DA Den Europæiske Unions Tidende C 18/95

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om 25. årsberetning fra Kommissionen om kontrol med gennemførelsen af fællesskabsretten (2007)

KOM(2008) 777 endelig

2011/C 18/17

Ordfører: Christoph LECHNER

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber besluttede den 18. november 2008 under henvisning til EF-traktatens artikel 262 at anmode om Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om:

25. årsberetning fra Kommissionen om kontrol med gennemførelsen af fællesskabsretten (2007)

KOM(2008) 777 endelig.

Det forberedende arbejde henvistes til Den Faglige Sektion for Det Indre Marked, Produktion og Forbrug, som vedtog sin udtalelse den 2. marts 2010.

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 462. plenarforsamling den 28. og 29. april 2010, mødet den 29. april 2010, følgende udtalelse med 120 stemmer for og 4 stemmer imod:

1. Konklusioner og anbefalinger

1.1 Nogle medlemsstater har stadig vanskeligt ved at udforme regler for gennemførelsen af direktivers bestemmelser. Disse kan gennemføres på forskellig vis; i forbindelse med de frivillige bestemmelser, overlades der et temmelig stort spillerum til medlemsstaterne for så vidt angår valget af de nationale gennemførelsesforskrifter, hvilket ikke er tilfældet med de ufravigelige og bindende bestemmelser. Der bør findes den rette balance mellem en for tekstnær omskrivning og alt for frie hænder med hensyn til gennemførelse.

1.2 EØSU støtter Kommissionens hovedmål, nemlig:

— at tackle problemet med de mange forsinkede gennemførelser af direktiver;

— at styrke de forebyggende foranstaltninger, herunder det fortsatte behov for en mere effektiv vurdering af gennemførelses- og overensstemmelsesproblemer, når der udarbejdes konsekvensanalyser;

— at forbedre information og uformel problemløsning til gavn for borgere og erhvervsliv; og

— at prioritere de vigtigste sager og indgå i et tæt samarbejde med medlemsstaterne for hurtigere at kunne afhjælpe overtrædelser.

1.3 Udvalget glæder sig over Kommissionens forsikringer om, at der fortsat vil blive givet prioritet til problemer, der har vidtrækkende følger for de grundlæggende rettigheder og den frie bevægelighed. Det glæder sig ligeledes over, at der vil blive givet prioritet til de overtrædelser, hvor borgerne i betydelig grad eller gentagne gange udsættes for direkte skade eller en alvorlig forringelse af deres livskvalitet.

1.4 EØSU foreslår en mere proaktiv tilgang, f.eks.:

— at udforme en EU-lovgivning, der er »lettere at gennemføre«;

— at opstille en præcis og konstant ajourført sammenligningstabel fra starten;

— at tillade gennemførelser i form af specifikke henvisninger til bindende/ufravigelige bestemmelser i et direktiv.

1.5 Udvalget henviser dog også til de områder, hvor planlægning, udarbejdelse og gennemførelse af lovgivning bør ske ud fra en proaktiv tilgang til lovgivning. På den baggrund påpeger EØSU, at bestemmelser og regler ikke altid er den eneste – og slet ikke altid den bedste – måde at opnå de tilstræbte mål på.

1.6 EØSU mener, at Kommissionen bør forbedre behandlingen af traktatbrudsprocedurer, navnlig for så vidt angår den måde hvorpå Kommissionen implementerer denne fremskyndte proces for opfølgning på forsinkede gennemførelser.

1.7 Udvalget er af den opfattelse, at andre problemløsningsmekanismer som f.eks. SOLVIT, IMI, informationsudvekslingssystemet for udstationering af arbejdstagere og EU Pilot giver gode muligheder for at mindske Kommissionens arbejdsbyrde i forbindelse med behandlingen af traktatbrudsprocedurer.

1.8 EØSU finder det nødvendigt at forbedre den måde, hvorpå civilsamfundet og offentligheden via »Internetportalen til EU« får formidlet information om de forskellige klagemekanismer, når det gælder undtagelsesreglen om beskyttelse af offentlige interesser i henhold til retspraksissens definition.

1.8.1 Udvalget foreslår ligeledes, at man udbygger informationsudbuddet på den pågældende webside, og at man dér offentliggør Kommissionens beslutninger vedrørende overtrædelser, lige fra registreringen af klager til afslutningen af traktatbrudsprocedurer.

1.9 Man bør endvidere undersøge reglerne for kollektive søgsmål i hele EU med henblik på at supplere de initiativer, der er under forberedelse inden for forbruger- og konkurrencelovgivningen, og som skal styrke medlemsstaternes selvreguleringsmekanismer.

1.10 EØSU foreslår, at Kommissionen regelmæssigt anmoder det om en udtalelse om årsberetningen, hvorved den kan danne sig et billede af det organiserede civilsamfunds synspunkter og således styrke lovgivningens anvendelse inden for EU.

2. Kommissionens rapport (1)

2.1 Kommissionen har som traktatens vogter bemyndigelse til og ansvar for at sikre overholdelse af EU-retten, og den skal kontrollere, at medlemsstaterne overholder traktatreglerne og afledt lovgivning. EF-traktatens bestemmelser, 10 000 forordninger og over 1 700 direktiver, som gælder for 27 medlemsstater, udgør et betydeligt regelværk. Der vil uundgåeligt opstå mange spørgsmål og udfordringer i forbindelse med lovgivningens anvendelse. På nogle områder er der særlige gennemførelsesproblemer.

2.2 I september 2007 vedtog Kommissionen meddelelsen »Et resultatorienteret Europa – anvendelse af fællesskabsretten« (2), hvori det hedder: »Kommissionen vil i sin årsberetning sætte øget fokus på strategiske spørgsmål, vurdering af lovgivningens aktuelle situation i forskellige sektorer, prioriteter og programmering af kommende tiltag« for at »bidrage til institutionernes strategiske dialog om, i hvilket omfang fællesskabsretten tjener sit formål, og om problemer og mulige løsninger«.

2.3 Beretningen omhandler udfordringer ved anvendelsen af fællesskabsretten og opstiller tre prioriterede indsatsområder: 1) forebyggelse, 2) information og problemløsning for borgerne og 3) prioritering af behandlingen af klager og overtrædelser. Den understreger endvidere betydningen af et stærkt partnerskab mellem Kommissionen og medlemsstaterne i de ekspertgrupper, der forvalter anvendelsen af de retlige instrumenter, og af et proaktivt samarbejde for at løse problemer.

2.4 Områdeanalyse: Mange klager og traktatbrudsprocedurer vedrører miljø, det indre marked, beskatning, told, energi, transport, beskæftigelse, sociale anliggender, lige muligheder, sundhed, forbrugerspørgsmål, grundlæggende rettigheder, frihed og sikkerhed. På andre områder som landbrug, uddannelse og kultur er der næsten ingen forsinkelser i gennemførelsen af direktiver (3).

2.4.1 I 2007 førte forsinkede gennemførelser af direktiver til nye traktatbrudsprocedurer inden for følgende forskellige områder:

— det indre marked og tjenesteydelser: 206 procedurer;

— fællesskabsbestemmelser om varers frie bevægelighed: 227 procedurer;

— sundhed og forbrugerbeskyttelse: over 330 procedurer;

— fællesskabets miljølovgivning: 125 procedurer.

2.5 Følgende specifikke eksempler vidner om, hvor forskellige gennemførelsesproblemerne er, og om de heraf følgende konsekvenser for borgerne.

Offentlige indkøb:

— I 2007 blev der behandlet 344 traktatbrudssager vedrørende offentlige indkøb. Af disse blev 142 sager (41 %) afsluttet, og kun 12 (ca. 3,5 %) blev henvist til en domstol. I ca. 200 tilfælde var der tale om traktatbrudssager, hvoraf 25 % var prioriterede sager.

— I 2007 blev der indledt traktatbrudssager mod syv ud af ti medlemsstater, som ikke havde anmeldt gennemførelsesbestemmelser vedrørende gennemførelsen af direktiverne om offentlige indkøb (4) inden for den fastsatte frist. Ved udgangen af samme år havde kun tre medlemsstater – Belgien, Luxembourg og Portugal – endnu ikke anmeldt deres gennemførelsesbestemmelser. I skrivende stund er Luxembourg den eneste medlemsstat, som endnu befinder sig i en traktatbrudsprocedure (5).

Forbrugerspørgsmål:

— Fristen for gennemførelse af direktivet om virksomheders urimelige handelspraksis over for forbrugerne på det indre marked udløb (6) den 12. juni 2007. 22 medlemsstater manglede på det tidspunkt endnu at anmelde deres gennemførelsesbestemmelser til Kommissionen, hvilket fik Kommissionen til at sende formelle åbningsskrivelser til dem. Seks af disse medlemsstater anmeldte efterfølgende deres gennemførelsesbestemmelser inden udgangen af 2007.

— I løbet af 2007 undersøgte Kommissionen ligeledes i de ti medlemsstater, der tiltrådte EU i maj 2004, gennemførelsen af direktiv 93/13/EF om urimelige kontraktvilkår i forbrugeraftaler. Der blev identificeret forskellige grader af gennemførelsesproblemer i ni ud af disse medlemsstater, hvorefter der blev sendt føråbningsskrivelser.

— Der blev identificeret en række potentielle problemer med gennemførelsen af direktivet om fjernsalg af finansielle tjenesteydelser til forbrugerne (7), men der blev ikke registreret nogen klager i 2007 som følge af borgeres utilfredshed med direktivets gennemførelse.

2.6 Der findes yderligere oplysninger om situationen på de forskellige områder af fællesskabsretten samt fortegnelser og statistikker over samtlige traktatbrudssager i de arbejdspapirer fra Kommissionens tjenestegrene, som er vedlagt beretningen (8).

3. Generelle bemærkninger

3.1 Beretningen og de vedlagte arbejdspapirer, som visse steder er vanskelige at forstå, viser, at nogle medlemsstater stadig har problemer med at udforme regler for gennemførelsen af direktivers bestemmelser. Selv om gennemførelsen forekommer enkel i teorien, sker det i praksis, at fællesskabsretlige begreber ikke har nogen pendant i den nationale juridiske terminologi (9), eller at fællesskabslovgivningen ikke indeholder nogen henvisning til medlemsstaternes lovgivning, som kan fastlægge deres betydning og rækkevidde (10).

3.2 Dertil kommer, at direktiverne – når det gælder gennemførelsen – giver forskellige grader af handlefrihed, lige fra frivillige bestemmelser, hvor der overlades et temmelig stort spillerum til medlemsstaterne for så vidt angår valget af de nationale implementeringsforskrifter, til ufravigelige og bindende bestemmelser som f.eks. definitioner, fortegnelser eller oversigter over stoffer, genstande eller produkter, hvilket kræver, at medlemsstaterne vedtager »enkle gennemførselsbestemmelser« for at opfylde direktivets krav.

3.3 Alle nye bestemmelser skal garantere retssikkerhed. Med andre ord skal alle overflødige eller modsigende bestemmelser fjernes fra den nationale lovgivning. Der bør findes den rette balance mellem en for tekstnær omskrivning og alt for frie hænder med hensyn til gennemførelse.

3.4 Gennemførelse er ikke bare et spørgsmål om at indarbejde fællesskabsretlige juridiske begreber i national lovgivning, men også et spørgsmål om den konkrete proces. Så snart et direktiv er blevet offentliggjort i EU-tidende, bør medlemsstaterne fremskynde deres gennemførelsesprocesser ved at lade nationale gennemførelsesmyndigheder – der kunne og burde råde over en opdateret database, der er oprettet til dette formål – indgå i et samarbejde med andre medlemsstaters myndigheder inden for rammerne af et netværk, hvor de kunne udveksle erfaringer og dele ud af deres problemer med at gennemføre visse bestemmelser.

3.5 Kommissionen fremhæver nødvendigheden af:

— at tackle problemet med de mange forsinkede gennemførelser af direktiver;

— at styrke forebyggende foranstaltninger, herunder det fortsatte behov for en mere effektiv vurdering af gennemførelses- og overensstemmelsesproblemer, når der udarbejdes konsekvensanalyser;

— at forbedre information og uformel problemløsning til gavn for borgere og erhvervsliv; og

— at prioritere de vigtigste sager og indgå i et tæt samarbejde med medlemsstaterne for hurtigere at kunne afhjælpe overtrædelser.

3.5.1 Med hensyn til sidstnævnte punkt mener EØSU, at det ville være en god idé at foretage en prioritering af traktatbrudsprocedurerne. Udvalget påpeger ligeledes, at dette indebærer politiske og ikke alene tekniske beslutninger uden nogen form for ekstern overvågning, kontrol og gennemsigtighed. I den sammenhæng bør Kommissionen høre civilsamfundet på behørig vis om beslutninger vedrørende prioriteringen af behandlingen af overtrædelser. På trods heraf er EØSU tilfreds med, at der er blevet taget højde for nogle af dets tidligere anbefalinger, navnlig med hensyn til høring af civilsamfundsorganisationerne, arbejdsmarkedets parter, eksperter og fagfolk i forbindelse med forberedelsen af gennemførelsesprocessen (11).

3.5.2 Udvalget glæder sig desuden over Kommissionens forsikringer om, at der fortsat vil blive givet prioritet til løsningen af problemer, der har vidtrækkende følger for de grundlæggende rettigheder og den frie bevægelighed. Det glæder sig ligeledes over, at der vil blive givet prioritet til de overtrædelser, hvor borgerne i betydelig grad eller gentagne gange udsættes for direkte skade eller en alvorlig forringelse af deres livskvalitet.

3.6 EØSU vil gerne benytte sig af denne lejlighed til at foreslå en mere proaktiv tilgang. For at sikre en korrekt gennemførelse af EU-lovgivningen foreslår udvalget, at man holder sig til en række regler, herunder:

— at udforme en EU-lovgivning, der er lettere at gennemføre, ved at skabe den begrebsmæssige sammenhæng og relative stabilitet, som er nødvendig for retssikkerheden. I 2007 anmodede medlemsstaternes nationale domstole i 265 sager (12) EF-domstolen om præjudicielle afgørelser i henhold til EF-traktatens artikel 234;

— at opstille en præcis og løbende ajourført tabel til sammenligning af national lovgivning fra det øjeblik, hvor drøftelserne om udarbejdelsen af direktiver indledes (hvilket allerede er tilfældet i mange medlemsstater og bør udvides til at omfatte dem alle);

— at tillade gennemførelser i form af specifikke henvisninger til bindende/ufravigelige bestemmelser i et direktiv, f.eks. tabeller i bilaget til direktivet.

3.7 Udvalget henviser imidlertid også til de områder, hvor planlægning, udarbejdelse og gennemførelse af lovgivning bør ske ud fra en proaktiv tilgang til lovgivning (13), og påpeger i den sammenhæng, at bestemmelser og regler ikke altid er den eneste – og slet ikke altid den bedste – måde at opnå de tilstræbte mål på. Nogle gange er den bedste måde, hvorpå en regulerende myndighed kan bidrage til opnåelsen af gyldige mål, netop at afstå fra at regulere og i givet fald fremme selvregulering og medregulering. I dette tilfælde får nøgleprincipperne om nærhed, proportionalitet, forsigtighed og bæredygtighed en større betydning og rækkevidde.

4. Særlige bemærkninger

4.1 I 2007 vedrørte 1 196 overtrædelser manglende anmeldelse eller en forsinket anmeldelse af nationale foranstaltninger til gennemførelse af fællesskabsdirektiver. Kommissionens (14) generelle maksimale referenceperiode er på 12 måneder, og den må ikke overskrides ved anmodninger til EF-domstolen om at træffe afgørelse i eller afslutte en sag, selv om dette måtte kræve en mere dybtgående undersøgelse. Udvalget mener, at der bør forlanges en hurtigere procedure til sager af den art, der hverken forudsætter nogen særlig analyse eller vurdering. Kommissionen bør forbedre håndteringen af traktatbrudsprocedurer, navnlig for så vidt angår den måde hvorpå Kommissionen implementerer denne fremskyndte proces for opfølgning på forsinkede gennemførelser.

4.1.1 Det skal dog bemærkes, at de nationale gennemførelsesforanstaltninger allerede er blevet anmeldt for 99,4 % af de vedtagne direktiver (september 2009) (15).

4.2 EØSU går ind for forslaget om at etablere netværk og informationsudveksling mellem de nationale gennemførelsesmyndigheder, så længe dette system ikke skaber nye administrative byrder eller mere uklarhed i den nuværende situation.

4.3 Udvalget er af den opfattelse, at andre problemløsningsmekanismer som f.eks. SOLVIT, informationssystemet for det indre marked (IMI (16), informationsudvekslingssystemet for udstationering af arbejdstagere (17) og EU Pilot giver gode muligheder for at mindske Kommissionens arbejdsbyrde i forbindelse med behandlingen af traktatbrudsprocedurer, forudsat at Kommissionen fortsætter med at foretage systematiske og udtømmende risikobaserede overensstemmelsesvurderinger af gennemførte retsakter.

4.4 Udvalget er enigt i, at der er behov for et »fortsat proaktivt« samarbejde mellem medlemsstaterne og Kommissionen som fremhævet i Kommissionens rapport. Dette samarbejde kunne blive endnu mere effektivt, hvis det blev etableret på et tidligt stadie og tog form af uddannelseskurser for nationale embedsmænd i gennemførelse af EU-lovgivning. Kommissionen kunne bidrage til identificeringen af uddannelsesbehov.

4.5 EØSU finder det nødvendigt at forbedre den måde, hvorpå civilsamfundet og offentligheden via »Internetportalen til EU« får formidlet information om de forskellige klagemekanismer. Det kan i dag være en udfordring for den »gennemsnitlige borger« at forstå, hvordan han/hun kan indgive en klage til Kommissionen, eller om det ville være mere fordelagtigt at anvende andre midler som f.eks. nationale søgsmålsmekanismer eller den nationale ombudsmand (18).

4.6 EØSU bifalder Kommissionens nye arbejdsmetode (EU Pilot), der går ud på, at Kommissionen videresender indkomne oplysningsanmodninger og klager direkte til den pågældende medlemsstat, hvis et spørgsmål kræver en hurtig afklaring af den faktiske eller retlige situation i medlemsstaten.

4.7 Man bør endvidere undersøge reglerne for kollektive søgsmål med henblik på at supplere de initiativer, der er under forberedelse inden for forbruger- og konkurrencelovgivningen (19), og som skal styrke medlemsstaternes selvreguleringsmekanismer.

4.8 Kommissionen har oprettet en webside, »Gennemførelse af EU-retten« (20), hvor man allerede nu kan finde vigtig information om gennemførelse af EU-retten, når det gælder undtagelsesreglen om beskyttelse af offentlige interesser i henhold til retspraksissens definition.

4.8.1 Beskyttelsen af de offentlige interesser retfærdiggør et afslag på aktindsigt i de formelle åbningsskrivelser og begrundede udtalelser, der udarbejdes i forbindelse med traktatbrudsprocedurer, og som vedrører inspektioner, undersøgelser og retslige procedurer (21). Det er ikke desto mindre vigtigt at slå fast, at Kommissionen ikke bare kan påberåbe sig en eventuel indledning af en traktatbrudsprocedure som retfærdiggørelse – med den begrundelse at ville beskytte de offentlige interesser – for et afslag på aktindsigt i samtlige de dokumenter, som en borgers anmodning vedrører (22).

4.9 Derudover, og fordi en effektiv politik forudsætter et effektivt informations- og kommunikationssystem, foreslår udvalget endvidere, at de foreliggende oplysninger lægges ud på relevante websteder, og at de af Kommissionen vedtagne traktatbrudsprocedurer offentliggøres fra det øjeblik, klagen registreres, til afslutningen af traktatbrudsproceduren, og altid under hensyntagen til offentlighedens interesse i henhold til retspraksis.

4.10 Dette er første gang, at Kommissionen på EØSU's initiativ har hørt udvalget om sin årsberetning om kontrol med gennemførelsen af fællesskabsretten. Udvalget foreslår, at Kommissionen fremover regelmæssigt anmoder det om en udtalelse om årsberetningen for derved at notere sig det organiserede civilsamfunds synspunkter og således styrke anvendelsen af lovgivning inden for EU.

Bruxelles, den 29. april 2010 Mario SEPI Formand for Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) KOM(2008) 777 endelig; SEK(2008) 2855; pkt. 1 og 2.

(2) KOM(2007) 502 endelig af 5.9.2007. Se endvidere EØSU's udtalelse EUT C 204 af 9.8.2008, s. 9.

(3) http://ec.europa.eu/community_law/docs/docs_directives/mne_sector_na_20091124_en.pdf.

(4) EUT L 134 af 30.4.2004, s. 1, og EUT L 134 af 30.4.2004, s. 114.

(5) KOM(2008) 777 endelig, SEK(2008) 2854 af 18.11.2009, s. 206.

(6) EUT L 149 af 11.6.2005, s. 22.

(7) EFT L 271 af 9.10.2002, s. 16.

(8) KOM(2008) 777 endelig, SEK(2008) 2854 og SEK(2008) 2855.

(9) EF-domstolens afgørelse af 26. juni 2003, Kommissionen mod Frankrig, C-233/00, Sml. I, s. I-66.

(10) EF-domstolens afgørelse af 19. september 2000, Luxembourg mod Berthe Linster og Yvonne Linster, Sag C-287/98, Sml. I, s. I-69.

(11) EUT C 24 af 31.1.2006, s. 39, og EUT C 24 af 31.1.2006, s. 52.

(12) KOM(2008) 777 endelig, SEK(2008) 2855, bilag VI, s. 1.

(13) EUT C 175 af 28.7.2009, s. 26.

(14) I mellemtiden har Kommissionen forbedret konsekvensanalysen af gennemførelseskrav i Kommissionens reviderede retningslinjer for konsekvensanalyser, der blev vedtaget i 2009

(http://ec.europa.eu/governance/better_regulation/impact_en.htm#_guidelines), og den påtænker at vedtage en politisk erklæring om anvendelsen af EUF-traktatens artikel 260 om EF-domstolens pålægning af finansielle sanktioner.

(15) Se http://ec.europa.eu/community_law/directives/directives_communication_da.htm.

(16) Se EØSU's udtalelse 1694/2009 af 5.11.2009 om »Fuldt udbytte af det indre marked gennem øget administrativt samarbejde«.)

(17) Se EUT C 85 af 4.4.2008, s. 1.

(18) Se http://ec.europa.eu/community_law/your_rights/your_rights_da.htm.

(19) EUT C 128 af 18.5.2010, s. 97.

(20) Se http://ec.europa.eu/community_law/your_rights/your_rights_da.htm.

(21) Dom afsagt af Retten i Første Instans den 5. marts 1997, WWF UK (World Wide Fund for Nature) mod Kommissionen, sag T-105/95, pkt. 63 og følgende punkter.

(22) Dom afsagt af Retten i Første Instans den 11. december 2001, David Petrie m.fl. mod Kommissionen.