Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Kommissionens forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om fælles rammebestemmelser for elektroniske kommunikationsnet og -tjenester"

(2001/C 123/13)

Rådet for Den Europæiske Union besluttede den 16. oktober 2000 under henvisning til EF-traktatens artikel 95 at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Transport, Energi, Infrastruktur og Informationssamfundet, som udpegede Göran Lagerholm til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 7. december 2000.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 378. plenarforsamling af 24.-25. januar 2001, mødet den 24. januar, følgende udtalelse med 77 stemmer for og 1 hverken for eller imod.

1. Indledning

1.1. Siden 1990 har Kommissionen gradvist opstillet et omfattende lovgrundlag for liberaliseringen af teleområdet. Dette har været afgørende for EU's globale konkurrenceevne. En avanceret kommunikationsindustri er desuden en forudsætning for, at Europa kan virkeliggøre informationssamfundet. Det Europæiske Råd fremhævede på mødet den 23.-24. marts 2000 i Lissabon det potentiale for vækst, øget konkurrenceevne og beskæftigelse, som overgangen til en digital videnbaseret økonomi byder på. Det understregede ikke mindst, hvor vigtigt det er for Europas erhvervsliv og borgere at have adgang til et bredt udvalg af tjenester og til billig kommunikationsinfrastruktur i verdensklasse.

1.2. Med det hidtidige regelsæt for telekommunikation er det lykkedes at skabe vilkår for effektiv konkurrence i telesektoren i overgangsfasen fra monopolmarked til et marked med fri konkurrence. De nye rammebestemmelser for kommunikationsinfrastruktur og -tjenester sigter mod at fremme og videreføre et åbent og konkurrencebaseret europæisk marked for kommunikationstjenester, at sikre alle EU-borgere adgang til tjenester og endelig at konsolidere det indre marked.

2. Kommissionens forslag

2.1. Som følge af konvergensen mellem telekommunikations-, medie- og IT-sektoren(1) bør alle elektroniske kommunikationsnet og -tjenester være omfattet af ét og samme regelsæt. Dette regelsæt bør bestå af det foreliggende rammedirektiv og følgende retsakter:

- direktiv om tilladelser for elektroniske kommunikationsnet og -tjenester,

- direktiv om adgang til og samtrafik mellem elektroniske kommunkationsnet og tilhørende faciliteter,

- direktiv om forsyningspligt og brugerrettigheder i forbindelse med elektroniske kommunikationsnet og -tjenester,

- direktiv om behandling af personoplysninger og beskyttelse af privatlivets fred i den elektroniske kommunikationssektor og

- forordning om adgang til abonnentnet.

2.1.1. Ud over denne forslagspakke er der et forslag til beslutning om et regelværk for radiospektrumpolitikken i EU.

2.1.2. De foreliggende forslag bygger på brede offentlige høringer om grønbogen om konvergens, grønbogen om radiospektrumpolitik(2) samt revurderingen af den eksisterende kommunikationslovgivning i 1999(3).

2.2. I artikel 1 formuleres de nye rammebestemmelsers mål og anvendelsesområde: at fastsætte harmoniserede rammer for regulering af elektroniske kommunikationsnet og -tjenester; det vil sige, at alle satellit- og jordbaserede net, både faste og trådløse, er omfattet.

2.3. I rammedirektivets kapitel II fastsættes de principper og procedurer, der skal gælde for de nationale tilsynsmyndigheder. Medlemsstaterne skal garantere tilsynsmyndighedernes uafhængighed og offentliggøre deres ansvarsområde. Det fastslås endvidere, at afgørelser skal kunne påklages til en instans, der er uafhængig af regeringen. De nationale tilsynsmyndigheder har ret til at indsamle oplysninger fra markedets aktører, så de kan varetage deres opgaver effektivt. De skal høre alle berørte parter om påtænkte afgørelser og udøve deres beføjelser på en upartisk og gennemskuelig måde.

2.4. De nationale myndighedsorganer skal i henhold til kapitel III fremme et åbent og konkurrencebaseret marked på en teknologineutral måde, bidrage til udviklingen af det indre marked og varetage borgernes interesser. Derudover skal de fremme harmoniseringen af frekvensanvendelsen i EU og sikre en effektiv forvaltning af radiospektret, ligesom de skal sikre, at der stilles tilstrækkelige nummerressourcer og nummerserier til rådighed efter gennemskuelige, ikke-diskriminerende og objektive kriterier. Der skal indføres hurtige, ikke-diskriminerende procedurer for indrømmelse af anlægsrettigheder og for fælles brug af faciliteter, som i visse tilfælde kan blive obligatorisk.

2.5. De generelle bestemmelser i kapitel IV gælder for flere direktiver i den nye lovpakke. Det fastslås, at en virksomhed anses for at have en stærk markedsposition, hvis den enten alene eller i fællesskab med andre økonomisk står så stærkt, at den i væsentlig grad kan fastlægge sin adfærd uden hensyntagen til konkurrenter, kunder og i sidste ende forbrugerne.

2.6. Markeder, som strækker sig over en eller flere nationale grænser, og som er anført i en (endnu ikke udfærdiget) kommissionsbeslutning om relevante produkt- og tjenestemarkeder, skal underkastes regelmæssige markedsanalyser. Hvis en national tilsynsmyndighed efter en markedsanalyse fastslår, at der i et givet geografisk område ikke er effektiv konkurrence, skal tilsynsmyndigheden indføre eller opretholde sektorspecifikke forpligtelser.

2.7. Andre bestemmelser omhandler standardisering og bilæggelse af tvister. Med henblik på harmoniseringen i det indre marked kan Kommissionen udstede henstillinger eller vedtage bindende harmoniseringsforanstaltninger efter udvalgsproceduren, og den bistås af Kommunikationspolitisk Udvalg. I medfør af rammedirektivet nedsættes der desuden en uafhængig kommunikationspolitisk arbejdsgruppe på højt plan, der har rådgivende status.

3. Generelle bemærkninger

3.1. Informationsteknologisektoren (IT-sektoren) og telekommunikationssektoren har gennemgået en imponerende udvikling gennem de sidste ti år. Hidtil har de europæiske brugere ikke altid nydt godt af de laveste priser, men i flertallet af medlemsstater kan de vælge tjenester, som dækker deres behov i en udstrækning, som der næppe findes magen til i verden. I de fleste medlemsstater falder priserne støt.

Dette er primært muligt i kraft af den tekniske udvikling, men disse muligheder ville ikke være blevet udnyttet, hvis ikke EU's lovgivning på telekommunikationsområdet havde åbnet døren for konkurrence ved at afskaffe de historiske monopolstillinger og andre særrettigheder.

Selv om overgangen fra et monopolistisk til et konkurrencepræget udbud endnu ikke er fuldført i samtlige medlemsstater og på samtlige relevante markeder, står det mere og mere klart, at 1990'ernes regelsæt ikke er tilstrækkeligt fleksibelt til de hurtige markedsændringer, som både indebærer, at de eksisterende varer og tjenester forbedres, og at der udvikles nye, delvist på grund af konvergensen mellem forskellige teknikker.

3.2. I udtalelsen om Kommissionens meddelelse om revurderingen af kommunikationslovgivningen i 1999(4) støttede Det Økonomiske og Sociale Udvalg generelt forslaget om et nyt regelsæt for elektronisk kommunikation.

3.2.1. I nævnte udtalelse hed det:

"Det er positivt, at Kommissionen vil basere den foreslåede tilpasning af rammebestemmelserne på:

- at fremme og videreføre et åbent og konkurrencebaseret europæisk marked;

- at konsolidere det indre marked;

- i højere grad at satse på konkurrencelovgivningen og forenkle og reducere omfanget af sektorspecifik lovgivning, som skal kombineres med henstillinger, retningslinjer og brancheaftaler; ud over at dække behovet for at regulere adgangen til knappe ressourcer skal sektorspecifik lovgivning kun anvendes på områder, hvor der ikke er tilstrækkelig konkurrence, og kun i en overgangsperiode;

- at tilstræbe teknologisk neutralitet uden vedtagelse af Internet-specifikke bestemmelser. Teknologisk neutral regulering skal imidlertid ikke føre til strengere regulering af nye tjenester, men snarere til en reduktion af den gældende specifikke regulering af traditionelle tjenester"

3.2.2. ØSU fremhævede, at "når Kommissionen udvikler detaljerne i sin strategi, skal det sikres, at disse principper fortsat står i forgrunden. Det skal også påses, at gennemførelsen af forslagene ikke sker i det tempo, der sættes af det langsomste medlemsland; tværtimod skal den sektorspecifikke lovgivning erstattes af almindelig konkurrencelovgivning på de forskellige markeder (geografiske såvel som tjenestemæssige), hvormed der automatisk opstår konkurrence. Problemet kan tænkes at blive større med EU's udvidelse. Udvidelsen kan også gøre det nødvendigt at yde passende bistand til visse nye aktører."

3.2.3. Det hed videre, at "ØSU fremhæver de konvergerende kommunikationsmarkeders globale karakter. De foreslåede EU-rammebestemmelser må ikke anskues isoleret. Det er vigtigt, at de europæiske aktørers konkurrenceevne bevares og sikres en god grobund. Regional regulering kan risikere at medføre, at det europæiske marked isoleres fra verdensmarkedet, især hvis en omfattende regulering får lov til at hæmme markedskræfternes frie spil. ØSU opfordrer derfor Kommissionen til at tage højde for de konsekvenser, eventuelle foranstaltninger vil få for den europæiske industris konkurrenceevne."

3.3. ØSU konstaterer med tilfredshed, at Kommissionen har bibeholdt hovedtrækkene i det foreslåede regelsæt efter de omfattende offentlige høringer om revurderingen af kommunikationslovgivningen i 1999.

3.3.1. ØSU mener, at princippet om stadig mere fleksible bestemmelser med et begrænset antal offentlige beskyttelsesforanstaltninger, som kendetegner direktivforslagene, er fornuftigt, set i både en indholdsmæssig og en tidsmæssig kontekst. Det bifaldes endvidere, at det nye rammedirektiv sigter mod at sikre forudsigelige vilkår og bedre overensstemmelse med EU's generelle konkurrence- og forbrugerbeskyttelseslovgivning.

3.4. Det er særdeles vigtigt, at der sker en hurtig tilpasning til de generelle bestemmelser. Den tidsplan, Kommissionen foreslår, kan af institutionelle og praktiske grunde nok ikke forkortes yderligere. I forhold til den reelle teknologi- og markedsudvikling kan den dog vise sig at være alt for langsommelig, så den risikerer at hæmme den konkurrenceevne, den europæiske elektroniske kommunikationssektor fremviser i dag.

3.5. ØSU støtter Kommissionens målsætning om at indføre fælles rammebestemmelser for elektroniske kommunikationsnet og -tjenester i EU samt - overordnet set - de foreslåede bestemmelser. De forskellige direktivforslag indeholder dog visse detaljer, som ØSU ikke kan tilslutte sig.

3.6. På enkelte punkter forekommer der passager, som synes at være præget af modsigelser og ikke helt falder i tråd med de generelle retningslinjer. Disse punkter kommer ØSU ind på i sine udtalelser om de enkelte direktivforslag.

4. Rammedirektivet

4.1. Det må bifaldes, at rammedirektivet kun sigter mod de tilfælde, hvor der ikke er effektiv konkurrence på et relevant marked. Det er ligeledes prisværdigt, at begrebet relevant marked defineres på samme måde som i EU's konkurrencebestemmelser. Der er mangeårige erfaringer med denne praksis, og resultatet kan forudses med ret stor sikkerhed.

4.2. Det debatteres i medlemsstaterne, om markedsanalyseresultatet skal give anledning til konkurrenceregulering på forhånd frem for den traditionelle efterfølgende regulering. Mange mener, at forhåndsforpligtelser kun bør anvendes i forbindelse med virksomheder, der har en dominerende markedsposition i kraft af, at de har finansieret investeringer inden for rammerne af et monopolsystem. Denne holdning synes faktisk at ligge på linje med Kommissionens direktivforslag, når man ser på betragtningerne (nr. 20). Dette bør efter ØSU's mening også komme til udtryk i selve direktivet.

4.3. Man kan også mene, at det modsatte af reguleringsindgreb - dvs. når anvendelsen af en given lovbestemmelse skal ophæves på midlertidig eller permanent basis, hvis målet med lovgivningen er nået - bør fremhæves mere eftertrykkeligt. For både slutbrugere og leverandører er det mindst lige så vigtigt, at lovreguleringen ikke fortsat anvendes, når målet med den er nået. Man skal i den forbindelse sikre sig en vis stabilitet i anvendelsen, så der ikke gribes til regulering igen, så snart der konstateres en - måske midlertidig - afvigelse fra de fastsatte mål.

4.4. Kommissionen foreslår, at de nuværende forpligtelser for virksomheder, der har en stærk markedsposition, skal overføres til en ny ordning. ØSU mener, at det i givet fald må præciseres, at den gældende lovgivning kun skal anvendes, indtil den første markedsanalyse er gennemført i medfør af det nye direktiv. Dette burde have været præciseret i det foreslåede rammedirektiv.

4.5. Spørgsmålet om lovgivningens forudsigelighed er meget vigtigt. Tillid til konkurrencereglerne plejer at fremme forudsigeligheden, men erfaringen viser, at anvendelsen af et fælles regelsæt kan føre til stærkt afvigende fortolkninger medlemsstaterne imellem, som det fremgik af meddelelsen om virksomheder med en stærk position på mobilkommunikationsmarkederne. Mens telefoni hovedsageligt har været en indenlandsk tjeneste, bliver de nye IT-tjenester hurtigt grænseoverskridende, hvilket kræver en mere harmoniseret udlægning end det nuværende system kunne sikre.

4.6. Derfor støtter ØSU tanken om lister over acceptable indgreb fra de nationale tilsynsmyndigheders side og pligten til at anmelde påtænkte reguleringsforanstaltninger i medlemsstaterne i overensstemmelse med artikel 6. Det er imidlertid spørgsmålet, om en fuldstændig høring af samtlige medlemsstater i praksis er forenelig med det høje tempo, der kræves, når det gælder regulering af IT-markedet. Problemet kan blive betydeligt større i forbindelse med, at EU udvides, og der dermed bliver større forskel på medlemsstaternes kommunikationsmiljø. Det bør derfor overvejes endnu en gang, om ikke den normale procedure for harmonisering af reguleringsforanstaltninger kunne udformes på en sådan måde, at en foranstaltning kun skal meddeles til Kommissionen.

4.7. ØSU er bekymret over, at Kommissionen f.eks. i henhold til artikel 14 formelt set kun er forpligtet til at høre de nationale tilsynsmyndigheder. Efter ØSU's opfattelse bør også brugerne og industrien høres på en måde, som kan forenes med de korte tidsfrister, der er nødvendige. ØSU er betænkelig ved direktivets artikel 14, stk. 6. Bestemmelsen indebærer, at Kommissionen kan ændre eller ophæve enhver afgørelse, der er truffet af en national tilsynsmyndighed.

4.8. I henhold til det foreslåede rammedirektiv skal Kommissionen have ret til - i hvert fald midlertidigt - at hindre iværksættelsen af de foranstaltninger, de nationale myndigheder har vedtaget på grundlag af ovennævnte artikler og i spørgsmål om forvaltning af radiospektrum. Denne indskrænkning i medlemsstaternes beslutningstagning er begrundet, idet markedsdefinitionerne og samtrafikken er helt afgørende for et velfungerende indre marked. Det ligger i subsidiaritetsprincippet, at EU er det laveste niveau, hvor disse beslutninger kan træffes. Artiklen bør dog anvendes på en rimelig måde og i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet. Den må ikke kunne udvides til andre reguleringstiltag end dem, der nævnes i artiklen.

4.8.1. Hvis beslutninger om tilladelse til handel med brugsrettigheder til radiospektrum i overensstemmelse med artikel 8, stk. 6, skal træffes efter den procedure, der er beskrevet i artikel 6, skal det gøres krystalklart, hvilken del af tilladelserne der har så stor grænseoverskridende betydning, at det ikke kan forvaltes bedre på nationalt plan. Hovedparten af frekvenstilladelserne vedrører sandsynligvis anvendelse inden for en medlemsstats grænser og har ikke væsentlige konsekvenser for EU som helhed. Til praktisk løsning af eventuelle forstyrrelser i grænseområderne findes der en velfungerende international procedure, der er baseret på ITU's radioreglement. Anvendelsen af proceduren i artikel 6 bør derfor begrænses til områder, der er vigtige for IT-konkurrencen som helhed, så som GSM eller UMTS.

4.9. Ordlyden i artikel 4 om retten til at påklage en afgørelse fra en national tilsynsmyndighed forekommer at være noget uklar på et vigtigt punkt. I artikel 4, stk. 1, hedder det: "Indtil klagesagen er afgjort, står den afgørelse, som den nationale tilsynsmyndighed har truffet, ved magt". Det bør præciseres, at dette ikke påvirker en berørt parts mulighed for at få fuldbyrdelsen af en afgørelse fra en national tilsynsmyndighed udsat, mens afgørelsen prøves, i de medlemsstater, hvor en sådan procedure findes.

4.10. ØSU betragter det som et prisværdigt forsæt, at Kommissionen tilstræber teknologisk neutralitet, men understreger, at dette ikke så let lader sig gennemføre på kort sigt.

4.10.1. Teknologisk neutralitet må ikke forstås sådan, at bestemmelser, der gælder for traditionelle tjenester, skal anvendes på nye områder. Efter ØSU's mening er forslaget om regulering af samtrafikken et godt eksempel på, at denne fremgangsmåde kan være uheldig.

4.10.2. Reglerne om samtrafik har deres udgangspunkt i telefoni, der er en standardiseret overføringstjeneste med standardiserede brugerterminaler. I dette tilfælde er det nemt at definere samtrafik: alle skal kunne nå og kunne nås af telefonitjenesten, uanset hvilket telefonnet, man er tilsluttet. Når nye tjenester udvikles med telefoni som basis, indebærer det, at f.eks. telefax også omfattes af samtrafikken.

4.10.3. Tjenester, der er baseret på internetprotokollen (IP), og især Internettet selv, er slet ikke i samme grad som telefonitjenester ensartede, snævert afgrænsede og uden valgmuligheder for kunderne. I forbindelse med IP-tjenester vælger kunderne forskellige former for adgang afhængigt af brugsmåden. En kunde kan have en UMTS-telefon eller en PC for at kommunikere på nettet. Kunden kan være tilsluttet telefonnettet via et modem eller have en bredbåndstilslutning med 10-20 gange højere kapacitet. Det kan f.eks. kun svare sig at betale for dyre bredbåndsnet, hvis kunden også er villig til at betale for at downloade tjenester som f.eks. levende billeder. For "almindelige surfere" er en tiendedel af den kapacitet, der kræves til levende billeder, fuldt ud tilstrækkelig.

4.10.4. Den grundlæggende lighed, der er mellem alle telefonnet, og som det traditionelle samtrafikbegreb er bygget op omkring, har altså ikke noget sidestykke i IP-verdenen. I praksis kan man ikke fremføre alle IP-tjenester via et hvilket som helst elektronisk kommunikationsnet, fordi nettene har så vidt forskellig kapacitet. Net med lavere kapacitet kan blive fuldstændig blokeret, hvis man indfører obligatorisk samtrafik. Alternativet ville være en omkostningskrævende opgradering.

4.10.5. Efter ØSU's mening vil det dog næppe volde problemer, hvis der ikke indføres samtrafikrettigheder. I flertallet af medlemsstaterne er man vidne til en lynhurtig etablering af parallelle infrastrukturer for bredbånd på et konkurrencepræget marked. Ejerne af disse infrastrukturer har derfor en stærk økonomisk interesse i at være åbne for at tiltrække sig mest mulig trafik, og åbenhed er også et krav fra Internetbrugernes side. Der synes snarere at være en risiko for, at visse nye infrastrukturer kan konkurrere på en usund måde ved at satse på bibeholdte særrettigheder inden for f.eks. eldistribution eller fysisk kommunikation, end en risiko for, at den elektroniske informationsstrøm hæmmes.

4.10.6. Det er klart, at nye, hurtigt voksende markeder som markedet for bredbåndstjenester i perioder kan være præget af en mangelfuld konkurrence, som set ud fra et statisk og rent formalistisk synspunkt kunne danne basis for en stærk markedsposition. Dette kan på sin vis bruges som argument for at kræve omkostningsorienterede priser, men ØSU ser en risiko for, at det også kan hæmme investeringslysten og mindske konkurrencen på længere sigt. Man skal holde sig for øje, at forholdene på disse nye markeder klart adskiller sig fra det traditionelle faste telefonnet, der er referencerammen for samtrafikbegrebet, på et afgørende punkt, idet hovedparten af investeringerne i det faste net allerede er foretaget, og formålet med reguleringen er at udnytte de allerede eksisterende faciliteter bedst muligt.

Bruxelles, den 24. januar 2001.

Göke Frerichs

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) Grønbogen om konvergensen mellem telekommunikationssektoren, mediesektoren og informationsteknologisektoren og de lovgivningsmæssige implikationer heraf - Mod en informationssamfundsstrategi (KOM(97) 623 endelig udg.); ØSU's udtalelse: EFT C 214 af 10.7.1998.

(2) Kommissionens meddelelse: Den videre udvikling inden for radiospektrumpolitikken - Resultaterne af den offentlige høring om grønbogen (KOM(1999) 538 endelig udg.); ØSU's udtalelse: EFT C 169 af 16.6.1999.

(3) Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget: Fastlæggelse af nye rammebestemmelser for elektronisk kommunikationsinfrastruktur og tilhørende tjenester - Revurdering af kommunikationslovgivningen i 1999 (KOM(1999) 539 endelig udg.); ØSU's udtalelse: EFT C 204 af 18.7.2000. Kommissionens meddelelse: Resultaterne af den offentlige høring om revurdering af kommunikationslovgivningen i 1999 og vejledende principper for de nye rammebestemmelser (KOM(2000) 239 endelig); ØSU's udtalelse: EFT C 14 af 16.1.2001.

(4) Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget: Fastlæggelse af nye rammebestemmelser for elektronisk kommunikationsinfrastruktur og tilhørende tjenester - Revurdering af kommunikationslovgivningen i 1999 (KOM(1999) 539 endelig udg.); ØSU's udtalelse: EFT C 204 af 18.7.2000. Kommissionens meddelelse: Resultaterne af den offentlige høring om revurdering af kommunikationslovgivningen i 1999 og vejledende principper for de nye rammebestemmelser (KOM(2000) 239 endelig); ØSU's udtalelse: EFT C 14 af 16.1.2001.