Udtalelse om den offentlige administrations rolle i partnerskabet (rammeforordningens artikel 4) (94/C 393/07)

Det OEkonomiske og Sociale Udvalg besluttede den 22. februar 1994 under henvisning til forretningsordenens artikel 23, stk. 3, at udarbejde en initiativudtalelse om den offentlige administrations rolle i partnerskabet (rammeforordningens artikel 4).

Det forberedende arbejde henvistes til OESU's Sektion for Regionaludvikling og Fysisk Planlaegning, som udpegede Ettore Masucci til ordfoerer og Dame Jocelyn Barrow til medordfoerer. Sektionen vedtog sin udtalelse den 26. juli 1994.

Det OEkonomiske og Sociale Udvalg vedtog paa sin 318. plenarforsamling af 14. og 15. september 1994, moedet den 14. september 1994, med et flertal af stemmer for og en stemme hverken for eller imod, foelgende udtalelse.

1. Indledning

1.1. I artikel 4, stk. 1, i rammeforordningen om strukturfondene, der blev vedtaget af Raadet den 20. juli 1993, staar at laese:

»EF-indsatsen udformes som et supplement til de tilsvarende nationale aktioner eller som et bidrag til disse. Den fastlaegges ved et snaevert samraad mellem Kommissionen, den paagaeldende medlemsstat og de kompetente myndigheder og organer, herunder, inden for rammerne af bestemmelser, der foelger af den enkelte medlemsstats institutionelle regler og gaeldende praksis, arbejdsmarkedets parter og oekonomiske interesseorganisationer, som medlemsstaten har udpeget paa nationalt, regionalt, lokalt eller andet plan, idet disse alle er partnere med et faelles maal. Dette samraad benaevnes i det foelgende »partnerskab«. Partnerskabet omfatter forberedelse, finansiering samt forudgaaende vurdering, overvaagning og efterfoelgende evaluering af aktionerne.

Partnerskabet gennemfoeres paa en saadan maade, at hver enkelt partners institutionelle, juridiske og finansielle befoejelser respekteres.«

1.2. Dette er en af de vigtigste nyskabelser i de reviderede forordninger, idet arbejdsmarkedets parter og de oekonomiske interesseorganisationer hermed for foerste gang inddrages i det »partnerskab«, som skal forfoelge et »faelles maal« ved hjaelp af et saakaldt »snaevert samraad«.

1.3. I en nylig initiativudtalelse () fokuserer OESU paa spoergsmaalet om, hvem partnerne er, og hvilken rolle de skal spille, paa hvilke niveauer og under hvilke former partnerskabet skal udfolde sig, samt gennem hvilke kanaler medindflydelsen skal praktiseres. Fremstillingen i naevnte udtalelse er dog begraenset til arbejdsmarkedets parter.

Naervaerende initiativudtalelse tager derimod udgangspunkt i det faktum, at partnerskabet og det snaevre samraad - og dermed den underliggende udviklingsfilosofi - kun kan fungere, hvis de kompetente myndigheder i den offentlige administration paa nationalt, regionalt og lokalt plan accepterer og forstaar partnerskabet og er indstillet herpaa baade principielt og i praksis.

I denne udtalelse vil OESU saaledes goere status over de kompetente myndigheders holdning til gennemfoerelsen af artikel 4 og goere rede for nogle erfaringer, som det er blevet bekendt med enten direkte eller gennem studier og undersoegelser, med det maal at yde sit bidrag til en bedre gennemfoerelse af partnerskabet.

1.4. I ovennaevnte udtalelse har OESU givet sin fortolkning af ovenstaaende artikel, hvilket var noedvendigt, blandt andet fordi den er et resultat af indgaaende forhandlinger mellem medlemsstaterne, som har foert til en aendring af Kommissionens oprindelige forslag. Her foelger nogle aspekter af denne fortolkning, som er af interesse for naervaerende udtalelse:

1.4.1. For det foerste fritager henvisningen til den enkelte medlemsstats institutionelle regler og gaeldende praksis ikke nogen regering fra at indlede et samraad med arbejdsmarkedets parter og oekonomiske interesseorganisationer. Dette indskud vedroerer kun maaden, hvorpaa partnerskabet skal realiseres i praksis. Hvis saadanne regler og en saadan praksis ikke findes, er der hermed en god anledning til at skabe dem fra grunden af.

1.4.2. For det andet er »taet samraad« et kraftigere udtryk end blot »information« og »hoering«. Hermed forstaas inddragelse - paa forskellig vis - af arbejdsmarkedets parter og de oekonomiske interesseorganisationer i beslutningsprocessen, selvom den endelige afgoerelse til sin tid paahviler de kompetente myndigheder.

1.4.3. For det tredje er der i samraadet indbygget begraensninger med hensyn til de enkelte partneres institutionelle, juridiske og finansielle befoejelser. Mens det - naar det gaelder arbejdsmarkedspolitikken - kan komme paa tale at indfoere mekanismer for systematisk samraad eller at flytte beslutningsmyndigheden til forhandlinger mellem parterne, er de offentlige myndigheders rolle i den oekonomiske politik og regionaludviklingen derimod klart overordnet og ikke sidestillet i forhold til arbejdsmarkedets parter.

1.4.4. For det fjerde er der tale om en lang raekke forskellige partnere, som ud over fagforeninger og arbejdsgiverorganisationer ogsaa omfatter organisationer, der repraesenterer mere afgraensede, sektorrelaterede interesser.

1.4.4.1. Alle disse partnere har forskellige roller afhaengigt af, hvilke interesser de repraesenterer. Udpegelsen af dem paa de forskellige administrative niveauer kan derfor ikke foregaa rent automatisk, idet der maa tages hensyn til, hvor repraesentative de reelt er.

1.4.5. For det femte er der fastsat et snaevert samraad i alle de forskellige faser af regionalpolitikken, herunder forberedelse, finansiering, overvaagning samt forudgaaende og efterfoelgende evaluering af aktionerne.

Det stoerste bidrag kan arbejdsmarkedets parter og interesseorganisationerne dog yde i forberedelses- og evalueringsfasen, og de bidrager helt sikkert betydeligt til gennemskueligheden af forvaltningen samt til informationen og inddragelsen af borgerne.

1.4.6. Endelig er inddragelsen af arbejdsmarkedets parter og interesseorganisationerne i partnerskabet udtryk for en aendring af udviklingskonceptet i Faellesskabets regionalpolitik, som kraever, at alle samfundskraefter deltager og virker sammen.

Det er ikke nogen tilfaeldig aendring af tankegangen; den er et svar paa den aktuelle krise og de problemer, der er med at forbedre konkurrenceevnen og beskaeftigelsen og dermed loese krisen.

1.4.6.1. Det bliver stadig vanskeligere at forbedre beskaeftigelsen ved at satse paa de store virksomheder, der har tendens til at indskraenke arbejdsstyrken som led i omstruktureringsprocesser. Maalet om en stigning i beskaeftigelsen paa 2 % aarligt, som foreslaas i hvidbogen, kan naas ved foerst og fremmest at saette ind over for de smaa og mellemstore virksomheder, der spiller en afgoerende rolle for relationen mellem vaekst og beskaeftigelse.

1.4.6.2. Dette krav falder i traad med den aendring af den regionalpolitiske strategi, der har fundet sted i dette tiaar. Foerhen satsede man primaert paa at tiltraekke virksomheder og investeringer udefra.

I 80'erne var en anden generation af strategier derimod fremherskende. Dengang sigtedes der mod at saette skub i de lokale oekonomiske aktiviteter og udnytte egne ressourcer enten gennem stoette til de eksisterende eller ivaerksaettelse af nye lokale initiativer vedroerende infrastrukturer, SMV, den kooperative sektor, haandvaerk, kollektive serviceydelser osv.

1.4.6.3. I de seneste aar har man foretrukket en syntese af de foregaaende strategier, hvor fremme af den lokalt baserede udvikling kombineres med bestraebelser paa at tiltraekke eksterne ressourcer og aktiviteter, som eventuelt ogsaa kan bidrage med ny teknologi. Den lokalt baserede udvikling naeres saaledes ogsaa af den generelle udvikling; den kan ikke anskues udelukkende i det lokale perspektiv, men skal ogsaa ses i sammenhaeng med den nationale oekonomi og det indre marked.

Denne tredje generation af strategier sigter altsaa mod en forbedring af virksomhedernes vilkaar, en forbedring af erhvervsklimaet og kommunikationen, en bedre udnyttelse af de menneskelige ressourcer og fremme af ny ivaerksaetterkapacitet.

1.4.6.4. Udviklingen af de lokale oekonomier er blevet en af grundpillerne i regionalpolitikken, og det kraever en decentralisering af den offentlige administration, af beslutningsprocesserne og udgiftspolitikken. I formandskabets konklusioner fra Det Europaeiske Raads moede paa Korfu den 24.-25. juni 1994 understreges det, at aktionerne til fremme af den lokale udvikling er et centralt element i den nye udviklingsmodel, der omtales i hvidbogen ().

2. Nogle erfaringer

2.1. De undersoegelser, der er foretaget vedroerende regionalpolitikken, har foerst og fremmest fokuseret paa arbejdsmarkedets parters rolle, hvorimod institutionernes rolle naermest kun omtales indirekte. Man har ofte peget paa de betingelser, der skal vaere opfyldt, for at arbejdsmarkedets parter kan paavirke myndighederne og deres handlemaade. Derimod har man ikke undersoegt, hvilken indflydelse den offentlige administration paa de forskellige niveauer i sig selv har paa gennemfoerelsen af regionalpolitikken og prioriteringen af en bestemt type resultater fremfor andre.

2.1.1. I dette punkt omtales nogle erfaringer og regionale forhold i en raekke lande - dels positive dels negative - som dog hverken giver et udtoemmende eller typisk billede af landets situation. For de store landes vedkommende er situationen nemlig meget sammensat og ikke altid kendt i alle enkeltheder. De anfoerte eksempler er dog tilstraekkelige til at paavise problemer af generel art.

Der er tale om nogle regioner i Storbritannien, Frankrig, Italien, Tyskland og Spanien. Hermed er hele spektret daekket med hensyn til de institutionelle rammer, der er genstand for denne udtalelse: lige fra en centraliseret til en foederal stat over Frankrigs svagt udviklede regionale selvstyre og det mere decentraliserede Italien.

2.2.

Storbritannien

2.2.1. I OESU's udtalelse om »Kommissionens fjerde aarsberetning om gennemfoerelsen af strukturfondsreformen - 1992« (ordfoerer: John Little) () citeres indholdet af de udtalelser, som regeringsrepraesentanten fra Storbritannien fremsatte under et moede i Skotland.

2.2.1.1. Det fremgaar heraf, at regeringen ikke oensker officielt at udpege hverken fagforeninger eller arbejdsgivere som partnere. De bliver derfor ikke indbudt til at deltage i arbejds- og overvaagningsudvalgene.

Kun repraesentanter for de eksisterende udviklingskontorer og -organer i de forskellige regioner inddrages formelt i udformningen og gennemfoerelsen af regionalpolitikken, fordi alene disse organer anses for at have den fornoedne erfaring og viden.

2.2.1.2. Den skotske regering har ogsaa afvist fagforeningernes udtrykkelige krav om at blive inddraget i en samraadsordning vedroerende anvendelsen af strukturfondene.

2.2.1.3. Alligevel har arbejdsmarkedsparternes pres haft en vis virkning. Ved samme lejlighed blev det nemlig godtgjort, at regeringen er gaaet med til paa uformelt plan at droefte strukturfondenes indsats med arbejdsmarkedets parter.

2.2.2. Situationen i den sydoestlige del af England viser, hvor vigtig en rolle den offentlige administration spiller i den europaeiske strukturpolitik, enten i positiv retning eller som en bremseklods.

2.2.3. Det sydoestlige England er en region, som ikke er nem at afgraense. Geografisk set daekker den et omraade, der straekker sig fra Oxford til Dover. I henseende til administration og planlaegning bestaar den af regionen Storlondon og en saerskilt region, der omfatter grevskaberne Kent, East Sussex, West Sussex, Surrey, Hampshire, Isle of Wight, Berkshire, Oxfordshire, Buckinghamshire, Bedfordshire, Hertfordshire og Essex.

2.2.4. Der er intet enkelt valgt organ, som repraesenterer hele denne region samt London. I London blev planlaegningsorganet, Greater London Council, afskaffet i 1986; dog er nogle koordinationsspoergsmaal i dag lagt ud til udvalg, der daekker hele Londonomraadet, og hvori der sidder repraesentanter fra de lokale valgte organer, Londons 32 kommuner og London by. Et af de mest aktive af disse udvalg er Londons raadgivende planlaegningsudvalg (LPAC - London Planning Advisory Committee).

2.2.5. I resten af det sydoestlige England er der kun ringe koordination mellem lokalforvaltningens to niveauer og de mange statslige og ikke-statslige organer. For hele det sydoestlige omraade er der SERPLAN (den regionale planlaegningskonference for London og South East-regionen), som er en sammenslutning af valgte repraesentanter fra lokale myndigheder. Dette organ har planlaegningsbefoejelser men ingen udoevende kompetence. Der er i dag to sammenslutninger af lokale myndigheder i London.

2.2.6. De vigtigste ministerier, som har direkte beroering med lokalforvaltning og oekonomisk udvikling, nemlig Miljoeministeriet, Arbejdsministeriet og Handels- og Industriministeriet, har haft saerskilte regionale strukturer. De er ofte blevet kritiseret for ikke at koordinere den store maengde regionale og lokale udviklingsprogrammer effektivt. I 1993 erkendte regeringen, at gennemfoerelsen af dens politik, navnlig hvad angaar byfornyelse, ikke var tilstraekkeligt sammenhaengende, og den besluttede at samle de regionale administrationsstrukturer under én hat. De statslige organer blev lagt ind under én enkelt regional tilsynsfoerende; denne ordning traadte i kraft i april 1994. Hermed fik de ministerier, som har ansvaret for forvaltningen af Den Europaeiske Unions strukturfonde, en faelles struktur, men endnu har forvaltningen af fondene ikke aendret sig synderligt. Det sydoestlige England er stadig opsplittet i to regioner.

2.2.7. Partnerskabet mellem organer i det sydoestlige England har ikke vaeret saerligt udbygget i forbindelse med Faellesskabets strukturfonde, eftersom de vigtigste omraader, som er berettiget til stoette i henhold til maal nr. 2, ligger i Nordengland, Wales og Skotland. I London har der dog vaeret en enkelt undtagelse, idet byen i 1989 fik tildelt strukturfondsstoette i henhold til artikel 10, og stoetteforvaltningen blev i den forbindelse overvaaget gennem et partnerskab mellem lokale myndigheder og centralregeringen. En anden undtagelse er Socialfonden (maal nr. 3 og 4), som myndighederne i det sydoestlige England ofte med held har ansoegt om stoette fra. Det nationale tilsynsudvalg omfatter lokale myndigheder, repraesentanter fra frivillige hjaelpeorganisationer, videregaaende uddannelser og statslige organer. Der er ogsaa repraesentanter fra det sydoestlige England, og Londons to sammenslutninger af lokale myndigheder er repraesenteret af en tjenestemand. Som det er tilfaeldet i de fleste partnerskaber i Storbritannien, spiller regeringens repraesentanter en ledende rolle, idet de besaetter formandsposten i udvalget, stiller sekretariat til raadighed og fastsaetter dagsordenen. Det er en udbredt opfattelse, at dialogen mellem partnerne og centralregeringen er minimal. Det nationale tilsynsudvalg anses generelt for at vaere meget stort, men det er noedvendigt for at sikre, at udvalget er repraesentativt.

2.2.8. Siden 1993 har visse dele af London vaeret stoetteberettigede under maal nr. 2. Nye partnerskaber bidrager til de samlede programmeringsdokumenter, som godkendes af Kommissionen. I dag omfatter partnerskaberne et bredere spektrum af repraesentanter. Tilsynsudvalget for initiativet vedroerende East London Lee Valley har repraesentanter fra de seks beroerte lokale forvaltninger, de tre lokale erhvervsuddannelsescentre, lokale udviklingskontorer, to erhvervssammenslutninger, sammenslutningerne af de lokale myndigheder, repraesentanter fra frivillige hjaelpeorganisationer og de videregaaende uddannelser. De lokale fagforeninger er ikke repraesenteret. De lokale myndigheders repraesentanter er som oftest tjenestemaend og ikke folkevalgte.

2.2.9. Et andet eksempel fra det sydoestlige England er omraadet Isle of Thanet, hvor der i partnerskabet deltager repraesentanter for lokale myndigheder, East Kent Initiative (den private sektor), de videregaaende uddannelser, turistraadet, de frivillige hjaelpeorganisationer, et vandvaerk, foreningen »English Nature« og uddannelsesraadet i Kent. Heller ikke i dette tilfaelde er fagforeningerne repraesenteret. Partnerne spiller en rolle gennem udarbejdelse af projektudkast, men det endelige forslag skal godkendes af ministeriet. Udvalgene holder moede hvert halve aar.

2.2.10. Det sidste eksempel paa et partnerskab er det graenseoverskridende projekt for Kent og Nord-Pas-de-Calais (INTERREG). Deltagerne i det nationale partnerskab er hovedsageligt lokale myndigheder og repraesentanter for regeringen og Kommissionen. Der er ogsaa et faellesudvalg bestaaende af partnere fra Nord-Pas-de-Calais og saerlige arbejdsudvalg.

2.2.11. I forbindelse med reformen af strukturfondene har regeringen forenklet forvaltningen af dem. Mens der foer var tilsynsudvalg for FSR og operationelle programmer for mindre omraader, er der i dag kun et programudvalg, som arbejder med det specifikke programmeringsdokument. Nogle lokale myndigheder paapeger, at dette giver ringere mulighed for et effektivt partnerskab, styrker de centralt styrede sekretariater og hindrer delomraader under de enkelte programmer i at udforme egne udviklingsstrategier.

2.2.12. Enhver form for regional koordination vil vaere vanskelig at gennemfoere i den komplicerede politiske og oekonomiske situation i det sydoestlige England. Da kun en mindre del af omraadet er berettiget til stoette, er mulighederne for at udforme en regional planlaegningsstrategi i Faellesskabets regi begraensede. Ikke desto mindre er der i overensstemmelse med artikel 4 i de enkelte programomraader oprettet tilsynsudvalg med deltagelse af hovedparten af de lokale aktoerer, herunder det lokale erhvervsliv og frivillige hjaelpeorganisationer. Fagforeningerne, som siden 1979 af regeringen er blevet udelukket fra trepartssamraadet, deltager ikke i tilsynsudvalgene. Skoent der saaledes findes eksempler paa gode partnerskaber, er partnernes indflydelse paa beslutningstagningen begraenset. Tjenestemaend i centraladministrationen, der er ansvarlige over for de forskellige ministerier, har formandskabet i udvalgene og fastsaetter dagsordenen.

2.2.13. Partnerskabet i Storbritannien er ogsaa haemmet af, at der mangler et regionalt folkevalgt styre, og at arbejdsomraader overfoeres fra lokale valgte organer til ikke-valgte instanser. Paa grund af den meget komplicerede opbygning af den lokale administration er det vanskeligt at koordinere politikkerne og dermed partnerskaberne, hvilket er til skade for gennemskueligheden.

2.2.14. Ud fra en vurdering af ovennaevnte tilfaelde maa det konkluderes, at manglen paa et regionalt interventionsniveau skaber vanskeligheder paa tre fronter:

- paa den ene side kan det foere til overbebyrdelse af den nationale administration, som ikke er i stand til fortloebende, systematisk og paa naert hold at foelge gennemfoerelsen af EU-initiativerne,

- paa den anden side medfoerer oprettelsen af de mange ad hoc-udvalg eller andre interventionsformer, at der opstaar et utal af daarligt koordinerede organer, hvis funktioner ofte overlapper hinanden, hvilket gaar ud over den noedvendige planlaegning og ivaerksaettelse af maalrettede politikker,

- endelig inddrages borgerne i al almindelighed ikke i den fysiske planlaegning i deres lokale omraade eller i kontrollen hermed, eftersom ikke alene arbejdsmarkedets parter, men ofte ogsaa de oevrige interesseorganisationer og endog de lokale myndigheder holdes udenfor.

2.2.15. Af de her skitserede observationer kan der i foerste omgang drages den laere, at en systematisk og effektiv indsats vedroerende Faellesskabets regionalpolitik forudsaetter en administration og en institutionel struktur, som er sammenhaengende og gearet til at udvaelge de vigtigste problemer og maal. Hvis de administrative mekanismer skal kunne befordre opfyldelsen af Faellesskabets maal, maa de vaere taet paa den sociooekonomiske virkelighed, som man oensker at paavirke.

2.3.

Frankrig

2.3.1. Foerst i de seneste aar og ganske forsigtigt er Frankrigs administrative system blevet udbygget med regionale strukturer. De franske regioner har saaledes begraensede befoejelser. Den franske administration er samtidig temmelig kompliceret opbygget, og det er vanskeligt praecist at afgraense kompetencefordelingen og arbejdsdelingen mellem regioner, departementer og byer.

2.3.1.1. I 80'erne har der uden tvivl vaeret en positiv udvikling, skoent eksperter i forfatningsret og andre sagkyndige almindeligvis er af den opfattelse, at de franske regioner halter bagefter med hensyn til de befoejelser, som disse administrative enheder er udstyret med i andre lande. De regionale instanser har utvivlsomt vundet stoerre legitimitet takket vaere indfoerelsen af almindelige valg paa dette niveau. Men regionerne har under alle omstaendigheder ikke nogen fremtraedende stilling i det franske system i medfoer af forfatningen.

2.3.2. Det skal dog bemaerkes, at den regionale administration i henhold til en lov fra 1992 har faaet en stoerre rolle at spille, naar det gaelder aktioner paa det oekonomiske, sociale og arbejdsmarkedsmaessige omraade. Det faelleskommunale princip, der er udviklet i forbindelse med denne administrative reform, er det centrale udviklingsinstrument for decentrale oekonomiske aktioner.

2.3.2.1. Strukturpolitikken er dog fortsat en blandet samling af programmer, tilloeb til aktioner og forpligtelser, som betyder, at regionernes raaderum alligevel begraenses til de maalsaetninger og metoder, som centraladministrationen fastsaetter. Den administrative struktur er som naevnt stadig meget hierarkisk opbygget paa trods af reformforsoegene. De oekonomiske ministerier laegger stoerst vaegt paa fastlaeggelsen af ensartede fremgangsmaader.

Det er for eksempel meget sigende, at de regionale instanser kun er direkte ansvarlige for 10 % af uddannelsesudgifterne.

2.3.3. Som bekendt omfatter Frankrigs decentraliserede administrative struktur et vigtigt organ, det saakaldte OEkonomiske og Sociale Raad, hvis arbejdsomraade netop er oekonomiske, sociale og arbejdsmarkedsmaessige spoergsmaal. Dette organ - som er sammensat af repraesentanter for myndighederne og arbejdsmarkedets parter - deltager i gennemfoerelsen af Faellesskabets strukturpolitik. Det har dog begraensede befoejelser, som kun er af raadgivende og ikke bindende karakter.

2.3.3.1. Denne begraensning af arbejdsopgaverne beklages i almindelighed, eftersom dette organ byder paa rige muligheder og stor ekspertise. Under de nuvaerende omstaendigheder er der fare for, at Det OEkonomiske og Sociale Raad sammenblandes med andre organer paa det lokale plan, som staar for oekonomiske aktioner og programmer af forskellig art, saaledes at dette raad henvises til rollen som informationsorgan og debatforum for arbejdsmarkedets parter, hvilket er utilstraekkeligt.

2.3.4. Der er dog nogle eksempler paa, at virksomhederne via handelskamrene er blevet inddraget i et »taet samraad« vedroerende udarbejdelsen af faellesskabsstoetterammerne (dette er f.eks. tilfaeldet i den franske region Hainaut, der er omfattet af maal nr. 1). Virksomhederne har deltaget i saavel et udvidet som et snaevert planlaegningsudvalg, og det er den almindelige opfattelse, at de har ydet et nyttigt bidrag til den endelige udarbejdelse af programmerne. Der er tale om et lille fremskridt, som dog er kendetegnende for den generelle udvikling.

2.3.5. Skoent den franske administrative struktur er opdelt i flere enheder end den britiske, er den stadig haemmet af den centralistiske tradition. Udformningen og den effektive gennemfoerelse af strukturpolitikkerne afhaenger i vidt omfang af centraladministrationens tekniske formaaen. Det er centraladministrationen, der forbereder programmerne og opstiller alternativerne, og som lader sig assistere af de lokale myndigheder, naar det gaelder afgraensningen af problemerne og opfyldelsen af maalene.

2.3.5.1. Fordelen ved denne administationsform er, at den er resultatorienteret; under visse betingelser giver den mulighed for en effektiv afvikling af strukturfondenes interventioner. Men saadanne betingelser er ikke altid til stede, fordi de afhaenger af centraladministrationens kendskab til den lokale sociooekonomiske situation. Foelgelig kan centraladministrationen opnaa bedre resultater, hvis det lykkes den at faa styr paa problemerne, mulighederne og de relevante programmer ved at udnytte de decentrale enheders ressourcer optimalt.

2.3.5.2. Selv om regionalpolitikken i Frankrig er centraliseret, er der dog en vis kontakt med saavel de lokale myndigheder som arbejdsmarkedets organisationer. Men det er den centrale administration, der helt suveraent bestemmer, hvordan og navnlig i hvilken udstraekning de lokale behov og holdninger skal tilgodeses; under alle omstaendigheder er man endnu langt fra aanden i det taette samraad, der kraeves i artikel 4.

2.4.

De »lokale aftaler« i Italien

2.4.1. Det skal allerfoerst understreges, at den italienske regering har reageret positivt paa fagforeningernes krav om en korrekt og fuldstaendig anvendelse af artikel 4.

2.4.2. Til forskel fra Frankrig og Storbritannien har Italien en mere veludbygget regional struktur, omend den ikke er af gammel dato. De ordinaere regioner blev oprettet i 1970, men derudover er der regioner med en selvstyrestatus, der er staerkere og bredere anerkendt; dette gaelder f.eks. regionerne med saakaldt »saerstatus«.

2.4.3. Der er saaledes paa det seneste gjort nogle forsoeg, som endnu er paa et indledende stadium, med henblik paa at styrke de lokale myndigheders rolle i udviklingspolitikken.

Et eksempel herpaa er de »lokale aftaler«, som har nydt fremme takket vaere Det Nationale Raad for OEkonomi og Beskaeftigelse, som er et offentligt hoeringsorgan, hvori arbejdsmarkedets parter er repraesenteret; det anfoeres her, fordi der er tale om en nyskabelse.

2.4.3.1. Disse forsoeg har navnlig taget sigte mod de sydlige regioner, som har de stoerste udviklingsproblemer og de stoerste vanskeligheder med hensyn til den statslige finansiering efter afskaffelsen af fonden til ophjaelpning af Syditaliens, Sardiniens og Siciliens oekonomi (der stillede supplerende midler til raadighed for projekter i de sydlige regioner, saakaldt »ekstraordinaer stoette«).

2.4.3.2. Derfor har man inden for rammerne af den nye model for regional intervention forsoegt at udfylde den derved opstaaede lakune ved at udforme udviklingsprojekter for ensartede omraader med deltagelse af organisationer, organer og dynamiske grupper, som er engageret i fremme af nye initiativer.

2.4.4. Disse lokale aftaler har introduceret en fremgangsmaade med lokale aktioner og interventioner, der bestaar af foelgende faser:

- valg af en lokal »drivkraft«, som paa organisationsplanet beskaeftiger sig med planlaegning og gennemfoerelse. Denne drivkraft kan bestaa af de lokale myndigheder (som det er tilfaeldet i Vicenza kommune, Venetien), organisationer eller foreninger (arbejdsgiverorganisationer, fagforeninger, miljoegrupper osv.), som det er tilfaeldet i Brindisi, hvor en af de mest betydningsfulde lokale aftaler er indgaaet,

- research med maalrettede interviews af lokale myndigheder og erhvervsfolk,

- nedsaettelse af et forum, hvor de beroerte interesser kan afvejes mod hinanden for at fastlaegge projektets indhold og prioriteringer,

- ivaerksaettelse af selve projektet, hvorved de beroerte aktoerer formaliserer aftalen og forpligter sig til at foere den ud i livet.

2.4.5. Disse aftaler har en aktionsradius, der afgraenses paa foelgende maade:

- der udvaelges et omraade, som er mindre end en region, men ikke alt for lille (evt. svarende til stoerrelsen af en italiensk provins),

- man forsoeger at afgraense et problem, der skal loeses (infrastrukturer, projekter vedroerende ny teknologi osv.) og finde frem til de lokale kraefter, der er i stand til at loese det.

2.4.6. Disse forsoeg er paa et indledende stadium og er absolut interessante. De har dog endnu visse svage punkter.

2.4.6.1. De finansielle problemer springer i oejnene: de grupper, der gaar sammen og fastlaegger aftalen, har ikke de noedvendige oekonomiske midler.

2.4.6.2. Der er ogsaa et problem med hensyn til projekternes resultater: det lykkes ikke altid at skabe nye udviklings- og beskaeftigelsesmuligheder ved hjaelp af disse projekter.

2.4.6.3. Men foerst og fremmest er der problemer i tilknytning til den offentlige administration, som er interessante i denne sammenhaeng. Under en nylig konference afholdt af Det Nationale Raad for OEkonomi og Beskaeftigelse blev selve den lokale administrations funktionsmaade udpeget som et svaghedsmoment.

2.4.6.3.1. Initiativet til de fleste lokale aftaler er faktisk kommet fra arbejdsmarkedets parter, isaer fagforeninger og lokale arbejdsgiverorganisationer.

De lokale myndigheder har generelt spillet en passiv rolle. De har ikke bestraebt sig paa at fremme disse aftaler. I nogle tilfaelde har de sluttet sig til senere i forloebet, naar projektet allerede var afgraenset.

2.4.6.4. Hertil kommer, at der hersker usikkerhed om, hvilke administrative niveauer det paahviler at intervenere: regionerne, provinserne eller kommunernes foreninger?

Det skal understreges, at selv naar saerlige organer deltager, fungerer tingene heller ikke godt: det gaelder for eksempel Sicilien, som har et regionalt oekonomisk og socialt raad, der aktivt burde bakke arbejdsmarkedsparternes initiativ op.

2.4.6.5. Dette tyder paa, at det i Italien ikke kun er de administrative organers befoejelser og reglerne for deres virke, der taeller. Den offentlige administrations generelle indstilling og organisationsevne spiller ogsaa en rolle.

2.5.

Den tyske delstat Nordrhein-Westfalen

2.5.1. Delstaten Nordrhein-Westfalen er et usaedvanligt betydningsfuldt eksempel, dels fordi den indtager en saerlig plads i tysk oekonomi, dels fordi de hoeringsmekanismer, der ligger til grund for regionalpolitikken, er saerligt veludformede og velstrukturerede i dette omraade.

2.5.1.1. Nordrhein-Westfalen er (med 18 millioner indbyggere) den stoerste delstat maalt i befolkningstal, den tegner sig for 25 % af BNP, huser 40 af de 100 stoerste tyske virksomheder og staar for 25 % af den samlede tyske eksport.

Nedgangen inden for metalindustrien har noedvendiggjort en kontinuerlig omstruktureringsproces, og denne delstat alene tegner sig for 50 % af de tyske ansoegninger vedroerende maal nr. 2 og for en stor del af EU-programmet RECHAR.

2.5.2. Den regionale strukturpolitik er - bl.a. efter pres fra arbejdsmarkedets parter - udformet som en samraadsproces. Til dette formaal er delstaten underopdelt i 15 regioner svarende til handels- og industrikamrenes distriktsomraader.

Regionalpolitikken defineres meget bredt. Faktorer som social retfaerdighed, miljoeudvikling og koennenes ligestilling tillaegges lige saa stor vaegt som omstruktureringen inden for industri, tjenesteydelser, landbrug og turisme.

2.5.3. I samraadsprocessen deltager de kommunale myndigheder, erhvervsrepraesentanter, fagforeningsrepraesentanter og talrige organisationer, herunder miljoeorganisationer, frivillige hjaelpeorganisationer og kvindebevaegelser.

2.5.4. I alle regioner er der arrangeret regionale konferencer, som er underopdelt i specielle udvalg, der ledes af en given deltager i samraadsprocessen. Der er ogsaa nedsat styringsgrupper, som har til opgave at forberede det fremtidige arbejde, herunder navnlig at forestaa det forberedende arbejde til udformning af en regionaludviklingsstrategi.

2.5.5. Der er tale om en aaben proces, som kun delvist antager formelle strukturer, og som med tiden skal imoedegaa og loese en lang raekke problemer, herunder:

- processens og de mange aktoerers integration i en eksisterende juridisk struktur, uden at denne aendres,

- vilkaarene for inddragelse af offentligheden gennem en passende repraesentation,

- inddragelse af de folkevalgte raad i byer og lokalomraader,

- de administrative instansers reaktion paa en saadan selvstyringsproces,

- fagforeningernes raaden over kvalificeret personale.

2.5.6. Udformningen af udviklingsstrategien sker i forskellige faser:

- analyser af erhvervsstrukturerne, arbejdsmarkedet og den eksisterende infrastruktur,

- afgraensning af noegleprojekter, der har betydning for hele regionen,

- kortlaegning af »modeller«, dvs. tyngdepunkter i regionens fremtidige udvikling.

2.5.7. Som slutresultat udarbejdes der i hver region en strategi, som ikke er juridisk, men dog politisk bindende, idet delstatsregeringen ikke kan afvige fra den uden begrundelse og er politisk forpligtet til at yde finansiel stoette til de programmer, samarbejdet affoeder.

Hver enkelt udviklingsstrategi vedtages ved afstemning i regionalraadene og organisationerne, foer den forelaegges delstatsregeringen, hvor et saerligt udvalg afgiver udtalelse om den.

Der er saaledes tale om en gennemsigtig proces, som i sidste instans ogsaa involverer delstatsparlamentet (»Landtag«).

2.5.8. Denne eksemplariske samraadsmodel har allerede fungeret i nogle aar og staaet sin proeve, men den rejser ogsaa en raekke problemer. Der er tale om et unikt tilfaelde, som skal ses i lyset af, at de enkelte delstater utvivlsomt har reageret mere positivt paa artikel 4 end forbundsstatens oekonomiministerium, der naermest forholder sig skeptisk til et »snaevert samraad«.

2.6.

Spanien

2.6.1. I Spanien har den regionaludviklingspolitiske indsats hidtil vaeret klart koncentreret i statens centraladministration.

Der er dog juridisk grundlag for at inddrage arbejdsmarkedets parter, og de inddrages faktisk i visse fora, som beskaeftiger sig med specifikke omraader af social- og arbejdsmarkedspolitikken.

2.6.1.1. Retsgrundlaget findes dels i den spanske forfatning (artikel 7 og 28), dels i den spanske lov om organisationsfrihed (artikel 6, stk. 3).

Paa grundlag heraf kan arbejdsmarkedets parter inddrages i den socio-oekonomiske beslutningsproces paa alle omraader, der fastlaegges i bilaterale aftaler med de offentlige administrationer paa forskellige niveauer.

2.6.1.2. Ud over de tosidede forbindelser mellem arbejdsmarkedets organisationer og den offentlige administration, er der forskellige lovfaestede, formelle fora i Spanien, som arbejdsmarkedets parter kan deltage effektivt i, f.eks. erhvervsuddannelsesraadet, det nationale beskaeftigelsesinstituts raad samt det oekonomiske og sociale raad.

Disse raad opererer normalt paa regionalt niveau, men til tider ogsaa paa provinsniveau.

2.6.2. Den spanske lovgivningsramme muliggoer en effektiv samraadsproces.

Lovene fordeler kompetencen mellem centraladministrationen og de decentrale enheder (autonome regioner og lokale myndigheder). Denne struktur svarer fuldstaendig til faellesskabsstoetterammerne, hvor der ved hvert enkelt maal skelnes mellem en tvaerregional faellesskabsstoetteramme, som falder ind under centraladministrationens kompetenceomraade, og regionale faellesskabsstoetterammer, der henhoerer under de autonome regioner.

Man kan allerede se de foerste tegn paa selvstaendig adfaerd fra de decentrale administrationers side.

2.6.2.1. Den autonome andalusiske regering agter at ivaerksaette en samraadsproces, i hvert fald formelt, paa grundlag af en aftale mellem den autonome administration, fagforeningerne og arbejdsgiverforeningerne.

Den andalusiske regerings gode vilje synes ikke at smitte af paa nationalregeringen, hvad angaar den centrale stoette til Andalusien (med undtagelse af socialfondsmidlerne, navnlig under maal nr. 4).

Der tegner sig saaledes et billede af en samraadsproces, som er ufuldstaendig og opsplittet selv inden for ét og samme omraade.

2.6.2.2. Man boer ogsaa naevne regionen Valencia, hvor administrationen sammen med fagforeningerne for nylig har oprettet et forum, hvori repraesentanter for de lokale myndigheder, beskaeftiger sig med emnet decentral regionaludvikling. Det har vist sig, at der hersker total uvidenhed om Faellesskabets regionalpolitiske mekanismer og navnlig artikel 4.

Der er tale om en helt ny og yderst interessant udvikling, idet partnerskabet - som skal udvides til alle repraesentative erhvervs- og fagorganisationer - her gennemfoeres med udgangspunkt i regionaludviklingens indhold og maalsaetninger, navnlig beskaeftigelsen.

2.7.

Nogle betragtninger over Belgien, Graekenland, Holland og Portugal

2.7.1. Der foreligger ingen detaljerede, videnskabelige undersoegelser vedroerende de smaa EU-lande, selv om der er mange interessante aspekter ved netop disse lande (administrative strukturer, etniske kloefter, eksempler paa autonomi osv.). De vigtigste undersoegelser vedroerende deltagelse i regionalpolitikken har faktisk omhandlet de stoerste EU-lande maalt i areal og indbyggertal (Frankrig, Tyskland, Storbritannien, Italien, Spanien).

Det er dog muligt at udlede visse indirekte informationer og forestillinger, bl.a. af en undersoegelse, som Den Europaeiske Faglige Samarbejdsorganisation gennemfoerte for nogen tid siden. Undersoegelsen har dog sine begraensninger, idet den primaert omhandler fagforeningernes rolle og kun i beskedent omfang de offentlige forvaltningers rolle.

2.7.2. Der forekommer saaledes visse oplysninger om belgiske regioner, der er omfattet af programmerne under maal nr. 2 (Liège, Hainaut, Aubange).

Det centrale punkt i undersoegelsen (der bygger paa oplysninger fra perioden 1989-1993) vedroerer spoergsmaalet om, i hvilket omfang arbejdsmarkedets parter informeres og inddrages. Formidlingen af informationer om regionaludviklingsplaner synes god, men de ansvarlige paa politisk og administrativt plan kritiseres for ikke at vaere tilstraekkeligt lydhoere over for arbejdsmarkedsparternes synspunkter og for ikke at fremme partnerskabet som et middel til gennemfoerelse af regionalpolitikken. Ifoelge undersoegelsen inddrages arbejdsmarkedets parter ikke i droeftelsen og udvaelgelsen af operative programmer. Disse funktioner varetages af de regionale politikere, der altsaa ikke i tilstraekkelig grad har foert et »snaevert samraad«.

Det fremgaar endvidere, at der i mange tilfaelde foerst formidles informationer til arbejdsmarkedets parter efter, at udvaelgelsen har fundet sted.

2.7.2.1. I undersoegelsen ses der ogsaa paa den rolle, der spilles af Det OEkonomiske og Sociale Raad for Wallonien, hvor det ville vaere oplagt at foere et samraad. Paa det punkt peges der imidlertid paa store mangler, som skyldes, at de regionale myndigheder ikke inddrager Det OEkonomiske og Sociale Raad i det oenskelige omfang.

2.7.2.2. Der henvises til de meget interessante erfaringer, der er gjort i Turnhout-omraadet. Med henblik paa at udforme udviklingsprogrammerne traeder overvaagningsudvalgets medlemmer sammen til en slags »forudgaaende samraad«, som muliggoer en »praeventiv meningsudveksling« om de maalsaetninger, der skal forfoelges, og prioriteringen af dem.

Der slaas dog ned paa visse informationsmangler, navnlig den »elendige kommunikation« om afviklingen af de programmer, Kommissionen ivaerksaetter. Fagforeningerne er af den opfattelse, at en mere konstant informationsformidling og overvaagning ville fremme de flamske myndigheders indsats, og det foreslaas, at EU loebende informerer baade de regionale myndigheder og arbejdsmarkedets parter om sagernes udvikling.

2.7.3. Tilsvarende bemaerkninger fremsaettes om Graekenland. Det understreges, at arbejdsmarkedets parter ikke er blevet inddraget i udarbejdelsen af planer i perioden 1989-1993. De mangler, der kendetegner planernes forberedelse og gennemfoerelse, tilskrives - stadig i naevnte undersoegelse - svagheder i den institutionelle struktur, der skal paase, at udviklingen planlaegges hensigtsmaessigt. Som eksempel kan naevnes, at programmeringstjenesten er koncentreret i det nationale oekonomiministerium, hvilket ikke just er en optimal loesning.

2.7.3.1. Det er saaledes opfattelsen, at ét af de svage punkter i samraadet skyldes organisationsproblemer og uhensigtsmaessige tekniske instrumenter i de offentlige organer paa regionalt plan. Det paapeges, at regionalraadene kun ligger inde med delvise eller ufuldstaendige oplysninger. Det anses for noedvendigt, at der i Kommissionens regi oprettes en teknisk afdeling, som kan yde de regionale myndigheder den fornoedne tekniske bistand til udarbejdelse af planerne.

2.7.3.2. Som det ogsaa er tilfaeldet i andre lande, synes det stoerste problem at vaere, hvordan man kan aktivere den enkelte regions eget udviklingspotentiale. Spoergsmaalet er, via hvilke institutionelle kanaler man kan mobilisere alle lokale ressourcer paa en maade, der bliver saa bindende som muligt for baade de regionale og de nationale administrationer. Med henblik herpaa foreslaas det, at der paa regionalt niveau oprettes saerlige udviklingsorganer bestaaende af repraesentanter fra centralog lokaladministrationen samt det private erhvervsliv.

2.7.4. Der kan ogsaa noteres utilfredshed og problemer i det sydlige Limburg i Holland. Afviklingen af Den Europaeiske Socialfonds programmer sorterer under det regionale beskaeftigelsesraad, hvor arbejdsmarkedets parter har saede. Ikke desto mindre inddrages disse parter - og navnlig fagforeningerne - ikke i fornoedent omfang.

2.7.4.1. Regionaludviklingsfondens programmer foelges i det sydlige Limburg af et saerligt udvalg kaldet »European Stimulation Programme«, hvor de offentlige institutioner og handelskamrene er repraesenteret. Ogsaa i forbindelse med den slags organer kritiseres omfanget af arbejdsmarkedsparternes inddragelse.

2.7.4.2. I det specifikke tilfaelde med naevnte hollandske region kan de hindringer, der stiller sig i vejen for et snaevert samraad, ikke tilskrives tekniske funktionsmangler eller utilstraekkelig administrativ decentralisering. AArsagen skal snarere soeges i det, man kunne kalde en »teknokratisk fordom«. I ovennaevnte undersoegelse vurderes det, at de offentlige myndigheder ikke synes at bestraebe sig paa at styrke samraadet, fordi de foretraekker en hurtigere beslutningstagning (hvor man inddrager faerre parter, og kun de, der allerede er fuldt ud kvalificerede i teknisk henseende).

2.7.5. I Portugals tilfaelde har den regionale decentralisering ingen saerlig betydning for anvendelsen af partnerskabsprincippet.

Eftersom hele det portugisiske territorium udgoer én stor maalregion under strukturfondene, er spoergsmaalet om anvendelse af partnerskabsprincippet primaert relevant paa nationalt plan.

2.7.5.1. Samraadet om regionaludviklingsprogrammer og navnlig om udformningen af visse stoetteordninger, herunder ikke mindst PEDIP (et saerligt program for industriudvikling i Portugal), har skabt forventning om, at regeringen vil vaere mere aaben over for tanken om at inddrage arbejdsmarkedets parter og de oekonomiske interesseorganisationer i faellesskabsstoetterammernes gennemfoerelse.

Disse forventninger synes dog at staa i modsaetning til udformningen af faellesskabsstoetterammen, der er godkendt af Kommissionen, og af den juridiske bestemmelse, der omhandler organstrukturen vedroerende forvaltningen, opfoelgningen, vurderingen og overvaagningen af faellesskabsstoetterammens gennemfoerelse.

2.7.5.2. I faellesskabsstoetterammen er inddragelsen af arbejdsmarkedets parter og de oekonomiske interesseorganisationer reduceret til en vag henvisning til, at de inddrages i faellesskabsstoetterammens opfoelgning i overensstemmelse med de institutionelle regler og gaeldende praksis i Portugal.

Den nationale lovgivnings bestemmelser lever ikke op til det forventningsfulde klima, regeringen har skabt. Den inddragelse af arbejdsmarkedets parter og de oekonomiske interesseorganisationer, der er fastlagt i loven, kan efter OESU's opfattelse ikke betragtes som en fyldestgoerende anvendelse af partnerskabsprincippet. Selv om parterne inddrages i de enheder, der sammen med Kommissionens repraesentanter skal sikre den foreskrevne opfoelgning og evaluering af faellesskabsordningerne, er arbejdsmarkedsparternes medindflydelse ikke dermed sikret.

Hvad angaar aabenhed over for inddragelse af arbejdsmarkedets parter og de oekonomiske interessegrupper, skal der dog peges paa en positiv undtagelse, der kan udlaegges som en bestraebelse paa decentralisering paa regionalt plan: den nye mulighed for at inddrage repraesentanter for de regionale arbejdsgiverforeninger i de administrative enheder, der skal forestaa et delprogram under de operative regionalprogrammer.

3. Problemer, der skal loeses

3.1. Efter OESU's mening boer den faelles regionalpolitik i programmeringsperioden 1994-1999 koncentrere sig om foelgende prioriterede maalsaetninger, som er affoedt af den aktuelle oekonomiske situation og det nye partnerskab i henhold til artikel 4:

- maksimering af beskaeftigelsestiltagenes effekt,

- gennemfoerelse af »snaevert samraad«.

3.1.1. Det svarer praecist til maalsaetningerne i hvidbogen, hvor de forventede nye arbejdspladser goeres afhaengige af »enighed paa det politiske omraade og blandt arbejdsmarkedets parter« () om loenninger og arbejdsmarkedet. I overensstemmelse med disse maalsaetninger skal regionalpolitikken altsaa ses:

- som en syntese mellem lokaludvikling (den endogene faktor) og bidrag udefra (den eksogene faktor),

- paa det bredest mulige grundlag, idet investeringer i produktionssektoren, tjenesteydelsessektoren og infrastrukturer, den sociale dimension og miljoeaspekterne tillaegges lige stor betydning,

- som en samraadsproces, der omfatter alle de aktoerer, der bidrager til udviklingen.

3.1.2. To faktorer er af grundlaeggende betydning for gennemfoerelsen af en saadan politik:

- beslutningerne skal traeffes af de »naere« instanser,

- der skal skabes en synergi med arbejdsmarkedets parter og de oekonomiske interesseorganisationer.

3.1.3. Denne indfaldsvinkel afsloerer de begraensninger, der er forbundet med en rent teknokratisk forvaltning, som varetages af organer og instanser, der - ogsaa selvom de er taet paa lokalniveauet - normalt undlader at foere samraad med arbejdsmarkedets parter og endog tenderer til at ignorere de lokale myndigheder. Den viser ogsaa de begraensninger, der er forbundet med situationer, hvor arbejdsmarkedets parter og de oekonomiske interessegrupper inddrages i ikke-specifikke fora, som f.eks. de oekonomiske og sociale raad, hvor deltagerne normalt er delegerede, som ikke er direkte forbundet med lokalplanet; disse fora har en rent raadgivningsmaessig funktion og bidrager ikke til at skabe en synergieffekt, der kan fremme lokaludviklingen.

3.1.3.1. Teknokratiske fremgangsmaader har nok vist sig vaerdifulde, naar maalet har vaeret at tiltraekke nye virksomheder og nye ressourcer til omstrukturering af eksisterende virksomheder, men de kan ikke bruges til at fremskaffe saa meget som én ny arbejdsplads. Behovsanalyser, opgoerelser over ressourcer og kvalifikationer i lokalomraadet og mobilisering af alle borgere skal saaledes ikke ses som en modsaetning til et managerorienteret udviklingskoncept, men derimod som et supplement hertil.

3.2. Blandt de erfaringer paa nationalt og regionalt plan, der er omtalt i punkt 2, er delstaten Nordrhein-Westfalen uden tvivl den mest gennemtaenkte og velstrukturerede model. Det er imidlertid ikke tanken, at OESU skal foreslaa modeller, da de institutionelle og administrative systemer varierer meget fra land til land. Maalet er snarere at fremme udvekslingen af oplysninger og erfaringer.

3.2.1. Det skal dog bemaerkes, at ingen modeller er uden svagheder, og en indviklet model giver anledning til vanskeligheder og forsinkelser, ogsaa naar den anvendes i omgivelser, der er modne til at tage imod den, som det er tilfaeldet i det naevnte eksempel.

En hvilken som helst samraadsmodel vil i oevrigt vaere indviklet, hvis den indpodes i omgivelser, der ikke er modne hertil.

3.2.2. Allerede paa den baggrund kan der fremsaettes to generelle betragtninger:

- ethvert land, regionalt eller lokalt omraade skal vaelge sin egen model under hensyntagen til sine specifikke socio-oekonomiske karakteristika,

- for ikke at forhale udviklingen, skal den paagaeldende model kunne anvendes loebende paa alle udviklingsproblemer, og ikke blot i forbindelse med strukturfondene.

En region, der raader over en velfungerende hoeringsmekanisme til regionaludviklingsformaal, vil uden tvivl bedre kunne klare alle former for oekonomiske konjunkturer end andre regioner.

3.3. Et foerste problem vedroerer den regionale decentraliseringsstruktur i de forskellige lande. Det er det problem, der fokuseres mest paa i de undersoegelser og analyser, der hovedsageligt er foretaget af jurister. Medlemslandenes decentraliseringstraditioner og -saedvaner er meget forskelligartede, bl.a. paa grund af deres forskellige stoerrelse og indbyggertal. Buen spaender fra meget vidtgaaende befoejelser paa regionalt plan til tendenser, der naermest maa betegnes som centralistiske.

3.3.1. I baade institutionel og politisk henseende er der tale om meget prekaere og indviklede aspekter, som i visse lande debatteres livligt i brede kredse. Partnerskabsprincippet er et centralt element i debatten, men det maa ikke bruges som et tomt slagord.

3.3.1.1. Spoergsmaalet om decentralisering lader dog ikke OESU uberoert, og Regionsudvalget, der blev oprettet med Maastricht-traktaten, er et klart skridt i denne retning, ogsaa fra medlemsstaternes side.

At der er tale om en styrkelse af demokratiet og borgernes inddragelse viser sig ogsaa ved, at regionerne udviser stoerre aabenhed og vilje til at anvende artikel 4 end de nationale regeringer, der er mere tilbageholdende.

3.3.1.2. Det har vaeret muligt at bestyrke den erfaring, at politisk kompetence paa regionalt plan er mest hensigtsmaessigt, naar det drejer sig om at mobilisere regionernes eget udviklingspotentiale, i hvert fald naar den paagaeldende medlemsstat er af en vis stoerrelse.

3.3.2. Netop de store forskelle i de politisk-administrative systemer bevirker, at det ville vaere forkert at saette sig som oeverste maalsaetning at »harmonisere« de enkelte landes institutionsstrukturer. Med udgangspunkt i deres egne specifikke karakteristika og politiske traditioner kan disse strukturer imidlertid organiseres paa en saadan maade, at strukturpolitikken ikke blot gennemfoeres sporadisk og fragmentarisk.

Det er altsaa ikke givet, at referencerammen i alle lande skal vaere en region med vidtgaaende befoejelser og specialiserede organer. I nogle smaa lande vil referencerammen nok snarere skulle baseres paa oekonomisk homogenitet i visse stoerre eller mindre geografiske omraader end paa regler og administrative graenser. I tilfaelde, hvor der ikke findes noeje afgraensede administrative enheder, maa man saaledes satse paa at hoejne og intensivere de produktive kraefter, der findes i visse omraader.

3.3.3. Alt for smaa lokale enheder raader dog ofte hverken over tilstraekkeligt diversificerede erhvervsaktiviteter eller det fornoedne administrative personale. Her skal man dels afgraense tilstraekkeligt store geografiske omraader til at naa op paa den kritiske masse for udviklingen, dels tilvejebringe koordineringsstrukturer for de mindre, lokale myndigheder.

3.4. Et andet problem er at skabe det miljoe i bred forstand (i institutionel og andre henseender), som baade er en kilde til og en forudsaetning for oekonomisk udvikling.

3.4.1. I den sammenhaeng viser socialvidenskabelige erfaringer, at visse omraader (til tider meget store, i andre tilfaelde meget smaa) har bedre forudsaetninger og muligheder for at gennemfoere effektive projekter og innovationer.

Selv om en effektiv offentlig administration er en stor hjaelp for projekterne, er deres daekningsomraade ikke sammenfaldende med de administrative regioner, eftersom talrige andre faktorer ogsaa har en stoettefunktion: infrastrukturnet, udbud af tjenesteydelser til virksomhederne, de lokale myndigheders engagement, nettet af sociale ydelser.

3.4.2. Derfor er mulighederne stoerre i omraader, hvor institutionerne spiller en regulerende rolle og sikrer, at de enkelte dele af nettene fungerer effektivt. Dette gaelder ikke blot i visse makroregioner (dvs. omraader, som er stoerre end de administrative regioner), men ogsaa i visse industri- eller produktionsomraader, som er kendetegnet ved erhvervsmaessig specialisering, og som normalt er ret smaa (de kunne betegnes som »subprovinsielle omraader«).

3.5. Et tredje problem er, hvorvidt de offentlige og administrative strukturer er velegnede og gearede til at gennemfoere EU's regionalpolitik i praksis.

3.5.1. Det er det aspekt, der uddybes mindst i de forskellige undersoegelser. Her er spoergsmaalet ikke, hvorvidt der findes decentraliseringsregler, men hvordan saadanne regler udlaegges og anvendes i praksis. Realiseringen af de strukturpolitiske maalsaetninger afhaenger i vid udstraekning af de offentlige administrationers praktiske erfaringer paa dette punkt, som igen afhaenger af deres forskellige effektivitetstraditioner.

3.5.2. Det er den generelle opfattelse, at de offentlige administrationer i nogle tilfaelde forholder sig passivt eller i det mindste uengageret til disse politikker, idet de kun interesserer sig for de oekonomiske fordele og ikke for den indsats, der skal ydes, at de ikke er gearet til opgaven eller i bred forstand ikke raader over en »administrativ kultur« og en tradition for »social dialog«, som saetter dem i stand til at styre processerne effektivt.

3.5.3. I forbindelse med disse spoergsmaal staar det klart, at der ikke saa meget er behov for at lovgive som for at tilskynde de offentlige administrationer til at handle effektivt, til at fremvise en mere resultatorienteret adfaerd, til at udvaelge kvalificeret personale og til at specialisere personalet inden for regionalpolitik.

3.5.4. Den lokale eller regionale forvaltnings manglende effektivitet er i de fleste tilfaelde dog baade en aarsag til og en foelge af regionens begraensede udviklingsniveau.

4. Konklusioner

4.1. Selv om OESU kun kan basere sig paa begraensede analyser af enkelte eksempler, der er taget fra en bred vifte af meget forskelligartede og righoldige erfaringer, mener OESU at kunne fastslaa, at artikel 4 kun kan ivaerksaettes i fuldt omfang, hvis de offentlige administrationer paa alle niveauer opfylder tre krav:

- for det foerste skal de udvise politisk vilje til at gennemfoere artikel 4 i erkendelse af, at en samraadsproces generelt set er et positivt element i udformningen af en udviklingspolitik og har stor betydning for konkurrenceevnen og beskaeftigelsen under de nuvaerende oekonomiske konjunkturer,

- for det andet skal der vaere en samraadskultur og en social dialog,

- for det tredje skal alle administrationsniveauer udstyres med de fornoedne befoejelser og ressourcer samt de tekniske forudsaetninger for at tilrettelaegge et maalrettet samraad.

4.2. I tilknytning til det foerste krav skal det understreges, at det ikke kun er et spoergsmaal om positiv eller negativ politisk vilje, men at situationen, der er langt mere kompleks end som saa, er kendetegnet ved:

- ren og skaer mangel paa bevidsthed og viden om artikel 4 i de decentrale administrationer,

- og/eller en ren formel accept og anvendelse af artikel 4, som i sagens natur ikke udloeser de fornoedne synergieffekter, hvilket kan skyldes enten manglende forstaaelse af den samraadsproces, der skal ivaerksaettes, eller mangel paa egnede politiske og tekniske instrumenter.

Det er klart, at hvert enkelt tilfaelde maa undersoeges indgaaende, ogsaa naar der umiddelbart ikke synes at vaere mangler, saa der opnaas fuld indsigt i de tilsigtede interventioner, i baade politisk, informativ og teknisk henseende.

4.3. Samraadskulturen er ikke saa udbredt, som det umiddelbart ser ud til.

Der er faktisk en klar tendens til, at der ikke skelnes mellem information, hoering og det snaevre samraad, der omhandles i artikel 4. Samraadet adskiller sig netop ved at vaere en dynamisk proces paa stedet, og ikke blot et punktuelt faenomen.

4.3.1. Samraadet adskiller sig imidlertid ogsaa i kraft af sine maalsaetninger. Det traeder tydeligt frem, naar regionaludviklingen tilrettelaegges ad teknokratisk vej, hvadenten den styres af en central administration eller uddelegeres til en anden instans eller et specifikt organ.

I mange af disse situationer kan der faktisk noteres en vis interesse for de standpunkter, der fremfoeres af repraesentanter for lokale myndigheder og specifikke interessegrupper (generelt set med undtagelse af arbejdsmarkedets parter). Men i disse tilfaelde staar vi snarere over for en skoensom metode til indsamling af oplysninger og elementer, som kan supplere eller stoette en allerede eksisterende ramme.

Som kontrast hertil tager det egentlige samraad sigte paa at samle forskellige elementer og behov og forene dem med hinanden; der er altsaa tale om politisk dialektik.

4.4. Den positive politiske vilje og samraadskulturen er uden tvivl noedvendige, men ikke i sig selv nok. Hvis der ikke er mulighed for og evne til at organisere samraadsprocessen, er den doemt til at mislykkes.

Samraadet skal faktisk finde sted i alle faser af EU's regionalpolitik, lige fra programmering til evaluering, og betegnes derfor som en proces i denne udtalelse.

4.5. En institutionel ramme, der bygger paa decentrale politiske og administrative instanser med et staerkt kompetence- og ressourcegrundlag, letter naturligvis gennemfoerelsen af en saadan regionalpolitik. OESU er dog af den opfattelse, at det ikke kan tjene som alibi, at disse forudsaetninger ikke er til stede - hvilket i oevrigt kan have sine gode grund i de mindste lande. De tre krav, der er omtalt ovenfor, er de vigtigste.

4.6. Efter OESU's mening er det Kommissionens ansvar at sikre, at strukturfondsforordningerne, herunder rammeforordningens artikel 4, efterleves. Ethvert program, der medfinansieres af EU, boer derfor ledsages af en erklaering fra den paagaeldende regering, som viser, at samraadet gennemfoeres.

4.6.1. Eftersom der er meget forskellige og righoldige samraadserfaringer, er det vigtigt, at Kommissionen paaser, at regionerne og de lokale myndigheder faar kendskab til dem og saettes i stand til udveksle og droefte deres respektive erfaringer.

Det er ikke nok, at de aarlige rapporter, der kraeves i forordningerne, kommer ind paa erfaringerne (hvilket i oevrigt sker i utilstraekkeligt omfang); der skal ogsaa arrangeres fora, seminarer og konferencer.

4.7. Baade Kommissionen og de nationale regeringer har desuden til opgave at give de lokale instanser flest mulige oplysninger om betydningen og raekkevidden af artikel 4, selvom oplysningerne i dag synes meget sparsomme. De skal ligeledes sikre, at personalet i de offentlige administrationer paa alle niveauer uddannes i samraadsprocessens politiske og tekniske aspekter.

4.8. OESU opfordrer Regionsudvalget til at overveje faelles initiativer - henvendt til regeringerne og Kommissionen - vedroerende partnerskabsprocedurerne. OESU er i oevrigt interesseret i at kende Regionsudvalgets holdning til dette spoergsmaal.

4.9. Som allerede paapeget i konklusionerne til OESU's nylige initiativudtalelse om »Inddragelse af arbejdsmarkedets parter i regionalpolitikken« () agter OESU at foelge anvendelsen af artikel 4 ved regelmaessigt at efterproeve ()de kompetente instansers adfaerd og de indhoestede erfaringer.

Bruxelles, den 14. september 1994.

Susanne TIEMANN

Formand for

Det OEkonomiske og Sociale Udvalg

() EFT nr. C 127 af 7. 5. 1994.

() Det Europaeiske Raad finder, at lokale udviklingsinitiativer frembyder et betydeligt potentiale med hensyn til styrkelse af det oekonomiske og sociale moenster i Den Europaeiske Union og med hensyn til jobskabelse. Disse initiativer er et vigtigt element i den ny udviklingsmodel, der er naevnt i hvidbogen, og vil hjaelpe med til at bevare den kulturelle mangfoldighed i Unionen«. Formandskabets konklusioner fra Det Europaeiske Raads moede paa Korfu den 24.-25. juni 1994, s. 8.

() EFT nr. C 195 af 18. 7. 1994.

() Hvidbogen om vaekst, konkurrenceevne, beskaeftigelse, punkt 8.8, litra a).

() EFT nr. C 127 af 7. 5. 1994.