MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET i henhold til EF-traktatens artikel 251, stk. 2, andet afsnit, vedrørende Rådets fælles holdning med henblik på vedtagelse af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om fremme af kraftvarmeproduktion på grundlag af en efterspørgsel efter nyttevarme på det indre energimarked

2002/0185 (COD)

MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET i henhold til EF-traktatens artikel 251, stk. 2, andet afsnit, vedrørende Rådets fælles holdning med henblik på vedtagelse af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om fremme af kraftvarmeproduktion på grundlag af en efterspørgsel efter nyttevarme på det indre energimarked

1- BAGGRUND

Dato for fremsendelse af forslaget til Europa-Parlamentet og Rådet (dokument KOM(2002)415 endelig - 2002/0185 (COD)): // 22. juli 2002

Dato for Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse: // 26. februar 2003

Dato for Regionsudvalgets udtalelse: // 9. april 2003

Dato for Europa-Parlamentets udtalelse ved førstebehandlingen: // 13. maj 2003

Dato for fremsendelse af ændret forslag: // 24. juli 2003

Dato for vedtagelse af fælles holdning: // 8. september 2003

2 FORMÅLET MED KOMMISSIONENS FORSLAG

Formålet med direktivet er at øge kraftvarmeproduktionen med henblik på at opnå en højere energieffektivitet og større forsyningssikkerhed. Ved kraftvarmeproduktion produceres der varme og elektricitet samtidig, og det kan give betydelige energibesparelser sammenlignet med konventionelle processer, hvor de to energiformer produceres hver for sig.

Direktivforslaget er et rammedirektiv, der tager sigte på at harmonisere forholdene for kraftvarmeproduktion på det indre energimarked og give den en vigtigere rolle. Forslaget skal ses som et supplement til direktiverne om de indre markeder for el og gas og direktivet om fremme af elektricitet fra vedvarende energikilder. Forslaget til et direktiv om kraftvarme tilstræber mere ensartede markedsforhold for alle aktører og en harmonisering af definitionerne af kraftvarme, således at gennemsigtigheden øges. Forslaget indebærer ikke en harmonisering af medlemsstaternes støtteordninger, men opstiller nogle rammer, som kan modvirke skævvridning af markedet og give medlemsstaterne bedre muligheder for at træffe hensigtsmæssige foranstaltninger.

Et helt centralt punkt i forslaget er at sikre, at kun kraftvarmeproduktion, der giver reelle energibesparelser i forhold til adskilt produktion, betragtes som højeffektiv kraftvarme, som der kan ydes støtte til.

Forslaget skal efter hensigten fastsætte (1) en fælles metode til at fastslå, hvad der er højeffektiv kraftvarmeproduktion, og beregne elproduktionen herfra, (2) et system for oprindelsesgaranti for el fra kraftvarmeproduktion, (3) medlemsstaternes pligt til at analysere deres nationale potentiale for højeffektiv kraftvarmeproduktion og (4) rimelige betingelser for kraftvarmeproducenternes adgang til elforsyningsnettet.

3 BEMÆRKNINGER TIL DEN FÆLLES HOLDNING

(a) Generelt

Kommissionens forslag til et direktiv om fremme af kraftvarmeproduktion er den logiske følge af en flere andre initiativer. I 1997 fremlagde Kommissionen en strategi for kombineret kraftvarmeproduktion, som beskrev fordelene ved kraftvarme. Betydningen af øget brug af kraftvarme blev bekræftet i grønbogen om energiforsyningssikkerhed og i handlingsplanen om energieffektivitet fra 2000. I 2000 og 2001 har både Europa-Parlamentet og Rådet ved beslutninger og resolutioner erkendt kraftvarmes betydning som en måde til at opnå betydelige forbedringer inden for energieffektivitet og forsyningssikkerhed.

Det danske og senest det græske formandskab har prioriteret forslaget højt og intensiveret arbejdet med det under drøftelserne i Rådet. Under begge formandskaber har medlemsstaterne samarbejdet konstruktivt og stærk vilje til at finde kompromiser i denne teknisk set meget komplekse sag.

Under forberedelserne til Europa-Parlamentets førstebehandling blev Rådet løbende holdt underrettet om holdninger i Parlamentet, hvilket viste sig nyttigt under medlemsstaternes forhandlinger om den fælles holdning.

Hvor den fælles holdning afviger fra kommissionsforslaget, er formålet i de fleste tilfælde at tydeliggøre og afgrænse rækkevidde og begreber i den oprindelige tekst.

Europa-Parlamentet vedtog 74 ændringsforslag, hvoraf Kommissionen accepterede de 49 fuldt ud, i princippet eller delvis, hvilket fremgik af Kommissionens ændrede forslag af 23. juli 2003.

I den fælles holdning indgår 24 af de ændringsforslag, som Europa-Parlamentet havde vedtaget, enten indholdsmæssigt, delvis eller i princippet; de kan alle accepteres af Kommissionen.

(b) Forskelle mellem Kommissionens oprindelige forslag og Rådets fælles holdning

Behandlingen i Rådet førte til ændringer i Kommissionens oprindelige forslag. De vigtigste forskelle er beskrevet nedenfor.

Virkningsgrad og referenceværdier

Ifølge den fælles holdning kan kraftvarmeproduktion, der giver en primær energibesparelse på mindst 10% i forhold til adskilt produktion, anses for højeffektiv. Når kraftvarme skal sammenlignes med adskilt produktion, har værdierne af virkningsgraderne for adskilt varme- og elproduktion stor betydning. I Kommissionens forslag var det hensigten, at de skulle fastsættes nationalt og harmoniseres senere. Rådet har derimod foreslået en metode, hvorved der inden for 2 år kan fastsættes harmoniserede referenceværdier for virkningsgraden. Det er på linje med Europa-Parlamentets ændringsforslag (nr. 42) og vil styrke det indre energimarkeds indre sammenhæng og mindske skævvridningen. Da dette spørgsmål er teknisk meget komplekst, og da der bliver behov for tilpasning til den tekniske udvikling, er det berettiget at forslå, at der nedsættes et udvalg til at bistå Kommissionen. Udvalget får også til opgave at revurdere det kriterium for virkningsgrad, som i øjeblikket er sat til 10%, så det følger med den tekniske udvikling.

Alternative beregninger

Beregningen af elektricitetsmængden fra kraftvarmeproduktion og beregning af besparelsen i primærenergi, som er bestemmende for, om kraftvarmeproduktionen er højeffektiv, finder i Kommissionens forslag sted i to tempi. Først fjernes den el, der ikke produceres i kombination med varme, (bilag II), hvorefter den rene kraftvarmeproduktion introduceres, så besparelsen i primærenergi kan beregnes (bilag III). I Rådet nåede man af hensyn til eksisterende ordninger i medlemsstaterne til enighed om to alternative metoder.

Det ene alternativ (artikel 12, stk. 2) giver medlemsstaterne mulighed for at foretage beregningen i omvendt rækkefølge. Her beregnes besparelsen i primærenergi som det første (bilag III). Kraftvarme kan anses som højeffektiv, hvis den opfylder 10%-kriteriet, selv om der heri indgår en del af den ikke-kraftvarmebaserede produktion. I dette alternativ er der visse begrænsninger for kraftvarmeenheder på mere end 25 MW. Hvis der gives oprindelsesgaranti, skal der foretages en nøjagtigere beregning af den kraftvarmeproducerede elektricitet (bilag II).

Det andet alternativ (artikel 12, stk. 3) giver medlemsstaterne mulighed for ikke at beregne besparelserne i primærenergi for de enkelte kraftvarmeanlæg. Betegnelsen højeffektiv kraftvarmeproduktion kan benyttes, hvis det på nationalt plan kan dokumenteres, at kraftvarmeproduktionen i gennemsnit opfylder 10%-kriteriet. Hvis der gives oprindelsesgaranti for denne kraftvarmebaserede elektricitet, må der ikke anføres en højere primærenergibesparelse end standardværdien 10%. Dette alternativ kan benyttes indtil 2010.

Disse alternativer kan Kommissionen acceptere, da de bl.a. giver de medlemsstater, der allerede fører en politik for aktiv fremme af kraftvarme, et vidt råderum, mens hovedmålsætningen om primærenergibesparelser fastholdes. Alt for strenge principper for bestemmelse af, hvad der er højeffektiv kraftvarmeproduktion, ville kræve meget mere kontrol og flere målinger og kunne i sektoren blive opfattet som endnu en række forhindringer for udbredelse af kraftvarmeproduktion. Den fælles holdning er en velafbalanceret løsning, som harmoniserer opfattelsen af kraftvarmeproduktion ganske betydeligt i forhold til i dag.

Spørgsmål vedrørende elforsyningsnettet og takster

Det er i den fælles holdning gjort klart, at der er parallelitet med direktivet om elektricitet fra vedvarende energikilder (2001/77/EF), da artikel 7 (stk. 1, 2 og 5) derfra også gælder for kraftvarmeproduceret elektricitet. Det vigtigste er at signalere, at kraftvarmeproduceret elektricitet skal have rimelig adgang til elforsyningsnettet på gennemsigtige, objektive og ikke-diskriminerende vilkår. Den fælles holdning afviger fra Kommissionens oprindelige forslag, men det er acceptabelt, da det nyligt vedtagne direktiv om det indre marked for elektricitet (2003/54/EF) også sikrer ikke-diskriminationsprincippet.

Oprindelsesgaranti

Rådet har i den fælles holdning gjort forslaget mere præcist, idet det foreslås, at kun elproducenten kan fremsætte krav om oprindelsesgaranti. Endvidere sikres det, at den elektricitetsmængde, der er omfattet af en sådan garanti, bestemmes i overensstemmelse med bilag II, og at medlemsstaternes pligt til at give garanti kun omfatter elektricitet, der er produceret ved højeffektiv kraftvarmeproduktion som defineret i bilag III.

Ændring af direktivet om kedlers virkningsgrad 92/42/EØF

Den fælles holdning rummer også en ændring af direktiv 92/42/EØF om krav til virkningsgrad i nye varmtvandskedler, der anvender flydende eller luftformigt brændsel. Denne ændring er velbegrundet, da man ved vedtagelsen af kedeldirektivet i 1992 ikke kunne forudse, at det også kom til at omfatte små kraftvarmeenheder. Undtagelse af kraftvarmeenheder fra det nævnte direktiv (92/42/EØF) er berettiget, og Kommissionen hilser dette bidrag fra Rådet velkommen.

(c) Europa-Parlamentets ændringsforslag til nærværende forslag

Følgende af Europa-Parlamentets ændringsforslag er indarbejdet i Rådets fælles holdning, enten indholdsmæssigt, delvis eller i princippet: 3, 10, 12, 13, 15, 18, 20, 22, 24, 26, 27, 41, 42, 45, 46, 48, 58, 62, 63, 68, 69, 73, 78 og 79.

Nedenfor er der i nogle få hovedpunkter gjort rede for, hvordan ændringsforslagene er indarbejdet, og hvordan Kommissionen stiller sig til de ikke indarbejdede ændringsforslag.

Definitioner og beregninger

Ændringsforslag nr. 69 går ud på, at de metoder, som CEN/CENELEC skal udarbejde, omtales i betragtning 14 i den fælles holdning. Kommissionen vil være godt tilfreds med, at der udarbejdes metoder, der kan lette medlemsstaternes gennemførelse af direktivet, men finder det uhensigtsmæssigt, at der bliver en formel forbindelse til en standardiseringsproces, som først er etableret for nylig, og om hvilken der på nuværende tidspunkt ikke kan garanteres bred konsensus.

Ændringsforslag nr. 67 og 71 er ikke indarbejdet som sådanne, men de bekræfter, at man må gå frem i to tempi, nemlig 1) først definere kraftvarmebaseret elektricitet og 2) dernæst sikre, at den kraftvarmeproduktion, der tilskyndes til, faktisk fører til primærenergibesparelser. Princippet om de to tempi er i overensstemmelse med den fælles holdning og er et vigtigt grundlag for gensidig forståelse.

Formlen i ændringsforslag nr. 71 til beregning af primærenergibesparelsen er ikke den samme som den i den fælles holdning. Kommissionen finder det mere logisk at tilskrive den opnåede energibesparelse til hele kraftvarmeprocessen og ikke som i ændringsforslag nr. 71 at tilskrive den alene til elandelen af kraftvarmeproduktionen.

Selv om den detaljerede metode til at bestemme kraftvarmebaseret elproduktion, som der er stillet forslag om i ændringsforslag nr. 70, muligvis kan benyttes, finder Kommissionen det uhensigtsmæssigt at indsætte denne metode som bilag til direktivet, da metoden endnu ikke er færdigudviklet og tillige kan blive revideret og justeret under den førnævnte standardiseringsproces.

Harmoniserede referenceværdier

Ændringsforslag nr. 42 og 63 om opstilling af harmoniserede referenceværdier for adskilt produktion og oprettelse af et udvalg, som skal bistå Kommissionen, afspejles i artikel 4 og 14 i den fælles holdning. Disse ændringsforslag understreger, at Europa-Parlamentets hensyn ligger på linje med Rådets. Kommissionen kan acceptere, at der oprettes et sådant udvalg, og ser det som et værdifuldt forum til behandling af sådanne komplekse spørgsmål.

Mikrokraftvarme

Med en række ændringsforslag (23, 34, 38, 41, 52, 54 og 83) søger Europa-Parlamentet at yde specifik støtte til mikrokraftvarme. Europa-Parlamentet ønsker at sætte grænsen i definitionen af mikrokraftvarmeværker ved 50 kWe, mens man i den fælles holdnings artikel 3 og 8 og dens bilag III taler om behovet for at sørge for kraftvarmeproduktion i lille skala, hvilket defineres som kraftvarmeværker på mindre end 1 MWe. Kommissionen kan acceptere en definition med 1MWe, da en alt for lav grænse kan føre til uønskede begrænsninger på længere sigt. Rådet går ind for at give medlemsstaterne mulighed for at give lettere adgang til elforsyningsnettet for små kraftvarmeværker (artikel 8) og kan acceptere, at små kraftvarmeværker betragtes som højeffektive, når de fører til primærenergibesparelser, selv om 10%-kriteriet ikke altid er opfyldt. Efter Kommissionens opfattelse er det vigtigt på den ene side ikke at fremme små kraftvarmeværker, blot fordi de er små, og på den anden side forsøge at fjerne hindringer, der er relativt mere besværlige for de mindre værker.

Mål

Europa-Parlamentet foreslår i ændringsforslag nr. 43, at EU og de enkelte medlemsstater skal nå op på, at mindst 18% af den samlede elproduktion i 2012 dækkes af kraftvarme. Den fælles holdning indeholder hverken mål for EU eller for de enkelte medlemsstater. Tallet på 18% var anført i fællesskabsstrategien fra 1997 til fremme af kombineret kraftvarmeproduktion og havde som forudsætninger dels en anden og mindre snæver definition af kraftvarmeproduktion, dels et marked, som endnu ikke var liberaliseret. Kommissionen kan ikke anbefale, at det forældede tal på 18% benyttes som rettesnor for det fremtidige bidrag fra kraftvarmeproduktion. Europa-Parlamentet har tilsluttet sig, at der må gennemføres en grundig analyse af potentialet for højeffektiv kraftvarmeproduktion, og at resultatet benyttes som mål eller benchmark for de nationale kraftvarmestrategier.

Andet

Den fælles holdning afspejler Europa-Parlamentets overvejelser i ændringsforslag nr. 15, eftersom betingelsen for offentlig støtte, en maksimal produktionskapacitet, er udgået (betragtning 24). Kommissionen kan acceptere denne ændring af det oprindelige forslag, da det fremhæves, at offentlig støtte skal ligge inden for retningslinjerne for statsstøtte til miljøbeskyttelse, således at skadelig forvridning af markedet undgås.

Europa-Parlamentet har i ændringsforslag nr. 18 og 22 foreslået, at opdelingen af kraftvarme i 3 kategorier udgår. Disse ændringsforslag er fuldt og helt indarbejdet i den fælles holdning i artikel 3 og bilag IV og kan accepteres af Kommissionen, da de forenkler forslaget, og da de forskellige anvendelser af kraftvarme kan sammenarbejdes i én og samme generelle tilgang.

Endelig har Europa-Parlamentet foreslået at afkorte gennemførelsesperioden for at fremskynde processen og hurtigere drage fordel af en større kraftvarmeproduktion. Kommissionen vil principielt være godt tilfreds med en hurtigere gennemførelse, men medlemsstaterne har i Rådet trukket i den modsatte retning. Den gensidige forståelse med hensyn til behovet for harmoniserede referenceværdier har en vis indflydelse på tidsplanen for gennemførelsen. To år til opstilling af harmoniserede referenceværdier er forholdsvis kort tid, og denne proces indvirker på oprettelsen af oprindelsesgarantisystemet og færdiggørelse af analysen af de nationale potentialer. Den fælles holdning afspejler, at forslaget kan gennemføres inden for den frist på 2 år, der er givet.

4 KONKLUSION

Kommissionen finder, at Rådets fælles holdning af 8. september 2003 generelt er tro mod ånden i kommissionsforslaget af 22. juli 2002, der selv var en reaktion på Rådets og Europa-Parlamentets efterlysning af en indsats for at fremme kraftvarmeproduktion som et effektivt instrument til opnåelse af betydelige energibesparelser og større forsyningssikkerhed.

Kommissionen mener, at det i den fælles holdning er lykkedes at fastholde kommissionsforslagets og en betydelig del af parlamentsændringernes ånd og hensigt. Der er nået en praktisk anvendelig og acceptabel balance i definitionen af kraftvarmeproduktion, så der både er den harmonisering, der er nødvendig for at skabe mere ensartede markedsvilkår, og en vis national fleksibilitet, der tager højde for de meget forskelligartede situationer, som kraftvarme befinder sig i i EU.

Den fælles holdning har forbedret Kommissionens forslag med oprettelse af et udvalg, der skal bistå Kommissionen i tekniske anliggender og spille en vigtig rolle i forbindelse med revurdering af forskellige aspekter af direktivet, som skal holdes ajour med den teknologiske udvikling.

Hvad angår det spørgsmål, som Europa-Parlamentet har rejst om opstilling af mål for yderligere udnyttelse af kraftvarme, kan Kommissionen tilslutte sig den hensigt, der ligger bag forslaget, da det er vigtigt at presse medlemsstaterne til at konsolidere og udbygge kraftvarmeproduktionens rolle. Den fælles holdning tager dette spørgsmål op, idet medlemsstaterne får pligt til at analysere deres nationale potentiale for højeffektiv kraftvarmeproduktion, herunder at foretage en særskilt analyse af hindringerne for yderligere udbygning med kraftvarme. Kommissionen anser disse analyser for at have stor betydning for de fremtidige foranstaltninger og forventer, at de kommer til at udgør de facto-mål for medlemsstaternes nationale indsats. For Kommissionen er det tillige vigtigt, at disse analyser skal offentliggøres, således at rapporterne uvægerligt vil blive kritiseret og diskuteret i sektoren.

Kommissionen anbefaler derfor Europa-Parlamentet at tilslutte sig denne fælles holdning.