ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE

RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN OM INDIREKTE ÆNDRINGER I AREALANVENDELSEN I FORBINDELSE MED BIOBRÆNDSTOFFER OG FLYDENDE BIOBRÆNDSLER

Ledsagedokument til

Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv

om ændring af direktiv 98/70/EF om kvaliteten af benzin og dieselolie og ændring af direktiv 2009/28/EF om fremme af anvendelsen af energi fra vedvarende energikilder

1. indledning

Direktiverne om vedvarende energi og brændstofkvalitet (direktiverne)[1],[2] indeholder begge en forpligtelse til at vurdere indvirkningerne af indirekte ændringer i arealanvendelsen (ILUC - indirect land-use changes) på drivhusgasemissioner i tilknytning til biobrændstoffer, og hvis det er hensigtsmæssigt, skal denne vurdering ledsages af et forslag til måder, hvorpå disse indvirkninger kan minimeres. I forlængelse heraf offentliggjorde Kommissionen i december 2010 en rapport[3], hvori (i) der påvises en række usikkerheder og begrænsninger i tilknytning til de økonomiske modeller, der anvendes til vurdering af de indirekte ændringer i arealanvendelsen; (ii) det erkendes, at de indirekte ændringer i arealanvendelsen kan påvirke reduceringerne i drivhusgasemissionerne i forbindelse med biobrændstoffer; og (iii) det anføres, at hvis tiltag er nødvendige, skal problemet med de indirekte ændringer i arealanvendelsen behandles efter forsigtighedsprincippet. Det fremgår ligeledes af rapporten, at Kommissionen ville udarbejde en konsekvensanalyse på grundlag af de fire valgmuligheder, der påvises i rapporten, om nødvendigt ledsaget af lovgivningsmæssige forslag til ændringer af direktiverne.

2. problemstilling

De fleste biobrændstoffer produceres i dag af afgrøder, der dyrkes på landbrugsjord, f.eks. hvede og raps. Når landbrugs- eller græsningsarealer, der tidligere blev brugt til fødevarer, foder og fibre, omlægges til produktion af biobrændstoffer, skal efterspørgslen efter andre produkter end biobrændstoffer stadig imødekommes. Selv om denne ekstra efterspørgsel kan imødekommes via intensivering af den oprindelige produktion, er det også en mulighed at lade jord, der ikke tidligere har været opdyrket som landbrugsjord, indgå i produktionen andre steder. Det er i sidstnævnte tilfælde, at ændringen i arealanvendelsen er indirekte (hvilket er baggrunden for termen "indirekte ændringer i arealanvendelsen"). Hvis denne produktion foregår via brug af ekstra jord, vil omlægningen af den kunne føre til, at betydelige drivhusgasemissioner frigives, hvis områder med store kulstoflagre, som f.eks. skove, påvirkes som følge heraf.

Når virkningerne på drivhusgasserne som følge af indirekte ændringer i arealanvendelsen skal vurderes, er det nødvendigt at foretage et skøn af de fremtidige virkninger, hvilket i sig selv er forbundet med usikkerhed, da den fremtidige udvikling ikke nødvendigvis følger fortidens mønstre. Derudover kan vurderingen af de indirekte ændringer i arealanvendelsen aldrig valideres, da de indirekte ændringer i arealanvendelsen er et fænomen, som hverken kan ses eller måles direkte. Det er derfor nødvendigt at anvende modellering for at vurdere de indirekte ændringer i arealanvendelsen.

I forbindelse med kravet i direktiverne om, at der for biobrændstoffer skal opnås de anførte besparelser i drivhusgasemissionerne, og den reduktion på 6 % i drivhusgasintensiteten, der kræves i direktivet om brændstofkvalitet, er det nøgleproblem, der behandles i denne konsekvensanalyse, hvorvidt der bør sættes ind mod drivhusgasemissionerne i tilknytning til indirekte ændringer i arealanvendelsen og i bekræftende fald, på hvilken måde.

3. nærhedsprincippet

Baggrunden for en europæisk indsats på biobrændstofområdet er allerede blevet fastlagt med vedtagelsen af direktiverne om brændstofkvalitet og vedvarende energi, der skaber et indre marked for vedvarende energikilder og energikilder med en lavere drivhusgasintensitet til transport. Da alle foreslåede foranstaltninger til håndtering af de indirekte ændringer i arealanvendelsen sandsynligvis vil kræve ændringer af eksisterende direktiver, skal disse koordineres og harmoniseres i hele EU.

4. politiske målsætninger

Som beskrevet i indledningen fokuserer denne konsekvensanalyse på de specifikke krav i direktiverne vedrørende drivhusgasemissioner som følge af indirekte ændringer i arealanvendelsen, og den ser ikke på de eventuelle bredere miljømæssige og sociale konsekvenser, der er forbundet med brugen af biobrændstoffer. Som sådan kan de generelle målsætninger, der er opstillet i denne konsekvensanalyse, sammenfattes i følgende specifikke/operationelle målsætning:

Minimere de virkninger, som de indirekte ændringer i arealanvendelsen i forbindelse med biobrændstoffer medfører for drivhusgasemissionerne, inden for de bredere politiske målsætninger under målene om, at mindst 10 % af brændstofferne inden for transport i 2020 skal være vedvarende, og at drivhusgasintensiteten af brændstoffer til vejtransport skal reduceres med mindst 6 % i forhold til 2010.

5. politiske valgmuligheder

De politiske valgmuligheder, der overvejes i konsekvensanalysen, er beskrevet i nedenstående tabel.

Valgmuligheder/delvalgmuligheder og kombinationer heraf || Beskrivelse

A) Ingen tiltag i øjeblikket, fortsat overvågning af ILUC || Denne valgmulighed henviser til Kommissionens overvågning og rapportering hvert andet år om konsekvenserne, herunder om indirekte ændringer i arealanvendelsen, som krævet i direktivet om vedvarende energi[4]. Den første rapport forelægges i 2012. Denne valgmulighed indebærer også fortsat overvågning af den videnskabelige udvikling i tilknytning til vurdering af emissioner, der er forårsaget af indirekte ændringer i arealanvendelsen. Under det seneste samråd foretrak de aktører, der mente, at modellernes aktuelle udviklingsstadium ikke var egnet til at basere politiske tiltag på, valgmulighed A. Dette omfattede størstedelen af industrien, landbrugsorganisationerne og tredjelande, der producerer biobrændstoffer.

B) Forhøjelse af de minimumstærskelværdier, der gælder for biobrændstoffer med hensyn til reduceringen af drivhusgasser || Valgmulighed B sigter mod at a) kompensere for de anslåede emissioner, der er forårsaget af indirekte ændringer i arealanvendelsen, ved at kræve højere direkte besparelser og dermed forbedre de anvendte biobrændstoffers resultater med hensyn til drivhusgasser og b) nedbringe de emissioner, der er forårsaget af indirekte ændringer i arealanvendelsen, ved at hæve tærsklen til et niveau, som udelukker mange af de biobrændstoffer med anslåede høje drivhusgasemissioner, der er forårsaget af indirekte ændringer i arealanvendelsen. Ingen bestemt gruppe af aktører foretrak valgmulighed B under det seneste samråd.

C) Fastsættelse af yderligere bæredygtighedskrav for visse kategorier af biobrændstof || Valgmulighed C består i at fastsætte yderligere bæredygtighedskrav, der har til formål at afbøde risikoen i forbindelse med emissioner, der er forårsaget af indirekte ændringer i arealanvendelsen. Valgmulighed C1 sigter mod at gøre dette ved at indføre krav om nedbringelse af skovrydningen, som medlemsstater og tredjelande, der leverer biobrændstoffer til EU, skal overholde, samt foranstaltninger med henblik på at øge tilgængeligheden af råvarer på en bæredygtig måde; foranstaltningerne under valgmulighed C2 er i stedet målrettet kriterier for fremstilling af biobrændstoffer via praksisser med minimale risici for at frembringe emissioner, der er forårsaget af indirekte ændringer i arealanvendelsen. Valgmulighed C1 og C2 vurderes hver for sig, og valgmulighed C2 vurderes ligeledes i kombination med valgmulighed D (hvor produktionen af biobrændstoffer skal leve op til kravene i henhold til valgmulighed D, medmindre de produceres under de vilkår, der er beskrevet i valgmulighed C2). Under det seneste samråd om politiske valgmuligheder støttede de fleste aktører brugen af en international indsats til håndtering af emissioner, der er forårsaget af indirekte ændringer i arealanvendelsen, skønt ikke nødvendigvis efter de retningslinjer, der er skitseret i valgmulighed C1. De fleste ngo'er støttede valgmulighed C2 som en potentiel undtagelse fra anvendelsen af valgmulighed D.

D) Tildeling af en vis mængde drivhusgasemissioner til biobrændstoffer, der skal afspejle de skønnede virkninger af de indirekte ændringer i arealanvendelsen || Valgmulighed D er den valgmulighed, der foretrækkes i direktivet, og den indebærer, at de anslåede værdier for emissioner, der er forårsaget af indirekte ændringer i arealanvendelsen, medtages i den eksisterende metode til beregning af biobrændstoffernes drivhusgasemissioner. Der er indført relevante undtagelser i situationer, som ikke giver anledning til emissioner, der er forårsaget af indirekte ændringer i arealanvendelsen (dvs. råvarer, der ikke dyrkes på jorden, som f.eks. affald og alger, og når der forårsages direkte ændringer i arealanvendelsen). De fleste ngo'er og nogle få industrielle aktører fra andre sektorer end biobrændstofsektoren støttede denne valgmulighed under det seneste samråd. Det var også den valgmulighed, som de fleste af deltagerne i den internationale videnskabelige ekspertworkshop tilrettelagt af Det Fælles Forskningscenter i november 2010 gik ind for.

E) Begrænsning af bidraget fra konventionelle biobrændstoffer til målene i direktivet om vedvarende energi || Valgmulighed E sigter mod at minimere konsekvenserne af de indirekte ændringer i arealanvendelsen i forbindelse med biobrændstoffer ved at begrænse den mængde konventionelle biobrændstoffer, der kan medregnes i målene i direktivet om vedvarende energi, til de aktuelle produktionsniveauer på 5 %. Dette sker ved at a) begrænse brugen af biobrændstoffer, der indebærer en risiko for indirekte ændringer i arealanvendelsen og b) øge den andel af avancerede biobrændstoffer med lavere risici, der er nødvendig for at nå transportmålet på 10 % fastsat i direktivet om vedvarende energi. Selv om valgmulighed E ikke var en af valgmulighederne på Kommissionens korte liste under det seneste samråd, gik ngo'erne og nogle industrielle aktører ind for valgmuligheder, der sigter mod at begrænse mængden af konventionelle biobrændstoffer samtidig med, at incitamenterne for avancerede biobrændstoffer øges.

6. vurdering af de politiske valgmuligheder

Det er muligt at drage en række konklusioner på grundlag af det analytiske arbejde, der fremlægges i denne konsekvensanalyse:

(1) De anslåede emissioner, der er forårsaget af indirekte ændringer i arealanvendelsen, er til trods for den bedre videnskabelige forståelse og de seneste videnskabelige forbedringer sårbare over for modelleringsrammerne og de antagelser, der foretages

(2) Brugen af biobrændstoffer i EU nedbringer emissionerne, også når de anslåede emissioner, der er forårsaget af de indirekte ændringer i arealanvendelsen, medtages. Derudover rangordner modellerne biobrændstoftyperne alt efter deres indflydelse på indirekte ændringer i arealanvendelsen, idet disse er betydeligt højere for typiske biobrændstofråvarer (olieafgrøder) end for bioetanolråvarer (korn og sukkerafgrøder)

(3) På grund af den høje anvendelse af konventionel biodiesel og i mindre omfang konventionel bioetanol i prognoserne for biobrændstofmængden i 2020 er der stor risiko for, at de anslåede emissioner, der er forårsaget af indirekte ændringer i arealanvendelsen vil reducere de forventede besparelser som følge af denne politik, hvis der ikke træffes foranstaltninger til at afbøde de emissioner, der er forårsaget af indirekte ændringer i arealanvendelsen

(4) Udviklingen af avancerede biobrændstoffer, der gør brug af ressourcer med lav værdi som f.eks. halm, træ og affald fra skovbruget, går langsommere end tidligere forventet, da omkostningerne i forbindelse med produktion af sådanne brændstoffer er højere end i forbindelse med de alternative konventionelle biobrændstoffer.

Der er rimelig grund til at tro, at emissioner, der er forårsaget af indirekte ændringer i arealanvendelsen, til dels vil kunne underminere den reduktion af drivhusgasserne, som brugen af biobrændstoffer vil kunne medføre. Forsigtighedsprincippet kræver derfor, at valgmulighed A) forkastes.

Valgmuligheder, der indebærer indførelse af supplerende bæredygtighedskrav til visse kategorier af biobrændstoffer, herunder visse foranstaltninger, der vil kunne gennemføres på både landeniveau og projektniveau, er også blevet overvejet. Med hensyn til de landsdækkende bæredygtighedskriterier viste vurderingen, at denne valgmulighed vil skulle gennemføres globalt for at være fuldt effektiv. Med hensyn til foranstaltninger på projektniveau viste konsekvensanalysen, at selv om biobrændstoffer, der produceres under disse betingelser, vil kunne fremmes effektivt ved, at de betragtes som undtagelser fra de indirekte ændringer i arealanvendelsen, er disse kriterier ikke i øjeblikket tilstrækkeligt udviklede til, at de kan medtages i lovgivningsforslaget, da der ikke i øjeblikket findes nogen certificeringsordning. Valgmulighed C) som sådan må derfor forkastes.

Med hensyn til en hævning af tærsklen som beskrevet for valgmulighed B ser denne valgmulighed ud til effektivt at kunne nedbringe de indirekte ændringer i arealanvendelsen, så længe den fører til en udskiftning af disse biobrændstoffer med anslåede høje emissioner, der er forårsaget af indirekte ændringer i arealanvendelsen (dvs. vegetabilske olier), med biobrændstoffer med anslåede lave emissioner (dvs. korn, sukker og avancerede biobrændstoffer). Effektiviteten af, at tærsklen hæves til 60 % (dvs. en reduktion af emissioner, der er forårsaget af indirekte ændringer i arealanvendelsen, på 70 % fra 46 Mt CO2-ækv./år til 14 Mt CO2-ækv./år i 2020), vil dog blive reduceret med to tredjedele, hvis der kan opnås yderligere forbedringer i drivhusgasbalancen for vegetabilske olieafgrøder til niveauer, der ser ud til at være teknologisk mulige. Usikkerheden med hensyn til effektiviteten af denne strategi som sådan vil altid være høj, medmindre der anvendes meget højere tærskler generelt, hvilket vil indebære, at biobrændstoffer med lave forventede emissioner, der er forårsaget af ændringer i arealanvendelsen, vil blive diskrimineret. Denne valgmulighed alene er derfor blevet forkastet.

Valgmulighed D vedrører indførelsen af faktorer, der kan påvise overholdelse af bæredygtighedskriterierne, samt indberetning af drivhusgasemissionerne med henblik på emissionsreduktionsmålene. Dette ser ud til at være den mest effektive valgmulighed, når det gælder om at reducere emissioner, der er forårsaget af ændringer i arealanvendelsen (dvs. en reduktion af emissioner, der er forårsaget af ændringer i arealanvendelsen, på 85 % fra 46 Mt CO2-ækv./år til 8 Mt CO2-ækv./år i 2020). Anvendelsen af denne valgmulighed alene vil imidlertid kræve en stor industriel tilpasning, der ikke synes mulig i perioden frem til 2020. Årsagen hertil er, at det ville kræve a) udelukkelse af al biodiesel fra vegetabilsk olie, som i dag udgør langt størstedelen af markedet; b) urealistisk høje niveauer af bioetanol på grund af de aktuelle blandingsbegrænsninger; og c) urealistisk høje niveauer af avancerede biobrændstoffer, der kommer på markedet. Desuden vil indførelsen af disse faktorer i bæredygtighedskriterierne ikke tage hensyn til modelleringens begrænsninger i forbindelse med politikudformningen. Anvendelsen af denne valgmulighed alene er derfor blevet forkastet.

Den tilbageværende valgmulighed E, dvs. begrænsning af bidraget fra konventionelle biobrændstoffer til transportmålene fastsat i direktivet om vedvarende energi til de aktuelle produktionsniveauer, ville også effektivt begrænse de indirekte ændringer i arealanvendelsen (dvs. en reduktion af emissioner, der er forårsaget af indirekte ændringer i arealanvendelsen, på 55 % fra 46 Mt CO2-ækv./år til 21 Mt CO2-ækv./år i 2020). Derudover ville denne valgmulighed kræve moderate industrielle tilpasninger, da den kun ville udelukke biodiesel fra vegetabilsk olie, der ligger over de aktuelle produktionsniveauer, frem til 2020 og ikke nødvendigvis ville indebære en teknisk udfordring ud fra et blandingsbegrænsningsmæssigt synspunkt samtidig med, at den ville medføre et stærkt incitament til at øge andelen af avancerede biobrændstoffer. Incitamenterne til produktion af avancerede biobrændstoffer ville være store, da mængden af biobrændstoffer, der tæller dobbelt, ville skulle øges betydeligt[5]. Valgmulighed E ser således ud til at udgøre grundlaget for en passende vej fremad.

Denne konsekvensanalyse viser, at en afbalanceret strategi baseret på valgmulighed E ledsaget af supplerende elementer fra valgmulighed B og D og supplerende incitamenter til avancerede biobrændstoffer vil være den bedste metode til minimering af de anslåede emissioner, der er forårsaget af indirekte ændringer i arealanvendelsen. Det skyldes følgende forhold:

(1) Valgmulighed E undgår alle eventuelle ekstra konsekvenser af de indirekte ændringer i arealanvendelsen i perioden frem til 2020, da den begrænser brugen af konventionelle biobrændstoffer til de aktuelle produktionsniveauer, men målene for vedvarende energi i direktivet om vedvarende energi kan fortsat nås.

(2) Den beskytter eksisterende investeringer og sender samtidig et klart budskab om, at kun avancerede biobrændstoffer vil modtage støtte efter 2020. Dette skaber den nødvendige sikkerhed for nye investeringer i sektoren, da der ikke vil forekomme nye ændringer frem til 2020.

(3) Den skelner mellem råvarer afhængigt af deres anslåede konsekvenser for de indirekte ændringer i arealanvendelsen, som skal indberettes, hvilket skaber større gennemsigtighed.

(4) Biobrændstoffers bæredygtighed er fortsat et spørgsmål om kontrollerbare og målbare direkte emissioner.

(5) De øgede incitamenter og medregningen af avancerede biobrændstoffer, der ikke dyrkes på jorden, til fire gange bidraget fra konventionelle biobrændstoffer vil sætte skub i udviklingen af sådanne biobrændstoffer uden risiko for emissioner, der er forårsaget af ændringer i arealanvendelsen, da ingen arealer bruges til produktionen af dem.

Selv om det ikke har været muligt at vurdere effektiviteten af denne række af foranstaltninger under den aktuelle metodologi, forventes den at nedbringe emissioner, der er forårsaget af indirekte ændringer i arealanvendelsen, betydeligt. Som minimum vil rækken af foranstaltninger nedbringe emissioner, der er forårsaget af indirekte ændringer i arealanvendelsen, lige så meget som valgmulighed E alene (55 % frem til 2020). Det forventes imidlertid, at de supplerende incitamenter til avancerede biobrændstoffer vil føre til en yderligere ændring væk fra biobrændstoffer med høje anslåede emissioner som følge af indirekte ændringer i arealanvendelsen.

Det konkluderes, at denne kombination vil minimere risiciene for emissioner, der er forårsaget af indirekte ændringer i arealanvendelsen samtidig med, at de eksisterende investeringer beskyttes, og modelleringens begrænsninger anerkendes og tages i betragtning ved politikudformningen.

[1] Artikel 7d, stk. 6, i direktiv 2009/30/EF og artikel 19, stk. 6, i direktiv 2009/28/EF.

[2] Kravene i direktivet om vedvarende energi finder også anvendelse på flydende biobrændsler. I denne rapport omfatter henvisningerne til biobrændstoffer også flydende biobrændsler.

[3] COM(2010) 811.

[4] Artikel 23 i direktiv 2009/28/EF.

[5] Der vil være behov for omkring 2-3 % af målet på 10 % avancerede biobrændstoffer, der tælles dobbelt. Dette svarer til 6-9 Mtoe. Til sammenligning kræver USA's reviderede Renewable Fuel Standard (RFS2) 36 mia. gallon (136,26 mia. l) i 2022, hvoraf mindst 16 mia. gallon (60,56 mia. l) skal være avancerede biobrændstoffer fra cellulosemateriale. 16 mia. gallon (60,56 mia. l) etanol svarende til omkring 30 Mtoe, dvs. en energimængde svarende til det, der kræves for at nå transportmålet på 10 % i direktivet om vedvarende energi.