Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Kommissionens forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om offentlig adgang til miljøoplysninger"

(2001/C 116/09)

Rådet for Den Europæiske Union besluttede den 25. juli 2000 under henvisning til EF-traktatens artikel 175 at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's sektion for Landbrug, Udvikling af Landdistrikterne og Miljø, som udpegede Paolo Braghin til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 15. november 2000.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 377. plenarforsamling af 29.-30. november 2000, mødet den 29. november, med 107 stemmer for og 1 hverken for eller imod følgende udtalelse.

1. Indledning

1.1. Direktivforslaget begrænser sig ikke til ændring af direktiv 90/313/EØF, men skal erstatte det for at sikre mere gennemsigtighed. Forslaget har et tredobbelt formål, nemlig:

- at afhjælpe påviste mangler i den praktiske anvendelse af direktiv 90/313/EØF,

- at bane vejen for EU's ratificering af FN/ECE-konventionen (Århus-konventionen) underskrevet af Fællesskabet den 25. juni 1998,

- at tilpasse direktiv 90/313/EØF til den informationsteknologiske udvikling.

1.2. Ifølge EF-traktatens artikel 2 er en af Fællesskabets opgaver at fremme et højt miljøbeskyttelsesniveau og forbedre miljøkvaliteten. Denne politik skal bidrage til virkeliggørelse af følgende mål:

- bevarelse, beskyttelse og forbedring af miljøkvaliteten,

- beskyttelse af menneskers sundhed,

- en forsigtig og rationel udnyttelse af naturressourcerne,

- fremme på internationalt plan af foranstaltninger til løsning af de regionale og globale miljøproblemer.

1.3. Offentlig adgang til miljøoplysninger, som det offentlige er i besiddelse af, er vigtig, for at disse mål kan nås. En bedre oplyst offentlighed kan føre en mere effektiv kontrol med de offentlige myndigheder, der skal udføre miljøopgaverne.

1.4. En indsats på fællesskabsplan er nødvendig, da mange miljøproblemer er grænseoverskridende. Desuden er en fællesskabsindsats nødvendig for at sikre, at de grundlæggende vilkår og betingelser for adgangsretten til miljøoplysninger anvendes ensartet i hele EU, og for at EU kan opfylde de internationale forpligtelser, det har indgået ved at underskrive Århus-konventionen, (der først kan ratificeres, når EF-lovgivningen er blevet tilpasset til denne konvention).

1.5. Den planlagte revision sigter mod at fastlægge de minimale vilkår og betingelser for at forbedre adgangsretten til miljøoplysninger i hele EU og for systematisk udbredelse af dem blandt offentligheden, men overlader det til medlemsstaterne at fastsætte de relevante praktiske ordninger.

1.6. Forslaget forpligter medlemsstaterne til som en selvfølge at gøre miljøoplysninger tilgængelige og udbrede dem blandt offentligheden ikke mindst ved hjælp af computer-telekommunikation og/eller elektronisk teknologi.

1.7. Erfaringen viser, at en mere aktiv holdning til informationsformidling skaber flere anmodninger fra offentligheden og følgelig øgede omkostninger for de offentlige myndigheder. For øvrigt fremgår det af de nationale rapporter om anvendelsen af de nødvendige lovmæssige og administrative bestemmelser for en tilpasning til direktiv 90/313/EØF, at en sådan anvendelse ikke har givet anledning til større økonomiske problemer. Man kan altså formode, at vedtagelsen af nuværende forslag ikke vil medføre større omkostningsforøgelser. For det første fordi de fleste miljøoplysninger, som det drejer sig om, allerede hører under nuværende lovgivning, og for det andet, fordi de fleste medlemsstater i forvejen ved at underskrive Århus-konventionen har forpligtet sig til at gøre miljøoplysninger offentligt tilgængelige i bredere forstand end tiltænkt med direktiv 90/313/EØF.

1.8. Forslaget pålægger medlemsstaterne i højere grad at benytte den nye computerteknologi til at sprede oplysninger til offentligheden. Det vil på den ene side medføre ekstra kapitaludgifter i starten, men, på den anden side, formodentlig et fald i de efterfølgende omkostninger til behandling af anmodningerne om oplysninger. Det skal for øvrigt bemærkes, at medlemsstaterne er i gang med at udbrede anvendelsen af moderne informationsteknologi, der uden yderligere udgifter vil kunne tillade at offentliggøre og udbrede miljøoplysninger.

1.9. Forslagets anvendelsesområde omfatter en række foretagender, der ikke tilhører den offentlige sektor, men som udfører samfundsrelevante tjenester, der påvirker miljøet. Da de fleste af disse foretagender tidligere har tilhørt den offentlige sektor (og derfor allerede var underkastet forpligtelserne i direktiv 90/313/EØF) eller er efterfølgere af foretagender eller myndigheder, som havde disse forpligtelser, skulle forslaget ikke føre til større omkostningsforøgelser.

2. Generelle bemærkninger

2.1. ØSU glæder sig over Kommissionens hensigt om at tilslutte sig Århus-konventionen og er enig i dens forslag med forbehold af følgende bemærkninger. ØSU håber, at Kommissionen så hurtigt som muligt foretager en integration og/eller ændringer af de direktiver, der allerede definerer visse typer miljøoplysninger.

2.2. Forslagets formål - at sikre en adgangsret til miljøoplysninger, som er i de offentlige myndigheders besiddelse eller angår dem, og opstille de grundlæggende vilkår og betingelser for udøvelse af denne ret - er et vigtigt fremskridt, som ØSU er helt enig i, da det indfører en egentlig adgangsret og ikke blot fri adgang til miljøoplysninger (som fastsat i direktiv 90/313/EØF) ved at garantere, at miljøoplysninger som en selvfølgelighed stilles til rådighed og udbredes blandt offentligheden, bl.a. gennem anvendelsen af computerkommunikation og/eller elektronisk teknologi.

2.3. Definitionen på "miljøoplysninger" udvides til at omfatte:

- miljøelementerne såsom landskabet, naturområderne, biodiversiteten og dens enkelte bestanddele, herunder genetisk modificerede organismer,

- faktorer som stoffer, energi, støj, stråling og affald, som påvirker eller kan påvirke miljøelementerne og/eller menneskers sundhed og sikkerhed,

- emissioner, udledninger og andre udslip i miljøet,

- foranstaltninger (herunder administrative foranstaltninger), der kan påvirke miljøelementerne, eller som skal beskytte dem,

- rentabilitets- og andre økonomiske analyser og skøn, som benyttes i forbindelse med de foranstaltninger og aktiviteter, der kan påvirke miljøet,

- sundheds- og sikkerhedstilstanden samt levevilkårene (beskyttelse af menneskers sundhed er i henhold til traktatens artikel 174 en af EU's miljøpolitiske målsætninger).

2.3.1. En sådan udvidelse af sikkerheden og definitionen kompletterer effektivt ordningen med offentlig miljøoplysning, som allerede er fastlagt i reglementet om oprettelse af Det Europæiske Miljøagentur og i mange andre af Fællesskabets forordninger som f.eks.:

- direktiv 97/11/EF (der erstatter 85/337/EØF) ifølge hvilket de kompetente myndigheder skal informere borgerne efter passende procedurer, når der vedtages beslutninger om projekter, der vil kunne have markant indvirkning på miljøet,

- direktiv 88/610/EØF (ændring af direktiv 82/501/EØF (kaldet Seveso I)) vedrørende risikoen for større ulykker i forbindelse med en række industrielle aktiviteter, der præcist definerer de oplysninger, der skal stilles til rådighed for offentligheden,

- direktiv 96/82/EF (kaldet Seveso II) om kontrol med risikoen for større uheld med farlige stoffer, der gentager de oven for omtalte krav,

- forordning 1836/93/EØF vedrørende det europæiske system for miljøforvaltning og miljørevision, der kræver en "miljødeklaration", der indeholder diverse oplysninger, herunder en samling af kvantitative data vedrørende emissioner af forurenende stoffer,

- direktiv 96/61/EF om integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening, der pålægger medlemsstaterne inden beslutningstagningen at gøre alle anmodninger vedrørende godkendelse af nye anlæg eller væsentlige ændringer af anlæg samt godkendte ansøgninger og resultater af affaldskontrol tilgængelige.

2.3.2. ØSU hilser forslaget om at udvide definitionen af "miljøoplysninger" velkomment, især henvisningen til menneskers sundhed og sikkerhed, som ØSU i mange tidligere udtalelser har vist konstant opmærksomhed, men også den eksplicitte reference til genmanipulerede organismer og stråling.

2.4. Artikel 6 i direktiv 90/313/EØF fastsætter, at direktivet også omfatter institutioner, som har "offentligt ansvar for miljøet" og er underlagt offentlig kontrol, et begreb, som ofte har givet anledning til diskussion. Det er nu blevet udvidet til at omfatte "opgaver og tjenester, der berører miljøet indirekte, såvel som dem, der berører det direkte". Dette har gjort det muligt også at medtage tjenester, som traditionelt har været de offentlige myndigheders opgaver, men som nu leveres af private foretagender.

2.4.1. Direktivet omfatter også juridiske personer, der ved lov eller efter aftale med andre offentlige myndigheder får overladt udførelsen af samfundsrelevante tjenester, som påvirker eller kan påvirke miljøet. Således undgår man de forskellige fortolkninger, som den tidligere formulering gav anledning til, og man undgår, at privatiseringer inden for servicesektoren fører til, at der stilles færre miljøoplysninger til rådighed for offentligheden.

2.4.2. ØSU anser den vedtagne definition for at være tilstrækkelig klar, selv om den er genstand for livlige diskussioner medlemsstaterne imellem, og opfordrer til at give den bredest mulige fortolkning af opfattelsen "juridiske personer, der får overladt". ØSU ser positivt på en sådan udvidelse af definitionen i forhold til direktiv 90/313/EØF, alt imens ØSU er bevidst om, at det vil føre til praktiske vanskeligheder med hensyn til gennemførelsen og være medvirkende til ændringer af interaktionen mellem de offentlige myndigheder og de ansvarlige for tjenester af generel økonomisk interesse, der påvirker eller kan påvirke miljøet.

2.5. Det nye forslag overvinder visse restriktive udlægninger af fri informationsadgang ved klart at fastsætte, at enhver fysisk eller juridisk informationssøgende ikke skal "godtgøre" nogen interesse heri, men blot erklære det.

2.6. De offentlige myndigheder skal udlevere miljøoplysningerne til den informationssøgende hurtigst muligt og inden for en rimelig frist, senest inden for en måned (tidligere var det to måneder), og ikke blot give et foreløbigt svar. Oplysningerne skal udleveres i den ønskede form eller det ønskede format, herunder kopier af dokumenter, medmindre de allerede foreligger offentligt i en anden form, eller hvis det er rimeligt at give dem i en anden form.

2.6.1. ØSU er i det store og hele enig i, at det vil være hensigtsmæssigt at reducere svartiden, men det må ikke ske på bekostning af informationernes fuldstændighed eller korrekthed. Dette medfører efter ØSU's mening et detailniveau, der svarer til offentlighedens og/eller anmoderens krav, sikkerhed for beskyttelsen af personer og forretnings- eller erhvervsoplysninger, aktiv tilvejebringelse af oplysninger til rette tid for derved at fremme beslutningsprocessen og undgå enhver risiko for manipulation.

2.7. Medlemsstaterne opstiller de praktiske ordninger, hvorefter miljøoplysningerne skal gøres tilgængelige i praksis. Disse ordninger kan omfatte:

- udnævnelse af informationsmedarbejdere,

- indførelse og opretholdelse af faciliteter til undersøgelse af de ønskede oplysninger,

- offentligt tilgængelige lister over offentlige myndigheder og registre eller lister over miljøoplysninger, som er i disse myndigheders besiddelse, samt informationspunkter.

ØSU foreslår, at hver medlemsstat indfører en slags "myndighed, der kan sikre oplysninger", som er ansvarlig over for regeringen for, at det nuværende direktiv gennemføres korrekt.

2.8. De offentlige myndigheder kan kun afslå adgang til oplysninger i særlige og klart definerede tilfælde, dvs. for visse kategorier af oplysninger og for at beskytte visse lovlige interesser. Disse undtagelser er strengt afgrænsede for ikke at svække det generelle adgangsprincip. De vedrører oplysninger, som de offentlige myndigheder ikke er i besiddelse af eller som opbevares for dem. Der er dog en bestemmelse om, at anmodningen skal videresendes til den anden myndighed, som menes at være i besiddelse af oplysningerne. Adgang til miljøoplysninger kan også afslås, når anmodningen er urimelig, dvs. når den beskrives som unødvendig eller udnyttelse af uforholdsmæssige midler, eller hvis den påfører de offentlige myndigheder uforholdsmæssige omkostninger eller arbejdsbyrder eller hindrer eller griber afgørende ind i den normale udførelse af deres virksomhed.

2.9. Hvis de offentlige myndigheder mener, at de offentlige interesser vejer tungere end de personlige datas fortrolighed, skal de underrette den kompetente nationale tilsynsmyndighed, som er oprettet i henhold til artikel 28 i direktiv 95/46/EF. Den undtagelse, som skal beskytte forretnings- og erhvervsoplysningers fortrolighed, kan ikke påberåbes, hvis anmodningen gælder oplysninger om emissioner, udledninger eller andre udslip i miljøet, der omfattes af EU-lovgivningen. Kravet om overholdelse af reglerne for intellektuel ejendomsret betyder, at den informationssøgende ikke kan gengive eller udnytte oplysningerne til andre økonomiske formål uden rettighedsindehaverens forudgående godkendelse.

2.9.1. Den adækvate beskyttelse af lovlige private og offentlige interesser er et grundlæggende princip, som ØSU tillægger stor betydning. På grund af udvidelsen af anvendelsesområdet og nødvendigheden af fuldstændige og tilstrækkelige svar for at undgå forhastede afslag eller krænkelse af legitime rettigheder, anser ØSU det for realistisk og fornuftigt at påregne muligheden for en begrundet og berettiget forlængelse af svarfristen på maksimum 30 dage ekstra.

2.10. De offentlige myndigheder skal på passende vis begrunde et afslag på en anmodning om informationsadgang, så det undgås, at et manglende svar betragtes som et afslag. Endvidere skal de oplyse den informationssøgende om klageadgangen i et sådant tilfælde. ØSU er enig i Kommissionens holdning, ifølge hvilken de offentlige myndigheders manglende svar ikke under nogen omstændigheder kan fortolkes som et afslag og opfordrer Kommissionen til at sørge for, at ingen nationale foranstaltninger kan retfærdiggøre en sådan praksis.

2.11. De offentlige myndigheder kan kræve et gebyr for at udlevere miljøoplysninger, men dette vederlag bør ikke overskride et rimeligt beløb. I givet fald bør en prisliste offentliggøres og stilles til de informationssøgendes rådighed. ØSU mener, at vederlaget bør være af en sådan størrelse, at det ikke afholder nogen fra at anmode om oplysninger, og det bør nogenlunde svare til de vederlag, der kræves for tilsvarende offentlige ydelser. Prisforskelle kan begrundes med, i hvilken form de ønskede oplysninger ønskes leveret, men prisen må dog ikke være en præcis afspejling af de samlede direkte og indirekte omkostninger ved indsamlingen og behandlingen af de pågældende oplysninger, (som det er præciseret af EF-Domstolen i dommen Kommissionen mod Tyskland, sag nr. C-217/97).

2.12. For at EU kan opfylde de internationale forpligtelser, det har indgået ved at underskrive Århus-konventionen, giver artikel 6 i forslaget den informationssøgende mulighed for at få sin sag behandlet ved en domstol eller en anden ved lov oprettet instans, som kan efterprøve den pågældende offentlige myndigheds afgørelser eller undladelser. Endvidere skal medlemsstaterne sikre, at den informationssøgende har adgang til en procedure, hvorefter den pågældende offentlige myndighed kan genbehandle sine afgørelser eller undladelser, eller de kan efterprøves administrativt af en ved lov oprettet instans; en sådan procedure skal være hurtig og enten billig eller helt gratis.

2.12.1. ØSU billiger målet i dette forslag, men for at forhindre, at der kan indgives en klage over modtagermyndigheden alene på grund af vanskeligheder med at finde og stille den ønskede oplysning til disposition inden for de fastsatte frister - en radikalisering af proceduren, der ikke kan være gavnlig for nogen af parterne - foreslår ØSU, at der gives en yderligere frist på 30 dage, hvis dette er nødvendigt for at garantere et korrekt og passende svar.

2.13. Der er sket et stort fremskridt med bestemmelsen om "aktiv oplysningsformidling", som der hidtil kun er blevet kort henvist til. For at sikre at offentligheden i hele EU holdes underrettet i samme omfang, indeholder forslaget en liste, som ganske vist ikke er udtømmende, over de miljøoplysninger, der som en selvfølge bør stilles til rådighed og udbredes blandt offentligheden. Til dette formål bør der gøres brug af computerkommunikation og/eller elektronisk teknologi.

2.14. Forslaget forlanger endvidere, at der med regelmæssige mellemrum, dvs. højst hvert fjerde år, alt efter omstændighederne skal offentliggøres nationale, regionale eller lokale rapporter om miljøets tilstand. Disse rapporter skal indeholde oplysninger om miljøets kvalitet og den belastning, det udsættes for.

2.15. Ligesom direktiv 90/313/EØF indeholder forslaget en bestemmelse om revision fem (i stedet for fire) år efter omsætningen i national lovgivning. Endvidere skal medlemsstaterne træffe alle de nødvendige foranstaltninger for at efterkomme direktivet senest en bestemt dato, som angives senere. Manglen på en nøjagtig frist i nær fremtid forekommer ikke berettiget.

3. Særlige bemærkninger

Artikel 3, paragraf 2, litra b)

3.1. Myndighedernes mulighed for at udlevere miljøoplysninger til den informationssøgende senest to måneder efter anmodningen, der er begrænset til sager, hvor der anmodes om omfattende eller vanskelige oplysninger i henhold til Århus-konventionen, bør også være til stede i tilsvarende situationer, hvis blot det kan dokumenteres og begrundes. ØSU tænker her især på:

- når de offentlige myndigheder ikke direkte er i besiddelse af oplysningerne og skal henvende sig til andre fysiske eller juridiske personer, som er i besiddelse heraf,

- når det er vanskeligt at vurdere afgrænsningen af lovlige interesser, herunder beskyttelse af fortrolige oplysninger,

- når forskellige myndigheder er involverede, som for eksempel juridiske, militære eller internationale institutioner.

Artikel 4, paragraf 2, litra d)

3.2. Henvisningen til fortrolighed, når denne er "retsbeskyttet" af hensyn til lovlige økonomiske interesser, kan skabe en tvetydighed på grund af særlige omstændigheder i de forskellige nationale juridiske lovgivninger, der sommetider afspejler sig, når fællesskabsdirektiverne skal indarbejdes. For at forhindre en for restriktiv fortolkning vil det være hensigtsmæssigt at forenkle dette punkt ved blot at sige: "... forudsat fortroligheden beskytter en lovlig økonomisk interesse". ØSU er enig i den anden sætning i dette afsnit, men præciserer, at oplysninger, der bliver brugt til at udregne emissioner, ikke i sig selv bør betragtes som oplysninger vedrørende emissioner.

Artikel 5

3.3. Denne artikel omfatter den tjeneste, der yder miljøoplysninger. Ordet "tasse" bør udskiftes i oversættelsen til visse sprog, for ikke at skabe unødig forvirring.

Artikel 7, paragraf 3

3.4. ØSU er helt enig i, at alle nyttige oplysninger skal videregives straks og ufortøvent i de tilfælde, hvor der er overhængende sundhedsfare eller trusler mod miljøet. For at undgå at der træffes foranstaltninger og gives oplysninger, der kan skabe unødig og uberettiget panik eller tilskynde til vilkårlige foranstaltninger, foreslår ØSU en henvisning til Kommissionens meddelelse om forsigtighedsprincippet(1), der især bekræfter ØSU's udtalelse om(2), at enhver foranstaltning skal begynde med en objektiv risikovurdering, der, hvor det er muligt, identificerer graden af videnskabelig usikkerhed i enhver fase.

Bruxelles, den 29. november 2000.

Göke Frerichs

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) KOM(2000) 1 af 2.2.2000.

(2) Afsnit 6 i ØSU's udtalelse om "Forsigtighedsprincippet" i EFT C 268 af 19.9.2000, s. 9.