Forslag til RÅDETS AFGØRELSE om offentliggørelse af henstillingen rettet til Italien for at advare mod fremkomsten af et uforholdsmæssigt stort underskud (forelagt af Kommissionen i henhold til traktatens artikel 99, stk. 4)

BEGRUNDELSE

Rådets forordning (EF) nr. 1466/97 om styrkelse af overvågningen af budgetstillinger samt overvågning og samordning af økonomiske politikker [1] omfatter et varslingssystem, der indebærer, at Rådet på et tidligt tidspunkt vil advare en medlemsstat om behovet for at træffe budgetkorrigerende foranstaltninger for at undgå fremkomsten af et uforholdsmæssigt stort offentligt underskud. Det fremgår af forordningens artikel 6, stk. 2, hvordan varslingssystemet finder anvendelse for de medlemsstater, der deltager i den fælles valuta. Rådets regelmæssige overvågning af gennemførelsen af stabilitetsprogrammerne tjener især til at identificere faktiske eller forventede væsentlige afvigelser i budgetstillingen fra det mellemfristede budgetmål eller den tilsigtede tilpasning i retning af dette mål, der er fastlagt i stabilitetsprogrammet. Hvis Rådet påviser en væsentlig afvigelse, retter det, med henblik på at advare den pågældende medlemsstat mod fremkomsten af et uforholdsmæssigt stort underskud, en henstilling til medlemsstaten om at træffe de nødvendige tilpasningsforanstaltninger. Denne tidlige advarsel rettes til medlemsstaten i overensstemmelse med proceduren i traktatens artikel 99, stk. 4, på grundlag af en henstilling fra Kommissionen.

[1] EFT L 209 af 2.8.1997.

Ved afgørelsen af, om advarselsmekanismen skal aktiveres, tager Kommissionen [2] hensyn til følgende tre faktorer: budgetafvigelsens omfang, dvs. den udstrækning, i hvilken en medlemsstats budgetstilling afviger fra målet i henhold til stabilitets- eller konvergensprogrammerne, begrundelsen for budgetafvigelsen, dvs. om den faktiske budgetsaldos afvigelse fra målsaldoen kan tilskrives rent konjunkturmæssige faktorer, samt risikoen for, at der opstår en situation med et uforholdsmæssigt stort underskud, hvor underskuddet overskrider referenceværdien på 3 % af BNP.

[2] KOM(2002) 668 endelig af 27.11.2002.

Underskudsmål og slutresultater

2002-opdateringen af Italiens stabilitetsprogram, der blev forelagt Kommissionen den 20. november 2002, dækkede perioden fra 2002 til 2006. Ifølge opdateringen forventedes der i 2003 et offentligt underskud på 1,5 % af BNP med udgangspunkt i en antagelse om en real BNP-vækst på 2,3 % og i 2004 et offentligt underskud på 0,6 % af BNP med udgangspunkt i en antagelse om en real BNP-vækst på 2,9 %. Derefter fulgte en række revisioner (se tabellen nedenfor) som følge af, at budgetresultatet blev værre end forventet i 2002, opdaterede fremskrivninger af den økonomiske vækst og fornyede overvejelser med hensyn til budgetmålene. I den officielle prognose, der blev fremlagt i september 2003 sammen med budgettet, blev underskuddet i 2003 beregnet til 2,5 % af BNP med en real BNP-vækst på 0,5 %. For 2004 lød målet for underskuddet på 2,2 % af BNP med udgangspunkt i en antagelse om en real BNP-vækst på 1,9 %. Disse tal for både 2003 og 2004 blev bekræftet i den opdatering af stabilitetsprogrammet, som blev afleveret den 1. december 2003.

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

De successive nedjusteringer af den økonomiske vækst og opjusteringer af budgetunderskuddet afspejler det mønster, der tegnes i såvel Kommissionens tekniske evalueringer af de opdaterede stabilitetsprogrammer [3] som Rådets udtalelser om disse programmer [4]. Budgetplanerne blev til stadighed baseret på overoptimistiske forventninger til væksten og navnlig til de mellemfristede vækstudsigter. Det betød, at budgetresultatet i procent af BNP blev værre end planlagt i såvel nominelle som konjunkturkorrigerede termer, selv uden gennemførelse af supplerende diskretionære vækststimulerende foranstaltninger i løbet af finansåret [5]. De successive revisioner af BNP i faste priser trak det potentielle outputniveau ned. Det, der i henhold til de officielle fremskrivninger skulle have været en cyklisk forværring af de offentlige finanser, viste sig at være en forværring af strukturel karakter. Skønt enhver vækstprognose uvægerligt er behæftet med fejl - og varigheden af den aktuelle konjunkturnedgang blev ikke forudset af de fleste prognosemagere - er den grad af vedholdende optimisme, der kendetegner Italiens officielle vækstprognoser, ikke forenelig med kravet om en forsigtig finanspolitisk strategi.

[3] Gennemgangen af 2002-opdateringen og 2003-opdateringen af stabilitetsprogrammet kan konsulteres på http://europa.eu.int/comm/economy_finance/ about/activities/sgp/cswd_en.htm.

[4] EFT C 26 af 4.2.2003, EFT C 51 af 26.2.2002 og EFT C 77 af 9.3.2001.

[5] Baseret på den metode til beregning af det potentielle output og outputgabet, som Rådet fastlagde den 12. juli 2002.

Afvigelsen fra det finanspolitiske mål i 2003

Ifølge de tal, der den 1. marts 2004 blev indberettet for det offentlige underskud og den offentlige gæld (som led i proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud), udgjorde den reale BNP-vækst 0,3 % i 2003, mens underskuddet samme år androg 2,4 % af BNP og således lå 0,9 procentpoint over det oprindelige mål for underskuddet trods en række engangsforanstaltninger til en skønsmæssig værdi af over 2 procentpoint af BNP. Uden engangsforanstaltningerne ville underskuddet have ligget over 4½ % af BNP [6].

[6] "Engangsforanstaltninger" er foranstaltninger, der fører til midlertidige (og derfor fuldkommen reversible) forværringer eller forbedringer af budgetsaldoen. De er kendetegnet ved at have en mærkbar, midlertidig og identificerbar indflydelse på de offentlige finanser, der opvejer eventuelle varige virkninger af de pågældende foranstaltninger. Navnlig gælder det, at skønt det ikke kan udelukkes, at skatteamnestier kan føre til et permanent bredere skatteberegningsgrundlag og således ikke kan betragtes som en ægte engangsforanstaltning, kan effekten i det år, hvor indtægterne fra skatteamnestien indløber, bestemt betegnes som midlertidig.

Afvigelsen i 2003 sammenlignet med 2002-opdateringen af stabilitetsprogrammet skyldes, at de primære udgifters andel af BNP blev omkring 1,7 procentpoint højere end planlagt, bl.a. fordi indtægterne fra salget af materielle aktiver blev omkring 0,4 procentpoint af BNP lavere end forventet [7]. Indtægterne blev også lavere end planlagt som følge af overoptimistiske forventninger til den økonomiske væksts skatteindhold, men dette hul blev lukket ved hjælp af engangsindtægterne fra en skatteamnesti. Med hensyn til den primære budgetsaldo udgjorde afvigelsen i forhold til 2002-opdateringen af stabilitetsprogrammet alt i alt 1,6 % af BNP, hvilket bekræftede tendensen til en forværring af den primære saldo efter de store overskud i slutningen af 1990'erne. Rentebetalingerne blev ca. 0,7 % af BNP lavere end de officielle beregninger, og takket være dette blev den samlede budgetoverskridelse som før nævnt på 0,9 % af BNP.

[7] I henhold til det europæiske nationalregnskabssystem (ENS95) skal salg af materielle aktiver registreres som en mindskelse af de faste bruttoinvesteringer.

Med udgangspunkt i den fælles metode til beregning af det potentielle output og outputgabet blev det konjunkturkorrigerede underskud i 2003 ansat til 1,9 % af BNP i Kommissionens prognoser fra foråret 2004, hvilket svarer til en forbedring på 0,3 procentpoint i forhold til det foregående år. Dette resultat blev opnået gennem førnævnte engangsforanstaltninger til en skønsmæssig værdi af lidt over 2 procentpoint mod 1,5 procentpoint i 2002.

Afvigelsen fra det finanspolitiske mål i 2004

Ifølge Kommissionens prognoser fra foråret 2004 forventes den reale BNP-vækst i 2004 at komme til at ligge på 1,2 %, og medmindre der træffes supplerende modforanstaltninger skønnes det offentlige underskud at komme til at udgøre 3,2 % af BNP og således overskride traktatens referenceværdi. Skønt antallet af engangsforanstaltninger er faldende sammenlignet med 2003, tegner de sig alligevel for omkring et procentpoint af BNP. Det betyder, at uden engangsforanstaltningerne kan underskuddet anslås til omkring 4¼ % af BNP.

I henhold til Kommissionens prognoser fra foråret 2004 udgør afvigelsen et procentpoint i forhold til det reviderede mål på 2,2 % af BNP som fastsat i 2003-opdateringen af stabilitetsprogrammet og 2,6 procentpoint i forhold til de 0,6 %, der udgjorde målet for underskuddet i 2002-opdateringen af stabilitetsprogrammet. I Kommissionens prognose fra foråret 2004 skønnes det konjunkturkorrigerede budgetunderskud at ville stige med 0,7 procentpoint sammenlignet med 2003, dvs. til 2,6 % af BNP, hvilket ikke giver en tilstrækkelig sikkerhedsmargen til at forhindre en overskridelse af referenceværdien på 3 % af BNP.

Forskellen mellem det forventede underskud på 3,2 % af BNP i henhold til Kommissionens prognose fra foråret 2004 og det reviderede officielle mål på 2,2 % i henhold til 2003-opdateringen af stabilitetsprogrammet beror på, at der i Kommissionens prognose er taget hensyn til følgende faktorer: (i) at resultatet i 2003 blev dårligere end forventet (når der ses bort fra bidraget fra engangsforanstaltningerne), (ii) at den økonomiske vækst svækkes i 2004, (iii) at lønstigningerne i den offentlige sektor bliver større grundet de seneste overenskomster, (iv) at Kommissionen nærer mere forsigtige, men dog stadig optimistiske forventninger til salget af offentligt ejede materielle aktiver og (v) at Kommissionen i modsætning til den officielle prognose forventer, at ANAS (der er ansvarlig for investeringerne i og vedligeholdelsen af det offentlige vejnet) vil forblive en del af den offentlige sektor [8]. Kommissionens prognoser fra foråret 2004 bygger ikke desto mindre på de officielle skøn over budgetvirkningen af en række foranstaltninger (udvidelsen af betingelserne for skatteamnesti for manglende opgivelse af skattepligtige indtægter, amnestien for overtrædelse af byplanvedtægter og de nye skatteafregningsregler), der dog måske ikke gennemføres som planlagt.

[8] ANAS blev omdannet til et aktieselskab i 2002. I 2002 og 2003 fastslog Istat og Eurostat, at det ikke opfyldte kriterierne for en klassificering uden for den offentlige sektor, navnlig kravet om, at salget skal dække mindst 50 % af produktionsomkostningerne (inkl. afskrivninger af eksisterende aktiver), jf. det europæiske nationalregnskabssystem (ENS95).

Den offentlige gældskvote falder kun langsomt

Den fortsat høje gældskvote vækker stor bekymring. I 2002-opdateringen af stabilitetsprogrammet forventedes gældskvoten i perioden mellem ultimo 2001 og ultimo 2004 at falde med 9,5 procentpoint til 100,4 % af BNP. I 2003-opdateringen af stabilitetsprogrammet blev det officielle mål for gældskvoten ved udgangen af 2004 ændret til 105% af BNP. I marts 2004 blev den offentlige gæld pr. ultimo 2003 opgivet til 106,2 % af BNP [9]. Uden forskellige ekstraordinære transaktioner såsom omlægningen af Banca d'Italias fordringer i 2002 og salget af statens andele i ENEL, ENI og Poste SpA, der fandt sted sammen med omdannelsen af den tidligere offentligt ejede indlåns- og udlånsbank Cassa Depositi e Prestiti til et aktieselskab i 2003, ville der knap nok være sket et fald i gældskvoten siden 2001. I henhold til Kommissionens prognoser fra foråret 2004 forventes den offentlige gæld at udgøre 106 % af BNP i 2004 og således forblive stort set uændret i forhold til sidste år trods privatiseringsindtægter i størrelsesordenen 1 % af BNP (ifølge 2003-opdateringen af stabilitetsprogrammet).

[9] Foruden de rutinemæssige revisioner af den offentlige gæld og BNP blev samtlige de tal for udviklingen i den offentlige gæld siden 1999, der blev indberettet den 1. marts 2004 som led i proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud, revideret for at inkludere indskud på girokonti (anfordringskonti), der var blevet udeladt. Tallene blev efterfølgende revideret igen for at justere visse konsolideringsposter.

Nedbringelsen af gælden kom til at gå langsommere på grund af følgende forhold: (i) de successive forværringer af budgetsaldoen, (ii) en nominel BNP-vækst i 2002-2003, der blev ca. 0,5 % lavere end forventet som følge af overoptimistiske forventninger til den reale BNP-vækst, men som dog blev delvist opvejet af en større stigning i BNP-deflatoren end antaget, og (iii) med hensyn til stock/flow-korrektionen har de kontante lånoptagelser (fabbisogno di cassa delle amministrazioni pubbliche - en underskudsforanstaltning, der er baseret på cash flows og inkluderer transaktioner med finansielle aktiver, men udelukker privatiseringsindtægter) konstant ligget over underskuddet i henhold til Maastricht-definitionen (der beregnes på periodiseringsbasis, men udelukker finansielle transaktioner).

Forbindelsen mellem fabbisogno og underskuddet i henhold til Maastricht-definitionen er ikke helt klart. Forskellen mellem de to aggregater skyldes følgende: (i) den uforklarligt vedholdende forskel mellem kassekontoen og periodiseringskontoen, der som følge af de pågældende aggregaters art burde udligne sig over tiden, (ii) finansielle transaktioner og (iii) statistiske justeringer. Siden 1999 har den kumulerede forskel mellem fabbisogno og underskuddet i henhold til Maastricht-definitionen svækket mindskelsen af gældskvoten med ca. 8 procentpoint.

På længere sigt er der flere faktorer, der truer den langsigtede holdbarhed i de offentlige finanser. For det første er det primære overskud faldet støt de seneste år og udgjorde i 2003 2,9 % af BNP, hvilket ifølge Kommissionens tjenestegrene svarer til et konjunkturkorrigeret primært overskud på 3,4 %. Begge størrelser forventes at blive yderligere forværret i 2004 (i henhold til prognoserne fra foråret 2004). Som påpeget i Kommissionens tekniske vurdering af 2003-opdateringen af stabilitetsprogrammet, og som det anerkendes i selve programmet, vil dette niveau ikke være tilstrækkeligt til at sikre holdbare offentlige finanser på lang sigt, når henses til de budgetmæssige konsekvenser af befolkningens aldring [10]. For det andet bliver sandsynligheden for et yderligere fald i den implicitte rente på gælden (der opstod med Maastricht-konvergensprocessen) mindre og mindre, og mulighederne for at hente en gevinst ved at refinansiere ældre højrenteobligationer med nyudstedelser til en langt lavere rente er således næsten udtømt. Faktisk er der risiko for, at rentebyrden forbundet med den offentlige gæld igen vil begynde at vokse, eftersom markedsrenten kan forventes at stige fra de seneste års historisk lave niveau. Desuden vil gældsreduktionen i fremtiden også blive påvirket af en lav vækstrate for det potentielle output, som ikke kan forventes at ændre sig nævneværdigt, medmindre Italien tager skridt til at gennemføre strukturreformer med henblik på at opfylde Lissabon-agendaens målsætninger. Endelig udgør forskellen mellem kasse- og periodiseringskontiene endnu en hindring for nedbringelsen af gælden.

[10] For en vurdering af 2003-opdateringen af Italiens stabilitetsprogram (2003-2007), ECFIN/18/04/EN, henvises der til følgende websted: (http://europa.eu.int/comm/economy_finance/ about/activities/sgp/country/commwd/it/com_it20032004.pdf).

Konklusion

Kommissionens prognoser fra foråret 2004 vidner om følgende: (1) at 2004 vil være kendetegnet ved en væsentlig budgetafvigelse i størrelsesordenen et procentpoint i forhold til underskudsmålet i 2003-opdateringen af stabilitetsprogrammet (2,2 % af BNP), der igen blev opjusteret fra 2002-opdateringens mål på 0,6 % af BNP; (2) at den betydelige afvigelse fra kursen mod en mellemfristet budgetsaldo, der ligger tæt på balance eller udviser et overskud, i vidt omfang kan forklares med det vigende BNP, der som påpeget i Rådets forskellige udtalelser om stabilitetsprogrammets opdateringer til stadighed er blevet undervurderet; (3) at denne afvigelse optræder trods et væsentligt antal engangsforanstaltninger til en værdi af ca. et procentpoint af BNP; (4) at såfremt der ikke træffes yderligere korrigerende foranstaltninger, kan underskuddet i 2004 forventes at overskride traktatens referenceværdi på 3 %; (5) at den beregnede konjunkturkorrigerede budgetsaldo ligger vel over de 1,5 % af BNP, der er nødvendig for at tilvejebringe en tilstrækkelig stor sikkerhedsmargen til at hindre en overskridelse af referenceværdien på 3 % af BNP; (6) at afvigelsen fra kursen i retning af en mellemfristet budgetsaldo, der ligger tæt på balance eller udviser et overskud, sandsynligvis vil blive større i 2005 som følge at den planlagte udfasning af engangsforanstaltningerne (på basis af den eksisterende lovgivning forventer Kommissionen et underskud på 4 % af BNP sammen med et opsving i økonomien); (7) at kursen mod en nedbringelse af den offentlige gæld også er usikker trods de omfattende privatiseringsplaner, der repræsenterer en værdi af 1,1% af BNP.

Denne situation nødvendiggør en aktivering af varslingssystemet i Italiens tilfælde.

Med henvisning til ovenstående bør de italienske myndigheder tage supplerende skridt til at sikre, at det offentlige underskud ikke overskrider referenceværdien på 3 % af BNP.

En velgennemtænkt justering i løbet af indeværende år ville kunne, hvis den gennemføres som et første skridt i et flerårigt program, få en positiv tillidsskabende effekt og vil derfor kunne bistå med at opveje eventuelle negative følger for efterspørgslen på kort sigt. Den bør centreres omkring dels en betydelig nedbringelse og omlægning af de offentlige udgifter, således at der bliver plads til den påtænkte reduktion af skattebyrden, dels en hurtigere nedbringelse af den offentlige gældskvote. Dette vil forstærke den potentielle vækst på lang sigt.

Det vil derfor være hensigtsmæssigt at gennemføre supplerende foranstaltninger af permanent karakter til en værdi af mindst 7 mia. EUR (0,5 % af BNP) i 2004, som ifølge Kommissionens prognoser fra foråret 2004 vil kunne bremse forværringen af den konjunkturkorrigerede saldo i 2004. Dette vil give en tilstrækkelig margen til at bringe budgetunderskuddet ned under referenceværdien på 3 % af BNP, når der desuden tages hensyn til den mulige risiko for, at engangsforanstaltningerne ikke vil resultere i en forbedring af den størrelsesorden, Kommissionen beregnede sig frem til i sine prognoser fra foråret 2004, som i vidt omfang afspejler de officielle fremskrivninger af virkningen af de midlertidige foranstaltninger.

I de efterfølgende år bør Italien satse på en årlig forbedring på mindst 0,5 procentpoint i konjunkturkorrigerede termer og fortsætte med at udfase engangsforanstaltningerne i overensstemmelse med 2003-opdateringen af stabilitetsprogrammet. I denne sammenhæng og i betragtning af regeringens målsætning om gradvist at mindske skattebyrden vil det være meget vigtigt at holde udgifterne nede for at hindre, at der opstår større underskud som følge af ukompenserede skattelettelser. Med det formål at maksimere de mellemsigtede fordele af den finanspolitiske konsolidering bør regeringen også være opmærksom på udgifternes sammensætning og kvalitet.

På basis af denne vurdering har Kommissionen vedtaget vedlagte henstilling med henblik på Rådets henstilling om en tidlig advarsel til Italien og oversender den til afgørelse i Rådet. Kommissionen mener, at Rådets advarsel, i åbenhedens og gennemsigtighedens interesse, bør offentliggøres og har også vedtaget et forslag til Rådets afgørelse herom i overensstemmelse med traktatens artikel 99, stk. 4.

Forslag til RÅDETS AFGØRELSE om offentliggørelse af henstillingen rettet til Italien for at advare mod fremkomsten af et uforholdsmæssigt stort underskud

RÅDET FOR DEN EUROPÆISKE UNION HAR -

under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 99, stk. 4,

under henvisning til forslag fra Kommissionen, og

ud fra følgende betragtninger:

(1) Den [...] vedtog Rådet en henstilling til Italien for at advare mod fremkomsten af et uforholdsmæssigt stort underskud. Henstillingen er rettet til den italienske regering.

(2) Rådet mener, at offentliggørelsen af denne henstilling vil være til gavn for overvågningen og samordningen af medlemsstaternes og Fællesskabets økonomiske politikker og vil bidrage til en bedre forståelse blandt de økonomiske beslutningstagere, således at det bliver nemmere at gennemføre de foranstaltninger, der anbefales -

TRUFFET FØLGENDE AFGØRELSE:

Eneste artikel

Rådets henstilling af [....] til Italien for at advare mod fremkomsten af et uforholdsmæssigt stort underskud offentliggøres i Den Europæiske Unions Tidende.

Udfærdiget i Bruxelles, den [...].

På Rådets vegne

Formand [...]