Udtalelse om Kommissionens groenbog om forbrugernes klagemuligheder og om bilaeggelse af tvister paa forbrugeromraadet inden for enhedsmarkedet (94/C 295/01)

Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber besluttede den 18. november 1993 under henvisning til EF-Traktatens artikel 198 at anmode om Det oekonomiske og sociale Udvalgs udtalelse om Kommissionens groenbog om forbrugernes klagemuligheder og om bilaeggelse af tvister paa forbrugeromraadet inden for enhedsmarkedet.

Det forberedende arbejde henvistes til OESU`s Sektion for Miljoe-, Sundheds- og Forbrugerspoergsmaal, som udpegede Manuel Ataíde Ferreira til ordfoerer. Sektionen vedtog sin udtalelse den 3. maj 1994.

Det oekonomiske og sociale Udvalg vedtog paa sin 316. plenarforsamling af 1.-2. juni 1994, moedet den 1. juni 1994, enstemmigt foelgende udtalelse.

1. Indledning

1.1. I forlaengelse af en tidligere meddelelse om forbrugernes klagemuligheder, som blev forelagt Raadet i form af et memorandum den 4. januar 1985 (1), og en »supplerende« meddelelse af 7. maj 1987 (2) besluttede Kommissionen at udarbejde en groenbog om »forbrugernes klagemuligheder og om bilaeggelse af tvister paa forbrugeromraadet inden for enhedsmarkedet«, herefter betegnet »groenbogen«. Den blev offentliggjort den 11. november 1993 og har til formaal at rejse en debat blandt alle beroerte parter paa grundlag af de retningslinjer, der skitseres i groenbogen.

1.2. Generelt set maa Kommissionens initiativ umiddelbart siges at komme belejligt samtidig med Maastricht-Traktatens ikrafttraeden, idet denne klart fastlaegger anvendelsesomraadet og raekkevidden af en egentlig forbrugerbeskyttelsespolitik (Rom-Traktatens artikel 129 A), samtidig med at det retlige samarbejde goeres til en af soejlerne i Den Europaeiske Union (artikel K i Maastricht-Traktaten).

Det skal ogsaa understreges, at teksten er af en fremragende teknisk kvalitet, baade hvad angaar de indsamlede oplysninger og de teoretiske overvejelser, som disse foerer frem til.

1.3. Det specifikke emne, som groenbogen tager op, er altsaa forbrugernes klagemuligheder og bilaeggelse af forbrugertvister i det indre marked. De mere generelle spoergsmaal, som denne specielle problematik skal ses paa baggrund af, er foelgende:

- adgangen til civilretligt soegsmaal er et af de spoergsmaal, der maa loeses som led i en politik med henblik paa at indfoere et europaeisk statsborgerskab,

- en faelles juridisk ramme er en forudsaetning for en reel gennemfoerelse af det indre marked.

1.4. Det skal dog ogsaa paapeges, at den foreliggende groenbog har foelgende mangler:

a) den beskriver ikke udtoemmende det nye retsgrundlag, som Maastricht-Traktaten etablerer for behandlingen af de spoergsmaal, der tages op i groenbogen;

b) den uddyber ikke definitionen, den teoretiske begrebsdannelse eller den systematiske strukturering af de emner, den behandler, i overensstemmelse med ensartede principper; i stedet har man valgt en pragmatisk behandling af emner, som tages op i en raekkefoelge bestemt af den aktuelle situation eller politiske hensyn;

c) den fastlaegger ikke et handlingsprogram for Kommissionen og peger ikke paa konkrete foranstaltninger, som kan forpligte saavel de enkelte medlemsstater som Den Europaeiske Union i sin helhed til en faelles eller blot harmoniseret fremtidig indsats, men indskraenker sig til at laegge op til en debat.

Ovennaevnte lakuner, som naturligvis ofte forekommer i en groenbog, kunne have vaeret undgaaet, hvis Kommissionen allerede nu havde fremlagt en hvidbog med passende forslag, hvilket ville have vaeret muligt i lyset af de mange indvundne erfaringer, som refereres i groenbogen.

2. Den juridiske baggrund

2.1. Klagemuligheder generelt

2.1.1. Spoergsmaalet om domstolsadgang, der med rette betragtes som en af de grundlaeggende borgerrettigheder og derfor er medtaget i udkastet til Den Europaeiske Unions forfatning, som for nylig blev fremlagt og behandlet i Europa-Parlamentet (1), kan ikke loesrives fra det mere generelle spoergsmaal om klageret.

Borgerne har ret til en tilgaengelig, hurtig og effektiv retspleje - en retfaerdig behandling ved domstolene - og de har ogsaa ret til at kende klagemulighederne.

Sidstnaevnte rettighed gaar forud for og understoetter foerstnaevnte: det er en logisk og etisk forudsaetning herfor.

2.1.2. I spoergsmaalet om forbrugernes klagemuligheder indgaar forskellige aspekter saasom juridisk information og retsbeskyttelse. Af saerlig betydning for retsbeskyttelsen er den juridiske raadgivning og bistand i form af bistand til juridisk raadgivning og fri proces. Varetagelsen af kollektive interesser og interesser, der ikke er knyttet til enkeltpersoner, er ogsaa et braendende spoergsmaal, hvori indgaar to aspekter: retsbeskyttelse samt forbrugernes organisering med henblik paa beskyttelsen af deres rettigheder.

2.1.3. I forbindelse med forbrugernes organisering for at beskytte deres rettigheder maa spoergsmaalet om en proceduremaessig forenkling af retsmidlerne og/eller oprettelse af udenretslige kanaler til bilaeggelse af tvister tages op.

Oprettelse af saerlige domstole med saerlige procedurer for de forskellige typer af sager og forenkling af den faelles sagsbehandling under visse omstaendigheder er ogsaa nogle muligheder, der kan tages op i forbindelse med en forenkling af retsmidlerne. Ved gennemgangen af de udenretslige former for sagsbehandling maa de forskellige alternative former for bilaeggelse af tvister (administrative eller ved voldgift) tages op til droeftelse.

2.1.4. Hele denne problematik skal ses i en langt bredere sammenhaeng end de rene forbrugerspoergsmaal og -tvister, og det er ikke kun i forbrugernes interesse. Virksomhederne selv, isaer de smaa og mellemstore, vil kun have fordel af, at der paa denne vis etableres et mere fredeligt handelsklima, som ikke giver anledning til saa mange tvister i forholdet mellem dem og deres kunder.

Det er en skam, at Kommissionen i denne debat ikke har inddraget andre lignende situationer, hvor de samme typer problemer traenger sig staerkt paa, som for eksempel paa miljoebeskyttelsesomraadet. Den forsoemmer fortsat at udnytte de forskellige gennemgaaende aspekter af de faellesskabspolitikker, som den forvalter.

2.1.5. I oevrigt har Det oekonomiske og sociale Udvalg allerede haft lejlighed til at udtale sig om dette spoergsmaal, isaer i udtalelsen om forbrugeren og det indre marked fra den 26. september 1991 (2), hvor OESU understregede betydningen af en »global og horisontal indfaldsvinkel« i alle Kommissionens tjenestegrene (punkt 4.1).

Med hensyn til forbrugernes klagemuligheder henviser OESU til de markante holdninger, det har fremfoert, navnlig i udtalelsen om Borgernes Europa fra den 23. september 1992 (3), i udtalelsen om forbrugerne og det indre marked fra den 24. november 1992 (4), samt i udtalelsen om Kommissionens arbejdspapir om et strategisk program for det indre marked fra den 22. september 1993 (5).

2.1.6. Her foelger et diagram over de aspekter, der indgaar i det foreliggende emne (jf. s. 3).

2.2. Forbrugertvister

2.2.1. Den generelle problematik vedroerende domstolsadgang og klagemuligheder er dog saerlig vanskelig, naar det gaelder forbrugersager paa grund af den ene parts, nemlig forbrugerens, saerlige stilling. Dette blev kraftigt understreget paa den tredje europaeiske konference om forbrugernes klagemuligheder, der blev afholdt i Lissabon den 21.-23. maj 1992 (6).

Det er derfor forbrugeren, som maa saettes i fokus ved behandlingen af begrebet forbrugertvist, som er karakteriseret ved, at den ene part er en eller flere forbrugere.

GRAPH

2.2.2. OESU er derfor af den opfattelse, at man i teksten skal bekraefte det traditionelle forbrugerbegreb, der er anvendt i de foerste EF-tekster om forbrugerpolitik, hvor forbrugeren defineres som en fysisk person, der med henblik paa endeligt forbrug erhverver - almindeligvis basale - forbrugsgoder eller tjenesteydelser, herunder offentlige tjenesteydelser, til eget brug eller til sin familie hos en erhvervsdrivende eller en offentlig institution, der leverer de paagaeldende varer eller tjenesteydelser som led i deres specifikke erhvervsaktivitet eller offentligt serviceorgan.

Begrebet »forbrugertvist« indebaerer, at de omkostninger og den sagsbehandling, der er noedvendig for at loese tvisten, ikke staar i et rimeligt forhold til sagsgenstandens forholdsvis lille oekonomiske vaerdi (saakaldte »mindre sager«). De kraever derfor en saerlig behandling i retssystemet.

2.2.3. Af ovennaevnte grunde er det derfor meget vigtigt, at OESU i forlaengelse af de konsekvente holdninger, det har indtaget igennem aarene, bekraefter noedvendigheden af en saerlig ordning med henblik paa beskyttelse af forbrugernes rettigheder og loesning af forbrugertvister (»mindre sager«), hvad enten der anlaegges sag ved domstolene eller ej.

OESU paapeger dog, at de erhvervsdrivende, saerlig de smaa og mellemstore handelsvirksomheder, ligeledes ville nyde godt af en saadan saerordning, fordi de tvister, der opstaar i forbindelse med handel med varer og tjenesteydelser, og hvori forbrugere er indblandet, ville kunne loeses hurtigt, korrekt og med faerre omkostninger.

2.3. Problematikken set i et EU-perspektiv

2.3.1. Alle de her rejste spoergsmaal, som man har forsoegt at loese paa forskellig vis i medlemsstaterne, antager en saerlig dimension paa europaeisk plan.

For det foerste vil relationerne paa det juridiske omraade, herunder navnlig paa forbrugsomraadet, blive intensiveret ikke alene som en naturlig konsekvens af det indre marked, men ogsaa fordi disse relationer aktivt fremmes netop i forbindelse med gennemfoerelsen af det indre marked.

Naturligvis vil risikoen for, at der opstaar »graenseoverskridende« tvister, ogsaa blive stoerre i et omraade, hvor de indre graenser ophaeves. Denne paradoksale situation beror paa den kendsgerning, at enhedsmarkedet ikke er gennemfoert paa det juridiske omraade, som det saa rigtigt anfoeres i groenbogen.

2.3.2. Nogle af de vigtigste spoergsmaal, som antager en saerlig dimension paa EU-plan, og som fortjener saerlig opmaerksomhed, er foelgende:

2.3.2.1. Juridisk information

Det forhold, at der i EU eksisterer indbyrdes forskellige retsordener inden for materiel ret, som endnu ikke er harmoniserede, kan give anledning til konflikter i sager, hvor forskellige retsordener er involveret. Dette rejser komplicerede spoergsmaal vedroerende international privatret, baade naar det gaelder valg og fortolkning af den relevante lov og selve definitionen af begreberne (jf. teorien om tilbagelevering eller returnering og teorien om klassificering), og det skaber oegede problemer med hensyn til borgernes og i saerdeleshed forbrugernes klagemuligheder paa grund af disse sagers saerlige karakter.

2.3.2.2. Retsbeskyttelsen

2.3.2.2.1. Hvad der gaelder for den materielle rets vedkommende - hvor der dog i Faellesskabet er bestraebelser i gang i retning af harmonisering eller i det mindste gensidig anerkendelse for at afhjaelpe foelgerne af de uensartede retsordener - er endnu mere udtalt, naar det gaelder retsplejen.

Da der er forskellige retsplejesystemer paa det civil- eller handelsretlige omraade hver isaer med deres egne - undertiden modstridende og ofte helt uforenelige - bestemmelser om domstolenes internationale kompetence og den formelle sagsgang (former for sagsbehandling, tidsfrister, omkostninger, retshandlinger, sprog osv.), er der brug for stoerre retsbeskyttelse af borgerne i saadanne situationer baade i form af juridisk konsultation og bistand til juridisk raadgivning (retshjaelp og fri proces).

2.3.2.2.2. Hertil kommer, at flere nationale retssystemer ikke yder en passende, effektiv beskyttelse af de kollektive interesser og af de interesser, der ikke er knyttet til enkeltpersoner, og i de tilfaelde, hvor en saadan beskyttelse findes, er statsborgere fra tredjelande - om ikke i teorien saa dog i praksis - udelukket fra at nyde godt heraf paa grund af den traditionelle fortolkning af reglerne om retten til at optraede som part i en sag.

2.3.2.2.3. OESU mener derfor, at der her boer tages et foerste skridt i retning af en oenskelig harmonisering af betingelserne for, at forbrugerne og deres repraesentative organisationer kan nyde godt af retsbeskyttelsens forskellige aspekter i de nationale retssystemer. For at opnaa dette er det tilstraekkeligt at fastlaegge nogle enkle, ensartede regler om fritagelse for omkostninger og fri proces.

2.3.2.2.4. OESU anerkender og bekraefter noedvendigheden af en generel EU-bestemmelse, som giver forbrugerorganisationerne ret til at optraede som part i en sag som repraesentant for kollektive interesser og/eller interesser, der ikke er knyttet til enkeltpersoner, i en hvilken som helst retssag paa nationalt eller endog EU-plan. Men OESU mener dog, at fastlaeggelsen af betingelserne for, at en forbrugerorganisation kan overdrages generel kompetence til at repraesentere forbrugernes interesser boer henhoere under den nationale lovgivning og goeres til genstand for gensidig anerkendelse, jf. punkt 4.2.1 i forslaget til udtalelse om groenbogen om erstatning for miljoeskader [Kommissionens meddelelse til Raadet, Europa-Parlamentet og Det oekonomiske og sociale Udvalg - dok. KOM(93) 47 endelig udg.] (1). En forudsaetning for at blive anerkendt som juridisk person med ret til at optraede som part i en sag boer dog altid vaere, at den paagaeldende organisation er anerkendt som juridisk person i det nationale retssystem, hvor den er oprettet.

2.3.2.3. Graenseoverskridende forbrugerkonflikter

2.3.2.3.1. Den her beskrevne situation er saerlig problematisk i de graenseoverskridende forbrugerkonflikter, hvor alle de forhold, der goer sig gaeldende paa nationalt plan med hensyn til forbrugernes saerlige stilling, bliver endnu mere problematiske paa grund af de saerlige vanskeligheder, der opstaar i forbindelse med de laengere afstande samt sproglige og kulturelle forskelle mellem sagens parter, de retlige eller administrative myndigheder og de involverede repraesentative organisationer (forbrugerorganisationer, offentlige organer for forbrugerbeskyttelse osv.). Dertil kommer, at der uundgaaeligt er store sagsomkostninger forbundet hermed.

2.3.2.3.2. Selv om man ved hjaelp af konventionen har gjort betydelige fremskridt hen imod oprettelsen af et »europaeisk retsligt samarbejdsomraade«, navnlig via Bruxelles-konventionen af 27. september 1968 og Lugano-konventionen af 16. september 1988, for saa vidt angaar reglerne om retternes kompetence, og via Rom-konventionen af 19. juni 1980 om, hvilken lov der skal anvendes paa kontraktlige forpligtelser, maa det erkendes, at systemet endnu ikke er tilstraekkeligt udbygget til at give et fyldestgoerende svar paa nogle af de vigtigste spoergsmaal paa dette omraade (2).

Dette skyldes foerst og fremmest, at der endnu ikke er sket fremskridt med hensyn til harmoniseringen af reglerne om, hvilken lov der skal anvendes paa ikke-kontraktlige forpligtelser. En anden aarsag hertil er, at den udstraekkelse af principperne i Bruxelles-konventionen til ogsaa at omfatte EFTA-landene, som omhandles i Lugano-konventionen, ikke blev fulgt op af en tilsvarende udstraekkelse af Rom-konventionens principper. Endelig spiller det ind, at der saavel med hensyn til anerkendelsen af dommene som fuldbyrdelsen af dem er lang vej igen, foer man kan tale om en virkelig »fri bevaegelighed« at doemme efter de begraensninger, der endnu findes paa dette omraade (art. 27 og 33 ff. i Bruxelles- og Lugano-konventionerne).

2.3.2.3.3. Endvidere omfatter Bruxelles-konventio-nen ikke soegsmaal med paastand om ophoer eller strafferetlige aspekter, der ikke sjaeldent er uloeseligt knyttet til forbrugertvisternes civilretlige aspekter. Derfor er det helt urealistisk at anvende exequatur-proceduren i forbindelse med foreloebige retsmidler.

2.3.2.3.4. Hertil kommer, at der paa trods af Luxembourg-protokollen af 3. juni 1971, som tillaegger Faellesskabernes Domstol saerlig kompetence til at traeffe afgoerelser vedroerende fortolkningen af Bruxelles-konventionen, hvilket denne har gjort i udstrakt grad, endnu er meget, som overlades til de nationale domstole, baade hvad angaar klassificeringen af forholdene »sub judice« og fortolkningen af de materielle regler, hvilket har betydning for selve bilaeggelsen af tvisterne.

2.3.2.3.5. Derfor mener OESU, at netop dette omraade er saerligt velegnet til endnu et lille skridt i retning af en harmoniseret sagsbehandling ved bilaeggelsen af denne specielle type tvister, som uundgaaeligt foerer til kollision mellem forskellige nationale retsordner. Der er ydermere den fordel, at man i dag kan traekke paa erfaringerne fra forskellige pilotprojekter, der i stoerre eller mindre omfang er blevet gennemfoert overalt.

2.3.2.3.6. Hvis dette viser sig vanskeligt paa grund af manglende politisk vilje, opfordrer OESU medlemsstaterne til som en alternativ loesning at undersoege, hvad der kan goeres via konventionen for at udfylde de paaviste lakuner og forbedre det nuvaerende system for at imoedekomme de europaeiske borgeres og i saerdeleshed forbrugernes legitime oensker paa dette omraade.

3. Situationen i medlemsstaterne og perspektiverne for den fremtidige udvikling

Saavel Kommissionens dokument KOM(84) 692 endelig udg. som groenbogen [dok. KOM(93) 576 endelig udg.] indeholder en noeje gengivelse af de svar, der er blevet givet i medlemsstaterne, paa de stillede spoergsmaal (1).

Ud over denne beskrivelse af situationen i medlemsstaterne, som ikke skal gentages her, giver disse to publikationer indblik i udviklingens forloeb fra 1984 til 1993.

3.1. Retsmidlerne

Hvad retsmidlerne angaar, kan denne udvikling kort beskrives saaledes:

3.1.1. Forenkling af sagsbehandlingen ved domstolene

3.1.1.1. Sagsbehandlingen soeges foerst og fremmest forenklet paa foelgende punkter:

a) forenkling af sagsgangens formaliteter;

b) opgivelse af den obligatoriske advokatbistand, uden at det dog paa nogen maade maa gaa ud over sikringen af retten til et forsvar eller princippet om »modspil«;

c) kortere tidsfrister for sagsbehandlingen;

d) udvidet mulighed for uformel intervention i sagsbehandlingen;

e) obligatorisk forsoeg paa at naa til et forlig;

f) forenkling af bevisfoerelsen (2);

g) udvidelse af dommerens befoejelser ved vurderingen af bevismaterialet og anvendelsen af lovbestemmelserne (billighedskendelse);

h) lettere adgang til at fuldbyrde retlige afgoerelser og traeffe foreloebige retsbeslutninger samt anlaegge soegsmaal med paastand om ophoer.

3.1.1.2. Denne forenkling af sagsbehandlingen er dog ikke saa meget begrundet i det forhold, at der er tale om forbrugertvister, men derimod i sagsgenstandens ringe oekonomiske vaerdi. Det vil sige, at det vigtigste kriterium for anvendelsen af den forenklede sagsbehandling er, at sagen drejer sig om et forholdsvis ringe beloeb, selv om der dog ogsaa paa dette punkt er store afvigelser fra land til land, saaledes som det klart fremgaar af oversigten i punkt III.A.1.a i groenbogen, hvor maksimumsbeloebet, som de saakaldte »mindre sager« maa dreje sig om, varierer fra 1 til 100 !

3.1.2. Saerlig sagsbehandling af forbrugertvister

3.1.2.1. Kun én medlemsstat, nemlig Irland, har fastlagt en saerlig form for behandling af forbrugertvister, hvori indgaar foelgende hovedelementer:

a) obligatorisk forudgaaende maegling;

b) yderst forenklet sagsbehandling;

c) saerlig stoette til forbrugerne ved ivaerksaettelsen af sagsbehandlingen;

d) obligatorisk forligsproeve.

3.1.2.2. Endvidere er der som led i nogle pilotprojekter finansieret af Kommissionen ved to franske domstole (Dijon og Le Creusot) blevet indfoert saerlige procedurer for behandling af forbrugersager, som er beskrevet i groenbogen.

3.1.3. Saerlige domstole

3.1.3.1. Med undtagelse af Storbritannien (Restrictive Practices Court) er der ingen andre medlemsstater, som har undersoegt muligheden for at oprette saerlige domstole til bilaeggelse af forbrugertvister.

3.1.3.2. Flere medlemsstater har dog normalt i forbindelse med den omtalte forenkling af sagsbehandlingen oprettet saerlige underretter med begraenset jurisdiktion. De fleste forbrugertvister hoerer naturligvis under deres kompetenceomraade (Frankrig, Holland, Italien, Portugal, Spanien og Tyskland).

3.1.4. Varetagelse af kollektive interesser

3.1.4.1. I nogle medlemsstaters retssystemer er der mulighed for, at offentlige instanser af ombudsmandstypen (Danmark, Irland og Storbritannien) eller interesseorganisationer kan repraesentere kollektive interesser ved en retssag enten generelt eller paa saerlige omraader, herunder navnlig i soegsmaal med paastand om ophoer enten af generel art eller vedroerende specifikke spoergsmaal saasom urimelige kontraktvilkaar, forbrugerkredit, finansielle tjenesteydelser, vildledende reklame, illoyal konkurrence osv. (Belgien, Frankrig, Graekenland, Holland, Italien, Luxembourg, Portugal, Spanien og Tyskland).

3.1.4.2. I de fleste medlemsstater kan forbrugerorganisationerne repraesentere forbrugernes kollektive interesser og interesser, der ikke er knyttet til enkeltpersoner, enten generelt (kun enkelte lande) eller paa specifikke omraader (alle oevrige).

3.1.5. Soegsmaal med paastand om ophoer

3.1.5.1. I de fleste medlemsstater er der ogsaa mulighed for, at forbrugerorganisationerne kan anlaegge sag med henblik paa en foreloebig kendelse om ophoer af ulovlige eller illoyale fremgangsmaader, isaer naar det gaelder urimelige kontraktvilkaar eller vildledende reklame.

3.1.6. Fuldbyrdelse af »udenlandske« domme

3.1.6.1. Endelig foelger alle medlemsstaterne deres egne spilleregler, naar det gaelder anerkendelse af retsafgoerelser afsagt af en udenlandsk domstol i en hvilken som helst sag, ogsaa selv om den paagaeldende domstol ligger i en EU-medlemsstat, eller en international konvention, navnlig Bruxelles-konventionen, finder anvendelse.

3.2. Udenretslige kanaler

3.2.1. Frivillige procedurer (1)

3.2.1.1. Flere medlemsstater erkender, at deres eget retssystem er utilstraekkeligt eller ikke saerligt egnet til at loese forbrugertvister, og de har derfor indfoert procedurer af frivillig karakter til bilaeggelse heraf. Disse procedurer er meget forskelligartede saavel med hensyn til formen som konsekvenserne af afgoerelserne (Belgien, Frankrig, Graekenland, Irland, Italien, Portugal, Spanien, Storbritannien og Tyskland).

3.2.1.2. Generelt anskues dette spoergsmaal i et sektorielt perspektiv, og de fleste frivillige procedurer til bilaeggelse af forbrugertvister vedroerer netop servicesektoren, herunder isaer sektoren for finansielle serviceydelser, samt visse vigtige offentlige tjenesteydelser.

3.2.1.3. Det er maegling og forligsproeve, der er de mest benyttede fremgangsmaader i forbindelse med disse procedurer, og i mange tilfaelde har parterne mulighed for i sidste ende at gaa rettens vej. Disse procedurer anvendes saaledes almindeligvis til de indledende eller foreloebige skridt, og de er et supplement til andre - isaer retslige - fremgangsmaader.

3.2.1.4. Der er dog saa store forskelle mellem de enkelte systemer, at der vanskeligt kan peges paa nogen faellestraek.

3.2.2. Voldgift

3.2.2.1. Som et alternativ til sagsbehandling ved domstolene er der i flere medlemsstater en voksende interesse for at indfoere voldgift til bilaeggelse af forbrugertvister.

Selv om voldgift er et gammelt retsmiddel, som anvendes i de fleste europaeiske retssystemer saavel internt som paa internationalt plan, er denne fremgangsmaade ikke blevet benyttet ret meget i graenseoverskridende sager eller i sager, der ikke er af rent handelsmaessig art.

3.2.2.2. Paa det seneste er der dog flere medlemsstater, blandt andet Portugal og Spanien, som er i gang med at gennemfoere projekter med henblik paa at indfoere voldgiftsordninger til bilaeggelse af alle former for forbrugertvister. I Italien og Storbritannien gennemfoeres der projekter vedroerende indfoerelse af voldgift paa visse omraader eller for saerlige spoergsmaal.

3.2.2.3. Med udgangspunkt i groenbogens beskrivelse af det portugisiske system kan der peges paa en raekke traek, der er faelles for disse projekter, og man kan vurdere de fordele, der ligger til grund for den succes, som voldgiftsordningen har opnaaet i Portugal.

De vigtigste traek er foelgende:

a) sagsbehandlingen er helt gratis;

b) proceduren er yderst enkel og meget hurtig;

c) forudgaaende maegling og forligsproeve er obligatorisk og gennemfoeres af jurister med dette som speciale; de foerer ogsaa sagen for retten;

d) den beslutningstagende myndighed, som altid er en dommer, har udvidede undersoegelsesbefoejelser og kan afsige billighedskendelse;

e) voldgiftsafgoerelsen er helt sidestillet med en retsafgoerelse ogsaa for saa vidt angaar dens eventuelle tvangsfuldbyrdelse;

f) voldgiften er et officielt eller permanent organ, som har specialiserede tjenestegrene til sin raadighed;

g) alle erhvervsdrivende har mulighed for at anvende ordningen i de fleste tvister, hvori de maatte blive part;

h) ordningen er en enkel fremgangsmaade til bilaeggelse af graenseoverskridende forbrugertvister, som opstaar i Portugal;

i) ordningen er forholdsvis billig, og staten afholder ikke alle omkostningerne.

3.3. Pilotprojekterne

3.3.1. Ud over pilotprojekterne i Portugal vedroerende bilaeggelse af forbrugertvister gennem voldgift beskriver groenbogen de forskellige pilotprojekter, som gennemfoeres for tiden, eller som er blevet gennemfoert i forskellige medlemslande med eller uden EF-stoette: f.eks. de to projekter, der er gennemfoert i henholdsvis Marchienne-au-Pont og Deinze i Belgien, de tre projekter vedroerende edb-stoettet juridisk raadgivning, der gennemfoeres i Tyskland, de fire kontorer for juridisk raadgivning, der er aabnet i Graekenland, pilotprojektet i Dijon-Le Creusot i Frankrig, et irsk projekt betegnet »Consumer Personal Service«, de juridiske oplysningskontorer for forbrugere i Milano og Forli i Italien samt det skotske forsoeg i Dundee.

3.3.2. Det er imidlertid vanskeligt at sammenligne saa mange og saa vidt forskellige initiativer, isaer naar der ikke foreligger nogen evaluering af resultaterne paa grundlag af objektive kriterier.

3.3.3. Da der paa den anden side allerede findes et rimeligt udvalg af pilotprojekter af forskellig art paa nationalt plan, hvoraf nogle supplerer de her naevnte, er OESU af den opfattelse, at det ville vaere paa sin plads at benytte denne lejlighed til inden for rammerne af denne groenbog at goere status over situationen og foretage en komparativ analyse af de forskellige pilotprojekter, hvor der peges paa henholdsvis fordele og ulemper, saaledes at der kan drages nogle konklusioner med hensyn til retningslinjerne for fremtidige forsoeg paa dette omraade.

I groenbogen fremdrages et udmaerket eksempel paa de erfaringer, der kan drages af en saadan analyse (kapitel III.C.1 »Bistand til juridisk raadgivning«).

3.3.4. Snarere end at gennemfoere pilotprojekter her og der, ville det vaere bedre at goere overvejelser af denne art til genstand for de offentlige hoeringer, der foreslaas gennemfoert i forbindelse med den debat, som groenbogen vil laegge op til. Desuden kunne resultaterne heraf blive et bidrag af uvurderlig betydning ved fastlaeggelsen af Kommissionens fremtidige strategier paa dette omraade.

3.4. National bilaeggelse af graenseoverskridende forbrugertvister

3.4.1. Det er givet, at forbrugertvister er et selvstaendigt begreb, som klart adskiller sig fra de oevrige typer retstvister, og som derfor fortjener en saerlig behandling, baade med hensyn til de lovbestemmelser, der placerer dem i en saerlig kategori, og de retslige eller udenretslige procedurebestemmelser vedroerende bilaeggelsen af disse tvister. Det er endvidere givet, at de saakaldte »graenseoverskridende« forbrugertvister skiller sig klart ud fra andre graenseoverskridende tvister, og at de fortjener saerlig bevaagenhed og en saerlig omhyggelig behandling paa grund af den betydning, som en hurtig og effektiv bilaeggelse af disse tvister kan faa for indfoerelsen og udviklingen af enhedsmarkedet. Tiden er derfor inde til at forsoege at danne sig et overblik over, hvorledes bilaeggelsen af denne saerlige type tvister gribes an i de enkelte medlemsstater, og hvorledes de gaeldende retsplejebestemmelser paa det civil- og handelsretlige omraade anvendes.

3.4.2. Selv om groenbogen noeje definerer begrebet »graenseoverskridende tvist« og udtoemmende opregner alle de specifikke vanskeligheder, som almindeligvis opstaar i disse sager, indeholder den ingen oplysninger om, hvorledes de graenseoverskridende forbrugertvister bilaegges paa nationalt plan og med hvilke resultater, saaledes at man kunne vurdere, om de eksisterende systemer er tilstraekkeligt udbyggede, og om de er i stand til at loese denne opgave.

4. De vigtigste loesningsmuligheder paa EU-plan

4.1. Principperne og deres begraensninger

4.1.1. Det er et grundlaeggende retsprincip, som gaelder i de fleste medlemsstater, og som derfor er medtaget i EF-retsordenen, at der til enhver rettighed skal vaere et tilhoerende retsmiddel med henblik paa anerkendelse af det paagaeldende krav ved domstolene. Til gengaeld er selvjustits forbudt - ingen har lov til at anvende magt for at haandhaeve sin egen rettighed, undtagen i visse tilfaelde og inden for visse graenser, som er fastsat i loven.

Hele retsplejeloven hviler paa dette grundlaeggende princip.

4.1.2. Det er derfor ganske korrekt og prisvaerdigt, at groenbogen saa klart sammenkaeder den materielle ret med retsmidlerne (punkt III.D.1).

Det samme kan siges om den konklusion, der drages heraf med hensyn til paa den ene side medlemsstaternes forpligtelse til i deres retsordener at sikre den naevnte sammenhaeng mellem rettigheder og retsmidler, og paa den anden side Kommissionens ret til at kraeve, at medlemsstaterne traeffer de noedvendige foranstaltninger i den anledning.

4.1.3. Det er imidlertid i dag almindeligt anerkendt - Domstolens seneste praksis gaar som anfoert i groenbogen ogsaa i denne retning, og det samme gaelder desuden andre af Domstolens tidligere afgoerelser (1) - at Det Europaeiske Faellesskab har egen og ikke kun subsidiaer kompetence paa retsplejeomraadet, idet Faellesskabet kan tage initiativ til at oprette en kompetent retsinstans samt fastsaette bestemmelser vedroerende retsmidler eller procedurer for bilaeggelse af tvister.

Denne initiativret gaelder ikke kun, naar der ikke findes nationale bestemmelser (undtagelsestilfaelde), men ogsaa naar det viser sig, at de nationale bestemmelser ikke effektivt kan sikre beskyttelsen af de paagaeldende rettigheder.

Selve ordlyden af de tre direktiver, der refereres til i punkt III.D.2, 1), 2) og 3) i groenbogen [dok. KOM(93) 576 endelig udg.], og som vedroerer tilbudsgivning, klageprocedurer i forbindelse med offentlige indkoebs- samt bygge- og anlaegskontrakter og vildledende reklame, er det bedste eksempel paa, at det forholder sig saaledes. Det skal understreges, at retsgrundlaget for disse direktiver ene og alene er Rom-Traktatens artikel 100 A (2).

4.1.4. Med Maastricht-Traktatens ikrafttraeden er der dog kommet et nyt retsgrundlag for Faellesskabets indgriben paa forbrugerbeskyttelsesomraadet - nemlig Rom-Traktatens artikel 129 A - og disse nye muligheder boer udnyttes.

4.1.5. Dette naevnes der dog slet intet om i groenbogen [dok. KOM(93) 576 endelig udg.], selv om den blev offentliggjort den 16. november 1993, men den maa ogsaa vaere udarbejdet laenge foer.

4.1.6. Det er vigtigt at understrege, at Kommissionens stilling er blevet styrket gennem den nye artikel 129 A i Rom-Traktaten og i saerdeleshed, at der fremover - ud over de foranstaltninger, der i henhold til artikel 100 A fortsat kan traeffes som led i gennemfoerelsen af det indre marked - kan ivaerksaettes saerlige aktioner, som stoetter og supplerer den politik, medlemsstaterne foerer med henblik paa at beskytte forbrugernes sundhed, sikkerhed og oekonomiske interesser og sikre en passende forbrugeroplysning.

4.1.7. Det er vigtigt at understrege, at valget af dette retsgrundlag altid vil vaere underkastet subsidiaritetsprincippet, og at Domstolen har det sidste ord, hvis der opstaar tvivl om den korrekte anvendelse af dette princip i konkrete tilfaelde. Men paa den anden side kan der ikke vaere tvivl om, at Faellesskabet har kompetence paa omraader, hvor det ubestrideligt er juridisk umuligt ikke blot at opfylde »i tilstraekkeligt omfang«, men slet og ret at opfylde de fastsatte maal, der er indlysende noedvendige, idet disse kun kan opfyldes paa faellesskabsplan. Bilaeggelsen af graenseoverskridende forbrugertvister og dertil knyttede spoergsmaal opfylder netop disse forudsaetninger.

4.1.8. OESU er derfor af den opfattelse, at Kommissionen paa denne baggrund grundigt boer undersoege sagens juridiske aspekter for at slaa fast, hvilke konsekvenser og eventuelle begraensninger, der kan vaere forbundet med anvendelsen af Rom-Traktatens artikel 129 A paa dette konkrete omraade.

4.1.9. Et andet aspekt af mere generel karakter er ligeledes en direkte konsekvens af Maastricht-Traktatens ikrafttraeden. Her taenkes paa hele problematikken vedroerende borgernes klagemuligheder generelt set i lyset af Maastricht-Traktatens artikel K vedroerende samarbejde om retlige og indre anliggender.

4.1.10. Naar artikel K.1, nr. 6), omhandler civilretligt samarbejde og artikel K.3, stk. 1, foreskriver, at medlemsstaterne skal samordne deres optraeden, og endelig artikel K.3, stk. 2, tillaegger Kommissionen initiativret paa dette begraensede omraade til at fastlaegge faelles »holdninger« eller endog »aktioner«, aabner der sig nye og uanede muligheder for - blandt andet ved hjaelp af konventioner og altid under overholdelse af Rom-Traktatens artikel 220 - at goere fremskridt hen imod en stadig stoerre harmonisering af medlemsstaternes civile retspleje inden for afgraensede, men stadig stoerre omraader og langt ud over de indlysende og noedtoerftige maal, der fremgaar af Maastricht-Traktatens bogstav.

4.1.11. I denne forbindelse opfordrer OESU medlemsstaternes regeringer til at udnytte alle mulighederne i Maastricht-Traktatens artikel K og i saerdeleshed at udvide og forbedre de europaeiske borgeres og navnlig forbrugeres klagemuligheder med henblik paa at opnaa stoerre lighed, praecision og sikkerhed i anvendelsen af loven, saaledes at der kan skabes grundlag for et faelles retligt samarbejdsomraade paa laengere sigt.

4.2. Midler og instrumenter

4.2.1. Et faelles retligt samarbejdsomraade

4.2.1.1. I groenbogen understreges det flere gange, at »daarligdommene« paa de her beskrevne omraader skyldes, at der ikke - sideloebende med gennemfoerelsen af enhedsmarkedet og den deraf foelgende fjernelse af graenserne for at sikre personers og varers fri bevaegelighed - er oprettet et faelles retligt samarbejdsomraade (1).

Det er i det mindste principielt set absurd - naar nu virksomhederne har faaet lov til at saelge deres varer over alt i Faellesskabet, og forbrugerne ligeledes tilskyndes til at koebe over alt, hvor de rejser hen eller slaar sig ned - at de samme forbrugere saa ikke ogsaa har ret til at blive behandlet helt paa lige fod, hvis der opstaar tvister paa grund af disse transaktioner, uanset hvor de er foretaget og uanset, hvor forbrugerne opholder sig eller bor.

4.2.1.2. Denne tanke er i oevrigt ikke ny og er allerede taget op i forskellige EF-tekster. Ud over den foreliggende groenbog skal navnlig fremhaeves Sutherland-rapporten (2) og Kommissionens meddelelse til Raadet og EP, der blev udarbejdet paa grundlag af denne rapport (3), Kommissionens arbejdspapir »Et strategisk program for det indre marked«, der er et bilag til Kommissionens meddelelse til Raadet og EP (4) om forbedring af det indre markeds effektivitet, isaer punkt 22, og endelig Kommissionens meddelelse til Raadet »Optimering af det indre marked: Strategisk program« (5).

4.2.1.3. Paa grund af dens historiske interesse og dens bemaerkelsesvaerdigt progressive holdning skal der ogsaa henvises til BOOT-betaenkningen om forbrugernes klagemuligheder, udarbejdet af Europa-Parlamentets Retsudvalg (dok. A 2-152/86 af 12. november 1986) i anledning af Kommissionens memorandum om dette emne [dok. KOM(84) 692 endelig udg.], saerlig punkt 9 og 11, der danner grundlag for Europa-Parlamentets beslutning af 12. marts 1987, hvori Parlamentet kritiserer Kommissionens negative reaktion paa opfordringen om, at den skulle fremsaette forslag om aendringer af medlemsstaternes retspleje, fordi en saadan fremgangsmaade er den, der bedst kan sikre et passende og tilfredsstillende forbrugerbeskyttelsesniveau (nr. 3).

4.2.1.4. Paa sin side har Det oekonomiske og sociale Udvalg kraftigt understreget dette aspekt, navnlig i sine initiativudtalelser om »Forbrugerne og det indre marked« (punkt 5.4.2) og »Forbrugeren og det indre marked« (punkt 4.12). Spoergsmaalet er ogsaa behandlet indgaaende i bilaget til rapporten om dette emne (afsnit IV) og endvidere i udtalelserne om Sutherland-rapporten (6) og om det strategiske program for det indre marked (7), saerlig punkt 3.3.1, hvor OESU understreger, at afsnit VI i traktaten om Den Europaeiske Union giver Kommissionen initiativret vedroerende det retlige samarbejde mellem medlemsstaterne.

4.2.1.5. Det er imidlertid en kendt sag, at der ikke har vaeret stor begejstring i Raadet for en harmonisering, som paa én gang ville fjerne forskellene og uoverensstemmelserne mellem de enkelte medlemsstaters civile retspleje, i hvert fald hvis det skal ske paa en saa gennemgribende maade, som en indfoerelse af et faelles retligt samarbejdsomraade ville indebaere (8).

4.2.1.6. Groenbogen - og denne udtalelse - giver dog nogle ideer med hensyn til muligheden for at befaeste og udvide de omraader, hvor det paa sektorielt plan ville vaere oenskeligt og muligt at goere fremskridt i denne retning. OESU mener, at disse muligheder boer overvejes naermere.

4.2.1.7. Et af de omraader, hvor der efter OESU`s opfattelse kunne goeres afgoerende fremskridt, er netop fastlaeggelsen af faelles principper for en klageprocedure vedroerende graenseoverskridende forbrugersager, idet de midler, der er afsat til juridisk lovgivning paa Faellesskabets budget, passende kunne anvendes til dette formaal.

Dette ville vaere et indledende, beskedent skridt paa et afgraenset omraade, som imidlertid ville faa stor betydning for alle borgere i Europa, og som ganske givet ville vaere et meget positivt bidrag til en reel gennemfoerelse af enhedsmarkedet.

4.2.2. Retsplejen i henhold til konventionerne

4.2.2.1. Et andet spoergsmaal, der i oevrigt er korrekt beskrevet i groenbogen, vedroerer de eksisterende begraensninger og de deraf foelgende vanskeligheder ved at anvende de internationale konventioners procedurebestemmelser paa graenseoverskridende forbrugertvister. Der er foerst og fremmest tale om Bruxelles-konventionen fra 1968 og Rom-konventionen fra 1980.

4.2.2.2. Selv om konventionerne nu er ratificeret, kan henvisningen til deres bestemmelser ikke forhindre store uoverensstemmelser med hensyn til, hvilken retsorden der skal gaelde i den konkrete situation afhaengigt af sagens forskellige elementer. Derudover kan sagerne altid traekkes i langdrag ved at rejse spoergsmaal vedroerende afgraensningen af domstolenes jurisdiktion eller den juridiske definition af selve det spoergsmaal eller den kontrakt, som sagen drejer sig om, hvilket paa sin side afhaenger af en forudgaaende fastlaeggelse af, hvilken lov der er relevant i den paagaeldende sag. Alt dette bevirker, at de endelige retsafgoerelser selv i tilsyneladende simple sager bliver saa indviklede, at de kun kan gennemskues af meget erfarne jurister, hvilket ogsaa blev paapeget ovenfor i punkt 2.3.2.3.2.

4.2.2.3. OESU er dog af den opfattelse, at der trods alt er store muligheder for via konventioner at opnaa stadig stoerre paalidelighed og sikkerhed paa forbrugeromraadet ved at praecisere begreberne, harmonisere praksis og navnlig afbureaukratisere retssystemet i alle medlemsstaterne, saaledes at bestemmelserne kan haandhaeves hurtigere og mere effektivt. Det paahviler Kommissionen at udnytte alle de midler, den har til sin raadighed inden for sit kompetenceomraade, for at naa dette maal.

4.2.3. Pilotprojekterne

4.2.3.1. Selv om pilotprojekterne unaegteligt er interessante, er der dog noget, der tyder paa, at de i omkring 10 aar er blevet brugt som paaskud for Faellesskabet til i praksis at undlade at indtage en klar holdning paa det her behandlede omraade.

4.2.3.2. Som naevnt oven for i punkt 3.3 maa de forsoeg, der indtil nu er blevet gennemfoert, vaere tilstraekkelige til, at man kan danne sig et overblik over resultaterne og paa grundlag af disse fastlaegge nogle strategier paa faellesskabsplan med henblik paa at ivaerksaette konkrete og saa vidt muligt ensartede aktioner paa hele Faellesskabets omraade.

4.2.3.3. OESU mener derfor, at man bortset fra velbegrundede enkelttilfaelde ikke i det uendelige skal fortsaette med pilotprojekterne, navnlig naar de ikke er baseret paa en raekke faelles grundprincipper eller regler, som kunne udledes af de hidtil indvundne erfaringer.

4.2.4. En gradvis harmonisering af medlemsstaternes retsplejelovgivning paa det civil- og handelsretlige omraade

4.2.4.1. Derimod mener OESU, at de juridiske forudsaetninger i dag er til stede for at fremlaegge forslag om harmonisering af visse aspekter af medlemsstaternes retsplejelovgivning paa det civil- eller handelsretlige omraade.

Groenbogen indeholder forskellige velbegrundede forslag, som dog i visse tilfaelde falder lidt uden for de nu foreslaaede retningslinjer.

4.2.4.2. Deriblandt skal fremhaeves foelgende omraader, hvor der efter OESU`s mening i foerste raekke boer goeres en indsats paa faellesskabsplan:

a) soegsmaal med paastand om ophoer, der som opfoelgning af Bruxelles-konventionens artikel 24 sigter mod en generel og ensartet indstilling af retsstridige fremgangsmaader i forbrugerspoergsmaal;

b) generel anerkendelse af forbrugerorganisationernes soegsmaalskompetence som repraesentant for kollektive interesser og interesser, der ikke er knyttet til enkeltpersoner, ved enhver domstol eller udenretslig instans i en hvilken som helst medlemsstat uafhaengigt af parternes og de paagaeldende organisationers nationalitet og uanset, hvor tvisten er opstaaet;

c) fastlaeggelse af nogle grundregler for en ensartet fremgangsmaade ved varetagelse af kollektive interesser og i forenede sager vedroerende forbrugertvister;

d) den ovenfor omtalte ensartede fremgangsmaade til bilaeggelse af graenseoverskridende forbrugertvister, som skal anvendes i enhver national retspleje.

4.2.4.3. Paa disse fire omraader kunne der indfoeres et faelles retligt instrument i Faellesskabet, hvilket der som naevnt er retsgrundlag for i de gaeldende EF- og EU-Traktater.

4.2.5. Udvidelse og forbedring af retsmidlerne til bilaeggelse af forbrugertvister i henhold til faellesskabsretten

4.2.5.1. Det er ubestrideligt, at private borgere har uhyre ringe mulighed for at anlaegge sag i Faellesskabets eget retssystem paa grund af bestemmelserne om soegsmaalskompetence. Det er et stort problem, der maa goeres til genstand for overvejelser og forslag om aendring af den aktuelle situation, saa private forbrugere og forbrugerorganisationerne faar mulighed for at anlaegge sag ved Domstolen, navnlig Retten i Foerste Instans, ved udtrykkeligt at tillade kollektivt soegsmaal i EF-retten, hvilket den nyeste retspraksis - omend meget forsigtigt - synes at aabne mulighed for.

4.2.5.2. Derudover oensker OESU at gentage sit tidligere forslag om at indfoere forskellige mekanismer, der paa afgoerende vis kan vaere med til at forbedre den nuvaerende situation, som for eksempel:

a) Kommissionen opfordres til at give retsakterne til ivaerksaettelse af faellesskabspolitikken paa forbrugeromraadet umiddelbar horisontal retskraft;

b) Kommissionen opfordres til at forbedre forbrugernes adgang til Kommissionens tjenestegrene for at tilskynde den til i givet fald at gaa til Domstolen med henvisning til artikel 169 i Rom-Traktaten.

4.2.6. Andre initiativer

4.2.6.1. Groenbogen foreslaar en raekke andre initiativer, der ikke er af rent juridisk karakter. OESU stoetter Kommissionens forslag og opfordrer den til at saette saerligt ind paa foelgende omraader:

a) bevilling af passende budgetmidler til indfoerelse af fri proces i graenseoverskridende sager og oplysning herom samt udvidet stoette til forbrugerorganisationernes indsats paa dette omraade;

b) indfoerelse af en adfaerdskodeks paa faellesskabsplan med mindstekrav, hvorom der kan rettes henstillinger til medlemsstaterne; om noedvendigt kan en saadan kodeks senere hen omdannes til direktiv;

c) oeget udveksling af informationer og erfaringer mellem de forskellige pilotprojekter;

d) fremme af dialogen mellem forbrugere og erhvervsdrivende blandt andet i det kommende forbrugerforum.

5. Bidrag til et handlingsprogram og lovinitiativer

5.1. OESU opfordrer Kommissionen til at overveje, om det ville vaere hensigtsmaessigt at traeffe foelgende foranstaltninger (listen er ikke udtoemmende):

a) udarbejdelse af en oversigt over de retsmidler, som borgerne i de forskellige medlemsstater har til deres raadighed til bilaeggelse af forbrugertvister, samt en kritisk analyse heraf;

b) information og passende oplysningskampagner om ovennaevnte retsmidler i alle medlemsstater;

c) tilskyndelse til, at medlemsstaterne - navnlig gennem stoette til private institutioner - udvikler maeglings- og forligssystemer til forebyggelse af forbrugertvister i lyset af erfaringerne fra pilotprojekterne;

d) en komparativ og detaljeret analyse af pilotprojekternes kvalitative resultater og definering af grundprincipperne for de systemer, der anses for mest velegnede til bilaeggelse af forbrugertvister;

e) fremme af en debat om problemerne i forbindelse med domstolsadgang og klagemuligheder med deltagelse af de beroerte parter: dommere, advokater, faglige organisationer, forbrugerorganisationer og repraesentanter fra medlemsstaternes justitsministerier; navnlig maa procedurerne for bevisfoerelse droeftes;

f) etablering af lokale centre for juridisk konsultation i alle medlemsstater, som gratis eller for et ringe gebyr isaer skal tage sig af juridisk raadgivning vedroerende graenseoverskridende tvister, inden der anlaegges sag (relevant ret, retsmidler, gaeldende praksis i de forskellige medlemsstater);

g) undersoegelse af mulighederne for indfoerelse af en frivillig generel forsikring, som forbrugerne eller forbrugerorganisationerne kan tegne med henblik paa retsbeskyttelse i forbrugertvister, herunder navnlig de graenseoverskridende;

h) et uddannelsesprogram for de personer, som i de forskellige medlemsstater har til opgave at anvende den respektive nationale ret i overensstemmelse med faellesskabsretten, for at opnaa en ensartet anvendelse af bestemmelserne; maalgruppen skal ikke alene vaere dommere, offentlige anklagere og advokater, men ogsaa de jurister, der har ansvaret for at omsaette faellesskabsretten til national ret;

i) tilskyndelse til at loese problemerne gennem en dialog paa lige vilkaar mellem repraesentanter for de erhvervsdrivende, forbrugerne og de relevante offentlige myndigheder;

j) tilskyndelse til oprettelse af saerlige organer i virksomhederne eller deres repraesentative organisationer, som kan behandle forbrugernes reklamationer i et forsoeg paa at naa til en mindelig loesning og undgaa tvister.

5.2. OESU mener endvidere, at der snarest boer foretages en grundig undersoegelse og analyse af de omraader, hvor forbrugerne har saerligt ringe klagemuligheder, og hvor der boer findes en loesning paa faellesskabsplan; OESU opfordrer Kommissionen til at fremlaegge konkrete forslag isaer vedroerende:

a) forbrugerorganisationernes adgang til at optraede som part i en sag som repraesentant for kollektive interesser og interesser, der ikke er knyttet til enkeltpersoner i en hvilken som helst medlemsstat og for Domstolen, samt adgang til at modtage erstatning i overensstemmelse med princippet om gensidig anerkendelse, forudsat at disse organisationer har status som juridisk person og er at betragte som repraesentative i henhold til gaeldende lov i den medlemsstat, hvor de er oprettet;

b) en ordning med bistand til saerlig juridisk raadgivning og fri proces i graenseoverskridende tvister, som baade omfatter selve retssagens forloeb og optakten til et eventuelt sagsanlaeg.

5.3. OESU mener endelig, at Kommissionen snarest burde fremlaegge forslag paa foelgende omraader:

a) fastlaeggelse af faelles principper og procedurebestemmelser for en ensartet bilaeggelse af graenseoverskridende forbrugertvister og soegsmaal med paastand om ophoer;

b) fastlaeggelse paa faellesskabsplan af nogle grundlaeggende retningslinjer for en harmoniseret varetagelse af kollektive interesser og forenede sager vedroerende forbrugertvister.

6. Konklusioner

Det oekonomiske og sociale Udvalg

a) glaeder sig over, at Kommissionen har udsendt den foreliggende groenbog paa dette velvalgte tidspunkt, og fremhaever den hoeje tekniske kvalitet af den grundigt gennemarbejdede tekst;

b) deler Kommissionens foruroligelse dels over, at faellesskabsretten ikke har nogen regler for forbrugernes domstolsadgang og klagemuligheder, som er en grundlaeggende rettighed i et Borgernes Europa, dels over, at Faellesskabet ikke har noget faelles retsligt samarbejdsomraade, hvilket er af afgoerende betydning for et effektivt fungerende indre marked og en forbedring af det oekonomiske systems kvalitet, effektivitet og konkurrenceevne;

c) beklager imidlertid, at Kommissionen ikke har peget paa nogen konkrete foranstaltninger inden for dens kompetenceomraade, navnlig i lyset af de nye muligheder i Rom-Traktatens artikel 129 A, og haaber derfor, at den under hensyntagen til forslagene i punkt 5.1 ovenfor fremlaegger et nyt handlingsprogram;

d) stoetter Kommissionens oenske om at laegge op til en indgaaende debat om denne problematik, som alle beroerte offentlige organer og private organisationer boer opfordres til at deltage i;

e) mener, at man boer fremme en dialog mellem de offentlige organer, erhvervslivets organisationer og forbrugerorganisationerne dels for at loese problemerne under hensyntagen til de beroerte interesser dels for at forebygge tvister ved at tilskynde til indfoerelse af maeglings- og forligsprocedurer af frivillig art;

f) er af den opfattelse, at der ud over den fortsatte forbedring af de retslige klagemuligheder boer satses paa institutionaliserede voldgiftsprocedurer som en alternativ mulighed for bilaeggelse af forbrugertvister;

g) opfordrer Kommissionen til at foretage en noeje kvalitativ evaluering af resultaterne af de forskellige pilotprojekter og drage konklusioner af de indvundne erfaringer i stedet for at fortsaette pilotprojekterne i det uendelige;

h) er klar over de eksisterende juridiske og politiske problemer i Den Europaeiske Unions nuvaerende fase, som vanskeliggoer afgoerende fremskridt i retning af en generel harmonisering af klagemulighederne;

i) anser det dog for muligt at goere smaa fremskridt paa begraensede omraader saasom graenseoverskridende forbrugertvister med henblik paa en oenskelig harmonisering af praksis og procedurer med henblik paa en reel lighed for loven og en mere korrekt, effektiv og sikker anvendelse af bestemmelserne;

j) opfordrer derfor Kommissionen til at tage hensyn til OESU`s forslag paa omraader, hvor Kommissionen boer fremlaegge konkrete forslag til en faellesskabslovgivning; jf. punkt 5.3;

k) opfordrer ligeledes Kommissionen og medlemsstaterne til at fortsaette deres bestraebelser paa at forbedre de internationale konventioner vedroerende bilaeggelse af tvister, isaer gennem en udbygning af Bruxelles-konventionens mekanismer, skoent OESU er klar over, at det altid vil vaere vanskeligt hurtigt og effektivt at bilaegge graenseoverskridende forbrugertvister paa grundlag af den internationale privatret;

l) opfordrer derfor medlemsstaterne til at udnytte alle mulighederne i Maastricht-Traktatens artikel K vedroerende retligt samarbejde;

m) opfordrer medlemsstaterne til paa nationalt plan at vaere saerligt opmaerksomme paa klageprocedurerne generelt og isaer for saa vidt angaar forbrugertvister og at indfoere enkle og effektive procedurer specielt paa sidstnaevnte omraade;

n) fremhaever i denne forbindelse betydningen af varetagelsen af kollektive interesser og understreger noedvendigheden af, at forbrugerorganisationerne faar soegsmaalskompetence i alle medlemsstaterne og for Domstolen saavel i soegsmaal med paastand om ophoer som i erstatningssager.

Bryssel, den 1. juni 1994.

Susanne TIEMANN

Formand for

Det OEkonomiske og sociale Udvalg

(1) Dok. KOM(84) 692 endelig udg.

(2) Dok. KOM(87) 210 endelig udg.

(3) Dok. EP 179.622 af 10. 2. 1994.

(4) EFT nr. C 339 af 31. 12. 1991.

(5) EFT nr. C 313 af 30. 11. 1992.

(6) EFT nr. C 19 af 25. 1. 1993.

(7) EFT nr. C 304 af 10. 11. 1993.

(8) Det er beklageligt, at indlaeggene paa denne konference endnu ikke er blevet offentliggjort; de kunne i hoej grad bidrage til den generelle debat om dette spoergsmaal.

(9) Dok. OESU 989/93, ikke offentliggjort.

(10) Jf. i denne forbindelse referatet af kollokviet om fortolkningen af Bruxelles-konventionen, afholdt af EF-Domstolen som optakt til oprettelsen af det europaeiske retslige samarbejdsomraade; Luxembourg, den 11.-12. marts 1991 (Butterworths, 1993). Der skal ogsaa henvises til de relevante kommentarer til spoergsmaalet i den grundige groenbog om forbrugsvaregarantier og eftersalgsservice [dok. KOM(93) 509 endelig udg.].

(11) OESU har fra nogle af sine medlemmer paa ordfoererens opfordring modtaget kommentarer til beskrivelsen af situationen i de forskellige medlemslande for at korrigere visse mangler eller utidssvarende oplysninger i det materiale, som Kommissionen har anvendt til udarbejdelse af groenbogen.

1. Danmark

1.1. I Forbrugerklagenaevnet (afsnit 2, s. 24) er forbruger- og erhvervsinteresserne repraesenteret med lige mange medlemmer. I 70 % til 80 % af sagerne efterlever erhvervslivet naevnets afgoerelser.

1.2. Indtaegtsgraensen for at faa bevilget fri proces er (21. februar 1994):

- en skattepligtig aarsindkomst under 174 000 kr. for enlige og

- 220 000 kr. for aegtepar eller samlevende; denne graense forhoejes med 30 000 kr. for hvert barn under 18 aar, for hvem der er forsoergerpligt.

1.3. Omkostningerne ved domstolenes sagsbehandling daekkes ikke af naevnet, som det refereres i groenbogen. Naevnet betaler administrationsomkostningerne, mens forbrugeren betaler et gebyr paa 80 kr.; hvis tvisten drejer sig om motorkoeretoejer, er gebyret dog 400 kr.

2. Irland

2.1. Den saerlige sagsbehandling for mindre forbrugersager er blevet udvidet til hele landet (afsnit 1, s. 42).

Parterne kan lade sig repraesentere af en advokat (»solicitor«), men disse omkostninger skal parterne selv betale.

2.2. Beloebsgraensen for de krav, der kan behandles af ombudsmaendene for forsikringsvaesenet og for pengeinstitutterne er 30 000 irske pund (3. marts 1994). Alle bank- og forsikringsinstitutioner er tilsluttet systemet.

2.3. Det er ikke korrekt at bruge betegnelsen »Parlamentets ombudsmand« (jf. afsnit 2, s. 43). Den rette titel er »ombudsmand«.

2.4. Styrelsen for forbrugerspoergsmaal og god handelspraksis (Consummers and Fair Trade) har kompetence til paa eget initiativ at skride ind over for forretningsdrivende og leverandoerer af tjenesteydelser, der overtraeder loven om varesalg og tjenesteydelser af 1981 (Sale on Goods and Supply of Services Act 1981«.

3. Luxembourg

3.1. Der findes endvidere en juridisk informationstjeneste, som varetages af en justitssekretaer (»greffier«) ved hver af de tre fredsdomstole i landet.

3.2. Denne informationstjeneste har til opgave at give oplysning om, hvilke procedurer forbrugerne kan benytte for at forsvare deres rettigheder, samt give vejledning angaaende eventuel advokatbistand.

4. Portugal

4.1. Der er indfoert en paabudsprocedure (lovdekret nr. 404/93 af 10. 12. 1993) med henblik paa opfyldelse af pengekrav i forbindelse med koebskontrakter paa under 1 million escudos (afsnit 1, s. 54).

4.2. Som hovedregel kan forbrugerorganisationerne kun intervenere paa anklagemyndighedens side i soegsmaal om varetagelse af kollektive interesser (lov nr. 29/81 af 22. 8. 1981, art. 13); i sager vedroerende generelle kontraktvilkaar [lovdekret nr. 446/85 af 25. 10. 1985, art. 25, nr. 1, litra a)] har de dog soegsmaalskompetence, naar det gaelder paatale af manglende anvendelse eller henstilling om anvendelse af visse generelle kontraktvilkaar (afsnit 3, s. 59).

4.3. I forfatningen (art. 52) er der nedfaeldet en »folkelig soegsmaalsret«, som ikke er fulgt op af yderligere lovgivning; i henhold til forfatningens art. 18 kan denne bestemmelse dog anvendes direkte under visse omstaendigheder.

4.4. Anklagemyndigheden har generel kompetence til at anlaegge civilretlige soegsmaal vedroerende offentlige interesser, herunder navnlig kollektive forbrugerinteresser, eller generelle kontraktvilkaar.

(12) Jf. direktivet om produktsikkerhed i almindelighed (EFT nr. L 228 af 11. 8. 1992, direktiv 92/59/EOEF) og direktivet om vildledende reklame (EFT nr. L 250 af 19. 9. 1984, direktiv 84/450/EOEF).

(13) Ordfoereren har i den portugisiske tekst anvendt en konstrueret term for at undgaa det tvetydige begreb »administrative« retsmidler, som anvendes i det portugisiske kommissionsdokument. I den danske tekst er Kommissionens term bibeholdt.

(14) Jf. dom af 16. december 1976, REWE, nr. 5 (33/76, Sml., s. 1989) og COMET, nr. 14 (45/76, Sml., s. 2043).

(15) Det kan diskuteres, om den »ret til berigtigelse«, der defineres i Raadets direktiv 89/552/EOEF af 3. oktober 1989 (EFT nr. L 298 af 17. 10. 1989) om tv/radiospredningsvirksomhed, er af samme art som de procedurer, der fastsaettes i de oevrige citerede direktiver.

(16) Jf. navnlig punkt I.A.II (s. 8) og I.B.2.

(17) Isaer henstilling nr. 18-30. »Det indre marked efter 1992 - Nye udfordringer«.

(18) Dok. SEK(92) 2277 endelig udg., isaer del IV.

(19) Dok. KOM(93) 256 endelig udg.

(20) Dok. KOM(93) 632 endelig udg., isaer afsnit B.III.

(21) EFT nr. C 201 af 26. 7. 1993.

(22) EFT nr. C 304 af 10. 11. 1993.

(23) Ud over Raadets seneste og meget »reserverede« holdning vedroerende det strategiske program for det indre marked fra den 16. december 1993 skal der ogsaa henvises til Raadets resolution fra 1989 om Faellesskabets fremtidige prioriteter for en intensiveret forbrugerbeskyttelsespolitik samt Raadets resolution fra 1992 om de fremtidige prioriteter for udvikling af forbrugerbeskyttelsespolitikken (henholdsvis EFT nr. C 294 af 22. 11. 1989 og EFT nr. C 186 af 23. 7. 1992).