EUROPA-KOMMISSIONEN Bruxelles, den 23.9.2020 COM(2020) 610 final 2020/0279(COD) Forslag til EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS FORORDNING om asylforvaltning og migrationsstyring og om ændring af Rådets direktiv 2003/109/EF og forslaget til forordning (EU) XXX/XXX [Asyl- og Migrationsfonden]



(EØS-relevant tekst) {SWD(2020) 207 final}



BEGRUNDELSE 1.BAGGRUND FOR FORSLAGET 1.1.Forslagets begrundelse og formål I Kommissionens politiske retningslinjer bebudede formand Ursula von der Leyen en ny pagt om migration og asyl, der omfatter en samlet tilgang til de ydre grænser, asyl- og tilbagesendelsessystemerne, Schengenområdet med fri bevægelighed og den eksterne dimension af migration. Den nye pagt om migration og asyl, som fremlægges sammen med dette forslag til en ny forordning om asylforvaltning og migrationsstyring, markerer en ny start på migrationsområdet baseret på en samlet tilgang til migrationsstyring. Forslaget fastlægger en fælles ramme for asylforvaltning og migrationsstyring på EU-niveau. Den udgør et vigtigt bidrag til den samlede tilgang og har til formål at fremme den gensidige tillid mellem medlemsstaterne. Med udgangspunkt i de overordnede principper om solidaritet og en rimelig ansvarsfordeling advokeres der i den nye pagt for en integreret politikudformning, der samler forskellige politikker på områderne asyl, migration, tilbagesendelse, beskyttelse af de ydre grænser, bekæmpelse af smugling af migranter og forbindelser med vigtige tredjelande, og som afspejler en tilgang på tværs af ministerier og myndigheder. Med pagten anerkendes det, at en samlet tilgang også kræver et stærkere, mere stabilt og konkret udtryk for princippet om solidaritet og en rimelig ansvarsfordeling, hvor der opnås balance i en bredere kontekst, således at der ikke kun fokuseres på, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse. Disse principper bør derfor anvendes på alle aspekter af migrationsstyringen, fra sikring af adgang til international beskyttelse til håndtering af irregulær migration og ulovlige bevægelser. De udfordringer, der følger af migrationsstyring, herunder at sikre en ligelig fordeling af ansvaret for behandling af asylansøgninger og at sørge for en hurtig identifikation af personer med behov for international beskyttelse eller en effektiv tilbagesendelse af dem, der ikke har behov for beskyttelse, bør ikke være de enkelte medlemsstaters ansvar alene, men bør håndteres af EU som helhed. Desuden lægger presset på medlemsstaternes asylsystemer fortsat en tung byrde på de medlemsstater, hvortil migranterne først ankommer, og som følge af ulovlige bevægelser også på asylsystemerne i andre medlemsstater. Det nuværende migrationssystem kan ikke i tilstrækkelig grad afhjælpe disse problemer. Navnlig findes der i øjeblikket ikke nogen effektiv solidaritetsmekanisme og ingen effektive regler om ansvar. Der er derfor behov for en europæisk ramme til håndtering af den indbyrdes afhængighed mellem medlemsstaternes politikker og beslutninger. I denne ramme skal der tages hensyn til de konstant foranderlige forhold i forbindelse med migration, som har betydet øget kompleksitet og et større behov for koordinering. Dette forslag til en ny forordning om asylforvaltning og migrationsstyring sigter mod at erstatte den nuværende Dublinforordning og genoptage reformen af det fælles europæiske asylsystem gennem etableringen af en fælles ramme, der både i sine interne og eksterne komponenter bidrager til den samlede tilgang til migrationsstyring ved hjælp af integreret politikudformning på området asylforvaltning og migrationsstyring . Den nye tilgang forankrer det eksisterende system i en bredere ramme, der kan afspejle tilgangen på tværs af ministerier og myndigheder og sikre sammenhæng og effektivitet i de foranstaltninger, Unionen og medlemsstaterne træffer. Tilgangen omfatter også en ny og mere omfattende mekanisme for solidaritet med henblik på at sikre, at migrationssystemet fungerer under normale forhold, samt strømlinede kriterier for og mere effektive mekanismer til at afgøre, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse. Forslaget indeholder bestemmelser om en ny solidaritetsmekanisme, der er fleksibel og udformet til at kunne tilpasses de forskellige migrationsudfordringer, medlemsstaterne står over for, ved at fastsætte solidaritetsforanstaltninger, som medlemsstaterne kan vælge at bidrage med. Denne nye tilgang til solidaritet giver mulighed for vedvarende og varieret støtte til medlemsstater, der er eller risikerer at blive udsat for pres, og omfatter en særlig procedure til håndtering af de særlige forhold, der gør sig gældende for ilandsætninger efter eftersøgnings- og redningsaktioner (SAR-aktioner). Medlemsstaterne vil desuden til enhver tid kunne yde frivillige bidrag. Kommissionen vil sikre, at sådanne foranstaltninger altid er koordinerede. Forslaget indeholder også bestemmelser til styrkelse af tilbagesendelsen af irregulære migranter. Forslaget indfører således en mekanisme, der skal lette samarbejdet med tredjelande om tilbagesendelse og tilbagetagelse, og som supplerer den mekanisme, der er indført ved artikel 25a i visumkodeksen (forordning (EU) nr. 810/2019). Denne nye mekanisme tillægger Kommissionen beføjelse til at forelægge Rådet en rapport, hvori der udpeges effektive foranstaltninger til tilskyndelse og forbedring af samarbejdet med tredjelande og mellem medlemsstaterne med henblik på at lette tilbagesendelse og tilbagetagelse, samtidig med at der tages behørigt hensyn til EU's relationer til de berørte tredjelande samt disses overordnede interesser. Kommissionen vil basere rapporten på input fra Tjenesten for EU's Optræden Udadtil og EU-delegationerne. Kommissionen og Rådet vil herefter overveje, om der skal træffes yderligere foranstaltninger på området inden for rammerne af deres respektive kompetencer. Denne mekanismen og den nye EU-koordinator for tilbagesendelser, som understøttes af et netværk af højtstående repræsentanter som bebudet i den nye pagt om migration og asyl, vil bidrage til en fælles strategisk og koordineret tilgang til tilbagesendelse og tilbagetagelse mellem medlemsstaterne, Kommissionen og EU's agenturer. Solidaritetsforanstaltningerne vil desuden også omfatte nye muligheder for, at medlemsstaterne kan yde hinanden bistand i form af overtagelse af tilbagesendelser. Med denne nye form for solidaritetsforanstaltning vil medlemsstaterne forpligte sig til at tilbagesende irregulære migranter på vegne af en anden medlemsstat og således gennemføre alle de aktiviteter, der er nødvendige, direkte fra den solidaritetsmodtagende medlemsstats område (f.eks. rådgivning om tilbagesendelsen, politisk dialog med tredjelande, støtte til frivillig tilbagevenden og reintegration). Disse aktiviteter supplerer dem, der udføres af Det Europæiske Agentur for Grænse- og Kystbevogtning (Frontex) i kraft af dets mandat, og omfatter navnlig foranstaltninger, som agenturet ikke kan gennemføre (f.eks. diplomatisk bistand til den ansvarsoverdragende medlemsstat i relationerne med tredjelande). Hvis en tilbagesendelse ikke gennemføres inden for otte måneder, overføres den irregulære migrant til den medlemsstat, der har overtaget tilbagesendelsen, med henblik på at fortsætte arbejdet med tilbagesendelsen derfra. Den nye tilgang til migrationsstyring omfatter også en forbedring af reglerne om ansvar for behandling af en ansøgning om international beskyttelse med det formål at begrænse ulovlige bevægelser på en forholdsmæssig og rimelig måde. I forslaget fastlægges også en forvaltningsramme, der bygger på medlemsstaternes nationale strategier, og som vil bidrage til en europæisk strategi for asylforvaltning og migrationsstyring, der fastlægger den strategiske tilgang til asylforvaltning og migrationsstyring på EU-plan og gennemførelsen af asyl-, migrations- og tilbagesendelsespolitikken i overensstemmelse med den samlede tilgang. Reform af det fælles europæiske asylsystem Pagten bygger på Kommissionens forslag fra 2016 og 2018 om at reformere det fælles europæiske asylsystem og indfører nye elementer for at sikre den balance, der er nødvendig for en fælles ramme, der samler alle aspekter af asyl- og migrationspolitikken. Den foreslåede reform af asylsystemet i 2016 bestod af syv lovgivningsforslag: den omarbejdede Dublinforordning, den omarbejdede Eurodacforordning, forordningen om Den Europæiske Unions Asylagentur, forordningen om asylprocedurer, kvalifikationsforordningen, det omarbejdede direktiv om modtagelsesforhold og forordningen om EU-genbosætningsrammen. I september 2018 fremsatte Kommissionen også et ændret forslag til forordningen om Den Europæiske Unions Asylagentur. Der blev gjort betydelige fremskridt med en række af disse forslag, og der blev indgået foreløbige politiske aftaler mellem medlovgiverne om forslagene til kvalifikationsforordningen, direktivet om modtagelsesforhold, forordningen om EU-genbosætningsrammen, Eurodacforordningen og det første forslag om oprettelse af EU's Asylagentur, mens der blev gjort mindre fremskridt med forslagene til Dublinforordningen og forordningen om asylprocedurer, hovedsagelig på grund af divergerende holdninger i Rådet. Der var heller ikke tilstrækkelig støtte til at opnå enighed om kun nogle af forslagene om reform af asylsystemet forud for en aftale om den fulde reform. Sammen med dette forslag fremlægger Kommissionen et forslag til ændring af forslaget fra 2016 til en forordning om asylprocedurer og forslaget til en forordning om indførelse af screening af tredjelandsstatsborgere og statsløse ved de ydre grænser, som skaber en sømløs forbindelse mellem alle faser af migrationsproceduren, herunder en ny fase forud for indrejse samt en hurtigere tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere, der ikke har ret til at forblive sig i Unionen. Derudover fremlægger Kommissionen et forslag om ændring af forslaget fra 2016 om omarbejdning af Eurodacforordningen med henblik på at skabe en klar og sammenhængende forbindelse mellem specifikke personer og de procedurer, de underlægges, med henblik på bedre at kunne bidrage til kontrollen med irregulær migration og afsløringen af ulovlige bevægelser samt støtte gennemførelsen af den nye solidaritetsmekanisme. Endelig fremlægger Kommissionen også et forslag til en forordning om håndtering af krisesituationer med henblik på at fastlægge de nødvendige redskaber til håndtering af krisesituationer og tilfælde af force majeure. Dette instrument har til formål at imødegå ekstraordinære situationer med massetilstrømning af tredjelandsstatsborgere eller statsløse personer, der indrejser på irregulær vis i en medlemsstat, eller umiddelbar risiko for, at der opstår en sådan situation, som er af en sådan størrelsesorden og karakter, at den sætter medlemsstatens asyl-, modtagelses- og tilbagesendelsessystemer ud af funktion og kan have alvorlige konsekvenser for eller gøre det umuligt at anvende det fælles europæiske asylsystem og Unionens migrationsstyringssystem, samt at fastsætte undtagelsesbestemmelser i tilfælde af force majeure. 1.2.Formål med forslaget

Der er behov for en samlet tilgang til migrationsstyring for at opbygge gensidig tillid mellem medlemsstaterne og sikre sammenhæng i EU's tilgang til asyl, migrationsstyring, beskyttelse af de ydre grænser og gode forbindelser med relevante tredjelande, samtidig med at det anerkendes, at effektiviteten af den overordnede tilgang afhænger af, at alle komponenterne håndteres samlet og på en integreret måde. Der tages også hensyn til EU-Domstolens seneste afgørelser i de forenede sager C-715/17, C-718/17 og C-719/17, hvori Domstolen fastslog, at "byrderne [...] i princippet skal fordeles blandt alle de øvrige medlemsstater i overensstemmelse med princippet om solidaritet og rimelig ansvarsfordeling mellem medlemsstaterne, idet dette princip i henhold til artikel 80 i TEUF regulerer Unionens asylpolitik". Kommissionen foreslog i 2016 et system, hvorved en medlemsstat, der efter afgørelse i henhold til ansvarskriterierne var ansvarlig for at behandle en ansøgning om international beskyttelse, var permanent ansvarlig for at behandle eventuelle yderligere ansøgninger eller andragender fra samme ansøger. Systemet blev suppleret med en obligatorisk og automatisk korrigerende fordelingsmekanisme, som på grundlag af en referencenøgle blev iværksat, når en medlemsstat stod over for et uforholdsmæssigt stort pres, således at man derved sikrede et klart og bindende system for ansvarsfordeling mellem medlemsstaterne. Europa-Parlamentet vedtog sit forhandlingsmandat den 16. november 2017, og dette omfattede et forslag om at erstatte kriteriet om første indrejse og standardkriteriet om første ansøgning med et fordelingssystem, hvor ansøgeren kunne vælge at blive fordelt til en af de fire medlemsstater med færrest ansøgninger. Medlemsstaterne kunne imidlertid ikke nå til enighed om en fælles tilgang i Rådet, og forhandlingerne gik i stå. For at bryde det nuværende dødvande og skabe en bred og solid ramme for migrations- og asylpolitikken agter Kommissionen at trække forslaget fra 2016 tilbage. Dette forslag ophæver og erstatter Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 604/2013 af 26. juni 2013 om fastsættelse af kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger eller en statsløs i en af medlemsstaterne ("Dublin III-forordningen"). Forslaget sigter først og fremmest mod at: ·etablere en fælles ramme, der bidrager til den samlede tilgang til asylforvaltning og migrationsstyring på grundlag af principperne om integreret politisk beslutningstagning og om solidaritet og en rimelig ansvarsfordeling ·sørge for ansvarsfordeling gennem en ny solidaritetsmekanisme ved at indføre et system, der skal sikre fortsat solidaritet i normale tider og bistå medlemsstaterne med effektive foranstaltninger (omfordeling eller overtagelse af tilbagesendelse og andre bidrag for at styrke medlemsstaternes kapacitet hvad angår asyl, modtagelse og tilbagesendelse samt den eksterne dimension) til migrationsstyring i praksis, når de er under migrationspres. Denne tilgang omfatter også en særlig solidaritetsprocedure for ankomster efter eftersøgnings- og redningsaktioner ·øge systemets kapacitet til effektivt at afgøre, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for at behandle en ansøgning om international beskyttelse. Dette vil navnlig begrænse bestemmelserne om ansvarets ophør og mulighederne for at overdrage ansvaret mellem medlemsstaterne som følge af ansøgerens handlinger samt betydeligt forkorte fristerne for indsendelse af anmodninger og modtagelse af svar med henblik på at sikre, at ansøgerne hurtigere vil få en afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, og dermed hurtigere opnå adgang til procedurerne for tildeling af international beskyttelse ·modvirke misbrug og forhindre, at ansøgerne bevæger sig ulovligt inden for EU, navnlig ved at medtage klare forpligtelser for ansøgerne om at ansøge i den første medlemsstat, de indrejser i, eller den medlemsstat, de opholder sig lovligt i, og forblive i den medlemsstat, der anses for ansvarlig for behandlingen af ansøgningen. Dette kræver, at det har forholdsmæssige, væsentlige konsekvenser ikke at opfylde disse forpligtelser. 1.3.Sammenhæng med de gældende regler på samme område Systemet til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, er hjørnestenen i det fælles europæiske asylsystem. Det er direkte knyttet til de retlige og politiske instrumenter på asylområdet, navnlig asylprocedurer, standarder for afgørelse af, om personer har ret til international beskyttelse, modtagelsesforhold og genbosætning. Forslaget er også i overensstemmelse med reglerne om grænsekontrol ved de ydre grænser som fastsat i Schengengrænsekodeksen og bidrager til målet om effektiv forvaltning af de ydre grænser som en nødvendig følge af den frie bevægelighed for personer inden for Unionen. Ved at udvide anvendelsesområdet for foranstaltningerne til at imødegå migrationsudfordringer reducerer forslaget yderligere behovet for at genindføre grænsekontrol ved de indre grænser. Der sikres desuden sammenhæng med en effektiv integreret europæisk grænseforvaltning på EU-plan og nationalt plan som omhandlet i forordningen om den europæiske grænse- og kystvagt. En integreret europæisk grænseforvaltning er en nødvendig følge af den frie bevægelighed for personer inden for Unionen og et grundlæggende element for et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed. Den er også en central del af dette forslag og bidrager til gennemførelsen af princippet om en integreret politik med henblik på at forbedre den samlede tilgang til migrationsstyring, som er omhandlet i forslaget. Forslaget er i fuld overensstemmelse med meddelelsen om den nye pagt om migration og asyl og køreplanen for initiativer, der ledsager pagten, herunder forslaget om en målrettet ændring af forordningen om asylprocedurer og forordningen om indførelse af screening, som sikrer, at migranter underkastes en screening af deres identitet, helbred og sikkerhed og bliver omfattet af enten en tilbagesendelses- eller en asylprocedure og herunder, hvis det er relevant, grænseproceduren for asyl eller grænseproceduren for tilbagesendelse som fastsat i ændringsforslaget til forordningen om asylprocedurer. Forslaget er også i overensstemmelse med forslaget om ændring af forslaget fra 2016 om omarbejdning af Eurodacforordningen. Forslaget er desuden i fuld overensstemmelse med planen for beredskab og krisestyring på migrationsområdet, som udstikker en operationel ramme for overvågning og foregribelse af migrationsstrømme og migrationssituationer, opbygning af modstandsdygtighed og tilrettelæggelse af en koordineret reaktion på en migrationskrise. Navnlig gøres der fuld brug af de rapporter, som udarbejdes af det netværk, der er oprettet i henhold til planen, og de aktiviteter, netværket udfører. Forslaget styrker EU's retlige ramme og politik for tilbagesendelse yderligere ved at underbygge Unionens kapacitet til at handle i samarbejde med tredjelande ved hjælp af en mekanisme, der giver Kommissionen beføjelse til at overveje og foreslå foranstaltninger til forbedring af et sådant samarbejde, og går således ud over de foranstaltninger, der allerede er omhandlet i visumkodeksen. Der sikres også sammenhæng med de foreløbige politiske aftaler, der allerede er opnået enighed om, vedrørende kvalifikationsdirektivet, det omarbejdede direktiv om modtagelsesforhold, forordningen om EU-genbosætningsrammen og forordningen om EU's asylagentur, som Kommissionen støtter fuldt ud. Da de målsætninger, der ligger til grund for disse forslag, stadig er relevante i dag, bør der indgås en aftale om dem snarest muligt. Da der ikke kunne nås til enighed om forslaget til en Dublinforordning, som blev fremlagt den 4. maj 2016, og da nærværende forslag omfatter en ny struktureret solidaritetsmekanisme og tager hensyn til øvrige ændringer, der blev foreslået i 2016, og som primært tager sigte på at effektivisere de procedurer, der fører til en Dublinoverførsel, såsom meddelelser om tilbagetagelse og begrænsning af overdragelse af ansvar, bør nævnte forslag trækkes tilbage. Kommissionen foreslog også en flytningsordning i krisesituationer i september 2015 med henblik på at udarbejde en strukturel løsning til håndtering af krisesituationer som i Grækenland og Italien, der førte til de to flytningsafgørelser, som Rådet vedtog i september 2015. Kommissionen agter at trække forslaget om en flytningsordning i krisesituationer fra september 2015 tilbage og ophæve direktivet om midlertidig beskyttelse, da forslaget til en forordning om asylforvaltning og migrationsstyring indeholder bestemmelser til håndtering af de aktuelle forhold hvad angår migrationsstrømme ved hjælp af omfordeling og overtagelse af tilbagesendelser i perioder med migrationspres, og forslaget til en forordning om håndtering af krisesituationer og tilfælde af force majeure på asyl- og migrationsområdet også omhandler særlige regler for omfordeling og tilbagesendelsestøtte med henblik på en strukturel håndtering af krisesituationer. 1.4.Sammenhæng med Unionens politik på andre områder Forslaget er i overensstemmelse med den samlede, langsigtede tilgang til migrationsstyring, der udstikkes i den nye pagt om migration og asyl, og som indebærer, at migrationspolitikken står i centrum for forbindelserne med partnere i tredjelande, at forvaltningen af de ydre grænser indarbejdes i EU's bredere migrationsstyringspolitik, at der udarbejdes gnidningsløse, retfærdige og effektive procedurer for asyl og tilbagesendelse, og at Schengenområdet med fri bevægelighed baseret på tillid mellem medlemsstaterne styrkes. En vigtig del af tilgangen går ud på at fremme lovlige adgangsveje til EU med henblik på at tiltrække talenter til EU's arbejdsmarked, og yde beskyttelse til dem, der har behov for det, ved hjælp af genbosætning og andre supplerende adgangsveje til beskyttelse samt udvikle målrettede politikker for at hjælpe tredjelandsstatsborgere med at integrere sig i de europæiske samfund.

Forordningen bidrager til at nå EU's mål om en ambitiøs og vidtrækkende ekstern politik, der er baseret på partnerskaber med tredjelande, ved at indføre en ramme, der tager højde for en tilgang til migrationsstyring, hvor ruten ses som en helhed, gennem opbygning af partnerskaber med tredjelande. Dette sikrer også sammenhæng med Unionens humanitære mål udtrykt i form af bistand til flygtninge i tredjelande. Forslaget er i overensstemmelse med forslaget om screening og bidrager gennem den overvågningsmekanisme, som det omfatter, navnlig til de stærke foranstaltninger til beskyttelse af de grundlæggende rettigheder. I forslaget til forordning om krav om screening ved de ydre grænser af tredjelandsstatsborgere, som i princippet ikke opfylder indrejsebetingelserne, foreslås en ny overvågningsmekanisme for at sikre, at de grundlæggende rettigheder overholdes under hele screeningen, og at eventuelle påstande om tilsidesættelse af de grundlæggende rettigheder undersøges grundigt. Denne overvågning er en del af forvaltningsbestemmelserne i den foreslåede forordning, som fastsætter, at medlemsstaterne bør indarbejde resultaterne af deres nationale overvågningsmekanisme i henhold til forordningen om screening i de nationale strategier, der er fastsat i den foreslåede forordning. Derudover vil resultaterne af overvågningsrapporteringen blive medtaget i den årlige rapport om migrationsstyring, hvori der også vil foreslås forbedringer, hvis det er relevant. For at støtte solidaritetsforanstaltninger, der fokuserer på omfordeling og efterfølgende overførsler, omhandler forslaget ud over overførsler omfattet af procedurerne for afgørelse af medlemsstaternes ansvar faste beløb, der skal betales til medlemsstaterne, og det er i fuld overensstemmelse med EU-budgettet, for at sådanne foranstaltninger og en effektiv anvendelse af forordningen kan tilskyndes. Forslaget styrker politikken på sikkerhedsområdet yderligere. Ved hjælp af særlige regler i forordningen vil ansvaret for at behandle en ansøgning om international beskyttelse blive afgjort hurtigt, hvis personen udgør en trussel mod den nationale sikkerhed eller den offentlige orden, og yderligere overførsler af sådanne personer til andre medlemsstater vil blive undgået. Forslaget styrker derfor også det sikkerhedsmål, der er omhandlet i forslaget til en forordning om screening, i henhold til hvilken en sådan sikkerhedskontrol skal være obligatorisk. 2.RETSGRUNDLAG, NÆRHEDSPRINCIPPET OG PROPORTIONALITETSPRINCIPPET 2.1.Retsgrundlag Forslaget ophæver og erstatter forordning (EU) nr. 604/2013 og udvider anvendelsesområdet til at omfatte en fælles ramme, der bidrager til den samlede tilgang til migrationsstyring, og indfører herudover en bredere tilgang til solidaritet, hvorfor det bør vedtages med den rette hjemmel, nemlig artikel 78, stk. 2, litra e), og artikel 79, stk. 2, litra c), i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF), efter den almindelige lovgivningsprocedure. 2.2.Variabel geometri Irland er bundet af forordning (EU) nr. 604/2013, efter at landet har givet meddelelse om, at det ønsker at deltage i vedtagelsen og anvendelsen af forordningen på grundlag af protokollen om Det Forenede Kongeriges og Irlands stilling for så vidt angår området med frihed, sikkerhed og retfærdighed, som er knyttet som bilag til traktaten om den Europæiske Union (TEU) og til TEUF. I overensstemmelse med denne protokol kan Irland beslutte at deltage i vedtagelsen af dette forslag. Den mulighed har Irland også efter vedtagelsen af forslaget. Ifølge protokollen om Danmarks stilling, der er knyttet som bilag til TEU og TEUF, deltager Danmark ikke i Rådets vedtagelse af foranstaltninger, der foreslås i henhold til afsnit V i TEUF (bortset fra "foranstaltninger, der udpeger de tredjelande, hvis statsborgere skal være i besiddelse af visum ved passage af medlemsstaternes ydre grænser, eller foranstaltninger vedrørende en ensartet udformning af visa"). Da Danmark imidlertid anvender den nuværende Dublinforordning på grundlag af en international aftale, som Danmark indgik med EF i 2006, skal Danmark i overensstemmelse med aftalens artikel 3 meddele Kommissionen, hvorvidt landet ønsker at gennemføre del III, V og VII af den ændrede forordning. 2.3.Forslagets konsekvenser for stater, der ikke er medlem af EU, men er associeret med Dublinsystemet Parallelt med en række tredjelandes associering med Schengenreglerne har Unionen indgået en række aftaler, som også tilslutter disse lande til Dublin-/Eurodacreglerne: — aftalen om Islands og Norges associering indgået i 2001 — aftalen om Schweiz' associering indgået den 28. februar 2008 — protokollen om Liechtensteins associering indgået den 7. marts 2011. For at skabe rettigheder og forpligtelser mellem Danmark — der som forklaret ovenfor er associeret med Dublin-/Eurodacreglerne ved en international aftale — og ovennævnte associerede lande er der indgået to yderligere instrumenter mellem Unionen og de associerede lande. I henhold til de tre ovennævnte aftaler skal de associerede lande acceptere Dublin-/Eurodacreglerne og udviklingen heraf uden undtagelser. De deltager ikke i vedtagelsen af retsakter, der ændrer eller udbygger Dublinreglerne (dvs. heller ikke nærværende forslag), men de skal inden for en given frist meddele Kommissionen, hvorvidt de accepterer indholdet af sådanne retsakter, når de er vedtaget af Europa-Parlamentet og Rådet. Hvis Norge, Island, Schweiz eller Liechtenstein ikke accepterer en retsakt, der ændrer eller udbygger Dublin-/Eurodacreglerne, opsiges de respektive aftaler, medmindre det fælles/blandede udvalg, som er nedsat ved aftalerne, med enstemmighed træffer anden afgørelse. Den foreslåede forordning har et anvendelsesområde, der går ud over de ovennævnte aftaler, og fastlægger en samlet tilgang baseret på en fælles ramme for migrationsstyring, samtidig med at de centrale bestemmelser vedrørende afgørelse af ansvaret for at behandle en ansøgning om international beskyttelse bibeholdes, idet de fortsat er en vigtig del af forordningen. For at sikre at aftalerne med Danmark og de associerede lande om regulering af deres deltagelse i Dublinsystemet bevares, vil Danmark, Norge, Island, Schweiz og Liechtenstein kun være bundet af del III, V og VII af denne forordning, hvis den accepteres.

2.4.Nærhedsprincippet Ifølge afsnit V i TEUF om et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed har Den Europæiske Union visse beføjelser på dette område. Disse beføjelser skal udøves i henhold til artikel 5 i traktaten om Den Europæiske Union, dvs. hvis og i det omfang målene for den påtænkte foranstaltning ikke i tilstrækkelig grad kan opfyldes af medlemsstaterne, men på grund af den påtænkte foranstaltnings omfang eller virkninger bedre kan nås på EU-plan. Dette forslag strømliner de nuværende regler i forordning (EU) nr. 604/2013 og har til formål at sikre en korrekt anvendelse af disse regler, hvilket vil begrænse tredjelandsstatsborgeres ulovlige bevægelser mellem medlemsstaterne, som i sagens natur er grænseoverskridende. Reglerne suppleres med en ny solidaritetsmekanisme med henblik på at indføre et system til håndtering af situationer, hvor medlemsstaterne står over for et migrationspres. Denne tilgang omfatter også solidaritetsforanstaltninger i forbindelse med personer, der ankommer efter eftersøgnings- og redningsoperationer, med henblik på at yde støtte til de medlemsstater, der er konfronteret med de udfordringer, der er forbundet med sådanne ankomster. Det kræver en indsats på EU-plan at nå disse mål, da de i sagens natur er grænseoverskridende. Det er klart, at den enkelte medlemsstats indsats ikke i tilfredsstillende grad kan opfylde behovet for en fælles EU-tilgang til et fælles problem. 2.5.Proportionalitetsprincippet I overensstemmelse med proportionalitetsprincippet som fastsat i artikel 5 i traktaten om Den Europæiske Union går denne forordning ikke videre, end hvad der er nødvendigt for at nå sine mål. Med hensyn til den samlede tilgang baseret på en fælles ramme fastlægger denne forordning de centrale principper for en sådan tilgang understøttet af en overvågnings- og forvaltningsstruktur, som er nødvendig for at sikre dens gennemførelse. Gennem principperne om integreret politisk beslutningstagning og principperne om solidaritet og en rimelig ansvarsfordeling har medlemsstaterne en fælles interesse i at sikre en sammenhængende gennemførelse af migrationsstyringen på EU-plan. Bestemmelserne går ikke ud over, hvad der er nødvendigt for at nå målet om på effektiv vis at afhjælpe situationen. Med hensyn til strømlining af reglerne for afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for at behandle en ansøgning om international beskyttelse, er de foreslåede ændringer begrænset til det, der er nødvendigt for at sikre, at systemet kan fungere effektivt, både hvad angår hurtig adgang for ansøgere til proceduren for tildeling af international beskyttelse og medlemsstaternes administrationers kapacitet til at anvende systemet. Hvad angår indførelsen af en ny solidaritetsmekanisme giver forordning (EU) nr. 604/2013 ikke i sin nuværende form redskaber til håndtering af situationer, hvor medlemsstaterne står over for et migrationspres. Desuden tager forordningen i sin nuværende form ikke højde for den særlige situation, der opstår som følge af ankomster efter eftersøgnings- og redningsoperationer. De bestemmelser om solidaritet, der indføres med forslaget, har til formål at afhjælpe denne mangel. Bestemmelserne går ikke ud over, hvad der er nødvendigt for at nå målet om på effektiv vis at afhjælpe situationen. 2.6.Valg af retsakt I betragtning af at den eksisterende Dublinmekanisme blev indført ved en forordning, anvendes samme retlige instrument til at indføre en samlet tilgang baseret på en fælles ramme for effektiv migrationsstyring, som strømliner Dublinmekanismen og supplerer den med en solidaritetsmekanisme. 3.RESULTATER AF EFTERFØLGENDE EVALUERINGER, HØRINGER AF INTERESSEREDE PARTER OG KONSEKVENSANALYSER Indsamling af viden om gennemførelse og anvendelse af gældende lovgivning 3.1.Evidensbaseret politikudformning Kommissionen har foretaget en analyse af situationen, og de detaljerede resultater heraf er indeholdt i det arbejdsdokument, der ledsager den nye pagt om migration og asyl og dens lovgivningsmæssige og ikkelovgivningsmæssige forslag. I analysen fremhæves den seneste udvikling inden for migrationsstyring, og det understreges, at en genoptagning af reformen af systemet til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for at behandle en ansøgning om international beskyttelse, og en ny måde at fordele byrderne på er centrale elementer i en ny start. I analysen fremhæves det, at selv om antallet af irregulære migranter, der ankommer til Unionen, er faldet drastisk med 92 % siden krisens højdepunkt i 2015, er der stadig en række strukturelle udfordringer, som sætter medlemsstaternes asyl-, modtagelses- og tilbagesendelsessystemer under pres. Eksempelvis har en stigende andel af ansøgere om international beskyttelse ikke et reelt krav herpå og vil sandsynligvis ikke få beskyttelse i EU, hvilket skaber en større administrativ byrder og forsinkelser med hensyn til at yde beskyttelse af de personer, der har et reelt behov herfor, samt et vedvarende fænomen med migranter, der bevæger sig videre inden for EU. Derudover skal udfordringerne for medlemsstaternes myndigheder med hensyn til at garantere sikkerheden for ansøgerne og medarbejderne under covid-19-krisen, også tages i betragtning. Mens antallet af personer, der ankommer på irregulær vis, er faldet med tiden, er andelen af migranter, der ankommer fra lande med en anerkendelsesprocent på under 20 %, steget fra 13 % i 2015 til 55 % i 2018. Samtidig har er andelen af komplekse sager også steget. Disse er mere ressourcekrævende at behandle, idet ankomsten af tredjelandsstatsborgere med klare internationale beskyttelsesbehov i 2015-2016 er blevet delvist erstattet af blandede indrejser af personer af nationaliteter med mere varierende anerkendelsesprocenter. Til trods for et fald i antallet af personer, der ankommer til EU på irregulær vis, er antallet af ansøgninger om international beskyttelse fortsat med at stige og er nu fire gange så stort som antallet af ankomster. Denne tendens tyder på, at der ikke ansøges i den første indrejsemedlemsstat, at den samme person indgiver flere ansøgninger om international beskyttelse inden for EU, og at der er behov for en reform af det nuværende Dublinsystem. Endelig er der fortsat udfordringer i forbindelse med ilandsætninger efter eftersøgnings- og redningsaktioner. I 2019 var halvdelen af alle personer, der ankom på irregulær vis ad søvejen, blevet sat i land efter eftersøgnings- og redningsaktioner, hvilket særligt belastede visse medlemsstater udelukkende på grund af deres geografiske beliggenhed. I analysen redegøres der yderligere for, at tredjelandsstatsborgere, hvis ansøgning om international beskyttelse afvises, årligt udgør ca. 370 000 personer i EU, og at disse skal ledes over i tilbagesendelsesproceduren. Ifølge de statistikker, som Kommissionen råder over, svarer dette til ca. 80 % af det samlede antal afgørelser om tilbagesendelse, der træffes om året. Den stigende andel af ansøgere om international beskyttelse, der sandsynligvis ikke vil få en sådan beskyttelse i EU, medfører en øget byrde med hensyn til ikke blot at behandle ansøgningerne, men også at tilbagesende irregulære migranter, der aldrig har ansøgt om international beskyttelse, eller hvis ansøgninger er blevet afvist, herunder som åbenbart grundløse eller uantagelige. Det har naturligvis også indflydelse på, hvor hurtigt dem, der har et reelt behov for international beskyttelse, tildeles denne status. I analysen fremhæves det, at der er væsentlige strukturelle svagheder og mangler i udformningen og gennemførelsen af den europæiske asyl- og migrationspolitik. Medlemsstaternes asyl- og tilbagesendelsessystemer er i det store hele stadig ikke harmoniserede, hvilket skaber forskelle i beskyttelsesstandarderne, ineffektivitet i procedurerne og tilskynder til, at migranter bevæger sig ulovligt i EU for at opnå bedre modtagelsesforhold og fremtidsudsigter for deres ophold med uønskede virkninger for Schengenområdet. Migrationsstyring kan betragtes ud fra forskellige politikområder, der hver har sit fokus og sine aktører. Inden for hvert politikområde søger man at håndtere individuelle udfordringer uden at tage i betragtning, hvordan det påvirker den overordnede ramme for migrationsstyring, og hvordan det passer ind i den omfattende ramme, der er nødvendig for at kunne drage fordel af et velforvaltet system. Samlet set anerkendes det, at der mangler en integreret politisk beslutningstagning, der samler de forskellige politikker i en sammenhængende helhed. I analysen fremhæves det endvidere, at manglen på et holdbart system, der fungerer for alle medlemsstater, har konsekvenser for muligheden for umiddelbart og reelt at kunne reagere på eksterne faktorer. Navnlig findes der ikke en struktureret solidaritetsmekanisme i det nuværende Dublinsystem eller i det fælles europæiske asylsystem generelt, selv om presset på de enkelte medlemsstater kan variere meget og skifte pludseligt og på en uforudsigelig måde.

Endvidere forringes effektiviteten af hele migrationsstyringssystemet af manglen på en sammenhængende EU-tilgang til forbindelsen mellem et ophør af lovligt ophold som følge af afslag på asyl og indledningen af tilbagesendelsesprocedurer, herunder tilbagetagelse i tredjelande. Desuden rådes der ikke over tilstrækkelige data, eller de er for upålidelige, eller datakilderne udnyttes ikke nok, til at der kan dannes et fuldstændigt billede. De kvantitative data, som medlemsstaterne forelagde i januar 2020 vedrørende intensiteten af ulovlige bevægelser konstateret i deres respektive lande var begrænsede og pegede for nitten medlemsstaters vedkommende i stedet på antallet af modtagne ansøgninger om international beskyttelse samt i nogle tilfælde på antallet af indkommende/udgående anmodninger om overførsel inden for rammerne af Dublinforordningen. Disse udfordringer kan kun løses ved at gøre EU's asyl- og migrationssystem mere effektivt, omfattende og stabilt ved at betragte EU's migrationsstyring som en række sammenflettede politikker baseret på integreret politisk beslutningstagning og regler, hvor effektiviteten og manglerne i hver enkelt del påvirker systemet som helhed. Analysen indikerer desuden, at der er behov for et bredere solidaritetskoncept. Dette solidaritetskoncept bør være bindende, for at der kan reageres forudsigeligt og effektivt på de foranderlige forhold med en stigende andel af blandede migrationsstrømme til Unionen, og for at der kan sikres en rimelig ansvarsfordeling i overensstemmelse med traktaten. Støtte fra en medlemsstat til en anden er nødvendig ikke blot i form af omfordeling af ansøgere, der ikke er underlagt grænseproceduren, men også i visse tilfælde andre grupper, som for eksempel ansøgere, der er underlagt grænseproceduren og samtidig nyder international beskyttelse. Medlemsstaterne bør også have mulighed for at drage fordel af solidariteten på tilbagesendelsesområdet for bedre at kunne håndtere den stigende andel af blandede migrationsstrømme. Dokumentationen tyder endvidere på, at solidaritet mellem medlemsstaterne i form af bidrag til kapacitetsopbygning og andre støtteområder har vist sig at være effektiv med hensyn til at bistå en medlemsstat, der er udsat for migrationspres. Erfaringerne fra tidligere og igangværende solidaritetsordninger viser, at der også konstant bør være solidaritet i forbindelse med ilandsætninger efter eftersøgnings- og redningsaktioner. Det understreges også, at migrationspres skyldes forskellige faktorer og bør evalueres ud fra en række kriterier, som rækker ud over asylområdet til migrationssituationen i medlemsstaterne og i EU som helhed (en holistisk kvalitativ vurdering). Det har også vist sig effektivt i visse tilfælde at yde støtte med henblik på sikre bedre fungerende asyl-, modtagelses- og tilbagesendelsessystemer samt grænseforvaltning. Medlemsstaternes gensidige støtte og støtte på EU-plan til forbedring og styrkelse af forbindelserne med visse tredjelande, navnlig med hensyn til tilbagetagelse, kan også i visse tilfælde være en hjælp for visse medlemsstater. Endelig fremhæves det i analysen, at der er behov for forenklede og mere effektive regler for proceduren for afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse. De udfordringer, der er forbundet med det nuværende Dublinsystems regler om ansvar, imødegås ved hjælp af en række foranstaltninger i det nye forslag. Nogle af foranstaltningerne blev allerede foreslået i 2016, mens andre er baseret på de nuværende Dublinregler. Medlemsstaternes ansvar med hensyn til migration bør også tilpasses for at tage hensyn til den nye situation og fordeles ligeligt i lyset af den bredere ramme for migrationsstyring. Det er nødvendigt med fælles regler for håndteringen af blandede migrationsstrømme enten ved ankomsten, eller når tredjelandsstatsborgere, der har undgået kontrollen ved de ydre grænser, pågribes inde i landet, for at fastslå migranternes identitet samt for at foretage helbredstjek og sikkerhedskontrol på grundlag af den praksis, der allerede er udviklet i forbindelse med hotspottilgangen. Der bør ydes yderligere og omfattende støtte fra EU's agenturer og ved hjælp af EU-midler både for at hjælpe medlemsstaterne med at yde de nødvendige solidaritetsbidrag og for at forvalte deres forskellige ansvar med hensyn til migrationsstrømme. 3.2.Efterfølgende evalueringer/kvalitetskontrol af gældende lovgivning I overensstemmelse med sit tilsagn i den europæiske dagsorden for migration bebudede Kommissionen en ekstern undersøgelse af evalueringen af Dublinsystemet i 2016. Ved evalueringen blev Dublin III-forordningens virkningsfuldhed, effektivitet, relevans, konsistens og merværdi på EU-plan vurderet. Det blev undersøgt, i hvilket omfang man ved hjælp af forordningen nåede målene heri, og der blev set nærmere på EU's bredere politiske behov og målgruppens behov. Evalueringen omfattede en grundig undersøgelse af den praktiske gennemførelse af Dublin III-forordningen i medlemsstaterne. De vigtigste resultater er sammenfattet nedenfor og beskrives nærmere i det arbejdsdokument, der ledsager den nye pagt og dens forslag. Derudover anmodede Europa-Parlamentet i februar 2020 Det Europæiske Råd for Flygtninge og Personer i Eksil (ECRE) om at foretage en undersøgelse af anvendelsen af Dublinforordningen om international beskyttelse. Dublin III-forordningens relevans Systemet til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, er en hjørnesten i EU's asylregler, og dets mål er stadig relevante. Det er vigtigt med et EU-instrument for at fastsætte kriterier og en mekanisme for at afgøre, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for at behandle en ansøgning, så længe der findes særskilte nationale asylsystemer inden for EU. Uden dette ville medlemsstaterne være afhængige af ad hoc-aftaler, som det var tilfældet, før Dublinsystemet blev indført, hvilket ville gøre det meget svært at afgøre, hvilken medlemsstat der har ansvaret for at behandle en asylansøgning. I evalueringen blev det konkluderet, at ingen nationale eller bilaterale instrumenter samlet set kunne give samme virkning, men ville kunne medføre, at ansøgninger om international beskyttelse ikke ville blive behandlet, fordi de faldt ned mellem de nationale jurisdiktioner. Holdningerne var blandede hvad angår de faktiske virkninger af forordningen, som skulle sikre hurtig adgang til asylprocedurerne for ansøgerne og føre til en langsigtet strategi for at modvirke, at ansøgerne indgiver flere ansøgninger. Det ville gøre asylsystemet mere effektivt, idet misbrug forhindres, og mindske de samlede omkostninger. Europa-Parlamentets seneste undersøgelse bekræfter også behovet for et system, hvor en medlemsstat er ansvarlig for at behandle en ansøgning om international beskyttelse på grundlag af fælles kriterier og hertil relaterede beviskrav på trods af de nuværende svagheder. Gennemførelse af forordningen Det største problem, der blev fremhævet i den af Kommissionen bebudede eksterne undersøgelse, og som også er blevet bekræftet af medlemsstaterne og interessenterne i forbindelse med de høringer, der er gennemført, siden Kommissionen vedtog sit forslag i 2016, er manglen på en konsekvent og korrekt gennemførelse på tværs af medlemsstaterne. Det blev desuden konkluderet, at Dublin III-forordningen havde en række mangler, som gjorde det sværere at nå hovedmålene. I kriteriernes rækkefølge i Dublin III-forordningen tages der ikke hensyn til de faktiske forhold, som medlemsstaternes migrationssystemer står over for, og der sigtes ikke mod at afbalancere indsatsen. Metoden til at afgøre, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, forsinker adgangen til asylproceduren. I det nuværende system kan ansøgere vente i op til 10 måneder (ved anmodninger om tilbagetagelse) eller 11 måneder (ved anmodninger om overtagelse), inden proceduren for behandling af en ansøgning om international beskyttelse indledes. Det hindrer opnåelsen af systemets mål om at sikre ansøgere hurtig adgang til asylproceduren. Desuden er det fortsat et almindeligt problem i EU, at ansøgere indgiver flere ansøgninger om international beskyttelse. I 2019 havde 32 % af ansøgerne allerede indgivet ansøgninger i andre medlemsstater. Det tyder på, at forordningen kun har haft begrænset eller ingen virkning med hensyn til at nå målet om at forhindre, at ansøgere indgiver flere ansøgninger, og derved reducere ulovlige bevægelser. Det står også klart, at Dublin III-forordningen ikke er udformet til at håndtere situationer med migrationspres eller sikre en rimelig ansvarsfordeling mellem medlemsstaterne. Forordningen tager heller ikke hensyn til situationen med styring af blandede migrationsstrømme og det deraf følgende pres på medlemsstaternes migrationssystemer. 3.3.Høringer af interesserede parter Den store politiske opmærksomhed, som migration har været genstand for i de seneste år, og forhandlingerne om 2016-forslagene har betydet, at der allerede har været en omfattende og nuanceret debat om de spørgsmål, der omhandles i denne forordning. Desuden har Kommissionen ved en række lejligheder hørt Europa-Parlamentet, medlemsstaterne og interessenter med henblik på at indhente synspunkter om den nye pagt om migration og asyl. Der er blevet lagt særlig vægt på samarbejdet med Europa-Parlamentet, som gentagne gange har givet udtryk for, at det er vigtigt med en helhedsorienteret tilgang til en stabil asyl- og migrationspolitik. Behovet for en helhedsorienteret tilgang til migration er også blevet fremhævet i de holdningsdokumenter, som flere politiske grupper i Europa-Parlamentet har fremlagt, og der er blevet opfordret til en hurtig afslutning af behandlingen af forslagene vedrørende migration og asyl. Europa-Parlamentet har givet udtryk for, at en helhedsorienteret tilgang til migration bør tage hensyn til EU's eksterne dimension, evnen til at håndtere de grundlæggende årsager til migration og udvikle nye partnerskaber med tredjelande og en stabil eftersøgnings- og redningsmekanisme samt støtte genbosættelser, lovlige adgangsveje og integrationsforanstaltninger.

Europa-Parlamentet har også opfordret til et system med solidaritetspligt, der omfatter omfordeling og behovet for langsigtede løsninger og en stærk solidaritet hvad angår asylforanstaltninger. Dette er også blevet bragt på banen i forbindelse med coronapandemien med henblik på at undgå humanitære kriser. Under forberedelsen af den nye pagt om migration og asyl og forud for dens offentliggørelse har Kommissionen løbende haft drøftelser med alle medlemsstaterne. Medlemsstaterne er klar over behovet for at gøre fremskridt med hensyn til at afhjælpe svaghederne i det nuværende system, behovet for et nyt system med en retfærdig ansvarsfordeling, hvor alle medlemsstaterne er forpligtede til at bidrage, behovet for en stærk grænsebeskyttelse samt betydningen af den eksterne dimension af migration og forbedrede tilbagesendelser. Kommissionens hensigt om at finde nye solidaritetsformer, f.eks. ved hjælp af overtagelser af tilbagesendelser, blev generelt hilst velkommen i høringsfasen. Sideløbende har det rumænske, det finske, det kroatiske og det tyske formandskab afholdt både strategiske og tekniske udvekslinger om fremtiden for forskellige aspekter af migrationspolitikken, hvor disse punkter er blevet fremhævet yderligere. Inden for rammerne af flere rådsfora afholdt under det finske formandskab, blandt andre Tammerfors 2.0-konferencen, som blev afholdt den 24.-25. oktober 2019 i Helsinki, og Salzburgforummet, som blev afholdt i Wien den 6.-7. november 2019, har medlemsstaterne hilst Kommissionens hensigt om at genoptage Dublinreformen for at finde nye solidaritetsformer, som alle medlemsstater kan yde relevante bidrag til, velkommen. Medlemsstaterne har understreget, at solidaritetsforanstaltninger bør gå hånd i hånd med foranstaltninger vedrørende ansvar. Medlemsstaterne har også fremhævet, at der er et presserende behov for at bekæmpe ulovlige bevægelser inden for EU samt for at håndhæve tilbagesendelser af personer, der ikke har behov for international beskyttelse. Kommissionen har også taget hensyn til mange anbefalinger fra de nationale og lokale myndigheder, ikkestatslige og internationale organisationer såsom De Forenede Nationers Højkommissariat for Flygtninge (UNHCR) og Den Internationale Organisation for Migration (IOM), tænketanke og forskerverdenen om, hvordan man kan forestille sig en ny start og en håndtering af de aktuelle migrationsudfordringer i overensstemmelse med menneskerettighedsstandarderne. Ifølge anbefalingerne bør man ved at puste nyt liv i reformen revidere visse regler for afgørelse af ansvar og indføre en mekanisme for solidaritetspligt, herunder for personer der sættes i land efter en eftersøgnings- og redningsaktion. De ikkestatslige organisationer er også fortalere for en fælles ansvarsforståelse mellem medlemsstaterne og har opfordret til, at de reviderede Dublinregler skal omfatte en mere permanent omfordelingsmekanisme. Kommissionen har også taget interessenternes synspunkter vedrørende behovet for en samlet tilgang til migrationsstyring gennem en helhedsorienteret tilgang til migration og asyl i betragtning. De hørte interessenter har givet udtryk for, hvordan de mener, man kan udarbejde et nyt princip om solidaritet og en rimelig ansvarsfordeling, og har generelt udtrykt tilfredshed med, at Kommissionen har til hensigt at genoptage reformen af Dublinforordningen med henblik på at finde nye solidaritetsformer. Kommissær Ylva Johansson har også ved flere lejligheder gennemført målrettede høringer af civilsamfundsorganisationer, relevante lokale ikkestatslige organisationer i medlemsstaterne samt arbejdsmarkedets parter og økonomiske interesseorganisationer. I disse høringer fokuserede anbefalingerne særligt på en fælles tilgang til børnespecifikke standarder efter meddelelsen fra 2017 om migrantbørn og behovet for at udvikle et retfærdigt system, der sikrer, at de grundlæggende rettigheder overholdes. Kommissionen har også taget hensyn til Det Europæiske Migrationsnetværks bidrag og de undersøgelser, netværket har iværksat, og som i de seneste år har resulteret i flere specialiserede undersøgelser og ad hoc-forespørgsler. 3.4.Grundlæggende rettigheder Forslaget er fuldt foreneligt med EU's grundlæggende rettigheder og generelle principper samt folkeretten. Navnlig vil en bedre informering af asylansøgerne om anvendelsen af denne forordning og deres rettigheder og forpligtelser i medfør af den på den ene side sætte dem i stand til at forsvare deres rettigheder og på den anden side være med til at mindske omfanget af ulovlige bevægelser, da asylansøgerne i højere grad vil være tilbøjelige til at overholde systemet. Effektiviteten af retten til domstolsprøvelse vil blive øget, idet klageomfanget præciseres, og der fastsættes et mål om, at domstolene eller domstolslignende organer træffer afgørelse inden for en harmoniseret frist. Der skal træffes afgørelse om en anmodning om opsættende virkning inden for en harmoniseret frist. Retten til frihed og fri bevægelighed vil blive styrket ved at afkorte fristerne for, hvor lang tid en person kan frihedsberøves i det ekstraordinære tilfælde, der er fastsat i forordningen, og kun hvis dette er i overensstemmelse med nødvendighedsprincippet og proportionalitetsprincippet. Respekten for privatliv og familieliv vil blive styrket, navnlig ved at udvide forordningens anvendelsesområde, så det omfatter både søskende og familie, der er dannet i transitlande. Uledsagede mindreåriges rettigheder vil også blive styrket ved bedre anvendelse af princippet om, at det er barnets tarv, der kommer i første række, og ved at fastsætte en mekanisme til at afgøre, hvad der er i barnets tarv i alle situationer, der indebærer overførsel af en mindreårig. Fristen for fremsendelse af en anmodning om overtagelse tilpasses også for at tage hensyn til kompleksiteten af sager, der vedrører opsporing af familiemedlemmer og familiesammenføring. Reglerne om dokumentation strømlines for at sikre en hurtig afgørelse af ansvaret og styrke retten til familiens enhed yderligere. På samme måde vil det altid være nødvendigt at prioritere omfordelingen af uledsagede mindreårige, og medlemsstaterne vil få et større økonomisk incitament i denne henseende i form af et bidrag. For at forhindre ulovlige bevægelser begrænser forslaget retten til materielle modtagelsesforhold i den medlemsstat, hvor ansøgeren skal være til stede, med undtagelse af alle medlemsstaters forpligtelse til at sikre en levestandard i overensstemmelse med EU-retten, herunder EU's charter, og internationale forpligtelser. 4.VIRKNINGER FOR BUDGETTET De samlede finansielle ressourcer, der er nødvendige for at understøtte gennemførelsen af forslaget, beløber sig til 1 113,5 mio. EUR i perioden 2021-2027. Dette vil dække driftsomkostningerne, herunder overførselsomkostningerne i form af faste beløb for overførsler i henhold til den foreslåede forordning og overførsler i forbindelse med omfordeling inden for rammerne af solidaritetsbestemmelserne vedrørende omfordeling af ansøgere om international beskyttelse, personer med international beskyttelse og tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold. Der er planlagt større finansielle incitamenter til omfordeling af uledsagede mindreårige. De finansielle behov er forenelige med den nuværende flerårige finansielle ramme og omfatter anvendelse af særlige instrumenter som anført i Rådets forordning (EU, Euratom) nr. 1311/2013. 5.NÆRMERE REDEGØRELSE FOR DE ENKELTE BESTEMMELSER I FORSLAGET I forordningen fastsættes en fælles ramme, der tager sigte på at anerkende, at det ikke er de enkelte medlemsstater alene, men Unionen som helhed, der skal klare udfordringen med, at migranter indrejser ulovligt i Unionen. Forordningen bidrager til den samlede tilgang ved at fremme en integreret politisk beslutningstagning inden for sit anvendelsesområde.

I forslaget bevares forbindelsen mellem medlemsstaternes ansvar på asylområdet og opfyldelsen af deres forpligtelser til at beskytte den ydre grænse under hensyntagen til internationale forpligtelser om at udføre eftersøgnings- og redningsoperationer, dog med visse undtagelser med henblik på at beskytte familielivet og børns tarv. De nuværende kriterier for afgørelse af ansvar opretholdes i det væsentlige, men der foreslås målrettede ændringer, navnlig for at styrke familiens enhed ved at udvide definitionen af familiemedlem, præcisere medlemsstatens ansvar efter eftersøgnings- og redningsaktioner og indføre et nyt kriterium vedrørende besiddelse af uddannelsesbeviser. De væsentligste ændringer har til formål på den ene side at forbedre systemets effektivitet, navnlig ved at styrke en given medlemsstats ansvar for at behandle en ansøgning om international beskyttelse, når det først er afgjort, at det er den pågældende medlemsstat, der har ansvaret herfor. På den anden side har ændringerne til formål at begrænse ulovlige bevægelser, navnlig ved at fjerne visse regler om, at ansvaret kan ophøre eller overdrages fra en medlemsstat til en anden. Systemet suppleres med en ny tilgang til solidaritet baseret på en ramme, der giver mulighed for en tidstro vurdering af situationen i medlemsstaterne og i EU. Derudover fastsættes der proceduremæssige regler for at lette omfordelingen og overtagelsen af tilbagesendelser som et middel til at yde solidaritet. 5.1.Fastlæggelse af en fælles ramme baseret på en samlet tilgang til migrationsstyring Med henblik på gennemførelsen af den fælles ramme fastsættes der i forslaget en række principper, der skal fungere som retningslinjer for gennemførelsen af migrationsstyringen, herunder behovet for integreret politisk beslutningstagning og for at sikre princippet om solidaritet og rimelig ansvarsfordeling. Der fastsættes en forvaltningsstruktur, hvor medlemsstaterne indfører nationale strategier for gennemførelsen af rammen, herunder beredskabsplanlægning for at forhindre, at der opstår et migrationspres, og overvågning af de grundlæggende rettigheder. Disse strategier vil bidrage til en ny europæisk strategi for gennemførelsen af de forskellige elementer, der indgår i den samlede tilgang, og udstikke den strategiske tilgang til migrationsstyring på EU-plan og derved muliggøre et fremadrettet perspektiv på de risici og muligheder, der er forbundet med migrationsstyring, og hvordan de bedst håndteres. Kommissionen vil hvert år offentliggøre en rapport om migrationsstyring, som vil omfatte en kortsigtet prognose for udviklingen i migrationssituationen og give mulighed for at reagere rettidigt på migrationstendenser og overvågningsrammens resultater. Rammen vil blive suppleret med et system med regelmæssig overvågning af migrationssituationen ved hjælp af situationsrapporter fra Kommissionen. Dette arbejde vil blive støttet af aktiviteterne under planen for beredskab og krisestyring på migrationsområdet, navnlig af de overvågnings- og rapporteringsaktiviteter, planen omfatter. 5.2.Solidaritetsmekanisme ·Solidaritetsforanstaltninger, som medlemsstaterne vil være forpligtede til at yde i forbindelse med migrationspres Der indføres en ny mekanisme, der skal sikre solidaritet med henblik på at håndtere migrationspresset. Solidaritetsmekanismen er fleksibel i sin udformning, således at den kan anvendes i situationer med forskellige forhold og migrationsstrømme. De solidaritetsbidrag, som medlemsstaterne vil være forpligtet til at yde, består af enten omfordeling eller overtagelse af tilbagesendelser, og der er også mulighed for at bidrage til foranstaltninger, der har til formål at styrke medlemsstaternes kapacitet hvad angår asyl, modtagelse og tilbagesendelse og den eksterne dimension. Medlemsstaterne vil være forpligtet til at bidrage gennem en andel, der beregnes på grundlag af en fordelingsnøgle baseret på 50 % af BNP og 50 % af befolkningen. Den solidaritetsmodtagende medlemsstats andel skal medtages i fordelingsnøglen for at sikre, at alle medlemsstaterne gennemfører princippet om rimelig ansvarsfordeling. Omfordeling Det foreslåede anvendelsesområde for omfordeling omfatter ansøgere om international beskyttelse, der ikke er omfattet af grænseproceduren, jf. forordning (EU) XXX/XXX [forordningen om asylprocedurer]. Enhver meningsfuld forbindelse mellem den person, der skal omfordeles, og den medlemsstat, hvortil der sker omfordeling, er medtaget som et proceduremæssigt element. I tilfælde af migrationspres vil omfordelingen også omfatte personer, der nyder international beskyttelse, i op til tre år fra det tidspunkt, hvor de blev tildelt international beskyttelse. Overtagelse af tilbagesendelser Den foreslåede forordning giver medlemsstaterne mulighed for at vælge at yde solidaritetsbidrag i form af overtagelse af tilbagesendelser. Ved overtagelse af en tilbagesendelse forpligter en medlemsstat sig til at støtte en anden medlemsstat, der er udsat for migrationspres, ved i tæt samarbejde at gennemføre de aktiviteter, der skal til for at tilbagesende individuelt identificerede tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold fra området for en medlemsstat, der får gavn af en obligatorisk solidaritetsforanstaltning. Med henblik herpå vil den medlemsstat, der overtager tilbagesendelsen, f.eks. yde rådgivning om tilbagesendelse og reintegration af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold, bistå i forbindelse med frivillig tilbagevenden og reintegration af irregulære migranter under anvendelse af sine egne programmer og ressourcer samt lede eller støtte den politiske dialog med tredjelande med henblik på at lette tilbagetagelsen af irregulære migranter, der befinder sig på den solidaritetsmodtagende medlemsstats område, og sørge for udstedelse af et gyldigt rejsedokument. Hvis disse bestræbelser efter otte måneder viser sig at være forgæves, overfører den medlemsstat, der har overtaget tilbagesendelsen, den pågældende person og fortsætter bestræbelserne på at tilbagesende vedkommende i overensstemmelse med direktiv 2008/115/EF om tilbagesendelse. De aktiviteter, der er omfattet af overtagelse af tilbagesendelser, supplerer de aktiviteter, som udføres af Det Europæiske Agentur for Grænse- og Kystbevogtning, og omfatter navnlig aktiviteter, som agenturet ikke kan gennemføre i kraft af sit mandat (f.eks. at tilbyde den ansvarsoverdragende medlemsstat diplomatisk støtte i forbindelserne med tredjelande). Hvis en medlemsstat oplyser, at den er villig til at overtage tilbagesendelser, skal den også oplyse nationaliteten på de tredjelandsstatsborgere, den er villig til at overtage tilbagesendelser af; dette skal sikre, at overtagelser af tilbagesendelser anvendes til at tilbagesende tredjelandsstatsborgere, som den pågældende medlemsstater kan tilføre merværdi til. ·Solidaritetsforanstaltninger efter ilandsætninger fra eftersøgnings- og redningsaktioner Den årlige rapport om migrationsstyring vil indeholde de kortsigtede prognoser, der forventes for alle ruter efter ilandsætninger efter eftersøgnings- og redningsaktioner, og omhandle den solidaritetsrespons, der vil være nødvendig for at afhjælpe behovet i de medlemsstater, hvori der foretages ilandsætninger, i forbindelse med både omfordeling af ansøgere, der ikke er omfattet af grænseproceduren, og medlemsstaternes kapacitetsbehov. Rapporten vil også angive de enkelte medlemsstaters andel af de påkrævede solidaritetsforanstaltninger og det samlede antal tredjelandsstatsborgere, der er omfattet af foranstaltningerne. Andre medlemsstater oplyser derefter, hvilken type solidaritetsforanstaltning de agter at træffe, enten ved omfordeling af ansøgere eller foranstaltninger med hensyn til kapacitetsstyrkelse eller den eksterne dimension. Hvis medlemsstaternes bidrag er tilstrækkelige, vedtager Kommissionen en gennemførelsesretsakt, hvorved der oprettes en solidaritetspulje med det formål at yde støtte til at imødegå de udfordringer, som de medlemsstater, hvori der foretages ilandsætninger, står over for. Hvis medlemsstaternes angivelser ikke er tilstrækkelige til at afhjælpe de behov, der er påpeget i rapporten om migrationsstyring, vedtager Kommissionen en gennemførelsesretsakt, hvori de enkelte medlemsstaters andel fastsættes i overensstemmelse med fordelingsnøglen for omfordeling. Hvis medlemsstaterne har oplyst, at de agter at træffe foranstaltninger med hensyn til kapacitet eller den eksterne dimension, fastsætter Kommissionen disse foranstaltninger i gennemførelsesretsakten. Hvis medlemsstaternes oplysninger om at træffe foranstaltninger med hensyn til kapacitet eller den eksterne dimension udgør mere end 30 % af det antal personer, der skal omfordeles, sørger Kommissionen imidlertid for, at medlemsstaterne bidrager til omfordelingen med halvdelen af deres andel. I disse tilfælde kan medlemsstaterne også vælge at bidrage ved hjælp af overtagelse af tilbagesendelser. Kommissionen vil i løbet af det året, hvor ilandsætningerne finder sted, benytte puljen og udarbejde lister med henblik på fordeling af de personer, der skal omfordeles til de bidragende medlemsstater, for hver ilandsætning eller gruppe af ilandsætninger. Hvis der er risiko for, at solidaritetspuljerne ikke er tilstrækkelige på grund af et stigende antal ilandsætninger, vil Kommissionen ændre gennemførelsesretsakten og således øge mængden af planlagte foranstaltninger til omfordeling for den eller de pågældende solidaritetsmodtagende medlemsstater, som bør begrænses til 50 % af det antal, der er fastsat i gennemførelsesretsakterne. Hvis en medlemsstat, hvori der foretages ilandsætninger, risikerer at blive udsat for migrationspres, kan dens solidaritetspulje desuden anvendes til hurtigt at omfordele personer, indtil gennemførelsesretsakterne til håndtering af sådanne situationer med migrationspres vedtages. Puljer for andre medlemsstater hvori der foretages ilandsætninger, kan også anvendes til dette formål, så længe dette ikke risikerer at hæmme anvendelsen af deres puljers. Hvis det i rapporten om migrationsstyring konstateres, at en medlemsstat har særlige udfordringer som følge af tilstedeværelsen på sit område af tredjelandsstatsborgere, der er ansøgere om international beskyttelse og er sårbare, kan solidaritetspuljen også anvendes til hurtigt at omfordele disse personer, uanset hvordan de har passeret de ydre grænser.

Solidaritetspligt i forbindelse med migrationspres Vurdering af migrationspres og solidaritetsrespons Hvis en medlemsstat har meddelt Kommissionen, at den er eller risikerer at blive udsat for migrationspres som følge af et stort antal indkommende antal personer, også hvis disse personer ankommer som følge af eftersøgnings- og redningsaktioner, vil Kommissionen foretage en vurdering under hensyntagen til den særlige situation i medlemsstaten på grundlag af en række kriterier og de foreliggende oplysninger, herunder oplysninger der er indsamlet i forbindelse med planen for beredskab og krisestyring på migrationsområdet. Hvis det i vurderingen fastslås, at en medlemsstat er udsat for migrationspres, vil medlemsstatens overordnede behov, og hvilke foranstaltninger der er nødvendige for at rette op på situationen, også blive afdækket, og alle de andre medlemsstater vil skulle bidrage ved hjælp af foranstaltninger til omfordeling eller overtagelse af tilbagesendelser eller en kombination af sådanne foranstaltninger. Hvis en medlemsstat selv er en solidaritetsmodtagende medlemsstat, er den ikke forpligtet til at bidrage til solidaritet. Medlemsstaterne skal oplyse, hvilken type bidrag de vil yde i deres solidaritetsresponsplaner, som sendes til Kommissionen. Hvis rapporten om migrationspres viser, at der er behov for andre solidaritetsforanstaltninger med henblik på at styrke kapaciteten på området for asyl, modtagelse eller tilbagesendelse eller for foranstaltninger i forbindelse med den eksterne dimension med henblik på at imødegå migrationsstrømme, kan de bidragende medlemsstater desuden anføre sådanne foranstaltninger i deres solidaritetsresponsplaner i stedet for omfordeling eller overtagelse af tilbagesendelser. Disse foranstaltninger kan være udformet forskelligt, fra hjælp til oprettelse af forbedret modtagelseskapacitet, herunder infrastruktur eller andre systemer, til forbedring af modtagelsesforholdene for asylansøgere. De kan også omfatte finansiering til håndtering af asyl- og migrationssituationen i et specifikt tredjeland, der særligt genererer migrationsstrømme til en medlemsstat. På tilbagesendelsesområdet kan foranstaltningerne f.eks. omfatte finansiel eller anden bistand med fokus på infrastruktur og faciliteter, der kan være nødvendige for at forbedre håndhævelsen af tilbagesendelser, eller levering af materiel eller transportmidler til gennemførelse af operationer. Hvis Kommissionen vurderer, at foranstaltningerne står i et rimeligt forhold til en medlemsstats andel og er i overensstemmelse med de mål, der er fastsat i Asyl- og Migrationsfonden, vil disse bidrag blive specificeret i gennemførelsesretsakten. Hvis medlemsstaternes oplysninger om foranstaltninger med hensyn til kapacitet eller den eksterne dimension udgør mere end 30 % af det antal personer, der skal omfordeles, eller som er omfattet af overtagelser af tilbagesendelser, sørger Kommissionen imidlertid for, at medlemsstaterne bidrager til disse foranstaltninger med halvdelen af deres andel. En medlemsstat kan også anmode om en reduktion af sin andel, hvis den kan påvise, at den i løbet af de sidste fem år har været ansvarlig for dobbelt så mange ansøgninger om international beskyttelse som gennemsnittet for Unionen pr. indbygger, og kan således anmode om en reduktion på 10 % af sin andel. Reduktionen fordeles herefter forholdsmæssigt mellem de øvrige medlemsstater. Kommissionens gennemførelsesretsakter om solidaritetsforanstaltninger Senest to uger efter indgivelsen af solidaritetsresponsplanerne vedtager Kommissionen en gennemførelsesretsakt om de solidaritetsforanstaltninger, der skal træffes af medlemsstaterne til fordel for den medlemsstat, der er udsat for migrationspres. I gennemførelsesretsakten fastsættes det samlede antal personer, der skal omfordeles og/eller være genstand for overtagelser af tilbagesendelser, idet der tages hensyn til den solidaritetsmodtagende medlemsstats kapacitet og behov på området asyl og tilbagesendelse, som er konstateret i vurderingen, og den enkelte medlemsstats andel specificeres på grundlag af en fordelingsnøgle, der er tilpasset i overensstemmelse med anmodningerne fra de medlemsstater, der har påvist, at de er berettiget til en reduktion. I gennemførelsesretsakten fastsættes også foranstaltninger med hensyn til kapacitetsopbygning, operationel støtte eller foranstaltninger vedrørende den eksterne dimension, som skal træffes af en bidragende medlemsstat i stedet for omfordeling eller overtagelse af tilbagesendelser. Gennemførelsesretsakten vedtages i henhold til artikel 8 i forordning (EU) nr. 182/2011, hvorved Kommissionen i behørigt begrundede særligt hastende tilfælde som følge af et migrationspres i en bidragydende medlemsstat har beføjelse til at vedtage gennemførelsesretsakter, der straks finder anvendelse, og som er gældende i en periode på højst et år. ·Almindelige bestemmelser om solidaritet Solidaritetsforum I tilfælde af migrationspres, hvor de solidaritetsbidrag, som medlemsstaterne har anført i deres solidaritetsresponsplaner, ikke svarer til de behov, der er konstateret i planen af vurderingen af migrationspresset, indkalder Kommissionen solidaritetsforummet, hvor medlemsstaterne for mulighed for at justere kategorien af bidrag i deres solidaritetsresponsplaner. Hvis de planlagte solidaritetsbidrag ikke er tilstrækkelige til at sikre, at solidaritetsstøtten i forbindelse med ilandsætning efter eftersøgnings- og redningsaktioner fungerer effektivt, indkalder Kommissionen solidaritetsforummet, inden den vedtager den yderligere gennemførelsesretsakt, der er omhandlet i den artikel. Andre former for solidaritet En medlemsstat kan til enhver tid anmode om frivillig solidaritetsstøtte fra andre medlemsstater. Enhver medlemsstat kan yde frivillige bidrag til fordel for denne medlemsstat, blandt andet i form af omfordeling af ansøgere om international beskyttelse, der er omfattet af grænseproceduren, jf. forordning (EU) XXX/XXX [forordningen om asylprocedurer], eller tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold. Medlemsstaterne kan også på frivillig basis yde bidrag med henblik på at styrke medlemsstaternes kapacitet på området asyl, modtagelse og tilbagesendelse og vedrørende den eksterne dimension. De medlemsstater, der har bidraget eller har planer om at bidrage med solidaritetsforanstaltninger, giver Kommissionen meddelelse herom ved at indsende en solidaritetsstøtteplan, som er knyttet som bilag til dette forslag. Hvis de frivillige bidrag svarer til de foranstaltninger, der er fastsat i en gennemførelsesretsakt om migrationspres, trækkes medlemsstatens bidragsniveau fra den andel, der er anført i gennemførelsesretsakten. Omfordelingsprocedure I den foreslåede forordning fastsættes de procedurer, der skal følges før og efter en omfordeling, og forpligtelserne for både den solidaritetsmodtagende medlemsstat og den medlemsstat, hvortil der sker omfordeling. De forpligtelser, der påhviler den solidaritetsmodtagende medlemsstat, omfatter bestemmelser om identifikation og registrering af personer med henblik på omfordeling og en forpligtelse til at sikre, at den pågældende person ikke udgør en trussel mod den nationale sikkerhed eller den offentlige orden. Hvis den ansvarsoverdragende medlemsstat konkluderer, at den pågældende person udgør en sådan trussel, må vedkommende ikke omfordeles. Hvis den person, der skal omfordeles, er ansøger, skal den solidaritetsmodtagende medlemsstat, inden omfordelingsproceduren indledes, også først fastslå, at den ikke selv er ansvarlig i henhold til de kriterier, der er knyttet til familiesammenføring eller ophold/visum, da den pågældende person vil have en stærk tilknytning til den solidaritetsmodtagende medlemsstat og ikke bør omfordeles. De forpligtelser, der påhviler den medlemsstat, hvortil der sker omfordeling, omfatter forpligtelsen til at omfordele en person, som ikke udgør en trussel mod den nationale sikkerhed eller den offentlige orden, og, hvis personen er ansøger, at gennemføre proceduren for afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, hvis dette ikke er gjort i den solidaritetsmodtagende medlemsstat. Hvis den pågældende person nyder international beskyttelse, skal den medlemsstat, hvortil der sker omfordeling, automatisk tildele den status, som den solidaritetsmodtagende medlemsstat har tildelt, for at sikre, at vedkommende bevarer sin status og tilsvarende rettigheder, selv om vedkommende overføres til en anden medlemsstat. Procedure for overtagelse af tilbagesendelser En medlemsstat, der forpligter sig til at overtage tilbagesendelser, skal samarbejde og koordinere tæt med den solidaritetsmodtagende medlemsstat med henblik på at fastlægge de specifikke støtteforanstaltninger, der er nødvendige for at tilbagesende individuelt identificerede tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold fra den solidaritetsmodtagende medlemsstats område. På grundlag af koordineringen mellem de berørte medlemsstater træffer den medlemsstat, der har overtaget tilbagesendelsen, de nødvendige foranstaltninger med henblik på at lette og sikre en vellykket gennemførelse af tilbagesendelsesproceduren, f.eks. ved at yde støtte til frivillig tilbagevenden og reintegration, lede eller støtte den politiske dialog med specifikke tredjelande, sørge for gyldige rejsedokumenter eller tilrettelægge det praktiske i forbindelse med tilbagesendelsen, som f.eks. charter- eller ruteflyvninger. På dette stadie er det stadig den solidaritetsmodtagende medlemsstat, der er ansvarlig for at gennemføre tilbagesendelsesprocedurerne (f.eks. udstedelse af afgørelsen om tilbagesendelse og klager) for de berørte personer, og denne skal anvende tilbagesendelsesdirektivet.

De medlemsstater, der overtager tilbagesendelser, skal gennemføre støtteforanstaltningerne i en på forhånd fastsat periode på otte måneder. Perioden løber fra den dag, hvor Kommissionen vedtager en gennemførelsesretsakt om solidaritet i forbindelse med migrationspres. Hvis de tredjelandsstatsborgere, hvis tilbagesendelse er blevet overtaget, endnu ikke er omfattet af en afgørelse om tilbagesendelse, når gennemførelsesretsakten vedtages, vil perioden blive regnet fra det tidspunkt, hvor afgørelserne om tilbagesendelse udstedes, eller, hvis de pågældende tredjelandsstatsborgere uden held har ansøgt om asyl og derfor har modtaget afgørelser om tilbagesendelse, fra det tidspunkt, hvor de ikke længere har opholdsret. Hvis en tilbagesendelse ikke er gennemført ved udløbet af perioden på otte måneder på trods af de berørte medlemsstaters fælles indsats, overføres tredjelandsstatsborgeren blive til området for den medlemsstat, der har overtaget ansvaret for tilbagesendelsen. Med henblik herpå vil den procedure, der er beskrevet i det foregående afsnit, finde tilsvarende anvendelse. ·Finansiel støtte Forslaget indeholder finansielle incitamenter til omfordeling. Der ydes et finansielt bidrag på 10 000 EUR pr. omfordelt person (også efter overtagelser af tilbagesendelser, hvis tilbagesendelsen ikke er gennemført). Det finansielle bidrag udgør 12 000 EUR, hvis den person, der omfordeles, er en uledsaget mindreårig. Derudover ydes der et finansielt bidrag på 500 EUR til at dække overførselsomkostningerne for personer i forbindelse med en omfordeling og de procedurer, der er fastsat i denne forordning. ·Ændring af andre retsakter Forslaget omfatter en ændring af forordning (EU) XXX/XXX [Asyl- og Migrationsfonden] med henblik på at indføre de finansielle bestemmelser, der ligger til grund for den foreslåede forordning. Forslaget omfatter også en ændring af direktiv 2003/109/EF (direktivet om fastboende udlændinge). For personer, der har behov for beskyttelse, vil udsigten til at opnå status som fastboende udlænding i en kortere periode være et vigtigt bidrag til at gøre det lettere for personer med international beskyttelse fuldt ud og hurtigt at integrere sig i bopælsmedlemsstaten. Personer med international beskyttelse, bør kunne opnå status som fastboende udlænding i den medlemsstat, der har tildelt dem international beskyttelse, efter tre års lovligt og uafbrudt ophold i den pågældende medlemsstat, samtidig med at det sikres, at personer med international beskyttelse for så vidt angår andre betingelser for at opnå denne status underlægges de samme betingelser som andre tredjelandsstatsborgere. 5.3.Strømlining af proceduren til afgørelse af ansvar og forbedring af dens effektivitet Med henblik på at sikre, at proceduren for afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for at behandle en ansøgning om international beskyttelse, fungerer gnidningsfrit, og på en stabil måde at sikre, at den opfylder sit formål om at give asylansøgere hurtig adgang til at få behandlet deres ansøgning og om at beskytte dem, der har brug herfor, samt at modvirke ulovlige bevægelser, foreslås en række ændringer af systemet, bl.a. at: ·Asylansøgere er forpligtet til at ansøge i enten den medlemsstat, hvori vedkommende først indrejste på irregulær vis, eller, i tilfælde af lovligt ophold, i den pågældende medlemsstat, som foreslået i 2016. Ansøgeren pålægges at være til stede i medlemsstaten under afgørelsesproceduren og i den ansvarlige medlemsstat efter afgørelsen. Formålet er at sikre en velordnet styring af migrantstrømme, gøre det lettere at afgøre, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af asylansøgningen, og derved give hurtigere adgang til proceduren for tildeling af international beskyttelse samt forhindre ulovlige bevægelser. Med denne ændring tydeliggøres det, at en ansøger hverken har ret til at vælge, hvilken medlemsstat ansøgningen skal indgives i, eller hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af ansøgningen. Hvis ansøgeren ikke opfylder denne forpligtelse, har vedkommende kun ret til materielle modtagelsesforhold det sted, hvor han eller hun er pålagt at opholde sig ·Personer, der indrømmes øjeblikkelig beskyttelse i henhold til forordning (EU) XXX/XXX [forordning om krisesituationer og force majeure på asyl- og migrationsområdet], er omfattet af definitionen af ansøger for at sikre, at den medlemsstat, der har tildelt denne beskyttelsesstatus, fortsat er forpligtet til at afgøre, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af ansøgningen, selv om ansøgningen er under behandling (suspenderet), og overholde de kriterier og mekanismer, der er fastsat i denne forordning. Hvis det afgøres, at en anden medlemsstat er ansvarlig for behandlingen af ansøgningen, bør den øjeblikkelige beskyttelse ophøre, når overførslen er gennemført. Hvis den pågældende person flytter til en anden medlemsstat og ansøger om international beskyttelse dér, vil den ansvarlige medlemsstat også være forpligtet til at tilbagetage vedkommende i henhold til de procedurer, der er fastsat i denne forordning ·Som foreslået i 2016 indføres der ved forordningen en pligt for medlemsstaterne til inden anvendelse af kriterierne for afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for at behandle ansøgningen, at sikre sig, at den pågældende person ikke udgør en trussel mod den nationale sikkerhed eller den offentlige orden i en medlemsstat, inden der foretages en overførsel. Forpligtelsen gælder for alle personer, der er omfattet af de procedurer, der er fastsat i forordningen, selv om den pågældende person ikke er blevet underkastet en screening eller af andre årsager ikke har været igennem en sikkerhedskontrol. Det påhviler den første medlemsstat, hvori ansøgningen blev registreret, at vurdere, om der er rimelig grund til at antage, at ansøgeren udgør en trussel mod den nationale sikkerhed eller den offentlige orden i en medlemsstat, før ansvarskriterierne anvendes. Hvis vurderingen viser, at ansøgeren udgør en sikkerhedstrussel, bliver denne medlemsstat ansvarlig for at behandle ansøgningen. Hvis det fastslås, at den pågældende person udgør en sikkerhedstrussel, efter at ansvaret allerede er fastslået, kan overførslen finde sted, forudsat at den specifikke bestemmelse vedrørende udveksling af sikringsrelevante oplysninger overholdes ·Kravet om ansøgernes samarbejde styrkes for at sikre, at myndighederne har alle de oplysninger, der er nødvendige for at afgøre, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, og om ansøgeren er berettiget til international beskyttelse, samt for at forhindre omgåelse af reglerne, navnlig forsvinden. I forordningen fastsættes forholdsmæssige forpligtelser for ansøgeren, hvad angår rettidig fremlæggelse af alle de elementer og oplysninger, der er relevante for at afgøre, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, og også for så vidt angår samarbejdet med medlemsstaternes kompetente myndigheder. Det anføres også udtrykkeligt, at ansøgeren har pligt til at opholde sig og stå til rådighed for myndighederne i den pågældende medlemsstat og respektere afgørelsen om overførsel. Manglende opfyldelse af de retlige forpligtelser, der er fastsat i forordningen, vil have forholdsmæssige proceduremæssige konsekvenser, såsom at der ikke tages hensyn til oplysninger, der uden grund er indgivet for sent ·Omfanget af de oplysninger, som ansøgeren skal fremlægge, udvides med forordningen. Den personlige samtale har til formål at lette processen med at afgøre, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, ved at bidrage til indsamlingen af alle nødvendige oplysninger. Den bør dog ikke føre til en forsinkelse af proceduren, hvis ansøgeren er forsvundet, eller hvis der allerede er fremlagt tilstrækkelige oplysninger ·Reglen om, at kriterierne fastsættes på grundlag af situationen på det tidspunkt, hvor ansøgningen først blev registreret i en medlemsstat, gælder for alle kriterier, også kriterierne vedrørende familiemedlemmer og mindreårige. Fastsættelsen af en præcis frist for fremlæggelse af de relevante oplysninger vil gøre det muligt hurtigt at foretage en vurdering og træffe afgørelse ·I forordningen bevares den udvidede definition af familiemedlemmer, der blev foreslået i 2016, på to måder: 1) ved at medtage ansøgerens søskende og 2) ved at medtage familierelationer, der blev dannet, efter at ansøgeren forlod sit oprindelsesland, men inden indrejse i medlemsstatens område. Søskende udgør en snæver, men vigtig, kategori hvor det er muligt og temmelig let at bevise og kontrollere familierelationen, og derved er et potentielt misbrug begrænset. Udvidelsen af forordningen til at omfatte familierelationer, der er dannet under transit, afspejler de seneste fænomener i forbindelse med migration, som f.eks. at mange opholder sig længe uden for deres oprindelsesland, inden de ankommer til EU, f.eks. i flygtningelejre. Formålet med disse målrettede udvidelser af definitionen af familie er at afdække en betydningsfuld forbindelse mellem den pågældende person og den ansvarlige medlemsstat, idet der også tages hensyn til de videre følger for de berørte familier. Der forventes derfor også en mindsket risiko for, at de personer, der er omfattet af de udvidede regler, indgår i ulovlige bevægelser eller forsvinder ·Reglerne om, hvilken dokumentation der er nødvendig for at fastlægge et ansvar, gøres mere fleksible, navnlig for at fremme en effektiv familiesammenføring. Reglerne præciserer, at det ikke er nødvendigt med et formelt bevis såsom originale dokumenter og DNA-test i de tilfælde, hvor indicierne er sammenhængende, kan efterprøves og er tilstrækkeligt detaljerede til, at der kan fastlægges et ansvar ·Der foreslås en række ændringer for at strømline og styrke ansvarskriterierne i artikel 19, 21 og 22. Med henblik på at øge stabiliteten af systemet er ansvarskriterierne for visa og opholdstilladelser i artikel 19 præciseret, og deres anvendelse udvidet til tre år. Ligeledes er bestemmelsen om ansvarsophør efter tolv måneder efter ulovlig indrejse i artikel 21 udvidet til tre år, og bestemmelsen om ulovligt ophold er fjernet, da den viste sig at være kompliceret at anvende i praksis på grund af vanskeligheder ved at skulle fremlægge de nødvendige beviser. Hvad angår kriteriet om visumfri indrejse fjernes også undtagelsen vedrørende efterfølgende indrejse i en medlemsstat, hvori ansøgeren er fritaget for visumpligt, hvilket er i overensstemmelse med den tilgang, at det principielt er den medlemsstat, som ansøgeren først indrejste i, der er ansvarlig, og gøres med henblik på at forhindre ulovlige bevægelser efter indrejse ·Der tilføjes et nyt kriterie om besiddelse af et eksamensbevis eller et kvalifikationsbevis udstedt af en uddannelsesinstitution, der er oprettet af en medlemsstat, med henblik på at sikre, at en ansøger kan få sin ansøgning behandlet af en medlemsstat, til hvilken vedkommende har en betydningsfuld forbindelse. Et sådant eksamens- eller kvalifikationsbevis skal som minimum dokumentere en uddannelse på sekundærtrinnet, der svarer til niveau 2 i den internationale standardklassifikation for skolevæsenet, og som administreres af en uddannelsesinstitution eller videregående uddannelsesinstitution som defineret i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2016/801 i overensstemmelse med national ret eller administrativ praksis i medlemsstaterne ·Der fastsættes kortere frister for forskellige faser af proceduren for at fremskynde proceduren for afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, og derved give ansøgerne hurtigere adgang til asylproceduren. Dette vedrører fristerne for at fremsende og besvare anmodninger om overtagelse, med undtagelse af uledsagede mindreårige, for at fremlægge en meddelelse om tilbagetagelse og for at træffe afgørelse om overførsel

·Fristernes udløb vil kun i visse tilfælde medføre, at ansvaret overdrages fra en medlemsstat til en anden. Overdragelse af ansvar synes at have været med til at fremme omgåelse af reglerne og obstruktion af proceduren. De regler, der kan føre til ansvarsoverdragelse, når fristen for fremsendelse af en meddelelse om tilbagetagelse er udløbet, er derfor fjernet, ligesom de regler, der kan føre til ansvarsophører eller -overdragelse som følge af ansøgerens adfærd, også er fjernet. Hvis ansøgeren forsvinder fra en medlemsstat for at unddrage sig overførsel til den ansvarlige medlemsstat, vil den overførende medlemsstat kunne anvende den resterende tid inden for fristen på seks måneder til at gennemføre overførslen fra det tidspunkt, hvor ansøgeren igen er tilgængelig for myndighederne ·Anmodninger om tilbagetagelse omdannes til simple meddelelser om tilbagetagelse som foreslået i 2016, da den ansvarlige medlemsstat vil fremgå af resultatet i Eurodac. Den meddelte medlemsstat har da mulighed for hurtigt at gøre indsigelse mod meddelelsen med den begrundelse, at de begrænsede regler for overdragelse og ophør af ansvaret finder anvendelse, dvs. at en anden medlemsstat ikke har overført den pågældende person til den ansvarlige medlemsstat i tide eller har anvendt den diskretionære klausul, eller at den pågældende person har forladt medlemsstaternes område i overensstemmelse med en afgørelse om tilbagesendelse. Dette vil udgøre et vigtigt redskab til at forhindre ulovlige bevægelser i lyset af det forhold, at der i øjeblikket er langt flere anmodninger om tilbagetagelse end om overtagelse ·Den ansvarlige medlemsstat forpligtes til at tilbagetage en person med international beskyttelse eller en person, som er genbosat, og som har indgivet en ansøgning eller opholder sig på irregulær vis i en anden medlemsstat. Denne forpligtelse vil give medlemsstaterne de nødvendige retlige redskaber til at gennemføre overførsler, hvilket er vigtigt for at begrænse ulovlige bevægelser ·Reglerne om retsmidler tilpasses for i væsentlig grad at fremskynde og harmonisere proceduren for prøvelse af afgørelser. Ud over at præcisere ansøgerens ret til at anmode om opsættende virkning af en afgørelse om overførsel under en klage eller en prøvelse fastsætter forslaget en særlig kort frist for domstolene til at træffe sådanne afgørelser. ·Forligsproceduren som en mekanisme til bilæggelse af tvister, som formelt ikke er blevet anvendt, siden der blev fastsat bestemmelser herom i Dublinkonventionen fra 1990 (selv om det var i en lidt anderledes form), ændres for at gøre den mere effektiv og let at anvende. ·Formålene med den nuværende procedure for tidlig varsling og beredskab overtages af Den Europæiske Unions nye asylagentur, jf. kapitel 5 om overvågning og vurdering og kapitel 6 om operationel og teknisk bistand i forslaget om Den Europæiske Unions Asylagentur. Fjernelsen af mekanismen som foreslået i 2016 bibeholdes således i forordningen. ·Der oprettes et netværk af ansvarlige enheder, der støttes af Den Europæiske Unions Asylagentur, med henblik på at øge det praktiske samarbejde og udvekslingen af oplysninger om alle forhold vedrørende anvendelsen af forordningen, herunder udarbejdelse af praktiske redskaber og vejledning ·Det præciseres, at det for så vidt angår uledsagede mindreårige er den medlemsstat, hvori den mindreårige først indgiver sin ansøgning om international beskyttelse, der er den ansvarlig, medmindre det påvises, at dette ikke er i den mindreåriges tarv. Denne regel gør det muligt hurtigt at afgøre, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, og således sikre hurtig adgang til proceduren for denne sårbare gruppe af ansøgere, også i lyset af de kortere frister, der foreslås. ·Bestemmelsen om garantier for uledsagede mindreårige tilpasses for at gøre vurderingen af, hvad der er i den mindreåriges tarv, mere effektiv. Inden overførsel af en uledsaget mindreårig til en anden medlemsstat skal den overførende medlemsstat således sikre, at den anden medlemsstat straks træffer de nødvendige foranstaltninger inden for rammerne af forordningen om asylprocedurer og direktivet om modtagelsesforhold. Det fastsættes også, at kvalificeret personale forud for alle afgørelser om overførsel af en uledsaget mindreårig hurtigt skal foretage en vurdering af, hvad der er i den pågældendes tarv. 2020/0279 (COD) Forslag til EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS FORORDNING om asylforvaltning og migrationsstyring og om ændring af Rådets direktiv 2003/109/EF og forslaget til forordning (EU) XXX/XXX [Asyl- og Migrationsfonden]



(EØS-relevant tekst) EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET FOR DEN EUROPÆISKE UNION HAR — under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 78, stk. 2, litra e), og artikel 79, stk. 2, litra a), b) og c), under henvisning til forslag fra Europa-Kommissionen, efter fremsendelse af udkast til lovgivningsmæssig retsakt til de nationale parlamenter, under henvisning til udtalelse fra Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg, under henvisning til udtalelse fra Regionsudvalget,

efter den almindelige lovgivningsprocedure, og ud fra følgende betragtninger: (1)Unionen udgør et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed og bør sikre, at der ikke foretages personkontrol ved de indre grænser, og udstikke rammerne for en fælles politik for asyl, indvandring og forvaltning af Unionens ydre grænser, som er baseret på solidaritet mellem medlemsstaterne, og som er retfærdig over for tredjelandsstatsborgere. (2)Med henblik herpå er det nødvendigt med en samlet tilgang, som bør forene politikken på områderne asylforvaltning og migrationsstyring samt forbindelserne med tredjelande, med det formål at skabe større gensidig tillid mellem medlemsstaterne, idet det erkendes, at anvendeligheden af en sådan tilgang afhænger af alle de elementer, der i fællesskab og på integreret vis tages fat på. (3)Denne forordning bør bidrage til en sådan samlet tilgang, ved, at der heri fastlægges en fælles ramme for Unionens og medlemsstaternes indsats på området asylforvaltnings- og migrationsstyringspolitikker, idet der arbejdes videre på princippet om solidaritet og en rimelig ansvarsfordeling, jf. artikel 80 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF). Medlemsstaterne bør derfor som deres bidrag til den samlede tilgang træffe alle nødvendige foranstaltninger for bl.a. at sikre adgang til international beskyttelse og passende modtagelsesforhold for personer med behov for beskyttelse, at muliggøre en effektiv anvendelse af reglerne for at afgøre, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, at tilbagesende tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold, at forhindre irregulær migration og ulovlige bevægelser mellem medlemsstaterne og at yde støtte til andre medlemsstater i form af solidaritetsbidrag. (4)Den fælles ramme bør samle forvaltningen af det fælles europæiske asylsystem og forvaltningen af migrationspolitikken. Migrationspolitikken bør have til formål at sikre en effektiv forvaltning af migrationsstrømmene, en retfærdig behandling af tredjelandsstatsborgere med lovligt ophold i medlemsstaterne og forebyggelse af og øgede foranstaltninger for at bekæmpe ulovlig migration og smugling af migranter. (5)Der er brug for en fælles ramme for effektivt at tage fat på det stigende fænomen med, at der ankommer blandede grupper af personer med behov for international beskyttelse og personer, som ikke har behov herfor, og i erkendelse af, at udfordringen med migranter, der ankommer på irregulær vis til Unionen, ikke bør løftes af de enkelte medlemsstater alene, men af Unionen som helhed. For at sikre at medlemsstaterne har de nødvendige redskaber til effektivt at håndtere denne udfordring foruden ansøgere om international beskyttelse, bør irregulære migranter også være omfattet af denne forordning. Anvendelsesområdet for denne forordning bør også omfatte personer med international beskyttelse, genbosatte personer eller personer, der har fået indrejse, samt personer, der indrømmes øjeblikkelig beskyttelse. (6)For at tage hensyn til hele tilgangen på tværs af ministerier og myndigheder og sikre sammenhæng og effektivitet i forbindelse med de aktioner og foranstaltninger, Unionen og dens medlemsstater, som handler inden for deres respektive beføjelser, træffer, er der behov for at udforme en integreret politik på området asylforvaltning og migrationsstyring, som omfatter både de interne og eksterne elementer heraf, og som er en del af den samlede tilgang. (7)Medlemsstaterne bør have tilstrækkelige menneskelige og finansielle ressourcer og tilstrækkelig infrastruktur til effektivt at gennemføre asylforvaltnings- og migrationsstyringspolitikker og bør sikre en passende koordinering mellem de relevante nationale myndigheder såvel som med de øvrige medlemsstaters nationale myndigheder. (8)Kommissionen bør i sin strategiske tilgang vedtage en europæisk strategi for asylforvaltning og migrationsstyring med henblik på at gennemføre asylforvaltnings- og migrationsstyringspolitikken. Strategien bør baseres på relevante rapporter og analyser, der udarbejdes af EU-agenturerne, og på medlemsstaternes nationale strategier. (9)Medlemsstaternes nationale strategier bør omfatte oplysninger om beredskabsplanlægning og om gennemførelse af principperne om integreret politikudformning og om solidaritet og en rimelig ansvarsfordeling i denne forordning og de retlige forpligtelser, der følger heraf på nationalt plan. (10)For at sikre at der indføres et effektivt overvågningssystem til at sikre anvendelsen af gældende EU-ret på asylområdet, bør der i disse strategier tages hensyn til resultaterne af den overvågning, der foretages af Den Europæiske Unions Asylagentur og Frontex, og af den evaluering, der foretages i henhold til Rådets forordning (EU) nr. 1053/2013, samt de evalueringer, der foretages i henhold til artikel 7 i forordning (EU) XXX/XXX [forordningen om screening]. (11)I betragtning af betydningen af at sikre at Unionen er forberedt og i stand til at tilpasse sig til udviklingen og en ny situation med hensyn til asylforvaltning og migrationsstyring, bør Kommissionen hvert år fremlægge en rapport om migrationsstyring, hvori den beskriver, hvordan situationen på migrationsområdet forventes at ville udvikle sig, og hvor forberedte Unionen og medlemsstaterne er til at reagere herpå og tilpasse sig hertil. Rapporten bør også indeholde resultaterne af den overvågning, der er planlagt i de nationale strategier, og bør indeholde forslag til forbedringer, når der er åbenbare svagheder. (12)For at sikre at de nødvendige redskaber er på plads til at bistå medlemsstaterne med at håndtere de udfordringer, der kan opstå som følge af tilstedeværelsen på deres område af tredjelandsstatsborgere, der er sårbare ansøgere om international beskyttelse, uanset hvordan de har passeret de ydre grænser, bør det i rapporten også anføres, hvorvidt de nævnte medlemsstater står over for sådanne udfordringer. Disse medlemsstater bør også kunne forlade sig på, at "solidaritetspuljen" vil blive anvendt med henblik på at omfordele sårbare personer. (13)Med henblik på en effektiv gennemførelse af den fælles ramme og for at afdække mangler, imødegå udfordringer og forhindre, at der opbygges et migrationspres, bør Kommissionen overvåge og regelmæssigt aflægge rapport om migrationssituationen. (14)En effektiv tilbagesendelsespolitik er et væsentligt element i et velfungerende system for Unionens asylforvaltning og migrationsstyring, hvor de personer, som ikke har ret til at opholde sig på Unionens område, tilbagesendes. Da en betydelig del af ansøgningerne om international beskyttelse kan betragtes som grundløse, er det nødvendigt at gøre tilbagesendelsespolitikken mere effektiv. Ved at gøre tilbagesendelserne mere effektive og mindske hullerne mellem asyl- og tilbagesendelsesprocedurerne vil presset på asylsystemet falde, hvilket gør det lettere at anvende reglerne om afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for at behandle disse ansøgninger, samt bidrage til at sikre en effektiv adgang til international beskyttelse for personer med behov herfor. (15)For at styrke samarbejdet med tredjelande om tilbagesendelse og tilbagetagelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold er det nødvendigt at udvikle en ny mekanisme, som omfatter alle relevante EU-politikker og -redskaber, for derved at forbedre koordineringen af de forskellige foranstaltninger inden for andre politikområder end migration, som Unionen og medlemsstaterne kan træffe med henblik herpå. Denne mekanisme bør bygge på den analyse, der foretages i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 810/2019 eller på grundlag af alle andre tilgængelige oplysninger, og tage hensyn til Unionens overordnede forbindelser med tredjelandet. Mekanismen bør desuden tjene til støtte for gennemførelsen af overtagelse af tilbagesendelser. (16)For at sikre en rimelig ansvarsfordeling og en ligelig fordeling af indsatsen mellem medlemsstaterne bør der oprettes en solidaritetsmekanisme, der er effektiv, og som sikrer, at ansøgerne har hurtig adgang til procedurerne for meddelelse af international beskyttelse. En sådan mekanisme bør omfatte forskellige typer solidaritetsforanstaltninger, være fleksibel og kunne tilpasses udviklingen i de migrationsmæssige udfordringer, en medlemsstat står over for. (17)I lyset af behovet for at sikre at den solidaritetsmekanisme, der oprettes ved denne forordning, fungerer gnidningsløst, bør der oprettes et solidaritetsforum bestående af repræsentanter for alle medlemsstater, som Kommissionen indkalder til møde