Regionsudvalgets udtalelse om "Udarbejdelsen af EU's charter for grundrettigheder"

(2000/C 156/01)

REGIONSUDVALGET har -

under henvisning til præsidiets beslutning af 15. september 1999 om at afgive udtalelse i henhold til EF-traktatens artikel 265, stk. 5, og henvise det forberedende arbejde til Underudvalget "Institutionelle Anliggender",

under henvisning til forslag til Regionsudvalgets udtalelse, som blev vedtaget af Underudvalget "Institutionelle Anliggender" den 27. oktober 1999 med Albert Bore (CdR 327/99 rev. 1) (UK, PSE) og Claude du Granrut (F, PPE) som ordførere,

og ud fra følgende betragtninger:

i EU's nuværende udviklingsfase har Rådet fundet det påkrævet at udarbejde et charter for EU om grundrettigheder (bilag IV til formandskabets konklusioner på Det Europæiske Råds møde i Køln den 3.-4. juni 1999),

den 17. december 1999 blev der oprettet en forsamling til udarbejdelse af Den Europæiske Unions charter om grundrettigheder -

på den 32. plenarforsamling den 16.-17. februar 2000 (mødet den 16. februar) vedtaget følgende udtalelse.

1. Generelle bemærkninger

1.1. Regionsudvalget har altid ønsket at styrke unionsborgerskabet og demokratiet, og til det formål bør EU-borgernes rettigheder lægges fast. Som repræsentant for de lokale og regionale myndigheder, dvs. de instanser, der er tættest på borgerne, og som garant for anvendelsen af subsidiaritetsprincippet, vil Regionsudvalget gerne bidrage til udarbejdelsen af et europæisk charter for EU-borgernes grundrettigheder.

1.2. Grundrettighederne udgør fundamentet i ethvert samfund, der bygger på principperne om frihed, demokrati og respekt for menneskerettighederne, de grundlæggende friheder og retsstaten, således som de udspringer af medlemsstaternes fælles forfatningsmæssige traditioner.

EU's evne til at bidrage til at skabe et samfund, der lever op til disse forventninger, afhænger i høj grad af, om borgerne tager disse rettigheder til sig, dvs. af, om de accepteres og navnlig udøves i praksis.

1.3. Regionsudvalget er opmærksom på, at EU undergår hastige forandringer og står over for voksende udfordringer ved begyndelsen af det 21. århundrede. EU har udviklet sig gradvist de seneste fire årtier. I en række etaper har et stadig større antal europæiske lande forenet deres ressourcer og opnået en betydelig grad af økonomisk vækst, social stabilitet og politisk harmoni, uden at Europas borgere er nået frem til den fælles erkendelse, som er forudsætningen for at udfolde det sociale og politiske Europa, grundrettighederne må tage afsæt i.

De seneste 15 år har vi oplevet en enorm acceleration i den økonomiske integrationsproces, med skabelsen af det indre marked og opbygningen af et fælles økonomisk rum. Der er kommet yderligere fart i udviklingen efter indførelsen i 1999 af den fælleseuropæiske mønt, euroen, som vil blive sat i omløb i 2002.

1.4. Der er taget skridt til større social samhørighed og øget politisk samarbejde. Det er kommet til udtryk i oprettelsen og udviklingen af nye europæiske institutioner, såsom et direkte valgt Parlament og Regionsudvalget og indførelsen af arbejdsmarkedsmæssige, sociale og civile garantier på europæisk plan.

På Europarådets initiativ har man udfærdiget Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, hvis bestemmelser kan være genstand for indbringelse af sag for en domstol, samt en fællesskabspagt om Arbejdstagernes Arbejdsmarkedsmæssige og Sociale Rettigheder, hvis bestemmelser kan tjene til reference, men ikke som grundlag for sagsanlæg ved en domstol i tilfælde af manglende overholdelse.

Man har overvejet at lade Den Europæiske Union som sådan tiltræde Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (europæisk konvention til beskyttelse af Menneskerettigheder og grundlæggende Frihedsrettigheder). Dette er imidlertid udelukket på grund af EF-Domstolens udtalelse 2/94 af 28. marts 1996, som fastslår, at en sådan tiltrædelse ville betyde, at Fællesskabet skulle indgå i et særligt internationalt institutionelt system, og at samtlige bestemmelser i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention ville blive fællesskabsret, og EU har i henhold til den nuværende fællesskabsret ikke beføjelse til at tiltræde konventionen.

1.5. Indtil nu har den grundlæggende ret til beskyttelse i forbindelse med Fællesskabsorganers overhøjhedsafgørelser været varetaget af Europa-Domstolen. Domstolen har allerede på et tidligt stadium defineret grundrettighederne som "almindelige uskrevne retsgrundsætninger" også på EU-niveau. Maastricht- og Amsterdam-traktaten har udvidet og styrket retsgrundlaget for beskyttelsen af grundrettighederne. Amsterdam-traktaten, der blev underskrevet den 2. oktober 1997 og trådte i kraft den 1. maj 1999, er af stor betydning for konsolideringen af grundrettigheder (jf. artikel 6, stk. 2, de konsoliderende traktater). Disse mere vidtrækkende områder har imidlertid haltet bagud i forhold til økonomiske spørgsmål.

Traktaten bekræfter ganske vist EU's engagement i grundrettighederne, men den er mangelfuld og inkonsekvent, når det drejer sig om at sikre disse rettigheder eller de rettigheder, der knytter sig til ovennævnte mål.

Anerkendelsen af disse mangler og inkonsekvenser er en lejlighed til at afhjælpe dem og nå frem til en klar og utvetydig tekst om EU-borgernes grundrettigheder og om, hvordan disse sikres.

1.6. I 1990'erne har der været tegn på, at borgerne føler sig usikre over udviklingen mod europæisk integration. Det kom senest til udtryk ved en meget lav valgdeltagelse ved Europa-Parlamentsvalget i juni 1999. Kombinationen af en økonomisk og finansiel integration, der foregår i stadigt hastigere tempo, og svigtende tillid blandt EU's borgere er farlig for EU's fremtid. Der må handles hurtigt, så borgernes sociale, politiske og kulturelle behov imødekommes i lyset af de skiftende økonomiske realiteter. Det gør behovet for et europæisk charter om EU-borgernes grundrettigheder så meget desto større og mere hastende. For at øge tilliden i offentligheden må charteret imidlertid formuleres i et ligefremt og let forståeligt sprog i modsætning til det tunge bureaukratiske og juridiske sprog, der ofte kendetegner forfatningsmæssige dokumenter.

Nu, hvor Maastricht- og Amsterdam-traktaten henlægger nye beføjelser til Det Europæiske Fællesskab, hvilket giver Fællesskabet et mere omfattende ansvar for de grundlæggende menneskerettigheder, i og med at Fællesskabet har valgt ikke at tiltræde Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, forekommer det hastende, at Fællesskabet tager klar stilling til de grundrettigheder, det ønsker EU-borgerne skal nyde godt af inden for de områder, hvor EU har kompetence.

Det er Regionsudvalgets opfattelse, at indskrivelse af disse rettigheder i EU-traktaterne ville være et klart tegn på, at medlemsstaterne agter at bygge en Union baseret på frihed, lighed og solidaritet.

Regionsudvalget minder om, at borgerrettighedserklæringer historisk set indgår som præambler til forfatninger, og at de deri har deres eksistensberettigelse, da de udgør grundlaget for de beføjelser, der er nødvendige for at kunne udøve borgerrettighederne.

Under henvisning til grundrettighedscharterets forfatningsmæssige værdi mener Regionsudvalget ikke, at udarbejdelsen af charteret hverken kan eller bør adskilles fra den institutionelle reform, der vil blive indledt på den kommende regeringskonference.

2. Charterets indhold

Det europæiske charter om EU-borgernes grundrettigheder skal dække tre områder: de personlige rettigheder, de erhvervsmæssige, sociale og kulturelle rettigheder, og endelig de civile og politiske rettigheder.

Det første område omhandler de grundrettigheder, der fremgår af Verdenserklæringen om Menneskerettigheder og mere specifikt af Den Europæiske Menneskerettighedskonvention.

2.1. Personlige rettigheder

- Enhver har ret til liv, ingen må underkastes tortur eller grusom, umenneskelig eller vanærende behandling eller straf. Ingen må holdes i slaveri eller trældom, ingen må beordres til at udføre tvangs- eller pligtarbejde, og enhver har ret til at bevæge sig frit.

- Enhver har ret til tanke-, samvittigheds- og religionsfrihed. Enhver har ret til menings- og ytringsfrihed.

- Enhver har krav på en fair civil- eller straffeproces.

- Enhver har ret til respekt for sit privatliv og familieliv, sit hjem og sin korrespondance samt til databeskyttelse.

- Enhver har ret til bolig, til at eje ejendom, og ingen må vilkårligt berøves sin ejendom.

- Enhver har krav på sundhedsbeskyttelse.

2.2. Erhvervsmæssige, sociale og kulturelle rettigheder

- Enhver har ret til et arbejde, til frit forhandlede arbejdsvilkår, til en rimelig løn, til et rimeligt opsigelsesvarsel ved afskedigelse, til nødvendig erhvervsvejledning, erhvervsuddannelse og omskoling.

- Enhver arbejdstager har ret til at bevæge sig frit og til frit at vælge opholdssted og til ligestilling med de nationale arbejdstagere.

- Enhver har krav på lige muligheder og lige behandling uden forskelsbehandling af nogen art, f.eks. på grund af race, køn, farve, etnisk, national eller social oprindelse, kultur, sprog, religion, politisk eller anden anskuelse, familieforhold, seksuel orientering, alder eller handicap.

- Enhver har ret til at danne og indtræde i fagforeninger, ret til kollektive overenskomstforhandlinger, til information, høring og medinddragelse for så vidt angår beslutninger, der vedrører arbejdstagernes interesser.

- Enhver har ret til socialsikring og social bistand, til lægehjælp og til sociale ydelser.

- Enhver har ret til undervisning, til frit erhvervsvalg og til faglig efter- og videreuddannelse.

- Rettigheder knyttet til hvervet som virksomhedsleder: ret til at eje ejendom, ret til at konkurrere, ret til at indgå kontrakter...

2.3. Civile og politiske rettigheder

- EU's borgere har stemmeret ved kommunalvalg og ved valg til Europa-Parlamentet i den medlemsstat, hvor de er bosiddende, selv om de ikke er statsborgere i det pågældende land.

- Alle har ret til at danne europæiske politiske partier, til at indgive et andragende samt til at forsamles og til at demonstrere.

- Borgerne har ret til at lokale beslutningstagende organer, der er sammensat på et demokratisk grundlag.

- Enhver har ret til at prøve lovligheden af en administrativ handling.

- Mindretal har ret til beskyttelse af deres religion, sprog og kultur.

- Kvinder og mænd har ret til lige muligheder på samtlige felter inden for beslutningstagningen.

2.4. Disse rettigheder dækker tydeligvis et bredt spektrum. Den største opgave er at gøre dem meningsfulde og virkelighedsnære, således at de giver borgerne en klar idé om de rettigheder, de har i EU.

Det er ikke nok blot at definere rettighederne. Princippet om at de skal kunne retshåndhæves skal også knæsættes, og de nærmere regler for adgang til de nationale domstole og til EF-Domstolen skal fastlægges og klarlægges for at sikre, at rettighederne kan udøves i praksis.

2.5. Ud over at fastlægge disse rettigheder skal charteret indeholde uddybende bestemmelser for særlige områder, hvor det er nødvendigt. I denne udtalelse vil Regionsudvalget gerne fremhæve nogle af disse.

2.5.1. I Den Europæiske Union, hvor stadig flere kulturer, racer og etniske grupper lever side om side, er lige muligheder et "horisontalt hensyn", der går på tværs af en række af de øvrige rettigheder. Et sådant charter skal derfor garantere lige muligheder og lige behandling uden forskelsbehandling på grund af race, etnisk, national eller social oprindelse, sprog, religion, køn, familieforhold, seksuel orientering, alder eller handicap.

2.5.2. I lyset af konklusionerne på Det Europæiske Råd i Tammerfors den 15.-16. oktober 1999 og dets resolutioner om integrationen af borgere fra tredjelande er Regionsudvalget af den opfattelse, at det organ, der skal udarbejde charteret om grundrettigheder, bør undersøge muligheden for at tilkende de borgere, der har opholdt sig i lang tid i et land, en række rettigheder, der ligger så tæt som muligt på EU-borgernes rettigheder.

2.5.3. Retten til en fair, offentlig høring må styrkes gennem fælles retsnormer og en fælles retsopfattelse i hele EU. Stadigt flere rejser i forbindelse med arbejde, fritid og turisme inden for EU, og det vil derfor være nyttigt at fastlægge fælles standarder, der sikrer et fælles niveau af retfærdighed og rimelighed i alle medlemsstater. Vi kan give to eksempler: det skal garanteres, at EU-borgere, der anholdes uden for deres hjemland modtager effektiv juridisk vejledning og, om nødvendigt, får stillet en tolk til rådighed; der skal oprettes et fælles system for kaution i EU, således at EU-borgere ikke anholdes og varetægtsfængsles i andet land i en længere periode.

2.5.4. Med hensyn til retten til respekt for privatlivet, må der i charteret tages højde for situationen i dagens Europa med skilsmisse, separation og indgåelse af nye ægteskaber. Charteret skal fastslå moderens og faderens lige ret til at se børnene i tilfælde af skilsmisse og/eller separation, og ikke mindst børnenes ret til at se begge forældre regelmæssigt, hvis de ønsker det.

2.5.5. I charteret bør der også tages stilling til spørgsmål i tilknytning til nye områder såsom videnssamfundet, miljøforandringer og bioteknologi.

2.6. Udover disse fire områder, hvor et charter om grundrettigheder i europæisk ret ville sikre EU-borgerne klare civile, arbejdsmarkedsmæssige og sociale rettigheder og bidrage til at komplementere det voksende fælles økonomiske område med arbejdsmarkedsmæssige, sociale, civile og politiske hensyn, ønsker Regionsudvalget at understrege tre problemstillinger i forbindelse med et unionsborgerskab.

2.6.1. Enhver statsborger i en EU-medlemsstat vil i kraft af dette charter kunne identificere sit særlige unionsborgerskab som noget, der medfører nye rettigheder og som udtryk for et tilhørsforhold til Den Europæiske Union som samfund.

Unionsborgerskabet er en betydelig udfordring for EU: det er ikke et alternativ til det nationale borgerskab, men både komplementært, enestående og afgjort politisk.

Regionsudvalget mener, at charteret for grundrettigheder er fundamentet for unionsborgerskabet.

2.6.2. Regionsudvalget mener, at grundrettighederne har forfatningsmæssig værdi, fordi de giver den enkelte borger, der nyder disse rettigheder, ret til at indbringe sager for de kompetente domstole, dvs. de nationale domstole, Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol under Europarådet og EF-Domstolen, hvis hans rettigheder krænkes.

Regionsudvalget mener, at grundrettigheder skal sikres effektivt inden for EU ved at borgerne har adgang til de nødvendige retsmidler.

2.6.3. Derfor bør charteret om grundrettigheder i en eller anden form medtage principperne om lokalt selvstyre, som de er fastlagt i artikel 3 i Europarådets Charter om Lokalt Selvstyre.

2.6.4. Grundrettighederne har dermed en væsentlig politisk dimension, fordi det politiske samfunds demokratiske grundlag indsnævres i og med anerkendelsen af borgerrettighederne.

Regionsudvalget er overbevist om, at retten til at deltage i det offentlige liv, som først og fremmest kommer til udtryk gennem stemmeretten ved lokalvalg, er det første og nødvendige led i en kæde af politiske ansvar, som borgeren skal bakke op om og involvere sig i.

I og med at borgeren føler sig som en del af det ansvarshierarki, som starter med ham selv og løber helt op til Den Europæiske Unions top, accepterer han også restriktionerne for samfundets forvaltning og de beslutninger, der træffes af dem, som han har sat til at varetage de offentlige opgaver.

Grundrettighederne vil danne grundlag for et demokrati, der respekterer borgerens medindflydelse og alle de forskellige niveauer, som han delegerer sin indflydelse til.

2.6.5. På grund af de forskellige sociale, økonomiske og retlige strukturer i medlemsstaterne bør man også tage hensyn til subsidiaritetsprincippet i forbindelse med de sociale og økonomiske rettigheder.

3. Den fremtidige proces

3.1. EU's ledere har indvilget i forslaget om at udarbejde et charter om grundrettigheder. Det forberedende arbejde udføres af en arbejdsgruppe bestående af repræsentanter fra medlemsstaternes regeringer, en repræsentant for Kommissionens formand samt medlemmer af Europa-Parlamentet og de nationale parlamenter. Regionsudvalget skal tage del i denne proces. Regionsudvalget er indbudt til at blive hørt i denne forsamling, men det bør inddrages yderligere og gives observatørstatus.

Af hensyn til subsidiaritetsprincippet bør Ministerrådet lade charteret udarbejde i en forsamling, hvor de berørte parter på alle niveauer, dvs. EU, medlemsstaterne og de lokale og regionale myndigheder, får lejlighed til at give deres mening til kende om udformningen af det europæiske charter om grundrettigheder, og dét på en måde, som lader borgerne komme til orde og giver dem adgang til de informationer, som ligger til grund for EU's og medlemsstaternes beslutninger.

3.2. Forslaget om at udarbejde et charter om grundrettigheder er et vigtigt skridt fremad for EU. Det er Regionsudvalgets hensigt at deltage fuldt ud i denne proces og at videreformidle de idéer, denne udtalelse indeholder, til det store forum. Regionsudvalgets repræsentanter vil fremlægge tankerne i denne udtalelse under drøftelser i forummet. Dette udelukker ikke muligheden for en senere stillingtagen som supplement og præcisering af denne udtalelse i forbindelse med den dertil nedsatte forsamlings udarbejdelse af forslaget til EU's charter om grundrettigheder, som skal forelægges Det Europæiske Råd i Nice i december 2000. Derudover vil Regionsudvalgets repræsentanter understrege vigtigheden af, at det endelige dokument ikke blot inkorporeres i EU-traktaterne, men også fremstår som et selvstændigt dokument, der fremhæver kernen i det, der udgør EU's katalog over politiske, arbejdsmarkedsmæssige, sociale og civile rettigheder.

4. Konklusion

4.1. EU er nået til et vendepunkt i sin udvikling. Det er afgørende, at der tages skridt til at inddrage borgerne i beslutningsprocessen for at styrke tilliden både inden for EU-institutionerne, men også generelt i EU. Det er derfor en vigtig opgave at få klarlagt, i konkrete og klare vendinger, hvilke erhvervsmæssige sociale, kulturelle, civile og politiske grundrettigheder EU garanterer sine borgere. Midlet er udarbejdelsen af et charter, der er udtryk for borgernes Europa, og som kan komplementere det fælles økonomiske område, der er under udvikling. Det bør være det klare formål med et charter om grundrettigheder. Det er det mål, Regionsudvalgets repræsentanter vil slå til lyd for de kommende måneder.

4.2. Regionsudvalget giver sin uforbeholdne tilslutning til udarbejdelsen af et charter om grundrettigheder for borgerne i EU, hvilket vil give EU et fælles, sammenhængende regelværk, som danner rammen om en effektiv udøvelse af disse rettigheder.

4.3. En Europæisk Union indstiftet ved lov og byggende på fælles værdier sikret af domstolene må fuldt ud komme til udtryk i den næste traktat.

Bruxelles, den 16. februar 2000.

Jos Chabert

Formand for

Regionsudvalget