DA Den Europæiske Unions Tidende C 44/1

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om fremme af effektive partnerskaber i forvaltningen af samhørighedspolitikkens programmer baseret på god praksis i perioden 2007-2013 (sonderende udtalelse)

2011/C 44/01

Ordfører: Jan OLSSON

Den 23. februar 2009 besluttede Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg efter anmodning fra næstformand for Kommissionen, Margot Wallström, at afgive en sonderende udtalelse om:

Fremme af effektive partnerskaber i forvaltningen af samhørighedspolitikkens programmer baseret på god praksis i perioden 2007-2013

(sonderende udtalelse).

Det forberedende arbejde henvistes til EØSU's Sektion for Den Økonomiske og Monetære Union og Økonomisk og Social Samhørighed, som vedtog sin udtalelse den 23. juni 2010.

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 464. plenarforsamling af 14. og 15. juli 2010, mødet den 14. juli 2010, med 141 stemmer for, 1 imod og 3 hverken for eller imod følgende udtalelse:

1. Konklusioner og anbefalinger

1.1 EØSU er overbevist om, at ægte og dybe partnerskaber i høj grad gør EU's samhørighedspolitik mere effektiv og generelt mere vellykket. Partnerskab er et værktøj til skabelse af bæredygtig økonomisk og social udvikling: EU-midlerne kan hermed bedre spille ind på de lokale aktørers behov. EU bliver mere synlig og demokratiet styrkes. Et succesrigt partnerskab skal baseres på reel deltagelse på lang sigt, der giver private partnere lige muligheder for at spille en aktiv rolle sammen med de offentlige myndigheder. DER SKAL TO TIL EN TANGO.

1.2 Den nuværende lovgivning giver stadig for megen plads til nationale fortolkninger af begrebet partnerskab. En stramning af disse regler er nødvendig, især af artikel 11 i den generelle forordning 1083/2006. EØSU foreslår for fremtiden en række ændringer af formuleringen af denne artikel, således at der fastsættes minimumskrav til et partnerskab.

1.3 EØSU beklager, at Europa-Kommissionen i den senere tid har fokuseret mere på det proceduremæssige og dermed mindre på resultaterne. EØSU tror fast på en stærkere og meget mere proaktiv rolle for Kommissionen som vogter af partnerskabsprincippet. Sammen med medlemsstaterne, regionerne og civilsamfundet skal Kommissionen styrke formidlingen af princippet baseret på den åbne koordinationsmetode.

1.4 Vedvarende opbygning af partnernes kapacitet er afgørende: i alle operationelle programmer skal arbejdsmarkedets parter og civilsamfundet have stillet tekniske bistandsressourcer til rådighed.

1.5 EØSU understreger, at globaltilskud er et meget effektivt instrument til at sikre partnernes reelle deltagelse – især små virksomheder og socialøkonomien – og alle medlemsstater bør derfor gøre flittigt bruge heraf såvel i EFS- og EFRU-programmerne.

1.6 EØSU går også ind for en tilbagevenden til mere enkle programmerfor fællesskabsinitiativ med sigte på social innovation og lokal udvikling.

1.7 I EU's samhørighedspolitik efter 2013 bør programmets struktur og regler lette gennemførelsen af partnerskabsprincippet. Dette er i tråd med Barca-rapporten, som fokuserer stærkt på sammenhængen mellem en »stedbaseret tilgang« og partnerskab, hvilket er særlig relevant for EFRU og bør indgå i Europa 2020-strategien.

1.8 For at sikre større inddragelse af civilsamfundet i alle faser af samhørighedspolitikken bør der fastlægges en kodeks for god praksis på europæisk plan efter aftale med de relevante europæiske partnere.

1.9 Forenkling er altafgørende for at øge den positive effekt af programmer især for projekter, der involverer mindre aktører. Overvågningen af projekterne skal rationaliseres. De finansielle udbetalinger til sådanne aktører skal lettes og fremskyndes yderligere gennem forskudsbetalinger og rettidige udbetalinger.

1.10 EØSU er helt klar over, at der ikke findes nogen universalløsning. Ikke desto mindre kan og skal god praksis formidles bredt. En sådan god praksis er blevet fastslået og beskrives i bilaget til denne udtalelse. EU-Kommissionen burde støtte dens formidling.

1.11 I de fleste medlemsstater spiller regionerne en central rolle i gennemførelsen af partnerskabsprincippet. EØSU foreslår derfor, at regioner, der ønsker at dele deres erfaring og formidle god praksis, etablerer et netværk af »regioner, der udmærker sig på partnerskabsområdet« og mener, at Regionsudvalget ville være en passende mentor for et sådant netværk.

2. Indledning

2.1 I februar 2009 bad Kommissionen EØSU om en sonderende udtalelse om »Fremme af effektive partnerskaber i forvaltningen af samhørighedspolitikkens programmer baseret på god praksis i perioden 2007-2013«. Udtalelsen skulle også »bidrage til at forberede den fremtidige samhørighedspolitik«. EØSU blev bedt om især at undersøge forhold vedrørende partnerskab og civilsamfundets deltagelse i udviklingen af samhørighedspolitikken. Denne udtalelse dækker dog ikke »vertikale« partnerskaber inden for den offentlige sfære dvs. mellem Kommissionen, medlemsstaterne, lokale, regionale og andre offentlige myndigheder.

2.2 I forbindelse med udtalelsens udarbejdelse har man nydt godt af et snævert samarbejde med Kommissionens tjenestegrene. Ordføreren har udført et betydeligt feltarbejde med aktiv medvirken af EØSU's medlemmer, nationale økonomiske og sociale råd, arbejdsmarkedets parter og andre civilsamfundsorganisationer for at identificere og dokumentere eksempler på god praksis. Der blev afholdt høringer i Katowice, Porto og Schwerin, suppleret med studiebesøg i forskellige andre medlemsstater. Europa-Parlamentet og Regionsudvalget ydede også værdifuld hjælp.

3. Partnerskabsprincippet og dets udvikling

3.1 Partnerskabsprincippet er et fundamentalt princip i EU's samhørighedspolitik. Dets tidligste rødder findes i Rom-traktaten fra 1957, hvor Den Europæiske Socialfond blev oprettet. Et nyt skridt blev taget i 1988, hvor princippet blev fastlagt som et fælles instrument for strukturfondene. I begyndelsen var partnerskabet kun rettet mod de traditionelle økonomiske og sociale aktører. Nu indbefatter det »ethvert andet relevant organ, der repræsenterer civilsamfundet, miljømæssige partnere, ikke-statslige organisationer og organer, der er ansvarlige for at fremme ligestilling mellem mænd og kvinder« (1). Denne udvikling afspejler EU's strategiske målsætning om god forvaltningsskik, som senest blev bekræftet i EU's vision for 2020.

3.1.1 Artikel 11 i den generelle forordning er central for fastlæggelsen af partnerskabsprincippets rækkevidde og anvendelsesområde Medlemsstaterne skal inddrage de relevante parter i programmeringens forskellige faser. Endvidere skal de udpege de mest repræsentative partnere på nationalt, regionalt og lokalt plan inden for økonomiske, sociale, miljømæssige og andre spørgsmål »efter nationale regler og praksis«. Hvert år konsulterer Kommissionen de organisationer, der repræsenterer de økonomiske og sociale partnere på europæisk plan.

3.2 Ifølge forordningen ydes der »globaltilskud«; forvaltningen af sådanne midler kan uddelegeres til andre organer, herunder også regionale udviklingsorganer eller ikke-statslige organisationer (art. 42).

3.2.1 Teknisk bistand kan ydes alle partnere, modtagere af fondsmidler og offentligheden. Bistanden indbefatter oplysningsvirksomhed, netværksarbejde, bevidstgørelse, fremme af samarbejde og erfaringsudveksling (art. 45-46).

3.3 Artikel 163 i TEUF og 104 i ovennævnte rådsforordning tillægger arbejdsmarkedsparterne en særlig rolle i forbindelse med Socialfonden. Kommissionen bistås i sin forvaltning af Socialfonden af en komite bestående af repræsentanter for regeringer, fagforeninger og arbejdsgiverorganisationer.

3.4 For Socialfonden beskrives partnerskab nærmere i forordning (EF) 1081/2006.

3.4.1 God forvaltningspraksis, partnerskab, kapacitetsopbygning og de indvundne erfaringer fra Equal-programmet fremhæves og skal fremmes ved, at man involverer arbejdsmarkedets parter og andre interessenter (præamblen og artikel 5).

3.4.2 Socialfonden skal fremme partnerskaber, pagter og initiativer gennem netværkssamarbejde mellem de berørte aktører som f.eks. arbejdsmarkedets parter og ikke-statslige organisationer på såvel transnationalt, nationalt, regionalt som lokalt plan (art. 3, stk. 1, litra e). Disse foranstaltninger skal underbygges af kapacitetsopbygning (art. 3, stk. 2, litra b).

3.4.3 ESF har den særlige opgave at styrke arbejdsmarkedsparterne og den sociale dialog i konvergensregionerne. Ngo'erne i særdeleshed bør spille en aktiv rolle i forbindelse med programmerne for social integration, ligestilling og lige muligheder (art. 5).

3.4.4 Innovative aktiviteter inden for partnerskaber bør tillægges særlig opmærksomhed (art. 7).

3.5 I modsætning til ESF-forordningen og ELFUL-forordningen, indeholder forordning (EF) 1080/2006 om Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU) ingen særlige bestemmelser om partnerskab. EØSU føler, at EFRU bør rette sit fokus mere på mindre virksomheder, innovation og lokal udvikling ved hjælp af instrumenter (f.eks. målrettede foranstaltninger, globaltilskud), der fremmer indgåelsen af partnerskaber.

4. Partnerskab i praksis

4.1 De faktorer, der giver en vellykket og effektiv samhørighedspolitik, og som kan tilskrives partnerskabsprincippet, kan opsummeres som følger:

— Forskellige synspunkter og viden indsamles for at belyse forholdene i marken.

— Reaktionen på de kompetente myndigheders og parternes behov er bedre.

— Ved at være synlig på lokalt plan kan indgrebene tilpasses bedre efter erhvervslivets, arbejdstagernes og borgernes behov.

— Miljø, ligestilling og foranstaltninger til bekæmpelse af social udstødelse vil indtage en mere central plads i programmerne.

— Merværdien ved integrerede politikker bliver mere synlig.

— Partnerskab er et centralt instrument i det kollektive engagement og bidrager til at øge effektiviteten af de offentlige udgifter og de offentlige politikker.

— Partnerne vil bringe EU's samhørighedspolitik tættere på borgerne.

4.2 Men et vellykket partnerskab er i stor grad afhængig af, om en tradition for høring og deltagelse er en del af den nationale og politiske kultur. Hvor dette er tilfældet, er partnerne mere involveret og i stand til at formulere og sågar gennemføre programmer og projekter.

4.3 Erfaringen viser, at som helhed synes gennemførelsen af partnerskabsprincippet at være blevet forbedret i årenes løb, selv om partnerne ikke er lige enige om vurderingen heraf. Væsentlige hindringer, der varierer fra land til land og undertiden også inden for landene, findes fortsat. Men i nogle medlemsstater er det civilsamfundets opfattelse, at der har været visse tilbageskridt sammenlignet med programmeringsperioden 2000-2006.

4.4 I de seneste år har Kommissionen mere end nogen sinde fokuseret på formaliteter og revisionskrav. Mindre virksomheder og organisationer har færre muligheder for at gennemføre projekter. Rimelige midler til støtte af små projekter er så godt som forsvundet. Programmer for fællesskabsinitiativer blevet afskaffet, og i de fleste medlemsstater er det ikke lykkedes at integrere dem.

4.5 Partnerskab anskues stadig på en formalistisk måde: ofte hersker der mistillid mellem myndighederne og partnerne, da de ikke har et fælles eller klart syn på formålet med deres partnerskab. Der er ikke nogen klar forståelse for, hvem der udgør det organiserede civilsamfund, og hvad dets rolle er. Dette underbygges af de uklare bestemmelser i forordningen og af myndighedernes opfattelse af partnerskabet som en yderligere byrde. Der rejses tvivl om partnernes legitimitet og repræsentativitet, og der opstår frygt for, at for vidtgående og tidkrævende høringer kan forhale gennemførelsen af programmerne.

4.6 Følgelig er høringsprocedurerne ofte utilstrækkelige, da de er for bureaukratiske, for tekniske og med for korte tidsfrister til partnerne. En stor informationskløft adskiller de kompetente myndigheder og partnerne. Ofte er partnerne kun delvist involveret i politikformuleringen og gennemførelsen heraf. Hvis partnerne ignoreres, betyder det, at der ikke lyttes til dem. Der er ligeledes modstand mod nytænkning og innovative ideer. De nuværende love og deres gennemførelse er ikke egnet til at fremme partnerskaber. Som følge heraf afskrækkes partnerne fra at deltage og engagere sig.

4.7 For at udfylde deres partnerrolle har mange socioøkonomiske aktører og ngo'er behov for passende viden, organisation, professionelle evner og finansielle ressourcer. Det er særlig vanskeligt for små organisationer at deltage fuldt ud.

4.8 En undersøgelse foretaget af BusinessEurope viser, at der er sket betydelige forbedringer i programperioden 2007-2013 sammenlignet med den foregående på grund af myndighedernes og arbejdsmarkedsparternes større erfaring, en mere åben debat samt bedre organiserede hørings- og gennemførelsesprocedurer. Engagementet er generelt mere tilfredsstillende på nationalt end på regionalt plan. Der er helt klart behov for forbedringer i medlemsstater, der tiltrådte EU for nylig, men det gælder også for EU-medlemsstater af længere dato. BusinessEurope understreger kløften mellem en kort høringsproces og lange forsinkelser i gennemførelsen af programmerne og kræver bedre feedback fra høringsprocessen.

4.9 UEAPME er tilhænger af en bundstyret »tænk småt først«-tilgang, tilpasset de lokale virksomheders og lokalsamfunds behov. Partnerskaber skal udvikles inden for rammerne af et forvaltningssystem, der omfatter mange niveauer og aktører. UEAPME understreger begrebet horisontal subsidiaritet som en succesfaktor: det drejer sig om at inddrage de socioøkonomiske partnere samtidig på europæisk, nationalt og lokalt plan. De administrative og finansielle regler skal forenkles, og der er behov for større forudbetalinger samt globaltilskud, som er meget effektive. Ifølge UEAPME er der regioner, hvor små virksomheder kun får 1-2 pct. af de disponible EU-midler. For at få adgang til midler skal SMV'er arbejde i partnerskab og via brancheorganisationer. Teknisk bistand er her uundværlig. UEAPME opfordrer Kommissionen til at offentliggøre et vademecum om, hvordan midlerne kan anvendes.

4.10 Den Europæiske Faglige Samarbejdsorganisation mener ikke, at der er sket mange forbedringer i den sidste programperiode. Den kræver klare regler for definitionen af partnerskaber i forordningen og ønsker minimumskrav. Kvaliteten af partnerskabet afhænger meget af myndighedernes vilje til at gennemføre princippet. EFS er enig i, at nationale og regionale partnerskaber fungerer bedre end lokale partnerskaber. Det er vigtigt at udveksle erfaringer. Programmerne for interregionalt samarbejde skal udbygges, især ved, at man inddrager tværregionale fagforeningsråd. Samarbejdsorganisationen har offentliggjort en håndbog baseret på sine medlemmers praktiske erfaringer med, hvordan fagforeninger kan samarbejde med strukturfonden.

4.11 I februar 2010 offentliggjorde de europæiske arbejdsmarkedsparter (EFS, BusinessEurope, CEEP) en fælles rapport om Socialfonden. Den vigtigste konklusion er, at kapacitetsopbygning er afgørende for at forbedre fondens effektivitet. Andre hindringer er den stramme administration og visse medlemsstaters ringe forståelse for partnerskaber. Arbejdsmarkedsparterne kræver et stærkere partnerskab mellem sig selv og de regionale/lokale myndigheder.

4.12 Det europæiske netværk mod fattigdom (EAPN) mener, at høringen bør være bred og indgående, dække forskellige organisationstyper og anvende en mangfoldighed af metoder. Deltagelsesomkostningerne skal dækkes, og møder afholdes rimelig hyppigt. For netværket er det vigtigt, at man i ESF tager ved lære af erfaringerne med Equal og lægger vægt på principperne om innovation, partnerskab, inddragelse af ligestillingsaspektet og den tværnationale dimension. Der bør gives mere plads til små projekter, som det var tilfældet i den foregående programperiode.

4.13 ECAS (European Citizen Action Service) foreslår, at medlemsstaterne og regionerne udarbejder en plan for informationsformidling, høring og deltagelse, som dækker samtlige faser af programmerne og deres projekter. Disse planer skal offentliggøres og evalueres inden for rammerne af forvaltning og partnerskab på flere myndighedsniveauer med deltagelse af lokale ledere. Ifølge ECAS bør regioner, der ønsker at indtage en ledende rolle i udvekslingen af erfaringer, etablere et praksisorienteret fællesskab.

4.14 I en rapport fra 2008 offentliggjort af CpKP (Centre for Community Organising) i Tjekkiet analyserede ngo'er fra Central- og Østeuropa gennem deres team af SF (Sustainable Future) platform-partnerskaber i seks lande (Bulgarien, Ungarn, Litauen, Polen, Rumænien, Slovakiet) og konkluderede, at ngo'ernes begrænsede kapacitet er hovedproblemet. CpKP fandt også, at den politiske støtte til partnerskaber er ringe. Ngo'er har behov for teknisk bistand under programmerne for at uddanne deres eksperter og ledere. Denne støtte anvendes hyppigst direkte af de offentlige myndigheder. Udvælgelsen af deltagere i overvågningsudvalg og andre organer bør ske med større omhu.

4.15 En rapport fra Europa-Parlamentet (2) baseret på case studies viser, at det er vigtigt at flytte forvaltningen til lavere territoriale niveauer samt at skabe formidlende platforme eller koordineringsorganer og uformelle netværk. Den anbefaler også at mindske programmernes kompleksitet. Gennem specifikke foranstaltninger som strategiske diskussioner, grænseoverskridende aktioner, støttestrukturer, formidling af god praksis bør man organisere politikoplæring og kapacitetsopbygning.

5. Generelle betragtninger

5.1 EØSU er overbevist om, at ægte og vidtgående partnerskaber vil føre til en mere målrettet og effektiv anvendelse af strukturfondene og dermed til succesrige projekter, hvilket det også har fremført gentagne gange i tidligere udtalelser. Partnerskaber skal baseres på reel deltagelse på lang sigt, der giver private partnere lige muligheder for at spille en aktiv rolle sammen med de offentlige myndigheder. Ægte partnerskaber vil skabe en win-win situation for alle.

5.2 Den enkelte borger bør indtage en central plads i fællesskabspolitikken. Derfor skal partnerskaber inden for rammerne af strukturfondene afspejle en bundstyret tilgang og give alle borgere og deres organisationer mulighed for at blive involveret i samhørighedspolitikken og de projekter, den finansierer. Når partnerskabsprincippet er en integrerende del af programmeringen og gennemførelsen, fører det til det organiserede civilsamfunds aktive deltagelse i gennemførelsen af samhørighedspolitikken, hvorved demokratiet styrkes.

5.3 Det er en reel læringsproces at skabe en ægte partnerskabskultur. Det drejer sig om kvalificering af partnerne og om at skabe lige muligheder for alle for at deltage i alle faser af samhørighedspolitikkens gennemførelse. Erfaringen viser, at ressourcer til kapacitetsopbygning har haft en afgørende indflydelse på partnerskabernes effektivitet. Derfor skal sådanne ressourcer anvendes på alle partnere såvel private som offentlige og i alle operationelle programmer – ikke kun i konvergensregionerne. Der er i høj grad behov for yderligere »gensidig uddannelse« af offentlige og private partnere.

5.4 Der er en skævhed mellem partnere med hensyn til indflydelse og magt, adgang til information, finansielle ressourcer, faglig kapacitet osv. I perioden efter 2013 er der et stort behov for at skabe en ramme, der vil skabe en ny balance mellem de offentlige myndigheder og den private sektor via en forvaltningsmodel, som er baseret på partnerskabsprincippet, og hvor såvel den regionale og lokale dimension som de private sociale og økonomiske aktører er hjørnestenene.

5.5 Alle private og offentlige partnere skal nære tillid til hinanden og tilsidesætte deres egeninteresser. Dette vil kræve en mentalitetsændring. Det er nødvendigt med en ny dialogkultur baseret på »tænk småt først«, som opfylder behovene hos lokale virksomheder og organisationer. Offentlige myndigheder skal være åbne over for det leverede input. Private partnere skal engageres. Dette engagement kan stimuleres ved at tillade mere privat medfinansiering i projekterne. Partnernes inddragelse skal tilstræbes på et tidligt tidspunkt for at sætte dem i stand til at spille en afgørende og konstruktiv rolle.

5.6 Som centrale socioøkonomiske aktører skal arbejdsmarkedets parter involveres tillige med organisationer inden for socialøkonomien og ngo'er. Det er væsentligt at tilskynde til pluralisme ved også at inddrage små innovative virksomheder, organisationer og andre aktører, som kan blive fremtidens hovedpersoner. Partnerskabet skal dog også gøres fleksibelt og afstemmes efter de specifikke behov i forbindelse med de forskellige programmer.

5.7 Som nævnt ovenfor bestemmer den politiske kultur, traditioner og erfaring, hvordan partnerskabsprincippet gennemføres i praksis i medlemsstaterne. Da der er stor forskel på disse inden for en union af 27 medlemsstater, findes der ikke nogen homogen model, der svarer til alle sammenhænge. Derfor skal der udveksles erfaringer i en gensidig læringsproces. Alle aktører har et fælles ansvar for at udbrede god praksis og dermed gøre anvendelsen af midlerne mere effektiv.

5.8 Ansvar, rettigheder og forpligtelser inden for partnerskabet er forskellige alt efter partnernes respektive roller og status. Dette er især tilfældet, når retten til deltagelse stilles over for beslutningskompetencen over budgetterne. Alligevel kan denne modsætning overvindes, hvis alle partnere forfølger en konsensusbaseret tilgang til strategi og finansiering.

5.9 I den nuværende forordning er det medlemsstaterne, der administrerer anvendelsen af partnerskabsprincippet i henhold til nationale regler og praksis. Som EØSU ser det, er der et stærkt og presserende behov for at fastlægge europæiske minimumskrav til, hvordan man tilrettelægger et partnerskab af høj standard. EØSU føler derfor, at EFRU bør rette sit fokus mere på mindre virksomheder, innovation og lokal udvikling og anvende instrumenter, der fremmer og gavner partnerskaber, herunder målrettede foranstaltninger, globaltilskud osv.

5.10 Programmering i almindelighed kan og skal reformeres for at styrke partnerskabet. Dette vil ske, ved at man gør programmerne mere strømlinede og problemorienterede med hensyn til mål og rækkevidde (f.eks. geografisk område, sektor, opgave).

5.11 At programstrukturerne er direkte bestemmende for udsigterne til et vellykket partnerskab fremgik tydeligt af EF-initiativer som Equal og Urban II, hvor partnerskab var et udtrykkeligt krav. At disse initiativer blev afskaffet kan ses som et tilbageskridt for partnerskabsprincippet i forhold til programperioden 2000-2006. Mange medlemsstater har undladt at integrere Equal-erfaringerne i den nuværende programperiode til trods for, at en sådan bestemmelse findes i Socialfondsforordningen.

5.12 Leader, der var rettet mod landdistrikterne, var fra starten af en forløber for iværksættelsen af partnerskabsprincippet. Selv om det ikke længere er et fællesskabsinitiativ, bør det bemærkes, at Leader-metoden er fuldt indarbejdet som et obligatorisk omdrejningspunkt for programmerne for udvikling af landdistrikterne i den nuværende periode takket være både initiativets succes og de strengere bestemmelser i artikel 6 i ELFUL-forordningen (EF) 1698/2005. Dens mål er at involvere og mobilisere lokale aktører ved at skabe territoriale alliancer for endogen lokal udvikling. Etableringen af et lokalt partnerskab kendt som en »lokal aktionsgruppe« (LAG) er et originalt træk. I beslutningsprocessen på lokalt plan er de socioøkonomiske partnere og civilsamfundet i flertal. Leader støttes af nationale netværk i landdistrikterne, der består af et bredt partnerskab, der er bindeled mellem de lokale projekter og det nationale og europæiske plan.

5.13 EØSU beklager, at Kommissionens rolle i den senere tid har antaget mere proceduremæssig og formel karakter, hvor der fokuseres mere på revision og mindre på reelle resultater. EØSU understreger, at Kommissionen bør engagere sig kraftigere og være mere proaktiv i gennemførelsen af partnerskabsprincippet. Kommissionen bør vende tilbage til filosofien i samhørighedspolitikken og ændre sin rolle fra at være simpel observatør til at være en ægte og engageret »partner«.

5.14 EØSU har konstateret, at komplekse administrative og finansielle procedurer i forbindelse med programmer og projekter under strukturfondene har en lammende, demotiverende og endog afskrækkende effekt på især små og mellemstore virksomheder, mikrovirksomheder og organisationer inden for socialøkonomien, når det gælder udnyttelse af strukturfondene. Forenkling af sådanne procedurer på såvel europæisk som nationalt plan såvel som fremskyndelsen af udbetalinger er derfor ifølge EØSU en logisk følge af behovet for at nå frem til et vellykket partnerskab. Det kræver en umiddelbar løsning.

5.15 Globaltilskuddene har vist sig at være særdeles effektive til at bringe forvaltningen af fondene tættere på brugerne og deres behov. Sådanne tilskud har været medvirkende til at finansiere små projekter. EØSU beklager, at dette system er blevet kraftigt beskåret i den nuværende runde sammenlignet med perioden 2000-2006. Det taler for, at alle medlemsstater gør udstrakt brug af globaltilskud i begge fonde, hvor støttemodtagerne opnår fuldt ejerskab for at frigøre SMV'ernes og socialøkonomiens enorme potentiale.

5.16 Et stærkere og mere vidtrækkende engagement fra Den Europæiske Investeringsbanks side ville være en velkommen tilføjelse i denne forbindelse. EØSU slår endvidere til lyd for en udbygning af Jeremie-programmet for at stimulere støtten til små virksomheder og deres organisationer.

5.17 EØSU gentager sit krav om at integrere og koordinere alle fonde, der er forbundet med EU's samhørighedspolitik herunder også ELFUL og Fiskerifonden i særskilte operationelle programmer. En sådan integration vil fremme effektive partnerskaber, da partnere generelt har et holistisk syn på udvikling. EØSU mener, at det også er relevant aktivt at tilstræbe en integration med de nationale politikker, hvorved man i dobbelt forstand drager fordel af en integreret tilgang på europæisk og nationalt plan.

5.18 Dette krav ligger helt på linje med Barca-rapporten fra april 2009 (3), som understreger betydningen af partnerskaber med det organiserede civilsamfund for at give den territoriale dimension i samhørighedspolitikken en central rolle i den europæiske integration. Partnerskab er centralt for en effektiv og god anvendelse af midler. Rapporten understreger behovet for at mobilisere lokale aktører i regionerne og at inddrage borgerne takket være en offentlig debat. Barca foreslår, at der bør gennemføres en ægte strategisk debat i 2010-2012 med deltagelse af civilsamfundet forud for den fremtidige samhørighedspolitik efter 2013.

6. Europæiske initiativer til forbedringer

6.1 EØSU anfører, at en række obligatoriske og frivillige tiltag på europæisk og nationalt plan er nødvendige for at forbedre og styrke partnerskaber inden for strukturfondene og udbrede, hvad der opfattes som god praksis inden for partnerskab til alle medlemsstater. EØSU opfordrer til, at de forskellige EU-forordninger ændres. Endvidere er der behov for en kodeks for god praksis, der er knyttet til mere vidtgående retningslinjer fra Kommissionens side.

6.2 EØSU foreslår, at artikel 11, som fastlægger partnerskabsforanstaltninger i den nuværende generelle forordning 1083/2006, revideres som følger til brug i en fremtidig ny forordning (en konsolideret tekst med alle foreslåede ændringer fremgår af bilag 1).

6.2.1 Efter formuleringen »efter gældende nationale regler og national praksis« i afsnit 1 bør indføjes følgende »efter aftale med de relevante partnere«. Kun ved at nå til enighed med partnerne om partnerskabets karakter kan processen legitimeres fuldt ud og føre til flere vellykkede projekter. EØSU tilslutter sig de bestemmelser, ESF-udvalget allerede har truffet, for at afgøre, hvem de relevante partnere er. Denne særlige bestemmelse bør finde anvendelse på samtlige strukturfonde.

6.2.2 Artikel 11 bør ligeledes afspejle den ide, at gennemførelsen af partnerskabsprincippet skal overvåges i fællesskab af Kommissionen, medlemsstaterne og det organiserede civilsamfund. Den åbne koordinationsmetode er et glimrende forbillede for dette. Kommissionen - i samarbejde med medlemsstaterne – fastsætter målsætninger, indikatorer og retningslinjer samt benchmarks og udveksler god praksis og peer-evalueringer.

6.2.3 Lissabon-traktaten anerkender den åbne koordinationsmetode, som findes i artikel 149, 153, 156, 168, 173 og 181 i TEUF. Derfor foreslår EØSU at indføje en lignende formulering i artikel 11: »Kommissionen kan i nær kontakt med medlemsstaterne tage initiativer, der sigter på at opstille retningslinjer og indikatorer, foranstalte udveksling af bedste praksis og forberede de nødvendige elementer for periodisk overvågning og evaluering«. De store europæiske organisationer, der repræsenterer arbejdsmarkedets parter og civilsamfundet, bør også deltage.

6.2.4 Høringen af arbejdsmarkedets parter på europæisk plan »bør foregå mindst to gange om året« og også omfatte berørte og repræsentative organisationer, der nævnes i artikel 11, stk. 1, litra c) tillige med organisationer for udvikling af landdistrikterne for at skabe en tilknytning til ELFUL. Sådanne høringer bør afholdes allerede nu som led i en ægte strategisk debat på europæisk plan forud for den fremtidige samhørighedspolitik efter 2013 (jf. Barca).

6.2.5 Ligeledes foreslår EØSU, at man forbedrer de specifikke høringsprocesser for hver fond på EU-plan. Uden at begrænse arbejdsmarkedsparternes privilegerede rolle bør socialfondsudvalget efter behørig høring indvælge et begrænset antal observatører fra andre repræsentative interessentorganisationer.

6.2.6 EØSU plæderer kraftigt for, at EFRU- og ELFUL-forordningerne ændres for at tage højde for det begreb, der er udviklet i strukturfondsforordningens artikel 5 om »god forvaltningspraksis og partnerskab«. Udvalget foreslår desuden, at et partnerskabsudvalg indgår i den nye EFRU-forordning.

6.2.7 EØSU understreger især, at der skal »afsættes passende midler til kapacitetsopbygning, der er åben for alle private partnere« og foreslår derfor, at der som en rettesnor afsættes 10 % af budgettet til teknisk bistand til kapacitetsopbygning og læring inden for alle operationelle programmer. Europæisk uddannelse, der gavner det nationale niveau og dermed også letter udvekslingen af erfaringer og god praksis, bør også støttes.

6.3 For at opnå den nødvendige forenkling mener EØSU, at revisionen af og kontrollen med projekter skal rationaliseres. Betalinger, finansielle garantier og forskudsbetalinger skal tilpasses støttemodtagernes behov og fremskyndes, navnlig når der er tale om små aktører. Til trods for den række forbedringer, Kommissionen foreslog i 2009, er de nuværende muligheder for forskudsbetaling stort set utilstrækkelige.

6.4 Med henblik på at opfylde visse minimumskrav for at opnå en høj standard for partnerskab foreslår EØSU, at Kommissionen sammen med repræsentanter for de partnerkategorier, der nævnes i artikel 11 udarbejder en »kodeks for god praksis« vedrørende udøvelsen af partnerskabsprincippet baseret på følgende retningslinjer:

— Fra starten skal de relevante offentlige og private partnere fastlægge en plan for information/høring/aktiv medinddragelse i forbindelse med programlægningen, gennemførelsen og evalueringen med klare målsætninger og en køreplan.

— De kompetente myndigheder skal redegøre for, hvordan de har taget hensyn til partnerskabsprincippet i deres forslag og rapporter. Partnernes synspunkter skal dokumenteres klart og åbent.

— Partnerskabet skal have ansvaret for fastlæggelsen af procedurerne for valget af deres egne medlemmer af forvaltningsudvalgene (FU) og andre rådgivende organer oprettet inden for rammerne af strukturfondene. Udvælgelsen bør være baseret på kriterierne interesse, repræsentativitet og åbenhed over for nye, engagerede og innovative aktører.

— Alle partnere skal i alle operationelle programmer tilbydes teknisk bistand til kapacitetsopbygning, koordinering og repræsentation. Partnerne selv skal formulere og forvalte sådanne projekter.

— Partnerskabet skal fra starten være involveret i fastlæggelsen af kriterier for valget af projekter.

— Partnerskab skal være et kriterium for projekter finansieret af fondene.

— Tværnationale partnerskaber bør fremmes.

— Der skal fastlægges indikatorer for effektiv forvaltning set ud fra støttemodtagernes synspunkt.

— Der bør gennemføres en forenkling af procedurerne og kontrolforanstaltningerne.

— Udbetalinger til støttemodtagerne skal fremskyndes.

— Forvaltningsudvalgene og andre relevante organer i tilknytning til de nationale strategiske referencerammer skal drøfte de langsigtede strategier.

6.5 Når de operationelle programmer revideresvæsentligt i programperioden, skal partnerskabsprincippet overholdes nøje og fremhæves.

6.6 EØSU foreslår, at regioner, der ønsker at dele deres erfaring og formidle god praksis, etablerer et netværk af »regioner der udmærker sig på partnerskabsområdet«. Spiren til et sådant netværk findes allerede (4). For at støtte et sådant initiativ foreslår EØSU en fælles indsats med Regionsudvalget og Kommissionen. Regionsudvalget kunne faktisk være en passende mentor for et sådant netværk.

6.7 Sluttelig foreslår EØSU, at Kommissionen leder etableringen af en arbejdsgruppe bestående af alle relevante partnere på europæisk plan med henblik på at fremme partnerskabsprincippet ud fra forskellige perspektiver og påpeger også, at reglerne om statsstøtte og offentlige indkøb ikke bør have en negativ indvirkning på partnerskabet.

7. God praksis

7.1 Under udarbejdelsen af denne udtalelse har man indkredset god praksis ud fra de , ikke de offentlige myndigheders, inddragelse og rolle. De eksempler, der kort nævnes i et separat bilag, er kun et udsnit. Der er afgjort flere.

7.2 God praksis er blevet vurderet ud fra fire synsvinkler: adgang til partnerskab, partnernes medindflydelse, besluttende partnerskaber og målrettede partnerskaber.

7.3 God praksis inden for et af områderne betyder ikke nødvendigvis udbredt god praksis. På den anden side kan god praksis inden for et område også være det inden for et andet eller flere områder. Der er visse tilfælde, der burde fremhæves specielt som f.eks. den systematiske tilgang til partnerskab i hele England, det vellykkede program for fred og forsoning i Nordirland, hvor lokale partnerskaber og græsrodsengagement er centrale faktorer, partnerskabsforvaltningen af alle fonde (herunder også ELFUL) i forbindelse med et integreret udviklingsprojekt i Mecklenburg-Vorpommern (Tyskland), den unikke civilsamfundsforvaltning (Fundación ONCE og andre) af et operationelt program under strukturfonden (Spanien) og strukturen til støtte af den tredje sektor i Wales (3-SET).

7.4 Alle fire aspekter af god praksis kan ses i visse interessante tilfælde, hvor strukturfonde tager eksplicit sigte på at imødekomme behovene hos lokale aktører: det innovative partnerskab (fagforeninger/ kooperativer/ banker), der forvalter globaltilskuddet Esprit i Toscana (Italien), den strategiske og øgede anvendelse af globaltilskud i Poitou-Charentes (Frankrig), de østrigske lokale beskæftigelsespagter og den decentrale forvaltning af Socialfonden i Baden-Württemberg (Tyskland). De lokale aktionsgrupper inden for Leader bør også nævnes i denne sammenhæng.

7.5 En dynamisk forbedring og udvikling af partnerskabsprincippet er også god praksis. Et eksempel herpå er Polen, hvor decentral forvaltning i form af arbejdsgrupper, hvor partnerne spiller en afgørende rolle, bør fremhæves. Den nationale rammeaftale (Protocollo d'Intesa) om partnerskabsregler i Italien samt dets opfølgning i nogle regioner f.eks. i Puglia er gode intentioner, der bør følges op.

7.6 EØSU konstaterer, at generelt er de nationale og/eller regionale økonomiske og sociale råd kun delvist involveret bortset fra det italienske CNEL, som spiller en væsentlig rolle i den regionalpolitiske beslutnings- og evalueringsproces i Mezzogiorno (Syditalien). Rådene f.eks. i Portugal, Frankrig (regionalt plan) og Malta deltager i programlægningsfasen.

7.7 Adgang rejser spørgsmålet om, hvilke partnere vælges og hvordan. Transparente og legitime procedurer er nødvendig for at definere partnerne. Udvælgelsen rejser normalt ikke problemer i forhold til arbejdsmarkedsparterne, men snarere med ngo-sektoren og især i spørgsmålet om, hvordan man inddrager sårbare og marginaliserede grupper, f.eks. handicappede, tidligere indsatte, Romaer og andre etniske minoriteter.

7.7.1 At overlade ansvaret for udvælgelsen til det organiserede civilsamfund er god praksis. Man finder et interessant eksempel herpå i Tjekkiet (valgsystemet).

7.8 Der er fundet flere interessante eksempler på kapacitetsopbygning og ansvarliggørelse af partnerskaber f.eks.:

— uddannelse i at føre social dialog (f.eks. Tjekkiet)

— opbygning af professionel kapacitet i partnerorganisationer (Mezzogiorno, Tyskland, Spanien, Poitou-Charentes, Slovenien)

— skabelse af specifikke videncentre eller observationsorganer (»Kompetenzstellen« i Tyskland, 3-SET i Wales)

— udarbejdelse af manualer og retningslinjer for partnerskabets organisation på nationalt (f.eks. DGB Brandenburg, Tyskland) og europæisk plan (ETUC, EAPN, Bankwatch).

7.9 I visse tilfælde er den reelle beslutningsmyndighed over, hvilke projekter der skal finansieres, blevet overdraget til organisationer inden for partnerskabet. Globaltilskud er blot et eksempel (Italien, UK, Frankrig). Den svenske model (Västra Götaland og andre strukturfondspartnerskaber) og det ovennævnte operationelle program Fundación ONCE er andre.

7.10 Nogle få programmer er nøje målrettede (geografisk, grupper, sektorer, samfund, specifikke opgaver osv.) og dermed også normalt tæt knyttet til en specifik gruppe af partnere, der har den reelle beslutningsmyndighed. Peace-programmet i Nordirland tillige med vækstforaene (Danmark) og de lokale initiativer nævnt tidligere i pkt. 7.4 tilhører denne gruppe af eksempler på god praksis.

8. Foreslåede ændringer af den nuværende artikel 11 i Rådets forordning nr. 1083/2006:

Artikel 11

Partnerskab

1. Fondenes mål søges virkeliggjort inden for rammerne af et tæt samarbejde (i det følgende benævnt »partnerskab«) mellem Kommissionen og hver enkelt medlemsstat. Hver medlemsstat tilrettelægger, , et partnerskab med myndigheder og organer såsom:

a) de kompetente regionale og lokale myndigheder, bymyndigheder og andre offentlige myndigheder

b) arbejdsmarkedets parter og økonomiske interesseorganisationer

c) ethvert andet relevant organ, der repræsenterer civilsamfundet, miljøpartnere, ikke-statslige organisationer og organer, som er ansvarlige for at fremme ligestilling mellem mænd og kvinder.

Hver medlemsstat udpeger de mest repræsentative partnere på nationalt, regionalt og lokalt plan og i de økonomiske og sociale kredse, miljøkredse eller andre kredse (i det følgende benævnt »partnere«) efter nationale regler og national praksis og under hensyn til, at det er nødvendigt at fremme ligestilling mellem mænd og kvinder og bæredygtig udvikling ved integrering af krav om beskyttelse og forbedring af miljøet.

2. Partnerskabet gennemføres i fuld overensstemmelse med de enkelte partnerkategoriers respektive institutionelle, retlige og finansielle beføjelser, jf. stk. 1. Partnerskabet omfatter udarbejdelse, gennemførelse, overvågning og evaluering af de operationelle programmer. Medlemsstaterne inddrager , hver enkelt af de relevante partnere og især regionerne i de forskellige programmeringsfaser den under overholdelse af den frist, der er fastsat for hver fase.

3. Kommissionen hører de organisationer, der repræsenterer parter på europæisk plan, om fondenes interventioner.

Bruxelles, den 14. juli 2010 Mario SEPI Formand for Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) Jf. artikel 11 i Rådets forordning (EF) 1083/2006 om strukturfondene.

(2) »Forvaltning og partnerskab på nationalt, regionalt og projektplan inden for regionalpolitik«, ordfører Jean-Marie Beaupuy, afstemning i Europa-Parlamentet den 21. oktober 2008.

(3) An Agenda for a Reformed Cohesion Policy. A Place Based Approach to meeting European Union Challenges and expectations – maj 2009.

(4) F.eks Reves (partnerskab regionale/lokale myndigheder og socialøkonomien), Bankwatch Network, IQ net (regionale forvaltningsmyndigheder og forskning), ECAS-initiativet og Community of Practice med medvirken af forvaltningsmyndigheder for ESF.