om bemyndigelse til at indlede af forhandlinger med henblik på indgåelse af en aftale mellem Den Europæiske Union og Amerikas Forenede Stater om grænseoverskridende adgang til elektronisk bevismateriale inden for strafferetligt samarbejde

BEGRUNDELSE

1. BAGGRUND

De grænseoverskridende datastrømme er i vækst og sociale medier, webmail, beskedtjenester og apps bruges i stigende grad til at kommunikere, arbejde, mødes og finde oplysninger, også til ulovlige formål. Et stadigt større antal strafferetlige efterforskninger er derfor afhængige af elektronisk bevismateriale, som ikke er offentligt tilgængeligt. Den grænseløse karakter og den måde, hvorpå tjenesteydelser kan leveres fra hele verden, herunder fra ikke-europæiske virksomheder, betyder, at en lettere grænseoverskridende adgang til elektronisk bevismateriale er et presserende spørgsmål i forbindelse med næsten enhver form for kriminalitet. Navnlig den seneste tids terrorangreb har understreget behovet for at prioritere at finde løsninger på, hvordan medlemsstaternes anklagemyndigheder og domstole kan sikre og fremskaffe elektronisk bevismateriale hurtigere og mere effektivt.

Mere end halvdelen af alle strafferetlige efterforskninger i dag kræver grænseoverskridende adgang til elektronisk bevismateriale. Der er behov for at fremskaffe elektronisk bevismateriale i ca. 85 % af alle strafferetlige efterforskninger, og i to tredjedele af disse efterforskninger omfatter dette bevismaterialer fra udbydere af onlinetjenester i en anden jurisdiktion. Antallet af anmodninger til de største udbydere af onlinetjenester voksede med 84 % i perioden 2013-2018. Der tale om oplysninger, der i forbindelse med en strafferetlig efterforskning har afgørende betydning for at identificere personer eller fremskaffe oplysninger om deres aktiviteter.

Elektronisk bevismateriale er forskellige typer af oplysninger i elektronisk form, som er relevante i forbindelse med efterforskning og retsforfølgning af strafbare handlinger, og som ofte bliver lagret på servere, der tilhører udbydere af onlinetjenester. Dette omfatter "indholdsdata" som f.eks. e-mails, tekstbeskeder, fotografier og videoer samt ikkeindholdsdata som f.eks. abonnentdata eller oplysninger om trafik vedrørende en onlinekonto.

Samarbejde mellem judicielle myndigheder er den traditionelle metode for myndighedssamarbejde inden for alle former for kriminalitetsbekæmpelse. I dag er medlemsstaternes væsentligste instrument til at anmode om grænseoverskridende adgang til elektronisk bevismateriale i de fleste andre EU-lande den europæiske efterforskningskendelse.

EU's medlemsstater har adgang til at rette anmodninger om gensidig retshjælp til tredjelande (og til Danmark og Irland, som ikke deltager i den europæiske efterforskningskendelse). Flere forskellige myndigheder er involveret på begge sider. Procedurerne blev udformet før internettets tid, hvor mængden af anmodninger var en brøkdel af, hvad de er i dag, og hvor elektronisk bevismateriales ustabile karakter ikke var relevant.

En af de vigtigste modtagere af anmodninger om gensidig retshjælp fra EU's medlemsstater (og fra hele verden) vedrørende adgang til elektronisk bevismateriale er USA, hvor de største tjenesteudbydere har deres hovedkvarterer. En aftale mellem Den Europæiske Union og Amerikas Forenede Stater om gensidig retshjælp blev undertegnet den 25. juni 2003 og trådte i kraft den 1. februar 2010. Aftalen er en vigtig transatlantisk mekanisme til at sikre et effektivt samarbejde på det strafferetlige område og til at bekæmpe organiseret kriminalitet og terrorisme.

En første fælles vurdering af aftalen blev foretaget i 2016. Det blev i vurderingen konkluderet, at aftalen skaber merværdi i forholdet mellem EU og USA med hensyn til gensidig retshjælp, og at den generelt fungerer godt. Der vil blive gjort en yderligere indsats for at forbedre samarbejdet. Det retslige samarbejde mellem offentlige myndigheder, herunder samarbejdet med myndighederne i USA, er af afgørende betydning, men metoden er ofte for langsom i betragtning af det elektroniske bevismateriales meget ustabile karakter, idet proceduren i gennemsnit tager 10 måneder og kan medføre et uforholdsmæssigt forbrug af ressourcer. Selv om suverænitet er et vigtigt aspekt i det retslige samarbejde i en konkret efterforskning, er det imidlertid blevet mere og mere almindeligt, at den eneste forbindelse til den anden stat er det sted, hvor dataene eller tjenesteudbyderen befinder sig. For så vidt angår elektronisk bevismateriale blev medlemsstaterne i den fælles vurdering fra 2016 opfordret til at samarbejde direkte med amerikanske tjenesteudbydere med henblik på at sikre og fremskaffe elektronisk bevismateriale hurtigere og mere effektivt.

Direkte samarbejde med amerikanske tjenesteudbydere har udviklet sig til en alternativ kanal til retsligt samarbejde. Samarbejdet er begrænset til ikkeindholdsdata og er frivilligt ifølge amerikansk ret. I praksis betyder det, at EU-medlemsstatens offentlige myndigheder tager direkte kontakt til en tjenesteudbyder i USA og i henhold til nationale strafferetsplejeregler anmoder om oplysninger, som tjenesteudbyderen har adgang til, typisk data vedrørende en af tjenestens brugere. Dette vedrører nogle tjenesteudbydere, som er etableret i USA, og i et mere begrænset omfang i Irland, som svarer direkte på anmodninger fra medlemsstaternes retshåndhævende myndigheder på frivillig basis, når der er tale om anmodninger vedrørende ikkeindholdsdata.

Amerikansk ret tillader tjenesteudbydere i USA at samarbejde direkte med offentlige myndigheder i Europa vedrørende ikkeindholdsdata. Dette samarbejde er imidlertid frivilligt. Udbyderne har derfor udarbejdet deres egne politikker på området, eller også tager de fra sag til sag stilling til, hvorvidt og hvordan de vil samarbejde. Udover stigningen i direkte samarbejde med tjenesteudbydere har afgørelser og retssager i USA i den seneste tid omhandlet, hvorvidt de amerikanske myndigheder har ret til at anmode om udlevering at oplysninger, som en tjenesteudbyder opbevarer i udlandet, når dennes hovedsæde er beliggende i USA. Dette gælder navnlig "Microsoft Irland"-sagen.

Antallet af direkte anmodninger om samarbejde på frivillig basis er steget hurtigt og nåede i 2017 op på mere end 124 000. Direkte samarbejde på frivillig basis sikrer hurtigere adgang til gensidig retshjælp, men er begrænset til ikkeindholdsdata. Samarbejdet kan desuden være upålideligt, der kan være problemer med at overholde de relevante retssikkerhedsgarantier, det kan kun lade sig gøre med et begrænset antal tjenesteudbydere (som alle har forskellige politikker på området), og der er en mangel på gennemsigtighed og ansvarlighed. Den deraf følgende fragmentering kan skabe retsusikkerhed, rejse spørgsmål om retsforfølgningens lovlighed og give anledning til betænkeligheder med hensyn til beskyttelse af grundlæggende rettigheder og retssikkerhedsgarantier for de personer, som sådanne anmodninger vedrører. Desuden efterkommes mindre end halvdelen af alle anmodninger til tjenesteudbyderne.

Hvad angår gensidige anmodninger fra amerikanske myndigheder til tjenesteudbydere i EU forbyder mange medlemsstaters regler på telekommunikationsområdet nationale teleselskaber at svare direkte på anmodninger fra tredjelandes myndigheder, herunder anmodninger om ikkeindholdsdata. Desuden er der ingen retlig ramme for direkte samarbejde i andre kommunikationssektorer. De amerikanske myndigheder kan normalt kun fremskaffe sådanne oplysninger fra tjenesteudbydere i EU gennem en anmodning om gensidig retshjælp.

2. FORMÅL MED FORSLAGET

Kommissionen har i den europæiske dagsorden om sikkerhed fra april 2015 forpligtet sig til at evaluere hindringerne for strafferetlige efterforskninger af it-kriminalitet, navnlig grænseoverskridende adgang til elektronisk bevismateriale. Den 17. april 2018 forelagde Kommissionen Europa-Parlamentet og Rådet et forslag til en forordning om europæiske editions- og sikringskendelser om elektronisk bevismateriale i straffesager og et forslag til et direktiv om harmoniserede regler for udpegning af retlige repræsentanter med henblik på indsamling af bevismateriale i straffesager ("forslagene om elektronisk bevismateriale").

Formålet med disse forslag er at fremskynde processen i EU med henblik på at sikre og fremskaffe elektronisk bevismateriale direkte fra tjenesteudbydere, der er etableret i en anden jurisdiktion. Forslagenes anvendelsesområde omfatter specifikke typer tjenesteudbydere, som leverer tjenester i EU. En udbyder leverer tjenester i EU, når denne sætter brugerne i en eller flere medlemsstater i stand til at benytte sine tjenester, og når udbyderen har en væsentlig tilknytning til Unionen, f.eks. ved at denne har et forretningssted i en medlemsstat eller leverer tjenester til et betydeligt antal brugere i denne medlemsstat. Udbydere, der ikke er til stede i EU, er forpligtet til at udpege en retlig repræsentant, som editionskendelser kan håndhæves over for.

Det Europæiske Råd har understreget betydningen af dette spørgsmål såvel internt som eksternt. Af Det Europæiske Råds konklusioner af 18. oktober 2018 fremgår det, at "der bør findes løsninger, som kan sikre hurtig og effektiv grænseoverskridende adgang til elektronisk bevismateriale for effektivt at bekæmpe terrorisme og anden grov og organiseret kriminalitet, både i EU og på internationalt plan; der bør inden valgperiodens udløb opnås enighed om Kommissionens forslag om elektronisk bevismateriale og adgang til finansielle oplysninger samt om bedre bekæmpelse af hvidvask af penge. Kommissionen bør også omgående forelægge forhandlingsmandater til de internationale forhandlinger om elektronisk bevismateriale".

Forslagene fra Kommissionen om elektronisk bevismateriale udgør grundlaget for en koordineret og sammenhængende EU-tilgang både internt og på internationalt plan under behørig hensyntagen til EU-reglerne, herunder reglerne om ikkeforskelsbehandling mellem medlemsstaterne og deres statsborgere. Selv om Kommissionen i sin konsekvensanalyse til forslagene om elektronisk bevismateriale allerede bemærkede, at forslagene med fordel kunne suppleres af bilaterale og multilaterale aftaler om grænseoverskridende adgang til elektronisk bevismateriale med dertilhørende garantier, besluttede den at foreslå EU-regler om de relevante metoder og garantier i forbindelse med grænseoverskridende adgang til elektronisk bevismateriale, inden den ville indlede forhandlinger med tredjeparter.

På internationalt plan finder der for øjeblikket drøftelser sted som en del af forhandlingerne om den anden tillægsprotokol til Europarådets konvention om IT-kriminalitet. Grænseoverskridende adgang til elektronisk bevismateriale har været et tilbagevendende punkt på de seneste møder mellem ministrene for retlige og indre anliggender fra EU og USA.