Særberetning Styrkelse af den 
administrative kapacitet 
i Montenegro: Der er gjort 
fremskridt, men der er 
behov for bedre resultater 
på mange centrale 
områderDA 2016  nr. 20
DEN
EUROPÆISKE
REVISIONSRET
DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
Tlf. +352 4398-1
Kontakt:  eca.europa.eu/da/Pages/ContactForm.aspx
Websted:  eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA
Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren (http://europa.eu)
Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2016
Print ISBN 978-92-872-5669-0 ISSN 1831-0796 doi:10.2865/532964 QJ-AB-16-021-DA-C
PDF ISBN 978-92-872-5657-7 ISSN 1977-5636 doi:10.2865/79102 QJ-AB-16-021-DA-N
EPUB ISBN 978-92-872-5610-2 ISSN 1977-5636 doi:10.2865/845877 QJ-AB-16-021-DA-E
© Den Europæiske Union, 2016
Eftertryk tilladt med kildeangivelse
Styrkelse af den 
administrative kapacitet 
i Montenegro: Der er gjort 
fremskridt, men der er 
behov for bedre resultater 
på mange centrale 
områder
(artikel 287, stk. 4, andet afsnit, TEUF)SærberetningDA 2016  nr. 20
02
 Revisionsholdet
Revisionsrettens særberetninger præsenterer resultaterne af forvaltningsrevisioner og juridisk-kritiske revisioner vedrø -
rende specifikke EU-budgetområder eller forvaltningsspørgsmål. Med henblik på at opnå maksimal effekt udvælger og 
udformer Revisionsretten sine revisionsopgaver under hensyntagen til de risici, der knytter sig til resultatopnåelse eller 
regeloverholdelse, de pågældende indtægters eller udgifters omfang, den fremtidige udvikling samt den politiske og 
offentlige interesse.
Denne forvaltningsrevision blev udført af Revisionsafdeling III - der ledes af Karel Pinxten, medlem af Revisionsretten — 
hvis speciale er udgiftsområdet foranstaltninger udadtil. Revisionsarbejdet blev ledet af Hans Gustaf Wessberg, medlem 
af Revisionsretten, med støtte fra kabinetschef Peter Eklund; attaché Emmanuel-Douglas Hellinakis, opgaveansvarlig 
Torielle Perreur-Lloyd, og revisorerne Stéphanie Girard, Ainhoa Pérez Infante og Aurelia Petliza.
Fra venstre mod højre:  Ainhoa Pérez Infante, Emmanuel-Douglas Hellinakis, Torielle Perreur-Lloyd, 
Hans Gustaf Wessberg, Aurelia Petliza, Peter Eklund, Stéphanie Girard

03
 Indhold
Punkt
 Forkortelser og akronymer
I-X Resumé
1-10  Indledning
1-3 Montenegros vej mod EU-integration
4-10  EU’s førtiltrædelsesbistand
11-15  Revisionens omfang og revisionsmetoden
16-40  Bemærkninger
16-20  Del I — De reviderede projekter var rettet mod behov for administrativ kapacitet og var i de fleste 
tilfælde godt samordnede med andre IPA-projekter og donorinterventioner
17 Projekterne var rettet mod kapacitetsopbygningsbehov
18-20  Projekterne var for det meste godt samordnede med andre projekter og interventioner
21-28  Del II — Uhensigtsmæssig anvendelse af output reducerede effektiviteten af nogle af de 
reviderede projekter
22-24  Projekterne leverede generelt output, men de blev ikke i alle tilfælde brugt af støttemodtagerne eller fulgt 
op af de montenegrinske myndigheder
25-28  Der var utilstrækkelige oplysninger til, at der kunne påvises fremskridt over tid med hensyn til at styrke den 
administrative kapacitet
29-40  Del III — Kommissionen brugte sine ikke-finansielle midler til at støtte reformprocessen godt, men 
en række store problemer er stadig ikke løst
31-33  SAA-mekanismerne til politisk dialog fungerer godt
34-37  Der manglede klarhed med hensyn til brugen af de værktøjer til tilskyndelse til reform, som 
tiltrædelsesforhandlingsprocessen gav
38-40  Potentialet til at bruge decentral forvaltning til at styrke den administrative kapacitet er endnu ikke blevet 
udnyttet fuldt ud
04 Indhold 
41-47  Konklusioner og anbefalinger
 Bilag I — Centrale datoer for forholdet mellem EU og Montenegro
 Bilag II — Reviderede projekter
 Kommissionens svar
05
 Forkortelser og akronymer
ACA : Agenturet for Korruptionsbekæmpelse
CPCol : Kommissionen for Forebyggelse af Interessekonflikter
CSO : Civilsamfundsorganisation
DACI : Direktoratet for Korruptionsbekæmpelsesinitiativet
ECAA : Fælles europæisk luftfartsområde
EPA : Miljøbeskyttelsesnævnet
IGC : Regeringskonference
IPA: Instrument til førtiltrædelsesbistand
IRM : Integrity Risk Manager
PAR : Reform af den offentlige administration
ReSPA : Den regionale skole for offentlig forvaltning
SA: Stabilisering og associering
SAA : Stabiliserings- og associeringsaftalen
SAI: Det statslige revisionsorgan
06
 Resumé
I
Siden Montenegro erklærede sig uafhængigt i 2006, har landet bevæget sig fremad på vejen mod europæisk 
integration. I 2010 blev det kandidatland til medlemskab af EU, og i juni 2012 vedtog Rådet en forhandlingsramme, 
hvorefter tiltrædelsesforhandlingerne begyndte. Ved udgangen af 2015 var der ud af femogtredive kapitler åbnet 
toogtyve, hvoraf to var foreløbig afsluttet.
II
Kommissionen har hjulpet Montenegro med at opbygge institutioner og forbedre den administrative kapacitet med 
det mål at støtte dets overgang til et demokratisk og økonomisk udviklet land. EU’s førtiltrædelsesbistand ydes dels 
som finansiel bistand under instrumentet til førtiltrædelsesbistand (IPA), dels som ikkefinansiel bistand gennem 
mekanismerne til politisk dialog.
III
I perioden 2007-2013 afsatte EU 235,7 millioner euro til finansiel bistand til Montenegro for at bistå landet med at 
forberede tiltrædelsen. Ved udgangen af 2015 var der indgået kontrakter for 76 % af dette beløb. I perioden 2014-
2020 udgør de vejledende finansielle IPA-tildelinger til landet 270,5  millioner  euro. Landet har også adgang til 
programmer og projekter, der finansieres under flerlandeprogrammer, der dækker hele den vestlige Balkanregion 
og Tyrkiet.
IV
Vi reviderede 19 projekter i tre centrale sektorer for IPA I-bistand (2007-2013): reform af den offentlige administra -
tion (13 projekter), transport (3 projekter) og miljø (3 projekter). 15 af disse projekter blev finansieret over Monte -
negros landetildeling, og de sidste fire over den regionale tildeling. Derudover undersøgte vi de mekanismer til 
politisk dialog, der var oprettet under stabiliserings- og associeringsaftalen og tiltrædelsesforhandlingsprocessen.
V
Formålet med revisionen var at vurdere, om EU’s finansielle og ikkefinansielle førtiltrædelsesbistand i perio -
den 2007-2013 bidrog effektivt til at styrke den administrative kapacitet i Montenegro. Vi konkluderer, at EU-førtil -
trædelsesbistanden — uanset de langsomme fremskridt, der blev konstateret på en række centrale områder — har 
hjulpet med til at styrke den administrative kapacitet i Montenegro. For så vidt angår 12 af de 19 IPA-finansierede 
projekter, vi reviderede, blev støttens effektivitet dog reduceret af, at nogle af de leverede output vedrørende kapa -
citetsopbygning ikke blev brugt fuldt ud eller ikke blev fulgt op af de montenegrinske myndigheder. Flertallet af 
de projekter, vi reviderede, fastsatte ikke et klart krav om, at de nationale myndigheder skulle følge op på og drage 
fordel af IPA-investeringerne.
VI
De reviderede projekter leverede generelt de planlagte output, som afhjalp vigtige kapacitetsbehov, f.eks. ved med 
godt resultat at støtte lovgivningsændringer og etablering af institutioner samt ved at tilvejebringe uddannelse. 
Projekterne var i de fleste tilfælde godt samordnet og tog hensyn til arbejde udført af andre donorer. Vi konsta -
terede imidlertid eksempler på overlapning, eller på, at delingen af oplysninger mellem IPA-projekter, der kun 
gennemføres i Montenegro, og regionale projekter, der dækker flere førtiltrædelseslande (flerlandeprojekter), kan 
forbedres.
Resumé 07
VII
Vi konstaterede også, at Kommissionen overvåger landets fremskridt med hensyn til at styrke den administrative 
kapacitet, men at vurderingen var kvalitativ, og undersøgelsen omfattede forskellige dele af den offentlige admi -
nistration, Det gjorde det vanskeligt at sammenligne forbedringerne over tid. Kommissionen havde iværksat en 
offentliggørelse af nye data i 2015, men det var endnu for tidligt for os at vurdere dette tiltag.
VIII
Mekanismerne til politisk dialog fungerede godt, selv om resultaterne kun nås langsomt på vigtige områder inden 
for reform af den offentlige administration, miljø og bekæmpelse af korruption. Vi konstaterede, at det i mange 
tilfælde skyldtes de nationale myndigheders utilstrækkelige engagement i reformen, at fremskridtene på centrale 
områder trods EU-førtiltrædelsesbistanden blev begrænset. Kommissionen råder over værktøjer, der skal tilskynde 
til reform — herunder klausulen om »overordnet balance«. Det er ikke altid klart, om og hvordan der vil blive hen -
vist til eller gjort brug af dette værktøj, hvis de nye love og institutioner, som EU støtter, ikke leverer resultater på 
centrale områder såsom bekæmpelse af korruption.
IX
Kommissionen decentraliserede forvaltningen af 12 % af IPA I-midlerne til de montenegrinske myndigheder. Vi kon -
staterede, at den decentrale forvaltning af EU-midlerne er et potentielt nyttigt værktøj til gennem vidensoverførsel 
at styrke den administrative kapacitet, hvad der ikke blev udnyttet fuldt ud under IPA I.
X
Vi fremsætter en række anbefalinger til støtte for en styrkelse af den administrative kapacitet.
08
 Indledning
1 På tidspunktet for revisionen 
var Vestbalkan opdelt 
i følgende seks lande: 
Albanien, Bosnien-
Hercegovina, den tidligere 
jugoslaviske republik 
Makedonien, Kosovo*, 
Montenegro og Serbien.
* Denne betegnelse indebærer 
ingen stillingtagen til Kosovos 
status, og den er 
i overensstemmelse med FN’s 
Sikkerhedsråds 
resolution 1244 og Den 
Internationale Domstols 
udtalelse om Kosovos 
uafhængighedserklæring.
2 Ibid.
3 2011-folketællingen. Jf. 
Montenegros statistiske 
kontors »Montenegro in 
figures«, 2013.
4 SAA’en trådte i kraft i 2010.
5 Det drejer sig om kapitel 25, 
som vedrørte videnskab og 
forskning. Det blev foreløbig 
afsluttet samme år.
6 Hvert enkelt kapitel vedrører 
EU-lovgivningen inden for et 
politikområde.Montenegros vej mod EU-integration
01 
Montenegro er et lille, bjergrigt land på Vestbalkan1. Det har Adriaterhavskyst 
mod sydvest og grænser op til Kroatien mod vest, Bosnien-Hercegovina mod 
nordvest, Serbien mod nordøst, Kosovo*2 mod øst og Albanien mod sydøst. 
Dets hovedstad og største by er Podgorica. Befolkningen på 625 266 indbyggere 
er sammensat af følgende etniske grupper: montenegrinere 44,98 %, serbere 
28,73 %, bosniere 8,65 %, albanere 4,91 % og andre 12,72 %3.
02 
Montenegro har gjort fremskridt på sin vej mod EU-tiltrædelse, siden landet 
erklærede sig uafhængigt i 2006. I 2007 undertegnede landet en stabiliserings- 
og associeringsaftale (SAA) med EU4, og i 2010 gav Rådet Montenegro status 
som kandidatland til EU-medlemskab. I juni 2012 vedtog Rådet en forhandlings -
ramme, og tiltrædelsesforhandlingerne begyndte. Samme år åbnedes det første 
forhandlingskapitel5. Ved udgangen af 2015 var der ud af femogtredive kapitler6 
åbnet toogtyve, hvoraf to var foreløbig afsluttet. Jf. tidslinjen for Montenegros 
integration i EU i  bilag I .
03 
Trods påstande om valgsvindel og nogle oppositionspartiers boykot af parla -
mentsarbejdet er Montenegro forblevet stabilt i årene efter indledningen af 
tiltrædelsesforhandlingerne. Montenegro står over for stort set de samme presse -
rende behov for reform som resten af landene i det vestlige Balkan, f.eks. i den 
offentlige administration og for at tackle korruption, men anses i dag for at være 
det land, der er nået længst i tiltrædelsesprocessen.
09 Indledning 
7 IPA I blev oprettet ved Rådets 
forordning (EF) nr. 1085/2006 
af 17. juli 2006 om oprettelse af 
et instrument til 
førtiltrædelsesbistand (IPA) 
(EUT L 210 af 31.7.2006, s. 82) 
og Kommissionens forordning 
(EF) nr. 718/2007 af 
12. juni 2007 om 
gennemførelse af Rådets 
forordning (EF) nr. 1085/2006 
om oprettelse af et instrument 
til førtiltrædelsesbistand (IPA) 
(EUT L 170 af 29.6.2007, s. 1).
8 De samlede IPA I-tildelinger 
for perioden 2007-2013 var på 
10 milliarder  euro.
9 Københavnskriterierne, som 
Det Europæiske Råd fastlagde 
i juni 1993, omfatter:
 a) politiske kriterier: 
institutionel stabilitet, der 
garanterer demokrati, 
retsstatsforhold, 
menneskerettigheder samt 
respekt for og beskyttelse af 
mindretal
 b) økonomiske kriterier: en 
fungerende markedsøkonomi 
samt evne til at klare 
konkurrencepresset og 
markedskræfterne i Unionen
 c) evnen til at påtage sig de 
forpligtelser, der følger af et 
medlemskab, herunder 
acceptere målet om en 
politisk, økonomisk og 
monetær union.EU’s førtiltrædelsesbistand
04 
Siden 2007 har Montenegro fået finansiel bistand fra EU under instrumentet til 
førtiltrædelsesbistand7. Tildelingen af 235,7  millioner  euro under IPA I, der dække -
de perioden 2007-20138, kan for de forskellige støttesektorer fremstilles således:
05 
Formålet med EU-finansieringen under IPA I har været at støtte Montenegros 
overgang til et demokratisk og økonomisk stabilt land på vej mod europæisk 
integration. Kommissionen har brugt finansiering under IPA I til at hjælpe Monte -
negro med at opbygge institutioner, styrke den administrative kapacitet og frem -
me den økonomiske og sociale udvikling i landets bestræbelser på at opfylde 
Københavnskriterierne9. Ved udgangen af 2015 var der indgået kontrakt om 76 % 
af IPA I’s midler, og 87 % af disse var udbetalt. Tabel 1IPA-bistand til Montenegro 2007-2013 (millioner euro)
Sektor Tildeling i  alt pr.  sektor Procent
Reform af den offentlige administration 45,6 19 %
Miljø og klimaændringer 35,3 15 %
Grænseoverskridende samarbejde 30,3 13 %
Transport 30,0 13 %
Retlige og indre anliggender 25,5 11 %
Ad hoc-foranstaltninger 25,0 11 %
Landbrug og udvikling af landdistrikter 22,5 9 %
Social udvikling 21,5 9 %
I ALT 2007-2013 235,7 100  %
Kilde: Europa-Kommissionen.
10 Indledning 
10 Budgetstøtte betyder direkte 
finansielle overførsler til 
statskassen i et partnerland — 
betinget af visse 
støtteberettigelseskriterier 
(veldefineret strategi, stabil 
makroøkonomisk ramme, god 
forvaltning af de offentlige 
finanser eller et troværdigt 
program for forbedring heraf 
samt gennemsigtighed og 
budgetkontrol) og af politisk 
dialog, vurdering af 
performance og 
kapacitetsopbygning.06 
IPA II er en fortsættelse af IPA I og fastsætter en ny ramme for førtiltrædelses -
bistand for perioden 2014-2020 med en vejledende tildeling på 270,5  millio -
ner euro. IPA II-projekterne er rettet mod strukturreformer i sektorer, der dækker 
de centrale områder, der er fastlagt i EU’s udvidelsesstrategi, f.eks. demokrati og 
regeringsførelse, retsstatsforhold, bæredygtig vækst og konkurrenceevne.
07 
EU yder også førtiltrædelsesbistand på regionalt plan i form af flerlandeprojekter 
og -programmer, der omfatter hele Vestbalkan og Tyrkiet. Den regionale tildeling 
under IPA I var på 1,137 milliarder euro og under IPA II på 2,959 milliarder euro.
08 
EU’s førtiltrædelsesbistand er baseret på strategiske dokumenter, f.eks. SAA’en, 
den årlige udvidelsesstrategi og de årlige situationsrapporter, Kommissionen 
vedtager for landet. De blev indtil 2013 afspejlet i de flerårige vejledende pla -
ner og indgår nu i de vejledende strategidokumenter. Kommissionen vedtager 
årlige eller flerårige programmer efter høring af modtagerlandene og andre 
interessenter.
09 
Kommissionen har primært gennemført EU-projekter i Montenegro direkte under 
central forvaltning. Hen imod slutningen af IPA I decentraliserede den forvaltnin -
gen af programmer for udvikling af menneskelige ressourcer og regionaludvik -
lingsprojekter til de nationale myndigheder, men den er stadig ansvarlig for disse 
midler og udfører kontrol af transaktionerne. Under IPA II anvender Kommissi -
onen fortsat en blanding af central og decentral forvaltning, nu kaldt »direkte 
og indirekte forvaltning«, suppleret med andre gennemførelsesmetoder, f.eks. 
sektorbudgetstøtte10.
10 
Kommissionen vurderer Montenegros fremskridt i den forudgående tolvmåne -
ders periode gennem udvidelsespakken og de årlige situationsrapporter. Indtil 
2014 opregnede det årlige strategidokument, der indgik i udvidelsespakken, 
de seneste resultater og beskrev de vigtigste udfordringer for de følgende tolv 
måneder og indeholdt specifikke konklusioner og anbefalinger. I 2015 omfattede 
strategidokumentet en oversigt over udfordringer på længere sigt, der dækker 
resten af den nuværende Kommissions mandat.
11
 Revisionens omfang og 
revisionsmetoden
11 
Revisionsmålet var at vurdere, om EU-førtiltrædelsesbistanden i perioden 2007-
2013 bidrog effektivt til at styrke den administrative kapacitet i Montenegro. 
I omfanget indgik både finansiel bistand (projekter finansieret af IPA) og ikkefi -
nansiel bistand (mekanismer til politisk dialog mellem EU og Montenegro).
12 
Revisionen skulle besvare tre hovedspørgsmål:
a) Afhjalp de reviderede projekter på passende vis behovet for at styrke den 
administrative kapacitet?
 For at besvare dette spørgsmål undersøgte vi, om de reviderede projek -
ter var udformet til at afhjælpe de behov for administrativ kapacitet, som 
Kommissionen og de nationale myndigheder havde udpeget som vigtige, og 
om projekterne var samordnet godt med andre IPA-projekter og med andre 
donorers interventioner.
b) Opnåede de reviderede projekter resultater med hensyn til at styrke den 
administrative kapacitet?
 For at besvare dette spørgsmål undersøgte vi, om de reviderede projekter 
gav de forventede output med hensyn til kapacitetsopbygning, og om disse 
output blev brugt og fulgt op af de nationale myndigheder. Hvor output -
tene ikke blev brugt eller fulgt op, undersøgte vi hovedårsagerne hertil. Vi 
gennemgik også Kommissionens vurdering af EU-støttens effektivitet med 
hensyn til at forbedre den administrative kapacitet.
c) Anvendte Kommissionen ikkefinansiel bistand effektivt til at forbedre den 
administrative kapacitet?
 For at besvare dette spørgsmål undersøgte vi, hvordan Kommissionen havde 
anvendt de mekanismer til politisk dialog, der var oprettet under SAA’en og 
tiltrædelsesforhandlingerne. Vi undersøgte også, hvordan Kommissionen 
brugte de løftestænger, den rådede over, til at få de nationale myndigheder 
til aktivt at engagere sig i at reformere. Endelig undersøgte vi, om Kom -
missionen anvendte potentialet til at overføre kapacitet ved at tilskynde til 
udbredelse af god praksis, der er udviklet under den decentrale forvaltning 
af IPA-midler.
12 Revisionens omfang og revisionsmetoden 
11 Vi gennemgik IPA I, fordi der 
endnu ikke blev gennemført 
IPA II-projekter, da revisionen 
blev gennemført.
12 Det er landene i det vestlige 
Balkan og Tyrkiet, der er 
støtteberettigede under IPA. 
Disse programmer og 
projekter betegnes også som 
»regionale« eller 
»tværnationale«. Den samlede 
tildeling til 
flerlandeprogrammer 
og -projekter under IPA I var 
på 1 137 millioner euro.13 
Vi fokuserede på tre sektorer, der er vigtige i forbindelse med Montenegros inte -
gration i EU: reform af den offentlige administration (PAR), transport og miljø. De 
tegnede sig for 47 % af den samlede landetildeling til Montenegro under IPA I11 
som vist i  tabel 1 . Vi undersøgte også projekter, der sigter mod kapacitetsop -
bygning i den offentlige administration, finansieret over IPA’s regionale tildeling 
(flerlandetildeling), der også yder bistand til andre lande, der er berettigede til 
bistand under IPA12. Da alle disse støtteområder også bistås under IPA II (2014-
2020), kan Kommissionen tage bemærkningerne og anbefalingerne i denne 
beretning i betragtning under gennemførelsen af IPA II og ved udarbejdelsen af 
den midtvejsgennemgang af IPA II, der er planlagt til 2017.
14 
Vi gennemgik en stikprøve på 19 projekter. I sektoren reform af den offentlige 
administration udvalgte vi 13 projekter, der havde fokus på offentlige indkøb, be -
kæmpelse af korruption, intern kontrol, ekstern revision, lokalt selvstyre og den 
regionale skole for offentlig forvaltning (ReSPA). I transportsektoren udvalgte vi 
3 projekter vedrørende civil luftfart, jernbanedirektoratet og vejbygning. I miljø -
sektoren udvalgte vi 3 projekter, der havde fokus på statsforvaltning, kommunale 
tjenesteydelser og affaldshåndtering. 15 projekter i stikprøven blev finansieret 
over Montenegros landetildeling, og de sidste fire over den regionale tildeling. Jf. 
bilag II  for nærmere oplysninger om de udvalgte projekter.
15 
Revisionen omfattede analyse af dokumenter og samtaler med repræsentanter 
for Kommissionen og de nationale myndigheder. Vi holdt også samråd med an -
dre interessenter, f.eks. civilsamfundsorganisationer (CSO’er) og donororganisati -
oner. Vi brugte beviser hentet i projekt- og programdokumenter, evalueringer og 
vurderinger af IPA I og af landet, Kommissionens årlige situationsrapporter samt 
beslutninger fra budgetmyndigheden.
13
 Bemærkninger
Del I — De reviderede projekter var rettet mod behov 
for administrativ kapacitet og var i de fleste tilfælde 
godt samordnede med andre IPA-projekter og 
donorinterventioner
16 
Hvis IPA-projekter skal bidrage effektivt til at styrke den administrative kapacitet 
i Montenegros offentlige administration, bør de rettes mod de vigtigste kapaci -
tetsbehov, som Kommissionen og Montenegro har identificeret. Vi forventede, at 
IPA-projekterne var samordnet godt indbyrdes og med den støtte, andre donorer 
ydede, bl.a. for at undgå overlapninger. Nye IPA-projekter bør bygge på de resul -
tater, tidligere EU-finansierede aktioner har opnået.
Projekterne var rettet mod kapacitetsopbygningsbehov
17 
Vi undersøgte Kommissionens flerårige vejledende rammebeløb og den flerårige 
vejledende plan, hvor EU’s vigtigste støtteområder og målsætninger er defineret, 
finansieringsaftalerne for de udvalgte projekter, hvor deres specifikke mål er be -
skrevet, samt de nationale strategidokumenter. Alle disse påpegede behovet for 
at styrke den administrative kapacitet. Vi vurderede, om de reviderede projekter 
sigtede mod at afhjælpe ét eller flere af de kapacitetsbehov, der nævnes i dis -
se dokumenter. Vi konstaterede, at alle 19 projekter var udformet til at opfylde 
identificerede behov for administrativ kapacitet. Tabel 2  giver et overblik over de 
reviderede projekters kapacitetsopbygningsmål.
14 Bemærkninger Tabel 2Hvordan de reviderede projekter var udformet til at afhjælpe mangler i den 
administrative kapacitet
Område Projekter Kapacitetsopbygningsmål
Offentlige indkøb 1, 2, 3 ο at forbedre lovgivningen og de kontraherende myndigheders kapacitet ved at styrke kapaciteten hos myn -
digheden for offentlige indkøb
 ο at give uddannelse og oprette en certificeringsordning
Korruption 4, 5 ο at opbygge kapacitet i  korruptionsforebyggende institutioner
 ο at opbygge kapacitet på lokalt plan, herunder i CSO'er, til at bekæmpe korruption
Intern kontrol 6, 7 ο at indføre offentlig intern finansiel kontrol
 ο at forberede de nationale myndigheders planlagte forvaltning af EU-midler i fremtiden
Ekstern kontrol 8, 9 ο at forbedre det statslige revisionsorgans (SAI's) kapacitet til at planlægge sit arbejde og udvikle sin 
revisionsmetode
 ο at udvikle revisionskvalitetskontrol
Lokalt selvstyre 10, 11 ο at udvikle uddannelsesprogrammer og yde mentorstøtte
 ο at udarbejde strategiske planer for kommuner
ReSPA 12, 13  ο at støtte kapacitetsopbygning i de offentlige administrationer på Vestbalkan
Transport 14, 15, 16 ο at udvikle kapaciteten til at forbedre vej-, jernbane- og trafikluftfartslovgivningen og indføre offentlig-pri -
vate partnerskaber og koncessionsfinansiering med henblik på transportinfrastruktur
 ο at styrke kapaciteten til at forvalte de internationale finansieringsinstrumenters investeringer
 ο at udvikle de tekniske og ledelsesmæssige færdigheder på lokalt plan
Miljø 17 , 18, 19 ο at udarbejde strategier for udvikling, harmonisering og gennemførelse af lovgivningen
 ο at udvikle kapaciteten til at gennemføre projekter på alle planer
Kilde:  Revisionsretten ud fra Europa-Kommissionens data.
15 Bemærkninger 
13 Mange donorer reducerede 
deres støtte — eller indstillede 
den — da der blev adgang til 
EU-førtiltrædelsesbistand 
under IPA, og EU-
tiltrædelsesforhandlingerne 
begyndte.Projekterne var for det meste godt samordnede med andre 
projekter og interventioner
18 
Vi undersøgte, om projekterne var samordnet godt med andre aktioner i landet 
finansieret af EU og andre donorer. Vi konstaterede, at projekterne generelt var 
samordnet godt med andre IPA-projekter, f.eks. ved at de byggede på arbej -
de udført af tidligere IPA-projekter inden for samme område. I Montenegro er 
antallet af andre donorer faldet betydeligt siden IPA I’s begyndelse i 200713, men 
vi konstaterede, at IPA-projekterne tog disse donorers arbejde i betragtning (jf. 
eksemplerne i  tekstboks 1 ).Tekstboks 1Eksempler på god samordning
Projekt 6 og 7  var en hjælp 1) til etablering af forvaltnings- og kontrolsystemer specifikt med henblik på 
den planlagte fremtidige decentralisering af forvaltningen af EU-midler til Montenegro og 2) til indførelse af 
offentlig intern finansiel kontrol mere bredt i hele den offentlige administration.
For at nå det første mål byggede projekt 6 på et projekt finansieret af EU, før IPA I begyndte. Under gennemfø -
relsen af projekt 6 anmodede Kommissionen kontrahenten om at ændre outputtene, så de kom til at afspejle 
det arbejde, Kommissionens tjenestegrene sideløbende udførte med at kontrollere regeloverholdelsen i de 
strukturer, de nationale myndigheder havde indført for at forberede sig på decentral forvaltning. Projekt 7 gav 
derefter yderligere støtte og uddannelse for at forberede de montenegrinske ansatte på at betjene strukturer -
ne til decentral forvaltning.
For at nå det andet mål havde de to projekter først fokus på den centrale offentlige administration, derefter 
på lokalt plan. Projekt 6 sigtede især mod indførelse af intern kontrol i ministerierne, herunder etablering 
af interne revisionsenheder med omfattende revisionsplaner og indbyrdes networking. Projekt 7 begyndte, 
nogle få måneder efter at projekt 6 sluttede, og havde fokus på svage forvaltningspraksis, der var konstateret 
under det første projekt.
Formålet med projekt 8 og 9  var at styrke Montenegros statslige revisionsorgan (SAI). Projekt 8, der byggede 
på et projekt, der tidligere blev finansieret af tyske donorer, leverede planer, retningslinjer og workshopper 
for revisorer. F.eks. opbyggede det kapacitet inden for området forvaltningsrevision, som var en ny type revi -
sion for SAI’et. Under gennemførelsen blev IPA-projektet samordnet med tyske og svenske donorers indsats 
for at styrke kapaciteten til forvaltningsrevision. Projekt 9 var et venskabsprojekt ledet af Litauens overordne -
de revisionsorgan. Trods en pause på to år mellem de to projekter blev det samordnet godt med den støtte, 
der var ydet under projekt 8, og udviklede kvalitetskontrollen i det montenegrinske SAI ved at udbygge den 
tekniske kapacitet og udarbejde retningslinjer.
16 Bemærkninger 
19 
Vi konstaterede imidlertid, at samordningen mellem IPA-projekter, der kun blev 
gennemført i Montenegro, og flerlandeprojekter, der omfattede adskillige førtil -
trædelseslande, ikke altid var god (jf. eksemplerne i  tekstboks 2 ).Tekstboks 2Eksempler på svag samordning mellem IPA-projekter
Projekt 1, 2 og 3  — Vi reviderede alle de IPA I-projekter14, der støttede offentlige indkøb i Montenegro. Det 
første projekt ydede kun støtte i Montenegro, mens de to øvrige var flerlandeprojekter, som andre førtil -
trædelseslande havde adgang til. Projekt 1 klarede at etablere et system for offentlige indkøb i landet, men 
vi konstaterede, at de tre projekters output med hensyn til kapacitetsopbygning ikke var godt samordnet. 
Projekterne udviklede kapaciteten til at forbedre lovgivningen om offentlige indkøb ved at yde hjælp til at 
udarbejde nye love. De styrkede også de ordregivende myndigheders funktion ved at give uddannelse og et 
udforme et certificeringsprogram for tjenestemænd, der varetager offentlige indkøb. Flerlandeprojekterne (2 
og 3) blev gennemført efter projekt 1, men de byggede ikke effektivt på de kurser, projekt 1 allerede havde 
leveret, med supplerende, mere specifik uddannelse. I nogle tilfælde var kursernes indhold næsten eller end -
og nøjagtig ens: alle tre projekter gav uddannelse i grundlæggende procedurer vedrørende offentlige indkøb, 
både projekt 1 og 2 behandlede gennemførelsen af forsyningsvirksomhedsdirektivet15, og både projekt 2 og 3 
behandlede klagesystemet16. Desuden var kursusdeltagerne ofte de samme personer, f.eks. på de kurser for 
undervisere, der blev afholdt under projekt 1 og 3.
Projekt 12 og 13  — Den regionale skole for offentlig forvaltning (ReSPA) blev oprettet for at medvirke til at 
styrke den administrative kapacitet og fremme regionalt samarbejde i de offentlige administrationer på Vest -
balkan. De seks deltagere, herunder Montenegro, bidrager hver med 150 000 euro årlig, men hovedparten af 
omkostningerne til ReSPA finansieres af flerlandeprojekter under IPA. Vi konstaterede, at ReSPA’s uddannelses -
aktiviteter ikke var samordnet godt nok med de andre uddannelser, der blev gennemført under IPA-projekter 
i Montenegro. F.eks. var ReSPA-uddannelserne primært rettet mod underordnede, hvis behov stort set blev 
dækket af andre kapacitetsopbygningsinitiativer. De offentligt ansatte havde heller ikke adgang til tilstrække -
lige oplysninger om den uddannelse, der var til rådighed. Derfor brugte Montenegro ikke ReSPA’s uddannel -
sestilbud særlig meget.
14 Heri ikke medregnet kontrakter om teknisk bistand og informationsudveksling.
15 Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/17/EF af 31. marts 2004 om samordning af fremgangsmåderne ved indgåelse af kontrakter inden 
for vand- og energiforsyning, transport samt posttjenester (EUT L 134 af 30.4.2004, s. 1).
16 EU’s klagedirektiver er Rådets direktiv 89/665/EØF af 21. december 1989 (EFT L 395 af 30.12.1989, p. 33), Rådets direktiv 92/13/EØF af 
25. februar 1992 (EFT L 76 af 23.3.1992, s. 14) og Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2007/66/EF af 11. december 2007 (EUT L 335 af 20.12.2007, 
s. 31). Klager er de retlige foranstaltninger, økonomiske aktører, der deltager i kontrakttildelingsprocedurer, har adgang til, og som giver dem 
mulighed for at anfægte beslutningen om kontrakttildeling.
17 Bemærkninger 
20 
Siden 2014 har Kommissionen erkendt, at der er behov for bedre samordning 
mellem nationale instrumenter og regionale instrumenter (flerlandeinstrumen -
ter), og revideret sine procedurer. F.eks. har den opfordret ReSPA til at rådspørge 
nationale IPA-koordinatorer og tilpasse sit output på grundlag heraf. Desuden 
oprettede Kommissionen i 2015 Centre of Thematic Expertise on PAR (et cen -
ter for tematisk ekspertise vedrørende reform af den offentlige administration) 
i Generaldirektoratet for Naboskabspolitik og Udvidelsesforhandlinger, der 
skal forvalte en række flerlandeprogrammer (regionale programmer) inden for 
PAR-området, herunder ReSPA-kontrakter. Ét af formålene med dette center er at 
sikre samordning mellem regional og national IPA-bistand. Det var dog endnu for 
tidligt for os at efterprøve, om disse nye udviklinger gav de fornødne forbedrin -
ger i samordningen mellem national og regional IPA-bistand.
Del II — Uhensigtsmæssig anvendelse af output 
reducerede effektiviteten af nogle af de reviderede 
projekter
21 
Hvis IPA-projekter skal bidrage effektivt til at styrke den administrative kapacitet 
i Montenegros offentlige administration, bør de levere de forventede output 
med hensyn til kapacitetsopbygning. Når disse output én gang er leveret, bør de 
organer, projekterne er målrettet mod (støttemodtagerne), bruge dem, og de na -
tionale myndigheder bør derefter følge op på dem, så resultaterne af projekterne 
bliver bæredygtige, og man opnår fuld effekt af dem. Vi forventer, at Kommissio -
nen rapporterer klart om de opnåede fremskridt, herunder om, i hvilken grad den 
administrative kapacitet forbedres i landet, for at vise, hvad der er opnået med 
EU-midlerne.
Projekterne leverede generelt output, men de blev ikke 
i alle tilfælde brugt af støttemodtagerne eller fulgt op af de 
montenegrinske myndigheder
22 
For så vidt angår de reviderede projekter undersøgte vi den foreløbige og den 
endelige rapport, Kommissionens overvågnings- og evalueringsrapporter samt 
overvågningsudvalgets mødereferater, og vi interviewede støttemodtagerne. 
Vi konstaterede, at projekterne generelt leverede output som planlagt. Nogle af 
disse var relateret til kapacitetsopbygningsmål, og nogle var udformet til at opnå 
andre mål, f.eks. vejbygning. Vi fokuserede på output i relation til kapacitetsop -
bygning. I 12 af de 19 reviderede projekter konstaterede vi, at støttemodtagerne 
ikke udnyttede ét eller flere af kapacitetsopbygningsoutputtene fuldt ud, eller at 
de nationale myndigheder ikke foretog den opfølgning, der var nødvendig for at 
opretholde de opnåede resultater.
18 Bemærkninger 
23 
Når støttemodtageren ikke udnyttede outputtene, blev de pågældende projek -
ters samlede effektivitet med hensyn til at styrke den administrative kapacitet 
reduceret, fordi de potentielle forbedringer, de indebar, ikke altid kom til udtryk. 
Årsagen til, at outputtene ikke blev udnyttet, var ofte relateret til knaphed på 
budgetmæssige eller menneskelige ressourcer.
Jf. eksemplerne på output, støttemodtagerne ikke udnyttede fuldt ud, i  tekstboks 3 .Tekstboks 3Eksempler på output, støttemodtagerne ikke udnyttede fuldt ud
Projekt 4  var udformet til at have fokus på forebyggelse af korruption og målrettet mod de to vigtigste 
organer, der dengang arbejdede på dette felt: Direktoratet for Korruptionsbekæmpelsesinitiativet (DACI) og 
Kommissionen for Forebyggelse af Interessekonflikter (CPCoI). To af de planlagte output blev ikke udnyttet 
fuldt ud af støttemodtagerne.
 οCPCoI anvendte ikke det system til automatiseret udveksling af data om formueangivelser, som projektet 
havde udarbejdet. CPCoI foretrak fortsat at bruge det manuelle register, selv om det ikke havde tilstrække -
lige ressourcer til at holde det ajour.
 οProjektet udarbejdede et elektronisk Integrity Risk Manager-værktøj (IRM-værktøj), hvormed DACI kunne 
overvåge de integritetsplaner, der var udarbejdet for at bidrage til at mindske de risici for korruption, der 
var identificeret i den offentlige administration. 72 institutioner ud af 102 i landet havde udviklet inte -
gritetsplaner, men da revisionen fandt sted, havde kun 4 af dem brugt IRM-værktøjet. Det skyldtes dels 
mangel på personale, dels at Montenegro ikke skaffede den finansiering, der var nødvendig for fortsat 
at udvikle og indføre værktøjet. (Montenegro regnede med, at der ville komme 400 000 euro fra andre 
donorer i henhold til handlingsplanen for kapitel 23. Da dette ikke skete, ydede landet ikke de nødvendige 
midler af sine egne ressourcer).
Mens projekt 4 var under gennemførelse, besluttede de nationale myndigheder at samle CPCoI og DACI i et 
nyt Agentur for Korruptionsbekæmpelse (ACA). På tidspunktet for vores revision var der ikke noget bevis for, 
at nogen af de IT-løsninger, IPA-projektet havde udviklet til DACI og CPCoI, ville blive brugt i ACA.
Projekt 14  udarbejdede tekniske specifikationer til outsourcing af udarbejdelsen af en database til forvalt -
ning af vejinfrastrukturen i Montenegro. Da revisionen fandt sted, fire år efter at databasen blev udarbejdet, 
havde de nationale myndigheder ikke brugt den. Det samme IPA-projekt hjalp med til at opbygge kapacitet 
i den montenegrinske offentlige administration til at gennemføre infrastrukturprojekter. I en række tilfælde 
blev de forventede kapacitetsopbygningsfordele imidlertid ikke opnået på grund af stor personaleudskift -
ning. På tidspunktet for revisionen havde 6 af de 8 personer, der var uddannet i selskabet til forvaltning af 
jernbaneinfrastrukturen, allerede forladt deres stillinger, i de fleste tilfælde, fordi de var ansat på midlertidige 
kontrakter.
Projekt 19  hjalp med til at styrke kapaciteten i affaldshåndteringen på lokalt plan. De oprindelig planlagte 
output blev ændret under gennemførelsen af projektet. Vi konstaterede imidlertid under revisionen, at selv 
disse reviderede output ikke alle blev brugt, til dels fordi der manglede personale og finansielle ressourcer. 
F.eks. var et genanvendelsesanlæg, som blev finansieret af projektet og stod klar i 2013, stadig ikke i drift, til 
dels fordi der manglede ansatte til at drive det. Desuden var udstyr, der var købt som led i projektet, af bud -
getmæssige hensyn i kommunen ikke blevet vedligeholdt. Andre artikler, projektet havde indkøbt, blev slet 
ikke brugt, f.eks. beholdere til genbrugsskrald.
19 Bemærkninger 
24 
Når de nationale myndigheder ikke fulgte op på projekternes output, blev den 
tilsigtede effekt ofte reduceret. I nogle tilfælde vedtog de nationale myndighe -
der ikke den nødvendige lovgivning, hvad der betød, at outputtene ikke var fuldt 
ud effektive. I andre tilfælde blev de oprettede institutioner ikke gjort uafhængi -
ge, eller de organer, der skulle have håndhævet lovgivningen, fik ikke beføjelser 
til at gøre det. Undertiden stillede de nationale myndigheder ikke de suppleren -
de menneskelige eller finansielle ressourcer, der var nødvendige for at følge op 
på outputtene fra IPA-projekterne. Jf. eksemplerne på, at de nationale myndighe -
der ikke fulgte op på output, i  tekstboks 4 .Tekstboks 4Eksempler på, at de nationale myndigheder ikke fulgte op på output
Formålet med projekt 5  var at styrke positionen for lokale myndigheder og civilsamfundsorganisationer, der 
håndterer korruption på lokalt plan, og at gøre borgerne mere bevidste om betydningen af effektive korrupti -
onsbekæmpelsesforanstaltninger. Projektet opnåede de planlagte kapacitetsopbygningsoutput (undersøgel -
ser, paneldiskussioner og politikanbefalinger). Indenrigsministeriet, der var hovedansvarligt for rapportering 
om gennemførelsen af de lokale planer for korruptionsbekæmpelse, besluttede imidlertid ikke at deltage 
i den høring, projektet havde indledt, om nedsættelse af et multisektoralt rådgivende råd for korruptionsbe -
kæmpelse. Det svækkede rådet, som så ikke mødtes efter projektets afslutning.
Projekt 14  bidrog med et godt resultat til at harmonisere loven om lufttransport som forberedelse til den 
første fase i aftalen om oprettelse af et fælles europæisk luftfartsområde (European Common Aviation Area, 
ECAA). De nationale myndigheder havde imidlertid ikke vedtaget ret mange af de regulativer, der var udar -
bejdet som led i projektet for at bidrage til at bringe landet i overensstemmelse med kravene i ECAA-aftalen 
inden tidspunktet for revisionen, 3,5 år efter at de var udarbejdet17.
Projekt 15  leverede i 2013 en forretningsplan om forbedring af produktiviteten i jernbanedirektoratet. De 
nationale myndigheder havde imidlertid af finansielle hensyn ikke gennemført forretningsplanen, da revisi -
onen fandt sted, hvad der gav forsinkelser i ansættelsen af det nødvendige supplerende personale (7 ledige 
stillinger ud af 17 stillinger i direktoratet). Desuden havde de nationale myndigheder ikke gjort direktoratet 
finansielt uafhængigt af transportministeriet, hvad der var nødvendigt for, at direktoratet kunne fungere som 
tilsigtet.
Projekt 17  afsatte 180 000 euro til at styrke miljøbeskyttelsesnævnets (EPA’s) kapacitet til at indsamle, valide -
re og formidle miljødata. Med henblik herpå brugte projektet et år på at udvikle et system til miljødataopsam -
ling, -validering og -formidling samt uddannelseskurser i relation hertil. Dette arbejde var afsluttet i 2012, men 
da revisionen fandt sted, var det udviklede system endnu ikke indført, og der var ikke sket væsentlige forbed -
ringer i agenturets kapacitet eller i kvaliteten af dets rapporter. De nationale myndigheder havde ikke fulgt op 
på projektets output med allokering af tilstrækkeligt med personale og finansielle ressourcer.
Projekt 18  bistod de nationale myndigheder med at udarbejde 29 afledte retsakter inden for kommuna -
le tjenesteydelser og affaldshåndtering. Der var udarbejdet udkast til lovgivning ved projektets afslutning 
i august 2013, men da revisionen fandt sted, havde de nationale myndigheder kun vedtaget og offentliggjort 
halvdelen af dem, hvad der reducerede virkningen af IPA-projektet.
17 Projektet sluttede i november 2011, og revisionen fandt sted i maj 2015.
20 Bemærkninger 
Der var utilstrækkelige oplysninger til, at der kunne 
påvises fremskridt over tid med hensyn til at styrke den 
administrative kapacitet
25 
Vi undersøgte de foreliggende oplysninger for at måle forbedringen i den ad -
ministrative kapacitet i Montenegro over den reviderede periode. Vi gennemgik 
»udvidelsespakken« af dokumenter, Kommissionen havde vedtaget hvert år. Den 
omfatter udvidelsesstrategidokumentet, som fastlægger vejen frem i de følgen -
de år og gør status over de fremskridt, hvert enkelt kandidatland og potentielt 
kandidatland har gjort. Den omfatter også de årlige situationsrapporter, hvor de 
fremskridt, de enkelte lande har gjort hvert år, er beskrevet nærmere. Derudover 
undersøgte vi også fremskridt, der var rapporteret i overvågningsudvalgene og 
i de sektorspecifikke udvalg, der var nedsat under SAA, og den første PAR-basis -
måling, der blev gennemført i 2015.
26 
Vi konstaterede, at Kommissionens årlige situationsrapporter ganske vist viser de 
samlede fremskridt med hensyn til at opfylde Københavnskriterierne og vurderer 
status for de enkelte forhandlingskapitler, men ikke indeholder vurderinger af 
fremskridtene over en længere tidshorisont. De var heller ikke udformet, så der 
kunne trækkes på resultaterne af de enkelte projekter. På grundlag af vores gen -
nemgang af rapporterne forsøgte vi at danne os et billede af fremskridtene med 
hensyn til at styrke den administrative kapacitet inden for centrale reformområ -
der i løbet af2011-2014 (jf. tabel 3 ).
27 
Vores aggregering af Kommissionens årlige situationsrapporter indikerer, at det 
går langsomt med at styrke kapaciteten. Vi konstaterede imidlertid, at de forskel -
lige rapporter ikke altid vurderede de samme dele af den offentlige administrati -
on, og at denne vurderings kvalitative karakter betød, at kriterierne for at vurdere 
den administrative kapacitet som »svag« eller »øget« ikke var klart defineret. Det 
gør det vanskeligt at sammenligne forbedringer over tid.
21 Bemærkninger Tabel 3Overblik over vurderingerne af den administrative kapacitet på de reviderede 
områder i Kommissionens årlige situationsrapporter (2011-2014)
Kapitel1Politikområder 2011 2012 2013 2014
5 Offentlige indkøbDirektoratet for Offentlige Indkøb, administrationen af offentlige 
indkøb
Kommissionen for Kontrol af Offentlige Indkøbsprocedurer
Inspektionstjenester
Koncessioner
14 Transportpolitik Organ, der undersøger ulykker
22Regionalpolitik og samordning 
af strukturinstrumenterneInstitutionel ramme
Økonomisk forvaltning, kontrol og revision
23Retsvæsenet og grundlæggende 
rettighederKorruptionsbekæmpelsespolitik
Kommissionen for Forebyggelse af Interessekonflikter
Samordning af korruptionsbekæmpelse
27 Miljø og klimaændringerHorisontale spørgsmål
Luftkvalitet
Affaldshåndtering
Den administrative kapacitet er stadig svag eller begrænset og har behov for betydelige eller presserende forbedringer.
Den administrative kapacitet er øget, men der er behov for yderligere forbedring.
Den administrative kapacitet er øget: ikke behov for yderligere forbedring.
1 Rapporterne følger forhandlingskapitlerne, selv når disse endnu ikke er åbnet.
Kilde:  Den Europæiske Revisionsret på basis af Europa-Kommissionens situationsrapporter.
22 Bemærkninger 
18 Fra og med 2015 kaldes 
situationsrapporterne 
»landerapporter«.
19 Den nye fremstilling anvendes 
for alle kandidatlandene og de 
potentielle kandidater og 
dækker områderne 
retsvæsenets funktion, 
korruption, organiseret 
kriminalitet, ytringsfrihed, 
økonomiske kriterier, reform af 
den offentlige administration, 
offentlige indkøb, statistik og 
finansiel kontrol.
20 Jf. bilag 2 til »EU Enlargement 
Strategy« (COM(2015) 611 final 
af 10. november 2015).
21 Den første gennemgang blev 
foretaget i 2015 og 
omhandlede kapacitets- og 
strukturmæssige, retlige, 
proceduremæssige samt 
andre forhold. Den anvendte 
de principper om offentlig 
forvaltning, som alle 
udvidelseslandene har 
tilsluttet sig, og mundede ud 
i en detaljeret landerapport, 
der analyserer Montenegros 
præstationer med hensyn til 
reform af den offentlige 
administration og giver 
detaljerede og kronologisk 
ordnede anbefalinger med 
henblik på reformen ( http://
www.sigmaweb.org/
publications/public-
governance-baseline-
measurement-reports.htm ).28 
Kommissionen har erkendt, at det for den løbende måling af, hvordan reformen 
skrider frem, er vigtigt, at den har gode data, og anvendte til den årlige vurde -
ring i 2015-situationsrapporterne18 på forsøgsbasis19 en ny rapporteringsmetode 
inden for ni områder. Inden for disse områder gav rapporten mere detaljerede 
oplysninger end tidligere om status i tilgift til de opnåede fremskridt i de forløb -
ne 12 måneder. Vurderingsskalaerne blev harmoniseret bedre, og rapporterne 
gjort mere sammenlignelige, både landene imellem og over tid. Det vil fremover 
være med til at sætte de fremskridt, der opnås, i den rette sammenhæng, og det 
vil også indikere, hvad der bør fokuseres på i det kommende år20. Da revisionen 
fandt sted, havde Kommissionen endnu ikke udvidet disse tiltag til også at omfat -
te andre områder såsom transport- og miljøsektoren. I 2015 igangsatte Kommis -
sionen også basismålingsgennemgange af den offentlige administration, som vil 
gøre det muligt at rapportere om fremskridt21 kvantitativt og komparativt.
Del III — Kommissionen brugte sine ikkefinansielle 
midler til at støtte reformprocessen godt, men en 
række store problemer er stadig ikke løst
29 
For at bidrage effektivt til at styrke den administrative kapacitet i Montenegro 
bør Kommissionen bruge sine ikkefinansielle midler effektivt til at støtte reform -
processen. Der bør indføres velfungerende mekanismer til politisk dialog og 
politikdialog, og vi forventer, at Kommissionen i denne dialog eksplicit og konse -
kvent bruger de løftestænger, den råder over, til at få de nationale myndigheder 
til aktivt at engagere sig i reformen. Når der potentielt kan overføres viden, f.eks. 
ved at tage ved lære af forvaltningen og gennemførelsen af IPA-projekter, bør 
Kommissionen benytte sig af lejligheden.
30 
Vi undersøgte de vigtigste strukturer til politisk dialog mellem Kommissionen og 
Montenegro, der var etableret under stabiliserings- og associeringsaftalen (SAA) 
og tiltrædelsesforhandlingsprocessen, herunder den nye tilgang til forhandlinger, 
der blev brugt i Montenegro. Vi undersøgte de værktøjer, der skulle tilskynde til 
reform, herunder klausulen om »overordnet balance«. Vi undersøgte, om Kom -
missionen havde brugt disse værktøjer effektivt til at stimulere forbedringer 
i den administrative kapacitet. Vi undersøgte også, i hvilken grad Kommissionen 
bruger potentialet til at tilskynde til god praksis ved hjælp af den decentrale 
forvaltning af IPA-midlerne.
23 Bemærkninger 
22 Kapitel 5 om offentlige indkøb 
og kapitel 32 om finansiel 
kontrol 
(Montenegrorapport 2015).
23 Ibid. s. 6.SAA-mekanismerne til politisk dialog fungerer godt
31 
Efter at Montenegro blev uafhængigt i 2006, blev der etableret en politisk dialog 
på ministerplan mellem regeringen i Montenegro og EU-institutionerne. SAA, der 
blev undertegnet i 2007, skabte grundlag for politisk dialog på forskellige planer: 
Stabiliserings- og Associeringsrådet (SA-rådet), SA-udvalget, syv SA-underudvalg 
samt — fra 2014 — den særlige gruppe om PAR. Kommissionen og de montene -
grinske myndigheder har siden 2007 mødtes regelmæssig gennem disse meka -
nismer for bl.a. at drøfte behovet for fremskridt med reformen og manglerne ved 
landets administrative kapacitet. De sektorspecifikke underudvalg har navnlig 
fokus på tilpasning til gældende EU-ret og midlerne til at opnå dette. Underud -
valgenes output drøftes årlig på møderne i SA-rådet og SA-udvalget.
32 
Kommissionen har brugt mekanismerne til politisk dialog med de montenegrin -
ske myndigheder godt, f.eks. til at tilskynde til lovgivningsændringer inden for 
mange områder og til at støtte oprettelsen af institutioner, der er nødvendige for, 
at reformprocessen kan bringes videre. Denne dialog har henledt opmærksom -
heden på vigtige områder, hvor der ikke er opnået resultater, eller hvor de kun 
opnås langsomt. Således påpegede Kommissionen i 2015-situationsrapporten, at 
bedre intern revision i de kontraherende myndigheder er af afgørende betydning 
for, at overvågningen og efterprøvelsen af kontraktgennemførelsen bliver bedre, 
og at kapaciteten til intern revision fortsat giver anledning til bekymring22. Sam -
me rapport konkluderede, at Montenegro befinder sig på et tidligt stade i forbe -
redelsen med hensyn til bl.a. miljø og klimaændringer. Tilpasning til gældende 
EU-ret og styrkelse af den administrative kapacitet er stadig en væsentlig udfor -
dring for Montenegro23. Kommissionens analyse bekræftes af de bemærkninger, 
vores revision afføder, og som rapporteres i punkt 16-24.
24 Bemærkninger 
24 I marts 2016 sagde 74 % af 
montenegrinerne, at de ved 
en folkeafstemning ville 
stemme ja til at tilslutte sig EU 
(http://www.cdm.me/english/
more-than-73-of-citizens-
would-vote-for-joining-the-
eu-in-a-referendum ).
25 Rammeaftale mellem 
Montenegro og Europa-
Kommissionen om 
ordningerne for 
gennemførelsen af EU’s 
finansielle bistand til 
Montenegro under IPA II. 
Rapporteringskravene til de 
nationale myndigheder 
(artikel 58) og IPA-
overvågningsudvalgenes 
funktion (artikel 52-54) 
indeholder en forpligtelse til at 
styrke den samlede 
produktivitet, effektivitet, 
effekt og bæredygtighed. 
Herudover er der i artikel 55 
fastsat specifikke 
evalueringsforpligtelser 
i forbindelse med IPA II-
bistand, herunder med 
hensyn til at nå de langsigtede 
mål og den langsigtede effekt.
26 Kapitel 23 (Retsvæsenet og 
grundlæggende rettigheder) 
og 24 (Retlige og indre 
anliggender).
27 Ministermøde til indledning af 
regeringskonferencen om 
Montenegros tiltrædelse af 
Den Europæiske Union (den 
29. juni 2012 i Bruxelles). 
AD 23/12: »[…] Kommissionen 
[vil] efter undersøgelse af alle 
andre tilgængelige tiltag på 
eget initiativ eller på 
anmodning af en tredjedel af 
medlemsstaterne foreslå, at 
den tilbageholder sine 
anbefalinger om at åbne og/
eller lukke andre 
forhandlingskapitler, hvis 
fremskridtet med de to 
nævnte kapitler halter 
væsentligt bagefter 
fremskridtene 
i forhandlingerne generelt, og 
tilpasse det forberedende 
arbejde i forbindelse hermed, 
indtil ligevægten er 
genoprettet«, s. 11.33 
Der har siden uafhængigheden været et højt tempo fremad mod EU-integration 
i Montenegro, hvad der kan ses af de støtte fremskridt i tiltrædelsesprocessen 
og et for tiden højt niveau for støtte til EU-medlemskab i befolkningen24. Det har 
givet Kommissionen betydelige potentielle løftestænger til at styrke den ad -
ministrative kapacitet. Vi konstaterede imidlertid, at de nationale myndigheder 
undertiden ikke var aktivt engageret i reformprocessen og ikke altid brugte eller 
fulgte op på de aktioner, der blev støttet under IPA I, for at sikre, at de gav resul -
tater (jf. punkt 23 og 24). Vi konstaterede, at flertallet af de reviderede projekter 
ikke fastsatte et klart krav om, at de nationale myndigheder skulle drage fordel af 
IPA-investeringen. Vigtigheden af resultaternes bæredygtighed og deres effekt, 
er afspejlet i IPA II-rammeaftalen med Montenegro25.
Der manglede klarhed med hensyn til brugen 
af de værktøjer til tilskyndelse til reform, som 
tiltrædelsesforhandlingsprocessen gav
34 
Tiltrædelsesprocessen og mere specifikt tiltrædelsesforhandlingerne, der blev 
indledt mellem EU og Montenegro i 2012, gav EU nye værktøjer til støtte for 
retlig, administrativ og økonomisk reform. Et eksempel herpå er den gunstige 
lejlighed, der bød sig i dialogen om de 35 forhandlingskapitler, der dækker alle 
dele af den gældende EU-ret. Fastsættelsen af åbnings- og lukningsbenchmarks 
samt — hvor det er relevant — foreløbige benchmarks (sidstnævnte udelukken -
de for kapitlerne vedrørende retsstaten) giver værktøjer til at tilskynde landet 
i dets tilpasningsproces.
35 
Som led i den forhandlingsramme, der blev aftalt i 2012, indførte EU en »ny 
tilgang«, hvorefter de to kapitler vedrørende retsstaten26 blev udpeget som 
centrale for udvidelsesprocessen. Disse to kapitler blev åbnet tidligt i tiltrædel -
sesprocessen for at give Montenegro tilstrækkelig tid til at etablere den nødven -
dige lovgivning, de nødvendige institutioner og den nødvendige resultatliste for 
gennemførelsen, før forhandlingerne afsluttes. Ifølge den nye tilgang vil der kun 
kunne ske fremskridt i forhandlingen om »tekniske« kapitler såsom transport og 
miljø, hvis landet fortsat gør fremskridt inden for retsstatsområdet. Det værktøj, 
der er skabt for således at bidrage til at tilskynde til fremskridt, kaldes »klausulen 
om overordnet balance«27. Montenegro er det første forhandlende land, hvor den 
»nye tilgang« er blevet indført.
25 Bemærkninger 
28 Situationsrapporten for 2014, 
s. 1.
29 
Udvidelsesstrategidokumentet 
for 2014-2015, s. 19 og 21.
30 Regeringskonference.
31 Situationsrapporten for 2015. 
I samme rapport blev det 
påpeget, at resultaterne af 
efterforskning, retsforfølgelse 
og domfældelse 
i korruptionssager 
begrænsede sig til korruption 
på lavt eller mellemhøjt 
niveau; at en stor del af 
efterforskningen i anmeldte 
korruptionsrelaterede 
lovovertrædelser aldrig førte 
til, at der blev rejst tiltale; at 
der hidtil ikke var opnået 
endelig domfældelse for 
korruption på højt niveau; at 
der endnu ikke systematisk 
blev anvendt økonomisk 
efterforskning 
i korruptionssager, og at der 
ikke i nogen korruptionssag 
var pålagt konfiskation af 
aktiver. Med hensyn til 
lovhåndhævelsen blev det 
påpeget, at anklagernes, 
dommernes og politiets 
institutionelle og 
operationelle kapacitet til at 
bekæmpe korruption var 
utilstrækkelig (s. 14).36 
Første gang Kommissionen henviste til klausulen om overordnet balance var 
i situationsrapporten for 201428 og i udvidelsesstrategidokumentet for 2014-
201529, hvor den påpegede: »Kommissionen erindrer om forhandlingsklausulen 
vedrørende »overordnet balance«. Det vil få betydning for det generelle tempo 
for tiltrædelsesforhandlingerne, herunder dagsordenerne for de fremtidige 
regeringskonferencer30, om der gøres fremskridt med at nå de foreløbige bench -
mark for retsstatskapitlerne og afhjælpningen af de relevante mangler, der er 
beskrevet ovenfor«. De montenegrinske myndigheder reagerede på henvisnin -
gen til klausulen og afhjalp nogle af de mangler, Kommissionen havde påpeget, 
ved at vedtage ny lovgivning. Kommissionen og EU-medlemsstaterne fandt de 
foranstaltninger, der var truffet, tilstrækkelige til, at der fortsat kunne åbnes nye 
forhandlingskapitler.
37 
Erfaringerne med at genkalde klausulen om overordnet balance i 2014 har vist, at 
der kan drages nytte af dette værktøj. Men i 2015 var der — trods Kommissionens 
investeringer på området og de nationale myndigheders virksomhed — kun få 
konkrete resultater med hensyn til gennemførelse af lovgivning om bekæmpelse 
af korruption. Med henvisning til, at det generelt går langsomt fremad med at 
bekæmpe korruption, påpegede Kommissionen i situationsrapporten for 2015, 
at institutionerne burde være mere proaktive i udøvelsen af deres beføjelser. 
Montenegros resultatliste over effektiv efterforskning, retsforfølgelse og ende -
lig domfældelse i korruptionssager, navnlig for så vidt angår korruption på højt 
niveau, er stadig begrænset31. Selv om fremskridtene med reformen stadig var 
begrænsede på dette centrale område, blev der ikke henvist til klausulen om 
overordnet balance. Rådet og Kommissionen har ikke klart fastsat, under hvilke 
omstændigheder det er sandsynligt, at klausulen vil blive genkaldt eller anvendt.  
Således er det ikke klart, om klausulen vil blive genkaldt i 2016, hvis den nye 
lovgivning og de nye institutioner til bekæmpelse af korruption såsom ACA (jf. 
eksemplet i  tekstboks 3 ) ikke fungerer som planlagt og giver konkrete resultater.
26 Bemærkninger 
32 Jf. punkt 54 og 55 i Den 
Europæiske Revisionsrets 
særberetning nr. 11/2016 
»Styrkelse af den 
administrative kapacitet i den 
tidligere jugoslaviske republik 
Makedonien: begrænsede 
fremskridt i en vanskelig 
situation« ( http://eca.europa.
eu).Potentialet til at bruge decentral forvaltning til at styrke den 
administrative kapacitet er endnu ikke blevet udnyttet fuldt 
ud
38 
I Montenegro indgik Kommissionen kontrakt om hovedparten af IPA I centralt 
og gennemførte den også centralt. I henhold til finansforordningen og IPA-for -
ordningen skal forvaltningen af førtiltrædelsesmidlerne overdrages til udvidel -
seskandidatlande for at forberede dem på deres fremtidige forvaltning af EU’s 
struktur- og landbrugsfonde. I perioden 2012-2013 anmodede Montenegro Kom -
missionen om i overensstemmelse med forordningerne at decentralisere forvalt -
ningen af IPA I-midlerne og oprettede de krævede operationelle strukturer med 
henblik herpå. Efter at have kontrolleret, at kravene til decentral forvaltning var 
opfyldt, gav Kommissionen landet ansvaret for forvaltning af 12 % af dets samle -
de IPA I-tildelinger. De omfattede 22,7  millioner  euro, der dækkede transport- og 
miljøprojekter, og 5,6  millioner  euro, der dækkede projekter for beskæftigelse og 
social inklusion. Montenegros anmodning om decentral forvaltning af IPA II-tilde -
linger vedrører en større andel af midlerne.
39 
Ud over at denne forvaltningsmåde øger ejerskabet til EU-finansierede projekter, 
kan den levere værdifuld kapacitetsopbygning i de operationelle strukturer. Det 
skyldes, at Kommissionen i de første år med decentral forvaltning udfører detal -
jeret og indgående kontrol af, hvordan de operationelle strukturer arbejder på 
alle kontraktindgåelses- og og gennemførelsestrin i forbindelse med hvert enkelt 
projekt. Hvis den gode projektforvaltningspraksis, der opbygges i IPA-struktu -
rerne, udbredes til resten af den montenegrinske offentlige administration, der 
virker inden for samme område, kan det blive en potentielt effektiv metode til at 
styrke den administrative kapacitet.
40 
Styrkelse af den administrative kapacitet blev imidlertid ikke medtaget som mål, 
da forordningerne om decentral forvaltning blev vedtaget. Det betød, at Kom -
missionen ikke har opfordret de nationale myndigheder til at overveje, hvordan 
god praksis kan udvikles aktivt i de strukturer, der er indført til decentral for -
valtning og derefter bruges til at opbygge kapacitet i resten af den offentlige 
administration. Vi vurderede, at der er risiko for, at de operationelle IPA-struk -
turer — som vi konstaterede i et andet førtiltrædelsesland32 — bliver parallelle 
organisationer til resten af den offentlige administration.
27
 Konklusioner og 
anbefalinger
41 
Formålet med revisionen var at vurdere, om EU’s finansielle og ikkefinansielle 
førtiltrædelsesbistand i perioden 2007-2013 bidrog effektivt til at styrke den 
administrative kapacitet i Montenegro. Vi konkluderer, at EU-førtiltrædelsesbi -
standen — uanset de langsomme fremskridt, der blev konstateret på en række 
centrale områder — har hjulpet med til at styrke den administrative kapacitet 
i Montenegro. For så vidt angår 12 af de 19 IPA-finansierede projekter, vi revide -
rede, blev støttens effektivitet dog reduceret af, at nogle af de leverede output 
vedrørende kapacitetsopbygning ikke blev brugt fuldt ud eller ikke blev fulgt 
op af de montenegrinske myndigheder. I punkt 42-47 fremsætter vi fem anbe -
falinger, som Kommissionen kan have in mente under gennemførelsen af IPA II. 
Kommissionen kunne også tage hensyn til disse anbefalinger i forbindelse med 
midtvejsevalueringen af IPA II i 2017.
42 
Vi konstaterede, at de reviderede projekter afhjalp vigtige kapacitetsopbygnings -
behov, f.eks. ved med godt resultat at støtte lovgivningsændringer og etablering 
af institutioner samt ved at tilvejebringe uddannelse. De reviderede projekter 
var i de fleste tilfælde godt samordnet og tog hensyn til arbejde udført af andre 
donorer. Vi konstaterede imidlertid eksempler på overlapning, eller på, at delin -
gen af oplysninger mellem IPA-projekter, der kun gennemføres i Montenegro, og 
regionale projekter, der dækker flere førtiltrædelseslande (flerlandeprojekter), 
kan forbedres (jf. punkt 17-20).
Anbefaling 1 — Bedre samordning af aktioner til styrkelse af 
kapacitet
Kommissionen bør sikre, at de kapacitetsopbygningsaktioner, der finansieres på 
både nationalt og regionalt plan, rettes mod prioriterede behov, tager fuldt hen -
syn til anden afsluttet, igangværende og planlagt støtte og formidles til poten -
tielle deltagere på passende vis. Under IPA II bør Kommissionen nøje overvåge 
kapacitetsopbygningsaktionerne og sikre sig, at de er relevante, samt forbedre 
samordningen mellem nationale og regionale aktioner.
28 Konklusioner og anbefalinger 
43 
De reviderede projekter leverede generelt de forventede kapacitetsopbyg -
ningsoutput. I nogle tilfælde brugte støttemodtagerne imidlertid ikke fuldt ud 
disse outputs, eller de nationale myndigheder fulgte ikke op på dem for at sikre, 
at resultaterne var bæredygtige. De reviderede projekters samlede effektivitet 
med hensyn til at styrke den administrative kapacitet blev således reduceret, for -
di de potentielle forbedringer, de gav, ikke altid kom til udtryk. Blandt årsagerne 
til, at IPA-projekterne ikke blev brugt eller fulgt passende op, var, at de nationale 
myndigheder ikke sikrede, at der var ansatte nok, at der ikke blev vedtaget den 
lovgivning, der var nødvendig for, at outputtet kunne bruges, eller at de oprette -
de institutioner ikke fik den fornødne uafhængighed (jf. punkt 21-24).
44 
Samlet set konstaterede vi, at det i mange tilfælde skyldtes de nationale myn -
digheders utilstrækkelige engagement i reformen, at fremskridtene med hensyn 
til at styrke den administrative kapacitet på centrale områder blev begrænset. 
Flertallet af de projekter, vi reviderede, fastsatte ikke et klart krav om, at de nati -
onale myndigheder skulle følge op på og drage fordel af IPA-investeringerne (jf. 
punkt 31-33).
Anbefaling 2 — Øget forpligtelse til at bruge outputtene og 
følge op på resultaterne
Når Kommissionen programmerer EU’s førtiltrædelsesbistand under IPA II, bør 
den kræve, at de nationale myndigheder aktivt forpligter sig til at bruge out -
puttene af IPA-projekterne og følger resultaterne op, så de bliver bæredygtige. 
Under gennemførelsen af projekter finansieret af IPA II bør Kommissionen nøje 
overvåge de foranstaltninger, de nationale myndigheder træffer for at opfylde 
disse forpligtelser, med henblik på at afsætte tid til at iværksætte korrigerende 
foranstaltninger, før projekterne afsluttes. Kommissionen bør tage hensyn til, om 
forpligtelserne er blevet opfyldt, når den afgør, på hvilke områder den fremover 
skal investere førtiltrædelsesbistand.
29 Konklusioner og anbefalinger 
45 
Vi konstaterede, at Kommissionen overvåger fremskridtene med hensyn til at 
styrke den administrative kapacitet, men at der var utilstrækkelige sammenligne -
lige oplysninger om de fremskridt, landet havde gjort over tid (jf. punkt 25-28).
Anbefaling 3 — Udvikling af bedre værktøjer til måling af 
fremskridt hen imod bedre administrativ kapacitet
Kommissionen bør:
i) med henblik på situationsrapporten for 2016 basere sig på den forsøgsvise 
fremlæggelse af data i rapporten for 2015 og på den PAR-basismålingsgen -
nemgang, der blev gennemført i 2015
ii) undersøge, om disse initiativer kan udvides til at omfatte andre relevante 
områder såsom transport og miljø.
46 
Mekanismerne til politisk dialog fungerede godt, selv om resultaterne kun nås 
langsomt på vigtige områder inden for reform af den offentlige administration, 
miljø og bekæmpelse af korruption. Kommissionen råder over værktøjer for 
reform, men det er undertiden — f.eks. i tilfældet klausulen om »overordnet ba -
lance« — ikke klart, hvordan de vil blive anvendt, hvis de nye love og institutioner 
ikke leverer resultater på centrale områder såsom bekæmpelse af korruption (jf. 
punkt 34-37).
Anbefaling 4 — Fuld anvendelse af værktøjer til at støtte 
fremskridtene med reformen
Kommissionen bør tilskynde til resultater i forbindelse med reformbestræbelser -
ne ved
i) at anvende de værktøjer, den råder over som led i tiltrædelsesforhandlings -
processen, fuldt ud til at støtte reformfremskridt
ii) at være gennemsigtig med hensyn til, hvordan der henvises til eller gøres 
brug af »klausulen om overordnet balance«.
30 Konklusioner og anbefalinger 
47 
Kommissionen decentraliserede forvaltningen af 12 % af IPA I-midlerne til Mon -
tenegro. Vi konstaterede, at den decentrale forvaltning af EU-midlerne er et po -
tentielt nyttigt værktøj til gennem vidensoverførsel at styrke den administrative 
kapacitet, hvad der ikke blev udnyttet under IPA I (jf. punkt 38-40).
Anbefaling 5 — Brug af decentral forvaltning til at udbrede 
god administrativ praksis
Når de operationelle strukturer, der er etableret med henblik på decentral for -
valtning, har opstillet eksempler på god praksis, bør Kommissionen opfordre de 
nationale myndigheder til også at anvende disse praksis i andre dele af admini -
strationen, f.eks. ved at tilskynde til, at beslutningstagningen delegeres til det 
mest hensigtsmæssige niveau, og ved at styrke de interne kontrolsystemer.
Vedtaget af Afdeling III, der ledes af Karel Pinxten, medlem af Revisionsretten, 
i Luxembourg på mødet den 12. juli 2016.
 På Revisionsrettens vegne
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Formand

31
 Bilag
Centrale datoer for forholdet mellem EU og Montenegro
1999 • 26. maj — Stabiliserings- og associeringsproces for landene i Sydøsteuropa.
2000 • 24. januar  — Rådet vedtager forhandlingsdirektiver for stabiliserings- og associeringsaftalen.
2003 •21. juni — topmøde mellem EU og det vestlige Balkan i Thessaloniki, hvor EU gentager sin støtte til de vestlige Balkanlandes europæiske 
perspektiv.
2006 • 3. juni  — Det montenegrinske parlament erklærer Montenegro uafhængigt efter folkeafstemningen den 21.  maj.
2007• 22. januar — Rådet vedtager et europæisk partnerskab med Montenegro.
• 15. oktober  — Stabiliserings- og associeringsaftalen (SAA) undertegnes i  Luxembourg.
• 28. december — Interimaftalen om handel og dermed forbundne spørgsmål undertegnes.
2008• 1. januar — Interimaftalen samt visumlempelsesaftalen og tilbagetagelsesaftalen træder i kraft.
• 15. december — Montenegro ansøger om EU-medlemskab.
2009 • 19. december  — Rejser til Schengenområdet uden visum tillades.
2010• 1. maj — SAA træder i kraft.
• 9. november — Kommissionen anbefaler, at Montenegro får status af kandidatland.
• 17. december — Rådet giver Montenegro status af kandidatland.
2011• 12. oktober — Kommission anbefaler, at der indledes tiltrædelsesforhandlinger.
• 9. december  — Rådet indleder tiltrædelsesprocessen for Montenegro.
2012• 26. juni  — Det Europæiske Råd godkender Kommissionens vurdering og indleder tiltrædelsesforhandlinger.
• 29. juni  — Tiltrædelsesforhandlingerne begynder, og tiltrædelseskonferencen vedtager forhandlingsrammen.
• 18. december — Åbning og foreløbig afslutning af det første forhandlingskapitel, kapitel 25 — Videnskab & forskning.
2013• 15. april — Åbning og foreløbig afslutning af kapitel 26 — Uddannelse og kultur.
• 27 . juni  — Screeningsmøderne afsluttes.
•18. december — Åbning af forhandlinger om kapitel 5 — Offentlige indkøb, kapitel 6 — Selskabsret, kapitel 20 — Erhvervs- og 
industripolitik, kapitel  23 — Retsvæsenet og grundlæggende rettigheder og kapitel  24 — Retfærdighed, frihed og sikkerhed.
2014• 31. marts — Åbning af kapitel 7 — Lovgivning om intellektuel ejendomsret og kapitel 10 — Informationssamfundet og medier.
• 7. maj — Screeningsprocessen afsluttes (sidste screeningsrapport fremlægges for Rådet).
•24. juni — Åbning af forhandlinger om kapitel 4 — Frie kapitalbevægelser, kapitel 31 — Udenrigs-, sikkerheds- og forsvarspolitik og 
kapitel 32 — Finansiel kontrol.
•16. december — Åbning af forhandlinger om kapitel 18 — Statistikker, kapitel 28 — Forbruger- og sundhedsbeskyttelse, kapitel 29 — 
Toldunionen og kapitel  33 — Finansielle bestemmelser og budgetbestemmelser.
2015• 30. marts — Åbning af forhandlinger om kapitel 16 — Fiskale bestemmelser og kapitel 30 — Eksterne forbindelser.
• 22. marts — Åbning af forhandlinger om kapitel 9 — Finansielle tjenesteydelser og kapitel 21 — Transeuropæiske net.
• 21. december — Åbning af forhandlinger om kapitel 14 — Transportpolitik og kapitel 15 — Energi.
Kilde: Europa-Kommissionen.Bilag I
32 Bilag 
Reviderede projekter
Nr. Projekttitel Kontrakt nr.Kontrakt  beløb
(euro)
Offentlige indkøb
1. Yderligere udvikling og styrkelse af Montenegros ordning vedrørende offentlige udbud 205-748 1 080 017
2. Støtte til forbedret offentlig ledelse og forvaltning (Sigma)253-091
296-874
319-42310 000  000
2 458 035
9 834 337
3. Uddannelse i offentlige indkøb på Vestbalkan og i Tyrkiet 248-580 3 962 000
Korruption
4. Støtte til gennemførelse af strategien og handlingsplanen for korruptionsbekæmpelse 297-271 643 419
5. Korruption i  lokalforvaltningen  — nultolerance! 306-428 211 454
Intern kontrol
6. Styrkelse af systemerne til forvaltning og kontrol af EU’s finansielle bistand i Montenegro 252-719 2 000  000
7. Styrkelse af forvaltningen af EU-midler og generelle administrative procedurer 327-819 1 261 500
Ekstern revision
8. Styrkelse af Montenegros statslige revisionsorgan (SAI) 234-548 837 384
9. Revisionskvalitetskontrol i Montenegros SAI 338-180 236 138
Kapacitetsopbygningsinitiativ
10. Teknisk bistand til reform af det lokale selvstyre 229-836 638 950
11.Kapacitetsopbygning og støtte til det lokale selvstyre til gennemførelse af tilskud til kommunal 
udvikling282-481 1 065 900
ReSPA
12. Drift af ReSPA og tilrettelæggelse af ReSPA-aktiviteter 256-128 2 400  000
13. Drift af ReSPA og tilrettelæggelse af ReSPA-aktiviteter 331-241 3 500  000
Transport
14. Teknisk bistand til transportsektoren 233-959 1 160 668
15. Teknisk bistand til institutionel udvikling af jernbanedirektoratet i  Montenegro 289-223 139 684
16. Genopbygning af en del af Crkvicko Polje-Nikovici-vejen 256-594 789 807
Miljø
17. Støtte til miljøforvaltning 258-795 912 465
18.Udarbejdelse af juridiske dokumenter inden for området kommunale tjenesteydelser og 
affaldshåndtering290-255 155 055
19. Forbedring af affaldshåndteringen i Danilovgrad 256-597 983 193
Kilde:  Europa-Kommissionen.Bilag II
33 Kommissionens  
svar
Resumé
VIII
Kommissionen påpeger, at den politiske dialog kun kan tilskynde til reformer, hvorimod ejerskab af reformproces -
sen ligger hos de nationale myndigheder.
Kommissionen understreger endvidere betydningen af at prioritere kvalitet højere end hastighed 
i reformprocessen.
Kommissionens holdning er, at anvendelsen af balanceklausulen er tilstrækkeligt defineret i forhandlingsrammen.
Anvendelsen af værktøjer til håndtering af tiltrædelsesprocessen, herunder den samlede balance, er baseret på 
en generel vurdering af de eksisterende mangler, og i hvilket omfang det pågældende land gør fremskridt som 
forventet.
Bemærkninger
Tekstboks 2 — Eksempler på mangelfuld koordinering mellem IPA-projekter
Projekt 1, 2 og 3
Kommissionen påpeger, at i betragtning af den begrænsede størrelse af Montenegros forvaltning og den tidlige 
fase, som indførelsen af systemet for offentlige indkøb i Montenegro befinder sig i, kan det ikke undgås, at der fore -
kommer yderligere overlapning mellem de forskellige kurser.
Projekt 12 og 13
Kommissionen påpeger, at det i den sidste del af den reviderede periode lykkedes at omdanne den regionale 
offentlige forvaltningsskole (ReSPA) fra en erhvervsuddannelsesinstitution til et regionalt knudepunkt, der bidrager 
til politisk dialog ved hjælp af komparative undersøgelser og regional forskning, peer reviews, sommerskoler, semi -
narer på landet, mobilitetsordninger og studiebesøg, tematiske netværk osv. I den forbindelse har Montenegro nydt 
godt af interaktionen mellem repræsentanter for regeringen i forbindelse med de forskellige arrangementer, som 
blev afholdt af ReSPA, samt de sammenlignende undersøgelser.
Siden 2013 har organisationen valgt en mere strategisk tilgang, der udelukkende er rettet mod højtstående 
embedsmænd og beslutningstagere.
Tekstboks 3 — Eksempler på resultater, som støttemodtagerne ikke har udnyttet fuldt 
ud
Projekt 4
Kommissionen bemærker, at antikorruptionsagenturet (ACA) blev oprettet den 1. januar 2016. Agenturet anven -
der for øjeblikket Integrity Risk Manager-platformen som model for udvikling af en ny version af IT-systemet, fordi 
alle modulerne i ACA’s it-system, herunder modulet for integritetsplaner, skal udvikles i henhold til harmoniserede 
standarder.
Kommissionens svar 34
Projekt 19
Kommissionen påpeger, at det er nødvendigt at have et konstant lager af affaldsbeholdere til udskiftning af dem, 
der er i brug.
Tekstboks 4 — Eksempler på resultater, som de nationale myndigheder ikke har fulgt 
op på
Projekt 14 bidrog med succes
Kommissionen understreger, at det ligeledes er vigtigt at bemærke, at forsinkelser i forbindelse med gennemfø -
relsen af det fælles europæiske luftfartsområde (FELO) også skyldes nogle medlemsstaters forsinkede ratificering 
(aftalen blev undertegnet i 2006 og er endnu ikke trådt i kraft). Generelt er Montenegros forberedelsesniveau på 
dette område blevet vurderet meget positivt af Kommissionen. Ved det seneste ECAA-kontrolbesøg i oktober 2015 
blev det konkluderet, at Montenegro opfylder kravene i fase I til FELO-aftalen.
28
Kommissionen påpeger, at transport og miljø vil være omfattet af den nye metodologi fra 2016.
37
Kommissionens holdning er, at anvendelsen af balanceklausulen er tilstrækkeligt defineret i forhandlingsrammen.
Anvendelse af den generelle balanceklausul er baseret på en bred vurdering af de eksisterende mangler, og i hvilket 
omfang landet gør fremskridt som forventet. Hvad angår den generelle balanceklausul er de specifikke problemer, 
der gjorde sig gældende i 2014, blevet løstt, efter at Kommissionen mindede de montenegrinske myndigheder om 
klausulen.
Konklusioner og anbefalinger
Anbefaling 1 — bedre samordning af aktioner til styrkelse af kapaciteten
Kommissionen accepterer anbefaling 1.
Anbefaling 2 — øget forpligtelse til at bruge outputtene og følge op på resultaterne
Kommissionen accepterer anbefaling 2.
45
Fremskridt på årsbasis har altid været afspejlet i rapporterne. Samlingen af flere efterfølgende rapporter gav 
mulighed for sammenligninger over længere perioder. Med indførelsen af den nye rapporteringsmetode i 2015 og 
det øgede fokus på viljen til forbedringer ud over fremskridtene i de foregående år, vil det blive lettere at foretage 
sammenligninger over længere perioder på de pågældende områder.
Kommissionens svar 35
Anbefaling 3 — Udvikling af bedre værktøjer til måling af fremskridt henimod bedre 
administrativ kapacitet
Kommissionen accepterer anbefaling 3.
Kommissionen vil videreføre og sin nye rapporteringsmetode og udvide den til at omfatte andre områder i 2016. 
Dette vil muliggøre en bedre sammenlignelighed mellem landene og også i tidsmæssig henseende på de områder, 
der er omfattet. Transport og miljø vil være omfattet af den nye metode fra 2016.
Vurderingen efter den nye metode er hovedsageligt kvalitativt, men der tages dog hensyn til kvantitative elemen -
ter. Dette er nødvendigt for at give et realistisk billede af alle de elementer, der er relevante for at vurdere situatio -
nen på et bestemt område.
46
Kommissionen påpeger, at den politiske dialog kun kan tilskynde reformer, men ejerskabet af reformprocessen 
ligger hos de nationale myndigheder.
Kommissionen understreger endvidere vigtigheden af, at reformprocessens kvalitet prioriteres højere end dens 
hastighed.
Kommissionens holdning er, at anvendelsen af balanceklausulen er tilstrækkeligt defineret i forhandlingsrammen.
Anvendelsen af værktøjer til håndtering af tiltrædelsesprocessen, herunder den generelle balanceklausul, er baseret 
på en generel vurdering af de eksisterende mangler, og i hvilket omfang det pågældende land gør fremskridt som 
forventet.
Anbefaling 4 — bedre anvendelse af løftestænger til at støtte fremskridtene med 
reformen
Kommissionen accepterer delvist anbefaling 4.
i. Kommissionen er enig med Revisionsretten i, at anvendelse af alle de politiske redskaber, der er til rådighed, 
er af afgørende betydning for tiltrædelsesprocessen. Kommissionen mener, at dette allerede er tilfældet, men 
Kommissionen finder det vigtigt, at processen er troværdig, og prioriterer dens kvalitet frem for dens hastighed. 
Det er i denne forbindelse vigtigt at understrege, at navnlig tempoet i reformerne er under de montenegrinske 
myndigheders kontrol.
ii. Kommissionen mener, at den er klar og konsekvent i sine henvisninger til og anvendelse af balanceklausulen.
 Forhandlingsrammen, som regulerer, hvad der er en mellemstatslig proces, fastsætter meget klart betingelserne 
(se nedenfor) for anvendelse af den generelle balanceklausul. Det er vigtigt at understrege, at det er medlems -
staterne, der træffer beslutning om anvendelse af balanceklausulen på baggrund af et forslag fra Kommissionen. 
Forhandlingsrammen nævner også, at balanceklausulen kun benyttes, efter at alle andre foranstaltninger er udtømt. 
Kommissionen kan således ikke acceptere denne del af anbefalingen.
Kommissionens svar 36
 Den relevante tekst i forhandlingsrammen lyder som følger: »Der bør sikres en overordnet ligevægt i fremskrid -
tene i forhandlingerne om de forskellige kapitler. Under hensyn til forbindelsen mellem kapitlerne »Retsvæsenet 
og grundlæggende rettigheder« og »Retfærdighed, frihed og sikkerhed« og de værdier, som EU bygger på, samt 
deres betydning for gennemførelsen af gældende EU-ret på alle områder vil Kommissionen efter undersøgelse af 
alle andre tilgængelige tiltag på eget initiativ eller på anmodning af en tredjedel af medlemsstaterne foreslå, at 
den tilbageholder sine anbefalinger om at åbne og/eller lukke andre forhandlingskapitler, hvis fremskridtet med 
de to nævnte kapitler halter væsentligt bagefter fremskridtene i forhandlingerne generelt, og tilpasse det forbe -
redende arbejde i forbindelse hermed, indtil ligevægten er genoprettet. Rådet vil træffe afgørelse om et sådant 
forslag med kvalificeret flertal, samt om betingelserne for at ophæve de trufne foranstaltninger. Medlemsstaterne 
handler på regeringskonferencen i overensstemmelse med Rådets afgørelse, med forbehold af det generelle krav 
om enstemmighed på regeringskonferencen«.
Anbefaling 5 — brug af decentral forvaltning til at udbrede  
god administrativ praksis 
Kommissionen accepterer anbefaling 5.
SÅDAN FÅR MAN FAT I PUBLIKATIONER FRA EU
Gratis publikationer:
  et eksemplar:  
via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)
  /f_lere eksemplarer eller plakater/kort:  
hos Den Europæiske Unions repræsentationer (http://ec.europa.eu/represent_da.htm)  
hos delegationerne i ikke-EU-lande (http://eeas.europa.eu/delegations/index_da.htm)  
ved at kontakte Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_da.htm)  
eller ringe på 00 800 6 7 8 9 10 11 (frikaldsnummer fra overalt i EU) (*).
(*)  Oplysningerne er gratis ligesom de /f_leste opkald (nogle operatører, telefonbokse eller hoteller kan dog kræve  
penge for opkaldet).
Betalingspublikationer:
 via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Begivenhed Dato
Revisionsplanens vedtagelse/revisionens start 27.1. 2015
Officiel fremsendelse af udkastet til beretning til Kommissionen (eller en anden revide -
ret enhed)23.5.2016
Vedtagelse af den endelige beretning efter den kontradiktoriske procedure 12.7. 2016
Modtagelse af Kommissionens (eller en anden revideret enheds) officielle svar på alle 
sprog28.7.2016
Denne beretning omhandler Rettens undersøgelse af, om 
Kommissionens støtte til Montenegro har bidraget 
effektivt til at opbygge den administrative kapacitet 
i landet for at forberede det til medlemskab af EU. Retten 
konkluderer, at EU’s førtiltrædelsesbistand — uanset de 
langsomme fremskridt, der blev konstateret på en række 
centrale områder — har hjulpet med til at styrke den 
administrative kapacitet i den periode, revisionen 
omfattede (2007-2013). Både EU’s finansielle og 
ikkefinansielle støtte var rettet mod væsentlige 
kapacitetsopbygningsbehov, men Retten noterer tilfælde, 
hvor de nationale myndigheders utilstrækkelige 
reformvilje betød, at outputtene ikke blev brugt, og den 
planlagte effekt ikke blev opnået. Retten kommer med 
anbefalinger til, hvordan Kommissionen kan sætte fokus 
på at forbedre resultaterne.
DEN
EUROPÆISKE
REVISIONSRET