Udtalelse om Kommissionens forslag til Europa-Parlamentets og Rådets beslutning om vedtagelse af et handlingsprogram for toldvæsenet i EF (»Told 2000«) (95/C 301/03)

Rådet for Den Europæiske Union besluttede den 7. juni 1995 under henvisning til EF-traktatens artikel 100 A at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Industri, Handel, Håndværk og Tjenesteydelser, som udpegede Helmut Giesecke til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 12. juli 1995.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 328. plenarforsamling af 13. og 14. september 1995, mødet den 14. september 1995, enstemmigt følgende udtalelse.

1. Indledning

1.1. Virkeliggørelsen af det indre marked pr. 1. januar 1993 var et afgørende skridt fremad i EU's udvikling. For at opfylde de målsætninger for det indre marked, der er fastsat i EF-traktatens artikel 7 A, var det nødvendigt at foretage en lang række tilpasninger, såvel inden for de nationale toldadministrationer som i de andre involverede brancher. Disse tilpasninger er efter Kommissionens opfattelse i vid udstrækning tilendebragt.

1.2. Handelsområdet uden indre toldgrænser, som består af de 15 EU-medlemmer, kræver, at alle sammenlignelige transaktioner underkastes samme toldbehandling overalt i området. I den forbindelse skal der så vidt muligt tages højde for alle aspekter af den frie varehandel i det indre marked. Borgerne og erhvervslivet i såvel medlemslande som tredjelande skal kunne sætte deres lid til, at toldbehandlingen er den samme, uanset hvor i det fælles toldområde den foretages.

1.3. Den fælles toldlovgivning i form af toldkodeksen og de tilknyttede gennemførelsesbestemmelser skal anvendes på ensartet vis, både af de 15 toldadministrationer i medlemsstaterne og af erhvervslivets aktører. Man kan kun sikre en ensartet udlægning af de fælles toldbestemmelser, hvis der anvendes samordnede, standardiserede og forenklede forvaltningsprocedurer.

1.4. EU har indgået talrige aftaler med trejdelande for at udbygge de internationale handelsforbindelser. Dermed er de pågældende lande blevet knyttet til eller integreret i EU's økonomiske strukturer. De indgåede aftaler kan kun gennemføres, hvis der etableres et snævert teknisk og administrativt samarbejde med de pågældende lande.

1.5. Især samarbejdet med de tredjelande, der grænser direkte op til EU, vil kunne lette en glidende afvikling af den grænseoverskridende samhandel og bidrage til, at den fælles toldlovgivning anvendes på ensartet vis af toldadministrationerne i de forskellige medlemsstater. 1.6. For at nå de omtalte målsætninger er det nødvendigt at opbygge et effektivt kommunikationsnet mellem de berørte instanser. Erhvervslivet skal ligeledes have adgang til disse data og vil dermed også kunne holde sig ajour med den til enhver tid gældende ret.

1.7. De påkrævede retsforskrifter bør så vidt muligt udarbejdes i fællesskab af EU's organer, medlemsstaterne og de berørte erhvervskredse. Det fremmer forståelsen af de øvrige berørte parters målsætninger.

2. Kommissionens handlingsprogram

2.1. Formålet med Kommissionens handlingsprogram (KOM(95) 119 endelig udg.) er at videreudvikle det resultat, der er nået efter det indre markeds virkeliggørelse og EU's udvidelse til de nuværende 15 medlemmer. En effektiv, ensartet anvendelse af EU-lovgivningen er den vigtigste forudsætning for en velfungerende intern og ekstern handel og har dermed høj prioritet. I den forbindelse er en ensartet anvendelse af reglerne ved de ydre grænser særlig vigtig.

2.2. Også samarbejdet mellem medlemsstaternes toldadministrationer, Kommissionens tjenestegrene og erhvervslivet skal fremmes inden for rammerne af det strategiske femårsprogram. Der skal sikres en effektiv, sammenlignelig uddannelse og videreuddannelse af toldembedsmændene i de enkelte medlemsstater, så ressourcerne kan udnyttes optimalt. Disse foranstaltninger understøttes af edb-støttede informations- og toldbehandlingssystemer.

2.3. Med henblik på at skabe internationale rammevilkår, der fremmer en optimal forvaltning af EU's ydre grænser, skal også samarbejdet mellem EU's og tredjelandes toldadministrationer udbygges. De EU-støtteprogrammer, der allerede er iværksat, skal derfor udbygges og effektiviseres. Dermed øges effektiviteten i partnerlandenes administrationer. Effektive partnerlande kan dels sikre, at varehandelen afvikles i overensstemmelse med traktaten, dels beskytte erhvervslivet mod illegale handelstransaktioner.

2.4. For at sikre målsætningernes opfyldelse skal alle toldforanstaltninger gøres mere gennemsigtige. Med en løbende overvågning af de igangværende foranstaltninger kan man hele tiden sammenholde de opnåede resultater med de involverede parters målsætninger.

3. Det Økonomiske og Sociale Udvalgs bemærkninger

3.1. ØSU støtter uforbeholdent det strategiske programs målsætninger. Under henvisning til nedenstående bemærkninger bifalder det også, at Kommissionen har valgt at vurdere resultaterne af pilotprogrammet fra 1994 hurtigt og pragmatisk, så de svage punkter kan styrkes med det foreslåede handlingsprogram.

3.1.1. ØSU tilslutter sig i særdeleshed:

- programmets karakter, idet der ikke blot opereres med et snævert partnerskab mellem alle administrationsniveauer - fra det enkelte toldkontor til Kommissionens tjenestegrene - men også med inddragelse af alle berørte erhvervsgrupper og dermed af borgerne i deres egenskab af økonomiske aktører,

- det meget snævre samarbejde med toldadministrationerne i de tredjelande, EU har aftaler med, især de central- og østeuropæiske reformlande og handelspartnerne i Middelhavsområdet,

- den planlagte overvågning, som forventes at give vigtige impulser til den videre udvikling af en ensartet toldpraksis,

- den permanente kontrol af EU-lovgivningen, der opnås i kraft af overvågningen, og som skal gennemføres under hensyntagen til aktørernes behov i international handel, således som det er fastsat i artikel 6; dermed er den nødvendige videreudvikling af gældende ret sikret,

- bestemmelsen om, at evalueringsrapporterne, der udarbejdes i forbindelse med overvågningen, også tilsendes ØSU; ØSU påskønner ikke mindst den inddragelse af supplerende undersøgelser fra erhvervslivet (f.eks. fra industri- og handelskamre og regionale sammenslutninger på begge sider af grænserne), som er omhandlet i artikel 3, stk. 2, litra a),

- kravet om en glidende og enkel afvikling af toldprocedurerne ved hjælp af nye arbejdsmetoder og moderne hjælpemidler.

3.2. ØSU fremsætter i det følgende en række bemærkninger til de anførte delområder af det strategiske program ():

Forbedring af arbejdsmetoderne

3.2.1. Ensartet anvendelse af lovgivningen kræver også en hurtig informationsstrøm inden for den enkelte medlemsstats administration. Informationerne fra EU's organer til medlemsstaterne skal videregives af de nationale ministerier til de underordnede tjenestegrene efter én og samme procedure. Kun dermed kan man sikre, at toldkontorerne i f.eks. Grækenland, Tyskland og Sverige også i lufthavnene har de samme informationer til rådighed på samme tidspunkt, og at de nye regler anvendes umiddelbart på sammenlignelige toldbehandlinger.

3.2.2. Denne informationsstrøm kan kun sikres gennem opbygning af en moderne, EU-dækkende infrastruktur i toldadministrationerne. Det bevirker i første række, at alle toldkontorer i en medlemsstat skal knyttes sammen i et edb-net. Ved udvælgelsen af systemerne skal man lige fra starten tilstræbe at sikre kompatibiliteten med de andre medlemsstaters og de berørte erhvervsgruppers systemer.

3.2.3. En sådan samordnet indførelse af edb-støttede toldbehandlingsprocedurer er et af hovedkravene i europæisk erhvervsliv. Alle medlemsstaterne arbejder for øjeblikket på at opbygge edb-systemer og indgå i en dialog med erhvervslivet i den pågældende stat. Det må dog ikke føre til 15 forskellige løsninger. Toldunionen og kravet om ensartet anvendelse af toldlovgivningen (toldkodeksen og gennemførelsesbestemmelserne) samt beslægtede lovgivningsområder (f.eks. reglerne for udenrigshandelen, ophavsretten og beskyttelsen af de intellektuelle ejendomsrettigheder) overalt i EU gør det tvingende nødvendigt, at der på europæisk plan etableres en kommunikation på toldområdet.

3.2.4. ØSU mener i øvrigt, at edb-overførte informationer meget hurtigt vil få større betydning i praksis end trykte informationer. Alene denne udvikling burde gøre det mere tvingende at anvende sådanne systemer over en bred front.

3.2.5. Ved hjælp af edb-kommunikation på tværs af grænserne kan f.eks. afgangstoldstedet i en forsendelsesprocedure på forhånd underrette bestemmelsesstedet i en anden medlemsstat. Dermed kan f.eks. de tilfælde af svig, man i den senere tid har set i forbindelse med højtbeskattede varer, reduceres betydeligt ().

3.2.6. Dette meget omkostningskrævende arbejde i medlemsstaterne må også have som mål, at f.eks. en toldklarerer fra Italien kan indgive en tolddeklaration i Frankrig eller Portugal ved hjælp af den EU-dækkende edb-procedure.

3.2.7. For at udnytte de europæiske toldadministrationers begrænsede ressourcer bedst muligt bør man som supplement til de nuværende muligheder for forenklet toldbehandling udvikle en procedure, som sikrer, at importvarer fra tredjelande kontrolleres fysisk og toldbehandles én gang for alle ved EU's ydre grænse. Disse informationer, der lagres i en databank (jf. punkt 3.2.8), kan danne grundlag for alle yderligere toldretlige afgørelser. Med enkelte nødvendige undtagelser skal de pågældende varers anvendelse efter passagen af den ydre grænse overvåges regnskabsmæssigt. En tilsvarende procedure bør indføres for toldbehandling af eksportvarer. Begge procedurer kræver, at kommunikationen inden for EU forbedres.

3.2.8. Hver enkelt medlemsstat skal holde de informationer, der er nødvendige for procedurens afvikling, til rådighed på et centralt sted. De forskellige data for hele EU kan også eventuelt bearbejdes i en central database i Kommissionens regi ().

3.2.9. Hvis toldadministrationerne udstyres med moderne edb-systemer, kan de også kommunikere med de berørte erhvervsgrupper. Denne udvikling kan føre til en overvejende regnskabsmæssig kontrol med varestrømme og toldbehandling. Den fysiske kontrol kan begrænses til det absolut nødvendige, hvilket vil gøre varestrømmen betydeligt hurtigere.

3.2.10. Oplysninger om bindende toldsatser bør på grund af deres EU-dækkende gyldighed ikke kun stå til rådighed på bestemte toldsteder. Tværtimod bør alle toldkontorer og ligeledes de berørte erhvervskredse have adgang hertil. Det ville gøre de toldsatsmæssige overvejelser betydeligt mere gennemsigtige.

3.2.11. Kommunikationsnettene kan også anvendes i forbindelse med personkontrol og vil endvidere fremme en udvidelse af Schengen-aftalen.

3.2.12. For at sikre en ensartet anvendelse af lovgivningen må der også fastsættes ensartede principper for revision af virksomhedernes regnskaber. Kun dermed kan man undgå forskelsbehandling af erhvervslivets aktører i de forskellige medlemsstater.

3.2.13. Heller ikke den moderne toldtekniske kontrol af varestrømme, der passerer de ydre grænser, vil kunne foregå helt uden fysisk kontrol fremover. En sådan kontrol bør dog kun ske én gang og så vidt muligt være begrænset til særligt ømtålelige varekategorier. Kontrollen bør altid foretages på et sted, hvor de berørte toldadministrationer råder over højt kvalificeret personale og de nødvendige hjælpemidler. Derudover skal toldkontrollen være begrænset til en rent regnskabsmæssig overvågning.

3.2.14. Hvis de tiltagende tilfælde af svig skal bekæmpes effektivt, er et snævrere samarbejde med såvel medlemsstaternes finansielle myndigheder som toldadministrationernes efterforskningsafdelinger påkrævet. Det er ikke nok at bekæmpe sådanne forbrydelser ved toldgrænsen.

3.2.15. ØSU mener, at virkeliggørelsen af EU's indre marked kræver en hurtig, omfattende udbygning af det grænseoverskridende samarbejde mellem de nationale toldadministrationers efterforskningsafdelinger og efterhånden også et øget samarbejde med vore vigtigste handelspartneres toldefterforskningstjenester. Jo snævrere og jo mere glidende samarbejdet kan ske, jo mere effektivt og afskrækkende vil det virke.

3.2.16. Det synes derfor hensigtsmæssigt, at man på mellemlang sigt opretter en fælleseuropæisk toldefterforskningstjeneste (EUROTOLD, jf. EUROPOL).

3.3. Uddannelsesforanstaltningernes tilpasning til behovet i en moderne europæisk toldadministration

3.3.1. Kravet om en ensartet uddannelse inden for områderne toldret og toldbehandling for medlemsstaternes toldembedsmænd er uomgængeligt. I den forbindelse skal man ikke alene tage hensyn til subsidiaritetsprincippet, men også til de forskellige karriereforløb for toldembedsmænd og de dertil knyttede uddannelsesforløb.

3.3.2. Sammenlignelige karrierer skal modsvares af ensartede uddannelsesmoduler. For at fremme denne målsætning vil det i det mindste inden for visse karriereforløb være hensigtsmæssigt at udveksle de personer, der skal uddannes.

3.3.3. Det synes nødvendigt at udbygge den fælles uddannelsespolitik, der er indført med MATTHAEUS-programmet. Kun ved at kende procedureforløbet i andre medlemsstater kan man opnå gensidig forståelse for eventuelle vanskeligheder.

3.3.4. Dette kan ikke realiseres ved kun at udveksle allerede færdiguddannede toldembedsmænd. De, der er under uddannelse i de enkelte toldadministrationer, skal allerede på dette stadium gøres fortrolige med sædvanerne i de øvrige medlemsstater. Dette kan opnås ved, at de pågældende uddannelsesledere eller undervisere også inddrages i et EU-dækkende udvekslingsprogram ().

3.3.5. Samtidig med, at uddannelsen forbedres, bør arbejdsvilkårene på toldstederne tilpasses de nye opgaveområder ().

3.3.6. ØSU understreger, hvor vigtig toldembedsmændenes grund- og videreuddannelse er, men henleder Kommissionens opmærksomhed på, hvor vanskelig situationen er for embedsmænd, som har mistet deres job. De bør også kunne drage nytte af støtteforanstaltninger til omskoling og karriereudvikling.

3.4. Tilvejebringelse af et internationalt miljø, der muliggør en optimal forvaltning af den ydre grænse

3.4.1. Gennemsigtigheden i anvendelsen af den fælles toldlovgivning og især kortlægningen af vanskeligheder med anvendelsen påvirkes i høj grad af den måde, hvorpå toldadministrationerne i de tilgrænsende tredjelande håndterer opgaven. De vanskeligheder, der f.eks. opstår ved EU's ydre grænser til de central- og østeuropæiske lande, har sikkert en anden baggrund end de vanskeligheder, der kan opstå ved den ydre grænse mellem Grækenland og Tyrkiet eller i en international lufthavn.

3.4.2. Dette bør foranledige de enkelte medlemsstater til at kortlægge de konkrete vanskeligheder nøje og søge bæredygtige, EU-dækkende løsninger i samarbejde med de øvrige toldadministrationer. Hvis det er nødvendigt, kan Kommissionen bidrage til at sikre en ensartet anvendelse af toldlovgivningen ved alle ydre grænser.

3.4.3. Samarbejdet skal finde sted på lokalt plan mellem de direkte berørte toldsteder, men fremmes på højere plan. En udveksling af toldembedsmænd og støttetiltag fra EU's side i form af uddannelsesforanstaltninger samt teknisk bistand fremmer en glidende afvikling ved de fælles grænser.

3.4.4. Tredjelande, med hvem EU har indgået handelsaftaler og har en livlig samhandel (), bør dog også inddrages i støtteforanstaltningerne. Hvis de indgåede aftaler skal fungere optimalt, er det en forudsætning, at aftalerne anvendes på ensartet vis, og at de påkrævede referencedokumenter er til rådighed på det tidspunkt, hvor varerne passerer grænsen.

3.4.5. Af den grund må EU's foranstaltninger inden for rammerne af PHARE- og TACIS-programmerne bifaldes, men de bør også suppleres. Efter at de udenlandske toldembedsmænd er uddannet i lovgivningens anvendelse, skal der gives yderligere støtte, så de opnåede færdigheder kan omsættes i praksis.

3.4.6. For at mindske de problemer, der opstår ved EU's ydre grænser, kunne emneark på de forskellige tilgrænsende tredjelandes sprog bidrage til at give eksportører og fragtførere fra tredjelande en bedre forståelse af toldretlige krav (en »vejviser« inden for europæisk toldret).

3.5. Forbedret information af og kommunikation med erhvervslivet

3.5.1. Informationen og kommunikationen mellem administrationen og de berørte erhvervsgrupper skal forbedres på alle niveauer. En rettidig, detaljeret information til erhvervslivet om forestående fornyelser eller ændringer af den europæiske toldlovgivning og andre relevante lovgivningsområder er en forudsætning for, at erhvervslivet kan forberede sig på de nye vilkår og træffe de nødvendige foranstaltninger i god tid.

3.5.2. Det vil også fremme den gensidige forståelse og hindre, at der opstår unødige gennemførelsesproblemer, hvis erhvervslivet - dvs. de berørte virksomheder, organisationer, det rådgivende toldudvalg og ØSU - inddrages aktivt i den administrative beslutningsproces.

3.5.3. Da erhvervslivet generelt fuldt ud støtter toldadministrationens klart begrundede opgaver, vil en detaljeret informationspolitik fra toldadministrationernes side fremme forståelsen og lette proceduren for alle involverede parter.

3.5.4. For at opfylde deres erhvervsfremmende funktion bør toldadministrationerne stedse bestræbe sig på kun at regulere varestrømmen i det omfang, det er nødvendigt for varetagelsen af deres opgaver.

3.6. Overvågning af de fælles foranstaltninger

3.6.1. De foranstaltninger, der gennemføres inden for rammerne af det femårige handlingsprogram, bør efter ØSU's mening evalueres med kun 18 måneders mellemrum.

De påkrævede tilpasninger eller ændringer af løbende foranstaltninger kan således - om nødvendigt - foretages tre gange i handlingsprogrammets løbetid.

3.6.2. Den ekspertgruppe, der skal udøve tilsynet, bør så vidt muligt også omfatte repræsentanter for de berørte erhvervskredse. Kun derigennem vil det være muligt at tilgodese administrationens og erhvervslivets interesser bredt under hensyntagen til de fastsatte målsætninger.

3.7. Afsluttende bemærkninger til ØSU's forslag

3.7.1. En ensartet anvendelse af lovgivningen både ved EU's ydre grænser og på de interne toldsteder kræver koordinering i detaljerede procedurespørgsmål, indførelse af moderne nationale og EU-dækkende kommunikationssystemer og ikke mindst ensartede instrukser til de 15 medlemsstaters toldadministrationer med hensyn til godkendelse af forenklede toldbehandlingsprocedurer. Også her bør Kommissionen og erhvervslivet inddrages aktivt.

3.7.2. På mellemlang sigt vil det være nødvendigt at indføre en EU-dækkende, forenklet toldbehandlingsprocedure, der kan anvendes i enhver fase af toldbehandlingen i hver eneste medlemsstat i EU.

Bruxelles, den 14. september 1995.

Carlos FERRER

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

() Forslagene følger opbygningen af Kommissionens forslag.

() I KOM(95) 108 endelig udg. af 29. 3. 1995 skønnes de økonomiske tab for EU og medlemsstaterne som følge af groft bedrageri under forsendelsesprocedurer at andrage 750 mio. ECU.

() Sådanne krav er allerede beskrevet flere gange i forskellige undersøgelser. Gennemførelsen kræver dog, at de enkelte toldadministrationer lægger deres strategi om. Enkelthederne ved databearbejdningen og -overførslen skal også udtænkes efter monetære kriterier.

() Også udveksling af personer under uddannelse mellem de enkelte medlemsstater vil være nyttig. Omkostningerne skal holdes på et minimum; i forbindelse med disse foranstaltninger, der bygger på gensidighedsprincippet, skal man udnytte de eksisterende indlogeringsmuligheder, f.eks. på uddannelsesstederne. Målet om at lære andre landes problemer at kende og fremme sprogkundskaberne skal sættes i højsædet.

() Det gælder f.eks. følgende: skabelse af et passende arbejdsmiljø for toldembedsmænd; adgang til alle nødvendige informationer (helst elektronisk); tilvejebringelse af det nødvendige tekniske udstyr til kontrol af særlige varegrupper.

() De central- og østeuropæiske lande, de nye republikker i det tidligere Sovjetunionen samt Middelhavslandene.