Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om »Den internationale handel og miljøet« (97/C 56/11)

Det Økonomiske og Sociale Udvalg besluttede den 28. marts 1996 under henvisning til forretningsordenens artikel 23, stk. 3, at afgive udtalelse om »Den internationale handel og miljøet«.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for EF's Eksterne Forbindelser, Handels- og Udviklingspolitik, som udpegede Joop Koopman til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 17. oktober 1996.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 339. plenarforsamling af 30. og 31. oktober 1996, mødet den 31. oktober 1996, med 65 stemmer for, 0 stemmer imod og 3 hverken for eller imod, følgende udtalelse.

0. Sammenfatning

0.1. ØSU finder, at en friere verdenshandel tjener den økonomiske hensigtsmæssighed, giver forbrugerne større valgmuligheder til lavere priser og bidrager til en bæredygtig udvikling ved at sikre mere effektiv anvendelse af råstoffer og naturlige ressourcer. Hovedårsagen til miljøproblemerne er ikke handelens liberalisering, men at markederne og myndighederne ikke evner på passende vis at lade miljøet komme til udtryk i priserne. Det er derfor af største betydning, at OECD aktualiserer sit »Polluter Pays Principle« (PPP) og fortsætter sit arbejde på dette område. »Forureneren betaler«-princippet rummer fremragende muligheder for at internalisere miljøomkostninger.

0.2. Ethvert land har ret til også at anvende de foranstaltninger, der gælder produkter af hjemlig oprindelse, f.eks. krav om overholdelse af (nationale) produktnormer, på importerede produkter. Dermed kan det forhindres, at varer, der er uønskede af miljømæssige årsager, føres ind i EU. Eventuelle forskelle mellem landenes miljøpolitik må ikke føre til, at der indføres udligningsafgifter eller eksportrestitutioner for at ophæve de deraf følgende relative ulemper for de nationale erhverv. I tilfælde af grænseoverskridende, regionale eller globale, miljøproblemer, må lande, der er konfronteret med de samme problemer, forsøge at nå frem til aftaler om at udarbejde fælles løsninger. Komplementære handelsforanstaltninger kan udgøre et nødvendigt element i sådanne multilaterale miljøaftaler (MEA'er).

0.3. De temaer, der behandles i meddelelsen, er følgende: Samspillet mellem handel og miljø, Udviklingslande og overgangsøkonomier i handels- og miljødebatten, Det multilaterale handelssystem og miljøbeskyttelse og endelig Vejen fremad i den internationale handels- og miljødebat. Meddelelsen slutter med en række konklusioner.

0.4. Kommissionen hævder, at det er muligt med international handel som motor at realisere en bæredygtig udvikling, hvis der på alle niveauer træffes de rette miljøpolitiske foranstaltninger. ØSU deler denne opfattelse, men er samtidig bevidst om, at verdenshandelen kan have negative konsekvenser for miljøet. Det erkendes i meddelelsen, at der er behov for yderligere analytisk arbejde for at nå frem til en bedre forståelse af »de potentielle virkninger af handelsliberalisering«, og det findes nødvendigt at foretage undersøgelser af handelsinstrumenter og -aftaler ud fra et miljømæssigt synspunkt. Af rapporterne om implementeringen af OECD's »procedureretningslinjer« vedrørende handel og miljø fremgår det, at disse retningslinier har bevist deres nytte. ØSU opfordrer derfor Kommissionen til at arbejde for, at alle OECD-medlemmer nøje implementerer disse retningslinier.

0.5. ØSU tager konklusionen fra rapporten til OECD's Ministerråd i maj 1995, der citeres i meddelelsen, til efterretning, nemlig at der ikke er konstateret nogen systematisk forbindelse mellem eksisterende miljøpolitikker og konsekvenser for konkurrenceevnen. Det samme gælder rapportens udsagn om, at fordelene ved strengere miljønormer er større end ulemperne, så at der kan opnås dobbelt gevinst. Det er vanskeligt at vurdere, i hvilket omfang frygten for, at virksomhederne stilles ringere i konkurrencen, eller udsigten til de anstrengelser, der må udfoldes for at overvinde de ovenfor omtalte kortsigtede ulemper, får regeringerne til at vige tilbage for at træffe de nødvendige miljøforanstaltninger.

0.6. Kommissionen er af den opfattelse, at ensidige tiltag til behandling af grænseoverskridende eller globale miljøproblemer, der ligger uden for importlandets jurisdiktion, bør undgås. ØSU er enig heri. Sådanne problemer må løses ved hjælp af multilaterale miljøaftaler, og udgangspunktet må være, at handelsbegrænsende foranstaltninger ikke bør anvendes i større omfang, end det er nødvendigt for at sikre, at de tilstræbte målsætninger nås. De multilaterale miljøaftaler må udarbejdes af internationale miljøorganer. UNEP bør have en fremtrædende plads i denne forbindelse.

0.7. ØSU er helt enig med Kommissionen i, at udviklingslandes og overgangsøkonomi-landes bekymringer må tages meget alvorligt, dvs. at handels- og miljøproblemerne må angribes på en sådan måde, at deres udsigter til økonomisk fremgang og deres eksportmuligheder ikke skades. ØSU kan tilslutte sig de forslag og tanker, Kommissionen giver udtryk for i meddelelsen. Der sigtes hermed navnlig til de positive foranstaltninger, Kommissionen nævner, som f.eks. uddannelsesprogrammer, teknologisk forskning osv.

0.8. ØSU kan tilslutte sig, at det er nødvendigt inden for GATT/WTO at skabe en passende ramme for handelsforanstaltninger, der udformes som led i multilaterale miljøaftaler. ØSU finder, at man dermed værner det åbne handelssystems integritet og anerkender betydningen af at sikre fælles miljømålsætninger. Kommissionen fortjener ros for, at den har udarbejdet et diskussionspapir herom. Kommissionens forslag går kort sagt ud på, at der kommer til at gælde en »lettere« WTO-ordning for foranstaltninger, der er truffet i medfør af en MEA, end for andre foranstaltninger. ØSU finder, at forslaget er udtryk for en god balance mellem de to hensyn, og mener, at der kan optages handelsforanstaltninger i MEA'er for at imødegå det såkaldte »free rider«-problem. Det er desuden væsentligt at få mere klarhed over, hvilken betydning en række vigtige bestemmelser i WTO-aftalerne har for udformningen af handelsforanstaltninger i MEA'er. Det kan også være til nytte i forbindelse med udformning af handelsforanstaltninger, der ikke træffes i medfør af MEA'er.

0.9. Frivillige miljømærkningsordninger, der bygger på en livscyklusvurdering, udgør et særligt problem, fordi der heri også stilles krav til produktionsprocesser og -metoder, som ikke har nogen indflydelse på den pågældende vare i importlandet. I betragtning af visse uklarheder og eventuelle handelsforstyrrelser finder ØSU, at det er på sin plads at træffe nogle forholdsregler. For det første bør der ikke skelnes mellem offentlige myndigheders miljømærkning og ikke-offentlig miljømærkning. For det andet bør mærkning på grundlag af en livscyklusvurdering fortsat være en mulighed, men grebet pragmatisk an. Hensynet til mærkets troværdighed kan medføre, at der stilles krav til produktionsprocesser og -metoder, som kun har ringe betydning i eksportlandet og derfor kan udgøre en handelsmæssig ulempe. Der bør tilstræbes international enighed om kravene til gennemsigtighed, så det bliver lettere for producenterne at få oplysninger om kravene og eventuelt at medvirke til fastlæggelsen af kriterier. I EU er styrkelse af EU's miljømærke vejen frem.

0.10. ØSU finder det ønskeligt, at tvister behandles så åbent som muligt, og at ikke-statslige organisationer får mulighed for at deltage. Tvistbilæggelsesudvalgene bør kunne trække på eksperter i videnskab, teknik og miljø.

0.11. CTE's (WTO's Komite for Handel og Miljø) arbejde skal være resultatorienteret, fremgangsmåden afbalanceret og komiteen åben for bidrag fra miljøeksperter og andre internationale organisationer. ØSU går ind for større gennemsigtighed i CTE's arbejde. Ikke-statslige organisationer, såsom miljø-NGO'er, arbejdsmarkedets parter og forbrugerne, kan yde værdifulde bidrag til CTE's arbejde. På baggrund af den bekymring, ØSU har givet udtryk for vedrørende de miljømæssige konsekvenser af en utilstrækkelig miljøpolitik og en fortsat handelsliberalisering, bakker det kraftigt op om Kommissionens forslag om, at CTE også sætter en undersøgelse af handelsliberaliseringens negative konsekvenser for miljøet på sit arbejdsprogram. ØSU er overbevist om behovet for en bredt anerkendt, autoritativ international miljøorganisation, der kan optræde som WTO's naturlige modspiller. En uafhængig instans forekommer bedst egnet til at spille denne rolle. På den anden side mener ØSU, at det ikke er ønskeligt at oprette en ny organisation til dette formål. En allerede eksisterende organisation (UNEP) kan efter ØSU's mening bedre tage opgaven op.

1. Indledning

1.1. I december 1996 afholdes WTO's ministerkonference i Singapore. På dagsordenen står en rapport fra Komiteen for Handel og Miljø (CTE) og en drøftelse af denne komites mandat. Beslutningen om at oprette CTE som et organ under WTO blev truffet på ministerkonferencen i Marrakesh i 1994, der afsluttede Uruguay-runden. CTE har bl.a. til opgave »... at klarlægge forbindelserne mellem handels- og miljøforanstaltninger med henblik på at fremme en bæredygtig udvikling« og at »... fremsætte passende anbefalinger vedrørende behovet for ændringer af bestemmelserne i det multilaterale handelssystem«. Samtidig blev der opstillet et konkret arbejdsprogram, som CTE allerførst skulle udtale sig om.

1.2. Kommissionen har sendt Rådet og Parlamentet en meddelelse (KOM(96) 54 endelig udg.), fordi det »i betragtning af handels- og miljøspørgsmålets vigtighed er ... af afgørende betydning, at EU i fuldt omfang bidrager til debatten og de deraf følgende konklusioner«. I meddelelsen redegør Kommissionen for sin holdning til de emner, der er nævnt i CTE's arbejdsprogram.

1.3. Nærværende initiativudtalelse skal forud for ministerkonferencens indledning give udtryk for ØSU's syn på spørgsmålet handel og miljø med udgangspunkt i ovennævnte meddelelse.

2. Forholdet mellem handelsliberalisering og miljøpolitik

2.1. Liberalisering af verdenshandelen har til formål at forøge og lette adgangen til internationale markeder ved at afskaffe handelshindrende foranstaltninger og fastlægge regler, der fremmer den internationale handels transparens. ØSU finder, at en friere verdenshandel tjener den økonomiske hensigtsmæssighed, giver forbrugerne større valgmuligheder til lavere priser () og bidrager til en bæredygtig udvikling ved at sikre mere effektiv anvendelse af råstoffer og naturlige ressourcer. Denne friere verdenshandel foregår inden for en ramme, der fastlægges af myndighederne. Denne begrænsning beror på, at myndighederne er ansvarlige for, at markedsprocessen og dens resultater er samfundsmæssigt forsvarlige. En nødvendig betingelse for en effektiv allokering på verdensplan er, at priserne afspejler de reelle knaphedsforhold (altså inkl. omkostningerne ved internalisering af de negative eksterne miljøkonsekvenser og fremtidig knaphed). Det kommer ikke tilstrækkeligt til orde for øjeblikket.

2.2. Verdensbanken har ret i, at »hovedårsagen til miljøproblemerne ikke er handelens liberalisering, men at markederne og myndighederne ikke evner på passende vis at lade miljøet komme til udtryk i priserne« (). Det har til følge, at prismekanismen ikke i tilstrækkelig grad er i stand til at sørge for en allokering af knappe ressourcer, der kan forhindre eller genoprette skader på miljøet.

2.3. Denne fejlallokering giver sig også udslag i forstyrrelser af den internationale handel. Disse konsekvenser gør sig ikke lige stærkt gældende i alle lande og i alle økonomiske sektorer, idet de bl.a. afhænger af eksportens omfang.

2.4. Hvad instrumenter angår er det derfor af største betydning, at OECD aktualiserer »Polluter Pays Principle« (PPP) () og fortsætter sit arbejde på dette område. »Forureneren betaler«-princippet rummer fremragende muligheder for at internalisere miljøomkostninger, som det også kommer til udtryk i det 16. princip i Rio-erklæringen om miljø og udvikling. Denne metode til tilvejebringelse af »en acceptabel (national) miljøtilstand« udelukker anvendelse af subsidier og er tiltrækkende set i forhold til den internationale handelspolitiks målsætninger, fordi den ikke forårsager forstyrrelser af handelen. PPP fortjener mere udbredt anvendelse.

ØSU er derfor tilfreds med udtalelsen fra G-7's miljøministre om, at WTO bør støtte bestræbelserne for at finde frem til et system, der anerkender betydningen af at internalisere miljøomkostningerne. ØSU støtter også deres opfordring til WTO om at undersøge forholdet mellem handelsreglerne og miljøprincipperne, herunder PPP og forsigtighedsprincippet (). Forsigtighedsprincippets betydning anerkendes i Rio-erklæringen, hvor det optræder som det 15. princip.

2.5. Men det må erkendes, at PPP som middel til løsning af miljøproblemer er behæftet med stærke begrænsninger. Det kan ikke stille noget op mod overudnyttelse eller dårlig forvaltning af naturlige råstoffer, og det er en utilstrækkelig løsning på grænseoverskridende eller verdensomspændende miljøproblemer (). Derimod er PPP en nyttig metode til internalisering af omkostningerne i forbindelse med internationalt omsættelige produkter.

2.6. ØSU tager med tilslutning følgende OECD-konklusioner til efterretning: »Det er vanskeligt at fastslå, hvor stærkt handelen, handelspolitikken og handelens liberalisering bidrager til miljøforringelsen, da der ofte er et samspil med andre årsager. Handelens direkte konsekvenser for miljøet, såvel de positive som de negative, kan begrænses til nogle nærmere specificerede tilfælde. Den indirekte, strukturelle virkning, handelen har ved at bestemme priserne og markedsvilkårene på verdensplan, er nok vigtigere for miljøet, men den er vanskelig at identificere og isolere i forhold til andre afgørende faktorer« ().

3. Udgangspunkter

3.1. Nationale miljøproblemer, hvis virkninger er begrænsede til eget territorium, har hvert land ret til at løse på sin egen måde, forudsat det ikke indebærer diskriminering og skjult protektionisme. Det vil i den forbindelse lade sig lede af sine egne miljøkvalitetsmålsætninger, der i øvrigt varierer fra land til land. Forskellene skyldes uens udgangssituationer hvad angår såvel miljøgodernes mængde og kvalitet som den værdi, der tillægges dem, og de muligheder, landene (først og fremmest udviklingslandene) har for at løse problemerne. Hvordan problemerne gribes an, afhænger endvidere af, hvilke instrumenter man i de forskellige lande betragter som hensigtsmæssige.

3.2. Ethvert land har tillige ret til også at anvende de foranstaltninger, der gælder produkter af hjemlig oprindelse, f.eks. krav om overholdelse af (nationale) produktnormer, på importerede produkter. Dermed kan det forhindres, at varer, der er uønskede af miljømæssige årsager, føres ind i EU. Sådanne komplementære handelsforanstaltninger har til formål at øge politikkens effektivitet. ØSU tilslutter sig fuldt ud Kommissionens opfattelse, at eventuelle forskelle mellem landenes miljøpolitik - herunder foranstaltninger, der skyldes forskellig beskadigelse af miljøet - ikke må føre til, at der indføres udligningsafgifter eller eksportrestitutioner (af Kommissionen kaldet »eco-duties«) for at ophæve de deraf følgende relative ulemper for de nationale erhverv.

Disse problemer vil i øvrigt kunne reduceres, hvis der i international sammenhæng opnås enighed om miljømålsætningerne, først og fremmest mellem lande med ca. samme betingelser, som EF-landene eller, endnu bredere, OECD's medlemsstater. Kommissionen peger i meddelelsen på betydningen af en gradvis miljøpolitisk konvergens. I en sådan situation må der heller ikke kompenseres for de relative ulemper, der påføres virksomheder i lande, der har en kraftig miljøforringelse at kæmpe med. Forskelle med hensyn til miljøgodernes art, mængde og kvalitet må accepteres som en del af de fordele/ulemper, det enkelte land nu engang har, og som den internationale arbejdsdeling og handel ideelt set må baseres på.

3.3. I tilfælde af grænseoverskridende, regionale eller globale, miljøproblemer må lande, der er konfronteret med de samme problemer, forsøge at nå frem til aftaler om at udarbejde fælles løsninger. Komplementære handelsforanstaltninger () kan udgøre et nødvendigt element i sådanne multilaterale miljøaftaler (MEA'er).

3.4. Dette fælles ansvar for flere lande kommer til udtryk i Rio-erklæringens 12. princip. Deri hedder det bl.a.: »Nationer må arbejde sammen for at fremme et åbent internationalt økonomisk system, der fører til økonomisk vækst og bæredygtig udvikling i alle lande.« Og videre: »Ensidige aktioner til bekæmpelse af miljøproblemer uden for importlandets retlige kompetenceområde (såkaldte ekstraterritoriale handelsforanstaltninger) bør undgås.«

3.5. Særlig opmærksomhed tilkommer i den forbindelse udviklingslandene og lande, hvis økonomi befinder sig i en overgangsfase. De foranstaltninger, der træffes til løsning af de problemer, der er nævnt i punkt 3.3, skal levne tilstrækkelig plads til deres økonomiske udvikling. Heraf følger, at landene får forskelligt ansvar, hvilket er anerkendt i Rio-erklæringens 7. princip, der fastslår, at landene som følge af deres forskellige bidrag til nedbrydelsen af miljøet i verden har et fælles, men ikke identisk ansvar ().

Princippet om differentieret ansvar afspejles i multilaterale miljøaftaler af nyere dato som FN's rammeaftale om klimaforandringer fra 1992 og Montrealprotokollen om beskyttelse af Jordens ozonlag fra 1987. I disse aftaler lægges de tungeste byrder på industrilandene, mens udviklingslandene tilsiges finansiel og teknisk støtte og får ret til en længere overgangsperiode, før de skal opfylde visse forpligtelser. Dette differentierede ansvar anerkendes også i den generelle toldpræferenceordning (GSP), der er optaget som en særregel blandt WTO-reglerne. GSP åbner mulighed for at give udviklingslandene særbehandling ved at gøre indgreb i to fundamentale GATT-principper, nemlig mestbegunstigelsesprincippet og gensidighedsprincippet.

4. Dagsordenen i Singapore

4.1. De temaer, der behandles i meddelelsen, genfindes i den tidligere omtalte beslutning om at oprette CTE og i dettes arbejdsprogram, omend ikke i samme rækkefølge. Temaerne er følgende: Samspillet mellem handel og miljø, Udviklingslande og overgangsøkonomier i handels- og miljødebatten, Det multilaterale handelssystem og miljøbeskyttelse og endelig Vejen fremad i den internationale handels- og miljødebat. Meddelelsen slutter med en række konklusioner.

4.2. Samspillet mellem handel og miljø

4.2.1. Miljømæssige konsekvenser af handelsliberaliseringer ()

Kommissionen hævder, at det er muligt med international handel som motor at realisere en bæredygtig udvikling, hvis der på nationalt og internationalt plan træffes de rette miljøpolitiske foranstaltninger. ØSU deler denne opfattelse, men er samtidig bevidst om, at verdenshandelen kan have negative konsekvenser for miljøet.

Disse negative virkninger belyses ikke tilstrækkeligt i meddelelsen. Som eksempel kan nævnes de negative skalavirkninger, der optræder i sektorer, hvor liberaliseringen af handelen medfører en mængdemæssig vækst, der er større end den gevinst, der opnås ved at formindske emissionerne pr. produktenhed. En sådan situation er ekstra problematisk, når væksten yderligere forstærkes af mangel på foranstaltninger, der kan sikre, at visse miljøkonsekvenser internaliseres tilfredsstillende. Et eksempel er modstanden mod en CO2/energiafgift inden for EF () og det dermed sammenhængende problemkompleks vedrørende utilstrækkelig påligning af de samfundsmæssige omkostninger ved transport (), der fører til større mobilitet end ønskeligt set ud fra et miljøsynspunkt ().

Meddelelsen er ganske vist opmærksom på disse farer (»handelsliberaliseringer kan forværre fejlslagne politikker«), men indeholder ingen nye idéer til løsning af problemerne (). Således erkendes det, at der er behov for yderligere analytisk arbejde for at nå frem til en bedre forståelse af »de potentielle virkninger af handelsliberalisering«, og det findes nødvendigt at foretage undersøgelser af handelsinstrumenter og -aftaler ud fra et miljømæssigt synspunkt, men konkrete forslag mangler desværre. Af rapporterne om implementeringen af OECD's »procedureretningslinjer« vedrørende handel og miljø () fremgår det, at disse retningslinjer har bevist deres nytte. Rapporter fra lande, der har foretaget miljøundersøgelser vedrørende handelsinstrumenter og -aftaler på nationalt niveau, viser, at retningslinjerne forøger indsigten i miljøkonsekvenserne og yder et nyttigt bidrag til optimal forberedelse af politikken og til integrering af miljø- og handelspolitik. ØSU opfordrer derfor Kommissionen til at arbejde for, at alle OECD-medlemmer nøje implementerer disse retningslinjer. Som led i forberedelsen af internationale handelsaftaler bør medlemmerne altid levne plads til miljøundersøgelser, når der forventes vigtige miljømæssige konsekvenser. Sådanne miljøundersøgelser vil desuden kunne tjene som forbilleder og føre til ny metodemæssig indsigt. Også de øvrige punkter, Kommissionen fremhæver, støttes naturligvis, herunder konstateringen af, at navnlig UNEP, UNCTAD, OECD og EF bør prioritere disse aktiviteter højt. Det er af den største betydning, at disse organer offentliggør deres analyser. Disse studier bør drøftes i brede kredse. Det videre forløb bør følges nøje.

4.2.2. Miljøbeskyttelse og international konkurrenceevne

ØSU tager konklusionen fra rapporten til OECD's Ministerråd i maj 1995, der citeres i meddelelsen, til efterretning, nemlig at der ikke er konstateret nogen systematisk forbindelse mellem eksisterende miljøpolitikker og konsekvenser for konkurrenceevnen. Det samme gælder rapportens udsagn om, at fordelene ved strengere miljønormer er større end ulemperne (der først og fremmest optræder på kort sigt), så at der kan opnås dobbelt gevinst. Udsagnet bygger på den konstatering, at omkostningerne ved EU-medlemsstaternes miljøpolitik er særdeles beskedne (mellem 1 og 2 % af virksomhedernes produktionsomkostninger). Men man må huske på, at disse tal bygger på gennemsnit. I mange sektorer, og ikke de mindst vigtige, er virkningerne meget større, og der er dermed også risiko for, at industrier flytter til lande med en mindre vidtgående miljøpolitik. Der er også konkrete eksempler på, at virksomheder i sårbare sektorer er flyttet til udlandet. Men i samme OECD-rapport siges det, at der ikke er noget bevis for signifikant industriudflytning. Dertil kommer, at de relevante lande, bl.a. på grund af den internationale konkurrence, ikke kan komme uden om også selv at træffe videregående miljøforanstaltninger, så deres eventuelle konkurrencemæssige fordel aftager.

Det er vanskeligt at vurdere, i hvilket omfang frygten for, at virksomhederne stilles ringere i konkurrencen, eller udsigten til de anstrengelser, der må udfoldes for at overvinde de ovenfor omtalte kortsigtede ulemper, får regeringerne til at vige tilbage for at træffe de nødvendige miljøforanstaltninger. Men under alle omstændigheder finder ØSU, at der fortsat må sættes kræfter ind på at analysere forholdet mellem konkurrenceevne og miljøpolitik, for at man i størst muligt omfang kan opnå den omtalte dobbelte gevinst.

4.2.3. Internationale handelsforbindelser: behovet for multilateralt samarbejde

4.2.3.1. Kommissionen er af den opfattelse, at ensidige tiltag til behandling af grænseoverskridende eller globale miljøproblemer, der ligger uden for importlandets jurisdiktion, bør undgås. Som det allerede fremgår af punkt 3.4, er ØSU enig heri. En sådan politik synes i strid med WTO's regler. I den kendte »tunfiskesag« fastslog GATT-panelet, der blev nedsat i 1991 efter en klage fra Mexico, at USA ikke kunne retfærdiggøre sin blokade som en undtagelse i henhold til aftalens artikel XX (), fordi denne artikel kun gælder aktiviteter inden for det lands jurisdiktionsområde, som træffer foranstaltningen, og ikke kan bruges til at regulere produktion og forbrug uden for landets egne grænser.

I øvrigt synes panelets rapport om samme sag fra 1994 i nogen grad at nuancere denne konklusion. Man må heller ikke glemme, at GATT aldrig formelt har godkendt disse rapporter (). Men WTO-medlemsstaternes praksis viser, at dette ekstraterritorialitetsprincip ikke altid opretholdes (). ØSU peger i den forbindelse på de spændinger, der kan opstå i et land, hvis sådanne grænseoverskridende miljøproblemer er meget alvorlige og skader landet væsentligt, hvis de har et betydningsfuldt etisk islæt, eller hvis der ikke i international sammenhæng kan findes en løsning på problemerne inden for en rimelig frist. Det er også forklaringen på den forargelse, der er i EU, herunder i Europa-Parlamentet og ØSU, over, at den såkaldte rævesaksforordning stadig ikke er i kraft ().

4.2.3.2. Kommissionens faste overbevisning om, at grænseoverskridende og globale miljøproblemer bør angribes multilateralt, fortjener tilslutning. Sådanne problemer må løses ved hjælp af multilaterale miljøaftaler, og udgangspunktet må være, at handelsbegrænsende foranstaltninger ikke bør anvendes i større omfang, end det er nødvendigt for at sikre, at de tilstræbte målsætninger nås (se også punkt 3.3). Tvister, som dette krav måtte give anledning til, kan bilægges ved hjælp af den mekanisme, der er omtalt i punkt 4.4.1.

4.2.3.3. De multilaterale miljøaftaler må udarbejdes af internationale miljøorganer. UNEP bør have en fremtrædende plads i den forbindelse. Det er et vanskeligt problem, hvorledes man skal tage højde for landenes forskellige behov (se også punkt 3.1). Det er meget vigtigt, at man i disse multilaterale miljøaftaler også inkluderer økonomiske instrumenter, herunder sådanne som bygger på PPP-princippet (). OECD bør lægge stor vægt på at videreudvikle de instrumenter, der kan bruges i multilaterale miljøaftaler, så de også kan vinde udviklingslandenes tilslutning.

4.3. Udviklingslande og overgangsøkonomier i handels- og miljødebatten

4.3.1. ØSU er helt enig med Kommissionen i, at ovennævnte landes bekymringer må tages meget alvorligt, dvs. at handels- og miljøproblemerne må angribes på en sådan måde, at deres udsigter til økonomisk fremgang og deres eksportmuligheder ikke skades eller undermineres. I mange udviklingslande nærer man mistro til »den gamle verdens« miljøpolitik, der efter deres opfattelse (bl.a.) er inspireret af protektionistiske overvejelser og derfor omtales som »grøn protektionisme« ().

4.3.2. Det er af stor betydning, at udviklingslandene og lande med overgangsøkonomi får tilstrækkelig støtte til at udvikle deres miljøpolitik. I den forbindelse må først og fremmest såkaldt positive foranstaltninger - foranstaltninger, der belønner ønsket adfærd - foretrækkes. EU råder over et tilstrækkeligt antal potentielt meget kraftige instrumenter - såsom associeringsaftalerne med landene i Mellem- og Østeuropa, Euro-middelhavspartnerskabet med dets budgetpost MEDA og Lomé-konventionen - der kan bruges til at støtte disse lande i deres stræben efter en mere bæredygtig udvikling af deres økonomi. Disse intentioner bør også give sig udslag i stræben efter yderligere liberalisering af markederne i EU, bl.a. i forbindelse med Fællesskabets udviklingspolitik. ØSU kan tilslutte sig de forslag og tanker, Kommissionen giver udtryk for i meddelelsen. Der sigtes hermed navnlig til de positive foranstaltninger, Kommissionen nævner, som f.eks. uddannelsesprogrammer, teknologisk forskning og støtte til at producere mindre forurenende. Sådanne foranstaltninger bidrager til, at man i mindre omfang behøver at tage sin tilflugt til (negative) foranstaltninger, der hindrer den internationale handel. Det er af allerstørste betydning, at EU sammen med andre højtudviklede lande forelægger egnede forslag, og at der i Singapore opnås konsensus om en lang række konkrete udgangspunkter og positive foranstaltninger, der skal gennemføres i miljø- og handelsaftaler, der indgås med disse lande.

4.4. Det multilaterale handelssystem og miljøbeskyttelse

4.4.1. GATT/WTO-regler og multilaterale miljøaftaler (MEA'er)

4.4.1.1. ØSU kan tilslutte sig, at det er nødvendigt inden for GATT/WTO at skabe en passende ramme for handelsforanstaltninger, der udformes som led i multilaterale miljøaftaler. Skønt der for øjeblikket kun indgår handelsforanstaltninger i et begrænset antal multilaterale miljøaftaler (nemlig i 18 af de eksisterende

180 aftaler), og skønt de hidtil aldrig er blevet anfægtet, er det vigtigt at få skabt lige vilkår for alle. ØSU finder, at man dermed imødekommer de lande, der føler sig forfordelt af disse foranstaltninger, at man værner det åbne handelssystems integritet, og at man anerkender betydningen af at sikre fælles miljømålsætninger med passende foranstaltninger.

Kommissionen fortjener ros for, at den har udarbejdet et diskussionspapir herom. Kommissionens Non-Paper af 19. februar 1996 () indeholder to mulige løsninger. Den første går ud på at ændre GATT-aftalen ved til artikel XX om foranstaltninger i henhold til multilaterale miljøaftaler at føje et litra k) med en »betragtning«. Den anden løsning er mere »omfattende«, idet der i samme artikel XX's litra b) () tilføjes »eller miljøet«, hvortil kommer litra k) med samme betragtning. Forskellen mellem de to løsninger er altså, at den ene eksplicit vil nævne miljøet under litra b).

Om denne mere omfattende løsning faktisk giver mere spillerum afhænger bl.a. af, hvordan den præcist udformes. Måske giver den flere og bedre muligheder for i fremtiden at skaffe plads til miljøforanstaltninger inden for denne »undtagelsesartikel«. Som det fremgår af panelrapporter, har den nuværende formulering af litra b) i øvrigt (endnu) ikke stillet sig i vejen for behandling af meningsforskelle om miljøforanstaltninger, der er truffet af WTO-aftalernes signartarstater, endsige hindret visse miljøforanstaltninger i at blive gennemført. Det kan så diskuteres, om der i disse rapporter er taget tilstrækkeligt hensyn til miljøaspektet. Kommissionen er endvidere af den mening, at de miljøforanstaltninger, der træffes på grundlag af tilføjelsen i litra b): »eller miljøet«, også må opfylde »nødvendighedskravet« i litra b).

4.4.1.2. Kommissionens forslag går kort sagt ud på, at der kommer til at gælde en »lettere« WTO-ordning for foranstaltninger, der er truffet i medfør af en MEA, end for andre foranstaltninger. Kommissionen går i sine forslag ud fra, at der i forbindelse med udformningen af en MEA har været et nøje samarbejde mellem WTO's sekretariat og MEA-sekretariatet om indholdet af de påtænkte handelsforanstaltninger (se navnlig punkt 15 i Kommissionens Non-Paper). Den lettere procedure går ud på følgende: Hvis en foranstaltning, der er truffet i medfør af en MEA, anfægtes af en WTO-medlemsstat, der ikke er med i MEA'en, undersøger et panel først, om foranstaltningen opfylder bestemmelserne i betragtningen. Er det tilfældet, falder »nødvendighedstesten« bort; foranstaltningens legitimitet er dermed fastslået, og den prøves kun ud fra bestemmelserne i indledningen () til artikel XX. Hvis foranstaltningerne ikke er truffet i medfør af en MEA, gælder alle WTO-regler, herunder nødvendighedstesten.

I betragtningen fastslås det bl.a., at alle berørte lande skal have mulighed for at tiltræde en MEA. Endvidere skal en MEA afspejle alle parters interesser, i kraft af alle berørte landes deltagelse i forhandlingerne. I forbindelse med eventuelle ønskede handelsforanstaltninger anbefales det at invitere WTO's sekretariat med til forhandlingerne. Tvister mellem deltagere i en MEA skal bilægges ved hjælp af den i aftalen optagne tvistbestemmelse. ØSU tilslutter sig Kommissionens konstatering i meddelelsen, at disse bestemmelser »generelt ikke kan betragtes som særlig hensigtsmæssige«, og tilslutter sig ligeledes Kommissionens anbefaling af, at der til brug i bestående MEA'er udvikles gode og hensigtsmæssige mekanismer til tvistbilæggelse og til kontrol af overholdelsen.

4.4.1.3. Kommissionens forslag synes at opretholde en god balance mellem på den ene side landenes behov for i fællesskab at løse fælles miljøproblemer og på den anden side det vigtige i at opretholde verdenshandelssystemets integritet. Men i Genève fik forslagene ikke nogen entusiastisk modtagelse.

De, der mener, at Kommissionen ved afvejningen mellem håndhævelse af det åbne handelssystem og realisering af miljømålsætninger har nærmet sig miljøhensynene for stærkt, har udarbejdet forslag, der korrigerer Kommissionens forslag, »som indebærer, at WTO's medlemmer forholdes rettigheder, de har ifølge traktaten« (). Således foreslås det bl.a., at der altid skal gøres brug af WTO's tvistbilæggelsesmekanisme, hvis der indgives en klage. Der stilles også strengere krav til udformningen af en MEA, hvis der skal gælde en lettere ordning for denne. Handelsforanstaltningerne betragtes som »nødvendige«, medmindre et WTO-medlem anfægter dette. Sker det, gælder der omvendt bevisbyrde: Det pågældende WTO-medlem skal så over for GATT-panelet sandsynliggøre, at foranstaltningen ikke er »nødvendig«. Truslen om nødvendighedstesten skal afholde MEA-forhandlerne fra letfærdigt at foreslå en handelsforanstaltning. Og dermed aftager WTO-medlemmets mistanke om, at foranstaltningen bygger på andet end miljømæssige overvejelser.

I øvrigt kan det fra miljøsynspunktet herimod bemærkes, at hvor »elegant« denne løsning på problemet med nødvendighedstestens bortfald end er, så kan den også føre til stor usikkerhed om foranstaltningernes gyldighed, fordi kravene til en sådan test ikke kan fastlægges tilstrækkelig konkret på forhånd, hvorfor udfaldet af panelets afgørelse ikke kan forudsiges.

Som konklusion kan det imidlertid fastslås, at de forskellige usikkerheder, som begge muligheder er behæftet med, vil få mindre betydning, efterhånden som der i forhandlinger mellem WTO's sekretariat og MEA-sekretariatet opnås større enighed om kommende handelsforanstaltninger.

Skønt det må respekteres, at ikke ethvert land, der kommer i betragtning, vælger at tiltræde en MEA, kan der dog opstå en uønsket situation, hvis et sådant land dermed bringer realiseringen af den pågældende MEA's målsætninger i fare eller opnår en stor handelsmæssig fordel (det såkaldte »free rider«-problem), hvilket ligeledes kan føre til, at MEA'en undermineres. Det er ØSU's opfattelse, at der kan optages handelsforanstaltninger i en MEA for at udelukke sådanne situationer ().

4.4.1.4. Hvordan forhandlingerne om inkorporering af handelsforanstaltninger i MEA'er end forløber, er det væsentligt at få mere klarhed over, hvilken betydning en række vigtige bestemmelser i WTO-aftalerne har for udformningen af handelsforanstaltninger i MEA'er. Det kan også være til nytte i forbindelse med udformning af handelsforanstaltninger, der ikke træffes i medfør af MEA'er, fordi begreberne også anvendes i disse foranstaltninger.

Dette gælder i første række bestemmelserne i indledningen til artikel XX, som f.eks. udtrykket »hvor de samme betingelser hersker«, udtrykket »nødvendig« i samme artikels litra b) og andre WTO-formuleringer, som »lignende« produkter og »mindst begrænsende for handelen«. Større sikkerhed om (ensartet) anvendelse () af disse udtryk vil gavne et åbent handelssystem og øge handelsforanstaltningers - det gælder særlig de handelsforanstaltninger, der træffes i medfør af MEA'er - effektivitet som led i (international) miljøpolitik. Endelig forekommer det nyttigt at få klarhed over, om det, som hævdet i visse kredse, er umagen værd at arbejde for opstilling af retningslinjer for MEA-forhandlere.

4.4.2. Varerelaterede produktionsprocesser og -metoder (PPM)

4.4.2.1. WTO-reglerne giver medlemsstaterne mulighed for at træffe visse foranstaltninger i forbindelse med import af varer, forudsat at de samme krav stilles til tilsvarende indenlandsk producerede varer. Hvis foranstaltningerne udelukkende indføres for at løse et nationalt miljøproblem, er det ikke nødvendigt at harmonisere dem, selvom man, når det drejer sig om varerelaterede krav, af handelsmæssige grunde dog foretrækker at forsøge at harmonisere varestandarderne. Aftalen om tekniske handelshindringer (TBT-aftalen) og aftalen om sundheds- og plantesundhedsforanstaltninger (SPS-aftalen) danner et godt grundlag for at træffe forholdsregler til løsning af et lokalt problem. De enkelte landes frihed til at indføre handelsforanstaltninger begrænses dog af aftalernes krav om videnskabeligt bevis.

ØSU mener, at denne bestemmelse på sin side kan komme i konflikt med forsigtighedsprincippet (), der i SPS-aftalen opnår en vis anerkendelse som princip, mens det i TBT-aftalen i langt mindre grad er tilfældet. Anvendelsen af forsigtighedsprincippet kan betragtes som en form for risikoforvaltning, hvor det enkelte land har frihed til selv at bestemme, hvor stor en risiko det vil løbe. Risikovurderingen bør baseres på et solidt grundlag.

4.4.2.2. Anderledes ser det ud for varers grænseoverskridende og verdensomspændende indvirkning på miljøet. TBT- og SPS-aftalen har til formål at harmonisere standarder og tekniske forskrifter, men det er svært i praksis, bl.a. på grund af landenes forskellige udgangspositioner. Disse aftaler indeholder derfor også bestemmelser om anvendelse af nationale standarder, hvis det ønskede mål ikke kan nås med de internationalt anerkendte standarder.

4.4.2.3. Før der tages fat på spørgsmålet om indførelse af foranstaltninger over for produktionsprocesser og -metoder (PPM), bør man foretage en distinktion mellem de forskellige former for PPM. Først må man skelne mellem de PPM, som har en miljøindvirkning på selve varen, og dem der ikke har det. Desuden kan en produktionsproces eller en produktionsmetode påvirke miljøet direkte, så det enten får lokale eller grænseoverskridende følger. Hvis en produktionsproces eller -metode har en miljøindvirkning på selve varen, gælder den regel, der nævntes i punkt 4.4.2.1: Et land kan træffe visse forholdsregler i forbindelse med import af varer, der er fremstillet med en sådan PPM. Hvis en produktionsproces eller -metode ikke har nogen miljøeffekt på varen i importlandet, tillader WTO-reglerne ikke, at der træffes forholdsregler mod denne vare. Det er heller ikke tilladt ensidigt at skride til handling over for import af varer, hvis produktionsmetode udelukkende har konsekvenser for miljøet i fremstillingslandet. Hvis fremstillingen af en vare har direkte grænseoverskridende eller globale følger, skal disse som tidligere nævnt behandles i multilaterale miljøaftaler (MEA).

Kommissionen rejser spørgsmålet, om ikke et land i tilfælde af risiko for meget alvorlige følger for miljøet i det pågældende land, eller hvor det drejer sig om globale miljøproblemer, på nøje fastlagte betingelser har lov til at indføre handelsforanstaltninger mod »skadevolderen« (der overtræder princip 2 i Rio-erklæringen, dvs. forpligtelsen til at sikre, at der ikke sker skade på miljøet i andre stater). Kommissionen vil ikke helt udelukke sådanne situationer og udtaler, at eventuelle handelsforanstaltninger (bl.a.) skal baseres på et solidt videnskabeligt bevismateriale. ØSU kan i almindelighed tilslutte sig det synspunkt, at sådanne foranstaltninger kun helt undtagelsesvis kan tillades, men påpeger endnu en gang, at princippet om videnskabeligt bevis kan komme i konflikt med forsigtighedsprincippet (jf. punkt 4.4.2.1). Også hensynet til dyrs velfærd bør kunne give anledning til at tillade handelsforanstaltninger.

4.4.3. Nye miljøpolitiske instrumenter, herunder miljømærkningsordninger

4.4.3.1. Frivillige miljømærkningsordninger, der bygger på en livscyklusvurdering, udgør et særligt problem. Denne »vugge til grav«-metode indebærer også krav til produktionsprocesser og -metoder, som ikke har nogen indflydelse på den pågældende vare i importlandet. Krav, der ud fra miljøovervejelser i importlandet virker meget fornuftige, kan på den anden side have ringe eller slet ingen betydning i eksportlandet på grund af dets miljømål. (jf. punkt 3.1).

4.4.3.2. Der er ingen enighed om, hvorvidt sådanne miljømærkningsordninger falder helt ind under bestemmelserne i TBT-aftalen, da ordningerne er frivillige. Man behøver ikke anmode om et miljømærke for sin vare, og varer, som ikke opfylder miljømærkets krav, trækkes ikke tilbage fra markedet. Det lader også til at være tvivlsomt, om TBT-aftalen rent faktisk gælder for ikke-varerelaterede produktionsprocesser og -metoder i forbindelse med frivillig miljømærkning. Det kan ikke benægtes, at succesrige miljømærker kan påvirke handelen (), og heller ikke, at de offentlige myndigheder, bl.a. i EU, har en vis indflydelse på valget af varegrupper og fastlæggelsen af kriterierne for tildeling af miljømærker.

4.4.3.3. Det er også et problem, at de enkelte lande ser forskelligt på, hvorledes miljøkravene skal fastlægges. I EU foretrækkes klart mærker, hvis krav fastlægges af uafhængige og neutrale organer - type 1-mærker i ISO's terminologi. I USA foretrækkes de såkaldte type 2-mærker, mærker som producenterne selv giver deres varer, eller ordninger, som udelukkende bringer tekniske oplysninger om varerne, og som overlader det til forbrugerne at afgøre, hvilken vare der belaster miljøet mest (type 3). De sidstnævnte mærkers gennemskuelighed lader noget tilbage at ønske.

ØSU erkender, at de oplysninger, den tredje type mærker giver, er de mest fuldstændige og dermed også de mest objektive. Ideelt set giver de forbrugeren størst mulighed for at danne sig sin egen mening om varens miljøvenlighed. En sådan fremstilling af sagen giver imidlertid ikke et korrekt billede af de muligheder, forbrugeren har for selv at foretage en afbalanceret vurdering af disse ofte svært forståelige tekniske oplysninger, og af den tid, han vil bruge til denne vurdering. ØSU foretrækker derfor type 1-mærker, som på en effektiv måde giver forbrugeren flere objektive oplysninger end de andre mærketyper. Forbrugeren kan tillade sig en sådan holdning på baggrund af de europæiske miljømærkningsinstansers uafhængighed og integritet.

4.4.3.4. I betragtning af de førnævnte uklarheder og eventuelt kommende handelsforvridninger finder ØSU, at det er på sin plads at træffe nogle forholdsregler. To veje står i princippet åbne: man kan udarbejde en adfærdskodeks, eller man kan lade miljømærkerne regulere af TBT-aftalen (). På dette stadium vil ØSU nøjes med at formulere de krav, der skal stilles til miljømærkning.

For det første bør der ikke skelnes mellem offentlige myndigheders miljømærkning (f.eks. EU's miljømærke og det skandinaviske svanemærke) og ikke-offentlig miljømærkning (f.eks. det nederlandske miljømærke). For det andet bør mærkning på grundlag af en livscyklusvurdering fortsat være en mulighed, men grebet pragmatisk an, da mange elementer, som indgår i denne vurdering, ikke giver entydige resultater, der kan reproduceres. ØSU er også enig i, at mærkningssystemer skal være gennemsigtige. Der bør tilstræbes international enighed om kravene til gennemsigtighed, så at det bliver lettere for producenterne at få oplysninger om kravene og eventuelt at medvirke til fastlæggelsen af kriterier. TBT-aftalen kan stå som model for fastlæggelsen af gennemsigtighedskravene. Der bør endvidere være passende klagemuligheder for parter, der mener sig vildledt af mærkerne. Hermed undgås det tillige så vidt muligt, at der fastlægges krav, som indebærer skjult protektionisme af nationale producenter. Kravene skal endvidere kunne begrundes ud fra miljøhensyn og, hvor det er muligt, bygge på de nyeste videnskabelige og tekniske oplysninger.

Der er især fare for protektionisme, hvis der i mærkningsmyndighedens område kun produceres få varer i forhold til indførslen af tilsvarende varer. Da mærkerne først og fremmest anvendes for at løse »egne« miljøproblemer, er der i denne situation mindre grund til at stille strenge krav til ikke-varerelaterede produktionsprocesser og -metoder, som kun har ringe eller slet ingen betydning for eksportørernes hjemmemarked.

I EU er styrkelse af EU's miljømærke vejen frem. Undervejs bør man stræbe efter den størst mulige harmonisering af de krav, som de forskellige nationale miljømærkeordninger i EU opstiller. Slutresultatet bør være, at der udelukkende udvikles nationale mærker for produkter af national betydning. De kompetente myndigheders position bør styrkes i forhold til Kommissionens ved fastlæggelsen af miljøkriterier ().

4.4.3.5. Det er også vigtigt, at de instanser, der fastlægger kriterierne, tager behørigt hensyn til de interesser og muligheder, som kendetegner producenter i udviklingslande og i lande med overgangsøkonomi (jf. punkt 4.3). De livscyklusbaserede mærkningsordninger vil imidlertid ikke altid kunne tage passende hensyn til disse landes i sig selv rimelige ønsker, fordi mærkets troværdighed kan sættes på spil, hvis der - med forbehold af det i punkt 4.4.3.4 anførte - stilles for lave miljøkrav til ikke-varerelaterede produktionsprocesser og -metoder. Det synes heller ikke muligt at anvende en differentieret fremgangsmåde, som ville indebære, at produkter fra disse lande kunne få tildelt mærket med lavere krav til produktionsprocesser og -metoder.

Årsagen til troværdighedsproblemet er den kendsgerning, at forbrugeren kun ønsker at købe miljømærkede varer, fordi de bygger på høje miljøstandarder. Med andre ord: forbrugeren opfatter ikke to i øvrigt ens varer som identiske, hvis miljømærkningen mangler. Da formålet med handelsliberalisering netop er at udvide forbrugernes valgmuligheder, ikke at indskrænke dem, bør man i et åbent handelssystem bestræbe sig på at give forbrugerne de valgmuligheder, de ønsker.

4.4.4. Økonomiske instrumenter

ØSU er enig med Kommissionen i, at der er behov for en præcisering af, om reglerne for afgiftstilpasning ved import og eksport nu også resulterer i det mest effektive valg af afgiftsinstrumenter.

4.4.5. Tvistbilæggelse vedrørende miljørelaterede handelsforanstaltninger

ØSU er også enig med Kommissionen i, at der bør udvikles egnede mekanismer for tvistbilæggelse i forbindelse med eksisterende og fremtidige multilaterale miljøaftaler. I betragtning af samfundets interesse i disse spørgsmål er det ønskeligt, at tvister behandles så åbent som muligt, og at ikke-statslige organisationer får mulighed for at deltage.

De nye WTO-regler for tvistbilæggelse gør det muligt at finde medlemmer til de forskellige udvalg også uden for GATT-kredse og uden for advokatstanden. Erfaringerne med denne nye mulighed er endnu for få til, at man kan vurdere dens betydning. ØSU ønsker dog, at den benyttes, når (vigtige) miljøforholdsregler står til debat, så meget desto mere som begrebet bæredygtig udvikling nu er indskrevet i præamblen til WTO-aftalen. Der bør også indhentes ekspertise fra andre fagområder. Udvalgene bør i givet fald henvende sig til eksperter i videnskab, teknik og miljø og stå åben for deres synspunkter ().

4.4.6. Handel med farlige stoffer og spørgsmålet om nationalt forbudte varer

ØSU tilslutter sig Kommissionens forslag om, at WTO indfører et underretningssystem for handel med nationalt forbudte varer, som ikke er omfattet af eksisterende internationale aftaler, og for eksport fra WTO-medlemmer, som ikke er parter i disse aftaler.

ØSU mener desuden, at der er behov for en nærmere præcisering af den beslutning, som på de rige landes initiativ blev truffet i 1995 af underskriverne af Baselkonventionen (), om at forbyde handel mellem OECD-lande og ikke-OECD-lande med alt affald til endelig bortskaffelse samt affald til forarbejdning og genanvendelse. Denne forholdsregel er et meget »sløvt« instrument til at forhindre, at udviklingslande belemres med de rige landes affaldsproblemer. ØSU udtalte sig for nylig kritisk om Baselkonventionen og anden lovgivning i forbindelse med Kommissionens forslag til forordning om overvågning af og kontrol med overførsel af affald inden for, til og fra Det Europæiske Fællesskab () og henviser til de i udtalelsen formulerede synspunkter. ØSU håber, at der nu hurtigt kan træffes forholdsregler, som ud fra målene om en effektiv miljøpolitik og international handelspolitik er mere hensigtsmæssige end beslutningerne i 1995.

4.5. Den internationale handels- og miljødebat

4.5.1. ØSU kan fuldt ud tilslutte sig Kommissionens syn på CTE's (WTO's Komité for Handel og Miljø) opgave og arbejdsform: Arbejdet skal være resultatorienteret, fremgangsmåden afbalanceret, og komiteen skal være åben for bidrag fra miljøeksperter og andre internationale organisationer. ØSU deler Kommissionens opfattelse af betydningen af større gennemsigtighed i CTE's arbejde. Ikke-statslige organisationer, såsom miljø-NGO'er, arbejdsmarkedets parter og forbrugerne, kan yde værdifulde bidrag til CTE's arbejde.

ØSU er også enig med Kommissionen i, at sådanne kontakter, der kræver en forbedret infrastruktur, ikke bør træde i stedet for dialogen på nationalt niveau. Kommissionen må erkende, at der i tidens løb er opstået ikke-statslige organisationer, som manifesterer sig på den internationale scene. For disse organisationer bør CTE, men også de øvrige offentlige multilaterale organer, være den naturlige samtalepartner.

4.5.2. På baggrund af den bekymring, ØSU har givet udtryk for i det foregående vedrørende de miljømæssige konsekvenser af en utilstrækkelig miljøpolitik og en fortsat handelsliberalisering bakker ØSU kraftigt op om Kommissionens forslag om, at CTE også sætter en undersøgelse af handelsliberaliseringens negative konsekvenser for miljøet på sit arbejdsprogram. ØSU har allerede gjort opmærksom på betydningen af at styrke samarbejdet med andre internationale organisationer.

ØSU er enig med Kommissionen i beskrivelsen af disse internationale organisationers opgaver, men vil dog gerne knytte en kommentar til den. ØSU er overbevist om behovet for en bredt anerkendt, autoritativ international miljøorganisation, der i givet fald kan optræde som WTO's naturlige modspiller. Hidtil har ansvaret for de forskellige internationale miljøspørgsmål været splittet op på flere organisationer, og det har ikke altid været tydeligt, hvilken organisation der skulle tage initiativet eller fungere som forum for behandlingen af miljøspørgsmål på grænsefladen mellem handel og miljø. En uafhængig instans forekommer bedst egnet til at spille denne rolle. På den anden side mener ØSU ikke, det er ønskeligt at oprette en ny organisation til dette formål. En allerede eksisterende organisation kan efter ØSU's mening bedre tage opgaven op - her tænker ØSU på UNEP, vel vidende, at et FN-organ har begrænsede muligheder for at optræde med den påkrævede handlekraft. ØSU håber imidlertid, at UNEP med bevidstheden om det, der står på spil, vil kunne udvikle sig til et hensigtsmæssigt organ for udførelsen af disse opgaver.

4.5.3. ØSU deler Kommissionens bekymring over, at dagsordenen for handels- og miljøspørgsmål er så overbelastet. Det er derfor nødvendigt at prioritere. ØSU er enig med Kommissionen i, at de multilaterale miljøaftalers integrering i det multilaterale handelssystem bør prioriteres højest. ØSU er forundret over, at Kommissionen prioriterer en sag som miljømærkning så højt i betragtning af den marginale rolle, disse mærker spiller i dagens internationale handel. Det skulle på nuværende tidspunkt ikke være nødvendigt at foretage sig mere end at pege på, i hvilken retning forbedringerne skal gå.

ØSU så hellere, at der skabtes større opmærksomhed om G7-miljøministrenes tidligere omtalte opfordring til at se nærmere på forholdet mellem handelsregler og miljøprincipper, herunder især forureneren betaler-princippet og forsigtighedsprincippet. Det ville give større indsigt i de reelle miljøomkostninger og i de valg, der skal træffes på miljøområdet som grundlag for effektiv formulering og gennemførelse af en (international) miljøpolitik. Det er i høj grad løsningen af denne problematik - som selvfølgelig bør stå på dagsordenen i andre organer end CTE - der skal vise, om Kommissionen har ret i, at handelspolitik og miljøpolitik kan støtte hinanden og dermed fremme en bæredygtig udvikling.

Bruxelles, den 31. oktober 1996.

Tom JENKINS

Formand for Det Økonomiske og Sociale Udvalg

() Se også ØSU's udtalelse om meddelelse fra Kommissionen om de vigtigste emner for forbrugerpolitikken, punkt 1.5 og 2.2.4, EFT nr. C 295 af 7. 10. 1996, s. 64.

() The World Bank, World Development Report 1992, side 67.

() OECD, The Polluter Pays Principle: Definition, Analysis. Implementation, Paris, 1975.

() Se formandens resumé af deres møde i Cabourg, Frankrig, den 9.-10. maj 1996, punkt 29.

() Kuik, O.J. og H. Verbruggen, International Trade and Nature Conversation: the Polluter Pays Principle, R-95/02, VU boekhandel, 1995.

() OECD, The environmental effects of trade, Paris, 1994, side 17.

() Det må i den forbindelse anbefales, at der på nationalt plan sker en sådan politisk koordinering, at løsningerne tilfredsstiller både miløhensynene og hensynet til den internationale handel.

() I øvrigt bestemmes dette ansvar nærmere i Rio-erklæringens 2. princip, der fastslår, at et lands aktiviteter ikke må skade miljøet i andre lande.

() OECD skelner mellem tre forskellige virkninger, som den internationale handel kan udøve på miljøet. Disse virkninger kan både være positive og negative. For det første er der produktvirkninger. Positive produktvirkninger optræder f.eks. som følge af teknologisk fremskridt; en negativ produktvirkning er den skade, der kan opstå ved handel med farlige stoffer. Skalavirkninger skyldes den internationale handels bidrag til de økonomiske aktiviteters vækst. De positive er allerede nævnt i punkt 2.1. Mangelfuld miljøpolitik forstærker de negative. Strukturvirkninger har at gøre med anvendelsen af produktionsfaktorerne og med produktionsmønstre, se også punkt 2.6. Kilde: se note 4, s. 55 (side 12-14).

() Og manglen på et lignende instrument i FN's rammeaftale om klimaforandring.

() Der inden for EU er ansvarlig for ca. en fjerdedel af den samlede CO2-emission; se KOM(96) 217, punkt 4.6.

() Se: Mod fair og effektiv prissætning på transportområdet, KOM(95) 691 endelig udg. og Borgernes transportnet, KOM(95) 601 samt ØSU's udtalelse herom (EFT nr. C 212 af 22. 7. 1996).

() Se i øvrigt igen OECD: The Environmental Effects of Trade, Paris, 1994. I denne studie undersøges den internationale handels miljømæssige konsekvenser inden for fem sektorer. I sektorerne landbrug, fiskeri og transport er de negative virkninger dominerende som følge af den protektionistiske politik, der fører til utilstrækkelig internalisering af miljøomkostningerne. Det forventes, at indførelse af en hensigtsmæssig sektorpolitik vil få positive virkninger. Løsninger bør under alle omstændigheder være forenelige med udgangspunktet: »Handelsliberalisering og naturbeskyttelse er lige vigtige målsætninger«; se det tidligere citerede resumé af formanden for G7's miljøministre, punkt 27.

() Se OECD/GD(96) 98.

() Denne artikel fastlægger - knyttet til visse betingelser - de områder [nævnt i paragraf (a) til (j)], hvor medlemstaterne har ret til at træffe eller gennemføre foranstaltninger uanset GATT-aftalens øvrige bestemmelser.

() Det skyldes modstand fra USA. Den gamle tvistbilæggelsesprocedure krævede enstemmighed som forudsætning for godkendelse.

() Jf. f.eks. »Cuban Liberty and Democratic Solidarity Act«, som præsident Clinton godkendte i juli 1996.

() Se ØSU's udtalelse (EFT nr. C 212 af 22. 7. 1996), særlig punkt 2.6, og Europa-Parlamentets ændringer i KOM(95) 737 (EFT nr. C 198 af 19. 6. 1996).

() Se Candice Stevens: Synthesis Report i OECD Documents, »Environmental Policies and Industrial Competitiveness«, Paris 1993, side 9: »De økonomiske omkostninger ved at sikre overholdelse af miljønormer bør generelt blive lavere i systemer, der indeholder økonomiske instrumenter (end i systemer med blot foreskrivende instrumenter), da der her er tale om markedsbaserede foranstaltninger«. Også BIAC (OECD's rådgivende komité vedrørende økonomi- og industrispørgsmål) udtaler sig i den retning i sin stillingtagen til multilaterale miljøaftaler af 2. februar 1996: »I erkendelse af de fordele, der kan opnås ved at tilskynde til anvendelse af markedsinstrumenter, ... bør multilaterale miljøaftaler normalt indeholde regler til gennemførelse af PPP-princippet, stemmende med omstændighederne ved hver enkelt aftale.«

() Således klager Africa Ressources Trust (ART), en NGO fra Zimbabwe, i et brev til ØSU over, at USA hindrer udførsel af krokodilleskind, der ellers opfylder kravene om bæredygtig produktion, med en lovgivning, der er strengere end krævet i CITES-konventionen (om udryddelsestruede vilde dyr og planter), samtidig med at General Motors trænger ind på deres markeder. ART er i øvrigt tilfreds med indholdet i Kommissionens meddelelse.

() Dette dokument behandler det centrale emne, der er punkt 1 på CTE's dagsorden: »Forholdet mellem det multilaterale handelssystems bestemmelser og handelsforanstaltninger, der tjener miljømæssige formål, herunder handelsforanstaltninger i henhold til multilaterale miljøaftaler.«

() Hvor den nuværende tekst lyder: »der er nødvendig for at beskytte menneskers, dyrs eller planters liv eller sundhed«.

() Heri bestemmes, at foranstaltninger kan træffes, forudsat at de ... »ikke anvendes på en måde, så de bliver redskaber for vilkårlig eller uberettiget diskriminering mellem lande med lige vilkår eller virker som skjulte restriktioner på den internationale handel...«.

() Se f.eks. UNICE's stillingtagen af 17. juli 1996 til punkt 1 på CTE's dagsorden.

() Se også Europa-Parlamentets beslutning (punkt 12), der går i samme retning (EFT nr. C 166 af 10. 6. 1996, s. 261).

() Se Steve Charnovitz' bidrag til en rundbordskonference på højt niveau om forholdet mellem det multilaterale handelssystem og anvendelse af handelsforanstaltninger i MEA'er. Heri nævnes et stort antal internationale handelsaftaler, som tilføjer væsentlige kriterier, der også spiller en rolle i miljødebatten og strider mod det internationale handelssystems regler; se rapport, januar 1996, Den Haag, side 19, 22f. Tidligere bemærker Charnovitz, at sådanne kriterier bør anvendes på ikke-diskriminerende måde i handelsaftaler.

() Jf. f.eks. EU's standpunkt i striden med USA om import af hormonkød.

() Hvilket for tiden hverken diskuteres i EU eller andetsteds.

() UNICE går ind for anvendelse af TBT-aftalen.

() Jf. ØSU's udtalelse om de vigtigste emner for forbrugerpolitikken, punkt 2.7.5-2.7.7; EFT nr. C 295 af 7. 10. 1996, s. 64.

() Jf. OECD's rapport til OECD's ministerråd om handel og miljø, side 31, Paris, 1995.

() Om kontrol med grænseoverskridende overførsel af farligt affald og bortskaffelse heraf, 1989.

() Se især punkt 2.3-2.5 i ØSU's udtalelse, som blev vedtaget enstemmigt (EFT nr. C 18 af 22. 1. 1996, s. 4).