ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE

RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN om sammenlægning af Det Europæiske Politiakademi (Cepol) og Den Europæiske Politienhed (Europol) og gennemførelse af en europæisk uddannelsesordning for retshåndhævende personale

Ledsagedokument til

Forslag til EUROPA‑PARLAMENTETS og RÅDETS FORORDNING

OM EU-AGENTURET FOR SAMARBEJDE OG UDDANNELSE INDEN FOR RETSHÅNDHÆVELSE (EUROPOL) OG OM OPHÆVELSE AF RÅDETS AFGØRELSE 2009/371/RIA OG 2005/681/RIA

1. Indledning

Denne konsekvensanalyse er også en forudgående evaluering.

2. Høring og ekspertbistand

2.1. Evaluering og forberedende undersøgelser

Der blev i 2010-2011 gennemført en femårsevaluering i henhold til afgørelsen om Cepol[1]. Den endelige rapport blev forelagt for Cepols bestyrelse den 31.1.2011[2]. Der blev bestilt en ekstern undersøgelse blev bestilt som støtte til udarbejdelsen af denne konsekvensanalyse[3].

2.2. Høringer

Cepols rolle fremover blev drøftet i forbindelse med flere workshopper afholdt af Kommissionen i 2011-2012 med henblik på at forberede den europæiske uddannelsesordning for retshåndhævende personale.

2.3. Kontrol foretaget af Kommissionens udvalg for konsekvensanalyse

Kommissionens udvalg for konsekvensanalyse vurderede en række udkast til denne konsekvensanalyse og afgav udtalelse den 20.7.2012, 10.10.2012 og 15.1.2013. Udvalgets anbefalinger er afspejlet i denne konsekvensanalyse.

3. Problemformulering

3.1. Situation og eksterne faktorer

Der er to hovedårsager til de problemer, der identificeres nedenfor: Den ene vedrører Cepols struktur og ledelse, den anden uddannelse af retshåndhævende personale.

3.1.1. Oversigt over den eksisterende politiuddannelsesordning i EU

De retshåndhævende myndigheder i medlemsstaterne har generelt sammenlignelige strukturer. I alt 21 medlemsstater har ét enkelt politikorps, og de øvrige seks medlemsstater har mere end et. Hele 12 EU-agenturer og internationale organisationer, herunder Cepol, Europol og Frontex, meddelte, at de til en vis grad er involveret i uddannelse af retshåndhævende personale.

Cepol afholder kurser og udarbejder fælles uddannelsesprogrammer om EU‑dimensionen af politiarbejdet, både i de nationale akademier og hos Cepol selv, og videreformidler bedste praksis og forskningsresultater. Cepols uddannelse varetages i højere grad af nationale eksperter end af Cepols personale. Hvert år er der omkring 2 000 deltagere i kurser hos Cepol og omkring 100‑200 deltagere i udvekslingsprogrammer og (siden 2011) i e‑lærings­aktiviteter. Cepol er et af de mindste EU‑agenturer målt på budgetstørrelse (8,3 mio. EUR i 2011).

3.1.2. Faktor 1: Øget politisk bevidsthed om EU's prioriteter inden for bekæmpelse af kriminalitet på tværs af grænserne

Strategien for EU's indre sikkerhed, som blev vedtaget i 2010, identificerede en række udfordringer, principper og retningslinjer for håndtering af sikkerhedsspørgsmål i EU, herunder foranstaltninger, der nu gennemføres og underbygges af hensigtsmæssig uddannelse. I juni 2011 godkendte Rådet otte prioriteter inden for bekæmpelse af organiseret kriminalitet.

3.1.3. Faktor 2: Den retlige og politiske udvikling i politisamarbejdet og politik­uddannelsen

I henhold til Lissabontraktaten skal det operative samarbejde om den indre sikkerhed fremmes og styrkes med særlig fokus på specifikke former for grov og organiseret kriminalitet. EU har etableret et system for fastsættelse af prioriteter gennem strategien for EU's indre sikkerhed i praksis, som skal bygge på gensidig tillid og kapacitetsopbygning. Det Europæiske Råd understregede i 2009 behovet for at etablere en reel europæisk retshåndhævelseskultur gennem etablering af europæiske uddannelsesordninger for retshåndhævende personale og udvekslingsprogrammer for alt relevant retshåndhævende personale på nationalt plan og EU-plan inden 2015 og meddelte, at Cepol bør spille en afgørende rolle i at sikre den europæiske dimension. Europa-Parlamentet opfordrede også i 2009 til en sammenhængende tilgang til uddannelse af retshåndhævende personale i EU.

Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen har afgivet en fælles erklæring om decentraliserede agenturer, herunder deres ledelsesstruktur og forvaltning, drift og finansiering og budget[4].

3.2. Definition af problemet

3.2.1. Problem 1: Manglende viden om EU‑dimensionen af politiarbejdet

Størstedelen af det retshåndhævende personale i EU har ikke den nødvendige viden til at samarbejde effektivt om bekæmpelse af prioriterede kriminelle aktiviteter på tværs af grænserne.

Problem 1a Den europæiske uddannelse udbydes ikke til alt det personale, der har behov for den

Cepols uddannelse er i tråd med Cepolafgørelsen rettet mod personale på leder- eller mellemlederniveau med begrænset fokus på tematisk uddannelse af andre ansatte, der måtte have brug for det. Ved udgangen af 2009 havde kun 1,6 % af de ledende politifolk i EU gennemgået en uddannelse hos Cepol. I 2010 sendte kun 13‑15 medlemsstater personale til Cepol med henblik på uddannelse. Kurserne var ikke fyldt op. Det kan skyldes, at deltagelsen ikke formelt er anerkendt eller certificeret som en kvalifikation. Medlemsstaterne afsætter sædvanligvis ikke specifikke midler til at udsende personale med henblik på uddannelse. I visse medlemsstater er procedurerne for tilladelse til deltagelse komplekse og tidskrævende. Nogle medlemsstater har udviklet planer for videreformidlingen af viden opnået gennem Cepols uddannelse, men videreformidlingen har tendens til at være uformel og utilstrækkelig. Sproget kan også være en hindring, idet størstedelen af undervisningen foregår på engelsk, hvilket kan afskrække mange.

Problem 1b Utilstrækkelig koordinering mellem Cepol, medlemsstaterne og andre agenturer

Trods samarbejdsaftaler mellem agenturer inden for retlige og indre anliggender mangler der systematisk koordinering af uddannelse i overensstemmelse med EU's seneste strategiske målsætninger. Uddannelsesprogrammerne er ikke tilstrækkelig fokuserede og koordinerede, og 27 % af de nationale akademier meldte således om overlapninger mellem Cepols uddannelsesaktiviteter og uddannelsesaktiviteterne på nationalt niveau. Agenturernes aktivitetsplaner er sjældent samordnet, og overlapninger er almindelige. Der er også logistiske overlapninger, f.eks. undervisning i forskellige agenturer på samme datoer.

3.2.2. Problem 2: Cepols nuværende ledelse og struktur mindsker uddannelsens effektivitet

Cepols ledelse og struktur begrænser dens evne til at være fuldt ud effektiv som EU‑politisk instrument.

Problem 2a Bestyrelsen mangler tilstrækkelig fokus

Efter femårsevalueringen af Cepol er beslutningstagningen blevet bedre, men Cepols ledelse og struktur er fortsat umoderne. Bestyrelsen har tendens til at fokusere på ubetydelige administrative anliggender og ikke i tilstrækkelig grad på strategiske spørgsmål. Afgørelsen om Cepol målretter ikke bestyrelsens opgaver mod strategiske anliggender. Bestyrelsens størrelse - typisk 45‑50 deltagere fra medlemsstaterne på hvert møde - forhindrer hurtig beslutningstagning og er forbundet med uforholdsmæssig store udgifter. En stor udskiftning af deltagerne skaber et konstant behov for, at nye medlemmer får tid til at blive bekendt med arbejdet. Bestyrelsen har ikke nogen repræsentant, der klart varetager EU's interesser, eftersom Kommissionen er observatør uden stemmeret. Det er i strid med den fælles erklæring om decentraliserede agenturer.

Problem 2b Medlemsstaterne udviser ikke samme engagement i Cepols aktiviteter

De nationale kontaktpunkters rolle er at sikre "et effektivt samarbejde mellem Cepol og [de nationale uddannelsesinstitutioner]". Trods flere forsøg fra bestyrelsens side på at løse dette problem, er kontaktpunkternes ansvarsområder fortsat uklare. Nogle medlemsstater har ikke et tilstrækkeligt antal fuldtidsansatte i deres kontaktpunkter, hvilket kan svække Cepols evne til at koordinere uddannelsen og hindrer samarbejdet mellem Cepol og medlemsstaterne.

Problem 2c Ringe finansiel planlægning af uddannelsesaktiviteter fra medlemsstaternes side

Driftsudgifterne - overvejende til uddannelsesaktiviteter - udgør over halvdelen af de forventede udgifter. Medlemsstaterne indsender ofte deres planer for sent på året, hvilket betyder, at kurserne skal presses sammen hen over de sidste måneder det pågældende år, hvilket øger sandsynligheden for manglende deltagelse. Mellem 2006 og 2010 aflyste eller udsatte medlemsstaterne (som er ansvarlige for undervisningen i Cepol) 13 % af kurserne trods et mål på blot 5 %.

Det nuværende system, der skal sikre, at uddannelsesaktiviteterne er i tråd med det reelle behov for at udbrede viden om EU-værktøjer og ‑politikker, er fortsat ikke optimalt. Der findes ingen behovsvurdering på EU-niveau, som de nationale vurderinger kan holdes op imod. Der gives ikke systematisk feedback på resultaterne og virkningerne af aktiviteterne med henblik på at forbedre planlægningen af kommende aktiviteter.

3.3. EU's ret til at handle og nærhedsprincippet

EUF‑traktatens artikel 87, stk. 2, litra b), udgør rammen for at erstatte afgørelsen om Cepol. Styrkelsen af Cepols retsgrundlag støttes af flere vigtige europæiske politiske dokumenter.

For så vidt angår nærhedsprincippet, vedrører de spørgsmål, der skal undersøges, uddannelse af politifolk i EU, sikring af fælles kompetencer og styrkelse af EU's politikultur. Forslaget ville ikke berøre nationale initiativer taget af medlemsstaterne inden for uddannelse af retshåndhævende personale.

4. Politikmål

4.1. Overordnet målsætning

Forbedre politiarbejdet i EU ved at etablere en uddannelsesordning for retshåndhævende personale, som er i tråd med de strategiske prioriteter for politisamarbejdet, der opstår.

4.2. Specifikke målsætninger

Specifik målsætning 1

Sikre bedre, mere koordineret og konsekvent uddannelse i spørgsmål inden for kriminalitet på tværs af grænserne for en bredere vifte af retshåndhævende personale.

Etablere klare rammer for politiuddannelse i overensstemmelse med EU's uddannelsesbehov i tråd med den fælles erklæring om decentraliserede agenturer.

5. Politiske løsningsmodeller

5.1. Europæisk uddannelsesordning for retshåndhævende personale

Sammen med sit forslag til en reform af Cepol forelægger Kommissionen en europæisk uddannelsesordning for retshåndhævende personale. Heri vil det blive fastlagt, hvordan uddannelsen bør gennemføres på en koordineret måde med henblik på at opbygge EU's kapacitet til at løfte fælles udfordringer. Den europæiske uddannelsesordning vil fastlægge indholdet i uddannelsen, hvilke personer der skal modtage hvilken uddannelse, og hvem der på europæisk eller nationalt niveau skal varetage undervisningen.

5.2. Politiske løsningsmodeller

Løsningsmodel 1 (status quo): Fremme den europæiske uddannelsesordning for retshåndhævende personale uden at ændre Cepols retsgrundlag

Visse medlemsstater har modsat sig en ændring af de nuværende rammer for Cepol, der efter deres mening udbyder tilstrækkelig uddannelse. De fleste af de medlemsstater, der er blevet hørt, mener imidlertid, at retsgrundlaget skal omarbejdes med henblik på at udvikle og opdatere uddannelsespolitikken. Under sit nuværende retsgrundlag vil Cepol kun delvist kunne gennemføre den europæiske uddannelsesordning, eftersom dets kompetenceområde er begrænset til ledende politifolk.

Løsningsmodel 2: Uddannelse på medlemsstatsniveau som led i et EU-netværk

Cepol ville blive opløst som agentur. Samordningen og samarbejdet ville fortsætte på mellemstatsligt niveau med et mindre sekretariat varetaget af Kommissionen, som det var tilfældet inden vedtagelsen af afgørelsen om Cepol. Visse stillinger ville blive overført til andre EU‑agenturer, som ville overtage nogle af Cepols aktiviteter. Denne løsningsmodel ville følge modellen i Det Europæiske Netværk for Uddannelse af Dommere og Anklagere og ville føre til umiddelbare direkte omkostningsbesparelser. Alle medlemsstater er imod denne løsningsmodel.

Løsningsmodel 3: Indstille al finansiel EU-støtte til uddannelse

Cepol ville blive opløst, og EU ville ikke længere yde støtte til politiuddannelse, dog med undtagelse af sektorspecifik uddannelse udbudt af andre agenturer. Kommissionen og Europol ville kunne identificere uddannelsesbehov, som ville falde ind under medlemsstaternes ansvarsområde. At indstille al EU‑støtte til uddannelse er en drastisk løsning, der bør undersøges. Alle medlemsstater er imod denne løsningsmodel og opfatter den som en tilbagevenden til den tidligere ineffektive situation.

Løsningsmodel 4a: Delvis overdragelse af Cepols opgaver til Europol - Cepol gennemfører den europæiske uddannelsesordning for retshåndhævende personale

Cepol ville fortsat være et særskilt agentur, men dele afdeling for fælles tjenester og infrastruktur med Europol. Det nuværende hovedkvarter ville blive lukket, og bestyrelsen, direktøren og det operationelle personale ville blive flyttet sammen med Europol. Afgørelsen om Cepol ville blive ændret med henblik på at løse problemer med ledelse og uddannelseskvalitet og sikre, at den europæiske uddannelsesordning gennemføres.

Parlamentet har anmodet Kommissionen om at undersøge muligheden for at integrere Cepol i Europol. En sådan delvis sammenlægning ville gøre det muligt at løse de ledelsesmæssige problemer, ville være i overensstemmelse med den fælles erklæring om decentraliserede agenturer og ville gøre det muligt at rationalisere ikke-operationelle funktioner. Medlemsstaternes repræsentanter var imod denne løsningsmodel, da den ifølge dem ville være et første skridt hen imod opløsningen af et uddannelsesagentur med sin egen identitet.

Løsningsmodel 4b: Samling af Europols og Cepols funktioner i ét agentur - det sammenlagte agentur (Europol) gennemfører den europæiske uddannelsesordning

Cepol og Europol ville formelt blive sammenlagt. Cepols hovedkvarter ville blive lukket og de operationelle funktioner overdraget til Europol. Cepols opgaver ville blive omfattet af Europols funktioner. En ny vicedirektør for uddannelse i Europol ville bidrage til at udarbejde Europols budget, hvorover der vil blive tildelt hensigtsmæssige midler til uddannelse i overensstemmelse med vurderingen af uddannelsesbehovene inden for rammerne af den europæiske uddannelsesordning. Suppleanter i Europols bestyrelse ville blive uddannelses­specialister. Et videnskabeligt udvalg ville rådgive om uddannelsesanliggender.

For så vidt angår 2014-budgettet, klassificeres Cepol som et agentur med nye opgaver, hvilket betyder, at selv om det bliver genstand for personalenedskæringer, kan det også anmode om nye stillinger fra en pulje for nye opgaver. Den nødvendige omprioritering, omfordeling og indsats for at opnå effektivitetsgevinster sikres bedre i en større struktur. Ved at fjerne administrative overlapninger mellem de to agenturer kan en større andel af personalet helliges uddannelsesaktiviteter. Det kan gøre det muligt at opnå en budgetneutral gennemførelse (personalemæssigt) af den europæiske uddannelsesordning.

En sammenlægning ville gøre det vanskeligt at ansætte nyt personale, før overdragelsen træder i kraft. Det ville derfor være nødvendigt, at de to agenturer, med støtte fra Kommissionen, hurtigt analyserer virkningerne for de enkelte ansatte. Overdragelsen ville blive forvaltet af Cepols direktør.

Mange medlemsstater er imod en sammenlægning med den begrundelse, at kvaliteten og engagementet i uddannelsesaktiviteter i ét enkelt agentur ville blive svækket som følge af, at de vil ligge meget tæt på de operationelle prioriteter, om end visse medlemsstater gav udtryk for, at de var villige til at undersøge fordele og omkostninger. Rationaliserings­foranstaltningerne ville være i overensstemmelse med Rådets holdning i forhandlingerne om EU's budget for 2013, hvor Rådet anmodede om en reduktion på 1 % af agenturernes budgetter, og med holdningen hos Europa-Parlamentet, som i forhandlingerne om den flerårige finansielle ramme anbefalede at undersøge muligheden for at samle ressourcerne og sikre omkostningsbesparelser hos agenturerne.

Løsningsmodel 5: Styrkelse og effektivisering af Cepol

Cepols rolle ville blive præciseret og styrket, hvilket vil kræve en del yderligere personale. Afgørelsen om Cepol ville blive ændret for at løse problemerne med ledelse og uddannelses­kvalitet. Det ville være i tråd med den fælles erklæring om decentraliserede agenturer og følge opfordringerne fra mange medlemsstater til et stærkere Cepol og en mere sammenhængende uddannelsespolitik.

6. Den foretrukne løsningsmodel

Hvis den europæiske uddannelsesordning for retshåndhævende personale skal gennemføres fuldt ud (og således opfylde det specifikke mål 1 som defineret ovenfor) er det nødvendigt, i) at et EU-agentur får ansvaret for at koordinere gennemførelsen heraf, ii) at agenturets mandat udvides (sammenlignet med Cepols) til at omfatte uddannelse af alle relevante politifolk, og iii) at agenturet tildeles yderligere ressourcer. Løsningsmodel 2 og 3 (intet agentur) opfylder ikke i). Løsningsmodel 1 (status quo) og 5 (styrkelse af Cepol) opfylder i), og løsningsmodel 5 opfylder ii), men både løsningsmodel 1 og 5 ville kræve, at Cepol skulle finde nye ressourcer, og ville således risikere ikke at opfylde iii). Løsningsmodel 4a (delvis sammenlægning) og 4b (fuld sammenlægning) opfylder i) og ii), men også iii) ved at sikre omkostningsbesparelser, der kan finansiere (løsningsmodel 4b) eller delvist finansiere (løsningsmodel 4a) gennemførelsen af den europæiske uddannelsesordning.

Løsningsmodel 4b er derfor den foretrukne løsning. Den ville sikre besparelser, således at stillinger vil kunne omfordeles med henblik på gennemførelse af den europæiske uddannelsesordning. Der vil være en kort afbrydelse af aktiviteterne, som skal minimeres, men på længere sigt vil der være større fleksibilitet til at omfordele afhængigt af prioriteterne. Hurtig beslutningstagning og en hensigtsmæssig forberedelse af sammenlægningen hos begge agenturer ville afbøde eventuelle negative konsekvenser for personalet og aktiviteterne i de enkelte agenturer. Forvaltningen ville blive bragt bedre i tråd med den fælles erklæring om decentraliserede agenturer. Løbende evalueringer af uddannelsesbehovene ville sikre, at agenturets aktiviteter fortsat er relevante for EU's prioriteter inden for politisamarbejde på tværs af grænserne. Det ville være nemmere at forbedre koordineringen med andre agenturer.

Overordnet ville løsningsmodel 4b - en sammenlægning af Cepol og Europol - sikre en effektiv gennemførelse af den europæiske uddannelsesordning for retshåndhævende personale og dermed styrke EU's politiuddannelse ved at gøre den mere effektiv og bidrage til at opfylde behovet for kvalifikationer og viden hos retshåndhævende personalet.

[1] Study on Five Years evaluation of CEPOL activity, 21.1.2011, Consortium Blomeyer & Sanz, Centre for Strategy and Evaluation Studies LLP and Evalutility Ltd.

[2] www.cepol.europa.eu

[3] Undersøgelse om ændringen af Rådets afgørelse 2005/681/RIA om oprettelse af Cepol. Endelig rapport af 24.4.2012 - GHK Consultants.

[4] Fælles erklæring af 12. juni 2012, http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/12/604&format=HTML&aged=0&language=da&guiLanguage=da.

ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE

RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN om tilpasning af Den Europæiske Politienheds lovgivningsmæssige rammer til Lissabontraktaten

Ledsagedokument til

Forslag til EUROPA-PARLAMENTETS og RÅDETS FORORDNING

EU-AGENTURET FOR SAMARBEJDE OG UDDANNELSE INDEN FOR RETSHÅNDHÆVELSE (EUROPOL) OG OM OPHÆVELSE AF RÅDETS AFGØRELSE 2009/371/RIA OG 2005/681/RIA

EUF-traktatens artikel 88 indførte et nyt retsgrundlag for Europol (forordning) og for Europa-Parlamentets og de nationale parlamenters kontrol af dens aktiviteter.

Derudover blev det i Stockholmprogrammet[1] understreget, at organiseret kriminalitet er blevet mere globaliseret, at bekæmpelsen af den organiserede kriminalitet bl.a. kræver systematisk udveksling af information, og at "Europol bør blive et knudepunkt for informationsudveksling mellem medlemsstaternes retshåndhævende myndigheder, en tjenesteudbyder og en platform for de retshåndhævende tjenester"[2].

En evalueringsundersøgelse bekræfter, at Europol bidrager til øget sikkerhed for EU-borgerene og har en stærk databeskyttelsesordning. Ikke desto mindre identificerede den en række områder, hvor der er behov for forbedringer, hvis Europol skal opfylde målsætningerne i Stockholmprogrammet.

Reformen skal være en del af en bredere pakke, der omfatter et forslag om at sammenlægge Det Europæiske Politiakademi eller "Cepol" med Europol og gennemføre en europæisk uddannelsesordning for retshåndhævende personale (LETS).

Endelig forpligter Kommissionen sig - ved at reformere Europol - til at anvende de forvaltningsstandarder, der blev aftalt med Europa-Parlamentet og Rådet i juli 2012 i den fælles tilgang til EU's decentraliserede agenturer ("fælles erklæring fra Europa-Parlamentet, Rådet for Den Europæiske Union og Europa-Kommissionen om decentraliserede agenturer")[3].

I forbindelse med udarbejdelsen af konsekvensanalysen har Kommissionen hørt alle vigtige interessentgrupper.

1. PROBLEMFORMULERING

Store kriminelle netværk og terrornetværk udgør en betydelig trussel mod EU's indre sikkerhed. Nationale retshåndhævelsesmyndigheder kan ikke længere arbejde isoleret og er nødt til at samarbejde.

Etableringen af et fælles område uden indre grænser og EU's yderligere integration har været til stor gavn for EU‑borgernes frie bevægelighed, men disse elementer måtte ledsages af øgede sikkerhedsforanstaltninger med henblik på at bekæmpe kriminalitet på tværs af grænserne. Oprettelsen af Europol - som er det EU-agentur, der skal hjælpe de retshåndhævende myndigheder i EU til et bedre samarbejde - spiller en afgørende rolle i denne henseende.

Europol yder bistand til de nationale politistyrker, bl.a. ved at fremme udveksling af information om kriminalitet. Det udarbejder operationelle analyser, som hjælper retshåndhævende myndigheder i forbindelse med efterforskninger på tværs af grænserne. Det yder operationel bistand (ekspertise) til støtte for grænseoverskridende efterforskninger og koordinerer dem. Europol yder endvidere finansiel støtte til efterforskning af forfalskning af euroen. Det udarbejder desuden strategiske analyser i form af trusselsvurderinger. Europol har hverken selvstændig efterforskningskapacitet eller tvangsbeføjelser.

1.1. Problemstillingen

Kommissionen har identificeret adskillige mangler, der forhindrer Europol i at blive et knudepunkt for informationsudveksling mellem medlemsstaternes retshåndhævende personale.

PROBLEM 1

1.1.1. Medlemsstaterne stiller ikke alle de nødvendige oplysninger til rådighed for Europol, som gør det muligt at bekæmpe grov grænseoverskridende kriminalitet

EU har sat - både lovgivningsmæssige og finansielle - initiativer til fremme af informations­udvekslingen i centrum for sine politikker inden for indre anliggender. Europol afhænger overvejende af medlemsstaterne, når det gælder indsamling af data og efterretninger. Ifølge Rådets afgørelse skal medlemsstaterne stille de oplysninger til rådighed for Europol, som hører under agenturets mandat.

Medlemsstaterne stiller imidlertid ikke alle de nødvendige oplysninger til rådighed for Europol med henblik på bekæmpelse af kriminalitet eller gør det ikke rettidigt. Der er også betydelige forskelle mellem medlemsstaterne, når det drejer sig om at stille information til rådighed. Det bekræftes af adskillige statistikker.

Underliggende årsager er:

• Manglende præcisering af de eksisterende bestemmelser: Medlemsstaternes pligt til at stille information til rådighed er ikke formuleret udtrykkeligt, hvilket giver mulighed for modstridende fortolkninger og tvivl om type, detaljeringsniveau og omfang af den information, som medlemsstaterne bør sende til Europol. Nogle medlemsstater anerkender ikke engang, at der er tale om en forpligtelse.

• Sociologiske og kulturelle årsager: Manglende bevidsthed, manglende viden og en kultur inden for politiarbejdet, som tilskynder det retshåndhævende personale til at være forsigtig med udveksling af oplysninger.

• Organisatoriske årsager: Visse organisatoriske faktorer har indflydelse på resultaterne og effektiviteten i Europols nationale enheder (ENU), som er etableret i de enkelte medlemsstater for at fungere som kontaktpunkt for Europol.

Modviljen mod at udveksle information forhindrer Europol i at identificere forbindelser til kriminelle fænomener i andre lande og i at danne sig et nøjagtigt efterretningsbillede af kriminaliteten i EU, som ville kunne gøre det muligt for agenturet at koordinere medlems­staternes efterforskningsindsats. Eftersom medlemsstaterne ikke ser tilstrækkelig merværdi i Europols resultater, er de følgelig mindre motiverede til at indsende information til agenturet.

PROBLEM 2

1.1.2. Restriktioner for databehandling

Europol forvalter adskillige databaser, som skal bistå medlemsstaterne i deres bestræbelser på at forebygge og bekæmpe grov grænseoverskridende kriminalitet og terror. I Rådets afgørelse om Europol defineres disse databaser nøjagtigt på forhånd, og de tillægges forskellige formål, forskellige regler for, hvem der kan få adgang til dem, og specifikke bestemmelser om databeskyttelse og ‑sikkerhed.

Europols informationssystem (EIS) er en referencedatabase, der anvendes til krydshenvisning. Analysedatabaser (Analysis Work Files - AWF) er databaser til analytiske operationelle formål og til bistand til igangværende efterforskninger. De kombinerer konkrete oplysninger anvendt til identifikation med efterretninger. Én analysedatabase vedrører grov og organiseret kriminalitet (AWF SOC), den anden vedrører terror (AWF CT).

De medlemsstater, der indsender oplysningerne, ejer dem. Den enkelte medlemsstat træffer afgørelse om formålet med indsendelsen til Europol (blot til reference i EIS eller til specifikke analyseformål i en af analysedatabaserne). Derudover kan den træffe afgørelse om, hvem der kan få adgang til dem og til hvilke formål ("ejerskabsprincippet").

Der er kun mulighed for krydshenvisning mellem databaserne (påvisning af, om samme dataenhed findes i en anden database). En analytiker hos Europol må ikke sammenkæde information i de forskellige databaser, medmindre der indhentes tilladelse fra alle de medlemsstater, som har indsendt de pågældende data til en database, som analytikeren ikke har adgang til. I praksis tager det fra nogle få uger til nogle få måneder.

Kun sammenkædning af dataenheder (påvisning af forbindelser mellem data) gør det muligt for en analytiker at vurdere informationens relevans for analysen og gør oplysningerne om kriminelle organisationer eller terrororganisationer brugbare, f.eks. i forbindelse med en hypotese om den rolle, som den enkelte forbryder spiller i hierarkiet i en kriminel gruppe, der er involveret i både grov kriminalitet og terror (f.eks. smugler narkotika eller våben for at sponsorere terroraktiviteter). Uden sammenkædning kan der ikke foretages nogen kriminel analyse.

Alt dette forhindrer en effektiv analyse og forsinker identifikationen af tendenser og mønstre i kriminelle aktiviteter. Europol kan ikke udarbejde efterretningsrapporter om kriminelle og terrorister og deres indbyrdes forbindelser, som kan være nødvendige for medlemsstaternes efterforskninger.

Derudover kan data indsendt af en medlemsstat være beregnet til både udveksling i EIS og analyse i AWF. Den tekniske adskillelse indebærer, at data skal gemmes mindst to gange (eller tre gange) med dobbelte forpligtelser for dataejeren og for Europol til at vedligeholde (opdatere, slette) dataene og risiko for at skabe forskelle mellem oprindeligt ens datasæt.

1.2. REFERENCESCENARIET

Indførelse af kontrol med Europol fra Europa-Parlamentets og de nationale parlamenters side ville øge Europols ansvarlighed, men ville ikke have indvirkning på agenturets mulighed for at blive et knudepunkt for informationsudveksling mellem retshåndhævende myndigheder. Der bør fortsat indsendes mere information, men omfanget heraf ville fortsat variere afhængigt af den enkelte medlemsstat. For så vidt angår datastyring, vil lagring af data i databaser, der teknisk set er adskilt, fortsat begrænse Europols kapacitet til at levere omfattende analytiske rapporter til medlemsstaterne, særlig om forbindelserne mellem organiserede kriminelle grupper og terrornetværk. Europols analytikere ville ikke kunne sammenkæde information om organiseret kriminalitet og terrornetværk (som er lagret i forskellige analysedatabaser og EIS). Der vil stadig være forsinkelser i identificeringen af tendenser og mønstre i denne henseende. Der ville fortsat være mulighed for at lagre data to eller tre steder.

2. POLITISKE MÅLSÆTNINGER

Det overordnede mål med reformen af Europol er at øge sikkerheden i EU ved at gøre Europol til et knudepunkt for informationsudveksling mellem medlemsstaternes retshånd­hævende myndigheder med henblik på bedre at kunne støtte dem i forebyggelsen og bekæmpelsen af grov kriminalitet og terror på tværs af grænserne.

Specifikke og operationelle mål

1. Øge medlemsstaternes indsendelse af information til Europol

a) Øge mængden og kvaliteten af medlemsstaternes information til Europol

b) Reducere forskellene i de enkelte medlemsstaters informationsniveau

2. Etablere et databehandlingsmiljø, som vil gøre det muligt for Europols analytikere fuldt ud at bistå medlemsstaterne i deres bestræbelser på at forebygge og bekæmpe grov kriminalitet og terror på tværs af grænserne

c) Sikre, at Europols analytikere kan sammenkæde og analysere alle relevante oplysninger

d) Reducere forsinkelser i identificeringen af tendenser og mønstre

e) Reducere forekomsten af flere lagringer af samme data.

3. MULIGE MODELLER

3.1. Løsningsmodel 1: Referencescenarie/ren tilpasning til Lissabontraktaten

For at tilskynde medlemsstaterne til at indsende mere information vil Europol i samarbejde med Cepol og Kommissionen fortsat træffe "bløde foranstaltninger" - bevidstgørelse i form af "road shows" og uddannelsesmæssig fremme af bedste praksis i Europols nationale enheder.

Opbygningen af analyser vil afhænge af adskilte databaser med begrænsede muligheder for sammenkædning og analyse af data, som er spredt rundt i forskellige databaser.

3.2. Løsningsmodel 2: Yderligere lovgivningsmæssige ændringer gennem en forordning om Europol

A. Medlemsstaternes indsendelse af information

A.1 Styrke forpligtelserne og indføre incitamenter

Forordningen vil fastlægge bestemmelser om:

· løbende bevidstgørelse

· præcisering af oplysningsforpligtelsen: Medlemsstaterne ville blive forpligtet til at udveksle alle de oplysninger, der hører under Europols mandat, særlig dem, der på nuværende tidspunkt allerede udveksles med en anden medlemsstat. Af prioriteringshensyn ville forpligtelsen være centreret omkring information om kriminalitet, der er identificeret som prioriteter i EU's politik vedrørende organiseret grov international kriminalitet

· kontrol med, hvordan medlemsstaterne overholder forpligtelsen: Europol vil forelægge en årsberetning for Parlamentet og Rådet om de enkelte medlemsstaters indsendelse af information og Europols nationale enheders resultater

· finansielle incitamenter for medlemsstaterne - forordningen ville øge den finansielle bistand til støtte for medlemsstaternes efterforskninger inden for andre kriminalitetsområder end forfalskning af euroen.

A.2 Give Europol adgang til medlemsstaternes retshåndhævelsesdatabaser

Gennem adgang til de nationale retshåndhævelsesdatabaser på grundlag af et "hit/no hit"-system ville Europol kunne slå fast, om en medlemsstat er i besiddelse af relevant information. Hvis der er et hit, kan Europol anmode om udlevering af oplysningerne. Medlemsstaterne ville fortsat have kontrol over deres data, eftersom overførslen kræver deres tilladelse.

Systemet ville kræve en ny it‑struktur: 1) et system til videresendelse af forespørgsler til medlemsstaten og indsamling af svarene på de opnåede hits, 2) investeringer fra medlemsstaternes side i at omstrukturere deres databaser, således at data, der hører under Europols mandat, lagres særskilt, eller oprettelse af en videresendelsesdatabase samt hensigtsmæssige it‑forbindelser.

B. Datastyring

B.1. Samle de eksisterende to analysedatabaser i én

I dette scenarie samles de eksisterende to analysedatabaser i én, og EIS holdes adskilt.

B.2. Nyt databehandlingsmiljø

Forordningen om Europol vil ikke længere være "databaseorienteret". Den ville indføre proceduremæssige beskyttelsesforanstaltninger for at gennemføre databeskyttelsesprincipper med særlig fokus på "indbygget privatlivsbeskyttelse" og fuld gennemsigtighed i forhold til Europols databeskyttelsesansvarlige og tilsynsmyndighederne. Europol, som ville være bundet af princippet om "indbygget privatlivsbeskyttelse", ville tage alle databeskyttelseskrav i betragtning fra begyndelsen i forbindelse med udformningen af kommunikationssystemernes og ‑teknologiernes specifikationer og struktur.

Der er flere tekniske løsninger, hvis dette mål skal nås. Uanset det forfulgte mål:

· vil databeskyttelsesforanstaltninger blive knyttet til dataenheden og ‑typen snarere end en på forhånd fastlagt database

· vil dataleverandøren for at sikre formålsbegrænsning fra begyndelsen af data­behandlingen fastlægge, hvilke data der udveksles med Europol (krydshenvisning, operationel analyse, generel analyse)

· vil al information være fuldt ud synlig for Europols analytikere, så længe det er nødvendigt for vedkommendes opgaver. Ikke desto mindre vil Europols partnere stadig have ret til at indføre adgangs- og anvendelsesbegrænsninger for andre.

4. ANALYSE AF KONSEKVENSER

4.1. Løsningsmodel 1: Referencescenarie/ren tilpasning til Lissabontraktaten

Øge sikkerheden i EU (0): Europol vil fortsat have et fragmenteret billede af kriminaliteten i EU. Medlemsstaterne ville ikke modtage tilstrækkelig bistand.

Beskyttelse af personoplysninger (0): Ingen indvirkning på beskyttelsen af person­oplysninger, ingen positiv indirekte indvirkning på retten til livet.

Omkostninger (0): Ingen nye omkostninger i forhold til status quo.

Løsningsmodel 2: Yderligere lovgivningsmæssige ændringer af forordningen om Europol

4.1.1. Følgerne af de forskellige modeller under løsningsmodel A

4.1.1.1. Styrke forpligtelserne og indføre yderligere incitamenter (A1)

Øge sikkerheden i EU (+++): Positiv indvirkning på mangler og mængden og kvaliteten af den information, medlemsstaterne indsender.

Fokus på målene i EU's politik og udveksling af information, som medlemsstaterne udveksler bilateralt, ville resultere i en øget tilstrømning af data til Europol om de vigtigste trusler.

Overvågning af Europols nationale enheders resultater og tilrådighedsstillelse af information fra de enkelte medlemsstater ville skabe gensidigt pres. Det ville tilskynde til anvendelse af bedste praksis, herunder for effektiv organisering af Europols nationale enheder, bevidstgørelse og styrket samarbejde mellem disse enheder og de nationale retshåndhævende myndigheder.

Hvis der blev ydet finansiel støtte til efterforskninger på tværs af grænserne, ville det tilskynde medlemsstaterne til i højere grad at inddrage Europol.

Flere succeshistorier inden for efterforskning af forfalskning illustrerer dette.

Beskyttelse af personoplysninger (0): Ingen indvirkning sammenlignet med reference­scenariet.

Omkostninger (--):

For EU‑budgettet:

· udgifter til seks ansatte, som skal behandle en større mængde data

· finansiel støtte til medlemsstaternes efterforskninger - bortset fra forfalskning af euroen - for et beløb på 800 000 EUR om året (som udlignes ved at skære i visse af Europols bestyrelsesaktiviteter)

For de nationale budgetter:

· ingen materielle omkostninger

· udgifter for medlemsstaterne til enkeltstående uddannelsesforløb for retshånd­hævende personale, som er involveret i efterforskning af grov kriminalitet op på tværs af grænserne: 600 000 EUR eller 3 mio. EUR eller 6 mio. EUR

· på ad hoc-basis muligvis omstrukturering af ENU.

Fordele: Øget effektivitet i bekæmpelsen af grov kriminalitet på tværs af grænserne - flere millioner euro i 2015-2020.

4.1.1.2. Give Europol adgang til medlemsstaternes retshåndhævelsesdatabaser (A2)

Øge sikkerheden i EU (+++): Det ville afhjælpe manglen på viden, ineffektivitet i Europols nationale enheder og manglende kendskab i medlemsstaterne. Medlemsstaterne ville bevare kontrollen med dataene, eftersom de ville skulle give tilladelse til overførslen.

En større mængde mere relevant information vil nå frem til Europol, som ville kunne tilbyde produkter af højere kvalitet til medlemsstaterne.

Beskyttelse af personoplysninger (0): Ingen. Der ville blive givet adgang på grundlag af et "hit/no hit"-system. For at få adgang til information ville Europol skulle indgive en anmodning til medlemsstaten. Medlemsstaten ville varetage alle databeskyttelses­foranstaltninger forud for overførslen.

Omkostninger (---):

For EU-budgettet:

1) en engangsinvestering på 1,78 mio. EUR

2) tilbagevendende investeringer i en størrelsesorden på 1,46 mio. EUR årligt

For de nationale budgetter:

· en engangsinvestering på 660 000 EUR til tilpasning af medlemsstaternes it‑systemer og forbindelse til videresendelsessystemet

· tilbagevendende investeringer på 1,2 mio. EUR årligt

· på ad hoc‑basis mulige omkostninger til yderligere 1-2 ansatte.

4.1.2. Virkninger af løsningsmulighed B

4.1.2.1. Samle de to analysedatabaser i én (B1)

Øge sikkerheden i EU (++): Det ville potentielt medføre en hurtigere identificering af tendenser, mønstre og forbindelser mellem kriminelle grupper, der også er involveret i terror.

Som følge af udvidelsen af anvendelsesområdet for AWF til at omfatte både grov organiseret kriminalitet og terror ville Europols analytikere kunne visualisere alle forbindelser mellem information indsendt til den samlede database. Sammenkædning af data fra EIS-systemet og data i AWF vil stadig ikke være mulig. Der vil stadig forekomme flere lagringer af samme data.

Beskyttelse af personoplysninger (0): Der vil ikke være nogen konsekvenser for beskyttelsen af personoplysninger sammenlignet med referencescenariet, eftersom denne løsningsmodel blot er en udvidelse af det nuværende system.

Omkostninger (0): Det ville medføre minimale omkostninger, eftersom de to analyse­databaser, som skal samles, bygger på de samme teknologiske løsninger. Omkostningerne kan indgå i Europols it‑budget. De nødvendige investeringer og det nødvendige konsulentarbejde blev foretaget i forbindelse med forberedelsen af samlingen for nylig af 23 analysedatabaser i to, og derfor kan resultaterne genbruges.

4.1.2.2 Nyt databehandlingsmiljø (B2)

Øge sikkerheden i EU (+++): Europols analytikere ville kunne sammenkæde og analysere alle de nødvendige data. Det ville gøre det muligt for Europol at sammenkæde alle aspekter af bekæmpelsen af organiseret kriminalitet og terror. Europol ville inden for ét enkelt behandlingsmiljø bedre kunne identificere, analysere og definere de strukturer, der forbinder organiserede kriminelle grupper og terrornetværk, f.eks. gennem finansielle spor.

Konsekvenser for beskyttelse af personoplysninger (0): Der ville være tale om mindst det samme databeskyttelsesniveau som i referencescenariet.

Omkostninger (0): Denne løsningsmodel ville ikke medføre nogen umiddelbare yderligere udgifter sammenlignet med referencescenariet.

5. DEN FORETRUKNE LØSNINGSMODEL

Den foretrukne løsningsmodel er løsningsmodel 2 (yderligere lovgivningsændringer) bestående af løsningsmodel A1 og B2.

· Som følge af incitamenter og den øgede forpligtelse til at indsende information ville medlemsstaterne opnå større klarhed og i højere grad blive motiveret til at indsende data.

· De nye regler for datastyring ville gøre det muligt for Europols analytikere at få adgang til al den information, der er nødvendig for at kunne sammenkæde information og identificere tendenser og mønstre. Europol ville tilbyde mere relevante og opdaterede produkter med henblik på bistand til medlemsstaterne. Der vil ikke længere være tale om flere lagringer af samme data.

For så vidt angår omkostningerne, gælder følgende:

· Europols finansielle støtte til medlemsstaternes efterforskninger ville kræve 800 000 EUR om året for at opnå kritisk finansieringsmasse. Disse midler vil blive indhentet ved at omprioritere Europols budget.

· Europol har samlet brug for seks fuldtidsbeskæftigede i forbindelse med gennemførelsen af reformen for at håndtere en øget tilstrømning af information fra medlemsstaterne. Tre af disse vil blive rekrutteret internt, og de tre andre skal ansættes. De samlede personaleudgifter ville dermed beløbe sig til 1,77 mio. EUR i perioden 2015-2020. Omkring to tredjedele af disse udgifter vil imidlertid blive udlignet af de besparelser, der vil blive opnået som følge af sammenlægningen med Cepol.

· Der vil ikke være nogen umiddelbare omkostninger forbundet med nye regler om datastyring.

[1] Stockholmprogrammet: Et åbent og sikkert Europa i borgernes tjeneste og til deres beskyttelse, (EUT C 115 af 4.5.2010, s. 1-38).

[2] Det Europæiske Råd opfordrede endvidere Kommissionen til at "undersøge, hvordan det kan sikres, at Europol modtager oplysninger fra medlemsstaternes retshåndhævende myndigheder, sådan at medlemsstaterne kan udnytte Europols kapaciteter fuldt ud".

[3] http://europa.eu/agencies/documents/joint_statement_and_common_approach_2012_da.pdf.