DA Den Europæiske Unions Tidende C 451/152

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om hyogohandlingsplanen for perioden efter 2015: risikostyring med henblik på modstandsdygtighed

COM(2014) 216 final

(2014/C 451/25)

Ordfører: Giuseppe IULIANO

Kommissionen besluttede den 8. april 2014 under henvisning til artikel 304 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde at anmode om Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om:

»Kommissionens meddelelse — Hyogohandlingsplanen for perioden efter 2015: risikostyring med henblik på modstandsdygtighed«

COM(2014) 216 final.

Det forberedende arbejde henvistes til Den Faglige Sektion for Eksterne Forbindelser, som vedtog sin udtalelse den 12. juni 2014.

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 500. plenarforsamling den 9.—10. juli 2014, mødet den 10. juli, følgende udtalelse med 103 stemmer for, 1 imod og 1 hverken for eller imod:

1. Konklusioner og anbefalinger

1.1 Det er efter EØSU's mening meget relevant og nødvendigt, at EU fastlægger en holdning på området katastrofeforebyggelse i forbindelse med revisionen af Hyogohandlingsplanen i 2015 (Hyogo efter 2015). Det forhold, at denne revision falder sammen med andre initiativer vedrørende udvikling og klimaændringer for perioden efter 2015, gør denne holdning endnu mere relevant.

1.2 EØSU anmoder medlemsstaterne om at indgive data om risici og katastrofer i deres lande til Kommissionen i en så udspecificeret form som muligt, således at de kan bidrage til en mere tilbundsgående og præcis diagnose af situationen på dette område.

1.3 EØSU er overbevist om, at man bør gå mere i dybden med de bagvedliggende risikofaktorer og med de grundliggende årsager til katastrofer. Blandt de bagvedliggende risikofaktorer kan nævnes planløs byudvikling, landdistrikternes sårbare eksistensgrundlag og forringelsen af økosystemerne.

1.4 En stor del af de menneskeliv og materielle værdier, som går tabt på grund af katastrofer, skyldes mindre, men hyppigt forekommende katastrofer. EØSU mener, at der i Hyogo efter 2015 bør lægges større vægt på denne »udbredte risiko«, og at planen desuden bør sigte mod at gøre samfund, som rammes af disse katastrofer, mere modstandsdygtige.

1.5 EØSU mener, at katastrofernes økonomiske og sociale indvirkning børe analyseres grundigere, og at man bør være mere opmærksom på aspekter såsom produktionsinfrastrukturen.

1.6 EØSU mener, at Hyogo efter 2015 bør fokusere mere på en »multirisici«-tilgang og samtidigt tage mere højde for menneskeskabte risici, end det tidligere var tilfældet.

1.7 Risikostyringen bør være rettighedsbaseret, centreres om de mest sårbare gruppers og personers behov og rettigheder samt inddrage og styrke kønsaspektet.

1.8 EØSU går ind for at udvikle tilgange baseret på lokal risikostyring ved at give adgang for civilsamfundets organisationer på lokalt plan og for grupper, som normalt ikke inddrages. Lokal risikostyring bør indarbejdes mere målbevidst.

1.9 Man må også anderkende civilsamfundsorganisationernes rolle i katastrofeforebyggelse på såvel lokalt som internationalt plan.

1.10 Erhvervslivet og den private sektor bør spille en fremtrædende rolle ved at indarbejde katastrofeforebyggelse i hele produktionscyklussen og ved at bidrage med deres innovationsevne.

1.11 Skønt handlingsplanen fortsat vil være frivillig, bør den nye Hyogohandlingsplan for perioden efter 2015 lægge vægt på rapporteringssystemer og gennemsigtighed ved hjælp af en række internationalt anerkendte indikatorer. Disse indikatorer bør ikke kun være af teknisk art, men også omfatte dimensioner af social karakter.

1.12 EØSU ser positivt på de mekanismer for peeranalyser, som flere medlemsstater har indført, men mener, at man på mellemlangt sigt bør arbejde hen imod skrappere ansvarlighedsordninger.

1.13 Hvad finansieringen angår, mener EØSU, at der bør opstilles en vejledende minimumssats for finansiering af foranstaltninger vedrørende katastrofeforebyggelse i EU's udviklingspolitik og humanitære politik.

2. Begrundelse

2.1 Vedtagelsen af Hyogohandlingsplanen »for opbygning af nationers og lokalsamfunds modstandsdygtighed mod katastrofer« i 2005 var utvivlsomt en milepæl i tilgangen til katastrofeforebyggelse. At handlingsplanen blev vedtaget af 168 stater, er et udtryk for en holdningsændring i det internationale samfund, der ser med stigende bekymring på situationen.

2.2 Efter vedtagelsen af Hyogohandlingsplanen har EU efterhånden indbygget stadigt flere elementer af katastrofeforebyggelse og risikostyring i mange af sine politikker såvel på det interne plan som i udviklingssamarbejdet og den humanitære bistand, og der er gjort betydelige fremskridt, omend ikke på alle fronter.

2.3 Revisionen af Hyogohandlingsplanen i 2015 giver således EU lejlighed til at revidere sine politikker på dette område og tilpasse dem til den nye internationale situation. Samtidigt vil EU kunne bidrage til den internationale debat om katastroferisici og om, hvorledes denne situation bedst kan tackles.

2.4 EØSU ser med interesse på Kommissionens meddelelse om »Hyogohandlingsplanen for perioden efter 2015: risikostyring med henblik på modstandsdygtighed«, anser den for meget relevant i disse tider og ønsker at bidrage til denne debat ved at fremlægge forslag fra de sektorer i civilsamfundet, som udvalget repræsenterer.

2.5 Siden vedtagelsen af Hyogohandlingsplanen i 2005 har udviklingen i katastroferne på verdensplan bekræftet den foruroligende tendens til en forværring af risiciene. Denne kendsgerning har tvunget medlemsstaterne, de internationale organer, civilsamfundsorganisationerne og samfundet i almindelighed til at revidere deres holdninger vedrørende katastrofeforebyggelse.

2.6 Alle de data, vi i dag råder over, viser, at katastroferne er blevet voldsommere, især de vandrelaterede katastrofer, som skyldes klimaændringerne, men det gælder også andre typer katastrofer, som skyldes forhastet urbanisering, uhensigtsmæssig fysisk planlægning, uegnet udnyttelse af jord og naturressourcer samt større eksponering for disse risici.

2.7 Katastrofernes indvirkning varierer naturligvis fra region til region og fra land til land, og tabene af menneskeliv og de økonomiske tab afhænger af udviklingsniveauerne. Men intet land og ingen region i verden er forskånet for disse risici, og dataene for de sidste tiår viser katastrofernes store indvirkning også på de udviklede lande og inden for Den Europæiske Union.

2.8 Når det betænkes, at målene for bæredygtig udvikling skal revideres i 2015 og at der er sket fremskridt i diskussionerne om klimaændringerne, må der også gøres en indsats for at opnå større sammenhæng mellem de forskellige holdninger vedrørende disse spørgsmål, hvilket EØSU ønsker at bidrage til.

3. Nyt syn på katastrofernes baggrund og typologi

3.1 Kommissionens meddelelse og især bilagene hertil (1) indeholder en meget udtømmende analyse af truslerne og risiciene på globalt plan og i særdeleshed inden for EU. De er også meget detaljerede i beskrivelsen af de EU-politikker, som indeholder elementer af katastrofeforebyggelse. EØSU ser meget positivt på Kommissionens bestræbelser på at basere sig på pålidelige og teknisk velfunderede data, som giver en samlet oversigt over katastrofer på EU's område og over politikkerne til imødegåelse heraf.

3.2 Ikke desto mindre er det efter EØSU's mening beklageligt, at man i den samlede oversigt over katastrofer i EU kun har direkte data fra 16 medlemsstater plus Norge. EØSU opfordrer de medlemsstater, som endnu ikke har indgivet opdelte data, til hurtigst muligt at bidrage til dette arbejde, for at der kan udarbejdes en så klar og præcis analyse af trusler og katastrofer i EU.

3.3 På verdensplan viser de undersøgelser, der er foretaget inden for rammerne af den internationale strategi for katastrofereduktion (UNISDR), at det ikke er de store katastrofer, som får stor omtale i medierne, men de »mindre katastrofer«, der er de hyppigste og forårsager de største tab af menneskeliv og af økonomiske værdier. Det er også især de mindre katastrofer, som påvirker dagligdagen for millioner af mennesker og samfund over hele jorden. EØSU mener, at Hyogo efter 2015 bør lægge større vægt på de »udbredte risici« (2), der er forbundet med denne type hændelser, og ikke, som det førhen var tilfældet, kun fokusere på »alvorlige risici«. Fokuseringen på denne type katastrofer, som optræder med stor hyppighed omend i mindre målestok, bør også bane vej for en styrkelse af de ramte samfunds modstandsdygtighed. EØSU mener, at man bør være mere opmærksom på den lokale indvirkning af denne type katastrofer.

3.4 Skønt der er talrige undersøgelser af katastrofernes økonomiske konsekvenser, er det sjældent, at man har undersøgt omkostningerne med hensyn til beskæftigelse, arbejdsvilkår og anstændigt arbejde, indvirkning på iværksættere, produktionsstruktur osv. EØSU mener, at disse aspekter bør analyseres mere indgående, og at man bør være mere opmærksom på aspekter som produktionsinfrastruktur (3).

3.5 Endvidere viser de disponible data, at mange katastrofer indtræder som følge af en kombination af risici og ikke på grund af en enkelt udløsende faktor. Dette viser, at der er behov for en analyse af mange forskellige risici og anlæggelse af en mere holistisk tilgang til katastrofer og deres kompleksitet. Begrebet »komplekse nødsituationer«, som er blevet brugt og stadigt bruges i humanitær sammenhæng, kan også inspirere til at afvise unuancerede syn på katastrofernes årsager, som i nogle tilfælde kan føre til lige så ubehjælpsomme reaktioner. Skønt der efter vedtagelsen af Hyogohandlingsplanen har været en tendens til at fokusere på »naturkatastrofer« eller »utilsigtede menneskeskabte katastrofer«, viser erfaringerne, at faktorer som vold i marginaliserede bymiljøer, magttomrum og forskellige typer konflikter er blandt de menneskeskabte faktorer, som medvirker til at forværre katastroferne, og de bør tages med i betragtning. EØSU mener, at Hyogo efter 2015 bør inddrage aspekter relateret til konflikt og vold på en mere helhedsorienteret måde. Man bør også mere målbevidst tage fat på problemet med teknologiske trusler eller de såkaldte »tredobbelte katastrofer« (jordskælv, Tsunami, atomuheld), som den, der ramte Fukushima.

3.6 EØSU er også overbevist om, at man bør gå mere i dybden med de bagvedliggende risikofaktorer og med de grundliggende årsager til katastrofer. Alle analyser og revisioner af Hyogohandlingsplanen viser, at handlingsprioritet 4, »begrænse de bagvedliggende risikofaktorer«, er det område, hvor der er gjort færrest fremskridt (4).

4. Risikostyring i forbindelse med katastrofer baseret på menneskerettigheder og især de mest sårbare gruppers rettigheder

4.1 Trods fremskridtene siden vedtagelsen af Hyogohandlingsplanen er den rettighedsbaserede tilgang ikke blevet tilstrækkeligt indbygget i risikostyringen. Undertiden har henvisningerne til visse gruppers sårbarhed og særlige rettigheder bidraget til at gøre dem endnu mere sårbare og ført til, at man har glemt, at de ikke kun er sårbare, men også har et kapacitetspotentiale. Som eksempel herpå kan nævnes tilfælde, hvor kønsaspektet er blevet inddraget på en alt for firkantet måde. EØSU mener, at den menneskeorienterede tilgang, som er baseret på menneskerettigheder, retfærdighed, retten til beskyttelse, men også på retten til bæredygtig udvikling, herunder miljømæssig bæredygtighed, bør være de bærende principper i Hyogo efter 2015. Inddragelsen af kønsaspektet, en rettighedsbaseret tilgang og sårbare grupper bør indgå i overvågningsindikatorer for Hyogo efter 2015 og i de ansvarlighedsmekanismer, der indføres. Civilsamfundsorganisationer, som beskæftiger sig med fremme og beskyttelse af rettigheder, og ikke mindst organisationer, som arbejder for kvinders rettigheder og ligestilling, samt organisationer, der repræsenterer sårbare grupper, bør indkaldes hyppigere til at deltage i debatfora om katastrofeforebyggelse.

4.2 Erfaringerne viser, at det er lokale initiativer eller initiativer med lokalt fokus, som bedst når ud til sårbare grupper. EØSU går ind for at udvikle tilgange baseret på lokal risikostyring ved at give adgang for civilsamfundets organisationer på lokalt plan og for grupper, som normalt ikke inddrages. Dette indebærer, at der må udvikles systemer for lokal risikostyring, som giver mulighed for at konkretisere de nødvendige officielle tiltag og mekanismer. Finansiering af aktiviteter i tilknytning til lokal risikostyring bør prioriteres i forbindelse med såvel nationale initiativer som initiativer støttet af internationale organisationer.

4.3 Vel vidende, at det er og bør være medlemsstaterne, som forpligter sig til at gennemføre Hyogohandlingsplanen for perioden efter 2015, og at dens succes eller fiasko vil afhænge af medlemsstaternes politiske vilje, vil EØSU gerne understrege nødvendigheden af at inddrage alle enheder på lokalt plan, såsom kommuner, borgmestre, civilsamfundsorganisationer, ngo'er, akademiske institutioner, erhvervssektorer og fagforeninger, i udarbejdelsen af risikostyringsplaner eller lignende instrumenter. Den nuværende utilstrækkelige forbindelse mellem det lokale niveau og andre højere administrative niveauer gør det sværere for de befolkninger, som er direkte truet af en katastrofe, at skride til handling. Dette gør sig især gældende i udviklingslandene, som har svage institutionelle strukturer.

4.4 Virksomhederne og den private sektor spiller en afgørende rolle i katastrofeforebyggelsen, ikke kun via offentlig-private partnerskaber eller virksomhedernes sociale ansvar, men også ved at bidrage med innovationer, erfaringer og udvikling af koncepter vedrørende modstandsdygtighed, modvirkning og tilpasning i hele produktionsprocessen. Meddelelsen kommer ind på forsikringsdækning, men derudover bør der også henvises klarere til risikobegrænsning, som er tvingende nødvendig for at kunne skabe produktiv udvikling.

4.5 Under hensyntagen til de særlige forhold, der gør sig gældende i hvert enkelt tilfælde, mener EØSU, at der såvel i EU's interne politik som i de eksterne aktiviteter bør åbnes mere op for civilsamfundsorganisationernes deltagelse i risikostyring på globalt plan og i den lokale risikostyring.

4.6 EØSU vil gerne fremhæve uddannelsens rolle — såvel den formelle skoleuddannelse som den ikke-formelle uddannelse — som en meget effektiv måde, hvorpå man kan øge befolkningens bevidsthed og sætte den i stand til at håndtere katastrofer mere effektivt. Civilsamfundsorganisationerne kan spille en vigtig rolle i denne opgave, som rækker ud over de formelle uddannelsesrammer.

5. En ramme for ansvarlighed, gennemsigtighed omkring mål samt indikatorer for fremskridt i Hyogo efter 2015

5.1 EØSU er som helhed enigt i meddelelsens »Principper for den kommende handlingsplan« hvad angår ansvarlighed og indikatorer. Det nuværende system for overvågning af Hyogohandlingsplanen er meget mangelfuldt og har ikke kunnet måle fremskridtene ordentligt. Mange EU-medlemsstater har således ikke indgivet deres data på passende vis og præcist og råder ikke over solide og pålidelige databaser på området. Offentlighedens og politikernes årvågenhed over for katastrofer betyder, at det med hensyn til katastrofeforebyggelse er særligt nødvendigt at fastlægge troværdige mekanismer for gennemsigtighed og ansvarlighed.

5.2 EØSU ser positivt på initiativer til peer review, som nogle medlemsstater har iværksat, og mener, at de bør finde generel anvendelse som et middel til at gøre fremskridt. På mellemlangt og langt sigt mener EØSU, at EU bør være mere ambitiøs med hensyn til at forbedre medlemsstaternes indsamling af data, så de kan blive sammenlignelige og tilgængelige ikke alene for de offentlige myndigheder, men også for civilsamfundet, medierne, den akademiske verden, forskersamfundet og andre berørte grupper.

5.3 Under alle omstændigheder bør Hyogo efter 2015 fastlægge et system af fælles indikatorer, som gør det muligt at måle fremskridt og opfyldelsesgrad såvel for medlemsstaternes som de øvrige aktørers vedkommende. Uden at gå i detaljer i denne udtalelse udtrykker EØSU støtte til den indsats, som civilsamfundsorganisationer har gjort med hensyn til at udvikle indikatorer. EØSU mener helt klart, at indikatorerne ikke kun bør være af teknisk — for ikke at sige teknokratisk art — men også tage højde for sociale forhold, modstandsdygtighed, deltagelse osv. (5)

5.4 Gennemsigtighed og ansvarlighed bør desuden præge dialogen vedrørende katastrofeforebyggelse mellem de forskellige implicerede aktører: officielle organer, politiske institutioner, civilsamfundsorganisationer, den private sektor og erhvervslivet, akademiske institutioner osv.

6. Sammenhæng mellem udviklingsdagsordener, klimaændringer og katastrofeforebyggelse

6.1 I en så sammenkoblet og gensidigt afhængig verden, som den, vi lever i, er det paradoksalt, at det er vanskeligt at koordinere internationale »dagsordener« for områder, som pr. definition er meget tæt forbundne. Den lejlighed, som byder sig i 2015, hvor forskellige initiativer på områderne klimaændringer, udvikling og katastrofeforebyggelse fremstår samtidigt, bør udnyttes af EU til at synliggøre denne sammenhæng på internationalt plan. Denne fokusering på sammenhængen har mange implikationer af blandt andet begrebsmæssig, institutionel og prioriteringsmæssig art, som bør håndteres ud fra de berørte samfunds erfaringer og under hensyntagen til, at klimaændringer og katastrofer ikke fortsat kan imødegås helt uafhængigt af hinanden. EØSU støtter de internationale bestræbelser på at definere fælles kriterier og indikatorer for målene for bæredygtig udvikling og Hyogo efter 2015.

6.2 I betragtning af klimaændringernes betydning for katastroferisicienes hyppigere og voldsommere karakter (især de vandrelaterede), samt de fælles mål for katastrofeforebyggelse og tilpasning til klimaændringer, bør koordineringen mellem de strukturer, som former og anvender hver enkelt af disse discipliner, øges væsentligt.

6.3 Den fremtidige Hyogohandlingsplan for perioden efter 2015 bør mere klart afspejle forbindelserne mellem katastrofer og udvikling, som kan være meget forskelligartede og komplekse. Udvikling kan — hvis den planlægges ordentligt — mindske risikoen, men kan også øge den, som man ofte har set. Ligeledes er forbindelserne mellem klimaændringer og katastrofer komplekse og indbyrdes afhængige. EØSU er enigt i, at begreber og tilgange såsom modstandsdygtighed kan være nyttige ved håndteringen af disse problemstillinger.

6.4 Samtidigt vil EØSU gerne pege på nødvendigheden af at se nærmere på forbindelserne mellem traditionel katastrofeforebyggelse og sikkerhedsdagsordenen. Hidtil har Hyogohandlingsplanen som sagt overvejende fokuseret på »naturkatastrofer«, men andre trusler og situationer relateret til vold, konflikt eller strid om ressourcer gør det tilrådeligt at arbejde hen imod en sådan konvergens. Begrebet menneskers sikkerhed er relevant i denne sammenhæng, og det bør undersøges, om dette aspekt med fordel kan indarbejdes.

7. Finansiering af katastrofeforebyggelse og EU's forpligtelser

7.1 Manglen på en »forebyggelseskultur« har betydet, at hverken internt i EU eller i EU's eksterne aktiviteter har forebyggelse af katastrofer og risici, modvirkning af katastrofer eller katastrofeberedskab været prioriterede indsatsområder. Som det med rette nævnes i Kommissionens meddelelse har nogle programmer været nyskabende (ECHO's ulykkesberedskabsprogram — DIPECHO (6)), men der er blevet afsat for få midler til disse opgaver. EØSU mener, at der bør opstilles en vejledende minimumssats for finansiering af foranstaltninger vedrørende katastrofeforebyggelse i EU's udviklingspolitik og humanitære politik, således som andre donorer gør det (7). Derfor bør medlemsstaterne indføre mekanismer for finansiel overvågning af foranstaltninger vedrørende katastrofeforebyggelse, som kan indgå i udviklingspolitikken og den humanitære indsats.

Bruxelles, den 10. juli 2014 Henri MALOSSE Formand for Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) Kommissionens arbejdsdokumenter: »Overview on natural and man-made disasters risks in the EU«, SWD(2014) 134 final. »EU policies contributing to disaster risk management«, SWD(2014) 133 final.

(2) UNISDR's undersøgelser viser, at 90 % af de tab, der forårsages af katastrofer på verdensplan, skyldes disse hyppige katastrofer (Global Assessment Report. GAR. UNISDR, 2013).

(3) På det seneste er man begyndt at undersøge dette emne. »The Labour Market Impacts of Natural and Environmental Disasters«. ADAPT Italia og The Japan Institute for Labour Policy and Training. http://moodle.adaptland.it/mod/page/view.php?id=9533.

(4) Hyogohandlingsplanen rummer fem handlingsprioriteter: 1) sikre, at katastrofeforebyggelse er et prioriteret område nationalt og lokalt og har et stærkt institutionelt grundlag for gennemførelse, 2) indkredse og vurdere katastroferisici og forbedre den tidlige varsling, 3) anvende viden, innovation og uddannelse til at opbygge en kultur med sikkerhed og modstandsdygtighed på alle niveauer, 4) begrænse de bagvedliggende risikofaktorer og 5) styrke katastrofeberedskabet med henblik på en effektiv indsats på alle niveauer.

(5) Joint Civil Society Position on Post 2015 Framework for Disaster Risk Reduction. Dokumentet følger retningslinjerne i »Elements for Consideration in the Post-2015 Framework for Disaster Risk Reduction« (UNISDR, december 2013).

(6) DIPECHO (Disaster Preparedness ECHO) er et ulykkesberedskabsprogram, som blev indført i 1996 af Kommissionens Generaldirektorat for Humanitær Bistand (ECHO).

(7) En oversigt over mulighederne for finansiering af katastrofeforebyggelse og erfaringerne hermed kan findes påhttp://www.odi.org.uk/sites/odi.org.uk/files/odi-assets/publications-opinion-files/8574.pdf.