Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Forslag til Rådets direktiv om udstedelse af tidsbegrænset opholdstilladelse til ofre for organiseret ulovlig indvandring eller menneskehandel, der samarbejder med de kompetente myndigheder"

(KOM(2002) 71 endelig - 2002/0043 (CNS))

(2002/C 221/18)

Rådet for Den Europæiske Union besluttede den 20. februar 2002 under henvisning til EF-traktatens artikel 262 at anmode om Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Beskæftigelse, Sociale og Arbejdsmarkedsmæssige Spørgsmål og Borgerrettigheder, som udpegede Luis Miguel Pariza Castaños til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 13. maj 2002.

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 391. plenarforsamling af 29.-30. maj 2002, mødet den 29. maj 2002, følgende udtalelse med 44 stemmer for, 2 imod og ingen hverken for eller imod.

1. Indledning

1.1. Formålet med dette direktivforslag er at styrke bekæmpelsen af ulovlig indvandring og menneskehandel gennem et samarbejde med ofrene. De får en særlig opholdstilladelse, hvis de samarbejder med myndighederne. Samarbejdet kan ske i form af udlevering af oplysninger, indgivelse af en anmeldelse eller vidneafhøring i retten.

1.2. Den opholdstilladelse, der kan udstedes til disse personer, er på seks måneder og kan forlænges på samme betingelser, hvorpå den udstedes.

1.3. Som offer for menneskehandel betragtes i dette direktivforslag personer, der er defineret som sådanne i De Forenede Nationers protokol om menneskehandel, særlig kvinder og børn, som udsættes herfor. Som ofre for organiseret ulovlig indvandring betragtes personer, som er blevet udsat for livsfare eller krænkelse af deres fysiske integritet.

1.4. Når myndighederne kommer i kontakt med ofre, skal de oplyse dem om muligheden for at få en tidsbegrænset opholdstilladelse, og de får en betænkningstid på tredive dage, så de kan tage stilling til, om de vil samarbejde. I løbet af denne betænkningstid får de adgang til bistand.

1.5. Direktivet indfører ingen beskyttelse af hverken vidner eller ofre, fordi dette henhører under europæiske eller nationale retsregler.

2. Generelle bemærkninger

2.1. Dette forslag til direktiv sigter mod at tilskynde ofrene til at samarbejde og derigennem være med til at bekæmpe illegal indvandring. Det beskytter ofrene for menneskehandel og menneskesmugling, idet de får mulighed for at slippe ud af deres situation ved at samarbejde med myndighederne.

2.2. Direktivforslaget er et positivt instrument i bekæmpelsen af ulovlig indvandring, og det indgår i en række lovgivningsforslag, som Kommissionen har under udarbejdelse, så der kan indføres en fælles indvandrings- og asylpolitik på EU-plan. ØSU opfordrer dog endnu en gang Rådet til at fremskynde sit arbejde, da det med sin nuværende indstilling skuffer EU-borgerne dybt. En af grundene til, at den ulovlige indvandring tager til, er netop manglen på en fælles politik til styring af migrationsstrømmene ad lovlig vej.

2.3. ØSU erindrer også om, at baggrunden for den ulovlige indvandring er fattigdom, mangel på muligheder, uretfærdighed og krænkelse af menneskerettigheder. De nationale myndigheders behandling af personer, som er indblandet i ulovlig indvandring, bør altid baseres på respekten for deres rettigheder og på humanitære værdier.

2.4. Det er ikke nemt at få ofrene til at samarbejde, fordi de ofte er udsat for trusler fra de kriminelle netværks side. De er også bange og mistænksomme over for myndighederne. Det er derfor nødvendigt, at deres samarbejde bliver behørigt anerkendt og belønnet. De ofre, som samarbejder med myndighederne, skal helt fra starten have alle de garantier og al den retshjælp, de har brug for.

2.5. ØSU håber, at følgende to mål bliver opfyldt: for det første, at ofrene reelt begynder at samarbejde, således at de kriminelle organisationer, som driver menneskehandel og menneskesmugling, kan bekæmpes effektivt; for det andet, at ofrene til gengæld for den risiko, som de løber ved at samarbejde, får passende støtte til at slippe ud af de net, som de er afhængige af, og som udnytter dem. Myndighederne bør sikre deres beskyttelse.

2.6. Direktivforslaget er et fremskridt, som ØSU vurderer positivt, men det foreslår dog en række ændringer for at gøre det mere effektivt.

2.6.1. Den opholdstilladelse, som det foreslås at tilbyde de ofre, som samarbejder med myndighederne, er af kort varighed. En opholdstilladelse på seks måneder er utilstrækkelig. Den bør derimod gælde for et år og kunne forlænges. På denne måde kan man give ofrene et attraktivt og rimeligt tilbud, så de tilskyndes til at vælge at samarbejde.

2.6.2. I direktivforslaget omfatter begrebet offer for organiseret ulovlig indvandring kun personer, som har lidt en eller anden form for skade, såsom livsfare eller krænkelse af deres fysiske integritet. Kun disse kan nyde godt af samarbejdet med myndighederne. ØSU er af den opfattelse, at hvis hovedsigtet er bekæmpelse af kriminelle organisationer, bør man tilstræbe at samarbejde med alle, som har været i kløerne på sådanne organisationer - også selvom de ikke har været udsat for fare eller krænkelse af deres fysiske integritet.

2.6.3. Direktivet bør også tage højde for en indsats over for grupper af ofre. Ofte tilhører ofrene en gruppe mennesker, som er i den samme situation. Når én person fra gruppen kontakter myndighederne og begynder at samarbejde, vil det sikkert være nødvendigt at gå meget diskret til værks for ikke at vække det kriminelle netværks mistanke. Men på et vist stadium i processen bør man også give de andre ofre i gruppen mulighed for at samarbejde med myndighederne ved at anmelde det kriminelle netværk og nyde godt af tilbuddet om opholdstilladelse. Dette kan i nogle tilfælde være til stor nytte for politiets og domstolenes arbejde.

2.7. De sociale organisationers rolle berøres knap nok i direktivforslaget, skønt den efter ØSU's mening kan være af enorm betydning. Der bør gives mulighed for, at en social organisation, som hjælper et offer, tilskynder dette til at samarbejde med myndighederne, og inddrages i hele den efterfølgende samarbejdsproces, dvs. både i samarbejdet med retsvæsenet og i proceduren for tildeling og forlængelse af opholdstilladelsen. De sociale organisationer yder ofrene retshjælp samt den sociale bistand, der måtte være behov for som et supplement til den offentlige bistand fra myndighederne.

2.7.1. Eftersom de kriminelle net, der driver menneskehandel, menneskesmugling og udnyttelse af mennesker, som oftest er transnationale, er den hjælp, som ydes ofrene af internationale net af sociale organisationer, af overordentlig stor betydning. Disse organisationer bør støttes af myndighederne på nationalt og europæisk plan.

2.8. Direktivforslaget omhandler ofre for organiseret ulovlig indvandring eller menneskehandel, men giver ikke en nærmere præcisering af, hvilke tilfælde af menneskehandel der er tale om. Det anfører dog, at "menneskehandel" defineres som "de forbrydelser, der er defineret i artikel 1, 2 og 3 i Rådets rammeafgørelse", som der blev opnået politisk enighed om på Rådets møde den 27.-28. september 2001(1). I henhold til artikel 1 i rammeafgørelsen omfatter den menneskehandel med henblik på seksuel udnyttelse og udnyttelse af arbejdskraft, herunder "slaveri eller praksis, der kan sidestilles med slaveri eller trældom".

2.9. Følgelig er ofre for udnyttelse af arbejdskraft også beskyttet af direktivforslaget og kan i ekstreme tilfælde få opholdstilladelse til gengæld for samarbejde med myndighederne. Efter ØSU's mening bør begrebet "udnyttelse af arbejdskraft" præciseres. ØSU mener ikke, at det bør forveksles med ulovlig beskæftigelse; der kan være mange tilfælde, hvor arbejdsgivere ansætter arbejdstagere, som ikke har papirerne i orden, fordi de ikke har andet valg, uden at dette er ensbetydende med ulovlige arbejdsvilkår. Man kan tale om udnyttelse af arbejdskraft, når arbejdsvilkårene afviger meget fra de alment accepterede arbejdsvilkår og overtræder gældende lovgivning og arbejdsnormer. En simpel afvigelse fra de sædvanlige vilkår er ikke nok her.

2.10. Politiet bør råde over særlige tjenester, som kan bistå ofrene for disse forbrydelser, så de bliver mere tillidsfulde og villige til at samarbejde. Nogle medlemsstater har meget positive erfaringer med sådanne tjenester.

3. Særlige bemærkninger

3.1. Artikel 8, stk. 1

I forbindelse med betænkningstiden på 30 dage, som indrømmes de ofre, der tilbydes at samarbejde med myndighederne, bør der tages højde for den mulighed, at det pågældende samarbejde kan være foreslået af en social organisation. ØSU foreslår derfor at ændre artikel 8, stk. 1. Ofret eller ofrene bør i så fald også indrømmes betænkningstid og have adgang til den medfølgende hjælp og bistand, så snart den pågældende organisation fremsætter forslag om samarbejde med myndighederne (dvs. også før ofrene er kommet i forbindelse med myndighederne).

3.2. Artikel 8, stk. 4

Kravet om, at ofret skal have brudt enhver forbindelse med de kriminelle personer, bør fortolkes fleksibelt, eftersom det i mange tilfælde vil forholde sig sådan, at forbindelsen vil blive brudt gradvist. Ofret bør dog ydes støtte lige fra begyndelsen af samarbejdet.

3.3. Artikel 10, stk. 1

3.3.1. I artikel 10, stk. 1, første led, vil det være bedre at skrive "hensigtsmæssig" i stedet for "nyttig" om ofrets tilstedeværelse.

3.3.2. Hvad angår artikel 10, stk. 1, tredje led - og i lyset af punkt 3.2. - skal myndighederne udvise fleksibilitet og altid tage hensyn til det offer, der deltager i et samarbejde. Den nuværende formulering af denne artikel kan begrænse garantierne over for ofrene.

3.3.3. Myndighederne skal altid sørge for, at ofrets rettigheder og sikkerhed prioriteres højere end alle andre hensyn.

3.4. Artikel 10, stk. 3

Dette og andre stykker, der omhandler den seks måneders opholdstilladelse, bør efter ØSU's mening ændres, således at den midlertidige opholdstilladelse fastsættes til et år. Der bør gives to muligheder for forlængelse af opholdstilladelsen: fortsættelse af det oprindelige samarbejde med retsvæsenet eller opfyldelse af kravene for at få fornyet en almindelig opholdstilladelse (på en hvilken som helst af de betingelser, der kræves opfyldt i den forbindelse: for arbejde som selvstændig, lønmodtager osv.).

3.5. Artikel 10, stk. 4

Når det offer, som samarbejder med myndighederne, er ledsaget af familiemedlemmer, skal opholdstilladelsen ligeledes gives til de pågældende personer. ØSU er derfor ikke tilfreds med formuleringen af dette stykke, idet det overlades til medlemsstaterne at afgøre, om de vil give de pågældende opholdstilladelse af humanitære årsager.

3.6. Artikel 14, litra a)

Mindreårige ofre skal altid indrømmes de bedst mulige betingelser i overensstemmelse med de internationale aftaler. Beskyttelsen af den mindreårige går forud for alle andre hensyn. Under dette punkt bør de sociale organisationer tildeles vide beføjelser til at fastsatte betingelserne for den mindreåriges samarbejde med myndighederne. Samarbejdet kan imidlertid kun være eksplicit, hvis den mindreårige er tilstrækkelig moden.

3.7. Artikel 14, litra b)

ØSU støtter direktivforslagets bestemmelse om, at medlemsstaterne skal give børn adgang til uddannelsessystemet på samme betingelser som medlemsstatens egne statsborgere. Følgelig bør sidste del af dette litra, ifølge hvilket medlemsstaterne kan begrænse denne adgang til det offentlige uddannelsessystem, udgå.

3.8. Artikel 14, litra c)

I tilfældet med uledsagede mindreårige bør der først og fremmest indføres en bestemmelse om de offentlige myndigheders formynderskab. Derefter kan der fastsættes bestemmelser om deres retslige repræsentation og samarbejde med retsvæsenet.

3.9. Artikel 15

Det bør gøres klart, at hjemvenden for alle ofres vedkommende altid skal være et frivilligt valg. Når der er tale om mindreårige, bør det sikres, at de er tilstrækkeligt modne til at udtrykke deres egen vilje.

3.10. Artikel 16, stk. 1

Som nævnt i punkt 3.4 i denne udtalelse bør denne artikel give mulighed for, at opholdstilladelsen forlænges af andre grunde end dem, der gjaldt ved udstedelsen af den oprindelige opholdstilladelse, nærmere bestemt når de betingelser for forlængelse af opholdstilladelser, der gælder i hver enkel medlemsstat, er opfyldt.

3.11. Artikel 16, stk. 2

Medlemsstaterne skal være velvilligt indstillede, når det gælder tildeling af opholdstilladelse til ofre ved samarbejdets afslutning. I overensstemmelse med ovennævnte bør de almindelige retsregler på udlændingeområdet, der henvises til i denne bestemmelse, også finde anvendelse på forlængelsen af opholdstilladelsen, uden at der nødvendigvis skal ansøges om en ny opholdstilladelse.

Bruxelles, den 29. maj 2002.

Göke Frerichs

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) Artikel 2, litra c.