BERETNING FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET om Daphne-programmet (2000 - 2003) - Januar 2002 (SEK(2002) 338)

Indholdsfortegnelse

Resumé

1. Formålet med rapporten

2. Baggrund

2.1. Kontekst

2.2. Et kort tilbageblik

2.3. Forbindelser med andre programmer

2.4. Relaterede foranstaltninger og begivenheder i 2000 og 2001

3. Programmets livscyklus

3.1. Indkaldelse af ansøgninger

3.2. Budget

3.3. Vejledning og information

3.4. Typer af projekter, der blev udvalgt i 2000/2001

3.5. Kontrol og vurdering

3.6. Formidling

4. Resultater og virkninger af Daphne-initiativet

5. Konklusioner

6. Bilag (SEK(2002) 338)

Resumé

Denne rapport indeholder en gennemgang af de fremskridt, der er gjort inden for Daphne-programmet, siden det blev vedtaget i januar 2000, og et sammendrag af dets vigtigste resultater i overensstemmelse med afgørelsens artikel 9, stk. 2. Daphne-programmet sigter mod at gøre noget ved den udbredte og stigende bekymring over voldsproblemet, både i offentligheden og fra politisk hold. Daphne blev indført på baggrund af verdenskongressen mod kommerciel seksuel udnyttelse af børn i Stockholm i 1996. Det omfatter alle former for vold, herunder vold i hjemmet, vold i skolerne og vold mod minoritetsgrupper såsom homoseksuelle, handicappede og etniske minoriteter.

Daphne-programmet er en af hovedhjørnestenene i Europa-Kommissionens arbejde med at bekæmpe kriminalitet som led i indsatsen for at oprette et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed, der er en af Kommissionens prioriteter. Der findes en række andre programmer og foranstaltninger, som sigter mod at bekæmpe specifikke lovovertrædelser. Daphne-programmet fungerer som bindeled mellem dem for at sikre den nødvendige koordination og sammenhæng.

Programmet

I de første to år indkom der mange flere reaktioner på Daphne-programmet, end man kunne have forventet. I 2000 og 2001 fik Kommissionen henholdsvis 1 500 og 1 000 anmodninger om ansøgningsskemaer; den modtog henholdsvis 415 og 207 forslag med ansøgninger om tilskud til et samlet beløb af henholdsvis 40 mio. EUR og 22 mio. EUR (hvilket skal ses i forhold til, at budgetposten var på 5 mio. EUR). Det overvældende antal reaktioner viser, at programmet tydeligvis opfylder et dybtfølt behov i den frivillige sektor. Forløberen for Daphne-programmet, Daphne-initiativet, havde allerede ydet tilskud til 149 projekter (til et samlet beløb af 11 mio. EUR) mellem 1997 og 1999; i Daphne-programmets første to år er der nu kommet yderligere 73 projekter til. I løbet af de to år er der sket en markant forbedring i både de politiske foranstaltninger og de praktiske løsninger på voldsrelaterede spørgsmål og den konkrete anvendelse heraf i hele Europa.

For at dette kan ske på de bedst mulige vilkår lægger Kommissionen særlig vægt på at kontrollere fremskridtene og evaluere resultaterne af de projekter, der ydes tilskud til. Alle projekterne kontrolleres og vurderes individuelt i gennemførelsesfasen, og der udarbejdes en årlig sammenfattende rapport.

Resultaterne

På den anden verdenskongres mod kommerciel seksuel udnyttelse af børn i Yokohama i december 2001 blev det klart anerkendt, at Daphne-programmet og dets projekter og resultater både i og uden for Europa betragtes som et vigtigt planlægningsværktøj til bekæmpelse af vold. De mange projektaktiviteter, herunder innovative metoder for forebyggelse, samarbejde, udveksling, oprettelse af netværk, udvikling af nye modeller og udveksling af bedste praksis, er allerede begyndt at have en multiplikatorvirkning på arbejdet i NGO'er og relevante institutioner i Europa.

Når man læser de endelige rapporter, kontrolrapporterne og evalueringsrapporterne, er det slående, at organisationerne især har fået stort udbytte af at deltage i europæiske partnerskaber. De har alle vundet i format, enten ved at få større kendskab til spørgsmålet eller ved at forbedre koordineringen og ledelsen eller deres image udadtil. Netværksordningen har allerede i sig selv en virkning, idet den bringer organisationerne i kontakt med hinanden og tvinger dem til at samarbejde, hvilket har gjort en stor forskel for arbejdet i organisationer, der i sagens natur generelt konkurrerer med

hinanden. Dernæst har disse partnerskaber medført en mere effektiv planlægning, så man har undgået dobbeltarbejde og ressourcespild. Det er således lykkedes for Daphne-programmet at fortsætte med at mobilisere NGO-sektoren på alle niveauer, så der er opstået mange nye partnerskaber og alliancer, som samarbejder om nye omfattende europæiske politikker til bekæmpelse af vold.

I Daphne-programmets første to år (hvor man byggede videre på de tre år med Daphne-initiativet 1997-1999) har dette EU-program allerede ydet et væsentligt bidrag til udviklingen af EU's politik til bekæmpelse af vold, menneskehandel, seksuel udnyttelse og pornografi, og dets virkninger rækker langt uden for Europas grænser.

1. Formålet med rapporten

Ifølge artikel 9, stk. 2, i Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse nr. 293/2000/EF [1] om vedtagelse af Daphne-programmet skal Kommissionen i løbet af programmets andet år forelægge en evalueringsrapport for Europa-Parlamentet og Rådet.

[1] EFT L 34 af 9.2.2000, s. 1.

Denne rapport indeholder en gennemgang af de fremskridt, der er gjort inden for Daphne-programmet, siden det blev vedtaget i januar 2000, og giver en kort beskrivelse af de vigtigste resultater. Hovedvægten ligger på programmets struktur og forvaltning. De projekter, som har modtaget tilskud fra Daphne-programmet (2000-2003), blev udvalgt i efteråret 2000 og blev iværksat i december 2000 / januar 2001 med henblik på mindst et års arbejde. Disse projekter var således endnu ikke afsluttet, da denne rapport blev udarbejdet, og resultaterne kan derfor ikke kommenteres. Den endelige rapport, som skal fremlægges ved afslutningen af Daphne-programmet (ultimo 2003), vil komme til at omfatte en analyse af disse projekter.

Rapporten omfatter dog en tilbundsgående analyse af de resultater, der blev opnået under det tidligere Daphne-initiativ (1997-1999), og går således videre end det, der kræves i artikel 9, stk. 2, i afgørelse nr. 293/2000/EF. Det skyldes, at Kommissionen ønsker at skabe fuld åbenhed. Gennemgangen af de tidligere resultater er også nyttig, fordi initiativet og programmet ligner hinanden, og erfaringerne fra de tidligere Daphne-projekter derfor også er relevante for årene 2000 og 2001. Eksemplerne på projekter fra perioden 1997-1999 er også repræsentative for de projekter, der blev udvalgt i 2000-2001.

2. Baggrund

2.1. Kontekst

Formålet med Daphne-programmet er at støtte det arbejde, der gøres af forskellige organisationer og lokale myndigheder for at beskytte kvinder og børn og forebygge vold mod dem. Daphne-programmet tilfører dette arbejde merværdi på fællesskabsplan og fremmer udvekslingen af idéer og bedste praksis gennem oprettelsen af netværk og partnerskaber og gennemførelsen af pilotprojekter.

Daphne-programmet sigter mod at gøre noget ved den udbredte og stigende bekymring over voldsproblemet, både i offentligheden og fra politisk hold. Det blev indført på baggrund af verdenskongressen mod kommerciel seksuel udnyttelse af børn i Stockholm i 1996 og de begivenheder, der fandt sted i Belgien samme sommer, som koncentrerede opmærksomheden om én bestemt form for vold, nemlig seksuel vold mod børn og unge i form af bortførelse, seksuelt misbrug, seksuel udnyttelse og menneskehandel i seksuelt øjemed. Disse former for seksuel vold begås også alt for ofte mod kvinder og blev fordømt i den erklæring og handlingsplan, der blev vedtaget på den fjerde verdenskonference om kvinder i Beijing i 1995. Kommissionen understregede i sin meddelelse om handel med kvinder med henblik på seksuel udnyttelse (1996) den vigtige rolle, som NGO'erne spiller med hensyn til at bekæmpe menneskehandel og yde hjælp til ofrene. Der er dog også andre former for vold, som har forbindelse med seksuel vold; f.eks. fører vold i familien ofte til, at børn og unge kommer ud i sexhandel og selv ender som sexmisbrugere.

Seksuel vold er langtfra den eneste form for vold, som Daphne-programmet beskæftiger sig med. Det omfatter alle former for vold, herunder vold i hjemmet, vold mellem børn og unge, institutionel vold, f.eks. på døgninstitutioner eller i skoler, og vold mod minoritetsgrupper såsom homoseksuelle, handicappede og etniske minoriteter.

Denne voldskultur berører også andre dele af samfundet; for eksempel er den udbredt i skolerne og både i by- og landmiljøer. Volden går ofte ud over medlemmer af minoritetsgrupper og dårligt stillede grupper. Seksuel, psykisk og fysisk vold er en livsfarlig misbrugscocktail, som i alvorlig grad påvirker voldsofrenes sundhedstilstand i bredeste forstand ved at skade deres fysiske, mentale og sociale sundhed, og som forringer samfundets evne til at fungere effektivt og udnytte sit potentiale, både nu og fremover.

2.2. Et kort tilbageblik

Daphne-initiativet blev oprettet af Europa-Parlamentet i 1997 med en budgetpost på 3 mio. EUR, som skulle finansiere foranstaltninger til bekæmpelse af vold mod børn, unge og kvinder. Det ydede tilskud til foranstaltninger, der blev gennemført af ikke-statslige organisationer (NGO'er) og organisationer i den frivillige sektor, der er aktive på dette område. Daphne-initiativet blev forvaltet af Kommissionen i en treårig periode (1997-1999) med et budget på 3 mio. ECU i 1997 og 1998 og 5 mio. EUR i 1999.

Den 24. januar 2000 blev Daphne-programmet vedtaget med henblik på at videreføre arbejdet; der blev afsat et budget på 20 mio. EUR for perioden 2000-2003.

Daphne-programmet hviler på erkendelsen af, at vold er en forbrydelse og en alvorlig trussel mod samfundets sundhedstilstand. Det sigter mod at bekæmpe volden med udgangspunkt i ofrenes situation.

Det nye Daphne-program (2000-2003) adskiller sig fra det forudgående initiativ på tre vigtige områder:

* Det begrænser sig ikke længere til NGO'er og den frivillige sektor; lokale offentlige institutioner kan nu også indsende ansøgninger.

* Det er åbent for deltagelse af ansøgerlandene i Central- og Østeuropa samt Cypern, Malta, Tyrkiet og EØS/EFTA-landene.

* Der er mulighed for at yde tilskud til flerårige projekter (af to eller tre års varighed). Indtil 1999 måtte projekterne højst vare i 12 måneder.

Daphne-programmet støtter foranstaltninger, der skal beskytte tre kategorier af personer (børn, unge og kvinder) og forebygge vold mod dem. Disse foranstaltninger omfatter:

* oprettelse af netværk mellem NGO'er på europæisk plan og fremme af samarbejdet mellem NGO'er og de relevante myndigheder

* foranstaltninger, der skal beskytte målgrupperne og forebygge vold mod dem

* undersøgelser og forskning i årsagerne til vold og interventionsmetoder, som omfatter forebyggelse, støtte og reintegration

* udveksling af oplysninger og bedste praksis

* videreformidling af oplysninger, herunder seminarer, konferencer og skriftligt og audiovisuelt materiale

* tilrettelæggelse af bevidstgørelseskampagner, både for den brede offentlighed og for ofre, potentielle ofre og de personer, der arbejder med dem.

2.3. Forbindelser med andre programmer

Daphne-programmet er en af hovedhjørnestenene i Europa-Kommissionens arbejde med at bekæmpe kriminalitet som led i indsatsen for at oprette et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed, der er en af Kommissionens prioriteter. Der findes en række andre programmer og foranstaltninger, som sigter mod at bekæmpe specifikke lovovertrædelser. Daphne-programmet fungerer som bindeled mellem dem for at sikre den nødvendige koordination og sammenhæng.

Daphne-programmet supplerer Stop-programmet [2] i den forstand, at det anerkender det græsrodsarbejde, som gøres i NGO'erne og den frivillige sektor som et supplement til det, der gøres i den offentlige sektor og af de myndigheder, som står for retsforfølgelsen i sager om vold eller menneskehandel (såsom aktørerne inden for retsvæsenet og politiet), og det tilstræbes at skabe samarbejdsnetværk mellem de forskellige sektorer på europæisk plan. Desuden omfatter Daphne-programmet alle former for vold i modsætning til Stop-programmet, som kun vedrører menneskehandel og seksuel udnyttelse af børn. Det skal derfor hjælpe alle faktiske og potentielle voldsofre, uanset om der er tale om vold af seksuel art eller ej.

[2] Stop-programmet, EFT L 322 af 12.12.1996, og Stop II-programmet, EFT L 186 af 7.7.2001.

En foranstaltning vedrørende børnesexturisme gennemføres via aktiviteter såsom deltagelse i rejsemesser, bevidstgørelseskampagner og adfærdskodekser for rejsearrangører.

Det europæiske initiativ for demokrati og beskyttelse af menneskerettighederne støtter også foranstaltninger, der skal beskytte børn - men i dette tilfælde uden for EU. For eksempel blev der i 2000 afsat over 1 mio. EUR til projekter til bekæmpelse af børnehandel, moderne former for slaveri og udnyttelse af mindreårige i Gabon, Benin, Togo og Nigeria.

En handlingsplan (1999-2002) til fremme af sikker anvendelse af Internettet omfatter bekæmpelse af børnepornografi.

Odysseus-programmet [3] sigter mod at udvide og styrke det eksisterende samarbejde vedrørende asyl og indvandring inden for EU's medlemsstater. Det supplerer Daphne-programmet, som også beskæftiger sig med asyl og indvandring i den forstand, at det omfatter vold mod migranter, der indgår i Daphne-programmets målgrupper.

[3] Fælles aktion 98/244/RIA, EFT L 99 af 31.3.1998.

Alle disse programmer beskæftiger sig med vigtige aspekter af voldelig adfærd. Men det interessante ved Daphne-programmet er, at det omfatter alle disse emner, hvilket sikrer en fælles indfaldsvinkel og det nødvendige samspil mellem de forskellige aspekter af bekæmpelsen af volden.

2.4. Relaterede foranstaltninger og begivenheder i 2000 og 2001

Siden vedtagelsen af Daphne-programmet i januar 2000 er der i perioden 2000-2001 blevet indført et bredt spektrum af EU-instrumenter og -foranstaltninger til bekæmpelse af voldsrelaterede forbrydelser. Det viser, at kampen mod vold mod børn og kvinder stadig står højt på den politiske dagsorden i EU.

Den 30. marts 2000 krævede Europa-Parlamentet i en beslutning [4], at Kommissionen iværksatte foranstaltninger til bekæmpelse af børnesexturisme, og det bekræftede, at børnesexturisme er en kriminel handling, som hænger tæt sammen med forbrydelserne seksuel udnyttelse af børn og børnepornografi.

[4] Europa-Parlamentet, A5-0052/2000.

I april 2000 opfordrede Europa-Parlamentet i en lovgivningsmæssig beslutning [5] til, at der blev vedtaget lovgivning om bekæmpelse af seksuel udnyttelse af børn og børnepornografi, herunder fælles definitioner, fælles regler for, hvad der er strafbart, og fælles sanktioner.

[5] Europa-Parlamentet, A5-0090/2000.

Rådet for Den Europæiske Union vedtog i maj 2000 en afgørelse om bekæmpelse af børnepornografi på Internettet [6]. Formålet er at fremme en effektiv efterforskning og retsforfølgning vedrørende lovovertrædelser på dette område, og afgørelsen indeholder bl.a. bestemmelser om oprettelse af specialiserede enheder inden for de retshåndhævende myndigheder, meddelelse om de allerede oprettede kontaktpunkter, der fungerer døgnet rundt, og samarbejde mellem Internet-industrien og medlemsstaterne med henblik på at undersøge, hvilke foranstaltninger der kan træffes for at udrydde børnepornografi på Internettet.

[6] EFT L 138 af 9.6.2000, s. 1.

Fra 4. til 6. maj 2000 holdt det portugisiske EU-formandskab en konference i Lissabon om "Vold mod kvinder: Nultolerance - Afslutning af den europæiske kampagne". På konferencen blev der udarbejdet henstillinger til Kommissionen om spørgsmål vedrørende vold mod kvinder med fokus på følgende nøgleområder: uddannelse og forebyggelse, bekæmpelse af vold og forhindring af, at volden gentager sig, samt støtte til ofrene [7].

[7] Violencia contra as Mulheres: Tolerancia Zero; Conferencia Europeia, Lisboa 2000.

I juni 2000 holdt FN's Generalforsamling en særlig samling i New York, hvor man gennemgik de fremskridt, der var gjort siden verdenskonferencen i Beijing. Der var sket en række væsentlige fremskridt, og det dokument, hvor resultaterne er beskrevet [8], omfatter en række EU-forslag [9], herunder staternes pligt til at bekæmpe vold mod kvinder.

[8] Udkast til resolution II. Further actions and initiatives to implement the Beijing Declaration and Platform for Action. FN 2000.

[9] EU opfordrede medlemmerne af FN til at forebygge og straffe alle former for kønsbaseret vold både i offentlige og private sammenhænge.

En af de vigtigste begivenheder i andet halvår af 2000 var proklameringen af Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder den 7. december. Chartret indeholder en række specifikke bestemmelser om fremme af ligestilling mellem mænd og kvinder, forbud mod slaveri og tvangsarbejde og beskyttelse af børn, jf. artikel 3, 5, 20, 21, 24 og 32 [10].

[10] EFT C 364 af 18.2.2000, s. 1.

I december 2000 vedtog Kommissionen meddelelsen "Bekæmpelse af menneskehandel og seksuel udnyttelse af børn; to forslag til rammeafgørelser" [11]. Det ene forslag fokuserer på menneskehandel, mens det andet drejer sig om seksuel udnyttelse af børn og børnepornografi. Begge forslagene beskæftiger sig med en tilnærmelse af medlemsstaternes straffelovgivning og strafferetspleje. Rådet for Den Europæiske Union nåede til enighed om forslaget om menneskehandel i september 2001, herunder en definition af lovovertrædelsen menneskehandel, som bygger på definitionen i FN-protokollen om menneskehandel fra 2000, og et strafmaksimum på mindst otte år. Det belgiske formandskab gjorde en betydelig indsats med hensyn til forslaget om seksuel udnyttelse af børn og børnepornografi i andet halvår af 2001, og det lykkedes at nå til politisk enighed om artiklerne om definitioner. Det spanske formandskab vil gå videre med artiklerne om straf i første halvår af 2002.

[11] KOM(2000) 854 endelig, 21.12.2000, EFT C 62 af 27.2.2001.

I december 2000 underskrev Kommissionen og de 15 medlemsstater desuden på et møde i Palermo en FN-protokol, som ikke blot omfatter lovovertrædelser vedrørende menneskehandel med henblik på seksuel udnyttelse, men også udnyttelse af arbejdskraft [12].

[12] Protokol om forebyggelse, bekæmpelse og retsforfølgning af menneskehandel, herunder særlig handel med kvinder og børn, tillægsprotokol til FN-konventionen om grænseoverskridende organiseret kriminalitet, 2000.

I juni 2001 blev European Federation for Missing and Sexually Exploited Children officielt oprettet under EU-kommissær Antonio Vitorino og den belgiske justitsminister Marc Verwilghens auspicier. Denne sammenslutning består af 18 NGO'er fra EU og de central- og østeuropæiske lande og sigter mod at etablere et samarbejde om eftersøgning af forsvundne børn tværs over grænserne og om videresendelse af sager om seksuel udnyttelse til de relevante myndigheder.

Som supplement hertil vedtog Rådet for Den Europæiske Union i september 2001 en resolution om civilsamfundets bidrag til eftersøgning af forsvundne eller seksuelt udnyttede børn [13]. Resolutionen opfordrer til samarbejde mellem de kompetente myndigheder og civilsamfundet og omfatter bl.a. afsnit om krisetelefoner, støtte til familierne til forsvundne børn, informationsudveksling og indsamling af oplysninger med henblik på at få viden om fænomenets udbredelse og analysere dets udvikling.

[13] EFT C 283 af 9.10.2001.

Efter mødet i Rådet (retlige og indre anliggender) den 6. december 2001 nåede man til politisk enighed om en rammeafgørelse om en europæisk arrestordre, hvis betydning for et effektivt samarbejde var blevet understreget af begivenhederne den 11. september 2001. Dette dokument indeholder en eksplicit henvisning til lovovertrædelser som seksuel udnyttelse af børn, menneskehandel og børnepornografi, som giver mulighed for at overføre gerningsmændene fra en hvilken som helst medlemsstat til den medlemsstat, der anmoder om at få ham udleveret på grund af disse lovovertrædelser.

Endelig blev den anden verdenskongres mod kommerciel seksuel udnyttelse af børn afholdt i Yokohama i Japan fra 17. til 20. december 2001; her deltog Daphne- og Stop-programmerne aktivt med en workshop, hvor man fortalte om det arbejde, der er blevet gjort på EU-plan siden den første kongres i Stockholm i 1996.

3. Programmets livscyklus

Ligesom mange andre fællesskabsprogrammer er Daphne-programmet baseret på en cyklus. Daphne-cyklussen er spredt over tre år. Det første år udarbejdes der først et årligt arbejdsprogram (som skal godkendes af programudvalget) efterfulgt af indkaldelse af ansøgninger, udvælgelse af de mest relevante projekter, indgåelse af kontrakter og de første udbetalinger. Det andet år gennemføres projekterne (de starter som regel i december i det år, hvor der bliver indkaldt forslag), og en tjenestemand fra Kommissionen eller en ekstern ekspert aflægger et kontrolbesøg. Efter den 12 måneder lange arbejdsperiode har projekterne yderligere tre måneder til at fremlægge deres endelige rapport og deres regnskaber. Det betyder, at de endelige udbetalinger og opdateringen af Daphne-netstedet sker i år n+2 for en indkaldelse af ansøgninger i år n. Seks måneder efter afslutningen af projekterne foretager eksterne eksperter desuden en evaluering, så man kan tegne et samlet billede af de opnåede resultater (se oversigten over denne cyklus i bilag 3).

3.1. Indkaldelse af ansøgninger

Indkaldelserne af ansøgninger offentliggøres i årets første kvartal, og ansøgerne har ca. tre måneder til at svare. Hvert år tilpasses indkaldelsens indhold efter det årlige arbejdsprogram under hensyntagen til erfaringerne fra de tidligere år.

I 2000 blev der ikke fastsat nogen specifikke prioriteter, fordi det var programmets første år, og der kunne indsendes projekter inden for hele Daphne-programmets anvendelsesområde. I 2001 var de specifikke prioriteter 1) at anvende, tilpasse og udbrede de foreliggende resultater af Daphne-programmet, 2) informationskampagner og bevidstgørende foranstaltninger med henblik på at bekæmpe seksuelt misbrug af børn og pædofili. Sidstnævnte prioritet blev fastsat, fordi Europa-Parlamentet havde oprettet en ny budgetpost (B5-804) [14] med henblik på at bekæmpe seksuelt misbrug af børn og pædofili.

[14] Europa-Parlamentets ændringsforslag 1046 til Kommissionens budget for 2001: Ny budgetpost B5-804N: "Europæisk informationskampagne til bekæmpelse af udnyttelse af børn og pædofili".

Erfaringerne fra de første to indkaldelser af ansøgninger påvirker indkaldelsen af ansøgninger i 2002 ved, at der fastsættes følgende prioriteter: 1) at anvende, tilpasse og udbrede de foreliggende resultater af Daphne-programmet, 2) omskæring af kvinder, 3) seksuelt misbrug af børn og pædofili, 4) voldelige mænd. Også her er prioritet 2 og 3 fastsat på foranledning af to ændringsforslag fra Europa-Parlamentet til budgettet for 2002 [15].

[15] Europa-Parlamentets ændringsforslag 0129 til Kommissionens budget for 2002: Yderligere 1 000 000 EUR til Daphne-budgettet med henblik på at bekæmpe pædofili, seksuel udnyttelse og omskæring af kvinder.

Nedenstående tabel viser de hidtidige Daphne-aktiviteter. Tabellen viser, at der er et stigende behov, hvilket betyder, at der hver gang modtages flere forslag, end der er midler til at finansiere.

>TABELPOSITION>

Efter den seneste udvælgelsesproces i 2001 har Daphne nu ydet tilskud til 222 projekter (plus 9 under budgetpost B5-804 i 2001), som tegner sig for et budget på ca. 20,4 mio. EUR, der er blevet brugt i løbet af de sidste fem år. Der er opnået en god geografisk ligevægt, alle de 15 medlemsstater deltager i projekter, og en række EFTA-lande og lande i Central- og Østeuropa deltager som associerede partnere (se statistikkerne i bilag 5). Fra og med 2000 kan projekterne også være flerårige (højst tre år), så der kan skabes større kontinuitet i aktiviteterne.

I 2001 blev der udvalgt 26 nye projekter. Det lave antal sammenlignet med de foregående år skyldes virkningen af, at der nu er mulighed for at indsende projekter med en varighed på op til tre år. Det betyder, at budgettet skal forvaltes på en anden måde. I 2001 fik de udvalgte projekter med en varighed på to eller tre år tilbudt en kontrakt for hele perioden på én gang. Derfor vejer sådanne projekter dobbelt så tungt som et årligt projekt på budgettet for 2001. På den anden side giver det projektpartnerskabet større fleksibilitet med hensyn til anvendelsen af deres budget under gennemførelsen af projektet. Det gør det også nemmere for Kommissionen, fordi der indgås forpligtelser for disse projektbudgetter én gang for alle, så de ikke kommer til at påvirke budgettet for det følgende år. Derimod blev der i 2000 indgået forpligtelser for budgetterne for det første år, hvilket medførte, at der igen i 2001 skulle indgås forpligtelser for det andet år osv. Det betød, at der i 2001 måtte indgås forpligtelser til et beløb af 1 301 045 EUR for at sikre, at de 13 flerårige projekter, der var blevet udvalgt i 2000, kunne fortsætte, og pengene var derfor ikke til rådighed for nye projekter i 2001, hvilket betød, at der kunne finansieres færre projekter i 2001. Denne virkning vil forsvinde i 2002 og 2003, så det igen bliver muligt at udvælge mellem 45 og 50 projekter pr. år.

For at være støtteberettigede skal projekterne opfylde en række kriterier: (a) De foreslåede foranstaltninger skal falde inden for Daphne-programmets anvendelsesområde; (b) forslaget skal indsendes ved hjælp af et særligt ansøgningsskema; (c) forslaget skal underskrives og indsendes inden ansøgningsfristens udløb; (d) der skal samtidig fremsendes en række dokumenter, som beviser, at organisationerne findes, og at de er pålidelige. Desværre er der på trods af grundige forklaringer og påmindelser i vejledningen stadig ca. 25 % af ansøgningerne, der ikke opfylder disse kriterier.

Udvælgelsesprocessen er baseret på en evaluering, der foretages af en gruppe af eksterne eksperter. Eksperterne rekrutteres via en indkaldelse af interessetilkendegivelser [16] på grundlag af deres generelle ekspertise på forskellige områder, der er af interesse for Daphne-programmet. Hvert år indgås der kontrakt med en gruppe på ca. 10 eksperter, og 2/3 af dem udskiftes hvert år for at få så mange synspunkter frem som muligt. Disse eksperter og Kommissionen evaluerer de støtteberettigede forslag ved at vurdere følgende elementer:

[16] Indkaldelse af interessetilkendegivelser for Daphne-programmet, EFT S40 af 26.2.2000.

* Relevans for Daphne-programmets målsætninger

* Hvor klare, præcise og relevante projektets målsætninger er

* Nytten af de forventede resultater

* Hvor præcis, anvendelig og realistisk den påtænkte tilgang, metode og tidsplan er

* Partnernes egnethed og erfaring

* Europæisk merværdi

* Udbredelse af hidtidige resultater, erfaringer og eksisterende knowhow

* Planlægning af opfølgningen og virkningernes varighed

* Forholdet mellem kvalitet og omkostninger.

Desuden gav den database, der blev opbygget i 2000, i 2001 adgang til oplysninger om alt det arbejde, som tidligere var udført af de ansøgere, der deltog i indkaldelsen i 2001. Det betyder, at evalueringseksperterne råder over flere dokumenter end selve forslaget, herunder endelige rapporter om afsluttede projekter, tidligere ansøgningsskemaer (uanset om ansøgningerne blev godkendt eller afvist) og rapporter om kontrolbesøg. Evalueringseksperterne havde stor nytte af disse oplysninger, som gav dem et større overblik.

Forslagene opdeles i to grupper, en med etårige projekter og en med flerårige projekter. De flerårige projekter, der godkendes, vejer som nævnt tungt på Daphne-budgettet og begrænser dermed det budget, der er til rådighed for de etårige projekter. Det betyder, at der må sættes en grænse for, hvor mange flerårige projekter der kan godkendes. De behandles derfor særskilt.

Alle forslagene gennemgås af tre forskellige eksperter. På grundlag af eksperternes vurderinger og bemærkninger udarbejdes der en liste over forslagene, som rangordnes efter kvalitet. Der udarbejdes derefter en rangorden for alle forslagene i hver gruppe på grundlag af forslagenes kvalitet, dækningen af de forskellige områder af programmet og ligevægten mellem målgrupperne (børn, unge og kvinder). Derefter afholdes der en samlet diskussion med alle eksperterne, som munder ud i en liste over godkendte projekter, som udtømmer det budget, der er til rådighed. Listen forelægges for Daphne-programudvalget til udtalelse. I 2000 og 2001 godkendte udvalget listen med enstemmighed.

Forslagene afvises især af følgende grunde:

* en tydelig mangel på kvalitet i planlægningen af de foreslåede aktiviteter, men også i de planlagte foranstaltningers fokus; mange er vage eller har sat sig alt for høje mål

* mange projekter er udelukkende af lokal interesse på trods af, at betydningen af tværnationalt samarbejde og "europæiskhed" klart understreges i vejledningen

* mange ansøgere opbygger partnerskaber, som tilsyneladende er tværnationale (der deltager flere forskellige medlemsstater), men hvor en nøjere gennemgang af de forskellige opgaver viser, at partnerskaberne nærmest er symbolske, idet partnerne ikke udfører ret meget af arbejdet (ofte nøjes de med at rejse rundt til "konsultationsmøder")

* andre partnerskaber deltager aktivt i projektet, men har ikke den nødvendige baggrund eller ekspertise i forhold til det specifikke emne, som projektet drejer sig om. Der er risiko for, at sådanne foranstaltninger vil give dårlige resultater eller føre til vildledende konklusioner

* de foreslåede fremgangsmåder og midler til gennemførelse af de anførte mål er ikke overbevisende

* den foreslåede aktivitet er allerede i vidt omfang blevet gennemført.

3.2. Budget

I gennemsnit går 6,8 % af budgettet til administration (eksperter, BAT [17], møder), mens resten går til finansiering af projekterne. I 2000 og 2001 blev henholdsvis 96,4 % og 97,5 % af de penge, der var til rådighed, brugt på projekterne.

[17] BAT = Bureau d'Assistance Technique, kontor for teknisk bistand, som på grundlag af en kontrakt tager sig af den logistiske side af indkaldelsen af forslag: åbning af forslag, indkodning i databasen, tilrettelæggelse af oversættelser og ekspertmøder, fotokopiering, arkivering.

>TABELPOSITION>

Tabellen omfatter ikke budgetpost B5-804 (bekæmpelse af pædofili og seksuelt misbrug af børn) på 3 mio. EUR, som kun omfattede 2001, og som gjorde det muligt at finansiere ni projekter (seks toårige projekter og tre etårige projekter).

På grund af ændringen i den budgetmæssige forvaltning af de flerårige projekter (som beskrevet ovenfor) vil situationen for 2002 (og 2003) være gunstigere. Som det fremgår af nedenstående tabel er der ikke længere behov for midler til finansiering af de flerårige projekter, der blev indledt i 2001, så hele beløbet er til rådighed for nye projekter. Desuden stilles der på grund af et ændringsforslag fra Europa-Parlamentet yderligere 1 000 000 EUR til rådighed for Daphne-programmet i 2002, som skal bruges til projekter, der bekæmper omskæring af kvinder, pædofili og seksuelt misbrug af børn. Dette beløb træder i stedet for de midler, som var afsat på budgetpost B5-804 i 2001. Da der nu ikke længere skal arbejdes med to forskellige budgetposter, bliver det lettere og hurtigere at indgå forpligtelser.

>TABELPOSITION>

3.3. Vejledning og information

En stor del af et projekts succes afhænger af grundig planlægning. For at hjælpe ansøgerne er der udarbejdet en detaljeret vejledning for at sikre, at de forstår ansøgningsskemaet fuldt ud og udfylder det rigtigt.

For yderligere at hjælpe organisationerne med at afgøre, om deres idé stemmer overens med programmets anvendelsesområde, er der desuden udarbejdet en oversigt over de emner, der allerede er behandlet i de foregående år, i form af et katalog.

Desuden kan ansøgerne i dokumentet "Hvordan udformer og forbereder man et Daphne-projekt" finde eksempler på bedste praksis og fejltagelser, som de bør undgå, når de udarbejder deres forslag.

Alle disse dokumenter kan findes på Daphne-netstedet, som regelmæssigt opdateres, så det afspejler den aktuelle situation: http://europa.eu.int/comm/justice_home/project/daphne/da/index.htm.

Ud over denne pragmatiske vejledning om de formelle aspekter findes der et andet vigtigt redskab, som er beregnet til at hjælpe organisationerne med indholdet. Fra Daphne-netstedet er der adgang til en database, hvor alle de 222 projekter kan sorteres efter emner og vises. Ud over de sædvanlige kontaktoplysninger om projektkoordinatoren kan man finde navnene på og resuméer af alle projekterne, og man kan også hente eller downloade den endelige rapport om de projekter, der allerede er afsluttet.

3.4. Typer af projekter, der blev udvalgt i 2000/2001

Bilag 5 indeholder detaljerede statistikker om projekterne. Der kan drages følgende hovedkonklusioner af disse statistikker:

* Der er ligevægt (både med hensyn til projekter og den tildelte støtte) mellem projekter vedrørende børn og unge, kvinder og en kombination af begge målgrupper.

* 25 % af projekterne skal gennemføres over flere år (to eller tre), hvilket gør foranstaltningerne mere bæredygtige. Til gengæld belaster disse projekter budgettet kraftigt, så det er nødvendigt at begrænse antallet af projekter.

* Alle de 15 medlemsstater deltager (som koordinatorer eller partnere), og organisationer i EFTA/EØS-landene og de central- og østeuropæiske lande udgør 6 % af det samlede antal partnere.

* Der er i gennemsnit 9 partnere pr. projekt, men nogle projekter er oppe på over 20 (i så fald er der især tale om lokale partnere). Kontrolbesøgene og evalueringerne viser, at det som regel er for mange partnere til, at de alle kan komme til at spille en tilfredsstillende rolle. Desuden øger det koordinatorens forvaltningsmæssige byrde, hvilket går ud over selve projektaktiviteterne.

* I 2001 omfattede 14 projekter (54 %) aktiviteter, som byggede på 17 resultater fra tidligere Daphne-projekter (der foreligger ikke tilsvarende oplysninger for 2000). Dette stemmer overens med den prioritet, der blev fastsat i indkaldelsen af ansøgninger i 2001.

* 4 projekter (3 toårige projekter og 1 etårigt projekt) drejer sig specifikt om omskæring af kvinder. Dette stemmer helt overens med den prioritet, som Europa-Parlamentet ønskede gennemført. Tre af disse projekters varighed tyder på, at man vil bestræbe sig på at finde langsigtede løsninger.

* Der indsendes stadig flere forslag til Daphne-programmet, end der er midler til at finansiere, selv om der kan konstateres et fald på 50 % i antallet af ansøgninger (207 i 2001 mod 415 i 2000). Dette fald skyldes formodentlig i) det store antal afslag i 2000, som kan have skuffet nogle af ansøgerne, og ii) det forhold, at nogle organisationer har fået tilskud til flerårige projekter og derfor ikke indsender en ny ansøgning hvert år. For 2001 blev der dog ansøgt om over 22 mio. EUR til 207 projekter.

* Der er sket et fald i andelen af forslag vedrørende børn og unge (28 % mod 35 % i 2000). Det skyldes to faktorer: i) I forbindelse med indkaldelsen af ansøgninger var der mulighed for specifikt at indsende forslag til projekter vedrørende seksuel udnyttelse af børn og pædofili under budgetpost B5-804, og ii) der var formodentlig ganske mange organisationer, der havde travlt med at forberede sig på den anden verdenskongres mod kommerciel seksuel udnyttelse af børn i Yokohama i december 2001 og FN's særlige samling om børn, som skulle have været holdt i september 2001, hvilket betød, at de ikke havde ret meget tid til at forberede og indsende nye forslag. Det skal bemærkes, at FN's særlige samling, der blevet udsat til maj 2002, meget vel også kan komme til at påvirke antallet af ansøgninger i 2002.

* Der er tendens til, at ansøgerne for hvert år indsender dyrere forslag. Det gennemsnitlige tilskud pr. projekt var 104 500 EUR i 2001 mod 98 000 EUR i 2000 og 90 000 EUR i 1999. Det forklarer også, hvorfor så få projekter blev foreslået finansieret i 2001.

* Med hensyn til aktivitetsområder indtager alle former for seksuel vold en klar førsteplads (seksuel vold 17 %, kommerciel seksuel udnyttelse 8 %, menneskehandel 7 %). Det næstvigtigste emne er køns-/familierelateret vold (kønsrelateret vold 8 %, vold i familien 7 % og vold i hjemmet 11 %). Internettet og børnepornografi indtager også en vigtig plads med i alt 6 %.

* Projekterne dækker alle formålene med Daphne-programmet, som er beskrevet i afgørelsen (og efterfølgende i vejledningen for indkaldelserne af ansøgninger), med en lille overvægt af undersøgelser (26 %) og udveksling af god praksis (21 %).

* En inddeling i mere specifikke formål giver et mere præcist billede: De fleste projekter drejer sig om forebyggelse af (26 %) og beskyttelse mod vold (17 %), men vigtige formål såsom lovgivningsmæssige foranstaltninger (8 %) og behandling af ofre (12 %) og af gerningsmænd (5 %) er også repræsenteret.

* Sidstnævnte tal for specifikke formål stemmer overens med tallene for målgrupperne for projekterne, såsom gerningsmænd og voldelige mænd (6 %) og medarbejdere ved domstolene og politiet (20 %). Tallet for målgruppen medier/journalister (11 %) svarer også til den andel af projekterne, som vedrører informationskampagner (13 %).

De instrumenter/metoder, der bruges til at gennemføre projekterne, fordeler sig som følger: oprettelse af netværk (23 %), udbredelse af god praksis (14 %), fremstilling af materialer (12 %), bevidstgørelse (12 %) og uddannelse (11 %). I forhold til 1997 og 1998 er andelen af projekter vedrørende rådgivningstelefoner faldet, så det nu er nede på kun 2 %.

3.5. Kontrol og vurdering

Som allerede nævnt i punkt 3 har Daphne-programmet en cyklus med gennemførelse - overvågning - evaluering (denne cyklus er skitseret i bilag 3 og 4).

a) Kontrol

Under gennemførelsen af projekterne får de fleste besøg af en teknisk ekspert, som har indgået kontrakt med Daphne-programmet, og som både skal vurdere, hvordan projekterne skrider fremad, og om nødvendigt give råd og komme med forslag om oprettelsen af netværk. Hver af kontrolrapporterne sendes til den koordinerende organisation og giver feedback til Daphne-programmet.

Kontrolbesøgene er en vigtig opfølgningsmekanisme for Kommissionen og kan være yderst nyttige for projekterne. De er afgørende for mange projekter, men særlig for de organisationer, der ikke har erfaring med EU-programmer, kravene i vejledningen og procedurerne. Mange organisationer har brug for hjælp og rådgivning, når de er nødt til at foretage ændringer med hensyn til fokus, partnere, metoder eller budgetter. Med disse besøg kan Kommissionen få en generel viden om gennemførelsen af projekterne, fremskridt og problemer. For projekterne udgør besøgene en kilde til hjælp og vejledning vedrørende proceduremæssige og administrative spørgsmål, og de muliggør en tættere direkte kontakt med Kommissionen - hvilket de fleste organisationer klart har udtrykt ønske om. Derfor vil kontrolbesøgene blive fortsat, og målet er at aflægge besøg hos 100 % af projekterne i gennemførelsesfasen.

Kontrolarbejdet viser, at det store flertal af Daphne-projekterne hidtil har overholdt de fremlagde tidsplaner og holder sig strengt inden for de tildelte budgetter. I hvert enkelt tilfælde skred arbejdet planmæssigt frem, og målgruppen blev nået. Desuden oplyste mange af organisationerne, at de opnåede uventede resultater af deres nye erfaringer med at arbejde på europæisk plan; bl.a. var det nyttigt for dem, at der blev peget på stærke og svage sider, de fik større adgang til nye metoder og eksempler på bedste praksis, og de indhøstede vigtige erfaringer med mulighederne for at overføre og tilpasse de anvendte modeller. Kontrolarbejdet gjorde det også muligt at høste erfaringer undervejs, som kunne videregives til de organisationer, der gennemførte eller indsendte Daphne-projekter. Disse erfaringer byggede på en sammenlignende analyse af de forskellige arbejdsmetoder, operationelle forhindringer og problemløsningsstrategier hos de projekter, hvor der var aflagt besøg, og gav et nyttigt overblik over, hvordan de finansierede projekter blev gennemført.

b) Evaluering

Formålet med evalueringen er at vurdere resultaterne af projekterne og måle deres indvirkning på støttemodtagerne og målgrupperne. Den gør det muligt for Kommissionen at danne sig et samlet billede af de resultater, der er nået takket være Daphne-programmets tilskud. Indtil nu er det selvfølgelig kun de projekter, der blev finansieret under Daphne-initiativet (1997-1999), som der er aflagt besøg hos efter afslutningen af projekterne, da projekterne under Daphne-programmet endnu ikke er afsluttet.

De kriterier, der bruges til at vurdere resultaterne af projekterne, ligger tæt på de kriterier, der bruges ved vurderingen af forslagene og under kontrolbesøgene. Det sikrer kontinuitet i vurderingen af projekterne og gør det muligt at følge med i, hvordan projekterne udvikler sig.

Besøg på stedet giver ofte et nyttigt kendskab til organisationernes kompetence, økonomiske situation og aktivitetsniveau. De fleste organisationer hilste evalueringsbesøgene velkommen, idet de gav dem mulighed for i tilbageblik at vurdere projekternes virkninger, se nærmere på, hvad der var lykkedes, og hvor der var mangler, og fortælle om deres nuværende aktiviteter. Nogle få organisationer var forbavsede over besøget, fordi de ikke kunne forstå meningen med det. De fik så forklaret, hvad formålet var.

På grundlag af besøgene udarbejdes der en individuel rapport om hvert projekt og en sammenfattende rapport, som opsummerer resultaterne og fremsætter anbefalinger til yderligere forbedringer af både projekterne og selve Daphne-programmet. Disse evalueringsrapporter er offentligt tilgængelige på Daphne-netstedet, og desuden sendes de til organisationerne som feedback på deres samarbejde og deltagelse.

3.6. Formidling

For at hele initiativet skal blive en succes, er det afgørende at udbrede kendskabet til projekterne og de opnåede resultater. Ansvaret herfor påhviler både organisationerne og Kommissionen.

Organisationerne burde være (og er som regel) den part, som har størst interesse i at udbrede kendskabet til resultaterne af deres aktiviteter, hvad enten der er tale om en metode, et audiovisuelt produkt, lovgivningsmæssige fremskridt eller andre former for resultater.

Det er netop for at sikre, at der træffes de nødvendige foranstaltninger, at der allerede i forslagsfasen - i ansøgningsskemaet - skal indgå et afsnit om formidling i arbejdsprogrammet for projektet. I forbindelse med kontrolbesøget gennemgås denne del af arbejdsprogrammet, og om nødvendigt ajourføres den. Senere, når evalueringen gennemføres, forsøger eksperterne i samarbejde med partnerne at fastslå virkningen af formidlingsarbejdet. Desværre har nogle af organisationerne ingen klar idé om formidling. De mener, at det er nok at holde et seminar eller en konference. Ved sådanne arrangementer gives der blot en beskrivelse af projektet, og man når slet ikke ud til de nødvendige interesserede personer eller målgrupper. For at forbedre situationen vil Daphne-programmet fremover i sin vejledning og under kontrolbesøgene lægge endnu større vægt på dette spørgsmål; formidlingen vil blive drøftet under kontrolbesøgene, så der kan ydes rådgivning til de organisationer, der har problemer med dette aspekt af projektet.

Fra Daphne-programmets side begyndte formidlingen af beskrivelserne og resultaterne af projekterne i 2000, hvor der blev oprettet i) et netsted og ii) en online-database (med 222 beskrivelser af projekter og den endelige rapport med en beskrivelse af resultaterne, når en sådan rapport foreligger), så organisationerne kan lære af hinanden.

Desuden sender Kommissionen regelmæssigt e-mails til "Daphne-fællesskabet" [18], hvori den informerer om nye udvælgelser af projekter og om opdateringer af databasen og netstedet, således at organisationerne tilskyndes til at udnytte disse redskaber fuldt ud.

[18] Med "Daphne-fællesskabet" menes alle tidligere og nuværende projektkoordinatorer, som sender oplysningerne videre til deres partnere, således at oplysningerne når ud til flere hundrede organisationer i Europa.

For nylig har Kommissionen også taget initiativ til at skrive korte oplysningsblade om nogle eksempler på Daphne-projekter, som man betragter som særlig vellykkede. Også her er idéen at udbrede kendskabet til god praksis og gode metoder og foranstaltninger til så mange organisationer i Europa som muligt. De 19 oplysningsblade, der hidtil er udarbejdet, kan ikke blot findes på Daphne-netstedet, men er også blevet sendt til hele "Daphne-fællesskabet". De indgik også i en informationspakke, som blev uddelt på den anden verdenskongres i Yokohama, hvilket betyder, at de er nået ud til et meget større publikum end normalt. Det er meningen, at der hvert år skal udarbejdes ca. 10 nye oplysningsblade.

4. Resultater og virkninger af Daphne-initiativet

Dette kapitel vedrører resultaterne af de afsluttede projekter under Daphne-initiativet (1997-1999). Som nævnt medtages det som et supplement til beskrivelsen af Daphne-programmet, fordi Kommissionen mener, at det tilfører rapporten yderligere oplysninger og merværdi. Da initiativet og programmet ligner hinanden meget, gælder de konklusioner, der drages her, i vidt omfang også for de projekter, som der ydes tilskud til i 2000-2003. Den endelige rapport, som skal udarbejdes ved afslutningen af Daphne-programmet (ultimo 2003), vil komme til at omfatte en analyse af disse projekter.

Daphne-initiativet og -programmet og deres projekter og resultater betragtes både i og uden for Europa som et vigtigt planlægningsværktøj til bekæmpelse af vold. Dette blev klart bekræftet på verdenskongressen i Yokohama i december 2001. De fleste af de europæiske organisationer, som deltog i kongressen, var på den ene eller den anden måde knyttet til Daphne-programmet, hvilket giver en idé om, hvor mange partnere der deltager i Daphne-programmet. Mange af de resultater og den praksis, man har udviklet under Daphne-programmet, blev præsenteret som eksempler til efterfølgelse, bl.a. under præsentationerne på plenarmøderne og i de forskellige workshops. Dette fællesskabsprogram har allerede en stor synlighed, ikke kun for NGO'erne, men også for de vigtigste internationale organisationer og på regeringsplan.

Kontrol- og evalueringsrapporterne [19] viser, at organisationerne især har fået stort udbytte af at deltage i europæiske partnerskaber. De har alle vundet i format, enten ved at få større kendskab til spørgsmålet, ved at forbedre koordineringen og ledelsen eller ved at øge antallet af partnere eller forbedre deres image udadtil. Netværksordningen har allerede i sig selv en virkning, idet den bringer organisationerne i kontakt med hinanden og tvinger dem til at samarbejde, hvilket fører til mindre isolation, konkurrence og ressourcespild.

[19] Se kapitel 3.5 "Kontrol og vurdering".

Det er således lykkedes for Daphne-programmet at fortsætte med at mobilisere NGO-sektoren på alle niveauer, så der er opstået mange nye partnerskaber og alliancer, som samarbejder om nye omfattende europæiske politikker til bekæmpelse af vold.

Det brede spektrum af aktiviteter resulterede i en bred vifte af resultater og produkter af forskellig slags og af forskellig kvalitet og effektivitet. Noget af det mest spændende ved disse projekter er de innovative måder, hvorpå de behandlede nogle af de kritiske spørgsmål. Resultaterne omfatter bl.a. oprettelsen af et europæisk charter for medarbejdere ved rådgivningstelefoner for børn, kortlægning af situationen i Europa med hensyn til voldtægt, et uddannelsesprogram med deltagelse af flere forskellige organisationer, der arbejder med personer, som begår vold i hjemmet, udvikling af uddannelsesmoduler for undervisere om forebyggelse af vold i børns adfærd, udarbejdelse af en forskningsdagsorden for akademikere vedrørende omskæring af kvinder og meget andet. Nogle af de metoder, der blev anvendt under projekterne, var innovative, f.eks. et pilotuddannelsesmodul baseret på en teaterworkshop med henblik på at give piger større selvtillid og forebygge seksuelt misbrug og en uddannelsesressourcepakke, som skal bruges på arbejdspladsen for at skabe øget bevidsthed om vold i hjemmet. Multiplikatorvirkningerne af de nye metoder, samarbejdet mellem forskellige organisationer, uddannelsesprogrammerne, de audiovisuelle materialer og informationsteknologibaserede materialer samt andre resultater af nogle af projekterne er vidtgående og imponerende.

a) Kategorier af resultater

Resultaterne af projekterne kan opdeles i følgende hovedkategorier:

(tallene vedrører 102 projekter, der blev gennemført i 1998 og 1999)

>TABELPOSITION>

Nedenfor gives en række eksempler på forskellige projekter:

* Uddannelse, uddannelsespakker og undervisningsmaterialer

Eksempler: Undervisningsmoduler for journalister om den måde, børn fremstilles på i medierne; det europæiske charter for medarbejdere ved rådgivningstelefoner for børn og en ordning, der skal gøre det muligt at finde frem til deres kompetencer; kurser for lærere og fagfolk om evaluering af programmerne på uddannelsesområdet for at forebygge seksuelt misbrug af børn, særlig i sårbare grupper; en teaterworkshop med henblik på at give piger større selvtillid og et uddannelsesprogram for lærere og socialrådgivere om forebyggelse af vold mod og seksuelt misbrug af unge kvinder; en uddannelsesressourcepakke for arbejdspladsen, der skal skabe øget bevidsthed om vold i hjemmet, og som henvender sig til både fagforeningsmedlemmer og arbejdsgivere; indgriben mod vold i hjemmet, en model for den bedste praksis for, hvordan man griber ind mod vold i hjemmet, håndbøger og undervisningsmaterialer om arbejdet med personer, der begår vold i hjemmet, og deres (eks)partnere; et netsted for undervisning af fagfolk i sundhedssektoren i, hvad de skal gøre i forbindelse med vold i hjemmet; animeret video og skriftligt materiale om problemerne med kønsbestemt vold og vold i skolerne.

* Forskning og undersøgelser

Eksempler: En forskningsundersøgelse om identifikation af indikatorer for børns sårbarhed for at gøre det forebyggende arbejde, som udføres af undervisere, lærere og forældre, hurtigere og mere effektivt; forskning og tværnational indsamling af oplysninger, som resulterede i en pilotundersøgelse, hvor man undersøgte problemerne med selvskadende adfærd blandt unge i Europa; en kortlægning af situationen for uledsagede mindreårige migranter i EU med fokus på asylansøger- og migrantbørn i tre medlemsstater; muslimske pigers forhandlinger med forældrene og personalet i den sociale sektor; hvordan man integrerer forskellige sociale tjenester; hvordan fortrolighedskravet opfattes og fortolkes i sager om seksuelt misbrug; revision og bearbejdning af det første udkast til en international håndbog for personalet på døgninstitutioner om bekæmpelse af seksuelt misbrug af unge; en analyse af retsforfølgelsen i anmeldte voldtægtssager over hele Europa med henblik på at identificere de vigtigste problemområder og udarbejde en handlingsplan; en strukturel plan for et lesbisk antivoldsprogram på EU-plan; indsamling af statistiske oplysninger om sexchikane på arbejdspladsen.

* Oplysnings- og bevidstgørelseskampagner

Eksempler: En kampagne tilrettelagt af mennesker med indlæringsvanskeligheder mod vold mod og mobning af børn og unge med indlæringsvanskeligheder; hjælp til børn og unge, der oplever eller risikerer at blive udsat for vold i hjemmet, gennem udvikling af skolebaserede strategier og interventioner for at forebygge vold; en kampagne, der skal øge bevidstheden blandt kvinder af lav social status om vold i hjemmet begået af mænd; fremme af den offentlige debat om problemerne med vold i hjemmet; oplysningskampagner og oprettelse af netværk for at forebygge sexhandel med kvinder; oprettelse af netværk mellem kvindelige journalister om mediernes behandling af prostitution og handel med kvinder med henblik på seksuel udnyttelse; fremstilling af en brochure med praktiske råd til unge kvinder om, hvordan de kan forebygge vold og seksuelt misbrug på rejser i Europa; fremstilling af et netsted, en cd og andre redskaber, der kan øge mænds bevidsthed om mænds vold mod kvinder og børn.

* Netværk og formidling af oplysninger

Eksempler: Oprettelse af et europæisk netværk til forebyggelse af omskæring af kvinder; vurdering og tjenester for indvandrerkvinder, der er beskæftiget med husligt arbejde; god praksis og casestudier for NGO'er, der arbejder med vold begået af kvinder; "korrekt" sprog for journalister, der skriver om menneskehandel; opbygning af et netværk, der skal beskytte unge kvinder med muslimsk baggrund mod vold i hjemmet; oprettelse af netværk for NGO'er i de nordiske og baltiske lande, der bekæmper kvindehandel.

* Operationelle modeller og planlægningsværktøjer

Eksempler: Indikatorer for vold mod kvinder; oprettelse af koordinationscentre med NGO'er og andre organisationer for at hjælpe ofrene for vold og kvindehandel med henblik på prostitution; et program for europæiske eksperter vedrørende behandlingen af unge sexmisbrugere og udarbejdelse af en handlingsplan for Europa, herunder en række anbefalinger til minimumsstandarder vedrørende seksuel udnyttelse af børn; oprettelse af et europæisk udvalg til bekæmpelse af moderne former for slaveri; sammenlignende forskning og anbefalinger til EU's og medlemsstaternes politik til bekæmpelse af menneskehandel.

b) Gennemførelsen af projekterne

De fleste af projekterne gennemførte en kompleks række af aktiviteter, som involverede flere forskellige sektorer og organisationer. Nogle få projekter fokuserede mere på en specifik aktivitet og inddrog de personer, der var direkte berørt af aktiviteterne. I de fleste projekter blev der anvendt en fremgangsmåde, der var baseret på en gensidig læringsproces og samarbejde mellem fagfolk, akademikere/eksperter, støttemodtagerne og de NGO'er, der arbejder på græsrodsplan. Sommetider viste metoden sig at være mere indviklet at føre ud i livet end forventet, og der blev udvist stor kreativitet og fleksibilitet med hensyn til at løse problemet. Men sommetider blev dette problem ikke løst på en tilfredsstillende måde, hvilket medførte, at arbejdet ikke gav pålidelige resultater, eller at aktiviteterne blev ufuldstændige eller helt blev opgivet.

Metodik er et ukendt begreb for mange grupper, og det gav nødvendigvis problemer med at opfylde forpligtelserne og fortolke resultaterne. Det er klart, at grupper, der identificerer sig som forskere, og/eller som har et tæt samarbejde med akademiske rådgivere, har et større kendskab til metodik.

Der var nogle få andre projekter, der næsten gik for vidt i bestræbelserne på at klare alting inden for deres etårige kontraktperiode. Grundene til dette var en kombination af, at de a) foreslog for mange aktiviteter og b) ikke havde erfaring med emnet eller manglede den viden, der var nødvendig for gennemførelsen. Den tid, det tager at opbygge effektive tværnationale partnerskaber og at gennemføre aktiviteterne, undervurderes også tit.

Hovedparten af organisationerne gennemførte de fleste af de planlagte aktiviteter og nåede deres mål. I mange af projekterne foregik arbejdet på flere forskellige niveauer, ofte med deltagelse af organisationer fra forskellige sektorer, offentlige og statslige institutioner og nationale og tværnationale netværk. Resultaterne af disse projekter kan opdeles i fire grupper: glimrende (25 %), gode (40 %), forholdsvis gode (25 %) og dårlige/utilfredsstillende (10 %).

Den første gruppe blev betragtet som glimrende på grund af deres syn på og forståelse af problemerne og politikkerne og deres metodik, samarbejde og innovation. Halvdelen af disse projekter benyttede sig af eksisterende nationale netværk og EU-netværk; de fleste af dem gennemførte omfattende høringer, ikke blot med fagfolk, som arbejdede med de pågældende spørgsmål i marken, men også med målgruppen, dvs. dem, som projekterne i sidste ende skulle gavne. Alle de involverede organisationer havde mange års erfaring med at arbejde med emnet for deres projekter. De vidste, om der fandtes en national politik eller en EU-politik på det område, de beskæftigede sig med, og gjorde også en særlig indsats (ekstraarbejde) for at overvinde vedvarende problemer/hindringer. Disse glimrende resultater skyldes en kombination af forskellige faktorer, nemlig klart definerede målsætninger med et tværnationalt anvendelsesområde, et partnerskab, der dækkede hele Europa, og som var stærkt motiveret for at nå de fælles mål, en effektiv koordinator, der var i stand til at dele ansvaret med andre, oprettelsen af europæiske videnskabelige ekspertudvalg, som fastsatte de videnskabelige retningslinjer og koordinerede de nationale eksperters arbejde, deltagelsen af mange forskellige fagfolk og en effektiv ledelse af arbejdet.

Den anden gruppe af projekter blev vurderet som gode på grund af et innovativt samspil med deres emne, deres metodemæssige viden og deres indsats for at finde løsninger. Men der var visse mangler. Arbejdsområdet for alle projekterne var vigtigt og i nogle tilfælde innovativt, der blev anvendt velgennemtænkte metoder, og der var et godt samarbejde med partnerne. Den største gruppe af projekter gennemførte alle eller de fleste af de planlagte aktiviteter, nåede deres vigtigste mål og frembragte interessante resultater. Nogle af organisationerne havde arbejdet med deres emne/politikområde i lang tid, mens det for andre var første gang, de var med i et samarbejdsprojekt på EU-plan. Der blev taget hensyn til dette ved evalueringen. I visse tilfælde var nogle af målene imidlertid for ambitiøse, og det var ikke muligt at nå dem, enten på grund af tids- eller ressourcemangel eller fordi den valgte metode/aktivitet ikke var hensigtsmæssig.

Den tredje gruppe af projekter frembragte forholdsvis gode resultater. Disse projekter havde helt forskellige arbejdsmetoder. Nogle af dem arbejdede med helt ned til to partnere, mens de andre kunne udnytte det eksisterende EU-netværk til at formidle resultaterne videre. Denne gruppe af projekter gennemførte alle eller en del af de planlagte aktiviteter, men gennemførelsen var ofte utilfredsstillende, og resultaterne var derfor af begrænset værdi. Disse dårlige resultater skyldtes flere forskellige faktorer: Der blev iværksat for mange aktiviteter, hvilket medførte en opsplitning af initiativerne og en for stor spredning af de begrænsede ressourcer, den koordinerende/ledende organisation havde en begrænset ekspertise, og forskningsholdene var ikke omhyggelige nok med arbejdet.

De resterende 10 % af projekterne nåede enten ikke det eller de planlagte mål, eller de frembragte utilstrækkelige resultater. De deltog i meget forskellige aktiviteter med uklare metoder og utilstrækkelig erfaring inden for det valgte arbejdsområde. Det springer i øjnene, at der var en manglende sammenhæng i disse projekter, enten med hensyn til de anvendte metoder eller med hensyn til den manglende overensstemmelse mellem de anvendte værktøjer og de udstukne mål eller det publikum/den målgruppe, projekterne var rettet mod. For eksempel var der to projekter, som sigtede på at få indvirkning i hele EU, der fik dårlige resultater, fordi projektlederorganisationerne på trods af de mange EU-partnere ikke lagde vægt på bidrag og samarbejde på EU-plan, og der derfor ikke blev dannet et effektivt tværnationalt partnerskab, så projekterne fungerede som spredte lokale aktiviteter.

I de tilfælde, hvor der helt klart sker en udskridning, eller hvor resultaterne udebliver, må projekterne stoppes. Kommissionen var tvunget til at gøre det i ét tilfælde, og i tre tilfælde måtte den indlede en inddrivelsesprocedure for beløb, der var udbetalt til projekterne, men som ikke var blevet brugt korrekt/fuldt ud.

Denne sidste kategori ("dårlig - utilfredsstillende") skal ikke nødvendigvis ses som en fiasko for projekterne selv eller for Daphne-programmet. Selv om der ikke kommer noget konkret ud af disse projekter, har de dannet grundlag for en læringsproces; man er nødt til at starte et sted med samarbejdet, og det behøver ikke nødvendigvis at lykkes i første forsøg. Daphne-programmet skal være et sted, hvor der kan gøres sådanne forsøg; det er én måde, hvorpå man kan nå et af målene, nemlig at oprette netværk og øge netværkssamarbejdet mellem sådanne organisationer i Europa. Det ville være urealistisk at tro, at man kan få 100 % succes med nybegyndere. Det, der er vigtigt her, er, at sådanne læringsprocesser skal dokumenteres, og at der skal udveksles oplysninger om dem.

c) Indvirkning

Organisationerne blander sommetider begreberne resultater, formidling og indvirkning sammen. Disse begreber forstås almindeligvis på følgende måde i forbindelse med planlægning: Resultaterne er det produkt, som den kontraherende part frembringer som følge af det arbejde, der ydes støtte til (der er forskellige kategorier af resultater som beskrevet under punkt a) ovenfor). Den direkte virkning er de umiddelbare følger for de direkte modtagere. Indvirkningen er de langvarige følger for de direkte modtagere og/eller den pågældende målgruppe som helhed. Formidlingen af resultaterne (og den viden, de har givet) er alle de måder, hvorpå man udbreder kendskabet til resultaterne eller sørger for, at de bruges i videst muligt omfang.

Indvirkningen af bl.a. oplysnings- og bevidstgørelseskampagner er svær at vurdere. Antallet af personer, der har deltaget i konferencer eller seminarer, der omfattede hele EU, mængden af materialer, der er blevet fremstillet og distribueret i form af artikler i den lokale eller nationale presse, og mængden af tv- eller radiodækning har varieret enormt og kendes ikke altid af organisationerne selv. Nedenfor gives der nogle eksempler på indvirkningen af andre former for projekter/resultater:

* Gennemførelsen af et projekt har haft direkte indflydelse på oprettelsen af en parlamentarisk fact-finding mission om moderne former for slaveri i en af medlemsstaterne; projektlederorganisationens indflydelse er blevet anerkendt offentligt. Som følge af deres arbejde blev projektlederorganisationen også opfordret til at deltage i uddannelsesseminarer for politifolk om menneskehandel på internationalt plan og inden for rammerne af det kommende Europæiske Politiakademi.

* Der blev konstateret store forbedringer i adfærden blandt en gruppe voldelige unge beboere på en døgninstitution, efter at de havde deltaget i et eksperimenterende program for adfærdsændringer (40 ugers systematisk intervention og observation), som blev udviklet af partneren, en forskningsgruppe på et universitet, inden for rammerne af projektet.

* Som led i et projekt om problemerne med vold i hjemmet blev der afholdt kurser og gennemført bevidstgørelsestiltag for offentligt ansatte og politifolk med interaktive videoscener, som viste forskellige interventionsmetoder. Som følge af dette arbejde planlægger den nationale regering at fremstille oplag af videoen, som skal distribueres til et bredt publikum.

* I et skoleprojekt så man nærmere på sammenhængen mellem sprog/sproglige strukturer/fornærmelser og vold. Det lykkedes at få skabt nogle øjeblikkelige ændringer i politikken, idet anbefalingerne fra rapporten om projektet allerede er blevet vedtaget og gennemført på de lokale skoler.

* En række NGO'er, der beskæftiger sig med kvindespørgsmål, og som deltog i foranstaltninger til bekæmpelse af kvindehandel, blev bedt om at deltage som nationale eksperter i mange forskellige aktiviteter, såsom forskning, seminarer, mediebegivenheder og politisk intervention og om at samarbejde med de nationale myndigheder om spørgsmålet.

* En organisation, der fremstillede og distribuerede en folder med et udtageligt postkort for unge kvinder om, hvordan de kan forebygge vold på rejser i Europa, modtog 500 postkort (1 % af det samlede antal, der blev distribueret) med kommentarer til folderen.

* De lærere og forældre, der var med til at udfylde et spørgeskema til brug for en undersøgelse om børns sårbarhed, ønskede yderligere uddannelse i, hvad man gør ved disse problemer. Det førte til, at der blev finansieret og startet et nyt forsknings- og uddannelsesprojekt om børns sårbarhed i det samme lokalsamfund.

* Et projekt om diskrimination og vold mod lesbiske viste, at der ikke findes tjenester og foranstaltninger, som gør noget ved problemet. En af de direkte følger af dette arbejde var, at der blev udnævnt en repræsentant for det lokale politi, som nu har ansvaret for problemer og politik vedrørende lesbiske.

* Som opfølgning på et uddannelsesseminar for lærere og personer, der yder psykosocial støtte, om forebyggelse og behandling af seksuelt misbrug af børn finansierede det nationale undervisningsministerium et yderligere seminar, som skal afholdes af den samme organisation.

* Med opfindsomhed og økonomisk støtte fra private lykkedes det et projekt, hvor man arbejdede med forebyggelses- og uddannelsesprogrammer til bekæmpelse af misbrug af mentalt handicappede unge, at finansiere offentliggørelsen af deres arbejde på andre sprog end oprindelig planlagt, så resultaterne kunne nå ud til et bredere publikum.

NB: I bilag 6 gives der en kort beskrivelse af andre eksempler på god praksis og metoder, der er udviklet af Daphne-projekter. Desuden kan man finde en række eksempler (19) på anvendelsen af programmet på Daphne-netstedet: http://europa.eu.int/comm/justice_home/project/daphne/da/index.htm.

5. Konklusioner

Formålet med Daphne-programmet er at støtte organisationernes (herunder NGO'ernes) og de lokale myndigheders arbejde med at beskytte kvinder og børn og forebygge vold mod dem. Daphne-programmet tilfører dette arbejde merværdi på EU-plan og fremmer udvekslingen af idéer og bedste praksis gennem dannelsen af netværk og partnerskaber og gennemførelsen af pilotprojekter. Disse projekter giver mulighed for at lære, udveksle information og overføre kunnen og sikrer en omfattende dækning af problemområderne, og de er udformet sådan, at de er til størst mulig nytte for voldsofrene.

Desuden yder Daphne-programmet tilskud til foranstaltninger, der skaber øget bevidsthed om vold, både i den brede offentlighed og i risikogrupperne, og foranstaltninger vedrørende forskning og seminarer om vold. Det skal fremhæves, at dette arbejde gøres gennem nye europæiske netværk med henblik på en fælles europæisk indsats og udveksling af bedste praksis.

I de første to år indkom der mange flere reaktioner på Daphne-programmet, end man kunne have forventet. I 2000 og 2001 fik Kommissionen henholdsvis 1 500 og 1 000 anmodninger om ansøgningsskemaer; den modtog henholdsvis 415 og 207 forslag med ansøgninger om tilskud til et samlet beløb af henholdsvis 40 mio. EUR og 22 mio. EUR (hvilket skal ses i forhold til, at budgetposten var på 5 mio. EUR). Det overvældende antal reaktioner viser, at programmet tydeligvis opfylder et dybtfølt behov i den frivillige sektor.

I de første to år af Daphne-programmet er der sket en klar forbedring af både udviklingen af politikkerne og de praktiske løsninger på voldsrelaterede spørgsmål og deres praktiske anvendelse i hele Europa. Som beskrevet i rapporten kommer der både stærke og svage sider frem under gennemførelsen af projekterne. Det er især den tværnationale gennemførelse og ledelsen, der er problemer med. Der er dog sket en positiv udvikling i det stigende europæiske samarbejde og den nyttige synergi mellem NGO'erne og de offentlige institutioner.

Gennem konsolideringen af dette samarbejde og frem for alt gennem de mange oplysnings- og bevidstgørelseskampagner har projekterne under Daphne-initiativet og -programmet haft en betydelig indflydelse. De påvirker ikke blot samfundets opfattelse af vold, som langsomt er ved at ændre sig, men også udviklingen af EU's politikker. Nye modeller og metoder undersøges og udvikles af offentlige institutioner, som alle er med til at skabe en fælles ramme og konvergens mellem den politik, der føres i de forskellige medlemsstater.

Daphne-programmet beskæftiger sig med en bred vifte af vanskelige og yderst menneskelige problemer vedrørende vold på alle de niveauer, hvor volden kommer til udtryk, og det står stærkt med hensyn til at foreslå løsninger og levere resultater. Som det understreges i denne rapport, og som det blev anerkendt på den anden verdenskongres mod kommercielt seksuelt misbrug af børn i Yokohama i december 2001, er den lange liste over projekternes aktiviteter, herunder innovative modeller for forebyggelse, samarbejde, udveksling, oprettelse af netværk, udvikling af nye modeller og udveksling af bedste praksis, allerede begyndt at få en multiplikatorvirkning på NGO'ernes og institutionernes aktiviteter både i og uden for Europa. I Daphne-programmets første to år (hvor man byggede videre på de tre år med Daphne-initiativet 1997-1999) har dette EU-program allerede ydet et væsentligt bidrag til udviklingen af EU's politik til bekæmpelse af vold, menneskehandel, seksuelt misbrug og pornografi, og dets virkninger rækker langt uden for Europas grænser.

I fremtiden bør der indføres et styrket handlingsprogram, som omfatter yderligere former for aktiviteter, for at øge videreformidlingen af den gode praksis, der allerede er udviklet. For eksempel kan et nyt Daphne-program omfatte udstationering/udveksling af eksperter, fagfolk og folk med relevant erfaring fra én organisation til en anden med henblik på at indføre nye løsninger og nye former for praksis. Desuden kan arbejdet med videreformidling ved brug og tilpasning af den eksisterende praksis uddelegeres til organisationer med den fornødne erfaring.

6. Bilag (SEK(2002) 338)

Bilag 1: Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse nr. 293/2000/EF; EFT L 34 af 9.2.2000

Bilag 2: Daphne-programudvalget: Liste over medlemsstaternes repræsentanter

Bilag 3: Daphne-programmets livscyklus

Bilag 4: Daphne-projekternes livscyklus

Bilag 5: Statistikker om Daphne-projekter

Bilag 6: Eksempler på anvendelsen af Daphne-programmet