Regionsudvalgets udtalelse om "Lokale og regionale myndigheders gennemførelse af EU-lovgivningen"

(1999/C 374/06)

REGIONSUDVALGET har -

under henvisning til præsidiets beslutning af 15. juli 1998 om at afgive udtalelse herom i henhold til EF-traktatens artikel 198 C, stk. 4, og henvise det forberedende arbejde til Underudvalget "Institutionelle Anliggender",

under henvisning til forslag til Regionsudvalgets udtalelse (CdR 51/99 rev. 2), som blev vedtaget af Underudvalget "Institutionelle Anliggender" den 6. juli 1999 med Lars Nordström som ordfører -

på den 30. plenarforsamling den 15.-16. september 1999 (mødet den 15. september) enstemmigt vedtaget følgende udtalelse.

1. Indledning

1.1. Medlemsstaterne har det fulde ansvar over for EU for gennemførelsen af EU-lovgivning. Ansvaret omfatter både omsætningen af EU-direktiver i national lovgivning og håndhævelsen af disse. I nogle medlemsstater kan disse opgaver dog være delt mellem staten og de lokale og regionale myndigheder. Ofte bærer de lokale og regionale myndigheder en stor del af ansvaret for gennemførelsen af EU-lovgivningen.

1.2. De lokale og regionale myndigheders medvirken i statsadministrationens gennemførelse af EU-lovgivningen afspejler lovgivningens praktiske betydning for dem. EU-lovgivning griber ind i flere og flere af de lokale og regionale myndigheders kompetenceområder. Når de lokale og regionale myndigheder inddrages i statens omsætning af fælles lovgivning i national lovgivning og i håndhævelsen af denne, har de således mulighed for

- at bidrage med ekspertise,

- at få tilgodeset deres særlige karakteristika,

- at bevare deres mangfoldighed og egenart,

- at sikre en effektiv håndhævelse tæt på borgerne.

1.3. De lokale og regionale myndigheder ser deltagelse i gennemførelsen af EU-lovgivning som en nødvendig udbygning af deres engagement i EU's lovgivningsprocedure, som for nærværende varetages af Regionsudvalget og - i nogle medlemsstater - desuden gennem en procedure, der inddrager de lokale og regionale myndigheder i regeringens EU-politik.

2. Omsætningen af EU-direktiver i national lovgivning

2.1. De forskellige medlemsstater inddrager ikke de lokale og regionale myndigheder i gennemførelsen af EU-direktiverne på samme måde. I nogle lande omsættes EU-direktiver delvis til national lovgivning af en regional lovgivende forsamling. Dette er tilfældet i regioner, hvor lovgivningsmagt indgår som en del af deres særlige beføjelser i henhold til den nationale lovgivning. Efter en anden model gennemføres EU-direktiverne af lovgivende statsorganer i samarbejde med et landsdækkende regionalt organ. Hertil kommer andre måder at inddrage de lokale og regionale myndigheder i omsætningen af EU-direktiver i national lovgivning. Samarbejdet kan f.eks. også være af uformel art. I denne sammenhæng kan gennemførelsen af de europæiske direktiver have konsekvenser for udøvelsen af de lokale myndigheders beføjelser. I visse tilfælde kan anvendelsen af europæisk lovgivning danne baggrund for eller begrænse myndighedernes magtudøvelse og have økonomiske konsekvenser for deres budget.

2.2. De lokale og regionale myndigheders aktive medvirken ved omsætningen af EU-direktiver i national lovgivning giver plads for størst tænkelig smidighed og udstrakt hensyntagen til regionale særtræk. Samtidig koncentreres en meget stor grad af ekspertise omkring lovgivningsprocessen.

2.3. Tilpasning til lokale krav øger administrationens effektivitet, tilfører demokratisk legitimitet og fremmer borgernes tillid til fællesskabslovgivningen.

2.4. De forskellige måder, som de lokale og regionale myndigheder inddrages i gennemførelsen af EU-direktiver på, afhænger af det enkelte lands særlige forfatningsmæssige forhold. Disse forskelle skal fuldt ud respekteres.

3. Administrativ gennemførelse af EU-lovgivning

3.1. Håndhævelsen af EU-lovgivningen varetages af medlemsstaternes administration ud fra én af følgende tre modeller:

- overvejende af de lokale og regionale forvaltninger,

- afhængigt af indholdet, dels af statsforvaltningen dels af de lokale og regionale forvaltninger,

- udelukkende af de statslige myndigheder.

3.2. Ansvarsfordelingen mellem de lokale, regionale og nationale myndigheder varierer fra land til land. Der ønskes ikke en harmonisering. De enkelte medlemsstaters forfatninger bør dog sikre, at den administrative gennemførelse af EU-lovgivning foregår i overensstemmelse med følgende retningslinjer:

- så tæt på borgerne som muligt,

- med bistand fra den lokale og regionale ekspertise,

- gennem en effektiv forvaltning, der tager hensyn til særlige forhold,

- under en mere udbygget kontrol og forebyggelse af overskridelse af beføjelser fra lokale og regionale politikeres side,

- under vilkår, som skaber størst mulig tillid i befolkningen,

- og på det forvaltningsniveau, der er nærmest brugerne.

3.3. Nærhed til borgerne er i sig selv en styrke for forvaltningen. Det gør samfundet mere demokratisk, og det er den mest rentable form for administration. De lokale og regionale politikere, der udfører kontrol, er underlagt direkte regnskabspligt, hvilket forhindrer misbrug af EU-midler.

3.4. Ansvarlighed og kontrol praktiseres bedst i mindre geografiske områder, hvilket på sin side fremmer effektivitet og tillid til det politiske system. Med al respekt for medlemsstaternes forskellige forfatninger vil en god administrativ gennemførelse af EU-lovgivning derfor ofte forudsætte deltagelse af de lokale og regionale myndigheder.

4. Problemer med håndhævelsen af EU-lovgivning

4.1. Generelle bemærkninger

4.1.1. Ligevægt mellem EU, medlemsstaterne og de subnationale niveauer, dvs. de lokale og regionale myndigheder, er af grundlæggende betydning for en god gennemførelse af EU-lovgivningen.

4.1.2. Det er ligeledes vigtigt, at lovgivningen generelt er af god kvalitet, og at der tages hensyn til de økonomiske og administrative konsekvenser af gennemførelsen af lovgivningen for de lokale og regionale myndigheder.

4.1.3. Amsterdam-traktaten og dens protokol om anvendelsen af nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet er i sig selv et velkomment og klart udtryk for den betydning, som EU tillægger ligevægt mellem de forskellige forvaltningsniveauer [EU, medlemsstaterne, regioner og kommuner].

4.1.4. I den sammenhæng henledes opmærksomheden bl.a. på punkt 5, 7 og 9 i protokollen, samt artikel 203 i traktaten, samt på, at kravet om økonomiske og administrative konsekvensanalyser af Kommissionens forslag udtrykkeligt er nedfældet i protokollen.

4.1.5. Amsterdam-traktaten giver således et enestående grundlag for at etablere en velafstemt balance og skabe synergi mellem de forskellige niveauer med mulighed for at tage hensyn til de forskellige forudsætninger på lokalt og regionalt niveau.

4.1.6. Amsterdam-traktaten bidrager endvidere til at understrege, at EU skal tage behørigt hensyn til bl.a. de lokale og regionale myndigheders muligheder for at afholde udgifterne til opgaver, som følger af ny lovgivning, samt deres muligheder for at håndtere de administrative konsekvenser af en sådan lovgivning.

4.1.7. I den forbindelse må man medgive, at Kommissionen har udført et stort stykke arbejde og gjort store fremskridt, f.eks. med hensyn til at forbedre lovgivningens kvalitet.

4.1.8. Selv om den her beskrevne udvikling kan betragtes som positiv, er der grund til at pege på, hvor der kan tænkes at opstå problemer på visse områder på lokalt og regionalt niveau.

4.1.9. Man skal huske på, at opfattelsen af, hvor alvorlige nedenstående problemer er, kan variere afhængigt af tradition, konstitutionelle forhold og graden af lokalt/regionalt selvstyre m.m.

4.2. Lovgivningens kvalitet

4.2.1. Nærhedsprincippet har kolossal stor betydning for EU-lovgivningens kvalitet(1).

4.2.2. Man skal tænke på, at opfattelsen af subsidiaritet og hermed beslægtede begreber kan variere i visse henseender. Nogle mener, at subsidiaritetsprincippet skal appliceres dynamisk. Andre, at hovedformålet med subsidiaritetsprincippet er at indskrænke EU's og EU-institutionernes handlemuligheder på visse områder og derved beskytte medlemsstaterne, regionerne og kommunerne mod unødige fællesskabsinitiativer.

4.2.3. På samme måde er der forskellige holdninger til spørgsmålet om en klar opdeling af beføjelserne mellem de forskellige forvaltningsniveauer [EU, medlemsstaterne og de lokale og regionale myndigheder]. Nogle (heriblandt Kommissionen) mener, at en mere præcis fastsættelse af EU's beføjelser vil være til skade for fleksibiliteten i Fællesskabets indsats og dermed hæmme udviklingen i EU-lovgivningen. Andre går ind for en klarere afgrænsning af EU's beføjelser og streng gennemførelse af subsidiaritetsprincippet.

4.2.4. Hertil kommer, at ikke alle forstår det samme ved begrebet "Fællesskabets enekompetence". Al lovgivning vedrørende enhedsmarkedet hører f.eks. efter Kommissionens opfattelse med til EU's enekompetence. Her finder subsidiaritetsprincippet altså ikke anvendelse. Andre mener, at EU's enekompetence skal begrænses langt mere og subsidiaritetsprincippet anvendes langt oftere.

4.2.5. De forskellige opfattelser af betydningsfulde aspekter af EU-lovgivningens kvalitet er et indicium om de kulturelle, historiske og konstitutionelle forskelle, som eksisterer mellem EU's medlemsstater og regioner. På den baggrund må forskellene respekteres fuldt ud som en værdifuld bestanddel af den europæiske dialog.

4.3. Øget EU-aktivitet på områder, der traditionelt har hørt til de lokale og regionale myndigheders kompetenceområder, fører til indskrænkninger i de lokale og regionale myndigheders aktionsradius.

4.3.1. På visse områder, hvor de lokale og regionale myndigheder har [ene]kompetence - f.eks. inden for lokal og regional planlægning - er der et klart [bottom-up] ønske om at udbygge informationsudvekslingen og om samråd og samarbejde på europæisk niveau.

4.3.2. Hvis et givent emne rummer fælleseuropæiske elementer, kan man kun hilse et overnationalt samarbejde velkomment. Men hvis sådanne initiativer udmøntes i EU-lovgivning eller -programmer/-aftaler med en bindende karakter, kan de bl.a. indskrænke de lokale og regionale myndigheders suveræne planlægningsbeføjelser.

4.3.3. Man skal ikke glemme, at meget kan opnås gennem frivilligt samarbejde og samordning på europæisk plan mellem de berørte parter. For nogle målsætninger er der ikke noget signifikant behov for fælles EU-lovgivning eller -regulering.

4.3.4. I visse tilfælde kan det være på sin plads at overveje, om ikke Fællesskabets kompetence bør præciseres i traktaten. Det har Regionsudvalget f.eks. tidligere ment i forbindelse med strategien for lokal og regional planlægning(2).

4.4. Administrative omkostninger

4.4.1. EU-lovgivning og -programmer - f.eks. vedrørende indsamling af statistiske oplysninger - kræver ofte en betydelig administrativ indsats fra de lokale og regionale myndigheders side - en indsats, der sommetider står i misforhold til udbyttet. Endvidere er formålet med visse administrative forpligtelser ikke altid klar, eller synes at være et mål i sig selv.

4.4.2. Det er forståeligt, at en voksende administrativ byrde uden klart sigte eller klar nytteværdi let kan føre til ligegyldighed og svigtende opbakning til den europæiske integrationsproces.

4.4.3. De lokale og regionale myndigheder konfronteres med stadig flere opgaver og administrative byrder som følge af EU-lovgivning og national lovgivning, som de skal klare med deres normale [eller i nogle tilfælde med en reduceret] kapacitet. Det bør derfor undersøges, om de lokale og regionale myndigheder har kapacitet til at løse de opgaver, som de bliver pålagt gennem EU-lovgivning eller national lovgivning, inden man vedtager ny lovgivning.

4.4.4. EU-institutionerne bør derfor gennemgå eksisterende og kommende EU-lovgivning med henblik på at fjerne ethvert krav, som ikke er 100 % nødvendigt. Spørgsmålet om nødvendighed skal afgøres ud fra såvel absolutte som relative kriterier, og bedømmelsen skal bl.a. omfatte cost-benefit aspektet. Ethvert administrativt krav skal have et klart sigte.

4.5. Økonomiske konsekvenser

4.5.1. Her henvises til bemærkningerne i Regionsudvalgets udtalelse af 15. november 1995 om økonomiske og administrative konsekvenser for regionale og lokale myndigheder af EU's retsakter(3).

4.5.2. Regionsudvalget gør desuden opmærksom på, at man ofte får alt for lidt for de administrative udgifter i forbindelse med mange små fremmeforanstaltninger - dette gælder f.eks. bygningsbevaring i de tilfælde, hvor man ikke koncentrerer sig om foranstaltninger af exceptionel, overregional betydning. I små udviklingsprogrammer bør gevinsten derfor stå i et rimeligt forhold til de administrative udgifter. Samtidig bør det undersøges, om det ikke ville være bedre at koncentrere midlerne om enkeltforanstaltninger af særlig stor betydning.

4.6. Gennemførelse i medlemsstaterne

4.6.1. Problemer i forbindelse med håndhævelse af EU-lovgivning kan i visse tilfælde være knyttet til selve lovgivningen eller til gennemførelsen af denne i de enkelte medlemsstater. Selv om man må konstatere, at det forholder sig sådan, bør det gælde som princip, at et givet problem bedst løses på det niveau, som det vedrører.

4.6.2. De lokale og regionale myndigheder er forpligtet til at overholde EU-direktivernes bestemmelser fra den dato, de træder i kraft, også selvom de nationale myndigheder endnu ikke har vedtaget lovgivning desangående (der i EF-Domstolens retspraksis betegnes som "direktivernes vertikale konsekvenser"). I tilfælde af fejlagtig eller unøjagtig gennemførelse af EU-direktiver i national ret er det også de lokale og regionale myndigheders opgave at overvåge og gennemføre EU-retten.

5. Konklusioner og forslag

5.1. God gennemførelse begynder med en god lovgivning. Dette betyder først og fremmest, at principperne om subsidiaritet og proportionalitet skal anvendes i deres fulde udstrækning. I tråd med Regionsudvalgets holdning og de konklusioner, som kommer til udtryk i udtalelsen af 11. marts 1999 "For en veritabel subsidiaritetskultur! En appel fra Regionsudvalget"(4), skal subsidiaritetsprincippet overholdes konsekvent i EU's indsats på alle områder.

5.2. Subsidiaritetsprincippet som rettesnor for myndighedsudøvelse bør suppleres med en klarere afgrænsning af funktioner i form af en rettesnor for placering af myndighed.

5.3. Hertil kommer, at man for at undgå overregulering og unødig administration må tage højde for de økonomiske og administrative konsekvenser for de lokale og regionale myndigheder. Det ville desuden være interessant, hvis Kommissionen i forbindelse med de forslag, den fremsætter, kunne kvantificere den økonomiske betydning, de iværksatte EU-direktiver vil få for myndighederne, og hvis medlemsstaterne under forhandlingerne inddrog de lokale og regionale myndigheder i vurderingen af de økonomiske omkostninger.

5.4. Parallelt hermed må de lokale og regionale myndigheder inddrages i EU's lovgivningsprocedure så effektivt som muligt. Dette vil give EU-lovgivningen større legitimitet og gøre den mere effektiv. Det vil også medvirke til at bevare mangfoldigheden i Europa og bidrage væsentligt til, at borgerne får tillid til EU-lovgivningen.

5.5. De lokale og regionale myndigheders muligheder for at påvirke EU's lovgivningsproces afhænger af forfatningshistorien i de enkelte medlemsstater. Metoderne spænder fra formel deltagelse i fastlæggelsen af nationalregeringens holdning i Rådet gennem (i det mindste) delvis bindende resolutioner fra regionalrådene, til lobbyvirksomhed udført af lokale og regionale myndigheders egne repræsentanter i Bruxelles. Men den eneste mulighed for at få indflydelse, som er til rådighed for alle lokale og regionale myndigheder uanset den forfatningsmæssige udvikling i medlemsstaterne, er Regionsudvalget.

5.6. Det er derfor absolut nødvendigt at styrke Regionsudvalgets aktive deltagelse i EU's lovgivningsproces. Dette kræver bl.a.:

- At Amsterdam-traktatens bestemmelser om Regionsudvalgets egen administration gennemføres i sin fulde konsekvens. Regionsudvalget må tildeles de nødvendige midler til en selvstændig administration. Regionsudvalget anmoder derfor indtrængende de relevante EU-institutioner om at sikre Regionsudvalget tilstrækkelige bevillinger. Dette er af allerstørste betydning for, at Regionsudvalget kan fungere tilfredsstillende.

- Da ingen anden EU-institution har fuldt overblik over EU-lovgivningens praktiske konsekvenser for de lokale og regionale myndigheder, bør Kommissionen inddrage Regionsudvalget i et samarbejde allerede i en tidlig, forberedende fase af EU-lovgivningsprocessen. Regionsudvalget henviser i den forbindelse til sine bemærkninger i udtalelsen om økonomiske og administrative konsekvenser for regionale og lokale myndigheder af EU's retsakter.

5.7. Regionsudvalget glæder sig over, at det er blevet almindelig praksis, at Kommissionen indleder EU-lovgivningsprocessen med at udsende en grønbog eller en hvidbog for at rejse en offentlig debat. Denne praksis kan dog ikke træde i stedet for inddragelsen af Regionsudvalgets viden og ekspertise i de tidlige stadier af konkrete lovgivningsinitiativer.

5.8. Hvordan og i hvilket omfang de lokale og regionale myndigheder efter den nationale lovgivning inddrages i gennemførelsesprocessen afhænger af de enkelte medlemsstaters interne struktur og organisation. Der bør dog under alle omstændigheder tages behørigt hensyn til de lokale og regionale myndigheders særlige interesser. Dette er den nødvendige forudsætning for opretholdelsen af direkte myndighed og for bevarelsen af de lokale og regionale myndigheders individuelle særtræk samt mere omfattende inddragelse af den lokale og regionale ekspertise.

5.9. Regionsudvalget genfremfører derfor det synspunkt, at Kommissionen og de nationale regeringer i forberedelsesfasen bør gennemføre en formel høring af Regionsudvalget som repræsentant for de lokale og regionale myndigheder om alle forslag til lovgivning, som kan få betydelige følger for borgerne.

5.10. Det er meget vigtigt, at EU-lovgivningen gennemføres af de lokale og regionale myndigheder, fordi man derved sikrer tæt kontakt til borgerne, effektivitet og bidrag fra den lokale og regionale ekspertise, ligesom man på den måde mest effektivt kan føre kontrol med, at bevillingerne anvendes korrekt. Regioner og kommuner bør - i forhold til deres status i øvrigt - levnes en vis handlefrihed i den administrative gennemførelse. Gennemføres EU-lovgivningen af de statslige myndigheder uden et tæt samarbejde med de regionale og kommunale forvaltninger, kan den nødvendige nærhed til borgerne og tilliden til EU-lovgivningen i befolkningen ikke garanteres.

5.11. For at sikre en fuldstændig og effektiv gennemførelse af EU-retten er det nødvendigt, at de lokale og regionale forvaltninger får de fornødne kompetencer og ressourcer til at kunne slå ned på tilfælde af manglende, uhensigtsmæssig eller fejlagtig omsætning af EU-direktiver fra de kompetente lovgivende myndigheders side.

5.12. Det foreslås, at Regionsudvalget iværksætter dybtgående undersøgelser af følgende emner:

- EU-initiativers langsigtede konsekvenser for de lokale og regionale myndigheders aktionsradius inden for bestemte områder, f.eks. i forbindelse med udformning af lovgivning og offentlige tjenester.

- Mulighederne for forbedring af Regionsudvalgets bidrag til EU's lovgivningsproces. Det kunne især være en god idé at give Regionsudvalget en mere fremtrædende rolle i de tidlige faser af EU's lovgivningsproces.

- Udarbejdelse, efter behov, af komparative studier af gennemførelsen af EU-lovgivning i særligt udvalgte områder. Formålet skulle være at skaffe sig en større viden om gennemførelsen i de pågældende områder, som efterfølgende kan tjene som eksempel for resten af EU. Én metode kunne være at undersøge gennemførelsen på grundlag af eksisterende programmer for regionalt samarbejde og partnerskab, f.eks. Karolus.

- Regionsudvalget anbefaler Kommissionen at offentliggøre en liste over eksisterende støtteprogrammer og budgetkonti. En sådan liste ville gøre det muligt for Regionsudvalget at bedømme programmernes europæiske merværdi såvel som omfanget af den indsats, som kræves af de lokale og regionale myndigheder.

- De nødvendige initiativer fra Regionsudvalgets side i medfør af resultaterne af ovennævnte undersøgelser og studier.

Bruxelles, den 15. september 1999.

Manfred DAMMEYER

Formand for

Regionsudvalget

(1) I den forbindelse henvises til bemærkningerne i Regionsudvalgets udtalelse "Bedre lovgivning 1998. Et fælles ansvar" (CdR 50/99 fin).

(2) "EU's politik for fysisk planlægning" (CdR 340/96 fin) - EFT C 116 af 14.4.1997, s. 1.

(3) CdR 368/95 - EFT C 126 af 29.4.1996, s. 1.

(4) CdR 302/98 fin - EFT C 198 af 14.7.1999, s. 73.