Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om »Kommissionens grønbog "Offentlige indkøb i EU: overvejelser for fremtiden"« (97/C 287/20)

Kommissionen besluttede den 16. december 1996 under henvisning til EF-traktatens artikel 198 at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om sin »Grønbog om offentlige indkøb i EU: overvejelser for fremtiden«.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Industri, Handel, Håndværk og Tjenesteydelser, som udpegede Henri Malosse til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 7. maj 1997.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 346. plenarforsamling, mødet den 29. maj 1997 med 61 stemmer for og 2 hverken for eller imod, følgende udtalelse.

1. Indledning

1.1. Med offentliggørelsen af en meddelelse af generelt indhold om markedet for kontrakter med de offentlige myndigheder i EU i form af en grønbog lancerer Kommissionen en bred debat blandt de berørte aktører, de besluttende politiske instanser i medlemslandene og på EU-niveau samt i offentligheden som sådan.

Dette initiativ er især prisværdigt fordi det baner vej for overordnede og langsigtede overvejelser over hvilke målsætninger EU's politik for offentlige indkøb bør forfølge. Disse overvejelser bør være åbne og uden begrænsninger.

1.2. Desuden bør overvejelserne tage hensyn til udviklingen i de offentlige indkøb og i de gældende procedurer for kontraktindgåelse i Europa, navnlig inden for rammerne af udviklingen af privat finansiering af offentlige infrastrukturer.

1.3. Kommissionens grønbog indeholder dels en status over situationen omkring indgåelsen af offentlige kontrakter i EU, dels en række spørgsmål hvis besvarelse kan tænkes at føre til nye initiativer fra Kommissionens side. Kommissionen nævner således at den har til hensigt at fremlægge en meddelelse med forslag om en handlingsplan der »skal fastlægge de foranstaltninger der skal træffes for at effektivisere de retlige rammer og i højere grad opfylde målsætningerne for EU-politikken inden for offentlige indkøb«.

1.4. Dette initiativ må hilses velkommen. Det ligger i forlængelse af den meddelelse om »Virkningen og effektiviteten af det indre marked« (KOM(96) 520 endelig udg.) der blev offentliggjort få uger tidligere. Politikken for liberalisering af kontrakter med det offentlige, som er indskrevet i EF-traktaten, blev i 1985 taget op med fornyet kraft gennem programmet for gennemførelsen af det indre marked. Og Kommissionens navnkundige rapport fra 1987 om prisen for ikke at videreføre og uddybe det europæiske samarbejde, Cecchini-rapporten kaldet efter hovedforfatteren, meddelte at den forventede gevinst ved yderligere liberalisering af markedet for offentlige kontrakter kunne beregnes til omkring 22 mia. ecu. Kommissionen stillede således i forventning at forbedret effektivitet på dette område ville føre til mærkbart forbedret økonomisk vækst. Kommissionen medgiver udtrykkeligt i grønbogen at de politiske tiltag på dette felt indtil videre ikke har ført til de forventede resultater.

2. Generelle bemærkninger til grønbogen

2.1. Kommissionen konstaterer at direktiverne om offentlige indkøb ikke anvendes i tilstrækkelig grad. Den finder at dette langt hen ad vejen hænger sammen med problemet med gennemførelse af direktiverne i national lovgivning. Uden at undervurdere dette forhold understreger ØSU at der er to faktorer der spiller en mindst lige så vigtig rolle: de almindelige betingelser for adgang til kontrakter med opretholdelse af et stort antal forhindringer og den vanskelige adgang til information der navnlig stiller små og mellemstore virksomheder ugunstigt.

2.2. ØSU mener at EU's politik for offentlige indkøb først og fremmest bør være et middel til virkeliggørelse af det indre marked gennem fjernelse af de nuværende grænser og hindringer. Det er i dette perspektiv den kan være en positiv faktor for en bedre konkurrenceevne og en beskæftigelsesfremmende vækst, samtidig med at den kan bidrage til en reel markedsintegration. Et mere konkurrencepræget udbud kan således kun være til fordel for markederne hvor en reel monopol- eller kartelsituation ofte indskrænker konkurrencen.

2.3. ØSU beklager i øvrigt at der ikke er foretaget nogle grundlæggende overvejelser over virkningen af en god forvaltning af det offentliges aftaler. ØSU ønsker at Kommissionen iværksætter mere præcise undersøgelser af den langsigtede virkning EU-lovgivningen har med hensyn til konkurrenceevne, økonomiske besparelser, beskæftigelse og kvalitet af det udførte arbejde eller de leverede tjenesteydelser.

2.4. Selve spørgsmålet om hvad der skal forstås ved »god forvaltning« af de offentlige myndigheders kontrakter med leverandører, giver anledning til debat. Prisen er ikke det eneste og afgørende kriterium. Der er en række andre elementer at tage i betragtning: kvalitet, overholdelse af frister, miljøbeskyttelse, funktionalitet, sikkerhed, kort sagt de overordnede omkostninger beregnet på lang sigt. En EU-politik for offentlige indkøb bør udvikle begrebet »lavestbydende« ved at der fastsættes konkrete regler som udbyderne skal tage hensyn til i udbudsmaterialet, for derved at tilskynde dem til snarere at vælge »det økonomisk mest fordelagtige bud« end slet og ret det laveste bud.

2.5. I visse medlemsstater bliver det stadig mere almindeligt at operere med uforholdsmæssigt billige bud. Denne situation er uheldig for alle berørte parter. Det er samfundet der i sidste instans må bære konsekvenserne: byggefejl og -sjusk, virksomhedslukninger, fordyrelse af den endelige pris (nødvendige supplerende kontrakter eller supplerende arbejde). I øvrigt virker denne praksis forvridende på konkurrencen mellem virksomhederne, ligesom den truer arbejdsvilkårene og opretholdelsen af arbejdspladser. En EU-politik for offentlige indkøb kan ikke se bort fra dette problem og bør søge at finde midler til dets løsning.

2.6. Som led i en EU-politik for offentlige indkøb bør man endvidere overveje hvordan man kan tilbyde virksomheder der deltager i udbudsprocedurer, gunstige betingelser: ligebehandling og lige adgang uanset budgiverens juridiske status, god deontologi fra de udbydende instansers side med hensyn til betalingsfrister og overholdelse af principperne om intellektuel ejendomsret.

2.7. Med hensyn til anvendelsen af de i fællesskab fastlagte procedurer er grønbogens tal ikke tilstrækkelig oplysende. Således er antallet af udbud offentliggjort i EFT (med en stigning fra 12 000 i 1987 til næsten 95 000 i 1995) nok interessant, men det kan ikke reelt være et mål for en stigende markedsliberalisering på grund af de barrierer der eksisterer, og som Kommissionen selv nævner. Samtidig citeres to tal der snarere tyder på utilstrækkelig eller dårlig gennemslagskraft af EF-direktiverne: i EU siges kun 3 % af de direkte offentlige indkøb, og 4-7 % af indkøbene gennem en lokal importør, at være foretaget hos virksomheder i andre medlemsstater. Samtidig siges 85 % af de udliciterende offentlige myndigheder eller institutioner, herunder de lokale myndigheder, ikke at have overholdt direktivernes krav med hensyn til offentlighed og gennemsigtighed. Men hvor holdbart og troværdigt er dette sidstnævnte tal, som ØSU i øvrigt finder ganske pessimistisk? ØSU foreslår at der gennemføres mere dybdegående undersøgelser, navnlig i grænseregionerne hvor resultaterne kan være mest markante. ØSU forventer at blive inddraget i dette arbejde som led i de opgaver det har fået tildelt som Observationscenter for Det Indre Marked.

2.8. Det endnu ringe antal kontrakter der er indgået med virksomheder i et andet medlemsland, kan snarere forklares med eksterne faktorer end med en dårlig anvendelse af direktiverne. Med eksterne faktorer forstår ØSU såvel subjektive forhold (f.eks. manglende kendskab til national praksis og sædvane) som objektive forhold (f.eks. undertiden skuffende rentabilitet pga. omkostningerne ved afgivelse af bud uden for landets grænser, valutakursrisici i fraværet af en fælles mønt, hindringer af juridisk art og sprogproblemer). Disse forhold udgør især en hindring for små og mellemstore virksomheder. En EU-politik for offentlige indkøb bør derfor rette sig mod de generelle betingelser for adgangen til udbudsprocedurer og indebære at adgangen til information bliver bedre.

2.9. ØSU har tidligere udtalt sig til fordel for en effektivisering af bestemmelserne om offentlige indkøb. I en tillægsudtalelse om offentlige købsaftaler () der blev vedtaget den 30. maj 1996, efterlyste ØSU allerede en styrkelse af uddannelsesprogrammerne gennem erhvervs- og arbejdsmarkedsorganisationerne og etablering af strukturer eller fora til fremme af opmærksomheden omkring de offentlige udbud. På det seneste har ØSU offentliggjort en række udtalelser om standardisering () hvori opmærksomheden henledes på tilstedeværelsen af konkrete forhindringer for en liberalisering af de offentlige indkøb idet der anvendes bindende og i visse tilfælde diskriminatoriske tekniske regler.

3. EU's direktiver om offentlige indkøb

3.1. ØSU bakker op om Kommissionens ønske om juridisk stabilitet og beklager flere medlemsstaters sendrægtighed med hensyn til gennemførelse af direktiverne. Imidlertid henleder ØSU opmærksomheden på kompleksiteten af de eksisterende ordninger og efterlyser på længere sigt en forenkling af direktiverne, som ofte overlapper og går på tværs af hinanden. Det forekommer således at tilbudsgivere og udbydere ikke kan afgøre hvilket direktiv de kommer ind under. Navnlig kan der opstå forvirring med sondringen mellem specielle sektorer og det almene område. Endvidere bifalder ØSU udgivelse af enkle og præcise vejledninger redigeret i samråd med de berørte parter og iværksættelse af uddannelsesprogrammer for f.eks. de nationale, regionale og lokale myndigheder og andre offentlige udbydere. Disse vejledninger bør være opdelt efter land og indeholde oplysninger om i hvilken grad EU-retten er omsat i national lovgivning, og tydelige referencer til de gældende nationale regler. Selve det at sådanne vejledninger offentliggøres og kommer ud til en bred målgruppe, kan have en fremskyndende virkning for de nationale gennemførelsesforanstaltninger for direktiverne idet vejledningerne således vil udstille de alvorligste forsømmelser.

3.2. Kommissionen sætter med rette fingeren på de problemer der opstår i forbindelse med omsættelsen af direktiverne i medlemsstaternes lovgivning. Ud over forsinkelser kan man, navnlig i visse medlemsstater, konstatere at de nationale tekster kan indeholde anderledes eller mere komplekse bestemmelser, eller endog at visse nationale tekster der stadig er i kraft, er i modstrid med EU's direktiver. ØSU mener at man bør sigte længere end til en »rensning« af de nationale regler for at bringe dem i overensstemmelse med EU-retten, og spørger sig selv om hvordan der kan opnås et regelsæt der reelt er ensartet. ØSU opfordrer Kommissionen til på længere sigt at overveje indførelsen af et EU-regelsæt der endegyldigt erstatter alle nugældende tekster, på nationalt plan eller EU-plan. Sådanne overvejelser må under ingen omstændigheder af de mest sendrægtige medlemsstater bruges som påskud for yderligere at forsinke eller udsætte gennemførelsesforanstaltningerne. Kommissionen bør dog ikke udelukke muligheden for at indføre et forpligtende EU-regelsæt, bl.a. som pressionsmiddel for at fremskynde gennemførelsesforanstaltningerne.

3.3. Det har tydeligvis stor betydning for effektiviteten af reglerne for offentlige indkøb at der findes procedurer for indgivelse af klage, forlig og skadesløsholdelse. Det vil dog være gavnligt om disse mekanismer i sig selv er transparente for at undgå at fejlagtige eller falske påstande kan danne grundlag for uberettigede klager. Der er ikke foretaget nogen klar sondring mellem hvornår en klage skal indgives til myndighederne i et medlemsland, og hvornår den skal rettes til Kommissionen. I den nuværende situation opretholdes der en vis uklarhed mht. mulighed for klage på begge niveauer. Der bør foretages en præcisering af klageniveauerne. Kommissionen bør udgive vejledninger der oplyser de økonomiske aktører om klagemulighederne i tilfælde af formodede overtrædelser af reglerne, og som tydeligt beskriver de forskellige procedurer i hver enkelt medlemsstat, fremgangsmåderne i forbindelse med klage og de eventuelle rettigheder med hensyn til skadesløsholdelse. I vejledningerne skal der ligeledes redegøres for hvilken rolle Kommissionen spiller for så vidt angår klager i forbindelse med offentlige indkøb, hvordan man indbringer en klage for Kommissionen, og hvordan forholdet er mellem denne procedure og de gældende procedurer over for nationale instanser og EF-Domstolen.

3.4. Ved at etablere uafhængige organer til kontrol af udbyderne får man mulighed for at foretage en mere effektiv kontrol. Sådanne organer der kunne etableres på såvel nationalt som regionalt plan, og som kunne samarbejde inden for et europæisk netværk, ville både kunne hjælpe udbyderne med at anvende direktiverne korrekt og give tilbudsgiverne den garanti der ligger i en uafhængig procedurekontrol. ØSU støtter således bredt Kommissionens forslag om at tilskynde medlemsstaterne til at forenkle virkemåden af de eksisterende kontrolorganer og i visse tilfælde at styrke disse organers autonomi.

3.5. Virksomhederne er ofte tilbageholdende med at benytte sådanne klageprocedurer på grund af de høje omkostninger disse er forbundet med, og risikoen for repressalier fra de offentlige udbyderes side. ØSU understreger at det er vigtigt at der eksisterer lettilgængelige procedurer der ikke indebærer store udgifter, og som sikrer de klagende en reel beskyttelse og udsigt til at opnå hurtig erstatning hvis dette er berettiget. ØSU opfordrer Kommissionen til at overveje en række initiativer der kunne tages inden for rammerne af den tredje søjle: valg af retsmyndighed, kompensationens og skadesløsholdelsens art og omfang, retshjælp og ansvarsdeling, navnlig hvor der anvendes underkontrahering. ØSU konstaterer at erstatningsprocedurerne benyttes mest i de lande hvor de henhører under særlige retsinstanser.

3.6. I mange medlemslande hidrører størstedelen af markedet fra kontrakter med det offentlige fra de lokale myndigheder og institutioner. En liberalisering af disse kontrakter har stor betydning for små og mellemstore virksomheder. ØSU opfordrer Kommissionen til at tage dette spørgsmål op og til, i første omgang på frivillig basis, at iværksætte procedurer for certificering af de udbydende instanser (godkendelse). Desuden henstiller ØSU til Kommissionen at overveje at støtte uddannelsesprogrammer for de ansvarlige inden for de lokale myndigheder og organer.

3.7. I flere lande benytter man metoder for privat finansiering af offentlige anlægsarbejder. Der er tale om langtidskontrakter der indebærer et privat finansieringsbidrag, hvilket væsentligt adskiller dem fra offentlige indkøb. I betragtning af de offentlige besparelser som disse metoder giver landene, fortjener de at blive udbredt og fremmet. I denne henseende er det vigtigt at Kommissionen i en fortolkende meddelelse opretholder forhandlingsaspektet i disse kontrakter og sørger for den nødvendige PR-omtale. Samspillet mellem den private og den offentlige sektor behøver således gunstige og særlige vilkår. I denne forbindelse bør Kommissionen gennemgå de modeller der er udviklet: »Private Finance Initiative«-kontrakterne i Storbritannien der sikrer gennemsigtighed og at virksomhedernes interesser tilgodeses, og koncessionskontrakter baseret på privat, blandet eller offentlig betaling, der udstrækkes over tiden (»Vorfinanzierungsmodell« i Tyskland, »Contrats de promotion« i Belgien, »Marchés d'entreprises de travaux publics« i Frankrig og TAV-modellen i Italien).

3.8. Også spørgsmålet om koncessioner bør undersøges indgående idet tildelingen af koncessioner bør være baseret på gennemsigtighed og objektive kriterier. Der er væsentlige forskelle mellem en koncession og en leveringskontrakt: genstand, varighed, finansieringsform, forvaltningsform, ansvarsomfang. For at fremme anvendelsen af sådanne kontrakter, navnlig i forbindelse med de transeuropæiske net, kunne Kommissionen iværksætte en undersøgelse af et egnet juridisk instrument vedrørende gennemførelsen.

3.9. ØSU ønsker at Kommissionen også tager spørgsmålet om hel eller delvis privatisering af offentlige virksomheder op. Denne proces minder langt hen ad vejen om indgåelse af en offentlig købsaftale, men afviger også herfra på meget specifikke punkter. På baggrund af det misbrug man har kunnet konstatere (manglende gennemsigtighed, national præference), ønsker ØSU at EU's regler omfatter dette aspekt og behandler det særskilt.

3.10. Visse udbydere benytter sig af en metode der går ud på at opsplitte opgaver af middelstort omfang for at kunne holde sig under de tærskler der gælder for direktivernes anvendelse og for pligten til udbyde en given opgave på europæisk plan. Denne praksis bør fordømmes, og medlemsstaterne bør sørge for at de gældende procedurer på området følges på korrekt vis.

3.11. Endvidere foreslår ØSU at man overvejer en nedsættelse af tærskelværdierne, især for bygge- og anlægsopgaver. Derved vil man opnå at flere opgaver udbydes på europæisk plan for små og mellemstore virksomheder, der i kraft af deres fleksibilitet er særdeles konkurrencedygtige når det drejer sig om små og mellemstore udbud. Dette spørgsmål bør dog også tages op inden for rammerne af Verdenshandelsorganisationen.

3.12. For at forbedre gennemsigtigheden foreslår ØSU at der i offentlig tilgængelig form redegøres for procedurerne for tildeling af offentlige kontrakter der er omfattet af EU's direktiver, og at der gøres fuldstændig rede for forløbet ved arbejdets afslutning ().

4. Forbedret adgang til offentlige udbud

4.1. ØSU bifalder tanken om en bedre opfølgning af anvendelsen af reglerne om offentlige kontrakter og deres konsekvenser. I denne forbindelse kunne man give Observationscentret for Det Indre Marked, der er etableret i ØSU, til opgave - med passende midler og bistået af de berørte aktører - at gennemføre en undersøgelse og analyse med henblik på at imødegå problemerne i forbindelse med reglernes anvendelse, påvise brud på reglerne og holde øje med udviklingen i indgåelse af offentlige kontrakter på tværs af landegrænserne.

4.2. Nye initiativer med henblik på bedre oplysning og større gennemsigtighed er altid velkomne. Her bør der knyttes særlig opmærksomhed til små og mellemstore virksomheders, håndværkssektorens, de selvstændiges og andelsforeningernes behov. Euroinfocentrene som allerede har fået betroet en pilotopgave i denne henseende, kunne udgøre skelettet til et europæisk informationsformidlingsnetværk. I denne forbindelse er det også vigtigt at sørge for at der er let adgang til de relevante informationer. Endvidere bør CPV-systemet () gøres obligatorisk således at data for forskellige udbud umiddelbart kan sammenlignes, uanset hvilket sprog udbuddet oprindelig offentliggøres på.

4.3. ØSU støtter ideen om at der, parallelt med denne oplysningsindsats og på grundlag af de eksisterende sammenslutninger og strukturer, oprettes fora for fremme af offentlige kontrakter. Disse fora bør have til opgave i tæt samarbejde med de kompetente instanser på nationalt plan at fremskynde en mentalitetsændring for så vidt angår tildeling af offentlige koncessioner. Foraenes indsats kan navnlig ske i form af oplysning, rådgivning og stimulering.

4.4. De kvalifikationer og den kompetence som beslutningstagerne i de udbydende instanser besidder, er ofte afgørende for valget af det mest hensigtsmæssige bud. Kommissionen bør understøtte uddannelsesprogrammer med både teknisk og juridisk indhold henvendt til disse beslutningstagere. ØSU foreslår i denne henseende at der i samarbejde med medlemsstaterne og de lokale myndigheder gennemføres et første pilotprogram.

4.5. ØSU opfordrer Kommissionen til at iværksætte pilotprojekter med henblik på oplysning og fremme i grænseregionerne. Gennem sådanne aktioner, først og fremmest henvendt til små og mellemstore virksomheder, ville man hurtigt kunne opnå betydelige resultater med hensyn til deltagelse i udbud i nabolandene. Endvidere ville man få et præcist billede af hvilke forhold der reelt ligger i vejen for en liberalisering på området.

4.6. Kriterierne for udvælgelse i forbindelse med offentlige udbud kan i visse tilfælde gøre det umuligt at deltage i en udbudsprocedure i et andet EU-land: krav om certificering af en national instans, krav om overholdelse af til tider nærmest ukendte nationale tekniske normer, krav om skatte- eller arbejdsmarkedsmæssig status i udbudslandet, krav om optræden i et erhvervsregister, krav om erhvervsattest, overdrevne krav med hensyn til omsætning. I det omfang sådanne betingelser er nødvendige, skal det i hvert fald sikres at de ikke virker diskriminerende eller er forbundet med uforholdsmæssigt store udgifter, således som det desværre er tilfældet i visse lande. ØSU har således som led i en nylig initiativudtalelse om små og mellemstore virksomheders grænseoverskridende aktiviteter () konstateret problemer af den art. Små virksomheder og håndværksvirksomheder er dem der lider mest under disse problemer. ØSU finder at Kommissionen nøje bør undersøge konsekvenserne af disse regler og udvælgelseskriterier, ligesom den ikke bør undlade at retsforfølge lande hvor der finder diskrimination sted.

4.7. ØSU er enig med Kommissionen i at udviklingen af elektroniske midler i forbindelse med offentlige indkøb og licitationer har betydning for fremtidens offentlige indkøb i Europa. I afventen af den private sektors udvikling af avancerede tjenester på dette område understreger ØSU betydningen af de igangværende projekter, navnlig SIMAP-systemet, hvor der i rapportform burde offentliggøres en analyse af de dermed forbundne udgifter og beskyttelsen af den intellektuelle ejendomsret. Da der endnu er for få (25 000) abonnenter på de forskellige europæiske informationssystemer om offentlige indkøb bør Kommissionen tilbyde mere effektive mekanismer. ØSU henstiller til Kommissionen at intensivere støtten til det arbejde der foregår i ekspertgruppen om offentlige indkøb under EBES () som er centrum for arbejdet med elektroniske teknologiers anvendelse inden for Europæiske offentlige licitationer og indkøb. ØSU påpeger behovet for specifikke informationsmekanismer for grænseregionerne på grund af deres interesse for små og mellemstore virksomheder.

4.8. Mellem 90 og 95 % af de potentielle leverandører, entreprenører eller serviceleverandører i sektoren for offentlige indkøb udgøres af små og mellemstore virksomheder. Som følge af de gældende tærskler i direktiverne er små og mellemstore virksomheder imidlertid i almindelighed forhindret i at nyde godt af EU's direktiver. ØSU understreger vigtigheden af at små og mellemstore virksomheder i øget omfang deltager i offentlige indkøb i Europa, og anbefaler dels en nedsættelse af tærskelværdierne, dels ledsageforanstaltninger i denne forbindelse. Kommissionen bør, inspireret af USA's »Small Business Act«, over for de offentlige udbydere fremme foranstaltninger der kan styrke små og mellemstore virksomheders deltagelse.

5. Fremme af virksomhedernes interesser

5.1. Åbning af adgangen til offentlige udbud i EU drejer sig også om tusindvis af virksomheders forretningsmuligheder og millioner af arbejdspladser. Den nuværende situation hvor de offentlige budgetter skæres ned, skaber usikkerhed for en lang række virksomheder, navnlig inden for bygge- og anlægssektoren. Tiden er derfor inde til at se på konkurrencespørgsmålet i lyset af lige betingelser for adgang til købsaftaler, idet illoyal og overdrevent aggressiv adfærd for begge sider udelukkes.

5.2. Mange virksomheder beklager sig over at de offentlige udbydere, herunder EU-institutionerne, forsinker betalingerne. Dette fænomen synes at blive værre, og det til trods for at EU har offentliggjort en henstilling desangående. Derfor foreslår ØSU at der indføres øvre grænser for betalingsfristerne med sanktioner i tilfælde af overskridelse.

5.3. Virksomheder og brancheforeninger har endvidere meldt om mange tilfælde hvor udbydere ikke har overholdt principperne om intellektuel ejendomsret. Således skulle opfindelser, innovationer og løsninger der lægges frem i bud, hyppigt være blevet kopieret, uden at der reelt er mulighed for at klage. ØSU foreslår at Kommissionen igangsætter en undersøgelse af et eventuelt regelsæt for hvordan offentlige udbydere bør gebærde sig i forbindelse med udbudsprocedurer.

5.4. Et sådant regelsæt bør endvidere tackle spørgsmålet om korruption, idet de nylige afsløringer i en række EU-lande i betydelig grad har skadet den almene befolknings syn på denne aktivitet. Visse aktuelle sager har endvidere peget på et akut behov for et styrket samarbejde mellem retsmyndigheder i medlemsstaterne således at der kan dæmmes op for metoder der let kan udvikle sig på europæisk og internationalt plan.

5.5. Forekomsten af urimeligt lave bud virker konkurrenceforstyrrende. Dette fænomen vil i sidste instans få katastrofale følger for samfundet: ufuldførte arbejder, ringe kvalitet, virksomhedslukninger, skævvreden konkurrence. ØSU foreslår at der i EU indføres en obligatorisk garantiordning (»bonds«), hvis omkostninger udredes af udbyderen, som garanti for arbejdets fuldførelse.

5.6. I sin udtalelse af 30. maj 1997 () bemærkede ØSU »at underkontrahering i forbindelse med offentlige købsaftaler er en måde at tilrettelægge arbejdet på som først og fremmest tager sigte på en specialisering af arbejdets udførelse«. Man skal holde sig for øje at man ved underkontrahering skal opfylde alle de forpligtelser der gælder for hovedkontraheringen, navnlig for så vidt angår sikkerhed og arbejdsret. På det punkt ville det derfor være hensigtsmæssigt at indføre et sammenhængende ansvar for hovedkontrahenten og underkontrahenten.

5.7. I forbindelse med ethvert offentligt indkøb, og især når der er tale om underkontrahering, bør de udbydende instanser kunne sikre sig at den gældende arbejdsmarkedslovgivning er overholdt, navnlig med hensyn til ikke-registreret arbejdskraft.

6. Offentlige kontrakter i forhold til EU's øvrige politikker

6.1. En lang række virksomheder melder om uskrevne regler der i realiteten forstyrrer konkurrencebetingelserne og forhindrer virksomheder i at deltage i udbud i en anden medlemsstat. ØSU bemærker at det ikke kan forventes af en politik for liberalisering af offentlige indkøb at den løser andre problemer, som f.eks. hensynet til miljømæssige, sociale og regionale aspekter. Naturligvis skal en sådan politik være i overensstemmelse med EU's øvrige målsætninger, især på det sociale og miljømæssige område, og naturligvis kan de udbydende offentlige myndigheder medtage kriterier af denne art i de kontrakter de indgår.

6.2. ØSU opfordrer Kommissionen til, i en fortolkende meddelelse og inden for rammerne af regional-, social og miljøpolitikken, at fastlægge grænserne for de særlige betingelser der kan indgå i et udbud (). Sådanne særlige betingelser må under ingen omstændigheder virke diskriminerende i forhold til en udenlandsk virksomheds mulighed for at deltage i det pågældende udbud. Hvis en udbyder f.eks. ønsker at give en særlig arbejdskraftkategori forrang, skal et antal krav være opfyldt: der skal være en tids- og beløbsmæssig begrænsning, kun visse arbejdsopgaver må være omfattet, enhver virksomhed skal på ikke-diskriminatorisk vis have adgang til at deltage, eventuelt skal den pågældende del af arbejdet være genstand for særskilt betaling. Anvendelsen af miljømæssige kriterier bør også tilskyndes pga. deres positive bidrag til livskvaliteten for EU's borgere. Sådanne kriterier må imidlertid ikke have diskriminatorisk virkning og skal være i overensstemmelse med EU's miljøbestemmelser.

6.3. Hvorom alting er understreger ØSU at EU's regler skal være udpræget transparente; det er de ikke i tilstrækkelig grad i dag. De såkaldt »uskrevne« regler mange virksomheder i øjeblikket påviser (begunstigelse af lokale virksomheder, kompensation), bør på tydelig vis forbydes eller begrænses i deres diskriminatoriske virkning. I modsat fald vil de fortsætte med at udgøre »usynlige«, men ikke desto mindre yderst reelle forhindringer for virksomhedernes deltagelse i offentlige udbud.

6.4. Omfanget af den finansiering EU bidrager med, navnlig i de lande og regioner der er støtteberettigede i henhold til mål 1, gør det nødvendigt med en oplysningsindsats om offentlige kontrakter. Indsatsen bør være såvel medlemsstaternes som Kommissionens ansvar. Det skal bemærkes at den tjenestegren der forvalter samhørighedsfonden, har sørget for at oplyse om de projekter hvortil der blev ydet finansiering i ikke-støtteberettigede lande. Det vil uden tvivl være en god idé at gøre denne indsats mere systematisk og at udvide den til også at omfatte andre strukturfonde, herunder navnlig EFRU. Kommissionen kunne endvidere sørge for at udbydende instanser - når de modtager EU-støtte - i højere grad efterlever principperne om lige adgang. Man burde, når det drejer sig om modtagere af EU-støtte, i disse tilfælde stille krav om attesteringsproceduren for dermed at godtgøre at udbudsprocedurerne er i overensstemmelse med principperne.

6.5. Kommissionen, som jo er traktaternes vogter, bør gå foran med et godt eksempel når det drejer sig om udbud. Det kan desværre konstateres at forvaltningen af visse programmer nogle gange viser at der bliver taget store friheder i forhold til de fastsatte EU-regler. Således indgås der som led i forvaltningen af PHARE-programmet toårige rammekontrakter der indebærer at tjenesteydelsesleverancer for beløb på op til 300 000 ecu ikke gøres til genstand for egentlig konkurrence (den normale EU-tærskel er 200 000 ecu), hvilket betyder at et rådgivningskonsortium i visse sektorer i realiteten får en monopolstilling. Heller ikke tildelingsprocedurerne for tjenesteydelseskontrakter i forbindelse med PHARE og TACIS er hævet over kritik: udarbejdelse af »short lists« uden at det oplyses hvilke kriterier der har ligget til grund for udvælgelsen, muligheden for at etablere konsortier mellem »shortlistede« budgivere, mange tilfælde af interessekonflikter hvor personer der har arbejdet på kontrakt for Kommissionen, har modtaget støtte i forbindelse med projekter som de selv havde været med til at udforme. Sådanne kritikpunkter er i øvrigt blevet fremsat over for Kommissionen af Revisionsretten i dens beretning for 1995. ØSU opfordrer til at Kommissionen, for samtlige de udbud den lancerer, og uanset hvilket program der er tale om, efterlever et enslydende sæt udbudsregler. Når det drejer sig om tjenesteydelseskontrakter, efterlyser ØSU bl.a.:

6.5.1. Forpligtelse til indkaldelse af forhåndstilkendegivelser med henblik på etablering af »short lists«.

6.5.2. Offentliggørelse af »short lists« i EFT.

6.5.3. Forbud mod at »shortlistede« budgivere indgår samarbejdskonstellationer inden kontrakttildelingsproceduren er tilendebragt.

6.5.4. Forbud mod den praksis der går under betegnelsen rammekontrakter i det omfang den indebærer at der ikke foregår konkurrence.

6.5.5. En strammere håndhævelse af de deontologiske principper i Kommissionen, ved at enhver person der har arbejdet på kontrakt for Kommissionen, uanset hvilken form for tilknytning der har været tale om, i en periode på fem år efter udløbet af denne kontrakt udelukkes fra at få tildelt en koncession af Kommissionen.

6.6. Projekterne som led i de transeuropæiske net lider under at deres gennemførelse ikke er omfattet af en ensartet juridisk ramme der ville kunne sikre den nødvendige juridiske stabilitet i gennemførelsen af koncessionsaftaler. En kommissionsmeddelelse om dette aspekt ville bidrage til en stimulering af offentlige koncessioner på europæisk plan. Den bør være baseret på de erfaringer man i øjeblikket er ved at indhøste i visse medlemsstater med hensyn til offentlige kontrakter af lang varighed ().

6.7. Med hensyn til forsvarssektoren konstaterer ØSU at denne del af markedet har en særlig og strategisk karakter således som det også fremgår af artikel 223 i Rom-traktaten. Det skal imidlertid sikres at forsvarsmyndighedernes indkøb og leverancer af civil art eller med dobbelt anvendelsesformål bliver underlagt de almindelige regler som det blev anbefalet i den udtalelse ØSU vedtog den 19. marts 1997 (). For de følsomme produkter kunne der i mellemstatsligt regi arbejdes for en åbning og en mere udbredt konkurrence, navnlig i forbindelse med det planlagte Europæiske Rustningsagentur.

7. Offentlige kontrakter i tredjelande

7.1. EU bør give indsatsen for at sikre EU-virksomheder adgang til offentlige kontrakter i tredjelande høj prioritet.

7.2. Det bør være muligt at identificere de eksisterende forhindringer for adgangen til tredjelande således at der fra de kontraherende parter i Verdenshandelsorganisationens aftale om statslige indkøb kan opnås garantier om at disse forhindringer bortskaffes.

7.2.1. I denne forbindelse ønsker ØSU at Kommissionen foretager en sammenlignende undersøgelse af betingelserne for udenlandske virksomheders adgang til offentlige kontrakter i EU og betingelserne for europæiske virksomheders adgang til offentlige kontrakter i de vigtigste tredjelande (Japan, USA, Australien, Canada).

7.3. Kommissionen kunne på forsøgsbasis fremskynde udbredelsen af oplysninger om offentlige udbud i tredjelande (forhåndsoplysninger og ikke de meddelelser der offentliggøres i EF-tidende eller TED-databasen hvor fristerne generelt er for korte). Ved visse meget store anlægsarbejder i tredjelande bør virksomheder i EU tilskyndes til at indgå i samarbejdskonstellationer ligesom der bør ledes efter potentielle underleverandører i EU.

7.4. ØSU understreger EU's forpligtelser med hensyn til liberalisering af offentlige indkøb i henhold til Verdenshandelsorganisationens aftale om statslige indkøb. EU og de kompetente nationale myndigheder bør tilse at virksomheder fra tredjelande der deltager i udbud på deres territorium, også når det drejer sig om underkontrahering, lever op til ILO's normer og til gældende sociale og arbejdsmarkedslovgivning.

7.5. For så vidt angår langvarige arbejdsopgaver der udføres på EU's territorium af virksomheder fra tredjelande, bør de kompetente nationale myndigheder, også når det drejer sig om underkontrahering, med henblik på at forhindre social dumping, kunne kræve at de nationale sociale og arbejdsmarkedsmæssige bestemmelser overholdes.

7.6. Det synes formålstjenligt at yde teknisk bistand til landene i Central- og Østeuropa og middelhavstredjelandene med hensyn til offentlige kontrakter. Praktikbesøg ved kontrolmyndigheder og udbydende instanser der nøje anvender EU-reglerne, vil være den bedste måde til at sikre den nødvendige vidensoverførsel.

8. Konklusion

8.1. ØSU finder at der er en række fordele forbundet med anvendelse af mere transparente regler for indgåelse af offentlige kontrakter i EU, herunder: en mere fuldstændig gennemførelse af det indre marked, bedre udnyttelse af de offentlige midler, mindre korruption, styrkelse af det økonomiske samkvem inden for EU, højere kvalitet af de leverede varer og tjenesteydelser og udnyttelse af den knowhow virksomhederne i de forskellige lande ligger inde med.

8.2. ØSU konstaterer at en betydelig andel af de økonomiske aktiviteter i EU udføres inden for rammerne af offentlige indkøb, og at et stort antal virksomheder og arbejdspladser er afhængige af offentlige indkøb.

8.3. På denne baggrund har ØSU følgende bemærkninger til Kommissionens grønbog:

8.3.1. ØSU beklager at visse medlemsstater har et betydeligt efterslæb med hensyn til gennemførelse af direktiverne i national lovgivning, og opfordrer Kommissionen til med alle midler at rette op på dette forhold.

8.3.2. ØSU anmoder dog samtidig om at der arbejdes for en forenkling og en tydeliggørelse af de nuværende regler (på EU-plan og nationalt), og finder at den bedste løsning på længere sigt ville være en fælles juridisk ramme der mest hensigtsmæssigt kunne have form af en forordning.

8.3.3. ØSU opfordrer de udbydende myndigheder til i højere grad, i forbindelse med offentlige indkøb, at tage hensyn til kvaliteten af de bud der indkommer, opfattet som økonomiske fordele hvoraf prisen blot er ét blandt mange elementer.

8.3.4. ØSU foreslår at der inden for rammerne af traktatens tredje søjle sker en tilnærmelse af lovgivningerne samt udveksling af bedste praksis med hensyn til retlige klageprocedurer.

8.3.5. ØSU opfordrer Kommissionen til at gøre de forskellige klageprocedurer mere gennemsigtige og indbyrdes kohærente.

8.3.6. ØSU ønsker at koncessioner bliver omfattet af en speciel ordning, navnlig når det drejer sig om transeuropæiske net.

8.3.7. ØSU foreslår at Kommissionen fremmer nye kontraktformer der er baseret på privat finansiering af offentlige infrastrukturer.

8.3.8. ØSU anmoder EU's medlemsstater om at styrke udbydernes forpligtelser over for de budgivende virksomheder: kortere betalingsfrister, overholdelse af den intellektuelle ejendomsret i forbindelse med buddene, fastsættelse af en deontologisk kodeks for bygherrer.

8.3.9. ØSU opfordrer til at der på EU-plan og i nationalt regi gøres en betydelig indsats for at forbedre adgangen til information, især for små og mellemstore virksomheder. I denne forbindelse opfordrer ØSU Kommissionen til at iværksætte pilotprojekter i grænseregionerne.

8.3.10. ØSU foreslår at der med støtte fra Kommissionen gennemføres et pilotprogram for at forbedre kvalifikationer og kompetence hos beslutningstagerne i de udbydende instanser.

8.3.11. ØSU støtter Kommissionens forslag om at oprette fora til fremme af offentlige kontrakter, fora der bør inddrage arbejdsmarkedets og samfundslivets organisationer. ØSU støtter endvidere ideen om en attesteringsordning for at tilskynde de udbydende myndigheder til at overholde EU's regler. En sådan mekanisme, der tænkes indført på frivillig basis, kunne gøres obligatorisk når det drejer sig om udbud hvortil der ydes EU-finansiering.

8.3.12. ØSU understreger nødvendigheden af at prioritere skoling og uddannelse højere end en skærpelse af administrativ kontrol og sanktioner.

8.3.13. ØSU foreslår at der, i forbindelse med dets Observationscenter for Det Indre Marked, skabes en mekanisme hvormed man kan overvåge i hvilken grad liberaliseringen af de offentlige indkøb slår igennem.

8.3.14. ØSU efterlyser en garantiprocedure for kontraktarbejdets faktiske fuldførelse, så man på den måde kan imødegå virkningerne af anormalt billige bud.

8.3.15. ØSU konstaterer at miljømæssige, sociale og regionalpolitiske hensyn kan spille ind når der skal vælges mellem de forskellige bud. ØSU medgiver at der er tale om legitime hensyn med dækning i EU's egne målsætninger, men understreger at sådanne hensyn under ingen omstændigheder må få diskriminatoriske virkninger.

8.3.16. ØSU anser det for særdeles vigtigt at der sker en liberalisering af offentlige indkøb på internationalt plan inden for rammerne af WTO. ØSU opfordrer EU til at give indsatsen for at sikre EU-virksomheder adgang til offentlige kontrakter i tredjelande høj prioritet. ØSU understreger at åbningen af offentlige indkøb i EU for virksomheder fra tredjelande, herunder når det drejer sig om underkontrahering, ikke må ske på bekostning af de normer ILO har fastlagt, gældende arbejdsret og reglerne for sikkerhed på arbejdspladsen, og at det bør foregå på basis af bestemmelser der tydeligt definerer parternes juridiske og sociale ansvar.

8.3.17. ØSU anmoder Kommissionen om at vise et godt eksempel ved hurtigst muligt at sikre bedre gennemsigtighed i forbindelse med dens egne udbudsprocedurer, navnlig når det drejer sig om tjenesteydelser.

Bruxelles, den 29. maj 1997.

Tom JENKINS

Formand for Det Økonomiske og Sociale Udvalg

() EFT C 212 af 22. 7. 1996 - ØSU's udtalelse om »Offentlige købsaftaler«.

() EFT C 256 af 2. 10. 1995 - ØSU's udtalelse om »Offentlige købsaftaler«; EFT C 212 af 22. 7. 1996 - ØSU's udtalelse om »Tekniske standarder og gensidig anerkendelse«; EFT C 89 af 19. 3. 1997 - ØSU's udtalelse om »Meddelelse fra Kommissionen til Rådet og Europa-Parlamentet om Europas indfaldsvinkel til standardisering og det globale informationssamfund«.

() I denne forbindelse kunne Kommissionen tage Verdensbankens erfaringer med »Uniform Procurement Standards« i betragtning.

() »Common Procurement Vocabulary« (fælles vokabular for offentlige indkøb).

() Udtalelse EFT C 206 af 7. 7. 1997, s. 70, om »SMV i grænseregionerne - problemer i de grænseoverskridende handelsrelationer, herunder opfyldelsen af tekniske krav«.

() »European Board for EDI Standardisation«.

() ILO's konventioner bør indgå i disse kriterier og drøftes i forbindelse med klausuler af social karakter i indkøbskontrakter (konvention 87, 98, 29, 105, 100, 111, og 138). Endvidere er ILO's konvention om sociale klausuler i offentlige indkøb helt oplagt i denne forbindelse.

() PFI-kontrakter i Storbritannien; »Vorfinanzierungsmodell« i Tyskland; »Marchés d'entreprises de travaux publics« i Frankrig; »Contrats de promotion« i Belgien; TAV-modellen i Italien.

() EFT C 158 af 26. 5. 1997 - ØSU's udtalelse om »Kommissionens meddelelse om Europas forsvarsrelaterede industri og de udfordringer, den står overfor, et bidrag til indsats på europæisk plan«.