2008
EFFEKTIVITETEN AF EU’S STØTTE TIL BELARUS,  
MOLDOVA OG UKRAINE  VEDRØRENDE 
FRIHED, SIKKERHED OG RETFÆRDIGHEDDEN EUROPÆISKE 
REVISIONSRET
Særberetning  nr. 9I SIN SÆRBERETNING »EFFEKTIVITE TEN AF EU'S ST ØTTE TIL  BELARUS, 
MOLDOVA OG UKRAINE VEDRØRENDE FRIHED, SIKKERHED OG RETFÆRDIGHED« UNDERSØGER RETTEN RESULTATERNE AF EU-STØTTEN OG ANALYSERER ÅRSAGERNE TIL, AT NOGLE RESULTATER VAR UTILFREDSSTILLENDE. DEN UNDERSØGER OGSÅ, I HVILKET OMFANG KOMMISSIONEN HAR ETABLERET EN LÆREPROCES FOR AT DRAGE NYTTE AF SINE ERFARINGER MED HENBLIK PÅ DEN FORTSATTE BISTAND PÅ DETTE OMRÅDE. SÆRBERETNINGEN INDEHOLDER DETALJEREDE 
ANBEFALINGER, SOM KAN HJÆLPE KOMMISSIONEN TIL AT ØGE 
EFFEKTIVITETEN AF BISTANDEN TIL DE TRE LANDE.
DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET
DA
QJ-AB-08-009-DA-C
ISBN 978-92-9207-135-6
ed812631_DA_cover_BAT.indd   1 4/03/09   10:10:38
Hvordan får man fat i EU-publikationer?
Publikationskontorets publikationer, som udbydes til salg, kan erhverves fra 
EU-boghandelen http://bookshop.europa.eu, hvor man kan afgive en ordre til et salgskontor efter eget valg.
En liste over Publikationskontorets verdensomspændende net af salgssteder kan 
desuden rekvireres pr. fax på +352 2929-42758
ed812631_DA_cover_BAT.indd   2 4/03/09   10:10:40
EFFEKTIVITETEN AF EU’S STØTTE 
TIL BELARUS, MOLDOVA OG UKRAINE VEDRØRENDE FRIHED, SIKKERHED OG RETFÆRDIGHEDSærberetning  nr. 9   2008
DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET(artikel 248, stk. 4, andet afsnit, EF)
ed812631_DA_inside_BAT.indd   1 4/03/09   10:19:46
2
DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG
Tlf. +352 4398-45410
Fax +352 4398-46430
E-post : euraud@eca.europa.eu
internet : http://www.eca.europa.eu
Særberetning nr. 9    2008
Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europa-serveren (http://europa.eu)
Bibliografiske data findes bagest i denne publikation
Luxembourg: Kontoret for De Europæiske Fællesskabers Officielle Publikationer, 2009ISBN 978-92-9207-135-6
doi 10.2865/40994
© De Europæiske Fællesskaber, 2009
Eftertryk tilladt med kildeangivelse
Printed in Belgium
ed812631_DA_inside_BAT.indd   2 4/03/09   10:19:49
INDHOLD
Punkt 
 FORKORTELSER
I-V RESUMÉ
1-7 INDLEDNING
8-10  REVISIONENS OMFANG OG REVISIONSMETODEN
11-62  BEMÆRKNINGER
11-52   I HVILKET OMFANG HAR EU'S STØTTE TIL PROJEKTER VEDRØRENDE FRIHED, SIKKERHED OG RETFÆRDIGHED 
I BELARUS, MOLDOVA OG UKRAINE VÆRET VELLYKKET?
11-19  GRÆNSEFORVALTNING: TILFREDSSTILLENDE RESULTATER
20-27 MIGRATION OG ASYL: RINGE FREMSKRIDT PÅ ET VANSKELIGT OMRÅDE28-44 BEKÆMPELSE AF ORGANISERET KRIMINALITET: BLANDEDE RESULTATER
45-52 RETSVÆSEN OG GOD REGERINGSFØRELSE: BLANDEDE RESULTATER
53-57  HVAD ER DE VIGTIGSTE ÅRSAGER TIL DE UTILFREDSSTILLENDE RESULTATER?
54 BEGRÆNSET MÅLOPNÅELSE SKYLDES TYPISK EN KOMBINATION AF FAKTORER, SOM INVOLVERER ALLE DE STORE PARTER
55-56 MANGLER I KOMMISSIONENS FORVALTNING AF PROJEKTER
57 MANGLER I DE INTERNATIONALE ORGANISATIONERS FORVALTNING AF PROJEKTER
58-62   I HVILKET OMFANG HAR KOMMISSIONEN ETABLERET EN LÆREPROCES FOR AT DRAGE NYTTE AF SINE ERFARINGER 
MED HENBLIK PÅ DEN FORTSATTE BISTAND VEDRØRENDE FRIHED, SIKKERHED OG RETFÆRDIGHED?
60-61  IKKE ALLE MULIGHEDER FOR INDSAMLING AF OPLYSNINGER BLEV UDNYTTET
62 DE OPNÅEDE ERFARINGER VAR IKKE ALTID AFSPEJLET I NYE PROJEKTER
63-73  KONKLUSIONER OG ANBEFALINGER
 BILAG I — KORT  BILAG II —  RETLIGE OG INDRE ANLIGGENDER – PROJEKTOVERSIGT (FORPLIGTELSER INDGÅET UNDER 
PROGRAMMERNE FOR 2000-2005)
 BILAG III — OVERSIGT OVER REVIDEREDE KONTRAKTER
 BILAG IV — EUBAM’S VIRKEFELT
 KOMMISSIONENS SVAR
ed812631_DA_inside_BAT.indd   3 4/03/09   10:19:49
ed812631_DA_inside_BAT.indd   4 4/03/09   10:19:49
FORKORTELSER
Aeneas :  Programmet for finansiel og teknisk bistand til tredjelande på migrations- og  
asylområdet
BUMAD :  Programmet for multisektoriel bistand vedrørende narkotikakontrol og institu-
tionsopbygning i Ukraine, Moldova og Belarus
ENP : Den europæiske naboskabspolitik
EUBAM : EU’s grænsebistandsmission i Moldova og Ukraine
FIU : Finansiel efterretningsenhed
Ngo : Ikke-statslig organisation
Tacis : Programmet for faglig bistand til Samfundet af Uafhængige Stater
ed812631_DA_inside_BAT.indd   5 4/03/09   10:19:50
RESUMÉ
I.
Udvidelserne i 2004 og 2007 betød, at EU blev 
direkte nabo til Belarus, Moldova og Ukraine. Kommissionen har stillet betydelige EU-mid-ler til rådighed for disse lande (166 millioner euro i perioden 2000-2005) med henblik på at forbedre deres kapacitet på områderne: græn-sekontrol, migrations- og asylforvaltning,  bekæmpelse af organiseret kriminalitet samt  retsvæsen og god regeringsførelse. Bistanden til Belarus blev dog begrænset af Kommissio-nen på grund af landets manglende respekt  for demokrati og menneskerettigheder. EU har anvendt forskellige instrumenter, hvoraf det  vigtigste er Tacisprogrammet, og størsteparten af bistanden blev ydet gennem internationale organisationer (jf. punkt 1-7). 
II.
Formålet med Rettens revision var at vurdere resultaterne af EU-støtten, beskrive årsagerne til eventuelle utilfredsstillende resultater og  undersøge, i hvilket omfang Kommissionen  havde etableret en læreproces for at drage nytte af sine erfaringer med henblik på den fortsatte bistand på dette område. Retten reviderede  40 kontrakter til en samlet værdi af 100 mil-
lioner euro (jf. punkt 8-10 og bilag III ).
III.
De fleste af de reviderede støtteprojekter gav 
tilfredsstillende resultater, især på området  grænseforvaltning. Resultaterne på området  migration og asyl var for det meste utilfreds-stillende. På områderne bekæmpelse af orga-niseret kriminalitet samt retsvæsen og god  regeringsførelse blev der opnået blandede  resultater (jf. punkt 11-52). IV.
De begrænsede resultater skyldtes typisk en  kombination af faktorer, som involverede Kom-missionen, de internationale organisationer og myndighederne i de tre lande. Også eksterne faktorer såsom den vedvarende politiske usta-bilitet i Ukraine svækkede projektresultaterne. Delegationen i Kiev havde et meget kompetent personale, men den var overbebyrdet, fordi  den skulle håndtere et hastigt voksende poli-tikområde med projekter ikke kun i Ukraine,  men også i Belarus og Moldova. Delegationen i Moldova åbnede i oktober 2005, men der gik næsten to år, før den var operationel med hen-syn til projektforvaltning. Det forhold, at der fandtes flere EU-finansieringsinstrumenter med samme formål, og at de ikke stemte overens  med hinanden, gjorde det vanskeligt at udvikle en hensigtsmæssig tilgang. Der var også visse mangler i den fælles forvaltning med de inter-nationale organisationer. Generelt var koor-dineringen af EU-støtten og støtten fra andre donorer ikke udviklet tilstrækkeligt. Endelig  har Kommissionen ikke fuldt udnyttet mulig-hederne for at lære af sine erfaringer, og de  opnåede erfaringer var ikke altid afspejlet i nye projekter (jf. punkt 53-62).
V.
På grundlag af disse bemærkninger fremsæt-ter Retten detaljerede anbefalinger, som kan  hjælpe Kommissionen til at øge effektiviteten af bistanden til Belarus, Moldova og Ukraine  vedrørende frihed, sikkerhed og retfærdighed (jf. punkt 63-73).
ed812631_DA_inside_BAT.indd   6 4/03/09   10:19:50
7
INDLEDNING
 1.  Et af de grundlæggende mål for Den Europæiske Union (EU) er at give bor-
gerne et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed1. Dette mål har 
en vigtig ekstern dimension. Udvidelserne i 2004 og 2007 betød, at EU blev direkte nabo til Belarus, Moldova og Ukraine, og med den fælles  grænse følger fælles udfordringer i kampen mod organiseret kriminalitet, terrorisme og andre ulovlige aktiviteter (jf. kortet i bilag I ).
 2.  EU har gjort en målrettet indsats for at hjælpe disse tre lande med at for-
bedre deres kapacitet på områderne grænsekontrol, migrations- og  asylforvaltning, bekæmpelse af organiseret kriminalitet samt retsvæsen og god regeringsførelse
2. I perioden 2000-2005 finansierede Kommis-
sionen 89 projekter med et samlet EU-bidrag på 165,7 millioner euro  (jf. bilag II ). 
 3.  Den primære kanal for EU’s støtte var Tacisprogrammet3, og projekterne 
blev finansieret gennem dets forskellige grene: nationale handlingspro-grammer, regionale handlingsprogrammer og programmer for grænse-overskridende samarbejde. Tacisprogrammet blev oprettet i 1991 med  det overordnede mål at støtte overgangen til markedsøkonomi og styrke demokratiet og retsstaten i partnerlandene. Tacis afsluttedes i 2006, men betalingerne vil tidligst ophøre i 2010. Siden 2007 er bistanden til Belarus, Moldova og Ukraine blevet ydet gennem det nye europæiske naboskabs- og partnerskabsinstrument (ENPI)
4.
 4.  Ud over Tacis har EU brugt følgende instrumenter til at bistå disse tre lande 
med hensyn til frihed, sikkerhed og retfærdighed: 
den forberedende foranstaltning vedrørende samarbejdet om migra- a) 
tion (finansieret over en specifik budgetpost)
programmet for finansiel og teknisk bistand til tredjelande på migra- b) 
tions- og asylområdet (Aeneas)5
den hurtige reaktionsmekanisme c) 6
Det Europæiske Initiativ for Demokrati og Menneskerettigheder d) 7.1 Kommissionen kaldte tidligere 
dette politikområde »retlige og indre anliggender (RIA)«.
2  Allerede i 2003 blev der 
offentliggjort en EU-handlingsplan 
vedrørende retlige og indre anliggender i Ukraine (EUT C 77 af 
29.3.2003). Denne handlingsplan 
blev revideret i 2007. 
3 Programmet for faglig bistand til 
Samfundet af Uafhængige Stater. 
12 lande har modtaget støtte fra Tacis: Belarus, Moldova, Rusland 
og Ukraine i Østeuropa; Armenien, 
Aserbajdsjan og Georgien i 
Kaukasus; Kasakhstan, Kirgisistan, 
Tadsjikistan, Turkmenistan og Usbekistan i Centralasien.
4 Europa-Parlamentets og Rådets 
forordning (EF) nr. 1638/2006 af 
24 oktober 2006 om almindelige 
bestemmelser om oprettelse 
af et europæisk naboskabs- og partnerskabsinstrument (EUT L 310 
af 9.11.2006, s. 1).
5 Europa-Parlamentets og Rådets 
forordning (EF) nr. 491/2004 (EUT L 80 af 18.3.2004, s. 1).
6 Rådets forordning (EF) 
nr. 381/2001 (EFT L 57 af 
27.2.2001, s. 5).
7 Rådets forordning (EF) 
nr. 2242/2004 (EUT L 390 af 
31.12.2004, s. 21).
ed812631_DA_inside_BAT.indd   7 4/03/09   10:19:50
8
 5.  I forbindelse med decentraliseringen8 i 2003 fik Kommissionens delegation 
i Kiev det overordnede ansvar for gennemførelsen af EU-bistanden i alle tre lande. En ny delegation blev åbnet i Moldova i oktober 2005, og den fik ansvar for projektgennemførelse i sommeren 2007. De projekter, der ikke hører under Tacis, forvaltes normalt af Kommissionen i Bruxelles  (Samarbejdskontoret EuropeAid og Generaldirektoratet for Retfærdighed, Frihed og Sikkerhed).
 6.  Størsteparten af bistanden vedrørende frihed, sikkerhed og retfærdighed ydes 
gennem internationale organisationer: FN’s Udviklingsprogram (UNDP), FN’s Højkommissariat for Flygtninge (UNHCR), Den Internationale Orga-nisation for Migration (IOM) og Europarådet. Kommissionen har indgået standardaftaler med disse organisationer om ydelse af bidrag og givet dem ansvar for visse aspekter af projektgennemførelsen, herunder ind-købs- og betalingsprocedurer (fælles forvaltning).
 7.  Situationen i Belarus var speciel. Allerede i 1996 blev der underskrevet en part-
nerskabs- og samarbejdsaftale mellem Belarus og EU, men ratificeringen blev stillet i bero på grund af Belarus’ manglende respekt for demokrati og menneskerettigheder. I den periode, som revisionen omfatter, var  bistanden til Belarus derfor begrænset til humanitære projekter, græn-seoverskridende projekter og projekter for regionalt samarbejde, støtte til dækning af befolkningens behov samt projekter vedrørende direkte og indirekte støtte til demokratisering og demokratiske kræfter (f.eks. støtte 
til uafhængige medier og stipendier til unge). De fleste af de projekter 
i Belarus, der vedrører frihed, sikkerhed og retfærdighed, omfatter også 
Moldova og Ukraine.8 Uddelegering af forvaltningsansvar 
til Kommissionens delegationer i 
tredjelande.
ed812631_DA_inside_BAT.indd   8 4/03/09   10:19:51
9
REVISIONENS OMFANG 
OG REVISIONSMETODEN
 8.  Målet med revisionen var at vurdere effektiviteten af EU’s støtte til Belarus, 
Moldova og Ukraine vedrørende frihed, sikkerhed og retfærdighed. Retten søgte svar på tre spørgsmål:
I hvilket omfang har EU’s støtte til projekter vedrørende frihed, sikker- a) 
hed og retfærdighed i Belarus, Moldova og Ukraine været vellykket?
Hvad er de vigtigste årsager til eventuelle utilfredsstillende  b) 
resultater?
I hvilket omfang har Kommissionen etableret en læreproces for at  c) 
drage nytte af sine erfaringer med henblik på den fortsatte bistand vedrørende frihed, sikkerhed og retfærdighed?
 9.  Retten undersøgte 40 skønsmæssigt udvalgte kontrakter med et samlet 
EU-bidrag på 99,3 millioner euro (af i alt 89 projekter9 med et bidrag på 
165,7 millioner euro i perioden 2000-2005), hvoraf 24 var afsluttet og 16 var i gang (jf. bilag III ). De fleste af disse igangværende kontrakter fulgte 
op på tidligere EU-finansierede projekter, så det var muligt for Retten at vurdere Kommissionens læreproces (spørgsmål c) ovenfor). Revisionen  omfattede følgende elementer: en undersøgelse af projekternes resultater og en sammenligning af resultaterne med de fastsatte mål; en undersø-gelse af faktorer, som hindrede opnåelsen af målene; og en undersøgelse af, hvilke erfaringer Kommissionen har gjort, og om de udnyttes i opfølg-ningsprojekter og -programmer. 
 10.  De 40 undersøgte kontrakter faldt ind under fire forskellige delområder:
grænseforvaltning a) 
migration og asyl b) 
bekæmpelse af organiseret kriminalitet c) 
retsvæsen og god regeringsførelse. d) 
  Revisorerne foretog stedlig kontrol af projekterne i perioden fra november 
2006 til juli 2007, inklusive besøg hos de gennemførende internationale organisationer og nationale organer samt overvågningskontorerne
10.9 Et projekt gennemføres ved hjælp 
af én eller flere kontrakter.
10 Kommissionen indgår kontrakt 
med et konsortium om regelmæssig 
overvågning af projekterne.
ed812631_DA_inside_BAT.indd   9 4/03/09   10:19:51
BEMÆRKNINGER
I HVILKET OMFANG HAR EU’S STØTTE TIL PROJEKTER 
VEDRØRENDE FRIHED, SIKKERHED OG RETFÆRDIGHED I BELARUS, MOLDOVA OG UKRAINE VÆRET VELLYKKET?
GRÆNSEFORVALTNING: TILFREDSSTILLENDE RESULTATER 
 11.  Belarus og Ukraine har store grænseforvaltningsproblemer på grund af deres 
lange eksterne grænser (henholdsvis ca. 3 000 km og 7 000 km) og det for-hold, at den officielle grænsemarkering er mangelfuld, især ved grænsen til Rusland. Der foretages næsten ingen grænse- og toldkontrol ved græn-sen mellem Rusland og Belarus. De gennemtrængelige grænser tilskynder til både grænseoverskridende kriminalitet og ulovlig migration.
 12.  Grænseforvaltningen mellem Moldova og Ukraine kompliceres af den selv-
udråbte republik Transdnestrien, som ikke er internationalt anerkendt. Grænsen mellem Moldova og Ukraine er 1 222 km lang, og 472 km kon-trolleres på den moldoviske side af de transdnestriske myndigheder. De transdnestriske myndigheder kontrollerer regionen øst for floden Dnestr og agerer de facto uafhængigt af resten af Moldova (jf. tekstboks 1).
 BAGGRUNDEN FOR DEN TRANSDNESTRISKE KONFLIKTTEKSTBOKS 1
I 1989 begyndte Moldova at frigøre sig af Sovjetunionen, men i de regioner, der hovedsageligt er befol-
ket af ikke-moldovere, opstod der bevægelser, som protesterede mod selvstændighedsbestræbelserne. 
Som reaktion på Moldovas uafh  ængighedserklæring blev der i 1990 udråbt en særskilt transdnestrisk 
moldovisk republik. Det førte til sammenstød, og kampene kulminerede i 1992, hvor fl  ere hundrede 
mennesker blev dræbt, og ca. 100 000 måtte fl  ygte. 
Siden 1995 har Moldova og Transdnestrien — med OSCE, Rusland og Ukraine som internationale 
mæglere — drøft  et en mulig bilæggelse af den fastlåste konfl  ikt. Da præsident Jusjtjenko kom til magten 
i Ukraine, gav det nye muligheder for at komme tættere på en løsning. Siden september 2005 har EU og 
USA deltaget i forhandlingsprocessen som observatører. EU har siden marts 2005 været repræsenteret 
af en særlig repræsentant i Moldova.
ed812631_DA_inside_BAT.indd   10 4/03/09   10:19:51
11
 13.  Kommissionen har i væsentlig grad bidraget til at øge grænseforvaltnings-
kapaciteten i Belarus, Moldova og Ukraine. Beløbsmæssigt er grænse-forvaltning det største projektområde vedrørende frihed, sikkerhed og retfærdighed. 63,2 % af EU-støtten (104,7 millioner euro) under program-merne for perioden 2000-2005 gik til dette formål. Retten reviderede  10 kontrakter til en samlet værdi af 51,8 millioner euro. 
 14.  De fleste af de reviderede projekter gav tilfredsstillende resultater (jf.  
bilag III ). Anvendelse af moderne udstyr og forbedret teknologi samt  
uddannelse af grænsevagter førte til bedre grænsekontrol og -overvåg-ning (jf. eksemplerne i tekstboks 2). Især det statslige belarussiske græn-sepoliti udviste stort engagement og brugte sin militære struktur til at sikre nøje overholdelse af alle kontraktkrav.  Retten konstaterede dog, at 
der var store problemer med kontrakten om opførelsen af grænsestationen Kozlovichi II
11 (jf. tekstboks 3).
EKSEMPEL PÅ ET TILFREDSSTILLENDE RESULTAT: ANVENDELSE AF MODERNE UDSTYR STYRKER GRÆNSEKONTROLLENTEKSTBOKS 2 
I forbindelse med projektet til forbedring af grænseforvaltningen i Ukraine ( »Border Management 
Improvement, Ukraine  « — EU-bidrag 4,0 millioner euro) og projektet til styrkelse af grænseforvaltnin-
gen i Belarus ( »Strengthening Border Management in the Republic of Belarus « — EU-bidrag 13,3 mil-
lioner euro) blev der blandt andet leveret kameraer, mikroskoper, dokumentkontrolsystemer, køretøjer 
og it-udstyr, herunder automatiske telefoncentraler for grænsepatruljer og hardware til onlinekontrol 
af f.eks. sortlistede personer og stjålne køretøjer. Alt det fi  nansierede udstyr, som Retten kontrollerede, 
befandt sig på rette sted i henhold til fortegnelsen, det var korrekt mærket, det var funktionsdygtigt, 
og det blev anvendt eft  er hensigten.11 Den internationale grænsestation 
Kozlovichi (i nærheden af Brest 
i Belarus) er den vigtigste 
grænseovergang for lastbiler mellem Belarus og Polen (paneuropæisk 
transportkorridor II).
ed812631_DA_inside_BAT.indd   11 4/03/09   10:19:52
12
EKSEMPEL PÅ ET UTILFREDSSTILLENDE RESULTAT: BEGRÆNSNING AF ET ARBEJDES 
OMFANG OG FORSINKELSERTEKSTBOKS 3 
Det var oprindelig meningen, at grænsestationen Kozlovichi II (EU-bidrag 14,0 millioner euro) skulle 
stå færdig ved udgangen af 2006, men på det tidspunkt var området stadig en stor byggeplads, hvor 
de fl este bygninger var halvfærdige, og der endnu ikke var anlagt veje, parkeringspladser og fortove. 
Problemer med skattefritagelse og anvendelse af underpriser i udbudsfasen førte til, at der blev udarbej-
det et tillæg til kontrakten, som begrænsede arbejdets omfang betydeligt (f.eks. bliver nogle bygninger 
kun opført som råbygninger og ikke gjort færdig). Der er brug for en væsentlig ekstrafi  nansiering, 
hvis den internationale grænsestation skal bygges færdig i overensstemmelse med den oprindelige 
plan og kontrakt. 15.  Det beløbsmæssigt største projekt vedrørende frihed, sikkerhed og retfærdig-
hed, EU’s grænsebistandsmission i Moldova og Ukraine12 (EUBAM, samlet 
EU-bidrag 19,1 millioner euro), bidrog i høj grad til at opbygge kapacitet 
hos grænsepolitiet og toldmyndighederne i Moldova og Ukraine (se kor-tet i bilag IV ). For eksempel støttede EUBAM den praktiske indførelse og 
overvågning af en ny toldordning mellem Moldova og Ukraine og bidrog dermed til at bekæmpe smugleri og ulovlige grænseoverskridende aktivi-teter. Det førte til afsløringen af et omfattende smugleri, som involverede Transdnestrien. Den ulovlige unddragelse af afgifter og told vedrørte f.eks. køretøjer, frugt og grøntsager samt fjerkrækød. Alene i forbindelse med fjerkrækød beregnede EUBAM, at Ukraine var gået glip af op til 43 mil-lioner euro, og at Moldova var gået glip af op til 18 millioner euro (i  perioden oktober 2005-maj 2006). 12 EUBAM har eksisteret 
siden den 1. december 2005. 
EUBAM’s aktiviteter bygger på 
et aftalememorandum mellem Kommissionen og regeringerne 
i Ukraine og Moldova. En af 
årsagerne til, at missionen blev 
oprettet, var sikkerhedstrusler 
fra den transdnestriske region, som formodes at 
være hjemsted for mange 
grænseoverskridende kriminelle 
aktiviteter.  EUBAM gennemføres 
af FN’s Udviklingsprogram (UNDP). 
16 EU-medlemsstater bidrager 
direkte ved at udstationere uddannet personale ved missionen 
(ca. 100 toldere og grænsevagter). 
EUBAM, som har sit operationelle 
hovedkvarter i Odessa (Ukraine), 
har oprettet ét feltkontor i Chişinău (Moldova) og yderligere fem 
feltkontorer langs den ukrainsk/
moldovisk/transdnestriske grænse 
samt feltkontorer/logistikbaser ved 
havnene i Odessa og Illitjevsk.
ed812631_DA_inside_BAT.indd   12 4/03/09   10:19:52
13
 16.  EUBAM påviste, at det var meget vanskeligt at opnå domfældelse for smugleri13 
(utilstrækkelig lovgivning; ineffektivt samarbejde/uklar rollefordeling  mellem de statslige toldmyndigheder, det statslige grænsepoliti, skatte-politiet og sikkerhedstjenesten; dårlig markering af den grønne grænse). De fleste sager blev ikke behandlet som strafferetlige overtrædelser, men kun som administrative overtrædelser uden obligatorisk konfiskering af de pågældende varer
14. EUBAM rapporterede også, at det på grund af det 
høje korruptionsniveau i anklagemyndigheden og retsvæsenet er sket, at smuglere er blevet løsladt og har fået deres smuglervarer igen. 
 17.  EUBAM begyndte sin virksomhed i november 2005 og blev i de første seks 
måneder finansieret af den hurtige reaktionsmekanisme15. Denne meka-
nisme blev anvendt, så man hurtigt og smidigt kunne udnytte den  mulighed, der i 2005 opstod for at komme tættere på en løsning af den transdnestriske konflikt (jf. tekstboks 1). Rationalet bag projektet er, at forbedret grænse- og toldkontrol samt overvågning af hele grænsen er en forudsætning for en fredelig løsning. Om dette rationale er gyldigt, kan kun vurderes over meget lang tid. 
 18.  Efterfølgende blev EUBAM finansieret ved hjælp af flere kortvarige kontrak-
ter under forskellige regionale Tacishandlingsprogrammer. Det betød, at ansættelseskontrakter og lejeaftaler skulle fornyes med få måneders mel-lemrum. Kommissionen havde ikke forudset et så omfattende langsigtet projekt (på næsten 1 million euro pr. måned), da den programmerede sine 
aktiviteter i området.
 19.  Som supplement til støtten fra EUBAM finansierer EU indkøbet af grænse-
udstyr under projektet til forbedring af grænsekontrollen ved grænsen 
mellem Moldova og Ukraine (»Improvement of border controls at the  Moldova-Ukraine border« (Bommoluk-projektet) — EU-bidrag 9,9 millio-
ner euro). I forbindelse med denne supplerende aktivitet er der en række fremtidige udfordringer såsom afvikling af de komplekse udbudsprocedu-rer
16, fastlæggelse af det bedste sted til den fysiske placering af udstyret 
under hensyntagen til grænsernes længde og sikring af komplementari-teten med det udstyr, der finansieres af andre donorer
17. Desuden skal 
regeringerne skaffe tilstrækkelige nationale midler til driftsomkostninger og vedligehold.13 F.eks. i en sag om værdifulde 
alkoholprodukter, som blev smuglet 
fra den transdnestriske region til 
Ukraine.
14 EUBAM’s særrapport »Burden of 
Proof, the difficulty of securing 
criminal prosecutions for smuggling 
cases in Ukraine«. 
15  Denne mekanisme kan bringes 
i anvendelse, »når der i de berørte 
modtagerlande opstår en reel eller 
begyndende krise, en trussel mod 
den offentlige orden, personers 
sikkerhed, en truende situation, der kan udarte sig til en væbnet konflikt 
eller destabilisere landet…«.
16 I et tidligere projekt i Ukraine 
var det på grund af fejlslagne 
udbud ikke muligt at indkøbe 
og levere jordradarudstyr og et radiokommunikationsnetværk (til en 
samlet værdi af 5,0 millioner euro).
17 Den amerikanske regering har 
afsat 28 millioner dollar til at styrke kampen mod spredning 
af masseødelæggelsesvåben 
ved grænsen mellem Ukraine og 
Moldova.
ed812631_DA_inside_BAT.indd   13 4/03/09   10:19:52
14
MIGRATION OG ASYL: RINGE FREMSKRIDT 
PÅ ET VANSKELIGT OMRÅDE
 20.  Det er EU’s politik at bistå tredjelande i deres bestræbelser på at forbedre 
deres kapacitet med hensyn til håndtering af migrationsstrømme og  beskyttelse af flygtninge, forebyggelse og bekæmpelse af ulovlig ind-vandring, oplysning om lovlige migrationskanaler og håndtering af flygt-
ningesituationer gennem bedre adgang til holdbare løsninger.
 21.  Belarus, Moldova og Ukraine ligger ved det udvidede EU’s østlige grænse. Alle 
tre betragtes som transitlande for en omfattende ulovlig migration mod vest. Især Ukraine oplever en stigende migration (både lovlig og ulovlig) af personer, der rejser ind på og krydser landets territorium. Tusindvis af ulovlige migranter krydser hvert år landet, hovedsageligt via den russiske grænse.
 22.  I Ukraine er der en kronisk mangel på indkvarteringsmuligheder, især for 
ulovlige migranter, som opholder sig i landet i længere tid. Tilbagesen-delse af de ulovlige migranter til deres hjemlande kræver, at de ukrainske myndigheder identificerer personerne, og at de relevante ambassader  eller konsulater er samarbejdsvillige, hvilket ikke altid er tilfældet. En  anden løsning er tilbagetagelse, dvs. at de internerede personer tages tilbage af det land, hvorfra de kom ulovligt ind i Ukraine. Der er imidlertid 
ikke indgået en tilbagetagelsesaftale mellem Ukraine og Rusland, hvor 
de fleste af Ukraines ulovlige migranter kommer fra.
 23.  Behovet for tilstrækkelige indkvarteringsmuligheder for ulovlige migranter 
blev for nylig mere påtrængende, da en tilbagetagelsesaftale med Det  
Europæiske Fællesskab trådte i kraft den 1. januar 2008. Efter en over-gangsperiode på to år vil Ukraine fra 2010 være forpligtet til at huse  hundredvis eller tusindvis af ulovlige migranter fra tredjelande, som er kommet ulovligt ind i EU via Ukraine og i øjeblikket er interneret i EU-nabolandene Ungarn, Slovakiet og Polen.
ed812631_DA_inside_BAT.indd   14 4/03/09   10:19:53
15
 24.  Projekterne på delområdet migration og asyl modtog et samlet EU-bidrag på 
16,8 millioner euro (10,2 % af den samlede støtte) under programmerne for perioden 2000-2005. Retten reviderede 10 kontrakter med et samlet EU-bidrag på 13,8 millioner euro.
 25.  Projektresultaterne på området migration og asyl var utilfredsstillende, 
hovedsageligt med hensyn til infrastruktur (jf. bilag III ). Det er et centralt 
mål for EU at hjælpe med at tilvejebringe indkvarteringscentre, som opfyl-der de internationale humanitære standarder, til ulovlige migranter og asylansøgere. Trods støtte fra EU er dette mål langtfra nået i Ukraine:
De forhold, hvorunder a) ulovlige migranter var interneret og indkvarte-
ret i eksisterende centre, var ofte helt uacceptable. Ulovlige migranter i Ukraine lider generelt voldsomt på grund af overbelægning, util-strækkelig sanitet og dårlig kost i centrene (jf. tekstboks 4). 
Opførelsen/istandsættelsen af b) nye faciliteter for ulovlige migranter 
skred ikke frem som planlagt (jf. tekstboks 5).
De nyopførte centre til midlertidig indkvartering af c) asylansøgere blev 
underudnyttet eller slet ikke brugt (jf. tekstboks 6).
TRODS BEDRINGER SOM FØLGE AF EU-STØTTEN ER FORHOLDENE FOR ULOVLIGE 
MIGRANTER I ET EKSISTERENDE INDKVARTERINGSCENTER STADIG UACCEPTABLETEKSTBOKS 4
I projektet for oprettelse af et migrationsforvaltningssystem i Zakarpattya i Ukraine ( »Establishment 
of Migration Management System in Zakarpattya «18 — EU-bidrag 2 millioner euro til to kontrakter) 
blev der ydet basal hjælp til migranterne: fødevare- og hygiejnepakker, tøj og sengetøj samt lægehjælp 
og juridisk rådgivning. Desuden fi  nansierede projektet påtrængende reparationer, bygge- og anlægsar-
bejder og alle former for drift  somkostninger. Projektet er først og fremmest en foranstaltning til ydelse 
af humanitær bistand og ikke til kapacitetsopbygning, som dets navn antyder.
Eft er næsten et års drift   afl agde delegationen et tilsynsbesøg på projektet (april 2005). Den rappor-
terede, at forholdene på interneringscentrene i Pavchino og Tjop (den gamle del af bygningen) var 
umenneskelige og nedværdigende og ikke opfyldte de minimumskrav, som er fastsat af Europarådet, 
Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol og Den Europæiske Komité til Forebyggelse af Tortur og Umenneskelig eller Vanærende Behandling eller Straf. Desuden fandt delegationen bevis for, at 
projektets humanitære bistand ikke altid nåede frem til de migranter, der skulle modtage den. Det førte til korrigerende foranstaltninger fra de ukrainske myndigheders side.
18  Zakarpattyaregionen grænser op til Ungarn, Polen, Rumænien og Slovakiet og er en transitkorridor i Ukraine for migranter 
på vej til Vesteuropa.
ed812631_DA_inside_BAT.indd   15 4/03/09   10:19:53
16
TEKSTBOKS 4
Da Retten foretog sin revision i november 2006, var kapaciteten (320) i Pavchinocentret overskredet 
med ca. 100 personer. De lokale projektpartnere oplyste, at overbelægningen havde været meget værre i 
sommerperioden — med en belægning på op til 700 personer — med tilsvarende negative konsekvenser 
for hygiejnen og de interneredes helbredstilstand.
De migranter, som revisorerne interviewede, var tilbageholdende med at udtale sig. Der blev dog kla-
get over tilfælde, hvor medicin ikke var blevet uddelt, og over den praksis, at gennemsøgninger blev 
foretaget af maskerede personer. Det kom også frem, at projektet stadig ikke dækker basale behov 
(f.eks. tilstrækkelig opvarmning, tilstrækkelig forsyning af rent og varmt vand, passende tøj og sko). 
Desuden var der ikke tilstrækkelige tolkemuligheder i lejrene, hvilket gjorde kommunikationen mellem 
migranterne og myndighederne vanskelig. 26.  Bæredygtigheden af Ukraines internerings- og indkvarteringscentre er truet, 
fordi der mangler statslig finansiering af drifts- og vedligeholdsomkost-ningerne, og fordi ansvarsfordelingen mellem grænsepolitiet og inden-rigsministeriet er uklar. 
 27.  Retten konstaterede også problemer med projektregistrering, skattefritagelse, 
jordejendomsret og finansiering i forbindelse med opførelsen af et center for midlertidig indkvartering af asylansøgere (25 personer) i Belarus
19. 
Til gengæld var situationen bedre i Moldova. Et center for midlertidig  indkvartering i Chişinău med 160 pladser var allerede fuldt operationelt i november 2005. 19 Centret ligger i Gomel, tæt 
på Ukraine, hvor der er mange 
afghanske flygtninge.
ed812631_DA_inside_BAT.indd   16 4/03/09   10:19:53
17
RINGE FREMSKRIDT MED DE NYE INDKVARTERINGSCENTRE FOR ULOVLIGE MIGRANTERTEKSTBOKS 5
Hovedformålet med projektet for kapacitetsopbygning inden for migrationsforvaltning i Ukraine 
(»Capacity Building of Migration Management — CBMM I « — EU-bidrag 3,8 millioner euro) var at 
istandsætte og indrette to tidligere militæranlæg som indkvarteringscentre for migranter med plads 
til 1 260 personer. Projektets styringskomité besluttede i juni 2006, at der kun skulle bruges projekt-
midler til istandsættelse af det ene anlæg. Da revisionen fandt sted (november 2006), var der endnu 
ikke indgået kontrakter om bygge- og anlægsarbejdet, og ca. tre måneder eft  er projektets oprindelige 
afslutningsdato (1.9.2006) var der endnu ikke brugt penge på istandsættelse. Man var stadig i gang 
med at drøft  e grundlæggende aspekter af istandsættelsesarbejdet, f.eks. hvordan anlægget skulle var-
mes op, og hvordan man skulle bortlede spildevand. Styringskomitéen besluttede også, at antallet af 
indkvarterede skulle begrænses til 250. Det betyder, at den EU-fi  nansierede kapacitet reduceres med 
ca. 1 000 pladser i forhold til den oprindelige plan.BEKÆMPELSE AF ORGANISERET KRIMINALITET: BLANDEDE RESULTATER
 28.  Sideløbende med den generelle omstillingsproces efter kommunismen i de 
central- og østeuropæiske lande skete der en kraftig stigning i den orga-niserede kriminalitet, f.eks. i form af menneskehandel, narkotikasmugling og hvidvask af penge. 
 29.  Fra Ukraine og Moldova kommer der mange kvinder og børn, som sælges af men-neskehandlere med henblik på tvangsprostitution i Europa. I de seneste år er der også sket en stigning i handelen med mænd, der f.eks. tvinges til at arbejde som arbejdsmænd. Det fulde omfang af denne praksis er stadig forholdsvis ukendt, dels fordi der netop er tale om organiseret kriminalitet, dels fordi næsten ingen af ofrene er villige eller i stand til at fortælle myndighederne, hvad de har været ude for. Dette problem forstærkes af, at der mangler foranstaltninger til vidnebeskyt-telse. For så vidt angår narkotikasmugling betragtes Belarus, Ukraine og Moldova som transitlande på vejen til EU’s medlemsstater. Banksystemerne er i stigende grad blevet anvendt til at hvidvaske indtægter fra alvorlig kriminalitet.
 30.  Bekæmpelsen af organiseret kriminalitet tegnede sig for 19,2 millioner euro 
(11,6 %) af det samlede beløb, der blev ydet vedrørende frihed, sikkerhed 
og retfærdighed under programmerne for perioden 2000-2005. Retten revi-derede 10 kontrakter med et samlet EU-bidrag på 18,6 millioner euro.
ed812631_DA_inside_BAT.indd   17 4/03/09   10:19:54
18
UNDERUDNYTTELSE AF NYOPFØRTE CENTRE FOR ASYLANSØGERETEKSTBOKS 6
I Ukraine var det ved udgangen af 2006 kun muligt at huse 65 ekstra personer i centrene for midlertidig 
indkvartering, selv om man ifølge planen skulle have udvidet kapaciteten med 350 pladser (udbygning 
af asylsystemerne i Ukraine og Moldova ( »Strengthening the Asylum systems of Ukraine and Moldova « 
— EU-bidrag 1,6 millioner euro)). Det skyldtes hovedsageligt, at centret i Odessa kun blev udnyttet halvt, fordi den statslige fi  nansiering af drift  somkostningerne var mangelfuld, og at centret i Mukatjeve 
med plads til 80 personer henstod helt ubenyttet i over halvandet år eft  er åbningen i april 2005. Den 
manglende anvendelse af centret i Mukatjeve skyldtes, at det trods gentagne forsøg ikke lykkedes at få overdraget ejendomsretten til bygningen fra grænsepolitiet til den partnerinstitution, der var ansvarlig 
for projektet. Imens måtte de asylansøgere, der ikke selv havde penge, bo i telte og andre midlertidige 
faciliteter, som grænsepolitiet stillede til rådighed. 31.  Trods flere vellykkede projekter er der generelt ikke gjort tilstrækkelige 
fremskridt med hensyn til bekæmpelse af organiseret kriminalitet (jf.  bilag III ). Kriminaliserings- og retsforfølgelseskomponenten i projek-
terne til bekæmpelse af menneskehandel var svag
20 (jf. punkt 34 og 35). 
Overlapning er et stort problem, fordi mange donorer gerne vil finan-
siere projekter på dette område (jf. punkt 36). I projekterne vedrørende narkotikakontrol blev der kun langsomt gjort fremskridt med hensyn til lovgivning og politiefterretninger (jf. punkt 40). I forbindelse med fore-byggelse af hvidvask af penge og finansiering af terrorisme er det meget vanskeligt at opnå domfældelse (jf. punkt 44).
Bekæmpelse af menneskehandel
 32.  Regeringerne i Ukraine og Moldova har i nationale strategidokumenter givet 
udtryk for, at de vil bekæmpe menneskehandel. Retten reviderede ét pro-jekt i Ukraine (EU-bidrag 1,9 millioner euro) og tre projekter (heriblandt 
et rehabiliteringscenter for ofre for menneskehandel) i Moldova (samlet 
EU-bidrag 1,2 millioner euro).
 33.  Med støtte fra projekterne blev der arrangeret store bevidstgørelseskampag-
ner i Moldova og Ukraine (med bl.a. teaterforestillinger, talrige publikatio-
ner og gratis hotlines), og der blev ydet humanitær bistand til hundredvis 
af ofre for menneskehandel (f.eks. juridisk bistand, lægehjælp, boligtil-20 Projekterne til bekæmpelse 
af menneskehandel havde 
tre standardkomponenter: beskyttelse og reintegration, 
kriminalisering og retsforfølgelse 
samt bevidstgørelse. Begrebet 
kriminalisering er almindeligt brugt i 
projektdokumentationen.
ed812631_DA_inside_BAT.indd   18 4/03/09   10:19:54
19
skud, transporttilskud, erhvervsuddannelse og tilskud i form af naturalier 
til iværksættelse af små virksomheder). Projekterne sørgede således for en god dækning af aspekterne forebyggelse og reintegration.
 34.  Med hensyn til komponenten kriminalisering og retsforfølgelse var resulta-
terne mindre positive, især vedrørende udveksling af oplysninger mellem forskellige retshåndhævende organer. I Ukraine konstaterede Tacistil-synet, at det statslige grænsepoliti ikke deltog i samarbejdet om infor-mationsudveksling. Den foranstaltning, der havde til formål at udstyre grænsekontrolstederne med i24/7-systemet
21, slog fejl, da udbuddet blev 
annulleret, fordi de ukrainske interessenter insisterede på at vælge en  leverandør, hvis priser var meget højere end markedspriserne.
 35.  Det er meget vanskeligt at skaffe beviser, fordi de kriminelle handlinger ofte 
finder sted uden for Moldova og Ukraine. Ifølge de nationale myndigheder 
lå skylden hos andre lande, som reagerede for langsomt på anmodninger om gensidig bistand. For at bidrage til at undgå, at samarbejdet blokeres af sådanne procedurer, betalte man over projekterne for, at personale i de retshåndhævende myndigheder kunne aflægge netværksbesøg i men-
neskehandelens transit- og destinationslande. Endvidere deltog politibe-
tjente i workshopper om efterforskningsteknikker, og lovgivningen mod 
menneskehandel blev revideret. Der er stadig svagheder i ordningerne 
for gensidig bistand. 
 36.  Der er problemer med hensyn til produktivitet og sparsommelighed. Mange 
donororganisationer vil gerne finansiere bekæmpelsen af menneskehan-del, og det er derfor svært at undgå unødvendig overlapning mellem  foranstaltningerne og sikre, at ressourceanvendelsen er omkostningsef-fektiv. I Moldova måtte nogle projektaktiviteter for eksempel ændres,  og der blev betalt en usædvanlig høj husleje for rehabiliteringscentrets lokaler i Chişinău
22. Desuden er det ikke altid muligt at skelne klart mellem 
resultaterne af EU-støtten og de resultater, der er opnået af andre orga-nisationer, hvilket gør det svært at vurdere, hvor effektivt EU-midlerne er anvendt. 21 Interpols globale 
politikommunikationssystem, som er 
i drift 24 timer i døgnet.
22 Det budgetterede beløb til mad 
og indkvartering var over dobbelt så 
stort som det budgetterede beløb 
for lignende ydelser i det tilsvarende 
rehabiliteringscenter i Kiev.
ed812631_DA_inside_BAT.indd   19 4/03/09   10:19:54
20
Narkotikakontrol
 37.  Et andet vigtigt projekt i kampen mod organiseret kriminalitet er den multi-
sektorielle bistand vedrørende narkotikakontrol og institutionsopbygning 
i Ukraine, Moldova og Belarus (»Drug Control Multisectoral Assistance and 
Institution Building in Ukraine, Moldova and Belarus« (BUMAD)). BUMAD er en flerårig aktivitet i tre faser, som begyndte i 2003 og forventes afsluttet ved udgangen af 2008 (samlet EU-bidrag 6,5 millioner euro).
 38.  Dette program dækker Ukraine, Moldova og Belarus og er det tredje i en 
række EU-finansierede regionale programmer, som skal dæmme op for  tilstrømningen af heroin fra Afghanistan til EU
23. Det overordnede mål  
er at begrænse narkotikasmuglingen fra — og gennem — de tre lande til EU’s medlemsstater.
 39.  De fleste af de aktiviteter, der var planlagt under de forskellige delprojekter, 
blev gennemført (f.eks. juridisk bistand, havnekontrol (Ukraine), grænse-kontrol, forebyggelse ved politi og lokale myndigheder). Ved afslutningen 
af den anden fase (januar 2007) er det generelle billede, at der er gjort 
gode fremskridt med oprettelse af nationale strukturer til narkotikabe-
kæmpelse, f.eks. de nationale narkotikaobservatorier, kurser i narkotika-
forebyggelse på de respektive politiskoler og kurser i begrænsning af  
narkotikaefterspørgsel for talrige ngo’er i de tre lande. 
 40.  Retten konstaterede, at der kun langsomt blev gjort fremskridt med hensyn til 
komponenterne lovgivning og politiefterretninger. Det samarbejde mel-lem toldmyndigheder, grænsepoliti, politi og efterretningstjenester, som er nødvendigt for at sikre en effektiv strafferetlig efterforskning, er endnu ikke tilstrækkelig udviklet i de tre lande. Oprettelsen af nationale syste-mer, som kan støtte den strafferetlige efterforskning af narkotikasmugling, kræver ikke kun de rigtige analyseredskaber, men også et veludviklet  samarbejde mellem tjenester, som ikke har været vant til systematisk at udveksle operationelle data. Ubalancer mellem de forskellige tjenesters efterforskningsbeføjelser gør dette spørgsmål yderligere kompliceret.  En særlig hindring i Belarus er, at sikkerhedstjenesten tilsyneladende er uvillig til at tage imod udenlandsk analysesoftware. Da Kommissionen  planlagde projektet, undervurderede den, hvor lang tid det ville tage  at ændre de operationelle tankegange og komme ud over rivaliseringen mellem de forskellige retshåndhævende organer.
 23 Det første program, CADAP, 
blev startet i Centralasien i 2000, 
og det andet, SCAD, blev startet i 
Sydkaukasus i 2001.
ed812631_DA_inside_BAT.indd   20 4/03/09   10:19:54
21
 41.  Frem til afslutningen af BUMAD 2 (januar 2007) var der kun blevet beslaglagt 
beskedne mængder heroin og kokain. Kun to internationale forsøg på  at smugle heroin gennem Ukraine var blevet opdaget ved hjælp af den software, der blev leveret som led i projektet. I alle tre lande blev der  hovedsageligt beslaglagt lokalt producerede valmuefrø og hash. I juli  2007 meddelte den ukrainske efterretningstjeneste imidlertid, at den  i samarbejde med USA’s narkotikapoliti og tyrkiske retshåndhævende  instanser havde konfiskeret 174 kg heroin i havnen i Illitjevsk. 
Projekter rettet mod hvidvask af penge/finansiering af terrorisme
 42.  Det overordnede mål med projektet mod hvidvask af penge i Ukraine (»Project 
against money laundering in Ukraine« — EU-bidrag 1 million euro) var  at forebygge, at finanssystemet anvendes til at hvidvaske indtægter fra alvorlig kriminalitet, og at gøre det muligt for de ukrainske myndigheder at samarbejde om at bekæmpe hvidvask af penge. 
 43.  Projektet var medvirkende til det meget væsentlige resultat, at Ukraine 
blev fjernet fra listen over »ikke-samarbejdsvillige lande og territorier«24 
i februar 2004, og til at Ukraine blev optaget som medlem af Egmont-
gruppen25 i juni 2004. Ved projektets afslutning fungerede det statslige 
finanstilsyn som Ukraines finansielle efterretningsenhed (FIU)26. I årene 
frem til 2006 skete der faktisk en væsentlig stigning i antallet af sager, 
som det ukrainske finanstilsyn overgav til de retshåndhævende myndig-
heder (18 i 2003, 446 i 2006). 
 44.  Oprettelsen af en FIU er kun en første — men vigtig — forudsætning for 
bekæmpelsen af hvidvask. Derudover kræves der effektive retshåndhæ-vende organer og kvalificerede dommere. Det er et stort problem, at der sjældent opnås domfældelse. Ved udgangen af 2006 var det kun i tre rets-sager lykkedes at få dømt kriminelle for hvidvask af penge. Det er også blevet konstateret, at manglen på en moderne ordning for beslaglæg-gelse og konfiskering af aktiver udgør en væsentlig svaghed i systemet til bekæmpelse af hvidvask. Ukraine er imidlertid længere fremme i kampen mod hvidvask af penge og finansiering af terrorisme end Moldova. Der er gode grunde til at tro, at det eksisterende system i dette land ikke er 
effektivt (f.eks. er der svagheder i centret for bekæmpelse af økonomisk 
kriminalitet, og beføjelserne til at beslaglægge, indefryse og konfiskere 
aktiver anvendes ikke tilstrækkeligt)
27.24  Listen over ikke-samarbejdsvillige 
lande og territorier er et initiativ, 
der er udviklet af en mellemstatslig finansiel aktionsgruppe (Financial 
Action Task Force, FATF) med 
henblik på at sikre, at hvidvask af 
penge forebygges, efterforskes 
og straffes i overensstemmelse 
med internationalt anerkendte 
standarder.
25 Mange lande i verden har oprettet 
særlige statslige organer kaldet 
»finansielle efterretningsenheder« 
(FIU’er). I erkendelse af fordelene 
ved et FIU-netværk mødtes en række 
FIU’er i 1995 i Egmont Arenberg-paladset i Bruxelles og nedsatte en 
uformel gruppe, som skulle fremme 
internationalt samarbejde. Under 
navnet Egmontgruppen mødes 
disse FIU’er regelmæssigt for at finde samarbejdsmuligheder, især 
inden for informationsudveksling, 
uddannelse og udveksling af 
ekspertviden. Der er ca. 100 lande, 
der har anerkendte operationelle 
FIU’er.
26 En FIU har til opgave at indsamle 
og analysere mistænkelige og store 
transaktioner. De retshåndhævende 
myndigheder har beføjelser til at 
efterforske sagerne.
27 »Third Round Mutual Evaluation 
Report on Moldova«, september 
2007, udarbejdet af Moneyval 
(Europarådets Ekspertkomité for 
Evaluering af Foranstaltninger til 
Bekæmpelse af Hvidvask af Penge).
ed812631_DA_inside_BAT.indd   21 4/03/09   10:19:55
22
RETSVÆSEN OG GOD REGERINGSFØRELSE: BLANDEDE RESULTATER
 45.  Det er EU’s politik at støtte retsreformer, som sikrer retsvæsenets uafhængig-
hed, upartiskhed og produktivitet. Desuden har den til formål at styrke 
tredjelandes retlige samarbejde med EU i civil- og strafferetlige spørgs-mål. Endvidere ydes der støtte til god regeringsførelse, hvormed der  menes de offentlige myndigheders og institutioners struktur, funktion  og resultater på alle niveauer.
 46.  Projekterne på delområdet retsvæsen og god regeringsførelse modtog et 
samlet EU-bidrag på 24,8 millioner euro (15,0 % af den samlede støtte) under programmerne for perioden 2000-2005. Dette delområde vedrørte kun Moldova og Ukraine. Retten reviderede 10 kontrakter
28 med et samlet 
EU-bidrag på 14,2 millioner euro. 
 47.  Resultaterne har været blandede (jf. bilag III ). I nogle projekter var der opnået 
tilfredsstillende samlede resultater, f.eks. forbedringer i anvendelsen af civil- og handelsretten i Moldova (EU-bidrag 2,2 millioner euro) og bedre 
internationalt samarbejde i strafferetlige spørgsmål i Ukraine (EU-bidrag 
1,5 millioner euro). Resultaterne i forbindelse med projektet for reform 
af voldgiftsdomstole og støtte til domstolsadministration (»Reform of  
Arbitration Courts and Support to Court Administration« — EU-bidrag  
2,5 millioner euro) var til gengæld mindre tilfredsstillende, især med  
hensyn til levering af it-udstyr. Da den oprindelige tidsfrist udløb, var  der slet ikke leveret noget. 
Antikorruption
 48.  Til dato er der kun opnået meget beskedne resultater i projekter til bekæm-
pelse af korruption. Korruptionen er et af de mest påtrængende problemer i Moldova og Ukraine, og den udgør en trussel mod hele delområdet rets-væsen og god regeringsførelse. Begge lande er hårdt plaget af korruption, og det har en væsentlig effekt på samfundet
29. Retsvæsenet og det admini-
strative system er behæftet med alvorlige fejl (befolkningen har ikke tillid til systemerne, dommernes uafhængighed er mangelfuld, lønningerne er utilstrækkelige, og systemerne opfattes som meget korrupte)
30.28 Heriblandt én kontrakt, som endte 
med ikke at blive underskrevet, jf. 
punkt 52 c).
29 På Transparency Internationals 
korruptionsindeks Corruption 
Perception Index for 2007 er Moldova nr. 111, og Ukraine er 
nr. 118.
30 Jf. f.eks. »Ukraine Governance 
Assessment«, udarbejdet i februar 
2007 af Sigma (støtte til forbedret 
offentlig ledelse og forvaltning i de central- og østeuropæiske lande), et 
fælles OECD-EU-initiativ.
ed812631_DA_inside_BAT.indd   22 4/03/09   10:19:55
23
 49.  Allerede i 1999 og 2002 havde Moldovas regering vedtaget ambitiøse natio-
nale programmer for bekæmpelse af kriminalitet og korruption. Resul-taterne levede dog slet ikke op til ambitionerne, for der manglede både ressourcer og en effektiv kontrolmekanisme. I december 2004 vedtog  parlamentet en ny antikorruptionsstrategi og en ny handlingsplan til  gennemførelse af strategien. På det tidspunkt startede Kommissionen sit første antikorruptionsprojekt i Moldova.
 50.  EU-bidraget var en forholdsvis lille pilotaktivitet (250 000 euro). Da de forelø-
bige resultater viste sig at være tilfredsstillende, bestemte Kommissionen sig for at finansiere et opfølgningsprojekt, som skulle løbe i tre år indtil 2009 (EU-bidrag 3 millioner euro
31). Det nye projekt forløb langsommere 
end planlagt, og resultaterne efter det første år var meget begrænsede. Der var ikke gjort fremskridt vedrørende centrale emner
32, og der var  
ikke leveret udstyr. Der kom først for alvor gang i projektet efter marts 2007.
 51.  USA indgik en aftale om at støtte antikorruptionsinitiativer i Moldova med 
25 millioner dollar33. Verdensbanken har også planer om at støtte antikor-
ruptionstiltag. Det er nu en stor udfordring at få koordineret EU’s ind-
sats med bistanden fra andre internationale donorer. Der findes allerede 
parallelle tilsynsstrukturer, hvilket undergraver princippet om en enkelt 
national antikorruptionsstrategi.
 52.  Mange donorer har været aktive på antikorruptionsområdet i Ukraine. Det 
første betydelige EU-finansierede projekt på området (EU-bidrag 1,5 mil-lioner euro) startede i 2006. Et år inde i dette treårige EU-projekt var der gennemført betydeligt færre aktiviteter end oprindelig planlagt:
De ukrainske myndigheder lavede et udkast til en antikorruptions- a) 
plan uden at gøre brug af den specifikke støtte til udarbejdelse af  udkast, som projektet tilbød
34. Først på et sent tidspunkt — i juni  
2007 — bad Det Ukrainske Justitsministerium om en ekspertvurdering af udkastet. Eksperterne kritiserede den manglende gennemsigtighed i udarbejdelsesprocessen og konkluderede, at handlingsplanudkastet var langtfra tilfredsstillende. 31 Projektet har to komponenter: 
antikorruption og bekæmpelse af 
hvidvask af penge/finansiering af terrorisme. 
32 Revision af tilsynsstrukturen for 
strategien og handlingsplanen, 
mindskelse af beføjelseskonflikten 
mellem de vigtigste 
håndhævelsesorganer med hensyn til efterforskning og 
retsforfølgelse, udarbejdelse af 
risikoanalyser inden for retsvæsen, 
politi, skattemyndigheder, 
toldvæsen samt sundheds- og 
uddannelsesinstitutioner.
33 Millennium Challenge Corporation 
(MCC) Threshold Program 
Agreement.
34 Jf. den anden statusrapport af 
26.2.2007.
ed812631_DA_inside_BAT.indd   23 4/03/09   10:19:55
24
Der blev ikke gjort noget for at etablere en mekanisme til overvågning b) 
af handlingsplanens gennemførelse. Det står derfor ikke klart, hvilken institution der skal føre an i kampen mod korruptionen. Spørgsmålet om tilsyn med finansieringen af politiske partier og valgkampagner blev ikke behandlet. Og en generel opinionsundersøgelse om korrup-tion blev ikke gennemført, selv om der var gjort et stort forarbejde (fastlæggelse af metodologi, ekspertmøder).
Kommissionen konstaterede et klart behov for at fremme offentlighe- c) 
dens engagement i kampen mod korruptionen, men den opgav planen om at udvikle et program, som kunne give tilskud til ikke-statslige  organisationer (ngo’er) og andre civilsamfundsorganisationer med  henblik på øget inddragelse af offentligheden. Alternativet var at  støtte oprettelsen af et center for støtte og juridisk rådgivning, men på grund af procedureproblemer blev det heller ikke til virkelighed.
ed812631_DA_inside_BAT.indd   24 4/03/09   10:19:55
25
HVAD ER DE VIGTIGSTE ÅRSAGER TIL DE 
UTILFREDSSTILLENDE RESULTATER?
 53.  Mange projekter gav tilfredsstillende resultater, men i denne del af beret-
ningen beskrives årsagerne til, at nogle ikke gjorde det.
BEGRÆNSET MÅLOPNÅELSE SKYLDES TYPISK EN KOMBINATION AF FAKTORER, SOM INVOLVERER ALLE DE STORE PARTER
 54.  Det fremgik af revisionen, at begrænset målopnåelse typisk skyldes en kom-
bination af faktorer, som involverer alle de store parter (Kommissionen, de nationale myndigheder, internationale institutioner). For eksempel  med hensyn til antikorruptionsprojektet i Ukraine (jf. punkt 52):
svag behovsvurdering fra Kommissionens side på et vanskeligt område a) 
og utilstrækkelig koordinering med andre donorer: Det ukrainske  justitsministerium havde reelt ikke længere brug for store dele af  projektet, især støtten til udarbejdelse af lovgivning. Andre organi-sationer — især amerikanske — yder også bistand i forbindelse med 
antikorruptionslovgivning
manglende engagement og medfinansiering fra de nationale myn- b) 
digheders side: Justitsministeriet stillede ikke et brugbart kontor til 
rådighed for projektholdet. Det var ikke kun et brud på kontraktbetin-
gelserne, men også på den forpligtelse, som ministeriet havde givet udtryk for i en særskilt erklæring (statement of endorsement)
svag forvaltning fra kontrahentens side c) : Kontrahenten havde svært 
ved at etablere projektholdet og holde det kørende
eksterne faktorer d) : Al lovgivningsmæssig aktivitet vedrørende udka-
stene til antikorruptionslove blev suspenderet, dels på grund af den vanskelige politiske situation efter præsidentens dekret af 2. april  2007 om et hurtigt valg, dels på grund af den hyppige udskiftning i justitsministeriets ledelse.
ed812631_DA_inside_BAT.indd   25 4/03/09   10:19:55
26
MANGLER I KOMMISSIONENS FORVALTNING AF PROJEKTER
 55.  To faktorer vanskeliggjorde Kommissionens forvaltning og øgede risikoen 
for, at den kunne slå fejl:
Delegationen i Kiev havde ansvaret for de fleste af projekterne. Denne a) 
delegation var ikke kun ansvarlig for projektforvaltning i Ukraine,  men også i Belarus og Moldova. Det personale, der beskæftiger sig med frihed, sikkerhed og retfærdighed, er meget kompetent, men  delegationen i Kiev havde for få projektforvaltere til at håndtere et hastigt voksende politikområde med flere og flere projekter. De blev ganske vist åbnet en ny delegation i Moldova i oktober 2005, men  den blev først operationel med hensyn til projektforvaltning i som-meren 2007.
Der fandtes forskellige finansieringskilder, der kunne yde støtte ved- b) 
rørende frihed, sikkerhed og retfærdighed (jf. punkt 3 og 4). Tacis-
instrumentet viste sig at være utilstrækkeligt til at efterkomme den 
stigende efterspørgsel efter finansiering. Somme tider blev forskellige instrumenter og forskellige tjenestegrene i Kommissionen involveret i den samme intervention, hvilket resulterede i en uproduktiv kon-traktforvaltning (jf. tekstboks 7).
EKSEMPEL PÅ UPRODUKTIV KONTRAKTFORVALTNING 
TEKSTBOKS 7 
Støtten til tredje fase i det grænseoverskridende samarbejde mellem de vestlige nye uafh  ængige stater 
og EU (Söderköpingprocessen) blev kunstigt opdelt i to kontrakter, som blev indgået med samme 
kontrahent og løb parallelt med hinanden. Den ene kontrakt fi  nansieres af Tacis og forvaltes af dele-
gationen i Kiev, mens den anden fi  nansieres af Aeneas og forvaltes af Kommissionen i Bruxelles (Sam-
arbejdskontoret EuropeAid). Generaldirektoratet for Retfærdighed, Frihed og Sikkerhed, som tidligere varetog forvaltningen, er ikke involveret længere. 
Det er skadeligt for sammenhængen, at der fi  ndes to retsgrundlag med forskellige regler for den samme 
aktion. For eksempel er der i Aeneaskontrakten fastsat et medfi  nansieringsloft   på 80 %, mens med-
fi nansieringen under Taciskontrakten dækker 90 % af de samlede støtteberettigede omkostninger. 
Endvidere er Taciskontrakten omfattet af eksternt tilsyn, mens Aeneaskontrakten ikke er. De eksterne 
tilsynsførende, som påpegede en række mangler i interventionslogikken (f.eks. en mangel på målelige indikatorer), kan derfor ikke give et fuldstændigt billede af aktionen. 
Den kunstige opdeling i to projekter er heller ikke produktiv. På hvert gennemførelsestrin fordobles den 
administrative byrde for såvel Kommissionen som kontrahenten (parallelle procedurer for projektud-
vælgelse, kontraktindgåelse, eft  erprøvelse af omkostninger, betalingsanmodning, betaling og rapporte-
ring). Der er et stort behov for koordinering af projekterne, så man undgår dobbeltfi  nansiering. 
ed812631_DA_inside_BAT.indd   26 4/03/09   10:19:56
27
 56.  Disse to strukturproblemer førte til en række svagheder i Kommissionens 
planlægnings- og gennemførelsesprocedurer. Behovene blev ikke altid vurderet grundigt nok (jf. eksemplet i punkt 52 a)), og finansieringsafgø-relser blev truffet, uden at det først var nøje undersøgt, om de grundlæg-gende forudsætninger var opfyldt. For eksempel blev spørgsmålene om jordtildeling og jordejendomsret ikke opklaret i forbindelse med to centre for midlertidig indkvartering af asylansøgere (jf. tekstboks 6 og punkt 27). Kommissionens tilsyn med overholdelsen af rapporteringskravene ved-rørende projekterne var ikke stærk nok (jf. punkt 60). Der manglede i  foruroligende grad udveksling af oplysninger med andre donororganisa-tioner om planlagte projekter for at undgå unødvendig overlapning med hensyn til programmering og senere gennemførelse. I forbindelse med projektforlængelser blev der ikke altid foretaget en overbevisende analyse af behovet for ekstra tid og — i et enkelt tilfælde — ekstra penge.
MANGLER I DE INTERNATIONALE ORGANISATIONERS FORVALTNING AF PROJEKTER
 57.  I forbindelse med de fleste kontrakter valgte Kommissionen at give direkte 
tilskud til internationale organisationer, som havde særlig kompetence 
vedrørende frihed, sikkerhed og retfærdighed, og som var repræsenteret 
i de pågældende lande. Det betyder, at de internationale organisationer 
står for den daglige projektgennemførelse (fælles forvaltning, jf. punkt 6), 
selv om Kommissionen bevarer det overordnede ansvar for, at forvaltnin-
gen er ansvarlig. De internationale organisationers resultater var generelt 
tilfredsstillende, men Retten konstaterede følgende mangler med hensyn til denne type forvaltning:
Efter kontraktindgåelsen havde de internationale organisationer ofte a) 
problemer med at sammensætte et projekthold, hvilket forsinkede  projektstarten med flere måneder.
I andre tilfælde opstod der forsinkelser på grund af langvarige ind- b) 
købsprocedurer. Normalt er det fastsat i kontrakter med internatio-nale organisationer, at køb af varer, bygge- og anlægsarbejder eller tjenesteydelser foretages af organisationen i overensstemmelse med dens egne regler og procedurer. I ét tilfælde fastslog kontrakten, at de internationale organisationer ikke måtte anvende procedurer, som var mindre stringente end EU-reglerne. Der skulle en lang diskussion 
til for at få klarlagt indholdet af denne klausul, og det umuliggjorde 
en produktiv indkøbsprocedure.
ed812631_DA_inside_BAT.indd   27 4/03/09   10:19:56
28
På grund af langvarige administrative procedurer i en international c) 
organisation, som var ansvarlig for en række kontrakter, blev lokale 
leverandører betalt for sent.
Muligheden for at foretage detaljeret kontrol af udgifterne i projekter, d) 
der gennemføres af en international organisation, er ikke beskrevet 
klart nok. I ét tilfælde blev kontrolbestemmelsen i den finansielle og 
administrative rammeaftale med FN (FAFA) udlagt forskelligt af Kom-
missionen og dens modparter, hvilket medførte, at der ikke kunne  foretages kontrol, og at kontrakten ikke kunne afsluttes rettidigt.
EU var ikke synlig i nogle af de projekter, der blev forvaltet af inter- e) 
nationale organisationer i Moldova. Støttemodtagerne er ikke altid klar over, at projekterne er finansieret af EU. I sådanne tilfælde vil det blive opfattet, som om projekterne tilhører de internationale orga-nisationer, der forvalter dem. Det skyldes, at de står for den direkte gennemførelse, og at projektets internetsider normalt kun findes  under deres adresse.
I HVILKET OMFANG HAR KOMMISSIONEN ETABLERET 
EN LÆREPROCES FOR AT DRAGE NYTTE AF SINE ERFARINGER MED HENBLIK PÅ DEN FORTSATTE BISTAND VEDRØRENDE FRIHED, SIKKERHED OG RETFÆRDIGHED?
 58.  Kommissionens læreproces har stor betydning med hensyn til frihed, sikkerhed 
og retfærdighed, eftersom man kun kan forvente at opnå bæredygtige  ændringer ved hjælp af en gradvis, langsigtet tilgang. Et nyt projekt skal bygge på resultaterne og erfaringerne fra tidligere projekter, og det skal 
undgås, at man begår de samme fejl to gange. Retten fandt flere eksem-
pler på, at Kommissionen havde lært af sine erfaringer: I det nye projekt for øget uafhængighed, gennemsigtighed og produktivitet i Moldovas  retssystem (»Increased independence, transparency and efficiency of the justice system of Moldova« — EU-bidrag 3 millioner euro) fokuserede den 
f.eks. på et smallere spektrum af indbyrdes sammenhængende projektfor-
mål og undgik den store spredning, som karakteriserede det forudgående 
projekt. 
ed812631_DA_inside_BAT.indd   28 4/03/09   10:19:56
29
 59.  I overensstemmelse med den gradvise tilgang, som er nødvendig, finansie-
rede Kommissionen projekterne sekventielt, f.eks. tre successive projekter 
vedrørende narkotikakontrol. De projektplaner, Kommissionen udarbej-der i forbindelse med nye programmer, indeholder normalt et afsnit om 
erfaringer (»Lessons learnt«) med oplysninger fra status-, evaluerings- og 
tilsynsrapporter.
IKKE ALLE MULIGHEDER FOR INDSAMLING AF OPLYSNINGER BLEV UDNYTTET
 60.  I nogle af de undersøgte tilfælde var afsnittet om erfaringer dog svagt. Kom-
missionen havde ikke i tilstrækkelig grad udnyttet mulighederne for at indsamle oplysninger til brug i læreprocessen, enten fordi statusrappor-terne var forsinket eller af dårlig kvalitet, eller fordi de planlagte evalu-eringer ikke var foretaget. Disse svagheder tyder på, at Kommissionens 
tilsyn med kontrahenternes overholdelse af de relevante kontraktkrav var 
mangelfuldt. 
 61.  Det er positivt, at Kommissionen har en kontrakt med eksterne konsulenter 
om tilsyn med projekterne, herunder besøg på stedet og interview med de forskellige interessenter. Generelt udførte de eksterne tilsynsførende et godt stykke arbejde, og der blev ofte truffet korrigerende foranstalt-ninger i den daglige forvaltning på baggrund af deres bemærkninger.  Retten konstaterede imidlertid to svagheder:
Nogle projekter var ikke omfattet af eksternt tilsyn, især projekter, der a) 
omfattede bygge- og anlægskontrakter eller vareindkøbskontrakter, 
og projekter uden for Tacis, som blev forvaltet fra Bruxelles35. Det er i 
forvejen svært at følge nøje med i projekter, som forvaltes på afstand, og problemet bliver større, når der heller ikke føres tilsyn. I ét tilfælde førte manglen på ajourførte oplysninger til, at Kommissionen med  tilbagevirkende kraft godkendte en væsentlig budgetændring og en 
forlængelse af kontrakten en måned efter udløbet af den oprindelige 
tilskudsaftale.
De samlede tilsynsvurderinger vedrørende nogle af de reviderede  b) 
projekter var overoptimistiske. 35 Generelt var projekter til under 
1 million euro heller ikke omfattet.
ed812631_DA_inside_BAT.indd   29 4/03/09   10:19:56
30
DE OPNÅEDE ERFARINGER VAR IKKE ALTID AFSPEJLET 
I NYE PROJEKTER
 62.  I nogle tilfælde var erfaringerne fra tidligere projekter ikke afspejlet tilstræk-
keligt i nye projekter. Det kunne især konstateres, når projektforvalt-
ningen var flyttet fra én af Kommissionens tjenestegrene til en anden.  
Resultatet var, at nye projekter somme tider løb ind i de samme problemer 
som projekter fra tidligere programmer, at de samme fejl blev begået igen, eller at der ikke var kontinuitet mellem projektfaserne (jf. tekstboks 8).
UTILSTRÆKKELIG UDNYTTELSE AF ERFARINGER I NYE PROJEKTERTEKSTBOKS 8
I forbindelse med projektet for oprettelse af et migrationsforvaltningssystem i Zakarpattya i Ukraine a) 
(»Establishment of Migration Management System in Zakarpattya «) var de specifi  kke erfaringer 
fra det første projekt ikke en afgørende faktor i Kommissionens vurdering af forslaget til det andet 
projekt. I forslaget blev det kort forklaret, hvordan aktionen skulle bygge på resultaterne af den 
første aktion, men Kommissionen vurderede forslaget, som om det drejede sig om en ny aktion. 
Det blev ikke undersøgt, om der i planlægningsdokumenterne var taget højde for de risici, der 
havde vist sig i det forudgående projekt. For eksempel blev der ikke taget hensyn til grænsepolitiets 
rolle, adfærd og budgetproblemer i forbindelse med drift  en af centrene. Spørgsmålet om, hvordan 
projektet bedre kunne opbygge kapacitet, burde have været behandlet mere indgående.
Projektet for kapacitetsopbygning inden for migrationsforvaltning i Ukraine (b) »Capacity Building 
of Migration Management — CBMM II «) blev udarbejdet uden tilstrækkelig hensyntagen til erfa-
ringerne fra det forudgående projekt. Selv om der havde vist sig betydelige gennemførelsespro-blemer i det første projekt, indgik Kommissionen på et tidligt tidspunkt en tilskudsaft  ale om et 
opfølgningsprojekt. Der var ingen logik i en stort set nøjagtig gentagelse af et projekt med alvorlige 
gennemførelsesproblemer, især når der lå en stram tidsplan for gennemførelsen.
I projektet vedrørende grænsestationen Kozlovichi II (jf. tekstboks 3) var det vanskeligt at indhente bud, c) 
som lå inden for udbudsbudgetterne, og at opnå momsfritagelse. Disse to problemer havde Retten påpeget 
i november 2001
36 i en særberetning om Tacisprogrammet for grænseoverskridende samarbejde.
36  Særberetning nr. 11/2001 om Tacisprogrammet for grænseoverskridende samarbejde, med Kommissionens svar
(EFT C 329 af 23.11.2001).
ed812631_DA_inside_BAT.indd   30 4/03/09   10:19:57
31
KONKLUSIONER OG 
ANBEFALINGER
I HVILKET OMFANG HAR EU’S STØTTE TIL 
PROJEKTER VEDRØRENDE FRIHED, SIKKERHED OG RETFÆRDIGHED I BELARUS, MOLDOVA OG UKRAINE VÆRET VELLYKKET?
 63.  De fleste af de reviderede projekter i Belarus37, Moldova og Ukraine gav til-
fredsstillende resultater (jf. bilag III ). De havde imidlertid et begrænset 
omfang i forhold til de problemer, de skulle bidrage til at løse, og de blev 
gennemført med varierende succes — også når det gjaldt komponenter inden for samme projekt. Generelt skred projekterne langsommere frem, 
end Kommissionen havde forventet, og langt de fleste projekter blev  
forlænget med flere måneder. Nogle blev forlænget med over et år.
 64.  De bedste resultater blev opnået på området grænseforvaltning. EU-støtten 
øgede i væsentlig grad grænseforvaltningskapaciteten i Belarus, Moldova og Ukraine. Der er dog stadig et stykke vej til det langsigtede mål, som er et moderne grænseforvaltningssystem i stil med europæisk god praksis. 
Nøgleopgaven består i at få omsat den første succes til en bæredygtig 
operationel forbedring (jf. punkt 11-19).
 65.  Det europæiske flagskib vedrørende grænsebistand, EUBAM, gav gode resul-
tater. At nå frem til en fredelig løsning af den transdnestriske konflikt er imidlertid en langsigtet opgave, som kræver andre politiske foranstalt-ninger end bedre grænse- og toldkontrol samt overvågning af grænsen (jf. tekstboks 1). 
 66.  Resultaterne på området migration og asyl var utilfredsstillende, hovedsa-
geligt med hensyn til infrastruktur. Især i Ukraine er det gået langsomt med at tilvejebringe passende indkvarteringsfaciliteter, som opfylder  de internationale humanitære standarder, til ulovlige migranter og asyl-ansøgere. Ansvarsfordelingen på nationalt plan er uklar, og regeringen 
afsatte ikke tilstrækkelige midler til infrastruktur- og driftsomkostninger 
(jf. punkt 20-27).
 67.  På området bekæmpelse af organiseret kriminalitet blev der opnået blandede 
resultater. Trods flere succeser har projekterne ikke opnået tilstrække-
lige resultater med hensyn til at sikre en effektiv retsforfølgelse og et  forbedret samarbejde mellem toldmyndigheder, grænsepoliti, politi og 
efterretningstjenester med henblik på effektive strafferetlige efterforsk-
ninger (jf. punkt 28-44).37 På grund af Belarus’ manglende 
respekt for demokrati og 
menneskerettigheder var bistanden 
begrænset til humanitære projekter, 
grænseoverskridende projekter og projekter for regionalt samarbejde 
(jf. punkt 7).
ed812631_DA_inside_BAT.indd   31 4/03/09   10:19:57
32
 68.  Også på området retsvæsen og god regeringsførelse var resultaterne blan-
dede. Trods de demokratiske reformer og de forbedringer, som EU-støtten 
har skabt, er Moldova og Ukraine hårdt plaget af korruption (jf. fodnote 31 
og 32). Efter Rettens mening vil det kræve en grundlæggende, langsigtet ændring af mentalitet, adfærd og holdninger samt politisk vilje at få det 
høje korruptionsniveau reduceret væsentligt (jf. punkt 45-52). 
ANBEFALING
Kommissionen bør:
med henblik på at opnå en bæredygtig operationel forbedring af a) 
grænseforvaltningen søge råd fra Det Europæiske Agentur for For-valtning af det Operative Samarbejde ved de Ydre Grænser (Frontex) og i forbindelse med fremtidig støtte til grænseudstyr sikre kom-plementaritet med udstyr leveret af andre donorer 
før den frigiver flere midler til centre for ulovlige migranter og  b) 
asylansøgere sikre sig, at modtagerregeringen i det mindste har  
forpligtet sig til at betale driftsomkostningerne, og at bæredygtig-
heden dermed er garanteret
i højere grad fokusere sine projektaktiviteter med hensyn til bekæm-c) 
pelse af organiseret kriminalitet på effektiv retsforfølgelse (herun-der et moderne system til beslaglæggelse og konfiskering af aktiver) og fremme en mere systematisk udveksling af oplysninger mellem forskellige retshåndhævende organer 
fortsat undersøge mulighederne for at fremme offentlighedens  d) 
engagement i kampen mod korruptionen ved at støtte civilsam-fundsorganisationer og rådgivningscentre.
HVAD ER DE VIGTIGSTE ÅRSAGER TIL 
DE UTILFREDSSTILLENDE RESULTATER?
 69.  Kommissionen har det endelige ansvar for resultaterne af sine projekter, 
men det fremgik af revisionen, at begrænset målopnåelse typisk skyldtes handlinger eller forsømmelser begået af alle de store parter: Kommissio-nen, de nationale myndigheder i modtagerstaterne og kontrahenterne, som på dette område ofte var internationale organisationer. Også eks-terne faktorer såsom politisk ustabilitet svækkede projektresultaterne (jf. punkt 54).
ed812631_DA_inside_BAT.indd   32 4/03/09   10:19:57
33
 70.  Kommissionen sørgede ikke for, at delegationen i Kiev havde nok personale 
til at håndtere det hastigt voksende og arbejdskrævende politikområde i 
de tre lande. Og der gik næsten to år, før delegationen i Moldova (oprettet 
i 2005) var operationel med hensyn til projektforvaltning. Det forhold, at der fandtes flere EU-finansieringsinstrumenter med samme formål, og at 
de ikke stemte overens med hinanden, gjorde det vanskeligt at udvikle en 
hensigtsmæssig tilgang. Desuden greb Kommissionen ikke håndfast ind, 
når det viste sig, at kvaliteten af EU-bistanden blev svækket af mangler i 
kontrahenternes projektforvaltning (jf. punkt 55-57).
 71.  Modtagerregeringerne og Kommissionen koordinerede ikke i tilstrækkelig 
grad EU-aktiviteterne med den massive støtte fra andre donorer. En uko-
ordineret tilstrømning af midler fra forskellige kilder fører til unødvendige overlapninger og inkonsekvens, og betyder, at der ikke er noget incita-ment til at holde omkostningerne nede (jf. punkt 36, 51 og 54 a)).
 72.  Retten konstaterede, at modtagerlandene udviste manglende engagement 
på projektniveau, især på delområderne migration/asyl og retsvæsen/god regeringsførelse. Kommissionen undervurderede endvidere, i hvor høj  grad opnåelsen af projektmålene kunne forhindres af eksterne faktorer 
såsom politisk sårbarhed, manglende kontinuitet i regeringsstrukturerne 
og, potentielt, udsigten til ikke at kunne tiltræde EU. Disse faktorer lå uden 
for Kommissionens direkte ansvar, men den foretog ikke en tilstrækkelig og realistisk bedømmelse af dem i forbindelse med sin risikovurdering 
(jf. punkt 54 b) og d)). 
ANBEFALING
Kommissionen bør:
styrke det personale, der arbejder med frihed, sikkerhed og retfærdig- a) 
hed i delegationerne i Moldova og Ukraine, og sørge for tilstrækkelig eks-
pertise til behandlingen af spørgsmål vedrørende indkøb og bygge- og 
anlægsarbejder
bestræbe sig på at bruge det nye ENP-instrument som et fleksibelt redskab b) 
— og det eneste redskab — til støtte på dette område 
føre mere nøje kontrol med de internationale organisationer, som er dens c) 
kontrahenter, for så vidt angår projektforvaltningsprocedurer såsom mobi-
lisering af personale, indkøb, betalinger, rapportering og udgiftskontrol samt kravet om EU’s synlighed
træffe passende foranstaltninger med henblik på at give modtagerlandene d) 
tilskyndelse og støtte til at indføre og udøve en effektiv koordinering af donorerne
støtte de projekter, som modtagerlandene virkelig er interesserede i, hvil- e) 
ket blandt andet viser sig i form af national finansiering, og samtidig være mere realistisk med hensyn til målene og overveje at fastsætte længere gennemførelsesperioder for nogle projekter. 
ed812631_DA_inside_BAT.indd   33 4/03/09   10:19:57
34
I HVILKET OMFANG HAR KOMMISSIONEN ETABLERET 
EN LÆREPROCES FOR AT DRAGE NYTTE AF SINE ERFARINGER MED HENBLIK PÅ DEN FORTSATTE BISTAND VEDRØRENDE FRIHED, SIKKERHED OG RETFÆRDIGHED?
 73.  Kommissionen har ikke fuldt udnyttet mulighederne for at lære af sine erfarin-
ger, og de opnåede erfaringer var ikke altid afspejlet i nye projekter, hvil-ket somme tider betød, at gamle fejl blev gentaget (jf. punkt 60-62). 
ANBEFALING
Når Kommissionen forbereder nye projekter, bør den mere systematisk tage hensyn til erfaringerne fra tidligere projekter. I de forberedende 
dokumenter bør afsnittet om erfaringer (»Lessons learnt«) udbygges. 
Det bør også være et standardelement i tilskudsansøgninger fra inter-
nationale organisationer.
  Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg på mødet den 19. november 2008. 
        På Revisionsrettens vegne
        Vítor Manuel da Silva Caldeira
      Formand
ed812631_DA_inside_BAT.indd   34 4/03/09   10:19:58
35
BILAG I
Kilde: Europa-Kommissionen.
BILAG I
ed812631_DA_inside_BAT.indd   35 4/03/09   10:19:58
36
BILAG II
RETLIGE OG INDRE ANLIGGENDER — PROJEKTOVERSIGT 
(FORPLIGTELSER INDGÅET UNDER PROGRAMMERNE FOR 2000-2005)
Belarus Moldova Ukraine Flere lande I alt
Antal 
projekterMillioner 
euroAntal 
projekterMillioner 
euroAntal 
projekterMillioner 
euroAntal 
projekterMillioner 
euroAntal projekter %Millioner 
euro%
Grænseforvaltning (herunder told)3 27 300 000 5 2 773 635 16 42 019 884 21
32 593 501 45 50,6 104 687 020 63,2
Migration og asyl2 940 700 1 794 700 5 8 628 764 9 6 472 354 17 19,1 16 836 518 10,2
Bekæmpelse af 
organiseret kriminalitet(terrorisme, narkotika, hvidvask af penge, menneskehandel) 
1 1 200 000 4 4 207 408 2 6 892 000 4 6 898 012 11 12,3 19 197 420 11,6
Retsvæsen og god regeringsførelse(herunder bekæmpelse af korruption)4 6 244 015 7 16 175 935 4
2 382 483 15 16,9 24 802 433 14,9
Andet 1 172 000 1 1,1 172 000 0,1
I ALT 6 29 440 700 14 14 019 758 31 73 888 583 38 48 346 350 89 100,0 165 695 391 100,0
ed812631_DA_inside_BAT.indd   36 4/03/09   10:19:59
37
BILAG III
N Kontrakttitel EU-bidrag LandStatus
(juli 2007) 1Kontrahent/ 
fi nansieringskildeOverordnet vurdering 
af resultaterne2
GRÆNSEFORVALTNING
1EU Border Assistance Mission to Moldova 
and Ukraine EUBAM I4 000 000,00 UA, MDafsluttet 
21.5.2006UNDP/den hurtige 
reaktionsmekanisme
Tilfredsstillende2EU Border Assistance Mission to Moldova 
and Ukraine EUBAM II4 000 000,00 UA, MDafsluttet 
31.10.2006UNDP/regionalt 
handlingsprogram 2004
3EU Border Assistance Mission to Moldova 
and Ukraine EUBAM III2 200 000,00 UA, MDafsluttet 
31.1.2007UNDP/regionalt 
handlingsprogram 2003
4EU Border Assistance Mission to Moldova 
and Ukraine EUBAM IV8 885 000,00 UA, MDi gang siden 
1.2.2007UNDP/regionalt 
handlingsprogram 2006
5Strengthening Border Management in the 
Republic of Belarus – BOMBEL I4 500 000,00 BLafsluttet 
31.12.2006UNDP/regionalt 
handlingsprogram 2001
Tilfredsstillende
6Strengthening Border Management in the 
Republic of Belarus – BOMBEL II8 800 000,00 BLi gang siden 
1.9.2006UNDP/regionalt 
handlingsprogram 2003
7Kozlovichi II Border Terminal - bygge- og 
anlægsarbejder14 000 000,00 BLi gang siden 
30.12.2004Bygge- og anlægskontrakt/ 
grænseoverskridende 
samarbejde 2000; 
grænseoverskridende 
samarbejde 2002Utilfredsstillende
8Border Management Improvement, 
Ukraine – parti 1,22 223 738,00 UAafsluttet 
17.7.2005Indkøbskontrakt/ nationalt 
Tacishandlingsprogram 2001Tilfredsstillende
9Border Management Improvement, 
Ukraine – parti 51 770 555,00 UAafsluttet 
17.7.2005
10Reform and Modernization of the 
Customs in Ukraine1 372 500,00 UAafsluttet 
15.1.2005Tjenesteydelseskontrakt/ 
nationalt handlingsprogram 
2001 (programmer for mindre 
projekter)Tilfredsstillende , men 
utilfredsstillende resultater 
i komponenten »New 
Computerised Transit 
System«.
MIGRATION OG ASYL
11Establishment of migration management 
system in Zakarpattya1 278 186,41 UAafsluttet 
31.12.2006Tilskudsaftale/ budgetpost 
B7-667Utilfredsstillende  
med hensyn til 
kapacitetsopbygning 
(humanitær bistand).12Enhancing Capacities in the area of 
protection and treatment of refugees and asylum seekers in Zakarpattya699 942,43 UAi gang siden 
1.1.2007 Tilskudsaftale/Aeneas
13Capacity Building of Migration 
Management — CBMM I3 781 505,00 UAi gang siden 
1.3.2005
Den Internationale Organisation 
for Migration/nationalt 
Tacishandlingsprogram 2003Utilfredsstillende  med 
hensyn til kerneaktiviteten 
(MACs). Korrigerende 
foranstaltninger truff  et 
efter revisionsbesøget.14Capacity Building of Migration 
Management (Phase II) — CBMM II2 767 000,00 UAi gang siden 
22.7.2006
15Strengthening the Asylum Systems of 
Ukraine and Moldova1 635 000,00 UA, MDafsluttet 
31.12.2006
UNHCR/regionalt 
Tacishandlingsprogram 2002Utilfredsstillende  med 
hensyn til kerneaktiviteten 
(centre for midlertidig 
indkvartering) i Ukraine og 
Belarus. Tilfredsstillende  
i Moldova.16Strengthening the National Asylum 
System in the Republic of Belarus365 000,00 BLafsluttet 
31.12.2006
1  Det sidste revisionsbesøg på stedet blev afl  agt i juli 2007.
2  Utilfredsstillende: Væsentlige dele af de specifi  kke mål er ikke opnået (afsluttede kontrakter), eller de opnåede fremskridt ligger langt under forventningerne (igangværende 
kontrakter).
ed812631_DA_inside_BAT.indd   37 4/03/09   10:20:00
38
N Kontrakttitel EU–bidrag LandStatus
(juli 2007) Kontrahent/ 
fi nansieringskilde1Overordnet vurdering 
af resultaterne2
BEKÆMPELSE AF ORGANISERET KRIMINALITET
17The Cross Border Co-operation Process 
(Söderköping Process) — Secretariat147 479,00 BL, UA, MDafsluttet 
3.5.2004UNHCR/teknisk og administrativ 
bistand
Tilfredsstillende , men 
med forsinkelser. Der skal 
udformes en exit-strategi.18The Cross Border Co-operation Process 
(Söderköping Process) — Söderköping I762 488,00 BL, UA, MDafsluttet 
28.2.2006Den svenske migrationsstyrelse/ 
budgetpost B7–667
19The Cross Border Co-operation Process 
(Söderköping Process) — Söderköping II a1 307 898,00 BL, UA, MDi gang siden 
1.3.2006UNHCR (underkontrahenter 
Den Internationale Organisation 
for Migration og den svenske 
migrationsstyrelse)/ Aeneas
20The Cross Border Co-operation Process 
(Söderköping Process) — Söderköping II b1 026 000,00 BL, UA, MDi gang siden 
1.3.2006UNHCR (underkontrahenter 
Den Internationale Organisation 
for Migration og den svenske 
migrationsstyrelse)/ regionalt 
handlingsprogram 2004
21Drug Control Multisectoral Assistance and 
Institution Building in Ukraine, Moldova and Belarus — BUMAD 12 000 000,00 BL, UA, MDafsluttet 
30.4.2005UNDP/regionalt 
handlingsprogram 2001 Tilfredsstillende  med 
hensyn til oprettelse 
af nye strukturer for 
bekæmpelse af narkotika. 
Utilfredsstillende  med 
hensyn til lovgivning og 
politiefterretninger.22Drug Control Multisectoral Assistance and 
Institution Building in Ukraine, Moldova and Belarus — BUMAD 22 500 000,00 BL, UA, MDafsluttet 
21.1.2007UNDP/regionalt 
handlingsprogram 2002 
23Drug Control Multisectoral Assistance and 
Institution Building in Ukraine, Moldova and Belarus — BUMAD 32 000 000,00 BL, UA, MDi gang siden 
1.1.2007UNDP/regionalt 
handlingsprogram 2004
24Combating traffi   cking in women in 
Moldova599 408,00 MDafsluttet 
23.6.2004Den Internationale Organisation 
for Migration/regionalt 
handlingsprogram 2000Tilfredsstillende , men 
produktiviteten drages 
i tvivl (overlapning med 
andre donorer).25Fighting traffi   cking in Persons in the 
Republic of Moldova300 000,00 MDafsluttet 
18.12.2006Den Internationale Organisation 
for Migration/regionalt 
Tacishandlingsprogram 2002
26
IOM Rehabilitation Centre for Victims of 
Traffi  cking Chisinau, Moldova: recovery, 
rehabilitation and reintegration through comprehensive care308 000,00 MDafsluttet 
3.3.2006Den Internationale Organisation 
for Migration/regionalt 
Tacishandlingsprogram 2002Tilfredsstillende , men 
sparsommeligheden 
drages i tvivl (høj husleje).
27Combating traffi   cking in human beings 
in Ukraine1 892 000,00 UAafsluttet 
18.6.2006Den Internationale Organisation 
for Migration/regionalt 
Tacishandlingsprogram 2002Tilfredsstillende  med 
hensyn til beskyttelse/
reintegration og 
bevidstgørelse. 
Utilfredsstillende med 
hensyn til kriminalisering og 
retsforfølgelse.
28Project against money laundering, 
terrorist fi  nancing and corruption in 
Moldova3 000 000,00 MDi gang siden 
2.8.2006Europarådet/nationalt 
handlingsprogram 2005Utilfredsstillende  
start, men forbedring i 
antikorruptionskomponenten.
29Project against money laundering in 
Ukraine — MOLI-UA-1974 502,00 UAafsluttet 
1.7.2005Europarådet/nationalt 
handlingsprogram 1999
Tilfredsstillende
30Follow-up project against money 
laundering and terrorist fi  nancing in 
Ukraine — MOLI-UA-25 000 000,00 UAi gang siden 
1.5.2006Europarådet/nationalt 
handlingsprogram 2005BILAG III  
1  Det sidste revisionsbesøg på stedet blev afl  agt i juli 2007.
2  Utilfredsstillende: Væsentlige dele af de specifi  kke mål er ikke opnået (afsluttede kontrakter), eller de opnåede fremskridt ligger langt under forventningerne (igangværende 
kontrakter).
ed812631_DA_inside_BAT.indd   38 4/03/09   10:20:01
39
N Kontrakttitel EU-bidrag LandStatus
(juli 2007) Kontrahent/ 
fi nansieringskilde1Overordnet vurdering 
af resultaterne2
RETSVÆSEN OG GOD REGERINGSFØRELSE
31Civil and commercial judiciary project 
NIS, Moldova2 194 015,00 MDafsluttet 
29.7.2005Det tyske organ for 
udviklingsbistand (GTZ)/ 
nationalt handlingsprogram 
2001Tilfredsstillende
32Support to the National Anti-corruption 
Strategy of Moldova (PACO Moldova)250 000,00 MDafsluttet 
14.1.2006Europarådet/nationalt 
handlingsprogram 2003Tilfredsstillende  
(pilotaktivitet)
33Joint Programme between the European 
Commission and the Council of Europe for Moldova: Support to continued democratic reforms 2004-2006800 000,00 MDafsluttet 
15.12.2006Europarådet/nationalt 
handlingsprogram 2003Tilfredsstillende , men 
uproduktiv udformning.
34Increased independence, transparency 
and effi   ciency of the justice system of the 
Republic of Moldova 3 000 000,00 MDi gang siden 
1.10.2006Europarådet/nationalt 
handlingsprogram 2005Tilfredsstillende , men 
manglende udnyttelse af 
erfaringer.
35Reform of Arbitration Courts and Support 
to Court Administration2 476 000,00 UAafsluttet 
31.12.2005UNDP/nationalt 
handlingsprogram 2000Utilfredsstillende
36Ukraine International Cooperation in 
Criminal Matters (UPIC)1 500 000,00 UAi gang siden 
1.12.2005Europarådet/nationalt 
handlingsprogram 2004Tilfredsstillende
37Ukraine - Judicial Selection and 
Appointment Procedure, Training, Disciplinary Liability, Case Management and Alternative Dispute Resolution Methods2 000 000,00 UAi gang siden 
31.5.2006Europarådet/nationalt 
handlingsprogram 2003Utilfredsstillende  start, 
mere tilfredsstillende  
siden 2007.
38Support to Good Governance: Project 
Against Corruption in Ukraine (UPAC)1 500 000,00 UAi gang siden 
9.6.2006Europarådet/nationalt 
handlingsprogram 2004Utilfredsstillende
39Interpol-assisted International 
Cooperation in Criminal matters by Ukrainian Law-enforcement989 788,00 UAi gang siden 
15.1.2007Interpol/nationalt 
handlingsprogram 2004Utilfredsstillende  start, 
mere tilfredsstillende
 
siden juni  2007.
40Anti-corruption Advocacy and Legal 
Advice Centre in Ukraine (ALAC)500 000,00 UAProjektet er 
forberedt, 
men der er 
ikke indgået 
kontrakt.Nationalt handlingsprogram 
2004Utilfredsstillende , 
aktiviteten afl  yst.
Salmet EU bidrag 99 306 004,84BILAG III  
1  Det sidste revisionsbesøg på stedet blev afl  agt i juli 2007.
2  Utilfredsstillende: Væsentlige dele af de specifi  kke mål er ikke opnået (afsluttede kontrakter), eller de opnåede fremskridt ligger langt under forventningerne (igangværende  
kontrakter).
ed812631_DA_inside_BAT.indd   39 4/03/09   10:20:02
40
BILAG IV
Kilde: Europa-Kommissionen.EUBAM har hovedkvarter i 
Odessa og seks feltkontorer langs den moldovisk/trans-dnestriske grænse samt ved havnen i Odessa. EUBAM har desuden fi  re medarbejdere i 
Chişinău og Kiev, der rådgiver om risikoanalyse.
ed812631_DA_inside_BAT.indd   40 4/03/09   10:20:03
41
KOMMISSIONENS 
SVAR
RESUMÉ
I. 
Kommissionens bistand blev ydet i en vanskelig 
politisk og institutionel situation, der var præ-get af en sovjetlignende administration med  behov for omfattende reformer.
På grund af manglende overholdelse af demo-
kratiske principper, menneskerettigheder og  retsstatsprincipper er Kommissionens bistand til Belarus begrænset til 5 millioner euro pr.  år i perioden 2007-2010. Flere på hinanden  
følgende konklusioner fra Det Europæiske Råd 
fastslår, at EU’s bistand til Belarus skal støtte befolkningen og demokratiseringen, navnlig  gennem humanitært, regionalt og grænseover-skridende samarbejde og gennem projekter,  
der direkte eller indirekte støtter demokratise-
ringen og de demokratiske kræfter i Belarus.
III.
Kommissionen er tilfreds med Revisionsret-tens positive vurdering af projekterne vedrø-rende grænseforvaltning, der beløbsmæssigt  udgør næsten to tredjedele af projekterne. På området migration og asyl var der vanskelig-heder med projektkomponenterne arbejde og leverancer, navnlig i Ukraine, mens kapacitets-opbygningskomponenten nåede et tilfredsstil-lende niveau.
IV.
Politisk ustabilitet i regionen har bidraget til at hindre fremskridt. Kun visse projekter var  imidlertid præget af svage resultater.
Hvad angår koordinering med andre donorer, er 
delegationen i Ukraine klart på forkant. Koor-
dineringens omfang afhænger i høj grad af de 
involverede parters vilje til at indgå i en sådan proces (nogle donorer, bl.a. uden for EU, er  
mere tøvende end andre).
ed812631_DA_inside_BAT.indd   41 4/03/09   10:20:04
42
Kommissionen har forpligtet sig til systematisk 
at lede og styrke donorkoordineringen i lan-dene og var vært for en regional konference  om donorkoordinering i januar 2008, der skulle sætte gang i denne proces.
Gennem en sammenligning af projekternes  
tekniske karakteristika blev der taget højde  for de høstede erfaringer i efterfølgende  foranstaltninger.
EF-delegationen i Moldova har nu helt over-
taget ansvaret for programstyring fra delega-tionen i Kiev.
V. 
Kommissionen anerkender Revisionsrettens  arbejde og dens indsats for at gøre projekterne 
mere effektive. 
REVISIONENS OMFANG OG 
REVISIONSMETODEN
13. 
Kommissionen er tilfreds med Revisionsrettens 
positive vurdering af den finansielt set vigtig-
ste del af revisionen.
Tekstboks 3 — Eksempel på et 
utilfredsstillende resultat: begrænsning af arbejdets omfang og forsinkelserPå trods af de nævnte vanskeligheder traf  Kommissionen en række foranstaltninger for  at sikre, at projektet blev afsluttet. Arbejdet  blev overvåget tæt og konstant, indtil det var afsluttet. Bygge- og anlægskontrakten blev  til sidst afsluttet med fuld udnyttelse af EF-midlerne. Attesten vedrørende foreløbig god-kendelse af den EF-finansierede bygge- og  anlægskontrakt om bygning af Kozlovichi II-grænsestationen blev undertegnet af Belarus’ toldmyndigheder i marts 2008. Belarus’ told-myndigheder traf beslutning om at afslutte de 
infrastrukturelementer, der var udelukket efter forhandlingerne om national finansiering (dvs. parkeringsarealer og visse oplagringsfacilite-ter). Dette arbejde fortsætter. Den nye grænse-station forventes således at blive operationel i begyndelsen af 2009. Arbejdet var planlagt  således, at den gamle grænsestation fortsatte med at fungere, mens den nye blev bygget, og den gamle grænsestation skal fortsat anvendes som en del af hele Kozlovich-komplekset.
17. 
Den hurtige reaktionsmekanisme giver mulig-hed for tilvejebringelse og hurtig adgang  til specifikke finansielle midler for at træffe  hastende foranstaltninger, der skal bidrage til 
at genoprette eller bevare muligheden for at 
gennemføre de iværksatte politiske initiativer 
og således sikre deres effektivitet. Det fremgår klart af artikel 2 i Rådets forordning (EF) nr.  381/2001, at den hurtige reaktionsmekanisme kan finansiere aktioner, der normalt henhører 
under de almindelige bistandsprogrammer.  
Hovedformålet med den hurtige reaktions-
mekanisme var at sætte Fællesskabet i stand  
til hurtigt at reagere på krisesituationer og  
således støtte Fællesskabets eksterne politik. 
Den hurtige reaktionsmekanisme banede vej  for, at de normale programmer kunne bruges til at nå mekanismens overordnede mål. Som  nævnt i EUBAM’s mandat var det fra starten  
klart, at der kun kunne forventes mærkbare  resultater på mellemlang eller lang sigt. Denne 
antagelse er fuldt ud på linje med hensigten i 
Rådets forordning om oprettelse af den hurtige reaktionsmekanisme.
ed812631_DA_inside_BAT.indd   42 4/03/09   10:20:04
43
18. 
Tacis-programmet var ikke tilstrækkeligt smi-digt til at give hurtig adgang til betydelige  midler for en længere gennemførelsesperiode. En mulighed for et sådant projekt viste sig i  juni 2005, da Moldovas og Ukraines præsiden-ter undertegnede en fælles skrivelse til Rådet og Kommissionen med anmodning om bistand. Kommissionen mente, det var vigtigt at reagere hurtigt på denne anmodning. I betragtning af den politiske ustabilitet i regionen på dette  tidspunkt (den orange revolution i Ukraine)  var det nødvendigt at indgå kortsigtede aftaler om anvendelse af midlerne. I mellemtiden blev missionens mandat forlænget (indtil udgangen af 2009). Inden for rammerne af det vejledende program for den østlige region 2007-2010 blev der indført en forudsigelighedsfaktor med  ikrafttrædelsen af ENPI. Der er afsat en årlig  bevilling til EUBAM indtil udgangen af 2009.
19. 
Bommokuk-projekterne er baseret på EUBAM’s 
rapport om behovsvurdering og anbefalinger, 
der analyserer mangler og behov hos de nati-
onale grænsemyndigheder ved statsgrænsen  
mellem Moldova og Ukraine. Det er en klar  fordel, at der tages højde for erfaringerne fra 
udbudsprocedurer for tidligere projekter. Hvad angår andre donorer, blev der sikret komple-mentaritet med USA, der havde fokus på at yde bistand til terrorbekæmpelse. Før tildeling af en kontrakt på udstyr skal støttemodtagerne  sikre, at de er i stand til at betjene udstyret og dække drifts- og vedligeholdelsesomkostnin-ger. EUBAM undersøger nøje, om partnerlan-dene kan opfylde deres forpligtelser.25.
a) Efter anmodning fra Ukraines regering beslut-tede Kommissionen at støtte Ukraines regering. Sidstnævnte gjorde en stor indsats i 2004 for at forbedre forholdene for ulovlige migranter og indvilgede i at yde økonomisk støtte til det statslige udvalg for nationalitet og migration med henblik på at oprette to interneringscen-tre, der opfylder de standarder, der er fastsat i den europæiske menneskerettighedskonven-tion og i anbefalingerne fra den europæiske  komité til forebyggelse af tortur og umenne-skelig eller vanærende behandling eller straf  (CPT).
Tekstboks 4 — På trods af forbedringer 
takket være EU-støtte er forholdene 
for ulovlige migranter i et eksisterende 
indkvarteringscenter fortsat uacceptablePå grund af meget ringe forhold i de midlerti-dige interneringscentre i Pavchino og Tjop var der i sidste instans mere tale om humanitær  
støtte end kapacitetsopbygning.
Efter EF-delegationens besøg blev der ind-
ledt alvorlige drøftelser med repræsentanter  
for statens grænsevagttjeneste, der skred til  
øjeblikkelig handling og traf afhjælpende for-anstaltninger. Efter Revisionsrettens besøg  anbefalede Kommissionen Ukraines regering  at lukke Pavshino på grund af de dårlige huma-
nitære forhold. I mellemtiden besluttede mini-sterkabinettet at lukke Pavshino, så snart der 
er andre faciliteter til rådighed.
Tekstboks 5 — Ringe fremskridt med 
nye indkvarteringscentre for ulovlige migranterDer var forsinkelser med istandsættelse af de udvalgte indkvarteringscentre i Zhuravychi  
(Volyn oblast) og Rozsudiv (Chernihiv oblast) 
på grund af politisk ustabilitet (den såkaldte  
»orange revolution«), forskellige ansvarlige  
ministerier i perioden 2004-2005 og manglende 
overførsel af de afsatte midler.
ed812631_DA_inside_BAT.indd   43 4/03/09   10:20:04
44
Beslutningen om at nedsætte antallet af ind-
kvarterede fra oprindeligt 1 260 til 250 var  baseret på europæisk praksis ud fra en erken-delse af, at højere kapacitet påvirker driften  af centret negativt. I 2007 var der betydelige fremskridt med istandsættelsesarbejdet. Begge interneringscentre for migranter har siden  fungeret i overensstemmelse med europæisk  praksis.
Tekstboks 6 — Underudnyttelse af 
nyopførte centre til asylansøgereVed udgangen af 2006 var der 250 indkvarte-ringspladser for asylansøgere i Odessas cen-ter for midlertidig indkvartering takket være  projektet vedrørende udbygning af asylsyste-merne i Ukraine og Moldova (»Strengthening  
the Asylum Systems of Moldova and Ukraine  
project«). Det er korrekt, at kun halvdelen af  
Odessas center for midlertidig indkvartering var i brug på tidspunktet for revisionen på grund af manglende statslig finansiering. Hvad angår centret for midlertidig indkvartering i Mukat-
jeve, blev det operationelt i november 2007,  
efter Kommissionen havde overbevist Ukraines 
regering om at overdrage ejendomsretten til  
jord og bygninger fra statens grænsevagttje-
neste til Det Statslige Udvalg for Nationaltet  
og Religion og stille statsmidler til rådighed  for driften.
26. 
Kommissionen påpeger de finansielle aspekter på møderne med Ukraines regering. Fordelin-
gen af ansvaret mellem statens grænsevagt-
tjeneste og Indenrigsministeriet er juridisk  baseret og klar: Statens grænsevagttjenestes  ansvar udløber efter 10 dage (kortvarig interne-ring), hvorefter ulovlige migranter overgives til indenrigsministeriet. Da ministeriet imidlertid indtil for nylig ikke drev nogen internerings-
centre, fandt loven ikke anvendelse, og statens 
grænsevagttjeneste holdt migranter interne-
ret indtil 6 måneder, der er den længst tilladte 
periode ifølge Ukraines lovgivning.27. 
Styrkelsen af projektet vedrørende Belarus’  asylsystem gav administrative og retlige pro-blemer, som EF-delegationen tog fat på og  løste gennem kontakter med de nationale myn-digheder. Centret for midlertidig indkvartering af asylansøgere i Gomel i Belarus blev officielt åbnet den 16. januar 2008 og er nu i drift og  bliver anvendt.
34. 
I et forsøg på at fremme en bedre informations-udveksling blandt Ukraines retshåndhævelses-myndigheder har Kommissionen efterfølgende undersøgt muligheden for at udvide systemet i24/7 til at omfatte Ukraines grænsevagttjene-ste. På grund af forhold vedrørende national  
suverænitet var denne udvidelse imidlertid  
ikke mulig.
35. 
Ukraine har endnu ikke ratificeret Europarå-dets konvention om databeskyttelse, som er et 
krav, hvis der skal udveksles personoplysnin-
ger. Kommissionen opfordrer kraftigt Ukraine 
til at ratificere konventionen for at give de  
retshåndhævende myndigheder mulighed for 
at samarbejde. Manglende ratificering af kon-
ventionen om databeskyttelse er også en af  grundene til, at der endnu ikke er undertegnet en strategisk aftale med Europol.
36. 
Kommissionen blev allerede i 2000 aktiv i  regionen, hvad angår bekæmpelse af menne-skehandel. Da andre donorer blev involveret i bekæmpelse af menneskehandel, holdt Kom-missionen op med at programmere sådanne  projekter inden for rammerne af det bilaterale Tacis-program. Det sidste projekt vedrørte  Belarus (NAP 2005).
40. 
Lovgivningsprocessen var i hvert fald i Ukraine 
hindret af de hyppige regeringsskift efter den 
orange revolution. Generelt er lovgivningspro-cessen langsom i regionen.
ed812631_DA_inside_BAT.indd   44 4/03/09   10:20:04
45
41.
Da Revisionsretten aflagde besøg, var beslag-læggelserne meget beskedne. Resultaterne er imidlertid blevet betydeligt bedre siden da. I 2007 beslaglagde Ukraine i alt 415 kg heroin  og 19 kg kokain, og i de første fem måne-der af 2008 214 kg heroin og 41 kg kokain. I  Moldova blev der i februar 2008 beslaglagt  200 kg heroin. EU-projektet har klart bidra-get til de succesrige beslaglæggelser gennem kapacitetsopbygningen. 
47.
Reformen af voldgiftsdomstole og støtte til  domstolsadministration (»Reform of Arbitra-tion Courts and Support to Court Administra-tion«) har givet mærkbare resultater, da det var 
det første projekt vedrørende juridisk bistand 
af et sådant omfang i Ukraine, og da det for-
løb i en institutionel situation, der stadig var præget af en sovjetlignende forvaltning. Den statslige domstolsadministration gennemførte visse afgørende driftsmæssige ændringer, som 
blev foreslået i projektet.
Bestræbelserne på at sikre, at alle indkøb af  
udstyr foregik på en gennemsigtig måde, betød 
i nogle tilfælde aflysning af udbud, hvilket  
endte med at give forsinkelser.
50. 
Opfølgningsprojektet startede i august 2006  med en langsom opstart, da rådgiveren for  korruptionsbekæmpelse trådte tilbage hurtigt efter opstartskonferencen, og der måtte iværk-sættes en ny ansættelse.52. 
Den politiske krise 2006-2007 påvirkede reform-tempoet samt aktiviteterne i forbindelse med vedtagelse af den nye lovgivning om korrup-tionsbekæmpelse og handlingsplanen for kor-ruptionsbekæmpelse. Projektet fik en »frisk  start« ved udgangen af 2007, da det hurtige  parlamentsvalg bragte kræfter til magten, der var venligt stemt over for præsidenten. Pro-jektplanen blev revideret på styringsgruppens møde den 29. november 2007, og en liste over prioriterede aktiviteter for perioden december 2007 til marts 2008 blev godkendt. Nogle af  aktiviteterne vedrørende udkast til og vedta-gelse af lovgivning om korruptionsbekæmpelse er nu planlagt til 2008 og 2009.
a) 
Handlingsplanen for korruptionsbekæmpelse  
blev indledt med bistand fra projektet. Efter-følgende besluttede justitsministeriet imid-lertid at udarbejde handlingsplanen alene.  Som en opfølgningsforanstaltning, der skulle 
støtte gennemførelsen af handlingsplanen,  
støttede projektet udarbejdelsen af »pakken  
til korruptionsbekæmpelse«. Ekspertvurderin-
gen fra Europarådet fokuserede på, at pakken 
til korruptionsbekæmpelse indeholdt tre lov-
forslag. Vurderingen fra formanden for Euro-parådets Gruppe af Stater mod Korruption  (GRECO) nævnte den høje kvalitet i de revide-rede lovforslag.
Eksperterne havde først adgang til handlings-
planen til korruptionsbekæmpelse kort før ved-
tagelsen. Der var derfor ikke mulighed for at  foreslå ændringer til dokumentet. Endvidere  skulle lovforslagene vedtages samtidig med  handlingsplanen for at skabe retsgrundlaget  for bekæmpelse af korruption i Ukraine. Gen-nemførelsen af projektet og Ukraines deltagelse 
i GRECO tjente som »katalysator« for vedtagelse 
af handlingsplanen. Ikke desto mindre var det 
opfattelsen, at regeringen ved at vedtage  
handlingsplanen forsøgte at foretage en »ret-
tidig rapportering« snarere end at udarbejde  et velstruktureret, samlet og let gennemførligt 
dokument.
ed812631_DA_inside_BAT.indd   45 4/03/09   10:20:05
46
b) 
Handlingsplanen til korruptionsbekæmpelse  blev først vedtaget i august 2007. Der havde  derfor ikke været overvågningsmæssige akti-viteter i relation til handlingsplanen til kor-ruptionsbekæmpelse, da revisionen blev  foretaget.
På nuværende tidspunkt gives der projektstøtte 
via Den Interinstitutionelle Arbejdsgruppe om Beksempelse of Korruuption, der har en repræ-sentant fra projektgruppen som medlem. Over-vågning af gennemførelsen af handlingsplanen for korruptionsbekæmpelse er et af gruppens mål. Spørgsmålet om finansiering af politiske partier blev først rejst på projektstyregruppens møde den 6. marts 2007, men det blev nedtonet af justitsministeriet.
Hvad angår den generelle opinionsundersø-
gelse om korruption, havde Ukraines myn-digheder sendt samtidige anmodninger til  
flere internationale donorer uden at sikre den 
nødvendige koordinering og formidling af  
oplysninger.
54.
a), b), c)
Hovedproblemet har i høj grad været den van-skelige politiske situation fra april 2007 indtil årets udgang. Revisionsrettens opfattelse af  behovsvurderingen på området retsvæsen/
domstole/korruptionsbekæmpelse i Ukraine  er væsentligst et resultat af en særdeles van-
skelig og specifik situation, der er præget af  
en høj grad af spredning og opsplitning af  ansvar blandt forskellige udøvende enheder  og en mangel på enhver form for tværfaglig  koordinering.
Projektet blev udformet og udviklet sammen  
med potentielle støttemodtagere (bl.a. justits-
ministeriet). Der er derfor sikret lokalt ejerskab 
helt fra starten, og det er blevet bekræf-
tet under den nuværende regering, der blev  
udnævnt efter 2007-valget.Projektgruppen har indført regelmæssige  
donorkoordineringsinitiativer for at sikre infor-mationsudveksling, sammenhæng mellem de  forskellige tiltag og undgå overlapning. De per-sonalevanskeligheder, der var i begyndelsen, er løst, og spørgsmålet om kontorplads er nu løst under den nye regering.
Det skal understreges, at medfinansiering ikke 
er en forpligtelse for modtagerlandet.
55.
a) EF-delegationen i Moldova har nu helt over-taget ansvaret for programstyring fra delega-tionen i Kiev. Generelt er Kommissionen enig med Revisionsretten i, at personalesituationen, både med hensyn til antal ansatte og kompe-
tencer, udgør en udfordring.
b) 
Selv om disse forskellige finansieringskilder  gav en vis administrativ kompleksitet, forhin-
drede det ikke Söderköpingprojektet i at nå  
tilfredsstillende resultater, som Revisionsret-
ten da også anerkender.
Tekstboks 7 — Eksempel på uproduktiv 
kontraktforvaltningTredje fase af Söderköpingprojektet blev opdelt mellem Aeneasprogrammet og Tacis, fordi  ingen af programmerne havde tilstrækkelige  
midler til at finansiere et omfattende projekt, der var særdeles vigtigt efter EU’s udvidelse i 
2004 for at fremme det grænseoverskridende 
samarbejde inden for asyl, migration og græn-seforvaltning og forhindre, at indtrykket blev, at EU opbyggede en ny mur ved EU’s nye ydre grænser.
ed812631_DA_inside_BAT.indd   46 4/03/09   10:20:05
47
56. 
Det er korrekt, at Kommissionens gennemfø-relsespartnere ikke var tilstrækkeligt opmærk-somme på spørgsmålet om jordtildeling og  ejendomsret. Så snart Kommissionen blev  opmærksom på disse problemer, traf den imid-lertid straks afhjælpende foranstaltninger.
Donorkoordinering fandt hyppigt sted både  
før, under og efter programmernes gennem-førelse. Det blev institutionaliseret efter Paris-erklæringen. Samtidig blev der gennemført fæl-les programmeringsinitiativer.
57. 
På trods af få tilfælde af mangelfuld forvaltning har internationale organisationer normalt en  
betydelig knowhow, bl.a. hvad angår adgang  
til ekspertise, finansiel forvaltning i udlandet 
og effektive indkøbsprocedurer på forskellige områder. Definitionen af kontrolbestemmelsen i den finansielle og administrative rammeaftale (FAF(a) vil blive forbedret gennem udarbejdelse 
af fælles referencerammer, og synligheden vil 
blive fremmet takket være udarbejdelsen af  
»EU-retningslinjer for synliggørelse af eksterne 
foranstaltninger« (april 2008), der nu også gæl-
der for internationale organisationer.
d) 
I det konkrete tilfælde er det blevet besluttet at kontrollere visse UNDP-projekter og fore-tage en opfølgning på grundlag af resultaterne heraf.
60. 
Kommissionen følger nøje rapporteringsproce-duren, der knytter rapportering sammen med udbetaling til kontrahenter. Der er tilfælde,  hvor en fortsættelse af et initiativ kræver  indgåelse af nye kontrakter, når rapporte-ringsproceduren endnu ikke er afsluttet for  
et eksisterende initiativ, hvilket nødvendigvis 
giver situationer, hvor ikke alle informations-
muligheder er udnyttet.61.
a) Siden Revisionsrettens revision har Kommis-sionen udvidet den resultatorienterede over-vågning (ROM).
b) 
Det tosiders resumé af den resultatorienterede overvågning (ROM) ledsaget af et detaljeret  baggrundsnotat omfatter ikke bare en vurde-ring baseret på de fem hovedkriterier relevans, nyttevirkning, effektivitet, konsekvenser og  bæredygtighed, men også i alt 21 underkrite-rier, der skal analyseres, vurderes og stilles til rådighed med henblik på statistikker og yder-ligere sammenligninger. MONIS-databasen  (Monitoring Information System) giver alle  med ansvar for projekttilsyn, gennemførelse  
og overvågning mulighed for let at uddrage og 
bruge detaljerede oplysninger med henblik på en strategisk analyse.
Tekstboks 8 — Utilstrækkelig udnyttelse af 
erfaringer i nye projekter
a) 
Det udvalgte opfølgningsprojekt var det bed-
ste forslag inden for rammerne af indkaldelsen 
af forslag under Aeneas 2005, og det opfyldte 
de faktiske behov i interneringscentrene i den karpatiske region.
b) 
Hvad angår timingen for opfølgningsprojek-tet, var hensigten med CBMM II-projektet at  
støtte en positiv udvikling af forhandlingerne 
mellem EF og Ukraine om tilbagetagelsesafta-len. Der blev taget højde for erfaringerne fra CBMM I-projektet, navnlig hvad angår fokus på midlertidige interneringsfaciliteter og spørgs-målet om jordtildeling/ejendomsret, der blev løst åbent med den ansvarlige enhed, og de  
ekstra midler, der var nødvendige for Volyn-
indkvarteringscentret, og som blev stillet til  
rådighed under projektets anden fase.
ed812631_DA_inside_BAT.indd   47 4/03/09   10:20:05
48
KONKLUSIONER OG ANBEFALINGER
63.
Kommissionen er tilfreds med Revisionsrettens generelt positive vurdering af de reviderede  projekter. Formålet var naturligvis at undgå  en udvanding af aktiviteterne og mindske risi-koen for dårlige resultater i betragtning af de omfattende problemer, der skal løses i disse  overgangslande. Projekternes kapacitetsopbyg-ningskomponent gav stort set tilfredsstillende resultater, men arbejds-/leverancekomponen-terne er gået noget langsommere frem på  grund af udbudsprocedurerne og kravet om,  at den støttemodtagende forvaltning skal sikre den nødvendige logistik.
64. 
Bæredygtighed, som er et nøglespørgsmål,  tackles på to forskellige måder. På den ene side 
er grænseforvaltningsprojekter i høj grad kon-
centreret om at styrke støttemodtagernes tek-
niske og institutionelle kapacitet. På den anden side er gennemførelsen af EUBAM’s vurderinger og anbefalinger blevet videreført på nationalt niveau i Moldova og Ukraine med supplerende 
EF-støtte for at sikre en hensigtsmæssig lang-
sigtet bæredygtighed.
65. 
En fredelig løsning af den transdnestriske  
konflikt tackles først og fremmest på politisk niveau.
67. 
Det endelige ansvar for resultater vedrørende retsforfølgning og et bedre tværfagligt sam-
arbejde om strafferetlige undersøgelser lig-
ger hos de nationale myndigheder, da disse  områder angår national suverænitet, herunder sikkerhed.68. 
Kommissionen mener, at der gradvist sker frem-skridt med bekæmpelse af korruption. Euro-parådets Gruppe af Stater mod Korruption  (GRECO), som Ukraine blev medlem af i 2006, vedtog peer review-rapporten i marts 2007  (offentliggjort i oktober 2007). Ukraine skal  rapportere tilbage til GRECO senest i efteråret 2008. Ovennævnte handlingsplan til korrup-tionsbekæmpelse tager sigte på at tackle en  række af GRECO’s anbefalinger. Der skal tages fat om følgende spørgsmål:
oprettelse af en dedikeret enhed, der skal 
• 
behandle korruptionssagerophævelse af uberettigede immuniteter og 
• 
strømlining af procedurerne for indrøm-
melse af immunitet
mere åbne offentlige indkøb• 
strafbarhed for korruptionsrelaterede over-• 
trædelser, der i mange tilfælde stadig ikke 
forfølges strafferetligt.
Anbefaling
a) 
I princippet giver FRONTEX-forordningen agen-turet mandat til at fremme det operationelle  samarbejde mellem medlemsstaterne og tred-jelande. Kommissionen er imidlertid enig i at 
søge råd. Der sikres, og vil fortsat blive sikret,  komplementaritet med grænseudstyr leveret  
af andre donorer.
b) 
Kommissionen er enig i Revisionsrettens anbe-faling og ønsker at understrege, at en sådan  forpligtelse allerede blev bekræftet af Ukraines indenrigsministerium inden for rammerne af  
det tilbagetagelsesrelaterede bistandsprogram 
(2007).
ed812631_DA_inside_BAT.indd   48 4/03/09   10:20:06
49
c) 
Kommissionen er enig i Revisionsrettens anbe-faling. Denne anbefaling sikres inden for ram-merne af EF’s og Europarådets fælles projekt: Ukraine’s International Cooperation in Crimi-nal Matters (UPIC), som har været i kraft siden 2006.
d) 
Kommissionen har undersøgt, og vil fort-sat undersøge, mulighederne for at fremme  civilsamfundets engagement i kampen mod  korruption.
69. 
Den vanskelige politiske situation fra april  2007 indtil årets udgang var hovedproblemet. 
På trods af disse begivenheder gik det fremad 
med lokalt ejerskab. De oprindelige personale-
vanskeligheder er løst med en fuldtidsmedar-bejder fra Europarådet placeret i Ukraine, som står for det direkte tilsyn med, og ledelsen af, projekter.
70. 
Delegationen i Moldova har nu helt overtaget 
ansvaret for programstyring fra delegationen 
i Kiev, hvilket skulle løse ressourceproblemet.
Hvad angår problemet med flere EU-finan-
sieringsinstrumenter med samme formål, var  brugen af to finansieringsinstrumenter vedrø-rende støtte til Söderköpingprojektet på det  tidspunkt en hensigtsmæssig løsning i forhold til problemets omfang.
71. 
Kommissionen har forpligtet sig til systema-tisk at lede og styrke donorkoordineringen i  Ukraine og var vært for en regional konference om donorkoordinering i januar 2008, der skulle 
sætte gang i denne proces.Endvidere udnyttes mulighederne for fælles  
programmering fortsat aktivt, og et fælles  programmeringsinitiativ i Ukraine med SIDA i Sverige er afsluttet.
72. 
Kommissionen henleder opmærksomheden på eksterne faktorers betydning.
Anbefaling
Kommissionen bør sikre følgende:
a) 
Passende personale både med hensyn til antal ansatte og kompetencer udgør en udfordring. EF-delegationen i Moldova har imidlertid nu  helt overtaget ansvaret for programstyring  
fra delegationen i Kiev. Hvad angår delegatio-
nen i Ukraine, blev der pr. 1. september 2008 
gennemført en intern omstrukturering af det  operationelle personale med henblik på at  omfordele arbejdsbyrden, navnlig på området retfærdighed, frihed og sikkerhed.
b) 
Selv om ENPI er et mere fleksibelt instrument 
end forgængeren, er der stadig et klart behov 
for en arbejdsdeling mellem finansieringsin-
strumenter i forhold til det enkelte instruments fordele og karakteristika. ENPI-programmer i  Ukraine og Moldova har f.eks. fokus på store  bistandsprogrammer, der dækker hele sekto-
rer snarere end små projekter. Dette er i over-ensstemmelse med behovet for at forbedre  
fokus og den strategiske virkning af ENPI-fi-
nansiering. Andre instrumenter, som f.eks. det tematiske program for asyl og migration, giver mulighed for at rejse mindre finansieringspul-jer på en hurtigere og mere fleksibel måde end store sektorreformprogrammer.
ed812631_DA_inside_BAT.indd   49 4/03/09   10:20:06
50
c) 
Standardaftalen (standard contribution agre-ement) følger finansforordningens krav og  indeholder en række krav til de internationale organisationers forpligtelser, hvad angår syn-lighed, information om kontraktbestemmelser ved tildeling af kontrakter og ved udbud, til-deling af tilskud, overholdelse af udelukkel-seskriterierne og en passende efterfølgende  offentliggørelse af det EF-finansierede tilskud og de indkøbskontrakter, organisationen har  tildelt.
d)
Kommissionen har samarbejdet med regeringer i partnerlande, medlemsstater og andre dono-rer for at fremme og støtte de enkelte landes donorkoordineringsmekanismer, og den vil  
fortsætte sin indsats i den henseende.
e)
Kommissionen er enig i, at modtagerlandet  klart bør give udtryk for interesse og ønsker  
at understrege, at sådanne tilkendegivelser  
fremgår af partnerskabs- og samarbejdsaf-
talerne og ENP-handlingsplanerne. De tages  
også i betragtning i projektets udvælgelses-
fase efter de prioriteter, der er identificeret  
i landestrategidokumentet og de nationale  vejledende programmer i overensstemmelse  med ENP-handlingsplanerne. National delta-gelse overvejes og konkretiseres i forhold til  
projektets art.
Inden for rammerne af den regelmæssige  
resultatorienterede overvågning (ROM) vil der fortsat blive lagt vægt på fastsættelse af mål i overensstemmelse med modtagerlandenes  politiske og institutionelle kapacitet. Hvad  angår gennemførelsesperiodernes længde,  bliver denne fastsat under hensyntagen til  
modtagerlandenes udnyttelseskapacitet målt 
som den tid, der er nødvendig for at fortsætte 
sektorreformerne.73.
AnbefalingKommissionen er enig i dette aspekt og vil  gerne understrege, at den allerede i pro-jektforberedelsen tager højde for relevante  oplysninger fra tidligere erfaringer. Projekt-beskrivelsesformularen (Identification Fiche)  bruges til kvalitetsstøttegruppens screening,  og oplysningerne herfra angives efterfølgende på en opgaveformular (Action Fiche), der ind-går i finansieringsbeslutningen og indeholder et afsnit om tidligere erfaringer (afsnit 2.2).
ed812631_DA_inside_BAT.indd   50 4/03/09   10:20:06
Den Europæiske Revisionsret
Særberetning nr. 9/2008
Effektiviteten af EU’s støtte til Belarus, Moldova og Ukraine vedrørende frihed, sikkerhed og retfærdighed
Luxembourg: Kontoret for De Europæiske Fællesskabers Officielle Publikationer2008 — 50 s. — 21 x 29,7 cmISBN 978-92-9207-135-6doi 10.2865/40994
ed812631_DA_inside_BAT.indd   51 4/03/09   10:20:06
ed812631_DA_inside_BAT.indd   52 4/03/09   10:20:06
Hvordan får man fat i EU-publikationer?
Publikationskontorets publikationer, som udbydes til salg, kan erhverves fra 
EU-boghandelen http://bookshop.europa.eu, hvor man kan afgive en ordre til et salgskontor efter eget valg.
En liste over Publikationskontorets verdensomspændende net af salgssteder kan 
desuden rekvireres pr. fax på +352 2929-42758
ed812631_DA_cover_BAT.indd   2 4/03/09   10:10:40
2008
EFFEKTIVITETEN AF EU’S STØTTE TIL BELARUS,  
MOLDOVA OG UKRAINE  VEDRØRENDE 
FRIHED, SIKKERHED OG RETFÆRDIGHEDDEN EUROPÆISKE 
REVISIONSRET
Særberetning  nr. 9I SIN SÆRBERETNING »EFFEKTIVITE TEN AF EU'S ST ØTTE TIL  BELARUS, 
MOLDOVA OG UKRAINE VEDRØRENDE FRIHED, SIKKERHED OG RETFÆRDIGHED« UNDERSØGER RETTEN RESULTATERNE AF EU-STØTTEN OG ANALYSERER ÅRSAGERNE TIL, AT NOGLE RESULTATER VAR UTILFREDSSTILLENDE. DEN UNDERSØGER OGSÅ, I HVILKET OMFANG KOMMISSIONEN HAR ETABLERET EN LÆREPROCES FOR AT DRAGE NYTTE AF SINE ERFARINGER MED HENBLIK PÅ DEN FORTSATTE BISTAND PÅ DETTE OMRÅDE. SÆRBERETNINGEN INDEHOLDER DETALJEREDE 
ANBEFALINGER, SOM KAN HJÆLPE KOMMISSIONEN TIL AT ØGE 
EFFEKTIVITETEN AF BISTANDEN TIL DE TRE LANDE.
DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET
DA
QJ-AB-08-009-DA-C
ISBN 978-92-9207-135-6
ed812631_DA_cover_BAT.indd   1 4/03/09   10:10:38