ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE

RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN

Ledsagedokument til

Forslag til EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS FORORDNING

om beskyttelsesforanstaltninger mod planteskadegørere

1. Problemdefinition

Baggrund

Plantesundhed er en nøglefaktor for bæredygtigt og konkurrencedygtigt landbrug, havebrug og skovbrug. Sundt frø- og formeringsmateriale er en nødvendighed for at sikre rentable afgrøder og job, planteinnovation og fødevaresikring. For så vidt angår træer og buske, er plantesundhedsbeskyttelse afgørende for bevaring af EU's skove, landskaber og offentlige og private grønne områder. Som regel har organismer (insekter, svampe, nematoder, bakterier og vira), der er skadelige for planter (planteskadegørere), udviklet sig sammen med værtsplantearten på deres eget kontinent, hvor de forårsager mild skade og kan håndteres ved hjælp af god landbrugspraksis såsom afgrødediversificering, sædskifte, resistente plantesorter og anvendelse af plantebeskyttelsesmidler (pesticider). Imidlertid er disse tilgange ofte utilstrækkelige med hensyn til at bekæmpe skadegørere og sygdomme fra andre kontinenter, som europæiske planter og træer sædvanligvis mangler genetisk modstandskraft over for (ingen samtidig udvikling), og som ikke har naturlige fjender i Europa. Når de indføres til Europa, forårsager disse skadegørere og sygdomme alvorlig økonomisk skade og reducerer landbrugets udbytte. De skifter til tidligere uberørte og endda helt nye værtsarter, spreder sig hurtigt gennem landene og forårsager varigt nedsat udbytte og permanent øgede omkostninger til produktion og kontrol. De ofte alvorlige økonomiske tab underminerer rentabiliteten og konkurrenceevnen i landbrug og skovbrug og øger medlemsstaternes udgifter. Desuden får det ofte tredjelande til at indføre handelsforbud, når der etablerer sig nye skadegørere og sygdomme, til yderligere skade (økonomi og job) for EU's eksport.

Derfor er det første formål med EU's plantesundhedsordning at beskytte europæisk landbrug og skovbrug ved at hindre indtrængen og spredning af ikke-hjemmehørende skadegørere og patogene mikroorganismer. Det primære redskab hertil er Rådets direktiv 2000/29/EF, som også afspejler internationale handelsaftaler på dette område. Plantesundhedsordningen garanterer sikker handel gennem etablering af EU's importkrav og betingelser for flytning af planter og planteprodukter inden for EU. Udbrud af de anførte organismer skal udryddes eller, hvis dette ikke er muligt, inddæmmes for at beskytte resten af EU's område. En anden målsætning for ordningen er at sikre, at der er sundt plantemateriale til rådighed og i brug i begyndelsen af planteproduktionskæden, ved at hindre spredning af skadegørere med frø og plantemateriale. Denne målsætning gælder også for EU's ordning for planteformeringsmateriale. Sundt plantemateriale er afgørende for organismer (f.eks. vira), som der ikke findes pesticider imod. Når der findes pesticider, er brugen af dem i det store og hele begrænset til landbrug, havebrug (anvendelse i skovbrug er meget beskeden) og almindelige haver og kan medføre risici for miljøet og folkesundheden.

Hvis der ikke var en plantesundhedsordning, ville Unionens landbrug, havebrug og skovbrug lide alvorlig økonomisk skade (beskrevet i bilag VII). En række internationalt regulerede skadegørere truer dyrkningen af f.eks. hvede (EU-eksportværdi til tredjelande 9 mia. EUR), kartofler (EU-produktionsværdi 9 mia. EUR) og tomater (EU-produktionsværdi 9-12 mia. EUR). Eksempelvis kan regulerede tomatskadegørere forårsage op til 70 % produktionstab og udløse handelsforbud. Citrusproduktionen i EU (4 mia. EUR) ville lide alvorlig skade, hvis citruskræft nåede til EU – en skadegører, som for nylig blev indført til USA, hvor man siden har brugt 800 mio. EUR på kompensation og kontrolomkostninger. Udbrud af fyrrevednematode i Portugal har siden 1999 været under streng, om end bekostelig kontrol, da spredning af denne skadegører til hele Sydeuropa ville resultere i 50-90 % dødelighed i nåleskove (vurderes til 39-49 mia. EUR). Udbrud af barkbillen, som i øjeblikket dræber 80 % af 16 mio. hektar fyrreskov i det vestlige Canada, ville true EU's fyrretræer, som udgør 20 % af EU's produktive skovareal. Samlet set vurderes cost-benefit-forholdet for plantesundhedsordningen at være mindst 1:500.

EU's plantesundhedsordning er enestående på den måde, at det er en åben ordning. Planter og planteprodukter må flyttes til og inden for EU på den betingelse, at specifikke begrænsninger og krav overholdes (f.eks. oprindelse i et skadegørerfrit område eller passende behandling). Den betydelige importmængde fra andre kontinenter (bilag VI) betyder ikke desto mindre, at der er stor sandsynlighed for udbrud af ikke-hjemmehørende skadegørere. Plantesundhedsordningen er derfor uundværlig både for beskyttelsen af sundhed, økonomi og konkurrenceevne i EU's planteproduktionssektor og for opretholdelsen af EU's åbne handelspolitik.

Desuden bekendtgjorde Kommissionen den 3. maj 2011 i sin EU-biodiversitetsstrategi for 2020, at den ville integrere yderligere biodiversitetsproblemer i plante- og dyresundhedsordningerne og udvikle et særligt retligt instrument til at fylde hullerne i politikken for bekæmpelse af invasive ikke-hjemmehørende arter (organismer, som indføres utilsigtet eller bevidst til EU, hvor de ikke er hjemmehørende). Den aktuelle gennemgang af plantesundhedsordningen har til formål at styrke EU's beskyttelse mod invasive skadegørere og patogener og i muligt omfang bidrage til at nå biodiversitetsmålene i bred forstand.

Gennemgangen af plantesundhedsordningen er led i en pakke med gennemgang af fire områder, nemlig plantesundhed, dyresundhed, kvaliteten af plantemateriale og offentlig kontrol af foder og fødevarer. Visse aspekter af forordningen om offentlig kontrol (882/2004) gælder allerede for plantesundhedssektoren. Forordningen vil fremover dække plantesundhedsordningen fuldt ud. Denne konsekvensanalyse omhandler ændringer i de traditionelle "søjler" i plantesundhedsordningen, også hvis der inddrages specifikke bestemmelser (f.eks. om gebyr og import) i den nævnte forordning. Dette er væsentligt, fordi gennemgangen af plantesundhedsordningen omhandler, hvordan ordningen som helhed fungerer. Der er forbindelser til planteformeringsmaterialeordningen, for så vidt angår certificering af frø og formeringsmateriale for fravær af skadegørere. I denne konsekvensanalyse vurderes en række ændringer med henblik på at forbedre sammenhængen mellem de to ordninger.

Identifikation af problemet

Siden oprettelsen i 1977 har plantesundhedsordningen med held beskyttet EU mod indførsel og spredning af mange skadegørere (f.eks. på kartofler og citrusfrugter). Situationen har imidlertid ændret sig på grund af globaliseringen af handelen, som medfører stigende import fra nye dele af verden. Dette har ført til en skarp stigning i indførslen af nye skadegørere, især de seneste ti år. Problemerne forværres af klimaforandringerne, som giver nye skadegørere mulighed for at etablere sig og trives, hvor de ikke før kunne overleve i EU, og gør EU's afgrøder og skove mere sårbare over for fremmede skadegørere. EU står dermed over for en øget risiko for indslæbning af skadegørere, øget risiko for, at disse etablerer sig og spredes, og øget sårbarhed i landbrugets og naturens økosystemer (herunder skovene). Udvidelsen af EU har endvidere medført en øget diversitet af klimatyper, dyrkningssystemer, skovtyper, landskaber og naturtyper, som ofte varierer med hensyn til følsomhed eller modstandskraft over for skadegørere, hvilket medfører endnu mere betydelige og udbredte virkninger på EU-plan.

Evalueringen af plantesundhedsordningen (2010) har vist, at ordningen skal tilpasses for fuldt ud at kunne afbøde disse større risici. Større udbrud i de seneste ti år af farlige importrelaterede skadegørere, der påvirker skovbruget (f.eks. fyrrevednematode, asiatisk citrustræbuk og rød palmesnudebille), har øget samfundets og politikernes bevidsthed om omkostningerne ved og virkningerne af utilstrækkelig beskyttelse. De primære problemer, der er identificeret, består i utilstrækkeligt fokus på forebyggelse i forhold til den øgede import af højrisikovarer, behovet for at prioritere skadegørere på EU-plan på tværs af alle 27 medlemsstater, behovet for bedre instrumenter til begrænsning af forekomsten og den naturlige spredning af skadegørere i tilfælde af, at de når frem til EU's område, og et behov for modernisering og opgradering af instrumenterne vedrørende flytninger inden for EU (plantepas og beskyttede områder) samt et behov for at afsætte yderligere ressourcer. Ordningens videnskabelige grundlag (forskning og laboratorier) skal også styrkes. Disse problemer bør afhjælpes for at styrke det positive cost-benefit-forhold i den nuværende ordning på langt sigt. Mangel på en lovgivningsindsats mod udbrud ville underminere troværdigheden i disse foranstaltninger, afskrække investeringer i ordningen og anspore medlemsstaterne til at prioritere kortsigtede nationale interesser frem for fælleseuropæiske interesser (ond cirkel). Dette ville skade EU-økonomien som helhed.

Desuden har samfundets forventninger til offentlig styring ændret sig. Den aktuelle ordning definerer interessenternes pligter, pålægger dem at betale gebyrer for obligatorisk kontrol, men inddrager dem kun i begrænset omfang i udformningen og gennemførelsen af politikken. Det opfattes ikke længere som hensigtsmæssigt. Der er brug for en ny balance, for så vidt angår omkostnings- og ansvarsfordeling (partnerskabsudvikling). Med baggrund i dagsordenen for bedre regulering (SMART) og den aktuelle finansielle krise er der et stort behov for at øge effektiviteten og nedbringe de unødige omkostninger og administrative byrder. Der er desuden brug for en modernisering af ordningen med hensyn til incitamenter til overholdelse.

Da ordningen blev oprettet, var landbrugets produktivitet og fødevaresikring de overordnede målsætninger for den fælles landbrugspolitik. Der er siden opstået et behov for at gøre den fælles landbrugspolitik mere grøn, og miljømålsætningerne er blevet vigtigere. Dette påvirker interventionslogikken i plantesundhedsordningen (også med hensyn til finansiering), som bevæger sig fra at være en ordning i landbrugets private interesse til at være en ordning i både offentlig og privat interesse inden for landbrug, skovbrug, natur og landskaber.

Der er også behov for en ramme til regulering af invasive arter. Som bekendtgjort i Kommissionens biodiversitetsstrategi bør det undersøges, i hvilket omfang invasive arter kan falde ind under plante- og dyresundhedsordningerne for at optimere udnyttelsen af ressourcer og infrastrukturer og samtidig undgå dobbeltkrav i den fremtidige generelle lovgivning om invasive ikke-hjemmehørende arter.

Endelig er den nugældende ordlyd i plantesundhedsdirektivet, som er produktet af 34 års ændringer af ordlyden fra 1977, meget kompliceret og trænger til forenkling. Misforståelser og forskellige fortolkninger af direktivet er en vigtig årsag til manglende regeloverholdelse og derfor manglende opfyldelse af ordningens målsætninger.

Hvordan vil problemet udvikle sig, hvis der ikke bliver gjort en indsats?

Den stigende indførsel af skadegørere, der er fremmede i EU, vil forårsage nye epidemier i EU's landbrug og skovbrug. Tabene som følge af nye planteskadegørere vil påvirke landbrugets og skovbrugets økonomiske rentabilitet, underminere fødevaresikringen og skade landskabet og miljøet. Udryddelse og inddæmning vil ikke være nok på grund af manglende ressourcer og udhuling af tilliden til ordningen. Der vil være en voksende modstand i den private sektor mod at bære omkostningerne til ordningen på grund af dens ineffektivitet og ujævne omkostnings- og ansvarsfordeling mellem myndigheder og operatører. Som følge af de fortsatte udbrud og spredningen af farlige skadegørere vil eksporten af plantemateriale til tredjelande falde på grund af gentagne handelsforbud. Som det ses af bilag VII og VIII, kan den negative virkning beløbe sig til flere milliarder EUR om året. Virkningen for skovene kan blive katastrofal. Nogle almindelige nåletræ- og løvtræarter kan forsvinde, som det før er set i Europa og andre steder med træarter, der engang var almindelige.

2. Analyse af nærhedsprincippet

Plantesundhedsordningen bygger på artikel 43 i TEUF om den fælles landbrugspolitik. I forbindelse med denne gennemgang anses retsgrundlaget for at være udvidet til artikel 114 (indre marked) og 191 (miljø) i TEUF.

Reguleringen af plantesundheden på EU-plan giver mulighed for en koordineret og på sigt mere effektiv og billigere indsats for at efterleve EU-prioriteringerne, end der kan opnås i de enkelte medlemsstater. Eksempelvis vil en situation med grænsekontrol ifølge divergerende nationale lister over skadegørere være højst ineffektiv med den frie bevægelighed for varer i EU's indre marked efter importen. Desuden er planteskadegørere selv mobile, og de grænseoverskridende virkninger vil ikke kun forekomme i kraft af varebevægelser inden for EU, men også via naturlig spredning. Skadegørere og sygdomme af betydning for EU skal derfor nødvendigvis afhjælpes i fællesskab. En enkelt medlemsstats manglende indsats kan imidlertid resultere i spredning til andre medlemsstater. Tredjelandshandelspartnere indfører måske også restriktioner på import fra EU som helhed, hvis et udbrud i en af medlemsstaterne ikke udryddes ordentligt. Endvidere indebærer EU's (ikke kun den enkelte medlemsstats) medlemskab af den internationale plantebeskyttelseskonvention (IPPC) og WTO's aftale om sundheds- og plantesundhedsforanstaltninger, at EU er ansvarlig for at opretholde en tilstrækkelig retlig ramme til sikring af internationale plantesundhedsstandarder.

Den specifikke merværdi af EU's samfinansiering af plantesundhedsordningen består i, at den giver medlemsstaterne incitament til at indføre udryddelses- og overvågningsforanstaltninger, som er i hele Unionens langsigtede interesse. En storstilet indsats fra medlemsstaternes side for at bekæmpe udbrud kan vanskeliggøres uden EU's støtte i betragtning af de store omkostninger, der er forbundet hermed for den enkelte medlemsstat, selv om den samlede cost-benefit-analyse for EU som helhed ville falde klart positivt ud. Dette kræver solidaritet mellem medlemsstaterne med hensyn til at dele omkostninger og byrder. Det aktuelle eksempel med fyrrevednematodeudbruddet i Portugal viser, at EU's samfinansieringsbudget for plantesundheden er afgørende for udryddelsesindsatsen og inddæmningsforanstaltningerne, som forårsager skader på Portugals skovbrug, men imidlertid er væsentlige for at beskytte skovbruget i de øvrige 26 medlemsstater.

3. Politiske målsætninger

De overordnede målsætninger for revisionen er at sikre en fremtidig plantesundhedsordning, som:

– understøtter Unionens landbrugspolitik (artikel 43 i TEUF) og miljøpolitik (artikel 191 i TEUF) gennem beskyttelsesforanstaltninger mod skadegørere på planter med forebyggelse ved kilden som vigtigt princip

– muliggør et velfungerende indre marked i Unionen med fair konkurrence (artikel 114 i TEUF – og samtidig opfylder behovet for et højt beskyttelsesniveau for sundhed og miljø baseret på videnskabelige fakta)

– bidrager til den harmoniske udvikling af verdenshandelen (artikel 206 i TEUF – ved at der vedtages lovgivning, som er i overensstemmelse med TWO-SPS-aftalen).

De umiddelbare målsætninger for revisionen er:

– at sikre sig, at EU's område fortsat holdes frit for skadegørere, som endnu ikke findes i Unionen

– at sikre, at der ikke bliver flere områder i Unionen, som berøres af prioriterede skadegørere

– at modernisere ordningen med hensyn til forvaltning og incitamenter

– at sikre tilstrækkelig støtte til ordningen.

De specifikke målsætninger for revisionen er:

1) at definere EU's prioriteter (anerkendelse af prioriterede skadegørere for Unionens område som helhed, lettere overførsel af ikke-prioriterede organismer til planteformeringsmaterialeordningen)

2) at forbedre forebyggelsen ved import (øget beskyttelse mod højrisikoindførsel til EU og risici ved passagerbagage, øget beredskab og overvågning i forbindelse med udbrud af nye og prioriterede organismer)

3) at forbedre udryddelses- og inddæmningskapaciteten (opgraderede instrumenter og incitamentbaseret indsats)

4) at genoprette og modernisere ordningen for flytning inden for EU (genoprettet pålidelighed og troværdighed, ligelig ansvarsfordeling mellem de kompetente myndigheder og den private sektor, reduceret administrativ byrde, ensartede spilleregler)

5) at forbedre støtten til ordningen (EU-samfinansiering af omkostninger til varetagelse af den offentlige interesse, fuld omkostningsdækning hos operatørerne af kontrol udført af de kompetente myndigheder (vedrørende varetagelse af den private interesse), solid diagnostisk og videnskabelig støtte, offentlig bevidsthed om relevansen af ordningen og offentlig støtte).

4. Politiske løsningsmodeller

Der blev udformet fire løsningsmodeller til forbedring af ordningen. I alle modeller overføres de horisontale aspekter, der er fælles med anden EU-lovgivning om fødevarekæden, til forordningen om offentlig kontrol (882/2004). Denne konsekvensanalyse omhandler ændringer i de eksisterende "søjler" i plantesundhedsordningen, uanset om der inddrages specifikke bestemmelser (f.eks. certificeringskrav, plantepasgebyrer og importkrav) i den nævnte forordning. Løsningsmodellerne er som følger:

Løsningsmodel 1: Forbedring af ordningens juridiske rammer og klarhed alene. Lovgivningen ændres fra et direktiv til en forordning og forenkles og tydeliggøres. Status quo opretholdes med hensyn til indholdet.

Løsningsmodel 2: Prioritering, modernisering og intensivering af de forebyggende foranstaltninger. Ud over løsningsmodel 1 vil prioriteringen blive forbedret ved at omdanne direktivets nuværende bilag I og II, hvori de regulerede skadegørere opregnes i henhold til de tekniske karakteristika uanset EU's prioritering, til bilag til kommende gennemførelsesretsakter til forordningen baseret på interventionslogik og prioritering. Systemerne med plantepas og beskyttede områder ville blive moderniseret (ansvarsdeling med operatørerne) og opgraderet (plantepassets anvendelsesområde, format, obligatoriske omkostningsdækningsbaserede plantepasgebyrer, som det allerede er tilfældet for import, regler om udbrud i beskyttede områder). Sammenhængen mellem plantesundhedsordningen og planteformeringsmaterialeordningerne vil blive forstærket for at øge effektiviteten og nedbringe omkostningerne for operatørerne. Forebyggelsen vil blive styrket ved at indføre en ny kategori af højrisikoplantemateriale, som det ikke er tilladt at importere, førend der er foretaget en risikoanalyse, og ved at fjerne undtagelser for passagerbagage (som i stedet skal være underlagt kontrol med lav frekvens for at begrænse omkostningerne til et minimum (se bilag IX)).

Løsningsmodel 3: Prioritering, modernisering, intensivering af forebyggelsen samt styrkede foranstaltninger mod udbrud. Ud over løsningsmodel 2 ville der blive indført forpligtelser til overvågnings- og beredskabsplaner. I analogi med bestemmelserne i dyresundhedsordningen tilvejebringes EU-medfinansiering til overvågning af nye skadegørere og prioriterede skadegørere og til erstatning for direkte tab hos operatørerne som følge af disse prioriterede skadegørere. De retlige instrumenter til udryddelse og inddæmning vil blive udbygget. Udelukkelsen af foranstaltninger vedrørende naturlig spredning bortfalder.

Løsningsmodel 4: Prioritering, modernisering og intensivering forebyggelsen, styrkede foranstaltninger mod udbrud og udvidelse af anvendelsesområdet til invasive planter. Ud over løsningsmodel 3 vil ordningen også omfatte invasive planter gennem fastsættelse af retlige bestemmelser om foranstaltninger og EU-medfinansiering. Invasive planter (bortset fra parasitære planter) er ikke omfattet af løsningsmodel 1, 2 og 3.

5. Konsekvensanalyse

Hver løsningsmodel blev vurderet med hensyn til de samlede omkostninger sammenlignet med referencescenariet og de økonomiske, sociale og miljømæssige virkninger. Ifølge evalueringsrapporten beløb basisomkostningerne ved ordningen sig i referenceåret 2008 til 59 mio. EUR for de kompetente myndigheder, 88 mio. EUR for operatørerne og 2 mio. EUR for EU-budgettet og dermed 149 mio. EUR i alt for ordningen. Disse tal omfatter omkostninger til offentlige kontroller (for de kompetente myndigheder, men delvist dækket gennem gebyrer opkrævet hos operatørerne[1]) og omkostninger til overvågnings-, udryddelses- og inddæmningsforanstaltninger. Det skal bemærkes, at grundtallet 2 mio. EUR i EU-budgettet er baseret på det officielle tal for 2008. På grund af et højere antal anmodninger på 10-20 mio. EUR i 2010 og 2011 vil de årlige udgifter for medlemsstaterne og EU i øjeblikket ligge 10-20 mio. EUR højere.

Omkostningerne ved de politiske løsningsmodeller var meget forskellige. Model 1 havde ingen omkostningsvirkninger. Model 2 resulterede i betydeligt mindre omkostninger for medlemsstaterne og betydeligt større omkostninger for operatørerne (på grund af fuld omkostningsdækning af kontrollerne), mens omkostningerne for EU og den samlede ordning forblev stort set uændrede. Model 3 indebar betydeligt færre omkostninger for medlemsstaterne (på grund af fuld omkostningsdækning af kontrollerne), uændrede omkostninger for operatørerne (på grund af EU-samfinansiering af tab som følge af udryddelsesaktiviteter svarende til omkostningsstigningen ved fuld omkostningsdækning af kontroller) og højere EU-samfinansieringsomkostninger, men kun en meget beskeden samlet omkostningsstigning for ordningen som helhed. Model 4 betød næsten uændrede samlede omkostninger for medlemsstaterne og operatørerne, men en betydelig omkostningsstigning for EU og ordningen som helhed (på grund af omkostninger ved overvågning og udryddelse af invasive planter).

Overholdelsesomkostninger i alt (herunder administrativ byrde og gebyrer) || Kompetente myndigheder || Operatører || EU's budget || I alt

Referencescenarie: – Før opkrævning af gebyrer – Efter opkrævning af gebyrer || 96 mio. EUR 59 mio. EUR || 51 mio. EUR 88 mio. EUR || 2 mio. EUR 2 mio. EUR || 149 mio. EUR 149 mio. EUR

Model 1 || 59 mio. EUR || 88 mio. EUR || 2 mio. EUR || 149 mio. EUR

Model 2 || 45 mio. EUR || 106,8 mio. EUR || 3 mio. EUR || 154,8 mio. EUR

Model 3 || 44,3 mio. EUR || 89,8 mio. EUR || 26,7 mio. EUR || 160,8 mio. EUR

Model 4 || 64,7 mio. EUR || 89,8 mio. EUR || 47,1 mio. EUR || 201,6 mio. EUR

Vurderingen af de økonomiske, sociale og miljømæssige virkninger af ordningen var, at model 1 havde en neutral til meget let positiv virkning, model 2 havde en let positiv miljøvirkning, men negativ økonomisk virkning, mens model 3 og model 4 havde betydelige positive økonomiske, sociale og miljømæssige virkninger (selv om de samlede omkostninger ved ordningen ville stige, ville fordelene være endnu større):

Områder || Virkninger

Model 1 || Model 2 || Model 3 || Model 4

Økonomiske virkninger Nedbringelse af omkostningerne /byrden for operatørerne Produktivitet, rentabilitet og konkurrenceevne || 0 0 || −− − || 0 +++ || 0 +++

Sociale virkninger Beskæftigelse Fødevaresikkerhed og -forsyningssikkerhed || 0 0 || − + || ++ ++ || ++ ++

Miljømæssige virkninger Bæredygtighed Bevaring af biodiversitet og økosystemer Sunde skove, landskaber, offentlige og private grønne områder || + 0 + || + + + || +++ + +++ || +++ +++ +++

For at måle nytteværdien blev hver model også sammenlignet med de oprindelige målsætninger for gennemgangen for at undersøge, hvilken model der bedst opfyldte disse:

|| || Model 1 || Model 2 || Model 3 || Model 4

Gene­relle mål­sæt­ninger || Sikre, at ordningen effektivt beskytter Unionen mod skadegørere af EU-prioritet Modernisere ordningen med hensyn til incitamenter, omkostninger og ansvar, herunder fjernelse af konkurrenceforvridning og reduktion af byrde || 0 0 || + + || +++ +++ || +++ (også invasive planter) +++

Spe­cifikke mål­sæt­ninger || Definition af EU-prioriteter – Anerkendelse af prioriterede skadegørere – Forbedret evne til problemfri nedprioritering af skadegørere || 0 0 || +++ +++ || +++ +++ || +++ +++

Forbedret forebyggelse ved import – Øget beskyttelse mod højrisikohandel – Øget beredskab og overvågning || 0 0 || ++ ++ || ++ +++ || +++ ++

Styrket udryddelses- og inddæmnings­kapacitet – Opgraderede instrumenter – Incitamentbaseret anmeldelse, udryddelse og inddæmning af udbrud af prioriterede skadegørere || 0 0 || + 0 || +++ +++ || ++ ++

Genopretning og modernisering af ordningen for flytning inden for EU – Genoprettet troværdighed for plantepas og beskyttede områder – Ligelig ansvarsfordeling mellem medlemsstater og operatører, reduceret byrde/omkostninger, ensartede spilleregler || 0 0 || +++ + || +++ +++ || +++ +++

Forbedret støtte til ordningen – Fuld omkostningsdækning af kontroller hos operatører og EU-samfinansiering i offentlig interesse – God diagnostisk og videnskabelig støtte – Offentlig bevidsthed og støtte || 0 N.A. 0 || ++ N.A. + || +++ N.A. ++ || +++ N.A. ++

Virkningsniveau: ++ meget positiv; + positiv; −− meget negativ; − negativ; 0 ingen. N.A.: ikke relevant (skal omfattes af den reviderede forordning 882/2004 og Horisont 2020-programmet).

6. Sammenligning af løsningsmodeller

Model 1 opfyldte ikke gennemgangens målsætninger.

Model 2 forbedrede ordningen i videst muligt omfang uden yderligere EU-engagement ved at ansvarliggøre operatørerne (herunder fuld omkostningsdækning) og styrke forebyggelsen. På grund af den aktuelle finansielle krise kan model 2 være den oplagte kandidat til den fremtidige plantesundhedsordning. Vurderingen afslørede imidlertid en ringe omkostningseffektivitet.

Strengere importbestemmelser bør bidrage til at mindske tilførslen af regulerede skadegørere til Unionen. De store importmængder fra andre kontinenter, hvor disse skadegørere er udbredt, betyder ikke desto mindre, at der før eller siden slipper nogle regulerede skadegørere igennem og forårsager udbrud, medmindre EU's åbne tilgang til import af plantemateriale opgives (hvilket blev afvist fra begyndelsen, også politisk, på grund af den skade, dette ville påføre Unionens økonomi). Disse udbrud skal konstateres i tide og afhjælpes effektivt, hvis den åbne EU-tilgang skal opretholdes. Model 2, hvis essens er at undgå yderligere EU-engagement, indebærer, at de nødvendige ekstra udgifter til overvågning og tidlig indsats mod sådanne udbrud kun kan mobiliseres delvist gennem øget omkostningsdækning i forbindelse med flytning af plantemateriale inden for EU. Dette ville kun hjælpe i visse medlemsstater (som har ufuldstændig omkostningsdækning i øjeblikket). Det ville øge operatørernes byrde (strengere importbestemmelser, midlertidig ophævelse af højrisikohandel) uden at give øget langsigtet beskyttelse mod skadegørere fra tredjelande, idet der ville mangle incitamenter til tidlig anmeldelse fra operatørernes side, og der i mange medlemsstater fortsat ville være afsat utilstrækkelige midler i budgettet til overvågning og tidlig indsats. Dette udgør en risiko, eftersom skadegørerne ikke respekterer grænserne mellem medlemsstaterne.

Den primære fordel ved model 2 er moderniseringen og afbalanceringen af roller og ansvar mellem operatører og medlemsstaternes kompetente myndigheder (samt bedre sammenhæng mellem plantesundhedsordningen og plantematerialeordningerne og mere ensartede spilleregler). Mens dette var en af de generelle målsætninger for gennemgangen, ville den anden generelle målsætning (bedre forebyggelse og tidlig indsats) kun delvist blive opfyldt. Tilførslen af skadegørere til EU ville i bedste fald miste fart, og skaden ville fortsætte med at vokse. Model 2 forudsætter, at medlemsstaterne og operatørerne er de bedste til at håndtere plantesundhedsproblemer, hvilket strider mod resultatet af evalueringen af ordningen og de fleste interessenters og medlemsstaters foretrukne valg, nemlig at gå i retning af et stærkere EU-engagement. Modellen tager ikke højde for markedssvigt og for aspekterne af en betydelig offentlig interesse, og den afspejler snarere plantesundhedsordningens oprindelige logik, nemlig at ordningen handler om landbrug og handelsbevægelser.

Model 3 adskilte sig fra model 2 ved den øgede EU-samfinansiering til overvågning og udryddelse af udbrud. Dette viste sig at resultere i en række synergier, som forekommer afgørende med hensyn til at sikre en mere velfungerende plantesundhedsordning, for så vidt angår forebyggelse og tidlig konstatering af og indsats mod udbrud, hvilket er nødvendigt for at opnå de ønskede samfundsøkonomiske og miljømæssige fordele.

EU's finansielle støtte til overvågning af nye og prioriterede skadegørere ville bidrage til rettidig konstatering og udryddelse af udbrud, i højere grad end i model 2, hvor det er et spørgsmål, om medlemsstaterne ville have ressourcerne til at opfylde nye forpligtelser til at udføre intensiverede undersøgelser. Udryddelsesindsatsen ville sandsynligvis også blive indført på mere solid vis. EU-samfinansieringen af medlemsstaternes kompensation til dyrkere for direkte tab som følge af udryddelse af prioriterede skadegørere ville fjerne de negative incitamenter til at skjule udbrud. Ved at gøre kompensationer betinget af, at der kan påvises overholdelse af god biosikkerhedspraksis og rettidig anmeldelse af udbrud, ville man skabe et incitament til forebyggelse, som ikke ligger i model 2. Støtte til operatørerne til deres direkte tab som følge af udbrud ville tilskynde dem til at være part i EU's plantesundhedsordning, sådan som de har bedt om. Så længe operatørerne ikke får 100 % kompensation for deres tab på nationalt plan (normalt ikke tilfældet), er det usandsynligt, at EU-samfinansiering af operatørernes tab ville udgøre et skadeligt incitament til uforsvarlig opførsel. Desuden ville støtteberettigelsen til EU-samfinansiering blive begrænset til den direkte værdi af tabene, idet driftstab stadig er for dyrkerens egen regning og risiko. Der kan tegnes forsikring imod disse, eller de kan dækkes af gensidige fonde under den fælles landbrugspolitik. EU-samfinansiering af direkte tab vil sandsynligvis stimulere den nødvendige udvikling af nationale gensidige fonde. Kommissionens lovforslag om støtte til udvikling af landdistrikter (meddelt den 12. oktober 2011) omfatter støtte til finansielle bidrag til landmænd til forsikringer og gensidige fonde, som udbetaler kompensation for skader, herunder skader som følge af udbrud af regulerede planteskadegørere.

Model 3 har en ligelig fordeling af omkostninger og fordele for alle berørte parter. I forhold til model 2 er operatørernes omkostninger fortsat stabile, og medlemsstaternes omkostninger falder, mens de økonomiske og miljømæssige fordele er meget større. Dette kræver imidlertid øgede EU-udgifter. Dette er nødvendigt for at afhjælpe markedssvigt i forbindelse med plantesundhed, især mangel på støtte til målsætninger i offentlig interesse. Ved at EU tager ansvar for miljøbeskyttelsen, også finansielt, fungerer hele ordningen bedre. Der er desuden stordriftsfordele at finde på EU-plan. Det bør bemærkes, at de samlede omkostninger ved model 3 er en smule højere end model 2, mens fordelene er langt større. Med begrænsede investeringer i tidlig konstatering og udryddelse kan der opnås store besparelser i forhold til de endelige tab som følge af udbrud og afhjælpende foranstaltninger mod udbrud i landbruget og naturen. Det bedre cost-benefit-forhold skyldes en omfordeling af omkostningerne for operatørerne, medlemsstaterne og EU. Dette muliggør indførelse af incitamenter og skaber synergieffekter. Model 3 omdanner medlemsstaternes "tilskud" til gebyrer til incitamenter til overholdelse (kompensation for tab som følge af udryddelsesforanstaltninger). Den ansvarliggør operatørerne for biosikkerheden og dækker en del af deres risici, men kun for EU-prioriterede skadegørere og på betingelse af overholdelse af EU-retten.

Model 4 tager udgangspunkt i model 3, men omfatter yderligere invasive planter (bortset fra snylteplanter). Dette ville resultere i yderligere fordele for miljøet, men med potentielt større omkostninger for medlemsstaterne og EU. Så længe de invasive planter endnu ikke findes i EU, ville omkostningen ved at inkludere dem i ordningen være minimal. Når der sker et udbrud, ville omkostningerne til undersøgelser og udryddelsesforanstaltninger stige betydeligt og nå op i samme størrelsesorden som udbrud af skadegørere i skove. Udbrud i stor målestok kunne føre til et højere omkostningsniveau end det, som plantesundhedsordningen indebærer med sit nuværende anvendelsesområde. I henhold til SPS-aftalen er det ikke tilladt at forbyde import af invasive planter fra tredjelande uden tilsvarende hjemlige foranstaltninger. Reguleringen af invasive planter medfører dermed en risiko for uventede, store omkostninger for EU-budgettet. For så vidt som budgettet er begrænset, ville indbefatningen af invasive planter være økonomisk ødelæggende for ordningen i dens nuværende form, medmindre der anvendes en anderledes interventionslogik for invasive planter (men så er det spørgsmålet, om de overhovedet skal indlemmes i plantesundhedsordningen). Ved at fjerne de invasive planter fra den nye politik for invasive ikke-hjemmehørende arter kunne model 4 således med tiden medføre politiske uoverensstemmelser med de overordnede politiske målsætninger for invasive ikke-hjemmehørende arter på grund af det uhensigtsmæssige i at gribe ind i naturtyper af miljømæssig betydning. Forvaltningen af invasive ikke-hjemmehørende plantearter kan kræve, at man accepterer begrænset lokal frigivelse til havebrug, mens frigivelsen skal være kategorisk forbudt for skadegørere. De primære redskaber til at garantere sikker international transport af planter, plantesundhedscertifikatet og plantepasset, nytter ikke noget med hensyn til at regulere invasive ikke-hjemmehørende plantearters bevægelser. Forvaltningen af invasive ikke-hjemmehørende plantearter kræver dermed sandsynligvis et selvstændigt retligt instrument.

Foretrukken løsningsmodel

I lyset af ovenstående vurdering findes model 3 bedst at opfylde målsætningerne og at sikre det bedste cost-benefit-forhold samt en optimal balance mellem bidragene fra medlemsstaterne, operatørerne og Unionen. Model 3 bør have en betydelig positiv indvirkning på rentabiliteten og den økonomiske vækst i de berørte sektorer. Det var også den model, der lå tættest på resultatet af høringen af interessenterne og medlemsstaterne. EU's nødvendige budget til gennemførelse af model 3 er sikret i Kommissionens forslag til en flerårig finansiel ramme for 2014-2020.

Bekymringerne vedrørende invasive ikke-hjemmehørende arter kan afhjælpes ved at skabe mulighed i forordning 882/2004 for, at medlemsstaterne benytter grænsekontrolsteder til offentlige kontroller af importen af invasive ikke-hjemmehørende plante- og dyrearter (i lighed med nuværende ordninger for gennemførelsen af CITES). Dette vil gøre det muligt for medlemsstaterne at udnytte synergien i kontrollerne af plantesundhed (og dyresundhed) og kontrollerne af invasive ikke-hjemmehørende plantearter ved grænsen. Der vil blive fastlagt bestemmelser om territorial overvågning og udryddelse i særlovgivning om invasive arter i lighed med sektorlovgivningen om plante- og dyresundhed.

7. Overvågning og evaluering

Gennemgangen af EU's plantesundhedsordning har først og fremmest til formål at forbedre dens effektivitet. De fleste målsætninger vedrører forbedrede foranstaltninger mod indslæbning og etablering og spredning af skadegørere i EU. Andre målsætninger gælder modernisering af ordningens funktion og forvaltning gennem mere effektiv udnyttelse af sparsomme ressourcer, afbalancering af ansvar og omkostninger mellem de kompetente myndigheder og de private operatører, nedbringelse af den administrative byrde og sikring af ensartede spilleregler.

Følgende indikatorer for fremskridt kan bruges på målsætningerne for gennemgangen (uanset om lovbestemmelserne placeres i den nye plantesundhedsforordning eller den fremtidige forordning om offentlig kontrol):

– antal regulerede skadegørere, som forekommer/ikke forekommer i Unionen

– antal områder i Unionen, der er berørt af prioriterede skadegørere

– antal importinspektioner og test udført af medlemsstaterne

– antal overvågningsinspektioner og test udført af medlemsstaterne vedrørende organismer, som ikke vides at forekomme i EU, og skadegørere, som er opført på EU's prioriterede liste

– antal udryddede/ikkeudryddede udbrud på EU's område af skadegørere på EU's prioriterede liste

– medgået tid fra konstatering af regulerede skadegørere til anmeldelse heraf

– medgået tid fra konstatering af forekomst af prioriterede skadegørere til udryddelse heraf

– medlemsstaternes tilbageholdelser af regulerede skadegørere fra listen fundet i sendinger fra andre medlemsstater (i absolutte tal og i procentdel af samhandelsmængden)

– antal udryddede/ikkeudryddede udbrud i beskyttede områder

– graden af tilfredshed hos operatørerne med ordningens funktion og omkostningsniveau

– graden af omkostningsdækning i medlemsstaterne af udgifter til import- og plantepaskontrol

– antal nationale og EU-baserede referencelaboratorier

– graden af kendskab hos borgerne til eksistensen af ordningen og deres opbakning hertil.

Trods formentlig visse metodemæssige vanskeligheder forventes der også at skulle arbejdes med udvikling af parametre for undgåede tab, som siden kan bruges som en mere direkte måling af ordningens effektivitet.

Ovennævnte indikatorer indgår i de eksisterende generelle rapporteringsforpligtelser i henhold til forordning 882/2004 og direktiv 2000/29/EF, om end der ikke henvises til ovenstående specifikke indikatorer. Lovgivningen vil indeholde bestemmelser om, at medlemsstaterne årligt skal indsamle data i relation til førnævnte indikatorer, for så vidt som de vedrører konkrete parametre knyttet til offentlige aktiviteter. Målingen af, i hvor høj grad operatørerne er tilfredse med ordningens funktion og omkostningsniveau, og i hvilken grad borgerne er bekendt med ordningen og bakker den op, er et nyt element. Disse målinger skal ikke foretages årligt, men vil indgå i den tilbagevendende fremtidige evaluering af ordningen sammen med udviklingen i ovennævnte indikatorer og de finansielle udgifter.

[1] Plantesundhedsordningen pålægger medlemsstaterne at opkræve gebyrer for importkontrol. Der er ikke påbud om gebyrer for plantepaskontrol og registrering af operatører, som skal betale gebyrer i nogle, men ikke alle medlemsstater.