Blandt de medlemsstater, der opretholder licensordninger, er der væsentlige forskelle på procedurerne for anmodning om licenser, de kriterier, der ligger til grund for indrømmelse eller afvisning af licenser og gyldighedsperioden og -typen. Nogle medlemsstater er af den opfattelse, at ansøgninger om licens skal imødekommes, medmindre der findes en grund til ikke at gøre det, mens andre medlemsstater anvender den modsatte tilgang og afviser at udstede licenser, hvis der ikke er en specifik årsag til at udstede dem. Som følge heraf er der stor forskel på den procentdel licenser, der indrømmes og afvises i de medlemsstater, der har sendt oplysninger til Kommissionen. Der findes til dato ingen eksempler på, at medlemsstaterne gensidigt har anerkendt hinandens licenser.

Med artikel 4, stk. 1, forbyder forordningen, at udgangsstoffer til eksplosivstoffer underlagt begrænsninger (opstillet i bilag I til forordningen) gøres tilgængelige for, indføres, besiddes eller bruges af almindelige borgere. Medlemsstaterne kan dog indføre og opretholde licens- og/eller registreringsordninger, der muliggør, at udgangsstoffer til eksplosivstoffer underlagt begrænsninger på en kontrolleret måde gøres tilgængelige for almindelige borgere (artikel 4, stk. 2 og 3).

Endelig er Schweiz ikke bundet af forordningens bestemmelser, men overvejer alligevel at vedtage foranstaltninger til kontrol med og begrænsning af udgangsstoffer til eksplosivstoffer på nationalt plan. Landet har allerede udpeget et nationalt kontaktpunkt til indberetning af mistænkelige transaktioner samt væsentlig bortkomst og tyveri.

Forordningen er EØS-relevant og finder derfor også anvendelse på Island, Liechtenstein og Norge. EFTA-Tilsynsmyndigheden (ESA) har beføjelser til at overvåge efterlevelse af forordningen i disse lande. Mens Norge og Liechtenstein efterlever forordningen, indbragte ESA den 17. november 2016 Island for EFTA-Domstolen på grund af landets manglende vedtagelse af de foranstaltninger, der er nødvendige for at gøre forordningen til en del af landets nationale retsorden.

I et forsøg på at sikre medlemsstaternes fuldstændige efterlevelse af forordningen har Kommissionen indledt bilaterale drøftelser om efterlevelse og indledt overtrædelsesprocedurer mod nogle medlemsstater, og den vil fortsat gennemføre sådanne drøftelser efter behov.

23 medlemsstater efterlever forordningen fuldt ud, idet de har fastsat regler for sanktioner (artikel 11), regelmæssigt udbredt vejledninger udarbejdet af SCP (artikel 9, stk. 6) og, hvor det er relevant, underrettet Kommissionen om de foranstaltninger, de har truffet med henblik på gennemførelse af undtagelser under en licensordning eller en registreringsordning (artikel 4, stk. 4) eller om eksisterende ordninger (artikel 13, stk. 4).

Alle medlemsstater har oprettet et eller flere nationale kontaktpunkter med et klart angivet telefonnummer og e-mailadresse til indberetning af mistænkelige transaktioner samt væsentlig bortkomst og tyveri (artikel 9, stk. 2).

Kommissionen har udarbejdet denne rapport på grundlag af drøftelser og høringer i det stående udvalg vedrørende udgangsstoffer (SCP), en ekspertgruppe under Kommissionen bestående af de kompetente myndigheder i EU-medlemsstaterne og i EØS-landene og repræsentanter for den kemiske forsyningskæde og detailhandelen, og på grundlag af Kommissionens egne overvejelser.

Denne rapport skal opfylde de krav, der er opstillet i de to ovennævnte artikler. Med henblik på at forenkle udarbejdelsen af rapporter, og da delegeringen af beføjelser er et værktøj til lovgivningsmæssige ændringer, finder Kommissionen det hensigtsmæssigt og relevant at slå de to rapporter sammen til en. Denne rapport søger også at kommunikere information, der vil forbedre økonomiske aktørers og nationale myndigheders efterlevelse af forordningen, og at øge gennemsigtigheden af Kommissionens beslutningsproces.

I henhold til forordningens artikel 18, stk. 1, skal Kommissionen senest den 2. september 2017 forelægge Europa-Parlamentet og Rådet en rapport om eventuelle problemer, der er opstået som følge af denne forordnings anvendelse, samt det ønskelige i og gennemførligheden af at styrke og harmonisere systemet yderligere. Dette omfatter muligheden for at udvide forordningens anvendelsesområde til at omfatte professionelle brugere og medtage ikkeregistrerede udgangsstoffer til eksplosivstoffer i bilag II.

Nogle medlemsstater foreslår, hvor det er muligt, alternative stoffer eller koncentrationsniveauer, der kan anvendes til lovlige formål. De erfaringer, som medlemsstaterne har indberettet, tyder på, at der findes alternativer til mange, om ikke de fleste, kendte lovlige anvendelser.

Nogle medlemsstater er gået et skridt videre end de minimumskrav, der er fastsat i forordningen, og har vedtaget foranstaltninger, der f.eks. kræver, at de økonomiske aktører skal registreres hos de kompetente myndigheder og regelmæssigt skal indberette alle transaktioner, herunder import, udvider forordningen til at omfatte professionelle brugere, fastsætter betingelser for opbevaring, kræver udveksling af relevante grænseoverskridende oplysninger med andre medlemsstater eller tildeler toldmyndighederne en rolle.

Derudover anvender nogle medlemsstater begrænsningerne og kontrollen på udgangsstoffer til eksplosivstoffer, der ikke er opført på listen, eller strengere begrænsninger for stoffer, der er opført på listen. I alle de aktuelle tilfælde havde medlemsstaterne allerede indført begrænsninger og kontroller, inden forordningen blev vedtaget.

De fleste medlemsstater har parallelt med vedtagelsen og håndhævelsen af deres nationale foranstaltninger angiveligt gennemført oplysningskampagner henvendt til de økonomiske aktører, der indgår i forsyningskæden for de udgangsstoffer til eksplosivstoffer, der er opført på listen. Kampagnerne har haft til formål at øge kendskabet til forpligtelsen til at begrænse og indberette mistænkelige transaktioner. Nogle medlemsstater inddrager aktivt onlineleverandører og -markedspladser.

Det er stadig for tidligt at drage konklusioner på grundlag af de indsendte data om licenser, registrering, indberetninger af mistænkelige transaktioner og håndhævelse. Kommissionen vil fremover forsøge at indsamle og analysere relevante data med henblik på at påvise tendenser i trusselsniveauet, god praksis og potentielle områder, der kan styrkes eller harmoniseres, på EU-plan.

2.3. Det stående udvalg vedrørende udgangsstoffer (SCP)

Siden SCP blev oprettet under EU's handlingsplan for øget sprængstofsikkerhed fra 2008, har det aktivt arbejdet for at forbedre beskyttelsen i Europa mod anvendelse af udgangsstoffer til eksplosivstoffer til fremstilling af hjemmelavede eksplosivstoffer.

Siden vedtagelsen af forordningen i 2013 er SCP regelmæssigt trådt sammen for at fremme og overvåge gennemførelsen af den. Vigtigst af alt giver SCP medlemsstaterne og repræsentanter for de økonomiske aktører i forsyningskæden en platform for udveksling af oplysninger og synspunkter om forordningen og den praktiske gennemførelse af den.

Andre resultater af SCP's arbejde omfatter vedtagelse og regelmæssig gennemgang af vejledningen og det forberedende arbejde til tre delegerede retsakter, hvormed stoffer, der indebar en trussel, blev tilføjet til bilag II (se afsnit 4). SCP har også muliggjort en mere omfattende grænseoverskridende udveksling af oplysninger om indberetninger af mistænkelige transaktioner, bortkomst og tyveri samt indrømmelse eller afvisning af licenser, ligesom det har støttet den kemiske industris og detailhandelens oplysningsbestræbelser. I 2013-2015 forestod fire medlemmer af SCP det EU-finansierede projekt om sikkerheden i forbindelse med salg af kemikalier i højrisikogruppen, som udviklede vejledende materiale til detailhandlere både på fysiske steder og på internettet og til de retshåndhævende myndigheder.

3. GENNEMGANG

Det fremgår af Europols EU Terrorism Situation and Trend Report 2016 (EU's rapport om situationen og udviklingen med hensyn til terrorisme), at hjemmelavede eksplosivstoffer sammen med konventionelle skydevåben fortsat er terroristernes foretrukne våben på grund af deres tilgængelighed, enkelhed og effektivitet. Alligevel kunne der i denne rapport og i udgaverne fra 2015, 2014 og 2013 noteres et fald i brugen af improviserede eller hjemmelavede eksplosivstoffer i forhold til brugen af skydevåben og/eller antændelige indretninger.

Forordningens ikrafttræden har bidraget til at nedbringe den trussel, som udgangsstoffer til eksplosivstoffer udgør i Europa. Det fremgår af møder og høringer i SCP og en undersøgelse udført af et uafhængigt ekspertkonsortium, at:

den mængde udgangsstoffer til eksplosivstoffer, der findes på markedet, er faldet. Dette skyldes, dels at mange økonomiske aktører anvender begrænsningerne, dels at nogle producenter frivilligt er ophørt med at fremstille disse stoffer, og nogle økonomiske aktører er ophørt med at sælge dem. Forsyningskæden har ikke rapporteret om nogen væsentlige forstyrrelser eller økonomiske tab som følge heraf. I nogle medlemsstater, der fortsat har licensordninger, har myndighederne ligeledes oplyst, at antallet af ansøgninger om licens i øjeblikket er væsentligt lavere, end det var i det første år, hvor forordningen blev anvendt. Dette tyder på, at almindelige borgere med succes har indført alternative (ikke-følsomme) stoffer til brug i deres lovlige ikkeprofessionelle virksomhed

de kompetente myndigheder og de retshåndhævende myndigheder har øget kapacitet til at undersøge mistænkelige hændelser i tilknytning til udgangsstoffer til eksplosivstoffer. Medlemsstaterne har oplyst om en stigning i antallet af indberettede mistænkelige transaktioner, bortkomst og tyveri på grund af større opmærksomhed blandt de økonomiske aktører, der håndterer udgangsstoffer til eksplosivstoffer. Derudover har nogle medlemsstater på et ad hoc-grundlag udvekslet oplysninger om indberetninger og afviste licenser. Endelig har de kompetente myndigheder i medlemsstater, der fortsat har licensordninger, en bedre forståelse af, hvilke almindelige borgere der er i besiddelse af stoffer, der er underlagt begrænsninger, og hvad de agter at bruge dem til.

Det er endnu ikke muligt at vurdere forordningens betydning nærmere. En række hændelser indberettet af medlemsstaterne tyder imidlertid på, at anvendelsen af forordningen har bidraget til deres bestræbelser på at forhindre terrorangreb med hjemmelavede eksplosivstoffer.

3.1. Udfordringer, der er opstået som følge af anvendelsen af forordningen

Til trods for forordningens generelt positive virkning med hensyn til at nedbringe adgangen til og øge kontrollen med udgangsstoffer til eksplosivstoffer har anvendelsen af forordningen givet anledning til adskillige problemer og udfordringer. De eksempler, der er nævnt i dette afsnit, afspejler ikke nødvendigvis alle eller de fleste medlemsstaters og økonomiske aktørers erfaringer. Ikke desto mindre har de haft en tilstrækkelig stor indvirkning til, at de ikke kan tilskrives de særlige omstændigheder i en enkelt medlemsstat eller hos en enkelt aktør.

Den største udfordring for medlemsstaternes kompetente myndigheder er det store antal aktører, der er berørt af de begrænsninger og den kontrol, der indføres med forordningen. Da mange af de kemiske stoffer og blandinger, der er omfattet af forordningen, er husholdningsprodukter, er forsyningskæden væsentligt længere end for andre produkter, der er underlagt specifikke kontrolbestemmelser (f.eks. narkotikaprækursorer). Det har derfor været en udfordring for de kompetente myndigheder at nå ud til alle de økonomiske aktører i forsyningskæden for udgangsstoffer til eksplosivstoffer for at informere dem om deres forpligtelser. De kompetente myndigheder har dog i samarbejde med de sammenslutninger, der repræsenterer den kemiske industri og detailhandlen, gennemført oplysningskampagner og taget kontakt til en lang række aktører – fra producenter til detailhandlere, fra store virksomheder til små uafhængige forretninger og fra internetforhandlere til internetmarkedspladser.

En anden udfordring for medlemsstaternes myndigheder er håndhævelse af begrænsningerne af og kontrollen med internetsalg, import og bevægelser inden for EU. Produkter med stor volumen transporteres og sælges ofte i større mængder (f.eks. kunstgødning) og er derfor relativt nemmere at identificere og kontrollere. Omvendt sælges andre produkter i små mængder og med et lille volumen, og det er derfor vanskeligere at opsnappe, når de afsendes eller transporteres ind i eller inden for Europa. Med henblik på at løse dette problem øger de retshåndhævende myndigheder og toldmyndighederne deres bestræbelser på at påvise tilfælde af ulovlig erhvervelse og besiddelse ved f.eks. at øge samarbejdet mellem agenturer og udveksle information på EU-plan.

En stor udfordring for de økonomiske aktører, særlig inden for detailhandlen, har været at påvise de produkter, der er omfattet af forordningens anvendelsesområde. Produkter indeholdende udgangsstoffer til eksplosivstoffer, der er underlagt begrænsninger, skal mærkes i overensstemmelse hermed. Sker dette ikke tidligt i forsyningskæden, er det vanskeligt for aktørerne på detailplan at kontrollere, at mærkningen er påført, og at begrænsningen finder anvendelse. Endvidere er de udgangsstoffer til eksplosivstoffer, der er opført i bilag II til forordningen, ikke underlagt begrænsninger og skal ikke mærkes. De økonomiske aktører, særlig dem, der har en stor udskiftning i personalet, skal bruge meget tid på at identificere problematiske produkter og uddanne deres personale ordentligt.