Sammendrag Det spanske retssystem står fortsat over for visse udfordringer. Navnlig mangler domstolsrådet stadig at blive fornyet, idet der mangler en parlamentarisk aftale om fornyelse af en række forfatningsorganer. Det var en glædelig udvikling, at et udkast til reform af systemet til udvælgelse af dommere, som ville have styrket opfattelsen af, at rådet er sårbart over for politisering, blev trukket tilbage. I den forbindelse blev der opfordret til indførelse af en ordning for valg af rådets dommere af deres kolleger i overensstemmelse med europæiske standarder. Det er vigtigt, at der tages hensyn til europæiske standarder, og at alle relevante interessenter høres. Der er også givet udtryk for bekymring med hensyn til den øverste domstols kompetence hvad angår strafferetligt ansvar for ledende stillinger samt uforenelighedsordningen for dommere og anklagere. Der er vedtaget eller planlagt adskillige foranstaltninger til forbedring af retssystemernes kvalitet, herunder revision af retshjælpssystemet og strafferetsplejeloven, samt tre lovforslag om proceduremæssig, organisatorisk og digital effektivitet. Retssystemet er ved at blive digitaliseret. Der er gjort en indsats for at afhjælpe efterslæb, bl.a. oprettelsen af nye domstole. Men det er en udfordring, at antallet af dommere per indbygger er lavt. Der blev endnu en gang udtrykt betænkeligheder med hensyn til anklagemyndighedens uafhængighed af regeringen. Spanien fortsætter med at forbedre de institutionelle og retlige rammer for forebyggelse og bekæmpelse af korruption. Foranstaltningerne til bekæmpelse af korruption følger en strategisk linje, men der mangler en særlig strategi til bekæmpelse af korruption, som kan være retningsgivende for forebyggende og repressive foranstaltninger til bekæmpelse af korruption på en sammenhængende måde. Hvad angår bekæmpelse af korruption straffes korruption i henhold til straffeloven, og der er blevet oprettet en række særlige institutioner. Anklagemyndigheden bemærker, at manglen på tilstrækkelige ressourcer påvirker hastigheden i efterforskningen og retsforfølgningen af korruptionssager, herunder korruptionssager på højt plan. Med hensyn til forebyggelse af korruption fortsætter Spanien med at forbedre sin integritetsramme og har forpligtet sig til at udvikle lovgivning på centrale områder såsom gennemsigtighed i lobbyvirksomhed, en etisk kodeks for tjenestemænd og beskyttelse af whistleblowere. Den nye adfærdskodeks for alle medlemmer af deputeretkammeret og senatet blev vedtaget i oktober 2020, og et nyt parlamentarisk kontor for interessekonflikter overvåger parlamentsmedlemmernes overholdelse. Hvad angår mediefrihed og -pluralisme tager regeringen skridt til at løse problemer med adgang til information. Gennemsigtighed med hensyn til medieejerskab udgør fortsat en udfordring. Der blev givet udtryk for bekymring over den audiovisuelle tilsynsmyndigheds funktionelle uafhængighed og ressourcer under gennemførelsen af det reviderede direktiv om audiovisuelle medietjenester. Regeringen har truffet visse foranstaltninger for at støtte medierne finansielt i forbindelse med covid-19-pandemien. Journalister står fortsat over for udfordringer i deres professionelle virke, men der er taget initiativer til at lette deres arbejde. Hvad angår demokratisk kontrol og balance indeholder den nye fjerde åbne regeringshandlingsplan nye forpligtelser med hensyn til offentlig deltagelse, gennemsigtighed, ansvarlighed og offentlig integritet. De selvstyrende regioner blev udpeget som kompetente myndigheder for gennemførelsen af nødforanstaltningerne i forbindelse med covid-19-pandemien. Ombudsmanden, der siden 2017 har udøvet sine funktioner på et foreløbigt grundlag, har oplevet en eksponentiel stigning i antallet af klager over de foranstaltninger, der er truffet for at bekæmpe covid-19-pandemien. Der er stadig udfordringer med hensyn til civilsamfundets råderum, og loven om borgersikkerhed er ved at blive revideret i lyset af de bekymringer, der er blevet rejst. Der er blevet gennemført flere initiativer til udvikling af en retsstatskultur, herunder uddannelsesprogrammer om retfærdighed for studerende.



I.Retsvæsenet

Det spanske retssystem består af almindelige domstole og særlige domstole og er struktureret i overensstemmelse med landets territoriale struktur. Den øverste domstol er den højeste retsinstans inden for alle retsområder. Forfatningsdomstolen har kompetence i forfatningsanliggender og ved individuelle anmodninger om overholdelse af de grundlæggende rettigheder. Domstolsrådet, som er oprettet ved den spanske forfatning, er et selvstyrende organ, der sikrer domstolenes og dommernes uafhængighed. Det er som sådan ikke en del af selve retsvæsenet. Det træffer disciplinære foranstaltninger og har kompetence til at udnævne, forflytte og forfremme dommere, samtidig med at det har ansvaret for uddannelse og rekruttering af dommere. Anklagemyndigheden er en fuldt selvstændig del af retsvæsenet, der arbejder for at fremme retfærdighed og forsvarer lovgivningen, borgernes rettigheder og offentlighedens interesser. Rigsadvokaten udpeges af kongen på forslag af regeringen og efter høring af domstolsrådet. Spanien deltager i Den Europæiske Anklagemyndighed. De lokale advokatsamfund er offentligretlige, faglige organisationer, som er selvstændige i forhold til den offentlige forvaltning og ikke afhængige af de offentlige myndigheders budgetter, og deres aktiver er ikke offentlige. De har beføjelse til at tilrettelægge deres erhverv og deres adfærdskodeks samt vedtage deres egen etiske kodeks.

Uafhængighed

Retsvæsenets uafhængighed opfattes som lav i Spanien blandt borgerne og virksomhederne. Samlet set opfatter 38 % af den almindelige befolkning og 39 % af virksomhederne graden af domstolenes og dommernes uafhængighed som "rimelig god" eller "meget god" i 2021. Begge tal er faldet i forhold til 2020 (hvor tallet lå på 44 % for den brede offentlighed og 42 % for virksomheder), men er steget i forhold til 2016 (hvor tallet lå på 30 % for den brede offentlighed og 33 %), hvilket ikke viser nogen klar tendens i de seneste fem år.

Der er fortsat bekymring over den manglende fornyelse af domstolsrådet, mens den seneste udvikling har udløst krav om, at dommerne vælges af deres kolleger. Domstolsrådet har siden december 2018 udøvet sine funktioner på et foreløbigt grundlag. Der er således fortsat bekymringer om, at det kan blive opfattet som sårbart over for politisering. Dette blev allerede nævnt i rapporten om retsstatssituationen 2020. Parlamentet er ansvarligt for at udnævne alle medlemmer af domstolsrådet. De udnævnes ved kvalificeret flertal på tre femtedele. Siden 2018 har forhandlingerne mellem de vigtigste politiske partier befundet sig i et dødvande, og der er ikke gjort betydelige fremskridt med hensyn til at nå frem til en aftale på trods af talrige opfordringer om at gå videre med udnævnelserne. Den 13. oktober 2020 forelagde to parlamentsgrupper et lovforslag, der havde til formål at ændre valgsystemet for rådets dommere til et absolut flertal i tilfælde af endnu en afstemning. Efter kritik fra de berørte parter blev lovgivningsprocessen indstillet, og i maj 2021 trak de parlamentariske grupper, der støttede lovforslaget, formelt forslaget tilbage. Dette blev hilst velkommen, da lovforslaget ville have øget opfattelsen af rådet som sårbart over for politisering. Den 25. marts 2021 vedtog parlamentet en lov om indførelse af en midlertidig ordning for domstolsrådet, som tilpasser dets funktioner ved udløbet mandatperiode. Denne lov trådte i kraft den 30. marts 2021. Den nye lov forhindrer bl.a. det fungerende råd i at foretage udnævnelser til de øverste funktioner i retsvæsenet. Forfatningsdomstolen er blevet anmodet om at undersøge, om reformen er i overensstemmelse med forfatningen. I forbindelse med den tilbagetrukne reform om ændring af valgsystemet blev der opfordret til at indføre en ordning for kollegers valg af dommere. Nogle dommersammenslutninger opfordrede til, at rådets 12 dommere vælges direkte af deres kolleger i overensstemmelse med Europarådets standarder, og Europarådet mindede om, at mindst halvdelen af rådets medlemmer i henhold til de europæiske standarder bør være dommere, der vælges af deres kolleger fra alle niveauer i retsvæsenet. Det er vigtigt, at der tages hensyn til disse europæiske standarder, og at alle relevante interessenter høres.

Der er givet udtryk for bekymring med hensyn til den øverste domstols kompetence hvad angår strafferetligt ansvar for ledende stillinger samt uforenelighedsordningen for dommere og anklagere. Der findes kompetenceregler knyttet til sagsøgtes person i Spanien om privilegeret kompetence i sager om strafferetligt ansvar for medlemmer af regeringen og de lovgivende og retslige myndigheder (det såkaldte "aforamiento"). Sammenslutningen af Stater mod Korruption (Greco) anerkender de enkelte dommeres og anklageres uafhængighed og upartiskhed. Den har også understreget den meget brede definition af aforamiento-ordningen i Spanien og slået til lyd for, at systemet bør revideres. Desuden har interessenterne kritiseret, at uforenelighedsordningen for dommere eller anklagere ikke giver mulighed for "karensperioder" for dommere eller anklagere, der har været medlemmer af den udøvende eller lovgivende magt. Ifølge Greco rejser denne situation spørgsmål med hensyn til magtens tredeling og den nødvendige uafhængighed og upartiskhed for dommere i praksis og teori.

Anklagemyndighedens autonomi giver fortsat anledning til spørgsmål og drøftes. Rigsadvokaten har offentligt slået til lyd for, at det er nødvendigt at reformere anklagemyndighedens vedtægter for at give den større autonomi med hensyn til organisation, budget, intern regulering og uddannelse. Ifølge rigsadvokaten bør nye faglige vedtægter også behandle forbindelserne mellem regeringen og rigsadvokaten samt udnævnelsesmetoden, hvilket også er blevet tilkendegivet af flere interessenter. Som nævnt i rapporten om retsstatssituationen 2020 kan sammenfaldet mellem rigsadvokatens og regeringens embedsperiode påvirke opfattelsen af uafhængighed. I oktober 2020 blev den etiske kodeks for anklagere godkendt. Kodeksen fastsætter principper og etiske forpligtelser for anklagere i forbindelse med bl.a. brugen af sociale medier og interventioner i medierne, uddannelse, interessekonflikter og indberetninger af aktiver samt interne forbindelser. Interessenterne har hilst vedtagelsen af kodeksen velkommen, men peger fortsat på behovet for at ajourføre disciplinærordningen for anklagere og dommere.

Der er godkendt nye vedtægter for advokater, hvori deres uafhængighed fremhæves. De nye vedtægter blev vedtaget den 2. marts 2021. Det spanske advokatsamfund deltog i lovgivningsprocessen. I vedtægterne fremhæves advokaternes uafhængighed, og der fastsættes nye bestemmelser om tavshedspligt. I henhold til vedtægterne skal advokatkamrene være demokratiske, selvstændige og gennemsigtige. I henhold til de nye vedtægter er kamrene forpligtet til at offentliggøre deres tjenester online. Vedtægterne indeholder endvidere bestemmelser om retten til uddannelse og fremme af ligestilling mellem kønnene inden for advokaterhvervet. Bestemmelserne i de nye vedtægter synes at være i overensstemmelse med Europarådets anbefalinger.

Kvalitet

Parlamentet har vedtaget en ny lov, der styrker retshjælpssystemet. Spanien er blandt de medlemsstater, der har et højere antal retshjælpssager pr. 100 000 indbyggere, selv om landet har et af de laveste budgetter pr. sag. Den 9. marts 2021 blev der godkendt et kongeligt dekret om gratis retshjælp, som styrkede det eksisterende system. Det kongelige dekret styrker bestemmelserne om databeskyttelse, fastsætter betalingshyppigheden i visse selvstyrende regioner, som ikke har overtaget beføjelser i forvaltningen af retssystemet, og sikrer oprettelse af et nationalt råd for gratis retshjælp med det formål at fremme koordineringen af gennemførelsen af retshjælp blandt offentlige myndigheder med retlige beføjelser. Loven synes at være i overensstemmelse med Europarådets retningslinjer for kvalitetssikringsmekanismer, tilrettelæggelse af retshjælpsordninger og adgang til retshjælp og dataindsamling.

Der er blevet fremsat et forslag til revision af strafferetsplejeloven, som tildeler anklagerne ansvaret for retlige efterforskninger. Den 24. november 2020 fremlagde regeringen en lov om reform af strafferetsplejeloven. Lovforslaget ændrer systemet for retlig efterforskning, som skal ledes af anklagere i stedet for undersøgelsesdommere, hvilket er tilfældet i dag. Lovforslaget indeholder bestemmelser om indførelse af den efterforskende anklager og de dommere, der er ansvarlige for processuelle garantier. Offeret underkastes en særlig lov, og der er planer om at indføre bestemmelser om beskyttelse af mindreårige og handicappede. Interessenterne har hilst forslaget velkommen, selv om det er blevet anført, at der er behov for yderligere autonomi og ressourcer, for at anklagerne vil kunne påtage sig de retlige efterforskningsopgaver.

Der er blevet oprettet yderligere domstole som reaktion på følgerne af covid-19-pandemien, men det er en udfordring, at der er et lavt antal dommere pr. indbygger. Under den nødretstilstand, der blev indført den 14. marts 2020, blev domstolenes virke begrænset i en periode på tre måneder, og procesfristerne blev suspenderet. For at håndtere det deraf følgende øgede efterslæb og den forventede stigning i antallet af retssager er der siden december 2020 blevet oprettet 19 nye domstole, og der vil blive oprettet yderligere 14 inden udgangen af 2021. De nye domstole vil hovedsagelig behandle sociale, handels- og forvaltningsretlige sager. Generelt er antallet af dommere pr. indbygger imidlertid fortsat blandt de laveste i EU, hvilket også kan påvirke det spanske retssystems effektivitet. Budgettet pr. indbygger for retssystemet og budgettet i procent af BNP har været uændret siden 2017, og begge tal ligger omkring EU-gennemsnittet.

Der er iværksat yderligere investeringer og projekter om digitalisering af retsvæsenet. Brugen af IKT-værktøjer er veletableret i retssystemet, og digitaliseringsprocessen er blevet yderligere fremskyndet som følge af covid-19-pandemien. Der er fuldt ud indført elektroniske kommunikationsværktøjer ved domstolene. Nogle af de eksempler på forskellige værktøjer, der kan nævnes, er et IT-værktøj, der automatisk konverterer registreringen af retssager og retsmøder til tekst, dataorienterede retsprojekter, retssikkerhed i forbindelse med videokonferencer, elektroniske og automatiske procedurer såsom underretninger. Interessenterne har imidlertid fortsat fremhævet problemer med interoperabiliteten mellem de forvaltningssystemer, der anvendes i de forskellige selvstyrende regioner. Spanien modtager støtte fra EU i forbindelse med projektet Promotion of cyber justice in Spain, current phase II and phase III. Projektet kommer til at omfatte et element, der udelukkende fokuserer på kvalitet, og en gennemførlighedsundersøgelse for en software til kvalitetsstyring.

Effektivitet