Særberetning Styrkelse af den 
administrative kapacitet 
i den tidligere jugoslaviske 
republik Makedonien: 
begrænsede fremskridt 
i en vanskelig situationDA 2016  nr. 11
DEN
EUROPÆISKE
REVISIONSRET

DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
Tlf. +352 4398-1
Kontakt:  eca.europa.eu/da/Pages/ContactForm.aspx
Websted:  eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA
Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren (http://europa.eu)
Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2016
Print ISBN 978-92-872-4915-9 ISSN 1831-0796 doi:10.2865/338049 QJ-AB-16-012-DA-C
PDF ISBN 978-92-872-4875-6 ISSN 1977-5636 doi:10.2865/813823 QJ-AB-16-012-DA-N
EPUB ISBN 978-92-872-4874-9 ISSN 1977-5636 doi:10.2865/845748 QJ-AB-16-012-DA-E
© Den Europæiske Union, 2016
Eftertryk tilladt med kildeangivelse
Styrkelse af den 
administrative kapacitet 
i den tidligere jugoslaviske 
republik Makedonien: 
begrænsede fremskridt 
i en vanskelig situation
(artikel 287, stk. 4, andet afsnit, TEUF)SærberetningDA 2016  nr. 11
02
 Revisionsholdet
Revisionsrettens særberetninger præsenterer resultaterne af forvaltningsrevisioner og juridisk-kritiske revisioner vedrø -
rende specifikke EU-budgetområder eller forvaltningsspørgsmål. Med henblik på at opnå maksimal effekt udvælger og 
udformer Revisionsretten sine revisionsopgaver under hensyntagen til de risici, der knytter sig til resultatopnåelse eller 
regeloverholdelse, de pågældende indtægters eller udgifters omfang, den fremtidige udvikling samt den politiske og 
offentlige interesse.
Denne forvaltningsrevision blev udført af Revisionsafdeling III - der ledes af Karel Pinxten, medlem af Revisionsretten - 
hvis speciale er udgiftsområdet foranstaltninger udadtil. Revisionsarbejdet blev ledet af Hans Gustaf Wessberg, medlem 
af Revisionsretten, med støtte fra kabinetschef Peter Eklund, attaché Emmanuel-Douglas Hellinakis, opgaveansvarlig 
Torielle Perreur-Lloyd og revisorerne Stéphanie Girard, Ainhoa Perez Infante og Aurelia Petliza.
Fra venstre mod højre:  Ainhoa Perez Infante, Emmanuel-Douglas Hellinakis, Torielle Perreur-Lloyd, 
Hans Gustaf Wessberg, Aurelia Petliza, Peter Eklund, Stéphanie Girard.

03
 Indhold
Punkt
 Forkortelser og akronymer
I – IX Resumé
01 – 13 Indledning
01 – 05 Vejen til medlemskab
06 – 10 Den nationale reformkontekst
11 – 13 EU’s finansielle førtiltrædelsesbistand
14 – 21 Revisionens omfang og revisionsmetoden
22 – 66 Bemærkninger
22 – 44 Del I - Den finansielle førtiltrædelsesbistands effektivitet med hensyn til at bidrage til at styrke den 
administrative kapacitet
23 – 36 Den finansielle førtiltrædelsesbistand har ikke kunnet afhjælpe en række af de væsentlige svagheder i den 
administrative kapacitet på centrale områder
37 – 38 De fleste af de planlagte output blev leveret, men blev ikke altid udnyttet
39 – 40 Projekternes effekt var ofte begrænset og ikke altid bæredygtig
41 – 44 Der var hindringer for fremskridt med hensyn til styrkelse af den administrative kapacitet
45 – 55 Del II - Anvendelse af decentral forvaltning som middel til kapacitetsopbygning
46 – 49 Landet var ikke parat til mængden og kompleksiteten af de IPA-midler, som skulle forvaltes decentralt
50 – 51 Kommissionen har truffet foranstaltninger, men yderligere midler vil sandsynligvis blive frigjort
52 – 55 Decentral forvaltning kunne i større udstrækning have været brugt som et redskab til kapacitetsopbygning 
for den offentlige administration
04 Indhold 
56 – 66 Del III - Den politiske dialogs bidrag til styrkelse af den administrative kapacitet
57 – 60 Den politiske dialog var velorganiseret, men bidrog ikke væsentligt til en samlet styrkelse af den 
administrative kapacitet
61 – 66 Andre dialogmekanismer imødekom behovet for at styrke den administrative kapacitet, men førte ikke til 
fremskridt med hensyn til at fjerne de underliggende hindringer
67 – 73 Konklusioner og anbefalinger
 Bilag I  —  Vigtige datoer i forbindelserne mellem EU og den tidligere jugoslaviske republik 
Makedonien
 Bilag II  — Reviderede projekter
 Kommissionens svar
05
 Forkortelser og akronymer
GD for Naboskabspolitik og Udvidelsesforhandlinger : Generaldirektoratet for Naboskabspolitik og 
Udvidelsesforhandlinger.
GD for Regionalpolitik og Bypolitik : Generaldirektoratet for Regionalpolitik og Bypolitik.
IPA: instrument til førtiltrædelsesbistand.
ReSPA : den regionale offentlige forvaltningsskole.
SAA : stabiliserings- og associeringsaftale.
SAP : stabiliserings- og associeringsproces.
SIGMA : støtte til forbedret offentlig ledelse og forvaltning.
06
 Resumé
I
Den tidligere jugoslaviske republik Makedonien har været kandidat til EU-medlemskab siden 2005. Hvert år siden 
2009 har Kommissionen meddelt, at landet opfylder de obligatoriske politiske kriterier for at gå videre til næste trin 
i tiltrædelsesprocessen. Rådet er enigt i, at landet opfylder de politiske kriterier, men har endnu ikke truffet afgø -
relse om en ramme for indledning af forhandlinger. I november 2015 udtalte Kommissionen, at den var parat til at 
udvide sin henstilling om at indlede tiltrædelsesforhandlinger med landet. Dette blev dog gjort betinget af, at den 
nuværende politiske krise i landet blev løst, og at der blev gennemført en række hastende reformprioriteter.
II
I perioden 2007-2013 afsatte EU 615 millioner euro under instrumentet til førtiltrædelsesbistand (IPA I) for at bistå 
landet med at forberede tiltrædelsen. Landet har også modtaget finansiel støtte under multilaterale programmer, 
som omfatter hele det vestlige Balkan.
III
Vi reviderede IPA-finansierede projekter i tre store sektorer: reform af den offentlige administration (12 % af den 
samlede tildeling), transport (18 %) og miljø (16 %). Vi konstaterede, at der på trods af, at Kommissionen prioriterede 
kapacitetsopbygning, var sket relativt begrænsede fremskridt med hensyn til at styrke landets administrative kapa -
citet i den periode, revisionen dækkede. De projekter, vi reviderede, leverede normalt de planlagte output, men ofte 
blev de ikke udnyttet fuldt ud. I nogle tilfælde havde projekterne begrænset effekt og var ikke bæredygtige.
IV
Alle de reviderede projekter vedrørende reformen af den offentlige administration omfattede aktiviteter, der havde 
til formål at styrke den administrative kapacitet, men ofte blev mange af svaghederne ikke afhjulpet effektivt. På visse 
centrale områder, hvor der allerede var en stærk lovgivning (intern kontrol, udvikling af en professionel, uafhængig 
offentlig forvaltning), blev der kun ydet begrænset støtte under IPA i den undersøgte periode, og der skete ikke tilstræk -
kelige fremskridt med hensyn til gennemførelsen af denne lovgivning. På andre centrale områder (som bekæm -
pelse af korruption og offentlige indkøb) var IPA-projekternes effekt begrænset, fordi der ikke var aktiv støtte fra de 
nationale myndigheder.
V
I transport- og miljøsektorerne var det kun få af de reviderede projekter, der tog fat på kapacitetsopbygning for at 
sikre tilpasning til gældende EU-ret. Andre projekter havde til formål at styrke den administrative kapacitet gennem 
»learning by doing«, men en nærmere undersøgelse viste, at investeringerne i infrastruktur ikke omfattede aktivite -
ter, der klart havde til formål at støtte dette mål direkte.
Resumé 07
VI
De reviderede projekter indgik ikke altid i en konsekvent, sammenhængende og koordineret strategi for styrkelse af 
den administrative kapacitet. Nogle projekter byggede ikke videre på tidligere bistand inden for samme sektor eller 
blev ikke fulgt tilstrækkeligt op med yderligere støtte. Der var ofte et gab på fire år eller mere fra det tidspunkt, hvor 
behovet for bistand blev fastlagt, til projektresultaterne blev leveret.
VII
Kommissionen decentraliserede forvaltningen af 76 % af de midler, der blev ydet over IPA I, til den nationale admi -
nistration og støttede etableringen og driften af strukturer til forvaltning af disse midler. Det resulterede i forbedret 
kapacitet i de pågældende dele af den offentlige administration. Vi konstaterede imidlertid, at Kommissionen i den 
periode, revisionen omfattede, ikke benyttede sig af de erfaringer, der var opnået i forbindelse med decentraliserin -
gen af forvaltningen, til at styrke kapacitetsopbygningen i resten af den offentlige administration.
VIII
Mekanismerne for politisk dialog var velegnede til at støtte reformer i landet. En af de primære årsager til, at den 
samlede administrative kapacitet ikke blev væsentlig forbedret i den undersøgte periode, var, at de nationale myn -
digheder manglede politisk vilje til at tackle nogle af hindringerne for styrkelse af den administrative kapacitet. 
Desuden var Kommissionens muligheder for at fremme reformer, især på følsomme områder, stærkt begrænsede 
i denne periode, fordi der ikke var fastlagt en ramme i forbindelse med tiltrædelsesforhandlinger.
IX
Vi fremsætter en række anbefalinger til støtte for en styrkelse af den administrative kapacitet.
08
 Indledning
Vejen til medlemskab
01 
Den tidligere jugoslaviske republik Makedonien og EU undertegnede en stabili -
serings- og associeringsaftale (SAA) i 2001, den første på det vestlige Balkan. På 
topmødet i Thessaloniki i 2003 gav Den Europæiske Union (EU) alle landene på 
Vestbalkan1 klare udsigter til EU-medlemskab, forudsat at de opfyldte Københavns -
kriterierne2 og betingelserne i stabiliserings- og associeringsprocessen (SAP)3. 
I 2005 blev landet formelt fuld kandidat til EU-medlemskab.
02 
I 2009 havde landet med held tilpasset mange vigtige dele af den nationale 
lovgivning til EU’s lovgivning. Kommissionen anerkendte disse fremskridt og an -
befalede, at der blev indledt formelle tiltrædelsesforhandlinger. Forhandlingerne 
om medlemskab kan imidlertid ikke påbegyndes, før alle EU-medlemsstaternes 
regeringer er enige, og der er vedtaget en enstemmig afgørelse herom i Rådet. 
Selv om der var enighed om, at landet havde opfyldt de politiske kriterier for at 
indlede tiltrædelsesforhandlinger, traf Rådet ikke en sådan afgørelse i forlængel -
se af Kommissionens henstilling fra 2009.
03 
På trods af at Kommissionen i de næste fem år hvert år afgav en positiv henstil -
ling, traf Rådet fortsat ingen foranstaltninger. Spørgsmålet om landets officielle 
navn4 og på det seneste forbindelserne med nabolandene har vist sig at være en 
hindring for at nå frem til en afgørelse. Landets formelle vej mod tiltrædelse har 
været blokeret i mere end seks år. I mellemtiden har landet oplevet, at mange af 
de andre lande på Vestbalkan har indhentet og endog overhalet det5.
04 
I 2013 kom landet ind i en periode med politisk krise, og den nationale politiske 
dialog brød sammen6 og afslørede alvorlige mangler med hensyn til demokratisk 
regeringsførelse. I 2015 blev der offentliggjort aflyttede kommunikationer, der 
tydede på overtrædelser af grundlæggende rettigheder, politisering og korrup -
tion7. Kommissionen og flere medlemmer af Europa-Parlamentet har været dybt 
involveret i arbejdet på at fremme en politisk aftale, der kan løse denne krise.1 Der var på det pågældende 
tidspunkt tale om Albanien, 
Bosnien-Hercegovina, 
Kroatien, den tidligere 
jugoslaviske republik 
Makedonien og Serbien og 
Montenegro.
2 Københavnskriterierne, som 
Det Europæiske Råd fastlagde 
i juni 1993, består af:  
a) politiske kriterier  
b) økonomiske kriterier  
c) evnen til at påtage sig de 
forpligtelser, der følger af et 
medlemskab.
3 Stabiliserings- og 
associeringsprocessen, som er 
EU’s politik for det vestlige 
Balkan, blev etableret med 
henblik på et fremtidigt 
medlemskab af EU. Landene 
i det vestlige Balkan er 
involveret i et voksende 
partnerskab med det formål at 
stabilisere regionen og 
etablere et frihandelsområde.
4 Dette spørgsmål har været 
genstand for mægling i FN 
siden 1994.
5 Kroatien er nu en EU-
medlemsstat. Montenegro, 
Serbien og Albanien er blevet 
kandidatlande til EU-
medlemskab, og Montenegro 
og Serbien har indledt 
tiltrædelsesforhandlinger.
6 Det største oppositionsparti 
boykottede parlamentet.
7 Jf. indledningen til 
statusrapport (SWD(2015) 212 
final af 10. november 2015).
09 Indledning 
05 
I 2014 meddelte Kommissionen, at der ikke ville være nogen nye EU-medlemsstater 
før 20208. Denne generelle opbremsning i udvidelsesprocessen skyldtes både, at 
der er behov for konsolidering inden for EU efter de seneste udvidelsesrunder, og 
at der er udfordringer forbundet med at integrere en region, der stadig forsøger at 
komme sig efter den voldelige konflikt i 1990’erne. Jf. vigtige datoer i  bilag I .
Den nationale reformkontekst
06 
Kommissionen bistår den tidligere jugoslaviske republik Makedonien med at 
indføre reformer og forberede sig på medlemskab af EU. Reformprocessen består 
i at indføre og gennemføre national lovgivning, som er i overensstemmelse med 
EU-lovgivningen. Kommissionen hjælper med at udarbejde ny lovgivning og 
styrke den administrative kapacitet til at gennemføre den.
07 
Kommissionen og andre interesserede parter har rapporteret, at selv om den 
offentlige administration i den tidligere jugoslaviske republik Makedonien fortsat 
arbejder hen imod integration i EU, er der begrænset reformvilje hos de nationa -
le myndigheder på højere niveau9. Der er ofte manglende vilje til at påtage sig 
nogle af de betydelige finansielle investeringer, der er nødvendige for at gøre 
fremskridt på reformområdet, f.eks. i forbindelse med miljøforanstaltninger. Der 
har heller ikke været tilstrækkeligt politisk lederskab til at tackle følsomme områ -
der som bekæmpelse af korruption.
08 
I mangel af formelle tiltrædelsesforhandlinger har Kommissionen anvendt de 
kapitler, som forhandlingerne normalt er baseret på, som rettesnor10 for vurderin -
gen af de årlige fremskridt i landet11. Kommissionen har påpeget svagheder i den 
administrative kapacitet, men konkluderede frem til 2012, at den samlede reform -
proces i landet generelt forløb tilfredsstillende. I rapporten fra 2013 peger Kom -
missionen på manglende fremskridt inden for nogle områder og på tilbagegang 
på andre. Rapporten fra 2014 gav en mere negativ vurdering, og der blev fremsat 
følgende advarsel: »… Kommissionen opfordrer myndighederne til at gøre en 
målrettet indsats for at adressere bekymringer vedrørende øget politisering og 
tiltagende mangler med hensyn til retsvæsenets uafhængighed og ytringsfrihe -
den, således at dens anbefaling også kan være gældende de kommende år«12.8 Åbningstale af Europa-
Kommissionens formand til 
Europa-Parlamentets 
plenarforsamling i Strasbourg 
den 15. juli 2014.
9 Jf. statusrapporten for 2015, 
hvori det hedder, at der er 
behov for stærk politisk vilje 
for at sikre administrationens 
uafhængighed (sektion 2.2), at 
evnen til effektivt at håndtere 
bekæmpelse af korruption 
i øjeblikket undermineres af 
manglende politisk vilje og af 
politisk indblanding i arbejdet 
i de relevante organer, hvilket 
hæmmer deres evne til at 
handle proaktivt og på et 
ikke-selektivt grundlag, 
navnlig i sager på højt plan 
(sektion 2.3), og om kapitel 23, 
at den nuværende mangel på 
politisk vilje til at tackle de 
resterende udfordringer på 
højeste plan forhindrer den 
kompetente administration 
i at fungere optimalt.
10 Kapitlerne om gældende 
EU-ret (i øjeblikket 35) danner 
grundlaget for 
tiltrædelsesforhandlingerne 
med de enkelte 
kandidatlande. De svarer til de 
forskellige områder, hvor der 
er behov for reformer for at 
opfylde 
tiltrædelsesbetingelserne. 
11 Uden at åbne og lukke dem, 
som det ville være sket, hvis 
tiltrædelsesprocessen 
fungerede normalt.
12 Statusrapport 2014 om den 
tidligere jugoslaviske republik 
Makedonien, s. 1.
10 Indledning 
09 
I sin statusrapport for 2015, som blev offentliggjort i november 2015, gentog 
Kommissionen sin henstilling om at indlede tiltrædelsesforhandlinger med den 
tidligere jugoslaviske republik Makedonien. Denne positive henstilling er dog be -
tinget af en vellykket gennemførelse af Przino-aftalen13 og af, at der sker væsent -
lige fremskridt i gennemførelsen af de hastende reformprioriteter14.
10 
Tabel 1  viser vores sammenfatning af de svagheder med hensyn til den admini -
strative kapacitet, Kommissionen fremhævede inden for en række vigtige reform -
områder i perioden 2011-2015.13 De fire vigtigste politiske 
partier underskrev Przino-
aftalen i juni 2015. Aftalen 
indeholdt en række 
betingelser, som skal opfyldes, 
herunder frie og retfærdige 
valg og krav om, at der skal 
udnævnes en særlig 
anklagemyndighed til at 
undersøge problemerne 
i forbindelse med eller som 
følge af aflytning af 
kommunikationer.  Jf. også 
punkt 65 og bilag I .
14 I juni 2015 offentliggjorde 
Kommissionen dokumentet 
»Urgent reform priorities for 
the former Yugoslav Republic 
of Macedonia«, der er 
udarbejdet på grundlag af 
resultaterne af arbejdet 
i gruppen af senioreksperter. 
Det indeholder en liste over 
hastende reformprioriteter, 
som den tidligere jugoslaviske 
republik Makedonien skal 
opfylde på områderne 
retsstatsforhold og 
grundlæggende rettigheder, 
afpolitisering af den offentlige 
forvaltning, ytringsfrihed og 
valgreform.  
11 Indledning Tabel 1De årlige statusrapporters (2011-2015) vurderinger af den administrative kapacitet 
på de områder, der indgik i revisionen
Kapitel Institutioner 2011 2012 2013 2014 2015
5 Offentlige indkøbMinisteriet for økonomi, koncessioner og enheden for 
offentlig-private partnerskaber
Udvalget for statslige appeller
14 TransportpolitikVejinspektoratet/det statslige transportinspektorat
Jernbanesikkerhedsmyndigheden
Den civile luftfartsmyndighed
21 Transeuropæiske net Institutioner involveret i byggearbejdet
22Regionalpolitik og 
koordination af 
strukturinstrumenterDen nationale fond, den centrale myndighed for finansiering 
og indgåelse af kontrakter og fagministerierne
Programmering
Overvågning og evaluering
Finansiel forvaltning, kontrol og revision
23Retsvæsenet og 
grundlæggende 
rettighederInstitutioner involveret i gennemførelsen af politikken for 
bekæmpelse af korruption
Domstole, som behandler sager på højt niveau
27 Miljø og klimaændringerReguleringsorganer (horisontal lovgivning)
Organer med ansvar for luftkvalitet
Organer med ansvar for affaldshåndtering
Organer med ansvar for håndhævelse af lovgivningen
Den administrative kapacitet er stadig svag/begrænset og skal forbedres væsentligt/hurtigst muligt.
Den administrative kapacitet er blevet bedre, men skal forbedres yderligere.
Den administrative kapacitet er blevet bedre: Der er ikke behov for yderligere forbedring.
Kilde:  Den Europæiske Revisionsret på basis af Europa-Kommissionens statusrapporter.
12 Indledning 
EU’s finansielle førtiltrædelsesbistand
11 
EU yder finansiel og teknisk bistand til udvidelseslandene (Vestbalkan og Tyrkiet) 
ved hjælp af instrumentet til førtiltrædelsesbistand (IPA)15. I perioden 2007-2013 
blev der i alt ydet 10 milliarder euro over IPA I, hvoraf 615 millioner (6 %) var øre -
mærket til den tidligere jugoslaviske republik Makedonien. IPA II fulgte efter med 
et samlet vejledende beløb på 11,7 milliarder euro i perioden 2014-2020, heraf 
664 (6 %) millioner euro til den tidligere jugoslaviske republik Makedonien.
12 
Under IPA I kan den finansielle bistand til landet opdeles på syv udgiftssektorer, 
jf. tabel 2 .15 IPA I blev oprettet ved Rådets 
forordning (EF) nr. 1085/2006 
af 17. juli 2006 om oprettelse af 
et instrument til 
førtiltrædelsesbistand (IPA) 
(EUT L 210 af 31.7.2006, s. 82) 
og Kommissionens forordning 
(EF) nr. 718/2007 af 12. juni 
2007 om gennemførelse af 
Rådets forordning (EF) 
nr. 1085/2006 om oprettelse af 
et instrument til 
førtiltrædelsesbistand (IPA) 
(EUT L 170 af 29.6.2007, s. 1).Tabel 2IPA-bistand til den tidligere jugoslaviske republik 
Makedonien 2007-2013 (millioner euro)
Sektor/finansieringsområde Tildeling i alt pr. sektor Procent
Retlige og indre anliggender 64 10 %
Reform af den offentlige administration 71 12 %
Social udvikling 67 11 %
Udvikling af den private sektor 45 7 %
Transport 110 18 %
Miljø 99 16 %
Landbrug og udvikling af landdistrikter 111 18 %
Andet 48 8 %
I ALT 2007-2013 615 100 %
Kilde:  Europa-Kommissionen.
13 
Da IPA I startede i 2007, blev størstedelen af midlerne forvaltet direkte af Kommis -
sionen. Ved udgangen af 2010 var forvaltningen af 76 % af landets IPA-tildeling 
blevet decentraliseret. Under decentral forvaltning forvaltes de tildelte midler 
af særlige strukturer i landets offentlige administration. Kommissionen skal dog 
fortsat stå til ansvar for disse midler og udfører derfor kontrol af transaktionerne.
13
 Revisionens omfang og 
revisionsmetoden
14 
Målet for revisionen var at vurdere, om EU’s førtiltrædelsesbistand har bidraget 
effektivt til at styrke den administrative kapacitet til at gennemføre reformer 
i den tidligere jugoslaviske republik Makedonien. Vi greb opgaven an ved både at 
se på den finansielle og på den ikkefinansielle bistand, der blev ydet under IPA I til 
styrkelse af den administrative kapacitet16.
15 
Revisionen behandlede tre hovedspørgsmål:
a) Sikrer Kommissionen, at IPA-projekterne bidrager effektivt til at styrke den 
administrative kapacitet?
b) Anvender Kommissionen decentral forvaltning effektivt til at opbygge 
kapacitet?
c) Bidrager Kommissionens ikkefinansielle bistand effektivt til at styrke den 
administrative kapacitet?
16 
Til revisionen valgte vi tre vigtige sektorer, hvor stærk administrativ kapacitet er 
af afgørende betydning for en vellykket gennemførelse af reformerne, og som 
tegnede sig for 46 % af den samlede tildeling: reformen af den offentlige admini -
stration, transport og miljø (jf. tabel 2 ). Revisionen omfattede en analyse af doku -
menter og samtaler med repræsentanter for Kommissionen og modtagerlandet. 
Vi anvendte bevis indsamlet i projekt- og programdokumenter, evalueringer og 
vurderinger af IPA I og af landet og i Kommissionens årlige statusrapporter.
17 
For at besvare revisionsspørgsmål a), som vi redegør for i bemærkningernes 
del 1, undersøgte vi en stikprøve på 17 projekter, som vedrørte reformen af den 
offentlige administration, transport og miljø. De udvalgte projekter vedrørende 
reformen af den offentlige sektor omfattede aktiviteter på centrale områder som 
offentlige indkøb, bekæmpelse af korruption, intern kontrol, opbygning af kapa -
citet til decentral forvaltning og bistand til uddannelse i den offentlige admini -
stration. Projektaktiviteterne tog sigte på at styrke den administrative kapacitet, 
f.eks. ved at støtte udviklingen af strategier, programmer og undervisningspla -
ner, håndbøger og procedurer, yde rådgivning om styrkelse af institutioner og 
organer inden for centrale reformområder og afholde uddannelseskurser.16 Der blev endnu ikke 
gennemført IPA II-projekter, 
da revisionen blev 
gennemført.
14 Revisionens omfang og revisionsmetoden 
18 
For de fleste af projekterne inden for transport og miljø var styrkelse af den 
administrative kapacitet ikke et hovedmål. Vi reviderede de projekter, der havde 
kapacitetsopbygning som hovedmål, og også projekter, der havde et sekundært 
mål om at opbygge kapacitet gennem »learning by doing«.
19 
De fleste af de projekter, vi så på, var begrænset til landet, men nogle, f.eks. 
inden for offentlige indkøb, var projekter med flere støttemodtagere, som alle 
landene i det vestlige Balkan kunne deltage i. Vi så også på bidraget til den regio -
nale offentlige forvaltningsskole (ReSPA), som ligeledes finansieres af et program 
med flere støttemodtagere. De 17 reviderede projekter er vist i  bilag II .
20 
For at besvare revisionsspørgsmål b), som der redegøres for i bemærkningernes 
del 2, gennemgik vi de procedurer, der følges for at vurdere, om landet er parat 
til at forvalte et decentralt gennemførelsessystem for IPA-bistand, og undersøg -
te, hvordan Kommissionen brugte erfaringerne fra denne forvaltningsform til at 
styrke den administrative kapacitet i landet.
21 
For at besvare revisionsspørgsmål c), som der redegøres for i bemærkninger -
nes del 3, så vi på den ikkefinansielle bistand og gennemgik de mekanismer for 
politisk dialog, der er etableret i henhold til stabiliserings- og associeringsaftalen 
samt andre strukturer for dialog, herunder dialogen på højt plan om tiltrædelse.
15
 Bemærkninger
Del I - Den finansielle førtiltrædelsesbistands 
effektivitet med hensyn til at bidrage til at styrke den 
administrative kapacitet
22 
Vi undersøgte, om det lykkedes IPA-projekterne at styrke den administrative 
kapacitet på centrale områder af reformen af den offentlige administration (ind -
køb, korruption og intern kontrol) og inden for transport- og miljøsektorerne. Vi 
undersøgte, om projekterne i stikprøven leverede de planlagte output17, og om 
disse derefter blev anvendt af de nationale myndigheder, og om virkningerne18 
var bæredygtige. Vi undersøgte også de hindringer, der stod i vejen for fremskridt 
i retning af styrkelse af den administrative kapacitet.
Den finansielle førtiltrædelsesbistand har ikke kunnet 
afhjælpe en række af de væsentlige svagheder i den 
administrative kapacitet på centrale områder
Centrale områder i reformen af den offentlige administration
23 
Kommissionen vurderede, at den lovgivning om offentlige indkøb, der var 
gældende i landet i 2007, var moderat stærk og relativt fint tilpasset EU’s lovgiv -
ning19. Der har imidlertid været tilbageskridt med hensyn til reformer, og det er 
ikke lykkedes at gennemføre den gældende lovgivning20. Statusrapporten for 
2015 anførte, at det var nødvendigt at fjerne uoverensstemmelser i forhold til 
gældende fællesskabsret, herunder sortlistning af virksomheder og betingelser 
for anvendelse af tildelingskriterier, og sikre harmonisering med EU’s regler for 
offentlige udbud på forsvars- og sikkerhedsområdet samt EU’s direktiver fra 2014 
om offentlige udbud, navnlig om koncessioner21.
24 
I den periode, der er omfattet af revisionen, påpegede Kommissionen, at det 
offentlige indkøbssystem ikke var tilstrækkeligt gennemsigtigt, og at der mang -
lede pålidelige data om uregelmæssigheder22. Selv om der peges på disse som 
højrisikoområder i statusrapporterne fra 2011 og fremefter23, tager de reviderede 
projekter (jf. bilag II) ikke fat på at afhjælpe disse svagheder.17 Output er det, som produceres 
eller opnås med de ressourcer, 
som er tildelt en intervention, 
f.eks. afholdte kurser 
i kapacitetsopbygning. Jf. Den 
Europæiske Revisionsrets 
særberetning nr. 21/2015 
»Analyse af de risici, der 
knytter sig til anvendelsen af 
en resultatorienteret tilgang 
i forbindelse med EU’s 
udviklings- og 
samarbejdsforanstaltninger« 
(http://eca.europa.eu ).
18 Virkninger er de 
socioøkonomiske 
konsekvenser på længere sigt, 
som kan konstateres et stykke 
tid efter, at en intervention er 
afsluttet, for eksempel 
forbedring af den 
administrative kapacitet. Ibid.
19 SEC(2007) 1432 final af 
6. november 2007, »2007 
Progress Report«, s. 28-29.
20 OECD »Peer assistance in 
public procurement, 
concessions and public-
private partnerships, Final 
report«, oktober 2011 og »2015 
Progress Reports« og SWD 
(2015) 212 final, s. 35-36.
21 Ibid.
22 SEC(2009) 1335 final ‘2009 
Progress Report’, s. 35, 
SEC(2010) 1332 final ‘2010 
Progress Report’, s. 14, 
SEC(2011) 1203 final ‘2011 
Progress Report’, s. 14, 
SWD(2012) 332 final ‘2012 
Progress Report’, s. 12, 
COM(2013) 700 final ‘2013 
Progress Report’, s. 11 og 42, 
SWD(2014) 303 final ‘2014 
Progress Report’, s. 25. Jf. også 
»Thematic evaluation on IPA 
support to the fight against 
corruption«, 2014/348-486/2, 
s. 74, 2014/348-486/2, s. 74.
23 S. 14 i »2011 Progress Report«, 
s. 12 i »2012 Progress Report«, 
s. 11 og 42 i »2013 Progress 
Report«, s. 25 i »2014 Progress 
Report«.
16 Bemærkninger 
25 
Kommissionen rapporterede også, at der var behov for at gøre systemet for 
offentlige indkøb mere effektivt. De reviderede projekter omfattede kurser, der 
primært var koncentreret om lovgivningen om offentlige indkøb og ikke i til -
strækkelig grad tog fat på behovet for at styrke kapaciteten til at gennemføre 
effektive offentlige indkøb. Det første projekt i den reviderede stikprøve (jf. 
bilag II ) støttede uddannelsesaktiviteter i kontoret for offentlige indkøb, som er 
det organ, der primært er ansvarligt for at styrke kapaciteten hos de ordregiven -
de myndigheder. Men den undervisning, som kontoret for offentlige indkøb gav, 
styrkede ikke i væsentlig grad disse myndigheders administrative kapacitet24.
26 
Kontoret for offentlige indkøb har allerede et elektronisk udbudssystem, som 
blev indført i 2008. Med henblik på at forbedre de offentlige udbuds generelle 
effektivitet omfattede projekt 1 en gennemgang af systemet, men ydede ingen 
støtte til at forbedre det.
27 
Kommissionen og andre interessenter har konsekvent peget på en række svag -
heder i bekæmpelsen af korruption, som snarest muligt bør afhjælpes25. De 
nationale myndigheder har givet politisk tilsagn om at bekæmpe korruption, for 
eksempel i stabiliserings- og associeringsaftalen. I regeringens arbejdsprogram 
for perioden 2011-2015 forpligter landet sig til en »kompromisløs kamp mod 
korruption«. Det har ført til vedtagelsen af statsprogrammer og tilhørende hand -
lingsplaner, men disse er ikke blevet omsat til effektive foranstaltninger, der har 
udmøntet sig i konkrete resultater. Kommissionen har brugt flere metoder til at 
bekæmpe korruption. Men uden formelle tiltrædelsesforhandlinger med den tid -
ligere jugoslaviske republik Makedonien har Kommissionen ikke været i stand til 
at anvende den mere omfattende tilgang, der normalt opstilles for kandidatlande 
i deres respektive forhandlingsrammer26. Det betød også, at Kommissionens tilgang 
til at støtte kapacitetsopbygning på dette centrale område ikke var tiltrækkelig 
klar i den periode, revisionen omfattede.
28 
Kommissionen har brugt IPA I-projekter til at opfylde en række enkeltstående 
behov med hensyn til kapacitetsopbygning. Vi reviderede to projekter inden 
for reform af den offentlige administration, som havde til formål at opbygge 
kapacitet, og som var blevet eller var ved at blive gennemført på tidspunktet for 
revisionen (jf. bilag II ). Projekt 5 havde til sigte at styrke arbejdet i statskommis -
sionen for forebyggelse af korruption, som er det vigtigste organ med ansvar for 
forebyggelsen af korruption. Projektet gjorde dog ikke noget ved det forhold, at 
statskommissionen ikke var i stand til at udøve sit mandat effektivt på grund af 
de nationale myndigheders utilstrækkelige engagement på dette område. Stats -
kommissionen manglede uafhængighed: Der anvendes f.eks. ikke klare kriterier 
i forbindelse med udnævnelse og afskedigelse af den øverste ledelse27. Ifølge 
Kommissionens statusrapport fra 2011 har statskommissionen heller ikke tilstræk -
kelige ressourcer, idet den kun har halvdelen af de ansatte, som den har brug for 
til at udføre sin rolle effektivt28.24 OECD (2013), »The Former 
Yugoslav Republic of 
Macedonia Priorities Report 
2013«, SIGMA Country 
Assessment Reports, 2013/09, 
OECD Publishing, s. 13.
25 Jf. for eksempel, L. 
Grozdanovska Dimishkovska, 
»Nations in Transition«, 
s. 424-425 og »Macedonia 
2013 Human Rights Report« 
fra det amerikanske 
udenrigsministerium, s. 17 
(http://www.state.gov/
documents/
organization/220516.pdf ).
26 Navnlig gennem 
screeningrapporter og 
dertilhørende handlingsplaner 
og benchmarkene for åbning 
og lukning af 
forhandlingskapitlerne.
27 Jf. den EU-finansierede 
rapport »Establishing 
Comparative Indicator-based 
Monitoring of Anti-corruption 
Progress in EU candidate, 
potential candidate countries 
and Kosovo«, s. 35. 
I Kommissionens statusrapport 
for 2011 anføres det, at der var 
blevet sat spørgsmålstegn ved 
de kriterier, parlamentet havde 
anvendt ved udvælgelsen af 
de syv nye medlemmer af 
statskommissionen, og 
i Kommissionens 
statusrapport for 2013 hedder 
det, at afskedigelsen af den 
tidligere formand for 
statskommissionen uden et 
klart retsgrundlag vækker 
bekymring.
28 Se også den tematiske 
evaluering af IPA-støtten til 
bekæmpelse af korruption 
2014/348-486/2 »Efficient 
Prevention and Fight against 
Corruption«, s. 125 - ifølge 
hvilken effektiviteten 
afhænger af, at regeringen 
afhjælper en række mangler, 
såsom statskommissionens 
manglende uafhængighed og 
dens budgetmæssige 
begrænsninger og den 
generelle mangel på 
administrativ kapacitet hos 
støttemodtagerne.
17 Bemærkninger 
29 
Fordi der ikke var en effektiv regeringsstrategi til bekæmpelse af korruption, har 
Kommissionen støttet civilsamfundsorganisationer, der spiller en rolle med hen -
syn til at gøre offentligheden opmærksom på tilfælde af mistanke om korruption. 
Projekt 6 ydede støtte til at hjælpe med at udvikle og udbrede bedste praksis 
blandt civilsamfundsorganisationer, der spillede en sådan rolle. Vi konstaterede 
imidlertid, at Kommissionens tilgang på dette centrale område kunne forbedres 
med hensyn til at styrke det potentielle bidrag fra civilsamfundsorganisationer, 
der arbejder henimod øget gennemsigtighed og vidensdeling.
30 
Ved hjælp af IPA-støtten har Kommissionen hjulpet de nationale myndigheder 
med at få en forsvarlig lovgivning om intern kontrol på plads. Da IPA I startede, 
blev lovgivningen om offentlig intern finanskontrol anset for at være et godt 
grundlag for at reformere den finansielle forvaltning og kontrolstrukturerne samt 
den interne revision29. I den periode, revisionen omfattede, havde IPA-projekter -
ne fokus på den finansielle forvaltning og kontrolkapaciteten i de operationelle 
strukturer, der var etableret med henblik på decentral forvaltning af IPA-midler, 
men ikke i resten af den offentlige administration.
31 
De nationale myndigheder gjorde på deres side kun beskedne fremskridt med 
hensyn til at styrke den administrative kapacitet på dette område og har ikke 
gennemført lovgivningen om offentlig intern finanskontrol fuldt ud. For eksem -
pel påpegede Kommissionen i sin statusrapport for 2015, at de fleste interne 
revisionsenheder ikke har et tilstrækkeligt antal revisorer, og at revisionerne godt 
nok udføres på grundlag af strategiske og årlige planer, men at de ikke er baseret 
på operationelle og systematiske risici. Hertil kommer, at den interne revisions 
arbejde hovedsageligt har fokus på overholdelse og ikke omfatter analyser af sy -
stemsvagheder eller value for money-aspekter, og at der skal gennemføres bedre 
kvalitetssikring.
32 
Den utilstrækkelige kapacitet hos enhederne for intern revision har svækket den 
interne kontrol og reduceret den opmærksomhed, ledelsen tillægger de interne 
revisorers resultater. Andre donorer end Kommissionen har ydet støtte til at styr -
ke de interne revisorers kvalifikationer i den periode, revisionen omfattede. F.eks. 
finansierede De Forenede Staters statslige bistandsorganisation uddannelse af 
interne revisorer på Chartered Institute of Public Finance and Accountancy (CIPFA) 
Centre of Excellence i Slovenien. Men den interne revisionsfunktion og mere gene -
relt den interne kontrol er fortsat svag.29 SEC(2008) 2695 final ’ 2008 
Progress Report’, s. 59.
18 Bemærkninger 
33 
Det er blevet endnu vigtigere, at der er en stærk intern kontrol under IPA II, fordi 
Kommissionen sammen med landet er i færd med at forberede et program for 
sektorspecifik budgetstøtte til forvaltning af de offentlige finanser i 2016.
Transport og miljø
34 
Hovedformålet med tildelingerne fra IPA til transport- og miljøsektorerne (hen -
holdsvis 18 % og 16 % af tildelingerne i 2007-2013 - jf. tabel 2 ) var at forbedre 
den regionale infrastruktur. Nogle af disse midler var øremærkede til at styrke 
den offentlige administrations kapacitet til at udarbejde og gennemføre lov -
givning i overensstemmelse med den gældende EU-ret. Andelen af midler, der 
blev anvendt på kapacitetsopbygning i transportsektoren (1 %), var langt mindre 
end i miljøsektoren (15 %), selv om begge sektorer led under stort set de samme 
kapacitetssvagheder. Jf. figur 1 .Figur 1IPA-tildelinger pr. sektor (2007-2013)
Kilde:  Europa-Kommissionen.0 20 40 60 80 100 120
Direkte kapacitetsopbygningsprojekter Andre projekterRetlige og indre anliggender
Reform af den oﬀentlige administration og EU-integration
Landbrug og udvikling af landdistrikter
Miljø og klimaændringerKonkurrenceevne
Beskæftigelse
TransportFlere modtagere
Andet
Grænseoverskridende samarbejde
19 Bemærkninger 
35 
Der var ikke en specifik IPA-tildeling til opbygning af kapaciteten i den operationelle 
struktur for decentral forvaltning30, men IPA-midlerne til både transportsektoren 
og miljøsektoren havde »learning by doing« som et sekundært mål. Det var imid -
lertid kun få aktiviteter i de reviderede projekter nr. 12 til 17 (jf. bilag II ), som klart 
ydede støtte på denne måde. F.eks. blev overførslen af knowhow ikke lettere af, 
at det kontor, som blev stillet til rådighed for konsulenterne, lå et andet sted end 
kontorerne for de nationale medarbejdere, der var involveret i projekt 15. Projekt 
17 derimod var et eksempel på vellykket overførsel af knowhow, fordi personalet 
i den offentlige administration var i stand til at gøre god brug af den rådgivning, 
de modtog i form af teknisk bistand under Jaspersinitiativet i forbindelse med 
udarbejdelsen af udbudsbetingelserne for projektet31.
36 
Under IPA II reducerede Kommissionen landets samlede tildeling med 4  millio -
ner euro, fordi de nationale myndigheder afviste at modtage støtte til teknisk 
bistand og kapacitetsopbygning i transportsektoren. Disse midler er tabt for lan -
det, men kan omfordeles inden for rammerne af det eksisterende program, hvis 
landet forpligter sig til at imødekomme behovene for opbygning af den admini -
strative kapacitet og foretage horisontale reformer.
De fleste af de planlagte output blev leveret, men blev ikke 
altid udnyttet
37 
Før Kommissionen afholder den endelig betaling til afsluttede IPA-projekter, mod -
tager den en endelig rapport fra ansøgeren. For så vidt angår de elleve afsluttede 
projekter i den reviderede stikprøve viste vores revision, at alle eller de fleste af de 
planlagte output var blevet leveret. For tolv af de reviderede projekters vedkom -
mende blev resultaterne imidlertid kun anvendt delvist eller slet ikke anvendt. 
Tekstboks 1  giver eksempler på projektoutput, der ikke anvendes af de nationale 
myndigheder.30 Den operationelle struktur 
omfatter den ordregivende 
myndighed og 
fagministerierne.
31 Jaspers er et partnerskab for 
teknisk bistand mellem GD for 
Regionalpolitik og Bypolitik, 
EIB og EBRD, som yder 
uafhængig rådgivning for at 
hjælpe modtagerlandene 
med at forberede større 
projekter af høj kvalitet.
20 Bemærkninger 
38 
Nogle gange blev outputtene ikke anvendt, fordi der var behov for yderligere 
investeringer. Jf. tekstboks 2 .Tekstboks 1 Tekstboks 2Output, der ikke anvendes af de nationale myndigheder
Projekt 8 og 9 finansierede ReSPA, som er en skole, der blev etableret i 2006 i Montenegro med henblik på 
at yde støtte til kapacitetsopbygning i alle landene på det vestlige Balkan. Kommissionen betaler hvert år 
1,2 millioner  euro til at finansiere skolens aktiviteter. Alle de deltagende lande, herunder den tidligere jugo -
slaviske republik Makedonien, bidrager hver med 150 000  euro om året til skolens driftsudgifter. Selv om der 
sidder en national repræsentant i ReSPA’s bestyrelse, konstaterede vi, at landet har gjort meget lidt brug af de 
uddannelseskurser, sammenlignende vurderinger og netværk, som skolen stiller til rådighed. Det skyldes, at 
de ikke blev anset for at være relevante for eller blev værdsat af de ansatte i landets offentlige administration.
Projekt 12 havde til formål at styrke den administrative og operationelle kapacitet i det statslige transportin -
spektorat med henblik på at håndhæve lovgivningen om vejtransport. Projektet blev afsluttet i juli 2014, 
men da vi gennemførte revisionen ni måneder senere, havde inspektoratet stadig ikke udnyttet halvdelen af 
projektets output, f.eks. den strategiske udviklingsplan eller handlingsplan, eller de specifikationer, der var 
udarbejdet med henblik på afholdelse af udbud.
Projekt 15 oprettede to regionale affaldshåndteringsorganer og et offentligt informationssystem for affaldshånd -
tering. Projektet blev afsluttet i juni 2012, men informationssystemet var ikke i brug, da revisionen fandt sted.
Behov for yderligere investeringer for at kunne gøre brug af outputtene
Projekt 7 havde til formål at forbedre det nationale system for uddannelseskoordinering og gennemførelsen 
af de lovgivningsmæssige rammer for forvaltning af den offentlige administration. Et vigtigt output fra dette 
projekt var, at der blev foretaget funktionelle analyser for at udpege mangler i den administrative kapacitet. 
Sådanne analyser har et enormt potentiale som input til udarbejdelse af en kapacitetsopbygningsstrategi på 
et kvalificeret grundlag. Der var dog kun tale om et pilotprojekt, og selv om landet udstak retningslinjer for 
fortsættelsen af analyserne, kan det reelt ikke færdiggøre arbejdet og anvende det til at afhjælpe kapacitets -
mangler uden yderligere finansiel bistand.
Projekt 7 udviklede også elektroniske læringsværktøjer som en fleksibel metode til at styrke den administrati -
ve kapacitet. Hvis dette outputs fulde potentiale skal nås, skal det dog gøres mere bredt tilgængeligt og integre -
res i en samlet uddannelsesstrategi.
Projekt 11 ydede teknisk bistand til at styrke kapaciteten hos de operationelle strukturer, der er oprettet til at 
forvalte IPA-midler under decentral forvaltning. De output, der blev levereret, var uddannede undervisere, un -
dervisningsplaner, moduler og uddannelsespakker samt en værktøjskasse og et ressourcebibliotek, der blev 
udviklet for at styrke overvågnings- og evalueringskapaciteten. Efter afslutningen af projektet anvendte de 
nationale myndigheder de uddannede undervisere, men kun i en begrænset periode. At bruge disse under -
visere i længere tid ville have krævet yderligere investeringer i det nationale personale og flere ressourcer. De 
nationale myndigheder overtog ikke overvågnings- og evalueringsredskaberne, som det ville koste penge at 
ajourføre og lægge på nettet.
21 Bemærkninger 
Projekternes effekt var ofte begrænset og ikke altid 
bæredygtig
39 
Elleve af de reviderede projekter opnåede kun en begrænset virkning, som ofte 
ikke var bæredygtig. Nogle af disse projekter indeholdt ikke bestemmelser om 
deres egen bæredygtighed. I andre tilfælde traf de nationale myndigheder ikke 
foranstaltninger til at sikre virkningernes bæredygtighed. Jf. tekstboks 3 .Tekstboks 3Eksempler på begrænsede og ikkebæredygtige virkninger
Projekt 5 bistod statskommissionen for forebyggelse af korruption med at udarbejde en række dokumenter 
til støtte for en strategi til forebyggelse af korruption. Denne strategi havde kun ringe indvirkning på landets 
kamp mod korruption, fordi den ikke var integreret i en bredere national strategi for korruptionsbekæmpelse, 
og fordi statskommissionen ikke var tilstrækkelig uafhængig og ikke havde ressourcer nok til at foretage en ef -
fektiv overvågning af gennemførelsen af sin egen strategi i alle de berørte institutioner. Projektets potentielle 
virkning blev yderligere svækket af, at det tog tre år, før Kommissionen fulgte det op med et andet projekt.
Projekt 6 var rettet mod civilsamfundsorganisationernes kapacitet 
til at bekæmpe korruption og organiseret kriminalitet. Udviklingen 
af bedste praksis og netværkssamarbejde var positiv. Men det er 
usandsynligt, at projektet vil kunne føres videre, når EU-finansierin -
gen ophører. Det skyldes, at den eneste institution, der har udtrykt 
interesse i at yde vedvarende støtte på dette område, både mang -
ler den nødvendige beføjelse og kapacitet til at fortsætte arbejdet.
Projekt 10 støttede oprettelsen af en central IPA-uddannelses- og 
støttefacilitet. Uddannelses- og støttefaciliteten har haft en relativt 
begrænset virkning med hensyn til at styrke den administrative 
kapacitet. En af årsagerne er, at kun få af de undervisere, der blev 
uddannet som led i projektet, reelt afholdt de planlagte kurser. Det 
skyldtes enten, at de ikke blev fritaget for deres øvrige arbejde, el -
ler at de ikke var motiverede til at påtage sig, hvad der anses for at 
være en supplerende og utaknemmelig opgave. Da de oprindelige 
kontrakter med underviserne udløb, gjorde de nationale myndig -
heder ikke noget for at stille undervisere til rådighed for uddannel -
ses- og støttefaciliteten. Hverken de nationale myndigheder eller 
Kommissionen har ydet finansiel støtte for at afhjælpe manglen på 
undervisere. En anden årsag var, at de nationale myndigheder ikke 
formelt centraliserede IPA-uddannelsen i uddannelses- og støttefaci -
liteten, så meget af undervisningen finder fortsat sted i de enkelte 
fagministerier (jf. foto).
IPA-uddannelses- og støttefacilitetens lokaler i  Skopje 
(projekt  10)
Kilde:  Den Europæiske Revisionsret.
22 Bemærkninger 
40 
Mange af de reviderede projekter fik ingen effekt på grund af hindringer, der 
skyldtes manglende fleksibilitet i den offentlige administrations struktur og 
organisation. For eksempel konstaterede vi, at der i nogle af de projekter, der 
involverede ordregivende myndigheder, ikke var tilstrækkelig fleksibilitet mellem 
ministerierne til at gøre det muligt at udveksle personale og erfaringer. Hertil 
kommer, at det administrative personale, som under tre af de reviderede projek -
ter blev uddannet til at undervise andet personale, ofte ikke blev frigjort, så de 
kunne afholde kurser, og at der ikke blev givet nogen form for kompensation for 
at undervise andre ansatte. I over halvdelen af de reviderede projekter konsta -
terede vi, at det uddannede personale ikke altid blev tilskyndet eller fik lov til at 
anvende de opnåede kompetencer, og at en alt for stor rotation af medarbejdere 
og stor personaleudskiftning førte til mangel på kvalificeret personale. Tekstboks 3 Projekt 16 leverede kurser for ansatte, der var ansvarlige for at måle luftkvaliteten, men projektet tog ikke fat 
på den vigtigste hindring for et fuldt operationelt system til overvågning af luftkvaliteten, som er manglen på 
funktionsdygtigt udstyr. Desuden er det kalibreringslaboratorium, som modtog støtte under projektet, stadig 
ikke blevet akkrediteret eller bemandet.
Projekt 17 leverede en metode til håndhævelse af princippet om, at forureneren betaler, og styrkede kapacite -
ten til at gøre dette, men det er endnu ikke blevet gennemført af de nationale myndigheder. Samme projekt 
forberedte indførelsen af gebyrer for at sikre affaldsbehandlingsanlæggenes bæredygtighed, men landet har 
endnu ikke oprettet et reguleringsorgan, som skal håndhæve gebyrbetalingen. Da revisionen blev gennemført, 
havde projektet ikke produceret varige virkninger.
23 Bemærkninger 
Der var hindringer for fremskridt med hensyn til styrkelse af 
den administrative kapacitet
41 
Kommissionen havde ikke en overordnet strategi for støtte til styrkelse af den 
administrative kapacitet i landet, og de reviderede projekter passede ikke altid 
sammen og indgik ikke i en konsekvent, sammenhængende og koordineret strate -
gi. Nogle projekter byggede ikke videre på tidligere bistand inden for samme sek -
tor eller blev ikke fulgt tilstrækkeligt op med yderligere støtte. Ofte var årsagen 
hertil, at Kommissionen er nødt til at vælge, fordi der kun er begrænsede ressour -
cer til rådighed til en lang række EU-politikker i landet. Desuden var de enkelte 
projekter ofte meget ambitiøse og havde mange mål.
42 
Opfyldelsen af målene for IPA-bistanden blev også hæmmet af, at bistanden ikke 
var tilstrækkelig tilpasset, fleksibel og målrettet. For eksempel blev virkningen af 
de reviderede projekter ofte svækket, fordi der gik fire år eller mere fra det tids -
punkt, hvor behovet for bistand blev fastlagt, til projektresultaterne blev leveret. 
I nogle tilfælde havde behovene ændret sig, før resultaterne blev leveret. Det 
skyldes til dels, at det er en langvarig proces at mobilisere IPA-midler, men også, 
at projekterne ikke altid var tilstrækkeligt modne, når de blev udvalgt, hvilket 
gjorde gennemførelsen mindre effektiv.
43 
Under IPA I rådede Kommissionen ikke over midler, den kunne mobilisere hurtigt 
for at løse problemerne, efterhånden som de opstod. Et eksempel på, hvordan 
midler kan anvendes på denne måde, viste sig under den nylige politiske krise. 
Kommissionen anvendte med held midler med kort varsel og under ekstraordi -
nære omstændigheder, så den kunne støtte presserende og følsomme prioriteter 
med fleksible, målrettede og hurtige ekspertinput.
24 Bemærkninger 
44 
De fortsatte hindringer for forbedringen af den administrative kapacitet i landet 
har gjort, at målene for førtiltrædelsesbistanden ikke altid blev nået. Et stort 
problem har været de nationale myndigheders manglende politiske vilje på højt 
niveau og forpligtelser til at støtte IPA-projekter. For eksempel er der på politisk 
niveau fortsat modstand mod udviklingen af en uafhængig, stærk og repræsen -
tativ offentlig administration. Jf. tekstboks 4 .Tekstboks 4Modstand mod udviklingen af en uafhængig, stærk og repræsentativ offentlig 
administration
Med støtte fra Kommissionen indførte landet i februar 2015 en ny retlig ramme for en professionel offentlig 
forvaltning. Hovedformålet med lovgivningen var at sikre, at ansættelsen af offentligt ansatte sker på grund -
lag af meritbaseret rekruttering og ligebehandling. Der er stadig huller i lovgivningen, men den er et stort 
skridt fremad i retning af at udvikle en stærk, uafhængig og professionel offentlig forvaltning. To dage før 
loven trådte i kraft, vedtog Parlamentet en ny lov om omdannelse af midlertidige stillinger til faste stillinger. 
Denne lov omgår princippet om meritbaseret ansættelse og har gjort det muligt for tusindvis af midlertidigt 
ansatte at blive tjenestemænd eller offentligt ansatte uden en åben udvælgelsesprøve.
Projekt 7 uddannede 600 administrative medarbejdere, der var blandt de 2 400 ansatte, der blev rekrutteret 
af de nationale myndigheder fra mindretalssamfund32 efter indgåelsen af Ohrid-rammeaftalen33 om ligelig 
repræsentation. De pågældende personer blev lønnet, selv om de ikke var i aktiv tjeneste. Formålet med at til -
byde denne form for uddannelse var at øge sandsynligheden for, at deltagerne vil blive tilbudt en stilling. Da 
revisionen fandt sted, fik størstedelen af de medarbejdere, der var blevet uddannet under projektet, fortsat 
løn, selv om de ikke var i aktiv tjeneste. Målet om at opnå en ligelig repræsentation i den offentlige administration 
var ikke blevet nået.
32 Etniske albanere, serbere, tyrkere, romaer osv.
33 Ohrid-rammeaftalen var en fredsaftale, der blev underskrevet af regeringen og repræsentanter for det etnisk albanske samfund den 13. august 
2001. Aftalen afsluttede den væbnede konflikt mellem den etnisk albanske nationale befrielseshær og de nationale sikkerhedsstyrker og banede 
vejen for en forbedring af de etniske albaneres rettigheder.
25 Bemærkninger 
Del II - Anvendelse af decentral forvaltning som 
middel til kapacitetsopbygning
45 
Vi undersøgte, hvordan decentral forvaltning var blevet gennemført under IPA I, 
og hvordan Kommissionen havde løst de problemer, som opstod under anven -
delsen af denne forvaltningsmetode. Vi undersøgte også, om Kommissionens 
anvendelse af decentral forvaltning havde styrket den administrative kapacitet.
Landet var ikke parat til mængden og kompleksiteten af de 
IPA-midler, som skulle forvaltes decentralt.
46 
Den tidligere jugoslaviske republik Makedonien anmodede Kommissionen om at 
decentralisere forvaltningen af IPA-midler til de nationale myndigheder i 200834. 
I 2010 var landet ansvarligt for at indgå kontrakter for og afholde 470 millioner  euro 
(76 %) af den samlede finansieringsramme for IPA I, som var underlagt enten 
forudgående eller efterfølgende kontrol udført af Kommissionen. De nationale 
myndigheder skulle etablere operationelle strukturer til at forvalte de decentrale 
IPA-midler.
47 
Decentraliseringsprocessen blev gennemført i overensstemmelse med de lov -
givningsmæssige krav. Der var imidlertid ikke krav om, at Kommissionen skulle 
vurdere, om de nationale myndigheder var klar til at håndtere mængden og 
kompleksiteten af de IPA-midler, der skulle decentraliseres. Hvis decentral for -
valtning skal fungere effektivt, skal de operationelle strukturer have tilstrækkelig 
kapacitet.
48 
Kort efter at decentraliseringsprocessen begyndte, var de nationale myndigheder 
ikke i stand til at overholde fristerne for fremlæggelse af kontraktmapper til Kom -
missionens forudgående kontrol. Årsagen var ofte, at de indsendte dokumenter 
var af utilstrækkelig kvalitet og skulle sendes tilbage. Det var tilfældet for en 
tredjedel af disse dokumenter i 2014. Det tog længere tid at indgå kontrakterne. Ved 
udgangen af 2014 havde disse forsinkelser ført til, at 70 millioner euro af midlerne 
under IPA I (11 % af de IPA-midler, der var afsat til landet) var blevet frigjort35, og 
der var endnu ikke indgået forpligtelser for 244 millioner euro (ca. 40 % af det 
samlede beløb). I mange tilfælde førte frigørelserne til, at projekter, der skulle fi -
nansiere centrale reformer, gik tabt. For eksempel blev der tildelt 33 millioner  euro 
til 2010, men annulleringen af 12 af de 31 projekter, som der var søgt om finan -
siering til, betød, at 10 millioner euro (33 %), som skulle have været anvendt til 
finansiering af reformer i landet, reelt gik tabt.34 Artikel 11 og 14 i forordning 
(EF) nr. 718/2007.
35 Kommissionen frigør midler, 
som der er indgået 
forpligtelser for til et projekt, 
hvis de ikke anvendes inden 
for den fastsatte frist. Disse 
midler er tabt for det 
pågældende projekt.
26 Bemærkninger 
49 
Kommissionen tilskrev forsinkelserne en stærkt centraliseret beslutningspro -
ces, der hindrer rettidige beslutninger, samt manglen på materielle ressourcer 
og tilstrækkeligt og tilstrækkeligt kvalificeret personale, påstande om politisk 
indblanding i indkøb og ringe interinstitutionelt samarbejde. Allerede inden 
forvaltningen var blevet decentraliseret, havde Kommissionen påpeget svaghe -
der af denne type i resten af den offentlige administration. Hvis Kommissionen 
havde taget mere hensyn til de svagheder, der allerede var konstateret i den 
offentlige forvaltning, ville den måske have konkluderet, at beslutningen om at 
decentralisere forvaltningen burde have været udsat, eller at en mindre andel af 
IPA-midlerne burde decentraliseres inden for rammerne af de begrænsninger, der 
er fastsat i de gældende bestemmelser.
Kommissionen har truffet foranstaltninger, men yderligere 
midler vil sandsynligvis blive frigjort
50 
På baggrund af tidligere erfaringer med andre udvidelseslande forventede Kom -
missionen, at de første år med decentral forvaltning ville være en periode med 
læring og videnoverførsel. Den arbejdede sammen med landet om at afhjælpe 
årsagerne til forsinkelserne i indgåelsen af kontrakter om IPA-midler og gennem -
førelsen heraf. Der forventes dog yderligere frigørelse af IPA I-midler i 2015, 2016 
og 2017.
51 
I 2015 traf Kommissionen foranstaltninger til at forbedre situationen for IPA I-midler, 
f.eks. ved igen at centralisere forvaltningen af nogle IPA-projekter og fremskynde 
procedurerne for indgåelse af kontrakter ved at reducere antallet af forudgående 
kontroller. For så vidt angår IPA II er Kommissionen i færd med at vurdere det op -
timale niveau for decentralisering, og den planlægger at være mere selektiv med 
hensyn til, hvilken slags projekter den vil decentralisere og overdrage forvaltnin -
gen af til de nationale myndigheder.
Decentral forvaltning kunne i større udstrækning have 
været brugt som et redskab til kapacitetsopbygning for den 
offentlige administration
52 
Da forvaltningen blev decentraliseret i 2010, var det vigtigste mål at forberede 
landet til den fremtidige forvaltning af EU’s struktur- og landbrugsfonde. Man 
koncentrerede sig derfor om at oprette strukturer til decentral forvaltning og 
styrke det administrative personales kapacitet til at forvalte disse strukturer.
27 Bemærkninger 
53 
Decentraliseringen af forvaltningen krævede betydelige investeringer i ressour -
cer både fra landets og Kommissionens side. For eksempel afsatte landet 436 
administrative medarbejdere til at arbejde i de operationelle strukturer, hvilket 
svarer til en årlig lønomkostning på 4,7 millioner euro (2014-tal). Både Kommissionen 
og landet afholdt kurser i etablering af operationelle strukturer og i programme -
ring af, indgåelse af kontrakter om og gennemførelse af IPA-projekter.
54 
Decentral forvaltning har styrket kapaciteten i de operationelle strukturer. Den 
interne kontrol er stærkere, de operationelle beslutninger træffes i de fleste 
tilfælde på et passende niveau, og der er mindre politisk indblanding end i andre 
dele af den offentlige forvaltning. EU-delegationen foretager streng forudgående 
kontrol, hvilket har givet yderligere mulighed for »learning by doing«36. De ope -
rationelle strukturer er blevet »ekspertisecentre« med hensyn til administrativ 
kapacitet.
55 
Selv om en styrkelse af den administrative kapacitet ikke var et mål for decentral 
forvaltning, kunne Kommissionen i højere grad have anvendt de indhøstede erfa -
ringer til at tilskynde de nationale myndigheder til at overføre viden til resten af 
den offentlige administration, f.eks. gennem »learning by doing«. De operationelle 
strukturer for decentral forvaltning blev betragtet som organisationer, der var pa -
rallelle med og endda adskilt fra resten af den offentlige forvaltning. For eksem -
pel var de ikke inkluderet i landets strategi for reform af den offentlige forvalt -
ning for 2010-2015. I forbindelse med undersøgelsen af stikprøven af reviderede 
projekter noterede vi, at den samlede viden og erfaring, der var oparbejdet i de 
operationelle strukturer, kun i begrænset omfang var blevet overført til resten af 
den offentlige administration. De erfaringer, der er opnået ved decentralisering 
af forvaltningen, har således ikke bidraget væsentligt til en samlet forbedring af 
landets administrative kapacitet.36 Forudgående kontrol er en 
nødvendig del af decentral 
forvaltning på dette stadium 
for at beskytte EU’s finansielle 
interesser.
28 Bemærkninger 
Del III - Den politiske dialogs bidrag til styrkelse af den 
administrative kapacitet
56 
Vi undersøgte, hvordan de vigtigste strukturer, der var oprettet i henhold til 
stabiliserings- og associeringsaftalen for politisk dialog mellem Kommissionen 
og den tidligere jugoslaviske republik Makedonien, blev brugt til at bidrage til at 
styrke den administrative kapacitet. Vi undersøgte også bidraget fra den politiske 
dialog, der føres uden for de formelle strukturer og gennem de alternative struk -
turer, som blev oprettet i den undersøgte periode for at kompensere for, at der 
ikke var opstillet rammer for dialog, som det ville have været tilfældet i forbindel -
se med tiltrædelsesforhandlinger.
Den politiske dialog var velorganiseret, men bidrog ikke 
væsentligt til en samlet styrkelse af den administrative 
kapacitet
57 
De vigtigste strukturer for politisk dialog blev etableret i henhold til stabilise -
rings- og associeringsaftalen. Der er tale om stabiliserings- og associeringsrådet, 
stabiliserings- og associeringsudvalget, syv underudvalg og den særlige arbejds -
gruppe for reform af den offentlige forvaltning. Kommissionen og landet mødes 
med jævne mellemrum i disse fora for at vurdere behovene for fremskridt med 
hensyn til reformer og landets utilstrækkelige kapacitet.
58 
På højeste niveau finder dialogen sted i stabiliserings- og associeringsrådet37, 
hvor man både vurderer, hvor langt landet er nået i retning af at opfylde de po -
litiske og økonomiske kriterier for tiltrædelse (Københavnskriterierne) og med 
hensyn til økonomisk samarbejde. I den undersøgte periode var drøftelserne ofte 
centreret om behovet for at tackle de vedvarende hindringer for en styrkelse af 
den administrative kapacitet. Blandt de vigtigste punkter, der blev behandlet, var:
a) behovet for politiske forbedringer og bedre håndhævelse for at opnå mere 
konkrete resultater i forbindelse med bekæmpelse af korruption
b) behovet for at respektere og styrke den offentlige administrations uafhæn -
gighed og
c) behovet for at anvende principperne om gennemsigtighed, merit og ligelig 
repræsentation på alle niveauer i landet.37 I møderne deltager Unionens 
højtstående repræsentant for 
udenrigsanliggender og 
sikkerhedspolitik/
næstformand for 
Kommissionen (eller dennes 
repræsentant), kommissæren 
for europæisk 
naboskabspolitik og 
udvidelsesforhandlinger og 
landets ministre eller 
statssekretærer.
29 Bemærkninger 
59 
Repræsentanter for Kommissionen og landet drøftede også svaghederne i den 
administrative kapacitet på de årlige møder i underudvalgene om stabilisering 
og associering og den særlige gruppe om reform af den offentlige forvaltning. 
Drøftelserne i alle strukturerne for politisk dialog under stabiliserings- og asso -
cieringsaftalen blev intensiveret i løbet af den periode, revisionen vedrørte, men 
problemerne forblev de samme.
60 
De strukturer for politisk dialog, der er etableret i henhold til stabiliserings- og 
associeringsaftalen, var velegnede til tiltrædelsesprocessen, da den var på rette 
kurs, men i den undersøgte periode bidrog de ikke effektivt til at styrke den ad -
ministrative kapacitet. Det skyldtes til dels, at de nationale myndigheder mang -
lede den politiske vilje til at gøre fremskridt. En anden årsag var, at manglen på 
formelle fremskridt henimod tiltrædelse begrænsede Kommissionens potentielle 
mulighed for at tilskynde landet til at styrke den administrative kapacitet. F.eks. 
omfatter den ramme, der fastlægges ved tiltrædelsesforhandlingerne, typisk, at 
der foretages en vurdering af hvert politikområde (fremtidige forhandlingska -
pitel) for at afgøre, hvor godt landet er forberedt på dette område. På grundlag 
af denne vurdering kan Kommissionen henstille, at visse betingelser (åbnings -
benchmarks, foreløbige benchmarks og lukningsbenchmarks) skal være opfyldt, 
før de enkelte kapitler åbnes for forhandling eller lukkes. Der er ikke en sådan 
struktur i landet på nuværende tidspunkt.
Andre dialogmekanismer imødekom behovet for at styrke 
den administrative kapacitet, men førte ikke til fremskridt 
med hensyn til at fjerne de underliggende hindringer
61 
Kommissionen har hele tiden været i bilateral dialog med den tidligere jugoslaviske 
republik Makedonien om specifikke emner af interesse for landet. Administrative 
medarbejdere i ministerierne og Kommissionen udveksler ofte synspunkter om 
en lang række spørgsmål. Det har givet landet mulighed for at lære mere om EU’s 
metoder og at forstå EU’s udvidelsespolitik, og der er sket fremskridt på en række 
følsomme områder. For eksempel har Kommissionen hjulpet landet med at ud -
arbejde og ajourføre en resultatliste (track record) vedrørende korruptionssager. 
Det har haft den positive effekt, at der nu er flere tilgængelige oplysninger om 
påstået korruption, som følges op af de nationale myndigheder. Listen indehol -
der imidlertid ingen oplysninger om påstande, som der ikke følges op på.
30 Bemærkninger 
62 
Kommissionens tilgang til at støtte udvidelseslandene blev ændret i 2014, hvor 
dialogen blev centraliseret i GD for Naboskabspolitik og Udvidelsesforhandlinger. 
På de fleste politikområder indgår landet ikke længere i en dialog med Kom -
missionens relevante generaldirektorater, men med sektorspecifikke centre for 
tematisk ekspertise, som blev oprettet som led i omstruktureringen i 2015 af 
GD for Naboskabspolitik og Udvidelsesforhandlinger. En anden ændring er, at 
under IPA II støttes decentral forvaltning inden for transport- og miljøsektorer -
ne ikke længere af GD for Regionalpolitik og Bypolitik38. Det giver anledning til 
bekymring i de berørte dele af den offentlige administration, som føler, at de nu 
er blevet frataget en betydelig kilde til støtte til styrkelse af den administrative 
kapacitet i landet.
63 
Uden de rammer, der etableres i forbindelse med tiltrædelsesforhandlinger 
(jf. punkt 60), mistede landet momentum til at iværksætte reformer på mange 
vigtige områder. For at modvirke dette har Kommissionen undersøgt alternative 
måder til at fremme den politiske dialog. I 2012 etablerede den dialogen på højt 
plan om tiltrædelse (HLAD), som skulle bygge bro til indledningen af forhand -
linger. Dialogen havde fokus på de mål, som var aftalt mellem kommissæren for 
europæisk naboskabspolitik og udvidelsesforhandlinger og premierministeren39. 
Dialogen på højt plan dækkede de samme spørgsmål, som blev rejst i strukturer -
ne under stabiliserings- og associeringsaftalen, herunder behovet for at styrke 
den administrative kapacitet og tackle hindringer for gennemførelse af reformer. 
Dialogen fandt sted på højt politisk plan og på teknisk plan. Efter påstande om 
svig i forbindelse med parlamentsvalget i 2012 boykottede det største opposi -
tionsparti parlamentet i mere end to år. Det bevirkede, at dialogen på højt plan 
blev afbrudt på det politiske niveau fra 2013 til september 2015, mens der blev 
gjort visse fremskridt i forbindelse med tekniske spørgsmål.
64 
Kommissionen erkendte, at det var nødvendigt at bevæge sig fremad på trods af 
de manglende rammer for dialog, og i 2013 anførte den, at den »efter opfordring 
fra Det Europæiske Råd« var parat til at påbegynde det forberedende arbejde for 
»en screening af EU-retten startende med kapitlet om retsvæsenet og grundlæg -
gende rettigheder og kapitlet om retfærdighed, frihed og sikkerhed«40. Rådet har 
ikke reageret på dette.38 GD for Regionalpolitik og 
Bypolitik vil igen påtage sig 
denne rolle, når landet anses 
for at være tættere på 
tiltrædelse.
39 Blandt andet de områder, som 
er omfattet af revisionen: 
retsstatsprincippet (herunder 
antikorruptionspolitik) og 
grundlæggende rettigheder, 
valgreform, interetniske 
relationer, reform af den 
offentlige administration, 
(herunder 
personaleadministration, 
administrative procedurer og 
decentralisering) og 
økonomisk styring (herunder 
forvaltning af de offentlige 
finanser).
40 COM(2013) 700 
»Udvidelsesstrategi og 
vigtigste udfordringer 
2013-2014«.
31 Bemærkninger 
65 
Efter offentliggørelsen i 2015 af registrerede aflytninger af officielle telefonsam -
taler, der indikerede, at medlemmer af regeringen var involveret i valgsvindel 
og andre korrupte aktiviteter, har Kommissionen talt for en tilbagevenden til 
forhandlingsbordet for at forhindre en yderligere forværring af situationen. 
I 2015 indledte Kommissionen en intensiv dialog med landet for at finde en vej 
ud af den nuværende indenlandske krise, hvilket resulterede i den EU-støttede 
Przino-aftale mellem de største politiske partier. Kommissionen fremlagde også 
dokumentet »hastende reformprioriteter« for at løse systemiske problemer (jf. 
punkt 9) på centrale områder såsom retsstaten og retsvæsenet, afpolitisering af 
den offentlige administration og ytringsfrihed.
66 
Kommissionens engagement under den nuværende krise giver den mulighed for 
at få regeringens tilsagn om at fjerne de vedvarende hindringer for en styrkelse 
af landets administrative kapacitet.
32
 Konklusioner og 
anbefalinger
67 
Vi konkluderer, at der er sket relativt begrænsede fremskridt med hensyn til at 
styrke den administrative kapacitet på centrale områder i den periode, revisionen 
vedrørte. Kommissionen arbejdede i en vanskelig kontekst, og i forbindelse med 
mange af de undersøgte projekter sikrede den ikke i tilstrækkelig grad, at projek -
terne effektivt bidrog til at styrke den administrative kapacitet.
68 
Alle de reviderede projekter i sektoren vedrørende reform af den offentlige admi -
nistration omfattede aktiviteter, der havde til formål at styrke den administrative 
kapacitet, men det er ikke lykkedes at afhjælpe tilstrækkeligt mange svagheder. 
På visse centrale områder, hvor der allerede var en stærk lovgivning (for eksem -
pel intern kontrol og udvikling af en professionel, uafhængig offentlig forvalt -
ning), blev der kun ydet lidt støtte under IPA i den undersøgte periode, og der 
skete ingen væsentlige fremskridt med hensyn til gennemførelsen af denne lov -
givning. På andre centrale områder (som bekæmpelse af korruption og offentlige 
indkøb) havde IPA-projekterne begrænset effekt, fordi der ikke var aktiv støtte fra 
de nationale myndigheder (jf. punkt 23 til 33).
Anbefaling 1  
Konkret bistand til vægtede prioriteter
Kommissionen bør koncentrere sin bistand til styrkelse af den administrative 
kapacitet på vægtede prioriteter med fokus på væsentlige svagheder på centrale 
områder. Under revisionen konstaterede vi blandt andet, at der var behov for at 
forbedre:
i) de offentlige indkøbs effektivitet, f.eks. ved at videreudvikle de elektroniske 
udbudsprocedurer
ii) gennemsigtigheden i de offentlige udgifter, f.eks. ved at forbedre tilgænge -
ligheden og kvaliteten af indberettede oplysninger om korruptionssager for 
at gøre det muligt for civilsamfundet og den brede offentlighed at foretage 
kontrol
iii) den interne kontrol, f.eks. ved at forbedre de interne revisorers position og 
faglige kvalifikationer.
69 
I miljø- og navnlig transportsektoren var det kun få af de reviderede projekter, 
der tog fat på kapacitetsopbygning for at sikre bedre tilpasning til gældende 
EU-ret. Andre projekter havde til formål at styrke den administrative kapacitet 
gennem »learning by doing«, men omfattede ikke aktiviteter, der klart havde til 
formål at støtte dette mål (jf. punkt 34 til 36).
33 Konklusioner og anbefalinger 
Anbefaling 2  
Øget indsats til styrkelse af kapaciteten
I transport- og miljøsektorerne bør Kommissionen:
i) intensivere indsatsen for at styrke den administrative kapacitet til at indgå 
kontrakter om, gennemføre og forvalte projekter, f.eks. ved at tilbyde skræd -
dersyet uddannelse til de ordregivende myndigheder, i højere grad at fremme 
»learning by doing«-aktiviteter og yde bredere adgang til Jaspersinitiativet
ii) sikre et stærkt tilsagn fra de nationale myndigheder om at bringe den natio -
nale lovgivning i overensstemmelse med EU’s lovgivning og styrke forbindel -
sen mellem kapacitetsopbygning og EU-støtte.
70 
De projekter, vi reviderede, var generelt solide og blev forvaltet hensigtsmæssigt, 
men resultaterne var ofte kun blevet opfyldt delvist, eller der blev ikke fulgt til -
strækkeligt op på dem. De fleste projekter leverede de planlagte output, men de 
blev ofte ikke udnyttet fuldt ud. Ofte fik projekterne kun begrænsede virkninger 
og var ikke altid bæredygtige. Virkningen blev også svækket, fordi projekterne 
var ambitiøse og fordelt på en lang række prioriteter (jf. punkt 37 til 40).
Anbefaling 3  
Forbedre opfølgningen af output og virkningernes 
bæredygtighed
Kommissionen bør i højere grad gøre brug af politikinstrumenter til at styrke de 
nationale myndigheders engagement i reformprocessen, herunder en læn -
gere og aktiv opfølgning af output og virkninger. Dette bør følges nøje op 
i IPA-overvågningsudvalget.
71 
De reviderede projekter indgik ikke altid i en konsekvent, sammenhængende og 
koordineret strategi for styrkelse af den administrative kapacitet. Nogle projekter 
byggede ikke videre på tidligere bistand inden for samme sektor eller blev ikke 
fulgt tilstrækkeligt op med yderligere støtte. Der var ofte et gab på fire år eller mere 
fra det tidspunkt, hvor behovet for bistand var blevet fastlagt, og til projektresul -
taterne blev leveret (jf. punkt 41 til 44).
34 Konklusioner og anbefalinger 
Anbefaling 4  
Bedre målretning af bistanden
IPA-projekterne bør ordnes i rækkefølge og indgå i en sammenhængende strate -
gi. I forbindelse med planlægningen af projekter bør Kommissionen:
i) i højere grad rangordne de prioriterede indsatsområder i en rækkefølge, som 
afspejles i programmeringen og anvendelsen af IPA-midlerne
ii) anvende en større del af IPA-tildelingen til at yde hurtig, fleksibel og mål -
rettet støtte til hastende og følsomme politikspørgsmål og spørgsmål om 
gældende EU-ret.
72 
Den decentrale forvaltning af IPA-midler har gjort det muligt at overføre værdi -
fuld viden. Der ville imidlertid have været færre forsinkelser og frigørelser, hvis 
decentraliseringen var blevet gennemført mere gradvist. Selv om en styrkelse af 
den administrative kapacitet ikke var et mål for decentral forvaltning, kunne de 
nationale myndigheder have anvendt de indhøstede erfaringer mere effektivt til 
at bidrage til en samlet forbedring af den administrative kapacitet i den offentli -
ge administration (jf. punkt 46 til 55).
Anbefaling 5  
Bedre anvendelse af decentral forvaltning til at styrke 
kapaciteten
Kommissionen bør bruge decentral forvaltning mere selektivt under hensynta -
gen til omfanget af midler og kompleksiteten og følsomheden af de projekter, 
der decentraliseres. Når de operationelle strukturer, der er etableret med henblik 
på decentral forvaltning, har opstillet eksempler på god praksis, bør Kommissionen 
opfordre de nationale myndigheder til også at anvende disse praksis i andre dele 
af administrationen, f.eks. ved at tilskynde til, at beslutningstagningen delegeres 
til det mest hensigtsmæssige niveau, og ved at styrke de interne kontrolsystemer.
73 
Mekanismerne for politisk dialog var velegnede til at støtte reformprocessen i 
landet, men i den undersøgte periode bidrog de ikke væsentligt til at styrke den 
overordnede administrative kapacitet. Dette skyldes den manglende politiske 
vilje i landet til at fjerne nogle af reformhindringerne, og at Kommissionen havde 
mindre mulighed for at fremme reformer på følsomme områder, fordi der ikke var 
fastlagt en ramme for dialog i forbindelse med tiltrædelsesforhandlinger. I 2015 
fortsatte Kommissionen med at være dybt involveret i arbejdet på at indgå en 
politisk aftale, der kan løse den politiske krise i landet. Det har givet Kommissio -
nen mulighed for at få sat gang i reformarbejdet (jf. punkt 57 til 66).
35 Konklusioner og anbefalinger 
Anbefaling 6  
Anvendelse af politisk dialog for at sikre et tilsagn om at 
styrke den administrative kapacitet
I forbindelse med den nye mulighed for at styrke den administrative kapacitet 
til bedre at kunne gennemføre reformer bør Kommissionen bruge den politiske 
dialog til at:
i) sikre et fast tilsagn om at styrke kapaciteten til at bekæmpe korruption og 
øge gennemsigtigheden
ii) kræve, at landet bygger videre på sin track record vedrørende korruptionssa -
ger, således at den bliver et hensigtsmæssigt værktøj til vurdering af frem -
skridt i kampen mod korruption
iii) sætte yderligere fokus på overvågning af resultater med henblik på at vende 
den negative udvikling i reformen af den offentlige administration, herun -
der gennemførelse af lovgivning på områder som offentlige indkøb og den 
offentlige interne finanskontrol
iv) aftale mål og tidsfrister for en struktureret tilgang til fjernelse af hindringerne 
for en styrkelse af den administrative kapacitet med henblik på at gennemfø -
re centrale områder af EU-retten.
Vedtaget af Afdeling III, der ledes af Karel Pinxten, medlem af Revisionsretten, 
i Luxembourg på mødet den 1. marts 2016.
 På Revisionsrettens vegne
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Formand

36
 Bilag
Vigtige datoer i forbindelserne mellem EU og den tidligere jugoslaviske  
republik Makedonien
1999 • 26. maj - Stabiliserings- og associeringsprocessen for landene i Sydøsteuropa.
2000 • 24. januar - Rådet vedtager forhandlingsdirektiver med henblik på en stabiliserings- og associeringsaftale. 
2001 • 9. april - Stabiliserings- og associeringsaftalen underskrives, som den første i regionen.
2003 • 21. juni - På topmødet mellem EU og det vestlige Balkan i Thessaloniki gentager EU sin støtte til de vestlige Balkanlandes fremtid i EU.
2004• 22. marts - Landet ansøger om EU-medlemskab.
• 1. april - Stabiliserings- og associeringsaftalen træder i kraft.
2005 • 16. december - Rådet giver efter henstilling fra Kommissionen landet status som kandidatland.
2007 • 30. oktober - Underskrivelse af IPA-rammeaftalen og finansieringsaftalen for det nationale IPA-program for 2007.
2008 • 1. januar - Aftalerne om visumlempelse og tilbagetagelse træder i kraft. 
2009• 7 . oktober - Kommissionen henstiller, at man går videre til fase 2 i stabiliserings- og associeringsaftalen.
• 14. oktober - Kommissionen henstiller, at der indledes tiltrædelsesforhandlinger.
• 8. december - Rådet for Almindelige Anliggenders konklusioner. Ingen afgørelse om Kommissionens første henstilling om, at der indle -
des tiltrædelsesforhandlinger.
• 19. december - Der bevilges visumfri indrejse i Schengenområdet.
2010• 9. november - Kommissionen henstiller, at der indledes tiltrædelsesforhandlinger.
• 14. december - Rådet for Almindelige Anliggenders konklusioner. Ingen afgørelse om Kommissionens henstilling om, at der indledes 
forhandlinger.
2011• 12. oktober - Kommissionen henstiller, at der indledes tiltrædelsesforhandlinger.
• 5. december - Rådet for Almindelige Anliggenders konklusioner. Ingen afgørelse om Kommissionens henstilling om, at der indledes 
forhandlinger.
2012• 15. marts - Kommissær Stefan Füle indleder dialogen på højt plan om tiltrædelse med Kommissionen. 
• 7. maj og 17. september - Kommissær Stefan Füle deltager i plenarmøder i forbindelse med dialogen på højt plan om tiltrædelse.
• 10. oktober - Kommissionen henstiller, at der indledes tiltrædelsesforhandlinger.
• 11. december - Rådet for Almindelige Anliggenders konklusioner. Ingen afgørelse om Kommissionens henstilling om, at der indledes 
forhandlinger.
• 24. december - Under en ophedet debat om 2014-budgettet beordrer formanden for parlamentet, at parlamentsmedlemmerne fra 
oppositionen og alle journalister fjernes fra det nationale parlament. Det største oppositionsparti påbegynder en boykot af møderne i 
parlamentet.
2013• 16. oktober - Kommissionen henstiller, at der indledes tiltrædelsesforhandlinger.
• 17 . december - Rådet for Almindelige Anliggenders konklusioner. Ingen afgørelse om Kommissionens positive henstilling.
2014• 8. oktober - Kommissionen anfører, at landet fortsat i tilstrækkelig grad opfylder kriterierne for EU-medlemskab, og for 6. år i træk 
henstiller den, at der indledes forhandlinger.
• 16. december - Rådet for Almindelige Anliggenders konklusioner. Ingen afgørelse om Kommissionens 6. henstilling om, at der indledes 
tiltrædelsesforhandlinger.Bilag  I
37 Bilag 
2015• 31. januar - Anklagemyndigheden fremsætter anklager mod den vigtigste oppositionsleder om konspiration med en fremmed efterret -
ningstjeneste med det formål at omstyrte regeringen. EU giver udtryk for bekymring over forværringen i den politiske dialog i landet og 
opfordrer til en uafhængig og gennemsigtig undersøgelse. 
• 10. februar - Oppositionslederen begynder at offentliggøre aflytninger og hævder, at regeringen ulovligt har overvåget op til 20 000 
borgere.
• 18. februar - Kommissær Johannes Hahn besøger Skopje og udtrykker også dyb bekymring over den rapporterede overvågning af tusind -
vis af borgere og opfordrer til, at spørgsmålet undersøges grundigt.
• 21. april - Rådet for Almindelige Anliggender giver udtryk for dyb bekymring over den forværrede situation i landet og opfordrer de 
politiske ledere til hurtigt at tage fat på at løse problemerne.
• 9.- 10. maj - Under sammenstød i den nordlige by Kumanovo mister 8 politifolk og 14 påståede medlemmer af en etnisk albansk væbnet 
gruppe livet.
• 2. juni - Kommissær Johannes Hahn mødes med lederne fra de fire vigtigste politiske partier, og de underskriver Przino-aftalen.
• 22.- 23. juni - Rådet for Udenrigsanliggender og Almindelige Anliggender opfordrer alle parter til at overholde den aftale, der blev indgå -
et 2. juni, og til at imødekomme alle Kommissionens henstillinger.
• 15. juli - Aftale om en protokol til gennemførelse af Przino-aftalen. Blandt de vigtigste elementer er oppositionspartiets tilbagevenden 
til parlamentet den 1. september, en teknokratisk regering fra den 15. januar og parlamentsvalg den 24. april 2016.
• 15. september - Udnævnelse af en særlig anklagemyndighed, der skal undersøge spørgsmål i forbindelse med aflytning af kommunikation. 
• 18. september - Kommissær Johannes Hahn besøger Skopje for at deltage i et plenarmøde inden for dialogen på højt plan om tiltrædelse.
• 2. oktober - Premierminister Gruevski bekræfter, at landets prioriteter er medlemskab af EU og NATO og løsning af den langvarige strid 
om landets navn.
• 5. november - Kommissionen udtaler, at den er parat til at udvide sin henstilling om at indlede tiltrædelsesforhandlinger. Dette er 
imidlertid betinget af den fortsatte gennemførelse af den politiske enighed fra juni/juli og betydelige fremskridt i gennemførelsen af de 
hastende reformprioriteter.
Kilde:  Europa-Kommissionen.Bilag  I
38 Bilag 
Reviderede projekter
Projekt nr. 
(i tekst)Projektnavn Kontrakt nr.Kontraktbeløb
(euro )
Indkøb
1. Støtte til ordningen for offentlige indkøb 260 -590 986 442
2. Støtte til forbedret regeringsførelse og forvaltning 253-091 + 296 -87410 204 081
3 061 225
3.Program for støtte til forbedret regeringsførelse og forvaltning (Sigma), delprogram for 
styrkelse af den institutionelle kapacitet i IPA-regionen319-423 10 000 000
4. Undervisning i offentlige indkøb på Vestbalkan og i Tyrkiet 248-580 3 962 000
Korruption
5.Støtte til udarbejdelse af opfølgende strategiske dokumenter og dertilhørende handlings -
planer for forebyggelse og bekæmpelse af korruption og interessekonflikter252-831 165 968
6. Udveksling af EU’s bedste praksis inden for overvågning af korruption på lokalt plan 10-39880 138 500
Initiativ vedrørende kapacitetsopbygning
7.Teknisk bistand til ministeriet for informationssamfundet og administration og styrkelse af 
gennemførelsen af den nationale ordning for uddannelseskoordinering10-14592 1 095 000
8. Drift af den regionale offentlige forvaltningsskole og tilrettelæggelse af skolens aktiviteter 256 -128 2 400 000
9. Drift af den regionale offentlige forvaltningsskole og tilrettelæggelse af skolens aktiviteter 331-241 3 500 000
10.Teknisk bistand til IPA-uddannelses- og støttefaciliteten for den tidligere jugoslaviske 
republik Makedonien inden for rammerne af IPA-forordningen fra 2007240-984 969 000
11.Styrkelse af institutionernes kapacitet til at forvalte og gennemføre de operationelle 
programmer260 -772 1 599 710
Transport
12. Styrkelse af den administrative og operationelle kapacitet i det statslige transportinspektorat 09-42802 732 750
13.Overvågning af den resterende forbindelse langs korridor X til motorvejsstrækningen Demir 
Kapija-Smokvica 09-24859 /1 8 977 500
14.Udarbejdelse af detaljerede dokumenter og udbudsmateriale med henblik på opførelse af 
et nyt jernbaneafsnit fra Kichevo til grænsen med Republikken Albanien som led i korridor 
VIII og udbudsmateriale med henblik på tilsynet med de bygge- og anlægsarbejder, der 
udføres i modtagerlandet11-28412 /1 7 752 425
Miljø
15.Styrkelse af den administrative kapacitet på centralt og lokalt plan til at gennemføre og 
håndhæve lovgivningen om affaldshåndtering244-793 1 297 150
16.Styrkelse af kapaciteten på centralt og lokalt plan for miljøledelse inden for området 
luftkvalitet245-323 1 000 000
17. Teknisk bistand til gennemførelse af en national undersøgelse af vandafgifter 10-10139 /1 785 000
Kilde:  Europa-Kommissionen.Bilag  II
39 Kommissionens  
svar
Resumé
V
Formålet med IPA I-investeringer i infrastruktur i miljø- og transportsektoren var at styrke den administrative kapa -
citet gennem projekter, der er baseret på »learning by doing«. Det betyder, at landet indirekte udvikler knowhow 
om indkøb i disse sektorer i overensstemmelse med retsgrundlaget for strukturfondene.
VI
Kommissionen anerkender, at det decentrale gennemførelsessystem (DIS) kunne betyde, at det vil tage længere tid 
at fastlægge behov og levere resultater, men Kommissionen vil gerne påpege, at processen med programmering af 
den økonomiske bistand og gennemførelse af disse programmer og måling af resultaterne er en gradvis og kompleks 
øvelse, som generelt tager flere år, uanset hvilken type projekt eller forvaltning det drejer sig om.
VII
Formålet med DIS var at etablere et velfungerende system til decentral forvaltning af EU-midler. De nationale myn -
digheder kunne opfordres til at bruge det som god praksis for hele den offentlige forvaltning. Den tidligere jugosla -
viske republik Makedonien er i færd med at forberede et omfattende reformprogram for forvaltningen af offentlige 
finanser  (PFM), som vil tage udgangspunkt i en grundig diagnose af PFM-undersystemerne og forventes at øge hele 
den offentlige forvaltnings kapacitet på dette område.
Indledning
12
Kommissionen er enig i denne præsentation af udgiftssektorerne. Kommissionen vil gerne supplere med følgende 
oplysninger. Ifølge IPA I-forordningen skal bistanden programmeres og gennemføres efter følgende komponenter:
1. omstillingsstøtte og institutionsopbygning – denne komponent dækker alle sektorer
2. grænseoverskridende samarbejde – denne komponent dækker sektoren for territorialt samarbejde
3. regionaludvikling – denne sektor dækker miljø- og transportsektorerne
4. udvikling af menneskelige ressourcer – denne komponent dækker sektoren for uddannelse, beskæftigelse og 
sociale politikker
5. udvikling af landdistrikter – denne komponent dækker landbrugssektoren.
De sidste tre komponenter var rettet til projekter af strukturfondstypen og var kun tilgængelige for kandidatlande, 
som var akkrediteret til at forvalte midler decentralt.
Kommissionenssvar 40
13
IPA I-bistand til projekter af strukturfondstypen, f.eks. investeringer i miljø og transport, var i henhold til lovgivnin -
gen kun muligt under DIS for landet. De tildelte midler under decentral forvaltning forvaltes af bestemte strukturer 
i den offentlige forvaltning i landet, som specifikt er akkrediteret til formålet.
Bemærkninger
27
Da der ikke findes en forhandlingsramme, bruger Kommissionen de tilgængelige værktøjer til støtte for kapaci -
tetsopbygningen på dette område. Landet vedtog i 2015 en handlingsplan, som indeholder konkrete foranstaltnin -
ger med frister, og har uddelegeret ansvaret på flere prioriterede områder, herunder bekæmpelse af korruption. 
Kommissionen overvåger regelmæssigt status for gennemførelsen af   denne handlingsplan og følger op på den 
på højeste plan. Kommissionen behandler dette område i sin statusrapport samt i de hastende reformprioriteter. 
Endvidere er der i den handlingsplan for hastende reformprioriteter, som landet udarbejder, plads til at beskrive 
bekæmpelse af korruption og angive klare mål og frister. Bekæmpelse af korruption behandles desuden gennem til -
trædelsesdialogen på højt plan, hvor der også fastsættes mål og frister for indsatsen. Hvis alle målene skal opfyldes, 
kræver det i sidste ende, at de nationale myndigheder udviser den nødvendige politiske vilje i den henseende.
29
Kommissionen har en klar strategi for støtte til civilsamfundsorganisationer som beskrevet i Kommissionens med -
delelse (COM(2012)492 af 12.9.2012) samt i retningslinjerne om Unionens støtte til civilsamfundet i udvidelseslande 
for 2014-2020 og fører en intensiv dialog med dem i alle de vigtigste sektorer, herunder bekæmpelse af korruption. 
Kommissionen søger konstant efter nye og innovative måder at støtte civilsamfundsorganisationerne på.
Tekstboks 2 Første afsnit
Med hensyn til projekt 7 vedtog landet den 14. februar 2014 lovgivning, som gør det obligatorisk at foretage funk -
tionelle analyser, før organisationsplanen ændres. Det vil være vigtigt, at de nationale myndigheder sikrer korrekt 
gennemførelse af lovgivningen.
Tekstboks 2 Tredje afsnit
I henhold til den gældende lovgivning i landet kan den offentlige forvaltning ikke betale mere til dem, der udfører 
denne undervisning.
Tekstboks 3 Fjerde afsnit
Kommissionen er enig i bemærkningen om projekt 16, men det skal bemærkes, at EU yder betydelig teknisk støtte 
i form af kapacitetsopbygning og udstyr på dette område. Luftkvaliteten er imidlertid et meget komplekst pro -
blem, der kræver, at der investeres betydelige økonomiske og menneskelige ressourcer for at etablere et troværdigt 
system, ligesom det kræver, at de nationale myndigheder regelmæssigt vedligeholder og udskifter udstyret.
Kommissionenssvar 41
EU har leveret 13 ud af de 17 luftkvalitetsovervågningsstationer, der udgør rygraden i det nationale netværk til over -
vågning af luftkvaliteten. Det igangværende partnerskabsprojekt på luftkvalitetsområdet (under IPA 2012) bistår 
ministeriet i udarbejdelsen af dokumenter til akkreditering af kalibreringslaboratoriet.
Tekstboks 3 Femte afsnit
Med hensyn til projekt 17 vedtog det nationale parlament den 15. januar 2015 loven om fastsættelse af vandafgifter 
(statstidende nr. 07/16 af 18. januar 2016), og tilsynsorganer vil snart blive oprettet. Dette er en proces, der tager 
længere tid at fuldføre.
Fristen for gennemførelse af loven vil være september 2016, mens den nye metode til fastsættelse af vandafgifter 
forventes vedtaget i slutningen af oktober 2016. Den nye metode skal anvendes fra henholdsvis den 1. januar 2018 
og den 1. januar 2019 for kommuner med over og under 10 000 indbyggere.
41
For at styrke og forbedre konsekvensen og koordineringen yderligere indførte Kommissionen en sektorbaseret 
tilgang i det nye finansielle overslag for IPA II. Denne tilgang vil gøre det muligt at behandle disse sektorer grundi -
gere, ligesom det vil sikre sammenhæng i bistanden og koordineringen af aktører og donorer.
42
IPA-bistanden er programbaseret, og processen med at fastlægge behovene, udarbejde programmer for den 
økonomiske bistand og gennemføre disse programmer og levere resultater er en gradvis og kompleks øvelse, som 
generelt tager flere år. I henhold til IPA II programmerer Kommissionen sin bistand ud fra projekternes modenhed 
for at forkorte denne periode. Endvidere blev bistand af strukturfondstypen under IPA underkastet en akkredite -
ringsproces i den periode, hvor programmerne allerede var blevet vedtaget, hvilket også påvirkede tilvejebringel -
sen/gennemførelsen og udnyttelsen af disse midler.
47
Kommissionen vil gerne supplere med følgende oplysninger: CARDS-programmerne for 2005-2006 blev brugt til at 
støtte nyansatte i de operationelle strukturer og tilbyde undervisning for at sikre, at de ansatte havde den fornødne 
viden til at arbejde under DIS. I de følgende år blev de operationelle strukturers kapacitet reduceret som følge af høj 
personaleomsætning. Kommissionen har altid gjort opmærksom på behovet for en god personalefastholdelsespo -
litik og havde det endda med i DIS-handlingsplanen for 2013. Regeringen skal gøre sit yderste for at sikre, at der er 
tilstrækkelig kapacitet i de operationelle strukturer.
49
Kommissionen vil gerne supplere med følgende oplysninger: Ifølge de gældende forordninger (EF) nr. 1085/2006 
og (EF) nr. 718/2007 tildeles bistand af strukturfondstypen kun til landet ved decentral forvaltning. Under IPA II er 
Kommissionen blevet mere selektiv i sin decentralisering af forvaltningen af midlerne til landet.
Kommissionenssvar 42
50
I kombination med reduktionen i antallet af forudgående kontroller og den mere selektive decentralisering af 
midlerne under IPA II overvåger Kommissionen indkøbsplanerne fra de nationale myndigheder tæt, ligesom den 
har rådet landet til at prioritere projekter for at reducere risikoen for yderligere frigørelser. Kommissionen overvå -
ger gennemførelsen af DIS-handlingsplanen, som de nationale myndigheder har udarbejdet for at løse forskellige 
problemstillinger i forbindelse med gennemførelsen af IPA.
Konklusioner og anbefalinger
67
Kommissionen er generelt enig i Rettens overordnede konklusion, men mange output er blevet leveret, og den 
bistand, der blev ydet til landet, har i nogle tilfælde bidraget til at styrke den administrative kapacitet. Som et 
eksempel i forbindelse med offentlige indkøb var IPA-bistanden medvirkende i nedsættelsen af det offentlige 
klagenævn.
Anbefaling 1
Kommissionen accepterer anbefalingen. Vurderingen af offentlige udgifter og finansiel ansvarlighed bekræfter, at 
disse områder skal styrkes for at sikre, at systemet til forvaltning af offentlige finanser (PFM) fungerer godt. Yderli -
gere EU-bistand bør være i overensstemmelse med de foranstaltninger, der defineres i det PFM-reformprogram, der 
er ved at blive udarbejdet.
69
Formålet med IPA I-investeringer i infrastruktur i miljø- og transportsektoren var at styrke den administrative kapa -
citet gennem projekter, der er baseret på »learning by doing«. Det betyder, at landet indirekte udvikler knowhow 
om indkøb i disse sektorer i overensstemmelse med retsgrundlaget for strukturfondene.
Anbefaling 2
Kommissionen accepterer anbefalingen. Endvidere vil Kommissionen fortsat tilbyde uddannelse og JASPERS-støtte 
i landet.
Anbefaling 3
Kommissionen accepterer anbefalingen. Kommissionen er i færd med at følge op på output og bæredygtighed 
i det blandede overvågningsudvalg og sektorovervågningsudvalget for IPA. Dette vil blive styrket yderligere med 
udarbejdelsen af en resultatramme under IPA II, som omfatter indikatorer med mål og referencepunkter på projekt- 
og programniveau. Endvidere gennemgår Kommissionen gennemførelsen af hvert enkelt program ved afslutningen 
og forbeholder sig ret til at inddrive midler, hvis der konstateres afvigelser mellem de forventede resultater og de 
anvendte midler.
71
Processen med at programmere den finansielle bistand og gennemføre disse programmer og måle resultaterne er 
en gradvis og kompleks øvelse. I IPA II indførte Kommissionen en sektorbaseret tilgang, som ville give mulighed for 
en grundigere behandling af sektorer. Den ville også sikre sammenhæng i bistanden og bedre koordinering mellem 
aktører og donorer. Kommissionen er meget mere fokuseret på projekters modenhed for at reducere risikoen for 
uoverensstemmelser mellem programmeringen og gennemførelsen af projekterne. Med dette for øje indførtes »én 
projektpipeline« med IPA II.
Kommissionenssvar 43
Anbefaling 4
Kommissionen accepterer anbefalingen. I IPA II indførte Kommissionen en sektorbaseret tilgang, som giver mulig -
hed for en grundigere behandling af sektorer. Den sikrer også sammenhæng i bistanden og bedre koordinering 
mellem aktører og donorer.
Anbefaling 5
Kommissionen accepterer anbefalingen. Under IPA II er Kommissionen blevet mere selektiv med hensyn til midler -
nes størrelse og projekternes kompleksitet. Decentraliseringen er baseret på vurdering af kapaciteten i de relevante 
nationale strukturer til at gennemføre projekter.
Anbefaling 6
Kommissionen accepterer anbefalingen.
Anbefaling 6 i)
De nationale myndigheder bør ikke bare styrke den administrative kapacitet, men også sikre et fast tilsagn om at 
bekæmpe korruption og øge gennemsigtigheden, hvilket kan måles med eksisterende værktøjer som statusrappor -
ten, HLAD og de hastende reformprioriteter.
Anbefaling 6 ii)
Kommissionen har i det seneste årti arbejdet på at hjælpe landet med at opbygge en »track record« vedrørende 
korruptionssager og støtter fortsat landet i at bygge videre på denne.
Anbefaling 6 iv)
Eftersom der ikke findes nogen forhandlingsramme, vil Kommissionen fortsat bruge de eksisterende værktøjer som 
statusrapporten, HLAD og de hastende reformprioriteter til at måle de nationale myndigheders kapacitet til at gen -
nemføre vigtige områder af fællesskabsretten. Den handlingsplan, som de nationale myndigheder har udarbejdet 
i forbindelse med de hastende reformprioriteter, indeholder f.eks. mål og frister for gennemførelse af prioriteterne 
på vigtige områder. Endvidere vil statusrapportens nye form give mulighed for at sætte bedre mål for nogle pilot -
kapitler. Det vil dog kun være muligt at opnå konkrete og varige resultater, hvis de nationale myndigheder udviser 
den nødvendige politiske vilje til at gennemføre disse aktiviteter.

SÅDAN FÅR MAN FAT I PUBLIKATIONER FRA EU
Gratis publikationer:
  et eksemplar:  
via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)
  /f_lere eksemplarer eller plakater/kort:  
hos Den Europæiske Unions repræsentationer (http://ec.europa.eu/represent_da.htm)  
hos delegationerne i ikke-EU-lande (http://eeas.europa.eu/delegations/index_da.htm)  
ved at kontakte Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_da.htm)  
eller ringe på 00 800 6 7 8 9 10 11 (frikaldsnummer fra overalt i EU) (*).
(*)  Oplysningerne er gratis ligesom de /f_leste opkald (nogle operatører, telefonbokse eller hoteller kan dog kræve  
penge for opkaldet).
Betalingspublikationer:
 via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
I denne beretning undersøger Retten, om Kommissionens 
støtte til den tidligere jugoslaviske republik Makedonien 
har bidraget effektivt til at opbygge landets administrative 
kapacitet med henblik på at forberede det på 
EU-medlemsskab. Retten konkluderer, at der var sket 
relativt begrænsede fremskridt i den periode, revisionen 
dækkede (2007-2013). Det skyldtes i stor udstrækning, at 
der i landet manglede politisk vilje til at tackle nogle af 
hindringerne for en styrkelse af den administrative 
kapacitet, og at Kommissionens indflydelse på centrale 
områder var begrænset, fordi der ikke var fastlagt en 
ramme for tiltrædelsesforhandlinger. Samtidig påpeger 
Retten, at der var svagheder i Kommissionens forvaltning 
af de reviderede projekter.
DEN
EUROPÆISKE
REVISIONSRET