Udtalelse om den femte periodiske beretning om den sociale og økonomiske situation og udvikling i Fællesskabets regioner (95/C 236/07)

EF-Kommissionen besluttede den 28. oktober 1994 under henvisning til EF-traktatens artikel 198 at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om den femte periodiske beretning om den sociale og økonomiske situation og udvikling i Fællesskabets regioner.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Regionaludvikling og Fysisk Planlægning, som udpegede Campbell Christie til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 19. maj 1995.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 326. plenarforsamling af 31. maj og 1. juni 1995, mødet den 31. maj 1995, enstemmigt følgende udtalelse.

1. Indledning

1.1. Den Femte Periodiske Beretning indeholder en detaljeret redegørelse for den seneste tids udvikling i de regionale økonomiske indikatorer samt en analyse af kræfterne bag den økonomiske udvikling i Fællesskabets regioner. I beretningen fremdrages endvidere en række spørgsmål og problemer, som regionerne vil blive stillet overfor i løbet af den resterende del af dette tiår.

1.2. Forelæggelsen af den Femte Periodiske Beretning er en kærkommen anledning for ØSU til at beskæftige sig med udviklingsmønstret i den regionale økonomi i hele EU. Beretningen giver endvidere nyttig indsigt i udviklingen af foranstaltninger til fremme af økonomisk og social samhørighed i EU - en målsætning, som ØSU anser for central for den økonomiske og politiske integrationsproces i Europa.

1.3. Kommissionens analyse indeholder en række nøglespørgsmål vedrørende de udfordringer for den økonomiske og sociale samhørighed, som udvidelsen af EU med de central- og østeuropæiske lande samt bestræbelserne på at etablere en monetær union i slutningen af årtiet vil stille. Disse spørgsmål er meget væsentlige, og i Den Femte Beretning påpeges en række problemer, som bør løses i den forbindelse.

1.4. Den Femte Periodiske Beretning fremlægges på et tidspunkt, hvor EU's økonomi er i bedring efter en særlig hård nedgangsperiode. Den kommer derfor på det rigtige tidspunkt som en påmindelse om, at den altafgørende faktor for regionernes økonomiske ydeevne ikke er strukturfondenes effektivitet i sig selv, men derimod de fremherskende, mere generelle, makroøkonomiske vilkår i EU's økonomi som helhed.

1.5. Det Økonomiske og Sociale Udvalg vil dog gerne benytte lejligheden til på ny at fremhæve betydningen af strukturfondene som et af EU's vigtigste udviklingsinstrumenter. Det er vigtigt at understrege strukturfondenes karakter af supplement, dvs. de sættes kun ind, hvis de supplerer eksisterende regionalprogrammer på medlemsstatsniveau.

2. Beretningens opbygning

2.1. Den Femte Periodiske Beretning er delt i fire kapitler:

I første kapitel gennemgås den seneste tids vigtigste udviklingstendenser i regionerne, idet disse sættes ind i et langsigtet perspektiv. Som i tidligere beretninger anføres navnlig oplysninger om de regionale tendenser med hensyn til produktion, beskæftigelse og arbejdsløshed.

I andet kapitel behandles faktorerne bag de regionale skævheder, og de faktorer, der i fællesskab bidrager til den regionale konkurrencedygtighed, vurderes. I forklaringen af udviklingen i de relativt velstående regioner lægges der vægt på infrastruktur og menneskelige ressourcer, direkte investeringer udefra samt forskning og udvikling (F& U).

I tredje kapitel af beretningen behandles den økonomiske udvikling i de regioner, der er berettigede til bistand fra strukturfondene, ligesom der spås om udviklingen i strukturfondene indtil udgangen af dette årti.

I sidste kapitel af beretningen behandles konsekvenserne for regionernes økonomiske fremtidsudsigter af de videre tiltag med henblik på en udvidet og dybere europæisk integration. Navnlig behandles følgerne af den monetære union og af en ny tiltrædelsesrunde.

3. Generelle bemærkninger

3.1. Ifølge beretningen har der generelt set kun været tale om en begrænset grad af konvergens i BNP per capita på medlemsstatsniveau siden midten af 1980'erne. Egentlig konvergens er navnlig lykkedes i Irland, Spanien og Portugal - derimod ikke i Grækenland. Det voksende BNP per capita i Irland forklares med ændringer i den makroøkonomiske politik, direkte investeringer udefra, emigration og strukturfondsforanstaltninger. Spanien og Portugal har ligeledes draget fordel af gennemførelsen af makroøkonomiske stabiliseringsprogrammer og en stigning i eksporten. Dette ændrer dog ikke ved det forhold, at egentlig konvergens - i det mindste på nationalt plan - bedst opnås i perioder med økonomisk vækst.

3.2. ØSU noterer sig dog, at billedet er mere uklart på regionalt plan, idet de fattigste regioner ikke har kunnet mindske afstanden op til de rige. Dette viser betydningen af at give bistanden til de fattigste regioner. På den anden side synes konvergensen - på trods af tildelingen af betydelige finansielle midler til mål nr. 1 områderne - stadig at foregå meget langsomt, selv i perioder med en generelt høj vækstrate i EU som helhed. Af beretningen fremgår det klart, at det er i disse regioner, der er størst mangel på de faktorer, som er afgørende for den regionale konkurrencedygtighed.

3.3. Som forventeligt i en periode med økonomisk afmatning er arbejdsløsheden steget siden 1991 i hele EU. De regionale forskelle i ledigheden er i den forbindelse blevet uddybet. Problemet forværres af, at arbejdsstyrken i EU fortsat vokser hurtigere end forudset, navnlig i de regioner, der har den højeste arbejdsløshed.

3.4. Det understreges i beretningen, at en reduktion af arbejdsløsheden - og de regionale forskelle i arbejdsløsheden - er nært knyttet til EU's generelle økonomiske ydeevne. ØSU deler dette synspunkt, selv om det må erkendes, at et dynamisk, markedsorienteret samfund i sagens natur altid vil rumme et vist mål af ulighed. ØSU anmoder dog om, at man i forbindelse med gennemførelsen af andre større EU-politikker tager hensyn til konsekvenserne for beskæftigelsen.

3.5. Det står klart, at mens reformen af strukturfondene generelt set har haft en gunstig virkning for samhørigheden, foregår denne bedring meget langsomt og har en tendens til at gå helt i stå eller antage karakter af tilbagegang i perioder med økonomisk afmatning. Strukturfondenes økonomiske midler skal formentlig øges betydeligt, hvis man vil fremskynde samhørigheden og opnå en holdbar forbedring af de økonomiske vilkår i de mindre gunstigt stillede regioner såvel som i regionerne med tilbagegang.

3.6. Strukturfondene kan ikke i sig selv opfylde udviklingsbehovene i egne, der er særligt svage i strukturel henseende. Nationale og regionale bestræbelser på at sikre økonomisk og social samhørighed får ikke altid tilstrækkelig støtte. Som det klart fremgår af den Femte Beretning, afhænger samhørigheden i høj grad af såvel de nationale regionalprogrammers effektivitet som de generelle økonomiske (periodiske) konjunkturer. Mens strukturfondene stadig har en gunstig virkning på udviklingen hen imod en større grad af samhørighed, sker dette kun inden for de rammer, som udstikkes af den nationale økonomiske politiks programmer og den generelle økonomiske situation.

3.7. ØSU håber, at Kommissionen i fremtidige beretninger vil fremkomme med en generel kommentar vedrørende den nationale politiks virkning på den økonomiske og sociale samhørighed. Især to forhold kræver en grundigere behandling: For det første bør det undersøges, i hvor høj grad nationale foranstaltninger fremmer en indenlandsk økonomisk udvikling, der kan virke i modstrid med de strenge principper i EU's konkurrencepolitik. En national politik med denne virkning vil gøre det vanskeligere at virkeliggøre samhørigheden. For det andet ønsker ØSU - selv om det lægger vægt på betydningen af en fornuftig finanspolitik i EU både for denne politiks egen skyld og af hensyn til virkeliggørelsen af den monetære union - at henlede opmærksomheden på risikoen for, at den beskæring af de offentlige udgifter, der er forbundet med gennemførelse af konvergensprogrammerne med henblik på en fuldstændig monetær union, yderligere forværrer fremtidsudsigterne for de svageste regioner, idet de nationale foranstaltninger til fordel for økonomisk udvikling af regionerne herved kan bringes i fare.

3.8. Selv om beretningen indeholder en del kommentarer om de sandsynlige konsekvenser for regionerne af den monetære union og en udvidelse af EU, er analysen behæftet med store mangler. Reformen af den fælles landbrugspolitik kan ikke undgå at få betydelige konsekvenser for de økonomiske fremtidsudsigter i EU's svageste regioner - dvs. dem, hvor beskæftigelse og indtægter afhænger af landbruget. Endvidere vil den yderligere liberalisering af den internationale handel, som er indeholdt i slutdokumentet fra Uruguay-runden, have negative virkninger for en række af EU's svageste regioner - især regioner med en betydelig tekstilindustri. ØSU noterer sig, at Kommissionen skal fremlægge en omfattende rapport om samhørigheden ved udgangen af 1996. Det er vigtigt, at virkningen af såvel reformen af den fælles landbrugspolitik som liberaliseringen af handlen behandles fyldestgørende i denne rapport. Rapporten skal også indeholde en detaljeret analyse af den monetære unions og eventuelle udvidelsers virkning på samhørigheden. Reformen af den fælles landbrugspolitik, den nye GATT-aftale, den monetære union og en udvidelse kan måske alle have en decideret negativ indflydelse på samhørigheden i Den Europæiske Union. Rapporten om samhørigheden skal indeholde en grundig gennemgang af disse problemer og give anvisninger på, hvordan samhørigheden kan virkeliggøres inden for rammerne af denne nye udvikling.

4. Særlige bemærkninger

4.1. Det fremgår af beretningen, at BNP per capita i 1991 i de ti rigeste regioner var 3,6 gange højere end i de ti fattigste (de nye tyske delstater er ikke medregnet). Den nuværende skævhed er større end i 1980, først og fremmest på grund af den anden og tredje udvidelse af EF. Medregnes de nye tyske delstater i undersøgelsen, øges forskellen til 4,5 gange.

4.2. Forskellene i arbejdsløshedstallene mellem de enkelte regioner er endnu større end forskellene i BNP per capita. Arbejdsløshedstallet for de ti hårdest ramte regioner er 7-8 gange højere end for de ti mindst udsatte. Der er således ingen konvergens i udviklingen i den regionale beskæftigelse, og tallene viser store regionale forskelle i den økonomiske væksts »jobskabende effekt«.

Isoleret set giver disse statistiske oplysninger et noget skuffende billede. Beretningen forsøger dog kun i ringe grad at give en direkte forklaring på de bagvedliggende årsager til den tilsyneladende forværring af de regionale forskelle i arbejdsløsheden, og - i mindre grad - i per capita-indkomsten. Navnlig ville det være nyttigt at vide, i hvilket omfang udviklingen er et udtryk for problemer med strukturfondene (f.eks. utilstrækkelige midler, for spredt og tilfældig tildeling af støtten, dårlig planlægning, ineffektiv udnyttelse af økonomiske midler eller mangelfuld projektvurdering), og i hvilket omfang denne udvikling afspejler ydre påvirkning (f.eks. påvirkning fra dele af den nationale økonomiske politik, lav produktivitet eller nedadgående konjunkturer).

4.3. ØSU glæder sig over den grundige analyse i andet kapitel af beretningen. Det er virkelig lykkedes for Kommissionen at identificere de vigtigste faktorer bag den regionale økonomis resultater ved at koncentrere sig om infrastruktur, menneskelige ressourcer, direkte investeringer udefra samt forskning og teknologisk udvikling. Desuden påvises det klart i beretningen gennem henvisning til, hvor forskelligt de enkelte dele af EU er udrustet med disse produktive faktorer, hvad der skal til for at gøre de svageste regioner i stand til at slå ind på en bæredygtig økonomisk udvikling.

Det fremgår dog langt mindre klart af Den Femte Beretning, hvilke mekanismer - det være sig på nationalt plan eller fællesskabsplan - der er nødvendige for virkeligt at gøre fremskridt med hensyn til tilvejebringelsen af disse produktive faktorer i de svageste regioner.

4.4. ØSU gør opmærksom på, at en stor del af analysen i kapitel 4, 5 og 6 af de vigtigste faktorer bag de regionale økonomiske resultater udelukkende bygger på nationale oplysninger, sommetider kun fra fire lande: Irland, Portugal, Spanien og Grækenland. Selv om det kan være forbundet med statistiske vanskeligheder at skaffe regionale oplysninger, vil ØSU bede Kommissionen råde bod på denne mangel i kommende rapporter ved at finde frem til regionalt baserede oplysninger, bl.a. for hver af regionerne under mål nr. 1.

4.5. Det siger sig selv, at mange af de faktorer, der understøtter en stærk vækst, er selvforstærkende og selvbærende. Der er en klar og selvforstærkende forbindelse mellem infrastruktur og udvikling af de menneskelige ressourcer på den ene side og indre investeringer samt forskning og teknologisk udvikling på den anden. Udviklingen i den regionale økonomi vil derfor normalt både være kendetegnet af gode og onde cirkler. Således må regioner, der i øjeblikket er handicappet af mangel på produktive faktorer, anstrenge sig stadig mere for at bryde den onde cirkel, mens de stærke regioner sandsynligvis vil få stadig lettere ved at tiltrække flere produktive faktorer.

Det er skuffende, at der i beretningen ikke gives nogle politiske retningslinjer for, hvilke mekanismer der måtte kunne bryde disse selvforstærkende tendenser. Man kan uden tvivl satse på reformer af arbejdsmarkedet, sådan som det foreslås i Kommissionens hvidbog om »Vækst, Konkurrenceevne og Beskæftigelse«. Herudover er der dog fortsat behov for offentlige politiske foranstaltninger til fremme af det økonomiske potentiale i mindre begunstigede regioner.

4.6. Det Økonomiske og Sociale Udvalg er enig i at tillægge direkte investeringer udefra stor betydning som et middel til fremme af vækst og beskæftigelse i Fællesskabets mindre begunstigede regioner. Men selv om man skal gøre sig betydningen af direkte investeringer udefra klart, er det også værd at gøre opmærksom på, at disse investeringer sandsynligvis ikke i sig selv kan sikre, at det indenlandske potentiale inden for forskning og teknologisk udvikling udbygges. Det kan meget vel blive nødvendigt med en offentlig politik for at sikre, at teknologiske færdigheder spredes ud i regionerne, og at lokale virksomheder bruger de bedst mulige teknologier. Det må understreges, at forskning og teknologisk udvikling er lige så relevant for de traditionelle dele af økonomien som for den højteknologiske industri.

4.7. I beskrivelsen af de faktorer, der er bestemmende for konkurrenceevnen, fokuseres der i beretningen på størrelsen af visse nøglefaktorer og adgangen til dem. Beslutninger vedrørende placering af virksomheder baseres dog også på overvejelser vedrørende produktionsomkostninger. Den offentlige politik må derfor sigte mod at tilvejebringe de vigtigste produktive faktorer til en konkurrencedygtig pris.

4.8. ØSU beklager, at rapporten ikke indeholder oplysninger om udviklingen i beskæftigelsen i regioner under mål nr. 1 i de seneste år, svarende til tabel A 19, der viser udviklingen i arbejdsløsheden. I nogle regioner er der næsten ingen sammenhæng mellem udviklingen i beskæftigelsen og udviklingen i arbejdsløsheden, og hvor der er en sådan sammenhæng, ville det være nyttigt med en forklaring af hensyn til evalueringen af beskæftigelsespolitikkens effektivitet. ØSU så endvidere gerne, at man offentliggjorde oplysninger om udviklingen i merværdi pr. person i beskæftigelsen i mål nr. 1-regioner, således at man kan følge tendenserne i produktiviteten.

4.9. ØSU mener, at der bør lægges større vægt på tjenesteydelsernes rolle, når der skal skabes varige økonomiske aktiviteter. Servicesektoren er i sig selv en vigtig kilde til beskæftigelse og indtægter. Dette gælder især turismen, som er en nøglesektor i mange landbrugsområder og perifere egne. Endvidere anses adgangen til tjenesteydelser af høj kvalitet (finansielle tjenesteydelser, ledelsesrådgivning, hjælp til markedsføring, kvalitetskontrolteknikker, ledelseskurser m.m.) almindeligvis for nøgleinput til udvikling af fremstillingsindustrien - ikke mindst den del af den, der har et højt merværdiindhold i produktionen.

ØSU så gerne servicesektoren behandlet særskilt i den næste periodiske beretning.

4.10. I behandlingen af perifere regioners problemer gøres der i beretningen ikke opmærksom på, at det afgørende ikke er den perifere beliggenhed i sig selv, men de perifere egnes manglende evne til at sikre deres økonomiske muligheder i forhold til EU's kerneområder. EU's kerneområder nyder godt af en række økonomiske fordele, som hænger sammen med koncentration og nærhed til et stort marked. Omvendt er perifere egne alvorligt handicappet i så henseende. Selv om investeringer i transport- og kommunikationinfrastrukturer i de perifere egne sandsynligvis vil forbedre disses økonomiske muligheder, er det, der i sidste ende betyder mest, hvor hurtigt arbejdskraftens produktivitet vokser. Dette betyder, at der må lægges mere vægt på en politik, der fører til en umiddelbar forbedring af arbejdskraftens produktivitet, f.eks. undervisning og uddannelse. Derfor må offentlige investeringer i transport og kommunikation betragtes som en nødvendig - men ikke tilstrækkelig - forudsætning for økonomisk vækst i de perifere egne af EU.

4.11. I beretningen gøres der opmærksom på, at overgangen til den monetære union sandsynligvis vil indebære yderligere begrænsninger for regionerne, og at dette kan få betydelige konsekvenser for den økonomiske og sociale samhørighed. Den monetære union indebærer med andre ord visse risici for de svageste regioner og medlemsstater. Dette er en velbegrundet frygt, som endnu ikke er blevet fyldestgørende behandlet af Kommissionen. Den Femte Beretning indeholder heller ikke en fuldstændig vurdering af de mulige økonomiske konsekvenser af den monetære union for regionerne. Kommissionen burde tillige undersøge virkningen for den økonomiske og sociale samhørighed af en delvis overgang til den monetære union - dvs. en monetær union omfattende et lille antal kernelande, der udelukker lande med svagere grad af samhørighed.

ØSU er bekymret for to forhold. For det første er det, som allerede nævnt, bekymret for, at nationale politiske foranstaltninger med henblik på opfyldelse af konvergenskriterierne vil påføre de svage lande i EU en tung tilpasningsbyrde. Det er f.eks. vanskeligt at forestille sig en finanspolitik i en svag økonomi, der sigter mod opfyldelse af konvergenskriterierne, uden en betydelig reduktion i de offentlige udgifter. Et sådant hændelsesforløb vil sandsynligvis have negativ effekt for de svageste regioner, for så vidt som de offentlige bevillinger til støtte for den regionale økonomi vil blive reduceret.

For det andet er ØSU bekymret for konsekvenserne for de lande, der deltager i - eller søger optagelse i - den monetære union, i tilfælde af en pludseligt opstået, udefrakommende krise, som kun rammer et enkelt land. I så fald vil dette land ikke kunne reagere på krisen ved at ændre sin monetære politik, f.eks. ændre valutakursen. Dette rejser det vanskelige spørgsmål, hvordan det ramte land bedst kan håndtere krisen med andre midler. I næsten alle monetære unioner løses et sådant justeringsproblem ved hjælp af en automatisk interregional overførsel af midler gennem finanspolitikken. Men de nuværende strukturfonde er slet ikke i stand til at løse denne opgave. Det vigtige spørgsmål er altså, hvordan enkeltlande klarer en yderst vanskelig tilpasningsproces.

4.12. Det er klart, at en fremtidig udvidelse af EU med de central- og østeuropæiske lande vil være en stor udfordring for strukturfondene. Dette er sandsynligt til trods for de betydelige fremskridt, der ventes i økonomien i disse lande de kommende år. Det er af afgørende betydning, at Kommissionen fremkommer med en grundig vurdering af, hvor meget strukturfondene skal øges som følge af en udvidelse.

Som det desuden fremgår af den Femte Beretning udviser Visegrad-landene allerede »dualistiske« tendenser, hvilket vil sige at den hurtigste økonomiske udvikling vil ske i ganske få kerneområder, mens hele oplandet, som er afhængigt af landbruget, halter langt bagefter. Det er således næsten sikkert, at der til de regionale problemer, der normalt forbindes med Visegrad-landene, vil blive føjet nye problemer som følge af optagelsen i EU af landbrugsafhængige områder set i lyset af de grundlæggende reformer af den fælles landbrugspolitik.

4.13. De EU-stater, hvis produktionsmønstre ligner de tiltrædende østeuropæiske staters, vil få følgerne af en udvidelse mod øst at føle mest intenst. Dette gælder ikke mindst medlemsstater, der er meget afhængige af landbrug og traditionelle former for industri. I det omfang dette faktisk bliver tilfældet, og i det omfang der vil ske en flytning af økonomisk aktivitet fra en eksisterende medlemsstat til en ny, kan der som reaktion herpå også forventes en øget indsats af strukturfondene.

4.14. Tilsvarende vil en udvidelse også få konsekvenser for de lande, der forbliver uden for EU, idet en udvidelse uundgåeligt vil forstyrre det eksisterende handelsmønster med disse lande, hvoraf mange indtager en privilegeret stilling i EU's hierarki af eksterne økonomiske relationer.

5. Konklusioner

5.1. Selv om den Femte Beretning sine steder er meget omfattende, lider den af en tendens til at ville beskrive snarere end analysere de tendenser, som identificeres i beretningen. ØSU så gerne langt flere forklaringer på det aktuelle udviklingsmønster i økonomien i de regioner, der er omfattet af mål nr. 1 og 2, med henblik på en bedre udformning og gennemførelse af foranstaltninger under strukturfondene.

5.2. Strukturfondenes bidrag må ses i sammenhæng med de nationale økonomiske foranstaltninger og den økonomiske udvikling i udlandet. ØSU så gerne, at vurderingen af strukturfondenes virke inden for disse rammer fik større bevågenhed. Uden en sådan opstår der sandsynligvis alt for mange urealistiske forventninger til, hvad der kan opnås gennem strukturfondene.

5.3. Eftersom strukturfondene på ny skal tages op til revision ved udgangen af dette årti, er det vigtigt, at Kommissionen inden da temmelig nøje overvejer, hvilke behov de svageste regioner har. Den næste Periodiske Beretning bør derfor indeholde en mere omfattende analyse af konsekvenserne for regionerne af den monetære union og en udvidelse af EU - såvel internt som for vore partnere udenfor.

5.4. Når næste Periodiske Beretning skal udarbejdes, vil konsekvenserne for regionerne af såvel reformen af den fælles landbrugspolitik som af den liberalisering af handlen, som man enedes om under Uruguay-runden, have manifesteret sig. Disse spørgsmål bør således underkastes en indgående behandling i den næste beretning.

5.5. I henhold til traktaten skal Kommissionen aflægge rapport om virkeliggørelsen af samhørigheden inden 1996. I denne rapport bør der ærligt redegøres for, hvilke problemer reformen af den fælles landbrugspolitik, den nye GATT-aftale, den monetære union og fremtidige udvidelser giver for virkeliggørelsen af samhørigheden. Disse spørgsmål er alle af vital betydning for den sociale og økonomiske situation i Fællesskabets regioner.

Bruxelles, den 31. maj 1995.

Carlos FERRER

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg