BEGRUNDELSE

1.BAGGRUND FOR FORSLAGET

•Forslagets begrundelse og formål

I 2015 genindførte en række medlemsstater midlertidig grænsekontrol i kølvandet på en rekordstor tilstrømning af migranter til Den Europæiske Union og store sekundære bevægelser. Denne situation udgjorde en alvorlig trussel mod den offentlige orden eller den indre sikkerhed i adskillige Schengenstater.

Truslen skyldtes alvorlige mangler i sikringen af en effektiv grænsekontrol ved dele af Unionens ydre grænser, hvilket medførte en risiko for hele Schengenområdets funktion. Rådet henstillede derfor efter forslag fra Kommissionen, at de hårdest ramte fem Schengenstater (Østrig, Tyskland, Danmark, Sverige og Norge) opretholdt en forholdsmæssigt afpasset midlertidig grænsekontrol ved et begrænset antal afsnit af deres indre grænser i en periode på seks måneder.

Anvendelsen af artikel 29 i Schengengrænsekodeksen og vedtagelsen af en samordnet tilgang til problemstillingen på EU-plan var nogle af de initiativer, der indgik i Schengenkøreplanen, som havde til formål at skabe grundlag for en ophævelse af grænsekontrollen ved de indre grænser og en tilbagevenden til et normalt fungerende Schengenområde så hurtigt som muligt.

Den 11. november 2016 vedtog Rådet på forslag af Kommissionen en gennemførelsesafgørelse under artikel 29 i Schengengrænsekodeksen, der indeholdt en henstilling om forlængelse af den midlertidige grænsekontrol ved de indre grænser under ekstraordinære omstændigheder, som truer Schengenområdets overordnede funktion. Man vurderede, at konsekvenserne af de ekstraordinære omstændigheder, som førte til anvendelse af artikel 29, stadig gjorde sig gældende.

Denne henstilling var rettet til de samme fem Schengenstater (Østrig, Tyskland, Danmark, Sverige og Norge), vedrørte de samme afsnit af de indre grænser i disse stater og tillod dem at opretholde en målrettet og forholdsmæssigt afpasset kontrol i yderligere tre måneder, nemlig indtil den 12. februar 2017. Den genindførte grænsekontrol blev dog ledsaget af nogle strengere betingelser end under henstillingen af 12. maj 2016 og en detaljeret månedlig indberetningspligt for de berørte Schengenstater. I henhold til artikel 25 og 29 i Schengengrænsekodeksen kan denne periode forlænges igen i overensstemmelse med vilkårene og procedurerne i artikel 29, hvis de ekstraordinære omstændigheder varer ved.

Henstillingen berører ikke de øvrige muligheder, som alle medlemsstater, herunder de fem berørte medlemsstater, har adgang til i henhold til de generelle regler for midlertidig genindførelse af kontrol ved de indre grænser i tilfælde af en alvorlig trussel mod den offentlige orden eller den indre sikkerhed, som ikke er knyttet til de alvorlige mangler i forvaltningen af de ydre grænser. I den periode, hvor henstillingen af 12. maj 2016 fandt anvendelse, meddelte eksempelvis Frankrig, der ikke er berørt af denne henstilling, at landet ville genindføre og efterfølgende opretholde grænsekontrol ved sine indre grænser med henvisning til nogle planlagte arrangementer og trusler om terror.

Som fastsat i artikel 23 i Schengengrænsekodeksen kan medlemsstaterne gennemføre politikontrol i grænseområderne, så længe den ikke har tilsvarende virkning som grænsekontrol. De disponible efterretningsoplysninger og et forhøjet trusselsniveau kan begrunde en intensivering af sådanne former for kontrol, særlig inden for centrale transportnet og i kombination med et grænseoverskridende politisamarbejde, som kan medvirke til at imødegå både ukontrollerede sekundære bevægelser og terrorisme. Med det formål at genskabe et normalt fungerende Schengenområde og gradvist udfase den aktuelle midlertidige kontrol ved de indre grænser tilskynder Kommissionen medlemsstaterne til at gøre brug af denne mulighed.

Det bør også pointeres, at hverken politikontroller i grænseområder eller en genindførelse af grænsekontrol kan skabe fuldstændig sikkerhed i sig selv, hvilket det seneste terrorangreb i Berlin vidner om. Et øget og effektivt samarbejde på alle niveauer af de relevante tjenester mellem medlemsstaterne i kampen mod terrorisme (udveksling af efterretningsoplysninger, politisamarbejde og udnyttelse af EU-databaser) er derfor helt afgørende for at kunne garantere fuldstændig sikkerhed i Schengenområdet.

I mellemtiden er der blevet gennemført en række foranstaltninger, som Kommissionen har foreslået for at forbedre forvaltning af Unionens ydre grænser og beskytte Schengenområdet, eller de er i færd med at blive gennemført. De grænsekontrolrelaterede foranstaltninger omfatter bl.a. operationaliseringen af Det Europæiske Agentur for Grænse- og Kystbevogtning, etableringen af hotspots og den kommende systematiske kontrol i relevante databaser af alle, der passerer den ydre grænse. EU's ydre grænser er i dag bedre beskyttet og udstyret til at reagere på en ny krise takket være Det Europæiske Agentur for Grænse- og Kystbevogtning, der blev oprettet for nylig. Kommissionen vil fortsat arbejde tæt sammen med Det Europæiske Agentur for Grænse- og Kystbevogtning og sikre, at alle de forpligtelser, der er omhandlet i den europæiske grænse- og kystvagtforordning, efterleves. Disse foranstaltninger burde føre til en langt bedre beskyttelse af EU's ydre grænser, som er en uomgængelig forudsætning for afskaffelsen af den midlertidigt genindførte kontrol ved de indre og for genskabelsen af et normalt fungerende Schengenområde.

Kommissionen er til fulde opmærksom på, at fremtidige migrationsstrømme ved et hvilket som helst afsnit af EU's ydre grænser kan udgøre en alvorlig trussel mod den offentlige orden eller indre sikkerhed i en eller flere medlemsstater. Derfor træffes der foranstaltninger ved forskellige grænseafsnit til søs og til lands med henblik på en koordineret indsats, bl.a. gennem en yderligere indsats på den centrale Middelhavsrute, gennem den nye partnerskabsramme og gennem supplerende foranstaltninger på de relevante afsnit af de ydre grænser. Kommissionen anerkender også, at der er opstået nye sikkerhedsproblemer, hvilket viste sig ved det seneste terrorangreb i Berlin. I denne sammenhæng gælder det, at mens de nuværende retlige rammer har været tilstrækkelige til at håndtere de hidtidige udfordringer, overvejer Kommissionen nu, om de i tilstrækkelig grad modsvarer de nye sikkerhedsudfordringer.