RAPPORT TIL RÅDET FRA KOMMISSIONEN OM KONTROL MED GRÆNSEOVERSKRIDENDE OVERFLYTNINGER AF LIKVIDE MIDLER

(forelagt af Kommissionen)

1. INDLEDNING

1. Dette dokument udgør Kommissionens endelige rapport, der fremlægges som svar på en anmodning fra Rådet (økonomi og finans/retlige og indre anliggender), som på mødet den 17. oktober 2000 drog følgende konklusion: "Rådet erkender, at overvågning af overførsler af kontante pengebeløb over grænserne kan styrke den daglige bekæmpelse af hvidvaskning, og det opfordrer Kommissionen til at undersøge muligheden for inden 1. juli 2001 at forelægge et forslag om at skabe større sammenhæng mellem og styrke de gældende nationale bestemmelser, således at medlemsstaterne kan indføre sådanne, samt tilrettelægge udveksling af information."

2. På Rådets (økonomi og finans/retlige og indre anliggender) møde den 16. oktober 2001 fremlagde Kommissionen en foreløbig mundtlig rapport og blev af Rådet opfordret til at fremlægge en endelig rapport inden udgangen af 2001. Nærværende dokument udgør den endelige rapport.

2. MONEYPENNY-AKTIONENS RESULTATER

3. Rådets indledende anmodning blev afgivet på baggrund af rapporten om "Moneypenny"-aktionen.

4. Moneypenny-aktionen [1] var en fælles aktion, som medlemsstaternes toldvæsener gennemførte i perioden fra september 1999 til februar 2000, og som havde til formål at kontrollere de grænseoverskridende overflytninger af likvide midler på mere end 10 000 EUR samt at undersøge, om omfanget af sådanne overflytninger udgjorde en trussel for effektiviteten af den eksisterende hvidvaskningskontrol, således som denne blev foretaget af pengeinstitutterne.

[1] Rådets dokument 9630/2/00 rev. 2 af 7.9.2000.

5. Resultaterne af Moneypenny viste for det første omfanget af grænseoverskridende overflytninger af likvide midler, som kunne omfatte hvidvaskning af penge. De samlede betalinger, der blev registreret under aktionen, beløb sig således til 1,6 mia. EUR. Overflytningerne af likvide midler androg 1,35 mia. EUR.

6. Desuden fremgik det af rapporten, at der var tale om store forskelle mellem de kontrolforanstaltninger, som medlemsstaterne anvendte.

7. Selv om rapporten udgør et nyttigt udgangspunkt for en undersøgelse af det nødvendige i at føre kontrol med likvide midler, skal de deraf følgende talstørrelser behandles med forsigtighed. Visse medlemsstater fører således overhovedet ikke nogen kontrol og har derfor ikke kunnet afgive nogen tal. Derimod afgav andre medlemsstater også oplysninger om overflytninger inden for EU.

3. DET NØDVENDIGE I EN AKTION PÅ EU-PLAN

8. For at bekæmpe hvidvaskning af penge er der i direktiv 91/308/EØF som ændret [2] fastsat bestemmelser om kontrol på EU-plan med overflytninger af kontanter på 15 000 EUR eller derover, dersom transaktionerne foretages af pengeinstitutter.

[2] Rådets direktiv 91/308/EØF af 10. juni 1991 om forebyggende foranstaltninger mod anvendelse af det finansielle system til hvidvaskning af penge (EFT L 166 af 28.6.1991, s. 77), ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/97/EF af 4. december 2001 (EFT L 344 af 28.12.2001, s. 76).

9. For så vidt angår kontrol med overflytninger af likvide midler, findes der derimod - selv om nogle medlemsstater har indført en sådan kontrol ved deres nationale grænser - ikke nogen kontrol, som gør det muligt at kontrollere sådanne overflytninger alle steder ved EU's grænse.

10. Selv om det ikke på det nuværende stade er muligt at sætte tal på omfanget af hvidvaskning af penge ved hjælp af overflytninger af likvide midler, er omfanget af således overflyttede likvide midler tilstrækkeligt til, at det udgør en potentiel risiko for EU's og medlemsstaternes interesser.

11. Der er ikke i Moneypenny-rapporten sondret mellem, om overflytningerne af likvide midler finder sted inden for EU eller mellem EU og tredjelande. Men det er højst sandsynligt, at langt størstedelen af de store overflytninger inden for EU er lovlige. Dette fremgår af det betydelige omfang af den lovlige handel i EU, der stimuleres af den lethed, hvormed der kan sælges, overføres, købes osv. i det indre marked. Euroens indførelse styrker denne tendens.

12. Desuden viser Moneypenny-rapporten, at de nuværende kontrolforanstaltninger til bekæmpelse af hvidvaskning har mistet en del af deres effektivitet, fordi kontrollen med de grænseoverskridende overflytninger af likvide midler er stærkt uensartet. De meget forskellige approacher, som medlemsstaterne benytter, betyder, at der kun er tale om ringe reel beskyttelse på EU-plan, hvorved der står betydelige lakuner tilbage, som kan udnyttes af kriminelle.

13. Efter begivenhederne den 11. september 2001 vil kontrollen med pengeoverførslerne via pengeinstitutterne nødvendigvis blive forstærket. Brugen af likvide midler kan meget vel blive mere almindelig som alternativ.

14. Den europæiske økonomiske integration, der blev kronet med euroens indførelse, gør det nødvendigt at anlægge en anden synsvinkel for det nødvendige i at have en EU-approach på dette område. Tidligere kunne opdelingen af det europæiske område kombineret med eksistensen af forskellige nationale valutaer begrunde anvendelsen af forskellige nationale kontrolforanstaltninger; som følge af den aktuelle sammenkædning af medlemsstaternes økonomier vil denne heterogene situation imidlertid med tiden blive undtagelsen og samtidig blive vanskelig at begrunde. En stram kontrol i en given medlemsstat kan nemlig meget let føre til, at overflyt ningerne flyttes over til en nabomedlemsstat, der kun har beskedne eller slet ikke har nogen kontrolforanstaltninger. Desuden er medlemsstaternes uensartede kontrol bestemmelser diskutable set på baggrund af det indre marked. Rejsende inden for Unionen står alt efter, hvilke medlemsstater de indrejser i, over for forskrifter, der er forskellige og derfor vanskelige at overskue. Under disse vilkår ville det være hensigtsmæssigt ikke alene at harmonisere de angivelser, der ifølge den nationale lovgivning skal afgives ved den ydre grænse på dette område, ved at udarbejde en fælles angivelse på EU-plan, men også at overveje at opretholde kravet om nationale angivelser (se punkt 23 nedenfor).

15. Efter Kommissionens opfattelse er det således rimeligt at supplere hvidvasknings direktivet med foranstaltninger, der har til formål at indføre kontrol med de betydelige likvide midler, der passerer EU's ydre grænse.

16. Endvidere er det for at gøre kontrolforanstaltningerne effektive nødvendigt at iværksætte et system for udveksling af oplysninger mellem de medlemsstater, der berøres af de mistænkelige overflytninger. Desuden skal det understreges, at ordningerne for gensidig administrativ bistand på hvidvaskningsområdet, navnlig udveksling af multidisciplinære oplysninger mellem medlemsstaterne indbyrdes og mellem disse og Kommissionen i henhold til forslaget til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om fastsættelse af et system for samarbejde mellem medlemsstaternes kompetente myndigheder med henblik på beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser mod ulovligheder [3], er af supplerende karakter.

[3] Kommissionens arbejdsprogram 2001 (fil 2001/98).

17. Desuden ville det være hensigtsmæssigt at gøre en aktiv PR-indsats blandt de rejsende for at underrette dem om forskrifternes indhold og gøre dem opmærksomme på deres forpligtelser på dette område. Denne indsats vil være så meget mere effektiv, som de pågældende forskrifter i modsætning til den nuværende situation, der er kendetegnet af betydelige forskelle, vil have form af et sæt ensartede regler.

4. ETHVERT FORSLAGS ANVENDELSESOMRÅDE

18. Det klart hensigtsmæssige i en sådan approach med en både forebyggende og bekæmpende målsætning skal forenes med det nødvendige i at respektere det indre markeds principper, navnlig kapitalens fri bevægelighed.

19. Af hensyn til ligevægten mellem kontrolkravet og kravet om beskyttelse af kapitalens fri bevægelighed er det nødvendigt at tage et særligt hensyn til ethvert forslags anvendelsesområde, dets mulige virkninger for de gældende nationale foranstaltninger og endelig dets specifikke udformning.

Interventionstærskel

20. Ethvert forslag bør supplere de gældende kontrolforanstaltninger over for overførsel af penge via pengeinstitutter og derved lukke de lakuner, der opstår som følge af den nuværende mangel på en homogen EU-approach for overflytning af likvide midler. I dette øjemed bør der kun føres kontrol med store overflytninger af likvide midler; tærsklen for, hvornår kontrolforanstaltningerne skal tages i anvendelse, børe være den samme som den, der finder anvendelse på pengeinstitutter (dvs. 15 000 EUR). Denne tærskel skal være tilstrækkeligt høj til, at yderligere administrative formaliteter for de rejsende og de erhvervsdrivende samt en uforholdsmæssigt stor belastning af toldvæsenerne undgås. Risikoen for, at rejsende foretager hyppige flytninger af beløb, der er mindre end den fastsatte tærskel, består under alle omstændigheder. En løsning af dette problem ved nedsættelse af tærsklen for at forhindre denne trafik ville utvivlsomt skabe alvorlige administrative gennemførelsesvanskeligheder.

Dette problem (der i almindelighed benævnes "smurfing") løses i direktivet om hvidvaskning ved hjælp af en angivelsespligt for den operatør, der er berørt af den finansielle transaktion, hvis der foreligger en mistanke. Denne mulighed er ikke acceptabel, når der er tale om rejsende, som medbringer likvide midler. Der kan altid holdes styr på sådanne overflytninger ved hjælp af de beføjelser, som toldvæsenerne har til at foretage person- og bagagekontrol, bl.a. ved anvendelse af risikoanalyseteknikker til udskillelse af rejsende, der frembyder høje risici. Hvorom alting er, skal der tages hensyn til det nødvendige i at revidere og udbygge forordningen, også selv om de efterfølgende erfaringer måtte vise, at risikoanalysen ikke sikrer egnede midler til at løse problemet.

Kontrol ved EU's ydre grænse

21. I øjeblikket foretager medlemsstaterne både kontrol af flere forskellige typer overflytninger (inden for EU og mellem EU og tredjelande) og på flere forskellige måder (f.eks. angivelse eller risikoanalyse).

22. På EU-plan siger det sig selv, at bestemmelsen kun kan sikre kontrol ved den ydre grænse. Selv hvis der ses bort fra spørgsmålet om politisk uforenelighed med det indre markeds principper, udelukker de praktiske anvendelsesvanskeligheder i et EU uden indre grænser (navnlig i Schengen-zonen og eurozonen) muligheden af at indføre kontrol ved grænserne mellem medlemsstaterne.

23. Set i sammenhæng med den af traktaten garanterede fri bevægelighed for kapital er det en betydningsfuld del af den foreslåede EU-aktion med det formål at effektivisere behandlingen af mulighederne for øgede risici i forbindelse med overflytninger af likvide midler til og fra tredjelande, at enhver national foranstaltning tilrettelægges under skyldig hensyntagen til den skrøbelige ligevægt mellem kontrolhensynet og hensynet til den fri bevægelighed. Alle begrænsninger - selv angivelsespligten - må kun give sig udslag i kontrolforanstaltninger, når de opfylder et reelt behov.

24. Ingen EU-foranstaltning må begrænse rækkevidden af EF-traktatens artikel 58, stk. 1, litra b), som gør det muligt for medlemsstaterne at træffe visse foranstaltninger, der øver indflydelse på de fri kapitalbevægelser. I det indre marked og på grundlag af eurozonen bør sådanne foranstaltninger imidlertid logisk træffes på en yderst restriktiv måde. Navnlig skal hver medlemsstat, der har oprettet et system med nationale angivelser, som følge af udarbejdelsen af en fælles angivelse på EU-plan vedrørende kontrol med overflytninger af kontanter ved de ydre grænser garantere foreneligheden med EU-foranstaltningen og overveje, om det er hensigtsmæssigt eller nytteløst at opretholde det nationale system.

25. Tilsvarende bør generaliseringen af kontrollen ved de ydre grænser føre til, at kontrollen med overflytninger af likvide midler ved de indre grænser bortfalder. De medlemsstater, der har indført sådanne kontrolsystemer, bør naturligvis også tage opretholdelsen af disse systemer op til overvejelse.

Kontrol med ind- og udførsel af penge

26. Hvidvaskning af penge er et fænomen, der antager mange skikkelser. Indførsel af likvide midler til EU med henblik på veksling til en anden valuta anses tit for det klassiske eksempel på hvidvaskning af penge. Det kunne derfor hævdes, at der kun bør føres kontrol med transaktioner af denne art.

27. Virkeligheden er en noget anden. Erfaringerne i de medlemsstater, der fører kontrol, viser, at kontrollen med udførslen af likvide midler ofte er mere omfattende end kontrollen med indførslen. EU er nettoimportør af narkotika og er derfor eksportør af likvide midler, dels til betaling af profitter, dels til finansiering af andre forsendelser. I nogle medlemsstater optræder dette fænomen også hyppigt i forbindelse med hårdt beskattede varer såsom spiritus og tobak.

28. Det nødvendige i at bekæmpe terrorismen gør det ligeledes mere nødvendigt at råde over midler til kontrol af udførsel af likvide midler fra EU's område. Midlerne til finansiering af terrorismen kan både indføres til og udføres fra EU. Efterhånden som en række andre terroristbekæmpelsesforanstaltninger træder i kraft, navnlig indefrysning af aktiver, skal terroristgrupperne have adgang til andre former for finansiering; de vil søge at undgå de risici, der knytter sig til banktransaktioner. De terroristorganisationer, der finansierer deres aktiviteter med narkotikahandel (eller smugling af hårdt beskattede varer eller varemærkeforfalskede varer), vil antagelig søge at opnå kompensation for tabet af visse summer ved hjælp af profitterne af nye transaktioner.

29. Enhver foranstaltning, der har til formål at sikre kontrol på EU-plan, bør således både omfatte overflytninger til og fra EU af likvide midler. Ingen foranstaltning vil have til formål at anspore medlemsstaterne til at opretholde kontrol mellem medlemsstaterne indbyrdes.

5. KONTROLFORANSTALTNINGER

30. Indførelsen af et kontrolsystem ville gøre det muligt at overvåge store overflytninger af likvide midler til eller fra EU uden nogen overdrevent stor bebyrdelse af borgere eller forvaltninger.

31. De medlemsstater, der fører kontrol, har fulgt meget forskellige approacher lige fra et system baseret på en formel angivelse suppleret med efterforskning til approacher, der næsten udelukkende baseres på efterforskning. Nogle kræver en skriftlig angivelse, andre har fastsat en angivelsespligt, når toldvæsenet anmoder om oplysninger. Endelig kræver andre slet ingen angivelse. Alene som følge af disse forskrifters uensartethed er det vanskeligt for de rejsende at forstå dem. Den gør det vanskeligt at opretholde disse forskrifter uændrede, efter at EU-teksten er trådt i kraft, og vanskeliggør også en parallel anvendelse af disse to kategorier tekster. Denne kumulering af normer skaber nemlig en række svære praktiske problemer. Forestil Dem f.eks. en turist, der med udgangspunkt i et tredjeland kunne ønske at besøge flere medlemsstater under én og samme rejse. Som angivet ovenfor (punkt 14) gør selve indførelsen af euroen det overhovedet ikke længere rimeligt at opretholde flere forskellige kontrolniveauer. Selve logikken bag det indre marked og de fri kapitalbevægelser kræver således et system med én angivelse ved den ydre grænse til erstatning - i overensstemmelse med EF-traktatens artikel 58 - for de mange uensartede nationale approacher, der anvendes i øjeblikket. EU-instrumentet vil derfor antagelig gøre de nationale angivelsesprocedurer overflødige, både hvad angår transaktioner med tredjelande og transaktioner inden for EU (se punkt 23 ovenfor).

Angivelsesbaseret system

32. De medlemsstater, der anvender et angivelsesbaseret system, mener, at angivelsespligten sikrer større klarhed, større sikkerhed og mere retlig information, der er nyttig som middel til risikoforvaltning.

33. De medlemsstater, der ikke anvender et angivelsesbaseret system, mener, at der er risiko for, at der ophobes en mængde dokumenter, og at toldressourcerne opbruges, medens den derved opnåede information næsten udelukkende stammer fra ærlige rejsende (og ikke kriminelle, som i almindelighed er målgruppen). Til støtte for angivelsessystemet hævdes det, at dets afskrækkende virkning ikke må undervurderes, og at de ressourcer, det kræver, i praksis er forholdsvis begrænsede i forhold til de resultater og fordele, det frembyder. Dette er især tilfældet, hvis angivelsestærsklen fastsættes til det høje niveau på 15 000 EUR.

34. På EU-plan har overvejelserne en helt anden kompleksitet. Som følge af de forskellige iværksatte approachers uensartede karakter og visse medlemsstaters meget begrænsede erfaringer med kontrol med overflytninger af likvide midler bør ethvert system være klart og gøre en ensartet iværksættelse overalt i EU mulig.

35. Et system, der udelukkende baseres på efterforskning, ville være vanskeligt at fremlægge i en retlig tekst og ville kun give ringe garanti for en ensartet approach.

36. Af hensyn til klarheden synes en ensartet approach, som giver den rejsende et rimeligt vink, og en generel angivelsespligt med fælles tærskel og fælles formular, der er enkel og kan anvendes i samtlige medlemsstater, at udgøre den bedste metode til indførelse af ensartet kontrol. Logisk set bør der drages den konsekvens af denne harmonseringsindsats på EU-plan, at medlemsstaterne overvejer, om det er nødvendigt fortsat at pålægge de rejsende en national forpligtelse til at udfylde en angivelse i forbindelse med overflytninger af likvide midler i EU og til og fra tredjelande.

Toldkontrol

37. Ethvert system, der indføres på EU-plan, bør give alle medlemsstaternes kontrolforvaltninger, der ikke i øjeblikket kontrollerer sådanne overflytninger i henhold til deres nationale lovgivning, beføjelse til at foretage effektiv kontrol.

38. Dette vil ikke kun forudsætte beføjelser til at forvalte og kontrollere angivelsessystemet, men også indførelse af sanktioner, der står i et rimeligt forhold til den begåede lovovertrædelse. Det vil være af stor betydning, at det gøres muligt at tilbageholde de likvide midler i en begrænset periode, idet dette i almindelighed gør det muligt at indhente oplysninger i tvivlstilfælde (navnlig hvis de likvide midler skal sendes ud af området).

39. Alligevel bør ethvert forslag respektere kapitalens fri bevægelighed, og enhver foranstaltning, der derefter træffes, bør kun vedrøre mistænkelige overflytninger. Systemet har således til formål at fastlægge mistænkelige overflytninger og at gøre en behandling deraf inden for rammerne af en lovgivning (på EU-plan eller nationalt plan), som specifikt angår de pågældende emner eller lovovertrædelser, mulig.

40. Det synes derfor at være mest logisk, at punktet for modtagelse af sådanne angivelser er toldvæsenet. Dets tjenestegrene er på plads ved den ydre grænse. Behandling af angivelser er dets normale arbejde. Denne løsning vil være den mest praktiske for borgeren og vil spare medlemsstaterne for at anvende ressourcer. Toldvæsenerne har ikke alene de fornødne erfaringer til at udveksle denne type information, men har også allerede procedurer til at varetage en sikker og hurtig informationsudveksling.

41. Informationsudvekslingen bør i videst mulig udstrækning finde sted ved anvendelse af allerede eksisterende systemer og retlige bestemmelser. Dette vil ikke alene gøre det mindre nødvendigt med en ny lovgivning og holde formaliteterne og administrationsomkostningerne på et minimum, men vil også garantere et højt sikkerhedsniveau. Dette taler for, at man benytter de nuværende metoder til gensidig bistand på toldområdet og disses retlige ramme.

42. De relevante oplysninger, som toldvæsenerne indhenter, skal i påkommende tilfælde deles med dels den nationale finanskontrolmyndighed, der er ansvarlig på området hvidvaskning af penge, dels toldvæsenet i enhver medlemsstat, der involveres i de mistænkelige overflytninger. Delingen af de relevante oplysninger med Kommis sionen vil ligeledes bidrage til at begrænse truslerne mod EU's finansielle interesser.

43. Der bør ligeledes lægges vægt på det formålstjenlige i at udveksle oplysninger med tredjelande i alvorlige tilfælde og navnlig i de tilfælde, hvor der kan påvises terrorisme. På dette område kan der aftales særlige administrative bestemmelser med EU's vigtigste partnere.

6. KONKLUSIONER

44. På en baggrund kendetegnet af voksende usikkerhed over for hvidvaskning af penge og navnlig dennes betydning som middel til at finansiere international kriminalitet og terrorisme vil det være hensigtsmæssigt at indføre en EU-approach for kontrol med overflytninger af likvide midler.

45. Som følge af medlemsstaternes forskellige erfaringsniveauer bør enhver approach udbygges ved udveksling af erfaringer, efterforskning og anvendelse af de teknikker for risikoforvaltning, der anvendes i denne sektor.

46. Ethvert vedtaget system bør på et passende tidspunkt evalueres, således at det til stadighed er relevant.

47. Med henblik herpå oversender Kommissionen et forslag til forordning til Rådet.