[pic] | KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER |

Bruxelles, den 6.11.2007

SEK(2007) 1422

ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE

Bilag til Forslag til

RÅDETS RAMMEAFGØRELSE

om anvendelse af passagerlister (PNR-oplysninger) med henblik på retshåndhævelse RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN

{KOM(2007) 654 endelig}{SEK(2007) 1453}

1. PROCEDURE OG HØRING AF BERØRTE PARTER

Det Europæiske Råd opfordrede i sin erklæring om bekæmpelse af terrorisme af marts 2004 Europa-Kommissionen til at fremsætte et forslag " til en fælles EU-strategi for anvendelsen af passageroplysninger i forbindelse med grænse- og luftfartssikkerhed og andre retshåndhævelsesformål ". Kommissionen annoncerede i sin meddelelse af 16. december 2003 "Overførsel af PNR-oplysninger: overordnet EU-strategi" en EU-politik på dette område. Det Europæiske Råd har ved adskillige lejligheder gentaget sin opfordring til, at der træffes foranstaltninger på EU-plan.

Kommissionen gennemførte omfattende høringer af de berørte parter, nemlig medlemsstaterne, medlemsstaternes nationale databeskyttelsesmyndigheder, EDPS, Air Transport Association of America, Den Internationale Charterflysammenslutning (IACA), Sammenslutningen af Europæiske Luftfartsselskaber (AEA), Den Europæiske Organisation for Regionale Luftfartsselskaber (ERA) og Den Internationale Luftfartssammenslutning (IATA).

Oprindeligt blev det overvejet at tage fat på problemet ved at fremme samarbejdet mellem medlemsstaterne, men denne løsning blev forkastet. Et sådant samarbejde kunne have form af udveksling af bedste praksis, men man fandt, at det ved brug af denne løsning ikke ville være muligt at nå det ønskede mål om at øge sikkerheden, og den ville i sidste instans også blive meget dyr.

2. PROBLEMFORMULERING

Terrorisme udgør på nuværende tidspunkt en af de største trusler mod sikkerheden, freden, stabiliteten, demokratiet og de grundlæggende rettigheder, som er de værdier, EU er baseret på, samt en direkte trussel mod EU-borgerne. Terrortruslen er ikke begrænset til specifikke geografiske områder. I de sidste par år har EU og verden oplevet, at den har spredt sig rent geografisk. Forbrydere udnytter fuldt ud virkningerne af globaliseringen og benytter sig i stigende grad af mulighederne for at rejse, udveksle oplysninger og kommunikere for at udføre deres virksomhed. EU-medlemsstaterne er i stadig stigende grad blevet opmærksom på behovet for at øge deres fokus på denne trussel. På nuværende tidspunkt forekommer det hensigtsmæssigt at gå i gang med at indføre retsforskrifter vedrørende PNR-oplysninger, og medlemsstaterne har påpeget, at der er behov for, at EU træffer proaktive snarere end blot reaktive foranstaltninger for effektivt at bekæmpe terrorisme og alvorlige forbrydelser.

Formålet med konsekvensanalysen er at vurdere, hvorvidt der er brug for et forlag på EU-plan med henblik på at indføre sammenhængende retlige regler for så vidt angår transportvirksomhedernes pligt til at videresende PNR-oplysninger til de relevante kompetente myndigheder med henblik på at bekæmpe terrorhandlinger og organiseret kriminalitet. En sådan foranstaltning tager sigter på at bidrage til at indsamle efterretningsoplysninger om terrorister og forbrydere og indkredse deres adfærdsmønstre.

Lufttransportvirksomhederne har i medfør af Rådets direktiv 2004/82/EF[1] pligt til at videreformidle forhåndsoplysninger om passagerer (API) til medlemsstaternes kompetente myndigheder, som anvender dem til bekæmpelse af ulovlig indvandring. Disse myndigheder kan desuden få de data, der er indeholdt i PNR-oplysninger om en passager på et internationalt fly ved at kigge på den pågældendes billet og det landingskort, som vedkommende skal udfylde med henblik på grænsekontrol. Forslagets merværdi er, at medlemsstaternes kompetente myndigheder bliver i stand til at modtage oplysninger i elektronisk form og i god tid før flyet landet. Det vil give myndighederne mulighed for at behandle dem elektronisk i løbet af væsentlig kortere tid, end hvis det skulle gøres manuelt. Dette er til gengæld til gavn for myndighederne og passagererne, da det forkorter den tid, det tager at foretage grænsekontrol.

De retshåndhævende myndigheder kan anvende PNR-oplysninger på fem måder:

- Køre PNR-oplysningerne gennem et varslingssystem for at identificere kendte terrorister og forbrydere.

- Når en kendt terrorist eller forbryder er identificeret, kan PNR-oplysningerne anvendes til at identificere andre passagerer, der har tilknytning til den kendte terrorist/forbryder. Dette kan gøres ved at sammenligne PNR-oplysninger for den kendte terrorist/forbryder med PNR-oplysninger vedrørende andre passagerer og identificere dem, der har samme adresse, kreditkortnummer og kontaktoplysninger. Dette er meget nyttigt for at få bevismateriale og for at identificere passagerer, der hidtil ikke har været mistænkt.

- Køre PNR-oplysningerne sammen med en kombination af oplysninger om karakteristika og adfærdsmønstre, der sigter mod at foretage en risikovurdering. Når en passager passer ind i en bestemt risikovurdering, kan han identificeres som en passager, der udgør en høj risiko.

- Køre PNR-oplysningerne sammen med efterretningsoplysninger om risici, der er relevante på et bestemt tidspunkt med henblik på at indkredse passagerer, der udgør en stor risiko. Hvis der f.eks. findes efterretningsoplysninger om, at et rejsebureau i et bestemt land har forbindelser til en specifik terrororganisation eller forbrydergruppe, hjælper PNR-oplysningerne med til at identificere de passagerer, der har købt billet af det mistænkte rejsebureau.

- Skaffe efterretningsoplysninger om rejsemønstre og knytte forbindelser, efter at der er begået en terrorhandling.

Formålet med at identificere ukendte højrisikopassagerer er at gøre det muligt for sikkerhedspersonalet at foretage en yderligere kontrol og stille yderligere spørgsmål, når passagerne ankommer, og under specifikke omstændigheder i kombination med andre oplysninger nægte dem indrejse på bestemmelseslandets område. Det gør det samtidig muligt at mindske grænsekontrollen af alle andre passagerer.

De aftaler, der er indgået om ordninger for videresendelse af PNR-oplysninger i forbindelse med bekæmpelse af terrorisme og tværnational organiseret kriminalitet, mellem EU og USA og Canada vedrører kun lufttransport. Det kan forudses, at flere tredjelande vil anmode om PNR-oplysninger fra lufttransportvirksomheder, der flyver fra EU.

Det Forenede Kongerige, Frankrig og Danmark har allerede vedtaget primær ret vedrørende indsamling og anvendelse af PNR-oplysninger og er ved at udforme afledt ret med henblik på at gennemføre de nationale PNR-systemer. De nationale foranstaltninger varierer for så vidt angår adskillige aspekter.

Andre aspekter af problemet er spørgsmålet om tilstrækkelig beskyttelse af PNR-personoplysningerne samt lempelse af grænsekontrollen, som i stigende grad bliver et problem i lyset af det store antal passagerer. En elektronisk indsamling og anvendelse af PNR-oplysninger vil bidrage til mere effektivt at tage fat på dette problem. Muligheden for at foretage sikkerhedskontrol på grundlag af en rejsendes PNR-oplysninger inden ankomsten til bestemmelseslandet, vil gøre sikkerhedschecket af de rejsende hurtigere ved grænsen.

Problemet kan potentielt berøre alle EU-borgere, alle medlemsstaters regeringer og alle transportvirksomheder. Virkningerne kan være både direkte i form af dødsfald efter et terrorangreb og indirekte i form af påvirkning af samfundet, økonomien og afbrydelse af visse tjenester i tilfælde af angreb, der påvirker leveringen af disse tjenester, samt borgernes ret til privatlivets fred.

EU's ret til at træffe foranstaltninger på dette område er stadfæstet i afsnit VI i traktaten om Den Europæiske Union. På grund af truslens art både i forbindelse med terrorhandlinger og organiseret kriminalitet afhænger den efterforskning, medlemsstaternes kompetente myndigheder udfører i høj grad af det internationale samarbejde og samarbejdet på tværs af grænserne. Det er umuligt for medlemsstaterne alene at sikre en hensigtsmæssig harmonisering af de retlige forpligtelser på dette område, herunder tilvejebringelse af harmoniserede kategorier af passageroplysninger, der skal pålægges alle lufttransportvirksomheder, der flyver til og fra EU. En indsats på EU-plan vil desuden bidrage til at sikre harmoniserede bestemmelser vedrørende garantier for privatlivets fred, hvorimod det kan være sværere at opnå en sådan harmonisering , hvis det overlades til medlemsstaterne uafhængigt at lovgive.

3. STRATEGISKE VALGMULIGHEDER

De foreslåede foranstaltninger omfatter indsamling, behandling, udveksling og anvendelse af visse personoplysninger om borgere, der rejser til og fra EU. De kan som sådan gribe ind i retten til beskyttelse af privat- og familielivets fred og af personoplysninger, der er omfattet af EU's charter vedrørende grundlæggende rettigheder og den europæiske menneskerettighedskonvention. Retten til privat- og familielivets fred er ikke absolut, idet der kan være undtagelser af årsager, der er nødvendige "af hensyn til den nationale sikkerhed, den offentlige tryghed eller landets økonomiske velfærd, for at forebygge uro eller forbrydelse, for at beskytte sundheden eller sædeligheden eller for at beskytte andres ret og frihed" forudsat at "det sker i overensstemmelse med loven og er nødvendigt i et demokratisk samfund". Da de foreslåede foranstaltninger sigter mod at bekæmpe terrorisme og organiseret kriminalitet, kommer de tydeligvis ind under disse undtagelser.

Denne foranstaltning er omfattet af afsnit VI i traktaten om Den Europæiske Union. På tidspunktet for udarbejdelsen af denne konsekvensanalyse var Kommissionens forslag til Rådets rammeafgørelse om beskyttelse af personoplysninger i forbindelse med det politimæssige og strafferetlige samarbejde endnu ikke vedtaget. I lyset heraf bør målet være at overholde de databeskyttelsesstandarder, der er fastsat i europæiske instrumenter såsom Europarådets konvention nr. 108 om beskyttelse af det enkelte menneske i forbindelse med elektronisk databehandling af personoplysninger. I praksis bør alle medlemsstater allerede have vedtaget national ret vedrørende de retshåndhævende myndigheders databehandling.

Forslaget har følgende mål:

- At bekæmpe terrorhandlinger og organiseret kriminalitet ved brug af PNR-oplysninger og beskytte borgernes liv og fysiske integritet, EU som et hele og hver medlemsstat.

- At skabe retssikkerhed for transportvirksomheder for så vidt angår de retlige krav, der pålægges dem, og samtidig undgå at forvride det indre marked som følge af divergerende retlige krav.

- At beskytte borgernes grundlæggende rettigheder, navnlig retten til privatlivets fred, og samtidig erkende behovet for i højere grad at deles om relevante personoplysninger med henblik på retshåndhævelse.

- At sikre EU's stilling på området med henblik på at fremme en global fremgangsmåde for anvendelse af passageroplysninger i forbindelse med bekæmpelse af terrorhandlinger og organiseret kriminalitet.

I konsekvensanalysen ses der nærmere på to hovedmuligheder med en række variabler – bevarelse af status quo og et forslag til retsakt.

Løsningen med et forslag til retsakt er opdelt i to muligheder - en decentraliseret og en centraliseret indsamling af oplysninger vedrørende lufttransport.

Valgmulighederne blev vurderet i lyset af deres virkninger for sikkerheden i EU, beskyttelsen af privatlivets fred, omkostningerne for transportvirksomhederne, omkostningerne for de offentlige myndigheder, relationerne med tredjelande, konkurrencen på det indre marked og hvor bekvemme de var for passagererne.

Det blev i konsekvensanalysen konkluderet, at den foretrukne løsning var et forslag til retsakt med et decentraliseret databehandlingssystem. Bevarelse af status quo udgjorde ikke en reel løsning til at forbedre sikkerheden i EU. Tværtimod forudses det, at det i lyset af den nuværende udvikling på dette område vil have negative virkninger, fordi det vil skabe administrative problemer som følge af de mange forskellige systemer, øgede omkostninger for at skabe kompatibilitet mellem så forskellige systemer og konkurrenceforvridning.

Løsningen med at fremsætte et forslag til retsakt har den klare fordel, at det øger sikkerheden ved at mindske risikoen for terrorangreb og tværnational organiseret kriminalitet på EU's område. Det har desuden andre fordele, idet det forhindrer konkurrenceforvridning, idet alle transportvirksomheder, der flyver til og fra EU, pålægges de samme krav. Udgifterne for transportvirksomhederne og de administrative tiltag vil i sidste instans være meget mindre, end hvis medlemsstaterne udvikler deres egne systemer. Det vil blive mere bekvemt for passagerne, idet den tid, der kræves til grænsekontrol, afkortes. Herudover vil denne løsning sikre en harmonisering af de forskellige aspekter af systemer for udveksling og anvendelse af PNR-oplysninger og af de garantier, passagererne får med henblik på at beskytte deres ret til privatlivets fred.

Ved et valg mellem at bevare status quo og fremsætte et forslag til retsakt er det tydeligt, at sidstnævnte har flest fordele.

For så vidt angår de to muligheder for forslag til retsakt har en decentraliseret indsamling af oplysninger klare fordele frem for en centraliseret indsamling, når det kommer til at øge sikkerheden i EU. Løsningen med en centraliseret indsamling af oplysninger vil have høj risiko for at mislykkes både på politisk plan, fordi det ikke vil lykkes at sikre et hensigtsmæssigt samarbejde mellem medlemsstaterne, og på praktisk plan, fordi systemet ikke vil fungere og ikke være pålideligt.

4. DEN FORETRUKNE LØSNING

Den foretrukne løsning er at fremsætte et forslag til en ny retsakt, der finder anvendelse på lufttransport med decentraliseret indsamling af oplysninger, da det strategisk er det bedste. Denne løsning udgør det bedste middel til at øge sikkerheden i EU, og der vil samtidig sikres en bedre databeskyttelse og en minimisering af etablerings- og driftsudgifterne. Det skal bemærkes, at denne løsning ikke anses for den ultimative så vidt angår det pågældende problem, men på nuværende tidspunkt er det den løsning, der er mest hensigtsmæssig. Den udgør et godt udgangspunkt og vil medvirke til, at der indsamles erfaringer på dette meget nye område. Det er hensigten, at forslaget skal evalueres og om muligt skal anvendelsesområdet på et senere tidspunkt udvides. Det bør da overlades til medlemsstaterne at udvide et sådant forslags anvendelsesområde til andre transportformer. Medlemsstaterne bør desuden kunne indgå bilaterale eller multilaterale aftaler eller ordninger med henblik på at øge eller lempe bestemmelserne i et sådant forslag.

Forslaget bør have form af en rammeafgørelse med hjemmel i afsnit VI i traktaten om Den Europæiske Union.

I konsekvensanalysen ses der desuden nærmere på andre parametre i forbindelse med den foretrukne løsning, og der drages følgende konklusion:

- Forslagets anvendelsesområde for så vidt angår transportformer: Flertallet af de hørte parter er enige om, at forslagets anvendelsesområde bør begrænses til lufttransport i første omgang med mulighed for at udvide det til andre transportformer senere. Denne fremgangsmåde skyldes, at lufttransportvirksomhederne allerede råder over systemer, hvormed de kan indsamle PNR-oplysninger, og det vil derfor være lettere for dem at efterkomme forslaget.

- Forslagets geografiske anvendelsesområde: De fleste af de hørte parter fandt, at det geografiske anvendelsesområde burde begrænses til fly fra tredjelande til EU og fra EU til tredjelande. På nuværende tidspunkt forekommer det ude af proportioner at udvide forslagets anvendelsesområde til fly fra én medlemsstat til en anden og indenrigsfly i en medlemsstat.

- Anvendelsen af og formålet med at indsamle PNR-oplysninger: Indsamlingen af PNR-oplysninger bør udelukkende anvendes med henblik på afsnit VI, dvs. forebyggelse og bekæmpelse af terrorhandlinger og organiseret kriminalitet.

- Dataopbevaringsperiode: Der var bred enighed om, at for at systemet kan være effektivt, skal oplysningerne opbevares i fem år, medmindre de anvendes til strafferetlig efterforskning eller efterretning.

- Organ, der skal modtage PNR-oplysninger: De fleste medlemsstaterne går ind for idéen om, at oplysningerne skal modtages af en passageroplysningsenhed i hver medlemsstat, mens andre medlemsstater går ind for en centraliseret EU-enhed, der kan modtage oplysninger fra transportvirksomheder i alle medlemsstater.

- Metode til overførsel af oplysninger: Alle hørte parter foretrak "push"-metoden frem for "pull"-metoden til overførsel af oplysninger. Hovedforskellen er, at ved "push"-metoden videresender transportvirksomheden oplysningerne til den nationale myndighed, mens det ved "pull"-metoden er den nationale myndighed, der får adgang til transportvirksomhedens reservationssystem, hvorfra oplysningerne hentes.

- Videreformidling af PNR-oplysninger: De fleste af de hørte parter gik ind for, at PNR-oplysninger videresendes til de nationale kompetente myndigheder og til andre medlemsstaters kompetente myndigheder. Nogle medlemsstater gik ind for, at oplysningerne også blev videresendt til de kompetente myndigheder i tredjelande.

- IT-sikkerhed: Med henblik på sikkerheden i forbindelse med overførsel af oplysninger er de fleste parter enige om, at der kan vedtages fælles krypteringsstandarder.

Den foreslåede foranstaltning vil desuden indeholde bestemmelser om overvågning og evaluering.

[1] EUT L 261 af 6.8.2004, s. 24.