Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om »Bæredygtig udvikling på bygge- og boligområdet i Europa« (97/C 355/05)

Det Økonomiske og Sociale Udvalg besluttede den 20. marts 1997 under henvisning til forretningsordenens artikel 23, stk. 3, at afgive udtalelse om »Bæredygtig udvikling på bygge- og boligområdet i Europa«.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Regionaludvikling og Fysisk Planlægning, som udpegede Hans-Joachim Wilms til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 16. september 1997.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 348. plenarforsamling af 1. og 2. oktober 1997, mødet den 1. oktober 1997, med 84 stemmer for, 1 imod og 6 hverken for eller imod, følgende udtalelse.

1. Indledning

1.1. EU har med Amsterdam-traktaten gjort ideen om bæredygtig og miljørigtig udvikling til et af hovedmålene for sin miljøpolitik.

Interessen samler sig om at beskytte miljøet på lang sigt for at undgå varige miljøødelæggelser så også de kommende generationer har naturressourcer at råde over.

1.2. En økonomisk og politisk omstrukturering er nødvendig for at nå dette mål (jf. Kommissionens hvidbog »Vækst, konkurrenceevne og beskæftigelse«). Der kræves en bæredygtig omlægning af industrisamfundet som kun kan gennemføres hvis alle samfundets aktører (dvs. de økonomiske, politiske og sociale aktører) deltager aktivt i beskyttelsen af miljøet.

1.3. Det femte miljøhandlingsprogram () indeholder bl.a. følgende foranstaltninger:

- en mere miljørigtig forvaltning af ressourcerne;

- overgang til en integreret miljøbeskyttelse der omfatter alle medier;

- energispareforanstaltninger;

- nye modeller for en miljøvenlig byudvikling.

1.4. Kommissionen har samtidig i sin slutrapport om »Bæredygtige byer i Europa« gjort rede for hvor diskussionen står i dag, og hvilke krav der på denne baggrund kan stilles til by- og regionsplanlægning. Det fremhæves i rapporten at en økosystemorienteret fremgangsmåde, innovativ byforvaltning og bæredygtig affaldsforvaltning er grundforudsætningerne for en bæredygtig udvikling af boligområderne i byerne.

1.5. ØSU mener, at bygge- og boligområdet er særligt egnet til gennemførelse af disse målsætninger eftersom:

- mennesker på vore breddegrader den største del af livet opholder sig i bygninger, og det er et basalt behov at have en bolig;

- byggeindustrien er af væsentlig betydning for det enkelte lands økonomi;

- det er forbundet med et stort materiale- og energiforbrug at bygge og bo;

- denne sektor har en uforholdsmæssig høj affaldsproduktion;

- den høje arbejdsløshed i nogle lande bl.a. skyldes byggesektorens elendige situation.

1.6. Et andet aspekt, som man ikke før har været tilstrækkeligt opmærksom på, er det stigende arealforbrug som følge af bosættelses- og trafikudviklingen, som er forbundet med betydelige omkostninger for miljøet.

1.7. ØSU ser det som sin pligt at fremme integrationen af de tre grundpiller i en bæredygtig og miljørigtig udvikling, dvs. det økonomiske, det sociale og det økologiske aspekt. Det sociale aspekt omfatter også kulturaspektet, der netop på bygge- og boligområdet er af stor betydning.

Målsætningerne for bygge- og boligområdet har bl.a. følgende aspekter:

1.8. Det økonomiske aspekt

- Nedbringelse af livscyklusomkostningerne ved bygninger (opførelse, drift, vedligeholdelse, nedrivning, genanvendelse osv.) bl.a. gennem anvendelse af moderne teknologier i alle livscyklusfaser (f.eks. edb-støttet design, energispareteknologier, selektiv nedrivning, mobil genanvendelse).

- Inddragelse af nyskabende foranstaltninger, metoder og teknologier i stil med dem der udvikles i THERMIE-programmet »Fremtidens by«.

- Mere favorable investeringer i ombygning og vedligeholdelse end i nybyggeri.

- Øgede midler til teknisk og social infrastruktur (f.eks. rensning af vand og spildevand, effektiv energiproduktion og -distribution, oprettelse af børnehaver, sundheds- og ungdomscentre).

- Forbedring af udviklingsmulighederne for mindre industri og servicefag.

1.9. Miljøaspektet

- Reduktion af arealanvendelsen.

- Stop for planløs udnyttelse af landskabet.

- Øget anvendelse af planlægningsinstrumenter såsom regionplaner og arealanvendelsesplaner, som er blevet udarbejdet under passende inddragelse af offentligheden.

- Tilpasning af materialeanvendelsen til ressourcesparemålene (f.eks. reduktion af råmaterialeforbruget og af affaldsmængden).

- Undgåelse af skadelige stoffer ved nyopførelse, ombygning og anvendelse af bygninger.

- Nedbringelse af drivhusgasemissionen (f.eks. CO2, halogenerede kulbrinter) fra bygninger gennem energispareforanstaltninger og anvendelse af miljøvenlige byggematerialer.

1.10. Det sociale aspekt

- Sikring af en bolig der svarer til de behov, alderen og husholdningens størrelse stiller;

- hensyntagen til de fremtidige beboeres ønsker ved nybyggeri og ombygning;

- rimelige boligudgifter, også for lavindkomstgrupper;

- tilvejebringelse af et egnet boligmiljø, som kan støtte social integration;

- mindskelse af sociale spændinger og konflikter ved forebyggelse af udstødelse, sikring af adgang til sociale og kulturelle serviceydelser til en rimelig pris og mulighed for aktiv involvering;

- harmoni mellem arbejde, bolig og fritid;

- sunde levevilkår i og uden for boligen;

- jobskabelse og sikring af arbejdspladser i bygge- og boligsektoren;

- konsekvent arbejds- og sundhedsbeskyttelse i byggesektoren;

- bevarelse og pleje af kulturarven, dvs. især historiske bygninger, bosættelsesmønstre og Europas arkitektoniske mangfoldighed, som spiller en central rolle for udviklingen af en lokal identitet;

- kombination af kulturelle værdier, karakteristisk socialt samspil og arkitektoniske formgivningsmuligheder med de tekniske og økologiske betingelser med henblik på at skabe og bevare et steds kulturelle identitet;

- tættere forbindelse mellem byerne som bolig- og arbejdsområder og landdistrikterne med henblik på at fremme styringen af materialekredsløbene mellem by og land samt bevarelse af landdistrikternes rekreationsfunktioner.

1.11. Det erkendes ganske vist i brede kredse at kun en bæredygtig og miljørigtig udvikling kan sikre vort samfunds fremtid. Men det er stadig nødvendigt at afklare en række punkter før mulighederne og risiciene kan vurderes realistisk. Bæredygtig og miljørigtig udvikling forudsætter først og fremmest øget bevidstgørelse om det kollektive og individuelle ansvar, ikke mindst over for de kommende generationer.

1.12. For tiden diskuteres forskellige forsøg på at definere »bæredygtighed på bygge- og boligområdet«.

Som det er tilfældet med det generelle begreb »bæredygtig udvikling« er der heller ikke en enkelt definition på »bæredygtighed på bygge- og boligområdet« der er slået igennem, hverken i medlemsstaterne eller internationalt.

1.13. ØSU indrømmer at kravene til bæredygtighed på bygge- og boligområdet i storbyområder til dels adskiller sig fra kravene i EU's tyndtbebyggede perifere områder (f.eks. Vestirland, det skotske højland og de skotske øer, Pyrenæerne eller Nordskandinavien). Men de europæiske perifere regioner ligger ofte i økologisk sårbare klimazoner som stiller særlige krav til en bæredygtig naturforvaltning. Det er derfor også nødvendigt at tage hensyn til målene for bæredygtighed på bygge- og boligområdet i disse regioner selv om deres finansielle ressourcer gør dette særlig vanskeligt.

1.14. Denne udtalelse ligger indholdsmæssigt på linje med ØSU's positive udtalelse om Kommissionens grønbog om bymiljø () Den foreliggende udtalelse uddyber dog den tidligere udtalelse på området »bæredygtighed på bolig- og byggeområdet« og repræsenterer endog en yderligere specialisering, for så vidt som den især, men ikke udelukkende, koncentrerer sig om bymiljøet.

2. Generelle bemærkninger

2.1. Begrebet »bæredygtig udvikling« vinder i stigende grad indpas i EU's politik. Uheldigvis forløber udviklingen i de enkelte sektorer (f.eks. landbrugspolitik, energipolitik, regional- og bypolitik) ganske vist hyppigt parallelt, men ikke nødvendigvis på en koordineret måde. Der må tilstræbes en bedre koordination. Selv om debatten i EU om »bæredygtighed på bygge- og boligområdet« stadig befinder sig på det indledende stade, har nogle grundlæggende punkter allerede udkrystalliseret sig.

2.2. Således er eksperterne f.eks. enige om at det i mange tilfælde er økonomisk og økologisk fordelagtigt at bevare den bestående boligmasse i stedet for at bygge nyt. Samtidigt bliver det klart at sanering og modernisering af eksisterende bygninger er mere arbejdsintensivt og vanskeligere at automatisere end nybyggeri. Sanering og modernisering er derfor også mere hensigtsmæssigt set ud fra et beskæftigelsespolitisk synspunkt.

2.3. En forudsætning for at bygge- og boligpolitikken kan skabe nye miljø- og beskæftigelsesmæssige impulser er derfor at den nyorienteres i retning af bæredygtighed.

2.3.1. Skal det lykkes at skabe bæredygtighed på bygge- og boligområdet, må der træffes en række foranstaltninger som strækker sig fra revision af lovgivningen og ændring af støtte- og forskningstyngdepunkterne til igangsættelse af en grundig samfundsdebat om elementerne i og målsætningerne for denne bæredygtighed.

2.4. Skønt begrebet bæredygtighed på bygge- og boligområdet ofte ligestilles med miljøvenligt byggeri, må det ikke begrænses hertil. Som allerede nævnt, har det berøringsflader til mange andre områder og bør derfor opfattes som en integrerende del af moderne by- og arealforvaltning.

Bestræbelserne på at opnå bæredygtighed på bygge- og boligområdet har følgende punkter til fælles:

2.5. Arealforvaltning

Bebyggelsestætheden varierer fra den ene EU-medlemsstat til den anden. Men især i bymæssige områder er der sammenlignelige tendenser.

2.5.1. Den stigende arealanvendelse til bolig- og transportformål går hårdt ud over mennesket og dets miljø. Følgerne er bl.a. ødelæggelse af levesteder, tab af fritidskvalitet, forurening pga. øget trafik, forstyrrelser i vandkredsløbet osv.

2.5.2. Virkningerne af planløst og for intensivt byggeri må afhjælpes gennem intelligent arealforvaltning. Der er forskellige muligheder, men f.eks. bør genanvendelse af forladte arealer foretrækkes frem for anvendelse af uberørte fritliggende og grønne områder.

2.5.3. I denne forbindelse må arealgenanvendelse ikke kun forstås som genanvendelse af enkelte bygge- eller industrigrunde, men kan tillige omfatte genoplivning af forladte byer eller kvarterer.

2.6. Ressource- og materialebesparelse (reduktion af materiale- og energiforbrug)

Byggeindustrien er kendetegnet ved et særdeles stort materiale- og ressourceforbrug.

2.6.1. Udvindingen af råstoffer (ler, sand, grus, kalk osv.) og forarbejdningen af dem (til f.eks. cement, klinker, præfabrikerede elementer) forårsager hyppigt alvorlige skader på landskabet og økosystemerne og er overordentlig energiintensiv og forurenende.

2.6.2. Desuden har byggeindustrien et stort transportbehov, der for størstedelens vedkommende afvikles via vejnettet med deraf følgende konsekvenser for energiforbrug og trafikintensitet.

2.6.3. På dette område er der et presserende behov for at nedbringe forbruget ved hjælp af innovative og effektive produktions- og forarbejdningsmetoder.

2.6.4. Ved hjælp af moderne metoder kan man ligeledes opnå en betydelig reduktion af mængden af affald ved produktionen og dermed af omkostningerne og miljøforureningen (f.eks. ved deponering).

2.6.5. På grund af de store materialestrømme kan selv små procentvise besparelser, f.eks. på det individuelle byggeri, have en betydelig nationaløkonomisk virkning.

2.6.6. I denne sammenhæng er det af særlig betydning at man går over til sanering og modernisering af eksisterende bygninger da dette ud fra en livscyklusanalysebetragtning kræver betydeligt færre materialer og mindre energi end nybyggeri. Pr. bolig/produktionsenhed reduceres mængden af det specifikke affald der skal bortskaffes, desuden væsentligt.

2.6.7. Genanvendelse af byggeaffald må i princippet hilses velkommen, men det må være klart at genbrug i form af sanering og modernisering bør prioriteres højere, hvilket er på linje med EU's affaldspolitik.

2.6.8. På grund af de talrige miljøfarlige stoffer der tidligere blev anvendt i byggeindustrien (f.eks. asbest, blyrør, blyholdig maling, PCB-holdige kondensatorer og fugemasse, PVC osv.), må der inden genanvendelsen foretages en grundig dekontaminering af bygningen for at undgå at skadelige stoffer frigøres eller spredes.

2.6.9. Der vil også i fremtiden være behov for nybyggeri. Netop på baggrund af den seneste tids erfaringer (øget anvendelse af materialer i byggeindustrien, især af kompositter) står det klart at man i fremtiden allerede ved planlægningen og opførelsen af en bygning må have den senere nedrivning in mente for at minimere mængden af ikke-genanvendeligt materiale.

2.7. Byggeriforvaltning

2.7.1. Trods nybyggeriets betydning må man gå ud fra en stigende tendens til at eksisterende bygninger bygges om og bruges igen. Det kræver en intelligent og innovativ byggeriforvaltning som på det egentlige byggeområde i alt væsentligt kommer til at omfatte sanering, modernisering og ombygning.

2.8. Adfærdsændring

2.8.1. Der er ingen tvivl om at det, foruden de tekniske forbedringer og innovationer, er påkrævet at ændre brugernes adfærd.

2.8.2. Det er velkendt at per capita-»forbruget« af boligareal i EU's medlemsstater er øget med den stigende velstand.

2.8.3. Trods en relativt stagnerende befolkningsudvikling og en øget boligmasse har dette i mange EU-stater (storbyområder) medført boligmangel, som bl.a. har givet sig udtryk i drastiske lejestigninger.

2.8.4. Videnskabelige undersøgelser har vist at trods økologisk og økonomisk set sund renovering eller nybyggeri har det ikke været muligt fuldt ud at opnå de forventede energi- eller vandbesparelser fordi brugerne - enten af uvidenhed eller skødesløshed - ikke overholder bestemte adfærdsregler.

2.8.5. Typiske eksempler herpå er:

- ukorrekt udluftning;

- ignorering af vandbesparende anordninger;

- uøkonomisk anvendelse af husholdningsapparater osv.

2.8.6. Realisering af begrebet »bæredygtighed på bygge- og boligområdet« kræver foruden tekniske innovationer tillige at brugernes behov inddrages i planlægningen, at de får den nødvendige information, og at de eventuelt ændrer adfærd. I denne forbindelse må eventuel manglende informering af befolkningen afhjælpes.

2.8.7. På europæisk og nationalt plan kan dette kun gøres gennem en samfundsdebat og i det enkelte tilfælde ved på et tidligt tidspunkt at inddrage de senere brugere. I denne sammenhæng gøres der opmærksom på ngo'ernes og den frivillige sektors særlige betydning. De udfylder en vigtig funktion ved formidling af information og »god praksis«.

2.8.8. Hvad angår nybyggeri må man bevæge sig bort fra den endimensionale funktionalitet og hen imod multifunktionalitet.

2.8.9. Grundtanken bag en bygning bør være at den skal kunne tilpasses brugernes skiftende behov, f.eks.:

- børnerige familier;

- barnløse par;

- ældre mennesker;

- handicappede;

- småhandlende og håndværk.

2.9. Nøgleelementerne i bæredygtighed på bygge- og boligområdet kan sammenfattes således:

- bevarelse af eksisterende bygninger i stedet for nybyggeri;

- genanvendelse før recirkulation;

- information;

- inddragelse og vejledning af brugerne;

- erstatning af energi og materialer med arbejdskraft;

- forbedring af sikkerheds- og sundhedsbeskyttelsen på arbejdspladsen.

3. Målsætninger

3.1. Udvikling af modeller

3.1.1. Debatten om målene for og konkretiseringen af »bæredygtighed på bygge- og boligområdet« er først lige begyndt, og der kan derfor endnu ikke opstilles en klart defineret model.

3.1.2. Men på grund af problemstillingen er det nødvendigt at bestræbelserne på at udvikle en sådan model fremskyndes. Det er en forudsætning herfor at det intensive videnskabelige arbejde fortsættes, og at der indledes en bred debat i alle relevante samfundskredse. Et samarbejde og partnerskab mellem de forskellige niveauer, organisationer og interessegrupper er en afgørende faktor i den forbindelse.

3.2. Reduktion af materiale- og energistrømme

3.2.1. Ifølge vor nuværende viden er spørgsmålet om materiale- og energistrømmene af særlig betydning for vurderingen af bæredygtighed på bygge- og boligområdet.

3.2.2. At reducere disse strømme har betydelige virkninger på energiforbruget (og dermed på CO2-emissionerne), landskabsanvendelsen, emissioner og trafikforurening.

3.2.3. Det fremmer endvidere bevarelsen af natur- og rekreationsområder og yder et vigtigt bidrag til at nedbringe miljøforureningen og sikre klimaet. Her tænkes ikke blot på aspekter ved den globale klimabeskyttelse, men også på de troposfæriske og lokale klimabetingelser.

3.3. Fremtidsegnede og innovative arbejdsformer

3.3.1. Når først de store infrastruktur- og genopbygningsprojekter i den østlige del af EU er tilendebragt, vil vægten på mellemlang sigt komme til at ligge på bevarelse og ombygning af det bestående byggeri.

3.3.2. Selv i tilfælde af en konjunkturforbedring vil de arbejdspladser som produktivitetsforøgelse og automatisering bortrationaliserede i 1990'erne, ikke kunne genskabes i de traditionelle sektorer.

3.3.3. Det er derfor tvingende nødvendigt at udvikle fremtidsegnede og innovative arbejdsformer.

3.3.4. Samtidig kan der forventes et sanerings- og moderniseringsbehov, hvilket er hensigtsmæssigt også ud fra et økologisk synspunkt.

3.3.5. Målet må derfor være at udnytte dette potentiale, at støtte det med passende ledsageforanstaltninger og udnytte det i et visionært samarbejde med arbejdsmarkedets parter.

3.4. Videreuddannelse, kvalificering af arbejdstagerne

3.4.1. En forudsætning for at det omtalte beskæftigelsespotentiale kan udnyttes, er at der er vilje til at tilpasse sig de nye krav på arbejdspladsen.

3.4.2. Dertil hører tilegnelse af nye kvalifikationer, som f.eks. kendskab til anvendelse af nye materialer og metoder, viden om selektiv nedrivning af bygninger, sortering af affald på byggepladsen osv.

3.4.3. De pågældende arbejdstagere har dog hidtil ikke modtaget noget sådant tilbud om videreuddannelse.

3.4.4. De hidtidige erfaringer fra miljørigtigt byggeri afslører at alle niveauer (fra planlægningen til udførelsen) er præget af utilstrækkelige kundskaber.

3.4.5. Også bevarelse af ældre og historiske bygninger og afhjælpning af miljøskader kræver særlige kvalifikationer.

3.4.6. Resultatet heraf er vidtgående krav for så vidt angår erhvervsuddannelse og videreuddannelse.

4. Krav

4.1. På grund af den brede vifte af sociale, økologiske og økonomiske aspekter ved »bæredygtighed på bygge- og boligområdet« opfordrer ØSU Kommissionen til at tage dette emne op som prioriteret forskningsområde når det femte miljøhandlingsprogram skal videreføres. Dette bør ske i overensstemmelse med ØSU's henstillinger i udtalelsen om »Mod det femte rammeprogram: videnskabelige og teknologiske mål« og samordnet med strukturfondenes øvrige instrumenter.

4.2. I EU er emnet kun udforsket delvist og har hidtil i det store og hele været begrænset til isolerede projekter og initiativer i de enkelte medlemsstater. På grund af de store og tværfaglige udfordringer i forbindelse med »bæredygtighed på bygge- og boligområdet« er en ny begyndelse nødvendig hvis målsætningerne skal realiseres. På grund af den manglende koordination og emnets transnationale betydning er der behov for et stærkere, overordnet engagement fra EU's side.

4.3. Der skal skabes en solid databank som kan danne grundlag for hensigtsmæssige politiske beslutninger. Med henblik herpå ville det være nyttigt med f.eks. en sammenfatning og en erfaringsudveksling mellem medlemsstaterne om bæredygtighed på bygge- og boligområdet.

4.4. Ud over de centrale områder miljø og energi betragter ØSU også begrebet bæredygtighed på bygge- og boligområdet som særdeles relevant på grund af dets innovationspotentiale og dets betydning for især små og mellemstore virksomheders konkurrenceevne. Mulighederne for besparelser på områderne naturlige ressourcer, energi og arealforbrug samt de beskæftigelsespolitiske virkninger skal undersøges nærmere. Resultaterne skal tjene som grundlag for udformning af EU-støtteprogrammer og -initiativer.

4.5. Der bør tilstræbes en tilknytning til disse emneområder.

4.6. Pilot- og demonstrationsprojekter skal støttes med passende finansielle midler og tjene som udrugningssted for innovationer. Samtidig skal de opfylde den europæiske miljøpolitiks krav, f.eks. om deltagelse (de lokale Agenda 21). I den sammenhæng bør man også fremme innovative skridt til løsning af problemer i forbindelse med sanering og modernisering af udlejningsejendomme (finansielle og juridiske problemer mellem udlejere og lejere).

4.7. Det er især vigtigt at gøre status over situationen i de enkelte EU-medlemsstater efter fælles undersøgelses- og godkendelseskriterier og at debattere indholdet af begrebet »bæredygtighed på bygge- og boligområdet« med henblik på at udvikle en praktisk anvendelig europæisk definition af begrebet.

4.8. Kommissionen opfordres til at undersøge hvilke strategier inden for »bæredygtighed på bygge- og boligområdet« der er mest omkostningseffektive i økonomisk, økologisk og social henseende.

4.9. Sanering og efterfølgende indretning af eksisterende bygninger rummer ifølge de herskende teorier et stort arbejdspladspotentiale. Det er dog en forudsætning at arbejdskraften har de nødvendige kundskaber og kvalifikationer.

4.10. Kommissionen bør foreslå hvorledes unge og ældre arbejdstagere kan erhverve de kvalifikationer som vækstsektoren modernisering og sanering kræver.

4.11. Med skyldig hensyntagen til nærhedsprincippet tilstræbes det at udarbejde direktiver eller henstillinger om basisstandarder for bæredygtigt byggeri. De skal indeholde definitioner på måltal og parametre (f.eks. den tilstræbte begrænsning af arealforbruget, vejledende tal for anvendelsen af genbrugsmaterialer, boligbyggeprogrammer med fokus på bæredygtighed på bygge- og boligområdet osv.) samt ensartede metoder til registrering og offentliggørelse af relevante data på nationalt og EU-plan.

4.12. ØSU anser det for nødvendigt at de parter der i særlig grad er involveret i realiseringen af bæredygtigt byggeri (f.eks. byer og kommuner, organisationer og private virksomheder) får stillet relevante oplysninger og anbefalinger til rådighed. Af særlig interesse er innovative gennemførelsesstrategier (f.eks. miljøaftaler, finansiel støtte og rentabilitetsundersøgelser, modernisering af de relevante regelsæt, procedure for inddragelse af borgerne osv.) som skal udarbejdes på grundlag af rapporter fra eksperter og/eller seminarer og workshops.

Bruxelles, den 1. oktober 1997.

Tom JENKINS

Formand for Det Økonomiske og Sociale Udvalg

() EFT C 138 af 17. 5. 1993; EFT C 140 af 11. 5. 1996.

() EFT C 269 af 14. 10. 1991.