ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE

RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN

Ledsagedokument til

Kommissionens forslag til Europa-Parlamentets og Rådets FORORDNING om særlige adgangskrav og dertil hørende betingelser for fiskeri efter dybhavsbestande i det nordøstlige Atlanterhav og om ophævelse af Rådets forordning (EF) nr. 2347/2002 af 16. december 2002

Indledning

Siden 2002 har EU haft en særlig adgangsordning (Forordning (EF) nr. 2347/2002) for fiskerfartøjer, der er involveret i dybhavsfiskeri. Adgangsordningen består af fire elementer: Kapacitetsbegrænsning, dataindsamling, indsatsovervågning og kontrol. Adgangsordningen er underlagt regelmæssig kontrol. Kontrollen begyndte i 2007 med en meddelelse fra Kommissionen. Den primære rådgivningsfase var i 2009 og 2010.

Revisionen af adgangsordningen er baseret på visse forudsætninger vedrørende reformen af den fælles fiskeripolitik. Der er planlagt et lovforslag om revision af adgangsordningen i første halvår 2011.

Problem

Dybhavsfiskeriet i det Nordøstlige Atlanterhav er delvist domineret af traditionelle kystflåder (Portugal, Spanien) og delvist domineret af store nomadetrawlere (Frankrig, Spanien). De udgør kun 1 procent af landingerne fra det Nordøstlige Atlanterhav.

Kun siden 2003 har dybhavsfiskeri været underlagt detaljeret forvaltning af fiskerimuligheder (samlet tilladt fangstmængde, maksimal fiskeriindsats). Før dette var fiskeriet stort set ureguleret og viste typiske tegn på "race to fish"-problemet, det vil sige nedfiskning af bestande. Med hensyn til dybhavsfiskeriet kan en bestand nedfiskes på meget kort tid på grund af den særlige sårbarhed over for fiskeri, og genoprettelsen kan tage meget lang tid eller mislykkes. Bestandenes biologiske tilstand er stort set ukendt. Nogle betragtes som nedfisket, og fiskeriet er generelt ikke bæredygtigt. Fiskerimulighederne mindskes.

Sammenfattet kan problemerne klassificeres på følgende måde:

Primære problemer:

– Disse bestandes store sårbarhed over for fiskeri. Mange af bestandene vil kun modstå fiskeripres over en længere periode, som ikke er økonomisk bæredygtig;

– Fiskeri med bundtrawl ødelægger eller risikerer at ødelægge uerstattelige bundlevende naturtyper (sårbare marine økosystemer), som repræsenterer de vigtigste kilder til biologisk mangfoldighed på dybt hav. Omfanget af den ødelæggelse, der allerede har fundet sted, er ukendt;

– Fiskeri med trawl efter visse dybhavsarter giver middelstore til store niveauer af uønsket fangst af dybhavsarter;

– Bestemmelse af det bæredygtige niveau for fiskeripres via videnskabelig rådgivning er særligt vanskeligt.

Mangler ved den nuværende ordning:

– Omfanget af berørte flåder er for stort og for ufleksibelt (mangel på effektivitet fordi ordningen ikke er tilstrækkeligt målrettet).

– Efter vedtagelsen af den nye kontrolforordning[1] er ordningen delvist overflødig, og tilknytningen til kontrolstandarderne er uklar (mangel på sammenhæng).

– Den særskilte dataindsamling er til meget begrænset nytte for videnskabelige rådgivningsorganer, selv om de udgør en administrativ byrde (mangel på effektivitet og mangel på sammenhæng med rammen for dataindsamling).

Formål

Overordnet mål

Generelt formål med forslaget er at sikre bæredygtig udnyttelse af dybhavsbestande i overensstemmelse med begrebet maksimalt bæredygtigt udbytte, hvorved den miljømæssige indvirkning begrænses i videst muligt omfang. Så længe data og fremgangsmåde ikke har opnået det påkrævede kvalitetsniveau, der muliggør forvaltning mod maksimalt bæredygtigt udbytte, skal fiskeriet forvaltes i overensstemmelse med forsigtighedsprincippet.

Specifikke målsætninger

– At efterleve videnskabelig rådgivning om fangstniveauer efter forsigtighedsprincippet; at muliggøre fremtidig udvikling af forvaltning med maksimalt bæredygtigt udbytte for disse bestande med ringe data

– At mindske bundredskabers indvirkning på havbunden for at mindske risikoen for skade på sårbare marine økosystemer

– At reducere niveauet af uønsket fangst

– At sikre indsamling af alle nødvendige data til forbedring af videnskabelig rådgivning

– At fokusere reglerne på den metier, som er rettet mod dybhavsarter og sikre, at metier-definitionen kan tilpasses til videnskabelig rådgivning og flådeadfærd, der udvikler sig

– At skabe sammenhæng mellem adgangsordningen og kontrolforordningen

– At harmonisere den særlige dataindsamling med de generelle standarder og sikre opfølgning

Valgmuligheder

5 valgmuligheder blev vurderet til udvikling af initiativet. Status quo, forbud mod alt dybhavsfiskeri og regulering ved hjælp af tekniske foranstaltninger var de valgmuligheder, der blev forkastet på grund af deres store ulemper. De to tilbageværende valgmuligheder var:

Valgmulighed 3 – forbud mod redskaber, som er mest skadelige for dybhavsøkosystemet

De fiskeriredskaber, som udgør det største økologiske problem, dvs. bundtrawl og nedgarn[2], forbydes i dybhavsfiskeri. Den tekniske løsning ville bestå i enten at forbyde de garn fra de flåder, som har tilladelse til at fiske efter dybhavsarter, eller i at forbyde anvendelse af de garn lavere end en bestemt dybde. De andre problemer ved dybhavsfiskeri og adgangsordningen ville blive løst ved tilpasninger til de eksisterende regler: ikke at tillade, at fiskerimuligheder fastsættes højere end ifølge forsigtighedsprincippet; tillade afprøvning af reglerne for maksimalt bæredygtigt udbytte; specificere dataindsamlingsstandarderne for dybhavsfiskeri som en del af den eksisterende ramme for dataindsamling og tillade Kommissionen at lukke fiskeriet, hvis dataene ikke indsamles; afskaffe særskilt indsatsrapportering; skelne bifangst fra det pågældende fiskeri til forvaltning og tillade Kommissionen at finjustere listen over relevante arter og fangsttærskler; afskaffe overflødige kontrolbestemmelser og specificere de forbedrede kontrolstandarder, som gælder i overensstemmelse med kontrolforordningen (svarende til kontrol af flerårige planer).

Valgmulighed 4 – adgang betinget af internationale forvaltningsstandarder for det åbne hav

En fjerde mulighed ville inkorporere forvaltningsstandarder, som er udviklet af FN/FAO, vedrørende fiskeri på bunden af det åbne hav. De primære nye elementer ville være: Udførelse af konsekvensanalyser, før bundfiskeri tillades, identificere hvor der er sandsynlighed for, at der forekommer sårbare marine økosystemer, etablere protokoller over fund af sårbare marine økosystemer. Af hensyn til udsmidsreduktion, som er et område, der ikke er omhandlet af de standarder, ville denne valgmulighed 4 enten forpligte fartøjer til at reducere udsmid markant eller bevæge sig mod en obligatorisk ordning med regional indsatsforvaltning, hvor alle fangster skal forblive ombord. De andre problemer ville blive løst som beskrevet i valgmulighed 3.

Konsekvensanalyse af de tilbageværende valgmuligheder

De to tilbageværende valgmuligheder blev sammenlignet med hensyn til deres resultater i forhold til politikkens formål, effektiviteten og sammenhæng:

Resultater

For de specifikke mål a), d), e), g) og h), giver valgmulighederne samme løsning og betragtes derfor som sidestillede:

a) (- At efterleve videnskabelig rådgivning om fangstniveauer efter forsigtighedsprincippet; at muliggøre fremtidig udvikling af forvaltning med maksimalt bæredygtigt udbytte for disse bestande med ringe data - ): Ved i fælles beslutning at regulere, at tilbagevendende beslutninger om fordeling af fiskerimuligheder ikke kan gå ud over det, der videnskabeligt anbefales som et forsigtighedsniveau for fangster eller fiskeriindsats, sikres det, at den videnskabelige rådgivning om forsigtighedsforvaltning efterleves. Da reglen kun gælder forsigtighedsrammen, er der stadig mulighed for at udvikle fangstregler, der er videnskabeligt baseret på maksimalt bæredygtigt udbytte i fremtiden, og for at følge de fangstregler i tilbagevendende beslutninger om fordeling af fiskerimuligheder.

d) + h) (- At sikre indsamling af alle nødvendige data til forbedring af videnskabelig rådgivning; harmonisere den særlige dataindsamling med de generelle standarder og sikre opfølgning -): Ved at udvide de generelle dataindsamlingskrav mod fiskedybder, VMS-positioner og logbog-registreringer for hver fangst, ville de supplerende data, som videnskabsfolk anser for nødvendige, blive indsamlet inden for dybhavsmetieren. Ved at knytte denne dataindsamling til tilbagevendende underretningsopgaver (VMS-position, elektronisk logbog-rapporter) kan den administrative byrde for fiskerivirksomheder holdes på et minimum. Ved at inkorporere dataindsamlingen på dybhavsmetieren i standarderne for den generelle dataindsamling sikres det, at de indsamlede data reagerer på de tilbagevendende statistiske gyldighedskrav og kan sammenlignes på tværs af medlemsstater. Forpligtelsen til at tage prøver af dybhavsmetierer i overensstemmelse med en specifik metierdefinition er nødvendig. Ellers ville de biologiske data fra det kommercielle fiskeri til tider blive druknet i større, mere opdelte metierer. Denne forpligtelse kunne overføres til en kontrolleret dataindsamlingsforordning (2012) i tilfælde af, at det besluttes, at den skal inkorporere metierspecifikke krav.

e) (- At fokusere reglerne på den metier, som er rettet mod dybhavsarter og sikre, at metier-definitionen kan tilpasses til videnskabelig rådgivning og flådeadfærd, der udvikler sig -): Ved at definere en metier for dybhavsfiskeri (10 % dybhavsfangster pr. dag) kan de særlige fiskeritilladelser opdeles i to kategorier, én for fartøjer, der fisker efter dybhavsarter, én for fartøjer, hvis fangster udelukkende er begrænset til bifangster. Alle fartøjer ville være underlagt grænsen for fartøjskapacitet i fiskeriet og for fangster i udpegede havne, men de andre forpligtelser og regler i adgangsordningen ville kun gælde for fartøjer, der fisker efter dybhavsarter, og derved imødegås én af manglerne ved den eksisterende ordning. Kommissionen ville have beføjelser til at ændre eller præcisere listen over dybhavsarter og metierdefinitionen i overensstemmelse med videnskabelig rådgivning og regionale fiskemønstre. Derved er det muligt at udvikle ordningen i henhold til fiskeriernes virkelighed og forbedre den videnskabelige viden.

g) (- At skabe sammenhæng mellem adgangsordningen og kontrolforordningen -): Den nye kontrolforordning indeholder en række bestemmelser, som ligner den eksisterende adgangsordning.) Tilpasning kan opnås ved at ophæve disse bestemmelser. Endvidere kunne adgangsordningen styrke kontrolforordningens instrument med lukning af et fiskeri, når væsentlige bestemmelser i bevaringsforanstaltningen overtrædes, ved at fastlægge, at dataindsamlingsforpligtelserne også skal betragtes som væsentlige bevaringsforanstaltninger i forbindelse med dybhavsarter.

Med hensyn til beskyttelse af sårbare marine økosystemer (mål b) betragtes forbud mod bundtrawl (valgmulighed 3) fra målrettet fiskeri som mere effektivt end at implementere åbent hav-standarderne relateret til beskyttelse af sårbare marine økosystemer (tidligere konsekvensanalyse, protokoller over fund, søgning efter forekomster af sårbare marine økosystemer). Bundtrawl ville ikke længere findes på dybhavsbunde, uanset resultatet af en risikoanalyse. Risikoanalyse i overensstemmelse med de internationale standarder påvirkes af begrebet "intensiteten af tidligere forekomst", og dette ville give anledning til kvalificeringsproblemer[3].

Med hensyn til reduktion af uønskede fangster (mål c), betragtes valgmulighed 3 også som mere effektiv. Den forbyder skadelige redskaber fra disse fiskerier direkte, hvorimod valgmulighed 4 indebærer et stadigt stigende antal betingelser for anvendelsen af bundredskaber. Valgmulighed 4 gør det således meget byrdefuldt at anvendes bundredskaber, hvilket i et økonomisk perspektiv gør den mindre attraktiv, mens valgmulighed 3 tvinger operatørerne til at anvende mindre skadelige redskaber. En yderligere relativ ulempe ved valgmulighed 4 er, at den sideløbende forudsætter implementering og kontrol af flere yderligere foranstaltninger, mens fiskeriernes administrationer får omkostningsbesparelsesopgaver på baggrund af behovet for finansiel disciplin og derfor er nødt til at fokusere deres kontrolindsats på økonomisk vigtige fiskerier. Valgmulighed 3 betragtes også mere effektiv, idet det er en særligt begrænsende politik på dette område i fiskerier, hvor de arter, der fanges, er særligt sårbare over for fiskeri. Økosystemtilgangen til fiskeriernes forvaltning - et koncept, der allerede er gyldigt i henhold til den nuværende FFP - implementeres for fiskerier, der opererer i de mest sårbare økosystemer. I valgmulighed 4 foretrækkes skridtet mod regionale indsatsniveauer frem for udsmidsreduktionsmål i lyset af bekræftende videnskabelig rådgivning om brugen af indsatsforvaltning i dybhavsfiskerier.

I den mere effektive valgmulighed betragtes delmuligheden, som indfører forbuddet via begrænsede fiskeritilladelser, som mere effektiv end delmuligheden, som ville forbyde redskaberne fra en bestemt dybde. Der er tre årsager til dette: For det første ville en rumlig tilgang kræve kontrol af dybdeniveauer, hvor redskaber anvendes, og sådanne kontrolinstrumenter er for øjeblikket ikke implementeret. For det andet skulle dybdegrænserne fastsættes i overensstemmelse med videnskabelig rådgivning om lokal forekomst af dybhavsarter, fordi de forekommer i forskellige dybder. For det tredje overlapper fordelingsområdet for dybhavsarter med fordelingsområdet for andre arter på den nedre del af kontinentalsoklen, og derfor ville dybdekriteriet også begrænse fiskerier, som ikke tages i betragtning til denne foranstaltning. Delmuligheden 'fiskeritilladelse' ville derimod henvise til fangstsammensætning under fangstrejsen, og oplysninger om fangstsammensætningen bliver i fremtiden mere pålidelige som følge af forpligtelsen til at indsende elektroniske logbog-oplysninger.

Effektivitet

Med hensyn til effektivitet får valgmulighed 3 en højere bedømmelse end valgmulighed 4. Grunden er, at valgmulighed 3 direkte forbyder skadelige redskaber fra disse fiskerier, hvorimod valgmulighed 4 medfører et stadigt stigende antal betingelser for brugen af bundredskaber. Valgmulighed 4 gør det således meget byrdefuldt at anvende bundredskaber, hvilket i et økonomisk perspektiv gør den mindre attraktiv, mens valgmulighed 3 tvinger operatørerne til at anvende mindre skadelige redskaber. En yderligere relativ ulempe ved valgmulighed 4 er, at den sideløbende forudsætter implementering og kontrol af flere yderligere foranstaltninger, mens fiskeriernes administrationer får omkostningsbesparende opgaver på baggrund af behovet for finansiel disciplin og er derfor nødt til at fokusere deres kontrolindsats på økonomisk vigtige fiskerier.

I valgmulighed 3 betragtes delmuligheden om rumlig begrænsning som mindre effektiv, fordi den kræver en yderligere kontrolindsats relateret til fiskedybde, mens nationale administrationer er ved at indføre den nye kontrolforordning, som i sig selv lægger et ekstremt pres på dem.

Sammenhæng

Med hensyn til sammenhæng påskønnes valgmulighed 3 mere end valgmulighed 4. På den ene side er forbud mod skadelige redskaber en politik, der allerede er udviklet. Udsmidsforbuddet under FFP-reformen forventes ved at udfase redskaber, som har vist sig at have meget store udsmid af arter, som er mest sårbare over for fiskeri. Økosystemtilgange til fiskeriernes forvaltning - et koncept, der allerede er gyldigt i henhold til den nuværende FFP - implementeres for fiskerier, der opererer i de mest sårbare økosystemer. Den ønskede begrænsning i regulatoriske detaljer er i overensstemmelse med reformens forenklingstilgang. FFP-reformens skridt mod regional forvaltning kunne omsættes ved at tilbyde en mulighed for et frivilligt skridt mod regional indsatsforvaltning for de redskaber, som er tilladte at bevare i fiskeriet.

På den anden side stemmer muligheden med at indføre standarder for åbent hav overens med en eksisterende politik, der beskytter de samme arter, om end i forskellig økonomisk og flådemæssig sammenhæng. [4] Den negative vurdering er baseret på to betragtninger: 1) I EU-farvand modtager sårbare marine økosystemer beskyttelse gennem udvikling af NATURA 2000-områder i henhold til habitatdirektivet. FFP-reformen vil indføre en procedure for implementering af fiskeridelen af de bevaringsforanstaltninger. Tilgangen er baseret på ideen om at udarbejde en positivliste over unikke kolonier med biologisk mangfoldighed, som vil blive direkte beskyttet, mens det internationale koncept er baseret på ideen om risikoreduktion og undgåelsesstrategier. Begge er ikke inkompatible, men kunne føre til dobbeltarbejde. 2) Tilføjelsen af nye administrative krav til fiskeriet, uden sikkerhed om resultatet, hænger ikke sammen med forenklingstilgangen, som er hensigten med FFP-reformen.

Overvågning og evaluering

Til overvågning af udviklingen er indikatorer for følgende politikområder blevet foreslået:

Politikområde || Mulig udviklingsindikator || Dataindsamling / evalueringsordning

Bæredygtig fastsættelse af fiskerimuligheder || Antal bestande, som forvaltes i henhold til forsigtighedsprincippet fra ICES/STECF; Antal bestande for hvilke forsøgsregler for maksimalt bæredygtigt udbytte afprøves. || Kommissionens tjenestegren

Udsmidsreduktion || Tendenser i udsmid af dybhavsmetierer || Tekniske rapporter fra STECF baseres på dataindsamling under adgangsordningen og rammen for dataindsamling.

Beskyttelse af sårbare marine økosystemer || Opnå udfasning af bundtrawl i dybhavsfiskerier ved udgangen af overgangsperioden. Rumlig profil for berørte bundtrawlere bevæger sig mod lavere farvande || Overvågning af fiskeritilladelser for medlemsstater, medlemsstater skal vurdere VMS-spor og protokoller over fangstsammensætning for de berørte fartøjer

Dataindsamling og ‑kanalisering tilpasses til videnskabelige behov og til den generelle politik for dataindsamling. || Reduktion af fiskebestande for hvilke ICES-arbejdsgruppen for dybhavsarter rapporterer om manglende data for kommercielle fiskerier. || ICES-rådgivning

[1] Forordning (EF) Nr. 1224/2009.

[2] Under hensyn til deres høje niveau af uønsket fangst og tabte fiskeriredskaber ved fortsat fiskeri på dybt vand, blev nedgarn allerede underlagt tekniske overgangsforanstaltninger, som i praksis har resulteret i, at disse redskaber for øjeblikket ikke anvendes til dybhavsarter.

[3] Se meddelelse COM(2010) 651, s. 6.

[4] Kun store kapitalintensive fartøjer er i stand til at foretage lange rejser på åbent hav, mens et stort antal småfiskerier udfører fiskeriet ved kystfarvandene, fx Portugal.