følge af etnisk forskelsbehandling.

2.2. Der er fortsat behov for forbedring af niveauet og dækningen i ordningerne vedrørende minimumsindkomst

Ordninger vedrørende minimumsindkomst har utvivlsomt haft en positiv virkning på en mindskelse af fattigdommen, selv om det kun har været marginalt i en række medlemsstater. Tallene viser, at sociale overførsler generelt har en markant virkning, når det drejer sig om at mindske andelen af mennesker i fattigdom, med en gennemsnitlig risikoandel på 26 % inden overførslen sammenholdt med en andel på 16 % efter overførsel (jf. diagram 2 i bilaget).

Tallene antyder også, at social sikring i lande uden en fastlagt minimumsindkomstordning, såsom Grækenland og Italien, har en mere begrænset mulighed for at mindske fattigdom. Disse kendsgerninger understreger, at Rådets henstilling fra 1992 fortsat er relevant, og at det er nødvendigt, at der sker en forbedring af gennemførelsen af denne.

I de fleste medlemsstater og i de fleste familietyper er social støtte alene ikke tilstrækkelig til at få modtagere af hjælp ud af fattigdom. Som anført i bilagets diagram 3 er UK den eneste medlemsstat, hvor nettoindtægten blandt modtagere af social støtte inden for alle husstandstyper overstiger den fastlagte EU-definition for tærsklen for risiko for fattigdom, dvs. 60 % af husstandens medialindtægt, når boligrelaterede ydelser regnes med. Kun i Danmark, Nederlandene, Sverige og Irland kommer husstande bestående af en enkelt person, som modtager social støtte, over fattigdomstærsklen. I alle andre medlemsstater ligger de en del under.

Effektiviteten af ordninger vedrørende minimumsindkomst afhænger ikke kun af ydelsernes størrelse, men også af deres specifikke udformning og bestemmelserne for udbetaling. En stor procentuel andel af de personer, som er målet for disse ordninger, nyder egentlig ikke godt af disse, enten fordi de ikke gør krav på de ydelser, de har ret til, eller af andre grunde (ikke støtteberettiget, fejlberegning af beløbene, tidsfrister for udbetalingen, straffe og frakendelse samt fradrag i ydelsen som følge af tilbagebetaling af gæld).

Skøn over andelen af modtagere af social støtte i UK, FR, DE og NL ligger på mellem 40 % og 80 %[5]. Men EU's gennemsnit viser en mere barsk realitet. Kun 18 % af den ikke-arbejdende befolkning med risiko for fattigdom modtager social støtte (selv om dette tal skal modificeres: der tages her ikke hensyn til modtagere af andre former for støtte)[6].

2.3. Det er nødvendigt med en bedre overensstemmelse med aktive arbejdsmarkedspolitikker og adgang til kvalitetstjenester

I Rådets henstilling fra 1992 blev det gjort klart, at ordninger vedrørende minimumsindkomst skal forbindes med incitamenter til arbejde. Herudover skal de for effektivt at kunne bekæmpe fattigdom indgå i en bredere strategi, der sikrer, at modtagerne har adgang til uddannelse og jobstøtte, ligesom der skal kunne gives social støtte med henblik på at give folk bedre muligheder for at få arbejde. Dokumentationen viser, at der fortsat er store mangler inden for disse tre områder, selv om en række medlemsstater har gennemført dybtgående strukturreformer.

Det betaler sig fortsat ikke altid at arbejde

Udformningen af skatte- og socialsikringssystemer medvirker fortsat til en stærk demotivering for at komme ind på arbejdsmarkedet for nogle dele af arbejdsmarkedet, som f.eks. lavtuddannede, der kun kan forvente en lav løn. Nogle medlemsstater er allerede ved at gennemføre reformer for at gøre det mere attraktivt at arbejde end at modtage social støtte, men det er nødvendigt, at der gøres mere.

De nyeste OECD-tal viser, at den ekstraindtægt (sammenlignet med arbejdsløshedsunderstøttelse), som en arbejdsløs kan få ved at tage et nyt job, mindskes betragteligt med en gennemsnitlig effektiv skatteprocent på mere end 60 % i næsten alle lande i alle undersøgte husstandstyper (jf. tabel 1 i bilaget). Dette skyldes, at mennesker, som begynder at arbejde, ikke kun skal betale skat af deres løn, men de mister også de ydelser, som de før havde ret til. Problemet med denne form for demotivering for at tage arbejde er forsøgt løst i de seneste politiske tiltag vedrørende minimumsindkomstordninger, f.eks. ved at kombinere passende støtte til arbejdsløse med støtte til folk i arbejde, såsom skattefradrag for familier i arbejde (WFTC) i UK og den planlagte vedtagelse af en revenu de solidarité active i Frankrig.

De mennesker, hvis tilknytning til arbejdsmarkedet er svagest, har brug for mere individualiserede adgangsveje til beskæftigelse.

Mennesker der ikke har nogen grundlæggende læringskapacitet, eller som har haft lange arbejdsløshedsperioder, har ikke let ved at få udbytte af standardiserede uddannelselses- eller genoptræningspolitikker. Selv når de har fundet beskæftigelse, er de fortsat sårbare, fordi de mangler støttenetværk. Undersøgelser af overgangen fra arbejdsløshed til beskæftigelse, herunder tidsbegrænsede kontrakter, viser, at der findes en hård kerne af personer i den erhvervsaktive alder, som forbliver arbejdsløse, og hvis risiko for arbejdsløshed stiger med alderen[7].

For at løse dette problem er nogle medlemsstater (f.eks. Nederlandene) begyndt at ændre deres genintegrerings- og revalideringspolitik fuldstændigt. Andre er ved at udarbejde målrettede arbejdskraftpolitikker for at få fat i de mest udstødte ved hjælp af instrumenter såsom mikrolån eller incitamenter for erhvervsdrivende foreninger. Sådanne prisværdige fornyelser kræver generelt et integreret servicetilbud.

Social sikring, som giver bedre muligheder for at få arbejde: et manglende link

Mangel på økonomisk overkommelig børnepasning, er et klart eksempel på de hindringer, som nogle af de mennesker, hvis tilknytning til arbejdsmarkedet er svagest, især enlige forældre med børn, står over for. Skøn fra OECD viser, at i halvdelen af medlemsstaterne, hvor der foreligger skøn, udgør nettoudgifterne til børnepasning 12 % af en enlig forælders nettoindtægt med to mindre børn. Dette beløb svarer næsten til nettoudbyttet ved at gå fra arbejdsløshed til lønnet arbejde, når der tages hensyn til marginalskat for enlige forældre; det virker helt klart demotiverende på at søge arbejde – og det udgør en fattigdomsfælde.

Et godt helbred er et vigtigt krav for at kunne være på arbejdsmarkedet. Mennesker, der lider af kroniske sygdomme, kan ikke have et varigt ansættelsesforhold[8] eller være under uddannelse som forberedelse til beskæftigelse. Dette gælder især for mennesker med risiko for fattigdom, som gennemsnitligt i højere grad lider af dårligt helbred, og som har dårligere adgang til sundhedsydelser (jf. tabel 2 i bilaget).

En god varig selvstændig bolig kan også være en vigtig forudsætning for at forblive beskæftiget. Selv om det er vanskeligt at indsamle data om hjemløshed og dårlige boliger, findes der en vis dokumentation for, at dette er et stigende problem, især blandt unge, som rammes mere af arbejdsløshed end gennemsnittet, eller hvis beskæftigelse er begrænset til midlertidige og tidsbegrænsede arbejdskontrakter. Adskillige ngo'er i EU tager sig af hjemløses behov, blandt andet ved at give støtte til en varig beskæftigelse. Men de beretter også om en ond cirkel, hvor en sådan støtte ofte forbliver resultatløs på grund af manglende adgang til en passende bolig, som man kan betale[9].

3. MOD EN INTEGRERET FREMGANGSMÅDE FOR AKTIV INTEGRATION PÅ GRUNDLAG AF FÆLLES PRINCIPPER

3.1. En integreret fremgangsmåde for aktiv integration

Udformningen af den integrerede fremgangsmåde

Ifølge den tidligere fremlagte analyse forudsætter en aktiv integration af mennesker, som er udstødt fra arbejdsmarkedet, udarbejdelse og gennemførelse af en omfattende strategi, der integrerer og kombinerer indtægtsstøtte, rummelige arbejdsmarkeder og adgang til kvalitetstjenester. I den politiske udformning bør man fastlægge den rette miks af de tre delelementer i strategien for aktiv integration: der bør tages hensyn til deres samlede virkning for den sociale og økonomiske integration af dårligt stillede mennesker og til et eventuelt samspil mellem delelementerne, herunder synergieffekt og mulige kompromisser.

Politikker for aktiv integration bør sikre sammenhæng mellem følgende mål: 1) støtte til gennemførelsen af de grundlæggende rettigheder, 2) fremme af ligestilling og lige muligheder, 3) løsning af problemet med de komplekse forhold vedrørende forskelligartede ulemper og de specifikke situationer og behov blandt forskellige sårbare grupper, 4) forbedring af territorial samhørighed under hensyntagen til lokale og regionale forhold og 5) forenelighed med en livscyklustilgang til social- og arbejdsmarkedspolitikker, således at politikkerne kan medvirke til solidaritet mellem generationerne og bryde den fattigdom, der går i arv fra generation til generation.

For at gøre denne integrerede fremgangsmåde effektiv er det nødvendigt, at koordinationen mellem offentlige myndigheder og tjenester styrkes. Herudover bør lokale, regionale, nationale myndigheder og EU – med deres særlige roller, kompetencer og prioriterede områder – ligeledes styrke deres samarbejde. Endvidere skal andre relevante aktører, herunder også de mennesker, som berøres af fattigdom og social udstødelse, arbejdsmarkedets parter, ngo'er og serviceydere, deltage aktivt i udvikling, gennemførelse og evaluering af strategierne.

3.2. Fælles principper for aktiv integration

Politikkerne for aktiv integration skal afspejle de forskellige nationale forhold, men EU's medlemsstater står over for identiske udfordringer, som det er gjort klart i afsnit 2. Det synes derfor hensigtsmæssigt at nå til enighed på EU-niveau om en række fælles principper for aktiv integration. Der er skabt et grundlag for disse principper med resultatet af Kommissionens offentlige høringer og drøftelserne med og blandt medlemsstaterne i Udvalget for Social Beskyttelse og gennem Udvalget for Beskæftigelses aktive deltagelse. Disse principper, der gælder specifikt for hvert af de tre delområder, kunne udgøre en hjælp for medlemsstaterne ved fastlæggelsen og gennemførelsen af deres integrerede strategier for aktiv integration for at gøre dem mere effektive. Kommissionen mener som anført i juli i sin nye sociale dagsorden, at en henstilling om aktiv integration kunne medvirke til at vejlede medlemsstaterne ved etableringen og gennemførelsen af deres integrerede strategier for aktiv integration.

3.3. Gennemførelse og overvågning af de fælles principper på EU-niveau

Gennemførelsen af strategierne for aktiv integration skal koordineres og overvåges effektivt på nationalt og EU-niveau, hvis de skal gennemføres med held. I den forbindelse glæder Kommissionen sig over det arbejde, der er udført i Udvalget for Social Beskyttelse. Kommissionen foreslår, at medlemsstaterne ved årets udgang godkender Rådets konklusioner på grundlag af den medfølgende henstilling, hvor en række fælles principper er defineret. Disse principper kan danne grundlag for, at Kommissionen og medlemsstaterne i fællesskab gennemfører en koordinering og overvågning under den åbne koordinationsmetode på det sociale område i et tæt samarbejde mellem Udvalget for Social Beskyttelse og Udvalget for Beskæftigelse.

De fremskridt, der er gjort i forbindelse med gennemførelsen af strategierne for den aktive integration, bør herefter fremlægges i de fælles rapporter om social sikring og social integration og samtidig indgå i rammen for Lissabonstrategien. Herudover er Kommissionen parat til at gennemføre de nødvendige foranstaltninger for at forbedre eller fastlægge indikatorer for en kvantitativ overvågning. Netværket af lokale myndigheders observatorier, som finansieres af Progress-programmet, vil ligeledes give en analyse af udviklingen og gennemførelsen af strategierne for aktiv integration på lokalt niveau og fremme gensidige læringsprocesser.

[1] Rådets henstilling 92/441/EØF (EFT L 245 af 26.8.1992, s. 46) og Rådets henstilling 92/442/EØF, (EFT L 245 af 26.8.1992, s. 49).

[2] SEK(2008)1896.

[3] KOM(2006) 44; KOM(2007) 620.

[4] Rådets konklusioner 16139/07 og vejledende notat fra Udvalget for Social Beskyttelse af 3. juli 2008 om aktiv integration.

[5] Hernanz et al. (2004) Take-up of welfare benefits in OECD Countries: a review of the evidence; OECD Social, employment and migration WP nr. 17.

[6] Ecory-rapporten fra 2008 om aktiv integration, bestilt af Europa-Kommissionen, og Immervoll et al. (2004): Benefit coverage rates and household typologies: scope and limitations of tax-benefit indicators , OECD Social, employment and migration WP, nr. 20.

[7] Beskæftigelsen i Europa, 2004 , kapitel 4.

[8] Beskæftigelsen i Europa, 2005 , kapitel 5.

[9] FEANTSA-rapporten til Europa-Parlamentet 2008 og FNARS "Manifesto for social inclusion" 2007.