[pic] | KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER |

Bruxelles, den 9.10.2007

SEK(2007) 1273

ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE

Ledsagedokument til forslaget til RÅDETS FORORDNING om oprettelse af fællesforetagendet for brændselsceller og brint RESUME AF KONSEKVENSANALYSERAPPORTEN {KOM(2007) 571 endelig}{SEK(2007) 1272}

RESUME AF KONSEKVENSANALYSERAPPORTEN

Indledning

Dette dokument sammenligner de potentielle konsekvenser af politiske løsningsmodeller, herunder et FTI for RTD&D-aktiviteter inden for brændselsceller og brint under RP7.

Europa-Kommissionen foreslår et FTI for brændselsceller og brint. Som led i initiativet vil der blive gennemført prækonkurrerende RTD&D baseret på den gennemførelsesplan, der er udarbejdet af den europæiske teknologiplatform for brint- og brændselsceller (HFP), gennem et fællesforetagende på basis af EF-traktatens artikel 171. FTI’et ville styrke det europæiske forskningsrum ved at samle interesserede parter inden for energi og transport, offentlige institutioner, regelfastsættende organer og brugergrupper i en fælles indsats for at udvikle brændselscelle- og brintteknologier.

Høring

I forbindelse med udarbejdelsen af sit forslag om oprettelse af FTI'erne tog Kommissionen hensyn til synspunkterne fra interesserede parter i forskningsmiljøet og erhvervslivet. I maj 2007 opfordrede Europa-Parlamentet EU-institutionerne til at forbedre energieffektiviteten og støtte en større markedsindtrængning for rene og vedvarende energikilder gennem anvendelse af brintbrændselscellelagringsteknologier til transportable og stationære applikationer og transportapplikationer. Kommissionen hørte også HFP, som udarbejdede en strategisk forskningsdagsorden, en udbredelsesstrategi og en gennemførelsesplan for 2006, som er det vigtigste referencedokument. Member States Mirror Group under HFP blev ligeledes hørt. Høringsprocessen omfattede flere hundrede interesserede parter og en offentlig internethøring. Kommissionen afholdt endvidere fire større konferencer og regionale workshopper. En styregruppe på tværs af tjenestegrenene reviderede konsekvensanalysen. En peer review-gruppe bestående af fire internationalt anerkendte eksperter bistod Kommissionen i forbindelse med afslutningen af konsekvensanalysen.

Brændselsceller og brint

Brændselsceller er støjsvage og meget effektive energiomdannere, der kan sikre en betydelig samlet reduktion af drivhusgasemissioner og forurening. De omdanner direkte brændstof og ilt til elektricitet, varme og vand og bidrager til energisikkerheden, da de kan operere på brint, naturgas, ethanol eller methanol. De kan få væsentlig betydning for applikationer såsom transportabelt udstyr og kraftvarmeproduktion samt for transport, som på nuværende tidspunkt er 98 % afhængigt af olie. Brændselsceller er imidlertid på nuværende tidspunkt for dyre, og deres varighed og pålidelighed på lang sigt er endnu ikke bevist. Brint kan ligeledes anvendes som et middel til lagring af energi – overskydende vedvarende elektricitet kan anvendes til fremstilling af brint ved elektrolyse, hvilket vil fremme dets integration på energimarkedet.

Problemafgrænsning

Selv om der allerede er afsat betydelige offentlige EU-midler til forskning, og selv om brændselsceller og brint allerede er omfattet af RP7, bliver de pågældende teknologier sandsynligvis ikke kommercielt tilgængelige så hurtigt, som det kunne ønskes, og EU risikerer at sakke yderligere agterud i forhold til globale konkurrenter. Af bidragende faktorer i denne forbindelse kan nævnes:

- Forskningen er ofte så kompleks, at ingen organisation kan gennemføre den alene.

- Manglen på en langsigtet budgetplan og strategi med henblik på at tilskynde erhvervslivet og forskningsmiljøet til at afsætte flere ressourcer.

- Den langt fra optimale anvendelse af midler, der skaber en fragmenteret forskningsdækning.

- Utilstrækkelige midler til et integreret RTD&D-program.

- Den europæiske brændselscellesektor er spredt over forskellige lande og organisationstyper, hvilket begrænser udvekslingen af viden og erfaring.

- De tekniske gennembrud, der er nødvendige for at forbedre omkostninger, præstationer, materialer, varighed og pålidelighed.

Brændselscelle- og brintteknologierne står over for adgangsbegrænsende foranstaltninger, som er forbundet med større økonomiske investeringer, der er bundet i sektorer, som trues af en ændring i energimikset. Markedsadgangen vanskeliggøres af manglen på en prisfastsættelsesmekanisme med henblik på intern varetagelse af eksterne faktorer; den langsigtede investering, der er nødvendig for at skifte til en ny generation af produkter og infrastruktur; og de vanskeligheder, der er forbundet med at etablere fælles forordninger, kodekser og standarder til fremme af en global markedsudvikling. Der er behov for en integreret strategi med henblik på at maksimere fordelene ved overgangsteknologier med brændselsceller, der anvender naturgas, biogas, methanol og ethanol, om muligt kombineret med CO2-opsamling og -lagring (CCS), og udnyttelse af strategiske nichemarkeder.

Større konkurrenter arbejder videre med ambitiøse programmer for integreret forskning og udvikling, der skal sætte produkter på markedet og etablere standarder, som senere ankomne på markedet vil skulle efterleve. Det vurderes, at EU er fem år bagud i forhold til Japan og Nordamerika, når det gælder demonstration af brændselscellekøretøjer. De amerikanske og japanske programmer forvaltes i tæt samarbejde med de respektive sektorer. Det amerikanske DoE har udviklet ”Hydrogen Posture Plan”, mens METI i Japan yder støtte til grundforskning. Både de amerikanske og japanske programmer har veludviklede processer til håndtering af teknologivalideringen, hvilket ikke er tilfældet i det spredte EU-forskningsmiljø.

Markedssvigt

R&D-viden bliver med tiden delt mellem mange aktører, og hvis markedet skal finansiere udviklingen heraf, skal udviklerne kunne se en mulighed for økonomisk udbytte. Markedssvigtet forværres, for så vidt angår brændselsceller og H2, af det lange tidsrum, der går forud for markedsføringen, og som svækker virksomhedernes evne til at sikre afkast af deres investeringer. Der er behov for offentlig støtte med henblik på at stimulere udviklingen af viden under disse omstændigheder og fremme den nødvendige langsigtede vision og samordning. Den prænormative forskning, som skal gennemføres under FTI, kan ligeledes opfattes som en afhjælpning af de problemer på markedet for offentlige varer, der forhindrer samarbejde mellem virksomheder om prænormativt arbejde i en konkurrencepræget struktur. Der kan opstå teknologiske blokeringer som følge af markedsdominans, hvilket udgør et markedssvigt i denne sektor, som har mange interesser i teknologier, der kan blive truet af brændselscelle- og brintteknologier.

Subsidiaritet

Subsidiaritetsprincippet finder anvendelse, da forslaget ikke hører under Fællesskabets enekompetence. Denne udfordring kan ikke løftes af medlemsstaterne alene. Samordningen af RTD-indsatsen på EU-niveau har en bedre chance for at lykkes i lyset af karakteren af den infrastruktur og de teknologier, der skal udvikles, og behovet for at opnå en tilstrækkelig mængde ressourcer. Dette forslag vil sandsynligvis tilskynde medlemsstaterne til at iværksætte nationale initiativer med henblik på at styrke det europæiske forskningsrum og forbedre deres egne programmer ved en kombineret indsats.

Mål

Det overordnede mål er at stimulere en integreret RTD&D-indsats inden for brændselsceller og brint med henblik på at sikre:

- Energiforsyningssikkerhed;

- nye, renere energiformer med henblik på at begrænse drivhusgasemissioner og luftforurening;

- energieffektivitet og –besparelser;

- bæredygtig udvikling og bæredygtig transport;

- industriel konkurrencedygtighed.

De specifikke målsætninger er:

- at fremme et markedsgennembrud for brændselscelle- og brintteknologier og skabe væsentlige offentlige fordele;

- at sikre, at EU er på forkant med udviklingen inden for brændselscelle- og brintteknologier på globalt niveau;

- at sikre, at erhvervslivet, de offentlige og private investorer, beslutningstagerne og andre interesserede parter føler sig rustet til at give sig i kast med et langsigtet program;

- at fremme yderligere RTD-investeringer;

- at opbygge det europæiske forskningsrum ved hjælp af tæt samarbejde med forskningsmiljøer på nationalt og regionalt niveau – idet subsidiaritetsprincippet respekteres;

- at integrere RTD&D og fokusere på at nå langsigtede mål for omkostninger, præstationer og varighed og løse kritiske teknologiske flaskehalsproblemer;

- at stimulere innovation og fremkomsten af nye værdikæder, som omfatter SMV’er;

- at fremme grundforskning i erhvervsliv, universiteter og forskningscentre;

- at fremme nye medlemsstaters og kandidatlandes deltagelse;

- at gennemføre relevant samfundsøkonomisk-teknologisk forskning;

- at gennemføre forskning med henblik på at støtte udviklingen af forordninger og standarder med henblik på at eliminere hindringer for markedsadgang og støtte udskiftelighed og eksportmarkeder, idet der samtidig sikres sikker drift, og idet det sikres, at innovationen ikke begrænses;

- at stille pålidelig information til rådighed for offentligheden om brintsikkerhed og fordelene ved de nye teknologier, for så vidt angår miljø, forsyningssikkerhed, energiomkostninger og beskæftigelse.

Politiske løsningsmodeller

Der kan ses bort fra muligheden for at holde EU udenfor og ophæve RTD-finansieringen på europæisk niveau – hvilket ville betyde, at der kun ville være nationale og regionale programmer tilbage – eftersom RTD i brændselsceller og brint er omfattet af RP7 som en integreret del af indsatsen for at udvikle kerneteknologier for bæredygtige energi- og transportsystemer i fremtiden.

De andre muligheder er:

Mellemstatslige forskningsprogrammer, jf. artikel 169

En mellemstatslig tilgang kan afhjælpe spredning og fragmentering og fremme samarbejde mellem forskere. Kommissionen hørte interesserede parter om muligheden for at indlede samarbejde i medfør af artikel 169, men dette var på grund af den langsommere beslutningsproces og de årlige budgetformaliteter i hver enkelt medlemsstat ikke deres foretrukne løsningsmodel. Medlemsstaterne vil endvidere forvente et rimeligt afkast af deres investeringer, og ”bottom up”-processen vil gøre det vanskeligt at gennemføre en erhvervsstyret strategi. Den langsigtede strategi for brændselsceller og brint kræver en tilgang, der dækker hele EU, og det mellemstatslige samarbejde er ikke velegnet hertil. Manglen på støtte blandt industrielle interesserede parter til en mellemstatslig tilgang udelukker yderligere overvejelser herom.

Business as usual (BAU): RP7 plus en national og regional indsats, støttet af en teknologiplatform

Denne mulighed har fungeret godt for Fællesskabet i over 20 år. FP er veletableret og forståeligt for erhvervslivet og forskere, og det har bevist sit værd; programmet er effektivt og forvaltes fornuftigt, og det har klare mål og forventede konsekvenser; traditionel fokus på videnskabelig kvalitet og innovation; afprøvede finansieringsstrukturer og regler for deltagelse; en moden tilgang til teknisk og finansiel revision; åbne og gennemsigtige procedurer og en anerkendt peer review-proces. Indsatsen er imidlertid spredt over forskellige temaer med koordinationsvanskeligheder. En variant af denne mulighed kunne være at samle al RTD vedrørende brændselsceller og H2 under ét enkelt direktorat eller agentur. I dette tilfælde ville erhvervslivet imidlertid ikke længere være i førersædet, der ville ikke længere være garanteret additionalitet, og EF’s administrative omkostninger ville ikke blive delt i et 50/50-forhold med erhvervslivet.

Etablering af et FTI som et fællesforetagende, jf. artikel 171

Efter omfattende høringer viste denne tilgang sig at være den foretrukne løsning, selv om den ikke er uden ulemper. Erhvervslivet foretrækker en tilgang med en strategisk ledet proces fra forskning over udvikling og demonstration til markedsføring, og et foruddefineret budget giver erhvervslivet mulighed for at fastlægge langsigtede investeringsplaner. Dette vil tilskynde erhvervslivet til at indlede langsigtede projekter i samarbejde med grundforskningsorganisationer. Erhvervslivet vil i samråd med forskere og EF spille en førende rolle i forbindelse med definitionen af programprioriteterne. Fællesforetagendet vil i én enkelt juridisk enhed mobilisere alle de offentlige og private midler og vil være et offentligt-privat partnerskab baseret på principperne i EF’s finansforordninger. De stiftende medlemmer vil være EF og en ”industrigruppe”, som vil bidrage til budgettet på lige fod med EF, idet EF-andelen vil stamme fra følgende temaer under RP7: energi, transport, materialer og miljø.

FTI’et vil gennemføre et program for prækonkurrerende RTD&D, herunder forbedring af brændselscellematerialer; anlæggets balance; miljømæssige konsekvenser; integrering af interne brintforbrændingsmotorer; brintlagring og udvikling af forsyningsnettet; integrering af drivværk og produktionsteknik; vedvarende brint; elektrolyse; og integration med CCS. HFP-gennemførelsesplanen fremhæver fire prioriterede innovations- og udbredelsesforanstaltninger:

- brændselsceller til tidlige markeder

- brændselsceller til kraftvarmeproduktion (CHP)

- bæredygtig brintproduktion og -forsyning

- brintkøretøjer og infrastruktur til brændstofpåfyldning.

Disse foranstaltninger vil blive ledsaget af et omfattende program for teknologivalidering, livscyklusanalyse, prænormativ forskning til støtte for udviklingen af standarder og integrerede tekniske, sociale og økonomiske analyser. Der vil være tale om tæt samarbejde med andre initiativer, såsom Intelligent Energi – Europa, EIB-finansiering af bæredygtig energi og løsninger med lave kulstofemissioner i udviklingslande samt Europæisk Teknologisk Institut, og med projekter på nationalt og regionalt niveau.

Forvaltning

Fællesforetagendet vil bestå af en bestyrelse og en direktør, der bistås af et programkontor. Bestyrelsen vil bestå af seks medlemmer fra industrigruppen og seks fra EF. Forskningsmiljøet kan senere blive repræsenteret i bestyrelsen. Programkontoret vil være ansvarligt for at afholde indkaldelser af forslag, videnstyring og uddannelse samt offentlige opsøgnings- og formidlingsaktiviteter. En gruppe med deltagelse af repræsentanter fra medlemsstaterne og et videnskabeligt udvalg vil overvåge FTI’et og sikre samordning med andre EF-aktiviteter og nationale og regionale foranstaltninger. EF vil bevare vetoret, for så vidt angår anvendelsen af dets bidrag til fællesforetagendet.

Additionalitet

På HFP’s generalforsamling i oktober 2006 afgav 48 interesserede industrielle parter en fælles erklæring, i hvilken de gav tilsagn om at investere 5 000 mio. EUR i brint- og brændselscelleteknologier over de kommende ti år. I deres forpligtelseserklæring af 18. juni 2007 gav medlemmerne af industrigruppen tilsagn om at bestræbe sig på at nå målet om et privat investeringsniveau på mindst 3 200 mio. EUR under RP7, sammenlignet med 2 600 mio. EUR uden FTI, dvs. yderligere 600 mio. EUR. Af en fortrolig rundspørge blandt interesserede industrielle parter fremgik det, at FTI’et ville fremskynde markedsgennembruddet med mellem to og fem år. FTI’et vil endvidere få en samlende virkning på national, regional og privat investering og tilskynde multinationale virksomheder til at fastholde RTD-indsatsen i EU og fremme indadrettet investering.

Konsekvensanalyse

Det vil kunne give anledning til væsentlige fordele at samle RTD&D-indsatsen under en fælles programforvaltning og dermed sikre en ensrettet tilgang. Indkaldelserne af forslag kan tilpasses udviklingen i de specifikke sektorer, og forskning, der har succes på nuværende tidspunkt, vil kunne inkorporeres i den næste demonstrationsfase. Demonstrationer kan planlægges med henblik på senere udnyttelse, og resultaterne kan rapporteres tilbage til forskningsmiljøet. Større ”fyrtårnsprojekter” kan ansøge om lån under finansieringsfaciliteten for risikodeling. Der er imidlertid risiko for tab af gennemsigtighed og interessekonflikter for industrielle deltagere, når det skal besluttes, hvorvidt der skal investeres i demonstrationsprojekter tæt på markedet eller langsigtet forskning.

Sammenligning af løsningsmodellerne

Det antages, at budgettet til RP7 er det samme, uanset hvilken løsning der vælges. Den væsentligste forskel er, at FTI-budgettet vil være foruddefineret og under fællesforetagendets kontrol. Valget af FTI-løsningen vil være et udtryk for beslutsomhed og vilje til at tage brændselsceller og brint alvorligt og skabe tillid hos forskere og erhvervslivet og fremme private investeringer.

Den stabile finansieringsordning, den kritiske masse og et fokuseret og målrettet flerårigt forskningsprogram er mere attraktivt for erhvervslivet og forskningsmiljøet. Den toleddede læringseffekt er unik for FTI: Viden, der er opnået i forbindelse med anvendelsen, rapporteres tilbage til forskningsmiljøet, og ny forskning sendes videre til demonstration. Additionalitetsvirkningen vil sikre betydeligt flere midler og medføre hurtigere udvikling, hurtigere markedsføring og lavere omkostninger. Effektiv forvaltning vil sikre, at operationerne dækker hele spektret fra grundforskning til demonstration. FTI bør ligeledes forbedre mulighederne for internationalt samarbejde ved at fungere som et europæisk kontaktpunkt. EF’s administrative omkostninger vil blive reduceret, da de deles i et 50/50-forhold med erhvervslivet.

FTI har en række klare fordele i forhold til RP7-alternativet:

- tidsrummet frem til markedsføringen bliver to til fem år kortere – betydningen af at være først på markedet kan ikke fremhæves nok. De samlede investeringer bliver lavere, tidspunktet for opnåelse af balancepunktet fremskyndes, og de virksomheder, der kommer først ind på markedet, herunder SMV’er, opnår konkurrencemæssige fordele;

- langsigtede forpligtelser og et præcist budget fremmer tilliden hos offentlige og private investorer;

- additionalitet: Samfinansieringsprincippet vil sikre mindst 600 mio. EUR mere end ”business as usual”, hvilket svarer til mindst 2½ gange de private forskningsinvesteringer;

- der sikres tilsvarende tidligere udbytte, for så vidt angår forbedring af energieffektiviteten og forsyningssikkerheden og begrænsning af drivhusgasser og forurening.

Overvågning og evaluering

Under udarbejdelsen af denne konsekvensanalyse er der taget hensyn til artikel 21, stk. 1, i gennemførelsesbestemmelserne til Fællesskabets finansforordning, og analysen udgør en forudgående evaluering af FTI BCB’s omkostningseffektivitet, risici og overvågning.

Der vil blive etableret resultatindikatorer med henblik på at følge fremskridtene i initiativet og måle dets virkning på EU’s konkurrenceevne og forskning. Disse indikatorer bør vurderes i forhold til udgangspunktet i de år, der går forud for FTI, med henblik på at vurdere additionaliteten. Kommissionen vil forelægge Rådet en årlig gennemførelsesrapport om fremskridt og økonomiske midler. Der kan afholdes en række åbne peer review-konferencer med henblik på udveksling af oplysninger og koordination af aktiviteter mellem FTI og andre aktioner. Direktøren overvåger og træffer foranstaltninger med henblik på at opretholde 50/50-fordelingen mellem offentlig og privat finansiering.

Midtvejs i processen vil uafhængige eksperter evaluere fremskridtene i FTI’et og anbefale eventuelle nødvendige justeringer af programmet og eventuelt en strategi for ophævelse af fællesforetagendet. Kommissionen forelægger Rådet konklusionen. Ved udgangen af 2017 gennemfører Kommissionen en endelig evaluering, og resultaterne forelægges Europa-Parlamentet og Rådet.