DA    DA DA 
DA    DA  EUROPA-KOMMISSIONEN 
Bruxelles, den 8.12.2010 
SEK(2010) 1497 endelig 
  
ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE 
RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN 
  
Ledsagedokument til 
  
MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN 
 
Udvidelse af sanktionsordningerne i sekt oren for finansielle tjenesteydelser 
{SEK(2010) 1496 endelig} 
{KOM(2010) 716 endelig} 
DA 2   DA 1. INDLEDNING  
Finanskrisen har skabt tvivl om, hvorvidt beste mmelserne om de finansielle markeder altid 
bliver overholdt og anvendt, som de burde.  
Med et politisk mandat fra ECOFIN-Råd et i 2007 har Kommissionen sammen med 
tilsynsudvalgene foretaget en undersøgelse af sanktionsbeføjelsernes sammenhæng, ækvivalens og faktiske anvendels e i EU-medlemsstaterne inden for sektoren for finansielle 
tjenesteydelser. 
2. P
ROBLEMAFGRÆNSNING  
Den indledende undersøgelse, som blev fo retaget på grundlag af oplysninger fra 
tilsynsudvalgene, har afdækket visse afvigelser og svagheder i de nationale 
sanktionsordninger , som ikke altid synes at sikre, at sa nktionerne er tilstrækkeligt effektive, 
står i rimeligt forhold til overtræde lserne og har afskrækkende virkning.  
Størrelsesmæssigt er de administrative bød er yderst forskellige fra medlemsstat til 
medlemsstat, og bøderne synes at være for sm å i nogle medlemsstater, også for den samme 
type overtrædelser. I den finansie lle sektor, hvor en række af de  potentielle lovovertrædere er 
finansielle institutioner med en betydelig omsætning, synes bøder på et par tusind euro ikke at have tilstrækkelig afskrækkende virkning.  
Nogle medlemsstater råder ikke ove r vigtige typer af sanktionsbefø jelser (f.eks. inddragelse af 
tilladelse), som kan være en forudsætning for effektive sanktioner i forbindelse med 
overtrædelser.  
Der er forskel på, hvilken type personer de r kan anvendes sanktio ner over for. I nogle 
medlemsstater kan der ikke anvendes sanktione r over for fysiske eller juridiske personer. 
Derfor behandles de forskellig t i forbindelse med en given ove rtrædelse, afhæ ngigt af den 
medlemsstat hvor overtrædelsen finder sted.  
De kriterier, der lægges til grund, når sanktionernes  størrelse fastsættes, er yderst forskellige, 
og der tages ikke altid højde for faktorer (f.e ks. de fordele, der opnå s ved overtrædelserne), 
som er vigtige for at sikre, at sanktionerne st år i rimeligt forhold ti l overtrædelserne og har 
afskrækkende virkning. 
Nogle medlemsstater anvender strafferetlige sank tioner i forbindelse med visse overtrædelser, 
mens andre medlemsstater kun anvender admini strative sanktioner. St rafferetlige sanktioner 
er et budskab til individuelle lovovertrædere om stor misb illigelse og kan virke meget 
afskrækkende.  
Der er en vis forskel på, i hvilket omfang forskellige medlemsstater anvender sanktioner, også 
når medlemsstaternes bank- og forsikringssekt orer er af omtrent samme størrelse.  
Konstaterede problemer 
 
De afvigelser og svagheder, de r er beskrevet ovenfor kan:  
DA 3   DA 1. bevirke, at sanktionerne fo r overtrædelse af EU -lovgivning om finansie lle tjenesteydelser 
ikke er tilstrækkeligt effektive, står i ri meligt forhold til overtrædelserne og har 
afskrækkende virkning   
2. skabe konkurrenceforvridninger på det indre marked   
3. få en negativ indvirkning på finansielt tilsyn .  
Problemerne kan føre til manglende overholdelse af EU-b estemmelser om finansielle 
tjenesteydelser  og dermed øge risikoen for mark edsmanipulation og manglende 
gennemsigtighed og kan i sidste ende skad e velfungerende finansielle markeder.  
En sådan situation risi kerer i høj grad at underminere forbrugernes beskyttelse og 
markedets integritet  og kan få en negativ indvirkning på hele økonomien.  
En sådan situation risikerer også at skade tilliden til den finansielle sektor .  
3. ANALYSE AF NÆRHEDSPRINCIPPET  
Sammenhæng mellem nationale sanktionsordninge r synes at være en forudsætning for at 
kunne øge sanktionernes afskrækkende virkning og på den måde sikre lige vilkår, ensartet 
anvendelse af EU-lovgivning om finansielle tjenesteydelser og et tæt samarbejde mellem 
nationale tilsynsførende i hele EU. Disse målsætninger kan bedst realiseres ved en EU-indsats 
frem for ved forskellige nationa le initiativer. Selv hvis de kompetente myndigheder anvendte 
deres nuværende sanktionsbeføjelser  bedre på nationalt plan, vill e det ikke være tilstrækkeligt 
til at opnå tilstræ kkelig sammenhæng. 
4. EU- INITIATIVETS MÅLSÆTNINGER  
Følgende generelle målsætninger kan realiseres ved en EU-indsats:  
• fornyet tillid til finanssektoren  
• bedre beskyttelse af brugere af finansielle tjenesteydelser 
• sikkerhed, stabilitet og integritet på de finansielle markeder 
• overholdelse af finansielle EU-bestemmelser , som bidrager til at sikre velfungerende 
finansielle markeder 
For at realisere disse generelle målsætninger er det nødvendigt at nå følgende specifikke 
politiske mål: 
• sanktioner, som står i rimeligt forhold til overtrædelserne og har afskrækkende virkning 
• lige vilkår for på den måde at begr ænse mulighederne for regelarbitrage 
• effektivt tilsyn med finansielle institutioner. 
DA 4   DA 5. LØSNINGSMODELLER , KONSEKVENSANALYSE OG SAMMENLIGNING  
Analysen begrænses på dette tidspunkt til en  generel vurdering af mulighederne for at 
udbygge og tilnærme de nationale sanktionsor dninger til hinanden. Løsningsmodellerne 
vedrører ikke de særlige foranstaltninger, de r er nødvendige i de berørte sektorer (bank-, 
forsikrings- og værdipapirsekt oren), som vil blive vurdere t, når Kommissionen fremsætter 
konkrete forslag.  
5.1. Løsningsmodeller - foranstaltningernes indhold 
EU kan gøre en indsats på fem områder. Der er  foretaget en analyse og en sammenligning af 
forskellige løsningsmodeller inden for disse områder. 
OMRÅDE 1: Typer af admini strative sanktioner og administrative bøders 
størrelse  
Inden for dette område drejer det sig om type r af administrative sankt ioner og bødestørrelser i 
henhold til national lovgivning.  
Løsningsmodeller  
1: Ingen EU-indsats  
2: Fælles minimumsbestemmelser om typer af administrative sanktioner og bødestørrelser i forbindelse med centrale 
overtrædelser  
3: Ensartede typer af administrative sa nktioner og ensartede bødestørrelser i forbindelse med centrale overtrædelser  
4: Ensartede typer af administrative sa nktioner og ensartede bødestørrelser i hele  EU i forbindelse med alle overtrædelser  
Under løsningsmodel 1  ville medlemsstaterne ikke være tilbøjelige til at sammenligne deres 
typer sanktioner og bødestørrelser  med andre medlemsstaters og at  sætte spørgsmål ved deres 
egne ordningers effektivitet. Der ville fortsat være afvigelser. 
Løsningsmodel 2  ville medvirke til at sikre, at overtræ delser behandles på samme måde i alle 
medlemsstater, hvilket fremmer lige vilkår på EU's finansie lle markeder. Det ville øge 
forbrugernes tillid og kunne føre til øget salg af  finansielle tjenesteydelsesprodukter på tværs 
af grænser. Hvis de kompetente myndigheder får de samme minimumssanktionsbeføjelser, 
ville tilsynet på tværs af grænser blive bedre. Sanktionerne ville få større afskrækkende virkning i det mindste i de medlemsstater, hvor sanktionerne på indeværende tidspunkt er for 
begrænsede. Risikoen for overtrædelse af EU-l ovgivningen ville blive mindsket til gavn for 
forbrugernes beskyttelse, konkurrencen mellem finansielle institutioner og sikkerhed og integritet på de finansielle markeder. Medlemsst aterne ville kunne anve nde strengere kriterier 
end EU's minimumskriterier og t ilpasse sanktionerne til de forskellige nationale retssystemers 
særlige karakteristika. Det ville kun være nødvendigt at ændre den nationale lovgivning i 
visse medlemsstater. Medlemsstaterne forventes kun at få begrænsede omkostninger i forbindelse med overholdelse af reglerne.  
Løsningsmodel 3 ville være en effektiv løsning med he nsyn til at sikre lige vilkår, for den 
ville begrænse finansielle tjenesteydelses udbyderes adgang til re gelarbitrage mellem 
sanktionsordninger i forskellige medlemsstater. De n ville bevirke, at sa nktionerne får større 
afskrækkende virkning, og dermed begrænse ri sikoen for overtrædelse af EU-lovgivningen til 
gavn for forbrugernes beskyttelse, konkurrencen, sikkerheden og integriteten på de finansielle 
markeder. Men medlemsstaterne ville ikke kunne  anvende andre typer sa nktioner eller større 
DA 5   DA bøder end dem, der er omhandlet i de ensartede EU-rammebestemmelser. Denne 
løsningsmodel ville sandsynligvis gøre det nødvendi gt at ændre alle nationale lovgivninger i 
væsentligt omfang. 
Løsningsmodel 4  ville være den mest effektive løsning med hensyn til at sikre lige vilkår og 
øge tilliden mellem tilsynsførende, for den ville fjerne eventuelle afvigelser. Men den ville 
sandsynligvis gøre det nødvendigt at ændre alle  nationale lovgivninger i væsentligt omfang og 
fjerne eventuel fleksibilitet i forbindelse med håndtering af overtrædelse af EU-lovgivningen. 
Omkostningerne i forbindelse med overholdelse af  bestemmelserne kunne blive store, og den 
ensartede ordning ville muligvis ikke passe t il det nationale retssystem og kulturen i de 
forskellige medlemsstater.  
OMRÅDE 2: Modtagerne af ad ministrative sanktioner  
Inden for dette område drejer det sig om muligheden for at anvende sanktioner over for 
fysiske personer og/eller juridi ske personer, som er ansvarlig e for overtrædelse af EU's 
bestemmelser om finansielle tjenesteydelser.  
Løsningsmodeller  
1: Ingen EU-indsats  
2: Sanktioner, som både finder anvendels e på fysiske og juridiske personer  
Under  løsningsmodel 1  ville medlemsstaterne sandsynli gvis ikke udvide sanktionernes 
anvendelse på personer i forhold deres gældende  lovgivning og derfor ikke sikre en optimal 
afskrækkende virkning.  
Løsningsmodel 2 ville derimod øge sanktionernes af skrækkende virkning væsentligt og 
dermed i højere grad sikre overholdelse af EU-lovgivningen til gavn for forbrugernes 
beskyttelse, fair konkurrence samt sikkerhed og in tegritet på de finansielle markeder. Denne 
løsningsmodel ville fremme lige vilkår på EU's  finansielle marked samt øge forbrugernes 
tillid og den gensidige tillid mellem tilsynsfø rende. Lovgivningsmæssige foranstaltninger 
ville kun være påkrævet i medlemsstater, hvor sanktionerne ikke finder anvendelse på både 
fysiske og juridiske personer.  
OMRÅDE 3: Faktorer, som d er tages højde for ved fastsættelse af sanktioner  
Inden for dette område, drejer det sig om de  faktorer, som de kompetente myndigheder tager 
højde for, når de bestemmer, hvilken type ad ministrative sanktioner og/ eller hvor stor en bøde 
der skal anvendes i forbindelse en specifik overtrædelse.  
Løsningsmodeller  
1: Ingen EU-indsats  
2: Visse nøglefaktorer, som alle my ndigheder skal tage højde for  
3: Udtømmende liste og identiske faktorer, som al le nationale myndigheder skal tage højde for  
Under  løsningsmodel 1  ville alle medlemsstater tage højde  for overtrædelsens alvor, mens der 
kun ville blive taget højde for andre faktorer i nogle medlemsstater eller i forbindelse med visse overtrædelser. Det ville sandsynligvis ikke  være tilstrækkeligt til at sikre en optimal 
afskrækkende virkning.  
DA 6   DA Løsningsmodel 2 ville gøre det lettere at tilpasse sanktionerne til overtrædelsernes 
konsekvenser og lovovertrædernes  personlige forhold, hvilket ville medvirke til at sikre 
effektive sanktioner, der står i rimeligt forhold til overtrædelserne og har afskrækkende virkning. Større sammenhæng i den måde, sank tionerne anvendes på i hele Europa, ville 
fremme samarbejdet mellem kompetente myndigheder.  Det ville i højere gr ad blive sikret, at 
sanktionerne står i rimeligt forhold til overtrædelserne, og sanktionerne ville få større afskrækkende virkning, hvilket ville begrænse risikoen for overtrædelser i EU. Hensyntagen 
til lovovertræderes samarbejdsvilje ville medvirke til at afsløre overtrædelser. Medlemsstaterne forventes at få begrænsede omkostninger i forbindelse med overholdelse af 
bestemmelserne. 
Under løsningsmodel 3  ville ensartet anvendelse af sanktione rne sikre et bedre tilsyn på tværs 
af grænser. Ensartet anvendelse af faktorer ne under løsningsmodel 2 ville få den samme 
virkning som løsningsmodel 2 for så vidt angå r sanktioner, som står i rimeligt forhold til 
overtrædelserne, sanktioner med afskrækkende vi rkning og afsløring af  flere overtrædelser. 
Men listen ville kun omfatte faktorer, som ka n anvendes på samme måde inden for alle 
nationale retssystemer, hvilket  ville udelukke muligheden for også at tage højde for andre 
faktorer, som kunne være releva nte inden for visse retssystem er. Der kan blive tale om 
væsentlige omkostninger i forbindelse med overholdelse af bestemmelserne, for denne løsningsmodel indebærer en revision af alle be stemmelser vedrørende den måde, sanktionerne 
anvendes på.  
OMRÅDE 4: Strafferetlige sanktioner 
 
Inden for dette område drejer det sig om anvendelse af strafferetlige sanktioner i forbindelse 
med overtrædelser af EU-lovgivninge n om finansielle tjenesteydelser.  
Løsningsmodeller  
1: Ingen EU-indsats  
2: Indførelse af strafferetlige sanktioner i fo rbindelse med de alvorligste overtrædelser  
Under  løsningsmodel 1  ville medlemsstaterne sandsynligvis ikke revidere deres strafferet for 
at opnå yderligere sammenhæng inden for dette område.  
Løsningsmodel 2  ville være et bud skab om stor misbilligelse, som kunne give sanktionerne 
større afskrækkende virkning og få en positiv indvirkning på offentlighedens opfattelse af, 
hvorvidt sanktioner er passende . Strafferetlige sanktioner vi lle ikke blive anvendt i 
forbindelse med alle overtrædelser, kun i forbi ndelse med de alvorligste, hvor strafferetlige 
sanktioner er det mest effektive og afskrækkende  værktøj til at sikre behørig håndhævelse af 
EU's bestemmelser om finansielle tjenesteyde lser. Strafferetlige sanktioner ville kun blive 
anvendt, hvis strengt nødvendigt.  
OMRÅDE 5: EU-indsats til støtte for effektiv anvendelse af sanktioner  
Inden for dette område drejer det sig om de  mekanismer, som medlem sstaterne kan indføre 
for at forbedre anvendelsen af sanktioner, navnlig mekanismer til afsløring af overtrædelser. En EU-indsats ville fokusere på  1) centrale beføjelser og undersøgelsesværktøjer til alle 
kompetente myndigheder og 2) samarbej de mellem nationale myndigheder.  
Løsningsmodeller  
DA 7   DA 1: Koordinering gennem de europæiske tilsyn smyndigheder – ingen yderligere EU-indsats  
2: Yderligere EU-indsats for at sikre, at alle medlemsstat er anvender centrale undersøgels esbeføjelser og -værktøjer  
Under løsningsmodel 1  ville nogle medlemsstater blive ve d med at have bestemmelser om 
anmeldelse af uregelmæssigheder ("whistleblow ing"), mens hovedparten sandsynligvis ikke 
ville indføre konsekvente, forudsigelige programm er med det formål at beskytte anmeldere og 
fritage dem fra sanktioner, når de er involvere t i overtrædelser (sanktionsfritagelsesprogram). 
Målsætningen om at udbygge natio nale sanktionsordninger kunne i et vist omfang realiseres 
gennem de nye europæiske tilsynsmyndi gheders koordineringsaktiviteter.  
Løsningsmodel 2 ville være mere effektiv for så vidt angår bedre håndhævelse af sanktioner, 
idet der ville foreligge nye værk tøjer til at afsløre overtrædelser . Sanktionerne ville få større 
afskrækkende virkning og blive mere effektiv e, når overtrædelser afsløres og straffes 
regelmæssigt. Opfattelsen af, at  lovovertrædere normalt afsløres  og straffes på en effektiv 
måde, ville også genoprette tilliden  til den finansielle sektor.  
5.1.1.  Pakke af foretrukne løsningsmodeller 
Følgende løsningsmodeller er udvalgt fra de fem behandlede områder:  
• OMRÅDE 1: indførelse af fæ lles minimumskriterier for forskellige typer administrative 
sanktioner og for administrative sanktioners omfang 
• OMRÅDE 2: sanktioner, som både finder a nvendelse på fysiske og juridiske personer 
• OMRÅDE 3: visse nøglefaktorer, som alle  nationale myndigheder tager højde for  
• OMRÅDE 4: indførelse af strafferetlige sanktioner i fo rbindelse med de alvorligste 
overtrædelser 
• OMRÅDE 5: udbygning af mekanismer, som gør det lett ere at afsløre 
overtrædelser/håndhævelsesaktioner. 
5.2. Løsningsmodeller - foranstaltningernes form 
Der er foretaget en analyse af fire løsni ngsmodeller for at fastlægge, hvilken form for 
foranstaltninger der kan træffes med henblik på  at gennemføre det sæt løsningsmodeller, der 
er identificeret i afsnit 5.1.  
• Løsningsmodel 1: ikke-bindende foranstaltnin ger, som fremmer indbyrdes tilnærmelse af 
sanktionsordninger  
Uden krav ville der ikke være nogen sikkerhed for, at samtlige medlemsstater træffer alle de 
nødvendige foranstaltninger, og medlemsstaterne  ville sandsynligvis be handle de relevante 
spørgsmål forskelligt.   
• Løsningsmodel 2: minimal indbyrdes tilnærmelse af sanktionsordninger - sektortilgang 
Denne løsningsmodel synes meget effektiv, da den ville give mulighe d for at indføre de 
bestemmelser, som er mest hensigtsmæssige i den givne sektor og i forbindelse med den berørte EU-retsakt. Medlemsstaterne ville fo rtsat kunne vælge og anvende sanktioner efter 
DA 8   DA eget ønske og ville kunne anvende strengere bestemmelser end minimumsstandarderne. 
Denne løsningsmodel ville ikke nødvendigvis kræve væsentlige ændringer af nationale 
sanktionsordninger. 
• Løsningsmodel 3: minimal indbyrdes tilnærme lse af sanktionsordninger – tværsektoriel 
tilgang 
Denne løsningsmodel ville give mulighed for at gennemføre de løsningsmodeller, der er 
udvalgt inden for alle områder undtagen område 4, da en sektortilgang synes at være afgørende for at identificere de alvorligste over trædelser, som kræver strafferetlige sanktioner. 
Da EU-rammebestemmelserne kun ville kunne omfatte meget generelle spørgsmål, ville medlemsstaterne fortsat være ret frit stillet med hensyn til gennemførelsen af de fælles bestemmelser, og det ville gøre denne løsningsmodel mindre effektiv.  
• Løsningsmodel 4: fuldstændig indbyrdes tilnær melse af sanktionsordninger - sektortilgang 
Denne løsningsmodel er under alle omstæn digheder udelukket for område 4, da EU's 
lovgivningsmyndighed ikke har beføjelse til fuldstændig harmonisering af strafferetlige 
sanktioner. Fuldstændig indbyrdes tilnærmelse af  sanktionsordninger ville ikke være egnet til 
at gennemføre af de foranstaltninger, de r er udvalgt for område 1 og 3, som udelukker 
indførelse af ensartede bestemmelser.  
5.2.1.  Foretrukne værktøjer  
Den mest hensigtsmæssige løsningsmodel må være et lovgivningstiltag, som sigter mod 
minimal indbyrdes tilnærmelse af nationale sa nktionsordninger, og som eventuelt omfatter 
alle de spørgsmål, der skal behandles.  
Den mest effektive tilgang må være den se ktorrelaterede, som kunne kombineres med den 
tværsektorielle tilgang ved at opstille visse grundprincipper, som er fælles for alle sektorer. 
6. T
ILSYN OG EVALUERING  
De udvalgte løsningsmodeller vil blive forelagt i meddelelsen, således at alle berørte parter 
kan fremsætte bemærkninger til de foreslåe de tiltag. Kommissionen vil evaluere den 
modtagne feedback og tage den i betrag tning, når der fremsættes konkrete forslag.