EUROPA-KOMMISSIONEN Bruxelles, den 19.6.2019 COM(2019) 282 final RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET om gennemførelsen af kapitel IV i forordning (EU) 2015/847 om oplysninger, der skal medsendes ved pengeoverførsler



I.Indledning Forordning (EU) nr. 2015/847 om oplysninger, der skal medsendes ved pengeoverførsler, (i det følgende benævnt "forordningen") udgør sammen med direktiv (EU) 2015/849 om forebyggende foranstaltninger mod anvendelse af det finansielle system til hvidvask af penge eller finansiering af terrorisme ("hvidvaskningsdirektivet") et moderniseret regelsæt til bekæmpelse af misbrug af det finansielle marked, sikring af dets sikkerhed og integritet og fremme af de højeste standarder for bekæmpelse af hvidvask af penge og finansiering af terrorisme. Forordningen har navnlig til formål at gøre pengeoverførsler mere gennemsigtige for derved at fremme forebyggelsen, afsløringen og efterforskningen af hvidvask af penge og finansieringen af terrorisme. I henhold til forordningen pålægges betalingsformidlerne således at sørge for, at der ved pengeoverførsler medsendes oplysninger om betaleren og betalingsmodtageren. De nationale tilsynsmyndigheder har til gengæld ansvaret for at overvåge betalingsformidlernes overholdelse af de relevante bestemmelser i forordningen. Dette er reguleret i forordningens kapitel IV, som indeholder bestemmelser om sanktioner og overvågning. I henhold til dette kapitel pålægges medlemsstaterne at indføre administrative sanktioner og foranstaltninger for overtrædelse af forordningen, således at både fysiske og juridiske personer kan drages til ansvar. Desuden indeholder kapitlet en liste over specifikke overtrædelser, der bør kunne sanktioneres. Derudover forpligtes de nationale tilsynsmyndigheder til at offentliggøre de sanktioner og foranstaltninger, de pålægger, og kapitlet omfatter relevante kriterier for fastsættelse af passende sanktioner. Endelig indeholder kapitel IV et krav om, at der indføres en effektiv mekanisme til indberetning af overtrædelser og overvågning af overholdelse. I henhold til artikel 22, stk. 2, i forordningen gælder følgende: "Efter at medlemsstaterne har meddelt Kommissionen og Det Fælles Udvalg for ESA'erne de i nærværende artikels stk. 1 omhandlede bestemmelser, jf. artikel 17, stk. 3, forelægger Kommissionen Europa-Parlamentet og Rådet en rapport om anvendelsen af kapitel IV med særlig vægt på grænseoverskridende sager." Denne rapport er udarbejdet i henhold til artikel 22, stk. 2. I rapportens første del beskrives status for medlemsstaternes gennemførelse af forordningens kapitel IV med fokus på vigtige horisontale gennemførelsesproblemer, som er fælles for flere medlemsstater. Anden del af rapporten giver et overblik over de forskellige nationale tilsynsmyndigheders sanktionstiltag. Ved udarbejdelsen af denne rapport gjorde Europa-Kommissionen ("Kommissionen") brug af medlemsstaternes meddelelser til Kommissionen i henhold til forordningens artikel 17, stk. 3, vurderingen af disse meddelelser og medlemsstaternes mundtlige og skriftlige tilbagemeldinger inden for rammerne af ekspertgruppen vedrørende forebyggelse af hvidvask af penge og finansiering af terrorisme. II.Gennemførelse af kapitel IV om sanktioner og overvågning i forordning (EU) nr. 2015/847 A.Generelt Denne forordning er bindende i alle enkeltheder og gælder umiddelbart i hver medlemsstat. I henhold til kapitel IV skal visse gennemførelsesforanstaltninger dog muligvis vedtages af medlemsstaterne. Medlemsstaterne var derfor forpligtede til at underrette Kommissionen om deres nationale bestemmelser om administrative sanktioner og foranstaltninger for overtrædelse af denne forordning senest den 26. juni 2017. Kommissionen har foretaget en vurdering af de modtagne meddelelser og konkluderet, at medlemsstaternes gennemførelse af de relevante bestemmelser generelt er tilfredsstillende. Ikke desto mindre kunne vurderingen også afdække adskillige mangler.

B.Vurdering af gennemførelsen af de enkelte bestemmelser i kapitel IV a)Artikel 17 – Administrative sanktioner og foranstaltninger I henhold til forordningens artikel 17, stk. 1, skal medlemsstaterne vedtage bestemmelser om effektive og forholdsmæssige administrative sanktioner og foranstaltninger med afskrækkende virkning for overtrædelse af forordningen og sikre gennemførelsen heraf. Sanktionerne og foranstaltningerne skal være i overensstemmelse med de sanktioner, der er fastsat i hvidvaskningsdirektivet. Kommissionen kunne konstatere, at næsten alle medlemsstaterne har gennemført størstedelen af denne bestemmelse korrekt. Flere medlemsstater gennemførte imidlertid ikke artikel 17, stk. 1, andet punktum, korrekt, idet de med deres nationale lovgivning enten undlod at indføre en eller flere sanktioner i henhold til hvidvaskningsdirektivet eller indførte utilstrækkelige bødeniveauer. I lyset af dette konkluderede Kommissionen, at disse sanktioner ikke var i overensstemmelse med hvidvaskningsdirektivet og ingen afskrækkende virkning havde. I henhold til artikel 17, stk. 1, andet afsnit, kan medlemsstaterne beslutte ikke at fastsætte bestemmelser om administrative sanktioner eller foranstaltninger for overtrædelser af forordningen, der er omfattet af strafferetlige sanktioner i henhold til national ret. Kun nogle få medlemsstater benyttede denne mulighed. I henhold til artikel 17, stk. 2, skal medlemsstaterne sikre, at der kan anvendes administrative sanktioner eller foranstaltninger over for medlemmerne af ledelsesorganet og over for enhver anden fysisk person, som er ansvarlig for overtrædelsen af en forpligtelse, der påhviler en betalingsformidler i henhold til forordningen. Næsten alle medlemsstater har gennemført denne bestemmelse korrekt. I henhold til artikel 17, stk. 4, bør de nationale tilsynsmyndigheder tillægges alle de tilsyns- og efterforskningsbeføjelser, der er nødvendige for, at de kan udføre deres opgaver i henhold til forordningen. Selv om forordningen ikke indeholder yderligere detaljer, bør de tillagte tilsyns- og efterforskningsbeføjelser typisk omfatte en ret til at anmode om oplysninger eller fremlæggelse af dokumenter fra betalingsformidlere, iværksætte undersøgelser, foretage besøg på stedet osv., for at de kan anses som effektive. Næsten alle medlemsstaterne har gennemført denne bestemmelse korrekt. I henhold til artikel 17, stk. 4, andet punktum, skal tilsynsmyndighederne samarbejde ved udøvelsen af deres beføjelser og koordinere deres indsats, idet hvidvask af penge og finansiering af terrorisme ofte er et grænseoverskridende anliggende. Desværre har flere medlemsstater ikke gennemført samarbejdsforpligtelsen korrekt, og langt de fleste medlemsstater har ignoreret den koordineringspligt, der er fastsat i forordningen. Nogle få medlemsstater har slet ikke vedtaget nogen gennemførelsesforanstaltninger. Artikel 17, stk. 5 og 6, vedrører juridiske personers ansvar for overtrædelser som omhandlet i forordningens artikel 18. Mere specifikt skal medlemsstaterne i henhold til artikel 17, stk. 5, sikre, at en juridisk person kan drages til ansvar for de overtrædelser, som for vindings skyld begås af en person, der har en ledende stilling inden for den juridiske person. Forordningen indeholder desuden en liste over alternative kriterier, der gør det muligt at drage konklusioner om en ledende stilling for en fysisk person. Tilsvarende bør medlemsstaterne i henhold til artikel 17, stk. 6, sikre, at en juridisk person kan drages til ansvar, når manglende tilsyn eller kontrol fra en af de i artikel 17, stk. 5, omhandlede personers side har gjort det muligt for en person, der er underlagt den juridiske persons myndighed, at begå en af de i artikel 18 omhandlede overtrædelser for at skaffe denne juridiske person vinding. Med hensyn til begge punkter blev der konstateret talrige tilfælde af ukorrekt gennemførelse. Mens flere medlemsstater slet ikke har gennemført disse artikler, har andre ikke gennemført dem korrekt. I henhold til artikel 17, stk. 7, bør tilsynsmyndighederne udøve deres beføjelser til at pålægge sanktioner direkte, i samarbejde med andre myndigheder, på eget ansvar ved delegation til sådanne andre myndigheder eller ved anmodning til de kompetente retlige myndigheder. På grundlag af meddelelserne fandt Kommissionen frem til, at tilsynsmyndighederne i næsten alle medlemsstater kan udøve deres sanktionsbeføjelser direkte og mange af dem også i samarbejde med andre myndigheder. b)Artikel 18 – Særlige bestemmelser I artikel 18 anføres fire specifikke overtrædelser af forordningen, som kan føre til sanktioner, nemlig: (a)en betalingsformidlers gentagne eller systematiske undladelse af at medsende de krævede oplysninger om betaler eller betalingsmodtager

(b)gentagne, systematiske eller alvorlige forsømmelser fra betalingsformidleres side med hensyn til at sikre opbevaring af registreringer (c)betalingsformidlers manglende indførelse af effektive risikobaserede procedurer (d)mellembetalingsformidlernes alvorlige tilsidesættelser af forordningens bestemmelser om afsløring af manglende oplysninger om betaler eller betalingsmodtager samt pengeoverførsler med manglende oplysninger om betaler eller betalingsmodtager. I henhold til artikel 18 bør administrative sanktioner og foranstaltninger for disse overtrædelser som minimum omfatte dem, der er fastsat i hvidvaskningsdirektivets artikel 59, stk. 2 og 3. Ved gennemførelsen af denne bestemmelse er mange medlemsstater gået videre end det, der kræves i henhold til artikel 18, og sanktionerer ikke blot de overtrædelser, der er opført i denne artikel, men alle overtrædelser af forordningen. Der blev imidlertid konstateret flere tilfælde af ukorrekt gennemførelse, da der i visse medlemsstaters nationale lovgivning mangler en eller flere administrative sanktioner og foranstaltninger i henhold til den relevante artikel i hvidvaskningsdirektivet, og bødeniveauerne i flere nationale lovgivninger er utilstrækkelige. c)Artikel 21 – Indberetning af overtrædelser I henhold til forordningens artikel 21, stk. 1, skal medlemsstaterne indføre effektive mekanismer, som tilskynder til at indberette overtrædelser af forordningen til de nationale tilsynsmyndigheder. Disse mekanismer bør som minimum omfatte dem, der er omhandlet i hvidvaskningsdirektivets artikel 61, stk. 2, med hensyn til indberetning og beskyttelse af arbejdstagere såvel som anklagede og andre relevante personer. Det fremgik af vurderingen, at flere medlemsstater hverken havde gennemført denne bestemmelse i forordningen eller den relevante artikel i hvidvaskningsdirektivet. Desuden indføres der med nogle få medlemsstaters nationale lovgivning hverken en eller flere mekanismer i henhold til hvidvaskningsdirektivet. I henhold til forordningens artikel 21, stk. 2, skal betalingsformidlerne i samarbejde med de nationale tilsynsmyndigheder indføre egnede interne kanaler til indberetning af overtrædelser. Disse interne indberetningskanaler bør være sikre, uafhængige, specifikke og anonyme. Selv om de fleste medlemsstater har vedtaget specifikke bestemmelser til gennemførelse af denne artikel, blev der konstateret flere tilfælde af ukorrekt gennemførelse, eftersom der i visse medlemsstaters nationale lovgivning mangler en eller flere af disse beskyttelsesforanstaltninger. d)Artikel 22 – Overvågning Endelig bør medlemsstaterne i henhold til artikel 22, stk. 1, pålægge de nationale tilsynsmyndigheder at overvåge og sikre overensstemmelse med forordningen og fremme en effektiv indberetning af overtrædelser. På trods af en generelt tilfredsstillende gennemførelse af denne bestemmelse pålægges de nationale tilsynsmyndigheder i henhold til lovgivningen i flere medlemsstater ikke overvågning af overholdelsen. Næsten alle myndigheder sikrer en effektiv overholdelse af forordningen takket være deres efterforsknings- og sanktionsbeføjelser. C.Identificerede horisontale gennemførelsesproblemer Ved vurderingen af gennemførelsen af forordningens kapitel IV har Kommissionen identificeret visse horisontale problemer, der er fælles for flere medlemsstater. For det første indeholder gennemførelseslovgivningen i flere medlemsstater – til trods for det udtrykkelige krav i forordningen – ikke en klar forpligtelse for de kompetente myndigheder til at samarbejde med deres modparter i andre medlemsstater. Visse medlemsstaters nationale lovgivning giver kun deres tilsynsmyndigheder ret til at samarbejde, men forpligter dem ikke hertil. Dertil kommer, at nogle få medlemsstater synes at have gennemført denne forpligtelse forkert, idet denne forpligtelse gøres gældende mellem forskellige nationale myndigheder, men ikke på grænseoverskridende plan. Desuden har flere medlemsstater ikke gennemført den del af bestemmelsen, der vedrører en forpligtelse for de kompetente myndigheder til at koordinere deres indsats med hensyn til grænseoverskridende sager.

Der er også blevet konstateret en række mangler med hensyn til reglerne om juridiske personers ansvar. En generel ordning, der gør det muligt at drage juridiske personer til ansvar, kan ikke betragtes som værende en korrekt gennemførelse af forordningens artikel 17, stk. 5 og 6. I henhold til forordningen skal juridiske personer kunne drages til ansvar i to udtrykkeligt beskrevne scenarier: 1) når en overtrædelse begås af en person med en ledende stilling inden for en juridisk person, og 2) når manglende tilsyn fra en person med en ledende stilling fører til, at der begås en overtrædelse. En korrekt gennemførelse skal således sikre en klar forbindelse mellem adfærden hos en fysisk person med en ledende stilling og en juridisk persons ansvar. Desuden gør relevante gennemførelsesbestemmelser i visse medlemsstater dette ansvar gældende for en mindre kreds af personer end det, der kræves i henhold til forordningen, f.eks. ved at henvise til "personer, der er medlem af ledelsen". For så vidt angår specifikke overtrædelser, der kan medføre sanktioner, er det kun de overtrædelser, der er gentagne, systematiske eller alvorlige, der sanktioneres i henhold til visse medlemsstaters nationale lovgivninger. En sådan gennemførelse betragtes imidlertid som ukorrekt og delvis, da den ikke dækker litra c) i artikel 18 vedrørende "betalingsformidlers manglende indførelse af effektive risikobaserede procedurer i strid med artikel 8 eller 12". Flere medlemsstater har heller ikke gennemført en eller flere mekanismer, der tilskynder til indberetning af overtrædelser til de nationale tilsynsmyndigheder. Størstedelen af de konstaterede mangler vedrører den passende beskyttelse af den anklagede, jf. artikel 61, stk. 2, litra c), i hvidvaskningsdirektivet. Med hensyn til sikkerhedsforanstaltningerne i forbindelse med de interne kanaler til indberetning af overtrædelser manglede der en eksplicit garanti for deres sikre og uafhængige karakter i flere medlemsstaters nationale lovgivninger. Desuden kan en simpel sikring af indberetningens fortrolighed ikke betragtes som en korrekt gennemførelse af kravet om anonymitet, da den beskyttelse, der opnås ved fortrolighed, ikke svarer til den, der opnås ved anonymitet. Mens de interne indberetningskanaler i henhold til artikel 21, stk. 2, skal stå "i rimeligt forhold til den pågældende betalingsformidlers art og størrelse", har visse medlemsstater ikke fastlagt kriterier, der tog hensyn til både formidlerens art og størrelse. Endelig medfører særskilte bestemmelser i forordningen et krav om, at de nationale tilsynsmyndigheder på den ene side overvåger overholdelsen og på den anden side har efterforsknings- og sanktionsbeføjelser. Overholdelses-/overvågningsforpligtelsen omfatter et proaktivt tilsyn, selv om der ikke foreligger indberetninger om potentielle overtrædelser. Derfor er omfanget af denne forpligtelse forskellig fra pligten til at undersøge påståede overtrædelser og sanktionere faktiske overtrædelser. For at blive anset for korrekte bør de nationale gennemførelsesbestemmelser udtrykkeligt tage højde for alle disse elementer. III.De nationale tilsynsmyndigheders anvendelse af forordningens kapitel IV Ud over at vurdere gennemførelsen af de relevante bestemmelser i kapitel IV analyserede Kommissionen den praktiske anvendelse af disse bestemmelser ved hjælp af et målrettet spørgeskema til medlemsstaterne og en mundtlig drøftelse med deres relevante eksperter i forbindelse med et møde i ekspertgruppen om forebyggelse af hvidvask af penge og finansiering af terrorisme. 26 medlemsstater indsendte deres svar på dette spørgeskema. Med hensyn til pålæggelsen af administrative sanktioner og foranstaltninger meddelte 19 tilsynsmyndigheder, at der ikke var blevet truffet afgørelser om sanktioner for overtrædelser af forordningen. Tre tilsynsmyndigheder råder ikke over specifikke oplysninger om de foranstaltninger, der er truffet i henhold til forordningen. Ifølge de tilbagemeldinger, Kommissionen har modtaget, har meget få tilsynsmyndigheder, f.eks. myndighederne i Kroatien og Letland, indtil videre truffet afgørelser om sanktioner for overtrædelser af forordningen. De sanktioner, som disse myndigheder pålagde, bestod bl.a. i skriftlige advarsler og bøder.

Med hensyn til de igangværende efterforsknings- og tilsynsforanstaltninger meddelte flere tilsynsmyndigheder, f.eks. myndighederne i Kroatien, Tjekkiet, Danmark, Tyskland, Letland, Polen og Spanien, at der var igangværende aktiviteter. Mange medlemsstater meddelte, at de havde gennemført offentliggørelsesforpligtelsen, og nogle af dem fremlagde data om offentliggørelsen af afgørelser om sanktioner vedrørende lovgivningen om hvidvask af penge og finansiering af terrorisme. Det lave antal afgørelser om sanktioner i forbindelse med forordningen påvirker imidlertid antallet af relevante publikationer. For så vidt angår de nærmere bestemmelser for offentliggørelsen, meddelte en række tilsynsmyndigheder, at offentliggørelsen finder sted "straks", "inden for 24 timer" eller "hurtigst muligt" efter vedtagelsen af en afgørelse om sanktioner. Visse tilsynsmyndigheder henviste til afgørelsernes endelige karakter som en afgørende faktor, der påvirkede forsinkelsen. Rent faktisk offentliggør kun 13 tilsynsmyndigheder afgørelser om sanktioner, der er genstand for appel. Endnu færre tilsynsmyndigheder offentliggør afgørelser om pålæggelse af foranstaltninger af efterforskningsmæssig karakter. Med hensyn til samarbejdet mellem de kompetente myndigheder i forskellige medlemsstater erklærede størstedelen af tilsynsmyndighederne, at de ville underrette deres relevante modpart, hvis en indberettet overtrædelse har forbindelse til en anden medlemsstat. De fleste af disse myndigheder præciserede imidlertid også, at de ikke har oplevet sådanne tilfælde i forhold til forordningen. Endvidere har ingen tilsynsmyndighed meddelt at have modtaget forordningsspecifikke samarbejdsanmodninger. Desuden har ingen tilsynsmyndighed underrettet Kommissionen om, at den har truffet en afgørelse om sanktioner eller har behandlet grænseoverskridende sager i henhold til forordningen. For så vidt angår indberetningen af overtrædelser, anførte de fleste tilsynsmyndigheder, at der indtil videre ikke er blevet indberettet potentielle overtrædelser af forordningen til dem. En myndighed, nemlig den britiske finanstilsynsmyndighed, har meddelt Kommissionen, at den har underrettet Den Europæiske Banktilsynsmyndighed om alle de tre potentielle overtrædelser af forordningen, den var blevet gjort bekendt med. Generelt afslørede spørgeskemaet en ret beskeden praktisk anvendelse af forordningens kapitel IV. Men som tilsynsmyndighederne i flere medlemsstater med rette har påpeget, påvirkes de indsamlede datas følsomhed og robusthed både af det faktum, at det er vanskeligt at analysere de forordningsspecifikke statistikker, og af, at denne retsakt trådte i kraft for nylig. IV.Konklusion Kommissionen mener, at kvaliteten af medlemsstaternes gennemførelse af forordningens kapitel IV generelt er tilfredsstillende. De konstaterede mangler, f.eks. det horisontale problem i forbindelse med det grænseoverskridende samarbejde, bør dog ikke ignoreres. Det er afgørende at fjerne alle juridiske smuthuller, idet det er yderst vigtigt med en effektiv sanktionspolitik for at sikre forordningens overholdelse. Med hensyn til anvendelsen af forordningens relevante bestemmelser er der ikke konstateret nogen større mangler. Svarene på Kommissionens spørgeskema viste et engagement fra de nationale kompetente myndigheders side i forbindelse med tilsynsaktiviteterne vedrørende både forordningen og hvidvaskningsdirektivet. Deres beskedne sanktions- og efterforskningsaktiviteter i henhold til forordningen kan skyldes, at betalingsformidlerne generelt opfylder deres retlige forpligtelser. Det vil dog være nødvendigt med en mere langsigtet overvågning for at udelukke eventuelle svagheder i tilsynsrammen. I betragtning af at hvidvask af penge og finansiering af terrorisme ofte er et grænseoverskridende anliggende, er det af største betydning, at de nationale tilsynsmyndigheders retlige forpligtelse til at samarbejde og koordinere deres indsats som fastsat i forordningen både gennemføres korrekt og anvendes effektivt i alle medlemsstater.