MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET i henhold til EF-traktatens artikel 251, stk. 2, andet afsnit vedrørende Rådets fælles holdning med henblik på vedtagelse af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område

2001/0111 (COD)

MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET i henhold til EF-traktatens artikel 251, stk. 2, andet afsnit vedrørende Rådets fælles holdning med henblik på vedtagelse af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område

1 BAGGRUND

Dato for fremsendelse af forslaget til Europa-Parlamentet og Rådet (dokument KOM(2001) 257 endelig - 2001/0111 (COD)): // 29. juni 2001

Dato for udtalelse fra Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg: // 24. april 2002

Dato for udtalelse fra Regionsudvalget: // 13. marts 2002

Dato for Europa-Parlamentets udtalelse ved førstebehandlingen: // 11. februar 2003

Dato for fremsendelse af det ændrede forslag: // 15. april 2003

Dato for vedtagelse af den fælles holdning: // 5 december 2003

2 FORMÅLET MED KOMMISSIONENS FORSLAG

Forslaget skal erstatte og supplere de forskellige lovgivningsmæssige instrumenter, der gælder for den frie bevægelighed i EU. Det er et led i den nye retlige og politiske situation, der blev skabt med indførelsen af unionsborgerskabet. Det fastsætter retningslinjer for udøvelsen af den grundlæggende ret til at færdes og opholde sig frit, som traktaten har tillagt unionsborgerne, og som også er fastslået i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder.

I den henseende er forslaget et vigtigt skridt, når det drejer sig om at give unionsborgerskabet et reelt indhold, hvilket fremgår af forslagets grundprincip, ifølge hvilket unionsborgere alt andet lige frit skal kunne rejse mellem medlemsstaterne på lignende eller samme måde som den pågældende medlemsstats egne statsborgere, der færdes frit og skifter bopæl eller arbejde i deres eget land.

Forslaget går navnlig ud på at lette udøvelsen af retten til fri bevægelighed og ophold ved at forenkle de administrative formaliteter til et absolut minimum og på bedste vis definere familiemedlemmers status, give ret til permanent ophold efter flere års lovligt og uafbrudt ophold i en medlemsstat og begrænse medlemsstaternes mulighed for at afvise eller bringe et ophold til ophør af hensyn til den offentlige orden.

3 KOMMENTARER TIL DEN FÆLLES HOLDNING

3.1 Generelt

Den politiske enighed, der blev opnået med kvalificeret flertal i Rådet den 22. September 2003, indgår i den fælles holdning, der blev vedtaget den 5 december 2003.

Rådets fælles holdning gengiver stort set Kommissionens oprindelige forslag som ændret ved det ændrede forslag.

De væsentligste ændringer som følge af den fælles holdning vedrører:

- begrebet familiemedlemmer: definitionen i artikel 2, stk. 2, litra b), er begrænset til registreret partnerskab, hvis lovgivningen i værtsmedlemsstaten sidestiller registrerede partnere med ægtefæller. I modsætning til det ændrede forslag dækker begrebet ikke faktiske varige forhold. Denne begrænsning opvejes imidlertid af en tilføjelse af en ny bestemmelse i artikel 3, der bestemmer, at medlemsstaterne skal lette indrejse og ophold for partnere, der har et varigt forhold med en unionsborger, der er hovedindehaver af retten til ophold.

- udvidelsen af retten til ophold uden betingelser og formaliteter fra tre til seks måneder er ikke bibeholdt i den fælles holdning. I betragtning af vanskelighederne med at udvide denne periode til at omfatte familiemedlemmer, der ikke er statsborgere i en medlemsstat, foretrak Rådet at bevare de nuværende regler med tre måneder

- varigheden af det ophold, der er nødvendigt for at erhverve en permanent ret til ophold, sættes op til fem år i stedet for fire som foreslået af Kommissionen

- en fuldstændig beskyttelse mod udsendelse af mindreårige og personer, der har erhvervet en permanent ret til ophold, blev ikke bibeholdt. Rådet accepterede imidlertid en øget beskyttelse af unionsborgere, der i længere tid har haft fast bopæl i værtsmedlemsstaten.

Kommissionen har godkendt den fælles holdning, der, selv om den er mindre ambitiøs end Kommissionens oprindelige forslag, der blev ændret efter Europa-Parlamentets udtalelse, repræsenterer medlemsstaternes forskellige holdninger og udgør et betydeligt fremskridt hvad angår fri bevægelighed og ophold i forhold til den nuværende situation.

3.2. Ændringsforslag fra Europa-Parlamentet, som indgår i den fælles holdning

3.2.1. Ændringsforslag, der er helt eller delvist indarbejdet i det ændrede forslag og den fælles holdning

3.2.1.1 Betragtninger

Ændringsforslag 3, 5, 6, 8, 9, 10, 12 og 13 er bibeholdt uændrede i den fælles holdning.

Ændringsforslag 7 og 11 indgår delvist. Ændringerne forklares nedenfor detaljeret:

Betragtning nr. 9 (ændringsforslag 7): ændringsforslaget tager sigte på klart at anføre, at ophold af indtil seks måneders varighed ikke er underlagt formaliteter. Ændringsforslaget er indarbejdet, men perioden er bragt ned til tre måneder på linje med den nye tekst i artikel 6, som Kommissionen har godkendt. Ifølge EF-Domstolens retspraksis er arbejdssøgendes ophold ikke underkastet nogen form for formaliteter i en periode på mindst seks måneder og endda i en længere periode, hvis de kan bevise, at de er aktivt arbejdssøgende, og at de har en reel chance for at finde et arbejde. Der er derfor indført en henvisning til denne situation i betragtningen.

Betragtning nr. 21: (ændringsforslag 11): dette ændringsforslag er bibeholdt i den fælles holdning, men er lettere ændret for at passe til den nye ordlyd i artikel 24, som Kommissionen har godkendt, og som betragtningen henviser til.

3.2.1.2 Artiklerne

Ændringsforslag 25, 28, 34, 39, 40, 55, 59, 61, 64, 68, 71, 72, 74, 78, 79, 80, 82, 83, 85, 86, 89, 90 og 99 er bibeholdt uændrede i den fælles holdning.

Ændringsforslag 20, 24, 30, 33, 41, 47, 49, 50, 51, 52, 54, 55, 64, 68, 74, 77, 78, 79, 82, 83, 86, 108 og 116 er delvist bibeholdt i den fælles holdning. De ændringer, Rådet har indført, forklares nedenfor:

Artikel 3, stk. 2 (ændringsforslag 20): ændringsforslaget tager sigte på at lette indrejse og ophold for familiemedlemmer, der ikke er omfattet af bestemmelserne i artikel 2, når alvorlige helbredsproblemer eller humanitære grunde gør det nødvendigt. Denne tilføjelse er delvist bibeholdt i den fælles holdning, dog således at Rådet har besluttet at fjerne henvisningen til humanitære grunde, da det er et for bredt begreb, der let kan misbruges. Kommissionen har godkendt denne ændring, da humanitære grunde allerede indgår i alle medlemsstaternes forpligtelser vedrørende grundlæggende rettigheder. Derfor er det ikke nødvendigt med en specifik henvisning til humanitære grunde.

Artikel 5, stk. 2 (ændringsforslag 24): den første ændring ifølge ændringsforslaget, der indfører en henvisning til national lovgivning og giver mulighed for at dække situationen i de medlemsstater, der ikke anvender forordning nr. 539/2001 om visa, er bibeholdt uændret i den fælles holdning.

Den anden ændring, der tog sigte på at gøre teksten mere juridisk korrekt, er ligeledes bibeholdt.

Derimod blev ændringen i andet afsnit, der fastlagde den frist, inden for hvilken der skal udstedes visum, ikke bibeholdt i den fælles holdning. Rådet mente, at 5 arbejdsdage var for kort en frist, der ikke gav mulighed for at tage højde for særlige situationer. Rådet udskiftede derfor denne frist med sætningen "så hurtigt som muligt efter en hasteprocedure". Kommissionen kunne acceptere denne nye formulering, der under alle omstændigheder sikrer en hurtig behandling af visumansøgninger.

Artikel 7, stk. 3 (ændringsforslag 30): dette ændringsforslag, der blot flytter artikel 8, stk. 7, er bibeholdt i den fælles holdning. Teksten i litra c) er imidlertid blevet ændret af Rådet og godkendt af Kommissionen, således at det understreges, at status som arbejdstager i det tilfælde bevares i en seksmåneders periode i overensstemmelse med de nuværende regler.

Artikel 8, stk. 2 (ændringsforslag 33): den del af ændringsforslaget, der fastslår, at formålet med beviset for registrering ikke er at fastslå retten til ophold, men at der udelukkende er tale om en administrativ formalitet, er bibeholdt uændret i den fælles holdning. Derimod har Rådet fjernet præcisionen "administrative" sanktioner, der var indført i samtlige artikler i forbindelse med sanktioner. Kommissionen har godkendt denne ændring, der giver medlemsstaterne mulighed for frit at fastsætte, hvilke sanktioner der skal gælde i overensstemmelse med deres nationale retsregler, dog således at der fortsat skal være tale om sanktioner, der er ikke-diskriminerende, og som står i et rimeligt forhold til overtrædelsen.

Artikel 11, stk. 2 (ændringsforslag 41): dette ændringsforslag gør teksten mere klar. Der indføres en frist for varigheden af fravær, hvilket synes rimeligt. Teksten i den fælles holdning afviger kun fra teksten i Europa-Parlamentets ændringsforslag på ét punkt, idet den indfører en frist på et år også for fravær på grund af graviditet og fødsel. Kommissionen har godkendt dette ændringsforslag ud fra den betragtning, at et fravær på et år uanset af hvilken grund skal give medlemsstaterne mulighed for at kontrollere, at den pågældende stadig er omfattet af retten til ophold, navnlig hvad angår familiemedlemmer, der ikke er statsborgere i en medlemsstat. I den henseende skal der mindes om, at denne bestemmelse ikke berører de pågældendes ret til ophold, men blot pålægger dem at anmode om en ny opholdstilladelse.

Artikel 13, stk. 1 og stk. 2, litra a), b) og d) (ændringsforslag 47, 49, 50, 51): disse ændringsforslag skal bringe teksten mere i overensstemmelse med indholdet i artikel 2, idet der indføres en henvisning til ophør af partnerskaber som omhandlet i artikel 2, stk. 2, litra b). Den fælles holdning bibeholder denne ændring, dog således at der udelukkende er tale om registrerede partnerskaber på linje med den nye tekst i artikel 2.

I litra a) er den forudgående varighed af ægteskabet eller partnerskabet blevet forlænget til tre år i forhold til to år i Europa-Parlamentets ændringsforslag. Denne varighed er imidlertid kortere end i Kommissionens oprindelige forslag, der foreskrev fem år. Kommissionen har godkendt denne ændring, da den foreslåede varighed er rimelig.

Artikel 13, stk. 2, litra c) (ændringsforslag 52): hensigten med Europa-Parlamentets ændringsforslag var at nævne eksempler på vanskelige situationer, der kunne medføre bevarelse af retten til ophold efter skilsmisse, ophør af ægteskab eller partnerskab. Ændringsforslaget er bibeholdt i den fælles holdning, bortset fra henvisningen til humanitære hensyn. Kommissionen har godkendt denne ændring (se ovenfor kommentar til artikel 3, ændringsforslag 20).

Artikel 15 (ændringsforslag 54): ændringsforslaget indsætter en ny artikel med teksten fra den tidligere artikel 24 i Kommissionens oprindelige forslag. Den fælles holdning bevarer denne ændring, da det er mere logisk at indsætte denne artikel i slutningen af kapitel III, fordi udsendelse ikke længere er mulig, når den berørte person har erhvervet en permanent ret til ophold, bortset fra hensynet til den offentlige orden. Derimod er stk. 1, der var indsat for at understrege, at retten til ophold bevares, så længe betingelserne for ophold er opfyldt, blevet flyttet til den foregående artikel. Kommissionen har godkendt denne ændring, der gør teksten mere sammenhængende (se nedenfor afsnit 3.3.2, kommentar til artikel 14 og 15).

Artikel 16: (ændringsforslag 55): dette ændringsforslag er bibeholdt i den fælles holdning med en ændret ordlyd, der udelukker enhver tidsmæssig begrænsning for fravær, der skyldes opfyldelse af værnepligt. Kommissionen har godkendt denne ændring, der bringer teksten mere i overensstemmelse med artikel 11.

Artikel 24, stk. 2 (ændringsforslag 108): formålet med denne ændring er at udelukke ikke-erhvervsaktive personer fra sociale ydelser, indtil de har erhvervet en permanent ret til ophold. Rådet har godkendt denne ændring, men tilføjet at unionsborgere kan udelukkes fra sociale ydelser i de første tre måneder af opholdet. Kommissionen finder denne ændring acceptabel, da de omhandlede personer i den første opholdsperiode ikke er omfattet af nogen betingelser eller formaliteter, hvilket begrunder en udelukkelse fra sociale ydelser (på linje med de nuværende regler).

Artikel 29, stk. 1 (ændringsforslag 77): dette ændringsforslag indeholdt flere ændringer til stk. 1, der alle er bibeholdt i den fælles holdning. Rådet har blot indsat endnu en ændring og fjernet henvisningen til sundhedsregulativet fra 1951, der er erstattet af en mere generel henvisning til de relevante WHO-instrumenter. Kommissionen har godkendt denne ændring, da den nye henvisning er meget mere relevant.

Artikel 31, stk. 3 (ændringsforslag 113): ændringsforslaget indgår i den fælles holdning med ordlyden fra det ændrede forslag. Ændringen foreskriver en udsættelse af gennemførelsen af en udsendelsesafgørelse, indtil en domstol har taget stilling til klagens opsættende virkning. Der indføres dog visse undtagelser for at udelukke de tilfælde, hvor udsendelsesafgørelsen bygger på en tidligere retskendelse, eller når den pågældende person tidligere har haft adgang til domstolsprøvelse, eller når afgørelsen er bydende nødvendig af hensyn til den offentlige sikkerhed. Kommissionen har godkendt disse ændringer, da hovedformålet med bestemmelsen er bevaret, dvs. at give den enkelte person mulighed for at klage over en udsendelsesafgørelse og undgå, at personen udsendes, før der har været mulighed for at indgive klage. Undtagelsen vedrørende den offentlige sikkerhed er godkendt på grund af den pågældende situations alvor.

3.2.2. Ændringsforslag i det ændrede forslag, som ikke indgår i den fælles holdning

3.2.2.1. Betragtninger

Betragtning 4 (ændringsforslag 2): ændringsforslaget, hvori det nævnes, at mobilitet for arbejdstagere og selvstændige ligeledes er en af EU's politiske prioriteter, er ikke bibeholdt for at forenkle teksten.

3.2.2.2. Artiklerne

Artikel 4 (ændringsforslag 21): Europa-Parlamentet ønskede en henvisning til forbuddet mod forskelsbehandling på grund af kønsidentitet. Denne tilføjelse indgår ikke i den betragtning, der erstatter artikel 4. Kommissionen har godkendt denne ændring, da teksten i den fælles holdning svarer til ordlyden i artikel 21 i chartret om grundlæggende rettigheder, der ikke fastsætter en udtømmende liste.

Artikel 7, stk. 1, litra a) (ændringsforslag 27): den eksplicitte henvisning til modtagere af en tjenesteydelse er ikke bibeholdt i den fælles holdning, idet Rådet med rette mente, at man ikke kan sammenligne modtagere af en tjenesteydelse med arbejdstagere eller selvstændige.

Artikel 8, stk. 1 (ændringsforslag 32): Europa-Parlamentets ændringsforslag, der gav en unionsborger mulighed for efter anmodning at lade sig registrere, selv i de medlemsstater, der ikke har en sådan forpligtelse, indgår ikke i den fælles holdning. Rådet mente ikke, at medlemsstaterne skal være forpligtet til at udstede beviser for registrering, hvis de har valgt ikke at kræve registrering. Hvis det er muligt at få et sådant bevis, vil det endvidere i praksis kunne få alle borgere til at kræve et sådant. Kommissionen har godkendt disse argumenter og den foretagne ændring, der afspejler forslagets oprindelige ordlyd.

Artikel 8, stk. 5, litra b) (ændringsforslag 35): Rådet kunne ikke godkende, at en simpel erklæring var tilstrækkelig til at bevise en familiemæssig tilknytning. Ændringen ligger på linje med den tilgang, Rådet indførte vedrørende registreringssystemet i artikel 8, som Kommissionen har godkendt (se nedenfor, afsnit 3.3.2, kommentar til artikel 8).

Artikel 9, stk. 3 (ændringsforslag 38): formålet med Europa-Parlamentets ændringsforslag var at indføre elementer fra EF-Domstolens dom i sag C-459/99 MRAX af 25. juli 2002. Rådet ønskede ikke at medtage denne ændring, fordi den er i modstrid med artikel 10. Artikel 10 indeholder nemlig en udtømmende liste over de papirer, som familiemedlemmer til en unionsborger, der ikke er statsborgere i en medlemsstat, skal forevise for at få en opholdstilladelse. Visum er ikke et af disse dokumenter. Det er derfor modstridende at påstå, at manglende visum ikke kan medføre afslag på opholdstilladelse. Kommissionen er enig med Rådet i, at teksten er klarere uden indsættelse af ændringsforslaget.

Artikel 20, stk. 1 (ændringsforslag 62): teksten til Kommissionens oprindelige forslag foreskrev, at opholdstilladelsen skulle være tidsubegrænset og automatisk fornys hvert tiende år, hvilket var modstridende. Europa-Parlamentet foreslog derfor blot at bevare ordet "tidsubegrænset". Rådet valgte derimod i enighed med Kommissionen at foreskrive, at opholdstilladelsen fornys hvert tiende år. (Se nedenfor, afsnit 3.3.2, kommentar til artikel 20).

Artikel 27, stk. 5 a (ændringsforslag 76): dette ændringsforslag forpligtede medlemsstaterne til at meddele Kommissionen enhver afgørelse om at udsende en unionsborger eller et medlem af dennes familie. Rådet bibeholdt ikke dette ændringsforslag, da der er tale om en tung procedure, der i praksis ikke har konkrete fordele for unionsborgerne. Kommissionen accepterede derfor at lade stk. 5 a udgå.

Artikel 31, stk. 2 (ændringsforslag 84): ændringsforslaget kunne ikke bibeholdes, da stk. 2 udgår efter Kommissionens godkendelse. (Se nedenfor, afsnit 3.3.2, kommentar til artikel 31, stk. 2).

Artikel 33 (ændringsforslag 88): Europa-Parlamentet havde med dette ændringsforslag foreslået at dele indholdet i artikel 33 op i to forskellige artikler. Rådet foretrak at bevare hele artikel 33, da artiklens stk. 2 udelukkende henviser til afgørelser, der omhandles i stk. 1. Kommissionen er af samme mening og har derfor en eneste artikel.

Artikel 38, 39 og 40 (ændringsforslag 91, 92 og 93): disse ændringsforslag indeholdt en ændring af datoen for direktivets ikrafttrædelse. Europa-Parlamentet foreslog juli 2004, men denne frist synes ikke længere realistisk. Ændringerne blev derfor ikke bibeholdt i den fælles holdning.

3.3. Nye bestemmelser indført af Rådet

3.3.1 Betragtninger

Betragtningerne er vedtaget for at sikre overensstemmelse med de ændringer, der er indført i artiklerne. Det gælder f.eks. de betragtninger, der ledsager de nye bestemmelser i artikel 6, 8 og 28.

Andre ændringer tager sigte på at gøre teksten mere enkel og klarere. Betragtning 1, 2 og 3 er f.eks. blevet ændret for at understrege betydningen af begrebet unionsborgerskab, som dette direktiv er baseret på.

En anden ændring er fjernelsen af enhver henvisning til artiklerne i EF-traktaten, da en sådan henvisning vil være forældet, så snart den kommende forfatningstraktat træder i kraft. En sådan henvisning er under ingen omstændigheder nødvendig i betragtningerne.

Nedenfor gennemgås udelukkende de betragtninger, der er nye i forhold til det ændrede forslag, eller som ikke indgår i ovennævnte kategorier.

Betragtning 6: denne betragtning er indsat for at definere begrebet "lettelse" i artikel 3. Dette begreb, der allerede indgår i de eksisterende regler for arbejdstageres og selvstændiges frie bevægelighed, er aldrig blevet fortolket af EF-Domstolen. Kommissionen mener, at denne nye betragtning er yderst nyttig, da den giver medlemsstaterne retningslinjer for den konkrete anvendelse af artikel 3.

Betragtning 16: ifølge EF-Domstolens retspraksis (sag C-184/99, Grzelczyk) kan medlemsstaterne kun udsende en unionsborger, der uretmæssigt har benyttet det sociale bistandssystem i værtsmedlemsstaten, når denne udgør en urimelig byrde. Kommissionen mener, at den nye betragtning er meget nyttig, da den stipulerer, hvilke forhold der skal inddrages for at fastslå, om den pågældende person er blevet en urimelig byrde, f.eks. omfanget og varigheden af den ydede støtte.

Betragtning nr. 17: for at slå fast, hvad der ligger i begrebet lovligt ophold, er der indsat en sætning i den henseende i denne betragtning.

Betragtning 31: den tidligere artikel 4 om ikke-forskelsbehandling er fjernet og indholdet overført til betragtningen om overholdelse af de grundlæggende rettigheder. Kommissionen er ikke imod dette. Da forbuddet mod forskelsbehandling er et af hovedprincipperne i fællesskabsretten, ændrer det intet ved denne ret at flytte teksten over i en betragtning.

3.3.2. Artikler

Artikel 2 og 3: disse artikler, der vedrører definitionen af familie og omfattede personer, er blevet ændret flere steder:

- begrebet registreret partner og varigt forhold

Definitionen i artikel 2, stk. 2, litra b), i det ændrede forslag omfattede både registrerede partnerskaber og partnere, der har et forhold, når lovgivningen i værtsmedlemsstaten anerkender sådanne situationer. Rådet besluttede at begrænse denne definition til udelukkende at omfatte registrerede partnere, hvis lovgivningen i værtsmedlemsstaten sidestiller registrerede partnere med ægtefæller.

Samtidig er artikel 3 blevet ændret for at fastslå, at medlemsstaterne skal lette indrejse og ophold for den partner, med hvem en unionsborger har et behørigt dokumenteret varigt forhold. Kommissionen har godkendt Rådets tilgang. Det er korrekt, at definitionen i artikel 2, stk. 2, litra b), er begrænset i forhold til det ændrede forslag, men indholdet i artikel 3 er udvidet til at omfatte alle former for varige forhold. Kommissionen mener, at begrebet varigt forhold kan dække forskellige situationer: ægteskab mellem personer af samme køn, registreret partnerskab, lovfæstede samlivskontrakter og samliv generelt. Begrebet "lettelse" er afklaret i betragtning 6.

Kommissionen mener, at den fælles holdning udgør et rimeligt kompromis, der gør det nemmere for unionsborgeres ugifte partnere at udøve retten til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, uden at det pålægges medlemsstaterne at ændre deres nationale lovgivning.

- Andre familiemedlemmer

Hvad angår slægtninge i op- eller nedstigende linje i forhold til en unionsborger, der er hovedindehaver af opholdsretten, og som er omfattet af artikel 2, stk. 2, litra c) og d), besluttede Rådet enstemmigt at henholde sig til de gældende regler og genindføre kriterierne vedrørende alder og afhængighed for slægtninge i op- eller nedstigende linje. Kommissionen har godkendt denne ændring, som alle delegationerne ønskede, for at nå et kompromis.

Artikel 6 (ny): de tidligere stk. 5 og 6 i artikel 6 er flyttet til en ny artikel i kapitlet "ret til ophold", der gør teksten klarere. Udvidelsen af retten til ophold uden formaliteter blev ikke godkendt. Medlemsstaterne anførte, at det af hensyn til visumproblematikken var vanskeligt at forlænge den periode til seks måneder, i hvilken familiemedlemmer til tredjelandsstatsborgere ikke er underkastet nogle formaliteter. For at løse disse problemer accepterede Kommissionen at vende tilbage til de gældende regler, der foreskriver en periode på tre måneder uden betingelser og formaliteter.

Kommissionen forpligtede sig imidlertid udtrykkeligt til at undersøge muligheden for at udvide perioden til seks måneder i den rapport, den skal forelægge to år efter direktivets ikrafttrædelse (artikel 36).

For at sikre overensstemmelse har det været nødvendigt at tilpasse alle de artikler, der indeholdt en henvisning til en periode på seks måneder. Det drejer sig om artikel 7, stk. 1, artikel 8, stk. 1 og 2, artikel 9, stk. 1 og 2, artikel 24, stk. 2, artikel 27, stk. 3, artikel 29, stk. 2 og 3.

Artikel 7, stk. 4: retten til familiesammenføring for studerende er begrænset til ægtefæller, partnere og børn, over for hvem der består forsørgerpligt. Slægtninge i opstigende linje er udelukket, som det er tilfældet i de nuværende regler. Deres indrejse og ophold vil imidlertid blive lettet på basis af artikel 3. Kommissionen har godkendt denne begrænsning, der er på linje med de gældende regler, hvilket inden for rammerne af et samlet kompromis har gjort det muligt at sikre, at studerende er omfattet af alle de rettigheder, der foreskrives i direktivet.

Artikel 8: hvad angår de formaliteter, der kræves med henblik på registrering, har Rådet foretaget ændringer i det system, Kommissionen havde foreslået. Den fælles holdning indfører et system, hvor unionsborgere for den kompetente administration skal forevise den udtrykkeligt nævnte dokumentation for at opfylde betingelserne i artikel 7 (afhængig af situationen: være arbejdstager eller selvstændig, have rådighed over tilstrækkelige midler eller en sygeforsikring osv.). Systemet er imidlertid meget smidigt, da beviset for registrering udstedes straks, og der kun kan foretages kontrol af, om betingelserne for ophold faktisk er opfyldt, hvis der foreligger en begrundet tvivl, som foreskrevet i artikel 14. I den nye kontekst har det været nødvendigt i artiklens stk. 4 at præcisere, hvad der betragtes som tilstrækkelige midler, samtidig med at der indføres en vis smidighed, der forpligter medlemsstaterne til at tage højde for den pågældende persons situation.

Kommissionen kunne godkende Rådets tilgang, da den udgør et kompromis mellem medlemsstaternes legitime ønske om at forebygge misbrug og indføre et mere smidigt system for borgerne i forhold til de gældende regler som ønsket af Kommissionen.

Artikel 11, stk. 1: Rådet har indført, at varigheden af en opholdstilladelse for familiemedlemmer, der ikke er statsborgere i en medlemsstat, kan være mindre end fem år og svare til den forventede varighed af unionsborgerens ophold, hvis det planlagte opholds varighed er på mindre end fem år. Kommissionen har godkendt denne ændring, som den finder logisk.

Artikel 12, stk. 2: Bestemmelsen om et forudgående ophold af et års varighed før en unionsborgers død er blevet indført for at give et familiemedlem, der ikke er statsborger i en medlemsstat, mulighed for at bevare retten til ophold i værtsmedlemsstaten. Kommissionen har godkendt denne ændring, da den er et resultat af begrundede overvejelser, og da en varighed på et år er rimelig for at skabe en tilknytning til værtsmedlemsstaten og undgå misbrug.

Artikel 13, stk. 2, litra d): Rådet har tilføjet en anden situation, hvor en ægtefælle eller partner, der ikke er statsborger i en medlemsstat, har ret til ophold efter skilsmisse eller ophør af partnerskabet. Det drejer sig om de tilfælde, hvor den pågældende har samværsret med de børn, vedkommende har fået med en unionsborger. Kommissionen har godkendt denne tilføjelse, der dækker en helt legitim situation.

Artikel 14 og 15: indholdet i den tidligere artikel 13 i det ændrede forslag er opdelt på to forskellige artikler og indholdet tydeliggjort.

På den ene side gør artikel 14 det klarere, under hvilke omstændigheder en medlemsstat kan udsende en unionsborger, når denne ikke opfylder betingelserne for retten til ophold. På den måde er EF-Domstolens retspraksis i sagen C-184/99, Grzelczyk, blevet føjet ind i teksten, idet en udsendelsesafgørelse aldrig ifølge EF-Domstolens retspraksis (sag C-184/99, Grzelczyk) kan blive en automatisk følge af, at vedkommende har søgt om tildeling af en bistandsydelse i værtsmedlemsstaten. Endvidere afklarer den nye betragtning 16 yderligere begrebet "urimelig byrde", der eventuelt vil kunne medføre udsendelse af en person, der uretmæssigt har benyttet sig af det sociale sikringssystem.

På den anden side er reglerne vedrørende proceduremæssig sikring blevet flyttet til en specifik artikel, nemlig artikel 15, uden at indholdet er ændret.

Kommissionen kan godkende denne tilgang, der afklarer de betingelser, under hvilke unionsborgeres ret til ophold fortabes, samtidig med at de nuværende regler og EF-Domstolens retspraksis på området overholdes. Kommissionen mener også, at opdelingen på to artikler gør teksten mere sammenhængende og klar.

Artikel 16, stk. 1 og 2: varigheden af det ophold i værtsmedlemsstaten, der skal gå forud for erhvervelse af en permanent ret til ophold, er blevet fastsat til fem år i stedet for fire. Kommissionen har godkendt denne ændring, da en sådan forlængelse med et år kan fjerne visse medlemsstaters tøven med at lade studerende blive omfattet af en permanent ret til ophold.

Artikel 16, stk. 3: Rådet har forkortet den fraværsperiode, der medfører fortabelse af en permanent ret til ophold, til to år, i modsætning til fire år i det ændrede forslag. Denne ændring betyder ligeledes en ændring af artikel 20 vedrørende gyldigheden af en permanent opholdstilladelse. Kommissionen har godkendt denne ændring, da man efter et fravær på to år, må antage, at den stærke tilknytning til værtsmedlemsstaten, der er baggrunden for tildeling af en permanent ret til ophold, er bortfaldet.

Artikel 17, stk. 4, litra a): varigheden af det forudgående ophold i værtsmedlemsstaten er forlænget til to år, som foreskrevet i de nuværende regler (Kommissionens forordning 1251/70). Kommissionen har godkendt denne ændring, der er i overensstemmelse med de nuværende regler, der sikrer en stærk tilknytning til værtsmedlemsstaten, hvilket er baggrunden for tildeling af en permanent ret til ophold til disse personer.

Artikel 19 og 20: forpligtelsen til at erhverve en permanent opholdstilladelse er fjernet for unionsborgere. De har mulighed for, hvis de finder det nødvendigt eller nyttigt, at få et bevis, der attesterer, at de har erhvervet en permanent ret til ophold. De vil modtage dette dokument så hurtigt som muligt efter deres anmodning og efter kontrol af varigheden af deres ophold. Kommissionen har godkendt denne tilgang, da den mener, at ændringen er logisk i forhold til direktivets formål, som er at lette de administrative formaliteter for unionsborgerne.

Derimod er familiemedlemmer, der ikke er statsborgere i en medlemsstat, fortsat i deres egen interesse forpligtet til at erhverve en opholdstilladelse. Den eneste forskel i den fælles holdning i forhold til det ændrede forslag vedrører varigheden af opholdstilladelsens gyldighed, som Rådet foretrak at begrænse til ti år for at sikre en ajourføring af oplysningerne (f.eks. foto), samtidig med at der sker en automatisk fornyelse.

Artikel 24: i stk. 1 er det tilføjet, at der med forbehold af andre bestemmelser i traktaten og den afledte ret gælder ligebehandling i overensstemmelse med EF-traktatens artikel 12.

I stk. 2 har Rådet villet præcisere, at studerende og ikke-erhvervsaktive er udelukket fra støtte til underhold, der f.eks. kan være stipendier eller lån. Tilføjelsen af denne udelukkelse fra lån er sket for at tage højde for de tilfælde, hvor en medlemsstat ikke har støtteforanstaltninger til studerende. Kommissionen har godkendt denne tilføjelse, der indgår i artiklens målsætning, som er at udelukke personer, der ikke er arbejdstagere eller selvstændige, fra tildeling af støtte til underhold. Der skal imidlertid mindes om, at disse personer har ret til enhver anden form for studierelateret støtte, som f.eks. et stipendium, der dækker udgifter i den henseende.

Artikel 27, stk. 2: tredje afsnit i stk. 2, der foreskrev, at den personlige adfærd ikke kan betragtes som en trussel mod den offentlige orden, hvis værtsmedlemsstaten ikke træffer repressive foranstaltninger til bekæmpelse af samme adfærd over for sine egne statsborgere, udgår. Kommissionen mener, at denne fjernelse er en forbedring af teksten. Afsnittet stammede delvist fra EF-Domstolens dom af 18. maj 1982 i de forenede sager Adoui og Cornuaille. Uden for dommens kontekst er Kommissionen blevet opmærksom på, at bestemmelsen kan fortolkes således, at det bliver muligt at betragte enhver adfærd, der er strafbar på nationalt niveau, som en fare for den offentlige orden. Kommissionen accepterede derfor at lade afsnittet udgå.

Artikel 27, stk. 3: stk. 3 er flyttet til artikel 15 stk. 3, hvilket er mere logisk, da et identitetskorts udløb ikke kan betragtes som værende en trussel for den offentlige orden.

Artikel 28, stk. 2: næsten alle medlemsstaterne var imod en fuldstændig beskyttelse mod udsendelse af unionsborgere og familiemedlemmer, der har erhvervet en ret til permanent ophold i værtsmedlemsstaten. De accepterede imidlertid en øget beskyttelse af unionsborgere, der i længere tid har haft fast bopæl i værtsmedlemsstaten. Kompromiset i den fælles holdning går derfor ud på at skabe en beskyttelse, der styrkes i takt med varigheden af opholdet i værtsmedlemsstaten.

Efter erhvervelse af en permanent opholdsret kan unionsborgere og deres familiemedlemmer kun udsendes, hvis udsendelsen skyldes vægtige hensyn til den offentlige orden eller sikkerhed.

Efter ti års ophold i værtsmedlemsstaten, kan unionsborgere kun udsendes, hvis afgørelsen er bydende nødvendig af hensyn til den offentlige sikkerhed.

Hertil kommer en øget beskyttelse af mindreårige unionsborgere, uanset varigheden af deres ophold i værtsmedlemsstaten, medmindre udsendelsen er bydende nødvendig af hensyn til den offentlige sikkerhed, eller når den er nødvendig for bedst at varetage barnets interesser.

Kommissionen har godkendt disse løsninger, der - selv om de er mindre ambitiøse end Kommissionens forslag - udgør et fremskridt i forhold til de nuværende regler, idet der indføres strengere betingelser for udsendelse af unionsborgere, der har en meget tæt tilknytning til værtsmedlemsstaten. Det skal ligeledes understreges, at stk. 2 skal ses sammen med de andre bestemmelser i kapitlet, der i høj grad beskytter mod begrænsninger for den frie bevægelighed for unionsborgere og deres familiemedlemmer, uanset varigheden af deres ophold i værtsmedlemsstaten.

Den tidligere artikel 29, stk. 2: Rådet har i samråd med Kommissionen besluttet at lade stk. 2 udgå. Indholdet i denne bestemmelse var en gentagelse af artikel 9 i direktiv 64/221/EØF, der foreskriver, at medlemsstaterne skal indhente udtalelse fra en uafhængig myndighed, før de træffer en udsendelsesafgørelse, hvis der ingen retsmidler findes, eller hvis retsmidlerne kun tager sigte på spørgsmålet om beslutningens lovlighed, eller ikke har opsættende virkning. Da den fælles holdning imidlertid fastslår medlemsstaternes forpligtelse til altid at give mulighed for domstolsprøvelse (artikel 31, stk. 1), og da klagen skal vedrøre de faktiske forhold og omstændigheder (artikel 31, stk. 2), og da udsendelsesafgørelsen kan få opsættende virkning (artikel 31, stk. 3), fandt Rådet i samråd med Kommissionen, at stk. 2 ikke længere var nødvendigt.

Artikel 31, stk. 4: i den fælles holdning er der indsat en undtagelse fra princippet om personligt fremmøde, når fremmødet kan skabe alvorlige forstyrrelser for den offentlige orden, eller når sagen vedrører afslag på en anmodning om indrejse.

Kommissionen har godkendt disse ændringer. Det forekommer rimeligt at udelukke personer, der aldrig er indrejst på værtsmedlemsstatens område (da de har fået afslag på en anmodning om indrejse) fra denne bestemmelse. Det samme gælder personer, hvis tilstedeværelse på området kunne udgøre en fare for den offentlige orden i den omhandlede medlemsstat.

Artikel 32, stk. 1 og 2: stk. 1 udgår, og indholdet indgår delvist i betragtning nr. 27. Kommissionen har intet imod denne flytning, da forbuddet mod et indrejseforbud for livstid er en følge af stk. 2, der bevares i artiklen.

I stk. 2 er den periode, efter hvilken der kan indgives ansøgning om ophævelse af et indrejseforbud, blevet sat op til tre år i forhold til to år i Kommissionens forslag. Kommissionen finder denne frist rimelig.

Artikel 33, stk. 2: det fastslås, at vurderingen af, om en person fortsat udgør en trussel mod den offentlige orden, kun foretages, hvis udsendelsesafgørelsen fuldbyrdes mere end to år efter, at den blev truffet.

Kommissionen finder denne afklaring positiv og helt på linje med bestemmelsens formål, der er at forpligte medlemsstaterne til at foretage en vurdering af situationen, når der fra udsendelsesafgørelsen træffes og til den egentlige fuldbyrdelse af afgørelsen er gået et langt tidsrum, i hvilket de forhold, der lå til grund for afgørelsen, kan have ændret sig.

Artikel 35: der er indsat en ny artikel om misbrug. Den fastslår, at medlemsstaterne kan nægte, ophæve eller tilbagekalde rettighederne i henhold til dette direktiv, hvis der er tale om svig eller misbrug.

4 KONKLUSION

Kommissionen accepterer den fælles holdning, da den mener, at teksten indeholder hovedelementerne i Kommissionens oprindelige forslag og i Europa-Parlamentets ændringsforslag, således som det fremgår af det ændrede forslag.

Teksten er et rimeligt og velafvejet kompromis, der giver mulighed for at styrke unionsborgernes rettigheder vedrørende retten til fri bevægelighed og ophold.