EUROPA-KOMMISSIONEN Bruxelles, den 15.7.2020 COM(2020) 313 final MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET om god skatteforvaltning i og uden for EU



1. INDLEDNING Fair beskatning er af central betydning for EU's sociale og økonomiske model og dens bæredygtighed. Det er essentielt for bæredygtige indtægter, et konkurrencedygtigt erhvervsmiljø og generelt set for skatteydernes moral. Det er afgørende for at nå nogle af EU's centrale målsætninger, herunder et retfærdigt samfund, et stærkt indre marked med bæredygtige indtægter, lige konkurrencevilkår for alle virksomheder og en stabil økonomi, der bygger på vækst, beskæftigelse og investeringer. Kommissionens formand, Ursula von der Leyen, har derfor understreget, at et retfærdigt skattesystem, hvor alle betaler deres rimelige andel, er en af Kommissionens prioriteter. Set i lyset af den globale genopretning er det ligeledes vigtigt for partnerlandene, at genopretningen understøttes af indenlandsk mobilisering af ressourcer med et fungerende beskatningssystem som omdrejningspunkt. Det vil bidrage til at afhjælpe de socioøkonomiske konsekvenser af covid-19-krisen. Europa-Parlamentet har også gentagne gange opfordret til handling på EU-plan for at slå ned på skadelig skattekonkurrence og aggressiv skatteplanlægning og dæmme op for skattely for at sikre en mere rimelig og effektiv beskatning og reducere risikoen for hvidvaskning af penge. Dagsordenen for rimelig beskatning vil få stadig større betydning i de kommende måneder og år, når EU skal komme sig efter covid-19-krisen og sætte skub i den grønne og den digitale omstilling. Den vil være afgørende for at sikre stabile offentlige indtægter, et sundt erhvervsmiljø og investeringer i offentlige tjenester, korrigere markedssvigt og sende de rette prissignaler om bæredygtigt forbrug, hvilket vil bidrage til at bane vejen for en hurtig og bæredygtig genopretning i og uden for EU, som det også fremhæves i Kommissionens nylige meddelelse "Et vigtigt øjeblik for Europa: Genopretning og forberedelser til den næste generation". God skatteforvaltning er det fundament, som fair beskatning hviler på. Generelt set omfatter god skatteforvaltning skattemæssig gennemsigtighed, fair skattekonkurrence, fravær af skadelige skatteforanstaltninger og anvendelse af internationalt aftalte standarder. I de senere år er der gjort betydelige tiltag på både EU-niveau og internationalt niveau for at styrke disse principper og sikre, at de overholdes. Kommissionen har fremmet en ambitiøs dagsorden, der skal forbedre den gode forvaltning og slå hårdt ned på skattemisbrug i og uden for EU. Medlemsstaterne er derfor nu udstyret med en robust ramme for gennemsigtighed på skatteområdet, fælles foranstaltninger til bekæmpelse af skatteundgåelse og en ny mekanisme til løsning af skattetvister. Øgede krav til gennemsigtighed for juridiske enheder og arrangementer har reduceret risikoen for misbrug med henblik på skatteundgåelse. Skattekriminalitet betragtes nu som en prædikatforbrydelse i forbindelse med hvidvaskning af penge, og alle fagpersoner, der tilbyder rådgivning eller bistand om skatteforhold er nu underlagt EU's krav vedrørende bekæmpelse af hvidvaskning af penge/finansiering af terrorisme med henblik på at afskære kriminelle fra at hvidvaske deres ulovlige indtægter. Gennem statsstøttesager og henstillinger inden for rammerne af det europæiske semester har Kommissionen bekæmpet skadelig konkurrence og sat fokus på urimelig skattepraksis. Dertil kommer, at medlemsstaterne fortsat bedømmer hinandens skatteordninger i henhold til adfærdskodeksen om erhvervsbeskatning ("kodeksen") for at sikre, at de alle overholder principperne om fair skattekonkurrence. Sideløbende har EU arbejdet for at øge den gode skatteforvaltning også på internationalt plan. EU har ydet solid støtte til OECD's arbejde inden for skattemæssig gennemsigtighed og bekæmpelse af udhuling af skattegrundlaget og overførsel af overskud (BEPS) og har statueret et eksempel på globalt plan ved at integrere de nye globale normer i EU-retten. Mange af de nye initiativer, der er gennemført på EU-plan, har en ekstern dimension, herunder landeopdelt rapportering, fælles regler om hybride mismatch og krav til skatterådgivere om at indberette skatteplanlægningsordninger. Dertil kommer, at EU ved at indlede arbejdet med at sikre en rimelig beskatning af den digitale økonomi har været med til at sætte nyt skub i de internationale drøftelser om emnet. Kommissionens eksterne strategi til effektiv beskatning fra 2016 udgør et sammenhængende og helhedsorienteret grundlag, på hvilket EU kan fremme god praksis inden for skatteforvaltning på globalt plan og samarbejde med sine internationale partnere om skattespørgsmål. Den eksterne strategis primære fokus er at styrke samarbejdet med tredjelande i spørgsmål om god skatteforvaltning via klausuler i bilaterale aftaler, støtte til udviklingslande i skatteanliggender samt foranstaltninger til at forhindre negative afsmittende virkninger fra skattepolitikker i EU. Med strategien er der også blevet lanceret et nyt værktøj, der skal tilskynde EU's internationale partnere til at tilslutte sig standarder for god skatteforvaltning gennem EU's listeopførelsesproces. Alle disse initiativer har bidraget til at skabe et mere rimeligt skattemiljø i og uden for EU. Der opstår dog hele tiden nye udfordringer, og EU's instrumenter til regulering af fair skattekonkurrence og hindring af skadelig skattepraksis både i og uden for EU skal kunne holde trit. Globalisering, digitalisering og moderne forretningsmodeller skaber nye grænser for skattekonkurrence og nye muligheder for aggressiv skatteplanlægning. EU's dagsorden for god skatteforvaltning skal fortsat udvikles for at forhindre tab for nationale budgetter og EU-budgettet og sikre, at EU's borgere og virksomheder fortsat kan regne med fair og effektiv beskatning i fremtiden. Nærværende meddelelse er del af pakken om fair og enkel beskatning, der skal støtte EU's genopretning, og som indeholder en meddelelse om en handlingsplan med en række kommende initiativer inden for direkte og indirekte beskatning vedrørende bekæmpelse af skattesvig og forenkling af skatteordninger såvel som et lovgivningsforslag om revision af direktivet om administrativt samarbejde . Yderligere tiltag vil sikre, at EU's skattelovgivning er i overensstemmelse med den moderne økonomi og tilpasset den internationale udvikling for så vidt angår selskabsskattereformer. For at supplere disse foranstaltninger fokuserer Kommissionen på bløde lovgivningsforanstaltninger og eksterne foranstaltninger, idet der gøres status over de hidtidige erfaringer, og de nødvendige ændringer på området indkredses. Der bliver på det grundlag fastsat prioriterede indsatsområder for de kommende år med henblik på at forbedre standarderne for god skatteforvaltning og sikre fair beskatning. 2. REVISION AF ADFÆRDSKODEKSEN OM ERHVERVSBESKATNING Adfærdskodeksen om erhvervsbeskatning ("kodeksen") har, siden den blev udarbejdet i 1997, været EU's primære instrument til forebyggelse af skadelig skattekonkurrence. Den fungerer på det præmis, at der — selv om skattekonkurrence blandt landene i sig selv ikke er skadelig — er behov for fælles principper for, i hvilket omfang landene kan bruge deres skatteordninger og -politikker til at tiltrække virksomheder og overskud. Det er navnlig vigtigt i et indre marked, hvor traktatens friheder øger mobiliteten for overskud og investeringer. Kodeksen er et blødt lovgivningsinstrument, som fungerer på grundlag af peer review og peer pressure mellem medlemsstaterne. I kodeksen er der fastsat principper for fair skattekonkurrence, og den bruges til at fastslå, hvorvidt en skatteordning er skadelig eller ej. Gruppen vedrørende Adfærdskodeksen, der består af repræsentanter på højt niveau, fører tilsyn med medlemsstaternes overholdelse af kodeksens bestemmelser. Den vurderer medlemsstaternes skatteforanstaltninger og fastslår, hvorvidt de er skadelige baseret på en teknisk analyse fra Kommissionen. Hvis det konstateres, at skatteforanstaltningerne er skadelige, skal den pågældende medlemsstat ændre eller afskaffe dem. Siden kodeksen blev udarbejdet, er mere end 400 skatteordninger blevet vurderet i EU, hvoraf 100 er blevet identificeret som skadelige. Kodeksen har ud over at give resultater inden for EU i de senere år også haft en enestående virkning på det globale skattemiljø. Det skyldes, at den har været grundlag for vurdering af tredjelande inden for rammerne af EU's liste over ikkesamarbejdsvillige skattejurisdiktioner (se punkt 2 nedenfor). Den centrale rolle, kodeksen spiller for EU's listeopførelsesproces, understreger, hvor vigtigt et værktøj det er for bekæmpelse af skadelig skattekonkurrence og vid udbredelse af principper for god skatteforvaltning. På trods af kodeksens succes står det klart, at der er brug for en reform og modernisering. I løbet af de sidste to årtier har skattekonkurrencen ændret sig væsentligt både i form og indhold, og eftersom kodeksen ikke er blevet udviklet i takt hermed, er den ikke rustet til de nye udfordringer. Globaliseringen, digitaliseringen, de multinationale selskabers voksende rolle i verdensøkonomien, den stigende betydning af immaterielle aktiver og reduktionen af hindringerne for erhvervslivet har alt sammen øget presset på staterne for at bruge beskatning til at konkurrere om udenlandske investeringer. Det har fået skattekonkurrencen til at eskalere og udvikle sig, hvilket har sat parametrene for retfærdighed på prøve. Såvel medlemsstaterne som Europa-Parlamentet har i den forbindelse sat spørgsmålstegn ved kodeksens evne til at håndtere nutidige former for skadelig skattekonkurrence. Kodeksens effektivitet bør forbedres væsentligt set i lyset af nutidens realiteter som beskrevet ovenfor.

2 a) Valg af tidspunkt for reformen for at opnå en maksimal effekt Tidspunktet for reformen af kodeksen skal overvejes nøje for at sikre, at resultatet er så ambitiøst og effektivt som muligt. De igangværende internationale drøftelser under OECD's ledelse om reformen af selskabsbeskatningen kan få stor betydning for de acceptable grænser for fremtidens skattekonkurrence. Hvis effektiv mindstebeskatning bliver en global standard, vil der være et nyt loft for, hvor lavt landene kan gå med hensyn til at bruge deres skattesatser til at tiltrække udenlandske virksomheder og investeringer. Dette vil tydeligvis skulle integreres i EU's tiltag for fair skattekonkurrence inden for rammerne af en reformeret adfærdskodeks. Hvis der ikke opnås konsensus om mindstebeskatning på globalt niveau, vil den skulle indføres i kodeksen som en EU-standard med henblik på at modernisere og præcisere begrebet skadelig skattekonkurrence og sikre, at alle virksomheder betaler deres rimelige andel af skatten, når de genererer overskud i det indre marked. 2 b) Revision af kodeksens anvendelsesområde og kriterier Der er i mellemtiden en række spørgsmål, der allerede kan overvejes i forbindelse med en kommende reform af kodeksen. Til at starte med bør kodeksens anvendelsesområde udvides, så det dækker alle foranstaltninger, som udgør en risiko for fair skattekonkurrence. Afgrænsningen af anvendelsesområdet bør ændres, så det dækker flere typer af ordninger og generelle aspekter af nationale selskabsskattesystemer såvel som andre relevante skatter end selskabsskat. Under kodeksens nuværende anvendelsesområde er der for mange former for skadelige ordninger, der undgår at blive vurderet. Kodeksen ser f.eks. kun på specifikke skatteforanstaltninger og ‑ordninger. Landene bruger imidlertid i stigende grad deres skattesystemers generelle strukturer til at tage del i skattekonkurrence ved f.eks. at fastsætte regler om skattemæssigt hjemsted, som kan føre til dobbelt ikkebeskatning eller skattefritagelser for udenlandsk indkomst, hvilket uden passende sikkerhedsforanstaltninger kan fremme skadelig skattepraksis. Desuden dækker kodeksen ikke særlige statsborgerskabsordninger eller foranstaltninger til at tiltrække skattemæssige udlændinge eller velhavende enkeltpersoner, til trods for at disse ofte fungerer som bagdør til uberettiget at tiltrække virksomheder og investeringer fra andre lande. Nylige undersøgelser fra OECD viser også, at statsborgerskabsordninger kan bruges til at omgå gennemsigtighedsreglerne på skatteområdet. I gennemgangen af kodeksen er det derfor vigtigt at undersøge brugen af statsborgerskabsordninger såsom ordningen med gyldne visa. Kodeksen bør også opdateres for at sikre, at alle tilfælde af meget lav beskatning undersøges — både i og uden for EU. EU kræver allerede, at tredjelande med ingen eller lav beskatning skal gennemføre strenge standarder for økonomisk substans og gennemsigtighed for ikke at blive opført på EU's liste. Disse krav bør formelt integreres i kodeksen, så der er fuld overensstemmelse mellem de kriterier, der anvendes inden for EU, og dem, der anvendes over for tredjelande. 2 c) Forbedret forvaltning af kodeksen Ved reformen af kodeksen skal det også overvejes, hvordan den kan anvendes mere gennemsigtigt og effektivt. Om end der er foretaget visse forbedringer af ledelsen af Gruppen vedrørende Adfærdskodeksen i de senere år, kan der gøres mere. Gruppen kan gøre flere oplysninger tilgængelige på sit websted og informere offentligheden og interessenter om milepælene i dens arbejde. Gruppen kan også indføre afstemning med kvalificeret flertal for at fremme beslutningstagningen, ligesom den kan se på, hvilke effektive konsekvenser der kan pålægges medlemsstater, som ikke rettidigt følger gruppens afgørelser. Kommissionen opfordrer medlemsstaterne til at begynde at drøfte forslagene under punkt 1 a) - c) med henblik på en ambitiøs reform af kodeksen og afvente udfaldet af de internationale skattedrøftelser (ifølge OECD's arbejdsplan bør der ved årets udgang være tilstrækkelig klarhed om udfaldet af det internationale arbejde om skattereformen). Kommissionen vil sammen med medlemsstaterne udarbejde en konkret plan for reform af kodeksen, så den er bedre rustet til at tackle de moderne udfordringer, der er forbundet med skattekonkurrence, både i og uden for EU. 3. GENNEMGANG AF EU-LISTEN OVER IKKESAMARBEJDSVILLIGE SKATTEJURISDIKTIONER Om end kodeksen oprindeligt blev udarbejdet som et instrument til at regulere intern skattekonkurrence i EU, er dens fokus for nyligt blevet udvidet til også at omfatte den eksterne dimension af dette politikområde. De principper for fair beskatning, der er fastsat i kodeksen, er blandt de kriterier, der anvendes til at vurdere tredjelande i forbindelse med EU's listeopførelsesproces. Målet er at forbedre den globale skatteforvaltningskontekst, sikre lige vilkår på verdensplan og støtte tredjelandenes regeringer i deres indsats for at indfri de forpligtelser og tiltag, der indgås på globalt plan (f.eks. inden for rammerne af G20's initiativer til bekæmpelse af udhuling af skattegrundlaget og overførsel af overskud og Addis Abeba-handlingsplanen). EU's liste over ikkesamarbejdsvillige skattejurisdiktioner blev for første gang fremlagt i Kommissionens eksterne strategi i 2016 som et værktøj til bekæmpelse af eksterne risici for skattemisbrug og unfair skattekonkurrence. Den er siden blevet et stærkt værktøj til fremme af god skatteforvaltning på internationalt plan og har bidraget til bekæmpelse af skatteundgåelse og skatteunddragelse i hele verden. I de fire år, der er gået siden listeopførelsesprocessen blev sat i værk, er 95 jurisdiktioner blevet vurderet ud fra tre nøglekriterier: gennemsigtighed på skatteområdet, fair beskatning og gennemførelse af OECD's minimumsstandarder vedrørende bekæmpelse af udhuling af skattegrundlaget og overførsel af overskud (BEPS). Hvis det konstateres, at en jurisdiktion ikke opfylder et eller flere af disse kriterier, bliver den anmodet om at afhjælpe problemerne inden for en fastsat frist. Primo 2020 var mere end 120 skadelige skatteordninger blevet afskaffet på globalt plan som direkte reaktion på EU's listeopførelsesproces. Adskillige tredjelande har også truffet konkrete foranstaltninger for at forbedre deres standarder for skattegennemsigtighed i overensstemmelse med EU's standarder. Det er med til at øge niveauet af god skatteforvaltning på globalt plan, skabe lige vilkår blandt internationale aktører og reducere mulighederne for skattemisbrug. EU's liste har således fordele, der går ud over EU's grænser, navnlig i udviklingslande, som er uforholdsmæssigt hårdt ramt af ulovlige finansielle strømme. EU's listeopførelsesproces har skabt et nyt grundlag, på hvilket EU kan samarbejde med partnerlande om skattespørgsmål af fælles interesse i overensstemmelse med indsatsen for at fremme god skatteforvaltning på globalt plan. Dialog og opsøgende aktiviteter er en central del af øvelsen. Kommissionens tjenestegrenes regelmæssige dialog med jurisdiktionerne i samarbejde med Tjenesten for EU's Optræden Udadtil har hjulpet mange af dem med at leve op til de krævede standarder. Dette nye samarbejde om skattespørgsmål har muliggjort en konstruktiv dialog med partnerlandene i nutidens globaliserede og digitaliserede økonomi i heftig forandring og bør fortsættes. Fire år efter lanceringen af den nye listeopførelsesproces mener Kommissionen, at det er på høje tid at gøre status over de erfaringer, der hidtil er høstet, og se på, hvordan processen kan forblive effektiv, fair og egnet til de nye udfordringer, der opstår.

3a) Revision af EU-listens geografiske anvendelsesområde Da EU's listeopførelsesproces blev lanceret i 2016, valgte EU's medlemsstater de jurisdiktioner, der skulle fokuseres på, ud fra en objektiv resultattavle med indikatorer, som Kommissionen har udviklet. Medlemsstaterne anvendte denne resultattavle som grundlag for at beslutte, hvilke jurisdiktioner, der skulle undersøges, også under hensyntagen til andre relevante faktorer såsom eksistensen af et finanscenter. Medlemsstaterne besluttede fra starten at ekskludere de mindst udviklede lande fra EU's listeopførelsesproces pga. deres begrænsede kapacitet til at opfylde kriterierne inden for de fastsatte frister. Af tilsvarende årsager er der indført en vis fleksibilitet over for udviklingslande uden et finanscenter, når det drejer sig om de kriterier, der skal opfyldes, og de frister, der skal overholdes. Efter adskillige års praktisk erfaring med gennemførelse af EU's listeopførelsesproces med de udvalgte jurisdiktioner har medlemsstaterne oplyst, at de ønsker at revidere listens geografiske anvendelsesområde. De er navnlig opsat på at sikre, at alle risikoområder er dækket, og at sammenlignelige jurisdiktioner behandles på lige og retfærdig vis under EU-processen. Kommissionen vil for at lette overvejelserne inden udgangen af 2020 ajourføre den oprindelige resultattavle, der anvendes til udvælge de mest relevante jurisdiktioner. Den nye resultattavle vil afspejle de seneste data såvel som udviklingen i den globale økonomi og skattepolitik. Den vil indeholde yderligere informationskilder og således give et omfattende billede af EU's økonomiske og finansielle forbindelser med tredjelande. Derudover vil Kommissionen tage den nye metode til identifikation af tredjelande, der har en høj risiko for at blive brugt til hvidvask af penge og finansiering af terrorisme, i betragtning for at sikre, at de to listeopførelsesprocesser styrker hinanden gensidigt. Revisionen af resultattavlen vil hjælpe EU's medlemsstater med at indkredse yderligere lande, som de ønsker at undersøge, baseret på objektive kriterier, og gøre processen mere stabil og forudsigelig for EU's partnere. 3b) Revision af EU's kriterier for opførelse på listen Ved drøftelsen af det geografiske anvendelsesområde for EU's liste vil det også skulle overvejes, hvilke kriterier de udvalgte jurisdiktioner skal opfylde. Hvis nogle af de jurisdiktioner, der p.t. er omfattet af anvendelsesområdet for EU's liste, bliver fjernet, vil det påvirke de lige vilkår og underminere den meget positive indsats, som de fleste af disse jurisdiktioner har ydet. Det bør dog overvejes, om kriterierne for opførelse på EU's liste skal anvendes mere målrettet for så vidt angår visse jurisdiktioner. De hidtidige erfaringer med EU's listeopførelsesproces har vist, at visse jurisdiktioner — navnlig partnere, der er udviklingslande — har kapacitetsbegrænsninger, når det drejer sig om at indfri nogle af deres forpligtelser. Der er brug for at se på, hvorvidt alle kriterier er relevante for alle jurisdiktioner, baseret på den potentielle risiko ved deres økonomiske miljø og skattemiljø. For udviklingslande med lav risiko kunne det være en mulighed kun at anvende de kriterier, der er mest relevante. Der er allerede præcedens herfor i forbindelse med listeopførelsesprocessen, eftersom udviklingslande uden et finanscenter ikke skal opfylde kravet om automatisk udveksling af oplysninger. Alternativt, eller sideløbende hermed, kan fristerne i forbindelse med EU's liste tilpasses for lande, der har alvorlige kapacitetsbegrænsninger eller ikke har et finanscenter, for at afspejle de pågældende jurisdiktioners særlige situation. Derudover bør de kriterier for god skatteforvaltning, som anvendes i listeopførelsesprocessen, undersøges mere generelt for at sikre, at de er ajourførte og tilstrækkelig ambitiøse. Første skridt vil være at ajourføre dem, så de afspejler de seneste internationale udviklinger inden for bekæmpelse af skatteundgåelse og -unddragelse, herunder reelt ejerskab, og gennemførelsen af OECD's minimumsstandarder vedrørende bekæmpelse af udhuling af skattegrundlaget og overførsel af overskud. Drøftelser på internationalt plan om beskatning af den digitale økonomi og den globale skattereform vil også skulle tages i betragtning i forbindelse med EU's kriterier for opførelse på listen. Dette er særlig vigtigt, hvis der opnås global konsensus om effektiv mindstebeskatning. Der bør ses på dette spørgsmål sideløbende med den fremtidige reform af kodeksen, når udfaldet af de internationale drøftelser om skattereformen står mere klart. På samme måde bør kriterierne også revideres for at sikre, at de anvendes bredt nok til at favne alle risici. Arbejdet er allerede begyndt i den henseende. Medlemsstaterne besluttede i 2019 f.eks. at se på visse brede skattefritagelser, der kan udgøre samme risiko for præferenceordninger. Kommissionen vil fortsætte med at gennemgå det internationale skattelandskab for at identificere nye forretnings- og skatteplanlægningspraksisser, som kan være problematiske. Endelig er det vigtigt at overvåge jurisdiktioner, som allerede er blevet godkendt under EU's listeopførelsesproces. Det vil sikre, at reformerne gennemføres effektivt, og at der ikke sker tilbagefald. Kommissionen vil foretage denne overvågning og rapportere til medlemsstaterne. Den vil ligeledes koordinere med OECD for at sikre, at EU's og de internationale overvågningsprocesser så vidt muligt er tilpasset hinanden. 3c) Øget gennemsigtighed og ansvarlighed EU's listeopførelsesproces har skabt en ny ramme for regelmæssige drøftelser mellem EU og dets internationale partnere om spørgsmål vedrørende god skatteforvaltning. Kommissionen har altid lagt stor vægt på behovet for dialog og samarbejde med de berørte tredjelande. I løbet af de sidste fire år har der fundet tusindvis af kontakter og udvekslinger sted på teknisk, diplomatisk og politisk niveau, både direkte og via multilaterale fora. Det har bidraget til at klarlægge EU's forventninger, når det drejer sig om god skatteforvaltning rundt omkring i verden, ligesom det har givet EU bedre indsigt i de globale partneres holdninger til spørgsmål vedrørende god skatteforvaltning. Kommissionen er opsat på yderligere at styrke den positive dialog og gøre fremskridt i samarbejde med den højtstående repræsentant. Den vil i den forbindelse arbejde på årligt at samle repræsentanter for jurisdiktionerne for at drøfte spørgsmål vedrørende EU's listeopførelse og dele oplysninger og bedste praksis. Kommissionen vil ligeledes trække på dialogen med tredjelande for at indkredse rimelige betænkeligheder, som den vil videreformidle til medlemsstaterne i et forsøg på at finde løsninger. Medlemsstaternes fortsatte brug af nationale skattelister sideløbende med EU's listeopførelsesproces er f.eks. kilde til forvirring og usikkerhed for en lang række tredjelande. Dette er navnlig tilfældet, når de nationale kriterier og listeopførelsesprocesser ikke meldes klart ud, eller hvis der er forskelle mellem de lande, der bliver sat på henholdsvis EU's liste og de nationale lister. Der er stærke argumenter for at tilpasse disse til EU's listeopførelsesproces for lande, som er blevet undersøgt i henhold til sidstnævnte, af hensyn til sammenhængen og for at give tredjelande og virksomheder klarhed. Kommissionen vil indlede en debat med medlemsstaterne om emnet og se på, hvordan opførelse af skattejurisdiktioner på listen kan koordineres yderligere for at sikre, at tredjelandene behandles på samme måde af EU og medlemsstaterne. Endelig vil Kommissionen fortsat skubbe på for at gøre EU's listeopførelsesproces så gennemsigtig og pålidelig som mulig. Europa-Parlamentet bør i den forbindelse orienteres regelmæssigt om udviklingen inden for EU's listeopførelsesproces. Kommissionen vil ligeledes informere civilsamfundet inden for rammerne af Platformen vedrørende God Forvaltningspraksis på Skatteområdet, som også var afgørende i lanceringen af listeopførelsesprocessen. 3d) Styrkelse af god skatteforvaltning i aftaler med tredjelande og udvidelse af dialogen med tredjelande om miljøskatter En anden vigtig måde, hvorpå EU fremmer retfærdighed i skattespørgsmål, er gennem en klausul om god skatteforvaltning i de relevante internationale aftaler med tredjelande. Europa-Parlamentet anser klausulen om god skatteforvaltning for at være et af de "centrale instrumenter i EU's udenrigspolitik" og har gentagne gange opfordret til automatisk at få den inkluderet i alle relevante EU-aftaler med tredjelande og regioner. I den eksterne strategi fra 2016 foreslog Kommissionen at ajourføre og styrke klausulen om god skatteforvaltning for at bringe den i overensstemmelse med de seneste internationale normer. I maj 2018 udtrykte medlemsstaterne deres støtte til en ny tekst og bekræftede, at ordlyden skulle inkluderes i alle relevante internationale aftaler.

Kommissionen har siden fremlagt forslag om en ajourført klausul i alle relevante nye og igangværende forhandlinger, hvoraf adskillige er ved at blive indgået. Kommissionen vil fortsat insistere på at inkludere klausulen om god skatteforvaltning i alle relevante fremtidige internationale aftaler. Hvis et tredjeland nægter at acceptere klausulen eller insisterer på at ændre den i et omfang, så den ikke længere tjener sit oprindelige formål, skal Kommissionen og medlemsstaterne overveje en passende reaktion. Sådanne lande bør undersøges nøje under EU's listeopførelsesproces. Kommissionen vil i sin dialog med tredjelandene også sætte fokus på princippet om, at forureneren betaler, som er knæsat i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde og fastsætter, at negative eksternaliteter ved forurening eller andre skadelige aktiviteter skal prissættes. Der er et uudnyttet potentiale ved miljøskatter, som kan bidrage til mere progressive og bæredygtige skattesystemer og mere lige samfund i udviklingslandene. I mange udviklingslande kan tilvejebringelse af en stigende mængde indtægter via miljøbeskatning potentielt også reducere statens afhængighed af støtte og gældsfinansiering, ligesom det kan fremme mobilisering af indenlandske ressourcer til offentlige tjenesteydelser. Eftersom miljøskatter er sværere at undgå end f.eks. selskabsskat eller personlig indkomstskat, har de også potentiale til at styrke statens ansvarlighed, øge skattemoralen og forbedre skatteforvaltningen. 4. BEDRE FORANSTALTNINGER TIL STYRKELSE AF GOD FORVALTNING Opførelse på listen af en jurisdiktion bør være sidste udvej og forbeholdt de lande, som afviser i tilstrækkelig grad at anerkende eller imødekomme EU's betænkeligheder ved deres skattesystemer. Når en jurisdiktion først er blevet opført på listen, bør der imidlertid være konsekvenser, som sikrer, at EU's liste forbliver effektiv. Siden EU's liste blev lanceret, er modforanstaltninger over for de oplistede jurisdiktioner blevet udviklet på to fronter. For det første vedtog EU strengere bestemmelser inden for den vigtigste finansieringslovgivning for at forhindre EU-midler i at blive direkte investeret i eller kanaliseret gennem jurisdiktioner, der er opført på EU's liste. Dertil kommer, at EU's medlemsstater er blevet enige om på koordineret vis at anvende defensive foranstaltninger over for jurisdiktioner på listen. Modforanstaltninger knyttet til EU's liste bør revideres regelmæssigt for at sikre, at de er så afskrækkende og effektive som muligt. 4 a) Fremme af god skatteforvaltning gennem EU-midler Som meddelt i den eksterne strategi fra 2016 har EU indført en retligt bindende forbindelse mellem standarder for god skatteforvaltning og brugen af EU-midler. Det afspejles i de centrale retlige instrumenter, som forhindrer, at EU-midler bruges til at støtte projekter, der bidrager til skatteundgåelse. Dertil kommer, at den retlige ramme med hensyn til finansielle instrumenter og budgetgarantier forhindrer brug af jurisdiktioner, der figurerer på EU's sorte skatteliste eller på EU's liste over højrisikotredjelande for så vidt angår bekæmpelse af hvidvaskning af penge og finansiering af terrorisme. Hvis projektet imidlertid er fysisk gennemført i jurisdiktionen, kan finansieringen stadig tillades for at bevare udviklings- og bæredygtighedsmålsætningerne. Kommissionen har også ydet vejledning til EU's gennemførelsespartnere og opfordret dem til at sikre, at deres interne politikker har gjort det muligt for dem at bruge EU-midlerne i overensstemmelse med EU's nye skattekrav. Den Europæiske Bank for Genopbygning og Udvikling (EBRD) og Den Europæiske Investeringsbank-Gruppen har offentliggjort interne politikker for at tage højde for den seneste internationale udvikling på skatteområdet. Tiltagene på internationalt niveau og strammere regler for brugen af EU-midler har også fået en række internationale finansielle institutioner og nationale agenturer til at øge deres due diligence-kontrol. Dette tilskynder markedsoperatører til at vende sig bort fra ordninger i ikkesamarbejdsvillige jurisdiktioner og være mere opmærksomme på risiciene ved skatteundgåelse. På grundlag af den hidtidige anvendelse af disse regler mener Kommissionen, at de kan anvendes mere bredt for at styrke principperne for god skatteforvaltning. EU's medlemsstater bør afspejle EU's indsats, når det drejer sig om anvendelsen af deres egne midler. Kommissionen opfordrer de medlemsstater, der ikke allerede har gjort det, til at indlemme EU's krav i deres nationale finansieringspolitikker og i de overholdelsesregler, der gælder for deres erhvervsfremmende bank og udviklingsagenturer. Således vil ingen midler fra EU eller medlemsstaterne blive kanaliseret gennem enheder fra jurisdiktioner opført på listen eller involveret i skatteundgåelsesordninger. Det vil give EU mere vægt og troværdighed, når standarderne for god skatteforvaltning fremmes på internationalt plan. Det er i samme ånd, at Kommissionen fremlagde en henstilling, ifølge hvilken medlemsstaterne bør gøre deres finansielle støtte til virksomheder betinget af, at der ikke er nogen forbindelse mellem disse virksomheder og de jurisdiktioner, som figurerer på EU's liste over ikkesamarbejdsvillige skattejurisdiktioner. Formålet er at sikre, at medlemsstaternes betydelige indsats for at støtte genopretningen er i overensstemmelse med behovet for at sikre international fair beskatning. Kommissionen vil desuden — højst sandsynligt ultimo 2020 — iværksætte drøftelser med medlemsstaterne om, hvordan denne tilpasning af EU's og de nationale finansieringspolitikker kan nås. Den vil i den forbindelse ligeledes se på, hvorvidt brugen af EU's og medlemsstaternes midler og medlemsstaternes defensive foranstaltninger kan tilpasses bedre for at koncentrere virkningen på ikkesamarbejdsvillige jurisdiktioner.

I anden omgang vil Kommissionen med udgangspunkt i erfaringerne på EU-niveau overveje, hvordan andre internationale donorer kan inddrages for at forebygge skatteundgåelse i anvendelsen af alle offentlige midler. Kommissionen vil medio 2022 rapportere om arbejdet med den interne koordinering i EU og herefter overveje måder, hvorpå bedste praksis kan fremmes i mere international sammenhæng. Samtidig vil Kommissionen fortsat indgå i tæt dialog med internationale finansieringsinstitutioner og andre gennemførelsespartnere for at se på, hvordan de nye EU-krav har påvirket deres arbejde og procedurer. Den vil navnlig se på, hvorvidt der er brug for at præcisere eller ajourføre vejledningen. Kommissionen vil for at lette gennemførelsen, indkredse bedste praksis og fremme lige vilkår igangsætte drøftelser med gennemførelsespartnere i EU om dette emne inden udgangen af 2020. Den vil på grundlag af disse drøftelser fremlægge en rapport for Europa-Parlamentet og Rådet i løbet af 2022 med præciseringer og løsninger på bestemte problemstillinger, alt efter hvad der er behov for. 4 b) Styrkelse af defensive foranstaltninger over for ikkesamarbejdsvillige jurisdiktioner Ud over at have gennemført strengere bestemmelser for brugen af EU-midler har Kommissionen konsekvent opfordret medlemsstaterne til at anvende stærke, afskrækkende og koordinerede defensive foranstaltninger over for de lande, der er opført på EU's liste. En fælles tilgang til defensive foranstaltninger er vigtig for at sikre, at EU's liste har en reel virkning, og give tredjelandene og investorerne klarhed og sikkerhed. I december 2017 tog medlemsstaterne indledende skridt mod koordinering ved at nå til enighed om visse administrative foranstaltninger, heriblandt øgede revisioner, der skal anvendes over for virksomheder og investorer i lande på EU's liste. Dette blev styrket i december 2019, da medlemsstaterne blev enige om en værktøjskasse bestående af defensive foranstaltninger, der kan anvendes over for lande på listen. Medlemsstaterne vil begynde at anvende disse defensive foranstaltninger i 2021 og har aftalt at vurdere behovet for yderligere koordinering i 2022. Denne koordinerede tilgang er et skridt i den rigtige retning, men der mangler ambitioner. Navnlig kan den kendsgerning, at medlemsstaterne kan vælge, hvilken og hvor mange foranstaltninger fra værktøjskassen, de vil anvende, resultere i en fragmenteret situation i det indre marked. Dette vil ikke lette virksomhedernes bekymringer med hensyn til retlig usikkerhed og administrative byrder. Det kan også gøre det muligt for visse skatteydere at udnytte forskellene mellem medlemsstaternes foranstaltninger og således fortsat flytte ubeskattede overskud ud af det indre marked. Kommissionen vil holde nøje øje med situationen, når medlemsstaterne begynder at anvende de aftalte defensive foranstaltninger, og foretage en evaluering af disse foranstaltninger. Hvis værktøjskassen ikke viser sig effektiv nok, vil Kommissionen — på grundlag af førnævnte vurdering i 2022 — overveje et lovforslag om koordinerede defensive foranstaltninger. Det vil for alvor give EU's liste "kant" og sikre en reel koordineret politik over for de lande, der er opført på listen. 5. STØTTE PARTNERLANDENE I GOD SKATTEFORVALTNING EU's dagsorden for god skatteforvaltning går videre end beskatningspolitiske overvejelser. Som den største donor af udviklingsbistand og tilhænger af global styring er EU bevidst om, hvor vigtig god forvaltning er for de partnere, der er udviklingslande. Det er fortsat en udfordring for mange udviklingslande at skaffe tilstrækkelige indtægter. Mere end en tredjedel af de afrikanske lande har et forhold mellem skatprovenu og BNP på mindre end 15 %, hvilket anses som et minimum for at kunne yde basale sociale tjenester. Udviklingslandene er næsten dobbelt så afhængige af indtægter i form af selskabsskatter som de udviklede lande. De er derfor meget hårdere ramt af problemer med skattesvig, -unddragelse og -undgåelse. Tilsvarende vil de sandsynligvis få gavn af EU's og den internationale indsats for at hæve de globale standarder og dæmme op for aggressiv skatteplanlægning i hele verden. I den eksterne strategi fra 2016 blev det understreget, at der er behov for større sammenhæng mellem EU's skattepolitik og dens internationale udviklingsmål. Via sit "Collect More — Spend Better"-initiativ vil Kommissionen fastsætte klare foranstaltninger, der skal hjælpe partnerlandene med at forbedre og beskytte deres skattegrundlag, sørge for bæredygtige indtægter og øge effektiviteten i de offentlige udgifter. Siden har EU støttet partnerlande for at øge deres indenlandske mobilisering af midler og gennemføre fair, gennemsigtige og effektive skattesystemer. Dette er i overensstemmelse med EU's forpligtelser under Addis-skatteinitiativet, hvor EU forpligtede sig til at øge både den tekniske og den finansielle bistand til indenlandsk mobilisering af indtægter i udviklingslandene. EU er — i overensstemmelse med sine forpligtelser — på rette vej mod at fordoble sin støtte til udviklingslandene for så vidt angår mobilisering af nationale ressourcer. Kommissionen har siden 2015 bl.a. konstant øget støtten på området og nået omkring 1 000 mio. EUR i forpligtelser i 2019 og har samfinansieret et værktøj, der skal hjælpe med reformer i 94 skatteadministrationer over hele verden. Bilaterale budgetstøtteaktiviteter omfatter bistand til mobilisering af indenlandske indtægter og gennemførelse af standarder for god skatteforvaltning. Denne finansielle og tekniske støtte er fortsat afgørende for at hjælpe lande med begrænset administrativ og finansiel kapacitet, og EU vil blive ved med at investere massivt i området. Kommissionen har derudover analyseret mulige afsmittende virkninger ved dobbeltbeskatningsaftaler indgået mellem medlemsstater og udviklingslande, navnlig de fattigste lande. Kommissionen har udviklet en værktøjskasse, som medlemsstaterne kan benytte sig af, når de forhandler dobbeltbeskatningsaftaler med udviklingslande med henblik på at støtte disses indenlandske mobilisering af indtægter. Platformen vedrørende God Forvaltningspraksis på Skatteområdet har set på spørgsmålet om afsmittende virkninger, og Kommissionen organiserede i 2018 et seminar på ekspertniveau om emnet. Arbejdet med spørgsmålet vil fortsætte under Platformen vedrørende God Forvaltningspraksis på Skatteområdets nye mandat.