EUROPA-KOMMISSIONEN 
Bruxelles, den 20.7.2011 
SEK(2011) 950 endelig 
  
ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE 
RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN 
Ledsagedokument til 
Forslag til forordning 
om reguleringskrav for kreditinstitutter og investeringsselskaber 
{KOM(2011) 452 endelig} 
{SEK(2011) 949 endelig}  
 
DA 1   DA 1. BAGGRUND  
Finanskrisens omfang har vist, at den nuværende regulering af de fina nsielle institutioner 
giver anledning til uacceptabelt store risici. If ølge vurderinger fra IMF nåede de europæiske 
bankers tab mellem 2007 og 2010 som følge af krisen  op på næsten 1 billion EUR eller 8 % af 
EU's BNP. 
For at genskabe stabiliteten i banksektoren og  sikre, at der stadig er kreditmuligheder i 
realøkonomien, har både EU og dets medlemsstate r vedtaget en hel række foranstaltninger 
uden fortilfælde, som skatteyderne i sidste ende  skal betale regningen for. I den sammenhæng 
har Europa-Kommissionen indtil oktober 2010 godkendt statsstøtteforanstaltninger til de 
finansielle institutioner på 4,6 billioner EUR, hv oraf over 2 billioner EUR faktisk blev brugt i 
2008 og 2009.  
Den skatteyderbetalte støtte til bankerne må følges op af en gennemgribende reform, hvor der 
tages fat på de reguleringsmæssige svagheder,  som er kommet for en dag under krisen. Med 
henblik herpå stillede Kommissionen fo rslag om en række ændringer af 
bankreguleringslovgivningen a llerede i oktober 2008 (kapita lkravsdirektiv II) og 2009 
(kapitalkravsdirektiv1 III). Den lovgivningspakke, som denne konsekvensanalyse vedrører, 
indeholder en række standarder for bankers kapital og likviditet, som er udarbejdet og 
vedtaget på internationalt plan, og som går under navnet Basel III. Kommissionens 
tjenestegrene har deltaget aktivt i udarbejdelsen af dem på vegne af al le EU-medlemsstaterne. 
Lovgivningspakken indeholder også et forslag om  harmonisering af andre bestemmelser i 
kapitalkravsdirektiverne med henblik på at uddybe det indre marked og gøre overvågningen 
mere effektiv. I dette dokument foretages der udelukkende en analyse af  konsekvenserne af de 
nedenfor beskrevne tiltag. 
2. HØRING AF INTERESSEREDE PARTER  
I hele projektforløbet har Komm issionens tjenestegrene deltaget i arbejdet i internationale 
fora, særlig Baselkomitéen for Banktilsyn (BCBS), der stod for udarbejdelsen af nye 
politiktiltag hvad angår likvidite ts- og modpartsrisikostyring, de finition af lovpligtig kapital 
og foranstaltninger med hensyn til procyklisk udvikling. Det Europæiske Bankudvalg (EBC) 
og Det Europæiske Banktilsynsudvalg (CEBS) har været inddraget og er blevet hørt i 
omfattende grad under hele projektet.  
Til støtte for analysen af konsekvenserne af  denne lovgivningspakke for banksektoren i EU 
foretog CEBS en kvantitativ konsekvensanalys e. 246 banker fra 21 af CEBS' medlemslande 
deltog i undersøgelsen, he runder 50 gruppe 1-banker2 og 196 gruppe 2-banker, der tilsammen 
udgør omkring 70 % af den konsoliderede EU-b anksektor målt på kapitalen. CEBS rådgav 
også Kommissionen i teknisk henseende, hvad angår harm oniseringen af nationale 
valgmuligheder og skøn. 
                                                 
1 På engelsk anvendes ofte forkortelsen CRD. 
2 Gruppe1-banker er banker, der har en tier 1-kapital på over 3 mia. EUR, er forholdsvis diversificeret og 
internationalt aktiv. Alle andre banker anses for at være gruppe 2-banker. 
 
DA 2   DA Kommissionens tjenestegrene gennemførte en of fentlig høring i april 2010 og fire offentlige 
høringer i 2009-2011 om de politiktiltag, der er omfattet af lovgivningspakken3. Svarene på 
disse høringer udgør en vigtig  kilde til data og til oplysninger om de berørte parters 
synspunkter med hensyn til konsekvenserne og e ffektiviteten af de påtænkte foranstaltninger. 
Derudover gennemførte Kommissionens tjenest egrene særskilte omfattende høringer af 
branchen, herunder bl.a. Ekspertgruppen vedr ørende Bankspørgsmål, og forskellige EU-
bankbrancheorganisationer og individuelle banker. 
3. PROBLEMFORMULERING  
3.1. Likviditetsrisikostyring 
Den internationale finanskrise har afsløret en række svaghede r ved institutternes nuværende 
likviditetsrisikostyring, herunder i forbindels e med stresstest og løbetidsmismatch mellem 
aktiver og passiver. Mere specifikt  viste det sig, at den eksist erende praksis for styring af 
likviditetsrisiko ikke var tilstrækkelig til i fu ldt omfang at opfange ri sici i tilknytning til 
"originate-to-distribute"-securi tisering, anvendelse af kompleks e finansielle instrumenter og 
afhængigheden af at kunne foretage engrosfi nansiering med kortfristede instrumenter. De 
gældende antagelser vedrørende likviditete n på aktivmarkederne og samspillet mellem 
markedslikviditet og finansierings likviditet viste sig at være forkerte. Samtidig spillede de 
finansielle institutioners adfærd også en meget stor  rolle i kriseforløbet. Disse faktorer bidrog 
til, at en række finansielle institutioner4 måtte give op, og underg ravede i høj grad mange 
andres finansielle sundhed, hvorved den finansie lle stabilitet blev truet og der opstod behov 
for offentlig støtte. Mellem september og decem ber 2008 steg ECB's lån til kreditinstitutter i 
euroområdet med omkring 70 % til over 800 mia. EUR. 
En række medlemsstater har allerede en form for kvantitativ reguleringsmæssig standard for 
likviditet, men der findes ikke på EU-niveau ha rmoniserede og tilstrække lig udførlige krav til 
niveauerne for kortfristet og langf ristet likviditet. At  der ikke findes ens nationale standarder, 
hæmmer kommunikationen mellem tilsynsm yndighederne og medfører ekstra 
rapporteringsomkostninger for institutter, der arbejder på tværs af grænserne. 
3.2. Definition af kapital 
Kvantiteten og kvaliteten af EU-banksystemets kapital var utilstrækkelig, da krisen opstod. 
Nærmere bestemt opfyldte visse kapitalinstrum enter, særlig hybride kapitalinstrumenter5, ikke 
markedernes og tilsynsmyndighedernes forventni nger med hensyn til deres evne til at dække 
tab6, permanent tilgængelighed7 og betalingsfleksibilitet8 på going concern-basis. At hybride 
kapitalinstrumenter skal opfylde  disse tre kriterier i EU, blev faktisk indført som led i 
                                                 
3 Se http://ec.europa.eu/internal_market/bank/regcapital/index_en.htm .  
4 Bear Sterns, Lehman Brothers, Northe rn Rock, HBOS, Bradford and Bingley. 
5 Hybride kapitalinstrumenter er værdipapirer, der har elementer af både egen- og fremmedkapital. 
6 Instrumentet skal kunne dække tab, både på going concern-basis og ved likvidation, og om nødvendigt 
bidrage til at dække indlånernes midler. 
7 Instrumentet skal være permanent tilgængeligt, så der ikke er tvivl om, at det kan dække indlånere og 
andre kreditorer i stresssituationer. 
8 Instrumentet skal indeholde elementer, der giver mulighed for ikke-kumulativ udskydelse eller 
annullering af betaling af rente eller udbytte i stresssituationer. 
 
DA 3   DA Kommissionens politik om "byr dedeling" ved vurderingen af nationale foranstaltninger til 
rekapitalisering af banker.  
Listen over justeringer af den lovpligtige kapita l viste sig også at være ufuldstændig, da en 
række balanceposter som f.eks. minoritetsinteresser og  udskudte skatteaktiver , hvis evne til at 
dække tab er mindre sikker på going concern- basis i stresssituati oner, i praksis af 
markedsdeltagerne er blevet fjernet fra de ka pitalprocenter, som institutterne indberetter. 
Forskelle i anvendelsen af re guleringsmæssige justeringer me dlemsstaterne imellem gjorde 
det yderligere vanskeligt at sammenligne og fæste tillid til tier 1-kapitalmålet. Følgelig 
afspejlede de indberettede tier 1- kapitalprocenter ikke institutternes evne t il at klare voksende 
tab. Dette gjorde det nødvendigt for staten i ma ssivt omfang at støtte banksektoren i mange 
lande. 
3.3. Modpartsrisiko 
Krisen afslørede en række mangler i den nuværende lovgivningsmæssige behandling af 
modpartsrisiko9 i forbindelse med derivat-, repo-10 og værdipapirfinansieringstransaktioner11. 
Den viste, at de gældende be stemmelser ikke gav sikkerhed for hensigtsmæssig styring og 
tilstrækkeligt kapitalgrundlag i forbindelse med denne type risiko. De gældende regler gav 
heller ikke tilstrækkelige incitame nter til at flytte bilateralt cl earede OTC-deriva tkontrakter til 
multilateral clearing gennem centrale modparter12. 
3.4. De procykliske egenskaber ved bankernes udlån 
Procykliske virkninger definere s som virkninger, der har en te ndens til at følge og forstærke 
de økonomiske konjunkturer. Der er en række i ndbyrdes forbundne årsager til, at bankernes 
udlån har procykliske virkninger. Der er tale  om både markedssvigt og reguleringsmæssige 
svagheder.  
Et af kendetegnene ved de gæld ende risikobaserede minimumskap italkrav er, at de varierer 
efter konjunkturudviklingen. Såfrem t kreditinstitutter og invest eringsselskaber kan opfylde 
kravene, er der ingen eksplicitte lovfæstede be grænsninger for omfanget af den risiko, de kan 
påtage sig, og dermed for deres geari ng. Manglen på sådanne begrænsninger og 
kapitalkravenes manglende evne til at reager e på akkumuleringen af risiko på makroniveau 
betød, at der opstod alvorlige finansielle ubalancer , som medførte store kr editrelaterede tab og 
satte gang i en ødelæggende "nedgearing" , da de økonomiske konjunkturer vendte. 
                                                 
9 Risikoen for, at modparten i forbindelse med en transaktion misligholder sine forpligtelser, inden 
transaktionens betalingsstrømme er endeligt afviklet.  
10 I forbindelse med en repokontrakt (genkøbsaftale) er klærer låntageren sig indforstået med at sælge et 
værdipapir til en långiver og at købe samme værdipap ir af samme långiver til en fast pris på et senere 
tidspunkt. 
11 Mens baggrunden for en repokontrakt er at låne eller udlåne kontanter, er formålet med 
værdipapirfinansiering midlertidigt at komme i besiddelse af et værdipapir til andre formål, f.eks. dækning af shortpositioner. 
12 En juridisk enhed, som indtræder mellem modparterne i en handel på et eller flere finansielle markeder, 
således at denne bliver køber over for hver sælger og sælger over for hver køber.  
 
DA 4   DA 3.5. Valgmuligheder, skøn og minimumsharmonisering 
I 2000 blev syv bankdirektiver afløst af et en kelt konsolideret bankdire ktiv. Dette direktiv 
blev i forbindelse med indførel sen af Basel II-regelsættet i EU omarbejdet i 2006 i form af 
kapitalkravsdirektivet. Følgelig indeholder best emmelserne i kapitalkra vsdirektivet et stort 
antal valgmuligheder13 og skøn14. Kapitalkravsdirektivet er også et 
"minimumsharmoniseringsdirektiv", hvilket vil si ge, at medlemsstaterne kan indføre strengere 
reguleringskrav – med overregulering til følge.  
Der er derfor stor forskel på, hvordan regl erne gennemføres af medlemsstaterne, og på, 
hvordan de efterfølgende anvendes af de nati onale tilsynsmyndigheder. Dette er særlig 
utilfredsstillende for virksomheder med ak tiviteter i flere medlemsstater og giver også 
anledning til manglende retlig kl arhed og ulige konkurrencevilkår.  
4. MÅL 
Det overordnede mål med dette init iativ er at sikre, at regule ringen af bankers kapital i EU 
gøres mere effektiv, og at den negative vir kning for tilliden til bankerne og den procykliske 
udvikling i det finansielle sy stem begrænses, samtidig med at EU-banksektorens 
konkurrenceevne bevares. De overor dnede politikmål er således:  
- at styrke den finansielle stabilitet - bedre at sikre indlånernes interesser - at bevare EU-banksektorens internationale konkurrenceevne 
- at begrænse den procykliske udv ikling i det finansielle system. 
5. P
OLITIKMODELLER : ANALYSE OG SAMMENLIGNING  
I alt er 27 politikmodeller blevet vurderet og sammenlignet med henblik på de forskellige 
problemområder, der er blevet indkredset. I de tte afsnit beskrives de forventede konsekvenser 
af politikmodellerne inden for hvert område samt  de samlede konsekvenser af forslaget som 
helhed.  
5.1. Likviditetsrisiko 
For at forbedre den kortsigtede modsta ndsdygtighed af finansielle institutioners 
likviditetsrisikoprofil vil der fra 2015 blive indf ørt en likviditetsdækningsgrad som måletal 
efter en observationsperiode og med mulighed for at tage ordningen op til revision, hvis det er 
nødvendigt at foretage justeringer af samme nsætning af og kalibreringen af måletallet. 
Samtidig kan det undersøges, om der er uønskede konsekvenser for sektoren, finansmarkederne eller økonomien. På grundlag af definitionen af likviditetsdækningsgraden i 
                                                
 
13 Valgmuligheder, som de kompetente myndigheder eller medlemsstater har, med hensyn til hvordan de 
på grundlag af en række alternativer vil overholde en given bestemmelse. 
14 En valgmulighed, som de kompetente myndigheder eller medlemsstaterne har, med hensyn til om de vil 
anvende en given bestemmelse. 
 
DA 5   DA Basel III antages overholdelsen af dette krav i EU på længere sigt at give årlige BNP-
nettofordele i størrelsesordenen 0,1-0,5 %, da h yppigheden af systemiske kriser forventes at 
falde.  
Med henblik på at bekæmpe finansieringsprob lemer som følge af manglende løbetidsmatch 
mellem aktiver og forpligtelser vil Kommissionen overveje at i ndføre en net stable funding 
ratio (NSFR). Før der træffes endelig beslut ning om kalibreringen af NSFR, og før den 
indføres som minimumsstandard  fra 2018, vil dens anvendelse  og konsekvenser blive nøje 
overvåget.  
5.2. Definition af kapital 
Forslagene skærper kriterierne fo r indregning af kapita linstrumenter i de forskellige niveauer 
af lovpligtig kapital, og de indebærer sam tidig væsentlige ændringer af anvendelsen af 
justeringer. For gruppe 1- banker betyder de  ændrede justeringsregler, at 
indregningsmulighederne for tier 1-kernekapital reduceres med 42 %, mens det for gruppe 2-
banker drejer sig om 33 %. Denne reduktion skyldes justeringer med hensyn til goodwill, realinvesteringer i andre finansielle institutioner og udskudte skatteaktiver.  
De nye minimumskrav vedrørende tier 1-kernek apital og tier 1-kapi tal vil blive indført 
gradvis fra 2013 og vil i 2015 nå op på hhv. 4,5 og 6 %. I perioden 2014 – 2019 vil der blive 
indført ændringer af justeringssatserne. Der v il desuden blive indført overgangsbestemmelser 
for kapitalinstrumenter, der ikke læ ngere opfylder de nye kriterier. 
5.3. Modpartsrisiko 
Kravene vedrørende styring og ka pitalisering af modpartsrisiko v il blive skærpet. Forslagene 
vil også øge incitamentet til at foretage cl earing af OTC-instrumenter gennem centrale 
modparter. Disse forslag forventes i første rækk e at få betydning for de største EU-banker. 
Den ændrede behandling af modpartsrisi ko og særlig indførelsen af højere 
kapitalgrundlagskrav for bilate rale derivatkontrakter for at afspejle den højere risiko, som 
sådanne kontrakter udgør for det fi nansielle system, er en inte grerende del af Kommissionens 
indsats for at skabe effektive, sikre og sunde derivatmarkeder. Hermed suppleres andre af 
Kommissionens lovgivningsinitiativer på dette  område, særlig forslaget til forordning om 
OTC-derivater, centrale modparter og transa ktionsregistre, som Ko mmissionen vedtog den 
15. september 2010. 
5.4. Kontracykliske poli tikforanstaltninger 
Forslagene vedrørende kapitalbuffere omfatte r en kapitalbevaringsbuffer og en kontracyklisk 
kapitalbuffer.  Kapitalbevaringsbufferen (tier 1-kernekap italen) på 2,5 % af de risikovægtede 
aktiver har til formål at sikre bankernes evne til  at klare tab i stressper ioder, der kan strække 
sig over flere år. Bankerne forventes at opbygge  en sådan kapital i økonomiske opgangstider. 
Banker, der ikke længere opfylde r buffermålet, vil blive pålagt restriktioner i udlodningen af 
indtjeningen (dvs. betaling af udbytte),  indtil buffermålet overholdes.  
Med den kontracykliske kapitalbuffer er det he nsigten at nå det mere makrotilsynsmæssige 
mål at beskytte banksektoren og realøkonomien m od systemiske risici, der er fremkaldt af 
boom-bust-udviklingen i den samlede udlånsv ækst. Den vil blive fastsat ved at øge 
bufferintervallet for kapitalbevaringsbufferen med op til yderligere 2,5 %. 
 
DA 6   DA For at begrænse overdreven gearing på kreditinst itutters og investeringsselskabers balancer og 
dermed bidrage til at begrænse de cyklis ke udsving i långivningen foreslår Kommissionen 
også som led i overvågningen at indføre en i kke-risikobaseret gearingsgrad. Konsekvenserne 
af denne gearingsgrad vil blive overvåget, fø r den muligvis indføres som generelt bindende 
krav den 1. januar 2018. 
5.5. Fælles regelsæt 
Forslaget indebærer en harmonisering af forske llige nationale tilsynspraksisser ved at fjerne 
valgmuligheder og skøn. En række områder, hv or muligheden for at indføre strengere krav 
skyldes hensynet til risikovurd ering, markeds- eller produkt specifikke forhold eller 
medlemsstaternes lovgivning, v il fortsat være undtaget.  
5.6. Lovgivningspakkens kumulative virkning 
Kommissionen anvendte som supplement til si n egen vurdering af Basel III en række 
undersøgelser foretaget i både offentligt og privat regi.  
Denne lovgivningspakke forventes sammen med kap italkravsdirektiv III at forøge gruppe 1- 
bankers risikovægtede aktiver med 24,5 % og gruppe 2-bankers med beskedne 4,1 %. På 
grundlag af EU-bankkapitalniveauerne i 2009 forventes bankerne indtil 2013 kun i meget 
beskedent omfang at skulle skaffe yderligere tier 1-kernekapital for at opfylde det nye 
minimumskrav og kapitalbevaringsbufferkrave t, mens der i 2015 forventes et yderligere 
kapitalbehov på 84 mia. EU R og i 2019 på 460 mia. EUR15, hvilket svarer til 2,9 % af 
banksektorens risikovægtede aktiver. 
De nye kapitalkrav er omfattet af en overgangsperi ode på otte år for at give bankerne tid til at 
beholde en større del af deres overskud, e ffektivisere driften, udstede nye aktier og 
gennemføre andre nødvendige tiltag. Analyser  foretaget af Baselkomitéen, ECB og 
Kommissionens tjenestegrene viser, at overgangen til de skærpede kapital- og 
likviditetsstandarder kun vil have en begr ænset virkning for det samlede resultat. 
Baselkomitéens analyse viste, at Basel III på la ng sigt vil give klare økonomiske nettofordele. 
Ifølge analysen vil der være tale om økonomiske ne ttofordele i form af en årlig stigning i EU's 
BNP i størrelsesordenen 0,3-2 %.  De skyldes en forventning om mindre hyppige systemiske 
kriser i fremtiden og vil blive endnu mere tyde lige, når tier 1-kernek apitalkravet sættes til 
intervallet 6-9 %. 
Ifølge en anden model udviklet af Kommissi onen og eksperter på området vil forslaget 
begrænse sandsynligheden for en systemisk ba nkkrise i syv medlemsstater med 29-89 %, når 
kreditinstitutter rekapitaliserer, så de når op på  en samlet kapitalprocent på mindst 10,5 %.  
Baselkomitéens analyse viste endvidere, at høj ere kapitalkrav, herunder den kontracykliske 
kapitalbuffer, og likviditetskrav vil kunne  begrænse omfanget af de normale 
konjunkturudsving. Dette er særlig vigtigt fo r små og mellemstore virksomheder, der er 
afhængige af bankfinansiering ig ennem hele konjunkturcyklussen.  
                                                 
15 Heraf tegner kapitalkravsdirektiv III sig for 37 mia. EUR (målt som tier 1-kapital). 
 
DA 7   DA 6. OVERVÅGNING OG EVALUERING  
De foreslåede ændringer skal efter plan en træde i kraft i 2013. Arbejdsgrupperne under 
Baselkomitéen og Den Europæiske Banktilsyns myndighed (EBA), der overvåger udviklingen 
i bankernes kapital på hhv. inte rnationalt plan og EU-plan, v il deltage i målingen af, hvor 
langt man er kommet med at opfyl de de enkelte politikmål. EB A vil indføre særlige ordninger 
for at sikre, at de nødvendige data til overvågning af gearings graden og de nye likviditetskrav 
indsamles, så disse politiktiltag kan genne mføres inden for de fastsatte tidsrammer.