Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Kommissionens hvidbog 'Fair betaling for brug af infrastruktur: En model for trinvis indførelse af fælles afgiftsbestemmelserfor transportinfrastrukturen i EU'"

(1999/C 116/07)

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber besluttede den 31. juli 1998 under henvisning til EFtraktatens artikel 198 at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Transport, Energi, Infrastruktur og Informationssamfundet, som udpegede Dethmer H. Kielman til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 9. februar 1999.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 361. plenarforsamling af 24.-25. februar 1999, mødet den 24. februar 1999, følgende udtalelse med 117 stemmer for, mens 2 stemte hverken for eller imod.

1. Indledning

1.1. Den foreliggende hvidbog er en opfølgning af Kommissionens hvidbog fra 1993 om "Den fælles transportpolitiks fremtidige udvikling"(1) og grønbogen fra 1995 "Mod fair og effektiv prissætning på transportområdet"(2). I hvidbogen foreslår Kommissionen en harmoniseret, fælles tilgang til opkrævning af transportafgifter på grundlag af brugerbetalingsprincippet, hvilket efter Kommissionens opfattelse vil gøre transportsystemet mere effektivt og bæredygtigt.

1.1.1. De nuværende systemer til beregning af infrastrukturafgifter er kendetegnet ved store forskelle, dels fra den ene transportform til den anden, dels fra medlemsstat til medlemsstat, og disse forskelle underminerer transportsystemets effektivitet.

1.1.2. Den uensartede håndtering af infrastrukturafgifter er kilde til en lang række problemer, som ikke kan løses tilfredsstillende hver for sig.

1.2. På den baggrund mener Kommissionen, at der er behov for en gradvis, progressiv harmonisering af afgiftssystemerne, som bygger på brugerbetalingsprincippet, dækker hele EU og omfatter alle vigtige erhvervsmæssige transportaktiviteter.

1.3. Det foreslåede afgiftssystem indebærer, at infrastrukturbrugerne betaler de omkostninger, de forårsager, inklusive miljøomkostninger og andre eksterne omkostninger, lige fra det tidspunkt, hvor de begynder at bruge infrastrukturen.

1.3.1. Systemet indebærer også, at medlemsstaterne fortsat kan yde støtte til offentlige tjenester eller tjenester af almen interesse.

1.3.2. Endelig slås det fast, at det ikke er tanken at indføre et centralt afgiftssystem. Hensigten er at skabe en "ramme", inden for hvilken medlemsstaterne frit kan fastsætte/beregne deres eget afgiftsniveau.

1.4. Som nævnt foreslår Kommissionen en trinvis indførelse. I første fase, der løber frem til udgangen af år 2000, skal der indføres et afgiftssystem for jernbaner og lufthavne. Dette skal supplere afgiftssystemet inden for vejtransport, så der opnås en global, kompatibel struktur for de vigtigste transportformer.

1.4.1. I denne periode skal Kommissionen bistås af et rådgivende udvalg bestående af regeringseksperter. Alle berørte parter skal inddrages i udvalgets arbejde.

1.4.2. I anden fase, der løber fra år 2001 til og med år 2004, skal afgiftssystemerne bringes i overensstemmelse med den metode, der er udviklet i første fase, samtidig med at der indføres nye afgifter, og eksisterende afgiftssystemer eventuelt tages op til revision. I den tredje og sidste fase, dvs. efter år 2004, skal erfaringerne fra første og anden fase indarbejdes i systemet, der skal harmoniseres yderligere under hensyntagen til de marginale socialomkostninger.

2. Generelle bemærkninger

2.1. I initiativudtalelsen "Infrastrukturomkostninger inden for vejgodstransport: grundlag for en sammenligning med andre transportformer"(3) konkluderede ØSU, at "det er ønskeligt, at infrastrukturomkostningerne og de eksterne omkostninger fuldt ud pålignes de forskellige transportformer på en retfærdig og ensartet måde".

2.2. I den foreliggende hvidbog redegøres der for, hvordan man kan opnå en mere fair prissætning for brugen af infrastruktur og for de eksterne omkostninger inden for de forskellige transportformer under den udtrykkelige forudsætning, at de samlede omkostninger ikke stiger.

2.3. Hvidbogen giver ingen rettesnore for finansieringen af selve transportinfrastrukturen, dels fordi de enkelte EU-lande opererer med vidt forskellige infrastrukturfinansieringssystemer, dels af hensyn til subsidiaritetsprincippet.

2.4. Det er i øvrigt påfaldende, at Kommissionen opregner de relevante omkostningselementer i en oversigtstabel i hvidbogen (kapitel 2, punkt 1, side 2), men ikke kommer ind på, hvilken vægt de enkelte omkostningselementer har inden for de forskellige transportformer. Før man udvikler et EU-koncept, må og skal man efter ØSU's mening afklare, hvilken vægt disse omkostningselementer har inden for de forskellige transportformer. Det er især vigtigt for udformningen af gennemførelsesstrategien, da der ellers nemt kan opstå konkurrenceforvridninger.

2.5. Det kan variere fra transportform til transportform og tillige afhænge af de lokale forhold, hvor stor en vægt f.eks. de faste omkostninger, de interne variable omkostninger og de eksterne omkostninger som luft-, vand- og støjforurening har. På grund af den manglende indsigt i omkostningselementernes relative vægt opfordrer ØSU Kommissionen til hurtigt at iværksætte et større antal udvalgte enkeltundersøgelser. Disse undersøgelser bør også se på problemerne med at måle de eksterne virkninger, bl.a. miljøvirkningerne.

2.5.1. I den forbindelse kunne man tænke sig mellem 20 og 30 undersøgelser for de forskellige transportformer i de forskellige medlemsstater, hvis formål især skal være at skaffe yderligere information om de forskellige omkostningselementer. Det bedste ville være at afdække deres absolutte vægt, men er det ikke muligt, så i hvert fald deres relative vægt. Tidsfaktoren er en af de vigtige omkostningselementer, som absolut bør indgå i disse undersøgelser. Også den sociale dimension bør naturligvis være omfattet af undersøgelserne. Disse undersøgelser skulle suppleres med data om de afgifter og skatter, der i dag opkræves inden for de forskellige transportformer, så det bliver muligt at anslå den nuværende dækningsgrad.

2.5.2. Der er f.eks. ikke mindre end fem måder, hvorpå man kan takle transportsektorens miljøforurening:

a) anvendelse af emissions- og støjbegrænsende teknikker;

b) indførelse af lokale trafikbegrænsende foranstaltninger;

c) opkrævning af skatter og afgifter;

d) forbedring af uddannelse og oplysning;

e) planlægning og kvalitet i byernes og landdistrikternes infrastruktur.

2.6. De to førstnævnte foranstaltninger er meget udbredte. I hvidbogen koncentrerer Kommissionen sig om prismekanismen. Der savnes i høj grad en analyse af, hvad der hidtil er opnået med de foranstaltninger, der er nævnt under litra a) og b), samt en evaluering af, om flere skatter og afgifter kan føre til yderligere forbedringer. Derudover bør Kommissionen efter ØSU's mening tage hensyn til ØSU's udtalelse om Kommissionens grønbog om søhavne og skibsfartsinfrastruktur(4). ØSU mener, at bemærkningerne i udtalelsen om specifikke problemer i tilknytning til et afgiftssystem for havne er særdeles relevante. Kommissionen fokuserer hele tiden på, at brugerne skal betale de infrastrukturomkostninger, de forårsager. Det anfører Kommissionen også i hvidbogens kapitel 5, afsnit 5(a), punkt 8, hvor det hedder, at "harmoniserede, marginalomkostningsbaserede afgifter på lastbiler og kommerciel personbefordring" skal erstatte "de eksisterende afgiftssystemer, ... herunder motorvejsafgifter og brugerafgifter". Det samme princip skal gælde for de andre transportformer, men det nævner Kommissionen ikke udtrykkeligt. Dette finder ØSU foruroligende, fordi indkomstneutralitet efter ØSU's opfattelse ikke kan garanteres.

2.7. I hvidbogen påpeges det, at den europæiske transportinfrastruktur er særdeles vigtig for den økonomiske vækst, arbejdstagernes mobilitet, infrastrukturbrugerne og EU's konkurrenceevne.

2.8. I virkeligheden drejer det sig om at skabe de vilkår, der er nødvendige for at sikre, at mobilitet og transport kan yde et optimalt bidrag til den generelle velfærd i EU. Mobilitet og transport er vigtige elementer i såvel forbrugs- som produktionsaktiviteterne og bidrager dermed til samfundets velfærd. Man kan sikre et optimalt bidrag ved at anvende markedsmekanismerne og konfrontere de enkelte beslutningstagere med de faktiske omkostninger, deres beslutninger indebærer. I hvidbogen satses der primært på afgiftsinstrumentet som middel til at påligne de eksterne omkostninger.

2.9. De samfundsmæssige omkostninger ved mobilitet og transport omfatter en række omkostninger som f.eks.

a) driftsomkostninger (arbejdskraft, energi, vedligeholdelse af køretøjer);

b) infrastrukturomkostninger (trafikstyring, vedligeholdelse og slitage);

c) omkostninger ved skader på miljø, natur og landskab samt støjgener;

d) direkte og indirekte ulykkesomkostninger.

2.10. Omkostningerne under litra a) er interne omkostninger for tredjemand eller virksomheder, omkostningerne under litra b) er eksterne omkostninger, for så vidt de dækkes af offentlige midler. Omkostningerne under litra c) skal beregnes af de nationale myndigheder, så de også medtages i de eksterne omkostninger. Færdselsulykker osv. som nævnt under litra d) forårsager både direkte og indirekte omkostninger. I det omfang de ikke bæres af forårsageren, er der tale om eksterne omkostninger.

2.11. I ovenstående oversigt over trafikkens og transportens samfundsmæssige omkostninger er omkostningerne ved trafikal overbelastning ikke medtaget, fordi disse til dels allerede er internaliseret. Forårsageren oplever nemlig selv ulemperne i form af tidstab.

2.12. Formålet med den "pris", som skal betales for disse omkostninger, er at sikre, at transporten bærer de omkostninger, som den selv er direkte ansvarlig for. Når denne pris (dvs. afgifter) giver et provenu, som overstiger gennemsnitsomkostningerne, vil infrastrukturbenyttelsen give infrastrukturforvalteren et nærmest maksimalt afkast. Dette giver et klart fingerpeg om, at infrastrukturen er ved at være utilstrækkelig. Infrastrukturforvalteren skal træffe beslutning om udvidelse og/eller fornyelse af infrastrukturer.

2.13. Trafik- og transportpolitikken føres på forskellige niveauer i Europa. Udviklingen af den europæiske politik står naturligvis centralt i hvidbogen. Ifølge subsidiaritetsprincippet er det medlemsstaterne selv, som skal træffe afgørelse om en lang række transportpolitiske spørgsmål. Dog er der også områder, hvor en EU-strategi er oplagt, som f.eks.

- bevarelsen af enheden og gennemsigtigheden i det indre marked;

- harmoniseringen af indirekte skatter som f.eks. brændstofafgifter;

- grænseoverskridende miljøproblemer;

- effektiviteten i de grænseoverskridende trafik- og transportsystemer og netværk;

- bæredygtig regionaludvikling.

2.14. Det forekommer derfor ønskeligt at se nærmere på EU-politikken og kompetencefordelingen mellem EU og medlemsstaterne med hensyn til de afgifter, der skal opkræves, specielt de steder hvor det ensartede afgiftssystem risikerer at kollidere med de afgifter, som fastsættes nationalt. Så længe både afgiftsprincipperne og -størrelsen varierer ikke blot fra transportform til transportform, men også medlemsstaterne imellem, vil det påvirke konkurrencen.

2.15. EU's statsstøttepolitik bør tages op til revision med henblik på korrekt fordeling af infrastrukturomkostningerne på brugerne.

3. Bemærkninger til de enkelte transportformer

3.1. Vejtransport

3.1.1. Kommissionen vil i den første fase udarbejde et afgiftssystem for lastbiler og erhvervsmæssig personbefordring. Forslag om indførelsen heraf er allerede blevet fremsat og kommenteret(5).

3.1.2. Det forekommer af flere grunde velanbragt at sammenkoble indførelsen med brugen af avancerede elektroniske systemer. Dette er imidlertid stadig forbundet med visse problemer. Det forekommer rimeligt til en begyndelse at benytte eksisterende apparatur, som har stået sin prøve.

3.1.3. Kommissionen påpeger i hvidbogens indledning, at den tilstræber en videregående harmonisering af afgiftssystemerne inden for alle former for erhvervsmæssig transport. Afgifter på personbiler overlades til medlemsstaterne. Privatbilismen medfører ikke i sig selv konkurrenceforvridninger i det indre marked; alligevel kan der argumenteres med, at privattrafikken konkurrerer med den offentlige transport og med andre former for erhvervsmæssig personbefordring. Den spiller helt afgjort en rolle for personbefordringens "modal split". Desuden lægger personbefordringen beslag på en stor del af vejinfrastrukturen og de dermed forbundne eksterne omkostninger. Hvis en væsentlig del af de eksterne omkostninger ikke viderefordeles, er det tvivlsomt, om f.eks. målsætningen om at begrænse miljøskaderne kan opfyldes. Kommissionen hævder ganske vist, at de infrastrukturomkostninger, som skal pålignes brugerne, ikke nødvendigvis vil blive væltet over på transportpriserne, fordi virksomhederne vil bruge infrastrukturen anderledes, men det forekommer ikke desto mindre uundgåeligt i første og anden fase.

3.2. Jernbanetransport

3.2.1. Kommissionen er for øjeblikket ved at udarbejde et forslag til direktiv om afgifter på jernbaneinfrastruktur(6). Dette forslag vil forhåbentlig blive vedtaget af Rådet i den første fase. I den anden fase vil Kommissionen medregne de eksterne omkostninger. Da det går så trægt med at gennemføre direktiv EF/91/440 om liberalisering på jernbaneområdet, er det dog et spørgsmål, om Kommissionen kan komme igennem med sin plan. Den forbedring af jernbanemarkedet, som dette direktiv lægger op til, er sammen med passende investeringer i den europæiske skinneinfrastruktur et vigtigt grundlag for en forbedring af jernbanernes konkurrencestilling i den europæiske godstransport.

3.3. Indre vandveje

3.3.1. Ifølge Kommissionen medfører de nuværende afgiftssystemer for bl.a. infrastrukturer på de indre vandveje ikke alvorlige konkurrenceforvridninger, fordi omkostningerne - efter Kommissionens opfattelse - er relativt lave og afgifterne relativt beskedne. Derfor haster det ikke med yderligere reformer, hvilket må betragtes som heldigt, fordi der ifølge Mannheim-konventionen ikke må opkræves afgifter på Rhinen. En eventuel indførelse af infrastrukurafgifter ville kræve en ændring af denne konvention. Det komplicerer sagen, at Schweiz som medundertegner af konventionen ikke er medlem af EU. Kommissionen må fremsætte forslag herom i den tredje fase.

3.4. Luftfart

3.4.1. Som bekendt har Kommissionen fremsat et forslag til direktiv om lufthavnsafgifter(7). Heri beskrives de principper, som afgifterne er baseret på: et rimeligt forhold til omkostningerne, gennemsigtighed og ikke-diskriminering. Luftfarten er for øjeblikket stadig karakteriseret ved en række forskelle i forhold til de øvrige transportformer. F.eks. er flybrændstof fritaget for beskatning. Tilsvarende er billetter til internationale flyvninger (også mellem EU-landene) fritaget for moms. Det bør undersøges, om afgiftsfritagelsen for flybrændstof og momsfritagelsen for flybilletter kan ophæves.

3.4.2. Mulighederne for at beskatte udstødningsgas i stedet for at afgiftsbelægge flybrændstof bør undersøges. Denne afgift kunne opkræves på samme måde som omkostningerne til lufttrafikstyring og ville kunne resultere i en forbedring af motorteknologien.

3.4.3. Hvis man vælger de ovennævnte fremgangsmåder, bør der tages behørigt hensyn til gældende internationale aftaler, herunder aftaler indgået i ICAO-regi.

3.5. Søtransport

3.5.1. Søfartsinfrastrukturerne omfatter især søhavnene.

3.5.2. I grønbogen om havne og søfartsinfrastruktur(8) beskrives rammevilkårene for havneafgifter, hvis formål er at skabe ligeværdige konkurrenceforhold mellem EU's havne. Det er først muligt at fastlægge rammevilkår for opkrævning af havneafgifter, når der er skabt klarhed om, hvor og hvordan havnene nyder godt af offentlig finansiering, og hvor meget de modtager i statsstøtte. Frem for alt skal der skabes større gennemsigtighed i havnenes bogføring.

3.5.3. Det er interessant, at Kommissionen nu mener, at omkostningerne ved investeringer i havneinfrastrukturer skal bæres af de direkte brugere. Ud over havnene findes der også andre infrastrukturer inden for skibsfarten, som f.eks. verdensomspændende navigationssystemer.

Indførelse af minimumsnormer for brændstofkvalitet og opkrævning af miljøafgifter på brændstof indgår også i Kommissionens målsætninger for anden fase. I den forbindelse skal der tages højde for, at minimumskvaliteten for skibsbrændstof er underlagt internationale ISO-normer, og at IMO allerede har fastsat en international, øvre grænse for skibsbrændstoffers svovlindhold i bilag VI til MARPOL-konventionen. Ved opkrævningen af regionale miljøafgifter på brændstoffer til oceangående skibe skal der tages højde for, at der er tale om forbrugsskatter, som kun kan opkræves i medlemsstaternes territorialfarvande. Langt den største del af den internationale søtransport - også af søtransporten mellem EUlande - foregår imidlertid i internationale eller udenlandske farvande.

3.5.4. Begge disse spørgsmål skal ses i lyset af internationale aftaler(9).

3.5.5. ØSU gør opmærksom på, at det nylige forslag til Rådets direktiv om modtagefaciliteter i havne for driftsaffald fra skibe foreskriver, at sådant affald skal afleveres, og at der skal betales afgifter til formålet. For at sikre en bedre koordinering foreslås det, at det endelige afgiftssystem for modtagefaciliteter i havnene baseres på de almindelige principper i hvidbogen om beregning af afgifter for transportinfrastrukturomkostninger.

4. Særlige bemærkninger

4.1. Det er vigtigt, at repræsentanter for de relevante paraplyorganisationer deltager i drøftelserne i det udvalg, som bistår Kommissionen med dens aktiviteter i udviklingsforløbets forskellige faser.

4.2. Skønt Kommissionen agter at indføre afgiftssystemet for de forskellige transportformer i tre faser, er det ønskeligt af hensyn til ligebehandlingen af transportformerne, at afgiftsprincipperne gennemføres ensartet og på samme tidspunkt; gennemførelsen bør så vidt muligt finde sted ved kilden. For luft- og søtransportens vedkommende skal det påpeges, at der må tages højde for disse transportformers globale karakter.

4.3. Det er værd at bemærke, at man skal være meget omhyggelig med omkostningsberegningen på et marked, som ikke er perfekt, fordi resultatet aldrig kan blive helt korrekt. For jernbanernes vedkommende må man f.eks. give højeste prioritet til den fuldstændige gennemførelse af direktiv 91/440/EØF.

4.4. Med hensyn til den korrekte fordeling af infrastrukturomkostningerne på brugerne er det yderst ønskeligt, at der foretages en gennemgribende revision af EU's statsstøttepolitik inden for transportsektoren, samtidig med at man holder sig målsætningerne inden for andre politikområder for øje og tilgodeser hensynet til en velfungerende offentlig sektor.

4.5. Ved fordelingen af omkostningerne på brugerne er det meget vigtigt at drage omsorg for, at der ikke sker indgreb i personers og varers frie bevægelighed, som jo hører til EU's grundlæggende principper.

5. Konklusion

5.1. Den foreliggende hvidbog fra Kommissionen fortjener støtte, fordi den tager udgangspunkt i princippet om, at "brugeren betaler alle omkostninger, som han forårsager."

5.2. Efter ØSU's opfattelse kan dette princip først gennemføres, når man har fået et godt indblik i de enkelte omkostningselementers relative vægt, og når alle transportformer konkurrerer på lige fod.

5.3. ØSU mener, at man først kan indføre princippet "brugeren betaler", når der er skabt klarhed om indkomstneutraliteten og dennes udformning.

5.4. Hvad angår sø- og lufttransporten, skal ØSU endnu engang fremhæve disse transportformers globale karakter; internationale aftaler skal derfor medinddrages i beslutningstagningen på det aktuelle område.

Bruxelles, den 24. februar 1999.

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) EFT C 352 af 30.12.1993, s. 11.

(2) EFT C 56 af 24.2.1997, s. 31.

(3) EFT C 18 af 22.1.1996, s. 27.

(4) EFT C 407 af 28.12.1998, s. 17.

(5) EFT C 206 af 7.7.1997, s. 17.

(6) KOM(1998) 480 endelig udg. af 22.7.1998.

(7) EFT C 73 af 9.3.1998, s. 38.

(8) EFT C 407 af 28.12.98, s. 17.

(9) Jf. bl.a. MARPOL-aftalen.

BILAG

til Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse

Følgende ændringsforslag blev forkastet under debatten, men opnåede over en fjerdedel af de afgivne stemmer:

Punkt 3.1.3

Efter sætningen

"Desuden lægger personbefordringen beslag på ... eksterne omkostninger" bør følgende nye punktum indføjes: "I betragtning af, at Kommissionen ønsker at ændre transportens fordeling på de forskellige transportformer til fordel for de mere miljøvenlige transportformer, er det uforståeligt, hvorfor private personbiler ikke er omfattet af den planlagte påligning af infrastrukturomkostninger."

Begrundelse

Denne ændring understreger og styrker ordførerens udsagn og giver et tydeligere fingerpeg om det centrale problem.

Afstemningsresultat

For: 27, imod: 68, hverken for eller imod: 10.

Punkt 3.1.3

Den nuværende tekst efter 2. punktum udgår og erstattes af følgende:

"Europæiske studier viser, at en betydelig del af de omkostninger, lastbiltrafikken forårsager, ikke pålignes lastbilsektoren. Denne trafikform skriver sig for en stor del af vejinfrastrukturbenyttelsen og de hermed forbundne eksterne omkostninger. Disse omkostninger må internaliseres, dels for at tilgodese princippet om fair priser, dels for at sætte gang i den reduktion i miljøbelastningen, der er stillet i udsigt."

Begrundelse

I punkt 3.1 drejer det sig om foranstaltninger for lastbiler og erhvervsmæssig personbefordring, nærmere bestemt om at udforme et afgiftssystem for lastbiler, erhvervsmæssig personbefordring (3.1.1) og avancerede elektroniske systemer (3.1.2).

I punkt 3.1.3 ses der på belastningerne og omkostningerne fra personbiltrafikken, og der drages konklusioner. Det er uacceptabelt af to grunde:

a) Kommissionens hvidbog om fair betaling for infrastruktur behandler lastbiltrafikken og erhvervsmæssig personbefordring, men ikke privatbilisme generelt. Punkt 3.1.3 handler imidlertid udelukkende om personbiltrafikken.

b) I hele punkt 3.1 handler det om vejtrafik. Man leder imidlertid forgæves efter en behandling af lastbiltrafik og erhvervsmæssig persontransport, som er de to trafikformer, Kommissionen foreslår foranstaltninger for.

Afstemningsresultat

For: 27, imod: 46, hverken for eller imod: 7.