MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL RÅDET OG EUROPA-PARLAMENTET om virkeliggørelse af et fælles europæiske luftrum

(Forelagt af Kommissionen)

1. Indledning

Dokumentet KOM(2001) 123 endelig indeholder et handlingsprogram for oprettelse af et fælles europæisk luftrum og definerer målene og arbejdsmetoderne for en reform af lufttrafikstyringen (Air Traffic Management, ATM) i Europa. Nærværende dokument fremsætter forslag til de enkelte områder i handlingsprogrammet.

Forslagene tager tråden op fra de konklusioner, som gruppen på højt plan om et fælles luftrum nåede frem til, og omsætter dem til EF-ret. Det giver en mere integreret og effektiv fremgangsmåde til realisering af det fælles europæiske luftrum, på linje med den fremgangsmåde, der blev fulgt til gennemførelse af det indre marked og euroen.

De sigter mod at tydeliggøre, hvilken rolle lufttrafikstyringen skal spille i Det Europæiske Fællesskabs samfundsmæssige og økonomiske udvikling, og dermed bryde med dens nuværende opsplittethed og lukkethed. De forskellige aktører inden for lufttrafikstyringen skal stå til ansvar for deres handlinger over for luftrumsbrugerne og flypassagererne. En afklaring af deres roller og ansvar vil øge sikkerhed og effektivitet.

Der er fare for, at den seneste tids tragiske begivenheder i USA får alvorlige følger for luftfartens udvikling. Til en begyndelse kunne langsommere vækst eller endda tilbagegang i lufttrafikken lette på den kroniske trængsel og de stadige forsinkelser i Europa. Men disse kendsgerninger mindsker ikke behovet for et fælles europæisk luftrum, tværtimod. Udsigterne til krise i luftfartssektoren øger presset på tilgrænsende sektorer, f.eks. lufttrafikstyringen, for lavere omkostninger og større effektivitet.

Desuden vil etableringen af et fælles europæisk luftrum gøre det lettere at håndtere sikkerhedsproblemer, især under flyvning. Harmonisering og integration medfører strammere samordning mellem luftfartstjenesteudbydere og andre operatører, herunder militæret. Afvigelser fra ordnede og planmæssige trafikstrømme som følge af uventede begivenheder eller sikkerhedsforanstaltninger kan foregribes og håndteres mere effektivt.

På baggrund af tidligere overvejelser rummer de følgende forslag troværdige midler til at opnå øget flyvesikkerhed, kapacitet og effektivitet og endda også bedre beskyttelse mod ydre trusler på en måde, der er forenelig med vækstforventningerne i Det Europæiske Fællesskab.

2. Forslag til Europa-Parlamentet og Rådets forordning om udøvelse af luftfartstjeneste i det fælles europæiske luftrum

2.1. Fællesskabet må skabe rammevilkår, der i videst muligt omfang opfylder brugernes behov. Disse rammevilkår må nødvendigvis give alle luftfartstjenesteudbydere samme forpligtelser og samme muligheder. De må fastlægge forholdet mellem tjenesteudbydere og regulerende myndighed (gennemskuelighed og tilsyn), mellem de forskellige udbydere (samarbejde), mellem udbydere og luftrumsbrugere (høring) og mellem udbydere og andre operatører, herunder militæret (samordning). De bygger på anvendelse af tre principper: en ordning for udstedelse af tilladelser til at udøve luftfartstjeneste, der gør det muligt at bruge EF-rettens regler, en kontrolmekanisme, som medlemsstaternes myndigheder kan bruge til at føre tilsyn med, at reglerne overholdes, og håndhæve dem, samt ordninger og procedurer for betaling for luftfartstjenester.

2.2. Regeludviklingen kommer således til at foregå på EF-niveau, men derudover bør der være en effektiv kontrolmekanisme, der kan sikre at reglerne overholdes, og navnlig at der føres tilsyn med tjenesteudbydernes aktiviteter. Efter forordningsforslagene bliver det hovedsagelig de nationale myndigheder, der skal kontrollere overholdelsen, og til den ende må medlemsstaterne må udpege tilsynsmyndigheder. De foreslåede foranstaltninger sikrer dog også, at Fællesskabet har håndhævelsesbeføjelser til at behandle sager, der har betydning på europæisk plan, og til at overvåge, hvorledes overholdelseskontrollen og håndhævelsen udøves på nationalt niveau. Medlemsstaterne, regulerende myndigheder, transportministerier eller civilflyvningsmyndigheder bør på eget initiativ og ved at appellere til de involverede parter kontrollere luftfartstjenesteudbyderes overholdelse af EF-bestemmelser og om nødvendigt træffe hensigtsmæssige håndhævelses-foranstaltninger. EF-lovgivningen vil knytte forbindelse mellem overholdelses-kontrol på nationalt plan og håndhævelse og kontrolprocesser på europæisk plan.

2.3. Medlemsstaternes udøvelse af beføjelser kræver, at tilsynsopgaverne adskilles fra driftsopgaverne for at sikre, at der ikke er nogen interessekonflikt. En organisation der leverer en tjenesteydelse, må ikke have ansvaret for en sådan tilsynsopgave, hverken over for sig selv eller over for noget andet organ, der leverer ydelser. Det foreslås, at forordningen som minimum kræver funktionel adskillelse mellem tilsyns- og driftsopgaver, dvs. at der i det mindste på funktionsplanet skal være særskilte organer for tilsyn og drift. Når Kommissionen aflægger rapport om virkningen af det fælles europæiske luftrum fem år efter initiativets ikrafttræden, vil den dog vurdere, om denne form for adskillelse stadig er hensigtsmæssig.

2.4. Overholdelseskontrol kræver tilstrækkelige inspektionsordninger som kan sørge for, så sikkerheden ikke bringes i fare, at tjenesteudbydernes rettigheder og forpligtelser opfyldes tilfredsstillende, og at kravene til den leverede tjeneste opfyldes. Det primære ansvar for sådanne inspektioner ligger hos medlemsstaterne og deres kompetente myndigheder, dvs. de tilsynsmyndighederne. Hvis medlemsstaterne ikke har tilstrækkelige ressourcer og faglig kompetence til at varetage denne opgave, kan de anvende specialiserede private og offentlige organisationer med omfattende erfaring inden for sikkerhed, økonomi og kvalitet. Det foreslås med henblik herpå, at der skabes et net af anerkendte organisationer, der kan inspicere og overvåge tjenesteudbydere. Der må vedtages kvalifikationskrav til de organisationer, der udfører inspektioner og undersøgelser på medlemsstaternes vegne. Det er også vigtigt at opretholde samme niveau i hele Fællesskabet, og at der ikke er forskel på de anerkendte organisationers præstationer, så tilsynsmyndighederne kan henvise til enhver af disse organisationer i Fællesskabet. Tjenesteudbyderne bedømmes således på sammen grundlag, så det sikres, at deres ydelser alle har samme høje kvalitetsstandard, hvilket er en forudsætning for, at alle medlemsstaterne kan acceptere dem.

2.5. Alle retsaktsforslagene er nært forbundet med sikkerhedsspørgsmål. Sikkerhed er et af de imperativer, der må fastholdes og styrkes i den reguleringsmetode, der etableres. Alle herefter foreslåede foranstaltninger tager hensyn til dette absolutte krav om at understøtte og forstærke sikkerhedsniveauet. Sikkerhedsspørgsmål behandles på tre forskellige planer: fastlæggelse af sikkerhedskrav, vurdering af, om sådanne krav opfyldes korrekt, samt udøvelse af den nødvendige forebyggende og korrigerende funktion på grundlag af tjenesteudbydernes sikkerhedspræstationer, inklusive etablering af sikkerhedsnet.

2.6. Hvad angår fastlæggelse af sikkerhedskrav, må Kommissionen i sidste ende overveje, hvorledes det europæiske luftfartssikkerhedsagentur (European Aviation Safety Agency, EASA) kan inddrages i sikkerhedsaspekterne ved lufttrafikstyring. Kommissionen foreslår, at sikkerhedsforanstaltninger indtil videre gennemføres på grundlag af Eurocontrols Safety Regulatory Requirements (lovfæstede sikkerheds-krav ESARR), som er udarbejdet af SRC (Safety Regulatory Committee) [1], i det omfang, de er egnede til at støtte bindende bestemmelser.

[1] Disse krav kan for øjeblikket teoretisk indarbejdes i fællesskabsretten under Rådets direktiv 93/65/EØF af 19. juli 1993 om definition og anvendelse af kompatible tekniske specifikationer for erhvervelse af udstyr og systemer til regulering af lufttrafikken (Air-Traffic-Management equipment and systems); men da formålet med dette direktiv er at fastlægge betingelser for at give udstyr i udbud, er muligheden for at indføje ESARR i EF-retten for øjeblikket begrænset til sikkerhedskrav forbundet med udstyr og systemer.

2.7. I modsætning til hvad der gælder flyvning, findes et sådant system for inspektion, certificering og overvågning af operationer ikke for lufttrafikstyring (ATM). Tjenesteudbydernes fortsatte selskabsdannelse og deres voksende autonomi kræver, at medlemsstaterne reviderer metoderne til at varetage deres ansvar for en sikker og effektiv luftfartstjeneste. Kommissionen foreslår, at der etableres et system, der både omfatter indledende godkendelse og løbende overvågning af tjenesteudbydere, for at sikre, at de stillede driftskrav overholdes. På samme måde som udstedelse af Aircraft Operator Certificates (AOC) giver udstedelse af en godkendelse Fællesskabet og medlemsstaterne mulighed for at sikre, at offentlighedens interesser beskyttes. Det giver også mulighed for indirekte at påvirke og kontrollere tjenesteudøvelsen uden at trænge sig ind på udbydernes direkte ansvar for deres sikkerhedsforhold. Denne fremgangsmåde vil støtte Fællesskabets og medlemsstaternes gennemførelse af sikkerhedsbestemmelserne og etablere en ramme, der garanterer, at sikkerheds kravene opfyldes under de forskellige scenarier for frigørelse af ekstra kapacitet.

2.8. Velegnede sikkerhedsoplysninger er en forudsætning for en forebyggende og korrigerende indsats. Kommissionen vil at foreslå, at der etableres et obligatorisk, harmoniseret hændelsesrapporteringssystem for tjenesteudbydere [2]. Det skal bygge på et system, hvorefter flyveledere indgiver rapporter, uden at der bliver tale om straf. Dette system skal indgå i den tilladelsesordning, der beskrives i punkt 2.12. Det kommer til at omfatte de relevante fællesskabsbestemmelser om fortrolighed og beskyttelse af personlige oplysninger.

[2] Kravene til et sådant system bygger på bestemmelserne i Rådets direktiv 94/56/EF af 21.11.1994 om fastsættelse af de grundliggende principper for undersøgelse af flyhavarier og flyvehændelser inden for civil luftfart samt Eurocontrols Safety Regulatory Requirements vedrørende rapportering og vurdering af sikkerhedshændelser inden for styring af luftrummet (ESARR 2).

2.9. Endelig foreslår Kommissionen, at man ved styrkelse af standardiseringsrammen vedrørende udstyr og systemer til brug ved ATM, prioriterer harmonisering af og, i hensigtsmæssigt omfang, obligatorisk indførelse af sikkerhedssystemer i luften og på jorden [3]. Disse advarselsanordninger gør det muligt at opdage hændelser eller potentielle hændelser og dermed bidrage til at undgå kollisioner, kontrolleret flyvning mod terræn (controlled flight into terrain - CFIT) og andre farlige situationer.

[3] Disse redskaber omfatter Minimum Safe Altitude Warning (advarsel om mindste sikre flyvehøjde), Short Term Conflict Alert, Medium Term Conflict Detection, Area Proximity Warning, Surface Movement Guidance and Control Systems (styrings- og kontrolsystemer for bevægelser på jorden), Airborne Collision Avoidance Systems (ACAS, flybaserede kollisionsforebyggelsessystemer).

2.10. Flyveledere har en uerstattelig ekspertise i, hvorledes systemer og teknikker fungerer. Denne ekspertise udnyttes for øjeblikket ikke fuldt ud. Flyveledere og luftfartspersonale generelt bør i højere grad involveres på to planer:

- ved vurdering af nye systemer og teknikker, f.eks. med diagnosemekanismen

- under drøftelserne om de generelle rammebestemmelser for luftnavigation ved at inddrage luftnavigationssektoren i den europaomfattende arbejdsmarkeds-dialog, der allerede eksisterer i andre lufttransportsektorer.

2.11. Manglen på flyveledere forventes at blive endnu mere akut i de kommende år på grund af alderspyramiden i dette erhverv. Løsningen af dette problem påhviler tjenesteudbyderne og er afhængig af præstationskrav, som fastsættes ved en fællesskabsforordning. Fællesskabet kan dog i samarbejde med Eurocontrol bidrage ved at identificere grundene til, at der ikke kan rekrutteres nye flyveledere. Det er ikke blot antallet af flyveledere, der giver anledning til bekymring, idet rapporten fra gruppen på højt plan understreger et andet fænomen, der giver anledning til betænkeligheder: forskellene i procedurer og uddannelse samt eksamensbeviser, som i praksis hindrer enhver personalemobilitet i Europa og enhver fleksibilitet. Kommissionen har til hensigt at foreslå løsninger på denne manglende harmonisering på fællesskabsniveau.

2.12. Kommissionen foreslår her at der indrettes et godkendelsessystem for udbydere af luftfartstjenester, hvor der fastsættes minimumsbetingelser for at udøve denne funktion på europæisk plan. Men gennemførelsen af systemet overlades til medlemsstaterne. Dette vil gøre det muligt at håndhæve de overordnede fællesskabsprincipper og at harmonisere de afgørende betingelser, som må pålægges tjenesteudbyderne. Samtidig respekteres medlemsstaternes ret til at fastlægge de vedtægter og strukturer for tjenesteudbydere, som er bedst egnet til deres nationale forhold. Dette burde også medvirke til at lette samarbejdet mellem tjenesteudbyderne. Godkendelserne skal være harmoniserede, og medlemsstaterne skal gensidigt anerkende godkendelserne for at gøre det muligt at levere tjenesteydelser tværs over grænserne. Andre bestemmelser muliggør en rimelig overgangsperiode, så de eksisterende tjenesteudbydere kan tilpasse sig godkendelsessystemets betingelser. Endelig styrkes tjenesteleveringens gennemskuelighed ved udarbejdelse af et hensigtsmæssigt regnskabssystem, der gør det muligt at beregne omkostningerne for hver enkelt tjenesteydelse og at foretage en omfattende revision.

2.13. Hvad angår lufttrafiktjenester [4] bevarer medlemsstaterne deres beføjelser til at udpege de tjenesteudbydere, som opererer under monopolagtige forhold i et specifikt luftrum på medlemsstaternes territorium. Godkendelsessystemet gør det dog også muligt for medlemsstaterne at udpege tjenesteudbydere, der er etableret i andre medlemsstater. Yderlige samarbejde og integrering mellem tjenesteudbydere, særlig i det øvre luftrum, fremmes ved oprettelse af kontrolområder på tværs af nationale grænser [5] og ved medlemsstaternes derpå følgende udpegelse af tjenesteudbydere, som har ret til at operere i disse områder. I denne forbindelse skal der tages behørigt hensyn til eksisterende regionale tjenesteudbydere, f.eks. Eurocontrols kontrolcenter for Maastricht-området [6]. På grund af denne aktivitets nære forbindelse med militære interesser og manglen på markeder i tredjelande, kan en ejerskabsbestemmelse hindre, at interesser uden for EU kan kontrollere disse tjenester, undtagen hvis gensidighed er garanteret. Der fastlægges også en fællesskabsramme for hjælpetjenester [7] på grundlag af principperne i EF-traktaten.

[4] Lufttrafiktjenester i alle flyvningens faser.

[5] Dette er de funktionelle luftrumsenheder i forslaget til forordning om tilrettelæggelse og udnyttelse af luftrummet (se bilag II).

[6] I henhold til artikel 1, stk. 2, i aftalen om Eurocontrols levering og drift af lufttrafiktjenester og -faciliteter i kontrolcentret for Maastricht-området bevarer aftaleparterne deres kompetence og forpligtelser hvad angår regler, fastsættelse af regler og organisation af luftrummet.

[7] Levering af kommunikations-, navigations- og overvågningsinfrastruktur, vejrtjenester for brugere af luftrummet, eftersøgnings- og redningstjenester samt luftfartsinformationstjenester.

2.14. Parallelt hermed foreslår Kommissionen - i sammenhæng med Eurocontrols overflyvningsafgiftssystem - ændringer af strukturen for luftrumsbrugsafgifter. Dette giver tjenesteudbyderne effektivitetsincitamenter og tilskynder også til at optimere hele systemets kapacitet både for udbydere og brugere.

2.15. Luftfartens udvikling har gjort det muligt for en række udbydere af luftfartstjenester at øge deres ledelsesmæssige og økonomiske selvstændighed. De fleste medlems-stater har overført ansvaret for levering af tjenesteydelser til agenturer med enerettigheder. Sådanne organer, som stort set er autonome og i princippet selvfinansierende, er stadig underlagt den nationale administration, hvad angår ydelsesniveau og afgifter. I disse tilfælde anmodes normalt om regulering på grund af monopollignende forhold, så tjenesteudbyderne kan opfylde politiske mål om at maksimere den almindelige økonomiske velstand; reguleringen består i at fastsætte et passende prisniveau i forhold til kvalitet og kvantitet af de ydelser, der skal leveres.

2.16. Medlemsstaterne savner stadig i vid udstrækning lovgivning om regulering af tjenesteudbyderne i økonomisk henseende. Men de har overtaget ICAO's principper for fastsættelse af afgifter for levering af luftfartstjenester [8]. Disse principper indgår igen i Eurocontrols principper [9], som Eurocontrols medlemsstater anser sig for bundet af. Men hverken ICAO eller Eurocontrol har overholdelsesmekanismer eller håndhævelsesbeføjelser. Der har ikke været tale om regulering ved indførelse af incitamenter, der belønner eller straffer og dermed tilskynder til en effektiv udøvelse af luftfartstjeneste. ICAO's og Eurocontrols bestemmelser har i øvrigt ikke direkte indflydelse på autonome tjenesteudbydere eller luftrumsbrugere.

[8] Artikel 15 i Chicago-konventionen om international civil luftfart af 1944 og dokument 9092/6.

[9] "Principles for Establishing the Cost-base for Route Facility Charges and the Calculation of the Unit Rates" (Principper for etablering for omkostningsgrundlaget for overflyvningsafgifter og beregning af enhedsraterne) - Dok. nr. 99.60.01/1.

2.17. Det er derfor af største betydning af indføre incitamenter til investering og forvaltning. Incitamenterne defineres derved, at de skal medvirke til, at udbuddet følger efterspørgslen, ved hjælp af økonomisk vinding eller tab. For at fremme samarbejdet mellem luftrumsbrugere og tjenesteudbydere skal incitamenterne udformes på en sådan måde, at disse parter ligestilles. Derfor er der behov for et afgiftssystem, der kan sikre et effektivt, gennemskueligt og omkostningsrelateret ATM-system. Endvidere må incitamenter sikre, at ATM-politikken er i overensstemmelse med miljøpolitikken og den generelle transportpolitik.

2.18. En kapacitetsøgning i Europas flyvekontrolsystem kræver større midler, end de ressourcer, der for øjeblikket er til rådighed fra Fællesskabets programmer. Brugersolidaritet skulle gøre det muligt at skaffe de nødvendige midler ved at afsætte nogle af de en route-afgifter, luftfartsselskaberne betaler i henhold til Eurocontrols overflyvningsafgiftssystem til disse projekter, bl.a. ved hjælp af foranstaltninger til at omforme dette afgiftssystem, så det indeholder kriterier, der afspejler opnåelse af fælles politiske mål. De midler, der afsættes på denne måde, vil ikke overstige besparelserne ved øget effektivitet i systemet. Om dette er gennemførligt, vil Kommissionen undersøge ved at afsætte en del af en route-afgifterne (derfor ingen indvirkning på fællesskabet's budget) til foranstaltninger, der skal øge kapaciteten i Europas flyvekontrolsystem, med henblik på at udføre projekter af fælles interesse mellem 2002 og 2005.

3. Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om organisation og udnyttelse af det fælles europæiske luftrum

3.1. Det fælles europæiske luftrum bør opfattes som et enkelt luftrum uden grænser. En harmonisering må for det første indebære vedtagelse af et grundlag med henblik på at organisere det øvre luftrum for alle medlemsstater og sikre overensstemmelse mellem de nationale organisationer, der har ansvaret for det nedre luftrum. Dette forudsætter, at der oprettes en enkelt flyveinformationsregion [10] ved at samle de 15 regioner i et fælles luftrumsudsnit. I denne region leveres lufttrafiktjenester i henhold til samme bestemmelser og procedurer. Kommissionen foreslår, at det første skridt i denne vigtige strategi skal omfatte det øvre luftrum, hvor størstedelen af de internationale flyvninger foregår. For at opnå dette er der behov for fælles udformning af luftrummet og strategisk forvaltning på europæisk niveau med støtte fra Eurocontrol.

[10] En flyveinformationsregion (Flight Information Region - FIR) betyder et udsnit af luftrummet, hvor der leveres lufttrafiktjenester. Til siderne afgrænses de traditionelt af statsgrænserne; hver enkelt FIR er underkastet særlige regler fastsat af den ansvarlige stat.

3.2. Oprettelse af en enkelt flyveinformationsregion i det øvre luftrum gør det muligt at omkonfigurere et sådant luftrum til kontrolområder. Disse udformes uafhængigt af nationale grænser. Udformningen af disse områder giver mulighed for at skabe funktionelle luftrumsblokke, hvor ansvaret for kontrollen fordeles optimalt og på linje med operative krav til en tjenesteudbyder eller en gruppe af tjenesteudbydere. Dette medfører mere effektiv udnyttelse af luftrum, systemer og personale, hvorved omkostningerne for luftrumsbrugerne nedskæres. Samtidig skal ensartet og sammenhængende planlægning for det øvre luftrum harmoniseres med udviklingen i det nedre luftrum. Kommissionen afventer forslag om den omtrentlige størrelse og beliggenhed af funktionelle luftrumsblokke fra tjenesteudbyderne i samarbejde med medlemsstaterne, idet disse forslag skal være teknisk koordinerede for at sikre operativ sammenhæng. Forslagene vil blive undersøgt af Kommissionen, som vil inddrage Eurocontrol, med henblik på en endelig beslutning om en egnet luftrumskonfiguration, dvs. den konfiguration, der giver færrest luftrumsblokke, uden at det går ud over systemets samlede effektivitet.

3.3. Samtidig med forslaget om at skabe en fælles øvre flyveinformationsregion stiller Kommissionen følgende forslag:

- luftrumskategorier harmoniseres, bl.a. for at udvikle dette luftrums struktur, rute- og sektorudformning og for at sikre, at der leveres pålidelige og fuldstændige informationer til både regulerende myndigheder og luftrumsbrugere

- luftrummet organiseres og styres med henblik på at tildele sektorer til tjenesteudbydere og organisere overførsel af luftrum mellem tjenesteudbydere. Afgrænsningen af de luftrumssektorer, der tildeles tjenesteudbyderne, skal være i overensstemmelse med den definition af luftrummet, der vedtages på europæisk plan

- der fastsættes regler for organisering af luftrafikreguleringen, herunder bedre planlægning, prioriteringsregler i tilfælde af overbelastning, aflastningsruter og en krisemekanisme. Eurocontrols centrale lufttrafikreguleringsenhed er et nyttigt redskab, som det bliver nødvendigt at videreudvikle ved at optage bestemmelser om dens opgaver og mandat i fællesskabsretten

- der fastsættes mekanismer til mere disciplineret udnyttelse af luftrummet, til at integrere lufthavne i forvaltningen af luftrummet og forbedre samordningen mellem lufthavn og luftrumsslots.

3.4. Udnyttelsen af luftrummet skal tilrettelægges på en sådan måde, at de specifikke militære behov tilgodeses. Uden at det skal tilsidesætte absolutte militære nødvendigheder, er hensynet til en effektiv udnyttelse af luftrummet grund nok til en nøjere samordning mellem de to brugerkategorier: civile og militære. Et første skridt i denne retning vil være, at alle medlemsstater gennemfører begrebet fleksibel udnyttelse af luftrummet [11] fuldstændigt og sammenhængende i det øvre luftrum, og - i en senere fase - i det nedre. For at lette en ensartet og optimal anvendelse af et sådant begreb, foreslår Kommissionen, at der etableres kriterier for dets anvendelse på grundlag af principperne ensartethed, fuldstændighed, tillid, prioritet, deltagelse, enkelhed og gennemskuelighed. Desuden fremmer Kommissionen et tættere civilt/militært samarbejde. Det vil medvirke til, at sikkerheden under brug og styring af luftrummet styrkes over for eventuelle indtrængende.

[11] "Flexible Use of Airspace" (fleksibel udnyttelse af luftrummet) er et luftrumsforvaltningsbegreb, der er udviklet af Eurocontrol og som på nuværende tidspunkt anvendes i ECAC-området (European Civil Aviation Conference - ECAC) og som bygger på det grundlæggende princip, at luftrummet ikke længere skal betegnes som enten rent civilt eller militært luftrum, men betragtes som en enhed, hvor alle luftrumsbrugere skal have plads i det omfang, det er muligt.

3.5. Luftrummet kan kun udnyttes effektivt, hvis lufttrafikstyringen udøves sømløst og effektivt både i det nationale luftrum og i større enheder. Styring af luftrummet er en af hovedfunktionerne for ATM, og civile og militære tjenester supplerer hinanden som partnere i ATM-systemet. Fleksibel udnyttelse af luftrummet og europæisk forvaltning af luftrummet kan derfor ikke opnå den påkrævede effektivitet uden operativ og teknisk interoperabilitet mellem civile og militære tjenesteudbydere. Udøvelse af civil/militær lufttrafiktjeneste er ikke organiseret ensartet i hele Fællesskabet. Kommissionen tilskynder medlemsstaterne og Eurocontrol til at tage skridt til at forbedre interoperabiliteten på dette område.

4. Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om interoperabilitet i det europæiske lufttrafikstyringsnet

4.1. Fællesskabet har beslutningsmekanismer, der gør det muligt at harmonisere og standardisere på europæisk niveau. Med henblik herpå foreslår Kommissionen på eget initiativ (med forbehold af overholdelse af allerede indgåede internationale forpligtelser) en tekst, der lader princippet om standardisering finde anvendelsen på området lufttrafikstyring. Målet er at skabe et instrument, som er effektivt og omfattende. Det skal dog også være hurtigt og fleksibelt, så de nødvendige tekniske bestemmelser kan fastlægges og gennemføres på europæisk plan. Udvalget for det Fælles Luftrum, som bl.a. skal erstatte det eksisterende udvalg i henhold til direktiv 93/65/EØF [12], er uundværligt, hvis dette skal lykkes [13].

[12] Rådets direktiv 93/65/EØF af 19. juli 1993 om definition og anvendelse af kompatible tekniske specifikationer for erhvervelse af udstyr og systemer til regulering af lufttrafikken (air traffic management equipment and systems).

[13] Se også Kommissionens rapport om gennemførelse af Rådets direktiv 93/65/EØF (KOM(1999) 454 endelig af 1.10.1999).

4.2. Det foreslås, at reguleringen finder sted på tre forskellige planer:

- Der vedtages væsentlige krav som obligatoriske referencepunkter for alle, der beskæftiger sig med udvikling, produktion og drift af systemer. Dette skulle bl.a. sikre interoperabilitet og gnidningsløs levering af luftfartstjenester. Disse krav indeholder tilstrækkelige oplysninger til, at de involverede og de nationale myndigheder kan fortolke dem ensartet.

- Der fastlægges gennemførelsesbestemmelser med henblik på at håndhæve ovennævnte krav, i det omfang det er nødvendigt, i form af specifikke krav, som er bindende for de involverede. Formålet på dette plan er at sikre overensstemmelse med den operative og tekniske udvikling, når det er nødvendigt på grund af dens grænseoverskridende karakter, som medfører behov for integrerede operationer. For at sikre en ensartet indsats, kan gennemførelsesbestemmelserne også fastsætte en fælles indførelsesdato for nye operationskoncepter eller tekniske fremskridt, som alle operatørerne skal pålægges. ICAO-standarder og Eurocontrol-standarder kan inddrages på dette plan.

- Europæiske standarder og/eller tekniske specifikationer fra Eurocontrol udarbejdes på det nederste niveau i reguleringsprocessen og indebærer, at de involverede skal være enige om frivillig anvendelse af standarderne.

4.3. Procedurer for udarbejdelse af ovennævnte krav og standarder skal afspejle, om de er obligatoriske eller frivillige. Kommissionen foreslår derfor, at der etableres gennemførelsesbestemmelser på grundlag af det arbejde, der udføres af Eurocontrol, idet man bl.a. bygger på Eurocontrols fremtidige reguleringsproces med den såkaldte Notice of Proposed Rule-Making (ENPRM - meddelelse om foreslåede bestemmelser). Europæiske standarder etableres i overensstemmelse med EF's standardiseringsmetode [14] ved konsensus og efter offentlig høring og godkendelse i de anerkendte europæiske standardiseringsorganisationer i samarbejde med Eurocae (European Organisation for Civil Aviation Equipment) [15]. Dette indebærer forpligtelse til uændret gennemførelse på nationalt niveau med samme værdi som en national standard og tilbagetrækning af enhver modstridende national standard [16]. På særligt specialiserede områder kan Eurocontrol eventuelt udvikle tekniske specifikationer, navnlig om operative forhold, hvor der er behov for koordinering mellem tjenesteudbydere.

[14] Rådets afgørelse af 7. maj 1985 om en ny metode i forbindelse med teknisk harmonisering og standarder.

[15] The European Organisation for Civil Aviation Equipment (Euracae - den europæiske organisation for udstyr til civil luftfart) er en europæisk non-profit-sammenslutning, som blev etableret i 1963, med medlemmer fra de nationale luftfartsmyndigheder, udstyrsproducenter og luftfartsselskaber.

[16] Dette forslag er et betydeligt fremskridt i forhold til den nuværende situation, hvor Eurocontrol stadig udarbejder funktionelle og tekniske specifikationer, som er frivillige. Disse specifikationer anvendes dog sjældent på samme måde i medlemsstaterne som i deres offentliggjorte form, og effektiviteten af denne proces undergraves af manglende gennemskuelighed og balance mellem de involverede i definitionen af tekniske tekster. Endvidere indeholder de ofte elementer af både obligatorisk og frivillig art.

4.4. Vedrørende produkterne skal producenterne fremsætte en erklæring om overensstemmelse med væsentlige krav. Overensstemmelse med europæiske standarder skaber en formodning om overensstemmelse med væsentlige krav. Overensstemmelsesvurderingen følger en modulbaseret fremgangsmåde, jf. Rådets beslutning 93/465/EØF [17]. Der findes forskellige moduler til overens-stemmelsesvurdering, som anvendes alt efter, hvilken risiko der er forbundet med de pågældende produkter. De varierer fra moduler, som overlader ansvaret for overensstemmelsesvurderingen til leverandøren (fabrikanterklæring) til moduler, som kræver streng kvalitetskontrol for at sikre overensstemmelse. Den foreslåede fremgangsmåde gør det muligt for produktet at cirkulere frit på det indre marked, når det har fået overensstemmelseserklæring i sin egen medlemsstat. Dermed tilvejebringes betingelserne for konkurrence mellem producenterne.

[17] Rådets afgørelse 93/465/EØF af 22. juli 1993 om modulerne for de forskellige faser i procedurerne for overensstemmelsesvurdering og regler om anbringelse og anvendelse af "CE-overensstemmelsesmærkningen", med henblik på anvendelse i direktiverne om teknisk harmonisering.

4.5. Før ibrugtagning godkendes systemer, når udbydere af luftfartstjenester indsende en erklæring til de nationale kontrolmyndigheder om, at systemerne er i overensstemmelse med de væsentlige krav. Udbydere af luftfartstjenester henvender sig herom til bemyndigede organer og anerkendte organisationer, hvis gennemførelsesbestemmelserne kræver det. Den foreslåede fremgangsmåde gør det også muligt at overvåge udviklingen af udstyr og systemer for at kontrollere overensstemmelsen med væsentlige krav og tilknyttede gennemførelses-bestemmelser. Denne fremgangsmåde tager også højde for overgangsforhold forbundet med manglende gennemførelsesbestemmelser og europæiske standarder for mange systemer.

4.6. Oprettelse af et fælles, integreret luftrum betyder, at man på europæisk niveau kan udarbejde de løsninger, som både teknisk og erhvervsmæssigt er de bedste, og som er bedst egnet til luftrumsbrugernes og passagerernes behov generelt. Fællesskabet kan give afgørende støtte på dette område ved at optimere sine procedurer for økonomisk støtte via TEN-programmet (transeuropæiske net) og EU's femte rammeprogram for forskning og teknologiudvikling (1998-2002). Kommissionen har i sit forslag om det næste rammeprogram om forskning (2003-2006) medtaget flyveteknisk forskning som en prioritet navnlig med henblik på at øge kapaciteten og sikkerheden i lufttransporten, idet dette støtter gennemførelsen af det fælles europæiske luftrum. Dermed bakkes der op om dels de henstillinger, som for nylig blev fremsat af en gruppe af fremtrædende luftfartskyndige, der udpegede lufttrafikstyring som en af de vigtigste væksthæmmende faktorer inden for luftfarten [18], dels målene for handlingsplanen eEurope 2002, som stats- og regeringscheferne godkendte i Feira. Kommissionen planlægger på denne måde at skabe en ramme for projekter af europæisk interesse, f.eks. vedrørende satellitnavigation (Galileo), databearbejdning og kommunikation samt luftfartsdata og planlægningsinstrumenter.

[18] Se rapporten fra gruppen af fremtrædende luftfartskyndige: "European Aeronautics: a vision for 2020. Meeting society's needs and winning global leadership" (Europæisk flyveteknik: en vision for 2020. Opfyldelse af samfundets behov og opnåelse af en international lederposition), januar 2001.

5. Konklusion

5.1. EF-rammen omfatter midler til at gennemføre de retningslinjer, der anbefales af gruppen på højt plan om et fælles europæisk luftrum. Oprettelse af det fælles europæiske luftrum kræver foranstaltninger af samme art som oprettelse af det indre marked. Udarbejdelse af disse foranstaltninger kræver dog teknisk ekspertise, som ikke findes i Kommissionens tjenestegrene, men som stilles til rådighed inden for rammerne af ordninger med Eurocontrol. Det forudsætter også, at Det Europæiske Råd overvejer, om der kan oprettes en fælles ramme for militært samarbejde.

5.2. Kommissionen foreslår derfor Europa-Parlamentet og Rådet at vedtage forslagene til forordninger. Kommissionen agter også at træffe alle nødvendige foranstaltninger for at oprette den institutionelle ramme, der er påkrævet med henblik på at tilrettelægge militært samarbejde.