DA Den Europæiske Unions Tidende C 314/1

OLAF-Overvågningsudvalgets aktivitetsrapport

Juni 2008–maj 2009

(2009/C 000/01)

OLAF-Overvågningsudvalgets medlemmerLuis López Sanz-AranguezFormandOffentlig anklager ved Højesteret, SpanienKálmán GyörgyiChefrådgiver for justits- og politiministerenStatsadvokat for Republikken Ungarn (nu pensioneret), UngarnPeter StrömbergDirektør for det svenske revisortilsyn, Revisornämden, SverigeDiemut R. TheatoTidligere medlem af Europa-Parlamentet, tidligere formand for Europa-Parlamentets Budgetkontroludvalg, TysklandRosalind WrightFormand for The Fraud Advisory Panel, Det Forenede Kongerige

INDHOLDSFORTEGNELSE

FORMANDENS FORORD TIL OVERVÅGNINGSUDVALGETS AKTIVITETS¬RAPPORT

INDLEDNING

I OVERVÅGNINGSUDVALGETS ARBEJDSMETODER

I – 1. Møder

I – 2. Ordførere

I – 3. Sekretariatet

II OLAF'S UNDERSØGELSESFUNKTION

II – 1. Overvågning af OLAF’s undersøgelsesfunktion: Styrkelse af OLAF’s uafhængighed

II – 1.1. Regelmæssigt tilsyn på grundlag af de oplysninger, som OLAF's generaldirektør tilsender overvågningsudvalget (artikel 11.7 i forordning (EF) nr. 1073/1999)

II – 1.1.1. Undersøgelser, der har varet mere end ni måneder

II – 1.1.2. Anbefalinger til institutionerne

II – 1.1.3. Sager, hvor der skal fremsendes oplysninger til de nationale retslige myndigheder - virkningerne af Førsteinstansrettens dom i sag T-48/05

II – 1.2. OLAF’s de minimis-politik: Mindre forseelser, der på tilfredsstillende vis kan behandles af andre tjenestegrene

II – 1.3. Regelmæssigt tilsyn på overvågningsudvalgets initiativ (artikel 11, stk. 1, i forordning (EF) nr. 1073/1999)

II – 1.3.1. Planlægning af undersøgelserne - deres strategiske sigte

II – 2. OLAF’s procedureregler for undersøgelserne: OLAF-håndbogen om arbejdsprocedurer

II – 3. Tilrettelæggelsen af administrations-, budget- og personalepolitikken for OLAF's undersøgelsesfunktion

III FORHOLDET TIL OLAF, EU-INSTITUTIONERNE OG OLAF'S PARTNERE OG ANDRE INTERESSENTER

III – 1. Forholdet til OLAF

III – 2. Forholdet til EU-institutionerne og OLAF's partnere og andre interessenter

KONKLUSIONER OG ANBEFALINGER

BILAG 1 Mødekalender for Overvågningsudvalget

BILAG 2 Udtalelser vedtaget af Overvågningsudvalget 1. juni 2008-31. maj 2009

BILAG 3 Udtalelse nr. 5/2008 OLAF's de minimis-politik

BILAG 4 Udtalelse nr. 1/2009 OLAF's forvaltningsplan for 2009

BILAG 5 Udtalelse nr. 2/2009 OLAF's Rapporter om undersøgelser, der har været i gang i mere end ni måneder

BILAG 6 Udtalelse nr. 3/2009 OLAF's foreløbige budgetforslag for 2010

FORMANDENS FORORD TIL OVERVÅGNINGSUDVALGETS AKTIVITETSRAPPORT

Det er med glæde, at jeg fremlægger det nuværende OLAF-Overvågningsudvalgs tredje aktivitetsrapport, der dækker tidsrummet fra juni 2008 til maj 2009.

Overvågningsudvalget har nu afsluttet sit første mandat. Med støtte i den erfaring, der er indvundet gennem disse tre år, håber vi at kunne fortsætte med at varetage den opgave, som vi har fået betroet: at gøre OLAF til en endnu mere effektiv institution, og arbejde intensivt på at styrke OLAF's uafhængighed.

Overvågningsudvalget agter at varetage sin rolle - der består i at styrke og sikre OLAF's uafhængighed og bistå generaldirektøren i varetagelsen af opgaverne - på en måde, der bedst muligt sikrer den støtte og rådgivning, som OLAF har behov for for at kunne fungere effektivt som administrativ undersøgelsesinstans, uden at være udsat for nogen form for udefra kommende indblanding eller pres. Jo mere OLAF i varetagelsen af sine arbejdsopgaver afspejler en rigorøs og upartisk holdning, jo større er kontorets muligheder for at forsvare sig mod uberettiget kritik udefra og sikre, at det kan varetage sine funktioner på helt uafhængig måde.

Overvågningsudvalgets centrale arbejdsopgave er at føre regelmæssigt tilsyn med OLAF's undersøgelser. Et eksempel på udvalgets arbejde på dette felt er at finde i overvågningsudvalgets udtalelse nr. 2/2009 om sager, der har varet mere end ni måneder. I nævnte udtalelse, der bygger på en rigorøs analyse af de individuelle sager, gøres der rede for forskellige mangler, der er konstateret i nævnte undersøgelser; nogle af disse vedrører arbejdsfaktorer, medens andre er et resultat af svagheder i planlægningen eller den interne organisation. Overvågningsudvalget har foreslået forskellige ændringer af OLAF's arbejdsmetoder, som det håber kan afhjælpe disse problemer.

Overvågningsudvalget har til stadighed slået til lyd for klarere procedureregler, både af hensyn til OLAF's egne inspektører - for at sikre dem den fornødne vejledning - og af hensyn til de personer, der er genstand for undersøgelse, for at de kan beskytte deres rettigheder. Det er alment accepteret, at 2005-udgaven af OLAF's håndbog for arbejdsprocedurer ikke opfylder dette krav. Udvalget er bekendt med den ajourføring af håndbogen, som OLAF har gennemført i rapportperioden; dette arbejde er endnu ikke afsluttet. Trods forskellige forbedringer er der imidlertid endnu lang vej tilbage, inden inspektørerne har en praktisk håndbog til rådighed.

De budgetnedskæringer, som er vedtaget for alle EU's institutioner, har også ramt OLAF. Der er ikke afsat mere personale til OLAF på 2010-budgettet, og man må derfor sætte ind for at få en bedre planlægning, forvaltning og udnyttelse af de eksisterende ressourcer. Overvågningsudvalget har nok en gang tilskyndet OLAF til at sørge for, at størsteparten af personalet afsættes til den centrale opgave, dvs. undersøgelser.

Reformen af OLAF's retsgrundlag, dvs. forordning (EF) nr. 1073/1999, har i den omhandlede periode været genstand for en heftig debat i Europa-Parlamentets budgetkontroludvalg; den endte med, at Europa-Parlamentets beslutning af 18. december 2008 om Rådets tilgang til revisionen af OLAF-forordningen (forordning (EF) nr. 1073/1999) blev godkendt. Overvågningsudvalget, som var klar over betydningen af denne reform, deltog aktivt og konstruktivt i debatten og forelagde ved fremmøde i budgetkontroludvalget et forslag til, hvilken styreform overvågningsudvalget burde have i den nye forordning.

Overvågningsudvalget insisterede på, at den regelmæssige overvågning af undersøgelserne bør bevares, da dette er den bedste metode til sikring af OLAF's uafhængighed.

Overvågningsudvalget ser med glæde, at OLAF har taget skridt til at føre mange af udvalgets anbefalinger ud i livet. Der er således gjort fremskridt ved indførelsen af en de minimis-politik. Forskellige problemer i forbindelse med undersøgelsernes tilrettelæggelse, såsom varigheden heraf og kontrol- og tilsynssystemerne, er imidlertid endnu uløste.

OLAF kan fejre sit tiårsjubilæum i år. Dette er et godt tidspunkt til at overveje, hvor godt OLAF har varetaget sine opgaver, dvs. hvor godt kontoret har været i stand til at gennemføre uafhængige undersøgelser i forbindelse med bekæmpelsen af svig, korruption og andre ulovlige aktiviteter, der skader EU's finansielle interesse, og hvordan de fremtidige tiltag bør forme sig.

OLAF har nu 10 års erfaring med interne og eksterne undersøgelser, i visse tilfælde med et internationalt islæt. Kontorets betydning og renommé vokser til stadighed. OLAF er et centralt element i EU's bekæmpelse af svig og korruption. Overvågningsudvalget mener, at OLAF har en fremtrædende rolle at spille i forbindelse med oprettelsen af et kontor for EU's offentlige anklager, jf. planerne i Lissabon-traktaten.

Overvågningsudvalget står rede til at støtte bestræbelserne på at forbedre kvaliteten af OLAF's arbejde og beskytte kontorets uafhængighed.

En varm tak til overvågningsudvalgets sekretariat for det store arbejde, det har udført i rapportperioden.

INDLEDNING

Overvågningsudvalget for Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) blev nedsat med det formål at bistå generaldirektøren i varetagelsen af de opgaver, han har ansvaret for. Udvalget afgiver udtalelser til OLAF's generaldirektør og aflægger årligt rapport til institutionerne om udvalgets aktiviteter. I denne tredje rapport gøres der rede for overvågningsudvalgets aktiviteter mellem juni 2009 og maj 2009.

I anden aktivitetsrapport understregede overvågningsudvalget nødvendigheden af, at OLAF nedskærer længden af visse undersøgelser og fastlægger klare undersøgelsesprocedurer, frister og interne kontrolordninger, således at potentielle interessekonflikter under undersøgelserne kan undgås. Man foreslog endvidere, at magistraterne i kontoret for juridisk rådgivning inddrages på et meget tidligere tidspunkt i undersøgelsesforløbet, så det kan undgås, at sagerne overskrider fristerne, og samtidig sikres, at det indsamlede bevismateriale kan anvendes af de nationale retsmyndigheder.

Rapporten blev drøftet med Kommissionens næstformand, Siim Kallas, Kommissionens generalsekretær, Catherine Day, Europa-Parlamentets Budgetkontroludvalg (COCOBU) og Rådets arbejdsgruppe for bekæmpelse af svig under det franske formandskab. Overvågningsudvalget glæder sig over de positive tilbagemeldinger og den støtte, som udvalget har modtaget. Franz-Hermann Brüner, OLAF’s generaldirektør, gav udtryk for sin tilfredshed med overvågningsudvalgets konstruktive holdning og meddelte, at de fleste af de anbefalinger, overvågningsudvalget havde fremsat i sin udtalelse, allerede var - eller var i færd med at blive - ført ud i livet.

Luis López Sanz-Aranguez var formand for overvågningsudvalget i rapportperioden.

I OVERVÅGNINGSUDVALGETS ARBEJDSMETODER

I – 1. Møder

Overvågningsudvalget afholdt 10 plenarmøder i Bruxelles (1). Overvågningsudvalgets møder er ikke tilgængelige for offentligheden og samtlige mødedokumenter er fortrolige; OLAF og Europa-Parlamentets, Rådet og Kommissionens generalsekretariater har dog adgang til mødereferaterne af hensyn til kravet om åbenhed og en regelmæssig formidling af oplysninger om overvågningsudvalgets aktiviteter.

Som i den foregående rapportperiode har overvågningsudvalget igen indbudt OLAF's generaldirektør og et udsnit af OLAF's personale til at deltage i møderne, både for at behandle og belyse forskellige spørgsmål af relevans for overvågningsudvalgets arbejde og for at informere OLAF om overvågningsudvalgets aktiviteter. Overvågningsudvalgets interessenter og OLAF's partnere er også fra tid til anden blevet indbudt til at deltage i udvalgets møder.

I – 2. Ordførere

De udtalelser, som overvågningsudvalget har afgivet til OLAF's generaldirektør, er blevet vedtaget enstemmigt af udvalgets medlemmer. Man er fortsat med udpegelsen af ordførere (2) for at effektivisere forberedelsen og opfølgningen af punkter af særlig interesse for udvalget. Ordningen fungerer på den måde, at et medlem af udvalget udpeges som ordfører for et specifikt område af udvalgets arbejde, f.eks. analyse af sagsrapporter om undersøgelser, der har varet længere end ni måneder, de minimis-politikken, OLAF's budget, OLAF's håndbog osv. Ordføreren udarbejder i samarbejde med overvågningsudvalgets sekretariat et udkast til udtalelse, som så drøftes og vedtages af overvågningsudvalget.

I – 3. Sekretariatet

Sekretariatets ansvarsområder er fastlagt i overvågningsudvalgets forretningsorden (3); heri har sekretariatet fået tillagt en central rolle i arbejdet på at lette og fremme udførelsen af alle de opgaver, som påhviler overvågningsudvalget, og sikre, at det er i stand til at opfylde sit retlige mandat i fuld uafhængighed.

Overvågningsudvalget anmodede i rapportperioden om at få stillingen som leder af sekretariatet - der ville blive ledig i juli - opslået på direktørniveau for at sikre en uafhængig udvælgelsesprocedure. Efter drøftelser med Kommissionens næstformand, Siim Kallas, blev stillingen opslået på kontorchefniveau, idet det præciseredes, at sekretariatets leder sorterer under overvågningsudvalgets formand og er ansvarlig over for denne.

Ansættelse i overvågningsudvalgets sekretariat bør kun ske med udvalgets samtykke, således at udvalget er sikret fuld uafhængighed i varetagelsen af opgaverne (4). OLAF og Kommissionen har accepteret, at det er nødvendigt at inddrage overvågningsudvalget i ansættelsesproceduren for denne vigtige stilling.

Førsteinstansrettens dom (5) betyder, at overvågningsudvalgets tilsynsfunktioner udvides, hvilket får følger for sekretariatets personalebehov i 2010. Da den nye ordning endnu ikke er indført, er overvågningsudvalget ikke i stand til at vurdere, hvor stort behovet for ekstra personale bliver; udvalget vil se herpå i begyndelsen af 2010.

Overvågningsudvalget forstår, at Kommissionens personalebestemmelser og vurderings- og forfremmelsessystemet ikke for øjeblikket åbner mulighed for, at overvågningsudvalgets medlemmer kan foretage en vurdering af, hvordan sekretariatets personale varetager sine opgaver. Udvalget finder det imidlertid utilfredsstillende, at det i sidste ende er OLAF's generaldirektør, der er ansvarlig for den årlige bedømmelse af, hvor godt et arbejde sekretariatspersonalet har præsteret, og at overvågningsudvalget ikke er involveret heri på trods af, at sekretariatet direkte henhører under udvalget.

II OLAF'S UNDERSØGELSESFUNKTION

II – 1. Overvågning af OLAF’s undersøgelsesfunktion: Styrkelse af OLAF’s uafhængighed

Overvågningsudvalgets centrale funktion er at føre tilsyn med OLAF's undersøgelsesfunktion og på denne måde sikre, at OLAF's uafhængighed ikke krænkes

I medfør af denne rolle har overvågningsudvalget undersøgt uafhængighedsspørgsmålet på et meget bredt grundlag. Udvalget holder årvågent øje med risikoen for, at kontoret udsættes for utilbørlig påvirkning udefra i forbindelse med iværksættelse, gennemførelse og afslutning af undersøgelser. Det er ikke blot regeringer, institutioner, organisationer og agenturer, men også privatpersoner eller juridiske personer, der er genstand for undersøgelse, og eksterne kilder, som kan stå bag sådanne potentielle trusler. OLAF's evne til at gennemføre uafhængige undersøgelser kan også blive udsat for pres af mere subtil art, idet det kan ske:

— at institutioner, organisationer og instanser søger at lægge OLAF's arbejde hindringer i vejen, såvel i forbindelse med iværksættelsen af undersøgelser som under afviklingen af disse

— at OLAF's undersøgelser hindres ved, bevismateriale og dokumentation indsendes med forsinkelse eller slet ikke indsendes

— at OLAF's finans- og personaleressources pålægges utilbørlige restriktioner, f.eks. ved at der indføres restriktioner for antallet eller indplaceringen.

Den eneste måde, hvorpå det kan konstateres, hvorvidt OLAF er genstand for et utilbørligt pres, der kan bringe kontoret uafhængighed i fare, er ved kontinuert at undersøge et repræsentativt udsnit af sagerne og drøfte dem med OLAF's efterforskere, administratorer og direktører.

Man har derfor haft drøftelser med OLAF om indførelsen af et modul i OLAF's sagsovervågningsystem (Case Monitoring System - CMS), som kunne give overvågningsudvalget og dettes sekretariat adgang til forskellige relevante sagsakter. Den omstændighed, at overvågningsudvalget og sekretariatet således får adgang til systemet, rejser forskellige spørgsmål omkring databeskyttelse; de hermed forbundne problemer er for øjeblikket genstand for drøftelser med den europæiske tilsynsførende for databeskyttelse og Kommissionens juridiske tjeneste.

Artikel 22a i personalevedtægten pålægger tjenestemænd pligt til at underrette den overordnede, generalsekretariatet eller OLAF direkte, hvis de får kendskab til omstændigheder, som giver anledning til formode, at der forekommer ulovlige handlinger, eller de får kendskab til, at en tjenestemand i udførelsen af sine arbejdsopgaver udviser en adfærd, som kan være et alvorligt brud på de forpligtelser, der påhviler Fællesskabernes tjenestemænd (6).

Efter aftale med overvågningsudvalget har OLAF's generaldirektør informeret personalets medlemmer om, at de (7), hvis de får kendskab til ulovlige handlinger eller alvorlige embedsforsømmelser inden for OLAF, også kan tilsende formanden for overvågningsudvalget faktuelle oplysninger og dokumentation herom. Der er ikke indberettet oplysninger herom i rapportperioden.

I det tilsynsarbejde, som overvågningsudvalget har udført i forbindelse med rapporten om nimånederssager, er der ikke konstateret nogen trusler mod OLAF's arbejdsmæssige uafhængighed.

II – 1.1. Regelmæssigt tilsyn på grundlag af de oplysninger, som OLAF's generaldirektør tilsender overvågningsudvalget (artikel 11.7 i forordning (EF) nr. 1073/1999)

II – 1.1.1. Undersøgelser, der har varet mere end ni måneder

OLAF's generaldirektør tilsender hver måned overvågningsudvalget en rapport med en oversigt over samtlige undersøgelser, der har varet længere end ni måneder (i det følgende benævnt »nimånedersrapporter«). I disse rapporter gøres der for hver enkelt sag rede for, hvorfor undersøgelsen ikke er afsluttet, og hvornår dette forventes at ske.

Overvågningsudvalget afgav en udtalelse (8) på basis af 275 nimånedersrapporter (ud af 424 igangværende sager) for tidsrummet fra januar 2007 til december 2008 og på basis af 115 indledende informationsvurderinger for tidsrummet fra marts til december 2008; sådanne vurderinger redigeres af OLAF's efterforskere inden der træffes beslutning om, hvorvidt der skal sættes en undersøgelse i gang. De indledende informationsvurderinger indeholder også et indledende forslag til arbejdsplan.

Overvågningsudvalget søgte at skaffe sig klarhed over, om der lå objektive og uundgåelige årsager til grund for, at så mange undersøgelser løber i mere end ni måneder (mere end 78 % i december 2008). Kun hvis der er angivet objektive og kontrollerbare årsager til forsinkelserne, kan overvågningsudvalget basere sig på varigheden af OLAF's undersøgelser ved kontrollen af, om der foreligger påvirkning udefra eller er truffet partiske beslutninger. Udvalget har også set nøje på undersøgelsernes forventede afslutningstidspunkt, og hvorvidt undersøgelserne er blevet gennemført uden afbrydelser og inden for et tidsrum, der står i et rimeligt forhold til sagens omstændigheder og kompleksitet (9).

Der blev foretaget en analyse, hvori man opdelte rapporterne i forskellige typer, alt efter det arbejde, der var udført af OLAF. I et stort antal sager, fordelt på samtlige kategorier, konstateredes det, at de i rapporterne anførte årsager til, at undersøgelserne varede længere end ni måneder, ikke stemte overens med de faktisk forhold, som de fremstod i sagsakterne eller selve rapporten. I mange tilfælde kan man derfor ikke fæste lid til de oplyste forsinkelsesårsager; resultatet er, at OLAF kan komme til at drage fejlagtige konklusioner. Ukorrekte oplysninger kan resultere i, at OLAF ikke afsætter det fornødne personale- og budgetressourcer til de forskellige sager, og er generelt til hinder for en effektiv administration af undersøgelserne og en korrekt bedømmelse af, hvorvidt det store antal undersøgelsesforsinkelser er berettiget.

Det konstateredes også, at kontorchefer og direktører ofte kontrasignerer rapporter, som indeholder modstridende begrundelser for, at en sag ikke afsluttes. Dette viser, at overvågningen og kontrollen af, hvordan undersøgelserne administreres, er utilstrækkelig.

Der konstateredes en mangel på specifikke, objektive og kontrollerbare begrundelser for forsinkelserne i undersøgelserne, og overvågningsudvalget anbefaler derfor, at hele processen omkring nimånedersrapporterne tages op til ny behandling, således at det kan sikres, at overvågningsudvalget kan fastslå, hvad der reelt er årsag til forsinkelserne. Overvågningsudvalget har udarbejdet specifikke retningslinjer for, hvordan dette kunne ske (10).

Overvågningsudvalget konstaterede et alvorligt kvalitetsproblem i nimånedersrapporterne, idet der ofte mangler oplysning om, hvornår undersøgelserne forventes afsluttet. For det første har OLAF pligt over for overvågningsudvalget til at anføre det forventede oplysningstidspunkt, og for det andet er denne oplysning en forudsætning for at kunne administrere undersøgelserne og undgå de negative følger af alt for langvarige undersøgelser. Overvågningsudvalget anbefaler, som i sine tidligere udtalelser, at nimånedersrapporterne anvendes til at sikre en effektiv administration af undersøgelserne.

En god planlægning er nøglen til vellykkede og fokuserede undersøgelser. Overvågningsudvalget anbefaler derfor, at OLAF indfører et system, der sikrer, at der opstilles en detaljeret undersøgelsesplan for alle undersøgelser, der sættes i gang. OLAF har reageret positivt på dette forslag, men overvågningsudvalget venter stadig på et skriftligt forslag til handlingsplan.

II – 1.1.2. Anbefalinger til institutionerne

OLAF's generaldirektør har pligt til at underrette overvågningsudvalget i tilfælde, hvor institutioner, organer eller agenturer ikke efterkommer deres pligt til at handle på grundlag af OLAF's anbefalinger (11). Overvågningsudvalget har ikke modtaget meddelelser herom i rapportperioden.

II – 1.1.3. Sager, hvor der skal fremsendes oplysninger til de nationale retslige myndigheder - virkningerne af Førsteinstansrettens dom i sag T-48/05

Overvågningsudvalget har i rapportperioden behandlet 36 rapporter om sager, som OLAF har indberettet til udvalget, fordi de måtte fremsendes til de nationale retsmyndigheder. Det var magistraterne i OLAF’s kontor for juridisk rådgivning, der fremlagde rapporterne på overvågningsudvalgets møder.

Overvågningsudvalget foretager en indledende analyse for at kunne drøfte sagerne med OLAF's repræsentanter og sætte sig ind i sagens substans og procedureaspekterne. Udvalget ser med særlig opmærksom på rapportkvaliteten for at kunne identificere sager, der måske ikke vil blive taget op af de nationale retsmyndigheder på grund af overskridelse af forældelsesfrister, åbenlyse bevismangler eller andre forhold. Overvågningsudvalget har allerede tidligere fundet flere sager, hvor forældelse har været et problem. I denne rapportperiode har der været klart færre sager, hvor de nationale retsmyndigheder ville være forhindret i at skride ind på grund af forældelse. Udvalget har også konstateret en kvalitetsmæssig forbedring af de oplysninger, der indsendes i rapporterne; dette gælder i første række analysen af de strafferetlige overtrædelser, der menes begået, og de gældende bestemmelser i den medlemsstat, rapporten fremsendes til.

Overvågningsudvalget har i denne rapportperiode med bekymring noteret sig, at magistraterne i OLAF’s kontor for juridisk rådgivning spiller en stadig mindre rolle. Disse magistrater har en unik og værdifuld funktion inden for OLAF, idet de fungerer som kontaktpersoner til de nationale retsmyndigheder og sørger for, at bevismaterialet i de sagsakter, der oversendes til de nationale retsmyndigheder, opfylder retskravene i den pågældende medlemsstat.

Overvågningsudvalget opfordrer derfor OLAF til i højere grad at gøre brug af magistraterne på disse felter i de tidlige faser af undersøgelsesprocessen. Magistraterne bør også være opmærksomme på risikoen for, at de grundlæggende rettigheder, der tilkommer de i undersøgelserne involverede parter, krænkes; magistraterne bør konsulteres af efterforskerne, når der opstår spørgsmål omkring de grundlæggende rettigheder. Disse bestemmelser bør klart fremgå af den nye håndbog, således som det var tilfældet tidligere.

Virkningerne af de seneste domme og afgørelse

I mange tilfælde har overvågningsudvalget først kunnet behandle sagsrapporter, efter at de er blevet fremsendt til de nationale retsmyndigheder.

I den dom (12), som retten i første instans for nylig har afsagt, fastslog domstolen, at den omstændighed, at overvågningsudvalget ikke var blevet informeret forud for fremsendelsen af sagsakterne til de nationale retsmyndigheder, var en krænkelse af artikel 11, stk. 7, i forordning (EF) nr. 1073/1999. Retten fastslog også, at overvågningsudvalget skal høres forud for fremsendelsen af hensyn til beskyttelsen af de grundlæggende rettigheder.

Det ser i teorien ud til, at den sidste betragtning i dommen indebærer en udvidelse af det ansvar, der påhviler overvågningsudvalget i medfør af forordning (EF) nr. 1073/1999. Overvågningsudvalget er bekymret med hensyn til, hvad denne dom implicerer, bl.a. med hensyn til det forhold, at overvågningsudvalget har pligt til ikke at involvere sig i den måde, hvorpå igangværende undersøgelser gennemføres; at overvågningsudvalgets udtalelser ikke er bindende; at overvågningsudvalget ikke har beføjelser til at hindre fremsendelse af sagsrapporter til de nationale retsmyndigheder, da dette er OLAF's ansvar alene, og at det er nødvendigt at kunne undersøge alle dokumenter vedrørende de enkelte sager, hvilket ville lægge endnu større byrder på overvågningsudvalgets allerede hårdt pressede sekretariat. Af disse grunde anbefalede overvågningsudvalget Kommissionen at appellere den dom, som retten i første instans havde truffet (13). Kommissionen besluttede imidlertid ikke at appellere dommen.

På baggrund heraf besluttede overvågningsudvalget sammen med OLAF at indføre en ny arbejdspraksis til efterkommelse af dommen. Der er til stadighed pligt til at påse, at de grundlæggende rettigheder sikres i forbindelse med gennemførelsen af undersøgelser. Hvis overvågningsudvalget på det tidspunkt, hvor en sag indberettes til overvågningsudvalget, kun har en retrospektiv rolle at spille ved kontrollen af, om de grundlæggende rettigheder overholdes, så har de udtalelser, som udvalget kan afgive i denne fase, jo ingen praktisk værdi, uanset hvordan de falder ud.

OLAF agter nu at sende overvågningsudvalget sagsrapporterne fem arbejdsdage før det tidspunkt, hvor de fremsendes til de nationale retsmyndigheder. Udvalget vil bede OLAF om at forelægge en rapport om overholdelsen af de grundlæggende rettigheder og proceduregarantier i hver enkelt sag. I sager, hvor der er tvivl om, hvorvidt de grundlæggende rettigheder og proceduregarantierne er blevet overholdt, vil overvågningsudvalget anmode om adgang til samtlige sagsakter.

Det skal i denne forbindelse nævnes, at overvågningsudvalget ønsker at blive holdt underrettet om alle tilfælde, hvor OLAF har modtaget og behandlet klager fra partnerne i en undersøgelse, og hvor det kan formodes, at de grundlæggende rettigheder og proceduregarantierne er blevet krænket. Det er således overvågningsudvalgets ønske, at OLAF underretter udvalget om alle sager - ikke blot de sager, der fremsendes til de nationale retsmyndigheder - hvor der er modtaget klager om overtrædelser af de grundlæggende rettigheder og proceduregarantierne.

De seneste afgørelser, der er truffet af Retten for EU-personalesager (14) og EU's ombudsmand (15), understreger nødvendigheden af, at OLAF årvågent overholder kravet om beskyttelse af de procedurerettigheder, der tilkommer personer, som er genstand for undersøgelse.

II – 1.2. OLAF’s de minimis-politik: Mindre forseelser, der på tilfredsstillende vis kan behandles af andre tjenestegrene

Overvågningsudvalget behandlede OLAF’s de minimis-politik som led i undersøgelsen af, hvordan OLAF sikrer, at behovet for at løse problemet i forbindelse med uregelmæssigheder af mindre alvorlig art afvejes mod behovet for at maksimere udnyttelsen af de begrænsede midler, som OLAF har til rådighed. Overvågningsudvalget søgte navnlig at fastslå, hvorvidt den nuværende de minimis-praksis fungerer effektivt og økonomisk og opfylder OLAF's nuværende behov.

På grundlag af en undersøgelse af 45 udvalgte sager, som involverer beløb, der skønnes at ligge under 50 000 EUR, konstaterede udvalget følgende (16):

— den nuværende håndbog for arbejdsprocedurer indeholder ingen de minimis-kriterier og ingen bestemmelser om, hvordan de minimis-sager skal udvælges eller behandles, på nogen af OLAF's arbejdsområder

— det er ikke nogen god udnyttelse af ressourcerne at afsætte dem til interne de minimis-undersøgelser. Det er nødvendigt at definere OLAF's rolle i forbindelse med realiseringen af nultolerancepolitikken ved interne undersøgelser og træffe afgørelse om, hvordan modtagne oplysninger skal behandles, og hvorvidt modtagne oplysninger om mindre forseelser og/eller om ubetydelige sager skal sendes videre til andre tjenestegrene i Kommissionen. OLAF kan ikke tage sig af alle modtagne oplysninger, men må søge at dele sin arbejdsbyrde med andre tjenestegrene, hvor dette er muligt

— Kommissionen har nok vedtaget en nultolerancepolitik, men dette forpligter ikke OLAF til at iværksætte undersøgelser af småsager - og slet ikke ved interne undersøgelser - så længe sådanne småsager kan behandles af andre organer. Det er ikke sikkert, at OLAF fremover vil være i stand til at undersøge alle indløbende oplysninger, end ikke hvis sagen henhører under OLAF's retlige beføjelser

— den de minimis-politik, der som led i den årlige administrationsplanlægning er indgået aftale om for visse felter af de eksterne undersøgelser (bistand, overvågning og koordination), er stadig mest på tegnebrættet og forudsætter yderligere udvikling, overvejelser og en effektiv implementering.

Overvågningsudvalget mødtes med OLAF's ledelse i april 2009 for at drøfte de minimis-politikken; udvalget et opmuntret over, at der er almindelige enighed om, at der hurtigst muligt må fastlægges en effektiv og økonomisk de minimis-politik på alle undersøgelsesfelter. Det glæder overvågningsudvalget at konstatere, at direktorat A (undersøgelser og operationer) og Kommissionens Undersøgelses- og Disciplinærkontor (IDOC) er gået ind i et nærmere samarbejde om den indbyrdes arbejdsfordeling, og at der er indgået klare aftaler om de minimis-tærskler for de eksterne undersøgelser (told- og landbrugssektoren, SAPARD og strukturfondene).

Da OLAF kun har meget begrænsede midler til rådighed til at iværksætte undersøgelser og kontoret er forpligtet til at gennemføre undersøgelser af alvorlige tilfælde af svig og uregelmæssigheder, opfordrer overvågningsudvalget OLAF til i højere grad at koncentrere sig om mere komplekse og alvorlige sager, således at Fællesskabets midler udnyttes bedst muligt.

II – 1.3. Regelmæssigt tilsyn på overvågningsudvalgets initiativ (artikel 11, stk. 1, i forordning (EF) nr. 1073/1999)

II – 1.3.1. Planlægning af undersøgelserne - deres strategiske sigte

Overvågningsudvalget igangsatte i rapportperioden en analyse af, hvordan afdelingerne med ansvar for undersøgelser og operationer evaluerer og planlægger de indledende informationsvurderinger forud for undersøgelsernes iværksættelse samt de endelige sagsrapporter; udvalget havde en række nyttige drøftelser med OLAF's personale og den øverste ledelse af direktorat A og B (undersøgelser og operationer). Udvalget har et positivt indtryk af den effektive og professionelle måde, hvorpå sagerne i direktorat B og en stor del af sagerne i direktorat A behandles. Det glæder overvågningsudvalget, at der endelig efter lang tids usikkerhed er udnævnt en direktør for direktorat B (undersøgelser og operationer). Udvalget forventer, at dette på længere sigt vil føre til en forbedring i den måde, hvorpå undersøgelserne og deres sigte administreres i dette direktorat.

Overvågningsudvalget behandlede i rapportperioden omkring 40 indledende informationsvurderinger og de hertil svarende endelige sagsrapporter. Man så på, hvilke årsager der blev lagt til grund ved iværksættelsen af sagen, hvor store beløb der var tale om, og hvorvidt der blev fastsat tidsfrister for undersøgelserne. Undersøgelser af sagsplanlægningen og sagernes strategiske sigte er en væsentlig del af udvalgets sagsovervågningsarbejde ved vurderingen af, om princippet om uafhængighed, upartiskhed og lovformelighed overholdes.

Det glæder overvågningsudvalget, at der er forbedringer undervejs i administrationen af undersøgelserne.

Overvågningsudvalget tog OLAF's årlige forvaltningsplan op til gennemgang. Den operationelle prioritering i denne plan er fortsat af teoretisk art, idet den hidtil foretagne overvågning viser, at prioriteringen ikke lægges til grund ved beslutningerne om, hvorvidt der skal iværksættes undersøgelse. OLAF skelner ikke - eller kun i ringe grad - mellem egentlige undersøgelser og sager af anden art (såsom bistand i strafferetlige sager, og koordinationssager), idet alle sager behandles ens, uanset den omstændighed at OLAF har en væsentlig forskellig rolle alt efter området.

Denne omstændighed samt det forhold, at evalueringen af indløbende klager og oplysninger foretages af samme personale som det, der senere foretager undersøgelserne, gør det meget vanskeligt at sikre en effektiv forvaltning og fordeling af de stadig voksende informationsmængder. Efter overvågningsudvalgets opfattelse burde OLAF's ledelse have sørget for klarere foranstaltninger med hensyn til, hvornår der bør indledes sag.

Undersøgelserne har stadig meget vage målsætninger, og dette influerer på afviklingen, tidsfristerne og ressourceforbruget. Overvågningsudvalget anbefaler, at der fastlægges tidsfrister for alle faser af undersøgelsen, inklusive evaluering og opfølgende aktiviteter, og at resultatevalueringssystemet, der bygger på centrale resultatindikatorer, styrkes yderligere.

Undersøgelsesgruppen bør straks fra starten opstille en detaljeret undersøgelsesplan for hver enkelt sag; planen bør være detaljeret nok til, at der kan fastlægges en dato for den endelige afgørelse. Undersøgelsesplanen bør omfatte samtlige forventede efterforskningstiltag og bør omfatte en foreløbig tidsplan for de enkelte tiltag. Overvågningsudvalget foreslår, at der udarbejdes endnu en - mere detaljeret - udtalelse vedrørende planlægningen af undersøgelserne (10).

Overvågningsudvalget har afgivet en udtalelse om OLAF’s årlige forvaltningsplan for 2010 (17) med forslag til, hvordan undersøgelsesmålsætningerne og resultatindikatorerne kan forbedres. Overvågningsudvalget håber, at disse forslag vil hjælpe OLAF til at forbedre planlægningen af undersøgelserne og den strategiske udvikling heraf.

II – 2. OLAF’s procedureregler for undersøgelserne: OLAF-håndbogen om arbejdsprocedurer

OLAF fortsatte i rapportperioden med at ajourføre håndbogen om procedureregler for undersøgelserne. Overvågningsudvalget har fulgt dette arbejde med største interesse. Det var klart for overvågningsudvalget, at de fleste bestemmelser i håndbogen, efter at den havde været i kraft i næsten fem år, måtte omredigeres. Overvågningsudvalget er i særdeleshed bekymret over, at undersøgelsespersonalet fortsætter med at arbejde på grundlag alt for mange forskellige instrukser og praksisforskrifter, og at klare regler og instrukser mangler. I august 2008 sendte OLAF overvågningsudvalget den uforkortede udgave af den nye håndbog om arbejdsprocedurer i udkast; håndbogen indeholder de grundlæggende regler og principper for undersøgelsesprocedurerne.

Overvågningsudvalget sendte OLAF's generaldirektør (18) et notat om, at håndbogen efter udvalgets opfattelse stadig var ufærdig og dermed ikke var parat til vedtagelse. Dens største svaghed var, som i den korte udgave, mangelen på klare retningslinjer og præcise regler for undersøgelsesprocedurerne. Overvågningsudvalgets indtryk var, at håndbogens overordnede struktur, opstilling, brugervenlighed og klarhed måtte forbedres, og at en radikal omredigering var påkrævet, hvis alle tilfælde af inkonsekvens, gentagelser og unøjagtigheder skulle fjernes.

Overvågningsudvalget var bekymret over, at håndbogsudkastet ikke levede op til forventningerne. Der mangler navnlig klare retningslinjer og kriterier for, hvornår der indledes sag, og hvordan sagerne derefter administreres, samt retningslinjer for undersøgelser og vurderinger. Overvågningsudvalget har ydermere bemærket, at håndbogen ikke klar fastslår nødvendigheden af, at magistraterne fra juridisk rådgivning under sagsafviklingen fører tilsyn med, at de grundlæggende rettigheder og proceduregarantierne overholdes.

Overvågningsudvalget har anbefalet, at OLAF fortsætter med at udarbejde en praktisk vejledning for på denne måde at sikre en bedre lovformelighed, effektivitet, åbenhed og ansvarlighed i OLAF's varetagelse af arbejdet. Denne redigeringsopgave er endnu ikke afsluttet; senere, efter udløbet af rapportperioden, fik overvågningsudvalget tilsendt et forbedret håndbogsudkast.

II – 3. Tilrettelæggelsen af administrations-, budget- og personalepolitikken for OLAF's undersøgelsesfunktion

Overvågningsudvalget følger fortsat med i OLAF's personalepolitik på nært hold, da denne er en central forudsætning for et vellykket udfald af undersøgelserne; udvalget har opfordret OLAF's ledelse til at styrke institutionens undersøgelseskapacitet og -kompetence. Overvågningsudvalget har set på OLAF's foreløbige budgetforslag for 2010 og afgivet udtalelser herom (4).

Overvågningsudvalget har bemærket, at OLAF's reaktive undersøgelsespolitik gør det vanskeligt at skaffe sig overblik over den fremtidige arbejdsbelastning og at afsætte ressourcer til de områder, der trænger mest. Der kunne efter overvågningsudvalgets opfattelse være større åbenhed omkring den måde, hvorpå midlerne fordeles mellem direktorater og mellem de enkelte afdelinger inden for direktorat A og B (undersøgelser og operationer); arbejdsbelastningen bør overvåges løbende. Et øjebliksbillede af personalestatistikken for december 2008 viser, at 34 % af OLAF's personale var beskæftiget med undersøgelsesarbejde i direktorat A og B.

Overvågningsudvalget har i sin udtalelse vedrørende 2010-budgettet understreget, hvor vigtigt det er at koncentrere OLAF's ressourcer om undersøgelsesarbejdet - da dette er den centrale opgave - og at undgå, at der afsættes yderligere personale til administrative støtte- og koordinationsfunktioner. Efter udvalget opfattelse er der et presserende behov for at opstille en prioritering af samtlige opgaver, således at man kan opnå en mere effektiv udnyttelse af personale- og budgetressourcerne. Udvalget ønsker især større klarhed over, hvor store midler, OLAF afsætter til opholds- og rejseudgifter, da disse udgør en betragtelig del af det samlede budget.

Overvågningsudvalget har noteret sig, at forudsætningen for vellykkede undersøgelser er et motiveret og kvalificeret personale, som både har de fornødne erfaringer og den nødvendige specifikke ekspertise og kompetence; dette kan kun sikres gennem en forsvarlig personalepolitik. Udvalget konstaterer med tilfredshed, at der er gjort store fremskridt, ikke mindst i arbejdet på at finde en løsning på problemerne omkring midlertidigt ansatte. Udvalget opfordrer OLAF til ikke at slække på indsatsen med hensyn til faglig uddannelse af undersøgelsesspecialister, idet man håber, at der snart må komme en løsning på de øvrige vigtige personaleproblemer, såsom udvikling og mobilitet.

Med hensyn til administrations- og budgetproblemerne har overvågningsudvalget observeret, at etableringen af en effektiv personalepolitik er forbundet med praktiske vanskeligheder. I budget- og administrationstekniske forhold er OLAF's generaldirektør ikke helt uafhængig, da han må holde sig til Kommissionen finans- og personaleforordninger i den decentrale funktionsudøvelses ånd. På denne baggrund mener udvalget, at der bør gøres en ekstra indsat for at fremme samarbejdet mellem OLAF og Kommissionens administration, idet der bør indgås aftaler om interne administrative ordninger, således at OLAF får mulighed for at føre sin egen personalepolitik.

Hvad angår OLAF's midlertidigt ansatte personale, noterer udvalget med tilfredshed, at man har afholdt offentlige udvælgelsesprøver og offentliggjort to interne prøver; dette løser imidlertid kun delvis problemet: det er nødvendigt med yderligere foranstaltninger. Overvågningsudvalget opfordrer OLAF til at give det midlertidigt ansatte personale større mobilitet og til, når de igangværende og planlagte prøver er gennemført, at foretage en omhyggelig planlægning af ansættelsespolitikken generelt. Det glæder udvalget, at der er iværksat foranstaltninger, der vil give OLAF's midlertidigt ansatte mulighed for omplacering eller forfremmelse.

III FORHOLDET TIL OLAF, EU-INSTITUTIONERNE OG OLAF'S PARTNERE OG ANDRE INTERESSENTER

III – 1. Forholdet til OLAF

Forholdet til OLAF har i rapportperioden udviklet sig konstruktivt, idet der har været en god gensidig informationsudveksling. Udvalgets medlemmer har ved flere lejligheder - både som led i de formelle møder og mere uformelt - drøftet anliggender af fælles interesse med OLAF's embedsmænd og direktører. Møderne er forløbet i en afslappet og hjertelig atmosfære, og drøftelserne har været åbne og oprigtige.

Medlemmerne af OLAF's personale - og ved flere lejligheder generaldirektøren selv - har deltaget i overvågningsudvalgets møder i rapportperioden. På mange af de møder, som overvågningsudvalget har afholdt i årets løb, har magistraterne fra tjenesten for juridisk rådgivning gjort rede for sager, der er blevet fremsendt til de nationale retsmyndigheder, og udvalgets medlemmer har i denne forbindelse kunnet få afklaret nærmere enkeltheder. Det skal også nævnes, at overvågningsudvalget har ført indgående drøftelse med OLAF om, hvordan dommen i sag T-48/05 (5) bør føres ud i livet, navnlig for så vidt angår princippet om, at overvågningsudvalget skal høres, inden oplysningerne sendes til den nationale retsmyndighed.

Disse redegørelser er blevet suppleret ved, at overvågningsudvalget i rapportperioden har haft møder med generaldirektøren, direktørerne, kontorcheferne og OLAF's databeskyttelsesansvarlige; på disse møder har man drøftet forskellige anliggender, bl.a. det seneste udkast til håndbog, den foreslåede ændring af forordning (EF) nr. 1073/1999, ovennævnte domme, og Kommissionens beslutning om ikke at appellere dommen. Af andre behandlede emner bør nævnes overvågningsudvalgets udtalelse om OLAF's de minimis-sager, OLAF's foreløbige budgetforslag for 2010, fornyelsen af overvågningsudvalgsmedlemmernes mandat, samt spørgsmålet om en afløser til kontorchefen for overvågningsudvalgets sekretariat.

Overvågningsudvalget har på OLAF's indbydelse deltaget som observatør i et direktionsmøde, med direktøren for direktorat A som formand; formålet var at undersøge, hvilke arbejdsmetoder OLAF lægger til grund ved iværksættelse og afvikling af undersøgelser.

Med hensyn til spørgsmålet om beskyttelse af persondata, er der stadig ingen aftale om udvalgets adgang til sagsstyringssystemet.

III – 2. Forholdet til EU-institutionerne og OLAF's partnere og andre interessenter

Overvågningsudvalget har altid lagt vægt på et godt forhold både til Fællesskabets institutioner og til OLAF's partnere og andre interessenter, da dette er forudsætningen, hvis OLAF skal kunne sikre en effektiv håndhævelse af de anbefalinger, undersøgelserne munder ud i.

I rapportperioden har overvågningsudvalget flere gange haft møder med Kommissionens næstformand, Siim Kallas, og Kommissionens generalsekretær, Catherine Day; der har været to møder med Europa-Parlamentets Budgetkontroludvalg og med Rådets arbejdsgruppe for bekæmpelse af svig under det franske formandskab. Det har glædet overvågningsudvalget at se, at OLAF's og udvalgets arbejde finder god opbakning hos samtlige disse institutioner.

Overvågningsudvalget benyttede dette møde med Kommissionens næstformand og generalsekretæren til at rejse spørgsmålet om, hvordan overvågningsudvalgets medlemmer kan få fornyet deres mandat, der udløb ved udgangen af oktober 2008. Det fremgik, at Kommissionen støttede en fornyelse af de siddende medlemmers mandat.

Kommissionens generalsekretær, Catherine Day, var enig med overvågningsudvalget i, at tilsynet med undersøgelsernes længde bør skærpes, og hun tilskyndede overvågningsudvalget til at gøre, hvad det kan for at eliminere forsinkelser i undersøgelsesprocessen. Hun nævnede specifikt, hvor stor vægt hun lægger på, at magistraterne i OLAF's kontor for juridisk rådgivning involveres i en tidlig fase, bl.a. af hensyn til problemerne omkring forældelsesfrister. Overvågningsudvalget deler til fulde generalsekretærens synspunkt.

Overvågningsudvalget har haft et møde med direktøren for undersøgelses- og disciplinærkontoret, Michel Magnier, om forholdet mellem OLAF og nævnte kontor. Overvågningsudvalget er enigt med Michel Magnier i, at det er vigtigt både at få afklaret spørgsmålet om de to tjenestegrenes indbyrdes kompetence og at få forbedret deres indbyrdes forhold og det operationelle samarbejde på dagligt plan, til gavn for begge parter. Der er behov for en bedre informationsudveksling, både når undersøgelserne iværksættes, medens de løber, og i forbindelse med det opfølgende arbejde. Det glæder overvågningsudvalget, at forholdet mellem OLAF og undersøgelses- og disciplinærkontoret er blevet bedre; udvalget mener dog stadig, at samarbejdet kan forbedres yderligere, forudsat at den politiske vilje er til stede, og at OLAF og undersøgelses- og disciplinærkontoret gør en indsats i retning af en bedre og tættere samordning.

Overvågningsudvalget har også gjort rede for forskellige anliggender for Parlamentets Budgetkontroludvalg. I september 2008 deltog udvalget aktivt i debatten om forslaget til ændring af forordning (EF) nr. 1073/1999: udvalget argumenterede, at det i medfør af sit mandat som vogter af OLAF's uafhængighed havde en vigtig rolle at spille i forbindelse med tilsynet med undersøgelserne. Udvalgets standpunkt vandt tilslutning i det endelige forslag til ændring af forordning (EF) nr. 1073/1999, som blev forelagt af Europa-Parlamentet i december 2008. Parlamenter bakkede ikke blot op om overvågningsudvalgets rolle i forbindelse med tilsynet med undersøgelserne, men foreslog også, at overvågningsudvalget bør have fuld adgang til sagsakterne i tilfælde, hvor undersøgelserne løber over mere end 24 måneder (19)

I rapportperioden havde overvågningsudvalget et møde med Ungarns offentlige anklager, Tamás Kovács: formålet var at undersøge, hvorvidt de undersøgelsesrapporter, der fremsendes til de nationale retsmyndigheder har den fornødne kvalitet og nyttevirkning, og at tilskynde til en god og proaktiv informationsudveksling mellem OLAF og Ungarns retsmyndigheder. Tamás Kovács understregede, at de ungarske myndigheder var ivrige efter at udbygge samarbejde mellem Ungarn og de øvrige medlemsstater, og nævnte i denne forbindelse specifikt de harmoniske arbejdsrelationer, som hans kontor har med OLAF: man overvejer således at oprette en særlig afdeling i den offentlige anklagers kontor, der udelukkende skal tage sig af OLAF-arbejdet. Overvågningsudvalget hilser med tilfredshed denne politik, der vil gøre det lettere at følge OLAF's undersøgelser op i Ungarn. Den rolle, som Ungarns afdeling for koordination af bedrageribekæmpelse spiller i relationerne til OLAF, blev nærmere forklaret. Overvågningsudvalget finder, at der er yderst vigtigt, at medlemsstaterne sørger for, at sådanne nationale retsmyndigheder - hvor de eksisterer - udpeges som OLAF's kontaktpunkt.

KONKLUSIONER OG ANBEFALINGER

I. Overvågningsudvalget har benyttet sig af lejligheden til at se nærmere på, hvor uafhængigt OLAF er i stand til at operere i praksis. Konklusionen er, at der klart er både direkte og mere subtile trusler mod OLAF's uafhængighed med hensyn til iværksættelsen og gennemførelsen af undersøgelser. På baggrund heraf har overvågningsudvalget som led i gennemgangen af forskellige udsnit af sagsakterne og i drøftelserne herom med OLAF's personale gjort en yderligere indsats for at fastslå, hvorvidt der udøves et utilbørligt pres, der kan udgøre en trussel mod OLAF's uafhængighed i det praktiske arbejde.

II. Overvågningsudvalget har gennemgået 275 rapporter om undersøgelser, der har været i gang i mere end ni måneder (de såkaldte nimånedersrapporter), for tidsrummet fra januar 2007 til december 2008, samt 115 indledende informationsvurderinger for marts til december 2008. Udvalget har noteret sig, at en meget stor del (78 %) af OLAF's undersøgelser løber længere end ni måneder. Det finder, at der mangler klare og kontrollerbare årsager til disse forsinkelser. Udvalget har således ikke kunnet udtale sig om, hvorvidt det er berettiget, at afviklingen af disse sager varer så længe. Udvalget anbefaler, at OLAF anfører mere nøjagtige årsager, når der opstår urimeligt store forsinkelser i undersøgelserne, og har opstillet forskellige anbefalinger herom.

III. Overvågningsudvalget har konstateret et alvorligt problem med hensyn til nimånedersrapporternes kvalitet, idet der mangler oplysninger om den forventede frist for undersøgelsernes gennemførelse. OLAF er ikke blot retligt forpligtet over for overvågningsudvalget til at anføre den forventede afslutningsfrist, men denne oplysning er også en forudsætning for at kunne administrere undersøgelserne og nedbringe den lange behandlingstid. Overvågningsudvalget anbefaler, som i sine tidligere udtalelser, at nimånedersrapporterne udnyttes til en mere effektiv administration af undersøgelserne.

IV. Overvågningsudvalget har konstateret, at tilsynet med administrationen af undersøgelserne er utilstrækkeligt, og det samme gælder den daglige kontrol; dette bør tages op af OLAF. For hver undersøgelse, der iværksættes, bør der opstilles en detaljeret undersøgelsesplan med tidsfrister for samtlige faser af undersøgelsesarbejdet, herunder evaluering og opfølgning, samt et system for vurdering af udfaldet på basis af resultatindikatorer.

V. Overvågningsudvalget har gennemgået 155 indledende informationsvurderinger forud for sagernes iværksættelse og er nu i gang med en analyse heraf for at undersøge, hvordan operations- og undersøgelsesafdelingerne evaluerer og planlægger undersøgelserne; dette sker som led i overvågningsudvalgets almindelige overvågning af, hvordan undersøgelserne gennemføres, og kontrollen af, om princippet om uafhængighed, upartiskhed og lovformelighed overholdes.

VI. Overvågningsudvalget har set på OLAF's de minimis-politik og gennemgået 45 udvalgte sager, hvor de finansielle virkninger skønnes at ligge under 50 000 EUR. Uvalget konkluderer, at den omstændighed, at OLAF's ressourcer afsættes til små interne undersøgelser, ikke er den bedste udnyttelse af midlerne. Den nultolerancepolitik, som Kommissionen har vedtaget, hindrer ikke, at andre institutioner (såsom IDOC) foretager sagsundersøgelsen i stedet for OLAF. Overvågningsudvalget anbefaler, at der i håndbogen fastlægges kriterier for, hvilke de minimis-sager der skal udvælges til behandling.

VII. Det er overvågningsudvalgets opfattelse, at det er påkrævet med en bedre informationsudveksling mellem OLAF og IDOC, både når der indledes en undersøgelse, og medens den løber, samt i forbindelse med opfølgende arbejde. Det glæder overvågningsudvalget, at forholdet mellem OLAF og undersøgelses- og disciplinærkontoret er blevet bedre; udvalget mener dog stadig, at samarbejdet kan forbedres yderligere, forudsat at den politiske vilje er til stede, og at både OLAF og undersøgelses- og disciplinærkontoret gør en indsats i retning af en bedre og tættere samordning.

VIII. Overvågningsudvalget behandlede 36 sager, i hvilke OLAF havde fremsendt rapporter til de nationale retsmyndigheder. Det glæder overvågningsudvalget at konstatere, at der i denne rapportperiode har været færre tilfælde, hvor forældelse var et problem, end i foregående periode.

IX. Retten i første instans har afgivet dom om, at overvågningsudvalget skal underrettes i tilfælde, hvor sager sendes til de nationale retsmyndigheder, og at dette skal ske inden fremsendelsen af hensyn til overholdelsen af de grundlæggende rettigheder, der tilkommer de parter, der er genstand for undersøgelse. Overvågningsudvalget søger sammen med OLAF at opstille en ny arbejdspraksis under iagttagelse af bestemmelsen om, at overvågningsudvalget ikke må involvere sig i igangværende undersøgelser.

X. Overvågningsudvalget ønsker at blive holdt underrettet om alle klager, som OLAF behandler eller modtager fra parter, der er genstand for undersøgelse, i alle tilfælde, hvor de grundlæggende rettigheder eller proceduregarantierne hævdes at være blevet krænket. Det er således overvågningsudvalgets ønske, at OLAF underretter udvalget om alle sager - og ikke blot de sager, der fremsendes til de nationale retsmyndigheder - hvor der er indgået klager om overtrædelse af de grundlæggende rettigheder og proceduregarantierne.

XI. Overvågningsudvalget tilskynder OLAF til at sørge for, at magistraterne i OLAF’s kontor for juridisk rådgivning inddrages i en tidlig fase af undersøgelsesprocessen, når der er tale om sager, hvor der må fremsendes oplysninger til de nationale retsmyndigheder. Problemer i forbindelse med overholdelsen af de grundlæggende rettigheder, der tilkommer parter, der er genstand for undersøgelse, er en opgave for magistraterne; de bør derfor høres af efterforskerne i tilfælde, hvor der opstår spørgsmål omkring de grundlæggende rettigheder. Den nye udgave af OLAF-håndbogen bør indeholde klare bestemmelser herom.

XII. Overvågningsudvalget har fulgt med i OLAF's afvikling af arbejdet i forbindelse med ajourføringen af håndbogen for arbejdsprocedurer. Overvågningsudvalget har meddelt generaldirektøren, at det nærer visse betænkeligheder i forbindelse med en række svagheder i det foreløbige udkast. OLAF bør fortsætte med at udarbejde en praktisk vejledning, der kan sikre bedre lovformelighed, effektivitet, åbenhed og ansvarlighed i OLAF's varetagelse af arbejdet.

XIII. Overvågningsudvalget understreger, hvor vigtigt det er, at OLAF's ressourcer koncentreres om undersøgelsesarbejdet (dvs. den centrale arbejdsopgave), og at man undgår at afsætte yderligere personale til administrative støtte- og koordinationsfunktioner. Efter udvalget opfattelse er der et presserende behov for at opstille en prioritering af samtlige opgave for på denne måde at opnå en mere effektiv udnyttelse af personale- og budgetressourcerne. Overvågningsudvalget tilskynder i særdeleshed til en nærmere afklaring af, hvor store midler OLAF afsætter til rejse- og opholdsudgifter, da disse udgifter udgør en stor andel af det samlede budget.

XIV. Overvågningsudvalget har noteret sig, at et vellykket udfald af undersøgelserne kræver, at personalet er motiveret, kvalificeret og erfarent, og at det har specifikke kvalifikationer og kundskaber, hvilket forudsætter en forsvarlig personalepolitik og -strategi. Udvalget konstaterer med tilfredshed, at der er gjort store fremskridt, ikke mindst i arbejdet på at finde en løsning på problemerne omkring de midlertidigt ansatte. Udvalget opfordrer OLAF til fortsat at yde en stor indsats med hensyn til undersøgelsesspecialisternes faglige uddannelse, og håber, at der snart vil komme en løsning på de øvrige vigtige personaleproblemer, bl.a. udvikling og mobilitet.

XV. Overvågningsudvalget finder, at der bør gøres en yderligere indsats for at fremme samarbejdet mellem OLAF og Kommissionens øvrige administration; der kunne således indgås aftaler om interne administrative ordninger, der kan give OLAF frie hænder til at opstille og gennemføre sin egen personalepolitik.

(1) Se bilag 1: Tidsplan for møderne i overvågningsudvalget.

(2) Artikel 8 i OLAF-overvågningsudvalgets forretningsorden (EUT L 33 af 7.2.2007).

(3) Forretningsordenen blev vedtaget af overvågningsudvalget i august 2006 og offentliggjort i februar 2007 (OLAF-overvågningsudvalgets forretningsorden (EUT L 33 af 7.2.2007).).

(4) Se bilag 6: Udtalelse nr. 3/2009 - OLAF's foreløbige budgetforslag for 2010.

(5) Sag T-48/05 Yves Franchet og Daniel Byk mod Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber.

(6) Se artikel 22a og artikel 22b i personalevedtægten.

(7) Notat til OLAF's personale af 10. november 2008.

(8) Se bilag 5: Udtalelse nr. 2/2009 - OLAF's rapport over undersøgelser, der har varet længere end ni måneder.

(9) Artikel 6, stk. 5, i forordning (EF) nr. 1073/1999.

(10) Se bilag 5: Udtalelse nr. 2/2009 - OLAF's rapport over undersøgelser, der har varet længere end ni måneder, konklusioner og anbefalinger (s. 60-63).

(11) Artikel 11, stk. 7, i forordning (EF) nr. 1073/1999.

(12) Dom afsagt af Retten i Første Instans (Tredje Afdeling) den 8. juli 2008 i sag T-48/05: Yves Franchet og Daniel Byk mod Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber.

(13) Note D 53/02-09-08.

(14) Sag F-05/05 og F-07/05 Violetti og andre mod Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber.

(15) http://www.ombudsman.europa.eu/cases/decision.faces/da/3831/html.bookmark.

(16) Se bilag 3: Udtalelse nr. 5/2008 - OLAF's de minimis-politik.

(17) Se bilag 4: Udtalelse nr. 1/2009 - OLAF's årlige forvaltningsplan for 2009.

(18) Den 25. februar 2009 sendte overvågningsudvalget et notat med detaljerede kommentarer til håndbogens overordnede struktur samt forslag til specifikke dele af dokumentet.

(19) Se artikel 11, stk. 3, og artikel 14 i Europa-Parlamentets endelige udkast til forslag om ændring af forordning nr. 1073/1999.

BILAG 1 OVERVÅGNINGSUDVALGETS MØDEKALENDER 2008 Måned Mødedato JUNI tirsdag den 24. — onsdag den 25. JULI tirsdag den 8. — onsdag den 9. SEPTEMBER torsdag den 18. OKTOBER mandag den 6. — tirsdag den 7. NOVEMBER tirsdag den 11. — onsdag den 12. DECEMBER tirsdag den 16.— onsdag den 17.

2009 Måned Mødedato JANUAR tirsdag den 20. — onsdag den 21. FEBRUAR tirsdag den 17. — onsdag den 18. MARTS tirsdag den 24. — onsdag den 25. APRIL tirsdag den 21. — onsdag den 22.

BILAG 2 UDTALELSER VEDTAGET AF OVERVÅGNINGSUDVALGET 1. juni 2008-31. maj 2009 2008 Udtalelse nr. 5/2008 OLAF’s de minimis-politik 2009 Udtalelse nr. 1/2009 OLAF’s årlige forvaltningsplan for 2009 Udtalelse nr. 2/2009 OLAF's rapporter om undersøgelser der har varet længere end ni måneder Udtalelse nr. 3/2009 OLAF's foreløbige budgetforslag for 2010

BILAG 3 UDTALELSE Nr. 5/2008 OLAF’s de minimis-politik 2. december 2008 INDLEDNING OLAF har begrænsede undersøgelsesressourcer i forhold til det antal undersøgelser, kontoret har til opgave at foretage. For at kunne undersøge alvorlige sager af svig og uregelmæssigheder, der skader EU’s finansielle interesser, med den hurtighed og effektivitet, der er krævet, er det absolut nødvendigt, at de ressourcer, som OLAF har til sin rådighed, udnyttes så effektivt som muligt. Overvågningsudvalget har tidligere udtrykt sin bekymring over (1), at OLAF endnu ikke har opstillet en klar og sammenhængende undersøgelsespolitik og –strategi. De fællesskabsforordninger og kommissionsafgørelser, hvormed OLAF blev oprettet (2), indeholder ingen nærmere bestemmelser om prioritering af indkommende oplysninger eller klager, der omhandler mindre pengebeløb (»de minimis-sager«). Det følger deraf, at de oplysninger, der modtages, og de undersøgelser, som OLAF foretager, herunder også de minimis-sagerne, i princippet behandles på lige fod af OLAF. OLAF’s prioriteringer med hensyn til undersøgelser er opstillet i OLAF-håndbogen (3) og i den gældende årlige forvaltningsplan. OLAF opstiller i sin note til Overvågningsudvalget fra juni 2007 (4) sin praksis vedrørende »nultolerance« og de minimis-reglen for interne undersøgelser. Overvågningsudvalget har derfor besluttet at undersøge, hvordan OLAF behandler de minimis-sager, for at kunne evaluere udøvelsen af OLAF’s gældende de minimis-politik i praksis og effektiviteten sammen. 1. UDVÆLGELSEN AF SAGER OLAF havde i tidsrummet december 2005 til november 2008 (36 måneder) ca. 2 000 afsluttede sager i CMS-databasen. Overvågningsudvalget udvalgte fra denne liste 45 sager (se de nærmere oplysninger i bilag 1 (5)) med en anslået økonomisk virkning på mindre end 50 000 EUR. Den økonomiske virkning af de udvalgte sager fordeler sig som følger: Økonomisk virkning EUR Antal sager i stikprøven 0 - 500 6 501 – 25 000 20 25 001 – 50 000 19 I alt 45 I stikprøven er repræsenteret alle de forskellige former for OLAF-sager, fra interne og eksterne undersøgelser til bistands-, tilsyns- og koordineringssager. Overvågningsudvalget har kontrolleret disse sager ved at gennemgå evalueringen, foreløbige, endelige og opfølgende rapporter med henblik på at fastslå følgende: — Hvorvidt den enkelte sag var indledt i overensstemmelse med reglerne opstillet i OLAF-håndbogen — Hvorvidt OLAF var det eneste eller det bedst egnede organ til at undersøge sagen (navnlig i forhold til interne sager) — Undersøgelsens varighed (i måneder) og sagstypen — Undersøgelsens konsekvenser og opfølgende foranstaltninger truffet af nationale myndigheder/EU-institutioner og organer efter undersøgelsens afslutning — Skøn over anvendte midler (antal medarbejdere inddraget i undersøgelsen) — Videregivelse af indkommende oplysninger eller afsluttede sager til hensigtsmæssige tjenestegrene i Kommissionen. 2. ANALYSER OG KONKLUSIONER 2.1. Generelle bemærkninger OLAF var i gennemsnit 5 måneder om at evaluere indkommende oplysninger og 15 måneder om at undersøge de udvalgte sager. Langt størstedelen af sagerne blev behandlet af to efterforskere og blev klassificeret som værende af lav prioritet af den oprindelige evaluator. I seks sager blev der ikke anbefalet nogen opfølgning med undersøgelsernes afslutning. Overvågningsudvalget undersøgte begrundelserne for undersøgelsernes indledning i lyset af de kriterier, der er opstillet i håndbogen, og konkluderede, at for de fleste af disse sager var begrundelsen for at indlede en undersøgelse dårligt formuleret, og det indledende evalueringsskema manglede understøttende argumentation. Det indledende evalueringsskema beskriver påstandene, OLAF’s retsgrundlag og kildetroværdigheden, men forklarer ikke årsagen til sagens indledning på grundlag af kriterierne i håndbogen. »Tilstrækkelig alvorlig mistanke« (6) anvendes som kriterium for at indlede en sag, men er ikke defineret noget sted i håndbogen. Dette kriterium synes derfor fuldstændigt at afhænge af den enkelte evaluator, som selv bestemmer fortolknings- og gennemførelsesmetode. For mange sager havde evaluator anbefalet indledning af en sag, hvilket efterfølgende var godkendt af kontorchefen, direktøren og bestyrelsen, selv om det indledende evalueringsskema ikke indeholdt nogen tydelige kriterier eller årsager for at indlede sagen, ligesom sagsakterne ikke indeholdt anden form for skriftlig begrundelse, der kunne understøtte sagens indledning. Den nuværende OLAF-håndbog, som skal anvendes af efterforskere og evaluatorer, indeholder ikke de klare retningslinjer, der kan sætte de evaluatorer, der foretager den indledende evaluering af indkommende oplysninger, i stand til at anbefale, hvorvidt der skal indledes en undersøgelse eller ej. Bedre definerede kriterier for indledning af en undersøgelse vil forbedre åbenheden og muliggøre mere sammenhængende og hensigtsmæssig behandling af indkommende oplysninger. Det er praksis, at den person der foretager den indledende evaluering af indkommende oplysninger, selv foretager undersøgelsen. Denne praksis, som ikke kun gælder OLAF, kan være til hinder for en neutral og objektiv vurdering af oplysningerne, når praksis ikke opvejes af utvetydige og gennemsigtige kriterier for sagers indledning samt grundig ledelseskontrol. Selv om undersøgelserne klassificeres som værende af høj, mellem eller lav prioritet, var Overvågningsudvalget ikke i stand til at fastslå nogen specifik behandling for sager af lav eller gennemsnitlig prioritet. Der er behov for større klarhed vedrørende behandlingen af sager af lav prioritet, hvis og når der frigives ressourcer fra andre sager. Undersøgelserne i stikprøven synes at have fået samme behandling som alle andre undersøgelser, selv om de oprindeligt blev klassificeret som værende af lav eller gennemsnitlig prioritet. Generelt synes der at være meget få oplysninger om, hvilke foranstaltninger der træffes for at planlægge en undersøgelse, når beslutningen om at indlede den er truffet. En klar og koncis undersøgelsesplan (dvs. specifikke mål, forventede resultater, risikoanalyse, tidsfrister, benchmarks og ressourcefordeling) er væsentlig for enhver undersøgelse som ledetråd og struktur i arbejdet, og den bør om nødvendigt medjusteres undervejs. Anbefalinger1. Afsnittet »Operationelle prioriteter« i håndbogen bør udbygges med klare retningslinjer for de minimis-politikken. Der bør fastlægges vejledende de minimis-tærskler for forskellige undersøgelsestyper samt kriterier for, hvornår der bør indledes inden de minimis-sag eller ej.2. Der bør skabes større klarhed om de praktiske følger af undersøgelsers klassificering som værende af lav, mellem og høj prioritet.3. Der bør forud for en undersøgelses indledning opstilles en undersøgelsesplan, hvoraf fremgår formålet med undersøgelsen.4. OLAF bør, når det muligt (i forhold til sprogkundskaber), adskille rollerne som evaluator og efterforsker. 2.2. Interne undersøgelser OLAF følger Kommissionens nultolerancepolitik på området (7) og i sin egenskab af Fællesskabsorgan, hvis opgave det er at beskytte og sikre fællesskabets finansielle interesser, betragter OLAF alle interne sager som værende af stor betydning. Ud over mulige økonomiske virkninger for fællesskabets budget er OLAF også forpligtet til at tage andre faktorer i betragtning, herunder oplysningernes politiske værdi, Fællesskabets ry og/eller sagens alvor, navnlig i forhold til Fællesskabets ansattes tjenestemæssige adfærd (8). På denne baggrund har OLAF erklæret (9), at der ikke er meget manøvrerum med hensyn til at beslutte, hvorvidt en undersøgelse skal indledes eller ej. OLAF er snarere forpligtet til at undersøge samtlige sager, der falder ind under kontorets beføjelser, bortset fra de såkaldte mindre forsømmelser, der kan henvises til andre af Kommissionens tjenestegrene, såsom Kommissionens sikkerhedsdirektorat eller IDOC (Kommissionens undersøgelses- og disciplinærkontor). OLAF’s centrale opgave er at beskytte Fællesskabets finansielle interesser. I sager, hvor påstandene vedrørte tab eller risiko for tab af forholdsvis små beløb af fællesskabsmidler som følge af uberettigede eller forfalskede refusionsanmodninger, interessekonflikter, ikke-støtteberettigede udgifter eller skjulte eksterne aktiviteter, kunne de indkommende oplysninger efter Overvågningsudvalgets opfattelse med det samme have været overført til IDOC. Dette gælder dog ikke sager, der implicerer højt rangerende tjenestemænd eller grov og vedvarende uregelmæssighed eller påstande om svig, eller hvor sagen vedrører en anden OLAF-undersøgelse eller et Fællesskabsagentur, hvor IDOC ikke har beføjelse til at gribe ind. Overvågningsudvalget mener, at der er behov for yderligere retningslinjer med hensyn til, hvilke former for oplysninger der kan klassificeres som »mindre forsømmelse«, og hvornår oplysninger bør sendes til andre tjenestegrene. Med hensyn til samarbejdet med IDOC understreger Overvågningsudvalget, at det er vigtigt for OLAF tidligt at videregive oplysninger vedrørende mindre forsømmelser og/eller sager med meget ringe økonomiske virkning til IDOC, så der kan indledes en disciplinærsag så hurtigt som muligt. Dette vil kunne sikre effektiv og hurtig sanktionering af eventuelle overtrædelser. I 99 % af sagerne i den undersøgte stikprøve blev OLAF-undersøgelserne fulgt op af IDOC’s administrative undersøgelser og dernæst af disciplinærsager. Overvågningsudvalget mener overordnet, at disciplinærsager bør indledes uden forsinkelse som fastslået af EF-Domstolen (10). Dette kræver hurtig videregivelse af oplysninger fra OLAF til IDOC eller andre hensigtsmæssige tjenestegrene i Kommissionen, og dobbeltarbejde i forbindelse med undersøgelser bør undgås. Det er særlig vigtigt, når de pågældende personer ikke er tjenestemænd, eller når der er fare for, at de snart forlader tjenesten, hvilket var tilfældet i nogle af stikprøveundersøgelserne. Overvågningsudvalget mener, at det ikke kan begrundes, at oplysningerne i sådanne sager ikke var fremsendt til IDOC allerede fra starten uden at indlede en OLAF undersøgelse. Overvågningsudvalget ser med tilfredshed på OLAF’s nylige bestræbelser på at styrke sit samarbejde med både IDOC og andre tjenestegrene i Kommissionen og opmuntrer til større aktivitet på det område. Et tættere samarbejde vil forbedre kanaliseringen af indkommende oplysninger direkte til den bedst egnede tjenestegren uden behov for OLAF’s indgriben. Navnlig bør OLAF søge at forbedre informationsudvekslingen og samarbejdet med disse tjenestegrene. Sådanne samarbejdsordninger bør dog hverken begrænse OLAF’s centrale beføjelser eller OLAF’s operationelle uafhængighed. Overvågningsudvalget mener, at OLAF ved at styrke samarbejdet bliver i stand til at frigøre flere ressourcer til mere alvorlige sager om svig og uregelmæssigheder, hvor OLAF klart er det eneste fællesskabsorgan, der kan undersøge sådanne sager. Da det er OLAF’s mål at skabe økonomiske resultater for Fællesskabet, mener Overvågningsudvalget, at det vil være en fordel for OLAF samt for andre tjenestegrene, hvis OLAF deler sin ekspertise og viden vedrørende de interne sager gennem regelmæssig informationsudveksling og drøftelse af igangværende sager, uden at der opstilles overdrevent strenge og detaljerede regler. En afsluttende bemærkning vedrører den retslige opfølgning på interne undersøgelser. I de fleste af stikprøvens sager blev der ikke anbefalet eller indledt nogen retslig opfølgning af forskellige årsager, såsom forældelse eller fravær af tilstrækkeligt bevis til at indlede en strafferetlig undersøgelse. Overvågningsudvalget konkluderede, at i mange af sagerne i stikprøven var de nationale retsmyndigheder ikke i stand til at behandle de minimis-sagerne på grund af deres arbejdsbyrde og konkurrerende prioriteter. Det er Overvågningsudvalgets synspunkt, at der er behov for mere grundige overvejelser om gennemførligheden af en retslig opfølgning på de minimis-sager, før sagerne indledes eller fremsendes til de nationale retsmyndigheder. På lignende vis er konstruktiv kommunikation med de nationale retsmyndigheder af stor betydning for at kunne sikre en effektiv opfølgning efter sagernes afslutning. Anbefalinger1. OLAF bør i højere grad definere sin nultolerancepolitik for interne undersøgelser og allervigtigst beslutte, hvordan oplysninger vedrørende sager med beskeden økonomisk virkning skal behandles. Dette bør klart og tydeligt angives i håndbogen.2. Når der findes andre muligheder for undersøgelse, bør OLAF snarere fremsende indkommende oplysninger om mindre forsømmelser og/eller sager med beskeden økonomisk virkning til andre tjenestegrene i Kommissionen i stedet for selv at indlede en undersøgelse. Der er behov for at skabe klarhed om, hvornår oplysninger bør fremsendes til IDOC og andre tjenestegrene i Kommissionen, og for at definere begrebet »mindre forsømmelse«.3. OLAF bør forbedre informationsudvekslingen med relevante tjenestegrene i Kommissionen om interne den minimis-sager.4. OLAF’s samlede operationelle prioriteter bør fokusere på komplekse og alvorlige sager for bedre at udnytte de begrænsede ressourcer og dermed skabe de største økonomiske resultater for Fællesskabet. 2.3. Eksterne undersøgelser For de eksterne undersøgelser deles ansvaret for beskyttelsen af Fællesskabets finansielle interesser med de kompetente myndigheder i medlemsstaterne (11). OLAF har på dette område generelt større frihed og fleksibilitet med hensyn til at beslutte, hvorvidt der skal indledes en undersøgelse eller ej. I overensstemmelse med håndbogen (12) bør visse kriterier, såsom principperne om subsidiaritet og proportionalitet, tages med i betragtning, når en undersøgelse indledes. På den anden side er OLAF, når der ikke findes nogen ansvarlig myndighed til at indlede en undersøgelse i en medlemsstat, det eneste organ med undersøgelsesbeføjelser. Sagerne i stikprøven vedrørte mindre uregelmæssigheder i gennemførelsen af fællesskabsprogrammer og mest typiske sager, hvor der var mistanke om interessekonflikt, uberettigede betalinger eller dårlig forvaltning af projektmidler. I gennemgangen af disse sager kiggede Overvågningsudvalget især på sagernes grovhed, kriterierne for deres indledning og foranstaltninger truffet af de nationale myndigheder og opfølgning. Som for de undersøgte interne de minimis-sager fandt Overvågningsudvalget, at der ikke blev anvendt klare kriterier, når der blev truffet beslutning om at indlede sagerne. Overvågningsudvalget mener derfor, at den nuværende strategi for og prioritering af eksterne undersøgelser ikke er klar. Der er behov for yderligere at udbygge kriterierne for indledning af en ekstern sag (bl.a. en vejledende mindstetærskel) og dermed undgå, at der indledes de minimis-sager. Det er Overvågningsudvalgets synspunkt, at en strategi og klare prioriteringer vil sikre bedre udnyttelse af Fællesskabets ressourcer og muliggøre en bedre fordeling af ressourcerne, så det bliver muligt at undersøge flere alvorlige sager. Overvågningsudvalget er ikke overbevist om, at OLAF's ressourcer udnyttes optimalt, hvis sager med beskeden økonomisk virkning, der overstiger undersøgelsesomkostningerne, foretages jævnligt. Overvågningsudvalget bemærker, at det ofte i stikprøvesagerne var tilfældet, at de pågældende tjenestegrene i Kommissionen eller et agentur, når det var relevant, allerede under eller forud for OLAF's undersøgelse havde indledt eller stod over for at indlede finansiel opfølgning eller tilbagesøgning af uberettiget udbetalte beløb og/eller disciplinærsager (eksempelvis angivelse af virksomhedens navn i varslingssystemet). Ud fra rapporterne står det ikke klart for Overvågningsudvalget, hvilken nytteværdi OLAF's undersøgelse af disse mindre uregelmæssigheder bibragte, navnlig for den finansielle opfølgnings vedkommende, når den ansvarlige tjenestegren for gennemførelsen af programmet allerede havde udstedt en indtægtsordre og var i stand til at gøre dette, så snart oplysningerne om mulig svig eller uregelmæssighed forelå. Overvågningsudvalget noterede sig også en praksis, hvorefter en undersøgelse, når den først var indledt af bestyrelsen, blev behandlet til vejs ende, uden at der blev truffet foranstaltninger til at lukke sagen, selv om tidligere opfølgningstiltag allerede måtte være afsluttet i løbet af undersøgelsen. Med hensyn til den retslige opfølgning bemærkede Overvågningsudvalget, at det ofte er besværligt for OLAF – af årsager, som OLAF ikke har nogen indflydelse på – at indsamle oplysninger fra tredjelande om status på opfølgningen. Derfor behandles sådanne oplysninger som oftest af Kommissionens delegationer i de pågældende lande, og OLAF's bidrag er derfor begrænset. Anbefaling1. Der er behov for at opstille/præcisere en de minimis-strategi for eksterne undersøgelser og for at fastlægge mindstetærskler for sådanne undersøgelser. 2.4. Bistands-, tilsyns- og koordineringssager I stikprøven af de minimis-sagerne indgik også en række bistands-, tilsyns- og koordineringssager. Generelt er retsgrundlaget for disse aktiviteter EF-traktaten og de relevante forordninger (13), som forpligter OLAF til at bistå medlemsstaterne i tilrettelæggelsen af samarbejdet og koordineringen af deres aktiviteter med henblik på at beskytte Fællesskabets finansielle interesser mod svig. Som for de eksterne og de interne de minimis-sager konkluderede Overvågningsudvalget, at det vil være overmåde nyttigt, hvis der i håndbogen indføres vejledning om, hvordan OLAF behandler indkommende oplysninger om sådanne sager, navnlig om prioriteringen og udvælgelsen af sager (kriterier om, hvorvidt en sag overhovedet bør indledes). Ud fra stikprøven konkluderede Overvågningsudvalget, at ejerskabet til sagsakterne (undersøgelsesforløb og opfølgningsaktiviteter) altid var de nationale myndigheders, og OLAF's rolle var derfor meget begrænset i sammenligning med de eksterne og de interne sager, hvor de faktiske undersøgelsesaktiviteter, såsom inspektioner, kontrol og efterprøvning af oplysninger, udføres af OLAF. Det var af denne årsag vanskeligt for Overvågningsudvalget at se den eventuelle nytteværdi, som OLAF bidrog med på området, og det synes tilrådeligt at gøre sig overvejelser om, i hvilken udstrækning OLAF's ressourcer skal bruges på sådanne aktiviteter, hvis der er mangel på ressourcer til eksterne og interne undersøgelser. Anbefaling1. OLAF-håndbogen bør indeholde kriterier for prioritering og udvælgelse af bistands-, tilsyns- og koordineringssager. (1) Se f.eks. konklusionerne og anbefalingerne i Overvågningsudvalgets årlige aktivitetsrapporter december 2005 til maj 2007 og juni 2007 til maj 2008. (2) Forordning (EF) nr. 1073/1999 og (EF) nr. 1074/1999, Kommissionens afgørelse af 28. april 1999 (EFT L 136 af 31.5.1999). (3) OLAF-håndbogen af 25. februar 2005, punkt 3.2 Operationelle prioriteter: På området interne undersøgelser tages følgende kriterier i betragtning: overtrædelsernes strafferetlige eller disciplinære grovhed, forekomsten af sammensværgelser eller enlige aktører eller højt rangerende tjenestemænd, forekomsten af magtmisbrug, negativ virkning for EU’s ry/troværdighed, eller hvorvidt en undersøgelse er anmodet af en tjenestegren/institution. På området eksterne undersøgelser er der 15 kriterier, såsom omfanget af de finansielle konsekvenser, offentlighedens interesse osv. (4) Intern note af 18. juni 2007 om OLAF’s praksis vedrørende nultolerance og de minimis-reglen vedrørende interne undersøgelser af 18. juni 2007. Nogle opstiller de generelle principper for Kommissionens nultolerancepolitik og de minimis-reglen vedrørende interne undersøgelser, for så vidt angår indledningen af undersøgelserne og fremsendelsen af de endelige rapporter til de nationale myndigheder. Noten konkluderer, at OLAF bør holde sig inden for sine egne beføjelser, når kontoret indleder en undersøgelse, og at mindre forsømmelser uden konsekvenser for Fællesskabernes finansielle interesser bør behandles af andre tjenestegrene end OLAF. (5) Bilag 1: Et 12-siders dokument med en analyse af sagsrelaterede oplysninger, offentliggøres ikke. (6) Dom afsagt den 10. juli 2003 i sag C-11/00, EF mod ECB, præmis 141, og den 10. juli 2003 i sag C-15/00, EF mod EIB, præmis 164. (7) Intern note af 18. juni 2007 om OLAF’s praksis vedrørende nultolerance og de minimis-reglen vedrørende interne undersøgelser. (8) Artikel 2, stk. 1, i Kommissionens afgørelse af 28. april 1999 (EFT L 136 af 31.5.1999). (9) Håndbogen punkt 3.2.1.1. vedrørende operationelle prioriteter for interne undersøgelser. (10) Dom afsagt af Domstolen den 27. november 2001 i sag C-270/99. Dom afsagt af Retten i Første instans den 10. juni 2004 i sag T-307/01. Forslag til afgørelse fra generaladvokaten fremsat den 22. marts 2001 i sag C-270/99. (11) EF-traktaten, artikel 280, stk. 2. (12) Punkt 3.2.1.2. Eksterne undersøgelser – skønsprincippet, s. 63. (13) Artikel 280 i EF-traktaten, artikel 1, stk. 2, i forordning (EF) nr. 1073/99 og artikel 9, stk. 1, i forordning (EF) nr. 2988/95.

BILAG 4 UDTALELSE NR. 1/2009 OLAF’s årlige forvaltningsplan for 2009 Bruxelles, den 19. marts 2008 Overvågningsudvalget har gennemgået både den offentlige del af OLAF’s årlige forvaltningsplan for 2009 og de interne bilag hertil; udvalget har set nøje på målsætningerne, indikatorerne og de forventede resultater af undersøgelserne og sammenhængen mellem disse og OLAF’s øvrige aktiviteter. Generelt skal udvalget takke OLAF både for en klar, velstruktureret og præcis årlig forvaltningsplan og for at have medtaget overvågningsudvalgets anbefalinger. Udvalget vil gerne fremlægge forskellige overvejelser og kommentarer vedrørende den årlige forvaltningsplan for 2009. 1. Den offentlige del Overvågningsudvalget har ved en sammenligning med 2008 bemærket, at indikatoren og det generelle mål er blevet ændret fra »Minimering af svig«, idet der nu lægges større vægt på tilbagemelding fra brugerne. Udvalget er enig i denne ændring, som er i overensstemmelse med udvalgets henstilling i udtalelse nr. 3 af 2006, hvori det understregede behovet for at involvere OLAF's interessenter i arbejdet på at opstille både kvalitative og kvantitative standarder og måleresultater for OLAF's arbejde. Udvalget vil derfor gerne igen understrege nødvendigheden af, at OLAF opstiller et system for regelmæssig tilbagemelding fra de vigtigste interessenter. Med hensyn til indikatoren for den generelle målsætning »Effektiv udnyttelse af resultaterne fra interessentspørgeskemaerne« har overvågningsudvalget studeret de analyser og resultater (som stillet til rådighed af Deres kontor), som findes i Eurobarometeret og Kommissionens undersøgelser i 2007 og 2008. Udvalget har konkluderet, at der med disse undersøgelser ikke er fremskaffet nogen information om, hvor effektivt og hvor økonomisk OLAF's tjenestegrene opererer. Udvalget har derfor tvivl med hensyn til, hvorvidt OLAF kan lægge disse resultater til grund ved vurderingen af, om målsætningerne i den årlige forvaltningsplan er realiseret i operationel henseende. Overvågningsudvalget tager ydermere forbehold med hensyn til nævnte undersøgelser, fordi de generelt ikke fokuserer på personer, der direkte samarbejder med OLAF. Overvågningsudvalget foreslår derfor, at OLAF gennemfører en mere målrettet og bedre tilpasset OLAF-meningsmåling hos nævnte repræsentanter og repræsentanterne for medlemsstaternes myndigheder og EU's institutioner og agenturer, der dagligt er i forbindelse med OLAF. Denne information vil være til større nytte i forbindelse med den årlige forvaltningsplan for 2009. Et andet punkt, som kan udledes af resultatet af undersøgelserne, er, at det generelle kendskab til OLAF ikke er særligt godt; dette bør give anledning til overvejelser, når OLAF tilrettelægger fremtidige aktiviteter. En af de vigtigste konstateringer i Eurobarometer-undersøgelsen i 2008 (der involverede 25 000 tilfældigt udvalgte EU-borgere) var, at 59 % af de adspurgte aldrig havde hørt om OLAF, og at de 20 %, der havde hørt om OLAF, ikke kunne - eller ville - oplyse, hvorvidt de havde tillid til organisationen. Dette resultat svarede til udfaldet af kommissionsundersøgelsen, hvor personalet ikke havde erfaring med OLAF og derfor ikke kunne udtale sig om institutionens aktiviteter. På baggrund heraf skal overvågningsudvalget tilskynde OLAF til at sørge for, at der tages højde herfor i den årlige forvaltningsplan for 2010. Overvågningsudvalget hilser med tilfredshed særmålsætning nr. 1, hvori der lægges vægt på måling af OLAF-aktiviteternes nyttevirkning og gennemslagskraft. Målet i 2009 er at sætte ind over for bedragerisager af alvorligere karakter; dette er i overensstemmelse med overvågningsudvalgets kommentarer til den årlige forvaltningsplan for 2008 og kommentarerne i udtalelse nr. 3 vedrørende de minimis-sager. Overvågningsudvalget er tilfreds med, at strategien omkring de minimis-reglen i interne undersøgelser er blevet forbedret, som det for nyligt blev forklaret i et brev om de minimis-politikken. Overvågningsudvalget ser gerne uddybende information bl.a. vedrørende udvælgelseskriterierne i »alvorlige« eksterne undersøgelser, og opfordrer derfor OLAF til at opstille en klarere og mere konsekvent strategi samt retningslinjer for, hvilke sagstyper OLAF agter at undersøge i 2009. Overvågningsudvalget vil også gerne fremhæve, at udkastet til håndbog over arbejdsprocedurer (pkt. 2.3) bør omfatte en redegørelse for, hvordan prioriteringen af arbejdet formuleres. Overvågningsgruppen er enig i OLAF's standpunkt om, at OLAF-operationernes nyttevirkning er en vigtig faktor i realiseringen af den generelle målsætning, og anmoder om en nærmere redegørelse for, hvordan »Overholdelse af retningslinjerne for tærskler og kriterier for iværksættelse af opfølgningsaktiviteter (indikator 1.1)« bidrager til realiseringen af dette mål i 2009. Ud over de kriterier, der bygger på opklaringsprocent og varighed, mener overvågningsgruppen, at undersøgelseseffektiviteten kan måles ved, at man opretter et system eller en ordning for regelmæssig kontrol (og herunder kvalitetskontrol) af undersøgelserne, således at forsinkelser minimeres, og problemer løses, så snart de optræder. Overvågningsudvalget ser gerne en uddybning af informationen om det 18-måneders varslingssystem, der er nævnt under særmålsætning nr. 1 i forvaltningsplanen. Som nævnt i denne er ca. 25 af undersøgelserne ikke afsluttet inden for den 24 måneders frist, der er opstillet af forvaltningen. Eftersom dette er samme tendens som de foregående år, stiller overvågningsudvalget spørgsmålstegn ved, om disse forsinkelser kan afhjælpes alene ved hjælp af effektivitetsindikatorerne. Som i 2008-forvaltningsplanen finder overvågningsudvalget, at det er problematisk, at tallet for opklarede sager (resultatindikator 2.2) ligger tæt på 1, når det beregnes på grundlag af de nye sager, der indledes i løbet af kalenderåret. OLAF's forvaltning må iværksætte yderligere foranstaltninger, hvis den eksisterende sagsbelastning (omkring 440 sager i december 2008) skal mindskes, eftersom realiseringen af dette mål ikke vil bidrage til at reducere sagsbelastningen. Dette bekræftes i referatet af direktionsmødet i oktober 2008, hvoraf det fremgår, at opklaringsprocenten faldt i første halvår af 2008, og at der igen hobede sig sager op. Overvågningsudvalget bemærker endvidere, at operationernes nyttevirkning og gennemslagskraft udelukkende måles ud fra et undersøgelsessynspunkt og ikke omfatter nogen operationelle aktiviteter og støttetjenester. Overvågningsudvalget finder imidlertid, at OLAF's støttetjenester (andre operationelle aktiviteter og administrative tjenester) også bør inkorporeres i strategien, hvis OLAF skal opnå status som en administrativ undersøgelsesinstans i verdensklasse. Det vil fremover være formålstjenligt at overveje, hvordan andre aktiviteter end undersøgelser kan bidrage positivt til OLAF's undersøgelser, og hvordan dette kan måles i den årlige forvaltningsplan. Overvågningsudvalget bemærker, at der i kommunikationsstrategien i særmålsætning nr. 2 »Fremme af en samarbejdskultur med henblik på bekæmpelse af svig og korruption« mangler en klar politik for intern kommunikation. Udvalget finder på baggrund af sin overvågning af OLAF-sager, at det er klart, at den generelle koordination af samarbejdet mellem enheder og afdelinger kan forbedres. Udvalget anbefaler derfor, at der i den årlige forvaltningsplan indarbejdes en strategi for den interne kommunikation med det formål at sikre en bedre knowledge sharing og at give OLAF's personale et bedre almenkendskab til institutionens arbejde. 2. Interne bilag Overvågningsudvalget hilser med tilfredshed, at der er indført en specifik indikator til måling af de finansielle virkninger i forbindelse med samhandels- og toldundersøgelser, og at der sættes mere fokus på sager, hvis finansielle virkninger skønnes at ligge højere end 1 mio. EUR. For så vidt angår effektiviteten af de undersøgelser og aktiviteter, der varetages af direktorat A og B, ville det interessere overvågningsudvalget at høre, hvordan tilsynet med undersøgelsernes varighed og potentielle forsinkelser nu forløber; den hilser med tilfredshed, at sagerne systematisk tages op hvert andet år, og opfordrer OLAF til at overveje, hvorvidt denne ordning er tilstrækkeligt til at bringe forsinkelserne under kontrol. Overvågningsudvalget vil gerne have en nærmere forklaring på den såkaldte »new pending stage«. Udvalget skal generelt understrege, at et strengt kontrolsystem er nødvendigt, hvis forsinkelserne skal afhjælpes og kvaliteten af sagsarbejdet opretholdes. Ligesom det var tilfældet med den årlige forvaltningsplan for 2008 stiller overvågningsudvalget spørgsmålstegn ved værdien og nytten af en indikator, der måler »% af sager afsluttet med finansiel/retlig/administrativ opfølgning« i forhold til det samlede antal sager, eftersom udfaldet af undersøgelserne er vanskeligt forudsigeligt ved begyndelsen. Overvågningsudvalget må nok en gang fastslå, at målet om en maksimal sagsbehandlingstid på 24 måneder ikke blev realiseret i 2008, og ikke er blevet realiseret i de sidste fire år. Det fremgår af referatet fra direktionsmødet i oktober 2008, at kun 49 % af sagerne blev afsluttet i løbet af 24 måneder i første halvdel af 2008. Den gennemsnitlige varighed af aktive sager var på 27 måneder i første halvdel af 2008. Overvågningsudvalget stiller spørgsmålstegn ved, om målet kan realiseres i 2009, ikke mindst når OLAF skal koncentrere arbejdet om mere komplicerede sager, og det uden at der stilles ekstra ressourcer til rådighed. Det fremgår af den årlige forvaltningsplan (pkt. 1.2 Effektivitet), at evalueringer (vurderinger) udgør omkring 50 % af sagsbehandlernes arbejdsbyrde (48 % i direktorat A, 54 % i direktorat B). Overvågningsudvalget bemærker, at der ikke er opstillet mål for undersøgelsernes ikke-aktive fase, og at den årlige forvaltningsplan ikke oplyser noget om evalueringernes gennemsnitlige varighed. Udvalget foreslår, at det overvejes, hvor man bedst kan inkludere undersøgelserne ikke-aktive fase i den årlige forvaltningsplan, da denne fase, der sluger store knappe ressourcer, er en vigtig faktor, når der skal træffes beslutning om f.eks. forældelsesfrister og opfølgning af OLAF's endelige sagsrapporter. Til slut skal overvågningsudvalget bemærke, at nogle af resultatindikatorerne for støtteaktiviteterne (såsom »Antal afholdte møder«, »Gnidningsfrit samarbejde« og »Tilbagemeldinger«) er for generelle, for vanskelige at gøre op og/eller for upræcise med hensyn til, hvordan de skal måles i forhold til de opstillede målsætninger; udvalget har sine tvivl med hensyn til, hvorvidt de er en god og effektiv metode for resultatmåling.

BILAG 5 UDTALELSE Nr. 2/2009 OLAF's rapporter om undersøgelser der har varet længere end ni måneder Bruxelles, den 28. maj 2009 DEL I INDLEDNING Generaldirektøren for Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) tilsender hver måned Overvågningsudvalget en rapport med et resumé over de undersøgelser, der har løbet i mere end ni måneder (i det følgende benævnt »nimånedersrapport«). Heri gøres der rede for, hvorfor undersøgelserne ikke er blevet afsluttet, og hvornår de enkelte sager kan forventes afsluttet. At undersøgelserne varer så længe, er en kilde til bekymring både for institutionerne og for OLAF (1), eftersom forsinkelser influerer negativt både på de parter, der er involveret i undersøgelsen, og på den administrative, retlige og finansielle opfølgning af OLAF's undersøgelser. Det store antal forsinkede sager har medført et stort efterslæb, hvilket skader det daglige arbejde i OLAF, da arbejdet i forbindelse med administrationen af gamle sager betyder, at kontoret råder over færre ressourcer til varetagelsen af de egentlige opgaver. OLAF har gennem de seneste ti år opnået en enestående stor erfaring i sit arbejde, der involverer undersøgelser i og uden for EU. Kontoret får stadig større betydning, og dets ry er stadig mere voksende. Det er derfor vigtigt, at undersøgelser og sagsafvikling tager så kort tid som muligt. Overvågningsudvalgets opgaver Overvågningsudvalget foretager denne gennemgang for at skaffe sig et overblik over, hvor længe undersøgelserne varer, og hvorfor der optræder urimeligt lange forsinkelser, samt at sikre, at undersøgelser gennemføres uden afbrydelser og inden for et tidsrum, der står i et rimeligt forhold til sagens omstændigheder og kompleksitet (2). Overvågningsudvalget yder med dette regelmæssige tilsyn et bidrag til sikring af OLAF's uafhængighed, idet det kontrollerer, at undersøgelserne gennemføres uvildigt og uden indblanding udefra, og at forsinkelser ikke hindrer, at undersøgelser bringes til den forventede afslutning, f.eks. fordi en tidsfrist overskrides. Dette er Overvågningsudvalgets anden udtalelse vedrørende nimånedersrapporterne. Udvalget afgav i april 2007 en udtalelse (1/2007) efter at have gennemgået samtlige 150 nimånedersrapporter for januar-december 2006. I denne gennemgang tog man to forskellige aspekter op til vurdering: hvorvidt rapporterne indeholdt tilstrækkeligt mange oplysninger til, at udvalget kunne varetage sin tilsynsfunktion, og hvorvidt rapporterne kan anvendes af OLAF som et forvaltningsredskab i kontorets bestræbelser på at bringe en undersøgelse til en vellykket afslutning inden for et rimeligt tidsrum. Udtalelsens konklusioner og anbefalinger blev accepteret og opfulgt af OLAF (3). Overvågningsudvalget meddelte i udtalelsen, at årsagerne til, at visse undersøgelser ikke blev afsluttet inden for den af OLAF fastsatte frist, ville blive taget op til behandling som led i en senere aktion. OLAF's nimånedersrapporter Nærværende udtalelse bygger på en gennemgang af 275 nimånedersrapporter (ud af 424 igangværende sager) vedrørende tidsrummet fra januar 2007 til december 2008 samt 115 foreløbige informationsvurderinger vedrørende samtlige nimånedersrapporter, som OLAF tilsendte Overvågningsudvalget fra marts til december 2008 (4). Disse vurderinger redigeres af OLAF's efterforskere, inden der træffes beslutning om, hvorvidt der skal indledes en undersøgelse; de indeholder også de indledende forslag til arbejdsplan. Sagernes status blev kontrolleret ved opslag i det elektroniske sagsstyringssystem (CMS). Der blev modtaget følgende rapporter for de enkelte sektorer (5): — 47 interne undersøgelser: EU-institutionerne: hvor OLAF spiller en ledende rolle og klart har procedurekompetence (6) — 11 interne/eksterne undersøgelser: EU-instanser: hvor OLAF spiller en ledende rolle (7) — 51 sager vedrørende direkte udgifter og bistand til tredjelande: hvor OLAF spiller en ledende rolle, og hvor reglerne for gennemførelsen af undersøgelsen bygger på »aftaler med tredjelande« (8) — 46 sager vedrørende bistand til tredjelande: hvor OLAF spiller en ledende rolle, og hvor reglerne for gennemførelsen af undersøgelsen også bygger på »aftaler med tredjelande« (9) — 43 landbrugssager: hvor OLAF har et solidt og veletableret retsmandat. Denne sektor omfatter dog også toldsager, der involverer landbrugsvarer, hvor OLAF primært spiller en koordinations- og bistandsrolle (10) — 51 sager vedrørende told I og II: hvor OLAF spiller en koordinations- og bistandsrolle og hvor sagernes varighed i høj grad afhænger af, hvad de involverede medlemsstater og tredjelande iværksætter (11) — 26 sager vedrørende strukturforanstaltninger: hvor OLAF baserer sit efterforskningsarbejde på et solidt retsgrundlag (12) OLAF har udarbejdet en standardopstilling for nimånedersrapporterne. Heri afkrydser efterforskerne en af følgende årsager til, at sagen er uafsluttet (13): — »Trods de store afsatte ressourcer er efterforskningsarbejdet så omfattende, at mere tid er påkrævet« (133 rapporter - 50 %) — »Taktisk pause i undersøgelsen« (16 rapporter - 6 %) — »Ressourcemangel« (30 rapporter - 11 %) — »Lav prioritet kombineret med begrænsede ressourcer« (12 rapporter - 5 %) — »Manglende samarbejdsvilje hos: Kommissionens tjenestegrene, andre institutioner, eller personer/virksomheder« (43 rapporter - 15 %), samt — »Andet: se sag« (77 rapporter - 27 %). Indholdet af disse nimånedersrapporter, der redigeres af OLAF's efterforskere, kontrasigneres (viseres) af den pågældende kontorchef og af direktøren for hvert af direktoraterne for efterforskning og operation. Ved en ændring af standardopstillingen (14) til nimånedersrapporten i januar 2008 udgik punkterne »Taktisk pause i undersøgelsen« og »Lav prioritet kombineret med begrænsede ressourcer«. Nærværende gennemgang - sigte og metode Alle efterforskningskontorer har en fundamental interesse i at kunne give en klar begrundelse for forsinkelser og hindringer i efterforskningsprocessen. Denne viden er forudsætningen for at kunne opstille en nøje undersøgelsesplanlægning og -strategi, fordele personalet på passende måde, foretage en præcis evaluering af det eksterne samarbejde, opstille en sagsprioritering og fastlægge en politik for undersøgelserne. Overvågningsudvalget kan endvidere kun føre tilsyn med varigheden af OLAF's undersøgelser og kan kun kontrollere, at der ikke forekommer indblanding udefra eller partiske beslutninger, hvis der er adgang til objektive og kontrollerbare begrundelser for forsinkelserne. I december 2008 havde 78 % af OLAF's undersøgelser løbet i mere end ni måneder, og 40 % i mere end to år. Overvågningsudvalget besluttede, at der ikke blot skulle foretages en generel analyse af oplysningerne i nimånedersrapporterne, men at der også skulle foretages en kontrol af, om de årsager, som efterforskerne havde afkrydset for uafsluttede sager i nimånedersrapporterne, stemte overens med de årsager, der blev gjort rede for i detaljer i selve rapporterne. Overvågningsudvalget har også set nærmere på de angivne forsinkelsesårsager med det formål analysere, i hvor høj grad de bidrog til en bedre forståelse af de reelle årsager til - og de vigtigste faktorer bag - forsinkelserne i de igangværende undersøgelser. Udvalget har således også behandlet de indledende informationsvurderinger, og herunder navnlig de indledende forslag til arbejdsplan. I denne analyse har overvågningsudvalget søgt at skaffe sig klarhed over, om der ligger objektive og uundgåelige årsager til grund for det store antal undersøgelser, der løber længere end ni måneder. Det forventede undersøgelsesafslutningstidspunkt, som OLAF har pligt til at meddele Overvågningsudvalget i nimånedersrapporterne, var også genstand for en særlig behandling (15) Metode Analysen er blevet gennemført sektor for sektor (16), idet man har taget hensyn til de enkelte sektorers specifikke forhold og de forskellige mandater og procedureregler, der gælder for hver især. For at tage hensyn til hovedformålet med nærværende udtalelse har man imidlertid grupperet OLAF's rapporter efter de forhåndsdefinerede afkrydsningsårsager, der er anført i standardopstillingen for nimånedersrapporterne for sager, der ikke afsluttes inden for fristen. Udvalget har draget konklusioner og opstillet anbefalinger både for de enkelte sektorer og på globalt plan. DEL 2 ANALYSE AF OLAF'S BEGRUNDELSE FOR, AT UNDERSØGELSER IKKE AFSLUTTES INDEN FOR NIMÅNEDERSFRISTEN 1. »TRODS DE STORE AFSATTE RESSOURCER ER EFTERFORSKNINGSARBEJDET SÅ OMFATTENDE, AT MERE TID ER PÅKRÆVET« Dette var ifølge OLAF årsagen til forsinkelsen for 50 % af de undersøgelser, der blev anmeldt til Overvågningsudvalget (17). Interne undersøgelser: EU's institutioner Udvalget har behandlet 15 sager, hvor denne årsag er angivet (31 % af de sager, der er anmeldt inden for denne sektor). I en del af disse sager blev der givet en fyldestgørende forklaring, og »omfanget af efterforskningsarbejdet« var nemt at forstå i rapportkonteksten (18). I mange af undersøgelserne var de egentlige årsager til forsinkelserne imidlertid af divergerende art: langvarige perioder uden aktivitet (op til 7 måneder) inden undersøgelsens igangsættelse; sagens afvikling afhængig af potentiel information fra eksterne kilder, hvor OLAF ikke selv har taget skridt til efterforskning, samt uforklarede forsinkelsesårsager (19). Manglende samarbejdsvilje hos personer; udsatte afhøringsaftaler; samt afventning af respons fra personer eller institutioner blev også noteret (20). En vigtig medvirkende faktor, som udvalget identificerede, var, at efterforskerne arbejder på andre sager og på sager med højere prioritering (21). Endelig skal det nævnes, at der blandt de anførte forsinkelsesårsager i visse sager - uanset at der var afsat mange efterforskere til sagen - er anført både »store ressourcer« og »ressourcemangel« (22). Forklaringen på denne selvmodsigelse kunne måske være, at der afsattes mere eller mindre personale i undersøgelsens forskellige faser, men denne forklaring er stadig forvirrende læsning. Interne/eksterne undersøgelser: EU-instanser Udvalget har behandlet 8 sager, hvor denne årsag er angivet (72 % af de sager, der er anmeldt inden for denne sektor). I en del af disse sager er der givet en fyldestgørende forklaring, og »omfanget af efterforskningsarbejdet« var nemt at forstå i rapportkonteksten (23). I andre tilfælde har Overvågningsudvalget konstateret en længerevarende inaktivitet fra det tidspunkt, hvor sagen blev indledt, til det tidspunkt, hvor der udpegedes efterforskere, eller det tidspunkt, hvor undersøgelsen blev iværksat (op til 6 måneder), og at forsinkelsesårsagen i visse tilfælde (24) er, at den ansvarshavende efterforsker åbenbart er blevet udskiftet uden forklaring. I en sag uden større økonomisk betydning (25) har man også konstateret manglende samarbejdsvilje hos forskellige personer. Der er fundet identiske sags- og sagsresultatbeskrivelser i to forskellige nimånedersrappo