BEGRUNDELSE

1.BAGGRUND FOR FORSLAGET

Forslagets begrundelse og formål

For ti år siden ramte en finansiel og økonomisk krise af hidtil uset omfang økonomierne i Den Europæiske Union (EU). Krisen havde ikke oprindelse i euroområdet, men den åbenbarede nogle af områdets institutionelle mangler. Som reaktion herpå har EU søgt at styrke ordningerne for økonomisk styring i Unionen og euroområdet, navnlig ved hjælp af lovgivningspakkerne kendt som sixpacken (fem forordninger og et direktiv vedtaget i 2011) og twopacken (to forordninger vedtaget i 2013). Disse pakker har bidraget til at forbedre tilsynet af de nationale budgetter, fastlægge mere solide finanspolitiske rammer og øge opmærksomheden på gældsniveauet.

I bestræbelserne på at afhjælpe de underliggende årsager til krisen blev det imidlertid tydeligt, at den regelbaserede finanspolitiske ramme på EU-plan skulle suppleres med bindende bestemmelser på nationalt plan, som kan fremme en sund finanspolitik i alle medlemsstater og fungere som en varig mekanisme til at forebygge uforholdsmæssigt store underskud.

I den forbindelse blev der set på, hvorvidt EU-retten kan lægges til grund for sådanne nationale regler. Kommissionen gik på daværende tidspunkt stærkt ind for at foretage yderligere reformer af den økonomiske styring ved hjælp af fællesskabsmetoden. På mødet i december 2011 lykkedes det imidlertid ikke Det Europæiske Råd at nå til enighed om de drøftede foranstaltninger. Som følge heraf valgte de medlemsstater, der ønskede at forpligte sig i fællesskab til sådanne nationale regler, at gøre dette på et mellemstatsligt grundlag, hvilket førte til undertegnelsen af traktaten om stabilitet, samordning og styring i Den Økonomiske og Monetære Union (TSSS) som et første skridt hen imod indarbejdelsen af dens bestemmelser i traktaterne så hurtigt som muligt.

TSSS blev undertegnet den 2. marts 2012 af 25 kontraherende parter (alle medlemsstater undtagen Tjekkiet og Det Forenede Kongerige), og den trådte i kraft den 1. januar 2013. Dens hjørnesten er afsnit III, som indeholder den såkaldte finanspagt. Den vigtigste bestemmelse pålægger de kontraherende parter at indarbejde en regel om et ligevægtigt (konjunkturkorrigeret) budget i bindende og varige nationale bestemmelser, helst i forfatningen. Reglen afspejler den bestemmelse, der ligger til grund for den forebyggende del af stabilitets- og vækstpagten, nemlig den mellemfristede budgetmålsætning. 22 kontraherende parter er bundet af finanspagten (alle eurolande samt på frivillig basis Bulgarien, Danmark og Rumænien). De øvrige dele af TSSS sigter mod at styrke samordningen af de økonomiske politikker og at forbedre styringen i euroområdet.

De berørte parter har altid betragtet den mellemstatslige fremgangsmåde, der blev anvendt ved vedtagelsen af TSSS, som en måde hvorpå man hurtigt kunne tage nødvendige skridt, på et tidspunkt hvor krisen var på sit højeste, og alle fremskridt blev blokeret i Det Europæiske Råd. De kontraherende parter blev således enige om at søge at indarbejde de centrale bestemmelser i TSSS i EU-retten senest fem år efter ikrafttrædelsen, dvs. den 1. januar 2018.

Denne politiske aftale fremgår af artikel 16: "Senest inden fem år efter denne traktats ikrafttrædelse skal der på grundlag af en vurdering af erfaringen med dens gennemførelse tages de nødvendige skridt i overensstemmelse med traktaten om Den Europæiske Union og traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde med henblik på at indarbejde denne traktats indhold i Den Europæiske Unions retlige rammer".

I Kommissionens oplæg fra maj 2017 om en dybere økonomisk og monetær Union blev der mindet om denne aftale, og der blev hentydet til den mulige indarbejdning af finanspagten i EU-retten mellem 2017 og 2019. I sin tale om Unionens tilstand og i den ledsagende hensigtserklæring foreslog kommissionsformand Jean-Claude Juncker bl.a. at indarbejde indholdet af TSSS i EU-retten under hensyntagen til den fleksibilitet, der findes i stabilitets- og vækstpagten, og som Kommissionen har fremhævet siden januar 2015.

Europa-Parlamentet har også ved adskillige lejligheder opfordret til, at indholdet af TSSS indarbejdes i traktaterne, idet styringen af en egentlig økonomisk og monetær union (ØMU) for at være virkelig legitim og demokratisk skal placeres inden for Unionens institutionelle rammer.

Finanspagten blev vedtaget som en nødløsning i alvorlige krisetider, men dens grundprincipper er stadig velfunderede — det er i Unionens og euroområdets interesse at fremme ansvarlige politikker, som forhindrer uforholdsmæssigt store underskud. Nærværende forslag indgår i et bredere ambitiøst sæt initiativer om at reformere ØMU'en, som fremlægges af Kommissionen den 6. december 2017. I lyset af den store betydning for fuldførelsen af ØMU'en imødekommer forslaget det ønske, der blev tilkendegivet af de kontraherende parter til TSSS, opfordringerne fra Europa-Parlamentet til at integrere bestemmelserne i EU-retten samt kommissionsformand Jean-Claude Junckers opfordring til sammenhold, effektivitet og demokratisk ansvarlighed i hans tale om Unionens tilstand i september 2017.

Det foreslåede direktiv styrker medlemsstaternes finanspolitiske ansvarlighed og budgetstillinger på mellemlang sigt og søger således, sideløbende med de gældende bestemmelser i stabilitets- og vækstpagten, at opfylde finanspagtens underliggende mål, nemlig konvergens hen imod forsvarlige offentlige gældsniveauer. Det vil nemlig tage tid at absorbere den store gæld, der stadig kan konstateres i dag. Det er derfor afgørende at sikre fortsat fremgang på både kort og lang sigt.

For at sikre fremskridt i retning af forsvarlige gældsniveauer kræver det, at de årlige beslutninger vedrørende budgettet har et stærkt fokus på at opfylde og fastholde den mellemfristede budgetmålsætning. Den budgetmæssige udvikling skal fastslås politisk og bygge på tiltag, som er under regeringernes kontrol og tager hensyn til de økonomiske forhold. Hyppige justeringer af udviklingsmålene undergraver imidlertid troværdigheden og effektiviteten af enhver strategi for gældsnedbringelse. Bl.a. på grund af de ekstraordinære økonomiske omstændigheder, der herskede, da finanspagten trådte i kraft, er budgetpolitikkerne endnu ikke blevet bragt ind på en sådan fast mellemfristet udviklingskurs. Efterhånden som de økonomiske forhold nu igen er ved at være normale, er tiden kommet til at føre dette ønske ud i livet og styrke det yderligere.

Som det også fremføres i oplægget om ØMU'en, skal ØMU'en og dens fuldførelse være åben for alle medlemsstater. De visioner, der skabes for euroområdet, bør også skabes for — og sammen med — de medlemsstater, der ventes at tilslutte sig euroen i fremtiden. Det er afgørende for en velfungerende fællesvaluta. Direktivet bør derfor gælde for såvel de medlemsstater, der har euroen som valuta, som de øvrige medlemsstater, der ønsker at deltage.

Artikel 3 i TSSS (som udgør en del af finanspagten) er set ud fra et ØMU-perspektiv langt den vigtigste bestemmelse, da den tilsigter at imødekomme behovet for at bevare sunde og holdbare offentlige finanser og at forhindre offentlige underskud og offentlig gæld i at blive uforholdsmæssigt store. I henhold til artikel 3, stk. 1, har de kontraherende parter forpligtet sig til at opretholde ligevægt eller overskud på budgettet med en nedre grænse for det strukturelle underskud på 0,5 % af BNP, hvilket kan være 1,0 % af BNP for medlemsstater med en gæld, der ligger betydeligt under 60 % af BNP, og for hvilke der er en lav risiko med hensyn til de offentlige finansers holdbarhed. Denne regel om et ligevægtigt budget skal ledsages af en korrektionsmekanisme, der udløses automatisk i tilfælde af en væsentlig afvigelse. I henhold til artikel 3, stk. 2, skal de kontraherende parter indarbejde disse regler i deres nationale retssystemer. Andre bestemmelser i TSSS er enten allerede blevet indarbejdet i EU-retten (navnlig i twopacken hvad angår euroområdet) eller vil kræve en ændring af traktaterne, eller også egner de sig ikke til at blive indarbejdet af forskellige årsager (f.eks. gentager nogle bestemmelser allerede gældende EU-ret). Derfor er det "materielle indhold", der bør indarbejdes i EU-retten, koncentreret i artikel 3 i TSSS.

Der er mange fornuftige grunde til at indlemme indholdet af TSSS i EU's finanspolitiske ramme. Ved at indgå i en overordnet EU-ramme for økonomisk styring i stedet for det nuværende mellemstatslige setup vil det forenkle lovgivningsrammen og garantere en mere effektiv og systematisk overvågning af anvendelsen og håndhævelsen af budgetreglerne på både EU-plan og på nationalt plan. Det mindsker samtidig risikoen for gentagelser og modstridende tiltag, som er en automatisk følge af, at der sideløbende med mellemstatslige aftaler findes mekanismer under EU-retten. En samlet overordnet ramme, som styres efter EU-retten, vil desuden fremme en sammenhængende og koordineret udvikling af budgetregler på EU-plan og på nationalt plan inden for den bredere proces med at udbygge ØMU'en. Frem for alt, og som det også anføres i de fem formænds rapport om gennemførelse af Europas Økonomiske og Monetære Union, vil en integration i EU-retten af alle de mellemstatslige ordninger, der blev skabt under krisen, øge den demokratiske ansvarlighed og legitimitet i hele Unionen.

Det foreslåede direktiv bygger på en forståelse af, at EU's finanspolitiske ramme umuligt kan anvendes effektivt, hvis den udelukkende bygger på en topstyret tilgang. Eftersom den finanspolitiske beslutningsproces i EU er meget decentraliseret, og da der er et generelt behov for et nationalt ansvar for budgetregler, er det afgørende, at målsætningerne for den finanspolitiske samordning inden for rammerne af ØMU'en også er afspejlet i medlemsstaternes finanspolitiske rammer. Rådets direktiv 2011/85/EU fastsætter allerede mindstekravene for medlemsstaternes finanspolitiske rammer, men med TSSS styrkede de kontraherende parter grundlaget for ansvarlige finanspolitikker gennem et krav om at indarbejde en regel om et ligevægtigt budget ved hjælp af "[nationale] bindende og varige bestemmelser, helst i forfatningen, eller på anden måde, der sikrer, at de fuldt ud overholdes og efterleves gennem hele den nationale budgetproces".

Ud fra samme tanke pålægger nærværende forslag medlemsstaterne en pligt til at fastlægge en ramme med bindende og varige numeriske budgetregler, der samtidig med at være i overensstemmelse med de budgetregler, der følger af EU-retten, også kan tage hensyn til de enkelte medlemsstaters særlige kendetegn. Denne ramme bør sikre en mere ansvarlig finanspolitik og fremme overensstemmelse med de budgetmæssige forpligtelser, der følger af traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF). Den bør sørge for, at den offentlige gæld nærmer sig et forsvarligt niveau (dvs. referenceværdien i protokol nr. 12 om proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud, der er knyttet som bilag til traktaterne), navnlig ved hjælp af en fast mellemfristet målsætning for den strukturelle saldo, som er bindende for de nationale myndigheder i forbindelse med den årlige vedtagelse af budgettet. En sådan målbaseret tilgang afspejler et fælles ønske om at sikre holdbarheden i de offentlige finanser, som skinner igennem i både de nationale budgetregler og -mekanismer og i EU's finanspolitiske ramme. Det mellemfristede perspektiv skal skabe et mere solidt grundlag for sunde finanspolitikker, idet de fleste finanspolitiske foranstaltningers budgetvirkninger rækker langt ud over det årlige budgetforløb. På samme måde bør det mellemfristede finanspolitiske perspektiv indregne gennemførelsen af større strukturreformer, som har en konstaterbar positiv indvirkning på holdbarheden af de offentlige finanser på lang sigt.