Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Kommissionens forslag til Rådets direktiv om minimumsstandarder for midlertidig beskyttelse i tilfælde af massetilstrømning af fordrevne personer og om foranstaltninger til fremme af en ligelig fordeling mellem medlemsstaterne af indsatsen med hensyn til modtagelse af disse personer og følgerne heraf"

(2001/C 155/06)

Rådet for Den Europæiske Union besluttede den 25. juli 2000 under henvisning til EF-traktatens artikel 262 at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Beskæftigelse, Sociale og Arbejdsmarkedsmæssige Spørgsmål og Borgerrettigheder, som udpegede Giacomina Cassina til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 7. marts 2001.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 380. plenarforsamling af 28. og 29. marts 2001, mødet den 28. marts 2001, følgende udtalelse med 101 stemmer for, ingen imod og 1 hverken for eller imod.

1. Indledning og forslagets indhold

1.1. Inden for rammerne af mandatet fra Det Europæiske Råd i Tammerfors og i henhold til EF-traktaten(1) vedtog Kommissionen den 24. maj 2000 det direktivforslag, der er genstand for nærværende udtalelse. Behovet for at råde over et instrument til at styre massetilstrømninger af fordrevne personer fra tredjelande er i de senere år blevet tydeliggjort af tilstrømningen af et stort antal fordrevne personer fra Bosnien og Kosovo. Direktivforslaget bidrager til gennemførelse af traktaten og rækker længere end blot en historisk begivenhed, da dette og andre allerede foreslåede og/eller vedtagne instrumenter skal udstyre EU med en overordnet visum-, asyl- og indvandringspolitik.

1.2. Forslaget fastlægger en midlertidig særordning i tilfælde af massetilstrømning af fordrevne personer fra tredjelande, der ikke kan vende tilbage til deres hjemland uden risiko for at blive berøvet livet, friheden eller værdigheden. Ordningen er udformet som en samling materielle og proceduremæssige minimumsstandarder samt foranstaltninger til sikring af en ligelig fordeling mellem medlemsstaterne af indsatsen med hensyn til modtagelse af de fordrevne personer og følgerne heraf.

1.3. De primære formål med det foreslåede redskab er:

- at sikre fælles minimumsstandarder for medlemsstaternes procedurer og indsats i tilfælde af massetilstrømning af fordrevne personer for at undgå risikoen for en skæv fordeling i forbindelse med spontant valg af modtagerland;

- at sikre de pågældende personer en human behandling, bistand og beskyttelse, der giver dem mulighed for at komme sig over de traumer, de har oplevet, og for midlertidigt at indgå i samfundslivet og kulturlivet i den eller de stater, der modtager dem, på samme vilkår som anerkendte flygtninge;

- at forberede de pågældende personer på at vende tilbage til deres hjemland;

- at undgå, at medlemsstaternes asylsystemer overbelastes pga. et for stort antal ansøgninger;

- at fremme solidaritetsprincippet i forbindelse med medlemsstaternes fysiske modtagelse af fordrevne personer. Dette skal dels ske ved hjælp af finansielle ressourcer fra Den Europæiske Flygtningefond (hvis formål bl.a. omfatter finansiering af nødforanstaltninger i tilfælde af massetilstrømning af fordrevne personer) dels en frivillig, gensidigt aftalt fysisk fordeling mellem medlemsstaterne af de fordrevne personer;

- at samle og effektivisere tidligere foreslåede og kun delvist gennemførte foranstaltninger;

- at tydeliggøre forbindelsen mellem midlertidig beskyttelse og indholdet af Genève-konventionen og sikre sidstnævntes ukrænkelighed samt indføre hørings- og samarbejdsmekanismer med FN's Flygtningehøjkommissær og FN's Flygtningekommissariat (UNHCR).

1.4. Direktivforslaget definerer de anvendte grundbegreber: fordrevne fra tredjelande, der ikke kan vende tilbage til deres hjemland, flygtninge, uledsagede mindreårige, opholdstilladelse og massetilstrømning.

1.5. Afgørelsen om at indføre den midlertidige beskyttelsesordning træffes af Rådet med kvalificeret flertal på forslag af Kommissionen (der behandler anmodningerne fra medlemsstaterne) og medfører, at den midlertidige beskyttelse iværksættes i alle medlemsstaterne over for de pågældende fordrevne personer. Afgørelsen skal mindst indeholde:

- en beskrivelse af de specifikke grupper af personer, som den midlertidige beskyttelse finder anvendelse på;

- datoen for iværksættelsen af den midlertidige beskyttelse;

- medlemsstaternes erklæringer om modtagelseskapacitet, enten i tal eller generelt, eller grundene til, at de ikke er i stand til at modtage de pågældende personer. Medlemsstaterne kan når som helst efter vedtagelsen af afgørelsen angive, at de har en yderligere modtagelseskapacitet, ved at meddele dette til Rådet og Kommissionen.

1.5.1. Rådets afgørelse baseres på en gennemgang af situationen og af befolkningsbevægelsernes omfang, en vurdering af, om det er hensigtsmæssigt at udløse den midlertidige beskyttelse (under hensyntagen til mulighederne for nødhjælp og foranstaltningerne på stedet eller disses utilstrækkelighed), oplysninger fra medlemsstaterne, Kommissionen, UNHCR og andre relevante organisationer. Europa-Parlamentet underrettes om Rådets afgørelse.

1.5.2. Den midlertidige beskyttelse ophører, når den maksimale varighed nås (et år, der kan forlænges med 6 måneder ad gangen til i alt højst 2 år) eller når som helst, når Rådet træffer afgørelse herom med kvalificeret flertal, hvis situationen i hjemlandet muliggør en varig tilbagevenden under sikre og menneskeværdige forhold under overholdelse af Genève-konventionens artikel 33. Europa-Parlamentet underrettes også herom.

1.6. Den midlertidige beskyttelse udelukker ikke indrømmelse af flygtningestatus i henhold til Genève-konventionen, og den fordrevne, der nyder midlertidig beskyttelse, kan i hele beskyttelsesperioden søge om anerkendelse som flygtning.

1.7. De personer, der nyder midlertidig beskyttelse, har krav på, at medlemsstaterne:

- udsteder opholdstilladelse og letter udstedelsen af (gratis) visa;

- udsteder et dokument på hjemlandets officielle sprog, hvori bestemmelserne om midlertidig beskyttelse klart anføres;

- tillader dem at arbejde som lønmodtagere eller selvstændige erhvervsdrivende på samme betingelser som flygtninge;

- sikrer sig, at de personer, der nyder midlertidig beskyttelse, har adgang til en passende indkvartering og får den nødvendige støtte med hensyn til sociale ydelser og subsistenshjælp, når de ikke råder over tilstrækkelige midler, samt med hensyn til lægehjælp;

- sikrer passende hjælp, især lægehjælp, til personer med særlige behov, som f.eks. uledsagede mindreårige og personer, der har været udsat for vold eller psykisk eller fysisk tortur;

- giver mindreårige adgang til skolesystemet på lige fod med værtslandets egne statsborgere og giver voksne adgang til det almindelige skolesystem og til erhvervsuddannelse, efter- og videreuddannelse og omskoling.

1.7.1. Retten til familiesammenføring (indtil to måneder før udløbet af den midlertidige beskyttelse og på betingelse af de pågældende familiemedlemmers samtykke) gælder for referencepersonens ægtefælle eller ugifte partner (hvis ugifte par i den pågældende medlemsstats lovgivning sidestilles med gifte par), børn (uanset om de er født i eller uden for ægteskab eller er adopteret) på betingelse af, at de ikke er gift og er afhængige af referencepersonen, andre familiemedlemmer, hvis de er afhængige af referencepersonen eller har været udsat for særligt alvorlige traumer eller har behov for særlig lægelig behandling.

1.7.1.1. Manglende bevis på familiemæssig tilknytning skal ikke i sig selv betragtes som en hindring for familiesammenføring, da det er tilstrækkeligt at kontrollere, at der er tale om tidligere indgåede, faste forbindelser. Hvis medlemmerne af en familie nyder midlertidig beskyttelse i forskellige medlemsstater, giver medlemsstaterne tilladelse til bevarelse af deres families enhed i den værtsmedlemsstat, de måtte vælge.

1.7.2. Uledsagede mindreårige skal være repræsenteret ved en værge, en repræsentant for en organisation, som er ansvarlig for bistand til mindreårige, eller ved en anden form for passende repræsentation. Medlemsstaterne skal sørge for, at uledsagede mindreårige anbringes enten hos myndige familiemedlemmer, hos en plejefamilie, i modtagelsescentre med særlige faciliteter for mindreårige eller eventuelt hos de personer, som har taget sig af vedkommende under flugten (den uledsagede mindreårige og de berørte personer skal give deres samtykke hertil).

1.7.3. Medlemsstaterne er forpligtede til at overholde princippet om ikke-diskrimination.

1.7.4. De personer, som nyder midlertidig beskyttelse, har i hele den midlertidige beskyttelses varighed adgang til proceduren til fastsættelse af flygtningestatus. Medlemsstaterne kan bestemme, at en person ikke samtidig kan nyde godt af midlertidig beskyttelse og have status som asylansøger, medens ansøgningen behandles. Manglende opnåelse af flygtningestatus udelukker ikke muligheden for at nyde midlertidig beskyttelse.

1.7.5. Når den midlertidige beskyttelse ophører, finder de almindelige retsregler om beskyttelse og tredjelandsstatsborgeres indrejse og ophold i medlemsstaterne anvendelse. Medlemsstaterne er forpligtede til at se på tvingende humanitære grunde, som kan umuliggøre de pågældendes tilbagevenden. Der skal tages særligt hensyn til de personer, der ved den midlertidige beskyttelses ophør fortsat har behov for læge- eller psykologbehandling, der ikke kan afbrydes, og til mindreårige, så de kan afslutte den igangværende skoletermin. Frivillig tilbagevenden til hjemlandet skal gøres let. Medlemsstaterne skal sørge for, at en sådan beslutning om tilbagevenden træffes på grundlag af den fornødne viden.

1.7.6. Med henblik på det administrative samarbejde skal medlemsstaterne skabe et kontaktpunkt og regelmæssigt og hurtigst muligt fremsende oplysninger om antallet af personer, der er omfattet af den midlertidige beskyttelse.

1.7.7. Medlemsstaterne kan udelukke en person fra den midlertidige beskyttelse, hvis han anses for at være til fare for deres nationale sikkerhed, eller hvis der er begrundet mistanke om, at han har begået krigsforbrydelser eller forbrydelser mod menneskeheden, eller hvis de udelukkelsesbestemmelser, der er fastsat i Genève-konventionen, finder anvendelse. Sådanne foranstaltninger vedrørende udelukkelse skal baseres på proportionalitetsprincippet og skal kunne underkastes domstolsprøvelse.

1.7.8. Medlemsstaterne fastsætter de sanktioner, der skal anvendes i tilfælde af overtrædelse af de nationale bestemmelser, der er vedtaget til gennemførelse af direktivet. Sanktionerne skal være effektive, stå i rimeligt forhold til overtrædelsen og have en afskrækkende virkning.

1.7.9. Senest to år efter direktivets omsættelse i de nationale lovgivninger aflægger Kommissionen rapport til Europa-Parlamentet og Rådet. Herefter aflægger Kommissionen rapport mindst hvert femte år.

2. Bemærkninger

2.1. ØSU ser særdeles positivt på det foreliggende direktivforslag og ønsker Kommissionen tillykke med en tekst, der ganske vist er forholdsvis omfattende (hvilket også fremgår af det lange resumé i det foregående punkt), men fastlægger en minimal, enkel og gennemsigtig harmonisering af procedurer og indsats. Med udgangspunkt i en grundlæggende respekt for væsentlige menneskelige værdier og menneskerettigheder skaber direktivforslaget en passende ramme for solidaritet medlemsstaterne imellem. Som det fremgik af Det Europæiske Råd i Tammerfors, er der i tilfælde af massetilstrømning af fordrevne personer på kort sigt behov for at råde over et midlertidigt, særligt forvaltningsredskab, der kan fastlægge medlemsstaternes fælles indsats i forbindelse med midlertidig beskyttelse. ØSU håber, at Rådet snarest muligt vedtager direktivforslaget uden væsentlige ændringer.

2.2. ØSU bemærker, at de historiske begivenheder, der førte til en massetilstrømning til medlemsstaterne af fordrevne personer, for øjeblikket ser en del bedre ud, og at den indsats, der er gjort for at stabilisere den økonomiske, sociale og politiske situation på Balkan - bl.a. med hjælp fra EU og medlemsstaterne - synes at give positive resultater. Man kan imidlertid aldrig udelukke begivenheder af den art, der udspillede sig i den sidste del af 90'erne. Det er især vigtigt at råde over et redskab, som det her foreslåede, hvis noget lignende skulle ske, selv i områder længere væk fra EU. Den her omtalte ordning er således ikke en slags "Balkandirektiv", men derimod et såvel geografisk som historisk neutralt instrument, som skal anvendes, når der er brug for det.

2.3. ØSU konstaterer og forstår, at det foreslåede direktivs anvendelsesområde er begrænset til personer, der fordrives som følge af politiske situationer, men påpeger, at det ville være hensigtsmæssigt med et direktiv, der også indeholder midlertidige beskyttelses- og modtagelsesordninger for personer, der fordrives som følge af naturkatastrofer.

2.4. ØSU finder det positivt, at det er op til Rådet at afgøre, om der er tale om "massetilstrømning af fordrevne", da man kun kan forvente egentlig effektivitet og handlekraft på baggrund af det kollektive ansvar, medlemsstaterne påtager sig i Rådet. Dette er så meget desto vigtigere, som denne type situationer opstår pludseligt og er dramatiske. Det er derfor vigtigt, at der træffes en velovervejet, men hurtig beslutning, f.eks. senest 3 måneder efter Kommissionen har fremsat sit forslag. Afgørelse med kvalificeret flertal er derfor den mest passende fremgangsmåde, da alternativet med enstemmighed kunne lede til lange forhandlinger medlemsstaterne imellem og efterfølgende blive genstand for et veto fra en enkelt stat.

2.5. ØSU fremhæver og bifalder det faktum, at direktivforslaget har et minimalistisk tilsnit, dvs. at det kun fastlægger de vigtigste ting, der skal harmoniseres omkring procedurerne, indsatsen og betingelserne for forvaltningen af massetilstrømninger af fordrevne personer, og overlader medlemsstaterne et stort råderum vedrørende den konkrete gennemførelse af passende foranstaltninger.

2.6. Det er særdeles prisværdigt, at direktivforslaget klart adskiller den midlertidige beskyttelsespolitik fra asylpolitikken, men samtidig giver de personer, der nyder midlertidig beskyttelse, mulighed for at søge anerkendelse som flygtninge. Denne "genvej", som man har ret til at anvende indtil udløbet af den midlertidige beskyttelse, er hensigtsmæssig, fordi den giver de pågældende personer mulighed for at overveje situationen i ro og mag på baggrund af den fornødne viden, før de træffer en afgørelse, og dermed bevirker den, at medlemsstaternes asylsystemer og senere EU's asylsystem ikke pludselig drukner i et stort antal ansøgninger. Ofte ser de fordrevne personer sig nemlig nødsaget til at søge om anerkendelse som flygtninge, fordi de ikke har noget klart alternativ, selv om det hverken svarer til deres forventninger eller deres reelle behov. I denne type sager, hvor personen tildeles flygtningestatus, oplever man stivhed og administrative og praktiske vanskeligheder, hvis der bliver tale om en hurtig tilbagevenden til hjemlandet, hvis de generelle betingelser i oprindelseslandet eller -området ændrer sig i positiv retning.

2.7. Det er vigtigt, at medlemsstaterne forpligtes til at udstede et dokument på det eller de officielle sprog i oprindelseslandet, hvori bestemmelserne om midlertidig beskyttelse klart anføres. ØSU bemærker imidlertid, at de pågældende personer ved indrejsen i værtslandet kan have større sprogvanskeligheder, f.eks. hvis de kun taler regionale sprog eller dialekter. Medlemsstaterne bør også tage højde for denne mulighed og tage skridt til at give alle mulighed for at forstå deres rettigheder og forpligtelser til bunds, således at man omgående indleder en bevidst og ansvarsfuld integration af de fordrevne personer.

2.8. ØSU værdsætter i høj grad den opmærksomhed, der gives de "uledsagede mindreårige", idet det er et fænomen, der ses oftere og oftere, og som har dramatiske følgevirkninger i nødsituationer. Dette skyldes både de udløsende omstændigheder hertil og de risici, de mindreårige løber såvel under flugten som, når de - ofte under stor fare - ender på EU's område. Det er især vigtigt, at medlemsstaterne sikrer sig, at de mindreårige, der overlades i privat varetægt, særligt for så vidt angår anvendelsen af artikel 14, stk. 3, ikke lander i kløerne på menneskehandlere og udnyttere.

2.9. Selv om der er tale om et midlertidigt redskab, er det ligeledes særdeles vigtigt, at direktivet indeholder en forpligtelse til at fremme integrationen af de fordrevne personer omend for et begrænset tidsrum. Det er nyttigt for de personer, der nyder midlertidig beskyttelse, at have adgang til beskæftigelse, almen og erhvervsfaglig uddannelse, da det giver dem mulighed for i hvert fald delvist at ernære sig selv og at uddanne sig, hvorved de samtidig får kendskab til medlemsstaternes samfundsforhold og kultur og lettere overvinder de traumer, de har oplevet. For at der kan være tale om en reel adgang, er det nødvendigt at fremme indlæringen af værtslandets sprog og til det formål at stille alle de nødvendige redskaber og strukturer til rådighed. Også for EU repræsenterer integrationen en investering i menneskelige ressourcer, der skaber et kontaktnet og forståelse mellem personer. Når de personer, der har nydt midlertidig beskyttelse, en gang er vendt tilbage til deres oprindelsesland, kan de fungere som formidlere af viden og som mulige bindeled mellem samfundene i EU's medlemsstater og oprindelseslandene. På den måde yder direktivet også et mindre, men direkte og væsentligt bidrag til freds- og sikkerhedspolitikken og EU's eksterne forbindelser. Reglerne for familiesammenføring, der hører sammen med den midlertidige integration, virker retfærdige og samtidig forsigtige.

2.10. ØSU sætter pris på, at direktivet indeholder bestemmelser om tilbagevenden til hjemlandet, og at der opstilles nogle klare og langsigtede minimumsbetingelser.

2.11. ØSU finder henvisningen til Den Europæiske Flygtningefond positiv og logisk, og hvad angår den konkrete solidaritet medlemsstaterne imellem, sætter ØSU især pris på, at fordelingen mellem medlemsstaterne af de fordrevne personer er baseret på en helt enkelt mekanisme, der bygger på erklæret modtagelseskapacitet og gennemsigtighed, og som pålægger alle et ansvar over for personer i stor nød, men samtidig fuldt ud respekterer medlemsstaternes subjektive behov og tager udgangspunkt i de pågældende personers samtykke. Bilaget til direktivforslaget indeholder en model for passerseddel for overførsel fra én stat til en anden, som er et godt eksempel på administrativ gennemsigtighed og enkelhed, som det vil være en god idé at huske på også i anden sammenhæng.

2.12. Efter ØSU's mening bør direktivet forpligte og ikke blot opfordre medlemsstaterne til at give mindreårige, der nyder midlertidig beskyttelse, adgang til skolesystemet. Samtidig må man ikke glemme behovet for at give de pågældende unge de fornødne sproglige færdigheder til at kunne integrere sig i skolesystemerne.

2.13. ØSU stiller sig tvivlende til den midlertidige beskyttelses varighed af 1 år, der kan forlænges til i alt maksimalt 2 år, og mener i stedet, at det måske ville være hensigtsmæssigt at give mulighed for i særlige tilfælde at forlænge den fastsatte frist med en kort periode. I betragtning af, at de fordrevne kommer fra krigs- eller konfliktramte zoner eller fra lande med et styre, der udgør en risiko for deres liv, personlige integritet eller menneskeværdighed, er det usandsynligt, at situationen på så kort tid ændrer sig så radikalt, at der banes vej for at vende tilbage "under sikre og menneskeværdige forhold", som det siges i direktivforslagets artikel 21, stk. 1. ØSU konstaterer dog, at ophør af den midlertidige beskyttelse medfører anvendelse af den gældende fællesskabsret i medlemsstaterne (vedrørende udlændinges beskyttelse, indrejse og ophold), og opfordrer medlemsstaterne til at udvise stor opmærksomhed og ansvarlighed i overgangen fra fællesskabets til de nationale retsregler, især i de tilfælde hvor betingelserne og infrastrukturen i oprindelseslandet endnu ikke er stabiliserede og sikre nok til at modtage de berørte personer. I sådanne tilfælde bør de nationale regler altid give mulighed for at forlænge beskyttelsen (eller tillade overgang til en anden form for beskyttelse eller opholdstilladelse).

2.14. ØSU håber, at forvaltningen i tilfælde af massetilstrømning af fordrevne personer kan ske med al den fornødne synergi, så medlemsstaterne i tillæg til samarbejdet via de regelmæssige høringer med UNHCR og de øvrige kompetente internationale organisationer sørger for, at arbejdsmarkedets parter og ngo'erne på nationalt og regionalt plan i passende omfang ansvarliggøres og medinddrages. Dette er især vigtigt i forbindelse med de fordrevne personers adgang til beskæftigelse og til faglig og almen uddannelse, men også i relation til planlægningen af passende indkvartering og afdækningen af de pågældende personers særlige, herunder især lægelige behov. Erfaringerne viser nemlig, at man i styringen af de krisesituationer, vi allerede har oplevet, har kunnet drage stor nytte af ovennævnte aktørers indsats og kompetence, og at de i visse tidligere tilfælde helt og holdent har påtaget sig indkvarteringsopgaven og effektivt har kompenseret for medlemsstaternes administrative og juridiske mangler.

2.14.1. ØSU opfordrer alle medlemsstaterne til - eventuelt i samarbejde med ovennævnte aktører - som forebyggelse at planlægge en nødstruktur, der kan aktiveres efter behov, til forvaltning af massetilstrømning af fordrevne personer, med særligt henblik på:

- et net af tolke, der kan deltage lige fra de første personers ankomst;

- passende enkle og gennemsigtige administrative procedurer;

- indkvarteringsmuligheder;

- læge- og psykologbistand, vejlednings- og mentorordninger;

- adgang til almen og faglig uddannelse;

- integrationshjælp.

Bruxelles, den 28. marts 2001.

Göke Frerichs

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) Retsgrundlaget er især EF-traktatens artikel 63, nr. 2, litra a) og b).