Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om »Beskæftigelsen og Euroen« (98/C 407/48)

Det Økonomiske og Sociale Udvalg besluttede den 27. januar 1998 under henvisning til forretningsordenens artikel 23, stk. 3, at afgive udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Økonomiske, Finansielle og Monetære Spørgsmål, som udpegede Michael Geuenich til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 14. juli 1998.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 357. plenarforsamling af 9. og 10. september 1998, mødet den 9. september 1998, med 115 stemmer for, 2 imod og 5 hverken for eller imod, følgende udtalelse.

BETINGELSERNE FOR POSITIVE BESKÆFTIGELSESEFFEKTER AF DEN EUROPÆISKE MONETÆRE UNION

1. Indledning

1.1. Når man skal vurdere de beskæftigelsesmæssige virkninger af den monetære union, er det vigtigt at sondre mellem det korte og det lange sigt. Således skulle specielt de enorme sparebestræbelser, som adskillige europæiske stater har udfoldet for at kunne honorere budgetunderskudskravet på 3 %, have dæmpet konjunkturudviklingen i adskillige lande i Europa i de seneste år. Det havde en tilsvarende ugunstig effekt på beskæftigelsesudviklingen. Disse negative kortfristede påvirkninger af væksten vil formentligt fortsat være mærkbare ved den monetære unions start.

1.2. Den resulterende dæmpning af den økonomiske aktivitet er blevet yderligere skærpet af et fald i skatteindtægterne og en stigning i de sociale udgifter. Det har lagt pres på de offentlige budgetter, således at budgetunderskuddene som hovedregel er steget. I den sammenhæng er der opstået en konflikt mellem de monetære og de budgetpolitiske kriterier. Skulle finanspolitikken tilgodese de underskudsmål, man selv havde sat, måtte den bremse op i konjunkturudviklingen, med negative konsekvenser for vækst og beskæftigelse. Når den monetære union er en realitet, skulle der kunne ske en opblødning af de budgetpolitiske restriktioner.

1.3. Der kan også fortsat udgå kortfristede effekter fra fastsættelsen af omregningskurserne i forhold til euroen. Omregningskurserne bør så vidt muligt være konkurrenceneutrale. Dette kunne blive spoleret af kortfristede valutakursspekulationer; der er imidlertid ikke aktuelt tegn på sådanne. Hvad, der kunne vise sig at være mere alvorligt, er den stedfindende ændring i de reale valutakurser i en situation, hvor de nominelle valutakurser i EU er stabile. Således har specielt Forbundsrepublikken Tyskland på det seneste forbedret sin konkurrencemæssige stilling ved hjælp af faldende enhedslønomkostninger - på bekostning af sine partnere i EU. Det forventes imidlertid ikke, at der vil ske flere valutakursjusteringer frem til ØMU'ens start den 1. januar 1999. Hermed har de deltagende medlemsstater forskellige startforudsætninger konkurrenceevnemæssigt set. Det vil tage nogen tid, førend effekterne heraf rinder ud.

1.4. Løndannelse og arbejdsmarkedspolitik er traditionelt blevet til på et trepartsgrundlag. Den monetære politik inklusive valutakurspolitikken og fastsættelsen af den korte rente ligger i hænderne på den nationale centralbank, medens parlament og regering har ansvaret for finanspolitikken, herunder for uddannelsessystemet og det sociale tryghedssystem. Lønningerne aftales mellem arbejdsgivere og fagforeninger.

1.5. Den monetære unions langsigtede indvirkninger på vækst og beskæftigelse afhænger da af, hvilke målsætninger der opstilles for løn-, penge- og finanspolitikken i Europa, og hvordan denne politik koordineres. Her er det afgørende, at de potentielle fordele ved den monetære union, dvs. lavere transaktionsomkostninger, lavere nominelle renter, skærpet konkurrence og bedre prisgennemsigtighed for forbrugeren, ikke neutraliseres af de tilkommende risici, der muligvis knytter sig til en udvidet valutazone, i form af ringere evne til at tilpasse sig stød.

1.6. I nærværende udtalelse vil man søge at holde de effekter udenfor, som kan tilskrives det europæiske indre marked og dermed arbejdskraftens og kapitalens frie bevægelighed. Indremarkedsfrihederne har især ført til et forstærket handelssamkvem mellem medlemsstaterne, højere direkte investeringer i udlandet og vandringsbevægelser - udviklinger, som vil blive forstærket yderligere i fremtiden. I nærværende udtalelse vil man derimod fokusere på de beskæftigelsesvirkninger, der må tilskrives euroens indførelse.

2. Generelle bemærkninger

2.1. Lønudvikling og konvergens i opløbet til den monetære union

2.1.1. Den europæiske konvergensproces har medført en tilnærmelse i de europæiske landes pengelønsudvikling siden midten af 1980'erne. Blot ti år tidligere var situationen en helt anden. På daværende tidspunkt reagerede penge- og lønpolitikken i de forskellige vesteuropæiske lande meget forskelligt på de stigende importpriser, der fulgte i kølvandet på olieprischokket.

2.1.2. Medens nogle økonomier umiddelbart efter oliekrisen atter slog ind på en stabilitetsorienteret kurs, var der vedblivende høje lønstigninger og også høj inflation i andre lande. I de lande, der stræbte mod stabile priser, var inflationsforskellene efter olieprisstigningen kun af mindre omfang, og konvergensen i inflationstakterne retableredes hurtigt. Spejlbilledet af den udvikling var stort set stabile kursrelationer mellem disse landes valutaer.

2.1.3. Først ved begyndelsen af 1980'erne indtrådte der en tydelig vending i trenden i hele Europa. Inflationstakterne steg som reaktion på den fornyede olieprisstigning, men inflationen blev fra omkring 1985 reduceret afgørende som følge af den førte stramme pengepolitik og den ringe efterspørgsel. Herved nærmede prisstigningstakterne i de europæiske lande sig mere og mere hinanden; der var en betydelig indsnævring i spredningen i inflationsraterne. 1990'erne var på deres side præget af den tyske genforening og de europæiske landes fælles indsats for at honorere Maastricht-kriterierne. I bestræbelserne på at indføre en fælles mønt er konvergensen i inflationstakterne - både hvad angår niveau og spredning - blevet betydeligt forbedret siden begyndelsen af 1990'erne. Her et halvt år forud for den planlagte start på den monetære union er der ikke længere nævneværdige forskelle i prisstigningstakterne, og det samme gælder med hensyn til væksten i indkomsterne.

2.1.4. En tilnærmelse af samme omfang som for inflationstakternes vedkommende er det ikke lykkedes at opnå på ledighedsområdet. De mange forskellige årsager til den høje ledighed i Europa bærer ansvaret herfor. Spørgsmålet er på den baggrund, om der har været en tilnærmelse mellem arbejdsmarkederne i Europa. Er konvergens i inflationstakterne tilstrækkeligt til at sikre den monetære unions succes på langt sigt, hvis dette resultat måske kun nås på bekostning af forskellige ledighedsgrader i de forskellige lande?

2.1.5. På kort sigt kan forskellige ledighedsniveauer være forenelige med en fælles valuta. Men hvis der langfristet ikke kommer real konvergens, eller hvis arbejdsmarkederne i forbindelse med fornyede negative udbudsstød skulle fjerne sig yderligere fra hinanden i udvikling, vil krav om transfereringer mellem medlemsstater ikke udeblive, og risikoen for politisk ustabilitet inden for den monetære union vil ikke kunne udelukkes. Vil man undgå en sådan situation og dæmme op for yderligere transfereringer, er kravet, at arbejdsmarkederne i deltagerlandene langfristet fremviser en sammenlignelig grad af fleksibilitet. Også for de lande, der ikke deltager, er situationen næsten den samme.

2.1.6. Løndannelsesprocessens institutionelle fundament er vidt forskelligt i EU-landene. Forskellene vedrører ikke så meget lønforhandlingsniveauet, men snarere den måde, hvorpå fagforeningerne er organiseret - fagforeninger med forbindelser til politiske partier eller industriforbund eller fagforeninger for de enkelte fag eller brancher - samt graden af makroøkonomisk samordning. Det er således ikke muligt at finde en fællesnævner for løndannelsen i Europa.

2.1.7. Med den monetære unions start får lønpolitikken i de enkelte EU-lande afgørende betydning. Som følge af kompetencedelingen på det pengepolitiske område og bortfald af den nationale valuta vil inflationsforskelle mellem euro-landene inden for markedsbestemte varer, som skyldes varierende grader af stabilitetshensyn i lønpolitikken, næppe være mulige fremover. Centralbanken vil ikke længere have beføjelse til at lade valutaen depreciere for at neutralisere en for kraftig stigningsrytme i priser og lønninger, og regeringerne vil have begrænset handlefrihed i deres finanspolitik på grund af ØMU-kriterierne. Det betyder, at lønoverenskomster, der indebærer en højere stigning i lønningerne end i produktiviteten og i målraten for inflationen, vil have en tendens til at føre til højere ledighed.

2.1.8. Hvis det skal undgås, at den regionale konkurrenceevne bringes i fare, vil pengelønsstigningerne på et monetært fuldt integreret marked være begrænset til den forventede produktivitetsfremgang i ens eget land og stigningen i enhedslønomkostningerne i de omgivende lande. I en situation med en fælleseuropæisk pengepolitik indtræder sanktioner for en lønpolitik, der tilsidesætter stabilitetshensyn, i form af stigende ledighed ikke længere med nogen nævneværdig forsinkelse - i modsætning til, hvad tilfældet er med den nationale pengepolitik, der i første omgang tolererer en højere inflationstakt og først senere strammes op - men mærkes umiddelbart i form af tab af regional konkurrenceevne. Kravet om en hurtig tilpasning øges dermed.

2.2. Arbejdsmarkedets tilpasningsevne

2.2.1. Et af de centrale krav i forbindelse med indførelsen af en fælles mønt i Europa går på arbejdsmarkedets tilpasningsevne. Netop når valutakursen, der jo er blevet brugt som buffer mellem forskellige økonomier, falder væk, skal lønpolitikken være så smidig, at den kan udligne stød, der rammer landene forskelligt. Meget generelt udtrykt kan graden af fleksibilitet på arbejdsmarkedet måles med den hastighed, hvormed en økonomi tilpasser sig til et eksogent stød. Med fleksibilitet tænkes på f.eks. løn- og arbejdstidsfleksibilitet, arbejdskraftens faglige og geografiske mobilitet og institutionelle regler - men fremtidigt vil også »sprogfleksibilitet«, dvs. beherskelse af flere sprog, blive stadigt vigtigere. Hvad angår fleksibilitet på arbejdsmarkedet inden for en fælles valutazone er det imidlertid specielt lønpolitikkens evne til at tilpasse sig reale og nominelle stød, der er vigtig, eftersom valutakursændringer kun kan påvirke landenes relative lønomkostninger.

2.2.2. En analyse af løndannelsen i Europa viser, at der fortsat gør sig store forskelle gældende. Hvor den høje arbejdsløshed overalt har haft en dæmpende effekt på lønudviklingen, har evnen til at reagere på skiftende forhold tilsyneladende varieret meget. Endnu tydeligere har forskellene været, når det drejer sig om at orientere sig efter produktivitetsudviklingen på langt sigt og om at reagere på skiftende prisstigningstakter. De forskellige udviklinger i priser og i ledighedsgrad afspejler disse forskelle fra det ene land til det andet i evnen til at reagere på skiftende forhold.

2.2.3. På sigt vil den økonomiske og politiske fremtid i Den Europæiske Union i og med det fælles indre marked og den fælles mønt kun kunne forme sig uden spændinger, hvis de aktuelle forskelle i levestandard ikke øges eller - bedre - indsnævres på det lange sigt. Der tænkes her på såvel beskæftigelsesgraden som på indkomstniveauet i det enkelte land. Er der ikke tale om konvergens i begge indikatorer - men måske snarere divergens - vil der nok uvægerligt på længere sigt opstå et krav om flere transfereringer fra lande, der halter bagefter, eller samme lande vil opleve udvandringsbevægelser.

2.2.4. I tilfældet, hvor lønstigningstakten for en given sektor (branche) retter sig efter udviklingen i den pågældende sektors (branches) produktivitet, stiger reallønningerne ex post - med uændret lønkvote - med, hvad der svarer til produktivitetsfremgangen, medens enhedslønomkostningerne stiger svarende til den tolererede inflationstakt. I reglen forløber vækstprocessen imidlertid ikke kontinuerligt, men bremses eller accelereres af negative eller positive udbuds- og efterspørgselsstød. Det er nødvendigt, at lønpolitikken reagerer tilsvarende fleksibelt. Hvor lønpolitikken følger en produktivitetsorienteret strategi, opstår der ikke konflikter med centralbanken, som ville nedbremse investeringsdynamikken. Velkørende virksomheder har hermed mulighed for at ekspandere.

2.2.5. Lønpolitikken er ikke den eneste konkurrenceevnerelevante handlingsparameter. Af sådanne skal nævnes foranstaltninger, som er rettet direkte mod arbejdsmarkedet, hvad enten der er tale om forbedringer af lønmodtagernes færdigheder eller om institutionelle arbejdsmarkedsordninger (opsigelsesvarsel, barselsordning, forældreorlov, tilbud til svært handicappede, sygedagpenge osv.). Ingen vil bestride, at alle foranstaltninger til forbedring af den menneskelige kapital skaber gunstige forudsætninger for imødegåelse af bratte strukturændringer. Dette afspejler sig i tilsvarende højere produktivitets- og lønstigninger. På et givet arbejdsmarked afhænger en persons eller en gruppe ens kvalificerede personers konkurrencemæssige stilling primært af: a) om de har de færdigheder, der matcher markedets krav b) om den løn, de betinger sig, er konkurrencedygtig og c) om de er geografisk mobile.

2.2.6. Den omstændighed, at reglerne på området er meget forskellige i Europa, synes at frembyde en betydelig risiko for den monetære union. Lande med kraftig regulering eller med et veludviklet socialt tryghedssystem kunne således komme til at lide under blivende konkurrenceevnehandicap. I det mindste i ØMU'ens startfase vil der imidlertid ikke være noget problem, eftersom der allerede vil være taget højde for disse forskelle, i det omfang de fastsatte omregningskurser er konkurrenceevneneutrale. Retter løndannelsen sig efter produktivitetsudviklingen, vil selv en efterfølgende stramning af de sociale beskyttelsesregler, der må afføde tilsvarende lavere reallønsfremgang, ikke skade den økonomiske udvikling.

2.2.7. Til de ikke-lønmæssige sider af arbejdsmarkedet hører bestemmelser vedrørende arbejds- og driftstid. Her spiller den individuelle arbejdstids længde en underordnet rolle - eftersom der allerede er taget højde herfor i enhedslønomkostningerne - i forhold til specielt spørgsmålet om en fleksibilisering af arbejdstiden. Hvis arbejdstiden gøres mere fleksibel - ved uændret timeløn - kan arbejdstiderne bedre tilgodese driftsmæssige hensyn. Her kan der spares på lønomkostningerne, ligesom kapitalomkostningerne kan nedbringes, f.eks. ved en forlængelse af driftstiden. Herved kan der opnås konkurrenceevnefordele. En fleksibel arbejdstid kan dermed blive en vigtig konkurrenceparameter for Europa i fremtiden.

2.2.8. Investeringer i infrastruktur skal behandles på linje med investeringer i menneskelig kapital. Beslutter et land sig for øgede infrastrukturinvesteringer, og fremskaffer det de dertil krævede finansieringsmidler, så kan det også høste frugterne heraf i form af højere produktivitet og højere vækst.

2.2.9. Vanskeligere er det, når det drejer sig om eksterne omkostninger. I princippet skal eksterne omkostninger ved produktion pålignes den virksomhed, som forårsager dem. Enkeltlande, der ønsker at gå videre på miljøområdet, kan i denne sammenhæng komme i en vanskelig situation efter ØMU'ens start, eftersom eventuelle konkurrenceevnetab ikke længere vil kunne imødegås via en valutakursjustering. Enten vil det lykkes lande, der ønsker det, at gennemføre højere miljøkrav, uden at det svækker væksten, eller også vil miljøstandarderne i EU skulle hæves af alle EU-lande under ét.

3. Politikkrav

3.1. Pengepolitikken i ØMU'en

3.1.1. Den monetære konvergens har længe været det centrale punkt i europæisk økonomisk politik. Dette har i nogen tid betydet vidtrækkende ændringer i rollefordelingen i den økonomiske politik i de lande, der har udfoldet bestræbelser for at kunne deltage i tredje fase af ØMU'en. Thi for at sikre monetær konvergens var det nødvendigt at harmonisere den europæiske pengepolitik. Her var det Tyskland, der i 1980'erne som landet med de laveste prisstigningstakter og som den toneangivende økonomi i Europa, i praksis satte stabilitetsmålet. Da D-marken desuden ved siden af US-dollaren spillede rollen som international reservevaluta, formede harmoniseringen sig i al væsentlighed som en tilpasning til tysk pengepolitik, der ikke ubetinget tilgodeså europæiske interesser og tilmed var stærkt orienteret mod stabile priser. I modsat fald havde de øvrige lande, med uændrede valutakurser, risikeret, at deres konkurrenceevne var blevet forringet.

3.1.2. I lande, som på grund af klart højere inflationstakter end i Tyskland, lå et godt stykke fra konvergenskravene, medførte harmoniseringsprocessen på grund af de jobtab og interne spændinger, denne situation medførte, at der opstod forventninger på markederne om, at de pågældende valutaer ville blive devalueret. Med tilpasningsstrategien foregreb den fælles målretning af pengepolitikken i hele Europa de forhold, der hersker i en valutaunion.

3.1.3. Hvilken strategi vil Den Europæiske Centralbank (ECB) nu følge? Ifølge Maastricht-traktaten vil det være Den Europæiske Centralbanks »hovedmål« at sikre stabile priser. Herved undsagde man - i det mindste i Maastricht-traktaten - det princip, der er kendetegnende for den amerikanske forbundsbank, FED, hvor der lægges lige stor vægt på stabile priser og vækst. Det ville imidlertid være ønskeligt, om ECB - med sigte på artikel 105 i Maastricht-traktaten - tilrettelagde sin pengepolitik således, at den tilgodeså hensynet til »økonomisk vækst« og »nedbringelse af ledigheden« jævnsides med hensynet til prisstabiliteten.

3.1.4. En fordel ved at begrænse målet til prisstabilitet er, at det entydigt fremgår, hvem der bærer ansvaret for målopfyldelsen. Ifølge keynesiansk tankegang vil Europa ved at gøre stabile priser til det primære mål imidlertid løbe den risiko, at det nok vil have en centralbank, der er ansvarlig for stabile priser, men at denne centralbank samtidig øver afgørende indflydelse på vækst og beskæftigelse i Europa. Dette kan føre til, at ansvaret for vækst og beskæftigelse skydes over på finanspolitikken, og at pengepolitikken uden videre hensyntagen til disse mål under en konjunkturopgang dæmper priserne for tidligt og under et tilbageslag undertiden for sent og uden i tilstrækkeligt omfang at slå ind på en ekspansionskurs. Hertil kommer overgangsproblemer.

3.1.5. Det er nødvendigt, at modtageren af et pengepolitisk signal har et incitament til at opfange signalet, men også i det hele taget er i stand til at reagere på det (). Om dette er tilfældet, afhænger primært af, hvilke mål institutionerne arbejder ud fra. Det illustreres bedst med eksemplet vedrørende forholdet mellem centralbanken og arbejdsmarkedets parter. Hvis centralbanken tilstræber stabile priser, fagforeningerne arbejder på at øge deres medlemmers realindkomst så meget som muligt, og virksomhederne styrer efter den højst mulige indtjening, så vil incitamenterne til en reaktion på hverandres signaler være til stede. Disse overvejelser taler for, at man anvender et mellemmål, såsom inflationstakten, der udsender klare og troværdige signaler til den opmærksomme markedsaktør. Med udgangspunkt i en produktivitetsorienteret lønpolitik og stabile priser kan og bør ECB føre en lavrentepolitik, der fremmer investeringsefterspørgslen.

3.2. Finanspolitik i ØMU-regi

3.2.1. Den finanspolitiske diskussion omkring opfyldelsen af Maastricht-kriterierne opkaster det principielle spørgsmål, hvilken rolle en national finanspolitik kan og bør spille i en valutaunion. Her må det for det første afklares, hvilket bidrag finanspolitikken formår at yde til stabiliseringen af den økonomiske aktivitet. For det andet bør det overvejes, om finanspolitikken i betragtning af tabet af pengepolitiske instrumenter til stabilisering af asymmetriske stød, bør overtage denne stabiliseringsrolle. En sådan omfordeling af rollerne møder imidlertid forbehold.

3.2.2. Ud over den fundamentale skepsis, der er inden for neoklassisk teori med hensyn til, om en anticyklisk finanspolitik overhovedet er et egnet instrument til konjunkturudjævning (), hersker der udbredt bekymring for, at nogle stater gældsætter sig uforholdsmæssigt, til skade for alle deltagende stater (). Af denne grund blev der for det første indført en referenceværdi for budgetunderskuddet i Maastricht-traktaten, som den nationale finanspolitik skulle styre efter. Herudover indeholder traktaten en »No-Bailling-Out«-klausul, hvorefter de enkelte stater hæfter for egen gæld.

3.2.3. Anvendelsen af grænser for budgetunderskud rummer en fare for, at man i EU under ét sammensætter et kontraproduktivt policy-mix. Specielt giver nedskæringer i offentlige investeringer i realkapital og menneskelig kapital bagslag. Den bedste konsolideringseffekt opnås tilsyneladende gennem en kombination af en lempelig pengepolitik, der sørger for gode vækstbetingelser, og en politik, hvor man ikke bruger et vækstgenereret merprovenu til nye udgifter, men derimod til budgetkonsolidering.

3.2.4. Finanspolitikken vil i fremtiden næppe være det politikområde, der bærer den fulde tilpasningsbyrde i forbindelse med stød, der rammer landene forskelligt. Denne opgave vil formentligt i et vist omfang tilfalde lønpolitikken. Derfor er en ændring af skattesystemet og de sociale bidragsordninger i beskæftigelsesfremmende retning så meget desto vigtigere. Der sigtes her primært til en nedsættelse af de indirekte lønomkostninger finansieret via en forhøjelse af de indirekte skatter, frem for alt momsen og energiskatter.

3.3. Lønpolitik i ØMU-regi

3.3.1. Hvis der med ØMU'ens start skal indledes en stabil udvikling i Europa, stiller det krav om en dobbeltforankret lønpolitik. For det første er der behov for et monetært anker, som fastlægger spillerummet for prisstigninger. Kun pengepolitikken, og det vil jo sige Den Europæiske Centralbank, kan »sætte« dette anker. Ved at fastlægge en tolereret inflationstakt definerer banken den ramme, inden for hvilken den europæiske lønpolitik skal bevæge sig, uden at der pålægges monetære restriktioner.

3.3.2. Lønpolitikken har ud over et inflationsmål behov for et yderligere anker, nemlig et realt, hvis den skal kunne varetage sin opgave. Det er først, når lønpolitikken har dette andet anker, at den uafhængigt af, på hvilket niveau og med hvilken centraliseringsgrad den føres, giver det pejlemærke, som den kan orientere sig efter uden at komme i konflikt med pengepolitikken og samtidig fremme vækst, beskæftigelse og real konvergens.

3.3.3. I idealsituationen vil lønpolitikken i alle lande rette sig efter den potentielle produktivitet i den pågældende sektor (branche).

3.3.3.1. En sådan tilgang ville give et land som f.eks. Portugal, der befinder sig i et indhentningsforløb med - i forhold til resten af Europa - høje produktivitetsstigninger, råderum for relativt høje lønstigningstakter og åbne mulighed for, at dets lønmodtagere med hensyn til reallønsudvikling kan komme på linje med resten af Europa.

3.3.3.2. For det andet ville en sådan tilgang dæmme op for inflationspres, eftersom der i idealtilfældet ikke vil være nogen priseffekt fra lønudviklingen, som rækker ud over inflationsmålet.

3.3.3.3. Dog vil der være undtagelser fra denne regel. Lande med en ledighedsprocent langt over EU-gennemsnittet (f.eks. Spanien og Finland) ville, såfremt de ikke udelukkende satser på en omfordeling af det disponible arbejde gennem arbejdstidsnedsættelse, være nødsaget til at tilstræbe en økonomisk vækst, der ligger over gennemsnitsraten, hvis de vil sikre »konvergens« i deres ledighedstal. Hvis de ikke kan øge deres vækst, må de i nogen tid lade pengelønningerne vokse mindre end den indlandske produktivitet, for at forbedre deres internationale konkurrenceevne. Den hermed forbundne konkurrenceevneforbedring ville imidlertid skulle accepteres af de øvrige lande.

3.3.4. Det institutionelle lønfastsættelseskoncept bør altså være udformet således, at det lykkes at orientere lønudviklingen efter produktiviteten. Det afgørende er, om de lande, der deltager i lønfastsættelsen, er i stand til dels at opfange signalerne fra centralbanken og dels at tilrettelægge deres lønpolitik efter produktivitetsudviklingen. Valget står mellem flere forskellige strategier. I nogle europæiske lande tunes centralbankens signaler til arbejdsmarkedets parter, hvor overenskomstforhandlingerne foregår på centralt plan og dermed dækker den samlede økonomi. »Trepartsråds«-systemet, som kendes fra Holland, kunne her tjene som forbillede.

3.3.5. Teoretisk set kunne man også forestille sig, at de mindre lande orienterer sig efter lønfastsættelsesresultaterne i enkeltbrancher i vigtige nabolande. Det vil imidlertid kræve bedre information om overenskomstresultaterne og -systemerne i de omgivende lande. Her kunne/burde Europa-Kommissionen gå aktivt ind. Overlader man udviklingen af lønpolitiske institutioner til en ukoordineret søgeproces, er der fare for en ikke-stabilitetsorienteret adfærd med uheldige eksterne effekter. Her ville dybtgribende regionale forskelle, altså modsætningen til konvergens, være følgen, og krav om transfereringer for at overvinde disse ubalancer ville være sandsynlige. Blev der givet efter for sådanne krav, ville de regionale skævheder blive ved med at bestå, og de lande, der fulgte en stabilitetsorienteret lønfastsættelsesproces, ville varigt blive bebyrdet med overførselsbetalinger.

3.3.6. Aktuelt er der næppe fare for at overskride stabilitetsmålene, men snarere for ikke at nå dem. Set fra et europæisk synspunkt er et lønsænkningskapløb ikke nogen holdbar strategi, da det er nabolandene, der vil skulle bære omkostningerne. Eksporten ville ganske vist stige i visse lande, men det ville i virkeligheden ske på bekostning af deres europæiske handelspartnere. Noget sådant ville ikke fremme den europæiske vækst og ikke igangsætte et konvergensforløb. Selv om man fulgte neoklassisk tankegang, hvor produktionsprocessen er kendetegnet ved udtalte substitutionsmuligheder, ville det ikke ændre ved resultatet. En reallønsnedgang indebærer en reduktion i forbruget, eftersom reallønnen vil falde med aftagende arbejdsproduktivitet, og det vil også indirekte føre til en reduktion i investeringerne, fordi indsats af kapital bliver for dyr i forhold til indsats af arbejdskraft.

3.3.7. Overvejelser omkring en lønpolitik omfattende hele Europa indeholder et væsentligt budskab for den økonomiske udvikling. Økonomiske fremskridt er ganske vist uløseligt forbundet med konkurrence, men ikke med enhver form for konkurrence. Højere vækst i hele Europa og en indhentningsproces omfattende de fattigere lande er kun mulig, hvis der er tale om konkurrence i erhvervsøkonomisk forstand. Når det drejer sig om den private sektor, skal konkurrencebegrebet således fokusere på anvendelse af ny teknologi, en mere effektiv faktorsammensætning eller udvikling af nye produkter, for at der kan blive tale om konkurrencefordele for virksomhederne. I den offentlige sektor kan det være forbedring af infrastrukturen, af den menneskelige kapital eller et mere effektivt uddannelses- og skattesystem, der fører til, at en region indtager en fordelagtig konkurrencemæssig stilling. Denne form for konkurrence producerer vækst gennem økonomisk kreativitet.

3.3.8. Heroverfor står den form for konkurrence, som skaber beskæftigelse gennem en sænkning af lønningerne, en forringelse af de sociale ydelser eller en sænkning af skatterne. En sådan tilgang giver kun gevinst set ud fra et enkelt lands, et enkelt firmas eller en enkelt økonomis synspunkt. Den resulterende forbedring af den konkurrencemæssige stilling skyldes imidlertid ikke skabelse af noget nyt, men derimod udelukkende en »værdiforringelse« af noget bestående. Ud fra et samfundsøkonomisk synspunkt medfører dette ikke nogen yderligere økonomiske muligheder, men indebærer i bedste fald et nulsumsspil, hvor taberen vil være den, der holder sig bort fra denne form for omkostningssænkningskapløb. Fra europæisk side må der siges fra over for lønsænkningskapløb og forringelse af de sociale ydelser, da det vil indebære velfærdstab. En europæisk politik kan måske ikke sikre et fælles højt socialt tryghedsniveau, eftersom niveauet fortsat kun vil kunne rette sig efter det økonomiske niveau i de pågældende lande. Imidlertid bør den europæiske politik imødegå kræfter, der under henvisning til det lavere niveau i nabolandet, stiller krav om en sænkning af den sociale standard i eget land. Sociale tryghedssystemer, som snarere bygger på aktiverende incitamenter end på passive foranstaltninger, vil ikke blive berørt.

3.4. Europæisk strukturpolitik

3.4.1. Herudover tilkommer der imidlertid EU, specielt medlemsstaterne, den opgave gennem en aktiv strukturpolitik at udjævne skævheder i de erhvervspolitiske vilkår i de enkelte europæiske regioner. Hertil hører specielt investeringer i infrastruktur (transport, telekommunikation), i menneskelige ressourcer (grunduddannelse, efteruddannelse og videreuddannelse), forskning og teknologi, miljøforbedringer, men også målrettet hjælp til private investorer (erhvervsfremme). Sådanne investeringer, der styrker erhvervsgrundlaget i de mindre udviklede regioner, bidrager til at indsnævre produktivitetsforskelle. Det ville overbebyrde lønpolitikken, hvis man krævede, at den skulle udligne strukturelle forskelle.

3.4.2. Det mest effektive instrument i EU-strukturpolitikken er Fællesskabets strukturfonde, som for perioden 1994-1999 med et budget på 141 mia. ecu tegner sig for ikke mindre end en tredjedel af det samlede EU-budget svarende til 1,97 % af det europæiske BNP for 1997. For at kunne klare de voksende strukturpolitiske opgaver, der frem for alt vil opstå efter den forestående udvidelse af Det Europæiske Fællesskab, har Kommissionen fremlagt forslag til en reform af strukturfondene. Disse fonde hjælper med til at mindske det produktivitetsmæssige efterslæb og nedbringe ledigheden i mindre udviklede lande. For så vidt ligger strukturpolitikken i logisk forlængelse af en koordineret penge-, finans- og lønpolitik i Europa. Til medlemsstater med et BNP på under 90 % af EU-gennemsnittet er der som bekendt herudover afsat midler fra Samhørighedsfonden.

3.4.3. Hovedansvaret for fjernelse af de regionale strukturskævheder ligger imidlertid hos medlemsstaterne, i og med at skævhederne i vidt omfang findes inden for medlemsstaterne selv (D, I, F, UK) snarere end medlemsstaterne imellem.

4. Slutfacit

Hvis løn-, penge- og finanspolitikken koordineres, vil den monetære union forventeligt have positive virkninger for vækst og beskæftigelse. Det skyldes primært de lavere transaktionsomkostninger, lavere nominelle renter og den skærpede konkurrence, der vil følge med unionen. Lønpolitikken bør i en given sektor (branche) i det enkelte land rette sig efter udviklingen i pågældende sektors (branches) gennemsnitsproduktivitet og efter den af ECB signalerede målrate for inflationen. Overenskomstfastsatte lønstigninger, der ligger uden for denne ramme, må - på linje med lønsænkningskapløb mellem de enkelte europæiske lande - afvises. Hermed skulle der også være skabt basis for en ikke-inflationær økonomisk vækst, som skulle gøre det muligt for ECB gennem sin pengepolitik at understøtte en reduktion i ledigheden i Europa. Samtidig skulle finanspolitikken så kunne begrænse de offentlige budgetunderskud gennem automatisk stigende statsindtægter, uden at det udløser opbremsende effekter.

Bruxelles, den 9. september 1998.

Tom JENKINS

Formand for Det Økonomiske og Sociale Udvalg

() Se Hall, Franzese (1996): Mixed Signals: Central Bank Independance, Coordinated Wage-Bargaining and European Monetary Union, 15.7, ikke-offentliggjort manuskript.

() Denne skepsis skulle i mindre grad gælde en koordineret finanspolitik.

() Se Baumgartner et al (1997). Auswirkungen der Wirtschafts- und Währungsunion, WIFO-manuskript.