DA Den Europæiske Unions Tidende C 313/1

UDTALELSE Nr. 8/2005

om forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om gensidig administrativ bistand med henblik på beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser mod svig og enhver anden ulovlig aktivitet

(artikel 280, stk. 4, EF)

(2005/C 313/01)

INDHOLD

1-7 I. Indledning

8-11 II. Generelle bemærkninger

12-19 III. Administrativt samarbejde på området traditionelle egne indtægter og udgifter

20-28 IV. Administrativt samarbejde vedrørende merværdiafgift

29-32 V. Administrativt samarbejde med henblik på bekæmpelse af hvidvaskning af penge

33-39 VI. Konklusioner og anbefalinger

REVISIONSRETTEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR —

under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 280,

under henvisning til Rådets anmodning af 12. oktober 2004 om en udtalelse fra Revisionsretten om Kommissionens forslag (1) til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om gensidig administrativ bistand med henblik på beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser mod svig og enhver anden ulovlig aktivitet —

VEDTAGET FØLGENDE UDTALELSE:

I. INDLEDNING

1. I henhold til artikel 280 i traktaten skal medlemsstaterne samordne deres optræden med henblik på at beskytte Fællesskabets finansielle interesser mod svig. Med henblik herpå tilrettelægger de sammen med Kommissionen et snævert, løbende samarbejde mellem de kompetente myndigheder. Dette administrative samarbejde omfatter indberetning af uregelmæssigheder, administrative undersøgelser, kontrol og inspektion på stedet, udveksling af oplysninger, inddragelse af uretmæssigt opnåede fordele og administrative sanktioner.

2. På grundlag af artikel 280 og andre af traktatens bestemmelser skal der vedtages et fælles sæt retsregler for alle områder. Størstedelen af Fællesskabets lovgivning om bekæmpelse af svig består imidlertid af de forskellige detaljerede bestemmelser, der gælder for de pågældende fællesskabspolitikker.

3. Med dette lovforslag søger Kommissionen at styrke sin rolle som koordinator af medlemsstaternes foranstaltninger til bekæmpelse af svig og enhver anden ulovlig aktivitet, der skader Fællesskabets finansielle interesser. I sin begrundelse anfører Kommissionen, at de eksisterende retlige rammer for administrativt samarbejde er ufuldstændige med hensyn til at give Kommissionen en aktiv rolle med at støtte og koordinere medlemsstaternes aktiviteter. Det skulle især være tilfældet, når der er tale om grænseoverskridende momssvig og hvidvaskning af penge i relation til EF-svig.

4. Kommissionen foreslår, at der indføres en samlet ordning for samarbejde mellem de administrative myndigheder i medlemsstaterne og mellem disse myndigheder og Kommissionen (som handler gennem Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig, OLAF (2)) med henblik på indsamling og udveksling af oplysninger om uregelmæssige transaktioner, som er af »særlig relevans på fællesskabsplan«.

5. Begrebet »særlig relevans på fællesskabsplan« defineres ud fra to kriterier: a) Den uregelmæssige transaktion skal have forgreninger i eller forbindelser til transaktioner i andre medlemsstater og b) den uregelmæssige transaktion skønnes at forårsage skade for Fællesskabet på 100 000 euro eller derover eller at forårsage skattemæssig skade i de pågældende medlemsstater til beløb af over 500 000 euro på momsområdet.

6. Den foreslåede forordning vil skulle gælde på alle Fællesskabets indtægts- og udgiftsområder, medmindre der i den øvrige fælesskabslovgivning er bestemmelser om et mere specifikt samarbejde eller om udvidet adgang for Kommissionen til oplysninger.

7. Retten har vurderet Kommissionens forslag på grundlag af relevant revisionsarbejde og har også taget hensyn til de bestemmelser om bedre lovgivning og retningslinjer for EF-lovgivningens affattelse, som Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen i fællesskab har vedtaget (3).

II. GENERELLE BEMÆRKNINGER

8. Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen er blevet enige om (4) at ajourføre lovgivningen og begrænse dens omfang samt at gennemføre en kraftig forenkling af den. På trods af dette mål vil Kommissionens forslag ikke komme til at betyde, at den eksisterende lovgivning forenkles eller ændres. Der ville blive blot blive tilføjet endnu en forordning, som ville skulle anvendes sammen med den allerede gældende horisontale og sektorbestemte lovgivning.

9. I sine forslag til retsakter har Kommissionen forpligtet sig til (5) at tage behørigt hensyn til de finansielle eller administrative konsekvenser, navnlig for Unionen og medlemsstaterne. Men i forslaget til ny forordning er der ingen oplysninger om de finansielle og administrative konsekvenser for medlemsstaterne.

10. Forslaget giver en bredere definition af begrebet »uregelmæssigheder, som skader Fællesskabets finansielle interesser«. Begrebet omfatter nu også a) overtrædelser af lovgivningen vedrørende merværdiafgift (moms) og b) hvidvaskning af penge. Disse områder er ikke omfattet af den almindelige definition af uregelmæssigheder, som omhandlet i Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 af 18. december 1995 om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser (6). Ved således i lovgivningen om bekæmpelse af svig at operere med forskellige definitioner af begrebet »uregelmæssigheder« risikerer man at skabe forvirring og juridisk usikkerhed.

11. Usikkerheden bliver endnu større ved, at der i fællesskabslovgivningen ikke er nogen definition af begrebet »Fællesskabernes finansielle interesser« (7). Den nye forordning, som Kommissionen foreslår vedtaget, giver heller ikke en sådan definition.

III. ADMINISTRATIVT SAMARBEJDE PÅ OMRÅDET TRADITIONELLE EGNE INDTÆGTER OG UDGIFTER

12. Rettens seneste revision vedrørende forvaltningen af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (8) har bekræftet, at der er behov for et mere effektivt samarbejde med medlemsstaterne, både på de områder, som Kommissionen forvalter direkte, og på dem, hvor forvaltningen af fællesskabsmidlerne deles med medlemsstaterne. De nuværende problemer i forbindelse med samarbejdet skyldes i vid udstrækning mangelfuld operationel effektivitet både i medlemsstaterne og i Kommissionen.

13. For så vidt angår den særlige procedure for gensidig bistand på told- og landbrugsområdet (9) konstateredes det, at der ikke systematisk følges op på sagerne, og at OLAF ikke har fastsat regler for konstant og sammenhængende overvågning af fremskridt inden for rammerne af procedurerne for anmodning om gensidig bistand fra medlemsstaterne, og at resultaterne af sådanne anmodninger ikke registreres klart (10).

14. I særberetning nr. 3/2004 om inddrivelse af uregelmæssigt udbetalte beløb under den fælles landbrugspolitik (11) konkluderede Retten, at Kommissionens relevante databank over de uregelmæssigheder, som medlemsstaterne har indberettet (12), ikke kan anses for pålidelig, fuldstændig og præcis.

15. Med hensyn til strukturpolitikkerne reviderede Retten anvendelsen af den relevante forordning (13) i 2001 og konstaterede (14) svagheder på alle niveauer, som betød, at de indberettede data om uregelmæssigheder var ufuldstændige, vildledende og forældede.

16. Disse svagheder skyldtes blandt andet, at det var vanskeligt at få opstillet en ensartet definition i alle medlemsstater af de uregelmæssigheder, der skulle indberettes. Retten konstaterede også, at oplysningerne først blev stillet til rådighed meget sent, og at de ikke altid var blevet fulgt ordentligt op af Kommissionen.

17. De nye procedurer, der foreslås indført, ville betyde en ekstra arbejdsbyrde både for de administrative myndigheder i medlemsstaterne og for Kommissionen, eftersom de indberetningsforpligtelser, der eksisterer i henhold til andre fællesskabsretsakter, hverken afskaffes eller strømlines. I praksis ville det derfor blive vanskeligt at begrænse indsatsen og ressourcerne og forhindre Kommissionens tjenestegrene i at blive overbebyrdet med information og anmodninger med relation til sager af mindre betydning, sådan som det er Kommissionens erklærede hensigt (15).

18. Hertil kommer, at de nye regler, der foreslås vedtaget, ville komme til at gælde side om side med allerede eksisterende sektorspecifikke forordninger og dermed øge risikoen for fortolkningsproblemer og for, at reglerne ikke anvendes ensartet i alle medlemsstater. Der er inkonsekvenser med hensyn til kriterier, frister og tærskler for indberetning (16).

19. Situationen kompliceres yderligere af, at de nye indberetningsforpligtelser, der foreslås vedtaget, også ville komme til at omfatte sager, hvor der endnu ikke er foregået uregelmæssigheder, men hvor der er oplysninger om, at der kan være planlagt uregelmæssigheder (17). Det er tvivlsomt, om en sådan bestemmelse er realistisk.

IV. ADMINISTRATIVT SAMARBEJDE VEDRØRENDE MERVÆRDIAFGIFT

20. I årsberetningen for 2001 (18) gjorde Retten opmærksom på de stigende problemer med karruselsvig og på, at det for at få dette problem løst er nødvendigt at styrke det administrative samarbejde med henblik på beskyttelse af moms-indtægterne (19).

21. Den 1. januar 2004 trådte Rådets forordning (EF) nr. 1798/2003 (20) om administrativt samarbejde vedrørende merværdiafgift i kraft. Formålet er at styrke samarbejdet mellem skattemyndighederne i medlemsstaterne om bekæmpelse af momssvig. Med forordning (EF) nr. 1798/2003 er der langt om længe blevet indført et enkelt retsgrundlag. Før den trådte i kraft, var der to særskilte retlige instrumenter, som anvendtes sideløbende, hvilket vanskeliggjorde et effektivt samarbejde mellem skattemyndighederne.

22. Ifølge Kommissionen har de medlemsstater, som allerede har iværksat de specifikke efterforsknings- og kontrolforanstaltninger til bekæmpelse af »momskarruseller«, opnået gode resultater (21).

23. Retten bemærker, at bestemmelserne i forslaget til ny forordning i vid udstrækning ligner eller endog er identiske med dem, der allerede er indført med forordning (EF) nr. 1798/2003, særlig for så vidt angår udveksling af oplysninger og reglerne for administrative undersøgelser (22).

24. Men forslaget ændrer ved den rolle, Kommissionen (herunder OLAF) skal spille. I henhold til forordning (EF) nr. 1798/2003 er det Kommissionens hovedopgave sammen med medlemsstaterne at undersøge og vurdere, hvordan ordningen vedrørende administrativt samarbejde fungerer, og hvordan dens funktion kan forbedres.

25. I henhold til forslaget til ny forordning vil OLAF systematisk blive inddraget i koordineringen af individuelle svigbekæmpelsesforanstaltninger og vil endog kunne spille en central rolle i sådanne foranstaltninger, fordi det får mulighed for at centralisere og analysere relevante oplysninger og anmode medlemsstaterne om at foretage særlig overvågning eller administrative undersøgelser.

26. Retten henleder opmærksomheden på, at den i særberetning nr. 1/2005 (23) anbefalede, at OLAF koncentrerede sine aktiviteter om undersøgelsesarbejdet. Hvis OLAF i overensstemmelse med forslaget til ny forordning får pålagt rollen som koordinator af medlemsstaternes foranstaltninger til bekæmpelse af grænseoverskridende momssvig, vil det kunne mindske kontorets kapacitet til at udføre sin hovedopgave effektivt.

27. Hertil kommer, at der ville opstå praktiske problemer, eftersom forslaget til ny forordning i modsætning til forordning (EF) nr. 1798/2003 ikke omfatter bestemmelser om direkte kontakter og samarbejde med skatteinspektører eller ansatte i svigbekæmpelsesenheder. Det foreslås, at oplysningerne kun skal kanaliseres gennem de respektive centrale forbindelseskontorer og andre skattemyndigheder, der er kompetente til at efterforske momssvig. Det skaber stor risiko for, at det vil blive vanskeligt at koordinere aktiviteterne hurtigt og fleksibelt.

28. De bemærkninger, der fremsættes i punkt 17 til 19, gælder også for administrativt samarbejde på momsområdet.

V. ADMINISTRATIVT SAMARBEJDE MED HENBLIK PÅ BEKÆMPELSE AF HVIDVASKNING AF PENGE

29. I overensstemmelse med Rådets afgørelse 2000/642/RIA (24) har medlemsstaterne oprettet »finansielle efterretningsenheder«. Disse efterretningsenheder har til opgave at indsamle og analysere oplysninger med henblik på at påvise forbindelser mellem mistænkelige finansielle transaktioner og den underliggende kriminelle aktivitet for at bekæmpe hvidvaskning af penge.

30. Kommissionen foreslår, at de finansielle efterretningsenheder medtages på listen over de kompetente myndigheder, som skal samarbejde i henhold til forslaget til forordning om gensidig administrativ bistand med henblik på beskyttelse af Fælleskabets finansielle interesser. Kommissionen ville således få mulighed for at anmode dem om bistand og om at fremsende alle oplysninger af relevans for forebyggelse og afsløring af uregelmæssigheder.

31. Retten gør opmærksom på, at Kommissionen i henhold til den gældende tekst i Rådets afgørelse 2000/642/RIA ikke har nogen funktion i relation til de finansielle efterretningsenheder. Nogle af bestemmelserne i afgørelsen (25) vil endog kunne fortolkes derhen, at Kommissionens tjenestegrene ikke har adgang til oplysninger, der indsamles og videreformidles af de finansielle efterretningsenheder. I henhold til artikel 19 i de fælles retningslinjer for EF-lovgivningens affattelse (26) ville det derfor være ønskeligt at få afklaret dette spørgsmål.

32. De kommentarer, der fremsættes i punkt 17 og 19, har også relevans for administrativt samarbejde med henblik på bekæmpelse af hvidvaskning af penge.

VI. KONKLUSIONER OG ANBEFALINGER

33. Retten er enig med Kommissionen i, at der er behov for et mere effektivt samarbejde mellem medlemsstaterne og mellem medlemsstaterne og Kommissionen med henblik på at beskytte Fællesskabets finansielle interesser mod svig og anden ulovlig aktivitet.

34. Det eksisterende retsgrundlag for bekæmpelse af svig og uregelmæssigheder er kompliceret og, som Rettens revision har vist, vanskeligt at håndhæve. Forslaget til ny forordning tilføjer yderligere kompleksitet, navnlig i form af definitioner og indberetningskriterier.

35. Hertil kommer, at indførelsen af endnu et retligt instrument strider mod den målsætning, som Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen er blevet enige om (27), nemlig at ajourføre fællesskabslovgivningen og begrænse dens omfang samt at gennemføre en kraftig forenkling af den.

36. Retten foreslår, at Kommissionen foretager et grundigt eftersyn af Fællesskabets lovgivning om bekæmpelse af svig med henblik på at fremsætte et forslag, som forenkler og konsoliderer denne lovgivning, så man undgår gentagelser, overlapning eller modstridende bestemmelser. De eksisterende svagheder i samarbejdet mellem Kommissionen og medlemsstaterne bør afhjælpes inden for rammerne af et sådant eftersyn.

37. Retten anbefaler igen, at OLAF's aktiviteter koncentreres om undersøgelsesarbejdet. At give OLAF et større ansvar i forbindelse med koordineringen af medlemsstaternes foranstaltninger til bekæmpelse af svig vil kunne komme i konflikt med dette mål.

38. Det bør defineres klart, hvad der menes med »Fællesskabets finansielle interesser«, som er et centralt begreb i forbindelse med lovgivningen om bekæmpelse af svig. Der bør kun anvendes én enkelt definition af begrebet »uregelmæssigheder« i lovgivningen om bekæmpelse af svig.

39. For så vidt angår samarbejdet vedrørende merværdiafgiften, anbefaler Retten igen (28), at Kommissionen koncentrerer sig om sit ansvar for at påvise manglerne i de nationale systemer til bekæmpelse af momssvig og for at foreslå de pågældende medlemsstater egnede løsninger på problemerne.

Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg på mødet den 27. oktober 2005. På Revisionsrettens vegne Hubert WEBER Formand

(1) KOM(2004) 509 endelig af 20.7.2004.

(2) I henhold til artikel 2 i Kommissionens afgørelse 1999/352/EF, EKSF, Euratom af 28. april 1999 om oprettelse af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) (EFT L 136 af 31.5.1999, s. 20) har Kontoret til opgave at stå for den bistand, som Kommissionen skal yde i forbindelse med samarbejdet med medlemsstaterne om bekæmpelse af svig, og udføre alle Kommissionens øvrige operationelle aktiviteter med henblik på bekæmpelse af svig.

(3) Interinstitutionel aftale af 16. december 2003 om bedre lovgivning (EUT C 321 af 31.12.2003, s. 1) og interinstitutionel overenskomst af 22. december 1998 om fælles retningslinjer for EF-lovgivningens affattelse (EFT C 73 af 17.3.1999, s. 1).

(4) Jf. artikel 35 i den interinstitutionelle aftale af 16. december 2003.

(5) Jf. artikel 27 i den interinstitutionelle aftale af 16. december 2003.

(6) EFT L 312 af 23.12.1995, s. 1.

(7) Domstolen giver i en dom et fingerpeg herom: I sag C-11/00 anfører Domstolen at, »udtrykkene »Fællesskabets finansielle interesser« i artikel 280 EF ikke kun omfatter Det Europæiske Fællesskabs budget i begrebets egentlige forstand«. (Sml. 2003 I, s. 7147, præmis 95).

(8) Jf. særberetning nr. 1/2005, resuméet, punkt VI (EUT C 202 af 18.8.2005, s. 1).

(9) I henhold til Rådets forordning (EF) nr. 515/97 af 13. marts 1997 om gensidig bistand mellem medlemsstaternes administrative myndigheder og om samarbejde mellem disse og Kommissionen med henblik på at sikre den rette anvendelse af told- og landbrugsbestemmelserne (EFT L 82 af 22.3.1997, s. 1).

(10) Jf. punkt 32 i særberetning nr. 1/2005.

(11) Jf. punkt 16 til 32 i særberetning nr. 3/2004 (EUT C 269 af 4.11.2004, s. 1).

(12) I henhold til Rådets forordning (EØF) nr. 595/91 af 4. marts 1991 om uregelmæssigheder og tilbagebetaling af beløb, der uberettiget er udbetalt inden for rammerne af finansieringen af den fælles landbrugspolitik samt om oprettelse af et informationssystem på dette område samt om ophævelse af forordning (EØF) nr. 283/72 (EFT L 67 af 14.3.1991, s. 11).

(13) Kommissionens forordning (EF) nr. 1681/94 af 11. juli 1994 om uregelmæssigheder og tilbagebetaling af beløb, der uberettiget er udbetalt inden for rammerne af finansieringen af strukturpolitikkerne, samt om oprettelse af et informationssystem på dette område (EFT L 178 af 12.7.1994, s. 43).

(14) Jf. særberetning nr. 10/2001 om den finansielle kontrol af strukturfondene, punkt 107 til 126 (EFT C 314 af 8.11.2001, s. 26).

(15) Jf. side 6 i begrundelsen til Kommissionens forslag.

(16) I henhold til forslaget til forordning skal medlemsstaterne f.eks. uden forudgående anmodning tilvejebringe alle relevante oplysninger om uregelmæssigheder, som kan have forgreninger i andre medlemsstater, og hvor den potentielle skade for Fællesskabets finansielle interesser udgør 100 000 euro eller derover. Der er ikke sat nogen frist for, hvornår oplysningerne skal indberettes. Man må derfor formode, at oplysningerne skal indberettes, så snart den finansielle virkning af en sag kan vurderes. I henhold til Kommissionens forordning (EF) nr. 1681/94 er hver enkelt medlemsstat imidlertid allerede — uanset de involverede beløb — forpligtet til straks at indberette uregelmæssigheder, som må frygtes meget hurtigt at få virkninger uden for statens område.

(17) Jf. artikel 5, stk. 3, i forslaget.

(18) Jf. punkt 1.45 til 1.55 i årsberetningen for 2001 (EFT C 295 af 28.11.2002, s. 1).

(19) Når der er tale om moms, indvirker svig indirekte på Fællesskabernes egne indtægter. Fællesskabernes evne til at opfylde deres udgiftsforpligtelser afhænger ikke af, i hvor høj grad momsopkrævningen og forebyggelsen af svig er effektiv. Egne indtægter baseret på bruttonationalindkomsten (BNI) er beregnet til dækning af de udgifter, der ikke dækkes af andre indtægter. Det betyder, at momssvig ikke kun rammer den medlemsstat, hvor svigen blev begået, men alle medlemsstater, fordi der så skal opkræves flere BNI-indtægter.

(20) Rådets forordning (EF) nr. 1798/2003 af 7. oktober 2003 om administrativt samarbejde vedrørende merværdiafgift og ophævelse af forordning (EØF) nr. 218/92 (EUT L 264 af 15.10.2003, s. 1).

(21) Jf. Kommissionens beretning om udnyttelsen af administrative samarbejdsordninger i bekæmpelsen af momssvig (KOM(2004) 260 endelig af 16.4.2004, s. 18).

(22) I begrundelsen til forslaget anfører Kommissionen udtrykkeligt, at den har anvendt de standarder, der er fastlagt i forordning (EF) nr. 1798/2003.

(23) Jf. punkt XI og 94.

(24) Rådets afgørelse 2000/642/RIA af 17. oktober 2000 om samarbejdsordninger mellem medlemsstaternes finansielle efterretningsenheder for så vidt angår udveksling af oplysninger (EFT L 271 af 24.10.2000, s. 4).

(25) Jf. for eksempel artikel 5, stk. 4, hvori det hedder, at de finansielle efterretningsenheder træffer alle nødvendige foranstaltninger, herunder sikkerhedsforanstaltninger, for at sikre, at oplysninger, der forelægges i henhold til denne afgørelse, ikke er tilgængelige for andre myndigheder, organer eller instanser.

(26) Interinstitutionel overenskomst af 22. december 1998 om fælles retningslinjer for EF-lovgivningens affattelse.

(27) Interinstitutionel aftale af 16. december 2003 om bedre lovgivning.

(28) Jf. punkt 4.1 til 4.8 i særberetning nr. 9/98 om beskyttelse af Den Europæiske Unions finansielle interesser på området moms i forbindelse med samhandelen mellem medlemsstaterne med Kommissionens svar (EFT C 356 af 20.11.1998, s. 1).