DA Den Europæiske Unions Tidende C 254/1

UDTALELSE Nr. 6/2011

(artikel 325, TEUF)

om ændret forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om ændring af forordning (EF) nr. 1073/1999 om undersøgelser, der foretages af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF), og om ophævelse af forordning (Euratom) nr. 1074/1999

2011/C 254/01

REVISIONSRETTEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR —

under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 325, stk. 4,

under henvisning til Kommissionens ændrede forslag (1),

under henvisning til Europa-Parlamentets begæring om en udtalelse om ovennævnte forslag, som Retten modtog den 13. maj 2011 —

VEDTAGET FØLGENDE UDTALELSE:

Indledning

1. Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig, OLAF, blev oprettet i 1999 (2). OLAF er et generaldirektorat i Kommissionen, men er funktionelt uafhængigt i forbindelse med undersøgelsesarbejdet. Ifølge forordning (EF) nr. 1073/1999 (3) (herefter »OLAF-forordningen«) har OLAF det generelle mål at medvirke til at beskytte Unionens finansielle interesser, og dets to hovedopgaver er: at udføre administrative undersøgelser og at yde medlemsstaterne bistand for at beskytte Unionens budget mod svig, herunder bidrage til udformningen og udviklingen af metoder til bekæmpelse af svig og alle andre former for ulovlig virksomhed, der skader Unionens finansielle interesser.

2. Herudover har Kommissionen overdraget OLAF den opgave at forberede Kommissionens lovgivningsinitiativer med henblik på bekæmpelse af svig og udføre alle Kommissionens øvrige operationelle aktiviteter med henblik på bekæmpelse af svig, herunder forvaltning af støtteprogrammer.

3. I sine undersøgelser med henblik på at bekæmpe svig, bestikkelse og alle andre former for ulovlig virksomhed, der skader Unionens finansielle interesser, kan kontoret ikke støtte sig til OLAF-forordningen alene. Kontoret har altid behov for et supplerende retsgrundlag for at kunne gennemføre sine undersøgelsesforanstaltninger i særlige tilfælde, både for så vidt angår eksterne undersøgelser i medlemsstaterne og for så vidt angår interne undersøgelser i EU-institutionerne, -organerne, kontorerne og -agenturerne (4).

4. Hertil kommer, at Kommissionen også har givet OLAF beføjelser til at efterforske alle andre forhold eller andre former for virksomhed udført i strid med EU-retten, herunder alvorlige tilfælde af tjenstlige forseelser, hvor ansatte og medlemmer af Unionens institutioner og organer har tilsidesat deres pligter (5). OLAF-forordningen kan ikke anvendes på tilfælde, som ikke har indvirkning på Unionens finansielle interesser. Her må OLAF i stedet basere sig på vedtægtens artikel 86 og/eller på de interne afgørelser, som institutionerne har vedtaget, og som indeholder bestemmelser om sådanne undersøgelser.

5. Revisionen af OLAF-forordningen har været under konstant drøftelse siden 2003 (6). Dette ændrede forslag er det tredje forsøg på at ændre OLAF-forordningen. De to tidligere forslag blev der ikke opnået enighed om (7). I juli 2010 blev der udsendt et refleksionspapir om en reform af OLAF, som skulle berede vejen for det tredje, ændrede forslag (8).

6. Der er også blevet fremlagt et udkast til en ændret kommissionsafgørelse (9) med henblik på at bevare OLAF’s nuværende status som et generaldirektorat i Kommissionen.

7. De politiske retningslinjer (10) om, at OLAF bør være fuldt uafhængigt og placeres uden for Kommissionen, som Kommissionens formand har udarbejdet, er ikke blevet fulgt (11). Udkastet til kommissionsafgørelse styrker tværtimod Kommissionens rolle i forbindelse med udvælgelsen af generaldirektøren for OLAF og begrænser dennes beføjelser som ansættelsesmyndighed over for kontorets personale (12).

8. I de følgende bemærkninger tages der hensyn til de anbefalinger, Retten har fremsat i tidligere udtalelser (13), og til resultaterne af den revision af kontoret, der er omhandlet i særberetning nr. 2/2011 (14).

Generelle bemærkninger

9. Retten er enig med Kommissionen i, at der er behov for at øge effektiviteten i OLAF’s arbejde og styrke kontorets ansvarlighed, samtidig med at dets uafhængighed i undersøgelserne bevares (15).

Behov for forenkling og konsolidering af lovgivningen om bekæmpelse af svig

10. Retten beklager, at Kommissionen ikke har fulgt op på den gentagne anbefaling (16) om at forenkle og konsolidere den nugældende lovgivning om bekæmpelse af svig og i den sammenhæng tage fat på at afhjælpe svaghederne i OLAF’s beføjelser og procedurer (17). Enhver sådan omarbejdning bør inkludere OLAF-forordningen, Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser (18) og Rådets forordning (Euratom, EF) nr. 2185/96 om Kommissionens kontrol og inspektion på stedet med henblik på beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser mod svig og andre uregelmæssigheder (19).

11. Uden en sådan omarbejdning, undermineres retssikkerheden, fordi der på samme tid gælder bestemmelser, som er overlappende, usammenhængende eller uforenelige, og som er vanskelige at forstå og anvende (jf. også punkt 22 til 24 og 35).

Behov for en klar definition af begrebet »Unionens finansielle interesser«

12. Retten anbefaler igen (20), at begrebet »Unionens finansielle interesser«, som er centralt for al lovgivning om bekæmpelse af svig, defineres klart.

13. Herudover skal Retten gøre opmærksom på, at Domstolens retspraksis (21) i 2003 afviste en restriktiv fortolkning af begrebet »finansielle interesser« baseret på definitionen af en »uregelmæssighed« i artikel 1, stk. 2, i Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95. Kommissionen har imidlertid aldrig foreslået en ændring af forordningen i lyset af denne retspraksis.

14. En ændring af Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 (22) er særlig væsentlig i forbindelse med bekæmpelsen af momssvig (23). Denne form for svig er en alvorlig trussel ikke kun mod medlemsstaternes budgetter, men også mod opkrævningen af Unionens egne indtægter (24).

Behov for en uafhængig kontrol af igangværende undersøgelsers lovlighed

15. Retten påskønner forslaget om at indføre bestemmelser om processuelle garantier og tager forslaget om en intern kontrolprocedure til efterretning (jf. også punkt 37 til 40). Retten skal dog beklage, at formålet med uafhængig kontrol af lovligheden af igangværende handlinger i forbindelse med undersøgelser ikke vil blive opfyldt med Kommissionens forslag. En sådan kontrol kan kun være effektiv, hvis den udføres af et organ eller en person, som er uafhængig af OLAF, og som er beføjet til at udstede bindende udtalelser. Denne kontrol af igangværende handlinger i forbindelse med undersøgelser er specielt nødvendig i tilfælde, hvor de berørte personer af fortrolighedshensyn ikke er informeret om, at de er genstand for en undersøgelse.

Behov for en effektiv og ensartet beskyttelse af de finansielle interesser

16. Retten skal påpege, at den tidligere formulering af artikel 280, stk. 4, EF, er blevet ændret i artikel 325, stk. 4, TEUF, hvor det nu eksplicit kræves, at Europa-Parlamentet og Rådet vedtager de nødvendige foranstaltninger med henblik på at yde en effektiv og ensartet beskyttelse af Unionens finansielle interesser i Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer. I dag er OLAF's undersøgelser underlagt betingelser, som er fastsat af Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer i særlige interne beslutninger, som er indbyrdes forskellige (25). Selv om Retten erkender, at det kan være nødvendigt at tage hensyn til iboende forhold i de enkelte institutioner, kontorer eller agenturer, mener den også, at sådanne interne beslutninger måske ikke nødvendigvis er berettigede i alle tilfælde, og at de kan begrænse omfanget af OLAF’s undersøgelsesarbejde og dermed hindre, at Unionens finansielle interesser beskyttes effektivt og ensartet.

Behov for klare bestemmelser om undersøgelse af grove forseelser i ikke-finansielle spørgsmål

17. Da OLAF-forordningen er baseret på artikel 325 TEUF, er dens anvendelsesområde begrænset til at omfatte undersøgelser af uregelmæssigheder, der skader Unionens finansielle interesser. Der er behov for klare bestemmelser om undersøgelse af interne tilfælde, hvor der er begået en grov forseelse, som ikke vedrører Unionens finansielle interesser, men som vil kunne føre til disciplinærsager og/eller straffesager eller til retssager ved Domstolen. Den gældende lovgivning er i den henseende meget kortfattet og finder kun anvendelse for ansatte, der er omfattet af tjenestemandsvedtægten og ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte i Den Europæiske Union (26). Retten mener, at lovgiver bør overveje, hvilke muligheder traktaten giver for at sikre, at alle tilfælde, hvor der er begået en grov forseelse, undersøges omhyggeligt.

Behov for en kortfattet, klar og sammenhængende formulering

18. Retten mener ikke, at ændringerne som helhed sikrer, at bestemmelserne i OLAF-forordningen er så kortfattede, klare og sammenhængende som muligt. Som eksempel kan nævnes anvendelsen af udtrykkene »kontoret« og »generaldirektøren for kontoret«, som ikke ser ud til at være styret af nogen særlig logik (27), og som yderligere kompliceres af, at der indføres specifikke bestemmelser om uddelegering af generaldirektørens beføjelser til andre ansatte ved kontoret. Et andet eksempel er den vage formulering af forslaget til nyt stk. 6 i artikel 4, hvor det hedder, at »kontoret [anvender] alternative hensigtsmæssige kanaler til at fremsende disse oplysninger«, når det skal underrette en institution om tilfælde, hvor det højeste ledelsesplan eller politiske plan er berørt af en undersøgelse.

Specifikke bemærkninger

Prioritering af den centrale undersøgelsesfunktion

19. Retten anbefaler, at det i en ny formulering af OLAF-forordningens artikel 1 klart understreges, at OLAF’s centrale undersøgelsesfunktion prioriteres højere end andre opgaver. OLAF’s effektivitet afhænger kritisk af, at det afsætter en større andel af sine ressourcer til undersøgelsesaktiviteter.

Behov for præcisering af nøglebegreber

20. Retten glæder sig over, at Kommissionen har til hensigt at definere en række nøglebegreber i forslaget til ny formulering af artikel 2. Forslaget er imidlertid ufuldstændigt, da det kun dækker udtrykkene »administrative undersøgelser«, »berørt person« og »tjenestemandsvedtægten«. Andre grundbegreber som »svig«, »bestikkelse«, "grov kriminalitet", »uregelmæssighed«, »medlemsstatens kompetente myndighed«, »berørt direkte«, »berørt indirekte«, »vidne«, »informant«, »samtale« og »erklæring« bør også medtages, eller der bør henvises til de relevante retsakter, hvor sådanne definitioner allerede findes (28). Hertil kommer, at forordningen bør fastslå, hvad der skal forstås ved »administrative undersøgelser i den pågældende medlemsstat«, og der bør anvendes en særlig terminologi om forhold, hvor de oprindelige beskyldninger mod en berørt person ikke har kunnet dokumenteres (29).

21. Retten gør opmærksom på, at den definition af begrebet »administrative undersøgelser«, der gives i forslaget til artikel 2, er uforenelig med forslaget til formulering af artikel 3, stk. 2. I artikel 2 begrænses OLAF’s opgave til at fastslå de undersøgte aktiviteters uregelmæssige karakter (30). Kontoret skal ikke fastslå, om en uregelmæssighed er opstået som følge af en forsætlig handling eller undladelse. Efter artikel 3, stk. 2, skal OLAF sigte mod at fastslå, om der foreligger svig, bestikkelse eller anden ulovlig aktivitet. Som følge heraf vil OLAF blive nødt til at undersøge det individuelle ansvar, som påhviler fysiske personer, der ikke tilhører EU-institutionerne, -organerne, -kontorerne eller -agenturerne, for handlinger, som sandsynligvis vil kunne føre til strafferetlige sanktioner.

Behov for ændring af forordning (EF) nr. 2185/96

22. Med henblik på sine eksterne undersøgelser udøver OLAF efter OLAF-forordningens nuværende artikel 3, den beføjelse til at foretage kontrol og inspektion på stedet hos økonomiske beslutningstagere, der er tillagt Kommissionen ved forordning (Euratom, EF) nr. 2185/96. Forslaget til nyt stk. 2 i artikel 3, og forslaget til ændring af artikel 4, stk. 3, udstrækker anvendelsen af de procedurer, der er fastlagt i forordning (Euratom, EF) nr. 2185/96, til også at omfatte en række situationer, som ikke er omhandlet i forordningen (31).

23. Samtidig begrænser forslaget til nyt stk. 2 i artikel 3 udførelsen af kontrol på stedet til tilfælde i relation til uberettigede udgifter, mens forordning (Euratom, EF) nr. 2185/96 også finder anvendelse på tilfælde af uregelmæssigheder til skade for indtægter, der stammer fra de egne indtægter, der opkræves direkte for Unionens regning.

24. Da forslaget hverken indebærer en omarbejdning af lovgivningen om bekæmpelse af svig (jf. punkt 11) eller nogen ændring af forordning (Euratom, EF) nr. 2185/96, vil det ikke være klart for læseren af denne forordning, at den også finder anvendelse på andre områder og på andre vilkår end dem, der er fastsat i den. Som Retten påpegede i sin udtalelse nr. 7/2006 (32), er det i strid med den interinstitutionelle overenskomst om fælles retningslinjer for EF-lovgivningens affattelse fra 22. december 1998, ifølge hvilken der ved affattelsen af retsakter skal tages hensyn til, hvilke personer retsakten skal finde anvendelse på, således at de pågældende klart kan forstå deres rettigheder og forpligtelser (33). Hvis der ikke kan opnås enighed om en omarbejdning, bør Kommissionen foreslå konsekvensændringer af forordning (Euratom, EF) nr. 2185/96 i overensstemmelse med overenskomstens punkt 19.

Udbygning af samarbejdet med medlemsstaternes kompetente myndigheder

25. Retten understreger, at medlemsstaterne i henhold til artikel 4, stk. 3, TEU, skal træffe alle almindelige eller særlige foranstaltninger for at sikre opfyldelsen af de forpligtelser, der følger af retsakter vedtaget af EU-institutionerne. Retten noterer sig forslaget til nyt stk. 3 i artikel 3, som har til formål at sørge for, at kontorets ansatte på samme betingelser som medlemsstaternes kompetente myndigheder og under overholdelse af den nationale lovgivning har adgang til alle de oplysninger og al den dokumentation vedrørende de forhold, der undersøges, som viser sig at være nødvendige for at foretage en effektiv kontrol og inspektion på stedet. Retten forstår, at dette krav ikke blot vedrører oplysninger og dokumentation, som findes hos økonomiske beslutningstagere (34), men også alle sådanne oplysninger, som findes hos de myndigheder og organer, der er involveret i delt forvaltning af EU-midler.

26. Der foreslås et nyt stk. 4 i artikel 3, efter hvilket medlemsstaterne skal udpege en koordineringstjeneste for bekæmpelse af svig, som skal sikre et effektivt samarbejde og en effektiv informationsudveksling med kontoret. En bedre koordinering hilses velkommen, men en sådan koordineringstjeneste alene vil ikke være nok til at afhjælpe de vanskeligheder, OLAF møder, når det udfører kontrol og inspektion på stedet på området direkte udgifter. Problemet på dette specifikke område er, at ikke alle medlemsstaterne har oprettet eller udpeget myndigheder med de fornødne beføjelser til at støtte OLAF’s undersøgelser effektivt (35). Retten foreslår, at forslagets nye stk. 3 i artikel 3 ændres således, at OLAF kan bistås af en relevant retshåndhævende myndighed, så det bliver i stand til at udføre sin kontrol og inspektion (36).

Præcisering af tjenestemandsvedtægtens betydning i forbindelse med interne undersøgelser

27. Retten anbefaler, at artikel 4 om interne undersøgelser ændres med indførelse af en klar henvisning til tjenestemandsvedtægten, da denne har stor betydning i forbindelse med OLAF’s interne undersøgelser. Efter vedtægtens artikel 22a skal alt materiale, som lader formode, at der eventuelt finder ulovlige handlinger sted, herunder svig eller bestikkelse, sendes til OLAF, og bilag IX til vedtægten omfatter regler om gennemførelse af administrative undersøgelser med henblik på disciplinær forfølgning.

Forvirring for så vidt angår indledning af undersøgelser bør undgås

28. Forslaget til artikel 5 om indledning af undersøgelser omfatter komplicerede bestemmelser, der er formuleret vagt. Artikel 5, stk. 1, kan fortolkes derhen, at kontoret har lov til ikke at undersøge mistanker om svig, bestikkelse eller andre ulovlige aktiviteter, som påvirker Unionens finansielle interesser, i EU-institutionerne, -organerne, -kontorerne og -agenturerne, selv når der er en tilstrækkeligt begrundet mistanke.

29. Hertil kommer, at der indføres ændringer i artikel 5, stk. 4 og 5, som supplerer de procedurer, der er fastsat i tjenestemandsvedtægtens artikel 22a og 22b med henblik på tilfælde, hvor en ansat giver kontoret oplysninger om en mistanke om svig eller uregelmæssigheder. Af klarhedshensyn ville det være mere hensigtsmæssigt i stedet at foreslå sådanne ændringer af tjenestemandsvedtægten, også under hensyntagen til, at den har et bredere anvendelsesområde end OLAF-forordningen (jf. punkt 4).

Fremskyndelse af den foreløbige evaluering og den efterfølgende undersøgelse af sager

30. Retten glæder sig over forslaget til ny formulering af artikel 5, stk. 4, som betyder, at generaldirektøren for kontoret senest to måneder efter, at kontoret har modtaget en anmodning fra en af EU-institutionerne eller et af EU-organerne, -kontorerne eller -agenturerne eller fra en berørt medlemsstat, skal træffe beslutning om, hvorvidt der skal indledes en undersøgelse. Retten anbefaler, at der også fastsættes en maksimumsvarighed for evalueringer i de sager, hvor kontoret får de første oplysninger fra andre kilder.

31. Hvis det konstateres, at en undersøgelse ikke kan afsluttes inden 12 måneder, efter at den er indledt skal kontoret efter den nye formulering af artikel 6, stk. 6, med seks måneders mellemrum informere Overvågningsudvalget om årsagerne hertil. I dag skal sådanne oplysninger kun gives én gang efter ni måneders forløb. Den nye bestemmelse er ikke formuleret klart, og den kan misforstås derhen, at Overvågningsudvalget skal informeres for første gang efter 18 måneders forløb.

32. For mere effektivt at sikre, at den lange varighed af OLAF’s undersøgelser mindskes (37), vil det være hensigtsmæssigt at indføre en standardvarighed på 12 måneder, som kun kan forlænges med indtil seks måneder ad gangen på grundlag af en beslutning, som generaldirektøren for kontoret træffer efter at have informeret Overvågningsudvalget (38).

Styrkelse af de processuelle garantier

33. Forslaget til artikel 7a, stk. 2, om processuelle garantier fastsætter regler for samtaler med vidner og berørte personer. Det bør præciseres, at den hørte person har ret til at nægte at godkende det referat af samtalen, som kontoret har udarbejdet. Desuden bør det fremgå eksplicit, om personer, der ikke tilhører EU-institutionerne, -organerne, -kontorerne eller -agenturerne har pligt til at efterkomme OLAF’s indkaldelse til en samtale eller til at underskrive referatet af en sådan samtale. Endelig bør de personer, der skal høres, have oplysning om deres rettigheder forud for indhentningen af erklæringer i forbindelse med kontrol på stedet, og de bør have adgang til det referat af deres erklæringer, som kontoret udarbejder.

34. Efter Rettens mening bør forslaget til artikel 7a, stk. 4, ikke give mulighed for undtagelser fra reglen om, at den berørte person i en samtale med kontorets efterforskere har ret til at udtrykke sig på et af Unionens officielle sprog efter eget valg.

35. Retten noterer, at forslaget til affattelse af artikel 7a, stk. 4, giver mulighed for øget anvendelse af muligheden for at udskyde opfyldelsen af forpligtelsen til at opfordre den berørte person til at udtale sig. Efter forslaget kan generaldirektøren træffe en sådan beslutning, når to betingelser er opfyldt: i sager der medfører brug af undersøgelsesprocedurer, der hører under en national retsmyndighed, og når det er »nødvendigt at holde det forhold, at der er en undersøgelse i gang, fortroligt«. Ordlyden stemmer ikke overens med artikel 1, stk. 2, i bilag IX til tjenestemandsvedtægten, som i den henseende er mere restriktiv, idet anvendelsen af muligheden her begrænses til »tilfælde, hvor det er nødvendigt med en ubetinget hemmeligholdelse«.

36. Når OLAF har valgt at udskyde en høring, hindres dets efterforskere ofte i at opfordre de berørte personer til at fremkomme med deres synspunkter, så længe de nationale retsmyndigheders forfølger sagen. Derfor kan OLAF ikke afslutte sagen, selv ikke i situationer, hvor kontoret ikke skal udføre yderligere undersøgelser. Da sådanne situationer strider mod kravet i OLAF-forordningens artikel 6, stk. 5, om at undersøgelserne skal gennemføres uopholdeligt, bør der indføres passende bestemmelser til at håndtere dem.

Intern kontrolprocedure

37. Den nye artikel 7b indeholder en bestemmelse om en intern kontrolprocedure, hvor en fysisk person, der er berørt af en OLAF-undersøgelse, kan anmode om en udtalelse om, hvorvidt kontorets efterforskere har opfyldt de processuelle garantier. Det er meningen, at de(n) ansatte i OLAF, der er ansvarlig(e) for kontrolproceduren, ikke må modtage instrukser fra nogen, og at de skal informere Overvågningsudvalget herom, hvis de finder, at en foranstaltning, generaldirektøren har truffet, skaber tvivl om deres uafhængighed.

38. Alligevel mener Retten ikke, at den krævede fuldstændige uafhængighed i stillingen er garanteret, da de(n), der er ansvarlig(e) for kontrolproceduren, forbliver under generaldirektørens myndighed. Desuden fremgår det ikke klart, om — og hvornår — Overvågningsudvalget vil modtage kopier af den udtalelse, som den person, der er ansvarlig for kontrollen af en sag, har afgivet til generaldirektøren, og af det begrundede svar, der er blevet sendt til den berørte person.

39. Den foreslåede kontrolprocedure vil kun blive iværksat på anmodning af en berørt person. Den vil ikke omfatte sager, hvor de berørte personer ikke ved, at de er genstand for en OLAF-undersøgelse, da underretningen af dem er blevet udskudt af hensyn til undersøgelsens fortrolighed.

40. Retten foreslår, at der i stedet oprettes en funktion som kontrolembedsmand, som hverken bør udnævnes af generaldirektøren eller være underlagt dennes myndighed. Kontrolembedsmanden bør ikke kun have til opgave at afgive bindende udtalelser på anmodning af de berørte personer, men bør også være bemyndiget til at afgive sådanne udtalelser i alle sager, hvor generaldirektøren overvejer at overføre oplysninger til de nationale retsmyndigheder, eller hvor undersøgelser varer i mere end to år. Med henblik herpå bør kontrolembedsmanden have fuld adgang til OLAF’s relevante sagsakter. Han bør afgive sine udtalelser både til generaldirektøren og til Overvågningsudvalget.

Samarbejde med Eurojust, Europol og andre internationale organisationer

41. Forslagets artikel 10a indfører bestemmelser om samarbejde mellem kontoret og Eurojust, Europol og andre internationale organisationer. OLAF’s forpligtelser til at informere Eurojust om mistanker om alvorlig kriminalitet i form af svig, bestikkelse eller andre ulovlige aktiviteter er ikke beskrevet præcist. Retten anbefaler, at der indføres objektive kriterier til identifikation af sager, der egner sig til samarbejde, i lighed med dem, der findes i »Practical Agreement on arrangements of cooperation between Eurojust and OLAF« (39).

Præcisering af Overvågningsudvalgets rolle

42. For så vidt angår forslagets ændringer af artikel 11 om Overvågningsudvalget glæder Retten sig over forslaget om, at udvalget fremover skal holde øje med, hvordan informationsudvekslingen mellem kontoret og institutionerne, organerne, kontorerne og agenturerne fungerer. Retten anbefaler, at udvalgets kontrol udvides til også at omfatte udvekslinger af oplysninger mellem kontoret og myndighederne i medlemsstaterne, herunder udvekslingen af oplysninger gennem Eurojust.

43. Efter forslagets nye stk. 1 i artikel 11 vil omfanget af Overvågningsudvalgets adgang til oplysninger om undersøgelser og til OLAF’s sagsakter være næsten fuldstændig overladt til generaldirektøren for kontorets skøn. Retten anbefaler, at det præciseres, at udvalget skal have adgang til OLAF’s sagsakter for at kunne afsløre indgreb i kontorets uafhængighed.

44. Med henblik på at styrke Overvågningsudvalgets uafhængighed anbefaler Retten, at det i forslaget til artikel 11, stk. 6, fastsættes, at udvalgets sekretariat udelukkende må handle i overensstemmelse med udvalgets instrukser og uafhængigt af OLAF, og at det ikke må udnævnes af generaldirektøren eller være underlagt dennes myndighed (40).

45. Retten anbefaler, at der tages hensyn til dom afsagt af Retten i Første Instans i juli 2008 (41), hvor det anføres, at en vigtig opgave for Overvågningsudvalget er at beskytte rettighederne for personer, der er genstand for OLAF’s undersøgelser. Retten noterer, at udvalgets rolle i den forbindelse sandsynligvis vil blive reduceret, da generaldirektøren for OLAF efter forslagets nye stk. 7 i artikel 11 ikke længere (42) vil være forpligtet til at underrette udvalget om de tilfælde, hvor der skal fremsendes oplysninger til en medlemsstats retslige myndigheder, før oplysningerne sendes. Efter Rettens mening kan der kompenseres for dette, ved at der indføres en funktion som kontrolembedsmænd, der rapporterer til udvalget (jf. punkt 40).

»Proceduren med udveksling af synspunkter« kan underminere undersøgelsernes uafhængighed

46. Ved forslagets nye artikel 11a indføres der en regelmæssig udveksling af synspunkter på politisk plan for at drøfte kontorets undersøgelsespolitik, hvor kontoret i artikel 11a, stk. 4, forpligtes til at træffe »passende foranstaltninger for at tage hensyn til de holdninger, der kommer til udtryk under udvekslingen af synspunkter«. En sådan procedure vil kunne opfattes som en underminering af generaldirektørens uafhængighed med hensyn til at identificere og definere kontorets prioritering af undersøgelserne (43). Hertil kommer, at en sådan procedure vil kunne udvikle sig til en form for de facto bestyrelse for kontoret uden nogen klar definition af det ansvar, der påhviler de personer, der deltager i den, og uden nogen angivelse af de proceduremæssige rammer for den.

47. Hvis hensigten bag den foreslåede nye artikel 11a er at opnå, at alle institutionerne bliver mere involveret i kontorets arbejde, ville det være bedre at omdanne OLAF til et interinstitutionelt kontor (44). En sådan løsning ville også afspejle de ændringer, der er indført med artikel 325 TEUF med hensyn til en effektiv og ensartet beskyttelse af Unionens finansielle interesser i Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer.

Præcisering af generaldirektørens rolle

48. Retten ser ingen gyldig grund til Kommissionens forslag om i den nugældende artikel 12, stk. 3, at slette bestemmelsen om, at der skal aflægges rapport til Revisionsretten om resultaterne af kontorets undersøgelser.

49. Retten noterer sig forslaget til nyt stk. 5 i artikel 12, der bemyndiger generaldirektøren til at uddelegere udøvelsen af visse af sine funktioner til andre af kontorets ansatte, bl.a. vedrørende beslutninger om at indlede undersøgelser eller beføjelser til at lede gennemførelsen af undersøgelserne. Retten gør opmærksom på, at der er risiko for, at forslaget kan resultere i, at en række af generaldirektørens hovedfunktioner udvandes.

50. Efter forslaget til nyt stk. 6 i artikel 12 skal generaldirektøren bistås af et »internt organ«, som den pågældende hører, inden der indledes en undersøgelse, inden en undersøgelse afsluttes, og når generaldirektøren skønner det hensigtsmæssigt. Retten gør opmærksom på risikoen for, at en sådan høringsprocedure vil kunne forhindre generaldirektøren i at handle hurtigt i nødsituationer.

Vedtaget af Afdeling IV, som ledes af Igors LUDBORŽS, medlem af Revisionsretten, i Luxembourg på mødet den 12. juli 2011. På Revisionsrettens vegne Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA Formand

(1) KOM(2011) 135 endelig af 17. marts 2011 — Ændret forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om ændring af forordning (EF) nr. 1073/1999 om undersøgelser, der foretages af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF), og om ophævelse af forordning (Euratom) nr. 1074/1999.

(2) Kommissionens afgørelse 1999/352/EF, EKSF, Euratom af 28. april 1999 om oprettelse af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) (EFT L 136 af 31.5.1999, s. 20).

(3) Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1073/1999 af 25. maj 1999 om undersøgelser, der foretages af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) (EFT L 136 af 31.5.1999, s. 1). Bestemmelserne i forordning (EF) nr. 1074/1999 er identiske med bestemmelserne i forordning (EF) nr. 1073/1999, men er vedtaget på et andet retsgrundlag (artikel 203 i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Atomenergifællesskab).

(4) Med hensyn til de vigtigste retlige instrumenter henvises der til bilaget til denne udtalelse.

(5) Jf. artikel 2 i Kommissionens afgørelse 1999/352/EF, EKSF, Euratom.

(6) Jf. Kommissionens rapport om evaluering af OLAF’s aktiviteter, KOM(2003) 154 endelig af 2. april 2003.

(7) Det første forslag blev udsendt i februar 2004 (jf. KOM(2004) 103 endelig af 10. februar 2004) og trukket tilbage i marts 2007. Det andet forslag blev udsendt i maj 2006 (jf. KOM(2006) 244 endelig af 24. maj 2006) og erstattes nu af det ændrede forslag, der gennemgås i denne udtalelse.

(8) SEK(2010) 859 af 6. juli 2010.

(9) Foreløbigt udkast til Kommissionens afgørelse om ændring af afgørelse 1999/352/EF, EKSF, Euratom af 28. april 1999 om oprettelse af Det Europæiske Kontor til Bekæmpelse af Svig (SEK(2011) 343 endelig af 17. marts 2011).

(10) (…) Jeg vil gerne se flere tiltag, for eksempel på området finansiel forvaltning: Nu, hvor OLAF er godt etableret, bør det være fuldt uafhængigt og placeres uden for Kommissionen. Jf. s. 37 i de politiske retningslinjer for den næste Kommission af kommissionsformand José Manuel Barroso af 28. oktober 2009, http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/president/pdf/press_20090903_en.pdf

(11) I opgavebeskrivelsen af 27. november 2009 pålagde formanden det medlem af Kommissionen, der var ansvarligt for beskatning og toldunion, revision og bekæmpelse af svig, at forberede oprettelsen af OLAF som en fuldt uafhængig tjeneste placeret uden for Kommissionen. Jf. http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/mission_letters/pdf/semeta_taxation_en.pdf

(12) I den udstrækning, det er nødvendigt for at opretholde kontorets uafhængighed (forslag til ny artikel 6, stk. 1, i afgørelsen).

(13) Udtalelse nr. 8/2005 om forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om gensidig administrativ bistand med henblik på beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser mod svig og enhver anden ulovlig aktivitet (EUT C 313 af 9.12.2005, s. 1) og udtalelse nr. 7/2006 om forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om ændring af forordning (EF) nr. 1073/1999 om undersøgelser, der foretages af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) (EUT C 8 af 12.1.2007, s. 1).

(14) Opfølgning af særberetning nr. 1/2005 om forvaltningen af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig, http://eca.europa.eu/portal/page/portal/publications/auditreportsandopinions

(15) Jf. særlig betragtning 2, 5, 7, 9, 11 og 19 i det ændrede forslag samt Kommissionens notat IP/11/321 af 17. marts 2011, som indeholder et resumé af det ændrede forslag.

(16) Jf. punkt 36 i udtalelse nr. 8/2005, punkt 5 i udtalelse nr. 7/2006, punkt 112 i særberetning nr. 8/2007 (EUT C 20 af 25.1.2008, s. 1) og punkt 71 (opfølgningsanbefaling 3) i særberetning nr. 2/2011, http://eca.europa.eu/portal/page/portal/publications/auditreportsandopinions.

(17) Europa-Parlamentet tog Rettens anbefaling op allerede i 2006 (jf. punkt 28-32 i Europa-Parlamentets beslutning om beskyttelse af Fællesskabernes finansielle interesser — bekæmpelse af svig – årsberetning for 2004 af 15. juni 2006 (P6_TA(2006)0277), (EUT C 300 E af 9.12.2006, s. 508)). Rådet gik også ind for, at retsakterne om bekæmpelse af svig blev konsolideret i én samlet lovgivningsramme (jf. punkt 6 i Rådets konklusioner om reform af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig, vedtaget af Rådet den 6. december 2010, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/EN/genaff/118236.pdf).

(18) EFT L 312 af 23.12.1995, s. 1.

(19) EFT L 292 af 15.11.1996, s. 2.

(20) Jf. punkt 38 i udtalelse nr. 8/2005.

(21) Dom af 10. juli 2003, sag C-11/00, Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod Den Europæiske Centralbank, præmis 82-95 (EUT C 213 af 6.9.2003, s. 1).

(22) Medmindre dette spørgsmål tages op i forbindelse med en omarbejdning af lovgivningen om bekæmpelse af svig.

(23) Indtægter hidrørende fra moms er en del af EU’s egne indtægter. Definitionen af begrebet »uregelmæssighed« i Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 dækker imidlertid ikke momssvig, da begrebet kun anvendes om overtrædelser til skade for de egne indtægter, der opkræves direkte for Fællesskabernes regning.

(24) Jf. særberetning nr. 8/2007 om det administrative samarbejde vedrørende merværdiafgift (EUT C 20 af 25.1.2008, s. 1).

(25) Jf. artikel 4, stk. 1, i forordning (EF) nr. 1073/1999.

(26) Jf. vedtægtens artikel 86, stk. 2.

(27) Ud fra den antagelse, at generaldirektøren har alle de beslutningsbeføjelser, som er givet kontoret, søger den nugældende forordning at skelne mellem situationer, hvor generaldirektøren har tilladelse til at uddelegere sine beføjelser til andre ansatte ved kontoret, og situationer, hvor generaldirektøren ikke har tilladelse til at uddelegere sine beføjelser. Jf. i den forbindelse forslag til henstilling fra Den Europæiske Ombudsmand af 9. december 2010 i klage 856/2008/BEH mod OLAF, punkt 92 til 104.

(28) Medmindre lovgivningen om bekæmpelse af svig omarbejdes.

(29) Jf. punkt 35 i særberetning nr. 2/2011.

(30) Artikel 1, stk. 2, i Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95: "Som uregelmæssighed betragtes enhver overtrædelse af en fællesskabsbestemmelse, som kan tilskrives en økonomisk beslutningstagers handling eller undladelse, der skader eller kunne skade De Europæiske Fællesskabers almindelige budget eller budgetter, der forvaltes af De Europæiske Fællesskaber, enten ved formindskelse eller bortfald af indtægter, der stammer fra de egne indtægter, der opkræves direkte for Fællesskabernes regning, eller ved afholdelse af en uretmæssig udgift."

(31) For eksempel indsamling af bevis af relevans med henblik på interne undersøgelser.

(32) Jf. punkt 5.

(33) Jf. punkt 3 i overenskomsten. I punkt 16 er det fastsat, at henvisninger i en retsakt til andre retsakter så vidt muligt bør undgås. (EFT C 73 af 17.3.1999, s. 1).

(34) For økonomiske beslutningstagere findes der allerede en lignende bestemmelse i artikel 7 i forordning (Euratom, EF) nr. 2185/96.

(35) Jf. punkt 40 til 42 i særberetning nr. 2/2011.

(36) En lignende bestemmelse findes i artikel 20 i Rådets forordning (EF) nr. 1/2003 af 16. december 2002 om gennemførelse af konkurrencereglerne i traktatens artikel 81 og 82 (EFT L 1 af 4.1.2003, s. 1).

(37) Efter artikel 41 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder har enhver ret til at få sin sag behandlet uvildigt, retfærdigt og inden for en rimelig frist af Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer.

(38) Kommissionen foreslog en sådan procedure i sit svar til punkt 80 i særberetning nr. 1/2005 om forvaltningen af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) (EUT C 202 af 18.8.2005, s. 1). Jf. også punkt 27 i særberetning nr. 2/2011.

(39) Efter aftalens punkt 5 skal OLAF — med henblik på at identificere sager, der egner sig til samarbejde — hurtigst muligt informere Eurojust om enhver sag, som ser ud til direkte at involvere retligt samarbejde mellem de kompetente myndigheder i to eller flere medlemsstater, eller som vedrører en medlemsstat og Fællesskabet (EUT C 314 af 9.12.2008, s. 3).

(40) Det kan gøres på forskellige måder, jf. for eksempel bestemmelserne i Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse nr. 235/2008/EF af 11. marts 2008 om nedsættelse af Det Rådgivende Organ for Statistisk Styring på Europæisk Plan (EUT L 73 af 15.3.2008, s. 17). Efter afgørelsens artikel 4, stk. 4, skal dette rådgivende organ på højt plan, der er oprettet for at styrke Eurostats uafhængighed, integritet og ansvarlighed, bistås af et sekretariat, som stilles til rådighed af Kommissionen, men som skal være uafhængigt af denne.

(41) Sag T-48/05 Franchet og Byk mod Kommissionen af 8. juli 2008 (EUT C 209 af 15.8.2008, s. 44).

(42) Efter OLAF-forordningens nugældende stk. 7 i artikel 11 skal direktøren for kontoret underrette Overvågningsudvalget om »de tilfælde, hvor det er nødvendigt at fremsende oplysninger til en medlemsstats retslige myndigheder«. I præmis 168 i dommen i sag T-48/05 anførte Retten i Første Instans: »Det kan […]ikke bestrides, at kravet om at konsultere udvalget inden fremsendelsen af oplysninger til de nationale retsmyndigheder har til formål at tillægge de berørte personer rettigheder.«

(43) Jf. vejledende princip nr. 3, der er fastsat i Resolution (97)/24 om de tyve vejledende principper for bekæmpelsen af svig, som blev vedtaget af Europarådets Ministerkomité den 6. november 1997, https://wcd.coe.int/wcd/ViewDoc.jsp?id = 593789&

(44) Som eksempel på et sådant interinstitutionelt kontor henvises til afgørelsen om oprettelse af De Europæiske Fællesskabers Personaleudvælgelseskontor EPSO (Europa-Parlamentets, Rådets, Kommissionens, Domstolens, Revisionsrettens, Det Økonomiske og Sociale Udvalgs, Regionsudvalgets og Ombudsmandens afgørelse 2002/620/EF af 25. juli 2002, EFT L 197 af 26.7.2002, s. 53).