Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om »Kommissionens meddelelse om miljøafgifter i det indre marked« (97/C 355/15)

Kommissionen for Den Europæiske Union besluttede den 26. marts 1997 under henvisning til EF-traktatens artikel 198 at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om den ovennævnte meddelelse.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Miljø-, Sundheds- og Forbrugerspørgsmål, som udpegede José Ignacio Gafo Fernández til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 15. juli 1997.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 348. plenarforsamling af 1. og 2. oktober 1997, mødet den 1. oktober 1997, med 72 stemmer for og 2 stemmer hverken for eller imod, følgende udtalelse.

1. Indledning

1.1. Med udgangspunkt i den eksisterende fællesskabsret ønsker Kommissionen med denne meddelelse at præcisere den retlige ramme, der gælder for de medlemsstater, der ønsker at indføre miljøafgifter. Det er hensigten at sikre en afbalanceret og effektiv anvendelse af disse instrumenter på nationalt, regionalt og lokalt niveau samtidig med, at det er muligt for Kommissionen at foretage en gennemskuelig vurdering.

1.2. Meddelelsen er en opfølgning af konklusionerne fra Det Europæiske Råds møde i Madrid i 1995 og i Firenze i 1996, som pegede på nødvendigheden af i højere grad at basere miljøpolitikken på økonomiske, herunder finanspolitiske instrumenter. En lignende tanke blev fremført i hvidbogen om vækst, konkurrenceevne og beskæftigelse (), hvor det blev foreslået at anvende indtægter fra miljøafgifter til at nedskære andre afgifter, f.eks. afgifter på arbejdskraft.

1.3. I meddelelsen gennemgås de miljøafgifter, der er under udvikling i medlemsstaterne, og det undersøges, om de er forenelige med politikken på andre områder såsom konkurrence, det indre marked, afgifter og den fælles landbrugspolitik, og med de forpligtelser, der er indgået med tredjelande i forbindelse med Verdenshandelsorganisationen WTO samt bilaterale og multilaterale aftaler.

1.4. Som Kommissionen anfører i meddelelsen: »Når det drejer sig om miljøafgifter, tillægges begreber, der ligner hinanden, ofte forskellig betydning i forskellige medlemsstater (...)«. Det påpeges endvidere, at udtrykket »afgifter« skal forstås således, at det omfatter alle obligatoriske betalinger uden modydelser, hvad enten indtægterne herfra går direkte ind i statsbudgettet eller til bestemte formål.

1.5. Ikke desto mindre skelnes der på dette område almindeligvis mellem begreberne »skatter« og »afgifter« () - hvorledes de end betegnes i de enkelte medlemsstater. De førstnævnte er af generel art og først og fremmest kendetegnet ved, at indtægterne samles i en fælles kasse, dvs. en stats, regions eller kommunes samlede budget. »Afgifter« er derimod beløb, der opkræves for brugen af en offentlig tjenesteydelse eller et gode (i dette tilfælde det fælles miljø), og indtægterne skal helt eller delvist finansiere omkostningerne ved den pågældende ydelse eller ved den individuelle anvendelse af et kollektivt gode.

1.6. Kommissionen anfører, at målet er »en afbalanceret og effektiv anvendelse af disse instrumenter på medlemsstatsniveau, på regionalt niveau og lokalt niveau samtidig med, at det er muligt for Kommissionen at foretage en gennemskuelig vurdering«. Desuden agter den at fremsætte nye forslag på EU-niveau trods vanskelighederne forbundet med det nuværende krav om enstemmighed ved vedtagelse af finanspolitiske foranstaltninger, »hvis der forekommer mange forskellige nationale løsninger af sammenlignelige problemer, eller hvis miljømål kan nås på en mere omkostningseffektiv måde«.

1.7. Meddelelsen indeholder en grundig beskrivelse af de kriterier, der bør gælde for indførelsen af miljøafgifter. Den analyserer således de artikler i traktaten, som kan være relevante i den forbindelse, og gennemgår udtømmende Domstolens retspraksis på området.

1.8. Det fremgår heraf, at de grundlæggende kriterier for miljøafgifters forenelighed med fællesskabsretten, er følgende:

1.8.1. Formålet med en miljøafgift. Medlemsstaterne skal bl.a. med videnskabelige prøver kunne begrunde indførelsen af en miljøafgift med behovet for at løse miljøproblemer. Der sættes aldrig spørgsmålstegn ved foranstaltningens miljøbeskyttende formål, men forholdet mellem de ressourcer, der anvendes hertil, og indvirkningen på det indre marked tages op til vurdering i lyset af proportionalitetskriteriet.

1.8.2. Afgiftsordningens gennemskuelighed. Dette forudsætter:

- at de administrative kontrolforanstaltninger - ikke den økonomiske byrde, som den enkelte afgift udgør - er rimelige set i forhold til miljømålsætningen;

- at ordningen bygger på objektive kriterier;

- de detaljerede bestemmelser skal være af en sådan art, at direkte eller indirekte forskelsbehandling af importerede varer undgås.

1.8.3. Ingen forskelsbehandling på grundlag af nationalitet. Afgifterne skal gælde for både indenlandske og importerede varer, og indtægterne fra en afgift må ikke udelukkende anvendes til at kompensere for den byrde, som de indenlandske producenter af de afgiftspligtige varer pålægges (dog kan de eventuelt anvendes til at kompensere de nationale forbrugere af de pågældende varer).

1.8.4. Forenelighed med EF-bestemmelserne om statsstøtte. Dette emne kræver en gennemgang af forskellige specifikke situationer, nærmere bestemt:

1.8.4.1. Støtte til at fremskynde eller lette markedsføringen af et nyt mere miljøvenligt produkt eller til at fremme mere miljøvenlige produktionsmetoder. I dette tilfælde skal følgende kriterier opfyldes:

- støtte eller tilskud skal ydes til alle andre lignende produkter, uafhængigt af deres oprindelse;

- det skal vurderes, om de aktiviteter, der støttes, ville kunne gennemføres på et kommercielt grundlag, hvis de ikke modtog støtte, og om foranstaltningen kommer offentligheden til gode;

- støtten skal gradvis reduceres, inden det nye produkt eller den nye produktionsmetode bliver obligatorisk;

- støtten/godtgørelsen skal være mindre end de udgifter, som opfyldelsen af nye specifikationer for produktet nødvendigvis medfører;

- Kommissionen skal i tide underrettes om støtten.

1.8.4.2. Afgifter til finansiering af indsamling og bortskaffelse af farlige varer eller stoffer. En sådan afgiftsordning er tilladt, når afgiftsindtægterne anvendes til at betale virksomheder for indsamling og bortskaffelse af de pågældende varer.

1.8.4.3. Omfordeling til den gruppe, der betaler afgiften. Afgifter på varer kan påvirke både indenlandske varer og andre medlemsstaters varer. Hvis indtægter fra vareafgifter anvendes til fuldt ud at modsvare den byrde, indenlandske producenter bærer, kan afgiften betragtes som havende samme virkning som told. Den kan da, som tidligere nævnt, forbydes i henhold til traktatens artikel 12. Hvis indtægterne delvis modsvarer den byrde, der bæres af indenlandske producenter, må afgiften undersøges med henblik på forskelsbehandling i henhold til artikel 95.

1.8.5. Fællesskabets kontrolmekanismer. Der er blandt andet tale om følgende bestemmelser, som giver Kommissionen mulighed for at kontrollere, om foranstaltningerne er forenelige med målsætningen for det indre marked ud fra det nævnte proportionalitetskriterium:

- enhver form for miljøbegrundet statsstøtte skal meddeles Kommissionen af den medlemsstat, der ønsker at indføre støtteordningen, medmindre den påtænkte støtte falder under den såkaldte de minimisregel;

- Kommissionen skal i henhold til direktiv 83/189/EØF underrettes om alle tekniske forskrifter, herunder forskrifter, »til hvilke der er knyttet skattemæssige eller finansielle foranstaltninger, som påvirker forbruget af produkterne ved at tilskynde til overholdelse af disse tekniske specifikationer eller andre krav«. Samme notifikationsprocedure gælder for emballage og emballageaffald i henhold til direktiv 94/62/EF;

- på grundlag af disse meddelelseskrav kan såvel andre medlemsstater som virksomheder eller privatpersoner, der føler sig diskriminerede af de påtænkte foranstaltninger eller forskrifter, klage til Kommissionen;

- Kommissionen skal også afgøre, om foranstaltningerne overholder bestemmelserne i traktatens artikel 30, 95 og 100 A.

1.9. På grundlag af erfaringerne med anvendelsen af miljøafgifter i de forskellige medlemsstater og deres forenelighed med det indre marked »agter Kommissionen at undersøge behovet for politiske initiativer for at sikre, at EF's væsentligste målsætninger opnås«.

2. Generelle bemærkninger

2.1. ØSU glæder sig over, at Kommissionen har fremlagt nærværende meddelelse, men vil dog gerne fremføre nogle supplerende ideer for at stramme teksten op.

2.2. ØSU har i en lang række udtalelser gennem de seneste år støttet ideen om en bæredygtig vækst som fastsat i traktatens artikel 2 samt de finanspolitiske retningslinjer i konklusionerne fra Det Europæiske Råds møder i Madrid i 1995 og i Firenze i 1996 (). ØSU har også erklæret sig som tilhænger af principperne i hvidbogen om »Vækst, konkurrenceevne og beskæftigelse« (). ØSU har dog også været fortaler for den fulde gennemførelse af det indre marked, hvilket har udmøntet sig i oprettelsen af Observationscentret for Det Indre Marked i ØSU's regi, og for økonomisk og social samhørighed som et naturligt supplement til det indre marked og et af nøgleelementerne i en bæredygtig og harmonisk udvikling af EU som helhed. ØSU mener endvidere, at finanspolitikken skal være i overensstemmelse med miljøpolitikken.

2.3. ØSU har også slået til lyd for, at miljøafgifter ikke må føre til et generelt større skattetryk i medlemsstaterne, hvilket falder i tråd med konklusionerne fra Det Europæiske Råds nylige møde i Amsterdam. Afgiftsindtægterne skal efter ØSU's opfattelse anvendes til miljøforanstaltninger eller en nedsættelse af afgifterne på arbejdskraft.

2.4. ØSU har desuden peget på nødvendigheden af at undersøge, hvorledes denne nye kurs på miljøafgiftsområdet vil påvirke EU's konkurrenceevne og økonomiens evne til at skabe beskæftigelse på længere sigt. Derfor er det på dette område hensigtsmæssigt altid klart at præcisere, hvilken form for afgift der er tale om, jf. definitionen i punkt 1.5.

2.5. ØSU glæder sig over, at Kommissionen før udarbejdelsen af mere konkrete retningslinjer grundigt undersøger og evaluerer miljøafgifternes økonomiske og miljømæssige effekt, og den tilskyndes til at færdiggøre disse undersøgelser hurtigst muligt.

2.6. Den foreliggende meddelelse indeholder efter ØSU's opfattelse en række afklarende overvejelser over nødvendigheden af at sammenkæde miljøbeskyttelsen med en afgiftspolitik, som er i overensstemmelse med det indre marked. Det understreges endvidere, at miljøafgifterne skal overholde de forskellige relevante artikler i traktaten og den retspraksis, som Domstolen har fastlagt på dette område.

2.7. ØSU savner dog en mere systematisk oversigt over alle de juridiske elementer set i lyset af eventuelle konfliktpunkter og mulige kompromisløsninger. En sådan systematisering kunne være en retningslinje for medlemsstaterne og deres regionale myndigheder ved udformningen af miljøafgifter, som er i overensstemmelse med ånden i den europæiske integrationsproces.

2.8. Derfor opfordrer ØSU Kommissionen til efter afslutningen af ovennævnte undersøgelser af afgifternes økonomiske og miljømæssige effekt at udarbejde en supplerende meddelelse i form af en vejledning, hvori kriterierne for indførelsen af miljøafgifter på nationalt eller endog regionalt og lokalt plan beskrives mere præcist, klart og gennemskueligt. Kommissionen bør således efter ØSU's opfattelse først forelægge Rådet (»miljø«, men også »økonomi og finans« samt »det indre marked«) en resolution om dette spørgsmål, der kan danne juridisk grundlag for et sådant initiativ.

2.9. Et sådant nyt udspil fra Kommissionen kunne bortvejre fornemmelsen af, at den foreliggende meddelelse halter bagefter udviklingen på dette område. Den kunne med andre ord give svar på ØSU's overvejelser over, hvorledes Kommissionen vil stille sig til udbredelsen af miljøafgifter i medlemsstaterne, inden den tager generelle initiativer. ØSU er med god grund bekymret for, at manglen på klare og præcise retningslinjer fra Kommissionen kan føre til en ukontrolleret indførelse af nye miljøafgifter og store forskelle mht. udformning og anvendelse ikke blot på nationalt, men også regionalt og lokalt plan. En sådan situation vil være vanskelig for Kommissionen at kontrollere og kan underminere det indre marked.

2.10. Derfor må Rådet hurtigst muligt afgive en resolution om dette emne, og der må fastlægges klare, præcise og gennemskuelige kriterier, som kan give medlemsstaterne og de regionale og lokale myndigheder konkrete retningslinjer.

2.11. ØSU er fuldt ud klar over, at der i henhold til traktatens artikel 130 S, stk. 2, gælder en regel om enstemmighed. På den anden side er det også en kendsgerning, at en stor del af miljøafgifterne i sagens natur må fastlægges på nationalt eller lokalt niveau i overensstemmelse med subsidiaritetsprincippet. Alligevel vil ØSU dog ikke undlade at anmode Kommissionen om i sin egenskab af traktatens vogter at gøre alt for at undgå en ureguleret og potentielt usolidarisk indførelse af miljøafgifter, hvilket kan skade selve EU's fundament, enhedsmarkedet og solidariteten.

2.12. Derfor opfordrer ØSU Kommissionen til snarest muligt at foretage en vurdering af disse instrumenters økonomiske og miljømæssige betydning og at følge de politiske konklusioner op, der kan uddrages af en sådan vurdering, som anført i punkt 54 i Kommissionens meddelelse. Dette bør efter ØSU's opfattelse betyde, at Kommissionen får mulighed for at fremme en mere udbredt anvendelse af miljøafgifterne, som indeholder meget lovende perspektiver.

Bruxelles, den 1. oktober 1997.

Tom JENKINS

Formand for Det Økonomiske og Sociale Udvalg

() KOM(93) 700 endelig udg.

() O.a.: I den danske udgave af Kommissionens meddelelse opereres der kun med begrebet »afgifter«.

() Fordelene ved fremover i højere grad at basere miljøpolitikken på markedsrelaterede instrumenter, herunder finanspolitiske, er blandt andet omtalt i ØSU's udtalelse om Kommissionens meddelelse om økonomisk vækst og miljøet (EFT C 155 af 21. 6. 1995) og i dets udtalelse om revisionen af det femte miljøhandlingsprogram (EFT C 212 af 22. 7. 1996).

() Jf. navnlig udtalelserne om de økonomiske, finansielle og industrielle aspekter af hvidbogen - EFT C 295 af 22. 10. 1994.