MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL RÅDET OG EUROPA-PARLAMENTET om forbindelserne med Rusland

1. Indledning

Det Europæiske Råd anmodede på sit møde i december 2003 Rådet og Kommissionen om at udarbejde en vurderingsrapport og foreslå foranstaltninger til at styrke det strategiske partnerskab mellem EU og Rusland og respekten for de værdier, det bygger på. Denne meddelelse er svaret på Det Europæiske Råds anmodning. Den tager sigte på at fastlægge retningslinjerne for Rådets (almindelige anliggender og eksterne forbindelser) gennemgang af EU's politik over for Rusland i februar og at fremme en mere sammenhængende og effektiv tilgang til forbindelserne med Rusland, der forener holdningerne i EU's 25 medlemslande, og som i første omgang skal sikre gode resultater af topmødet i maj og danne basis for et udbygget samarbejde mellem EU og Rusland. I meddelelsen opfordres der også til at tage EU's politik for det sydlige Kaukasus og de vestlige NIS-lande op til fornyet vurdering.

De vigtigste mål for EU's forbindelser med Rusland blev fastlagt efter omfattende drøftelser mellem medlemsstaterne under forberedelserne til topmødet i Skt. Petersborg i maj 2003. Ved denne lejlighed blev medlemsstaterne enige med Rusland om at skabe fire fælles rum [1]. Det blev aftalt at videreføre dette arbejde, navnlig som led i partnerskabs- og samarbejdsaftalen. EU arbejder nu på at fastlægge, hvordan man så effektivt som muligt kan nå det aftalte mål om at skabe disse fælles rum. EU bør i sit arbejde trække på sin generelle naboskabspolitik, såsom det nye instrument for nabolandene, der er af interesse for både EU og Rusland.

[1] Et fælles økonomisk rum, et fælles rum med frihed, sikkerhed og retfærdighed, et fælles rum for samarbejde om sikkerhed udadtil samt for forskning og uddannelse, herunder kultur.

Rusland er en vigtig partner, med hvilken EU har stor interesse i at indlede og opbygge et ægte strategisk partnerskab, der er baseret på en positiv indbyrdes afhængighed. Rusland er EU's største nabo og kommer endnu tættere på med udvidelsen af EU. Landet er ikke blot en af de vigtigste aktører globalt set og i FN's Sikkerhedsråd, men har også en betydelig indflydelse i NIS-landene. Det er en af de største leverandører af energiprodukter til EU og vil fremover blive en endnu vigtigere kilde til disse produkter. Selv om den russiske økonomi er forholdsvis lille, udgør landet et betydeligt marked for EU's varer og tjeneste og har et stort vækstpotentiale. EU har interesse i, at Rusland gennemfører yderligere reformer og moderniserer sin økonomi, og Kommissionen ser derfor positivt på den senere tids økonomiske vækst i Rusland.

EU og Rusland har al mulig grund til at samarbejde inden for miljø, migration, offentlig sundhed, kriminalitet, forskning og andre områder, der har indflydelse på sikkerheden, stabiliteten og livskvaliteten i hele Europa. Rusland har for sin del store ambitioner for sine forbindelser med EU, der går hånd i hånd med den betydelige og stadig voksende økonomiske indbyrdes afhængighed og udviklingen af en fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik i EU.

EU og Rusland har samme holdning til en lang række spørgsmål, f.eks. hvad angår støtte til en effektiv multilateral tilgang i FN, fredsprocessen i Mellemøsten samt bekæmpelse af international terrorisme og spredning af masseødelæggelsesvåben. Samarbejdet har også været frugtbart inden for den nordlige dimension, og EU ser frem til fortsat russisk støtte til den internationale termonukleare forsøgsreaktor (ITER). De lovende erfaringer fra den energidialog, der blev søsat ved topmødet mellem EU og Rusland i 2000, har givet konkrete og nyttige resultater på et område af strategisk betydning for EU og Rusland, der i dag er den største enkeltstående kilde til EU's import af olie og gas.

Forbindelserne er imidlertid blevet mere anstrengte som følge af EU's og Ruslands divergerende holdninger til en række spørgsmål, som f.eks. ratificeringen af Kyoto-protokollen, retten til at overflyve Sibirien, udvidelsen af partnerskabs- og samarbejdsaftalen og forhandlingerne om en veterinæraftale, bl.a. vedrørende eksportcertifikater. Dertil kommer, at Rusland har anlagt en strengere linje over for en række tiltrædelseslande og NIS-landene, hvilket kan påvirke landets forbindelser med det udvidede EU, indsatsen for at løse fastlåste konflikter og EU's samarbejde med NIS-landene, især som led i den europæiske naboskabspolitik. EU anerkender værdien af de initiativer, der er taget for at øge den regionale økonomiske integration af parter, der har besluttet sig for at arbejde sammen, og som er forenelige med deres internationale forpligtelser og mål. Det må imidlertid nøje undersøges, hvilke virkninger den aftale om et fælles økonomisk område, der blev undertegnet i september 2003 af Rusland, Ukraine, Kasakhstan og Belarus, vil få for arbejdet med at indføre et fælles europæisk økonomisk område og en eventuel kommende frihandelsaftale.

På denne baggrund er det særlig vigtigt, at Kommissionen og medlemsstaterne nøje samordner deres holdninger og taler med én stemme, så der kan gøres fremskridt med hensyn til at nå de fælles aftalte mål.

2. Rusland - den seneste udvikling

Under de fire år, hvor præsident Putin har været ved magten, er den føderale kontrol blevet øget og statsapparatet styrket. Dette har ført til øget stabilitet, hvilket har været positivt i sig selv efter den usikkerhed, der prægede tiden med Boris Jeltsin. I denne periode er der imidlertid også sket en vis udvanding af de værdier, som EU og Rusland (i sin egenskab af medlem af Europarådet og OSCE) har forpligtet sig til at fremme. Rapporter fra internationale organisationer, herunder OSCE og Europarådet, måden valget til Dumaen blev gennemført på i december 2003, begivenheder i Tjetjenien og tegn på, at ikke alle er lige for loven, skaber tvivl om Ruslands vilje og evne til at forsvare de centrale universelle og europæiske værdier og til at fortsætte de demokratiske reformer.

Under præsident Putin har der været et forholdsvis kraftigt økonomisk opsving (fra et lavt udgangspunkt), og de økonomiske nøgletal er nu generelt set positive. BNP steg i gennemsnit med 6,5 % om året mellem 1999 og 2003, og inflationen er faldet til 12 %. En bedre skatteopkrævning og større udgiftsdisciplin har været med til at give et overskud på det føderale budget på 1,5 % af BNP i 2003. Samtidig har Ruslands handelsoverskud gjort det muligt for landet at fastholde en stærk balance på de løbende poster på trods af en betydelig kapitaleksport og store afdrag på udenlandsgælden. Dette er en del af forklaringen på, at præsident Putin nyder opbakning fra mere end 70 % af befolkningen og står meget stærkt forud for præsidentvalget i marts 2004. Dette skal ses på baggrund af en øget ulighed i Rusland (ifølge de seneste skøn lever 31 millioner russere nu under den officielle fattigdomsgrænse) og en befolkning, der bliver stadig mindre og ældre, hvilket ikke er blevet opvejet af indvandringen af etniske russere fra andre NIS-lande. Hvis der sker en større indskrænkning af det russiske befolkningstal over de kommende årtier, kan det føre til ustabilitet på lang sigt. Alt dette påvirker den bæredygtige udvikling og økonomiske vækst (jf. bilagene om den russiske økonomi og demografiske situation).

Selv om der er vedtaget et imponerende antal økonomiske reformer siden midten af 2000, er gennemførelse og håndhævelse af lovgivningen stadig et centralt problem, og korruptionen udgør fortsat en stor hindring. Fremdriften i reformerne er gået i stå i de seneste måneder. Visse reformer er blevet udvandet eller bremset, i takt med at politikerne har rettet deres interesse mod valget og er stødt på mere indgroede interesser. Der skal stadig gøres en stor indsats for at reformere de naturlige monopoler (jernbaner og energi - især gassektoren), bureaukratiet, finanssektoren, boligsektoren, de kommunale tjenester, sundhed og uddannelse. Reformerne og det økonomiske opsving har ikke i tilstrækkelig grad været ledsaget af den nødvendige diversificering af den russiske økonomi, der fortsat er baseret på traditionelle indtægtskilder (energi og industrielle basisprodukter). Energiens store andel af den russiske eksport gør økonomien sårbar over for påvirkninger udefra. Samtidig har Rusland sværere ved at tiltrække direkte udenlandske investeringer end andre vækstøkonomier, hvilket betyder, at realkapitalen ikke fornyes, og infrastrukturerne ikke vedligeholdes.

3. Det nuværende forhold

EU og Rusland er blevet enige om en række ambitiøse politiske erklæringer (f.eks. hvad angår de "fælles rum", energidialogen, miljøsamarbejdet [2] og det politiske og sikkerhedsmæssige samarbejde) og har lagt strategier for deres forbindelser, bl.a. EU's fælles strategi over for Rusland og Ruslands strategi for forbindelserne med EU på mellemlang sigt. Men på trods af fælles interesser, voksende økonomisk indbyrdes afhængighed og visse skridt fremad er der alt i alt ikke gjort tilstrækkelige fremskridt på de mest centrale områder.

[2] Ved begge topmøder i 2001 bekræftede parterne, at de har en stærk fælles interesse i at udvide samarbejdet på miljøområdet.

Der er behov for øget samordning i EU og større sammenhæng mellem EU's forskellige aktiviteter, så der kan sendes klare og tydelige signaler til Rusland. Det er kun ved at engagere sig og udnytte sin samlede forhandlingsstyrke fuldt ud, at EU kan fremme et velfungerende regelbaseret system i Rusland til fordel for begge parter.

Dette har ikke blot betydning for at sikre demokratiet og de grundlæggende europæiske værdier, som Rusland har påtaget sig at efterleve som medlem af OSCE og Europarådet, men også for at udvikle vores økonomiske forbindelser, såvel som vores forbindelser i almindelighed. Det er af afgørende betydning for den russiske økonomi, at bestemmelser gennemføres på gennemsigtige og lige vilkår, f.eks. i forbindelse med tiltrædelsen af WTO. Hvorvidt Rusland efterlever de universelle og europæiske værdier, vil i høj grad være afgørende for, hvilken form for partnerskab vi kan få og af hvilken kvalitet.

EU arbejder på at styrke sine forbindelser med de vestlige NIS-lande og det sydlige Kaukasus. I den forbindelse bør EU gribe alle lejligheder til at samarbejde med Rusland om at løse op for fastlåste konflikter, håndtere politisk ustabilitet og fremme økonomisk vækst.

4. Vejen frem

Det er i EU's interesse at arbejde for et åbent, stabilt og demokratisk Rusland, der kan fungere som en strategisk partner og forsvare de europæiske værdier, fortsætte reformarbejdet, føre forpligtelser ud i livet og sammen med EU spille en konstruktiv rolle i NIS-landene.

En række faktorer kræver særlig opmærksomhed, navnlig EU's behov for at:

- fastlægge en effektiv, realistisk, afbalanceret og konsekvent tilgang

- indlede en dialog med Rusland

- fastholde en sammenhængende politik og

- forbedre den måde, som de nuværende samarbejdsstrukturer fungerer på.

Behovet for en effektiv, realistisk, afbalanceret og konsekvent tilgang

EU bør udnytte sin indflydelse over for Rusland til at fremme og forsvare EU's interesser og sikre et afbalanceret forhold.

I den forbindelse bør der bygges bro mellem EU's egne mål og de områder, som Rusland gerne vil gøre fremskridt inden for. EU må vedtage realistiske fælles holdninger, så der kan lægges en stærk EU-linje over for de russiske forhandlingspartnere. EU må passe på, at der ikke går politik i økonomiske og tekniske spørgsmål, ved at sikre, at kun forbundne områder forslås samlet under ét.

Med denne tilgang vil EU kunne øge sin troværdighed og bidrage til et mere fremsynet partnerskab med Rusland om mere centrale spørgsmål. Denne tilgang har været effektiv i forbindelse med forhandlingerne om russiske medborgeres transit til og fra Kaliningrad og har ført til visse fremskridt med hensyn til Ruslands ansøgning om WTO-medlemskab. Den kan også bære frugt på følgende områder:

- Tiltrædelseslandenes anvendelse af partnerskabs- og samarbejdsaftalernes bestemmelser fra den 1. maj 2004 og Ruslands anvendelse af visse handelspræferencer.

- Indgåelse af en tilbagetagelsesaftale mellem EU og Rusland og forenkling af procedurerne for visumudstedelse (ved at anvende den nuværende fleksibilitet under Schengen-samarbejdet).

- Aktivt russisk samarbejde med EU om at løse op for fastlåste konflikter i vores fælles grænseområder og EU's beredvillighed til at øge samarbejdet inden for krisehåndtering og civilbeskyttelse.

- Russisk ratificering af Kyoto-protokollen og øget samarbejde om energispørgsmål, herunder fremskridt i forhandlingerne om handel med nukleare materialer.

Indledning af dialog

EU kan påvirke udviklingen i Rusland, hvis det er parat til at indlede en klar og ligefrem dialog om vanskelige spørgsmål. EU bør som helhed bekræfte, at grundlaget for de udbyggede forbindelser fortsat vil være de fælles europæiske værdier. EU og dets medlemsstater bør derfor tale med én og samme kraftfulde stemme, når de f.eks. giver udtryk for deres bekymring over den seneste tids politiske udvikling, som viser, at ikke alle er lige for loven, eller den manglende respekt for menneskerettighederne. EU bør også fortsætte med at fremme de mellemfolkelige kontakter på græsrodsniveau, herunder partnerskaber på uddannelsesområdet, som er med til at fremme de europæiske værdier.

EU bør vise, at det er parat til at indgå i en dialog med NIS-landene på grundlag af sine egne strategiske mål og i samarbejde med Rusland, når det er muligt.

Erfaringerne har vist, at Rusland ofte forsøger at håndtere vanskelige spørgsmål ved at etablere nye forhandlingsmekanismer. EU bør gøre det klart, at det er villigt til at drøfte alle indviklede spørgsmål af fælles interesse med Rusland, men at det også fremover vil prioritere indhold frem for form for at nå frem til konkrete resultater.

En sammenhængende politik

Samarbejdet bør være afbalanceret og afspejle EU's og Ruslands fælles interesser. Inden for området retlige og indre anliggender er en forenkling af procedurerne for visumudstedelse f.eks. af højeste prioritet for Rusland, men EU har også en interesse i at forenkle visse russiske procedurer. Som et eksempel på et fremskridt på dette område kan nævnes, at Kommissionen snart vil fremlægge et forslag til, hvordan man kan forenkle udstedelsen af visa til forskere fra tredjelande. Hvis der gøres fremskridt med forenklingen af visumprocedurerne, vil EU også kunne gøre fremskridt med en tilbagetagelsesaftale, der er af stor betydning for EU, men som i sidste instans også er i Ruslands interesse, da fremskridt på dette område vil bidrage til at skabe den nødvendige tillid for en effektiv samlet indsats mod illegal migration. EU bør fortsætte arbejdet inden for mere generelle retlige og indre anliggender, som f.eks. samarbejde om grænseforvaltning, bekæmpelse af organiseret kriminalitet, korruption og illegal migration. Det vil også være positivt, hvis der gøres fremskridt inden for energidialogen. For at sikre, at EU kan tale med én stemme, er det vigtigt, at sideløbende initiativer samordnes tæt og er til støtte for EU's overordnede politik over for Rusland.

EU må nå til enighed om vigtige mål og fastlægge klare holdninger [3]. Dette indebærer bl.a., at der i forbindelse med topmøder bør udarbejdes et dokument om EU's mål, som trækker tydelige grænser for, hvor langt EU vil strække sig i sine holdninger. Disse aftalte mål og holdninger bør fungere som en vejledning for alle EU-aktører, såvel i Moskva som i Bruxelles.

[3] I bilaget beskrives EU's holdninger på en række områder, hvor EU lægger stor vægt på at gøre fremskridt, men hvor Rusland i øjeblikket blokerer herfor, som f.eks. ratificering af Kyoto-aftalen, maritim og nuklear sikkerhed, forhandlinger om tilbagetagelse, bedre levering af humanitær bistand, ratificering af grænseaftaler med Letland og Estland, udvidelse af partnerskabs- og samarbejdsaftalen, betaling for overflyvning af Sibirien, samarbejde om Galileo, reform af energisektoren og russiske beskyttelsesforanstaltninger.

Strukturen for samarbejdet

De nuværende samarbejdsstrukturer, og navnlig partnerskabs- og samarbejdsaftalen, er ikke forældede, og deres muligheder er langt fra udtømte. Samarbejdet mellem EU og Rusland er ikke begrænset til partnerskabs- og samarbejdsaftalen, og Kommissionen bør derfor forsøge at øge Ruslands engagement, især på arbejdsniveau.

EU's mål bør være hurtigst muligt at nå frem til en samlet aftale med Rusland om samarbejdsstrukturerne. Det er i EU's interesse at afslutte drøftelserne om procedurespørgsmålene hurtigt, så der kan gøres fremskridt med vores fælles dagsorden. EU bør basere samarbejdet på de rammer, der allerede er på plads.

Institutionerne under partnerskabs- og samarbejdsaftalen må gøres mere funktionelle og fleksible. Det permanente partnerskabsråd bør lanceres i form af en trojka, så det kan tilføre nyt liv til forbindelserne mellem EU og Rusland, intensivere EU's samarbejde med fagministerierne, engagere præsidentens kontor i arbejdet og forhindre, at initiativer af gensidig interesse strander. Med det permanente partnerskabsråd kan Rusland opnå den fleksibilitet og det engagement, som landet efterlyser, samtidig med at EU kan fastholde den nødvendige sammenhæng og åbenhed.

EU bør etablere permanente partnerskabsråd på områder som retlige og indre anliggender, miljø, energi og transport. På området for retlige og indre anliggender har man afholdt ministertrojkamøder siden april 2001. Ministermøder i form af nye permanente partnerskabsråd vil kunne samle deltagere fra Kommissionen, EU's formandskab og det russiske præsidentkontor (som kan samordne de russiske ministerier, der har interesse i at etablere direkte kontakter på området for retlige og indre anliggender). Der er ikke noget åbenlyst behov for yderligere strukturer, men der kan afholdes uformelle møder på højt niveau, når det anses for passende. I den forbindelse bør man især se nærmere på den idé, som Rusland for nylig fremlagde om at drøfte særlige retlige og indbyrdes anliggender på højt niveau.

Kommissionen bør blæse nyt liv i de forskellige underudvalg, for hvis EU kan tilbyde mere substantielle drøftelser i disse sammenhænge, vil man fra russisk side have større anledning til at reagere. Der kunne f.eks. nedsættes et underudvalg for retlige og indre anliggender. EU bør også tage omfanget af sin støtte til Rusland op til fornyet vurdering, med tanke på at den i bedste fald har givet blandede resultater, og at der ikke er opnået tilfredsstillende praktiske vilkår (som f.eks. fritagelse for moms og lokale afgifter samt rimelige praktiske og sikkerhedsmæssige vilkår for humanitær bistand).

5. Konklusion

Det strategiske mål for forbindelserne mellem EU og Rusland, der blev fastlagt på topmødet i Skt. Petersborg i maj 2003, gælder stadig. Målet er at skabe fælles rum (et fælles økonomisk rum, et fælles rum med frihed, sikkerhed og retfærdighed, et fælles rum for samarbejde om sikkerhed udadtil samt for forskning og uddannelse, herunder kultur) inden for rammerne af partnerskabs- og samarbejdsaftalen. For at nå dette mål må EU forbedre sit samarbejde med Rusland.

Der må skabes større kohærens i EU's politik over for Rusland, og derfor henstiller Kommissionen til Rådet, at EU:

- sammen med Rusland går i gang med at opbygge et ægte strategisk partnerskab og går bort fra store politiske erklæringer for snarere at opstille en strategi og en dagsorden af praktisk relevans. EU bør være parat til at drøfte alle spørgsmål med Rusland og bør ikke tøve med aktivt at forsvare sine egne interesser

- understreger, at partnerskabet mellem EU og Rusland skal bygge på fælles værdier og interesser. Dette indebærer en ærlig diskussion om russisk praksis, som strider mod universelle og europæiske værdier, også vedrørende demokrati, menneskerettighederne i Tjetjenien, mediefriheden og visse miljøspørgsmål

- følger en mere afbalanceret dagsorden for samarbejde med Rusland og arbejder for større kohærens i sin politik. EU bør ved indledningen af hvert formandskab udfærdige en liste over de vigtigste spørgsmål af interesse for EU, der omfatter klare mål og fælles holdninger

- samler forbundne anliggender under ét, hvor det er relevant, for således at fremme EU's interesser

- lancerer det permanente partnerskabsråd og undersøger, hvordan andre institutioner under partnerskabs- og samarbejdsaftalen kan gøres mere effektive.

Med en bedre forståelse af EU's interesser, mål og prioriteter, samt en mere samordnet politik over for Rusland, vil man kunne gøre fremskridt med at skabe de fire fælles rum.

EU bør derfor fremsætte konkrete forslag over for Rusland om udviklingen og indholdet af de fælles rum. EU bør fremlægge et udkast til en fælles handlingsplan for Rusland, som omfatter alle fire rum, herunder en særlig henvisning til energispørgsmål. Handlingsplanen bør ligge på linje med EU's naboskabspolitik og trække på de dele, der er af fælles interesse for EU og Rusland, samt på det løbende positive samarbejde på specifikke områder. Med en proaktiv fremgangsmåde og ved at fastsætte præcise og realistiske mål på et gensidigt grundlag kan EU sende et stærkt signal til Rusland om sit engagement. EU bør benytte topmødet i maj til at skabe enighed med Rusland om en bred skitse til en fælles handlingsplan med henblik på at indgå en aftale herom ved topmødet til efteråret. Den aftalte handlingsplan vil derefter kunne erstatte EU's ensidige strategi over for Rusland. EU bør imidlertid ikke indlede realitetsforhandlinger med Rusland om handlingsplanen, før man er nået til enighed om udvidelsen af partnerskabs- og samarbejdsaftalen.

Kommissionen opfordrer desuden EU til at følge en mere sammenhængende politik over for det sydlige Kaukasus, bl.a. gennem EU's særlige repræsentant, og de vestlige NIS-lande - og gerne i samarbejde med Rusland, når dette er muligt. Målet bør være at fremme EU's forbindelser med disse lande og øge deres økonomiske udvikling og politiske stabilitet, herunder at løse op for fastlåste konflikter.

BILAG

Den russiske økonomi: den seneste udvikling

og fremtidsudsigterne set ud fra et EU-perspektiv

Der er gjort store fremskridt siden 1998

Siden den økonomiske krise i 1998, som markerede afslutningen på den første periode af Ruslands besværlige omstilling efter sovjettiden, er Rusland nået langt med at skabe vækst og økonomisk stabilitet. I perioden 1999-2003 har Rusland i skarp kontrast til det forrige tiårs økonomiske og sociale uro ikke blot gradvis etableret mere stabile og forudsigelige politiske rammer, men også opbygget en anseelig grad af økonomisk vækst, makroøkonomisk stabilitet og politisk reform.

I disse fem år har den reelle BNP-vækst været på næsten 40 %, eller 6,5 % i gennemsnit på årsbasis (se tabellen), takket være 1) høje priser på Ruslands vigtigste eksportvarer (navnlig olie og gas), 2) devalueringen af rublen og 3) en forsigtig makroøkonomisk politik. Landet har opnået en makroøkonomisk stabilitet, inflationen er faldet kraftigt, de offentlige udgifter er kommet under kontrol, de højere olieindtægter er ikke blev brugt, men anvendt til at skabe overskud på budgettet i fire år (takket være erfaringerne fra krisen i 1998), og vekselkursen for rublen, som i 1998-1999 mistede halvdelen af sin værdi (i faste priser), er gradvis steget, både i faste priser og på det seneste endda også i løbende priser. Væksten og den økonomiske stabilitet har ført til en stor og stadig stigning i de disponible indkomster (alene i de første 10 måneder af 2003 steg de reelle personlige kontantindkomster med 16 %) og et fald i antallet af fattige (fra ca. 40 % af befolkningen i 1999 til ca. 25 % i 2003). Også betalingsbalancen er blevet væsentligt forbedret. På de løbende poster har der været et overskud på op til 15 % af BNP, kapitaludstrømningen er blevet mindsket og blev endda vendt til en tilstrømning på et tidspunkt i 2003, og de internationale valutareserver er blevet seksdoblet i forhold til 1999. Rusland benyttede sig af dette gunstige klima til at normalisere sine forbindelser med udenlandske långivere og skære voldsomt ned på sin udlandsgæld, som nu kun udgør 28 % af BNP og ikke længere giver årsag til bekymring.

Rusland: De vigtigste makroøkonomiske indikatorer, 1998 - 2003

>TABELPOSITION>

Der er også gjort strukturelle fremskridt, bl.a. har regeringen siden 2000 gennemført en mere sammenhængende reformstrategi. Siden da er der gennemført vigtige reformer, der omfatter store dele af økonomien (som f.eks. liberalisering af erhvervssektoren, beskatning, pensioner og jordejerskab), hvoraf nogle ikke er afsluttet endnu. Med hensyn til socialpolitikken har man foretaget en grundig revision af pensionssystemet for at give pensionerne et sundt økonomisk grundlag. På andre vigtige områder, som f.eks. energi-, finans- og boligsektoren, skal der stadig træffes omfattende foranstaltninger. Der skal også gøres meget med hensyn til statsreformerne (herunder statsforvaltningen, den offentlige tjeneste og retsvæsenet).

Med et BNP på næsten 450 mia. USD, en indkomst pr. indbygger på ca. 3 000 USD, et pointtal på næsten 3 ud af 5 på EBRD's overgangsindikator og en plads som nr. 63 ud af 175 lande i UNDP's udviklingsindeks har Rusland en økonomi, der størrelsesmæssigt svarer til Nederlandenes eller til en tredjedel af Kinas, et velstandsniveau, der ligger ca. 20 % over Rumæniens [4], en overgangsstatus, der ligger tæt på Rumæniens, og en udviklingsstatus, der kan sammenlignes med Brasiliens.

[4] I købekraftsparitet var Ruslands BNP pr. indbygger på 8 490 USD i 2002, sammenlignet med 6 976 USD i Rumænien.

Selv om denne udvikling inden for makroøkonomiske indikatorer og økonomiske reformer er imponerende, bør man ikke overvurdere den russiske økonomis styrke eller undervurdere de udfordringer, den står over for. Der må tages højde for en række andre faktorer for at kunne fastlægge en meningsfuld strategi på mellemlang og lang sigt.

Usikre fremtidsudsigter på lang sigt

De russiske politiske ledere har på baggrund af de seneste års resultater fastsat et ambitiøst langsigtet mål om at øge levestandarden betydeligt og omdanne den russiske økonomi til en moderne, diversificeret og konkurrencedygtig økonomi, der er fuldt ud integreret i det globale økonomiske system. I den forbindelse ses de seneste års vækst blot som begyndelsen af en lang proces med en endnu stærkere vedvarende vækst. Det vigtigste led i denne strategi er det mål, som præsident Putin satte sig i begyndelsen af 2003 om at fordoble BNP i faste priser inden for 10 år, hvilket vil kræve, at væksten stiger til 8 % om året.

For at vurdere, hvor realistiske disse mål er, og hvad der skal til for at nå dem, må man se på de vigtigste hindringer og udfordringer for Ruslands økonomiske udvikling. På trods af de fremskridt, der er gjort, er de seneste ti års økonomiske resultater mindre imponerende end i andre sammenlignelige overgangsøkonomier. En mere indgående analyse viser desuden, at økonomien er hæmmet af store strukturelle og sociale ubalancer.

* Ruslands økonomi er ikke tilstrækkelig diversificeret. Afhængigheden af naturressourcer, navnlig af olie og gas, er ikke blevet mindre, men er snarere vokset. Mere end 80 % af den samlede eksport stammer fra naturressourcer, hvoraf næsten 60 % er olie og gas. Dermed er økonomien sårbar over for pludselige fald i oliepriserne [5].

[5] Ifølge IMF vil et fald på 1 USD i oliepriserne føre til en mindskelse af BNP-væksten med 0,5 procentpoint, et fald på 1 mia. USD (0,3 % af BNP) i de føderale budgetindtægter og tabte eksportindtægter på 2 mia. USD.

* Der er kun sket en begrænset omstrukturering af de mange traditionelle store industrivirksomheder, og der vokser kun langsomt nye firmaer frem, navnlig hvad angår SMV'er, hvilket skyldes en svag håndhævelse af konkurrencereglerne og store bureaukratiske hindringer. Derfor er SMV'ernes andel af BNP, som generelt vurderes til 20 %, kun ca. halvt så stor som i de mere fremskredne overgangsøkonomier

* Som følge af den alt for store afhængighed af naturressourcer og utilstrækkelig konkurrence er markedskræfterne og velstanden koncentreret hos et begrænset antal store finansindustrielle koncerner med tilknytning til de politiske magthavere. Deres virksomhed er først og fremmest koncentreret om eksportorienteret produktion på basis af naturressourcer, hvilket afspejler den ovennævnte manglende diversificering. Den seneste tids spektakulære indgreb mod lederne af nogle af disse koncerner er meget populære blandt den russiske befolkning, men betyder ikke nødvendigvis, at Kreml er ved at bevæge sig væk fra den nuværende model med "oligarkisk" kapitalisme. Formålet med disse indgreb kan blot være at holde den russiske storkapital ude af det aktive politiske liv.

* Den kroniske mangel på investeringer er et stort problem. På trods af den seneste vækst i investeringerne (over 9 % om året i gennemsnit siden 1999) er kapitaludgifternes andel af BNP stadig lav. Desuden har de fleste investeringer været koncentreret inden for olie- og gassektoren og bygge- og anlægssektoren, men ikke inden for infrastrukturer og produktion. Infrastrukturerne er derfor meget forfaldne, og store dele af industrien er hverken blevet omstruktureret eller har indført moderne udenlandsk teknologi. Tilstrømningen af udenlandske direkte investeringer er stadig lav, fordi investorerne fortsat anser Rusland for et risikabelt marked [6].

[6] I perioden 1992-2002 modtog Rusland kun 23 mia. USD i udenlandske direkte investeringer, hvilket er en tyvendedel af det beløb, som Kina modtog, og samtidig skønnes der at have været en kapitalflugt fra landet på 245 mia. USD.

* Selv om situationen er blevet bedre siden 1999, er de sociale indikatorer stadig svage. Indkomstforskellene i Rusland er således blandt de største i sammenligning med andre overgangsøkonomier og synes at være vokset i de seneste år på trods af en betydelig øgning af reallønningerne. Indkomstuligheden mellem landets forskellige regioner er endnu mere slående. Forskellene i indkomster og økonomiske resultater er enorme og er blevet forværret i de seneste ti år.

* Ruslands demografiske situation er blevet forværret i de seneste ti år, hvor befolkningstallet er faldet med ca. 3 millioner på trods af en nettoindvandring. Dette skyldes en blanding af forringet fertilitet og en stærk stigning i dødeligheden blandt voksne, især blandt den mandlige befolkning (den forventede levetid for russiske mænd er 58,4 år). Begge dele skyldes først og fremmest vanskelige sociale forhold og de omvæltninger, som overgangsårene har ført med sig.

* Den russiske geografi med de store afstande og det barske klima i mange dele af landet samt den lave befolkningstæthed medfører høje transportomkostninger og udgør en strukturel hindring for vækst og for mindskelsen af de regionale ubalancer (transportomkostningerne i Rusland er ca. tre gange højere end det internationale gennemsnit, når de måles i cif/fob-priser).

Det er meget svært at komme med en pålidelig vurdering af vækstudsigterne på lang sigt. Selv om den officielle målsætning er en årlig vækst på ca. 8 % om året i gennemsnit over de næste ti år, vurderes det ifølge visse aktuelle beregninger, at den kun vil ligge på ca. 5 % om året over de næste ti år. Ifølge andre mindre optimistiske vurderinger vil den årlige reelle vækst endda kun være på gennemsnitligt 2,5-3 %. Denne lavere vækstrate vil stadig gøre det muligt at mindske fattigdommen, men vil ikke være tilstrækkelig til at skabe en bred og bæredygtig udvikling, som går ud over den nuværende ressourcebaserede struktur. Ifølge dette scenario er der også en klar risiko for, at det nuværende væksttempo vil blive endnu langsommere, og at Rusland vil komme ind i en fase med økonomisk stagnation, hvis de to vigtigste forudsætninger for den russiske vækst (forbedret konkurrenceevne som følge af valutanedskrivning og høje oliepriser) gradvis forsvinder.

De politiske valg er afgørende for, om økonomien vil stagnere eller komme op i omdrejninger

For at kunne opnå en konstant stigende vækst, en mere diversificeret økonomi, øget beskæftigelse og bedre fattigdomsbekæmpelse må de strukturelle, sociale og institutionelle reformer fremskyndes. Disse reformer bør tage sigte på at forbedre investeringsklimaet og øge produktiviteten, navnlig i den kriseramte produktionssektor. Hvis selvtilfredshed - næret af de nuværende høje oliepriser - konservatisme og protektionisme i stedet tager over, vil Rusland forblive økonomisk afhængig af olie og være økonomisk og sikkert også politisk domineret af en håndfuld store oligopoler. Dermed vil Rusland være ude af stand til at sætte gang i de processer, der ifølge Schumpeter er så vigtige for at puste nyt liv i landets industri. Rusland vil ikke nødvendigvis komme ud i den samme krise som i 1998, men vil kunne opleve en lang periode med beskeden vækst, hvor landet risikerer at gennemgå en fase med stagnation forårsaget af lave olie- og gaspriser, samtidig med at naturressourcerne gradvis vil blive udtømt.

Ud over at fastholde en fornuftig makroøkonomisk politik vil Ruslands vigtigste politiske prioriteter være at i) forbedre investeringsklimaet, ii) blive bedre integreret i verdensøkonomien, iii) reformere statsforvaltningen og den offentlige tjeneste, iv) styrke den menneskelige kapital og v) beskytte de sårbare befolkningsgrupper.

Forbedring af investeringsklimaet

Der skal træffes en række foranstaltninger inden for indbyrdes forbundne områder for at forbedre investerings- og erhvervsklimaet. Disse er nogle er de vigtigste problemer, der skal løses:

* Fremskridt med at reformere de offentlige forsyningsværker - elektricitet, gas, jernbaner og olietransport. Disse sektorer er stadig præget af monopoler, der nyder godt af uøkonomiske prisordninger og store subsidier (de årlige gas- og elsubsidier kan udgøre helt op til 30 % af BNP). Disse subsidier holder liv i ineffektive virksomheder, ydes ofte på ulige vilkår, fastlåser de sparsomme menneskelige, finansielle og fysiske ressourcer i sektorer med lav produktivitet og skader miljøet ved at skabe større ressourcespild. Selv om regeringen erkender, at det er nødvendigt at udfase krydssubsidieringen på energiområdet og dermed at hæve priserne, er der endnu ikke kommet fart i reformerne på dette politisk følsomme område, især fordi mange russiske byer næsten er fuldstændig afhængige af en enkelt stor industriel virksomhed, som kan gå fallit, hvis subsidierne skæres ned. Den manglende vilje til at gøre noget ved den ringe energieffektivitet i den russiske produktionssektor fremgår også tydeligt af Ruslands voksende modvilje mod at ratificere Kyoto-traktaten rebus sic stantibus.

* Selv om der på det seneste er gjort fremskridt med dereguleringen, giver det udbredte system med offentlige bevillinger, inspektioner og godkendelseskrav et betydeligt spillerum for statsindgreb i det økonomiske liv og for korruption, især på lokalt plan, og udgør en alvorlig hindring for produktive investeringer og udviklingen af en dynamisk privat sektor. Mere generelt betyder det, at lovgivningen finder meget ujævn, hvis ikke vilkårlig, anvendelse i praksis.

* Reformen af bank- og finanssektoren skrider kun langsomt frem og afskærer landet fra den finansielle formidling, som det har så stort behov for. Efter sammenbruddet i nogle af de største private banker i 1998 har sektoren været domineret af den statslige sparekasse, som sidder på næsten 70 % af indlånene. Som følge af institutionelle problemer har større private konkurrenter svært ved at få reelt fodfæste.

* Selv om der uden tvivl er gjort fremskridt, bør skattesystemet forenkles yderligere og gøres mere sammenhængende.

* En strengere håndhævelse af reglerne for selskabsstyring og en reform af retsvæsenet, navnlig for at gøre det mere uafhængigt af den udøvende magt, er en forudsætning for en effektiv retsstat.

Internationalisering af Ruslands økonomi

Gennem en øget integrering i den globale økonomi som følge af en bedre markedsadgang for russiske varer vil Rusland kunne forbedre sine økonomiske resultater betydeligt, under forudsætning af at den større åbenhed ledsages af strukturelle og institutionelle reformer, der kan støtte tilpasningsprocessen. Under disse betingelser vil Ruslands tiltrædelse af WTO kunne udgøre en stærk drivkraft for den videre vækst.

Reform af den offentlige forvaltning

Reformen af statsforvaltningen og den offentlige tjeneste, både på føderalt og regionalt niveau, er af afgørende betydning for en vellykket gennemførelse af de strukturelle og institutionelle reformer på andre områder. Selv om virkningerne af det forholdsvis store antal afskedigelser, afskaffelsen af overlappende offentlige funktioner og omlægningen af de interne finanspolitiske relationer i de offentlige myndigheder vil kunne opvejes af en betydelig lønstigning, er de fleste af disse reformer politisk følsomme.

Styrkelse af den menneskelige kapital

En af de største opgaver, som Rusland står over for, er at standse svækkelsen af den menneskelige kapital og løse problemerne med den tiltagende hjerneflugt, forringelsen af uddannelses- og sundhedssystemet og den ulige adgang til de offentlige tjenester.

Beskyttelse af de sårbare befolkningsgrupper

Ruslands sociale sikkerhedsnet er langt fra tilfredsstillende, da de sparsomme ressourcer skal række til et stort antal modtagere. De sociale sikringsydelser bør koncentreres om de mest sårbare befolkningsgrupper, såsom dem, der rammes hårdest af stigninger i de offentlige forsyningsværkers priser og af den industrielle omstrukturering. Dette forudsætter, at ikke-målrettede ydelser og privilegier udfases, at udgifterne omlægges hen imod sundheds- og uddannelsesområdet, og at der udvikles et moderne velfærdssystem for familier og børn.

EU kan påvirke vigtige dele af reformprocessen, men er nødt til at prioritere

Ovenstående analyse har stor betydning for EU's forbindelser med Rusland. EU's politik bør tage sigte på at stabilisere Rusland både økonomisk og politisk og at skabe de nødvendige betingelser for en sund økonomisk vækst og Ruslands integrering i den europæiske og globale økonomi. Selv om EU's indflydelse ikke bør overvurderes, set på baggrund af Ruslands økonomiske selvforsyning og geopolitiske baggrund, kan EU's holdning ikke desto mindre have betydelige direkte virkninger for visse af Ruslands strategiske interesser og indirekte påvirke andre.

Efter udvidelsen af EU kommer Rusland endnu tættere på, såvel geografisk som økonomisk. EU er langt den vigtigste handelspartner for Rusland og tegner sig for ca. 37 % af landets samlede handel, hvilket vil stige til over 50 % efter udvidelsen. Rusland har også stor betydning for EU. Eksporten til Rusland er vokset med et tocifret procenttal siden 1999 på trods af den lave økonomiske vækst på verdensplan, og Rusland var således EU's femte største handelspartner i 2002 og den anden største handelspartner for de ti tiltrædelseslande. I 2002 beløb handelen med tjenester mellem Rusland og EU-15 sig til 9,4 mia. EUR, og handelen med varer beløb sig til 78,1 mia. EUR, hvoraf landbrugsvarer tegnede sig for de 5,8 mia. EUR. I den forbindelse arbejder EU på at afslutte forhandlingerne om visse certificeringsspørgsmål i forbindelse med en veterinæraftale for at undgå risikoen for, at yderligere russiske certificeringskrav vil sætte en effektiv stopper for EU's eksport. Set på denne baggrund har EU en klar interesse i at hjælpe Rusland til at blive en stabil partner med en dynamisk, åben og diversificeret økonomi. EU's og Ruslands økonomi er i høj grad komplementære, og derfor vil begge sider drage stor fordel af en større økonomisk integration. Dette forstærkes yderligere af den indbyrdes afhængighed på energiområdet.

I den forbindelse bør EU især lægge vægt på at fortsætte sin aktive støtte til Ruslands medlemskab af WTO og deltage aktivt i arbejdet med at skabe et fælles europæisk økonomisk område. EU har hidtil været en central partner for Rusland i dets bestræbelser på at blive medlem af WTO. Medlemskabet af WTO vil give Rusland mange fordele, bl.a. i form af 1) et mere forudsigeligt, stabilt og gennemsigtigt investeringsklima i Rusland, 2) nedsatte toldsatser (hvormed ressourcerne kan blive bedre fordelt i den russiske økonomi, og den russiske industri kan blive mere konkurrencedygtig, uden at den russiske økonomi udsættes for en uholdbar tilpasningsindsats), 3) større global integration og dermed øget tilstrømning af udenlandske direkte investeringer, hvilket medfører teknologi og knowhow for produktions- og serviceindustrien, og 4) adgang til markeder i tredjelande under beskyttelse af WTO's regler og principper.

EU ønsker at give Rusland adgang til WTO på økonomisk bæredygtige vilkår, som vil give landet tilstrækkelig mulighed for fortsat at beskytte sin landbrugs-, industri- og servicesektor, og som ikke vil skade dets udvikling på mellemlang og lang sigt, samtidig med at der skabes større konkurrence og teknologioverførsel gennem en gradvis liberalisering af den russiske økonomi. Det fælles europæiske økonomiske område bør være EU's hovedprioritet efter Ruslands tiltrædelse af WTO, hvilket vil fremme integrationen af den russiske økonomi med økonomien i det udvidede EU. Dette område bør i Ruslands egen interesse tage sigte på gradvis at harmonisere dele af Ruslands økonomiske lovgivning med de regler, der finder anvendelse i EU, fremme samhandelen, navnlig ved at forbedre procedurerne, og samtidig skabe privilegerede handelsforbindelser mellem de to økonomier, der går ud over WTO's tiltrædelsesbetingelser. Der bør også tages hensyn til de forskellige særtræk ved EU's og Ruslands økonomier og samfund og deres forskellige grad af udvikling.

Investeringer er afgørende for den fortsatte økonomiske vækst og kan hjælpe Rusland til at komme i gang med at diversificere økonomien, modernisere det industrielle grundlag og nyde godt af overførsel af teknologi. Øgede investeringer fra EU er imidlertid også nøglen til at udvikle det fælles europæiske økonomiske område. En større konvergens med normerne og reglerne på EU's indre marked vil gøre Rusland mere attraktivt for uden- og indenlandske investeringer, hvilket kan vende kapitalflugten. Andre måder at fremme investeringerne på er f.eks. ved at forbedre reglerne på investeringsområdet, herunder ved at indrømme national behandling inden for en række udvalgte sektorer, vedtage en effektiv konkurrencepolitik, indgå bilaterale aftaler om beskyttelse og fremme af investeringer (hvor det er relevant), indføre ordninger for informationsudveksling om gensidige investeringsmuligheder og fastlægge ensartede og forenklede administrative procedurer.

Den demografiske udvikling i Rusland

Den aktuelle situation

Ruslands befolkningstal er støt faldende, som det fremgik af den sidste folketælling i oktober 2002 og blev bekræftet af senere tal fra 2003. Siden den forrige folketælling i 1989 (under Sovjetunionen) var Ruslands befolkning faldet fra 147,5 millioner til 144,4 millioner, eller med 1,7 %, i september 2003 (den seneste ajourføring af tallene fra folketællingen i 2002). Visse eksperter har sat spørgsmålstegn ved, at man i folkeoptællingen undlod at udspørge 7 % af befolkningen, og oplysningerne om, at befolkningstallet i Tjetjenien er på 1,1 millioner, har især været en overraskelse. Når leve- og sundhedsvilkår forringes, fører det til udvandring, og derfor mener eksperter, at man bør fremme indvandringen, som i øjeblikket kun kompenserer delvis (4,5 %) for det hurtige fald i befolkningstallet.

Kvinder/mænd, dødelighed/fødselstal, forventet levetid

Fødselstallet er på under 1,2 pr. 100 kvinder i den fødedygtige alder, men det er nødvendigt at komme op på 2,2, hvis man skal undgå en befolkningsnedgang (officielle tal viser en lille stigning i fødselstallet i 2003). Dette er sammen med udvandringen til lande uden for NIS-gruppen hovedårsagen til det faldende befolkningstal. 77,7 millioner af den samlede befolkning er kvinder, og 67,8 millioner er mænd. Denne forskel på 10 millioner, der er den største i verden, har ikke ændret sig siden anden verdenskrig og er typisk for krigsførende lande. Det gennemsnitlige dødstal er på 16,2 pr. 1 000 personer og er støt stigende. Mange børn dør inden etårsalderen. Mænds gennemsnitlige forventede levetid er 58,4 år, hvilket er en erhvervsaktiv alder, mens kvinders er 71,9 år, hvorved den samlede gennemsnitlige forventede levetid kommer op på 64,8 år. Hjertesygdomme, almindeligt dårligt helbred, arbejdsulykker, selvmord, alkoholisme og generelt forringede levevilkår er de mest almindelige dødsårsager.

Befolkningens fordeling

Det centrale distrikt har den højeste koncentration (26,2 %) af landets befolkning. Volga-distriktet har 21,5 %, det sydlige distrikt har 15,8 %, det sibiriske distrikt har 13,8 %, det nordvestlige distrikt har 9,6 %, og Ural-distriktet har 8,5 %. Det fjernøstlige distrikt har med sine 4,6 % lidt mest under affolkningen. Siden 1989 er befolkningen vokset mest i det sydlige distrikt (Rostov) og det centrale distrikt (Moskva). Ruslands nordlige og fjernøstlige regioner har haft den største befolkningsnedgang. Siden 1989 har det nordvestlige distrikt mistet gennemsnitligt 10 % af sin befolkning, mens Dagestan er den republik, der har haft størst befolkningstilvækst, nemlig 43 %. Derefter følger Tjetjenien med 23 %. 73 % af befolkningen bor i større eller mindre byer, og 27 % bor på landet, hvilket har ligget konstant siden 1972. 12 byer har et indbyggertal på over 1 million. Flere end 13 000 landsbyer er nu ubeboede, mens 35 000 landsbyer ikke har mere end 10 indbyggere.

Migration, mobilitet og etnisk sammensætning

Siden 1989 er næsten 11 millioner personer kommet til Rusland, mens over 5 millioner har forladt landet, hvilket giver en nettotilstrømning på 5,5 millioner personer, især fra NIS-landene og de baltiske lande. Dette har kun kompenseret for 4,5 % af befolkningsnedgangen. På trods af de mange hindringer for mobiliteten er der en stigende intern migration, især fra den østlige til den vestlige del af Rusland, og fra nord til syd, og først og fremmest blandt unge med en videregående uddannelse. Ud over de etniske russere (der udgør ca. 120 millioner af den samlede befolkning) er der en række mindretalsgrupper, hvoraf de tre største udgøres af tatarer (5 millioner), ukrainere (4 millioner) og tjetjenere (1,1 millioner).

Den forventede udvikling

Hvis nedgangen fortsætter, skønnes befolkningstallet at blive reduceret med 30 % (til ca. 101 millioner), og i værste fald med op til 47 % (til ca. 76 millioner), inden år 2050. Befolkningens gennemsnitsalder er støt stigende, og i visse prognoser advares der om, at antallet af pensionister vil komme op på 35,2 % af befolkningen om 50 år, sammenlignet med 20,6 % i dag. Dette bekræfter, at Rusland har brug for en større indvandring.