Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om »Kommissionens forslag til Rådets forordning (EF) om støtte til udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL)« () (98/C 407/35)

Rådet for Den Europæiske Union besluttede den 4. juni 1998 under henvisning til EF-traktatens artikel 43 og 198 at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's sektion for Landbrug og Fiskeri, som udpegede Adalbert Kienle til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 9. juli 1998.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 357. plenarforsamling den 9. og 10. september 1998, mødet den 9. september 1998, med 72 stemmer for, 1 imod og 5 hverken for eller imod, følgende udtalelse.

1. Landdistrikterne som hjemsted for landbrug

1.1. Accepterer man en befolkningstæthed på under 100 indbyggere pr. km2 som kriterium for begrebet »landdistrikt«, så bor ifølge Kommissionen for øjeblikket 17,5 % af EU's befolkning i landdistrikterne, der udgør ca. 80 % af det samlede areal.

1.2. Landbruget tegner sig i dag stadig for ca. 5 % af alle arbejdspladser i EU. Der findes ca. 7 mio. landbrugsbedrifter, og 14 mio. mennesker er beskæftiget med landbrug enten på heltids- eller på deltidsbasis. I mange tilfælde ligger landbrugene i regioner med relativt høj arbejdsløshed og underbeskæftigelse.

1.3. Modsat tidligere er landbruget i vore dage ikke automatisk hovedindkomstkilde i alle landdistrikter. Men i de fleste landdistrikter er det fortsat grundlaget for produktion og beskæftigelse. Det er det såvel for landbrugere, deres familier og deres medarbejdere som for de forudgående led, der leverer driftsmidler til landbruget, og for de efterfølgende led, der forarbejder og markedsfører landbrugets produkter, og endelig er der mange arbejdspladser i tjenesteydelsessektoren i landdistrikterne, der i høj grad lever af at opretholde aktiviteten i landbruget. Man skønner, at en arbejdsplads i landbruget skaber fire andre arbejdspladser i de forudgående og efterfølgende økonomiske led, og heraf findes de fleste i landdistrikterne selv.

1.4. Landbruget i EU-15 hører til de største levnedsmiddelproducenter i verden, og EU er både den største importør og den største eksportør af levnedsmidler. Til trods for strukturudviklingen, der årligt har øget den gennemsnitlige bedriftsstørrelse i EU som helhed med ca. 3 %, og som på det seneste er taget kraftigt til, er den gennemsnitlige bedriftstørrelse i landbruget i EU med sine 17,5 ha - et gennemsnit, der dækker over store variationer - mindre end hos konkurrenterne i f.eks. Nord- og Sydamerika eller Australien. Landbruget i EU har den fordel, at det har arealer med fremragende jordkvalitet og desuden gode vejrforhold. Alligevel defineres over halvdelen af landbrugsarealet som »ugunstigt«, dvs. behæftet med vedvarende naturgivne ulemper.

2. »Den europæiske landbrugsmodel«

2.1. Landbruget i EU-15 er særdeles mangfoldigt både geografisk, kulturelt, (landbrugs)historisk og kulinarisk set, og det bevarer mange traditioner. Derfor betragtes landbruget ikke i nogen medlemsstat udelukkende som »producent« og økonomisk faktor. Tværtimod tillægges det overalt en omfattende »multifunktionel« rolle, hvor det skal løse opgaver både for økonomien, miljøet og samfundet, men ikke mindst sørge for at opretholde en minimal befolkningstæthed i landdistrikterne.

2.2. Dette forsøger EU at tage hensyn til med den fælles landbrugspolitik. I begyndelsen anvendtes navnlig midler som markeds- og prisstøtte og fællesskabspræference. Senere ændredes prioriteringen med landbrugsstrukturstøtten, udligningsbeløbene til ugunstigt stillede områder og ledsageforanstaltningerne. Siden landbrugsreformen i 1992 har støtteforanstaltningerne i højere grad haft form af direkte ydelser, mens fællesskabspræferencen (beskyttelse udadtil) klart har mistet betydning - jf. beslutningerne under GATT's Uruguayrunde.

2.3. På det seneste er det europæiske landbrugs multifunktionelle rolle blevet diskuteret særdeles intensivt både i Ministerrådet, Europa-Parlamentet, ØSU og organisationerne. Årsagen er følgende udfordringer, der til dels er indbyrdes modstridende:

- på den ene side er der i verden som helhed et vedvarende pres i retning af stærkere liberalisering af handelen, herunder handelen med landbrugsprodukter;

- på den anden side er offentligheden i EU i stigende grad optaget af levnedsmidlernes sikkerhed og kvalitet, af dyre- og miljøbeskyttelse, af landskabspleje og af geografisk og social samhørighed;

- hertil kommer de netop indledte tiltrædelsesforhandlinger med de tidligere kommunistiske, central- og østeuropæiske lande, der ganske vist har et enormt landbrugsmæssigt potentiale, men for det meste helt andre landbrugsstrukturer og sociale strukturer på landet end EU-15;

- desuden er der en debat i gang om håndværks- og SMV-sektorens rolle og den pågældende politiks konsekvenser for udviklingen af landdistrikterne.

2.4. På topmødet i Luxembourg i december 1997 henviste stats- og regeringscheferne til Landbrugsministerrådets beskrivelse fra mødet i november 1997 af et multifunktionelt landbrug i Europa og bekræftede erklæringen fra samme møde som entydigt mandat til videreudvikling af den fælles landbrugspolitik som led i Agenda 2000. Det hedder bl.a. i topmødeerklæringen:

»Det europæiske landbrug skal i sin egenskab af økonomisk sektor være multifunktionelt, bæredygtigt, konkurrencedygtigt og fordelt på hele det europæiske område, herunder i regioner med særlige vanskeligheder.

Reformen bør føre frem til løsninger, der er økonomisk sunde og levedygtige og socialt acceptable, og som åbner mulighed for, at der kan sikres rimelige indkomster samt en passende balance mellem produktionssektorer, producenter og regioner samtidig med, at konkurrenceforvridning undgås ...«.

2.5. I sin erklæring havde Landbrugsministerrådet beskrevet kravene til et multifunktionelt europæisk landbrug, således:

»Det skal kunne være landskabsbevarende, opretholde naturområderne og yde et væsentligt bidrag til landsbysamfundenes levedygtighed, og det skal kunne imødekomme forbrugernes ønsker og krav med hensyn til levnedsmiddelkvalitet og -sikkerhed, miljøbeskyttelse og dyrevelfærd.«

Dette omfatter utvivlsomt også et krav om at skabe og opretholde stabile og varige arbejdspladser i samtlige erhvervs- og aktivitetssektorer på landet.

3. Udvikling af landdistrikterne i Agenda 2000

3.1. I overensstemmelse hermed nævner Kommissionen som en af seks målsætninger for den »nye« landbrugspolitik, at vi skal bevare kulturlandskabet og sikre landdistrikternes levedygtighed. Videre hedder det, at »en politik til udvikling af landdistrikterne bør sigte på at genoprette og udbygge landdistrikternes konkurrenceevne og dermed bidrage til at bevare og skabe beskæftigelse i disse områder«.

3.2. Kommissionens forslag til Rådets forordning om støtte til udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL) er en del af den samlede landbrugspakke i Agenda 2000 og skal ledsage og supplere den foreslåede reform af markeds- og prispolitikken. Kommissionen nævner i Agenda 2000 udtrykkeligt, at yderligere reformer af strukturpolitikken og den fælles landbrugspolitik forpligter Unionen stadig stærkere til at udvikle landbruget og landdistrikterne.

3.3. Denne forordning - der i nærværende udtalelse for nemheds skyld omtales som forordningen om udvikling af landdistrikterne - har flere berøringsflader i forhold til den almindelige strukturfondsforordning. Men både med hensyn til støtteprincip og finansiering adskiller de to forordninger sig fundamentalt. I forordningen om udvikling af landdistrikterne drejer det sig om at dække hele arealet. I strukturfondsforordningen sker der derimod en koncentration, om bestemte mål og områder. Foranstaltningerne i forordningen om udvikling af landdistrikterne finansieres udelukkende via EUGFL og specielt dennes Garantisektion.

3.4. Den nye forordning om udvikling af landdistrikterne skal sammenfatte eller erstatte ni eksisterende forordninger, nemlig:

- den hidtidige EUGFL-strukturfondsforordning,

- fem forordninger om støtte til land- og skovbrug,

- de tre forordninger om ledsageforanstaltninger i tilknytning til EU-landbrugsreformen i 1992.

Sammenfatningen af disse ni instrumenter til en enkelt forordning udgør ifølge Kommissionen et vigtigt bidrag til forenkling og afbureaukratisering af fællesskabsretten.

3.5. Desuden indgår der i forordningen en række foranstaltninger, der efter Kommissionens opfattelse skal være centrale elementer i den fremtidige politik til udvikling af landdistrikterne, men for en stor dels vedkommende »kun indirekte tjener landbruget«. De er anført i forordningens artikel 31 »Fremme af tilpasningen og udviklingen af landdistrikterne«. Dertil hører bl.a. foranstaltninger, der sigter på grundforbedring og jordfordeling, afsætning af kvalitetsprodukter, diversificering af aktiviteterne, så der skabes alternative beskæftigelses- og indkomstmuligheder, forbedring af levevilkårene, udvikling og forbedring af landdistrikternes infrastruktur, renovering af landsbyer, beskyttelse af landdistrikternes bygnings- og landskabsværdier, opretholdelse og udvikling af håndværksvirksomheder, fremme af turistaktiviteter og miljøbeskyttelse og forvaltning af landdistrikter.

3.6. Ved støtteperiodens begyndelse i år 2000 stilles der 4,7 mia. ecu til rådighed for forordningen om udvikling af landdistrikterne, for så vidt angår EUGFL's Garantisektion. Deraf skal 1,9 mia. ecu gå til foranstaltninger, der hidtil er blevet finansieret via Landbrugsstrukturfonden (EUGFL's Udviklingssektion).

3.6.1. Landbrugsstrukturfonden inddrages kun i finansieringen af forordningen om udvikling af landdistrikterne i mål 1-regioner. Ledsageforanstaltningerne og udligningsbeløbene til ugunstigt stillede områder finansieres dog også i mål 1-regioner - som samtlige foranstaltninger i regioner, der ikke er omfattet af mål 1 - via garantisektionen.

3.7. Medfinansieringssatserne fra den almindelige strukturfondsforordning finder anvendelse på støtteforanstaltningerne i forordningen om udvikling af landdistrikterne.

3.8. For fremtiden ydes landbrugsstrukturstøtten i henhold til såkaldte operationelle programmer, dvs. at hver stat opstiller et flerårigt program og foretager sin egen prioritering af støtten inden for et fastlagt spillerum og begrænset af de til rådighed stående midler.

3.9. Det fremgår af en krydshenvisning i forordningen om udvikling af landdistrikterne, at fællesskabsinitiativet LEADER videreføres.

4. Generelle bemærkninger

4.1. ØSU bifalder, at stats- og regeringscheferne på topmødet i Luxembourg klart bekendte sig til et »multifunktionelt, bæredygtigt og konkurrencedygtigt« europæisk landbrug og dermed til dettes selvstændige og særegne identitet. Det er formentlig også enestående i verden, at politikerne så klart har givet udtryk for, at landbruget skal være til stede i hele området, altså også i regioner med særlige problemer.

4.2. Efter ØSU's mening kan Luxembourg-topmødets »filosofi« ikke føres ud i livet, endsige fastholdes i længden, hvis der praktiseres fuldstændig økonomisk liberalisme - det være sig på det europæiske indre marked eller i verden som helhed efter den kommende WTO-runde.

4.3. ØSU går ud fra, at produktion og markedsføring af landbrugsvarer som hovedregel er den mest effektive metode til at fremme økonomien og beskæftigelsen i landdistrikterne. Derfor er det stærkt foruroliget over en række af Agenda 2000's reformforslag vedr. specifikke produkter, som vil resultere i, at det europæiske landbrugs potentiale ikke kan udnyttes (f.eks. oliefrø og fornyelige råstoffer).

4.4. Det må principielt hilses velkommen, at en række allerede eksisterende enkeltforanstaltninger samles i den nye forordning om udvikling af landdistrikterne, at foranstaltningerne skal gennemføres mere fleksibelt, og at der skal tages større hensyn til subsidiaritetsaspektet. Dette gælder f.eks. for investeringer i landbrugsbedrifter, støtte til unge landbrugere, udligningsgodtgørelser til ugunstigt stillede områder, støtte til uddannelse og efteruddannelse og, ikke mindst, for de hidtidige ledsageforanstaltninger (miljøvenligt landbrug, førtidspensionering, skovrejsning). Ved at stramme de hidtidige retsakter kan der opnås en forenkling.

4.4.1. Men Kommissionen skylder at forklare, hvori forenklingen og den større transparens består, når gennemførelsesspørgsmål, der hidtil er blevet afgjort af Rådet, nu henlægges under Kommissionens kompetence og først skal afklares senere via forvaltningsudvalgsproceduren. Man kan dog ikke forlange af medlemsstaterne, at de skal afgive kompetence, for derefter at tvinge dem til »at købe katten i sækken« uden at kende detaljer og konsekvenser.

4.5. På grund af det vedvarende tilpasningspres, som landbruget er udsat for, og som yderligere forstærkes af Agenda 2000-forslagene, finder ØSU det nødvendigt og rimeligt, at forordningen - som foreslået - anvendes på det samlede areal i EU. Men de afsatte midler er langt fra tilstrækkelige hertil. Opfordringen fra »Konferencen om Udvikling af Landdistrikterne« i Cork om at lade støtten omfatte samtlige landdistrikter følges ganske vist formelt, men ikke indholdsmæssigt og finansielt. ØSU finder det nødvendigt, at man ud over landbruget også støtter andre vigtige erhvervssektorer, f.eks. håndværk og SMV, med egnede foranstaltninger.

4.6. ØSU mener endvidere, at strukturpolitiske instrumenter også bør finansieres med strukturpolitiske midler. Det forholder sig derfor kritisk til forslaget om at finansiere foranstaltninger til udvikling af landdistrikterne, herunder ikke mindst foranstaltninger, der kun indirekte kommer landbruget til gode, via EUGFL's Garantisektion, altså et instrument, der hidtil har været forbeholdt markeds- og prispolitiske foranstaltninger, og som også har vigtige opgaver at løse efter reformen. Det bør forhindres, at strukturstøtten og landbrugsmarkedspolitikken kommer til at konkurrere om midlerne.

4.7. Navnlig bekymrer det ØSU, at der bliver for få midler til den »klassiske« landbrugsstrukturpolitik, når foranstaltningerne under artikel 31 kommer til at omfatte det samlede areal. For at øge det europæiske landbrugs konkurrenceevne - bl.a. med tanke på østudvidelsen og WTO-runden - og navnlig for at sikre og fremme beskæftigelsen bør der afsættes flere midler til dette formål, ligesom støttebetingelserne bør forbedres.

4.8. ØSU stiller sig klart afvisende til forslagene om, at udligningsgodtgørelserne - der hidtil er blevet opfattet som kompensation for naturgivne ugunstige betingelser - behæftes med krav om ekstensivering eller betragtes som kompensation for miljøkrav. ØSU finder, at en særlig miljøindsats også bør honoreres særskilt.

4.9. ØSU bifalder, at de bestående restriktioner i forbindelse med støtten til investeringer i landbrugsbedrifter ophæves. Det gælder f.eks. distinktionen mellem hoved- og bierhverv, den øvre grænse på 90 000 ecu pr. fuldtidsbeskæftiget og restriktionerne på kvæghold. Ligeledes bifalder ØSU forbedringen af støtten til unge landbrugere. Det samme gælder forslaget om, at man for fremtiden kan nøjes med at påvise en investerings økonomiske nytte, så at de hidtidige besværlige bedriftsforbedringsplaner falder bort.

4.9.1. ØSU erklærer sig indforstået med, at der fortsat ikke ydes støtte til investeringer, der tager sigte på at øge en produktion, »som der ikke findes normale afsætningsmuligheder for.« Dog må man også her kritisk spørge, hvorfor beslutningskompetencen flyttes fra Rådet til Kommissionen.

4.10. Det er ØSU's opfattelse, at det øgede spillerum i forbindelse med udformningen og finansieringen af førtidspensionsordningen i landbruget er nødvendigt. ØSU anmoder Kommissionen om at påse, at førtidspensionsordningen gennemføres i alle medlemsstater.

4.11. ØSU bifalder, at Kommissionen har til hensigt at videreføre fællesskabsinitiativet til udvikling af landdistrikter (LEADER). Men initiativet bør for fremtiden forvaltes mindre bureaukratisk, mere fleksibelt og med direkte inddragelse af samtlige berørte parter fra erhverv og samfund.

4.12. På skovbrugsområdet ønsker ØSU at understrege - ligesom i udtalelsen af 24. april 1997 () om dette spørgsmål - at støtten til skovbrug bør bygge ikke blot på tiltag til skovbevarelse, men også på tiltag med sigte på bæredygtig, langsigtet udnyttelse af skovenes ressourcer.

5. Sammenfatning

5.1. Efter ØSU's opfattelse har Kommissionens bestræbelser for at gøre bæredygtig udvikling i landdistrikterne til den fælles landbrugspolitiks »anden søjle« gode chancer for at lykkes. Uden landbruget er det ikke muligt at sikre miljøbeskyttelse og udvikling i landdistrikterne. En succesrig udvikling af landdistrikterne bygger imidlertid også på håndværk, SMV, handel og en række liberale erhverv. Det må derfor være alle berørte parter i det politiske liv, erhvervslivet og samfundet som sådant magtpåliggende at realisere den europæiske model for såvel landbruget som landdistrikterne. En »drømmeordning« gavner hverken landbruget eller udviklingen i landdistrikterne. Men de midler, der hidtil er afsat til forordningen om udvikling af landdistrikterne, svarer efter ØSU's opfattelse på ingen måde til målsætningen: at modvirke risikoen for marginalisering af landdistrikterne og at sikre landbrugets konkurrenceevne over for de nye udfordringer. Derfor henstiller ØSU - i tråd med udtalelsen om den fælles landbrugspolitiks finansiering - at finansieringsreformen, som følge af indførelsen af en politik for landdistriktudvikling, i alle tilfælde garanterer en klar, gennemsigtig og passende finansiel planlægning af de tiltag, som forordningen om landdistriktudvikling lægger op til.

5.2. ØSU frygter desuden, at udviklings- og strukturpolitikken for landdistrikterne, til trods for en række gode initiativer i retning af forenkling og fleksibilisering, fortsat vil være meget kompliceret og dermed vanskelig at gennemskue for interesserede borgere og andre berørte parter. ØSU udtrykker derfor håb om, at der også vil blive taget behørigt hensyn til dette krav om forenkling, når forordningens gennemførelsesbestemmelser skal udformes. ØSU ønsker en afbalanceret udvikling og beklager derfor manglen på foranstaltninger for de øvrige erhvervsaktører.

5.3. Des mere må man håbe, at EU-organerne udnytter den store erfaring, der findes hos samtlige de organisationer, som repræsenterer de forskellige aktører i landdistrikterne og ikke mindst hos deres repræsentanter i Det Økonomiske og Sociale Udvalg, til en konstruktiv dialog, som kan sikre »udviklingen i landdistrikterne« succes. ØSU opfordrer kraftigt til, at alle foranstaltninger til udvikling af landdistrikterne, både på europæisk, nationalt og lokalt plan, træffes i samråd med alle disse aktører.

Bruxelles, den 9. september 1998.

Tom JENKINS

Formand for Det Økonomiske og Sociale Udvalg

() EFT C 170 af 4.6.1998, s. 67.

() EFT C 206 af 6.7.1997, s. 128.