RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET

om funktionen af ordningen for edb-kontrol med punktafgiftspligtige varers bevægelser under punktafgiftssuspension og anvendelsen af reglerne om administrativt samarbejde på punktafgiftsområdet i henhold til artikel 8, stk. 3, i beslutning nr. 1152/2003/EF, artikel 45, stk. 1, i direktiv 2008/118/EF, artikel 35, stk. 1, i forordning (EF) nr. 2073/2004 og Rådets forordning (EU) nr. 389/2012

INDHOLDSFORTEGNELSE

RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET........... 1

1........... Indledning.................................................................................................................... 3

2........... Resumé......................................................................................................................... 3

3........... Edb-mæssig registrering og kontrol af punktafgiftspligtige varers bevægelser............ 4

4........... Den trykte udgave af det elektroniske administrative dokument eller andre handelsdokumenter og foranstaltninger til brug i nødstilfælde (artikel 45, stk. 1, i Rådets direktiv 2008/118/EF) 7

5........... Resultaterne af høringen om ordningen for administrativt samarbejde på punktafgiftsområdet 8

6........... Generel konklusion og det videre forløb...................................................................... 9

1. Indledning

De mest almindelige punktafgifter i Den Europæiske Union er afgifterne på alkoholholdige drikkevarer, forarbejdet tobak og energiprodukter (motorbrændstof og brændsel til opvarmning, herunder diesel og benzin, elektricitet, naturgas, kul og koks). Disse tre produktkategorier pålægges punktafgifter i samtlige EU-medlemsstater, og de grundlæggende regler, navnlig om afgiftsstrukturen og minimumssatserne, er harmoniseret på EU-plan for at forhindre konkurrenceforvridning på det indre marked, efter at den afgiftsmæssige kontrol ved de indre grænser mellem medlemsstaterne er blevet ophævet.

For at punktafgiftssystemet i det indre marked kan fungere tilfredsstillende, er det nødvendigt med generelle bestemmelser, der gælder på tværs af produktkategorier. Disse bestemmelser omhandler bl.a. punktafgiftspligtige varers fremstilling, oplagring og bevægelser mellem medlemsstaterne. Det er også afgørende, at det administrative samarbejde mellem medlemsstaterne om alle disse punktafgifter fungerer godt, for at minimere forvridninger og sikre, at punktafgifterne anvendes korrekt i grænseoverskridende situationer. Den ovenfor nævnte produktspecifikke punktafgiftslovgivning er derfor fastsat i en række horisontale regler, der er indeholdt i forskellige EU-retsakter om disse aspekter. Denne rapport har til formål at vurdere, hvordan disse horisontale regler fungerer, i overensstemmelse med de forskellige rapporteringsforpligtelser, der er fastsat i lovgivningen, med hensyn til to hovedaspekter:

funktionen af ordningen for edb-kontrol med punktafgiftspligtige varers bevægelser under punktafgiftssuspension

anvendelsen af reglerne om administrativt samarbejde på punktafgiftsområdet.

Den udgør dermed den første ”byggesten” i en formel økonomisk evaluering, som Kommissionen har planer om at gennemføre i de kommende år, og som også vil omfatte alle de øvrige materielle retsregler, der er fastsat i Rådets direktiv 2008/118/EF om den generelle ordning for punktafgifter, og en revision af Systemet til Verifikation af Punktafgiftspligtige Varers Omsætning (EMCS), som er EU's edb-system til kontrol af bevægelser af punktafgiftspligtige varer under punktafgiftssuspension inden for EU.

Det skal bemærkes, at der er tale om så komplicerede forhold, at det er umuligt at forklare alle grundlæggende begreber og udtryk endnu en gang i denne rapport. Der henvises i den forbindelse til det vedlagte arbejdsdokument fra Kommissionen og til de forklaringer, Kommissionen har givet på sine særlige websteder[1]. Det vedlagte arbejdsdokument indeholder en mere indgående redegørelse for de spørgsmål, der behandles i denne rapport.

2. Resumé

I overensstemmelse med de retlige forpligtelser, som Kommissionen har ifølge den relevante lovgivning, består denne rapport af tre afsnit, der omhandler gennemførelsen af bestemte horisontale aspekter af EU’s lovgivning på punktafgiftsområdet. Hvert afsnit er baseret på en omfattende undersøgelse blandt de relevante aktører samt på andre input fra interesserede parter og Kommissionens overvejelser om de pågældende spørgsmål. Kommissionens vedlagte arbejdsdokument indeholder en omfattende oversigt over de input, der er modtaget i forbindelse med tre høringsrunder blandt aktørerne, og beskriver de vigtigste resultater og den anvendte metode.

Kapitel 3 omhandler gennemførelsen af Europa-Parlamentets og Rådets beslutning 1152/2003/EF om edb-mæssig registrering og kontrol af punktafgiftspligtige varers bevægelser. Denne beslutning indeholder bestemmelser om forvaltningsmekanismer og central finansiering af udviklingen af Systemet til Verifikation af Punktafgiftspligtige Varers Omsætning (EMCS).

Langt de fleste aktører finder, at de forvaltningsmekanismer, der er fastsat i beslutningen, fungerer godt, og mener, at EMCS udgør en stor forbedring i forhold til det tidligere papirbaserede system. Aktørerne har ikke desto mindre fremsat en lang række nyttige forslag til forbedringer, især om EMCS’ forbindelse til toldapplikationerne. Kommissionen vil tage hensyn til disse forslag i forbindelse med det fremtidige retlige og tekniske arbejde.

Kapitel 4 omhandler kravet i artikel 45, stk. 1, i direktiv 2008/118/EF om, at Kommissionen skal forelægge en rapport om nødprocedurerne for EMCS og udskriften af det elektroniske administrative dokument. Aktørerne var generelt tilfredse med den ordning, der blev indført ved direktiv 2008/118/EF, men efterlyste standardformater for backupdokumenterne for at gøre det let for alle interesserede parter at genkende dem. Kommissionen vil tage disse forslag til efterretning i forbindelse med en fremtidig revision af Kommissionens forordning (EF) nr. 684/2009.

Kapitel 5 opsummerer høringen af medlemsstaterne om deres første erfaringer med Rådets forordning (EU) nr. 389/2012 om administrativt samarbejde på punktafgiftsområdet og om ophævelse af forordning (EF) nr. 2073/2004. Medlemsstaterne mener, at den nye ordning er bedre end de tidligere systemer, der var baseret på e-formularer, og at den gør det lettere at kontrollere workflowet og få adgang til et arkiv med oplysninger om administrativt samarbejde. Der blev fremsat forskellige forslag til forbedringer af EMCS’ funktionalitet, som Kommissionen vil overveje i forbindelse med den fremtidige udvikling af EMCS og i givet fald indarbejde i de tilsvarende gennemførelsesretsakter.

3. Edb-mæssig registrering og kontrol af punktafgiftspligtige varers bevægelser

I 2003 vedtog Europa-Parlamentet og Rådet beslutning 1152/2003/EF, der gjorde det muligt at indføre edb-mæssig registrering og kontrol af punktafgiftspligtige varers bevægelser. Ifølge denne beslutning skal Kommissionen aflægge rapport til Europa-Parlamentet og Rådet om dens gennemførelse.

Kommissionen og medlemsstaterne skulle specificere og udvikle EMCS på grundlag af denne beslutning i perioden fra 2004 til 2009. Det var planen, at EMCS’ kernemodul skulle lanceres den 1. april 2009 (alle erhvervsdrivende i alle medlemsstater skulle have mulighed for at færdiggøre elektroniske administrative dokumenter ved afsendelse af elektroniske modtagelsesrapporter, samtidig med at det papirbaserede system stadig var i brug). Den fulde anvendelse af EMCS var planlagt til 1. januar 2010 (alle varebevægelser under punktafgiftssuspension skulle gennemføres ved brug af EMCS).

Det blev efter drøftelser mellem Kommissionen og alle medlemsstaterne og diskussioner i Punktafgiftsudvalget konkluderet, at den oprindelige tidsplan ikke længere var realistisk. Flere medlemsstater bekræftede, at de var stødt på tekniske problemer i forbindelse med gennemførelsen af EMCS. Der var også opstået lovmæssige hindringer, fordi Rådets drøftelser om forslaget til det direktiv, der skulle udgøre retsgrundlaget for EMCS, tog længere tid end forventet.

Kommissionen mente derfor, at tidsplanen for implementeringen af EMCS burde ændres, og foreslog to løsninger:

1) at implementeringen og udrulningen af EMCS blev udskudt med et år (indtil den 1. april 2010) uden ændring af den strategi, der var fastsat i specifikationerne af faser og omfang

2) at give de medlemsstater, der ville være klar til at påbegynde implementeringen og anvendelsen af EMCS indbyrdes inden april 2010 (f.eks. den 1. september 2009), tilladelse til at gå i gang.

På det 25. møde i Toldpolitikgruppen (den 2. juli 2008) besluttede de generaldirektører, der er ansvarlige for punktafgifter, med stort flertal at støtte det første scenario.

Den første driftsfase i EMCS, der blev indledt i april 2010, forløb parallelt med det papirbaserede system, der havde været i brug siden 1993. EMCS erstattede det tidligere papirbaserede system endegyldigt med virkning fra den 1. januar 2011.

Den 1. januar 2012 blev den anden driftsfase i EMCS indledt. Denne fase omfattede registrering af kontrolaktiviteter, rapportering af begivenheder i forbindelse med bevægelser og udveksling af oplysninger som led i det administrative samarbejde mellem medlemsstaterne.

Kommissionen har gennemført tre undersøgelser blandt de erhvervsdrivende og medlemsstaternes forvaltninger med fokus på forskellige aspekter af EMCS. I dette afsnit ses der på resultaterne af den undersøgelse, der omhandlede visse aspekter af beslutningens gennemførelse. Resultaterne af de andre undersøgelser behandles i de efterfølgende kapitler i denne rapport.

Der indkom 131 svar på denne undersøgelse, hvoraf de 104 stammede fra individuelle erhvervsdrivende og europæiske erhvervssammenslutninger, og 27 stammede fra 23 medlemsstater. Langt de fleste aktører mener, at beslutningens formål generelt er blevet opfyldt på tilfredsstillende vis.

Aktørerne finder, at de forvaltningsmekanismer, der er fastsat i beslutningen, fungerer godt: EMCS-projektet har leveret tilstrækkeligt input til alle aktører, og beslutningsprocessen lever stort set op til forventningerne. Kommissionen vil derfor ikke foreslå, at beslutningen tages op til revision.

De erhvervsdrivende er i det store og hele tilfredse med den nuværende høringsordning for EMCS-projektet, der er centreret om Kontaktgruppen vedrørende Punktafgifter (ECG). Nogle erhvervsdrivende ser dog gerne, at der afholdes flere møder i ECG, og efterlyser flere drøftelser om praktiske spørgsmål. De ser også gerne, at Kommissionen iværksætter mere hyppige undersøgelser af EMCS rettet mod de erhvervsdrivende. Kommissionen vil undersøge, hvordan den kan imødekomme disse anmodninger bedst muligt.

Langt de fleste aktører mener også, at EMCS udgør en stor forbedring i forhold til det tidligere papirbaserede system. Dette ses også af det meget lave antal tekniske fejl (der opstår tekniske fejl i forbindelse med mindre end 1 % af alle bevægelser) og den meget korte tid, det tager at afslutte bevægelser af punktafgiftspligtige varer (i gennemsnit 6,8 dage, fra det elektroniske administrative dokument valideres, til der afsendes en modtagelsesrapport fra bestemmelsesstedet).

Visse aspekter af EMCS kræver dog stadig opmærksomhed:

Forbindelserne mellem EMCS og toldapplikationerne fungerer ikke tilfredsstillende og kræver en manuel indsats fra de erhvervsdrivende og medlemsstaternes forvaltninger. Det gælder især for forbindelsen til eksporten, når eksportproceduren indledes i en anden medlemsstat end den, hvor den erhvervsdrivende, der håndterer punktafgifterne, er baseret, eller når varerne forlader EU fra en anden medlemsstat.

Der er ikke altid fastsat retningslinjer for, hvordan afvigelser fra det normale hændelsesforløb i forbindelse med en bevægelse skal håndteres, hvilket resulterer i manglende retssikkerhed og ekstra arbejde for de erhvervsdrivende og medlemsstaterne.

De erhvervsdrivende forsinkes undertiden, fordi det tager tid at indhente oplysninger om andre medlemsstaters godkendelser af erhvervsdrivende.

Visse varemodtagere og visse medlemsstater, der optræder som bestemmelsesmedlemsstater, støder stadig på problemer med kvaliteten af de data, der modtages fra afsenderne.

Der vil i forbindelse med en fremtidig version af EMCS blive udarbejdet specifikationer, bl.a. om bedre forbindelser til toldsystemerne, for at løse problemerne med disse forbindelser. Kommissionen vil også bestræbe sig på at indarbejde de særlige krav til punktafgiftspligtige varer i de nye toldapplikationer, der udvikles for at gennemføre EU-toldkodeksen fuldt ud. I den forbindelse vil det også være nødvendigt at revidere bestemmelserne om toldprocedurer i direktiv 2008/118/EF.

Kommissionen er i gang med at undersøge, hvordan man kan forbedre håndteringen af undtagelser, for at tilføre en fremtidig version af EMCS ny funktionalitet. Det kan i den forbindelse blive nødvendigt at revidere direktiv 2008/118/EF med henblik på at præcisere og udvide de eksisterende bestemmelser på dette område.

Kommissionen har vedtaget en ny gennemførelsesforordning (Kommissionens forordning (EU) nr. 612/2013), der skal gøre det muligt at udveksle oplysninger i realtid om godkendelser af erhvervsdrivende mellem medlemsstaterne. Disse oplysninger skal kunne udveksles i realtid senest den 1. januar 2015.

Kommissionen arbejder sammen med medlemsstaterne om at forbedre overensstemmelsesprøvningen af EMCS-applikationer for at mindske sandsynligheden for, at der opstår problemer på grund af forkerte data.

Aktørerne blev desuden bedt om at foreslå metoder til måling af EMCS’ fremtidige resultater. Aktørerne er meget enige om, hvilke målinger der bør foretages i fremtiden:

den tid, det tager at afslutte bevægelser

den tid, det tager at reagere på anmodninger om administrativt samarbejde

den procentvise andel af bevægelser, der er behæftet med fejl

den procentvise andel af eksportbevægelser, der må afsluttes manuelt

målbar reduktion af den administrative byrde / forbedring af afgiftsopkrævningen.

De målinger, der er nævnt i punkt 1-3, kan i princippet foretages automatisk. Punkt 4 og 5 vil kræve yderligere undersøgelser for at finde frem til den bedste måde at indsamle disse oplysninger på.

Kommissionen har til hensigt at vedtage en gennemførelsesforordning om statistikker på grundlag af artikel 34 i Rådets forordning (EU) nr. 389/2012 og vil tage hensyn til disse anbefalinger, når den udarbejder denne gennemførelsesforordning og vurderer, hvordan CS/MISE-applikationen i EMCS fungerer.[2]

4. Den trykte udgave af det elektroniske administrative dokument eller andre handelsdokumenter og foranstaltninger til brug i nødstilfælde (artikel 45, stk. 1, i Rådets direktiv 2008/118/EF)

Dette kapitel i rapporten er udarbejdet på grundlag af artikel 45, stk. 1, i Rådets direktiv 2008/118/EF, hvori det kræves, at Kommissionen forelægger Europa-Parlamentet og Rådet en rapport om de EMCS-nødprocedurer, der er omfattet af dette direktivs artikel 26 og 27, og udskriften af det ledsagedokument, der er omhandlet i direktivets artikel 21, stk. 6. For at kunne udarbejde denne rapport iværksatte Kommissionen en undersøgelse rettet mod medlemsstater og repræsentanter for erhvervslivet med henblik på at vurdere disse foranstaltningers effektivitet og anvendelighed. Der blev også stillet generelle spørgsmål om EMCS for at sætte retningen for yderligere undersøgelser. Der indkom i alt 104 besvarelser af spørgeskemaet fra to grupper af respondenter: medlemsstaterne og de erhvervsdrivende.

Besvarelserne af spørgeskemaet giver værdifuld indsigt i den nuværende nødprocedure og eventuelle problemer med udskriften af ledsagedokumentet. Langt de fleste medlemsstater og erhvervsdrivende var tilfredse med den nødprocedure, der allerede findes. Et flertal i begge grupper mente imidlertid, at der var behov for et standardiseret backupdokument for alle medlemsstater baseret på samme layout. De fleste medlemsstater mente, at et standardformat, der kun omfatter de vigtigste data, vil kunne mindske behovet for at ændre backupdokumenterne, hver gang der lanceres en ny version af EMCS. Nogle af de responderende erhvervsdrivende finder det særlig vigtigt at undersøge, hvordan adgangen til de nationale EMCS-systemer kan forbedres, for at mindske behovet for at anvende nødproceduren.

Hvad angår udskriften af det elektroniske ledsagedokument (e-AD) mente 50 % af medlemsstaterne, at det ville være hensigtsmæssigt at tilføje en stregkode med dokumentets administrative referencekode. Næsten 40 % af de responderende medlemsstater og de responderende erhvervsdrivende har peget på behovet for et standarddokument. De har foreslået, at der udvikles et standardformat, som indeholder en stregkode. Det vil gøre det lettere at genkende udskriften og hjælpe med at overvinde de sproglige problemer med håndtering af udskrifter på alle officielle sprog. Respondenterne fandt det dog endnu vigtigere at forbedre nødproceduren. Et stort flertal i begge grupper pegede således på behovet for et standardiseret backupdokument.

Som svar på de generelle spørgsmål om EMCS angiver langt de fleste medlemsstater og erhvervsdrivende, at deres praktiske erfaringer med EMCS er positive eller meget positive. Respondenterne har foreslået en række tiltag, som skal forbedre systemet, heriblandt mulighed for at korrigere data i e-AD efter validering og hurtigere ajourføring af SEED-databasen (et distribueret register over erhvervsdrivende, der har godkendelse til at forsende varer under EMCS), for at holde det opdateret. Det er også meget vigtigt at få belyst problemerne med EMCS i forbindelse med eksportproceduren. Der vil blive iværksat yderligere undersøgelser ud fra den feedback, der er modtaget via spørgeskemaet, for at finjustere kommende undersøgelser af metoder og kriterier for den fremtidige evaluering af EMCS og kommende undersøgelser af den generelle gennemførelse af direktiv 2008/118/EF.

Kommissionen anbefaler:

· at der udvikles standardformater for backupdokumenter for alle medlemsstater baseret på samme layout

· at det undersøges, om adgangen til de nationale EMCS-systemer kan forbedres, for at undgå at skulle bruge nødproceduren

· at der stilles forslag om et standardformat for udskriften af e-AD, hvilket vil bidrage til at mindske de sproglige vanskeligheder. Formatet vil evt. kunne baseres på de almindelige handelsdokumenter såsom det CMR-fragtbrev, der anvendes i forbindelse med vejtransport. Dette bør ske på frivillig basis som led i et pilotprojekt

· ARC-nummeret[3], der identificerer de enkelte bevægelser entydigt, bør vises som en stregkode på udskriften for at gøre det lettere at foretage vejkontrol og hjælpe de erhvervsdrivende med at identificere forsendelser.

Kommissionen vil i givet fald tage højde for de ovenfor nævnte anbefalinger ved den næste ændring af Kommissionens forordning (EF) nr. 684/2009, der har til formål at specificere indholdet af de elektroniske meddelelser i EMCS og backupdokumenternes struktur.

5. Resultaterne af høringen om ordningen for administrativt samarbejde på punktafgiftsområdet

Rådets forordning (EU) nr. 389/2012, der trådte i kraft i juli 2012, erstattede Rådets forordning (EF) nr. 2073/2004. Den nye forordning klarlægger og harmoniserer ordningen for registrering af erhvervsdrivende, udveksling af oplysninger, udarbejdelse af operationelle statistikker og Kommissionens og medlemsstaternes forpligtelse til at vedligeholde og udvikle EMCS.

Den første rapport om forordningens funktion skal fremlægges i 2017, men det blev anset for hensigtsmæssigt at lade medlemsstaterne tilkendegive deres foreløbige reaktioner på dens anvendelse, navnlig i forbindelse med EMCS, eftersom forordningen gør det tilladt at anvende EMCS under alle normale forhold.

Den nye forordning har indtil videre ikke ført til større ændringer i den måde, medlemsstaterne samarbejder med hinanden på, selv om det centrale forbindelseskontor har fået et større ansvarsområde.

Udskiftningen af e-formularer i fase 3 af EMCS (fra januar 2012) har været en stor succes og opfattes som en forbedring af langt de fleste medlemsstater. Det eksisterende indhold og workflow bør dog gennemgås for at se, om der er mulighed for yderligere forbedringer, for at imødekomme de behov, erhvervslivet har givet udtryk for.

Medlemsstaterne ser gerne, at der udvikles en feedbackmeddelelse i EMCS og indsættes en bestemmelse i den relevante gennemførelsesforordning, som gør det muligt for bistandssøgende medlemsstater at underrette bistandssøgte medlemsstater om, hvilke foranstaltninger de har truffet efterfølgende på grundlag af de modtagne oplysninger.

Visse medlemsstater var kritiske over for de nuværende nødforanstaltninger i forbindelse med EMCS. Dokumentstrømmen involverer ikke nødvendigvis medlemsstaterne og menes at åbne mulighed for svig. Disse medlemsstater foretrækker, at dokumentstrømmen foregår via de pågældende medlemsstater i lighed med strømmen af e-AD’er.

En række medlemsstater har udtrykt ønske om en ny meddelelse, der gør det muligt at overføre oplysninger, når den erhvervsdrivende, der kontrolleres, ikke er i stand til at fremlægge dokumentation for de punktafgiftspligtige varer, der er til stede.

En række medlemsstater har fortalt, at visse anmodninger om administrativt samarbejde ikke besvares inden for tidsfristen på en eller tre måneder eller slet ikke besvares. En medvirkende årsag kan være, at EMCS ikke understøtter den mulighed, der gives i forordning (EU) nr. 389/2012 for at meddele afslag på en anmodning om administrativt samarbejde eller for at begrunde et sådant afslag, selv om systemet kan benyttes til at afvise en anmodning om historikken for en EMCS-bevægelse. Visse medlemsstater har også foreslået, at systemet udbygges, således at det kan håndtere delvis efterkommelse af anmodninger.

SEED anses for at fungere godt og er for det meste pålidelig og opdateret. Der forventes yderligere forbedringer, når de krav til serviceniveauet, der er fastsat i Kommissionens gennemførelsesforordning (EF) nr. 612/2013, træder i kraft.

EMCS bør gøres bedre til at håndtere risikoanalyser i fremtiden.

Kommissionen vil tage hensyn til disse forhold i forbindelse med sit fremtidige retlige og tekniske arbejde.

6. Generel konklusion og det videre forløb

De undersøgelser, som Kommissionen har iværksat af de vigtigste horisontale regler om funktionen af ordningen for edb-kontrol med punktafgiftspligtige varers bevægelser under punktafgiftssuspension og anvendelsen af reglerne om administrativt samarbejde på punktafgiftsområdet, viser klart, at de nuværende regler fungerer tilfredsstillende. Der er ikke desto mindre blevet fremsat mange gode forslag til forbedringer, især om forbindelsen mellem EMCS og toldapplikationerne og mere standardiserede backupdokumenter, samt konkrete forslag til funktionaliteter i EMCS. Kommissionen har til hensigt at tage disse forslag op sammen med medlemsstaterne i forbindelse med det relevante tekniske arbejde og at udstede de nødvendige gennemførelsesretsakter.

Der vil på dette grundlag blive iværksat en mere omfattende evaluering af EU’s punktafgiftssystem og navnlig af hele EMCS og den samlede gennemførelse af direktiv 2008/118/EF med henblik på en eventuel reform af lovgivningen i 2015.

[1] http://ec.europa.eu/taxation_customs/taxation/excise_duties/circulation_control/index_en.htm.

[2] Denne EMCS-applikation benyttes til udtræk af driftsdata og generering af statistiske rapporter og vil derfor levere de fleste oplysninger, der kræves ved rapportering af resultater.

[3] Administrativ referencekode – yderligere oplysninger og forklaringer kan også ses her: http://ec.europa.eu/taxation_customs/common/faq/faq_2898_en.htm.