INDLEDNING

Artikel 10 i bilag XI til Rådets forordning om vedtægten for tjenestemænd ved EU er en undtagelsesklausul, som er underlagt retlige betingelser. Før denne klausul kan anvendes – hvilket vil føre til en lovgivningsprocedure efter artikel 336 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde – skal der foretages en analyse af, om disse retlige betingelser er opfyldt. Hvis betingelserne ikke er opfyldt, kan alle enkeltpersoner og institutioner, som er berørt eller blot muligvis vil blive berørt, indbringe anvendelsen af klausulen for Domstolen, hvilket, hvis de får medhold, kan føre til en yderligere forpligtelse for EU-budgettet til at betale morarenter på de tjenestesteder, hvor tilpasningen af lønningerne eller pensionerne er positiv.

Det er vigtigt at understrege, at det, selv om betingelserne for at anvende artikel 10 (sammenholdt med artikel 336 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde) ikke er opfyldt, stadig er muligt at anvende artikel 336 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde direkte med henblik på at ændre vedtægten, hvis det anses for politisk hensigtsmæssigt.

Som anført i den beretning om undtagelsesklausulen, som blev fremlagt i juli 2011, fastsætter undtagelsesklausulen følgende betingelser, som alle skal være opfyldt, før der kan træffes foranstaltninger:

- forringelsen skal både være alvorlig og pludselig

- den skal påvirke den økonomiske og sociale situation i hele EU

- den skal vurderes på grundlag af objektive oplysninger, der forelægges af Kommissionen

- og forringelsen skal være så alvorlig, at metoden ikke formår at tage ordentligt højde for den på grund af dens ganske særlige karakter med hensyn til tidspunkt og omfang. Domstolen fastslog således for det første, at undtagelsesklausulen kun kan anvendes " i en ekstraordinær situation " (præmis 74 i Domstolens dom i sag C-40/10), og for det andet, at den "giver adgang til at tage hensyn til konsekvenserne af en forringelse af den økonomiske og sociale situation, der både er alvorlig og indtræder pludseligt, når tjenestemændenes vederlag ikke ville blive tilpasset tilstrækkeligt hurtigt under anvendelse af den "normale metode" (præmis 75).

I forbindelse med den årlige tilpasning i 2010 anmodede Rådet Kommissionen om på grundlag af undtagelsesklausulen at fremlægge passende forslag, således at Europa-Parlamentet og Rådet kunne vedtage dem inden udgangen af 2011. Udkastet til Kommissionens beretning om undtagelsesklausulen blev uformelt forelagt for Rådets arbejdsgruppe den 30. juni 2011, og beretningen blev formelt vedtaget af Kommissionen den 13. juli 2011 i overensstemmelse med den tidsplan, som Rådet havde fastlagt.

Kommissionen brugte i sin beretning om undtagelsesklausulen af 13. juli 2011 en lang række økonomiske og sociale indikatorer til at vurdere, om det er nødvendigt at anvende undtagelsesklausulen i 2011; beretningen byggede på den europæiske økonomiske forårsprognose, som blev offentliggjort af GD ECFIN den 13. maj 2011. I denne beretning konkluderes det, at der ikke er sket nogen alvorlig og pludselig forringelse af den økonomiske og sociale situation i EU i referenceperioden (1. juli 2010-medio maj 2011).

For at imødekomme Rådets anmodning af 4. november 2011 tages der i dette dokument hensyn til den seneste udvikling i EU fra den europæiske økonomiske forårsprognose til nu.

Den prognose, som GD ECFIN offentliggjorde den 10. november 2011, viser mindre optimistiske tendenser for 2011 end forårsprognosen med hensyn til både økonomiske og sociale indikatorer. Opsvinget er gået i stå, og udsigterne for den europæiske økonomi er forværret. Den faldende tillid og den stigende finansielle uro påvirker investeringerne og forbruget, mens den akutte finanspolitiske konsolidering mindsker den indenlandske efterspørgsel, og den forværrede økonomiske situation på verdensplan begrænser eksporten. Opsvinget i de sidste to år har kun medført en langsom stigning i beskæftigelsen.

På trods af, at korttidsindikatorerne tyder på en fortsat afmatning i den økonomiske aktivitet i EU, er den samlede vækst i indeværende år dog stadig forholdsvis høj på grund af en god start i første kvartal, og BNP forventes at stige med 1,6 %.

Selv om der forventes en betydelig afmatning, kan man, for så vidt angår metoden, ikke betegne de økonomiske og sociale forhold som ekstraordinære, hvilket ville have retfærdiggjort anvendelsen af foranstaltninger, som er mere vidtgående end metoden. Det dystre billede har således også påvirket lønningerne i den offentlige sektor i medlemsstaterne, navnlig på grund af behovet for en finansiel konsolidering i medlemsstaterne, og der forventes i år beskedne lønstigninger for de ansatte i den offentlige sektor sammenlignet med stigningerne i aflønningen af de ansatte i økonomien som helhed (3 %). Tabet af købekraft for tjenestemænd i medlemsstaternes centraladministrationer frem til juli 2011 får gennem anvendelsen af metoden også indvirkning på EU-tjenestemænd og vil medføre en reallønsnedgang på 1,8 % på alle tjenestestederne for EU-tjenestemænd. De forværrede økonomiske udsigter har ikke medført forhold, under hvilke den "normale metode" ikke ville fungere og ikke ville afspejle de beslutninger, som medlemsstaterne har truffet for nationale offentligt ansatte.

Den økonomiske vækst i EU forventes at gå i stå i sidste kvartal af 2011, og der forventes en meget beskeden økonomisk vækst i 2012. Hvis den økonomiske situation bliver yderligere forværret, og medlemsstaterne derfor træffer foranstaltninger på nationalt plan, som ikke kan dækkes tilstrækkeligt hurtigt under anvendelse af metoden, vil Kommissionen i overensstemmelse med det princip om loyalt samarbejde, som Domstolen fremhæver, foreslå, at undtagelsesklausulen anvendes for at tage hensyn til foranstaltningerne på nationalt plan og for at reducere den tid, der går, fra disse foranstaltninger træder i kraft, til den næste årlige tilpasning foretages om et år.

Kommissionen vil gerne minde om, at de økonomiske stramninger og reformer, som anbefales eller allerede er planlagt eller gennemført i medlemsstaterne, afspejles i dens udkast til forslag til revision af vedtægten, som har direkte hjemmel i artikel 336 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, og som vil medføre betydelige besparelser på over 1 mia. EUR under den næste flerårige finansielle ramme og over 1 mia. EUR om året på længere sigt.

DEN EUROPÆISKE ØKONOMISKE EFTERÅRSPROGNOSE FOR 2011

Der har været økonomisk vækst i EU i 2010 og 2011

Recessionen sluttede i efteråret 2009, og opsvinget begyndte i 2010. Samlet set steg BNP i hele 2010 med 2,0 % i EU og med 1,9 % i euroområdet[1].

Den europæiske økonomiske efterårsprognose for 2011 viser, at korttidsindikatorerne peger på en fortsat afmatning i den økonomiske aktivitet i EU, men prognosen bekræfter også, at økonomien i EU fortsat vil vokse i 2011 takket være en god start i første kvartal. Efter nedjusteringen af forårsprognosen for 2011 (1,6 % vækst i euroområdet og 1,8 % i EU) forventes den økonomiske vækst i EU fortsat at ligge på omkring 1,5 % (euroområdet) og 1,6 % i EU i 2011. I sidste kvartal af 2011 forventes væksten i BNP at gå i stå, mens den økonomiske vækst først langsomt vil komme i gang igen i slutningen af 2012.

Opbremsningen i det økonomiske opsving i 2011 kan dog ikke sammenlignes med den uro, som ramte EU i 2008 og 2009, hvor den økonomiske vækst faldt fra 3,2 % i 2007 til 0,3 % i 2008 og derefter hurtigt blev negativ, dvs. -4,2 % i 2009.

[pic]

Arbejdsmarkedssituationen har været stabil i 2010 og i 2011

I den europæiske økonomiske efterårsprognose for 2011 påpeges det, at antallet af beskæftigede begyndte at vokse langsomt i slutningen af 2010, så snart stigningen i antallet af udførte arbejdstimer begyndte at tage af. Beskæftigelsens forsinkede reaktion på opsvinget skyldtes overbeskæftigelse under recessionen og medførte en betydelig stigning i arbejdskraftproduktiviteten. På trods af stigningen i den økonomiske vækst i EU har antallet af nye arbejdspladser været lavt, og det har ikke været nok til at nedbringe ledigheden væsentligt. Både i euroområdet og i EU ændrede ledighedsprocenten sig kun marginalt i 2010 og 2011.

Selv om ledighedsprocenten i EU opjusteres lidt, forventes den ifølge efterårsprognosen fortsat at ligge på 9,7 % i 2011 ligesom i 2010 (se nedenstående figur). Disse tal stemmer overens med forårsprognosen, ifølge hvilken ledigheden i EU ville falde lidt i 2011 og nå ned på 9,5 %.

I den forbindelse er det specielt værd at bemærke, at væksten i beskæftigelsen forventes at være positiv i EU i 2011 (0,4 %) efter to år med faldende beskæftigelse (-1,8 % i 2009 og -0,5 % i 2010).

[pic]

[pic]

Aflønningen af de ansatte i den private sektor og i økonomien som helhed stiger i 2010 og i 2011

Kommissionen finder, at det er nyttigt at sammenholde de offentligt ansattes situation med den samlede økonomiske situation i EU. Til det formål vil vi se på aflønningen af de ansatte, som omfatter de samlede arbejdsomkostninger for alle ansatte, dvs. bruttoløn inklusive overtidsbetaling og bonus plus naturalydelser og arbejdsgiverbidrag[2], både i den offentlige sektor (sektoren offentlig forvaltning[3]) og i den samlede økonomi.

I den europæiske økonomiske efterårsprognose for 2011 forventes det, at aflønningen af ansatte i økonomien som helhed vil stige med 2-3 % pr. år i de kommende år.

Aflønningen af ansatte i økonomien som helhed steg med 5,2 % i 2007 og 4,4 % i 2008, men den faldt med 0,3 % i 2009, hvor den finansielle uro var på sit højeste, mens BNP faldt med 4,2 %. For 2011 forventes aflønningen af ansatte i økonomien som helhed at stige med 3,0 %, hvilket er mere end tallet i forårsprognosen (2,4 %).

Den årlige stigning i aflønningen af ansatte i den offentlige sektor faldt fra 3,4 % i 2009 til 1,2 % i 2010. Ifølge efterårsprognosen vil denne tendens fortsætte i 2011 (0,6 %). I faste priser forventes aflønningen af ansatte i den offentlige sektor at falde med 2,2 %, hvilket stemmer overens med den nedgang i købekraften for offentligt ansatte i medlemsstaterne, som blev målt ved hjælp af metoden (-1,8 %), og som skal anvendes på EU-tjenestemænd.

[pic]

[pic]

De offentlige finanser vækker bekymring

I 2011 sker der et skift fra stabilisering til konsolidering af de offentlige finanser. Efter at det samlede offentlige underskud i EU var faldet fra 6,9 % i 2009 til 6,6 % i 2010, forventes det derfor at falde yderligere. Underskuddet på de offentlige finanser for 2011 forventes nu at ligge på 4,7 % af BNP i EU og 4,1 % i euroområdet. Yderligere konsolideringsforanstaltninger, som forventes truffet, men endnu ikke er gennemført, er ikke medtaget i efterårsprognosen.

En række dyre indgreb i medlemsstaterne har haft en stor indvirkning på de offentlige finanser, selv om den offentlige gæld i de fleste medlemsstater er opstået før den sidste krise. Alt i alt nåede den offentlige gæld i EU op på 80,3 % af BNP i 2010, og den forventes ifølge efterårsprognosen at ville ligge på et tilsvarende niveau i 2011 (82,5 % af BNP) (se nedenstående figur). Tallene for den offentlige gæld er stort set uændrede i forhold til forårsprognosen (82,3 % af BNP).

[pic]

Alt i alt vækker spørgsmålet om de offentlige finanser stadig alvorlig bekymring i EU og specielt i euroområdet. Problemerne går mindst tilbage til 2007, og der er truffet foranstaltninger for at tilpasse de offentlige finanser. Selv om disse foranstaltninger har medført en gradvis forbedring af den offentlige saldo, har den seneste udvikling vist, at den virkning, som den stigende gæld har på de offentlige finansers holdbarhed, og dens afsmittende virkning på markederne for offentlig gæld er den vigtigste udfordring. Den lavere økonomiske vækst forværrede budgetsituationen og ledte opmærksomheden hen på de offentlige finansers holdbarhed. Det er hovedårsagen til de forventede lønstop eller de beskedne lønstigninger i den offentlige sektor i EU.

De offentligt ansatte i medlemsstaterne vil imidlertid komme til at mærke virkningerne af problemerne med de offentlige finanser i en længere periode, fordi det i de kommende år bliver nødvendigt at føre en stram finanspolitik. Det vil utvivlsomt få en direkte indvirkning på EU-tjenestemændenes lønninger, som på grund af anvendelsen af metoden præcist vil følge alle ændringer i lønningerne for offentligt ansatte i medlemsstaterne.

Inflationen er fortsat under kontrol

Den samlede HICP-inflation steg i første halvår af 2011, især på grund af overvæltningen af de høje energi- og landbrugsråvarepriser. Da råvarepriserne toppede i første halvår af 2011, og da priserne på oliefutures tyder på et gradvis fald fremover, forventes den samlede inflation at falde gradvis, så den når ned under 2 % i løbet af 2012. Med hensyn til det underliggende prispres vil det vedvarende outputgab, som forventes at vokse lidt i de fleste medlemsstater i 2012, fortsat begrænse inflationen, mens der kun forventes begrænsede lønstigninger på grund af den høje ledighed.

HICP forventes følge efterårsprognosen at stige til 3,0 % i 2011 (svarende til forårsprognosen).

[pic]

Indikatoren for økonomiske forventninger er faldet

Denne indikator er yderst svingende. Efter i marts 2009 at være nået ned på sin laveste værdi siden 1990 (66,9) passerede indikatoren for økonomiske forventninger (Economic Sentiment Indicator, ESI)[4] i april 2010 gennemsnitsværdien for 1990-2010 (pr. definition 100). Den nåede et højdepunkt i marts 2011 (107,4), men er faldet betydeligt i de seneste måneder (93,8 i oktober 2011), selv om den stadig ligger et godt stykke over de laveste værdier, som blev registreret i 2009.

[pic]

KONKLUSIONER

I henhold til undtagelsesklausulen i artikel 10 i bilag XI til vedtægten skal Kommissionen på grundlag af objektive oplysninger undersøge, om der er sket en pludselig og alvorlig forringelse af den økonomiske og sociale situation i EU.

Desuden skal Kommissionen i henhold til Domstolens dom i sag C-40/10 vurdere, om ovennævnte økonomiske og sociale oplysninger kan betegnes som " en ekstraordinær situation", hvor "tjenestemændenes vederlag ikke ville blive tilpasset tilstrækkeligt hurtigt under anvendelse af den normale metode" .

Som Kommissionen fastslog i sin beretning af 13. juli 2011, er " forringelse " et udtryk, som bruges til at beskrive en forværring af den økonomiske og sociale situation. Hvorvidt der er indtrådt en " alvorlig " forringelse af den økonomiske og sociale situation, afhænger af både omfang og varighed af de økonomiske og sociale virkninger, der kan konstateres . Hvorvidt der er indtrådt en " pludselig " forringelse af den økonomiske og sociale situation, afhænger af hastigheden og forudsigeligheden af de økonomiske og sociale virkninger . I denne sammenhæng er det særligt vigtigt at skelne mellem de normale udsving i de økonomiske konjunkturer og dem, der skyldes eksterne begivenheder.

De prognoser, som GD ECFIN udsendte den 10. november 2011, viser, at tendensen er forværret i 2011 i forhold til den prognose, som blev udsendt i foråret, både hvad angår de økonomiske og sociale indikatorer og den uro, som præger den europæiske økonomi.

På trods af, at korttidsindikatorerne tyder på en fortsat nedgang i den økonomiske aktivitet i EU, er den generelle vækst i år dog stadig forholdsvis høj. Specielt forventes det, at BNP fortsat vil stige i 2011; der forventes en stigning på omkring 1,6 %, svarende til niveauet for 2010 (2,0 %), hvorimod der var tale om et fald på 4,2 % i 2009. Det forventede dødvande i sidste kvartal af 2011 forventes at være begrænset til det pågældende kvartal, mens der forventes en beskeden vækst i BNP i første kvartal af 2012.

Desuden er ledigheden stabil i 2011, idet den ligger på samme niveau som i 2010 (9,7 %), mens der i 2011 for første gang forventes en positiv vækst i beskæftigelsen (0,4 %) efter to år med faldende beskæftigelse (-1,8 % i 2009 og -0,5 % i 2010).

Stigningen i aflønningen i økonomien som helhed forventes at ligge på et højt niveau i 2011 (3,0 %), mens tallet for den offentlige sektor ligger betydeligt lavere (0,6 %), hvilket er i overensstemmelse med den nedgang i købekraften for EU-tjenestemænd, som er beregnet ved hjælp af metoden (-1,8 % i 2011).

Ifølge efterårs- og forårsprognoserne vil det samlede offentlige underskud i EU falde yderligere fra lidt under 7 % i både 2009 og 2010 til 4,7 % i 2011. Den finanspolitiske konsolidering forventes at fortsætte i takt med, at det offentlige underskud reduceres, selv om den offentlige gæld i EU stadig udgør et problem for EU's økonomi, som det har været tilfældet mindst siden 2007.

Selv om efterårsprognosen for 2011 klart beskriver en mindre gunstig økonomisk og social situation end forårsprognosen, følger det af de kriterier, som er fastsat i artikel 10 i bilag XI til vedtægten, som fortolket af Domstolen, at EU ikke står over for en ekstraordinær situation for så vidt angår metoden som defineret af Domstolen, hvor tjenestemændenes vederlag ikke under anvendelse af den "normale metode" ville blive tilpasset tilstrækkeligt hurtigt til at tage hensyn til de foranstaltninger, som er blevet truffet for tjenestemænd i medlemsstaterne. Selv om der vil være en forholdsvis stor stigning i aflønningen af de ansatte i økonomien som helhed, forventes stigningen i aflønningen af ansatte i den offentlige forvaltning desuden at være beskeden, hvilket vil blive afspejlet i anvendelsen af metoden.

For så vidt angår udviklingen i aflønningen af de ansatte i den offentlige forvaltning, afspejles dette parameter fuldt ud gennem anvendelsen af metoden i 2011. De ansatte i den offentlige sektor forventes at miste 2,2 % af deres købekraft, hvilket stemmer overens med de tal, som medlemsstaterne har indsendt vedrørende tjenestemænd i medlemsstaternes centraladministration (et tab af købekraft på 1,8 %). Dette tab af købekraft vil via metoden blive anvendt på EU-tjenestemænd på alle tjenestestederne, og deres realløn vil blive reduceret med samme procentsats.

Tabet af købekraft for tjenestemænd i medlemsstaterne og EU-tjenestemænd er i overensstemmelse med den nuværende økonomiske og sociale situation, og denne situation retfærdiggør ikke foranstaltninger, som er mere vidtgående end dette tab. Kommissionen er derfor ikke i stand til at anvende undtagelsesklausulen uden at tilsidesætte artikel 10 i bilag XI til vedtægten og EU-Domstolens retspraksis.

Det udelukker dog ikke, at der kan gennemføres strukturelle reformer i EU-administrationen med direkte hjemmel i artikel 336 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde. Kommissionen vil derfor gerne minde om sit udkast til forslag af revision af vedtægten, som bl.a. indeholder forslag om en 5 % nedskæring i personalet i alle institutioner og agenturer, en forhøjelse af den obligatoriske ugentlige arbejdstid for EU-tjenestemænd til 40 timer uden lønkompensation, en forhøjelse af den normale pensionsalder til 65 år, en væsentlig skærpelse af reglerne for førtidspensionering og foranstaltninger vedrørende karrierereglerne, såsom en væsentlig nedskæring af lønnen for visse stillingskategorier. Dette er på linje med de foranstaltninger, som er blevet truffet eller bliver drøftet for offentligt ansatte i medlemsstaterne, og vil medføre betydelige besparelser på over 1 mia. EUR under den kommende flerårige finansielle ramme og endnu større beløb efter 2020.

Mere specifikt har Kommissionen på baggrund af den seneste finansielle uro og de fortsatte bestræbelser på at gennemføre besparelser i de nationale administrationer og skære ned på de nationale budgetter besluttet at foreslå en yderligere forhøjelse af den foreslåede solidaritetsafgift til 6 %. Hvis denne yderligere forhøjelse vedtages af lovgivningsmyndigheden, vil den få indvirkning på EU-tjenestemændenes løn indtil udløbet af den foreslåede reviderede metode for tilpasning af vederlag og pensioner i 2022.

Kommissionen vil formelt fremlægge dette forslag i december 2011, så snart den obligatoriske formelle høring af Vedtægtsudvalget er afsluttet.

Endelig vil Kommissionen gerne vende tilbage til det forhold, at den økonomiske vækst i EU forventes at gå i stå i sidste kvartal af 2011, mens der forventes en meget beskeden vækst i 2012. Hvis den økonomiske situation bliver yderligere forværret, og medlemsstaterne derfor træffer foranstaltninger på nationalt plan, som ikke kan dækkes tilstrækkeligt hurtigt under anvendelse af metoden, vil Kommissionen i overensstemmelse med det princip om loyalt samarbejde, som Domstolen fremhæver, anvende undtagelsesklausulen for at tage hensyn til disse foranstaltninger på nationalt plan og for at reducere den tid, der går, fra disse foranstaltninger træder i kraft, til den næste årlige tilpasning gennemføres.

[1] Disse tal kan være lidt forskellige fra tallene for tidligere år på grund af de periodiske revisioner, som foretages af Eurostat.

[2] Som følge heraf afspejler den ændringer i beskæftigelsesfrekvensen, ændringer i velfærdspolitikken og ændringer i lønniveauet.

[3] Ved den offentlige sektor skal i hele dette afsnit forstås den offentlige forvaltning. Sektoren offentlig forvaltning og service omfatter alle institutionelle enheder, som er andre ikke-markedsproducenter, hvis produktion er bestemt for individuelt og kollektivt konsum og hovedsagelig finansieret af obligatoriske betalinger foretaget af enheder, som henhører under andre sektorer, og/eller alle institutionelle enheder, der hovedsagelig beskæftiger sig med omfordeling af nationalindkomsten og -formuen. Institutionelle enheder omfatter generelle offentlige forvaltningsenheder samt visse ikke-overskudgivende institutioner og selvstændige pensionsfonde. Sektoren offentlig forvaltning og service opdeles i fire delsektorer: statslig forvaltning og service, offentlig forvaltning og service på delstatsniveau, kommunal forvaltning og service samt sociale kasser og fonde.

[4] Konjunktur- og forbrugerundersøgelser viser en gang om måneden, hvordan de forskellige økonomiske sektorer vurderer forskellige aspekter af økonomiske aktiviteter, og hvilke forventninger de har. Sektorerne er: industri, tjenesteydelser, bygge- og anlægsvirksomhed, detailhandel og forbrugere. For hver af de fem sektorer udarbejdes "tillidsindikatorer", der afspejler den enkelte sektors vurderinger og forventninger i et endimensionalt indeks. Med henblik på at afspejle den samlede økonomiske aktivitet har man siden 1985 beregnet indikatoren for økonomiske forventninger, der udgør et vægtet gennemsnit af de fem indikatorer.