Henstilling med henblik på RÅDETS BESLUTNING om ophævelse af beslutningen om et uforholdsmæssigt stort underskud i Portugal - Anvendelse af artikel 104, stk. 12, i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab

(forelagt af Kommissionen)

BEGRUNDELSE

1. INDLEDNING

Den 25. juli 2002 modtog Kommissionen en officiel bekræftelse fra de portugisiske myndigheder af, at det offentlige underskud i 2001 udgjorde 4,1 % af BNP [1] og dermed oversteg den i traktaten fastsatte referenceværdi. På den baggrund indledte Kommissionen proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud over for Portugal den 24. september 2002 med udarbejdelse af den rapport, der er omhandlet i traktatens artikel 104, stk. 3. Den 16. oktober 2002 vedtog Kommissionen en udtalelse, hvori den fastslog, at der forelå et uforholdsmæssigt stort underskud i Portugal. Den 5. november 2002 vedtog Rådet en beslutning [2] herom i overensstemmelse med artikel 104, stk. 6.

[1] Senere revideret til 4,4 % af BNP.

[2] EFT L 322 af 27.11.2002.

Samtidig vedtog Rådet en henstilling til Portugal i overensstemmelse med traktatens artikel 104, stk. 7, med henblik på at bringe situationen med et uforholdsmæssigt stort underskud til ophør. Heri henstillede Rådet navnlig,

- at de portugisiske myndigheder skulle bringe situationen med et uforholdsmæssigt stort underskud til ophør så hurtigt som muligt i overensstemmelse med artikel 3, stk. 4, i Rådets forordning (EF) nr. 1467/97

- at de portugisiske myndigheder med beslutsomhed skulle gennemføre deres budgetplaner for 2002 med sigte på at reducere underskuddet i 2002 til 2,8 % af BNP. Rådet gav den portugisiske regering en frist til den 31. december 2002 til at træffe alle de foranstaltninger, der var nødvendige for at bringe situationen med et uforholdsmæssigt stort underskud til ophør

- at de portugisiske myndigheder skulle vedtage og iværksætte de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at det offentlige underskud i 2003 blev reduceret yderligere til klart under 3 % af BNP, og at den offentlige gældskvote blev holdt under referenceværdien på 60 % af BNP.

Foruden at rette henstillinger til Portugal i henhold til traktatens artikel 104, stk. 7, hilste Rådet en række tilsagn fra de portugisiske myndigheder velkommen, herunder navnlig deres tilsagn om (i) at opdatere landets stabilitetsprogram inden udgangen af 2002 med indregning af de tilpasningsforanstaltninger, der var nødvendige for at tilvejebringe en mellemfristet budgetstilling, der lå tæt på balance eller udviste et overskud, og sikre, at gældskvoten igen begyndte at falde, (ii) at fortsætte bestræbelserne på at forbedre indsamlingen og behandlingen af data vedrørende den offentlige sektor og (iii) at forbedre samordningsmekanismerne i budgetpolitikken.

2. EFTERLEVELSE AF RÅDETS HENSTILLING

2a. Den offentlige saldo i 2002-2003

I 2001 overskred det offentlige underskud klart traktatens referenceværdi. Skønt afvigelsens nøjagtige omfang først blev afsløret i juli 2002 [3], havde den nyudnævnte regering allerede i april 2002 fremlagt et ændringsbudget for parlamentet, der inkluderede konsolideringsforanstaltninger til en værdi af omkring 0,6 % af BNP. Omfanget af det overførte budgetunderskud fra 2001 sammenholdt med et svagere aktivitetsniveau end oprindeligt forventet foranledigede de portugisiske myndigheder til at træffe en række engangsforanstaltninger i slutningen af 2002 [4] svarende til ekstraindtægter på i alt 1,5 % af BNP med det formål at bringe det offentlige underskud ned under 3 % af BNP allerede i 2002. Som følge heraf endte det faktiske offentlige underskud med at udgøre 2,7 % af BNP. I 2002 blev den konjunkturkorrigerede budgetsaldo forbedret med 2,3 procentpoint af BNP til -2,6 % af BNP eller - når bortses fra engangsforanstaltningerne - med 0,8 procentpoint til -4,1 % af BNP.

[3] Det skete i forbindelse med offentliggørelsen af en rapport fra en særlig task force, som af den nyudnævnte regering havde fået til opgave at analysere de offentlige regnskaber. Denne task force bestod af repræsentanter for finansministeriet, den portugisiske centralbank og det nationale statistiske kontor, og den var underlagt centralbankdirektørens direkte tilsyn.

[4] Herunder især en skatteamnesti for morarenter af alle skatterestancer og restancer på socialsikringsbidrag, der alene indbragte en ekstraindtægt på i alt 1 % af BNP.

I henhold til den første indberetning i 2004 som led i proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud, som er blevet valideret af Eurostat, skønnes det offentlige underskud i 2003 at ligge på 2,8 % af BNP. Dette tal skal sammenholdes med det planlagte underskud på 2,4 % af BNP, jf. opdateringen fra januar 2003 af stabilitetsprogrammet. Denne afvigelse skyldes massivt svigtende skatteindtægter [5] forbundet med den uventede nedgang i BNP i 2003 på omkring 1,3 % (mens de oprindelige fremskrivninger pegede i retning af en BNP-vækst på +1,3 %) og de svage skatteindtægter genereret af den økonomiske aktivitet i den aktuelle recession. Når bortses fra salget af skatterestancer, førte den økonomiske recession til et fald i de samlede skatteindtægter på omkring 2,4 % i 2003, mens det oprindelige mål i henhold til budgettet lød på +4 %. På udgiftssiden har regeringen til gengæld stort set haft held med at realisere den planlagte begrænsning. Væksten i de primære løbende udgifter fortsatte med at falde fra 8,9 % i 2001 til 7,8 % i 2002 og 4,1 % i 2003. Dette afspejler først og fremmest den skarpe afmatning i det offentlige forbrug takket være gennemførelsen af et næsten totalt ansættelses- og lønstop i 2003. Alt taget i betragtning ville denne udvikling i de offentlige indtægter og udgifter have resulteret i et offentligt underskud på klart over 3 % af BNP i 2003. For at hindre dette greb de portugisiske myndigheder til to engangsforanstaltninger til en værdi af i alt 2,1 % af BNP, nemlig dels betaling af et engangsbeløb fra en offentlig virksomhed til staten til gengæld for, at sidstnævnte overtager ansvaret for fremtidige pensionsudbetalinger, dels salget til et finansieringsinstitut af retten til de skatte- og socialsikringsrestancer, der inddrives i fremtiden. I 2003 blev den konjunkturkorrigerede budgetstilling forbedret med 0,9 procentpoint af BNP til -1,7 % af BNP eller - når bortses fra engangsforanstaltningerne - med 0,3 procentpoint til -3,8 % af BNP.

[5] Ekskl. engangsforanstaltningen bestående i salg af skatterestancer og ubetalte socialsikringsbidrag.

>TABELPOSITION>

2b. Gældskvoten i 2002-2003

I perioden fra 2001 til 2003 voksede den offentlige bruttogældskvote som følge af især en svag økonomisk vækst og et betydeligt antal finansielle transaktioner. Disse finansielle transaktioner [6] afspejler i vid udstrækning afviklingen af udgiftsrestancer og transformeringen af et stort antal offentlige sygehuse til offentligt ejede selskaber.

[6] OPGJORT UNDER OVERSKRIFTEN "STOCK/FLOW-KORREKTION".

3. OPFØLGNING AF DE AFGIVNE TILSAGN I FORLÆNGELSE AF RÅDETS HENSTILLING

Med hensyn til de tilsagn, som de portugisiske myndigheder afgav som reaktion på Rådets henstilling i henhold til artikel 104, stk. 7, er der blevet gjort betydelige fremskridt med dels forbedringen af samordningsmekanismerne i budgetpolitikken takket være vedtagelsen af en budgetrammelov (Lei de Estabilidade Orçamental) i 2002, dels indsamlingen og behandlingen af data vedrørende den offentlige sektor. Budgetrammeloven har forrang over al lovgivning vedrørende budgetspørgsmål og gav dermed regeringen mulighed for at fastsætte de lokale og regionale myndigheders nettolåntagningsbehov i 2004 til nul. Hvis de pågældende myndigheder tilsidesætter dette krav til nettolåntagningen, kan det udløse en nedskæring af overførslerne fra centralregeringen det efterfølgende år.

Der skal imidlertid nævnes to forbehold: For det første vil det som følge af den normale politiske cyklus for lokale (investerings)udgifter først blive muligt at måle forbedringen af samordningsmekanismerne i opløbet til de næste lokalvalg, der efter planen skal finde sted i efteråret 2005. For det andet har de manglende kvartalsdata for lokale myndigheder umuliggjort den planlagte udarbejdelse af kvartalsopgørelser over de offentlige finanser, skønt der allerede er blevet gjort store fremskridt med den kvartalsvise behandling af data for de øvrige regeringsniveauer.

4. BUDGETUDSIGTER

Ifølge Kommissionens økonomiske prognoser fra foråret 2004 skønnes det offentlige underskud at ville andrage 3,4 % af BNP i 2004. Dette tal skal sammenlignes med det officielle mål på 2,8 %, jf. det seneste stabilitetsprogram og den første indberetning i 2004 som led i proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud. Forskellen kan især tilskrives tre forhold: (i) den forventede BNP-vækst er et kvart procentpoint lavere i Kommissionens prognose, (ii) basiseffekter som følge af det store antal engangsforanstaltninger i slutningen af 2003, der har indflydelse på indtægtssiden, og (iii) den delvise udskiftning af disse engangsforanstaltninger, hvis værdi ifølge de hidtil kendte planer fra regeringens side vil falde fra 2,1 % af BNP i 2003 til 0,7 % af BNP i 2004. Ifølge Kommissionens prognoser fra foråret 2004, der tager udgangspunkt i den sædvanlige formodning om en uændret politik, forventes det offentlige underskud at vokse til 3,8 % af BNP i 2005 som følge af det vedvarende store negative outputgab og udfasningen af alle engangsforanstaltninger.

I henhold til Kommissionens økonomiske prognoser fra foråret 2004 forventes den konjunkturkorrigerede saldo at blive forværret med 0,3 procentpoint af BNP i 2004 og dermed komme til at udgøre -2,0 % af BNP, skønt dette resultat ene og alene vil kunne tilskrives engangsforanstaltningernes faldende værdi fra 2,1 % af BNP i 2003 til 0,7 % af BNP ifølge de aktuelle planer. Ser man således bort fra engangsforanstaltningerne, forventes den konjunkturkorrigerede saldo at blive forbedret med 1,1 procentpoint i 2004 og komme til at udgøre -2,7 % af BNP (-3,8 % i 2003). I henhold til den seneste opdatering af stabilitetsprogrammet fra december 2003 forventede de portugisiske myndigheder, at den konjunkturkorrigerede saldo ville blive forbedret med 0,6 procentpoint af BNP i 2004 til -1,1 % af BNP.

>TABELPOSITION>

5. KONKLUSIONER

De portugisiske myndigheder har efterlevet Rådets henstilling i henhold til artikel 104, stk. 7. De har navnlig efterlevet henstillingen om at bringe situationen med et uforholdsmæssigt stort underskud til ophør snarest muligt i overensstemmelse med artikel 3, stk. 4, i forordning (EF) nr. 1467/97, hvilket i dette tilfælde betød senest i 2003. De reducerede underskuddet til under 3 % i 2002 og traf inden december 2002 (den af Rådet fastsatte frist) foranstaltninger til at bringe situationen med et uforholdsmæssigt stort underskud til ophør. I 2003 forblev underskuddet under 3 % af BNP. Ifølge tallene i den første indberetning i 2004 som led i proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud steg gældskvoten til 59,4 % af BNP i 2003 fra 58,1 % i 2002 og 55,6 % i 2001. Det følger således af en generel vurdering, at de portugisiske myndigheder fuldførte korrektionen af det uforholdsmæssigt store underskud i 2003 i overensstemmelse med Rådets henstilling af 5. november 2002. Kommissionen henstiller derfor til Rådet, at det ophæver beslutningen om et uforholdsmæssigt stort underskud i Portugal.

Der er imidlertid behov for nye foranstaltninger for at forhindre det offentlige underskud i igen at overskride referenceværdien på 3 % af BNP i 2004. Ifølge Kommissionens tjenestegrene kan risikoen for, at dette sker, mindskes, hvis der træffes supplerende foranstaltninger svarende til mindst 0,5 % af BNP. Budgetplanerne fra sidste efterår (for 2004-budgettet) indeholdt allerede bestemmelser om engangsforanstaltninger (salg af fast ejendom), der kunne aktiveres for at kompensere for eventuelle budgetafvigelser. Efter skæringsdagen for færdiggørelsen af Kommissionens prognoser fra foråret 2004 meddelte de portugisiske myndigheder endvidere, at de agtede at gennemføre endnu andre transaktioner (forbundet med fast ejendom) for at holde underskuddet under 3 % af BNP i indeværende år. Ser man fremad, bør regeringen bestræbe sig på gradvist at erstatte samtlige engangsforanstaltninger med foranstaltninger af mere permanent karakter og dermed bringe konsolideringen ind på en mere stabil kurs i overensstemmelse med de overordnede økonomisk-politiske retningslinjer.

Henstilling med henblik på RÅDETS BESLUTNING om ophævelse af beslutningen om et uforholdsmæssigt stort underskud i Portugal

RÅDET FOR DEN EUROPÆISKE UNION HAR -

under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 104, stk. 12,

under henvisning til henstilling fra Kommissionen, og

ud fra følgende betragtninger:

(1) Efter henstilling fra Kommissionen efter traktatens artikel 104, stk. 6, vedtog Rådet ved beslutning 2002/923/EF [7], at der forelå et uforholdsmæssigt stort underskud i Portugal.

[7] EFT L 322 af 27.11.2002, s. 30.

(2) I overensstemmelse med traktatens artikel 104, stk. 7, rettede Rådet en henstilling til Portugal med henblik på at bringe situation med et uforholdsmæssigt stort underskud til ophør [8]. Denne henstilling fastsatte i overensstemmelse med artikel 3, stk. 4, i Rådets forordning (EF) nr. 1467/97 af 7. juli 1997 om fremskyndelse og afklaring af gennemførelsen af proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud [9] en frist for korrektionen af det uforholdsmæssigt store underskud, som skulle være tilendebragt året efter, at det var blevet konstateret, dvs. senest i 2003.

[8] Rådets henstilling af 5. november 2002.

[9] EFT L 209 af 2.8.1997, s. 6.

(3) I henhold til traktatens artikel 104, stk. 12, ophæver Rådet sin beslutning om, at der foreligger et uforholdsmæssigt stort underskud, når det uforholdsmæssigt store underskud i den pågældende medlemsstat er blevet korrigeret.

(4) Udtrykkene "offentlig" og "underskud" er defineret i protokollen om proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud med henvisning til det europæiske nationalregnskabssystem (ENS), anden udgave. De data, der benyttes til gennemførelse af proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud, leveres af Kommissionen.

(5) De oplysninger, som Kommissionen har fremlagt med udgangspunkt i indberetninger foretaget af de portugisiske myndigheder før 1. marts 2004 i overensstemmelse med Rådets forordning (EF) nr. 3605/93 af 22. november 1993 om gennemførelse af den protokol om proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud, der er knyttet som bilag til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab [10], som ændret ved Rådets forordning (EF) nr. 475/2000 [11], og Kommissionens prognoser fra foråret 2004 giver anledning til at konkludere følgende:

[10] EFT L 332 af 31.12.1993, s. 7. Senest ændret ved Kommissionens forordning (EF) nr. 351/2002 (EFT L 55 af 26.2.2002, s. 23).

[11] EFT L 58 af 3.3.2000, s. 1.

- Det offentlige underskud er beregnet til 2,8 % af BNP i 2003, mens det i 2002 og 2001 udgjorde henholdsvis 2,7 % og 4,4 %. Resultatet i 2003 levede op til Rådets henstilling efter artikel 104, stk. 7, navnlig med hensyn til nedbringelsen af det offentlige underskud til under referenceværdien på 3 % af BNP senest i 2003. Konsolideringen af de offentlige finanser fortsatte i 2003 og blev understøttet af en vedvarende svækkelse af væksten i de samlede primære løbende udgifter fra 8,9 % i 2001 til 7,8 % i 2002 og 4,1 % i 2003. Den aktuelle konjunkturnedgang, der endte i en recession i 2003, førte til, at den faktiske BNP-vækst i 2003 kom til at afvige med hele 2,6 procentpoint fra de oprindelige budgetfremskrivninger. Dette medførte et massivt tab af skatteindtægter i 2003, som der måtte kompenseres for ved hjælp af to engangsforanstaltninger til en samlet værdi af 2,1 % af BNP.

- Ifølge Kommissionens forårsprognoser fra 2004 forventes der et offentligt underskud på 3,4 % af BNP i 2004, hvilket ligger betydeligt over det officielle mål, der lyder på et underskud på 2,8 % af BNP. Forskellen kan især tilskrives følgende forhold: (i) en noget lavere vækst end forventet i henhold til budgettet, (ii) basiseffekter forbundet med engangsforanstaltningerne i 2003 og (iii) den planlagte delvise substitution af disse engangsforanstaltninger. Der er derfor behov for nye foranstaltninger for at forhindre, at det offentlige underskud stiger til over referenceværdien på 3 % af BNP i 2004 og årene derefter.

- Efter skæringsdagen for færdiggørelsen af Kommissionens prognoser fra foråret 2004 meddelte de portugisiske myndigheder, at de agtede at gennemføre endnu andre transaktioner (forbundet med fast ejendom) for at holde underskuddet under 3 % af BNP i indeværende år.

- I henhold til den første indberetning i 2004 som led i proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud blev den offentlige bruttogældskvote holdt under 60 % af BNP i 2003 i overensstemmelse med Rådets henstilling efter artikel 104, stk. 7, skønt den er steget støt siden 2001, og i henhold til Kommissionens prognoser fra foråret 2004 forventes den at overskride dette niveau i 2004.

(6) Beslutning 2002/923/EF bør derfor ophæves, skønt det i lyset af den i forårsprognoserne nævnte risiko for en ugunstig udvikling i budgetstillingen er særdeles vigtigt, at de portugisiske myndigheder træffer passende foranstaltninger til at sikre, at det offentlige underskud forbliver under 3 % af BNP.

(7) Med det formål at fastholde konsolideringen og i sidste ende opfylde den mellemfristede målsætning om en budgetstilling tæt på balance eller i overskud i overensstemmelse med de overordnede økonomisk-politiske retningslinjer bør samtlige engangsforanstaltninger gradvis erstattes af foranstaltninger af mere permanent karakter, mens den konjunkturkorrigerede budgetsaldo bør forbedres med mindst et halvt procentpoint af BNP om året -

VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:

Artikel 1

Det fastslås efter en generel vurdering, at korrektionen af det uforholdsmæssigt store underskud i Portugal blev fuldført i 2003 i overensstemmelse med den henstilling, der blev rettet til Portugal den 5. november 2002 i henhold til traktatens artikel 104, stk. 7.

Artikel 2

Beslutning 2002/923/EF ophæves.

Denne beslutning er rettet til Den Portugisiske Republik.

Udfærdiget i Bruxelles, den [...].

På Rådets vegne

Formand [...]